62010CC0120_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Zgomotul produs în aeroporturi constituie una dintre provocările în materie de mediu care afectează cel mai grav aglomerările urbane. Interesele conflictuale sunt importante: pe de o parte, și fără intenția de exhaustivitate, transportul aerian, fluxul de mărfuri și de persoane sau politicile economice ale fiecărui stat membru, iar, pe de altă parte, protecția mediului și a sănătății persoanelor.
2. Prezenta cauză oferă Curții ocazia de a se pronunța cu privire la conflictul menționat. Conseil d’État (Consiliul de Stat) belgian a formulat patru întrebări preliminare prin care își exprimă îndoielile cu privire la compatibilitatea unei reglementări regionale de combatere a poluării sonore provocate de avioanele care utilizează aeroportul Bruxelles‑National cu Directiva 2002/30/CE privind introducerea restricțiilor de exploatare referitoare la zgomot pe aeroporturile comunitare(2) . Întrebarea principală din prezenta cauză privește, în definitiv, domeniul de aplicare care trebuie conferit așa‑numitelor „restricții de exploatare”.
3. Cu toate acestea, interpretarea pe care o va oferi Curtea în final trebuie să ia în considerare contextul mai amplu în care se încadrează cauza. Trebuie subliniat că Directiva 2002/30 coexistă cu alte instrumente de drept internațional și de drept derivat al Uniunii care de asemenea combat poluarea sonoră, inclusiv pe cea produsă în aeroporturi. Pe de altă parte, atât Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „CEDO”), cât și instanțele constituționale și supreme din statele membre oferă protecție cetățenilor care locuiesc în apropierea aeroporturilor. Articolele 7 și 37 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene consolidează, dacă mai era necesar, această protecție. Prin urmare, interpretarea noțiunii „restricție de exploatare” nu este un simplu exercițiu de interpretare a unui instrument de drept derivat, ci o acțiune plină de dificultăți, care ne determină să intrăm, astfel cum se va putea observa în continuare, pe un teren foarte sensibil.
I – Cadrul juridic al Uniunii
4. În scopul de a crește protecția mediului și pentru a garanta că sectorul transportului aerian se dezvoltă într‑un cadru coerent cu politicile de dezvoltare durabilă, Comunitatea Europeană a adoptat, în temeiul articolului 80 alineatul (2) CE, Directiva 2002/30 privind stabilirea normelor și a procedurilor cu privire la introducerea restricțiilor de exploatare referitoare la zgomot pe aeroporturile comunitare. Obiectivul privind mediul al directivei este clar formulat în primul considerent al acesteia, care prevede că „un obiectiv important al politicii comune în domeniul transporturilor este dezvoltarea durabilă”.
5. Materia specifică ce face obiectul armonizării în Directiva 2002/30 îl constituie așa‑numitele „restricții de exploatare” pe care aeroporturile din Uniune trebuie să le aplice aeronavelor care aterizează și decolează de pe acestea în vederea combaterii poluării sonore. Riscul ca restricțiile de exploatare să difere între statele membre și, prin urmare, să constituie un obstacol în calea liberei circulații este motivul principal care stă la baza armonizării realizate de Directiva 2002/30.
6. Articolul 2 litera (e) din directiva menționată definește „restricțiile de exploatare” astfel:
„(e) «restricții de exploatare» înseamnă acțiunea având legătură cu zgomotul prin care se limitează sau se reduce accesul avioanelor civile subsonice cu reacție pe un aeroport. Aceasta include restricții de exploatare care vizează retragerea din exploatare a aeronavelor cu o marjă mică de conformitate pe anumite aeroporturi, precum și restricții parțiale de exploatare care limitează exploatarea avioanelor civile subsonice cu reacție în funcție de perioada de timp.”
7. Articolul 4 din Directiva 2002/30 enumeră normele generale aplicabile tuturor restricțiilor de exploatare, cea prevăzută la alineatul (4) având o importanță deosebită în prezenta cauză:
„Articolul 4
Norme generale privind gestionarea zgomotului aeronavelor
(1) În tratarea problemelor legate de zgomot pe aeroporturile situate pe teritoriul lor, statele membre adoptă o abordare echilibrată. Acestea pot, de asemenea, lua în calcul, ca măsură de gestionare a zgomotului, și stimulente economice.
(2) Atunci când se au în vedere restricții de exploatare, autoritățile competente iau în considerare și posibilele costuri și beneficii ale diferitelor măsuri aplicabile, precum și caracteristicile specifice fiecărui aeroport.
(3) Măsurile sau combinația de măsuri care se adoptă în conformitate cu dispozițiile prezentei directive nu sunt mai restrictive decât este necesar pentru atingerea obiectivului privind mediul stabilit pentru un anumit aeroport. Aceste măsuri nu trebuie să introducă nicio discriminare în funcție de naționalitatea sau identitatea operatorului de transport aerian sau a constructorului aeronavei.
(4) Restricțiile de exploatare bazate pe performanțe au la bază numai performanțele acustice ale aeronavei stabilite prin procedura de certificare efectuată în conformitate cu volumul I din anexa 16 la Convenția privind Aviația Civilă Internațională, ediția a treia (iulie 1993).”
8. Articolele 5 și 6 din Directiva 2002/30 introduc măsuri de armonizare în regimul de elaborare a restricțiilor de exploatare care fac obiectul textului menționat.
„Articolul 5
Norme de evaluare
(1) Atunci când se are în vedere o decizie de restricționare a exploatării, se iau în considerare informațiile menționate în anexa II, dacă este cazul și în măsura în care este posibil, cu privire la restricțiile de exploatare respective și caracteristicile aeroportului.
(2) În situația în care proiectele aeroportuare sunt supuse unei evaluări a impactului asupra mediului în temeiul Directivei 85/337/CEE(3), evaluarea efectuată în conformitate cu directiva menționată se consideră ca întrunind cerințele de la alineatul (1), cu condiția ca evaluarea să țină cont, pe cât posibil, de informațiile specificate în anexa II la prezenta directivă.
Articolul 6
Norme privind introducerea restricțiilor de exploatare în vederea retragerii aeronavelor cu o marjă mică de conformitate
(1) Dacă evaluarea tuturor măsurilor disponibile, inclusiv a restricțiilor parțiale de exploatare, efectuată în conformitate cu cerințele articolului 5, demonstrează că îndeplinirea obiectivelor prezentei directive impune introducerea restricțiilor care vizează retragerea din exploatare a aeronavelor cu o marjă mică de conformitate, în locul procedurii stabilite la articolul 9 din Regulamentul (CEE) nr. 2408/92(4) pentru aeroportul în cauză, se aplică următoarele norme:
(a) timp de șase luni de la încheierea evaluării și adoptarea deciziei privind introducerea unei restricții de exploatare, pe aeroportul în cauză nu se admite modificarea volumului de operațiuni efectuate cu aeronave cu o marjă mică de conformitate, peste sau sub nivelul înregistrat în aceeași perioadă a anului anterior;
(b) nu mai devreme de șase luni de la acea dată, fiecărui operator i se poate solicita să reducă numărul mișcărilor aeronavelor cu o marjă mică de conformitate care operează pe acel aeroport, cu o rată nu mai mare de 20 % din numărul total inițial al acestor mișcări.
(2) Sub rezerva normelor de evaluare prezentate la articolul 5, aeroporturile urbane menționate în anexa 1 pot introduce măsuri mai stricte în ceea ce privește definirea aeronavelor cu o marjă mică de conformitate, cu condiția ca aceste măsuri să nu afecteze avioanele civile subsonice cu reacție care, fie prin certificarea inițială, fie prin o nouă certificare, se conformează standardelor de zgomot din anexa 16 volumul I partea II capitolul 4 la Convenția privind Aviația Civilă Internațională.”
9. Articolul 7 din Directiva 2002/30 face referire la domeniul de aplicare temporal al dispozițiilor acesteia, stabilind că dispozițiile articolului 5, citat anterior, nu se aplică în cazul „restricțiilor de exploatare deja stabilite la data intrării în vigoare a prezentei directive”.
10. Anexa I la directiva menționată enumeră aeroporturile care sunt calificate ca „urbane”. În lista menționată nu este inclus aeroportul Bruxelles‑National.
11. Directiva 2002/30 a intrat în vigoare la 28 martie 2002, iar termenul de transpunere acordat statelor membre a expirat la 28 septembrie 2003.
12. La câteva luni după aprobarea Directivei 2002/30, legiuitorul comunitar a adoptat, în temeiul articolului 175 alineatul (1) CE, Directiva 2002/49/CE privind evaluarea și gestiunea zgomotului ambiental(5) . Deși acest instrument nu face referire în mod expres la Directiva 2002/30, articolul 1 specifică obiectivele acesteia și afirmă că „scopul […] este de a asigura o bază pentru dezvoltarea și completarea măsurilor comunitare existente privind zgomotul emis de sursele principale, în special vehiculele rutiere și feroviare și infrastructura acestora, aeronavele, echipamentele utilizate în exterior și cele industriale și mecanismele mobile” (sublinierea noastră).
13. Directiva 2002/49 definește „zgomotul ambiental”, la articolul 3 litera (a), ca fiind „sunetul exterior nedorit sau dăunător, generat de activitățile umane, inclusiv zgomotul emis de […] traficul […] aerian”. Pentru a gestiona zgomotul ambiental în zonele sensibile, directiva menționată creează trei niveluri de intervenție prin intermediul instrumentelor de planificare: hărți acustice strategice, planuri de acțiune și planificare acustică. De asemenea, se stabilește un regim care armonizează valorile limită ale expunerii la zgomot, valori care pot varia, astfel cum se prevede la articolul 3 litera (s), „în funcție de tipurile de zgomot (zgomot provocat de trafic rutier, feroviar sau aerian, zgomot industrial etc.), de zonele înconjurătoare și de sensibilitatea la zgomot a populației; valorile limită pot fi, de asemenea, diferite pentru situațiile existente și pentru situații noi (în care intervine o schimbare privind sursa de zgomot sau utilizarea ariilor învecinate)”.
14. Directiva 2002/49 a intrat în vigoare la 18 iulie 2002, iar termenul de transpunere acordat statelor membre a expirat la 18 iulie 2004.
15. Articolele 7 și 37 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevăd următoarele:
„Articolul 7
Respectarea vieții private și de familie
Orice persoană are dreptul la respectarea vieții private și de familie, a domiciliului și a secretului comunicațiilor.
[…]
Articolul 37
Protecția mediului
Politicile Uniunii trebuie să prevadă un nivel ridicat de protecție a mediului și de îmbunătățire a calității acestuia, care să fie asigurat în conformitate cu principiul dezvoltării durabile.”
16. Explicațiile cu privire la Cartă elaborate de secretariatul prezidiului convenției subliniază că articolul 37 „se întemeiază pe articolele 2, 6 și 174 din Tratatul CE, înlocuite de acum înainte cu articolul 3 alineatul (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană și cu articolele 11 și 191 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Acesta se inspiră în egală măsură din dispozițiile anumitor constituții naționale”.
II – Cadrul juridic național
17. Constituția belgiană atribuie guvernului federal competența legislativă și executivă în materie de transport aerian, inclusiv aeroporturile, în timp ce regiunile au competența, atât legislativă, cât și executivă, în domeniul protecției mediului. De asemenea, articolul 23 punctul 4 din Constituție garantează dreptul la protecția mediului.
18. Regiunile belgiene sunt competente să gestioneze aeroporturile situate pe teritoriul lor, cu excepția aeroportului Bruxelles‑National, care intră în sfera de competență a guvernului federal.
19. Prin Ordonanța din 17 iulie 1997, regiunea Bruxelles‑Capitale a adoptat regimul de combatere a zgomotului în mediul urban, în temeiul competențelor sale în materie de mediu. Ca măsură de punere în aplicare a ordonanței, la 27 mai 1999 a fost adoptată Decizia privind combaterea zgomotului produs de traficul aerian, care stabilește valorile sonore maxime pentru circulația avioanelor deasupra regiunii Bruxelles‑Capitale.
20. Articolul 2 din decizie stabilește valorile sonore pornind de la care trecerea unui avion justifică impunerea unei amenzi. Stabilirea amenzii se întemeiază pe următoarele criterii:
– nivelul zgomotului, măsurat în decibeli, la locul de destinație, iar nu la sursă.
– zona survolată.
– intervalul orar.
21. Acest sistem instituit prin Ordonanța din 17 iulie 1997, precum și prin Decizia din 27 mai 1999 privind combaterea zgomotului produs de traficul aerian, a fost declarat constituțional de Conseil d’État belgian. În hotărârea din 9 mai 2006, înalta instanță administrativă a declarat că gestionarea zgomotelor generate de aeronave, ca zgomote la sursă, face parte din competența federală în materie de tr ansport, iar zgomotele din mediu, inclusiv cele a căror sursă o reprezintă aeronavele, sunt de competența autorităților regionale.
22. Deși regiunea Bruxelles‑Capitale a prezentat un plan de acțiune în conformitate cu Directiva 2002/49, această situație nu se regăsește în cazul aeroportului Bruxelles, care nu dispune de un plan specific elaborat de diferitele autorități implicate.
III – Situația de fapt și procedura în fața instanței naționale
23. Aeroportul Bruxelles‑National este situat pe teritoriul regiunii Flandra, deși zborurile care sunt operate pe acesta survolează de asemenea, la o altitudine foarte joasă, regiunea Bruxelles‑Capitale. Astfel cum s‑a arătat la punctul 17 din prezentele concluzii, competența pentru gestionarea acestui aeroport revine guvernului federal. Prin urmare, trei administrații belgiene sunt direct afectate, în mod activ sau pasiv, de transportul aerian cu plecare, cu destinație sau cu escală pe aeroportul Bruxelles‑National. Intervenienții în prezenta procedură au subliniat că împrejurările menționate reprezintă cauza unui conflict politico‑instituțional îndelungat și complex, din care nu au lipsit proceduri judiciare pe plan național.
24. European Air Transport (denumită în continuare „EAT”) este o companie aeriană care face parte din grupul DHL, care operează zboruri de transport de mărfuri cu plecare, cu destinație și cu escală pe aeroportul Bruxelles‑National. La 24 noiembrie 2006, Institut Bruxellois de Gestion de l'Environnement (denumit în continuare „IBGE”), organism regional competent să monitorizeze reglementarea privind mediul, a inițiat o procedură administrativă de sancționare împotriva EAT pentru 62 de posibile încălcări, în decurs de o lună, ale Deciziei regionale din 27 mai 1999. Se impută EAT emisii de zgomote de la aeronavele sale, în timpul nopții, care depășesc valorile prevăzute în reglementarea menționată. EAT susține că reglementarea regională care servește drept temei pentru încălcările care îi sunt imputate nu este legală, întrucât utilizează drept criteriu de măsurare a zgomotului nivelurile sonore măsurate la sol, iar nu la sursă. Potrivit EAT, criteriul măsurării la sursă este prevăzut în mod imperativ în reglementarea internațională privind transportul și securitatea aeriană.
25. La 19 octombrie 2007, IBGE a finalizat procedura administrativă de sancționare și a aplicat EAT o sancțiune administrativă de 56 113 de euro, decizie care a fost atacată la Collège d’environment (denumit în continuare „Collège”). Organismul menționat s‑a pronunțat la 24 ianuarie 2008, confirmând decizia IBGE.
26. EAT a atacat decizia Collège la Conseil d’État și acesta, la rândul său, a formulat două cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare: una în fața Cour constitutionnelle [Curtea Constituțională] și alta în fața Curții, cea de a doua ducând la prezenta întrebare preliminară.
IV – Întrebările preliminare și procedura în fața Curții
27. La 5 martie 2010 a fost înregistrată la grefa Curții prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, prin intermediul căreia Conseil d’État belgian a formulat patru întrebări preliminare cu următorul conținut:
„1) Noțiunea «restricții de exploatare», menționată la articolul 2 litera (e) din Directiva 2002/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 martie 2002 privind stabilirea normelor și a procedurilor cu privire la introducerea restricțiilor de exploatare referitoare la zgomot pe aeroporturile comunitare, trebuie interpretată ca incluzând norme de stabilire a unor limite ale nivelului sonor măsurat la sol care trebuie respectate cu ocazia survolării teritoriilor aflate în apropierea aeroportului și în cazul depășirii cărora autorul depășirii poate face obiectul unei sancțiuni, dat fiind faptul că aeronavele au obligația de a respecta traiectoriile și de a se conforma procedurilor de aterizare și de decolare stabilite de alte autorități administrative fără a ține seama de respectarea acestor limite sonore?
2) Articolul 2 litera (e) și articolul 4 alineatul (4) din aceeași directivă trebuie interpretate în sensul că orice «restricție de exploatare» trebuie să fie «bazată pe performanțe» sau aceste dispoziții permit ca alte dispoziții referitoare la protecția mediului să limiteze accesul la aeroport în funcție de nivelul sonor măsurat la sol, care trebuie respectat cu ocazia survolării teritoriilor aflate în apropierea aeroportului și în cazul depășirii căruia autorul depășirii poate face obiectul unei sancțiuni?
3) Articolul 4 alineatul (4) din directiva menționată trebuie interpretat ca interzicând ca, în plus față de restricțiile de exploatare bazate pe performanțe și care se fondează pe zgomotul emis de aeronavă, normele referitoare la protecția mediului să stabilească limite ale nivelului sonor măsurat la sol care trebuie respectate cu ocazia survolării teritoriilor aflate în apropierea aeroportului?
4) Articolul 6 alineatul (2) din directiva menționată trebuie interpretat în sensul că interzice stabilirea unor limite ale nivelului sonor măsurat la sol care trebuie respectate cu ocazia survolării teritoriilor aflate în aproprierea aeroportului și în cazul depășirii cărora autorul depășirii poate face obiectul unei sancțiuni, norme care pot fi încălcate de avioane care respectă normele din Anexa 16 volumul I partea a II‑a capitolul 4 la Convenția privind aviația civilă internațională?”
28. În termenul stabilit la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție, au prezentat observații scrise, pe lângă EAT, Collège, guvernul francez și Comisia.
29. La ședință, care a avut loc la 30 noiembrie 2010, au participat reprezentanții EAT și ai Collège, precum și agenții guvernului danez și ai Comisiei.
V – Întrebările preliminare abordate în prezenta cauză
30. Dintre cele patru întrebări preliminare formulate de Conseil d’État, considerăm că trebuie să se răspundă numai la prima și la a treia întrebare.
31. Astfel, în ceea ce privește cea de a doua întrebare, Conseil d’État solicită Curții interpretarea unei dispoziții din Directiva 2002/30 în cazul în care reglementarea regională pusă în discuție ar constitui o „restricție de exploatare”. Astfel cum vom arăta în continuare răspunzând la prima și la cea de a treia întrebare, din modul de redactare și din obiectivele Directivei 2002/30 reiese totuși că măsurile în litigiu nu constituie „restricții de exploatare”.
32. Nici în cazul celei de a patra întrebări preliminare nu considerăm oportună formularea unui răspuns, întrucât aceasta se întemeiază pe o apreciere eronată a articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2002/30, dispoziție care se aplică numai „aeroporturilor urbane”. Aeroportul Bruxelles‑National nu figurează pe lista din anexa I la directiva menționată, așadar, în conformitate cu articolul 2 litera (b) din Directiva 2002/30, aeroportul respectiv nu constituie un „aeroport urban”. Prin urmare, articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2002/30 nu este aplicabil în prezenta cauză și, în consecință, nu este necesar să se răspundă la cea de a patra întrebare preliminară.
VI – Cu privire la prima întrebare preliminară
33. Conseil d’État belgian solicită să se stabilească, în primul rând, domeniul de aplicare exact pe care Directiva 2002/30 îl conferă termenului „restricție de exploatare”. Instanța de trimitere ridică în special problema dacă o reglementare regională vizând sancționarea depășirii anumitor niveluri sonore maximale măsurate la sol în zonele din apropierea unui aeroport trebuie considerată o „restricție de exploatare” în sensul articolului 2 litera (e) din directiva citată.
34. Dispozițiile Directivei 2002/30 pe care Curtea trebuie să le interpreteze în cadrul acestei proceduri sunt cu siguranță ambigue și demonstrează dificultățile tehnice, economice și politice care stau la baza problematicii zgomotelor din aeroporturi. Prin urmare, utilizarea unor criterii tradiționale de interpretare conduce la un răspuns parțial și probabil incomplet. Interpretarea corectă a Directivei 2002/30 necesită, așadar, o analiză a genezei directivei, dar și a cadrului juridic general în care se înscrie textul.
A – Geneza și procesul legislativ al Directivei 2002/30
35. Zgomotul produs de avioane se află la originea a numeroase litigii naționale, internaționale și, astfel cum demonstrează prezenta cauză, europene. Interesele importante implicate, atât economice, cât și sociale și politice, fac dificilă căutarea unei soluții generale. Pe de altă parte, aceasta este o problematică ce capătă valențe deosebit de grave, în special în cazul în care afectează zonele urbane situate în apropierea unui aeroport, iar o dovadă în acest sens este contextul de fapt în care se încadrează prezenta cauză.
36. Pentru a combate zgomotele din aeroporturile Uniunii, Comisia a elaborat, în 2001, un proiect de directivă care avea ca obiect stabilirea unui regim comun privind adoptarea restricțiilor de exploatare legate de zgomotul din aeroporturi(6) . Momentul ales de Comisie pentru lansarea inițiativei sale nu a fost întâmplător: în același an, adunarea Organizației Aviației Civile Internaționale (OACI) și‑a modificat semnificativ abordarea în privința combaterii zgomotului produs de avioanele civile. Dacă până la acea dată măsurile adoptate în cadrul OACI aveau drept obiect condițiile tehnice de navigație ale aeronavelor, începând din anul 2001 strategia s‑a întemeiat pe așa‑numita „abordare echilibrată”(7) .
37. Această „abordare echilibrată” constă în tratarea problematicii zgomotelor în două etape. Prima etapă este prospectivă și se axează pe identificarea tuturor surselor de zgomot. Cea de a doua etapă este activă și presupune punerea în aplicare succesivă a patru tipuri de măsuri: reducerea zgomotului la sursă, planuri de amenajare la sol, proceduri operative de reducere a zgomotului și restricții de exploatare. Ultima, restricția de exploatare, este o măsură subsidiară, la care trebuie să se recurgă numai după ce au fost epuizate cele trei măsuri anterioare.
38. Uniunea Europeană nu face parte din OACI, spre deosebire de toate statele membre ale Uniunii. În plus, eforturile pentru coordonarea reglementării traficului aerian, un fenomen transnațional și care necesită, așadar, acțiuni comune ale statelor pe plan internațional, arată că dispozițiile adoptate în cadrul OACI se aplică practic la nivel mondial. Uniunea Europeană a acționat în același sens în ultimii ani, străduindu‑se ca implementarea normelor internaționale în domeniul aerian să se producă în mod uniform sau, cel puțin, armonizat în toate statele membre. În conformitate cu această politică, fosta Comunitate Europeană a legiferat în toate domeniile „abordării echilibrate” în care avea competență.
39. În ceea ce privește controlul zgomotului la sursă, încă din anul 2001 exista o legislație comunitară cu privire la emisiile produse de aeronave, care treptat a fost adaptată cu noi măsuri care aliniau reglementarea europeană la cerințele OACI. În ceea ce privește măsurile prospective, precum și amenajarea teritoriului, în anul 2002 a fost adoptată Directiva 2002/49 privind evaluarea și gestiunea zgomotului ambiental, care conține dispoziții specifice referitoare la aeroporturi(8) . Al treilea aspect abordat de Comunitate era cel mai grav dintre toate: restricțiile de exploatare, pentru care Comisia a transmis Consiliului și Parlamentului European, în noiembrie 2001, proiectul de directivă citat anterior(9) .
40. Raportul explicativ al proiectului indica în mod clar că propunerea de directivă „pune în practică și dezvoltă la nivel comunitar Liniile directoare ale OACI privind gestionarea zgomotului, adoptate în cadrul celei de a 33‑a Adunări a OACI, desfășurată la Montréal între 25 septembrie și 5 octombrie 2001”(10) . În conformitate cu liniile directoare menționate, restricțiile de exploatare sunt definite ca măsuri privind zgomotul care limitează sau reduc accesul avioanelor civile la un aeroport(11) . Deși în niciun moment nu este evidențiat caracterul excepțional al restricțiilor de exploatare, este clar că intenția inițială a Comisiei a constat în reducerea numărului măsurilor având această natură. Consecința unei restricții de exploatare este interzicerea, totală sau parțială, a accesului la un aeroport. Din acest motiv, restricția de exploatare trebuie să se întemeieze, înainte de adoptare sau de aplicare, pe date obiective și fiabile referitoare la aeronava care face obiectul măsurii. Comisia evidenția în proiectul său de directivă că aceste date obiective și fiabile trebuiau măsurate prin intermediul certificării aeronavelor, instrument de omologare universal care permite catalogarea caracteristicilor tehnice ale fiecărei aeronave.
41. În cadrul dezbaterii acesteia de către Parlamentul European, propunerea Comisiei nu a suferit modificări majore, însă a făcut obiectul unor amendamente care consolidau armonizarea textului cu Liniile directoare ale OACI. Comisia pentru politică regională, transporturi și turism a propus adăugarea actualului articol 4 alineatul (4) din directivă, care prevede ca restricțiile de exploatare să se întemeieze pe un criteriu de măsurare a zgomotului la sursă(12) . De asemenea, Comisia pentru mediu confirma caracterul prohibitiv al restricțiilor de exploatare, însă deplângea faptul că temeiul juridic ales, fostul articol 80 CE, referitor la politica privind transporturile, nu permitea statelor să opteze pentru norme mai riguroase(13) . Astfel, raportul Comisiei pentru mediu admitea că „avioanele care înregistrau 5 sau mai mulți decibeli sub valoarea prevăzută la capitolul 3 nu pot fi niciodată respinse”(14) .
42. Din dezbaterile parlamentare reiese că inițiativa Comisiei avea doi destinatari clari: aeroporturile și aeronavele. Primele, întrucât sunt cele chemate să aplice în toate cazurile restricțiile de exploatare, și ultimele, pentru că sunt cele care trebuie să respecte măsura. În plus, este evident că întreaga dezbatere privind restricțiile de exploatare a avut loc în termeni de interzicere, mai precis, de măsuri care afectează anumite aeronave și care interzic categoric aterizarea sau decolarea acestora de pe aeroportul care le aplică. În niciun moment nu s‑a dezbătut posibilitatea ca o restricție de exploatare să fie adoptată sub forma unui regim de sancționare, a unui plan de amenajare urbană sau a unor regimuri specifice de protecție a mediului. De altfel, caracterul limitat al proiectului de directivă a determinat un eurodeputat să atragă atenția camerei cu privire la necesitatea de a adopta o abordare integrală în privința zgomotului din aeroporturi, a fortiori
după ce a subliniat că CEDO tocmai pronunțase o hotărâre în cauza Hatton împotriva Regatului Unit(15) . În opinia deputatului respectiv, proiectul nu aborda într‑un mod general problematica zgomotului din aeroporturi și invita Comisia să prezinte inițiative suplimentare în acest sens(16) .
B – Noțiunea „restricție de exploatare”, astfel cum reiese din interpretarea Directivei 2002/30
43. Istoricul prezentat mai sus este util pentru a defini domeniul de aplicare exact al Directivei 2002/30. Astfel cum vom arăta în continuare, directiva citată a prevăzut un regim de control al zgomotului a cărui sferă de aplicare se circumscrie unui domeniu care necesită o delimitare strictă. Întreaga construcție a Directivei 2002/30 se întemeiază pe noțiunea „restricție de exploatare”, pornind de la care sunt prevăzute norme care reglementează adoptarea acesteia, efectele și excepțiile. „Restricțiile de exploatare” reprezintă unul dintre elementele care compun așa‑numita „abordare echilibrată” menționată anterior. Prin urmare, domeniul de aplicare conferit „restricțiilor de exploatare” nu se poate suprapune cu alte măsuri care fac parte din „abordarea echilibrată” preconizată de OACI.
44. Pornind de la această premisă, continuăm cu analiza diferitor elemente care compun o „restricție de exploatare”. Considerăm că o măsură de această natură are un obiect definit, precum și subiecți, pe care directiva se obligă să îi precizeze. Lucrările pregătitoare prezentate anterior permit de asemenea identificarea conținutului fiecărui element. Odată examinate elementele care alcătuiesc noțiunea „restricție de exploatare”, vom propune aplicarea acestora la măsurile regionale bruxelleze în discuție în prezenta procedură, răspunzând astfel la prima întrebare preliminară.
1. Obiectul „restricției de exploatare”
45. Articolul 2 litera (e) din Directiva 2002/30 definește restricțiile de exploatare ca fiind acțiunea având legătură cu zgomotul „prin care se limitează sau se reduce accesul avioanelor civile subsonice cu reacție pe un aeroport”. În continuare, acesta precizează că poate fi vorba despre măsuri de restricție totală, a căror consecință este reprezentată de interzicerea exploatării unei aeronave pe un anumit aeroport, sau despre măsuri de restricție parțială, care limitează exploatarea unei aeronave „în funcție de perioada de timp”.
46. Este cert că o măsură care „limitează” sau „reduce” „accesul” pe un aeroport se poate materializa în decizii foarte eterogene. Astfel, noțiunea de reducere a accesului ar putea fi înțeleasă în termeni de obstacole
în calea accesului, iar nu de interzicere. În acest mod, „limitarea” s‑ar identifica cu o interzicere, iar „reducerea” cu o barieră
care face dificil accesul, dar nu îl împiedică. În cea de a doua categorie ar putea fi incluse măsuri de sancționare, cerințe tehnice dificil de îndeplinit, taxe sau impozite discriminatorii în mod direct sau indirect etc.
47. Deși o astfel de interpretare este posibilă pornind de la o lectură literală a articolului 2 litera (e) din Directiva 2002/30, o analiză mai profundă a acestuia conduce totuși la un rezultat diferit.
48. Astfel, dispoziția menționată definește „restricțiile de exploatare”, însă detaliază în continuare cele două variante în care se pot manifesta: pe de o parte, articolul 2 litera (e) face referire la interdicția de exploatare a aeronavelor cu o marjă mică de conformitate pe anumite aeroporturi, în timp ce, pe de altă parte, menționează în continuare măsurile parțiale care limitează exploatarea avioanelor în funcție de intervalul de timp. Cele două cazuri coincid cu noțiunile „limitare” și, respectiv, „reducere” prezentate anterior. Prin urmare, pare clar că restricțiile de exploatare care „limitează” accesul sunt cele care interzic în mod categoric accesul anumitor aeronave pe un aeroport, în timp ce restricțiile de exploatare care reduc accesul sunt cele cu caracter parțial, care restricționează accesul cu caracter temporar. În ambele cazuri, dispoziția indică întotdeauna interdicții
de acces pe un aeroport, indiferent că este vorba despre o interdicție totală sau despre o interdicție temporară.
49. În plus, astfel de interdicții sunt stabilite în prealabil și în mod obiectiv, fiind aplicate numai în cazul în care o aeronavă întrunește anumite condiții. În măsura în care restricția de exploatare este o măsură anterioară, iar nu ulterioară utilizării unui aeroport, condițiile pentru aplicarea acesteia, care se referă în mod exclusiv la aeronavă, se bazează în general pe criterii standardizate la nivel internațional. Standardizarea menționată este transpusă în practică prin normele de certificare, care permit aeronavelor să dovedească, în majoritatea țărilor de pe glob, îndeplinirea unor norme comune.
50. În opinia noastră, este, prin urmare, clar că o „restricție de exploatare” în sensul articolului 2 litera (e) din Directiva 2002/30 este o măsură prohibitivă cu caracter prealabil și obiectiv care împiedică accesul unei aeronave civile subsonice cu reacție pe un aeroport. Conținutul ordinului care caracterizează aceste măsuri este interdicția expresă de aterizare. Prin urmare, măsurile ex post și represive, cum este cazul unui regim de sancționare aplicabil emisiilor sonore, nu ar fi „restricții de exploatare”.
51. Geneza Directivei 2002/30 confirmă această interpretare. În cursul dezbaterii parlamentare a textului au fost evidențiate diverse conflicte comerciale între Uniunea Europeană și statele terțe, în mare parte din cauza înghețării drepturilor de aterizare în Uniune a anumitor avioane din statele terțe(17) . Directiva menționată avea ca obiect aplicarea abordării echilibrate convenite în cadrul OACI cu câteva luni înainte, prin introducerea unei mai mari flexibilități a criteriilor de aplicare a restricțiilor de exploatare pe aeroporturile europene. Abordarea echilibrată nu pretindea să extindă restricțiile de exploatare la orice tip de măsuri având incidență asupra navigației aeriene, ci dimpotrivă, să le limiteze numai la cazurile imperative, astfel cum recomanda OACI(18) . Caracterul excepțional derivă din caracterul prohibitiv și, așadar, oneros, al oricărei restricții de exploatare(19) .
52. Alte dispoziții ale Directivei 2002/30 confirmă caracterul prohibitiv al restricțiilor de exploatare. Articolul 9, care prevede exceptările acordate pentru operațiunile cu caracter excepțional ale aeronavelor, permite statelor membre să „autoriz[eze], pe aeroporturile situate pe teritoriul lor, operațiuni individuale ale unor aeronave cu o marjă mică de conformitate care nu ar putea avea loc în baza altor dispoziții [ale] directive[i]”. Din modul de redactare a normei reiese că această exceptare constituie o excepție de la regula generală care interzice anumitor aeronave utilizarea unui aeroport. De asemenea, articolul 6 alineatul (2) din directiva menționată permite autorităților naționale care gestionează aeroporturile urbane să mărească nivelul de protecție a mediului prin introducerea unor „măsuri mai stricte în ceea ce privește definirea aeronavelor cu o marjă mică de conformitate”. Prin urmare, creșterea nivelului de protecție care este permisă statelor admite un singur tip de măsură: modificarea domeniului de aplicare subiectiv al restricției de exploatare. În schimb, Directiva 2002/30 nu permite o creștere a protecției întemeiată pe alte criterii, confirmând astfel că textul respectiv ia în considerare numai restricțiile de exploatare de tip prohibitiv.
53. În consecință, considerăm că o „restricție de exploatare” în sensul articolului 2 litera (e) din Directiva 2002/30 constituie o măsură prohibitivă totală sau temporară, cu caracter prealabil și obiectiv, care nu numai face mai dificil sau mai puțin atractiv, ci interzice în mod categoric accesul unei aeronave civile subsonice cu reacție pe un aeroport al Uniunii.
2. Subiecții activi ai „restricției de exploatare”
54. Revine statelor membre competența de a aproba restricțiile de exploatare aplicate pe aeroporturi, însă acestea din urmă sunt cele responsabile de garantarea respectării restricțiilor. Având în vedere caracteristicile speciale ale oricărei restricții de exploatare, Directiva 2002/30 impune statelor membre să garanteze existența unor „autorități independente competente care să răspundă de problemele care se află sub incidența [acesteia]”. Din cele de mai sus reiese că restricțiile de exploatare sunt adoptate și aplicate de autorități specializate, care se caracterizează prin faptul că dispun de și exercită în domeniul transportului aerian competențe strâns legate de gestionarea zilnică a aeroporturilor(20) .
55. Ținând cont de aceste considerente, subiecții activi ai restricțiilor de exploatare sunt autoritățile naționale de transport aerian, precum și organismele de gestionare a aeroporturilor. Acestea sunt autoritățile responsabile cu aprobarea de restricții de exploatare, în conformitate cu „abordarea echilibrată” descrisă anterior, ceea ce presupune respectarea diferitor condiții procedurale prevăzute la articolele 4-6 din Directiva 2002/30. Acestora le revine de asemenea obligația de a aplica anumite excepții de la regimul general, precum cele prevăzute la articolele 8 și 9 din directiva menționată.
56. Prin urmare, Directiva 2002/30 a prevăzut un cadru instituțional concret, în temeiul căruia statele membre trebuie să asigure că autoritățile competente în domeniul transportului aerian, precum și organismele de gestionare a aeroporturilor cărora li se aplică directiva citată se supun unor norme materiale și procedurale cu ocazia aprobării sau a aplicării unei restricții de exploatare. Strictețea acestor dispoziții servește de asemenea la consolidarea poziției susținute la punctele 45-53 din prezentele concluzii, deoarece, dat fiind caracterul prohibitiv al restricțiilor de exploatare, care interzic unei aeronave utilizarea totală sau parțială a unui aeroport, Directiva 2002/30 urmărește ca acestea să fie adoptate numai în situații excepționale și în urma unei proceduri care asigură aplicarea „abordării echilibrate”.
3. Subiecții pasivi ai „restricției de exploatare”
57. Destinatarii unei restricții de exploatare, subiecții pasivi, sunt aeronavele. Aceste măsuri reprezintă un instrument în plus pentru combaterea zgomotului din aeroporturi și, spre deosebire de normele industriale, de mediu sau urbanistice, ai căror destinatari sunt producătorii, constructorii sau proprietarii de terenuri, restricțiile de exploatare au ca obiect aeronavele. În cazul Directivei 2002/30, aeronavele subsonice civile cu reacție constituie destinatarii restricțiilor de exploatare.
58. Având în vedere caracterul obiectiv al restricțiilor de exploatare, care condiționează o interdicție de respectarea de către aeronave a anumitor caracteristici tehnice, directiva menționată impune ca aceste cerințe să fie apreciate în conformitate cu criterii prestabilite. Respectarea acestora este verificată prin intermediul certificării, un instrument supus normelor internaționale care, astfel cum s‑a arătat deja, facilitează un control omogen al aeronavelor în diferite state. Din acest motiv, articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2002/30 prevede că restricțiile de exploatare bazate pe performanțe au la bază numai performanțele acustice ale aeronavei, în conformitate cu normele Convenției privind aviația civilă internațională. În cazul în care o restricție de exploatare interzice accesul aeronavelor ale căror emisii sonore ating un anumit nivel, măsurarea este controlată în conformitate cu normele internaționale care armonizează criteriul de măsurare. Acest criteriu permite, prin urmare, garantarea obiectivității unor condiții care trebuie îndeplinite cu titlu prealabil, înainte de a aplica sau de a nu aplica unei aeronave o restricție de exploatare.
59. Prin urmare, restricțiile de exploatare sunt măsuri destinate aeronavelor care întrunesc anumite condiții prestabilite, întemeindu‑se, în vederea garantării obiectivității lor, pe certificare sau pe criterii armonizate la nivel internațional.
4. Transpunerea noțiunii „restricție de exploatare” în măsurile adoptate de regiunea Bruxelles‑Capitale
60. Având în vedere considerațiile anterioare, rezultă că o reglementare regională privind mediul cu caracter de sancțiune care impune limite maxime de poluare sonoră în zone urbane nu constituie o „restricție de exploatare” în sensul articolului 2 litera (e) din Directiva 2002/30.
61. În primul rând, regimul în discuție nu interzice ex ante
accesul, total sau temporar, pe aeroportul Bruxelles‑National, ci interzice depășirea anumitor niveluri de emisii. Nimic nu împiedică un avion să aterizeze și să decoleze de pe aeroportul respectiv și, în cazul depășirii limitelor stabilite de reglementare, consecința juridică este o sancțiune, iar nu o interzicere(21) .
62. În al doilea rând, regimul în litigiu nu se aplică ex ante, ci ex post : sancțiunea se aplică numai în cazul în care o aeronavă a utilizat un aeroport în condițiile unor emisii contrare limitelor. În schimb, o „restricție de exploatare” este, astfel cum am indicat la punctul 50 din prezentele concluzii, un ordin prealabil utilizării aeroportului.
63. În al treilea rând, normele regionale nu sunt adoptate în cadrul unei politici în domeniul transporturilor, nu sunt aprobate și nici nu sunt aplicate de autoritățile competente în acest domeniu, deoarece fac parte din dispozițiile privind mediul pe care regiunile belgiene sunt competente prin Constituție să le adopte. De altfel, competența în discuție a fost confirmată în mod expres de Conseil d’État prin hotărârile din 9 mai 2006.
64. În sfârșit, deși măsurile regionale sunt destinate aeronavelor, caracterul ex post
explică faptul că aplicarea acestora nu depinde de criterii prestabilite prin certificare sau prin norme de armonizare adoptate la nivel internațional. Singura modalitate eficientă de a garanta un nivel adecvat al zgomotului ambiental se realizează prin respectarea nivelurilor de zgomot în locul care se dorește a fi protejat, care nu este altul decât zonele urbane din apropierea unui aeroport. Prin urmare, reglementarea contestată nu utilizează, și nici nu poate utiliza, criteriile pe care o restricție de exploatare le impune unei aeronave în vederea aplicării măsurii respective.
65. Această concluzie este susținută, dacă mai era necesar, de faptul că toate statele care au participat la prezenta procedură, precum și Comisia consideră că măsurile în discuție nu sunt restricții de exploatare. Rezultă, prin urmare, că articolul 2 litera (e) din Directiva 2002/30, atunci când definește „restricțiile de exploatare”, nu include măsuri precum cele prevăzute de Decizia din 27 mai 1999 privind combaterea zgomotului produs de traficul aerian.
5. Recapitulare
66. Având în vedere argumentele prezentate în legătură cu prima întrebare, propunem Curții să interpreteze articolul 2 litera (e) din Directiva 2002/30 în sensul că o „restricție de exploatare” constituie o măsură prohibitivă totală sau temporară, cu caracter prealabil și obiectiv, care nu numai face dificil sau mai puțin atractiv, ci interzice categoric accesul unei aeronave civile subsonice cu reacție pe un aeroport din Uniune. În consecință, un regim precum cel prevăzut de Decizia din 27 mai 1999 privind combaterea zgomotului produs de traficul aerian nu constituie o „restricție de exploatare” în sensul articolului 2 litera (e) din Directiva 2002/30.
VII – Cu privire la a treia întrebare preliminară
67. Odată ce s‑a stabilit că măsurile în litigiu nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2002/30, Conseil d’État solicită Curții, în continuare, să se pronunțe cu privire la compatibilitatea textului menționat cu normele naționale de protecție a mediului care stabilesc limite ale nivelului sonor măsurate la sol, iar nu la sursă. În special, instanța de trimitere se întreabă dacă articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2002/30, care face trimitere la un criteriu de măsurare a zgomotelor produse de aeronave la sursă, prevăzut de Convenția privind aviația civilă internațională, se opune criteriului de măsurare la sol prevăzut de reglementarea regională bruxelleză, inclusiv în cazul în care aceasta nu este considerată o „restricție de exploatare”.
68. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Directiva 2002/30 este un instrument de armonizare maximă. În acest caz, orice măsură națională care ar încălca sau ar face mai dificilă aplicarea dispozițiilor prevăzute de Directiva 2002/30 ar fi contrară acesteia, chiar dacă este vorba despre dispoziții naționale care nu intră în domeniul său de aplicare.
69. La această întrebare se impune un răspuns negativ. Directiva 2002/30 nu constituie un instrument de armonizare maximă și, astfel, o interpretare în acest sens ar fi contrară obiectivelor urmărite de directivă. Această concluzie reiese din contextul juridic în care se înscrie Directiva 2002/30, dar și din protecția pe care statele membre, precum și Uniunea o conferă dreptului fundamental la mediu și, în special, componentei dreptului care protejează particularii împotriva poluării sonore.
A – Cadrul juridic general aplicabil combaterii zgomotului din aeroporturi și incidența acestuia în ceea ce privește interpretarea Directivei 2002/30
70. Astfel cum s‑a arătat la punctele 45-59 din prezentele concluzii, „restricțiile de exploatare” reprezintă numai una
dintre măsurile care trebuie adoptate în cadrul „abordării echilibrate”. Mai exact, scopul acestei abordări impune concilierea tuturor valorilor și a intereselor care converg în combaterea poluării sonore pe aeroporturi, iar nu de a impune una dintre acestea în detrimentul celorlalte. Dacă Directiva 2002/30 s‑ar transforma într‑un instrument care ar împiedica adoptarea anumitor măsuri în materie de urbanism sau de mediu, „abordarea echilibrată” ar înceta să mai existe, înclinând balanța unilateral în favoarea politicilor în domeniul transporturilor.
71. Acest rezultat ar fi incompatibil nu numai cu Directiva 2002/30, ci și cu fundamentele instrumentelor internaționale care au inspirat reglementarea „restricțiilor de exploatare”. Rezoluția OACI A35‑5, care instituie „abordarea echilibrată” la nivel internațional, recunoaște în anexa E că „statele au obligații legale, legi, acorduri în vigoare și politici consolidate care pot reglementa gestionarea zgomotului în aeroporturi și care ar putea afecta aplicarea” textului menționat(22) . De asemenea, anexa F la aceeași decizie, referitoare la planificarea și gestionarea urbană, recunoaște că „gestiunea teritoriului include activități de planificare a căror responsabilitate poate reveni, în principal, autorităților locale”, dar că totuși aceasta „afectează capacitatea operativă a aeroporturilor, ceea ce, la rândul său, are consecințe asupra aviației civile”(23) .
72. Prin urmare, OACI, deși are cunoștință despre faptul că măsurile naționale privind mediul, precum cele contestate în speță, pot afecta indirect traficul aerian, nu invită statele să abroge aceste dispoziții, ci să își coordoneze acțiunile în cadrul așa‑numitei „abordări echilibrate”. În niciun moment statele care fac parte din OACI nu sunt invitate să limiteze măsurile de combatere a zgomotului din aeroporturi la restricțiile de exploatare. Dimpotrivă, deși țin seama de valorile și de interesele constituționale implicate, rezoluțiile OACI se limitează la a invita statele să adopte o politică globală
care abordează și ponderează toate implicațiile majore.
73. Cu scopul de a aborda problematica zgomotului în termenii prezentați mai sus, fosta Comunitate Europeană a adoptat Directiva 2002/49. Aceasta prevede că statele membre combat zgomotele neplăcute prin intermediul a diferite niveluri de planificare. Mai precis, directiva menționată acordă o deosebită atenție planificării în domeniul aeroportuar, care trebuie luată în considerare cu ocazia elaborării hărților acustice strategice (articolul 7), a planurilor de acțiune (articolul 8) și a planificării acustice [articolul 3 litera (u)].
74. Cadrul juridic descr is consolidează abordarea prezentată mai sus: restricțiile de exploatare, în calitate de interdicții specifice convenite în cadrul politicilor în domeniul transportului, coexistă cu alte măsuri naționale privind mediul. Reglementările internaționale și Directiva 2002/30 nu sunt norme aflate în conflict, ci au domenii de aplicare diferite(24) . Un caz precum cel al Belgiei, în care autoritatea regională adoptă norme de sancționare pentru protejarea riveranilor împotriva nivelurilor ridicate de poluare sonoră, nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2002/30.
75. Independent de considerațiile anterioare, trebuie amintit că, astfel cum a arătat Comisia în observațiile sale scrise, comportamentul autorităților regionale bruxelleze, ca activitate unilaterală necoordonată cu alte administrații naționale, ar putea fi problematică din perspectiva Directivei 2002/49, care impune un anumit nivel de coordonare internă în gestionarea poluării sonore(25) . Astfel cum subliniază Comisia, situația actuală a aeroportului Bruxelles‑National, departe de a fi adecvată, reflectă o lipsă de colaborare între administrații care ar putea avea drept rezultat încălcarea Directivei 2002/49, însă nu a Directivei 2002/30, al cărei domeniu de aplicare nu include măsurile regionale contestate în prezenta procedură.
76. În definitiv, considerăm că atât cadrul internațional, cât și Directiva 2002/49 confirmă caracterul sectorial al Directivei 2002/30, care trebuie să fie circumscrisă exclusiv adoptării, reglementării și derogării de la „restricțiile de exploatare” în termenii prezentați la punctele 45-59 din prezentele concluzii. O interpretare a Directivei 2002/30 ca instrument de armonizare maximă ar conduce la un rezultat incompatibil cu „abordarea echilibrată” susținută de reglementarea internațională în domeniu, precum și cu Directiva 2002/49, care vizează o abordare integrală a problematicii zgomotului, inclusiv cel produs în aeroporturi.
B – Protecția împotriva poluării sonore ca drept fundamental și incidența acesteia în ceea ce privește legislația Uniunii referitoare la zgomotele din aeroporturi
77. Răspunsul pe care îl propunem la cea de a treia întrebare preliminară este susținut de argumente suplimentare atunci când este analizat dintr‑o perspectivă mai generală. După cum se știe, dreptul Uniunii și ordinile juridice naționale protejează împotriva prejudiciilor cauzate de poluarea sonoră prin intermediul drepturilor fundamentale. Această protecție are, prin urmare, caracter constituțional și nu este deloc străină de întrebarea ridicată în fața Conseil d’État belgian.
78. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede, la articolul 7, dreptul fundamental la respectarea vieții private și de familie și a domiciliului, în vreme ce articolul 37 recunoaște în mod expres dreptul la protecția mediului. Acest din urmă drept este formulat ca un principiu și, în plus, nu apare din neant, ci răspunde unei proceduri recente de recunoaștere constituțională a protecției mediului, la care au participat tradițiile constituționale ale statelor membre(26) . Acest lucru este confirmat de notele explicative cu privire la Cartă, care precizează că articolul 37 „se inspiră în egală măsură din dispozițiile anumitor constituții naționale”.
79. Este important de precizat că articolul 52 alineatul (3) din Cartă prevede că, în măsura în care aceasta conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană a drepturilor omului (denumită în continuare „Convenția EDO”), înțelesul și întinderea lor sunt aceleași precum cele prevăzute de convenția menționată. Potrivit explicației acestei dispoziții, înțelesul și întinderea drepturilor garantate nu sunt stabilite numai prin textul Convenției EDO, ci și, în special, prin jurisprudența CEDO. Articolul 52 alineatul (3) a doua teză din Cartă prevede că prima teză a aceluiași alineat nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă(27) . Dimpotrivă, aceasta împiedică adoptarea de măsuri mai puțin protective de către Uniune.
80. Protecția mediului este un obiectiv pe care CEDO l‑a inclus în interpretarea sa cu privire la articolul 8 din Convenția EDO, acordându‑i acces prin intermediul dreptului fundamental la respectarea vieții private și de familie și a domiciliului(28) . Mai precis, jurisprudența CEDO a declarat în repetate rânduri că poluarea sonoră face parte din mediu în sensul articolului 8 din Convenția EDO(29) . Instanța menționată a abordat problema specifică a zgomotelor din aeroporturi în Hotărârea Hatton împotriva Regatului Unit(30), recunoscând că emisiile generate de aeronave justifică și uneori impun adoptarea de măsuri active de protecție din partea statelor(31) . În conformitate cu articolul 53 din cartă, această interpretare este obligatorie pentru Uniune și trebuie să fie luată în considerare de Curte.
81. Acesta este contextul în care trebuie să se răspundă la întrebarea dacă armonizarea la care procedează Directiva 2002/30 trebuie considerată maximă. Or, având în vedere dispozițiile articolelor 7 și 37 din Cartă, interpretate în lumina jurisprudenței CEDO citate anterior, este dificil să se concluzioneze că Directiva 2002/30 realizează o armonizare maximă. Astfel, o armonizare în aceste condiții ar face ca adoptarea de măsuri în vederea combaterii zgomotului din aeroporturi diferite de cele prevăzute în mod expres în directiva menționată să fie neviabilă. În acest mod s‑ar produce un fel de paralizare a combaterii poluării sonore de către stat, iar statele ar fi private de orice marjă de manevră în exercitarea politicilor de mediu, urbanistice și sanitare ale acestora. Pe lângă alte considerații, un astfel de efect ar forța particularii să formuleze acțiuni împotriva statelor lor invocând articolul 8 din Convenția EDO, astfel cum a fost interpretat de CEDO, cu un rezultat care în multe cazuri le poate fi favorabil(32) .
82. Prin urmare, și având în vedere contextul drepturilor fundamentale care încadrează prezenta cauză, propunem Curții să respingă interpretarea potrivit căreia Directiva 2002/30 realizează o armonizare maximă, cu consecințele indicate. Astfel, în opinia noastră, directiva menționată nu împiedică statele membre să adopte norme privind mediul care să influențeze în mod indirect dispozițiile privind aviația civilă armonizate de textul citat. În sfârșit, o normă națională privind mediul precum cea din prezenta cauză, în măsura în care nu constituie o „restricție de exploatare” și în pofida faptului că utilizează un criteriu de măsurare la sol a zgomotului produs de aeronavele subsonice civile, nu este incompatibilă cu articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2002/30.
VIII – Concluzie
83. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Conseil d’État după cum urmează:
„1) O «restricție de exploatare» constituie o măsură prohibitivă totală sau temporară, cu caracter prealabil și obiectiv, care nu numai face dificil sau mai puțin atractiv, ci interzice categoric accesul unei aeronave civile subsonice cu reacție pe un aeroport din Uniune. În consecință, articolul 2 litera (e) din Directiva 2002/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 martie 2002 privind stabilirea normelor și a procedurilor cu privire la introducerea restricțiilor de exploatare referitoare la zgomot pe aeroporturile comunitare trebuie interpretat în sensul că un regim precum cel prevăzut de Decizia din 27 mai 1999 privind combaterea zgomotului produs de traficul aerian nu constituie o «restricție de exploatare» în sensul dispoziției menționate.
2) Articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2002/30/CE trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei măsuri naționale precum Decizia din 27 mai 1999, care utilizează un criteriu de măsurare a zgomotului la sol.”
(1) .
(2)
– Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 martie 2002 (JO L 85, p. 40, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 219).
(3) Directiva Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO L 175, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174).
(4) Regulamentul Consiliului din 23 iulie 1992 privind accesul operatorilor de transport aerian comunitari la rutele aeriene intracomunitare (JO L 240, p. 8, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 167)
(5)
– Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 25 iunie 2002 (JO L 189, p. 12, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 196).
(6)
– Propunerea de directivă privind stabilirea normelor și procedurilor cu privire la introducerea restricțiilor de exploatare referitoare la zgomot pe aeroporturile comunitare [COM(2001) 695 final] din 28 noiembrie 2001.
(7)
– Rezoluția Adunării OACI, A35‑5, anexa C (doc. 9902).
(8)
– Citată la nota de subsol 5.
(9)
– Citată la nota de subsol 6.
(10)
– Propunerea Comisiei, citată anterior, p. 3 și 4.
(11)
– Articolul 2 litera (e) din Proiectul de directivă.
(12)
– A se vedea amendamentul nr. 9 al Comisiei pentru politică regională, transporturi și turism din cadrul raportului cu privire la Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind stabilirea normelor și procedurilor cu privire la introducerea restricțiilor de exploatare referitoare la zgomot pe aeroporturile comunitare (A5‑0053/2002) din 25 februarie 2002, p. 10-31.
(13)
– Ibidem, p. 22-31.
(14)
– Ibidem .
(15)
– Intervenția orală a domnului Lannoye în ședința din 12 martie 2002.
(16)
– Ibidem.
(17)
– Mai precis, interdicția care afecta aeronavele „hushkits”, dotate cu dispozitive de reducere a emisiilor sonore, însă având niveluri globale de emisii considerate insuficiente. Această limitare afecta relațiile comerciale dintre Uniunea Europeană și Statele Unite și, astfel cum reiese din dezbaterile parlamentare, Directiva 2002/30 a contribuit la soluționarea conflictului.
(18)
– Prin anexa E punctul 1, statele sunt invitate să adopte restricții de exploatare pe cât posibil numai în cazul în care au fost evaluate costurile și beneficiile măsurii, în timp ce la punctul 3 litera (c) se recomandă adoptarea restricțiilor parțiale, iar nu a celor totale.
(19)
– Raportul cu privire la implementarea Directivei 2002/30, elaborat de Comisie, confirmă caracterul excepțional și de ultimă instanță al oricărei „restricții de exploatare”. De exemplu, prezentând opinia operatorilor de aeronave, raportul arată că aceștia „consideră directiva ca fiind un mijloc de protecție împotriva utilizării restricțiilor de exploatare ca primă soluție, precum și ca o garanție a unui calendar rezonabil de introducere a restricțiilor și a unei evaluări adecvate a costurilor și beneficiilor restricțiilor menționate” [Raportul Comisiei către Consiliu și Parlamentul European cu privire la implementarea Directivei 2002/30/CE, COM(2008) 66 final, p. 9].
(20)
– A se vedea Raportul cu privire la implementarea directivei, citat anterior, care menționează în mod repetat „dreptul anumitor aeroporturi de a restricționa exploatarea aeronavelor […] în cadrul abordării echilibrate” (Raportul cu privire la implementarea directivei, citat anterior, p. 3).
(21)
– Articolul 2 din Decizia din 27 mai 1999 privind combaterea zgomotului produs de traficul aerian.
(22)
– Considerentul (13) al anexei E, reiterat în 2007 de Adunarea OACI în Decizia 35‑22.
(23)
– Al șaptelea paragraf al anexei F.
(24)
– Deși Directiva 2002/49 nu menționează Directiva 2002/30, reciproca este adevărată. Astfel cum a confirmat agentul Comisiei în cadrul ședinței, cele două directive au domenii de aplicare separate și urmăresc obiective comune, însă prin mijloace diferite.
(25)
– Cu privire la Directiva 2002/49, a se vedea analiza efectuată de Moral Soriano, L., „La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria”, în Arana García, E., și Torres López, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.
(26)
– A se vedea, de exemplu, articolul 20a din Legea fundamentală germană, articolul 24 alineatul 1 din Constituția Greciei, articolul 5 din Constituția Poloniei, articolul 66 din Constituția Portugaliei, articolul 45 din Constituția Spaniei sau articolul 35 din Carta drepturilor Republicii Cehe.
(27)
– A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie 2010, McB. (C‑400/10 PPU, Rep., p. I‑8965, punctul 53), și Hotărârea din 22 decembrie 2010, DEB (C‑279/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 35).
(28)
– A se vedea printre altele Hotărârea López Ostra împotriva Spaniei din 9 decembrie 1994, seria A, nr. 303‑C, și Hotărârea Tătar împotriva României din 27 ianuarie 2009, nepublicată încă.
(29)
– Hotărârea Hatton împotriva Regatului Unit din 8 iulie 2003, Recueil des arrêts et décisions,
2003‑VIII, și Hotărârea Moreno Gómez împotriva Spaniei din 16 noiembrie 2004, Recueil des arrêts et décisions,
2004‑X.
(30)
– Citată la nota anterioară.
(31)
– A se vedea Frohwein, J., și Peukert, W, EMRK‑Kommentar, 2009 (ediția a treia), articolul 8 punctul 43 și urm.; Lozano Cutanda, B., „La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH”, Revista Española de Derecho Europeo, nr. 1, 2002, și Eleftheriadis, P., „The Future of Environmental Rights in the European Union”, în Alston, P., The EU and Human Rights,
Oxford University Press, Oxford, 1999.
(32)
– Pe de altă parte, în cazul în care Curtea declară că măsurile regionale în cauză constituie o „restricție de exploatare”, va rezulta incompatibilitatea acestora cu Directiva 2002/30, deoarece aceste măsuri utilizează un criteriu de măsurare a zgomotului produs de aeronave care este interzis de directivă. În acest caz, rezultatul nu s‑ar aplica numai în privința regimului bruxellez în litigiu în speță, ci și a oricărei norme naționale privind mediul care vizează să reglementeze zgomotul în mediu care are incidență directă sau indirectă asupra traficului aerian. Impactul unei astfel de interpretări ar duce de asemenea la contestarea validității Directivei 2002/30 pentru motivul incompatibilității sale cu articolele 7 și 37 din Cartă.