61997CC0347_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1
Με την παρούσα προσφυγή, που ασκήθηκε δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου, μη λαμβάνοντας και/ή μη γνωστοποιώντας στην Επιτροπή όλα τα μέτρα που είναι απαραίτητα για να συμμορφωθεί προς το άρθρο 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, για τις ηλεκτρικές στήλες και τους συσσωρευτές που περιέχουν ορισμένες επικίνδυνες ουσίες (1) (στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή.
ΙΙ - Το νομικό πλαίσιο
2 Το άρθρο 1 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, ορίζει ότι:
«Η παρούσα οδηγία προβλέπει την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών όσον αφορά την αξιοποίηση και την ελεγχόμενη διάθεση των χρησιμοποιουμένων ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών που περιέχουν επικίνδυνες ουσίες σύμφωνα με το παράρτημα Ι.»
3 Το άρθρο 6 της οδηγίας ορίζει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη καταρτίζουν προγράμματα που αποβλέπουν τους εξής στόχους:
- μείωση της περιεκτικότητας των ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών σε βαρέα μέταλλα,
- παροχή κινήτρων
για την εμπορία στηλών και συσσωρευτών που περιέχουν μικρότερες ποσότητες επικίνδυνων ουσιών ή/και λιγότερο ρυπαντικές ουσίες,
- προοδευτική μείωση, στα οικιακά απορρίμματα, των χρησιμοποιημένων ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών που υπάγονται στο παράρτημα Ι,
- προώθηση των ερευνών που αφορούν τη μείωση της περιεκτικότητας των ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών σε επικίνδυνες ουσίες, την αντικατάσταση των ουσιών αυτών από ουσίες λιγότερο ρυπαντικές καθώς και τα συστήματα ανακύκλωσης,
- χωριστή διάθεση των χρησιμοποιημένων ηλεκτρικών στηλών στηλών και συσσωρευτών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι.
Τα προγράμματα καταρτίζονται, αρχικά, για περίοδο τεσσάρων ετών αρχόμενη από τις 18 Μαρτίου 1993. Πρέπει να γνωστοποιούνται στην Επιτροπή το αργότερο μέχρι τις 17 Σεπτεμβρίου 1992.
Τα προγράμματα επανεξετάζονται και ενημερώνονται τακτικά, τουλάχιστον ανά τετραετία, λαμβανομένων υπόψη ιδίως των τεχνικών εξελίξεων και της κατάστασης της οικονομίας και του περιβάλλοντος. Τα τροποποιημένα προγράμματα πρέπει, να γνωστοποιούνται, σε εύθετο χρόνο, στην Επιτροπή.»
4 Το άρθρο 7 της οδηγίας ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν και για την αποτελεσματική οργάνωση της χωριστής συλλογής και της εφαρμογής ενδεχομένως, συστήματος εγγύησης επιστροφής. Εξάλλου, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν μέτρα, όπως π.χ. οικονομικά κίνητρα, για την προώθηση της ανακύκλωσης. Τα ενλόγω μέτρα πρέπει να τίθενται σε εφαρμογή μετά από διαβούλευση με τους ενδιαφερόμενους, να βασίζονται σε έγκυρα οικολογικά και οικονομικά κριτήρια και να μην προκαλούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.
2. Κατά την ανακοίνωση των προγραμμάτων τους που αναφέρονται στο άρθρο 6, τα κράτη μέλη πληροφορούν την Επιτροπή για τα μέτρα που έλαβαν δυνάμει της παραγράφου 1.»
ΙΙΙ - Τα πραγματικά περιστατικά
5 Κατ' εφαρμογή της ανωτέρω νομοθεσίας, τα κράτη μέλη βαρύνονται με την υποχρέωση καταρτίσεως και γνωστοποιήσεως των προγραμμάτων που περιγράφονται στο άρθρο 6 και των μέτρων που αναφέρονται στο άρθρο 7 της οδηγίας. Στις 11 Μαου 1994 το Βασίλειο του Βελγίου γνωστοποίησε στην Επιτροπή ορισμένα μόνο μέτρα που έλαβαν οι Περιφέρειες της Φλάνδρας, των Βρυξελλών-Πρωτεύουσας και της Βαλλονίας προκειμένου να συμμορφωθούν προς την οδηγία. Η Επιτροπή έκρινε ότι τα μέτρα αυτά παρουσίαζαν κενά και αδυναμίες. Διαπίστωσε ειδικότερα ότι δεν της είχαν γνωστοποιηθεί, αφενός, προγράμματα που πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 6 της οδηγίας, και αφετέρου, μέτρα υλοποιήσεως των όσων επιτάσσει το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας. Με βάση τις πληροφορίες που είχε στη διάθεσή της, η Επιτροπή πιθανολόγησε ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν είχε συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα άρθρα 6 και 7, παράγραφος 2 της οδηγίας.
6 Για το λόγο αυτό, στις 3 Ιουλίου 1995, η Επιτροπή απέστειλε στη Βελγική Κυβέρνηση έγγραφο οχλήσεως, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΚ για να παρουσιάσει, εντός δύο μηνών, τις παρατηρήσεις της σχετικά με την ενλόγω παράβαση.
7 Ελλείψει απαντήσεως από μέρους του Βασιλείου του Βελγίου η Επιτροπή απηύθυνε στις 27 Δεκεμβρίου 1996 αιτιολογημένη γνώμη με την οποία καταλόγισε στο κράτος αυτό ότι μη γνωστοποιώντας παρά ελλιπώς το πρόγραμμα στο οποίο στοχεύει το άρθρο 6 της οδηγίας και παραλείποντας να πληροφορήσει την Επιτροπή για τα μέτρα που όφειλε να λάβει σύμφωνα προς το άρθρο 7 της οδηγίας, είχε παραβεί τις υποχρεώσεις του που απορρέουν από τα άρθρα 6 και 7, παράγραφος 2 της οδηγίας. Παράλληλα, η Επιτροπή κάλεσε το Βασίλειο του Βελγίου να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη γνώμη μέσα σε προθεσμία δύο μηνών από την κοινοποίησή της.
8 Στις 24 Φεβρουαρίου 1997, η Βελγική Κυβέρνηση έστειλε στην Επιτροπή απάντηση της Περιφέρειας των Βρυξελλών-Πρωτεύουσας, στην οποία αναφέρεται ότι η υλοποίηση των επιδιώξεων του τρίτου και του πέμπτου σημείου του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 της οδηγίας εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της περιφέρειας αυτής. Στην απάντηση γίνεται ακόμη μνεία των αποτελεσμάτων των μέτρων που ελήφθησαν για τη χωριστή συλλογή και την ανακύκλωση των χρησιμοποιημένων στηλών· η Βελγική Κυβέρνηση πληροφορεί επίσης την Επιτροπή για την κατάρτιση πρωτοκόλλου δέσμευσης μεταξύ των τριών βελγικών περιφερειών και του νομικού προσώπου ASBL BEBAT, το οποίο εισήγαγε ένα σύστημα συλλογής και ανακύκλωσης των χρησιμοποιημένων ηλεκτρικών στηλών. Τέλος, η Περιφέρεια των Βρυξελλών-Πρωτεύουσας δίνει πληροφορίες για το περιεχόμενο που προσανατολίζεται να δώσει σ' ένα υπό κατάρτιση σχέδιο αποβλήτων.
9 Στις 29 Απριλίου 1997 η Βελγική Κυβέρνηση έστειλε στην Επιτροπή απάντηση της Περιφέρειας της Βαλλονίας στην οποία περιέχεται πρόγραμμα ενεργειών για τη διαχείριση των αποβλήτων που συνίστανται σε χρησιμοποιημένες ηλεκτρικές στήλες και συσσωρευτές. Το πρόγραμμα αυτό είναι δεκτικό προσαρμογής όταν υιοθετηθεί το δεύτερο βαλλονικό πλάνο για τα απόβλητα, του οποίου και θα αποτελέσει ένα από τα στοιχεία.
10 Στις 9 Ιουλίου 1997, το Βέλγιο έστειλε στην Επιτροπή την βασιλική απόφαση της 17ης Μαρτίου 1997 για τις ηλεκτρικές στήλες και τους συσσωρευτές που περιέχουν ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, στο άρθρο 3 της οποίας προβλέπεται ότι ο αρμόδιος για το περιβάλλον ομοσπονδιακός υπουργός καταρτίζει προγράμματα για την επίτευξη των επιδιώξεων που αναφέρονται στο πρώτο, δεύτερο και τέταρτο σημείο του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ.
11 Η Επιτροπή, εκτιμώντας από τα στοιχεία που είχε στη διάθεσή της, ότι οι βελγικές περιφέρειες είχαν λάβει μέτρα σχετικά με την τρίτη και την πέμπτη επιδίωξη του άρθρου 6, πρώτο εδάφιο της οδηγίας, ενώ για την πρώτη, δεύτερη και τέταρτη επιδίωξη έπρεπε να καταρτισθούν επιπλέον προγράμματα σε ομοσπονδιακό επίπεδο, συμπέρανε ότι δεν είχαν ληφθεί όλα τα απαραίτητα μέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 6 της οδηγίας. Αντίθετα, η Επιτροπή, διαπιστώνοντας ότι οι βελγικές αρχές είχαν γνωστοποιήσει, έστω και εκτός του πλαισίου της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ, τη νομοθεσία σχετικά με το σύστημα «ιcotaxes» (που αφορούσε, μεταξύ άλλων, και τις ηλεκτρικές στήλες), δεν επέμεινε στην παραβίαση του άρθρου 7, παράγραφος 2 της οδηγίας και επιφυλάχθηκε ως προς τούτο για το μέλλον, αν ληφθούν άλλα μέτρα χωρίς να γνωστοποιηθούν.
12 Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει στις 6 Οκτωβρίου 1997 την παρούσα προσφυγή, εκτιμώντας ότι το Βασίλειο του Βελγίου δε συμμορφώθηκε προς την αιτιολογημένη γνώμη της 26ης Δεκεμβρίου 1996.
13 Ας σημειωθεί ακόμη ότι, στις 26 Νοεμβρίου 1997, οι βελγικές αρχές έστειλαν στην Επιτροπή συμπληρωματικά στοιχεία για την απάντηση της κυβέρνησης της Περιφέρειας της Φλάνδρας στην αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής της 26ης Δεκεμβρίου 1996.
ΙV - Οι θέσεις των διαδίκων
14 Η Επιτροπή θεμελιώνει την προσφυγή της στο άρθρο 189, τρίτο εδάφιο της Συνθήκης ΕΚ και στο άρθρο 5, πρώτο εδάφιο της ίδιας Συνθήκης, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη στα οποία απευθύνεται μια οδηγία δεσμεύονται να επιτύχουν τα επιδιωκόμενα με αυτήν αποτελέσματα μέσα στην τιθέμενη προθεσμία. Η Επιτροπή υπενθυμίζει την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία ένα κράτος μέλος δεν θα μπορούσε να επικαλεσθεί διατάξεις, πρακτική ή καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης του για να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και των προθεσμιών που τάσσονται από τις κοινοτικές οδηγίες.
15 Η Επιτροπή αναφέρει ότι κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας δεν αμφισβητήθηκε, ούτε και θα μπορούσε να αμφισβητηθεί, ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν πήρε όλα τα απαραίτητα μέτρα για την κατάρτιση των προγραμμάτων που προβλέπονται στο άρθρο 6 της οδηγίας. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα μέτρα που πήραν οι περιφέρειες ήσαν ελλιπή διότι δεν αναφέρονταν στο πρώτο, δεύτερο και τέταρτο σημείο του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 της οδηγίας, ενώ ως προς τα σημεία αυτά έπρεπε να ληφθούν επιπλέον μέτρα σε ομοσπονδιακό επίπεδο, όπως προκύπτει και από τη διατύπωση του άρθρου 3 της βασιλικής απόφασης της 17ης Μαρτίου 1997.
16 Επιπλέον, η προσφεύγουσα αναφέρει ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν της εγνώρισε ποτέ μέχρι την εκπνοή της προθεσμίας που προβλέπεται από το άρθρο 6, δεύτερο εδάφιο της οδηγίας ότι οι επιδιώξεις του άρθρου 6 είχαν επιτευχθεί και δεν υπήρχε πλέον ανάγκη κατάρτισης προγραμμάτων για την υλοποίηση των επιδιώξεων του πρώτου, δεύτερου και τέταρτου σημείου του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6. Τονίζει δε ότι τα μέτρα τα οποία αναφέρονται κατά τρόπο γενικό στο δικόγραφο του Βασιλείου του Βελγίου δεν της είχαν ποτέ γνωστοποιηθεί μέχρι τότε.
17 Η Επιτροπή επισημαίνει ακόμη ότι το άρθρο 6 της οδηγίας προβλέπει την κατάρτιση διαδοχικών τετραετών προγραμμάτων στο πλαίσιο μιας δυναμικής διαδικασίας με στόχο το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα ανάλογα με τις εκάστοτε συνθήκες έτσι ώστε να εκμηδενισθεί η περιεκτικότητα των ηλεκτρικών στηλών και των συσσωρευτών σε υδράργυρο και βαρέα μέταλλα. Εκτιμά δε ότι τα μέτρα που επικαλείται το Βασίλειο του Βελγίου, δεν πληρούν αυτούς τους όρους. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η μείωση της περιεκτικότητας σε υδράργυρο δεν αναφέρεται στις υποχρεώσεις του άρθρου 6 της οδηγίας, αλλά στις διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφος 1. Τονίζει, επίσης, ότι αντίθετα προς το σκεπτικό του καθού η προσφυγή κράτους, το πρώτο και δεύτερο σημείο του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 της οδηγίας δεν θέτουν όριο στο ποσοστό περιεχομένου σε επικίνδυνες ουσίες και επομένως, η επιβαλλόμενη προσπάθεια σε εθνικό επίπεδο δεν είναι δυνατόν να ολοκληρωθεί παρά μόνο με την οριστική απάλειψη αυτών των ουσιών. Τέλος, η Επιτροπή σημειώνει ότι το σύστημα «ιcotaxes» αναφέρεται στις υποχρεώσεις του άρθρου 7, παράγραφος 2 της οδηγίας, στην παράβαση του οποίου και δεν εμμένει πλέον, και ότι τα μέτρα έρευνας που επικαλείται το Βέλγιο δεν της είχαν γνωστοποιηθεί. Επίσης, κατά την Επιτροπή, το σύστημα BEBAT, όπως προκύπτει από το άρθρο 3 της σχετικής συμφωνίας, αναφέρεται στη χωριστή συλλογή και ανακύκλωση των συσσωρευτών και όχι στο πρώτο, δεύτερο και τέταρτο σημείο του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 της οδηγίας.
18 Συναφώς, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, ακόμη και αν έχουν επιτευχθεί ορισμένα αποτελέσματα νωρίτερα από το χρόνο που προβλέπεται από την οδηγία για την έναρξη των τετραετών διαδοχικών προγραμμάτων, ένα κράτος μέλος δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωση να καταρτίσει τα προβλεπόμενα προγράμματα. Σε κάθε περίπτωση το Βασίλειο του Βελγίου δεν της γνωστοποίησε το περιεχόμενο κανενός προγράμματος που να αφορά το πρώτο, δεύτερο και τέταρτο σημείου του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 της οδηγίας, ούτε μέσα στην προθεσμία που ορίζει το άρθρο 6, δεύτερο εδάφιο της οδηγίας, ούτε στα πλαίσια της προθεσμίας της αιτιολογημένης γνώμης της Επιτροπής, ούτε και μέχρι την κατάθεση του υπομνήματος απαντήσεως της τελευταίας.
19 Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο, αφενός, να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου, μη λαμβάνοντας και/ή μη γνωστοποιώντας όλα τα απαραίτητα μέτρα δεν συμμορφώθηκε προς το άρθρο 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ και, αφετέρου, την καταδίκη του κράτους αυτού στα δικαστικά έξοδα.
20 To Bασίλειο του Βελγίου δεν αμφισβητεί την παράλειψη γνωστοποίησης των προγραμμάτων που του καταμαρτυρεί η Επιτροπή. Ρητώς δε αναφέρει στο υπόμνημα ανταπαντήσεως ότι παρέλειψε να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή τις συμφωνίες που καταρτίσθηκαν σε ομοσπονδιακό επίπεδο.
21 Αντιτάσσει ωστόσο, αφενός, ότι κατά το χρόνο που τα προγράμματα στα οποία στοχεύει το άρθρο 6 της οδηγίας έπρεπε να καταρτισθούν για πρώτη φορά και για μια περίοδο τεσσάρων ετών (2), η ομοσπονδιακή αρχή δεν ήταν αρμόδια να τα εκπονήσει. Η προστασία του περιβάλλοντος ανήκε κατ' αρχήν στην αρμοδιότητα των περιφερειών. Μόνο μετά από τη μεταρρύθμιση της 16ης Ιουλίου 1993 η ομοσπονδιακή αρχή κατέστη αρμόδια για τη λήψη των μέτρων που προβλέπονται από το πρώτο, δεύτερο και τέταρτο σημείο του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 της οδηγίας.
22 Προβάλλει, αφετέρου, ότι η κατάρτιση των προγραμμάτων που προβλέπει το πρώτο εδάφιο του άρθρου 6 της οδηγίας δεν πρέπει να θεωρείται αναγκαία παρά μόνο στο μέτρο που οι επιδιώξεις της οδηγίας δεν έχουν επιτευχθεί. Συναφώς, το Βασίλειο του Βελγίου θεωρεί ότι είχε εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ και, κατά συνέπεια, η λήψη επιπλέον μέτρων δεν ήταν απαραίτητη.
23 Συγκεκριμένα, η Βελγική Κυβέρνηση βεβαιώνει ότι τη στιγμή της υιοθέτησης της ανωτέρω οδηγίας είχε ήδη προβεί σε πολλές ενέργειες που στόχευαν στην πραγματοποίηση των επιδιώξεών της. Αυτά τα μέτρα, όπως ισχυρίζεται, συμπληρώθηκαν με ενέργειες που έγιναν μετά από την υιοθέτηση της οδηγίας. Προς τούτο, παραπέμπει στα προμνησθέντα προγράμματα των περιφερειών και στη βασιλική απόφαση της 17ης Μαρτίου 1993. Κατά τη γνώμη της Βελγικής Κυβέρνησης, η απόφαση αυτή δεν συνιστά μια απλή μεταφορά και ενσωμάτωση της οδηγίας, ούτε αναγνώριση της μέχρι τότε παράλειψης κατάρτισης των προγραμμάτων· πρόκειται για μία ρύθμιση που επιβεβαιώνει μια ήδη υπάρχουσα κατάσταση και θέτει το νομικό πλαίσιο για μελλοντικές, ενδεχομένως, ρυθμιστικές παρεμβάσεις της ομοσπονδιακής κυβέρνησης στο ζήτημα. Το Βασίλειο του Βελγίου επικαλείται, περαιτέρω, δύο συμφωνίες που ωστόσο αναγνωρίζει ότι γνωστοποίησε το κείμενό τους για πρώτη φορά με το υπόμνημα αντίκρουσης. Συγκεκριμένα, μνημονεύει, πρώτον, συμφωνία του 1989 με τους παραγωγούς ηλεκτρικών στηλών με σκοπό τη μείωση της περιεκτικότητας των στηλών σε βαρέα μέταλλλα και ιδίως σε υδράργυρο, και δεύτερον, προγράμματα που εκπονήθηκαν από τους Ευρωπαίους κατασκευαστές με σκοπό να μειώσουν τις ποσότητες των επικίνδυνων υλικών και να αναζητήσουν υποκατάστατα προϋόντα λιγότερο ρυπογόνα. Αναφέρει επίσης ότι, τον Απρίλιο του 1990, η Ομοσπονδία του Ηλεκτρισμού και της Ηλεκτρονικής (FEE) και η Fabrimιtal δεσμεύθηκαν με σύμβαση να υιοθετήσουν τον κώδικα ορθής πρακτικής της 1ης Ιανουαρίου 1988 με σκοπό τη μείωση της ποσότητας υδραργύρου στις πρωτογενείς ηλεκτρικές στήλες τις οποίες εμπορεύονται στο Βέλγιο.
24 Επίσης, το καθού η προσφυγή κράτος τονίζει τη σημασία της δημιουργίας της ASBL BEBAT, που συστήθηκε τον Αύγουστο 1995 στο πλαίσιο του νόμου της 16ης Μαρτίου 1993, ο οποίος τροποποιήθηκε από το νόμο της 7ης Μαρτίου 1996, σχετικά με τη συλλογή και ανακύκλωση των ηλεκτρικών στηλών. Το νομικό αυτό πρόσωπο υπέγραψε στις 17 Ιουνίου 1996 πρωτόκολλο συμφωνίας με τις τρεις περιφέρειες και λαμβάνει μέτρα έρευνας για την ανάπτυξη τεχνικών συλλογής των στηλών. Περαιτέρω, το Βασίλειο του Βελγίου υποστηρίζει ότι το σύστημα «ιcotaxes» δεν αφορά μόνο στις επιδιώξεις του άρθρου 7 της οδηγίας· επιτυγχάνει σε σημαντικό βαθμό την εισαγωγή στην αγορά ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών που περιέχουν μικρότερες ποσότητες σε επικίνδυνα υλικά ή λιγότερο ρυπογόνα υλικά, καθώς και την προώθηση της έρευνας σχετικά με τη μείωση της ποσότητας των επικίνδυνων υλικών και την αντικατάστασή τους από υλικά λιγότερο ρυπογόνα.
25 Το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει ότι η έννοια του «προγράμματος», με το νόημα που του αποδίδει η οδηγία, δεν έχει ένα συγκεκριμένο τυπικό νομικό περιεχόμενο. Κάθε σύνολο μέτρων που στοχεύει στην υλοποίηση των επιδιώξεων της οδηγίας - άσχετα από τη νομική του φύση και τον τύπο που περιβάλλεται - πρέπει να θεωρηθεί ως «πρόγραμμα» κατά την έννοια της οδηγίας. Συναφώς, το Βασίλειο του Βελγίου τονίζει ότι οι ανωτέρω συμφωνίες πρέπει να θεωρηθούν προγράμματα που συνάδουν με τις απαιτήσεις του άρθρου 6 της οδηγίας, διότι, αφενός, αναφέρονται στις επιδιώξεις του πρώτου, δεύτερου και τέταρτου σημείου του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 και, αφετέρου, ακολουθούν μία δυναμική διαδικασία για την αποτελεσματικότερη μείωση της περιεκτικότητας σε επικίνδυνες ουσίες ανάλογα με τις εκάστοτε υπάρχουσες συνθήκες. Υπογραμμίζει, εξάλλου, ότι η οδηγία δεν προσδιορίζει αριθμητικά την επιδίωξη μείωσης της περιεκτικότητας σε επικίνδυνες ή ρυπογόνες ουσίες και προώθησης στην αγορά ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών με λιγότερο επικίνδυνες ή ρυπογόνες ουσίες· δεν είναι συνεπώς δυνατός ο προσδιορισμός του χρονικού σημείου επίτευξης της επιδίωξης αυτής.
26 Ενόψει των ανωτέρω, το Βασίλειο του Βελγίου θεωρεί ότι έχει επιτύχει τους στόχους του άρθρου 6 της οδηγίας και ότι η μόνη του παράλειψη έγκειται στην μη γνωστοποίηση στην Επιτροπή των συμφωνιών που έγιναν σε ομοσπονδιακό επίπεδο, παράλειψη όμως που, κατά τη γνώμη του, είναι εντελώς τυπική. Για το λόγο αυτό ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
V - Οι απόψεις μου επί της προσφυγής
27 Σύμφωνα με τις αιτιάσεις της Επιτροπής, το Βασίλειο του Βελγίου έχει παραβεί τις υποχρεώσεις του που απορρέουν από το άρθρο 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ. Είναι επομένως αναγκαίο να προσδιορισθούν επακριβώς οι υποχρεώσεις αυτές, δεδομένου ότι οι διάδικοι προβάλλουν επ' αυτών διαφορετικές ερμηνευτικές προσεγγίσεις. Ας σημειωθεί πάντως ότι το Δικαστήριο δεν είχε μέχρι στιγμής την ευκαιρία να προβεί σε μια εξαντλητική ανάλυση της οδηγίας (3).
28 Θεωρώ χρήσιμο να σημειώσω, εισαγωγικώς, ότι η ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 6 της οδηγίας μπορεί να στηριχθεί μεθοδολογικώς σε δύο διαφορετικές προσεγγίσεις. Σύμφωνα με την πρώτη, η οποία συνάγεται από τη γραμματική διατύπωση του άρθρου αυτού, τα κράτη μέλη βαρύνονται με δύο ξεχωριστές υποχρεώσεις: την κατάρτιση προγραμμάτων για την επίτευξη των επιδιώξεων του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6 (α), και τη γνωστοποίησή τους στην Επιτροπή με βάση τα οριζόμενα στο δεύτερο και τρίτο εδάφιο του ίδιου άρθρου (β). Σύμφωνα με τη δεύτερη, η οποία αναδεικνύει τη συστηματική και τελεολογική ερμηνεία των κρισίμων διατάξεων, είναι ορθότερο να μη γίνεται διάκριση μεταξύ δύο ξεχωριστών υποχρεώσεων· στην πραγματικότητα, υφίσταται ενιαία επιταγή κατάρτισης-γνωστοποίησης των προβλεπομένων προγραμμάτων, οπότε, αν διαπιστωθεί ότι τα εθνικά μέτρα πάσχουν από τη σκοπιά είτε της καταρτίσεως είτε της γνωστοποιήσεως, θα πρέπει να γίνει αυτομάτως δεκτό ότι το κράτος μέλος δεν έχει συμμορφωθεί προς όλες τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6 της οδηγίας (γ). Για την πληρότητα της αναλύσεως θα εξετάσω διαδοχικά και τους δύο ερμηνευτικούς δρόμους, αν και οδηγούν στην ίδια απάντηση.
α) Η υποχρέωση κατάρτισης προγραμμάτων
29 Σύμφωνα με το άρθρο 6, πρώτο εδάφιο της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ τα κράτη μέλη οφείλουν να καταρτίσουν προγράμματα για την επίτευξη των πέντε στόχων που αναφέρονται στο ίδιο εδάφιο.
30 Φρονώ ότι η υποχρέωση κατάρτισης προγραμμάτων δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να εκπληρωθεί μέσα από τη λήψη μεμονωμένων μέτρων ή ειδικών και συγκεκριμένων δραστηριοτήτων στον τομέα των ηλεκτρικών στηλών και των συσσωρευτών. Υπενθυμίζω ότι η κρίσιμη οδηγία στοχεύει μεταξύ άλλων στην προστασία του περιβάλλοντος, όπως ρητώς τονίζεται και στο προοίμιό της. Η διασφάλιση του εννόμου αυτού αγαθού εξαρτάται απαραίτητα από την παράλληλη λήψη, αφενός, κανονιστικών μέτρων και, αφετέρου, υλικών ενεργειών· εξαρτάται δε σε μεγάλο βαθμό από τον προγραμματισμό της συνολικής δράσης των εθνικών και κοινοτικών δημοσίων φορέων στους τομείς του περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος. Με άλλα λόγια, η ανάγκη κατάλληλου προγραμματισμού μέσα από την εκπόνηση ολοκληρωμένων προγραμμάτων, στην οποία στοχεύει το άρθρο 6 της οδηγίας, δεν μπορεί να καλύπτεται από την ad hoc δράση των εθνικών αρχών στους αντίστοιχους τομείς τους οποίους θα έπρεπε να αφορά ο προγραμματισμός (4).
31 Είναι λοιπόν βάσιμος ο ισχυρισμός της Επιτροπής σύμφωνα με τον οποίο, ακόμη και αν υπάρχουν ορισμένα αποτελέσματα μέτρων που έχουν ληφθεί από ένα κράτος μέλος κατά το χρονικό σημείο που προβλέπεται από το άρθρο 6, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, για την έναρξη του πρώτου από τη σειρά των τετραετών προγραμμάτων, το κράτος αυτό δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωση να καταρτίσει προγράμματα.
32 Ωστόσο, το Βασίλειο του Βελγίου, αν και αναγνωρίζει ότι σε ομοσπονδιακό επίπεδο δεν εχει καταρτίσει προγράμματα με την αυστηρή έννοια του όρου ως προς τον πρώτο, δεύτερο και τέταρτο από τους στόχους που θέτει το πρώτο εδάφιο του άρθρου 6, ισχυρίζεται ότι οι συμφωνίες στις οποίες αναφέρεται και τα μέτρα που είχε λάβει είχαν πλήρως υλοποιήσει τις επιδιώξεις του άρθρου 6 της οδηγίας και σε κάθε περίπτωση, μπορούν να θεωρηθούν ως «προγράμματα». Στο μέτρο που η οδηγία δεν προσδιορίζει την τυπική έννοια του «προγράμματος», το Βασίλειο του Βελγίου πιστεύει ότι θα έπρεπε να θεωρηθεί ως τέτοιο κάθε σύνολο μέτρων που στοχεύει στην υλοποίηση των επιδιώξεων της οδηγίας, ανεξάρτητα από τη νομική του φύση και τον τύπο που το περιβάλλει.
33 Ανεξάρτητα από τα ανωτέρω, απαιτείται σε κάθε περίπτωση, τα ληφθέντα εθνικά μέτρα να πληρούν τα στοιχεία του «προγράμματος» που προβλέπει το άρθρο 6 της οδηγίας (5). Όπως ήδη ανέφερα, το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη την ευκαιρία να δώσει τον ορισμό του «προγράμματος» κατά την έννοια του άρθρου 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ. Ο ορισμός αυτός θα πρέπει να αναζητηθεί στα στοιχεία που παρέχει η ίδια η οδηγία. Συναφώς, το άρθρο 6 της οδηγίας αυτής καθορίζει το περιεχόμενο των ενλόγω προγραμμάτων (που προσδιορίζεται από τους πέντε στόχους που θέτει το πρώτο εδάφιο του άρθρου 6) και το χρονοδιάγραμμά τους (το οποίο προσδιορίζεται από το δεύτερο και το τρίτο εδάφιο του άρθρου).
34 Από τη διατύπωση της κρίσιμης αυτής διατάξεως και την όλη οικονομία της οδηγίας συνάγεται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης επιδιώκει τη σταδιακή αντιμετώπιση του προβλήματος των ειδικών αποβλήτων (όπως είναι οι ηλεκτρικές στήλες και οι συσσωρευτές) μέσα σε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα. Για το λόγο αυτό έχει προβλέψει την κατάρτιση εθνικών προγραμμάτων τα οποία «(...) επεξεργάζονται και ενημερώνονται τακτικά, τουλάχιστον ανά τετραετία, λαμβανομένων υπόψη ιδίως των τεχνικών εξελίξεων και της κατάστασης της οικονομίας και του περιβάλλοντος» (6). Επιπλέον, όπως υποστηρίζει και η Επιτροπή, από τη διατύπωση των όρων «μείωση» και «παροχή κινήτρων», που απαντώνται στο πρώτο, δεύτερο και τέταρτο στόχο του πρώτου εδαφίου του άρθρου 6, και από την καθιέρωση της διαδοχικής εκπόνησης τετραετών προγραμμάτων, απορρέει ότι δεν υπάρχει ποσοτικό όριο για την τελική πραγμάτωση των συγκεκριμένων επιδιώξεων της οδηγίας. Αντίθετα, καθιερώνεται μία δυναμική διαδικασία συνεχούς ελαχιστοποίησης των επικίνδυνων ουσιών, δηλαδή του υδραργύρου και των βαρέων μετάλλων, έως την οριστική εξάλειψή τους.
35 Έρχομαι τώρα να εξετάσω όσα επικαλείται το Βασίλειο του Βελγίου από την σκοπιά των κριτηρίων του άρθρου 6 της οδηγίας. Σε ό,τι αφορά τις συμφωνίες που επικαλείται η Βελγική Κυβέρνηση, πρέπει να παρατηρηθούν τα ακόλουθα:
- αφενός, το χρονοδιάγραμμά τους δεν είναι σύμφωνο με το άρθρο 6 της κρίσιμης οδηγίας στο μέτρο που δεν υπάρχει πρόβλεψη για συνεχείς και περιοδικές επανεξετάσεις και ενημερώσεις, όπως προβλέπει το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 6. Tόσο ο κώδικας ορθής πρακτικής που υπογράφηκε την 1η Ιανουαρίου 1988 για να ισχύσει μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1991, όσο και η συμφωνία αντικατάστασής του που υπογράφηκε στις 20 Απριλίου 1990, δεν περιέχουν παρά γενική πρόβλεψη της πρόθεσης των μερών να μελετήσουν τρόπους μείωσης (για μετά το 1990 ο πρώτος και για μετά το 1992 η δεύτερη) και να προωθήσουν την αντικατάσταση (μέχρι το 1991) των επικίνδυνων υλικών. Αξίζει να τονισθεί ότι στο άρθρο 3 της συμφωνίας της 20ής Απριλίου 1990 ορίζεται ότι οι δύο πρώτες διατάξεις της συμφωνίας «δεν αποκλείουν καθόλου την επιτάχυνση του προγράμματος μείωσης ή την εισαγωγή μικρότερης περιεκτικότητας σε υδράργυρο εκεί όπου τα τεχνολογικά μέσα το επιτρέπουν»· επομένως, στη λογική της συμφωνίας αυτής, η συνεχής προώθηση της μείωσης της περιεκτικότητας σε επικίνδυνα υλικά πέρα από ένα ορισμένο ποσοστό αντιμετωπίζεται ως ενδεχόμενο που δεν πρέπει να αποκλεισθεί, τη στιγμή που θα έπρεπε, για να πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 6 της κρίσιμης οδηγίας, να αποτελεί το βασικό στόχο. οΕτσι, οι συμφωνίες που επικαλείται η Βελγική Κυβέρνηση αγνοούν τις ειδικές ρυθμίσεις της οδηγίας και σε κάθε περίπτωση δεν συμμορφώνονται με τη λογική και το συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα που επιβάλλει ο κοινοτικός προγραμματισμός (7)·
- αφετέρου, στο άρθρο 1 της συμφωνίας της 20ής Απριλίου 1990, όπως άλλωστε και στο άρθρο 1 του κώδικα ορθής πρακτικής του 1988, γίνεται ποσοτικός προσδιορισμός και οριοθέτηση της μείωσης της περιεκτικότητας σε υδράργυρο. Επίσης, όπως ήδη ανέφερα, στο άρθρο 2 και των δύο συμφωνιών υπάρχει μια γενικότατη διατύπωση της πρόθεσης μεταγενέστερης επιδίωξης της έρευνας μέσων μείωσης των επικίνδυνων υλικών. Δεδομένων λοιπόν των στοιχείων αυτών και παρά το γεγονός ότι τα άρθρα 5 και 6 της συμφωνίας της 20ής Απριλίου 1990 κάνουν λόγο για ετήσια πληροφόρηση των δημοσίων αρχών σχετικά με την εξέλιξη και την εφαρμογή των επιδιώξεων της συμφωνίας, και για δυνατότητα συνεννόησης μεταξύ των μερών όταν υπάρχει αμφισβήτηση σχετικά με τις συμφωνίες που εμπεριέχονται στον κώδικα ορθής πρακτικής, αυτές οι διατάξεις δεν συνάδουν με το περιεχόμενο και τη δυναμική των προγραμμάτων κατά την έννοια του άρθρου 6 της οδηγίας, στο μέτρο που δεν τείνουν στην οριστική εξάλειψη των επικίνδυνων υλικών.
36 Ως προς το περιεχόμενο των μέτρων που λήφθηκαν στο πλαίσιο του συστήματος «ιcotaxes» είναι φανερό ότι αυτά συνιστούν οικονομικά μέτρα που προβλέπονται από το άρθρο 7 της κρίσιμης οδηγίας. Το γεγονός ότι μπορεί παρεμπιπτόντως να έχουν και θετικές - μικρές ή μεγάλες - συνέπειες ως προς τις επιδιώξεις του άρθρου 6 της οδηγίας, όπως ισχυρίζεται η Βελγική Κυβέρνηση, δεν αρκεί φυσικά για να τους προσδώσει την έννοια του απαιτούμενου προγράμματος για την επίτευξη αυτών των στόχων.
37 Συναφώς, το γεγονός ότι στον προϋπολογισμό της ASBL ΒΕΒΑΤ προβλέπονται σημαντικά κονδύλια για έρευνα δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι υπάρχει και σχετικός προγραμματισμός ο οποίος αντιστοιχεί στις επιδιώξεις και κυρίως στους όρους του άρθρου 6 της οδηγίας.
38 Τέλος, το άρθρο 3 της βασιλικής απόφασης της 17ης Μαρτίου 1997 δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι συνιστά μεταφορά της κρίσιμης οδηγίας. Θέτει βεβαίως το νομικό πλαίσιο με βάση το οποίο θα ληφθούν στη συνέχεια τα μέτρα υλοποίησης του σκοπού της οδηγίας από τα αρμόδια όργανα. Η πρόβλεψη όμως αυτού και μόνου του νομικού πλαισίου μέσω της απλής επανάληψης του κειμένου της οδηγίας από διάταξη της εσωτερικής έννομης τάξης δεν συνιστά πλήρη μεταφορά του άρθρου 6 της οδηγίας και δεν μπορεί να καλύψει την παράλειψη κατάρτισης των ειδικών προγραμμάτων που προβλέπονται από το άρθρο αυτό (8).
39 Συνάγεται από τα ανωτέρω ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν συμμορφώθηκε προς την υποχρέωση κατάρτισης των προγραμμάτων που απορρέει από το άρθρο 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ. Ακόμη και αν έλαβε μέτρα με θετικά αποτελέσματα στην επίτευξη των επιδιώξεων της οδηγίας, τα μέτρα αυτά δεν συνάδουν προς την έννοια του «προγράμματος», όπως αυτή αρύεται από το άρθρο 6 της οδηγίας· συνεπώς, η λήψη των μέτρων αυτών δεν θα μπορούσε να αναπληρώσει την υποχρέωση έγκαιρης κατάρτισης των προγραμμάτων με τους ειδικούς όρους που προβλέπονται από το άρθρο 6 της κρίσιμης οδηγίας.
40 Δεδομένου ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν πραγματοποίησε εντός της ταχθείσας από την οδηγία προθεσμίας - ούτε άλλωστε εντός της προθεσμίας που τέθηκε στην αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής - την μεταφορά του άρθρου 6 της κρίσιμης οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, η προσφυγή της Επιτροπής ως προς το σημείο αυτό πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να κριθεί βάσιμη (9).
β) Η υποχρέωση γνωστοποιήσεως των προγραμμάτων
41 Σύμφωνα με το άρθρο 6, δεύτερο εδάφιο της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ, τα κράτη μέλη ήσαν υποχρεωμένα να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή, μέχρι την 17η Σεπτεμβρίου 1992, τα καταρτισθέντα, κατ' εφαρμογήν του πρώτου εδαφίου, προγράμματα με ισχύ τεσσάρων ετών από τις 18 Μαρτίου 1992· στη συνέχεια, όφειλαν να γνωστοποιήσουν εν ευθέτω χρόνω όλα τα τροποποιημένα προγράμματα.
42 Επικουρικώς, επομένως, το Βασίλειο του Βελγίου, εκτός του ότι δεν έλαβε τα απαραίτητα μέτρα για την κατάρτιση των προγραμμάτων που απαιτεί το άρθρο 6 της κρίσιμης οδηγίας, είναι σαφές και δεν αμφισβητείται ότι παρέλειψε να γνωστοποιήσει τα μέτρα αυτά εντός της προθεσμίας που θέτει το άρθρο αυτό. Τα διάφορα μέτρα που ελήφθησαν από τις ομόσπονδες περιφέρειες κοινοποιήθηκαν μόλις στις 11 Μαου 1994, ενώ, εκτός από την απάντηση της Περιφέρειας των Βρυξελλών-Πρωτεύουσας της 24ης Φεβρουαρίου 1997, όλες οι άλλες κοινοποιήσεις μέτρων που έλαβε το Βασίλειο του Βελγίου έγιναν μετά και από την εκπνοή της προθεσμίας που έθεσε η Επιτροπή με την αιτιολογημένη γνώμη της της 27ης Δεκεμβρίου 1996.
43 Εξάλλου, η Βελγική Κυβέρνηση αποδέχεται ρητώς στο υπόμνημα ανταπαντήσεως ότι παρέλειψε να γνωστοποιήσει εμπροθέσμως στην Επιτροπή τις συμφωνίες οι οποίες καταρτίσθηκαν σε ομοσπονδιακό επίπεδο, και τις οποίες επικαλείται για να ισχυρισθεί ότι πέτυχε τις επιδιώξεις του άρθρου 6 της οδηγίας. Η ύπαρξη και το κείμενο αυτών των συμφωνιών έγιναν γνωστά στην Επιτροπή από τις παρατηρήσεις που κατέθεσε η Βελγική Κυβέρνηση κατά τη διάρκεια της γραπτής διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου.
44 Τέλος, εφόσον το Βασίλειο του Βελγίου δεν ακολούθησε τον ανά τετραετίες τουλάχιστον προγραμματισμό που προβλέπεται στο άρθρο 6, τρίτο εδάφιο της οδηγίας, ούτε γνωστοποίησε εγκαίρως τα μέτρα που ισχυρίζεται ότι έλαβε ενόψει των προγραμμάτων που προβλέπονται, δεν έγινε - ούτε και θα μπορούσε άλλωστε να γίνει - γνωστοποίηση τροποποιημένων και ενημερωμένων προγραμμάτων κατά τους ορισμούς του εδαφίου αυτού.
45 Συνάγεται λοιπόν από τα ανωτέρω ότι το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη την υποχρέωση γνωστοποίησης που απορρέει από το δεύτερο και τρίτο εδάφιο του άρθρου 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ και επομένως πρέπει να θεωρηθούν ως βάσιμοι οι σχετικοί ισχυρισμοί της προσφεύγουσας.
γ) Η κατάρτιση και γνωστοποίηση των προγραμμάτων ως ενιαία υποχρέωση
46 Αν και το Βασίλειο του Βελγίου παραδέχεται ρητώς στο υπόμνημα ανταπαντήσεως ότι παρέλειψε να ανακοινώσει στην Επιτροπή τις συμφωνίες που καταρτίσθηκαν σε ομοσπονδιακό επίπεδο, θεωρεί ότι αυτή η παράλειψη είναι καθαρά τυπική και δεν μπορεί από μόνη της να στηρίξει την καταδίκη του από το Δικαστήριο. Κατά την γνώμη μου, η άποψη αυτή δεν ευσταθεί. Αφενός, η μη αμφισβητούμενη παράλειψη γνωστοποίησης αποτελεί από μόνη της παράβαση ιδιαίτερης υποχρέωσης που προβλέπεται ρητώς από το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 6 της οδηγίας. Αφετέρου, η παράλειψη αυτή έχει άμεσες και σημαντικές συνέπειες ως προς την αποτελεσματική εφαρμογή των ουσιαστικών υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6 της οδηγίας· για το λόγο αυτό, θεωρώ ότι η γενική οικονομία του άρθρου αυτού επιβάλλει με τρόπο άρρηκτο την κατάρτιση και τη γνωστοποίηση των προβλεπομένων προγραμμάτων ως ενιαία υποχρέωση.
47 Η κρίσιμη οδηγία ελήφθη δυνάμει του άρθρου 100 Α της Συνθήκης ΕΚ, επιδιώκει δηλαδή την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών, οι οποίες έχουν άμεση επίπτωση στην εγκαθίδρυση ή τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Συγκεκριμένα, όπως αναφέρεται και στο προοίμιο της οδηγίας, η προσέγγιση των νομοθεσιών απαιτείται διότι «οποιαδήποτε διαφορά των νομοθετικών ή διοικητικών μέτρων που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη ενδέχεται να δημιουργήσει εμπόδια στις κοινοτικές συναλλαγές και στρέβλωση του ανταγωνισμού και να έχει ως εκ τούτου άμεση επίπτωση στη δημιουργία και λειτουργία της κοινής αγοράς». Για το λόγο αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία ο έλεγχος των προγραμμάτων, μέτρων και λοιπών ενεργειών των εθνικών αρχών στο ρυθμιζόμενο από την οδηγία τομέα.
48 Για να καταστεί εφικτός αυτός ο έλεγχος πρέπει όχι μόνο να καταρτισθούν τα προγράμματα που αναφέρονται στο άρθρο 6 της οδηγίας, αλλά και να γνωστοποιηθούν τα προγράμματα αυτά στην Επιτροπή. Επομένως, οι συγκεκριμένες υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6 της οδηγίας δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι καλύπτονται για όσο διάστημα η εθνική δράση παραμένει άγνωστη στην Επιτροπή (10). Η υποχρέωση που έχουν τα κράτη μέλη να ανακοινώνουν τα προγράμματα που έχουν καταρτίσει δεν είναι τυπική, αλλά ουσιώδης, στο μέτρο που επιτρέπει τον έλεγχο των εθνικών μέτρων από την Επιτροπή.
49 Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι το Βασίλειο του Βελγίου, γνωστοποιώντας καθυστερημένα ή παραλείποντας να γνωστοποιήσει, όπως και το ίδιο παραδέχεται, τα μέτρα που έλαβε, και a fortiori, τα προβλεπόμενα από το άρθρο 6 προγράμματα, παρέβη, και μόνο για το λόγο αυτό, τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ.
50 Κατά συνέπεια, οι ισχυρισμοί της προσφεύγουσας πρέπει να θεωρηθούν στο σύνολό τους βάσιμοι. Στο συμπέρασμα αυτό μπορεί να καταλήξει το Δικαστήριο ανεξαρτήτως της ερμηνευτικής οδού που θα επιλέξει για να προσεγγίσει την κρίσιμη διάταξη του άρθρου 6 της οδηγίας (11).
51 Τέλος, επαναλαμβάνω την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία ένα κράτος δεν μπορεί να επικαλείται την ακολουθούμενη εντός των εδαφών του πρακτική, διατάξεις ή καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης για να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και προθεσμιών που απορρέουν από τη Συνθήκη (12). Επομένως, οι ισχυρισμοί των ομόσπονδων περιφερειών και των ομοσπονδιακών αρχών που αναφέρονται στον καθορισμό των αρμοδιοτήτων σε σχέση με τους στόχους του άρθρου 6 της οδηγίας δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να δικαιολογήσουν τις παραλείψεις τους ως προς την κατάρτιση και τη γνωστοποίηση των προγραμμάτων τα οποία προβλέπονται από το άρθρο αυτό. Συναφώς, και αν ακόμη τα προγράμματα που έπρεπε να καταρτισθούν ανήκαν στην αρμοδιότητα των περιφερειών, η μη εμπρόθεσμη γνωστοποίησή τους από τις περιφέρειες δεσμεύει το ομοσπονδιακό κράτος το οποίο παραβαίνει έτσι τις υποχρεώσεις του (13).
VI - Πρόταση
52 Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο:
«1) να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, για τις ηλεκτρικές στήλες και τους συσσωρευτές που περιέχουν ορισμένες επικίνδυνες ουσίες·
2) να καταδικάσει, σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2 του Κανονισμού Διαδικασίας, το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα».
(1) - ΕΕ L 78, της 28ης Μαρτίου 1991, σ. 38.
(2) - Δηλαδή, στις 18 Μαρτίου 1993.
(3) - Βλ. τις αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1996, υπόθεση C-303/95, Επιτροπή κατά
Ιταλίας (Συλλογή 1996, σ. Ι-3859) (άρθρο 11 της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ - ομολογημένη παράβαση κράτους), της 13ης Νοεμβρίου 1997, υπόθεση C-236/96, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1997, σ. Ι-6397), της 19ης Μαου 1997 συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-282/96 και C-283/96, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1997, σ. Ι-2929), και τη διάταξη του Δικαστηρίου της 30ής Μαρτίου 1998, υπόθεση C-286/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας.
(4) - Βλ., την απόφαση της 28ης Μαου 1998, υπόθεση C-298/97, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1998, σ. Ι-3301), καθώς και τις προτάσεις μου της 19ης Μαρτίου 1998 επί της ανωτέρω υποθέσεως.
(5) - Με άλλα λόγια, το Βασίλειο του Βελγίου δε θα είχε παραβεί τις προβλεπόμενες από το άρθρο 6 της οδηγίας υποχρεώσεις, μόνο εφόσον τα μέτρα που είχε λάβει και οι συμφωνίες που είχαν καταρτισθεί θα μπορούσαν να θεωρηθούν «προγράμματα» κατά την έννοια του άρθρου 6 της οδηγίας. Σχετικά, πρέπει να κάνω ιδιαίτερη αναφορά στην υπόθεση C-255/93, Επιτροπή κατά Γαλλίας, η οποία αφορά σε παράβαση της Γαλλικής Δημοκρατίας να συμμορφωθεί προς το άρθρο 3 της οδηγίας 85/339/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για τις συσκευασίες υγρών τροφίμων. Προς επίτευξη των στόχων της οδηγίας το συγκεκριμένο άρθρο επέβαλε την υποχρέωση εκπόνησης τετραετών τουλάχιστον προγραμμάτων, που καταρτίζονται για πρώτη φορά για την περίοδο που αρχίζει από την 1η Ιανουαρίου 1987 και ανακοινώνονται στην Επιτροπή πριν από την ημερομηνία αυτή. Στην υπόθεση αυτή, που δεν απέχει από την υπό κρίση, το Δικαστήριο έκρινε ότι για την επίλυση της διαφοράς, πρέπει να εξετασθεί αν οι ελεύθερες συμφωνίες που επικαλείται η Γαλλική Δημοκρατία παρουσιάζουν όλα τα χαρακτηριστικά των προβλεπομένων στο άρθρο 3 προγραμμάτων περιορισμού των συσκευασιών. Βλ., την απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1994 (Συλλογή 1994, σ. Ι-4949, σκέψη 20).
(6) - Τελευταίο εδάφιο του άρθρου 6 της οδηγίας.
(7) - Σχετικά με την υποχρέωση κατάρτισης και τήρησης του χρονοδιαγράμματος που επιβάλλει η οδηγία από τα μέτρα μεταφοράς της στην εσωτερική έννομη τάξη, βλ. την προμνησθείσα απόφαση στην υποσημείωση 3, Επιτροπή κατά Γαλλίας (σκέψεις 24, 25 και 27).
(8) - Aντίθετα με όσα εμμέσως ισχυρίζεται η Βελγική Κυβέρνηση, δεν είναι απαραίτητο να γίνει τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεων της οδηγίας μέσω ρητής και ειδικής νομοθετικής ή κανονιστικής διάταξης. Η νομολογία του Δικαστηρίου έχει δεχθεί ότι ένα γενικό νομικό πλαίσιο μπορεί να συνιστά την ορθή εφαρμογή της οδηγίας υπό τη μόνη προϋπόθεση ότι το πλαίσιο αυτό εξασφαλίζει αποτελεσματικά την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας με επαρκώς σαφή και συγκεκριμένο τρόπο. Βλ. την απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1991, υπόθεση C-131/88, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-825, σκέψη 6), την απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987, υπόθεση 247/85, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1987, σ. 3029, σκέψη 9), και της 8ης Ιουλίου 1987, υπόθεση 262/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1987, σ. 3073, σκέψη 9).
(9) - Βλ., ενδεικτικά την απόφαση της 20ής Μαρτίου 1997, υπόθεση C-294/96, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1997, σ. Ι-1781), και την προμνησθείσα στην υποσημείωση 3 απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας (σκέψη 29).
(10) - Βλ. τα σημεία 12 και 13 των προτάσεών μου της 19ης Μαρτίου 1998 στην προμνησθείσα (υποσημείωση 4) υπόθεση C-298/97, Επιτροπή κατά Ισπανίας.
(11) - Ωστόσο, αν γίνει δεκτή η ερμηνευτική οδός σύμφωνα με την οποία υπάρχουν δύο ξεχωριστές υποχρεώσεις, δηλαδή η υποχρέωση λήψης και η υποχρέωση γνωστοποίησης των αναγκαίων μέτρων για τη συμμόρφωση στο άρθρο 6 της κρίσιμης οδηγίας, η διαπίστωση της ειδικής παραβάσεως περί μη έγκαιρης γνωστοποιήσεως των μέτρων δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι το κράτος μέλος παρέλειψε να συμμορφωθεί και με την υποχρέωση λήψης των σχετικών μέτρων. Αντίστοιχα, αν γίνει δεκτή η δεύτερη ερμηνευτική οδός - η οποία θεωρώ ότι συνάδει περισσότερο προς την αυστηρότητα που χαρακτηρίζει τη συγκεκριμένη ρύθμιση - περί υπάρξεως μιας ενιαίας υποχρεώσεως λήψεως και γνωστοποιήσεως των μέτρων, τότε, από τη στιγμή που το Δικαστήριο διαπιστώσει την παράβαση της υποχρεώσεως γνωστοποιήσεως των μέτρων, η οποία άλλωστε ομολογείται από το Βασίλειο του Βελγίου, δεν χρειάζεται να εξετάσει επιπλέον αν τα μέτρα που έλαβε το τελευταίο πληρούν τα υπόλοιπα στοιχεία που προβλέπει το άρθρο 6 της οδηγίας.
(12) - Βλ., μεταξύ πολλών, την απόφαση της 20ής Μαρτίου 1997, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1997, σ. Ι-1781).
(13) - Βλ. σχετικά την απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991, υπόθεση C-290/89, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1991, σ. Ι-2851), και την απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1991, υπόθεση C-33/90, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-6001, σκέψη 24).