62024CJ0418
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
zo 14. apríla 2026 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sociálna politika – Smernica 1999/70/ES – Rámcová dohoda o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP – Pracovné zmluvy na dobu určitú vo verejnom sektore – Doložka 5 – Opatrenia zamerané na predchádzanie zneužívaniu opakovane uzatváraných pracovných zmlúv či pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú a jeho sankcionovanie – Zmena opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú na pracovnú zmluvu na dobu neurčitú – Vnútroštátna právna úprava, ktorá takúto zmenu neumožňuje, ale stanovuje iné opatrenia, ktorých cieľom je predchádzať takémuto zneužívaniu a sankcionovať ho – Účinné, odrádzajúce a primerané sankčné opatrenia“
Vo veci C‑418/24 [Obadal] (
i
),
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko) z 30. apríla 2024 a doručený Súdnemu dvoru 12. júna 2024, ktorý súvisí s konaním:
TJ
proti
Comunidad de Madrid,
za účasti:
Ministerio Fiscal,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredseda T. von Danwitz, predsedovia komôr F. Biltgen, K. Jürimäe a L. Arastey Sahún, sudcovia S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (spravodajca), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger a R. Frendo,
generálny advokát: R. Norkus,
tajomník: R. Stefanova‑Kamiševa, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 24. júna 2025,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
TJ, v zastúpení: J. Salvador Rebolleda a Á. Santalices Romero, abogados,
–
Comunidad de Madrid, v zastúpení: A. Caro Sánchez, letrado,
–
Ministerio Fiscal, v zastúpení: E. Carrascoso López a L. M. López Sanz‑Aránguez, splnomocnení zástupcovia,
–
španielska vláda, v zastúpení: A. Gavela Llopis a A. Pérez‑Zurita Gutiérrez, splnomocnené zástupkyne,
–
talianska vláda, v zastúpení: S. Fiorentino, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci L. Fiandaca, avvocato dello Stato,
–
Európska komisia, v zastúpení: I. Galindo Martín, D. Recchia a N. Ruiz García, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní z 9. októbra 2025,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu doložky 5 rámcovej dohody o práci na dobu určitú, uzavretej 18. marca 1999 (ďalej len „rámcová dohoda“), ktorá sa nachádza v prílohe k smernici Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP (Ú. v. ES L 175, 1999, s. 43; Mim. vyd. 05/003, s. 368).
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi TJ a Comunidad de Madrid (autonómne spoločenstvo Madrid, Španielsko) vo veci kvalifikácie pracovnoprávneho vzťahu medzi dotknutou osobou a týmto samosprávnym celkom.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 1999/70
3
Článok 2 prvý odsek smernice 1999/70 stanovuje:
„Členské štáty… uvedú do platnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou [a prijmú] potrebné opatrenia, ktoré im umožnia kedykoľvek sa zaručiť za výsledky, ktorých dosiahnutie táto smernica ukladá. …“
Rámcová dohoda
4
Podľa druhého odseku preambuly rámcovej dohody:
„Strany tejto dohody uznávajú, že pracovné zmluvy na dobu neurčitú predstavujú a naďalej budú predstavovať všeobecnú formu pracovnoprávneho vzťahu medzi zamestnávateľmi a zamestnancami. Takisto uznávajú, že pracovné zmluvy na dobu určitú za určitých podmienok zodpovedajú potrebám zamestnávateľov, ako aj zamestnancov.“
5
Body 6 a 8 všeobecných hľadísk tejto rámcovej dohody stanovujú:
„6.
Keďže pracovné zmluvy na dobu neurčitú predstavujú všeobecnú formu pracovnoprávnych vzťahov, prispievajú ku kvalite života príslušných pracovníkov a zlepšujú výkon;
…
8.
keďže v určitých rezortoch, povolaniach a pri niektorých činnostiach je pre pracovnoprávne vzťahy príznačné uplatňovanie pracovných zmlúv na dobu určitú, čo vyhovuje zamestnávateľom i pracovníkom.“
6
Doložka 5 uvedenej rámcovej dohody s názvom „Opatrenia proti nezákonnému konaniu“ stanovuje:
„1.
V úsilí zabrániť nezákonnému konaniu, ku ktorému dochádza pri opakovanom uzatváraní pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, členské štáty po porade so sociálnymi partnermi a v súlade s vnútroštátnymi právom, kolektívnymi dohodami alebo zaužívanými postupmi a/alebo sociálni partneri sú v prípade [sociálni partneri, v prípade – neoficiálny preklad], že neexistujú ekvivalentné zákonné opatrenia na zamedzenie nezákonného konania, prijmú spôsobom, ktorý zohľadňuje potreby príslušných rezortov alebo kategórií pracovníkov, jedno alebo viacero z týchto opatrení:
a)
na základe objektívnych dôvodov predĺžiť platnosť takýchto pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov;
b)
určiť maximálne prípustné celkové obdobie platnosti opakovane uzatvorených pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú;
c)
určiť, koľkokrát možno platnosť takýchto pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov predĺžiť.
2.
Členské štáty po porade so sociálnymi partnermi a/alebo sociálni partneri prípadne určia, za akých podmienok sú považované za pracovné zmluvy alebo pracovnoprávne vzťahy na dobu určitú [za akých podmienok sú pracovné zmluvy alebo pracovnoprávne vzťahy na dobu určitú považované za – neoficiálny preklad]:
a)
‚opakovane uzatvorené‘;
b)
pracovné zmluvy alebo pracovnoprávne vzťahy na dobu neurčitú.“
Španielske právo
Ústava
7
Článok 23 ods. 2 Constitución española (španielska Ústava, ďalej len „Ústava“) stanovuje, že občania „majú za podmienok rovnosti právo na prístup k verejným funkciám a pracovným miestam vo verejnej správe, pokiaľ zákon nestanovuje inak“.
8
Článok 103 ods. 3 Ústavy okrem iného stanovuje, že zákon vymedzuje postavenie úradníkov a upravuje prístup k verejnej službe v súlade so zásadami zásluh a spôsobilosti.
Zákonník práce
9
Článok 15 ods. 3 Ley del Estatuto de los Trabajadores (Zákonník práce) v znení vyplývajúcom z Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (kráľovský legislatívny dekrét č. 2/2015, ktorým sa schvaľuje prepracované znenie Zákonníka práce) z 23. októbra 2015 (BOE č. 255 z 24. októbra 2015, s. 100224), v znení, ktoré sa uplatňuje na skutkový stav sporu vo veci samej (ďalej len „Zákonník práce“), stanovuje, že „zmluvy na dobu určitú uzatvorené v rozpore so zákonom sa považujú za zmluvy uzavreté na dobu neurčitú“.
10
Článok 15 ods. 5 Zákonníka práce stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1 písm. a) a odsekov 2 a 3 tohto článku, zamestnanci, ktorí boli s prerušením alebo bez prerušenia zamestnaní viac ako 24 mesiacov počas obdobia 30 mesiacov na rovnakom alebo odlišnom pracovnom mieste v tom istom podniku alebo tej istej skupine podnikov na základe aspoň dvoch dočasných zmlúv, či už priamo, alebo prostredníctvom ich pridelenia agentúrami dočasného zamestnávania, a to podľa rovnakých alebo odlišných zmluvných podmienok na dobu určitú, získavajú postavenie trvalých zamestnancov. …“
11
V pätnástom dodatkovom ustanovení Zákonníka práce, ktoré sa vzťahuje na „uplatňovanie obmedzení týkajúcich sa trvania zmluvy na vykonanie konkrétnej úlohy alebo služby a na opakovane uzatvárané zmluvy v orgánoch verejnej správy“, sa uvádza, že porušenie týchto obmedzení v „orgánoch verejnej správy a… vo verejnoprávnych subjektoch, ktoré sú s nimi prepojené alebo od nich závislé“, nemôže brániť „uplatňovaniu ústavných zásad rovnosti, zásluh a spôsobilosti pri prístupe k zamestnaniu vo verejnej správe a povinnosti obsadiť tieto pracovné miesta prostredníctvom bežných konaní v súlade s právnymi predpismi“, a teda platí, že „zamestnanec si zachováva pracovné miesto, ktoré zastával, až dovtedy, kým sa toto pracovné miesto obsadí prostredníctvom vyššie uvedených konaní, čím dochádza ku skončeniu pracovnoprávneho vzťahu, okrem prípadu, že tento zamestnanec získa pracovné miesto vo verejnej správe po úspešnom absolvovaní príslušného výberového konania“.
EBEP
12
Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (kráľovský legislatívny dekrét č. 5/2015 ktorým sa schvaľuje prepracované znenie zákona o služobnom poriadku zamestnancov vo verejnej správe) z 30. októbra 2015 (BOE č. 261 z 31. októbra 2015, s. 103105), v znení, ktoré sa uplatňuje na skutkový stav sporu vo veci samej (ďalej len „EBEP“), bol zmenený okrem iného prostredníctvom Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (zákon č. 20/2021 o naliehavých opatreniach na obmedzenie dočasného zamestnávania vo verejnej správe) z 28. decembra 2021 (BOE č. 312 z 29. decembra 2021, ďalej len „zákon č. 20/2021“).
13
Článok 8 EBEP stanovuje:
„1.   Zamestnancami vo verejnej službe sú osoby, ktoré vykonávajú platené funkcie v orgánoch verejnej správy v službách vo všeobecnom záujme.
2.   Zamestnanci vo verejnej službe sa delia na:
a)
stálych úradníkov;
b)
dočasných zamestnancov;
c)
zmluvných zamestnancov, či už ide o trvalých zamestnancov, zamestnancov na dobu neurčitú alebo zamestnancov na dobu určitú;
d)
pomocných zamestnancov.“
14
Podľa článku 11 ods. 1 a 3 EBEP:
„1.   Zmluvným zamestnancom je každá osoba, ktorá na základe písomne uzatvorenej pracovnej zmluvy, bez ohľadu na pravidlá prijímania do zamestnania stanovené v pracovnom práve, vykonáva platenú prácu pre orgány verejnej správy. Zmluva môže byť v závislosti od dĺžky jej trvania trvalá, na dobu neurčitú alebo na dobu určitú.
…
3.   Výberové konania na výber zmluvných zamestnancov sú verejné a vždy sa riadia zásadami rovnosti, zásluh a spôsobilosti. V prípade dočasných zmluvných zamestnancov sa riadia aj zásadou rýchlosti s cieľom reagovať na výslovne odôvodnené dôvody nevyhnutnosti a naliehavosti.“
15
Článok 55 ods. 1 EBEP znie:
„Všetci občania sa môžu uchádzať o zamestnanie vo verejnej správe v súlade s ústavnými zásadami rovnosti, zásluh a spôsobilosti, ustanoveniami tohto služobného poriadku a ostatnými ustanoveniami právneho poriadku.“
16
Článok 70 EBEP stanovuje:
„1.   Potreby ľudských zdrojov, ktoré sú financované z rozpočtu a ktoré sa musia zabezpečiť prijatím nových zamestnancov, sú predmetom oznámenia o voľnom pracovnom mieste vo verejnej správe alebo iného podobného nástroja pre riadenie zabezpečenia personálnych potrieb, z čoho vyplýva povinnosť vyhlásiť zodpovedajúce výberové konania na plánované pracovné miesta, a to až do výšky dodatočných [10 %], a určiť maximálnu lehotu na zverejnenie oznámení. V každom prípade sa oznámenie o voľnom pracovnom mieste alebo podobný nástroj musia uverejniť v lehote troch rokov, ktorú nemožno predĺžiť.
2.   Oznámenie o voľnom pracovnom mieste vo verejnej správe alebo podobný nástroj, ktoré sa schvaľujú každoročne riadiacimi útvarmi orgánu verejnej správy, sa uverejnia v príslušnom úradnom vestníku.
…“
17
Článkom 1 ods. 3 zákona č. 20/2021 bolo zavedené sedemnáste dodatkové ustanovenie k EBEP. Podľa tohto ustanovenia:
„1.   Orgány verejnej správy zodpovedajú za dodržiavanie ustanovení tohto služobného poriadku a predovšetkým dbajú na to, aby sa zabránilo akémukoľvek druhu nezrovnalostí pri prijímaní dočasných zmluvných zamestnancov a pri menovaní dočasných zamestnancov.
…
2.   Nezákonné úkony v tejto oblasti zakladajú zodpovednosť v súlade s predpismi platnými v každom orgáne verejnej správy.
3.   Každý úkon, dohovor, dohoda alebo ustanovenie, ako aj opatrenia prijaté na ich základe alebo na ich vykonanie, ktorých obsah má priamo alebo nepriamo za následok, že administratíva nedodrží maximálne doby zamestnania dočasného zamestnanca, sú neplatné.
…
5.   V prípade dočasných zmluvných zamestnancov zakladá nedodržanie maximálnych dôb zamestnania právo na finančnú náhradu uvedenú v tomto odseku bez toho, aby bolo dotknuté prípadné právo na náhradu z dôvodu nedodržania osobitnej pracovnoprávnej úpravy.
Táto náhrada sa v prípade potreby poskytne vo výške rozdielu medzi maximálne 20‑násobkom pevnej dennej mzdy za každý odpracovaný rok, až do výšky [12] mesačných miezd, a náhradou, na ktorú by mal zamestnanec právo pri výpovedi jeho zmluvy, pričom za kratšie obdobia sa náhrada počíta pomerne podľa odpracovaných mesiacov. Právo na túto náhradu vzniká dňom skutočného ukončenia pracovnoprávneho vzťahu a jej výška sa vzťahuje výlučne na zmluvu, pri ktorej došlo k nedodržaniu. V prípade, keď bude táto náhrada priznaná súdnou cestou, sumy sa započítajú.
Právo na uvedenú náhradu nevzniká, ak pracovnoprávny vzťah skončí prepustením z disciplinárnych dôvodov uznaným za opodstatnené alebo dobrovoľným ukončením pracovnoprávneho vzťahu.“
Zákon č. 20/2021
18
Článok 2 zákona č. 20/2021 s názvom „Proces stabilizácie pracovných miest na dobu určitú“ stanovuje:
„1.   Okrem ustanovenia článku 19 ods. 1 bodu 6 Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(zákon č. 3/2017 o všeobecnom štátnom rozpočte na rok 2017) z 27. júna 2017 (BOE č. 153 z 28. júna 2017, s. 53787)] a článku 19 ods. 1 bodu 9 Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(zákon č. 6/2018 o všeobecnom štátnom rozpočte na rok 2018) z 3. júla 2018 (BOE č. 161 zo 4. júla 2018, s. 66621)] tento zákon povoľuje dodatočnú mieru stabilizácie pracovných miest na dobu určitú, ktorá zahŕňa pracovné miesta štrukturálnej povahy uvedené v rozpočte, ktoré boli obsadené neprerušene a na dobu určitú aspoň počas troch rokov predchádzajúcich 31. decembru 2020, a to bez ohľadu na to, či tieto pracovné miesta sú alebo nie sú zaradené do zoznamov pracovných miest, tabuliek zamestnancov alebo iných foriem organizácie ľudských zdrojov uplatňovaných v rôznych orgánoch verejnej správy.
…
2.   Pracovné ponuky, ktorými sa vykonávajú stabilizačné procesy uvedené v odseku 1, ako aj nový stabilizačný proces sa schvaľujú a uverejňujú v príslušných úradných vestníkoch pred 1. júnom 2022 a koordinujú ich príslušné orgány verejnej správy.
Oznámenia o výberových konaniach určených na obsadenie pracovných miest uvedených v ponukách pracovných miest vo verejnej správe sa uverejnia do 31. decembra 2022.
Tieto výberové konania budú ukončené do 31. decembra 2024.
3.   Miera obsadenia pracovných miest pracovníkmi na dobu určitú musí byť nižšia ako [8 %] štrukturálnych pracovných miest.
4.   Vykonávanie týchto výberových konaní, ktoré v každom prípade zabezpečujú dodržiavanie zásad voľnej súťaže, rovnosti, zásluh, spôsobilosti a verejnosti, sa môže dohodnúť v každej oblasti činnosti všeobecnej štátnej správy, autonómnych spoločenstiev a územných celkov, pričom Comisión de Coordinación del Empleo Público [Komisia pre koordináciu zamestnanosti vo verejnej správe, Španielsko] môže prijať opatrenia na koordináciu vykonávania týchto konaní medzi jednotlivými orgánmi verejnej správy.
…
6.   Dočasní zamestnanci alebo zmluvní zamestnanci na dobu určitú, ktorých pracovnoprávny vzťah so správnym orgánom sa skončil z dôvodu, že neuspeli vo výberovom konaní uskutočnenom na účely stabilizácie pracovných miest, hoci boli v tomto aktívnom služobnom pomere, majú nárok na finančnú náhradu vo výške [20] dní pevnej zložky odmeny za každý rok služby, pričom obdobia kratšie ako jeden rok sa počítajú pomerne k odpracovaným mesiacom – až do výšky dvanásťmesačnej odmeny.
V prípade zmluvných zamestnancov na dobu určitú táto náhrada zodpovedá rozdielu medzi maximálne [20] dňami pevnej zložky odmeny za každý rok služby na jednej strane, maximálne však do výšky dvanásťmesačnej odmeny, a na druhej strane náhradou, ktorú môže zamestnanec požadovať z dôvodu ukončenia jeho zmluvy, pričom obdobia kratšie ako jeden rok sa počítajú pomerne k odpracovaným mesiacom. V prípade, že sa uvedená náhrada prizná súdnou cestou, sumy sa započítajú.
Neúčasť uchádzača alebo uchádzačky na výberovom konaní na účely stabilizácie zamestnania im v žiadnom prípade nezakladá nárok na akúkoľvek finančnú náhradu.
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
19
TJ pracuje od 2. marca 2016 ako opatrovateľka detí vo verejnom vzdelávacom zariadení v pozícii zmluvnej zamestnankyne. Jej pracovnoprávny vzťah sa zakladal na šiestich opakovane uzatváraných zmluvách na dobu určitú, ktorými sa malo buď obsadiť voľné pracovné miesto alebo sa mal niekto nahradiť. Posledná z týchto zmlúv bola uzavretá 8. septembra 2017.
20
TJ podala 19. júla 2021 na Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (Súd pre pracovnoprávne a sociálne veci č. 13 Madrid, Španielsko) žalobu, v ktorej navrhla, aby súd určil, že jej pracovnoprávny vzťah je trvalým pracovnoprávnym vzťahom alebo subsidiárne netrvalým pracovnoprávnym vzťahom na dobu neurčitú.
21
Rozsudkom z 13. marca 2023 tento súd čiastočne vyhovel jej žalobe a kvalifikoval pracovnoprávny vzťah TJ ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“ z dôvodu, že bol predlžovaný počas obdobia viac ako troch rokov bez toho, aby zamestnávateľ v súlade so španielskou právnou úpravou obsadil pracovné miesto, ktoré uvedená osoba zastávala.
22
Rozsudkom z 27. novembra 2023 Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (senát pre sociálne veci Vyššieho súdu Madrid, Španielsko) zamietol odvolanie, ktoré podala TJ. Tá potom podala kasačný opravný prostriedok na Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom tvrdila, že jej pracovnoprávny vzťah mal byť kvalifikovaný ako „trvalý pracovnoprávny vzťah“.
23
Predkladajúci vnútroštátny súd uviedol, že rozsudok z 22. februára 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a i. (C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149), v ktorom Súdny dvor rozhodol najmä o povinnostiach vyplývajúcich z doložky 5 rámcovej dohody, bol rôzne uplatňovaný španielskymi súdmi, ktoré sa zaoberali spormi, ako je spor vo veci samej, týkajúcimi sa kvalifikácie pracovného pomeru v situáciách charakterizovaných zneužívaním opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú.
24
Podľa predkladajúceho vnútroštátneho súdu, ktorý, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, má právomoc zjednotiť výklad a uplatňovanie existujúcich ustanovení v oblasti pracovného práva zo strany všetkých španielskych súdov, by mal Súdny dvor poskytnúť vysvetlenia, aby tento súd mohol na účely rozhodnutia sporu vo veci samej určiť, či je španielska právna úprava, ako ju vykladá jeho judikatúra, v súlade s touto doložkou 5.
25
V tejto súvislosti predkladajúci vnútroštátny súd po prvé spresňuje, že táto právna úprava obmedzuje uznanie postavenia „trvalého zamestnanca“ vo verejnom sektore na osoby, ktoré vstupujú do zamestnania vo verejnej správe po úspešnom absolvovaní výberového konania v súlade so zásadami rovnosti, zásluh a spôsobilosti, ako sú stanovené v Ústave, ako aj so zásadami rovnosti a zákazu diskriminácie zakotvenými v článkoch 20 a 21 Charty základných práv Európskej únie. Tieto zásady sa okrem toho uplatňujú tak na úradníkov, ako aj na zmluvných zamestnancov. Okrem toho prístup k postaveniu „trvalého zamestnanca“ vo verejnom sektore v rozpore s uvedenými zásadami by mohol viesť k tomu, že štátni príslušníci iných členských štátov by nemali možnosť prístupu k zamestnaniu vo verejnej správe za rovnakých podmienok, aké sa uplatňujú na španielskych štátnych príslušníkov, čo by znamenalo porušenie voľného pohybu pracovníkov, ako je zakotvený v článku 45 ZFEÚ.
26
Uvedená právna úprava naopak kvalifikuje vzťah medzi orgánom verejnej správy a osobou, ktorá bola prijatá bez výberového konania a boli s ňou zneužívajúcim spôsobom opakovane uzatvorené pracovné zmluvy na dobu určitú, ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, a to odo dňa prvého prijatia dotknutej osoby.
27
Po druhé predkladajúci vnútroštátny súd uvádza, že právnym účinkom tejto kvalifikácie je zachovanie zmluvného vzťahu, až kým sa pracovné miesto, ktoré zastávala dotknutá osoba, definitívne neobsadí prostredníctvom výberového konania. Netrvalý zamestnanec na dobu neurčitú má okrem toho rovnaké práva ako trvalí zamestnanci, pokiaľ ide o všetky aspekty pracovnoprávneho vzťahu, ako je odmena a služobný postup.
28
V okamihu, keď je toto pracovné miesto definitívne obsadené prostredníctvom výberového konania, netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú zaniká, čo vedie k vyplateniu náhrady vo výške 20 dní odmeny za každý odpracovaný rok až do výšky 12 mesačných platov. Dotknutý zamestnanec nemá nárok na túto náhradu v prípade, že využitie opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú bolo legitímne a nie zneužívajúce, čo preukazuje, že uvedenú náhradu nemožno považovať za takú, ktorá vôbec nezohľadňuje úvahy týkajúce sa legitímnosti alebo zneužívania týchto zmlúv.
29
Predkladajúci vnútroštátny súd však uvádza, že náhrada za 20 dní odmeny za každý odpracovaný rok až do výšky 12 mesačných platov zodpovedá náhrade, ktorá je v španielskom práve stanovená v prípade vypovedania pracovnej zmluvy z objektívnych dôvodov vyplývajúcich z potrieb podniku, čo by mohlo brániť tomu, aby sa táto náhrada považovala za primerané opatrenie na predchádzanie zneužívaniu vyplývajúcemu z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú a jeho sankcionovanie. V takom prípade sa tento súd pýta, či by vyplatenie maximálnej zákonnej náhrady stanovenej španielskym právom v prípade protiprávneho prepustenia, teda náhrady zodpovedajúcej 33 dňom odmeny za každý odpracovaný rok až do výšky 24 mesačných platov, mohlo predstavovať takéto primerané opatrenie.
30
Podľa predkladajúceho vnútroštátneho súdu je právny režim týkajúci sa pojmu „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, ktorý bol opísaný v bodoch 26 až 28 tohto rozsudku a bol vyvinutý v rámci jeho judikatúry, v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody, keďže tento právny režim stanovuje opatrenia, ktorých cieľom je sankcionovať zneužívanie opätovne uzatváraných zmlúv na dobu určitú.
31
Tento súd sa okrem toho domnieva, že zákon č. 20/2021 obsahuje ďalšie opatrenia, ktorých cieľom je predchádzať takémuto zneužívaniu a sankcionovať ho.
32
Na jednej strane tento zákon, ktorý stanovuje proces stabilizácie zamestnania vo verejnej správe, zaviedol do španielskeho práva osobitné opatrenia najmä s cieľom zabezpečiť, aby sa pri organizácii výberových konaní zohľadnili aj úvahy týkajúce sa zneužívajúcej povahy opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú. Hoci sú tieto konania otvorené uchádzačom, ktorí neboli obeťami zneužívania takýchto zmlúv, normotvorca v rámci uvedených konaní pripisuje rozhodujúcu hodnotu predchádzajúcej skúsenosti dotknutých zamestnancov na dobu určitú a odpracovanému času, ktorý títo pracovníci venovali plneniu svojich úloh, čo primerane kompenzuje spôsobené zneužívanie a zároveň uľahčuje ich definitívny prístup k pracovnému miestu ako „trvalý zamestnanec“.
33
Na druhej strane uvedený zákon tiež zaviedol do EBEP nové dodatočné ustanovenie, ktoré stanovuje režim zodpovednosti orgánov verejnej správy v prípade nedodržania najmä ustanovení v oblasti prijímania zmluvných zamestnancov na dobu určitú.
34
Za týchto podmienok Tribunal Supremo (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
V prvom rade bráni doložka 5 [rámcovej dohody] judikatúre, ktorá [s cieľom zosúladiť voľný pohyb pracovníkov s dodržiavaním] zásad rovnosti, zásluh, spôsobilosti a nediskriminácie… odmieta priznať postavenie trvalých zamestnancov vo verejnom sektore netrvalým zamestnancom na dobu neurčitú?
2.
Subsidiárne a v prípade, ak je odpoveď na [prvú otázku] kladná: Možno priznanie odrádzajúcej náhrady netrvalému zamestnancovi na dobu neurčitú pri skončení jeho pracovnoprávneho vzťahu považovať za primerané opatrenie na zabránenie zneužívaniu, ku ktorému dochádza pri opakovanom uzatváraní zmlúv na dobu určitú vo verejnom sektore, a prípadne na sankcionovanie tohto zneužívania podľa doložky 5 rámcovej dohody?“
Konanie na Súdnom dvore
35
Predkladajúci vnútroštátny súd navrhol, aby bola táto vec prejednaná v skrátenom súdnom konaní podľa článku 105 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
36
Uznesením zo 4. septembra 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), predseda Súdneho dvora tento návrh zamietol. Usúdil však, že povaha veci a dôležitosť otázok, ktoré prináša, odôvodňujú, aby Súdny dvor rozhodol o tejto veci prednostne podľa článku 53 ods. 3 rokovacieho poriadku.
37
Dňa 8. januára 2025 španielska vláda podľa článku 16 tretieho odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie požiadala, aby Súdny dvor zasadal vo veľkej komore.
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné pripomienky
38
Podľa ustálenej judikatúry v rámci spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zakotvenej v článku 267 ZFEÚ prislúcha Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu odpoveď potrebnú na rozhodnutie vo veci, o ktorej rozhoduje. Z tohto pohľadu Súdnemu dvoru prináleží v prípade potreby preformulovať otázky, ktoré sú mu položené. V tejto súvislosti je jeho úlohou zo všetkých skutočností, ktoré poskytol vnútroštátny súd, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia predkladajúceho vnútroštátneho súdu, zistiť ustanovenia práva Únie, ktoré si so zreteľom na predmet sporu vyžadujú výklad (pozri rozsudky z 29. novembra 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, bod 26, ako aj z 2. decembra 2025, Russmedia Digital a Inform Media Press, C‑492/23, EU:C:2025:935, bod 44).
39
V prejednávanej veci zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že z dôvodu zneužívania opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú bol pracovnoprávny vzťah medzi TJ a autonómnym spoločenstvom Madrid kvalifikovaný ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“. V tejto súvislosti otázky predkladajúceho vnútroštátneho súdu smerujú k určeniu, či vnútroštátna právna úprava a judikatúra týkajúce sa pojmu „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“ sú v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z doložky 5 rámcovej dohody, teda či obsahujú primerané opatrenia na sankcionovanie zneužívania vyplývajúceho z opätovného uzatvárania pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú vo verejnom sektore.
40
V tejto súvislosti tento súd uvádza, že vnútroštátna právna úprava, ako ju vykladá vnútroštátna judikatúra, bráni priznaniu postavenia „trvalých zamestnancov“ vo verejnom sektore pracovníkom, medzi ktorých patrí TJ a ktorí boli vystavení zneužívajúcemu zaobchádzaniu v podobe opakovaných pracovných zmlúv na dobu určitú. Domnieva sa však, že táto judikatúra je v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody, keďže pracovnoprávny vzťah takéhoto pracovníka sa kvalifikuje ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, a že takáto kvalifikácia predstavuje opatrenie, ktoré umožňuje toto zneužívanie sankcionovať. Okrem toho podľa uvedeného súdu vnútroštátna právna úprava obsahuje iné opatrenia s rovnakým cieľom, najmä opatrenie spočívajúce v tom, že v okamihu skončenia tohto pracovnoprávneho vzťahu sa vyplatí náhrada zodpovedajúca odmene za 20 dní za každý odpracovaný rok až do výšky 12 mesačných platov, či dokonca náhrada zodpovedajúca odmene za 33 dní za každý odpracovaný rok až do výšky 24 mesačných platov. Medzi tieto ďalšie opatrenia patria aj opatrenia stanovené v zákone č. 20/2021, konkrétne režim zodpovednosti orgánov verejnej správy a organizovanie výberových konaní.
41
Ten istý súd však spresňuje, že vzhľadom na jednej strane na odpovede Súdneho dvora na otázky položené vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 22. februára 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a i. (C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149), a na druhej strane vzhľadom na rozdielne uplatňovanie tohto rozsudku španielskymi súdmi rozhodujúcimi o sporoch týkajúcich sa kvalifikácie pracovnoprávneho vzťahu v prípade zneužívania opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú vo verejnom sektore, akým je spor vo veci samej, pretrvávajú pochybnosti o súlade všetkých opatrení uvedených v predchádzajúcom bode s doložkou 5 rámcovej dohody.
42
Za týchto podmienok treba konštatovať, že svojimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má doložka 5 rámcovej dohody vykladať na jednej strane v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako ju vykladá vnútroštátna judikatúra, ktorá stanovuje ako opatrenie zamerané na sankcionovanie zneužívania vyplývajúceho z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú zmenu týchto zmlúv na „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, a na druhej strane v tom zmysle, že súbor opatrení, spočívajúcich po prvé vo vyplácaní paušálnych náhrad, na ktoré sa pri skončení tohto pracovnoprávneho vzťahu uplatňuje dvojitá horná hranica, po druhé v režime zodpovednosti orgánov verejnej správy a po tretie v organizovaní výberových konaní, predstavuje primerané opatrenia na predchádzanie takémuto zneužívaniu a jeho sankcionovanie.
43
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že doložka 5 bod 1 rámcovej dohody určuje členským štátom všeobecný cieľ spočívajúci v predchádzaní zneužívaniu vyplývajúcemu z opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, pričom im ponecháva voľbu prostriedkov na dosiahnutie tohto cieľa, pokiaľ nespochybnia cieľ alebo potrebný účinok rámcovej dohody (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. apríla 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, bod 70, a zo 4. septembra 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, bod 51, ako aj citovanú judikatúru).
44
Ako spresnil Súdny dvor, rámcová dohoda nestanovuje všeobecnú povinnosť členských štátov zakotviť zmenu zmluvy na dobu určitú na zmluvu na dobu neurčitú. Doložka 5 bod 2 rámcovej dohody totiž v zásade necháva členským štátom voľnosť, pokiaľ ide o určenie podmienok, za akých sa pracovné zmluvy alebo pracovnoprávne vzťahy na dobu určitú považujú za uzatvorené na dobu neurčitú. Z toho vyplýva, že rámcová dohoda nestanovuje podmienky, za ktorých možno využiť zmluvy na dobu neurčitú (rozsudky zo 4. júla 2006, Adeneler a i., C‑212/04, EU:C:2006:443, body 81 a 91, ako aj zo 4. septembra 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, bod 56).
45
Doložka 5 rámcovej dohody neupravuje osobitné sankcie ani v prípade, keď sa zistí, že došlo k zneužívaniu. V takom prípade vnútroštátnym orgánom prináleží prijať opatrenia, ktoré musia byť nielen primerané, ale tiež dostatočne účinné a odrádzajúce na to, aby sa zabezpečila úplná účinnosť právnych noriem prijatých na vykonanie rámcovej dohody a umožnilo sa tak zabezpečenie potrebného účinku tejto dohody (rozsudky zo 4. júla 2006, Adeneler a i., C‑212/04, EU:C:2006:443, body 93 a 94, ako aj z 13. januára 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 81, ako aj citovaná judikatúra).
46
Ak došlo k zneužívaniu opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, musí byť možné uplatniť opatrenie predstavujúce účinné a rovnocenné záruky ochrany pracovníkov, aby bolo možné náležite sankcionovať toto zneužívanie a odstrániť následky porušenia práva Únie. Podľa samotného znenia článku 2 prvého odseku smernice 1999/70 členské štáty totiž musia „prija[ť] potrebné opatrenia, ktoré im umožnia kedykoľvek sa zaručiť za výsledky, ktorých dosiahnutie [táto] smernica ukladá“ (rozsudky zo 4. júla 2006, Adeneler a i., C‑212/04, EU:C:2006:443, bod 102, a z 13. januára 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 84, ako aj citovaná judikatúra).
47
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že aby sa vnútroštátna právna úprava, ako ju prípadne vykladá vnútroštátna judikatúra, teda právna úprava zakazujúca vo verejnom sektore zmenu opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú, mohla považovať za úpravu v súlade s rámcovou dohodou, právny poriadok dotknutého členského štátu v tomto sektore musí obsahovať iné účinné opatrenie, ktoré zabráni zneužívaniu opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú, prípadne ho sankcionuje [rozsudky zo 7. septembra 2006, Marrosu a Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, bod 49, a zo 7. apríla 2022, Ministero della Giustizia a i. (Postavenie talianskych zmierovacích sudcov), C‑236/20, EU:C:2022:263, bod 62, ako aj citovaná judikatúra].
48
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdnemu dvoru neprislúcha vyjadrovať sa k výkladu ustanovení vnútroštátneho práva, keďže táto úloha prináleží výlučne príslušným vnútroštátnym súdom, ktoré musia zistiť, či sú požiadavky stanovené v doložke 5 rámcovej dohody splnené a či účinnosť tejto doložky garantuje vnútroštátna právna úprava, ako ju vykladajú vnútroštátne súdy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. januára 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 86, ako aj citovanú judikatúru).
49
Predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu teda prináleží, aby posúdil, do akej miery podmienky uplatňovania, ako aj skutočné vykonávanie ustanovení vnútroštátneho práva, ktorých sa týka vec sama, predstavujú vhodné opatrenia, teda účinné, odrádzajúce a primerané opatrenia zamerané na náležité sankcionovanie zneužívania opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú a na odstránenie následkov porušenia práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. januára 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 87, ako aj citovanú judikatúru).
50
Súdny dvor však pri rozhodovaní o návrhu na začatie prejudiciálneho konania môže v prípade potreby poskytnúť spresnenia s cieľom usmerniť predkladajúci vnútroštátny súd pri jeho posudzovaní (rozsudok z 13. januára 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 88, ako aj citovaná judikatúra).
O zmene opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú na „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“
51
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že ak španielska verejná správa zneužíva opakované uzatváranie zmlúv na dobu určitú, vnútroštátny súd rozhodujúci v spore medzi dotknutým pracovníkom a touto verejnou správou kvalifikuje tieto zmluvy ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“ ako sankciu za takéto zneužívanie. Takáto kvalifikácia pracovnoprávneho vzťahu medzi dotknutými subjektami vyvoláva účinky odo dňa prvého prijatia tohto pracovníka do zamestnania a možno ju uznať len na základe súdneho rozhodnutia.
52
Vnútroštátny súd uvádza, že pojem „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“ bol zavedený prostredníctvom judikatúry vzhľadom na to, že vo vnútroštátnom práve nemožno pracovníkom, ktorí boli predmetom zneužívajúceho prístupu spočívajúceho v opakovanom uzatváraní pracovných zmlúv na dobu určitú, priznať postavenie „stálych zmluvných pracovníkov“, keďže títo pracovníci nezískali zamestnanie vo verejnej správe na základe výberového konania v súlade so zásadami rovnosti, zásluh a spôsobilosti, ako sú zakotvené vo vnútroštátnom práve, najmä v Ústave.
53
Právnym dôsledkom kvalifikácie ako „netrvalého pracovnoprávneho vzťahu na dobu neurčitú“ je to, že poslednú zmluvu na dobu určitú uzavretú medzi pracovníkom a dotknutým orgánom verejnej správy nemožno vypovedať, takže zmluvný vzťah medzi dotknutými subjektami trvá až do definitívneho obsadenia pracovného miesta, ktoré dotknutý pracovník zastával, prostredníctvom výberového konania. Preto, ako v podstate uvádza vnútroštátny súd, zmluvný vzťah sa končí konkrétnou udalosťou, a to ukončením výberového konania.
54
Pracovník, ktorého pracovnoprávny vzťah bol kvalifikovaný ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, sa teda musí považovať za „pracovníka na dobu určitú“ v zmysle rámcovej dohody (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. februára 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a i., C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149, bod 66), takže vzťah medzi týmto pracovníkom a dotknutým orgánom verejnej správy zostáva pracovnoprávnym vzťahom na dobu určitú v zmysle tejto rámcovej dohody.
55
Súdny dvor tiež konštatoval, že doložka 5 rámcovej dohody sa má vykladať v tom zmysle, že výraz „opakované uzatváranie pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú“, ktorý je uvedený v tomto ustanovení, sa vzťahuje na situáciu, v ktorej – z dôvodu, že dotknutý správny orgán v stanovenej lehote nezorganizoval výberové konanie, na základe ktorého sa má definitívne obsadiť pracovné miesto zastávané netrvalým zamestnancom na dobu neurčitú, – sa pracovnoprávny vzťah na dobu určitú medzi týmto zamestnancom a týmto správnym orgánom automaticky predlžoval (rozsudok z 22. februára 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a i., C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149, bod 82).
56
Z toho vyplýva, že zmena opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú na „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“ nebráni pokračovaniu zneužívania takýchto zmlúv, pretože zmluvný vzťah medzi dotknutými subjektami zostáva dočasný a udržiava tak neistú situáciu dotknutého pracovníka.
57
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že doložka 5 rámcovej dohody má za cieľ uplatniť jeden z cieľov sledovaných touto rámcovou dohodou, a to ohraničiť opakované uzatváranie pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, ktoré sa považuje za možný zdroj zneužívania v neprospech pracovníkov, tým, že sa stanoví určitý počet minimálnych ochranných opatrení, aby sa zabránilo neistej situácii pracovníkov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. marca 2020, Sánchez Ruiz a i., C‑103/18 a C‑429/18, EU:C:2020:219, bod 53, ako aj citovanú judikatúru).
58
Ako totiž vyplýva z druhého odseku preambuly rámcovej dohody, ako aj z bodov 6 až 8 všeobecných odôvodnení uvedenej rámcovej dohody, výhoda stability zamestnania sa chápe ako zásadný prvok ochrany pracovníkov, zatiaľ čo pracovné zmluvy na dobu určitú môžu zodpovedať potrebám zamestnávateľa i pracovníkov iba za určitých okolností (rozsudok z 19. marca 2020, Sánchez Ruiz a i., C‑103/18 a C‑429/18, EU:C:2020:219, bod 54, ako aj citovaná judikatúra).
59
Za týchto podmienok vnútroštátne opatrenie prijaté súdnym rozhodnutím, ktoré na účely sankcionovania zneužívania opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú mení tieto zmluvy na pracovnoprávny vzťah dočasnej povahy, akým je „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, nemožno považovať za opatrenie umožňujúce náležite sankcionovať takéto používanie a odstrániť následky porušenia práva Únie v súlade s požiadavkami pripomenutými v bodoch 45 a 46 tohto rozsudku. Takéto opatrenie totiž zachováva neistú situáciu dotknutého pracovníka, a teda spochybňuje potrebný účinok rámcovej dohody.
60
Ako v podstate konštatoval generálny advokát v bode 97 svojich návrhov, aj za predpokladu, ako uvádza predkladajúci vnútroštátny súd, že v prejednávanej veci majú netrvalí zamestnanci na dobu neurčitú práva, ktoré sú rovnocenné právam trvalých zamestnancov, najmä v oblasti odmeňovania a služobného postupu, takáto rovnocennosť nedáva netrvalým zamestnancom na dobu neurčitú, na rozdiel od trvalých zamestnancov, stabilitu zamestnania, ktorá bola koncipovaná ako hlavný prvok ochrany pracovníkov rámcovou dohodou, ako je pripomenuté v bode 58 tohto rozsudku.
61
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že doložka 5 rámcovej dohody sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako ju vykladá vnútroštátna judikatúra, ktorá ako opatrenie, ktorého cieľom je sankcionovať zneužívanie vyplývajúce z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú v zmysle tejto doložky 5, stanovuje zmenu týchto zmlúv na „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, keďže toto opatrenie v rozsahu, v akom vedie k zachovaniu pracovnoprávneho vzťahu dočasnej povahy, a teda k neistej situácii dotknutého pracovníka, neumožňuje ani náležite sankcionovať toto zneužívanie, ani odstrániť následky porušenia práva Únie.
O vyplatení náhrad
62
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v súlade so španielskym právom sa netrvalému zamestnancovi na dobu neurčitú pri ukončení jeho pracovnoprávneho vzťahu z dôvodu prijatia inej osoby na dotknuté pracovné miesto po uskutočnení výberového konania vypláca paušálna náhrada vo výške 20 dní odmeny za každý odpracovaný rok až do výšky 12 mesačných platov, čo predpokladá, že tento pracovník sa buď zúčastnil na tomto výberovom konaní a nebol v ňom úspešný, alebo že sa na uvedenom výberovom konaní nezúčastnil.
63
Predkladajúci vnútroštátny súd spresňuje, že dotknutý pracovník má nárok na túto náhradu len vtedy, ak má so správnym orgánom netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú, ktorého kvalifikácia vyplýva z nezákonného a zneužívajúceho opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú týmto správnym orgánom. Podľa tohto súdu preto uvedenú náhradu nemožno považovať za takú, ktorá vôbec nezohľadňuje úvahy týkajúcej sa legitímnej alebo zneužívajúcej povahy využitia týchto zmlúv. Z toho vyplýva, že táto náhrada predstavuje opatrenie umožňujúce predchádzať zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a sankcionovať ho.
64
Predkladajúci vnútroštátny súd však uvádza, že náhrada vo výške 20 dní odmeny za každý odpracovaný rok až do výšky 12 mesačných platov zodpovedá náhrade, ktorá je v španielskom práve stanovená v prípade ukončenia pracovnej zmluvy z objektívnych dôvodov vyplývajúcich z potrieb podniku, čo by mohlo brániť tomu, aby sa táto náhrada považovala za primerané opatrenie na predchádzanie zneužívaniu vyplývajúcemu z takýchto opakovane uzatváraných zmlúv a jeho sankcionovanie. V takom prípade sa tento súd pýta, či by vyplatenie maximálnej zákonnej náhrady stanovenej španielskym právom zodpovedajúcej prípadu protiprávneho prepustenia, teda náhrady vo výške 33 dní odmeny za odpracovaný rok až do výšky 24 mesačných platov, mohlo predstavovať takéto primerané opatrenie.
65
Je pravda, ako poznamenáva predkladajúci vnútroštátny súd, že paušálna náhrada vyplatená v prípade skončenia netrvalého pracovnoprávneho vzťahu na dobu neurčitú predpokladá, že dotknutý pracovník bol obeťou zneužívajúceho a neoprávneného využívania opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú.
66
Nič to však nemení na tom, že ide o paušálnu náhradu, ktorá sa dotknutému pracovníkovi vypláca až pri skončení tohto pracovnoprávneho vzťahu z dôvodu prijatia inej osoby na pracovné miesto, ktoré tento pracovník predtým zastával.
67
Treba tiež spresniť, že ak je peňažná náhrada opatrením zvoleným členským štátom na účely predchádzania zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a jeho sankcionovania podľa doložky 5 rámcovej dohody, tento štát je povinný v celom rozsahu nahradiť ujmu, ktorú utrpel pracovník – obeť takéhoto zneužívania. V tejto súvislosti Súdny dvor rozhodol, že zásada úplnej náhrady spôsobenej ujmy a zásada proporcionality ukladajú členským štátom povinnosť stanoviť primeranú nápravu presahujúcu čisto symbolickú náhradu, ktorá neprekračuje úplnú kompenzáciu škody spôsobenej takémuto pracovníkovi (rozsudok z 8. mája 2019, Rossato a Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, body 42 a 43, ako aj citovaná judikatúra).
68
Na účely určenia výšky náhrady určenej na nápravu ujmy spôsobenej zneužívaním opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú treba v zásade zohľadniť všetky okolnosti veci, najmä povahu úloh vykonávaných dotknutým pracovníkom, ako aj počet a kumulované trvanie dotknutých zmlúv. Výška náhrady by sa mala tiež posudzovať v závislosti od finančných výhod, na ktoré by dotknutá osoba mala nárok, ak by nedošlo k zneužitiu, a od škody, ktorá vznikla v dôsledku neistej situácie, v ktorej sa táto osoba nachádzala.
69
Hoci členské štáty, ktorým prináleží prijať primerané, účinné a odradzujúce opatrenia na zabezpečenie plnej účinnosti ustanovení prijatých na vykonanie rámcovej dohody, môžu navrhnúť režimy sankcií a náhrady ujmy vo forme paušálnych platieb, je ešte potrebné, aby tieto režimy boli nielen spôsobilé zaručiť primeranú náhradu ujmy spôsobenej zneužívaním opakovaných zmlúv na dobu určitú, ale aby boli aj takej povahy, ktorá umožní sankcionovať zistené porušenia na primeranej úrovni.
70
V prejednávanej veci paušálna náhrada, ktorá sa má vyplatiť netrvalému zamestnancovi na dobu neurčitú pri skončení jeho pracovnoprávneho vzťahu, podlieha dvojitej hornej hranici, a to obmedzeniu na 20 dní odmeny za každý odpracovaný rok a limitu 12 mesačných platov. V dôsledku toho takáto náhrada nemôže predstavovať ani primeranú a účinnú nápravu situácií zneužitia, ktoré z hľadiska rokov presahujú určitú dobu, ani primeranú a úplnú náhradu ujmy vyplývajúcej z takéhoto zneužitia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. júna 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 a C‑332/22, EU:C:2024:496, bod 81). To isté platí pre náhradu vo výške 33 dní odmeny za každý odpracovaný rok až do výšky 24 mesačných platov, stanovenú v prípade protiprávneho prepustenia, o ktorej sa predkladajúci vnútroštátny súd domnieva, že môže zabrániť zneužívaniu vyplývajúcemu z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú a sankcionovať ho, keďže aj táto náhrada stanovuje dvojitú hornú hranicu.
71
Okrem toho, ako v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 111 a 117 svojich návrhov, vzhľadom na to, že takáto náhrada sa vypláca až v okamihu skončenia pracovnoprávneho vzťahu z dôvodu ukončenia výberového konania, nezdá sa, že by mohla účinne napraviť všetky prípady zneužívania, keďže pracovníci, ktorí odchádzajú do dôchodku, dajú výpoveď alebo sú prepustení pred skončením výberového konania, ju zrejme nemôžu využiť.
72
Z toho vyplýva, že takáto náhrada zrejme nie je takej povahy, aby vo všetkých situáciách zneužívania opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú odstránila následky porušenia práva Únie, čo je v rozpore s požiadavkami uvedenými v bodoch 45 a 46 tohto rozsudku.
73
Z vyššie uvedeného vyplýva, že doložka 5 rámcovej dohody sa má vykladať v tom zmysle, že vyplatenie paušálnych náhrad, na ktoré sa vzťahuje dvojitá horná hranica pri skončení pracovnoprávneho vzťahu pracovníka, ktorého zamestnávateľ zneužíva opakované uzatváranie zmlúv na dobu určitú, nepredstavuje primerané opatrenie na predchádzanie takémuto zneužívaniu a jeho sankcionovanie v zmysle tejto doložky 5, pokiaľ tieto náhrady neumožňujú ani náležite sankcionovať toto zneužívanie, ani odstrániť následky porušenia práva Únie.
O režime zodpovednosti orgánov verejnej správy
74
Vnútroštátny súd tvrdí, že zákon č. 20/2021 s cieľom stanoviť účinné opatrenia na predchádzanie zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a jeho sankcionovanie zaviedol do EBEP najmä nové doplňujúce ustanovenie, konkrétne sedemnáste ustanovenie, ktoré upravuje režim zodpovednosti orgánov verejnej správy predovšetkým v prípade nedodržania ustanovení v oblasti prijímania zmluvných zamestnancov na dobu určitú do zamestnania. V súlade s týmto novým doplňujúcim ustanovením „orgány verejnej správy zodpovedajú za dodržiavanie ustanovení [EBEP] a predovšetkým dbajú na to, aby sa zabránilo akémukoľvek druhu nezrovnalostí pri prijímaní dočasných zmluvných zamestnancov a pri menovaní dočasných zamestnancov.“ Rovnako uvedené nové doplňujúce ustanovenie uvádza, že „nezákonné úkony v tejto oblasti zakladajú zodpovednosť v súlade s predpismi platnými v každom orgáne verejnej správy.“
75
V tejto súvislosti treba uviesť, že v rozsudku zo 7. marca 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátny mechanizmus zodpovednosti správnych orgánov, pokiaľ je sprevádzaný inými účinnými a odradzujúcimi opatreniami umožňujúcimi predchádzať zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a sankcionovať ho, môže s výhradou overenia prislúchajúceho vnútroštátneho súdu zaručiť plnú účinnosť noriem prijatých na základe rámcovej dohody.
76
V tomto rozsudku Súdny dvor založil svoje posúdenie na vnútroštátnych ustanoveniach, podľa ktorých sú správne orgány povinné vymáhať od zodpovedných vedúcich pracovníkov sumy zaplatené pracovníkom ako náhradu ujmy, ktorú utrpeli z dôvodu porušenia ustanovení týkajúcich sa prijímania do zamestnania alebo zamestnávania, pokiaľ uvedené porušenie bolo úmyselné alebo vyplýva z hrubej nedbanlivosti. V rámci veci, ktorá viedla k uvedenému rozsudku, vyplývalo zo spisu, ktorý mal Súdny dvor k dispozícii, že takéto porušenie sa okrem toho zohľadnilo na účely hodnotenia práce týchto vedúcich pracovníkov, ktorí nemohli z dôvodu tohto porušenia získať osobitný príplatok za dosiahnutie výsledku. Okrem toho vnútroštátne právo stanovovalo, že ak orgány verejnej správy konali v rozpore s ustanoveniami týkajúcimi sa prijímania do zamestnania alebo zamestnávania, nemôžu počas troch rokov po tomto porušení bez ohľadu na dôvod prijímať pracovníkov (pozri rozsudok zo 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, bod 52).
77
Ako v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 78 a 79 svojich návrhov, vnútroštátny mechanizmus umožňujúci založiť individuálnu zodpovednosť zamestnancov orgánu verejnej správy môže predstavovať opatrenie, ktoré náležite sankcionuje zneužívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, pokiaľ je tento mechanizmus sprevádzaný inými účinnými, odrádzajúcimi a primeranými opatreniami umožňujúcimi odstrániť následky porušenia práva Únie. V tejto súvislosti sa takýto mechanizmus nemôže obmedziť na jednoduchú abstraktnú alebo čisto teoretickú možnosť, ale musí sa zakladať najmä na konkrétnych vnútroštátnych ustanoveniach, musí byť predvídateľný a v praxi uplatniteľný. Ak totiž ide o takýto prípad, vnútroštátne právo stanovuje sankčné opatrenia predstavujúce účinné záruky ochrany pracovníkov, ako to vyžaduje právo Únie, v súlade s judikatúrou citovanou v bode 46 tohto rozsudku.
78
Súdny dvor však v rámci veci, ktorá sa týkala podobných vnútroštátnych ustanovení, či dokonca – ako uviedlo autonómne spoločenstvo Madrid na pojednávaní – ustanovení, ktoré sú rovnaké ako vo veci samej, usúdil, že znenie predmetných ustanovení sa zdá byť na takej úrovni nejednoznačnosti a abstraktnosti, že nie sú porovnateľné s vnútroštátnymi ustanoveniami upravujúcimi taliansky mechanizmus zodpovednosti správnych orgánov, na ktorý Súdny dvor odkázal v rozsudku zo 7. marca 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) (pozri rozsudok z 22. februára 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a i., C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149, bod 113).
79
Predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu však prináleží, aby na jednej strane overil, či sa režim zodpovednosti orgánov verejnej správy stanovený v španielskom práve zakladá na presných, predvídateľných a v praxi uplatniteľných vnútroštátnych ustanoveniach, takže predstavuje opatrenie, ktoré umožňuje náležite sankcionovať dotknutý orgán verejnej správy, a na druhej strane či je tento režim sprevádzaný inými účinnými, odrádzajúcimi a primeranými opatreniami umožňujúcimi odstrániť následky porušenia práva Únie.
80
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že doložka 5 rámcovej dohody sa má vykladať v tom zmysle, že režim zodpovednosti orgánov verejnej správy v prípade, že vzhľadom na svoju nejednoznačnú, abstraktnú a nepredvídateľnú povahu jednak neumožňuje náležite sankcionovať zneužívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a jednak nie je sprevádzaný inými účinnými, odrádzajúcimi a primeranými opatreniami umožňujúcimi odstrániť následky porušenia práva Únie, nepredstavuje primerané opatrenie na predchádzanie takémuto zneužívaniu a jeho sankcionovanie v zmysle tejto doložky 5.
O výberových konaniach
81
Ako je uvedené v bode 32 tohto rozsudku, podľa vnútroštátneho súdu zákon č. 20/2021, ktorý stanovuje proces stabilizácie zamestnania vo verejnej správe, zaviedol do španielskeho práva osobitné opatrenia najmä s cieľom zabezpečiť, aby sa pri organizácii výberových konaní mohli zohľadniť aj úvahy týkajúce sa zneužívajúcej povahy opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú. Hoci sú tieto konania otvorené uchádzačom, ktorí neboli obeťami zneužívania takýchto zmlúv, normotvorca v rámci uvedených konaní pripisuje rozhodujúcu hodnotu predchádzajúcej skúsenosti dotknutých zamestnancov na dobu určitú a odpracovanému času, ktorý títo pracovníci venovali plneniu svojich úloh, čo by primerane kompenzovalo spôsobené zneužívanie a zároveň uľahčilo ich definitívny prístup k pracovnému miestu ako „trvalý zamestnanec“.
82
V tejto súvislosti treba uviesť, že vo veci týkajúcej sa súladu výberových konaní stanovených v článku 2 zákona č. 20/2021 s doložkou 5 rámcovej dohody Súdny dvor pripomenul, že organizovanie a ukončenie výberových konaní poskytuje pracovníkom, ktorí boli zneužívajúcim spôsobom zamestnaní v rámci opakovane uzatváraných pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, príležitosť pokúsiť sa získať stabilné zamestnanie, keďže sa v zásade môžu zúčastniť na týchto konaniach (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. júna 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 a C‑332/22, EU:C:2024:496, bod 75, ako aj citovanú judikatúru).
83
Okrem toho sa zdá, že skutočnosť, že španielsky zákonodarca v rámci takýchto konaní pripisuje rozhodujúci význam predchádzajúcej praxi tohto pracovníka, ktorý bol obeťou zneužívajúceho uzatvárania opakovaných pracovných zmlúv na dobu určitú, a odpracovanému času, ktorý venoval výkonu svojich úloh, môže podporiť prístup tohto pracovníka k stabilnému zamestnaniu, pokiaľ sa rozhodne zúčastniť sa na výberovom konaní a jeho kandidatúra bude úspešná.
84
Z judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že takéto okolnosti nemôžu stačiť na to, aby sa organizácia a ukončenie výberových konaní, ako sú tie, ktoré sú stanovené v zákone 20/2021, považovali za prostriedok, ktorý umožňuje náležite sankcionovať zneužívanie opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú a odstrániť následky porušenia práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. júna 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 a C‑332/22, EU:C:2024:496, body 75, 76 a 78, ako aj citovanú judikatúru).
85
V situácii, v ktorej sa dotknutý pracovník nezúčastňuje na takomto výberovom konaní, alebo v ktorej jeho kandidatúra nebola úspešná, by totiž organizácia tohto konania neumožnila náležite sankcionovať zneužívajúce konanie, ktorého sa tento zamestnanec stal obeťou, ani odstrániť následky porušenia práva Únie.
86
Okrem toho s výhradou overenia, ktoré musí vykonať predkladajúci vnútroštátny súd, sa zohľadnenie predchádzajúcich skúseností dotknutých pracovníkov na dobu určitú a odpracovanému času, ktorý títo pracovníci venovali plneniu svojich úloh, zrejme neobmedzuje len na pracovníkov, ktorí boli obeťami zneužívajúceho uzatvárania opakovaných zmlúv na dobu určitú, ale platí pre všetkých pracovníkov na dobu určitú, ktorí majú takúto prax, vrátane tých, ktorí neboli obeťami takéhoto zneužívania. Zohľadnenie týchto skúseností a odpracovaného času preto nemožno považovať za opatrenie, ktoré má za cieľ sankcionovať takéto zneužívanie alebo odstrániť následky porušenia práva Únie, ktoré z toho vyplýva.
87
Treba preto konštatovať, že doložka 5 rámcovej dohody sa má vykladať v tom zmysle, že organizácia výberových konaní, ktoré síce zohľadňujú predchádzajúce skúsenosti dotknutého pracovníka a odpracovaný čas, ktorý tento pracovník venoval plneniu svojich úloh, no neobmedzujú toto zohľadnenie len na uchádzačov, ktorí boli obeťami zneužívania vyplývajúceho z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú, nepredstavuje primerané opatrenie na predchádzanie takémuto zneužívaniu a jeho sankcionovanie v zmysle tejto doložky 5, pokiaľ toto opatrenie neumožňuje ani náležite sankcionovať takéto zneužívanie, ani odstrániť následky porušenia práva Únie.
88
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že doložka 5 rámcovej dohody sa má vykladať v tom zmysle, že:
–
na jednej strane bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako ju vykladá vnútroštátna judikatúra, ktorá ako opatrenie zamerané na sankcionovanie zneužívania vyplývajúceho z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú v zmysle tejto doložky 5 stanovuje zmenu týchto zmlúv na „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, keďže toto opatrenie vzhľadom na to, že vedie k zachovaniu pracovnoprávneho vzťahu dočasnej povahy, a teda neistej situácie dotknutého pracovníka, neumožňuje ani náležite sankcionovať toto zneužívanie, ani odstrániť následky porušenia práva Únie a
–
na druhej strane súbor opatrení spočívajúci po prvé vo vyplácaní paušálnych náhrad, na ktoré sa vzťahuje dvojitá horná hranica pri skončení tohto pracovnoprávneho vzťahu, po druhé v režime zodpovednosti orgánov verejnej správy, ktorý má nejednoznačnú, abstraktnú a nepredvídateľnú povahu, a po tretie v organizácii výberových konaní, ktoré síce zohľadňujú predchádzajúce skúsenosti dotknutého pracovníka a odpracovaný čas, ktorý tento pracovník venuje plneniu svojich úloh, no neobmedzujú toto zohľadnenie len na uchádzačov, ktorí boli obeťami takéhoto zneužívania, nepredstavuje primerané opatrenia na predchádzanie uvedenému zneužívaniu a jeho sankcionovanie, pokiaľ tieto opatrenia neumožňujú ani náležite sankcionovať takéto zneužívanie, ani odstrániť následky porušenia práva Únie.
O trovách
89
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred predkladajúcim vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
Doložka 5 rámcovej dohody o práci na dobu určitú uzavretej 18. marca 1999, ktorá je uvedená v prílohe k smernici Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
–
na jednej strane bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako ju vykladá vnútroštátna judikatúra, ktorá ako opatrenie zamerané na sankcionovanie zneužívania vyplývajúceho z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú v zmysle tejto doložky 5 stanovuje zmenu týchto zmlúv na „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, keďže toto opatrenie vzhľadom na to, že vedie k zachovaniu pracovnoprávneho vzťahu dočasnej povahy, a teda neistej situácie dotknutého pracovníka, neumožňuje ani náležite sankcionovať toto zneužívanie, ani odstrániť následky porušenia práva Únie a
–
na druhej strane súbor opatrení spočívajúci po prvé vo vyplácaní paušálnych náhrad, na ktoré sa vzťahuje dvojitá horná hranica pri skončení tohto pracovnoprávneho vzťahu, po druhé v režime zodpovednosti orgánov verejnej správy, ktorý má nejednoznačnú, abstraktnú a nepredvídateľnú povahu, a po tretie v organizácii výberových konaní, ktoré síce zohľadňujú predchádzajúce skúsenosti dotknutého pracovníka a odpracovaný čas, ktorý tento pracovník venuje plneniu svojich úloh, no neobmedzujú toto zohľadnenie len na uchádzačov, ktorí boli obeťami zneužívania vyplývajúceho z opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú, nepredstavuje primerané opatrenia na predchádzanie uvedenému zneužívaniu a jeho sankcionovanie, pokiaľ tieto opatrenia neumožňujú ani náležite sankcionovať takéto zneužívanie, ani odstrániť následky porušenia práva Únie.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.
(
i
)	Názov tejto veci je fiktívny. Nezodpovedá skutočnému menu ani názvu žiadneho z účastníkov konania.