62007CC0251_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Der vorliegende Fall betrifft die Auslegung der Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2000 über die Verbrennung von Abfällen(2) (im Folgenden: Abfallverbrennungsrichtlinie). Im Einzelnen ist zu klären, ob eine Anlage zur Erzeugung von Wärme und Elektrizität (im Folgenden: Kraft-Wärme-Kopplungsanlage – KWK-Anlage(3) ) als Ganzes zu beurteilen ist oder einzelne Kessel in den Blick genommen werden müssen und wie Verbrennungsanlagen von Mitverbrennungsanlagen zu unterscheiden sind.
II – Rechtlicher Rahmen
2. Art. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie legt ihre Ziele fest:
„Diese Richtlinie bezweckt die Vermeidung oder, soweit es praktikabel ist, die Begrenzung von Belastungen der Umwelt, insbesondere der Verunreinigung durch Emissionen in die Luft, den Boden, das Oberflächen- und Grundwasser, sowie der daraus resultierenden Gefahren für die menschliche Gesundheit infolge der Verbrennung und Mitverbrennung von Abfällen.
Dieses Ziel soll durch strenge Betriebsbedingungen und technische Vorschriften, durch die Festlegung von Emissionsgrenzwerten für Abfallverbrennungs- und ‑mitverbrennungsanlagen in der Gemeinschaft und auch durch die Einhaltung der Anforderungen der Richtlinie 75/442/EWG erreicht werden.“
3. Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen werden in Art. 3 Nr. 4 und Nr. 5 definiert:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1. – 3.	…
4. ‚Verbrennungsanlage‘ jede ortsfeste oder nicht ortsfeste technische Einheit oder Anlage, die zur thermischen Behandlung von Abfällen mit oder ohne Nutzung der entstehenden Verbrennungswärme eingesetzt wird. Dies schließt die Verbrennung durch Oxidation von Abfällen und andere thermische Behandlungsverfahren wie Pyrolyse, Vergasung und Plasmaverfahren ein, soweit die bei der Behandlung entstehenden Stoffe anschließend verbrannt werden.
Diese Begriffsbestimmung erstreckt sich auf den Standort der Verbrennungsanlage und die gesamte Verbrennungsanlage einschließlich aller Verbrennungslinien, die Annahme und Lagerung des Abfalls, die auf dem Gelände befindlichen Vorbehandlungsanlagen, das Abfall-, Brennstoff- und Luftzufuhrsystem, den Kessel, die Abgasbehandlungsanlagen, die auf dem Gelände befindlichen Anlagen zur Behandlung und Lagerung von Rückständen und Abwasser, den Schornstein, die Vorrichtungen und Systeme zur Kontrolle der Verbrennungsvorgänge, zur Aufzeichnung und Überwachung der Verbrennungsbedingungen;
5. ‚Mitverbrennungsanlage‘ jede ortsfeste oder nicht ortsfeste Anlage, deren Hauptzweck in der Energieerzeugung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse besteht und
– in der Abfall als Regel- oder Zusatzbrennstoff verwendet wird oder
– in der Abfall im Hinblick auf die Beseitigung thermisch behandelt wird.
Falls die Mitverbrennung in solch einer Weise erfolgt, dass der Hauptzweck der Anlage nicht in der Energieerzeugung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse, sondern in der thermischen Behandlung von Abfällen besteht, gilt die Anlage als Verbrennungsanlage im Sinne der Nummer 4.
Diese Begriffsbestimmung erstreckt sich auf den Standort der Anlage und die gesamte Anlage einschließlich aller Mitverbrennungslinien, die Annahme und Lagerung des Abfalls, die auf dem Gelände befindlichen Vorbehandlungsanlagen, das Abfall-, Brennstoff- und Luftzufuhrsystem, den Kessel, die Abgasbehandlungsanlagen, die auf dem Gelände befindlichen Anlagen zur Behandlung und Lagerung von Rückständen und Abwasser, den Schornstein, die Vorrichtungen und Systeme zur Kontrolle der Verbrennungsvorgänge, zur Aufzeichnung und Überwachung der Verbrennungsbedingungen;
…“
4. Art. 6 Abs. 1 und 2 legt unterschiedliche Anforderungen für den Betrieb von Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen fest:
„(1) Verbrennungsanlagen müssen so betrieben werden, dass mit dem erzielten Verbrennungsgrad in der Schlacke und Rostasche ein Gehalt an organisch gebundenem Gesamtkohlenstoff (TOC) von weniger als 3 % oder ein Glühverlust von weniger als 5 % des Trockengewichts des verbrannten Stoffes eingehalten wird. Erforderlichenfalls müssen geeignete Techniken der Abfallvorbehandlung angewandt werden.
Verbrennungsanlagen sind so auszulegen, auszurüsten, auszuführen und zu betreiben, dass die Temperatur des entstehenden Verbrennungsgases nach der letzten Zuführung von Verbrennungsluft kontrolliert, gleichmäßig und selbst unter den ungünstigsten Bedingungen zwei Sekunden lang auf 850 °C erhöht wird; die Messung muss in der Nähe der Innenwand oder an einer anderen repräsentativen Stelle des Brennraums entsprechend der Genehmigung der zuständigen Behörden erfolgen. Wenn gefährliche Abfälle mit einem Gehalt von mehr als 1 Gewichtsprozent an halogenierten organischen Stoffen, berechnet als Chloride, verbrannt werden, ist die Temperatur für mindestens zwei Sekunden auf 1100 °C zu erhöhen.
Jede Linie der Verbrennungsanlage muss mit mindestens einem Hilfsbrenner ausgestattet sein. Dieser muss automatisch eingeschaltet werden, wenn die Temperatur der Verbrennungsgase nach der letzten Zuführung von Verbrennungsluft auf unter 850 °C oder gegebenenfalls 1100 °C sinkt. Er ist auch bei An- und Abfahrvorgängen der Anlage einzusetzen, um zu gewährleisten, dass die Temperatur von 850 °C oder gegebenenfalls 1100 °C zu jedem Zeitpunkt dieser Betriebsvorgänge − und solange sich unverbrannter Abfall im Brennraum befindet − aufrechterhalten bleibt.
Während der An- und Abfahrvorgänge oder wenn die Temperatur des Verbrennungsgases unter 850 °C oder gegebenenfalls 1100 °C absinkt, darf der Hilfsbrenner nicht mit Brennstoff gespeist werden, der höhere Emissionen zur Folge haben kann als die Verbrennung von Gasöl gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 75/716/EWG des Rates, von Flüssiggas oder Erdgas.
(2) Mitverbrennungsanlagen müssen so ausgelegt, ausgerüstet, ausgeführt und betrieben werden, dass die Temperatur des bei der Mitverbrennung von Abfällen entstehenden Verbrennungsgases kontrolliert, gleichmäßig und selbst unter den ungünstigsten Bedingungen zwei Sekunden lang auf 850 °C erhöht wird. Wenn gefährliche Abfälle mit einem Gehalt von mehr als 1 Gewichtsprozent an halogenierten organischen Stoffen, berechnet als Chloride, mitverbrannt werden, ist die Temperatur auf 1100 °C zu erhöhen.“
5. Hinzuweisen ist schließlich auf den 13. Erwägungsgrund, der das Verhältnis zur Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung(4) betrifft:
„Die Einhaltung der in dieser Richtlinie festgelegten Emissionsgrenzwerte sollte als notwendige, jedoch nicht hinreichende Bedingung für die Einhaltung der Anforderungen der Richtlinie 96/61/EG betrachtet werden. Hierzu könnte die Einhaltung strengerer Emissionsgrenzwerte für die unter diese Richtlinie fallenden Schadstoffe, von Emissionsgrenzwerten für andere Stoffe oder Medien oder von sonstigen geeigneten Bedingungen erforderlich sein.“
III – Sachverhalt und Vorlagefragen
6. Die Gävle Kraftvärme AB ist eine Gesellschaft des Gävle Energiekonzerns, der seinerseits eine hundertprozentige Tochter einer im Eigentum der Gemeinde Gävle stehenden Aktiengesellschaft ist. Sie hat u. a. die Aufgabe, Fernwärme für Gävles Fernwärmenetz zu erzeugen.
7. Gävle Kraftvärme betreibt die KWK-Anlage Johannes. Dies ist die gesellschaftseigene Grundproduktionsanlage im Fernwärmenetz, die zugleich Wärme und Strom erzeugt. Die Anlage besteht aus einem Festbrennstoffkessel, Kessel 1, der nach seinem noch nicht abgeschlossenen Ausbau eine eingerichtete Gesamteingangsleistung von 85 MW haben wird. Die Wärmeerzeugung erfolgt durch Verbrennung vor allem biologischer Brennstoffe einschließlich Altholz, versuchsweise aber auch durch Beimischung bestimmter Abfallbrennstoffe.
8. Gävle Kraftvärme plant nunmehr einen Ausbau der KWK-Anlage durch einen oder zwei weitere Kessel mit einer eingerichteten Eingangsleistung von zusammen maximal 85 MW. Die Gesellschaft beabsichtigt, zunächst einen neuen Abfallkessel von maximal 50 MW, Kessel 2, für die Verbrennung von Haushalts- und gewerblichen Abfällen zu errichten. Falls der Bedarf es erfordert, wird danach ein neuer Kessel für biologische Brennstoffe, Kessel 3, mit einer Eingangsleistung errichtet, die den künftigen Bedarf bis zu 85 MW deckt. Es ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass Gävle Kraftvärme entscheidet, keinen neuen Abfallkessel zu errichten. In diesem Fall könnte sie einen neuen, größeren Kessel für biologische Brennstoffe von maximal 85 MW errichten, der den gesamten künftigen Bedarf deckt.
9. Gävle Kraftvärme beantragte daher die Genehmigung zum Betrieb der KWK-Anlage Johannes für eine eingerichtete Gesamteingangsverbrennungsleistung von maximal 170 MW. Der Antrag erstreckte sich auf die Genehmigung zum Weiterbetrieb des vorhandenen Festbrennstoffkessels (Kessel 1) mit einer eingerichteten Gesamteingangsverbrennungsleistung von 85 MW sowie zur Errichtung und Inbetriebnahme eines neuen Abfallkessels (Kessel 2) mit einer eingerichteten Gesamteingangsverbrennungsleistung von maximal 50 MW einerseits und eines neuen Kessels für biologische Brennstoffe (Kessel 3) mit einer eingerichteten Gesamteingangsverbrennungsleistung von maximal 85 MW andererseits. Die Eingangsleistung der beiden neuen Kessel zusammen soll jedoch 85 MW nicht übersteigen. Der Antrag erstreckte sich auch auf die Genehmigung zur Vornahme der übrigen für den erweiterten Betrieb erforderlichen Änderungen und Einrichtungen.
10. Der Antrag sieht die Verbrennung von maximal 150 000 Tonnen Festbrennstoffen auf Abfallbasis pro Jahr in den Kesseln 1 und 2 vor. Maximal 10 000 Tonnen dieses Abfallaufkommens werden aus gefährlichen Abfällen, und zwar in Form von oberflächenbehandeltem oder holzschutzbehandeltem Holz bestehen.
11. Die Genehmigungsbehörde vertrat die Ansicht, dass der Hauptzweck der Anlage in der Energieerzeugung bestehe und genehmigte sie daher – dem Antrag von Gävle Kraftvärme entsprechend – als Mitverbrennungsanlage. Gegen diese Entscheidung klagte die staatliche Regionalverwaltung (Länsstyrelse i Gävleborgs). Sie war der Meinung, dass Kessel 2 als Verbrennungsanlage und nicht als Mitverbrennungsanlage einzustufen sei. Diese Klage war zunächst erfolgreich.
12. Beim vorlegenden Gericht ist nunmehr das Rechtsmittel von Gävle Kraftvärme anhängig. Sie wendet sich dagegen, die Kessel einzeln einzustufen. Vielmehr sei das gesamte Johanneswerk eine Anlage, die insgesamt beurteilt werden müsse.
13. Das vorlegende Gericht, der Högsta domstol, ersucht daher um Vorabentscheidung über folgende Fragen:
1. Ist bei der Auslegung der Abfallverbrennungsrichtlinie dann, wenn eine KWK-Anlage aus mehreren Einheiten (Kesseln) besteht, jede Einheit als eine Anlage zu beurteilen oder ist bei der Beurteilung auf die KWK-Anlage als Ganzes abzustellen?
2. Ist eine Anlage, die für die Verbrennung von Abfällen, als Hauptzweck aber für die Energieerzeugung konstruiert ist, bei der Auslegung der Richtlinie als Verbrennungsanlage oder als Mitverbrennungsanlage einzustufen?
14. Am schriftlichen Verfahren haben sich die Republik Österreich, das Königreich Schweden und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beteiligt. An der mündlichen Verhandlung vom 17. April 2008 nahm nur die Kommission teil.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zur ersten Frage – zum Begriff der Anlage
15. Der Högsta domstol fragt zunächst, ob bei einer KWK-Anlage mit mehreren Einheiten (Kesseln) jede Einheit als eine Anlage zu beurteilen oder ob auf die KWK-Anlage als Ganzes abzustellen sei.
16. Die Abfallverbrennungsrichtlinie unterscheidet zwischen Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen. Verbrennungsanlagen umfassen nach der Definition in Art. 3 Nr. 4 der deutschen Fassung jede technische Einheit oder jede Anlage. Andere Sprachfassungen vermeiden die doppelte Verwendung des Begriffs „Anlage“. So definiert die französische Fassung eine „ installation “ als „ équipement “ oder „ unité technique “, im Englischen wird ein „ plant “ als „ technical unit “ oder „ equipment “ bezeichnet. Die schwedische Fassung folgt den beiden letztgenannten Sprachfassungen, denn sie definiert die „ förbränningsanläggning “ als „ teknisk enhet “ oder „ utrustning “.
17. Verbrennungsanlagen sind somit technische Einheiten oder Ausrüstungen.
18. Bei der Definition der „Mitverbrennungsanlage“ nach Art. 3 Nr. 5 der Abfallverbrennungsrichtlinie stimmen die Sprachfassungen dagegen überein: Sie wird immer als Anlage definiert. Dies kann allerdings nicht so verstanden werden, dass in Bezug auf eine Mitverbrennungsanlage ein anderer Anlagenbegriff gilt als in Bezug auf Verbrennungsanlagen. Vielmehr baut diese Definition implizit auf der Definition von Verbrennungsanlagen auf.
19. Dieser einheitliche Anlagenbegriff zeigt sich insbesondere an der im Wortlaut fast vollständig übereinstimmenden Konkretisierung für beide Anlagenarten durch Art. 3 Nr. 4 Unterabs. 2 und Nr. 5 Unterabs. 3 der Abfallverbrennungsrichtlinie. Danach erstreckt sich die Begriffsbestimmung auf den Standort der Verbrennungsanlage bzw. Mitverbrennungsanlage und die gesamte Anlage einschließlich aller Verbrennungslinien, die Annahme und Lagerung des Abfalls, die auf dem Gelände befindlichen Vorbehandlungsanlagen, das Abfall-, Brennstoff- und Luftzufuhrsystem, den Kessel, die Abgasbehandlungsanlagen, die auf dem Gelände befindlichen Anlagen zur Behandlung und Lagerung von Rückständen und Abwasser, den Schornstein sowie die Vorrichtungen und Systeme zur Kontrolle der Verbrennungsvorgänge, zur Aufzeichnung und Überwachung der Verbrennungsbedingungen.
20. In dieser Konkretisierung des Anlagenbegriffs ist nicht von einer Mehrzahl von Kesseln die Rede, sondern nur von einem Kessel. Dies spricht dafür, dass eine Anlage normalerweise nur einen (5) Kessel aufweist.
21. Diese Interpretation entspricht bestimmten Regelungen für Verbrennungsanlagen nach Art. 6 Abs. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie, da sie nur auf einzelne Kessel angewandt werden können. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 verlangt einen Verbrennungsgrad, der den Restgehalt an organisch gebundenem Gesamtkohlenstoff auf 3 % sowie den Glühverlust in der Schlacke und der Rostasche auf 5 % beschränkt. Mischbetrachtungen für mehrere Kessel würden keine Aussagen über den Verbrennungsgrad erlauben.
22. Auch müssen Verbrennungsanlagen nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie über einen Hilfsbrenner(6) verfügen. Jeder Kessel braucht dabei seinen eigenen Hilfsbrenner.
23. Somit ist grundsätzlich jeder einzelne Kessel – mit den zugehörigen Einrichtungen – daraufhin zu prüfen, ob er eine Verbrennungsanlage oder eine Mitverbrennungsanlage konstituiert.
24. Das Vorbringen der Regierungen Österreichs und Schwedens wirft allerdings die Frage auf, inwieweit mehrere Kessel zu einer Anlage zusammengefasst werden können. Dafür spricht die Definition von Feuerungsanlagen in Art. 2 Nr. 7 Unterabs. 3 der Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft(7) : Werden zwei oder mehr gesonderte Neuanlagen derart errichtet, dass ihre Abgase unter Berücksichtigung technischer und wirtschaftlicher Faktoren nach dem Urteil der zuständigen Behörden über einen gemeinsamen Schornstein abgeleitet werden könnten, so gilt die von solchen Anlagen gebildete Kombination als eine einzige Einheit.
25. Diese Regelung betrifft allerdings, wie die Kommission richtig vorträgt, eine andere Richtlinie mit anderen Zielen. Eine Anwendung auf Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen ist daher nur nach sorgfältiger Prüfung denkbar.
26. So wäre es grundsätzlich vorstellbar, mehrere Mitverbrennungsanlagen für die Anwendung von Emissionswerten als eine einzige Einheit zu behandeln, da diese Werte nach Anhang II.2 mit zunehmender Anlagengröße strenger werden. Dies muss allerdings vorliegend nicht entschieden werden.
27. Jedenfalls dürfen durch die Kombination von Teilanlagen Umweltschutzbestimmungen nicht unterlaufen werden. Dies würde dem in Art. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie niedergelegten Ziel widersprechen, Umweltbelastungen und Gesundheitsgefahren zu vermeiden. Daher muss z. B. eine aus verschiedenen Kesseln bestehende Verbrennungsanlage für jeden dieser Kessel über einen eigenen Hilfsbrenner verfügen.
28. Eine unzulässige Umgehung der Schutzbestimmung würde insbesondere eintreten, wenn Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen dergestalt kombiniert würden, dass die resultierende Anlage insgesamt nur den teilweise weniger strengen(8) Anforderungen an eine Mitverbrennungsanlage unterworfen würde. Dementsprechend lehnen alle Beteiligten die Zusammenfassung von Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen ab.
29. Somit ist bei der Anwendung der Abfallverbrennungsrichtlinie auf eine Kraft-Wärme-Kopplungsanlage mit mehreren Einheiten (Kesseln) grundsätzlich jede Einheit, d. h. jeder Kessel mit den zugehörigen Einrichtungen, als eine Anlage zu beurteilen. Es ist allerdings möglich, mehrere miteinander verbundene Anlagen zur Anwendung einzelner Regelungen der Abfallverbrennungsrichtlinie als eine Anlage zu behandeln, wenn damit Bestimmungen zur Vermeidung von Umweltbelastungen und Gesundheitsgefahren nicht umgangen werden.
B – Zur zweiten Frage – die Einstufung einer Anlage
30. Mit der zweiten Frage möchte der Högsta domstol erfahren, ob eine Anlage, die für die Verbrennung von Abfällen, aber mit dem Hauptzweck der Energieerzeugung konstruiert ist, bei der Auslegung der Richtlinie als Verbrennungsanlage oder als Mitverbrennungsanlage einzustufen ist.
31. Die Unterscheidung beider Anlagenarten ist von zentraler Bedeutung für die Abfallverbrennungsrichtlinie, denn diese setzt unterschiedliche Anforderungen für die beiden Anlagenarten fest. Daher ist ausgeschlossen, dass eine Anlage zugleich eine Verbrennungsanlage und eine Mitverbrennungsanlage ist.
32. Die deutsche und wohl auch die schwedische Fassung der Definition von Verbrennungsanlagen nach Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie sind relativ offen formuliert: Eine Verbrennungsanlage liegt danach bereits vor, wenn die Anlage zur thermischen Behandlung von Abfällen eingesetzt wird (deutsche Fassung(9) ) bzw. dafür bestimmt ist (schwedische Fassung(10) ). Auf den ersten Blick wäre eine für die Verbrennung von Abfällen konstruierte Anlage nach diesen Definitionen eine Verbrennungsanlage. Die schwedische Regierung schlägt dementsprechend vor, Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen auf Grundlage dieser Definition abzugrenzen. Mitverbrennungsanlagen im Sinne der Richtlinie wären nach ihrer Auffassung Anlagen, die keine Verbrennungsanlagen sind.
33. Das ist jedoch widersprüchlich. Denn eine solche Definition von Verbrennungsanlagen würde die Anlagen nicht gegeneinander abgrenzen, sondern zwangsläufig alle Mitverbrennungsanlagen einschließen.(11) Mitverbrennungsanlagen sind zwar gemäß Art. 3 Nr. 5 der Abfallverbrennungsrichtlinie durch ihren Hauptzweck gekennzeichnet, nämlich die Energieerzeugung oder die Produktion stofflicher Erzeugnisse. Sie müssen jedoch ebenfalls zur thermischen Behandlung von Abfällen und also zur Verbrennung eingesetzt werden bzw. dafür bestimmt sein. Andernfalls wären sie keine Mitverbrennungsanlagen, sondern sonstige Feuerungsanlagen.
34. Die notwendige Abgrenzung beider Anlagenarten ergibt sich vielmehr – wie die Kommission vorträgt – aus Art. 3 Nr. 5 Unterabs. 2 der Abfallverbrennungsrichtlinie. Danach gilt eine Anlage als Verbrennungsanlage, falls die Mitverbrennung in solch einer Weise erfolgt, dass der Hauptzweck
der Anlage nicht in der Energieerzeugung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse, sondern in der thermischen Behandlung von Abfällen besteht.
35. Somit sind die beiden Anlagenarten nach ihrem Hauptzweck zu unterscheiden: Ist dieser die thermische Behandlung von Abfällen, so handelt es sich um eine Verbrennungsanlage, ist der Hauptzweck dagegen die Erzeugung von Energie oder von stofflichen Erzeugnissen, so ist es eine Mitverbrennungsanlage.
36. Die Bezugnahme auf den Hauptzweck ist im Übrigen in der französischen Sprachfassung der Definition von Verbrennungsanlagen nach Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie deutlicher erkennbar als in der deutschen oder der schwedischen Fassung: Danach muss die Anlage ausdrücklich für die thermische Behandlung von Abfällen bestimmt sein („ destiné spécifiquement “).
37. Da voneinander abweichende sprachliche Fassungen anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung einheitlich ausgelegt werden müssen,(12) muss Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie in Anlehnung an die französische Fassung so ausgelegt werden, dass kein Widerspruch zu Art. 3 Nr. 5 Unterabs. 2 entsteht.
38. Wie die österreichische Regierung vorträgt, entspricht eine Orientierung am Hauptzweck darüber hinaus der Rechtsprechung zur Abgrenzung zwischen Abfallbeseitigung und Abfallverwertung. Danach liegt das entscheidende Merkmal für eine Abfallverwertungsmaßnahme nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. b der Abfallrahmenrichtlinie(13) sowie nach ihrem vierten Erwägungsgrund darin, dass ihr Hauptzweck darauf gerichtet ist, dass die Abfälle eine sinnvolle Aufgabe erfüllen können, indem sie andere Materialien ersetzen, die für diese Aufgabe hätten verwendet werden müssen, wodurch natürliche Rohstoffquellen erhalten werden können.(14) Insbesondere die Verbrennung von Abfällen stellt daher eine Verwertungsmaßnahme dar, wenn es ihr Hauptzweck ist, die Abfälle für einen sinnvollen Zweck, nämlich zur Energieerzeugung einzusetzen und dadurch eine Primärenergiequelle zu ersetzen, die sonst für diesen Zweck hätte eingesetzt werden müssen.(15)
39. Ohne dass dies zu einem anderen Ergebnis führen würde, hält die schwedische Regierung dieser Lösung zutreffend entgegen, dass sie die Anwendung der – wie auch die Kommission vorträgt – strengeren Umweltschutzregelungen für Verbrennungsanlagen einschränkt. Die Unterschiede bestehen im Wesentlichen in den auf Verbrennungsanlagen beschränkten Regelungen des Art. 6 Abs. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie. Sie legen den Restgehalt an organisch gebundenem Gesamtkohlenstoff bzw. den Glühverlust in der Schlacke und der Rostasche fest und verlangen einen Hilfsbrenner.(16) Zumindest in Bezug auf den Hilfsbrenner sind jedoch nach Art. 6 Abs. 4 Ausnahmen möglich, wenn die Werte der Richtlinie trotzdem beachtet werden.
40. Diese Unterschiede hat der Gemeinschaftsgesetzgeber ausdrücklich so vorgesehen. Er scheint im Übrigen davon ausgegangen zu sein, dass bereits die in der Abfallverbrennungsrichtlinie festgelegten Anforderungen an Mitverbrennungsanlagen den Umweltschutz deutlich stärken würden. So ergibt sich aus der Begründung des Vorschlags für die Abfallverbrennungsrichtlinie, dass nach Meinung der Kommission Mitverbrennungsanlagen von den zuvor bestehenden Richtlinien nicht erfasst wurden.(17)
41. Der Gesetzgeber hat mit der Abfallverbrennungsrichtlinie die Anforderungen an Mitverbrennungsanlagen denen für Verbrennungsanlagen zumindest angenähert. Sie zielen darauf ab, dass für den Abfallanteil des Brennstoffs die gleichen Anforderungen gelten wie für die Abfallverbrennung als solche. Aber auch für die übrigen Brennstoffe werden Grenzwerte festgelegt, die teilweise strenger erscheinen als die Anforderungen, die sich aus der Richtlinie 2001/80 ergeben. Werden unaufbereitete gemischte Siedlungsabfälle oder mehr als 40 % gefährliche Abfälle verbrannt, so gelten nach Art. 7 Abs. 4 bzw. Abs. 2 Unterabs. 2 der Abfallverbrennungsrichtlinie sogar die Grenzwerte für Verbrennungsanlagen.
42. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Anforderungen der Abfallverbrennungsrichtlinie nicht abschließend sind, sondern gemäß ihrem 13. Erwägungsgrund strengere Anforderungen auf der Grundlage der Richtlinie 96/61 festgelegt werden können. Darüber hinaus, insbesondere wenn die letztgenannte Richtlinie nicht anwendbar ist, können die Mitgliedstaaten nach Art. 176 EG strengere Regelungen erlassen.(18)
43. Ob tatsächlich fast alle Anlagen, in denen Abfälle verbrannt werden, als Mitverbrennungsanlagen einzustufen sind, wie die schwedische Regierung befürchtet, bedürfte einer praktischen Überprüfung. Insofern kommt es vor allem darauf an, wie der Hauptzweck einer Anlage identifiziert wird. Dieser muss sich aus objektiven Umständen ergeben,(19) zumal die subjektive Zielsetzung des Betreibers nicht überprüft werden kann.
44. Wie die schwedische Regierung vorträgt, kann es für die Qualifikation als Mitverbrennungsanlage nicht allein darauf ankommen, ob bei der Abfallverbrennung entstehende Energie genutzt wird. Vielmehr ist in der Abfallverbrennungsrichtlinie sogar zweimal, nämlich in Art. 4 Abs.  2 Buchst. b und Art. 6 Abs. 6, niedergelegt, dass auch Verbrennungsanlagen die Abwärme nutzen müssen, soweit dies durchführbar bzw. praktikabel ist.
45. Ist eine Anlage technisch darauf ausgelegt, nur
Abfälle zu verbrennen, so ist dies zumindest ein Indiz dafür, dass die Energiegewinnung nicht Hauptzweck der Verbrennung ist. Dies gilt umso mehr, wenn die Anlagenbetreiber damit rechnen, die Energieerzeugung gelegentlich einzustellen, falls geeignete Abfälle ausbleiben. Anders ist es, wenn die Anlage im Wesentlichen oder zeitweise sogar zur Gänze mit anderen Brennstoffen betrieben wird.(20)
46. Von Bedeutung ist sicherlich auch die wirtschaftliche Betrachtung der Abfallverbrennung. Wenn die Abfälle gekauft werden müssen und teurere Alternativbrennstoffe ersetzen, spricht dies für den Hauptzweck der Energiegewinnung. Ein maßgeblicher Gesichtspunkt bei der Erzeugung von Fernwärme sind auch die Investitionskosten der Errichtung der Infrastruktur für die Wärmeverteilung verglichen mit den Kosten für die Errichtung der Feuerungsanlage.
47. Werden dagegen für die Verbrennung Gebühren erhoben, die die Erträge der Energiegewinnung übersteigen, ist eher davon auszugehen, dass die Verbrennung der Abfälle der Hauptzweck ist. Dies gilt umso mehr, wenn die Anlage Teil einer Infrastruktur zur Abfallentsorgung ist.
48. Wie auch die Kommission betont, und entgegen der Befürchtung der schwedischen Regierung, ist es gegenüber den vorstehenden Gesichtspunkten von nachrangiger Bedeutung, ob die Anlage von einem Unternehmen betrieben wird, dessen Hauptzweck der Umgang mit Abfällen ist oder etwa die Energieerzeugung. Da es auf die einzelne Anlage ankommt, im Prinzip sogar auf den jeweiligen Kessel und die zugehörigen weiteren Einrichtungen, kann der Hauptzweck des Gesamtunternehmens nicht ausschlaggebend sein.
49. Allerdings hat die Kommission auf Rückfrage in der mündlichen Verhandlung ebenfalls zu Recht vorgetragen, dass der Hauptzweck einer Anlage nicht für alle Zeit festgelegt ist, sondern dass sich die maßgeblichen Gesichtspunkte ändern können. So ist nicht auszuschließen, dass ein neuer Inhaber den Betrieb einer Anlage so ändert, dass ihr Hauptzweck neu zu beurteilen ist.
50. Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die Einstufung einer Anlage, in der Abfälle verbrannt werden, davon abhängt, ob ihr Hauptzweck die thermische Behandlung von Abfällen ist oder die Erzeugung von Energie oder von stofflichen Erzeugnissen. Der Hauptzweck muss sich aus objektiven Umständen ergeben.
V – Ergebnis
51. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1. Bei der Anwendung der Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2000 über die Verbrennung von Abfällen auf eine Kraft-Wärme-Kopplungsanlage mit mehreren Einheiten (Kesseln) ist grundsätzlich jede Einheit, d. h. jeder Kessel mit den zugehörigen Einrichtungen, als eine Anlage zu beurteilen. Es ist allerdings möglich, mehrere miteinander verbundene Anlagen zur Anwendung einzelner Regelungen dieser Richtlinie als eine Anlage zu behandeln, wenn damit Bestimmungen zur Vermeidung von Umweltbelastungen und Gesundheitsgefahren nicht umgangen werden.
2. Die Einstufung einer Anlage, in der Abfälle verbrannt werden, als Verbrennungsanlage nach Art. 3 Nr. 4 der Richtlinie 2000/76/EG oder als Mitverbrennungsanlage nach Art. 3 Nr. 5 dieser Richtlinie hängt davon ab, ob ihr Hauptzweck die thermische Behandlung von Abfällen ist oder die Erzeugung von Energie oder von stofflichen Erzeugnissen. Der Hauptzweck muss sich aus objektiven Umständen ergeben.
(1) .
(2)  –	ABl. L 332, S. 91.
(3)  –	Vgl. die Definition in Art. 3 der Richtlinie 2004/8/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über die Förderung einer am Nutzwärmebedarf orientierten Kraft-Wärme-Kopplung im Energiebinnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 92/42/EWG (ABl. L 52, S. 50).
(4)  –	ABl. L 257, S. 26.
(5)  –	Wie Anlagen ohne eigenen Verbrennungskessel zu behandeln sind, ist Gegenstand der demnächst vom Gerichtshof zu prüfenden Rechtssache C-317/07, Lahti Energia (siehe die Mitteilung im ABl. 2007, C 211, S. 26).
(6)  –	Siehe zu Hilfsbrennern als beste verfügbare Technik für Abfallverbrennungsanlagen das Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, August 2006, S. 269 f. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). Die Kommission hat dieses Dokument in Zusammenarbeit mit Experten der Mitgliedstaaten auf Basis der Richtlinie 96/61 erarbeitet.
(7)  –	ABl. L 309, S. 1.
(8)  –	Siehe dazu im Einzelnen nachfolgend, Nr. 39.
(9)  –	Die deutsche Sprachfassung ist insoweit anscheinend im Unterschied zu anderen Sprachfassungen am Text von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 94/67/EG des Rates vom 16. Dezember 1994 über die Verbrennung gefährlicher Abfälle (ABl. L 365, S. 34) orientiert.
(10)  –	„Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd
för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme.”
(11)  –	Vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs vom 26. September 2002, Kommission/Deutschland (C‑228/00, Slg. 2003, I‑1439, Nr. 80), der davon ausging, dass die früher geltenden Richtlinien über Abfallverbrennung, die eine der deutschen Fassung der Abfallverbrennungsrichtlinie ähnliche Definition von Verbrennungsanlagen enthielten, auch auf Anlagen zur Verwertung von Abfällen anwendbar waren. Dabei handelte es sich um die Richtlinie 89/369/EWG des Rates vom 8. Juni 1989 über die Verhütung der Luftverunreinigung durch neue Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll (ABl. L 163, S. 32), die Richtlinie 89/429/EWG des Rates vom 21. Juni 1989 über die Verringerung der Luftverunreinigung durch bestehende Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll (ABl. L 203, S. 50) und die Richtlinie 94/67 (zitiert in Fn. 9).
(12)  –	Urteile vom 12. November 1969, Stauder (29/69, Slg. 1969, 419, Randnr. 3), vom 24. Oktober 1996, Kraaijeveld u. a. (C‑72/95, Slg. 1996, I‑5403, Randnr. 28), vom 23. November 2006, ZVK (C‑300/05, Slg. 2006, I‑11169, Randnr. 16), und vom 14. Juni 2007, Euro Tex (C‑56/06, Slg. 2007, I-4859, Randnr. 27).
(13)  –	Diese Rechtsprechung beruht auf der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 39) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32) und der Entscheidung 96/350/EG der Kommission vom 24. Mai 1996 (ABl. L 135, S. 32). Diese Richtlinie wurde durch die Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Abfälle (ABl. L 114, S. 9) aufgehoben und ohne inhaltliche Änderung mit einer konsolidierten Fassung ersetzt.
(14)  –	Urteile vom 27. Februar 2002, ASA (C‑6/00, Slg. 2002, I‑1961, Randnr. 69), vom 19. Juni 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, Slg. 2003, I‑6163, Randnr. 63), und vom 7. Oktober 2004, Kommission/Italien (C‑103/02, Slg. 2004, I‑9127, Randnr. 62).
(15)  –	Urteile vom 13. Februar 2003, Kommission/Deutschland (C‑228/00, Slg. 2003, I‑1439, Randnr. 46), und Kommission/Luxemburg (C‑458/00, Slg. 2003, I‑1553, Randnr. 37), sowie vom 3. April 2003, SITA (C‑116/01, Slg. 2003, I‑2969, Randnr. 53).
(16)  –	Siehe dazu oben, Nrn. 4 und 21 f.
(17)  –	KOM (1998) 558 endg., S. 7 und 13. Siehe aber die entgegengesetzte Auffassung der Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs in der Rechtssache C-228/00 (zitiert in Fn. 11), der zumindest in Fällen der Abfallverwertung von der Anwendbarkeit dieser Richtlinien ausging. Der Gerichtshof hat sich zu dieser Frage nicht geäußert.
(18)  –	Vgl. Urteil vom 14. April 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, Slg. 2005, I‑2753).
(19)  –	Vgl. zur Feststellung rechtsmissbräuchlicher Ziele die Urteile vom 21. Februar 2006, Halifax u. a. (C‑255/02, Slg. 2006, I‑1609, Randnr. 75), und vom 8. November 2007, Ing. Auer (C‑251/06, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 46), zur Feststellung einer innergemeinschaftlichen Lieferung im Recht der Mehrwertsteuer das Urteil vom 27. September 2007, Teleos u. a. (C‑409/04, Slg. 2007, I-7797, Randnrn. 39 f.), zur Wahl der Rechtsgrundlage einer Gemeinschaftsmaßnahme die Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat (45/86, Slg. 1987, 1493, Randnr. 11), vom 11. Juni 1991, Kommission/Rat (Titandioxid, C‑300/89, Slg. 1991, I‑2867, Randnr. 10), und vom 23. Oktober 2007, Kommission/Rat (C‑440/05, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 61), sowie zum Zweck einer Datenverarbeitung meine Schlussanträge vom 8. Mai 2008, Satakunnan Markkinapörssi und Satamedia (C‑73/07, Slg. 2008, I-0000, Nr. 85).
(20)  –	Die Aussagen zur Mitverbrennung in dem Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, Juli 2006, S. 489 ff. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf), beruhen auf der Annahme, dass Abfälle nur einen geringen Anteil der verwendeten Brennstoffe bilden. Die Kommission hat dieses Dokument in Zusammenarbeit mit Experten der Mitgliedstaaten auf Basis der Richtlinie 96/61 erarbeitet.