62023CJ0006
SODBA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 11. aprila 2024 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika (SKP) – Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) – Uporaba ratione materiae – Uporaba ratione temporis – Uredba (ES) št. 1698/2005 – Člen 22 – Pomoč pri zagonu dejavnosti mladih kmetov – Člen 71 – Upravičenost – Pogoji za dodelitev – Ureditev države članice, ki določa obveznost, da samostojni podjetnik kmetijsko dejavnost neprekinjeno opravlja kot glavno dejavnost – Dodatni pogoji za upravičenost – Uredba (EU) št. 1306/2013 – Člen 63 – Delegirana uredba (EU) št. 640/2014 – Člen 35 – Merilo upravičenosti – Obveznost“
V zadevi C‑6/23 [Baramlay] (
i
),
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska) z odločbo z dne 13. decembra 2022, ki je na Sodišče prispela 2. januarja 2023, v postopku
X
proti
Agrárminiszter,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi N. Piçarra, predsednik senata, N. Jääskinen in M. Gavalec (poročevalec), sodnika,
generalna pravobranilka: T. Ćapeta,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za madžarsko vlado M. Z. Fehér in R. Kissné Berta, agenta,
–
za Evropsko komisijo J. Aquilina, A. C. Becker in Zs. Teleki, agentke,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 64(1)(2) in (4), člena 77(1), (2) in (4) Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549) in člena 50(3) Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med osebo X in Agrárminiszter (minister za kmetijstvo, Madžarska) v zvezi z obveznostjo vračila celotne pomoči za zagon dejavnosti mladih kmetov, ki jo je prejela oseba X.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (ES) št. 1698/2005
3
Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2005, L 277, str. 1) je bila razveljavljena z Uredbo (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL 2013, L 347, str. 487). Vendar se je Uredba št. 1698/2005 v skladu s členom 88 Uredbe št. 1305/2013 še naprej uporabljala za operacije, ki so se izvajale v skladu s programi, ki jih je Evropska komisija na podlagi te uredbe odobrila pred 1. januarjem 2014.
4
V uvodni izjavi 61 Uredbe št. 1698/2005 je bilo navedeno:
„V skladu z načelom subsidiarnosti in ob upoštevanju izjem, bi morala obstajati nacionalna pravila o upravičenosti izdatkov.“
5
Člen 1 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, je določal:
„1.   Ta uredba določa splošna pravila, ki urejajo podporo Skupnosti za razvoj podeželja, ki jo financira [Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP)] […]
2.   opredeljuje cilje, h katerim naj bi prispevala politika razvoja podeželja;
[…]
4.   opredeljuje prednostne naloge in ukrepe za razvoj podeželja;
[…].“
6
Člen 2(c) in (d) navedene uredbe je vseboval ti opredelitvi:
„(c)
‚os‘: povezana skupina ukrepov s posebnimi usmeritvami, ki izhajajo neposredno iz njihove uporabe in prispevajo k uresničevanju enega ali več ciljev iz člena 4;
(d)
‚ukrep‘: niz aktivnosti, ki pripomorejo k izvajanju nalog ene osi […].“
7
Člen 15 navedene uredbe, naslovljen „Programi razvoja podeželja“, je določal:
„1.   EKSRP v državah članicah deluje s pomočjo programov razvoja podeželja. V okviru teh programov se strategija za razvoj podeželja izvaja z naborom ukrepov, ki so razvrščeni glede na osi iz Naslova IV in za katerih uresničevanje se zahteva pomoč EKSRP.
Vsak program razvoja podeželja zajema obdobje med 1. januarjem 2007 in 31. decembrom 2013.
2.   Država članica lahko predloži en program za svoje celotno območje ali pa več regionalnih programov.
3.   Države članice z regionalnimi programi lahko tudi predložijo v odobritev nacionalni okvir s skupnimi elementi za regionalne programe.“
8
Člen 16(c) Uredbe št. 1698/2005, naslovljen „Vsebina programov“, je določal:
„Vsak program razvoja podeželja vsebuje:
[…]
(c)
informacije o oseh in ukrepih, ki so predlagani za vsako os, ter njihov opis […].“
9
Člen 18 te uredbe, naslovljen „Priprava in odobritev“, je določal:
„1.   Programe razvoja podeželja določi država članica v tesnem sodelovanju s partnerji iz člena 6.
2.   Za vsak program razvoja podeželja države članice Komisiji podajo predlog, ki vsebuje podatke iz člena 16.
3.   Komisija oceni predlagane programe na podlagi njihovega ujemanja s strateškimi smernicami [Evropske] [s]kupnosti, z nacionalnim strateškim načrtom in s to uredbo.
Kadar Komisija meni, da se program razvoja podeželja ne ujema s strateškimi smernicami Skupnosti, z nacionalnim strateškim načrtom ali s to uredbo, od države članice zahteva, da predlagani program ustrezno spremeni.
4.   Vsak program razvoja podeželja se odobri v skladu s postopkom iz člena 90(2).“
10
Člen 20 navedene uredbe, naslovljen „Ukrepi“, je določal:
„Pomoč, namenjena konkurenčnosti v kmetijskem in gozdarskem sektorju, velja za:
(a)
ukrepe za spodbujanje znanja in krepitev človeškega potenciala s pomočjo:
[…]
(ii)
[…] mladim prevzemnikom kmetij;
[…].“
11
Odstavek 1 člena 22, naslovljenega „Pomoč mladim prevzemnikom kmetij“, je določal:
„Podpora iz člena 20(a)(ii) se dodeli osebam, ki:
(a)
so mlajše od 40 let in prvič kot nosilci kmetijskega gospodarstva prevzemajo kmetijsko gospodarstvo;
(b)
imajo ustrezna poklicna strokovna znanja in so ustrezno usposobljene;
(c)
predložijo poslovni načrt o razvoju njihovih kmetijskih dejavnosti.“
12
Člen 71 Uredbe št. 1698/2005, naslovljen „Upravičenost izdatkov“, je določal:
„1.   Brez poseganja v člen 39(1) Uredbe [Sveta] (ES) št. 1290/2005 [z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 209, str. 1)] izdatek pride v poštev za prispevek EKSRP, če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. januarjem 2007 in 31. decembrom 2015. Sofinancirane dejavnosti se ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči.
[…]
2.   Izdatki pridejo v poštev za prispevke iz EKSRP samo, če so nastali pri dejavnostih, za katere se je odločil organ upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove odgovornosti na podlagi izbirnih meril, ki jih določi pristojni organ.
3.   Pravila o upravičenosti izdatkov se določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.
[…]“
Uredba (ES) št. 1974/2006
13
Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2006, L 368, str. 15) je bila razveljavljena z Delegirano uredbo Komisije (EU) št. 807/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in o uvedbi prehodnih določb (UL 2014, L 227, str. 1). Vendar se Uredba št. 1974/2006 v skladu s členom 19 Delegirane uredbe št. 807/2014 še naprej uporablja za dejavnosti, ki se izvajajo v skladu s programi, ki jih je Evropska komisija odobrila na podlagi Uredbe št. 1698/2005 pred 1. januarjem 2014.
14
Točka 5 Priloge II k Uredbi št. 1974/2006, v kateri so bili, kot je določal člen 16(c) Uredbe št. 1698/2005, našteti podatki, ki jih morajo vsebovati programi za razvoj podeželja, je vsebovala med drugim te opredelitve:
„5.3. Informacije, potrebne za osi in ukrepe
[…]
5.3.1.1.2. Začetek delovanja mladih kmetov
–
opredelitev ‚začetek delovanja‘, ki jo uporablja država članica/regija,
[…].“
Uredba št. 1306/2013
15
Člen 56 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Posebne določbe za EKSRP“, v prvem odstavku določa:
Države članice opravijo finančne popravke v zvezi z nepravilnostmi ali malomarnostjo, ugotovljenimi v dejavnostih ali programih razvoja podeželja, tako da v celoti ali delno ukinejo zadevno financiranje Unije. Države članice upoštevajo naravo in težo ugotovljenih nepravilnosti ter višino finančne izgube za EKSRP.“
16
Člen 63 te uredbe, naslovljen „Neupravičeno izplačani zneski in upravne kazni“, določa:
„1.   Kadar je ugotovljeno, da upravičenec ne izpolnjuje meril za upravičenost, zavez ali drugih obveznosti v zvezi s pogoji za odobritev pomoči ali podpore, kot jih določa področna kmetijska zakonodaja, se pomoč ne plača ali se v celoti ali delno ukine, ustrezne plačilne pravice iz člena 21 Uredbe [št. 1307/2013] pa se, kadar je to ustrezno, ne dodelijo ali se ukinejo.
2.   Države članice poleg tega, kadar tako določa področna kmetijska zakonodaja, naložijo tudi upravne kazni v skladu s pravili iz člena 64 in člena 77. To ne posega v določbe iz členov 91 do 101 naslova VI.
[…]“
17
Člen 64 navedene uredbe, naslovljen „Uporaba upravnih kazni“, določa:
„1.   Kar zadeva upravne kazni iz člena 63(2), se ta člen uporablja v primeru neizpolnjevanja meril za upravičenost, obveznosti ali drugih zavez, ki izhajajo iz uporabe področne kmetijske zakonodaje, razen tistih iz členov 67 do 78 poglavja II tega naslova in iz členov 91 do 101 naslova VI ter tistih, za katere veljajo kazni iz člena 89(3) in 89(4).
2.   Upravne kazni se ne naložijo:
[…]
(e)
kadar je neizpolnjevanje zgolj manjše, vključno kadar je izraženo v obliki praga, ki ga določi Komisija v skladu s točko (b) odstavka 7;
[…]
4.   Upravne kazni so lahko v eni od naslednjih oblik:
(a)
znižanje zneska pomoči ali podpore, ki se izplača v zvezi z vlogo za pomoč ali zahtevkom za plačilo, na katerega vpliva neizpolnjevanje, ali nadaljnjimi zahtevki; vendar, kar zadeva podporo za razvoj podeželja, to ne posega v možnost začasne prekinitve podpore, kadar je mogoče pričakovati, da bo upravičenec neizpolnjevanje odpravil v razumnem času;
(b)
plačilo zneska, izračunanega na podlagi količine in/ali obdobja, ki ju zadeva neizpolnjevanje;
(c)
začasna prekinitev ali ukinitev odobritve, priznanja ali dovoljenja;
(d)
odvzem pravice do sodelovanja v zadevnem sistemu pomoči ali pri zadevnem podpornem ali drugem ukrepu ali do koriščenja ugodnosti zadevnega sistema pomoči ali zadevnega podpornega ali drugega ukrepa.
5.   Upravne kazni so sorazmerne ter se stopnjujejo glede na resnost, obseg, trajanje in ponavljanje ugotovljenega neizpolnjevanja, zanje pa veljajo naslednje omejitve:
(a)
znesek upravne kazni iz točke (a) odstavka 4 ne presega 200 % zneska vloge za pomoč ali zahtevka za plačilo;
(b)
kar zadeva razvoj podeželja, ne glede na točko (a) znesek upravne kazni iz točke (a) odstavka 4 ne presega 100 % upravičenega zneska;
(c)
znesek upravne kazni iz točke (b) odstavka 4 ne presega zneska, primerljivega z deležem iz točke (a) tega odstavka;
[…].“
18
Člen 77 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Uporaba upravnih kazni“, določa take kazni v primeru neizpolnjevanja meril upravičenosti, obveznosti ali drugih zavez, ki izhajajo iz uporabe pravil v zvezi z eno od teh podpor.
Delegirana uredba (EU) št. 640/2014
19
Delegirana uredba Komisije z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost (UL 2014, L 181, str. 48), v členu 35, naslovljenem „Neizpolnjevanje meril za upravičenost, razen za površino ali število živali, ter obveznosti ali druge zaveze“, določa:
„1.   Zahtevana podpora se v celoti zavrne ali ukine, če merila za upravičenost niso izpolnjena.
2.   Zahtevana podpora se v celoti ali delno zavrne ali ukine v primeru neizpolnjevanja naslednjih obveznosti ali drugih zavez:
(a)
obveznosti, določenih v programu za razvoj podeželja; ali
(b)
če je primerno, drugih zavez v zvezi z operacijami, ki jih določa pravo Unije ali nacionalno pravo oziroma programi za razvoj podeželja, zlasti glede javnih naročil, državne pomoči in drugih obveznih standardov in zahtev.
3.   Pri odločanju o stopnji zavrnitve ali ukinitve podpore zaradi neizpolnjevanja obveznosti ali drugih zavez iz odstavka 2 države članice upoštevajo resnost, obseg, trajanje in ponavljanje neizpolnjevanja pogojev za podporo iz odstavka 2.
Resnost neizpolnjevanja je odvisna zlasti od pomena posledic neizpolnjevanja, upoštevajo pa se cilji neizpolnjenih obveznosti in zavez.
Obseg neizpolnjevanja je odvisen zlasti od njegovega učinka na operacijo kot celoto.
Trajanje je odvisno zlasti od trajanja učinka ali možnosti za primerno odpravo tega učinka.
Ponavljanje je odvisno od tega, ali so bili odkriti podobni primeri neizpolnjevanja v predhodnih štirih letih, pri istem upravičencu in istem ukrepu ali vrsti operacije v celotnem programskem obdobju 2014–2020 oziroma pri podobnem ukrepu v programskem obdobju 2007–2013.
[…]“
Madžarsko pravo
20
Člen 56/C(6) A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (zakon št. XVII iz leta 2007 o nekaterih vidikih postopka v zvezi s podporo kmetijstvu, razvoju podeželja in ribištvu ter drugimi ukrepi) določa:
„V postopku pred organom za podporo kmetijstvu in razvoju podeželja v skladu s členom 56/B ni nobene možnosti, da bi se zadevni osebi v celoti ali deloma odpustil dolg (neupravičena korist od ukrepa, obresti, odškodnina za zamudo).“
21
Člen 3(1) Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a fiatal mezőgazdasági termelők indulásához a 2015. évben igényelhető támogatások részletes feltételeiről szóló 24/2015. (IV. 28.) MvM rendelet (Jogcímrendelet) (odredba 24/2015 (IV. 28.) ministra, ki vodi kabinet predsednika vlade, o podrobnih pogojih podpore iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja za zagon dejavnosti mladih kmetov, za leto 2015 (odredba) (v nadaljevanju: odredba 24/2015)) določa:
„Vlogo za pomoč lahko vloži fizična oseba, ki:
(a)
je ob predložitvi vloge za pomoč starejša od 18 let, vendar mlajša od 40 let;
(b)
ima ob vložitvi vloge za pomoč:
(ba)
vsaj eno od poklicnih kvalifikacij, navedenih v Prilogi 1;
(bb)
vsaj eno od dokazil, pridobljenih ob koncu usposabljanj iz Priloge 2, ali
(bc)
tuj naziv ali diplomo, ki potrjuje poklicno kvalifikacijo ali naziv v smislu določb iz točke (ba) ali (bb), ki je bila priznana ali potrjena v skladu z zakonom o priznavanju tujih nazivov in diplom;
(c)
[Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (urad za kmetijstvo in razvoj podeželja, Madžarska)] predloži poslovni načrt o razvoju svoje kmetijske dejavnosti, vključno z obrazcem za kmetijski popis in finančnim načrtom, ter
(d)
se zaveže, da bo prvič ustanovila kmetijsko gospodarstvo in ga osebno upravljala kot nosilec kmetijskega gospodarstva, ne glede na obdobje kmetovanja.“
22
Člen 4(1) te odredbe določa:
„Zadevna oseba je dolžna:
(a)
osebno sodelovati pri upravljanju kmetijskega gospodarstva;
(b)
kot samostojni podjetnik neprekinjeno opravljati dejavnost kmeta kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo 90 % zneska pomoči do konca obdobja kmetovanja;
[…].“
23
Člen 11(1) navedene odredbe določa:
„Če [Magyar Államkincstár (madžarska državna zakladnica)] na podlagi preverjanja ugotovi, da upravičenec do pomoči ne izpolnjuje zahtev iz člena 4(1)(a) ali (b), njegova pravica do sodelovanja v shemi podpore ugasne, celotna pomoč pa se šteje za neupravičeno zahtevano.“
24
Člen 13 iste odredbe določa:
„Ta odredba vsebuje nekatere določbe, potrebne za izvajanje Uredbe [št. 1698/2005].“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
25
Oseba X je 1. junija 2015 na podlagi odredbe 24/2015 pri uradu za kmetijstvo in razvoj podeželja, ki je predhodnik madžarske državne zakladnice za obravnavo takih prošenj, vložila vlogo za pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov v okviru EKSRP.
26
Oseba X se je v vlogi v skladu z zahtevami iz člena 3(1) in člena 4(1) odredbe 24/2015 zavezala, da bo ustanovila novo kmetijsko gospodarstvo, ga osebno upravljala, opravljala kmetijsko dejavnost kot glavno dejavnost in kot samostojni podjetnik od datuma vložitve zahtevka za plačilo 90 % zneska pomoči, to je od 20. oktobra 2015, do konca obdobja kmetovanja, to je do 31. decembra 2020.
27
Na podlagi te vloge je bil znesek pomoči, dodeljene osebi X, določen na 40.000 EUR, nato pa ji je bila v odgovor na zahtevek za plačilo v višini 90 % tega zneska izplačana pomoč v višini 11.359.440 madžarskih forintov (HUF) (36.000 EUR).
28
Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je razvidno, da je bila ta pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov dodeljena v okviru programa razvoja podeželja Madžarske za programsko obdobje 2007–2013 in da je Komisija ta program odobrila 19. septembra 2007.
29
Oseba X je 28. avgusta 2020 vložila zahtevek za plačilo preostalih 10 % zneska dodeljene pomoči.
30
Madžarska državna zakladnica je ta zahtevek zavrnila z odločbo, s katero je zahtevala tudi vračilo zneska 11. 359. 440 HUF (36. 000 EUR), izplačanega leta 2015, ker ga je oseba X prejela neupravičeno.
31
Madžarska državna zakladnica je v odločbi navedla, da oseba X v celotnem obdobju, za katero je bila dodeljena pomoč, kmetijske dejavnosti ni opravljala kot glavno dejavnost, saj je bila v obdobju od 12. septembra 2017 do 7. marca 2018 dejavnost fotokopiranja in razmnoževanja navedena kot njena glavna dejavnost v registru samozaposlenih podjetnikov. Madžarska državna zakladnica je tako ugotovila, da oseba X ni spoštovala člena 4(1)(b) odredbe 24/2015 in da zato v skladu s členom 11(1) te odredbe pravica, določena v zvezi z udeležbo osebe X pri ukrepu, preneha, ker je treba izplačano pomoč v celoti šteti za neupravičeno.
32
Minister za kmetijstvo, pri katerem je oseba X vložila upravno pritožbo, je potrdil odločbo madžarske državne zakladnice.
33
Tožbo, s katero je oseba X predlagala odpravo teh dveh upravnih odločb, je Debreceni Törvényszék (sodišče v Debrecenu, Madžarska) zavrnilo.
34
Oseba X je zato pri Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska), ki je predložitveno sodišče, vložila revizijo.
35
To sodišče meni, da določbe Uredbe št. 1698/2005, ki je bila razveljavljena 1. januarja 2014, za rešitev spora, o katerem odloča, niso upoštevne, ker je oseba X vlogo za pomoč vložila junija 2015. Dodaja, da zahteve, da mora prosilec do konca obdobja kmetovanja kot samostojni podjetnik neprekinjeno opravljati dejavnost kmeta kot glavno dejavnost, ni mogoče šteti za zahtevo glede veščine ali usposabljanja v smislu člena 50(3) Uredbe (EU) št. 1307/2013 in na podlagi tega sklepa, da te zahteve ni mogoče vključiti med pogoje za upravičenost.
36
Poleg tega predložitveno sodišče meni, da bi bilo glede na majhnost nepravilnosti iz postopka v glavni stvari mogoče uporabiti kazen, znižano na 10 %, ki bi bila določena glede na obdobje, na katero se ta nepravilnost nanaša, in sicer 176 dni v skupno petih letih.
37
V teh okoliščinah je Kúria (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 50(3) Uredbe (EU) št. 1307/2013 […] razlagati tako, da državi članici dovoljuje, da kot merilo upravičenosti določi, da mora upravičenec do pomoči kot samostojni podjetnik neprekinjeno opravljati dejavnost kmeta kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo 90 % pomoči do konca obdobja kmetovanja?
2.
Če je odgovor nikalen, ali je treba zgoraj navedeno merilo upravičenosti razlagati kot obveznost upravičenca?
3.
Ali je treba v primeru pritrdilnega odgovora na drugo vprašanje za predhodno odločanje člena 64(1) in 77(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 […] razlagati tako, da se v primeru neizpolnjevanja obveznosti lahko naloži upravna kazen, katere znesek je treba ob upoštevanju načela sorazmernosti določiti na podlagi členov 64(4)(b) in 77(4)(b) te uredbe, torej da je treba ti določbi razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki določa izterjavo celotnega zneska pomoči, ne glede na obdobje neizpolnjevanja?
4.
Ali je treba člena 64(2)(e) in 77(2)(e) [navedene uredbe] razlagati tako, da ‚manjše neizpolnjevanje‘ vključuje tudi položaj, v katerem upravičenec do pomoči v petletnem obdobju obveznosti 176 dni ni spoštoval določbe o ohranitvi glavne dejavnosti, pri čemer je treba upoštevati, da je v tem celotnem obdobju opravljal le kmetijsko dejavnost, iz katere so izvirali njegovi dohodki?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
38
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena. Poleg tega lahko Sodišče presodi, da je treba upoštevati določbe prava Unije, na katere se nacionalno sodišče v besedilu svojega vprašanja ni sklicevalo (sodba z dne 7. septembra 2023, Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, točka 47 in navedena sodna praksa).
39
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da se postavljena vprašanja glede na pogoje za upravičenost do pomoči za zagon dejavnosti mladih kmetov, ki so določeni v nacionalnem pravu, nanašajo na določbe Uredbe št. 1307/2013 in – glede na izterjavo zneska te pomoči zaradi neizpolnitve obveznosti, ki so naložene upravičencem do take pomoči – na določbe Uredbe št. 1306/2013.
40
Kot pa je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, je oseba X vložila vlogo za pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov, katerih vir financiranja je bil EKSRP, in ta pomoč je bila dodeljena na podlagi nacionalnega programa razvoja podeželja.
41
V teh okoliščinah se lahko določbe ureditve Unije v zvezi z ukrepi za razvoj podeželja, in sicer določbe Uredbe št. 1698/2005 ali določbe Uredbe št. 1305/2013, za spor o glavni stvari uporabljajo ratione materiae.
42
V zvezi s tem je iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, razvidno, da je bila ta pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov iz postopka v glavni stvari dodeljena v okviru programa razvoja podeželja Madžarske za programsko obdobje 2007–2013 in da je Komisija ta program odobrila 19. septembra 2007.
43
Vendar se v skladu s členom 88 Uredbe št. 1305/2013, s katero je bila razveljavljena Uredba št. 1698/2005, zadnjenavedena uredba še naprej uporablja za operacije, ki so se izvajale v skladu s programi, ki jih je Komisija na podlagi te uredbe odobrila pred 1. januarjem 2014. Prav tako se v skladu s členom 19 Delegirane uredbe št. 807/2014, s katero je bila razveljavljena Uredba št. 1974/2006, zadnjenavedena uredba še naprej uporablja za dejavnosti, ki se izvajajo v skladu s programi, ki jih je Komisija odobrila na podlagi Uredbe št. 1698/2005 pred 1. januarjem 2014.
44
Ker v obravnavani zadevi ni sporno, da je bila vloga za pomoč iz postopka v glavni stvari vložena na podlagi odredbe 24/2015, katere člen 13 določa, da ta odredba vsebuje nekatere določbe, potrebne za izvajanje Uredbe št. 1698/2005, ter da je predmet postopka v glavni stvari obveznost, da samostojni podjetnik dejavnost kmetijske proizvodnje opravlja kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska pomoči do konca obdobja kmetijskega gospodarstva, ki je določeno v členu 4(1)(b) te odredbe, je treba to obveznost in okoliščine njenega neizpolnjevanja presojati glede na določbe te uredbe in Uredbe št. 1974/2006 (glej v tem smislu sodbo z dne 18. januarja 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, točka 39 in navedena sodna praksa).
45
Glede na to mora izterjava zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani v okviru programa pomoči, ki ga je EKSRP odobril in sofinanciral v okviru programskega obdobja 2007–2013, če se izvede po koncu tega programskega obdobja, to je po 1. januarju 2014, temeljiti na določbah Uredbe št. 1306/2013 (glej v tem smislu sodbo z dne 18. januarja 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, točka 40 in navedena sodna praksa).
Prvo vprašanje
46
Glede na te uvodne ugotovitve je treba šteti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 22(1) in člen 71(3) Uredbe št. 1698/2005 razlagati tako, da državi članici omogočata, da določi pogoj za upravičenost do pomoči za zagon dejavnosti mladih kmetov, v skladu s katerim mora upravičenec do te pomoči dejavnost kmetijske proizvodnje opravljati kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska navedene pomoči do konca obdobja opravljanja te dejavnosti.
47
V skladu s členom 71(3) Uredbe št. 1698/2005 se namreč pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.
48
V skladu s členom 22(1) navedene uredbe se pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov odobri osebam, mlajšim od 40 let, ki prvič prevzamejo kmetijsko gospodarstvo kot nosilci kmetijskega gospodarstva, imajo ustrezna poklicna strokovna znanja in so ustrezno usposobljene ter predložijo poslovni načrt o razvoju njihovih kmetijskih dejavnosti.
49
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da lahko države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje uredbe, če ti ne ovirajo njene neposredne uporabe, če ne prikrivajo, da gre za akt prava Unije in če določajo natančno izvajanje diskrecijske pravice, ki jim jo podeljuje ta uredba, vse v mejah njenih določb (sodba z dne 25. oktobra 2012, Ketelä, C‑592/11, ECLI:EU:C:2012:673, točka 36 in navedena sodna praksa).
50
Ob sklicevanju na upoštevne določbe zadevne uredbe, ki se razlagajo ob upoštevanju ciljev te uredbe, je treba opredeliti, ali te prepovedujejo, nalagajo ali dopuščajo državam članicam sprejetje nekaterih ukrepov za izvajanje in – zlasti ob zadnje navedeni predpostavki – ali zadevni ukrep spada v okvir diskrecijske pravice, priznane vsaki državi članici (sodba z dne 25. oktobra 2012, Ketelä, C‑592/11, ECLI:EU:C:2012:673, točka 37 in navedena sodna praksa).
51
Iz uvodne izjave 61 in člena 71(3) Uredbe št. 1698/2005 je razvidno, da čeprav se pravila o upravičenosti izdatkov praviloma določijo na nacionalni ravni, to velja le ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja (sodba z dne 25. oktobra 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, točka 38).
52
Pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov je tak ukrep, pogoji za upravičenost iz člena 22(1) te uredbe pa so posebni pogoji tega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, točka 39).
53
Iz tega izhaja, da lahko države članice prosto določijo dodatne pogoje za upravičenost izdatkov, nastalih v okviru izvajanja Uredbe št. 1698/2005, če ti pogoji niso v nasprotju s pogoji iz člena 22 te uredbe niti z njenim polnim učinkom.
54
Glede ciljev, ki se uresničujejo z navedeno uredbo, je treba opozoriti, da se z navedeno uredbo prek zadevne pomoči skuša olajšati zagon dejavnosti mladih kmetov in po zagonu dejavnosti strukturno prilagajanje kmetijskega gospodarstva, in sicer za krepitev človeškega potenciala, izboljšanje konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja ter zagotovitev trajnostnega razvoja podeželskih območij (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, točka 40).
55
Glede pogoja za upravičenost, kot je določen v odredbi 24/2015, ki zahteva, da upravičenec do pomoči za zagon dejavnosti mladih kmetov kmetijsko dejavnost v skladu z Uredbo št. 1698/2005 opravlja kot glavno dejavnost do konca obdobja kmetovanja, je treba navesti, da je iz členov 15, 16 in 18 te uredbe razvidno, da so morale države članice same vzpostaviti svoje programe razvoja podeželja v zvezi s financiranjem, ki ga je treba vzpostaviti na podlagi navedene uredbe, in da je Komisija morala odobriti le program, ki ustreza tej uredbi.
56
V tem okviru imajo države članice zlasti možnost, da za dodelitev finančne podpore iz EKSRP določijo pogoje za upravičenost, ki so dodani pogojem, razvidnim iz določb Uredbe 1698/2005/ES, če pri tem določajo natančno izvajanje diskrecijske pravice, ki jim jo podeljuje ta uredba, in ostanejo v mejah njenih določb (sodba z dne 15. maja 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, ECLI:EU:C:2014:327, točka 60).
57
V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da člen 22(1)(a) Uredbe št. 1698/2005 kot pogoj za pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov, ki določa, da zadevna oseba postane „nosilec kmetijskega gospodarstva“, v bistvu zahteva, da ima ta oseba dejanski in trajni nadzor tako nad kmetijskim gospodarstvom kot nad njegovim upravljanjem (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, točka 55).
58
Po drugi strani prva alinea točke 5.3.1.1.2 Priloge II(A) k Uredbi št. 1974/2006 določa, da za pomoč za zagon dejavnosti mladih kmetov programi razvoja podeželja, ki jih pripravijo države članice, opredeljujejo pojem „zagon dejavnosti“, ki ga uporablja zadevna država članica ali zadevna regija.
59
Ugotoviti je treba, da niti te določbe niti cilji, ki se uresničujejo z Uredbo št. 1698/2005, ne nasprotujejo temu, da nacionalna ureditev kot pogoj za upravičenost do podpore za zagon dejavnosti mladih kmetov določi, da upravičenec do te podpore dejavnost kmetijske proizvodnje kot glavno dejavnost opravlja do konca obdobja izvajanja te dejavnosti. Ta pogoj namreč spoštuje meje, začrtane z navedenimi določbami, pri čemer natančno določa zahteve, ki iz njih izhajajo.
60
Zato je treba šteti, da naložitev takega dodatnega pogoja za upravičenost do podpore za zagon dejavnosti mladih kmetov spada v polje proste presoje, ki je državam članicam podeljeno s členom 71(3) Uredbe št. 1698/2005.
61
Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 22(1) in člen 71(3) Uredbe št. 1698/2005 razlagati tako, da državi članici omogočata, da določi pogoj za upravičenost do podpore za zagon dejavnosti mladih kmetov, v skladu s katerim mora upravičenec do te podpore dejavnost kmetijske proizvodnje opravljati kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska navedene podpore do konca obdobja opravljanja te dejavnosti.
Drugo in tretje vprašanje
62
Glede na uvodne ugotovitve iz točk od 38 do 45 te sodbe je treba šteti, da predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, sprašuje, ali je treba člen 63(1) Uredbe št. 1306/2013 in člen 35, od (1) do (3), Delegirane uredbe št. 640/2014 razlagati tako, da na eni strani pogoj za upravičenost do pomoči za zagon dejavnosti mladih kmetov, ki je določen v ureditvi države članice, v skladu s katerim mora upravičenec do te pomoči dejavnost kmetijske proizvodnje opravljati kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska pomoči do konca obdobja izvajanja te dejavnosti, pomeni „merilo za upravičenost“ ali „obveznost“ v smislu teh določb, in da na drugi strani navedene določbe nasprotujejo temu, da neizpolnjevanje tega pogoja pomeni, da mora upravičenec vrniti celotni znesek pomoči, ne da bi se upoštevalo trajanje obdobja, na katero se nanaša to neizpolnjevanje.
63
Člen 63(1) Uredbe št 1306/2013 določa, da kadar je ugotovljeno, da upravičenec ne izpolnjuje meril za upravičenost, zavez ali drugih obveznosti v zvezi s pogoji za odobritev pomoči ali podpore, kot jih določa področna kmetijska zakonodaja, se pomoč ne plača ali se v celoti ali delno ukine, ustrezne plačilne pravice iz člena 21 Uredbe št. 1307/2013 pa se, kadar je to ustrezno, ne dodelijo ali se ukinejo.
64
Člen 35 Delegirane uredbe št. 640/2014 v odstavku 1 določa, da se zahtevana podpora v celoti zavrne ali ukine, če merila za upravičenost do te podpore niso izpolnjena, v odstavku 3 pa, da kadar država članica odloča o stopnji zavrnitve ali ukinitve podpore po ugotovitvi neizpolnjevanja obveznosti ali drugih zavez iz odstavka 2 tega člena 35, upošteva resnost, obseg, trajanje in ponavljanje neizpolnjevanja pogojev za podporo iz tega odstavka 2.
65
Pojma „merilo za upravičenost“ in „obveznost“ nista opredeljena niti v Uredbi št. 1306/2013 niti v Delegirani uredbi št. 640/2014.
66
Iz običajnega pomena teh izrazov in sobesedila, v katerem sta uporabljena v teh uredbah, pa izhaja, da je treba na področju razvoja podeželja, ki ga financira EKSRP, „merilo za upravičenost“ razumeti kot predhodno zahtevo, nujno potrebno za veljavnost prošnje za pomoč, kar pomeni, da je treba, če taka zahteva ni izpolnjena, prošnjo za pomoč zavrniti in da „obveznost“ pomeni obljubo prosilca za pomoč, da bo – s pridržkom dodelitve te pomoči – med izvajanjem programa za razvoj podeželja izpolnil obveznost iz programa razvoja podeželja.
67
Pravne posledice neupoštevanja se razlikujejo glede na to, ali se nanaša na „merilo za upravičenost“ ali na „obveznost“. Iz člena 35, od (1) do (3), Delegirane uredbe št. 640/2014, ki pojasnjuje člen 63(1) Uredbe št. 1306/2013, namreč izhaja, da če „merilo za upravičenost“ ni izpolnjeno, se pomoč v celoti zavrne ali ukine, medtem ko se v primeru „obveznosti“ podpora, če še ni bila izplačana, ne more izplačati ali se v celoti ali deloma zavrne, pri čemer se upoštevajo resnost, obseg, trajanje in ponavljanje neizpolnjevanja.
68
S pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, se zdi, da obveznost opravljanja kmetijske dejavnosti kot glavne dejavnosti od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska te pomoči do konca obdobja izvajanja te dejavnosti pomeni „obveznost“ v smislu teh določb.
69
Če to sodišče meni, da ta obveznost pomeni „obveznost“ v smislu člena 63(1) Uredbe št. 1306/2013 in člena 35(2) Delegirane uredbe št. 640/2014, bi morali nacionalni organi v primeru neizpolnjevanja te obveznosti za določitev dela pomoči za zagon dejavnosti mladih kmetov, ki jo je prejela oseba X in ki ga je treba preklicati, upoštevati resnost, obseg, trajanje in ponavljanje neizpolnjevanja na podlagi člena 35(3) te delegirane uredbe.
70
Zato je treba drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 63(1) Uredbe št. 1306/2013 in člen 35, od (1) do (3), Delegirane uredbe št. 640/2014 razlagati tako, da na eni strani pogoj za upravičenost do podpore za zagon dejavnosti mladih kmetov, ki je določena v ureditvi države članice, v skladu s katero mora upravičenec do te podpore dejavnost kmetijske proizvodnje opravljati kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska podpore do konca obdobja izvajanja te dejavnosti, pomeni „merilo za upravičenost“ ali „obveznost“ v smislu teh določb, in na drugi strani, da v takem primeru člen 35(2) in (3) Delegirane uredbe št. 640/2014 nasprotuje temu, da neizpolnjevanje tega pogoja pomeni, da mora ta upravičenec ob neizpolnjevanju take obveznosti vrniti celotni znesek podpore, ne da bi se med drugim upoštevalo trajanje obdobja, na katero se nanaša to neizpolnjevanje.
Četrto vprašanje
71
Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem s sklicevanjem na člen 64(2)(e) in člen 77(2)(e) Uredbe št. 1306/2013 v bistvu sprašuje, ali je treba ti določbi razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero neizpolnitev obveznosti, ki jo je sprejel upravičenec do podpore, pomeni vračilo celotnega zneska te podpore, ne da bi se med drugim upoštevalo trajanje obdobja, na katero se to neizpolnjevanje nanaša.
72
Glede na to, da je bil odgovor na tako vprašanje na podlagi upoštevnih določb prava Unije že pritrdilen v drugem delu točke 70 te sodbe, na četrto vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
73
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
1.
Člen 22(1) in člen 71(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)
je treba razlagati tako, da
da državi članici omogočata, da določi pogoj za upravičenost do podpore za zagon dejavnosti mladih kmetov, v skladu s katerim mora upravičenec do te podpore dejavnost kmetijske proizvodnje opravljati kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska navedene podpore do konca obdobja opravljanja te dejavnosti.
2.
Člen 63(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 ter člen 35, od (1) do (3), Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost
je treba razlagati tako, da
na eni strani pogoj za upravičenost do podpore za zagon dejavnosti mladih kmetov, ki je določena v ureditvi države članice, v skladu s katero mora upravičenec do te podpore dejavnost kmetijske proizvodnje opravljati kot glavno dejavnost od datuma vložitve zahtevka za plačilo v višini 90 % zneska podpore do konca obdobja izvajanja te dejavnosti, pomeni „merilo za upravičenost“ ali „obveznost“ v smislu teh določb, in na drugi strani, da v takem primeru člen 35(2) in (3) Delegirane uredbe št. 640/2014 nasprotuje temu, da neizpolnjevanje tega pogoja pomeni, da mora ta upravičenec ob neizpolnjevanju take obveznosti vrniti celotni znesek podpore, ne da bi se med drugim upoštevalo trajanje obdobja, na katero se nanaša to neizpolnjevanje.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.
(
i
)	Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.