61993C0396
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
ANTONIO LA PERGOLA
apresentadas em 4 de Maio de 1995 (
*1
)
Introdução
1.
Com o recurso em epígrafe, H. Henrichs, ex-agente temporario da Comissão das Comunidades Europeias e actualmente funcionário na Alemanha no Ministério Federal da Investigação e Tecnologia, impugnou o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Junho de 1993 proferido no processo T-92/91 (Colect., p. II-611), e pediu ao Tribunal de Justiça para anular as decisões adoptadas pela Comissão em 25 de Abril e em 3 de Maio de 1991 com base no Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.o 2274/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que institui medidas especiais relativas à cessação de funções de agentes temporários das Comunidades Europeias (
1
) (a seguir «regulamento»). O recorrente pediu também ao Tribunal de Justiça para condenar a recorrida no pagamento dos prejuízos e nas despesas do processo tanto na primeira instância como no presente recurso.
2.
Tratando-se de um recurso que, nos termos do artigo 51.o do Estatuto (CEE) do Tribunal de Justiça, se deve limitar apenas a questões de direito, remete-se integralmente, no que respeita à descrição dos factos, para o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de resto insusceptível de recurso, nessa matéria, para o Tribunal de Justiça.
3.
O recorrente desenvolve diversamente as críticas que faz a uma e outra das decisões impugnadas. Formularei as minhas conclusões tendo em conta a ordem seguida no recurso.
A decisão de 25 de Abril de 1991
Falta de fundamentação
4.
Da primeira crítica feita ao acórdão do Tribunal de Primeira Instância no que diz respeito ao pedido de anulação da decisão da Comissão de 25 de Abril de 1991, deduz-se que essa decisão não está fundamentada. No entanto, todas as alegações do recorrente incidem sobre elementos de facto: com efeito, elas dizem respeito à falta de conhecimento do recorrente dos dados necessários para efectuar a sua própria análise do recibo de vencimento. Estas alegações não podem, todavia, ser objecto de recurso, dado o disposto peremptoriamente no artigo 51.o do Estatuto (CEE) do Tribunal de Justiça.
5.
Além disso, e em todo o caso, deve salientar-se que o recorrente se limitou a retomar os argumentos já expostos na primeira instância, violando assim o princípio, várias vezes enunciado pelo Tribunal de Justiça, de que o «recurso de uma decisão do Tribunal (de Primeira Instância) deve indicar de modo preciso os elementos criticados do acórdão cuja anulação é solicitada, bem como os argumentos jurídicos que apoiam especificamente esse pedido» (
2
). A jurisprudência do Tribunal de Justiça precisou, além disso, que «um recurso que se limita a reproduzir os fundamentos e argumentos já apresentados na primeira instância... constitui na realidade um pedido destinado a obter um reexame do pedido feito ao Tribunal de Primeira Instância, que está fora da competência do Tribunal de Justiça» (
3
).
6.
Por estes motivos, considero que o primeiro fundamento invocado pelo recorrente deve ser rejeitado por inadmissível.
Alegada vioUção do artigo 4.o, n.o4, do regulamento
7.
O segundo fundamento do recorrente relativo à decisão da Comissão de 25 de Abril de 1991 diz respeito à violação pela Comissão do artigo 4.o, n.o 4, do regulamento. O artigo 4.o, n.o 4, do regulamento está assim redigido:
«O montante dos rendimentos brutos recebidos pelo interessado no exercício de quaisquer novas funções será deduzido do subsídio previsto no n.o 1, na medida em que tais rendimentos, acumulados com o subsídio, exceda o último vencimento global bruto do beneficiário calculado com base no quadro de vencimentos em vigor no primeiro dia do mês em que o subsídio deva ser pago. A tal vencimento será aplicado o coeficiente corredor referido no n.o 3.
Os rendimentos brutos e o último vencimento global devem ser entendidos como referindo-se às quantias pagas após dedução dos encargos sociais e antes da dedução do imposto.
O interessado deve fornecer as provas escritas que lhe sejam exigidas e comunicar à instituição qualquer elemento susceptível de afectar o seu direito ao subsídio.»
Segundo o recorrente, a Comissão, ao calcular o montante da remuneração que ele recebe como funcionário na Alemanha, não efectuou as deduções previstas. O montante da remuneração considerada como«rendimento bruto» pela Comissão excede, por conseguinte, o relevante para efeitos do artigo 4.o, n.o 4, do regulamento.
8.
O Tribunal de Primeira Instância, acolhendo a tese da Comissão, considerou esse fundamento do recurso como improcedente. O recorrente contesta agora esta posição com vários argumentos: o Tribunal de Primeira Instância não se pronunciou sobre o correcto significado do que no regulamento vem designado como «rendimento bruto», ao qual deve ser deduzido o montante que é referido como «encargos sociais»; além disso, o Tribunal de Primeira Instância atribuiu às noções de rendimento e encargo, que constam da disposição comunitária, um valor diverso do que resulta do ordenamento jurídico alemão; finalmente, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta a prática seguida pela Comissão na aplicação do artigo 4.o, n.o 4, do regulamento.
As críticas assim avançadas decorrem essencialmente da ideia de que a Comissão não determinou nem aplicou correctamente as noções de rendimento e de encargo social, tal como estas deveriam ser entendidas por referência às disposições do direito alemão. Em meu entender, é conveniente fazer incidir a atenção neste ponto.
9.
Mais precisamente, o recorrente alega que o sistema de cobertura social vigente no ordenamento jurídico alemão, que lhe diz respeito na sua qualidade de funcionário do Estado, inspira-se, como decorre da sua economia, num princípio de «alimentação»: o Estado, entidade patronal, paga ao funcionário tanto um montante destinado a cobrir parcialmente o custo da inscrição num seguro de doença, como uma ajuda especial, a chamada «Beihilfe», destinada à cobertura, sempre parcial, dos encargos que o próprio funcionário suporta a título de despesas médicas. As importâncias relativas a um e outro destes pagamentos, uma vez identificadas, devem ser consideradas como encargos sociais e, consequentemente, deduzidos da retribuição do interessado. Assim, no caso em apreço, o montante que deve pagar a um organismo de segurança social para que ele próprio e a sua família beneficiem de um seguro de doença constitui um encargo social, dedutível como tal na acepção do regulamento: e isto mesmo que não se trate de importâncias expressa e pontualmente indicadas no recibo de vencimento com indicação da sua origem, ou que o interessado deva, por sua parte, quantificar ou provar ter pago.
Só aplicando este critério se poderá determinar o montante corredo do rendimento bruto que deve ser tomado em consideração para efeitos do artigo 4.o, n.o 4, do regulamento.
10.
A Comissão contrapõe, na sua contestação, uma leitura diferente das verbas, cuja dedução do rendimento bruto da retribuição é pedida pelo recorrente. Alega, precisamente, que as cotizações pagas a título de encargos sociais devem considerar-se deduzidas ab origine pelo Estado alemão, como entidade patronal. Quantificar esses encargos é, por outro lado, uma operação bastante difícil, como o próprio recorrente admitiu. Os montantes em questão supõem-se, portanto, já deduzidos, embora numa medida não concretamente definível. Uma vez que, também por esta razão, os encargos em questão não figuram no recibo de vencimento, não podem, afirma a Comissão, ser objecto de posterior dedução. Daqui resulta a conclusão de que a tese do recorrente não tem fundamento.
11.
A questão de direito, que foi submetida ao Tribunal, diz respeito, por conseguinte, ao significado das noções a aplicar ao vencimento do recorrente: para efeitos do presente processo, basta examinar a que diz respeito aos encargos sociais. Com efeito, o regulamento distingue estes encargos dos encargos fiscais, determinando que aqueles têm incidência, diversamente destes últimos, nos rendimentos brutos.
12.
O recorrente critica o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, invocando a errada definição, feita juridicamente pela Comissão e confirmada pelo próprio Tribunal, das noções acima indicadas, na medida em que são relevantes para aplicação do regulamento.
Para melhor precisar este ponto, é útil salientar que, ainda na opinião do recorrente, o Tribunal de Primeira Instância fez uma errada interpretação da norma aplicável neste campo, ao atribuir aos encargos em causa um significado diferente do que resulta do ordenamento jurídico alemão.
13.
O problema deste modo submetido ao Tribunal de Justiça é, por conseguinte, o de saber se o artigo 4.o, n.o 4, do regulamento remete, para efeitos do presente processo, para o direito nacional — neste caso, o ordenamento jurídico alemão — e com que resultados.
14.
O Tribunal de Primeira Instância, no n.o 22 do acórdão, apenas aflorou o problema, mas, referindo-se a um outro acórdão que proferiu no processo Khouri/Comissão (
4
), pronunciou-se sobre a questão de saber se pode tomar posição sobre uma norma nacional e sobre a aplicação que dela é feita pela autoridade comunitária, quando uma disposição comunitária é tributária da norma nacional. No que diz respeito ao caso em apreço, o Tribunal de Primeira Instância considerou, com efeito, ser competente para examinar os argumentos do recorrente no sentido de a Comissão ter ignorado ou compreendido mal as disposições aplicáveis do direito alemão.
15.
O próprio acórdão Khouri/Comissão contém, no n.o 32, outras afirmações que merecem ser aqui recordadas.
Neste acórdão, o Tribunal de Primeira Instância retomou uma posição que o Tribunal de Justiça tinha expressado no processo Ekro (
5
) nos seguintes termos: «Resulta das exigências tanto da aplicação uniforme do direito comunitário como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição de direito comunitário que não inclui qualquer remessa expressa para o direito dos Estados-Membros para determinar a sua acepção e o seu alcance devem normalmente ter, em toda a Comunidade, uma interpretação autonoma e uniforme que deve ser procurada tendo em conta o contexto da disposição e o objectivo prosseguido pela regulamentação em causa.»
Após ter recordado o processo Ekro, o Tribunal de Primeira Instância considerou todavia dever precisar, além disso, como a seguir se indica, de que modo pode ser feita a remessa do direito comunitário para o direito nacional: «Le Tribunal considere cependant que, en l'absence d'un renvoi exprès, l'application du droit communautaire peut impliquer, le cas échéant, une référence au droit des États membres lorsque le juge communautaire ne peut déceler dans le droit communautaire ou dans les principes généraux du droit communautaire les éléments lui permettant d'en préciser le contenu et la portée par une interprétation autonome».
16.
As precisões que são feitas neste último acórdão do Tribunal de Primeira Instância constituem, em meu entender, um claro e último contributo para a solução do problema de remessa, tal como ele se põe no nosso caso.
O critério enunciado pelo juiz de primeira instância é linear: a aplicação do direito comunitário pode incluir a remessa para o direito nacional, mesmo que não seja previsto um reenvio expresso, uma vez excluída a possibilidade de definir, com base no direito comunitário e nos seus princípios gerais, o conteúdo e alcance da regra a aplicar.
Vejamos o caso que nos ocupa. Por minha parte, sou de opinião de que o intérprete não tem que resolver o problema de compreender o disposto no artigo 4.o, n.o 4, do regulamento — bem entendido, de forma limitada aos efeitos que aqui nos interessam — tomando em consideração o contexto dos critérios de interpretação dedutíveis do sistema, ou dos princípios gerais, do direito comunitário.
Na disposição que disciplina o caso em apreço, a remessa para o direito nacional não está expressa, mas é certamente inerente à ratio legis: é um reenvio que pode, portanto, considerar-se imposto, mais do que consentido, pelas finalidades pretendidas pelo próprio legislador comunitário. Na realidade, não estamos perante uma norma destinada a harmonizar a disciplina que a matéria que ela regula tem ao nível nacional, a eliminar ou reduzir as divergências entre os diferentes ordenamentos em vigor. O artigo 4.o, n.o 4 também não pretendeu pedir aos Estados-Membros que estes remetessem o tratamento dos interessados para um critério que possa ser encontrado no ordenamento comunitário. Trata-se, pelo contrário, de uma regra que, especificamente destinada aos funcionários comunitários que deixaram o serviço activo, se limita a tomar como base para a sua aplicação as normas, quaisquer que sejam, previstas no direito aplicável em cada caso, para determinar os rendimentos e os encargos sociais inerentes ao exercício das novas funções ou actividades laborais do ex-funcionário.
Assim fazendo, o legislador comunitário sabia, de resto, que se referia a critérios que podem variar de um ordenamento para outro, e de facto variam, consoante as opções de política legislativa, subjacentes em cada ordenamento à determinação do rendimento e dos encargos, que devem ser deduzidos daquele. O regulamento em exame foi, por conseguinte, adoptado no evidente pressuposto de que não era oportuno interferir no poder de apreciação normativo deixado aos legisladores nacionais e, portanto, na apreciação das soluções previstas nas legislações para que remete. A remessa é configurada como se viu: pretendeu-se, em definitivo, reconhecer, ou pressupor, que compete a cada ordem jurídica nacional definir uma proporção equitativa e razoável entre rendimentos e encargos sociais. A diferença de tratamento que daqui pode resultar para os ex-funcionários ao nível comunitàrio, consoante o local em que estes se encontram a exercer as suas novas funções, resulta, portanto, das disposições do direito interno, com as quais a regulamentação comunitária não pretende interferir.
17.
No caso em apreço, é, por conseguinte, necessário verificar se o direito alemão prevê encargos sociais e de que modo determina o seu montante em relação aos rendimentos brutos.
Ora, o Tribunal de Primeira Instância verificou que, do recibo de vencimento do recorrente, não resulta que qualquer parte da retribuição que recebe seja destinado ao pagamento de encargos deste tipo. Trata-se de uma apreciação relativa à matéria de facto que, por isso mesmo, não é susceptível de contestação no âmbito do presente recurso. Para concluir, em termos jurídicos, que o ordenamento alemão não prevê encargos sociais dedutíveis do vencimento bruto do interessado, na acepção do regulamento, pode-se alegar, em todo o caso, que o intérprete da norma comunitária não pode dar a sua própria versão do vencimento pago ao recorrente, decompondo e recompondo a partir de hipóteses as diferentes parcelas do vencimento bruto, de maneira diversa da comprovada pelo recibo de vencimento: uma tal operação hermenêutica escapa à competência da Comissão e do próprio juiz, ao qual cabe controlar a decisão daquela.
A remessa para o direito nacional, nos termos acima precisados, impede, por outro lado — quase não é necessário dizê-lo —, que o recibo de vencimento seja apreciado com base numa noção de rendimento e de encargos sociais que o Tribunal esteja, eventualmente, em condições de deduzir do sistema jurídico comunitário.
Acrescente-se que o recorrente não provou ter pago — em observância do princípio onus probandi incumbit ei qui diát (quem alega prova) e do disposto no artigo 4.o, último parágrafo, do regulamento — qualquer importância resultante do recibo de vencimento, nem qualquer outro montante ou cotização a qualquer título, imposta pelo ordenamento jurídico, para poder fruir, como funcionário estatal, do sistema de protecção social previsto na ordem jurídica alemã. A alegação do recorrente de que o acórdão está errado, quando o juiz da primeira instância afirma não estar provado o pagamento de alegados encargos sociais, é inadmissível, no âmbito do presente recurso, por se referir a factos considerados provados pelo Tribunal de Primeira Instância.
As razões acima expostas apontam, portanto, para a falta de fundamento da acusação de violação do artigo 4.o, n.o 4, do regulamento, por falta de dedução dos encargos sociais.
Alegada falta de aplicação do artigo 8. o, da Bundesbesoldungsgesetz
18.
O recorrente sustenta que a Comissão devia ter tido em conta a possível redução da retribuição do próprio recorrente, prevista no artigo 8.o da Bundesbesoldungsgesetz (BBesG). Segundo ele, o Tribunal de Primeira Instância errou ao não ter tido em conta as eventuais consequências prejudiciais resultantes da norma referida, ou das que lhe poderiam ser causadas pela aplicação da norma análoga do artigo 56.o da Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
A Comissão responde que a questão suscitada por tal censura é prematura, alegando que à data da decisão impugnada a redução da retribuição esperada pelo recorrente ainda não tinha sido feita pelas autoridades alemãs e, com efeito, não constava do recibo de vencimento. A Comissão precisa, além disso, que, na eventualidade de esse desconto ser efectuado pelas autoridades nacionais, tomará em conta a consequente redução do rendimento do interessado, por aplicação do artigo 4.o, n.o 4, do regulamento. Quanto ao artigo 56.o da BeamtVG, a Comissão replica que essa norma só poderia aplicar-se se o recorrente recebesse na Alemanha uma pensão, o que não acontece.
19.
A este respeito, estou de acordo com a posição da Comissão. Que a censura em exame não pode ser acolhida resulta evidente do facto de ela se referir a uma inobservância meramente eventual do regulamento comunitário a aplicar. À data da interposição do recurso, a administração alemã não tinha ainda efectuado qualquer desconto, nem se pode prever se e quando isso pode suceder. No caso, portanto, de a redução salarial em questão dever ter lugar e de a Comissão, tal como afirmou, ter correctamente em consideração o novo vencimento, não existirá qualquer violação do direito comunitário.
20.
Posto assim o caso, não se consegue ver o fundamento da questão de saber se a situação salarial invocada pelo recorrente será, ou não, tida em conta na determinação do montante do subsídio que lhe é devido nos termos do regulamento. O Tribunal não pode ocupar-se dessa questão no momento actual, só o podendo fazer quando as autoridades alemãs tiverem concretamente efectuado o previsto desconto no vencimento e a Comissão tiver, por seu lado, deixado de rever o vencimento do interessado em conformidade com as disposições do direito nacional aplicável. Somente tal comportamento eventual da Comissão pode consubstanciar uma infracção ao artigo 4.o do regulamento, no ângulo aqui considerado, e constituir objecto do controlo de legalidade reservado ao Tribunal.
O fundamento do recorrente é, pois, improcedente.
Alegada falta de interpretação finalista do regidamento
21.
O recorrente sustenta ainda que a Comissão não aplicou correctamente o artigo 4.o, n.o 4, por não ter dele feito uma interpretação «finalista», ou seja, não ter entendido esta disposição em conformidade com os fins que, em seu entender, o legislador comunitário pretendeu prosseguir.
Se a Comissão tivesse adoptado o critério hermenêutico que o recorrente invoca, devia ter tido em conta, para efeitos do cálculo previsto no artigo 4.o, n.o 4, o diferente tratamento fiscal, em relação ao regime fiscal comunitário, a que a sua retribuição estava sujeita a nível nacional. A intenção do regulamento seria, por conseguinte, a de assegurar ao beneficiário do subsídio uma remuneração não inferior à anteriormente recebida como funcionário da Comunidade. O Tribunal de Primeira Instância errou, por seu turno, ao excluir que o problema da progressividade da tributação nacional possa ser relevante para a solução do caso em apreço.
A este respeito, a Comissão nota que o disposto no artigo 4.o, n.o 4, disciplina integralmente os seus poderes na determinação do vencimento ilíquido a tomar em consideração. Alega que não tem qualquer competência para proceder a uma uniformização fiscal dos vencimentos a nível nacional, de resto explicitamente excluída pela própria disposição.
22.
Ainda que se quisesse, neste caso, fazer do regulamento uma interpretação finalista, o resultado não seria certamente o que o recorrente propõe ao Tribunal. Poder-se-ia, quando muito, concordar que o legislador comunitário, ao prever o regime do subsídio, pretendeu garantir aos seus beneficiários um certo e inderrogável nível de vencimento. O que, no entanto, o recorrente não tem em conta é que o modo de calcular o montante desse vencimento está definido no próprio regulamento. Embora esteja, de facto, previsto que o subsídio e os novos rendimentos são acumuláveis, essa acumulação é, nos termos expressos do artigo 4.o, apenas permitida dentro dos limites do último vencimento pago ao recorrente como funcionário comunitário e sempre de acordo com o critério de determinar, sem ter em conta a imposição fiscal, o montante do vencimento máximo admitido, em relação a uma ou outra das parcelas que podem acumular-se.
Considero dever aderir ao ponto de vista da Comissão. O fundamento invocado pelo recorrente não procede.
A decisão de 3 de Maio de 1991
23.
O artigo 4.o, n.o 6 do regulamento dispõe:
«O beneficiário do subsídio terá direito, para si próprio e para as pessoas a cargo, às prestações abrangidas pelo regime de segurança social previsto no artigo 72.o do Estatuto, desde que pague a respectiva contribuição, calculada com base no montante do subsídio referido no n.o 1, e que não esteja abrangido por outro seguro de doença, legal ou regulamentar.»
Com base nesta disposição, a Comissão adoptou a decisão que exclui o recorrente do seguro de doença comunitário, equiparando as prestações da Beihilfe às de um regime de seguro de doença legal ou regulamentar.
Alegada falta de fundamentação
24.
A título preliminar, alega-se falta de fundamentação da decisão aqui considerada. Um primeiro fundamento é retirado do facto de a medida tomada contra o recorrente se limitar a reproduzir o texto do artigo 4.o, n.o 6, do regulamento, sem esclarecer nem indicar o motivo por que esta disposição se aplica ao caso em apreço.
25.
A Comissão objecta que a afirmação nela expressa da equivalência entre as prestações da Beihilfe e as do regime comunitàrio de seguro de doença constitui uma fundamentação suficiente.
26.
Tal como se afirma no acórdão recorrido, a questão, assim colocada, refere-se essencialmente ao mérito e não à falta da fundamentação. Também eu considero que a medida em exame está suficientemente fundamentada. A fundamentação resulta do juízo de equivalência que, na decisão criticada, a Comissão referiu expressamente. Se esse juízo está juridicamente correcto é uma outra e diferente questão, que pressupõe a existência de fundamentação e apenas diz respeito ao seu mérito.
Concluo, portanto, pela improcedência deste fundamento.
27.
Ainda a respeito da alegada falta de fundamentação, o recorrente sustenta, além disso, que a medida criticada o deixa na incerteza quanto à sua situação jurídica e não lhe permite conhecê-la. A Comissão teria feito, de resto, a promessa, que não cumpriu, de reexaminar e precisar as questões relacionadas com esta situação. Também esta crítica não tem fundamento. Como observa a Comissão, a medida adoptada neste caso é uma decisão, obrigatória nos termos do artigo 189.o do Tratado, Trata-se, por conseguinte, de um acto que, pelos efeitos que se lhe reconhecem, é plenamente idóneo para tornar certa a situação jurídica do interessado, o qual foi e continua a estar excluído da inscrição no regime social previsto no regulamento. Por outro lado, o disposto na decisão em exame abriu ao recorrente o acesso às vias de recurso jurisdicionais, de que este fez efectivamente uso. A segurança e a protecção da sua situação subjectiva não foram, portanto, prejudicadas.
Finalmente, as afirmações do recorrente quanto ao prometido reexame das questões referentes ao seu vencimento dizem respeito a matéria de facto e são, por conseguinte, inadmissíveis no presente recurso.
Alegada vioUção do artigo 4.o, n.o 6, do regulamento
28.
O Tribunal de Primeira Instância excluiu que o recorrente possa beneficiar do seguro comunitário de doença, uma vez que está coberto pelo regime previsto para os funcionários pelo ordenamento jurídico alemão.
O recorrente alega erro nas conclusões do juiz de primeira instância. As prestações garantidas pelo ordenamento comunitário diferem sensivelmente, segundo ele, do tipo de ajudas que as normas da Beihilfe lhe permitem receber; não havendo equivalência entre os dois regimes sociais em exame, não subsistem elementos para negar ao recorrente o direito às prestações de segurança social previstas no artigo 4.o, n.o 6.
No presente caso, também não se pode sequer, diz o recorrente, aplicar analogicamente o critério enunciado pelo Tribunal de Justiça no processo Kontogeorgis/Comissão (
6
). Neste acórdão, foram excluídas do benefício do regime social comunitário todas as pessoas que, em relação com o risco de doença, podem usufruir de uma outra cobertura social completa, ao passo que a ajuda concedida aos funcionários alemães pela Beihilfe não tem esse caracter. As razões assim expostas determinam, segundo o recorrente, a anulação da decisão impugnada.
A recorrida contrapõe que adoptou a medida em exame com base na equivalência essencial entre a Beihilfe e o regime social comunitário. A cobertura social de que o recorrente dispõe nos termos do regime nacional, e que implica a exclusão do seguro de doença comunitàrio, deve todavia ser avaliada, como resulta do acórdão Kontogeorgis, independentemente do montante efectivo de reembolso das diversas prestações: não está nem na letra nem no espirito do artigo 4.o, n.o 6, considera a Comissão, que deva tratar-se de uma cobertura total.
29.
A análise deste fundamento do recurso exige que se examine em primeiro lugar como é que o artigo 4.o, n.o 6, configura o direito reivindicado pelo recorrente.
Este direito, reconhecido ao beneficiário do subsídio e às pessoas seguradas por seu intermédio, é o de usufruir do mesmo regime social que os funcionários comunitários, previsto no artigo 72.o do Estatuto. O direito do ex-funcionário às prestações de segurança social articula-se com o direito ao subsídio e resulta, portanto, do tratamento igualmente garantido a quem tenha deixado o serviço activo. O artigo 4.o, n.o 6, contém, todavia, duas disposições: a primeira estende de modo geral ao beneficiário do subsídio o regime estabelecido no Estatuto; a segunda derroga a primeira quando o interessado esteja coberto por outro regime, legal ou regulamentar, de seguro de doença. O funcionário que usufrui do regime estatutário tem direito a um nível máximo garantido de prestações; se estiver coberto por outro regime com um nível inferior de prestações, é-lhe devido o montante correspondente à diferença entre o nível desse outro regime e o estabelecido no Estatuto. O beneficiário do subsídio apenas pode, em contrapartida, usufruir de um regime social: quando dispõe de outra cobertura, é privado do direito de ser-lhe aplicado o regime estatutário. A norma que derroga, neste último caso, o regime comum estabelecido no artigo 72.o do Estatuto destina-se a excluir o direito do ex-funcionário a ter o mesmo tratamento que o funcionário ainda ao serviço e deve, portanto, ser interpretada segundo os princípios que valem para as disposições limitativas de direitos.
30.
Esclareço, desde já, quais as consequências do ponto de vista que proponho. Há um primeiro e, em meu entender, ineludível critério de leitura do artigo 4.o, n.o 6. Deve admitir-se que, ao reconhecer ao beneficiário o direito ao regime estatutário, o legislador comunitário apenas lhe quis recusar o direito a esse regime perante um regime social equivalente e não de uma qualquer cobertura social. Que essa equivalência deva existir é um implícito mas claro pressuposto da norma a aplicar. O intérprete deve necessariamente verificar se assim acontece num caso concreto, antes de excluir o beneficiário da indemnização das prestações que, de outro modo, lhe serão devidas.
Com efeito, é para um certo critério de equivalência que a fundamentação da medida impugnada remete. A Comissão negou ao recorrente o direito de se inscrever no seguro de doença previsto no regime comunitário porque, em relação a este regime, a Beihilfe, pela qual aquele está coberto segundo a lei alemã, constitui um regime legal de prestações «comparável», como é «do conhecimento» da própria Comissão. O juízo de equivalência é formulado apenas nos termos referidos. Como disse no ponto 26, há que examinar se esta fundamentação é não apenas suficiente, mas ainda correcta. E este e não outro o ponto a esclarecer no âmbito da interpretação do artigo 4.o, n.o 6. O juiz é chamado a decidir que critério de equivalência decorre desta disposição para os efeitos do presente processo.
31.
O juiz da primeira instância considerou não ser a decisão de 3 de Maio de 1991 criticável por uma série de razões, com as quais não estou de acordo, pelos motivos seguintes.
32.
Começo pela afirmação de que a Beihilfe tem o caracter de um regime «legal» na acepção do regulamento, uma vez que o mecanismo das prestações se baseia numa norma de direito público. É certo que um regime legal de seguro de doença deve ter origem num acto público emanado dos órgãos investidos da função normativa. O presente litígio diz, todavia, respeito ao estatuto e aos direitos dos funcionários, matéria frequentemente reservada, nos hodiernos sistemas do Estado de direito, à competência do legislador. Assim sucede, num regime de constituição rígida, na ordem jurídica alemã. A lei fundamental de Bona contém, a este propósito, as disposições dos artigos 73.o, n.o 8, e 74.oA: as relações entre o Estado-entidade patronal e os funcionários, as próprias formas de seguro social de que estes podem usufruir, entram no domínio que deve ser, e é efectivamente, coberto pela lei. Isto, no entanto, não significa que o legislador alemão tenha concretamente adoptado um regime de segurança social equivalente ao previsto no artigo 72.o do Estatuto. Para efeitos de equivalência, há que ter em conta não só a qualificação formal da fonte como legal ou regulamentar, mas ainda o conteúdo normativo das disposições que ela adopta, e que definem, no nosso caso, o regime aplicável em alternativa ao regime comunitário. A relevância do regime material em exame, bem como da sua origem formal, ou fonte, foi de resto afirmada pelo Tribunal de Justiça noutro litígio em que se tratava de verificar uma alegada violação do princípio da igualdade ou de decidir se as pensões de determinados trabalhadores por conta de outrem entravam no âmbito da relação laboral ou no da segurança social. Refiro-me ao recente acórdão proferido no processo Beune (
7
), e a outro, nele referido, proferido no processo Bilka (
8
).
33.
O próprio Tribunal de Primeira Instância reconheceu, no nosso caso, a necessidade de tomar em consideração o regime material da Beihilfe. Decidiu, no entanto, adoptar o critério de apreciar as disposições desse regime em matéria de montantes e de limites de reembolso das despesas médicas, chegando à conclusão de que o nível das prestações previsto é comparável ao de um sistema de segurança social de direito comum. O juiz da primeira instância equiparou, assim, o caso Beihilfe ao «tipo comum» e, portanto, a uma categoria de regimes de seguro de doença por ele considerada, sem mais explicações a este propósito, como geralmente aceite, à qual deve ser reduzido qualquer regime legal ou regulamentar que possa abranger o beneficiário do subsídio na acepção do regulamento.
Porém, o problema que aqui se põe é o de apreciar a equivalência entre a Beihilfe e o regime comunitário em concreto, e nenhum outro. O Tribunal de Primeira Instância pronuncia-se sobre a questão, assim precisada, apenas para concluir que, no caso em apreço, se deve aplicar por analogia a jurisprudência do Tribunal de Justiça no processo Kontogeorgis. Esse processo dizia respeito a uma norma semelhante ao artigo 4.o, n.o 6, que regula o seguro de doença dos ex-membros (da Comissão e dos Tribunais comunitários: artigo 11.o do Regulamento n.o 422/67/CEE, Regulamento n.o 5/67/Euratom do Conselho, de 25 de Julho de 1967, que fixa o regime pecuniário do presidente e dos membros da Comissão, do presidente, dos juízes, advogados-gerais e do escrivão do Tribunal de Justiça, JO 1967, 187, p. 7). Também nesse processo se suscitava um problema de equivalência entre o regime de segurança social comunitário e o regime nacional aplicável ao interessado, considerados como regimes alternativos no mesmo sentido em que o são para efeitos do presente processo.
Vejamos, todavia, qual o resultado de estender ao presente caso os princípios enunciados no acórdão Kontogeorgis.
Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que a equivalência — precisamente nos termos em que ela devia ser considerada nesse caso e que são análogos aos do caso em apreço — não deve ser entendida por referência ao nível das prestações e às condições previstas para o seu pagamento, a menos que isso esteja expressamente previsto na norma comunitária que rege o caso concreto.
No caso em apreço, não há cláusulas expressas desse teor, pelo que o intérprete não pode substituir o legislador, que, por seu lado, não previu equivalências pontuais entre os níveis de cobertura.
O próprio precedente jurisprudencial invocado pelo Tribunal de Primeira Instância aponta, pois, no sentido de que o acórdão impugnado, ao atribuir uma importância decisiva, se não exclusiva, ao montante das prestações, se baseou num princípio de valoração quantitativa, a que as normas aplicáveis neste caso não permitem recorrer.
34.
Uma avaliação da equivalência deve, no entanto, pelas razões já expostas, ser efectuada.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça mostra que, num caso como o presente, a equivalencia quantitativa das prestações deve ser avaliada por referencia às expressas e precisas previsões do legislador, e não, por assim dizer, a uma qualquer «rule of thumb», que o juiz queira utilizar, que levaria necessariamente a resultados aproximativos e discutíveis. Por outro lado, seria um vão formalismo impedir o ex-funcionário de se inscrever no seguro comunitário só porque este recebe prestações por doença com base noutras disposições, legais ou de nível secundário, sem verificar se e como normas desse gênero podem equivaler à disciplina constante do artigo 72.o do Estatuto.
Se o critério seguido pelo juiz da primeira instância não pode ser aceite, há que definir um outro, adaptado às exigências do caso concreto: deve, por conseguinte, tratar-se de uma interpretação útil e razoável das condições fixadas para privar o ex-funcionário do direito às prestações estatutárias.
Ora, em meu entender, a apreciação da equivalência, com base na correcta interpretação do artigo 4.o, n.o 6, consiste, antes de mais, em determinar o critério de segurança social que caracteriza o regime comunitário e, depois, em saber se o outro regime, legal ou regulamentar, que abrange o recorrente no caso concreto, se inspira nesse mesmo critério.
35.
A característica essencial do regime comunitário está deüneada no artigo 72.o do Estatuto. Ao funcionário é atribuído um certo nível de prestações, de acordo com um subjacente critério de adequação. Não se trata de uma cobertura total, mas do nível mais alto compatível com as exigências do orçamento, deixado à apreciação discricionária do legislador comunitário. O nível assim previsto mantém-se fixo — e, neste sentido, trata-se de prestações «garantidas», como se diz no artigo 4.o, n.o 6 — independentemente do facto de o interessado beneficiar de outro regime legal de cobertura, ou mesmo de um seguro privado. Quando intervenha um outro regime legal e o nível de prestações previsto por este outro regime seja inferior ao nível comunitário, sabemos que o seguro de doença da Comunidade serve para cobrir a diferença em relação ao estatutariamente previsto. Tal como resulta do Estatuto e, em especial, das chamadas normas anticumulação, destinadas a disciplinar os casos de dupla cobertura, constantes do artigo 72.o, n.o 4, o regime legal de seguro de doença é aquela que cumpre a sua função social característica através de um critério de adequação e de primado (
9
). Quanto ao seguro privado, ele é considerado complementar pelo regime do artigo 72.o, no sentido de que pode livremente prover à cobertura das despesas não reembolsáveis pelo seguro comunitário. As prestações do regime comunitário adequam-se, por conseguinte, em todos os casos ao nível preestabelecido. A garantia oferecida ao funcionário consiste, em definitivo, em ter-lhe reconhecido o direito à taxa máxima de reembolso consentida, mediante um regime de seguro dotado das características de primado e de auto-suficiência; a adequação da cobertura não depende do concurso de outras formas ou fontes de assistência e é fixada, uma vez por todas, pela previsão dos limites dentro dos quais o seguro comunitário alivia o funcionário das despesas com a doença.
36.
Dito isto, há que apurar se também o regime da Beihilfe se caracteriza pelos critérios de cobertura considerados em relação ao sistema comunitário. Tem aqui aplicação o artigo 79.o da BBG, em conjugação com o artigo 1.o, n.o 1, das respectivas regras de aplicação. A primeira destas normas dispõe que o Estado-empregador protege o interessado no seu serviço e na sua situação de funcionário e tutela os seus interesses, e os dos seus familiares, mesmo após a cessação das suas funções. No artigo 1.o, n.o 1, das regras de aplicação respectivas, precisa-se como é que a tutela do funcionário, prevista em termos gerais pelo artigo 79.o, opera concretamente para os efeitos que nos interessam: mediante, diz o legislador alemão, o pagamento de «ajudas»; e as ajudas «completam», em caso de doença (e de maternidade, morte, medidas de medicina preventiva e vacinação) «a cobertura privada, a cargo da remuneração corrente»: O regime tem, portanto, um caracter complementar, integra mas não substitui o seguro de doença normal, que o funcionário é obrigado a contratar a suas próprias expensas. Esta modalidade, tipicamente complementar, da ajuda prestada ao funcionário para tornar menos onerosa a cobertura de uma necessidade essencial, que é a dos cuidados médicos, é seguidamente regulada pelas regras de aplicação: a Beihilfe toma a seu cargo a parte que lhe compete das despesas médicas, até ao limite específico fixado para a sua intervenção, apenas no montante residual não reembolsado pelo seguro de doença primário. A Beihilfe — significativamente definida como ajuda, e não como regime de seguro no sentido próprio do termo — constitui, essencialmente, uma outra fonte a que o funcionário pode aceder nos casos previstos na lei em que isso seja necessário. A função subsidiária característica do sistema explica-se também pela consideração de que, dadas as qualidades de alto profissionalismo e de independência atribuídas à função pública, o funcionário é equiparado a um profissional liberal e é-lhe reconhecida uma análoga faculdade de escolha na cobertura do risco de doença. O sistema da Beihilfe adapta-se, devido ao modo como está concebido, a este aspecto saliente da posição do funcionário, que o artigo 79.o da BBG quer proteger. O funcionário é excluído do campo de aplicação do código da segurança social mas, em compensação, coberto, quanto às despesas médicas, pelo regime especial de ajuda que acabo de recordar.
37.
As considerações expostas demonstram que o regime comunitário e a Beihilfe, longe de serem equivalentes, divergem sem dúvida em razão dos critérios essenciais que os regem respectivamente: um está caracteristicamente concebido como um sistema primário e auto-suficiente de seguro; o outro, pelo contrário, como uma ajuda residual e complementar do seguro privado. A conclusão a que chego não é, portanto, contraditada pelo facto de a Beihilfe intervir também quando o funcionario não tiver autonomamente cuidado de segurar-se contra o risco de doença, ainda que a ajuda neste caso prestada se mantenha dentro dos limites prefixados. A cobertura fornecida ao funcionário alemão não tem, mesmo neste último caso, o caracter de um seguro de doença de tipo equivalente ao comunitário. O legislador alemão prevê-a como um meio de ajuda na óptica do chamado princípio «alimentar», e não como um adequado reembolso das despesas efectuadas com a doença. O regime de intervenção a favor de quem não tenha subscrito um outro não deve, de resto, ser considerado como dissociável do conjunto do sistema da Beihilfe: ele constitui apenas uma parte do quadro normativo; a lógica do sistema é a que a Beihilfe, insuficiente quando opera autonomamente de outra cobertura, atinge, pelo contrário, o seu resultado óptimo de maximizar o reembolso das despesas médicas suportadas pelo funcionário apenas perante, e a título complementar, um regime de seguro primário. O critério da adequação adoptado pelo legislador alemão não pode ser, por conseguinte, entendido de modo diverso deste: a intervenção da Beihilfe cobre as necessidades do interessado apenas quando este junta às prestações resultantes das outras formas de seguro consideradas, nesse sistema, como primárias. Isto confirma que se trata de um critério substancial e inequivocamente diferente do previsto no artigo 72.o do Estatuto, que garante ao funcionário o nível máximo das prestações, a título autônomo e primário, ainda que não haja, eventualmente, outros meios de cobertura.
38.
Recordo, finalmente, apenas para completar as observações feitas até aqui com uma outra fonte de interpretação, a posição adoptada pelo Governo alemão e contida no documento n.o 7481/91 — nota «Ponto I/A do grupo ‘Estatuto’ do Coreper» — que o recorrente apresentou após a interposição do presente recurso.
Nesse documento se afirma que as prestações pagas, em caso de doença, nos termos do regime aplicável à função pública alemã (Beihilfe) não constituem reembolso de despesas a título de seguro de doença obrigatório, nem lhe podem ser equiparadas. Daí resulta, segundo esta declaração, que as prestações do regime de seguro de doença da Comunidade Europeia prevalecem sobre aquelas, dado o carácter subsidiário do regime da função pública alemã.
A Comissão alega que se trata de uma declaração unilateral e não vinculativa. Em meu entender, é, todavia, possível apreciá-la, sem prejuízo do respeito do princípio iura novit curia, como um documento apresentado no ambito do dever geral de cooperação das partes com o juiz, relativamente tanto ao conhecimento como à interpretação de uma disposição pertencente, como neste caso, a um ordenamento jurídico diverso do comunitário.
Segundo a declaração em causa, o regime da Beihilfe não pode ser qualificado como um regime normativo de seguro de doença. Bastaria, por conseguinte, aderir a essa posição para concluir, sem necessidade de outros argumentos, que o recorrente não se encontra nas condições previstas pelo artigo 4.o, n.o 6, do regulamento para efeitos da sua eventual exclusão do seguro de doença comunitário.
Ao mesmo resultado se chega, de resto, seguindo o raciocínio que atrás avancei, como quer que se queira qualificar o regime aplicável ao funcionário segundo a lei alemã, aqui considerado. Trate-se ou não de prestações de seguro no sentido próprio e pleno do termo, o reembolso das despesas médicas através da Beihilfe é meramente subsidiário e complementar em relação às prestações provenientes de outro seguro autònomo e primário. Este é o dado essencial e objectivo do sistema alemão. A declaração não podia deixar de o reconhecer. Em caso algum esse sistema se reveste de características equivalentes ao regime comunitário, que prevê, como expliquei, critérios e garantias de cobertura diferentes.
39.
A Comissão, ao adoptar a decisão criticada, e o Tribunal de Primeira Instância, ao confirmá-la, não entenderam nem aplicaram correctamente o critério de equivalência entre os dois regimes sociais a comparar, chegando deste modo ao resultado errado de excluir o recorrente da inscrição no seguro de doença comunitário.
Pelas razões expostas, concluo no sentido de que deve ser acolhida a critica concernente à violação do artigo 4.o, n.o 6. Não havendo necessidade, nesta matéria, de quaisquer outras medidas de instrução, já que se trata de uma questão de direito, considero que o litígio pode ser decidido pelo Tribunal de Justiça, de acordo com o disposto no artigo 54.o do Estatuto. Proponho, por conseguinte, que a decisão de 3 de Maio de 1991 seja anulada.
Pedido de indemnização por perdas e danos
40.
O recorrente pede ainda ao Tribunal que lhe reconheça o direito ao ressarcimento dos danos sofridos por efeito do comportamento da recorrida.
Uma vez que proponho que seja dado provimento ao recurso apenas na parte referente à anulação da decisão da Comissão de 3 e Maio de 1991, considero que o pedido em exame deve ser unicamente analisado em relação a essa decisão.
O acórdão do Tribunal de Primeira Instância negou provimento aos pedidos do recorrente e considerou legais as medidas impugnadas. O pedido de ressarcimento do prejuízo feito ao juiz da primeira instância não podia, portanto, ter provimento, por falta do pressuposto constituído pela ilegalidade do comportamento da Comissão. Partindo desta permissä, o Tribunal não examinou, por conseguinte, se o pedido de ressarcimento dos danos tinha fundamento, nem apreciou os elementos factuais que justificavam a pretensão do recorrente.
Em minha opinião, esses elementos factuais são relevantes para a determinação da eventual existência e consistência do prejuízo e da sua imputação à Comissão. Considero que o Tribunal de Justiça não dispõe, no estado actual do processo, de dados suficientes para pronunciar-se a este respeito. Esta questão carece de aprofundamento e proponho, portanto, que seja remetida para apreciação do Tribunal de Primeira Instância.
Quanto às despesas
41.
Tendo concluído, quanto ao mérito dos autos, pela proposta de devolução ao Tribunal de Primeira Instância para que se pronuncie sobre a questão do prejuízo, compete a este, nos termos do artigo 122.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, decidir quanto às despesas.
Conclusão
Tendo em conta tudo quanto se disse, proponho ao Tribunal de Justiça que tome as seguintes decisões:
«—
negar provimento ao recurso quanto à anulação do acórdão de 24 de Junho de 1993 do Tribunal de Primeira Instância, no processo T-92/91, em relação às acusações referentes à decisão da Comissão de 25 de Abril de 1991;
—
dar provimento ao recurso quanto à anulação do acórdão de 24 de Junho de 1993 do Tribunal de Primeira Instância, no processo T-92/91, em relação às acusações referentes à decisão da Comissão de 3 de Maio de 1991 e, consequentemente, anular nesse ponto o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, bem como anular, nos termos do artigo 54.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, a decisão da Comissão de 3 de Maio de 1991;
—
anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância em relação ao pedido de ressarcimento dos prejuízos;
—
remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância para que este se pronuncie sobre o pedido de ressarcimento dos prejuízos e sobre as despesas da instância».
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	JO L 209, p. 1.
(
2
)	Despacho de 26 de Abril de 1993, Kupka-Floridi/CES (C-244/92 P, Colect., p. I-2041). Despacho de 26 de Setembro de 1994, X/Comissão (C-26/94 P, Colect., p. I-4379).
(
3
)	Acórdão de 22 de Dezembro de 1993, Eppe/Comissão (354/92 P, Colect., p. I-7027).
(
4
)	Acórdão de 18 de Dezembro de 1992, T-85/91, Khouri/Comissão (Colect., p. II-2637).
(
5
)	Acórdão de 18 de Janeiro de 1984, Ekro (C-327/82, Recueil, p. 107).
(
6
)	Acórdão de 12 de Dezembro de 1989, Kontogeorgis/Comissão (C-163/88, Colect., p. 4189).
(
7
)	Acórdão de 28 de Setembro de 1994, Beune (C-7/93, Colect., p. I-4471).
(
8
)	Acórdão de 13 de Maio de 1986, Bilka (170/84, Colect., p. 1607).
(
9
)	A prática em matéria de aplicação do artigo 72.o, n.o 4, em relação aos funcionários comunitários no activo ou reformados que beneficiem da Beihilfe vai, tanto quanto me parece, no sentido de não aplicar nesses casos a regra anticumulação. Esta prática tem o seu fundamento lógico na circunstância de o funcionário ou reformado comunitário ser sempre obrigado a pagar a totalidade da sua quotização para a caixa de doença e de, por conseguinte, não dever suportar uma redução das prestações comunitárias e, pelo contrário, poder usufruir plenamente dos dois sistemas.