ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
(Eerste kamer)
19 juni 2007
Zaak F‑54/06
John Davis e.a.
tegen
Raad van de Europese Unie
„Openbare dienst – Ambtenaren – Pensioenen – Aanpassingscoëfficiënten – Pensionering na inwerkingtreding van Statuut in sinds 1 mei 2004 geldende versie – Toepassing van aanpassingscoëfficiënten berekend op basis van gemiddelde kosten van levensonderhoud in woonland van gepensioneerden
– Overgangsregeling – Afschaffing van aanpassingscoëfficiënten voor pensioenrechten verkregen na inwerkingtreding van Statuut in sinds 1 mei 2004
geldende versie”
Betreft: Beroep, ingesteld krachtens de artikelen 236 EG en 152 EA, waarbij J. Davis en drie andere ambtenaren van de Raad nietigverklaring
vorderen van de besluiten van de Raad houdende vaststelling van hun respectieve ouderdomspensioenrechten, voor zover, enerzijds,
op het deel van hun pensioenrechten dat na 30 april 2004 is verworven geen aanpassingscoëfficiënt wordt toegepast en, anderzijds,
de aanpassingscoëfficiënt die wordt toegepast op het deel van hun pensioenrechten dat vóór 30 april 2004 is verworven verschilt
van die welke op de bezoldiging van in het Verenigd Koninkrijk of in Denemarken werkzame ambtenaren van de Europese Gemeenschappen
wordt toegepast.
Beslissing: Het beroep wordt verworpen. Elke partij zal haar eigen kosten dragen.
Samenvatting
1.      Ambtenaren – Pensioenen – Aanpassingscoëfficiënt – Afschaffing voor pensioenrechten verworven na inwerkingtreding van verordening
nr. 723/2004
(Ambtenarenstatuut, art. 82, lid 1; bijlage XIII, art. 20; verordening nr. 723/2004 van de Raad)
2.      Ambtenaren – Pensioenen – Aanpassingscoëfficiënt – Afschaffing voor pensioenrechten verworven na inwerkingtreding van verordening
nr. 723/2004
(Ambtenarenstatuut, art. 82, lid 1; bijlage XIII, art. 20; verordening nr. 723/2004 van de Raad)
3.      Ambtenaren – Pensioenen – Aanpassingscoëfficiënt – Afschaffing voor pensioenrechten verworven na inwerkingtreding van verordening
nr. 723/2004
(Ambtenarenstatuut, art. 82, lid 1)
4.      Vrij verkeer van personen – Werknemer – Begrip – Gemeenschapsambtenaar – Daaronder begrepen – Gepensioneerd gemeenschapsambtenaar
– Daarvan uitgesloten
(Art. 18 EG en 39 EG)
5.      Burgerschap van Europese Unie – Recht van vrij verkeer en verblijf op grondgebied van lidstaten – Gepensioneerde gemeenschapsambtenaren
(Art. 18 EG; Ambtenarenstatuut, art. 82, lid 1)
1.      Er is geen sprake van schending van het beginsel van gelijke behandeling wanneer de verschillende behandeling van verschillende
categorieën ambtenaren gerechtvaardigd is op basis van een objectief en redelijk criterium en die verschillen evenredig zijn
aan het met die differentiëring beoogde doel.
Wat de afschaffing betreft van de aanpassingscoëfficiënten voor de vanaf 1 mei 2004 verworven pensioenrechten, ingevoerd bij
verordening nr. 723/2004 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren en van de Regeling welke van toepassing is op de
andere personeelsleden, is het verschil in behandeling tussen ambtenaren die na en ambtenaren die enkele maanden vóór de inwerkingtreding
van de statutaire hervorming zijn gepensioneerd, voor zover alleen op het volledige pensioen van laatstgenoemden een aanpassingscoëfficiënt
wordt toegepast, in overeenstemming met het beginsel van gelijke behandeling. Dit verschil is gerechtvaardigd op basis van
een objectief en redelijk criterium, namelijk de pensionering van ambtenaren vóór of na de inwerkingtreding van de statutaire
hervorming. Gelet op de doelstellingen van die statutaire hervorming, is dit verschil in behandeling bovendien in overeenstemming
met het evenredigheidsvereiste, want ongeacht de omstandigheid dat eerstgenoemden na de inwerkingtreding van de statutaire
hervorming zijn gepensioneerd, worden de aanpassingscoëfficiënten toegepast op de volledige pensioenrechten die zij vóór die
datum hebben verworven, en bovendien gaat het hierbij om dezelfde aanpassingscoëfficiënten als die welke gelden voor ambtenaren
die vóór die datum zijn gepensioneerd. Deze vaststelling wordt overigens bevestigd door de overweging dat de wetgever geen
regels heeft vastgesteld die alleen de vanaf 1 mei 2004 verworven pensioenrechten negatief beïnvloeden, maar ook regels die
de vóór die datum verworven pensioenrechten negatief beïnvloeden, door gedurende een overgangsperiode die op 30 april 2008
afloopt de aanpassingscoëfficiënten berekend volgens de hoofdstadmethode te vervangen door aanpassingscoëfficiënten berekend
volgens de landmethode, welke voor gepensioneerden minder gunstig is.
Evenmin kan het verschil in behandeling worden aangemerkt als een willekeurige discriminatie of als een discriminatie die
kennelijk ongeschikt is voor de met de statutaire hervorming beoogde doelstellingen. Slechts indien er sprake is van een dergelijke
discriminatie kan het middel ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling en van non-discriminatie slagen,
wanneer het wordt aangevoerd tegen maatregelen die zijn getroffen op een gebied waarop de wetgever over een discretionaire
bevoegdheid beschikt, zoals dat het geval is op het gebied van de aanpassing van het pensioenstelsel.
(cf. punten 64, 74 en 75)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 16 maart 2004, Afari/ECB, T‑11/03, JurAmbt. blz. I‑A‑65 en II‑267, punt 65
Gerecht voor ambtenarenzaken: 23 januari 2007, Chassagne/Commissie, F‑43/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 91
2.      Op een gebied waarop de wetgever over een discretionaire bevoegdheid beschikt, zoals dat het geval is op het gebied van de
aanpassing van het pensioenstelsel, beperkt de rechter zich bij de controle van de eerbiediging van het beginsel van gelijke
behandeling en van non-discriminatie tot de vraag, of de betrokken instelling geen arbitrair of kennelijk ongeschikt onderscheid
heeft gemaakt.
De wetgever heeft die grenzen niet overschreden door bij verordening nr. 723/2004 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren
en van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden elke aanpassingscoëfficiënt voor vanaf 1 mei 2004
verworven pensioenrechten af te schaffen. Er bestaat immers geen hoger gemeenschapsrechtelijk beginsel van „gelijke behandeling
in termen van koopkracht” van gepensioneerde gemeenschapsambtenaren, maar een algemeen beginsel van gelijke behandeling en
non-discriminatie dat de wetgever moet toepassen op de wijze en met de middelen die hij daarvoor het meest geschikt acht.
Gelet op de discretionaire bevoegdheid van de wetgever op het gebied van de aanpassing van het pensioenstelsel, mocht de Raad
een stelsel vaststellen dat aan het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie uitvoering beoogt te geven door
de aanpassingscoëfficiënten af te schaffen en door te verzekeren dat de ambtenaren tegen een gelijke bijdrage een gelijk nominaal
pensioen zouden ontvangen, hetgeen in het algemeen overigens het geval is bij de in andere internationale organisaties bestaande
pensioenregelingen. Daartoe mocht hij zich op het standpunt stellen dat de Europese integratie het bestaan van aanpassingscoëfficiënten
steeds minder noodzakelijk maakte en dat de gepensioneerden hun woonplaats steeds vaker in hun oude staat van tewerkstelling
of in een andere staat dan hun staat van herkomst zouden kiezen. Voorts mocht de Raad rekening houden met de wens om zowel
fraude als kostbare en gecompliceerde verificatieprocedures betreffende de daadwerkelijke woonplaats van gepensioneerden te
vermijden.
De wetgever is bovendien vrij om het Statuut te wijzigen door bepalingen vast te stellen die voor de betrokken ambtenaren
minder gunstig zijn dan de voorgaande en aan deze vrijheid kan geen afbreuk worden gedaan door een beroep op enig beginsel
van gelijkheid „in termen van koopkracht”. Wanneer er echter verworven rechten van ambtenaren bestaan, is de wetgever verplicht
om een voldoende lange overgangsperiode vast te stellen teneinde in het kader van het pensioenstelsel te vermijden dat de
modaliteiten voor de berekening van de pensioenrechten onverwacht worden gewijzigd. Zo deze bescherming zich uitstrekt tot
ambtenaren die na de inwerkingtreding van de statutaire hervorming zijn gepensioneerd, kan deze alleen gelden voor de rechten
die zij vóór die hervorming hebben verworven.
(cf. punten 65, 78 en 80-82)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 30 september 1998, Losch/Hof van Justitie, T‑13/97, JurAmbt. blz. I‑A‑543 en II‑1633, punten 113,
121 en 122; 30 september 1998, Busacca e.a./Rekenkamer, T‑164/97, JurAmbt. blz. I‑A‑565 en II‑1699, punten 49, 58 en 59; 6 juli
1999, Séché/Commissie, T‑112/96 en T‑115/96, JurAmbt. blz. I‑A‑115 en II‑623, punten 127 en 132; 8 januari 2003, Hirsch e.a./ECB,
T‑94/01, T‑152/01 en T‑286/01, JurAmbt. blz. I‑A‑1 en II‑27, punt 51; 26 februari 2003, Drouvis/Commissie, T‑184/00, JurAmbt.
blz. I‑A‑51 en II‑297, punt 57, bevestigd bij Hof 29 april 2004, Drouvis/Commissie, C‑187/03 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie;
29 november 2006, Campoli/Commissie, T‑135/05, JurAmbt. blz. I‑A‑2‑297 en II‑A‑2‑1527, punten 71, 72, 78, 79, 85, 87, 97 en 105
Gerecht voor ambtenarenzaken: 23 januari 2007, Chassagne/Commissie, F‑43/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 62
3.      De afschaffing van aanpassingscoëfficiënten voor pensioenrechten die vanaf 1 mei 2004 zijn verworven, ingevoerd bij verordening
nr. 723/2004 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren en van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden,
levert voor gepensioneerden die in een lidstaat met hoge kosten van levensonderhoud wonen geen schending op van het beginsel
van gelijke behandeling en non-discriminatie in vergelijking met een gepensioneerde die in een lidstaat met lagere kosten
van levensonderhoud woont. Dit geldt eveneens voor de vergelijking tussen elders en in België woonachtige gepensioneerden.
Ofschoon die afschaffing van de aanpassingscoëfficiënten leidt tot koopkrachtverschillen tussen gepensioneerden naargelang
zij zich vestigen in landen met hoge of met lage kosten van levensonderhoud, zijn die verschillen gebaseerd op een objectief
en redelijk criterium, namelijk het gelijke bedrag van de bijdragen die de ambtenaren tijdens hun loopbaan hebben betaald.
Voorts zijn die verschillen, althans gedurende de eerste jaren dat het nieuwe pensioenstelsel van kracht is, evenredig aan
de doelstellingen van de statutaire hervorming. Gedurende die jaren zullen de ambtenaren die na de inwerkingtreding van de
statutaire hervorming zijn gepensioneerd immers het grootste deel van hun pensioenrechten hebben verworven en zullen voor
hen samengestelde coëfficiënten gelden die dicht in de buurt liggen van die welke op hen van toepassing zouden zijn geweest
indien de statutaire hervorming het systeem van de aanpassingscoëfficiënten in stand had gehouden. Slechts wanneer de verschillen
in de kosten van levensonderhoud tussen de lidstaten, anders dan de verwachting van de Raad, in de toekomst voortduren, zou
het verschil in behandeling tussen gepensioneerden die zich hebben gevestigd in plaatsen waar de kosten van levensonderhoud
hoog zijn en zij die zich hebben gevestigd in plaatsen waar die kosten laag zijn, gelet op het ontbreken van aanpassingscoëfficiënten
op een substantieel deel van de pensioenrechten en op voorwaarde dat de Raad geen corrigerende maatregelen treft, onevenredig
kunnen blijken te zijn met de doelstellingen van de statutaire hervorming.
Op basis van diezelfde overwegingen en gelet op de discretionaire bevoegdheid van de wetgever op het gebied van de aanpassing
van het pensioenstelsel, kunnen de gevolgen van de afschaffing van de aanpassingscoëfficiënten geen willekeurige discriminatie
vormen dan wel een discriminatie die kennelijk ongeschikt is voor het met de statutaire hervorming beoogde doel.
(cf. punten 84‑87)
4.      De gemeenschapsambtenaar heeft de hoedanigheid van migrerend werknemer en verliest als gemeenschapsonderdaan die in een andere
lidstaat dan zijn land van herkomst werkt, niet zijn hoedanigheid van werknemer in de zin van artikel 39, lid 1, EG doordat
hij een functie bij een internationale organisatie vervult, ook al zijn de voorwaarden voor zijn toelating en verblijf in
het land van tewerkstelling speciaal geregeld in een internationale overeenkomst. De gepensioneerde gemeenschapsambtenaren
kunnen zich echter niet beroepen op de beginselen van het vrije verkeer en de vrijheid van vestiging, die hoofdzakelijk de
uitoefening van een economische activiteit betreffen, maar uitsluitend op artikel 18 EG, dat de gemeenschapsonderdanen het
recht garandeert om op het grondgebied van de lidstaten vrij te reizen en te verblijven.
(cf. punten 96‑98)
Referentie:
Hof: 15 maart 1989, Echternach en Moritz, 389/87 en 390/87, Jurispr. blz. 723, punt 11; 16 december 2004, My, C‑293/03, Jurispr.
blz. I‑12013, punt 37; 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, Jurispr. blz. I‑1453, punt 12
5.      Ingevolge artikel 18 EG hebben gemeenschapsonderdanen het recht, vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te
verblijven, welk recht rechtstreeks voortvloeit uit de bij artikel 17 EG verleende status van burger van de Europese Unie,
dat de primaire status van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn. Onder voorbehoud van de beperkingen en de voorwaarden
die bij het Verdrag en het afgeleide recht zijn voorzien, kan artikel 18 EG burgers van de Europese Unie als zodanig rechten
verlenen die zij in rechte kunnen doen gelden. Bij gebreke van een speciale daartoe voorziene regel, kan deze bepaling gepensioneerde
gemeenschapsambtenaren dus een recht geven om zich in de lidstaat van hun keuze te vestigen.
Niet alleen maatregelen die rechtstreekse verboden en beperkingen bevatten, maar ook maatregelen die de betrokkenen ervan
weerhouden zich in een andere lidstaat te vestigen, maken inbreuk op het recht van vrij verkeer. Uit artikel 18 EG kan echter
geen positieve verplichting voor de gemeenschapswetgever worden afgeleid om communautaire pensioengerechtigden een financiële
aanvulling te geven in de vorm van aanpassingscoëfficiënten, bedoeld ter compensatie van de hogere kosten van levensonderhoud
die zijn vastgesteld in een lidstaat waarin de gepensioneerde zich wil vestigen; aangezien er geen sprake kan zijn van een
verschil in behandeling ten opzichte van andere communautaire gepensioneerden die ervoor hebben gekozen om zich in dezelfde
lidstaat te vestigen, zijn de nadelen die de vestiging in die staat meebrengt en die voortvloeien uit algemene en objectieve
situaties die elke gepensioneerde of zelfs elke andere persoon die zich in dezelfde staat vestigt kunnen treffen, het gevolg
van de vrije keuze door de betrokkene van zijn woonplaats, welke keuze is gemaakt na afweging van alle voor‑ en nadelen daarvan,
en kunnen deze niet worden aangemerkt als impliciete belemmeringen van het vrije verkeer.
(cf. punten 98‑100)
Referentie:
Hof: 1 februari 1996, Perfili, C‑177/94, Jurispr. blz. I‑161, punten 17‑19; 17 september 2002, Baumbast en R, C‑413/99, Jurispr.
blz. I‑7091, punten 82, 84 en 86; 2 oktober 2003, Garcia Avello, C‑148/02, Jurispr. blz. I‑11613, punten 21‑24; 12 juli 2005,
Schempp, C‑403/03, Jurispr. blz. I‑6421, punten 45‑47; 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, Jurispr. blz. I‑1441, punten 17‑19;
26 oktober 2006, Tas-Hagen en Tas, C‑192/05, Jurispr. blz. I‑10451; 9 november 2006, Turpeinen, C‑520/04, Jurispr. blz. I‑10685,
punt 13; 11 januari 2007, ITC, C‑208/05, Jurispr. blz. I‑181, punten 31 en 33; 30 januari 2007, Commissie/Denemarken, C‑150/04,
Jurispr. blz. I‑1163, punten 41‑45