61982C0043
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
DEL 18 OTTOBRE 1983 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
I — Introduzione
1.
Nelle cause riunite 43 e 63/82 vengono per la prima volta sottoposti alla Corte praticamente tutti i problemi che sorgono nell'applicazione delle norme sulla concorrenza in generale, e dell'art. 85 del Trattato CEE in particolare, al fenomeno dell'imposizione di prezzi in senso verticale. Nella seconda parte delle mie conclusioni farò perciò alcune osservazioni circa i particolari aspetti che presenta, alla luce del diritto della concorrenza, un sistema verticale di prezzi imposti in generale, nella misura in cui tali aspetti sono rilevanti nel presente procedimento.
2.
Per un riassunto dei fatti e dello svolgersi del procedimento nelle cause in esame, ivi compresi gli argomenti delle parti, rimando anzitutto alla relazione d'udienza. Tuttavia, per dare, sotto questo profilo, piena soddisfazione alle ricorrenti, ho tenuto contro altresì, ai fini della valutazione dei loro argomenti, oltre che della suddetta relazione e delle memorie depositate dalle interessate, anche delle numerose modifiche alla relazione d'udienza da esse proposte.
Il fatto più importante — lo voglio ricordare subito — è che la impugnata decisione della Commissione non contiene disposizioni vincolanti riguardo ai sistemi collettivi olandese e fiammingo di imposizione di prezzi in senso verticale. Essa riguarda esclusivamente l'accordo «transnazionale» fra le due associazioni nazionali, accordo relativo ad un sistema collettivo di esclusiva e ad un sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale nel commercio di libri in lingua olandese fra il Belgio e i Paesi Bassi (decisione 25. 11. 1981, GU L 54, 1982, pag. 36, punto 1 della motivazione e art. 1). Si deve tuttavia aggiungere immediatamente che i sistemi nazionali hanno avuto una notevole incidenza nella motivazione della decisione e che, nel corso del procedimento, è stata attribuita grande importanza — anche da parte delle associazioni che sono interessate a sostegno delle ricorrenti — agli effetti che la decisione potrebbe avere nei confronti di sistemi nazionali di prezzi imposti in senso verticale per i libri. Nell'esporre le mie conclusioni avrò occasione di parlare più diffusamente, in vari punti, di questo nesso fra i sistemi nazionali belga ed olandese e l'accordo transnazionale, nonché della rilevanza giuridica di tale nesso. Comunque, in proposito osserverò sin d'ora che l'immagine insistentemente richiamata in proposito dalle ricorrenti, quella di «pareti o pilastri nazionali», che un «tetto comune» preserverebbe dal crollo, non mi sembra del tutto appropriata. Al contrario, stando a quanto riferito in udienza, i due sistemi nazionali hanno funzionato per vari decenni come «costruzioni» nazionali sempre più rafforzate, con un «tetto» di obblighi e sanzioni, anch'esso nazionale. Se proprio si vorrà usare un'immagine, l'accordo transnazionale appare piuttosto come un
«corridoio » fra due costruzioni nazionali. Nessuno può passare dall'una all'altra costruzione se non attraverso tale corridoio, ed all'interno di questo il commercio interstatale viene sottoposto ad un efficace controllo circa il rispetto delle regole per il passaggio.
Tuttavia, come risulta anche dalla vostra giurisprudenza in merito agli artt. 30-36 del Trattato CEE, non tutti i controlli relativi ad obblighi imposti sulle merci importate sono necessariamente vietati. Nell'ambito degli artt. 30-36, eccezioni al divieto di limitare le importazioni possono fra l'altro essere giustificate da inderogabili interessi generali di carattere non economico, mentre nell'ambito dell'art. 85, n. 3, l'esenzione può essere giustificata — a differenza di quanto avviene per i provvedimenti delle pubbliche autorità — fra l'altro da motivi economici di interesse generale. Nel presente procedimento, un importante punto controverso è quello del se anche considerazioni di carattere culturale possano giustificare l'esenzione a norma dell'art. 85, n. 3. Tuttavia, come dimostrerò in dettaglio, anche su un piano più generale la valutazione giuridica, dal punto di vista sostanziale, della decisione di cui trattasi dipende principalmente dall'esame dei fatti, cui si procede nella decisione stessa, alla luce delle quattro condizioni poste dall'art. 85, n. 3.
Le tesi delle parti sono state notevolmente chiarite, oltre che dalle memorie riassunte nella relazione d'udienza, anche dalle risposte date per iscritto ai quesiti della Corte citati in tale relazione, nonché dagli argomenti svolti nella fase orale del procedimento. Poiché di tali successivi chiarimenti non si poteva naturalmente tener conto nella relazione d'udienza, su di essi dovrò soffermarmi relativamente a lungo nel prosieguo delle presenti conclusioni.
3.
La mia esposizione sarà articolata come segue: dopo la parte II, dedicata agli aspetti rilevanti del fenomeno dell'imposizione di prezzi in senso verticale in generale, esaminerò, nella parte III, i mezzi di carattere sostanziale dedotti dalle ricorrenti. Successivamente, nella parte IV, prenderò in esame i mezzi di carattere formale, per passare infine, nella parte V, ad analizzare, se necessario in reciproca connessione, gli aspetti sostanziali e procedurali del problema delle soluzioni alternative, e riassumere le conclusioni della mia disamina.
II — Sui problemi relativi all' applicazione dell'art. 85 a sistemi verticali di prezzi imposti in generale
1.
Come ho detto, in questa seconda parte delle mie conclusioni farò alcune osservazioni di carattere generale sui problemi che sorgono nell'applicazione dell'art. 85 a sistemi di prezzi imposti in senso verticale. Al riguardo ricordo in primo luogo che, soprattutto negli anni '50 e '60, in molti paesi hanno avuto luogo, a proposito dei vantaggi e degli svantaggi dell'imposizione di prezzi in senso verticale, accese discussioni tra fautori ed oppositori di un siffatto sistema. Allora, quanto meno per quanto riguarda i pubblici poteri, queste discussioni portarono ad un'ampia convergenza di opinioni nei paesi occidentali, nel senso di una condanna dei sistemi verticali di imposizione di prezzi o quanto meno delle loro forme più sviluppate. Considero sempre molto significativo, a proposito di questi vantaggi e svantaggi, lo studio effettuato nel 1958 dall'economista danese Søren Gammelgaard, in stretta collaborazione con esperti di altri Stati membri, per l'Agenzia della produttività dell'Organizzazione europea per la cooperazione economica (
2
).
Gli aspetti che tratterò qui in particolare sono: le nozioni di sistema individuale e di sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale (1o quesito della Corte), la rilevanza della distinzione fra regimi nazionali e regime transnazionale d'imposizione di prezzi in senso verticale (2° quesito della Corte), la prassi seguita dalla Commissione ed i problemi che sorgono nell'applicazione dell'art. 85 a sistemi di prezzi imposti in senso verticale (3° quesito della Corte). Pur attribuendo, nelle mie considerazioni, importanza prevalente alle risposte date dalla Commissione ai quesiti della Corte, aggiungerò alcune mie osservazioni personali. Quanto alle risposte date dalla Commissione e dalle ricorrenti agli altri quesiti formulati per iscritto dalla Corte, le prenderò in esame soltanto nella terza parte delle mie conclusioni, poiché detti quesiti riguardano soprattutto gli aspetti giuridici sostanziali messi in evidenza nel presente procedimento.
2.
Per quanto concerne la distinzione tra sistemi individuali e collettivi di prezzi imposti in senso verticale, posso riferirmi in sostanza alla risposta fornita dalla Commissione al vostro 1o quesito. In un sistema individuale di prezzi imposti in senso verticale è soltanto un singolo produttore (o un certo numero di singoli produttori) che stipula con ciascun rivenditore (e con gli eventuali intermediari commerciali) accordi in merito al prezzo al consumo di un determinato articolo. In un sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale si possono distinguere due forme: quella dell'obbligo collettivo, per tutti i produttori di un determinato settore, d'imporre ai propri rivenditori un sistema verticale di fissazione dei prezzi al consumo (con applicazione individuale di tale sistema), e quella in cui (indipendentemente o meno da un siffatto obbligo collettivo) l'applicazione del sistema ha carattere collettivo in quanto, ad esempio, tutti i produttori e i rivenditori interessati sono inoltre reciprocamente tenuti all'applicazione del sistema verticale di fissazione dei prezzi al consumo e/o a tal fine hanno posto in essere un comune strumento d'applicazione (ad esempio, la segreteria della loro organizzazione comune, o un altro organo di cartello, o una persona di loro comune fiducia). Come avrete notato, la mia descrizione dell applicazione del sistema collettivo si discosta un poco da quella della Commissione, per rispondere meglio alla molteplicità delle forme esistenti in realtà. In particolare, la forma caratterizzata dall'applicazione collettiva del sistema di prezzi imposti in senso verticale presenta nella pratica un gran numero di varianti, i cui effetti concreti sulla disciplina dei prezzi possono essere più o meno ampi. Inoltre, anche in un sistema individuale di prezzi imposti verticalmente è senz'altro concepibile l'applicazione su base collettiva dei prezzi al consumo, volontariamente sottoposti al sistema stesso. Qualora, inoltre, tutti o quasi tutti i produttori impongano spontaneamente ai propri rivenditori un sistema verticale di fissazione dei prezzi, l'effetto economico di un siffatto sistema e quello di un sistema collettivo vero e proprio sarà perciò praticamente identico. Alla fine della fase orale del presente procedimento, anche il rappresentante della Commissione ha giustamente accennato a questa labilità della differenza fra sistemi individuali e collettivi.
Per quanto riguarda l'accordo in esame, la Commissione ha giustamente rilevato, nel rispondere al vostro 1o quesito, che gli artt. 3 e 4 dell'accordo stesso sanciscono l'obbligo collettivo d'imporre il sistema verticale di fissazione dei prezzi, mentre l'art. 5 disciplina l'applicazione collettiva di tale sistema. Entrambe le associazioni hanno scelto a tal fine la variante costituita da una commissione comune, incaricata di controllare il rigoroso rispetto dell'accordo e, in caso d'infrazione, di convocare l'interessato, mediante parere motivato, dinanzi alla competente commissione nazionale per gli scambi («verkeerscommissie»). Queste disposizioni lasciano inoltre impregiudicato il potere di tali commissioni nazionali di adottare provvedimenti intesi ad escludere l'interessato dagli scambi (art. 5, n. 4). L'applicazione del sistema è perciò, nel caso di specie, fortemente centralizzata e la sola sanzione è la «pena capitale» dal punto di vista economico, quella dell'«esclusione dagli scambi».
A queste osservazioni sulle differenze tra forme individuali e collettive d'imposizione di prezzi in senso verticale aggiungerò che, in tutti i casi sopra menzionati, la conseguente esclusione o limitazione della concorrenza sui prezzi a livello del commercio al dettaglio deriva anzitutto dalla coesistenza, determinata da semplici circostanze di fatto o (nel caso di un sistema collettivo) giuridicamente imposta, di un gran numero di accordi distinti fra i produttori interessati ed i quasi sempre numerosi rivenditori, ai sensi della vostra sentenza nella causa 23/67 (de Haecht, Racc. 1967, pag. 480).
Le critiche formulate dalla Commissione, sotto il profilo economico, nei confronti dei sistemi tanto individuali quanto collettivi di prezzi imposti in senso verticale, a pag. 2 della sua risposta al 1° quesito, e da essa sostanzialmente ricavate, come risulta da una nota a pie di pagina, dallo stesso Nederlandse Staatsblad, da cui ha attinto anche le definizioni usate (relazione sulle norme restrittive olandesi in materia, in Staatsblad 1964, 110), possono di per sé, in gran parte, venire da me sottoscritte. Esse coincidono anche con le critiche che si possono riscontrare nelle opere di dottrina sopra menzionate. Esse sono certamente rilevanti anche per la valutazione del sistema in questione, ma in proposito non sono senz'altro decisive perché nel presente procedimento si è fatta valere anche l'importanza, sul piano culturale, di un apparato distributivo quantitativamente e qualitativamente efficiente. D'altra parte, a differenza di quanto avviene nell'ambito della legislazione olandese (e di quella belga), nell'applicazione dell'art. 85, n. 3, ciò che importa, principalmente, è non già la dimostrazione degli inconvenienti di un determinato sistema, bensì la valutazione degli asseriti vantaggi dello stesso alla luce delle due condizioni positive e delle due condizioni negative poste da detta norma. Tornerò fra poco, continuando la mia esposizione, sull'incidenza di tale diversità di metodo sul ragionamento da seguire.
3.
Molto importante ai fini del presente procedimento è senza dubbio anche la risposta data dalla Commissione al vostro 2° quesito, concernente la rilevanza dei rapporti fra l'accordo transnazionale di cui è causa e gli accordi nazionali che sono alla base dello stesso. Pur affermando espressamente ch'essa non riguarda questi ultimi accordi, la decisione vi fa tuttavia frequenti riferimenti.
Poiché uno dei mezzi di carattere formale dedotti dalle ricorrenti riguarda questo punto, tornerò ad occuparmi di detta risposta, per il caso concreto, nella quarta parte delle mie conclusioni. Per il momento, invece, mi limiterò ad alcune osservazioni su quanto comunicato dalla Commissione, nelle sue risposte al 2° ed al 3° quesito, circa la propria politica nei confronti di sistemi nazionali collettivi di prezzi imposti in senso verticale, in generale.
Rispondendo al 2° quesito, la Commissione fa presente che il suo atteggiamento in un certo senso dilatorio nei confronti dei sistemi nazionali collettivi d'imposizione verticale dei prezzi era giustificato in primo luogo dal fatto ch'essa voleva attendere gli effetti dell'abolizione della tutela (transnazionale) dei sistemi nazionali. Essa indica inoltre, rinviando alla propria risposta al 3° quesito, che neppure gli effetti dei suoi interventi contro la tutela transnazionale di sistemi nazionali collettivi di prezzi imposti in senso verticale hanno per essa costituito, in passato, un motivo per astenersi dal-l'intervenire contro una siffatta tutela transnazionale, e che ciò non ha mai dato spunto ad uno degli Stati membri per sostenere che la Commissione abbia in tal modo ecceduto i limiti dei poteri spettantile in forza dell'art. 85. Dalla ri-sposta della Commissione al 3° quesito risulta infine che, già nel 1971, questa nutriva dubbi quanto alla propria competenza ad intervenire contro sistemi puramente nazionali di prezzi imposti, non aventi alcuna incidenza sui prodotti importati o esportati.
Commentando queste risposte, osserverò quanto segue:
In primo luogo, i dubbi della Commissione circa la propria competenza ad intervenire contro sistemi puramente nazionali di prezzi imposti in senso verticale mi sembrano tuttora fondati. È vero che la Corte, nella causa 8/72 (Vereniging van Cementhandelaren, Race. 1972, pag. 977), ha ritenuto che «un'intesa che abbracci l'intero territorio di uno Stato membro ha, per natura, l'effetto di rinforzare le scompartimentazioni nazionali, e di conseguenza ostacola la compenetrazione economica voluta dal Trattato ed altresì protegge i prodotti nazionali». Tuttavia, quando la Commissione, basandosi su tale orientamento, agiva contro il sistema nazionale belga di prezzi di vendita e di rivendita fissati collettivamente per la carta da parati, la Corte riteneva che il possibile pregiudizio per il commercio interstatale non era stato in concreto sufficientemente provato. Per quanto concerne in particolare un sistema collettivo nazionale di prezzi imposti in senso verticale che non riguardi anche i prodotti importati o esportati, non è infatti senz'altro evidente ch'esso abbia «per natura, l'effetto di rinforzare le scompartimentazioni nazionali, e di conseguenza ostacol(i) la compenetrazione economica voluta dal Trattato e altresì protegg(a) i prodotti nazionali». Per cominciare, un siffatto sistema offre anzitutto, come già detto, protezione ai dettaglianti e non ai produttori. Questi, infatti, in un sistema del genere, restano liberi quanto alla fissazione dei propri prezzi di vendita, dei propri prezzi al consumo e dei propri margini di profitto. Soltanto in un caso concreto potrà risultare che anch'essi sono tutelati dal sistema. Di conseguenza — e questo punto è più importante — non è affatto evidente, se non sia ulteriormente provato, che un sistema collettivo nazionale di prezzi imposti in senso verticale, non avente incidenza anche sui prodotti importati ed esportati, abbia l'effetto di rinforzare le barriere nazionali. I produttori di altri paesi restano infatti pienamente liberi, in mancanza di altre limitazioni della concorrenza, come ad esempio accordi collettivi di esclusiva, di esportare nel paese considerato, con o senza imposizione verticale di prezzi, ed i commercianti del paese considerato, compresi i dettaglianti, restano pienamente liberi di trattare, con o senza imposizione verticale di prezzi, i prodotti così importati. Anche in tale contesto, solo particolari circostanze concomitanti che si verifichino in casi concreti, come un sistema di sostegno consistente in accordi collettivi di esclusiva o in più elevati margini di profitto garantiti nel paese importatore dall'imposizione verticale dei prezzi (margini che, in particolare qualora nel paese esportatore sia vietata qualsiasi forma d'imposizione verticale dei prezzi, possono privare i produttori stranieri di un'importante arma di concorrenza), potranno portare ad una chiusura dei mercati nazionali alle importazioni. Tuttavia, secondo la dottrina sopra richiamata, elevati margini di profitto risultanti dalla concorrenza sui margini nel caso di imposizione verticale dei prezzi si hanno in particolare qualora esista una forte concorrenza «intra-brand». Ora, questa non esiste, anche secondo le ricorrenti, nel settore librario. I libri, data la loro accentuata diversificazione dal punto di vista del contenuto, non sono per lo più — a differenza di molti prodotti di marca — intercambiabili agli occhi dei consumatori.
In secondo luogo osserverò che, anche a mio avviso, l'intangibilità di sistemi nazionali di prezzi imposti in senso verticale non aventi in concreto comprovate incidenze sugli scambi interstatali non esclude affatto, nel sistema del Trattato, interventi contro gli effetti di sistemi transnazionali che ostacolino l'importazione o l'esportazione ovvero contro le clausole di sistemi nazionali di prezzi imposti in senso verticale che riguardino i prodotti importati o esportati. Questa possibilità d'intervento non può, in particolare, considerarsi esclusa neppure qualora l'intervento abbia l'effetto di rendere più difficile l'applicazione dei sistemi nazionali o addirittura, in determinate circostanze — quando, in particolare, il sistema nazionale implichi una rigorosa esigenza di impermeabilità («Liickenlosig-keit») — di renderla impossibile. Sotto questo profilo, si può senz'altro stabilire un parallelismo fra il sistema dell'art. 85 e quello degli artt. 30-36 del Trattato. Il divieto relativo alle restrizioni quantitative e alle misure d'effetto equivalente vale nonostante le sue rilevanti conseguenze di diritto e di fatto quanto alla possibilità di adottare o di mantenere in vigore determinati provvedimenti economici puramente nazionali. Ad esempio, in ragione di questo divieto, non è più possibile tutelare contro la concorrenza estera, come si faceva in conformità alla politica anticrisi esistente prima della guerra nei Paesi Bassi, gli accordi nazionali «di crisi» — allora spesso favoriti — mediante contingentamento. Così pure, detto divieto rende in pratica priva di significato la dichiarazione dell'efficacia erga omnes di accordi di cartello (ancora possibile nel Belgio e nei Paesi Bassi), in tutti i casi in cui abbiano luogo importazioni di una certa rilevanza. Parimenti, il divieto priva di senso (pur lasciandoli giuridicamente leciti) i regimi nazionali di diritto pubblico o di diritto privato per la riduzione della sovracapacità, nel caso in cui la sovraccapacità sia un fenomeno internazionale. A questi esempi potrebbero aggiungersene innumerevoli altri, e nulla indica, nel testo dell'art. 85 o nella prassi relativa alla sua applicazione, che quest'ultima non possa avere, di fatto, conseguenze del genere nei confronti di intese nazionali di per sé lecite. D'altra parte, secondo le relazioni annuali del registro olandese delle intese, queste conseguenze di fatto dell'art. 85 sembrano rientrare praticamente nella norma per quanto riguarda gli accordi nazionali sui prezzi, ammessi nei Paesi Bassi.
Infine, vorrei osservare che, in base a quanto precede, non va affatto escluso che, nel valutare gli effetti negativi e positivi di un sistema transnazionale di prezzi imposti in senso verticale, si debba tener conto anche dei rapporti giuridici o di fatto del sistema transnazionale con un sistema puramente nazionale. Il contenuto e gli effetti di un sistema transnazionale possono in realtà essere condizionati anche da un siffatto sistema nazionale. Questa conclusione, del resto, per quanto riguarda le possibilità di applicazione dell'art. 85, n. 3, si risolve anche a vantaggio delle imprese interessate. La giustificazione di un'intesa avente effetti transnazionali può quindi risiedere — analogamente a quanto avviene, per i provvedimenti delle pubbliche autorità, in base all'art. 36 — anche o addirittura principalmente nelle sue finalità di pubblico interesse nell'ambito dei mercati nazionali considerati.
4.
Nella risposta al 3° quesito della Corte, la Commissione sottolinea anzitutto che «non si può parlare» di una evoluzione della sua politica riguardo agli aspetti nazionali e transnazionali dei sistemi collettivi e individuali di prezzi imposti, «in quanto la Commissione si è sempre espressamente opposta a qualsiasi accordo sui prezzi per quanto riguarda i prezzi praticati ai consumatori finali, indipendentemente dal fatto che si tratti di un accordo diretto fra produttori o di un prezzo imposto verticalmente ai rivenditori».
La Commissione fa poi un'istruttiva rassegna della sua vasta prassi decisionale, alla quale vorrei far rinvio. Sulla rilevanza di queste decisioni della Commissione — di cui una sola è stata impugnata dinanzi alla Corte — per la comprensione della sua politica in materia non influisce, a mio avviso, l'osservazione (di per sé giusta) fatta dalla ricorrente nella causa 63/82 durante la fase orale, e cioè che i sistemi verticali di prezzi imposti di cui trattasi hanno spesso costituito parte integrante di accordi che implicavano anche altre limitazioni della concorrenza.
Dalla suddetta rassegna risulta d'altronde che la Commissione — a parte il caso belga della carta da parati, in cui la decisione veniva annullata dalla Corte — si è finora rigorosamente astenuta, nelle sue decisioni, dall'intervenire direttamente contro sistemi nazionali di prezzi imposti in senso verticale per i quali gli effetti sull'importazione o sull'esportazione non fossero concretamente provati. La Commissione sembra comunque essersi sempre attenuta al principio che l'interesse generale alla libera circolazione delle merci deve prevalere sulle aspirazioni settoriali a determinati margini di profitto (da garantire mediante sistemi impermeabili d'imposizione di prezzi in senso verticale). Risulta, infine, che in alcuni casi — e precisamente nelle decisioni Deutsche Philips e Gero — la Commissione ha vietato anche sistemi individuali di prezzi imposti in senso verticale con effetti esorbitanti dal territorio di un solo Stato. Ciò potrebbe contribuire a spiegare la sua esitazione ad ammettere come alternativa, nel caso dei libri, un sistema individuale di prezzi imposti in senso verticale che abbia effetti transnazionali.
III — I mezzi di carattere sostanziale dedotti dalle ricorrenti
1. Asserita violazione dei diritti dell'uomo
Il primo mezzo di carattere sostanziale dedotto dall'associazione fiamminga consiste nel sostenere che la decisione della Commissione viola la libertà di espressione, garantita dall'art. 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Questo mezzo è basato, anzitutto, sulla tesi secondo cui la liberalizzazione degli scambi fra i due Stati considerati porterebbe ad uno smantellamento dei sistemi nazionali. Esaminerò questa tesi nel valutare la decisione alla luce delle condizioni poste dall'art. 85, n. 3, del Trattato CEE. Inoltre, detto mezzo è basato sulle deleterie conseguenze che l'abolizione del sistema di prezzi imposti in senso verticale avrebbe sul livello quantitativo e qualitativo della produzione libraria. Il vietare detto sistema equivarrebbe perciò ad una indiretta censura. Pure questa tesi sarà da me esaminata nell'ambito della valutazione della decisione alla luce dell'art. 85, n. 3. Anche sotto questo aspetto, si può ritenere che non si tratti di un altro specifico mezzo. In questa sede vorrei limitarmi ad un'osservazione sul presupposto che è alla base dello stesso, e cioè che il garantire la libera concorrenza sul mercato dei libri potrebbe eventualmente risultare contrastante con la libertà di espressione. Su questo punto la Commissione osserva giustamente, facendo riferimento alla vostra sentenza Nold (causa 4/73, Race. 1974, pag. 491, punto 18 della motivazione), che i diritti fondamentali vanno considerati in un determinato contesto economico-sociale (controricorso, pag. 20). In realtà, per considerazioni di redditività, agli editori non sarà mai possibile, con o senza imposizione verticale di prezzi (o quanto meno senza sovvenzioni esterne) pubblicare tutti i manoscritti che vengano loro offerti. È quindi senz'altro eccessivo parlare di censura indiretta e il mezzo dedotto dalle ricorrenti sembra perciò aver poco a che fare con l'esistenza o meno di un sistema verticale di prezzi imposti.
2. Asserita violazione della Convenzione di Parigi
Un secondo mezzo dedotto dall'associazione fiamminga consiste nel sostenere che la decisione è in contrasto con l'art. 10 bis della Convenzione di Parigi, perché soltanto il mantenimento in vigore di un sistema di prezzi imposti in senso verticale potrebbe tutelare i rivenditori contro la prassi delle «offerte di richiamo», già diffusa nel Belgio, ma vietata, con efficacia diretta, dal suddetto articolo.
Per quanto è rilevante nella fattispecie, l'art. 10 bis della Convenzione di Parigi stabilisce che:
«(1)
I paesi dell'Unione sono tenuti a garantire ai cittadini dell'Unione un'effettiva tutela contro la concorrenza sleale.
(2)
Costituisce un atto di concorrenza sleale qualsiasi atto di concorrenza contrario agli usi onesti in materia industriale o commerciale.
(3)
In particolare dovranno essere vietati :
1)
tutti i fatti, quali che siano, tali da creare confusione, con qualsiasi mezzo, riguardo all'azienda, ai prodotti o all'attività industriale o commerciale di un concorrente;
2)
le false afférmazioni, nell'esercizio del commercio, tali da discreditare l'azienda, i prodotti o l'attività industriale o commerciale di un concorrente.»
A Lisbona, nel 1958, veniva aggiunto un terzo divieto, relativo alla pubblicità menzognera.
Condivido il parere della Commissione (controricorso, pag. 22) secondo cui dalla formulazione della suddetta norma risulta chiaramente che questa non ha affatto efficacia diretta, e che nulla indica che gli Stati dell'Unione siano tenuti, in forza di questa norma, a vietare la «politica delle offerte di richiamo» (attuata, in particolare, mediante vendita di determinati prodotti a prezzi sotto costo). Gli Stati membri sono poi lungi dall'aver tutti vietato una siffatta prassi commerciale e la Commissione conclude — giustamente, a mio avviso — che in tale contesto non si può neppure parlare di un principio giuridico generale, di cui la Corte dovrebbe garantire l'osservanza. Infine, la decisione lascia impregiudicata la possibilità di applicazione, al caso di specie, delle disposizioni legislative belghe di divieto. Questo mezzo dev'essere perciò disatteso.
3. Prima asserita violazione dell'art. 85, n. 1 (condizione relativa alla limitazione della concorrenza)
Facendo rinvio alle sentenze da voi. emesse nelle cause 26/76 (Metro, Race. 1977, pag. 1875) e 56/65 (Société technique minière, Race. 1966, pag. 262), le ricorrenti sostengono che l'art. 85 impone unicamente il mantenimento di una concorrenza efficace sul mercato, che la concorrenza varia a seconda della natura dei prodotti considerati e della struttura economica del relativo mercato, e ch'essa dev'essere valutata in tale contesto. Nella fattispecie, non si potrebbe parlare di una limitazione della concorrenza, ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato CEE, visti gli strumenti di efficace concorrenza che continuano a sussistere.
La Commissione ha tuttavia giustamente osservato che la suddetta tesi, basata su una citazione della sentenza Metro, riguarda l'applicazione dell'art. 85 nel suo complesso (ivi compreso il n. 3), mentre tale sentenza precisa poi che la concorrenza sui prezzi non può mai essere completamente eliminata (nemmeno in caso di applicazione dell'art. 85, n. 3). Nel controricorso (pagg. 26-28), la Commissione ha svolto numerosi altri argomenti per dimostrare che a torto le ricorrenti fanno valere la sentenza Metro. Ritengo però che ci si possa limitare agli argomenti sopra ricordati. Come ho già indicato nella parte II, sub 2, delle presenti conclusioni, un regime di prezzi imposti in senso verticale ha l'effetto, a livello del commercio al dettaglio dei prodotti considerati, di escludere o quanto meno (se vengano ammesse determinate eccezioni) di limitare la concorrenza sui prezzi. In ragione della fondamentale importanza della concorrenza sui prezzi nel sistema dell'art 85, così come è stato interpretato dalla Commissione e dalla Corte, nonché della chiarezza del testo dell'art. 85, n. 1, non può a mio avviso sussistere alcun dubbio sul fatto che un regime di prezzi imposti in senso verticale, che venga applicato da tutti o quasi tutti i fabbricanti di un determinato prodotto, si traduce in una («sensibile») restrizione della concorrenza, ai sensi del n. 1 di detto articolo. In particolare, nella fattispecie, si tratta della prima ipotesi di restrizione della concorrenza, prevista a titolo d'esempio nella norma in questione, e cioè di quella consistente nel «a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o di vendita» e precisamente a livello dei prezzi di vendita al dettaglio e quindi dei prezzi d'acquisto pagati dai consumatori.
Questo mezzo deve perciò essere disatteso.
4. Seconda asserita violazione dell'art. 85, n. 1 (condizione relativa ad un (notevole) pregiudizio per il commercio interstatale)
Le ricorrenti contestano poi che l'accordo fra loro concluso abbia effetti pregiudizievoli per il commercio interstatale. Questo mezzo viene illustrato nel modo più ampio nel ricorso della Nederlandse Vereniging (pagg. 28-31). Per cominciare, questa associazione cita in proposito i punti rilevanti della motivazione delle vostre sentenze Grundig/Consten (cause riunite 56 e 58/64, Race. 1966, pag. 457) e Hugin Kassaregister AB (causa 22/78, Racc. 1979, pag. 1869). Data l'importanza che è stata attribuita a tali citazioni, voglio ricordarle.
Circa il criterio di cui trattasi la Corte ha ritenuto, nella prima delle suddette cause, che:
«A questo proposito, è soprattutto importante stabilire se l'accordo possa incidere, in modo diretto o indiretto, in potenza o in atto, sulla libertà del commercio fra Stati membri, in un senso che possa nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un mercato unico fra Stati» (
3
)
e, nella causa Hugin, che:
«Rientrano... nell'ambito del diritto comunitario qualsiasi intesa e qualsiasi prassi atte ad incidere sulla libertà del commercio fra Stati membri, in un senso che possa nuocere alla realizzazione degli scopi di un mercato unico fra gli Stati membri, in particolare isolando i mercati nazionali o modificando la struttura della concorrenza nel mercato comune».
Ora, la ricorrente sostiene che l'accordo di cui è causa mira all'integrazione della comunità linguistica e culturale olandese-fiamminga, che è per l'appunto l'abolizione del sistema transnazionale di prezzi imposti a determinare l'isolamento dei mercati olandese e fiammingo e che la Commissione vorrebbe, a torto, attribuire alla frontiera belgo-olandese una funzione che ostacola la realizzazione di un mercato unico fra gli Stati membri. Inoltre, la concorrenza fra un rivenditore dell'uno degli Stati interessati ed un rivenditore dell'altro Stato è, a suo avviso, possibile soltanto per gli stessi titoli («intrabrand competition») e questo tipo di concorrenza è quasi irrilevante, data la scarsa elasticità delle domande di libri rispetto al prezzo. Infine, la ricorrente sostiene anche che il livello dei prezzi, per i libri, non differisce da uno Stato all'altro, che l'accordo collettivo di esclusiva non viene più applicato e che a torto la Commissione ritiene che esistano due mercati, separati (accidentalmente) da una frontiera.
Poiché il mezzo della ricorrente secondo cui a torto la Commissione avrebbe tenuto conto dell'accordo collettivo di esclusiva (che, a suo dire, non viene più applicato) è considerato dall'interessata, negli atti introduttivi, anzitutto come un mezzo di carattere formale, ritornerò più diffusamente su questo punto nella IV parte delle mie conclusioni. In questa sede è sufficiente rilevare come, indipendentemente dalla loro effettiva applicazione è accertato che le relative disposizioni dell'accordo transnazionale, nonostante le proposte fatte al riguardo, non sono state mai abolite. Almeno potenzialmente, queste disposizioni possono quindi sempre escludere il commercio interstatale con editori o rivenditori non riconosciuti, ed in proposito rimando anche alla già ricordata sanzione di cui all'art. 5, n. 4, dell'accordo.
Per quanto riguarda le altre allegazioni delle ricorrenti, faccio notare anzitutto che, com'è stato giustamente osservato dalla Commissione, secondo la stessa sentenza Grundig/Consten richiamata dalla ricorrente olandese, il criterio relativo al commercio interstatale è di primaria importanza ai fini della ripartizione dei poteri fra la Commissione e le autorità nazionali competenti in materia d'intese.
Poiché hanno ammesso che l'accordo fra loro concluso mira principalmente ad impedire importazioni parallele, che potrebbero mettere in pericolo i sistemi nazionali di prezzi imposti in senso verticale, le ricorrenti non possono sostenere poi che questa forma di concorrenza interstatale e la limitazione della stessa siano irrilevanti.
Infine, la tesi delle ricorrenti secondo cui l'accordo transnazionale sul sistema di prezzi imposti dovrebbe per l'appunto promuovere l'integrazione, ad un livello uniforme, del mercato belgo-olandese risulta necessariamente e assolutamente insostenibile, alla luce delle finalità del Trattato. Come viene espressamente confermato dall'art. 3, lett. f), e dalla giurisprudenza della Corte, le disposizioni relative alla creazione di un mercato unico, ivi comprese le norme in materia di concorrenza, hanno infatti la scopo di instaurare «un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune». Un'intesa sui prezzi di vendita al consumo (costituita, come già detto, dal sistema di prezzi imposti in senso verticale) che pregiudica fra l'altro il commercio interstatale, è incompatibile — a prescindere dal livello dei prezzi — con la suddetta finalità, come le ricorrenti avrebbero d'altronde dovuto capire già dall'ultima parte dell'estratto della sentenza Hugin da esse stesse citato.
Questo mezzo dev'essere perciò disatteso. Lo stesso vale per il mezzo dedotto separatamente dall'associazione fiamminga, secondo cui il pregiudizio non sarebbe «notevole». Oltre a quanto ho già detto circa la gravità dell'esclusione della concorrenza sui prezzi, ritengo importante, per respingere questo argomento, la constatazione fatta dalla Commissione — e non smentita dalla ricorrente — che il Belgio à soprattutto un paese d'importazione di libri in lingua olandese. Il rischio d'importazioni parallele di libri non soggetti ad imposizione di prezzo dal Belgio nei Paesi Bassi (importante obiettivo dell'accordo transnazionale) è per l'appunto tanto maggiore in quanto esiste questa concentrazione della produzione nei Paesi Bassi.
5. Sull'applicabilità dell'art. 85, n. 3
I più importanti mezzi di carattere sostanziale dedotti dalle ricorrenti riguardano senza dubbio il rifiuto, da parte della Commissione, di concedere per l'accordo transnazionale di cui è causa l'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3. Quanto alle censure di carattere formale che, nello stesso contesto, le ricorrenti muovono alla Commissione, le esaminerò soltanto nei due successivi paragrafi delle mie conclusioni. Le principali censure di carattere formale riguardano, da un lato, il fatto che, con la sua decisione, la Commissione avrebbe pregiudicato la successiva valutazione dei sistemi nazionali e, dall'altro, il fatto ch'essa non si sarebbe pronunciata sugli eventuali vantaggi di un sistema transnazionale individuale di prezzi imposti in senso verticale.
5.1. Sulla prima condizione
Le ricorrenti sostengono in primo luogo che l'accordo di cui è causa, a differenza di quanto ritiene la Commissione, contribuisce in realtà al miglioramento della produzione e della distribuzione di libri. In entrambi i casi, tale miglioramento è dovuto al sistema collettivo di prezzi imposti. Soltanto questo sistema offre tanto agli editori quanto ai rivenditori di libri la possibilità di effettuare una compensazione interna fra i best-sellers ed i libri meno redditizi ovvero tra i titoli a forte e a bassa tiratura. A livello del commercio all'ingrosso, il sistema ha inoltre permesso, nel Belgio, una automazione molto spinta e, nei Paesi Bassi, la creazione del «Centraal Boekhuis» che svolge un ruolo rilevante ai fini di una rapida distribuzione dei libri. Queste due forme di razionalizzazione a livello del commercio all'ingrosso sono possibili soltanto grazie all'esistenza di un regime collettivo di prezzi imposti in senso verticale.
Per quanto riguarda la produzione, condivido anzitutto il parere della Commissione secondo cui le ricorrenti non hanno dato una risposta convincente, né nelle varie fasi del procedimento dinanzi alla Corte, all'espresso quesito che è stato loro ripetutamente rivolto, circa le ragioni per cui gli editori non possano, come fanno molti altri produttori con una produzione differenziata, finanziare anch'essi le perdite relative ad un prodotto con i profitti relativi ad altri prodotti, senza imposizione di prezzi. Anche senza un sistema verticale di prezzi imposti, gli editori restano infatti liberi di fissare i propri prezzi di vendita a livello dell'edizione. Il più importante tentativo di risposta a tale quesito è stato fatto dal rappresentante dell'associazione olandese nella fase orale del procedimento. In breve, egli ha sostenuto che gli editori non sanno in anticipo quali titoli risulteranno o meno essere dei best-sellers, che solo per un quarto, al massimo, dei nuovi titoli si ha una seconda edizione e che, in genere soltanto sulle riedizione, e non sugli altri titoli, si realizzano profitti. Perciò l'editore è costretto ad un'ampia diversificazione e ciò rende praticamente imprevedibile l'accoglienza che troverà sul mercato una nuova pubblicazione.
Anche questi argomenti mi sembrano assai poco convincenti. Per cominciare, l'esistenza di un gran numero di editori specializzati prova che non corrisponde alla realtà la tesi secondo cui la situazione del mercato, qual è stata, descritta, e la struttura dei costi costringono gli editori ad un'ampia diversificazione dei titoli. La Commissione ha inoltre sottolineato — giustamente, a mio avviso — che gli editori, a differenza di molti altri produttori con una gamma di prodotti diversificata, possono vendere titoli di successo per molti anni, in grandi quantità ed a costi decrescenti dopo la prima edizione. Anche qualora fosse esatto che non si può prevedere il successo di una prima edizione e che questa non consente mai di realizzare profitti, dagli argomenti svolti in udienza risulta però che circa un quarto della produzione, costituito da titoli ormai individuati, permette una o più edizioni. Per questi titoli, il rischio di perdite è allora quasi completamente escluso e il fattore relativo all'incertezza che costringerebbe gli editori ad un'ampia diversificazione non ha più lo stesso peso. In definitiva, ritengo quindi che la situazione del mercato e la struttura dei costi nel settore librario offrano agli editori non certo minori, ma probabilmente maggiori possibilità di effettuare una compensazione interna delle perdite, rispetto a quelle di cui dispongono altri produttori aventi una produzione diversificata. Ciò sembra confermato dai dati forniti dalla Commissione in merito ai profitti delle più importanti case editrici olandesi.
Di conseguenza non sorprende, a mio avviso, il fatto che le ricorrenti abbiano concentrato il peso della propria argomentazione sull'assunto secondo cui la compensazione interna nell'ambito delle case editrici non è. sufficiente qualora non sia contemporaneamente garantita la. sussistenza di un sufficiente numero di rivenditori che detengano un vasto assortimento di libri. Proprio per questo, ritengo opportuno prendere congiuntamente in esame gli asseriti miglioramenti della produzione e della distribuzione. Ai fini della sussistenza di un sufficiente numero di librerie con un vasto assortimento di titoli è certamente necessario, anzitutto, un razionale e rapido commercio all'ingrosso, che disponga di un vasto, se non completo, assortimento. Ora, le ricorrenti sostengono — ma in nessuna fase del procedimento hanno potuto in alcun modo provarlo — che il miglioramento dell'efficienza del commercio all'ingrosso non potrebbe più essere mantenuto dopo l'abolizione dell'accordo transnazionale. Perciò, in realtà, l'accento viene posto sull'argomento secondo cui la sussistenza di librerie che dispongano di scorte e che offrano un vasto assortimento al livello del commercio al dettaglio sarebbe minacciata dall'abolizione dell'accordo transnazionale. A ciò le ricorrenti aggiungono che tale abolizióne renderebbe inevitabilmente impossibile anche il mantenimento in vigore degli accordi nazionali. Procederò quindi ad un esame più approfondito di questi due argomenti.
Per quanto riguarda il primo, ricordo anzitutto che la Commissione ha già affermato nella propria decisione (punto 51, ultima frase) che «nonostante il sistema di prezzi imposti, si è verificata una netta diminuzione del numero delle librerie generali nei Paesi Bassi, parzialmente dovuta all'aumento del numero delle grandi superfici dove vengono venduti esclusivamente libri a grande tiratura e riviste e al netto incremento del fatturato dei club del libro, che generalmente offrono una gamma di libri alquanto limitata ». È vero che ciò viene contestato, in particolare dall'associazioné olandese, tuttavia, anche dalle cifre prodotte dalle stesse ricorrenti risulta che la quota di mercato detenuta nel Belgio dalle librerie che offrono un vasto assortimento di titoli era in ogni caso inferiore al 50 % nell'ultimo anno per il quale si conoscono i relativi dati, mentre nei Paesi Bassi detta quota (epressa in numero di punti di vendita, ivi comprese le librerie-cartolerie, i grandi magazzini autorizzati, i club del libro e le edicole per la vendita di giornali) è in realtà diminuita, dal 1977 al 1980, dal 65% al 54%. Espressa in fatturato in fiorini, la quota di mercato delle librerie che offrono un vasto assortimento, in senso lato, è diminuita press'a poco nella stessa misura, nei Paesi Bassi, durante lo stesso periodo. Per questi dati, rimando in particolare alle risposte fornite dalle due associazioni al settimo quesito loro rivolto per iscritto dalla Corte. In secondo luogo, le ricorrenti non hanno provato che il rischio, per i rivenditori che detengano scorte, sia altrettanto grave che per le grandi case editrici. A differenza di queste ultime, le librerie che offrono un vasto assortimento possono senz'altro fare in modo che, nelle loro scorte, il numero delle riedizioni rappresenti, rispetto al numero totale dei titoli, una percentuale più elevata di quella possibile per gli editori. Così pure, l'argomento secondo cui dalle prime edizioni non si trae quasi alcun profitto non vale certo nella stessa misura per i rivenditori e per gli editori. Ciò sarebbe forse tanto più vero se i rivenditori fossero liberi di fissare il proprio margine di profitto (il che è escluso dal sistema verticale di prezzi imposti). Mi sembra quindi che, per le librerie che dispongono di scorte, le possibilità di effettuare una compensazione interna siano in definitiva, in caso di libera fissazione dei prezzi, non già minori, bensì maggiori che non per le case editrici. In complesso, le ricorrenti non hanno dedotto argomenti a sostegno della tesi contraria, ma hanno senz'altro posto sullo stesso piano, sotto questo profilo, i rivenditori di libri e gli editori. Perciò, quanto ho detto a proposito delle case editrici dovrebbe valere anche per le librerie che detengono scorte. Infine, mi sembra già decisiva la semplice constatazione che un sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale non obbliga, di per sé, in alcun modo le librerie a detenere ingenti scorte. Anche nell'ambito di un siffatto sistema, esse possono benissimo optare per un assortimento limitato, esclusivamente costituito da libri
«popolari ». Se non fanno questa scelta, ciò sarà principalmente dovuto alla previsione che il mantenere un vasto assortimento si dimostrerà più redditizio, o quanto meno sufficientemente redditizio, cioè al fatto che una parte della clientela assicura una sufficiente domanda per tale vasto assortimento. Non si vede perché la domanda di una parte della clientela verrebbe meno in caso di abolizione del sistema di prezzi imposti. Poiché le case editrici attribuiscono tanta importanza al sussistere di un gran numero di librerie che offrano un vasto assortimento, non si vede neppure perché gli editori, anche in caso di totale abolizione di qualsiasi forma d'imposizione di prezzi in senso verticale, non possano concedere a questo tipo di librerie prezzi d'acquisto inferiori a quelli praticati ai rivenditori che abbiano un meno ampio assortimento. È quanto, giustamente, ha rilevato la Commissione. Anche un reciproco accordo in tal senso sarebbe meno criticabile del sistema verticale di prezzi imposti attualmente applicato.
Come ho già accennato, a sostegno della propria tesi le ricorrenti assumono inoltre che la sussistenza dei due sistemi nazionali d'imposizione di prezzi in senso verticale dipende dalla sussistenza dell'accordo transnazionale. Quest'ultimo accordo serve infatti unicamente a garantire la «tenuta» dei regimi nazionali. Perciò, gli asseriti miglioramenti della produzione e della distribuzione vanno quindi imputati anzitutto ai regimi nazionali. Soltanto qualora l'abolizione dell'accordo transnazionale dovesse in effetti comportare necessariamente, come sostengono le ricorrenti, lo smantellamento dei sistemi nazionali, si potrebbe parlare di un nesso di causalità fra i pretesi vantaggi e l'accordo transnazionale.
Ammetto che non è così facile dominare le forze di un libero meccanismo dei prezzi. Determinati commercianti, se ritenessero che la vendita di libri a prezzi inferiori a quelli imposti offre vantaggi e prospettive non trascurabili sul piano economico, non mancherebbero di trovare il modo di agire in tal senso. L'importanza delle forze del mercato che il sistema costituito dalla combinazione di regimi nazionali e di un accordo transnazionale si trova ad affrontare quando si oppone, ad esempio, alla ripercussione di costi meno elevati sui prezzi risulta dalla circostanza, già messa in rilievo, che nell'art. 5 dell'accordo transnazionale si è ritenuto necessario prevedere al riguardo, come sanzione, le «pena capitale», dal punto di vista economico, della completa esclusione dagli scambi. Ciò che importa, in questa sede, è tuttavia il fatto che la giurisprudenza olandese, anche di ultima istanza, è giunta alla conclusione che, in base al sistema nazionale di prezzi imposti in senso verticale, si può agire anche contro esportazioni artificiali, aventi l'unico scopo di rendere possibile la reimportazione senza obbligo di rispettare i prezzi imposti (cosiddetto sistema della «conversione ad U», applicato da certi supermercati o magazzini «discount»). Poiché la reimportazione di libri, liberamente acquistati nel Belgio, implicherà sempre costi più o meno elevati, non si vede perché il ripristino di tale possibilità — a prescindere dalle obiezioni che è lecito formulare contro la sua esclusione — minaccerebbe la sussistenza del sistema olandese di prezzi imposti in senso verticale anche qualora i prezzi ed i margini di profitto siano fissati ad un livello equo nell'ambito di tale sistema. Nel Belgio, non si pone in complesso questo problema della vendita a prezzi inferiori a quelli imposti, mediante la reimportazione senza obbligo di rispettare il sistema d'imposizione, perché, come ho già detto, i libri in lingua olandese sono editi per la maggior parte nei Paesi Bassi. Si può ammettere che questa stessa circostanza rende forse più difficile, nel Belgio, l'applicazione di un sistema nazionale di prezzi imposti in senso verticale, ma la prassi illustrata nel corso del procedimento dimostra che neppure la conclusione dell'accordo transnazionale di cui è causa ha permesso che il sistema nazionale belga venisse applicato altrettanto rigorosamente quanto il sistema olandese. In conclusione, neppure il secondo argomento dedotto dalle ricorrenti a proposito della prima condizione positiva di cui all'art. 85, n. 3, e cioè che l'abolizione dell'accordo transnazionale implicherebbe lo smantellamento dei sistemi nazionali, risulta fondato. Perciò, le censure formulate dalle ricorrenti quanto alla valutazione dell'accordo transnazionale alla stregua della prima condizione posta dall'art. 85, n. 3, devono essere disattese. Al riguardo, non ho nemmeno tenuto conto di quanto considerato al punto 53 della decisione, e cioè dell'argomento secondo cui gli asseriti vantaggi del regime in questione non controbilanciano gli effetti negativi, in quanto eliminando qualsiasi concorrenza sui prezzi nella distribuzione dei singoli titoli si fa venir meno il più importante incentivo alla razionalizzazione e al miglioramento dell'apparato distributivo. Tuttavia, tornerò su questo argomento in un altro contesto.
5.2. Sulla seconda condizione
Poiché, come ho già detto, le ricorrenti non hanno sufficientemente provato che l'accordo transnazionale contribuiva a migliorare la produzione o la distribuzione di libri, sarebbe — a rigore — superfluo approfondire l'esame della decisione alla luce della seconda condizione positiva stabilita dall'art. 85, n. 3, condizione consistente nel fatto che una congrua parte dei vantaggi derivanti dall'accordo dev'essere riservata agli utilizzatori. Tuttavia, per completezza, farò a proposito di questa importantissima condizione le osservazioni seguenti. Il preteso vantaggio per gli utilizzatori viene dalle ricorrenti individuato anzitutto nei vantaggi che anche gli utilizzatori trarrebbero dall'ampia offerta di titoli che, secondo le stesse ricorrenti, costituirebbe una conseguenza del sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale. Poiché è accertato che né tutti gli editori, né tutti i rivenditori portano sul mercato una vasta gamma di titoli, quest'argomento dev'essere disatteso. Manifestamente, come risulta dall'interesse per altri canali di distribuzione, soltanto una parte degli utilizzatori è attratta da una siffatta vasta gamma di titoli. La massa degli utilizzatori (
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), che non rientra in quello che l'associazione olandese, a pag. 3 della sua risposta al settimo quesito formulato per iscritto dalla Corte, designa come «acquirenti attivi» e che, secondo la stessa risposta, non entra mai o solo raramente in una libreria che offre un ampio assortimento, subisce numerosi inconvenienti a causa del sistema. Quest'ultimo impedisce infatti che i minori costi dei commercianti che detengono un assortimento limitato si risolvono a vantaggio degli utilizzatori sotto forma di ribassi di prezzo. Non si può quindi parlare di una partecipazione degli utilizzatori (cioè di tutti gli utilizzatori) a tale asserito vantaggio del sistema.
Le ricorrenti hanno poi sostenuto che soltanto un sistema collettivo di prezzi imposti può assicurare alla clientela una buona prestazione di servizi sotto forma di consulenza e ordinazioni individuali, e che anche questo costituisce un vantaggio per gli utilizzatori. Anche su questo punto posso limitarmi ad osservare che soltanto il già menzionato gruppo d'acquirenti attivi fruisce di tali servizi e che gli utilizzatori che non attribuiscono importanza alla prestazione degli stessi devono cionondimeno sopportare i costi del sistema. Essi non possono infatti partecipare ai vantaggi derivanti dai minori costi a carico delle librerie che non offrono una siffatta prestazione di servizi.
Riassumendo, ritengo che neppure per quanto riguarda questa seconda condizione le ricorrenti siano riuscite a refutare gli argomenti ampiamente svolti dalla Commissione, a proposito di questa essenziale condizione di esenzione, ai punti 54-56 della decisione, e da essa completati nel corso del procedimento dinanzi alla Corte. Ho d'altronde notato che, nelle ultime fasi di tale procedimento ed in particolare all'udienza, le ricorrenti non hanno più nemmeno tentato di opporsi alla tesi della Commissione su questo punto. Al riguardo, il centro di gravità della loro argomentazione si è spostato invece sul problema culturale che, in conformità al sistema della decisione impugnata, affronterò nel considerare la prima condizione negativa posta dall'art. 85. n. 3.
5.3. Sulla terza condizione
A rigóre, l'esame dell'accordo transnazionale alla luce della condizione posta dall'art. 85, n. 3, lett. a), secondo cui l'accordo non deve imporre «restrizioni che non siano indispensabili» sarebbe superfluo qualora non risultino soddisfatte le due condizioni positive. Vi sono tuttavia tre ragioni per le quali ritengo auspicabile prendere in considerazione anche tale condizione: a) in primo luogo, il fattore culturale (che, come ho già detto, ha avuto tanta importanza nelle ultime fasi del procedimento, nonché nel dibattito politico in merito alla decisione della Commissione) può essere trattato, tenuto conto del sistema della decisione impugnata, soltanto nel presente contesto; b) lo stesso vale, sia pure in misura minore, per quanto riguarda la discussione circa le soluzioni alternative, anche se tornerò in prosieguo su tale punto in ragione dei suoi aspetti formali; e) infine, l'esame di tale condizione offre una buona occasione per tornare ancora una volta sugli svantaggi che presenta, sul piano della politica di concorrenza, un sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale. Nell'ambito dell'art. 85 questi svantaggi sono dati per scontati nell'ipotesi di accordi in materia di prezzi validi per un intero settore. Perciò, valutando l'accordo di cui trattasi nella propria decisione, la Commissione poteva limitarsi a trattare sommariamente questo problema, il che essa ha fatto (cfr. punto 53 della decisione) in particolare nel valutare l'accordo alla stregua della prima condizione positiva di cui all'art. 85, n. 3. Nel sistema dell'art. 85, le imprese interessate devono infatti, per quanto necessario in collaborazione con la Commissione, dimostrare anzitutto che un dato regime comporta miglioramenti obiettivi della produzione o della distribuzione i quali possono giustificare una deroga al principio secondo cui, a norma dell'art. 85, n. 1, gli accordi i materia di prezzi sono vietati, e che, inoltre, servono ad ovviare agli inconvenienti connessi a siffatti accordi. Di conseguenza, è soltanto nell'ambito della prima condizione posta dall'art. 85, n. 3, che può aver luogo la valutazione comparativa dei vantaggi e degli svantaggi di un determinato regime, cioè, in altre parole, ciò che in Francia si chiama «bilan économique». Il sistema della suddetta norma viene ad essere un poco forzato quando la stessa valutazione ha luogo nuovamente nell'ambito della prima condizione negativa di cui all'art. 85, n. 3. Tuttavia, le ricorrenti hanno trattato questo punto in collegamento con i mezzi da esse dedotti in merito al «carattere indispensabile» delle restrizioni. Inoltre, non si deve dimenticare che la politica nazionale in materia d'intese, dei due Stati membri interessati, è fondata sulla nozione di abuso e che, in tale contesto, non sono i vantaggi, bensì precisamente gli svantaggi che devono essere provati, dal punto di vista dell'interesse generale. Per convincere il pubblico — quello interessato al prezzo dei libri — negli Stati membri di cui trattasi, la Commissione avrebbe dovuto, a mio avviso, attribuire nella sua decisione ancor maggiore importanza agli inconvenienti del regime, anche se, come ho già detto, ciò non era imposto dal sistema dell'art. 85. Soltanto nel rispondere al secondo quesito formulato per iscritto dalla Corte e nella fase orale del procedimento la Commissione ha colmato questa lacuna, illustrando in modo più approfondito le critiche appena accennate nella decisione.
Tratterò ora, l'uno dopo l'altro, i tre suddetti punti sui quali si concentrano i mezzi dedotti dalle ricorrenti.
a) Il fattore culturale
A mio avviso, la Commissione si è creata inutilmente delle difficoltà dichiarando, nell'ultimo capoverso del punto 60 della decisione, ch'essa non ritiene «che spetti alle imprese o alle associazioni d'imprese concludere accordi di carattere culturale, che sono principalmente di competenza dei governi». È vero che, nel rispondere al vostro sesto quesito, la Commissione ha notevolmente attenuato questo punto di vista, com'è stato riconosciuto anche dalle ricorrenti nella fase orale del procedimento; tuttavia, sul piano dei pubblici dibattiti sull'argomento (fra l'altro, al Parlamento europeo), il passo falso era già stato fatto. Inoltre, anche nella suddetta risposta (pag. 18), la Commissione dichiara ancora ch'essa «non può» ritenere che la condizione del miglioramento della distribuzione sia soddisfatta unicamente perché un sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale serve determinati valori culturali". Ed aggiunge che il fatto «che una determinata forma di distribuzione abbia certi effetti auspicabili sul piano culturale» non può indurla senz'altro ad attribuirle «valore decisivo nella valutazione di un accordo alla luce dell'art. 85. n. 3». Secondo la Commissione, tali effetti possono essere presi in considerazione soltanto in «senso negativo» nell'ambito della suddetta valutazione: «Ciò significa che la Commissione deve vegliare affinché non vengano annullati i valori culturali». Essa sostiene di aver proceduto in tal senso — e questo è vero, a mio avviso — nell'accertare, ai punti 57 e seguenti della decisione, se l'accordo avesse carattere indispensabile.
Ho detto che inutilmente la Commissione ha prestato il fianco alla critica, esprimendo il suddetto punto di vista, perché dopo gli argomenti svolti in precedenza nella decisione essa non aveva più bisogno di fare dette dichiarazioni. L'argomento delle ricorrenti relativo al fattore culturale si traduce infatti, in concreto, nell'interesse ad un vasto assortimento di titoli presso gli editori e presso una cerchia sufficientemente ampia di rivenditori. La Commissione aveva già sottolineato che questo interesse, da lei di per sé riconosciuto, non è garantito da un sistema collettivo di prezzi imposti, e che tanto meno un siffatto sistema — rafforzato a livello transnazionale — può essere considerato indispensabile a tal fine. Ritengo perciò inutile e inopportuno vagliare dettagliatamente le suddette dichiarazioni in merito alla politica culturale. Mi limiterò a deplorare la formulazione recisa ed ambigua che questo argomento superfluo ha trovato nella decisione, ed a ripetere quanto ho già avuto modo di osservare, e cioè che, con o senza un sistema verticale di prezzi imposti, gli editori ed i rivenditori sono sempre costretti a lavorare tenendo conto di una sufficiente redditività. Perciò, neppure nel loro caso si può mai parlare di una assoluta prevalenza delle considerazioni culturali su quelle economiche.
Nello stesso capoverso della decisione, la Commissione si è esposta — anche qui del tutto inutilmente — ad altre difficoltà, facendo riferimento al trattato concluso fra il Belgio ed i Paesi Bassi sull'unione linguistica olandese. Per le stesse ragioni, e cioè perché questo argomento non è pertinente, mi esimerò dall'approfondire l'analisi delle diffuse considerazioni fatte in proposito dalle ricorrenti. Su questo punto, mi limiterò a tre osservazioni. In primo luogo, dubito che l'art. 233 del Trattato CEE riguardi effettivamente, oltre l'unione doganale ed economica fra il Belgio, il Lussemburgo ed i Paesi Bassi (nonché l'unione economica e monetaria fra il Belgio e il Lussemburgo), anche l'unione linguistica olandese fra il Belgio ed i Paesi Bassi. Poiché lo stesso Trattato CEE non concerne siffatti interessi culturali, a prima vista non mi sembra conforme alla «ratio» dell'art. 233 interpretare questa norma così estensivamente. In secondo luogo, come la Commissione, non vedo neanch'io perché l'unicità della lingua esigerebbe che i prezzi dei libri siano fissati ad un livello unico nel Belgio e nei Paesi Bassi. Qualora i governi belga ed olandese dovessero ritenere che esiste effettivamente questa esigenza, si dovrebbe infine attendere che le autorità belghe ed olandesi adottino una disciplina in materia, prima di chiedersi se in realtà sia applicabile l'art. 233.
b) Le soluzioni alternative
Per quanto riguarda la tesi delle ricorrenti secondo cui non esisterebbero mezzi meno restrittivi sul piano della concorrenza per ottenere gli effetti positivi assertivamente prodotti dall'accordo transnazionale, osservo anzitutto che la decisione lascia impregiudicati, anche per il Belgio e per i Paesi Bassi, i sistemi individuali puramente nazionali di prezzi imposti in senso verticale, come quelli esistenti in Germania e nel Regno Unito. Lo stesso vale per i sistemi collettivi nazionali attualmente esistenti nel Belgio e nei Paesi Bassi. D'altra parte, a meno che da un più preciso esame dei sistemi nazionali dovesse risultare che questi ostacolano nei due paesi anche normali importazioni parallele di carattere commerciale od altrimenti incidono sulle normali importazioni ed esportazioni, mi sembra anche improbabile che la Commissione, se continuerà ad applicare la politica da essa finora seguita e da me testé descritta, si trovi ad agire contro i sistemi nazionali in quanto tali. Ho già indicato per quali motivi giuridici ed economici sarebbe in effetti difficile discostarsi dalla suddetta politica. Per gli stessi motivi, neppure le intervenienti a sostegno delle ricorrenti, che forse sono state indotte ad intervenire soprattutto dal timore di eventuali conseguenze indirette della decisione per i sistemi nazionali vigenti in altri Stati membri, possono trovare nella decisione impugnata alcun elemento atto a giustificare il loro timore.
Com'è stato giustamente sostenuto dalla Commissione, le ricorrenti non possono richiamarsi, sul piano giuridico-formale, alla menzionata disciplina francese, perché questa consiste in un regime nazionale imposto dai pubblici poteri, né possono farla valere sul piano sostanziale, in quanto la disciplina francese, a differenza dell'accordo di cui è causa, ammette espressamente una certa concorrenza sui prezzi, a livello dei rivenditori.
i deve riconoscere che, riguardo alle soluzioni alternative di carattere transnazionale, la Commissione si è mostrata molto più riservata. Questo atteggiamento di riserva risulta chiaramente, per quanto concerne un sistema di applicazione collettiva transnazionale di sistemi nazionali individuali di prezzi imposti in senso verticale, dai punti 27-30 della decisione. Alla fine della fase orale del procedimento, il rappresentante della Commissione ha spiegato meglio, rispondendo ad una domanda della Corte, quali siano le riserve della Commissione nei confronti di una siffatta alternativa. Come ho già detto, ritengo convincenti gli argomenti della Commissione in quanto la linea di demarcazione fra sistemi individuali e sistemi collettivi è in realtà così labile che ad un sistema da considerarsi formalmente individuale possono certo muoversi — senza alcun dubbio, se esso implica un'applicazione collettiva — le stesse critiche, sotto il profilo economico e giuridico, che ad un sistema totalmente collettivo. Ciò vale in particolare quando un siffatto sistema individuale è applicato da tutti o quasi tutti gli editori. Dal punto di vista giuridico, tuttavia, la decisione lascia in sospeso la valutazione di una siffatta alternativa.
Nel corso del procedimento, la Commissione ha inoltre indicato varie altre soluzioni che potrebbero sostituire un sistema di prezzi imposti in senso verticale per raggiungere gli obiettivi perseguiti, tanto a livello degli editori quanto a livello dei rivenditori. Nella risposta al sesto quesito formulato per iscritto dalla Corte (pag. 23), essa ha riassunto ancora una volta le sue proposte. Come ho già detto, tornerò nel prosieguo delle mie conclusioni sui motivi di carattere procedurale per cui la Commissione ha voluto astenersi, nell'ambito dell'art. 85, n. 3, dall'indicare in modo troppo preciso soluzioni alternative.
In conclusione, ritengo che nella fattispecie non vi è alcun bisogno di evocare la questione del carattere indispensabile dell'accordo, dal momento che la Commissione, nell'ambito del suo potere discrezionale, ha ritenuto in base a seri motivi che non erano soddisfatte le due condizioni positive di cui all'art. 85, n. 3. Tuttavia, ad abundantiam, essa ha fatto capire che la sua decisione consente di adottare varie soluzioni alternative, in particolare nazionali, che abbiano sulla concorrenza effetti meno restrittivi dell'attuale cumulo di due sistemi nazionali con un accordo transnazionale, inteso a garantire la «tenuta» dei sistemi nazionali. Ho già dimostrato perché, a mio avviso, questa «chiave di volta» transnazionale non è neppure indispensabile per la sussistenza dei regimi nazionali. L'esistenza dei sistemi nazionali tedesco ed inglese, non completati — malgrado il carattere plurinazionale del mercato dei libri nelle rispettive lingue — da una «chiave di volta» transnazionale, conferma l'esattezza del giudizio della Commissione su questo punto.
c) Gli svantaggi del sistema sul piano economico
Non è senza ragione che l'art. 85, n. 3, lett. a), vieta di «imporre alle imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere tali obiettivi» (cioè gli obiettivi che in via di principio sono considerati positivi). Le ricorrenti hanno sostenuto che, in base all'esperienza, il sistema verticale d'imposizione dei prezzi è l'unico mezzo per garantire condizioni ottimali di produzione e di distribuzione nel settore librario. A parte il fatto che l'esperienza non dimostra certo che anche gli accordi transnazionali sono necessari a tal fine, la tesi delle ricorrenti non tiene affatto conto delle obiezioni che sono state formulate sotto il profilo economico contro i sistemi verticali di prezzi imposti, nella maggioranza dei paesi occidentali durante gli anni ‘50 e ’60 (in Germania poco più tardi). In proposito, rimando anzitutto a quanto ho già osservato nella parte II, punti 1 e 2, delle presenti conclusioni ed alla dottrina ivi richiamata. Le considerazioni svolte dalla Commissione, nella risposta al vostro I o quesito, sui criticati inconvenienti di carattere economico, si possono riassumere nel senso che già un sistema individuale di prezzi imposti in senso verticale impedisce ai rivenditori di ripercuotere sui propri prezzi di vendita le differenze di costo. In caso di sistemi collettivi di prezzi imposti in senso verticale tale inconveniente risulta, per i motivi indicati dalla Commissione, considerevolmente aggravato. In primo luogo, gli acquirenti non possono più scegliere, in un dato settore, fra merci che sono soggette ad un regime di prezzi imposti e merci che non lo sono. Anche i produttori, in tale contesto, non possono più adottare la propria politica di vendita a seconda delle circostanze. Infine, in caso di applicazione collettiva del sistema, il controllo e l'applicazione dei prezzi imposti in senso verticale diventano molto più rigorosi. I normali rapporti di forza fra i singoli produttori ed i loro rivenditori sono sostituiti dai rapporti di forza fra la collettività che applica i prezzi imposti ed i (potenziali) singoli operatori che praticano prezzi più bassi. Alle considerazioni così riassunte vorrei aggiungere che, il più delle volte, un sistema di controllo centralizzato sarà molto più efficiente di un sistema di controllo instaurato da singoli produttori e che sanzioni collettive, come la totale esclusione dagli scambi colpiscono, per natura, molto più duramente gli interessati che non sanzioni (spesso azioni giudiziarie) da parte di singoli produttori. Soprattutto, però, vorrei aggiungere alle suddette considerazioni che qualsiasi sistema di prezzi imposti in senso verticale, generalmente o quasi generalmente applicato, esclude quella pressione permanente verso una riduzione dei costi che deriva da una effettiva concorrenza sui prezzi. Proprio per questo, un sistema verticale d'imposizione di prezzi non garantisce per l'appunto le condizioni ottimali per la distribuzione dei libri, come sostengono invece le ricorrenti nei loro mezzi relativi al carattere indispensabile dell'accordo. Nel settore librario, questo ha infatti eliminato anche l'incentivo costituito dalla concorrenza sui prezzi a. ricercare metodi di distribuzione più efficaci. Anche nella decisione, al punto 53, viene posto giustamente l'accento su questo punto, sul quale, in udienza, la Commissione ha fornito chiarimenti ancor più convincenti.
È quindi tenendo presente la gravità di queste obiezioni di carattere generale contro un sistema verticale di prezzi imposti che dev'essere intesa e valutata, riguardo all'accordo transnazionale di cui è causa, anche la condizione posta dall'art. 85, n. 3, quanto al carattere indispensabile delle restrizioni di concorrenza. Tale condizione dovrà essere interpretata in senso tanto più stretto, quanto più gravi sono le limitazioni della concorrenza. In base all'esame della decisione da me fatto alla luce delle prime due condizioni poste dall'art. 85, n. 3, dovrebbe già esser chiaro che, anche a mio avviso, indubbiamente il rafforzamento dei sistemi nazionali posto in essere mediante l'accordo transnazionale non può resistere ad un'analisi alla stregua della condizione del «carattere indispensabile». Al contrario, dopo aver studiato tutti i documenti del fascicolo, personalmente ritengo che, in caso di persistente interesse del pubblico, le librerie che offrono un ampio assortimento di titoli sarebbero piuttosto avvantaggiate che non danneggiate, anche qualora venisse completamente abolito qualsiasi sistema verticale di prezzi imposti, da una maggiore libertà d'azione in materia di formazione dei prezzi. In tale contesto vorrei osservare marginalmente che, nonostante il fatto ch'essi praticano per la stessa categoria di prodotti prezzi superiori a quelli dei grandi magazzini e dei supermercati, anche i negozi aventi un più netto orientamento culturale sono spuntati dalla terra, nell'ultimo decennio, come funghi. Perciò, probabilmente, se offrissero un assortimento di miglior livello quantitativo e qualitativo, sia pure a prezzi più elevati, le librerie non sarebbero in alcun caso minacciate dai supermercati e da altri canali di distribuzione in modo più grave di quanto non avvenga attualmente.
A mio parere, quindi, vanno respinte tutte le censure relative al carattere indispensabile dell'accordo.
5.4. Eliminazione della concorrenza peiuna parte sostanziale dei prodotti
Ho già accennato al fatto che anche nella sentenza Metro, cui si sono richiamate le ricorrenti, viene condannata la totale esclusione della concorrenza sui prezzi. Anche a tale riguardo premetto che la valutazione dell'accordo alla luce dell'ultima condizione posta dall'art. 85, n. 3, è superflua dal momento che una o più delle altre condizioni stabilite da questa norma non sono soddisfatte. Per completezza, tuttavia, aggiungo che le stesse ricorrenti hanno riconosciuto che nel settore librario la concorrenza «intra-brand» è quasi irrilevante. Stando così le cose, si deve necessariamente concludere che qualsiasi margine di concorrenza eventualmente ancora ammesso dai sistemi nazionali a livello dei prezzi al consumo viene escluso dall'accordo transnazionale. Vista la funzione essenziale che la Commissione e la Corte hanno sempre attribuito ad un'efficace concorrenza sui prezzi, ne consegue che l'accordo in questione non soddisfa nemmeno l'ultima condizione posta dall'art. 85, n. 3.
IV — I mezzi di carattere formale
1. Il fatto che nella decisione si sarebbe tenuto conto del sistema collettivo di esclusiva
Le ricorrenti fanno carico alla Commissione di aver fondato la decisione tanto sul sistema collettivo di esclusiva menzionato nell'accordo controverso quanto sul sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale, mentre da tempo, e precisamente fin dalla prima audizione (15-16 marzo 1978), essa sapeva che sotto il primo di questi due aspetti l'accordo non veniva più applicato. Perciò, a loro avviso, dalla decisione risulta un quadro inesatto delle circostanze. Di conseguenza, la decisione sarebbe insufficientemente motivata, poiché non sussisteva più uno dei due pilastri sui quali è basata la tesi della Commissione.
La Commissione non nega che le ricorrenti le avevano comunicato che l'accordo continuava ad esistere soltanto in teoria. Anzi, questa circostanza viene espressamente menzionata come tale nella decisione (punti 22 e 38). Essa rileva tuttavia il fatto che le relative disposizioni non sono mai state formalmente eliminate dall'accordo contestato. Né mai essa è stata formalmente messa al corrente della loro disapplicazione, nel senso che avrebbe avuto luogo una nuova notifica.
Nel valutare questo mezzo, si deve cominciare con lo stabilire qual è lo scopo della notifica. Questa serve a mettere la Commissione in grado di conoscere e di valutare l'accordo in quanto tale, per accertare se esso non ricada sotto il divieto di cui all'art. 85, n. 1, ovvero possa beneficiare dell'esenzione in base al n. 3 dello stesso articolo. Ora, si pone il problema del se la Commissione sia tenuta a limitare l'esame e la valutazione dell'accordo quale le è stato notificato, quando le imprese interessate limitino gli effetti restrittivi dell'accordo mediante la disapplicazione di talune sue disposizioni, senza tuttavia modificare formalmente l'accordo. A mio avviso, la soluzione è negativa. Oggetto dell'esame da parte della Commissione è in fin dei conti l'accordo notificato dagli stessi interessati. Qualsiasi diversa concezione potrebbe compromettere gravemente la funzione della notifica e dell'esame. Inoltre, le parti potrebbero limitare per un certo periodo gli effetti dell'accordo notificato, per farlo rivivere, nella sua forma più restrittiva, dopo la decisione, che sarebbe basata sul comportamento meno restrittivo da esse assunto di fatto. In proposito, rimando alla sentenza nella causa 106/79, VBBB/Eldi Records, Racc. 1980, pag. 1149, punto 16 della motivazione, in cui la Corte ha dichiarato che
«gli effetti della notifica si estendono alla sfera d'applicazione dell'accordo al momento della notifica... ».
D'altra parte, dalla risposta al 9° quesito formulato per iscritto dalla Corte risulta che nei Paesi Bassi il sistema di esclusiva non è stato completamente abolito. Inoltre, nella fattispecie non è stato sostanzialmente contestato quanto affermato al punto 43 della decisione, e cioè che gli scambi (interstatali) di libri avvengono in gran parte fra imprese autorizzate dalle due associazioni o a queste affiliate.
Infine, la Commissione ha giustamente osservato che su questo punto la motivazione è sufficiente, secondo l'art. 85, n. 1, dal momento che l'accordo «è inteso» a limitare la concorrenza nell'ambito del mercato comune (cause riunite 56 e 58/64, Grundig/Consten, Race. 1966, pag. 518 e segg.). Fra le parti, è pacifico che le disposizioni di cui trattasi hanno questa finalità. Di conseguenza, il mezzo in esame dev'essere disatteso.
2. Il fatto che la decisione implicherebbe una contraddizione interna e sarebbe basata su una narrativa incompleta
Alla Commissione viene inoltre fatto carico di avere, da un lato, al punto 1 della decisione, affermato espressamente che il procedimento non riguarda i sistemi nazionali di prezzi imposti collettivamente in senso verticale e, dall'altro, nell'esami-nare l'accordo transnazionale, ritenuto che il sistema collettivo di prezzi imposti non è conforme all'art. 85 del Trattato CEE, mentre lo stesso sistema collettivo di prezzi imposti si ritrova anche nei sistemi nazionali. La decisione sarebbe perciò viziata per insufficienza di motivazione, perché il sistema nazionale non ha mai, in quanto tale, costituito oggetto del procedimento. Data l'importanza di questo mezzo, ho già fatto, nella seconda parte delle presenti conclusioni, un certo numero di osservazioni di carattere generale in merito alla rilevanza di questo nesso fra l'accordo transnazionale ed i sistemi nazionali per la definizione della causa in esame. Inoltre, vorrei rinviare a quanto ho già detto, nella terza parte di queste conclusioni, circa gli aspetti giuridici di tale nesso sul piano sostanziale. Poiché il presente mezzo è stato dedotto come un mezzo di carattere formale, mi limiterò in questa sede a considerarne gli aspetti formali.
È esatto, in effetti, che nella decisione si afferma espressamente che il procedimento non riguarda i sistemi nazionali (punto 1), mentre in seguito (punti 4 e 5) vengono descritti i sistemi di distribuzione e di formazione dei prezzi per i libri in lingua olandese, esistenti rispettivamente nei Paesi Bassi e nel Belgio. Infine, nell'ambito dell'esame relativo all'applicabilità dell'art. 85, n. 3 (punti 48 e segg.), vengono trattati determinati aspetti dei sistemi collettivi di prezzi imposti in generale. A mio avviso, ciò non costituisce alcun vizio di motivazione, né violazione di alcun'altra disposizione di forma. In primo luogo, l'oggetto della valutazione, definito nella decisione, è l'accordo transnazionale fra le due associazioni. Ne sono espressamente esclusi i sistemi nazionali. Tuttavia, per aver un quadro esatto della situazione, era necessario descrivere i sistemi nazionali per far capire, come giustamente ha sostenuto la Commissione, in quale contesto opera l'accordo transnazionale. Tale descrizione rientra unicamente nell'esposizione dei fatti. Infine, nella terza parte della decisione, intitolata «Applicabilità dell'articolo 85, paragrafo 3», con riferimento al sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale instaurato con l'accordo transnazionale, vengono trattati "certi aspetti della fissazione collettiva dei prezzi in generale, dato che un giudizio sull'accordo, che riguarda la fissazione dei prezzi dei libri nel commercio tra Stati membri, non può essere completamente disgiunto da questi aspetti generali (punto 48, ultimo capoverso).
Il giudizio cui la Commissione è pervenuta su questo punto per quanto riguarda gli aspetti generali sarà altrettanto valido per il sistema nazionale di prezzi imposti collettivamente in senso verticale. Tuttavia, ciò non significa che in tal modo la Commissione abbia già effettivamente valutato sul piano giuridico il sistema nazionale in quanto tale. Come ho già detto nella terza parte delle presenti conclusioni, ciò che importa, al riguardo, è in particolare la questione del se gli accordi nazionali considerati siano atti a pregiudicare il commercio fra Stati membri, di guisa che la Commissione risulti competente ad intervenire, ovvero, in altri termini, se l'art. 85 sia applicabile a siffatti sistemi nazionali collettivi d'imposizione verticale di prezzi nel settore librario, che si limitino ad un solo Stato membro.
Per il problema in esame, la valutazione giuridica contenuta nella decisione riguarda il sistema collettivo di fissazione dei prezzi oltre frontiera. Ritengo quindi che nella decisione non sia espresso alcun giudizio sui sistemi nazionali in quanto tali. La censura d'insufficiente motivazione va perciò disattesa.
3. Il fatto che sarebbero stati violati principi giuridici generali, ed in particolare principi attinenti alla buona amministrazione della giustizia
Sotto questa rubrica, esaminerò sette mezzi dedotti contro la decisione impugnata.
a)
Il primo fa seguito, in realtà, a quanto già esposto nel precedente punto 2, in quanto mira a sostenere che la decisione condanna in pratica i sistemi nazionali, senza che al riguardo sia stato formalmente iniziato un procedimento e senza alcuna comunicazione degli addebiti.
Inoltre, dalla terza parte delle presenti conclusioni risulta che non posso condividere la tesi secondo cui la decisione porta necessariamente, in pratica, allo smantellamento dei sistemi nazionali. Già per questo, il mezzo dovrebbe essere disatteso. Ad abundantiam, osservo che il rafforzamento transnazionale del sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale nel settore librario era stato già messo in relazione con gli accordi nazionali nella comunicazione degli addebiti. Su tale base, in seguito, anche i sistemi nazionali sono stati ampiamente dibattuti nel corso del procedimento amministrativo, tanto durante le due audizioni quanto nelle osservazioni scritte.
b)
Il secondo mezzo consiste nell'affer-mare che la Commissione ha adottato la decisione impugnata venendo meno alle promesse fatte dinanzi al Parlamento europeo e nel corso delle audizioni dei giorni 15 e 16 marzo 1978 (pag. 100), cioè non rispettando l'impegno di procedere ad un'indagine sulla fissazione dei prezzi dei libri a livello europeo prima di pronunciarsi sull'accordo transnazionale in questione. Così facendo, essa avrebbe agito contrariamente ad una legittima aspettativa delle parti.
Relativamente a quanto è stato detto nell'audizione dei giorni 15 e 16 marzo 1978, osservo anzitutto che il funzionario ad essa presente, il direttore Ferry, non poteva far sorgere per le ricorrenti alcuna legittima aspettativa, ed al riguardo rinvio in particolare alla sentenza 71/74, Frubo, Race. 1975, pag. 582, punto 20 della motivazione. Ricorderete certamente che, pure in altre cause, fra l'altro in quelle riguardanti le quote di produzione dell'acciaio, la Corte ha già più volte ritenuto che eventuali dichiarazioni di funzionari della Commissione sono irrilevanti quanto alla possibilità di richiamarsi al principio del legittimo affidamento. Di conseguenza, non si può sostenere, a mio avviso, che una dichiarazione fatta nel corso dell'audizione, il 15 e 16 marzo 1978, a prescindere dal suo contenuto, abbia potuto suscitare aspettative tali che l'adozione della decisione, più di tre anni dopo, il 25 novembre 1981, sia giunta come una sorpresa inaspettata, dal momento che in questi tre anni fra la Commissione e gli interessati hanno avuto luogo contatti approfonditi, ivi compresa una seconda audizione in data 18 ottobre 1979, nei quali al centro della discussione è stata per l'appunto la fissazione dei prezzi nel settore librario.
Nell'audizione dei giorni 15 e 16 marzo 1978 era stato dichiarato anzitutto che la Commissione non intendeva adottare alcuna decisione in merito all'accordo controverso, prima che avesse luogo, nell'aprile 1978, una riunione a livello europeo sul settore librario, che avrebbe permesso di raccogliere materiale di prova. Era stato poi aggiunto che, dopo tale riunione e dopo che la Commissione avesse deciso sulla propria politica in materia di libri, sarebbe stato chiesto agli interessati di modificare l'accordo quanto alle disposizioni che, secondo loro, non sono più in vigore. Non mi consta se, ed eventualmente quando, la Commissione abbia effettivamente adottato una decisione riguardante, in generale, la propria politica in materia di libri, e non soltanto l'accordo in questione. In effetti, a mio avviso, la dichiarazione di cui sopra non è certo un esempio di grande chiarezza. Dapprima essa fa pensare che l'adozione della decisione venisse rinviata fino alla riunione da tenersi in aprile a livello europeo, mentre in seguito si precisa che, inoltre, la Commissione avrebbe preliminarmente adottato una decisione generale relativa alla propria politica. Comunque sia, dalla sua formulazione, ed in particolare dal fatto che più volte ricorre l'espressione «we do not intend... to proceed with a decision...», risulta sufficientemente provato che si tratta di una semplice intenzione e non di un orientamento vincolante per la Commissione.
Ritengo quindi che, per questa parte, il mezzo debba essere disatteso.
Per quanto riguarda la comunicazione fatta al Parlamento europeo, il 13 febbraio 1981, dal commissario O'Kennedy, sono del parere che questi volesse semplicemente sottolineare che l'accordo controverso non rientrava nell'oggetto della discussione con il Parlamento. Egli dichiarava espressamente che in proposito, tenuto conto dei compiti ad essa spettanti nell'ambito dell'art. 85, la Commissione non poteva accettare alcun previo scambio di vedute col Parlamento.
D'altra parte, dai vari documenti prodotti dalle ricorrenti e relativi ai dibattiti in seno al Parlamento europeo non si può neppure desumere che la Commissione abbia fatto promesse al Parlamento, come sostengono le ricorrenti. Su questo punto, perciò, condivido il punto di vista espresso dalla Commissione nelle sue memorie. Anche qualora, del resto, la tesi delle ricorrenti fosse esatta, ciò non significa necessariamente ch'esse possano farla valere in sede giurisdizionale.
Il mezzo dev'essere perciò disatteso anche per quanto riguarda questa parte dello stesso.
e)
In terzo luogo, le ricorrenti sostengono che la decisione ha carattere discriminatorio nei confronti dell'accordo di cui è causa, dato che altri sistemi, a loro avviso análoghi, continuano a sussistere senza difficoltà. L'analogia viene desunta fra l'altro dal fatto che anche altri sistemi implicano l'imposizione di prezzi fissi per i libri. In proposito, le ricorrenti rimandano in particolare al «Net Book Agreement» britannico, al «Sammelrevers» tedesco ed all'attuale sistema francese («loi Lang»).
A mio avviso, non è necessario illustrare dettagliatamente alla Corte, nell'ambito di questo mezzo, i suddetti sistemi. Basta ricordare che l'accordo di cui trattasi ha espressamente carattere transnazionale, è stato concluso dalle due associazioni — dei Paesi Bassi e del Belgio — per gli scambi oltre frontiera, e nella forma in cui è stato notificato comprende tanto un sistema collettivo di esclusiva quanto un sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale. Il Net Book Agreement ed il Sammelrevers tedesco sono, a prima vista, già meno restrittivi dell'accordo in questione, poiché entrambi sono fondati su un sistema individuale di prezzi imposti in senso verticale, mentre non contengono una clausola di esclusiva. Entrambi, inoltre, hanno anzitutto carattere nazionale, pur avendo determinati effetti oltre frontiera. La portata di tali effetti e la relativa valutazione alla luce dell'art. 85 costituiscono attualmente oggetto di esame, com'è stato comunicato dalla Commissione. L'applicazione del Net Book Agreement in Irlanda sembra d'altronde presentare difficoltà in ragione delle oscillazioni dei tassi di cambio fra la sterlina inglese e la sterlina irlandese, il che impedisce in definitiva — come ha precisato la Commissione rispondendo ad una domanda della Corte — l'esistenza di un prezzo unico per ciascuna edizione venduta in Irlanda.
Il sistema francese risulta da una legge del 10 agosto 1981, ed ha quindi, in tutto e per tutto, carattere di diritto pubblico. Come ho già rilevato, il rivenditore può fra l'altro concedere sconti fino ad un massimo del 5 % del prezzo imposto per la vendita al pubblico. È vero che, in caso d'importazione di un libro originariamente edito in Francia, l'importatore deve fissare il prezzo di vendita al pubblico almeno allo stesso livello di quello dell'editore. La Commissione ha comunicato di aver richiesto spiegazioni in proposito al Governo francese.
Sono convinto che questa rassegna dimostri già a sufficienza le differenze esistenti fra l'accordo in questione, da un lato, e gli altri sistemi, dall'altro. Anche ammesso che tali differenze siano poco significative questa circostanza non potrebbe tuttavia giustificare il fatto che le ricorrenti agiscano in contrasto col diritto comunitario della concorrenza o che la Commissione si astenga dall'inter-venire in proposito (cfr. sentenza nelle cause riunite 209-215 e 218/78, Fedetab, Racc. 1980, pag. 3249, punto 84 della motivazione). La Commissione non può, per forza di cose, agire simultaneamente contro tutte le analoghe infrazioni dell'art. 85. Perciò, adottando la decisione, la Commissione non ha neppure agito in contrasto col divieto di discriminazione. Il mezzo in esame dev'essere disatteso.
d)
In quarto luogo, alla Commissione si fa carico di non aver cercato, con gli interessati, soluzioni alternative, e di essersi invece limitata a dichiarare che l'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, non era possibile. Ho già trattato, nella terza parte delle presenti conclusioni, gli aspetti giuridici sostanziali di questo mezzo, rilevando anche, in proposito, che la censura formulata non è in realtà del tutto fondata, ma che la Commissione si è effettivamente mostrata riservata quanto al prospettare alternative.
Nell'opporsi a questo mezzo di carattere formale, la Commissione si è chiesta subito quale principio giuridico essa avrebbe violato, secondo le ricorrenti. Nella replica, queste hanno precisato che la Commissione non aveva assolto diligentemente i suoi compiti ed aveva deluso le aspettative da essa create.
Si deve constatare che né l'art. 85 del Trattato, né il regolamento d'attuazione n. 17/62 impongono alla Commissione alcun obbligo in tal senso. Inoltre, una siffatta concezione potrebbe comportare rischi per la Commissione, la quale, in definitiva, non potrebbe più assolvere senza prevenzioni i compiti ad essa spettanti a norma dell'art. 85.
A ciò il rappresentante della Commissione ha giustamente accennato, alla fine della fase orale del procedimento, rispondendo ad una serie di domande rivoltegli dalla Corte, in particolare per quanto concerne l'applicazione dell'art. 85, n. 3. La Commissione è meno restia a formulare proposte quando si tratta di giungere alla concessione di un attestato negativo. Ciò mi sembra giustificato già per la semplice ragione che l'attestato negativo può sempre costituire oggetto di revisione, qualora vengano alla luce fatti nuovi che diano adito ad obiezioni. Per contro, l'esenzione è vincolante anche per il giudice nazionale. Perciò, nelle trattative con gli interessati, la Commissione dovrà evitare di impegnarsi su determinate soluzioni in modo tale da compromettere le garanzie procedurali di imparzialità previste in particolare a tutela dei terzi, come i concorrenti o gli acquirenti. La Commissione, inoltre, ha giustamente sottolineato che nei settori in cui esistono numerose imprese essa non è neppure in grado di conoscere a fondo gli interni conflitti d'interesse che influiscono a favore o contro determinate soluzioni. Anche questo elemento suggerisce alla Commissione di assumere un atteggiamento molto riservato nel proporre soluzioni alternative ad una intesa.
Nella fattispecie, risulta d'altronde che fra la Commissione e gli interessati hanno avuto luogo regolari contatti fin dal momento della comunicazione degli addebiti, alla fine del 1977, e si deve quindi ritenere che vi sia stato un certo dialogo. Nella lettera 9. 8. 1979 del direttore Ferry è detto che si sarebbe potuto pensare a sistemi meno restrittivi che non un sistema di prezzi imposti in senso verticale, quali ad esempio «acquisti in comune da parte dei rivenditori di libri e forme di cooperazione come quelle descritte nella comunicazione relativa ad accordi, decisioni e pratiche concordate concernenti la cooperazione tra imprese (GU 1968, C 75, pag. 3, e C 84, pag. 14»).
Le ricorrenti parlano poi esse stesse, in certe lettere indirizzate al sig. Dubois, funzionario della Commissione, dell'elaborazione di proposte nel senso da lui suggerito (allegato 11 della VBBB, allegato 30 della VBVB).
Infine, anche da quanto esposto nella replica della VBBB (causa 63/82, pag. 13) risulta che la Commissione ha realmente dato siffatti suggerimenti. E per l'appunto questo che induce la ricorrente a sostenere, su tale punto, che la decisione impugnata è in contrasto con i suggerimenti dati e perciò viola le legittime aspettative. Riguardo a queste ultime, rimando ancora una volta, per un orientamento in senso negativo, alla sentenza 71/74, Frubo, Race. 1975, pagg. 581-582.
Questo mezzo dev'essere perciò disatteso.
e)
In quinto luogo, la ricorrente VBVB sostiene che in tutti gli Stati membri esiste un sistema di prezzi imposti per i libri. Essa ritiene perciò che la decisione sia in contrasto con i diritti fondamentali comuni a tutti gli Stati membri e che devono essere rispettati nella Comunità. La ricorrente richiama in proposito la sentenza Nold (causa 4/73, Race. 1974, pag. 491).
Giustamente la ricorrente considera che, secondo la Corte di giustizia, la tutela del principio da essa invocato implica che si tratti di diritti fondamentali comuni a tutti gli Stati membri. Nella causa Nold, la Corte ha ritenuto in proposito che deve trattarsi di diritti derivanti dalle tradizioni costituzionali, comuni agli Stati membri o connessi a strumenti internazionali relativi alla tutela dei diritti dell'uomo, cui gli Stati membri abbiano cooperato o aderito (punto 13 della motivazione).
La ricorrente non ha dimostrato che l'imposizione dei prezzi nel settore librario, ammesso che si applichi in tutti gli Stati membri, rientri nella suddetta categoria di diritti. Si tratta di un provvedimento nell'ambito della normativa economica. Su questo punto, rinvio inoltre a quanto ho già osservato, nella terza parte delle presenti conclusioni, circa un analogo mezzo di carattere sostanziale dedotto dalle ricorrenti.
Il mezzo in esame va perciò disatteso.
f)
In sesto luogo, alla Commissione viene fatto carico di non aver previamente comunicato alla ricorrente tutti i mezzi di prova, nonostante una espressa domanda fatta in tal senso dalla VBVB in data 1. 10. 1979, e di aver perciò violato il diritto alla difesa.
Nel relativo documento la ricorrente scrive, fra l'altro, alla Commissione (allegato 15):
«Alla ricorrente dev'essere riconosciuto il diritto di prendere conoscenza delle informazioni sulle quali la Commissione si fonda. Il rispetto del diritto alla difesa esige che si comunichino preventivamente alla ricorrente i mezzi di prova che si vogliono far valere nei suoi confronti».
Tuttavia, la domanda della ricorrente non è ulteriormente specificata. Inoltre, essa non è stata rinnovata, benché la Commissione non abbia reagito in alcun modo. Non è quindi inconcepibile che la Commissione, basandosi anche sulla formulazione della domanda, abbia ritenuto trattarsi più di una generale enunciazione di principio che non di una concreta richiesta intesa ad ottenere la comunicazione di determinati documenti. Vorrei osservare in proposito che tale domanda figura nella parte introduttiva del documento in questione, intitolata «osservazioni preliminari», contenente un certo numero di rilievi di carattere generale, premessi alla parte in cui la ricorrente prende posizione sugli addebiti quali le erano stati comunicati con la lettera 9. 8. 1979. Del resto, il carattere del documento non mi sembra del tutto chiaro, dal momento che la stessa ricorrente lo designa come «nota».
Soltanto nella replica la ricorrente precisa in modo chiaro che i documenti che le interessano sono tre, e cioè:
—
il verbale della riunione del gruppo degli editori di libri della CEE;
—
lo studio approfondito di cui si parla nella lettera del direttore Ferry in data 9. 8. 1979;
—
l'indagine di cui si parla nella proposta di risoluzione (per il caso che questa venga adottata) menzionata nella lettera inviata il 13. 11. 1980 dal direttore Ferry alla ricorrente.
Nella controreplica, la Commissione ricorda che il verbale della suddetta riunione era già in possesso della ricorrente, perché i rappresentanti di questa avevano partecipato anch'essi a tale riunione.
Per quanto riguarda la seconda richiesta, il passo della lettera da prendere in considerazione è il seguente:
«Dopo aver esaminato in modo approfondito il sistema collettivo di prezzi imposti nel settore librario nella zona di lingua olandese, fra l'altro con l'ausilio della documentazione che ci avete fatto pervenire relativamente alla situazione del mercato dei libri nei Paesi Bassi e nelle Fiandre, sono provvisoriamente giunto a concludere che la vostra domanda di esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, del Trattato CEE per il nuovo accordo di cui si progetta la stipulazione fra la VBBB e la VBVB non può essere accolta».
A mio avviso, non è chiaro che cosa la ricorrente miri in realtà ad ottenere, visto che nella stessa lettera la suddetta conclusione di rigetto, e cioè la conclusione negativa in esito all'indagine preliminare, è ampiamente motivata.
Per quanto riguarda la terza domanda, mi limiterò ad osservare che questa, formulata in data 1. 10. 1979, non poteva avere alcun rapporto con la possibilità, mezionata nella lettera della Commissione in data 13. 11. 1980, che venissero effettuate determinate indagini, poiché nel frattempo era decorso più di un anno.
Inoltre, detta lettera riguardava un parere negativo su un nuovo progetto di accordo che era stato noficato (decisione, punti 27-30). Di conseguenza, rimaneva invariata l'originaria comunicazione degli addebiti, del 19 dicembre 1977. Essa indica in modo sufficientemente chiaro i fatti posti a carico della ricorrente. La Corte si è già pronunziata, nelle cause 56 e 58/64, Grundig/Consten, Race. 1966, pag. 515, nel senso che non è necessario comunicare l'intero fascicolo. È sufficiente che agli interessati vengano comunicati i principali dati di fatto su cui sono fondati gli addebiti (sentenza 48/69, ICI, Racc. 1972, pag. 652, punti 21-26 della motivazione).
A mio avviso, la ricorrente non ha provato che l'atteggiamento reticente della Commissione l'abbia privata dei dati necessari per organizzare la propria difesa. Rimando in proposito alla sentenza emessa nelle cause 209-215 e 218/78, Fedetab, Racc. 1980, punto 39 della motivazione.
Anche questo mezzo dev'essere perciò disatteso.
g)
Infine, alla Commissione si fa carico di non aver risposto a tutti i punti sollevati dai ricorrenti. Si tratta del fatto che non sarebbero stati presi in considerazione i mezzi secondo cui la Commissione, adottando il punto di vista concretatosi nella decisione impugnata, avrebbe violato l'art. 10 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, relativo alla libertà d'espressione, nonché l'art. 10 bis del Trattato di unione, relativamente alla tutela contro la politica delle «offerte di richiamo». Ho già trattato in precedenza gli aspetti sostanziali di questo mezzo.
In realtà, nella decisione, la Commissione non ha esaminato questi punti, dedotti, sia pure in momenti diversi, nel corso del procedimento. Tuttavia, secondo una giurisprudenza costante della Corte, non è necessario che la Commissione esamini dettagliatamente tutte le questioni di fatto e di diritto sollevate dagli interessati nel corso del procedimento amministrativo; così pure, la sua decisione dev'essere motivata soltanto qualora vengano respinti mezzi dedotti dalle parti (cfr., fra l'altro, cause 56 c 58/64, Grundig/Consten, Race. 1966, pagg. 510-511, nonché, da ultimo, cause 209-215 e 218/78, Fedetab, Racc. 1980, pag. 3244, punto 66 della motivazione).
In quanto mezzo di carattere formale, il mezzo in esame dev'essere perciò disatteso.
4. Irregolarità del procedimento
Alla Commissione si fa carico inoltre di un certo numero di inesattezze formali, che si traducono in tre irregolarità del procedimento in esito al quale è stata adottata la decisione impugnata.
a)
In primo luogo, la comunicazione degli addebiti del 12 gennaio 1978 sarebbe stata indebitamente firmata «per ordine» dal sig. Schlieder, perché secondo le ricorrenti un siffatto ordine non è mai esistito e, in caso contrario, sarebbe inammissibile.
A mio avviso, questo mezzo può essere immediatamente refutato mediante rinvio alla giurisprudenza della Corte nella causa 48/69, ICI, Race. 1972, pag 653, punti 11-14 della motivazione, ed alla causa 8/72, Vereniging van Cementhandelaren, Race. 1972, pag. 989, punti 10-14 della motivazione. In dette cause la Corte riteneva che il funzionario in questione aveva agito nell'ambito non già di una delega di potere ma di una semplice delega di firma da parte di un membro della Commissione.
In proposito, la Commissione ha osservato inoltre che nella fattispecie si trattava di una delega per la firma che il membro competente della Commissione aveva conferito al sig. Schlieder, dopo aver egli stesso approvato la comunicazione degli addebiti (nell'ambito delle competenze a sua volta delegategli dalla Commissione). Si tratta, secondo la Commissione, di una prassi corrente, avallata dalla Corte nelle suddette sentenze, e secondo cui per ciascuna communicazione degli addebiti approvata viene di volta in volta conferita una delega per la firma.
Quanto all'osservazione delle ricorrenti secondo cui nelle suddette cause era stato provato che il commissario competente aveva egli stesso approvato la comunicazione degli addebiti, a differenza di quanto è avvenuto nel caso in esame, la Commissione ha offerto di produrre i documenti necessari. Anche se la Corte non ha chiesto che venisse dato seguito a questa offerta, si può presumere che nella fattispecie sia stata esattamente seguita la prassi corrente della Commissione.
Anche questo mezzo dev'essere perciò disatteso.
b)
In secondo luogo, alla Commissione si fa carico di aver violato l'art. 3, n. 3, del regolamento n. 99/63 per aver escluso dall'audizione un autore fiammingo che era stato citato come testimone dalla VBVB.
Questo mezzo risulta inconsistente, tenuto conto di quanto considerato dal rappresentante della VBVB, a pag. 50 del verbale dell'audizione dei giorni 15-16 marzo 1978, da cui risulta che la Commissione aveva successivamente modificato l'atteggiamento negativo da essa adottato in precedenza. Se il suddetto autore non era stato presente all'audizione, ciò è manifestamente dovuto al fatto ch'egli non era stato informato in tempo utile del cambiamento di parere della Commissione.
Stando così le cose, a mio avviso non è necessario esaminare in modo più approfondito il primitivo atteggiamento negativo adottato dalla Commissione, né i relativi argomenti in merito all'asserita violazione dell'art. 3, n. 3, del regolamento n. 99/63.
Di conseguenza, il mezzo dev'essere disatteso.
c)
Infine, le ricorrenti sostengono che l'audizione del 18 ottobre 1979 si era svolta irregolarmente, poiché ad essa non avevano partecipato tutti i funzionari incaricati di seguire il caso, ed in particolare era assente il direttore Ferry, che si era fatto rappresentare da un'altra persona.
Non è chiaro quale principio giuridico la ricorrente consideri violato in ragione di tali fatti. Si può presumere un riferimento, in proposito, all'art. 9, n. 1, del regolamento n. 99/63, secondo cui «procedono all'audizione le persone che hanno avuto dalla Commissione mandato a tale fine».
Dalla replica risulta che il commissario competente in materia di concorrenza aveva conferito il mandato a tenere le audizione al direttore della direzione «Intese» o, in caso d'impedimento, al suo sostituto.
L'audizione del 18 ottobre 1979 non veniva presieduta dal direttore Ferry, bensì dal consigliere giuridico Mussard, che manifestamente lo sostituiva.
Ciò sembra essere assolutamente conforme al suddetto mandato relativo alle audizioni.
D'altra parte, all'inizio dell'audizione, veniva comunicato che il sig. Mussard avrebbe sostituito il sig. Ferry nel procedere all'audizione, a norma dell'art. 26 del regolamento interno della Commissione ed in particolare in forza della speciale delega conferita dal commissario competente.
L'art. 26 del regolamento interno designa il funzionario che sostituisce, in caso d'impedimento, il proprio superiore.
La ricorrente non ha quindi dimostrato in alcun modo che l'audizione sia stata viziata da irregolarità a causa della sostituzione del sig. Ferry da parte del sig. Mussard.
Quanto all'argomento della ricorrente, secondo cui tutti i funzionari incaricati di occuparsi del caso devono sempre essere presenti all'audizione, mi limiterò a rinviare alla sentenza emessa nelle cause 209-215 e 218/78, Fedetab, Race. 1980, pag. 3234, punto 27 della motivazione, in cui viene respinto un argomento del genere. Nella presente fattispecie non è contestato che il sig. Mussard sia stato presente per tutto il tempo dell'audizione.
Questo mezzo dev'essere perciò disatteso.
5.
Alla Commissione si fa carico inoltre di aver violato gli artt. 2 e 4 del regolamento n. 99/63, perché la decisione conterrebbe addebiti che non erano stati menzionati nella relativa comunicazione, e perché questa avrebbe contenuto un certo numero di inesattezze che avevano dovuto essere corrette.
La prima censura consiste in particolare nel sostenere che la comunicazione degli addebiti era basata sull'elemento rappresentato dal sistema collettivo di esclusiva previsto nell'accordo in questione, mentre nella decisione tale accordo è stato valutato tenendo conto sia del sistema collettivo di esclusiva, sia del sistema collettivo di prezzi imposti in senso verticale.
Dalla lettura della comunicazione degli addebiti risulta tuttavia incontestabilmente che questa prende già in considerazione entrambi gli elementi, e precisamente sub II, per quanto riguarda l'applicabilità dell'art. 85, n. 1, e sub III (fra l'altro ai punti 2 e 4), per quanto riguarda l'impossibilità di applicare l'art. 85, n. 3.
Naturalmente, nella decisione la motivazione è più ampia che non nella comunicazione degli addebiti, ad esempio riguardo ad un certo numero di aspetti del sistema collettivo d'imposizione dei prezzi in senso verticale, il che risponde perfettamente alla funzione della comunicazione degli addebiti nel procedimento amministrativo. In proposito rimando alle sentenze emesse dalla Corte nelle cause 41/69, ACF Chemiefarma, Race. 1970, pag. 694, punti 90-95 della motivazione, e nelle cause riunite 209-215 e 218/78, Fedetab, Race. 1980, pag. 3245, punto 78 della motivazione).
La ricorrente sostiene poi che la comunicazione degli addebiti si basa su «dati numerici manifestamente inesatti», e che a torto essa tiene conto del sistema di autorizzazione.
Assumendo che la Commissione avrebbe perciò dovuto redigere una nuova comunicazione degli addebiti, le ricorrenti non tengono conto della funzione del procedimento amministrativo (comunicazioni degli addebiti, osservazioni scritte, audizioni degli interessati) che precede l'adozione della decisione e che è inteso a permettere agli interessati di esercitare il proprio diritto alla difesa. Qualora nella decisione non si tenga conto delle obiezioni e delle osservazioni degli interessati, questi possono impugnare la decisione dinanzi alla Corte.
D'altra parte, le ricorrenti non hanno precisato quali siano i «dati numerici manifestamente inesatti». In questa sede non è quindi possibile esaminare più dettagliatamente questo punto. Quanto alla censura relativa al fatto che il sistema di autorizzazione sia stato menzionato nella comunicazione degli addebiti (e non nella decisione), ho già rilevato ch'essa è infondata.
Questo mezzo dev'essere perciò disatteso.
V — Osservazioni finali e conclusione
1. Riassunto
Nelle mie precedenti considerazioni sono giunto a concludere che tutti i mezzi, sia di carattere sostanziale, sia di carattere formale, dedotti dalle ricorrenti contro la decisione impugnata devono essere disattesi. I più importanti di questi mezzi risultano essere quelli riguardanti il rifiuto dell'esenzione a norma dell'art. 85, n. 3, del trattato CEE. Su questo punto, ho concluso nel senso che l'accordo transnazionale di cui trattasi non soddisfaceva in effetti alcuna delle quattro condizioni concorrenti poste da questo articolo, o quanto meno che la Commissione, nell'ambito del suo potere discrezionale, era legittimata a dare questa valutazione. Per dare tutto il loro peso agli argomenti delle ricorrenti, nel refutarli li ho esposti in modo più ampio di quanto non sarebbe stato necessario per la Corte. La Commissione ha infatti giustamente osservato che, nella vostra giurisprudenza, è stato espressamente affermato che, in particolare, se non esclusivamente, nel-l'esaminare la possibilità di esenzione alla luce della due condizioni positive poste dall'art. 85, n. 3, la Commissione dispone di un margine discrezionale e che la Corte può esercitare soltanto un controllo di legittimità. La valutazione del preteso contributo al miglioramento della produzione o della distribuzione, nonché il raffronto fra i miglioramenti eventualmente constatati e le obiezioni di carattere economico che possono essere sollevate nei confronti di un accordo (il «bilancio economico» dell'accordo) costituiscono infatti, principalmente, una questione di politica economica, di fronte alla quale la Corte ha in particolare il compito di accertare che gli argomenti dedotti dalle ricorrenti siano stati accuratamente valutati. Tenuto conto, inoltre, delle gravissime obiezioni esistenti in generale nella maggior parte dei paesi occidentali contro i sistemi di prezzi imposti in senso verticale, obiezioni che ho brevemente ricordato nell'ambito delle presenti conclusioni, vorrei ora limitarmi, per quanto riguarda le suddette condizioni positive, ad affermare che la Commissione, dopo aver accuratamente esaminato tutti gli argomenti dedotti e le ragioni politiche che la Corte deve rispettare, ha affermato, a sostegno della propria tesi, che le due condizioni positive stabilite dall'art. 85, n. 3, non erano soddisfatte. In proposito, la Commissione ha preso anche debitamente in considerazione il fattore culturale, che si traduce, secondo le stesse ricorrenti, in una esigenza «di assortimento». Perciò, pur ritenendolo superfluo — come ho già detto — dal punto di vista giuridico, nelle mie precedenti considerazioni ho indicato perché, a mio avviso, gli argomenti dedotti dalla Commissione a sostegno della propria tesi sono esatti. Dati gli aspetti politici delle presenti cause, ritengo inoltre comprensibile ed encomiabile il fatto che la Commissione — benché non fosse tenuta a farlo dal punto di vista giuridico — abbia valutato l'accordo, dopo essere pervenuta a risultati negativi nella valutazione dello stesso alla luce delle due condizioni positive dell'art. 85, n. 3, anche alla stregua delle due condizioni negative poste dalla stessa norma. Anche se la Commissione, nell'ambito del potere discrezionale ad essa spettante, avesse concesso (quod non) il beneficio del dubbio all'accordo in questione per quanto riguarda le condizioni positive, essa sostiene in base a fondati motivi che in ogni caso l'accordo non soddisfa le due condizioni negative di cui all'art. 85, n. 3.
2. Il problema delle soluzioni alternative
Il problema relativo all'esistenza di soluzioni alternative rispetto alle disposizioni vietate dell'accordo transnazionale e della individuazione di tali soluzioni è stato sollevato dalle ricorrenti tanto nell'ambito dell'accertamento relativo al carattere indispensabile dell'accordo ai sensi dell'art. 85, n. 3, quanto nell'ambito delle loro censure sul piano formale. Per questo, come ho già detto, sono dovuto tornare su questo punto nella presente parte finale delle mie conclusioni. A ciò si aggiunge il fatto che, in udienza, nel pomeriggio, la ricorrente olandese ha sostenuto che, se la Corte avesse confermato la decisione della Commissione anche per quanto riguarda il sistema collettivo di esclusiva, ne sarebbe derivato «un vuoto, un interregno durante il quale non avrebbe potuto ancora esistere un nuovo sistema atto a ridurre, per un certo periodo, le tensioni esistenti sul mercato, cosicché sarebbe impossibile una corretta transizione». In tale contesto la ricorrente olandese ha chiesto che nella pronunzia della Corte venissero esposti i punti di vista di questa quanto alle varie soluzioni alternative.
Relativamente a questa richiesta, vorrei fare osservare anzitutto che, per forza di cose, la Corte può darle seguito soltanto in misura limitata. Sotto questo profilo, la competenza della Corte à fortemente limitata non soltanto in ragione del potere discrezionale spettante in materia alla Commissione, ma anche in ragione della circostanza che nessuna soluzione alternativa ha costituito, come tale, oggetto del presente procedimento. Nondimeno, si può dire qualcosa circa le alternative cui si è fatto cenno in corso di causa.
La constatazione più importante che si può fare in proposito è che la decisione impugnata e, di conseguenza, anche la sentenza della Corte non riguardano i sistemi nazionali che sono alla base dell'accordo transnazionale. Ciò vale anche per i sistemi nazionali collettivi di esclusiva, nella misura in cui siano ancora in vigore, il che — come risulta dalle comunicazioni fatte nel corso del procedimento — non corrisponde più alla realtà nel Belgio. Perciò, anche sotto quest'ultimo aspetto, non sussiste alcun timore di un «interregno» (in particolare nei Paesi Bassi) per il periodo in cui proseguano le trattative con la Commissione. Ho già osservato che i sistemi collettivi nazionali d'imposizione dei prezzi, accompagnati dalle restrizioni imposte dalle autorità amministrative e giudiziarie nazionali, costituiscono già di per sé un solido bastione. Tanto i sistemi esistenti e leciti nella Repubblica federale e nel Regno Unito, quanto la circostanza che, dal momento che è divenuto impossibile applicare sanzioni per l'inosservanza dell'accordo transnazionale, non si è registrata alcuna seria perturbazione transnazionale dei sistemi nazionali, dimostrano che questi ultimi costituiscono, già di peisé, una importante soluzione alternativa. Al riguardo, rimando anche a ciò che ho già osservato in precedenza su questa alternativa, ed in particolare alle difficoltà obiettive che la Commissione dovrebbe superare per poter agire anche contro i sistemi nazionali.
Per quanto riguarda le altre soluzioni alternative che la Commissione, durante l'intera trattazione delle presenti cause, ha espressamente considerato ammissibili (tanto al livello della produzione, quanto al livello della distribuzione dei libri), è certo che queste alternative sembrano presupporre la completa abolizione di qualsiasi forma d'imposizione di prezzi in senso verticale, anche sul piano nazionale. In base alle mie precedenti considerazioni, dovrebbe esser chiaro che questa ipotesi ha, di per sé, tutta la mia comprensione. Tuttavia, ciò non incide in alcun modo sull'altra constatazione da me fatta, e cioè che la decisione della Commissione e pertanto anche il rigetto dei ricorsi contro di essa proposti non pregiudicano affatto i sistemi nazionali.
Come risulta già dalle suddette soluzioni alternative che la Commissione ha espressamente considerato ammissibili, e come viene espressamente confermato dalla decisione e soprattutto dalle considerazioni svolte in udienza dalla Commissione, questa è in effetti molto riservata nei confronti di soluzioni alternative che assumano la forma di un sistema transnazionale individuale di prezzi imposti in senso verticale. Ho già spiegato perché, già in ragione della labile distinzione fra sistemi individuali e sistemi collettivi d'imposizione di prezzi in senso verticale, ritengo del tutto comprensibili tali riserve. Ciò vale certamente per il caso in cui un sistema individuale di prezzi imposti, applicato quasi generalmente, venga attuato collettivamente a livello transnazionale. Tuttavia, ciò non toglie che la decisione non si pronunica definitivamente neppure su soluzioni alternative che assumano la forma di sistemi individuali transnazionali di prezzi imposti in senso verticale, e che perciò, al riguardo, resta possibile continuare il dialogo con la Commissione. Già per il semplice fatto che il presente procedimento non riguarda una siffatta forma di imposizione di prezzi, ma anche in ragione della discrezionalità spettante in materia alla Commissione, non mi sembra possibile che la sentenza della Corte possa andare oltre questa constatazione. Qualsiasi suggerimento, nella sentenza, secondo cui sarebbe effettivamente possibile una soluzione in tal senso costituirebbe una ingerenza nella suddetta sfera di discrezionalità e, inoltre, non terrebbe conto del complicato contesto in cui la Commissione, come risulta da quanto essa ha considerato nell'ultima parte dell'udienza, affronta questo tipo di problemi.
3. Conclusione
Riassumendo quanto ho già detto sui vari e numerosi mezzi dedotti dalle ricorrenti, concludo nel senso che la Corte dovrebbe:
a)
respingere i ricorsi;
b)
porre le spese del procedimento a carico delle ricorrenti, ad eccezione di quelle delle intervenienti a sostegno delle stesse, le quali intervenienti dovrebbero sopportare le proprie spese.
(
1
)	Traduzione dall'olandese.
(
2
)	Resale price maintenance, pubblicato dalla European Productivity Agency della Organization for European Economic Cooperation, Parigi 1958, con l'aggiunta di una rassegna della legislazione vigente in materia nei paesi occidentali al momento della pubblicazione. Le principali tesi americane su tali vantaggi e svantaggi (per lo più anch'esse risalenti allo stesso periodo) si trovano in «The Journal of Reprints for Antitrust-Law and Economics», parte XII, numero 2 (Federal Legal Publications 1981). Per la letteratura britannica di detti anni, segnalo in particolare E. B. Stevens e B. S. Yamey, The restrictive practices Court (Londra 1965) e A. Turner, Competition and the Law (Londra 1966), opere che si esprimono entrambe molto criticamente circa la decisione della Restrictive Practices Court in merito al «Net Book Agreement», accordo richiamato dalle ricorrenti e dalle associazioni intervenute a sostegno delle stesse. Una breve sintesi dei dibattiti svoltisi nello stesso periodo in Germania si trova in Immenga/Mestmaecker, GWB, Kommentar zum Kartellgesetz (1981), pagg. 462 e segg.
(
3
)	Citando questo punto, la ricorrente parla inesattamente di «obiettivo» (al singolare), il che potrebbe far sorgere malintesi circa la portata del principio affermato dalla Corte; ogni ambiguità viene tuttavia evitata grazie all'esatta citazione dell'altra sentenza.
(
4
)	Per l'entità di questa massa, ricordo le cifre addotte in udienza dal rappresentante dell'associazione olandese.