62008CC0333
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JÁNA MAZÁKA
přednesené dne 8. září 2009 (
1
)
Věc C-333/08
Evropská komise
v.
Francouzská republika
„Nesplnění povinnosti státem — Volný pohyb zboží — Články 28 ES a 30 ES — Množstevní omezení dovozu — Opatření s rovnocenným účinkem — Režim předchozího povolení — Pomocné látky a potraviny, k jejichž výrobě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh — Postup umožňující hospodářským subjektům dosáhnout toho, aby takové látky byly zapsány na ‚kladný seznam‘ — Klauzule o vzájemném uznávání — Vnitrostátní právní rámec, který vytváří situaci právní nejistoty pro hospodářské subjekty“
1.
Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Francouzská republika tím, že zavedla pro pomocné látky a potraviny, k jejichž přípravě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení, který porušuje zásadu proporcionality, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.
I – Právní rámec
A – Právo Společenství
2.
Pomocné látky nejsou jako takové předmětem horizontální harmonizace na úrovni Společenství. Právo Společenství harmonizuje pouze některé kategorie pomocných látek (
2
) a použití pomocných látek při výrobě určitých potravin (
3
).
3.
Vnitrostátní právní úprava týkající se pomocných látek tvoří součást právních předpisů týkajících se potravin a musí tedy splňovat požadavky vyplývající z nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (
4
). V tomto předpisu jsou uvedeny mezi obecnými zásadami potravinového práva také zásada analýzy rizik a zásada předběžné opatrnosti.
B – Francouzská právní úprava pomocných látek
4.
Právní úprava pomocných látek byla zavedena výnosem ze dne 15. dubna 1912 o nařízení veřejné správy, kterým se provádí zákon ze dne o potírání podvodné činnosti při prodeji zboží a padělání potravin, ve znění výnosu č. 73-138 ze dne a výnosu č. 99-242 ze dne (dále jen „výnos z roku 1912“).
5.
Výnos z roku 1912 je založen na systému předchozího povolení. To znamená, že bylo zakázáno uvádět na trh zboží a potraviny určené k lidské spotřebě, pokud do nich byly přidány chemické přípravky (
5
) nebo pokud byly chemické přípravky použity při jejich přípravě. Tento zákaz se netýká chemických přípravků, jejichž použití bylo povoleno vyhláškami přijatými k provedení výnosu z roku 1912.
6.
K provedení výnosu z roku 1912 byla přijata celá řada vyhlášek. Tyto vyhlášky zpravidla určují povolenou látku, jakož i její použití a potraviny, pro které je povolena. Upřesňují kritéria čistoty a jiné vlastnosti, které musí pomocné látky splňovat, a určují, kromě podmínek použití předmětné pomocné látky ve výrobním procesu, nejvyšší povolená množství reziduí pomocných látek použitých v hotových potravinách. Pouze čtyři z těchto vyhlášek obsahují klauzuli o vzájemném uznávání.
7.
Výnos z roku 1912 byl zrušen výnosem č. 2001-725 ze dne 31. července 2001 o pomocných látkách, které mohou být použity při výrobě potravin určených k lidské spotřebě (dále jen „výnos z roku 2001“), který ale nabyl účinnosti až dne .
8.
Článek 1 výnosu z roku 2001 obsahuje definici „pomocných látek“ a určuje věcnou působnost uvedeného výnosu. Podle této definice se pomocnou látkou rozumí:
„jakákoliv látka, která není konzumována jako samostatná potravina, avšak je záměrně používána při zpracování surovin, potravin nebo jejich složek z určitých technologických důvodů během úpravy nebo zpracování a jejíž rezidua nebo deriváty těchto reziduí se v důsledku toho nechtěně, ale z technického hlediska nevyhnutelně [mohou vyskytovat] v konečném výrobku, za předpokladu, že tato rezidua nepředstavují zdravotní riziko a nemají technologický účinek na konečný výrobek.“
9.
Výnos z roku 2001 je založen, stejně jako výnos z roku 1912, na systému předchozího povolení pomocných látek. Z článku 2 výnosu z roku 2001 vyplývá, že ministři příslušní pro odvětví ochrany spotřebitelů, zemědělství, zdravotnictví a průmyslu vydají vyhlášku, která stanoví, zaprvé, seznam pomocných látek, jejichž použití je povoleno, případně podmínky jejich použití, jakož i nejvyšší povolená množství reziduí, zadruhé, kritéria shody a čistoty, která musí splňovat, a, zatřetí, pravidla týkající se látek používaných jako podpůrné či ředící přípravky.
10.
Článek 3 výnosu z roku 2001 se týká možnosti změny vyhlášky upravené v jeho článku 2. Článek 3 zní takto:
„Žádosti o změnu nebo doplnění ustanovení vyhlášky upravené v článku 2 může podat jakákoliv fyzická nebo právnické osoba. Tyto žádosti se podávají generálnímu ředitelství pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti, spolu se spisovým materiálem nezbytným k jejich posouzení, za účelem jejich postoupení Agence française de sécurité sanitaire des aliments [francouzská agentura pro zdravotní nezávadnost potravin].
Vyhláška ministrů pro resorty ochrany spotřebitelů, zemědělství, zdravotnictví a průmyslu stanoví pravidla týkající se obsahu spisového materiálu.
Pokud je spisový materiál úplný, generální ředitelství pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti potvrdí jeho přijetí a zajistí jeho postoupení Agence française de sécurité sanitaire des aliments. Agentura má k vydání stanoviska lhůtu čtyř měsíců od doručení žádosti.
Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti oznámí žadateli stanovisko uvedené agentury, jakož i odůvodněné rozhodnutí ministra přijaté v návaznosti na toto stanovisko. Toto oznámení se provede ve lhůtě jednoho měsíce následujícího po přijetí stanoviska.“
11.
Článek 6 výnosu z roku 2001 stanoví, že je zakázáno vlastnit nebo vystavovat za účelem prodeje, nabízet k prodeji, prodávat nebo bezplatně distribuovat pomocné látky, které neodpovídají ustanovením článku 2 výnosu z roku 2001, a potraviny určené k lidské spotřebě, při jejichž přípravě byly použity pomocné látky, které neodpovídají ustanovením článku 2 výnosu z roku 2001.
12.
Článek 6 výnosu z roku 2001 obsahuje nicméně klauzuli o vzájemném uznávání, která zní následovně:
„Tato ustanovení avšak nepředstavují překážku zásady volného pohybu:
a)
potravin uvedených v bodě 1 tohoto článku, pocházejících z jiných členských států Evropského společenství nebo jiných smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, pokud tyto státy zavedly postup vyhodnocování rizik, jež představuje použití pomocných látek a jež umožňuje zajistit stejnou úroveň bezpečnosti, jakou zaručuje tento výnos;
b)
pomocných látek pocházejících z jiných členských států Evropského společenství nebo jiných smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, odpovídajících odlišným kriteriím čistoty, než jsou kritéria stanovená vyhláškou uvedenou v článku 2, pokud byla tato kritéria stanovena jedním z těchto států nebo byla předmětem kladného stanoviska příslušného orgánu jednoho z těchto států, které bylo úředně zveřejněno.“
13.
Výnos z roku 2001 nabývá podle svého článku 7 účinnosti až dnem zveřejnění vyhlášky upravené v jeho článku 2. Vzhledem k tomu, že tato vyhláška, tedy vyhláška o použití pomocných látek při výrobě určitých potravin (dále jen „vyhláška z roku 2006“) byla přijata dne 19. října 2006 a zveřejněna v Úředním věstníku Francouzské republiky dne, výnos z roku 2001 nabyl účinnosti dne .
II – Postup před zahájením soudního řízení a návrhová žádání účastnic řízení
14.
Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že Francouzská republika tím, že zavedla pro pomocné látky a potraviny, k jejichž výrobě se používají pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení a, podpůrně, tím, že nezavedla pro účely vydávání povolení k používání pomocných látek dostatečně jasný postup, který by byl snadno dostupný, transparentní a odpovídal by požadavkům právní jistoty, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES, zaslala dne 18. října 2005 Francouzské republice (
6
) výzvu dopisem podle článku 226 ES.
15.
Vzhledem k tomu, že vyjádření formulovaná Francouzskou republikou v její odpovědi ze dne 16. února 2006 (
7
) Komisi neuspokojila, zaslala jí dne odůvodněné stanovisko, ve kterém vyzvala francouzské orgány k přijetí nezbytných opatření ve lhůtě dvou měsíců.
16.
I přes argumenty, které uvedly francouzské orgány ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko ze dne 8. září 2006, podala Komise tuto žalobu, kterou se domáhá, aby Soudní dvůr rozhodl, že Francouzská republika tím, že zavedla pro pomocné látky a potraviny, k jejichž přípravě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení, který porušuje zásadu proporcionality, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES, a aby uložil Francouzské republice náhradu nákladů řízení.
17.
Na základě argumentů uvedených ve své žalobní odpovědi a ve své duplice Francouzská republika navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
III – Analýza
A – Systém předchozího povolení jakožto opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením
18.
V projednávané věci není zpochybňována skutečnost, že systém předchozího povolení pomocných látek, stanovený výnosem z roku 1912, jakož i výnosem z roku 2001, představuje sám o sobě opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením.
19.
Soudní dvůr měl již příležitost přezkoumat systém předchozího povolení zavedený výnosem z roku 1912 s ohledem na vitaminy a minerály. V rozsudku ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie (
8
), rozhodl Soudní dvůr, že právní úprava, která požaduje, aby uvádění potravin obohacených vitaminy a minerály podléhalo předchozímu zápisu těchto nutričních látek na „kladný seznam“, činí uvádění těchto potravin na trh obtížnějším a nákladnějším, a v důsledku toho představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 30 Smlouvy o ES.
20.
V rozsudku ze dne 19. června 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers a Andibel (
9
), Soudní dvůr potvrdil a zobecnil tuto judikaturu, když připustil, že právní úprava, která požaduje, aby uvádění některých výrobků na trh podléhalo jejich předchozímu zápisu na „kladný seznam“, činí jejich uvádění na trh obtížnějším a nákladnějším, a v důsledku toho narušuje obchod mezi členskými státy.
21.
Mám za to, že tuto judikaturu lze vztáhnout na projednávanou věc. Jak výnos z roku 1912, tak i výnos z roku 2001 je založen na systému předchozího povolení pomocných látek, který tím, že vyžaduje, aby uvádění na trh pomocných látek a potravin, k jejichž přípravě byly použity pomocné látky, podléhalo předchozímu zápisu pomocných látek na „kladný seznam“, činí uvádění na trh pomocných látek a potravin, k jejichž přípravě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, obtížnějším a nákladnějším, a v důsledku toho narušuje obchod mezi členskými státy.
22.
Mám za to, že takový závěr by byl vyloučen, pokud by systém předchozího povolení obsahoval klauzuli o vzájemném uznávání odstraňující nepříznivé účinky uvedeného systému, pokud jde o uvádění na trh pomocných látek a potravin, k jejichž přípravě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh. Tak tomu však v projednávané věci není.
23.
Pokud jde o výnos z roku 1912, klauzuli o vzájemném uznávání obsahovaly pouze čtyři vyhlášky přijaté k jeho provedení. Co se týče výnosu z roku 2001, tento předpis sice obsahuje klauzuli o vzájemném uznávání, ale jak vyplývá z jeho znění, omezuje se na záruku volného pohybu pomocných látek a potravin, k jejichž přípravě byly použity pomocné látky pocházející výlučně ze států, které zajišťují stejnou úroveň bezpečnosti, jakou zaručuje francouzská právní úprava.
B – Odůvodnění systému předchozího povolení
24.
I když systém předchozího povolení představuje opatření s rovnocenným účinkem, je ustálenou judikaturou, že vnitrostátní právní úprava, která brání volnému pohybu zboží, není nutně v rozporu s právem Společenství, pokud může být odůvodněna jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 30 ES nebo jedním z kategorických požadavků (
10
).
25.
Jelikož systém předchozího povolení k použití pomocných látek má podle francouzské vlády své odůvodnění v požadavku ochrany veřejného zdraví, který je výslovně uveden v článku 30 ES, je třeba přezkoumat, zda jsou splněny podmínky umožňující výjimku z obecného pravidla stanoveného článkem 28 ES.
26.
V této souvislosti Komise zastává názor, že obecný systém předchozího povolení k použití pomocných látek nemůže být odůvodněn cílem ochrany veřejného zdraví, jelikož je nepřiměřený s ohledem na případná rizika, která mohou pomocné látky představovat pro lidské zdraví. Komise v zásadě nevylučuje, že některé kategorie pomocných látek mohou podléhat předchozímu povolení, avšak za podmínky, že uplatnění takového režimu je cílené a podrobně na vědeckém základě odůvodněné pro každou dotčenou kategorii pomocných látek.
27.
Francouzská vláda na svou obhajobu uvádí, že pomocné látky mohou představovat případná rizika pro veřejné zdraví vzhledem k přítomnosti reziduí samotných pomocných látek nebo reakčních produktů v hotových výrobcích. Na podporu svého tvrzení se odvolává, zaprvé, na zprávu Agence française de sécurité sanitaire des aliments (dále jen „AFSSA“) ze dne 13. srpna 2008, ve které tato agentura shrnula výsledek svého osmiletého posuzování žádostí o vydání povolení k použití pomocných látek používaných v zemědělsko-potravinářském průmyslu, a, zadruhé, na studii AFSSA o dopadu výrobních procesů potravin na vznik reakčních produktů z dubna 2007.
28.
Francouzská vláda zdůrazňuje, že pokud přetrvávají nejistoty ohledně existence nebo rozsahu rizik pro zdraví osob, je možné v souladu se zásadou předběžné opatrnosti přijmout ochranná opatření, aniž by bylo nutné čekat na to, až budou existence a závažnost těchto rizik zcela prokázány. Z toho vyvozuje, že pro odůvodnění svého systému předchozího povolení požadavky veřejného zdraví nemusí vláda podrobně a vědecky prokázat existenci rizika představovaného pomocnými látkami. Naopak jí přísluší prokázat riziko, které může jejich použití představovat.
29.
Komise v tomto ohledu nepopírá, že systém předchozího povolení umožňuje chránit veřejné zdraví. Otázkou je, zda je taková ochrana zdraví nezbytná, nebo jinými slovy, zda pomocné látky jako celek představují takové riziko pro veřejné zdraví, že je nezbytné dbát o jeho ochranu režimem předchozího povolení.
30.
Před zahájením přezkumu, zda riziko pomocných látek pro veřejné zdraví bylo prokázáno, chci zdůraznit, že je nezbytné rozlišovat mezi přezkumem proporcionality systému předchozího povolení pomocných látek, jak je tomu v projednávaném případě, a přezkumem proporcionality konkrétních rozhodnutí přijatých v rámci uplatňování tohoto systému, kterými se zakazuje uvádění určitých výrobků na trh, jako například ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie (
11
). Posuzování důkazu existence rizika pro veřejné zdraví musí být totiž v každém z těchto dvou případů jiné.
31.
Je třeba rovněž uvést, že se žaloba Komise netýká rozhodnutí přijatých v rámci uplatňování systému předchozího povolení, jejichž předmětem byl zákaz uvádění určitého konkrétního výrobku na trh. Tato žaloba se naopak týká pouze samotného systému předchozího povolení.
32.
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že členským státům přísluší, aby při neexistenci harmonizace a v rozsahu, v jakém přetrvávají nejistoty za současného stavu vědeckého výzkumu, rozhodly o úrovni, v jaké chtějí zajistit ochranu zdraví a života osob, a o požadavku předchozího povolení pro uvedení potravin na trh při současném zohlednění požadavků volného pohybu zboží uvnitř Společenství (
12
).
33.
Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že je na vnitrostátních orgánech, které se dovolávají článku 30 ES, aby v každém projednávaném případě prokázaly ve světle vnitrostátních stravovacích zvyklostí a s ohledem na výsledky mezinárodního vědeckého výzkumu, že jejich právní úprava je nezbytná k účinné ochraně zájmů uvedených ve zmíněném ustanovení, a zejména že uvádění předmětných výrobků na trh představuje skutečné riziko pro veřejné zdraví (
13
).
34.
Mohlo by se zdát, že mezi výše uvedenými zásadami judikatury existuje určitý nesoulad. Zatímco na straně jedné stačí pro účely přezkumu předchozího povolení k uvedení potravin na trh prokázat přetrvávající nejistoty za současného stavu vědeckého výzkumu, na straně druhé je třeba v každém projednávaném případě prokázat s ohledem na výsledky mezinárodního vědeckého výzkumu, že uvádění dotčených výrobků na trh představuje skutečné riziko pro veřejné zdraví.
35.
V tomto kontextu je třeba rozlišovat mezi systémem předchozího povolení a konkrétními rozhodnutími přijatými v rámci uplatňování tohoto systému, které zakazují uvádění určitého zboží na trh. Podle mého názoru stačí v případě systému předchozího povolení prokázat přetrvávající nejistoty za současného stavu vědeckého výzkumu, zatímco v případě konkrétních rozhodnutí zakazujících uvádění zboží na trh je třeba v každém projednávaném případě prokázat s ohledem na výsledky mezinárodního vědeckého výzkumu, že uvádění dotčených výrobků na trh představuje skutečné riziko pro veřejné zdraví.
36.
Mám tedy za to, že francouzská vláda splnila požadované důkazní břemeno. Zpráva AFSSA ze dne 13. srpna 2008 a studie AFSSA z dubna 2007 jsou dostatečnými důkazy. Uvedené podklady prokazují, že za současného stavu vědeckého výzkumu není jisté, že pomocné látky jsou neškodné pro veřejné zdraví.
37.
Pokud jde o argument Komise, podle kterého pouze některé kategorie pomocných látek mohou podléhat předchozímu povolení, a to za podmínky, že uplatnění takového režimu je cílené a na vědeckém základě podrobně odůvodněné pro každou dotčenou kategorii pomocných látek, souhlasím s argumentem francouzské vlády, podle kterého je vzhledem k neustálému vývoji výrobních postupů těžké předem rozhodnout, které látky je možné použít jako pomocné látky, a dopředu stanovit kategorie pomocných látek, které jsou neškodné.
38.
Dospěl jsem tedy k závěru, že systém předchozího povolení pomocných látek je odůvodněný ochranou veřejného zdraví.
C – Postup umožňující změnit a doplnit kladný seznam povolených pomocných látek
39.
Komise vytýká systému předchozího povolení k použití pomocných látek, že nesplňuje požadavky stanovené judikaturou Soudního dvora v této oblasti, podle kterých musí být postup umožňující hospodářským subjektům dosáhnout zápisu pomocných látek na vnitrostátní seznam povolených pomocných látek snadno dostupný, musí být možné dokončit jej v přiměřených lhůtách, a pokud dojde k zamítnutí, musí být umožněn jeho soudní přezkum.
40.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je právní úprava, která požaduje, aby uvádění některých výrobků na trh podléhalo jejich předchozímu zápisu na „kladný seznam“, v souladu s právem Společenství pouze tehdy, pokud je splněno několik podmínek (
14
). Jedna z podmínek stanoví, že tato právní úprava musí obsahovat postup umožňující hospodářským subjektům dosáhnout zápisu výrobků na vnitrostátní kladný seznam povolených výrobků. Tento postup musí být snadno dostupný, což předpokládá, že je výslovně upraven v obecně závazném aktu, musí být možné dokončit jej v přiměřených lhůtách, a pokud dojde k zamítnutí zápisu, které musí být odůvodněno, musí být umožněn jeho soudní přezkum (
15
).
41.
Podle mého názoru patří výše uvedené podmínky mezi kritéria umožňující posoudit proporcionalitu předmětné vnitrostátní právní úpravy.
42.
Jak jsem již uvedl v bodu 19 tohoto stanoviska, Soudní dvůr již měl možnost přezkoumat systém předchozího povolení zavedený výnosem z roku 1912. V rozsudku ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie (
16
), rozhodl Soudní dvůr ohledně výnosu z roku 1912, že postup umožňující hospodářským subjektům dosáhnout zápisu výrobků na vnitrostátní kladný seznam povolených výrobků nesplňuje podmínky připomenuté v bodu 35 tohoto stanoviska.
43.
Co se týče systému předchozího povolení k použití pomocných látek zavedeného výnosem z roku 2001, Komise zdůrazňuje skutečnost, že i když tento systém stanoví postup umožňující změnu nebo doplnění seznamu povolených pomocných látek, nesplňuje dotčený postup z několika důvodů požadavky stanovené judikaturou Soudního dvora v této oblasti.
44.
Komise zaprvé uvádí, že žádosti o zápis nových látek na seznam povolených pomocných látek se vyřizují stejným způsobem bez ohledu na skutečnost, zda se jedná o ještě nepovolenou tuzemskou látku nebo o látku legálně vyráběnou nebo uváděnou na trh jakožto pomocná látka v jiném členském státě. Tuto skutečnost francouzská vláda nezpochybnila. Uvedla ale to, že okolnost, že určitá látka je uváděna na trh v jiném členském státě, jí nemůže vyjmout z posouzení, které provádí AFSSA a příslušné francouzské orgány.
45.
Nedomnívám se, že preferenční zacházení s novými látkami legálně vyráběnými nebo uváděnými na trh jakožto pomocné látky v jiném členském státě v rámci povolovacího řízení patří mezi podmínky, které musí být dodrženy, aby byla právní úprava podmiňující uvádění některých výrobků na trh předchozím povolením v souladu s právem Společenství. V opačném případě by to směřovalo proti smyslu samotného systému předchozího povolení.
46.
Zadruhé (
17
) Komise upozorňuje na skutečnost, že v rozporu s požadavkem dostupnosti povolovacího řízení, nebyla ještě stále vydána ministerská vyhláška, která by upřesňovala, co má spisový materiál k žádosti o zápis obsahovat. Francouzská vláda odpovídá, že AFSSA dne 2. července 2003 uveřejnila na svých webových stránkách dokument nazvaný „Pokyny k obsahu spisového materiálu týkajícího se použití pomocné látky k lidské spotřebě“, který slouží jako pomůcka při předkládání spisových materiálů v souvislosti se žádostí o povolení.
47.
Plně souhlasím s analýzou, podle které má možnost přístupu k informacím o tom, co má spisový materiál k žádosti o zápis obsahovat, vliv na dostupnost povolovacího řízení. Kromě toho lhůty stanovené výnosem z roku 2001, ve kterých má být rozhodnuto o žádosti o zápis na seznam povolených pomocných látek, začínají běžet dnem, kdy je spisový materiál k žádosti úplný.
48.
Aniž by bylo třeba analyzovat obsah „Pokynů k obsahu spisového materiálu týkajícího se použití pomocné látky k lidské spotřebě“, přikláním se k názoru Komise, podle kterého nemůže uvedený dokument v žádném případě nahrazovat ministerskou vyhlášku uvedenou v článku 3 výnosu z roku 2001, která má stanovit pravidla týkající se obsahu spisového materiálu předkládaného se žádostí.
49.
Osoba, která žádá o zápis určité látky na seznam povolených pomocných látek, není totiž ve vztahu s AFSSA, která je autorem „Pokynů k obsahu spisového materiálu týkajícího se použití pomocné látky k lidské spotřebě“. Podle článku 3 výnosu z roku 2001 podává žadatel svou žádost ke generálnímu ředitelství pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti, které rozhodne s konečnou platností o této žádosti. Z hlediska žadatele představuje AFSSA pouze poradní orgán. Z tohoto důvodu dokument AFSSA nemá a nemůže mít závazný účinek ve vztahu k osobám, které žádají o zápis určité látky na seznam povolených pomocných látek.
50.
Zatřetí má Komise za to, že délka řízení, která je minimálně pět měsíců, by měla být výrazně kratší v případě látek pocházejících z jiných členských států, kde již byly povoleny jakožto pomocné látky. V každém případě je podle ní délka posuzování spisu správním orgánem neodůvodněná. Podle francouzské vlády se řízení v délce přibližně pěti měsíců, z čehož čtyři měsíce připadají na posouzení prováděné AFSSA, nezdá být nepřiměřené.
51.
Požadavek na zkrácení délky povolovacího řízení v případě nových látek legálně vyráběných nebo uváděných na trh jakožto pomocné látky v jiném členském státě mi připadá, podobně jako požadavek preferenčního zacházení s takovými látkami, neodůvodněný.
52.
Je třeba ale přezkoumat, zda lze délku povolovacího řízení považovat za „přiměřenou lhůtu“ ve smyslu judikatury Soudního dvora (
18
).
53.
Podle článku 3 výnosu z roku 2001 může být povolovací řízení v nejlepším případě ukončeno ve lhůtě pěti měsíců. Znění tohoto článku a zejména způsob výpočtu této lhůty ale nevylučují překročení této lhůty.
54.
Kromě toho tato lhůta začíná běžet dnem, kdy je spisový materiál k žádosti o vydání povolení úplný. Vzhledem k pochybnostem o tom, co má tvořit obsah spisového materiálu, se počátek běhu lhůty jeví neurčitým.
55.
Začtvrté Komise zdůrazňuje, že výnos z roku 2001 nestanoví opravné prostředky v případě vydání rozhodnutí, kterým se zápis zamítá. Francouzská vláda toto nepopírá. Tvrdí ale, že rozhodnutí, kterým se zápis zamítá, může být předmětem odvolání, i když výnos z roku 2001 opravné prostředky proti takovému rozhodnutí nezmiňuje. Kromě toho existuje ve francouzském právu obecná povinnost informovat právní subjekty o přípustných opravných prostředcích, jakož i o podmínkám jejich uplatnění.
56.
V tomto ohledu souhlasím s argumentem francouzské vlády, podle kterého požadavek možnosti opravného prostředku proti rozhodnutí zamítajícímu zápis neznamená, že opravné prostředky proti takovému rozhodnutí musí být upraveny výnosem z roku 2001. Francouzská vláda prokázala existenci obecné právní úpravy, a sice Code de justice administrativě (soudní řád správní), který obecně zaručuje možnost podat opravný prostředek proti jakémukoliv správnímu rozhodnutí.
57.
Dospěl jsem tedy k závěru, že výnos z roku 2001 tím, že nestanoví snadno dostupný postup umožňující hospodářským subjektům dosáhnout zápisu pomocných látek na vnitrostátní kladný seznam povolených výrobků, který by mohl být dokončen v přiměřené lhůtě, a tím, že podmiňuje uvádění pomocných látek na trh předchozím povolením, není v souladu s právem Společenství.
58.
Vzhledem ke skutečnosti, že jak výnos z roku 1912, tak i výnos z roku 2001 nestanoví podle mého názoru postup, který by dodržoval zásadu proporcionality, není důležité určit, který výnos je použitelný k rozhodnému datu, tedy ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku. Mám ale za to, že oznámení francouzských orgánů určené podnikům potravinářského odvětví, které bylo uveřejněno v Úředním věstníku Francouzské republiky dne 19. ledna 2002 a ve kterém bylo uvedeno, že ode dne jeho zveřejnění neexistuje překážka uplatnění ustanovení výnosu z roku 2001 týkajících se předkládání spisů a zásady volného pohybu, nemůže mít závazné účinky vůči třetím osobám. V opačném případě by došlo k rozporu se zásadou právní jistoty, která je součástí zásady právního státu.
D – Systém předchozího povolení a klauzule o vzájemném uznávání
59.
Tato žaloba nastolila otázku, zda právo Společenství vyžaduje, aby vnitrostátní právní úprava zahrnovala klauzuli o vzájemném uznávání.
60.
V rozsudku ze dne 10. února 2009, Komise v. Itálie (
19
), Soudní dvůr opět jednoznačně uvedl, že článek 28 ES odráží povinnost dodržování zásad zákazu diskriminace a vzájemného uznávání výrobků legálně vyráběných a uváděných na trh v jiných členských státech, jakož i povinnost zajištění volného přístupu na vnitrostátní trhy výrobkům ze Společenství. Z toho vyplývá, že klauzule o vzájemném uznávání představuje jeden ze způsobů splnění povinnosti vyplývající z článku 28 ES.
61.
Článek 30 ES ale povoluje několik výjimek z povinnosti vyplývající z článku 28 ES. To znamená, že vnitrostátní právní úprava představující opatření s rovnocenným účinkem nemusí obsahovat klauzuli o vzájemném uznávání, jestliže tato překážka může být odůvodněna jedním z důvodů obecného zájmu vyjmenovaných v článku 30 ES. Předmětná právní úprava nepředstavuje opatření s rovnocenným účinkem, pokud obsahuje klauzuli o vzájemném uznávání.
62.
Srovnáním rozsudku ze dne 22. října 1998, Komise v. Francie (
20
), s rozsudkem ze dne, Komise v. Francie (
21
), lze dojít k určitým pochybnostem. V obou případech Komise vytýkala Francouzské republice, že do své právní úpravy znamenající překážku volného pohybu zboží nezahrnula klauzuli o vzájemném uznávání. Zatímco v prvním případě Soudní dvůr konstatoval neplnění povinnosti, ve druhém případě zamítl žalobní důvod vycházející z neplnění povinnosti. Uvedené věci se ale liší skutečností, že zatímco ve druhém případě Francouzská republika prokázala, že její právní úprava narušující volný pohyb zboží je odůvodněna ochranou veřejného zdraví, v prvním případě nebyl uveden žádný důvod týkající se ochrany veřejného zdraví.
IV – K nákladům řízení
63.
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Francouzská republika neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
V – Závěry
64.
Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr:
—
určil, že Francouzská republika tím, že zavedla pro pomocné látky a potraviny, k jejichž přípravě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení, který neobsahuje postup umožňující hospodářským subjektům dosáhnout zápisu pomocných látek pocházejících z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, na vnitrostátní kladný seznam povolených pomocných látek, který by dodržoval zásadu proporcionality, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES;
—
uložil Francouzské republice náhradu nákladů řízení.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Například extrakční rozpouštědla, která jsou harmonizována směrnicí Rady ze dne 13. června 1988 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se extrakčních rozpouštědel používaných při výrobě potravin a složek potravin (Úř. věst. L 157, s. 28; Zvl. vyd. 13/09, s. 222).
(
3
) – Například vína, na která se vztahuje nařízení Rady (ES) č. 1493/1999 ze dne 17. května 1999 o společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst. L 179, s. 1; Zvl. vyd. 3/26, s. 25).
(
4
) – Úř. věst. L 31, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 463.
(
5
) – Pojem „chemické přípravky“ použitý ve výnosu z roku 1912 zahrnuje pojem „pomocné látky“, který v roce 1912 nebyl znám.
(
6
) – Jedná se o doplňující výzvu, kterou byla zrušena a nahrazena výzva dopisem ze dne 3. července 1996 a odůvodněné stanovisko ze dne .
(
7
) – Komise na základě žádosti francouzských orgánů souhlasila s prodloužením lhůty pro odpověď na výzvu dopisem.
(
8
) – C-24/00, Recueil, s. I-1277, bod 23.
(
9
) – C-219/07, Sb. rozh. s. I-4475, bod 23.
(
10
) – Viz rozsudky ze dne 20. února 1979, Rewe-Zentral (120/78, Recueil, s. 649, bod 8); ze dne, Komise v. Itálie (C-420/01, Recueil, s. I-6445, bod 29); ze dne, Komise v. Itálie (C-270/02, Recueil, s. I-1559, bod 21); ze dne, Schwarz (C-366/04, Sb. rozh. s. I-10139, bod 30).
(
11
) – Uvedený v poznámce pod čarou 8, body 49 až 75.
(
12
) – Viz rozsudky ze dne 5. března 2009, Komise v. Španělsko (C-88/07, Sb. rozh. s. I-1353, bod 86 a citovaná judikatura).
(
13
) – Viz rozsudek ze dne 5. března 2009, Komise v. Španělsko (uvedený v poznámce pod čarou 12, bod 89 a citovaná judikatura).
(
14
) – Viz rozsudky ze dne 16. července 1992, Komise v. Francie (C-344/90, Recueil, s. I-4719, body 8 až 10 a citovaná judikatura); ze dne, Komise v. Francie (uvedený v poznámce pod čarou 8, bod 25), jakož i ze dne, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers a Andibel (uvedený v poznámce pod čarou 9, body 33 až 36).
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 19. června 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers a Andibel (uvedený v poznámce pod čarou 9, bod 35 a citovaná judikatura).
(
16
) – Uvedený v poznámce pod čarou 8, body 36 až 42.
(
17
) – Pro lepší pochopení jsem změnil pořadí argumentů Komise.
(
18
) – Viz judikatura citovaná v poznámce pod čarou 15.
(
19
) – C-110/05, Sb. rozh. s. I-519, bod 34 a citovaná judikatura.
(
20
) – C-184/96, Recueil, s. I-6197.
(
21
) – Uvedený v poznámce pod čarou 8.