CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN MISCHO
présentées le 28 mai 2002 (1)
Affaire C-120/01
Commission des Communautés européennes
contre
Irlande
«Manquement d'État - Directive 96/59/CE - Avis motivé - Défaut de prise en compte des observations adressées par l'État en réponse à la mise en demeure - Recevabilité»
1.
Par le recours, enregistré au greffe de la Cour le 16 mars 2001, qu'elle a introduit contre l'Irlande sur le fondement de l'article 226 CE, la Commission des Communautés européennes vise à obtenir que la Cour constate que, en n'ayant pas établi et en ne lui ayant pas communiqué, avant le 16 septembre 1999, le plan, le projet et le résumé prévus aux articles 11 et 4, paragraphe 1, de la directive 96/59/CE du Conseil, du 16 septembre 1996, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT) (2), cet État membre a manqué aux obligations lui incombant en vertu de cette directive.
2.
La directive a, aux termes de son article 1er, «[...] pour objet le rapprochement des législations des États membres relatives à l'élimination contrôlée des PCB, à la décontamination ou à l'élimination des appareils contenant des PCB et/ou à l'élimination des PCB usagés en vue de leur élimination complète sur la base des dispositions de la présente directive».
3.
Selon son article 3:
«Sans préjudice de leurs obligations internationales, les États membres prennent les mesures qui s'imposent pour assurer dès que possible l'élimination des PCB usagés et la décontamination ou l'élimination des PCB et des appareils contenant des PCB. Pour les appareils et les PCB qui y sont contenus et qui font l'objet d'un inventaire conformément à l'article 4, paragraphe 1, la décontamination et/ou l'élimination sont effectuées au plus tard à la fin de l'année 2010.»
4.
Les dispositions par rapport auxquelles il y aurait, selon la Commission, un manquement de la part de l'Irlande prévoient, respectivement:
«Article 4
1. Pour se conformer à l'article 3, les États membres veillent à ce que soient dressés des inventaires des appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 de PCB et envoient un résumé de ces inventaires à la Commission, au plus tard trois ans après l'adoption de la présente directive. Dans le cas des condensateurs électriques, le seuil de 5 dm3 englobe la somme des différents éléments d'une unité complète.
[...]
Article 11
1. Les États membres établissent, dans un délai de trois ans après l'adoption de la présente directive:
-    un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des PCB qu'ils contiennent,
-    un projet concernant la collecte et l'élimination ultérieure des appareils ne faisant pas l'objet d'un inventaire conformément à l'article 4 paragraphe 1 et tels que visés à l'article 6 paragraphe 3.
2. Les États membres communiquent sans tarder ces plans et projets à la Commission.»
Quant à la recevabilité du recours
5.
Au grief de la Commission suivant lequel il ne lui aurait toujours pas communiqué ce plan, ce projet et ce résumé, dont, par ailleurs, aucune information en sa possession ne permettrait de conclure qu'ils ont, néanmoins, été établis, le gouvernement irlandais oppose une ferme dénégation en ce qui concerne le respect des obligations créées par l'article 4 de la directive, mais aussi, et surtout, une contestation de la recevabilité du recours.
6.
Cette dernière se fonde sur un grief de violation des formes substantielles articulé à l'encontre de l'avis motivé et tenant à ce que ce dernier n'aurait pas tenu compte de la réponse de l'Irlande à la lettre de mise en demeure que lui avait adressée la Commission.
7.
Cette dénonciation d'irrégularités dans la procédure précontentieuse, dont la jurisprudence constante de la Cour nous enseigne qu'elles peuvent effectivement conduire à ce que le recours en manquement soit déclaré irrecevable, nous impose d'examiner prioritairement et très méticuleusement le déroulement de ladite procédure.
8.
Si cet examen confirme la matérialité des irrégularités dénoncées par l'Irlande, ou en fait éventuellement apparaître d'autres, il nous appartiendra, dans un second temps, d'apprécier si, au vu de leur gravité et de leur incidence sur l'exercice par la Cour de la compétence que lui confère l'article 226 CE, les irrégularités ainsi identifiées doivent ou non conduire à un rejet du recours pour cause d'irrecevabilité.
9.
Dans la lettre de mise en demeure adressée à l'Irlande le 7 avril 2000, la Commission commence par rappeler les obligations qu'imposent aux États membres les articles 4 et 11 de la directive et la date du 16 septembre 1999, à laquelle auraient dû, au plus tard, lui être communiquées les mesures adoptées. Elle indique ensuite n'avoir reçu aucune information de la part de l'Irlande quant auxdites mesures, ce qui, de son point de vue, révèle a priori l'existence d'un manquement, formule sa demande d'éclaircissements et annonce ses intentions dans les termes suivants:
«Dans ces circonstances, agissant en vertu de l'article 226 du traité, la Commission demande au gouvernement irlandais de présenter ses observations sur les éléments exposés dans cette lettre dans un délai de deux mois à dater de sa réception.
Après avoir pris note de ces observations, la Commission peut, si nécessaire, adopter un avis motivé en application de l'article 226 du traité. Elle peut également adopter un avis motivé si elle n'obtient pas ces observations dans le délai fixé.»
10.
À cette mise en demeure le gouvernement irlandais a répondu par une lettre, en date du 7 juin 2000, enregistrée au secrétariat général de la Commission le 13 juin suivant.
11.
Le gouvernement irlandais y expose que les dispositions pertinentes de la directive ont été transposées par le règlement relatif à la gestion des déchets (déchets dangereux) de 1998, entré en application le 20 mai 1998, dont l'article 15 oblige les détenteurs de PCB, de PCB usagés ou d'équipements contaminés à fournir des informations à l'agence de protection de l'environnement, de manière à ce que puisse être établi l'inventaire prescrit par l'article 4 de la directive, et à préciser les mesures adoptées ou proposées pour décontaminer ou éliminer les matériels en question.
12.
S'agissant des obligations créées par l'article 11 de la directive, le gouvernement irlandais rappelle à la Commission que l'agence de protection de l'environnement a, notamment, pour mission d'élaborer un plan national de gestion des déchets dangereux.
13.
Il indique que ce plan existe à l'état de projet depuis septembre 1999 et que la consultation publique à laquelle il a donné lieu est achevée, de telle sorte que sa finalisation et son adoption vont intervenir dans les mois suivants.
14.
Selon lui, ce plan répond aux exigences de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive et sera transmis dès que possible à la Commission.
15.
Par ailleurs, toujours d'après cette lettre, des mesures visant à satisfaire aux obligations découlant de l'article 11, paragraphe 1, second tiret, de la directive sont sur le point d'être finalisées et vont être communiquées à la Commission.
16.
En annexe, le gouvernement irlandais transmet à la Commission copie à la fois du règlement relatif à la gestion des déchets (déchets dangereux) et de deux notifications opérées par des détenteurs de PCB.
17.
Cette lettre n'a pas reçu d'autre réponse de la Commission que l'envoi, en date du 25 juillet 2000, d'un avis motivé. Dans celui-ci, la Commission, après avoir rappelé les obligations qu'imposent aux États membres les articles 4 et 11 de la directive, et constaté que l'Irlande ne les conteste pas, s'exprime dans les termes suivants:
«Étant donné que l'Irlande n'a pas communiqué à la Commission, conformément à l'article 11 et à l'article 4, paragraphe 1, de la directive, les plans, projets et résumés précités, et comme la Commission n'est en possession d'aucune autre information lui permettant de conclure que l'Irlande a préparé ces plans, projets et résumés, elle était dans l'obligation de supposer que l'Irlande a donc manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions précitées de la directive. Par conséquent, par lettre du 7 avril 2000, portant la référence SG(2000) D 102975, conformément à la procédure prévue à l'article 226 du traité, la commission a mis le gouvernement irlandais en mesure de présenter, dans un délai de deux mois, ses observations sur ces violations des dispositions de la directive.
Jusqu'à ce jour, nous n'avons reçu aucune réponse officielle à cette lettre. La Commission considère qu'il est du devoir des autorités irlandaises d'initier, en temps utile, les procédures nécessaires pour se conformer aux dispositions de l'article 11 et de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, de sorte que la procédure est achevée dans le délai fixé, quel que soit la nature de la procédure, et d'en informer la Commission.
Dans ces circonstances, la Commission se voit dans l'obligation de constater que l'Irlande n'a pas encore préparé les plans, projets et résumés précités, conformément aux dispositions de l'article 11 et de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, et ne les a pas communiqués à la Commission, ainsi qu'elle aurait dû le faire pour le 16 septembre 1999 au plus tard.
Pour ces motifs, après avoir donné au gouvernement irlandais, par lettre du 7 avril 2000, la possibilité de présenter des observations, la Commission constate par la présente, au titre d'un avis motivé adopté en application du premier alinéa de l'article 226 du traité instituant la Communauté européenne, que, en n'ayant pas préparé et communiqué à la Commission pour le 16 septembre 1999 les plans, projets et résumés visés à l'article 11 et à l'article 4, paragraphe 1, de la directive 96/59/CEE du Conseil concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB/PCT), l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 226 du traité, la Commission invite l'Irlande à prendre les mesures nécessaires pour se conformer au présent avis motivé dans les deux mois à dater de sa notification.»
18.
À la notification dudit avis motivé, le gouvernement irlandais a répondu par une lettre en date du 12 décembre 2000. Il y est fait état du règlement relatif à la gestion des déchets (déchets dangereux) et de l'obligation de notification imposée aux détenteurs de PCB.
19.
Sans se référer explicitement à sa réponse à la lettre de mise en demeure, le gouvernement irlandais signale qu'il a adressé copie à la Commission des deux notifications reçues par l'agence de protection de l'environnement.
20.
Il explique que, bien que l'on puisse penser, au vu des informations disponibles, que l'élimination des PCB a été très largement réalisée en Irlande, l'agence de protection de l'environnement considère, néanmoins, que les notifications reçues ne reflètent pas correctement la situation en matière de détention de PCB, de sorte qu'il a été décidé de recourir aux services de consultants pour identifier tous les détenteurs d'équipements contaminés et établir un inventaire complet. Ces consultants entreprendront leur étude en 2001.
21.
Pour ce qui est du plan devant être établi en vertu de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, le gouvernement irlandais annonce l'adoption du plan national de gestion des déchets dangereux pour le mois suivant et sa communication à la Commission.
22.
S'agissant, enfin, des mesures imposées par l'article 11, paragraphe 1, second tiret, de la directive, le gouvernement irlandais annonce que, au vu des projets communiqués par d'autres États membres, il va lui-même soumettre rapidement son projet à la Commission et que l'étude entreprise pour satisfaire aux obligations énoncées à l'article 4 de la directive devrait s'avérer utile pour l'établissement dudit projet.
23.
Ces assurances et ces engagements n'ont manifestement pas convaincu la Commission, puisque celle-ci a introduit le recours soumis à notre examen.
24.
Dans sa requête du 16 mars 2001, après avoir rappelé les obligations mises à la charge des États membres par la directive, la Commission résume, en ces termes, le déroulement de la procédure précontentieuse:
«5.    Comme l'Irlande n'a pas communiqué lesdits plans, projets et résumés à la Commission et comme cette dernière ne disposait d'aucune autre information lui permettant de conclure que l'Irlande avait procédé à l'élaboration desdits plans, projets et résumés, le 7 avril 2000, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à l'Irlande (annexe 1).
6.    L'Irlande a répondu par lettre du 7 juin 2000 (annexe 2), en joignant une copie du règlement irlandais relatif à la gestion des déchets (déchets dangereux) - ‘Waste Management (Hazardous Waste) Regulation’ - de 1998 qui a transposé en droit national les dispositions pertinentes de la directive. La lettre précisait que les plans et projets visés à l'article 11, paragraphe 1, de la directive étaient encore en cours d'élaboration. La lettre transmettait, en outre, une copie de deux notifications reçues par l'agence irlandaise de protection de l'environnement (Irish Environmental Protection Agency).
7.    La Commission, que cette réponse n'a pas satisfaite, a notifié le 25 juillet 2000 un avis motivé (annexe 3) dans lequel elle
-    a déclaré qu'en ayant omis d'élaborer et de communiquer à la Commission avant le 16 septembre 1999 les plans, projets et résumés stipulés aux articles 11 et 4, paragraphe 1, de la directive, l'Irlande avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive, et
-    a invité l'Irlande à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l'avis motivé dans un délai de deux mois.
8.    Par lettre du 14 décembre 2000 (annexe 4), l'Irlande a répondu à l'avis motivé. Elle a indiqué que des travaux supplémentaires étaient nécessaires pour élaborer un inventaire complet, et qu'une étude commencerait au début de l'année 2001. Elle a précisé en outre que le plan visé à l'article 11 de la directive serait couvert par le plan national de gestion des déchets dangereux (National Hazardous Waste Management Plan), qui devait être adopté et publié le mois suivant. Elle a également indiqué que le projet visé à l'article 11 de la directive serait communiqué sous peu à la Commission.
9.    Depuis lors, la Commission n'a reçu aucune autre information de l'Irlande à ce sujet.»
25.
Ayant ainsi rassemblé toutes les données à partir desquelles doit être appréciée la contestation par l'Irlande de la recevabilité du recours, il nous faut exposer les arguments qui ont été échangés sur ce point durant la procédure écrite.
26.
Dans son mémoire en défense, le gouvernement irlandais, après avoir relevé l'affirmation inexacte contenue dans l'avis motivé quant à l'absence de réponse de sa part à la lettre de mise en demeure, rappelle que l'objet de ladite lettre est de fournir à l'État membre destinataire la possibilité de se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire et de lui permettre «de faire prévaloir ses droits de la défense à l'encontre des griefs de la Commission».
27.
Il en déduit que, lorsque, dans sa réponse, l'État membre mis en cause avance un argument, ainsi qu'il l'a fait s'agissant de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, ou fournit des raisons pour le retard et indique la manière dont il entend remédier au problème, ainsi qu'il l'a fait s'agissant des obligations découlant de l'article 11 de la directive, mais que la Commission affirme, dans son avis motivé, n'avoir reçu aucune réponse à sa mise en demeure, il n'est pas admissible que la Commission se fonde sur cet avis motivé pour introduire un recours.
28.
Selon lui, la Commission «doit abandonner la procédure dans la mesure où elle se base sur cet avis motivé», sans préjudice, bien évidemment, de l'envoi d'un nouvel avis motivé prenant en compte la réponse précédemment ignorée, avis motivé pouvant lui-même être suivi d'un recours devant la Cour.
29.
À cela la Commission oppose, dans sa réplique, en premier lieu, que le fait de ne pas avoir mentionné, dans l'avis motivé, la réponse à la mise en demeure ne saurait s'analyser comme une violation des droits de la défense de l'Irlande, cette dernière n'ayant, dans ladite réponse, pas apporté d'éléments tendant à démontrer qu'elle s'était acquittée des obligations créées par les articles 4 et 11 de la directive. En second lieu, la Commission fait valoir que, dans sa réponse à l'avis motivé, l'Irlande ne conteste pas la validité de ce dernier et n'invoque aucun préjudice. Enfin, la Commission soutient que les raisons pour lesquelles, dans son ordonnance du 11 juillet 1995, Commission/Espagne (3), la Cour a rejeté comme irrecevable un recours en manquement, introduit après une procédure précontentieuse irrégulière, sont absentes en l'espèce étant donné que l'Irlande n'aurait, à aucun moment de la procédure précontentieuse, présenté des arguments de fond.
30.
Dans sa duplique, le gouvernement irlandais s'inscrit en faux contre l'affirmation de la Commission selon laquelle il n'aurait pas présenté de défense au fond dans sa réponse à la lettre de mise en demeure.
31.
Il rappelle qu'il avait, à cette occasion, informé la Commission de l'obligation inscrite dans la réglementation irlandaise de fournir en matière de détention de PCB les informations devant permettre à l'agence de protection de l'environnement de dresser un inventaire et indiqué qu'il était en train de préparer les plans exigés par la directive.
32.
Il lui apparaît ainsi, d'une part, que, si la Commission avait tenu compte de cette réponse, «il est vraisemblable qu'elle aurait poursuivi sa correspondance avec l'Irlande avant d'envoyer un avis motivé» et, d'autre part, qu'il y a eu violation des droits de la défense.
33.
Quant au fait qu'il n'a pas mentionné cette violation dans sa réponse à l'avis motivé, il n'a, selon le gouvernement irlandais, aucune incidence sur la prise en compte par la Cour des erreurs manifestes entachant l'avis motivé.
34.
Dès lors qu'il est établi que c'est erronément que la Commission affirme dans son avis motivé n'avoir pas reçu de réponse à sa lettre de mise en demeure, il nous semble que, si l'on cherche un précédent susceptible d'alimenter la réflexion, un rapprochement avec l'affaire Commission/Espagne, précitée, s'impose.
35.
Dans cette affaire, comme dans celle qui nous occupe, la Commission avait envoyé une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle faisait état de ce qu'elle n'avait reçu aucune communication de l'État membre en cause sur les mesures adoptées par celui-ci pour assurer la transposition d'une directive.
36.
Le royaume d'Espagne y avait répondu en reconnaissant que les dispositions internes nécessaires pour assurer ladite transposition n'étaient pas encore en vigueur, mais faisait état des dispositions d'ores et déjà arrêtées pour assurer, à titre transitoire, l'exécution de certaines obligations résultant de cette directive.
37.
La Commission avait ignoré cette réponse, puisqu'elle avait émis un avis motivé dans lequel elle indiquait n'avoir pas reçu de réponse à sa lettre de mise en demeure.
38.
À la réception de l'avis motivé, le royaume d'Espagne avait adressé à la Commission un courrier dans lequel il se référait à sa réponse à la lettre de mise en demeure.
39.
Dans sa requête, la Commission affirmait qu'une erreur de transmission était à l'origine de l'absence de prise en considération de la réponse à la mise en demeure et dans sa duplique elle prétendait que sa requête avait, contrairement à l'avis motivé, pris en compte les justifications avancées par le royaume d'Espagne, de manière à exclure de l'objet du recours les dispositions de la directive pour lesquelles le royaume d'Espagne avait adopté des mesures de transposition transitoires.
40.
La Cour n'en a pas moins déclaré le recours irrecevable, et ce dans les termes suivants:
«15    La procédure prévue à l'article 169 du traité comporte deux phases consécutives, à savoir une phase précontentieuse ou administrative et une phase contentieuse devant la Cour.
16    L'objectif de la procédure précontentieuse est de donner à l'État membre concerné l'occasion de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire ou de faire utilement valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs formulés par la Commission (voir arrêt du 2 février 1988, Commission/Belgique, 293/85, Rec. p. 305, point 13).
17    La régularité de la procédure précontentieuse constitue une garantie essentielle voulue par le traité non seulement pour la protection des droits de l'État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini.
18    En effet, c'est seulement à partir d'une procédure précontentieuse régulière que la procédure contradictoire devant la Cour permettra à celle-ci de juger si l'État membre a effectivement manqué aux obligations précises dont la violation est alléguée par la Commission.
19    Or, en l'espèce, l'avis motivé affirmait à tort que la lettre de mise en demeure de la Commission n'avait encore reçu aucune réponse officielle de la part du royaume d'Espagne.
20    Ainsi, la Commission n'a pas tenu compte, au stade de l'avis motivé, des résolutions présentées par le royaume d'Espagne en réponse à la lettre de mise en demeure, résolutions qui, comme la Commission l'a d'ailleurs admis, transposaient certaines dispositions de la directive.
21    La Commission a essayé dans sa requête de réparer cette omission par l'affirmation suivante: ‘Sans s'interroger sur le point de savoir si la transposition en droit espagnol des articles 3, 4 et 7 de la directive 92/44/CEE au moyen d'une décision est adéquate ou non, il est évident qu'aucune mesure n'a été adoptée pour mettre en oeuvre les autres dispositions de cette directive’.
22    Son comportement a toutefois eu pour conséquence que les parties n'ont commencé à définir avec précision la nature et la portée de leur différend qu'au stade de la réplique et de la duplique.
23    Telle n'est pas la procédure prévue par le traité.
24    Dans les circonstances de l'espèce, si des problèmes de transmission avaient donné lieu à un malentendu affectant l'avis motivé, rien ne s'opposait à ce que la Commission retire cet avis et examine la réponse du royaume d'Espagne à la lettre de mise en demeure. La Commission aurait pu par la suite, le cas échéant, émettre un nouvel avis motivé précisant les griefs qu'elle entendait retenir.
25    Il s'ensuit que l'une des conditions essentielles de recevabilité d'un recours fondé sur l'article 169 du traité, à savoir le déroulement régulier de la procédure précontentieuse, fait défaut en l'espèce.
26    Dans ces conditions, en application de l'article 92, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, il convient de rejeter le recours comme manifestement irrecevable.»
41.
Il nous semble que cette motivation, même si elle rappelle l'objectif de préservation des droits de la défense que poursuit l'article 226 CE en prévoyant, avant l'introduction du recours, une procédure précontentieuse, met essentiellement l'accent sur l'exigence de régularité de cette dernière. Mais, même placée dans cette perspective, elle reste sujette à interprétation.
42.
On peut, en effet, la comprendre soit comme faisant du déroulement régulier de la procédure précontentieuse une exigence absolue, dont le non-respect conduit automatiquement à l'irrecevabilité du recours, soit comme faisant dépendre la sanction de l'irrégularité de cette procédure des conséquences qu'elle a produites, et ce ne serait alors en l'espèce que pour sanctionner le fait que «les parties n'ont commencé à définir avec précision la nature et la portée de leur différend qu'au stade de la réplique et de la duplique» que la Cour aurait rejeté le recours comme irrecevable.
43.
Cette seconde hypothèse s'accorde, cependant, mal avec la jurisprudence traditionnelle qui, si elle interdit strictement à la Commission d'élargir l'objet de son recours, a, en revanche, toujours autorisé l'abandon de certains griefs, c'est-à-dire le rétrécissement de cet objet, ce qu'a précisément fait la Commission dans cette affaire, puisque, postérieurement à l'avis motivé, elle a renoncé à reprocher au royaume d'Espagne de ne pas avoir transposé certaines dispositions de la directive, celles ayant donné lieu à des mesures transitoires.
44.
Il nous semble donc que l'ordonnance Commission/Espagne, précitée, devrait être interprétée comme érigeant la régularité de la procédure précontentieuse en exigence se suffisant à elle-même, dont la violation ne peut conduire qu'à l'irrecevabilité du recours.
45.
On trouvera, d'ailleurs, confirmation de l'importance qu'attache la Cour à la régularité de la procédure précontentieuse dans l'arrêt du 23 octobre 1997, Commission/France (4), aux termes duquel:
«À cet égard, il y a lieu de rappeler que le but de la procédure précontentieuse, prévue par l'article 169 du traité, est de donner l'occasion à l'État membre de justifier sa position ou, le cas échéant, de lui permettre de se conformer volontairement aux exigences du traité. La régularité de cette procédure constitue ainsi une garantie essentielle non seulement pour la protection des droits de l'État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini (voir ordonnance de la Cour du 11 juillet 1995, Commission/Espagne, C-266/94, Rec. p. I-1975, point 17). Il y a donc lieu, afin d'apprécier la recevabilité du recours, d'examiner le déroulement de la procédure précontentieuse.»
46.
Les termes de cet arrêt ont été repris ultérieurement par l'arrêt du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas (5), qui, s'il refuse de voir dans l'absence de prise en compte par la requête introductive d'instance des éventuels éléments nouveaux de fait et de droit contenus dans la réponse à l'avis motivé, un motif d'irrecevabilité du recours en manquement, ne le fait qu'après avoir relevé l'absence de toute contestation quant à «la régularité de l'avis motivé et de la procédure l'ayant précédé», rangeant ainsi cette régularité parmi les valeurs avec lesquelles il ne saurait être question de transiger.
47.
À supposer, cependant, que, en présence d'une irrégularité de la procédure précontentieuse, l'irrecevabilité ne doive être retenue qu'après examen des données propres à l'espèce, nous n'en estimerions pas moins que nous sommes ici en présence d'un comportement de la Commission que la Cour ne saurait admettre.
48.
En effet, alors que, dans l'affaire Commission/Espagne, précitée, la Commission, s'étant rendu compte au moment d'introduire le recours que l'avis motivé s'était à tort fondé sur l'absence de réponse du royaume d'Espagne à la mise en demeure, avait reconnu son erreur, tout en essayant d'en minimiser les conséquences, dans notre affaire, la Commission, loin d'admettre le caractère erroné de ce qu'elle a affirmé dans l'avis motivé, essaie, avec un aplomb surprenant, d'occulter l'erreur qu'elle a commise. C'est ainsi qu'on lit dans sa requête, après un exposé de ce que contenait la réponse de l'Irlande à la mise en demeure, que «la Commission, que cette réponse n'a pas satisfaite, a notifié le 25 juillet 2000 un avis motivé [...]» (6).
49.
Or, dans son avis motivé, la Commission avait affirmé ne pas avoir reçu de réponse à sa lettre de mise en demeure et l'on doit donc exclure qu'elle ait, à ce stade, examiné la réponse effectivement reçue et qu'elle l'ait trouvée insatisfaisante.
50.
L'affirmation inexacte figurant dans la requête nous paraît particulièrement grave, car, en rédigeant une requête travestissant la réalité, c'est la Cour elle-même que la Commission induit en erreur, manquant ainsi, de manière patente, à l'obligation de coopération loyale inscrite à l'article 10 CE, au respect de laquelle elle rappelle, par ailleurs, systématiquement les États membres.
51.
Le comportement de la Commission, outre qu'il nous semble devoir, en lui-même, appeler une sanction, a également porté atteinte aux droits de la défense de l'Irlande. En effet, celle-ci, à la réception de l'avis motivé, était en droit de considérer que, pour surprenant que cela pût paraître, les arguments qu'elle avait exposés en réponse à la lettre de mise en demeure n'avaient pas été examinés par la Commission. Or, ultérieurement, dans sa requête, la Commission lui indique, en même temps qu'à la Cour, que lesdits arguments ont été, au stade de l'avis motivé, rejetés après examen.
52.
On ne peut donc, en aucune manière, exclure que l'Irlande aurait, si l'avis motivé avait discuté le bien-fondé de son argumentation, choisi de répondre à celui-ci autrement qu'en rappelant, pour l'essentiel, le contenu de sa première réponse.
53.
D'une certaine façon, on retrouve une situation comparable à celle de l'affaire Commission/Espagne, précitée, puisque ce n'est que tardivement, en l'occurrence au stade de la requête, que l'Irlande a su que le manquement dont elle devait se défendre ne tenait pas à l'absence de communication à la Commission des informations que celle-ci était, aux termes de la directive, en droit de recevoir, mais au caractère insuffisant, du point de vue de la Commission, des mesures qu'elle avait arrêtées.
54.
Il nous semble donc permis d'affirmer que l'Irlande a été placée, du point de vue de l'égalité des armes, dans une situation préjudiciable à sa défense.
55.
Dans une approche quelque peu différente, on pourrait, également, relever qu'il ressort de la jurisprudence, et notamment de l'arrêt du 23 février 1988, Commission/Royaume-Uni (7), que la procédure précontentieuse ne saurait être conçue comme une simple suite d'actes procéduraux auxquels doit se plier la Commission, avant de pouvoir accéder au prétoire de la Cour.
56.
Cette phase précontentieuse doit, pour reprendre des termes utilisés par cet arrêt, constituer une tentative sérieuse pour régler la controverse, c'est-à-dire pour rendre inutile le recours au juge.
57.
Nous sommes bien conscient que tel n'est pas toujours la réalité et que, notamment, il est de nombreux cas dans lesquels l'État membre mis en cause par la Commission ne coopère pas de manière évidente pour trouver une solution que la Commission serait en mesure d'accepter sans renoncer à exercer pleinement son rôle de gardienne des traités.
58.
Nous persistons, toutefois, à penser que, en ce qui la concerne, la Commission, précisément parce qu'elle est la gardienne des traités, doit adopter un comportement irréprochable. À ce titre, il lui appartient d'examiner de manière approfondie les arguments qui lui sont opposés dans la réponse à la lettre de mise en demeure et, s'ils ne sont pas de nature à modifier son point de vue, de les réfuter de manière convaincante.
59.
En d'autres termes, si, malheureusement, la procédure précontentieuse présente trop souvent toutes les apparences d'un dialogue de sourds, la Commission ne doit porter aucune responsabilité dans cette absence de dialogue constructif.
60.
Or, c'est précisément tout le contraire dans notre affaire. La Commission ne s'est pas contentée d'ignorer les arguments présentés par le gouvernement irlandais, elle a, d'abord, dans l'avis motivé, prétendu n'avoir pas reçu le courrier dans lequel ils étaient exposés, avant de présenter, dans la requête, une nouvelle version des faits, selon laquelle ils n'étaient pas de nature à la satisfaire.
61.
De ce point de vue également, il nous semble donc qu'il y a lieu de rejeter le recours comme irrecevable.
62.
Cette irrecevabilité devrait, aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, s'accompagner de la condamnation de la Commission aux dépens.
Quant au fond
63.
Pour le cas où vous vous rallieriez aux arguments de la Commission tendant à minimiser la gravité tant de l'irrégularité ayant affecté la procédure précontentieuse que de ses conséquences, et où donc vous ne nous suivriez pas sur la question de la recevabilité du recours, nous examinerons brièvement le bien-fondé des griefs de la Commission.
64.
S'agissant des obligations créées par l'article 4, paragraphe 1, de la directive, il nous semble difficile de considérer que l'Irlande y aurait satisfait en posant l'obligation, pour tous les agents économiques, de déclarer à l'agence de protection de l'environnement les appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 de PCB en leur possession et en transmettant à la Commission deux notifications reçues à ce titre.
65.
Il est bien clair que nous sommes en présence d'une obligation de résultat et non pas simplement de moyens.
66.
L'Irlande, comme les autres États membres, disposait de trois ans pour établir l'inventaire prescrit par cette disposition, c'est-à-dire un inventaire reflétant correctement la réalité, et pour en transmettre un résumé à la Commission.
67.
Or, le gouvernement irlandais reconnaît lui-même que les efforts qu'il a entrepris pour dresser cet inventaire se sont, à la date d'introduction du recours, traduits par un résultat bien maigre, à savoir deux notifications, dont l'addition ne peut sérieusement être présentée comme un inventaire crédible. Il expose ensuite les mesures qu'il a adoptées pour collecter les informations nécessaires à l'établissement d'un inventaire réaliste.
68.
C'est, d'ailleurs, bien parce que, à partir de ces deux seules notifications, il n'était pas possible de dresser un inventaire prétendant refléter la réalité que le gouvernement irlandais, en réponse à la lettre de mise en demeure, a transmis les notifications elles-mêmes, et non pas, comme cela lui était demandé, un résumé d'un inventaire qui, en fait, n'existait pas.
69.
À cela c'est en vain que le gouvernement défendeur objecte que la Commission aurait indiqué, dans son avis motivé, que le processus devrait être achevé dans un délai de trois ans «quelle que soit la nature [des] procédures» mises en oeuvre par les autorités nationales.
70.
En utilisant ces termes, la Commission n'a, à l'évidence, pas renoncé à recevoir des résumés d'inventaires crédibles, ce qui n'était, d'ailleurs, pas dans son pouvoir. Elle a uniquement entendu rappeler que c'est une obligation de résultat qu'a instituée la directive et il est donc inadmissible d'affirmer, comme le fait le gouvernement irlandais, que la Commission aurait admis que «toute inadéquation quant au caractère complet de la notification concerne l'Irlande et ne signifie pas que cette dernière a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphe 1».
71.
S'agissant des obligations découlant de l'article 11, paragraphe 1, de la directive, il y a lieu d'opérer une distinction entre celles énoncées au premier tiret, qui concernent l'établissement d'un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et du PCB qu'ils contiennent et celles énoncées au second tiret, qui concernent l'établissement d'un projet concernant la collecte et l'élimination ultérieure des appareils ne faisant pas l'objet d'un inventaire conformément à l'article 4, paragraphe 1, et tel que visé à l'article 6, paragraphe 3.
72.
Pour ce qui est des premières, l'Irlande estime y avoir satisfait avec l'adoption et la transmission, par une lettre du 29 juin 2001, du plan national de gestion des déchets dangereux, ce que conteste la Commission, en faisant valoir que, tant que l'inventaire prévu à l'article 4 de la directive n'a pas été établi, on ne saurait parler de plan relatif aux appareils inventoriés.
73.
Cette objection de la Commission nous semble fondée, en ce sens qu'il nous apparaît difficile de concevoir un plan dans l'abstrait, en ne partant pas des données recueillies préalablement sur l'ampleur de la tâche dont ledit plan doit précisément permettre l'exécution.
74.
C'est pourquoi il paraît difficile de suivre le gouvernement irlandais lorsqu'il affirme le caractère totalement autonome de ladite obligation par rapport à celle créée par l'article 4, paragraphe 1, de la directive, d'autant plus que l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, fait état des appareils «inventoriés».
75.
Mais on doit néanmoins reconnaître que, à suivre la thèse de la Commission, on aboutirait à restreindre sérieusement le délai de trois ans que laisse l'article 4, paragraphe 1, de la directive aux États membres pour établir l'inventaire en question. En effet, dès lors que le plan lui-même doit être établi dans un délai de trois ans, affirmer qu'il ne peut l'être qu'une fois l'inventaire achevé c'est, implicitement, priver les autorités nationales d'une partie du délai de trois ans que leur accorde l'article 4, paragraphe 1, et donc, qu'on le veuille ou non, aboutir au résultat que la rédaction de cet article pourra être perçue comme trompeuse.
76.
Quoi qu'il en soit, nous devons constater que le plan dont fait état le gouvernement irlandais a été mis en vigueur après l'expiration du délai de deux mois fixé par l'avis motivé notifié, rappelons-le, en 2000.
77.
Pour ce qui est des secondes obligations, l'Irlande affirme y avoir satisfait avec le plan de gestion des déchets dangereux, tandis que la Commission prétend ne rien trouver dans ce plan qui prouverait que le projet exigé aurait été établi. Là encore, sans même avoir à décortiquer ledit plan, nous ne pouvons que constater que le délai fixé par l'avis motivé n'a pas été respecté.
Conclusions
78.
Arrivé au terme de nos réflexions, nous proposons à la Cour de rejeter le recours comme irrecevable et de mettre les dépens à la charge de la Commission.
79.
Si, cependant, le recours devait être jugé recevable, il y aurait lieu de juger qu'il est fondé, de constater le manquement dans les termes proposés par la Commission et de mettre les dépens à la charge de l'Irlande.
1:
-     Langue originale: le français.
2:
-     JO L 243, p. 31, ci-après la «directive».
3:
-     C-266/94, Rec. p. I-1975.
4:
-     C-159/94, Rec. p. I-5815.
5:
-     C-3/96, Rec. p. I-3031.
6:
-     Souligné par l'auteur.
7:
-     353/85, Rec. p. 817.