Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 12 februarie 2026(1)
Cauza C‑658/24
Penny Market Kft.
împotriva
Komárom‑Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[cerere de decizie preliminară formulată de Győri Törvényszék (Curtea din Győr, Ungaria)]
[Trimitere preliminară – Reglementări naționale care impun anumitor distribuitori de produse alimentare reducerea prețurilor pentru anumite produse alimentare pe o perioadă determinată și menținerea unei anumite cantități în stoc – Amendă – Regulamentul (UE) nr. 1308/2013 – Directiva 2006/123/CE – Articolul 14 – Libertatea de stabilire – Discriminare]
1.        Crizele, în special cele cu caracter paneuropean, nu numai că apar frecvent în această perioadă, însă, atunci când sunt de natură economică, ele pun Uniunea Europeană și statele membre în fața provocării de a proteja populația de repercusiuni financiare excesive. Unele state membre în special depun eforturi considerabile pentru a compensa în favoarea populației lor ceea ce
consideră a fi perturbări ale pieței. Cu toate acestea adesea tocmai aceste măsuri sunt cele care provoacă (noi) perturbări ale pieței, deoarece, pe o piață internă caracterizată prin libera circulație a bunurilor, serviciilor și mijloacelor de producție, cineva – indiferent dacă este o entitate publică sau privată – va ajunge în cele din urmă să suporte costurile.
2.        Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de Győri Törvényszék (Curtea din Győr, Ungaria) este o bună ilustrare a acestui fenomen: pentru a combate inflația și a asigura securitatea aprovizionării cu anumite produse alimentare pe care le consideră absolut necesare din punctul de vedere al disponibilității pentru consumatori la prețuri accesibile, Ungaria a impus comercianților cu amănuntul obligația de a oferi reduceri de prețuri la aceste produse și de a le stoca în cantități suficiente. Măsura se aplică numai comercianților cu amănuntul a căror cifră de afaceri depășește un anumit prag, astfel încât, deși se aplică aparent nediferențiat atât comercianților cu amănuntul maghiari, cât și comercianților cu amănuntul stabiliți în alte state membre ale Uniunii, în realitate ea îi afectează aproape exclusiv pe aceștia din urmă.
3.        Curtea a statuat anterior, în Hotărârea SPAR Magyarország(2), că Regulamentul (UE) nr. 1308/2013(3), un instrument juridic adoptat în cadrul politicii agricole comune a Uniunii,
se opune unei reglementări similare celei în discuție în prezenta cauză. În prezentele concluzii vom propune Curții să se pronunțe în conformitate cu această jurisprudență și să statueze că reglementarea maghiară în discuție contravine și ea dispozițiilor Directivei 2006/123/CE(4).
I.      Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
1.      Regulamentul nr. 1308/2013
4.        În temeiul articolului 83 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1308/2013, „[s]tatele membre pot adopta sau menține dispoziții legislative naționale suplimentare cu privire la produsele reglementate de un standard de comercializare al Uniunii doar dacă respectivele dispoziții sunt conforme cu dreptul Uniunii, în special în ceea ce privește respectarea principiului liberei circulații a mărfurilor și sub rezerva Directivei 98/34/CE”(5).
2.      Directiva 2006/123
5.        Conform articolului 1 alineatul (1) din Directiva 2006/123, „[p]rezenta directivă stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor”.
6.        Articolul 3 din directiva menționată, intitulat „Relația cu alte dispoziții ale dreptului [Uniunii]”, are următorul cuprins:
„(1)      În cazul în care dispozițiile prezentei directive sunt în conflict cu o dispoziție a unui alt act [al Uniunii] care reglementează aspecte specifice ale accesului la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia în sectoare specifice sau pentru profesii specifice, dispoziția celuilalt act [al Uniunii] prevalează și se aplică acestor sectoare sau profesii specifice.
[…]”
7.        Articolul 14 din Directiva 2006/123, intitulat „Cerințe interzise”, prevede următoarele:
„Statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare din următoarele cerințe:
1.      cerințe discriminatorii bazate direct sau indirect pe cetățenie sau, în cazul societăților, pe situarea sediului social […]
[…]”
B.      Dreptul maghiar
8.        La 24 mai 2022, guvernul maghiar a declarat stare de urgență din cauza războiului din Ucraina. În cadrul acestui regim juridic special, guvernul a adoptat a háborús élelmiszerár‑infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Decretul guvernamental nr. 162/2023 din 5 mai 2023 de instituire a unor măsuri necesare în vederea reducerii inflației prețurilor la alimente într‑un context de război, denumit în continuare „Decretul guvernamental”), care a intrat în vigoare la 6 mai 2023, cu scopul de a aborda problema ratei ridicate a inflației provocate de război.
9.        Articolul 1 alineatul (2) punctul 2 din Decretul guvernamental are următorul cuprins:
„[În sensul prezentului decret], «comerciant» [înseamnă] comerciantul care desfășoară cu titlu principal activitatea «4711– Comerț cu amănuntul în unități nespecializate, predominant cu produse alimentare, băuturi sau tutun» din Nomenclatorul Statistic al Activităților Economice, a cărui cifră de afaceri netă, în sensul [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (Legea nr. XLV din 2020 privind impozitul pe comerțul cu amănuntul)], depășește 1 miliard de forinți (HUF) în 2021.”
10.      Potrivit articolului 2 alineatele (1)-(2a) din decretul guvernamental menționat:
„(1)      În ceea ce privește produsele din categoriile enumerate în anexa 1 (denumite în continuare «categorii de produse în promoție obligatorie») și din grupele de produse enumerate în anexa 2, comercianții au obligația de a efectua, între 1 iunie 2023 și 30 iunie 2024, o reducere a prețurilor – în toate unitățile comerciale (sau, în cazul vânzării prin corespondență, pe fiecare dintre platformele pe care se desfășoară această activitate).
(2)      Pe durata reducerii prețurilor menționată la alineatul (1), comercianții aplică, în cazul categoriilor de produse enumerate în anexa 1 – în mod recurent, în perioada promoțională și de la încheierea acesteia – pentru cel puțin un produs – la alegerea lor, în fiecare perioadă promoțională – din fiecare dintre categoriile de produse în promoție obligatorie (denumit în continuare «produsul la preț redus»), un preț brut de vânzare cu amănuntul mai mic cu cel puțin 15 % decât cel mai scăzut preț brut de vânzare cu amănuntul pe care l‑au aplicat în ultimele 30 de zile înainte de reducerea prețurilor aplicată pentru un anumit produs (denumit în continuare «prețul promoțional»).
(2a)      Între 1 august 2023 și 30 iunie 2024, pe lângă aplicarea prețurilor promoționale în conformitate cu alineatul (2), comercianții aplică pentru alte produse (la alegerea lor) din cel puțin două grupe de produse enumerate în anexa 2 – în perioada promoțională și, de la încheierea acesteia,
în mod recurent – un preț brut de vânzare cu amănuntul mai mic cu cel puțin 15 % decât prețul de achiziție.”
11.      Articolul 3 alineatul (1) din acest decret guvernamental prevede:
„Comercianții sunt obligați
(a)       să comercializeze produsele la preț redus și
(b)       să ofere zilnic spre vânzare aceste produse în cantități cel puțin egale cu cantitățile zilnice medii pe care le‑au vândut în anul 2022, astfel încât să se asigure în orice moment necesitățile cumpărătorilor.”
12.      Potrivit articolului 3/A alineatul (1) din același decret guvernamental:
„Comercianții sunt obligați, cu privire la produsele enumerate în anexa 2 pe care le comercializau la 1 iunie 2023,
(a)      să le comercializeze;
(b)       să le ofere zilnic spre vânzare în cantități cel puțin egale cu cantitățile zilnice medii pe care le‑au vândut în anul 2022;
(c)       să se asigure că stocul produselor menționate mai sus – dacă este necesar până la dublul cantității menționate la litera (b) – și punerea lor la dispoziția cumpărătorilor rămân în orice moment la un nivel suficient pentru a asigura necesitățile acestora, evitând penuriile.”
13.      Articolul 5 alineatul (2) din Decretul guvernamental are următorul cuprins:
„Dacă, în cursul controalelor, autoritățile constată că obligațiile prevăzute în prezentul decret nu au fost respectate, […]
[…]
(d)       în cazul în care nu au fost îndeplinite obligațiile prevăzute la articolele 3 și 3/A în fiecare categorie sau grupă de produse,
da)       aplică o amendă de 500 000
HUF dacă penuria nu depășește 10 % în fiecare categorie sau grupă de produse;
db)       aplică o amendă de 1 000 000
HUF dacă penuria depășește 10 %, dar nu este mai mare de 50 % în fiecare categorie sau grupă de produse;
dc)       aplică o amendă de 2 000 000
HUF dacă penuria depășește 50 % în fiecare categorie sau grupă de produse sau în cazul în care comercianții nu și‑au îndeplinit obligația de a asigura în orice moment necesitățile clienților lor;
(e)       poate dispune încetarea temporară a activităților comercianților în unitatea comercială […] afectată de încălcare pentru o perioadă care nu poate fi mai mică de o zi, nici mai mare de șase luni.”
14.      Anexa 1 la Decretul guvernamental enumeră 20 de categorii de produse în promoție obligatorie, printre care: carne de pasăre, carne de porc și de vită și alte tipuri de carne, produse din carne, lapte, produse lactate, pâine, produse de patiserie, paste alimentare uscate, făină, zahăr, legume proaspete, fructe proaspete, sucuri de fructe și de legume, mâncăruri semipreparate, mirodenii, condimente, cafea, ceai, ape minerale și băuturi răcoritoare.
15.      Anexa 2 la Decretul guvernamental conține o listă de opt grupe de produse cu prețuri reduse, care coincid în esență cu produsele cu prețuri reglementate care au făcut obiectul cauzei în care a fost pronunțată Hotărârea SPAR Magyarország.
II.    Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
16.      La 20 februarie 2024, în cadrul regimului de promoție obligatorie, autoritatea națională pârâtă a efectuat un control la fața locului într‑un magazin situat în Tatabánya (Ungaria) și exploatat de Penny Market Kft., reclamanta din litigiul principal.
17.      Prin decizia din 27 martie 2024, autoritatea națională a aplicat Penny Market o amendă în domeniul protecției consumatorilor în valoare de 4 milioane HUF (aproximativ 10 380 de euro) pentru motivul că, în timpul unui control la fața locului, a constatat că,
deși erau în stoc, două produse cu prețuri reduse (mere și o băutură răcoritoare în recipient de 0,33 litri) nu se aflau pe rafturi în zona de vânzare și că, în ziua controlului, nu se efectuase nicio vânzare a acestor produse. Astfel, Penny Market nu asigurase comercializarea produselor într‑o zi din campania promoțională cu durată săptămânală și, mai precis, nu oferise spre vânzare cantitatea medie zilnică comercializată în anul 2022 pentru a se asigura că clienții puteau fi deserviți în mod neîntrerupt. În consecință, reclamanta a încălcat articolul 3 alineatul (1) din Decretul guvernamental.
18.      În ceea ce privește merele, reclamanta invocă întârzieri din partea furnizorilor și faptul că, în ziua controlului, cantitatea medie zilnică din acest produs comercializată în anul 2022 chiar
a fost vândută. Reclamanta consideră că pârâta ar fi trebuit să examineze vânzările de pe parcursul întregii zile și nu să își formuleze concluziile ținând seama de un anumit moment al zilei. Ea arată că, în categoria apelor minerale și băuturilor răcoritoare, consumatorii aveau la dispoziție un produs înlocuitor.
19.      Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea Decretului guvernamental atât cu dispozițiile privind piața internă, cât și cu reglementarea referitoare la politica agricolă comună.
20.      În aceste condiții, prin decizia din 23 septembrie 2024, primită la grefa Curții la 9 octombrie 2024, Győri Törvényszék (Curtea din Győr) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„(1)      Articolele 49 și 56 TFUE, precum și articolul 16 alineatul (1) din [Directiva 2006/123] trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care, invocând o situație de urgență, impune doar comercianților cu amănuntul din sectorul alimentar, a căror cifră de afaceri anuală depășește 1 miliard HUF [(aproximativ 2 595 196 de euro)], obligația de a aplica anumitor categorii de produse, pentru o perioadă determinată, un preț brut de vânzare cu amănuntul mai mic cu cel puțin 15 % decât cel mai scăzut preț brut de vânzare cu amănuntul pe care l‑au aplicat în ultimele 30 de zile și care, în cazul nerespectării acestei obligații, prevede aplicarea obligatorie a unei amenzi?
(2)      [Dispozițiile Regulamentului nr. 1308/2013] trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care, invocând o situație de urgență, impune doar comercianților cu amănuntul din sectorul alimentar, a căror cifră de afaceri anuală depășește 1 miliard HUF, obligația de a aplica anumitor categorii de produse, pentru o perioadă determinată, un preț brut de vânzare cu amănuntul mai mic cu cel puțin 15 % decât cel mai scăzut preț brut de vânzare cu amănuntul pe care l‑au aplicat în ultimele 30 de zile și care, în cazul nerespectării acestei obligații, prevede aplicarea obligatorie a unei amenzi?”
21.      Penny Market, guvernele maghiar, german și austriac, precum și Comisia Europeană au formulat observații scrise. Toate aceste părți, cu excepția guvernului austriac, au participat la ședința care a avut loc la 13 noiembrie 2025.
III. Apreciere
A.      Observații preliminare
22.      Situația de fapt din prezenta cauză ne duce imediat cu gândul la cea din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea SPAR Magyarország. În hotărârea menționată, Curtea a statuat că Regulamentul nr. 1308/2013 trebuie interpretat în sensul că se opune unei măsuri naționale care, din cauza unei situații de urgență, impune unui distribuitor să ofere spre vânzare produse agricole care intră în domeniul de aplicare al acestui regulament la un preț reglementat și într‑o cantitate zilnică medie înregistrată în stocul distribuitorului într‑un an de referință și care prevede impunerea obligatorie a unei amenzi în caz de încălcare a obligațiilor prevăzute de această măsură națională(6).
23.      Trebuie să se observe că întrebările adresate de instanța de trimitere în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea SPAR Magyarország nu priveau decât dispoziții ale Regulamentului nr. 1308/2013, un instrument al politicii agricole comune a Uniunii. Nu s‑a făcut nicio referire la dispozițiile de drept primar sau derivat privind libertățile fundamentale ale pieței interne. În consecință, Curtea, în răspunsul său, a analizat doar regulamentul menționat(7).
24.      Prezenta cauză este diferită. Instanța de trimitere se referă în speță la mai multe dispoziții referitoare la piața internă, în plus față de Regulamentul nr. 1308/2013. În consecință, în examinarea întrebărilor instanței de trimitere vom aborda cele două seturi de dispoziții.
25.      Prin intermediul celor două întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 49 și 56 TFUE, articolul
16 din Directiva 2006/123 sau dispozițiile Regulamentului nr. 1308/2013 se opun unei reglementări naționale care, invocând o situație de urgență, impune comercianților cu amănuntul din sectorul alimentar a căror cifră de afaceri anuală depășește un anumit cuantum obligația de a aplica anumitor categorii de produse, pentru o perioadă determinată, un preț brut de vânzare cu amănuntul mai mic cu cel puțin 15 % decât cel mai scăzut preț brut de vânzare cu amănuntul pe care l‑au aplicat în ultimele 30 de zile și care, în cazul nerespectării acestei obligații, prevede aplicarea obligatorie a unei amenzi.
26.      Reglementarea națională în cauză poate fi rezumată după cum urmează.
În conformitate cu Decretul guvernamental, comercianții cu amănuntul din sectorul alimentar erau obligați să aplice, pentru anumite produse, pe o perioadă determinată, un preț brut de vânzare cu amănuntul cu cel puțin 15 % mai mic decât cel mai mic preț brut de vânzare cu amănuntul pe care l‑au aplicat în cele 30 de zile precedente. Decretul guvernamental se aplică numai comercianților cu amănuntul a căror cifră de afaceri anuală a depășit 1 miliard HUF în anul 2021. Decretul guvernamental menționat prevede că, în cadrul unei anumite „categorii de produse”, reducerea de preț trebuie aplicată cel puțin unui produs. Categoriile de produse vizate cuprind: carne de pasăre, carne de porc, carne de vită, alte tipuri de carne; produse din carne; lapte; produse lactate; pâine; produse de patiserie; paste alimentare uscate; făină, zahăr; legume proaspete; fructe proaspete; sucuri de fructe și de legume; mâncăruri semipreparate, mirodenii, condimente; cafea, ceai, apă minerală și băuturi răcoritoare.
B.      Regulamentul nr. 1308/2013
27.      Hotărârea SPAR Magyarország conține o analiză detaliată a Regulamentului nr. 1308/2013, ale cărui caracteristici principale sunt recapitulate pe scurt în continuare.
28.      Ungaria adoptase o măsură din cauza unei situații de urgență care, pe de o parte, impunea distribuitorilor să ofere spre vânzare anumite produse agricole care intrau în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1308/2013, la un preț reglementat și într‑o cantitate zilnică medie înregistrată în stocul lor într‑un an de referință,
și, pe de altă parte, prevedea impunerea obligatorie a unei amenzi în caz de încălcare a obligațiilor prevăzute de această măsură națională.
29.      În special, Curtea a statuat după cum urmează. În primul rând, în cazul în care există un regulament privind o organizare comună a pieței (denumită în continuare „OCP”) într‑un anumit sector, statele membre au totuși obligația de a se abține de la adoptarea oricăror măsuri de natură să deroge de la acesta sau să îi aducă atingere. Sunt de asemenea incompatibile cu o OCP reglementările care împiedică buna sa funcționare, chiar dacă materia în discuție nu a fost reglementată în mod exhaustiv de această OCP(8). În al doilea rând, în lipsa unui mecanism de stabilire a prețurilor, libera stabilire a prețurilor de vânzare pe baza liberei concurențe este o componentă a Regulamentului nr. 1308/2013 și constituie expresia principiului liberei circulații a mărfurilor în condiții de concurență efectivă(9). În al treilea rând, instituirea unei OCP nu împiedică statele membre să aplice norme naționale care să urmărească un obiectiv de interes general, altul decât cele vizate de această OCP, chiar dacă normele respective pot avea un impact asupra funcționării pieței interne în sectorul în cauză, sub rezerva ca aceste norme să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv(10).
30.      În opinia noastră, aceasta echivalează, în definitiv, cu același tip de examinare a unei măsuri naționale precum cea efectuată prin prisma libertăților fundamentale consacrate de tratate: un stat membru trebuie să urmărească un obiectiv de interes general și să demonstreze că reglementarea națională este adecvată
și că mijloacele puse în aplicare pentru atingerea acestui obiectiv sunt proporționale.
31.      În prezenta cauză, obligațiile de reducere a prețurilor și de furnizare a cantităților prevăzute în Decretul guvernamental nu sunt prevăzute în OCP. De asemenea ele contravin principiului liberei concurențe, care este unul dintre obiectivele esențiale ale Regulamentului nr. 1308/2013. Obligația de a comercializa anumite produse la un preț brut de vânzare cu amănuntul mai mic și într‑o cantitate specificată împiedică comercianții să își stabilească în mod liber prețurile de vânzare sau cantitățile pe care doresc să le vândă. În plus, astfel cum a subliniat în mod corect guvernul german, Decretul guvernamental împiedică întreprinderile să funcționeze în logica economiei de piață, să răspundă în mod dinamic la cerere și ofertă și să reacționeze în mod flexibil la schimbările de pe piață. În plus, sunt ignorați numeroși factori inerenți liberei concurențe, precum fluctuațiile sezoniere, structurile de costuri diferite, diferențele calitative sau, în general, concurența prețurilor între diferiții actori de‑a lungul lanțului de aprovizionare.
32.      Guvernul maghiar invocă combaterea inflației și asigurarea securității aprovizionării ca motive care justifică Decretul guvernamental.
33.      Ambele motive menționate sunt într‑adevăr asociate interesului general. Deși nu sunt motive de natură pur economică(11), considerăm că lupta împotriva inflației se apropie periculos de mult de o asemenea natură
și de aceea se impune cea mai mare prudență atunci când se examinează Decretul guvernamental.
1.      Obligația de reducere a prețurilor
34.      În ceea ce privește capacitatea Decretului guvernamental de a permite atingerea obiectivelor declarate, trebuie remarcat, referitor la obiectivul de combatere a inflației, că o atare măsură ar putea avea un efect invers celui scontat. Astfel cum a argumentat în mod convingător Penny Market, obligația comercianților cu amănuntul de a oferi anumite produse la vânzare la anumite prețuri, uneori sub prețurile de achiziție – și, prin urmare, în pierdere – și de a le păstra în stoc în cantități care nu se bazează pe o cerere reală, înseamnă că comercianții cu amănuntul sunt uneori obligați să crească prețurile altor produse pentru a compensa pierderile și costurile suplimentare suportate. O asemenea creștere a prețurilor pentru produsele nereglementate ar putea anula în consecință orice avantaje din punctul de vedere al prețului pentru produsele reglementate și, în schimb, ar putea contribui la o inflație mai mare. În plus, campaniile obligatorii de reduceri pentru categoriile de produse enumerate în anexa I la Decretul guvernamental nu par a fi un mijloc adecvat pentru a obține reduceri de preț, întrucât comercianții cu amănuntul sunt, de fapt, încurajați să își majoreze inițial prețurile pentru a‑și minimiza pierderile în cazul în care ulterior trebuie să acorde reducerile impuse. Mai mult, creșterea cererii de produse cu prețuri reglementate ar putea alimenta o creștere a prețurilor de achiziție în general, ceea ce ar spori pierderile comercianților cu amănuntul vizați și ar putea determina creșterea prețurilor produselor în cauză la comercianții cu amănuntul care nu sunt vizați de Decretul guvernamental, ceea ce ar alimenta o creștere a inflației.
35.      În plus, lupta împotriva inflației nu este abordată de o manieră coerentă. Într‑adevăr, după cum a subliniat guvernul german, abordarea acestei chestiuni numai la nivelul comercianților cu amănuntul din sectorul alimentar nu este nici coerentă, nici sistematică, deoarece ignoră celelalte componente ale lanțului de aprovizionare. Dacă obiectivul constă în combaterea inflației într‑un mod coerent prin reduceri obligatorii de prețuri, trebuie luat în considerare întregul lanț de aprovizionare.
36.      În sfârșit, pentru a demonstra o dată în plus că obiectivele în discuție nu sunt urmărite într‑un mod coerent, observăm că reglementarea vizează marii comercianți cu amănuntul și nu ține seama în mod corespunzător de populația din zonele cu caracter preponderent rural, care, de obicei, trebuie să parcurgă distanțe mari până la un oraș în care se află un mare comerciant cu amănuntul.
2.      Obligația de menținere a unui anumit nivel al stocurilor
37.      Această obligație
nu constă în a oferi în permanență anumite cantități din anumite produse adecvate pentru a permite să se atingă
obiectivele de combatere a inflației sau de asigurare a securității aprovizionării. Prin obligarea comercianților cu amănuntul din sectorul alimentar să ofere întotdeauna spre vânzare cantitatea zilnică medie înregistrată la nivelul anului 2022 pentru produsele afectate de reducerea prețurilor nu se ține seama de fluctuațiile sezoniere din punctul de vedere al disponibilității și cererii pentru diferitele produse. Prescrierea unei anumite cantități, care poate fi adesea dificil de menținut într‑un anumit sezon, nu numai că este artificială, dar conduce și la costuri semnificativ mai mari pentru comercianții cu amănuntul, pe care aceștia trebuie să le redirecționeze către alte produse, ceea ce periclitează astfel obiectivul de combatere a inflației. Întrucât mecanismul normal al cererii și ofertei va fi astfel complet neutralizat, rezultatul la care probabil se va ajunge va fi creșterea artificială a prețurilor pentru alte produse.
3.      Concluzie preliminară
38.      După cum s‑a demonstrat mai sus, Decretul guvernamental nu este adecvat, în opinia noastră, pentru atingerea obiectivului de combatere a inflației și de asigurare a securității aprovizionării cu anumite produse. Prin urmare, Regulamentul nr. 1308/2013 se opune acestuia.
C.      Directiva 2006/123
1.      Dispozițiile relevante ale Directivei 2006/123
39.      Vom începe prin a explica pe scurt care dispoziții ale Directivei 2006/123 sunt aplicabile în prezenta cauză și de ce.
40.      În primul rând, articolul
2 alineatul
(1) din Directiva 2006/123 prevede că aceasta se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din directiva menționată, „«serviciu» înseamnă orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la [articolul 57 TFUE]”. Astfel cum a statuat anterior Curtea, activitatea de comerț cu amănuntul cu produse constituie un „serviciu” în vederea aplicării acestei directive(12).
41.      În al doilea rând, dat fiind că prezenta cauză nu privește niciuna dintre activitățile sau domeniile excluse din obiectul(13) sau domeniul de aplicare al Directivei 2006/123(14), serviciul în cauză intră în domeniul de aplicare al acesteia.
42.      În al treilea rând, dispozițiile Directivei 2006/123 nu sunt excluse de alte dispoziții ale dreptului Uniunii. În temeiul articolului
3 alineatul
(1) din directiva menționată, în cazul în care dispozițiile acesteia sunt în conflict cu o dispoziție a unui alt act al Uniunii care reglementează aspecte specifice ale accesului la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia în sectoare specifice sau pentru profesii specifice, dispoziția celuilalt act al Uniunii prevalează și se aplică
acestor sectoare sau profesii specifice. Aceeași dispoziție citează în continuare, cu titlu de exemplu(15), patru acte ale dreptului Uniunii, printre care nu figurează Regulamentul nr. 1308/2013. În opinia noastră, acest lucru este valabil pentru un motiv întemeiat, întrucât regulamentul menționat pur și simplu nu reglementează aspecte specifice ale accesului la o activitate de servicii sau ale exercitării acesteia în sectoare specifice sau pentru profesii specifice.
43.      Cu alte cuvinte, Regulamentul nr. 1308/2013 are un conținut normativ diferit de cel al Directivei 2006/123. Prin urmare, niciunul dintre aceste acte juridice nu constituie o lex specialis în raport cu celălalt.
44.      În al patrulea rând, în prezenta cauză sunt în discuție dispozițiile privind libertatea de stabilire, iar nu cele referitoare la servicii.
45.      După cum se știe, Directiva 2006/123 se referă atât la libertatea de stabilire a prestatorilor (de servicii)(16), cât și la libera circulație a serviciilor(17). Deși aceste două capitole sunt ghidate de aceleași principii, există o serie de diferențe minore, dar cruciale în ceea ce privește structura acestora și modul în care legiuitorul Uniunii a ales să trateze libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii și libera circulație a serviciilor. Astfel, de exemplu, în ceea ce privește libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii, nu este necesar un așa‑numit element transfrontalier(18).
46.      Linia de demarcație între stabilire și servicii este cea a stabilității. Astfel, articolul
4 alineatul
(5) din Directiva 2006/123 definește „stabilirea” ca fiind „exercitarea efectivă […] a unei activități economice prevăzute la [articolul 49 TFUE]”. Distribuitorii care intră în domeniul de aplicare al Decretului guvernamental sunt, în general, deja stabiliți în Ungaria și oferă, de obicei, serviciile și produsele lor cumpărătorilor maghiari. Aceasta este cu siguranță situația Penny Market, în privința căreia instanța de trimitere a arătat că a fost înființată de grupul german REWE și este prezentă în Ungaria din anul 1996. Prin urmare, astfel cum a subliniat în mod corect Comisia, activitatea de comerț cu amănuntul în discuție în prezenta cauză este o activitate economică desfășurată de o manieră stabilă și continuă în Ungaria. Dispozițiile în discuție intră, așadar, sub incidența libertății de stabilire consacrate în capitolul III din Directiva 2006/123, iar nu sub incidența liberei circulații a serviciilor prevăzute în capitolul IV din aceeași directivă(19).
47.      În consecință, nu vom aborda articolul 16 din Directiva 2006/123(20), care se află în capitolul privind serviciile. Ne vom concentra mai degrabă pe articolul
14 din această directivă, care se referă la libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii.
2.      Articolul 14 din Directiva 2006/123
48.      Articolul
14 din Directiva 2006/123 conține o interdicție absolută în privința cerințelor discriminatorii.
49.      În temeiul punctului 1 al acestui articol, statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea unor cerințe discriminatorii bazate direct sau indirect pe cetățenie sau, în cazul societăților, pe situarea sediului social al acestora(21).
50.      Este esențial să se arate că, odată ce a fost constatată o astfel de discriminare, statul membru nu are nicio posibilitate de a justifica măsura discriminatorie. Articolul
14 din Directiva 2006/123 stabilește o „listă neagră” a cerințelor interzise în orice situație(22). În această privință, interdicțiile prevăzute de acesta merg mult mai departe decât tratatele, în temeiul cărora o restrângere a libertății de stabilire poate fi, teoretic, justificată dacă un stat membru demonstrează că se întemeiază pe un motiv imperativ de interes general, că este proporțională și conformă cu drepturile fundamentale și cu principiile generale ale Uniunii.
51.      În acest context, în raport cu prezenta cauză, rezultă că aspectul dacă Decretul guvernamental are caracter discriminatoriu are consecințe tangibile, întrucât, fiind contrară articolului
14 din Directiva 2006/123, chestiunii i s‑ar pune punct în acel moment.
52.      Deși suntem conștienți de faptul că revine în cele din urmă instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă în prezenta cauză există o cerință interzisă de articolul
14 alineatul
(1) din Directiva 2006/123, considerăm că, pe baza elementelor de care dispune, Curtea este în măsură să orienteze instanța de trimitere în acest stadiu. În acest sens, propunem Curții să examineze următoarele aspecte.
53.      În această etapă, este util să amintim ceea ce însăși instanța de trimitere a prezentat Curții în cererea sa de decizie preliminară. Instanța menționată consideră că Decretul guvernamental dă naștere unei discriminări indirecte(23) din următoarele motive: (a) societățile implicate în vânzarea cu amănuntul a produselor alimentare cu o cifră de afaceri mai mică de 1 miliard HUF – adică comercianții care nu erau vizați de articolul 1 alineatul (2) punctul 2 din Decretul guvernamental – aveau toate proprietari maghiari, în timp ce toți comercianții ale căror activități erau vizate de dispoziția menționată nu aveau proprietari maghiari; (b) în cursul aplicării efective a Decretului guvernamental, autoritățile competente verifică și sancționează numai magazinele comercianților ale căror societăți nu au proprietari maghiari; magazinele aparținând comercianților care au proprietari maghiari fie nu sunt supuse unor astfel de verificări, fie verificările sunt practic lipsite de substanță sau se încheie fără a se aplica vreo sancțiune.
54.      Nu suntem în măsură să contestăm această apreciere a instanței de trimitere. Dimpotrivă, aprecierea situației de fapt efectuată pare a fi complet logică și rezonabilă, ceea ce ne oferă motive solide pentru a crede că Decretul guvernamental discriminează, în mod indirect, societățile care au proprietari străini.
55.      În sfârșit, din motive de exhaustivitate, considerăm că hotărârile pronunțate de Curte(24) în materie fiscală nu au nicio relevanță pentru prezenta cauză. Domeniul menționat este caracterizat de o sensibilitate deosebită și de suveranitatea fiscală generală a statelor membre. Întreaga logică și rațiune a fiscalității se bazează pe o prezumție de legalitate, în sensul că, datorită suveranității fiscale generale mai sus menționate, statele membre au, în principiu, libertatea să impoziteze orice activitate. Statele membre sunt de asemenea, în principiu, libere să stabilească sistemul de taxare pe care îl consideră cel mai adecvat, astfel încât aplicarea unei taxări progresive ține de puterea de apreciere a fiecărui stat membru(25), motiv pentru care, în esență, chiar și cotele intens progresive de taxare nu constituie prin însăși natura lor o discriminare întemeiată pe locul în care se află sediul societăților(26). Prin urmare, într‑o astfel de situație, este foarte posibil ca o taxare progresivă să aibă un impact mai mare asupra întreprinderilor aflate în proprietatea unor persoane fizice sau juridice din alte state membre decât asupra persoanelor fizice sau juridice rezidente sau stabilite în statul membru în cauză. O logică diferită se aplică însă unei reglementări precum cea în discuție în prezenta cauză. În acest caz, prezumția funcționează invers, în sensul că statele membre sunt cele care trebuie să se abțină de la instituirea unor obstacole care ar putea împiedica funcționarea pieței interne.
56.      În consecință, Curtea adoptă o abordare diferită în cauzele care implică impozite în contextul libertăților privind piața internă, în special libera prestare a serviciilor, libertatea de stabilire și libera circulație a capitalurilor(27), limitându‑se doar la examinarea măsurilor care au un caracter discriminatoriu. Prin urmare, odată ce Curtea constată că o măsură nu este discriminatorie, aceasta nu va intra în domeniul de aplicare al libertății respective prevăzute în tratat. Din cauza acestor împrejurări speciale, am sfătui Curtea să nu transpună elementele din propria jurisprudență din materia fiscalității în cauze standard privind piața internă, precum prezenta cauză.
3.      Concluzie preliminară
57.      În concluzie, articolul
14 din Directiva 2006/123 se opune Decretului guvernamental.
4.      Articolul 15 din Directiva 2006/123
58.      Având în vedere constatările noastre de mai sus, analiza care urmează nu mai este necesară. În ipoteza în care Curtea ar decide să nu urmeze raționamentul nostru referitor la articolul
14 din Directiva 2006/123 și să efectueze o apreciere a Decretului guvernamental în raport cu articolul
15 din această directivă, facem trimitere la analiza de mai sus referitoare la Regulamentul nr. 1308/2013. Articolul
15 din Directiva 2006/123 s‑ar opune Decretului guvernamental pentru exact aceleași motive ca cele valabile în cazul Regulamentului nr. 1308/2013.
IV.    Concluzie
59.      Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Győri Törvényszék (Curtea din Győr, Ungaria) după cum urmează:
Dispozițiile Regulamentului (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de instituire a unei organizări comune a piețelor produselor agricole și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 922/72, (CEE) nr. 234/79, (CE) nr. 1037/2001 și (CE) nr. 1234/2007 ale Consiliului și articolul
14 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne
trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care, invocând o situație de urgență, impune comercianților cu amănuntul din sectorul alimentar a căror cifră de afaceri anuală depășește un anumit cuantum obligația de a aplica anumitor categorii de produse, pentru o perioadă determinată, un preț brut de vânzare cu amănuntul mai mic cu cel puțin 15 % decât cel mai scăzut preț brut de vânzare cu amănuntul pe care l‑au aplicat în ultimele 30 de zile și care, în cazul nerespectării acestei obligații, prevede aplicarea obligatorie a unei amenzi.
1      Limba originală: engleza.
2      Hotărârea din 12 septembrie 2024 (C‑557/23, denumită în continuare „Hotărârea SPAR Magyarország”, EU:C:2024:737).
3      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de instituire a unei organizări comune a piețelor produselor agricole și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 922/72, (CEE) nr. 234/79, (CE) nr. 1037/2001 și (CE) nr. 1234/2007 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 671), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2021/2117 al Parlamentului European și al Consiliului din 2 decembrie 2021 (JO 2021, L 435, p. 262).
4      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
5      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice (JO 1998, L 204, p. 37, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 207).
6      A se vedea punctul 48 și dispozitivul Hotărârii SPAR Magyarország.
7      Curtea a optat pentru această abordare, chiar dacă, în cauza menționată, SPAR Magyarország Kft. a susținut că articolele 34 și 49 TFUE, precum și articolele 16, 17, 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene se opun măsurii naționale respective. În plus, atât guvernul german, cât și cel austriac au analizat libertățile fundamentale în observațiile prezentate și au ajuns la concluzia că articolele 34, 36
și 49 TFUE, precum și articolele 16
și 17 și articolul 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale, în plus față de dispozițiile Regulamentului nr. 1308/2013, se opuneau măsurii naționale în discuție.
8      A se vedea Hotărârea din 11 martie 2021, Comisia/Ungaria (Marje de profit) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punctul 35),
și Hotărârea SPAR Magyarország (punctul 36).
9      A se vedea Hotărârea din 11 martie 2021, Comisia/Ungaria (Marje de profit) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punctul 36),
și Hotărârea SPAR Magyarország (punctul 37).
10      A se vedea Hotărârea din 11 martie 2021, Comisia/Ungaria (Marje de profit) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punctul 37),
și Hotărârea SPAR Magyarország (punctul 38).
11      Caz în care ar fi interzise de dreptul Uniunii.
12      A se vedea Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctul 97).
13      A se vedea articolul 1 alineatele (2)-(7) din Directiva 2006/123.
14      A se vedea articolul 2 alineatele (2) și (3) din Directiva 2006/123. Cu privire la dificultatea de a delimita strict obiectul de domeniul de aplicare al directivei menționate, a se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Amazon EU
(Tarife minimale pentru livrarea de cărți) (C‑366/24, EU:C:2025:531, punctul 49 și următoarele).
15      Astfel cum se poate deduce din formularea „acestea includ”.
16      A se vedea capitolul III din Directiva 2006/123.
17      A se vedea capitolul IV din Directiva 2006/123.
18      A se vedea Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctul 110).
19      În acest sens, trebuie menționat că toate părțile la procedură, cu excepția guvernului german în observațiile sale scrise (cu toate că în observațiile sale orale prezentate în cadrul ședinței nu a insistat asupra acestui aspect), consideră că prezenta cauză intră sub incidența normelor privind libertatea de stabilire.
20      Instanța de trimitere face referire în mod specific la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2006/123 în cadrul primei întrebări preliminare.
21      Dispoziția enumeră în continuare două exemple („incluzând, în special”) cu titlu ilustrativ: (a) cerința de cetățenie pentru prestator, personalul acestuia, persoanele care dețin capital social sau membrii organelor de administrare sau de supraveghere ale prestatorului și (b) cerința ca prestatorul, personalul acestuia, persoanele care dețin capital social sau membrii organelor de administrare sau de supraveghere ale prestatorului să aibă reședința pe teritoriul respectiv.
22      A se vedea Hotărârea din 16 iunie 2015, Rina Services ș.a. (C‑593/13, EU:C:2015:399, punctele 35-40).
23      În sensul articolului 16 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2006/123.
24      A se vedea, de exemplu, hotărârile pronunțate la 3 martie 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139),
și Hotărârea din 3 martie 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Pentru o apreciere critică a acestor hotărâri, a se vedea, de asemenea, Kreuschitz, V., „Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?”,
European State Aid Law Quarterly, vol. 23(4) 2024, p. 400-420,
și Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt”, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, p. 939-944.
25      A se vedea Hotărârea din 3 martie 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punctul 69 și jurisprudența citată).
26      A se vedea în esență Hotărârea din 3 martie 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punctul 74).
27      A se vedea și Concluziile noastre prezentate în cauza The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, punctul 82 și urm.).