62008CC0317_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. ¿Es incompatible con el Derecho comunitario una disposición nacional que, para determinadas demandas relacionadas con servicios de telecomunicaciones, exige como requisito de admisibilidad que previamente se haya intentado una resolución extrajudicial?
2. Esta cuestión ha sido remitida en el presente asunto al Tribunal de Justicia por el Giudice di pace di Ischia. No sólo brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de examinar la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal), (2) sino especialmente también de pronunciarse respecto del principio de tutela judicial efectiva.
II. Marco legal
A. Derecho comunitario
3. La Directiva 2002/22 tiene por objeto el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas a los usuarios finales. Conforme al artículo 1, tiene por objeto garantizar la existencia de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de buena calidad en toda la Comunidad. A tal efecto establece los derechos de los usuarios finales y las correspondientes obligaciones de los operadores. Con vistas a garantizar que se preste un servicio universal dentro de un entorno de mercado abierto y competitivo, la Directiva define el conjunto mínimo de servicios de calidad especificada al que todos los usuarios finales deben tener acceso habida cuenta de condiciones nacionales específicas, a un precio asequible, sin distorsión de la competencia.
4. El cuadragésimo séptimo considerando de la Directiva 2002/22 hace referencia a la solución de litigios:
«[…] Conviene establecer procedimientos eficaces para la solución de litigios que opongan, por una parte, a los consumidores y, por otra, a las empresas que prestan servicios de comunicaciones disponibles al público. Los Estados miembros deben tener plenamente en cuenta la Recomendación 98/257/CE de la Comisión, de 30 de marzo de 1998, relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo.»
5. En ese sentido, el artículo 34 de la Directiva 2002/22, titulado «Resolución extrajudicial de litigios», dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros garantizarán la disponibilidad de procedimientos extrajudiciales transparentes, sencillos y poco onerosos para tratar litigios no resueltos que afecten a los consumidores y se refieran a asuntos regulados por la presente Directiva. Los Estados miembros adoptarán medidas para garantizar que tales procedimientos permitan la resolución equitativa y rápida de los litigios y, en caso justificado, podrán adoptar un sistema de reembolso o indemnización. Los Estados miembros podrán ampliar el ámbito de estas obligaciones de modo que cubran también los litigios que impliquen a otros usuarios finales.
2. Los Estados miembros velarán por que su legislación no obstaculice la creación al nivel territorial adecuado de ventanillas y servicios en línea para la presentación de reclamaciones con el fin de facilitar el acceso de consumidores y usuarios finales a la resolución de litigios.
[…]
4. El presente artículo no menoscabará los procedimientos judiciales nacionales.»
B. Derecho nacional
6. Con arreglo a la Ley nº 249, de 31 de julio de 1997, la Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Autoridad de garantías en las comunicaciones; en lo sucesivo, «AGC») es competente para los conflictos entre usuarios finales y proveedores de servicios en el ámbito de las telecomunicaciones relativos al incumplimiento de las disposiciones referentes al servicio universal y a los derechos de los usuarios finales.
7. Mediante la Decisión nº 173/07/CONS, (3) la AGC estableció un procedimiento para la resolución de conflictos entre proveedores de servicios de telecomunicación y los usuarios finales.
8. Los artículos 3 y 13 del anexo A de esta Decisión disponen lo siguiente:
Artículo 3
«En relación con los litigios del artículo 2, párrafo primero, el recurso judicial es inadmisible hasta que no se haya efectuado el intento de conciliación obligatorio ante el Comitato Regionale per le Comunicazioni (en lo sucesivo, “CORECOM”) competente territorialmente que cuente con delegación para desempeñar la función conciliadora, o bien ante los órganos de resolución extrajudicial de los litigios mencionados en el artículo 13.
Cuando el CORECOM territorialmente competente no sea titular de la delegación mencionada en el párrafo primero, el intento de conciliación obligatorio deberá efectuarse ante los órganos a que se refiere el artículo 13.
El plazo para la conclusión del procedimiento de conciliación es de treinta días desde la fecha de presentación del escrito de solicitud de iniciación; una vez transcurrido dicho plazo, las partes pueden interponer un recurso judicial aunque el procedimiento no haya concluido.»
Artículo 13
«1. Como alternativa al procedimiento de conciliación ante el CORECOM, los interesados están facultados para efectuar el intento de conciliación obligatorio ‑también mediante teletransmisión– ante los órganos extrajudiciales de solución de los litigios en materia de consumo a los que se refiere el artículo 1, letra o), del presente Reglamento.
2. Con el mismo fin, el usuario también está facultado para dirigirse a los organismos instituidos mediante acuerdos entre los operadores y asociaciones de consumidores representativos a nivel nacional, siempre que dichos organismos operen gratuitamente y respeten los principios de transparencia, equidad y eficacia recogidos en la Recomendación 2001/310/CE.»
9. Bajo el título «Disposiciones transitorias y finales», el artículo 5 de dicha Decisión dispone:
«1. Hasta que se desarrollen plenamente las disposiciones del artículo 141, párrafo segundo, del Decreto Legislativo nº 206, de 6 de septiembre de 2005, para llevar a cabo el intento de conciliación, las partes podrán dirigirse –además de a las Cámaras de conciliación, instituidas en las Cámaras de Comercio, Industria, Agricultura y Artesanado– a los organismos inscritos en el registro al que se refiere el artículo 38 del Decreto legislativo nº 5, de 17 de enero de 2003.
2. A los litigios surgidos hasta la fecha de la entrada en vigor de la presente Decisión, aun en fase de conciliación, se les sigue aplicando el régimen anterior, establecido en el artículo 4, párrafo primero. […]»
III. Hechos, cuestión prejudicial y procedimiento
10. Las demandantes de los procedimientos principales son destinatarias de servicios de telecomunicaciones. En sus demandas solicitan que se condene a Telecom Italia SpA (4) y a Wind SpA, (5) respectivamente, a la reparación de los daños que sufrieron como consecuencia del supuesto incumplimiento de sendos contratos que tienen por objeto servicios telefónicos prestados por las mencionadas compañías. La demandante en el asunto C‑319/08 solicitó también que se declarara que no debe ciertas cantidades reclamadas por Telecom Italia SpA.
11. Las compañías telefónicas demandadas aducen la inadmisibilidad de las acciones ejercitadas en su contra, puesto que las demandantes no realizaron previamente el intento de conciliación establecido en los artículos 3 y 13 del anexo A de la Decisión nº 173/07/CONS.
12. El órgano jurisdiccional remitente hace constar que en la Región de la Campania, en que se sitúa el litigio, no se ha establecido aún la comisión CORECOM prevista por la legislación nacional. Por esta razón, el procedimiento de conciliación obligatorio debía tramitarse ante los órganos previstos en el artículo 13 del anexo A de la Decisión nº 173/07/CONS. Sin embargo, continúa, no se ha verificado previamente si estas comisiones alternativas de conciliación, según lo previsto en el artículo 13 del anexo A de la Decisión nº 173/07/CONS, cumplen los criterios establecidos en la Recomendación 2001/310/CE, especialmente en cuanto al coste del procedimiento.
13. Pero, aun en caso de que se hubiera establecido el CORECOM en la región de la Campania, el juez remitente considera que el carácter obligatorio de la conciliación representa un obstáculo inadmisible al acceso a la tutela judicial.
14. El órgano jurisdiccional remitente duda de la compatibilidad de las normas italianas con el Derecho comunitario. Por esta razón, mediante sendas resoluciones del 4 de abril de 2008, ha suspendido el procedimiento en los cuatro asuntos y ha remitido al Tribunal de Justicia la siguiente petición de decisión prejudicial:
«¿Las normas comunitarias anteriormente reproducidas (el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, la Directiva 2002/22/CE, la Directiva 1999/44/CE y las Recomendaciones 2001/310/CE y 1998/257/CE de la Comisión) tienen una eficacia directamente vinculante y deben interpretarse en el sentido de que los litigios “en materia de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales y operadores, relativos a la infracción de las disposiciones relativas al servicio universal y a los derechos de los usuarios finales establecidas por las normas legislativas, por las decisiones de la Autoridad, por las condiciones contractuales y por la carta de servicios” (litigios contemplados en el artículo 2 del anexo A de la Decisión del garante nº 173/07/CONS) no deben someterse al intento de conciliación obligatorio previsto so pena de inadmisibilidad del recurso judicial, porque prevalecen sobre la norma derivada del artículo 3, párrafo primero, del anexo A de la mencionada Decisión del garante de las comunicaciones?»
15. Mediante auto de 16 de septiembre de 2008, el Presidente del Tribunal de Justicia ha acumulado los cuatro asuntos C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 y C‑320/08 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento, así como de la sentencia.
16. Ante el Tribunal de Justicia han formulado alegaciones tanto escritas como orales la demandada del procedimiento principal en el asunto C‑318/08, Wind SpA, el Gobierno alemán y la Comisión. Asimismo ha formulado observaciones por escrito el Gobierno polaco, y ha presentado observaciones orales el Gobierno italiano.
IV. Apreciación jurídica
A. Admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial
17. El Gobierno italiano ha defendido en el juicio oral que las peticiones de decisión prejudicial deben ser declaradas inadmisibles. Afirma que en el presente asunto se trata de averiguar si la conciliación extrajudicial obligatoria es un obstáculo inadmisible para la reclamación de derechos basados en normas comunitarias, pero que de la petición de decisión prejudicial no se desprende qué derechos son objeto del procedimiento principal. Sostiene que, por tanto, las cuestiones planteadas son hipotéticas.
18. Italia tiene razón en el sentido de que la implantación de procedimientos obligatorios para una resolución extrajudicial de conflictos solamente debe ser examinada a la vista del Derecho comunitario si el objeto del litigio en el procedimiento principal está comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. (6)
19. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente no proporciona información exhaustiva sobre el objeto de los asuntos pendientes ante él. De las peticiones de decisión prejudicial únicamente se desprende que, en los procedimientos principales, varios usuarios finales reclaman a sus compañías telefónicas la reparación de los daños que sufrieron como consecuencia del incumplimiento de sendos contratos que tienen por objeto servicios telefónicos prestados por estas compañías. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no detalla los derechos y las obligaciones que en concreto son controvertidas entre las partes.
20. Aun así, no es posible concluir la inadmisibilidad de las cuestiones remitidas.
21. A este respecto hay que recordar, en primer lugar, que corresponde por principio al órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio apreciar, a la luz de las peculiaridades del asunto, la necesidad de una decisión prejudicial. En definitiva, es él quien debe asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia está obligado, en principio, a pronunciarse sobre las cuestiones planteadas relativas a la interpretación del Derecho comunitario. (7)
22. Sólo excepcionalmente le corresponde al Tribunal de Justicia examinar las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él. (8) Según reiterada jurisprudencia, es posible rechazar una solicitud de decisión prejudicial cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho comunitario no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (9)
23. Los procedimientos principales presentes tienen por objeto demandas de consumidores finales frente a compañías telefónicas. La Directiva 2002/22 establece, en su artículo 1, apartado 2, los derechos de los usuarios finales y las correspondientes obligaciones de que las empresas proporcionen redes y servicios de comunicaciones electrónicas. En la propia cuestión prejudicial, el juez remitente aclara que los procedimientos principales son litigios en materia de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales y operadores, relativos a la infracción de las disposiciones relativas al servicio universal y a los derechos de los usuarios finales. Por tanto, del examen de la admisibilidad no se desprende que el objeto del litigio principal no esté comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario ni resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho comunitario no tenga relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal.
24. Por lo tanto, son admisibles las peticiones de decisión prejudicial.
B. Apreciación del contenido de las cuestiones prejudiciales
25. En el presente asunto se trata básicamente la cuestión de si el Derecho comunitario se opone a una norma nacional que declara obligatoria la tramitación de un procedimiento extrajudicial de conciliación como requisito de admisibilidad de demandas judiciales relativas a derechos relacionados con la Directiva 2002/22.
26. La cuestión prejudicial hace referencia a varias disposiciones de Derecho comunitario. En primer lugar menciona la Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, sobre determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo. (10) El artículo 1, apartado 2, letra b), de esta Directiva define los bienes de consumo como cualquier bien mueble corpóreo. Pero, dado que en los casos presentes no se trata de bienes corpóreos sino de servicios telefónicos, la Directiva 1999/44 no es de aplicación.
27. En la medida en que el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a las Recomendaciones 98/257/CE (11) y 2001/310/CE, (12) hay que recordar que éstas, conforme al artículo 249 CE, apartado quinto, no son jurídicamente vinculantes, por lo que no pueden dar lugar a obligaciones autónomas para los Estados miembros. Sin embargo, deben tenerse en cuenta en el marco de la interpretación de otras disposiciones de Derecho comunitario y de normas nacionales.
28. Por tanto, en el presente caso son relevantes especialmente el artículo 34 de la Directiva 2002/22 y el derecho a una tutela judicial efectiva.
1. Artículo 34 de la Directiva 2002/22
29. El artículo 34 de la Directiva 2002/22 obliga a los Estados miembros a disponer de procedimientos extrajudiciales para tratar litigios no resueltos. Éstos deben ser transparentes, sencillos y poco onerosos. Los Estados miembros deben garantizar que tales procedimientos permitan la resolución equitativa y rápida de los litigios.
30. Así, el artículo 34 establece los criterios de calidad que la solución extrajudicial de litigios debe cumplir. Sin embargo, no contiene ninguna afirmación expresa relativa a la cuestión de si se puede configurar la resolución extrajudicial de litigios también como obligación y si su tramitación puede ser declarada requisito para la interposición de una demanda. Por el contrario, el propio artículo 34, apartado 4, de la Directiva 2002/22 aclara que este artículo no menoscabará los procedimientos judiciales nacionales. Dado que la necesidad de un intento de conciliación como requisito de admisibilidad de una demanda pertenece al ámbito de la regulación de los procedimientos judiciales de los Estados miembros, esta cuestión no queda regulada de forma exhaustiva por la Directiva 2002/22.
31. En la medida en que la resolución extrajudicial de litigios cumpla los criterios del artículo 34 de la Directiva 2002/22, es decir, cuando sea transparente, sencilla y poco onerosa, la propia Directiva no se opondrá a su configuración como resolución obligatoria de litigios.
32. A continuación se examinarán brevemente dos características establecidas por la Directiva para el procedimiento de resolución de litigios, en concreto la transparencia y la economía de costes.
33. Del artículo 13, párrafo segundo, del anexo A de la Decisión nº 173/07/CONS se desprende que la conciliación de litigios por las instituciones competentes para litigios en materia de consumo es, por regla general, gratuita. La demandada del procedimiento principal en el asunto C‑318/08 ha señalado que también los procedimientos ante el CORECOM son gratuitos y que los demás organismos competentes trabajan a costes muy reducidos.
34. Por otro lado, el procedimiento ha de ser transparente. Esto exige que para los interesados sea reconocible qué organismos son competentes para la conciliación de litigios. Conforme a las disposiciones italianas, se trata, en primer lugar, del CORECOM competente territorialmente. En las regiones en las que aún no se haya creado este órgano, serán otras instituciones alternativas las competentes para la conciliación de litigios. Sin embargo, las disposiciones legales parecen permitir a los demandantes deducir con un esfuerzo razonable qué instituciones son competentes alternativamente.
35. Por tanto, las disposiciones italianas parecen cumplir los requisitos materiales de la Directiva 2002/22. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar que así sucede.
36. Resumiendo, hay que constatar que de la Directiva 2002/22 no se deduce ninguna afirmación sobre la admisibilidad de un procedimiento de conciliación extrajudicial obligatorio. En consecuencia, esta cuestión debe ser examinada únicamente a partir del principio de tutela judicial efectiva.
2. El principio de tutela judicial efectiva
37. Según reiterada jurisprudencia, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho comunitario que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las libertades fundamentales. (13) Por otra parte, ha sido reafirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (14) proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza.
38. A título preliminar hay que aclarar que una normativa nacional únicamente deberá ser examinada a la luz de los principios generales del Derecho comunitario cuando esté comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. (15)
39. La Directiva 2002/22 establece derechos materiales para los consumidores finales de servicios telefónicos. Como el procedimiento de conciliación obligatorio afecta al ejercicio judicial de los derechos materiales conferidos por la Directiva, el presente caso está comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
40. En principio le corresponde al Derecho nacional de los distintos Estados miembros regular el procedimiento de aplicación del Derecho comunitario y las configuraciones procesales de los recursos. No obstante, los Estados miembros no son totalmente libres a la hora de adoptar normas de procedimiento sobre la aplicación del Derecho comunitario.
41. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los procedimientos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho comunitario confiere a los particulares no deben ser menos favorables que los referentes a situaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia). Asimismo, no deben hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad). (16)
42. En relación con la aplicación judicial
del Derecho comunitario, el principio de efectividad es la expresión del principio general de tutela judicial efectiva. En consecuencia, evaluaré el presente caso aplicando directamente el principio de tutela judicial efectiva. Posteriormente estudiaré la cuestión de la equivalencia.
43. Las disposiciones italianas exigen la realización de una resolución extrajudicial de litigios como condición para interponer la demanda judicial. Si previamente no se lleva a cabo un intento de conciliación, la demanda judicial será inadmisible. De esta forma se establece un obstáculo adicional para el acceso a la tutela judicial, por lo que la obligatoriedad de llevar a cabo un intento de conciliación representa, como todo requisito de admisibilidad legalmente previsto, una limitación del acceso a la tutela judicial. En consecuencia, estamos ante una injerencia en el principio de tutela judicial efectiva.
44. El derecho de tutela judicial efectiva no se garantiza sin limitaciones. Al contrario, el acceso a la tutela judicial efectiva puede estar sujeto a limitaciones. No hay que olvidar que cualquier procedimiento judicial precisa de una configuración y regulación legales de los requisitos de admisibilidad. En este ámbito, los Estados miembros disponen de un especial margen de discrecionalidad. Sin embargo, como declaró el Tribunal de Justicia en relación con la salvaguarda de los derechos de defensa dichas restricciones deben responder efectivamente a objetivos de interés general y no deben constituir, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada que afecte a la propia esencia de los derechos. (17)
45. El Gobierno italiano ha aducido en la vista que el intento obligatorio de conciliación pretende conducir a una solución más rápida y menos costosa de los litigios. Una solución más rápida y menos costosa redunda, en principio, en interés de todas las partes. Al mismo tiempo, conduce a una descarga de los tribunales en su conjunto, por lo que también aumenta la eficacia de la administración de justicia. (18) Por último, un acuerdo extrajudicial alcanzado por las partes a menudo resulta también más idóneo que una decisión judicial contenciosa para lograr una paz jurídica duradera. (19) Por tanto, las disposiciones italianas persiguen objetivos legítimos de interés general.
46. La implantación de un intento obligatorio de conciliación extrajudicial es también idóneo para la consecución de estos objetivos.
47. Sin embargo, la implantación de un procedimiento obligatorio de solución de litigios únicamente será necesaria cuando una conciliación de litigios meramente facultativa no sea un medio igualmente idóneo pero menos severo para la consecución de los objetivos mencionados. No obstante, habrá que conceder al Gobierno italiano que una conciliación extrajudicial de litigios meramente facultativa no es tan eficiente como una obligatoria, que necesariamente deberá anteceder a cualquier procedimiento judicial. También el Gobierno alemán alega de forma acertada que, aun cuando una o incluso ambas partes rechacen un procedimiento de conciliación, por experiencia suele existir la posibilidad de que, en el transcurso del procedimiento de conciliación, aparezcan opciones de solución que, en un primer momento, no fueron apreciadas por las partes.
48. Finalmente, entre el objetivo perseguido de una solución rápida, de bajo coste y ajustada a los intereses de los litigios, y las posibles desventajas de la necesidad de llevar a cabo un procedimiento de conciliación obligatorio, no existe tampoco una desproporción grave. En efecto, la injerencia en el derecho de tutela judicial efectiva que representa la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial de litigios debe calificarse de reducida, por lo que prevalecen claramente las ventajas relacionadas con ese procedimiento.
49. Por una parte, el procedimiento previo de conciliación retrasa la interposición de una demanda sólo de forma poco significativa: el artículo 3 del anexo A de la Decisión nº 173/07/CONS dispone que el procedimiento extrajudicial debe haber concluido en un plazo de treinta días desde la fecha de presentación del escrito de solicitud de iniciación. Aun cuando no sea éste el caso, transcurrido dicho plazo las partes pueden interponer demanda.
50. Además, la resolución extrajudicial de litigios es escasamente costosa, como ya se ha expuesto. (20)
51. Por otro lado, durante el intento de conciliación se paraliza la prescripción de los derechos. En consecuencia, su realización tampoco pone en peligro la materialización de los derechos.
52. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente critica, en su resolución de remisión, un detalle de la configuración formal del procedimiento de conciliación de litigios que podría ser motivo para calificar el procedimiento, en conjunto, de injerencia desproporcionada. El órgano jurisdiccional remitente expone que el intento de conciliación debe solicitarse obligatoriamente a través de impresos que pueden encontrarse en el sitio web del garante. Esto sería un obstáculo para aquellos reclamantes que no tienen acceso a un ordenador. Si efectivamente la conciliación de litigios únicamente se puede solicitar con impresos determinados y éstos están disponibles sólo en Internet, habrá que coincidir con el órgano jurisdiccional remitente en que, de esta forma, se dificulta sustancialmente el acceso a la conciliación de litigios y, en definitiva, también a la demanda judicial a aquellas personas que no disponen de acceso a Internet. En ese sentido, a mi juicio, existiría una injerencia desproporcionada en el derecho de tutela judicial efectiva.
53. Sin embargo, del artículo 13, párrafo primero, del anexo A de la Decisión 173/07/CONS simplemente se desprende que la solicitud también
puede presentarse en forma electrónica. Por tanto, de las disposiciones legales de las que el Tribunal de Justicia tiene constancia no se desprende que los impresos necesarios estén disponibles sólo
en Internet. Le corresponde al órgano jurisdiccional remitente aclarar de forma definitiva si el justiciable puede obtener los impresos necesarios para el procedimiento de conciliación de litigios también de otra forma razonable.
54. Para concluir, hay que examinar las dos Recomendaciones por las que pregunta el órgano jurisdiccional remitente. En contra de lo que opinan el órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno polaco, de éstas no se deduce una valoración diferente. Es cierto que tanto la Recomendación 98/257 como la Recomendación 2001/310 indican en sus considerandos vigésimo primero y decimocuarto, respectivamente, que los procedimientos extrajudiciales no deben sustituir los procedimientos judiciales, por lo que a aquellos que recurren a un procedimiento extrajudicial no se les puede denegar el derecho a acudir a los tribunales. Sin embargo, las disposiciones italianas no entran en contradicción con estas afirmaciones, pues en ellas la conciliación extrajudicial de litigios no sustituye al procedimiento judicial, y no se niega realmente el acceso a la tutela judicial, sino que, en el peor de los casos, se demora en un máximo de treinta días.
55. Por lo demás, la conclusión alcanzada queda confirmada por la Directiva 2008/52 sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles. (21) Si bien ésta no es aplicable al presente caso, en ella se expresa una valoración aplicable a la presente situación: el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2008/52 determina que ésta no afectará a la legislación nacional que estipule la obligatoriedad de la mediación o que la someta a incentivos o sanciones, ya sea antes o después de la incoación del proceso judicial, siempre que tal legislación no impida a las partes el ejercicio de su derecho de acceso al sistema judicial. Como se ha mostrado, también la normativa italiana cumple estos requisitos, especialmente porque se limita a retrasar el acceso a la tutela judicial.
56. Finalmente, las disposiciones controvertidas tampoco violan el principio de equivalencia. Conforme a éste, la regulación procesal de las acciones destinadas a garantizar la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico comunitario confiere a los justiciables no debe ser menos favorable que las que regulen situaciones similares de carácter interno. (22) Es cierto que, preguntado por el Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano indicó en la vista que, de momento, en Italia únicamente se prevé una resolución obligatoria de litigios en el ámbito de las telecomunicaciones. Alega que se ha comenzado con su implantación en este sector y que se está comenzando a trasladar a otros sectores como, por ejemplo, el energético. Sin embargo, a mi juicio, de esto no se deduce ninguna infracción del principio de equivalencia, pues no se produce un trato desfavorable frente a supuestos meramente internos. En primer lugar, ni siguiera es evidente que las demandas en otros sectores, como por ejemplo en el de suministro energético, sean «situaciones semejantes». Por otra parte, hay que suponer que las disposiciones controvertidas no se aplican sólo a los derechos de origen comunitario del ámbito de los servicios universales, sino también a los derechos resultantes del Derecho interno.
57. Por tanto habría que constatar, resumiendo, que un procedimiento obligatorio de resolución de litigios antepuesto a un procedimiento judicial no representa, en principio, una injerencia desproporcionada en el derecho a la tutela judicial efectiva. Disposiciones como las controvertidas constituyen una leve intromisión en el derecho al ejercicio judicial de derechos, que se ve compensada por la posibilidad de obtener una terminación del litigio por una vía rápida y de bajo coste.
V. Conclusión
58. En virtud de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuatro cuestiones prejudiciales del Giudice di pace di Ischia del modo siguiente:
«El artículo 34 de la Directiva 20 02/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) exige que los procedimientos de solución extrajudicial de litigios sean transparentes, sencillos y poco onerosos. El principio de tutela judicial efectiva no se opone a que estos procedimientos de solución extrajudicial de litigios se configuren como vía obligatoria, siempre que dicha configuración responda a objetivos de interés general y no constituya una injerencia desmesurada, habida cuenta del objetivo perseguido.»
(1) .
(2)
–	DO L 108, p. 51.
(3)  –	Publicada en la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
nº 120, de 25 de mayo de 2007.
(4)  –	En los asuntos C‑317/08, C‑319/08 y C‑320/08.
(5)  –	En el asunto C‑318/08.
(6)  –	Véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 29 de mayo de 1997, Kremzow (C‑299/95, Rec. p. I‑2629), apartado 15, y de 12 de junio de 2003, Schmidberger (C‑112/00, Rec. p. I‑5659), apartado 75.
(7)  –	Véanse las sentencias de 23 de noviembre de 2006, Asnef-Equifax y Administración del Estado (C‑238/05, Rec. p. I‑11125), apartado 15, y de 22 de diciembre de 2008, Les Vergers du Vieux Tauves (C‑48/07, Rec. p. I‑0000), apartado 16 y la jurisprudencia allí citada.
(8)  –	Sentencias de 16 de diciembre de 1981, Foglia (244/80, Rec. p. 3045), apartado 27, y de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros (C‑295/04 a C‑298/04, Rec. p. I‑6619), apartado 27.
(9)  –	Véase la sentencia, de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, Rec. p. I‑11421), apartado 25 y la jurisprudencia allí citada.
(10)  –	DO L 171, p. 12.
(11)  –	Recomendación 98/257/CE de la Comisión, de 30 de marzo de 1998, relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo (DO L 115, p. 31).
(12)  –	Recomendación 2001/310/CE de la Comisión, de 4 de abril de 2001, relativa a los principios aplicables a los órganos extrajudiciales de resolución consensual de litigios en materia de consumo (DO L 109, p. 56).
(13)  –	Véanse las sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651), apartados 18 y 19; de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, Rec. p. I‑2271), apartado 37, y de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351), apartado 335.
(14)  –	DO C 364, p. 1.
(15)  –	Véanse las sentencias, citada en la nota 6, Kremzow, apartado 15, y Schmidberger, apartado 75.
(16)  –	Sentencias de 11 de septiembre de 2003, Safalero (C‑13/01, Rec. p. I‑8679), apartado 49; de 2 de octubre de 2003, Weber's Wine World y otros (C‑147/01, Rec. p. I‑11365), apartado 103; de 7 de enero de 2004, Wells (C‑201/02, Rec. p. I‑723), apartado 67, y Unibet (citada en la nota 13), apartado 43.
(17)
–	Véanse las sentencias del 15 de junio de 2006, Dokter y otros (C‑28/05, Rec. p. I‑5431), apartado 75, y de 2 de abril de 2009, Gambazzi (C‑394/07, Rec. p. I‑0000), apartado 32.
(18)
–	En cuanto al desarrollo procesal eficiente en relación con una administración ordenada de la Justicia, véase la sentencia Gambazzi (citada en la nota 17), apartado 32.
(19)
–	A esta función se remite también la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2008 sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles (DO. L 136, p. 3).
(20)  –	Véase el punto 31 de estas conclusiones.
(21)  –	Citada en la nota 19.
(22)  –	Véase, entre otras, la sentencia Weber’s Wine World y otros (citada en la nota 16), apartado 103.