61994CJ0051_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-51/94,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Hendrik van Lier, Consejero Jurídico, y la Sra. Angela Bardenhewer, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por los Sres. Ernst Roeder, Ministerialrat del Bundesministerium fuer Wirtschaft, y Bernd Kloke, Regierungsrat del mismo Ministerio, en calidad de Agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania, al exigir que los productos alimenticios en cuya composición se encuentre un ingrediente no conforme con una receta alemana lleven, para ser comercializados en Alemania, una denominación de venta completada con una mención que indique la utilización de la sustancia de que se trate, aunque ésta ya figure en la lista de ingredientes, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 30 y siguientes del Tratado CE y de los artículos 5, 6 y 16 de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres.: D.A.O. Edward, Presidente de Sala; J.C. Moitinho de Almeida (Ponente), C. Gulmann, P. Jann y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. R. Grass;
visto el informe del Juez Ponente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de mayo de 1995;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de febrero de 1994, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 30 y siguientes del Tratado CE y de los artículos 5, 6 y 16 de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162; en lo sucesivo, "Directiva") al exigir que los productos alimenticios en cuya composición se encuentre un ingrediente no conforme con una receta alemana lleven, para ser comercializados en Alemania, una denominación de venta completada con una mención que indique la utilización de dicha sustancia aunque ésta ya figure en la lista de ingredientes.
La legislación alemana
2 El artículo 17 de la Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz (Ley alemana reguladora de los alimentos y de los productos de consumo corriente, en lo sucesivo, "LMBG"), de 15 de agosto de 1974, establece lo siguiente:
"1. Se prohíbe,
[...]
2. La venta sin etiqueta suficientemente precisa de
a) [...]
b) productos alimenticios cuyas cualidades no se correspondan a las habituales, lo que disminuye de manera no exenta de importancia la utilidad y el valor, en particular el valor nutritivo o el valor de uso, o de
c) los productos alimenticios cuyo aspecto pueda inducir a pensar al comprador que son de calidad superior a la real;
[...]
5. La venta de productos alimenticios con una denominación, una mención o una presentación que induzca a error al consumidor [...] Se induce al consumidor a error, en particular cuando
[...]
b) las denominaciones, las menciones, las presentaciones, las representaciones y otras afirmaciones que puedan inducirle a error se utilizan para indicar la procedencia de los productos alimenticios, su cantidad, su peso, la fecha de su fabricación o de su envasado, su duración u otros elementos determinantes para apreciar su calidad [...]"
3 El apartado 1 del artículo 47 de la misma Ley dispone lo siguiente:
"Los productos en el sentido de la presente Ley, que no son conformes a las disposiciones legales vigentes en le República Federal de Alemania en materia de productos alimenticios, no pueden ser importados en el territorio de aplicación de esta Ley [...]"
4 La Ley de 18 de diciembre de 1992 por la que se modifican las disposiciones legislativas sobre productos alimenticios introdujo en la LMBG el artículo 47a, aplicable a los productos procedentes de otros Estados miembros y que está en vigor desde el 1 de enero de 1993. Esta disposición está redactada en los siguientes términos:
"1. No obstante lo dispuesto en la primera frase del apartado 1 del artículo 47, los productos contemplados por la presente Ley, fabricados y comercializados legalmente en otro Estado miembro de la Comunidad Europea o procedentes de un país tercero y que se comercialicen legalmente en un Estado miembro de la Comunidad Europea podrán ser importados y comercializados en el mercado nacional, aunque no cumplan la legislación sobre productos alimenticios vigente en la República Federal de Alemania.
[...]
4. Los productos alimenticios que no se atengan a lo dispuesto en la presente Ley deberán especificarlo en la etiqueta de manera adecuada en la medida en que sea necesario para la protección del consumidor."
Hechos
5 Los productos alimenticios de que se trata en el presente asunto son, por una parte, la salsa holandesa y la salsa bearnesa y, por otra parte, algunos productos de bollería y pastelería que contienen un aditivo denominado "E 160 F".
6 Cuando la Comisión inició el procedimiento administrativo previo, las autoridades alemanas, basándose en el número 5 del apartado 1 del artículo 17 de la LMBG, prohibían la comercialización de la salsa holandesa y de la salsa bearnesa preparadas a base de grasas vegetales debido a que se inducía a los consumidores a creer que estos productos estaban fabricados a base de huevos y de mantequilla, conforme a la receta tradicionalmente empleada en Alemania.
7 En el transcurso del procedimiento administrativo previo se permitió la comercialización de estos productos siempre que en su etiqueta figurara una mención adicional que indicara que los productos contienen grasas vegetales.
8 En cuanto a los productos de bollería y de pastelería que contuvieran el aditivo "E 160 F", que produce una coloración muy fuerte, las autoridades alemanas, basándose en las letras b) y c) del número 2 del apartado 1 del artículo 17 de la LMBG, también exigen una mención adicional en la etiqueta, de forma que no se haga pensar al consumidor que el producto contiene huevos o una cantidad de huevos mayor de la que contiene realmente.
9 En los dos casos, este requisito se exige tanto en el caso de los productos fabricados en Alemania como en el de los productos importados de otros Estados miembros. Ni la Comisión ni los Estados miembros han sido informados de dicha normativa.
10 En su dictamen motivado, de 6 de agosto de 1992, relativo al aditivo "E 160 F", la Comisión consideró que la República Federal de Alemania había infringido el artículo 30 del Tratado y los artículos 6 y 16 de la Directiva. Además, en su dictamen motivado, de 14 de enero de 1993, relativo a las salsas holandesa y bearnesa, la Comisión consideró que la República Federal de Alemania había infringido los artículos 30 y siguientes del Tratado y el artículo 5 de la Directiva al exigir estas indicaciones particulares.
11 En virtud del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, la denominación de venta que debe emplearse es la "prevista por las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que le sean aplicables y, en su defecto, el nombre consagrado por el uso en el Estado miembro en el que se efectúe la venta al consumidor final o una descripción del producto alimenticio y, si fuera necesario, de su utilización lo suficientemente precisa para permitir al comprador conocer su naturaleza real y distinguirlo de los productos con los cuales podría confundirse".
12 El artículo 6 de la Directiva regula la obligación de incluir en la etiqueta de los productos la lista de sus ingredientes. A tenor del párrafo primero del apartado 6, a falta de disposiciones comunitarias "[...] las disposiciones nacionales podrán establecer para ciertos productos alimenticios que la mención de uno o más ingredientes determinados debe acompañar a la denominación de venta". Conforme al párrafo segundo del mismo apartado, el procedimiento previsto en el artículo 16 se aplicará a las eventuales disposiciones nacionales.
13 El artículo 16 establece lo siguiente:
"En el caso de que se haga referencia al presente artículo se aplicará el siguiente procedimiento:
1. Cuando un Estado miembro mantenga las disposiciones de su legislación nacional, informará a la Comisión y a los demás Estados miembros en el plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva.
2. En el caso en que un Estado miembro considere necesario adoptar una nueva legislación, comunicará a la Comisión y a los demás Estados miembros las medidas proyectadas precisando los motivos que las justifiquen. La Comisión consultará a los Estados miembros en el seno del Comité permanente de productos alimenticios, cuando juzgue útil esta consulta o cuando así lo solicite un Estado miembro.
El Estado miembro sólo podrá adoptar las medidas proyectadas tres meses después de dicha comunicación y siempre que no haya recibido una opinión contraria de la Comisión.
En este último caso, y antes de finalizar el plazo mencionado, la Comisión iniciará el procedimiento previsto en el artículo 17 para decidir si pueden ponerse en aplicación las medidas proyectadas, sujetas, en su caso, a las modificaciones que sean pertinentes."
En cuanto a la infracción de los artículos 6 y 16 de la Directiva
14 La Comisión reprocha a la República Federal de Alemania haber exigido, en determinados casos, que una indicación complete la denominación de venta, sin haber seguido el procedimiento de información previsto en el artículo 16 de la Directiva. Al obrar así, continúa la Comisión, ha infringido los artículos 6 y 16 de dicha Directiva.
15 La República Federal de Alemania opina, por el contrario, no haber infringido ninguna de estas disposiciones. El procedimiento de notificación previsto en ellas sólo es aplicable, en su opinión, a las disposiciones nacionales que exigen, en el caso de "ciertos productos alimenticios", que la mención de uno o varios ingredientes determinados acompañe la denominación de venta. Ese no es el caso del artículo 17 y del apartado 4 del artículo 47a de la LMBG, que, al igual que el artículo 2 de la Directiva, establecen una regla general de protección de los consumidores, cuyo ámbito de aplicación no se limita a "ciertos productos alimenticios". Por su parte, las medidas de aplicación de estas disposiciones, adoptadas por las autoridades en casos particulares, no son "disposiciones" en el sentido de la Directiva.
16 A este respecto procede señalar que el dictamen motivado de 6 de agosto de 1992 relativo al aditivo "E 160 F" era el único que se refería a la infracción de los artículos 6 y 16 de la Directiva. Además, el apartado 12 de este dictamen se refiere a "esta disposición alemana", lo que debe interpretarse en el sentido de que se trata del artículo 17 de la LMBG, única disposición alemana que se menciona en él anteriormente.
17 Ahora bien, del apartado 6 del artículo 6 se deduce claramente que las disposiciones comunitarias y nacionales que contempla deben referirse a "ciertos productos alimenticios" y a "uno o más ingredientes". Por tanto, no se refiere a disposiciones generales como los artículos 17 y 47a de la LMBG, aunque, en la práctica, la aplicación de estas disposiciones por parte de las autoridades competentes pueda dar lugar a exigir la indicación, en la etiqueta de los productos, de menciones complementarias de su denominación de venta, que indiquen la utilización de uno o más ingredientes.
18 Habida cuenta de lo antedicho, procede desestimar el motivo basado en la infracción de los artículos 6 y 16 de la Directiva.
En cuanto a la infracción del artículo 30 del Tratado y del artículo 5 de la Directiva
19 La Comisión considera que la obligación de añadir a la denominación de venta de las mercancías controvertidas una mención que indique que su composición no respeta la receta nacional es incompatible con el artículo 5 de la Directiva y con los artículos 30 y siguientes del Tratado CE.
20 Por lo que se refiere al artículo 30, la Comisión señala que la normativa alemana priva al producto importado de una denominación de venta a la que tiene derecho en el Estado miembro de fabricación y le impone otra, menos conocida y menos apreciada por el consumidor, lo que puede dificultar su comercialización en Alemania y, por tanto, obstaculizar, al menos indirectamente, el comercio entre los Estados miembros.
21 Ahora bien, tal restricción no es necesaria para alcanzar un objetivo justificado desde el punto de vista del Derecho comunitario y, en particular, el de la protección de los consumidores, invocado por la demandada.
22 El Gobierno alemán considera, por el contrario que, si bien los requisitos controvertidos constituyen obstáculos a la libre circulación de mercancías, estos obstáculos están justificados, por una parte, por la necesidad de proteger a los consumidores y, por otra parte, por la de garantizar la lealtad de las transacciones comerciales.
23 Por lo que se refiere al primer objetivo, el Gobierno alemán alega que los productos alimenticios se adquieren a menudo sin que el consumidor proceda a un examen minucioso de éstos y que su elección viene determinada por "criterios de referencia", como la denominación de venta y las informaciones adicionales que se le añaden.
24 Por consiguiente, continúa la demandada, si, en el caso de las salsas holandesa y bearnesa, no se exigiera la mención controvertida, el consumidor podría verse inducido a adquirir estos productos por creer que están fabricados según la receta alemana, es decir, a base de huevos y de mantequilla, mientras que, en realidad, se han utilizado grasas vegetales.
25 Lo mismo sucedería, en opinión de la demandada, respecto a la incorporación del aditivo o colorante "E 160 F" en los productos de bollería y pastelería. En este caso, es indispensable añadir a la denominación de venta una mención particular puesto que la intensa coloración amarilla del producto terminado, al hacer creer que contiene una gran concentración de yemas de huevo, sería engañosa para el consumidor.
26 La República Federal de Alemania añade que, en el caso de determinados productos, el propio legislador comunitario ha establecido la obligación de mencionar indicaciones especiales junto a la denominación de venta y que, a diferencia de lo que afirma la Comisión, los requisitos particulares exigidos a este respecto por el Derecho alemán no dan lugar a minusvalorar los productos de que se trata. Unicamente pretenden llamar la atención de los consumidores alemanes sobre la presencia de ingredientes que aquéllos no esperan encontrar en dichos productos.
27 Por lo que respecta a la necesidad de garantizar la lealtad de las transacciones comerciales, el Gobierno alemán considera que, gracias a la utilización de ingredientes como las grasas vegetales, más baratas que los huevos y la mantequilla, los fabricantes de los productos importados pueden obtener ventajas considerables en materia de competencia, ventajas inadmisibles puesto que los consumidores no conocen suficientemente la diferencia entre los diversos métodos de fabricación.
28 Esta alegación no puede ser acogida.
29 Es jurisprudencia reiterada que constituyen medidas de efecto equivalente, prohibidas por el artículo 30 del Tratado, los obstáculos a la libre circulación de mercancías derivados, a falta de armonización de las legislaciones, de la aplicación a mercancías procedentes de otros Estados miembros, donde se fabrican y comercializan legalmente, de normas relativas a los requisitos que deben cumplir dichas mercancías (como los relativos a su denominación, forma, dimensiones, peso, composición, presentación, etiquetado y acondicionamiento), aunque dichas normas sean indistintamente aplicables a todos los productos, siempre que esta aplicación no pueda ser justificada por un objetivo de interés general que pueda prevalecer sobre las exigencias de la libre circulación de mercancías (véase la sentencia de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard, asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097, apartado 15).
30 En el presente asunto, los requisitos controvertidos, indistintamente aplicables a los productos nacionales y a los productos importados, se refieren al etiquetado y al acondicionamiento de los productos de que se trata. Por tanto, constituyen medidas de efecto equivalente prohibidas por el artículo 30 del Tratado si no pueden ser justificadas conforme a la citada jurisprudencia.
31 A este respecto procede señalar que, a falta, como sucede en el presente asunto, de armonización comunitaria, las medidas necesarias para garantizar las denominaciones correctas de los productos, que eviten toda confusión en la mente del consumidor y garanticen la lealtad de las transacciones comerciales, son compatibles con los artículos 30 y siguientes del Tratado (véase, en particular, la sentencia de 23 de febrero de 1988, Comisión/Francia, 216/84, Rec. p. 793, apartado 11).
32 Por tanto, procede examinar, en primer lugar, si, como afirma el Gobierno demandado, los requisitos controvertidos son necesarios para garantizar la información correcta de los consumidores.
33 No se puede negar que, en algunos casos, la exigencia de un complemento a la denominación de venta es necesaria para evitar cualquier confusión en la mente del consumidor. Sin embargo, tal requisito, previsto por lo demás en el apartado 6 del artículo 6 de la Directiva, no está justificado en el presente asunto.
34 Efectivamente, como ha señalado el Abogado General en el punto 39 de sus conclusiones, hay que suponer que los consumidores, cuya decisión de adquirir un producto está determinada por la composición de éste, leen previamente la lista de ingredientes, cuya mención es obligatoria conforme al artículo 6 de la Directiva. Aunque en algunos casos los consumidores pueden ser inducidos a error, este riesgo es mínimo y, por tanto, no puede justificar el obstáculo a la libre circulación de mercancías a que dan lugar los requisitos controvertidos.
35 A continuación, procede comprobar si las medidas controvertidas están justificadas por la necesidad de garantizar la lealtad de las transacciones comerciales que, conforme a una jurisprudencia reiterada, también puede justificar los obstáculos a la libre circulación de mercancías (véase, entre otras, la sentencia de 26 de noviembre de 1985, Miro, 182/84, Rec. p. 3731).
36 En contra de lo que afirma el Gobierno alemán, la ventaja competitiva que podrían obtener algunos fabricantes de la utilización de productos más baratos no puede ser considerada como inadmisible debido a que los consumidores no perciben suficientemente la diferencia entre los diversos métodos de fabricación. Como se ha señalado anteriormente, la información del consumidor atento a la composición del producto queda suficientemente garantizada por la lista de ingredientes que debe figurar en la etiqueta, conforme al artículo 6 de la Directiva; en cualquier caso, como ha señalado el Abogado General en el punto 40 de sus conclusiones, los fabricantes pueden libremente llamar la atención de estos consumidores sobre la utilización de los productos tradicionales.
37 De lo antedicho se deduce que los requisitos controvertidos no son necesarios para garantizar la protección de los consumidores y la lealtad de las transacciones comerciales y, por tanto, son incompatibles con el artículo 30 del Tratado.
38 En cuanto al apartado 1 del artículo 5 anteriormente citado, la Comisión considera, habida cuenta del conjunto de la Directiva, que dicha disposición no autoriza a los Estados miembros a obligar a añadir a las denominaciones de venta menciones que excedan del objetivo de una información correcta del consumidor y excluyan de esa forma la comercialización de productos nacionales o importados que, como los productos controvertidos, no difieran esencialmente de los productos generalmente conocidos en la Comunidad bajo la misma denominación.
39 Por su parte, el Gobierno alemán considera que esta disposición autoriza al legislador nacional a tener en cuenta la forma en que se percibe mayoritariamente una denominación de venta en su Estado, de manera que se garantice la información correcta de los consumidores en cuanto a la naturaleza y a la composición real de los productos de que se trate.
40 A este respecto baste señalar que el requisito, formulado en el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, de que los complementos a la denominación sean necesarios para informar al consumidor, también se desprende del artículo 30 del Tratado y que, por consiguiente, este motivo de recurso carece de entidad propia.
41 Por consiguiente, procede declarar que, al exigir que la salsa bearnesa y la salsa holandesa fabricadas con grasas vegetales, y determinados productos de pastelería que contienen el aditivo "E 160 F" lleven, para ser comercializados en Alemania, una denominación de venta que contenga una mención suplementaria que indique la utilización de la sustancia de que se trate, aunque ésta ya figure en la lista de ingredientes a que se refiere el artículo 6 de la Directiva, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado.
Decisión sobre las costas
Costas
42 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que al exigir que la salsa bearnesa y la salsa holandesa fabricadas con grasas vegetales, y determinados productos de pastelería que contienen el aditivo "E 160 F" lleven, para ser comercializados en Alemania, una denominación de venta que contenga una mención suplementaria que indique la utilización de la sustancia de que se trate, aunque ésta ya figure en la lista de ingredientes a que se refiere el artículo 6 de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CE.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.