KENDELSE AFSAGT AF RETTENS PRÆSIDENT
2. maj 2000 (1)
»Særlige rettergangsformer - retsakt fra Parlamentet - Parlamentets medlemmers immunitet - Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) - formaliteten - fumus boni juris - uopsættelighed - interesseafvejning«
I sag T-17/00 R,
Willi Rothley og 70 andre sagsøgere, som er opført på listen i bilaget, medlemmer af Europa-Parlamentet, ved advokaterne H.J. Rabe og G. Berrisch, Hamburg, avenue de Tervuren 35, Bruxelles (Belgien),
sagsøgere,
mod
Europa-Parlamentet ved direktør for Den Juridiske Tjeneste, J. Schoo, og kontorchef i samme tjeneste, H. Krück, som befuldmægtiget og med valgt adresse i Luxembourg hos Europa-Parlamentets Generalsekretariat, Kirchberg,
sagsøgt,
støttet af
Rådet for Den Europæiske Union ved direktør for Den Juridiske Tjeneste, J. Aussant, og ved M. Bauer og I. Díez Parra, Juridisk Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valg adresse i Luxembourg, hos generaldirektør A. Morbilli, Den Europæiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
og af
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved assisterende generaldirektør C. Timmermans, Juridisk Tjeneste, og de juridiske konsulenter H-P. Hartvig og U. Wölker, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Juridisk Tjeneste, Centre Wagner, Kirchberg,
intervenienter,
angående en begæring om udsættelse af gennemførelsen af Parlamentets afgørelse af 18. november 1999 om ændringer af forretningsordenen som følge af den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 vedrørende interne undersøgelser, som foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, subsidiært om foreløbige forholdsregler,
har
PRÆSIDENTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
afsagt følgende
Kendelse
Relevante retsregler
Protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immunitet af 8. april 1965
1.
Artikel 8-10 i protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter (JO 1967, 152, s. 13) omhandler medlemmer af Europa-Parlamentet.
2.
Artikel 9 bestemmer, at »Europa-Parlamentets medlemmer kan hverken eftersøges, tilbageholdes eller retligt forfølges på grund af meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv«.
3.
Artikel 10 bestemmer følgende:
»Under Europa-Parlamentets mødeperioder nyder medlemmerne:
a)    på deres eget lands område de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling,
b)    på en anden medlemsstats område fritagelse for enhver form for tilbageholdelse og retsforfølgning.
De er ligeledes dækket af immunitet på vej til eller fra Europa-Parlamentets mødested.
Immuniteten kan ikke påberåbes af et medlem, som gribes på fersk gerning, og kan ikke hindre Europa-Parlamentets ret til at ophæve et af dets medlemmers immunitet.«
Kommissionens afgørelse om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig
4.
Den 28. april 1999 traf Kommissionen afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136, s. 20, herefter »afgørelsen om oprettelse af Kontoret«). Denne afgørelse er bl.a. truffet i henhold til EF-traktatens artikel 162 (nu artikel 218 EF), hvis stk. 2 bestemmer, at »Kommissionen fastsætter sin forretningsorden med henblik på at sikre sin egen og sine tjenestegrenes virksomhed i overensstemmelse med bestemmelserne [i EF-traktaten]«.
5.
Artikel 2, stk. 1, andet og tredje afsnit, i afgørelsen om oprettelse af Kontoret lyder således:
»Kontoret [Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig] skal udføre interne administrative undersøgelser med henblik på at:
a)    bekæmpe svig, korruption og alle andre former for ulovlig virksomhed, der skader Fællesskabernes finansielle interesser;
b)    efterspore alvorlige tjenestelige forseelser, der kan udgøre en tilsidesættelse af tjenestemændenes og de øvrige ansattes pligter, og som kan give anledning til disciplinærsager og i givet fald straffesager, eller som kan udgøre en tilsidesættelse af de tilsvarende pligter, der påhviler medlemmer af institutionerne og organerne, ledere af organerne eller medlemmer af personalet ved institutionerne og organerne, som ikke er underlagt vedtægten for tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne.
Kontoret udøver Kommissionens beføjelser på dette område, sådan som de er fastlagt i bestemmelser, der er fastlagt inden for de rammer og grænser og på de betingelser, som er fastsat i traktaterne.«
6.
Ifølge artikel 3 udøver Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (herefter »Kontoret«) de undersøgelsesbeføjelser, der er givet det i fuld uafhængighed.
Forordning nr. 1073/1999
7.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (EFT L 136, s. 1) er udstedt med hjemmel i artikel 280 EF. Denne forordnings artikel 1, stk. 1, lyder således:
»Med henblik på at styrke bekæmpelsen af svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser, udøver Det [Kontoret], oprettet ved [...] beslutning 352/1999 [...] de undersøgelsesbeføjelser, der er tillagt Kommissionen ved fællesskabslovgivningen og de gældende aftaler på området.«
8.
Forordningens artikel 4 omhandler administrative undersøgelser inden for institutioner, organer, kontorer og agenturer. I stk. 1 hedder det, at »De interne undersøgelser foretages under overholdelse af bestemmelserne i traktaterne, særlig protokollen vedrørende [...] privilegier og immuniteter, [...] og på de betingelser og særlige vilkår, der er fastsat i nærværende forordning og i beslutninger, som hver enkel institution, organ, kontor og agentur vedtager [...].«
9.
Artikel 4, stk. 2 lyder således:
»Forudsat at de i stk. 1 nævnte bestemmelser er opfyldt, gælder følgende:
-    Kontoret skal uden varsel og omgående have adgang til alle oplysninger, som institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne er i besiddelse af, og til disses lokaler. Kontoret skal have beføjelse til at kontrollere institutionernes, organernes, kontorernes og agenturernes regnskaber. Kontoret skal kunne tage kopi og få udskrifter af alle dokumenter og af indholdet af enhver databærer, som institutionerne, organerne, kontorerneog agenturerne er i besiddelse af, og om fornødent sikre sig disse dokumenter eller oplysninger for at undgå enhver risiko for deres forsvinden.
[...]«
10.
Artikel 4, stk. 4 bestemmer følgende:
»Institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne underrettes, når kontorets ansatte foretager en undersøgelse af deres lokaler, og når de får adgang til dokumenter eller anmoder om oplysninger, som disse institutioner, organer, kontorer og agenturer er i besiddelse af.«
11.
Artikel 4, stk. 6, er affattet således:
»Uanset bestemmelserne i traktaterne, særlig protokollen vedrørende [...] privilegier og immuniteter [...], omfatter den beslutning, som de enkelte institutioner, organer, kontorer og agenturer træffer, jf. stk. 1, især regler om:
a)    den forpligtelse, som medlemmerne af [...] institutionerne og organerne [...] har til at samarbejde med og afgive oplysninger til kontorets ansatte
b)    de procedurer, som kontorets ansatte skal følge ved gennemførelsen af de interne undersøgelser, og sikringen af rettighederne for de personer, der er berørt af en intern undersøgelse.«
Den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen
12.
Den 25. maj 1999 indgik Parlamentet, Rådet og Kommissionen en aftale om interne undersøgelser, der foretages af Kontoret (EFT L 136, s. 15).
13.
Ifølge denne aftales punkt 1 er de institutioner, som har undertegnet den, enige om »at vedtage en fælles ordning, der omfatter de gennemførelsesforanstaltninger, der er nødvendige for at fremme en hensigtsmæssig afvikling af de interne undersøgelser, der foretages af Kontoret«.
14.
De er ligeledes enige om »at fastsætte en [fælles ordning] og omgående lade den finde anvendelse gennem vedtagelse af en intern afgørelse i overensstemmelse med den model, der er knyttet som bilag til nærværende aftale, og kun at afvige fra ordningen, såfremt særlige interne omstændigheder gør det teknisk nødvendigt« (aftalens punkt 2).
15.
Standardaftalen i bilaget til denne aftale er blevet gennemført af Rådet og Kommissionen henholdsvis den 25. maj (EFT L 149, s. 36) og den 2. juni 1999(EFT L 149, s. 57). Den 18. november 1999 har Parlamentet truffet afgørelse om en ændring af forretningsordenen som følge af den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 vedrørende interne undersøgelser, som foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Den omtvistede afgørelse
16.
Ved den omtvistede afgørelse indsættes i Parlamentets forretningsorden (EFT 1999, L 202, s. 1) en artikel 9a om »Interne undersøgelser, der foretages af [Kontoret]«, der lyder således:
»Den i den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 om de interne undersøgelser, der foretages af Kontoret, indeholdte fælles ordning med de nødvendige foranstaltninger til fremme af en hensigtsmæssig afvikling af de undersøgelser, der foretages af Kontoret, finder anvendelse i Parlamentet i overensstemmelse med Parlamentets afgørelse, der er vedføjet som bilag til forretningsordenen.«
17.
Den omtvistede afgørelse indeholder også godkendelse af Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for de interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet til skade for Fællesskabernes interesser (herefter »Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser«), som gengiver standardafgørelsen i bilaget til den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 med de tekniske tilpasninger, der er nødvendige for dens anvendelse i Parlamentet.
18.
Denne bestemmelses artikel 1, andet afsnit, lyder således:
»Med forbehold af de relevante bestemmelser i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber, særlig protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter og gennemførelsesbestemmelserne hertil, samarbejder medlemmerne i fuld udstrækning med Kontoret.«
19.
Samme afgørelses artikel 2, stk. 4, lyder således:
»Medlemmer, som får kendskab til forhold som omhandlet i stk. 1 [kendskab til forhold, der lader formode, at der kunne foreligge tilfælde af svig, bestikkelse eller enhver anden form for ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabernes interesser, eller alvorlige forhold i forbindelse med udøvelsen af arbejdsmæssige aktiviteter, der kan indebære manglende opfyldelse af Fællesskabernes tjenestemænds og ansattes forpligtelser, eller de forpligtelser, der påhviler ansatte, der ikke er omfattet af vedtægten, og som bør forfølges administrativt og i givet fald strafferetligt], underretter Europa-Parlamentets formand eller, såfremt de finder det hensigtsmæssigt, Kontoret direkte.«
20.
Artikel 4 bestemmer, at »bestemmelserne vedrørende medlemsstaternes parlamentariske immunitet og ret til at nægte at vidne berøres ikke heraf«.
21.
Artikel 5 lyder således:
»Hvis det fremgår, at et medlem [...] kan være personligt involveret, skal den pågældende underrettes hurtigt, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen. Under alle omstændigheder kan der ikke drages konklusioner, som ved navns nævnelse berører et medlem [...] ved undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham.
I tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelse af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retlig myndighed, kan forpligtelsen til at give medlemmet [...] lejlighed til at udtale sig udsættes til senere i forståelse med [...] formanden [...].«
Retsforhandlinger
22.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. januar 2000 har W. Rothley og 70 andre medlemmer af Parlamentet (herefter »sagsøgerne«) i henhold til artikel 230, stk. 4, anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.
23.
Ved særskilt dokument registreret på Rettens Justitskontor samme dag har de ligeledes i henhold til artikel 242 EF fremsat begæring om udsættelse af gennemførelsen af den anfægtede afgørelse, indtil hovedsagen er afgjort.
24.
Den 9. februar 2000 har Parlamentet afgivet indlæg om begæringen om foreløbige forholdsregler.
25.
Rådet og Kommissionen har ved skrivelser af henholdsvis den 4. og den 10. februar 2000 fremsat begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for sagsøgtes påstande i sagen om foreløbige forholdsregler.
26.
Disse begæringer om intervention er blevet forkyndt for parterne i henhold til artikel 116, stk. 1, i Rettens procesreglement.
27.
Ved kendelse af 7. februar 2000 har Rettens præsident tilladt Rådet at intervenere og har opfordret det til at afgive indlæg under den mundtlige forhandling.
28.
Under den mundtlige forhandling, som fandt sted den 10. februar 2000, har Retten tilladt Kommissionen at intervenere. Den har ligeledes stillet en række spørgsmål til Kontorets direktør, som var blevet opfordret til at møde.
29.
Ved afslutningen af den mundtlige forhandling blev parterne opfordret af Retten til at overveje et forlig i sagen om foreløbige forholdsregler. Da Parlamentets befuldmægtigede ikke havde den nødvendige fuldmagt hertil, blev der givetParlamentet en frist for at muliggøre en aftale mellem parterne ved et udtrykkeligt tilsagn fra de myndigheder, der var bemyndiget til at forpligte denne institution, som i det væsentlige bestod i, at der ikke blev tilladt nogen undersøgelse udført af Kontorets ansatte på et medlems kontor i hans fravær eller uden dennes forudgående samtykke.
30.
I svarskrivelsen af 23. februar 2000 henviste Parlamentet til en skrivelse fra dettes formand af 18. februar 2000 og til en skrivelse, som formanden for Udvalget om Konstitutionelle Anliggende havde rettet til hende.
31.
Den ovennævnte skrivelse fra Parlamentets formand indeholder bl.a. følgende passus:
»Under retsmødet den 11. februar 2000 i sag T-17/00 R, Rothley m.fl. mod Europa-Parlamentet, har De med henblik på et forlig i sagen foreslået, at Europa-Parlamentet vedtager en erklæring gående ud på, at Parlamentet kun bemyndiger Kontoret [...] til at skaffe sig adgang til medlemmernes kontorer med deres udtrykkelige samtykke.
Med denne skrivelse tillader jeg mig for alle tilfældes skyld at bekræfte Europa-Parlamentets befuldmægtigedes stillingtagen hertil under sagens behandling.«
32.
Ved skrivelse af 2. marts 2000 fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger om Parlamentets svar.
33.
Den 7. marts 2000 blev Parlamentet anmodet om gennem sin formand klart at tilkendegive, om det var parat til at forpligte sig til, såfremt Kontoret havde til hensigt at træffe en foranstaltning over for medlemmer, straks at underrette de pågældende medlemmer herom, at nægte Kontoret adgang til medlemmernes kontorer i deres fravær og at garantere, at Kontoret kun kan få adgang til medlemmernes kontorer med deres samtykke.
34.
Ved skrivelse af 22. marts 2000 svarede Parlamentet Retten, at »under sit møde af 16. marts 2000 har de politiske gruppers formænds konference, som fik sagen forelagt af formanden, behandlet anmodningen og er nået til det resultat, at et nyt svar fra Parlamentet ikke var nødvendigt«, og at »efter formandskonferencens opfattelse har formanden givet et klart svar på Rettens anmodning i sin skrivelse af 18. februar 2000, da hun bekræftede Europa-Parlamentets befuldmægtigedes synspunkter under sagens behandling«.
35.
Samme dag fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger om Parlamentets svar. Da sagsøgerne var af den opfattelse, at deres rettigheder ikke blev tilstrækkeligt beskyttet ved Parlamentets erklæringer, fastholdt de deres begæring om foreløbige forholdsregler og nedlagde subsidiært påstand om, at Retten foreskriver de foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 243 EF gående ud på, dels at der pålægges Parlamentet en forpligtelse til, såfremt en forholdsregel truffet afKontoret over for medlemmer af Parlamentet er umiddelbart forestående, straks at underrette disse, og dels at det forbydes Parlamentet at give Kontoret adgang til Parlamentets medlemmers kontorer i deres fravær eller uden deres samtykke.
Retlige omstændigheder
36.
I henhold til artikel 242 EF og 243 EF sammenholdt med artikel 4 i afgørelse 88/591/EKSF, EØF, Euratom af 24. oktober 1988 om oprettelse af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans (EFT L 319, s. 1), som ændret ved Rådets afgørelse 93/350/Euratom, EKSF, EØF af 8. juni 1993 (EFT L 144, s. 21) kan retten, hvis den skønner, at forholdene kræver det, udsætte gennemførelsen af den anfægtede retsakt eller foreskrive de nødvendige foreløbige forholdsregler.
37.
Procesreglementets artikel 104, stk. 2 bestemmer, at begæringer om foreløbige forholdsregler skal angive de omstændigheder, der medfører udsættelighed, og de faktiske og retlige grunde til, at den begærede foreløbige forholdsregel umiddelbart forekommer berettiget (fumus boni juris). Disse betingelser er kumulative, således at en begæring om udsættelse af gennemførelsen ikke kan tages til følge, når en af dem ikke er opfyldt (kendelse afsagt af Rettens præsident den 30. juni 1999, sag T-70/99 R, Alpharma mod Rådet, Sml. II, s. 2027, præmis 42). Fællesskabets retsinstanser foretager i givet fald også en afvejning af de berørte interesser (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 29. juni 1999, sag C-107/99 R, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4011, præmis 59; kendelse afsagt af Rettens præsident den 25. november 1999, sag T-222/99 R, Martinez og de Gaulle mod Parlamentet, Sml. II, s. 3397, præmis 22).
Formaliteten
Parternes argumenter
38.
Parlamentet er af den opfattelse, at begæringen om foreløbige forholdsregler må afvises, når det er åbenbart, at det søgsmål, som den er baseret på, åbenbart må afvises.
39.
For det første er sagsøgerne ikke umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse. Dels gør den ikke direkte indgreb i medlemmernes rettigheder, da et sådant indgreb kun kan ske ved gennemførelsen af præcise foranstaltninger. Dels er sagsøgerne ikke individuelt berørt af den anfægtede afgørelse, fordi den ikke blot berører de nuværende, men også de fremtidig valgte medlemmer af Parlamentet. Desuden betyder den omstændighed, at det er muligt at identificere de personer, som foranstaltningen kan anvendes på, ikke, at de er individuelt berørt af den anfægtede retsakt. I dette tilfælde er medlemmerne kun teoretisk berørt, så længe Kontoret ikke har foretaget en konkret undersøgelse.
40.
For det andet er Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for de interne undersøgelser en intern afgørelse truffet af Parlamentet i henhold til artikel 199 EF om dets medlemmers adfærd og skaber ikke retsvirkninger i forhold til tredjemænd. I det omfang den anfægtede afgørelse ikke går ud over rammerne for Parlamentets interne organisation, kan den ikke være genstand for en legalitetsprøvelse i henhold til artikel 230, stk. 1, EF (Domstolens kendelse af 4.6.1986, sag 78/85, De Europæiske Højrepartiers Gruppe mod Parlamentet, Sml. s. 1753, og af 22.5.1990, sag C-68/90, Blot et Front National mod Parlamentet, Sml. I, s. 2101).
41.
Den nye artikel 9a i Parlamentets forretningsorden og Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser indeholder regler om medlemmernes stilling som medlemmer af Parlamentet og er udtryk for en forpligtelse til at samarbejde i bekæmpelsen af svig, der følger af denne stilling, dog under udtrykkelig overholdelse af de relevante bestemmelser i traktaten, den parlamentariske immunitet og medlemmernes ret til at nægte at vidne. Desuden gør den anfægtede afgørelse hverken umiddelbart eller individuelt indgreb i medlemmernes mulighed for at udøve deres mandat (kendelsen i sagen Martinez og de Gaulle mod Parlamentet, præmis 67).
42.
Endelig er det Parlamentets opfattelse, at sagsøgerne i virkeligheden søger at rejse spørgsmålet om en intern retsakts forenelighed med retsregler af højere rang, skønt der ikke findes noget retsmiddel i et sådant tilfælde.
43.
Sagsøgerne er af den opfattelse, at det søgsmål, som begæringen om foreløbige forholdsregler er baseret på, kan antages til realitetsbehandling, fordi de i henhold til artikel 230, stk. 4, EF, er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse.
Rettens bemærkninger
44.
I henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 1, andet afsnit, kan en begæring om foreløbige forholdsregler kun antages til realitetsbehandling, hvis den hidrører fra en part i en sag, som verserer for Retten. Denne regel er ikke blot en formalitet, men forudsætter, at hovedsagen, som begæringen om foreløbige forholdsregler er knyttet til, faktisk kan behandles af Retten.
45.
Efter fast retspraksis bør spørgsmålet, om hovedsagen kan antages til realitetsbehandling, som hovedregel ikke behandles under en sag om foreløbige forholdsregler, da afgørelsen i hovedsagen herved kan foregribes. Når det imidlertid, som tilfældet er i denne sag, gøres gældende, at begæringen om foreløbige forholdsregler udspringer af en hovedsag, som åbenbart må afvises, kan det være nødvendigt, at der fremlægges omstændigheder, som godtgør, at hovedsagen ud fra en umiddelbar betragtning alligevel kan antages til realitetsbehandling (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 16.10.1986, sag 221/86 R, De Europæiske Højrepartiers Gruppe og Front National modParlamentet, Sml. s. 2969, præmis 19, og af 27.1.1988, sag 376/87 R, Distrivet mod Rådet, Sml. s. 209, præmis 21; kendelse i sagen Martinez og de Gaulle mod Parlamentet, præmis 60).
46.
Artikel 230, stk. 1, EF, bestemmer, at Domstolen bl.a. prøver lovligheden af retsakter vedtaget af Parlamentet, der skal have retsvirkning over for tredjemand. Denne bestemmelse har til formål at gøre det muligt at give det mulighed for, at Fællesskabets retsinstanser prøver retsakter, som Parlamentet vedtager inden for rammerne af EF-traktaten, og som kan gribe ind i medlemsstaternes eller andre institutioners kompetence eller overskride de grænser, som er sat for Parlamentets kompetence (Domstolens dom af 23.4.1986, sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, Sml. s. 1339, præmis 25). Derimod kan der ikke anlægges annullationssøgsmål til prøvelse af retsakter, der udelukkende vedrører den interne tilrettelæggelse af Parlamentets arbejde (kendelserne i sagerne De Europæiske Højrepartiers Gruppe mod Parlamentet, præmis 11, Blot og Front National mod Parlamentet, præmis 11, og Domstolens dom af 23.3.1993, sag C-314/91, Weber mod Parlamentet, Sml. I, s. 1093, præmis 9). Til denne kategori hører de parlamentsakter, der enten ikke har retsvirkning, eller som kun har retsvirkning inden for Parlamentet for så vidt angår den interne tilrettelæggelse af dettes arbejde, og som kan prøves ved de procedurer, der er fastsat i Parlamentets forretningsorden (dommen i sagen Weber mod Parlamentet, præmis 10).
47.
Under hovedsagen i dette tilfælde anfægtes lovligheden af Parlamentets afgørelse af 18. november 1999 om ændring af dets forretningsorden som følge af den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999.
48.
Indledningsvis bemærkes, at den anfægtede afgørelse er truffet af flertallet af de medlemmer, som Parlamentet består af, og følgelig må anses for en retsakt for Parlamentet selv (jf. analogt dommen Les Verts mod Parlamentet, præmis 20).
49.
Det skal dernæst undersøges, om den kan skabe retsvirkninger, der går ud over rammerne for den interne tilrettelæggelse af institutionens arbejde.
50.
Hertil bemærkes, at der ved den anfægtede afgørelse dels foretages en ændring af Parlamentets forretningsorden ved indsættelse af en artikel 9a om interne undersøgelser, der foretages af Kontoret, og dels sker en godkendelse af Parlamentets afgørelse om en betingelse om nærmere vilkår for de interne undersøgelser. Den femte betragtning til den sidstnævnte afgørelse og fem af dens otte artikler henviser udtrykkeligt til medlemmerne som indehavere af rettigheder og bærere af forpligtelser, herunder forpligtelserne til at samarbejde fuldt ud med Kontoret (artikel 1) og til at give oplysninger (artikel 2). Den anfægtede afgørelse skaber derfor retsvirkninger i forhold til medlemmerne, som ikke henhører under udøvelsen af det parlamentariske mandat eller de politiske aktiviteter i tilknytning hertil.
51.
Desuden bemærkes, at Domstolen har fastslået, at formålet med en fællesskabsinstitutions forretningsorden er at sikre en hensigtsmæssig forretningsgang inden for institutionen, og at de regler, som den indeholder, navnlig vedrørende fremgangsmåden i forbindelse med forhandlinger og afgørelser, således i det væsentlige skal sikre et teknisk set hensigtsmæssigt forhandlingsforløb, hvorved der fuldt ud tages hensyn til de beføjelser, som tilkommer de enkelte medlemmer af institutionen (Domstolens dom af 7.5.1991, sag C-69/81, Nakajima mod Rådet, Sml. I, s. 2069, præmis 49). I denne forstand har den anfægtede afgørelse som sit endelige formål at fremme en hensigtsmæssig afvikling af de interne undersøgelser, som Kontoret måtte føre i Parlamentet.
52.
Imidlertid kan det, selv i betragtning af denne retspraksis og i anerkendelse af, at den anfægtede afgørelse har til formål at fremme en hensigtsmæssig afvikling af de interne undersøgelser, Kontoret fører i Parlamentet, ikke udelukkes, at den må ses som en foranstaltning, der har retsvirkninger, som går ud over rammerne for den blotte interne tilrettelæggelse af Parlamentets arbejde. Sådanne undersøgelser, som nu kan foretages over for Parlamentets medlemmer efter den anfægtede afgørelses ikrafttræden, kunne gøre indgreb i den immunitet, hver enkelt af dem nyder. Som det tillige bestemmes i artikel 10, stk. 2 i forordning nr. 1073/1999, kan de oplysninger, som indsamles i forbindelse med interne undersøgelser, af Kontorets direktør fremsendes til de retslige myndigheder i den berørte medlemsstat, som, når der er tale om et medlem af Parlamentet, kan anmode om, at dennes immunitet ophæves.
53.
Hvad angår spørgsmålet, om den anfægtede afgørelse berører sagsøgerne umiddelbart og individuelt efter betingelserne i artikel 230, stk. 4, EF, bemærkes for det første, at det ikke kan udelukkes, at bestemmelserne i protokollen om privilegier og immuniteter har pålagt Parlamentet en forpligtelse til at tage specielt hensyn såvel til medlemmernes særlige situation og deres specielle interesser som til, at de udøver deres virksomhed i fuld uafhængighed. På dette punkt må det fremhæves, at tvisten mellem parterne om den parlamentariske immunitets omfang er et spørgsmål, der hører til behandlingen af sagens realitet, og at Retten under behandlingen af begæringen om foreløbige forholdsregler ikke kan tage hensyn hertil ved afgørelsen heraf, om begæringen kan antages til realitetsbehandling. Desuden kan det heller ikke udelukkes, at sagsøgerne hører til en lukket personkreds, som udgøres af samtlige de medlemmer, Parlamentet i øjeblikket består af, og som den anfægtede afgørelse individuelt pålægger forpligtelser til at samarbejde med Kontoret og give oplysninger til Parlamentets formand eller direkte til Kontoret. Med hensyn til forpligtelsen til at give oplysninger bestemmer artikel 2, stk. 4, i Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser således, at »medlemmer, som får kendskab til forhold, som omhandlet i stk. 1, underretter Europa-Parlamentets formand eller, såfremt de finder det hensigtsmæssigt, Kontoret direkte«. For det andet følger de forpligtelser til at give oplysninger og til at samarbejde, som påhviler medlemmerne, direkte af den anfægtede afgørelse.
54.
Tungtvejende omstændigheder giver derfor grundlag for at anse det for muligt, at hovedsagen kan antages til realitetsbehandling. Herved må Domstolens praksis tages i betragtning, hvorefter Det Europæiske Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten, og at der ved denne traktat er indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere legaliteten af institutionernes retsakter (dom i sagerne Les Verts mod Parlamentet, præmis 23, og Weber mod Parlamentet, præmis 8; Domstolens dom af 22.10.1987, sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199, præmis 16, og Domstolens kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 IMM, Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365, præmis 16).
55.
Følgelig kan denne begæring om foreløbige forholdsregler antages til realitetsbehandling.
Fumus boni juris
Parternes argumenter
56.
Som anbringender, der umiddelbart berettiger_at gennemførelsen af den anfægtede afgørelse udsættes, har sagsøgerne fremført fem anbringende, for det første tilsidesættelse af væsentlige formkrav, for det andet tilsidesættelse af princippet om fri udøvelse af mandatet, for det tredje krænkelse af den immunitet, som Parlamentets medlemmer nyder, for det fjerde krænkelse af retten til parlamentarisk undersøgelse og for det femte, at afgørelsen om oprettelse af Kontoret og forordning nr. 1073/1999 er ulovlige.
57.
For det første er proceduren for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse behæftet med en mangel. På trods af anmodningen fra en politisk gruppe om at forelægge betænkningen med forslaget om ændring af Parlamentets forretningsorden og udkastet til afgørelse i bilaget dertil til Udvalget om Konstitutionelle Anliggender, og på trods af, at plenarforsamlingen forkastede forslaget til ændring af forretningsordenen, besluttede formandskonferencen, at »bekræfte« denne betænknings forelæggelse for Udvalget om Konstitutionelle Anliggender. Da forretningsordenens artikel 24 ikke giver formandskonferencen en sådan kompetence, er denne forelæggelse retsstridig.
58.
For det andet har sagsøgerne gjort gældende, at Kontorets undersøgelsesbeføjelser samt de adfærdsregler, der er pålagt medlemmerne, er i strid med princippet om fri udøvelse af mandatet, som er garanteret ved artikel 4, stk. 1 i akten om almindelige direkte valg af repræsentanterne i forsamlingen (EFT 1976 L 278, s. 5) med senere ændringer og ved artikel 2 og 9 i Parlamentets forretningsorden. Dette - forfatningsretlige - princip garanterer medlemmernes uafhængighed og har til formål at undgå, at de under udøvelsen af deres virksomhed pålægges eventuelle hindringer, begrænsninger eller pression fra bl.a. den udøvende magts side.
59.
Det er i strid med dette princip, at Kontorets undersøgelsesbeføjelser udvides til at omfatte medlemmernes udøvelse af deres virksomhed. Kontoret har nemlig uden forudgående underretning og straks adgang til enhver oplysning, som er i medlemmernes besiddelse, samt til deres lokaler, kan tage kopi af og få uddrag af ethvert dokument og indholdet af enhver elektronisk oplysning, som medlemmerne er i besiddelse af, og er bemyndiget til at beslaglægge disse dokumenter og oplysninger. Desuden definerer den anfægtede afgørelse ikke tilstrækkeligt klart betingelserne for udøvelse af Kontorets beføjelser til at gribe ind. Det er i strid med bestemmelser i artikel 4, stk. 1, 2 og 6 og artikel 6, stk. 4 i forordning nr. 1073/1999, at den anfægtede afgørelse på ingen måde præciserer de betingelser, nærmere bestemmelser og fremgangsmåder, som Kontorets ansatte skal overholde, når de foretager interne undersøgelser.
60.
Den omstændighed, at Kontoret har beføjelse til at indlede en undersøgelse alene på grundlag af en blot uregelmæssighed eller anomali, som kan gøres til genstand for disciplinærforfølgning, er i strid med proportionalitetsprincippet. Det er ligeledes uforholdsmæssigt, at Kontoret har mulighed for at gøre brud af beføjelser til at foretage ransagning og beslaglæggelse på grund af en begyndende mistanke om en finansiel delit eller en anden uregelmæssighed begået i Parlamentet. Kontoret er end ikke underlagt nogen betingelse om, at der skal foreligge en retsafgørelse om, at ransagningen eller beslaglæggelsen skal foretages, og det kan til enhver tid, uden at medlemmerne underrettes herom, skaffe sig adgang til de lokaler, hvor de arbejder, og sikre sig dokumenter.
61.
Den anfægtede afgørelse er desuden i strid med princippet om fuld udøvelse af mandatet, ved at den pålægger medlemmerne adfærdsregler, navnlig om at give Kontoret oplysninger og samarbejde med det. Navnlig er den oplysningsforpligtelse, der påhviler medlemmerne, helt uforholdsmæssig. I de nationale retsordener er der kun fastsat en forpligtelse til anvendelse i tilfælde af strafbare handlinger. Parlamentets ansatte og medlemmer er imidlertid forpligtet til at underrette Kontoret om »alvorlige forhold«, selv om disse ikke kan give anledning til strafforfølgning. En sådan forpligtelse kan føre til anmeldelser af politiske modstandere og til syvende og sidst skade Parlamentets funktion som helhed.
62.
For det tredje har sagsøgerne gjort gældende, at der med den anfægtede afgørelse ikke tages hensyn til den immunitet, som Parlamentets medlemmer har, således som det fastslås i artikel 10 i protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, som der henvises til i artikel 3, stk. 1 i Parlamentets forretningsorden og i artikel 4, stk. 2 i akten om almindelige direkte valg af repræsentanterne i forsamlingen med senere ændringer. Det følger af bestemmelsens ånd og formål, at den immunitet, der således er givet, generelt skal beskytte Parlamentets medlemmer mod strafforfølgning. Navnlig er artikel 10, stk. 1, litra b) i den nævnte protokol grundlaget for en selvstændig fællesskabsretlig immunitet for Parlamentets medlemmer (jf. i denne forbindelse generaladvokat Darmon's forslag til afgørelse i tilknytning til Domstolens dom af 10.7.19986, sag 149/85, Wybot, Sml. s. 2391, jf. s. 2392, afsnit 8).
63.
Desuden er Kontorets beføjelse til at tage undersøgelsesskridt vedrørende et medlems overtrædelser, som ikke kan strafforfølges, langt mere vidtgående end de beføjelser, som gælder for nationale myndigheder, der skal varetage strafforfølgning over for deres egne parlamentsmedlemmer. De beføjelser, som Kontoret har med hensyn til adgang og beslaglæggelse, er desuden ikke betinget af en dommerkendelse, i modsætning til hvad der kræves i talrige medlemsstater som led i undersøgelser, som anklagemyndigheden eller politiet foretager. Det er dog et almindeligt princip, at det er karakteristisk for enhver retsstat, at der skal være afsagt en dommerkendelse om ransagning og beslaglæggelse, som foretages af de myndigheder, som skal varetage strafforfølgning (med hensyn til undersøgelser, som Kommissionen foretager på konkurrenceområdet, jf. Domstolens dom af 21.9.1989, forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst mod Kommissionen, Sml. s. 2859). Endelig har Kontoret i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 5 et betydeligt skøn, som giver det mulighed for at føre »hemmelige« undersøgelser vedrørende medlemmer af Parlamentet og således gøre indgreb i deres immunitet.
64.
For det fjerde er Kontorets beføjelser og tilsvarende adfærdsregler, som pålægges medlemmerne, i strid med den parlamentariske undersøgelsesret i henhold til artikel 193 EF. Disse beføjelser er desuden uforenelige med de adfærdsregler, som gælder for medlemmer af Parlamentet, som er medlem af et midlertidigt undersøgelsesudvalg, for så vidt de sidstnævnte er forpligtet til ikke at give adgang til fortrolige oplysninger. Desuden kan Kontoret i princippet uden forudgående meddelelse og straks have adgang til dokumenter, som er relevante for det midlertidige undersøgelsesudvalg og beslaglægge dem.
65.
For det femte har sagsøgerne gjort gældende, at afgørelsen om oprettelse af Kontoret og forordning nr. 1073/1999 er retsstridige.
66.
Afgørelsen om oprettelse af Kontoret er ifølge sagsøgerne truffet med en fejlagtig hjemmel. EF-traktatens artikel 162 (nu artikel 218 EF) bestemmer nemlig i stk. 2, at Kommissionen fastsætter sin forretningsorden med henblik på at sikre sine egne og sine tjenestegrenes virksomhed i overensstemmelse med bestemmelserne i traktaten. Oprettelsen af Kontoret går imidlertid ud over tilrettelæggelsen af Kommissionens interne virksomhed. Det fremgår af artikel 3 i afgørelsen om oprettelse af Kontoret og af artikel 12, stk. 3 i forordning nr. 1073/1999, at Kontoret er fuldt uafhængigt. Den omstændighed, at det er umuligt at kontrollere et organ, som Kommissionen har oprettet i kraft af sin interne organisationsbeføjelse, er i strid med retspraksis, hvorefter et underordnet organ ikke kan bemyndiges til at udøve en helt selvstændig administrativ virksomhed, som ikke kan kontrolleres (Domstolens dom af 17.12.1970, sag 25/70, Köster, Sml. s. 1161, præmis 9). Desuden er Kontorets rette status, som er fastsat ved afgørelsen om dets oprettelse, navnlig dets undersøgelsesbeføjelser i forhold til de øvrige fællesskabsinstitutioner og deres medlemmer, uden sammenhæng med Kommissionen interne organisation og afviklingen af dets arbejde.
67.
Ved at oprette Kontoret har Kommissionen retsstridigt delegeret beføjelser, som den ikke selv har /Domstolens dom af 13.6.1958, sag 10/56, Meroni mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 49: original reference, Rec. s. 9, og sag 10/56, Sml. 1954-1964, s. 97: original reference: Rec. s. 51). Den har ikke over for Parlamentet og dets medlemmer nogen kompetence til at udføre »interne administrative undersøgelser« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, andet afsnit i afgørelsen om oprettelse af Kontoret.
68.
I øvrigt har Kommissionen på utilladelig måde delegeret skønsbeføjelser. Kontoret og dets direktør har med hensyn til tilrettelæggelsen og forløbet af interne administrative undersøgelser et skøn, som ikke kan prøves, hvilket bekræftes af artikel 4, 5 og 6 i forordning nr. 1073/1999.
69.
Med hensyn til forordning nr. 1073/1999, som er udstedt i henhold til artikel 280 EF, tillader sagsøgeren, at der træffes de nødvendige foranstaltninger til bekæmpelse af svig med henblik på at yde en effektiv og ligeværdig beskyttelse i medlemsstaterne, men mener, at bestemmelsen ikke omhandler bekæmpelse af svig i Fællesskabet.
70.
Desuden giver denne bestemmelse kun mulighed for at træffe foranstaltninger, der har til formål at forhindre og bekæmpe strafbare handlinger. Forordning nr. 1073/1999 omhandler imidlertid ikke kun forhindring og bekæmpelse af strafbare handlinger, men vedrører også »alvorlige forhold«, der kan indebære en manglende opfyldelse af de forpligtelser, der påhviler Fællesskabets ansatte, og som kan medføre en disciplinærsag eller i givet fald en straffesag, eller manglende opfyldelse af lignende forpligtelser hos medlemmerne af institutionerne (artikel 1, stk. 3).
71.
Parlamentet har bestridt, at der er grundlag for sagsøgernes anbringender.
72.
Med hensyn til anbringendet om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter har Parlamentet anført, at afslaget på en politisk gruppes anmodning om forelæggelse for Udvalget om Konstitutionelle Anliggender ikke er i strid med formandskonferencens beslutning, som blev truffet samme dag, om at forelægge sagen for samme udvalg, da afslaget på anmodningen om forelæggelse skete før den endelige afstemning om ændringen af Parlamentets forretningsorden. Under disse omstændigheder fandt formandskonferencen, at den var bemyndiget til at foretage denne forelæggelse, selv om der ikke er nogen udtrykkelig bestemmelse herom i forretningsordenen, for at fremme proceduren for vedtagelse af den anfægtede afgørelse.
73.
Under alle omstændigheder medfører en overtrædelse af Parlamentets forretningsorden ikke annullation af den anfægtede afgørelse, når bestemmelserne om henvisning til det kompetente udvalg ikke har til formål at sikre beskyttelse af medlemmernes interesser og rettigheder.
74.
Den anfægtede afgørelse gør ikke indgreb i den frie udøvelse af mandatet, den parlamentariske immunitet og den parlamentariske undersøgelsesret.
75.
Med hensyn til de to førstnævnte aspekter har Parlamentet indledningsvis anført, at undersøgelse og forfølgning af overtrædelser inden for institutionen er i dennes egen interesse, og dels at et medlem under udøvelsen af sit mandat ikke har ubegrænset immunitet. Denne immunitet, som er fastslået i artikel 10 i protokollen om privilegier og immuniteter, er en institutionel ret for Parlamentet, som skal sikre dets funktionsdygtighed (Wybot-dommen) og kan ophæves på begæring af de kompetente myndigheder.
76.
I det foreliggende tilfælde beskytter Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for de interne undersøgelser (den femte betragtning og artikel 4) og forordning nr. 1073/1999 (artikel 4, stk. 1, andet afsnit og stk. 6) medlemmerne mod enhver krænkelse af deres parlamentariske rettigheder.
77.
I modsætning til hvad sagsøgerne mener, har Kontoret ikke de beføjelser, som er tillagt anklagemyndigheden eller kriminalpolitiet. Det kan ikke beslaglægge dokumenter hos medlemmerne eller tvinge dem til at afgive vidneforklaring. Det har heller ikke mulighed for at kontrollere bankoverførsler eller aflytte telefonsamtaler. Kontoret har, som det fremgår af den tredje og fjerde betragtning til Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for de interne undersøgelser, alene til opgave at foretage administrative undersøgelser af faktiske forhold, der kan skade Fællesskabets finansielle interesser. Disse indledende undersøgelser kan også rettes mod medlemmer, f.eks. ved kontrol i Parlamentets generalsekretariats tjenestegrene. I særlige tilfælde kan medlemmer påberåbe sig deres immunitet eller retten til at nægte at vidne, såfremt Kontoret påtænker at foretage undersøgelser, der berører dem direkte. Kontoret råder ikke over tvangsmidler til at foretage undersøgelser eller beslaglæggelser over for medlemmer. Såfremt der er mistanker mod medlemmer, er Kontoret forpligtet til at henvende sig til de nationale domstolsmyndigheder, for at der kan foretages en egentlig undersøgelse under anvendelse af deres midler og under overholdelse af proceduren for ophævelse af immunitet.
78.
Der er intet grundlag for at antage, at der består en risiko for angiveri, som sagsøgerne har hævdet. De oplysninger, som Kontoret indsamler, skal behandles fortroligt, og Kontoret er forpligtet til at underrette de berørte herom. Desuden beskytter artikel 2, stk. 4 i Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser specifikt medlemmerne ved at bestemme, at såfremt tjenestemænd får kendskab til strafbare eller ulovlige forhold fra medlemmernes side, skal de underrette Parlamentets formand, men har ikke ret til at henvende sig direkte til Kontoret.
79.
Ligeledes har Parlamentet anført, at sagsøgernes udtalelser om, at den anfægtede afgørelse er i strid med proportionalitetsprincippet, fordi Kontoret ikke kun griberind over for alvorlige overtrædelser, må forkastes. Artikel 280, stk. 1, EF, pålægger Fællesskabet at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser, hvilket omfatter enhver form for indgreb i disse interesser.
80.
Parlamentet er af den opfattelse, at der ikke er gjort indgreb i den parlamentariske undersøgelsesret, bl.a. fordi Kontorets undersøgelsesbeføjelser ikke må være i strid med bestemmelserne i artikel 193 EF.
81.
Ifølge Parlamentet kan der ikke gives sagsøgerne medhold i påstandene om, at det fastslås, at de forskellige retsakter, som denne sag drejer sig om, er retsstridige. For det første er den anfægtede afgørelse truffet i henhold til artikel 199 EF og ikke i henhold til afgørelsen om oprettelse af Kontoret eller i henhold til forordning nr. 1073/1999.
82.
Under alle omstændigheder kan der ifølge Parlamentet ikke rejses tvivl om gyldigheden af afgørelsen om oprettelse af Kontoret. De interne undersøgelser foretages kun i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastlagt inden for de rammer og grænser og på de betingelser, som er fastsat i traktaterne (artikel 2, stk. 1, tredje afsnit i afgørelsen om oprettelse af Kontoret). Artikel 4 i forordning nr. 1073/1999 delegerer disse kompetencer til Kontoret. Afgørelsen om oprettelse af Kontoret har således ifølge artikel 7 først fået virkning fra ikrafttrædelsen af forordning nr. 1073/1999. Denne forordning og godkendelsen af andre undersøgelser foretaget af andre organer og institutioner er grundlaget for Kontorets kompetence.
83.
I øvrigt har Parlamentet anført, at uafhængige eller selvstændige organers udøvelse af fællesskabsinstitutionernes opgaver ikke er fremmed for fællesskabsretten. Kontorets organisationsstruktur er beslægtet med Publikationskontorets, som ligeledes hører til Kommissionen, men som selvstændigt udfører visse opgaver for institutionerne på grundlag af en fælles afgørelse herom (EFT 1969 L 13, s. 19). Da Kontorets beføjelser er givet det i fællesskab af flere institutioner, er det logisk, at det kontrolleres af et overvågningsudvalg, hvis medlemmer udnævnes efter fælles aftale mellem de berørte institutioner.
84.
I takt med hensyn til det anførte om, at forordning nr. 1073/1999 er retsstridigt, er det Parlamentets opfattelse, at anvendelsesområdet for artikel 280, stk. 1, EF også omfatter handlinger, som kun kan give anledning til disciplinærforfølgning. I øvrigt kan det først i løbet af undersøgelserne vise sig, om et indgreb i Fællesskabets finansielle interesser kan give anledning til strafforfølgning. Endelig skal bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter ikke kun ske i medlemsstaterne, men også inden for Fællesskabets institutioner og organer.
Rettens bemærkninger
85.
For at godtgøre, at deres søgsmål i hovedsagen umiddelbart forekommer berettiget, har sagsøgerne anført, at den anfægtede afgørelse, fordi den giver Kontoret mulighed for at foretage interne undersøgelser over for Parlamentets medlemmer, er i strid med den immunitet, som de har i henhold til protokollen om privilegier og immuniteter. For umiddelbart at tage stilling til dette anbringende, som i det væsentlige angår det materielle omfang af den immunitet, som Parlamentets medlemmer har, er det nødvendigt først at præcisere rækkevidden af de bestemmelser, som giver dem denne immunitet, og dernæst at afgøre, om de interne undersøgelser, som Kontoret foretager i Parlamentet over for dets medlemmer, kan gøre indgreb i denne immunitet.
86.
For det første bemærkes, at protokollen om privilegier og immuniteter i kapitel III definerer Europa-Parlamentets medlemmers privilegier og immuniteter. Artikel 9, hvis ordlyd er gengivet i præmis 2 ovenfor, vedrører princippet om Parlamentets medlemmers ansvarsfrihed i den forstand, at de hverken kan eftersøges, tilbageholdes eller retsligt forfølges på grund af meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv.
87.
Som det fremgår af ordlyden af samme protokols artikel 10, som ligeledes citeres ovenfor (præmis 3) beskytter den immunitet, som denne bestemmelse giver Parlamentets medlemmer, dem mod medlemsstaternes myndigheders indgriben over for handlinger udført på deres nationale områder eller på enhver medlemsstats område. Denne immunitets indhold bestemmes enten ved henvisning til forskellige nationale retsordener (artikel 10, litra a)) eller ved fritagelse for enhver form for tilbageholdelse og retsforfølgning (artikel 10, litra b)). Denne bestemmelse giver ikke udtrykkeligt Parlamentets medlemmer immunitet mod indgreb fra fællesskabsinstitutioner eller organer, herunder Kontoret, under mødeperioderne.
88.
For at fastslå rækkevidden af en bestemmelse i fællesskabsretten må der imidlertid tages hensyn til ikke blot dens ordlyd, men også den sammenhæng den indgår i, og dens formål.
89.
Med hensyn til den sammenhæng, som denne bestemmelse indgår i, fremgår det af protokollens artikel 18, stk. 1, at »privilegier, immuniteter og lettelser indrømmes Fællesskabernes tjenestemænd og øvrige ansatte udelukkende i Fællesskabernes interesse«. Desuden er det allerede fastslået, at privilegierne og immuniteterne kun har funktionel karakter, idet de har til formål at undgå, at der opstår hindringer for Fællesskabernes funktioners uafhængighed (kendelsen i Zwartveld-sagen, præmis 19; rettens domme af 19.11.1992, sag T-80/91, Campogrande mod Kommissionen, Sml. II, s. 2459, præmis 42, og af 29.3.1995, sag T-497/93, Hogan mod Domstolen, Sml. II, s. 703, præmis 48). Det følger heraf, at protokollens bestemmelser om Parlamentets medlemmer skal forstås således, at de har til formål at sikre medlemmernes uafhængighed ved udøvelsen af deres hverv og Parlamentets friefunktion (jf. Domstolens dom af 15.9.1981, sag 208/80, Lord Bruce of Donington, Sml. s. 2205, præmis 14).
90.
Med hensyn til formålet med protokollens artikel 10 bemærkes, at denne har til formål at sikre medlemmernes uafhængighed ved at forhindre, at der kan udøves pression over for dem under Parlamentets mødeperioder i form af trusler om arrestation eller strafforfølgning. Den sidstnævnte bestemmelse har følgelig ikke til formål at tillade medlemmerne at undslippe konsekvenserne af deres strafbare handlinger, men har til formål at udsætte tilbageholdelse eller strafforfølgning af dem, så længe Parlamentet har mødeperiode.
91.
Endelig bemærkes, at der ved fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten ligeledes skal tages hensyn til fællesskabsrettens udviklingstrin på det tidspunkt, hvor den pågældende bestemmelse skal anvendes (Domstolens udtalelse af 4.10.1979, udtalelse 1/78, Sml. s. 2871, punkt 44, og Domstolens dom af 17.10.1991, sag C-35/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5073, præmis 9). I denne forbindelse bemærkes, at protokollen om privilegier og immuniteters dom er dateret den 8. april 1965, et tidspunkt, da der endnu ikke fandtes nogen speciel bestemmelse om bekæmpelse af svig og anden ulovlig virksomhed, som skader Fællesskabets finansielle interesser, inden for fællesskabsinstitutionerne.
92.
Det følger af det foregående, at det ikke kan udelukkes, at artikel 10, stk. 1, litra b) kan fortolkes således, at Parlamentets medlemmers immunitet også under mødeperioderne generelt beskytter disse mod visse indgreb fra fællesskabsinstitutioner eller organer, her Kontoret, når disse indgreb kan være indledningen til strafforfølgning for en nationale domstol og kan hindre Parlamentets interne funktion.
93.
For det andet må der tages stilling til, om den anfægtede afgørelse umiddelbart, ved at den godkender Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser, indeholder bestemmelser, der kan garantere, at der ikke vil blive gjort indgreb i medlemmernes immunitet, når disse er genstand for sådanne undersøgelser.
94.
Om dette spørgsmål bemærkes, at det hedder i den femte betragtning til Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser, at undersøgelserne »bør gennemføres under nøje overholdelse af de relevante bestemmelser i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber, særlig protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, gennemførelsesbestemmelserne hertil og vedtægten«. Desuden bestemmer artikel 4, at »bestemmelserne vedrørende medlemmernes parlamentariske immunitet og ret til at nægte at vidne berøres ikke heraf«.
95.
Imidlertid bemærkes, som sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke indeholder nogen speciel garanti for, at medlemmernes rettigheder respekteres, når Kontoret anvender de undersøgelsesbeføjelser, som det har ihenhold til artikel 4 i forordning nr. 1073/1999. Navnlig fremgår det ikke af den anfægtede afgørelse, at Kontorets ansatte er forhindret i at få adgang til medlemmernes kontorer i Parlamentet i deres fravær eller uden deres samtykke for der at opnå visse oplysninger. I denne forbindelse bemærkes, at det navnlig er fremgået under retsmødet, at den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for i sit skriftlige indlæg, og hvorefter Kontoret »ikke kan beslaglægge dokumenter hos medlemmerne«, ikke er blev bekræftet af Kontorets direktør, som er blevet opfordret til at møde i sagen om foreløbige forholdsregler, og som har henvist til bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, første led i forordning nr. 1073/1999. Desuden forekommer sagsøgernes argumentation bestyrket af artikel 5 i Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser (citeret ovenfor, præmis 21), af hvis stk. 1 det fremgår, at et medlem ikke underrettes om, at den pågældende kan være personligt involveret, såfremt der er risiko for, at dette skader undersøgelsen, og hvis stk. 2 bestemmer, at forpligtelsen til at give medlemmet lejlighed til at udsætte sig »kan udsættes til senere i forståelse med ... formanden«.
96.
Under disse omstændigheder kan det ikke udelukkes, at interne undersøgelser, som Kontoret foretager over for medlemmer i Parlamentet, kan gøre indgreb i den immunitet, som de nyder.
97.
Det følger heraf, at anbringendet om krænkelse af immuniteten er væsentligt, og at betingelsen om fumus boni juris således er opfyldt.
Uopsætteligheden og interesseafvejningen
Parternes argumenter
98.
Sagsøgerne har gjort gældende, at udsættelsen af gennemførelsen af den anfægtede afgørelse er nødvendig for at give dem mulighed for at undgå at lide et alvorligt og uopretteligt tab (kendelsen i sagen Martinez og de Gaulle mod Parlamentet, præmis 79). Siden den anfægtede afgørelse trådte i kraft, har de beføjelser til at gribe ind, som Kontoret har i henhold til forordning nr. 1073/1999, og de adfærdsregler, som pålægges medlemmerne ved den anfægtede afgørelse, været en permanent trussel mod medlemmernes status, navnlig mod den frie udøvelse af mandatet og mod immuniteten.
99.
Desuden vil en annullation af den anfægtede afgørelse ikke gøre det muligt at afhjælpe den skade, som de har lidt. I denne forbindelse har de fremhævet, at Kontorets beføjelser til indgriben og de adfærdsregler, som er pålagt medlemmerne, allerede hindre, at Parlamentets arbejde kan forløbe hensigtsmæssigt, gøre indgreb i udøvelsen af deres hverv, navnlig i det tillidsforhold, som de skal kunne have indbyrdes samt over for Parlamentets ansatte og deres medarbejdere.
100.
At bringe indgrebet i medlemmernes status, i udøvelsen af deres mandat og i Parlamentets funktion til ophør må foreløbig have forrang for det formål at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Følgerne af, at der træffes foreløbige foranstaltninger, navnlig af en udsættelse af gennemførelsen, vil med hensyn til bekæmpelsen af svig på fællesskabsniveau være mindre betydelige end de følger, det vil have for sagsøgerne, hvis der ikke træffes sådanne forholdsregler. Endelig har Parlamentet sine egne kontrolmekanismer (parlamentarisk undersøgelse og oppositionens kontrol af flertallet), som gør det muligt at opdage uregelmæssigheder.
101.
Efter Parlamentets opfattelse er betingelsen om uopsættelighed ikke opfyldt. Sagsøgerne er ikke udsat for en aktuel skade, som en udsættelse ville bringe til ophør. De kan altså afvente, at Kontoret faktisk indleder en undersøgelse og anlægge sag til prøvelse af beslutningen om at gribe ind i Parlamentet, i givet fald ledsaget af en begæring om udsættelse af gennemførelsen. Under alle omstændigheder skal Kontorets undersøgelsesbeføjelser udøves under overholdelse af traktaten, navnlig protokollen om privilegier og immuniteter. Med hensyn til medlemmerne kan Kontoret kun foretage indledende undersøgelser og kan ikke tvinge medlemmerne til at give oplysninger; såfremt det formodes, at et medlem har begået en overtrædelse, er Kontoret forpligtet til at henvende sig til de kompetente nationale domstolsmyndigheder, for at de nødvendige undersøgelser kan blive foretaget.
102.
I øvrigt må en afvejning af medlemmernes interesse i, at deres status beskyttes, og Parlamentets interesse i, at Fællesskabets finansielle interesser beskyttes på lovlig, fuldstændig og ligeværdig måde af Kontoret, falde ud til fordel for Parlamentet.
Rettens bemærkninger
103.
Det fremgår af fast retspraksis, at spørgsmålet, om en begæring om foreløbige forholdsregler er uopsættelig, skal afgøres under hensyn til, om det er nødvendigt at træffe foreløbig afgørelse for at undgå, at der påføres den part, som begærer den foreløbige forholdsregler, et alvorligt og uopretteligt tab. Det er denne, som skal dokumentere ikke at kunne afvente afgørelsen i hovedsagen uden at blive påført en sådan skade (kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 16.7.1999, sag T-143//99 R, Hortiplant mod Kommissionen, Sml. II, s. 2451, præmis 18).
104.
I dette tilfælde er den alvorlige og uoprettelige skade, som sagsøgerne påberåber sig, sammensat af flere elementer.
105.
Det første element i den angivelige skade er risikoen for, at Kontorets ansatte udfører en intern undersøgelse af sagsøgerne, selv om de præcise garantier vedrørende omfanget af de rettigheder, som er tillagt medlemmerne under en sådan undersøgelse, ikke er opfyldt. I denne forbindelse har sagsøgerne under sagens behandling præciseret, at deres rettigheder er tilstrækkelig garanteret, indtilder træffes endelig afgørelse i hovedsagen, hvis Parlamentet giver tilsagn om, såfremt Kontoret påtænker at træffe foranstaltninger mod nogle medlemmer, straks at underrette de pågældende medlemmer herom, at nægte Kontoret adgang til disses kontorer i deres fravær, og at garantere, at Kontoret kunne få adgang til deres kontorer med deres samtykke.
106.
Om den af sagsøgerne nævnte risiko indtræder, afhænger af, om en række faktorer foreligger, bl.a. Kontorets beslutning om at indlede en intern undersøgelse mod en af dem og beslaglæggelse af oplysninger på hans kontor i hans fravær eller uden hans forudgående samtykke.
107.
Hvis Kontorets ansatte imidlertid skulle indlede en intern undersøgelse mod en af sagsøgerne og sikre sig dokumenter eller oplysninger på hans kontor i henhold til artikel 4, stk. 2 i forordning nr. 1073/1999 i hans fravær eller uden først at have opnået hans samtykke, som artikel 5 i Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser synes at tillade i visse tilfælde, kan risikoen for, at der gøres indgreb i hans immunitet som medlem af Parlamentet antages at kunne forudses med en tilstrækkelig grad af sandsynlighed (Domstolens kendelse af 29.6.1993, sag C-280/93 R, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 3667, præmis 32 og 39). Det må nemlig nødvendigvis konstateres, at Parlamentet ikke har fortolket den anfægtede afgørelse således, at den forpligter det til, såfremt Kontoret påtænker en foranstaltning mod medlemmer, straks at underrette de pågældende medlemmer herom, at nægte Kontoret adgang til medlemmernes kontorer i deres fravær og at garantere, at Kontoret kun kan få adgang til medlemmernes kontorer med deres samtykke. Det følger heraf, at udøvelsen af Kontorets beføjelser frembyder risiko for, at der gøres indgreb i den immunitet, som ethvert medlem af Parlamentet nyder. En sådan risikos opståen kan ikke senere afhjælpes ved annullation af den anfægtede afgørelse.
108.
Det andet element i den hævdede skade vedrører reglerne for den adfærd, som sagsøgerne skal iagttage efter den anfægtede afgørelses ikrafttræden. På dette punkt bemærkes blot, at der er risiko for, at de forpligtelser til at samarbejde og give oplysninger, som påhviler sagsøgerne, således som de er fastsat i Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser, kan gøre indgreb i deres parlamentariske immunitet.
109.
I mangel af modstående bestemmelser i den anfægtede afgørelse skal medlemmerne nemlig overholde forpligtelsen til fuldt ud at samarbejde med Kontoret, når dets ansatte udfører interne undersøgelser i Parlamentet. Overholdelse af forpligtelsen til fuldt ud at samarbejde med Kontoret kan altså indebære, at medlemmet skal give adgang til sit kontor og tillade Kontoret at sikre sig dokumenter eller oplysninger for at undgå risikoen for, at de forsvinder, som artikel 4, stk. 2 i forordning nr. 1073/1999 giver det mulighed for.
110.
Med hensyn til forpligtelsen til at underrette Parlamentets formand, eller, såfremt medlemmerne finder det hensigtsmæssigt, Kontoret direkte, kan sagsøgernes overholdelse af denne forpligtelse være indledningen til en intern undersøgelse, som Kontoret udfører mod en af dem. Udøvelsen af Kontorets beføjelser indebærer imidlertid risiko for, at deres gøres indgreb i den parlamentariske immunitet (jf. ovenfor, præmis 107).
111.
Det følger heraf, at betingelsen om uopsættelighed er opfyldt.
112.
På dette trin i sagens behandling påhviler det endnu Retten at foretage en afvejning af på den ene side sagsøgernes interesse i at opnå de begærede foreløbige forholdsregler og på den anden side den interesse, som Parlamentet og de institutioner, som støtter det, har i, at den anfægtede afgørelse opretholdes. Under denne undersøgelse skal det afgøres, om en eventuel annullation af den anfægtede afgørelse ville gøre det muligt at ændre den situation, som retsaktens umiddelbare gennemførelse ville medføre, og omvendt, om udsættelse af retsaktens gennemførelse kan hindre, den senere får fuld virkning, såfremt sagsøgerne ikke får medhold i hovedsagen (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 11.5.1989, forenede sager 76/89 R, 77/89 R og 91/89 R, RTE m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1141, præmis 15, og af Rettens præsident den 21.3.1997, sag T-41/97 R, Antillean Rice Mills mod Rådet, Sml. II, s. 447, præmis 42).
113.
I denne henseende bemærkes, at det ubestrideligt er i Fællesskabets interesse at forhindre og bekæmpe svig og enhver ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som det bestemmes i artikel 280 EF.
114.
Det er imidlertid også i Fællesskabets interesse, at Parlamentets medlemmer kan udøve deres virksomhed med garanti for, at der ikke vil blive gjort indgreb i deres uafhængighed.
115.
For at sikre en foreløbig beskyttelse af sagsøgernes interesser og samtidig bedst muligt beskytte Fællesskabets interesser, må der dels træffes afgørelse om udsættelse af gennemførelsen af artikel 1 og 2 i Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser, for så vidt bestemmelserne heri forpligter sagsøgerne til at samarbejde med Kontoret og at underrettet Parlamentets formand eller Kontoret, og dels må det bestemmes, at Parlamentet er forpligtet til straks at underrette sagsøgerne om enhver umiddelbar forestående foranstaltning fra Kontorets side mod dem og til kun at give Kontorets ansatte adgang til sagsøgernes kontorer med de sidstnævntes samtykke, indtil Domstolen har afsagt endelig dom i hovedsagen.
Af disse grunde
bestemmer
RETTENS PRÆSIDENT
1)    Gennemførelsen af artikel 1 og 2 i Parlamentets afgørelse om betingelser og nærmere vilkår for interne undersøgelser udsættes, for så vidt de forpligter sagsøgerne til at samarbejde med Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig og at underrette Parlamentets formand eller Kontoret.
2)    Parlamentet er forpligtet til straks at underrette sagsøgerne om enhver umiddelbar forestående foranstaltning, som Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig træffer mod dem, og til kun at tillade dette Kontors ansatte adgang til sagsøgernes kontorer med de sidstnævntes samtykke indtil Retten har afsagt en dom i hovedsagen.
3)    Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
Således bestemt i Luxembourg den 2. maj 2000.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitssekretær
Præsident
1:
Processprog: tysk.