Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
RIMVYDASA NORKUSA,
predstavljeni 5. marca 2026(1)
Zadeva C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
proti
Úřad pro ochranu osobních údajů
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika))
„ Predhodno odločanje – Približevanje zakonodaj – Odprti podatki in ponovna uporaba informacij javnega sektorja – Direktiva (EU) 2019/1024 – Člen 2, točka 3 – Pojem ‚javno podjetje‘ – Finančna udeležba v podjetju, ki je v lasti več oseb javnega prava – Domneva ‚prevladujočega vpliva‘ – Merila presoje “
I.      Uvod
1.        Predmet tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika) vložilo pri Sodišču na podlagi člena 267 PDEU, je razlaga člena 2, točka 3, Direktive (EU) 2019/1024 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja(2).
2.        Ta predlog se umešča v okvir spora med družbo Vodovody a kanalizace Přerov,
a.s. (v nadaljevanju: tožeča stranka) in Úřad pro ochranu osobních údajů (urad za varstvo osebnih podatkov, Češka republika, v nadaljevanju: urad). Ta spor se nanaša na zahtevek za dostop do zapisnikov o zasedanjih organov tožeče stranke. Ta je zahtevek zavrnila z obrazložitvijo, da je ni mogoče opredeliti kot „zavezanca“ v smislu nacionalnih določb. V skladu s temi določbami, katerih namen je prenos Direktive 2019/1024 v nacionalno pravo, so „javna podjetja“ zavezana posredovati nekatere informacije, če izpolnjujejo pogoje, ki se ujemajo s tistimi, ki jih določa člen 2, točka 3, te direktive. Natančneje, gre za pogoje v zvezi z obstojem „prevladujočega vpliva“ oseb javnega prava. Ti pogoji so predmet obeh vprašanj za predhodno odločanje.
3.        Ker se obravnavana zadeva nanaša na dostop javnosti do informacij, ki ga ureja nacionalno pravo, in ne na ponovno uporabo podatkov v smislu Direktive 2019/1024, se postavlja vprašanje pristojnosti Sodišča za odločanje o pojmu „javno podjetje“. Dejstvo, da je nacionalni zakonodajalec izrecno prevzel pojem prava Unije, načeloma govori v prid pristojnosti Sodišča za razlago. V skladu s sodno prakso iz sodbe Dzodzi(3) obstoj interesa Unije namreč lahko upravičuje enotno razlago tega pojma, če med zadevnima pravnima ureditvama obstaja funkcionalna povezava. Čeprav lahko dostop javnosti do informacij v nekaterih primerih omogoči ponovno uporabo podatkov, ostaja dejstvo, da ti ureditvi sledita delno različnim ciljem. Ti vidiki bodo obravnavani v teh sklepnih predlogih, ki bodo v skladu z zahtevo Sodišča osredotočeni na vprašanje pristojnosti.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Direktiva 2014/25
4.        Člen 3 Direktive 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES(4), naslovljen „Javni naročniki“, v odstavku 1 določa:
„V tej direktivi ‚javni naročniki‘ pomeni državne, regionalne ali lokalne organe, osebe javnega prava ali združenja enega ali več takih organov oziroma ene ali več takih oseb javnega prava.“
5.        Člen 4 te direktive, naslovljen „Naročniki“, v odstavku 2 določa:
„‚Javno podjetje‘ pomeni vsako podjetje, na katero imajo lahko javni naročniki neposredno ali posredno prevladujoč vpliv zaradi lastništva, finančne udeležbe ali pravil, ki urejajo njegovo poslovanje[.]
Domneva se, da imajo javni naročniki prevladujoč vpliv v katerem koli od naslednjih primerov:
(a)      če imajo javni naročniki neposredno ali posredno v lasti večino vpisanega kapitala podjetja;
(b)      če javni naročniki neposredno ali posredno nadzirajo večino glasov, povezanih z delnicami, ki jih izda podjetje;
(c)      če lahko javni naročniki neposredno ali posredno imenujejo več kot polovico članov upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa podjetja.“
2.      Direktiva 2019/1024
6.        Člen 1 Direktive 2019/1024, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:
„1.      Da se spodbudi uporaba odprtih podatkov ter inovacije pri izdelkih in storitvah, ta direktiva določa nabor minimalnih pravil, ki urejajo ponovno uporabo in praktične ureditve za olajšanje ponovne uporabe:
(a)      obstoječih dokumentov, ki jih hranijo organi javnega sektorja držav članic;
(b)      obstoječih dokumentov, ki jih hranijo javna podjetja, ki:
(i)      so dejavna na področjih, opredeljenih v Direktivi 2014/25/EU,
[…]
(c)      raziskovalnih podatkov v skladu s pogoji iz člena 10.
2.      Ta direktiva se ne uporablja za:
[…]
(b)      dokumente, ki jih hranijo javna podjetja in:
(i)      niso bili ustvarjeni pri opravljanju storitev v splošnem interesu, kot so opredeljene v zakonu ali drugih zavezujočih pravilih v državi članici;
(ii)      so povezani z dejavnostmi, ki so neposredno izpostavljene konkurenci, zato zanje na podlagi člena 34 Direktive 2014/25/EU ne veljajo pravila javnega naročanja;
[…]
(d)      dokumente, kot so občutljivi podatki, do katerih ni dostopa zaradi režimov dostopa v državah članicah, vključno zaradi:
(i)      zaščite nacionalne varnosti (in sicer državne varnosti), obrambe ali javne varnosti,
(ii)      statistične zaupnosti,
(iii)      poslovne zaupnosti (vključno s poslovnimi ali poklicnimi skrivnostmi oziroma skrivnostmi podjetja);
[…]
(f)      dokumente, do katerih je dostop omejen zaradi režimov dostopa v državah članicah, vključno s primeri, ko morajo državljani ali pravni subjekti dokazati poseben interes, da pridobijo dostop do dokumentov;
[…]
3.      Ta direktiva temelji na režimih dostopa Unije in na nacionalnih režimih dostopa ter ne posega vanje.
[…]
7.      Ta direktiva ureja ponovno uporabo obstoječih dokumentov, ki jih hranijo organi javnega sektorja in javna podjetja držav članic […]“
7.        Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(1)      ‚organ javnega sektorja‘ pomeni državne, regionalne ali lokalne organe, osebe javnega prava ali združenja, ki jih je ustanovil eden ali več takšnih organov ali ena ali več takšnih oseb javnega prava;
(2)      ‚osebe javnega prava‘ pomeni osebe, ki izpolnjujejo vse naslednje značilnosti:
(a)      so ustanovljene s posebnim namenom zadovoljevanja potreb v splošnem interesu, ki ni industrijske ali komercialne narave,
(b)      so pravne osebe in
(c)      jih večinoma financirajo državni, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava; ali so pod upraviteljskim nadzorom navedenih organov; ali imajo upravni, upraviteljski ali nadzorni odbor, v katerega več kot polovico članov imenujejo državni, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava;
(3)      ‚javno podjetje‘ pomeni vsako podjetje, dejavno na področjih iz točke (b) člena 1(1), nad katerim imajo lahko organi javnega sektorja neposredno ali posredno prevladujoč vpliv zaradi lastništva, finančne udeležbe v njem ali pravil, ki urejajo njegovo poslovanje. Domneva se, da imajo organi javnega sektorja prevladujoč vpliv v katerem koli od naslednjih primerov, v katerih ti organi neposredno ali posredno:
(a)      imajo v lasti večino vpisanega kapitala podjetja;
(b)      nadzirajo večino glasov, povezanih z delnicami, ki jih izda podjetje;
(c)      lahko imenujejo več kot polovico članov upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa podjetja;
[…]
(6)      ‚dokument‘ pomeni:
(a)      kakršno koli vsebino ne glede na nosilec podatkov (papir ali elektronska oblika ali zvočni, vizualni ali avdiovizualni posnetek); ali
(b)      kateri koli del take vsebine;
[…]
(11)      ‚ponovna uporaba‘ pomeni uporabo, s strani fizičnih ali pravnih oseb, dokumentov:
(a)      ki jih hranijo organi javnega sektorja za komercialne ali nekomercialne namene, ki so različni od prvotnega namena v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani, kar ne vključuje izmenjave dokumentov med organi javnega sektorja zgolj zaradi opravljanja njihovih javnih nalog; ali
(b)      ki jih hranijo javna podjetja za komercialne ali nekomercialne namene, ki so različni od prvotnega namena zagotavljanja storitev v splošnem interesu, za katerega so bili dokumenti izdelani, kar ne vključuje izmenjave dokumentov med javnimi podjetji in organi javnega sektorja zgolj zaradi opravljanja javnih nalog organov javnega sektorja;
[…]“
8.        Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Obdelava zahtevkov za ponovno uporabo“, v odstavkih 1 in 6 določa:
„1.      Organi javnega sektorja elektronsko, kadar je to možno in primerno, obdelajo zahtevke za ponovno uporabo, in vlagatelju zahtevka omogočijo ponovno uporabo dokumenta, ali, če je potrebno dovoljenje, zanj dokončno oblikujejo ponudbo za dovoljenje v razumnem roku, skladnem s časovnimi okviri, določenimi za obdelavo zahtevkov za dostop do dokumentov.
[…]
6.      Od naslednjih subjektov se ne zahteva upoštevanje tega člena:
(a)      javna podjetja;
[…]“
B.      Češko pravo
9.        Člen 2(1) zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (zakon št. 106/1999 o prostem dostopu do informacij; v nadaljevanju: zakon o prostem dostopu do informacij) določa:
„Zavezanci, ki morajo po tem zakonu posredovati informacije v zvezi s svojimi dejavnostmi, so državni organi, enote lokalne samouprave in njihovi organi ter javne institucije.“
10.      Člen 2a tega zakona določa:
„1.      Zavezanec za informacije je tudi javno podjetje, ki za namene tega zakona pomeni pravno osebo, ki ni zavezanec v skladu s členom 2(1) in
(a)      ki
(1)      izvaja ustrezne dejavnosti v skladu z zakonom o javnih naročilih,
(2)      deluje kot izvajalec javne službe v skladu s členom 2 Uredbe (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 23. oktobra 2007] o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 [(UL 2007, L 315, str. 1)],
(3)      deluje kot letalski prevoznik, ki izpolnjuje obveznosti javne službe v skladu s členom 16 Uredbe (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 24. septembra 2008] o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti [(UL 2008, L 293, str. 3)], ali
(4)      deluje kot ladjar, ki opravlja obveznosti javne službe v skladu s členom 4 Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 [z dne 7. decembra 1992] o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 10], in
(b)      v kateri lahko zavezanec iz člena 2(1) neposredno ali posredno izvaja prevladujoč vpliv zaradi lastniškega deleža v tej pravni osebi ali pravil, ki urejajo njeno poslovanje.
2.      Domneva se, da je pogoj prevladujočega vpliva izpolnjen, če zavezanec iz člena 2(1) neposredno ali posredno
(a)      ima v lasti večino vpisanega kapitala javnega podjetja,
(b)      nadzira večino glasov, povezanih z delnicami, ki jih izda javno podjetje, ali
(c)      lahko imenuje več kot polovico članov upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa javnega podjetja.“
11.      V obrazložitvenem memorandumu zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů (zakon št. 241/2022 o spremembi zakona št. 106/1999 o prostem dostopu do informacij, kakor je bil spremenjen, zakona št. 123/1998 o pravici do informacij o okolju, kakor je bil spremenjen, zakona št. 130/2002 o podpori iz javnih sredstev za raziskave, eksperimentalni razvoj in inovacije in o spremembi nekaterih povezanih zakonov (zakon o podpori raziskavam, eksperimentalnemu razvoju in inovacijam), kakor je bil spremenjen), s katerim je Češka republika Direktivo 2019/1024 prenesla v češki pravni red, je navedeno:
„Češka se je že pri prenosu prve direktive o ponovni uporabi informacij javnega sektorja (Direktiva 2003/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. novembra 2003 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 32, str. 701)] odločila za rešitev, ki na zakonodajni ravni povezuje institut ponovne uporabe informacij (ki, preprosto povedano, nima cilja javnega nadzora nad državno oblastjo, temveč so njegov cilj druge – zasebne ali komercialne – uporabe zbranih podatkov, njihova obdelava itd.) z uresničevanjem politične pravice do obveščenosti v smislu člena 17(5) listine [Češke republike] o temeljnih pravicah (katere ključni element je javni nadzor nad državo, zlasti kar zadeva razpolaganje s premoženjem). Kadar zavezanci za informacije izvajajo zakon o prostem dostopu do informacij, namreč nimajo prave in dejanske možnosti (razen v nekaterih izjemah, ki izvirajo iz sodne prakse), da bi preverili nagibe vlagatelja zahtevka za informacije ali njegove namene glede tega, kako bodo pridobljene informacije obdelovane (to bi bilo v nasprotju z ustavnimi jamstvi politične pravice do obveščenosti). Tako v praksi skoraj ni mogoče resnično razlikovati med obema oblikama dostopa. Ker pa je pravica do obveščenosti ustavnopravna, je treba tudi „običajnim“ vlagateljem zahtevkov za informacije nuditi enaka jamstva, kot so zagotovljena osebam, ki informacije zahtevajo za namene njihove ponovne uporabe v smislu Direktive, tako da je treba ohraniti enotno ureditev. Rešitev v obliki povezave obeh pravnih ureditev je torej optimalna za zavezance za informacije in na koncu za vlagatelje zahtevkov.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, postopek v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
12.      Tožeča stranka je delniška družba češkega prava, ki je dejavna v sektorju oskrbe z vodo in njene sanitarne ureditve. Je v skoraj 100‑odstotni lasti čeških mest in občin, pri čemer nobeno od teh posameznih mest oziroma nobena od teh posameznih občin nima večinskega deleža.
13.      Pri tožeči stranki je bil na podlagi zakona o prostem dostopu do informacij vložen zahtevek za informacije, ki se je nanašal na več zapisnikov o zasedanjih njenih organov.
14.      Tožeča stranka je menila, da ji teh informacij ni treba posredovati, ker ni „zavezanec“ v smislu zakona o prostem dostopu do informacij, zato je ta zahtevek zavrnila.
15.      Zoper to odločitev je bila vložena pritožba pri uradu, ki je z odločbo z dne 7. marca 2023 tožeči stranki naložil, da mora ustrezno obravnavati zahtevek za informacije na podlagi zakona o prostem dostopu do informacij.
16.      Tožeča stranka je zoper zadnjenavedeno odločbo vložila tožbo pri Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi), ki je predložitveno sodišče.
17.      To sodišče meni, da mora za rešitev spora ugotoviti, ali je treba tožečo stranko opredeliti kot „javno podjetje“ v smislu člena 2a(1) zakona o prostem dostopu do informacij.
18.      Pojasnjuje, da je bila ta kategorija zavezancev v zakon o prostem dostopu do informacij vpeljana z zakonom, s katerim je bila prenesena Direktiva 2019/1024.
19.      Po mnenju Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi) se spor o glavni stvari nanaša zlasti na to, ali mora prevladujoč vpliv na podjetje izvajati en sam subjekt ali pa ga lahko skupaj izvaja več oseb javnega prava, kot so enote lokalne samouprave, kakršne so te v postopku v glavni stvari.
20.      Urad pred predložitvenim sodiščem trdi, da je treba člen 2a(1) zakona o prostem dostopu do informacij razlagati v skladu z Direktivo 2019/2014 tako, da v zvezi s tem zadostuje, da ima več oseb javnega prava skupaj večinski delež v tožeči stranki in s tem prevladujoč vpliv.
21.      Tožeča stranka pa trdi, da Direktiva 2019/2014 ne potrjuje take razlage in da je obstoj prevladujočega vpliva mogoče ugotoviti le, če ima ena od enot lokalne samouprave sama večinski delež ali če ni nobenega dvoma, da več oseb javnega prava, ki imajo skupaj tak delež, deluje usklajeno.
22.      V teh okoliščinah je Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.      Ali je treba člen 2, točka 3, Direktive [2019/1024] razlagati tako, da je javno podjetje tudi podjetje, v katerem lahko več organov javnega sektorja skupaj izvaja prevladujoč vpliv zaradi svojega lastništva, finančne udeležbe v njem ali pravil, ki urejajo njegovo poslovanje?
2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali se prevladujoč vpliv na podlagi tega člena Direktive 2019/1024 domneva tudi, če ima več organov javnega sektorja skupaj večino vpisanega kapitala podjetja, nadzira večino glasov, povezanih z delnicami, ki jih izda podjetje, ali lahko imenuje več kot polovico članov upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa podjetja, ali je treba preveriti, ali ti organi javnega sektorja dejansko delujejo usklajeno in imajo skupne interese?“
IV.    Postopek pred Sodiščem
23.      Predložitvena odločba z dne 23. julija 2024 je v sodno tajništvo Sodišča prispela 28. avgusta 2024.
24.      Stranki v postopku v glavni stvari, češka vlada in Evropska komisija so v roku, določenem v členu 23 Statuta Sodišča Evropske unije, vložile pisna stališča.
25.      Na upravni seji 7. oktobra 2025 je Sodišče v skladu s členom 76(2) Poslovnika odločilo, da se obravnava ne opravi.
26.      Sodišče je 21. oktobra 2025 predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za podrobnejše podatke, na katero je bilo odgovorjeno z dopisom z dne 12. novembra 2025.
V.      Pravna analiza
A.      Uvodne ugotovitve
1.      Evropska politika odprtih podatkov
27.      Namen Direktive 2019/1024 je spodbujati ponovno uporabo informacij javnega sektorja in njihovo razpoložljivost v vsej Evropski uniji. Ta direktiva temelji na načelu, da podatki, ki jih hranijo osebe javnega prava, pomenijo strateški vir za digitalno gospodarstvo, inovacije in civilno družbo.(5) S to direktivo se z uvedbo harmoniziranega pravnega okvira skušajo odpraviti ovire za ponovno uporabo javnih informacij in spodbuditi njihov prosti pretok na notranjem trgu.(6)
28.      Eden od temeljnih ciljev Direktive 2019/1024 je harmonizacija tehničnih in pravnih pogojev za dajanje javnih podatkov na razpolago in za njihovo ponovno uporabo. Določa skupne minimalne standarde, kot so uporaba odprtih formatov, strojna berljivost in, kolikor je mogoče, brezplačnost ali mejni stroški ponovne uporabe, da se zagotovita interoperabilnost in učinkovito izkoriščanje podatkov. Ta direktiva z opredelitvijo načinov ponovne uporabe, standardiziranih dovoljenj in morebitnih stroškov določa okvir, ki prispeva k razvoju evropskega ekosistema odprtih podatkov.(7)
29.      Ključni del Direktive 2019/1024 se nanaša na nabore podatkov velike vrednosti, ki imajo velik potencial za ustvarjanje gospodarskih in socialnih koristi. Ti nabori morajo biti na razpolago brezplačno, v standardiziranih in strojno berljivih formatih ter po potrebi prek vmesnikov za aplikacijsko programiranje (API). Komisija je odgovorna za natančnejšo določitev teh kategorij podatkov z izvedbenimi akti. Namen tega pristopa je spodbuditi inovacije, zlasti na področjih umetne inteligence, digitalnih storitev in znanstvenih raziskav.(8)
30.      Nazadnje, Direktiva 2019/1024 je del celovite strategije za posodobitev javne uprave in razvoj preglednosti. V tej direktivi je poudarjena vloga odprtih podatkov pri spodbujanju demokratične udeležbe in krepitvi odgovornosti javnih organov. Direktiva z vzpostavitvijo jasnega, skladnega in tehnološkim spremembam prilagojenega pravnega okvira prispeva k nastanku vključujočega in trajnostnega podatkovnega gospodarstva, hkrati pa zagotavlja pravičen okvir za ponovno uporabo javnih informacij v korist državljanov, podjetij in znanstvene skupnosti.(9)
2.      Prenos Direktive 2019/1024 v državah članicah
31.      S to direktivo je bila nadomeščena in posodobljena Direktiva 2003/98 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja (imenovana tudi Direktiva IJS).  Države članice so morale Direktivo 2019/1024 v nacionalno pravo prenesti do 17. julija 2021. Na ta datum so številne države članice že prenesle njene določbe, druge pa so zamujale. Komisija je zato začela postopke za ugotavljanje kršitev proti več državam članicam zaradi neprenosa ali nezadostnega prenosa. Sodišče je nazadnje ugotovilo, da obveznosti niso izpolnile Kraljevina Belgija, Republika Bolgarija, Republika Latvija in Kraljevina Nizozemska, katerim je naložilo plačilo pavšalnih zneskov.(10)
32.      Čeprav se ta spor ne umešča v okvir postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, temveč v okvir predloga za sprejetje predhodne odločbe, vloženega na podlagi člena 267 PDEU, vseeno zagotavlja nekaj informacij o tem, kako so države članice Direktivo 2019/1024 prenesle v svoje nacionalne pravne rede. Nekatere od njih so se enako kot Češka republika odločile, da ponovno uporabo podatkov uredijo skupaj z dostopom do informacij v enotnem zakonodajnem instrumentu,(11) čeprav so zakonodajne pristojnosti, povezane s tema področjema, različne in se cilji obeh ureditev le delno prekrivajo.
33.      Medtem ko je dostop do informacij, razen nekaterih sektorskih predpisov, zajet s pravom držav članic,(12) je namreč ponovna uporaba podatkov predmet zakonodaje Unije, v tem primeru Direktive 2019/1024. Zato je Sodišče v zadevi, ki je bila podlaga za sodbo HP – Hrvatska pošta(13) odločilo, da zahtevek za dostop do dokumentov, ki jih hrani organ javnega sektorja, ne spada na področje uporabe te direktive. V tem okviru in ob upoštevanju, da je Sodišče pristojno za razlago prava Unije le v mejah pristojnosti, ki so mu dodeljene,(14) okoliščina, da mu nacionalno sodišče predloži vprašanje glede določb, ki urejajo dostop do informacij, odpira občutljiva vprašanja glede pristojnosti Sodišča.
B.      Pristojnost Sodišča
34.      Najprej je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti.(15)
35.      Vendar iz ustaljene sodne prakse prav tako izhaja, da mora Sodišče preizkusiti okoliščine, v katerih mu je nacionalno sodišče predložilo zadevo, da preveri, ali je zanjo pristojno.(16) Zato je dosledno, da opravi tak preizkus v položaju, v katerem tako kot v obravnavani zadevi obstaja posebno razmerje med pravom Unije in nacionalnim pravom zaradi načina, na katerega je nacionalni zakonodajalec nameraval prenesti direktivo v nacionalni pravni red.
1.      Pregled sodne prakse v zvezi s sklicevanjem nacionalnega prava na pravo Unije
36.      V zvezi s tem je treba navesti, da je tudi češki zakonodajalec uvedel pravico do dostopa do informacij za subjekte, ki ustrezajo pojmu „javno podjetje“ v smislu Direktive 2019/1024. S tem sklicevanjem je v nacionalno pravo prenesel pojem, ki je lasten pravu Unije, vendar ga je uporabil za položaje, ki niso zajeti s stvarnim področjem uporabe te direktive. Ta razširitev ustvarja prekrivanje med a priori ločenima normativnima ureditvama, razmerje med katerima je mogoče v celoti razumeti le tako, da se ju analizira glede na konkretni namen vsake od njiju. K tej točki se bom vrnil pozneje.
37.      Načeloma je pristojnost Sodišča za razlago strogo omejena na določbe Direktive 2019/1024, ki so dejansko prenesene v nacionalno pravo in so upoštevne za rešitev spora. Stroga razlaga pogojev, ki urejajo postopek predhodnega odločanja, bi torej morala privesti do izključitve pristojnosti Sodišča za razlago pojma „javno podjetje“, kadar se ta uporablja le v okviru spora v zvezi z nacionalno pravico do dostopa do informacij, kot v obravnavani zadevi. Vendar sodna praksa dopušča izjemo, če nacionalni zakonodajalec prostovoljno prevzame pojme prava Unije, da bi uredil področje, ki se razlikuje od področja, ki ga ureja sekundarna zakonodaja. V takih okoliščinah lahko obstoj interesa Unije za zagotovitev enotnosti razlage teh pojmov upravičuje predložitev zadeve Sodišču.
38.      Prav temu pristopu sledi sodna praksa, ki izhaja iz sodbe Dzodzi in v skladu s katero Sodišče lahko poda razlago določbe prava Unije, vključene v nacionalni pravni red, za izognitev temu, da bi nacionalna razhajanja ogrozila harmonizacijo, ki se skuša doseči na ravni Unije. Ta razširitev pristojnosti vseeno ostaja strogo omejena. Pogojena je s tem, prvič, da je bila zadevna določba prenesena ali vključena v nacionalno pravo, in drugič, da obstaja objektiven interes Unije za zagotovitev njene enotne razlage. Zgolj sklicevanje na pojmovno kategorijo prava Unije ne zadostuje, pač pa je treba dokazati obstoj funkcionalne povezave med stvarnim področjem uporabe prava Unije in nacionalno ureditvijo, v kateri je prevzeto njegovo besedilo.
39.      V praksi se ta sodna praksa uporablja, kadar je spor po naravi izvzet s področja uporabe prava Unije, vendar se zadevna nacionalna ureditev neposredno in brezpogojno sklicuje na določbe tega prava, s čimer je vzpostavljena ta funkcionalna povezava med določbo prava Unije in nacionalnim pravom. V takem primeru je pristojnost Sodišča upravičena, če obstaja dovolj tesna povezava med določbo prava Unije, ki je tako prešla v uporabo, in nacionalno ureditvijo, tako da je rešitev spora odvisna od njene razlage.(17)
40.      Ta pristop Sodišča kaže, da lahko prostovoljna vključitev pojmov, ki izhajajo iz prava Unije, tudi če spor spada predvsem na področje uporabe nacionalnega prava, ustvari prostor za posredovanje Sodišča, pod pogojem, da je interes Unije za zagotovitev enotnosti razlage jasno izkazan. V zvezi s tem je treba navesti, da imajo tako Unija kot njene države članice interes za to, da se prepreči, da bi bil isti pojem deležen dveh razlag, pri čemer bi se ena uporabljala v okviru izvajanja prava Unije, druga pa v povsem notranjem kontekstu.(18) Vendar predhodno odločanje ostaja strogo funkcionalno, saj Sodišče ne odloča o povsem nacionalnih vprašanjih, ampak samo o vprašanjih, katerih razlaga lahko vpliva na dosledno uporabo prava Unije. Ta zahteva omogoča uskladitev načela subsidiarnosti s potrebo po ohranitvi učinkovitosti in koherentnosti sekundarne zakonodaje.
41.      V skladu s sodno prakso morajo biti konkretni elementi, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da se določbe prava Unije uporabljajo na podlagi nacionalnega prava, razvidni iz same predložitvene odločbe(19) ali vsaj iz odgovora predložitvenega sodišča na zahtevo za podrobnejše podatke, ki jo je v tem smislu podalo Sodišče.(20) Moja analiza zato sloni predvsem na informacijah, ki jih je glede posebnosti češke zakonodaje zagotovilo predložitveno sodišče. Informacije, na podlagi katerih je mogoče razumeti, kako je češki zakonodajalec nameraval prenesti Direktivo 2019/1024 v nacionalni pravni red, so v tem pogledu še posebej pomembne.
42.      Ob upoštevanju teh preudarkov je treba v obravnavani zadevi preučiti, ali so izpolnjeni pogoji, ki izhajajo iz te sodne prakse, da bi se ugotovila pristojnost Sodišča.
2.      Uporaba sodne prakse glede sklicevanja na pravo Unije za obravnavano zadevo
a)      Prenos ali vključitev določbe prava Unije v nacionalno pravo
43.      Prvič, določba prava Unije je morala biti formalno prenesena ali vključena v nacionalni pravni red. To pomeni, da je zadevno pravilo Unije, ki je prvotno spadalo samo na področje pristojnosti Unije, prevzel nacionalni zakonodajalec, ne glede na to, ali je to storil z zakonom, odlokom ali drugim nacionalnim pravnim instrumentom.
44.      Ta pogoj je v obravnavani zadevi očitno izpolnjen, saj je češki zakonodajalec, kot sem navedel zgoraj, pojem „javno podjetje“, ki izhaja iz zakonodaje Unije v zvezi z javnimi naročili(21) in je bil pozneje prevzet v Direktivi 2019/1024, vključil v zakon o prostem dostopu do informacij. Zato je treba šteti, da se ta pojem uporablja v nacionalnem pravu, čeprav se uporablja na področju, ki se a priori razlikuje od področja, ki ga je predvidel zakonodajalec Unije, in sicer na področju dostopa javnosti do informacij.
b)      Obstoj neposrednega in brezpogojnega sklicevanja na določbe prava Unije
45.      Drugič, sodna praksa za vzpostavitev dejanske pravne povezave med nacionalnim pravilom in nadnacionalnim pravilom zahteva, da nacionalno pravo vsebuje „neposredno“ in „brezpogojno“ sklicevanje na določbe prava Unije, za katerih razlago je zaprošeno.(22) Ta zahteva zagotavlja, da je uporaba nacionalne določbe strogo podrejena pravu Unije, kar Sodišču omogoča, da prispeva k enotnosti njene razlage in prepreči kakršno koli razhajanje med državami članicami.
46.      V skladu s tem pogojem se mora Sodišče izreči le takrat, kadar je njegovo posredovanje nujno za zagotovitev harmonizacije na ravni Unije, ne pa v vsaki zadevi, ki vključuje določbe, ki izhajajo iz prava Unije. Tako je očitno, da so merila, oblikovana v sodni praksi, instrumenti za opredelitev primerov uporabe. Za njihovo pravilno uporabo v obravnavani zadevi je treba najprej pojasniti pomen in obseg pojmov „‚neposredno‘ sklicevanje“ in „‚brezpogojno‘ sklicevanje“.
1)      Neposredno sklicevanje
47.      Izraz „neposredno“ je treba razumeti tako, da mora biti sklicevanje specifično in nedvoumno(23). Ti lastnosti zahtevata, da je v nacionalni zakonodaji zakonodajalčev namen sklicevati se na vsebino določb prava Unije izražen dovolj jasno. Vendar se ne zahteva, da je sklicevanje na upoštevna pravila Unije izrecno vsebovano v samem besedilu nacionalne določbe, ki se uporablja, pod pogojem, da je ta oblikovana dovolj natančno in nedvoumno.
48.      V zvezi s tem je treba poudariti, da je v členu 1 zakona o prostem dostopu do informacij navedeno, da ta zakon „prenaša upoštevne določbe prava Evropske unije ter določa pravila o zagotavljanju informacij in pogoje uveljavljanja pravice do prostega dostopa do teh informacij“ (moj poudarek)(24). Nekaj natančnejših pojasnil v zvezi s tem vsebuje opomba 1, v kateri je navedeno, da so določbe prava Unije, ki se nameravajo prenesti z zadevnim zakonom, določbe Direktive 2019/1024. To poudarja tudi predložitveno sodišče v odgovoru na zahtevo Sodišča za podrobnejše podatke.
49.      Posebej glede opredelitve „javnega podjetja“, navedene v členu 2a zadevnega zakona, je treba poudariti, da je v bistvenih elementih te opredelitve ponovljena vsebina opredelitve iz člena 2, točka 3, Direktive 2019/1024. To ujemanje se kaže med drugim v merilu, povezanem s „prevladujočim vplivom“, ki ga javni organi izvajajo na zadevno podjetje, pri čemer je razlaga tega merila tudi predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo predložitveno sodišče.
50.      V skladu s pojasnili, ki jih je predložitveno sodišče zagotovilo v odgovor na zahtevo Sodišča za podrobnejše podatke, se je češki zakonodajalec namenoma odločil „uskladiti osebno področje uporabe zakona o prostem dostopu do informacij z osebnim področjem uporabe Direktive“. To potrjujeta tudi skoraj enaka formulacija upoštevnih določb in obrazložitvenega memoranduma ter primerjalna tabela z naslovom „Združljivost s pravom Unije“, priložena osnutku zakona št. 241/2022.
51.      Namen češkega zakonodajalca, da se „neposredno“ sklicuje na določbe Direktive v smislu sodne prakse Sodišča, je potrjen v pripravljalnem gradivu, iz katerega je razvidno, da je bil zakon o prostem dostopu do informacij že v prvotni različici namenjen prenosu Direktive 2003/98, torej prenosu predhodnega zakonodajnega akta.(25) Po reviziji tega akta je češki zakonodajalec menil, da je treba z zakonom o spremembi vključiti prilagoditve, vpeljane z Direktivo 2019/1024, da bi se zagotovili kontinuiteta in skladnost nacionalnega okvira s pravom Unije.
52.      Zato je treba ugotoviti, da je prvi od pogojev, določenih v sodni praksi Sodišča, v obravnavani zadevi izpolnjen.
2)      Brezpogojno sklicevanje
53.      Izraz „brezpogojno“ je treba razumeti tako, da zajema dve ločeni zahtevi. Prvič, ta izraz zahteva, da se določbe prava Unije, ki so predmet sklicevanja, za položaj iz postopka v glavni stvari uporabljajo brez omejitev,(26) tako da predložitveno sodišče ne more odstopati od razlage, ki jo poda Sodišče.(27) Ta razlaga izhaja iz sodne prakse, v skladu s katero mora imeti sodba Sodišča zavezujoč učinek v postopku v glavni stvari.(28)
54.      Ta prva zahteva je v obravnavani zadevi izpolnjena glede na pojasnila predložitvenega sodišča, iz katerih je razvidno, da se upoštevne določbe Direktive 2019/1024 v postopku v glavni stvari uporabljajo brez omejitev. Po navedbi predložitvenega sodišča je to tudi samo menilo, da ne bo moglo odstopati od razlage, ki jo bo podalo Sodišče. Zato bi bilo v pravnem interesu Unije, da določbe prava Unije dobijo enotno razlago, da bi se preprečila razhajanja pri razlagi v prihodnosti. Ta navedba potrjuje, da bo razlaga, ki jo bo Sodišče dalo pojmu „javno podjetje“ v obravnavani zadevi, za predložitveno sodišče zavezujoča, čeprav se konkretno nanaša na pravico do dostopa.
55.      Drugič, izraz „brezpogojno“ zahteva, da se sklicevanje nanaša na celoten normativni okvir zadevne določbe ali, bolj tehnično povedano, na ureditev Unije kot celoto.(29) Sklicevanje nacionalnega zakonodajalca na posamezno načelo iz zakonodaje Unije se torej ne more opredeliti kot „brezpogojno“, saj je mogoče, da uporaba sodne prakse Sodišča za tak primer in posledično odgovor na vprašanje za predhodno odločanje ne bi imela zveze s sporom o glavni stvari ter bi bila zato zgolj hipotetična.(30) S to zahtevo se želi preprečiti, da bi se Sodišču predložila vprašanja brez zadostne funkcionalne povezave z dejansko uporabo prava Unije. Izraža v sodni praksi večkrat potrjeno voljo, da se pristojnost sodišča Unije omeji na primere, v katerih se na podlagi nacionalne zakonodaje upoštevne določbe prava Unije dejansko uporabljajo, in izključi v primerih, v katerih so te določbe vir navdiha za nacionalno zakonodajo ali se v nacionalno zakonodajo iz njih prenašajo le nekateri konceptualni elementi.(31)
56.      Uporaba te zahteve v obravnavanem primeru privede do ugotovitve, da je češki zakonodajalec Direktivo 2019/1024 prenesel v zakon o prostem dostopu do informacij. Vendar se pri tem ni omejil na strogo izpolnitev obveznosti prenosa, ki izhajajo iz prava Unije. Nasprotno, stvarno področje uporabe te direktive je razširil na vidike, povezane z dostopom do informacij, kar je področje, ki je načeloma predmet nacionalne zakonodajne pristojnosti. S to razširitvijo je nacionalni zakonodajalec povečal normativni obseg navedene direktive, tako da so pravila o dostopu do informacij do neke mere določena s pravom Unije. Taka pobuda kaže na željo, da se zagotovita skladnost in kontinuiteta nacionalnega pravnega okvira s strukturnimi zahtevami pravnega reda Unije, ki presegata zgolj minimalne zahteve, predpisane z isto direktivo.
57.      Kot je namreč razvidno iz pripravljalnega gradiva, je češki zakonodajalec menil, da objektivno „ni mogoče razlikovati med zahtevkom za dostop do informacij in zahtevkom za ponovno uporabo“.(32) Zato je bilo treba vlagateljem zahtevkov v obeh primerih nuditi enakovredna jamstva in načine obdelave. Ker subjekti, odgovorni za obravnavanje teh zahtevkov, nimajo možnosti, da bi spraševali po nagibih ali namenih vlagateljev ali da bi jih preverjali, je češki zakonodajalec menil, da je treba uvesti enotno pravno ureditev. Tak pristop se je štel za najprimernejšega za subjekte, za katere veljajo te obveznosti, in na koncu za same vlagatelje zahtevkov.
58.      Odločitev češkega zakonodajalca, da za pravico do dostopa in za ponovno uporabo uporabi isto opredelitev pojma „javno podjetje“, je temeljni element nacionalne normativne strukture. Z uskladitvijo opredelitev je zagotovil vsebinsko skladnost med tradicionalno ločenima pravnima ureditvama, hkrati pa je za javna podjetja uvedel dvojno obveznost glede preglednosti, in sicer obveznost posredovanja informacij, ki jih hranijo, in obveznost omogočanja njihove ponovne uporabe. Ta pristop prispeva k poenostavitvi pravnega okvira in preprečevanju razhajanj pri razlagi, ki bi lahko nastala zaradi sočasne uporabe različnih ureditev. Vendar ima tudi bolj subtilen učinek, saj posredno razširja obseg prava Unije na položaje, ki načeloma spadajo le na področje uporabe pravice do dostopa do informacij. Tako je logika Direktive 2019/1024 vgrajena v bistvo nacionalne ureditve v zvezi z upravno preglednostjo, kar krepi splošno koherentnost sistema.(33)
59.      V teh okoliščinah je treba šteti, da je povezava med češko zakonodajo in pravom Unije „brezpogojna“ v smislu sodne prakse Sodišča. Direktiva 2019/1024 namreč ni zgolj vir navdiha za nacionalni zakon, temveč se s tem zakonom zagotavlja njena dejanska uporaba z razširjanjem njenih pravnih učinkov na položaje, urejene z nacionalnim pravom. To stvarno in sistematično sklicevanje na Direktivo skupaj z neposredno vključenostjo njenih opredelitev in načel daje pravu Unije odločilen normativni vpliv na razlago in izvajanje nacionalnega pravnega okvira. Sklicevanje je torej „brezpogojno“, ker se navezuje na celoten normativni okvir Direktive, in ne le na eno od njenih abstraktnih načel.
c)      Interes Unije, da zagotovi enotno razlago zadevnih določb prava Unije
60.      Kot sem navedel zgoraj, je namen zahteve po „neposrednem“ in „brezpogojnem“ sklicevanju na določbe prava Unije v bistvu opredeliti položaje, v katerih se pojavlja poseben interes Unije za zagotovitev dosledne in enotne razlage pojmov prava Unije, ki jih je prevzel nacionalni zakonodajalec, da bi se preprečila prihodnja razhajanja v sodni praksi.
61.      Ne glede na neposrednost in brezpogojnost povezave med češko zakonodajo in Direktivo 2019/1024, ki sem ju prikazal v okviru svoje analize, je še vedno treba preučiti objektivni interes, ki bi ga Unija lahko imela za zagotovitev enotne razlage pojma „javno podjetje“ v obravnavani zadevi.(34) Po mojem mnenju se resnični obseg teh meril v celoti pokaže le, če se upošteva narava tega posebnega interesa Unije. Ta zahteva izhaja iz same logike predloga za sprejetje predhodne odločbe, saj je pristojnost Sodišča upravičena le, če postavljeno vprašanje presega zgolj okvir nacionalnega pravnega reda.
62.      Sodišče z izvajanjem svoje pristojnosti za razlago prispeva h koherentni in usklajeni izgradnji pravnega reda Unije. Prispevek, ki bi ga Sodišče moralo zagotoviti v obravnavanem primeru, in posledice morebitne opustitve izvajanja te pristojnosti je torej treba presojati glede na to funkcijo. Kot bom pojasnil v teh sklepnih predlogih, je interes za zagotovitev enotne razlage v obravnavani zadevi očiten.
63.      Nujnost, da se dokaže obstoj interesa Unije za razlago določene določbe, ki jo je prevzel nacionalni zakonodajalec, je mogoče pojasniti z okvirnostjo meril, oblikovanih v sodni praksi. Kot sem že navedel, so ta merila instrumenti za opredelitev položajev, v katerih je potrebna taka razlaga.(35) Kadar so navedena merila izpolnjena, se bo praviloma domnevalo, da obstaja funkcionalna povezava s pravnim redom Unije, kar pa ne spremeni dejstva, da je to domnevo ob neobstoju take povezave mogoče ovreči.
64.      Da bi se takrat, kadar so ta merila izpolnjena le formalno, izognili temu, da bi bila pristojnost Sodišču na koncu priznana ob neobstoju resničnega interesa Unije, je treba opraviti temeljitejšo analizo vključitve določbe, ki jo je prevzel nacionalni zakonodajalec, v pravni red Unije. V zvezi s tem je posebej pomembno njeno razmerje z določbami, s katerimi se prenaša Direktiva 2019/1024.
1)      Vgrajena in neločljiva povezava med dostopom do informacij in njihovo poznejšo ponovno uporabo
65.      Na prvem mestu je treba poudariti, da pojem „javno podjetje“, kot je prevzet v češki zakonodaji, ohranja funkcijo in obseg, ki mu ju daje pravo Unije, ker določa subjekte, za katere veljajo obveznosti glede preglednosti in dajanja na razpolago informacij, ki jih je mogoče ponovno uporabiti. Njegove razlage torej tudi v okoliščinah, zajetih s pravico do dostopa do informacij, ni mogoče ločiti od razlage, sprejete v okviru Direktive 2019/1024, saj bi bila sicer ogrožena koherentnost normativne ureditve Unije v zvezi z odprtostjo javnih podatkov.
66.      Dostop do informacij je namreč temeljni in nujen pogoj za vsako možnost ponovne uporabe. Ponovna uporaba v smislu Direktive 2019/1024 se lahko nanaša le na informacije, do katerih je bil predhodno omogočen dostop, to je tiste, ki so bile dane na razpolago s strani javnega organa ali javnega podjetja na podlagi pravice do dostopa, ki se priznava državljanom. Poleg tega teleološka razlaga upoštevnih določb te direktive, pojasnjena z njenimi uvodnimi izjavami, potrjuje obstoj vgrajene in neločljive povezave med dostopom do informacij in njihovo poznejšo ponovno uporabo, kot bom prikazal v nadaljevanju.
67.      Dejstvo, da je dostop do informacij temeljni pogoj za njihovo ponovno uporabo, je jasno razvidno že iz uvodne izjave 5 Direktive 2019/1024, v kateri je opozorjeno, da je dostop do informacij temeljna pravica, določena v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah, ki vključuje svobodo sprejemanja in širjenja informacij brez vmešavanja javnih organov. Sklicevanje na to temeljno pravico ne bi bilo koristno, če ta ne bi prispevala k uresničevanju cilja ponovne uporabe, ki mu sledi ta direktiva. Njena uvodna izjava 18 potrjuje to razmerje med tema področjema, saj je v njej pojasnjeno, da se evropska politika ponovne uporabe nanaša na „dostopne javne podatke“, kar predpostavlja obstoj predhodnega dostopa.
68.      V uvodni izjavi 23 navedene direktive je poleg tega poudarjeno, da morajo države članice dati za ponovno uporabo na voljo vse obstoječe dokumente, razen če je dostop omejen ali izključen v skladu z nacionalnimi pravili o dostopu do dokumentov, pri čemer je pojasnjeno, da Direktiva 2019/1024 temelji na nacionalnih pravilih za dostop do dokumentov in da njen namen ni spreminjati ta pravila. Ta načela so izražena tudi v več določbah člena 1(2) te direktive, ki za dostop do nekaterih vrst dokumentov določajo uporabo pravil nacionalnega prava, medtem ko odstavek 3 tega člena potrjuje veljavnost teh pravil. Zato člen 4(3) Direktive 2019/1024 javnim organom omogoča, da zavrnejo zahtevek za ponovno uporabo podatkov na podlagi določb, ki veljajo v zadevni državi članici, ali določb za prenos te direktive, ki izključujejo dostop do nekaterih kategorij dokumentov. Nazadnje, v uvodnih izjavah 27 in 28 navedene direktive je poudarjena nujnost tega, da države članice zagotovijo dostop do podatkov, zlasti za znanstvene namene, in oblikujejo strategije, potrebne za olajšanje njihovega dajanja na razpolago.
69.      Na drugem mestu je treba navesti, da zadevni področji, čeprav imata različen neposredni predmet – prvo spada pod upravno preglednost, drugo pa v okvir gospodarskega in socialnega izkoriščanja javnih podatkov – ostajata v tesnem razmerju in medsebojno odvisni pri njunem izvajanju. Analiza Direktive 2019/1024 sicer res kaže, da je namen pravice do dostopa do informacij, ki je priznana v pravnih redih več držav članic in se izvaja z različnimi upravnimi zakoni, kot velja tudi za Češko republiko, tudi to, da se državljanom omogoči izvajanje demokratičnega nadzora nad upravo.(36) Vendar ta namen nikakor ne izključuje možnosti, da ima ta pravica do dostopa tudi druge cilje, zlasti ponovno uporabo informacij, ki so tako postale dostopne, za namene, ki so prav tako v javnem interesu in ki so zajeti z navedeno direktivo, kot razkriva razlaga uvodnih izjav.
70.      Na eni strani uvodna izjava 14 Direktive 2019/1024 kaže, da možnost ponovne uporabe dokumentov, ki jih hrani organ javnega sektorja, „povečuje preglednost in odgovornost“. Na drugi strani je iz uvodne izjave 16 te direktive razvidno, da imajo lahko politike odprtih podatkov, katerih namen je zagotoviti široko razpoložljivost in ponovno uporabo informacij javnega sektorja za zasebne ali komercialne namene z minimalnimi pravnimi, tehničnimi ali finančnimi omejitvami ali brez njih ter ki pospešujejo kroženje informacij ne le za gospodarske subjekte, temveč predvsem za javnost, pomembno vlogo pri „spodbujanju družbene angažiranosti“. Ta trditev se po mojem mnenju nanaša na interes državljanov za sodelovanje v procesu oblikovanja politične volje v demokratični družbi. Vendar ta javni interes za preglednost ni v nasprotju z regulativnim ciljem Direktive 2019/1024; nasprotno, šteti je treba, da je v veliki meri združljiv z njim.(37)
71.      Direktiva 2019/1024 implicitno temelji na tem razmerju med obema področjema, ker ne ustvarja samostojne pravice do dostopa do informacij, temveč predpostavlja, da v vsaki državi članici obstaja nacionalna ureditev za učinkovit dostop. Skratka, zakonodajalec Unije je pojem „ponovna uporaba“ nameraval vključiti v soroden normativni okvir, ki ga je vzpostavil že nacionalni zakonodajalec. S kodifikacijo teh področij v enotnem pravnem instrumentu je zadnjenavedeni zakonodajalec tudi sam skušal olajšati njegovo vključitev v nacionalni pravni red. Tako je vsak prispeval h koherentnosti povezanega pravnega okvira, sestavljenega iz elementov, ki izhajajo hkrati iz nacionalnega prava in iz prava Unije.
72.      Iz tega za namene obravnavane zadeve sledi, da je treba razlago pojmov, ki so skupni obema področjema, zlasti razlago pojma „javno podjetje“, razumeti skladno, da se prepreči vsakršno protislovje pri uporabi upoštevnih pravil. Umetno ločevanje teh dveh ureditev bi namreč lahko ogrozilo cilj Direktive 2019/1024, ki je zagotoviti čim širšo, pregledno in gospodarsko koristno odprtost informacij javnega sektorja. Zato je potrebna enotna razlaga, ki jo lahko zagotovi le Sodišče.
2)      Tveganje razhajanj pri razlagi
i)      Tveganja za vzpostavitev koherentnega evropskega podatkovnega prostora
73.      Na tretjem mestu je treba navesti, da če bi Sodišče ugotovilo, da ni pristojno za odgovor na vprašanji, ki ju predložitveno sodišče postavlja v tej zadevi, tveganje razhajanj pri razlagi nikakor ni teoretično. Avtonomna nacionalna razlaga bi lahko privedla do zoženja ali, nasprotno, do neupravičene razširitve kroga subjektov, ki morajo dati svoje informacije na razpolago, s čimer bi bil ogrožen cilj harmonizacije, ki mu sledi Direktiva 2019/1024.
74.      To, da je češki zakonodajalec izrecno prevzel pojem „javno podjetje“, kot je opredeljen v Direktivi 2019/1024, da bi zagotovil dostop do informacij in njihovo ponovno uporabo, pomeni, da je njegova razlaga na nacionalni ravni neločljivo povezana z razlago, ki se uporablja v pravu Unije. Če bi nacionalna sodišča ta pojem vseeno razlagala avtonomno, bi bilo tveganje tako terminoloških kot tudi funkcionalnih razhajanj precejšnje. Tak razvoj bi neizogibno privedel do nastanka različnih nacionalnih ureditev, ki bi temeljile na različnih merilih za določitev subjektov, ki morajo dati svoje informacije na razpolago. Nacionalna sodišča bi namreč lahko navedeni pojem ne le na tem področju, ampak tudi v zvezi s pravico do ponovne uporabe informacij razlagala na podlagi svojega nacionalnega prava, posledica tega pa bi bila, da bi bil zahtevam prava Unije odvzet polni učinek. Taka razhajanja bi lahko škodovala splošni koherentnosti, za katero si prizadeva zakonodajalec Unije, in ogrozila uresničevanje ciljev harmonizacije, ki jim sledi Direktiva 2019/1024.(38)
75.      Preozko razumevanje bi vodilo do izvzetja nekaterih pomembnih subjektov – kot so javne družbe, ki delujejo v strateških sektorjih – iz obveznosti dajanja podatkov na razpolago, s čimer bi bili uporabniki in gospodarski subjekti prikrajšani za bistvene vire. In obratno, preširoko razumevanje bi lahko vodilo do preobsežne uporabe teh obveznosti za subjekte, ki jih v skladu s pravom Unije ni mogoče opredeliti kot „javna podjetja“, kar bi lahko nesorazmerno oviralo njihovo gospodarsko delovanje. V obeh primerih bi bili enotnost in učinkovitost evropske ureditve ponovne uporabe informacij javnega sektorja ogroženi.
76.      Poleg teh tveganj bi razhajanja med državami članicami pri razlagi lahko povzročila tudi izkrivljanje konkurence na notranjem trgu. Konkurenčnim javnim podjetjem s sedežem v različnih državah članicah bi bile namreč lahko glede na obseg, ki bi ga vsak nacionalni zakonodajalec pripisal temu pojmu, naložene popolnoma različne obveznosti dajanja na razpolago. Taka razdrobljenost bi povzročila neravnovesje v upravnih in gospodarskih bremenih, ki so naprtena tem subjektom, s čimer bi se ustvarile umetne konkurenčne prednosti, ki ne bi imele nobene podlage v namenu zakonodajalca Unije. Zato bi to resno ogrozilo cilj zagotavljanja enakih konkurenčnih pogojev, na katerem temelji celotna harmonizirana politika odprtih podatkov.
77.      Poleg tega bi bil neobstoj enotne razlage pojma „javno podjetje“ posebej problematičen zaradi njegove temeljne vloge v Direktivi 2019/1024. Ta pojem namreč določa enega od osrednjih elementov osebnega področja uporabe te direktive in pogojuje opredelitev subjektov, za katere veljajo obveznosti glede odprtosti in ponovne uporabe. Razdrobljenost razlage bi ustvarila pravno negotovost za javne organe in zasebne akterje ter bi lahko odvračala od pobud za inovacije, temelječih na čezmejni ponovni uporabi javnih podatkov. To bi bilo v nasprotju s temeljnim ciljem navedene direktive, ki je spodbujati široko, pregledno in gospodarsko koristno dajanje podatkov javnega sektorja na razpolago v vsej Uniji.(39)
78.      To prizadevanje zahteva vzpostavitev koherentnega evropskega podatkovnega prostora, ki bo temeljil na skupnih merilih in vzajemnem zaupanju v obseg obveznosti, naprtenih javnim subjektom. Vsakršno razhajanje v opredelitvi pojma „javno podjetje“ bi oviralo uresničitev tega prostora zaradi omejevanja interoperabilnosti podatkov, oviranja čezmejnih ponovnih uporab in zmanjševanja zmožnosti gospodarskih subjektov, da razvijejo digitalne storitve in proizvode, sprejemljive v vsej Uniji. Tako enotna razlaga tega pojma še zdaleč ni zgolj terminološka razprava, temveč pomeni bistven element za koherentnost in učinkovitost evropskega pravnega okvira, ki se uporablja za ponovno uporabo informacij javnega sektorja.
ii)    Tveganja za notranjo normativno skladnost
79.      Očitno je za ohranitev notranje normativne skladnosti zlasti nujno sprejeti enotno razlago pojma „javno podjetje“. Različno razumevanje tega pojma v istem nacionalnem pravnem redu glede na to, ali gre za dostop do informacij ali njihovo ponovno uporabo, bi namreč privedlo do različnih postopkovnih pogojev, ki se uporabljajo za zahtevke, vložene v ta namena. Vendar bi bil tak položaj težko združljiv z zahtevami po sistemski koherentnosti, saj ponovna uporaba informacij, kot sem že navedel, logično predpostavlja, da je bil odobren predhodni dostop do njih.(40) Zdi se mi, da so podobni preudarki vodili češkega zakonodajalca do uvedbe poenotene ureditve.(41)
80.      Spoštovanje načela pravne varnosti prav tako govori v prid enotni razlagi pojma „javno podjetje“ v istem nacionalnem pravnem redu. Pravni subjekti morajo imeti možnost, da z gotovostjo ugotovijo, ali spadajo na področje uporabe upoštevnih določb. Če bi se ta pojem glede na zadevno zakonodajno področje razlagal različno, bi to povzročilo stanje pravne nepredvidljivosti, ki bi zadevnim subjektom preprečevalo popolno poznavanje svojih pravic in obveznosti. Taka pravna negotovost pa bi bila v nasprotju s splošnim načelom predvidljivosti in stabilnosti predpisa, ki je v pravu Unije posebej pomembno. Le z dosledno in horizontalno razlago je mogoče zagotoviti, da lahko zadevni subjekti natančno presodijo svoje obveznosti glede informacij ali dostopa.(42)
81.      Poleg tega načelo enakega obravnavanja iz prava Unije zahteva, da se pojem „javno podjetje“ opredeli enotno. Različne razlage glede na pravni okvir bi lahko privedle do tega, da bi se objektivno primerljivi subjekti obravnavali različno zgolj glede na to, ali se vlagatelj zahtevka sklicuje na pravico do dostopa do informacij ali na pravico do ponovne uporabe. Taka razlika v obravnavanju ne bi bila upravičena in bi lahko pomenila različno obravnavanje primerljivih položajev. Načelo enakosti nasprotno zahteva, da se podobni položaji obravnavajo enako, če ni nujnih razlogov, ki bi upravičevali razlikovanje.(43) To jasno nasprotuje razdrobljenosti opredelitve pojma glede na zadevno področje.
82.      Še en argument izhaja iz načela učinkovitosti, v skladu s katerim morajo določbe prava Unije imeti polni učinek. Različna razlaga pojma „javno podjetje“ bi lahko ogrozila cilje, ki jim sledita zadevni direktivi, in sicer spodbujanje preglednosti in javne odgovornosti ter vzpostavitev delujočega notranjega trga informacij. Če bi bili subjekti opredeljeni različno glede na pravno področje, bi to lahko v praksi povzročilo precejšnje ovire za dostop do informacij ali njihovo ponovno uporabo. Taka razdrobljenost bi škodila učinkovitemu izvajanju prava Unije in pravilom odvzela polni učinek. Nasprotno pa enotna razlaga zagotavlja dosledno uporabo in polni učinek zadevnih določb.
83.      Iz razlogov, navedenih v prejšnjih točkah, menim, da Unija ohranja očiten interes za zagotovitev enotne razlage zadevnega pojma, kar je nujen pogoj za splošno koherentnost okvira, ki ureja preglednost in ponovno uporabo informacij javnega sektorja. Zaradi tega mora Sodišče upoštevati to zahtevo in tudi sámo prispevati k tej koherentnosti s tem, da v celoti izvaja svojo pristojnost za razlago.
3.      Vmesni predlog
84.      Iz tega sledi, da je Sodišče pristojno za odločanje o razlagi pojma „javno podjetje“ v okviru spora o glavni stvari. Obstoj neposredne in brezpogojne povezave med nacionalno zakonodajo in Direktivo 2019/1024 skupaj z očitnim interesom Unije, da zagotovi enotno razlago tega pojma, upravičuje, da se za postavljeno vprašanje šteje, da spada v pristojnost Sodišča za predhodno odločanje. Zato je treba vsebinsko preučiti obseg, ki ga mora imeti pojem „javno podjetje“ glede na normativni okvir te direktive in njegovo vključenost v češko pravo.
VI.    Predlog
Sodišče je pristojno za odgovor na vprašanji, ki ju je Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika) postavilo z odločbo z dne 23. julija 2024.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      UL 2019, L 172, str. 56.
3      Sodba z dne 18. oktobra 1990, Dzodzi (C‑297/88 in C‑197/89, v nadaljevanju: sodba Dzodzi, EU:C:1990:360).
4      UL 2014, L 94, str. 243.
5      Gibanje „odprtih podatkov“ („Open Data“) se je pojavilo v Združenih državah v letih 1957–1958 z uvedbo World Data Center System, mednarodne mreže, vzpostavljene v okviru Mednarodnega geofizikalnega leta, da bi se zbrali obsežni nabori znanstvenih podatkov in zagotovil prost dostop do njih. Zatem je leta 1966 to gibanje dobilo pravno podlago s Freedom of Information Act, ki je bil leta 2007 okrepljen z Open Government Act, s katerim sta preglednost in razširjanje javnih podatkov postala vladni prednostni nalogi. Gibanje se je nato razširilo v Evropo, zlasti v Združeno kraljestvo in Francijo, kjer so nacionalne pobude spodbudile odprtost in ponovno uporabo javnih podatkov. S to dinamiko je Open Data postopno postalo globalno prizadevanje za izboljšanje dostopa do znanja, spodbujanje inovacij in krepitev državljanske udeležbe (Noyer, J.-M./Carmes, M., „Le mouvement ‚Open data‘ dans la grande transformation des intelligences collectives“, Les débats du numérique, Pariz 2013, str. 137).
6      Glej zlasti uvodne izjave 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 in 65 Direktive 2019/1024.
7      Glej zlasti uvodne izjave 2, 15, od 17 do 19, 34, 66 in 68 Direktive 2019/1024.
8      Glej zlasti uvodne izjave 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46 in od 66 do 69 Direktive 2019/1024.
9      Glej zlasti uvodne izjave 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 in 70.
10      Glej sodbe z dne 22. maja 2025, Komisija/Latvija (Direktiva o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja) (C‑238/23, EU:C:2025:374); Komisija/Bolgarija (Direktiva o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja) (C‑237/23, EU:C:2025:373); Komisija/Belgija (Direktiva o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja) (C‑215/23, EU:C:2025:371), in Komisija/Nizozemska (Direktiva o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Zdi se, da je tudi več drugih držav članic – zlasti Republika Hrvaška, Republika Estonija, Republika Finska, Portugalska republika, Romunija in Republika Slovenija – sklenilo ponovno uporabo podatkov in dostop od informacij urediti s poenotenim zakonodajnim okvirom.
12      Pravica do dostopa do dokumentov, ki jih hranijo izključno nacionalni organi, je v sedanjem stanju prava Unije v pristojnosti držav članic, ki določajo njen obseg in podrobna pravila s svojimi nacionalnimi predpisi o preglednosti. Unija nima nobene splošne ureditve, s katero bi bile obveznosti naložene neposredno nacionalnim organom; zgolj nekatere sektorske ureditve – zlasti v zvezi z okoljskimi informacijami in ponovno uporabo informacij javnega sektorja – določajo minimalne zahteve. Vendar teh ukrepov ni mogoče razlagati tako, da uvajajo splošno pravico do dostopa do nacionalnih upravnih dokumentov, tako da ta v bistvu ostaja neharmonizirana in urejena z nacionalnim pravom.
13      Sodba z dne 21. novembra 2024, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Glej sodbo z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 40).
15      Glej sodbe Dzodzi (točki 34 in 35); z dne 14. februarja 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, točka 47), in z dne 10. decembra 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, točka 31).
16      Glej sodbe z dne 16. junija 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, točka 55); z dne 10. decembra 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, točka 32); z dne 5. decembra 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp in KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, točka 17), in z dne 19. junija 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, točka 29).
17      Glej sodbi z dne 24. novembra 2022, Cafpi in Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, točke od 30 do 32), in z dne 13. novembra 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, točke od 35 do 37).
18      Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, točka 61).
19      Glej sodbo z dne 16. novembra 2023, BG (Dajanje posojil brez dovoljenja) (C‑427/22, EU:C:2023:877, točka 43 in navedena sodna praksa).
20      Glej na primer sodbe z dne 16. junija 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, točka 63); z dne 30. januarja 2020, Generics (UK) in drugi (C‑307/18, EU:C:2020:52, točka 28), in z dne 24. novembra 2022, Cafpi in Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, točki 29 in 33), ter
sklep z dne 5. julija 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, točka 20).
21      Konkretneje, iz pojma iz člena 4(2) Direktive 2014/25.
22      Glej sodbe Dzodzi (točki 34 in 36); z dne 28. marca 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, točka 16), in z dne 13. oktobra 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija in Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 in C‑318/21, EU:C:2022:785, točka 35).
23      Glej sodbi z dne 21. decembra 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, točka 25), in z dne 7. novembra 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, točke od 19 do 38). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v zadevi Allianz Hungária Biztosító in drugi (C‑32/11, EU:C:2012:663, točka 29).
24      Izvirna različica v češčini: „Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.“
25      Glej točko 31 teh sklepnih predlogov.
26      Glej sodbo z dne 21. decembra 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, točka 27).
27      Glej sklep z dne 9. septembra 2014, Parva Investitsionna Banka in drugi (C‑488/13, EU:C:2014:2191, točka 29).
28      Glej sodbe z dne 28. marca 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, točki 23 in 24); z dne 17. julija 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, točka 27 in naslednje), in z dne 17. julija 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, točka 24 in naslednje).
29      Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v zadevi Allianz Hungária Biztosító in drugi (C‑32/11, EU:C:2012:663, točka 29) ter generalnega pravobranilca P. Pikamäeja v združenih zadevah Deutsche Post in drugi (C‑203/18 in C‑374/18, EU:C:2019:502, točka 49).
30      Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, točka 75) in sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, točka 34). Glej tudi točko 32 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja Colomerja v zadevah Kofisa Italia (C‑1/99 in C‑226/99, EU:C:2000:498), v skladu s katero „se mora Sodišče izreči samo, kadar je dejanski in pravni okvir spora zajet s področjem uporabe predpisa Skupnosti“.
31      Glej sodbo z dne 10. decembra 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, točka 44 in naslednje), v kateri je Sodišče izključilo obstoj neposrednega in brezpogojnega sklicevanja, ker so bili v nacionalni ureditvi zgolj izposojeni pojmi, izhajajoči iz prava Unije, ni pa se uporabljal celoten normativni okvir. Natančneje, nacionalni zakonodajalec ni nameraval razširiti uporabe Splošne uredbe o varstvu podatkov (SUVP) zunaj njenega področja uporabe, temveč je spremenil njen namen in obseg z njuno prilagoditvijo ločenemu pravnemu okviru.
32      Glej točko 11 teh sklepnih predlogov.
33      Položaj v obravnavanem primeru izkazuje določeno podobnost s primerom, v katerem nacionalni zakonodajalec na lastno pobudo prenese določbe prava Unije, da bi zagotovil harmonizacijo ureditve, ki se uporablja za povsem notranje položaje in za položaje, ki spadajo na področje uporabe prava Unije (glej sodbo z dne 21. novembra 2019, Deutsche Post in drugi, C‑203/18 in C‑374/18, EU:C:2019:999, točka 40).
34      Pristop, ki je tu uporabljen, se okvirno ujema s tistim, ki ga je generalni pravobranilec M. Bobek zagovarjal v sklepnih predlogih v zadevi J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, točka 60 in naslednje). V njih je upravičeno izpostavil vprašanje, ali je treba tak interes Unije potrditi v vseh primerih ali pa je potrebna prilagojena presoja glede na okoliščine, lastne vsaki zadevi. V skladu s tem pristopom mora Sodišče konkretno ugotoviti obstoj takega interesa v vsakem posameznem primeru.
35      Glej točko 46 teh sklepnih predlogov.
36      Predložitveno sodišče v odgovoru na zahtevo Sodišča za podrobnejše podatke pojasnjuje, da je namen zakona o prostem dostopu do informacij zagotoviti ustavno pravico javnosti do informacij, ki jih hranijo javni organi, enote lokalne samouprave, pa tudi druge javne institucije in javna podjetja. Poleg tega ta zakon od leta 2016 vsebuje splošno določbo o odprtih podatkih, kar razširja njegov namen na spodbujanje ponovne uporabe informacij javnega sektorja.
37      Glej točko 30 teh sklepnih predlogov.
38      Lenaerts, K./Gutman, K./Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2. izdaja, Oxford 2023, točka 6.29, str. 259, pojasnjujejo, da Sodišče s priznavanjem svoje pristojnosti za razlago preprečuje, da bi zadevna določba prava Unije zaživela samostojno življenje. Prav to pa bi bila po mojem mnenju neizogibna posledica v primeru, da bi Sodišče v obravnavani zadevi opustilo izvajanje svoje pristojnosti za razlago pojma „javno podjetje“, vključno z razlago glede na pravico do dostopa.
39      Glej točko 27 in naslednje teh sklepnih predlogov.
40      Glej točko 66 in naslednje teh sklepnih predlogov.
41      Glej točko 57 teh sklepnih predlogov.
42      Sodišče je ustaljeno razsojalo, da je za to, da je izpolnjena zahteva po pravni varnosti, zlasti pomembno, da je pravni položaj posameznikov določen jasno in natančno, tako da se lahko seznanijo z vsemi svojimi pravicami in obveznostmi ter se nanje, če je to potrebno, sklicujejo pred nacionalnimi sodišči (glej sodbi z dne 15. novembra 2001, Komisija/Italija, C‑49/00, EU:C:2001:611, točka 22, in z dne 20. novembra 2003, Komisija/Francija, C‑296/01, EU:C:2003:626, točka 55).
43      Glej sodbi z dne 15. aprila 2010, Gualtieri/Komisija (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, točka 70), in z dne 20. novembra 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, točka 40).