62018CJ0808_RES
Mål C‑808/18
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 17 december 2020
”Fördragsbrott – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Politik som gäller gränskontroll, asyl och invandring – Direktiven 2008/115/EG, 2013/32/EU och 2013/33/EU – Förfarande för beviljande av internationellt skydd – Faktisk möjlighet att inleda ett sådant förfarande – Gränsförfarande – Förfarandegarantier – Obligatorisk placering i transitområden – Förvar – Återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig – Överklagande av förvaltningsbeslut om avslag på ansökningar om internationellt skydd – Rätt att stanna kvar i landet”
Talan om fördragsbrott – Domstolens prövning av huruvida talan är välgrundad – Situation som ska beaktas – Situationen vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet
(Artikel 258 FEUF)
(se punkterna 68 och 156)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Direktiv 2013/32 – Den tidpunkt då en person förvärvar ställning som person som ansöker om internationellt skydd – Den tidpunkt då ansökan om internationellt skydd görs – Inga administrativa formaliteter behöver vara uppfyllda
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artiklarna 2 c och 6.1)
(se punkterna 97–100)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Direktiv 2013/32 – Möjlighet att inleda ett förfarande – Nationell lagstiftning som innebär att sökande måste göra sin ansökan i något av de vid gränsen belägna transitområdena – De nationella myndigheterna har drastiskt begränsat antalet sökande per dag som får resa in i dessa områden – Förvaltningspraxis som strider mot unionsrätten – Kommissionen har visat att det föreligger en sådan praxis och medlemsstaten har inte på ett tillfredsställande sätt bevisat motsatsen – Fördragsbrott
(Artikel 258 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artiklarna 3 och 6)
(se punkterna 93, 94, 102, 103, 106–108, 110, 114–128 och 315 samt punkt 1 i domslutet)
Talan om fördragsbrott – Bevis på fördragsbrott – Bevisbördan åligger kommissionen – Presumtioner – Otillåtlighet – Fördragsbrott som följer av en förvaltningspraxis som strider mot unionsrätten – Särskilda beviskrav – Det ankommer på den berörda medlemsstaten att bevisa motsatsen
(Artikel 258 FEUF)
(se punkterna 111–113)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd – Direktiv 2013/33 – Begreppet förvar – Självständigt unionsrättsligt begrepp – Sökande åläggs en skyldighet att stanna kvar i ett transitområde – Omfattas – Villkor
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33, artikel 2 h)
(se punkterna 159, 160 och 162–166)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd – Direktiv 2013/33 – Förvarstagande – Skäl – Sökande som är skyldig att stanna kvar i ett transitområde under förfarandet för prövning av hans eller hennes ansökan – Ett annat skäl än de som föreskrivs i artikel 8.3 i direktiv 2013/33 – Otillåtet – Fördragsbrott
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artikel 43, och 2013/33, artikel 8.3 första stycket)
(se punkterna 168, 170–180, 185, 186, 209, 226 och 315 samt punkt 1 i domslutet)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Direktiv 2013/32 – Artikel 43 – Särskilda förfaranden som medlemsstaterna får föreskriva för tillämpning vid deras gränser eller i deras transitområden – En sökande tas i förvar i ett transitområde i samband med ett sådant förfarande – Tillåtet – Gränser – Längsta förvarstid och syftet med förvaret
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artiklarna 31.8, 33 och 43)
(se punkterna 181–185)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Direktiv 2013/32 – Sökande som är i behov av särskilda förfarandegarantier – Sökande som tas i förvar i samband med förfaranden som medlemsstaterna får föreskriva för tillämpning vid deras gränser eller i deras transitområden – Tillåtet – Gräns – Skyldighet att undersöka huruvida detta förvar är förenligt med de nämnda sökandenas särskilda behov och det stöd som dessa behöver och har rätt till – Åsidosättande – Fördragsbrott
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/32, artikel 24.3)
(se punkterna 191–199, 209, 226 och 315 samt punkt 1 i domslutet)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd – Direktiv 2013/33 – Utsatta personer och sökande har särskilda behov vad gäller villkoren för mottagande tas i förvar – Nationell lagstiftning som ålägger underåriga, med undantag av ensamkommande barn under 14 år, att stanna kvar i ett transitområde under förfarandet för prövning av deras ansökningar – Otillåtet – Fördragsbrott
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33, artikel 11)
(se punkterna 201, 203, 209, 226 och 315 samt punkt 1 i domslutet)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd – Direktiv 2013/33 – Garantier som tillkommer sökande som tas i förvar – Skyldighet att anta ett skriftligt och motiverat beslut om att en person ska tas i förvar – Åsidosättande – Fördragsbrott
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33, artikel 9)
(se punkterna 205, 208, 209, 226 och 315 samt punkt 1 i domslutet)
Unionsrätt – Tillämpningsområde – Det föreligger inte något generellt förbehåll som undantar åtgärder som vidtas med hänvisning till allmän säkerhet – Medlemsstaternas behörighet att vidta åtgärder som syftar till att skydda deras väsentliga säkerhetsintressen – Den berörda medlemsstaten har bevisbördan för att det är nödvändigt att vidta sådana åtgärder – Räckvidd – Asylpolitik – Åberopande av att det finns en risk för störande av den allmänna ordningen och den inre säkerheten med anledning av en kraftig tillströmning av personer som ansöker om internationellt skydd – Det har inte visats att det är nödvändigt att avvika från vissa bestämmelser i direktiv 2013/32 – Otillåtet – Faktisk möjlighet för medlemsstaterna att avvika från bestämmelser i direktiven 2013/32 och 2013/33 – Villkor
(Artikel 72 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artiklarna 24.3 och 43, och 2013/33, artiklarna 8.3 första stycket e, 10.1 och 18.9)
(se punkterna 212 och 214–225)
Gränskontroller, asyl och invandring – Invandringspolitik – Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Direktiv 2008/115 – Nationell lagstiftning som tillåter att en sådan person, som omfattas av det nämnda direktivets tillämpningsområde, med tvång avlägsnas – Otillåtet – Fördragsbrott
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115, artiklarna 5, 6.1, 12.1 och 13.1)
(se punkterna 248–254, 266 och 315 samt punkt 1 i domslutet)
Gränskontroller, asyl och invandring – Invandringspolitik – Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Direktiv 2008/115 – Avlägsnande – Begrepp – En tredjelandsmedborgare förs med tvång till en smal markremsa som inte har någon som helst infrastruktur och som är belägen på andra sidan av ett gränsstängsel som är uppfört på den berörda medlemsstatens territorium – Omfattas
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115, artikel 3 led 5)
(se punkterna 255–260)
Unionsrätt – Tillämpningsområde – Det föreligger inte något generellt förbehåll som undantar åtgärder som vidtas med hänvisning till allmän säkerhet – Medlemsstaternas behörighet att vidta åtgärder som syftar till att skydda deras väsentliga säkerhetsintressen – Den berörda medlemsstaten har bevisbördan för att det är nödvändigt att vidta sådana åtgärder – Räckvidd – Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Åberopande av att det finns en risk för störande av den allmänna ordningen och den nationella säkerheten – Det har inte visats att det är nödvändigt att avvika från vissa bestämmelser i direktiv 2008/115 – Otillåtet – Faktisk möjlighet för medlemsstaterna att avvika från bestämmelser i det nämnda direktivet – Villkor
(Artikel 4.2 FEU; artikel 72 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115, artiklarna 6.2, 7.4, 11.2, 11.3, 12.1 andra stycket och 18)
(se punkterna 261–264)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd –Direktiv 2013/32 – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Överklagande av ett beslut om avslag eller avvisning av en ansökan om internationellt skydd – Rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten fram till dess att den föreskrivna överklagandefristen har löpt ut eller i avvaktan på utgången av överklagandeförfarandet – Närmare bestämmelser om utövande av denna rätt vilka fastställts av den berörda medlemsstaten – Villkor – Bestämmelser som är förenliga med de rättigheter som garanteras i direktiven 2013/32 och 2013/33 – Tillräckligt klara och precisa bestämmelser – Föreligger inte – Fördragsbrott
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artikel 46.5, och 2013/33)
(se punkterna 286, 287, 289, 291–302, 314 och 315 samt punkt 1 i domslutet)
Institutionernas rättsakter – Direktiv – Medlemsstaternas genomförande – Krav på ett klart och precist införlivande
(Artikel 288 tredje stycket FEUF)
(se punkt 288)
Resumé
Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten i fråga om förfaranden för beviljande av internationellt skydd och för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Överträdelserna av unionsrätten utgörs framför allt av en begränsning av möjligheten att inleda förfarandet för erhållande av internationellt skydd, olagligt förvar i transitområden av personer som ansöker om sådant skydd samt transporten av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet till ett gränsområde, utan att de garantier som gäller vid förfaranden för återvändande iakttas.
Med anledning av migrationskrisen och den därmed sammanhängande ankomsten av ett stort antal personer som ansökt om internationellt skydd ändrade Ungern sin lagstiftniing om rätten till asyl och om återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet. I en lag från år 2015 (
1
) föreskrevs bland annat att det skulle inrättas transitområden vid den serbisk-ungerska gränsen, (
2
) för genomförande av asylförfaranden. Genom denna lag infördes också begreppet ”krissituation orsakad av massinvandring”. När regeringen tillkännagett att det föreligger en sådan situation blir undantagsbestämmelser tillämpliga vilka är utformade som allmänna bestämmelser. År 2017 antogs en ny lag, (
3
) som utökade de fall i vilka en sådan krissituation kan tillkännages och som ändrade de bestämmelser som gjorde det möjligt att avvika från de allmänna bestämmelserna.
Europeiska kommissionen hade redan år 2015 meddelat Ungern att kommissionen hyste tvivel om huruvida den ungerska asyllagstiftningen var förenlig med unionsrätten. Antagandet av 2017 års lag väckte nya tvivel om förenligheten med unionsrätten. Kommissionen kritiserar Ungern bland annat för att i strid med de materiella garantier och förfarandegarantier som föreskrivs i de så kallade förfarande-, (
4
) mottagande- (
5
) och återvändandedirektiven (
6
) ha begränsat möjligheten att inleda förfarandet för erhållande av internationellt skydd, för att ha infört ett allmänt tillämpligt system för förvar av personer som ansöker om sådant skydd och för att med tvång ha transporterat tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet till en markremsa nära gränsen, utan att de garantier som föreskrivs i återvändandedirektivet iakttagits. Kommissionen väckte därför talan om fördragsbrott vid domstolen, och yrkade att denna skulle fastställa att den ungerska lagstiftningen på området i betydande utsträckning stred mot vissa av bestämmelserna i dessa direktiv.
Domstolen (stora avdelningen) bifaller i allt väsentligt kommissionens talan om fördragsbrott.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar inledningsvis om att den redan har avgjort vissa av de frågor som aktualiseras genom denna talan i en nyligen avkunnad dom, (
7
) som meddelades i ett mål angående en begäran om förhandsavgörande från en ungersk domstol. Domstolen noterar även att Ungern därefter, för att följa denna dom, har stängt sina transitområden. Domstolen preciserar emellertid att stängningen av dessa saknar betydelse för prövningen i förevarande mål, eftersom den situation som nu ska bedömas är den som förelåg den dag som kommissionen hade angett som sista dag för att avhjälpa de konstaterade bristerna, nämligen den 8 februari 2018.
Domstolen finner för det första att Ungern har åsidosatt sin skyldighet att säkerställa att de berörda personerna har en faktisk möjlighet att inleda förfarandet för beviljande av internationellt skydd, (
8
) eftersom det i praktiken varit nästan omöjligt för tredjelandsmedborgare som passerar den serbisk-ungerska gränsen i syfte att inleda detta förfarande att göra en ansökan om sådant skydd. Detta åsidosättande är följden av en kombination av nationella bestämmelser, enligt vilka ansökningar om internationellt skydd som huvudregel uteslutande får göras i något av de två transitområdena, och en varaktig och generell förvaltningspraxis vid de ungerska myndigheterna, som innebär att antalet sökande per dag som får resa in i dessa områden drastiskt begränsas. Domstolen anser att kommissionen, som har åberopat flera internationella rapporter, på ett tillfredsställande sätt har styrkt att denna praxis föreligger. Domstolen erinrar i detta sammanhang om att själva ansökandet om internationellt skydd, innan en inlämnad ansökan registreras, utgör ett väsentligt led i förfarandet för beviljande av sådant skydd och om att medlemsstaterna inte utan giltiga skäl får försena att en sådan ansökan görs. Medlemsstaterna är tvärtom skyldiga att se till att de berörda personerna har möjlighet att göra en ansökan, inklusive vid gränserna, så snart de ger uttryck för en önskan att göra detta.
Domstolen bekräftar för det andra att, såsom den nyligen redan slagit fast, (
9
) den skyldighet som ålagts personer som ansöker om internationellt skydd att stanna kvar i ett av transitområdena under hela förfarandet för prövning av deras ansökningar utgör ett förvar i mottagandedirektivets mening. (
10
) Mot denna bakgrund slår domstolen fast att detta system för förvar även gäller andra fall än för vilka förvar föreskrivs i unionsrätten och inte är förenat med de garantier som normalt ska gälla i detta sammanhang.
De fall i vilka en person som ansöker om internationellt skydd får tas i förvar anges nämligen uttömmande i mottagandedirektivet. (
11
) Efter att ha undersökt vart och ett av dessa finner domstolen att det ungerska systemet inte kan hänföras till något av dem. Domstolen undersöker särskilt det fallet att en medlemsstat får ta en person som ansöker om internationellt skydd i förvar i syfte att fatta beslut om hans eller hennes rätt att resa in i landet. En person får nämligen tas i förvar i samband med förfaranden som genomförs vid gränsen, i syfte att innan den berörda personen ges rätt att resa in i landet kontrollera huruvida ansökan ska avvisas eller avslås av vissa bestämda skäl. (
12
) Domstolen anser emellertid att de villkor under vilka det är tillåtet att ta sökande i förvar i samband med dessa gränsförfaranden inte är uppfyllda i förevarande fall.
Domstolen påpekar vidare att det i förfarande- och mottagandedirektiven bland annat föreskrivs att beslut om förvar måste fattas skriftligen och vara motiverade, (
13
) att de särskilda behoven hos sökande som identifierats som utsatta och i behov av särskilda förfarandegarantier ska beaktas, så att de ges ”det stöd som behövs”, (
14
) och att underåriga tas i förvar endast som en sista utväg. (
15
) Med hänsyn till bland annat att det system för förvar i transitområdena som föreskrivs i den ungerska lagstiftningen, vilket gäller alla sökande utom ensamkommande barn under 14 år, är generellt och automatiskt tillämpligt, kan detta system inte anses ge sökande möjlighet att komma i åtnjutande av dessa garantier.
Domstolen avfärdar vidare Ungerns argument om att migrationskrisen gjorde det berättigat att avvika från vissa av bestämmelserna i förfarande- och mottagandedirektiven, för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten i enlighet med artikel 72 FEU. (
16
) Domstolen erinrar i detta sammanhang om att denna artikel ska tolkas restriktivt. Den anser att Ungern inte på ett tillfredsställande sätt har visat att det var nödvändigt för den att använda sig av denna artikel. Domstolen framhåller dessutom att det i förfarande- och mottagandedirektiven redan har tagits hänsyn till den situationen att en medlemsstat ställs inför en mycket betydande ökning av antalet personer som ansöker om internationellt skydd, genom att det i dessa direktiv föreskrivs särskilda bestämmelser som ger möjlighet att avvika från vissa av de bestämmelser som normalt ska tillämpas.
Domstolen slår för det tredje fast att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt återvändandedirektivet, eftersom det enligt den ungerska lagstiftningen är tillåtet att avlägsna tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, utan att de förfaranden och garantier som föreskrivs i detta direktiv först har iakttagits. (
17
) Domstolen påpekar i detta sammanhang att dessa tredjelandsmedborgare eskorteras med tvång av polisen, från den ena sidan av ett stängsel som uppförts några meter från gränsen till Serbien, till en markremsa som inte har någon som helst infrastruktur. Detta tvångsförflyttande av personer kan enligt domstolen likställas med ett avlägsnande i den mening som avses i återvändandedirektivet, eftersom de berörda personerna i praktiken inte har något annat val än att därefter lämna Ungern för att bege sig till Serbien. Domstolen erinrar i detta sammanhang om att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet och som omfattas av återvändandedirektivets tillämpningsområde ska bli föremål för ett återvändandeförfarande, varvid de materiella garantier och förfarandegarantier som föreskrivs i detta direktiv ska iakttas, innan personen i fråga i förekommande fall avlägsnas, varvid avlägsnande med tvång endast ska ske som en sista utväg. Av skäl som är analoga med dem som angetts ovan avfärdar domstolen vidare Ungerns argument om att den enligt artikel 72 FEUF hade rätt att avvika från de materiella garantier och förfarandegarantier som föreskrivs i återvändandedirektivet.
Domstolen anser för det fjärde att Ungern inte har iakttagit rättigheten, som i princip tillkommer varje person som ansöker om internationellt skydd enligt förfarandedirektivet, att stanna kvar i den berörda medlemsstaten fram till dess att den föreskrivna fristen för att ge in ett överklagande av beslutet om avvisning eller avslag av ansökan har löpt ut, eller, för det fall att ett överklagande har getts in, till dess att överklagandet har avgjorts. (
18
) Domstolen konstaterar nämligen att den ungerska lagstiftningen innebär att utövandet av denna rättighet, när det har tillkännagetts att det föreligger en ”krissituation orsakad av massinvandring”, är beroende av att vissa villkor är uppfyllda, vilka även om de inte nödvändigtvis är oförenliga med unionsrätten inte föreskrivs på ett så klart och precist sätt att de berörda personerna kan få kännedom om det exakta innehållet i sin rättighet och att det kan prövas huruvida dessa villkor är förenliga med förfarande- och mottagandedirektiven.
(
1
)	Egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (lag nr CXL från år 2015 om ändring av vissa lagar för att hantera en situation med massinvandring) (Magyar Közlöny 2015/124) (nedan kallad lagen om hantering av massinvandring).
(
2
)	Transitområdena Röszke och Tompa.
(
3
)	Határőrizeti területen lefolytatott eljárás szigorításával kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi XX. törvény (lag nr XX från år 2017 om ändring av vissa lagar om förstärkning av det förfarande som tillämpas i det övervakade gränsområdet) (Magyar Közlöny 2017/39).
(
4
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) (nedan kallat förfarandedirektivet).
(
5
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96) (nedan kallat mottagandedirektivet).
(
6
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98) (nedan kallat återvändandedirektivet).
(
7
)	Dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU och C-925/19 PPU; EU:C:2020:367.
(
8
)	Denna skyldighet framgår av artikel 6 i mottagandedirektivet, jämförd med artikel 3 i samma direktiv.
(
9
)	Den ovannämnda domen av den 14 maj 2020.
(
10
)	Artikel 2 h i detta direktiv.
(
11
)	Artikel 8.3 första stycket i detta direktiv.
(
12
)	Artikel 8.3 första stycket c i mottagandedirektivet och artikel 43 i förfarandedirektivet.
(
13
)	Artikel 9.2 i mottagandedirektivet.
(
14
)	Artikel 24.3 i förfarandedirektivet.
(
15
)	Artikel 11.2 i mottagandedirektivet.
(
16
)	I denna artikel föreskrivs att bestämmelserna i avdelning V i EUF-fördraget om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, bland vilka bestämmelserna om internationellt skydd ingår, inte ska påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.
(
17
)	Dessa garantier föreskrivs särskilt i artiklarna 5, 6.1, 12.1 och 13.1 i återvändandedirektivet.
(
18
)	Artikel 46.5 i förfarandedirektivet.