62012CJ0028_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑28/12,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op 17 januari 2012,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana, K. Simonsson en S. Bartelt als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door:
Europees Parlement, vertegenwoordigd door R. Passos en A. Auersperger Matić als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door M.‑M. Joséphidès, E. Karlsson, F. Naert en R. Szostak als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek,
vertegenwoordigd door M. Smolek en E. Ruffer als gemachtigden,
Koninkrijk Denemarken,
vertegenwoordigd door U. Melgaard en L. Volck Madsen als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland,
vertegenwoordigd door T. Henze, N. Graf Vitzthum en B. Beutler als gemachtigden,
Helleense Republiek,
vertegenwoordigd door A. Samoni-Rantou en S. Chala als gemachtigden,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues, F. Fize, D. Colas en N. Rouam als gemachtigden,
Italiaanse Republiek,
vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Gentili, avvocato dello Stato,
Koninkrijk der Nederlanden,
vertegenwoordigd door C. Wissels en J. Langer als gemachtigden,
Republiek Polen,
vertegenwoordigd door B. Majczyna en M. Szpunar als gemachtigden,
Portugese Republiek,
vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes en M.‑L. Duarte als gemachtigden,
Republiek Finland,
vertegenwoordigd door J. Heliskoski als gemachtigde,
Koninkrijk Zweden,
vertegenwoordigd door A. Falk als gemachtigde,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland,
vertegenwoordigd door C. Murrell en L. Christie als gemachtigden, bijgestaan door R. Palmer, barrister,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, K. Lenaerts, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen en K. Jürimäe, kamerpresidenten, A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský (rapporteur), C. Toader, M. Safjan, D. Šváby en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 11 november 2014,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 januari 2015,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Met haar verzoekschrift vordert de Europese Commissie nietigverklaring van besluit 2011/708/EU van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten van de Europese Unie, in het kader van de Raad bijeen, van 16 juni 2011 inzake de ondertekening, namens de Unie, en voorlopige toepassing van de overeenkomst inzake luchtvervoer tussen ten eerste, de Verenigde Staten van Amerika, ten tweede, de Europese Unie en haar lidstaten, ten derde, IJsland en ten vierde, het Koninkrijk Noorwegen; en inzake de ondertekening, namens de Unie, en voorlopige toepassing van de aanvullende overeenkomst tussen ten eerste, de Europese Unie en haar lidstaten, ten tweede, IJsland en ten derde, het Koninkrijk Noorwegen betreffende de toepassing van de overeenkomst inzake luchtvervoer tussen ten eerste, de Verenigde Staten van Amerika, ten tweede, de Europese Unie en haar lidstaten, ten derde, IJsland en ten vierde, het Koninkrijk Noorwegen (PB L 283, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding en procesverloop voor het Hof
2. Op 25 en 30 april 2007 hadden de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Verenigde Staten van Amerika, anderzijds, een overeenkomst inzake luchtvervoer getekend (PB 2007, L 134, blz. 4), die is gewijzigd bij een op 24 juni 2010 te Luxemburg ondertekend protocol (PB 2010, L 223, blz. 3).
3. Aangezien die luchtvervoersovereenkomst voorzag in de mogelijkheid voor derde staten om toe te treden, hebben de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen in 2007 een verzoek om toetreding ingediend. Met het oog op die toetreding hebben die twee staten met de overeenkomstsluitende partijen bij die overeenkomst de overeenkomst inzake luchtvervoer tussen ten eerste, de Verenigde Staten van Amerika, ten tweede, de Europese Unie en haar lidstaten, ten derde, IJsland en ten vierde, het Koninkrijk Noorwegen (PB 2011, L 283, blz. 3; hierna: „toetredingsovereenkomst”) gesloten. Deze laatste breidt de werkingssfeer van de oorspronkelijke luchtvervoersovereenkomst mutatis mutandis uit tot elk van de overeenkomstsluitende partijen.
4. De Commissie heeft tevens onderhandeld over een aanvullende overeenkomst tussen ten eerste, de Europese Unie en haar lidstaten, ten tweede, IJsland en ten derde, het Koninkrijk Noorwegen betreffende de toepassing van de overeenkomst inzake luchtvervoer tussen ten eerste, de Verenigde Staten van Amerika, ten tweede, de Europese Unie en haar lidstaten, ten derde, IJsland en ten vierde, het Koninkrijk Noorwegen (PB 2011, L 283, blz. 16; hierna: „aanvullende overeenkomst”). Deze laatste overeenkomst vult de toetredingsovereenkomst aan doordat zij onder meer, met het oog op de handhaving van de bilaterale aard van de procedures tot vaststelling van de maatregelen voor de toepassing van de oorspronkelijke luchtvervoersovereenkomst, bepaalt dat de Commissie in die procedures in beginsel de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen vertegenwoordigt.
5. Op 2 mei 2011 heeft de Commissie een voorstel voor een besluit inzake de ondertekening en de voorlopige toepassing van de toetredingsovereenkomst en van de aanvullende overeenkomst vastgesteld. Volgens dit voorstel, gebaseerd op artikel 100, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU, was de Raad van de Europese Unie alleen bevoegd tot vaststelling van dat besluit.
6. De Raad is afgeweken van het voorstel van de Commissie en heeft het bestreden besluit vastgesteld in de vorm van een hybride besluit, dat uitgaat van zowel de Raad als de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen.
7. De artikelen 1 tot en met 3 van het bestreden besluit luiden als volgt:
„ Artikel 1
Er wordt machtiging verleend namens de Unie voor de ondertekening van [de toetredingsovereenkomst] en van [de aanvullende overeenkomst] in afwachting van de voltooiing van de procedures voor de sluiting ervan.
De tekst van de toetredingsovereenkomst en die van de aanvullende overeenkomst worden aan dit besluit gehecht.
Artikel 2
De voorzitter van de Raad wordt hierbij gemachtigd de persoon (personen) aan te wijzen die bevoegd is (zijn) om de overeenkomst en de aanvullende overeenkomst namens de Unie te ondertekenen.
Artikel 3
De toetredingsovereenkomst en de aanvullende overeenkomst worden vanaf de datum van ondertekening voorlopig toegepast door de Unie en, voor zover dit is toegestaan uit hoofde van de toepasselijke nationale wetgeving, door de lidstaten en door de andere betrokken partijen, in afwachting van de voltooiing van de procedures voor de sluiting ervan.”
8. De toetredingsovereenkomst is op 16 en 21 juni 2011 respectievelijk te Luxemburg en te Oslo ondertekend. De aanvullende overeenkomst is op dezelfde plaatsten en op dezelfde data ondertekend.
9. Bij beschikking van de president van het Hof van 18 juni 2012 zijn de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk enerzijds, en het Europees Parlement anderzijds, toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad respectievelijk de Commissie.
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
10. De Raad betoogt dat het beroep om drie redenen niet-ontvankelijk is. In de eerste plaats had het beroep moeten worden ingesteld tegen de lidstaten en niet tegen de Raad, daar de Commissie de deelneming van de lidstaten aan de besluitvorming die tot vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid, betwist. Daarmee betreft het verwijt van de Commissie in werkelijkheid een onregelmatigheid die niet aan de Raad, maar aan de lidstaten te wijten is.
11. Bijgevolg is het beroep van de Commissie in de tweede plaats irrelevant op grond dat een door de vertegenwoordigers van de lidstaten verrichte handeling niet vatbaar is voor rechterlijke toetsing door het Hof in het kader van een beroep tot nietigverklaring.
12. In de derde plaats heeft de Commissie geen werkelijk procesbelang, daar de door haar gevorderde nietigverklaring geen rechtsgevolgen sorteert. De Raad merkt op dat aangezien de Europese Unie en de lidstaten hun optreden in ruime mate dienen te coördineren op de gebieden die vallen onder hun gedeelde bevoegdheden, nietigverklaring van het bestreden besluit er slechts toe zal leiden dat dat besluit kunstmatig wordt gesplitst in twee afzonderlijke besluiten, die hoe dan ook gelijktijdig zullen moeten worden vastgesteld. In die omstandigheden kan het beroep van de Commissie de Unie noch de Commissie enig voordeel verschaffen.
13. Volgens de Commissie en het Parlement is het beroep ontvankelijk.
Beoordeling door het Hof
14. Volgens vaste rechtspraak dient beroep tot nietigverklaring open te staan tegen alle door de instellingen van de Unie getroffen maatregelen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie in die zin arresten Parlement/Raad en Commissie, C‑181/91 en C‑248/91, EU:C:1993:271, punt 13, en Commissie/Raad, C‑27/04, EU:C:2004:436, punt 44).
15. Aangezien in casu het bestreden besluit betrekking heeft op de ondertekening van de toetredingsovereenkomst en van de aanvullende overeenkomst namens de Unie, alsook op de voorlopige toepassing van die overeenkomsten door de Unie enerzijds en door de lidstaten anderzijds, heeft de Raad bijgevolg op al die punten aan de totstandkoming van de vastgestelde besluiten deelgenomen (zie naar analogie arrest Commissie/Raad, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 41).
16. Bovendien staat vast dat het bestreden besluit rechtsgevolgen sorteert.
17. In die omstandigheden is het bestreden besluit te beschouwen als een handeling van de Raad die vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, zodat de eerste en de tweede niet-ontvankelijkheidsgrond moeten worden verworpen.
18. Met betrekking tot de derde niet-ontvankelijkheidsgrond volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat aan ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring van de Commissie niet de voorwaarde kan worden verbonden dat deze laatste procesbelang aantoont (zie arresten Commissie/Raad, 45/86, EU:C:1987:163, punt 3, en Commissie/Raad, C‑370/07, EU:C:2009:590, punt 16).
19. Aangezien ook de derde niet-ontvankelijkheidsgrond moet worden verworpen, is het beroep van de Commissie bijgevolg ontvankelijk.
Ten gronde
Argumenten van partijen
Eerste middel
20. De Commissie, ondersteund door het Parlement, betoogt dat de Raad door de vaststelling van het bestreden besluit artikel 13, lid 2, VEU juncto artikel 218, leden 2 en 5, VWEU heeft geschonden.
21. Om te beginnen zou uit dat laatste artikel volgen dat alleen de Raad is aangewezen als instelling die machtiging kan verlenen tot ondertekening van een internationale overeenkomst door de Unie. Het bestreden besluit had dus moeten worden vastgesteld door de Raad alleen, met uitsluiting van de lidstaten in het kader van de Raad bijeen. De Raad kan niet eenzijdig van de procedure van artikel 218 VWEU afwijken door de lidstaten aan de vaststelling van bedoeld besluit te laten deelnemen.
22. In dit verband moeten de werkgebieden van de Unie duidelijk worden onderscheiden van de gebieden waarop de lidstaten de mogelijkheid om hun bevoegdheden uit te oefenen behouden. Een intergouvernementele handeling kan niet worden samengevoegd met een handeling van de Unie, daar zulks zou indruisen tegen de in artikel 218 VWEU voorziene procedures van de Unie en deze procedures doelloos zou maken.
23. Voorts heeft de Raad artikel 13, lid 2, VEU juncto artikel 218, leden 2 en 5, VWEU geschonden, want de instellingen van de Unie kunnen zich niet aan de door de Verdragen voorgeschreven regels onttrekken en andere procedures toepassen. Dat is in casu gebeurd, daar de procedure tot vaststelling van het bestreden besluit niet is verlopen volgens de vereisten van artikel 218 VWEU. Op grond van dit artikel kan immers geen gemengd besluit worden vastgesteld.
24. Volgens de Raad en de interveniërende regeringen is het bestreden besluit in overeenstemming zowel met artikel 13, lid 2, VEU als met artikel 218, leden 2 en 5, VWEU.
25. In de eerste plaats omvat dat besluit twee verschillende handelingen. De eerste is een handeling van de Raad alleen, op de grondslag van artikel 218 VWEU. Daarbij heeft de Raad machtiging verleend tot ondertekening van de betrokken overeenkomsten namens de Unie en tot voorlopige toepassing van die overeenkomsten door de Unie. De vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten in het kader van de Raad bijeen hebben enkel de handeling bedoeld in artikel 3 van het bestreden besluit vastgesteld. Bij die handeling hebben de lidstaten machtiging verleend tot de voorlopige toepassing van genoemde overeenkomsten op de onder hun bevoegdheid vallende gebieden.
26. Uit een en ander volgt dat de lidstaten niet hebben deelgenomen aan de procedure voor de totstandkoming van de handeling die is vastgesteld door de Raad op de grondslag van artikel 218, leden 2 en 5, VWEU.
27. In de tweede plaats bevatten de Verdragen geen uitdrukkelijke bepalingen die de onderhandelingen over gemengde overeenkomsten en het sluiten van dergelijke overeenkomsten regelen. De Raad en de lidstaten kunnen daarvoor dus vrij de precieze vorm bepalen. Voor de vraag of is voldaan aan de procedurevereisten van artikel 218 VWEU is het irrelevan t of de machtiging tot ondertekening van een internationale overeenkomst is vervat in één besluit of in twee afzonderlijke handelingen.
28. In de derde plaats is het aan de lidstaten en aan de Unie om nauw samen te werken op het gebied van gemengde overeenkomsten en te komen tot een gemeenschappelijke benadering ter verzekering van de eenheid in de vertegenwoordiging van de Unie in de internationale betrekkingen. De vaststelling van een gemengd besluit vormt de uitdrukking van de aldus geboden samenwerking.
Tweede middel
29. De Commissie, ondersteund door het Parlement, betoogt dat het bestreden besluit indruist tegen de regel van artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 100, lid 2, VWEU, op grond waarvan de Raad met gekwalificeerde meerderheid beslist. Aangezien het bestreden besluit mede is vastgesteld door de vertegenwoordigers der lidstaten in het kader van de Raad bijeen, is het tot stand gekomen met eenparigheid van stemmen. Daardoor is de procedure voor stemming van artikel 218, lid 8, VWEU zinledig gemaakt.
30. De procedure tot vaststelling van het bestreden besluit is voorts in strijd met het vereiste van rechtszekerheid, op grond waarvan iedere handeling de rechtsgrondslag waarop zij berust dient te vermelden. Die vermelding is bepalend voor de procedure voor de vaststelling van de betrokken handeling en, bijgevolg, voor de wijze waarop binnen de Raad moet worden gestemd. Op basis van de in het bestreden besluit vermelde rechtsgrondslag, te weten artikel 100, lid 2, VWEU juncto artikel 218, leden 5 en 8, VWEU, kan niet worden bepaald volgens welke regels binnen de Raad moest worden gestemd, daar de in die bepalingen voorziene regel, te weten die van gekwalificeerde meerderheid, in werkelijkheid is vervangen door de regel van eenparigheid van stemmen.
31. De Raad, ondersteund door de interveniërende regeringen, betoogt dat hij de in de Verdragen vastgelegde stemregels heeft geëerbiedigd. Het feit dat geen enkel lid van de Raad zich tegen het bestreden besluit heeft verzet kan immers niet betekenen dat in het gegeven geval niet met gekwalificeerde meerderheid is gestemd, daar ieder met eenparigheid van stemmen vastgesteld besluit noodzakelijkerwijs aan het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid beantwoordt.
32. Bovendien is het bij internationale overeenkomsten geenszins ongebruikelijk dat meerdere stemregels worden toegepast. Die praktijk toont aan dat een consensus tussen de lidstaten moet worden bereikt en dat deze laatste hetzij tot uiting kan komen in een gemengd besluit hetzij het resultaat kan zijn van door elke lidstaat individueel genomen besluiten.
Derde middel
33. De Commissie, ondersteund door het Parlement, verwijt de Raad te hebben gehandeld in strijd met de doelstellingen van de Verdragen en het in artikel 13, lid 2, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking.
34. Door de lidstaten te laten interveniëren in de bevoegdheden van de Unie heeft de Raad verwarring gesticht rond de persoonlijkheid van de Unie in de internationale betrekkingen en de machtiging waarover zij beschikt om op dat gebied alleen te beslissen. Voorts heeft hij niet gehandeld onder eerbiediging van de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen – op grond waarvan hij zijn bevoegdheden zodanig had moeten uitoefenen dat het institutionele kader van de Unie niet werd verzwakt – door de lidstaten te laten interveniëren in het verloop van een procedure die uitsluitend de Raad betreft.
35. De Raad, ondersteund door de interveniërende regeringen, merkt op dat hij geen verwarring rond de persoonlijkheid van de Unie heeft gesticht bij derde staten. Waar het gemengde overeenkomsten betreft, wordt die verwarring juist veroorzaakt doordat de Raad een besluit over die overeenkomsten vaststelt zonder het overeenkomstige besluit van de lidstaten er volledig in op te nemen.
36. Het bestreden besluit is voorts niet alleen in overeenstemming met het doel van eenvormigheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie, maar het waarborgt, bevordert en versterkt deze juist door het gemeenschappelijk standpunt van de Unie en van haar lidstaten uiteen te zetten. De vaststelling van een dergelijk besluit geeft nu net de in de Verdragen opgenomen verplichting tot nauwe samenwerking weer.
37. De handeling van de Unie voor de vaststelling van een gemengd akkoord en de overeenkomstige handeling van de lidstaten kunnen uiteraard het voorwerp zijn van twee afzonderlijke procedures. Wanneer parallelle procedures worden gevolgd, bestaat er echter gevaar voor divergenties tussen de lidstaten en kunnen vertragingen ontstaan, waardoor een voldoende nauwe samenwerking tussen de Unie en de lidstaten niet gewaarborgd zou zijn.
Beoordeling door het Hof
38. Met haar eerste en haar tweede middel betoogt de Commissie dat het bestreden besluit niet strookt met artikel 13, lid 2, VEU juncto artikel 218, leden 2, 5 en 8 VWEU, daar het niet is vastgesteld door alleen de Raad volgens de procedure en de regels voor stemming van artikel 218 VWEU.
39. In herinnering zij gebracht dat de Verdragen tot oprichting van de Unie, anders dan gewone internationale verdragen, een nieuwe rechtsorde met eigen instellingen in het leven hebben geroepen ten gunste waarvan de lidstaten op steeds bredere terreinen hun soevereine rechten hebben beperkt en waarvan niet alleen deze staten, maar ook hun onderdanen de subjecten zijn (zie onder meer advies 1/09, EU:C:2011:123, punt 65, en advies 2/13, EU:C:2014:2454, punt 157).
40. Bovendien hebben de lidstaten, op grond van het feit dat zij tot de Unie behoren, aanvaard dat hun onderlinge betrekkingen op de gebieden waarvoor zij hun bevoegdheden aan de Unie hebben overgedragen worden geregeld door het recht van de Unie, met uitsluiting van elk ander recht voor zover dit wordt vereist door het Unierecht (advies 2/13, EU:C:2014:2454, punt 193).
41. Artikel 13, lid 2, VEU bepaalt dat iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen.
42. In dit verband zij eraan herinnerd dat de regels voor de wilsvorming van de instellingen van de Unie zijn vastgelegd in de Verdragen en niet ter beschikking staan van de lidstaten noch van de instellingen zelf (arresten Verenigd Koninkrijk/Raad, 68/86, EU:C:1988:85, punt 38, en Parlement/Raad, C‑133/06, EU:C:2008:257, punt 54).
43. Wat de onderhavige procedure betreft, verlangt artikel 218, lid 1, VWEU dat bij het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties de procedure van de leden 2 tot en met 11 van dat artikel wordt gevolgd, waarbij de lidstaten, als rechtssubjecten van de Unie, gebonden zijn aan alle bepalingen van voormeld artikel.
44. Bovendien stelt volgens artikel 218, lid 5, VWEU de Raad het besluit vast waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van dergelijke overeenkomsten en, in voorkomend geval, tot de voorlopige toepassing ervan door de Unie. Voor de vaststelling van een dergelijk besluit beschikken de lidstaten over geen enkele bevoegdheid.
45. Zoals voor het overige uit artikel 218, lid 8, VWEU volgt, besluit de Raad met betrekking tot een besluit als bedoeld in het voorgaande punt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
46. In de onderhavige zaak staat vast dat de toetredingsovereenkomst en de aanvullende overeenkomst gemengde overeenkomsten vormen.
47. Bij een met derde staten gesloten gemengde overeenkomst zijn de Unie en de lidstaten overeenkomstsluitende partijen. Bij de onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst en het sluiten ervan dient elk van die partijen te handelen in het kader van de bevoegdheden waarover zij beschikt, onder eerbiediging van de bevoegdheden van iedere andere overeenkomstsluitende partij.
48. Zoals blijkt uit de bewoordingen van het bestreden besluit, machtigt dit tot ondertekening van de betrokken overeenkomsten namens de Unie en worden die overeenkomsten op grond ervan voorlopig toegepast.
49. In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat dit besluit in werkelijkheid twee verschillende handelingen samenvoegt, te weten een handeling betreffende de ondertekening van de betrokken overeenkomsten namens de Unie en de voorlopige toepassing van die overeenkomsten door deze laatste, en een handeling betreffende de voorlopige toepassing van die overeenkomsten door de lidstaten, zonder dat kan worden onderscheiden welke handeling de wil van de Raad weergeeft en welke handeling de wil van de lidstaten.
50. Hieruit volgt dat de lidstaten hebben deelgenomen aan de vaststelling van de handeling betreffende de ondertekening van de betrokken overeenkomsten namens de Unie en de voorlopige toepassing van die overeenkomsten door deze laatste, ofschoon een dergelijke handeling volgens artikel 218, lid 5, VWEU afkomstig moet zijn van de Raad alleen. Bovendien is de Raad als instelling van de Unie betrokken bij de totstandkoming van een handeling betreffende de voorlopige toepassing van die overeenkomsten door de lidstaten, terwijl een dergelijke handeling allereerst onder het interne recht van elk van die staten valt en vervolgens onder het internationale recht.
51. In de tweede plaats is het bestreden besluit vastgesteld in het kader van een procedure die zonder onderscheid onderdelen van het bij de Raad berustende besluitvormingsproces en intergouvernementele onderdelen bevatte.
52. Zoals de Raad ter terechtzitting heeft bevestigd, is het bestreden besluit tot stand gekomen doordat op de twee in punt 49 van het onderhavige arrest vermelde handelingen één procedure is toegepast. De handeling betreffende de voorlopige toepassing van de betrokken overeenkomsten door de lidstaten impliceert de instemming van de vertegenwoordigers van die staten, en dus eenstemmigheid, terwijl op grond van artikel 218, lid 8, VWEU de Raad namens de Unie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen dient te besluiten. De twee verschillende, in het bestreden besluit samengevoegde handelingen konden dus niet geldig tot stand komen in het kader van één procedure (zie naar analogie arrest Commissie/Raad, C‑338/01, EU:C:2004:253).
53. In die omstandigheden is het bestreden besluit niet in overeenstemming met artikel 218, leden 2, 5, en 8, VWEU en, bijgevolg, artikel 13, lid 2, VEU.
54. Aangaande het argument van de Raad dat het bestreden besluit beantwoordt aan de verplichting tot samenwerking die op de Unie en op de lidstaten rust op het gebied van gemengde overeenkomsten, heeft het Hof verklaard dat wanneer het onderwerp van een overeenkomst deels tot de bevoegdheid van de Unie en deels tot die van de lidstaten behoort, moet worden gezorgd voor een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen (advies 1/94, EU:C:1994:384, punt 108, en arrest Commissie/Zweden, C‑246/07, EU:C:2010:203, punt 73).
55. Dit beginsel kan echter niet rechtvaardigen dat de Raad de procedurevoorschriften en stemregels van artikel 218 VWEU niet eerbiedigt.
56. Vastgesteld moet dus worden dat het eerste en het tweede middel gegrond zijn.
57. Het bestreden besluit moet dan ook worden nietig verklaard zonder dat het door de Commissie tot staving van haar beroep aangevoerde derde middel hoeft te worden onderzocht.
Het verzoek om handhaving in de tijd van de gevolgen van het bestreden besluit
58. De Raad en de Commissie, daarin gesteund door het Parlement en de Tsjechische, de Duitse, de Franse, de Portugese en de Finse regering, verzoeken het Hof, voor het geval het het bestreden besluit nietig zou verklaren, de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat een nieuw besluit wordt vastgesteld.
59. Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, de gevolgen van de nietig verklaarde handeling aanwijzen die als gehandhaafd moeten worden beschouwd.
60. In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de gevolgen van een bestreden handeling gehandhaafd kunnen blijven met het oog op de rechtszekerheid, in het bijzonder wanneer het directe effect van nietigverklaring van die handeling ernstige negatieve gevolgen zou meebrengen en de rechtmatigheid van een dergelijke handeling niet op grond van het doel of de inhoud ervan wordt aangevochten, maar wegens onbevoegdheid van de auteur ervan of schending van wezenlijke vormvoorschriften (zie arrest Parlement en Commissie/Raad, C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61. In casu moet meer in het bijzonder worden opgemerkt dat het bestreden besluit de voorlopige toepassing van de toetredingsovereenkomst en van de aanvullende overeenkomst door de Unie mogelijk heeft gemaakt. Nietigverklaring met onmiddellijke ingang van een dergelijk besluit zou ernstige gevolgen kunnen hebben voor de betrekkingen van de Unie met de betrokken derde staten en voor de marktdeelnemers die werkzaam zijn op de markt van het luchtvervoer, waaraan de voorlopige toepassing van die overeenkomsten ten goede heeft kunnen komen.
62. In die omstandigheden zijn er ernstige redenen van rechtszekerheid die rechtvaardigen dat het Hof het verzoek om handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit, waarvan doel en inhoud niet worden bestreden, toewijst.
63. De gevolgen van het bestreden besluit moeten dus worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn na de uitspraak van dit arrest, van een door de Raad krachtens artikel 218, leden 5 en 8, VWEU vast te stellen nieuw besluit.
Kosten
64. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
65. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van voormeld Reglement zullen de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk en het Parlement, die in het onderhavige geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen.
Dictum
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1) Besluit 2011/708/EU van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten van de Europese Unie, in het kader van de Raad bijeen van 16 juni 2011 inzake de ondertekening, namens de Unie, en voorlopige toepassing van de Overeenkomst inzake luchtvervoer tussen ten eerste, de Verenigde Staten van Amerika, ten tweede, de Europese Unie en haar lidstaten, ten derde, IJsland en ten vierde, het Koninkrijk Noorwegen; en inzake de ondertekening, namens de Unie, en voorlopige toepassing van de Aanvullende Overeenkomst tussen ten eerste, de Europese Unie en haar lidstaten, ten tweede, IJsland en ten derde, het Koninkrijk Noorwegen betreffende de toepassing van de Overeenkomst inzake luchtvervoer tussen ten eerste, de Verenigde Staten van Amerika, ten tweede, de Europese Unie en haar lidstaten, ten derde, IJsland en ten vierde, het Koninkrijk Noorwegen, wordt nietig verklaard.
2) De gevolgen van besluit 2011/708 worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn na de uitspraak van dit arrest, van een door de Raad van de Europese Unie krachtens artikel 218, leden 5 en 8, VWEU vast te stellen nieuw besluit.
3) De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.
4) De Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en het Europees Parlement zullen hun eigen kosten dragen.