62017CC0375
ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. szeptember 27. (
1
)
C‑375/17. sz. ügy
Stanley International Betting Ltd
Stanleybet Malta Ltd
kontra
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
a következők részvételével:
Lottomatica Spa
Lottoitalia Srl
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Letelepedés szabadsága, szolgáltatásnyújtás szabadsága és az uniós jog általános elvei – Lottójáték szervezésére vonatkozó koncesszió – A nemzeti jogalkotó azon döntése, hogy a koncessziót egyetlen gazdasági szereplőnek ítéli oda – Szerződéses érték kiszámítása – Visszavonásról szóló rendelkezés”
1.
„A világ sohasem látott és soha nem is fog látni teljesen tisztességes sorsjátékot.” (
2
)
2.
A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem Olaszország automatizált lottójáték (a továbbiakban: lottójáték) és más fix összegű számjátékok szolgáltatásának működtetésére vonatkozó kizárólagos szerződés valamely gazdasági szereplőnek való odaítélésére irányuló közbeszerzési eljárásról szól. Az olasz bíróságok előtti eljárásban a Stanley International Betting Ltd és a Stanleybet Malta Ltd (a továbbiakban: Stanley társaságok) azokat a nemzeti szabályokat támadták, amelyek lehetővé teszik a releváns olasz hatóságoknak, hogy e tekintetben ajánlati felhívást tegyenek közzé. Ezek a társaságok azt állítják, hogy az ajánlati szerződés rendelkezései révén a nemzeti hatóságok gyakorlatilag akadályt teremtettek, amely a koncessziós szerződésekről szóló 2014/23/EK irányelvbe, (
3
) a Szerződésnek a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezéseibe, és az uniós jog általános elveibe ütköző módon korlátozta a hozzájuk hasonló gazdasági szereplők piacra lépését.
Jogi háttér
Az uniós jog
3.
Az EUMSZ 49. cikk kimondja, hogy tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás.
4.
Az EUMSZ 56. cikk szerint tilos az Európai Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik nem abban a tagállamban letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy.
5.
Az EUMSZ 49. cikk és EUMSZ 56. cikk nem érintik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból különleges elbánást írnak elő a külföldi állampolgárokra nézve (EUMSZ 52. cikk és EUMSZ 62. cikk).
6.
A 2014/23 irányelv szabályokat állapít meg az ajánlatkérő szervek és közszolgáltató ajánlatkérők koncessziós eljárásaira azon koncessziók vonatkozásában, amelyek becsült értéke eléri vagy meghaladja az 5186000 euróban megállapított értékhatárt (az 1. cikk (1) bekezdése és a 8. cikk (1) bekezdése). Az 5. cikk (10) bekezdése értelmében „kizárólagos jog”: „tagállami illetékes hatóság által a Szerződésekkel összhangban lévő törvényi, rendeleti vagy kihirdetett közigazgatási rendelkezés útján megadott jog, melynek hatása egy tevékenység gyakorlásának egy vagy több gazdasági szereplő számára való fenntartása, és amely jelentősen befolyásolja más gazdasági szereplők lehetőségét e tevékenység végzésére”.
7.
A 10. cikk a „Kizárások” cím alá tartozik. Ez a cikk az ajánlatkérő szervek és a közszolgáltató ajánlatkérők által odaítélt koncessziókra alkalmazandó kizárásokat határozza meg. A 10. cikk (9) bekezdése kimondja, hogy az irányelv nem vonatkozik a 92351100‑7 CPV‑kód alá tartozó lottózók szolgáltatásaira irányuló koncessziókra, amelyeket valamely tagállam kizárólagos jog alapján ítél oda valamely gazdasági szereplőnek. (
4
) Az irányelv (35) preambulumbekezdésében e tekintetben az szerepel, hogy „ez az irányelv nem érintheti a tagállamok arra vonatkozó jogát, hogy az uniós joggal összhangban szabadon válasszák meg a szerencsejátékok és fogadások szervezésének és ellenőrzésének módszereit, ideértve például az engedélyezést”. Ki kell zárni ezen irányelv hatálya alól azokat a lottójáték működtetésére vonatkozó koncessziókat, amelyeket valamely tagállam az EUMSZ‑szel összhangban álló, vonatkozó nemzeti törvényi, rendeleti vagy közzétett közigazgatási előírások szerint nem nyilvános eljárás keretében megadott kizárólagos jog alapján ítél oda valamely gazdasági szereplőnek. A kizárást egyrészt az indokolja, hogy az egyetlen gazdasági szereplőnek biztosított kizárólagos jog folytán a versenyeljárás nem alkalmazható, másrészt az, hogy meg kell őrizni a tagállamok lehetőségét a szerencsejáték‑ágazat nemzeti szintű szabályozására, tekintettel a közrend és a társadalmi rend védelmével kapcsolatos kötelezettségeikre”.
8.
Az 51. cikk (1) bekezdése értelmében „a tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2016. április 18‑ig megfeleljenek […]”. Az 54. cikk meghatározza, hogy „az irányelv nem alkalmazandó a 2014. április 17. előtt kiírt vagy odaítélt koncessziók odaítélésére”.
Az olasz jog
9.
A 2014. évi 190. sz. törvény (amelyet a kérdést előterjesztő bíróság 2015. évi stabilitási törvénynek nevez) 1. cikkének (653) bekezdése az Agenzia delle Dogane e dei Monopolira (vám‑ és monopóliumügyi hivatal) ruházta az automatizált lottójáték és más fix összegű számjátékok szolgáltatásának működtetésére vonatkozó kizárólagos koncesszió odaítélésére irányuló közbeszerzési eljárás kiírásának hatáskörét.
A tényállás, az eljárás és az előterjesztett kérdések
10.
Olaszországban a lottójáték működtetésére kétféle típusú koncesszió létezik: (
5
) az egyik a lottószelvények értékesítésére irányuló, kizárólag a viszonteladók részére fenntartott koncesszió, a másik pedig a lottójáték szervezése, ideértve, az előzetes döntéshozatalra utaló végzés megfogalmazása szerint „a sorsolás, a kapcsolatlétesítés és az automatizálás” tevékenységét is. Az olasz kormány a következőképpen összegzi a lottójáték‑szervezési koncesszió hatálya alá tartozó szolgáltatásokat: i. lottószámok sorsolása; ii. számítógépes kapcsolat létesítése a különböző értékesítési pontok között; iii. a megtett tétek ellenőrzése; iv. annak eldöntése, hogy ki nyert; v. a nyeremények kifizetése; vi. adóelőleg levonása; valamint vii. a nyereség és az adóelőleg átutalása az olasz kormány számára. Szerződésének 2016. június 8‑i megszűnéséig a Lottomatica Spa feladata volt a fenti szolgáltatások biztosítása.
11.
A vám‑ és monopóliumügyi hivatal 2015 decemberében hirdetményt tett közzé, amelyben megállapította a következő lényegi feltételeket: i a koncesszió kilenc évre szól, és nem meghosszabbítható; ii. a kiválasztás az összességében gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat feltételén alapul 700 millió eurót kitevő szerződéses értékkel; iii. a nyertes ajánlattevő ezt az árat részletekben fizeti (350 millió euró az odaítéléskor; 250 millió eurónak megfelelő összeg 2016‑ban, a játék szolgáltatásának átvételekor; a fennmaradó részt pedig 2017. április 30‑ig); iv. a nyertes ajánlattevő felhasználhatja a távközlési hálózatot a lottójáték és más fix összegű számjátékok tétjeinek gyűjtésétől eltérő közvetlen vagy közvetett szolgáltatások esetében, feltéve hogy azok a vám‑ és monopóliumügyi hivatal véleménye szerint összeegyeztethetőek a gyűjtéssel; és v. a koncessziós jutalék a begyűjtött összeg 6%‑ának felel meg. (
6
)
12.
A résztvevőknek továbbá bizonyítaniuk kellett a játék szervezésére vagy a játék tétjeinek gyűjtésére vonatkozó, az Európai Gazdasági Térség valamely államában kiállított, érvényes és hatályos engedély alapján szerzett korábbi tapasztalat meglétét.
13.
Az ajánlati felhíváshoz csatolt ajánlattételhez szükséges dokumentáció 5.3. pontja meghatározza a pénzügyi helyzetre vonatkozó követelményeket. A résztvevőknek bizonyítaniuk kellett, hogy egy hároméves időszakban (vagy 2012–2014. vagy 2013–2015. között) legalább 100000000,00 euró összegű forgalmat értek el a játék szervezésével vagy a játék tétjeinek gyűjtésével összefüggésben. A műszaki alkalmasságot illetően, az 5.4. pont a következőket írta elő:
„a)
a 2012 és 2014 közötti hároméves időszak vagy a 2013 és 2015 közötti hároméves időszak utolsó három lezárt pénzügyi évének mindegyikében összesen legalább 350 millió eurónak megfelelő összegű tét gyűjtésére került sor a játékterminálokon folytatott játékokkal összefüggésben. Abban az esetben, ha a pályázó kevesebb, mint három éve, de legalább 18 hónapja működik az ágazatban, a gyűjtött összeg értéke arányos a tényleges gyűjtés időtartamával;
b)
a pályázó rendelkezik az UNI EN ISO 9001:2008 szabványnak megfelelő, vállalatirányítási rendszerre vonatkozó minőségi tanúsítvánnyal a játék működtetésére vagy a játék tétjeinek gyűjtésére vonatkozó, általa végzett tevékenységek tekintetében;
c)
a pályázó rendelkezik az ISO/IEC 27001 szabványnak megfelelő, információbiztonsági irányítási rendszerre vonatkozó tanúsítvánnyal.”
14.
A 12.4. pont előírta, hogy a résztvevők gazdasági ajánlata a szerződéses érték 700 millió euróban meghatározott minimumösszegénél magasabb ajánlatot foglaljon magában; a megemelt összegű ajánlat 3000000,00 euró minimumösszegben tehető meg.
15.
Az ajánlati felhívásokat kísérő szerződéstervezet 22. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a koncessziós időszak végén az érintett szereplő „bármiféle költség felszámítása nélkül, [a vám‑ és monopóliumügyi hivatal] kérelmére az utóbbi szerv részére visszaszolgáltat valamennyi olyan tárgyi és immateriális eszközt, amely a fizikai gyűjtési helyekből álló hálózat részét képezi, valamint átadja az automatizált teljes rendszer tulajdonjogát, beleértve a helyiségeket, a berendezéseket, így a valamennyi gyűjtési helyen található terminált is”.
16.
A szerződéstervezet 30. cikkének (2) bekezdése felsorolta azokat a körülményeket, amelyek a koncesszió visszavonását eredményezhetik. Ezek közé tartoztak a következők:
„h)
[…] bármely olyan bűncselekmény, amellyel összefüggésben bírósági eljárást kezdeményeztek, és amelyet [a vám‑ és monopóliumügyi hivatal] a természete, a súlyossága, a végrehajtási módja és a koncesszióba adott tevékenység tárgyával való kapcsolata miatt olyannak ítél, hogy az kizárja a koncessziójogosult megbízhatóságát, szakértelmét és erkölcsi alkalmasságát […];
[…]
k)
a koncessziójogosult megsérti a szabálytalan, jogsértő és engedély nélküli játék visszaszorítására irányuló szabályozást, és különösen amikor saját maga vagy valamely irányított vagy kapcsolódó, bárhol található társaság révén az olasz állam területén az automatizált lottójátékhoz és más fix árú számjátékhoz hasonló egyéb játékokat az előírt engedély nélkül forgalmaz, vagy az olasz jogrend által tiltott játékokat értékesít”.
17.
A 2016. május 16‑i határozattal a kizárólagos koncessziót egy konzorciumnak (Lottoitalia Srl) ítélték oda, amely része volt a mindenkori szolgáltató (Lottomatica Spa). Az odaítélésről szóló értesítést a GURI 2016. május 20‑i számában tették közzé. Időközben a Stanley társaságok keresetet nyújtottak be a Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazióhoz (Lazio tartomány tartományi közigazgatási bírósága; a továbbiakban: TAR Lazio) a 2015. évi stabilitási törvény 1. cikkének (653) bekezdésének megtámadására, és a vám‑ és monopóliumügyi hivatalnak a lottójáték‑szervezés kizárólagos koncessziójogosultjának kiválasztására irányuló eljárásával kapcsolatos aktusok megsemmisítését kérték. 2016. április 21‑én a TAR Lazio a keresetet elutasította.
18.
Ennek során a TAR Lazio egyebek mellett megállapította, hogy a lottójáték különbözik más játékoktól, mivel az állam viseli az üzleti kockázatot, és két eltérő szakaszról van szó: a játék tippjeinek gyűjtéséről, amelyet 33000 viszonteladó részére ítéltek oda, és lottójáték szervezéséről, amelyet egyetlen koncessziójogosult részére ítéltek oda. A vám‑ és monopóliumügyi hivatal azon döntését illetően, hogy egyszolgáltatós koncessziómodellt választott, nem pedig több koncessziót ítél oda, a TAR Lazio megállapította, hogy ez a határozat két előnnyel jár. Először is, elkerüli, hogy „fő koncessziójogosultra” legyen szükség a különböző lottójáték‑szervezésre jogosult koncessziójogosultak tevékenységének koordinálásához és felügyeletéhez. Másodszor, felmenti a vám‑ és monopóliumügyi hivatalt az egyes jogosultak mulasztásából eredő esetleges felelőssége alól, ami azzal a további előnnyel jár, hogy leveszi az olasz állam válláról e terhet. Habár ennek eredményeképpen az érintett piacon kisebb lett volna a verseny, ez összhangban volt a szerencsejáték‑tevékenység feletti felelős állami ellenőrzéssel.
19.
Emellett a TAR Lazio megállapította, hogy nem kifogásolható a 700 millió euró összegű szerződéses érték megállapítására és a koncessziós jogosultat terhelő gazdasági terheknek az első évre való elhelyezésére vonatkozó választás. A magas összegű szerződéses érték megfelelő és arányos volt. Előzetesen megállapították, hogy legalább tizenöt ágazati piaci szereplő tudja teljesíteni az ajánlattételhez szükséges dokumentáció 5.3. és 5.4. pontjában meghatározott különös követelményeket. Az előző öt évben a 6 milliárd euró éves értékesítési küszöböt mindig elérték, ami a koncessziójogosultnak megközelítőleg 400 millió euró forgalmat jelentett. Logikus módon elvárható, hogy az új koncesszió magasabb összegeket eredményezzen. Ezek a feltételek ezért az ajánlat által előírt szolgáltatás jellege és célkitűzése szempontjából megfelelőek és arányosak voltak. Az a tény, hogy a Lottomatica egy ad hoc pályázati konzorcium képviseletében vett részt a közbeszerzési eljárásban, azt jelzi, hogy nem igaz, hogy a felhívást éppen e társaság igényeire szabták. Ezenfelül a visszavonásról szóló rendelkezés kellően egyértelműen lett megfogalmazva ahhoz, hogy ne lehessen azt állítani, hogy bizonytalansága folytán eltántorítja a jelentkezőket. Végezetül a TAR Lazio úgy vélte, hogy a Stanley társaságok nem hivatkozhatnak a Bíróság Laezza ítéletére, mivel abban egy eltérő tényállás képezte a jogvita tárgyát. (
7
)
20.
A kérdést előterjesztő bírósághoz benyújtott fellebbezésükben a Stanley társaságok azt állították, hogy az ajánlat kizárólagos koncessziómodell alapján történő kiírása ténylegesen kizárja őket (és számos más ágazati szereplőt) a kiválasztási eljárásból, amelyet a Lottomatica, vagy legfeljebb nagyon csekély számú, nagyon nagy méretű és Olaszországban hangsúlyosan jelen lévő szereplő igényeire szabták. A Stanley társaságok azt állítják, hogy eltántorították őket az ajánlattételi folyamatban való részvételtől, valamint, hogy a 2015. évi stabilitási törvény és az ajánlati felhíváshoz kapcsolódó dokumentáció ellentétes az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikkel, az uniós jog általános elveivel és a 2014/23 irányelv rendelkezéseivel. A kérdést előterjesztő bíróság azon a véleményen van, hogy segítené az alapeljárás eldöntésében, ha a Bíróság megválaszolná az alábbi kérdéseket:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni az uniós jogot – különösen a letelepedéshez való jogot és a szolgáltatásnyújtás szabadságát, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az átláthatóságnak, a verseny szabadságának, az arányosságnak és a koherenciának az elvét –, hogy azzal ellentétes a 2015. évi stabilitási törvény 1. cikkének (653) bekezdésében és a kapcsolódó végrehajtási aktusokban foglalthoz hasonló azon szabályozás, amely a lottójáték szolgáltatásával összefüggésben, de más játékokat, így a tippjátékokat és a fogadásokat nem érintve a kizárólagos és egyedül szolgáltatást nyújtó koncessziójogosult modelljének alkalmazását írja elő?
2)
Úgy kell‑e értelmezni az uniós jogot – különösen a letelepedéshez való jogot és a szolgáltatásnyújtás szabadságát, a [2014/23] irányelvet, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az átláthatóságnak, a verseny szabadságának, az arányosságnak és a koherenciának az elvét –, hogy azzal ellentétes az a hirdetmény, amely lényegesen magasabb és igazolatlan szerződéses értéket ír elő a lottójáték koncessziójának odaítélésére vonatkozó ajánlattételhez szükséges dokumentáció 5.3., 5.4., 11., 12.4. és 15.3. pontjában szereplőhöz hasonló jellegű, a gazdasági és pénzügyi kapacitásra, valamint a műszaki és szervezeti alkalmasságra vonatkozó követelményekhez képest?
3)
Úgy kell‑e értelmezni az uniós jogot – különösen a letelepedéshez való jogot és a szolgáltatásnyújtás szabadságát, a [2014/23] irányelvet, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az átláthatóságnak, a verseny szabadságának, az arányosságnak és a koherenciának az elvét –, hogy azzal ellentétes az a szabályozás, amely oly módon írja elő az új koncesszió kedvezményezettjévé válás és a különböző fogadások határon átnyúló szolgáltatása szabadságának folytatólagos gyakorlása közötti, a szerződéstervezet 30. cikkéből következőhöz hasonló jellegű választás kötelezettségét, hogy a közbeszerzési eljárásban az új koncesszió elnyerése érdekében való részvételre vonatkozó döntés a határon átnyúló tevékenység folytatásáról való lemondást vonja maga után, annak ellenére, hogy ez utóbbi tevékenység jogszerűségét a Bíróság már több alkalommal elismerte?”
21.
A Stanley társaságok, a Lottoitalia, a belga, az olasz és a portugál kormány, továbbá az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételt. A 2018. június 6‑i tárgyaláson ugyanezen felek szóban előadták álláspontjukat és feleltek a Bíróság kérdéseire.
Értékelés
Elfogadhatóság
22.
A Lottoitalia és az olasz kormány azt állítja, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzés nyilvánvalóan elfogadhatatlan. A kérdést előterjesztő bíróság egyszerűen a Stanley társaságok által megfogalmazott kérdéseket illesztette be az előzetes döntéshozatalra utaló végzésbe, anélkül, hogy megvizsgálta volna, hogy szükséges‑e a jelen Bíróság döntése ahhoz, hogy a szóban forgó ügyben határozzon. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés nem fejti ki, hogy az ott szereplő kérdésekben említett uniós jogi rendelkezések miért relevánsak. A kérdést előterjesztő bíróság az ott megjelölt uniós jogi rendelkezések és a releváns nemzeti szabályok közötti kapcsolatot sem fejti ki.
23.
Az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az EUMSZ 267. cikkben foglalt eljárás keretében egyedül a jogvitában eljáró és a meghozandó bírósági döntésért felelősséggel tartozó nemzeti bíróság feladata, hogy az ügy sajátosságaira figyelemmel megítélje egyrészt az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szükségességét ítéletének meghozatalához, másrészt a Bíróság elé terjesztett kérdések relevanciáját. Következésképpen, ha a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság főszabály szerint köteles határozatot hozni. (
8
)
24.
Számomra úgy tűnik, hogy bár az előzetes döntéshozatalra utaló végzés kategóriájában nem a legteljesebb és legátfogóbb, elegendő anyagot tartalmaz ahhoz, hogy tanúsítsa, hogy az uniós jog kért értelmezése némileg kapcsolatban áll az alapeljárás tényállásával. Megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által benyújtott anyag kellően részletes volt ahhoz, hogy a belga és a portugál kormány írásbeli észrevételeket nyújtson be. (
9
) Így tehát a kérdést előterjesztő bíróság által leírt ténybeli és jogi háttér elegendő hátteret biztosít a Bíróságnak ahhoz, hogy a feltett kérdésekre érdemi választ tudjon adni. (
10
)
25.
A kérdést előterjesztő bíróság világosan jelezte, hogy az előterjesztett kérdéseket a Stanley társaságok javasolták. Ennek ellenére azt is megjegyzi, hogy ő maga is úgy véli, hogy az említett kérdések egyértelműen relevánsak az alapeljárásbeli jogvita eldöntéséhez. Mivel jelen Bíróságnak a nemzeti bíróság részére hasznos választ kell adnia, amely megkönnyíti az előtte folyamatban lévő jogvita eldöntését, fontolóra kell venni, hogy miként lehetne leginkább pontosan átfogalmazni a feltett kérdéseket. (
11
)
26.
Az ismertetett okokból úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzés elfogadható.
Előzetes megjegyzések
27.
Először is el kell dönteni, milyen fajta szerződésről van szó. Habár a kérdést előterjesztő bíróság nem foglalkozik ezzel a kérdéssel kifejezetten, vélelmezni kell – implicit módon, nem utolsósorban a 2014/23 irányelvre való utalása alapján –, hogy az ajánlati szerződést szolgáltatási koncessziós szerződésnek tekinti. A szolgáltatási koncessziós szerződés meghatározásának fő kritériumai, hogy i. a szolgáltatás ellenszolgáltatása a szolgáltatás hasznosításának joga, vagy önmagában, vagy pénzbeli ellenszolgáltatással együtt, valamint hogy ii. a koncessziójogosult viseli a kérdéses szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó kockázatokat. (
12
) Tekintettel az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben szereplő azon leírásra, hogy a koncessziójogosult milyen módon fog díjazásban részesülni, valamint a TAR Lazio arra irányuló megállapításaira, hogy a koncessziójogosult által elért bevétel az éves forgalomtól függ, számomra úgy tűnik, hogy az ajánlati felhívásban leírt szolgáltatás valóban szolgáltatási koncesszió.
28.
Másodszor, amennyiben a szóban forgó szerződéshez határokon átnyúló érdek fűződik, a szerződést odaítélő és megkötő hatóságoknak „tiszteletben kell tartaniuk általában az EK‑Szerződés alapvető szabályait, így többek között az [EUMSZ 56. cikket], valamint különösen az egyenlő bánásmód elvét és az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmát, valamint az azokból eredő átláthatósági kötelezettséget” (
13
). A Bíróság általában a kérdést előterjesztő bíróságra bízza, hogy meggyőződjön arról, fennáll‑e határokon átnyúló érdek. Ugyanakkor a jelen ügyben elegendő elem áll a Bíróság rendelkezésére annak megállapításához, hogy a szóban forgó közbeszerzési szerződés valóban ilyen érdeket képvisel. Ez pedig az, hogy a Stanley társaságok székhelye az Egyesült Királyságban és Máltán van, valamint hogy objektív szempontok alapján a szerződés értéke, ha vitás is, kellőképpen magas ahhoz, hogy határokon átnyúló jelentőséggel bírjon. (
14
)
29.
Végezetül abban nincs vita, hogy a vám‑ és monopóliumügyi hivatal egy közigazgatási szerv, valamint hogy az ajánlati felhívás a közbeszerzés területéhez tartozik annyiban, hogy egy olyan folyamat részét képezi, amely révén az említett közigazgatási szerv a lottójáték szervezése érdekében szolgáltatásokat „szerez be”. Ebben a kontextusban az állandó ítélkezési gyakorlat az, hogy az „átláthatóság elve” az egyenlő bánásmód elvének következménye. (
15
) Az ilyen eljárásokra vonatkozó szabályok célja, hogy biztosítsa, hogy a közbeszerzési piac versenyalapú, nyitott és jól szabályozott legyen. Én ezek fényében értelmezem a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdésekben az uniós jog általános elveire („a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az átláthatóságnak, a verseny szabadságának, az arányosságnak és a koherenciának az elvére”) történő hivatkozást.
2014/23 irányelv
30.
Az irányelv 2014. április 17‑én lépett hatályba és az ezen időpont után kiírt vagy odaítélt koncessziók odaítélésére alkalmazandó. (
16
) A tagállamok számára rendelkezésre álló átültetési időszak 2016. április 18‑ig tartott. Az ADM 2015. december 17‑én ajánlati felhívást tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában és a GURI 2015. december 21‑i számában. Az ajánlatok benyújtásának határideje2016. március 16. volt. Mindhárom időpont az utáni, hogy a 2014/23 irányelv alkalmazandóvá vált a koncessziókra (2014. április 17.). Magát a koncessziót 2016. május 16‑án ítélték oda: az után, hogy az átültetési határidő lejárt, azonban az előtt, hogy az irányelvet teljeskörűen átültették volna az olasz jogba. (
17
)
31.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata kimondja, hogy az alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást, és véglegesen eldönti, hogy fennáll‑e előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél. Ezzel szemben nem alkalmazandók azon irányelv rendelkezései, amely átültetésének a határideje ezen időpontot követően járt le. (
18
) Ezen ítélkezési gyakorlat azonban olyan körülményekre vonatkozik, amikor a 2004/18/EK irányelv két közbeszerzési irányelvet helyezett hatályon kívül és váltott fel. (
19
) Bár a 2004/18 irányelv 2004. április 30‑án hatályba lépett, a 92/50 irányelv (szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések) és a 93/37 irányelv (építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések) alkalmazandó maradt a 2004/18 irányelv átültetetési határidejéig, 2006. január 31‑ig. (
20
) Ezeket a szabályokat a régi és az új közbeszerzési rendszerre vonatkozó szabályok közötti, gördülékeny átmeneti időszak biztosítása céljából vezették be. (
21
)
32.
A jelen esetben nem ez a helyzet, mivel a 2014/23 irányelv rendelkezéseinek elfogadását megelőzően nem létezett kifejezetten az építési koncessziók odaítélésére vonatkozó uniós szabályozás. (
22
) Ezért úgy tűnik nekem, hogy – az 54. cikk második bekezdésének egyértelmű szövegével összhangban – a 2014/23 irányelv alkalmazható ratione temporis. Ennek oka, hogy (az olasz kormány és a Bizottság érvelésével szemben) az ajánlatkérő szerv akkor választotta ki az általa követendő eljárást és döntötte el véglegesen az ajánlati felhívás közzétételét, amikor a 2014/23 irányelv egyértelműen hatályban volt.
33.
Ugyanakkor továbbra is kérdéses, hogy ez a konkrét szerződés az irányelv tárgyi hatálya alá tartozik‑e. E tekintetben a 2014/23 irányelv 10. cikke (9) bekezdésének megfogalmazása világos és egyértelmű. Mivel a lottójáték szolgáltatási koncessziós szerződésre vonatkozó ajánlat olyan szolgáltatással kapcsolatos (az irányelv 5. cikkének (10) bekezdésében meghatározott (
23
)) „kizárólagos jogra” irányult, amely a közös közbeszerzési szójegyzék kódjai között kifejezetten szerepelt – 92351100‑7 –, ebből az következik, hogy az ajánlat nem tartozott az irányelv rendelkezéseinek hatálya alá. (
24
)
34.
A (35) preambulumbekezdést úgy lehet értelmezni, mintha arra utalna, hogy a mentesülés csak akkor alkalmazandó, ha az érintett tagállam úgy dönt, hogy nem teszi közzé a szerződés odaítélését és nem teszi ki versenynek, élve azzal a jogával, hogy „szabadon [válassza] meg a szerencsejátékok és fogadások szervezésének és ellenőrzésének módszereit […]”, azonban, ha nyilvános eljárásban ítéli oda a szerződést, a mentesülés nem alkalmazandó. (
25
) Azt gondolom, hogy ez egy erőltetett értelmezése lenne egy olyan, tökéletlenül megfogalmazott preambulumbekezdésnek, amely úgysem bír kötelező erővel. (
26
) A preambulumbekezdésben a lényeges szavak szerintem azok, hogy „az EUMSZ‑szel összhangban”. Ezek a szavak azt hangsúlyozzák, hogy az olyan közbeszerzés, amelyhez határokon átnyúló érdek fűződik, mindenképpen a Szerződések és az uniós jogi alapelvek ellenőrzése alatt áll.
35.
Ennek megfelelően az irányelv a jelen ügyben nem alkalmazható.
Az első kérdés
36.
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra szeretne választ kapni, hogy úgy kell‑e értelmezni az uniós jogot, hogy azzal ellentétes az a nemzeti szabály, mint amely jelen ügyben is szerepel, amelynek alapján az illetékes tagállam hatóságai kötelesek ajánlati felhívást kiírni az automatizált lottójáték szolgáltatásának működtetésére vonatkozó koncesszió kizárólagos koncessziójogosult részére történő odaítélésére. A kérdést előterjesztő bíróság ezt a kérdést az alapján teszi fel, hogy más játékokat, így a tippjátékokat és a fogadásokat nem érinti a kizárólagosság; sőt, ezek esetében több szolgáltató is nyújthat szolgáltatást.
37.
Számomra úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérdésében három elem szerepel. Először is, ellentétes‑e az uniós joggal a lottójáték szolgáltatásának működtetésére vonatkozó koncesszió odaítélésére való felhívás? Másodszor, ellentétes‑e az uniós joggal az, hogy az ajánlat kizárólagos koncesszióra irányul? És harmadszor, ellentétes‑e az uniós joggal a kizárólagos modell, tekintettel arra, hogy az olasz állam más fajtájú szerencsejáték‑tevékenységre nem kizárólagos modellt alkalmaz?
38.
A Stanley társaságok azzal érvelnek, hogy a kizárólagos modell az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk szerinti korlátozásnak minősül, amely nyomós közérdek alapján nem igazolható és semmiképpen nem arányos. Emellett azzal érvelnek, hogy többek között a versenyjogból eredő okok indokolják, hogy valamennyi szerencsejáték‑tevékenységet azonos módon kell kezelni. Az olasz kormány és a Lottoitalia nem ért egyet ezzel a véleménnyel, és azzal érvelnek, hogy a szerencsejátékok különböző fajtái igazolhatják az eltérő bánásmódot, és hogy a korlátozást nyomós közérdek igazolja. Az olasz kormány továbbá azt állítja, hogy közigazgatási szabadságával élve választotta a kizárólagos modellt, és ennélfogva nem kell vizsgálni a szerencsejáték‑tevékenységgel kapcsolatos intézkedéseit. A belga és a portugál kormány, valamint a Bizottság azt állítja, hogy a korlátozás – megint csak az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk értelmében véve – a nyomós közérdek alapján arányosnak és igazoltnak tűnik.
39.
Az első elemet illetően – hogy a koncessziós szerződésre vonatkozó ajánlat az uniós joggal ellentétes volt‑e – az a véleményem, hogy egy olyan követelmény, amely szerint valamely leendő lottózóüzemeltetőnek koncessziós szerződéssel kell rendelkeznie, valóban az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadság korlátozásának minősül, azonban ez a korlátozás főszabály szerint egyszerűen igazolható.
40.
Különösen, mivel a ténybeli és jogi elemek alapján a gazdasági szereplő Olaszországban csak közbeszerzési eljárás révén elnyert koncesszió útján nyújthatnak lottójáték‑szervezési szolgáltatásokat ez az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok zavartalan élvezetének jogi akadályát jelenti. Egyszerűbben szólva, a gazdasági szereplőknek ajánlatot kell tenniük egy koncessziós szerződésre, ha továbbra is ugyanolyan szolgáltatásokat kívánnak nyújtani és/vagy ezt tervezik. (
27
) Ezenfelül az, hogy a szóban forgó koncessziós szerződésekben visszavonásra vonatkozó rendelkezés szerepel, amely az üzleti tevékenység folyamatosságát veszélyezteti (függetlenül attól, hogy ezeket a rendelkezéseket a nem megfelelő magatartás vagy a koncesszió szerződés szerinti megszűnése okozza‑e), gazdaságilag szükségképpen előnytelenebbé teszi a gazdasági szereplők által nyújtott szolgáltatást, mint ha a koncessziós szerződés nem lenne az említett szolgáltatás előfeltétele. (
28
)
41.
A második elemet illetően én nem hiszem, hogy automatikusan feltételezhető, hogy valamely kizárólagos koncessziós modell alkalmazásáról szóló döntés önmagában jogellenes korlátozásnak minősülne az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk értelmében. Szerintem inkább úgy tűnik, hogy a kizárólagosság a szolgáltatási koncessziós szerződés pontos rendelkezéseitől függően megerősítheti a közbeszerzési eljárás lefolytatására irányuló – a 2015. évi stabilitási törvény által elfogadott – döntés általános korlátozó hatásait, vagy éppen ellenkezőleg, a korlátozás csökkentheti ezeket a hatásokat. A kérdést előterjesztő bíróság feladata eldönteni, hogy az ajánlatra vonatkozó kizárólagos intézkedéseknek esetleg eltántorító, ösztönző, vagy pedig semleges hatásai vannak‑e, amely a szóban forgó intézkedések arányosságához általában véve hozzájárulnak. Azt javaslom, hogy az említett bíróság ezt objektív kritériumok alapján, ne pedig az egyedi gazdasági szereplők szubjektív értékelése alapján tegye. (
29
)
42.
A modell megválasztásával kapcsolatban fent kifejtett véleményem szükségszerűen azt jelenti, hogy el kell utasítani az olasz kormány azon érvét, miszerint az említett döntés kizárta a rendelkezést az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk szerinti vizsgálat alól. Legalább két másik indok ugyanerre az eredményre enged következtetni. Először is, a Bíróság korábban már kimondta, hogy azokat a szerződéseket, amelyek valamely szerencsejáték‑tevékenységnek csupán egyetlen aspektusára vonatkoznak, ennek ellenére a szerencsejáték‑tevékenységeket vizsgáló ítélkezési gyakorlat alapján kell értékelni, az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk alapján, mivel nem vizsgálhatók az említett általános tevékenységektől függetlenül. (
30
) Másodszor, számomra úgy tűnik, hogy mesterséges lenne elválasztani a szerencsejáték‑tevékenység szervezését magától a szerencsejáték‑tevékenységtől. (
31
)
43.
Véleményem szerint valamely kizárólagos koncessziós modellre vonatkozó közbeszerzési eljárást követő határozat ezért valóban az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk alapján értékelendő. Ennek folytán a modell megválasztására – ami nem kifejezetten mérlegelési jogkörbe tartozik – nem kerülhet sor, kivéve, ha az EUM‑Szerződésben kifejezetten előírt eltérés vagy a nyomós közérdeken alapuló kényszerítő ok igazolható. (
32
) A fentieket a releváns közigazgatási szervnek kell igazolnia. (
33
)
44.
Írásbeli észrevételeiben az olasz kormány több közérdekhez fűződő célra hivatkozik, ideértve a lottójáték szervezésével kapcsolatos bűnözés megelőzését és a szerencsejáték‑tevékenységeknek egy ellenőrzött, csökkentett versenynek kitett körvonalba való csatornázását. A Lottoitalia észrevételei szintén a köz‑ és társadalmi renddel, a fogyasztóvédelemmel és a csalás megelőzésével összefüggő indokokra vonatkoznak. A Stanley társaságok vitatják, hogy ezek a célkitűzések valódiak, és azt állítják, hogy a modell megválasztásának elsődleges indoka a bevétel növelése az olasz államkincstár számára.
45.
A Bíróság az olasz kormány és a Lottoitalia által hivatkozott célok mindegyikéről elismerte, hogy – együttesen és külön‑külön is – nyomós közérdeknek minősülnek a szerencsejáték‑tevékenységgel kapcsolatban. (
34
) Ezzel szemben a bevételek növelése nem olyan cél, amely alkalmas lehetne arra, hogy valamely tagállam szempontjából igazolja a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását, jóllehet mellékesen előnyt jelenthet az érintett kormány számára. (
35
) A közigazgatás hatékonysága (vagy a közigazgatási kényelmetlenség elkerülése) szintén nem minősül nyomós közérdeknek. (
36
) A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a szóban forgó modell megválasztásánál melyik célkitűzést kívánják elérni. (
37
)
46.
Amennyiben az említett bíróság az állapítja meg, hogy az Olaszország által valójában elérni kívánt célkitűzés elsősorban a bevételnövelés vagy más tisztán gazdasági ok, akkor a modellválasztást az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikkel összeegyeztethetetlennek kell tekinteni. Hasonlóképpen, ha a fenti bíróság azt állapítja meg, hogy a döntés elsősorban a közigazgatási hatékonysággal összefüggő okokból, például a lottójáték‑szervezési koncessziók kettős rétegének elkerülése érdekében született (vagyis – amint azt a Stanley társaságok állítják –, ha a vám‑ és monopóliumügyi hivatal a lottójáték‑szervezésre egy kizárólagos szolgáltató helyett több szolgáltatót jelölt volna ki, akkor ki kellett volna jelölnie egy általánosan felelős „fő koncessziójogosultat” (
38
)), akkor a modellválasztást az EUMSZ 49. cikkel és az EUMSZ 56. cikkel hasonlóképpen összeegyeztethetetlennek kellene tekinteni.
47.
Másfelől, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság arra a megállapításra jut, hogy a kizárólagos modell választása valóban megengedett célkitűzésre irányul, akkor meg kell vizsgálnia, hogy a korlátozás arányos‑e. Az említett bíróságnak meg kell bizonyosodnia arról, hogy a korlátozás alkalmas az érintett modellel a kívánt védelmi szinten elérni kívánt célkitűzések megvalósítására, és nem lép túl e célkitűzések eléréséhez szükséges mértéken.
48.
E tekintetben, habár a tagállamok tág mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, hogy „saját értékrendjüknek megfelelően” és a tagállamok közt fennálló „erkölcsi, vallási és kulturális jellegű különbségek” alapján meghatározzák, hogy mire van szükség ahhoz, hogy a nyomós közérdekhez fűződő célt elérjék, (
39
) az érintett olasz hatóságok kötelesek a kérdést előterjesztő bíróság számára minden olyan információt rendelkezésre bocsátani, amelyek alapján e bíróság megbizonyosodhat arról, hogy az említett intézkedés valóban megfelel az arányosság elvéből eredő követelményeknek. (
40
) Például korábbi előzetes döntéshozatal iránti kérelmeknél a Bíróság olyan bizonyítékot említett, amely azt igazolja, hogy a koncessziójogosult „a hatóságok szigorú ellenőrzése alatt” fog állni, vagy a kizárólagos koncesszióra vonatkozó ajánlatot „olyan szabályozási keret bevezetésének kell kísérnie, amely alkalmas annak biztosítására, hogy az említett monopólium jogosultja ténylegesen, koherens és szisztematikus módon követni tudja az ily módon meghatározott célt”. (
41
)
49.
A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében megjegyzi, hogy a TAR Lazio úgy vélte, hogy a kizárólagos modell az érintett piacon csökkentette a versenyt, és ezzel elősegítette a játéktevékenység felelősségteljes felügyeletét. E tekintetben a Bíróság már megállapította, hogy „a szabad és torzulásmentes […] versenynek a szerencsejátékok különleges piacán, azaz több, ugyanazon szerencsejátékot kínáló gazdasági szereplő között történő alkalmazása káros hatással járhat annak folytán, hogy e gazdasági szereplőket arra ösztönözheti, hogy kínálatuk vonzóbbá tétele érdekében találékonyságuk terén versenyezzenek, és ezáltal növeljék a fogyasztók játékra fordított kiadásait, valamint azok függőségének kockázatát” (
42
). Ennek megfelelően a kizárólagos koncessziós modell választása, amennyiben az csökkenti a versenyt, és ezzel elősegíti a lottójáték felelősségteljes felügyeletét, nem ellentétes az uniós joggal.
50.
A kérdést előterjesztő bíróságnak kell eldöntenie, hogy melyek a kizárólagos koncessziós modell választásával ténylegesen elérni kívánt célkitűzések (melyek közül néhányra az olasz kormány hivatkozott), és hogy ezek megengedett célkitűzések‑e, továbbá, hogy a választás e célkitűzésekhez képest valóban arányos és összeegyeztethető‑e. Véleményem szerint a kérdést előterjesztő bíróságnak az arányosság értékelése során – ami, hangsúlyozom, nem ugyanaz, mint hogy melyek a kizárólagos modell választásával elérni kívánt célkitűzések – figyelembe kell vennie a modell segítségével a közigazgatás hatékonyságát illetően elért eredményeket is. Figyelembe veheti a TAR Lazio azon ténymegállapítását is, amely szerint a modell révén az olasz állam mentesül a pénzügyi felelősségtől.
51.
Végezetül, a harmadik elemet illetően, nem látom, hogy a lottójáték szervezésére irányuló szerződést uniós jogi szempontból miért kellene több gazdasági szereplőnek odaítélni pusztán azért, mert más játékokra, tippjátékokra és fogadásokra, például a fix összegű fogadásokra vonatkozóan Olaszországban több, nem kizárólagos koncessziót ítélnek oda.
52.
Ez az érv lényegében azt jelenti, hogy mivel a játékok mindegyikében van valamiféle szerencsejáték‑elem, ezeket egységesen kell kezelni. (
43
) Számomra azonban egyértelmű, hogy különbségek vannak a vám‑ és monopóliumügyi hivatal jelen ügy tárgyát képező ajánlati felhívásában szereplő szerződés, valamint például egy lóversenyfogadásra irányuló koncesszió működtetésének engedélyezése között.
53.
Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatalra utaló végzésében megjegyzi, a TAR Lazio szerint a fő különbségek a következők: i. az ajánlati szerződés valamely nemzeti lottójáték üzemeltetésével járó műszaki, igazgatási és szervezeti tevékenységekre vonatkozik, nem pedig a vásárlókkal való közvetlen kapcsolatra, mint amelyre a fogadások megtétele alkalmával sor kerül; és ii. az olasz állam által viselt gazdasági kockázat – amely, még ha vitatott is, teljesen ellentétes azzal, hogy az állam semmiféle kockázatot nem visel, amikor valaki egy engedéllyel rendelkező kereskedelmi szolgáltatónál fogad egy labdarúgó‑mérkőzés vagy lóverseny eredményére. Ezenfelül itt nincs jelentősége egy olyan versenyjogi elemzésnek, amely szerint minden szerencsejáték‑tevékenységgel kapcsolatos piacot azonos módon (vagyis ugyanúgy többszereplős nem kizárólagos koncessziók alkalmazásával) kellene kezelni. A Bíróság szerencsejáték‑szolgáltatásokra vonatkozó, az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk alapján végzett értékelése kifejezetten elismeri, hogy a verseny jogszerűen korlátozható és hogy ennek megfelelően a „hagyományos” EUMSZ 101. cikk vagy az EUMSZ 102. cikk szerinti megközelítés nem megfelelő. (
44
)
54.
Végezetül nem látom indokoltnak, hogy kétségbe vonjuk a modell átláthatóságát. A kérdést előterjesztő bíróság által lefolytatandó, fent bemutatott értékelésbe szükségszerűen beletartozik az „összeegyeztethetőség elvének” értékelése is (miszerint a modell megválasztásának összeegyeztethetőnek kell lennie az elérni kívánt közérdekkel), valamint annak elismerése, hogy a teljes szabadság nem mindig kívánatos.
55.
Ezért azt javasolom, hogy a Bíróság az első kérdést úgy válaszolja meg, hogy az érintett nemzeti hatóságok azon döntése, hogy egy olyan szerencsejáték‑tevékenység szervezésére, mint a lottójáték, koncessziós modellt alkalmaznak, az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk által biztosított alapszabadságok korlátozását jelenti. A kérdést előterjesztő bíróság feladata a felhívásban szereplő kizárólagos koncessziós modell objektív jellegzetességeire tekintettel eldönteni, hogy az ilyen korlátozás milyen mértékű. Ennek során a nemzeti hatóságok kötelesek bizonyítékot szolgáltatni i. az e modell kiválasztásával elérni kívánt nyomós közérdekhez fűződő célra, és ii. arra, hogy az említett modell e célhoz képest arányos.
A második kérdés
56.
A második kérdés abból indul ki, hogy a szerződéses érték aránytalanul magas („igazolatlan”) az ajánlati felhívásban szereplő többi feltételhez képest, és arra kér választ, hogy ez az érték ennek következtében ellentétes‑e az uniós joggal. A TAR Lazio – amelynek megállapításait a kérdést előterjesztő bíróság nem kérdőjelezte meg, főként nem mondott azoknak ellent – ellenkező következtetésre jutott. Ezért a második kérdést újrafogalmazom, a következőképpen: Amennyiben valamely közigazgatási szerv ajánlati felhívást tesz közzé, ellentétes‑e az uniós joggal, hogy meghatározzon egy szerződéses alapértéket, ha ez az érték magas, különösen az ajánlati felhívásban meghatározott egyéb feltételek összefüggésében nézve?
57.
A Stanley társaságok a magas szerződéses érték és egyéb szerződési feltételek együttes hatására helyezik a hangsúlyt, azt állítva, hogy ennek eredményeképpen ők ki lettek zárva az ajánlattételből, és az ajánlati szerződés a mindenkori szolgáltatónak van fenntartva. A belga és az olasz kormány, a Lottoitalia és a Bizottság ezzel szemben a szerződéses érték kiszámításának alapjául szolgáló objektív tényezőket hangsúlyozza. Arra a következtetésre jutnak, hogy a végeredményként kapott érték a többi szerződési feltételtől függetlenül arányos és észszerű. A portugál kormány nem terjesztett elő konkrét észrevételeket a második kérdésre vonatkozóan.
58.
Véleményem szerint a kiindulási pont az, hogy a szerződéses érték feltüntetése az ajánlati felhívásban önmagában nem kifogásolható. Valójában a hozzávetőleges érték a közzétett felhívásban szereplő információ egyik lényegi eleme (hasonlóképpen például az ajánlati szerződés jellegére vonatkozó információhoz). Enélkül az ajánlati felhívás azt kockáztatja, hogy nem lesz vonzó az ajánlattételek szempontjából.
59.
Ugyanakkor, ha a szerződéses érték – önmagában értékelve – objektív módon nem lenne igazolható, sérülne egyebek mellett az átláthatóság elve.
60.
Véleményem szerint az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben a nemzeti bíróság elegendő ténymegállapítást közölt ahhoz, hogy a Bíróság meggyőződhessen arról, hogy a 700 millió euró összeg ily módon nem kifogásolható. Nem olyan lehetetlenül magas, hogy ne lenne objektív módon igazolható.
61.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés szerint a TAR Lazio megállapította, hogy i. a lottószelvények értékesítése az előző öt évben meghaladta az évi 6 milliárd euró forgalmat (megjegyzem, ez az összeg szerepel a szerződési hirdetmény II.2.1. pontjában); és ii. az éves bevétel megközelítőleg 400 millió euró lesz (ez a szintén a szerződési hirdetmény II.2.1. pontjában javasolt 6% jutalékot tükrözi). Ezért úgy tűnik, hogy az olasz kormány évi 400 millió euró nyereség lehetőségét kínálta eladásra összesen kilenc évre (mindenféle versenytől mentesen), három év alatt (legalább) 700 millió euró befizetésért cserébe.
62.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés szerint a TAR Lazio más tényezőket is figyelembe vett. Bár a szerencsejáték‑koncesszió többi tagállamban elért értékesítési összege szigorú értelemben véve nem feltétlenül hasonlítható össze, véleményem szerint teljesen helyénvaló, ha figyelembe vesznek olyan kiegészítő tényezőket, mint hogy az említett összeget három év alatt kellett befizetni, hogy a társaságok ideiglenes csoportosulásokat hozhattak létre az ajánlattétel céljára, valamint, hogy az olasz állam viseli vagy éppen nem viseli a végső kockázat egy részét, a nyújtandó szolgáltatások jellegével és azzal a követelménnyel együtt, hogy a koncessziós időszak végén a vám‑ és monopóliumügyi hivatalnak díjmentesen vissza kell szolgáltatni „valamennyi olyan tárgyi és immateriális eszközt, amely a […] hálózat részét képezi […]” (a szerződéstervezet 22. cikkének (1) pontja). (
45
) Az, hogy a vám‑ és monopóliumügyi hivatal értékelése alapján 15 társaság teljesítette az ajánlati felhívás feltételeit, a 700 millió euró összeget tágabb, ugyanakkor releváns kontextusba helyezi.
63.
A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a szerződéses értéket objektív módon számították ki, akkor is, ha önmagában, és akkor is, ha más szerződéses feltételek viszonylatában vizsgáljuk, ami elegendő a Stanley társaságok által előterjesztett azon állítás elutasításához, miszerint az összeg hátrányos megkülönböztetést és/vagy egyenlőtlen bánásmódot alkalmaz velük szemben a mindenkori szolgáltatóhoz képest. Az a körülmény, hogy a szerződéses érték magas vagy elérhetetlen egyetlen, önállóan eljáró társaság számára, egy potenciális gazdasági szereplőt eltántorít az ajánlattételtől, még nem vonja kétségbe a szerződéses érték objektivitását.
64.
Ha azonban a kérdést előterjesztő bíróság azt állapítja meg, hogy nem objektív tényezők, hanem szubjektív megfontolások alapján lett meghatározva a szerződéses érték, nagyon nehéz belátni, hogy az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk által biztosított alapszabadságokkal szemben így létrejövő akadályok miként lehetnek a nyomós közérdekhez fűződő cél elérésének arányos és átlátható eszközeként igazolhatók. (
46
) Hasonlóképpen, amennyiben a szerződéses érték és a többi szerződési feltétel együttes hatása az volt, hogy az ajánlatban való részvétel egyáltalán nem lesz vonzó (vagy akár lehetséges) senkinek, a mindenkori szolgáltatót kivéve, az említett tesztnek gyakorlatilag biztosan nem felel meg a határokon átnyúló letelepedés és szolgáltatásnyújtás így előálló korlátozása.
65.
Ezért a második kérdésre azt a választ javaslom, hogy az uniós joggal nem ellentétes valamely közbeszerzési ajánlati felhívásban magas szerződéses érték megadása, amennyiben az összeg objektív jellege önmagában és az ajánlati felhívásban szereplő többi jog és kötelezettség vonatkozásában vizsgálva is megállapítható. A nemzeti bíróság feladata eldönteni, hogy erről van‑e szó.
A harmadik kérdés
66.
A harmadik kérdés két feltevésből indul ki (mindkettő a Stanley társaságokra nézve kedvező): hogy a 2015. évi stabilitási törvény és az ajánlati felhívás megköveteli, hogy a Stanley társaságok feladják üzleti tevékenységüket, ha az ajánlati szerződést el kívánják nyerni; valamint hogy ezt az üzleti tevékenységet a Bíróság jogszerűnek találta.
67.
Mindkét feltevést kétségbe kell vonni. Először is, sem a 2015. évi stabilitási törvény, sem az ajánlati felhívás köznapi értelmezése nem enged arra következtetni, hogy azok kifejezetten a Stanley társaságok ellen irányulnának. A Consiglio di Stato (államtanács) előzetes döntéshozatalra utaló végzésének tanúsága szerint a TAR Lazio sem tett olyan ténymegállapítást, amely ezt a feltevést alátámasztaná. Másodszor, jelen Bíróság azon konkrét üzleti tevékenység vonatkozásában sem tett a legitimitásra vonatkozóan olyan megállapítást, amelyet a Stanley társaságok itt jogszerűként próbálnak előadni.
68.
Ezért a harmadik kérdést újrafogalmazom, a következőképpen: ellentétes‑e az EUMSZ 49. cikkel és az EUMSZ 56. cikkel és/vagy a hátrányos megkülönböztetés tilalma, az arányosság és az átláthatóság elvével az, ha egy nemzeti lottójáték szervezésének kizárólagos koncessziójára irányuló szerződés tervezetében olyan rendelkezések szerepelnek, amelyek előírják, hogy a koncessziót vissza kell vonni, ha a) a koncessziójogosultat, annak alkalmazottját vagy megbízottját bűncselekménnyel vádolják, vagy b) a koncessziójogosult megsérti a szabálytalan, jogsértő és engedély nélküli játék visszaszorítására irányuló nemzeti szabályozást, ha az említett rendelkezések kizárják a potenciális ajánlattevőt?
69.
A Stanley társaságok ezzel egyidejűleg azt állítják, hogy a visszavonásról szóló rendelkezések homályosan vannak megfogalmazva és ezek a rendelkezések olyan egyértelmű és pontos fenyegetést jelentettek, hogy megakadályozták őket abban vagy eltántorították őket attól, hogy ajánlatot tegyenek, mivel velük szemben különböző eljárások vannak folyamatban, és ennek következtében automatikusan megsértik a visszavonásról szóló rendelkezést. Továbbá azt állítják, hogy szemben a jelen Bíróság által a Costa és Cifone ítéletben (
47
) meghatározott elvekkel, a rendelkezések nem jogerős bűncselekményekre vonatkoznak. A belga és az olasz kormány, a Lottoitalia és a Bizottság lényegében azzal érvel, hogy a visszavonásról szóló rendelkezések egyértelműek, az elérni kívánt célhoz képest arányosak és nem arra irányulnak automatikusan, hogy a Stanley társaságokat kizárják a közbeszerzési eljárásból. A portugál kormány nem terjesztett elő konkrét észrevételeket a harmadik kérdésre vonatkozóan.
70.
Először is megvizsgálom a szerződéstervezet 30. cikke (2) bekezdésének h) és k) pontját az átláthatóság elve alapján (amelybe beletartozik a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvére vonatkozó vizsgálat is), mielőtt rátérnék az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk követelményeire. Végezetül megvizsgálom a res iudicata kérdését, különösen a szerződéstervezet 30. cikke (2) bekezdésének h) pontját szem előtt tartva.
71.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megjegyzi, hogy a TAR Lazio úgy ítélte meg, hogy a visszavonásról szóló rendelkezések kellőképpen átláthatók. E tekintetben az alkalmazandó norma az, hogy a rendelkezéseket egy elvárható mértékben tájékozott és általános gondossággal eljáró ajánlattevő szempontjából kell vizsgálni. (
48
) A Costa és Cifone ítéletben a Bíróság iránymutatást adott arra vonatkozóan, hogy ebben az összefüggésben mit jelent az átláthatóság követelménye. Így az a megfogalmazás, amely az „1990. március 19‑i 55. sz. törvényben felsorolt bűncselekmények” esetén lehetővé tette a koncesszió visszavonását, elfogadhatónak minősült, mivel az említett törvényben megtalálható konkrét és meghatározott bűncselekményekre vonatkozott (melyek a bűnözés elleni küzdelem általános céljával is összeegyeztethetők voltak) Ezzel szemben az a szöveg, amely a visszavonást „bármely olyan bűncselekményre” vonatkozóan lehetővé tette, „amely [az ajánlatkérővel] fennálló bizalmi viszonyt veszélyeztetheti”, nem volt elfogadható, mivel egy ilyen szöveg nem biztosította, hogy „valamennyi potenciális ajánlattevő biztonsággal tudja felmérni azt a kockázatot, hogy vele szemben a jövőben ilyen szankciókat alkalmazhatnak”. (
49
)
72.
A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a visszavonásról szóló mindkét rendelkezés átláthatóságát újra megvizsgálja az általam imént hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében.
73.
A magam részéről úgy vélem, hogy egy elvárható mértékben tájékozott és általános gondossággal eljáró ajánlattevőnek nem okozhatott különösebb nehézséget, hogy a szerződéstervezet 30. cikke (2) bekezdése k) pontjának hatályát és alkalmazását megértse. Ami a 30. cikk (2) bekezdésének h) pontját illeti, azok a körülmények, amelyek esetén a vám‑ és monopóliumügyi hivatal a koncessziót a szerződéstervezet említett rendelkezése értelmében visszavonhatja, tömören, de egyértelműen vannak megfogalmazva. Kumulatív feltételeknek kell teljesülniük, mielőtt a vám‑ és monopóliumügyi hivatal dönt arról, hogy a visszavonási eljárást meg kell‑e indítani. A visszavonás nem automatikus, azonban az egyértelmű, hogy ha az említett feltételek együttesen fennállnak, a visszavonásra sor kerül. Az, hogy a rendelkezés a vám‑ és monopóliumügyi hivatalnak mérlegelési mozgásteret biztosít a koncesszió visszavonására, nem csorbít a rendelkezés egyértelműségén. Sőt, egyértelmű, hogy a vám‑ és monopóliumügyi hivataltól eltérő harmadik fél (nevezetesen az ügyész, amint abban a tárgyaláson mindenki egyetértett) bírálja el, hogy elegendő anyag áll‑e rendelkezésre ahhoz, hogy bűncselekmény gyanújával vádat emeljenek. Ezen elemek, így együttesen, számomra megfelelőnek tűnnek ahhoz, hogy az átláthatóság elvének megfeleljenek.
74.
Rátérve ezután az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk szerinti értékelésre, jelen Bíróság megállapította, hogy az a rendelkezés, amely egy olyan gazdasági tevékenység gyakorlását, mint a lottójáték‑szervezési szolgáltatás nyújtása, olyan követelményhez köti, amely szerint szerződésre ajánlatot kell tenni, azt el kell nyerni, és amely lehetővé teszi e koncesszió visszavonását, az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadságok korlátozásának minősül. (
50
) A visszavonásra vonatkozó rendelkezéseket ezért igazolni kell a nyomós közérdekhez fűződő cél vonatkozásában és meg kell felelniük az arányossági tesztnek. Már kifejtettem, hogy mire van szükség az olasz hatóságok részéről a nyomós közérdekhez fűződő cél eléréséhez. (
51
) A kérdést előterjesztő bíróságnak magának kell meggyőződnie arról, hogy a vitatott rendelkezések megfelelőek és arányosak‑e az említett cél eléréséhez, és nem lépnek‑e túl az ahhoz szükséges mértéken. Itt csupán annyit jegyzek meg, hogy a szerződéstervezet 30. cikke (2) bekezdésének h) pontjában szereplő okok például kifejezetten a bűnözéshez kapcsolódnak és az egyik deklarált közérdekű cél a lottójáték igazgatásával összefüggésben a bűnözés megelőzése.
75.
Végezetül rátérek a res iudicatával kapcsolatos érvre. Az, hogy a szerződéstervezet 30. cikke (2) bekezdésének h) pontja (valamint k) pontja) nem korlátozódik a jogerősen elítélt bűncselekményekre, azt jelenti‑e, hogy automatikusan aránytalannak tekintendők? (
52
)
76.
Érdemes itt emlékeztetni arra, hogy a harmadik kérdés abból a feltevésből indul ki, hogy a Stanley társaságoknak egy meglévő, kereskedelmi szempontból jogszerű és sikeres működési modelltől kellett elállniuk ahhoz, hogy ne sértsék a szerződéstervezet 30. cikke (2) bekezdésének h) és/vagy k) pontját.
77.
A Costa és Cifone ügyben szóban forgó rendelkezések a koncesszió visszavonásaként voltak megfogalmazva, azonban gyakorlati hatásuk az volt, hogy teljesen kizártak bizonyos gazdasági szereplőket az ajánlattételi folyamatban való részvételből (mivel a visszavonásuk gyakorlatilag az engedély odaítélése napján hatályba lépett volna). A Bíróság megállapította, hogy „[…] a piacról a koncessziós jog visszavonásával történő kizárás főszabály szerint a bűnözés elleni küzdelem céljához mérten csak akkor tekinthető arányosnak, ha jogerős ítéleten alapul és kellően súlyos bűncselekménnyel kapcsolatos. A piaci szereplő piacról történő kizárásáról – akár csak átmeneti jelleggel – rendelkező jogszabályok csak akkor tekinthetők arányosnak, ha hatékony jogorvoslati eszközökről, valamint az elszenvedett kár megtérítéséről is rendelkeznek olyan esetben, ha e kizárás később alaptalannak bizonyul” (
53
).
78.
A Bíróság rendelkezésére álló ügyiratokból nem derül ki egyértelműen, hogy a megtámadott rendelkezések a jelen ügyben valóban olyan hatással jártak‑e, hogy automatikusan kizárták a Stanley társaságokat az ajánlattételi folyamatból. A kérdést előterjesztő bíróságnak ezért először is gondosan meg kell vizsgálnia a Stanley társaságokkal szemben folyamatban lévő eljárások jellegét, és meg kell határoznia, hogy valóban olyanok voltak‑e, hogy a visszavonás azonnal alkalmazandóvá vált volna, ha az említett társaságok részéről sor került volna szerződésre vonatkozó ajánlattételre és a szerződés elnyerésére. Ha nem, akkor a Bíróság Costa és Cifone ítélete közvetlenül semmiképpen sem vonatkozhat a jelen ügyre.
79.
Ha azonban a Stanley társaságokat kizárták, megengedhető‑e, hogy egy lottójátékkal kapcsolatos kizárólagos koncesszióra irányuló szerződéstervezetben olyan visszavonásról szóló rendelkezést helyezzenek el, amely az ajánlatkérő mérlegelésétől függően alkalmazandóvá válhat akkor, amikor a koncessziójogosulttal, alkalmazottjaival és meghatalmazottjaival szemben súlyos bűncselekmény miatt vádat emeltek, azonban még nem ítélték el (még inkább, ha az ítélet még nem emelkedett jogerőre).
80.
Számomra úgy tűnik, hogy itt azzal a klasszikus példával állunk szemben, amikor meg kell találnunk a helyes egyensúlyt két egymással versengő érdek között. Egyfelől fennáll a lottójáték‑rendszeren belül a bűnözés megelőzéséhez fűződő közérdek (amint arra az olasz kormány hivatkozik). Másfelől pedig a kizárólagos koncessziójogosult magánjellegű üzleti érdeke, azzal a vélelemmel együtt, hogy a bűncselekmény elkövetésével vádolt fél mindaddig ártatlan, míg bűnössége bizonyítást nem nyer. (
54
)
81.
Ami a közérdeket illeti, valamely jogerős ítélet megléte azt jelenti, hogy sor került egy (első) teljes (talán kiterjesztett) büntetőeljárásra, majd (potenciálisan) fellebbezések egy teljes sorára. Hosszú időbe telhet, míg valamely ítélet jogerőssé válik. A közérdek oldaláról nézve, egyértelműen komoly hátrányokkal jár, ha addig a pontig várni kell, mielőtt a nemzeti lottójátékot üzemeltető kizárólagos koncessziót vissza lehetne vonni. Eközben az értékes és sérülékeny szolgáltatás szervezése a koncessziójogosult kezében marad. Ez egy egyértelműen nemkívánatos kimenetel, amennyiben – végső soron – kiderül, hogy a koncessziójogosultat, alkalmazottjait vagy meghatalmazottjait valóban bűnösnek találják egy olyan bűncselekmény elkövetésében, (hogy a szerződéstervezet 30. cikke (2) bekezdésének h) pontját idézzük), „amelyet [az ajánlatkérő] a természete, a súlyossága, a végrehajtási módja és a koncesszióba adott tevékenység tárgyával való kapcsolata miatt olyannak ítél, hogy az kizárja a koncessziójogosult megbízhatóságát, szakértelmét és erkölcsi alkalmasságát”.
82.
Ugyanakkor, ha lehetőség van arra, hogy a visszavonásról szóló rendelkezés akkor lépjen hatályba, amikor a súlyos bűncselekmény elkövetésének (gyakorlatilag) még csak a gyanúja (bár – az ügyész formájában – egy harmadik személy közigazgatási szerv által elfogadott gyanúja) áll fenn, ez az egyensúlyt a magánérdek rovására a közérdek felé mozdítaná el. Olyan fumus boni juris alapján, amelyet büntetőeljárásban a szokásos garanciák mellett még nem bíráltak el, fennáll a veszély, hogy az üzemeltetőnek mind az üzleti tevékenysége folytatásához, mind pedig a bűnösség megállapításáig az ártatlanság vélelméhez való joga sérül.
83.
Itt megjegyzem, hogy az uniós jogrend más közbeszerzési eljárásokban rendelkezik az ajánlattételi eljárás alóli kizárás lehetőségéről, nem csak súlyos bűncselekmény elkövetése vonatkozásában, hanem arra az esetre is, amikor „a gazdasági szereplő súlyos szakmai kötelezettségszegést követett el, amely megkérdőjelezhetővé teszi a feddhetetlenségét (kiemelés tőlem). (
55
) Így a 2004/18 irányelv (
56
) azonos kizárásról szóló rendelkezésének értelmezése során például a Bíróság kimondta, hogy „valamely bírósági határozat, akkor is, ha még nem jogerős, e határozat tárgyától függően megfelelő eszközt jelenthet az ajánlatkérő szerv számára a súlyos szakmai kötelességszegés fennállásának bizonyítására, mivel határozata mindenesetre bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti” (
57
).
84.
Ezért véleményem szerint, hogy a közérdek és a magánérdek közötti egyensúlyt leginkább ott lehet megteremteni, ahol már sor került olyan „bírósági határozatra”, amely megalapozta a bűncselekmény vagy súlyos szakmai kötelességszegés gyanúját. Így a jelen ügyben ez – például – akkor tenné lehetővé a kizárást, ha már egy arra hatáskörrel rendelkező bíróság részéről első fokon elmarasztaló ítélet született olyan bűncselekmény ügyében, amely alapján a vám‑ és monopóliumügyi hivatal megkérdőjelezi a gazdasági szereplőnek a lottójáték‑szolgáltatások koncessziós szerződésére vonatkozó „megbízhatóságát, szakértelmét és erkölcsi alkalmasságát”. Emellett fontos lenne, hogy a kizárt szereplő rendelkezésére álljanak olyan jogorvoslati lehetőségek, amelyek lehetővé teszik, hogy i. kérje a vám‑ és monopóliumügyi hivatal által a koncesszió visszavonása tárgyában hozott határozatának felfüggesztését, amíg a szóban forgó bírósági határozat fellebbezési eljárása folyamatban van, és ii. kártérítési igénnyel éljen az ajánlatkérővel szemben, amennyiben a bírósági határozatot később a fellebbezési eljárásban hatályon kívül helyezik. (
58
) Mindkét fajta jogorvoslat esetében a szükséges mechanizmust jogszabályi úton, nem pedig szerződés útján kell létrehozni. (
59
)
85.
Ami a jelen eljárást illeti, azt, hogy a két vitatott, visszavonásról szóló rendelkezés eltántorította‑e – vagy nem – a Stanley társaságokat az ajánlattételtől, és milyen jogorvoslatok és garanciák érhetők el a nemzeti jog alapján a kizárt koncessziójogosult részére, végső soron a nemzeti bíróságnak kell ellenőriznie, és én nem vizsgálom itt tovább a kérdést.
86.
Ezért azt javasolom, hogy a harmadik kérdésre a Bíróság a következő választ adja: az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikkel és a hátrányos megkülönböztetés tilalma, az arányosság és az átláthatóság elvével nem ellentétes az, ha egy nemzeti lottójáték szervezésének kizárólagos koncessziójára irányuló szerződés tervezetében olyan rendelkezések szerepelnek, amelyek előírják, hogy a koncessziót vissza kell vonni, ha a) a koncessziójogosultat, annak alkalmazottját vagy megbízottját bűncselekménnyel vádolják, vagy b) a koncessziójogosult megsérti a szabálytalan, jogsértő és engedély nélküli játék visszaszorítására irányuló nemzeti közigazgatási szabályozást, és az említett rendelkezések kizárják a gazdasági szereplőt, amennyiben
–
a szóban forgó rendelkezések kellően pontosak, előreláthatóak és egyértelműek ahhoz, hogy egy elvárható mértékben tájékozott és általános gondossággal eljáró ajánlattevő a hatályukat és alkalmazásukat megértse; és
–
a rendelkezésekben említett, érintett bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetését bírósági határozat állapította meg; valamint
–
az érintett gazdasági szereplő jogosult az ilyen bírósági határozatot megtámadni (ideértve az ideiglenes intézkedésre irányuló kérelem előterjesztéséhez való jogot is), továbbá jogosult kártérítési keresetet indítani, amennyiben az említett bírósági határozatot a jogorvoslati eljárás során hatályon kívül helyezik.
Végkövetkeztetés
87.
Következésképpen azt javaslom, hogy a Bíróság az alábbi választ adja a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre:
1)
Az érintett nemzeti hatóságok azon döntése, hogy egy olyan szerencsejáték‑tevékenység szervezésére, mint a lottójáték, koncessziós modellt alkalmaznak, az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk által biztosított alapszabadságok korlátozását jelenti. A kérdést előterjesztő bíróság feladata a felhívásra bocsátott kizárólagos koncessziós modell objektív jellegzetességeire tekintettel eldönteni, hogy az ilyen korlátozás milyen mértékű. Ennek során a nemzeti hatóságok kötelesek bizonyítékot szolgáltatni i. az e modell kiválasztásával elérni kívánt nyomós közérdekhez fűződő célra, és ii. arra, hogy az említett modell e célhoz képest arányos.
2)
Az uniós joggal nem ellentétes valamely közbeszerzési ajánlati felhívásban magas szerződéses érték megadása, amennyiben az összeg objektív jellege önmagában és az ajánlati felhívásban szereplő többi jog és kötelezettség vonatkozásában vizsgálva is megállapítható. A nemzeti bíróság feladata eldönteni, hogy erről van‑e szó.
3)
Az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikkel és a hátrányos megkülönböztetés tilalma, az arányosság és az átláthatóság elvével nem ellentétes az, ha egy nemzeti lottójáték szervezésének kizárólagos koncessziójára irányuló szerződés tervezetében olyan rendelkezések szerepelnek, amelyek előírják, hogy a koncessziót vissza kell vonni, ha a) a koncessziójogosultat, annak alkalmazottját vagy megbízottját bűncselekménnyel vádolják, vagy b) a koncessziójogosult megsérti a szabálytalan, jogsértő és engedély nélküli játék visszaszorítására irányuló nemzeti közigazgatási szabályozást, és az említett rendelkezések kizárják a gazdasági szereplőt, amennyiben
–
a szóban forgó rendelkezések kellően pontosak, előreláthatóak és egyértelműek ahhoz, hogy egy elvárható mértékben tájékozott és általános gondossággal eljáró ajánlattevő a hatályukat és alkalmazásukat megértse; és
–
a rendelkezésekben említett érintett bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetését bírósági határozat állapította meg; valamint
–
az érintett gazdasági szereplő jogosult az ilyen bírósági határozatot megtámadni (ideértve az ideiglenes intézkedésre irányuló kérelem előterjesztéséhez való jogot is), továbbá jogosult kártérítési keresetet indítani, amennyiben az említett bírósági határozatot a jogorvoslati eljárás során hatályon kívül helyezik.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	Adam Smith, Wealth of Nations, 1776., 1. könyv, X. fejezet, 1. rész [Ford.: Bilek Rudolf].
(
3
)	2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 1. o.; helyesbítés: HL 2015. L 114., 24. o.; HL 2018. L 82., 17. o.).
(
4
)	A „CPV” a „közös közbeszerzési szójegyzék”, amely „közbeszerzésekhez alkalmazandó egységes osztályozási rendszert hozott létre, hogy egységesítse az ajánlatkérők által a szerződésük tárgyának megnevezéséhez használt hivatkozásokat” (a közös közbeszerzési szószedetről (CPV) szóló 2195/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról és a közbeszerzési eljárásokról szóló 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a CPV felülvizsgálata tekintetében történő módosításáról szóló 2007. november 28‑i 213/2008/EK bizottsági rendelet (1) preambulumbekezdése) (HL 2008. L 74., 1. o.). A 92351100‑7 kifejezetten a lottózók szolgáltatásaira vonatkozik.
(
5
)	Értelmezésem szerint a lottójáték lényegében abból áll, hogy a játékosnak öt számot kell eltalálnia a 11 „kerék” közül egyen vagy többön. A lottójáték egy fix összegű játék, ami azt jelenti, hogy a nyerhető összeg mértéke előre tudható. Hetente három sorsolást tartanak. A lottószelvények online vagy személyesen is megvásárolhatók.
(
6
)	A szóban forgó szerződés odaítéléséről szóló hirdetményt az Európai Unió Hivatalos Lapjában2015. december 17‑én tették közzé (2015/S 244‑443689). Ezt követően közzétették a GURI különös sorozatának 2015. december 21‑i 150. számában. E hirdetményre a továbbiakban ajánlati felhívásként hivatkozom.
(
7
)	2016. január 28‑i ítélet, C‑375/14, EU:C:2016:60. Az ügy az olasz hatóságok által – „kizárólag fizikai hálózat keretében” –, sporteseményekre, köztük lóversenyekre, valamint nem sportjellegű eseményekre történő fogadások gyűjtésére irányuló legfeljebb 2000 engedély megadásáról szólt. Az a követelmény, miszerint a hálózatot díjmentesen vissza kell juttatni a hatóságokhoz a koncesszió visszavonása esetén, a Bíróság által vizsgált kérdések egyike volt. Lásd még a lenti 62. pontot, valamint az ahhoz kapcsolódó lábjegyzetet.
(
8
)	Lásd: 2010. szeptember 8‑iWinner Wetten ítélet, C‑409/06, EU:C:2010:503, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
9
)	2014. július 3‑iTalasca ítélet, C‑19/14, EU:C:2014:2049, 23. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
10
)	A helyzetet vesd össze a következővel: 2016. július 20‑iStanleybet Malta és Stoppani végzés, C‑141/16, nem tették közzé, EU:C:2016:596, amelyre a Lottoitalia hivatkozott.
(
11
)	2014. február 13‑iTSN és YTN ítélet, C‑512/11 és C‑513/11, EU:C:2014:73, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Lásd még az alábbi 56. és 68. pontot.
(
12
)	Lásd többek között és analógia útján: 2011. március 10‑iPrivater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ítélet, C‑274/09, EU:C:2011:130, 24–26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Ez utóbbival kapcsolatban lásd a TAR Lazio fenti 18., valamint a lenti 50. és 53. pontban idézett megállapításait.
(
13
)	Lásd többek között: 2010. június 3‑iSporting Exchange ítélet, C‑203/08, EU:C:2010:307, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. A rendelkezés eredetileg az „EK 49. cikkre”, az EUMSZ 56. cikk elődjére hivatkozik.
(
14
)	Analógia útján lásd: 2015. április 16‑iEnterprise Focused Solutions ítélet, C‑278/14, EU:C:2015:228, 20. pont.
(
15
)	Lásd többek között: 2012. február 16‑iCosta és Cifone ítélet, C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80, 73–74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
16
)	Az irányelv 54. cikke. A 2014. április 17‑i időpontot az irányelv összes rendelkezése fényében kell értelmezni, amelyek közé tartoztak a szolgáltatási koncessziós szerződések – többek között – módosítására és felmondására vonatkozóan folyamatosan fennálló kötelezettségek is. Vagyis, ha egy ilyen szerződést 2014. április 17. után bármikor ítéltek volna oda, azonban az irányelv alkalmazásának kezdő időpontját követően módosították vagy felmondták volna, a releváns közigazgatási szervnek a 43. cikkben (módosítás) vagy a 44. cikkben (felmondás) szereplő szabályokat kellene követnie.
(
17
)	A pályázati eljárás időpontjait a nemzeti ügyiratokban találtam. Saját kutatásom szerint a 2014/23 irányelvet két, 2016. április 19‑én, illetve 2017. május 5‑én közzétett jogszabállyal ültették át Olaszországban.
(
18
)	Lásd: 2014. július 10‑iImpresa Pizzarotti ítélet, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
19
)	Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.). A korábbi szabályozást a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1992. június 18‑i 92/50/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 209., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 322. o.) és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14‑i 93/37/EGK tanácsi irányelv (HL 1993. L 199., 54. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 163. o.) alkotta.
(
20
)	A 2004/18 irányelv 82. és 83. cikke.
(
21
)	Lásd továbbá: 2014. július 10‑iImpresa Pizzarotti ítélet, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 32. és 33. pont.
(
22
)	Lásd a koncessziós szerződések odaítéléséről szóló irányelvre vonatkozó bizottsági javaslatot, COM(2011) 897 végleges, 2. o.
(
23
)	A 10. cikk (9) bekezdése előírja, hogy „e bekezdés alkalmazásában a kizárólagos jog nem terjed ki az ezen irányelv 7. cikkének (2) bekezdésében említett jogokra.” A 7. cikk (2) bekezdése azokra a „közszolgáltató ajánlatkérőket” említi, akik kizárólagos vagy különleges jogokat kaptak. Nem értem, hogyan lehet szó egy ilyen jogról ebben az eljárásban.
(
24
)	A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.) tárgyi hatályából jutottam erre a következtetésre. Ezen irányelv 2. cikke (2) bekezdésének h) pontja úgy rendelkezik, hogy az nem alkalmazandó „[azon] szerencsejátékok[ra], amelyek pénzértékkel rendelkező tétekkel járnak, beleértve a sorsolásos játékokat, a játékkaszinókban folytatott szerencsejátékot és a fogadási ügyleteket”. Ezen kizárás indokát a (25) preambulumbekezdés adja meg: „[f]igyelemmel a tevékenységek sajátos természetére – amelyek a tagállamok részéről a közrendre és a fogyasztóvédelemre vonatkozó szabályok végrehajtásával járnak együtt – ki kell zárni ezen irányelv hatálya alól a szerencsejátékkal kapcsolatos tevékenységeket, beleértve a sorsolásos játékokat és a fogadási ügyleteket is.”
(
25
)	Lásd a fenti 7. pontot.
(
26
)	2006. január 10‑iIATA és ELFAA ítélet, C‑344/04, EU:C:2006:10, 76. pont.
(
27
)	E tekintetben és analógia útján lásd: 2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
28
)	Lásd többek között: 2015. január 22‑iStanley International Betting és Stanleybet Malta ítélet, C‑463/13, EU:C:2015:25, 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Lásd még a lenti 74. pontot.
(
29
)	Például, ha valamely gazdasági szereplő olyan vezetői döntést hozott, hogy soha nem köt kizárólagos szerződést hatóságokkal (bármilyen belső ok miatt), ezt nem szabad figyelembe venni az adott hatóságok által választott modell elrettentő vagy vonzó voltának általános értékelése során.
(
30
)	2010. szeptember 8‑iStoß és társai ítélet, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 és C‑410/07, EU:C:2010:504, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
31
)	A vám‑ és monopóliumügyi hivatal úgy tűnik, a kettőt összekapcsolja, amikor előírja, hogy az ajánlattevőknek rendelkezniük kell tapasztalattal „a játék szervezésével vagy a játék tétjeinek gyűjtésével összefüggésben” és „a játékterminálokon folytatott játékokkal összefüggésben” (lásd az ajánlattételhez szükséges dokumentáció 5.3. és 5.4. pontját), más szavakkal, nem csak a „szervezési tevékenységgel” összefüggésben.
(
32
)	Lásd többek között: 2013. január 24‑iStanleybet és társai ítélet, C‑186/11 és C‑209/11, EU:C:2013:33, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2012. július 19‑iGarkalns ítélet, C‑470/11, EU:C:2012:505, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
33
)	2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
34
)	Lásd többek között: 2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2007. március 6‑iPlacanica és társai ítélet, C‑338/04, C‑359/04 és C‑360/04, EU:C:2007:133, 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2011. június 30‑iZeturf ítélet, C‑212/08, EU:C:2011:437, 45. és 46. pont.
(
35
)	Lásd többek között: 2011. június 30‑iZeturf ítélet, C‑212/08, EU:C:2011:437, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 55. pont,
(
36
)	2011. június 30‑iZeturf ítélet, C‑212/08, EU:C:2011:437, 48. pont.
(
37
)	Lásd többek között: 2013. január 24‑iStanleybet és társai ítélet, C‑186/11 és C‑209/11, EU:C:2013:33, 26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Amikor „kérdést előterjesztő bíróságot” említek, ebbe beleértem a TAR Laziót is a ténymegállapítás vonatkozásában, amennyiben az ez utóbb említett bíróság feladata.
(
38
)	E tekintetben lásd a fenti 18. pontot.
(
39
)	2009. szeptember 8‑iLiga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
40
)	2014. április 30‑iPfleger és társai ítélet, C‑390/12, EU:C:2014:281, 49. és 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
41
)	Lásd többek között: 2010. szeptember 8‑iStoß és társai ítélet, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 és C‑410/07, EU:C:2010:504, 81. és 83. pont; 2009. szeptember 8‑iLiga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 65. pont.
(
42
)	2013. január 24‑iStanleybet és társai ítélet, C‑186/11 és C‑209/11, EU:C:2013:33, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
43
)	Lásd többek között: 2006. január 10‑iIATA és ELFAA ítélet, C‑344/04, EU:C:2006:10, 95. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
44
)	2013. január 24‑iStanleybet és társai ítélet, C‑186/11 és C‑209/11, EU:C:2013:33, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
45
)	A (2016. január 28‑i) Laezza ítéletben (C‑375/14, EU:C:2016:60) a Bíróság egy hasonlóan megfogalmazott rendelkezést jogellenesnek talált, mivel a rendelkezés által elérni kívánt cél kevésbé korlátozó intézkedésekkel is elérhető lett volna, például azzal, hogy az ajánlatkérő a vagyontárgyakért megfizeti a piaci árat. Előfordulhat, hogy a szerződéstervezet 22. cikkének (1) bekezdése (lásd a fenti 15. pontot) nem veti fel ezeket az aggályokat, olyan ténybeli különbségek miatt, mint a szóban forgó szerződés eltérő hossza (ott 40 hónap, míg itt 9 év), valamint amiatt, hogy a lottójáték üzemeltetéséhez szükséges vagyontárgyak némelyikét a nyertes ajánlattevő megörökli (amint azt az olasz kormány a tárgyaláson megerősítette). Mindemellett az előzetes döntéshozatalra utaló végzés nem szól arról, hogy a TAR Lazio hogyan jutott arra a megállapításra, hogy a Stanley társaságok nem hivatkozhatnak a Laezza ítéletre, és a Bíróságot nem kérték fel kifejezetten, hogy annak alkalmazásáról döntést hozzon – ez a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
(
46
)	Lásd a fenti 43. és azt követő pontokat.
(
47
)	2012. február 16‑iCosta és Cifone ítélet, C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80, 81. pont.
(
48
)	2015. március 12‑ieVigilo ítélet, C‑538/13, EU:C:2015:166, 54. és 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
49
)	2012. február 16‑i ítélet, C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80, 78. és 79. pont.
(
50
)	2012. február 16‑iCosta és Cifone ítélet, C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80, 70. pont. Lásd még a fenti 40. pontot.
(
51
)	Lásd a fenti 43. és azt követő pontokat.
(
52
)	2012. február 16‑iCosta és Cifone ítélet, C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80, 81. pont. A res iudicata kifejezés azokra a bírósági határozatokra utal, amelyek a rendelkezésre álló jogorvoslatok kimerülését, illetve az azok előterjesztésére nyitva álló határidők elteltét követően jogerőre emelkedtek, és nem lehet őket többé vita tárgyává tenni: lásd: 2014. július 10‑iImpresa Pizzarotti ítélet, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 58. pont.
(
53
)	A Bizottság a tárgyaláson hangsúlyozta ezt a különbségtételt. Lásd: 2012. február 16‑iCosta és Cifone ítélet, C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80, 68. és 81. pont.
(
54
)	Ezt a vélelmet egyebek mellett az Európai Unió Alapjogi Chartájának (HL 2010. C 83., 391. o.) 48. cikke teremti meg, és a büntetőeljárásokon túl a Bizottság által lefolytatott versenyjogi eljárásokra is alkalmazandó (lásd: 1999. július 8‑iHüls kontra Bizottság ítélet, C‑199/92, EU:C:1999:358, 150. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), továbbá az uniós hatóságok által kivetett szankciókra, például az állítólagos terrorizmussal összefüggő tevékenységek miatti pénzeszköz‑befagyasztásra is (lásd: 2010. december 7‑iFahas kontra Tanács ítélet, T‑49/07, EU:T:2010:499, 63. és 64. pont). Campos Sánchez‑Bordona főtanácsnok a jelenlegihez hasonló közbeszerzési eljárásokban is alkalmazhatónak tartja: lásd a Connexxion Taxi Services ügyre vonatkozó indítványa 38. pontja és 8. lábjegyzete, C‑171/15, EU:C:2016:506.
(
55
)	Lásd többek között: 2014/23 irányelv 38. cikke (7) bekezdésének c) pontja.
(
56
)	Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet 7. kötet 132 o., helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.) 45. cikke (2) bekezdésének d) pontja előírja, hogy „A közbeszerzési eljárásban való részvételből kizárható minden gazdasági szereplő, aki, illetve amely […]súlyos kötelességszegést [helyesen: súlyos szakmai kötelességszegést] követett el, amely bármely, az ajánlatkérő szerv rendelkezésére álló bizonyítási eszközzel bizonyítható.”
(
57
)	2017. december 20‑iImpresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani és Guerrato ítélet, C‑178/16, EU:C:2017:1000, 47. pont. Pontosabban, a Bíróság ott egy olyan ügyet vizsgált, amelyben sor került elmarasztaló ítélet meghozatalára, azonban még nem vált jogerőssé.
(
58
)	Így például a nemzeti jognak biztosítania kell, hogy a kártérítési igényt ne tudja az ajánlatkérő pusztán azon az alapon elutasítani, hogy a koncessziós szerződés 30. cikke (2) bekezdésének h) pontjában szereplőhöz hasonló rendelkezésre hivatkozik. Amennyiben a rendelkezés alkalmazását kiváltó vád alaptalannak bizonyul, a nemzeti jognak úgy kell tekintenie, hogy jogellenesen hivatkoztak az említett rendelkezésre, így a kártérítési igény megalapozott lesz (feltéve, hogy a kártérítési kereset többi alkotóeleme, mint az okozati összefüggés vagy a kártérítés összege bizonyítást nyer). Előfordulhat, hogy ha az eredeti bírósági határozatot eljárási, nem pedig anyagi okok alapján helyezik hatályon kívül, a kizárt gazdasági szereplőt nem mindig illeti meg automatikusan a kártérítés, hanem (a körülményektől függően) esetleg az említett határozat érdemi részét is meg kell támadnia.
(
59
)	Ezek a követelmények összhangban vannak a Bíróságnak a (2012. február 16‑i) Costa és Cifone ítéletének (C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80) 81. pontjában szereplő megállapításával, miszerint „a piaci szereplő piacról történő kizárásáról – akár csak átmeneti jelleggel – rendelkező jogszabályok csak akkor tekinthetők arányosnak, ha hatékony jogorvoslati eszközökről, valamint az elszenvedett kár megtérítéséről is rendelkeznek olyan esetben, ha e kizárás később alaptalannak bizonyul”.