61999CC0155_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledende bemærkninger
1. Domstolen er i denne sag blevet forelagt seks spørgsmål af Pretura di Treviso, Sezione Distaccata di Oderzo (Italien). De drejer sig om gyldigheden af en række bestemmelser i de forordninger vedrørende ordningen for obligatorisk destillation af bordvin, som er blevet udstedt som led i bestræbelserne for at sanere markedet for bordvin, og om ordningens konsekvenser for de italienske vinproducenter.
2. Den foreliggende sag ligger i forlængelse af sag C-375/96, Zaninotto, hvori der blev afsagt dom den 29. oktober 1998 . Domstolen tog i denne sag stilling til gyldigheden af en række bestemmelser i forordningerne vedrørende ordningen for obligatorisk destillation af bordvin, herunder navnlig de bestemmelser, der angår Italiens forpligtelser i produktionsåret 1993/1994. Domstolen konkluderede, at gennemgangen af de forelagte spørgsmål intet havde frembragt, der kunne rejse tvivl om gyldigheden af de fællesskabsbestemmelser, som var omhandlet i sagen.
3. De spørgsmål, der er blevet forelagt i den aktuelle sag, drejer sig udelukkende om fordelingen mellem forskellige medlemsstater af den mængde bordvin, som medlemsstaterne skulle destillere i henhold til de forordninger, der var gældende i det nævnte produktionsår 1993/1994. Nærmere bestemt drejer spørgsmålene sig om, hvorvidt den justering af referenceprocentsatsen på 85, som Kommissionen har foretaget i løbet af produktionsåret 1993/1994, og på grundlag af hvilken den har fastsat, hvor stor en mængde hver enkelt medlemsstat skal destillere, er retsstridig.
II - Relevante retsforskrifter
A - Fællesskabsbestemmelser
1. Rådets forordning (EØF) nr. 822/87
4. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den fælles markedsordning for vin blev der foretaget en ny kodificering af de grundlæggende bestemmelser om den fælles markedsordning for vin .
5. Ifølge artikel 1, stk. 6, i forordning nr. 822/87 begynder produktionsåret den 1. september hvert år og slutter den 31. august det følgende år.
6. I afsnit III i forordning nr. 822/87 fastsættes en prisordning samt forskrifter for intervention og andre markedssanerende foranstaltninger. For at gøre det muligt at fremskaffe de statistiske oplysninger, der er nødvendige for at få kendskab til markedet, indføres regler om høst- og lageranmeldelser, og det bestemmes, at der skal udarbejdes en årlig prognose (artikel 31) .
7. For at afbalancere og sanere vinmarkedet indføres der ved forordning nr. 822/87, inden for rammerne af den fælles markedsordning for vin, bl.a. følgende redskaber: foranstaltninger vedrørende forebyggende destillation (artikel 38), foranstaltninger vedrørende obligatorisk destillation (artikel 39) og foranstaltninger vedrørende støttedestillation (artikel 41) . Kommissionen træffer afgørelse om iværksættelse af disse foranstaltninger ifølge de regler og efter den fremgangsmåde, som er fastsat i henholdsvis artikel 38, 39 og 41.
8. For at støtte priserne tilbagekøbes visse mængder vin (oftest af ringere kvalitet) med henblik på destillation. Denne foranstaltning har dog også til formål at forvalte, eller rettere absorbere, overskuddene og bekæmpe en alvorlig uligevægt på markedet. Producenterne kan trække de mængder bordvin, som er leveret til forebyggende destillation, fra den mængde vin, der skal leveres til obligatorisk destillation .
9. I artikel 39 i forordning nr. 822/87 aftegner der sig fire på hinanden følgende etaper i gennemførelsen af en obligatorisk destillation: a) Kommissionen beslutter at iværksætte obligatorisk destillation, når markedet udviser alvorlig uligevægt. b) Kommissionen fastsætter, hvor stor en samlet mængde, der skal leveres til obligatorisk destillation, for at absorbere/fjerne produktionsoverskuddet og genskabe en normal markedssituation. c) Den samlede mængde vin, der skal destilleres, fordeles mellem Fællesskabets forskellige produktionsområder, som svarer til medlemsstaterne. d) Endelig fordeles den mængde, der skal destilleres i hvert produktionsområde, mellem områdets producenter.
10. Artikel 39, stk. 1, i forordning nr. 822/87 har nærmere bestemt følgende ordlyd:
»1. Når markedet for bordvin og vin egnet til fremstilling af bordvin i et produktionsår udviser en alvorlig uligevægt, besluttes det at foretage obligatorisk destillation af bordvin.
Den i første afsnit nævnte alvorlige uligevægt på markedet anses for at foreligge, når:
a) de ved begyndelsen af produktionsåret konstaterede disponible mængder overstiger det normale forbrug med mere end fire måneders forbrug, eller
b) produktionen overstiger det normale forbrug med over 9%, eller
c) det vejede gennemsnit af de repræsentative priser for alle typer bordvin ved begyndelsen af et produktionsår og i en nærmere fastlagt periode ligger under 82% af orienteringsprisen« .
11. Fordelingen mellem de forskellige produktionsområder af de mængder bordvin, der skal leveres til obligatorisk destillation i et givet produktionsår, finder sted efter to fremgangsmåder. Først fastsættes den mængde, som skal destilleres. Den følger af markedssituationen, produktionen og lagrene i løbet af det pågældende produktionsår (artikel 39, stk. 2, i forordning nr. 822/87). Derpå fordeles den mængde, der skal destilleres, mellem de forskellige produktionsområder på grundlag af produktionen i de foregående referenceperioder (artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 822/87). Denne sondring er betydningsfuld, da den foreliggende sag vedrører sidstnævnte fremgangsmåde.
12. Artikel 39, stk. 2, 3 og 4, lyder nærmere bestemt således:
»2. Kommissionen fastsætter den mængde, der skal leveres til obligatorisk destillation for at fjerne produktionsoverskuddet og således genoprette en normal markedssituation, navnlig med hensyn til de forventede disponible mængder ved udgangen af produktionsåret og priserne.
3. Den i overensstemmelse med stk. 2 fastsatte samlede destillationsmængde fordeles mellem de forskellige produktionsområder i Fællesskabet, opgjort pr. medlemsstat. Den mængde, der skal destilleres, er for hvert produktionsområde proportional med forskellen mellem:
- dels områdets produktion i det pågældende produktionsår af bordvin samt af produkter inden bordvinsstadiet, der skal bestemmes nærmere
- dels en ensartet procentdel af gennemsnittet af områdets produktion af bordvin samt af produkter inden bordvinsstadiet, der skal bestemmes nærmere, i løbet af tre på hinanden følgende referenceproduktionsår.
Indtil udgangen af produktionsåret 1993/1994:
- er den ensartede procentdel 85
- er de på hinanden følgende referenceproduktionsår 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984.
Fra produktionsåret 1994/1995 fastsættes den ensartede procentdel og de på hinanden følgende referenceproduktionsår af Kommissionen, som fastsætter:
- den ensartede procentdel under hensyn til den mængde, der skal destilleres i henhold til stk. 2 for at fjerne produktionsoverskuddet for det pågældende produktionsår
- de på hinanden følgende referenceproduktionsår under hensyn til udviklingen i produktionen og især til resultaterne af rydningspolitikken.
4. Den i henhold til stk. 3 fastsatte mængde, der skal destilleres, fordeles mellem de forskellige producenter af bordvin i hvert produktionsområde.
For de producenter, der har destillationspligt, er destillationsmængden lig med en procentdel, der skal fastsættes nærmere, af deres produktion af bordvin og af nærmere fastsatte produkter inden bordvinsstadiet, som er opført på deres produktionsanmeldelse.
Denne procentdel fastsættes efter en tabel med gradvis stigende værdier, der udarbejdes på grundlag af udbyttet pr. ha, og som kan variere fra en region til en anden under hensyn til tidligere års udbytter ...« .
13. I artikel 39, stk. 9, i forordning nr. 822/87 bestemmes:
»Efter fremgangsmåden i artikel 83 fastsættes:
...
- beslutningen om at foretage den i stk. 1 omhandlede destillation
- kriterierne for anvendelse af stk. 2 og den samlede mængde, der skal destilleres, og som er omhandlet i nævnte stykke
- kriterierne for afgrænsning af produktionsområder, opgjort pr. medlemsstat, som omhandlet i stk. 3, samt afgrænsningen af disse områder
- fastsættelsen af den ensartede procentvise andel og de på hinanden følgende referenceproduktionsår samt fordelingen af destillationsmængden mellem områderne, opgjort pr. medlemsstat, som omhandlet i stk. 3
- tabellen med gradvis stigende værdier samt procentsatserne, som omhandlet i stk. 4 ...«
14. Artikel 39, stk. 11, første afsnit, lyder således:
»Hvis der i løbet af produktionsårene 1987/1988 til 1993/1994 opstår vanskeligheder, som vil kunne bringe gennemførelsen eller en afbalanceret anvendelse af den i stk. 1 omhandlede obligatoriske destillation i fare, vedtages efter fremgangsmåden i artikel 83 de nødvendige foranstaltninger til sikring af, at destillationen rent faktisk gennemføres.«
15. I artikel 39, stk. 11, andet afsnit, fastsættes grænserne for de beføjelser, som Kommissionen principielt er tillagt til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv gennemførelse af den obligatoriske destillation. Kommissionen kan ifølge denne bestemmelse, hvori dens beføjelser defineres, tilpasse den fremgangsmåde, som skal følges ved fordelingen mellem de forskellige produktionsområder i Fællesskabet af den mængde, der skal destilleres, på grundlag af markedsudviklingen. Det normale forbrug, dvs. den vin, der konsumeres, er nemlig faldet i de senere år, hvorimod referencemængderne har været store. Bestemmelsen er nærmere bestemt affattet således:
»Disse foranstaltninger:
a) må ikke vedrøre de i denne artikel fastsatte bestemmelser vedrørende:
- fordelingen mellem de forskellige produktionsområder
- referenceproduktionsårene (dvs. 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984)
- den pris, der skal betales for den destillerede vin
b) må kun omfatte en tilpasning af den i stk. 3, tredje afsnit, første led, nævnte procentdel på 85 i det omfang, hvor forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse af bordvin i et bestemt produktionsår ændrer sig væsentligt i forhold til de i stk. 3, tredje afsnit, omhandlede referenceproduktionsår« (min fremhævelse).
16. Ifølge artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 822/87 skal medlemsstaterne træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre, at fællesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes.
17. Endelig indeholder artikel 82 og 83 regler om nedsættelsen og sammensætningen af forvaltningskomitéen for vin og dennes arbejdsmåde . Artikel 83 lyder således:
»1. Når der henvises til fremgangsmåden i denne artikel, indbringer formanden sagen for komitéen, enten på eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstats repræsentant.
2. Kommissionens repræsentant forelægger et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. Komitéen afgiver udtalelse om disse foranstaltninger inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyn til, hvor meget de foreliggende spørgsmål haster. Udtalelsen vedtages med et flertal som fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2.
3. Kommissionen vedtager foranstaltninger, der straks finder anvendelse. Såfremt disse foranstaltninger imidlertid ikke er i overensstemmelse med komitéens udtalelse, meddeles de omgående Rådet af Kommissionen. Kommissionen kan da i højst en måned fra denne meddelelse udsætte anvendelsen af de foranstaltninger, den har vedtaget.
Rådet kan med kvalificeret flertal inden for en frist på en måned træffe anden afgørelse.«
2. Forordninger udstedt af Kommissionen
a) Kommissionens forordning (EØF) nr. 441/88
18. I Kommissionens forordning (EØF) nr. 441/88 af 17. februar 1988 om gennemførelsesbestemmelser for obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i Rådets forordning (EØF) nr. 822/87 bestemmes i artikel 3:
»Ved fastsættelsen af den samlede mængde bordvin, der skal underkastes obligatorisk destillation, tages der hensyn til nødvendigheden af at sikre en rimelig lagerbeholdning ved udgangen af produktionsåret, så de disponible mængder for det følgende produktionsår under alle omstændigheder er tilstrækkelige til at dække det normale forbrug.«
19. I artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 441/88 afgrænses Fællesskabets produktionsområder. Område 1 svarer til Tyskland, område 2 til Luxembourg, område 3 til Frankrig, område 4 til Italien, område 5 til Grækenland, område 6 til Spanien og område 7 til Portugal.
20. I artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 441/88 bestemmes:
»Den gennemsnitlige produktion af bordvin og produkter inden bordvinsstadiet i de i stk. 2 omhandlede områder i de tre produktionsår 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 er følgende:
- område 1: 1 341 700 hl
- område 2: 57 300 hl
- område 3: 40 182 000 hl
- område 4: 64 163 000 hl
- område 5: 4 632 000 hl
- område 6: 27 500 000 hl
- område 7: 7 250 000 hl.«
b) Kommissionens forordning (EØF) nr. 343/94
21. Ovennævnte fællesskabsbestemmelser danner rammen for udstedelsen af forordning nr. 343/94 .
22. Artikel 1 i forordning nr. 343/94 lyder således:
»1. Den i artikel 39, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 822/87 omhandlede destillation iværksættes for produktionsåret 1993/1994.
2. Der skal i alt destilleres 18 200 000 hl bordvin.
3. I de i artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 441/88 omhandlede områder skal der destilleres følgende mængder:
- område 1: -
- område 2: -
- område 3: 2 550 000 hl
- område 4: 12 150 000 hl
- område 5: 500 000 hl
- område 6: 3 000 000 hl
- område 7: -
...«
B - Nationale bestemmelser
23. Ifølge artikel 4, stk. 11, i lovdekret af 7. september 1987, efter ændring nu lov af 4. november 1987, straffes manglende levering til obligatorisk destillation efter artikel 39 i forordning nr. 822/87 og de øvrige fællesskabsbestemmelser, som er blevet udstedt i medfør heraf, med en administrativt pålagt bøde.
III - Faktiske omstændigheder
24. G. Busolin er vinproducent i Venedig-området. Ved afgørelse nr. 137 af 17. april 1996 blev han, som foreskrevet i den relevante nationale lovgivning, pålagt en bøde af den kompetente italienske myndighed, fordi han i strid med fællesskabsbestemmelserne på dette område ikke havde leveret 379,47 hl vin til obligatorisk destillation i produktionsåret 1993/1994.
25. Den 31. maj 1996 anlagde G. Busolin sag ved Pretura di Treviso, Sezione Distaccata di Oderzo, med påstand om ophævelse af den administrative afgørelse, hvorved han er blevet pålagt bøden. Ved særskilt anlagte sager har andre vinavlere rettidigt anfægtet tilsvarende afgørelser, hvorved de er blevet pålagt bøder.
26. Den nationale ret udsatte først sagen, indtil Domstolen havde truffet afgørelse i Zaninotto-sagen . Efter afsigelsen af denne dom har den nationale ret imidlertid fundet, at der også foreligger andre spørgsmål vedrørende retmæssigheden af visse fællesskabsbestemmelser. Den har derfor fundet det nødvendigt at stille yderligere præjudicielle spørgsmål.
IV - Præjudicielle spørgsmål
27. Nærmere bestemt har Pretura di Treviso, Sezione Distaccata di Oderzo, forelagt Domstolen følgende seks præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden af forskellige fællesskabsbestemmelser om obligatorisk destillation:
»1) Er Kommissionens afgørelse om at fordele den mængde, der er omfattet af den obligatoriske destillation, mellem de forskellige produktionsområder for produktionsåret 1993/1994 (i henhold til forordning (EF) nr. 343/94) ugyldig på grund af tilsidesættelse af artikel 39, stk. 11, litra b), i forordning (EØF) nr. 822/87 (som ændret ved forordning (EØF) nr. 1972/87), idet det ikke er fastslået, at forudsætningen - i den anførte bestemmelse - er til stede, nemlig at der er sket en væsentlig ændring i forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse i produktionsåret 1993/1994 i forhold til forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse i referenceproduktionsårene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984?
2) Subsidiært i forhold til det første spørgsmål:
Er Kommissionens afgørelse om at fordele den mængde, der er omfattet af den obligatoriske destillation, mellem de forskellige produktionsområder for produktionsåret 1993/1994 (i henhold til forordning (EF) nr. 343/94) ugyldig, da denne afgørelse synes at være i strid med EF-traktatens artikel 190 (på grund af manglende begrundelse), idet der hverken i forordning (EF) nr. 343/94 eller i de retsakter og dokumenter, der ligger til grund for denne, er nogen henvisning til vurderingen af, om den lovbestemte forudsætning om, at der er sket en væsentlig ændring i forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse i produktionsåret 1993/1994 i forhold til forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse i referenceproduktionsårene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984, er til stede?
3) Er forordning (EF) nr. 343/94, hvorefter der pålægges Italien en forpligtelse til destillation af 12 150 000 hl, ulovlig på grund af tilsidesættelse af rimelighedsprincippet, et åbenbart urigtigt skøn og på grund af, at bestemmelserne er i modstrid med formålet, i lyset af den af Kommissionen anvendte beregningsmåde, som er beskrevet i indlægget af 13. marts 1998, idet aktualiseringen af procentdelen på 85 er urimelig og ulogisk, fordi der anvendes parametre, der overhovedet ikke har noget at gøre med realiteterne på markedet for vin i 1993/1994?
4) Er forordning (EF) nr. 343/94, hvorefter der pålægges Italien en forpligtelse til at destillere 12 150 000 hl, ulovlig på grund af tilsidesættelse af artikel 39, stk. 11, litra b), i forordning (EØF) nr. 822/87 (som ændret ved forordning (EØF) nr. 1972/87) som følge af, at Kommissionens ændring af procentdelen er sket på grundlag af ændringen i forholdet mellem produktionen i 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 (på 145 000 000 hl) og den normale anvendelse i 1984/1985 af bordvin var ændret i forhold til forholdet mellem produktionen i 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 (på 145 000 000 hl) og den normale anvendelse i 1993/1994, hvilket ikke synes at være i overensstemmelse med den pågældende bestemmelse?
5) Subsidiært i forhold til det tredje og fjerde spørgsmål:
Såfremt artikel 39, stk. 11, litra b), i forordning (EØF) nr. 822/87 (som ændret ved forordning (EØF) nr. 1972/87) skal fortolkes som en bestemmelse, der tillader en sådan beregningsmåde, må artikel 39, stk. 11, litra b), da anses for ulovlig på grund af tilsidesættelse af rimelighedsprincippet, et åbenbart urigtigt skøn og på grund af, at den er i modstrid med formålet, samt på grund af tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling i EF-traktatens artikel 40 som følge af og i lyset af de i forelæggelseskendelsens gengivne beregninger?
6) Er artikel 39, stk. 3, 4 og 11, i forordning (EØF) nr. 822/87, som ændret ved forordning (EØF) nr. 1566/93, samt forordning (EF) nr. 343/94, som er den retsakt, der gennemfører de førstnævnte forordninger, når henses til de i forelæggelseskendelsens anførte oplysninger, ulovlige på grund af tilsidesættelse af rimelighedsprincippet, på grund af et åbenbart urigtigt skøn, på grund af magtfordrejning og på grund af tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet?«
V - Besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål
28. Jeg har med henblik på besvarelsen af de spørgsmål, som den nationale ret har forelagt, fundet det hensigtsmæssigt først (A) at resumere det ræsonnement, som Domstolen anlagde, da den besvarede det første af de præjudicielle spørgsmål, der var blevet forelagt i Zaninotto-sagen, og derpå (B) behandle spørgsmålene i to grupper. I den første gruppe behandler jeg indledningsvis det første og det fjerde spørgsmål, som drejer sig om, hvorvidt de grundlæggende forudsætninger for, at Kommissionen kan ændre referenceprocentsatsen på 85, var opfyldt. Dernæst beskæftiger jeg mig med det andet og endelig med det tredje spørgsmål, som i princippet rejser tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 343/94. Afslutningsvis (C) behandler jeg det femte og det sjette spørgsmål, som i princippet rejser tvivl om gyldigheden af en række bestemmelser i artikel 39 i Rådets forordning nr. 822/87.
A - Zaninotto-sagen
29. I Zaninotto-sagen, hvori Domstolen bl.a. tog stilling til, om fastsættelsen af den samlede mængde vin, som Den Italienske Republik skulle levere til obligatorisk destillation i produktionsåret 1993/1994, var lovlig på baggrund af princippet om forbud mod forskelsbehandling, tog den udgangspunkt i den redegørelse, som Kommissionen havde udarbejdet i sit svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen om, hvordan såvel den ajourførte referencemængde som den nye referenceprocentsats (55) var blevet fastsat, og om, hvordan den mængde, som det var blevet beregnet skulle leveres til obligatorisk destillation, var blevet fordelt mellem medlemsstaterne .
30. Kommissionen havde, nærmere bestemt, indledningsvis henvist til, at Fællesskabets produktion af bordvin i produktionsåret 1993/1994 i perioden frem til januar 1994 havde udvist et betydeligt overskud, og at det derfor var nødvendigt at iværksætte obligatorisk destillation for at sikre bordvinenes værdi og kvalitet. Den Italienske Republik, hvis produktion var væsentligt større end alle øvrige områders produktion, måtte bære en destillationsbyrde, der stod i forhold til dens samlede produktion.
31. I denne forbindelse havde Kommissionen som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen givet nærmere oplysninger om sine beregninger. Det fremgår af Kommissionens svar, at den samlede produktion af bordvin i Fællesskabet ifølge prognosen for produktionsåret 1993/1994 udgjorde 98 610 000 hl, hvoraf 91 365 000 hl var bestemt til vinfremstilling. Produktionen af bordvin blev efter fradrag af pligtige vinydelser og tab anslået til 87 385 000 hl, mens det normale forbrug kun blev anslået til 79 807 000 hl. Heraf følger, at det samlede overskud i produktionsåret udgjorde 7 578 000 hl (87 385 000 hl - 79 807 000 hl = 7 578 000 hl). Medregnet lagrene ved produktionsårets begyndelse på 46 886 000 hl og lagrene ved dets udgang, som blev anslået til 33 253 000 hl, udgjorde overskudsbeholdningerne 13 633 000 hl. Det samlede overskud, der skulle fjernes, svarede således til forskellen mellem de samlede disponible mængder (87 385 000 hl + 46 886 000 hl = 134 271 000 hl) og de samlede behov i produktionsåret (79 807 000 hl + 33 253 000 hl = 113 060 000 hl), dvs. 21 211 000 hl.
32. Kommissionen havde endvidere anført, at den oprindelige referenceprocentsats på 85 skulle justeres for at tage hensyn til udviklingen i forbruget, som var faldet mærkbart i den forløbne periode. En sådan justering er omhandlet i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87, som ændret ved forordning nr. 1972/87.
33. For produktionsåret 1993/1994 skulle man derfor fastslå forholdet mellem det normale forbrug på 79 807 000 hl og den i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 441/88 omhandlede samlede EF-referencemængde på 145 069 000 hl . Dette resulterede i procentsatsen 55,01 .
34. Denne procentsats skulle i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 441/88 anvendes ensartet på hvert enkelt områdes referencemængde. På grundlag af forskellen mellem årsproduktionen i hvert enkelt område og den ajourførte referencemængde gav beregningen af, hvor meget de enkelte områder bidrog til den samlede forskel, følgende resultat:
>lt>0
35. Forklaringen på, at Den Italienske Republiks bidrag til forskellen var så relativt stort i forhold til de øvrige medlemsstaters, var således, at der var et ekstraordinært stort overskud i Italien.
36. Endelig havde Kommissionen med hensyn til fordelingen af destillationspligten oplyst, at den samlede overskudsmængde på 21 200 000 hl blev fordelt på obligatorisk destillation (18 200 000 hl) og frivillig støttedestillation (3 000 000 hl). Den Italienske Republik blev derfor pålagt en destillationsforpligtelse på 14 070 420 hl (77,31% af 18 200 000 hl). Efter drøftelser i Forvaltningskomitéen for Vin blev destillationsmængden for Italien endog nedsat en smule, nemlig til 12 150 000 hl i stedet for 14 070 420 hl, til gengæld for en begrænset deltagelse i støttedestillationen.
37. På grundlag af ovenstående beregninger konstaterede Domstolen, at det fremgik af dem, at Den Italienske Republik ikke var blevet udsat for forskelsbehandling i forhold til de øvrige medlemsstater. Tværtimod havde Forvaltningskomitéen for Vin endog nedsat destillationsmængden for Italien (fra 14 070 420 hl til 12 150 000 hl). Det sås derfor ikke, at artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94 på baggrund af EF-traktatens artikel 40, stk. 3 (efter ændring nu artikel 34, stk. 2, EF), medførte en forskelsbehandling af Den Italienske Republik i forhold til de øvrige medlemsstater.
B - Spørgsmål vedrørende gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 343/94
1. Første og fjerde spørgsmål: opfyldelsen af den grundlæggende forudsætning for, at der er sket en »væsentlig ændring«
a) Rejste spørgsmål
38. I sit første spørgsmål rejser den nationale ret tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 343/94. Den mener nemlig, at forordningen er blevet udstedt, uden at den i artikel 39, stk. 11, litra b), i forordning nr. 822/87 fastsatte forudsætning om, at der skal være sket en »væsentlig ændring« i forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse sammenlignet med det samme forhold i referenceproduktionsårene, var opfyldt.
39. I sit fjerde spørgsmål rejser den nationale ret tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 343/94, hvori det pålægges Den Italienske Republik at destillere 12 150 000 hl, hvilket synes at være i strid med artikel 39, stk. 11, litra b), i forordning nr. 822/87, som ændret ved forordning nr. 1972/87, for så vidt denne artikel gør det muligt at ændre den nye procentsats, som er blevet fastsat på grundlag af en ændring i forholdet mellem »produktionen« i 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 (på 145 000 000 hl) og den normale anvendelse i produktionsåret 1993/1994 sammenlignet med forholdet mellem »produktionen« i 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 og den normale anvendelse i 1984/1985.
40. Den nationale ret mener, at affattelsen af denne bestemmelse i artikel 39, stk. 11, litra b), er klar og foreskriver, i hvilken »udstrækning« procentsatsen på 85 kan ændres, og hvilke parametre der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af omfanget af denne ændring. Disse parametre består på den ene side i ændringen af forholdet mellem »udbuddet« og »den normale anvendelse« af bordvin i løbet af referenceproduktionsårene (1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984) og på den anden i det samme forhold i det pågældende produktionsår (1993/1994). Den nationale ret mener, at det følger af Kommissionens svar på de spørgsmål, som Domstolen stillede den under Zaninotto-sagen, at den for at beregne den ensartede referenceprocentsats har undersøgt, i hvilken udstrækning forholdet mellem produktionen i årene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 og den normale anvendelse i 1993/1994 har ændret sig væsentligt sammenlignet med forholdet mellem produktionen i årene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 og den normale anvendelse i 1984/1985. Den nationale ret mener ikke, at denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med Rådets bestemmelse, som giver Kommissionen bemyndigelse til at handle, og at nedsættelsen af referenceprocentsatsen fra 85 til 55 derfor er retsstridig.
41. Efter denne gennemgang af den løsning, Domstolen valgte i Zaninotto-sagen, går jeg nu over til at behandle de punkter, der kræver en mere indgående undersøgelse, efter først at have sammenfattet Domstolens praksis vedrørende Kommissionens gennemførelsesbeføjelser.
b) Kommissionens gennemførelsesbeføjelser
42. Det skal indledningsvis påpeges, at det i artikel 39 i Rådets forordning nr. 822/87 pålægges Kommissionen at udstede bestemmelser til gennemførelse af denne artikel. Disse bestemmelser skal indeholde de nærmere forskrifter for den obligatoriske destillation.
43. Ifølge Domstolens faste praksis »følger [det] af traktatens opbygning, som artikel 155 må ses som en del af, samt af praktiske hensyn, at begrebet gennemførelse skal fortolkes vidt. Da Kommissionen er den eneste, der er i stand til stadig og opmærksomt at følge udviklingen på landbrugsmarkederne og til at handle med den fornødne hurtighed, kan Rådet se sig foranlediget til på dette område at tildele Kommissionen vide beføjelser. Derfor må grænserne for denne kompetence hovedsagelig bedømmes på grundlag af de vigtigste generelle mål bag markedsordningen«.
44. På samme måde har Domstolen fastslået, at Kommissionen på landbrugsområdet er »beføjet til at træffe samtlige de foranstaltninger, der er nødvendige eller hensigtsmæssige med henblik på at gennemføre grundforordningen, forudsat at de ikke strider mod grundforordningen eller de af Rådet fastsatte gennemførelsesbestemmelser« .
c) Vurdering af de rejste spørgsmål
45. Ifølge de gældende fællesskabsbestemmelser er den samlede EF-referencemængde for bordvin gennemsnittet af produktionen i referenceproduktionsårene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984. Et grundlæggende element i den ordning, som fællesskabslovgiver indførte ved forordning nr. 822/87, er det udtrykkelige og klare forbud i direktivets artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra a), andet led, i forordning nr. 822/87, som ændret ved forordning nr. 1972/87, mod at ændre disse referenceproduktionsår. Kommissionen er således ikke, under nogen omstændigheder, blevet bemyndiget af Rådet til at ændre referenceproduktionsårene, nemlig 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984.
46. Kommissionen har ved fastsættelsen af såvel den samlede mængde bordvin, der skal destilleres i Fællesskabet, som de mængder, der skal destilleres i de forskellige områder, lagt objektive oplysninger til grund og taget hensyn til det samlede tal for produktionen, lagrene og udbuddet ved produktionsårets slutning hos samtlige producenter i Den Europæiske Union . Dette har foranlediget den til at justere procentsatsen på 85, som den har nedsat til 55 .
47. Kommissionen råder over en udstrakt skønsfrihed, når den træffer foranstaltninger til gennemførelse af Rådets beslutninger. Dette taget i betragtning mener jeg ikke, at den har overskredet grænserne for denne skønsfrihed, når den på grundlag af de objektive oplysninger, som den rådede over, såsom den prognose for produktionsåret 1993/1994, der er blevet offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende, har fundet, at forudsætningen om, at der skal være sket en »væsentlig ændring« i forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse sammenlignet med det samme forhold i referenceproduktionsårene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984, var opfyldt. I hvilken udstrækning der kan siges at være sket en »væsentlig ændring«, er en omstændighed, som vurderes særskilt for hvert produktionsår på basis af prognosen for det pågældende produktionsår og nødvendigheden af at afbalancere og sanere markedet.
48. På basis af disse oplysninger har Kommissionen således tilpasset procentsatsen på 85 ikke alene på grundlag af uligevægten på vinmarkedet, nærmere bestemt den »permanent[e], strukturel[le] uligevægt«, som har kendetegnet det, og den fortsatte tilbagegang i forbruget af bordvin i hele Fællesskabet i forhold til det konstaterede forbrug i de foregående referenceproduktionsår, men også på grundlag af tilstedeværelsen af vinlagre i de foregående referenceproduktionsår. Derved har den iagttaget den i artikel 39 i forordning nr. 822/87 fastlagte ramme. Hvis den ikke havde justeret den omhandlede procentsats på 85 på grundlag af de nye, objektivt bestemmelige oplysninger for produktionsåret 1993/1994, havde det ført til, at intet område i dette produktionsår (1993/1994), som har været præget af betydelige overskud af bordvin, skulle have foretaget obligatorisk destillation, idet den på grundlag af procentsatsen på 85 fastsatte mængde ville have været mindre end produktionen i hvert enkelt område i dette produktionsår.
49. Jeg erindrer ligeledes om, at de nødvendige foranstaltninger, som Kommissionen ifølge bestemmelsen i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), er bemyndiget til at træffe for at sikre, at destillationen rent faktisk gennemføres, »kun [må]« omfatte en justering af procentsatsen på 85 »i det omfang, hvor forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse af bordvin i et bestemt produktionsår ændrer sig væsentligt i forhold til de i stk. 3, tredje afsnit, omhandlede referenceproduktionsår« (min fremhævelse).
50. Jeg mener ikke, at udtrykket »kun i det omfang, hvor«, der fastsætter en betingelse for at justere procentsatsen på 85, angiver noget (numerisk) loft for en sådan justering, men at den betyder, at justeringen »kun« kan finde sted, »hvis« svingningerne i forholdet mellem produktionen og det normale forbrug i et givet produktionsår sammenlignet med forholdet i referenceproduktionsårene kræver det. Under alle omstændigheder fastlægges der i denne bestemmelse ikke nogen begrænsning af justeringens omfang eller dens numeriske størrelse, idet justeringen ikke fastsættes skønsmæssigt, men på grundlag af objektive oplysninger, som følger af prognosen for hvert produktionsår .
51. Endvidere mener jeg, at den konstaterede stadig større og konstante tilbagegang af forbruget af bordvin, der har ført til en mærkbar reduktion af den mængde, der svarer til det forventede normale forbrug i produktionsåret 1993/1994, betyder, at forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse af bordvin i det pågældende produktionsår har ændret sig sammenlignet med forholdet i referenceproduktionsårene . Som jeg allerede har understreget, berettiger denne ændring et indgreb af Kommissionen, som skal justere procentsatsen på 85 for at genoprette de oprindeligt fastlagte vilkår, og som derfor for produktionsåret 1993/1994 har skullet fastslå forholdet mellem det normale forbrug på 79 807 000 hl og den samlede EF-referencemængde på 145 069 000 hl .
52. Kommissionen kan følgelig ikke anses for at have handlet retsstridigt, da den fastsatte den mængde bordvin, som Den Italienske Republik skulle levere til obligatorisk destillation, til 12 150 000 hl.
53. Den alternative løsning, der følger af den nationale rets ræsonnement, kan heller ikke accepteres. Den bygger nemlig på en ændring af referenceproduktionsårene, og en sådan ændring er, som jeg forklarede ovenfor, forbudt ifølge artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87.
54. I det foreliggende tilfælde finder jeg det derfor ufornødent at behandle spørgsmålet om, hvorvidt en anden, højere (end 55) procentsats, der fastsættes på grundlag af oplysninger for senere referenceproduktionsår, ville stemme bedre overens med forordning nr. 822/87, idet forordningen som nævnt forbyder noget sådant .
55. Ovenstående gennemgang har følgelig intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 343/94.
2. Andet spørgsmål: Tilsidesættelse af begrundelsespligten
56. I sit andet, subsidiære, spørgsmål rejser den nationale ret tvivl om, hvorvidt Kommissionens forordning nr. 343/94 er tilstrækkeligt begrundet. Retten tager udgangspunkt i, at bestemmelsen i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87 udgør en fravigelse fra en almindelig bestemmelse, og at ændringen af procentsatsen på 85 danner en undtagelse, idet den ikke »indgår i« fællesskabsbestemmelserne om obligatorisk destillation. Retten mener, at EF-traktatens artikel 190 (efter ændring nu artikel 253 EF) pålægger Kommissionen at give en klar og utvetydig begrundelse for dens afgørelse om at ændre den nævnte procentdel og at specificere alle de faktiske og retlige elementer, som retsakten består af.
57. Jeg skal indledningsvis erindre om følgende faste praksis ved Domstolen : »Selv om det af den begrundelse, der kræves efter EF-traktatens artikel 190, klart og utvetydigt skal fremgå, hvilke betragtninger den fællesskabsmyndighed, som har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol ... kræves det ikke, at en retsakts begrundelse angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen til en beslutning opfylder disse krav, skal nemlig ikke blot vurderes i forhold til beslutningens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Heraf følger, at hvis det mål, der forfølges af institutionen, i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt, vil det være overflødigt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte afgørelser af teknisk art, som institutionen har truffet.«
58. Desuden fremgår det af artikel 4, stk. 3, i Kommissionens forordning nr. 441/88, at den gennemsnitlige produktion i Fællesskabet i de tre produktionsår 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984 udgjorde 145 069 000 hl. Det fulgte af fællesskabsprognosen for produktionsåret 1993/1994, og således af objektive oplysninger, at markedet var præget af uligevægt i dette produktionsår.
59. Det kan følgelig konstateres, at Kommissionen ved udstedelsen af forordning nr. 343/95 med henblik på gennemførelsen af Rådets forordning nr. 822/87 har baseret sig på en række objektive oplysninger. Jeg henviser hvad dette angår til første betragtning til forordning nr. 343/94, hvori det hedder: »Ifølge de oplysninger, Kommissionen for øjeblikket råder over, navnlig oplysningerne fra prognosen for produktionsåret 1993/1994, er situationen i det nuværende produktionsår præget af uligevægt på markedet for bordvin og vin egnet til fremstilling af bordvin; betingelserne i artikel 39, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 822/87 for iværksættelse af obligatorisk destillation er derfor opfyldt«.
60. Desuden angives det i anden betragtning til samme forordning nr. 343/94: »Under hensyntagen til priserne og det ønskede niveau for disponible mængder ved produktionsårets slutning er det nødvendigt at destillere 18 200 000 hl bordvin i Fællesskabet; ved denne mængde, som er fastlagt på grundlag af forhåndsopgørelsen, tages der hensyn til en situation, der er præget af uligevægt, og som navnlig er kendetegnet ved, at der fra et produktionsår til det følgende overføres mængder, det vil sige mængder, som ligger over det skøn, der tjente som grundlag for de finansielle beregninger for produktionsåret«.
61. På grundlag af Domstolens ovenfor nævnte faste praksis og i lyset af første og anden betragtning i forordning nr. 343/94 anførte jeg følgende i mit forslag til afgørelse i Zaninotto-sagen (punkt 79): »Skønt Kommissionens forklaringer har overbevist mig om, at begrundelsen for forordning nr. 343/94 ikke er behæftet med en mangel ... [var det] ... på ingen måde ... påkrævet, at den nævnte procentsats (55), som var blevet fastsat på fuldstændig lovlig vis, blev anført i betragtningerne til forordning nr. 343/94 - den italienske regering har ... peget på, at procentsatsen ikke er angivet - for at gøre det klarere for læseren, hvor meget vin, der skulle destilleres. Heller ikke når der henses til de betragtninger til forordning nr. 343/94, der er citeret i det foregående, mener jeg, at der kan påvises nogen mangel ved begrundelsen for den omtvistede forordning. Dens detaljerede beskrivelse af Kommissionens ræsonnement er nemlig udtryk for et teknisk valg, som denne kunne have afstået fra, uden at begrundelsen for den anfægtede retsakt derved var blevet mangelfuld.«
62. Jeg mener følgelig, at der i betragtning af den udstrakte skønsfrihed, som Kommissionen råder over, med hensyn til at fastslå, hvad der udgør en »væsentlig ændring« i den i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87 anvendte betydning, og eftersom det af objektive oplysninger om situationen på vinmarkedet i produktionsåret 1993/1994 og den i De Europæiske Fællesskabers Tidende offentliggjorte prognose fremgår, at det var nødvendigt at justere procentsatsen på 85 som følge af en ændring i forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse i dette produktionsår sammenlignet med forholdet i referenceproduktionsårene, at der ikke kan være tale om, at forordning nr. 343/94 er ugyldig, fordi den ikke er tilstrækkeligt begrundet.
3. Tredje spørgsmål: tilsidesættelse af rimelighedsprincippet, åbenbart urigtigt skøn og modstrid med formålet
63. Med sit tredje spørgsmål ønsker den nationale ret afklaret, om forordning (EF) nr. 343/94, hvori der pålægges Den Italienske Republik en forpligtelse til at levere 12 150 000 hl til obligatorisk destillation, er ugyldig på grund af tilsidesættelse af rimelighedsprincippet, et åbenbart urigtigt skøn og som følge af, at bestemmelserne er i modstrid med formålet på grund af den »beregningsmåde«, som Kommissionen har anvendt ved fastsættelsen af den mængde, som Den Italienske Republik skal destillere. Den nationale ret har således anfægtet rigtigheden af den beregning, som er foretaget for at justere referenceprocentsatsen fra 85 til 55. Den mener, at det reelle forhold mellem fællesskabsproduktionen og det normale forbrug i dette produktionsår, som følge af nedgangen i det normale forbrug i produktionsåret 1993/1994, ikke var 55%, men 73%. Den er nået frem til denne konklusion ved at basere sig på forholdet mellem gennemsnitsproduktionen i de tre produktionsår, der går forud for produktionsåret 1993/1994 (108 000 000 hl), og det normale forbrug i produktionsåret 1993/1994 (79 807 000 hl), hvilket svarer til 73% .
64. Endvidere mener den nationale ret, at den af Kommissionen beregnede referenceprocentsats, ud over at den ikke svarer til markedssituationen og produktionen i de forskellige områder og i Italien, indebærer en tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40.
65. Med hensyn til om der foreligger en tilsidesættelse af princippet om forbuddet mod forskelsbehandling, henviser jeg til Zaninotto-dommen, hvori Domstolen fastslog, at det fremgår af de beregninger, på grundlag af hvilke Kommissionen har fastsat den mængde, som Den Italienske Republik skal levere til obligatorisk destillation, at Den Italienske Republik ikke er blevet behandlet anderledes eller mindre fordelagtigt end de øvrige medlemsstater.
66. Desuden er det tilstrækkeligt at påpege, at udgangspunktet for det ræsonnement, på grundlag af hvilket den nationale ret er kommet frem til, at der ved fastsættelsen af den mængde, der vedrører Den Italienske Republik, skal tages en procentsats på 73 i betragtning, er forkert. Som tidligere anført kan de foranstaltninger, som Kommissionen ifølge artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra a), andet led, i forordning nr. 822/87, som ændret og gældende på det for sagens omstændigheder relevante tidspunkt, er bemyndiget til at træffe med henblik på gennemførelsen eller en afbalanceret anvendelse af den obligatoriske destillation, ikke vedrøre bestemmelserne i denne artikel om referenceproduktionsårene, dvs. 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984.
67. Den nationale rets beregning indebærer følgelig nødvendigvis, at Kommissionen ændrer referenceproduktionsårene, som således ikke skal være produktionsårene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984, men de tre produktionsår umiddelbart forud for produktionsåret 1993/1994 . Det har Rådet imidlertid ikke tillagt Kommissionen beføjelse til at gøre, således som denne med rette har understreget (punkt 28 i Kommissionens skriftlige indlæg) .
68. Ydermere er den løsning, som Kommissionen er kommet frem til, i overensstemmelse med det af fællesskabslovgiver forfulgte mål, nemlig at sanere markedet. Således som det fremgår af 44. betragtning til forordning nr. 822/87, er »obligatorisk destillation ... den mest effektive foranstaltning til at absorbere overskuddet på bordvinsmarkedet; det er derfor nødvendigt at fastsætte, at denne foranstaltning skal udløses, når der kan konstateres alvorlig uligevægt på markedet, og der må fastsættes præcise kriterier til vurdering af denne uligevægt«.
69. Om fordelingen af den samlede mængde vin, der skal destilleres, hedder det i 45. betragtning til forordning nr. 822/87, at »vejrforholdene og virkningerne af strukturpolitikken kan give anledning til en forskellig produktionsudvikling i Fællesskabets forskellige områder ...«
70. Disse formål, dvs. at nedbringe overskuddene af bordvin på vinmarkedet og at bekæmpe den alvorlige uligevægt på dette marked gennem fastsættelse af præcise kriterier til vurdering af uligevægten, mener jeg er en del af formålene med den fælles landbrugspolitik, således som disse opregnes i EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b) og c) [nu artikel 33, stk. 1, litra b) og c), EF] . Destillationsforanstaltningerne er således udtryk for Rådets forsøg på at bringe de forskellige mål i traktatens artikel 39 i samklang med hinanden, samtidig med at de skal skabe stabilitet på vinmarkedet, men uden at se bort fra, at det er nødvendigt at opretholde producenternes individuelle indkomst . Således som det i øvrigt fremgår af de nævnte betragtninger, mener jeg, at udstedelsen af forordning nr. 343/94 er i overensstemmelse med disse af Rådet tilstræbte mål, og, følgelig, at der ikke kan være tale om, at forordning nr. 343/94 er ugyldig ud fra denne synsvinkel.
71. Sammenfattende mener jeg på grundlag af min vurdering med henblik på besvarelsen af de to første spørgsmål, at beregningen af den procentsats, som Kommissionen er kommet frem til, nemlig 55, ikke er forkert, da der hverken er blevet foretaget et åbenbart urigtigt skøn eller sket en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Desuden er beregningen rimelig, således at forstå, at den er i overensstemmelse med såvel den bestemmelse, der bemyndiger Kommissionen, som formålet med Rådets forordning nr. 822/87.
C - Spørgsmål vedrørende gyldigheden af bestemmelserne i Rådets forordning nr. 822/87
1. Femte spørgsmål: spørgsmål vedrørende gyldigheden af bestemmelsen i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i Rådets forordning nr. 822/87
72. I sit femte spørgsmål, som er underordnet det tredje og det fjerde, har den nationale ret rejst tvivl om, hvorvidt bestemmelsen i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87, som ændret ved forordning nr. 1972/87, er gyldig, idet den tillader en beregningsmåde for den nye referenceprocentsats som den, som Kommissionen har anvendt. Den nationale ret mener, at hvis dette er tilfældet, er artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), ugyldig på grund af tilsidesættelse af rimelighedsprincippet, et åbenbart urigtigt skøn, modstrid med formålet og tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling i EF-traktatens artikel 40.
73. Det betyder i det væsentlige, at den nationale ret på trods af, at Domstolen har slået fast, at forordning nr. 343/94 er gyldig, da den udgør en korrekt anvendelse af artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87, anfægter gyldigheden af sidstnævnte forordning, fordi den tillader, at der beregnes en ensartet procentsats, der bygger på forholdet mellem det normale forbrug i det omhandlede produktionsår og produktionen i referenceproduktionsårene 1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984.
a) Formaliteten
74. Rådet og Kommissionen har rejst spørgsmål om, hvorvidt dette spørgsmål kan realitetspåkendes, på grund af mangel på præcision (punkt 27 i Rådets og punkt 39 ff. i Kommissionens skriftlige indlæg). De mener ikke, at den nationale ret har angivet, hvorfor det skulle være retsstridigt at anvende forholdet mellem det normale forbrug i det pågældende produktionsår og produktionen i referenceproduktionsårene ved fastsættelsen (justeringen) af referenceprocentsatsen .
75. Nærmere bestemt mener Kommissionen, som generelt har udtrykt tvivl om spørgsmålenes formålstjenlighed, at det femte spørgsmål er uantageligt af to grunde. Dels har den nationale ret ikke forklaret, hvorfor det skulle være retsstridigt at tage forholdet mellem det normale forbrug i det pågældende produktionsår og produktionen i referenceproduktionsårene i betragtning. Dels ville det, for så vidt man anså spørgsmålet for antageligt, ikke tjene noget formål at besvare det, idet en nedsættelse af referenceprocentsatsen ville medføre en nedsættelse af referencemængden for Italien, hvorimod en forhøjelse af referenceprocentsatsen ville medføre en forhøjelse af denne mængde. Det vil sige, at en konstatering af, at bestemmelsen er ugyldig, ville kunne føre til, at fællesskabsinstitutionerne pålagde Italien at destillere en større mængde bordvin i det omtvistede produktionsår (1993/1994) og dermed at straffe sagsøgerne ved den nationale ret, G. Busolin m.fl., endnu hårdere.
76. Jeg mener ikke, at Rådets og Kommissionens argumentation kan tiltrædes. Domstolen skal behandle de spørgsmål om bestemte fællesskabsbestemmelsers gyldighed, som en national ret forelægger den, fordi de er blevet rejst i en tvist for den, hvis løsning kræver, at de afgøres, uanset hvilke positive eller negative konsekvenser det måtte have for parterne i hovedsagen, at de pågældende bestemmelser kendes ugyldige .
77. Den nationale ret har ikke i enkeltheder forklaret, hvorfor den mener, at førnævnte bestemmelse i forordning nr. 822/87 er ugyldig. At den imidlertid har gjort detaljeret rede for, hvorfor den mener, at Kommissionens forordning nr. 343/94, der tager sigte på at gennemføre Rådets forordning nr. 822/87, er ugyldig, er efter min opfattelse tilstrækkeligt til at anse dens spørgsmål for antageligt. Jeg mener nemlig, at et fuldstændigt svar på de forelagte spørgsmål kræver, at gyldigheden af denne bestemmelse i forordning nr. 822/87, som ændret, prøves, også selv om den nationale ret ikke udtrykkeligt har stillet et spørgsmål herom.
b) Realiteten
78. Jeg mener allerede at have løst mange af de problemer, som dette spørgsmål rejser, under behandlingen af det tredje og det fjerde spørgsmål i ovenstående fremstilling, hvor jeg konkluderede, at der intet er fremkommet, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 343/94.
79. Jeg skal i denne forbindelse tilføje, at der ikke kan være tale om, at bestemmelsen i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87 er ugyldig. Denne konklusion når jeg frem til på grundlag af den faste praksis, hvori Domstolen har fastslået: »Når Rådet ved sin gennemførelse af Fællesskabets landbrugspolitik nødvendigvis må foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation, omfatter det skøn, som Rådet har, ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold i den forstand, at det også er tilladeligt for Rådet i givet fald at lægge en helhedsvurdering til grund. Ved domstolskontrollen med en sådan kompetence må den efterprøvende ret begrænse sig til at undersøge, om myndighedens afgørelse er behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden klart har overskredet grænserne for sit frie skøn« .
80. Nærmere bestemt nåede Rådet i forordning nr. 1972/87 frem til, at det var nødvendigt at udstede den omtvistede bestemmelse i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, i forordning nr. 822/87, fordi der »ved [den ved artikel 39 i forordning nr. 822/87 indførte ordnings] iværksættelse er ... opstået talrige alvorlige vanskeligheder, og det har kun været muligt at løse disse, med henblik på at sikre destillationsforanstaltningernes effektive gennemførelse, ved at bemyndige Kommissionen til midlertidigt at fravige visse regler; for at sikre, at den obligatoriske destillation gennemføres effektivt og på rimelige vilkår, bør der derfor for tre produktionsår ske en videreførelse af de overgangsbestemmelser, hvorefter Kommissionen har bemyndigelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at fjerne eventuelle vanskeligheder, der vil kunne bringe gennemførelsen af destillationen i fare, uden at disse foranstaltninger dog må gribe ind i ordningens grundprincipper«.
81. Ved artikel 39, stk. 11, første afsnit, forlængedes desuden muligheden for at vedtage de nødvendige foranstaltninger til sikring af, at destillationen rent faktisk kan gennemføres, hvis der opstår vanskeligheder, som vil kunne bringe gennemførelsen eller en afbalanceret anvendelse af den obligatoriske destillation i fare. Som anført har betydningen for vinsektoren af en række problemer, deriblandt indførelsen af strukturforanstaltninger og disses forbindelse med den obligatoriske destillation, krævet »størst mulig sammenhæng mellem de løsninger, der vil blive foreslået«, og »for at opnå denne sammenhæng, er det nødvendigt, at de pågældende forslag udarbejdes på grundlag af alle foreliggende oplysninger, og visse tidsfrister bør derfor forlænges med et produktionsår«, dvs. produktionsåret 1993/1994.
82. Rådets skøn byggede på objektive oplysninger om situationen på vinmarkedet og på vurderinger af markedsudviklingen. I betragtning af den udstrakte skønsfrihed, som Rådet har ved gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik, og som indebærer, at det skal vurdere komplicerede økonomiske situationer, mener jeg ikke, at dets skøn er åbenbart urigtigt. Desuden er der intet i sagens akter, som giver anledning til at konstatere, at Rådet i dette tilfælde har overskredet grænserne for sit skøn ved at bemyndige Kommissionen til at ændre procentsatsen på 85. Situationen på vinmarkedet i dette produktionsår har nemlig nødvendiggjort denne foranstaltning, selv om det er sket flere gange i de foregående produktionsår. Den vurdering af omstændighederne, som ligger til grund for gennemførelsen af foranstaltningen, er følgelig ikke åbenbart urigtig.
2. Sjette spørgsmål: spørgsmål vedrørende gyldigheden af bestemmelserne i artikel 39, stk. 3, 4 og 11, i Rådets forordning nr. 822/87 og af Kommissionens forordning nr. 343/94
a) Rejste spørgsmål
83. I sit sjette spørgsmål har den nationale ret rejst tvivl om, hvorvidt bestemmelserne i artikel 39, stk. 3, 4 og 11, i forordning nr. 822/87, som ændret ved forordning nr. 1566/93 og forordning nr. 343/94, der udgør en foranstaltning til gennemførelse af de to førstnævnte forordninger, er ulovlige på grund af tilsidesættelse af rimelighedsprincippet, et åbenbart urigtigt skøn, magtfordrejning og tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
84. Den nationale rets kritik falder i det væsentlige i tre punkter: a) Den har for det første gjort gældende, at procentsatsen på 85 ifølge de oplysninger, som den råder over, aldrig har kunnet anvendes, da den ikke har været i overensstemmelse med de faktiske forhold på vinmarkedet. Rådet har givet Kommissionen bemyndigelse til at anvende stk. 11, andet afsnit, litra b), for at gøre det muligt at gennemføre den i artikel 39 i forordning nr. 822/87 omhandlede obligatoriske destillation i praksis. Dette har ført til, at bestemmelsen i artikel 39, stk. 3, ikke er blevet anvendt. Heraf følger således, at det foretagne skøn er åbenbart urigtigt, og at den omtvistede bestemmelse er irrationel, navnlig fordi Rådet i forordning nr. 1566/93 har angivet, at den ensartede procentsats på 85 ikke ville blive ændret. b) Forlængelsen af procentsatsen på 85 i 1993 udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, idet Rådet rimeligvis burde have vidst, at anvendelsen af den ikke var afpasset efter markedsvilkårene. c) Derfor er opretholdelsen af den bestemmelse, der foreskriver anvendelse af en referenceprocentsats på 85, også udtryk for magtfordrejning, idet Rådet ved at foreskrive denne i praksis uanvendelige procentsats har tilladt Kommissionen at administrere ordningen med obligatorisk destillation, således som den selv ønsker, på grundlag af bestemmelsen i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87, der giver Kommissionen bemyndigelse til at handle. Denne bestemmelse er ifølge den nationale ret en undtagelsesbestemmelse i forhold til bestemmelsen i artikel 39, stk. 3, som udgør den almindelige regel, og hvori der henvises til procentsatsen 85, skønt denne er uanvendelig i praksis.
b) Generelle bemærkninger
85. Jeg mener ikke, at Rådets adfærd i det foreliggende tilfælde, dvs. forlængelsen af procentsatsen på 85 og den samtidige bemyndigelse af Kommissionen til at fastsætte en anden procentsats under hensyn til nødvendigheden af at afbalancere og sanere vinmarkedet og under hensyn til resultaterne af foranstaltningerne vedrørende obligatorisk destillation, kan anses for at medføre, at den omtvistede bestemmelse er ugyldig af de grunde, som den nationale ret har angivet. Den bemyndigelse, der er tillagt Kommissionen, tillader den ikke at ændre de grundlæggende principper for den obligatoriske destillation.
86. For det første har fællesskabslovgiver, som har vurderet en kompliceret økonomisk situation, kunnet fastsætte referenceproduktionsårene . Fællesskabslovgiver råder nemlig, som nævnt, generelt over en udstrakt skønsfrihed med hensyn til arten og rækkevidden af de foranstaltninger, der skal træffes. Denne udstrakte skønsfrihed skal dog udøves under fuld iagttagelse af overordnede principper, herunder proportionalitetsprincippet.
87. For det andet må jeg drage jeg den konklusion, at Rådet - når nu reglerne i forordning nr. 822/87 er, som de er - ville gøre sig skyldig i et åbenbart urigtigt skøn ved udøvelsen af sin skønsfrihed og tilsidesætte princippet om forbud mod forskelsbehandling, hvis det ikke holdt sig til de omhandlede referenceproduktionsår (1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984), på grundlag af hvilke det skal kontrollere, om medlemsstaterne har opfyldt deres forpligtelse til ikke at overskride deres referencemængde, men tog nye, senere, referenceperioder i betragtning, før udarbejdelsen af de nødvendige forslag var færdig, og uden at råde over samtlige nødvendige oplysninger om, f.eks. gennemførelsen af rydningspolitikken og den deraf følgende mindskelse af vindyrkningsarealerne, som kun er blevet gennemført af producenterne i nogle områder . Grunden til dette er, at man i så fald reelt ville begunstige de områder, der har bestræbt sig mindst på at tilpasse sig markedsvilkårene, og straffe dem, som ved at mindske deres produktion har bidraget til gradvis at genoprette ligevægten på markedet . Sådanne regler kunne indebære en overskridelse af grænserne for skønsfriheden og en behandling, der stiller nogle producenter ugunstigt i forhold til andre.
c) Nærmere vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
88. Ydermere skal Rådet fuldt ud iagttage proportionalitetsprincippet, når det udøver den vidtstrakte skønsfrihed, som det råder over med hensyn til at udstede foranstaltninger til gennemførelse af den fælles landbrugspolitik.
89. Ifølge fast retspraksis indebærer proportionalitetsprincippet, som er et overordnet princip, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, at »fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål« .
90. Desuden er det for så vidt angår den retslige prøvelse af fællesskabslovgivers anvendelse af proportionalitetsprincippet på den fælles landbrugspolitiks område Domstolens faste praksis, at »fællesskabslovgiver på landbrugspolitikkens område har en skønsfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved traktatens artikel 40-43. Heraf følger, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig« (min fremhævelse).
91. Jeg mener ikke, at Rådet ved at udstede bestemmelserne i artikel 39, stk. 3, 4 og 11, kan anses for at have tilsidesat proportionalitetsprincippet.
92. Nærmere bestemt har Rådet ved udøvelsen af denne bemyndigelse valgt, at der, under visse forudsætninger, skal foranstaltes obligatorisk destillation med henblik på at afbalancere og sanere vinsektoren . Således som det fremgår af 44. betragtning til forordning nr. 822/87, er obligatorisk destillation den mest effektive foranstaltning til at absorbere overskuddet på bordvinsmarkedet. Den udløses, når der på grundlag af mere præcise kriterier kan konstateres alvorlig uligevægt på markedet. Med hensyn til fordelingen af den samlede mængde, der skal destilleres, henvises der i 45. betragtning til vejrforholdene og virkningerne af strukturpolitikken, som kan give anledning til en forskellig produktionsudvikling i Fællesskabets forskellige områder.
93. I betragtning af disse mål har Rådet fundet, at det mest passende kriterium består i at fastsætte og opretholde referenceproduktionsår (1981/1982, 1982/1983 og 1983/1984), således at det på dette grundlag kan afgøres, om medlemsstaterne har deltaget i bestræbelserne på at afbalancere og sanere vinmarkedet. For at nå dette mål har Rådet valgt at bemyndige Kommissionen til at ændre den foreskrevne procentsats på 85, hver gang det er nødvendigt for at opfylde formålet med den obligatoriske destillation.
94. Jeg mener ikke, at Rådets valg kan anses for åbenbart uhensigtsmæssigt med henblik på at nå det resultat, som indførelsen af den obligatoriske destillation tilsigter. I øvrigt har den nationale ret ikke forklaret, hvorfor det udgør en mere hensigtsmæssig og mindre indgribende foranstaltning end den, der foreskrives i den omtvistede bestemmelse, at ændre referenceproduktionsårene eller at fastsætte en ny fast referenceprocentsats i stedet for en procentsats, der er afpasset efter situationen i hvert enkelt produktionsår .
95. Da Rådet traf dette valg, kunne det naturligvis ikke med nøjagtighed fastslå alle de fremtidige virkninger af de regler, som det udstedte. Om dette problem har Domstolen gentagne gang udtalt, at »lovligheden af en fællesskabsretsakt ... ikke [kan] afhænge af efterfølgende betragtninger vedrørende dens effektivitet« . Den har anført, at »når fællesskabslovgiver ved fastlæggelsen af en ordning må vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med nøjagtighed, kan det af fællesskabslovgiver udøvede skøn kun tilsidesættes, såfremt det er åbenbart fejlagtigt, når henses til de oplysninger, som fællesskabslovgiver rådede over på tidspunktet for ordningens vedtagelse«.
96. Følgelig kan der kun være tale om, at de i bestemmelserne i artikel 39, stk. 3, 4 og 11, i forordning nr. 822/87 omhandlede foranstaltninger er ugyldige på grund af tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, hvis de er åbenbart uhensigtsmæssige eller unødvendige med henblik på at opfylde de tilstræbte formål, og hvis de ulemper, som er forbundet med dem, er væsentligere end fordelene. Det er de ifølge ovenstående fremstilling ikke i det foreliggende tilfælde.
d) Magtfordrejning
97. »Magtfordrejning« består som grund til at annullere en retsakt udstedt af en fællesskabsinstitution i, at en kompetent institution udsteder en retsakt udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formål at forfølge andre mål end dem, der er angivet offentligt. Efter min opfattelse bør den grund, som den nationale ret har påberåbt sig, således som den har beskrevet den, imidlertid snarere betegnes som »proceduremisbrug«. Proceduremisbrug som grund til at annullere en retsakt udstedt af en fællesskabsinstitution udgør en særlig form for »magtfordrejning« . »Procedurefordrejning« betyder, at den kompetente institution omgår de bestemmelser, hvori det foreskrives, hvilken procedure der skal følges ved udstedelsen af en bestemt beslutning, og ved udstedelsen af retsakten følger en anden procedure, som er indført med et andet formål for øje.
98. Jeg mener ikke, at der er tale om procedure- eller magtfordrejning i det foreliggende tilfælde, eller at formålet med artikel 39 i forordning nr. 822/87, som ændret, er at tillade Kommissionen at regulere den obligatoriske destillation, således som den selv ønsker, og dermed fastsætte fordelingen mellem Fællesskabets forskellige områder af den mængde, der skal leveres til obligatorisk destillation, ved - i strid med den i EF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF) foreskrevne fremgangsmåde - at benytte den fremgangsmåde i artikel 83 i forordning nr. 822/87, hvor forvaltningskomitéen medvirker. Hvis man tilsluttede sig denne opfattelse, som G. Busolin går ind for, og som den nationale ret har gentaget, ville man underkende den rolle, som Kommissionen i overensstemmelse med EF-traktaten spiller ved gennemførelsen af Rådets afgørelser. Denne rolle indebærer, at Kommissionen skal holde sig inden for den snævre ramme, som Rådet har fastlagt i hvert enkelt tilfælde og fuldt ud overholde de betingelser, som det har opstillet for udstedelsen af Kommissionens beslutninger .
99. Desuden erindrer jeg om, at den i artikel 83 i forordning nr. 822/87 omhandlede fremgangsmåde, hvor forvaltningskomitéen medvirker, er foreskrevet for såvel anvendelsen af artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), som fastsættelsen af den ensartede procentsats og referenceproduktionsårene (artikel 39, stk. 9). Det betyder, at ændringen af den i stk. 3 omhandlede faste procentsats på 85 og justeringen af denne procentsats for et givet produktionsår gennemføres efter samme fremgangsmåde.
100. På baggrund af ovenstående betragtninger mener jeg ikke, at Rådet har gjort sig skyldig i procedure- eller magtfordrejning. Det har nemlig opretholdt den ensartede procentsats på 85, selv i forbindelse med udstedelsen af forordning nr. 1566/93 om ændring af forordning nr. 822/87, og samtidig foreskrevet, at stk. 11, andet afsnit, litra b), anvendes på produktionsåret 1993/1994. Der er ikke grundlag for påstandene om det modsatte.
VI - Forslag til afgørelse
101. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af Pretura di Treviso, Sezione Distaccata di Oderzo, forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Ovenstående gennemgang har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden
- af artikel 39, stk. 3, 4 og 11, i Rådets forordning (EØF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den fælles markedsordning for vin, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1972/87 af 2. juli 1987 og Rådets forordning nr. 1566/93 af 14. juni 1993, og
- af Kommissionens forordning (EF) nr. 343/94 af 15. februar 1994 om iværksættelse af obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i Rådets forordning nr. 822/87 og om undtagelse fra visse bestemmelser om destillationens gennemførelse for produktionsåret 1993/1994.«