62015CO0129
DOMSTOLENS KENDELSE (Niende Afdeling)
7. juli 2016 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse — offentlige indkøb — direktiv 2004/18/EU — artikel 1, stk. 9 — begrebet » offentligretligt organ« — hospital oprettet med gevinst for øje, hvis kapital er 100% privatejet — mere end 50% eller 30% af indtægterne hidrører fra betalinger fra den offentlige sygeforsikring som modydelse for levering af medicinske tjenesteydelser — artikel 7, litra b) — kontraktens anslåede værdi — tærskelværdien ikke overskredet — klar grænseoverskridende interesse — mangelfulde oplysninger — artikel 53, stk. 2, i Domstolens procesreglement — åbenbart afvisningsgrundlag«
I sag C-129/15,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) ved afgørelse af 4. marts 2015, indgået til Domstolen den 16. marts 2015, i sagen:
H.M.
mod
Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (ADFI),
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne E. Juhász (refererende dommer) og C. Vajda,
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i henhold til artikel 53, stk. 2, i Domstolens procesreglement,
afsagt følgende
Kendelse
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 9, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1251/2011 af 30. november 2011 (EUT 2011, L 319, s. 43) (herefter »direktiv 2004/18«).
2
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem H.M., der er direktør for et privat hospital, og Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (det statslige finanstilsyn, Bulgarien) angående lovligheden af en administrativ sanktion, som tilsynet har pålagt H.M.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Anden betragtning til direktiv 2004/18 har følgende ordlyd:
»Indgåelse af kontrakter i medlemsstaterne på vegne af staten, regionale eller lokale myndigheder og andre offentligretlige organer er underlagt traktatens principper og navnlig principperne om fri bevægelighed for varer, fri etableringsret og fri bevægelighed for tjenesteydelser og de principper, der er afledt heraf, såsom principperne om ligebehandling, ikke-forskelsbehandling, gensidig anerkendelse, proportionalitet og gennemsigtighed. For offentlige kontrakter over en vis værdi er det dog tilrådeligt at udarbejde bestemmelser om fællesskabssamordning af nationale procedurer for indgåelse af sådanne kontrakter, der bygger på disse principper, for at sikre deres virkninger og garantere en effektiv konkurrence ved tildeling af offentlige kontrakter. Disse samordningsbestemmelser bør derfor fortolkes i overensstemmelse med såvel ovennævnte regler og principper som traktatens øvrige bestemmelser.«
4
Direktivets artikel 1, der bærer overskriften »Definitioner«, indeholder følgende bestemmelse i stk. 9:
»Som »ordregivende myndigheder« betragtes staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere af disse offentligretlige organer.
Ved »offentligretligt organ« forstås ethvert organ:
a)
der er oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov, dog ikke behov af industriel eller kommerciel karakter
b)
som er en juridisk person, og
c)
hvis drift enten for størstedelens vedkommende finansieres af staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer, eller hvis drift er underlagt disses kontrol, eller hvortil staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer udpeger mere end halvdelen af medlemmerne i administrations-, ledelses- eller tilsynsorganet.
Ikke-udtømmende fortegnelser over de offentligretlige organer eller kategorier af organer, der opfylder kriterierne i andet afsnit, litra a), b) og c), findes i bilag III. Medlemsstaterne underretter jævnligt Kommissionen om ændringer, der er foretaget i deres fortegnelser over organer og sammenslutninger af organer.«
5
Direktivets artikel 7, der bærer overskriften »Tærskelværdier for offentlige kontrakter«, angiver de anslåede tærskelværdier, over hvilke tildeling af en kontrakt skal ske i overensstemmelse med reglerne i dette direktiv; tærskelværdien for indkøbskontrakter, der indgås af andre ordregivende myndigheder end statslige myndigheder, var på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen 200000 EUR.
6
Samme direktivs artikel 9, der bærer overskriften »Metoder til beregning af offentlige kontrakters, rammeaftalers og dynamiske indkøbssystemers anslåede værdi«, bestemmer:
»[...]
5.   [...]
b)
Når et projekt, der tager sigte på at anskaffe ensartede varer, kan give anledning til opdeling på en række delkontrakter, der indgås samtidig, skal den anslåede værdi af alle disse delkontrakter tilsammen lægges til grund for anvendelsen af artikel 7, litra a) og b).
Når den samlede værdi af delkontrakterne er lig med eller overstiger tærsklen i artikel 7, litra c, finder direktivet anvendelse på indgåelsen af hver enkelt delkontrakt.
De ordregivende myndigheder kan dog undlade at anvende direktivet på delkontrakter, hvis anslåede værdi eksklusive moms er under 80000 EUR, forudsat at den samlede værdi af disse delkontrakter ikke overstiger 20% af delkontrakternes samlede værdi.
[...]
7.   For offentlige vareindkøbs- eller tjenesteydelseskontrakter, der indgås med regelmæssige mellemrum, eller som skal fornyes inden for et bestemt tidsrum, beregnes kontraktens anslåede værdi på grundlag af:
a)
enten den samlede faktiske værdi af lignende successive kontrakter, der er indgået i løbet af de foregående 12 måneder eller det foregående regnskabsår, så vidt muligt korrigeret for at tage hensyn til forventede ændringer i mængde eller værdi i løbet af de 12 måneder, der følger efter indgåelsen af den oprindelige kontrakt
b)
eller den samlede anslåede værdi af de successive kontrakter, der indgås i løbet af de 12 måneder, der følger efter den første levering, eller i løbet af kontraktperioden, hvis denne er over 12 måneder.
Metoden til beregning af en offentlig kontrakts anslåede værdi må ikke vælges med det formål at udelukke kontrakten fra dette direktivs anvendelsesområde.
[...]«
Bulgarsk ret
7
Artikel 7, nr. 4, i zakon za obshtestvenite porachki (lov om offentlige kontrakter, DV nr. 28 af 6.4.2004), i den version, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, har følgende ordlyd:
»Ordregivende myndigheder er:
[...]
3.
Offentligretlige organer.«
8
Lovens artikel 8, stk. 1, bestemmer:
»Ordregivende myndigheder har pligt til at iværksætte en udbudsprocedure, når de betingelser, der fremgår af nærværende lov, er opfyldt:
[...]
3)
Såfremt den ordregivende myndighed er en kollektiv enhed eller en juridisk person, tilkommer de beføjelser, der er nævnt i stk. 2, den person, som repræsenterer den pågældende kollektive enhed eller juridiske person.«
9
§ 1, nr. 21, i tillægsbestemmelserne til loven bestemmer:
»»Et offentligretligt organ« er en juridisk person, som uanset sin kommercielle eller industrielle karakter, er blevet oprettet for at opfylde almenhedens behov, og som opfylder en af følgende betingelser:
а)
Mere end 50% af dets finansiering hidrører fra statskassen, det statslige budget for socialsikring eller den nationale sygekasse, kommunale budgetter eller ordregivende myndigheder i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 7, nr. 1 eller 3.
b)
Dets forvaltnings- eller tilsynsorgan består af medlemmer, der for mere end halvdelens vedkommende er udpeget af ordregivende myndigheder i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 7, nr. 1 eller 3.
c)
Dets forvaltning er undergivet tilsyn fra de ordregivende myndigheder i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 7, nr. 1 eller 3; dette forvaltningsmæssige tilsyn benyttes, såfremt en person har en eller anden form for bestemmende indflydelse på den anden persons virksomhed.
Som offentligretlige organer anses ligeledes sundhedsinstitutioner, der er kommercielle virksomheder, og hvis mere end 30% af indtægterne det forudgående år hidrørte fra det statslige budget, det kommunale budget eller den nationale sygekasses budget.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
10
H.M. er direktør for et hospital, der er registreret som handelsselskab med begrænset ansvar, og hvis kapital fuldt ud ejes af en privatperson, der ligeledes har status som næringsdrivende. I forbindelse med et tilsyn med selskabets virksomhed, som blev udført af en repræsentant for den kompetente myndighed for så vidt angår inspektioner, konstateredes det på grundlag af fakturaer, udstedt af forskellige leverandører, at selskabet i tidsrummet fra den 10. januar 2012 til den 19. december 2012 havde fået leveret medicinske forbrugsmaterialer til et samlet beløb på 339052,76 bulgarske lev (BGN), eksklusive moms, mens hospitalet, der ikke var registeret som ordregivende myndighed i registret for offentlige indkøb, ikke havde iværksat nogen form for udbudsprocedure i hele 2012. Det konstateredes endvidere, at dets indtægter i 2011 for 66,27%’s vedkommende hidrørte fra betalinger fra den nationale sygekasse, der er ordregivende myndighed i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i lov om offentlige kontrakter.
11
Den tilsynsførende, der anså det pågældende hospital for et offentligretligt organ i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i § 1, nr. 21, litra c), andet afsnit, i tillægsbestemmelserne til lov om offentlige kontrakter, fandt, at direktøren for sygehuset ikke havde indledt en offentlig udbudsprocedure, uanset at han havde haft pligt hertil. Ved afgørelse af 12. juli 2013 fastslog den tilsynsførende en administrativ overtrædelse af de relevante bestemmelser i lov om offentlige kontrakter. Ifølge denne afgørelse blev direktøren med hjemmel i den relevante bestemmelse i loven pålagt en bøde på 3000 BGN. Direktøren anlagde sag til prøvelse af denne sanktion for den kompetente ret, der ikke gav ham medhold. H.M. appellerede herefter sagen til den forelæggende ret.
12
Den forelæggende har i det væsentlige anført, at tvisten i hovedsagen angår spørgsmålet om, hvorvidt hospitalet, hvis kapital fuldt ud er privatejet, og som ligeledes bl.a. modtager betalinger fra den nationale sygekasse som modydelse for ydelser, som det leverer, er en ordregivende myndighed. I denne henseende er det nødvendigt at fastslå, om der ved en national ordning, som den tvisten i hovedsagen angår, kan indføres supplerende kriterier i forhold til dem, der er fastslagt i artikel 1, stk. 9, i direktiv 2004/18, hvilket i bekræftende fald bevirker, at gruppen af personer, der er forpligtet til at iværksætte offentlige udbudsprocedurer, udvides.
13
For så vidt angår det spørgsmål, der er genstand for tvisten i hovedsagen, har den forelæggende ret anført, at de indtægter, som hospitalet har, og som anses for at hidrøre fra den nationale sygekasse og følgelig fra offentlige midler, i regnskabsåret 2001 udgjorde mere end 66% af dets indtægter. I henhold til § 1, nr. 21, første afsnit, litra a), i de supplerende bestemmelser til lov om offentlige kontrakter, er der følgelig grund til, uanset ejerformen, at anse den nævnte institution for ordregivende myndighed. Denne konklusion er ikke alene en nødvendig følge af den betydelige del af institutionens indtægter, der hidrører fra offentlige midler, men skyldes ligeledes, at de medicinske tjenesteydelser, som den præsterer, varetager almenhedens behov.
14
Definitionen i artikel 1, stk. 9, i direktiv 2004/18 afviger i øvrigt væsentligt fra definitionen i lov om offentlige kontrakter. Mens det følger af kriterierne i direktivets artikel 1, stk. 9, litra a)-c), at der er tale om et offentligretligt organ, når disse kriterier kumulativt er opfyldt, definerer den nævnte lov ethvert organ, der opfylder mindst ét af de tilsvarende kriterier, som et offentligretligt organ. I modsætning til, hvad der følger af direktiv 2004/18, er den omstændighed, at et organ har kommerciel eller industriel karakter, ikke til hinder for, at det kan anses for et offentligretligt organ i henhold til bulgarsk ret.
15
§ 1, nr. 21, litra c), andet afsnit, i de supplerende bestemmelser til lov om offentlige kontrakter er i særlig grad åbenbart uforenelig med de kriterier, der er fastsat i direktiv 2004/18, idet sætningsleddet »hvis drift [...] for størstedelens vedkommende finansieres af staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer« i direktivets artikel 1, stk. 9, andet afsnit, litra c), betyder en finansiering på over 50%, hvilket er meget højere end den tærskel på 30%, der er fastsat i den nationale lov.
16
Henset til disse betragtninger har Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstol i Sofia, Bulgarien) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal et organ/handelsselskab anses for at være et offentligretligt organ som omhandlet i artikel 1, stk. 9, i [direktiv 2004/18], blot fordi mere end 30% af dets indtægter fra virksomheden året før stammer fra medicinsk virksomhed, som er betalt af [den nationale sygekasse], og som er udført i faktisk konkurrence med andre sundhedsorganer?
2)
Skal private handelsselskabers udførelse af medicinske tjenesteydelser i faktisk konkurrence – når de er oprettet med gevinst for øje – anses for »at imødekomme almenhedens behov« som omhandlet i artikel 1, stk. 9, i direktiv 2004/18?
3)
Skal artikel 1, stk. 9, i direktiv 2004/18 fortolkes således, at den er til hinder for § 1, nr. 21, i [tillægsbestemmelserne til lov om offentlige indkøb], hvorefter det er tilstrækkeligt for at klassificere et organ som et »offentligretligt organ«, at én af de forudsætninger foreligger, som svarer til de i direktivet fastlagte kumulative forudsætninger?«
De præjudicielle spørgsmål
17
I henhold til artikel 53, stk. 2, i Domstolens procesreglement kan denne, når det er åbenbart, at den ikke har kompetence til at behandle en sag, eller at en anmodning eller en stævning må afvises, til enhver tid efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse uden at fortsætte sagens behandling.
18
Denne bestemmelse finder anvendelse i den foreliggende sag.
19
Ifølge fast praksis er der formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 6.11.2014, Cartiera dell’Adda, C-42/13, EU:C:2014:2345, præmis 29 og den deri anførte retspraksis).
20
Det bemærkes, at de særlige procedurer, der er fastsat i EU-direktiverne om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige kontrakter, kun finder anvendelse på kontrakter, hvis værdi overskrider en bestemt tærskel, der udtrykkeligt er fastsat i hvert enkelt af de pågældende direktiver. Bestemmelserne i disse direktiver gælder således ikke for kontrakter med en lavere værdi end den i direktiverne fastsatte beløbsgrænse (dom af 15.5.2008, SECAP og Santorso, C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, præmis 19).
21
Det fremgår af de sagsakter, som foreligger for Domstolen, at det private hospital, som tvisten i hovedsagen angår, foreholdes i tidsrummet fra den 10. januar 2012 til den 19. december 2012 at have fået leveret medicinske forbrugsvarer til et samlet beløb på 339052,76 BGN eksklusive moms, uden at disse leveringer havde været genstand for offentlige udbudsprocedurer.
22
Det fremgår imidlertid af oplysninger fra Den Europæiske Centralbank, at vekselkursen mellem euro og bulgarske lev i hele denne periode var 1,9558, således at den samlede værdi af de nævnte leveringer andrager i alt 173357,58 EUR. De sagsakter, som foreligger for Domstolen, indeholder endvidere ikke oplysning om antallet af transaktioner, de enkelte transaktioners værdi eller antallet af leverandører, med hvilke de blev indgået.
23
Som det fremgår af præmis 5 i nærværende kendelse, var tærskelværdien i artikel 7, litra b), i direktiv 2004/18 for så vidt angår indkøbskontrakter i den periode, som tvisten i hovedsagen angår, fastsat til 200000 EUR. Det følger heraf, at selv om det antages, at værdien af samtlige leveringer, der fandt sted inden for dette tidsrum, samlet kunne tages i betragtning, ville tærsklen ikke være overskredet.
24
Under alle omstændigheder kan der i tvisten i hovedsagen ikke tages hensyn til den samlede værdi af de forskellige leveringer med henblik på beregning af den tærskelværdi, der fremgår af artikel 7 i direktiv 2004/18, medmindre betingelserne i direktivets artikel 9 er opfyldt, navnlig betingelsen i artiklens stk. 5, litra b), samt dens stk. 7. Den forelæggende ret har imidlertid intet oplyst, der kan godtgøre, at det var tilfældet.
25
Da de nævnte betingelser ikke er opfyldt, skal beløbet for hver af leveringerne betragtes særskilt og individuelt, således at værdierne af de forskellige kontrakter, som tvisten i hovedsagen angår, nødvendigvis ligger væsentligt under denne tærskel.
26
Det bemærkes følgelig, at reglerne i direktiv 2004/18 ikke kan finde anvendelse på de indkøbskontrakter, som tvisten i hovedsagen angår. Det fremgår endvidere ikke udtrykkeligt af forelæggelseskendelsen, at de relevante bestemmelser i bulgarsk ret indeholder en direkte og ubetinget henvisning til direktivets bestemmelser.
27
Det bemærkes imidlertid, at det fremgår af Domstolens faste retspraksis, at kontrakter, som, henset til deres værdi, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for nævnte direktiv, ikke desto mindre er underlagt EUF-traktatens grundlæggende regler og generelle principper, herunder ligebehandlingsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling på grund af nationalitet samt det gennemsigtighedskrav, som følger heraf, for så vidt som disse kontrakter frembyder en klar grænseoverskridende interesse (jf. i denne retning dom af 15.5.2008, SECAP og Santorso, C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, præmis 20 og 21, af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, præmis 45 og 46, af 18.12.2014, Generali-Providencia Biztosító, C-470/13, EU:C:2014:2469, præmis 32, samt af 16.4.2015, Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, præmis 16).
28
For så vidt angår de objektive kriterier, der kan indikere, at der foreligger en grænseoverskridende interesse, har Domstolen allerede fastslået, at sådanne kriterier bl.a. vil kunne bestå i størrelsen af det beløb, som kræves for den pågældende kontrakt, i kombination med stedet for arbejdernes udførelse eller kontraktens tekniske egenskaber og de omhandlede produkters særlige kendetegn. Den forelæggende ret kan i sin samlede vurdering af, om der foreligger en klar grænseoverskridende interesse, også tage hensyn til, om der er blevet indgivet klager af operatører i andre medlemsstater, forudsat at disse er reelle og ikke fiktive (jf. i denne retning dom af 15.5.2008, SECAP og Santorso, C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, præmis 31, samt af 16.4.2015, Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, præmis 20 og den deri anførte retspraksis).
29
Det bemærkes, at den forelæggende rets præjudicielle anmodning til Domstolen ikke indeholder oplysninger, hvoraf det fremgår, om der foreligger en klar grænseoverskridende interesse i hovedsagen. Som det følger af artikel 94 i Domstolens procesreglement, skal Domstolen i en anmodning om præjudiciel afgørelse kunne finde en fremstilling af de faktiske oplysninger, som ligger til grund for spørgsmålene, samt af sammenhængen bl.a. mellem oplysningerne og spørgsmålene. Følgelig skal konstateringen af de fornødne forhold, der gør det muligt at efterprøve, om der foreligger en klar grænseoverskridende interesse, samt mere generelt samtlige de konstateringer, som de nationale retter skal foretage, og som anvendeligheden af en afledt retsakt eller den primære EU-ret afhænger af, foretages inden forelæggelsen for Domstolen (jf. dom af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, præmis 47, samt af 16.4.2015, Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, præmis 18).
30
I nogle sager har Domstolen imidlertid uden den forelæggende rets udtrykkelige oplysninger herom, på grundlag af forelæggelseskendelsen, kunnet slutte, at der foreligger en klar grænseoverskridende interesse (jf. i denne retning dom af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, præmis 48, samt af 16.4.2015, Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, præmis 19). I den foreliggende sag, hvor forelæggelseskendelsen ikke indeholder nogen form for oplysninger af denne art, finder Domstolen imidlertid ikke at kunne drage en sådan slutning.
31
Henset til disse omstændigheder finder Domstolen ikke, at det er muligt at give et formålstjenligt svar på de spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet med henblik på afgørelsen af den sag, som verserer for den, hvilket er formålet med det samarbejde, som blev etableret ved artikel 267 TEUF.
32
Det følger heraf, at det i henhold til procesreglementets artikel 53, stk. 2, er åbenbart, at den præjudicielle anmodning skal afvises.
Sagens omkostninger
33
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Af disse grunde bestemmer
DOMSTOLEN (Niende Afdeling):
Det er åbenbart, at den af Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstol i Sofia, Bulgarien) ved afgørelse af 4. marts 2015 indgivne præjudicielle anmodning skal afvises.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.