61987CC0265_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
O presente reenvio prejudicial insere-se no contencioso, já bastante amplo, relativo à legitimidade das taxas de co-responsabilidade. Ao longo de sucessivas decisões (1), o Tribunal, embora censurando - como adiante se verá - um aspecto particular, confirmou substancialmente a compatibilidade deste tipo de instrumento e das suas regras de execução essenciais com a ordem jurídica comunitária.
No caso vertente (no qual se discute o Regulamento n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986, e o subsequente Regulamento de aplicação n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986), a sociedade Schraeder, empresa de comercialização de cereais transformados, opondo-se à cobrança da taxa, contesta a sua validade perante o órgão jurisdicional nacional, utilizando argumentos que, em meu entender, o Tribunal já examinou e recusou em grande parte na sua precedente jurisprudência.
Com base noutra argumentação, respeitante não à legitimidade da taxa enquanto tal, mas à legitimidade do respectivo regime de cobrança, a validade dos citados regulamentos é igualmente
impugnada no âmbito de outro processo, o processo 195/87, no qual apresento as minhas conclusões hoje mesmo.
Apesar desta diferença de perspectiva parece-me que, no caso de o Tribunal acolher a solução que proponho nas conclusões proferidas no processo acabado de citar, tal solução seria igualmente relevante para efeitos da resposta a dar pelo juiz nacional do presente processo.
Sugiro, assim, desde já, para a hipótese de o Tribunal considerar oportuno seguir as minhas conclusões no processo 195/87, que o acórdão a proferir no presente processo contenha uma referência ao acórdão proferido no processo 195/87.
Posto isto, limitarei as observações subsequentes à apreciação dos fundamentos de invalidade discutidos no âmbito do presente processo, expostos pelo juiz nacional na decisão de reenvio.
Quanto à insuficiente base jurídica do Regulamento n.° 1579/86
As dúvidas expressas pelo órgão jurisdicional nacional quanto à validade do Regulamento n.° 1579/86 dizem, quase exclusivamente, respeito a uma alegada insuficiência de base jurídica. Por conseguinte, é sobre este ponto que concentrarei a maior parte da minha análise.
O juiz de reenvio, fazendo sua a tese da recorrente no processo principal, considera que o regulamento citado deveria ter adoptado como base não só o artigo 43.°, mas igualmente o artigo 201.° do Tratado.
Os argumentos desenvolvidos em apoio desta tese são, no essencial, dois.
Em primeiro lugar - afirma-se - a taxa de co-responsabilidade, pela sua concreta configuração, e contrariamente ao disposto no artigo 1.°, n.° 4, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 1579/86 (1), constitui uma medida de carácter essencialmente fiscal e não uma intervenção de política agrícola de natureza económica. Demonstrá-lo-ia, além do nível elevado da tributação, igualmente, e sobretudo, a circunstância de a taxa onerar, em definitivo, sujeitos (os transformadores de cereais) que não são responsáveis pela produção de excedentes. Tal imposição, portanto, embora atenue as dificuldades financeiras do sector em questão, não tem, todavia, qualquer nexo objectivo e, portanto, qualquer incidência efectiva no comportamento económico de tais operadores (os produtores de cerais) que determinam a oferta e, por conseguinte, também os eventuais excedentes. Tratando-se, portanto, de uma receita de carácter tributário, o Conselho não tinha o poder de instituí-la unicamente com base no artigo 43.°
A esta conclusão se chegaria igualmente em virtude de um segundo argumento.
Na acepção do artigo 2.°, segundo parágrafo, da decisão 70/243/CECA, CEE, Euratom do Conselho, de 21 de Abril de 1970 (JO L 94, p. 19):
"Constituem igualmente recursos próprios, inscritos no orçamento das Comunidades, as receitas provenientes de outros impostos instituídos, no âmbito de uma política comum, em conformidade com as disposições do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e no Tratado que institui a Comunidade Europeia de Energia Atómica, desde que tenha sido cumprido o processo do artigo 201.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia ou do artigo 173.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia de Energia Atómica."
Dado que a taxa de co-responsabilidade constitui precisamente uma receita instituída no âmbito de uma política comum, desta disposição resultaria igualmente, segundo a interpretação para ela proposta pela recorrente, a obrigação de o Conselho se basear no artigo 201.° e de respeitar o respectivo procedimento.
Não me parece que estes dois argumentos possam ser acolhidos.
Antes de tudo, no acórdão de 9 de Julho de 1985, Bozzetti (179/84, Recueil, p. 2301), o Tribunal, referindo-se à taxa de co-responsabilidade no sector do leite, esclareceu que:
"... deve ser considerada 'como fazendo parte das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas' . Esta taxa tem, portanto, um carácter essencialmente económico, na medida em que desempenha o mesmo papel que as outras intervenções previstas pela organização comum de mercado dos produtos lácteos. A circunstância da taxa de co-responsabilidade, directamente afecta a certas
despesas efectuadas no âmbito da organização comum do mercado leiteiro, não figurar entre os 'recursos próprios' da Comunidade não tem por efeito influenciar a qualificação dessa taxa enquanto medida que se destina a contribuir para a regularização do mercado em causa" (n.° 19).
Estas observações podem ser transpostas para a taxa no sector dos cereais, em tudo análoga à que se acabou de descrever, quer estruturalmente - como adiante se verá - quer, e é o mais importante, funcionalmente.
Já indicámos que o artigo 1.°, n.° 4, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 1579/86, atrás citado, dispõe que a taxa em questão "é considerada como fazendo parte das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas". Além disso, como resulta da fundamentação do próprio regulamento (segundo considerando) este instrumento, inserindo-se no âmbito de uma mais ampla estratégia de reequilíbrio do mercado, responde igualmente ao específico objectivo de fornecer aos produtores uma indicação sobre a situação do sector em causa. Como esclareceram a Comissão e o Conselho, a taxa, embora o faça com maior flexibilidade, opera de um modo não muito diverso de uma redução do preço de intervenção em idêntica percentagem. Trata-se, portanto, de um sinal concreto destinado aos produtores e que, sem pôr em causa os mecanismos de apoio sectoriais, se destina a restabelecer o equilíbrio natural entre a oferta e a procura.
Mas se esta, muito sinteticamente descrita, é a função do instrumento, não se vê como é que se pode razoavelmente contestar a sua natureza essencialmente económica, de resto explicitamente
reconhecida pela jurisprudência do Tribunal no sector do leite.
Tal natureza, contrariamente ao que afirma a recorrente, não é contrariada pelo método de cobrança da taxa (pagamento por parte dos transformadores e não dos produtores), nem pelo respectivo montante.
Voltaremos a debruçar-nos sobre estas questões mais adiante. Por ora, basta precisar que a argumentação da decorrente sobre esta questão assenta em premissas infundadas.
Quanto ao método de cobrança, não é exacto que a taxa onere os transformadores. Pelo menos em princípio, acontece precisamente o contrário. Embora paga por estes últimos, a taxa é obrigatoriamente repercutida - mediante dedução no preço de aquisição - até ao produtor. É este, portanto, o verdadeiro sujeito passivo, enquanto que o transformador apenas intervém como substituto. E é sempre o produtor o verdadeiro destinatário da medida económica, uma vez que serão precisamente as suas opções a ser condicionadas pela existência e pelo montante da taxa. O mecanismo de cobrança, portanto, é coerente com o objectivo, característico da taxa, de fornecer aos produtores uma informação concreta acerca da conjuntura do mercado.
Quanto ao nível da imposição, fixada em 3% nos dois primeiros anos, ela não se afigura excessiva, tratando-se de intervir, sob a forma de redução ou, em qualquer caso, de contenção dos preços da procura, num mercado estruturalmente excedentário.
O montante da taxa, por outro lado, embora seja definido com base em elementos de ordem financeira (o custo orçamental inerente ao apoio da produção excedentária), está, no entanto, sempre conexionado com a razão económica fundamental da medida, que - como se disse - é a de "dar aos produtores uma indicação sobre a situação do mercado" para "alcançar com toda a urgência um melhor equilíbrio" do mesmo e "um domínio do crescimento" (segundo considerando do Regulamento n.° 1579/86).
Parece-me, por conseguinte, que se deve entender que a taxa, embora se apresente indiscutivelmente sob um aspecto financeiro, concorrendo para conter o encargo de gestão dos mecanismos do sector dos cereais, não deixa de se configurar concretamente como uma intervenção indirecta para a regularização do mercado e, portanto, de carácter essencialmente económico. Por conseguinte, não é pois com esta base que se pode sustentar a necessidade de fundamentar o regulamento em causa também no artigo 201.° do Tratado.
Uma obrigação deste tipo não resulta igualmente, bem vistas as coisas, do disposto no artigo 2.°, segundo parágrafo, da citada decisão do Conselho relativa aos recursos próprios. Como justamente o sublinham as instituições, enquanto o primeiro parágrafo de tal artigo tem valor constitutivo, no sentido de que prevê receitas que constituem necessariamente recursos próprios, o segundo parágrafo é meramente indicativo, referindo-se antes a
receitas que, de acordo com as circunstâncias, podem ser englobadas entre os recursos próprios mas também podem não sê-lo. Na hipótese prevista no segundo parágrafo, no caso de se decidir inscrever uma determinada rubrica entre os recursos próprios, e só neste caso, é condição necessária recorrer ao procedimento do artigo 201.° Em contrapartida, quando se entende que determinada receita não deve ser inscrita nos recursos próprios, e, portanto, no Orçamento Geral da Comunidade, o processo do artigo 201.° é claramente supérfluo e mesmo excessivo.
É exactamente esta última situação que ocorre com a taxa de co-responsabilidade. Foi esta a conclusão a que o Tribunal já chegou no acórdão de 21 de Fevereiro de 1979, Stoelting (138/78, Recueil, p. 713). Em tal ocasião, o autor no processo principal contestava que o artigo 43.° fosse suficiente para autorizar as instituições comunitárias a cobrar uma taxa sobre a produção de leite, alegando que esta última constituía uma imposição fiscal que apenas era susceptível de ser criada ao abrigo do artigo 201.° O Tribunal, contrariando esta tese, e após recordar a função da taxa, considerou que o Conselho tinha o poder de a adoptar com base no artigo 43.° unicamente. Deste modo, o Tribunal seguiu a opinião do advogado-geral Mayras, que observara:
"O artigo 201.° constitui a base de receitas que, sem qualquer distinção, se destinam a cobrir o conjunto das despesas inscritas no orçamento.
Todavia, tal artigo não exclui o facto de que, no âmbito de regulamentações específicas, particularmente em matéria de política agrícola comum, o Conselho tenha o poder de criar receitas que, em razão da sua ligação directa com os
processos que influem sobre as despesas relativas ao sector em questão, diminuem o respectivo impacto."
A este propósito, recordou igualmente que, no âmbito das intervenções destinadas a disciplinar os mercados agrícolas, já existem determinadas receitas que não constituem recursos próprios, cuja criação implicaria um recurso ao procedimento do artigo 201.° (por exemplo as cauções e garantias impostas pela Comunidade) e, assim, concluía que o referido artigo não era aplicável à taxa de co-responsabilidade (2).
Sublinhe-se igualmente que, na hipótese da taxa em questão, o recurso ao artigo 201.° se afigura não só supérfluo, mas também inapropriado. Com efeito, esta taxa, embora se destine a remediar desequilíbrios estruturais, constitui todavia uma medida prevista para sectores determinados, a cujas exigências específicas é estritamente proprocionada e tem um carácter virtualmente contingente, uma vez que a sua aplicação está condicionada à existência de um desequilíbrio sectorial. Ora, afigura-se mais justo, como o indicou o Conselho, excluir, em princípio, do conjunto dos recursos próprios as receitas que não sejam de aplicação geral e de carácter permanente.
Finalmente, a disposição segundo a qual o produto da taxa não se destina, como está prescrito para os recursos próprios (artigo 5.° da citada decisão do Conselho de 21 de Abril de 1970) em obediência ao princípio da universalidade do orçamento, "a
financiar indistintamente todas as despesas" das Comunidades, mas é utilizado (nos termos do artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1579/86) exclusivamente "no financiamento das despesas do sector dos cereais", é perfeitamente coerente com esta asserção.
Entendo, portanto, que o Regulamento n.° 1579/86 podia ser adoptado tendo como única base o artigo 43.° do Tratado, pelo que considero que não se encontra viciado por insuficiência de base jurídica.
Idoneidade da taxa para alcançar o objectivo previsto
A recorrente no processo principal defendeu que a taxa em questão não seria idónea para alcançar o objectivo de estabilizar o mercado, mencionado no artigo 39.° do Tratado, e seria, por isso, ilegal por força do artigo 40.°, n.° 3.
As razões de tal inadequação assentam, em seu entender, em dois factos:
- a taxa onera uma quota (menos de 50%) demasiado limitada da produção agrícola,
- pode determinar um aumento dos preços e, portanto, uma contracção da procura dos cereais transformados.
Por conseguinte, em seu entender, tal instrumento é completamente ineficaz, senão mesmo contraditório, em termos da sua finalidade de restaurar o equilíbrio entre a oferta e a procura no mercado em questão.
Recorde-se, no entanto, que, ao adoptar medidas deste tipo e, portanto, ao apreciá-las sobre o prisma da oportunidade, o Conselho dispõe de um amplo poder discricionário, que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.° e 43.° lhe impõem (ver acórdão Stoelting atrás citado, n.° 8).
No exercício de tais poderes cabe, entre as várias fórmulas disponíveis, a escolha da que se afigura mais adequada ao alcance do objectivo prosseguido (ver acórdão Bozzetti, atrás citado, n.° 30).
Daqui resulta, no que respeita a esta específica questão, que o controlo jurisdicional da legitimidade se poderá exercer de um modo restrito, unicamente nos limites do erro manifesto, do desvio do poder ou da ultrapassagem manifesta dos limites do poder discricionário da instituição.
Assim, o Tribunal, no acórdão Biovilac (3), reconheceu que só a manifesta inadequação de uma medida, relativamente aos objectivos visados no artigo 39.°, pode afectar a sua validade. Pronunciou-se no mesmo sentido no acórdão Stoelting, no qual a manifesta inadequação de uma medida relativamente ao objectivo que a competente instituição procura alcançar foi encarada como hipotético motivo de invalidade.
Em contrapartida, a simples ineficácia do acto não é, em si, causa de invalidade, apenas podendo ser relevante no âmbito de uma avaliação da oportunidade que não compete ao Tribunal efectuar (ver acórdão Biovilac atrás citado).
Ora, no caso vertente, impõe-se declarar que a instituição claramente não ultrapassou os limites do seu poder discricionário, pelo menos no que respeita aos aspectos evocados no âmbito do presente processo.
Com efeito, a taxa em questão, na medida em que se destina a conter a oferta mediante uma pressão concreta sobre os produtores, é coerente, em princípio, com o objectivo de estabilização do mercado previsto no artigo 39.°
De resto, em concreto, ninguém contesta que a criação da taxa criou uma redução, a todos os níveis, do preço de apoio dos cereais e melhorou a situação financeira do sector, libertando recursos indispensáveis para desenvolver uma estratégia de desenvolvimento de novas possibilidades de escoamento.
As alegações da recorrente no processo principal, acerca dos efeitos da taxa sobre os preços e sobre a procura, afiguram-se, por conseguinte, não só insuficientes para fundamentar a sua ilegalidade, mas igualmente injustificadas factualmente.
No que respeita à incidência limitada da medida, devida à amplitude das isenções previstas, assinale-se, em primeiro lugar, que tais limitações podem ter reduzido, mas não comprometido - como se acabou de indicar - os efeitos que se pretendiam alcançar. Em segundo lugar, a extensão das isenções previstas - como é confirmado pelo Tribunal no acórdão de 29 de Junho de 1988, Van Landschoot, 300/86, Colect., p. 3443
- está objectivamente justificada por razões de ordem económica. Em qualquer caso, finalmente, sublinhe-se que, num quadro como o até aqui desenhado, a opção entre um maior ou menor alcance material da taxa coloca-se nos limites do poder discricionário da instituição e não justifica qualquer dúvida no plano legal.
Considero, portanto, que a tese da ilegalidade da taxa por inadequação relativamente ao objectivo previsto é improcedente.
Quanto à violação dos direitos fundamentais
Segundo afirma a recorrente no processo principal, esta violação resultaria essencialmente do facto de a taxa incidir sobre uma categoria de sujeitos (os transformadores) que não são responsáveis pelos excedentes.
Trata-se, em seu entender, de uma imposição injustificada e, por isso, lesiva dos princípios que regem, mesmo no ordenamento comunitário, o exercício da actividade económica.
Como já anteriormente se indicou, este raciocínio assenta num pressuposto inexacto. O encargo da taxa paga pelos transformadores é obrigatoriamente repercutido nos produtores. Isso resulta do artigo 1.°, n.° 4, parágrafo sexto, do Regulamento n.° 1579/86 ("a taxa deve ser repercutida no produtor"), bem como do sexto considerando e do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento de execução n.° 2040/86 da Comissão) (4).
Por conseguinte, o sujeito passivo da taxa é o produtor. Sobre o transformador, que intervém como substituto, apenas incide um modesto encargo de carácter administrativo-contabilístico que se pode considerar proporcionado e, portanto, justificado, tendo em conta o facto de que esta categoria de operadores, se não é directamente responsável pelos excedentes, é parte integrante do mercado em questão e, certamente, parte interessada na sua estabilização. A transferência do encargo da taxa exclui, por conseguinte, que estejamos perante uma taxa incidindo indevidamente sobre o transformador, censurável do ponto de vista dos direitos fundamentais. Isto não implica que as modalidades técnicas de tal transferência estejam necessariamente isentas de defeitos. Trata-se, no entanto, de um problema diverso - que é objecto do processo 195/87 - e que deve ser examinado à luz de considerações muito específicas (relacionadas com a aplicação das taxas de conversão agrícola em caso de transacções interestaduais), de todo estranhas ao presente processo.
Quanto ao montante concreto da taxa (3% nos dois primeiros anos de aplicação), já se disse que não se trata de uma imposição desproporcionada num mercado em que a oferta supera estruturalmente a procura. Além disso, o critério base para o cálculo da taxa é indicado no terceiro considerando do Regulamento n.° 1579/86. A discricionariedade da instituição, a propósito desta questão específica, está, portanto, pelo menos em parte delimitada. Daqui resulta que, salvo no caso de esse critério ser manifestamente violado, se pode excluir que a taxa de imposição adoptada deva considerar-se desproporcionada.
Não creio, portanto, que estejamos, no caso vertente, perante uma violação dos direitos fundamentais.
Quanto ao carácter discriminatório do regime da taxa
No processo perante o juiz nacional, a recorrente alegou que o regime de cobrança da taxa resultante dos citados regulamentos n.os 1579/86 e 2040/86 era discriminatório.
Não sendo necessário examinar distintamente cada uma das hipóteses de discriminação citadas, basta observar que todas elas resultam, no entender da recorrente, da ampla isenção prevista, com base no artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2040/86, para os cereais destinados à alimentação animal no interior da exploração onde são produzidos.
A este propósito, penso ser suficiente recordar que a questão já foi resolvida no citado acórdão Van Landschoot. O Tribunal considerou que uma tal isenção se justificava, em princípio, uma vez que os cereais consumidos na própria exploração não eram introduzidos no mercado e não contribuíam, portanto, para a formação de excedentes (ver, em especial, o n.° 11 do acórdão).
Mais: após afirmar que concordava com a ratio que estava na base de tal isenção, o Tribunal veio posteriormente a alargar o seu âmbito, considerando discriminatório que apenas fossem isentas as explorações que consumissem os cereais por si próprias transformados, em instalações a elas pertencentes, e não
igualmente as explorações que consumissem os cereais da sua própria produção mas transformados noutras empresas.
Tendo presentes as considerações resultantes da jurisprudência Van Landschoot, considero que as dúvidas suscitadas no caso presente e relacionadas com o carácter discriminatório do regime de isenção da taxa não podem ser acolhidas.
Concluo, portanto, propondo ao Tribunal que responda ao órgão jurisdicional nacional do seguinte modo:
"A análise da questão prejudicial não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986, nem do Regulamento n.° 2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986."
(*) Língua original: italiano.
(1) - Ver acórdãos de 21 de Fevereiro de 1979, Stoelting, processo 138/78, Recueil, p. 713; 9 de Julho de 1985, Bozzetti, processo 179/84, Recueil, p. 2301; 29 de Junho de 1988, Van Landschoot, processo 300/86, Colect., p. 3443; e 19 de Abril de 1988, Versele Laga, processo 64/87, Colect., p. 1961.
(1) - Esta disposição prevê que: "A taxa referida no presente artigo é considerada como fazendo parte das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas no sector dos cereais e é afectada ao financiamento das despesas do sector dos cereais".
(2) - Estas observações, expressas relativamente à taxa no sector do leite, também podem evidentemente ser transpostas para a hipótese da taxa instituída no sector dos cereais. Além da já referida analogia funcional que as une, esclareça-se igualmente, do ponto de vista estrutural, que em ambas as hipóteses a taxa é calculada com base numa percentagem indiferenciada (1,5% a 3% para o leite; 3% nos primeiros dois anos para os cereais) sobre uma matéria colectável uniforme (o preço indicativo para o leite; preço de intervenção para os cereais). Além disso, em ambos os casos, como se viu, o sujeito passivo do imposto é o produtor agrícola.
(3) - Acórdão de 6 de Dezembro de 1984, Biovilac, processo 59/83, Recueil, p. 4057 (n.° 17).
(4) - O sexto considerando do Regulamento n.° 2040/86 tem a seguinte redacção:
"Considerando que um dos objectivos do regime da taxa de co-responsabilidade é sensibilizar os produtores para as realidades do mercado; que, para esse efeito, o encargo da taxa deve repercutir-se neste; que, consequentemente, é conveniente estabelecer um sistema de facturação que tenha em conta esse imperativo; que este princípio de repercussão é aplicável mesmo que existam cláusulas contratuais que se lhe oponham".
O artigo 5.°, n.° 1, do mesmo regulamento estabelece que:
"1. Os operadores que efectuam as operações referidas no n.° 1 do artigo 1.° repercutirão a taxa de co-responsabilidade no seu fornecedor. O encargo será igualmente repercutido aquando de cada transacção anterior até ao fornecimento efectuado pelo produtor.
Para cada uma das transacções referidas no parágrafo anterior, os correspondentes documentos justificativos indicarão separadamente o montante da taxa deduzido."