62014CJ0461
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
24 ноември 2016 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 2009/147/ЕО — Опазване на дивите птици — Специални защитени зони — Директива 85/337/ЕИО — Оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда — Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания“
По дело C‑461/14
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 7 октомври 2014 г.,
Европейска комисия, за която се явяват C. Hermes, E. Sanfrutos Cano, D. Loma-Osorio Lerena и G. Wilms, в качеството на представители,
ищец,
срещу
Кралство Испания, за което се явява A. Gavela Llopis, в качеството на представител,
ответник,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: J. L. da Cruz Vilaça, председател на състава, M. Berger, A. Borg Barthet (докладчик), E. Levits и F. Biltgen, съдии,
генерален адвокат: N. Wahl,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 23 февруари 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да признае за установено, че като не е взела подходящите мерки, за да предотврати в специалната защитена зона (наричана по-нататък „СЗЗ“) „Campiñas de Sevilla“ влошаването на състоянието на естествените местообитания и на местообитанията на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които е създадена тази зона, Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 3 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (OВ L 175, 1985 г., стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 97/11/EО на Съвета от 3 март 1997 г. (ОВ L 73, 1997 г., стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 254 и поправка в OB L 18, 2012 г., стр. 7) (наричана по-нататък „Директива 85/337“), по член 4, параграф 4 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2009 г., стр. 7, наричана по-нататък „Директивата за птиците“) и по член 6, параграф 2 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109, наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“).
Правна уредба
Директива 85/337
2
Съгласно член 2, параграф 1 от Директива 85/377 държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат съществено въздействие върху околната среда, inter alia поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на съгласие за предприемачески дейности и на оценка относно тяхното въздействие. Тези проекти са дефинирани в член 4 от тази директива.
3
Член 3 от посочената директива гласи:
„Оценката на въздействието върху околната среда определя, описва и оценява по подходящ начин, в светлината на всеки отделен случай и в съответствие с членове 4—11, прякото и непрякото въздействие на даден проект върху следните фактори:
—
хората, флората и фауната;
—
почвата, водата, въздуха, климата и природната среда;
—
материалните придобивки и културното наследство;
—
взаимодействието между факторите, споменати в първо, второ и трето тире“.
4
Съгласно член 4 от същата директива:
„1.   […] проектите, изброени в приложение I, се изпълняват, при условие че е направена оценка в съответствие с членове 5—10.
2.   […][Д]ържавите членки вземат решение за проектите, изброени в приложение II, чрез:
a)
разглеждане на всеки отделен случай,
или
б)
прагове или критерии, определени от държавата членка
относно това, дали проектът да бъде предмет на оценка съгласно разпоредбите на членове 5—10.
Държавите членки могат да решат да прилагат и двете процедури, посочени в букви а) и б).
3.   Когато се извършва оценка на всеки отделен случай или се въвеждат прагове или критерии за целите на параграф 2, се вземат под внимание съответните критерии за подбор, посочени в приложение III.
[…]“.
5
Приложение I към Директива 85/337 съдържа списък на проектите по член 4, параграф 1 от нея. В точка 7, букви a) и б) от него се посочва „[c]троителство на релсови пътища за международен железопътен транспорт и на летища с дължина на основната писта 2100 м или повече“, както и „[c]троителство на автомагистрали и високоскоростни пътища“.
6
Точка 2 от приложение III към посочената директива, озаглавена „Местоположение на проектите“, предвижда по отношение на критериите за подбор по член 4, параграф 3 от тази директива:
„Проектите могат да окажат отрицателно въздействие върху нестабилните екологични характеристики на географските райони, поради което тези характеристики трябва да бъдат взети под внимание и по-конкретно:
—
използването на земята към дадения момент,
—
относителното изобилие, качеството и възстановителната способност на природните богатства в района,
—
абсорбционният капацитет на природната среда, като се обърне специално внимание на следните области:
a)
влажни зони;
[…]
г)
природни резервати и паркове;
д)
райони, класифицирани или защитени по силата на законодателството на държавите членки; райони, ползващи се със специална защита, въведена от държавите членки съгласно [Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 103, 1979 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77) и Директивата за местообитанията];
[…]“.
Директивата за птиците
7
Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 г. относно опазването на дивите птици (OВ L 103, 1979 г., стр. 1; Специално издание на български език, глава 15, том 1, стр. 77) е била няколкократно и съществено изменяна. С оглед постигане на яснота и рационалност посочената директива е кодифицирана с Директивата за птиците.
8
Съгласно член 1, параграф 1 от Директивата за птиците същата се отнася до опазването на всички видове естествено живеещи в диво състояние птици на европейската територия на държавите членки, за която се прилага ДФЕС. Тя има за цел защитата, управлението и регулирането на тези видове и урежда тяхното използване.
9
Член 4 от тази директива гласи:
„1.   Видовете, посочени в приложение I, подлежат на специални мерки по опазване на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им.
Във връзка с това се вземат предвид:
a)
видове, застрашени от изчезване;
б)
видове, уязвими от някои промени в техните местообитания;
в)
видове, считани за редки поради своите малочислени популации или ограниченото им местно разпространение;
г)
други видове, изискващи особено внимание поради специфичния характер на техните местообитания.
Тенденциите и измененията в популационните нива ще се вземат предвид при извършването на оценки.
Държавите членки класифицират като специални защитени зони именно най-подходящите по брой и площ територии за опазването на тези видове, съобразно сухоземната и морската географска зона на прилагане на настоящата директива.
2.   Държавите членки вземат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, като вземат предвид нуждите им от защита в сухоземната и морската географска зона на прилагане на настоящата директива, по отношение на техните райони на размножаване, смяна на перата и зимуване и междинните зони по време на техните миграционни маршрути. За тази цел държавите членки придават особено значение на защитата на влажните зони и особено на влажните зони от международно значение.
[…]
4.   В защитените зони, посочени в параграфи 1 и 2, държавите членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те имат съществено значение за постигане целите на настоящия член. Извън тези защитени зони държавите членки също така се стремят да избягват замърсяването и влошаването на местообитанията“.
10
В приложение I към Директивата за птиците се посочва, наред с други видове, видът Otis tarda (Голяма дропла).
Директивата за местообитанията
11
Съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за местообитанията тя има за цел да допринесе за осигуряване на биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които се прилага Договорът.
12
Член 6, параграфи 1—3 от тази директива предвижда:
„1.   Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.
2.   Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.
13
Съгласно член 7 от посочената директива:
„Задълженията съгласно член 6, параграфи 2, 3 и 4 от настоящата директива заменят задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от Директива 79/409/ЕИО, по отношение на областите, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 или признати за такива съгласно член 4, параграф 2 от нея, от датата на влизане в сила на настоящата директива или от датата на класифициране или признаване от страна на държава членка съгласно Директива 79/409/ЕИО, в случай че последната дата е по-късна“.
Обстоятелства, предхождащи спора, и досъдебна процедура
14
Вследствие на жалба, подадена през февруари 2010 г. срещу проекта за изграждане на нова високоскоростна железопътна линия между Севиля и Алмерия (Испания), участъци „Marchena-Osuna I“, „Marchena-Osuna II“, както и „Variante de Osuna“, на 17 юни 2011 г. Комисията изпраща до Кралство Испания официално уведомително писмо, в което поддържа, че тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 3 от Директива 85/337, по член 4, параграф 4 от Директивата за птиците и по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Тази жалба е придружена от доклад за потенциалното въздействие на строителните дейности на пресичащата Андалусия железопътна ос при преминаването ѝ през СЗЗ „Campiñas de Sevilla“.
15
В своята цялост проектът предвижда, от една страна, строителни дейности за инфраструктурно подобряване и приспособяване на съществуващата железопътна линия и от друга страна, допълнителни монтажни работи, необходими за изпълнението и въвеждането в експлоатация на новия железопътен перон.
16
Що се отнася до частта за подобряването и приспособяването на съществуващата линия, оценката на въздействието върху околната среда е представена за публично обсъждане на 4 юли 2006 г. С решение от 26 ноември 2006 г. е приета декларация относно въздействието върху околната среда съобразно посочената оценка. Работите по инфраструктурата започват на 4 декември 2007 г. и са прекъснати през 2009 г. Посоченият проект предвижда преминаване през природен обект, класифициран от испанските органи като СЗЗ за птици на 29 юли 2008 г. Класифицирането на този обект като СЗЗ е извършено след разрешаването на разглеждания проект и след декларацията относно въздействието на същия върху околната среда, приета от испанските органи. Същевременно разглежданият обект вече е включен, от 1998 г., като обект № 238 в Списъка на орнитологично важните места в Европа, а именно Inventory of Important Bird Areas in the European Community (наричан по-нататък „ОВМ 98“).
17
На 20 юли 2011 г. Кралство Испания прави искане до Комисията за удължаване на срока за отговор, което е уважено.
18
На 20 септември 2011 г. Кралство Испания отговаря на официалното уведомително писмо.
19
С писмо от 20 юни 2013 г. Комисията издава мотивирано становище, в което поддържа твърдението си, че Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 3 от Директива 85/337, по член 4, параграф 4 от Директивата за птиците и по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
20
На 21 август 2013 г. Кралство Испания отговаря на мотивираното становище, като изпраща към писмото си приложен доклад, озаглавен „Análisis de la afección del Eje Ferroviario Transversal a la avifauna de la ZEPA Campiñas de Sevilla“ (Анализ на въздействието на пресечната железопътна ос върху авифауната в СЗЗ при „Campiñas de Sevilla“), изготвен през юли 2013 г. от Агенцията по околна среда и води към Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucia (Регионално министерство на земеделието, рибарството и околната среда в правителството на автономна област Андалусия).
21
Тъй като счита, че мерките, предприети от Кралство Испания, остават незадоволителни, Комисията решава да предяви настоящия иск.
По допустимостта на иска
Доводи на страните
22
Кралство Испания оспорва допустимостта на иска с мотива, че исковата молба е основана на твърдение за нарушение, различно от това, изтъкнато в хода на досъдебната процедура.
23
Тази държава членка изтъква по този въпрос, че в досъдебната процедура предметът на спора е бил ясно ограничен до отсечките на железопътната линия „Marchena-Osuna I“ и „Marchena-Osuna II“. В иска си обаче Комисията упреква Кралство Испания и в това, че не е спазила изискванията на Директива 85/337 по отношение на отсечката „Variante de Osuna“, с дължина 3 km, като по този начин е разширила предмета на спора.
24
Комисията припомня, че производството за установяване на нарушение е образувано след жалба във връзка с проекта за изграждане на нова високоскоростна железопътна линия между Севиля и Алмерия, участъци „Marchena-Osuna I“, „Marchena-Osuna II“ и „Variante de Osuna“. Следователно, макар че изрично посочените в производството факти, в които се състои неизпълнението, са тези по отсечките „Marchena-Osuna I“ и „Marchena-Osuna II“, би трябвало да се направи препратка към по-широкия контекст, в който се вписва проектът.
Съображения на Съда
25
В самото начало следва да се отбележи, че в конкретния случай редовността на мотивираното становище и на предшестващата го процедура не е оспорена. Кралство Испания обаче изтъква, че формулираното в исковата молба твърдение за нарушение е различно от съдържащото се в официалното уведомително писмо и в мотивираното становище.
26
В това отношение следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика изпратеното от Комисията до засегнатата държавата членка официално уведомително писмо, както и мотивираното становище на тази институция определят предмета на спора, който не може след това да бъде разширяван. В действителност възможността на съответната държава членка да изложи своето становище, дори и тя да не намира за необходимо да се възползва от нея, е основна нарочна гаранция, предвидена в Договора, и съблюдаването ѝ е съществено изискване за надлежното провеждане на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Следователно мотивираното становище и искът на Комисията трябва да се основават на същите твърдения за нарушения като тези от писмената покана за изпълнение, с която започва процедурата, предшестваща съдебното производство (решение от 3 септември 2014 г., Комисия/Испания, C‑127/12, непубликувано, EU:C:2014:2130, т. 23 и цитираната съдебна практика).
27
Комисията обаче може след официалното уведомително писмо да уточнява своите твърдения за нарушения, при положение че предметът на същите остава по същество един и същ (решение от 3 септември 2014 г., Комисия/Испания, C‑127/12, непубликувано, EU:C:2014:2130, т. 24).
28
В конкретния случай трябва да се отбележи, че предметът на спора, както е определен в хода на досъдебната процедура, е бил разширен или изменен.
29
Всъщност трябва да се констатира, че отсечката „Variante de Osuna“ не е била разгледана в хода на досъдебната процедура и че следователно искът трябва да бъде обявен за недопустим в частта му, която се отнася до тази отсечка.
По неизпълнението на задължения
По първото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на член 3 от Директива 85/337
Доводи на страните
30
Комисията уточнява преди всичко, че не отрича, че е направена оценка на въздействието върху околната среда за целия разглеждан проект, както и че не твърди, че проектът е бил разделен на участъци с цел да се избегне оценка на кумулативните последици за околната среда. Следователно нейното първо твърдение за нарушение се отнася до факта, че оценката на въздействието върху околната среда, която е направена, не отговаря на изискванията по член 3 от Директива 85/337.
31
Комисията упреква Кралство Испания, че не е изпълнило задълженията си по член 3 от посочената директива, тъй като нито е определило, нито е описало и оценило надлежно въздействието на разглежданата високоскоростна железопътна линия върху околната среда, и по-конкретно върху авифауната. Всъщност спорната оценка на въздействието върху околната среда не отчитала факта, че железопътната линия преминава през екологично чувствителна зона, чието значение е признато от научната общност от 1998 г. и е включена в списъка на ОВМ 98.
32
Според Комисията разглежданата декларация относно въздействието върху околната среда не споменава местообитания с основно значение за живота на птиците, каквито са влажните зони, а именно лагуната Ojuelos. По-нататък, обитаващите разглеждания район видове птици просто били изброени и нямало никаква оценка на въздействието на проекта върху засегнатите видове. Впрочем заключенията от извършената оценка на въздействието върху околната среда се ограничавали до това да посочат две общи мерки за защита, а именно прекъсване на строителната дейност по време на размножителните периоди на птиците и отглеждането на поколението, както и необходимостта да се предприемат мерки за предпазване на птиците от риска от поражения от електрически ток.
33
Комисията подчертава също, че разглежданият проект ще продължи да въздейства върху птиците дори и след приключването на строителните работи. Функционирането на високоскоростна железопътна линия несъмнено има въздействие върху живота на птиците, като например шума, рисковете от сблъсъци или от поражения от електрически ток, които не са разглеждани при оценката на въздействието върху околната среда, извършена от испанските органи. В своята писмена реплика Комисията изтъква, че тъй като крайната цел на проекта е била изпълнението и пускането на нова високоскоростна железопътна линия, фазата на експлоатация на тази линия е трябвало да се вземе предвид при първоначалната оценка на въздействието, за да се избегнат непоследователности, вследствие на фрагментирането на проекта, в търсената пълна защита на околната среда.
34
Поради липсата на адекватна оценка на въздействието на разглеждания проект върху околната среда испанските органи не били изпълнили и задължението си да информират обществеността за вероятното въздействие на проекта върху съответния обект, преди да вземат решението по искането за изпълнение на посочения проект.
35
Комисията преценява, че фактът, че проектираната високоскоростна железопътна линия е разположена успоредно на обикновена железопътна линия няма за последица ограничаването на вредните въздействия върху птиците. Всъщност високоскоростната железопътна линия имала по-интензивно и по-инвазивно въздействие от това, което може да се наблюдава в случая на обикновена железопътна линия, което въздействие не е било правилно оценено, що се отнася не само до необходимите строителни работи и съоръжения, но също и до последващата експлоатация на високоскоростната железопътна линия.
36
Тя изтъква, че Директива 85/337 придава голяма важност на оценката на вероятното въздействие на даден проект, когато той трябва да се осъществи в райони с особено значение за околната среда, по-конкретно по силата на точка 2, озаглавена „Местоположение на проектите“, от приложение III към тази директива, в която се посочва по отношение на критериите по член 4, параграф 3 от посочената директива особеното внимание, което трябва да се обърне на влажните зони.
37
По-нататък, Комисията преценява, че поетият от Кралство Испания ангажимент да извърши допълнителна оценка на въздействието върху околната среда потвърждава, че разрешението за проекта не е било предшествано от адекватна оценка на неговото въздействие.
38
Кралство Испания оспорва твърдението, че е налице неизпълнение на задължения. То поддържа, на първо място, че не съществува законова разпоредба, която да му налага да спомене в декларациите относно въздействието върху околната среда, че даден обект е включен в Списъка на орнитологично важните места в Европа (наричан по-нататък „ОВМ“). Действително, Съдът е признал няколкократно, че ОВМ няма обвързващ характер (решение от 19 май 1998 г., Комисия/Нидерландия, C‑3/96, EU:C:1998:238, т. 70). Единствената стойност, която Съдът му признава, е че може да се използва от държава членка като справочен материал, въз основа на който да се прецени дали при липсата на научни доказателства държавата членка е класифицирала като СЗЗ достатъчни по брой и площ територии (решение от 28 юни 2007 г., Комисия/Испания, C‑235/04, EU:C:2007:386, т. 26 и 27).
39
По този начин изтъкнатият от Комисията довод бил напълно ирелевантен, когато се преценява съществуването на неизпълнение на задължения по член 3 от Директива 85/337, поради факта, че оценката на въздействието върху околната среда не се отнася до преките и косвените последици за околната среда като цяло и върху птиците в частност. Релевантно било само обстоятелството, че оценката на въздействието върху околната среда определя засегнатата фауна и позволява да се приемат подходящите мерки за избягване и поправяне на евентуалното неблагоприятно въздействие. Направената оценка на въздействието върху околната среда обаче напълно отговаряла на тези изисквания, макар да не споменава ОВМ 98.
40
На второ място, според Кралство Испания съществуването на влажни зони или зони, които правно са обявени за защитени, е включено не в приложение I към Директива 85/337, а в приложение III към същата, макар тези елементи да се считат от Европейския съюз за притежаващи относително, а не съществено значение.
41
На трето място, що се отнася до довода на Комисията във връзка с факта, че съществуването на железопътна линия, разположена успоредно на проектираната, има по-интензивно и по-инвазивно въздействие, което би могло да породи кумулативни последици, които не са били предмет на оценка, Кралство Испания счита, че извършената оценка на въздействието върху околната среда позволява да се направи изводът, че последното ще бъде значително смекчено благодарение на изграждането на новата железопътна линия, успоредна и на малко разстояние от вече съществуващата.
42
На четвърто място, Кралство Испания е на мнение, че извършената оценка на въздействието върху околната среда предвижда достатъчни мерки за коригиране или предотвратяване на рисковете, а именно зачитане на размножителните периоди на степните птици посредством спиране на строителните работи, изграждане на пешеходни участъци по протежение на трасето, реализирани след преразглеждане на тези мерки с цел да се избегне прякото засягане на видове от авифауната, както и други мерки за опазване на атмосферната и почвената околна среда и на хидрологичната система, които подсилват също така предотвратяването на отрицателното въздействие върху птиците.
43
Освен това тези мерки са били разширени с оглед на квалифицирането като СЗЗ на част от засегнатата зона.
44
На пето място, Кралство Испания подчертава, че разглежданата оценка на въздействието върху околната среда се отнася само до проекта във връзка с дейностите по терасиране, по изграждане на перони и ограда.
45
По-нататък, тази държава членка изтъква, че Комисията е направила двусмислено тълкуване на намерението на испанските органи да извършат нова оценка на въздействието върху околната среда, доколкото е било изрично предвидено, че впоследствие ще бъде предприет друг проект, състоящ се в извършване на необходимите за въвеждането в експлоатация на железопътната линия строителни работи, включващ електрическата линия, за който също непременно ще бъде направена съответна оценка. В това отношение Комисията не била установила, че фактът, че са предвидени два последователни проекта — предмет на съответни оценки, застрашава целта и процедурите, предвидени в Директива 85/337.
46
Накрая, Кралство Испания поддържа, че фактът, че популацията на степните птици се е увеличила през периода на извършване на строителните работи и след него, доказва, че направената оценка е достатъчна. Според него мерките, приети въз основа на извършената оценка на въздействието върху околната среда, са защитили птиците и са позволили да се постигне крайната цел на разглежданите директиви.
Съображения на Съда
47
В самото начало следва да се припомни, че обхватът на задължението да се направи оценка на въздействието върху околната среда произтича от член 3 от Директива 85/337, съгласно който оценката на въздействието върху околната среда определя, описва и оценява по подходящ начин, в светлината на всеки отделен случай и в съответствие с членове 4—11 от тази директива, прякото и непрякото въздействие на даден проект върху хората, флората и фауната, почвата, водата, въздуха, климата и природната среда, материалните придобивки и културното наследство, както и взаимодействието между тези фактори (решение от 24 ноември 2011 г., Комисия/Испания, C‑404/09, EU:C:2011:768, т. 78).
48
Съдът многократно е отбелязвал също така, че приложното поле на Директива 85/337 е обширно, а целта ѝ е много широка (решение от 28 февруари 2008 г., Abraham и др., C‑2/07, EU:C:2008:133, т. 42). Впрочем член 2, параграф 1 от Директива 85/337 налага на държавите членки проектите, които биха могли да окажат съществено въздействие върху околната среда, в частност поради своя характер, мащаби или местоположение, да бъдат подложени на оценка относно тяхното въздействие. В това отношение тази директива цели глобална оценка на въздействието върху околната среда на проектите или на техните изменения (решение от 28 февруари 2008 г., Abraham и др., C‑2/07, EU:C:2008:133, т. 42).
49
В конкретния случай Комисията поддържа по същество, че оценката на въздействието върху околната среда, направена съгласно Директива 85/337, която обхваща строителните инфраструктурни работи, необходими за функционирането на високоскоростната железопътна линия между Севиля и Алмерия, в участъците „Marchena-Osuna I“ и „Machena-Osuna II“, и включва строителните работи по релсите и релсовия път, както и изграждането на повдигнат и разширен перон, е неадекватна, тъй като не споменава наличието на обект, фигуриращ в ОВМ 98, и не отчита факта, че спорният проект преминава през обект с особено значение за околната среда.
50
В това отношение е важно да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика при искове за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка Комисията е длъжна да установи наличието на твърдяното неизпълнение. Тя трябва да представи на Съда необходимите доказателства, въз основа на които последният да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без да може да се позовава на предположения (решение от 20 май 2010 г., Комисия/Испания, C‑308/08, EU:C:2010:281, т. 23 и цитираната съдебна практика).
51
На първо място, що се отнася до довода на Комисията, изведен по същество от това, че в направената оценка на въздействието върху околната среда е трябвало да се спомене, че обектът, засегнат от спорния проект, е зона с особено значение за птиците в Европа и че той е фигурирал от 1998 г. в ОВМ 98, преди да бъде класифициран като СЗЗ от испанските органи през 2008 г., трябва да се отбележи, че Съдът е постановил, че макар да няма задължителна юридическа сила, този списък може да му послужи като справочен материал, въз основа на който да прецени дали държава членка е класифицирала като СЗЗ достатъчни по брой и площ територии (вж. в този смисъл решение от 28 юни 2007 г., Комисия/Испания, C‑235/04, EU:C:2007:386, т. 26).
52
Налага се изводът, че ОВМ 98 съдържа актуализиран списък на важните за опазване на птиците зони в Испания, който при липса на научни доказателства в подкрепа на противното представлява справочен материал, въз основа на който може да се прецени дали тази държава членка е класифицирала като СЗЗ достатъчни по брой и площ територии с оглед на предоставянето на защита на всички видове птици, изброени в приложение I към Директива 79/409, както и на мигриращите видове, които не са посочени в него (вж. в този смисъл решения от 28 юни 2007 г., Комисия/Испания, C‑235/04, EU:C:2007:386, т. 27 и от 18 декември 2007 г., Комисия/Испания, C‑186/06, EU:C:2007:813, т. 30).
53
Същевременнно трябва да се отбележи, че нито една разпоредба от Директива 85/337 не налага в оценката на въздействието върху околната среда да се споменава, че обект, засегнат от даден проект, за който трябва да се направи такава оценка, фигурира в ОВМ. Следователно този довод на Комисията трябва да се отхвърли.
54
Що се отнася, на второ място, до довода на Комисията, че в разглежданата оценка на въздействието върху околната среда нито е определено, нито е описано и оценено надлежно въздействието на разглеждания проект върху околната среда и по-конкретно върху авифауната, трябва да се отбележи, че при липсата на по-точни и обстоятелствени обяснения не може да се направи изводът — както отбелязва по същество генералният адвокат в точка 41 от своето заключение — че е доказано в достатъчна степен, че случаят е бил такъв.
55
Действително, що се отнася до посочването на видовете птици, които се срещат в зоната, засегната от разглеждания проект, трябва да се констатира, че въпреки липсата на посочване на ОВМ 98 разглежданата оценка на въздействието върху околната среда споменава спецификата на тази зона по отношение на авифауната, съдържа списък на видовете птици, изброени в приложение I към Директивата за птиците, които се срещат в посочената зона, в частност Otis tarda, и посочва категорията защита, приложима за всеки от тях. Посочената оценка идентифицира също така определени мерки, предназначени за защита на тези видове, като например прекъсването на строителните работи по време на размножителните периоди и отглеждането на поколението, както и забраната за премахване на растителност през периода от март до юли с цел да се избегнат отрицателни последици върху репродукцията. Комисията обаче не уточнява причините, поради които тези мерки са недостатъчни с оглед на конкретно визирания от разглежданата оценка проект.
56
Що се отнася, на трето място, до довода на Комисията, че декларацията относно въздействието върху околната среда не обхваща лагуната Ojuelos, която се намира в зона, класифицирана впоследствие като СЗЗ, разглеждането на доказателствата по делото показва, че тази лагуна, както и нейната роля и важност са били описани в разглежданата оценка на въздействието върху околната среда.
57
Що се отнася, на четвърто място, до довода на Комисията, че разглежданият проект ще продължи да оказва въздействие върху птиците дори след приключването на строителните работи, като се има предвид, че функционирането на високоскоростна железопътна линия несъмнено има въздействие върху живота на птиците, като например шума, рисковете от сблъсък или от поражения от електрически ток, които не са разглеждани при оценката на въздействието върху околната среда, извършена от испанските органи, трябва да се констатира, че посочената оценка не е идентифицирала точно мерките, които е трябвало да се приемат за предотвратяване на тези рискове.
58
Трябва да се отбележи същевременно, както отбелязва по същество генералният адвокат в точки 37 и 51 от своето заключение, че както Комисията подчертава в своето мотивирано становище и в рамките на настоящото производство, разглежданата оценка на въздействието върху околната среда не противоречи на член 3 от Директива 85/337, защото не обхваща спорния проект в цялост. Следователно съобразно съдебната практика, припомнена в точка 26 от настоящото решение, твърдението за нарушение, изтъкнато в този смисъл от Комисията за първи път в нейната писмена реплика, трябва да се обяви за недопустимо.
59
На пето място, Комисията изтъква, че в разглежданата оценка на въздействието върху околната среда не са проверени достатъчно последиците, свързани със строителните работи и със съоръженията, необходими за изграждането на високоскоростна железопътна линия, разположена успоредно на съществуваща железопътна линия, както и с последващата експлоатация на посочената проектирана линия.
60
В това отношение трябва да се констатира, че разглежданата оценка на въздействието върху околната среда доказва, че трасето, успоредно на съществуващата железопътна линия, е било най-подходящото решение от гледна точка на опазването на околната среда, без Комисията — която съгласно посочената в точка 50 от настоящото решение съдебна практика е длъжна да представи доказателства за твърдяното неизпълнение на задължения — да е подкрепила с доказателства своите твърдения, че двете успоредни железопътни линии са могли да имат в много отношения повишено отрицателно въздействие върху околната среда.
61
От това следва, че твърдението за нарушение на член 3 от Директива 85/337 трябва да бъде отхвърлено.
По второто твърдение за нарушение, изведено от нарушението на член 4, параграф 4 от Директивата за птиците
Доводи на страните
62
С второто си твърдение за нарушение Комисията упреква Кралство Испания във вредоносни последици, произтичащи от проекта за изграждане на високоскоростна железопътна линия между Севиля и Алмерия, за някои видове птици, посочени в приложение I към Директивата за птиците.
63
Комисията счита, че като е одобрило изграждането на високоскоростната железопътна линия в зона, спомената в ОВМ 98, Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за птиците.
64
Според Комисията, като се има предвид, че обектът „Campiñas de Sevilla“ е класифициран като СЗЗ със закъснение, а именно през юли 2008 г., след приключването на оценката на въздействието върху околната среда и въпреки че строителните работи вече са били започнати, испанските органи е трябвало да вземат подходящи мерки за опазване съобразно разпоредбите на член 4, параграф 4 от Директивата за птиците (решения от 20 септември 2007 г., Комисия/Италия, C‑388/05, EU:C:2007:533, т. 18 и от 18 декември 2007 г., Комисия/Испания, C‑186/06, EU:C:2007:813, т. 27). Това задължение е съществувало до класифицирането на зоната като СЗЗ и съгласно практиката на Съда то трябва да бъде изпълнено, преди да се установи каквото и да било намаляване на популацията на птици или да се конкретизира рискът да изчезнат защитени видове (решение от 2 август 1993 г., Комисия/Испания, C‑355/90, EU:C:1993:331, т. 15). Вследствие на това Комисията счита, че като е разрешило високоскоростната железопътна линия, която преминава през природен обект, включен в ОВМ 98, Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за птиците, а именно вземането на подходящи мерки за предотвратяване на забранените вредни въздействия в зоните, засегнати от този проект, които е трябвало да бъдат класифицирани като СЗЗ.
65
Всъщност Комисията поддържа, че извършените строителни работи са изменили съществено характеристиките на околната среда в засегнатата зона, в частност поради изграждането на повдигнат перон и на двойна обезопасителна бариера. Тези промени според нея са годни да възпрепятстват достъпа на птиците до техните райони за почивка, хранене и размножаване.
66
По-нататък, Комисията поддържа, че извършената оценка на въздействието върху околната среда се е оказала недостатъчна по отношение на възможното въздействие на въпросния проект върху птиците, които се срещат в съответната зона, и на мерките за поправяне и компенсация съобразно член 3 от Директива 85/337, което е довело до неадекватна идентификация на рисковете, създадени от този проект.
67
Кралство Испания изтъква, че за да се съобрази с член 4, параграф 4 от Директивата за птиците, не е необходимо непременно да следва предвидените в тази директива процедури относно зоните, изрично обявени за СЗЗ. Напротив, според него е достатъчно държавите членки да са приели мерки, насочени към опазването и защитата на птиците още преди тези зони да бъдат класифицирани. В това отношение Кралство Испания преценява, че е взело подходящи мерки за опазване по-конкретно като е ограничило датите на дейностите по терасиране в зависимост от размножителния период на птиците и като е извършило пешеходни преходи по протежение на железопътната линия, за да се избегне пряко засягане на видовете от авифауната, както и като е изградило предотвратяващи сблъсъците на птици съоръжения.
68
Впрочем то смята, че член 4, параграф 4 от Директивата за птиците е бил спазен, като се има предвид, че популацията в СЗЗ „Campiñas de Sevilla“ не е намаляла, а се е увеличила през периода от 2001 г. до 2012 г.
Съображения на Съда
69
Член 4, параграф 4 от Директивата за птиците задължава държавите членки да вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването и влошаването на състоянието на местообитанията, както и обезпокояването на птиците в СЗЗ, доколкото те имат съществено значение за постигане на целите на тази разпоредба.
70
В това отношение следва да се припомни, на първо място, че според практиката на Съда държавите членки трябва да изпълняват задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, дори когато съответните зони не са класифицирани като СЗЗ, след като е трябвало да бъдат класифицирани като такива (решения от 18 декември 2007 г., Комисия/Испания, C‑186/06, EU:C:2007:813, т. 27 и цитираната съдебна практика, както и от 14 януари 2016 г., Комисия/България, C‑141/14, EU:C:2016:8, т. 67).
71
Напротив, по отношение на зоните, класифицирани като СЗЗ, член 7 от Директивата за местообитанията предвижда, че задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците се заменят по-конкретно със задълженията, произтичащи от член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, считано от датата, на която последната започва да се прилага, или от датата на класифицирането съгласно Директивата за птиците, ако последната дата е по-късна (решение от 18 декември 2007 г., Комисия/Испания, C‑186/06, EU:C:2007:813, т. 28 и цитираната съдебна практика).
72
Следователно член 4, параграф 4 от Директивата за птиците се прилага само към положението преди класифицирането като СЗЗ на географската зона, наречена „Campiñas de Sevilla“.
73
В това отношение, както бе припомнено в точка 52 от настоящото решение, Съдът счита, че ОВМ 98, който съдържа актуализиран списък на важните за опазване на птиците зони в Испания, при липса на научни доказателства в подкрепа на противното представлява справочен материал, позволяващ да се прецени дали тази държава членка е класифицирала като СЗЗ достатъчни по брой и площ територии с оглед предоставяне на защита на всички видове птици, изброени в приложение I към Директивата за птиците, както и на мигриращите видове, които не са посочени в това приложение.
74
Безспорно е обаче, че географската зона, наречена „Campiñas de Sevilla“, разположена в провинция Севиля, представлява местообитание на степни птици от видове, посочени в приложение I към Директивата за птиците, поради което е била вписана в ОВМ 98, преди да бъде класифицирана като СЗЗ с решение от 29 юли 2008 г.
75
Следователно такава зона, която е подлежала на класифициране като СЗЗ преди 29 юли 2008 г., е била обхваната от режима на защита по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците съобразно съдебната практика, припомнена в точки 71 и 72 от настоящото решение.
76
На второ място, за да се установи неизпълнение на задълженията по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, трябва да се препрати mutatis mutandis към практиката на Съда в областта на неизпълнението на задължения по член 6, параграф 2 Директивата за местообитанията, тъй като текстът на последната разпоредба до голяма степен съответства на този на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците (решение от 14 януари 2016 г., Комисия/България, C‑141/14, EU:C:2016:8, т. 69 и цитираната съдебна практика).
77
Според тази съдебна практика нарушение на въпросната разпоредба трябва да се констатира, когато Комисията е установила наличието на вероятност или опасност даден проект да влоши състоянието на местообитанията на защитени видове птици или да доведе до значително обезпокояване на тези видове (решение от 14 януари 2016 г., Комисия/България, C‑141/14, EU:C:2016:8, т. 70).
78
Следователно трябва да се провери дали Комисията е установила наличието на вероятност или опасност обсъжданият проект в късно класифицирания като СЗЗ обект „Campiñas de Sevilla“ да доведе до посоченото в предходната точка влошаване или обезпокояване.
79
От преписката е видно, че изграждането на високоскоростна железопътна линия, която изисква по-конкретно изграждане на коловози, на повдигнат перон, както и строителни работи по терасиране, и която преминава през зона — местообитание на редица видове, посочени в приложение I към Директивата за птиците, може да предизвика значително обезпокояване и да влоши състоянието на местообитанията на защитени видове птици.
80
Несъмнено, както изтъква Кралство Испания, тази държава членка е взела определени мерки, предназначени да компенсират въздействието на строителните работи, като например ограничаването на същите по време на размножителните периоди на птиците, както и изграждането на пешеходни участъци по протежение на железопътната линия.
81
Както обаче отбелязва по същество генералният адвокат в точки 75 и 77 от своето заключение, тези мерки не изключват възможността новият железопътен перон, който пресича местообитание, важно за някои видове птици, сред които Otis tarda, да предизвика значително обезпокояване и да влоши състоянието на местообитанията на защитени видове птици.
82
Фактът, че според Кралство Испания популацията на разглежданите птици се е увеличила, не обезсилва тези съображения.
83
Всъщност трябва да се припомни, че задълженията за защита съществуват още преди да бъде констатирано намаляване на броя на птиците или да се е конкретизирала опасността от изчезване на защитен вид птици (решение от 14 януари 2016 г., Комисия/България, C‑141/14, EU:C:2016:8, т. 76 и цитираната съдебна практика).
84
Поради това следва да се констатира, че преди 29 юли 2008 г. Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за птиците и че искът на Комисията трябва да се уважи в тази част.
85
За сметка на това не може да се приеме доводът на Комисията, че експлоатацията на разглежданата железопътна линия би имала съществено въздействие върху птиците, срещащи се във въпросната зона, по-конкретно поради обезпокояването, причинено от шума, както и от рисковете от сблъсък и поражения от електрически ток.
86
Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 69 от своето заключение, става въпрос за въздействия, свързани с евентуалното разрешаване на по-нататъшни монтажни работи, необходими за функционирането на железопътната линия след допълнителна оценка на въздействието върху околната среда, докато спорният проект се отнася до подобряването на наличната инфраструктура, и по-конкретно изграждането на повдигнат перон.
По третото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията
Доводи на страните
87
С третото си твърдение за нарушение Комисията изтъква, че след класифицирането като СЗЗ на зона „Campiñas de Sevilla“ Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
88
В това отношение тя възпроизвежда в основни линии доводите, развити в рамките на второто твърдение за нарушение и споменати в точки 65 и 66 от настоящото решение.
89
Кралство Испания смята, че откакто разглежданата зона е обявена за СЗЗ, са били приети всички мерки, необходими за съобразяване с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
90
То е на мнение, че Комисията не е представила доказателства, установяващи недостатъчност или липса на подходящи мерки за защита с цел да се избегне значително въздействие върху птиците по време на строителните работи по изграждането на разглежданата високоскоростна железопътна линия и нейната експлоатация.
91
Освен това Кралство Испания изтъква, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията не изисква незабавното приемане на мерки за поправяне по отношение на рискове, които биха могли да произтекат от бъдещи действия. В действителност посочените от Комисията рискове биха се проявили единствено в случай на изпълнение на втория проект за строителни работи, чиято начална дата все още не е била предвидена, и които рискове щели да бъдат неутрализирани още преди да настъпят.
Съображения на Съда
92
Важно е да се припомни, че по отношение на областите, класифицирани като СЗЗ, член 7 от Директивата за местообитанията предвижда, че задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4 от Директивата за птиците, се заменят по-специално със задълженията, произтичащи от член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, от датата на влизане в сила на последната директива или от датата на класифициране съгласно Директивата за птиците, в случай че последната дата е по-късна (решение от 18 декември 2007 г., Комисия/Испания, C‑186/06, EU:C:2007:813, т. 28 и цитираната съдебна практика).
93
Тъй като зоната „Campiñas de Sevilla“ е класифицирана като СЗЗ на 29 юли 2008 г., от това следва, че в случая член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията се прилага към посочената зона от тази дата.
94
Следва да се отбележи, че дадена дейност е в съответствие с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията само ако се гарантира, че тя не води до никакво обезпокояване, което може да засегне в значителна степен целите на посочената директива, и по-точно целите ѝ за опазване (решение от 14 януари 2016 г., Комисия/България, C‑141/14, EU:C:2016:8, т. 56 и цитираната съдебна практика).
95
В това отношение следва да се напомни, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, по същия начин както член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, задължава държавите членки да вземат подходящи мерки, за да се избегне в класифицираните съгласно параграф 1 от същата разпоредба СЗЗ влошаването на състоянието на естествените местообитания, както и значителното обезпокояване на видовете, за които СЗЗ са класифицирани (решение от 20 септември 2007 г., Комисия/Италия, C‑388/05, EU:C:2007:533, т. 26).
96
От това следва, че третото твърдение за нарушение е основателно само ако Комисията докаже в достатъчна степен от правна гледна точка, че Кралство Испания не е взело подходящите мерки за защита, за да не допусне дейностите по изграждане на високоскоростната железопътна линия в зоната „Campiñas de Sevilla“, доколкото са извършени след класифицирането на обекта „Campiñas de Sevilla“ като СЗЗ на 29 юли 2008 г., да доведат до влошаване на състоянието на местообитанията на степните птици, посочени в приложение I към Директивата за птиците, както и до обезпокояване на тези видове, което може да засегне в значителна степен целта на Директивата за местообитанията да се осигури опазването на посочените видове (вж. по аналогия решение от 24 ноември 2011 г., Комисия/Испания, C‑404/09, EU:C:2011:768, т. 128).
97
Въпреки това, за да установи нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, не е нужно Комисията да установява наличието на причинно-следствена връзка между изграждането на високоскоростна железопътна линия и значителното обезпокояване, причинено на съответните видове. Всъщност е достатъчно Комисията да докаже, че има вероятност или опасност това изграждане да причини значително обезпокояване на тези видове (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2016 г., Комисия/България, C‑141/14, EU:C:2016:8, т. 58 и цитираната съдебна практика).
98
В това отношение от преписката по делото е видно, както отбелязва генералният адвокат в точка 86 от своето заключение, че строителните работи по изграждането на въпросната високоскоростна железопътна линия са продължили след класифицирането на засегнатата зона като СЗЗ на 29 юли 2008 г. и са прекъснати едва през 2009 г. и че изпълнението на тези работи, и в частност изграждането на повдигнат перон, може да причини значително обезпокояване и влошаване на състоянието на естествените местообитания на защитените видове птици, тъй като Кралство Испания е приело, че разглежданият проект неминуемо ще доведе до намаляване на местообитанията, благоприятни за популацията на Otis tarda.
99
С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че третото твърдение за нарушение е отчасти основателно.
100
За сметка на това поради същите причини като изтъкнатите в точка 86 от настоящото решение не може да се възприеме доводът на Комисията, че експлоатацията на разглежданата железопътна линия би имала значително въздействие върху птиците, срещащи се в засегнатата зона, в частност поради обезпокояването, причинено от шума, както и опасността от поражения от електрически ток и сблъсъци.
101
От всички гореизложени съображения произтича, че като не е взело подходящи мерки, за да предотврати в СЗЗ „Campiñas de Sevilla“ влошаването на състоянието на естествените местообитания и на местообитанията на видовете, както и обезпокояването на видовете, за които тази зона е определена, Кралство Испания не е изпълнило, що се отнася до периода преди 29 юли 2008 г., задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за птиците, а в периода след тази дата — задълженията си по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
По съдебните разноски
102
Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
103
В настоящия случай следва да се има предвид обстоятелството, че някои от твърденията на Комисията за нарушения не са уважени.
104
Поради това Комисията и Кралство Испания следва да бъдат осъдени да понесат собствените си разноски.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1)
Като не е взело подходящите мерки, за да предотврати в специалната защитена зона „Campiñas de Sevilla“ влошаването на състоянието на естествените местообитания и на местообитанията на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които е създадена тази зона, Кралство Испания не е изпълнило, що се отнася до периода преди 29 юли 2008 г., задълженията си по член 4, параграф 4 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици, а в периода след тази дата — задълженията си по член 6, параграф 2 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна.
2)
Отхвърля иска в останалата му част.
3)
Осъжда Европейската комисия и Кралство Испания да понесат собствените си разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.