61985C0059
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 19 de febrero de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A —
1.
El asunto que hoy nos ocupa versa sobre el problema de si la compañera británica de un trabajador británico empleado en los Países Bajos puede pretender tener derecho a residir en los Países Bajos en virtud del Derecho comunitario en conjunción con la política de extranjería de los Países Bajos, seguida al amparo de la Vreemdelingencirculaire de 1982..
En la circular se establece que el extranjero que mantenga una relación estable con un nacional de los Países Bajos y que cohabite con él bajo el mismo techo puede, en lo que se refiere al derecho de residencia, ser equiparado a un cónyuge, a condición, entre otras cosas, de que ambos interesados sean solteros y de que se proporcione al integrante extranjero de la pareja vivienda adecuada y medios de subsistencia suficientes. Lo mismo se aplica a los extranjeros que mantengan relaciones con personas que disfruten de un derecho permanente de residencia en los Países Bajos (como por ejemplo refugiados y personas a las que se haya concedido asilo).
2.
En noviembre de 1981, el Sr. W., un nacional británico soltero, llegó a los Países Bajos para ocupar un puesto temporal en una filial de una empresa británica. En tal condición, como está previsto para nacionales de otros Estados miembros de la CEE (en lo sucesivo: nacionales de la CEE), le fue expedido un permiso de residencia en febrero de 1982, válido hasta el 5 de noviembre de 1986. Con él llegó su compañera, demandada en el litigio principal, igualmente nacional británica y soltera, con la que —tomando como referencia el año 1982— venía manteniendo una relación estable desde hacía aproximadamente cinco años. Ésta se presentó el 22 de enero de 1982 ante las autoridades neerlandesas competentes en materia de extranjeros, declaró que su residencia era la misma que la del Sr. W., y manifestó que estaba buscando trabajo.
3.
Comoquiera que no pudo encontrar trabajo, el 24 de marzo de 1982 solicitó un permiso de residencia en su calidad de compañera del Sr. W. Aunque no se puso en duda la estabilidad de la relación, se denegó la solicitud en octubre de 1982 sobre la base de la política de los Países Bajos en materia de extranjería. La Srta. Reed presentó recurso contra dicha decisión, y al ser rechazado dicho recurso en enero de 1983, formuló demanda ante el Raad van State (donde al parecer aún se halla todavía pendiente).
4.
Dado que su recurso contra la decisión de las autoridades no tenía efecto suspensivo, la demandada solicitó también ante el Presidente del Rechtbank de La Haya que éste, en procedimiento de urgencia, ordenase la suspensión de toda medida de expulsión hasta que no hubiese recaído una resolución definitiva sobre su solicitud de permiso de residencia. En diciembre de 1982 el Presidente del Rechtbank accedió a dicha pretensión fundándose en el artículo 10 del Reglamento no 1612/68 relativo a la libertad de circulación de trabajadores dentro de la Comunidad (DO 1968, L 257, p. 2), que entre otras cosas, establece que el cónyuge de un trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro tendrá, entre otros, el derecho a instalarse con él. El Juez consideró aplicable dicha norma basándose en que, a la luz de las concepciones más modernas, los compañeros en el sentido más arriba subrayado están equiparados a los cónyuges.
5.
El Estado neerlandés apeló contra esta decisión ante el Gerechtshof de La Haya. En el verano de 1983, mientras que dichos asuntos se hallaban todavía pendientes, el Sr. W. y la demandada regresaron al Reino Unido sin intención de volver a los Países Bajos. De cualquier forma, en noviembre de 1983 el Gerechtshof emitió un fallo que confirmaba, por lo que se refiere al resultado, la resolución del Presidente del Rechtbank. La sentencia del Gerechtshof se basó en la política de los Países Bajos en materia de extranjería, más arriba citada, y en el principio que se deduce del artículo 7 y del apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE, en virtud de los cuales se prohibe toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros. En consecuencia, el Gerechtshof sostuvo que el compañero o compañera de un/a trabajador/a nacional de otro Estado miembro tenía el mismo derecho de residencia que el compañero o compañera de un/a trabajador/a neerlandés/a.
6.
El Estado neerlandés interpuso un recurso de casación ante el Hoge Raad der Nederlanden. Argumentó para ello que el Gerechtshof había aplicado el Derecho comunitario de forma incorrecta, porque no había tenido en cuenta el hecho de que no sólo los compañeros o compañeras de los nacionales neerlandeses, sino también los de otras personas titulares de un derecho de residencia permanente en los Países Bajos, tienen derecho a residir en ellos. Por tanto, no se establece distinción entre compañeros o compañeras de nacionales neerlandeses y aquellos de trabajadores nacionales de otros Estados miembros, sino entre compañeros o compañeras de personas que pueden permanecer en los Países Bajos indefinidamente y personas cuyo derecho a residir en los Países Bajos se halla limitado en el tiempo. Por consiguiente, no puede afirmarse que la política de extranjería de los Países Bajos sea discriminatoria por razón de la nacionalidad.
7.
El litigio planteaba problemas de interpretación de Derecho comunitario, con independencia de que la interpretación correcta de la norma fuese la defendida por el Gerechtshof o —si la misma resultase insostenible—, la adoptada por el Rechtbank. Por resolución de 22 de febrero de 1985 el Hoge Raad aplazó el fallo y planteó las cuestiones siguientes para que fuesen objeto de una decisión prejudicial conforme al artículo 177 del Tratado CEE:
«1)
Cuando un Estado miembro, en el marco de su política de extranjería, equipara con un cónyuge a la compañera/o estable de un/a trabajador/a nacionai de ese mismo Estado miembro, pero niega tal equiparación en el caso de la compañera/o estable de un/a trabajador/a nacional de otro Estado miembro que tiene un empleo y reside en el primer Estado miembro, ¿existe una discriminación prohibida por los artículos 7 y 48 del Tratado CEE, teniendo también en cuenta lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento CEE no 1612/68?
2)
El hecho de que el Estado miembro equipare con un cónyuge, no sólo a la persona que mantiene una relación estable con uno de sus propios nacionales, sino también a la persona que mantiene una relación de ese tipo con otra persona que, en principio, goza de un derecho de residencia permanente en dicho Estado miembro, ¿influye en la respuesta a la primera cuestión?
3)
La letra a) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento CEE no 1612/68 ¿debe interpretarse en el sentido de que la persona que mantenga una relación estable con el trabajador a que se refiere dicha disposición está equiparada, bajo determinadas condiciones, al cónyuge?»
B —
Mi opinión sobre el asunto es la siguiente.
I — Me gustaría en primer lugar hacer dos puntualizaciones previas.
1.
La primera tiene que ver con el problema de si en el litigio principal es realmente necesaria una aclaración de los problemas de Derecho comunitario planteados.
Por las conclusiones presentadas por el Procureur Generaal ante el Hoge Raad sabemos que el Sr. W. y la demandada hace largo tiempo que habían abandonado los Países Bajos y no tenían intención alguna de volver a ellos. Dejando aparte el problema de las costas, la demandada ha dejado ya de tener interés legal en el litigio. Conviene preguntarse además si procede adoptar una medida cautelar, debido a que la oposición de la demandada fue rechazada sin que se consultase previamente al Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (Comité consultivo en materia de extranjería) y porque su demanda ante el Raad van State tenía efecto suspensivo, por lo que conforme al derecho de los Países Bajos la demandada no podía ser expulsada.
En vista de ello el Procureur Generaal consideró que ni siquiera la apelación interpuesta tenía valor real para la demandada, y que tampoco el Estado neerlandés tenía interés legal alguno en que se produjese una resolución que le fuese contraria, y que por tanto el litigio era de hecho ficticio.
Sin embargo, creo que no puede sostenerse en base a dichos motivos que las cuestiones más arriba expuestas carecen de importancia para el fallo del Tribunal nacional y que por tanto no debemos darles una respuesta.
Es cierto que en principio —no necesito aportar pruebas de ello— el Tribunal de Justicia procede con la mayor cautela en tales asuntos. En el caso que nos ocupa no debe olvidarse que en sus conclusiones, el Procureur General reconoció que el Estado tenía interés en el litigio, al menos desde el punto de vista de las costas, sobre las que no había recaído fallo alguno, y que el asunto se había convertido en un caso clave, en el que podrían resolverse importantes cuestiones de Derecho comunitario, relacionadas a su vez con otros asuntos. Convendría igualmente recordar que la solicitud de decisión prejudicial se formuló después de que se presentasen dichas conclusiones. Parece por tanto que el Hoge Raad no comparte la opinión del Procureur Generaal de que el litigio es ficticio, sino que por el contrario considera —y ello es algo que sólo al Hoge Raad corresponde juzgar— que la adopción de una resolución sigue siendo necesaria. En virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 177 del Tratado CEE estamos obligados a seguir su interpretación.
En tales circunstancias no parece justificado hablar de una falta manifiesta de importancia o sugerir que la solicitud de decisión prejudicial —por tratarse de un procedimiento abstracto— se ha efectuado abusivamente.
2.
Es también posible aducir que el examen de las preguntas planteadas podría resultar innecesario una vez que quedase aclarado un punto de Derecho comunitario no planteado en dichas cuestiones.
El Tribunal recordará que, tal y como mencioné en mi resumen de los antecedentes de hecho, de acuerdo con la Vreemdelingencirculaire de 1982 no sólo los nacionales neerlandeses tienen derecho a hacer venir a sus compañeros extranjeros y ayudarles así a obtener un permiso de residencia, sino que también tienen ese derecho las personas que están en posesión de un permiso de residencia permanente. El Gobierno de los Países Bajos sostiene por tanto que la legislación de los Países Bajos establece una distinción basada no en la nacionalidad, sino en el criterio bastante diferente del derecho de residencia permanente e irrevocable. Sin embargo, en muchos casos, los nacionales de la Comunidad no tienen dicho derecho permanente (como ocurre en el presente caso), dado que conforme al Derecho comunitario, la duración del permiso de residencia queda en principio limitada a cinco años, y sólo después resulta inatacable.
En sus observaciones, la Comisión subrayó que desde el punto de vista del Derecho comunitario el argumento de las autoridades neerlandesas no es del todo correcto. En realidad, los trabajadores de los demás Estados miembros tienen un derecho de residencia directamente basado en el Tratado y en sus normas de aplicación. Es necesario distinguir entre dicho derecho y el permiso de residencia al que se refiere la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968 (EE 05/01, p. 88). Dicho permiso es sólo una prueba del derecho de residencia y por consiguiente, carece de efectos constitutivos; a más abundamiento, la letra-b) del apartado 1 del artículo 6 dela mencionada Directiva prevé solamente un período mínimo de validez. Debe reconocerse que la jurisprudencia al respecto adopta el mismo enfoque. Por consiguiente, en su sentencia en el asunto 48/75, (
1
) el Tribunal recalcó que el derecho de residencia de los trabajadores deriva directamente del artículo 48 del Tratado, y que esta presunción subyacía en el texto del artículo 1 del Reglamento no 1612/68 y en el del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE (Rec. 1976, p. 511 y siguientes, apartados 19 a 27). El Tribunal sostuvo asimismo que el permiso de residencia se expide únicamente como prueba de tal derecho, que el derecho de residencia se adquiere con independiencia de la expedición del permiso de residencia, y que por consiguiente, el derecho de residencia no nace de la concesión de un permiso, pues ésta tiene meramente efecto declarativo (apartados 24 a 33).
Desde esta perspectiva, bien puede resultar que la legislación sobre extranjeros de los Países Bajos haya sido aplicada a nacionales de la Comunidad a partir de una premisa incorrecta, y que una aclaración apropiada permitiría a las autoridades neerlandesas llegar a la conclusión de que los nacionales de los demás Estados miembros titulares de un derecho de residencia derivado del Tratado poseen ya, de acuerdo con el articulado de la Vreemdelingencirculaire, el derecho de hacerse acompañar de la persona que con ellos conviva habitualmente tal y como dispone el apartado 3 de la Vreemdelingencirculaire. Por consiguiente, el Tribunal podría considerar la procedencia de efectuar tal aclaración en su sentencia.
Sin embargo, debido a que no es seguro que los problemas planteados en el litigio principal puedan de hecho se resueltos de dicha forma (durante la vista, el representante de la recurrente recalcó el hecho de que conforme al Derecho comunitario, sólo se expide inicialmente un permiso de residenciatemporal, y que el derecho neeerlandés se basa en tal hecho), difícilmente puede el Tribunal limitarse a llevar a cabo tal aclaración. Por consiguiente, la solicitud debe tratarse en detalle, tal y como la misma aparece, con objeto de facilitar al Hoge Raad los elementos de Derecho comunitario sobre los que pueda basar su decisión relativa a la Vreemdelingencirculaire.
II — Cuestiones planteadas
1. Cuestiones 1 y 2 (que pueden ser tratadas conjuntamente)
Suponiendo que los trabajadores de los demás Estados miembros no se hallen de hecho cubiertos por el número 3, punto 1, guión 2, de la Vreemdelingencirculaire, el problema principal aquí es averiguar si los mismos deben, en virtud del principio de igualdad de trato, ser equiparados a este respecto a los trabajadores neerlandeses.
La Comisión responde afirmativamente. En su opinión la discriminación practicada en los Países Bajos no es compatible con los artículos 7 y 48 del Tratado CEE; el principio de libertad de circulación exige que los trabajadores de los demás Estados miembros puedan traer consigo a la persona que conviva con ellos. En la vista, el representante de la demandada sostuvo idéntica opinión. Por otro lado, el Gobierno de los Países Bajos arguye esencialmente que la libertad de circulación no es simplemente producto de la aplicación del principió de igualdad de trato, sino que presupone derechos indepen-, dientes. El principio de igualdad de trato con respecto a los trabajadores no se aplica en todos los supuestos (por ejemplo, en los casos del derecho al voto o de la educación de los hijos de los trabajadores migrantes en su lengua materna, aunque como resultado de ello la libertad de circulación pudiese resultar obstaculizada). En particular, no se aplica con respecto al derecho de residencia de trabajadores extranjeros y personas vinculadas a ellos. El Tratado y el Derecho comunitario derivado establecen derechos independientes al respecto, y cuando el Reglamento (CEE) no 1612/68 habla de un derecho de instalación en favor de las familias de los trabajadores, debe interpretarse en un sentido constitutivo y exhaustivo, y por consiguiente no se aplica a los compañeros/as de los trabajadores/as, que no se mencionan.
a)
En, primer lugar, debe destacarse con respecto a lo anterior que si debe suponerse que conforme a la Vreemdelingencirculaire los nacionales de la Comunidad no se hallan legitimados en los Países Bajos para hacerse acompañar de sus compañeros/as y que, como parece evidente, los nacionales neerlandeses tienen dicho derecho, la conclusión obvia es que existe discriminación por razón de la nacionalidad contraria al artículo 7 del Tratado CEE. La pretensión del Gobierno neerlandés de que no existe tal discriminación por cuanto que el criterio real no es el de la nacionalidad, sino el del derecho de residencia permanente no es del todo convincente. En ese sentido, la Comisión se ha referido a las sentencias del Tribunal de Justicia según las cuales el Derecho comunitario prohibe no solamente la discriminación manifiesta por razón de la nacionalidad, sino también las formas encubiertas de discriminación que, por aplicación de otros criterios, conducen al mismo resultado (véase la sentencia del Tribunal en el asunto 152/73 (
2
)). Debe considerarse que dicha discriminación existe en el presente caso si, a pesar del uso dé un criterio aparentemente neutral, los nacionales de otros Estados miembros se hallan en situación de clara desventaja en comparación con aquellas personas cuyo lugar de residencia se encuentra en los Países Bajos.
Sin embargo, como veremos en su momento, dicho problema no necesita ser resuelto aquí.
b)
No sería correcto examinar los problemas planteados en el litigio principal exclusivamente a la luz de la prohibición de discriminación contenida en el artículo 7 del Tratado CEE. Es indudable que la resolución del propio Tribunal nacional habla correctamente del artículo 7 en relación con el artículo 48 del Tratado. El Tribunal de Justicia ha sostenido en numerosas ocasiones que en el ámbito de la libertad de circulación, controvertida en el caso que nos ocupa, el principio establecido en el artículo 7 halla su aplicación concreta en el artículo 48 del Tratado CEE (véanse, por ejemplo, las sentencias en los asuntos 8/77, (
3
) 1/78, (
4
) 35 y 36/82 (
5
) y 180/83 (
6
)). A efectos de interpretación, nuestro examen debería por consiguiente enfocarse a partir del artículo 48 del Tratado CEE y de las normas de Derecho derivado basadas en dicho artículo.
c)
Si se examina más detenidamente el artículo 48 del Tratado CEE resulta difícil negar que la interpretación propuesta por el Gobierno neerlandés es convincente.
El significado de la libre circulación aparece descrito en el apartado 2. Dicho apartado habla de la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Ello significa que en dichos campos, los trabajadores de los demás Estados miembros deberán ser tratados del mismo modo que los propios nacionales, y que debe cesar toda discriminación por razón de la nacionalidad. Ello constituye un ejemplo clásico del principio de no discriminación, que es una prohibición (artículo 7 del Tratado CEE) de medidas que coloquen a los nacionales de los demás Estados miembros en situación de desventaja, cualquiera que fuese la situación jurídica de los nacionales del Estado de acogida. La situación jurídica de un nacional de la Comunidad Económica Europea como resultado de la prohibición de discriminación puede por consiguiente variar en función del Estado miembro, del sector y en algunos casos incluso del convenio colectivo de que se trate. Tal situación depende de la condición de los nacionales del Estado de acogida.
Debe también prestarse atención al apartado 3 del artículo 48, (conforme al cual los trabajadores gozan de una serie de derechos, entre otros, el derecho de desplazarse libremente en el territorio de los Estados miembros con objeto de ofrecer su trabajo, el derecho de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo y el derecho de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, en las condiciones establecidas por la Comisión). El examen de dichas disposiciones [con especial referencia a la reserva del apartado 3 del artículo 48 y al enunciado de la letra d) del apartado 3 del artículo 48], conduce ineludiblemente a la conclusión de que tales derechos se conceden a los nacionales de la Comunidad con objeto de dar eficacia al principio de libre circulación, y no con objeto de equipararlos a los nacionales del Estado de acogida, que gozan de una amplia libertad de acción en su país de origen, no de un derecho a residir allí para un propósito concreto.
Los derechos que concede el apartado 3 del artículo 48 no se hallan modelados conforme a los derechos de los nacionales del Estado de acogida. Se trata de disposiciones que, en principio, se aplican de modo uniforme en toda la Comunidad. Por consiguiente, los trabajadores de los demás Estados miembros deben ser tratados del mismo modo que los nacionales del Estado de acogida, ahora bien, no en todos los aspectos, sino exclusivamente en las materias a que hace referencia el apartado 2 del artículo 48. Dicho principio se aplicó en los asuntos 15/69, (
7
) (inclusión del período del servicio militar en el cálculo de la antigüedad de un empleado), 44/72 (
8
) (protección contra el despido, conforme la Ley alemana sobre personas gravemente mutiladas) y 152/73 (
9
) (indemnización por despido pagada a los empleados del Servicio de Correos de la República Federal de Alemania). Por otro lado, en lo que respecta al derecho de residencia, es indudable que existe un derecho a un trato idéntico; a este respecto, resulta más apropiado hablar de concesión de derechos independientes.
d)
En el mismo sentido pueden extraerse conclusiones similares, e incluso quizás más claras, de las normas de Derecho derivado adoptadas de conformidad con el artículo 49 del Tratado CEE para hacer efectivo el principio de la libre circulación de los trabajadores.
En lo que al derecho de residencia de los trabajadores de los demás Estados miembros se refiere, es importante resaltar que en el segundo considerando del preámbulo de la Directiva del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO 1968, L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88) se declara que «la regulación aplicable en materia de estancia debe aproximar lo más posible, la situación de los trabajadores de los demás Estados miembros y de los miembros de sus familias a la de los nacionales». De hecho, la Directiva contiene normas que muestran que los trabajadores extranjeros se hallan sometidos no sólo a los procedimientos especiales, sino también a condiciones especiales, y que por consiguiente es incuestionable que los mismos deben ser tratados en todos los aspectos del mismo modo que los nacionales del Estado de acogida. Debe hacerse referencia al artículo 4, conforme al cual, la tarjeta de residencia sólo podrá expedirse cuando, entre otras cosas, se presente una declaración de contratación suscrita por el empresario, o al apartado 2 del artículo 7, que establece que en la primera renovación, el plazo de validez de la tarjeta de residencia podrá limitarse cuando el trabajador lleve en el Estado de acogida más de doce meses consecutivos en situación de paro involuntario. El Tribunal de Justicia ha dejado también claro que no pueden admitirse excepciones a tales diferencias de trato en forma de requisitos especiales aplicables a los nacionales de los demás Estados miembros (véase sentencia en el asunto 118/75 (
10
)). En conexión con lo anterior, debe mencionarse igualmente el Reglamento no 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970 relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (DO 1970, L 142, p. 24; EE 05/01, p. 93). En concreto, se desprende claramente del artículo 2 que el mencionado derecho no es una mera consecuencia del principio de igualdad de trato.
El Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO 1968, L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), posee una especial importancia; tal como subrayó correctamente el Gobierno neeerlandés, su preámbulo deja claro que debe establecerse una distinción entre la prohibición de discriminación, que se extiende a varios aspectos (en particular «con respecto al empleo, retribución y demás condiciones de trabajo» contenidas en el primer considerando, y en todo cuanto se relaciona con «el ejercicio de una actividad por cuenta ajena y con el acceso a la vivienda», mencionados en el quinto considerando), y otros derechos (en particular el derecho de desplazarse libremente en el territorio de los Estados miembros para ejercer una actividad como perceptor de salario o sueldo, y el derecho del trabajador a que su familia se instale con él). De acuerdo con ello, la primera parte del Reglamento lleva por título «Del empleo y de la familia de los trabajadores» [las partes segunda y tercera, que establecen normas de aplicación de las letras a) y d) del artículo 49 no interesan en el caso que nos ocupa]. El título primero («Del acceso al empleo») se basa claramente, como lo demuestran los artículos 1 a 3, en el principio de igualdad de trato. Lo mismo cabe decir del título II (cuyo encabezamiento «Del ejercicio del empleo y de la igualdad de trato» no deja lugar a dudas), como puede observarse en los tres artículos que componen dicho título (con ciertas reservas respecto al artículo 8). El título III («De la familia de los trabajadores») (
11
) se caracteriza, por otro lado, põiel hecho de que el apartado 1 del artículo 10 sólo enumera a determinadas personas que tienen derecho a instalarse con el trabajador, y el apartado 2 del artículo 10 establece además simplemente que los Estados miembros favorecerán la admisión de cualquier miembro de la familia que no se beneficie de lo dispuesto en el apartado 1, y que se encontrase a cargo o viviese en el país de origen con el trabajador antes mencionado. Si con dicha norma se hubiese pretendido crear un patrón mínimo, dejando abiertas otras posibilidades bajo el principio de igualdad de trato, no hubiese sido difícil haberlo hecho constar de forma clara. Sin embargo, lo que ocurre en realidad es que el título tercero no contiene un principio general de igualdad de trato, sino que se limita a exigir la igualdad de trato en campos específicos, como la vivienda, en el apartado 3 del artículo 10, y la educación de los hijos de los trabajadores, en el artículo 12.
Asimismo, debe destacarse que en los artículos 48 a 51 del Tratado CEE, relativos a la libre circulación de los trabajadores, no aparece mencionado en ningún lugar el derecho de las familias de los trabajadores a seguir a éstos. Por consiguiente, el Reglamento (CEE) no 1612/68 va más allá del contenido mínimo del Tratado en esta materia.
Ello apoya indudablemente la conclusión sacada por el Gobierno neerlandés de que el problema del derecho de los miembros de las familias de los trabajadores migrantes y de otras personas vinculadas con ellos a acompañarles, se halla regulado exclusivamente por el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1612/68. Es posible que la restricción del derecho del trabajador/a a traer consigo a su compañero/a a otro Estado miembro, que de dicha norma resulta, pueda afectar a su derecho a la libre circulación. Sin embargo, lo mismo podría afirmarse de otros ejemplos citados por el Gobierno neerlandés: la restricción de los derechos de sufragio y la inexistencia de derecho a la educación de los hijos de los trabajadores migrantes en su lengua materna.
La jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia tampoco justifica una conclusión diferente, incluso si es cierto —como ha puesto de relieve la Comisión—, que se halla ampliamente basada en el interés de dar pleno efecto al principio de libertad de circulación. Si entiendo correctamente, ello es especialmente cierto con respecto a la frase «ventajas sociales» utilizada en el artículo 7 del Reglamento (CEE) no 1612/68, que ha sido definida con mucha amplitud. Debe hacerse referencia a la sentencias en los asuntos 152/73 (
12
) (indemnización por despido pagada por el Servicio de Correos de la República Federal de Alemania), 32/75 (
13
) (reducciones en los viajes por ferrocarril), 261/83 (
14
) (ingresos mínimos garantizados a parientes en línea ascendente), 122/84 (
15
) (asistencia social) y 137/84 (
16
) (uso de lenguas en los Tribunales). El'asunto 152/82, (
17
) que se refiere a tasas académicas suplementarias aplicables a estudiantes extranjeros y en el que se subrayaba, con respecto al principio de igualdad de trato, que el derecho a la libre circulación no debe interpretarse restrictivamente, es en cierto modo similar (Rec. 1983, p. 2323, especialmente p. 2335, apartado 11).
Sin embargo, habida cuenta de la estructura del Reglamento (CEE) no 1612/68, problemas tales como los que se plantean en el presente procedimiento no pueden ser resueltos por referencia al artículo 7. Como quiera que las sentencias más arriba mencionadas se refieren a la delimitación de los derechos de los trabajadores que tienen derecho a ser admitidos, el presente asunto tiene que ver con la delimitación de la categoría de personas que tienen derecho a instalarse con el trabajador. A este respecto, no puede darse por supuesto que los Estados miembros hayan limitado su libertad de acción más allá de lo que debe inferirse del Reglamento (CEE) no 1612/68, y debe subrayarse de nuevo que, al determinar la categoría de personas que tienen derecho a acompañar a un trabajador, los Estados miembros fueron más allá de la obligación mínima establecida en el Tratado. Por tanto, no es sorprendente que una jurisprudenciatan liberal no pueda aplicarse en este campo. El recurrir exclusivamente al principio de igualdad de trato, y el hecho de que, según la sentencia en el asunto 267/83, (
18
) la frase «tendrán derecho a instalarse» del artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1612/68. no debe interpretarse restrictivamente (apartado 17), no basta para justificar el amplio alcance del punto de vista de la Comisión.
Finalmente, debe prestarse cierta atención al punto siguiente:
Si el problema de si los compañeros/as de los trabajadores/as tienen derecho o no a acompañarles tuviera que resolverse de acuerdo con la prohibición de discriminación establecida en el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE) no 1612/68, el resultado podría diferir de un Estado miembro a otro. Por otro lado, las normas establecidas en el artículo 10 relativas a las personas con derecho a acompañar al trabajador son uniformes en todos los Estados miembros. Por consiguiente, resulta difícil encontrar en la estructura del Reglamento (CEE) no 1612/68 argumentos que apoyen la propuesta de que tal derecho de acompañamiento se deriva del artículo 7 del mencionado Reglamento. El reconocimiento del mencionado derecho a los. compañeros/as constituiría una ampliación de la categoría de personas a las que se aplica el artículo 10 del Reglamento, ampliación que entra dentro de las competencias del Consejo, no del Tribunal.
e)
Creo por consiguiente que debe responderse a las dos primeras cuestiones de la forma propuesta por el Gobierno neerlandés: si la Vreemdelingencirculaire debe interpretarse en el sentido de que los trabajadores de los demás Estados miembros no se hallan de ningún modo cubiertos por el segundo guión del apartado 3.1, la misma no puede ser impugnada basándose en la prohibición de discriminación establecida en el artículo 7 en relación con el artículo 48 del Tratado CEE.
2. Tercera cuestión
La tercera cuestión se refiere a la interpretación del artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1612/68, redactado en los siguientes términos:
«1.
Con independencia de su nacionalidad, tendrán derecho a instalarse con el trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro:
a)
su cónyuge y sus descendientes menores de 21 años o a su cargo;
b)
los ascendientes del trabajador y de su cónyuge que estén a su cargo.
2.
Los Estados miembros favorecerán la admisión de cualquier miembro de la familia que no se beneficie de lo dispuesto en el apartado 1, si se encontrase a cargo o viviese en el país de origen con el trabajador antes mencionado.
3.
[...]»
El Gobierno de los Países Bajos y la Comisión se hallan casi en total acuerdo sobre este punto, puesto que ambos parten de la base de que la palabra «cónyuge» utilizada en dicha disposición no incluye a las personas que conviven con otras sin estar casadas, como es el caso de la demandada en el asunto principal. Por otro lado, el Abogado de la demandada presentó argumentos en favor de una interpretación amplia, basados especialmente en la consideración de que en la época en que se adoptó el Reglamento (CEE) no 1612/68, las personas que en la actualidad simplemente viven juntas hubiesen elegido con toda probabilidad estar legalmente casadas. Ignorar lo anterior al interpretar el derecho de instalación establecido en el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1612/68 podría restringir la libre circulación, y por consiguiente, el principio tendría hoy una aplicación más limitada que hace unos cuantos años.
a)
En primer lugar debe destacarse, tal como convienen las partes, que el término «cónyuge» posee un significado específico en Derecho comunitario. Por consiguiente el artículo 10 no remite a la Ley nacional, es decir, a la ley del Estado de acogida o, de acuerdo con los principios del Derecho Internacional Privado, a la ley del Estado de origen de la persona implicada. No existen indicios de que haya intención alguna de efectuar dicha remisión; en efecto, en Derecho comunitario ello se hace normalmente de forma explícita. A más abundamiento, si ello fuera de otra forma, existiría una divergencia en la aplicación del Derecho en una materia importante para la libre circulación, que resultaría ser tan inaceptable como la divergencia —con respecto al término «trabajador»— a que se refieren las sentencias en los asuntos 75/63 (
19
) y 53/81. (
20
)
b)
Además, numerosos datos corroboran el punto de vista de que el término que nos ocupa fue concebido originalmente, al adoptarse el Reglamento (CEE) no 1612/68, como un término jurídico, es decir, que el término «cónyuge» designaba exclusivamente una persona unida a otra por un matrimonio válido. Digo esto no sólo porque en aquella época era mucho menos común que las parejas simplemente viviesen juntas; debe también hacerse referencia a los otros términos utilizados en conexión con el anterior (descendientes, ascendientes) y en particular al hecho de que, con relación a los parientes más lejanos, el apartado 2 del artículo 10 simplemente exige de los Estados miembros que «faciliten» su instalación, de lo que difícilmente puede concluirse que la pareja que no tiene una relación marital o familiar con el trabajador debería gozar de una situación más ventajosa.
c)
Sin embargo, si de lo que se trata es saber si a la vista de la evolución posterior (también la Comisión habla de la tendencia en varios Estados miembros a tratar como marido y mujer a las personas que vivan juntas equiparándolas a las parejas casadas en ciertos aspectos, por ejemplo, en materia de legislación fiscal y social), se requiere una interpretación diferente de la intención del legislador, basada en un enfoque dinámico, resulta difícil responder afirmativamente, teniendo en cuenta todos los aspectos del problema.
En apoyo de tal interpretación es cierto que no basta simplemente hacer referencia a la observación de la sentencia en el asunto 267/83, (
21
) más arriba mencionada, de que en interés de la libre circulación el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1612/68 no debe ser interpretado restrictivamente. Dicha observación se hizo exclusivamente en conexión con un asunto en el que se hallaban afectados cónyuges en el sentido legal, y en el que se pretendía dilucidar la cuestión de saber en qué circunstancias podría afirmarse que una persona cohabitaba con un trabajador a los efectos del artículo 10.
El argumento contrario a una interpretación amplia del artículo 10 halla un nuevo apoyo en el hecho de que las personas que conviven juntas sin estar casadas pueden ciertamente no ser tratadas como cónyuges del mismo modo en todos los Estados miembros a la vista del hecho de que sus tradiciones culturales, sociales y éticas varían ampliamente en algunos aspectos. Sin embargo, si el término se interpretase en Derecho comunitario tan ampliamente como sugiere el demandado se podría producir como resultado una discriminación indirecta contra los nacionales de países cuyo ordenamiento no les permita hacer venir a sus compañeros/as extranjeros/as a vivir con ellos.
Podría decirse igualmente que surgen serias dudas en materia de seguridad jurídica. Tal como muestra la situación jurídica en los Países Bajos, en el caso de que se deba equiparar a las personas que viven juntas con los cónyuges, es imperativo establecer límites, criterios y condiciones (en particular con respecto a la duración y a la naturaleza de la relación). Es ésta una materia que corresponde sin duda al legislativo y que dificilmente puede ser determinada por el Tribunal de Justicia en el curso de la interpretación de una normativa pensada para contemplar otros supuestos.
d)
Por consiguiente, el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1612/68 debe interpretarse de la forma propuesta por la Comisión y por el Gobierno neerlandés, es decir, debe sostenerse que una persona que mantiene una relación estable con un trabajador no puede ser equiparada a un «cónyuge».
C — A la vista de todo lo anterior, propongo que el Tribunal responda a las cuestiones planteadas por el Hoge Raad de la forma siguiente:
a)
La prohibición de discriminación contenida en el artículo 7 en relación con el artículo 48 del Tratado CEE no significa que un Estado miembro que, de conformidad con su política de extranjería, equipare con un cónyuge a la persona que mantenga una relación estable con un trabajador, nacional de dicho Estado o que tenga en principio un derecho de residencia permanente en ese mismo país, deba conceder el mismo tratamiento a una persona que mantenga una relación estable con un trabajador, nacional de otro Estado miembro, que se halle empleado y resida en el primer Estado miembro.
b)
La letra a) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1612/68 no debe interpretarse en el sentido de que en determinadas circunstancias, una persona que mantiene una relación estable con un trabajador en el sentido de dicha disposición deba ser equiparada a su cónyuge.
(
*1
)	Traducción del alemán.
(
1
)	Semencia de 8 de abril de 1976, asunto 48/75, Jean Noel Royer, Rec. 1976, p. -497).
(
2
)	Sentencia de 12 de febrero de 1974, asunto 152/73, G. M. Sotgiu contra Deutsche Bundespost, Rec. 1974, p. 153.
(
3
)	Sentencia de 14 de julio de 1977, asunto 8/77, Concetta Sagulo, Gennaro Brenca y Addelmadjid Bakhouche, Rec. 1977, p. 1495.
(
4
)	Sentencia de 28 de junio de 1978, asunto 1/78, Patrick Christopher Kenny contra Insurance Officer, Rec. 1978, p. 1489.
(
5
)	Sentencia de 27 de octubre de 1982, asuntos acumulados 35 y 36/82, Elestina Esselina Christina Morson contra Estado neerlandés y Director de la Plaatselijke Politie en el sentido de la Vreemdelingenwet; Sewradjie Jhanjan contra Estado neerlandés, Rec. 1982, p. 3723.
(
6
)	Sentencia de 28 de junio de 1984, asunto 180/83, Hans Moser contra Land Baden-Württemberg, Rec. 1984, p. 2539.
(
7
)	Sentencia de 15 de octubre de 1969, asunto 15/69, Württembergische Milchverweriung Südmüch contra Salvatore Ugliola, Rec. 1969, p. 363.
(
8
)	Sentencia de 13 de diciembre de 1972, asunto 44/72, Pieter Marsman contra M. Rosskamp, Rec. 1972, p. 1243.
(
9
)	Sentencia de 12 de febrero de 1974, asunto 152/73, G. M. Sotgiu contra Deutsche Bundespost, Rec. 1974, p. 153.
(
10
)	Sentencia de 7 de julio de 1976, asunto 118/75, Lynne Watson y Alessandro Beimann, Rec. 1976, p. 1185.
(
11
)	Este título no aparece en el texto original del Reglamento (CEE) no 1612/68 en las lenguas originales (DO L 257 de 19.10.1968, p. 5). Se incorporò por una correcion de errores publicada en el DO L 295 de 7.12.1968, p. 12).
(
12
)	Sentencia de 12 de febrero de 1974, asunto 152/73, G. M. Sotgiu contra Deutsche Bundespost, Rec. 1974, p. 153.
(
13
)	Sentencia de 30 septiembre de 1975, asunto 32/75, Anita Cristini contra Société nationale des chemins de fer Français, Rec. 1975, p. 1085.
(
14
)	Sentencia de 12 de julio de 1984, asunto 261/83, Carmela Castelli contra Office national des pensions pour travailleurs salariés, Rec. 1984, p. 3199.
(
15
)	Sentencia de 27 de marzo de 1985, asunto 122/84, Kenneth Scrivner y Carol Cole contra Centre public d'aide sociale de Chastre, Rec. 1985, p.. 1027.
(
16
)	Sentencia de 11 de julio de 1985, caso 137/84, Ministère public contra Mutsch, Rec. 1985, p. 2681.
(
17
)	Sentencia de 13 de julio de 1983, asunto 152/82, Sandro Porcheri y su esposa Marisa Forcheri, de soltera Marino, contra Estado Belga y ASBL Institut supérieur de sciences humaines appliquées—École ouvrière supérieure, Rec. 1983, p. 2323.
(
18
)	Sentencia de 13 de febrero de 1985, asunto 267/83, Aissatou Diatta contra Land Berlin, Rec. 1985, p. 567.
(
19
)	Sentencia de 19 de marzo de 1964, asunto 74/63, M. K. H. Hoekstra (de soliera Unger) contra Bestuur tier Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten, Ree. 1964, p. 347.
(
20
)	Sentencia de 23 de marzo de 1982, asunto 53/8I, D. M. Leviti contra Staatssecretaris van Justitie, Rec. 1982, p. 1035.
(
21
)	Semencia de 13 de febrero de 1985, asunto 267/83, Aissatou Diana contra Land Berlín, Rec. 1985, p. 567.