61980C0095
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 3. DEZEMBER 1980 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Das Tribunal d'instance du premier arrondissement Paris hat dem Gerichtshof mit Urteil vom 19. Februar 1980 gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit der Verordnungen vorgelegt, „aufgrund deren auf Ausfuhren von Roquefort aus Frankreich in andere Länder, und zwar sowohl in Mitgliedstaaten als auch in Drittländer, Währungsausgleichsbeträge erhoben worden sind“. Die Frage stellt sich in einem bei diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit, in dem zahlreiche Erzeuger und Exporteure von Roquefort von der französischen Zollverwaltung die Rückerstattung von Währungsausgleichsbeträgen verlangen, die die Klägerinnen ihrer Ansicht nach zwischen März 1976 und Juni 1979 (d. h. in der Zeit, in der das System der Ausgleichsbeträge für Roquefort galt) zu Unrecht bei Roquefortausfuhren gezahlt haben. Die Beantwortung dieser Frage bedingt eine Prüfung der Verordnungen, mit denen die Kommission dieses System auf Roquefort angewendet hat, im Lichte der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft im Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind, d. h. des Rechtsaktes, durch den das System der Währungsausgleichsbeträge geschaffen wurde und in dem dessen Grundvoraussetzungen geregelt sind.
2.
Diese Voraussetzungen sollen zunächst in Erinnerung gebracht werden. Nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 kann die Kommission Ausgleichsbeträge für bestimmte Erzeugnisse, die unter die gemeinsame Agrarmarktorganisation fallen, einführen, wenn für diese Erzeugnisse Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind oder wenn sich deren Preis nach dem Preis anderer Erzeugnisse richtet, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind (lassen wir den Fall der Erzeugnisse beiseite, die nicht unter die gemeinsame Marktorganisation fallen und Gegenstand einer spezifischen Regelung nach Artikel 235 EWG-Vertrag sind). Die Kommission darf von dieser Befugnis ferner nur dann Gebrauch machen, wenn es im Handel mit den betreffenden Erzeugnissen infolge der Währungsschwankungen zu Störungen kommt (Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 974/71 in der Fassung der Verordnung Nr. 2746/72 des Rates vom 19. Dezember 1972).
Im vorliegenden Fall besteht kein Zweifel, daß Roquefort ebenso wie alle anderen Käsesorten unter die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse fällt (Artikel 1 der Verordnung Nr. 804/68 vom 27. Juni 1968) und daß für ihn keine Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind. Demnach sind zwei Fragen umstritten, nämlich die Frage, ob sich der Roquefortpreis nach dem Preis anderer Erzeugnisse richtet, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, und die Frage, ob es 1976 wegen der Schwankungen des französischen Frankens Störungen im Handel mit Roquefort gegeben hat.
3.
Zur ersten Frage führt die Kommission zunächst aus, für alle Käsesorten ergäben sich allgemeine Vorteile aus der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, da ihnen konkrete Maßnahmen wie die Einfuhrabschöpfungen zugute kämen, auch wenn Interventionspreise nur für zwei Käsesorten, nämlich Grana Padano und Parmigiano Reggiano, festgesetzt worden seien. Im Bereich der betreffenden gemeinsamen Marktorganisation sieht die Kommission ein allgemeines Abhängigkeitsverhältnis zwischen den Käsepreisen und den Preisen für Butter und Milchpulver, zwei Erzeugnisse, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind. Dieses Abhängigkeitsverhältnis bestehe für alle Käsesorten unabhängig davon, ob sie aus Kuh- oder Schafmilch hergestellt würden. Im übrigen stünden Roquefort und die aus Kuhmilch hergestellten „blauen“ Käsesorten in bezug auf die Verkaufspreise in einem Abhängigkeitsverhältnis zueinander, da sich der Roquefortpreis nach Maßgabe der Änderungen der Preise der übrigen „blauen“ Käsesorten, die mit ihm in Wettbewerb stünden, verändere.
Für ihre Ansicht, es bestehe ein solches allgemeines Abhängigkeitsverhältnis, beruft sich die Kommission auf die Ausführungen von Generalanwalt Roemer in seinen Schlußanträgen vom 26. Juni 1973 in der Rechtssache 5/73 (Balkan). In jener Rechtssache ging es um die Frage, ob sich die Käsepreise (und zwar der Preis eines bulgarischen Schafkäses, auf den Ausgleichsbeträge bei der Einfuhr angewandt worden waren) nach den Interventionspreisen für Butter und Magermilchpulver richten. Der Generalanwalt führte unter anderem aus: „Selbst nämlich, wenn eine enge Bindung der Käsepreise an die genannten Interventionspreise nicht gegeben ist, erscheint doch eine völlige Loslösung von ihnen nicht überzeugend. Tatsächlich dürften die Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver wenigstens ein Mindestpreisniveau für Käse garantieren...“ (Slg. 1973, 1118, 1131).
Dieser Auffassung schloß sich der Gerichtshof an. Im Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache Balkan (Slg. 1973, 1091, Randnr. 39 der Entscheidungsgründe) erkannte er an, daß zwischen dem Käsepreis einerseits und dem Preis für Butter und Magermilchpulver andererseits, namentlich was den Schwellenpreis betrifft, durch die Verordnungen Nrn. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 und 823/68 des Rates vom 28. Juni 1968 zur Festlegung der Erzeugnisgruppen und der besonderen Vorschriften für die Berechnung der Abschöpfungen für Milch und Milcherzeugnisse ein Zusammenhang besteht. In jüngerer Zeit hat der Gerichtshof den Begriff der Abhängigkeit im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 erneut weit ausgelegt. Im Urteil vom 3. Mai 1978 in der Rechtssache 131/77 (Milac, Slg. 1978, 1041) stellte er fest: „Der Preis eines Erzeugnisses richtet sich... nach dem Preis eines Erzeugnisses, für das im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisation Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind und das unter die gemeinsame Marktorganisation fällt, sofern der erstgenannte Preis unter dem Einfluß der Änderungen des letztgenannten Preises spürbar schwankt“ (Randnr. 5 der Entscheidungsgründe). Ich halte beide Urteile für entscheidend.
Die Roqueforthcrsteller machen allerdings geltend, Roquefort weise im Unterschied zu dem ebenfalls aus Schafmilch hergestellten Käse, um den es in der Rechtssache Balkan gegangen sei, besondere Eigenschaften auf, derentwegen er nicht dem Wettbewerb der übrigen Käsesorten und dem Einfluß der gemeinschaftlichen Interventionsmechanismen ausgesetzt sei. Übrigens weist auch das vorlegende Gericht selbst in seinem Urteil auf die Besonderheit von Roquefort hin, aufgrund deren Zweifel an der Gültigkeit der Gemeinschaftsverordnungen erlaubt seien, mit denen die Erhebung von Währungsausgleichsbeträgen bei der Ausfuhr angeordnet worden sei.
Tatsache ist, daß Roquefort sich von gleichartigen anderen Erzeugnissen unterscheidet, weil er aus Schafmilch hergestellt wird. Dies ändert jedoch nichts daran, daß er zur Gruppe der „blauen“ Käsesorten gehört (die auch als Käsesorten „mit Schimmelbildung im Teig“ definiert werden) und daß die Zugehörigkeit zu dieser Gruppe vom Standpunkt des Verbrauchers her seine hauptsächliche und grundlegende Eigenschaft ist. Ich halte es daher nicht für zutreffend, daß dieses Erzeugnis als „Unikum“ dem Wettbewerb entzogen sei; nach der Erfahrung des durchschnittlichen Verbrauchers ist der Geschmacksunterschied zu den anderen „blauen“ Käsesorten nicht derart, daß Roquefort unersetzbar wäre.
Was die Preise betrifft, ist Roquefort bekanntlich, gerade weil er aus Schafmilch hergestellt wird, herkömmlicherweise (um mindestens 30 %) teurer als die aus Kuhmilch hergestellten „blauen“ Käsesorten. Hier geht es jedoch um das konstante Verhältnis zwischen diesen Preisen. Wie aus der von der Kommission vorgelegten und im Verfahren in keiner Weise bestrittenen Übersicht hervorgeht, ergeben die Schwankungen der Roquefortpreise nach oben und unten in den Jahren 1974 bis 1978 eine Kurve, die parallel zur Preisentwicklung der gleichartigen aus Kuhmilch hergestellten Käsesorten verläuft, zu denen in Frankreich der „Bleu des Causses“ und der „Bleu d'Auvergne“ gehören.
Die Roqueforthersteller machen geltend, in Frankreich werde das Preisniveau für Schafmilch, das erheblich höher als bei Kuhmilch sei, durch die Roquefortherstellung bestimmt, die die Hauptabsatzmöglichkeit für Schafmilch sei. Wenn dies zutrifft, sind die Veränderungen des Roquefortpreises auf andere Faktoren als den Schafmilchpreis zurückzuführen, nämlich eben auf die Entwicklung des Marktes der aus Kuhmilch hergestellten „blauen“ Käsesorten. Denn da Roquefort in weit geringeren Mengen hergestellt wird als die anderen gleichartigen Käsesorten aus Kuhmilch, ist davon auszugehen, daß die Preise dieser letzteren den Roquefortpreis beeinflussen und nicht umgekehrt.
Schließlich genießt Roquefort ebenso wie die anderen „blauen“ Käsesorten aus der Gemeinschaft zumindest mittelbar den Schutz, der sich aus dem System der Abschöpfungen ergibt, die für alle Käsesorten mit Schimmelbildung im Teig gelten. Insbesondere ist er vor Einfuhren solcher Käsesorten aus den osteuropäischen Ländern in die Gemeinschaft geschützt.
Ich teile daher die Auffassung der Kommission, daß Roquefort wie die übrigen Käsesorten dem gesamten Markt für Milch und Milcherzeugnisse zuzurechnen ist und daß der Roquefortpreis zu den Preisen gehört, die in einem Abhängigkeitsverhältnis zum Preis von Erzeugnissen stehen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch Gegenstand von Interventionsmaßnahmen sind (Butter und Milchpulver).
4.
Zu klären ist zweitens die Frage, ob 1976 infolge der Wechselkursschwankungen die Gefahr von Störungen im Handel mit dem betreffenden Erzeugnis bestand. In diesem Zusammenhang ist vor allem zu beachten, daß es nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 974/71 Sache der Kommission ist, im sogenannten Verwaltungsausschußverfahren festzustellen, ob die Gefahr derartiger Störungen besteht. Wie der Gerichtshof im Urteil in der zweiten Rechtssache Balkan vom 22. Januar 1976 (Rechtssache 55/75, Slg. 1976, 19, s. insbesondere Randnrn. 8 und 11 der Entscheidungsgründe) entschieden hat, verfügen die Kommission und der Verwaltungsausschuß bei der Beurteilung eines komplexen wirtschaftlichen Sachverhalts über einen weiten Ermessensspielraum. Die richterliche Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der Ausübung dieser Befugnis müsse sich also auf die Prüfung beschränken, ob ein offensichtlicher Irrtum oder Ermessensmißbrauch vorliege oder ob die Grenzen des Ermessens offenkundig überschritten worden seien (diese Auffassung ist im Urteil vom 25. Mai 1978 in der Rechtssache 136/77, Racke, Slg. 1978, 1245, bestätigt worden). Der Gerichtshof hat insbesondere die Ansicht zurückgewiesen, die Kommission sei verpflichtet, von Fall zu Fall für jedes Erzeugnis getrennt zu entscheiden, ob die Gefahr einer Störung gegeben sei. Er hat Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 974/71 in dem Sinne ausgelegt, daß die Kommission insoweit pauschale, für ganze Warengruppen geltende Beurteilungen vornehmen könne. Selbst wenn also dargetan sei, daß nach der Festsetzung von Ausgleichsbeträgen für ein bestimmtes Erzeugnis die Einfuhr oder Ausfuhr dieses Erzeugnisses nicht geeignet gewesen sei, Störungen im Handel mit Agrarerzeugnissen in der Gemeinschaft hervorzurufen, so bedeute dies nicht, daß die Kommission einem offensichtlichen Irrtum unterlegen sei oder die Grenzen ihres Ermessens offensichtlich überschritten habe, wenn sie der Auffassung gewesen sei, daß der Handel mit dem betreffenden Erzeugnis ohne die Anwendung von Ausgleichsbeträgen gestört worden wäre (s. Randnr. 11 der Entscheidungsgründe des genannten Urteils in der Rechtssache 55/75).
Die praktischen Erwägungen, die für diese Auffassung sprechen, hat Generalanwalt Roemer in den bereits angeführten Schlußanträgen in der ersten Rechtssache Balkan vorgetragen. Danach habe die Kommission davon ausgehen dürfen, daß sie nicht verpflichtet sei zu prüfen, ob es angebracht sei, bei der Einführung von Währungsausgleichsbeträgen für eine bestimmte Warengruppe (Käse) Ausnahmen für einzelne Erzeugnisse zu machen, da dies Spezialprüfungen für die betreffenden Erzeugnisse erforderlich gemacht und eine beträchtliche Belastung für die Verwaltung verursacht hätte (s. Slg. 1973, 1132). Im Zeitpunkt der Einführung der Währungsausgleichsbeträge durch die Kommissionsverordnung verlangte, wie Generalanwalt Roemer in diesem Zusammenhang weiter ausgeführt hat, „eine korrekte Ermessensausübung nicht mehr... als eine summarische Prognose der künftigen Entwicklung einer Vielzahl von Produkten“. Eine besondere Behandlung einzelner Erzeugnisse habe nur auf besonderen Einzelantrag mit genauer Begründung in Betracht kommen können. Dieser Auffassung folgend hat der Gerichtshof im angeführten Urteil vom 24. Oktober 1973 entschieden, daß es „der dem System der Ausgleichsbeträge eigene pauschalierende und verallgemeinernde Charakter sowie die Notwendigkeit rascher Anpassung an die unaufhörlichen Schwankungen... zulässig erscheinen [lassen], daß die Kommission Störungen lediglich nach Warengruppen... Rechnung trug“.
Für den vorliegenden Fall läßt sich aus den vom Gerichtshof in den genannten Entscheidungen entwickelten Kriterien folgendes ableiten: Da weder die Betroffenen noch die im zuständigen Verwaltungsausschuß vertretenen Regierungen der Kommission im Zeitpunkt der Einführung der in Rede stehenden Ausgleichsbeträge die behauptete besondere Lage von Roquefort dargelegt oder verlangt haben, dieses Erzeugnis von der Anwendung der Währungsausgleichsbeträge auszunehmen, durfte die Kommission Roquefort der nahezu auf alle übrigen Käsesorten erstreckten gemeinsamen Regelung unterwerfen.
Diese allgemeine Schlußfolgerung wird bestätigt, wenn man die jeweilige Stellung der wichtigsten französischen „blauen“ Käsesorten unter dem Gesichtspunkt ihrer Wettbewerbsfähigkeit betrachtet. Es darf nicht vergessen werden, daß die in Frankreich im einschlägigen Zeitraum geltenden Währungsausgleichsbeträge ziemlich hoch waren (etwa 18 bis 20 %). Außerdem betrug der Preisunterschied zwischen Roquefort und dem ihm am nächsten stehenden Konkurrenzerzeugnis „Bleu des Causses“ nach Angaben der Kommission etwa 30 %. Daher hätte eine Freistellung des Roquefort von den Ausgleichsbeträgen den betroffenen Herstellern erlaubt, den Preis ihres Erzeugnisses dem Preis der übrigen französischen „blauen“ Käsesorten geringerer Qualität in beträchtlichem Umfang anzugleichen und ihrem Erzeugnis damit nicht nur auf dem französischen Markt, sondern auch auf den Exportmärkten eine privilegierte Wettbewerbsstellung zu verschaffen. Dies hätte die Wettbewerbsbedingungen in schwerwiegender Weise verfälscht und nachteilige Rückwirkungen auf das Gleichgewicht der Handelsströme der betreffenden Agrarerzeugnisse gehabt, wodurch das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse im Sektor „Käse mit Schimmelbildung im Teig“ beeinträchtigt worden wäre.
5.
Die bisherigen Ausführungen werden nicht dadurch widerlegt, daß die Ausgleichsbeträge auf Roquefort mit der Verordnung Nr. 777/79) der Kommission vom 20. April 1979, die am 4. Juni 1979 in Kraft getreten ist, abgeschafft worden sind. Der Erlaß dieser Maßnahme ist Teil der Bemühungen der Kommission, die Ausgleichsbeträge nach und nach abzubauen; er war in zwei Fragen eines Abgeordneten des Europäischen Parlaments vom 2. Juni und 4. Dezember 1978 sowie in einem Ersuchen der Roqueforthersteller vom 15. November 1978 verlangt worden. In diesen Äußerungen wurden vor allem die Risiken hervorgehoben, die die Ausgleichsbeträge für die Ausfuhr von Roquefort nach den Vereinigten Staaten, dem wichtigsten Exportland für dieses Erzeugnis, entstehen ließen. Die Kommission handelte in der Erwägung, daß für Roquefort keine Ausfuhrerstattungen gezahlt werden und daß ferner die beiden französischen Käsesorten, die unmittelbar mit Roquefort konkurrieren, praktisch nicht auf den amerikanischen Markt ausgeführt werden. Darüber hinaus berücksichtigte sie, daß die Ausgleichsbeträge auf Roquefort und auf die Konkurrenzerzeugnisse zu Beginn des Jahres 1979 auf 5 % gegenüber 18 bis 20 % in den Jahren 1977 und 1978 gesunken waren. Daher konnte deren Abschaffung zugunsten von Roquefort nach Ansicht der Kommission keine ernsthafte Gefahr von Störungen des innergemeinschaftlichen Handels mit Käse mit Schimmelbildung im Teig mehr entstehen lassen.
Die Abschaffung der Ausgleichsbeträge auf Roquefort erfolgte also auf der Grundlage einer Beurteilung anhand neuer Erkenntnisse. Somit kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, sie habe eine Haltung eingenommen, die im Widerspruch zu der früheren Entscheidung stehe, in der Zeit, in die der von dem französischen Gericht zu entscheidende Sachverhalt fällt, Ausgleichsbeträge auf Roquefort anzuwenden.
6.
Aufgrund dieser Überlegungen bin ich der Ansicht, daß die Prüfung der Vorlagefrage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnungen der Kommission beeinträchtigen könnte, mit denen für die Zeit vom 25. März 1976 bis 3. Juni 1979 Währungsausgleichsbeträge für Roquefort eingeführt worden sind. Die vom Tribunal d'instance du premier arrondissement Paris mit Urteil vom 19. Februar 1980 vorgelegte Frage sollte daher in diesem Sinne beantwortet werden.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.