Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 12 de febrero de 2026 (1)
Asunto C‑829/24
Comisión Europea
contra
Hungría
« Recurso por incumplimiento — Artículo 49 TFUE — Libertad de establecimiento — Artículo 56 TFUE — Libre prestación de servicios — Artículo 63 TFUE — Libre circulación de capitales — Directiva 2000/31/CE sobre el comercio electrónico — Artículo 3 — Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior — Artículos 14, 16 y 19 — Reglamento (UE) 2016/679 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales — Artículos 5, 6, 9 y 10 — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 11 — Derecho a la libertad de expresión — Artículo 12 — Derecho a la libertad de asociación — Artículo 7 — Derecho al respeto de la vida privada — Artículo 8 — Derecho a la protección de los datos de carácter personal — Artículo 47 — Derecho la tutela judicial efectiva — Artículo 48 — Derecho a la protección del secreto profesional de los abogados — Derecho a no declarar contra sí mismo — Ley húngara sobre la Protección de la Soberanía Nacional — Creación de una Oficina de Protección de la Soberanía — Facultades de investigación, de transmisión de información, de evaluación y de propuesta — Publicación de informes anuales — Actividades de representación de intereses — Actividades de manipulación de la información y de desinformación — Actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones estatales y sociales — Amenaza o ataque a la soberanía nacional — Actividades dirigidas a influir en el resultado de las elecciones y en la voluntad de los electores con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero — Artículo 4 TUE, apartado 2 — Respeto de la identidad y de la seguridad nacionales — Interés general superior »
Índice
I.
Introducción
II.
Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1.
Derecho primario
2.
Derecho secundario
a)
Directiva sobre el comercio electrónico
b)
Directiva de servicios
c)
RGPD
B.
Derecho nacional
1.
Ley de Protección de la Soberanía Nacional
2.
Otras leyes pertinentes
III.
Procedimiento administrativo previo
IV.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
V.
Apreciación
A.
Sobre la admisibilidad de los motivos adicionales
B.
Sobre las excepciones basadas en la falta de competencia de la Unión y del Tribunal de Justicia
1.
Sobre la excepción basada en la falta de competencia de la Unión respecto a las normas que protegen la soberanía nacional
2.
Sobre la excepción de incompetencia basada en falta de impacto en la aplicación del Derecho de la Unión
3.
Sobre el carácter supuestamente prematuro del recurso vista la falta de efectos jurídicos suficientes
C.
Sobre el fondo
1.
Vulneración de la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 16 de la Directiva de servicios
a)
Ámbito de aplicación
b)
Requisitos establecidos por la Ley controvertida
c)
Los requisitos establecidos por la Ley controvertida no son prescripciones administrativas generales
d)
No discriminación, necesidad y proporcionalidad
1)
Sobre la existencia de una discriminación directa o indirecta [artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra a), de la Directiva de servicios]
2)
Sobre la necesidad y sobre la existencia de una base jurídica suficientemente precisa [artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra b), de la Directiva de servicios]
3)
Sobre la proporcionalidad [artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra c), de la Directiva de servicios]
i)
Idoneidad para alcanzar el objetivo legítimo perseguido
ii)
Necesidad
iii)
Proporcionalidad
iv)
Conclusión intermedia
2.
Vulneración de la libertad de recibir servicios, garantizada por el artículo 19 de la Directiva de servicios
3.
Vulneración de la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 14 de la Directiva de servicios
4.
Vulneración de la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información garantizada por el artículo 3 de la Directiva sobre el comercio electrónico
5.
Vulneración de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE
6.
Vulneración de la libre circulación de capitales garantizada por el artículo 63 TFUE
a)
Sobre la existencia de una restricción
b)
Sobre la justificación
7.
Infracción de las disposiciones de la Carta
a)
Imputaciones y aplicabilidad de las disposiciones de la Carta
b)
Injerencia en la libertad de expresión y de información garantizada por el artículo 11 de la Carta
c)
Injerencia en la libertad de asociación garantizada por el artículo 12 de la Carta
d)
Injerencia en el derecho al respeto de la vida privada y familiar garantizado por el artículo 7 de la Carta
e)
Justificación y proporcionalidad de las injerencias en el derecho al respeto de la vida privada y familiar, en la libertad de expresión y de información y en la libertad de asociación
f)
Vulneración de la obligación de secreto profesional entre abogado y cliente en el sentido del artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta
g)
Vulneración del Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable en el sentido del artículo 48 de la Carta
8.
Infracción del RGPD y de los artículos 7 y 8 de la Carta
a)
Tratamiento de datos personales en el sentido del RGPD
b)
Licitud del tratamiento de datos de carácter personal fundamentado en una base jurídica apropiada
1)
Base jurídica apropiada para el tratamiento
2)
Carácter impreciso de la Ley controvertida
3)
Proporcionalidad
9.
Conclusión intermedia
VI.
Costas
VII.
Conclusión
I.      Introducción
1.        Mediante el presente recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido en varios aspectos las obligaciones que le impone el Derecho de la Unión al adoptar, el 12 de diciembre de 2023, la a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény (2) (Ley LXXXVIII de 2023, de Protección de la Soberanía Nacional) (en lo sucesivo, «Ley controvertida»).
2.        Este litigio trata de la cuestión crucial y de gran actualidad de cómo y en qué medida una sociedad democrática puede legítimamente protegerse frente a actuaciones de actores extranjeros que ejerzan una influencia inadecuada o manipuladora, como la desinformación, incluso a través de apoyos financieros, en los procesos internos de toma de decisiones democráticas, entre ellos las elecciones nacionales. (3) Esta es precisamente la justificación esgrimida por Hungría para aprobar la Ley controvertida, que establece una relación entre tales injerencias extranjeras ilegítimas y las amenazas a la soberanía nacional. Hungría alega, en particular, su competencia exclusiva, en virtud de su soberanía, de su identidad y de su seguridad nacionales, en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2, para aprobar y aplicar dicha norma. Al mismo tiempo, niega la competencia de la Unión en la materia y las repercusiones de la citada norma en la aplicación y el cumplimiento del Derecho de la Unión.
3.        La Ley controvertida crea una Oficina de Protección de la Soberanía (en lo sucesivo, «Oficina»), independiente y encargada de detectar actividades que puedan comprometer o amenazar esa soberanía. Su obligación consiste, en particular, en identificar las organizaciones o las personas cuyas actividades puedan influir, especialmente mediante un apoyo extranjero, en los procesos democráticos y en la voluntad de los electores. Por lo tanto, dichas actividades incluyen los intercambios de comunicación e información, así como la libre expresión de opiniones en el marco del proceso democrático a distintos niveles. Para controlar y evaluar estas actividades, la Oficina goza de una amplia facultad de apreciación y de facultades de investigación respecto de las organizaciones y personas de que se trate, cuyo ejercicio no está sujeto a control jurisdiccional alguno. Asimismo, la Oficina está autorizada a comunicar los datos e informaciones recabados gracias a las facultades mencionadas a las autoridades nacionales competentes con objeto de adoptar otras medidas, en su caso represivas. Por último, la Oficina está habilitada para publicar los resultados de sus investigaciones e informes anuales, en los que se expone su evaluación de las actividades que califique de amenaza o de ataque a la soberanía nacional.
4.        Muchas de las bases jurídicas de la Ley controvertida establecidas a estos efectos, por ejemplo, la que se refiere al concepto de «actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad», (4) son imprecisas y conforman un ámbito de aplicación amplio. Este extenso ámbito de aplicación es, concretamente, el que ha llevado a la Comisión a investigar sobre la compatibilidad de dicha Ley con el Derecho de la Unión y a interponer el presente recurso. Este va dirigido principalmente contra las facultades de la Oficina.
5.        El recurso se fundamenta en tres series de motivos o alegaciones. Así, la Comisión invoca, en primer término, la infracción de las disposiciones de Derecho secundario y primario que regulan las libertades fundamentales, entre ellas, la libre prestación de servicios, la libertad de establecimiento y la libre circulación de capitales; en segundo término, la infracción de varias disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y, en tercer término, la infracción de determinadas disposiciones del Reglamento general de protección de datos (RGPD), (5) en relación con el artículo 8 de la Carta.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
1.      Derecho primario
6.        Por lo que respecta al Derecho primario de la Unión, el litigio versa sobre una eventual vulneración por parte de Hungría de las libertades fundamentales establecidas en los artículos 49, 52, 56, 62, 63 y 65 TFUE, así como de los derechos fundamentales garantizados por el artículo 7 (respeto de la vida privada y familiar), el artículo 8 (protección de datos personales), el artículo 11 (libertad de expresión y de información), el artículo 12 (libertad de reunión y de asociación), el artículo 47 (derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial) y el artículo 48 de la Carta (presunción de inocencia y derecho de defensa). Como motivo principal de su contestación, Hungría invoca, en particular, la salvaguardia de su identidad y de su seguridad nacionales, en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2.
2.      Derecho secundario
a)      Directiva sobre el comercio electrónico
7.        El artículo 3 de la Directiva 2000/31/CE sobre el comercio electrónico, (6) titulado «Mercado interior», enuncia, en particular:
«[…]
2.      Los Estados miembros no podrán restringir la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información de otro Estado miembro por razones inherentes al ámbito coordinado.
[…]
4.      Los Estados miembros podrán tomar medidas que constituyen excepciones al apartado 2 respecto de un determinado servicio de la sociedad de la información si se cumplen las siguientes condiciones:
[…]
b)      Antes de adoptar dichas medidas y sin perjuicio de los procesos judiciales, incluidas las actuaciones preliminares y los actos realizados en el marco de una investigación criminal, el Estado miembro deberá:
–        haber pedido al Estado miembro que figura en el apartado 1 que tome medidas y este último no haberlas tomado, o no haber resultado suficientes,
–        haber notificado a la Comisión y al Estado miembro mencionado en el apartado 1 su intención de adoptar dichas medidas.
[…]»
b)      Directiva de servicios
8.        El artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior (en lo sucesivo, «Directiva de servicios»), (7) titulado «Libre prestación de servicios», dispone, en particular:
«Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios a requisitos que no respeten los principios siguientes:
a)      no discriminación: el requisito no podrá ser directa o indirectamente discriminatorio por razón de la nacionalidad o, en el caso de las personas jurídicas, por razón del Estado miembro en que estén establecidas;
b)      necesidad: el requisito deberá estar justificado por razones de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente;
c)      proporcionalidad: el requisito deberá ser el adecuado para conseguir el objetivo que se persigue y no ir más allá de lo necesario para conseguirlo.»
9.        A tenor del artículo 19 de la Directiva de servicios, titulado «Restricciones prohibidas»:
«Los Estados miembros no podrán imponer al destinatario requisitos que restrinjan la utilización de servicios prestados por un prestador establecido en otro Estado miembro, en particular los siguientes requisitos:
a)      obligación de obtener una autorización de las autoridades competentes nacionales o de hacer una declaración ante ellas;
b)      limitaciones discriminatorias de las posibilidades de concesión de ayudas económicas debido a que el prestador esté establecido en otro Estado miembro o en función del lugar de ejecución de la prestación.»
c)      RGPD
10.      El artículo 5 del RGPD establece los «principios relativos al tratamiento [de los datos personales]».
11.      El artículo 6 del RGPD regula la «licitud del tratamiento».
B.      Derecho nacional
1.      Ley de Protección de la Soberanía Nacional
12.      Según el preámbulo de la Ley controvertida, «la soberanía de Hungría es objeto de ataques ilegales cada vez más frecuentes», en particular de «intentos de injerencia manifiestos» por parte de organizaciones y de personas extranjeras que intentan hacer valer sus propios intereses en perjuicio, en particular, de los intereses húngaros. A título de ejemplo, se alude a un intento de influir en la campaña electoral de 2022 por medio de financiación extranjera directa, habiendo declarado el propio candidato a primer ministro de la coalición de la oposición que esta había «recibido millones de dólares americanos de los Estados Unidos de América». Se afirma que, en la primavera de 2022, la coalición de la oposición sorteó la prohibición impuesta a los partidos políticos de aceptar apoyo del extranjero «utilizando fondos procedentes del extranjero a través de sus organizaciones de la sociedad civil con actividad política y de sociedades mercantiles». Se asevera que la soberanía de Hungría, al igual que la seguridad nacional, se vería menoscabada si el poder político cayera en manos de personas o de organizaciones que dependen de una potencia, de una organización o de una persona extranjera. Así pues, el objetivo de la Ley controvertida sería «garantizar el debate democrático y la transparencia del proceso de toma de decisiones estatal y social, hacer públicos los intentos de injerencia extranjera y prevenir intentos de injerencia extranjera» similares. Por esta razón, se señala la «necesidad de crear un organismo independiente encargado de investigar dichos intentos y de sancionar penalmente la utilización de apoyos extranjeros en el marco de unas elecciones».
13.      El artículo 1 de la Ley controvertida dispone:
«1.      La Oficina es un órgano autónomo de la Administración del Estado, creado, en virtud del artículo R, apartado 4, de la Magyarország Alaptörvénye [Ley Fundamental de Hungría], con vistas a proteger la identidad constitucional, que funciona con arreglo a las disposiciones establecidas por la presente ley y que desarrolla actividades de análisis, evaluación, propuesta e investigación.
2.      La Oficina es independiente, sujeta únicamente al imperio de la ley, no recibe instrucciones de ninguna otra persona u organismo y lleva a cabo sus funciones con independencia de cualquier otro organismo y protegida frente a cualquier influencia de cualquier otra institución, organismo, partido político, empresa, asociación, persona jurídica o persona física. Las funciones de la Oficina solo le serán encomendadas mediante ley.
[…]»
14.      El artículo 2 de la Ley controvertida prevé, en particular:
«En el marco de sus actividades de análisis, evaluación y propuesta, la Oficina:
a)      elaborará y aplicará una metodología de evaluación de riesgos para la soberanía;
b)      analizará el respeto de la soberanía nacional evaluando la información y los datos obtenidos de los organismos objeto de la investigación, de los órganos del Estado y de las entidades locales y de otros organismos o personas afectados en un asunto dado;
[…]
e)      elaborará un informe anual sobre la soberanía nacional;
[…]».
15.      El artículo 3 de la Ley controvertida enuncia, en particular, que:
«En el marco de su función de investigación, la Oficina:
a)      actualizará e investigará
aa)      las actividades de representación de intereses, a excepción de las representaciones diplomáticas y exteriores, así como de las organizaciones que representan intereses profesionales,
ab)      las actividades de manipulación de la información y de desinformación,
ac)      las actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad, incluidas las actividades dirigidas a influir en el proceso de toma de decisiones de las personas que ejercen prerrogativas del poder público,
desarrolladas en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras, cualquiera que sea su estatuto jurídico,
si pueden afectar o poner en peligro la soberanía de Hungría;
b)      identificará e investigará las organizaciones cuyas actividades desarrolladas con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero puedan tener una influencia en el resultado de las elecciones;
c)      identificará e investigará las organizaciones que desarrollen actividades dirigidas a influir en la voluntad de los electores con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero o que sostengan tales actividades.»
16.      A tenor del artículo 6 de la Ley controvertida:
«1.      La Oficina investigará casos individuales que guarden relación con las funciones que tiene atribuidas con arreglo al artículo 3 y publicará en su página web el resultado de sus investigaciones, que contendrá los hechos comprobados durante sus investigaciones, las apreciaciones realizadas sobre la base de dichas investigaciones, y las conclusiones que de todo ello extrae.
2.      La Oficina elaborará un informe anual sobre la soberanía nacional, en relación con las funciones que tiene atribuidas con arreglo al artículo 3, que deberá incluir los siguientes elementos:
a)      un análisis de la normativa relativa a la soberanía nacional, de la eficiencia de la aplicación de dicha normativa, de los problemas que surgen en su ejecución y aplicación, y de la práctica legislativa y administrativa;
b)      una evaluación de los riesgos para la soberanía, basada en una metodología ad hoc, que identifique los riesgos y los problemas que deben tratarse en relación con la soberanía nacional, los medios disponibles para tratarlos, las lagunas en el tratamiento de esos riesgos y problemas y las soluciones necesarias;
c)      recomendaciones dirigidas a órganos de decisión y dotados de competencias;
d)      una evaluación de la forma en que los órganos de decisión y dotados de competencias han tenido en cuenta los anteriores informes y recomendaciones;
e)      un resumen de las actividades y del funcionamiento de la Oficina durante el año anterior.
3.      El informe anual sobre la soberanía nacional correspondiente al año anterior se publicará en la página web de la Oficina, como muy tarde, el 30 de junio de cada año.
4.      Junto con su publicación, la Oficina comunicará, para información, el informe anual sobre la soberanía a la Comisión Permanente de Seguridad Nacional de la Asamblea Nacional y al Gobierno.
5.      En un plazo de tres meses a contar desde la publicación del informe anual sobre la soberanía nacional, el Gobierno comunicará, en su contestación a la Oficina, la respuesta que contempla dar a las conclusiones del informe anual sobre la soberanía nacional.
6.      El informe de la Oficina publicado con arreglo a los apartados 1 y 3 no contendrá datos personales, información clasificada, secretos amparados por la ley ni secretos relacionados con el ejercicio de un cargo, a excepción de los datos personales que sean de interés público.
7.      El informe de la Oficina publicado conforme a los apartados 1 y 3 no podrá ser objeto de recurso.
8.      Antes de la publicación del informe a que se refieren los apartados 1 y 3, la Oficina comunicará las conclusiones de sus investigaciones a las organizaciones cuyas actividades justifican, con arreglo a la investigación, que sean mencionadas en el informe público de la Oficina. La organización objeto de la investigación podrá formular alegaciones sobre las conclusiones de la Oficina en el plazo de quince días a contar desde su notificación. La Oficina responderá por escrito a las alegaciones en el plazo de treinta días a contar desde su recepción. La Oficina deberá indicar motivadamente las razones que justifican su negativa a tener en cuenta las alegaciones.»
17.      En el capítulo 3, titulado «Procedimiento de investigación de la Oficina […]», el artículo 7 de la Ley controvertida prevé, en particular, que:
«1.      En el marco de la investigación a que se refiere el artículo 3, la Oficina podrá solicitar información y datos a la organización objeto de su investigación, con arreglo al artículo 8.
2.      En el marco de sus investigaciones, la Oficina podrá solicitar información y datos a cualquier órgano del Estado o entidad local afectada por el asunto de que se trate, así como a cualquier otra organización o persona afectada por ese asunto, con arreglo al artículo el artículo 8.
3.      La organización objeto de la investigación, así como el órgano del Estado o de las entidades locales, la organización o la persona a los que se dirige una solicitud de la Oficina (en lo sucesivo, conjuntamente, “personas obligadas a cooperar”) deberán atender a esa solicitud en el plazo establecido por la Oficina. Dicho plazo no podrá ser inferior a quince días a contar de la fecha de la solicitud.
4.      Si la persona obligada a cooperar no cumple su obligación o lo hace fuera de plazo, sin motivo justificado, la Oficina dejará constancia de ello en su investigación y hará una mención especial al respecto en su informe anual.
[…]»
18.      El artículo 8 de la Ley controvertida establece que:
«1.      En el marco del procedimiento de investigación que tramite en virtud del presente capítulo, la Oficina podrá, con arreglo a la ley, llevar a cabo los siguientes actos de carácter probatorio:
a)      tomar conocimiento del conjunto de datos que puedan tener relación con el objeto de la investigación gestionados por la organización objeto de la investigación y por el órgano del Estado o por las entidades locales afectadas por el asunto, y hacer copias de estos, y examinar el conjunto de documentos de esta naturaleza, incluidos los documentos almacenados en soportes electrónicos y solicitar copias de estos;
b)      solicitar aclaraciones escritas u orales a la organización objeto de la investigación, a cualquier miembro del personal de la organización objeto de la investigación o al órgano del Estado o de las entidades locales afectados por determinado asunto;
c)      solicitar aclaraciones escritas u orales a cualquier organización o persona que pueda tener relación con el objeto de la investigación, y solicitar asimismo copias de cualquier dato o documento, incluidos los documentos almacenados en soportes electrónicos, que puedan tener relación con el objeto de la investigación.
2.      El procedimiento de investigación de la Oficina con arreglo al presente capítulo no constituye un procedimiento de una autoridad administrativa, y no puede iniciarse ningún procedimiento contencioso-administrativo en relación con las actividades desarrolladas por la Oficina con arreglo al presente capítulo.»
19.      A tenor del artículo 9, apartado 1, de la Ley controvertida:
«En relación con las actividades a que se refieren los artículos 7 y 8, la Oficina aplicará debidamente el artículo 27, apartados 1 y 3, de la az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ley CXI de 2011, sobre el Comisario de los Derechos Fundamentales; en lo sucesivo, “Ley sobre el Comisario de los Derechos Fundamentales”).»
20.      El artículo 11 de la Ley controvertida establece:
«Si la Oficina constata hechos o circunstancias que puedan dar lugar a la incoación o a la tramitación de un procedimiento de infracción, de un procedimiento penal, de un procedimiento administrativo o de otro procedimiento, informará a la instancia facultada para tramitar dicho procedimiento de los hechos y de la información de los que tenga conocimiento.»
21.      El artículo 12 de la Ley controvertida dispone:
«El presidente de la Oficina podrá invitar a la Comisión Permanente de Seguridad Nacional de la Asamblea Nacional a examinar el informe a que se refiere el artículo 6, apartado 1, y a oír al responsable de la organización objeto de la investigación cuando:
a)      la organización objeto de la investigación no aporte la información en el plazo previsto en el artículo 7, apartado 3, o
b)      la naturaleza y la gravedad del asunto lo justifiquen.»
22.      El artículo 32 de la Ley controvertida insertó en la a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény (8) (Ley C de 2012, del Código Penal; en lo sucesivo, «Código Penal») el artículo 350/A, titulado «Influencia ilegal en la voluntad de los electores», y modificó el artículo 459, apartado 1, del Código Penal, introduciendo una definición del concepto de «apoyo extranjero prohibido».
23.      El artículo 33 de la Ley controvertida insertó o modificó varias disposiciones de la a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (9) (Ley XXXVI de 2013, de Procedimiento Electoral; en lo sucesivo, «Ley Electoral»), entre ellas una definición del concepto de «apoyo extranjero».
2.      Otras leyes pertinentes
24.      El litigio versa también sobre la aplicación del artículo 167 de la a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (10) (Ley XC de 2017, de Procedimiento Penal, en lo sucesivo, «Ley de Procedimiento Penal»), relativo a la libertad probatoria; del artículo 27, apartado 3, de la az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (11) (Ley CXI de 2011, sobre el Comisario de los Derechos Fundamentales; en lo sucesivo, «Ley sobre el Comisario de los Derechos Fundamentales»); del artículo 2, apartado 1, de la az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (12) (Ley CXII de 2011, sobre autodeterminación en materia de información y libertad de información; en lo sucesivo, «Ley de Información»), así como de los artículos 9 y 13 de la az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi (13) (Ley LXXVIII de 2017, sobre la profesión de abogado; en lo sucesivo, «Ley sobre la Abogacía»).
III. Procedimiento administrativo previo
25.      El 7 de febrero de 2024, la Comisión dirigió a Hungría un escrito de requerimiento, en el que consideraba que la Ley controvertida violaba, en particular, los valores de la Unión (artículo 2 TUE), el principio de democracia representativa (artículo 10 TUE), el derecho de voto a las elecciones del Parlamento Europeo (artículo 14 TUE, apartado 3), el derecho a ser elector en las elecciones municipales (artículo 22 TFUE), las libertades fundamentales (artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 63 TFUE), el respeto de la vida privada y familiar (artículo 7 de la Carta), la protección de datos de carácter personal (artículo 8 de la Carta), la libertad de expresión y de información (artículo 11 de la Carta), la libertad de reunión y de asociación (artículo 12 de la Carta), el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento (artículo 39 de la Carta), el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales (artículo 40 de la Carta), el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho al secreto profesional de los abogados (artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta), el derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable (artículo 48 de la Carta), la libertad de servicios de comunicación audiovisual (artículo 3 de la Directiva 2010/13/UE sobre los servicios de comunicación audiovisual), (14) la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información (artículo 3 de la Directiva sobre el comercio electrónico), la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento garantizadas por los artículos 14, 16 y 19 de la Directiva de servicios, así como varias disposiciones del RGPD.
26.      El 11 de abril de 2024, Hungría dio respuesta al escrito de requerimiento, cuestionando la correcta fundamentación de las apreciaciones que figuraban en él.
27.      El 23 de mayo de 2024, la Comisión dirigió a Hungría un dictamen motivado, con arreglo al artículo 258 TFUE, en el que consideraba, en esencia, que varias disposiciones de la Ley controvertida, dedicadas, en lo esencial, a las facultades de la Oficina creada por esa Ley, infringían los artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 63 TFUE, los artículos 7, 8, 11, 12, 47 y 48 de la Carta, el artículo 3 de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, el artículo 3 de la Directiva sobre el comercio electrónico, los artículos 14, 16 y 19 de la Directiva de servicios, así como los artículos 5, 6, 9 y 10 del RGPD. En cambio, la Comisión renunció definitivamente a imputar a Hungría una vulneración de los valores de la Unión, especialmente, los de democracia, y derecho de sufragio activo y pasivo (artículo 2 TUE, artículo 10 TUE y artículo 14 TUE, apartado 3, artículo 22 TFUE y artículos 39 y 40 de la Carta).
28.      El 31 de julio de 2024, Hungría respondió al dictamen motivado, cuestionando la fundamentación de las alegaciones que en él figuraban.
IV.    Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
29.      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de diciembre de 2024, la Comisión interpuso el presente recurso.
30.      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el mismo día, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia que tramitara el asunto mediante el procedimiento acelerado previsto en el artículo 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
31.      Mediante auto del presidente del Tribunal de Justicia de 12 de febrero de 2025, se resolvió tramitar el procedimiento mediante el mencionado procedimiento acelerado.
32.      Se admitió la intervención del Parlamento, del Reino de Bélgica, de la República Checa, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, de la República de Estonia, de Irlanda, del Reino de España, de la República de Lituania, del Gran Ducado de Luxemburgo, del Reino de los Países Bajos, de la República de Polonia, de la República Portuguesa, de la República de Finlandia, del Reino de Suecia y del Reino de Noruega en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
33.      La Comisión, apoyada por los coadyuvantes, solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Declare que, al promulgar la Ley controvertida, Hungría ha infringido los artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 63 TFUE, el artículo 3 de la Directiva sobre el comercio electrónico, los artículos 14, 16 y 19 de la Directiva de servicios, los artículos 7, 8, 11, 12, 47 y 48 de la Carta, así como los artículos 5, 6, 9 y 10 del RGPD.
–        Condene en costas a Hungría.
34.      Hungría solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas a la Comisión.
35.      El 16 de septiembre de 2025, se celebró una vista en la que las partes y los coadyuvantes expusieron sus observaciones orales y respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.
V.      Apreciación
36.      Al haber aducido algunos coadyuvantes motivos adicionales en relación con los expuestos por la Comisión en el escrito de demanda, procede apreciar, en un primer momento, su admisibilidad (sección A).
37.      En un segundo momento, procede pronunciarse sobre las excepciones basadas en la falta de competencia de la Unión en materia de protección de la soberanía nacional, incluida la del Tribunal de Justicia, para conocer del presente recurso (sección B). Por una parte, examinaré si está fundamentado el argumento principal y horizontal de Hungría de que la falta de competencia de la Unión resulta de la obligación de esta última de respetar, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 2, en particular, la identidad y la seguridad nacionales (subsección 1). Por otra parte, procede apreciar el segundo argumento horizontal expuesto por Hungría de que Ley controvertida no regula las actividades económicas, en particular aquellas que tienen que ver con el ejercicio de las libertades fundamentales, por lo que queda fuera del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión (subsección 2).
38.      En un tercer momento (sección C), apreciaré si existe una infracción de las disposiciones pertinentes del Derecho primario y secundario que regulan las libertades fundamentales (subsecciones 1 a 6), de la Carta (subsección 7) y del RGPD, en relación con el artículo 8 de la Carta (subsección 8).
A.      Sobre la admisibilidad de los motivos adicionales
39.      Al mismo tiempo que apoya los pedimentos y los motivos expuestos por la Comisión, el Parlamento, apoyado por la República de Lituania, por el Reino de Bélgica, por la República Portuguesa y, en parte, por la República Checa, solicita al Tribunal de Justicia que considere asimismo que, al promulgar la Ley controvertida, Hungría ha vulnerado, en particular, los valores de la Unión (artículo 2 TUE) y el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 47 de la Carta).
40.      Se impone señalar que la petición de considerar y apreciar una eventual vulneración por parte de Hungría de los valores de la Unión en el sentido del artículo 2 TUE (15) es inadmisible. Al no haberse formulado una alegación en tal sentido en el escrito de interposición del recurso, ese motivo no forma parte del objeto del litigio y no puede ser examinado por el Tribunal de Justicia. Como resulta de los puntos 25 a 33 de las presentes conclusiones, la Comisión no mantuvo su posición inicial, expuesta en el escrito de requerimiento, que afirmaba que Hungría habría infringido el artículo 2 TUE, sino que la abandonó en el dictamen motivado. Pues bien, el contenido de este último circunscribe de un modo esencial el objeto del recurso por incumplimiento. (16)
41.      En efecto, en virtud del artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con el artículo 129, apartado 1, primera frase, del Reglamento de Procedimiento, las pretensiones de la demanda de intervención no pueden tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. Además, a tenor del artículo 129, apartado 3, del citado Reglamento, la parte coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Por lo tanto, no puede invocar motivos nuevos, distintos de los invocados por la parte demandante. (17)
42.      A este respecto, el Parlamento no puede invocar la sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces) (18) como justificación de que el Tribunal de Justicia examine una eventual infracción del artículo 2 TUE. Dicha sentencia no se pronuncia sobre un motivo diferenciado como este, sino solamente —de modo incidental— sobre la relación existente entre el artículo 2 TUE y el artículo 19 TUE en la medida en que este concreta el valor del Estado de Derecho. (19) Ahora bien, en el caso de autos, la Comisión no invoca la infracción de otra disposición del Tratado UE que presente una relación comparable con el artículo 2 TUE.
43.      Del mismo modo, tampoco forman parte del marco del litigio la supuesta vulneración de los principios de democracia representativa (artículo 10 TUE) y de no discriminación por razón de nacionalidad (artículo 18 TFUE, párrafo primero), alegada, en particular, por la República de Lituania, así como de la ciudadanía de la Unión y del derecho de sufragio activo y pasivo (artículo 20 TFUE, apartado 2, y artículo 22 TFUE), invocada por la República Federal de Alemania en la vista. En consecuencia, dichos motivos también deben declararse inadmisibles.
44.      En cambio, en la medida en que el Parlamento, la República Checa y la República de Lituania alegan la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta, esta alegación es admisible en tanto en cuanto va dirigida a apoyar las pretensiones y alegaciones de la Comisión. En efecto, esta vulneración se menciona explícitamente en el primer pedimento del escrito de demanda (véase el punto 33 de las presentes conclusiones) y es objeto de la alegación basada en una violación del secreto profesional entre abogado y cliente (artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta).
B.      Sobre las excepciones basadas en la falta de competencia de la Unión y del Tribunal de Justicia
45.      Hungría rebate el conjunto de motivos y alegaciones invocados por la Comisión, especialmente, en relación con su identidad y su seguridad nacionales, en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2, así como en relación con su competencia exclusiva para adoptar una norma dirigida a proteger su soberanía. En su opinión, de ello resulta que la Ley controvertida queda fuera tanto del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión como de la competencia de esta última. En efecto, según Hungría, las medidas protectoras tomadas en virtud de esta Ley solo se refieren a las actividades capaces de amenazar o menoscabar su soberanía en las que estén involucradas las personas u organizaciones afectadas, y no a las actividades económicas que estas puedan legítimamente ejercer en virtud de las libertades fundamentales o del Derecho secundario pertinente de la Unión.
46.      En un primer momento apreciaré el argumento principal de Hungría, por el que expone que su soberanía goza de una amplia protección frente a las injerencias por parte de la Unión, especialmente en virtud del artículo 4 TUE, apartado 2. Hungría sostiene que la mencionada disposición sustrae a las normas nacionales destinadas a proteger la soberanía de los Estados miembros tanto del control de los órganos como de la aplicación de las normas de la Unión (subsección 1). En un segundo momento, examinaré si, conforme a los motivos y alegaciones de la Comisión, los artículos 3, 6, 7 y 12, en particular, de la Ley controvertida (en lo sucesivo, también denominados «disposiciones controvertidas»), que tratan de las actividades sobre las que pueden ejercerse las facultades de investigación, de evaluación y de divulgación de la Oficina, pueden incidir en la ejecución de las normas del Derecho de la Unión (subsección 2). En un tercer momento, apreciaré el eventual carácter prematuro del presente recurso (subsección 3).
1.      Sobre la excepción basada en la falta de competencia de la Unión respecto a las normas que protegen la soberanía nacional
47.      El artículo 4 TUE, apartado 2, exige que la Unión respete, en particular, la identidad nacional y la seguridad nacional de los Estados miembros.
48.      Al formar parte los elementos mencionados de la soberanía nacional, Hungría deduce de ello, en esencia, por una parte, que la referida disposición protege a los Estados miembros frente a las injerencias en su soberanía por parte de la Unión, imponiéndole límites en el ejercicio de sus competencias. Por otra parte, estima que, en virtud de los artículos 4 TUE y 5 TUE (que consagran, especialmente, los principios de atribución y de subsidiariedad), los Estados miembros poseen una competencia exclusiva para legislar con el fin de proteger su soberanía nacional.
49.      Sin embargo, considero evidente que un Estado miembro no puede eludir la aplicación y el respeto del Derecho de la Unión limitándose a invocar el artículo 4 TUE, apartado 2, a efectos de la salvaguardia de su identidad, de su seguridad o de su soberanía nacionales. (20) Esta imposibilidad se acentúa cuando las medidas protectoras adoptadas por él pueden interferir con la ejecución de las normas del Derecho de la Unión que han sido adoptadas con fundamento en una competencia atribuida a la Unión, aunque sea como competencia compartida.
50.      Pues bien, en el caso que nos ocupa, como alega la Comisión, las disposiciones controvertidas y las medidas que pueden adoptarse sobre la base de estas pueden conculcar varias normas del Derecho de la Unión, para cuya promulgación la competencia atribuida a la Unión dimana, en particular de los artículos 53 TFUE y 62 TFUE (Directivas sobre coordinación de las legislaciones en materia de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios), del artículo 115 TFUE (aproximación de las legislaciones que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado interior) y del artículo 16 TFUE (protección de datos de carácter personal).
51.      Hungría no puede sostener válidamente a este respecto que las actividades que la Ley controvertida abarca sean únicamente las que pretenden poner en peligro la soberanía nacional y que, por tanto, quedan excluidas, a priori, del ámbito de aplicación de la referida Ley actividades amparadas por el Derecho de la Unión. En efecto, la Oficina solo puede apreciar la existencia de tal objetivo supuestamente ilegítimo de la actividad en cuestión al término de su investigación. Por lo tanto, no está en condiciones de evitar que la investigación también se inicie contra actividades económicas que suponen el ejercicio de las libertades fundamentales. Esto es tanto más cierto cuanto que resulta imposible establecer, de entrada, una distinción clara y precisa entre actividades licitas o ilícitas en este sentido, especialmente cuando forman parte de un comportamiento de conjunto indivisible.
52.      Por consiguiente, la distinción establecida por Hungría entre actividades que persiguen objetivos ilegítimos en el sentido de la Ley controvertida y actividades amparadas por las libertades fundamentales de la Unión es impracticable.
53.      Por lo tanto, procede desestimar por infundada la excepción de incompetencia basada del artículo 4 TUE, apartado 2.
2.      Sobre la excepción de incompetencia basada en falta de impacto en la aplicación del Derecho de la Unión
54.      Hungría estima que las disposiciones controvertidas y las medidas adoptadas sobre la base de estas no pueden restringir las libertades fundamentales ni afectar a la aplicación de las normas del Derecho de la Unión. Señala, por una parte, que el objeto de dichas disposiciones y medidas no es regular las actividades económicas de los operadores del mercado, sino únicamente proteger la soberanía nacional frente a injerencias extranjeras ilegítimas. (21) Por otra parte, añade que, al carecer de carácter sancionador y no ser de obligado cumplimiento, las medidas de que se trata no son de tal índole que perjudiquen a los particulares o menoscaben los derechos que les garantiza el ordenamiento jurídico de la Unión.
55.      Estimo que esta excepción no puede prosperar.
56.      Ciertamente, los conceptos, entre otros, de actividades de representación de intereses, de manipulación de la información y de desinformación y de actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad, en el sentido del artículo 3 de la Ley controvertida, así como las facultades de la Oficina con arreglo a los artículos 6, 7, 8 y 12 de la Ley mencionada se refieren prima facie a actividades políticas, más que a actividades económicas.
57.      No obstante, las referidas disposiciones pueden afectar al ejercicio de actividades económicas transfronterizas incluidas en el ámbito de aplicación de las libertades fundamentales.
58.      Esto se explica especialmente por el carácter indeterminado de los conceptos de «actividades» desarrolladas en interés de otros Estados, así como de los organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras que figuran en el artículo 3 de la Ley controvertida, que pueden ser objeto de investigación por parte de la Oficina. La Oficina dispone de una amplia facultad de apreciación en relación con la apertura de una investigación a ese respecto, sin que el ejercicio de esta facultad esté sujeto a control administrativo o jurisdiccional. (22) En virtud de los artículos 7 y 8 de esta Ley, la Oficina está autorizada a adoptar medidas de investigación respecto de numerosas organizaciones y personas cuyas diferentes actividades, incluidas las económicas, puedan afectar o poner en peligro la soberanía de Hungría. En efecto, dichas organizaciones o personas pueden ejercer sus actividades en sectores diversos, entre otros, los sectores de los medios de difusión, de la información y de la comunicación, que se rigen, al menos en parte, por el Derecho de la Unión.
59.      De este modo, unas supuestas «actividades de manipulación de la información y de desinformación», en el sentido del artículo 3, letra a) subletra ab), de la Ley controvertida, pueden ser las de prestadores de servicios de información o de comunicación a título oneroso, como servicios educativos, culturales, audiovisuales o mediáticos prestados a cambio de una remuneración, y dotados, por tanto, de un carácter económico. (23) De igual forma, cualquier toma de posición, comunicación o suministro de información efectuada a cambio de una remuneración dirigida a contribuir al debate público, que trate de problemas de interés general o que tenga lugar en un foro público, cuando guarde relación con el debate democrático, con los procesos de toma de decisiones estatales y sociales o con las elecciones, puede ser calificada de actividad contemplada por el artículo 3, letra a), subletra ac), o letras b) o c), de la referida Ley («actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad» y «actividades […] con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» que pueden «tener una influencia en el resultado de las elecciones» o «dirigidas a influir en la voluntad de los electores»). (24)
60.      Por lo tanto, debido a su amplia configuración, las «actividades» desarrolladas en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras, en el sentido del artículo 3 de la Ley controvertida, pueden necesariamente incluir operaciones económicas transfronterizas.
61.      En consecuencia, las disposiciones controvertidas pueden afectar al ejercicio de las libertades fundamentales.
62.      Por consiguiente, debe desestimarse el argumento de Hungría que considera que Ley controvertida queda fuera del ámbito de aplicación de las libertades fundamentales porque dicha Ley solo pretende proteger la soberanía nacional frente a actividades no económicas.
3.      Sobre el carácter supuestamente prematuro del recurso vista la falta de efectos jurídicos suficientes
63.      Por lo demás, Hungría no puede pretender que la Ley controvertida y, en particular, los procedimientos y actos de la Oficina no puedan producir efectos jurídicos obligatorios que puedan menoscabar las libertades fundamentales protegidas por el Derecho de la Unión o que esos efectos sean insignificantes y aleatorios. (25) En efecto, las facultades de investigación de la Oficina y las correspondientes obligaciones de cooperación de los operadores económicos afectados van dirigidas, precisamente, a vigilar y a regular su comportamiento.
64.      A este respecto, debe subrayarse que las medidas de investigación previstas en los artículos 7 y 8 de la Ley controvertida son de obligado cumplimiento respecto de las organizaciones y personas afectadas, especialmente las que son objeto de una investigación. Esto basta para considerar que dichas medidas pueden menoscabar las libertades fundamentales, (26) sin que sea necesario que la norma de que se trata prevea sanciones para el caso de incumplimiento de las obligaciones que esta impone. Por estas razones, contrariamente a lo afirmado por Hungría, las competencias y procedimientos de la Oficina no son comparables a los del Defensor del Pueblo Europeo, con arreglo al artículo 228 TFUE, sino más bien a los de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) con arreglo al Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013. (27) En efecto, las investigaciones del Defensor del Pueblo Europeo solo se refieren a casos de mala administración en las instituciones, órganos u organismos de la Unión (28) y no contemplan la adopción de medidas de investigación de obligado cumplimiento respecto de los particulares.
65.      En razón de las anteriores consideraciones, Hungría tampoco puede criticar el carácter supuestamente prematuro del presente recurso.
66.      Cuando la eventual existencia de un incumplimiento de un Estado miembro tenga su origen en la adopción de una legislación cuya existencia y aplicación no se discuten, la Comisión cumple con la carga de la prueba que en ella recae para acreditar la existencia de tal incumplimiento mediante un análisis jurídico de las disposiciones legislativas de que se trata. (29) Este análisis de la Comisión es objeto del siguiente examen del recurso en cuanto al fondo.
67.      Por consiguiente, procede desestimar las excepciones de incompetencia.
C.      Sobre el fondo
68.      En su primer motivo, la Comisión sostiene, con el apoyo de los coadyuvantes, que los requisitos establecidos en las disposiciones controvertidas son contrarios, entre otros, a los principios de no discriminación y de proporcionalidad (artículos 14, 16 y 19 de la Directiva de servicios), así como al principio del país de origen (artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el comercio electrónico).
1.      Vulneración de la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 16 de la Directiva de servicios
a)      Ámbito de aplicación
69.      Según su artículo 4, punto 1), en relación con el artículo 2, apartado 1, la Directiva de servicios se aplica a cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración por un prestador establecido en un Estado miembro.
70.      Al no existir en la Ley controvertida una definición clara y precisa de la naturaleza o del alcance de las actividades que pueden ser objeto de una investigación (véanse los puntos 58 y 59 de las presentes conclusiones), la Oficina podría investigar sobre actividades de prestadores de servicios de asesoramiento, representación de intereses, lobbying, relaciones públicas, medios de comunicación (incluidos de investigación), publicitarios, educativos o culturales, los cuales ofrecen normalmente sus servicios a cambio de una remuneración.
71.      La mera circunstancia de que el artículo 3 de la Ley controvertida abarque ciertas actividades no retribuidas, entre ellas las de las organizaciones sin ánimo de lucro, que no pueden calificarse de prestación de servicios, no implica que el conjunto de las disposiciones controvertidas quede excluido del ámbito de aplicación de la Directiva de servicios. (30)
72.      En consecuencia, las actividades contempladas en el artículo 3 de la Ley controvertida pueden pertenecer al ámbito de aplicación del artículo 16, apartado 1, párrafo primero, en relación con el artículo 2, apartado 1, y el artículo 4, punto 1), de la Directiva de servicios.
b)      Requisitos establecidos por la Ley controvertida
73.      El artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva de servicios prohíbe la imposición de requisitos discriminatorios y desproporcionados a los prestadores de servicios procedentes de otros Estados miembros.
74.      Conforme al artículo 4, punto 7), de dicha Directiva, tales requisitos se definen como «cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros».
75.      El deber de cooperación que se impone a las personas u organizaciones que son objeto de una investigación con arreglo al artículo 7, en relación con los artículos 8, 11 y 12 de la Ley controvertida, debe calificarse de requisito a estos efectos.
76.      En efecto, en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Ley controvertida, la «organización» o la «persona» a la que la Oficina dirige una solicitud de información debe atenderla en el plazo establecido, razón por la cual se hace expresa referencia a las «personas obligadas a cooperar». Contrariamente a lo que sostiene Hungría, tal obligación de facilitar información a la Oficina constituye un requisito, (31) aun cuando su incumplimiento no acarree ninguna circunstancia jurídica desfavorable inmediata o sanción. (32)
77.      En virtud de su deber de cooperación, las personas jurídicas o físicas privadas afectadas están obligadas, conforme al artículo 8, apartado 1, letra a), de la Ley controvertida, a presentar en la Oficina, para su examen, no solo el conjunto de datos que puedan tener relación con el objeto de la investigación, sino también el conjunto de documentos a los que afecta, incluidos los almacenados en soportes electrónicos y proporcionarle copias de los mismos. De igual forma, con arreglo al artículo 8, apartado 1, letra b), de esta Ley, la Oficina está habilitada para «solicitar aclaraciones escritas u orales […] a cualquier miembro del personal de la organización» objeto de la investigación. Por lo demás, según el artículo 8, apartado 1, letra c), de la referida Ley, la Oficina podrá solicitar tales aclaraciones «a cualquier organización o persona que pueda tener relación con el objeto de la investigación», es decir a organizaciones personas terceras, así como «solicitar[les] copias de cualquier dato o documento, incluidos los documentos almacenados en soportes electrónicos, que puedan tener relación con el objeto de la investigación».
78.      Más aún, la falta de cooperación por parte de una organización destinataria de una solicitud de información de la Oficina, en virtud del artículo 7, apartado 3, y del artículo 8, apartado 1, de la Ley controvertida, puede llevar al presidente a dirigirse a la Comisión de Seguridad Nacional del parlamento, con arreglo al artículo 12, letra a), de la Ley mencionada, para que esta oiga al «responsable de la organización objeto de la investigación». La consiguiente obligación de comparecer ante dicha Comisión también debe calificarse de requisito («condición o límite») en el sentido del artículo 4, punto 7), de la Directiva de servicios, habida cuenta de las facultades de que dispone esa Comisión. (33)
79.      Por otro lado, la mera posibilidad pueda solicitarse la intervención de la Comisión Parlamentaria de Seguridad Nacional puede incitar a la organización afectada a cumplir con su obligación de cooperación para con la Oficina. Lo mismo cabe decir del eventual ejercicio de la facultad de la Oficina de dejar constancia de la negativa a cooperar o el retraso injustificado en hacerlo, y mencionarlo especialmente en su informe anual, con arreglo al artículo 7, apartado 4, de esta Ley, pues puede que una organización prefiera cooperar para evitar que se le reproche públicamente no hacerlo.
80.      Por último, el artículo 11 de la Ley controvertida faculta a la Oficina para comunicar a las autoridades competentes los hechos y la información recopilados gracias a sus facultades de investigación, cuando estime que esos hechos o esa información pueden dar lugar a la incoación, en particular, de un procedimiento de infracción o penal. Pues bien, la posibilidad de ser investigado por la Oficina por actividades de servicios respecto de las que pueda considerarse que ponen en peligro la soberanía húngara, y de que los elementos probatorios recabados se comuniquen a una autoridad competente autorizada a incoar un procedimiento sancionador) también constituye un requisito («condición o límite») en el sentido del artículo 4, punto 7), de la Directiva de servicios. En efecto, tal requisito puede disuadir a un prestador de ofrecer sus servicios en Hungría. Lo mismo ocurre con el hecho de hacer públicos los resultados de la investigación de la Oficina, incluso mediante el informe anual, con arreglo al artículo 6, apartados 1 y 3, de la Ley controvertida, exponiendo los reproches en ese sentido dirigidos a un prestador de servicios.
81.      Por consiguiente, las facultades que el artículo 7, en relación con los artículos 8, 11 y 12 de la Ley controvertida, confiere a la Oficina y las obligaciones de cooperación correlativas impuestas a las personas u organizaciones objeto de una investigación deben calificarse de requisitos en el sentido del artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, en relación con el artículo 4, punto 7), de la Directiva de servicios. Estos requisitos pueden entorpecer o hacer menos atractivas las actividades de un prestador establecido en otro Estado miembro, donde también presta servicios similares.
c)      Los requisitos establecidos por la Ley controvertida no son prescripciones administrativas generales
82.      A este respecto, Hungría objeta que las disposiciones controvertidas no regulan específicamente la actividad de los servicios o su ejercicio ni imponen requisitos en materia de acceso a esa actividad, sino que únicamente contemplan aquellos comportamientos que pueden suponer un ataque a la soberanía nacional.
83.      El considerando 9 de la Directiva de servicios enuncia, entre otras cosas, que esta «solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio». Así, «no se aplica a requisitos […] que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetad[o]s por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada». Esta consideración confirma que dicha Directiva no pretende erradicar prescripciones administrativas generales que sean aplicables a cualquier particular, incluso si no ejerce una actividad económica. En otros términos, tal prescripción generalmente aplicable no puede considerarse un requisito prohibido en el sentido del artículo 4, punto 7), de dicha Directiva. (34)
84.      Sin embargo, estimo que los requisitos establecidos por las disposiciones controvertidas no tienen la naturaleza de prescripciones administrativas generales que afecten a los prestadores de servicios del mismo modo que a cualquier otra persona que actúe con carácter privado. Ciertamente, la Ley controvertida se abstiene de detallar la mayoría de las actividades a que se refiere para abarcarlas de un modo general, especialmente en función de sus supuestas consecuencias para la soberanía nacional. Ahora bien, el conjunto de las actividades mencionadas en su artículo 3 puede acarrear en mayor medida tales consecuencias cuando dichas actividades son llevadas a cabo por personas u organizaciones que ejercen permanentemente su actividad en el sector de los servicios, incluidos los de información y comunicación. En efecto, es menos probable que las tomas de posición formuladas por un particular, aunque sea reiterada o regularmente, por ejemplo, en los medios de comunicación sociales, puedan acarrear tales consecuencias.
85.      Este es el caso de las «actividades de manipulación de la información y de desinformación» y de las «actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad», mencionadas en el artículo 3, letra a) subletras ab) y ac), de la Ley controvertida. A este respecto, un prestador de servicios de información y de comunicación dispone, por norma general, de capacidades de difusión y de un público o de una audiencia más amplias que un particular. Así ocurriría, en particular, con las investigaciones y las publicaciones de prestadores de servicios de medios de comunicación dedicados a investigaciones dirigidas a descubrir y criticar casos de mala administración, falta de transparencia o corrupción en los ámbitos políticos u estatales. A la vista de la amplia facultad de apreciación de la Oficina, tales investigaciones y publicaciones corren mayor riesgo de verse calificadas de actos que amenazan o atentan contra la soberanía. (35)
86.      Por lo demás, las actividades que encajan en el ámbito de aplicación del artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida («actividades […] con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» que puedan «tener una influencia en el resultado de las elecciones» o «dirigidas a influir en la voluntad de los electores») solo proceden de «organizaciones», excluyéndose a los particulares. Del mismo modo, en la práctica, las «actividades de representación de intereses» contempladas en el artículo 3, letra a), subletra aa), de la Ley mencionada son principalmente las de las asociaciones, incluso las de «organizaciones que representan intereses profesionales», y no las de un particular que actúe a título privado.
87.      En consecuencia, aunque no debe excluirse que la Ley controvertida afecte también a particulares que actúen a título privado, los requisitos establecidos por las disposiciones controvertidas, a saber, los relacionados con las facultades de investigación y de divulgación de la Oficina, pretenden dirigirse principalmente a organizaciones, incluidas entidades económicas con actividad en el sector de los servicios. (36)
88.      Por lo tanto, esos requisitos no constituyen prescripciones administrativas generales admitidas por el artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, interpretado a la luz del considerando 9 de la Directiva de servicios.
89.      En consecuencia, procede comprobar si los requisitos mencionados son no discriminatorios y proporcionados en el sentido del artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letras a) a c), de dicha Directiva.
d)      No discriminación, necesidad y proporcionalidad
1)      Sobre la existencia de una discriminación directa o indirecta [artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra a), de la Directiva de servicios]
90.      En virtud del artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra a), de la Directiva de servicios, los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios a requisitos directa o indirectamente discriminatorios por razón de nacionalidad.
91.      Según la Comisión, las disposiciones controvertidas son, bien abiertamente, bien indirectamente, discriminatorias por razón de nacionalidad. Hungría contesta que la Oficina solo puede realizar una investigación si las actividades de que se trata amenazan o menoscaban su soberanía, requisito que se aplica con independencia del lugar donde esté establecido el prestador de servicios afectado.
92.      A mi parecer, no cabe apreciar la existencia de una discriminación directa.
93.      En efecto, el artículo 3, letras a) a c), de la Ley controvertida contempla actividades «desarrolladas en interés de otros Estados», o «con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero», incluyendo otros Estados miembros. Con ello, la Ley mencionada no distingue directamente esas actividades en función del criterio de la nacionalidad de la persona o del lugar donde radica el establecimiento de la organización que las ejerza. Abarca también las actividades de personas de nacionalidad húngara o de organizaciones establecidas en Hungría, a condición de que actúen «en interés de otros Estados» o con la ayuda de apoyos financieros procedentes del extranjero, incluidos los terceros Estados.
94.      Procede, por tanto, examinar la existencia de una discriminación indirecta.
95.      Conforme a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los ciudadanos de otros Estados miembros [o, según el artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra a), de la Directiva de servicios, a las personas jurídicas establecidas en otros Estados miembros] que a los nacionales (o a las personas jurídicas establecidas en el Estado miembro de acogida) e implique por consiguiente el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros. (37)
96.      Aunque el artículo 3 de la Ley controvertida también se dirija, por el carácter abierto de su redacción, a los prestadores de servicios establecidos en Hungría o de nacionalidad húngara que ejerzan, en particular, actividades de representación de intereses, de información o de comunicación, esta Ley va encaminada, a tenor del objetivo principal que enuncia en su preámbulo, a hacer públicos y a prevenir los intentos de injerencia extranjera. (38) Así, el artículo 3, letras b) y c), de la referida Ley menciona expresamente las organizaciones, cuyas actividades desarrolladas «con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» pueden influir en las elecciones. Además, cualquier actividad llevada a cabo en interés «de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras», en el sentido del artículo 3, letra a), de la misma Ley puede ser, en particular, la actividad de los prestadores de servicios extranjeros, incluidos aquellos establecidos en otros Estados miembros. De igual forma, una actividad de servicios realizada a partir de otro Estado miembro puede encajar con más facilidad en el concepto de «apoyos procedentes del extranjero» en el sentido del artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida que la prestación de servicios por parte de un prestador establecido en Hungría. El prestador de servicios extranjero afectado corre por tanto mayores riesgos que un prestador húngaro de ser investigado por la Oficina.
97.      De ello se sigue que las disposiciones controvertidas son indirectamente discriminatorias respecto de los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros.
2)      Sobre la necesidad y sobre la existencia de una base jurídica suficientemente precisa [artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra b), de la Directiva de servicios]
98.      Las normas nacionales que establecen los requisitos en el sentido del artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva de servicios deben ser necesarias y estar justificadas por razones de orden público o de seguridad pública invocadas por el Estado miembro. Ello supone que tales normas se formulen de forma suficientemente clara y precisa. En efecto, solo en esas condiciones es posible, por una parte, garantizar la aplicación congruente y sistemática de las referidas normas, (39) incluso prevenir su aplicación desproporcionada o arbitraria, (40) y, por otra parte, comprobar su carácter necesario para alcanzar su objetivo.
99.      En este caso, Hungría alega, como razones de orden público o de seguridad pública, la necesidad de proteger los procesos democráticos internos frente a injerencias extranjeras ilegítimas en lo que atañe al conjunto de las actividades mencionadas en el artículo 3 de la Ley controvertida. La Comisión objeta, en esencia, que los requisitos establecidos por esa Ley se basan en la inadmisible e indiferenciada presunción de principio de que todas estas actividades pueden amenazar esos procesos. (41)
100. Un Estado miembro tiene derecho soberano de adoptar las medidas adecuadas para proteger la integridad y el buen desarrollo de las elecciones y de los procesos de toma de decisiones internas, los cuales forman, en efecto, parte integrante de su identidad nacional en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2. Lo mismo ocurre con las medidas dirigidas a hacer transparentes y atajar algunas formas de apoyo, en particular, económico, procedentes del extranjero que pretenden influir en esas elecciones y procesos. Se trata de un objetivo legítimo de interés general, incluso superior, que puede justificar una restricción a la libre prestación de servicios. (42)
101. Así, como expone Hungría, el Tribunal de Justicia ha declarado que el objetivo de aumentar la transparencia de la ayuda económica concedida a personas físicas y jurídicas puede constituir una razón imperiosa de interés general, en la medida en que puede mejorar la información de los ciudadanos a este respecto y permitirles participar más activamente en el debate público. Ello obedece principalmente al hecho de que determinadas organizaciones no gubernamentales, habida cuenta de los fines que persiguen y de los medios de que disponen, pueden tener una influencia considerable en la vida y el debate públicos. (43)
102. Ahora bien, el artículo 3 de la Ley controvertida cubre, en términos amplios, las «actividades» desarrolladas en interés de otros Estados y de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras, cuando pueden afectar o poner en peligro la soberanía, así como sus autores, a saber, las «organizaciones» y «personas», que pueden ser investigados por la Oficina. Su ámbito de aplicación abarca «actividades de representación de intereses», «actividades de manipulación de la información y de desinformación», «actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad», «actividades dirigidas a influir en el proceso de toma de decisiones de las personas que ejerzan prerrogativas del poder público», «actividades desarrolladas con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero [que] pueden tener una influencia en el resultado de las elecciones», así como «actividades dirigidas a influir en la voluntad de los electores con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero», todas ellas «desarrolladas en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras».
103. Por añadidura, el artículo 3 de la Ley controvertida trata en pie de igualdad a las organizaciones y personas originarias de la Unión, que disfrutan de la libertad de prestación de servicios, y a las procedentes de terceros Estados. De este modo, tanto el preámbulo de esta Ley (44) como distintos informes y comunicados de la Oficina, una parte de los cuales han sido incorporados a los autos del Tribunal de Justicia o mencionados en los escritos procesales de las partes o en la vista, dan cuenta de la existencia de injerencias y de apoyos económicos supuestamente ilegítimos por parte de actores extranjeros, con independencia de su origen o de su lugar de establecimiento. Ello incluye las actividades de organizaciones internacionales, como Transparency International (45) y las de los Estados Unidos, a través de una fundación de medios de comunicación y de un portal de investigación establecidos en la Unión. (46) Asimismo, se hace referencia al comportamiento de Estados miembros de la Unión o del Espacio Económico Europeo (EEE), como el Reino de Noruega, incluso de la propia Unión, en particular en el marco de apoyos cofinanciados con cargo a fondos estructurales de la Unión en beneficio de organizaciones no gubernamentales en Hungría. (47) Por lo tanto, la Ley mencionada, tal y como se aplica a día de hoy, no tiene en cuenta la necesidad de respetar la libre prestación de servicios o incluso el Derecho de la Unión, en general.
104. Por otro lado, el concepto de «afectación» o de «puesta en peligro de la soberanía» de Hungría, mencionado en el artículo 3, letra a), in fine, de la Ley controvertida, es particularmente vago y confiere a la Oficina una amplia facultad de apreciación. Esta facultad de apreciación se ve reforzada por la resolución del Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional, Hungría) invocada por Hungría, que confirmó la constitucionalidad de esa Ley. En dicha resolución, el Tribunal Constitucional no solo renunció a pronunciarse sobre el alcance o sobre las finalidades de las actividades contempladas en el referido artículo 3, sino que también atribuyó al concepto de soberanía nacional un carácter complejo tanto político como jurídico. (48) Por último, a pesar de esa amplia facultad de apreciación, la aplicación por la Oficina de dicha Ley no está sometida a un control administrativo ni jurisdiccional. (49)
105. De ello se infiere que la Ley controvertida tiene un ámbito de aplicación material y personal muy vasto, al tiempo que confiere a la Oficina una amplia facultad de apreciación, que implica un elevado riesgo de arbitrariedad en su ejercicio con vistas a la protección de la soberanía nacional.
106. En consecuencia, habida cuenta de su amplísimo ámbito de aplicación, no queda garantizado que las disposiciones de la Ley controvertida puedan ser objeto de una aplicación congruente y sistemática que resulte conforme con el Derecho de la Unión. Su aplicación discrecional más bien supone un mayor riesgo de introducir restricciones inapropiadas o desproporcionadas en el ejercicio de la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 16 de la Directiva de servicios.
3)      Sobre la proporcionalidad [artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra c), de la Directiva de servicios]
107. Procede examinar si los requisitos establecidos por la Ley controvertida responden al criterio de proporcionalidad a la vista del objetivo de interés general perseguido [artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letra c), de la Directiva de servicios].
108. En virtud del principio de proporcionalidad, el Estado miembro debe velar por que las medidas que adopte sean idóneas para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la legislación de que se trate y no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos, quedando claro que, cuando se pueda elegir entre varias medidas adecuadas, deberá utilizarse la menos gravosa y que las cargas que se impongan no deberán ser desproporcionadas respecto a los objetivos perseguidos. (50)
109. Procede comprobar si los requisitos establecidos en la Ley controvertida, a saber, en particular, los que regulan las facultades de investigación de la Oficina, constituyen motivos idóneos (inciso i), necesarios (inciso ii) y adecuados (inciso iii) para alcanzar el objetivo legítimo perseguido de proteger los procesos democráticos internos frente a injerencias extranjeras ilegítimas.
i)      Idoneidad para alcanzar el objetivo legítimo perseguido
110. Una norma solo puede considerarse adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido si responde a la preocupación de alcanzarlo de una manera congruente y sistemática (véase el punto 98 de las presentes conclusiones). Esto ocurre solamente cuando el comportamiento regido por esa norma puede realmente perjudicar tal objetivo. (51)
111. En consecuencia, debe examinarse, en relación con cada una de las actividades mencionadas en el artículo 3 de la Ley controvertida que pueden ser investigadas por la Oficina, si pueden menoscabar los procesos democráticos internos y en qué medida. Con este fin, procede diferenciar claramente las distintas actividades que pueden ser objeto de investigaciones o de medidas restrictivas por parte de la Oficina. No obstante, no es preciso examinar las actividades de organizaciones desarrolladas «con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero», en el sentido del artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida, en la medida en que estas vayan dirigidas a financiar directa o indirectamente partidos políticos húngaros o sus candidatos a las elecciones (véanse los puntos 22 y 23 de las presentes conclusiones). (52) En efecto, la Comisión no niega la legalidad en relación con el Derecho de la Unión de los requisitos que pretenden impedir, detectar, hacer transparente, prohibir, o sancionar penalmente tal financiación, incluso a través de organizaciones o de asociaciones privadas, como se indica en el párrafo cuarto del preámbulo de la Ley controvertida. (53) Esto tiene en cuenta el hecho de que los Estados miembros son, en principio, libres para proteger sus elecciones y la voluntad de los electores frente a injerencias extranjeras inadecuadas y para limitar, incluso prohibir la financiación de partidos políticos nacionales procedente del extranjero. (54) Por lo tanto, en la medida en que esos requisitos están ordenados a la consecución de tales objetivos de interés general, no son objeto del presente litigio.
112. En cambio, sí procede apreciar la idoneidad de los requisitos establecidos por las disposiciones controvertidas que regulan las facultades de la Oficina en relación con otras actividades contempladas en el artículo 3 de la Ley controvertida y fuera del contexto que se ha mencionado.
113. En primer término, el ejercicio de las facultades de la Oficina parece, en principio, ser idóneo para proteger la integridad y el correcto funcionamiento de los debates democráticos y de los procesos internos de toma de decisiones en la medida en que esas facultades se refieren a las «actividades de representación de intereses» y a las «actividades dirigidas a influir en» esos debates y procesos que se desarrollan en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras, en el sentido del artículo 3, letra a), subletras aa) y ac), de la Ley controvertida. En efecto, a diferencia de esos otros Estados y de esos organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras, corresponde fundamentalmente a los actores internos del Estado de que se trata determinar, dentro de dicho Estado, los procesos democráticos y de toma de decisiones.
114. Esto es especialmente cierto en lo concerniente al ejercicio de los poderes de investigación de la Oficina respecto de las «actividades dirigidas a influir en el proceso de toma de decisiones de las personas que ejerzan prerrogativas del poder público» en el sentido de dicha disposición, que equivalen a intentos de corromper a agentes públicos. Dado que la lucha contra la corrupción constituye un objetivo superior de interés general, la habilitación de la Oficina para hacer indagaciones sobre intentos de influir en las tomas de decisiones de personas que ejerzan prerrogativas del poder público constituye un medio idóneo a estos efectos.
115. En segundo término, en la medida en que las actividades de organizaciones «con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» en el sentido del artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida, no quedan fuera del objeto del presente litigio (véase el punto 111 de las presentes conclusiones relativo a la financiación de partidos políticos), comprenden también actividades transfronterizas de carácter oneroso de operadores que ejercen su actividad en los sectores de los servicios de la comunicación y de los medios de comunicación. Pues bien, tales actividades de prestación de servicios pueden ir dirigidas a difundir información de interés general y tomas de posición de naturaleza política, incluso fuera del proceso electoral en sentido estricto. En efecto, ese apoyo, aunque no sea económico, (55) o esa financiación en favor de tales actividades de servicio podría incluso ser importante para contribuir al debate público, promover o defender los intereses legítimos de grupos minoritarios, (56) y para la persecución, por parte de las organizaciones no gubernamentales, de objetivos de interés general, como la protección del medio ambiente (57) o la lucha contra la corrupción. (58) Cuando tales actividades se limitan a suministrar a título oneroso información o comunicaciones que revisten un interés general o a expresar públicamente una opinión política, no pueden representar una amenaza para la democracia en Hungría. Al contrario, al formar parte, en principio, legítimamente de los debates y procesos democráticos, dichas actividades son dignas de protección en igual medida en relación con el objetivo que se invoca. En efecto, no cabe excluir que tales contribuciones legítimas a los debates y procesos democráticos queden desacreditadas por el único motivo de que se realicen supuestamente «en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras». (59) Por lo tanto, el ejercicio de las facultades de investigación de la Oficina en relación con las mismas no resulta idóneo para proteger el debate democrático y los procesos democráticos internos, y puede tener incluso efectos contraproducentes al respecto.
116. En tercer término, el ejercicio de las facultades de investigación de la Oficina en lo tocante a las «actividades de manipulación de la información y de desinformación […] desarrolladas en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras», como las mencionadas en el artículo 3, letra a) subletra ab), de la Ley controvertida, resultan, en cambio, idóneas, con carácter general, para proteger los procesos democráticos internos frente a injerencias extranjeras ilegítimas. A este respecto, es preciso subrayar que tanto la manipulación de información fáctica como la propagación o amplificación de desinformación incluyen actividades generalmente reprensibles a la luz del objetivo de salvaguardar el orden público en sociedades pluralistas y democráticas. En efecto, tales actividades sirven para deformar los debates públicos y la opinión pública, por lo que no son dignos de protección, aunque adopten la forma de una actividad de servicio. (60) Así pues, es legítimo, en principio, que los Estados miembros adopten medidas adecuadas para proteger a sus sociedades frente a injerencias manipuladoras de esta naturaleza. (61) En esta misma línea, la propia Unión ha adoptado medidas dirigidas a vigilar y reprimir esas actividades, (62) y ello con carácter general, sin vincularlas a los intereses de otros Estados o de actores extranjeros.
117. En consecuencia, es preciso examinar si el ejercicio de las facultades de investigación de la Oficina, por una parte, respecto de «actividades de representación de intereses» y de «actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad», en el sentido del artículo 3, letra a), subletras aa) y ac), de la Ley controvertida, y, por otra parte, respecto de «actividades de manipulación de la información y de desinformación», en el sentido del artículo 3, letra a) subletra ab), de esta Ley, desarrolladas en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras, es necesario para alcanzar el objetivo legítimo perseguido.
ii)    Necesidad
118. Una medida es necesaria cuando la finalidad legítima perseguida no se puede alcanzar también mediante una medida menos gravosa pero igualmente adecuada. Por lo tanto, debe averiguarse si no existen medios menos gravosos para proteger los procesos democráticos internos frente a injerencias extranjeras ilegítimas que el de someter las actividades a que se refiere el punto 117 de las presentes conclusiones a las facultades de investigación de la Oficina.
119. Ciertamente, todos estos conceptos revisten un carácter indeterminado, de modo que su ámbito de aplicación es potencialmente amplio. Sin embargo, en lo referente a las «actividades de representación de intereses» y a las «actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad» en interés de otros Estados o de personas (jurídicas o físicas) extranjeras, no parece que sea posible concretarlos más de modo que se permita un control estatal eficaz a la hora de proteger los procesos democráticos internos frente a injerencias ilegítimas, especialmente por parte de otros Estados. Esto es particularmente cierto respecto de los conceptos de «actividades de manipulación de la información y de desinformación» que se corresponden con los utilizados en las medidas adoptadas a escala de la Unión para proteger a las sociedades democráticas y pluralistas frente tales actividades. (63) A la vista de la dificultad de concebir una definición más precisa y menos gravosa y de la necesidad de poder atajar con eficacia todas las actividades manipuladoras perjudiciales de este tipo, no resulta inapropiado conferir a una autoridad independiente, como la Oficina, facultades de investigación para hacer indagaciones al respecto. Al contrario, gracias al requisito adicional que exige que tales actividades sean desarrolladas «en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras», los conceptos de «actividades de manipulación de la información y de desinformación» resultan incluso más precisos que los utilizados en el Derecho de la Unión.
120. Por lo tanto, debe comprobarse el carácter proporcionado, en sentido estricto, del ejercicio de las facultades de investigación de la Oficina a este respecto.
iii) Proporcionalidad
121. Según el criterio de proporcionalidad en sentido estricto, unas medidas adecuadas y necesarias para alcanzar finalidades legítimas no deben ocasionar desventajas desmedidas con respecto a los objetivos perseguidos. Por lo tanto, en el caso que nos ocupa, es preciso comprobar que el ejercicio de las facultades de investigación de la Oficina, por una parte, respecto de «actividades de representación de intereses» y a «actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad», en el sentido del artículo 3, letra a), subletras aa) y ac), de la Ley controvertida, y, por otra parte, respecto de «actividades de manipulación de la información y de desinformación», en el sentido del artículo 3, letra a) subletra ab), de esta Ley, no menoscaba, de manera desmedida o excesiva, la libre prestación de servicios amparada por el artículo 16 de la Directiva de servicios.
122. El carácter indeterminado de esos conceptos de «actividades», que son «desarrolladas en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras», combinado con la amplia facultad de apreciación conferida a la Oficina a este respecto (véase el punto 104 de las presentes conclusiones), supone, sin embargo, un importante riesgo de interpretación incoherente y desproporcionada del artículo 3, letra a), de la Ley controvertida en relación con el objetivo de protección de los procesos democráticos internos.
123. Pues bien, por lo que respecta a la protección de la integridad y del correcto funcionamiento de los debates democráticos y de los procesos internos de toma de decisiones, incluidos los de «personas que ejerzan prerrogativas del poder público», este riesgo es menor. Las correspondientes actividades de injerencia son precisamente las que promueven la representación de intereses —que, en este contexto son, en principio, ilegítimos— de otros Estados y organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras frente a las cuales un Estado debe legítimamente poder proteger sus procesos (de toma de decisiones) democráticos internos. Lo mismo ocurre con las actividades «dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones» en interés de esos actores extranjeros. Así, el control realizado por un órgano independiente con el fin de identificar claramente tales intereses potencialmente perjudiciales para esos procesos no puede calificarse de desmedido o excesivo.
124. En cambio, en cuanto al concepto de «actividades de manipulación de la información y de desinformación», en el sentido del artículo 3, letra a) subletra ab), de la Ley controvertida, este importante riesgo de una interpretación incoherente y desproporcionada, incluso errónea, parece ser real y estar confirmado por la práctica de la Oficina puesta de relieve por la Comisión. La Oficina reprocha a Transparency International haber llevado a cabo actividades de «desinformación», por haber criticado la falta de transparencia y la corrupción en ámbitos estatales de diferentes países, incluido Hungría. (64) En efecto, las actividades dirigidas a incrementar la transparencia y a atajar la corrupción pueden contribuir a la protección de los procesos democráticos internos y no lo contrario. Resulta por lo tanto contradictorio calificar tales actividades de «desinformación» que pone en peligro la soberanía.
125. Por añadidura, procede recordar que la aplicación del artículo 3 de la Ley controvertida no está sometida a control administrativo o jurisdiccional. (65) En consecuencia, no existe ninguna vía de recurso ni instancia de control independiente que pueda prevenir o corregir tales interpretaciones excesivas del concepto de «desinformación» o una aplicación desproporcionada de las facultades de investigación de la Oficina a estos efectos. De ello se colige que todos los actos de la Oficina en este marco quedan fuera del control de la proporcionalidad para garantizar que esta se limita a adoptar las medidas adecuadas y menos intrusivas para la consecución de los objetivos invocados, teniendo cuenta, al mismo tiempo, la libre prestación de servicios protegida por el artículo 16 de la Directiva de servicios.
126. En estas circunstancias, los requisitos establecidos por la Ley controvertida con respecto a las «actividades de manipulación de la información y de desinformación» mencionadas en el artículo 3, letra a) subletra ab), de la Ley controvertida no pueden calificarse de proporcionados para alcanzar el objetivo de protección de los procesos democráticos internos.
iv)    Conclusión intermedia
127. Por consiguiente, por lo que respecta a las actividades contempladas en el artículo 3, letra a), subletra ab), y letras b) y c), de la Ley controvertida, en la medida en que estas no quedan fuera del objeto del presente litigio por referirse a las elecciones (véase el punto 111 de las presentes conclusiones relativo a la financiación extranjera directa o indirecta de partidos políticos o de candidatos a las elecciones), los requisitos establecidos por la Ley controvertida, o bien no son necesarios, o bien no son proporcionados para alcanzar los objetivos de interés general invocados, en el sentido del artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, letras b) y c), de la Directiva de servicios. Sin embargo, no ocurre lo mismo con las actividades que tengan por objeto la «representación de intereses» e «influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad», incluidos los «de las personas que ejerzan prerrogativas del poder público» (véanse los puntos 113 y 123 de las presentes conclusiones).
128. Por lo tanto, procede estimar, en esa medida, el motivo basado en la infracción del artículo 16 de la Directiva de servicios.
2.      Vulneración de la libertad de recibir servicios, garantizada por el artículo 19 de la Directiva de servicios
129. La Comisión sostiene que las disposiciones controvertidas también son incompatibles con la libertad de recibir servicios con arreglo al artículo 19 de la Directiva de servicios. En virtud de dicha disposición, los Estados miembros no podrán imponer al destinatario requisitos que restrinjan la utilización de servicios prestados por un prestador establecido en otro Estado miembro.
130. Deseo recordar que las disposiciones controvertidas imponen «requisitos» en el sentido del artículo 4, punto 7), de la Directiva de servicios (véanse los puntos 73 a 87 de las presentes conclusiones). Tales requisitos están, en principio, prohibidos por el artículo 19 de dicha Directiva, dado que la lista de requisitos que incluye no es exhaustiva («en particular»).
131. En efecto, la Oficina puede incoar y llevar a cabo investigaciones contra destinatarios de servicios prestados en el marco de las actividades mencionadas en el artículo 3 de la Ley controvertida. Esto puede afectar asimismo a los beneficiarios de «apoyos procedentes del extranjero», en la medida en que tales apoyos se presenten a título oneroso como, por ejemplo, la concesión de un préstamo en condiciones preferentes. Esos destinatarios o beneficiarios están obligados a cooperar con la Oficina en virtud del artículo 7, apartados 1 a 3, en relación con el artículo 8, apartado 1, de la Ley mencionada. En consecuencia, podrían verse disuadidos de recurrir a tales servicios para minimizar el riesgo de ser objeto de esa investigación o de una publicación en el sentido del artículo 7, apartado 4, en relación con el artículo 6, apartados 3 y 8, de la referida Ley.
132. Por las razones expuestas en los puntos 98 y siguientes de las presentes conclusiones, dichos requisitos solo están parcialmente justificados por un interés general superior.
133. Por esta razón, en esa medida, las disposiciones controvertidas vulneran también la libertad de recibir servicios, en el sentido del artículo 19 de la Directiva de servicios.
134. De las consideraciones que anteceden resulta que los motivos basados en la infracción de los artículos 16 y 19 de la Directiva de servicios están fundados y deben estimarse.
3.      Vulneración de la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 14 de la Directiva de servicios
135. El artículo 14, punto 1), de la Directiva de servicios, que concreta la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 TFUE, (66) prohíbe a los Estados miembros que supediten el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de un requisito discriminatorio basado directa o indirectamente en la nacionalidad o, en lo que se refiere a las sociedades, el domicilio social. El artículo 14, punto 1), letras a) y b) solo menciona ejemplos al respecto («especialmente»). (67)
136. Como se ha expuesto en los puntos 58 y 59 y siguientes de las presentes conclusiones, el artículo 3 de la Ley controvertida incluye una multitud de actividades, incluidas las económicas. De este modo, el establecimiento de una filial en Hungría por un prestador con domicilio social en otro Estado miembro podría calificarse de actividad desarrollada en interés de un organismo, de una organización o de una persona física extranjera o con la ayuda de un apoyo extranjero.
137. En la medida en que establecen, en particular, facultades de investigación de la Oficina y las correlativas obligaciones de cooperación de las organizaciones y personas afectadas, las disposiciones controvertidas deben calificarse de «requisitos» en el sentido del artículo 4, punto 7), de la Directiva de servicios. (68)
138. Estos requisitos son indirectamente discriminatorios en función de la nacionalidad o del domicilio del prestador (véanse los puntos 95 a 97 de las presentes conclusiones). Así, unos prestadores extranjeros que quieran establecerse en Hungría se encuentran indirectamente discriminados si ese establecimiento y las actividades relacionadas con él pueden encajar con regularidad en el concepto de «apoyo procedente del extranjero» o el de actividad desarrollada en interés de un organismo, de una organización o de una persona física extranjera. Así pues, los requisitos previstos en las disposiciones controvertidas pueden afectar a los prestadores extranjeros en mayor medida que a los prestadores húngaros.
139. En virtud de las consideraciones expuestas en los puntos 107 a 127 de las presentes conclusiones, no puede estar justificada, en el caso de autos, tal discriminación indirecta, en la medida en que no es ni necesaria ni adecuada para proteger la democracia. (69)
140. Por consiguiente, el motivo basado en la infracción del artículo 14 de la Directiva de servicios está fundado y debe ser estimado.
4.      Vulneración de la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información garantizada por el artículo 3 de la Directiva sobre el comercio electrónico
141. Según la Comisión, las disposiciones controvertidas infringen el artículo 3 de la Directiva sobre el comercio electrónico. En efecto, con arreglo al apartado 2 de dicho artículo, los Estados miembros no podrán restringir la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información de otro Estado miembro por razones inherentes al ámbito coordinado.
142. Hungría niega que la Directiva sobre el comercio electrónico sea aplicable, alegando que la Ley controvertida no impone ningún «requisito» por lo que se refiere a los servicios prestados por vía electrónica. Considera que, en cualquier caso, una eventual restricción no se basaría en razones inherentes al «ámbito coordinado» en el sentido del artículo 2, letra h), de la Directiva sobre el comercio electrónico, aduciendo que el objetivo de dicha Ley se limita a proteger la soberanía nacional frente a las actividades que la amenazan.
143. En virtud del artículo 2, letra a), de la Directiva sobre el comercio electrónico, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva (UE) 2015/1535, (70) los «servicios de la sociedad de la información» se definen como «todo servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicio».
144. Como se ha señalado en los puntos 58 y 59 de las presentes conclusiones, el artículo 3 de la Ley controvertida está concebido con amplitud y extiende el ámbito de aplicación material y personal de la Ley mencionada a un gran número de «actividades», incluidas las de servicio, cuyos autores pueden ser organizaciones o personas variadas. Por lo tanto, puede necesariamente abarcar a prestadores de servicios de información prestados a cambio de una remuneración, como los servicios de medios de difusión, de comunicación o de publicidad, e incluso de carácter político, (71) que suelen prestarse a distancia o por vía electrónica y mediando una petición individual de su destinatario. (72)
145. Así lo confirma el artículo 3, letra a) subletra ab), de la Ley controvertida, dado que las «actividades de manipulación de la información y de desinformación» que en él se mencionan pueden ser las de tal prestador de servicios. (73) Así pues, pese a la ausencia de normas específicas en dicha Ley sobre los servicios de la sociedad de la información, esas actividades pueden estar incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el comercio electrónico.
146. Conforme al artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre el comercio electrónico, que se basa en el principio del país de origen, el Estado miembro de acogida debe limitarse a velar por que los servicios de la sociedad de la información facilitados por un prestador de servicios en su territorio respeten las disposiciones nacionales aplicables en el Estado miembro de origen que formen parte del ámbito coordinado.
147. En virtud del artículo 2, letra h), de dicha Directiva, el ámbito coordinado engloba «los requisitos exigibles a los prestadores de servicios en los regímenes jurídicos de los Estados miembros aplicables [o] a los prestadores de servicios de la sociedad de la información, independientemente de si son de tipo general o destinados específicamente a los mismos». (74) De este modo, la legislación nacional afectada no tiene que tener como objeto específico la regulación de los servicios de la sociedad de la información, sino que los requisitos en cuestión pueden ser de carácter general. (75)
148. De ello se infiere que las condiciones y las obligaciones de cooperación que dimanan de lo dispuesto en los artículos 6 a 8, 11 y 12 de la Ley controvertida deben calificarse de «requisitos relativos al comportamiento del prestador de servicios, [y de] requisitos en relación con la calidad o el contenido del servicio», en el sentido del artículo 2, letra h), inciso i), segundo guion, de la Directiva sobre el comercio electrónico (véanse también los puntos 73 a 81 de las presentes conclusiones). En particular, la obligación legal de un prestador de servicios en línea de facilitar a una autoridad nacional determinada información sobre su actividad obliga a ese prestador a cumplir requisitos que no se le exigen en el Estado miembro donde está establecido. (76) Lo mismo cabe decir de las disposiciones que regulan las consecuencias de una falta de cooperación con la Oficina por parte de los prestadores de servicios en el contexto de una investigación. Ello incluye que se haga pública esa falta de cooperación en el informe anual con arreglo al artículo 6, apartado 3, en relación con el artículo 7, apartado 4, de la Ley controvertida, así como la posibilidad de que el presidente de la Oficina se dirija a la Comisión Permanente de Seguridad Nacional de la Asamblea Nacional con arreglo al artículo 12, letra a), de esta Ley. (77)
149. Es preciso señalar que los proveedores de tales servicios establecidos en otro Estado miembro que deseen prestar servicios en Hungría están obligados a cumplir las obligaciones derivadas de la Ley controvertida como requisitos que forman parte del ámbito coordinado. (78) Sin embargo, el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el comercio electrónico se opone a que, en el Estado miembro de acogida, el prestador de ese servicio esté sujeto a requisitos más estrictos que los previstos por el Derecho material en vigor en el Estado miembro de origen o de establecimiento de dicho prestador. (79) Como se ha expuesto en el punto 63 de las presentes conclusiones, Hungría no puede objetar, a este respecto, que la influencia de la Ley controvertida en el comportamiento de los operadores económicos sea demasiado insignificante y aleatoria.
150. Por último, como alega la Comisión, no es preciso examinar, en este asunto, si las restricciones constatadas revisten eventualmente un carácter justificado. Ciertamente, el artículo 3, apartado 4, letra a), inciso i), primer y tercer guiones, de la Directiva sobre el comercio electrónico permite a los Estados miembros adoptar medidas restrictivas de la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información en el sentido del artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, especialmente por razones de orden público y de seguridad pública. Sin embargo, a este respecto, Hungría debería haber seguido previamente el procedimiento mencionado en el artículo 3, apartado 4, letra b), de dicha Directiva, pidiendo primero al Estado miembro de origen que tomara medidas y, luego, si no se hubiesen tomado medidas o estas resultaran insuficientes, notificando a la Comisión y a ese Estado miembro su intención de adoptar tales medidas, (80) cosa que no ha hecho, como es manifiesto.
151. Por consiguiente, las disposiciones controvertidas deben declararse contrarias al artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el comercio electrónico, sin que sea preciso, en principio, examinar su eventual justificación. Con todo, este examen se revelaría, en parte, infructuoso a este respecto, como se ha demostrado al examinar la justificación de las medidas controvertidas con arreglo a la Directiva de servicios en los puntos 107 y siguientes de las presentes conclusiones.
152. En consecuencia, procede estimar el motivo basado en la infracción del artículo 3 de la Directiva sobre el comercio electrónico.
5.      Vulneración de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE
153. La Comisión también invoca la infracción de las disposiciones más generales de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.
154. Hungría contesta, en esencia, que no cabe examinar la Ley controvertida simultáneamente en relación con varias disposiciones de Derecho primario y de Derecho secundario relativas a las libertades fundamentales.
155. Según reiterada jurisprudencia, cuando una norma nacional pertenece íntegramente al ámbito de aplicación del Derecho secundario que supone una armonización exhaustiva a escala de la Unión, ya no es posible efectuar un control de dicha norma en relación con el Derecho primario. (81)
156. Habida cuenta de la gran amplitud del ámbito de aplicación del artículo 3 de la Ley controvertida, debido al carácter indeterminado de los conceptos de «actividades» que en ella se contemplan (véanse los puntos 58 y 59 de las presentes conclusiones), estos pueden ciertamente abarcar actividades de servicio no incluidas en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre el comercio electrónico y servicios. Así, en esa medida, el Derecho primario correspondiente sigue siendo, en principio, aplicable.
157. Sin embargo, la Comisión no ha especificado las razones por las que, además de las supuestas infracciones de la Directiva sobre el comercio electrónico (artículo 3) y de la Directiva de servicios (artículos 14, 16 y 19), la legalidad de las disposiciones controvertidas debería apreciarse al mismo tiempo en relación con los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, en la medida en que esas Directivas prevén una armonización exhaustiva a escala de la Unión de las actividades de servicio incluidas en su ámbito de aplicación.
158. Por otra parte, en el marco del presente recurso, la Comisión ha renunciado a reprochar a Hungría la infracción del artículo 3 de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, (82) infracción que seguía invocando en apoyo de su dictamen motivado (véanse los puntos 27 y 33 de las presentes conclusiones). Pues bien, en estas circunstancias, no puede seguir imputando a Hungría la restricción de la libertad de servicios de comunicación audiovisual amparándose únicamente en los artículos 49 TFUE o 56 TFUE.
159. En consecuencia, la Ley controvertida no debe ser apreciada en relación con los artículos 49 TFUE o 56 TFUE.
160. Por lo tanto, deben desestimarse por infundados los motivos basados en la infracción simultánea de esos artículos.
161. Esto no atañe a la libre circulación de capitales garantizada por el artículo 63 TFUE, no mencionada en las Directivas sobre comercio electrónico y servicios. (83) Por lo tanto, esta libertad no es secundaria, en el sentido de la jurisprudencia invocada por Hungría, (84) en relación con la libre prestación de servicios o la libertad de establecimiento concretadas en las disposiciones de las mencionadas Directivas.
6.      Vulneración de la libre circulación de capitales garantizada por el artículo 63 TFUE
162. Según la Comisión, las restricciones basadas en las disposiciones controvertidas vulneran la libre circulación de capitales, consagrada en el artículo 63 TFUE.
a)      Sobre la existencia de una restricción
163. El artículo 63 TFUE, apartado 1, prohíbe cualquier restricción a los movimientos de capitales entre los Estados miembros y entre los Estados miembros y terceros países.
164. El concepto de «restricción» a la libre circulación de capitales que figura en el artículo 63 TFUE comprende, con carácter general, todo obstáculo a los movimientos de capitales tanto entre Estados miembros como entre Estados miembros y terceros países. Este concepto incluye, en particular, las medidas estatales de carácter discriminatorio en la medida en que establezcan, directa o indirectamente, una diferencia de trato entre los movimientos nacionales de capitales y los movimientos transfronterizos de capitales que no obedezca a una diferencia objetiva entre las situaciones, medidas que, por tanto, pueden disuadir a las personas físicas o jurídicas de otros Estados miembros o de terceros países de efectuar movimientos transfronterizos de capitales. (85)
165. En virtud del artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida, la Oficina está habilitada para investigar sobre las organizaciones que desarrollan actividades «con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» que «pueden tener una influencia en el resultado de las elecciones» o «actividades dirigidas a influir en la voluntad de los electores con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero o que sostengan tales actividades». Contrariamente al concepto de «apoyo extranjero» utilizado en el Código Penal, (86) la Ley controvertida no precisa el concepto de «apoyo». Por lo tanto, este concepto puede englobar, en particular, un apoyo económico o una inversión procedente de otro Estado miembro o de un tercer Estado en beneficio una multitud de organizaciones o de personas. (87)
166. No obstante, generalmente, las facultades de investigación de la Oficina y las correlativas obligaciones de cooperación impuestas a las personas u organizaciones afectadas pueden entorpecer o hacer menos atractivos apoyos económicos o inversiones transfronterizas. Lo mismo ocurre con la facultad de la Oficina de hacer pública la información relativa a esas organizaciones o personas y a esos apoyos económicos, lo que también puede disuadirlas de proporcionar tal ayuda. (88)
167. Por lo demás, las disposiciones controvertidas, consideradas en su conjunto, reservan un tratamiento diferente a las organizaciones establecidas en Hungría que reciben apoyo económico procedente de otros Estados miembros o de terceros países, respecto de aquellas que reciben apoyo económico de origen húngaro. Ello se explica por el hecho de que, conforme al artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida, la mera sospecha de la existencia de inversiones de origen extranjero («apoyos procedentes del extranjero») puede dar lugar a la apertura de una investigación y a la adopción de medidas de la Oficina. (89) En consecuencia, las personas que prestan a esas organizaciones tal apoyo desde otro Estado miembro o un país tercero se ven expuestas en mayor medida al riesgo de que se abran diligencias contra ellas y de que reciban un trato diferente respecto del deparado a las que hagan esa aportación desde un lugar de residencia o desde una sede en Hungría. Pues bien, estas diferencias de trato en función de la procedencia nacional o «extranjera» de los apoyos económico y, por ende, del lugar donde han establecido su residencia o sede las personas físicas o jurídicas que los prestan constituyen discriminaciones indirectas basadas en la nacionalidad.
b)      Sobre la justificación
168. El artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b), permite a los Estados miembros restringir la libre circulación de capitales por razones de orden público y de seguridad pública. Esta restricción es admisible cuando es necesaria y proporcionada para alcanzar, de forma congruente y sistemática, un objetivo superior de interés general en el sentido del artículo 65 TFUE. (90)
169. Según Hungría, las disposiciones controvertidas son conformes a los objetivos del Derecho de la Unión, en particular a los de las normas dirigidas a luchar contra el blanqueo de capitales y a obstaculizar la financiación del terrorismo, lo cual constituye, en principio, un objetivo legítimo de orden público. (91) Sin embargo, Hungría no ha demostrado que exista una relación entre las actividades mencionadas en el artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida («actividades desarrolladas con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» que «pueden tener una influencia en el resultado de las elecciones», así como las «actividades dirigidas a influir en la voluntad de los electores con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero»), y el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo. En efecto, Hungría se ha limitado a referirse vagamente a la normativa de la Unión en la materia.
170. Asimismo, es oportuno precisar que, para prohibir apoyos económicos directos o indirectos a candidatos a las elecciones o a partidos políticos, Hungría no invoca, en este contexto, como objetivo de orden público, la protección del proceso electoral en cuanto tal. En efecto, esta protección está garantizada, en particular, por los preceptos penales mencionados en los puntos 22 y 23 de las presentes conclusiones. (92)
171. Por lo demás, la Comisión no impugna los requisitos de transparencia financiera y las disposiciones penales introducidas o modificadas por la Ley controvertida que se refieren específicamente a la financiación directa o indirecta de los partidos políticos o de sus candidatos a las elecciones. Por lo tanto, no son objeto del presente litigio las medidas limitativas de la libre circulación de capitales adoptadas por la Oficina o por otras autoridades competentes basadas en esos requisitos y disposiciones respecto de organizaciones en el sentido del artículo 3, letras b) y c), de esta Ley. En cualquier caso, tales medidas pueden estar justificadas por el objetivo superior de interés general de la protección de los procesos democráticos internos. (93) Lo mismo ocurre con las disposiciones pertinentes de la Ley de Funcionamiento y Gestión de los Partidos Políticos no impugnadas por la Comisión, que prohíben penalmente los apoyos económicos extranjeros dirigidos a influir en la voluntad de los electores a través de un «organismo de designación». (94)
172. Por último, en la medida en que Hungría invoca un aumento de la transparencia de la financiación de las organizaciones no gubernamentales, (95) debe señalarse que, por las razones expuestas en el punto 115 de las presentes conclusiones, los requisitos establecidos por la Ley controvertida no son idóneos para alcanzar dicho objetivo.
173. Por consiguiente, las disposiciones controvertidas, en la medida en que implican restricciones a las actividades desarrolladas «con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» mencionadas en el artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida, vulneran la libre circulación de capitales consagrada en el artículo 63 TFUE.
174. En consecuencia, el motivo basado en la infracción del artículo 63 TFUE está fundado y debe ser estimado.
7.      Infracción de las disposiciones de la Carta
a)      Imputaciones y aplicabilidad de las disposiciones de la Carta
175. La Comisión sostiene que la Ley controvertida vulnera la libertad de expresión y de información (artículo 11 de la Carta), la libertad de reunión y de asociación (artículo 12 de la Carta), el derecho al respeto de la vida privada y familiar (artículo 7 de la Carta), la obligación de secreto profesional entre abogado y cliente (artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta), así como el derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable (artículo 48 de la Carta).
176. En virtud del artículo 51, apartado 1, de la Carta, estas disposiciones y derechos fundamentales están dirigidos a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión.
177. Como se desprende de las consideraciones expuestas en los puntos 68 y siguientes de las presentes conclusiones, las disposiciones controvertidas y su aplicación implican restricciones al ejercicio de varias libertades fundamentales garantizadas por el Derecho primario y secundario de la Unión.
178. Por lo tanto, por lo que atañe a la adopción y a la aplicación de la Ley controvertida, Hungría está vinculada por las disposiciones de la Carta.
179. Examinaré por separado las alegaciones basadas en vulneraciones de los derechos garantizados por el artículo 7 (respeto de la vida privada y familiar), por el artículo 11 (libertad de expresión y de información) y por el artículo 12 (libertad de reunión y de asociación) de la Carta para comprobar, en un primer momento, si existe una injerencia en esos derechos [letras b) a d)]. En un segundo momento apreciaré si, en conjunto, tales injerencias están justificadas por razones imperiosas de interés general y son proporcionadas a estos efectos [letra e)]. En un tercer momento, analizaré si existe una injerencia en los derechos garantizados por el artículo 7, en relación con el artículo 47 (derecho al secreto profesional entre abogado y cliente), así como por el artículo 48 (presunción de inocencia y derecho de defensa, que incluyen el derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable) de la Carta, y las correspondientes justificaciones que pueden existir [letras g y h)].
b)      Injerencia en la libertad de expresión y de información garantizada por el artículo 11 de la Carta
180. Procede examinar si las disposiciones controvertidas suponen una injerencia en la libertad de expresión y de información, garantizada por el artículo 11, apartado 1, de la Carta, especialmente en la medida en que confieren a la Oficina facultades de investigación y de publicación e imponen a las organizaciones o personas afectadas los deberes de cooperación correlativos.
181. La Comisión, apoyada por los coadyuvantes, considera que es así. Argumenta que el artículo 3 de la Ley controvertida contempla, principalmente, actividades que, por su propia naturaleza, están íntimamente vinculadas a la comunicación de información y a la expresión de opiniones, en particular en el contexto del intercambio de ideas acerca de temas interés público, del debate democrático, de la vida política y de los procesos electorales. Deduce de ello que, al autorizar a la Oficina a someter esas actividades a una extensa vigilancia y a divulgar sus resultados eventualmente acusatorios, las disposiciones controvertidas lesionan gravemente la libertad de expresión, en particular, la de los órganos de prensa o de medios de comunicación, así como de las organizaciones no gubernamentales.
182. Hungría contesta que las medidas tomadas por la Oficina con fundamento en las disposiciones controvertidas son neutras, puesto que no tienen en cuenta el contenido de una comunicación o de una opinión, sino únicamente su carácter perjudicial para la soberanía.
183. La libertad de expresión y de información, garantizada por el artículo 11, apartado 1, de la Carta, abarca la libertad de recibir y comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas. Además, cuando se ven concernidos periodistas o editores y medios de prensa en razón de la publicación de un artículo periodístico, la libertad de expresión e información está específicamente protegida por el apartado 2 del artículo 11 de la Carta, conforme al cual se respetarán la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo. (96)
184. En virtud del artículo 52, apartado 3, de la Carta, procede interpretar el ámbito de aplicación de esos derechos teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»), relativa al artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que determina el nivel mínimo de protección a este respecto, (97) sin que ello impida que el Derecho de la Unión otorgue una protección más amplia. (98)
185. Aunque la naturaleza y contenido de ciertas «actividades» de injerencia en interés de otros Estados o de personas jurídicas o físicas extranjeras no estén suficientemente detalladas en el artículo 3 de la Ley controvertida, (99) el objetivo principal de la Ley mencionada consiste en identificar y atajar las amenazas o los ataques a la soberanía nacional que resulten de ellas. Pues, bien, la protección de este objetivo supone necesariamente que la Oficina investigue el objeto, el alcance y el contenido de las opiniones o de las comunicaciones, incluida la información, que sean objeto de esas actividades, entre ellas las «actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad», en el sentido del artículo 3, letra a), subletra ac), de esta Ley. Un análisis provisional a este respecto resulta necesario incluso antes de que se incoe esta investigación.
186. En consecuencia, la distinción realizada por Hungría entre el contenido de la expresión de una opinión o de una comunicación a la que pueda resultar aplicable el artículo 3 de la Ley controvertida, por una parte, y la amenaza o el ataque a la soberanía nacional que resulta de ella, por otra parte, es impracticable, salvo que se considere que cualquier expresión de opiniones o de comunicación en interés de una organización o de una persona extranjeras constituye en sí misma una potencial amenaza para esa soberanía que justifica una intervención de la Oficina. Pues bien, esta apreciación confirmaría con mayor motivo el carácter discriminatorio de las disposiciones del artículo 3 de la Ley mencionada. Por lo tanto, es preciso desestimar también el argumento de Hungría en el sentido de que los medios de comunicación y los periodistas, que gozan de una amplia protección al amparo de la libertad de expresión, (100) no se ven, en principio, afectados por la Ley controvertida por cuanto esta solo contempla una influencia extranjera ilegítima en las elecciones y en la voluntad del electorado.
187. Adicionalmente, la redacción del artículo 3, letra a), de la Ley controvertida permite a la Oficina investigar cualquier supuesta actividad de injerencia en interés de otros Estados o de personas jurídicas o físicas extranjeras que pueda afectar o poner en peligro la soberanía, referida al debate público, cualquiera que sea su objeto, su alcance, su contenido o su origen. (101) Este carácter vago de las disposiciones controvertidas indica, en sí mismo, que estas pueden suponer o dar lugar a una injerencia en la libertad de expresión y de información.
188. Tal injerencia no implica que un Estado sancione la expresión de una opinión concreta en razón de su contenido. Esta libertad también protege medidas frente a medidas estatales con un efecto disuasorio en la expresión de opiniones en general y que conlleven el riesgo de autocensura. (102) Así, para apreciar la existencia de ese efecto disuasorio, basta con que la expresión de una opinión pueda ser objeto de una investigación criminal. (103)
189. Pues bien, en el caso que nos ocupa, el riesgo de estas diligencias penales, estén o no justificadas, aumenta a raíz de la investigación de la Oficina, habida cuenta de que está autorizada, incluso obligada a comunicar sus resultados a las autoridades competentes, incluidas las instancias penales, en virtud del artículo 11 de la Ley controvertida. (104) De igual forma, ese efecto disuasorio o riesgo de autocensura resulta de la amenaza de una eventual apertura de una investigación de la Oficina y de que esta está autorizada a publicar en internet, al término de la investigación, sus resultados e informes —potencialmente acusatorios o estigmatizantes—, de conformidad con el artículo 6, apartados 1 y 3, de dicha Ley. Así pues, ese efecto disuasorio y ese riesgo de autocensura resultan de las facultades investigación de la Oficina y de las obligaciones de cooperación impuestas a las organizaciones o personas que operan en los sectores de los medios de comunicación, prensa y comunicación. En efecto, dichas organizaciones o personas pueden ser objeto de una investigación por ejercer alguna de las «actividades» contempladas en el artículo 3 de la Ley controvertida. (105)
190. Por añadidura, la protección de las fuentes periodísticas es una de las condiciones básicas de la libertad de prensa. Sin dicha protección, las fuentes pueden verse disuadidas de ayudar a la prensa a informar al público sobre asuntos de interés público general. (106) Pues bien, si cumple con su deber de cooperación y aporta toda la información solicitada por la Oficina, una organización o un representante de la prensa o de los medios de comunicación corre el riesgo de revelar la identidad de sus fuentes de información. En consecuencia, la aparente participación de periodistas en la identificación de fuentes anónimas tiene siempre un efecto inhibidor. (107) En efecto, si esas potenciales fuentes de información pierden la confianza en que su identidad esté protegida, renunciarán a contactar con esos periodistas para facilitarles información sensibles. Podría ocurrir también que un periodista limitara o pusiera fin a sus actividades de investigación o de recepción de apoyos extranjeros a estos efectos o que se autocensurara para evitar la apertura de una investigación de la Oficina.
191. En virtud del artículo 6 de la Ley controvertida, la Oficina puede divulgar su evaluación al término de una investigación o en el marco de su informe anual, aunque sea desfavorable para la organización o la persona afectada, como ya lo ha hecho, según se desprende de los informes y comunicados publicados. (108) No hay duda de que unas declaraciones públicas de esta naturaleza, como advertencias públicas de una autoridad estatal, pueden tener un efecto disuasorio en la libre expresión de opiniones. (109) Con mayor motivo, cuando esta declaración pública es acusatoria o estigmatizante. (110)
192. Por consiguiente, las disposiciones controvertidas suponen una injerencia en la libertad de expresión y de información garantizada por el artículo 11, apartado 1, de la Carta.
c)      Injerencia en la libertad de asociación garantizada por el artículo 12 de la Carta
193. En virtud del artículo 12, apartado 1, de la Carta, toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico. Este derecho se corresponde con el garantizado por el artículo 11, apartado 1, del CEDH y, por lo tanto, se le debe conferir el mismo sentido y alcance, como nivel mínimo de protección, de conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta (véase el punto 184 de las presentes conclusiones).
194. La Comisión sostiene que las disposiciones controvertidas hacen mucho más difícil a las asociaciones u organizaciones operar en Hungría. Su propia existencia podría depender de la posibilidad de obtener un apoyo transfronterizo, en el sentido del artículo 3 de la Ley controvertida, que puede dar lugar a una intervención de la Oficina. Esta última podría investigar las actividades actuales o planeadas de todas las organizaciones no gubernamentales establecidas en Hungría, incluidas las actividades de información al público, de comunicación de opiniones, de promoción de intereses y de participación en el debate público y democrático.
195. Hungría contesta, en esencia, que, al no ir acompañadas de sanciones, las investigaciones de la Oficina no pueden repercutir en la libertad de las asociaciones.
196. El derecho a la libertad de asociación constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y pluralista. Ese derecho permite actuar colectivamente en ámbitos de interés común y contribuir al buen funcionamiento de la vida pública. (111) Este derecho permite, entre otras cosas, que una asociación pueda desarrollar sus actividades y operar sin injerencias estatales injustificadas. (112) Así pues, una legislación que dificulte considerablemente la acción o el funcionamiento de las asociaciones, especialmente limitando su capacidad para recibir recursos económicos, incluidos los procedentes del extranjero, transmitiendo una imagen negativa de sus actividades o exponiéndolas a un riesgo de sanción, conlleva injerencias en el derecho a la libertad de asociación. (113)
197. Por consiguiente, una legislación que establezca requisitos que pueden tener un efecto disuasorio en la participación de donantes que residan en otros Estados miembros o en terceros países en la financiación de organizaciones no gubernamentales y dificulten, de este modo, las actividades de tales organizaciones y la realización de los objetivos que persiguen, menoscaba esa libertad. Lo mismo ocurre cuando esos requisitos pueden crear un clima de desconfianza generalizada hacia esas organizaciones y estigmatizarlas. (114)
198. Como se ha demostrado con varios informes y comunicados publicados por la Oficina, (115) las actividades y la financiación desde el extranjero de organizaciones no gubernamentales están incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 3, letras b) y c), de la Ley controvertida («actividades desarrolladas con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero» que «pueden tener una influencia en el resultado de las elecciones» y «actividades dirigidas a influir en la voluntad de los electores con la ayuda de apoyos procedentes del extranjero») y pueden ser calificadas de contrarias a la soberanía nacional. El mayor riesgo de apertura de una investigación por parte de la Oficina respecto de ellas puede disuadir a dichas organizaciones y asociaciones de continuar sus actividades en Hungría o de buscar apoyos, incluso económicos, desde el extranjero. En efecto, en el marco de esas investigaciones, las organizaciones y asociaciones afectadas están sujetas a amplios deberes de cooperación y de información, incluso en relación con sus recursos económicos. Esto dificulta sus actividades, su financiación y la realización de sus objetivos. De igual forma, los informes y comunicados publicados por la Oficina a raíz de tal investigación pueden contener evaluaciones acusatorias o estigmatizantes relativas a las actividades de esas organizaciones o asociaciones, como lo demuestran los ejemplos aportados en autos e invocados por la Comisión y por varios coadyuvantes. (116)
199. Por consiguiente, las disposiciones controvertidas implican o pueden dar lugar a injerencias en la libertad de asociación garantizada por el artículo 12, apartado 1, de la Carta.
d)      Injerencia en el derecho al respeto de la vida privada y familiar garantizado por el artículo 7 de la Carta
200. El artículo 7 de la Carta confiere a toda persona el derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de sus comunicaciones.
201. La Comisión sostiene que la Ley controvertida infringe el derecho al respeto de la vida privada, al dañar la reputación de cualquier persona que sea objeto de una investigación de la Oficina. Arguye que este efecto queda exacerbado por la publicación obligatoria de la identidad de las personas objeto de la investigación y de las conclusiones de la Oficina en su página web. Hungría contesta que los datos publicados en los informes de la Oficina constituyen meras constataciones e indicaciones fácticas objetivas cuya divulgación no puede afectar, por definición, al derecho a la vida privada ni a la reputación de una persona u organización.
202. El artículo 7 de la Carta protege principalmente a las personas físicas, aunque las personas jurídicas también puedan quedar amparadas por él.
203. Las disposiciones que fijan el ámbito de aplicación de la Ley controvertida y las que consagran las facultades de la Oficina pueden afectar a personas físicas. Tales personas pueden ser objeto de una investigación de la Oficina, especialmente, cuando ejercen actividades de representación de intereses [artículo 3, letra a), subletra aa)], actividades de manipulación de la información y de desinformación [artículo 3, letra a) subletra ab)], o actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad [artículo 3, letra a), subletra ac)]. Del mismo modo, esas personas pueden ser destinatarias de una solicitud de información de la Oficina de obligado cumplimiento, en el sentido del artículo 7, apartados 2 y 3, en relación con el artículo 8, apartado 1, de la Ley mencionada. Asimismo, conforme al artículo 6, apartados 1 y 6, de la referida Ley, pueden publicarse datos relativos a personas físicas en la página web de la Oficina o en el marco de su informe anual. Por último, en virtud del artículo 11 de la misma Ley, la Oficina está autorizada a transmitir tales datos a otras autoridades competentes.
204. Procede examinar si dichas disposiciones pueden menoscabar el derecho al respeto de la vida privada de las personas físicas afectadas, y en tal caso, en qué medida.
205. El derecho al respeto de la vida privada y familiar, consagrado en el artículo 7 de la Carta (117) abarca, en particular, la protección de la información personal respecto de la cual un individuo puede esperar legítimamente que no se publique sin su consentimiento, en particular, la protección de su reputación frente a ataques de cierta gravedad, y que se efectúen de un modo que causen un daño en el disfrute personal de ese derecho. (118)
206. Así, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, unas normas nacionales que impongan o autoricen la comunicación de datos personales como el nombre, el lugar de residencia o los recursos económicos de personas físicas a una autoridad pública o la difusión pública de tales datos implican, a falta de consentimiento de esas personas físicas y cualquiera que sea el uso posterior que se haga de los datos en cuestión, injerencias en su vida privada. (119)
207. Como se ha señalado en el punto 203 de las presentes conclusiones, los resultados de una investigación que pueden ser objeto de una transmisión a otras autoridades con arreglo al artículo 11 de la Ley controvertida pueden contener datos de carácter personal, como el nombre de una persona física, su dirección, la forma en que cooperó con la Oficina o no lo hizo o información económica que la afecte. Ello comporta, en sí mismo, una injerencia en la vida privada.
208. Ciertamente, tanto la divulgación en la página web de la Oficina de los resultados de la investigación conforme al artículo 6, apartado 1, de la Ley controvertida, como su informe anual hecho público en virtud del artículo 6, apartados 3 y 6, de dicha Ley, no deben incluir tales datos, salvo los «datos personales que sean de interés público». (120) Como señaló Hungría durante la vista, este último concepto abarca, en particular, datos que figuran en el registro mercantil, tales como el nombre del titular real, del gerente o del propietario de una empresa, los nombres de los directivos de empresas públicas, los órganos o nombres de individuos que ejercen una misión pública, los datos relativos a la utilización de fondos públicos por parte de entidades que operan con tales fondos, y la información específica relativa al contrato público. Así pues, las citadas disposiciones protegen, en principio, frente a las injerencias en la vida privada que podrían estar vinculadas a tal divulgación o publicación. Además, en la medida en que se aplica la excepción relativa a los «datos personales que sean de interés público», su alcance parece limitarse a aquellos datos que pueden ser legítimamente publicados en aras de un interés público superior que deba garantizarse, en particular, la transparencia de las operaciones comerciales. No es por ello menos cierto que la publicación por la Oficina de un dato de este tipo puede menoscabar la reputación de la persona física afectada cuando se la asocia a evaluaciones negativas o a reproches que pueden desacreditar a sus autores. Entre otras cosas, podría reprocharse a esa persona, con arreglo al artículo 7, apartado 4, de la citada Ley, no haber cooperado con la Oficina. (121) Por consiguiente, en esa medida, incluso la publicación por la Oficina de un dato de carácter personal de interés público puede suponer una injerencia en la vida privada de la persona física afectada.
209. Por lo tanto, en el presente caso, no es necesario pronunciarse sobre la cuestión de si, en el contexto de tal publicación, una persona jurídica puede también acogerse a la protección garantizada por el artículo 7 de la Carta, como se ha reconocido en materia de competencia, (122) especialmente con el fin de que su imagen o reputación se vean protegidas. (123) En cualquier caso, unas acusaciones estigmatizantes hechas en público respecto de una persona jurídica, como una organización no gubernamental, que pretendan poner en entredicho el carácter objetivo y fiable de sus actividades de investigación, de información y de publicación, pueden menoscabar también la reputación de sus gerentes. (124)
210. Por consiguiente, las disposiciones controvertidas que regulan las facultades de investigación y de divulgación de la Oficina suponen o dan lugar a una injerencia en los derechos garantizados por el artículo 7 de la Carta.
e)      Justificación y proporcionalidad de las injerencias en el derecho al respeto de la vida privada y familiar, en la libertad de expresión y de información y en la libertad de asociación
211. En consecuencia, procede comprobar si las injerencias que se han apreciado en los derechos garantizados por los artículos 7, 11 y 12 de la Carta están justificadas por la persecución de objetivos de interés general superior, a saber, el de protección del debate político y de las elecciones internas invocado por Hungría.
212. Conforme al artículo 52, apartado 1, de la Carta, cualquier limitación del ejercicio de los derechos garantizados por la Carta deberá, en particular, «ser establecida por la ley», ser necesaria para alcanzar efectivamente objetivos de interés general reconocidos por la Unión y ser proporcional a estos efectos.
213. El requisito de que toda injerencia en el ejercicio de los derechos fundamentales debe estar «establecida por la ley» implica que la medida que prevea la injerencia debe sustentarse en una base legal de Derecho interno que defina ella misma, de manera suficientemente clara y precisa, el alcance de la limitación del ejercicio del derecho de que se trata, en particular, para conseguir que la aplicación de dicha base legal sea previsible y evitar el riesgo de arbitrariedad. Esta exigencia no excluye, sin embargo, que la limitación en cuestión se formule en términos suficientemente abiertos para permitir adaptarse a supuestos diferentes y a los cambios de situación. (125)
214. En este contexto, procede recordar que el artículo 3 de la Ley controvertida introduce conceptos indeterminados de «actividades» de injerencia en interés de otros Estados o de personas jurídicas o físicas extranjeras que pueden afectar o poner en peligro la soberanía de Hungría, de lo cual resulta una amplia facultad de apreciación de la Oficina (véanse los puntos 58 y 59 de las presentes conclusiones). Esta puede incoar una investigación en todo momento y adoptar medidas de investigación de obligado cumplimiento, y comunicar y divulgar la información recabada, sin estar sujeta a un control administrativo o jurisdiccional. (126) De ello se deriva un importante riesgo de interpretación divergente, caso por caso, de las actividades de que se trate (127) y de la necesidad de tramitar una investigación, dependiendo de las inclinaciones de la Oficina. En efecto, puede que se incite a la Oficina a favorecer las tomas de posición correspondientes a los intereses, en particular del Gobierno, que tienden a confundirse con los de la soberanía nacional, y a censurar la información crítica. Ello perjudicaría la representación de intereses legítimos e indispensables para el buen funcionamiento del sistema pluralista y democrático, como los de la oposición, los de grupos minoritarios o los de organizaciones no gubernamentales que persiguen objetivos de interés general.
215. Por último, Hungría no puede ampararse en la única limitación normativa que establece que, antes de cualquier publicación, la Oficina está obligada a comunicar sus conclusiones a la organización que es objeto de la investigación para que pueda formular sus alegaciones y a contestarle por escrito al respecto. En efecto, en virtud del artículo 6, apartado 8, de la Ley controvertida, la Oficina ni siquiera tiene la obligación de mencionar dichas alegaciones en el informe que publique.
216. De las consideraciones que anteceden resulta que las injerencias apreciadas en el derecho a la vida privada y familiar, en la libertad de expresión y de información y en la libertad de asociación garantizados por los artículos 7, 11 y 12 de la Carta no están justificadas.
217. Por consiguiente, los motivos basados en la infracción de los artículos 7, 11 y 12 de la Carta están fundados y deben estimarse.
f)      Vulneración de la obligación de secreto profesional entre abogado y cliente en el sentido del artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta
218. La Comisión invoca una vulneración del secreto profesional entre abogado y cliente (en lo sucesivo, también, «secreto profesional de los abogados»), en el sentido del artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta. Según la Comisión, la expresión «cualquier otra organización o persona», en el sentido del artículo 7, apartados 2 y 3, de la Ley controvertida, puede incluir a abogados, a despachos de abogados o a organizaciones que asesoren legalmente, así como a sus clientes. Estos pueden verse llevados, al contestar a una solicitud de información de la Oficina, a proporcionar información o documentos cubiertos por el deber de secreto del abogado. Hungría contesta, en esencia, que las garantías establecidas por la Ley sobre la Abogacía, en particular, en sus artículos 9 y 13, apartados 2 y 3, bastan para proteger el deber de secreto del abogado.
219. El Tribunal de Justicia deduce el deber de secreto del abogado, en particular, de la protección de la vida privada con arreglo al artículo 7 de la Carta, teniendo en cuenta, como nivel mínimo de protección (artículo 52, apartado 3, de la Carta), la interpretación que el TEDH otorga a la garantía correspondiente establecida en el artículo 8, apartado 1, del CEDH. (128) Esta garantía protege la confidencialidad de toda la correspondencia entre particulares y ofrece una protección reforzada en el caso de lo comunicado entre los abogados y sus clientes, no solo en el marco de la actividad de defensa, sino también de asesoramiento jurídico. Así, el artículo 7 de la Carta garantiza el secreto de ese asesoramiento jurídico, en lo que respecta tanto a su contenido como a su existencia. (129)
220. En virtud de la Ley controvertida, la Oficina dispone de facultades autónomas de instrucción, de transmisión de información, de evaluación, de propuesta y de divulgación, que corresponden claramente al ejercicio de prerrogativas del poder público, a las que están sujetas los particulares, especialmente los que son objeto de una investigación. (130) Sin embargo, esta Ley no establece, en cuanto tal, garantías procesales fundamentales en favor de esos particulares, como el secreto profesional de los abogados, ni hace referencia a las disposiciones de la Ley sobre la Abogacía. Al contrario, resulta del artículo 8, apartado 2, de la Ley controvertida que el procedimiento de investigación dirigido por la Oficina «no constituye un procedimiento […] administrativ[o]» y que «no puede iniciarse ningún procedimiento contencioso-administrativo».
221. Ciertamente, el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Ley sobre la Abogacía protege el deber de secreto del abogado, de modo amplio, al incluir «todos los hechos, información y datos de los que toma conocimiento la persona que ejerce la abogacía» en el ejercicio de su actividad, así como «cualquier documento u otro soporte que contenga información amparada por el secreto profesional». En virtud del artículo 9, apartado 3, en relación con el artículo 13, apartado 1, de la citada Ley, el abogado está obligado a negarse a proporcionar información o documentos amparados por el secreto profesional en cualquier procedimiento administrativo o judicial. En virtud del artículo 13, apartado 1, de la referida Ley, el abogado no puede revelar los documentos y datos amparados por el secreto profesional con ocasión de un «control administrativo, de una inspección o de una investigación in situ», ni puede obligársele a testificar o a proporcionar información relativa a dicho secreto, al tiempo que no le está permitido obstaculizar el procedimiento administrativo.
222. Sin embargo, habida cuenta, en particular, del carácter no administrativo de los procedimientos y de las medidas de investigación de la Oficina, que expresamente prescribe el artículo 8, apartado 2, de la Ley controvertida, (131) no resulta patente que la Oficina deba atenerse efectivamente al deber de secreto profesional y que no pueda vulnerarlo.
223. En efecto, los artículos 9 y 13 de la Ley sobre la Abogacía solo se aplican a los procedimientos administrativos y judiciales y a las inspecciones o investigaciones in situ, en cuyo contexto el abogado podría verse «obligado a testificar o aportar información que concierne al secreto profesional». (132) No obstante, los procedimientos de investigación de la Oficina ni tienen un carácter administrativo ni su objeto es llevar a cabo inspecciones o investigaciones in situ, dado que el artículo 8, apartado 1, de la Ley controvertida no prevé la facultad de la Oficina de acceder a los locales de las organizaciones afectadas. No obstante, en virtud del artículo 7, apartado 3, en relación con el artículo 8, apartado 1, de la Ley mencionada, la Oficina está autorizada a solicitar a las organizaciones o personas sometidas a su investigación cualquier información o dato relacionado con el objeto de dicha investigación a través de medidas de investigación de obligado cumplimiento. Esas organizaciones y personas pueden, en su condición de clientes de abogados, disponer de información, de datos y de documentos amparados por el secreto profesional que podrían verse obligadas a comunicar a la Oficina en cumplimiento de su deber de cooperación. (133) Además, no puede excluirse que, en el marco de un posterior procedimiento administrativo o judicial, de tipo sancionador en su caso, abierto a raíz de la comunicación del expediente a las autoridades competentes, con arreglo al artículo 11 de la Ley controvertida, dichas autoridades puedan tener acceso, incluso utilizar como elementos de prueba, información recabada por la Oficina vulnerando el secreto profesional de los abogados.
224. Por último, incluso suponiendo que la Oficina deba atenerse al secreto profesional de los abogados, con arreglo a los artículos 9 y 13 de la Ley sobre la Abogacía, dado que el artículo 8, apartado 2, de la Ley controvertida excluye la iniciación de un procedimiento-contencioso administrativo respecto de las medidas de investigación de la Oficina, no existe ninguna vía de recurso de Derecho administrativo, como la exigida por el artículo 47 de la Carta, (134) que permita al justiciable solicitar un control de su cumplimiento durante o al término de los procedimientos de investigación tramitados con arreglo a los artículos 6 a 8 de la Ley controvertida.
225. De ello se infiere que las disposiciones controvertidas relativas a las facultades de investigación de la Oficina y su aplicación implican una injerencia en el deber de secreto del abogado garantizado por el artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta.
226. Por consiguiente, procede apreciar la existencia de una vulneración de la obligación de secreto profesional entre abogado y cliente en el sentido del artículo 7, en relación con el artículo 47 de la Carta y estimar el presente motivo.
g)      Vulneración del Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable en el sentido del artículo 48 de la Carta
227. La Comisión invoca una vulneración del Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable (en lo sucesivo también «derecho al silencio») en el sentido del artículo 48 de la Carta. Según ella, la obligación de cooperación establecida en los artículos 7 y 8 de la Ley controvertida puede implicar la obligación de aportar información que incrimine al que las proporciona, que puedan utilizarse contra las personas afectadas en unas eventuales diligencias penales posteriores o paralelas, especialmente en virtud del artículo 350/A del Código Penal.
228. El derecho al silencio, reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dimana del artículo 47, párrafo segundo, y del artículo 48 de la Carta. (135) La protección que confiere este derecho se activa en el momento en que se formule una solicitud de información en el marco de un procedimiento penal o administrativo sancionador que puede llevar a la adopción de sanciones pecuniarias y que impone obligaciones de cooperación a la persona inculpada que pueden llevarse a ejecución por medios coercitivos. (136)
229. Sin embargo, en este caso, como afirma con razón Hungría, la negativa a atender una eventual solicitud de información de la Oficina, aunque sea obligatoria jurídicamente en virtud del artículo 7, apartados 2 y 3, en relación con el artículo 8, apartado 1, de la Ley controvertida, no conlleva ninguna sanción en sentido estricto, ni puede llevarse a ejecución por la propia Oficina o por otra autoridad por medio de medidas coercitivas. (137) Por lo tanto, incluso suponiendo que esa solicitud de información tenga por objeto datos o declaraciones autoinculpatorios, no podría vulnerar el derecho al silencio.
230. Además, la Comisión no ha acreditado que, en el marco de unas ulteriores diligencias penales, sancionadoras o por incumplimiento, a raíz de la comunicación por parte de la Oficina de elementos probatorios recopilados a las autoridades competentes, conforme al artículo 11 de la Ley controvertida, puedan utilizarse eventuales elementos probatorios autoinculpatorios contra la organización o la persona afectadas. En efecto, el artículo 167, apartado 5, de la Ley de Procedimiento Penal, a la que están sometidas dichas autoridades prohíbe, en principio, tal utilización. (138)
231. Por consiguiente, la alegación basada en la vulneración del Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable en el sentido del artículo 48 de la Carta debe desestimarse por infundada.
8.      Infracción del RGPD y de los artículos 7 y 8 de la Carta
232. La Comisión sostiene que la Ley controvertida no cumple los requisitos previstos en el artículo 5, apartado 1 (principios relativos al tratamiento de datos personales), en el artículo 6, apartado 1, letra e) (tratamiento necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento), en el artículo 6, apartados 2 y 3 (bases jurídicas para el tratamiento), en el artículo 9, apartado 2, letra g) (tratamiento necesario por razones de un interés público esencial), y en el artículo 10 del RGPD (tratamiento relativo a condenas e infracciones penales), ni las garantías del artículo 8, en relación con el artículo 7 de la Carta. Concretamente, según la Comisión, la Ley controvertida no establece una base jurídica apropiada ni un «fundamento legítimo», en el sentido del artículo 8 de la Carta, para el tratamiento de datos personales. Hungría contesta, en esencia, que la base jurídica idónea a estos efectos es el artículo 6, apartado 1, letra e), del RGPD, en cuanto tal, y que, en cualquier caso, esta Ley se atiene a los requisitos del RGPD.
a)      Tratamiento de datos personales en el sentido del RGPD
233. En la medida en que los procedimientos tramitados y las medidas adoptadas por la Oficina impliquen el tratamiento de datos personales, deben respetar las disposiciones del RGPD, interpretadas a la luz de la garantía establecida en el artículo 8 de la Carta, en relación con la garantía del derecho al respeto de la vida privada reconocida por su artículo 7. (139)
234. En virtud del artículo 1 del RGPD, este tiene por objeto y objetivos, en particular, establecer normas relativas a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de los datos personales y normas relativas a la libre circulación de tales datos (apartado 1), y proteger los derechos y libertades fundamentales de las personas físicas y, en particular, su derecho a la protección de los datos personales (apartado 2).
235. Conforme al artículo 2, apartado 1, del RGPD, este se aplica al tratamiento total o parcialmente automatizado de datos personales, así como al tratamiento no automatizado de datos personales contenidos o destinados a ser incluidos en un fichero. En virtud del artículo 4, punto 1), del RGPD, el concepto de «datos personales» engloba toda información sobre una persona física identificada o identificable.
236. Según el artículo 4, punto 2), del RGPD, el término «tratamiento» se refiere, en particular, a «cualquier operación o conjunto de operaciones realizadas sobre datos personales o conjuntos de datos personales, ya sea por procedimientos automatizados o no, como la recogida, registro […] utilización, comunicación por transmisión, difusión o cualquier otra forma de habilitación de acceso».
237. Como se ha expuesto en el punto 203 de las presentes conclusiones, tanto el ámbito de aplicación de la Ley controvertida como el ejercicio de las facultades de investigación de la Oficina tienen también por objeto (actividades de) personas físicas. En efecto, en virtud de los artículos 7, apartados 2 y 3, en relación con el artículo 8, apartado 1, de la Ley mencionada, la Oficina está autorizada a solicitar, en particular a las personas afectadas, la aportación de cualquier información o dato relacionado con el objeto de la investigación. Como confirma el artículo 6, apartado 6, de la citada Ley, que trata de la publicación del informe anual, la información y los datos recopilados por la Oficina pueden contener «datos personales» y «datos personales que sean de interés público». Hungría no lo cuestiona, por otra parte. Asimismo, la recogida de tales informaciones o datos por medio de solicitudes de información de obligado cumplimiento, su registro o aportación al expediente, así como su utilización a efectos de una evaluación por parte de la Oficina encajan en el concepto de «tratamiento» de tales datos.
238. Lo mismo ocurre con la transmisión de esa información y esos datos por la Oficina, en virtud del artículo 11 de la Ley controvertida, a las autoridades competentes. Por último, la publicación por la Oficina de los resultados de su investigación en su página web y de su informe anual, con arreglo al artículo 6, apartados 1 y 6, de esta Ley, constituye una «difusión o cualquier otra forma de habilitación de acceso» a efectos del concepto de «tratamiento». La Oficina está incluso autorizada expresamente a publicar «datos personales que sean de interés público». (140)
239. De lo anterior resulta que el conjunto de estas medidas de la Oficina encaja en el concepto de «tratamiento» de datos personales, en el sentido del artículo 4, punto 2), del RGPD, en particular, en forma de recogida, registro, conservación, utilización, comunicación por transmisión, (141) difusión o cualquier otra forma de habilitación de acceso.
b)      Licitud del tratamiento de datos de carácter personal fundamentado en una base jurídica apropiada
1)      Base jurídica apropiada para el tratamiento
240. Según la Comisión, la Ley controvertida no constituye una base jurídica suficiente para ese tratamiento de datos personales.
241. Conforme al artículo 6, apartado 1, letra e), del RGPD, el tratamiento de datos personales solo será lícito cuando sea necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento. En virtud del artículo 6, apartado 3, párrafo primero, del mencionado Reglamento, la base del tratamiento deberá ser establecida por el Derecho de la Unión [letra a)] o por el Derecho del Estado miembro que se aplique al responsable del tratamiento [letra b)].
242. A este respecto, Hungría manifiesta erróneamente que el artículo 6, apartado 1, letra e), del RGPD constituye en sí mismo una base jurídica suficiente para el tratamiento de datos personales. (142) De la redacción tanto del artículo 6, apartado 3, como del considerando 45 (143) del RGPD se desprende que se exige a estos efectos una base jurídica distinta y suplementaria procedente, bien del Derecho nacional, bien del Derecho de la Unión, y que defina «la base del tratamiento indicado en el apartado 1, letras c) y e)».
243. La expresión «podrá contener disposiciones específicas» utilizada en el artículo 6, apartado 3, párrafo segundo, segunda frase, del RGPD (144) no invalida esta apreciación. Esta expresión se limita a reflejar la posibilidad de que los Estados miembros puedan, como contempla el apartado 2 de dicho artículo, «mantener o introducir disposiciones más específicas» para adaptar la aplicación de las normas del RGPD a efectos de un tratamiento lícito de tales datos con arreglo al apartado 1, letras c) y e), de dicho artículo. (145)
244. En consecuencia, procede verificar si la Ley controvertida prevé, en cuanto tal, una base jurídica suficientemente precisa en el sentido del artículo 6, apartado 3, del RGPD.
2)      Carácter impreciso de la Ley controvertida
245. En virtud del artículo 6, apartado 1, letra e), del RGPD, el tratamiento de datos personales solo será lícito cuando sea necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento.
246. Además, según el artículo 6, apartado 3, párrafo segundo, del RGPD, o bien la propia base jurídica en cuestión define la finalidad del tratamiento, o bien, cuando se trata de un tratamiento en el sentido del apartado 1, letra e), del mismo artículo, esta finalidad es necesaria para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento. En efecto, una ley que regule el tratamiento de datos personales debe definir de manera clara y precisa, por medio de criterios objetivos, los requisitos materiales y procedimentales a los que se supedite el acceso a tales datos. (146)
247. En el caso de que se trata, es evidente que no se cumple el requisito de una definición suficientemente clara y precisa de la finalidades del tratamiento. Esto se refiere, en particular, a las finalidades de recogida, registro, conservación, utilización y transmisión por la Oficina de datos de carácter personal.
248. A este respecto, procede recordar que la Oficina puede solicitar información sobre cualquier dato, incluso de carácter personal, relacionado con el objeto de sus investigaciones sobre las actividades mencionadas en el artículo 3 de la Ley controvertida (véanse los puntos 237 y 238 de las presentes conclusiones), por ejemplo, las «dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad». (147) Conforme a sus artículos 6 a 8, esta Ley se limita a exigir que los datos en cuestión presenten una relación con este objeto, potencialmente vasto, (148) de la investigación. En efecto, dichas disposiciones no limitan ni la naturaleza ni el alcance de la información o de los datos de carácter personal que la Oficina está autorizada a solicitar a las organizaciones o personas afectadas. Del mismo modo, en virtud del artículo 11 de la citada Ley, la Oficina está autorizada a comunicar tales datos en su totalidad a las demás autoridades competentes, por el único motivo de que «constata hechos o circunstancias que puedan dar lugar a la incoación o a la tramitación de un procedimiento de infracción, de un procedimiento penal, de un procedimiento administrativo o de otro procedimiento», sin que se precisen con claridad las condiciones o las finalidades de tal transmisión a las distintas autoridades.
249. Las disposiciones antes mencionadas tampoco prevén criterios que regulen la duración de su conservación o las finalidades de su utilización en función del tipo de dato o de la persona afectada. Pues bien, estos datos pueden, por ejemplo, afectar a periodistas que trabajen para empresas u organizadores que desarrollen su actividad en los sectores de la prensa, medios de comunicación, de la información, o de la comunicación, a los que puede exigirse que protejan el anonimato de sus fuentes. De este modo, pueden incluir, en particular, datos sensibles, en el sentido del artículo 9, apartado 1, del RGPD, entre ellos «opiniones políticas» o «convicciones religiosas o filosóficas», o incluso «datos personales relativos a condenas e infracciones penales», en el sentido del artículo 10 del RGPD, sin que se precise la finalidad de su tratamiento.
250. En consecuencia, la Ley controvertida omite, en cuanto tal, definir con claridad las finalidades del tratamiento de datos personales por parte de la Oficina. Al mismo tiempo, dicha Ley renuncia a imponer a la Oficina, a efectos de ese tratamiento, la obligación de velar por que las finalidades de la utilización de sus facultades de investigación sean necesarias para cumplir la misión realizada en interés público que se le encomienda para ejecutar la referida Ley. En efecto, al no precisarse tales finalidades en la misma Ley, es imposible garantizar o comprobar que tales finalidades sean necesarias para el cumplimiento de esa misión realizada en interés público.
251. Por último, la Ley controvertida omite consagrar garantías efectivas contra los riesgos de acceso y de uso abusivos o ilícitos de los datos de carácter personal (149) recabados por la Oficina. En efecto, esta Ley no prevé ni garantías procedimentales para las personas afectadas, ni un control jurisdiccional o administrativo que pueda limitar el ejercicio de la amplia facultad de investigación, de evaluación y de difusión de la Oficina en materia de datos de carácter personal. (150) La única garantía procedimental prevista por la ley mencionada es, con arreglo a su artículo 6, apartado 8, la de formular alegaciones en un plazo de quince días, antes de la publicación del informe anual en el que la Oficina se proponga mencionar a una organización que haya sido objeto de una investigación, y recibir, en el plazo de treinta días, una respuesta por parte de la Oficina, motivada en el caso de que se desestimen sus alegaciones.
252. Por consiguiente, atendiendo a su carácter impreciso, vago e incompleto, especialmente en lo tocante a la falta de garantías procedimentales y de control jurisdiccional eficaz, las disposiciones de la Ley controvertida no garantizan que la Oficina efectúe un tratamiento de datos personales conforme a los requisitos exigidos por el artículo 6, apartado 1, letra e), y apartado 3, párrafo segundo, del RGPD.
3)      Proporcionalidad
253. Conforme al artículo 6, apartado 3, letra b), párrafo segundo, última frase, del RGPD, la base jurídica en cuestión debe cumplir un objetivo de interés público y ser proporcional al fin legítimo perseguido.
254. Dado que la Ley controvertida no cumple los requisitos de claridad, precisión y previsibilidad en cuanto a su aplicación en relación con el tratamiento de datos personales, no cabe considerar que sus disposiciones respeten el principio de proporcionalidad a la vista del objetivo de interés público legítimo perseguido. A este respecto, Hungría ni siquiera ha sostenido que dicho tratamiento respete el principio de «minimización de datos» consagrado en el artículo 5, apartado 1, letra c), del RGPD. Pues bien, según este último principio, los datos personales deben ser adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados. (151)
255. De ello concluyo que las disposiciones controvertidas autorizan a la Oficina a efectuar un tratamiento ilícito de datos de carácter personal, que puede incluso suponer injerencias graves en los derechos fundamentales garantizados por los artículos 7 y 8 de la Carta, sin prever, sin embargo, limitaciones lo suficientemente claras y precisas para poder ser calificadas de proporcionadas en relación con los objetivos de interés general perseguidos por la Ley controvertida. Todo ello es aún menos justificable si se considera que dicho tratamiento puede referirse a actividades que impliquen datos sensibles, entre ellos la mera expresión de una opinión pública. (152)
256. Por consiguiente, la Ley controvertida no cumple los requisitos del artículo 6, apartado 3, del RGPD.
257. En estas circunstancias, ya no es preciso pronunciarse sobre la cuestión de si el artículo 27, apartado 3, de la Ley sobre el Comisario de los Derechos Fundamentales, aplicable mutatis mutandis a las actividades de la Oficina, en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Ley controvertida, (153) puede impedir o justificar la publicación de datos personales o si esta protección está garantizada por el artículo 6, apartado 6, de esta Ley. En efecto, tal protección sería, en cualquier caso, insuficiente para subsanar la infracción del artículo 6 del RGPD que se ha apreciado.
258. En consecuencia, procede estimar la alegación de que la Ley controvertida no cumple los requisitos del artículo 5, apartado 1, del artículo 6, apartado 1, letra e), del artículo 6, apartados 2 y 3, del artículo 9, apartado 2, letra g) y del artículo 10 del RGPD, ni los de los artículos 7 y 8 de la Carta.
9.      Conclusión intermedia
259. En conclusión, procede estimar el recurso, a excepción de los motivos basados en la infracción de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE y en la vulneración del derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable en el sentido del artículo 48 de la Carta.
VI.    Costas
260. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de Hungría en lo esencial, y haberlo solicitado la Comisión, procede condenarla en costas.
261. A tenor del artículo 140, apartado 1, de este Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Así, el Parlamento y los coadyuvantes cargarán con sus propias costas.
262. En virtud del artículo 140, apartado 2, del citado Reglamento, los Estados partes en el Acuerdo EEE que no sean Estados miembros cargarán igualmente con sus propias costas cuando hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio. En consecuencia, el Reino de Noruega cargará con sus propias costas.
VII. Conclusión
263. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:
–        Declare que Hungría ha infringido el artículo 63 TFUE, el artículo 3 de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico), los artículos 14, 16 y 19 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, los artículos 7, 8, 11, 12 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como los artículos 5, 6, 9 y 10 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos), al adoptar la a 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (Ley LXXXVIII de 2023, sobre la Protección de la Soberanía Nacional).
–        Desestime el recurso en todo lo demás.
–        Condene en costas a Hungría.
–        Resuelva que el Parlamento Europeo, el Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, el Reino de España, la República de Lituania, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Polonia, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino de Noruega carguen con sus propias costas.
1      Lengua original: francés.
2      Magyar Közlöny 2023/185, de 21 de diciembre de 2023, p. 10429.
3      La legitimidad de tal protección también goza, en principio, del reconocimiento de las instituciones de la Unión; véanse la comunicación de la Comisión de 26 de abril de 2018, titulada «La lucha contra la desinformación en línea: un enfoque europeo» (disponible en la siguiente dirección: eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); el Reglamento (UE) 2019/452 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2019, para el control de las inversiones extranjeras directas en la Unión (DO 2019, L 79I, p. 1), y la propuesta de la Comisión de 12 de diciembre de 2023 de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen en el mercado interior obligaciones armonizadas de transparencia en la representación de intereses en nombre de terceros países y por la que se modifica la Directiva (UE) 2019/1937 [COM(2023) 637 final, disponible en la siguiente dirección: eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023PC0637, así como la nota de la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea de 16 de junio de 2025 (disponible en la siguiente dirección: eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT]. Véase asimismo el Reglamento (UE) 2024/900 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de marzo de 2024, sobre transparencia y segmentación en la publicidad política (DO L 2024/900).
4      Artículo 3, letra a), subletra ac), de la Ley controvertida.
5      Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos) (DO 2016, L 119, p. 1; en lo sucesivo, «RGPD»).
6      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico) (DO 2000, L 178, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva sobre el comercio electrónico»).
7      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92, de 13 de julio de 2012, p. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66, de 18 de abril de 2013, p. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216, de 19 de diciembre de 2017, p. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88, de 26 de julio de 2011, p. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88, de 26 de julio de 2011, p. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95, de 21 de junio de 2017, p. 9048.
14      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual) (DO 2010, L 95, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva de servicios de comunicación audiovisual»).
15      El Tribunal de Justicia aún no ha dirimido la cuestión de si la Comisión puede invocar la infracción del artículo 2 TUE en el marco de un procedimiento de incumplimiento; véanse, sobre esta cuestión, las conclusiones presentadas por la Abogada General Ćapeta en el asunto Comisión/Hungría (Valores de la Unión)
(C‑769/22, EU:C:2025:408), puntos 142 y ss.
16      Véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de junio de 2018, Comisión/Polonia (C‑530/16, EU:C:2018:430), apartado 30, y de 22 de mayo de 2025, Comisión/Letonia (Directiva datos abiertos y reutilización de la información del sector público) (C‑238/23, no publicada, EU:C:2025:374), apartado 45.
17      Véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de noviembre de 2007, España/Consejo (C‑141/05, EU:C:2007:653), apartado 27; de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión (C‑654/17 P, EU:C:2019:634), apartado 50, y de 19 de noviembre de 2024, Comisión/Polonia (Derecho a ser elegible y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963), apartado 56.
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, apartados 62 y ss.
19      Véase la sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces) (C‑204/21, EU:C:2023:442), apartado 69. Véase también, en este mismo sentido, la sentencia de 19 de noviembre de 2024, Comisión/Polonia (Derecho a ser elegible y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963), apartado 157.
20      Véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de octubre de 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790), apartado 44, y La Quadrature du Net y otros (C‑511/18, C‑512/18 y C‑520/18, EU:C:2020:791), apartado 99; de 16 de enero de 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46), apartado 50; de 29 de julio de 2024, Protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657), apartado 62, y de 19 de noviembre de 2024, Comisión/Polonia (Derecho a ser elegible y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963), apartado 155 y jurisprudencia citada. Véase, por lo que se refiere a la ordenación del tiempo de trabajo dentro de las fuerzas armadas, la sentencia de 15 de julio de 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597), apartados 36 a 46.
21      Hungría invoca, en apoyo de este argumento, la sentencia de 23 de noviembre de 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593), apartado 18.
22      Véase el artículo 8, apartado 2, de la Ley controvertida.
23      Véanse, por lo que se refiere a los servicios educativos, la sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 48, y, por lo que se refiere a representaciones teatrales y a la prestación transfronteriza de servicios de la sociedad de la información, las conclusiones presentadas por la Abogada General Ćapeta en el asunto Comisión/Hungría (Valores de la Unión) (C‑769/22, EU:C:2025:408), punto 52.
24      Todo ello con independencia de los canales de distribución o de las vías de transmisión utilizadas por los autores de esas actividades, que pueden ser particulares, prestadores de servicios, agrupaciones políticas o asociaciones representativas de intereses. Así, en la vista, Hungría no descartó que las comunicaciones o informaciones vehiculadas a través de las redes sociales en Internet puedan estar incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley controvertida.
25      Véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de octubre de 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838), apartados 10 a 12, y de 7 de marzo de 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97), apartados 10 a 12.
26      Véase, en este sentido, la sentencia de 30 de mayo de 2024, Airbnb Ireland y Amazon Servicios Europe (C‑662/22 y C‑667/22, EU:C:2024:432), apartados 62 y ss.
27      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.º 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1). En efecto, al igual que ocurre con las facultades de la Oficina, los poderes de investigación y de transmisión de datos de la OLAF establecidos en el artículo 3, apartado 3 (solicitud de información en el marco de investigaciones externas) y en el artículo 11 (transmisión del informe de investigación final a las autoridades nacionales competentes) del Reglamento n.º 883/2013 pueden dar lugar a la incoación de procedimientos judiciales, civiles y penales, en el ámbito nacional. Sin embargo, en el ejercicio de esas facultades, la OLAF está obligada a respetar las garantías procesales fundamentales, como la obligación de diligencia, cuya vulneración puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión; véanse la sentencia de 11 de enero de 2024, Planistat Europe y Charlot/Comisión (C‑363/22 P, EU:C:2024:20), apartados 75 a 78, y las conclusiones presentadas por la Abogada General Medina en el asunto Planistat Europe y Charlot/Comisión (C‑363/22 P, EU:C:2023:594), puntos 42 y ss.
28      Véase el Reglamento (UE, Euratom) 2021/1163 del Parlamento Europeo, de 24 de junio de 2021, por el que se fijan el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo (Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo) y por el que se deroga la Decisión 94/262/CECA, CE, Euratom (DO 2021, L 253, p. 1).
29      Véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 36 y 37, y jurisprudencia citada, y de 19 de noviembre de 2024, Comisión/Polonia (Derecho a ser elegible y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963), apartados 129 y 130, y jurisprudencia citada.
30      Véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments (C‑724/18 y C‑727/18, EU:C:2020:743), apartado 39.
31      Véase la situación comparable que dio lugar a la sentencia de 30 de mayo de 2024, Airbnb Ireland y Amazon Servicios Europe (C‑662/22 y C‑667/22, EU:C:2024:432), apartados 62 y ss.
32      Con ello, la Ley controvertida va incluso más allá que ciertas normas relativas a instrumentos de investigación comparables, como el artículo 18, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), que confiere a la Comisión la facultad de solicitar a las empresas información a título no obligatorio; véase también el artículo 21, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) 2022/1925 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, sobre mercados disputables y equitativos en el sector digital y por el que se modifican las Directivas (UE) 2019/1937 y (UE) 2020/1828 (Reglamento de Mercados Digitales) (DO 2022, L 265, p. 1), y el artículo 67, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, relativo a un mercado único de servicios digitales y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (Reglamento de Servicios Digitales) (DO 2022, L 277, p. 1). La única diferencia respecto de la Ley controvertida es que, en caso de proporcionar una respuesta a tal solicitud de información, esta debe ser exacta, dado que una información inexacta o engañosa puede dar lugar a que la Comisión adopte una sanción pecuniaria.
33      Véanse los artículos 14 y 14/A de la 1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról (Ley CXXV de 1995, sobre los servicios de seguridad nacional). La falta de cooperación con dicha comisión parlamentaria puede ser sancionada con arreglo al artículo 216/A de la 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről (Ley II de 2012, sobre infracciones administrativas, el procedimiento sancionador y el sistema de registro de infracciones administrativas).
34      Véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 123, y las conclusiones presentadas por el Abogado General Szpunar en los asuntos acumulados X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2017:397), punto 136.
35      Véanse, en particular, las evaluaciones negativas de las actividades de Transparency International Hungary y del portal de investigación Átlátszó que figuran en los informes respectivamente titulados «Informe de investigación: Las repercusiones de las actividades de Transparency International Hungary en la soberanía húngara» (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publicado el 14 de octubre de 2024, y «Las repercusiones de las actividades de Átlátszó en la soberanía húngara» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publicado el 28 de octubre de 2024 (documentos disponibles en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Véanse también las situaciones que dieron origen a las sentencias de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments (C‑724/18 y C‑727/18, EU:C:2020:743), apartado 42, y de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 124.
37      Véanse, en este sentido, por lo que se refiere a la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 49 TFUE, la sentencia de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez (C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2010:300), apartado 119; por lo que respecta a la libre circulación de capitales, en virtud del artículo 63 TFUE, véase la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 45 a 64; por lo que respecta a la libre circulación de trabajadores con arreglo al artículo 45 TFUE, véanse las sentencias de 10 de diciembre de 2013, Comisión/Irlanda y otros (C‑272/12 P, EU:C:2013:812), apartado 24; de 2 de abril de 2020, PF y otros (C‑830/18, EU:C:2020:275), apartado 34 y jurisprudencia citada, y de 13 de junio de 2024, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional II) (C‑123/22, EU:C:2024:493), apartado 29 y jurisprudencia citada.
38      El párrafo cuarto del preámbulo de la Ley controvertida enuncia que «si el poder político cae en manos de personas o de organizaciones que se encuentran en una relación de dependencia con una potencia, una organización o una persona extranjera, la soberanía de Hungría se ve menoscabada, lo cual presenta al mismo tiempo un alto riesgo para la seguridad nacional».
39      Véase, en este sentido, y por analogía con el artículo 49 TFUE, la sentencia de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros (C‑391/20, EU:C:2022:638), apartado 75 y jurisprudencia citada.
40      Véase, en este sentido, y por analogía, la sentencia de 21 de diciembre de 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011), apartados 135 y 255 y jurisprudencia citada.
41      La Comisión se basa en este punto en las consideraciones expuestas en la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 93.
42      Véase, en este sentido, y por analogía con el artículo 49 TFUE, la sentencia de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros (C‑391/20, EU:C:2022:638), apartados 67 a 70.
43      Véase, en este sentido, en relación con fondos públicos concedidos por la Unión, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 78 a 80.
44      Se menciona un solo ejemplo de supuesta financiación ilícita del candidato de los partidos políticos de la coalición de la oposición a las elecciones al Parlamento de 2022 en Hungría procedente de un Estado tercero, a saber, los Estados Unidos de América.
45      Véase el «Informe de investigación: Repercusión de las actividades de Transparency International Hungary en la soberanía húngara» (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), de 14 de octubre de 2024 (disponible en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), en el que se critica con dureza dicha fundación por presentar una clasificación supuestamente falta de transparencia, manipuladora y difamatoria del país en un índice de percepción de la corrupción (establecido en su sede, en Berlín), calificado por la Oficina de «desinformación». Como resulta de la página 12 del Informe de la Comisión [SWD(2020) 316 final], de 20 de septiembre de 2020, sobre el Estado de Derecho, en el capítulo dedicado a la situación del Estado de Derecho en Hungría (disponible en la siguiente dirección: EUR-Lex — 52020SC0316 — ES — EUR-Lex), en el último índice de percepción de la corrupción elaborado por Transparency International, ese país obtiene una puntuación de 44/100 y ocupa el puesto n.º 19 en la UE y el n.º 70 a nivel mundial. Del mismo modo, la Comisión invoca un informe de la Oficina sobre el «Discurso occidental en favor de la guerra y discurso de legitimación rusa en relación con la guerra en Ucrania (Discurso de desinformación en Hungría)», de 4 de julio de 2024 (disponible en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      Véanse el informe titulado «El papel de la fundación Internews en la influencia en los medios de comunicación en Hungría» (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában), de 19 de marzo de 2025, no aportado a los autos (disponible en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), y, en lo que atañe al portal de investigación sin ánimo de lucro Átlátszó y a sus actividades de investigación y de publicación sobre la falta de transparencia y la corrupción, el informe titulado «Las repercusiones de las actividades de Átlátszó en la soberanía húngara» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), de 28 de octubre de 2024 (disponible en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Véase el informe sobre las actividades de la fundación Ökotárs, invocado por el Reino de Noruega y titulado «Análisis: Las repercusiones de las actividades de Ökotárs en la soberanía húngara» (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), de 16 de diciembre de 2024. Sobre este particular, el Reino de Noruega alega que es, desde hace mucho tiempo, un «Estado donante» en favor de organizaciones no gubernamentales, en particular las que trabajan en pro de la democracia, del Estado de Derecho, y de los derechos humanos. En el citado informe, se presenta tanto al Reino de Noruega como a la Unión como «cómplices» de los Estados Unidos, que quieren conspirar contra Hungría e inmiscuirse en su soberanía. De igual forma, en un comunicado titulado «El programa CERV de la Comisión Europea: así es como Bruselas ha abierto el grifo del dinero para financiar la red Soros» (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására), de 29 de enero de 2025, se acusa a la Comisión de financiar y de hacer causa común con la «red Soros» (documentos disponibles en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      Véase la resolución 20/2024 (XI. 28.), de 15 de noviembre de 2024, apartados 41 y ss.
49      Véase el artículo 8, apartado 2, de la Ley controvertida.
50      Véanse, en este sentido, las conclusiones que presenté en el asunto G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382), punto 97 y jurisprudencia citada, y en el asunto Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493), punto 75 y jurisprudencia citada.
51      A efectos de la justificación por razones de orden público y de seguridad pública, en el sentido del artículo 52 TFUE, apartado 1, el Tribunal de Justicia exige incluso la existencia de una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad; véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de febrero de 2014, Navileme y Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54), apartado 20, y de 13 de julio de 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), apartados 66 y 67, en relación con la seguridad del suministro.
52      Véanse, por una parte, las disposiciones nuevas o modificadas del artículo 350/A, en relación con el artículo 459, apartado 1, punto 37, del Código Penal, y, por otra parte, las del artículo 4, apartado 3, de la Ley de Funcionamiento y Gestión de los Partidos Políticos, así como el artículo 3, punto 16, del artículo 124, apartados 1a a 1d, y del artículo 307/D, apartados 3 y 4, de la Ley Electoral.
53      A tenor de dicho párrafo, «si el poder político cae en manos de personas o de organizaciones que se encuentran en una relación de dependencia con una potencia, una organización o una persona extranjera, la soberanía de Hungría se ve menoscabada, lo cual presenta al mismo tiempo un alto riesgo para la seguridad nacional».
54      Véase, en particular, el Dictamen de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), de 18 de marzo de 2024, sobre la Ley LXXXVIII de 2023, de Protección de la Soberanía Nacional (apartados 76 y ss., disponible en la siguiente dirección: default.aspx).
55      Conforme al párrafo quinto de su preámbulo, no parece que la Ley controvertida se limite a contemplar los apoyos económicos procedentes del extranjero, sino también otras formas de apoyo, que pueden constituir un «intento de injerencia extranjera».
56      Véase, por ejemplo, el asunto que es objeto de la sentencia de 23 de abril de 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), en el que la demandante era una asociación de abogados que defiende ante los tribunales los derechos de las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero o intersexuales (LGBTI). Véase también, en relación con la a pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény, (Ley LXXIX, de 2021 por la que se adoptan medidas más estrictas contra los delincuentes pedófilos y se modifican determinadas leyes para proteger a los menores), el informe de Amnistía Internacional, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024; Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, de noviembre de 2024 [véanse las conclusiones presentadas por la Abogada General Ćapeta en el asunto Comisión/Hungría (Valores de la Unión) (C‑769/22, EU:C:2025:408), punto 80, nota a pie de página 42; informe disponible en la siguiente dirección: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf].
57      Véase el ejemplo de las actividades de la fundación Ökotárs (nota a pie de página 47 de las presentes conclusiones).
58      Véase el ejemplo de las actividades de Transparency International Hungary (nota a pie de página 45 de las presentes conclusiones).
59      Véanse, en particular, los ejemplos mencionados en la nota a pie de página 35 de las presentes conclusiones.
60      Véase también la Comunicación de la Comisión, de 26 de abril de 2018, titulada «La lucha contra la desinformación en línea: un enfoque europeo», p. 4, que define el concepto de «desinformación» como «información verificablemente falsa o engañosa que se crea, presenta y divulga con fines lucrativos o para engañar deliberadamente a la población, y que puede causar un perjuicio público» (disponible en la siguiente dirección: eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      Véase, en relación con las amenazas que, para las elecciones democráticas, suponen distintas formas de actividades de manipulación de la información y de desinformación realizadas, en particular, por actores extranjeros, TEDH, sentencia de 22 de julio de 2025, Bradshaw y otros c. Reino Unido (demanda n.º 15653/22), apartados 134 y ss. y apartados 159 y ss. Véase también la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Rumanía), resolución n.º 32, de 6 de diciembre de 2024, por la que se anula el proceso de elecciones a la Presidencia en Rumanía (suprimiendo al mismo tiempo la segunda vuelta de dichas elecciones, prevista para el 8 de diciembre de 2024), en razón de los intentos de manipulación sistemática de la voluntad de los electores por actores estatales y no estatales, en particular a través de los medios de comunicación social y de una financiación ilícita.
62      Véanse, en particular, los considerandos 83 y ss. del Reglamento 2022/2065, así como el considerando 4, artículo 19, apartado 1, letra c), y artículo 26, apartado 3, letra a), del Reglamento (UE) 2024/1083 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, por el que se establece un marco común para los servicios de medios de comunicación en el mercado interior y se modifica la Directiva 2010/13/UE (Reglamento Europeo sobre la Libertad de los Medios de Comunicación) (DO L 2024/1083).
63      Véase la definición del concepto de «desinformación» en la comunicación de la Comisión, de 26 de abril de 2018, titulada «Combatir la desinformación en línea: La Comisión propone un Código de Buenas Prácticas para toda la UE» (p. 4), mencionada en la nota a pie de página 60 de las presentes conclusiones. En cambio, no se encuentra en los considerandos 4 y ss., ni en los artículos 19, apartado 1, letra c), y 26, apartado 3, letra a), del Reglamento 2024/1083 ninguna definición de los conceptos de «desinformación» o de «manipulación de información». Lo mismo cabe decir de los considerandos 83 y ss. del Reglamento 2022/2065.
64      Véanse la nota a pie de página 45 de las presentes conclusiones.
65      Véase el artículo 8, apartado 2, de la Ley controvertida.
66      Véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2025, AEON NEPREMIČNINE y otros (C‑674/23, EU:C:2025:113), apartado 46 y jurisprudencia citada.
67      Véase, en relación con un requisito discriminatorio que no se rigen por el punto 1, letras a) o b), la sentencia de 11 de junio de 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463), apartado 14.
68      Véanse los puntos 73 a 87 de las presentes conclusiones.
69      Por lo tanto, no es necesario pronunciarse sobre la cuestión de si tal discriminación es o no justificable. Véase, en este sentido, en relación con una discriminación directa, la sentencia de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartado 45 y jurisprudencia citada.
70      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 2015, L 241, p. 1).
71      Por lo que respecta a los servicios de publicidad política, los cuales también pueden difundirse por vía electrónica, véase el Reglamento 2024/900.
72      Véase también el considerando 21, segunda frase, de la Directiva sobre el comercio electrónico, según el cual el ámbito coordinado se refiere a los requisitos relacionados con las actividades en línea, como la información en línea y la publicidad en línea.
73      Sobre este particular, la Comisión hace referencia a la declaración de 4 de diciembre de 2023, publicada por Media Freedom Rapid Response (MFRR) y firmada por el Instituto Internacional de la Prensa (IIP), por ARTICLE 19 Europe, por el Centro Europeo por la Libertad de Prensa y de los Medios de Comunicación (ECPMF), por la Federación Europea de Periodistas (FEJ), por Free Press Unlimited (FPU) y por OBC Transeuropa (disponible en la siguiente dirección: https://www.artículo19.org/refuentes/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      El subrayado es mío.
75      Véanse también en este sentido, las conclusiones presentadas por la Abogada General Ćapeta en el asunto Comisión/Hungría (Valores de la Unión) (C‑769/22, EU:C:2025:408), punto 319.
76      Véanse la situación comparable que dio lugar a la sentencia de 30 de mayo de 2024, Airbnb Ireland y Amazon Servicios Europe (C‑662/22 y C‑667/22, EU:C:2024:432), apartados 58 a 65, así como las conclusiones presentadas por el Abogado General Szpunar en los asuntos Airbnb Ireland y otros (C‑662/22 a C‑667/22, EU:C:2024:18), punto 159.
77      Véanse también, en relación con los «requisitos» en el sentido del artículo 16, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva «servicios», los puntos 73 a 81 de las presentes conclusiones.
78      Véase, por analogía, la sentencia de 30 de mayo de 2024, Airbnb Ireland y Amazon Servicios Europe (C‑662/22 y C‑667/22, EU:C:2024:432), apartado 63.
79      Véase, en este sentido, la sentencia de 25 de octubre de 2011, eDate Advertising y otros (C‑509/09 y C‑161/10, EU:C:2011:685), apartados 66 y 67. Véase también la situación comparable que dio lugar a la sentencia de 30 de mayo de 2024, Airbnb Ireland y Amazon Servicios Europe (C‑662/22 y C‑667/22, EU:C:2024:432), apartado 59.
80      Véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2023, Google Ireland y otros
(C‑376/22, EU:C:2023:835), apartados 33 y ss.
81      Véanse, en este sentido, por lo que se refiere a la Directiva «servicios», las sentencias de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartado 118; de 14 de noviembre de 2018, Memoria y Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906), apartados 41 y 42; de 11 de junio de 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463), apartado 30 y jurisprudencia citada, así como las conclusiones presentadas por el Abogado General Szpunar en los asuntos acumulados X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2017:397), puntos 98 y 99 y jurisprudencia citada. Véanse también, en este sentido, las sentencias de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316), apartado 20; de 13 de julio de 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), apartados 27 y ss., especialmente, apartado 49, y de 20 de junio de 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Desplazamiento de trabajadores de terceros países) (C‑540/22, EU:C:2024:530), apartado 59 y jurisprudencia citada.
82      Véanse también el considerando 24 y artículo 2, apartado 2, letra g), de la Directiva «servicios», que excluyen los «servicios audiovisuales» de su ámbito de aplicación.
83      Véase el artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva «servicios», que excluye de su ámbito de aplicación los «servicios financieros».
84      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2017, Van der Weegen y otros (C‑580/15, EU:C:2017:429), apartado 25 y jurisprudencia citada.
85      Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 52 y 53 y jurisprudencia citada.
86      En efecto, no parece que el concepto de «apoyo extranjero prohibido», tal y como se define en el artículo 459, apartado 1, del Código Penal (modificado por el artículo 32, apartado 3, de la Ley controvertida) sea de aplicación general. Por una parte, este concepto solo contempla un apoyo procedente del extranjero «cuya aceptación o utilización esté prohibida por la Ley de Funcionamiento y Gestión de los Partidos Políticos o por la Ley Electoral». Por otra parte, dicho concepto solo define los actos de elusión prohibidos y sancionados de «un miembro, [de] un responsable o [de] un dirigente de una organización de designación en el sentido de la Ley Electoral, o de un candidato en el sentido de esa misma Ley», con arreglo al artículo 350/A del Código Penal (titulado «Influencia ilegal en la voluntad de los electores» e introducido por el artículo 32 de la Ley controvertida). Así, el párrafo segundo del preámbulo de la Ley controvertida, que menciona el ejemplo de una financiación extranjera ilícita directa del candidato de la coalición de la oposición al cargo de Primer ministro con ocasión de la campaña electoral de 2022 en Hungría, se refiere sobre todo al aspecto penal modificado por la citada Ley. Pues bien, es preciso señalar que la Comisión no ha impugnado las disposiciones penales mencionadas en el marco del presente recurso (véase el punto 111 de las presentes conclusiones). De igual modo, en el Dictamen de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), de 18 de marzo de 2024, sobre la Ley LXXXVIII, de 2023, de Protección de la Soberanía Nacional, apartados 71 y ss., en particular, apartados 81 a 83 y 94 (disponible en la siguiente dirección: default.aspx), esa Comisión no cuestionó la procedencia, en cuanto tal, de las mencionadas disposiciones. Se limitó a proponer que el concepto de «apoyo extranjero prohibido» fuera perfilado con mayor precisión por el legislador húngaro para evitar la sanción de cualquier apoyo económico extranjero recibido en cualquier momento, incluso fuera del proceso electoral.
87      Véase también el concepto análogo de «apoyo extranjero» definido en el artículo 3, punto 16, de la Ley Electoral («donación procedente de otro Estado, de una persona física o jurídica extranjera o de una organización extranjera sin personalidad jurídica»). A tal respecto, la Comisión menciona, a título de ejemplo, personas u organizaciones que ejercen su actividad en el ámbito de los medios de comunicación (periodismo, emisoras de radio y canales de televisión, prensa escrita o, incluso en sectores de actividad conexos, tales como el diseño y la producción de contenidos de medios digitales), así como en los ámbitos del lobbying, asesoramiento, comunicación o relaciones públicas. Asimismo, podría verse afectado un ciudadano de la Unión que ejerza su derecho a la libre circulación y desee ejercer los derechos políticos garantizados por el Tratado y presentarse como candidato a las elecciones municipales o europeas o apoyar otra candidatura en esas elecciones.
88      Véanse los puntos 63 y ss. de las presentes conclusiones. Véase también, en este sentido, en relación con la situación comparable de los fondos públicos otorgados por la Unión, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 60.
89      Véase también, en relación con la situación análoga de la concesión de fondos públicos por parte de la Unión, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 61 y 62 y jurisprudencia citada.
90      Véase, en este sentido, la sentencia de 21 de mayo de 2019, Comisión/Hungría (Usufructos sobre terrenos agrícolas) (C‑235/17, EU:C:2019:432), apartados 60 y 61 y jurisprudencia citada.
91      Sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 88 y 89 y jurisprudencia citada.
92      Véase el artículo 350/A del Código Penal, titulado, «Influencia ilegal en la voluntad de los electores», en relación con el artículo 459, apartado 1, de dicho código, en su versión modificada por el artículo 32 de la Ley controvertida.
93      Véase el punto 111 de las presentes conclusiones.
94      Véanse las disposiciones del artículo 4, apartado 3, de la Ley de Funcionamiento y Gestión de los Partidos Políticos, así como del artículo 3, punto 16, del artículo 124, apartados 1a a 1d, y del artículo 307/D, apartados 3 y 4, de la Ley Electoral, introducidos por el artículo 33 de la Ley controvertida.
95      Véase, en relación con la situación análoga de concesión de fondos públicos por la Unión, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 79 y ss.
96      Sentencia de 4 de octubre de 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843), apartado 46.
97      Véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649), apartado 92 y jurisprudencia citada.
98      Véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843), apartados 51 y 52 y jurisprudencia citada.
99      Véanse los puntos 102 y ss. de las presentes conclusiones.
100      Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122), apartado 51.
101      Según el artículo 3, letra a), de la Ley controvertida, «en el marco de su cometido de investigación, la Oficina […] investigará [aa)] las actividades de representación de intereses, a excepción de las representaciones diplomáticas y exteriores, así como de las organizaciones que representan intereses profesionales [ab)] las actividades de manipulación de la información y de desinformación, [ac)] las actividades dirigidas a influir en el debate democrático y en los procesos de toma de decisiones del Estado y de la sociedad, incluidas las actividades dirigidas a influir en el proceso de toma de decisiones de las personas que ejercen prerrogativas del poder público, desarrolladas en interés de otros Estados, así como de organismos, organizaciones y personas físicas extranjeras, cualquiera que sea su estatuto jurídico».
102      En relación con ese efecto disuasorio y riesgo de autocensura, véase también TEDH, sentencia de 15 de mayo de 2023, Sanchez c. Francia (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115), apartado 184.
103      Véase también TEDH, sentencia de 12 de marzo de 2019, Ali Gürbüz c. Turquía (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708), apartados 59 a 68.
104      Véanse también las disposiciones penales del artículo 350/A del Código Penal, titulado, «Influencia ilegal en la voluntad de los electores», en relación con el artículo 459, apartado 1, de ese código, en su versión modificada por el artículo 32 de la Ley controvertida.
105      Esta apreciación no prejuzga la existencia, en su caso, de una justificación de una injerencia en la libertad de expresión y de información, en particular, en relación con la persecución de «actividades de manipulación de la información y de desinformación» en el sentido del artículo 3, letra a)
subletra ab), de la Ley controvertida. Véase también, sobre esta cuestión, en relación con el artículo 10 del CEDH, TEDH, sentencia de 22 de julio de 2025, Bradshaw y otros c. Reino Unido (demanda n.º 15653/22), apartado 161.
106      Véase también TEDH, sentencia de 22 de noviembre de 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. y otros c. Países Bajos (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506), apartado 127.
107      Véase también TEDH, sentencia de 15 de diciembre de 2009, Financial Times Ltd y otros c. Reino Unido (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103), apartado 70.
108      Véanse las notas a pie de página 45 y ss. de las presentes conclusiones.
109      Véanse también TEDH, sentencia de 25 de septiembre de 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic y otros c. Eslovaquia (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808), apartado 60, y TEDH, sentencia de 23 de enero de 2023, Macatė c. Lituania (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519), apartados 181 y 182.
110      Véase, en relación con organizaciones no gubernamentales públicamente calificadas de «agentes extranjeros», TEDH, sentencia de 22 de octubre de 2024, Kobaliya y otros c. Rusia (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616), apartados 67, 75 y 82, y TEDH, sentencia de 14 de junio de 2022, Ecodefence y otros c. Rusia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813), apartado 131.
111      Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476) apartado 112 y jurisprudencia del TEDH citada.
112      Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 113 y jurisprudencia del TEDH citada.
113      Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 114 y jurisprudencia del TEDH citada.
114      Véase, en este sentido, en relación con Hungría, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 118. Véase también, en este sentido, TEDH, sentencia de 14 de junio de 2022, Ecodefence y otros c. Rusia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813), apartado 132.
115      Véanse las notas a pie de página 45 y ss. de las presentes conclusiones.
116      Véanse las notas a pie de página 35 y ss. de las presentes conclusiones.
117      Según el Tribunal de Justicia, debe atribuirse a esta garantía el mismo sentido y el mismo alcance que los del artículo 8 del CEDH: véase la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 122 y jurisprudencia citada.
118      TEDH, sentencia de 7 de febrero de 2012, Axel Springer AG c. Alemania (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408), apartado 83.
119      Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 124 y jurisprudencia citada. Véase también, en este sentido (y declarando, a este respecto, la existencia de una injerencia en el derecho a la protección de los datos de carácter personal en el sentido del artículo 8 de la Carta), la sentencia de 6 de octubre de 2020, État luxembourgeois (Derecho de recurso contra una solicitud de información en materia fiscal) (C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:795), apartados 73 y 74.
120      Esta autorización remite a la definición establecida en el artículo 3, punto 6, de la Ley sobre la Información, con arreglo a la cual se trata de «todos los datos distintos de los datos de interés público cuya divulgación, accesibilidad o disponibilidad es exigida por una ley en interés del público en general».
121      Así, el informe titulado «Las repercusiones de las actividades de Átlátszó en la soberanía húngara» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publicado el 28 de octubre de 2024, que trata de las actividades de investigación y de publicación del portal de investigación sin ánimo de lucro Átlátszó en relación con la falta de transparencia y la corrupción, menciona por su nombre al gerente, al que se reprocha no haber cooperado con la Oficina (disponible en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      Por lo que respecta a las visitas domiciliarias a los locales de las empresas, véase la sentencia de 18 de junio de 2015, Deutsche Bahn y otros/Comisión (C‑583/13 P, EU:C:2015:404), apartado 20; véanse también las conclusiones presentadas por el Abogado General Pitruzzella en el asunto Casino, Guichard-Perrachon y AMC/Comisión (C‑690/20 P, EU:C:2022:579), puntos 33 y 34 y jurisprudencia OMC citada), y, por la Abogada General Medina en los asuntos acumulados Imagens Médicas Integradas y otros (C‑258/23 a C‑260/23, EU:C:2024:537), puntos 31 y 41 y ss. y jurisprudencia citada. Véase también, en relación con el artículo 8 del CEDH, la sentencia del TEDH, Société Colas Est y otros c. Francia (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197), apartados 40 a 42 y jurisprudencia citada.
123      En virtud del artículo 339 TFUE, el secreto profesional garantizada cierta protección a este respecto. Véase, en relación con el derecho a la protección del secreto de los negocios, la sentencia de 7 de septiembre de 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700), apartados 131 a 133 y jurisprudencia citada. Véase, en relación con el menoscabo a la imagen y a la reputación de una persona jurídica por una publicación de la Comisión, incumpliendo las exigencias del secreto profesional, la sentencia de 8 de noviembre de 2011, Idromacchine y otros/Comisión (T‑88/09, EU:T:2011:641), apartados 42 y ss., confirmada por el auto de 3 de septiembre de 2013, Idromacchine y otros/Comisión (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Por lo que respecta a la relación entre la protección del secreto comercial de una empresa y la protección de la presunción de inocencia, que también presenta una estrecha relación con la protección de la reputación de una persona jurídica, véase la sentencia de 12 de octubre de 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comisión (T‑474/04, EU:T:2007:306), apartados 62 y ss., especialmente, los apartados 75 a 78. Véase también, a este respecto, la sentencia de 6 de julio de 2000, Volkswagen/Comisión (T‑62/98, EU:T:2000:180), apartado 281, confirmada por la sentencia de 18 de septiembre de 2003, Volkswagen/Comisión (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Véase el ejemplo del gerente de Átlátszó al que se le reprochó no haber cooperado con la Oficina (véase la nota a pie de página 121 de las presentes conclusiones). Véanse también, en lo relativo a la calificación de esas organizaciones de «agentes extranjeros», TEDH, sentencia de 14 de junio de 2022, Ecodefence y otros c. Rusia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813), apartado 131, y TEDH, sentencia de 22 de octubre de 2024, Kobaliya y otros c. Rusia (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616), apartado 75.
125      Véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de julio de 2020, Facebook Ireland y Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559), apartado 175; de 8 de diciembre de 2022, Orde van Vlaamse Balies y otros (C‑694/20, EU:C:2022:963), apartado 35; de 16 de noviembre de 2023, Roos y otros/Parlamento (C‑458/22 P, EU:C:2023:871), apartados 59 y 60; de 18 de enero de 2024, RTL Nederland y RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54), apartado 69, y de 4 de octubre de 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativa de acceso a los datos personales almacenados en un teléfono móvil) (C‑548/21, EU:C:2024:830), apartado 98 y jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las conclusiones presentadas por el Abogado General Emiliou en el asunto Belgian Association of Tax Lawyers y otros (C‑623/22, EU:C:2024:189), punto 138. Véase, asimismo, la sentencia de 23 de octubre de 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829), apartado 80, que considera que una legislación nacional no es suficientemente clara y precisa para garantizar una aplicación compatible con el Derecho de la Unión cuando puede ser objeto de interpretaciones divergentes por parte del juez nacional, una de las cuales sea compatible, y otra incompatible con el Derecho de la Unión.
126      Véase el artículo 8, apartado 2, de la Ley controvertida.
127      Esto afecta también a las «actividades de manipulación de la información y de desinformación» en el sentido del artículo 3, letra a), subletra ab), de la Ley controvertida (véanse los puntos 116 y 124 de las presentes conclusiones).
128      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2022, Orde van Vlaamse Balies y otros (C‑694/20, EU:C:2022:963), apartado 26.
129      Véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de diciembre de 2022, Orde van Vlaamse Balies y otros (C‑694/20, EU:C:2022:963), apartado 27, y de 26 de septiembre de 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791), apartado 49, así como las conclusiones que presenté en el asunto Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446), punto 25.
130      En efecto, con arreglo al artículo 1 de la Ley controvertida, la Oficina es un «órgano autónomo de la Administración del Estado».
131      En virtud de esta disposición, «el procedimiento de investigación de la Oficina […] no constituye un procedimiento de una autoridad administrativa, y no puede iniciarse ningún procedimiento contencioso-administrativo en relación con las actividades [de investigación] desarrolladas por la Oficina».
132      Véase el artículo 13, apartado 1, de la Ley sobre la Abogacía.
133      En su escrito de demanda, la Comisión se refiere a los vanos intentos de la Oficina de apelar a la cooperación del Consejo de la Abogacía húngara a efectos de la aplicación de la Ley controvertida (disponible en la siguiente dirección: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de junio de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423), apartados 50 y ss. y jurisprudencia citada. Véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2020, État luxembourgeois (Derecho de recurso contra una solicitud de información en materia fiscal (C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:795), apartados 83 y 84.
135      Véase, teniendo en cuenta la jurisprudencia del TEDH relativa al artículo 6 del CEDH, la sentencia de 2 de febrero de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84), apartados 36 y ss. y jurisprudencia citada.
136      Véase, en este sentido, la sentencia de 2 de febrero de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84), apartados 42 y ss., en particular apartados 55, 57 y 58.
137      La posibilidad de mencionar posteriormente la negativa a cooperar en el informe anual publicado, con arreglo al artículo 7, apartado 4, de la Ley controvertida, no constituye una medida coercitiva a estos efectos, aun cuando pueda constituir un aliciente para que la organización o la persona afectada coopere activamente. Lo mismo ocurre con la posibilidad de que el presidente de la Oficina se dirija a la Comisión Permanente de Seguridad Nacional de la Asamblea Nacional, en virtud del artículo 12, letra a), de la citada Ley. En cualquier caso, la jurisprudencia del Tribunal de Justica solo ha reconocido la existencia de una eventual vulneración del derecho a guardar silencio cuando la autoridad competente está en condiciones de adoptar medidas coercitivas para hacer cumplir la obligación de cooperación; véase la sentencia de 2 de febrero de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84), apartados 18, 35 y ss. Véanse, por lo que respecta a los procedimientos en materia de competencia, las sentencias de 18 de octubre de 1989, Orkem/Comisión (374/87, EU:C:1989:387), apartados 26 y ss.; de 29 de junio de 2006, Comisión/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432), apartados 39 y ss., y de 28 de enero de 2021, Qualcomm y Qualcomm Europe/Comisión (C‑466/19 P, EU:C:2021:76), apartado 147.
138      Así, en este caso, no es necesario pronunciarse sobre la cuestión de si el nivel de protección del derecho a guardar silencio difiere en función de si lo invoca una persona física o jurídica, diferencia que es pertinente en materia de competencia; véase la sentencia de 2 de febrero de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84), apartados 46 a 48 y jurisprudencia citada.
139      Véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de noviembre de 2010, Volker und Markus Schecke y Eifert (C‑92/09 y C‑93/09, EU:C:2010:662), apartados 52 y ss.; de 1 de agosto de 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601), apartado 61, y de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces) (C‑204/21, EU:C:2023:442), apartados 330 y ss.; Dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592), apartados 123 y ss. y jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las conclusiones presentadas por mí en los asuntos acumulados État luxembourgeois (Derecho de recurso contra una solicitud de información en materia fiscal) (C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:516) punto 71.
140      El concepto «de interés público» no se define ni en dicha disposición ni en las disposiciones del artículo 3, apartados 5 y 6, de la Ley de Información, que tampoco aportan mayores aclaraciones al respecto. Estas últimas disposiciones se limitan a establecer, por una parte, que los «datos de interés público» son «informaciones o datos distintos de los datos de carácter personal». Parece, por lo tanto, que dichos conceptos son incompatibles con la expresión «datos personales que sean de interés público». Por otra parte, se contemplan los «datos accesibles por razones de interés público» que representan «todos los datos distintos de los datos de interés público cuya divulgación, accesibilidad o disponibilidad es exigida por ley en beneficio del público en general», sin mencionar por ello los «datos personales que sean de interés público» (el subrayado es mío).
141      Véase también Dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592), apartado 124, según el cual la comunicación de datos de carácter personal a un tercero, como una autoridad pública, constituye una injerencia en el derecho fundamental consagrado en el artículo 7 de la Carta, cualquiera que sea la utilización posterior de la información comunicada.
142      Véase también, en este sentido, la sentencia de 20 de octubre de 2022, Koalitsia «Demokratichna Bulgaria — Obedinenie» (C‑306/21, EU:C:2022:813), apartado 52.
143      A tenor de este considerando en particular, el RGPD «no requiere que cada tratamiento individual se rija por una norma específica. Una norma puede ser suficiente como base para varias operaciones de tratamiento de datos basadas en una obligación legal aplicable al responsable del tratamiento, o si el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos. La finalidad del tratamiento también debe determinase en virtud del Derecho de la Unión o de los Estados miembros».
144      A tenor de esta disposición en particular, «dicha base jurídica podrá contener disposiciones específicas para adaptar la aplicación de normas del presente Reglamento, entre otras: las condiciones generales que rigen la licitud del tratamiento por parte del responsable; los tipos de datos objeto de tratamiento; los interesados afectados; las entidades a las que se pueden comunicar datos personales y los fines de tal comunicación; la limitación de la finalidad; los plazos de conservación de los datos, así como las operaciones y los procedimientos del tratamiento, incluidas las medidas para garantizar un tratamiento lícito y equitativo» (el subrayado es mío).
145      Véase también la tercera frase del considerando 10 del RGPD, que reza: «en lo que respecta al tratamiento de datos personales para el cumplimiento de una obligación legal, para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento, los Estados miembros deben estar facultados para mantener o adoptar disposiciones nacionales a fin de especificar en mayor grado la aplicación de las normas del presente Reglamento» (el subrayado es mío).
146      Véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de junio de 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491), apartado 219 y jurisprudencia citada, y de 30 de abril de 2024, La Quadrature du Net y otros (Datos personales y lucha contra la vulneración de derechos de propiedad intelectual) (C‑470/21, EU:C:2024:370), apartado 152 y jurisprudencia citada.
147      Artículo 3, letra a), subletra ac), de la Ley controvertida.
148      En relación con la amplia extensión de las facultades de investigación de la Oficina respecto de la información que puede recabarse en relación con las diferentes actividades mencionadas, véanse, en particular, los puntos 75 a 80 y 102 a 106 de las presentes conclusiones.
149      Sobre este requisito, véanse las sentencias de 21 de junio de 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491), apartado 219 y jurisprudencia citada, y de 30 de abril de 2024, La Quadrature du Net y otros (Datos personales y lucha contra la vulneración de derechos de propiedad intelectual) (C‑470/21, EU:C:2024:370), apartado 152 y jurisprudencia citada.
150      Véase, en relación con dicho requisito, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativa de acceso a los datos personales almacenados en un teléfono móvil) (C‑548/21, EU:C:2024:830), apartados 90 y ss.; véanse también, en este sentido, las conclusiones presentadas por el Abogado General Szpunar en el asunto Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670), puntos 35 y 36.
151      Véase, en este sentido, la sentencia de 1 de agosto de 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601), apartado 93 y jurisprudencia citada.
152      Por lo que se refiere a la justificación de tales injerencias en los derechos consagrados en los artículos 7 y 8 de la Carta por el objetivo de la lucha contra la delincuencia grave y de la prevención de las amenazas graves contra la seguridad pública, véase la sentencia de 2 de marzo de 2021, Prokuratuur (Condiciones de acceso a los datos relativos a las comunicaciones electrónicas) (C‑746/18, EU:C:2021:152), apartado 33 y jurisprudencia citada.
153      La citada disposición establece, en particular, que, «en relación con las actividades a que se refieren los artículos 7 y 8, la Oficina aplicará debidamente el artículo 27, apartados 1 y 3, de la [Ley sobre el Comisario de los Derechos Fundamentales]». El artículo 27, apartado 3, de dicha Ley prevé que los documentos y las pruebas materiales obtenidos en el marco de la investigación del Comisario de los Derechos Fundamentales no son públicos.