62024TJ0255_RES
Kohtuasi T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Üldkohtu (kaheksas koda) 10. septembri 2025. aasta otsus
Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Nõukogu loodud käitumisjuhendi töörühma (äriühingute maksustamine) tööga seotud dokumendid – Osaline keeldumine dokumentidega tutvumise võimaldamisest – Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt a – Erandid, mis puudutavad avalike huvide kaitset seoses rahvusvaheliste suhete ning liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga – Üldine konfidentsiaalsuse eeldus – Põhjendamiskohustus
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumine seetõttu, et see dokument kõnealusel institutsioonil puudub või seda ei ole alles hoitud – Puudumise eeldamine, mis põhineb asjaomase institutsiooni sellekohasel kinnitusel – Lihtne eeldus, mis on asjakohaste ja kooskõlas olevate tõendite alusel kummutatav
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendus 13 ning artikli 2 lõige 3, artiklid 7 ja 8)
(vt punktid 25–29 ja 32–34)
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumine seetõttu, et see dokument kõnealusel institutsioonil puudub või seda ei ole alles hoitud – Põhjendamiskohustus – Ulatus
(ELTL artikkel 296, Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001)
(vt punktid 47–49 ja 54)
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Liikmesriigist pärit dokumendid – Liikmesriigi õigus taotleda institutsioonilt dokumentide avaldamata jätmist – Menetluslikud tagajärjed – Liikmesriigi ja liidu institutsiooni kohustus põhjendada otsust, millega keeldutakse dokumentidega tutvumise võimaldamisest – Ulatus
(ELL artikli 1 teine lõik ja artikli 10 lõige 3; ELTL artikli 15 lõige 1 ja artikkel 298; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 42; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendus 1 ning artiklid 1 ja 4)
(vt punktid 70–76)
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Tähttäheline tõlgendamine ja kohaldamine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus – Kohustusest vabastamine – Võimalus tugineda teatud liiki dokumentide kohta kehtivatele üldistele eeldustele – Piirid
(ELL artikli 1 teine lõik ja artikli 10 lõige 3; ELTL artikli 15 lõige 1 ja artikkel 298; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 42; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendus 1 ning artiklid 1 ja 4)
(vt punktid 87–99 ja 103)
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Liikmesriigist pärit dokumendid – Liikmesriigi õigus taotleda institutsioonilt dokumentide avaldamata jätmist – Liidu kohtu pädevus kontrollida asjaomase institutsiooni keeldumise põhjendatust – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõiked 1–3 ja artikkel 5)
(vt punktid 112 ja 113)
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Avaliku huvi kaitse – Rahvusvahelised suhted – Liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitika – Kohtulik kontroll – Ulatus – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas ja neljas taane)
(vt punktid 114–119 ja 128)
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kohustus võimaldada osaliselt tutvuda andmetega, mis ei ole eranditega hõlmatud – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas ja neljas taane ning lõige 6)
(vt punkt 143)
Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Kohustus tõendada, et dokumenti on tutvumist taotlevale isikule tarvis – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 6)
(vt punkt 150)
Kokkuvõte
Üldkohus, kellele esitati tühistamishagi, mille ta osaliselt rahuldas, täpsustas, millistel tingimustel võib kohaldada määruses nr 1049/2001 (
1
) sätestatud erandeid õigusest tutvuda dokumentidega, kui asjaomased dokumendid pärinevad liikmesriikidelt, kes on nende avalikustamise vastu. Lisaks keeldus Üldkohus kinnitamast üldist konfidentsiaalsuse eeldust, mida kohaldatakse Euroopa Liidu Nõukogu loodud ning liikmesriikide ja Euroopa Komisjoni kõrgetasemelistest esindajatest koosneva töörühma (edaspidi „käitumisjuhendi töörühm“) vastu võetud maksustamise käitumisjuhendi läbivaatamise dokumentide suhtes, kinnitades veel kord põhimõtet, et institutsioonide dokumentidega peab olema võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda.
Hageja Martijn Frederik Nouwen on professor, kes tegeleb muu hulgas maksustamise käitumisjuhendi uurimisega. 14. juulil 2023 esitas ta määruse nr 1049/2001 alusel dokumentidega tutvumise taotluse, milles ta palus edastada liikmesriikide, komisjoni ja nõukogu e‑kirjad, mis saadeti 2019. aastast kuni 30. maini 2023 ning mis käsitlevad ettevõtjate maksustamise valdkonnas maksustamise käitumisjuhendi volituste või kohaldamisala läbivaatamist ja selle järelevalveorganit, st käitumisjuhendi töörühma.
Pärast hageja ja nõukogu vahel kirjade vahetamist teavitas nõukogu vastuseks hageja kordustaotlusele 7. märtsi 2024. aasta otsusega (edaspidi „vaidlustatud otsus“) hagejat, et ta on teinud kindlaks 75 hageja taotluse kriteeriumidele vastavat e‑kirja. Neist dokumentidest avalikustas nõukogu hagejale täielikult 55 dokumenti, keeldus võimaldamast tutvuda 19 dokumendiga ja lubas osaliselt tutvuda ühega neist (edaspidi koos „vaidlusalused dokumendid“).
Nõukogu tugines nende dokumentide avalikustamisest keeldumisel määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandale ja neljandale taandele põhjendusega, et nende avalikustamine kahjustaks avalikke huve, mis on seotud rahvusvaheliste suhetega ning liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga. Keeldumine toimus pärast konsulteerimist asjaomaste liikmesriikidega vastavalt sama määruse artikli 4 lõikele 5.
Üldkohtu hinnang
Esiteks analüüsis Üldkohus nõukogu argumenti, mille kohaselt tuleb vaidlusaluste dokumentide suhtes kohaldada üldist konfidentsiaalsuse eeldust, kuna need on koostatud seoses käitumisjuhendi töörühma tööga, mis peab jääma konfidentsiaalseks, et kaitsta liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikat ja tagada selle töö tõhusus.
Sellega seoses märkis Üldkohus, et määrus nr 1049/2001 kajastab tahet tähistada uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomise protsessis, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Selle tagamiseks on määruse nr 1049/2001 artiklis 1 sätestatud, et määruse eesmärk on anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda liidu institutsioonide dokumentidega.
Määruse nr 1049/2001 artiklist 4, mis näeb ette dokumentidega tutvumise õigusest erandite süsteemi, nähtub, et õigusel dokumentidega tutvuda on siiski teatavad avalikest või erahuvidest lähtuvad piirid. Selliseid erandeid tuleb tõlgendada ja kohaldada kitsalt. Liidu institutsioon, organ või asutus, kellele on esitatud dokumendiga tutvumise taotlus, on juhul, kui ta otsustab taotluse mõnel määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandi alusel rahuldamata jätta, põhimõtteliselt kohustatud selgitama küsimust, kuidas dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada selle erandiga kaitstud huve, kusjuures kahjustamise oht peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte puhtalt hüpoteetiline.
Teatavatel juhtudel on Euroopa Kohus möönnud, et institutsioon, organ või asutus võib sellega seoses siiski tugineda teatud liiki dokumentide suhtes kohaldatavatele üldistele eeldustele, kuna sama laadi dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi. Selliste eelduste mõte seisneb niisiis selles, et liidu institutsioon, organ või asutus võib asuda seisukohale, et teatava kategooria dokumentide avalikustamine põhimõtteliselt kahjustab selle erandiga kaitstud huve, millele osutades ta tugineb üldistele eeldustele, ilma et ta oleks kohustatud iga taotletud dokumenti konkreetselt ja individuaalselt hindama.
Üldkohus märkis, et seni on Euroopa Kohus tunnustanud üldist konfidentsiaalsuse eeldust seoses viie dokumendikategooriaga ning Üldkohus on tunnustanud veel viit üldist konfidentsiaalsuse eeldust seoses teiste dokumendikategooriatega. Kõigil neil juhtudel puudutas kõnealune dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine selliste dokumentide kogumit, mis olid selgelt piiritletud nende ühise kuulumisega poolelioleva haldus‑ või kohtumenetluse toimikusse.
Lisaks põhinevad üldised konfidentsiaalsuse eeldused asjaolul, et määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandeid õigusest dokumentidega tutvuda ei saa juhul, kui taotlusega hõlmatud dokumendid kuuluvad liidu õiguse konkreetsesse valdkonda, tõlgendada, jättes arvesse võtmata nende dokumentidega tutvumist puudutavad erinormid. Need üldised eeldused võimaldavad seega tagada eri eesmärke taotlevate regulatsioonide sidusa kohaldamise ega näe sõnaselgelt ette neist ühe esimust teise suhtes.
Pealegi on üldiste eelduste kohaldamine põhiliselt tingitud vältimatust vajadusest tagada, et asjaomased menetlused kulgeksid nõuetekohaselt ning et nende eesmärke ei kahjustataks. Nii võib üldise eelduse tunnustamine tugineda sellele, et teatud menetluste puhul takistab dokumentidega tutvumine menetluse nõuetekohast kulgemist ning võib menetlust kahjustada, kuna üldised eeldused võimaldavad tagada menetluse kulgemise terviklikkuse, piirates kolmandate isikute sekkumist.
Käsitletavas asjas tuvastas Üldkohus kõigepealt, et taotletud dokumendid ei ole piiritletud nende ühise kuulumisega pooleli oleva haldus‑ või kohtumenetluse toimikusse. Lisaks on selge, et puuduvad erinormid, mis reguleeriksid maksustamise käitumisjuhendi muutmist puudutavate dokumentidega tutvumist. Lõpuks ei saa nõukogu tugineda enda järeldustele, millest tuleneb, et käitumisjuhendi töörühma kogu töö peaks olema konfidentsiaalne. Nimelt ei saa liidu institutsioonile määrusega nr 1049/2001 ette nähtud kohustuste ulatus, nagu neid on tõlgendanud liidu kohus, sõltuda selliste aktide sisust nagu nõukogu järeldused, mille on vastu võtnud asjaomane institutsioon ise. Üldkohus leidis, et neil asjaoludel ei ole konfidentsiaalsuse eeldus vaidlusaluste dokumentide suhtes kohaldatav.
Üldkohus lisas, et seda järeldust ei sea kahtluse alla nõukogu argument, mille kohaselt tuleb kõnealust eeldust kohaldada taotletud dokumentide suhtes põhjusel, et käitumisjuhendi töörühm on valitsustevaheline, kuna maksustamine on liikmesriikide ainupädevuses. Nõukogu ei selgitanud, kuidas õigustaks pelgalt see asjaolu üldise konfidentsiaalsuse eelduse tunnustamist. Lisaks on selge, et vaidlusalused dokumendid on nõukogu valduses. Seega kehtivad nende dokumentide suhtes määrusest nr 1049/2001 tulenevad põhimõtted, sealhulgas need, mis on välja kujunenud liidu kohtute praktikas üldise konfidentsiaalsuse eelduse tunnustamiseks.
Neil asjaoludel lükkas Üldkohus tagasi nõukogu argumendi, et vaidlusalused dokumendid on hõlmatud konfidentsiaalsuse eeldusega.
Teiseks märkis Üldkohus seoses küsimusega, kas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas ja neljas taane on vaidlusalustele dokumentidele kohaldatavad, ning seoses põhjendamiskohustuse järgmisega, et kui liikmesriik tugineb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 5 ja esitab sama artikli lõigetes 1–3 loetletud keeldumise alused, siis on liidu kohtu ülesanne kontrollida huvitatud isiku – kellel keelas taotluse saanud institutsioon juurdepääsu – taotluse põhjal, kas keeldumine võib olla nende erandite alusel õigustatud, ja seda sõltumata sellest, kas keeldumine tuleneb institutsiooni enda või asjaomase liikmesriigi vastavast hinnangust neile eranditele. Tõhusa kohtuliku kaitse tagamine taotlejale, kellele asja menetlev institutsioon ei võimalda juurdepääsu ühele või mitmele liikmesriigist pärinevale dokumendile tulenevalt viimati nimetatu vastuseisust, nõuab seega, et liidu kohus hindaks juurdepääsu andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust in concreto, arvestades kõiki tähtsaid asjaolusid, mille hulka kuuluvad ennekõike dokumendid, mida keelduti avalikustamast.
Mis puudutab asjaomaste erandite ulatust, siis täpsustas Üldkohus, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande kohaselt ei võimalda institutsioonid tutvuda dokumentidega, mille avalikustamine kahjustaks avalike huvide kaitset rahvusvaheliste suhete valdkonnas. Samuti ei võimalda institutsioonid määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a neljanda taande kohaselt tutvuda dokumentidega, mille avaldamine kahjustaks avalike huvide kaitset liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitika valdkonnas. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktiga a kaitstud huvide eriti tundlik ja oluline laad teevad institutsioonil sellise otsuse vastuvõtmise keeruliseks ja delikaatseks, eeldades erilist ettevaatlikkust. See on nii seda enam, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud erandid on sõnastatud imperatiivselt, kuna institutsioonid on kohustatud keelduma kohustuslike erandite alla kuuluvate dokumentidega tutvumise võimaldamisest, kui esitatakse tõend selliseid erandeid käsitlevate asjaolude kohta, ilma et oleks vaja kaaluda avaliku huvi kaitset ja ülekaalukat avalikku huvi.
Lisaks on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud kriteeriumid väga üldised, sest nagu selle sätte sõnastusest ilmneb, tuleb dokumentidega tutvumise võimaldamisest keelduda siis, kui asjaomase dokumendi avalikustamine „kahjustaks avalikke huve“, mitte aga üksnes siis – nagu tehti ettepanek kõnealuse määruse vastuvõtmisele eelnenud seadusandlikus menetluses –, kui tegelikult tuvastatakse „oluline kahju“. Seega ei ole määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandite kitsa tõlgendamise põhimõttega vastuolus see, kui asjaomasel institutsioonil on nimetatud artikli lõike 1 punktis a sätestatud avaliku huviga seotud erandite puhul ulatuslik kaalutlusruum otsustada, kas dokumendi avalikustamine võib kahjustada selle sättega kaitstud huve. Järelikult peab Üldkohtu tehtav õiguspärasuse kontroll selle üle, kas institutsiooni otsus keelduda mõne nimetatud erandi alusel dokumendiga tutvumist võimaldamast, on õiguspärane, piirduma menetlusnormide järgimise, põhjendamiskohustuse täitmise ja faktide sisulise õigsuse kontrollimisega ning selle kontrollimisega, ega ei ole tehtud ilmset hindamisviga või kuritarvitatud võimu.
Käsitletavas asjas märkis Üldkohus, et nõukogu tugines selleks, et põhjendada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas ja neljandas taandes ette nähtud erandite alusel vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist, põhjustele, mis puudutavad avaliku huvi kaitset seoses rahvusvaheliste suhetega ning liidu finants-, raha- või majanduspoliitikaga. Üldkohus pidi seega kontrollima, kas keeldumine võis vaidlusaluste dokumentide sisu arvestades olla selliste põhjustega põhjendatud. Oma analüüsi tulemusel järeldas Üldkohus, et kolm vaidlusalust dokumenti ei olnud nende eranditega hõlmatud ja et seetõttu oleks nõukogu pidanud võimaldama hagejal nende dokumentidega tervikuna tutvuda. Samas leidis ta, et nõukogul oli õigus keelduda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas ja neljandas taandes ette nähtud erandite alusel avalikustamast teisi vaidlusaluseid dokumente.
Kolmandaks analüüsis Üldkohus, kas nõukogu oleks pidanud võimaldama osaliselt tutvuda nende teiste vaidlusaluste dokumentidega, millega tutvumise võimaldamisest täielikult keelduti.
Selle kohta märkis ta kõigepealt, et nende dokumentide teatavad osad sisaldavad eelkõige üldisi märkusi, mis puudutavad maksustamise käitumisjuhendi muutmist õigustavaid põhjuseid ja muutmiseks sobivat aega, samuti redaktsioonilisi märkusi uue maksustamise käitumisjuhendi eelnõu või sellega seotud resolutsiooni teatavate osade kohta, ning lisaks ka üldisi küsimusi uue maksustamise käitumisjuhendi praktilise rakendamise kohta. Mõned dokumendid sisaldavad ka viisakusi maksustamise käitumisjuhendi läbivaatamises osalejate vahel, samuti ettepanekuid lisakoosolekute pidamiseks. Selliste tekstiosade avalikustamine ei kujuta endast aga ilmselgelt mõistlikult ettenähtavat ja mitte pelgalt hüpoteetilist ohtu huvidele, mida kaitsevad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas ja neljandas taandes ette nähtud erandid.
Lisaks saab neid tekstiosi raskusteta eraldada asjaomaste dokumentide ülejäänud sisust.
Lõpuks leidis Üldkohus, et kuivõrd nõukogu väidab, et nende lõikude avalikustamine ei oleks hagejale vajalik, siis tuleb märkida, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 6 ega ka see määrus tervikuna ei nõua teabetaotlejalt tõendamist, et dokument, mille avalikustamist ta nõuab, on talle „vajalik“. Nimelt ei ole dokumentidega tutvumise taotluse saanud institutsiooni asi hinnata dokumendi vajalikkust teabetaotleja jaoks. See on nii seda enam, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 6 ei saa tõlgendada nii, et see lubab asjaomasel institutsioonil vabaneda selles sättes sõnaselgelt ette nähtud kohustusest, nimelt kohustusest avalikustada taotletud dokumendi osad, kuigi taoline vabastus ei kuulu nimetatud määruses ammendavalt loetletud erandite hulka.
Üldkohus järeldas sellest, et nõukogu tegi ilmse hindamisvea, kui ta leidis, et vaidlusaluste dokumentidega ei saa võimaldada osaliselt tutvuda, välja arvatud nende hulgast kolm dokumenti, millega täies ulatuses tutvumist oleks igal juhul pidanud võimaldama.
Sellest tulenevalt tühistas Üldkohus vaidlustatud otsuse osaliselt. Samas märkis Üldkohus, et tema ülesanne ei ole asuda nõukogu asemele ja märkida ära kõik vaidlusaluste dokumentide osad, millega oleks tulnud võimaldada osaliselt tutvuda, vaid nõukogu on selle kohtuotsuse täitmisel ja kooskõlas ELTL artikliga 266 kohustatud võtma arvesse selles kohtuotsuses esitatud põhjendusi. Sellega seoses rõhutas Üldkohus, et vaidlusaluste dokumentide tekstiosad, mis tuleks tema hinnangul avalikustada, on üksnes näited tekstiosadest, mis ilmselgelt ei ole hõlmatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas ja neljandas taandes ette nähtud eranditega, ning nõukogu on kohustatud – vajaduse korral pärast liikmesriikidega konsulteerimist selle määruse artikli 4 lõike 5 alusel – tegema kindlaks kõik lõigud, mida need erandid ei hõlma.
(
1
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (ELT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).