61988J0331
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-331/88 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
La Directiva 81/602/CEE del Consejo, de 31 de julio de 1981, referente a la prohibición de determinadas sustancias de efecto hormonal y de sustancias de efecto tireostático (DO L 222, p. 32; EE 03/23, p. 38), establece la prohibición de la comercialización de determinadas sustancias hormonales para su administración a animales de cualquier especie.
Los dos primeros párrafos del artículo 5 disponen lo siguiente:
«El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, tomará lo antes posible una decisión sobre la administración a los animales de explotación de estradiol 176, de progesteroną, de testosterona, de trembolona y de ceranol, para el engorde.
Mientras no se tome dicha decisión, seguirán siendo aplicables las regulaciones nacionales vigentes, así como los acuerdos celebrados por los Estados miembros relativos a dichas sustancias, respetando las disposiciones generales del Tratado y sin perjuicio de las iniciativas tomadas según un procedimiento comunitario para aproximarlas.»
La Directiva 88/146/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por la que se prohibe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal (DO L 70, p. 16), impugnada en el presente asunto, regula la utilización de las cinco sustancias citadas en el artículo 5 de la Directiva 81/602. Su artículo 2 establece la prohibición de la administración a los animales de explotación de las tres primeras sustancias mencionadas (las hormonas «naturales»), a menos que se haga con fines terapéuticos, y la prohibición absoluta de las otras dos sustancias (las hormonas «sintéticas»).
Según los dos primeros apartados de la exposición de motivos de la Directiva impugnada, esta prohibición se basa en las consideraciones siguientes:
«[...] que la administración a los animales de explotación de ciertas sustancias de efecto hormonal está regulada en la actualidad de forma diferente en los Estados miembros; que si el impacto de dichas sustancias en las condiciones de cría de ganado es evidente, sus consecuencias para la salud humana se consideran de forma diversa por las diferentes normativas; que dicha divergencia supone una distorsión de las condiciones de competencia entre las producciones sujetas a organizaciones comunes de mercado, y obstáculos importantes en los intercambios intracomunitários ;
[...] que es necesario, por consiguiente, poner fin a dichas distorsiones y obstáculos, garantizando con ello a todos los consumidores unas condiciones de abastecimientos de los productos a que se hace referencia sensiblemente idénticas, proporcionándoles, al mismo tiempo, un producto que responda de forma óptima a sus preocupaciones y expectativas; que las posibilidades de salida a la-venta de los productos referidos sólo pueden beneficiarse de tales medidas».
Con arreglo al artículo 10 de la Directiva impugnada, los Estados miembros debían atenerse a la misma a más tardar el 1 de enero de 1988.
La Directiva controvertida fue adoptada el 7 de marzo de 1988 y notificada a los Estados miembros el 11 de marzo siguiente. Su contenido, incluida su fecha límite de ejecución, es idéntico al de la Directiva 85/649/CEE del Consejo, de 31 de diciembre de 1985, por la que se prohibe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal (DO L 382, p. 228; EE 03/40, p. 159). Esta última Directiva fue anulada en virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 1988 (Reino Unido contra Consejo, 68/86, Rec. 1988, p. 855), por haber incurrido el Consejo en un vicio sustancial de forma, al no haber seguido el procedimiento establecido en el apartado 1 del artículo 6 de su Reglamento interno.
Los demandantes en el litigio principal, que son fabricantes, productores o distribuidores de medicamentos veterinarios o asociaciones del sector zoosanitario que operan en toda Europa y Estados Unidos, así como un veterinario y un agricultor, impugnan ante el órgano jurisdiccional nacional la validez de una disposición legal nacional, a saber, los SI 1988 n° 705: The medicines (hormone growth promoters) (prohibition of use) Regulations 1988, que tienen por objeto la ejecución parcial de la Directiva 88/146 impugnada, basándose en que dicha Directiva carece de validez.
Dicha disposición nacional sustituyó, con efectos de 13 de abril de 1988, a los SI 1986 n° 1876: The médecines (hormone growth promoters) (prohibition of use) Regulations 1986, que habían sido adoptados en ejecución de la Directiva 85/649.
Al considerar que el litigio implica una apreciación de la validez de la Directiva impugnada, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, mediante resolución de 20 de septiembre de 1988, decidió suspender el procedimiento, con arreglo al artículo 177, hasta que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado con carácter prejudicial sobre las cuestiones siguientes:
«1)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de seguridad jurídica?
2)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de proporcionalidad?
3)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de igualdad?
4)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por desviación de poder, al ser dicha Directiva incompatible con los objetivos de la política agraria común establecidos en el artículo 39 del Tratado CEE?
5)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el artículo 190 del Tratado CEE, en cuanto no está debidamente motivada?
6)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por vicio sustancial de forma, por cuanto no tiene su origen en una propuesta de la Comisión dirigida a la adopción de la misma Directiva, ni de ninguna otra; por cuanto, en el supuesto de tener su origen en una propuesta de la Comisión, dicha propuesta fue presentada por una Comisión cuya composición era distinta de la existente cuando se adoptó la Directiva 88/146 y por cuanto el Consejo no recabó el necesario dictamen previo del Parlamento, dictamen cuyo objeto debía ser esa Directiva y ninguna otra?
7)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de la irretroactividad de las disposiciones legales, en particular cuando se trata de imponer sanciones penales por actos cometidos antes de su publicación?»
La resolución de la High Court of Justice, Queen's Bench Division, se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de noviembre de 1988.
Con arreglo al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas:
—
El 15 de febrero de 1989, el Gobierno del Reino de España, representado por el Sr. Javier Conde de Saro, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y por la Sra. Rosario Silva de Lapuerta, Abogada del Estado, del Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia.
—
El 17 de febrero de 1989, el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por la Sra. Moyra Sims, miembro de su Servicio Jurídico, y por el Sr. Bjarne Hoff-Nielsen, Consejero Jurídico.
—
El 21 de febrero de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Blanca Rodríguez Galindo y por el Sr. Grant Lawrence, miembros de su Servicio Jurídico, y por el Sr. Dierk Booss, Consejero Jurídico.
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El 28 de febrero de 1989, el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. Susan Hay, del Treasury Solicitor's Department, y por el Sr. Richard Plender, Barrister.
—
El 1 de marzo de 1989, los demandantes en el litigio principal, representados por los Sres. Christopher Carr y Thomas Sharpé, Barristers.
—
El 2 de marzo de 1989, el Gobierno de la República Italiana, representado por el Sr. Pier Giorgio Ferri, Avvocato dello Stato.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió atribuir el asunto a la Sala Quinta e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
1. Sobre la primera cuestión (principio de seguridad jurídica)
a)
Según los demandantes en el litigio principal, la Directiva controvertida es nula porque viola el principio de seguridad jurídica, según el cual una disposición legal debe fundarse en una base racional y objetiva y respetar la confianza legítima. A su juicio, los objetivos perseguidos por la Directiva son, al menos, discutibles, cuando no desprovistos de fundamento.
Respecto a la protección de la salud, los demandantes se basan en numerosos dictámenes periciales, puestos a disposición del Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional, que prueban, a su juicio, la inocuidad de las cinco hormonas de que se trata. Por ello, la preocupación de los consumidores por su salud sólo puede basarse en la superstición, la ignorancia o los prejuicios y no pueden servir de fundamento objetivo ni racional de la Directiva controvertida.
Respecto al objetivo del aumento del consumo de carne cuando ésta no contiene hormonas, los demandantes consideran que tal previsión es pura especulación y es probablemente inexacta. No existen pruebas de que los consumidores rechacen la carne procedente de animales tratados con hormonas. Por el contrario, las pruebas existentes —presentadas al Tribunal de Justicia— demuestran que es más difícil la venta y distribución de la carne no tratada y que el empleo de hormonas mejora la calidad de la carne, haciéndola menos grasa y, por consiguiente, más sana.
Según los demandantes en el litigio principal, todos estos objetivos tienen la misma importancia que el objetivo de la supresión de los obstáculos a los intercambios y las distorsiones en las condiciones de competencia y no pueden colocarse en segundo plano con respecto a este último objetivo. Si bien éste no fue mencionado en ¡a citada Directiva 81 /602 y si ha existido, por consiguiente, un desplazamiento de los objetivos generales entre 1981 y 1988, ello no quiere decir que la Directiva 81/602 y la Directiva controvertida no estén basadas ambas en consideraciones de salud y calidad, según resulta de los considerandos.
Además, afirman, incluso el objetivo de la supresión de los obstáculos a los intercambios y de las distorsiones de la competencia tiene una validez discutible, puesto que los obstáculos y las distorsiones que puedan existir no resultan de disparidades entre las legislaciones nacionales, sino de la inaplicación del artículo 30 del Tratado. En efecto, una vez demostrado que el empleo de las cinco hormonas controvertidas no ofrece ningún peligro para la salud, toda prohibición de importación de un Estado miembro a otro constituye una infracción de dicho artículo.
Consideran, además, que se ha vulnerado la confianza legítima que podían tener los operadores del sector agrario y del industrial, así como los veterinarios. En efecto, estos últimos contaron con que, al no existir ninguna duda objetivamente fundada respecto a la inocuidad, la eficacia y la calidad de las cinco sustancias hormonales, éstas podrían comercializarse libremente en todos los Estados miembros.
b)
El Gobierno del Reino Unido comparte la opinión de los demandantes respecto al hecho de que no existen pruebas científicas que apoyen las apreciaciones y preocupaciones en que se basa la Directiva impugnada, sino que existen incluso pruebas científicas que demuestran lo contrario, como afirmó ya el Reino Unido en el citado asunto 68/86. No obstante, más que hablar de una ilegalidad resultante de la violación del principio de seguridad jurídica, el Reino Unido prefiere caracterizarla como una ilegalidad resultante de una vulneración del principio de la confianza legítima.
Desde 1965, la práctica seguida por la Comunidad ha consistido en basar la legislación sobre la autorización de productos farmacéuticos en una evaluación científica de la inocuidad, calidad y eficacia de los productos de que se trata. Según la Exposición de Motivos de la Directiva 65/65/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1965, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre especialidades farmacéuticas (DO 22, p. 369; EE 13/01, p. 18), esta práctica encuentra su explicación en dos objetivos: en primer lugar, proteger la salud pública y, en segundo lugar, procurar que no se obstaculicen el desarrollo de la industria farmacéutica y los intercambios de productos farmacéuticos en el seno de la Comunidad. Las Directivas 81/851/CEE y 81/852/CEE del Consejo, de 28 de septiembre de 1981, sobre medicamentos veterinarios (DO L 317, pp. ly 16; EE 13/12, pp. 3 y 18), confirman esta práctica.
Según el Reino Unido, si bien la citada Directiva 81/602 prohibió la administración a los animales de ciertas hormonas, porque «pueden ser peligrosas para los consumidores» y «pueden afectar también a la calidad de la carne» (primer considerando), resulta, no obstante, de esta Directiva, habida cuenta de las demás Directivas citadas, que la inocuidad o la nocividad de las cinco sustancias hormonales —aún no prohibidas en 1981, sino únicamente en 1985 por la citada Directiva 85/649 y posteriormente por la Directiva controvertida— debía ser objeto de un profundo estudio científico.
Según el Reino Unido, la Comisión no ha indicado nunca un cambio de orientación a este respecto sino que, por el contrario, ha confirmado la base científica del régimen comunitario en este tema. Por consiguiente, las personas que ejercen actividades relacionadas con la fabricación, distribución y administración de las sustancias de que se trata pueden legítimamente esperar que se autorice la administración de dichas sustancias a animales con fines no terapéuticos, porque existían pruebas científicas que demostraban su inocuidad cuando se administran correctamente.
c)
Los Gobiernos español e italiano, así como el Consejo y la Comisión llegan a la conclusión de que la Directiva controvertida no viola ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima de los operadores económicos.
Según el Gobierno español, dicha Directiva se basa en la inexistencia de estudios suficientes que garanticen el carácter inofensivo de las cinco hormonas prohibidas. Puesto que no se ha probado, a su juicio, que su empleo no pueda tener ninguna consecuencia perjudicial para la salud humana, la Comunidad, que tiene la obligación de velar por la salud de sus ciudadanos, deberá adoptar con carácter preventivo las medidas que considere oportunas. Alega, además, que la salud de los consumidores no es el único motivo, al basarse también la Directiva en razones de índole económica, consistentes en pretender estimular el buen funcionamiento de una organización común de mercados y en garantizar la libre circulación de productos agrarios.
El Gobierno italiano señala asimismo que la protección de la salud no es más que uno de los factores que ha tenido en cuenta la Directiva, cuya base no reside fundamentalmente en una apreciación comunitaria de la nocividad de las sustancias prohibidas, sino que tiene en cuenta que la mayoría de las legislaciones nacionales considera nocivo el empleo de sustancias hormonales y que los consumidores prefieren las carnes producidas sin hormonas.
El Consejo admite que, si la Directiva estuviera constituida solamente por medidas sanitarias, se habría basado principalmente en datos científicos. Ahora bien, responde más bien a necesidades de orden económico, puesto que su objeto es mejorar el funcionamiento de una organización de mercados y la libre circulación de los productos agrarios. Considera además el Consejo que las pruebas científicas de que disponía no eran verdaderamente concluyentes. El Consejo alega que no sobrepasó el ámbito de su potestad discrecional al adoptar la Directiva. Además, el mero hecho de que los medios interesados esperen medidas diferentes no puede invalidar en ningún caso la Directiva.
Asimismo, el Consejo rechaza el argumento de que la carne sin tratamiento hormonal tiene un contenido de grasa más alto. La prohibición se impuso sobre todo para responder a una acción de los consumidores del conjunto de la Comunidad, que no quieren carne que contenga hormonas.
La Comisión cuestiona de entrada el concepto de seguridad jurídica que tienen los demandantes en el litigio principal; a su juicio, sólo puede considerarse vulnerado este principio en caso de falta de claridad —un aspecto que, con razón, nunca se planteó— o en caso de falta de motivación suficiente (véase más adelante). Por otra parte, toda legislación descansa no sobre la prueba científica, sino más bien sobre valores y objetivos. En el presente caso, al hacer uso de su potestad discrecional, el legislador comunitario ha tenido en cuenta el rechazo masivo por parte de los consumidores del empleo de hormonas, rechazo expresado en particular por el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y las Uniones europeas de consumidores y, además, por las americanas. Añade la Comisión que ningún científico puede afirmar que ciertas sustancias hormonales no puedan tener nunca efectos perjudiciales para la salud humana: pueden ser peligrosas en caso de uso inadecuado o de abuso o si se administran en condiciones no satisfactorias.
1. Sobre L segunda cuestión (principio de proporcionalidad)
a)
Según los demandantes en el litigio principal, la Directiva controvertida es ilegal, porque viola el principio de proporcionalidad en tres aspectos: adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
A su juicio, la prohibición total no está adaptada, desde dos puntos de vista, para disipar las supuestas preocupaciones de los consumidores respecto a la carne tratada con hormonas. Por una parte, ha originado un mercado negro muy importante de sustancias ilegales, potencialmente peligrosas, administradas por personas no profesionales en dosis desconocidas. Por otra parte, resulta prácticamente imposible detectar la utilización de las cinco sustancias hormonales controvertidas mediante pruebas practicadas en los animales, debido a la presencia natural de hormonas. Los demandantes hacen referencia a declaraciones juradas proporcionadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional.
Consideran que la prohibición va también más allá de lo necesario para disipar los referidos temores de los consumidores, ya que se podrían disipar mediante la difusión de información y de consejos. Los demandantes citan, a título de ejemplo, la publicación de numerosos estudios científicos acerca de la inocuidad de las cinco sustancias así como la difusión de pruebas que demuestran que el consumo de carne de buey con menos grasa, obtenida mediante la administración de las cinco sustancias hormonales, contribuye a mejorar la salud humana. Además, el Consejo hubiera podido establecer la obligación de etiquetar adecuadamente la carne tratada con hormonas, de acuerdo con las orientaciones generales recogidas en el Derecho relativo a la libre circulación de mercancías. Respecto a los objetivos de armonización y mejora de las distorsiones de competencia, su logro no precisa, a su juicio, una prohibición de las cinco sustancias sino más bien una autorización.
Por lo que respecta a la proporcionalidad en sentido estricto, habría que ponderar el perjuicio causado a los derechos individuales y las ventajas para la Comunidad. En opinión de los demandantes, los efectos negativos de la prohibición son los siguientes: pérdidas irreparables para las empresas farmacéuticas que fabricaban y distribuían anteriormente las cinco sustancias prohibidas; pérdida de rentabilidad para los ganaderos; pérdida de ingresos para los veterinarios; enfermedades de los consumidores, causadas por una carne que en lo sucesivo será más grasa; el mercado negro a que se ha aludido más arriba; reducción de las actividades de investigación y desarrollo de la industria farmacéutica, debido a la imposibilidad de excluir otras prohibiciones sin fundamentación científica; problemas comerciales con Estados Unidos.
En la medida en que la Directiva impugnada se basa en la existencia efectiva de un riesgo para la salud, los demandantes recuerdan que carece de todo fundamento y consideran que no aporta, por tanto, ninguna ventaja, como contrapartida a los inconvenientes citados. Lo mismo puede decirse, a su juicio, del objetivo del aumento del consumo.
En cuanto que se considera que la Directiva elimina las preocupaciones relativas a la salud, las consecuencias negativas hacen que, en su opinión, la prohibición sea claramente desproporcionada.
Respecto al objetivo de la armonización afirman que, al poderse alcanzar mediante un régimen uniforme de autorización, la uniformidad como concepto neutro no puede participar en la realización del balance de los costes y de las ventajas. Por otra parte, la prohibición como medio de supresión de distorsiones de competencia sólo puede tener un peso reducido, ya que este objetivo sólo puede conseguirse aplicando el artículo 30 del Tratado (véase más arriba).
b)
El Reino Unido apoya básicamente la argumentación de los demandantes. Considera, además, que la Directiva es contraria al principio de proporcionalidad, ya que existen hormonas naturales en todos los animales, en algunos casos incluso en mayor medida que después de un tratamiento hormonal. Un consumidor cuyo régimen alimentario sea normal ingiere, pues, inevitablemente grandes cantidades de hormonas naturales. Por consiguiente, una medida que prohiba el empleo de estas últimas para aliviar los temores de los consumidores respecto a las hormonas no puede alcanzar, a su juicio, este objetivo.
c)
Los Gobiernos italiano y español, así como el Consejo y la Comisión, consideran que la Directiva controvertida respeta el principio de proporcionalidad.
El Gobierno italiano niega que se hayan podido alcanzar los objetivos de la Directiva mediante una solución diferente, con menores sacrificios.
El Gobierno español señala que los efectos pecuniarios negativos no pueden considerarse un perjuicio desproporcionado con respecto a la protección de la salud humana. Por lo que se refiere al riesgo de la administración clandestina de otras sustancias, considera que es preciso perseguir y sancionar a los ganaderos infractores.
En opinión del Consejo, no habrían sido suficientes medios menos radicales que la prohibición, puesto que cualquier sistema de utilización controlada habría sido muy costoso y no se puede garantizar su eficacia.
Por lo que respecta a los aspectos económicos, el Consejo recuerda que uno de los objetivos de la Directiva es provocar un aumento del consumo y, por consiguiente, a fin de cuentas, proporcionar ventajas económicas a los agricultores.
En cuanto a los veterinarios, la Directiva les reserva el monopolio de la acción terapéutica y, por tanto, unos ingresos garantizados.
Los productores y fabricantes de sustancias hormonales habrían podido prever ya en 1981, al adoptarse la citada Directiva 81/602, una posible prohibición de las cinco sustancias controvertidas. Aun después de la adopción de la citada Directiva 85/649, tuvieron todavía dos años como mínimo —el plazo para la ejecución de la Directiva— para adaptarse a la prohibición. Además, esta prohibición era probable, pues solamente el Reino Unido autorizaba aún las cinco sustancias y otros tres Estados miembros solamente las tres sustancias naturales. El Consejo señala que una prohibición que existe a escala nacional se justifica con mayor motivo a escala comunitaria, por razones imperativas ligadas a la libre circulación de mercancías. El Consejo cita asimismo la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1985 (ADBHU, 240/83, Rec. 1985, p. 531, apartado 12), según la cual «el principio de libertad de comercio no debe considerarse de forma absoluta, sino que está sujeto a ciertos límites, justificados por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad»(traducción provisional). Recuerda que existen otras prohibiciones de comercialización y de fabricación, introducidas, por ejemplo, por motivos de salud o seguridad de los consumidores o de riesgo para el medio ambiente.
Como respuesta al argumento del peligro que representa la administración clandestina de determinadas sustancias hormonales, el Consejo alega que incumbe a los Estados miembros velar por el cumplimiento de la prohibición.
En este mismo sentido, la Comisión señala que el alcance de las medidas de control lo determinan la Directiva 85/358/CEE del Consejo, de 16 de julio de 1985, por la que se complementa la Directiva 81/602/CEE referente a la prohibición de determinadas sustancias de efecto hormonal y de sustancias de efecto tireostático (DO L 191, p. 46; EE 03/36, p. 104) y la Directiva 86/469/CEE del Consejo, de 16 de septiembre de 1986, relativa a la investigación de residuos en los animales y en las carnes frescas (DO L 275, p. 36). Además, toda prohibición implica el riesgo de su incumplimiento. Aun cuando no existiese la prohibición de las cinco sustancias controvertidas, seguiría existiendo un mercado negro para otras sustancias indudablemente peligrosas, pero más baratas.
A su juicio, no existe una clara inadecuación entre las medidas previstas en la Directiva controvertida y sus objetivos. La prohibición era el único medio adecuado para garantizar la oportuna protección de los consumidores, que solicitaron esta prohibición a través del Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y la BEUC (Oficina Europea de Uniones de Consumidores). En estas circunstancias hubiera sido inoportuno autorizar el empleo de hormonas para reducir el contenido de grasa de la carne. Con independencia de la exactitud de esta afirmación de los demandantes, tal aptitud sería paternalista y no protectora.
La Comisión afirma, por otra parte, que la prohibición era adecuada y necesaria para lograr los demás objetivos de la Directiva. Ninguna medida menos rigurosa hubiera podido eliminar los obstáculos a los intercambios. Aparte de los problemas prácticos, un etiquetado no hubiera suprimido la prohibición de la carne con hormonas con arreglo al artículo 36 del Tratado por parte de algunos Estados miembros.
La prohibición fue también adecuada, según la Comisión, al contribuir a la elaboración de productos de alta calidad.
La Comisión señala que, si bien pueden protegerse los intereses de los operadores económicos mediante derechos fundamentales como el derecho de propiedad, estos últimos tienen límites, como los fijados por la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 1979 (Hauer, 44/79, Rec. 1979, p. 3727). Los objetivos de interés general perseguidos por la prohibición son mucho más importantes que los intereses pecuniarios alegados por los demandantes.
Respecto a los veterinarios, aun cuando sus ingresos puedan resultar aminorados, la Comisión recuerda que la letra b) del artículo 3 de la Directiva controvertida establece en su favor un monopolio de la administración de las sustancias aún autorizadas con fines terapéuticos. No puede hablarse, pues, de atentado a sus derechos de propiedad o de ejercicio de su profesión.
3. Sobre la tercera cuestión (principio de igualdad)
a)
Los demandantes en el litigio principal alegan que las condiciones, circunstancias y prácticas de la cría de ganado varían sensiblemente de un Estado miembro a otro (véanse las declaraciones juradas proporcionadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional) y que, por consiguiente, lo mismo puede decirse de las modificaciones impuestas por la Directiva controvertida a la práctica y la tradición existentes en dichos Estados.
Consideran que la aplicación uniforme de la prohibición ha colocado a los ganaderos del Reino Unido, España, Francia e Irlanda en una situación desventajosa desde el punto de vista de la competencia y el comercio con respecto a los ganaderos de los demás Estados miembros. No existe ninguna razón objetiva que justifique estos efectos desiguales.
A su juicio, según la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de julio de 1959 (Snupat, asuntos acumulados 32/58 y 33/58, Rec. 1959, pp. 275 y 305), toda intervención que tenga por objeto o que tienda en la práctica a falsear la competencia de forma artificial y sensible es discriminatoria. El tratamiento igual de situaciones diferentes es tan discriminatorio como el tratamiento diferente de situaciones similares (sentencia de 17 de julio de 1963, Italia contra Comisión, 13/63, Rec. 1963, pp. 335 y 360). En el presente caso, la discriminación consiste en la imposición de una prohibición que es uniforme en su aplicación pero discriminatoria en sus efectos. La situación es comparable a la del asunto 114/76 (sentencia de 5 de julio de 1977, Bela-Mühle, Rec. 1977, p. 1211).
Según los demandantes, el Consejo tampoco ha tenido en cuenta, contrariamente a lo exigido en la letra a) del apartado 2 del artículo 39 del Tratado, las disparidades regionales, aunque sean muy marcadas en el presente caso.
b)
El Reino Unido, pese a estar de acuerdo con la exposición de los hechos realizada por los demandantes, no comparte su apreciación jurídica en relación con la discriminación. Considera, sin embargo, a semejanza de su argumentación en el citado asunto 68/86, que, debido a las disparidades de los efectos de la prohibición en los diversos Estados miembros, la Directiva es contraria al principio de proporcionalidad.
c)
Los Gobiernos español e italiano, así como el Consejo y la Comisión, no niegan que haya diferencias entre los Estados miembros en cuanto a los efectos creados por la prohibición controvertida, pero alegan que tales variaciones son inherentes a todo acto de armonización, que sirve precisamente para sustituir las normas nacionales dispares, pero que no constituyen una discriminación, ya que la norma comunitaria se aplica, como en el presente caso, por igual a todos los Estados miembros.
4. Sobre L cuarta cuestión (desviación de poder)
a)
Los demandantes en el litigio principal afirman que el Consejo incurrió en desviación de poder, al prohibir el empleo de las cinco hormonas tratando de justificar dicha prohibición por los objetivos de la política agraria común recogidos en el artículo 39 del Tratado, mientras que, en realidad, la prohibición se debió a la voluntad de reducir la producción de carne de vacuno (véanse declaraciones juradas proporcionadas al Tribunal de Justicia). Ahora bien, tal objetivo es ajeno a los objetivos autorizados por el artículo 39 y sólo puede perseguirse en función del artículo 100. Por otra parte, a su juicio, la Directiva se basa en razones de oportunidad política y de conveniencia, objetivos que no puede legítimamente perseguir el Consejo. Según los demandantes, todos estos elementos constituyen una desviación de poder, puesto que el ejercicio de una competencia con el fin de eludir un procedimiento previsto por el Tratado no es la única hipótesis constitutiva de tal desviación.
Los demandantes admiten que los objetivos, tal como aparecen recogidos en los considerandos de la Directiva, la sitúan en el ámbito de aplicación de los artículos 39 y 43, incluidos los objetivos de interés general en el ámbito de la salud y de la calidad, según resulta de la sentencia en el citado asunto 68/86, la cual no resuelve, sin embargo, a su juicio, el problema que aquí se plantea. Ahora bien, la Directiva no puede contribuir al logro de ninguno de esos objetivos, ni ningún otro objetivo mencionado en el artículo 39. Los demandantes recuerdan a este respecto que, por el contrario, a su juicio, disminuirá la productividad agraria, se obstaculizará el progreso técnico y descenderá el nivel de vida de la población agraria.
En efecto, pudieran darse situaciones en las cuales deberían aceptarse tales consecuencias negativas, pero solamente ante la existencia de una necesidad mayor que exija actuar en favor del interés general, en particular en materia de salud y de calidad. Ahora bien, los demandantes defienden, en el presente caso, que las cinco hormonas no ofrecen ningún riesgo para la salud y que la calidad de la carne descendería si no existiese el tratamiento hormonal.
b)
El Reino Unido, España e Italia, así como el Consejo y la Comisión, afirman que la Directiva impugnada no es nula por causa de una desviación de poder. En su opinión, ello se deduce principalmente de la sentencia en el citado asunto 68/86, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 85/649 contribuye al logro de los objetivos de la política agraria común recogidos en el artículo 39 del Tratado y que el Consejo era competente para adoptarla con arreglo exclusivamente al artículo 43 del Tratado.
El Reino Unido, el Consejo y la Comisión hacen referencia además a la sentencia de 24 de octubre de 1973 (Balkan-Import, 5/73, Rec. 1973, p. 1091, apartado 24), según la cual «las instituciones comunitarias deben garantizar la conciliación permanente que puedan requerir las posibles contradicciones entre los objetivos (del artículo 39) considerados por separado y, en su caso, conceder a uno u otro de los mismos la preferencia temporal».
Por lo que se refiere a la definición de desviación de poder, el Gobierno del Reino Unido invoca la sentencia de 21 de febrero de 1984 (Walzstahl-Vereinigung y Thyssen, asuntos acumulados 140/82, 146/82, 221/82 y 226/82, Rec. 1984, p. 951, apartado 27). En su opinión, no se deduce de los hechos y elementos en que se basan los demandantes que se haya ejercido una competencia con el fin de eludir un procedimiento establecido por el Tratado.
5. Sobre L quinta cuestión (motivación)
a)
Los demandantes en el litigio principal estiman que las consideraciones recogidas en la exposición de motivos de la Directiva impugnada, a saber, las relativas a las preocupaciones de los consumidores, a la armonización y al aumento del consumo de carne, eran secundarias con respecto al objetivo esencial, que era lograr que la producción de carne de vacuno fuera menos rentable y reducir de este modo el excedente estructural de dicha carne en la Comunidad. Al no recogerse este último objetivo en los considerandos, la Directiva no está suficientemente motivada.
El motivo de recurso referente a la motivación, expuesto por el Reino Unido en este último asunto y desestimado por el Tribunal de Justicia, es diferente, en opinión de los demandantes, del que alegan en el presente asunto.
b)
Según el Reino Unido, Italia, el Consejo y la Comisión, la sentencia en el citado asunto 68/86 despejó cualquier duda sobre la motivación de la Directiva controvertida, al declarar que los considerandos de la Directiva precedente, que son idénticos a los de la Directiva impugnada en el presente asunto, enumeran con suficiente claridad los objetivos perseguidos. El Gobierno español llega al mismo resultado a través de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 190 del Tratado.
El Gobierno del Reino Unido añade que la reducción de los excedentes estructurales no constituye el objetivo único o esencial del Consejo, sino que era tan sólo una consecuencia accesoria que cabía esperar y que estaban a su favor algunos miembros del Parlamento y de la Comisión.
Alega la Comisión a este respecto que la reducción de rentabilidad no era el objetivo principal, pero que el Consejo no desconocía que tal consecuencia podía resultar de la aplicación de la Directiva.
6. Sobre la sexta cuestión (vicios sustanciales de forma)
a)
Los demandantes en el litigio principal alegan que la Directiva impugnada es nula, por incurrir en vicios sustanciales de forma. Estiman que la anulación por el Tribunal de Justicia en el citado asunto 68/86 de la Directiva 85/649 dio lugar a que todos los actos preparatorios, incluidos la propuesta de la Comisión y el dictamen del Parlamento, sean asimismo nulos. Por consiguiente, el Consejo no podía adoptar la Directiva controvertida con arreglo a dichos actos preparatorios.
Los demandantes afirman, por otra parte, que era precisa igualmente una nueva propuesta de la Comisión y un nuevo dictamen del Parlamento Europeo, porque entretanto había cambiado la composición de estas dos instituciones, debido a la adhesión de España y Portugal, países que tenían, además, unos hábitos en materia de ganadería diferentes a los del resto de la Comunidad y porque después de los actos preparatorios anteriores habían experimentado una evolución los conocimientos científicos y de todo tipo.
b)
El Gobierno del Reino Unido estima que ni la anulación de la Directiva 85/649 ni la modificación de la composición de la Comisión podían impedir que el Consejo adoptase la Directiva controvertida con arreglo a la propuesta que había conducido a la adopción de la Directiva anulada, por razones de utilidad práctica y debido a que la Comisión presentó una propuesta en cuanto institución u órgano colegiado.
Por lo que respecta al dictamen del Parlamento, el Reino Unido mantiene el argumento que expuso en el citado asunto 68/86, sobre el cual no se pronunció el Tribunal de Justicia, a saber, que el Consejo habría debido consultar de nuevo al Parlamento a raíz de la modificación en 1985 de la propuesta de la Comisión, previo dictamen del Parlamento. Considera el Reino Unido que esta omisión constituye un vicio sustancial de forma que provoca la nulidad de la Directiva.
c)
Según los Gobiernos español e italiano, el Consejo y la Comisión, no existen vicios sustanciales de forma.
El Gobierno español señala que los dos nuevos Estados miembros participaron en la elaboración de la Directiva impugnada en su condición de miembros del Consejo y que España estaba totalmente de acuerdo con el contenido de la Directiva ya antes de la adhesión; la adaptación de su legislación se remonta al 22 de enero de 1984.
Según el Gobierno italiano, el principio de economía de medios jurídicos exige la conservación de los actos que son conformes a Derecho. En el presente caso, la anulación de la Directiva 85/649 por un vicio de procedimiento no pudo afectar al dictamen del Parlamento y la propuesta de la Comisión, que permanece inalterada si la Comisión no decide modificarla con arreglo al apartado 3 del artículo 149 del Tratado. Además, la citada sentencia en el asunto 68/86 ha originado una situación de espera y confianza en una iniciativa rápida del Consejo, obligado a tomar las medidas necesarias para cumplir la sentencia, con arreglo al artículo 176 del Tratado.
El Consejo alega que no ha sobrepasado su potestad de apreciación con arreglo al artículo 176 del Tratado al estimar que la anulación de la Directiva 85/649 por una irregularidad de procedimiento no invalidaba las etapas previas a la adopción de esta Directiva y, por consiguiente, los actos preparatorios conservaban su validez. Por otra parte, el Consejo recuerda que la Comisión participó plenamente en los trabajos del Consejo sin modificar su propuesta con arreglo al apartado 3 del artículo 149 del Tratado y que el Parlamento no solicitó que se le consultara de nuevo.
Por lo que respecta al cambio en la composición de la Comisión, el Consejo estima que todo cambio, sea a la expiración del mandato o como consecuencia de una ampliación, no puede tener consecuencias automáticas para las propuestas existentes. A su juicio, ello obedece también a una práctica reiterada.
El Consejo afirma asimismo que ninguna de las fases anteriores a la decisión del Consejo de aplicar el procedimiento escrito —único motivo por el cual el Tribunal de Justicia anuló la Directiva 85/649— resultó afectada por esta sentencia. El Consejo estaba obligado pues, con arreglo al artículo 176 del Tratado, a responder al procedimiento en esta misma fase. La Comisión, a menos que deseara modificar su propuesta con arreglo al apartado 3 del artículo 149 del Tratado, no tenía siquiera la posibilidad jurídica de presentar de nuevo su propuesta, porque el Consejo no había actuado válidamente.
A su juicio, las mismas consideraciones son aplicables al Parlamento. Además, tampoco había obligación de consultar de nuevo al Parlamento tras la modificación de la propuesta en 1985, que se efectuó con arreglo a las conclusiones recogidas en el dictamen del Parlamento.
La idea de que la Comisión debería adoptar de nuevo sus propuestas tras la modificación operada en su composición, a juicio de la Comisión, no sólo contradice una práctica establecida desde hace mucho tiempo, sino -que es asimismo incompatible con la situación de la Comisión como institución permanente (véanse el artículo 155 del Tratado CEE y el párrafo 3 del artículo 12 del Tratado de fusión). Por otra parte, mediante su participación en la reunión del Consejo en que se adoptó la Directiva, la Comisión, en su composición de marzo de 1988, manifestó su conformidad con el mantenimiento de su antigua propuesta.
7. Sobre la séptima cuestión (principio de irretroactividad)
a)
Únicamente los demandantes en el litigio principal estiman que la Directiva controvertida es nula por violación del principio fundamental establecido en el artículo 7 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos y reconocido por el Derecho comunitario, a saber, el principio de que la legislación penal no debe tener efectos retroactivos.
En efecto, la Directiva —adoptada el 7 de marzo de 1988, que prevé la entrada en vigor a más tardar el 1 de enero de 1988— exige a los Estados miembros que adopten disposiciones legales con efecto retroactivo, con lo que pueden imponerse a los ciudadanos sanciones penales por actos cometidos durante un período en el que no existía ninguna prohibición válida. Los demandantes alegan que la autorización y la convalidación a posteriori de las medidas nacionales de índole penal que imponen sanciones por actos que no eran punibles en el momento en que fueron cometidos fueron declaradas ilegales por la sentencia de 10 de julio de 1984 (Kirk, 63/83, Rec. 1984, p. 2689, apartados 21 y 22). Las sentencias de 25 de enero de 1979 (Racke, 98/78, Ree. 1979, p. 69) y de 13 de febrero de 1979 (Granaria, 101/78, Ree. 1979, p. 623), no pueden trasladarse del ámbito de lo civil al de lo penai.
b)
El Reino Unido, España e Italia, así como el Consejo y la Comisión, coinciden en no considerar nula la Directiva por violación del principio de irretroactividad.
El Gobierno del Reino Unido señala que la Directiva 85/649 estaba en vigor hasta la fecha de su anulación, el 23 de febrero de 1988. Hubieran podido iniciarse, por tanto, acciones judiciales entre el 1 de enero y el 23 de febrero de 1988, con arreglo a la legislación nacional de ejecución de la Directiva 85/649, y, de nuevo, a partir del 11 de marzo de 1988, fecha de notificación de la Directiva controvertida. Por tanto, esta última sólo habría podido producir efectos retroactivos durante un período de 17 días.
Aun cuando la prohibición de leyes retroactivas constituye un principio general del Derecho comunitario, el Gobierno del Reino Unido considera que, en el presente caso, este principio puede garantizarse por otros medios distintos de la anulación de la Directiva, a saber, mediante una interpretación a la luz de dicho principio. Interpretado de este modo, no puede entenderse el artículo 10 de la Directiva en el sentido de que exige que los Estados miembros impongan sanciones penales a particulares por hechos cometidos entre el 23 de febrero y el 11 de marzo de 1988. Por el contrario, en lo relativo a otros aspectos de la Directiva, por ejemplo el registro previsto en su artículo 4, el artículo 10 exige su aplicación plena a partir del 1 de enero de 1988.
El Gobierno español pone de relieve las excepciones al principio de irretroactividad. Así, la retroactividad puede admitirse, con carácter excepcional, cuando lo exige el fin perseguido y cuando se respeta adecuadamente la confianza legítima de los interesados (sentencia de 25 de enero de 1979, Weingut Decker, 99/78, Rec. 1979, p. 101). A su juicio, los 13 días transcurridos entre la anulación de la Directiva 85/649 y la entrada en vigor de la nueva Directiva apenas eran suficientes para permitir que los interesados adquiriesen derechos dignos de ser protegidos.
Según el Gobierno italiano, la retroactividad recogida en el artículo 10 de la Directiva controvertida no tiene incidencia directa sobre las posiciones de los operadores interesados que están sujetos a las obligaciones y sanciones establecidas por las normativas nacionales. En la situación específica del presente caso, dado que las disposiciones nacionales de aplicación, que no estaban directamente afectadas por la anulación de la Directiva 85/649, estaban ya en vigor en el momento de la adopción de la Directiva controvertida, no puede hablarse de violación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza cuyo respeto puede constituir un obstáculo para la admisión del efecto retroactivo.
El Consejo alega igualmente que son en principio las medidas nacionales de ejecución las que producen efectos para los particulares y no la Directiva en sí. Así, en el Reino Unido, los demandantes no han estado nunca sujetos a una legislación de carácter retroactivo en Derecho interno; los citados SI 1988 n° 705 derogaron y sustituyeron el 13 de abril de 1988 los citados SI 1986 n° 1876.
Aun cuando deba tomarse en consideración la propia Directiva, el Consejo estima que no puede ser declarada nula por el hecho de tener efecto retroactivo. Invoca la sentencia ^cle 30 de septiembre de 1982 (Amylum, 108/81, Rec. 1982, p. 3107), según la cual la retroactividad puede admitirse, con carácter excepcional, cuando lo exija el fin que ha de lograrse y cuando se respete adecuadamente la confianza legítima de los interesados. A su juicio, en el presente caso se reúnen estos requisitos.
Por una parte, habida cuenta de la naturaleza de las sustancias de que se trata y de la necesidad imperiosa de la protección de los consumidores, era necesario evitar un vacío jurídico para impedir que volviesen a producirse distorsiones de competencia y obstáculos importantes a los intercambios después de la anulación de la Directiva 85/649. Por otra parte, el período de tiempo de 17 días existente entre dicha anulación y la notificación de la Directiva controvertida fue demasiado breve para permitir que los interesados adquiriesen una confianza legítima en la legalización de las sustancias controvertidas.
La Comisión niega que la Directiva tenga efectos retroactivos para los demandantes, porque no obligaba al Reino Unido a ejecutarla antes de la fecha de su notificación, sino que le daba la potestad de hacerlo. La cuestión de si el Reino Unido estaba facultado, según el Derecho nacional, para hacer uso de dicha potestad, no se plantea en el presente caso.
Aun en el supuesto de que pudiese atribuirse efecto retroactivo a la Directiva, éste estaría justificado con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (por ejemplo, sentencia de 14 de julio de 1983, Meiko-Konservenfabrik, 224/82, Rec. 1983, p. 2539).
Por una parte, la prohibición de las hormonas no permitió una interrupción. Los motivos que condujeron en 1985 a la adopción de la Directiva 85/649 perduraron; además, en el caso de un período de legalización de las hormonas posterior a la anulación de esta Directiva, la Comunidad habría debido hacer frente durante mucho tiempo al problema planteado por la carne procedente de animales tratados legalmente con hormonas durante dicho período.
Por otra parte, la Comisión estima que no había ninguna confianza legítima que hubiera de respetarse. En realidad, la administración de hormonas estaba prohibida mucho antes del 1 de enero de 1988. Dado que la primera Directiva fue anulada por vicios de procedimiento, fàcilmente subsanables y que nada hacía prever un cambio en la opinión preponderante en las instituciones comunitarias ni en la opinión pública a favor de la prohibición, los interesados no podían prever una modificación de la situación de hecho, máxime cuando el plazo hasta la adopción de la nueva Directiva fue sumamente breve.
Por último, la Comisión señala que la propia Directiva no recoge disposiciones penales y no las requiere si la ejecución de la prohibición puede asegurarse con medidas administrativas. Las disposiciones penales recogidas en su caso en la normativa nacional de adaptación a la Directiva deben respetar el principio de no retroactividad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario.
8. Propuestas de respuesta
En definitiva, los demandantes en el litigio principal estiman que la Directiva 88/146 es nula, ya que el hecho de que el Consejo no tuviera en cuenta elementos de hecho reconocidos respecto a la salud y la calidad y se basara en preocupaciones irracionales (apoyadas por pruebas, que son, en el mejor de los casos, inciertas) y las consecuencias de la Directiva, que causan un perjuicio grave y de amplio alcance, son todos ellos datos que hacen pensar que el Consejo habría debido prever otros medios de educar o proteger a los consumidores y de armonizar las legislaciones. La Directiva 88/146 adolece también de vicios de forma que la hacen nula.
El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que declare la nulidad de la Directiva 88/146, por vulnerar una confianza legítima o, subsidiariamente, por ser incompatible con el principio de proporcionalidad o, subsidiariamente también, por adolecer de vicios sustanciales de forma; solicita asimismo que el Tribunal de Justicia declare que no procede responder a las demás cuestiones planteadas por la High Court.
El Gobierno español, el Consejo y la Comisión, que —al igual que el Gobierno italiano — consideran que la Directiva 88/146 es válida, proponen al Tribunal de Justicia que responda que el examen de las cuestiones planteadas por la High Court no ha revelado ningún dato que pueda afectar a la validez de la Directiva 88/146.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juez Ponente
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)	Lengua de procedimiento: inglés.