62002CJ0275_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-275/02,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Verwaltungsgericht Stuttgart (Tyskland), ved afgørelse af 11. juli 2002, indgået til Domstolen den 26. juli 2002, i sagen:
Engin Ayaz
mod
Land Baden-Württemberg,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne C. Gulmann, J.N. Cunha Rodrigues, R. Schintgen (refererende dommer) og F. Macken,
generaladvokat: L.A. Geelhoed
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Land Baden-Württemberg ved S. Karajan, som befuldmægtiget
– den tyske regering ved W.-D. Plessing, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved D. Martin, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
25. maj 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, stk. 1, i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen (herefter »afgørelse nr. 1/80«). Associeringsrådet blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EØF’s medlemsstater og Fællesskabet, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963 ( Samling af Aftaler Indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 541, herefter »associeringsaftalen«).
2. Denne anmodning er blevet indgivet under en retssag, der føres mellem Engin Ayaz, der er tyrkisk statsborger, og Land Baden-Württemberg vedrørende sidstnævntes afgørelser, hvorved Land Baden-Württemberg afviste at forlænge den pågældendes tidsbegrænsede opholdstilladelse i Tyskland og traf afgørelse om, at han skulle udvises fra denne medlemsstat.
Retsforskrifter
Associeringsaftalen EØF-Tyrkiet
3. I henhold til associeringsaftalens artikel 2, stk. 1, har denne til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem parterne, herunder på arbejdskraftens område, ved gradvis at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed (artikel 12) samt ved at ophæve de restriktioner, som begrænser etableringsfriheden (artikel 13) og den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 14), med henblik på at forbedre det tyrkiske folks levestandard og senere at lette Republikken Tyrkiets optagelse i Fællesskabet (fjerde betragtning i præamblen og artikel 28).
4. I dette øjemed omfatter associeringsaftalen en indledende fase, hvor Republikken Tyrkiet med støtte fra Fællesskabet skal styrke sin økonomi (artikel 3), en overgangsperiode, hvorunder der skal ske en gradvis oprettelse af en toldunion og en tilnærmelse af de økonomiske politikker (artikel 4) og en afsluttende fase, som bygger på toldunionen og indebærer styrkelse af samordningen af de kontraherende parters økonomiske politik (artikel 5).
5. Associeringsaftalens artikel 12, der er indeholdt i aftalens afsnit II med overskriften »Iværksættelse af overgangsperioden«, bestemmer:
»De kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Fællesskabet, gradvist indbyrdes at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.«
6. Associeringsaftalens artikel 22, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Til virkeliggørelse af de i aftalen fastlagte mål og i de tilfælde, den opregner, er associeringsrådet beslutningsdygtigt. Hver af de to kontraherende parter er forpligtet til at træffe sådanne foranstaltninger, som gennemførelsen af de trufne afgørelser nødvendiggør [...]«
7. Den tillægsprotokol, der blev undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 ( Samling af Aftaler Indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 581, herefter »tillægsprotokollen«), fastsætter ifølge artikel 1 vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelse af den overgangsperiode, der er omhandlet i aftalens artikel 4. Protokollen udgør ifølge sin artikel 62 en integrerende del af aftalen.
8. Tillægsprotokollen indeholder et afsnit II, der har overskriften »Bevægelighed for personer og tjenesteydelser«, hvis kapitel I vedrører arbejdskraften.
9. Tillægsprotokollens artikel 36, der er indeholdt i kapitel I, bestemmer, at arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet vil blive gradvist gennemført i overensstemmelse med de i associeringsaftalens artikel 12 anførte principper mellem afslutningen af det tolvte og toogtyvende år for aftalens ikrafttræden og bestemmer, at associeringsrådet træffer beslutning om de nødvendige retningslinjer med henblik herpå.
10. Den 19. september 1980 vedtog associeringsrådet afgørelse nr. 1/80. Artikel 6, 7 og 14 i denne afgørelse er indeholdt i dens kapitel II med overskriften »Bestemmelser på det sociale område«, afsnit 1, der vedrører beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed.
11. Artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 har følgende ordlyd:
»Med forbehold af artikel 7 vedrørende familiemedlemmers fri adgang til beskæftigelse har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:
– efter at have haft lovlig beskæftigelse i et år, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, såfremt der er beskæftigelse
– efter at have haft lovlig beskæftigelse i tre år, ret til i denne medlemsstat med forbehold af den fortrinsstilling, som arbejdstagere fra Fællesskabets medlemsstater har, at modtage tilbud om anden beskæftigelse hos en arbejdsgiver efter eget valg, såfremt dette tilbud er afgivet under normale vilkår og er registreret ved den pågældende medlemsstats arbejdsmarkedsmyndigheder
– efter at have haft lovlig beskæftigelse i fire år i den pågældende medlemsstat fri adgang til enhver form for lønnet arbejde efter eget valg.«
12. Artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 bestemmer:
»Når tyrkiske arbejdstagere har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, har deres familiemedlemmer, såfremt de har fået tilladelse til at flytte til den pågældende medlemsstat,
– efter at have haft lovlig bopæl dér i mindst tre år, og under forbehold af den fortrinsret, som gives arbejdstagere fra Fællesskabets medlemsstater, ret til at modtage enhver form for tilbud om beskæftigelse
– efter at have haft lovlig bopæl dér i mindst fem år, fri adgang til enhver form for lønnet beskæftigelse.«
13. Afgørelsens artikel 14, stk. 1, bestemmer:
»Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse med forbehold af begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.«
De øvrige relevante fællesskabsretlige bestemmelser
14. Artikel 10, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2434/92 af 27. juli 1992 (EFT L 245, s. 1, herefter »forordning nr. 1612/68«), er affattet således:
»Følgende personer har uanset nationalitet ret til at tage bopæl hos en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og er beskæftiget på en anden medlemsstats område:
a) hans ægtefælle og deres efterkommere i lige linje, der er under 21 år eller forsørges af ham
b) arbejdstagerens og hans ægtefælles slægtninge i opstigende linje, når disse forsørges af ham.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15. Det fremgår af sagsakterne i hovedsagen, at Engin Ayaz, der er født den 24. september 1979 og ugift, i 1991 flyttede til sin stedfar i Tyskland sammen med sin mor.
16. Det er ubestridt, at Engin Ayaz’ stedfar, der er tyrkisk statsborger, siden 1980’erne havde haft status som arbejdstager med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i denne medlemsstat, hvor han er lovligt bosat.
17. Ifølge den forelæggende ret har Engin Ayaz’ mor ikke på noget tidspunkt haft arbejdstilladelse i Tyskland.
18. Efter sin indrejse i Tyskland boede Engin Ayaz, bortset fra en kortere afbrydelse i slutningen af 1999, hos sin mor og stedfar. Under sit ophold i Tyskland gennemførte han folkeskoleuddannelsen, som han afsluttede med aflæggelse af afgangsprøven, og gennemførte derefter en teknisk uddannelse af et års varighed. Herefter indledte han to erhvervsuddannelser, men fuldførte ingen af dem. Efter en periode med arbejdsløshed, var han indimellem beskæftiget som chauffør.
19. Mellem 1997 og 2001 blev Engin Ayaz gentagne gange domfældt ved de tyske domstole for forskellige strafbare forhold.
20. I Tyskland fik den pågældende meddelt tidsbegrænsede opholdstilladelser, hvoraf den sidste udløb den 31. oktober 1999.
21. Den 8. juli 1999 ansøgte han om tildeling af tidsubegrænset opholdstilladelse, men denne ansøgning forblev ubesvaret.
22. Den 24. marts 2000 ansøgte Engin Ayaz om forlængelse af sin tidsbegrænsede opholdstilladelse.
23. Ved afgørelse af 9. august 2000 afslog Landratsamt Rems-Murr-Kreis sidstnævnte ansøgning og pålagde den pågældende at forlade Tyskland inden en måned efter, at han havde modtaget meddelelse om afgørelsen. Efterkom han ikke dette pålæg, ville han blive udvist til Tyrkiet.
24. Den 14. september 2000 indgav Engin Ayaz en klage over afgørelsen og indgav samtidig begæring til Verwaltungsgericht Stuttgart om opsættende virkning.
25. Ved afgørelse af 30. oktober 2000 tillagde nævnte ret klagen opsættende virkning.
26. Den 8. februar 2002 afviste Regierungspräsidium Stuttgart Engin Ayaz’ klage som ubegrundet med den begrundelse, at han udgjorde en væsentlig fare for den offentlige sikkerhed og orden på grund af de alvorlige strafbare forhold, som han havde begået, og at hverken den tyske grundlov eller den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder var til hinder for hans udvisning.
27. Den 5. marts 2002 påklagede Engin Ayaz Regierungspräsidium Stuttgarts afgørelse til Verwaltungsgericht Stuttgart.
28. Denne ret fastslog, at den anfægtede afgørelse af 8. februar 2002 var i overensstemmelse med national ret, nærmere bestemt Ausländergesetz (den tyske udlændingelov), der fastsætter automatisk udvisning af udlændinge, der – som i det foreliggende tilfælde – i løbet af de sidste fem år ved retskraftige domme er blevet idømt ungdomsfængsel i sammenlagt tre et halvt år.
29. Det skulle dog efterprøves, om der var mulighed for, at Engin Ayaz var omfattet af den beskyttelse mod udvisninger, der er fastsat i artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80, således som den er fortolket i dom af 10. februar 2000, Nazli (sag C-340/97, Sml. I, s. 957, præmis 50-64). Det fremgår således for det første af denne dom, at artikel 14, stk. 1, er til hinder for udvisning af en tyrkisk arbejdstager, der har opnået en ret, der er tillagt direkte ved afgørelse nr. 1/80, såfremt udvisningen besluttes som følge af en straffedom og med det formål at afskrække andre udlændinge, uden at arbejdstagerens personlige adfærd konkret giver anledning til at antage, at han vil begå nye alvorlige overtrædelser, der kan forstyrre den offentlige orden i værtsmedlemsstaten. For det andet anførte den forelæggende ret, at Engin Ayaz’ personlige adfærd i det foreliggende tilfælde ikke frembød nogen konkret risiko for nye alvorlige forstyrrelser af den offentlige orden, hvorfor der i henhold til artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 var grund til at annullere afgørelsen om udvisning.
30. For at denne bestemmelse kunne finde anvendelse på hovedsagen, skulle det imidlertid undersøges, om vedkommende var blandt de personer, der er beskyttet af afgørelse nr. 1/80.
31. I denne henseende kunne Engin Ayaz ikke påberåbe sig de rettigheder, som en tyrkisk arbejdstager, der er integreret på arbejdsmarkedet i medlemsstaten, har i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80, da han ikke opfyldte de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse.
32. Hvad angår anvendelsen af artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 havde den pågældende heller ikke ret til ophold i Tyskland gennem moderen, da hun aldrig havde været arbejdstager i værtsmedlemsstaten. Derimod opfyldte Engin Ayaz’ stedfar betingelsen om tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i den pågældende medlemsstat, således at der opstod spørgsmål om, hvorvidt sagsøgeren i hovedsagen kunne betragtes som »familiemedlem« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i bestemmelsen. Der var imidlertid ikke givet noget klart svar på dette spørgsmål.
33. Da Verwaltungsgericht Stuttgart under disse omstændigheder fandt, at en fortolkning af fællesskabsretten var nødvendig for at afgøre tvisten, har den udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal en stedsøn – der ikke er fyldt 21 år – til en tyrkisk arbejdstager med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat anses for familiemedlem i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7, [stk. 1], i […] afgørelse [nr.] 1/80?«
Om det præjudicielle spørgsmål
34. Med henblik på besvarelsen af det forelagte spørgsmål skal det indledningsvis bemærkes, at som det fremgår af ordlyden af artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80, er de rettigheder, der er fastsat i denne bestemmelse, underlagt to kumulative betingelser, der er formuleret i bestemmelsen, nemlig dels at den pågældende person er familiemedlem til en tyrkisk arbejdstager, der allerede har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i værtsmedlemsstaten, dels at vedkommende har fået tilladelse af de kompetente myndigheder i denne medlemsstat til at flytte sammen med denne arbejdstager.
35. Hvad angår denne anden betingelse fremgår det af fast retspraksis, at på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin berører reglerne vedrørende associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikken Tyrkiet ikke medlemsstaternes kompetence til at udstede forskrifter om tyrkiske statsborgeres indrejse til landet samt om betingelserne for deres første erhvervsmæssige beskæftigelse, hvorfor sådanne statsborgeres første adgang til en medlemsstat i princippet udelukkende er reguleret af den pågældende stats nationale ret (jf. senest dom af 21.10.2003, forenede sager C-317/01 og C-369/01, Abatay m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 63 og 65).
36. I hovedsagen vedrører det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, imidlertid kun den første betingelse, som er anført i denne doms præmis 34.
37. For så vidt angår denne betingelse er der ikke stillet spørgsmål om, hvorvidt den tyrkiske statsborger, der allerede befinder sig på medlemsstatens område, har status som arbejdstager med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i medlemsstaten – et forhold, som den forelæggende ret anser for at være afklaret – men alene om, hvorvidt stedsønnen til en sådan arbejdstager er et »familiemedlem« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80.
38. Den pågældende bestemmelse indeholder ikke i denne henseende en definition af begrebet »familiemedlem« til en arbejdstager.
39. Dette begreb skal imidlertid gøres til genstand for en ensartet fortolkning på fællesskabsplan med henblik på at sikre begrebets ensartede anvendelse i medlemsstaterne.
40. Begrebets rækkevidde skal følgelig fastlægges ud fra det formål, der forfølges derved, samt den sammenhæng det indgår i.
41. Som Domstolen på den ene side allerede har fastslået, skal den ordning, der er indført ved artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80, skabe gunstige betingelser for familiesammenføring i værtsmedlemsstaten, idet familiemedlemmerne indledningsvis har lov til at opholde sig hos den vandrende arbejdstager, og idet deres stilling efter en vis periode befæstes af den ret, der indrømmes dem, til at tage beskæftigelse i denne stat (jf. bl.a. dom af 17.4.1997, sag C-351/95, Kadiman, Sml. I, s. 2133, præmis 34-36).
42. På den anden side forfølges den samme målsætning af forordning nr. 1612/68 – hvis formål, således som Domstolen har udtalt i præmis 82 og 83 i dom af 8. maj 2003, Wählergruppe Gemeinsam (sag C-171/01, Sml. I, s. 4301), er at udmønte EF-traktatens artikel 48 (efter ændring nu artikel 39 EF) – og særligt af forordningens artikel 10, stk. 1.
43. I dom af 17. september 2002, Baumbast og R (sag C-413/99, Sml. I, s. 7091, præmis 57), har Domstolen i denne henseende fastslået, at den ret til at tage bopæl hos den vandrende arbejdstager, som tilkommer »hans ægtefælle og deres efterkommere i lige linje, der er under 21 år eller forsørges af ham« i henhold til nævnte bestemmelse i forordning nr. 1612/68, vedrører såvel arbejdstagerens som ægtefællens efterkommere.
44. Imidlertid er det i fast retspraksis efter afsigelsen af dom af 6. juni 1995, Bozkurt (sag C-434/93, Sml. I, s. 1475, præmis 14, 19 og 20), udledt af ordlyden af associeringsaftalens artikel 12 og af tillægsprotokollens artikel 36 samt af formålet med afgørelse nr. 1/80, der består i gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed under indtryk af traktatens artikel 48 samt EF-traktatens artikel 49 (efter ændring nu artikel 40 EF) og 50 (efter ændring nu artikel 41 EF), at principperne i henhold til sidstnævnte bestemmelser i videst muligt omfang skal overføres på tyrkiske statsborgere, der har opnået en af de i afgørelse nr. 1/80 anførte rettigheder (jf. senest Wählergruppe Gemeinsam-dommen, præmis 72, og analogt vedrørende artikel 14 i associeringsaftalen om den frie udveksling af tjenesteydelser Abatay m.fl.-dommen, præmis 112).
45. Det følger heraf, at der med hensyn til fastlæggelsen af rækkevidden af begrebet »familiemedlem« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80, skal henvises til den fortolkning, der er givet af det samme begreb med hensyn til den frie bevægelighed for arbejdstagere, der er statsborgere i Fællesskabets medlemsstater, og nærmere bestemt til den rækkevidde, som er tillagt artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 (jf. analogt Wählergruppe Gemeinsam-dommen og dom af 16.9.2004, sag C-465/01, Kommissionen mod Østrig, trykt i dette bind af Samling af Afgørelser, for så vidt angår overførelsen af den fortolkning, som er anlagt af samme forordnings artikel 8, stk. 1, på tyrkiske arbejdstageres ret til valgbarhed til forskellige organer, såsom arbejderkamre eller samarbejdsudvalg).
46. Desuden indeholder artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 intet, der kan give anledning til at antage, at rækkevidden af begrebet »familiemedlem« med hensyn til arbejdstageren skal begrænses til at omfatte blodsbeslægtede familiemedlemmer.
47. Den forudgående fortolkning bestyrkes desuden af dom af 11. november 1999, Mesbah (sag C-179/98, Sml. I, s. 7955), hvori Domstolen kendte for ret, at begrebet »familiemedlem« til en marokkansk vandrende arbejdstager i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 41, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Marokko, undertegnet i Rabat den 27. april 1976 og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2211/78 af 26. september 1978 (EFT L 264, s. 1), omfatter slægtninge i opstigende linje til arbejdstageren og hans ægtefælle, som bor hos arbejdstageren i værtsmedlemsstaten. Denne fortolkning, der er knæsat med hensyn til en samarbejdsaftale, skal så meget desto mere gælde med hensyn til en associeringsaftale, som forfølger et mere ambitiøst formål (jf. denne doms præmis 3).
48. Under hensyn til samtlige foranstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at en stedsøn – der ikke er fyldt 21 år eller som forsørges af arbejdstageren – til en tyrkisk arbejdstager med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat skal anses for familiemedlem til nævnte arbejdstager i denne bestemmelses forstand og nyder de rettigheder, som afgørelsen tillægger ham, så snart han har fået tilladelse til at flytte sammen med den pågældende arbejdstager i værtsmedlemsstaten.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
49. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 7, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 om udvikling af associeringen, som det associeringsråd, der er oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, traf den 19. september 1980, skal fortolkes således, at en stedsøn – der ikke er fyldt 21 år eller som forsørges af arbejdstageren – til en tyrkisk arbejdstager med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat skal anses for familiemedlem til nævnte arbejdstager i denne bestemmelses forstand og nyder de rettigheder, som afgørelsen tillægger ham, så snart han har fået tilladelse til at flytte sammen med den pågældende arbejdstager i værtsmedlemsstaten.