62002CJ0282_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑282/02,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 31. júla 2002,
Komisia Európskych spoločenstiev,
v zastúpení: M. Shotter, splnomocnený zástupca, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Írsku,
v zastúpení: D. J. O’Hagan, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci A. M. Collins, BL, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanému,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans, sudcovia R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa), C. Gulmann, J. Makarczyk a P. Kūris,
generálny advokát: M. Poiares Maduro,
tajomník: R. Grass,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Svojou žalobou sa Komisia Európskych spoločenstiev domáha, aby Súdny dvor určil, že opomenutím prijať všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie správneho prebratia a vykonania smernice Rady 76/464/EHS zo 4. mája 1976 o znečistení spôsobenom určitými nebezpečnými látkami vypúšťanými do vodného prostredia Spoločenstva (Ú. v. ES L 129, s. 23; Mim. vyd. 15/001, s. 56, ďalej len „smernica“), si Írsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z tejto smernice, a to najmä z článkov 7 a 9, ako aj zo Zmluvy o ES.
Právny rámec
2. Smernica sa týka ochrany vodného prostredia Spoločenstva pred znečistením. S týmto cieľom zavádza rozlišovanie medzi dvomi kategóriami nebezpečných látok príslušne zaradenými do zoznamu I a do zoznamu II, ktoré sú uvedené v jej prílohe. Zoznam I obsahuje látky zvlášť nebezpečné pre vodné prostredie, ktoré boli vybrané hlavne na základe ich toxicity, stálosti a bioakumulácie. Zoznam II obsahuje látky so škodlivým vplyvom na vodné prostredie, ktoré sa však môžu obmedziť na danú oblasť a ktoré závisia od charakteristík a lokality vôd, do ktorých sa vypúšťajú. Táto príloha upresňuje, že s látkami patriacimi do zoznamu I, pre ktoré neboli stanovené hraničné hodnoty uvedené v článku 6 smernice, sa musí zaobchádzať ako s látkami patriacimi do zoznamu II.
3. Článok 1 ods. 1 smernice stanovuje, že táto smernica platí pre vnútrozemské povrchové vody, teritoriálne vody, vnútorné pobrežné vody a podzemné vody.
4. Článok 1 ods. 2 uvedenej smernice poskytuje súbor definícií, v rámci toho pojmov „vypúšťanie“ a „znečistenie“. „Vypúšťanie“ uvedený článok 1 ods. 2 písm. d) definuje ako „zavedenie do vôd uvedených v odseku 1 akýchkoľvek látok zo zoznamu I alebo zo zoznamu II prílohy s výnimkou:
– vypúšťaní z plávajúcich rýpadiel,
– prevádzkových vypúšťaní z lodí v teritoriálnych vodách,
– vysýpania z lodí v teritoriálnych vodách“.
5. „Znečistenie“ je definované článkom 1 ods. 2 písm. e) tejto smernice ako „vypúšťanie priamym alebo nepriamym ľudským zásahom látok alebo energie do vodného prostredia, ktorého výsledky spôsobujú riziká pre ľudské zdravie, škody pre životné zdroje a vodné ekosystémy, poškodenia prírodných krás alebo rušenie ostatných legitímnych používaní vody“.
6. Článok 2 smernice ukladá členským štátom prijať primerané opatrenia na odstránenie znečistenia vôd látkami zo zoznamu I prílohy uvedenej smernice a na zníženie znečistenia látkami zo zoznamu II tej istej prílohy.
7. Článok 7 smernice stanovuje:
„1. S cieľom zníženia znečistenia vôd uvedeného v článku 1 látkami zo zoznamu II vytvoria členské štáty programy, pri zavedení ktorých sa použijú najmä metódy uvedené v odsekoch 2 a 3.
2. Všetky vypúšťania do vôd uvedené v článku 1, ktoré pravdepodobne obsahujú akékoľvek látky zo skupiny II, budú vyžadovať predchádzajúce povolenia príslušného orgánu v príslušnom členskom štáte, v ktorom budú stanovené normy emisií. Takéto normy budú založené na kvalitatívnych cieľoch, ktoré budú stanovené podľa toho, ako je uvedené v odseku 3.
3. Programy uvedené v odseku 1 budú obsahovať kvalitatívne ciele pre vody; tieto budú stanovené v súlade so smernicami Rady, ak existujú.
4. Programy môžu tiež obsahovať špecifické ustanovenia, ktoré určujú zloženie a použitie látok alebo druhov a skupín látok a výrobkov a zohľadnia najnovšie ekonomicky únosné technické smery vývoja.
5. Programy stanovia termíny pre ich vykonanie.
6. Zhrnutie programov a výsledky ich vykonania sa oznámia Komisii.
7. Komisia spolu s členskými štátmi zabezpečí pravidelné porovnávania programov, aby sa zabezpečila dostatočná koordinácia pri ich vykonávaní. Ak je to vhodné, predloží Rade príslušné návrhy na tento účel.“
8. Článok 8 druhá veta smernice stanovuje, že členské štáty zakážu všetky akty, ktoré úmyselne alebo neúmyselne obchádzajú ustanovenia tejto smernice.
9. Článok 9 uvedenej smernice upresňuje, že použitie opatrení prijatých podľa tejto smernice nesmie v žiadnom prípade viesť či priamo, alebo nepriamo k zvýšeniu znečistenia vôd uvedených v článku 1.
10. V článku 10 tejto smernice sa uvádza, že ak je to potrebné, môže jeden alebo viac členských štátoch individuálne alebo spoločne prijať prísnejšie opatrenia, ako sú v nej uvedené.
11. Smernica nestanovila žiaden presne určený dátum na svoje vykonanie. Článok 12 ods. 2 stanovuje, že „Komisia postúpi, ak je to možné, do 27 mesiacov po oznámení tejto smernice prvé návrhy podľa článku 7 ods. 7. Rada jednomyseľne rozhodne do 9 mesiacov“.
12. Listom z 3. novembra 1976 Komisia navrhla členským štátom tieto dátumy na vykonanie smernice: 15. september 1978 pre systém povoľovania, 15. september 1981 pre prijatie programov na zníženie znečistenia vôd látkami zo zoznamu II a 15. september 1986 pre vykonanie týchto programov.
13. Smernica 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (Ú. v. ES L 372, s. 1; Mim. vyd. 15/005, s. 275), obsahuje niekoľko ustanovení, ktoré sa týkajú smernice.
14. Osobitne článok 22 ods. 2 smernice 2000/60 je formulovaný takto:
„Po uplynutí trinástich rokov od dátumu nadobudnutia účinnosti tejto smernice sa rušia nasledujúce smernice:
...
– Smernica 76/464/EHS Rady...“ [ neoficiálny preklad ]
Postup pred začatím súdneho konania
15. V dôsledku sťažnosti Komisia doručila Írsku 4. februára 1991 výzvu, v ktorej uvádza, že tento členský štát neoznámil zhrnutie programov na zníženie znečistenia pre určité látky zo zoznamu II prílohy smernice.
16. Komisia 23. decembra 1992 doručila Írsku novú výzvu, v ktorej najmä potvrdzuje, že írska právna úprava správne neprebrala článok 7 smernice. Podľa nej táto právna úprava neurčila záväznosť programov na zníženie znečistenia a v dostatočnej miere nestanovila kvalitatívne ciele a režim povoľovania pre vypúšťanie do kanalizácie. Komisia dodala, že uvedený článok 7 nebol správne vykonaný v niektorých špecifických oblastiach. Írsko odpovedalo listom z 30. júla 1993.
17. Po oboznámení sa s viacerými sťažnosťami týkajúcimi sa írskych rybárskych námorných podnikov Komisia 14. februára 1996 doručila uvedenému členskému štátu výzvu, v ktorej zamerala svoju pozornosť na skutočnosť, že neuplatňuje článok 7 smernice na uvedené podniky.
18. Írsko odpovedalo Komisii listami z 11. a 14. júna 1996 a upresnilo svoje stanovisko týkajúce sa uvedeného článku 7.
19. Komisia 3. októbra 1996 adresovala uvedenému členskému štátu doplňujúcu výzvu k výzve z 23. decembra 1992.
20. Komisia 12. júna 1997 doručila Írsku odôvodnené stanovisko, v ktorom spojila tieto rozdielne konania a uviedla rôzne nesplnenia povinnosti tohto členského štátu predstavujúce porušenie článkov 7 a 9 smernice, najmä absentovanie programov určených na zníženie znečistenia a/alebo neoznámenie zhrnutia týchto programov a výsledkov ich vykonania, opomenutia, pokiaľ ide o povinné metódy vykonania (a to kvalitatívne ciele, povolenia a normy emisií) a skutočnosť, že nezabránil výskytu a zhoršeniu všeobecného znečistenia sladkých vôd fosforom.
21. Deň pred odoslaním tohto odôvodneného stanoviska Írsko adresovalo 11. júna 1997 Komisii list, v ktorom objasnilo stratégiu boja proti eutrofizácii írskych veľtokov, riek a jazier zameranú na spádové povodia. Táto stratégia bola zacielená na riešenie problému znečistenia fosforom uvedeného v odôvodnenom stanovisku.
22. Po početnej korešpondencii medzi Komisiou a Írskom adresovala Komisia tomuto členskému štátu 28. júla 2000 doplňujúce odôvodnené stanovisko, v ktorom určila, že neprijatím všetkých požadovaných opatrení na zabezpečenie správneho prebratia a vykonania smernice si Írsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z tejto smernice, najmä jej článkov 7 a 9, ako aj zo Zmluvy o ES, a vyzvala tento členský štát, aby prijal potrebné opatrenia na dosiahnutie súladu s uvedeným stanoviskom v lehote do dvoch mesiacov od jeho doručenia.
23. Írsko 2. februára 2001 v odpovedi na odôvodnené stanovisko doručilo Komisii novú právnu úpravu, a to nariadenie z 30. januára 2001 nazvané „Nariadenie o kvalite vôd – nebezpečné látky“ [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. č. 12 z 2001), ďalej len „nariadenie z roku 2001“]. Toto nové nariadenie stanovilo kvalitatívne ciele pre atrazín, dichlórmetán, toluén, tributyl cínu, xylén, arzenik, chróm, meď, kyanidy, fluoridy, olovo, simazín, nikel a zinok. Írsko upresnilo, že oznámenie týchto nových ustanovení bolo vykonané podľa smernice 2000/60.
24. Írsko 6. apríla 2001 predložilo Komisii kópiu správy vypracovanej írskym úradom pre ochranu životného prostredia týkajúcej sa prítomnosti 78 nebezpečných látok v írskych povrchových vodách.
25. Uvedený členský štát 30. júla 2001 oznámil Komisii ďalšie opatrenia, akými sú komunálne nariadenia týkajúce sa najmä vykonania smernice, ako aj smernice 2000/60.
26. Dňa 15. februára 2002 Írsko zaslalo Komisii kópiu uverejnenej správy o zaznamenanom pokroku írskych miestnych orgánov pri vykonávaní opatrení na zníženie znečistenia fosforom.
27. Keďže Komisia nebola spokojná s vysvetleniami podanými týmto členským štátom, rozhodla sa podať túto žalobu.
O žalobe
O lehote na prebratie smernice
28. Na úvod treba uviesť, že smernica výslovne nestanovuje lehotu, v akej majú členské štáty túto smernicu prebrať. Pred rozhodnutím o opodstatnenosti žalobných dôvodov Komisie treba určiť, či predsa len nie je členským štátom stanovená nejaká lehota na dosiahnutie súladu s povinnosťami vyplývajúcimi z tejto smernice.
29. Článok 12 ods. 2 smernice stanovuje, že Komisia postúpi Rade, ak je to možné, do 27 mesiacov po oznámení tejto smernice prvé návrhy s cieľom porovnania programov vypracovaných členskými štátmi v rámci uplatňovania článku 7 ods. 7 smernice.
30. Je zrejmé, že článok 12 ods. 2 nestanovuje žiadnu záväznú lehotu. Výraz „ak je to možné“ obsiahnutý v jeho znení naznačuje, že nejde o lehotu, ktorá má záväzný charakter. Predsa však tým, že predpokladá relatívne krátku lehotu na vyhodnotenie prvých výsledkov vykonania smernice, tento článok má za cieľ vyhnúť sa oneskorenému uplatňovaniu jej ustanovení.
31. Okrem toho smernica, ktorej prebratie ostáva odložené na neurčito, by stratila svoj obsah a akýkoľvek potrebný účinok. Cieľ smernice, a to vylúčenie alebo zníženie znečistenia vôd, vyžaduje, aby bola prebratá v primeranej lehote, aby mohol byť zabezpečený jej potrebný účinok. Pri dlhodobejšom neprebratí totiž neexistuje žiadna kontrola situácií, ktoré umožňujú zvyšovanie znečistenia, čo by smernicu zbavilo akejkoľvek účinnosti.
32. Pokiaľ ide o pojem „primeraná lehota“, treba pripomenúť, že Komisia listom z 3. novembra 1976 navrhla členským štátom dodržať termín stanovený na 15. septembra 1981 pre vypracovanie programov a na 15. septembra 1986 pre ich vykonanie. Írsko v danom období nenamietlo navrhnuté lehoty. Navyše ochrana životného prostredia, ktorá má podstatnú dôležitosť v rámci definovania a vykonávania politík a činností Spoločenstva, si môže vyžadovať rýchlu odpoveď vnútroštátnych orgánov pri riešení problémov znečistenia vôd.
33. V dôsledku týchto úvah je opodstatnené uzavrieť, že ak je pravdou, že na rozdiel od zvyčajnej praxe smernica nestanovuje lehotu na jej prebratie, neznamená to, že členské štáty môžu prijať opatrenia na jej vykonanie v lehotách, ktoré budú považovať za vhodné. Vzhľadom na nevyhnutnosť zabezpečiť potrebný účinok smernice a na skutočnosť, že lehoty navrhnuté Komisiou na postupné vykonanie tejto smernice Írsko v tom čase nenamietalo, bolo teda Írsko povinné prebrať túto smernicu v primeranej lehote.
34. Je opodstatnené sa domnievať, že v čase postupu pred začatím súdneho konania primeraná lehota na prebratie smernice už uplynula.
O prvom žalobnom dôvode týkajúcom sa nedodržania ustanovení článku 7 ods. 1 smernice
Argumentácia účastníkov konania
35. Vo svojom prvom žalobnom dôvode Komisia vytýka Írsku, že nevytvorilo programy na zníženie znečistenia pre všetky látky zo zoznamu II, čo je v rozpore s požiadavkami článku 7 ods. 1 smernice.
36. Írsko tvrdí, že povinnosť, ktorú mu ukladá článok 7 ods. 1 smernice, sa vzťahuje výlučne na uvedené látky, pokiaľ sú zistené alebo môžu byť zistené vo vodách spadajúcich pod jeho právomoc. Domnieva sa preto, že jeho povinnosť vytvoriť programy pre všetky látky zo zoznamu II smernice sa má chápať v tom zmysle, že je podmienená osobitným kontextom tohto členského štátu.
37. Okrem toho Írsko uvádza, že vykonalo programy pre každú z látok zo zoznamu II, pre ktoré tak malo urobiť. Tvrdí, že pokiaľ nejde o výrazné znečistenie či už skutočné, alebo potenciálne, alebo vypúšťanie obsahujúce takéto látky, nemusí vytvoriť programy uvádzané v článku 7 smernice pre tieto látky.
Posúdenie Súdnym dvorom
38. Na úvod treba pripomenúť, že v súlade s judikatúrou Súdneho dvora programy, ktoré majú byť vytvorené v rámci uplatňovania článku 7 smernice, musia byť špecifické. Špecifický charakter predmetných programov spočíva v skutočnosti, že musia vytvárať globálny a súdržný prístup, ktorý má charakter konkrétneho a členeného plánovania pokrývajúceho celé územie štátu a týkajúceho sa zníženia znečistenia spôsobeného všetkými látkami zoznamu II, ktoré sú závažné vo vnútroštátnom kontexte každého členského štátu, vo vzťahu ku kvalitatívnym cieľom vôd, do ktorých sa vypúšťajú, stanoveným v týchto programoch (rozsudok z 21. januára 1999, Komisia/Belgicko, C‑207/97, Zb. s. I‑275, body 39 a 40). Pojem „program“ teda zahŕňa sériu koordinovaných, ucelených a globálnych opatrení.
39. Z tohto pohľadu treba skúmať, či vnútroštátne opatrenia prijaté Írskom zodpovedajú týmto kritériám. Ide o tieto opatrenia:
– nariadenie z 24. júla 1998 o kvalitatívnych cieľoch vôd pre fosfor [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998, S.I. č. 258 z 1998, ďalej len „nariadenie z roku 1998“], ktoré stanovuje záväzné ciele pre fosfor,
– nariadenie z roku 2001, ktoré stanovuje kvalitatívne ciele pre štrnásť iných látok,
– niektoré komunálne nariadenia na vykonanie smernice, ako aj nariadenie z roku 1998.
Tieto opatrenia obsahujú ako základ programu stanovenie kvalitatívnych cieľov pre fosfor a štrnásť ďalších látok.
40. Po prvé, pokiaľ ide o štrnásť látok spadajúcich pod nariadenie z roku 2001, toto nadobudlo účinnosť po uplynutí lehoty stanovenej v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku, čo írske orgány pripúšťajú vo svojom vyjadrení odporcu. Nesplnenie povinnosti však musí byť posudzované podľa stavu, aký bol na konci lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, a zmeny, ku ktorým došlo následne, Súdny dvor nemôže brať do úvahy (rozsudok zo 17. septembra 1996, Komisia/Taliansko, C‑289/94, Zb. s. I‑4405, bod 20). Preto sa musí určiť, že ku dňu uplynutia lehoty, ktorá mu bola uložená, Írsko nevytvorilo programy na zníženie znečistenia pre všetky látky, pre ktoré bolo povinné tak urobiť.
41. Po druhé, pokiaľ ide o kvalifikovanie nariadenia z roku 1998 ako opatrenia na stanovenie programu zníženia znečistenia fosforom, treba poznamenať, že toto sa nevzťahovalo na všetky povrchové vody v tomto štáte, keďže kvalitatívne ciele stanovené v tomto nariadení sa netýkali prieplavov. Írsko naozaj vo svojom vyjadrení odporcu pripúšťa, že nestanovilo kvalitatívne ciele pre prieplavy, pokiaľ ide o fosfor, a takto si nesplnilo svoju povinnosť podriadiť sa požiadavke stanovenia takýchto cieľov pre všetky povrchové vody na svojom území.
42. Pokiaľ ide o komunálne nariadenia na vykonanie smernice, stačí uviesť, že zo spisu vyplýva, že oznámenie zasielané Írskom 30. júla 2001 uvádzalo, že sa týka len nariadení zavedených štyrmi miestnymi orgánmi a viažucich sa na poľnohospodárske činnosti. V uvedenom oznámení Írsko tiež podotklo, že ďalšie návrhy nariadení sú vypracovávané niekoľkými miestnymi orgánmi.
43. Vzhľadom na už uvedené možno určiť, že nevytvorením programov na zníženie znečistenia pre všetky látky, pre ktoré tak malo urobiť podľa smernice, si Írsko nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 7 ods. 1 uvedenej smernice.
O druhom žalobnom dôvode týkajúcom sa nedodržania ustanovení článku 7 ods. 3 smernice
Argumentácia účastníkov konania
44. Vo svojom druhom žalobnom dôvode Komisia tvrdí, že Írsko nestanovilo kvalitatívne ciele, čo je v rozpore s článkom 7 ods. 3 smernice. Tento žalobný dôvod sa člení na dve časti.
45. V prvej časti Komisia dokazuje, že uvedený členský štát nestanovil kvalitatívne ciele pre iné látky, ako je fosfor a štrnásť látok pokrytých nariadením z roku 2001.
46. V druhej časti tvrdí, že nariadenie z roku 1988, ktoré sa týka stanovenia kvalitatívnych cieľov pre fosfor, nie je v súlade s požiadavkami smernice. Komisia uvádza niekoľko skutočností, a to nestanovenie ukazovateľa kvality pre všetky vody na území štátu, skutočnosť, že sa írske orgány obmedzili na vykonanie pozorovaní, čo sa nerovná stanoveniu ukazovateľa kvality, oneskorenie, s akým sa pristúpilo k týmto pozorovaniam, čo je 20 rokov po prijatí smernice, nedodržanie definície pojmu „znečistenie“ uvedeného v smernici a nespoľahlivosť analytických metód stanovených Írskom pre jazerá.
47. Írske orgány popierajú tvrdenia Komisie odvolávajúc sa, po prvé, na množstvo prijatých opatrení dohľadu, po druhé, na zohľadnenie nariadenia z roku 1998 ako dočasného opatrenia sledujúceho cieľ zlepšenia vôd, ktoré boli osobitne uvedené v tomto nariadení, po tretie, na slobodu výberu analytickej metódy kvality jazerných vôd, keďže smernica neukladá použitie konkrétnej analytickej metódy.
Posúdenie Súdnym dvorom
48. Treba hneď stanoviť, že hoci Írsko tvrdí, že v skutočnosti dodržiava požiadavky článku 7 smernice, tento členský štát vo svojom vyjadrení odporcu pripúšťa, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku neprijal všetky opatrenia požadované odsekom 3 uvedeného článku.
49. Zvlášť, pokiaľ ide o prvú časť tohto druhého žalobného dôvodu, sa Írsko domnieva, že povinnosť stanoviť kvalitatívne ciele pre látky zo zoznamu II prílohy smernice je podmienené osobitnými súvislosťami každého štátu. Vo svojom vyjadrení odporcu však pripúšťa, že prijal kvalitatívne ciele len pre fosfor a štrnásť iných látok, a pokiaľ ide o práve týchto štrnásť látok, tak až štyri mesiace po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku. Naproti tomu nebol stanovený žiaden ciel pre určitý počet látok produkovaný priemyselným odvetvím, ako Komisia uvádza vo svojom návrhu.
50. Za týchto okolností vyplýva, že prvá časť tohto druhého žalobného dôvodu je opodstatnená.
51. Pokiaľ ide o druhú časť druhého žalobného dôvodu, čo sa najprv týka tvrdenia Írska o rozsahu monitorovacích opatrení kvality vôd v tomto štáte, v bode 41 tohto rozsudku už bolo upresnené, že nariadenie z roku 1998 sa netýka všetkých povrchových vôd na jeho území, keďže prieplavy neboli zahrnuté do jeho rozsahu pôsobnosti. Okrem toho pozorovania týkajúce sa jazier pokrývajú len 65 % celkového povrchu jazier v štáte, čo uznáva aj Írsko vo svojej duplike. Navyše sa Írsko obmedzilo na vykonávanie obyčajného pozorovania kvality vôd. Hoci môže stanoviť dôležitý podklad pre definovanie kvalitatívnych cieľov, vykonávanie obyčajných pozorovaní nezodpovedá stanoveniu takýchto kvalitatívnych cieľov. Z tohto pohľadu tvrdenie Írska nemôže byť prijaté.
52. Čo sa potom týka nedodržiavania definície pojmu „znečistenie“ uvádzaného v smernici, Írsko tvrdí, že nariadenie z roku 1998 predstavuje dočasné opatrenie na zlepšenie kvality vôd osobitne uvedených v tomto nariadení, a teda má byť považované za pragmatické úsilie riešiť problém znečistenia sladkých vôd v Írsku fosforom, a to stanovením prísnejších noriem, aké sú uplatnené v nariadeniach iných členských štátov.
53. Ako už Súdny dvor posúdil, skutočnosť, že si členský štát nárokuje stanovenie vyšších cieľov, ako sú sledované smernicou, nezbavuje prinajmenšom tento štát povinnosti dosiahnuť súlad s požiadavkami stanovenými uvedenou smernicou (pozri rozsudok z 2. mája 2002, Komisia/Francúzsko, C‑292/99, Zb. s. I‑4097, bod 48).
54. Skutočnosť, že nariadenie z roku 1998 sa kvalifikuje ako dočasné opatrenie, ktorého výsledky sa viažu na rok 2007, neumožňuje považovať toto nariadenie ako dostatočné pre vykonanie povinností vyplývajúcich z článku 7 ods. 3 smernice, hoci zámerom írskych orgánov je prijatie prísnejších kvalitatívnych cieľov. Za týchto okolností tvrdenia Írska nemôžu byť prijaté.
55. Napokon, pokiaľ ide o spoľahlivosť systému analýzy kvality jazerných vôd, dve štúdie vypracované Central Fisheries Board (Hlavným úradom pre rybolov) a Environmental Protection Agency (Úradom pre ochranu životného prostredia), ktoré predložila Komisia v prílohe svojej žaloby, spochybňujú spoľahlivosť systému odoberania vzoriek v strede jazier. Keďže Írsko nepredložilo žiaden dôkaz vyvracajúci tvrdenia uvádzané v týchto dokumentoch, jeho argumentácia v tomto bode musí byť takisto považovaná za neopodstatnenú.
56. Z uvedeného pohľadu možno určiť, že nestanovením kvalitatívnych cieľov v súlade s požiadavkami článku 7 ods. 3 smernice si Írsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú podľa tohto ustanovenia.
O treťom žalobnom dôvode týkajúcom sa porušenia článku 7 ods. 2 smernice
Argumentácia účastníkov konania
57. Komisia vytýka Írsku nezavedenie režimu povoľovania v súlade s článkom 7 ods. 2 smernice, uvádzajúc ako príklad viaceré vypúšťania znečisťujúcich látok nepodriadené takémuto povoleniu.
58. Komisia uvádza, že Írsko nestanovilo režim predchádzajúceho povoľovania pre určité vypúšťania pochádzajúce od miestnych spoločenstiev.
59. Rovnako podľa Komisie vypúšťania látok zo zoznamu II pochádzajúce od írskych námorných zariadení nie sú predmetom predchádzajúceho povoľovania.
60. Tvrdí takisto, že írska právna úprava nezaručuje, že vypúšťania fosforu pochádzajúce z poľnohospodárskych zariadení, hoci ide o jeden z najzávažnejších zdrojov znečisťovania, podliehajú povoleniu alebo že v prípade absentovania takéhoto povolenia sú zakázané.
61. Napokon Komisia napáda skutočnosť, že vypúšťanie fosforu pri leteckom postreku na účely zalesňovania nepodliehajú predchádzajúcemu povoleniu.
62. Írsko popiera tieto tvrdenia. Osobitne, pokiaľ ide o vypúšťanie z kanalizácie, ktoré je v kompetencii miestnych orgánov, Írsko uvádza, že to upravuje nariadenie zo 14. júna 2001 o čistení komunálnych odpadových vôd (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), ktoré správne vykonáva smernicu Rady 91/271/EHS z 21. mája 1991 o čistení komunálnych odpadových vôd (Ú. v. ES L 135, s. 40; Mim. vyd. 15/002, s. 26).
63. Čo sa týka výpustov dažďovej vody, ktoré sú v kompetencii miestnych orgánov hygieny, Írsko pripúšťa, že nezaviedlo systém povoľovania. Predsa sa však domnieva, že nemusí zaviesť takýto systém pre výpust dažďovej vody vzhľadom na možnosť voľného uváženia poskytnutú členským štátom smernicou 91/271, ktorá dovoľuje okrem systému predchádzajúceho povoľovania podľa tejto smernice zavedenie všeobecných nariadení. Vyššie uvedené nariadenie zo 14. júla 2001 plní v Írsku úlohu predchádzajúceho všeobecného nariadenia. Navyše sa pripravuje zákon, podľa ktorého sa bude vyžadovať predchádzajúce povolenie na vypúšťanie splodín miestnymi spoločenstvami v prípade, ak ešte nepodliehajú zákonným normám a/alebo režimu predchádzajúceho povolenia.
64. Čo sa týka námorných zariadení, Írsko sa odvoláva na pozmeňujúci zákon o rybolove z roku 1997 [Fisheries (Amendment) Act 1997], aj keď pripúšťa, že jeho ustanovenia sa týkajú len vypúšťania pochádzajúceho zo zariadení vodného hospodárstva. Predsa však podľa Írska tieto ustanovenia treba uplatňovať v spojení s ustanoveniami zákonov o prílivovom pobrežnom pásme, 1933 až 1998 (Foreshore Acts 1933-1998), ktoré vyžadujú vydanie povolenia od ministra pre akýkoľvek rozvoj prílivového pobrežného pásma.
65. Pokiaľ ide o znečistenie pochádzajúce z poľnohospodárskych zariadení, Írsko sa domnieva, že určité úniky kontaminovaných kvapalín z poľnohospodárskych zariadení sú neúmyselné a v mnohých prípadoch náhodné. Hoci pripúšťa, že predchádzajúce povolenie by sa malo vyžadovať podľa ustanovení smernice pre miesta, v ktorých sú tieto vypúšťania predpokladané, vhodnou odpoveďou v prípade neúmyselného alebo náhodného vypúšťania je požadovanie od zodpovedných osôb napravenie stavu, ako je to čo najlepšie možné, a prípadne ukladanie pokút.
66. Čo sa týka leteckého rozstrekovania hnojiva nad lesnatými lokalitami, Írsko tvrdí, že táto činnosť vždy podliehala predchádzajúcemu povoleniu vnútroštátneho regulačného úradu a že od januára 2002 sa vyžaduje na takéto rozstrekovanie osobitné povoľovacie konanie.
67. Írsko napokon popiera tvrdenie uvádzané Komisiou v jej žalobe, podľa ktorého režim zákazu zavedený článkom 3 ods. 1 zákona z roku 1977 o miestnych samosprávach (znečistenie vôd) [Local Government (Water Pollution) Act 1977, ďalej len „zákon z roku 1977“] nie je prísnejším režimom, ako je povoľovací režim. Článok 3 ods. 1 tohto zákona stanovuje, že „nik nesmie spôsobiť a ani umožniť preniknutie znečisťujúcich látok do vody“, a predstavuje tak podľa Írska prísnejšie opatrenie podľa článku 10 smernice.
Posúdenie Súdnym dvorom
68. Na úvod treba poznamenať, ako už Súdny dvor mnohokrát rozhodol, že z článku 7 ods. 2 smernice najmä vyplýva, že povolenia obsahujú normy emisií uplatňované pre jednotlivé vypúšťania, ktoré boli povolené a odhadnuté v závislosti na predbežne stanovených kvalitatívnych cieľoch v programe v zmysle odseku 1 toho istého ustanovenia, určeného na ochranu predmetných nížinných tokov a vodných ciest (rozsudok z 11. júna 1998, Komisia/Grécko, C‑232/95 a C‑233/95, Zb. s. I‑3343, bod 28). Z dôvodu neexistencie súdržného a všeobecného systému kvalitatívnych cieľov nemôžu byť ostatné zložky programu (povolenia a normy emisií založené na týchto cieľoch) definované ako zosúladené s požiadavkami smernice.
69. Je dôležité pripomenúť, že tak, ako to už bolo určené v bodoch 43 a 56 tohto rozsudku, Írsko nedosiahlo súlad s požiadavkami smernice, pokiaľ ide o stanovenie kvalitatívnych cieľov, ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku.
70. Okrem toho, čo sa týka nepodriadenia pod povolenie určitých vypúšťaní, ktoré je v kompetencii miestnych orgánov, akými sú vypúšťanie z kanalizácie a výpusty dažďovej vody, treba poznamenať, že nariadenie z roku 2001 o čistení komunálnych odpadových vôd, na ktoré sa Írsko odvoláva pri namietaní nesplnenia povinnosti, bolo prijaté 14. júna 2001, t. j. približne rok po lehote stanovenej v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku zaslanom Komisiou. Pritom nesplnenie povinnosti musí byť posúdené v závislosti na situácii, aká bola ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, a zmeny, ku ktorým došlo následne, Súdny dvor nemôže brať do úvahy (pozri rozsudok Komisia/Taliansko, už citovaný, bod 20). V tomto ohľade je opodstatnené určiť, že Írsko si nesplnilo svoje povinnosti.
71. Pokiaľ ide o absentovanie režimu povoľovania vypúšťania pochádzajúceho z námorných zariadení, žalobný dôvod je odôvodnený. Jednak Írsko vo svojom vyjadrení odporcu pripustilo, že vnútroštátna právna úprava v tejto oblasti nevyžaduje povolenie pre iné námorné zariadenia než zariadenia vodného hospodárstva. Jednak nepreukázalo, že zákony o prílivovom pobrežnom pásme, 1933 až 1998, obsahujú ustanovenia, ktoré by výslovne vyžadovali stanovenie noriem emisií na základe kvalitatívnych cieľov. Tieto dve nesplnenia povinnosti predstavujú porušenie povinností vyplývajúcich z článku 7 ods. 2 smernice.
72. Čo sa týka absentovania režimu povoľovania vypúšťania pochádzajúceho z poľnohospodárskych zariadení, žalobný dôvod Komisie musí byť takisto prijatý. V tomto smere Írsko a Komisia zhodne pripúšťajú, že podstatná časť znečisťujúcich látok vypúšťaných do vodného prostredia pochádza z poľnohospodárskych fariem (a to prinajmenšom 30 % všetkých živín a najmä až 73 %, pokiaľ ide o fosfor vo vnútrozemských vodách).
73. Navyše v odpovedi na tvrdenie Komisie, podľa ktorého nevyhnutný vzťah príčinnosti a predvídateľnosti medzi aktmi, ktoré možno pripísať určitej osobe, a znečistením vôd môže vzniknúť v prípade takéhoto znečistenia fosforom, ak toto znečistenie pochádza zo stáleho poľnohospodárskeho zariadenia, Írsko pripúšťa, že predchádzajúce povolenie možno požadovať na základe ustanovení smernice pre miesta, v ktorých sa takéto vypúšťania predvídajú.
74. Ako to pripustila Komisia i Írsko, ak aj nemožno vyžadovať povolenie pre vypúšťanie pochádzajúce z poľnohospodárskych zariadení, nemožno popierať, že povolenie je nevy hnutné prinajmenšom v prípade, keď vypúšťania znečisťujúcich látok sú predvídateľné. Pokiaľ teda žiadne vypúšťanie pochádzajúce z poľnohospodárskeho zariadenia nepodlieha povoleniu, vyplýva z toho, že stále zariadenia, pri ktorých vypúšťania možno predvídať, nepodliehajú pod takýto režim povoľovania.
75. Za týchto okolností je opodstatnené uzavrieť, že nepodriadením vypúšťania znečisťujúcich látok pochádzajúcich zo stálych poľnohospodárskych zariadení tam, kde sú takéto vypúšťania predvídateľné, pod povolenie si Írsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu prislúchajú.
76. Napokon, čo sa týka absentovania povoľovania činnosti leteckých postrekov, Írsko pripúšťa, že len od januára 2002, a teda po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, sa pre letecké rozstrekovanie hnojiva nad lesnatými lokalitami vyžaduje osobitné povoľovacie konanie. Írsko uvádza, že pred uvedeným dátumom tento typ postreku podliehal predchádzajúcemu povoleniu vnútroštátneho regulačného úradu. Jednako tento členský štát nepreukázal, že takéto povolenie je v súlade s požiadavkami smernice z hľadiska dodržiavania kvalitatívnych cieľov a noriem emisií. Z toho vyplýva, že takisto v tomto smere je žalobný dôvod Komisie odôvodnený.
77. V rámci tretieho žalobného dôvodu ostáva ešte preskúmať tvrdenie Írska, podľa ktorého režim zákazu stanovený zákonom z roku 1977 predstavuje „prísnejšie opatrenie“ v zmysle článku 10 smernice.
78. Hoci v zásade režim zákazu predstavuje alternatívu režimu povoľovania v súlade s požiadavkami smernice, Írsko nepreukázalo, že režim zavedený zákonom z roku 1977 môže účinne nahradiť režim povoľovania, aký predpokladá smernica.
79. Režim zákazu podľa článku 3 ods. 1 zákona z roku 1977 je totiž doplnený v odseku 3 toho istého článku doložkou zbavujúcou zodpovednosti každú dotknutú osobu, ktorá preukáže, že vykonala všetky primerané opatrenia na zabránenie preniknutia znečisťujúcich látok do vody. Účinné uplatnenie tohto režimu je zaručené právomocami priznanými súdnym orgánom (článok 11) a miestnym orgánom (článok 12). Tento posledný článok umožňuje miestnym orgánom adresovať osobám zodpovedným za zdroj znečistenia príkazy na prijatie osobitných opatrení na boj proti znečisťovaniu. Naproti tomu sa uvedený zákon vôbec nezmieňuje o žiadnych kvalitatívnych cieľoch alebo programoch na zníženie znečistenia vôd.
80. Predovšetkým zákon z roku 1977 neobsahuje presné ustanovenia, pokiaľ ide o činnosti znečistenia, ktoré umožňujú jednotlivcom odvolávať sa na jasný, presný a nedvojznačný právny rámec, aký vyžaduje Súdny dvor (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. februára 1994, Komisia/Taliansko, C‑119/92, Zb. s. I‑393, bod 17). Ako príklad treba uviesť, že zákon z roku 1977 neobsahuje výpočet znečisťujúcich látok podľa zoznamu II prílohy smernice, čo bráni dotknutým osobám pochopiť skutočný dosah uvedeného zákazu.
81. Účinnosť tohto systému potom vo veľkej miere spočíva na príkazoch vydávaných miestnymi orgánmi na základe článku 12. Tieto príkazy sú však vydávané na základe voľného uváženia každého miestneho orgánu v každej osobitnej situácii bez akéhokoľvek vzťahu k nejakému ukazovateľu kvality vôd, ktorý nie je stanovený v uvedenom zákone. Toto absentovanie jednotných kritérií určených zákonom nezaručuje jednotné, globálne a súdržné uplatňovanie smernice. V tomto ohľade Írsko dokonca uvádza v bode 8.3 svojej dupliky, že netvrdí, že režim príkazov podľa článku 12 je rovnocenný režimu povoľovania.
82. Napokon, čo sa týka liberačnej doložky podľa článku 3 ods. 3 zákona z roku 1977, tento článok nešpecifikuje rozsah a povahu opatrení, ktoré sa majú prijať s cieľom takéhoto zbavenia sa zodpovednosti, ponechávajúc na každý miestny orgán pri každom jednotlivom prípade posúdenie primeraného charakteru prijatých opatrení. Z tohto pohľadu takýto režim nie je rovnocenný systému, ktorého všetky aspekty zníženia znečistenia sú vopred definované jasne, presne a nedvojznačne.
83. Z vyššie uvedeného vyplýva, že Írsko si nesplnilo povinnosť zaviesť režim povoľovania, aký požaduje článok 7 ods. 2 smernice.
O štvrtom žalobnom dôvode týkajúcom sa porušenia článku 9 smernice
Argumentácia účastníkov konania
84. V tomto žalobnom dôvode Komisia tvrdí, že porušením ustanovení článku 9 smernice došlo k zvýšeniu znečistenia vôd spadajúcich pod právomoc Írska od prijatia smernice.
85. Toto nedodržanie článku 9 má svoj pôvod v oneskorení, s akým tento členský štát pristúpil k prebratiu smernice, ktoré spôsobilo dva protichodné následky vo vzťahu k sledovaným cieľom tohto ustanovenia. Jednak oneskorené vykonanie umožnilo legislatívne tolerovanie zníženia kvality vôd, ktoré smernica nepredpokladá. Jednak uznanie ukazovateľov zo štúdií vypracovaných roku 1997 za referenčný základ môže viesť ku skresleniu skutočnej úrovne znečistenia existujúcej roku 1976 v čase prijatia smernice.
86. Írsko naproti tomu tvrdí, že je opodstatnené podriadiť sa článku 9 smernice, len ak členský štát prijal opatrenia na jej základe a ich uplatnenie vedie k zhoršeniu kvality vody. Ak sa nevykonali opatrenia na uplatnenie smernice, nie je namieste použitie článku 9. Írsko sa teda domnieva, že otázkou položenou Súdnemu dvoru je určenie, či uplatnenie nariadenia z roku 1998 viedlo priamo alebo nepriamo k zvýšeniu znečistenia vôd, čo tento členský štát popiera.
87. Okrem toho Írsko tvrdí, že judikatúra Súdneho dvora, na ktorú sa Komisia odvoláva a podľa ktorej sa smernica nemá vykladať tým spôsobom, že priznáva výhodu členskému štátu, ktorý nedodržuje jej ustanovenia, sa neuplatňuje v prípade, ak predmetné ustanovenia neurčujú k akému dátumu majú byť prebraté.
Posúdenie Súdnym dvorom
88. Úvodom treba pripomenúť, že podľa článku 9 smernice použitie opatrení prijatých na jej základe nesmie v žiadnom prípade viesť či priamo, alebo nepriamo k zvýšeniu znečistenia vôd uvedených v jej článku 1. Zo samotného znenia tohto ustanovenia – ktoré sa výslovne odvoláva na „opatrenia prijaté podľa… smernice“ – jasne vyplýva, že povinnosť, ktorú vyjadruje, sa týka situácie, keď členské štáty skutočne prijali opatrenia s cieľom prebrať smernicu.
89. V rozpore s argumentmi predloženými Írskom však z takého zistenia nevyplýva, že v prípade neexistencie akýchkoľvek vykonávacích opatrení, dokonca i v prípade čiastočného prebratia smernice, môže členský štát podľa svojho uváženia prijať opatrenia, ktoré by mohli viesť priamo či nepriamo k zvýšeniu znečistenia. Hoci takéto konanie priamo nespadá do rozsahu pôsobnosti článku 9 smernice, môže s ňou byť v skutočnosti nezlučiteľné, najmä s jej článkom 2, ktorý v každom prípade ukladá členským štátom prijať primerané opatrenia na odstránenie alebo zníženie znečistenia vôd látkami vymenovanými v zoznamoch I a II jej prílohy.
90. V danom prípade Komisia dostatočne právne nepreukázala, že prijatie opatrení na vykonanie smernice malo za následok zvýšenie znečistenia írskych vôd. Treba teda určiť, že pokiaľ ide o porušenie článku 9, k nesplneniu povinnosti nedošlo.
91. Z vyššie uvedeného treba urobiť záver, že neprijatím všetkých potrebných opatrení na správne prebratie a vykonanie smernice, si Írsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 7 tejto smernice. Vo zvyšnej časti sa žaloba zamieta.
O trovách
92. Podľa ustanovenia článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Írsko na náhradu trov konania a Írsko nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Neprijatím všetkých potrebných opatrení na zabezpečenie správneho prebratia a vykonania smernice Rady 76/464/EHS zo 4. mája 1976 o znečistení spôsobenom určitými nebezpečnými látkami vypúšťanými do vodného prostredia Spoločenstva si Írsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 7 tejto smernice.
2. Žaloba sa vo zvyšnej časti zamieta.
3. Írsko je povinné nahradiť trovy konania.