62010CC0150_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met een reeks in 2006 vastgestelde maatregelen is de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker hervormd met het oog op een herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Unie. Deze maatregelen hebben onder meer de volgende gevolgen gehad:
– het begin van het verkoopseizoen is met ingang van 2007 verschoven van 1 juli naar 1 oktober, zodat het verkoopseizoen 2006/2007 bij uitzondering vijftien maanden bestreek;
– om rekening te houden met die uitzonderingssituatie zijn aan de ondernemingen aanvullende overgangsquota toegekend voor dat verkoopseizoen;
– elk bovenop de toegekende quota geproduceerd overschot is aan een heffing onderworpen;
– de ondernemingen zijn gestimuleerd te herstructureren: zij moesten afstand doen van (een gedeelte van) hun basisquotum en hun installaties ontmantelen, waarvoor zij als tegenprestatie herstructureringssteun ontvingen;
– bij niet-nakoming van de herstructureringsverbintenissen zou ten eerste de desbetreffende steun worden teruggevorderd en ten tweede een financiële sanctie worden opgelegd, die bij opzettelijke of door grove nalatigheid begane niet-nakoming kon oplopen tot 30 % van het terug te vorderen bedrag.
2. Aan Beneo-Orafti SA (hierna: „Beneo-Orafti”), een Belgische vennootschap, is een basisquotum en een overgangsquotum toegekend voor het verkoopseizoen 2006/2007. Zij heeft zich ertoe verplicht afstand te doen van het basisquotum en de betrokken installaties gedeeltelijk te ontmantelen in ruil voor herstructureringssteun, die haar is betaald. Omdat zij echter van mening was dat zij niet hoefde af te zien van haar overgangsquotum, heeft zij een hoeveelheid inulinestroop(2) geproduceerd die iets beneden dat quotum lag.
3. Het Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (BIRB) wil thans ten eerste de herstructureringssteun ten bedrage van 454,425 EUR per geproduceerde ton terugvorderen, ten tweede een financiële sanctie van 30 % van het terug te vorderen bedrag opleggen en ten derde een heffing van 500 EUR per geproduceerde ton als overschotheffing innen. Beneo-Orafti verzet zich daartegen.
4. De Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (België), waaraan het geschil is voorgelegd, stelt het Hof zeven prejudiciële vragen, die hoofdzakelijk betrekking hebben op de volgende punten:
– Kon Beneo-Orafti ervan uitgaan dat haar overgangsquotum los stond van haar basisquotum en dus niet werd beïnvloed door de afstand van het basisquotum en door de verlening van de desbetreffende herstructureringssteun?
– Wanneer precies zijn de door Beneo-Orafti aangegane herstructureringsverbintenissen bindend geworden voor haar?
– Mag met betrekking tot dezelfde geproduceerde hoeveelheden zowel de toegekende steun, met een aanvullende financiële sanctie, worden teruggevorderd als betaling van een overschotheffing worden gevorderd?
– Op welke grondslag moeten de eventueel terug te vorderen bedragen worden berekend?
I – De hervorming van de suikermarkt (3)
5. De gemeenschappelijke marktordening voor suiker is in 1967 tot stand gebracht om de producenten een redelijke levensstandaard te verzekeren en de markt te stabiliseren. In het kader van die ordening kwam suiker in aanmerking voor gegarandeerde interventieprijzen, die tussen 1996 en 2006 aanzienlijk hoger waren dan de prijzen op de wereldmarkt. In de loop van de tijd is de Unie de op twee na grootste producent ter wereld geworden met een jaarlijkse overproductie van 20 miljoen ton, hetgeen meebracht dat er druk op haar werd uitgeoefend om de export van overschotten met een gesubsidieerde prijs te staken. In 2005 heeft een besluit van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) de Unie gedwongen om met name de export van buiten het quotum geproduceerde suiker op te nemen in het voor de export gestelde plafond. Derhalve kan de Unie sinds 2006 nog slechts 1,37 miljoen ton gesubsidieerde witte suiker uitvoeren, terwijl het vroegere jaarlijkse gemiddelde 6,5 miljoen ton bedroeg.
6. Bijgevolg werd een hervorming noodzakelijk geacht om de gemeenschappelijke marktordening in overeenstemming te brengen met de beginselen van het nieuwe gemeenschappelijk landbouwbeleid, en om het evenwicht op de markt te bewaren, met inachtneming van de verplichting tot vermindering van de gesubsidieerde export. De belangrijkste doelstellingen waren het concurrentievermogen van de suikerindustrie te waarborgen door de onrendabele productiecapaciteit in te krimpen, de markten te stabiliseren met waarborging van de leveringszekerheid, en bij te dragen aan het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking door de economische en sociale gevolgen voor de bevolking in de betrokken regio’s te verzachten.
7. De voornaamste kenmerken van de hervorming, die geleidelijk is ingevoerd, waren de volgende:
– handhaving van verlaagde productiequota, aangevuld met extra quota die konden worden gekocht door producenten die zich als concurrenten beschouwden in de nieuwe omgeving;
– geleidelijke verlagingen van de prijs per ton witte suiker;
– geleidelijke verlagingen van de minimumprijs die per ton quotumsuikerbieten werd betaald aan de telers, versoepeld door een gedeeltelijk compensatiesysteem;
– schorsing van het systeem van uitvoerrestituties voor de uitvoer van quotumsuiker;
– een tijdelijk herstructureringsfonds, gefinancierd door een heffing die de producenten betaalden op hun quotum en dat in hoofdzaak bestemd was voor de financiering van de diverse soorten steun die werd uitgekeerd wanneer vrijwillig afstand werd gedaan van productiequota:
– herstructureringssteun voor producenten die de quotumproductie staakten en afstand deden van de betrokken quota;
– diversificatiesteun bestemd voor het stimuleren van alternatieven in de regio’s die bij de herstructurering betrokken waren;
– overgangssteun voor raffinaderijen om hen in staat te stellen zich aan de herstructurering aan te passen.
II – Rechtskader
A – Verordening (EG) nr. 318/2006
8. Verordening (EG) nr. 318/2006(4) heeft de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker ingrijpend gewijzigd, met gelijktijdige intrekking en vervanging van de eerdere basisverordening.(5)
9. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 318/2006 bepaalt dat het verkoopseizoen voor de door de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker geregelde producten begint op 1 oktober en eindigt op 30 september van het daaropvolgende jaar, met uitzondering van het verkoopseizoen 2006/2007, dat begint op 1 juli 2006 en eindigt op 30 september 2007.(6)
10. Lid 1 van artikel 7 van deze verordening (opgenomen in hoofdstuk 2, „Quotumproductie”, van titel II, „Interne markt”) bepaalt dat de quota voor de productie van suiker, isoglucose en inulinestroop op nationaal of regionaal niveau worden vastgesteld in bijlage III bij die verordening, en lid 2, eerste alinea, van dat artikel bepaalt dat de lidstaten een quotum toekennen aan elke erkende suiker-, isoglucose‑ of inulinestroopproducerende onderneming die op hun grondgebied is gevestigd.
11. In hetzelfde hoofdstuk voorziet artikel 10 van verordening nr. 318/2006, „Beheer van de quota”, in aanpassingen van de in bijlage III daarbij vastgestelde quota voor elk verkoopseizoen, met een gemeenschappelijk verlagingspercentage vanaf 2010/2011.
12. Hoofdstuk 3 van titel II van verordening nr. 318/2006 heeft het opschrift „Productie buiten het quotum” en omvat de artikelen 12 tot en met 15. Volgens artikel 15, lid 1, wordt een overschotheffing gelegd op in enig verkoopseizoen geproduceerde hoeveelheden suiker, isoglucose en inulinestroop die overtollig zijn ten opzichte van de toegekende quota en die niet onderworpen zijn aan een van de regelingen van de artikelen 12 tot en met 14 (namelijk hoofdzakelijk gebruik voor de vervaardiging van bepaalde industriële producten, overboeking naar het volgende verkoopseizoen, voorziening van ultraperifere gebieden of uitvoer binnen bepaalde kwantitatieve grenzen). Volgens punt 18 van de considerans van die verordening is het doel van de heffing voor de hoeveelheden die niet aan voor die regelingen geldende voorwaarden voldoen, een „zodanige opeenstapeling ervan [te voorkomen] dat een risico voor de marktsituatie ontstaat”.
13. Artikel 15, lid 2, van verordening nr. 318/2006 bepaalt dat de overschotheffing wordt vastgesteld „op een niveau dat hoog genoeg is om de opeenstapeling van hoeveelheden zoals bedoeld in lid 1 te voorkomen”.
14. Artikel 15, lid 3, van deze verordening bepaalt dat de overschotheffing door de lidstaat in rekening wordt gebracht. Ook al lijkt er geen bepaling te zijn die vergelijkbaar is met die van artikel 11, lid 3, van verordening (EG) nr. 320/2006(7) (zie punt 27 van deze conclusie), die voorziet in een terugboeking van de overschotheffing, maakt de heffing in kwestie deel uit van de eigen middelen van de Unie.(8)
15. Artikel 44 van verordening nr. 318/2006 (aangekondigd in punt 43 van de considerans ervan) machtigt de Commissie om overgangsmaatregelen te nemen om met name de overgang te vergemakkelijken van de marktsituatie in het verkoopseizoen 2005/2006 naar de marktsituatie in het verkoopseizoen 2006/2007, en meer in het algemeen de overgang van de oude regeling naar de nieuwe regeling.
16. Ten slotte bepaalt artikel 46 van die verordening onder meer dat titel II ervan van toepassing is tot het einde van het verkoopseizoen 2014/2015.
B – Verordening nr. 320/2006
17. De considerans van verordening nr. 320/2006 vermeldt onder meer het volgende:
„(1) [...] Om het communautaire systeem voor de productie van en de handel in suiker aan te passen aan de internationale eisen en het concurrentievermogen van dat systeem in de toekomst te garanderen moet een proces van ingrijpende herstructurering op gang worden gebracht dat leidt tot een aanzienlijke inkrimping van de onrendabele productiecapaciteit in de Gemeenschap. Daartoe dient, als een noodzakelijke voorwaarde voor het behoorlijk functioneren van de nieuwe gemeenschappelijke marktordening voor suiker, een afzonderlijke en autonome tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Gemeenschap te worden ingesteld. In het kader van die regeling moeten de quota worden verlaagd op zodanige wijze dat rekening wordt gehouden met de legitieme belangen van de suikerindustrie, van de telers van suikerbieten, suikerriet en cichorei en van de consumenten in de Gemeenschap.
(2) Een tijdelijk herstructureringsfonds dient te worden opgezet om de herstructureringsmaatregelen voor de communautaire suikerindustrie te financieren. [...]
[...]
(4) De herstructureringsmaatregelen waarin de onderhavige verordening voorziet, moeten worden gefinancierd door tijdelijke heffingen op te leggen aan die producenten van suiker, isoglucose en inulinestroop die uiteindelijk van het herstructureringsproces zullen profiteren. [...]
(5) Aan de minst productieve suikerproducerende ondernemingen dient door middel van passende herstructureringssteun een belangrijke economische stimulans te worden gegeven om van hun quotumproductie af te zien. Daarom moet herstructureringssteun worden ingevoerd waarvan een stimulans uitgaat om de quotumproductie van suiker definitief te beëindigen en afstand te doen van het betrokken quotum, dat tezelfdertijd toelaat om terdege rekening te houden met het respect voor de sociale‑ en milieuverbintenissen verbonden aan het beëindigen van productie. Deze steun dient gedurende vier verkoopseizoenen beschikbaar te worden gesteld met het doel de productie te doen dalen in de mate die nodig is om in de Gemeenschap tot een evenwichtige marktsituatie te komen.
[...]”
18. Volgens artikel 2, punt 6, van verordening nr. 320/2006 wordt onder „quotum” verstaan ieder quotum voor de productie van suiker, isoglucose en inulinestroop dat aan een onderneming is toegekend overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 318/2006.
19. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 320/2006 bepaalt dat een suiker‑, isoglucose‑ of inulinestroopproducerende onderneming waaraan vóór 1 juli 2006 een quotum is toegekend, recht heeft op herstructureringssteun per ton quotum waarvan afstand wordt gedaan, mits zij in een van de verkoopseizoenen 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 en 2009/2010 afstand doet van haar quotum of een deel daarvan op een van de drie wijzen als vermeld sub a tot en met c. De sub b vermelde voorwaarde, die relevant is voor het hoofdgeding, is dat de onderneming afstand doet van het door haar aan een of meer van haar fabrieken toegekende quotum, de productie-installaties van de betrokken fabrieken gedeeltelijk ontmantelt en het productieterrein en de resterende productie-installaties van de betrokken fabrieken niet gebruikt voor de productie van producten die onder de gemeenschappelijke marktordening voor suiker vallen [de sub a genoemde voorwaarde is dat zij afstand doet van een dergelijk quotum met volledige ontmanteling van de betrokken installaties, en die sub c, dat zij afstand doet van een deel van een dergelijk quotum en dat zij de betrokken installaties niet gebruikt voor de raffinage van ruwe suiker; zij hoeft de installaties dus niet te ontmantelen].
20. Artikel 3, lid 2, van verordening nr. 320/2006 bepaalt onder meer dat de herstructureringssteun wordt toegekend voor het verkoopseizoen waarvoor overeenkomstig lid 1 van die verordening afstand wordt gedaan van de quota, en alleen voor de hoeveelheid quota waarvan afstand is gedaan en die niet opnieuw zijn toegewezen.
21. Volgens artikel 3, lid 4, van die verordening moet bij de gedeeltelijke ontmanteling van productie-installaties onder meer de productie van suiker, isoglucose en inulinestroop definitief en volledig worden gestaakt door de betrokken productie-installatie en moeten de voor de productie van die producten bestemde en gebruikte productie-installaties die niet voor de nieuwe productie zullen worden gebruikt, worden ontmanteld.
22. Ten slotte bepaalt artikel 3, lid 5, van verordening nr. 320/2006 dat het bedrag van de herstructureringssteun per ton quotum waarvan afstand wordt gedaan, 547,50 EUR voor het verkoopseizoen 2006/2007 of 2007/2008 bedraagt [in het in lid 1, sub a, bedoelde geval is dit bedrag 730 EUR en in het in lid 1, sub c, bedoelde geval 255,50 EUR voor dezelfde verkoopseizoenen. Voor de twee volgende verkoopseizoenen worden de bedragen geleidelijk verlaagd].
23. Volgens artikel 5, lid 1, van verordening nr. 320/2006 beslissen de lidstaten over de toekenning van de herstructureringssteun voor het verkoopseizoen 2006/2007 uiterlijk op 30 september 2006 (de algemene regel voor de volgende verkoopseizoenen is dat de lidstaten uiterlijk eind februari voorafgaande aan het verkoopseizoen beslissen).
24. Artikel 5, lid 2, van die verordening bepaalt dat die steun wordt toegekend indien de lidstaat na grondige verificatie heeft vastgesteld dat de aanvraag en het herstructureringsplan de vereiste elementen omvatten, dat de in dat plan beschreven maatregelen en acties met de toepasselijke communautaire en nationale wetgeving in overeenstemming zijn, en dat de nodige financiële middelen in het herstructureringsfonds beschikbaar zijn, op basis van door de Commissie verstrekte informatie.
25. Volgens artikel 11, lid 1, van die verordening wordt een tijdelijke herstructureringsheffing per verkoopseizoen per ton quotum betaald door ondernemingen waaraan een quotum is toegekend. Voor de quota waarvan een onderneming vanaf een bepaald verkoopseizoen overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 320/2006 afstand heeft gedaan, hoeft evenwel voor dat verkoopseizoen en de daaropvolgende verkoopseizoenen geen tijdelijke herstructureringsheffing te worden betaald.
26. Artikel 11, lid 2, van die verordening bepaalt dat de heffing voor suiker en inulinestroop 126,40 EUR per ton quotum bedraagt voor het verkoopseizoen 2006/2007.
27. Volgens artikel 11, lid 3, eerste alinea, van die verordening zijn de lidstaten tegenover de Gemeenschap aansprakelijk voor de op hun grondgebied te innen tijdelijke herstructureringsheffing.
C – Verordening (EG) nr. 493/2006
28. Punt 10 van de considerans van verordening (EG) nr. 493/2006(9) vermeldt dat aangezien is bepaald dat het verkoopseizoen 2006/2007 van 1 juli 2006 tot en met 30 september 2007 loopt en dus vijftien maanden bestrijkt, het dienstig is om voor dat verkoopseizoen de quota te verhogen rekening houdend met de drie extra maanden, teneinde een toekenning te garanderen die overeenkomt met die van de vorige en de volgende verkoopseizoenen. Deze overgangsquota moeten betrekking hebben op de suikerproductie van het begin van het verkoopseizoen 2006/2007, uit vóór 1 januari 2006 ingezaaide suikerbieten.
29. Volgens artikel 9, lid 3(10), van verordening nr. 493/2006 wordt voor het verkoopseizoen 2006/2007, voor inulinestroop, aan de lidstaten een overgangsquotum van 80 180 ton droge stof toegekend, volgens de in bijlage II, deel C, bij die verordening vastgestelde verdeling.
30. Artikel 9, lid 4, sub a en b, van die verordening bepaalt dat dit overgangsquotum is vrijgesteld van de betaling van de in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 320/2006 vastgestelde tijdelijke herstructureringsheffing en niet in aanmerking komt voor de in die verordening vastgestelde steun.
31. Volgens artikel 9, lid 5, van verordening nr. 493/2006 kennen de lidstaten de overgangsquota toe aan de erkende op hun grondgebied gevestigde suiker-, isoglucose‑ of inulinestroopproducerende ondernemingen, volgens objectieve criteria en op zodanige wijze dat gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt‑ en concurrentieverstoringen worden vermeden.
D – Verordening (EG) nr. 967/2006
32. Volgens artikel 1 van verordening (EG) nr. 967/2006(11) worden bij deze verordening de voorwaarden vastgesteld voor het gebruik of de overboeking van buiten het quotum geproduceerde hoeveelheden suiker, isoglucose en inulinestroop, alsmede de voorschriften inzake de overschotheffing, overeenkomstig titel II, hoofdstuk 3, van verordening nr. 318/2006.(12)
33. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 967/2006 stelt de bij artikel 15 van verordening nr. 318/2006 ingestelde heffing vast op 500 EUR per ton. Dat niveau wordt als volgt toegelicht in punt 3 van de considerans van verordening nr. 967/2006:
„De overschotheffing dient te worden vastgesteld op een niveau dat hoog genoeg is om de opeenstapeling te voorkomen van boven het quotum geproduceerde hoeveelheden die de markt kunnen verstoren. Het is dienstig hiervoor een vast bedrag toe te passen dat even hoog is als de volle invoerrechten voor witte suiker.”
34. Artikel 4, lid 1, van die verordening bepaalt dat de aan de fabrikant aangerekende heffing wordt gelegd op het overschot dat hij boven zijn productiequotum voor een bepaald verkoopseizoen heeft geproduceerd, behoudens bepaalde uitzonderingen die in wezen overeenkomen met die van artikel 15 van verordening nr. 318/2006(13), waarvan echter vaststaat dat zij geen betrekking hebben op het onderhavige geval.
E – Verordening (EG) nr. 968/2006
35. Volgens artikel 1, lid 1, van verordening (EG) nr. 968/2006(14) bevat die verordening uitvoeringsbepalingen voor de maatregelen die zijn vastgesteld bij de artikelen 3 en 6 tot en met 9 van verordening nr. 320/2006. Artikel 1, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 968/2006 bepaalt dat de in artikel 2 van verordening nr. 320/2006 opgenomen begripsomschrijvingen van toepassing zijn.
36. Artikel 3 van verordening nr. 968/2006 bepaalt dat vanaf het verkoopseizoen waarvoor overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 320/2006 afstand is gedaan van het quotum, voor de betrokken fabrieken geen productie van suiker, isoglucose of inulinestroop kan worden beschouwd als productie in het kader van dat quotum.
37. Artikel 10 van verordening nr. 968/2006 regelt de procedure voor de toekenning van de herstructureringssteun, en geeft onder meer aan dat de Commissie de geschatte beschikbaarheid van financiële middelen moet bepalen en dat de lidstaten de aanvrager uiterlijk op de bij artikel 5, lid 1, van verordening nr. 320/2006 vastgestelde uiterste datum, te weten voor het verkoopseizoen 2006/2007 op 30 september 2006, in kennis moeten stellen van het lot van hun aanvraag.
38. Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 968/2006 bepaalt:
„Zodra de herstructureringssteun is toegekend, voert de begunstigde alle maatregelen uit die in het goedgekeurde herstructureringsplan in detail zijn vermeld, en komt hij de in zijn aanvraag voor herstructureringssteun opgenomen verbintenissen na.”
39. Artikel 26, lid 1, van die verordening bepaalt dat indien de begunstigde één of meer van zijn verbintenissen in het kader van het herstructureringsplan, het bedrijfsplan of het nationale herstructureringsprogramma, naargelang van het geval, niet is nagekomen, behoudens overmacht het voor de betrokken verbintenis of verbintenissen toegekende deel van de steun wordt teruggevorderd.
40. Artikel 27 van die verordening bepaalt:
„1. Indien de begunstigde één of meer van zijn verbintenissen in het kader van het herstructureringsplan, het bedrijfsplan of het nationale herstructureringsprogramma, naargelang van het geval, niet is nagekomen, moet hij een bedrag betalen dat gelijk is aan 10 % van het overeenkomstig artikel 26 terug te vorderen bedrag.
2. De overeenkomstig lid 1 op te leggen boeten worden niet opgelegd indien de onderneming ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan aantonen dat de niet-nakoming te wijten is aan overmacht [...]
3. Indien de niet-nakoming opzettelijk of door grove nalatigheid is begaan, moet de begunstigde een bedrag betalen dat gelijk is aan 30 % van het overeenkomstig artikel 26 terug te vorderen bedrag.”
III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
41. Op 27 juli 2006 hebben de Belgische bevoegde autoriteiten aan Beneo-Orafti een basisquotum van 131 330 ton en een overgangsquotum van 32 833 ton inulinestroop toegekend voor het verkoopseizoen 2006/2007.(15) In de brief die haar over deze twee toekenningen informeerde, stond onder meer dat het overgangsquotum gelijk was aan 3/12e van het basisquotum en als „compensatie” diende voor de verlenging van de duur van het verkoopseizoen 2006/2007 met drie maanden.(16)
42. Dezelfde dag heeft Beneo-Orafti bij dezelfde autoriteiten een aanvraag om herstructureringssteun ingediend, waarbij zij als tegenprestatie afstand deed van haar basisquotum (maar naar eigen zeggen niet van haar overgangsquotum). Op 18 augustus 2006 hebben de Belgische autoriteiten geantwoord dat de aanvraag als compleet werd beschouwd. Op 18 september 2006 hebben zij Beneo-Orafti in kennis gesteld van de ontvankelijkheid van haar aanvraag, en de Commissie hierover geïnformeerd.
43. Op 29 september 2006 heeft de Commissie de lidstaten meegedeeld dat de geschatte omvang van de in het tijdelijke herstructureringsfonds beschikbare financiële middelen toereikend was om herstructureringssteun toe te kennen voor alle voor het verkoopseizoen 2006/2007 ingediende en door de lidstaten steunwaardig bevonden aanvragen.(17)
44. Volgens de vorderingen van Beneo-Orafti voor de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel heeft op 20 oktober 2006 een gesprek plaatsgevonden tussen Beneo-Orafti en de Belgische autoriteiten, waarin Beneo-Orafti hen in kennis heeft gesteld van haar „vaste voornemen om haar overgangsquotum te gebruiken, ongeacht haar aanvraag om herstructureringssteun in verband met haar reguliere basisquotum”, en de Belgische autoriteiten hebben gewezen op „niet nader gespecificeerde” risico’s bij uitvoering van dat voornemen.
45. Beneo-Orafti is op 21 november 2006 met de productie van inulinestroop begonnen.
46. Bij brief van 23 november 2006 heeft de bevoegde Belgische minister Beneo-Orafti meegedeeld dat hij geen onbetwistbare juridische beoordeling kon geven over de verenigbaarheid van die productie met de voorwaarden voor de verkrijging van herstructureringssteun. Hij stelde voor de Commissie om verduidelijking te vragen of Beneo-Orafti in dat kader te begeleiden, waarbij hij aangaf dat zij, indien zij de Commissie niet wilde bevragen, zou worden geacht niet van plan te zijn het overgangsquotum te produceren. In dezelfde brief wees de minister Beneo-Orafti erop dat zij de kans liep de ten onrechte ontvangen bedragen terug te moeten betalen wanneer zij dat quotum toch zou produceren zonder eerst een positief advies van de Commissie te hebben gekregen.
47. Tussen 21 november en 13 december 2006 heeft Beneo-Orafti 27 756,986 ton inulinestroop geproduceerd.
48. Op 18 januari 2007 hebben de Belgische autoriteiten Beneo-Orafti meegedeeld dat haar een steunbedrag van 59 679 771,50 EUR was toegekend.(18)
49. Op 19 februari 2007 heeft het BIRB vragen gesteld aan de Belgische autoriteiten, die deze hebben doorgegeven aan de Commissie. Op 20 maart 2007 heeft de Commissie daarop geantwoord dat de overgangsquota slechts een verhoging vormden van de basisquota. Volgens haar kon een onderneming die in het kader van de herstructureringsregeling afstand had gedaan van haar basisquotum, niet uitsluitend op basis van het overgangsquotum blijven produceren. Deze informatie is het BIRB op 3 april 2007 meegedeeld.
50. Op 9 juli 2007 heeft het BIRB Beneo-Orafti een brief gezonden, met de aantekening dat het daarbij niet om een aanmaning of een besluit ging, waarin de visie van de Commissie was overgenomen en waarin stond dat Beneo-Orafti een heffing van 13 878 493 EUR moest betalen op de productie van suiker buiten het quotum, tenzij zij aantoonde dat zij haar verbintenissen was nagekomen.
51. Op 13 augustus 2007 heeft het BIRB Beneo-Orafti aangemaand hem 16 397 508,87 EUR terug te betalen, bestaande uit een bedrag van 12 613 468,36 EUR ter zake van ontvangen steun in verband met de in het kader van het overgangsquotum geproduceerde hoeveelheid, verhoogd met 30 % als sanctie krachtens artikel 27, lid 3, van verordening nr. 968/2006.
52. Op 13 december 2007 heeft het BIRB Beneo-Orafti aangemaand hem 13 878 493 EUR te betalen, namelijk de in zijn brief van 9 juli 2007 genoemde heffing op de productie buiten het quotum.
53. De bovengenoemde bedragen en de berekening ervan kunnen schematisch worden weergegeven als volgt:
>lt>1
54. Omdat Beneo-Orafti zich verzette tegen betaling van de gevorderde bedragen (13 878 493 EUR en 16 397 508,87 EUR), heeft het BIRB zich gewend tot de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.
55. De Rechtbank van eerste aanleg te Brussel heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Zijn de aan een suikerproducerende onderneming op basis van artikel 9 van verordening nr. 493/2006 [...] toegekende overgangsquota vrijgesteld van de tijdelijke herstructureringsregeling die is ingevoerd bij verordening nr. 320/2006 van de Raad en verordening nr. 968/2006 [...], in aanmerking genomen dat:
a) de tijdelijke herstructureringsheffing niet op die quota van toepassing is, en
b) voor die quota geen herstructureringssteun wordt toegekend, en
c) die quota geen quota zijn in de zin van verordening nr. 320/2006 [...], zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 6, van die verordening?
2) Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord: zijn de overgangsquota volwaardige quota, die losstaan van de reguliere basisquota, in aanmerking genomen dat:
a) de overgangsquota worden toegekend op basis van artikel 9 van verordening nr. 493/2006 [...], en niet op basis van artikel 7 van verordening nr. 318/2006 [...];
b) de criteria voor de toekenning van de overgangsquota verschillen van die voor de toekenning van de reguliere basisquota, en
c) de overgangsquota overgangsmaatregelen vormen om de overgang van de oude regeling naar de nieuwe regeling voor de suikermarkt van de Gemeenschap te vergemakkelijken en dus in beginsel slechts gelden in het verkoopseizoen 2006/2007?
3) Indien de eerste en/of de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord: heeft een suikerproducerende onderneming die op grond van artikel 3 van verordening nr. 320/2006 [...] herstructureringssteun heeft aangevraagd voor het verkoopseizoen 2006/2007, dan recht op toekenning van een overgangsquotum voor het verkoopseizoen 2006/2007 overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 493/2006?
4) Indien de voorgaande vraag ontkennend wordt beantwoord: kan de toegepaste sanctie bestaan in terugvordering van een deel van de toegekende herstructureringssteun en terugvordering van het overgangsquotum[(19) ]?
Hoe moeten het terugvorderingsbedrag bedoeld in artikel 26, lid 1, [van verordening nr. 968/2006] en de sanctie bedoeld in artikel 27 van [die] verordening [...] worden berekend wanneer een suikerproducerende onderneming herstructureringssteun heeft ontvangen (voor het verkoopseizoen 2006/2007) en haar overgangsquotum heeft gebruikt (waarvoor geen herstructureringssteun is toegekend)?
Moet bij de berekening van dat bedrag en die sanctie geheel of gedeeltelijk rekening worden gehouden met:
a) de door de betrokken suikerproducerende onderneming gemaakte kosten voor de ontmanteling van haar productie-installaties?
b) het door de suikerproducerende onderneming geleden verlies doordat zij afstand heeft gedaan van haar reguliere basisquotum?
c) het feit dat het overgangsquotum voortvloeit uit een eenmalige overgangsmaatregel, uitsluitend bedoeld voor de productie voor het verkoopseizoen 2006/2007, maar niet voor de andere verkoopseizoenen (behalve in het geval van het overgangsquotum voor suiker)?
d) schendt de berekening van het terugvorderingsbedrag zonder inachtneming van het gestelde sub a tot en met c het evenredigheidsbeginsel?
5) Los van de vorige vragen: Wanneer worden de op basis van een herstructureringsplan aangegane verbintenissen effectief, dat wil zeggen bindend voor de aanvrager:
a) bij het begin van het verkoopseizoen waarvoor de aanvrager herstructureringssteun heeft aangevraagd?
b) bij de indiening van de aanvraag bij de bevoegde nationale autoriteit?
c) bij de kennisgeving door de bevoegde nationale autoriteit dat het verzoek als compleet wordt aangemerkt?
d) bij de kennisgeving door de bevoegde nationale autoriteit dat het verzoek in aanmerking kan komen voor herstructureringssteun?
e) bij de kennisgeving door de bevoegde nationale autoriteit van haar besluit betreffende de toekenning van herstructureringssteun?
6) Indien een van de twee eerste vragen (of beide) bevestigend wordt beantwoord: mag een suikerproducerende onderneming waaraan een overgangsquotum is toegekend voor het verkoopseizoen 2006/2007, tijdens het verkoopseizoen ook gebruik maken van dat quotum wanneer haar herstructureringssteun is toegekend voor haar reguliere basisquotum, te beginnen bij het verkoopseizoen 2006/2007?
7) Indien de eerste, de tweede en de zesde vraag ontkennend worden beantwoord: mag een bevoegde nationale autoriteit van een lidstaat in het geval van niet-nakoming van de verbintenissen in het kader van een herstructureringsplan naast terugvordering van de herstructureringssteun en oplegging van de sanctie van de artikelen 26 en 27 van verordening nr. 968/2006 [...] nog betaling van een overschotheffing volgens artikel 4 van verordening nr. 967[/2006] vorderen, of schendt die cumulatie van sancties het beginsel non bis in idem en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie?”
56. Schriftelijke en mondelinge opmerkingen zijn ingediend door Beneo-Orafti, de Belgische regering en de Commissie.
IV – Mijn analyse
57. Zoals ik reeds heb aangeven in de inleiding, betreffen de zeven zeer gedetailleerd geformuleerde vragen vier aspecten van het geschil, die ik in de volgende volgorde zou willen behandelen: 1. de kwestie van het verband tussen de overgangsquota en de basisquota waarvan afstand is gedaan (diverse aspecten daarvan komen in de eerste tot en met derde en in de zesde vraag aan de orde); 2. de kwestie van het moment waarop een onderneming die herstructureringssteun aanvraagt gebonden wordt door haar verbintenissen in dat verband (vijfde vraag); 3. de vraag of cumulatie mogelijk is van de door het BIRB gevorderde maatregelen, namelijk terugvordering, sanctie en heffing (eerste deel van de vierde vraag en zevende vraag), en 4. de berekeningswijze van het eventueel terug te vorderen bedrag (tweede deel van de vierde vraag).
58. Bij de behandeling van die vragen moet worden bedacht dat de gerezen problemen voortvloeien uit de uitzonderlijke omstandigheden die kenmerkend waren voor het verkoopseizoen 2006/2007, namelijk ten eerste het bestaan van overgangsquota en ten tweede het nemen van besluiten over de toekenning van herstructureringssteun na het begin van het verkoopseizoen. Omdat dit geen rol speelt in de latere verkoopseizoenen zal de uitlegging van het Hof in de onderhavige zaak vermoedelijk weinig rechtstreekse gevolgen hebben voor procedures met betrekking tot die andere verkoopseizoenen.
A – Het verband tussen de overgangsquota en de basisquota waarvan afstand is gedaan
59. De eerste tot en met derde en de zesde vraag van de verwijzende rechter kunnen als volgt worden samengevat. Ten eerste: staan de overgangsquota los van de basisquota hetzij omdat zij zijn vrijgesteld van de tijdelijke herstructureringsregeling hetzij om een andere reden? Ten tweede: wanneer de overgangsquota los staan van de basisquota, mag een onderneming waaraan een overgangsquotum is toegekend, dat quotum dan niet gebruiken omdat zij herstructureringssteun heeft aangevraagd dan wel omdat een dergelijke steun aan haar is toegekend?
60. Wat het eerste deel van deze vraag betreft, zijn voor het Hof tegengestelde argumenten aangevoerd. Beneo-Orafti voert de tekst van een aantal relevante bepalingen aan voor haar stelling dat de overgangsquota zijn vrijgesteld van de tijdelijke herstructureringsregeling en autonoom zijn ten opzichte van de basisquota. De Belgische regering en de Commissie baseren zich voor het tegenovergestelde standpunt op de doelstelling van de hervorming en op de ratio van de overgangsquota.
61. Die doelstelling en ratio pleiten mijns inziens inderdaad ervoor dat de overgangsquota als een verhoging van de basisquota moeten worden beschouwd en niet onafhankelijk daarvan kunnen worden gebruikt, ook al impliceert de aard ervan in bepaalde opzichten een specifieke behandeling op detailpunten.
62. In de eerste plaats volgt uit de regeling duidelijk dat het overgangsquotum is ingevoerd om te voorkomen dat het basisquotum, berekend op basis van een normaal verkoopseizoen van twaalf maanden, onvoldoende zou zijn voor een verkoopseizoen van bij uitzondering vijftien maanden.(20) Naar de opzet ervan gaat het dus om een verhoging van het basisquotum met 25 %(21), die overeenkomt met de verlenging van de duur van het verkoopseizoen met 25 %.
63. In de tweede plaats blijkt ook uit de regeling dat de ingevoerde mechanismen voor de herstructurering van de suikerindustrie ten doel hadden de ondernemingen te stimuleren om de productie definitief en volledig te staken en de betrokken installaties te ontmantelen.(22) De staking moest effectief zijn „[v]anaf het verkoopseizoen waarvoor [...] afstand is gedaan het van het quotum”.(23) Het zou niet stroken met dit doel om ondernemingen toe te staan te verklaren dat zij afstand doen van hun quotum voor het verkoopseizoen 2006/2007 en de daarmee overeenkomende steun te ontvangen, en in hetzelfde verkoopseizoen 20 % van het gecumuleerde quotum (basisquotum plus overgangsquotum) te gebruiken.
64. Ook al pleiten het doel van het overgangsquotum en dat van de herstructureringsstimulans dus duidelijk voor de gelijkstelling van dat quotum met het basisquotum, als onlosmakelijke verhoging ervan, toch wil ik onderzoeken of de op de tekst van een aantal bepalingen van de regeling gebaseerde argumenten van Beneo-Orafti niet een andere analyse vereisen.
65. Beneo-Orafti voert ten eerste artikel 9, lid 4, van verordening nr. 493/2006 aan, op grond waarvan de overgangsquota zijn vrijgesteld van de betaling van de in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 320/2006 vastgestelde tijdelijke herstructureringsheffing en niet in aanmerking komen voor de in die verordening vastgestelde steun. Daaruit leidt zij af dat die quota buiten de herstructureringsregeling vallen. Die uitlegging wordt volgens haar bevestigd door het feit dat de quota die behoren tot die regeling, die zelf valt onder verordening nr. 320/2006 en uitvoeringsverordening nr. 968/2006, uitdrukkelijk(24) zijn beperkt tot die welke zijn toegekend uit hoofde van verordening nr. 318/2006, terwijl de overgangsquota worden toegekend krachtens verordening nr. 493/2006. Derhalve is artikel 3 van verordening nr. 968/2006, dat elke productie verbiedt vanaf het moment waarop afstand is gedaan van het quotum, niet van toepassing op de overgangsquota.
66. Beneo-Orafti onderstreept ook dat artikel 9, lid 5, van verordening nr. 493/2006 bepaalt dat de overgangsquota worden „toegekend” door de lidstaten (en niet dat de basisquota worden „verhoogd” met een bepaald percentage), en dat die toekenning volgens die bepaling plaatsvindt „volgens objectieve criteria en op zodanige wijze dat gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt‑ en concurrentieverstoringen worden vermeden”, welke eisen niet worden genoemd in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 318/2006 voor de toekenning van de basisquota. Daaruit volgt naar haar mening dat de twee toekenningen los van elkaar staan (overigens is volgens Beneo-Orafti het overgangsquotum voor suiker in het zuiden van Italië niet toegekend naar evenredigheid van de toekenning van het basisquotum). Ten slotte hebben de overgangsquota een ander doel dan de basisquota, namelijk het vergemakkelijken van de overgang tussen de oude en de nieuwe regeling.
67. Toegegeven, de argumenten van Beneo-Orafti lijken niet helemaal gespeend van relevantie. Daar de wetgever (in casu de Commissie, omdat de overgangsquota volledig vallen onder de maatregelen die zij krachtens de haar bij verordening nr. 318/2006 en verordening nr. 320/2006 verleende bevoegdheden heeft vastgesteld) namelijk beoogde de overgangsquota wat betreft het staken van de productie hetzelfde lot te laten ondergaan als het basisquotum, had hij alle mogelijkheid dit nader te preciseren. Niet alleen is dat niet gebeurd, maar ook bevat de regeling een aantal gegevens waaruit het tegendeel blijkt, die Beneo-Orafti in haar argumentatie ook heeft genoemd.
68. Maar hoewel ik de redenering van die onderneming kan volgen, zie ik niet hoe haar stelling kan slagen.
69. Wanneer men namelijk het overgangsquotum als onafhankelijk van het basisquotum beschouwt, dan moet dat gelden vanuit de invalshoek zowel van de toegekende hoeveelheid als van het tijdvak waarvoor die hoeveelheid is toegekend.
70. Uit punt 10 van de considerans van verordening nr. 493/2006 blijkt evenwel dat het overgangsquotum betrekking moest hebben op de productie van het begin van het verkoopseizoen 2006/2007. Gelet op de relatie tussen de betrokken hoeveelheden en de betrokken tijdvakken, kan het in dit geval enkel gaan om de eerste drie maanden van het verkoopseizoen, namelijk de maanden juli tot en met september 2006, die de noodzakelijke overgangsperiode vormden om de continuïteit tussen de eerdere (van 1 juli tot en met 30 juni van het volgende jaar) en de latere (van 1 oktober tot en met 30 september van het volgende jaar) jaarlijkse verkoopseizoenen te waarborgen en zo de uit de nieuwe data van de verkoopseizoenen voortvloeiende kloof te dichten.
71. In dat geval zou het de bedoeling zijn geweest het systeem van herstructureringssteun en de financiering ervan toe te passen door middel van tijdelijke bedragen op grond van de als basisquotum geproduceerde hoeveelheden die theoretisch overeenkwamen met de periode van twaalf maanden vanaf 1 oktober 2006, en daarvan uit te zonderen de als overgangsquotum geproduceerde hoeveelheden die overeenkwamen met de overgangsperiode van 1 juli tot en met 30 september 2006. Een dergelijke uitlegging, de enige die de tekst van de genoemde bepalingen in overeenstemming lijkt te kunnen brengen met het doel van de hervorming en van de maatregelen ter stimulering van de herstructurering, wordt ook bevestigd door artikel 5, lid 1, van verordening nr. 320/2006, op grond waarvan het besluit over de toekenning van de herstructureringssteun voor het verkoopseizoen 2006/2007 uiterlijk op 30 september moet worden genomen (en wordt ook bevestigd door het feit dat de Commissie in casu op 29 september 2006 de lidstaten heeft geïnformeerd over de beschikbaarheid van voldoende middelen en hun zo groen licht heeft gegeven om voor alle steunwaardig bevonden aanvragen steun toe te kennen).
72. In het hoofdgeding is de litigieuze inulinestroop door Beneo-Orafti evenwel geproduceerd tussen 21 november en 13 december 2006, een tijdstip waarop het overgangsquotum, indien dat zelfstandig kon hebben bestaan, dus reeds was vervallen.(25)
73. Wanneer echter de door Beneo-Orafti bepleite uitlegging zonder voorbehoud zou worden aanvaard, zou dat ertoe leiden dat de suikerproducerende ondernemingen in de periode van vijftien maanden tussen 1 juli 2006 en 30 september 2007 over twee aparte quota hadden beschikt. Enerzijds zouden zij aan het begin van het verkoopseizoen afstand hebben kunnen doen van hun basisquotum en als tegenprestatie een aanzienlijk bedrag aan herstructureringssteun ontvangen, zij het wel onder de verplichting de betrokken installaties te ontmantelen en elke toekomstige suikerproductie via die installaties volledig en definitief te staken. Anderzijds hadden zij desondanks tot het laatste moment van het verkoopseizoen hun overgangsquotum kunnen gebruiken. Een dergelijk resultaat zou niet alleen innerlijk tegenstrijdig zijn, maar ook indruisen tegen de door de wettelijke regeling nagestreefde doelstellingen.
74. Daaruit concludeer ik dat, ook al is de regeling in haar totaliteit niet ondubbelzinnig en had een meer doordachte uitwerking de ontbrekende duidelijkheid kunnen brengen, de meest redelijke uitlegging, die de tekst van de bepalingen in hoge mate in overeenstemming brengt met het doel van zowel de hervorming als de toekenning van overgangsquota, erin bestaat dat die quota enkel los van de basisquota konden staan voor zover ze er daadwerkelijk toe zouden dienen de productie van het begin van het verkoopseizoen 2006/2007 te dekken. Alleen een dergelijk gebruik zou hun uitsluiting van de tijdelijke herstructureringsregeling kunnen rechtvaardigen. De overgangsquota konden echter niet in de plaats treden van de basisquota waarvan afstand was gedaan, zodat de betrokken ondernemingen in de periode die overeenkomt met het thans van 1 oktober tot en met 30 september vastgestelde jaarlijkse verkoopseizoen nog zouden kunnen blijven produceren, hoewel zij afstand hadden gedaan van hun basisquotum.
75. Daaruit volgt dat een onderneming die afstand had gedaan van haar basisquotum, zonder boete tijdens de eerste drie maanden van het verlengde verkoopseizoen van vijftien maanden haar overgangsquotum had kunnen produceren, maar niet tijdens de resterende twaalf maanden. In die omstandigheden zou haar productie in het kader van het overgangsquotum zijn vrijgesteld geweest van de tijdelijke herstructureringsheffing, en de onderneming zou herstructureringssteun hebben ontvangen voor elke hoeveelheid waarvan afstand was gedaan in het kader van haar basisquotum, mits zij uiteraard haar productie definitief en volledig staakte na haar overgangsquotum te hebben geproduceerd in de eerste drie maanden van het verkoopseizoen, en in voorkomend geval de betrokken installaties zou ontmantelen.
76. Een onderneming die daarentegen geen afstand had gedaan van haar basisquotum kon natuurlijk de twee quota samenvoegen met het oog op de verdeling van haar productie over vijftien maanden. Zij zou dan uiteraard geen herstructureringssteun hebben ontvangen, maar had de tijdelijke heffing van artikel 11 van verordening nr. 320/2006 moeten betalen over de geproduceerde hoeveelheden in het kader van het basisquotum in het verkoopseizoen 2006/2007, en in de volgende verkoopseizoenen, voor zover zij daar later geen afstand van zou hebben gedaan.
77. Wat dit eerste aspect van de vragen van de verwijzende rechter betreft, concludeer ik dus dat een onderneming waaraan een basisquotum en een overgangsquotum voor het verkoopseizoen 2006/2007 is toegekend en die afstand heeft gedaan van haar basisquotum, tot 30 september 2006 haar overgangsquotum mocht produceren zonder de voorwaarden voor het afzien van het basisquotum en de daaruit voortvloeiende herstructureringssteun ter discussie te stellen, maar dat elke productie vanaf 1 oktober 2006 als een schending van de in het kader van het afzien van het basisquotum aangegane verbintenissen moet worden beschouwd.
B – Het moment waarop een onderneming die herstructureringssteun aanvraagt, gebonden wordt door haar verbintenissen
78. De vijfde vraag heeft in wezen betrekking op de kwestie vanaf welk moment een onderneming die herstructureringssteun heeft aangevraagd als tegenprestatie voor een verbintenis om afstand te doen van haar productiequotum en de betrokken installaties te ontmantelen, gebonden wordt door die verbintenis.
79. Die vraagt rijst in casu in verband met de termijn van bijna zes maanden die is verlopen tussen de indiening van de aanvraag door Beneo-Orafti op 27 juli 2006, en de kennisgeving aan haar van de inwilliging ervan op 18 januari 2007. Welke maatregelen kan en/of moet een dergelijke onderneming nemen in zo’n onzekere periode? Wanneer zij namelijk geen enkel deel van haar quotum produceert voordat zij een definitief antwoord heeft ontvangen en dat antwoord negatief blijkt te zijn, zal zij haar productie van het hele verkoopseizoen moeten concentreren in een kortere periode. Wanneer zij echter met een gedeelte van haar productie begint en het antwoord is positief, loopt zij de kans op een geldboete en/of heffingen. Het dilemma wordt nog gecompliceerd door het feit dat de suikerproductie afhangt van landbouwactiviteiten die moeten worden gepland voor perioden van ten minste enkele maanden en die afhankelijk zijn van de seizoenen.(26)
80. Volgens Beneo-Orafti worden de betrokken verbintenissen bindend voor een onderneming op het moment waarop die onderneming van de bevoegde nationale autoriteit de mededeling inzake de toekenning van de herstructureringssteun ontvangt (in het geval van Beneo-Orafti dus op 18 januari 2007).(27) De Belgische regering is van mening dat de onderneming vanaf het begin van het betrokken verkoopseizoen (in casu 1 juli 2006) gebonden is door haar verbintenissen.(28) De Commissie lijkt te aarzelen tussen die twee data, maar merkt ook op dat Beneo-Orafti vanaf de publicatie van de mededeling van de Commissie van 29 september 2006 over alle noodzakelijke gegevens beschikte om te concluderen dat haar aanvraag zou worden ingewilligd. Ter terechtzitting heeft de Commissie geopperd dat de verbintenis om af te zien van het quotum op een andere datum bindend zou kunnen worden dan de verbintenis om de betrokken installaties te ontmantelen, daar die verbintenissen verschillend van aard zijn.
81. Enerzijds moet de veronderstelling van een bindende verplichting vanaf de eerste dag van het verkoopseizoen 2006/2007 mijns inziens worden afgewezen. Anders dan de Belgische regering ter terechtzitting heeft aangevoerd, kan de verbintenis om de productie te staken en de betrokken installaties te ontmantelen niet als een eenzijdige verbintenis worden beschouwd. In de opzet van de regeling gaat het wel degelijk om de tegenprestatie voor de herstructureringssteun, opgevat als „belangrijke economische stimulans” voor het afzien van de productie.(29) Om een vanaf het begin van het verkoopseizoen (of vanaf de indiening van de aanvraag om herstructureringssteun(30) ) bindende verbintenis te kunnen worden, had de toekenning van de steun louter reeds door de indiening van de aanvraag moeten zijn gegarandeerd, wat niet het geval is. Hoe dan ook heeft noch de Belgische regering noch de Commissie enig argument voor deze stelling aangevoerd.
82. Anderzijds lijkt het onbetwistbaar dat de onderneming uiterlijk vanaf het moment waarop zij de officiële mededeling over de toekenning van de gevraagde steun ontvangt door haar verbintenissen gebonden moet zijn. Op dat moment zijn alle onderdelen van de „overeenkomst” inzake herstructurering gecontroleerd en definitief schriftelijk vastgelegd. De steun kan niet worden ingetrokken wanneer de verbintenissen worden nagekomen, en de verbintenissen moeten worden nagekomen, anders wordt niet alleen de steun ingetrokken, maar ook de voorziene geldboete opgelegd.
83. Dezelfde lijn doortrekkend kan mijns inziens een onderneming die steun aanvraagt niet menen dat zij haar verbintenissen (nog) niet hoeft na te komen wanneer zij, als bezonnen marktdeelnemer, kan weten dat de steun haar zal worden toegekend. In casu gaat het om de datum waarop de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie
haar mededeling heeft gepubliceerd waarin zij de lidstaten (en tegelijk de betrokken ondernemingen – het argument van Beneo-Orafti dat de mededeling uitsluitend tot de lidstaten was gericht lijkt niet relevant voor een dergelijk openbaar document) informeerde over het feit dat de beschikbare financiële middelen toereikend waren om alle steunwaardig bevonden aanvragen in te willigen, namelijk 29 september 2006. Vanaf dat moment had Beneo-Orafti recht op toekenning van de aangevraagde steun, daar aan alle voorwaarden van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 320/2006 was voldaan, ook al hebben de Belgische autoriteiten om onverklaarde redenen nog ruim drie en een halve maand gewacht met de officiële mededeling aan Beneo-Orafti. Vanaf dat moment moest Beneo-Orafti dus ook de verbintenissen nakomen die zij was aangegaan als tegenprestatie voor de toekenning van de steun, op straffe van het verlies van haar voordelen en de oplegging van een geldboete.
84. Het is juist dat niet kan worden uitgesloten dat Beneo-Orafti zich had kunnen beroepen op de late mededeling van het toekenningsbesluit door de Belgische autoriteiten, wanneer die vertraging werkelijke twijfel over de inhoud van het besluit bij haar zou hebben doen rijzen. In dat geval had de ontstane onzekerheid door Beneo-Orafti kunnen worden ingeroepen om in elk geval te ontkomen aan een sanctie wegens opzettelijke of door grove nalatigheid begane niet-nakoming.(31) Niets in het dossier wijst er evenwel op dat Beneo-Orafti een dergelijk argument heeft aangevoerd, dat, gezien de publicatie van de mededeling van de Commissie in het Publicatieblad, waarvan een voorzichtig ondernemer op de hoogte had moeten zijn, niet echt kans van slagen zou lijken te hebben.
85. Wat dit aspect van de vragen in de onderhavige zaak betreft ben ik derhalve van mening dat een verbintenis om afstand te doen van een quotum die is aangegaan door een onderneming die herstructureringssteun voor het verkoopseizoen 2006/2007 heeft aangevraagd, voor die onderneming bindend is zodra zij als normaal voorzichtig opererende marktdeelnemer behoorde te weten dat haar de met die verbintenis overeenkomende steun zou worden betaald.
C – De mogelijkheid tot cumulatie van maatregelen op het gebied van terugvordering, sanctie en heffing
86. Voor zover een onderneming inderdaad hoeveelheden blijkt te hebben geproduceerd die volgens haar waren gedekt door een toegestaan quotum, hoewel zij zich er in werkelijkheid toe heeft verbonden daarvan afstand te doen, rijst de vraag naar de financiële gevolgen ervan voor de onderneming. In casu tracht het BIRB het bedrag van de betaalde steun in verband met de geproduceerde hoeveelheid terug te vorderen, een sanctie op te leggen wegens niet-nakoming van aangegane verbintenissen en een overschotheffing op die hoeveelheid te leggen. De verwijzende rechter wenst met zijn vierde vraag (eerste deel) en zijn zevende vraag te vernemen of die drie maatregelen kunnen worden gecumuleerd. Meer in het bijzonder vraagt hij met zijn zevende vraag of die cumulatie geen schending vormt van het beginsel non bis in idem en van de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie.
87. Omdat deze vragen enkel worden gesteld voor het geval de eerste tot en met derde en de zesde vraag ontkennend worden beantwoord, gaan zij ervan uit dat de betrokken onderneming niet gerechtigd was haar tijdelijke quotum te gebruiken, een veronderstelling die in casu strookt met mijn analyse van die vragen. Het gaat dus om een onderneming die afstand heeft gedaan van een bepaald productievolume en voor met die hoeveelheid overeenkomende herstructureringssteun heeft ontvangen, maar die toch een hoeveelheid heeft geproduceerd die overeenkomt met dat volume of een deel daarvan.
88. Om te beginnen is het mijns inziens in dergelijke omstandigheden ontegenzeglijk gerechtvaardigd het gedeelte terug te vorderen dat overeenkomt met de hoeveelheid die is geproduceerd(32) ondanks de afstand daarvan. Die steun vormt immers de tegenprestatie voor het staken van de productie. Omdat er toch is geproduceerd, is toekenning van de steun niet langer gerechtvaardigd, en dient hij krachtens artikel 26, lid 1, van verordening nr. 968/2006 te worden teruggevorderd.
89. Vervolgens is het feit dat de in artikel 27 van dezelfde verordening bedoelde sancties bovenop de terugvordering van het betrokken gedeelte komen mijns inziens absoluut niet in strijd met het beginsel non bis in idem, en evenmin met de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie. Het gaat zoals gezegd om een financiële sanctie, die normaal gesproken overeenkomt met 10 % van het bedrag van de terug te vorderen steun, of, in geval van opzet of grove nalatigheid, met 30 % van dat bedrag, terwijl in geval van overmacht geen sanctie wordt opgelegd.
90. Wat het beginsel non bis in idem betreft is het duidelijk dat de terugvordering van een bedrag dat niet had moeten worden betaald (dus louter teruggaaf van het onverschuldigd betaalde) een heel andere maatregel is dan de oplegging van een sanctie. De gelijktijdige toepassing van de twee maatregelen kan dus in geen geval inbreuk maken op het betrokken beginsel, dat in wezen verbiedt om een persoon voor eenzelfde onrechtmatig gedrag meer dan één keer te bestraffen ter bescherming van hetzelfde rechtsgoed.(33) Aangezien er geen sprake is van een tweede sanctie, kan een beroep op dit beginsel geen doel treffen.
91. Wat het evenredigheidsbeginsel betreft lijkt de oplegging van een sanctie van 10 % van het terug te vorderen bedrag in het geval van gewone nalatigheid (op gevallen van overmacht staat geen sanctie) geenszins onevenredig. Een dergelijke sanctie dient enerzijds om de ondernemingen te stimuleren hun verbintenissen serieus te nemen en nauwgezet na te gaan of hun gedrag met die verbintenissen strookt. Zij kan anderzijds dienen ter compensatie van de noodzakelijke maar onnodig gemaakte administratieve kosten bij het onderzoek van de dossiers en bij de betaling en terugvordering van de onverschuldigde bedragen. Ook de sanctie van 30 % in het geval van opzet of grove nalatigheid is mijns inziens niet onevenredig, daar het gaat om het bestraffen van een laakbare gedraging die aanzienlijke schade had kunnen berokkenen aan de herstructureringsregeling en aan de gemeenschappelijke marktordening, en het bestaan van de sanctie van meet af aan een afschrikkende werking heeft voor degenen die zich tot een dergelijk gedrag voelen aangetrokken.(34) Vanzelfsprekend moet de kwalificatie van een geval van nalatigheid als licht of zwaar in elk specifiek geval geschieden door de verantwoordelijke autoriteit, en een verkeerde kwalificatie zou tot een onevenredige sanctie kunnen leiden, maar het gaat hierbij om een aspect van de toepassing van de sanctie dat kan worden gecorrigeerd tijdens een rechterlijke controle van het type dat in casu door de verwijzende rechter wordt uitgeoefend(35), en niet om een kenmerk van het in verordening nr. 968/2006 geregelde sanctiestelsel.
92. Wat ten slotte het beginsel van non-discriminatie betreft, vloeien de redenen die de nationale rechter ertoe hebben gebracht om het Hof naar een eventuele schending van dit beginsel te vragen niet duidelijk voort uit de verwijzingsbeslissing. Beneo-Orafti heeft haar opmerkingen op dit punt evenmin nader toegelicht. Zoals de Belgische regering opmerkt, lijkt niets te wijzen op een verschillende behandeling van vergelijkbare situaties of op een gelijke behandeling van verschillende situaties (36), of het nu gaat om de betrokken wettelijke regeling dan wel om de concrete behandeling van de situatie van Beneo-Orafti door het BIRB.
93. Wanneer de cumulatie van de terugvordering van de steun en de financiële sanctie als bedoeld in respectieveli jk artikel 26 en artikel 27 van verordening nr. 968/2006 geen probleem is voor het recht van de Unie, geldt dat dan ook wanneer men voor dezelfde geproduceerde hoeveelheid bovendien nog de in artikel 15 van verordening nr. 318/2006 bedoelde overschotheffing wil toepassen, waarvan het bedrag is vastgesteld in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 967/2006?
94. Ten eerste: vormt de cumulatie van die heffing en de financiële sanctie van artikel 27 van verordening nr. 968/2006 een dubbele sanctie van eenzelfde gedrag ter bescherming van hetzelfde rechtsgoed, die als zodanig door het beginsel non bis in idem is verboden?
95. In dit verband vormt de overschotheffing om te beginnen mijns inziens wel degelijk een sanctie. Anders dan de tijdelijke heffing op de binnen het quotum geproduceerde hoeveelheden bedoeld in artikel 11 van verordening nr. 320/2006, waarvan het uitdrukkelijke doel de financiering van de herstructureringsmaatregelen is(37), wordt de overschotheffing betaald aan de algemene begroting van de Unie, dient zij ter voorkoming van de opeenstapeling van overtollige hoeveelheden die schadelijk zijn voor de markt, en moet zij worden vastgesteld op een niveau dat hoog genoeg is om afschrikkend te zijn.(38) Dergelijke kenmerken maken van de heffing een sanctie, die als doel heeft de productie buiten het quotum te bestraffen, zoals de financiële sanctie van artikel 27 van verordening nr. 968/2006 de niet-nakoming van de aangegane verbintenissen ter verkrijging van herstructureringssteun bestraft.
96. Het gaat weliswaar niet om strafrechtelijke, maar om bestuursrechtelijke sancties. Dergelijke bestuursrechtelijke sancties vallen echter in algemene zin onder verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95(39), met name onder artikel 5 ervan, welke verordening volgens de tiende overweging van de considerans nu juist rekening houdt met het beginsel non bis in idem, dat bovendien „volgens de rechtspraak een van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is”.(40)
97. Vervolgens heeft die dubbele sanctie niet alleen betrekking op dezelfde persoon, maar ook op hetzelfde gedrag. Hoewel dat op twee verschillende manieren wordt opgevat (eerst als niet-nakoming van de verbintenis tot het afzien van het quotum, daarna als overtollige productie), is het basisgedrag in beide gevallen hetzelfde en bestaat het in het produceren van een hoeveelheid die niet behoort tot een toegestaan quotum. Bovendien is het beschermde rechtsgoed in beide gevallen(41) dat wat wordt nagestreefd door de nieuwe regeling, te weten beperking van de productie op de markten in de sector suiker.
98. Daaruit concludeer ik dat de cumulatie van de in artikel 15 van verordening nr. 318/2006 bedoelde overschotheffing en de financiële sanctie van artikel 27 van verordening nr. 968/2006 het beginsel non bis in idem schendt.
99. Ik wijs er nog op dat van de twee aspecten van dit beginsel, het verbod van de dubbele vervolging(42) en het verbod van de dubbele bestraffing(43), het tweede in de onderhavige zaak relevant is. Ook al heeft het BIRB twee procedures tegen Beneo-Orafti ingesteld, gaat het toch om het verbod van cumulatie van twee sancties in het Unierecht, los van de procedurele kwesties. Het verbod van dubbele bestraffing, op grond waarvan de hoogte van een eerste opgelegde sanctie in aanmerking moet worden genomen wanneer voor dezelfde feiten ook een tweede sanctie kan worden opgelegd, valt in de rechtspraak van het Hof(44) ook onder het eveneens door Beneo-Orafti aangevoerde evenredigheidsbeginsel.
100. De door het BIRB op grond van artikel 27 van verordening nr. 968/2006 aan Beneo-Orafti opgelegde financiële sanctie bedraagt 136,33 EUR per geproduceerde ton.(45) De overschotheffing bedraagt 500 EUR per geproduceerde ton. Het verbod van dubbele bestraffing vereist dus dat enkel de overschotheffing wordt toegepast, de zwaarste van de twee sancties, die voorrang heeft op de lichtere.
101. Nagegaan moet nog worden of de hoogte van de overschotheffing zelf het evenredigheidsbeginsel niet schendt.
102. Ik denk van niet. Het doel van de hervorming van de sector suiker is het opleggen van strikte en verlaagde productiequota om het evenwicht en de stabiliteit op de markt in de Unie te bewaren en de verbintenissen van de Unie op internationaal niveau na te komen. Daartoe moet productie buiten het quotum worden voorkomen, die de markt zou verstoren. De heffing (die zoals ter terechtzitting met name door de Commissie is onderstreept, niet verschuldigd is wanneer de betrokken hoeveelheid bestemd is voor bepaalde specifieke toepassingen(46) ) is vastgesteld op hetzelfde niveau als de invoerrechten voor suiker van buiten de Unie. Een dergelijk niveau heeft een zeer duidelijk afschrikkende werking en geeft tegelijk de producent de gelegenheid te profiteren van de wereldmarktprijs, wat geen onevenredige sanctie lijkt, en nog minder wanneer men in aanmerking neemt dat de heffing in werkelijkheid lager uitvalt dan 500 EUR, daar zij in de plaats komt van het tijdelijke bedrag van 126,40 EUR per ton geheven op de quotumproductie.(47) Of het om productie buiten het quotum gaat omdat de producent zijn quotum heeft overschreden, dan wel of hij nooit een quotum heeft gehad of daarvan afstand heeft gedaan, is mijns inziens niet relevant voor deze analyse.
103. Derhalve concludeer ik in dit verband dat wanneer een onderneming ten gevolge van niet-nakoming van een verbintenis tot het afzien van haar quotum een hoeveelheid buiten het quotum heeft geproduceerd, de terugvordering van de als tegenprestatie voor het afzien toegekende herstructureringssteun een teruggaaf van het onverschuldigd betaalde vormt, waarvan de cumulatie met een financiële sanctie door geen enkel unierechtelijk beginsel is verboden. De oplegging van twee gelijksoortige sancties die dezelfde productie bestraffen, wordt daarentegen verboden door het beginsel non bis in idem, dat voorschrijft dat enkel de zwaarste van de twee mag worden toegepast.
D – De berekening van het terug te vorderen bedrag
104. Thans moet nog worden geantwoord op het tweede deel van de vierde vraag van de verwijzende rechter. Het betreft de vraag hoe het terug te vorderen bedrag moet worden berekend (eventueel met 10 % of 30 % verhoogd, naargelang van het geval) wanneer een onderneming een of meer van de verbintenissen die zij als tegenprestatie voor de ontvangen steun is aangegaan, niet is nagekomen. Moet die berekening, in het bijzonder wanneer de betrokken onderneming een bepaalde hoeveelheid heeft geproduceerd terwijl zij heeft afgezien van haar basisquotum, rekening houden met de kosten van de ontmanteling van de productie-installaties, met het verlies als gevolg van het afzien van het basisquotum en/of het feit dat het overgangsquotum enkel betrekking had op het verkoopseizoen 2006/2007? En wanneer daarmee geen rekening wordt gehouden, kan er dan sprake zijn van schending van het evenredigheidsbeginsel?
105. Het eerste deel van de vierde vraag, dat ik eerder heb behandeld, is uitdrukkelijk gesteld voor het geval dat de derde vraag ontkennend wordt beantwoord (dus uitgaande van de – door mij onderschreven – veronderstelling dat de betrokken onderneming geen overgangsquotum mag gebruiken als zij herstructureringssteun heeft aangevraagd), maar het tweede deel lijkt uit te gaan van een situatie waarin de onderneming de betrokken steun heeft ontvangen en haar overgangsquotum heeft gebruikt.
106. Zo men evenwel, zoals ik heb voorgesteld, concludeert dat een productie na 1 oktober 2006 niet tot het overgangsquotum kon behoren wanneer – zoals in casu – de betrokken onderneming volledig afstand had gedaan van haar basisquotum, dan volgt daaruit dat een dergelijke productie tot laatstgenoemd quotum moest behoren en niet tot het overgangsquotum.
107. In die omstandigheden lijkt de benadering van het BIRB, waarmee de Belgische regering in haar schriftelijke opmerkingen instemt, op het eerste gezicht logisch. Artikel 26, lid 1, van verordening nr. 968/2006 schrijft de terugvordering voor van „het voor de [betrokken] verbintenis of verbintenissen toegekende deel van de steun”, waarbij het gaat om verbintenissen van de onderneming in het kader van onder meer het herstructureringsplan, die echter niet zijn nagekomen. Het BIRB heeft in wezen gemeend dat het terug te vorderen bedrag gelijk staat aan het bedrag van de door Beneo-Orafti ontvangen steun voor elke ton waarvan zij afstand had gedaan, vermenigvuldigd met het aantal daadwerkelijk geproduceerde tonnen in de loop van het verkoopseizoen 2006/2007.
108. Beneo-Orafti stelt evenwel dat het bedrag van de als tegenprestatie voor het afzien van de productie toegekende steun krachtens artikel 3, leden 1 en 5, van verordening nr. 320/2006, verschilt naargelang van de verbintenissen die zijn aangegaan met betrekking tot de productie-installaties en gekoppeld aan de afstanddoening (volledige ontmanteling, gedeeltelijke ontmanteling of alleen maar niet-gebruik van die installaties). Bij afstanddoening zonder ontmanteling bedraagt de steun 255,50 EUR per ton. Bij afstanddoening met gedeeltelijke ontmanteling wordt dat bedrag verhoogd met 292 EUR per ton, zodat het 547,50 EUR per ton bedraagt, ter compensatie van de kosten van ontmanteling, en wanneer afstand wordt gedaan met volledige ontmanteling van de installaties wordt het bedrag verhoogd met nog eens 182,50 EUR per ton, zodat het in totaal 730 EUR per ton bedraagt, ter dekking van de meerkosten van volledige ontmanteling. Hiervan uitgaande dient volgens Beneo-Orafti, wanneer een onderneming haar verbintenis tot staking van de productie niet nakomt, maar wel aan haar verplichting tot ontmanteling voldoet, het terug te vorderen bedrag slechts 255,50 EUR per ton te zijn en mag daarin geen rekening worden gehouden met het deel van de steun dat ter vergoeding van de ontmantelingskosten is bestemd.
109. De Commissie is van mening dat beide benaderingen zijn toegestaan(48), maar dat de bevoegde nationale autoriteiten uiteindelijk de exacte berekeningswijze moeten vaststellen, mits die gebaseerd is op objectieve criteria en geen van de algemene beginselen van het recht van de Unie schendt, met name het doeltreffendheids‑ en het gelijkwaardigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
110. Ik vind de bezwaren van Beneo-Orafti op dit punt relevant. De differentiatie van het toegekende steunbedrag naar de aard van de aangegane verbintenis met betrekking tot de productie-installaties toont aan dat dat bedrag enkel gedeeltelijk overeenkomt met de afstanddoening van het quotum als zodanig. Uit artikel 26, lid 1, van verordening nr. 968/2006 blijkt duidelijk dat het terug te vorderen bedrag overeenkomt met „het voor[(49) ] de [niet-nagekomen betrokken] verbintenis of verbintenissen toegekende deel van de steun”. Omdat de verbintenis die niet is nagekomen enkel de productie en niet de ontmanteling van de installaties betreft, lijkt een terugvordering met inachtneming van de verdeling van de steun tussen die twee onderdelen aangewezen. Uit artikel 3, leden 1 en 5, van verordening nr. 320/2006 kan worden afgeleid dat bij een verbintenis tot staking van de productie met gedeeltelijke ontmanteling van de betrokken installaties, het deel van de op grond van de afstanddoening toegekende steun 255,50 EUR per ton(50) bedraagt, eventueel verhoogd met 10 % of 30 % naargelang van het geval. Indien de verbintenissen met betrekking tot de installaties zijn nagekomen, is het in strijd met het evenredigheidsbeginsel, dat niet alleen een algemeen beginsel van het recht van de Unie is, maar ook, althans impliciet, is vervat in artikel 26, lid 1, van verordening nr. 968/2006, om het met die verbintenissen overeenkomende deel van de steun terug te vorderen.
111. Dat zou bovendien in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling, want dan zouden twee groepen marktdeelnemers (degenen die geen van de aangegane verbintenissen zijn nagekomen en degenen die alleen de verbintenis om tijdens het betrokken verkoopseizoen de productie te staken niet zijn nagekomen) die objectief verschillen, gelijk worden behandeld. Zelfs zou hiervan een stimulans kunnen uitgaan om alle verbintenissen niet na te komen zodra er maar een verbintenis niet wordt nageleefd.
112. Mijns inziens vloeit daaruit voort dat wanneer herstructureringssteun wegens niet-nakoming van slechts een deel van de als tegenprestatie voor de toekenning ervan aangegane verbintenissen moet worden teruggevorderd, slechts het met de niet-nagekomen verbintenissen overeenkomende deel van de steun mag worden teruggevorderd. In een geval als het onderhavige, waarin het enkel gaat om de verbintenis tot staking van de productie, zijn de door de verwijzende rechter genoemde ontmantelingskosten niet relevant voor de berekening. Het bedrag van de toegekende steun is bovendien forfaitair en staat dus los van die kosten.
113. Wat de benadering van de Commissie betreft is het mijns inziens geen optie de nationale autoriteiten alleen te laten beslissen over de berekening van bedragen die deel uitmaken van steun uit de begroting van de Unie en die moeten worden teruggevorderd of geheven krachtens het recht van de Unie en teruggestort op de Uniebegroting, te meer omdat de Commissie in haar schriftelijke beantwoording van een vraag van het Hof „van de talloze mogelijke formules” er vier noemt die zeer uiteenlopende uitkomsten te zien geven, van 8 103 292 EUR tot 59 679 771 EUR, dus een verhouding van 1 op 7,36. Alleen al de mogelijkheid dat in verschillende lidstaten zulke uiteenlopende bedragen kunnen worden gevorderd van producenten die zich in een objectief vergelijkbare situatie bevinden zou een flagrante schending van het beginsel van gelijke behandeling zijn.
114. De andere argumenten van Beneo-Orafti, inzake het verlies dat voortvloeit uit het afzien van de basisquota en het feit dat het bij de overgangsquota om een eenmalige maatregel gaat, acht ik minder overtuigend.
115. In de eerste plaats stelt Beneo-Orafti dat het quotum waarvan zij afstand heeft gedaan niet alleen betrekking had op de productie van het verkoopseizoen 2006/2007, maar ook op die van acht daaropvolgende verkoopseizoenen, tot het verkoopseizoen 2014/2015.(51) Het deel van de steun dat overeenkwam met het tot het verkoopseizoen 2006/2007 behorende quotum maakte aldus slechts een negende uit van het totaal, en enkel dat negende deel mag worden teruggevorderd wanneer de niet-nakoming van de verbintenis tot afstanddoening alleen dat verkoopseizoen betrof. Mijns inziens is dit evenwel een onjuiste redenering. De steun wordt niet elk jaar toegekend als tegenprestatie voor de in het betrokken verkoopseizoen nageleefde verbintenissen, zij wordt één keer voor alle verkoopseizoenen toegekend als tegenprestatie voor een verbintenis tot staking van de productie (met in voorkomend geval ontmanteling van de installaties), en geldt voor alle verkoopseizoenen die volgen op die waarin de verbintenis van kracht wordt.(52) Elke productie waarbij de verbintenis niet wordt nagekomen, leidt tot terugvordering van de betrokken steun. Voorts blijkt duidelijk uit artikel 10 van verordening nr. 318/2006 dat er geen enkele garantie is dat het voor het verkoopseizoen toegekende quotum, indien daarvan geen afstand is gedaan, tijdens de volgende verkoopseizoenen constant zal blijven. Integendeel, het moet worden verlaagd vanaf het verkoopseizoen 2010/2011.
116. In de tweede plaats ontleent Beneo-Orafti bepaalde argumenten aan het feit dat de overgangsquota slechts op één verkoopseizoen betrekking hebben, terwijl de basisquota (wanneer daarvan geen afstand is gedaan) betrekking hebben op alle verkoopseizoenen waarop verordening nr. 318/2006 van toepassing is. Die argumenten zijn mijns inziens niet relevant, want ik ben van mening dat de litigieuze productie, die plaatsvond na 1 oktober 2006, niet tot een overgangsquotum kan behoren.
117. Derhalve ben ik van mening dat wanneer herstructureringssteun wegens niet-nakoming van slechts een deel van de als tegenprestatie voor die steun aangegane verbintenissen moet worden teruggevorderd, enkel het deel van de steun dat overeenkomt met de niet-nagekomen verbintenissen mag worden teruggevorderd.
V – Conclusie
118. In het licht van het bovenstaande stel ik voor, de door de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„De relevante bepalingen van verordening (EG) nr. 318/2006 van de Raad van 20 februari 2006 houdende een gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker, van verordening (EG) nr. 320/2006 van de Raad van 20 februari 2006 tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1290/2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, van verordening (EG) nr. 493/2006 van de Commissie van 27 maart 2006 inzake overgangsmaatregelen in het kader van de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker, en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1265/2001 en (EG) nr. 314/2002, van verordening (EG) nr. 967/2006 van de Commissie van 29 juni 2006 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 318/2006 met betrekking tot de productie buiten het quotum in de sector suiker, en van verordening nr. 968/2006 van de Commissie van 27 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 320/2006 van de Raad tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap moeten aldus worden uitgelegd dat:
– een onderneming waaraan een basisquotum en een overgangsquotum voor het verkoopseizoen 2006/2007 is toegekend en die afstand heeft gedaan van haar basisquotum, tot 30 september 2006 haar overgangsquotum mocht produceren zonder de voorwaarden voor het afzien van het basisquotum en de daaruit voortvloeiende herstructureringssteun ter discussie te stellen, maar dat elke productie vanaf 1 oktober 2006 als een schending van de in het kader van het afzien van het basisquotum aangegane verbintenissen moet worden beschouwd;
– een verbintenis om afstand te doen van een quotum, die is aangegaan door een onderneming die herstructureringssteun voor het verkoopseizoen 2006/2007 heeft aangevraagd, voor die onderneming bindend is zodra zij als normaal voorzichtig opererende marktdeelnemer behoorde te weten dat haar de met die verbintenis overeenkomende steun zou worden betaald;
– wanneer een onderneming ten gevolge van niet-nakoming van een verbintenis tot het afzien van haar quotum een hoeveelheid buiten het quotum heeft geproduceerd, de terugvordering van de als tegenprestatie voor het afzien toegekende steun een teruggaaf van het onverschuldigd betaalde vormt, waarvan de cumulatie met een financiële sanctie door geen enkel unierechtelijk beginsel is verboden. De oplegging van twee gelijksoortige sancties die dezelfde productie bestraffen, wordt daarentegen verboden door het beginsel non bis in idem, dat voorschrijft dat enkel de zwaarste van de twee mag worden toegepast;
– wanneer herstructureringssteun wegens niet-nakoming van slechts een deel van de als tegenprestatie voor die steun aangegane verbintenissen moet worden teruggevorderd, enkel het deel van de steun dat overeenkomt met de niet-nagekomen verbintenissen mag worden teruggevorderd.”
(1) .
(2)  –	Inuline is een vezel (bestaande uit een keten van fructosemoleculen) die voorkomt in een aantal planten. Zij wordt geëxtraheerd uit de cichoreiwortel. Door hydrolyse van inuline wordt fructose verkregen en het resultaat van dat proces, een zoetstof met de naam inulinestroop, valt onder de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker en wordt met name in de levensmiddelenindustrie gebruikt.
(3)  –	Zie het inleidende deel van speciaal verslag nr. 6 van de Rekenkamer van de Europese Unie, „Heeft de hervorming van de suikermarkt haar voornaamste doelstellingen bereikt”, beschikbaar op de internetsite http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/5986725.PDF
(4)  –	Verordening van de Raad van 20 februari 2006 houdende een gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker (PB L 58, blz. 1). Deze verordening is na de voor de feiten van het hoofdgeding relevante periode ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („Integrale-GMO-verordening”) (PB L 299, blz. 1), die echter veel bepalingen daarvan overneemt (zie de concordantietabel in bijlage XXII bij laatstgenoemde verordening, punt 40).
(5)  –	Namelijk verordening (EG) nr. 1260/2001 van de Raad van 19 juni 2001 houdende een gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker (PB L 178, blz. 1), op grond waarvan het verkoopseizoen op 1 juli begon en op 30 juni van het daaropvolgende jaar eindigde (artikel 1, lid 2, sub m) (zie punt 2 en punt 3 van de considerans van verordening nr. 318/2006).
(6)  –	Volgens de toelichting bij het voorstel voor de verordening dat door de Europese Commissie aan de Raad van de Europese Unie is voorgelegd [COM(2005) 263 def.] had de verschuiving van het begin van het verkoopseizoen voor suiker van 1 juli naar 1 oktober tot doel „de prijsverlagingen gemakkelijker te kunnen doorvoeren” (zie punt 2.2).
(7)  –	Verordening van de Raad van 20 februari 2006 tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1290/2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 58, blz. 42).
(8)  –	Zie voor de betrokken periode artikel 2, lid 1, sub a, van respectievelijk besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 253, blz. 42), en besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 163, blz. 17).
(9)  –	Verordening van de Commissie van 27 maart 2006 inzake overgangsmaatregelen in het kader van de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker, en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1265/2001 en (EG) nr. 314/2002 (PB L 89, blz. 11).
(10)  –	De leden 1 en 2 van dat artikel voorzien in overgangsquota voor respectievelijk suiker vervaardigd uit vóór 1 januari 2006 ingezaaide suikerbieten, en isoglucose.
(11)  –	Verordening van de Commissie van 29 juni 2006 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 318/2006 met betrekking tot de productie buiten het quotum in de sector suiker (PB L 176, blz. 22).
(12)  –	Zie punt 12 van deze conclusie.
(13)  –	Idem.
(14)  –	Verordening van de Commissie van 27 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 320/2006 (PB L 176, blz. 32).
(15)  –	In beide gevallen komt dit cijfer neer op ongeveer 61 % hetzij van het basisquotum, hetzij van het overgangsquotum voor inulinestroop die zijn toegekend aan het Koninkrijk België volgens respectievelijk bijlage III bij verordening nr. 318/2006 (namelijk 215 247 ton) en bijlage II, deel C, bij verordening nr. 493/2006 (53 812 ton). Het overgangsquotum, ongeacht of dat het aan het Koninkrijk België toegekende quotum betreft dan wel het door die lidstaat aan Beneo-Orafti toegekende quotum, beloopt 25 % van het relevante basisquotum, dat dus overeenkomt met de verlenging met 25 % van de duur van het verkoopseizoen 2006/2007 ten opzichte van de vorige en de volgende verkoopseizoenen.
(16)  –	Zie bijlage 8 bij de opmerkingen van Beneo-Orafti (blz. 2).
(17)  –	PB C 234, blz. 9. Interessant is dat volgens het in voetnoot 3 genoemde verslag van de Rekenkamer vanaf datzelfde verkoopseizoen afstand is gedaan van alle
aanvankelijk in de Unie voor het verkoopseizoen 2006/2007 toegekende basisquota voor inulinestroop (die in feite slechts betrekking hadden op het Koninkrijk België en in mindere mate op het Koninkrijk der Nederlanden en de Franse Republiek), zodat er geen quotum voor inulinestroop meer bestond en evenmin is toegekend voor een van de volgende verkoopseizoenen (zie bijlage II, sub B).
(18)  –	Zie voor de berekening van dit bedrag en de daaropvolgende bedragen de tabel in punt 53 van deze conclusie.
(19)  – Het begrip terugvordering van het overgangsquotum, een vermoedelijk door Beneo-Orafti voorgestelde formulering, is niet helemaal duidelijk. Het lijkt op een wat onnauwkeurige wijze te doelen op het feit dat de door Beneo-Orafti geproduceerde hoeveelheden die zij door haar overgangsquotum gedekt acht, niet zijn behandeld als onder een toegestaan quotum vallend, zodat daarop een overschotheffing is gelegd.
(20)  –	Zie punt 10 van de considerans van verordening nr. 493/2006.
(21)  –	Zie de cijfers in punt 41 van deze conclusie en in voetnoot 15.
(22)  –	Zie onder meer artikel 3, lid 4, van verordening nr. 320/2006.
(23)  –	Artikel 3 van verordening nr. 968/2006.
(24)  –	Zie artikel 2, punt 6, van verordening nr. 320/2006 en artikel 1, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 968/2006.
(25)  –	Ter terechtzitting heeft Beneo-Orafti opgemerkt dat de betrokken productie niet later dan op 21 november 2006 kon beginnen omdat de cichorei niet langer dan drie maanden kon worden opgeslagen, wat erop lijkt te wijzen dat die cichorei reeds enige tijd vóór 30 september 2006 beschikbaar was.
(26)  –	Het probleem rijst echter in beginsel alleen voor het verkoopseizoen 2006/2007 (zie punt 58 van deze conclusie). Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 320/2006 bepaalt namelijk dat voor de volgende verkoopseizoenen het besluit over de toekenning van de steun uiterlijk eind februari voorafgaande aan het verkoopseizoen wordt genomen.
(27)  –	Zie artikel 11, lid 1, van verordening nr. 968/2006.
(28)  –	Zie artikel 3 van verordening nr. 968/2006. Die bepaling begint evenwel met de woorden „Vanaf het verkoopseizoen waarvoor [...] afstand is gedaan van het quotum [...]”, en niet „Vanaf het begin van het verkoopseizoen [...]”.
(29)
–	Zie punt 5 van de considerans van verordening nr. 320/2006.
(30)  –	Die in casu bijna een maand na het begin van het verkoopseizoen heeft plaatsgevonden. Het lijkt totaal uitgesloten dat een onderneming gebonden kan zijn door een verbintenis vanaf een datum waarop zij zelfs niet heeft voorgesteld die aan te gaan.
(31)  –	Artikel 27, leden 2 en 3, van verordening nr. 968/2006.
(32)  –	Zie voor de berekening van dat gedeelte van de steun de punten 104 en volgende, met name de punten 110 en volgende van deze conclusie.
(33)  –	Zie arrest van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P en C‑219/00 P, Jurispr. blz. I‑123, punt 338).
(34)  –	De sanctie lijkt in feite zelfs niet erg zwaar te zijn, en bedraagt hoogstens 164,25 EUR (30 % van 547,50 EUR), terwijl voor de quotumproductie zelf een tijdelijke heffing van 126,40 EUR per ton is verschuldigd krachtens artikel 11, lid 2, van verordening nr. 320/2006.
(35)  –	Die rechter vraagt het Hof niet naar de kwalificatie van het gedrag van Beneo-Orafti in casu. Dat aspect, dat onder de beoordeling van de feiten door de nationale rechter valt, zal ik in deze conclusie dus niet behandelen.
(36)  –	Zie met name arrest van 30 september 2010, Uzonyi (C‑133/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(37)  –	Zie punt vier van de considerans van die verordening.
(38)  –	Zie punt 18 van de considerans en artikel 15, lid 2, van verordening nr. 318/2006 alsook punt drie van de considerans van verordening nr. 967/2006.
(39)  –	Verordening van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1).
(40)  –	Arrest van 9 maart 2006, Van Esbroeck (C‑436/04, Jurispr. blz. I‑2333, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook punten 80 en 81 van de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Gasparini e.a. (arrest van 28 september 2006, C‑467/04, Jurispr. blz. I‑9199).
(41)  –	In strafzaken heeft het Hof sinds zijn arrest van 11 februari 2003, Gözütok en Brügge (C‑187/01 en C‑385/01, Jurispr. blz. I‑1345), het vereiste van de bescherming van hetzelfde rechtsgoed voor de toepassing van het beginsel non bis in idem laten vallen, en een soortgelijke benadering is gevolgd door het Europese Hof voor de rechten van de mens in zijn arrest Sergueï Zolotoukhine v. Rusland van 10 februari 2009.
(42)  –	Meer precies uitgedrukt in het adagium „nemo debet bis vexari” of „bis de eadem re ne sit actio” en in het Duitse recht bekend onder de benaming „Erledigungsprinzip”, een term waarbij het accent ligt op de uitputting van de vervolging door de eerste procedure die is afgesloten.
(43)  –	Meer precies uitgedrukt door het adagium „nemo debet bis puniri pro uno delicto” en in het Duitse recht bekend onder de benaming „Anrechnungsprinzip”, een term die verwijst naar de idee van „verrekening” van straffen, namelijk de inaanmerkingneming van een lichtere straf bij de oplegging van een zwaardere straf voor dezelfde feiten.
(44)  –	Zie arrest van 18 november 1987, Maizena (137/85, Jurispr. blz. 4587, punten 19 e.v.). Zie ook arrest van 18 mei 2006, Archer Daniels Midland en Archer Daniels Midland Ingredients/Commissie (C‑397/03 P, Jurispr. blz. I‑4429, punten 37 e.v.).
(45)  –	Zie de tabel in punt 53 van deze conclusie. Het gaat om een bedrag dat gelijk is aan 30 % van de door Beneo-Orafti ontvangen steun, die 83 % van het totale bedrag van 547,50 EUR per ton uitmaakte. Ik denk echter dat een correcte berekening op een nog lager cijfer zou uitkomen (zie punten 110 e.v. van deze conclusie).
(46)  –	Zie artikelen 12‑15 van verordening nr. 318/2006 en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 967/2006.
(47)  –	Artikel 11, lid 2, van verordening nr. 320/2006.
(48)  –	Hoewel zij in het schriftelijke antwoord op een vraag van het Hof zonder nadere verklaring van mening lijkt te zijn dat de door Beneo-Orafti voorgestelde berekening tot een terugvordering van 292 EUR per ton zou moeten leiden in plaats van 255,50 EUR per ton.
(49)  –	Voetnoot niet van belang voor de Nederlandse tekst.
(50)  –	Dit bedrag zou in casu kunnen worden verlaagd gelet op het feit dat aan Beneo-Orafti slechts 83 % van het totale steunbedrag is toegekend.
(51)  –	Zie artikel 46 van verordening nr. 318/2006.
(52)  –	Zie artikel 3, lid, 2, van verordening nr. 320/2006.