62020CC0468
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 15. detsembril 2022 (
1
)
Kohtuasi C‑468/20
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
versus
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
menetluses osalesid:
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
EOLO SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori
(arveldusperiood)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Elektrooniline side – Tarbijakaitse – Riigisisesed õigusaktid, millega on antud riigi reguleerivale asutusele õigus kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide pikendamise periood ja arveldusperiood – Ühtne õiguslik raamistik – Osaline ja minimaalne ühtlustatus – ELTL artiklid 49 ja 56 – Teenuste vaba liikumine – Proportsionaalsuse põhimõte – Diskrimineerimiskeelu põhimõte – Võrdse kohtlemise põhimõte
I. Sissejuhatus
1.
Aastal 2016 tegi Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Itaalia sideteenuste tagamise amet; edaspidi „AGCom“) otsuse, millega võeti teatavad meetmed eesmärgiga kaitsta laua- ja mobiiltelefonsideteenuste kasutajaid, toetades turul läbipaistvust ja võimaldades nende teenuste hindu võrrelda. Oma eelotsusetaotluses küsib Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) mõningate nimetatud meetmete liidu õigusele vastavuse kohta.
2.
Muu hulgas küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas liikmesriigi ametiasutus võib õiguspäraselt kehtestada telefonsideoperaatoritele teatavaid piiranguid seoses laua‑ ja/või mobiiltelefonsideteenuste pakettide pikendamise perioodide ja arveldusperioodidega. Kas niisugune meede on kooskõlas ELTL artiklites 49 ja 56 ette nähtud teenuste vaba liikumisega seotud põhimõtete, nn elektroonilise side ühtsesse õiguslikku raamistikku kuuluvate direktiivide sätete ja mõningate liidu õiguse üldpõhimõtetega, nagu võrdsuse põhimõte, proportsionaalsuse põhimõte ja diskrimineerimiskeelu põhimõte?
3.
Käesolevas ettepanekus selgitan, miks on niisugused riigisisesed õigusnormid liidu õigusega kooskõlas.
II. Õiguslik raamistik
A.
Euroopa Liidu õigus
4.
Aastal 2002 võttis liidu seadusandja vastu nn telekommunikatsioonipaketi, sealhulgas neli „eridirektiivi“, millega reguleeriti elektroonilise side eri aspekte. Nende direktiivide asjakohaseid sätteid 2009. aastal muudetud redaktsioonis (
2
) on osundatud käesolevas ettepanekus edaspidi. Viitan nendele neljale direktiivile – mis on nüüdseks kehtetuks tunnistatud, (
3
) kuid põhikohtuasjas siiski ratione temporis kohaldatavad – käesolevas ettepanekus koos kui „ühtsele reguleerivale raamistikule“.
5.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv) (
4
) artikli 8 lõigetes 1 ja 4 oli sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivad asutused on volitatud kehtestama artiklites 9–13a kindlaksmääratud kohustusi.
[…]
4.   Käesoleva artikli kohaselt kehtestatud kohustused lähtuvad täheldatud probleemi olemusest ning on direktiivi 2002/21/EÜ (raamdirektiiv) artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud. […]“.
6.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (
5
) artikli 3 lõikes 1 oli sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste pakkumise vabaduse käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel. […]“.
7.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (
6
) artikli 8 lõigetes 1, 2, 4 ja 5 oli sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et käesolevas direktiivis ja eridirektiivides sätestatud reguleerimisülesannete täitmisel võtavad riigi reguleerivad asutused kõik mõistlikud meetmed, mille eesmärk on saavutada lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud eesmärgid. Sellised meetmed on kõnealuste eesmärkide suhtes proportsionaalsed.
[…]
2.   Riigi reguleerivad asutused toetavad konkurentsi elektrooniliste sidevõrkude, elektrooniliste sideteenuste ning nendega seotud vahendite ja teenuste pakkumisel […]:
[…]
4.   Riigi reguleerivad asutused toetavad Euroopa Liidu kodanike huve muu hulgas järgmiselt:
[…]
b)
tagades tarbijatele kõrgetasemelise kaitse suhetes tarnijatega […];
[…]
e)
pöörates tähelepanu konkreetsete sotsiaalsete rühmade, eelkõige puuetega kasutajate, eakate kasutajate ja sotsiaalsete erivajadustega kasutajate vajadustele;
[…]
5.   Riigi reguleerivad asutused kohaldavad lõigetes 2, 3 ja 4 nimetatud üldiste eesmärkide saavutamiseks objektiivseid, läbipaistvaid, mittediskrimineerivaid ja proportsionaalseid reguleerimispõhimõtteid muu hulgas järgmiselt:
[…]
c)
kindlustades tarbijate huvides olevat konkurentsi […];
[…]
e)
võttes nõuetekohaselt arvesse liikmesriikide erinevates geograafilistes piirkondades valitsevate konkurentsi ja tarbijatega seotud tingimuste eripära;
[…]“.
8.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) (
7
) artikli 20 lõigetes 1 ja 2 oli sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et üldkasutatava sidevõrgu ühenduse teenuseid ja/või üldkasutatavaid elektroonilisi sideteenuseid tellides on tarbijatel ja taotluse korral teistel lõppkasutajatel õigus sõlmida leping sellist ühendust ja/või teenuseid pakkuva ettevõtja või pakkuvate ettevõtjatega. Lepingus esitatakse selgel, arusaadaval ja kergesti kättesaadaval kujul vähemalt järgmised andmed:
[…]
d)
hindade ja tariifide üksikasjad, võimalused ajakohase teabe saamiseks kõigi kasutatavate tariifide ja hooldustasude kohta, […];
[…]
2.   Liikmesriigid tagavad, et abonendil on õigus leping lõpetada leppetrahvita pärast seda, kui talle on teatatud elektroonilisi sidevõrke ja/või ‑teenuseid pakkuva ettevõtja kavandatavast lepingutingimuste muutmisest. […] Liikmesriigid tagavad, et riikide reguleerivatel asutustel on võimalik täpsustada teatamise vormi.“
9.
Direktiivi 2002/22 artikli 21 lõikes 1 oli sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et riikide reguleerivatel asutustel oleks võimalik kohustada üldkasutatavaid elektroonilisi sidevõrke ja/või üldkasutatavaid elektroonilisi sideteenuseid pakkuvaid ettevõtjaid avaldama läbipaistvat, võrreldavat, piisavat ja ajakohast teavet kehtivate hindade ja tariifide […] kohta […] Riikide reguleerivad asutused võivad määrata lisanõuded selle kohta, millises vormis tuleb selline teave avaldada.“
B.
Liikmesriigi õigus
10.
14. novembri 1995. aasta seaduse nr 481 „Konkurentsinormid ja avalike teenuste reguleerimine. Avalike teenuste reguleerimise asutuste rajamine“ (Legge 14 novembre 1995, n. 481, Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità; edaspidi „seadus nr 481/1995“) artikli 2 lõike 12 punktides h ja l ning lõikes 37 on ette nähtud avalike teenuste reguleerimise asutustele pandavad ülesanded. Selles sättes on muu hulgas ette nähtud:
„(12)   Iga asutus täidab artiklis 1 sätestatud eesmärkide täitmisel järgmisi ülesandeid:
[…]
(h) annab suuniseid selle kohta, kuidas teenuseosutajatel tuleb teenused välja töötada ja neid osutada, ning määrab sealjuures kindlaks teenuste kui tervikliku kogumi üldise kvaliteeditaseme ning konkreetsed kvaliteeditasemed konkreetsete teenuste jaoks, mis tuleb tarbijale tagada, olles konsulteerinud asjasse puutuva teenuse osutajatega ning kasutajate ja tarbijate esindajatega, neid vajaduse korral sektorite ja teenuse tüübi järgi diferentseerides; sellistel otsustel on lõikes 37 nimetatud tagajärjed;
[…]
(l) avaldab ja levitab teavet teenuste osutamise tingimuste kohta, et tagada võimalikult suur läbipaistvus, pakkumise konkurentsipõhisus ning vahepealsete kasutajate või lõpptarbijate paremad valikuvõimalused.“
„(37)   Asutuse otsustega, mida on nimetatud lõike 12 punktis h, muudetakse või täiendatakse teenuse osutamise korda.“
11.
31. juuli 1997. aasta seaduse nr 249 „Sideteenuste tagamise ameti rajamine ning telekommunikatsiooni- ja ringhäälingusüsteemide eeskirjad“ (Legge 31 iuglio 1997, n. 249, Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo; edaspidi „seadus nr 249/1997“) artikli 1 lõike 6 punkti b alapunkti 2 kohaselt on reguleerival asutusel pädevus:
„anda suuniseid teenuste üldise kvaliteeditaseme kohta ja selle nõudmiseks, et iga teenuseosutaja võtaks vastu teenuse osutamise harta, milles on märgitud iga tegevusvaldkonna miinimumstandardid.“
12.
1. augusti 2003. aasta seadusandliku dekreedi nr 259 „Elektroonilise side seadustik“ (Decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche) artiklite 13, 70 ja 71 eesmärk on võtta liikmesriigi õigusesse üle direktiivi 2002/21 artikkel 8 ning direktiivi 2002/22 artiklid 20 ja 21.
III. Faktilised asjaolud, riigisisene menetlus ja eelotsuse küsimused
13.
AGCom – kellele Itaalia valitsus on pannud muu hulgas direktiivides 2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22 ette nähtud reguleerimisülesanded – tegi 15. märtsil 2017. aastal otsuse nr 121/17/CONS (edaspidi „vaidlusalune otsus“), millega võeti teatavad meetmed eesmärgiga kaitsta laua- ja mobiiltelefonsideteenuste kasutajaid, toetades turul läbipaistvust ja võimaldades nende teenuste hindu võrrelda
14.
AGCom leidis, et mõni telefonsideoperaator on muutnud oma pakette lauatelefonside osas nii uutele kui ka olemasolevatele klientidele, määrates lepingu pikendamise perioodiks ühe kuu asemel neli nädalat. AGComi arvates tekitas see uus kord klientides segadust nende lepingute teatavate sisuliste aspektide suhtes (nagu arveldusperiood ja pakettide pikendamise periood ning teenuse kogumaksumus jm). Nimelt oli mõnes paketis ette nähtud kuupikkune arveldusperiood, teistes aga neljanädalane. Samuti muutsid uued ajalised raamid pakettide võrdlemise AGComi sõnul tarbijatele keerulisemaks. AGCom registreeris, et nende muutuste tõttu suurenesid aastakulud tarbijate jaoks 8,6% võrra.
15.
Nii oli vaidlusaluses otsuses märgitud muu hulgas, et „[t]elefonsides [peab] pakettide pikendamis- ja arveldusperiood olema kas üks või mitu kuud. Mobiiltelefonsides ei tohi see periood olla alla nelja nädala. Kui pakett hõlmab nii mobiil- kui ka lauatelefonsidet, kehtib lauatelefonside suhtes ette nähtud periood. […] Mobiiltelefonsideoperaatorid, kes võtavad kasutusele muu kui kuudepõhise pikendamis- ja arveldusperioodi, saadavad tarbijale siis, kui paketti on pikendatud, selle kohta viivitamata SMSi“.
16.
Telefonsideoperaatorid Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA ja Wind Tre SpA (edaspidi „apellandid“) vaidlustasid selle otsuse Tribunale amministrativo regionale per il Lazios (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) eraldi kaebustega. Need kaebused jäeti 2018. aastal rahuldamata.
17.
Apellandid esitasid esimese astme kohtuotsuste peale apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu). Nad väitsid muu hulgas, et vaidlusalune otsus või selle aluseks olnud riigisisesed õigusnormid on eri põhjustel vastuolus liidu õigusega.
18.
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas ELTL artikli 267 õige tõlgenduse kohaselt on liikmesriigi kohus, kelle otsuste peale ei saa liikmesriigi õiguse järgi edasi kaevata, kohustatud taotlema põhikohtuasjas olulise [liidu] õiguse tõlgendusküsimuse kohta eelotsust isegi siis, kui asjakohasele Euroopa õigusnormile antava tähenduse suhtes võib tõlgenduskahtlused välistada – võttes arvesse [liidu] õigusele omast terminoloogiat ja tähendust, mille võib vastavas sättes kasutatud sõnadele omistada, selle sätte konteksti [liidu] õiguses ning selle kehtestamise kaitse-eesmärke ning arvestades [liidu] õiguse arengustaadiumi hetkel, mil liikmesriigi kohtuvaidluse jaoks asjakohast sätet tuleb kohaldada –, ent kui samas pole subjektiivsest aspektist, nimelt pidades silmas seda, kuidas võivad toimida teised kohtud, võimalik üksikasjalikult tõendada, et vaidlust menetleva kohtu tõlgendus on sama, mille võiksid sama küsimuse esitamise korral anda teiste liikmesriikide kohtud ja Euroopa Kohus?
2.
Kas siis, kui ELTL artikleid 49 ja 56 ning direktiivides [2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22], eriti direktiivi [2002/21 direktiiviga 2009/140 muudetud redaktsiooni] artikli 8 lõigetes 2 ja 4, direktiivi [2002/20 direktiiviga 2009/140 muudetud redaktsiooni] artiklis 3 ja direktiivi [2002/22 direktiiviga 2009/136 muudetud redaktsiooni] artiklites 20, 21 ja 22 sätestatud ühtlustatud õiguslikku raamistiku õigesti tõlgendada, on sellega vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on sätestatud seadusandliku dekreedi nr 259/03 artiklites 13, 70 ja 71, koostoimes seaduse nr 481/1995 artikli 2 lõike 12 punktidega h ja l ning seaduse nr 249/1997 artikli 1 lõike 6 punktiga 2, millega on riigi elektroonilise side sektorit reguleerivale asutusele antud õigus kehtestada: i) mobiilsidesektoris vähemalt neljanädalane pakettide pikendamis- ja arveldusperiood, millega kaasneb muu kui kuupõhise pakettide pikendamis- ja arveldusperioodi kasutusele võtnud ettevõtjate kohustus saata tarbijale siis, kui paketti on pikendatud, selle kohta viivitamata SMS; ii) lauatelefonide sektoris kas ühe või mitme kuu pikkune pakettide pikendamis- ja arveldusperiood; iii) nõue, et kui pakett hõlmab nii mobiil- kui ka lauatelefonsidet, siis kasutataks viimasele kehtivat perioodi?
3.
Kas siis, kui proportsionaalsuse põhimõtet koostoimes ELTL artiklitega 49 ja 56 ning direktiivides [2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22], eriti direktiivi [2002/21 direktiiviga 2009/140 muudetud redaktsiooni] artikli 8 lõigetes 2 ja 4, direktiivi [2002/20 direktiiviga 2009/140 muudetud redaktsiooni] artiklis 3 ja direktiivi [2002/22 direktiiviga 2009/136 muudetud redaktsiooni] artiklites 20, 21 ja 22 sätestatud ühtlustatud õigusliku raamistikuga õigesti tõlgendada ja kohaldada, on sellega vastuolus võtta selliseid reguleerivaid meetmeid, nagu on võtnud riigi elektroonilise side sektorit reguleeriv asutus selleks, et kehtestada: i) mobiilsidesektoris vähemalt neljanädalane pakettide pikendamis- ja arveldusperiood, millega kaasneb muu kui kuupõhise pakettide pikendamis- ja arveldusperioodi kasutusele võtnud ettevõtjate kohustus saata tarbijale siis, kui paketti on pikendatud, selle kohta viivitamata SMS; ii) lauatelefonide sektoris kas ühe või mitme kuu pikkune pakettide pikendamis- ja arveldusperiood; iii) nõue, et kui pakett hõlmab nii mobiil- kui ka lauatelefonsidet, siis kasutataks viimasele kehtivat perioodi?
4.
Kas siis, kui diskrimineerimiskeelu põhimõtet ja võrdse kohtlemise põhimõtet koostoimes ELTL artiklitega 49 ja 56 ning direktiivides [2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22], eriti direktiivi [2002/21 direktiiviga 2009/140 muudetud redaktsiooni] artikli 8 lõigetes 2 ja 4, direktiivi [2002/20 direktiiviga 2009/140 muudetud redaktsiooni] artiklis 3 ja direktiivi [2002/22 direktiiviga 2009/136 muudetud redaktsiooni] artiklites 20, 21 ja 22 sätestatud ühtlustatud õigusliku raamistikuga õigesti tõlgendada ja kohaldada, on sellega vastuolus võtta selliseid reguleerivaid meetmeid, nagu on võtnud riigi elektroonilise side sektorit reguleeriv asutus selleks, et kehtestada: i) mobiilsidesektoris vähemalt neljanädalane pakettide pikendamis- ja arveldusperiood, millega kaasneb muu kui kuupõhise pakettide pikendamis- ja arveldusperioodi kasutusele võtnud ettevõtjate kohustus saata tarbijale siis, kui paketti on pikendatud, selle kohta viivitamata SMS; ii) lauatelefonide sektoris kas ühe või mitme kuu pikkune pakettide pikendamis- ja arveldusperiood; iii) nõue, et kui pakett hõlmab nii mobiil- kui ka lauatelefonsidet, siis kasutataks viimasele kehtivat perioodi?“
19.
Pärast Euroopa Kohtu otsuse Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (
8
) kuulutamist saatis Euroopa Kohtu kantselei eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle kohtuotsuse ärakirja, paludes tal teada, kas ta soovib jääda eelotsusetaotluse juurde.
20.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus teatas 23. novembri 2021. aasta kirjas Euroopa Kohtule, et ta soovib esimese eelotsuse küsimuse tagasi võtta, kuid jääb teise, kolmanda ja neljanda eelotsuse küsimuse juurde.
21.
Käesolevas menetluses on apellandid, Codacons, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon esitanud oma kirjalikud seisukohad.
IV. Analüüs
22.
Oma küsimustega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks teha, kas liidu õigusega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis annavad riigi reguleerivale asutusele (edaspidi „riigi reguleeriv asutus“) õiguse kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide piiratud pikendamise periood ja arveldusperiood. Esitatud eri küsimused täiendavad üksteist, käsitledes seda probleemi eri vaatenurkadest: teenuste vaba liikumise, ühtse reguleeriva raamistiku ja (teatavate) liidu õiguse üldpõhimõtete vaatenurgast. Järgnevatel lehekülgedel analüüsin järgemööda neid liidu õigusnorme ja põhimõtteid, millele Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) on viidanud.
A.
Teine küsimus
23.
Teises eelotsuse küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult teada, kas liikmesriigi õigusaktid, mis annavad selle riigi reguleerivale asutusele õiguse kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide pikendamise piiratud periood ja arveldusperiood, on vastuolus teenuste vaba liikumist käsitlevad aluslepingu sätetega (ELTL artiklid 49 ja 56) ja/või ühtse reguleeriva raamistiku sätetega.
24.
Mulle näib, et sellele küsimusele vastamiseks on asjakohasem alustada analüüsi sellest, kas vaidlusalused riigisisesed õigusnormid on ühtse reguleeriva raamistikuga kooskõlas, ning seejärel asuda teenuste vaba liikumist käsitlevate õigusnormide juurde.
1. Ühtne reguleeriv raamistik
25.
Kõigepealt pean märkima, et olen mõnevõrra üllatunud lähenemisviisist mõne käesoleva menetluse osalise esitatud seisukohtades. Nimelt käsitlevad need menetlusosalised üksteise järel ühtse reguleeriva raamistiku eri sätteid, millele on eelotsusetaotluses viidatud, ja väidavad, et ükski neist ei anna riigi reguleerivatele asutustele õiguspärast õiguslikku alust vaidlusaluse otsuse suguse meetme võtmiseks.
26.
Nagu ma aru saan, on apellandid Itaalia kohtute menetlustes muu hulgas väitnud, et õiguslikku alust vaidlusaluse otsuse vastuvõtmiseks ei anna riigisisene ega ka liidu õigus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab aga, et tema arvates põhineb vaidlusalune otsus riigisisestel õigusnormidel. Ka eelotsuse küsimuste sõnastus on selles aspektis ilmselge. Samuti täheldan, et Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) seisukohta selles küsimuses on hiljuti kinnitanud Corte suprema di cassazione (kassatsioonikohus, Itaalia), mis leidis, et AGCom võttis vaidlusaluse otsuse vastu seaduse nr 481/1995 artikli 2 lõike 20 punkti d alusel. (
9
)
27.
Nii ei ole käesolevas menetluses küsimus selles, kas ühtse reguleeriva raamistiku sätted annavad riigi reguleerivale asutusele õiguse võtta vaidlusaluse otsuse sugune meede, vaid selles, kas nende sätetega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis annavad riigi reguleerivale asutusele õiguse võtta vaidlusaluse otsuse sugune meede.
28.
Sellega seoses tuleb toonitada iseäranis olulist asjaolu: ühtse reguleeriva raamistikuga ei ole elektroonilise side sektorit täielikult ühtlustatud. Õigupoolest märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, et tarbijakaitse aspektides on ühtses reguleerivas raamistikus peamiselt kirjeldatud taotletavaid kaitse-eesmärke ja asjakohaseid tegevusvaldkondi, jättes nende eesmärkide saavutamiseks kõige sobivamate meetmete liigi ja sisu riigi reguleeriva asutuse otsustada.
29.
See peab tõesti paika. Sellega seoses ei tohi unustada, et „tarbijakaitse“ on ELTL artikli 4 lõike 2 punkti f kohaselt liidu ja liikmesriikide vahel jagatud pädevuse valdkond. ELTL artikli 169 lõikes 2 on sätestatud, et selles valdkonnas võib Euroopa Liit olenevalt asjaoludest võtta artikli 114 põhjal ühtlustamismeetmeid (mõistagi juhul, kui selles artiklis sätestatud tingimused on täidetud) või meetmeid, mille abil toetatakse, täiendatakse ja jälgitakse liikmesriikide poliitikat. Kui esimesena nimetatud olukorras on võimalik täielik ühtlustamine, siis teisel juhul ei saa liidu õigusakt takistada liikmesriike – nagu on ette nähtud ELTL artikli 169 lõikes 4 – „säilitamast või kehtestamast karmimaid kaitsemeetmeid“.
30.
Samas on tõsi, et kõik ühtset reguleerivat raamistikku moodustavad direktiivid võeti vastu (nüüdse) ELTL artikli 114 alusel. On siiski üsna selge, ja niipalju kui mina näen, ei ole ükski menetlusosaline vaielnud vastu sellele, et need direktiivid jätavad riigi ametiasutustele rohkesti tegutsemisruumi. Nimelt, nagu Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, ei nähtud raamdirektiivi ega universaalteenuse direktiiviga ette tarbijakaitse aspektide täielikku ühtlustamist. (
10
)
31.
Seda järeldust tuleb minu arvates täpsemalt selgitada.
32.
Tarbijakaitset nimetati üheks ühtse reguleeriva raamistiku eesmärgiks, (
11
) kuid selles raamistikus nähti ette vaid „tarbijakaitse elemendid“. (
12
) Ühtsest reguleerivast raamistikust tulenev ühtlustamine selle raamistikuga reguleeritud teenuste tarbijakaitse aspektide osas oli seega nii (mõju või intensiivsuse poolest) minimaalne kui ka (esemelise kohaldamisala poolest) osaline. (
13
)
33.
Selgituseks nii palju, et liikmesriikide seaduste ühtlustamisel, mis oli ühtse reguleeriva raamistiku eesmärk, jäeti liikmesriikidele rohkesti tegutsemisruumi kahel teineteist täiendaval viisil. Esiteks võisid liikmesriigid kohaldada ühtse reguleeriva raamistikuga hõlmatud reguleerimisaspektide osas kõrgemaid tarbijakaitse standardeid. Teiseks võisid liikmesriigid seda enam kehtestada või säilitada ühtse reguleeriva raamistikuga reguleeritud tegevuse suhtes kohaldatavaid riigisiseseid õigusakte, mille eesmärk on kaitsta tarbijaid aspektides, mis on teistsugused ja lisanduvad nendele, mida hõlmab ühtne reguleeriv raamistik. (
14
)
34.
Mitmed ühtset reguleerivat raamistikku moodustavate direktiivide sätted ja põhjendused kinnitasid selles kontekstis liikmesriikidele jäetud märkimisväärset tegutsemisruumi, sealhulgas riikide reguleerivatele asutustele mitmesuguste ülesannete ja volituste andmist. Kõigepealt määratleti riikide reguleerivate asutuste ülesanne väga laialt. (
15
) Samuti anti paljudes (kui mitte enamikus) sätetes üksnes üldisi suuniseid meetmete kohta, mida riikide reguleerivad asutused pidid neis sätestatud konkreetsete eesmärkide saavutamiseks võtma. (
16
) Peale selle nähti mitmes sättes ette mitteammendav loetelu vahenditest, mida riikide reguleerivad asutused võisid nende eesmärke saavutamiseks kasutada. (
17
)
35.
Eespool kirjeldatu kajastub ka kohtupraktikas, milles Euroopa Kohus rõhutas, et riikide reguleerivatel asutustel on „ulatuslik pädevus, et nad saaksid turu reguleerimise vajadust igas olukorras juhtumipõhiselt hinnata“ (
18
) ja et nad saavad „võt[ta] […] eesmärkide saavutamiseks kõik mõistlikud meetmed“, mis on ette nähtud asjakohases ühtse reguleeriva raamistiku sättes. (
19
)
36.
Seega võib olla tõsi, nagu väidavad apellandid, et ükski neist sätetest ei andnud riikide reguleerivatele asutustele sõnaselgelt pädevust võtta selliseid meetmeid nagu vaidlusalune otsus. Ent samuti vastab tõele, et ühegagi nendest sätetest ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis annavad riiklikule reguleerijale sellise pädevuse. See on see, mis, nagu eespool punktis 25 märgitud, on käesolevas asjas tegelikult vaidluse all.
37.
Nagu Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, peavad riigisisesed õigusaktid minimaalse või osalise ühtlustamise korral – mõistagi peale selle, et need on kooskõlas muude liidu õigusnormidega, mis võivad olla sellele olukorrale kohaldatavad – olema niisugused, mis „ei sea [liidu õigusaktiga] ette nähtud tulemuse saavutamist tõsiselt ohtu“. (
20
)
38.
Käesolevas asjas, kui üks üpris vähetähtis seisukoht (
21
) välja arvata, ei väida apellandid tegelikult, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid võivad kahjustada ühtse reguleeriva raamistiku eesmärkide saavutamist. Õigupoolest näivad vaidlusalused riigisisesed õigusnormid olevat vägagi kooskõlas ühtse reguleeriva raamistiku eesmärkidega, milleks on muu hulgas toetada turul tõhusat konkurentsi, (
22
) suurendada turu läbipaistvust, (
23
) parandada kodanike juurdepääsu telekommunikatsiooniteenustele (
24
) ja lõpuks on oluline ka tagada kõrgel tasemel tarbijakaitse. (
25
)
39.
Seepärast olen seisukohal, et vaidlusaluseid riigisiseseid õigusnorme ei saa pidada niisugusteks, mis võivad tõsiselt ohustada ühtses reguleerivas raamistikus ette nähtud tulemuse saavutamist. Sellisena on see nimetatud raamistikuga kooskõlas.
2. Teenuste vaba liikumine
40.
Oma teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult teada ka seda, kas vaidlusalused riigisisesed õigusnormid on kooskõlas aluslepingu sätetega, mis käsitlevad teenuste vaba liikumist. Nimetatud kohus viitab nii ELTL artiklile 49 („asutamisõigus“) kui ka artiklile 56 („teenuste osutamise vabadus“) kui niisugustele, mis võivad olla asjakohased.
41.
Selles aspektis tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui liikmesriigi meede mõjutab samal ajal mitut põhivabadust, analüüsib Euroopa Kohus meedet üldjuhul üksnes seoses ühega neist vabadustest, kui nähtub, et konkreetse juhtumi asjaolusid arvesse võttes on teised vabadused esimese suhtes täiesti teisejärgulise tähendusega ja neid on võimalik käsitleda selle juurde kuuluvana. (
26
) Seejuures on riigisisese meetme objektiivne ese (
27
) ja tagajärjed (
28
) peamised asjaolud, mida tuleb arvesse võtta.
42.
Käesolevas asjas, võttes arvesse vaidlusaluste liikmesriigi õigusnormide eset ja tagajärgi, võib Euroopa Kohus piirduda oma analüüsis ELTL artikliga 49. Nimelt osutavad telefonsideteenuseid vähemalt praegusel ajal harilikult äriühingud, mille asukoht on samas liikmesriigis, kus teenust osutatakse. Muu hulgas vajavad operaatorid nende teenuste osutamiseks küllaltki suurt taristut.
43.
Igal juhul, võttes arvesse asutamisõigust reguleeriva korra ja teenuste osutamise vabadust reguleeriva korra omavahelist sarnasust, ei näe ma, kuidas võiks analüüs, mis käsitleb vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide kooskõla liidu õigusega ELTL artikli 56 alusel, erineda analüüsist, mis põhineb ELTL artiklil 49. (
29
)
44.
Nagu Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, tuleb asutamisvabaduse piiranguks pidada kõiki meetmeid, mis keelavad või takistavad ELTL artiklis 49 tagatud vabaduse kasutamist või muudavad selle vähem atraktiivseks. (
30
) Piirangu mõiste hõlmab nimelt selliseid liikmesriigi võetud meetmeid, mis – kuigi need on vahet tegemata kohaldatavad – mõjutavad teiste liikmesriikide ettevõtjate turulepääsu. (
31
) Väärib tähelepanu, et isegi väikese ulatuse ja vähese tähtsusega piirang põhivabadusele on asutamislepinguga keelatud. (
32
)
45.
Samal ajal aga on Euroopa Kohus leidnud, et riigisisesed meetmed ei kujuta endast ELTL artikli 49 tähenduses „piiranguid“, kui nende mõju liidusisesele kaubandusele on liiga ebamäärane, kaudne, ähmane, kauge, spekulatiivne või olemuselt teoreetiline. (
33
)
46.
Minu arvates on olukord vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide puhul just selline. Ma ei näe, kuidas saaks välismaist telefonsideoperaatorit takistada või heidutada Itaaliasse ümber asumast või selles liikmesriigis filiaali, tütarühingut vm sidusüksust asutamast pelgalt see, et pakettide pikendamise periood ja arveldusperiood ei saa olla lühemad kui teatav kestus (käesoleval juhul lauatelefonside osas üks kuu ja mobiiltelefonside osas neli nädalat).
47.
Olenemata sellest, millisest vaatenurgast analüüsida AGComi võetud meetmete (tegelikku või võimalikku) mõju telefonsideoperaatoritele – s.o nende ärimudelitele, lepinguvabadusele, kulustruktuurile ning kasumimarginaali, turundusstrateegiate või konkurentsipositsiooni valimisele –, ei näe ma midagi, mis võiks olla ELTL artikli 49 seisukohast oluline. Muu hulgas i) ei mõjuta vaidlusalune otsus ettevõtjate vabadust kehtestada tariife oma äranägemise järgi, ii) ei kaasne vaidlusaluse otsusega neile kulusid, iii) ei mõjuta vaidlusalune otsus nende võimalust lepingutingimusi ühepoolselt muuta ja iv) jätab vaidlusalune otsus neile küllaldaselt ruumi valida kõige asjakohasem periood (või rida perioode) pakettide pikendamiseks ja arveldamiseks, kui need perioodid ületavad selles otsuses ette nähtud miinimume.
48.
Samas ei anna ma mõista, et riigisisesed eeskirjad, mis piiravad äriühingute võimalust määrata pakettide pikendamise perioode ja arveldusperioode, ei saa kunagi kuuluda ELTL artikli 49 kohaldamisalasse. Nimelt võiksid iseäranis ranged piirangud tõenäoliselt põhjustada tegelikke kitsendusi. Võin näiteks ette kujutada ettevõtjatele pandud nõuet esitada klientidele arveid aasta (või poolaasta) kaupa, mis nende ettevõtjate seisukohast oluliselt viivitaks osutatud teenuste eest maksete kättesaamist. Vaidlusaluse otsusega aga seati sisse marginaalne piirang, mis pealegi lihtsalt kohustab operaatoreid naasma standardse pakettide pikendamise perioodi ja arveldusperioodi juurde, mida nad järjepidevalt kasutasid seni, kui nad (suhteliselt äkki ja peaaegu kooskõlastatult tegutsedes, nii palju kui mina seda näen) otsustasid selles suhtes oma põhimõttesuunda muuta.
49.
Selles kontekstis täheldan, et varasemates kohtuasjades on Euroopa Kohus leidnud, et mõningad sekkuvamad meetmed, millega piirati kõnealuste teenuste hinnastamist (
34
) või tekitati lisakulusid nende osutamisel, (
35
) ei kujuta endast teenuste vaba liikumist käsitleva sätte tähenduses „piiranguid“. Samamoodi nõustus Euroopa Kohus, et Euroopa Liidul on siseturu eeskirjade kohaselt õigus kehtestada piiranguid mobiiltelefonside äriühingute nõutavatele hindadele, muu hulgas eesmärgiga kaitsta tarbijaid. (
36
)
50.
Mõiste „piirang“ on kindlasti lai, kuid seda ei saa laiendada nii, et see hõlmab ettevõtjate tegutsemisviisi iga väikest häirimist. Siseturu eeskirjade eesmärk on liberaliseerida liidusisest kaubandust, mitte dereguleerida kaubandust. (
37
) Seepärast tuleb selleks, et meede kuuluks ELTL artikli 49 kohaldamisalasse, kindlaks teha teatav tegelik või võimalik reaalne ebasoodne mõju piiriülesele kaubandusele. Sellistes kohtuasjades nagu see, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus praegu lahendab, oleks apellantide ülesanne tõendada, et tegu on tõepoolest sellise olukorraga. Täheldan, et käesoleva kohtumenetlusega seoses ei ole nad esitanud selle kohta ühtegi usutavat argumenti.
51.
Pelgalt see – nagu apellandid on rõhutanud –, et vaidlusaluse otsusega kehtestatud piiranguid teistes liikmesriikides ei eksisteeri, ei puutu selles kontekstis asjasse. Sellega seoses on Euroopa Kohus korduvalt märkinud, et liikmesriigi õigusnormid ei kujuta endast liidu aluslepingute mõttes piirangut ainuüksi seetõttu, et teised liikmesriigid kohaldavad oma territooriumil asuvatele samalaadsete teenuste osutajatele vähem rangeid või majanduslikult atraktiivsemaid õigusnorme. (
38
) Peale selle täheldan, et seda, et ettevõtjatevahelise konkurentsi tingimused ja tarbijate vajadused võivad olla siseturu eri osades erinevad, kinnitab kaudselt direktiivi 2002/21 artikli 8 lõike 5 punkt e. (
39
)
52.
Seega ei viita miski kohtutoimikus sellele, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid või täpsemalt AGComi võetud meetmed võiksid (tegelikult või potentsiaalselt) heidutada või takistada välismaiseid ettevõtjaid Itaaliasse asumast põhjusel, et nende võime osutada algusest peale traditsiooniliselt Itaalias asunud ettevõtjatele tõhusat konkurentsi võib olla vähenenud. (
40
) Niisiis asun seisukohale, et need meetmed ei kujuta endast ELTL artikli 49 tähenduses „piirangut“.
53.
Kui Euroopa Kohus minu sellekohase järeldusega ei nõustu, olen igal juhul seisukohal, et vaidlusaluse meetmega loodud võimalikku piirangut tuleb pidada põhjendatuks.
54.
Nagu Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, saab asutamisvabadust piirav meede olla lubatud üksnes tingimusel, et esiteks on see põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, ja teiseks järgib see proportsionaalsuse põhimõtet. Proportsionaalsuse osas peab meede olema sobiv, et tagada taotletava eesmärgi saavutamine ühtselt ja süstemaatiliselt, ega tohi ulatuda kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Peale selle peab riigisisene meede olema proportsionaalne kitsas tähenduses, niivõrd kui see peab õiglaselt tasakaalustama kaalul olevad huvid: huvi, mida riik kõnealuse meetmega taotleb, ja füüsiliste või juriidiliste isikute huvid, mida see meede kahjustab. (
41
)
55.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutab tarbijakaitse endast ühte ülekaalukat üldist huvi, millega võib põhimõtteliselt põhjendada teenuste vaba liikumist piiravat riigisisest meedet. (
42
)
56.
Samuti olen seisukohal, et sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all, ei ole ebaproportsionaalsed. Esiteks saab riigi reguleeriva asutuse võimalus kehtestada teatavaid piiranguid pakettide pikendamise perioodi ja arveldusperioodi suhtes kahtlemata tagada taotletava eesmärgi saavutamise: see suurendab läbipaistvust turul ja võimaldab tarbijatel pakette paremini võrrelda. Olen selles küsimuses täielikult nõus eelotsusetaotluse esitanud kohtu kaalutlustega.
57.
Teiseks osutas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et i) alternatiivseid mehhanisme, mis võimaldaksid kasutajatel paremini võrrelda sideoperaatorite pakette, on tegelikult üritatud, kuid need on osutunud ebatõhusaks, ja ii) apellandid on välja pakkunud muid võimalikke mehhanisme, ent ka neid pidas see kohus ebatõhusaks. (
43
) Nendel asjaoludel ei näe ma ühtegi muud meedet, mis võiks olla sama tõhus ja ühtlasi nende sideoperaatorite suhtes vähem piirav.
58.
Kolmandaks näib mulle, et vaidlusaluste meetmetega õnnestus saavutada asjaomaste isikute huvide vahel õiglane tasakaal: need suurendavad tunduvalt turul olevate pakettide „arusaadavust“ ja „võrreldavust“, seega võimaldades tarbijatel teha teadlikumaid valikuid ja ühtlasi vähendades – nagu on märgitud eespool punktides 45 ja 46 – miinimumini telefonsideoperaatorite õiguste ja vabaduste riivet.
59.
Viimati nimetatud aspektis juhin tähelepanu, et direktiivi 2002/21 sätete kohaselt peaksid riikide reguleerivad asutused „soodusta[ma] puuetega kasutajate juurdepääsu elektroonilistele sideteenustele“ (
44
) ja „taga[ma], et kasutajad, sealhulgas puuetega kasutajad, eakad kasutajad ja sotsiaalsete erivajadustega kasutajad saavad maksimaalselt kasu nii valiku, hinna kui ka kvaliteedi näol“. (
45
)
60.
Minu arusaama järgi oli vajadus võimaldada seda vajavatele tarbijatele kaitset üks põhjusi, miks AGCom vaidlusaluse otsuse vastu võttis. Selles aspektis olen nõus Itaalia valitsusega, kes toonitas, kui oluline on anda kasutajatele kogu teave, mida on vaja täiesti teadliku otsuse tegemiseks, kui ettevõtja on lepingut ühepoolselt muutmas. (
46
)
61.
Seepärast teen eespool märgitut arvesse võttes Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele nii, et ühtse reguleeriva raamistikuga ega teenuste vaba liikumist käsitlevate aluslepingu sätetega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega on antud riigi reguleerivale asutusele õigus kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide pikendamise periood ja arveldusperiood.
B.
Kolmas ja neljas küsimus
62.
Oma kolmanda ja neljanda küsimusega – mida saab käsitleda koos – soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas riigisisesed õigusnormid, millega on antud riigi reguleerivale asutusele õigus kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide pikendamise periood ja arveldusperiood, on vastuolus proportsionaalsuse põhimõtte, diskrimineerimiskeelu põhimõtte ja võrdse kohtlemise põhimõttega.
63.
Nagu järgnevates lõikudes selgitan, on minu vastus sellele küsimusele üpris lihtne: ei, niisugused riigisisesed õigusnormid, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all, ei ole nende põhimõtetega vastuolus, sest nende õigusnormidega ei kohaldata liidu õigust ja seetõttu ei saa nende õiguspärasust liidu õiguse üldpõhimõtete alusel kahtluse alla seada (1). Kuid ka siis, kui Euroopa Kohus minuga selles aspektis ei nõustu, on vaidlusalused riigisisesed õigusnormid minu arvates ikkagi nende põhimõtetega kooskõlas (2).
1. Liidu õiguse kohaldamise puudumine
64.
Kohtuasjas TSN ja AKT leidis Euroopa Kohtu suurkoda, et kui liikmesriik kehtestab sotsiaalpoliitika valdkonna direktiivis ettenähtust kõrgemal tasemel kaitse, ei kujuta see endast selle direktiivi „kohaldamist“ Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 51 lõike 1 tähenduses. Teisisõnu ei tegutse see liikmesriik niisuguses olukorras liidu õiguse kohaldamisalas. Seetõttu ei saa selle liikmesriigi kõnealust meedet hinnata harta sätetest lähtudes. (
47
)
65.
Euroopa Kohus märkis oma otsuses muu hulgas, et pädevus sotsiaalpoliitikas on ELTL artikli 2 lõike 2 kohaselt jagatud. Seejärel osutas ta, et selles osas, mis puudutab töötajate tervise ja ohutuse kaitset, tuleb Euroopa Liidul ELTL artikli 153 lõigete 1 ja 2 kohaselt: i) „toeta[da] ja täienda[da] […] liikmesriikide meetmeid“ ja ii) „[võtta vastu] […] miinimumnõuded“. Euroopa Kohus lisas, et teine nimetatud aspekt tähendab, et „liikmesriikidel on endiselt vabadus neile jäetud pädevuse teostamisel võtta vastu sellised normid, mis on liidu seadusandja tegevuse tulemusena vastu võetud normidest rangemad, tingimusel et need ei ohusta niisuguse seadusandliku tegevuse ühtsust“. (
48
)
66.
Euroopa Kohus järeldab eespool märgitust, et kõnealuse direktiivi säte, mille kohaselt ei mõjuta see direktiiv liikmesriikide õigust kohaldada soodsamaid sätteid, „liikmesriikidele õigust liidu õiguse alusel õigusloomeks, vaid selles üksnes tunnustatakse liikmesriikide õigust näha ette riigisiseses õiguses niisuguseid soodsamaid sätteid väljaspool kõnealuse direktiiviga kehtestatud korda“. Soodsamaid sätteid vastu võttes teostas asjaomane liikmesriik seega lihtsalt pädevust, mille ta oli säilitanud. Samuti eristas Euroopa Kohus seda olukorrast, kus „liidu õigusakt annab liikmesriikidele vabaduse valida mitme rakendamisviisi vahel või annab neile kaalutlus‑ või hindamisõiguse, mis on selle õigusaktiga kehtestatud korra lahutamatuks osaks, ning olukorrast, kus selline õigusakt lubab liikmesriikidel võtta vastu erimeetmed, mis aitaksid kaasa õigusakti eesmärgi saavutamisele“. (
49
)
67.
Minu arvates on olukord käesolevas asjas võrreldav sellega, mis oli vaidluse all kohtuasjas TSN ja AKT. Sellel, kas võrdsuse põhimõttele, diskrimineerimiskeelu põhimõttele ja proportsionaalsuse põhimõttele tuginetakse kui hartal põhinevatele õigustele (
50
) või kui liidu õiguse üldpõhimõtetele, ei ole tähtsust küsimuses, kas neid saab kasutada kui võimalikke standardeid vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide õiguspärasuse kontrollimiseks.
68.
Nagu eespool märgitud, on tarbijakaitse valdkond, kus pädevus on jagatud, ja liidu seadusandja on – ühtse reguleeriva raamistiku vastuvõtmise kaudu – ühtlustanud selle raamistiku tarbijakaitsega seotud aspektid vaid minimaalselt ja osaliselt.
69.
On tõsi, et liidu seadusandjal on tarbijakaitse valdkonnas ulatuslikumad volitused kui sotsiaalpoliitika valdkonnas. Käesolevas asjas ei ole see siiski oluline, sest nagu selgitatud, ei kasutanud liidu seadusandja neid volitusi täiel määral, jättes liikmesriikidele selles valdkonnas rohkesti tegutsemisruumi.
70.
Samuti puudutavad kõnealused riigisisesed õigusnormid käesolevas asjas nagu kohtuasjas TSN ja AKT (
51
) küsimuse niisugust aspekti (pakettide pikendamise perioodid ja arveldusperioodid), mida asjaomased liidu õigusnormid otseselt ega kaudselt ei puuduta ning mille suhtes ei ole liikmesriikidel üldisemalt liidu õigusest tulenevaid konkreetseid kohustusi. Samuti ei tulene kõnealusest liidu raamistikust õigusi ühelegi füüsilisele ega juriidilisele isikule (nt apellantidele).
71.
Pealegi arvan, et vaidlusaluste riigisiseste õigusnormidega ei läinud Itaalia Vabariik mitte lihtsalt kaugemale ühtses reguleerivas raamistikus sätestatud miinimumstandarditest, vaid tegutses tegelikult „peale selle“ (või „sellele lisaks“), sätestades õigusnorme, mis täiendavad seda raamistikku aspektides, mida see ei reguleeri.
72.
Seega ei tegutsenud Itaalia seadusandja, kui ta võttis vastu sätted, mille alusel AGCom võttis vastu vaidlusaluse otsuse, liidu õigust kohaldades. Seda isegi juhul, kui vaidlusalused riigisisesed õigusnormid sisaldavad ka muid sätteid, mille eesmärk oli, vastupidi, liidu õiguse kohaldamine.
73.
Vaevalt on mul sellega seoses vaja meenutada, et nagu eespool (
52
) selgitatud, ei riiva vaidlusalused riigisisesed õigusnormid ühtse reguleeriva raamistikuga loodud süsteemi järjepidevust (ega jäta seda kasuliku mõjuta).
74.
Lõpuks pean osutama sugugi mitte kõige tähtsusetumale asjaolule, et peale teenuste vaba liikumist käsitlevate aluslepingusätete – mis minu arvates ei ole eespool (
53
) kirjeldatud põhjustel kohaldatavad –, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus ega seisukohti esitanud menetlusosalised viidanud ühelegi muule liidu õiguse sättele, millest tulenevalt võiks see küsimus kuuluda liidu õiguse kohaldamisalasse ja seega tingida käesolevas ettepanekus käsitletud üldpõhimõtete kohaldamise.
75.
Niisiis järeldan, et riigisisesed õigusnormid, millega on antud riigi reguleerivale asutusele õigus kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide pikendamise periood ja arveldusperiood, ei ole proportsionaalsuse põhimõtte, diskrimineerimiskeelu põhimõtte ega võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus, kuna need õigusnormid ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse.
76.
Juhuks, kui Euroopa Kohus selle seisukohaga ei nõustu, selgitan nüüd siiski lühidalt, miks need õigusnormid on – niipalju kui mina näen – proportsionaalsuse põhimõttega, diskrimineerimiskeelu põhimõttega ja võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas ka juhul, kui pidada vaidlusaluseid riigisiseseid õigusnorme liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvaks.
2. Üldpõhimõtted: proportsionaalsuse põhimõte, diskrimineerimiskeelu põhimõte ja võrdse kohtlemise põhimõte
77.
Esiteks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et proportsionaalsuse põhimõte on üks liidu õiguse üldpõhimõtteid, millel põhinevad liikmesriikide ühised põhiseaduslikud tavad ning mida tuleb järgida liidu õiguse kohaldamisalasse jäävates riigisisestes õigusnormides ja liidu õiguse rakendamisel. Sisuliselt kohustab proportsionaalsuse põhimõte liikmesriike võtma meetmeid, mis on sobivad järgitavate eesmärkide saavutamiseks ja mis ei lähe kaugemale, kui on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik. (
54
)
78.
Olen eespool punktides 51–59 selgitanud, miks hinnangu andmisel selle kohta, kas vaidlusalustest riigisisestest õigusnormidest tuleneda võiv teenuste vaba liikumise piirang võib olla põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, näisid need õigusnormid proportsionaalsed. Eelkõige näis, et need riigisisesed õigusnormid (ja konkreetsemalt meetmed, mis AGCom nende õigusnormide alusel võttis) on sobivad riigi seadusandja taotletud eesmärkide saavutamiseks ega lähe kaugemale, kui on nende eesmärkide saavutamiseks vaja.
79.
Ma ei näe ühtegi lisanduvat asjaolu, mida tuleks arvesse võtta, rääkimata ühestki niisugusest, mis võiks muuta selle analüüsi tulemust, kui vaadelda vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide proportsionaalsust läbi õiguse üldpõhimõtte prisma, mitte läbi siseturu vabaduste prisma. Apellantide argumentides ei ole selle kohta midagi konkreetset ega eraldiseisvat.
80.
Teiseks on tõsi, et diskrimineerimiskeelu põhimõte ja võrdse kohtlemise põhimõte kujutavad endast üldiselt ühe ja sama mündi kahte külge. Nagu Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, väljendub esimeses põhimõttes teine, mille kohaselt ei tohi sarnaseid olukordi käsitleda erinevalt ega erinevaid olukordi ühtemoodi, välja arvatud siis, kui selline erinev kohtlemine on objektiivselt põhjendatud. (
55
) Liidu õiguse kohaselt aga on „diskrimineerimiskeeld“ üsna konkreetne mõiste: see puudutab erinevat kohtlemist teatavatel konkreetsetel keelatud põhjustel (nagu rass, sugu, kodakondsus jms). (
56
)
81.
Nendel asjaoludel ei näe ma, kuidas võiks käesolevas kohtuasjas tekkida küsimusi seoses diskrimineerimiskeelu põhimõtte võimaliku rikkumisega. Nimelt langevad apellantide sellekohased argumendid kokku nendega, mis esitati võrdsuse põhimõtte rikkumise kohta väidet esitades. Eelkõige väidavad nad, et vaidlusaluses otsuses koheldakse erinevalt eri liiki teenuseid, mis on üldjoontes sarnased: mobiiltelefonside ja lauatelefonside. Nende arvates ei ole vaidlusaluses otsuses ette nähtud pakettide pikendamise perioodi ja arveldusperioodi erinevus põhjendatud nende kahe paljude sarnasustega turu omadustega.
82.
Kui see on nii, näib mulle, et käesolevas asjas on oluline ainult võrdse kohtlemise põhimõte, kuna põhimõtteliselt keelab see sarnaste olukordade erineva kohtlemise mis tahes põhjusel.
83.
Samas on eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnata, kas faktilised ja õiguslikud asjaolud, millele AGCom oma otsuses tugines, toetavad piisavalt tema järeldusi telefonsideoperaatoritele kehtestatud pakettide pikendamise perioodi ja arveldusperioodi (s.o kahe erineva perioodi) kohta.
84.
Asjaoludest, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtu tähelepanu juhtis, näib siiski nähtuvat, et kooskõlas AGComi järeldustega ei ole need kaks teenuste liiki sarnased, kui võtta arvesse liikmesriigi seadusandja taotletud eesmärke. Muu hulgas viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus mõnele aspektile, mida ma pean selles kontekstis väga asjakohasteks: erinev klientuur (üldjuhul lauatelefonside puhul vanemad ja uute tehnoloogiatega vähem kohanenud ning mobiiltelefonside puhul nooremad ja IT‑sõbralikumad); erinev viis, kuidas kasutajaid saab lepingutingimuste ühepoolsest muutmisest viivitamata teavitada (mobiiltelefonside puhul SMSiga, mida lauatelefonside puhul harilikult aga teha ei saa); see, et sideoperaatorite põhimõttesuuna muutus avaldas suuremat mõju lauatelefonsideteenuste turule (sest mobiiltelefonsideteenuste turg juba oli pakettide pikendamise ja arveldusperioodide osas diferentseeritum).
85.
Sellega seoses on oluline toonitada, et ametiasutused ei ole tarbijakaitsemeetmeid võttes sugugi kohustatud arvestama keskmise tarbijaga, vaid nad võivad võtta ka konkreetseid meetmeid tarbijate suhtes, kes on iseäranis kaitset vajavas olukorras. Näiteks on ühtses reguleerivas raamistikus mitu sellekohast sätet. (
57
)
86.
Seetõttu ei arva ma, et meetmed, millega kehtestatakse telefonsideteenuste osas kõrgemad tarbijakaitse standardid, mis hõlmavad muude teenuste suhtes kehtestatud standarditega võrreldes suuremat proportsionaalset osa kaitset vajavaid kasutajaid, rikuvad võrdsuse põhimõtet. Minu arvates on tegu pigem vastupidise olukorraga: niivõrd kui vaidlusalune otsus on motiveeritud soovist võtta arvesse teatavaid objektiivseid erinevusi nende kahe turu kasutajate vahel, näib see otsus olevat kõnealuse põhimõtte mõistlik kohaldamine selles valdkonnas.
87.
Samas lisaksin kõrvalmärkuse, et apellantide sellekohased argumendid meenutavad mulle klassikalist kahe teraga mõõka. Nimelt, niivõrd kui rangemat korda lauatelefonside suhtes peetakse õiguspäraseks, võib argumentidega minna ka nii kaugele, et mis tahes sarnasus nende kahe turu vahel võiks julgustada AGComi laiendama lauatelefonside suhtes ette nähtud korda ka mobiiltelefonsidele.
88.
Eespool märgitut arvesse võttes tuleb kolmandale ja neljandale eelotsuse küsimusele vastata nii, et riigisisesed õigusnormid, millega on antud riigi reguleerivale asutusele õigus kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide pikendamise periood ja arveldusperiood, ei ole proportsionaalsuse põhimõtte, diskrimineerimiskeelu põhimõtte ega võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus. See vastus peab minu arvates paika olenemata sellest, kas need riigisisesed õigusnormid kuuluvad liigu õiguse kohaldamisalasse.
V. Ettepanek
89.
Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
–
Riigisisesed õigusnormid, millega on antud riigi reguleerivale asutusele õigus kehtestada telefonsideteenuste osutajatele pakettide pikendamise periood ja arveldusperiood, ei ole vastuolus ELTL artiklitega 49 ja 56, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiividega 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv), 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv), 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) ja 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv), võrdsuse põhimõtte, proportsionaalsuse põhimõtte ega diskrimineerimiskeelu põhimõttega.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiv 2009/140/EÜ, millega muudetakse direktiive 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta, 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta ning 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta (ELT 2009, L 337, lk 37).
(
3
)	Kehtetuks tunnistatud alates 21. detsembrist 2020 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiivi (EL) 2018/1972, millega kehtestatakse Euroopa elektroonilise side seadustik (uuesti sõnastatud) (ELT 2018, L 321, lk 36) artikliga 125.
(
4
)	EÜT 2002, L 108, lk 7; ELT eriväljaanne 13/29, lk 323.
(
5
)	EÜT 2002, L 108, lk 21; ELT eriväljaanne 13/29, lk 337.
(
6
)	EÜT 2002, L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349.
(
7
)	EÜT 2002, L 108, lk 51; ELT eriväljaanne 13/29, lk 367.
(
8
)	6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus (C‑561/19, EU:C:2021:799).
(
9
)	Vt Sezioni Unite (täiskogu) 23. novembri 2021. aasta kohtuotsus nr 26164/22.
(
10
)	Vt selle kohta 13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Wind Tre ja Vodafone Italia (C‑54/17 ja C‑55/17, EU:C:2018:710, punkt 64 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
11
)	Vt nt direktiivi 2002/21 põhjendus 6 ja artikli 8 lõike 4 punkt b ning direktiivi 2002/22 põhjendus 2.
(
12
)	Direktiivi 2002/22 põhjendus 49 (kohtujuristi kursiiv). Vt samuti direktiivi 2002/21 põhjendus 7 ja artikli 1 lõige 2.
(
13
)	Nende mõistete kohta vt kohtujurist Bobeki ettepanek kohtuasjas Dzivev jt (C‑310/16, EU:C:2018:623, punktid 70–80).
(
14
)	Vt samuti 10. detsembri 2002. aasta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 66).
(
15
)	Vt muu hulgas direktiivi 2002/21 põhjendused 16–20.
(
16
)	Vt nt direktiivi 2002/19 artikli 8 lõige 4 (milles on sisuliselt ette nähtud, et riigi reguleeriva asutuse kehtestatavad kohustused peavad „lähtu[ma] täheldatud probleemi olemusest ning [olema] [asjakohaseid] eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud“) ja direktiivi 2002/21 artikli 8 lõike 1 esimene lõik (mille kohaselt „võtavad riigi reguleerivad asutused kõik mõistlikud meetmed, mille eesmärk on saavutada [asjakohased] eesmärgid. Sellised meetmed on kõnealuste eesmärkide suhtes proportsionaalsed“).
(
17
)	Vt nt direktiivi 2002/21 artikli 8 lõikeid 2, 4 ja 5 (milles on kasutatud sõnastust „muu hulgas“). Vt samuti direktiivi 2002/21 põhjenduse 36 lõpuosa.
(
18
)	3. detsembri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑424/07, EU:C:2009:749, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
19
)	Sealsamas, punkt 59.
(
20
)	Vt muu hulgas 7. juuli 2016. aasta kohtuotsus Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, punkt 43). Teistes kohtuasjades on Euroopa Kohus viidanud nõudele, et riigisisene õigus ei tohi „kahjustada [kõnealuse liidu õigusakti] kasulikku mõju“. Vt nt 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Vervloet jt (C‑76/15, EU:C:2016:975, punkt 83). Minu arvates on need kaks kohtupraktika suunda sisuliselt ühe ja sama mündi kaks külge, nagu nähtub sellest, et mõlemas nimetatud kohtuotsuses on Euroopa Kohus viidanud 23. novembri 2006. aasta kohtuotsusele Lidl Italia (C‑315/05, EU:C:2006:736, punkt 48) kui pretsedendile.
(
21
)	Fastweb märgib – täpsemalt selgitamata –, et miinimumperioode kehtestades summutab vaidlusalune otsus konkurentsi ja piirab tarbija valikuvõimalust, see aga on vastuolus teatavate ühtse reguleeriva raamistiku eesmärkidega. Mul on siiski keeruline mõista, kuidas see, kui suurendatakse kasutajate võimalust mõista ja võrrelda sideoperaatorite pakette, saaks põhjustada konkurentsihõredamat turgu ja/või vähegi olulisel määral vähendada tarbija valikuvõimalust. Näiteks ei ole Fastweb selgitanud, kuidas võiks vaidlusalune otsus asjasse puutuvalt mõjutada kõnealuste teenuste kvaliteeti ja/või hinda (mis kuuluvad tõepoolest niisuguste parameetrite hulka, mille põhjal kasutajad endale teenuseosutaja valivad).
(
22
)	Vt muu hulgas direktiivi 2002/19 põhjendused 5 ja 20 ning direktiivi 2002/21 põhjendus 1 ja artikli 8 lõige 2.
(
23
)	Vt muu hulgas direktiivi 2002/19 põhjendused 16 ja 22, direktiivi 2002/20 põhjendus 34 ning direktiivi 2002/21 artikli 8 lõike 4 punkt d.
(
24
)	Vt muu hulgas direktiivi 2002/19 põhjendus 9, direktiivi 2002/21 põhjendus 4 ning direktiivi 2002/22 põhjendused 4 ja 8.
(
25
)	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 30.
(
26
)	Vt muu hulgas 7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Cilevičs jt (C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
27
)	Ibid., punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
28
)	Vt selle kohta 30. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Anton van Zantbeek (C‑725/18, EU:C:2020:54, punkt 21).
(
29
)	Sageli on tegu niisuguse olukorraga, vt minu ettepanek kohtuasjas Cilevičs jt (C‑391/20, EU:C:2022:166, punkt 65) koos lisaviidetega.
(
30
)	Vt viimati 7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Cilevičs jt (C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
31
)	Vt muu hulgas 29. märtsi 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑565/08, EU:C:2011:188, punkt 46).
(
32
)	Vt 18. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus X (C‑498/10, EU:C:2012:635, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 3. detsembri 2020. aasta kohtuotsus BONVER WIN (C‑311/19, EU:C:2020:981, punkt 26).
(
33
)	Vt kohtujurist Hogani ettepanek kohtuasjas VAS Shipping (C‑71/20, EU:C:2021:474, punkt 67 ja seal viidatud kohtupraktika) koos lisaviidetega ning kohtujurist Wahli ettepanek liidetud kohtuasjades Venturini jt (C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:529, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
34
)	Vt muu hulgas 29. märtsi 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑565/08, EU:C:2011:188, punkt 46).
(
35
)	Vt selle kohta 8. septembri 2005. aasta kohtuotsus Mobistar ja Belgacom Mobile (C‑544/03 ja C‑545/03, EU:C:2005:518 punkt 31) ning 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 36).
(
36
)	8. juuni 2010. aasta kohtuotsus Vodafone jt (C‑58/08, EU:C:2010:321).
(
37
)	Vt muu hulgas kohtujurist Tesauro ettepanek kohtuasjas Hünermund jt (C‑292/92, EU:C:1993:863, punktid 1 ja 28) ning kohtujurist Tizzano ettepanek kohtuasjas CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:187, punkt 63).
(
38
)	7. märtsi 2013. aasta kohtuotsus DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
39
)	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 7.
(
40
)	Vt selle kohta 12. juuli 2012. aasta kohtuotsus SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, punkt 80).
(
41
)	Vt selle kohta 6. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kõrgharidus) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punktid 178 ja 179 ning seal viidatud kohtupraktika).
(
42
)	Vt selle kohta hiljutine, 22. septembri 2022. aasta kohtuotsus Admiral Gaming Network jt (C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
43
)	Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab interaktiivsetele juhenditele, arvutusmootoritele ja eri sideoperaatorite pakettide kogumaksumuse avaldamisele kuu kaupa.
(
44
)	Artikli 1 lõige 1.
(
45
)	Artikli 8 lõike 2 punkt a. Üldisemalt, vajaduse kohta kaitsta puudega kasutajaid vt direktiivi 2002/21 põhjendus 8 ja artikli 8 lõike 4 punkt e, samuti direktiivi 2002/22 põhjendus 13 ning artikkel 7, artikli 22 lõige 1 ja artikkel 23a.
(
46
)	Vt analoogia alusel 13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Wind Tre ja Vodafone Italia (C‑54/17 ja C‑55/17, EU:C:2018:710, punkt 47).
(
47
)	19. novembri 2019. aasta kohtuotsus (C‑609/17 ja C‑610/17, EU:C:2019:981, eriti punktid 54 ja 55) (edaspidi „TSN ja AKT“).
(
48
)	Kohtuotsus TSN ja AKT, punktid 47 ja 48.
(
49
)	Kohtuotsus TSN ja AKT, punktid 49–52. Vt asjakohane mõttearendus selle eristuse kohta kohtujurist Hogani ettepanekus kohtuasjas Land Oberösterreich (eluasemetoetus) (C‑94/20, EU:C:2021:155, punktid 64–72).
(
50
)	Vt harta artiklid 20, 21, 49 ja 51.
(
51
)	Kohtuotsus TSN ja AKT, punkt 53. Vt samuti hiljutisem, 7. juuli 2022. aasta kohtuotsus Coca-Cola European Partners Deutschland (C‑257/21 ja C‑258/21, EU:C:2022:529, punkt 42).
(
52
)	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 36.
(
53
)	Vt eespool käesoleva ettepaneku punktid 44–50.
(
54
)	Vt nt 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
55
)	Vt selle kohta 30. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Itaalia vs. nõukogu (Vahemere mõõkkala püügikvoodid) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 129 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus HK vs. komisjon (C‑460/18 P, EU:C:2019:1119, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
56
)	Vt nt harta artikkel 21 ja ELTL artikkel 18.
(
57
)	Vt muu hulgas eespool käesoleva ettepaneku punktis 59 viidatud sätted.