61981C0211
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
G. FEDERICO MANCINI
VOM 10. NOVEMBER 1982 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
In der vorliegenden Rechtssache haben Sie über eine Klage der Kommission gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag auf Feststellung zu entscheiden, daß das Königreich Dänemark gegen eine ihm nach dem EWG-Vertrag obliegende Verpflichtung verstoßen hat. Es soll nämlich nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen haben, um der Richtlinie 76/891 des Rates vom 4. November 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Elektrizitätszähler (ABl. L 336, S. 30) nachzukommen.
2.
Ich fasse den Inhalt der Richtlinie 76/891 zusammen. Sie stützt sich auf Artikel 100 EWG-Vertrag und gehört zu einer umfangreichen Gruppe von Richtlinien, die der Rat mit dem Ziel erlassen hat, technische Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handel zu beseitigen, die sich aus Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ergeben, welche das Inverkehrbringen und die Verwendung von bestimmten Erzeugnissen von der Beachtung derartiger technischer Voraussetzungen abhängig machen. Die Richtlinie 76/891 im einzelnen betrifft einen besonderen Teilbereich der Metrologie, einen Bereich, der im „Programm zur Beseitigung der technischen Hemmnisse im Warenverkehr“ ausdrücklich genannt ist, das der Rat auf Vorschlag der Kommission mit seiner Entschließung vom 28. Mai 1969 (ABl. C 76, S. 1) verabschiedet hat.
Das System, das den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften für Meßinstrumente zugrunde liegt, ist in der sogenannten Rahmenrichtlinie 71/316/EWG des Rates vom 26. Juni 1971 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten betreffend gemeinsame Vorschriften über Meßgeräte sowie über Meß- und Prüfverfahren (ABl. L 202, S. 1) festgelegt, die in der Folge durch die Richtlinie 72/427/EWG des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 291, S. 156) geändert und durch die Richtlinie 82/621/EWG der Kommission vom 1. Juli 1982 (ABl. L 252, S.l) ergänzt worden ist. Diese Rahmenrichtlinie soll im wesentlichen die nationalen Vorschriften für die vor dem Inverkehrbringen der betreffenden Geräte durchgeführten Prüfungen angleichen; sie gründet sich auf die gegenseitige Anerkennung der Prüfungen und sieht eine „EWG-Bauartzulassung“ und die „EWG-Ersteichung“ vor: Die Geräte werden mit einem EWG-Zeichen und einem EWG-Stempel versehen, die in den Anhängen I und II der Richtlinie beschrieben sind und bescheinigen, daß die Geräte, die die Prüfungen durchlaufen und die Voraussetzungen erfüllt haben, die in der Richtlinie vorgesehen sind, in der Gemeinschaft frei im Umlauf sein können, ohne an den Grenzen neuen Prüfungen unterzogen zu werden.
Die Rahmenrichtlinie verwies im übrigen auf Einzelrichtlinien, in denen für die verschiedenen Kategorien von Geräten die meßtechnischen Eigenschaften sowie die Vorschriften über die technische Ausführung und die Arbeitsweise festgelegt werden sollten. Wie sich aus der zweiten Begründungserwägung ergibt, stellt die Richtlinie 76/891 eine dieser Einzelrichtlinien dar. Sie gilt für neue Induktionszähler üblicher Verwendung, in direkter Schaltung, im einfachen oder mehrfachen Tarif, die zur Messung des Werkverbrauchs von Einphasen- und Mehrphasenstrom der Frequenz 50 Hz bestimmt sind (Artikel 1). Nach Artikel 3 dürfen die Mitgliedstaaten „den Vertrieb und die Inbetriebnahme von Elektrizitätszählern, die mit dem Zeichen der EWG-Bauartzulassung und dem Stempel der EWG-Ersteichung versehen sind, nicht ablehnen, verbieten oder beschränken“. Nur die Elektrizitätszähler können lach Artikel 2 die EWG-Stempel und -Zeichen erhalten, deren Eigenschaften den technischen und nießtechnischen Vorschriften im Anhang der Richtlinie entsprechen. Was die Durchführung der Richtlinie angeht, setzt Artikel 4 den Mitgliedstaaten eine Frist von achtzehn Monaten, um die eigene Rechtsordnung anzupassen, und verpflichtet sie, die Kommission von den getroffenen Maßnahmen in Kenntnis zu setzen.
3.
Ich erinnere an die Ereignisse, die der Klage der Kommission vorausgegangen sind.
Die Richtlinie 76/891 wurde dem Königreich Dänemark am 9. November 1976 bekanntgegeben; die Frist für ihre Durchführung ist demnach am 9. Mai 1978 abgelaufen. Schon vor dem Fristablauf— genauer, am 30. März 1978 — wies die Ständige Vertretung Dänemarks in Beantwortung eines Schreibens der Kommission vom 18. Januar 1978 darauf hin, daß es in der dänischen Rechtsordnung keine besonderen Rechtsvorschriften für Elektrizitätszähler gebe. Nach Auffassung der dänischen Regierung machte die Richtlinie 76/891 infolgedessen keine besondere Durchführungsmaßnahme erforderlich, da die dänischen Behörden den Vertrieb und die Inbetriebnahme von Elektrizitätszählern, die mit dem Zeichen der EWG-Bauartzulassung und dem Stempel der EWG-Ersteichung versehen seien, nicht ablehnen, verbieten oder beschränken könnten.
Mit Schreiben vom 7. Juni 1978 erklärte die Kommission der dänischen Regierung, daß die den Mitgliedstaaten durch die in Frage stehende Richtlinie auferlegten Verpflichtungen nicht allein den Vertrieb und die Inbetriebnahme von Elektrizitätszählern zum Gegenstand hätten, für die die Richtlinie gelte. Diese Verpflichtungen erstreckten sich auch auf die Erteilung der Zeichen für die EWG-Bauartzulassung und des Stempels für die EWG-Ersteichung. Da Dänemark nicht für die Durchführung der Richtlinie gesorgt habe, habe ihm die Kommission mit Schreiben vom 23. Mai 1979 gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag Gelegenheit gegeben, sich zu äußern.
In ihrem Antwortschreiben vom 22. August 1979 trat die dänische Regierung der Auffassung entgegen, sie habe den für die Zulassung und die Prüfung der in Dänemark hergestellten Zähler erforderlichen Verwaltungsapparat schaffen müssen. Sie legte dazu den Text einer gemeinsamen Erklärung des Rates und der Kommission zu Artikel 2 der Richtlinie vor, der in das Protokoll der Tagung des Rates aufgenommen worden war, auf der die in Frage stehende Richtlinie erlassen worden war.
Die Kommission ließ sich von der Argumentation der dänischen Regierung nicht überzeugen und gab am 6. Oktober 1980 eine entsprechende mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Die dänische Regierung hielt an ihrer Auffassung fest, und die Kommission hat mit Klage vom 3. Juli 1981, die am 13. Juli 1981 in das Register eingetragen worden ist, den Gerichtshof angerufen.
4.
Bei dem ersten Punkt, der zu prüfen ist, handelt es sich um das Vorbringen zur Unzulässigkeit der Klage, das die dänische Regierung auf die Behauptung stützt, daß ein Unterschied zwischen dem Gegenstand der vorprozessualen administrativen Phase und dem der prozessualen Phase vor dem Gerichtshof bestehe. Die dänische Regierung trägt insbesondere vor, das Mahnschreiben der Kommission sei ganz allgemein formuliert gewesen, während die Kommission verpflichtet sei, die behauptete Vertragsverletzung so zu beschreiben und zu begründen, daß ein nutzbringender Dialog mit dem Mitgliedstaat möglich werde. Die Gründe, auf die die Kommission ihre Auffassung gestützt habe, so wie sie sich aus der begründeten Stellungnahme ergäben, seien in der Klage abgeändert: Nur in dieser habe die Kommission die Rahmenrichtlinie 71/316 herangezogen, um aus ihr die Verpflichtungen abzuleiten, die für die dänische Regierung bestünden. Dieser Unterschied in der Argumentation habe zu einer neuen mit Gründen versehenen Stellungnahme führen müssen. Das Verhalten der Kommission entspreche daher nicht der Sorgfaltspflicht, die der Exekutive in einem Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag obliege, und habe zu einer unannehmbaren Beschränkung des rechtlichen Gehörs der dänischen Regierung geführt.
Meiner Meinung nach ist das Verhalten der Kommission jedoch mit dem Vertrag vereinbar. Sicher ist der zwingende Charakter des Verfahrens nach Artikel 169 mit einer Reihe von wirksamen verfahrensmäßigen Garantien für die Mitgliedstaaten verbunden. Sie selbst haben die Wichtigkeit der administrativen Phase hervorgehoben und festgestellt, daß die Gelegenheit, ihre eigenen Erklärungen zu einem genau umschriebenen Vorwurf abzugeben, für die Mitgliedstaaten „eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie [ist]; daß sie geboten wird, ist eine wesentliche Formvoraussetzung der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens auf Feststellung einer Pflichtverletzung eines Mitgliedstaats“ (Urteil vom 17. 2. 1970, Rechtssache 31/69, Kommission/Italien, Slg. 1970, 25, Randnr. 13 der Entscheidungsgründe). Das besondere Merkmal des Mahnschreibens besteht infolgedessen auch darin, daß es ein für allemal den Streitgegenstand umschreibt, der dann nicht mehr abgeändert werden kann, und es dem Staat ermöglicht, sich zu verteidigen. So gesehen kann man das ganze vorprozessuale Verfahren als darauf gerichtet ansehen, die Einhaltung des bekannten Grundsatzes „audiatur et altera pars“ sicherzustellen.
Hiernach steht aber fest, daß die dänische Regierung von der Kommission Gelegenheit erhalten hat, sich zu verteidigen, und sich auch tatsächlich verteidigt hat. Wie ich bereits gesagt habe, wirft sie der Kommission vor, das Mahnschreiben in allgemeinen Formulierungen abgefaßt zu haben. Nun erfüllt dieses Schreiben meiner Ansicht nach die wesentlichen Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Mahnung: die genaue Bezeichnung der dem Mitgliedstaat zur Last gelegten Vertragsverletzung (mangelnde fristgemäße Durchführung der Richtlinie), der Hinweis darauf, daß die Kommission die Absicht habe, ein Verfahren gemäß Artikel 169 einzuleiten, und die Festsetzung einer Frist für die Äußerungen des Staates.
Ich erlaube mir, Sie hierbei daran zu erinnern, was : Generalanwalt Gand in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 45/64 ausgeführt hat: „Das Schreiben, mit dem das Verfahren eröffnet wird, ist nur ein einleitender Akt, der dem Mitgliedstaat die ihm zur Last gelegte Handlung oder Unterlassung und die nach Ansicht der Kommission von ihm verletzten Normen des Gemeinschaftsrechts bezeichnet. Es soll nur einen Dialog einleiten. Die Äußerungen des Mitgliedstaats können die Überzeugung der Kommission entkräften oder verstärken, sie können der Kommission auch Anlaß geben, die Gründe, auf denen ihre ursprüngliche Überzeugung beruht hatte, zu präzisieren oder durch andere zu ersetzen. Erst danach ergeht die mit Gründen versehene Stellungnahme, durch die das Organ seine Haltung endgültig festlegt und über die Sie Ihr Urteil fällen. Dieses Vorverfahren darf nicht... in einen starren Rahmen gezwängt werden“ (Slg. 1965, 1145).
Auch der Vorwurf gegenüber der Kommission, sie habe nicht bereits in dem Mahnschreiben die Modalitäten genau angegeben, die sie für die innerstaatliche Durchführung der Richtlinie für unbedingt erforderlich gehalten habe, erscheint mir nicht begründet. Die Kommission, die im übrigen auf diesem Gebiet über ein weites Ermessen verfügt, ist nicht verpflichtet, die spezifischen Maßnahmen anzugeben, die erforderlich sind, um die Vertragsverletzungen abzustellen. Im vorliegenden Fall ging es um die Umsetzung der sich aus einer Richtlinie ergebenden Verpflichtungen auf innerstaatlicher Ebene, und die Kommission war nach Artikel 169 Absatz 3 EWG-Vertrag sogar gehalten, den Zuständigkeitsvorbehalt des Staates in bezug auf die Wahl von Form und Mittel der Durchführung zu beachten.
Ich bin auch der Auffassung, daß die Kommission nicht dafür gerügt werden kann, daß sie nur in der Klageschrift und nicht auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme sich auf den Zusammenhang zwischen der Rahmenrichtlinie 71/316 und der Richtlinie für Elektrizitätszähler berufen hat. Es trifft zu, daß es nachteilig für die Interessen des Beklagten wäre, wenn in der Klageschrift die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme enthaltenen tatsächlichen und rechtlichen Angaben geändert würden; es ist aber auch richtig, daß die sich aus der Richtlinie 76/891 ergebenden Verpflichtungen nur im Lichte des weiteren normativen Rahmens ausgelegt werden können, in den diese Richtlinie gehört. Das Verhalten der Kommission läßt sich im übrigen mit der Notwendigkeit erklären, auf die Äußerungen der dänischen Regierung zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu antworten.
Außerdem ergibt sich aus den Verfahrensakten, daß die dänische Regierung sich bereits in der vorprozessualen Phase verteidigt und ihre Meinung zu der besonderen Frage zum Ausdruck gebracht hat, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, ohne daß irgend ein Zweifel über die ihr von der Kommission zur Last gelegte Vertragsverletzung bestanden hätte.
Aus den dargelegten Gründen bin ich der Auffassung, daß Sie den Einwand, die Klage sei unzulässig, zurückweisen müssen.
5.
Es sind nun die Fragen in bezug auf die Begründetheit der Klage zu prüfen. Wie Sie wissen, betreffen diese Frage den Umfang der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Richtlinie 76/891 für Elektrizitätszähler.
In ihren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung hat die dänische Regierung sich bei ihrer Verteidigung auf die Artikel 2 Absatz 2 und 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie 71/316 gestützt. Diese bestimmen, daß „die Mitgliedstaaten ..., sofern sie über die erforderliche technische Ausstattung verfügen, auf Antrag des Herstellers oder seines Beauftragten die EWG-Bauartzulassung [erteilen]“ (Artikel 2 Absatz 2) bzw. daß „die Mitgliedstaaten ..., sofern sie über die erforderliche technische Ausstattung verfügen, die EWG-Ersteichung ... [vornehmen] “ (Artikel 8 Absatz 2). Nach Auffassung der dänischen Regierung schließen diese Vorschriften eine Verpflichtung aus, die administrativen und technischen Einrichtungen für die Zulassungen und die Eichungen zu schaffen, wenn in der innerstaatlichen Verwaltung keine entsprechende Dienststelle besteht.
Dagegen behauptet die Kommission, aus der Richtlinie 76/891 ergäben sich — lese man sie im Lichte der Rahmenrichtlinie 71/316 — zwei Arten von Verpflichtungen. Die erste Verpflichtung — negativer Art — beziehe sich auf die Beseitigung der Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handel mit Elektrizitätszählern. Genauer gesagt, gehe diese Verpflichtung dahin, den Vertrieb und die Inbetriebnahme von Elektrizitätszählern, die mit dem Zeichen der EWG-Bauartzulassung und dem Stempel der EWG-Ersteichung versehen sind, nicht ab[zu]lehnen, [zu] verbieten oder [zu] beschränken“ (Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 76/891 und Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 71/316). Die zweite Verpflichtung positiver Art beziehe sich auf die innerstaatlichen Maßnahmen, die zur Durchführung der durch die Richtlinie vorgesehenen Prüfungen erforderlich seien. Die Kommission wirft Dänemark nur die Nichtbeachtung dieser letztgenannten Verpflichtung vor: Die dänische Regierung habe die Richtlinie nicht durchgeführt, da sie nicht die erforderlichen administrativen Strukturen geschaffen habe, um die Zulassungen und die Eichungen vorzunehmen, die die Richtlinie vorsehe.
Hierzu ist zu bemerken, daß die Kommission ihre Auffassung auf eine systematische Auslegung stützt, bei der die gesamte Richtlinie 71/316 und insbesondere deren Anhänge berücksichtigt werden. In den Anhängen ist nämlich sowohl für die EWG-Bauartzulassung als auch für die EWG-Ersteichung vorgesehen, daß die „Prüfung der Unterlagen und der meßtechnischen Merkmale der Bauart ... iri den Laboratorien des meßtechnischen Dienstes, in genehmigten Prüfstellen oder am Herstellungs-, Lieferungs- oder Aufstellungsort vorgenommen“ werden kann und daß „der meßtechnische Dienst ... verlangen [kann], daß der Antragsteller ihm die zur Vornahme [der die EWG-Bauartzulassung und die EWG-Ersteichung betreffenden] Prüfung erforderlichen Normalgeräte sowie angemessene Prüfungshilfsmittel und fachkundiges Personal zur Verfügung stellt“. Nach Auffassung der Kommission bedeutet daher die Formulierung „sofern sie über die erforderliche technische Ausstauung verfügen“, daß ein Mitgliedstaat nicht selbst die erforderliche Ausstattung in staatlichen oder jedenfalls staatlich kontrollierten Laboratorien zu besitzen braucht, was ihn aber nicht davon befreit, Bauartzulassungen oder Ersteichungen vorzunehmen, wenn er dazu aufgefordert wird. Die Kommission ist daher der Meinung, daß ein Mitgliedstaat, der die administrativen Strukturen nicht besitze, einen geeigneten Dienst schaffen müsse, um es inländischen oder ausländischen Herstellern zu ermöglichen, die EWG-Bauartzulassung und die EWG-Ersteichung zu erhalten.
6.
Von den beiden Auffassungen gebe ich der von der dänischen Regierung vertretenen den Vorzug. Ich bin nämlich überzeugt, daß der Umfang der den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen in den Artikel 2 Absatz 2 und 8 Absatz 2 der Richtlinie 71/316 festgelegt ist. Danach sind die Mitgliedstaaten nur dann verpflichtet, einen Dienst für die EWGBauartzulassungehund die EWG-Ersteichungen einzurichten, wenn sie bereits über -^ sei es auch nur in Grundzügen vorhandene — technischadministrative Strukturen für die Kontrolle von Meßgeräten für elektrische Energie verfügen.
Diese Überzeugung stützt sich auf verschiedene Überlegungen, die mit dem Wortlaut und den Zielen der Vorschriften, ihrer Stellung im System, dem Verhältnis zwischen der Rahmenrichtlinie und der Einzelrichtlinie und den Merkmalen der Angleichung der Rechtsvorschriften in diesem Bereich zusammenhängen.
Der Wortlaut der Vorschrift ist eindeutig. Die Formulierung „sofern sie über die erforderliche technische Ausstattung verfügen“ läßt keine verschiedenen Deutungen zu, wie auch ihre Entsprechung in den anderen Amtssprachen zeigt. Sie hat nur eine mögliche Bedeutung, die nämlich, die Verpflichtung des Staates zur Einrichtung eines Dienstes von dem Vorhandensein von bestimmten innerstaatlichen Einrichtungen abhängig zu machen. Die Auslegung, die sich die Kommission zu eigen gemacht hat, steht daher im Widerspruch zu dem, was die Richtlinie bestimmt. Die Vorschrift bekommt auch keinen anderen Sinn, wenn man sie mit anderen Vorschriften der Richtlinie oder der Anhänge im Zusammenhang sieht.
Zur Unterstützung ihrer Auffassung weist die Kommision darauf hin, daß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 76/891 für Elektrizitätszähler bestimme, daß diese Zähler „der EWG-Bauartzulassung unterliegen“ und bei ihnen „eine EWG-Ersteichung ... erforderlich [ist]“. Alle Mitgliedstaaten müssten daher in der Lage sein, durch eigene Verwaltungseinrichtungen sicherzustellen, daß alle Elektrizitätszähler einschließlich der inländischen die EWG-Bauartzulassung erhalten könnten. Dieser Gedankengang ist nicht überzeugend. Es scheint mir logischer, den zweiten Absatz im Lichte des ersten auszulegen — wie es die dänische Regierung vorgeschlagen hat — und infolgedessen zu der Auffassung zu gelangen, daß die Zähler, wenn sie das Zeichen erhalten sollen, zugelassen und geeicht sein müssen. Ich glaube nämlich nicht, daß sich aus dem gerade zitierten Absatz oder aus der Richtlinie 76/891 eine Verpflichtung für Dänemark herleiten läßt, sich die für die Eichungen und die Prüfungen erforderlichen Verwaltungseinrichtungen zuzulegen, wie es die Kommission behauptet. Unerheblich scheint mir auch die Tatsache zu sein, daß im Anhang zur Rahmenrichtlinie 71/316 ein bestimmtes, von Dänemark zu verwendendes Kennzeichen vorgeschrieben ist. Dazu läßt sich nämlich einerseits bemerken, daß die Rahmenrichtlinie sich auf viele Meßinstrumente bezieht, von denen bei einigen eine „Gesam“ harmonisierung vorgesehen ist, und andererseits daß ein in Dänemark anwendbares Zeichen zur Verwendung für den Fall vorgesehen werden mußte, daß die Behörden dieses Landes beabsichtigen, die für die Prüfungen erforderlichen Verwaltungseinrichtungen zu schaffen.
Auch die Berufung auf die Anhänge zur Richtlinie 71/316, wonach die Mitgliedstaaten sich privater Laboratorien oder der Laboratorien anderer Mitgliedstaaten bedienen können, geht meiner Ansicht nach fehl. Die Erklärung dieser Vorschrift liegt meiner Meinung nach darin, daß es dem Staat freisteht, unmittelbar die Prüfungen und die Eichungen vorzunehmen oder anderenorts durchgeführte Prüfungen zuzulassen.
7.
Die'Auslegung, die ich Ihnen vorschlage, wird mehr als einmal durch die vorbereitenden Arbeiten zu der Rahmenrichtlinie 71/316 bestätigt. Bekanntlich hat der Gerichtshof in einigen Fällen die vorbereitenden Arbeiten bei abgeleitetem Gemeinschaftsrecht zur Prüfung herangezogen, um die allgemeine Struktur der Regelung zu bestimmen (z. B. Urteile vom 12. 11. 1969 in der Rechtssache 29/69, Stauder/Stadt Ulm, Slg. 1969, 419; vom 9. 10. 1974 in den verb. Rechtssachen 112, 144 und 145/73, Campogrande u. a./Kommission, Slg. 1974, 957; vom 5. 6. 1973 in der Rechtssache 81/72, Kommission/Rat, Slg. 1973, 575;, und vom 26. 6. 1975 in der Rechtssache 70/74, Kommission/Rat, Slg. 1975, 795).
Die Kommission hatte nun dem Rat zunächst am 14. April 1966 einen Vorschlag für eine Richtlinie über Meßinstrumente vorgelegt, der eine „Gesam“ harmonisierung vorsah (66/558/EWG, ABl. Nr. 182, S. 3145), ohne jedoch den Mitgliedstaaten eine spezifische Verpflichtung aufzuerlegen, besondere Verwaltungseinrichtungen zu schaffen. In der Folge zog sich die Kommission, die in der Zwischenzeit ihre Politik auf diesem Gebiet im „Allgemeinen Programm zur Beseitigung der technischen Handelshemmnisse“ von 1958 näher bestimmt hatte, auf eine „Teil“harmonisierung zurück und legte dem Rat am 15. Juli 1970 einen geänderten Richtlinienvorschlag vor (ABl. C 115, S. 11). Ausschlaggebend für diese Richtungsänderung waren die Diskussionen, die nach 1966 im Rat und innerhalb, der Arbeitsgruppen der Kommission stattgefunden hatten. Bei diesen ergab sich nämlich, wie in der Einleitung des Richtlinienvorschlags festgestellt wird, daß es unmöglich war, „bereits jetzt alle Fälle der Gesamtharmonisierung der Vorschriften über Meßgeräte vorzusehen, da hierfür eine Anzahl Vorbedingungen noch nicht erfüllt sind“.
In dem Richtlinienvorschlag der Kommission war die Formulierung „sofern sie über die erforderliche technische Ausstattung verfügen“ nicht enthalten. Höchstwahrscheinlich ist sie während des Genehmigungsverfahrens aufgrund von Überlegungen hinzugefügt worden, die dahin gingen, den Umfang der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten eher zu begrenzen als auszudehnen.
Diese Überzeugung ergibt sich auch aus der Prüfung der Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Rechtsausschusses des Europäischen Parlaments zu dem Richtlinienvorschlag. In der erstgenannten Stellungnahme (vom 25. Februar 1971) heißt es nämlich gerade in der Bemerkung zu Artikel 2 Absatz 2, daß zu dem „Grundsatz ..., daß ein Antrag auf EWG-Bauartzulassung ... gültig ist, wenn er in einem einzigen Mitgliedstaat gestellt wird ... eine ergänzende Bestimmung notwendig [wäre], in der festgelegt wird, daß die Rechtsvorschriften dieses Staates eine derartige Kontrolle vorschreiben“ (ABl. C 36, S. 10). In der Stellungnahme des Rechtsausschusses des Parlaments heißt es dagegen: Der „Ausschuß [billigt] die Einführung der Lösung der Teilharmonisierung mit Vorbehalt ...“ Sodanń fordert der Rechtsausschuß die Kommission der Gemeinschaften auf, sobald wie möglich geeignete Vorschläge zur Harmonisierung der Grundsätze und Ziele der einzelstaatlichen Bestimmungen im Meßwesen im Hinblick auf die Vereinheitlichung der Verfahren auf Gemeinschaftsebene vorzulegen, wie auch für die Harmonisierung der einzelstaatlichen Verwaltungsverfahren in bezug auf die Verpflichtungen der Hersteller und Benutzer, das Ausmaß und die Tragweite der Prüfverfahren, die Organisation der metrologischen Dienste, die Prüfgebühren und die Prüfungsmodalitäten (Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Dokument 18/71, Hervorhebungen durch mich).
8.
Für die Entscheidung des Auslegungsstreits ist auch das Verhältnis zwischen der Rahmenrichtlinie und der Einzelrichtlinie zu prüfen. Die wirkliche Tragweite der Bestimmungen der letztgenannten Richtlinie ist nämlich nur zu verstehen, wenn sie in Verbindung mit den Bestimmungen der erstgenannten gelesen werden. Im übrigen bestimmt gerade die erste Richtlinie eindeutig, daß die den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen teilweise von Voraussetzungen abhängig sind und es sich daher nur um möglicherweise bestehende Verpflichtungen handelt.
Wie dieses Verhältnis ausgestaltet ist, machen vor allem die letzten Begründungserwägungen der jeweiligen Präambeln deutlich. Daraus läßt sich nämlich ableiten, daß die Rahmenrichtlinie die allgemeinen Bestimmungen festlegt, die sich insbesondere auf die Verfahren der EWG-Bauartzulassung, der EWG-Ersteichung und der EWG-Meß- und Prüfverfahren beziehen; die Einzelrichtlinie legt die Vorschriften über die technische Ausführung, die Arbeitsweise, die Genauigkeit, die Prüfmodalitäten sowie gegebenenfalls die Bedingungen fest, unter denen die bisherigen einzelstaatlichen Vorschriften durch Gemeinschaftsvorschriften ersetzt werden.
Auch Artikel 1 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie bestätigt, daß die Einzelrichtlinie komplementär ist. Diese Vorschrift bestimmt: „In den Einzelrichtlinien werden für die betreffenden Gerätearten die meßtechnischen Eigenschaften und die technischen Vorschriften über Ausführung und Arbeitsweise festgelegt. In den Einzelrichtlinien kann außerdem festgelegt werden, daß diese Geräte in allen Mitgliedstaaten der EWG-Bauartzulassung und der EWG-Ersteichung oder einer dieser Maßnahmen unterliegen; zu welchem Zeitpunkt einzelstaatliche Vorschriften, die von den Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit dieser Einzelrichtlinie erlassen werden, die früheren einzelstaatlichen Vorschriften für neue Geräte der gleichen Art vollständig ersetzen.“
Eine weitere Bestätigung des Verhältnisses zwischen den beiden Regelungen, auf die ich meine hinweisen zu müssen, findet sich in der Einleitung zu den Kapiteln IV und V des Anhangs zur Richtlinie 76/891, wo es heißt, daß die EWG-Bauartzulassung und die EWG-Ersteichung „gemäß den Vorschriften der Richtlinie 71/316/EWG“ vorgenommen werden.
Wieder haben wir eine eindeutige Formulierung vor uns. Weitere Anhaltspunkte für die Beurteilung lassen sich aber aus einer systematischen Gegenüberstellung der Vorschriften und aus einer Analyse der mit ihnen verfolgten Ziele ableiten. Quamvis sit manifestissimum edictum praetoris, attamen non est negligenda interpretado eius.
9.
Hierbei von Bedeutung sind die Merkmale der Angleichung der Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Beseitigung der technischen Handelshemmnisse im Meßgerätesektor. Diese Angleichung ist von der Rahmenrichtlinie 71/316 ausgegangen und hat dann unterschiedlich je nach Art des Meßgerätes zu einer „Gesamt-“ oder „Teil“ harmonisierung geführt. Bei einer „Gesamt“ harmonisierung treten die zur Durchführung von Gemeinschaftsrichtlinien erlassenen Regelungen an die Stelle der bisherigen innerstaatlichen Vorschriften, und die Mitgliedstaaten verlieren in dem betreffenden Bereich alle Befugnisse. Bei einer „Teil“harmonisierung dagegen können die Mitgliedstaaten ihre innerstaatlichen Regelungen, die neben der Gemeinschaftsregelung weiter bestehen, beibehalten. Dies beweist die Richtigkeit einer Auslegung der Richtlinie, die bei den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach Maßgabe der tatsächlich vorhandenen innerstaatlichen Verwaltungsorganisation differenziert.
Zu im wesentlichen gleichen Ergebnissen gelangt man, wenn man die sich aus der Richtlinie 76/891 ergebenden Verpflichtungen im Lichte ihrer Ziele beurteilt. Berücksichtigt man; daß es in diesem Fall um eine „Teil-“ und nicht um eine „Gesamt“harmonisierung geht, so scheint mir sicher, daß auch die Wirkungen der Richtlinie nur partiell sein können, da es normal ist, die vollständige Beseitigung der technischen Handelshemmnisse auf einen späteren Zeitraum zu verschieben. Um zu anderen Ergebnissen zu kommen, müßte man einräumen, daß die Richtlinien zur Beseitigung der technischen Handelshemmnisse — unter der in den Artikeln 2 Absatz 2 und 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie 71/316 genannten Einschränkung ausgelegt — keine Zielsetzung hätten. Meiner Ansicht nach ist eine derartige Schlußfolgerung, der unter anderem die Auslegungsregel von der praktischen Wirksamkeit (magis valeat quam pereat) entgegensteht, nicht gerechtfertigt. Eine erste wichtige Wirkung besteht bereits darin, zu verhindern, daß die Mitgliedstaaten den Vertrieb und die Inbetriebnahme von mit dem Zeichen für die EWG-Bauartzulassung versehenen Meßgeräten verweigern, verbieten oder beschränken und daß damit für die „harmonisierten“ Meßinstrumente nach der Beseitigung der Zollschranken und Kontingente weitere Handelsbeschränkungen entstehen. Dieses Ziel wird in vollem Umfang erreicht. Wie die Kommission selbst eingeräumt hat, gibt das Fehlen von besonderen dänischen Rechtsvorschriften für Elektrizitätszähler den dänischen Behörden keine Möglichkeit, den Handel in diesem Bereich dadurch zu behindern, daß sie sich dem Vertrieb der Instrumente, die die durch die Richtlinie festgelegten technischen Voraussetzungen erfüllen, entgegenstellen oder daß sie diese Instrumente an den Grenzen neuen Prüfungen unterziehen. Für die Hersteller in den anderen Mitgliedstaaten haben sich daher keine negativen Auswirkungen ergeben.
10.
Die dänische Regierung beruft sich in ihrer Klagebeantwortung auf die Position, die sie während der zum Erlaß der Richtlinie 76/891 führenden Verhandlungen eingenommen habe; insbesondere weist sie auf die am 11. März 1975 in einer Arbeitsgruppe des Rates abgegebene Erklärung hin. Nach dieser Erklärung hätte Dänemark keiner Richtlinie zustimmen können, die es verpflichtet hätte, die zur Durchführung der EWG-Prüfungen und -Eichungen erforderlichen Verwaltungseinrichtungen zu schaffen. Diese Position der dänischen Regierung ist dann in eine andere Erklärung des Rates und der Kommission übernommen worden, die dem Ratsprotokoll als Anlage beigefügt worden ist. Sie hat den folgenden Wortlaut: „Der Rat und die Kommission stellen fest, daß der zweite Satz von Artikel 2 lediglich die im ersten Satz von Artikel 2 erwähnten Elektrizitätszähler betrifft und daß somit durch die Richtlinie einem Mitgliedstaat bezüglich der Elektrizitätszähler weder die EWG-Bauartzulassung noch die EWG-Ersteichung auferlegt werden, sofern auf einzelstaatlicher Ebene nicht gleichwertige Kontrollen vorgeschrieben sind.“ Nach Auffassung der dänischen Regierung ist diese Erklärung dahin auszulegen, daß die Richtlinie den Mitgliedstaaten, die nicht über die für die Eichung und die Zulassung der Elektrizitätszähler erforderlichen innerstaatlichen Verwaltungsstrukturen verfügten, lediglich die Verpflichtung auferlege, den Vertrieb und die Inbetriebnahme von in einem anderen Mitgliedstaat den EWG-Prüfungen unterzogenen Zählern in ihrem eigenen Hoheitsgebiet nicht zu behindern. Für die Kommission dagegen bezieht sich die Erklärung auf die Art und Weise, in der die Mitgliedstaaten ihre eigenen Dienststellen zu organisieren haben. Der Mitgliedstaat bleibe verpflichtet, die Anträge der betroffenen Hersteller entgegenzunehmen, die Unterlagen zu prüfen und die verschiedenen Phasen der technischen Untersuchung zu überwachen; dazu könne er private Laboratorien und Techniker heranziehen.
Der Auffassung der Kommission ist nicht zu folgen. Meiner Meinung nach ist die Erklärung unmißverständlich. Sie bezieht sich auf Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 76/891 für Elektrizitätszähler und schließt eindeutig aus, daß die Mitgliedstaaten die Verpflichtung haben, die Zähler, für die die Richtlinie gilt, Prüfungen zu unterziehen. Da eine derartige Verpflichtung nicht besteht, brauchen die Mitgliedstaaten auch keinen entsprechenden Dienst einzurichten. Diese Auslegung steht — wie ich bereits ausgeführt habe — vollkommen im Einklang mit der Voraussetzung (Bestehen einer innerstaatlichen Verwaltungsstruktur für die technische Prüfung), von der die Rahmenrichtlinie 71/316 die Verpflichtung abhängig macht, Prüfungen für die Zulassung und die Ersteichung von Meßinstrumenten durchzuführen. Erkennt man an, daß die Erklärung diesen Inhalt hat, dann läßt sich aus ihr eine Bestätigung der von mir vorgeschlagenen Auslegung herleiten. In diesem Zusammenhang erinnere ich daran, daß der Gerichtshof im Urteil vom 18. Februar 1970 in der Rechtssache 38/69, Kommission/Italienische Republik, festgestellt hat: „Tragweite und Wirkung [der Rechtsakte der Gemeinschaft] ... können ... nicht durch Vorbehalte oder Erklärungen eingeschränkt werden, die etwa während der Ausarbeitung dieser Maßnahme gemacht bzw. abgegeben worden sind“ (Slg. 1970, 47, Randnr. 12 der Entscheidungsgründe). Dadurch hat der Gerichtshof jedoch die Verwendung derartiger Erklärungen bei der Auslegung dieser Normen nicht ausgeschlossen.
11.
Im Ergebnis schlage ich vor, die Klage der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 3. Juli 1981 gegen das Königreich Dänemark abzuweisen und der Kommission als unterliegenden Partei die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(
1
)	Aus depi Italienischen übersetzt.