61994C0271
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ANTONIO LA PERGOLA
fremsat den 22. november 1995 (
*1
)
Baggrunden for sagen
1.
Under nærværende sag har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om annullation af Rådets beslutning 94/445/EF af 11. juli 1994 om datanet mellem administrationer til brug i forbindelse med statistikker over udveksling af goder mellem medlemsstater (EDICOM) (
1
). Søgsmålsgrunden vedrører hjemmelen for beslutningen, som er vedtaget på grundlag af traktatens artikel 235. Efter det af sagsøgeren anførte skulle den anfægtede foranstaltning derimod have været baseret på artikel 129 D, stk. 3, subsidiært på artikel 100 A. Kommissionen, som er indtrådt i sagen til støtte for Parlamentet, har også nedlagt påstand om annullation af den omhandlede beslutning, idet den dog anfører de bestemmelser, der anses for relevante for vedtagelsen af beslutningen, i omvendt rækkefølge. Kommissionen påberåber sig nemlig principalt artikel 100 A og subsidiært artikel 129 D, stk. 3. Den foreliggende sag har særlig interesse, fordi det er første gang, at artikel 129 D, som blev indført ved Maastrichttraktaten og vedrører transeuropæiske net, påberåbes for Domstolen.
2.
Før de af parterne fremførte argumenter undersøges, vil det være formålstjenligt kort at gøre rede for den procedure, der gik forud for retsaktens vedtagelse.
Kommissionens oprindelige forslag af 12. marts 1993 var baseret på artikel 100 A (
2
). Parlamentet, som Rådet havde hørt i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i denne bestemmelse, havde ikke gjort indsigelse mod den valgte hjemmel. Derefter hørte Rådet på ny Parlamentet, idet det anførte, at den pågældende beslutning skulle baseres på artikel 235 i stedet for artikel 100 A. »Da der var tale om en række aktioner, og beslutningen ikke indeholdt reelle harmoniseringsforanstaltninger«, forklarede Rådet, »fandtes der ikke anden hjemmel end artikel 235«. Parlamentet gjorde på sin side gældende, at hjemmelen til den foreslåede beslutning skulle findes i artikel 129 D, stk. 3. På dette tidspunkt — er det værd at bemærke — var Maastricht-traktaten, som indeholder den sidstnævnte bestemmelse om transeuropæiske net, allerede trådt i kraft. Rådet holdt imidlertid fast ved, at EDICOM-beslutningen skulle vedtages på grundlag af artikel 235.
Den foreliggende sags karakter, formaliteten og de anførte anbringenders relevans
3.
Indledningsvis skal det bemærkes, at det er klart, at den rette afgørelse af spørgsmålet om hjemmelen for den anfægtede beslutning skal træffes, for at det som følge heraf kan fastslås, hvilken procedure der skulle følges i den foreliggende sag, dels i henseende til de beføjelser, der tilkommer de organer, som deltager i lovgivningsprocessen, dels i henseende til de forskellige flertal, der kræves til vedtagelse af retsakten. Som bekendt foreskriver artikel 235 blot en høringsprocedure; artikel 129 D, stk. 3, og artikel 100 A foreskriver derimod henholdsvis en samarbejdsprocedure og en fælles beslutningsprocedure. Heraf følger efter fast praksis (
3
), at en eventuel konstatering af, at den valgte hjemmel er forkert, ikke blot indebærer, at det fastslås, at der foreligger en rent formel mangel, men vedrører tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, der bevirker, at retsaktens lovlighed berøres.
4.
Der er således ingen tvivl om, at sagen er anlagt af Parlamentet for at beskytte dets institutionelle beføjelser, dvs. dets ret til at deltage mere aktivt i lovgivningsprocessen, og at den derfor kan antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 173, stk. 3 (
4
).
Finder artikel 235 anvendelse?
5.
Herefter vil jeg gå over til sagens realitet. Som jeg nævnte ovenfor, er EDICOM-beslutningen baseret på artikel 235. Det går igen i Domstolens praksis, at »det fremgår af selve ordlyden af artikel 235, at den nævnte artikel kun kan være hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver fællesskabsinstitutionerne den fornødne kompetence til at udstede den pågældende retsakt« (
5
). Der er altså tale om en opsamlingsbestemmelse, som der udelukkende kan henvises til, hvis der ikke findes andre og mere specifikke bestemmelser, der tillægger kompetence. Rådet forsvarer netop valget af artikel 235 ud fra den betragtning, at der i den foreliggende sag ikke fandtes anden hjemmel for Fællesskabets kompetence end den generelle og subsidiære hjemmel i artikel 235. Den sagsøgte institution tilføjer, at de foregående programmer Caddia (
6
), TEDIS (
7
), og INSIS (
8
), hvis indhold svarer til indholdet af den omtvistede beslutning, også var baseret på artikel 235. Dette er — stadig ifølge Rådet — et yderligere bevis på, at det også var velbegrundet at benytte artikel 235 ved vedtagelsen af EDICOM-beslutningen.
6.
Indledningsvis skal jeg bemærke, at Rådet tager fejl, når det tillægger det afgørende betydning, at de ovenfor omtalte handlingsprogrammer var vedtaget på grundlag af artikel 235, og ikke på grundlag af andre bestemmelser i traktaten. Vurderingen af, hvad der er den korrekte hjemmel for en retsakt, skal først og fremmest ske på grundlag af objektive forhold, såsom formålet med og indholdet af den retsakt, der skal vedtages. Det er den lære, der kan uddrages af Domstolens faste praksis (
9
). Institutionernes tidligere praksis i lignende tilfælde er derimod helt uden betydning og kan derfor ikke binde den institution, der udsteder retsakten, med hensyn til spørgsmålet om, hvad der er den rette hjemmel (
10
). Under alle omstændigheder er det en kendsgerning, at programmerne Caddia og INSIS går tilbage til en epoke, hvor hverken den europæiske fælles akt eller Maastricht-traktaten — hvorved henholdsvis artikel 100 A og artikel 129 D blev indført i Fællesskabets retsorden — var trådt i kraft. Der kunne derfor ikke henvises til disse bestemmelser ved vedtagelsen af disse programmer af den simple grund, at de endnu ikke eksisterede (
11
).
Domstolen skal derfor undersøge den problematik, der er forelagt for den, i overensstemmelse med de nugældende bestemmelser uden at lade sig dirigere af praksis, som i øvrigt ikke har den betydning, Rådet tillægger den. Det kriterium, der skal anvendes med henblik på en korrekt bedømmelse og afgørelse af den foreliggende sag, kan efter min mening ikke være forskelligt fra det, der er opstillet i retspraksis: det er EDICOM-beslutningens formål og indhold, der skal tages i betragtning ved undersøgelsen af, om Rådet kunne træffe denne foranstaltning under henvisning til artikel 235 eller ej.
EDICOM-beslutningen: formål og indhold
7.
Jeg vil derfor undersøge EDICOM-beslutningen på grundlag af det kriterium, jeg netop har henvist til. Min første betragtning er følgende. Virkeliggørelsen af det indre marked har — af betydning for den foreliggende sag — skullet opfylde to grundlæggende krav af lige stor betydning, som imidlertid skulle bringes i passende overensstemmelse med hinanden: dels — i relation til det indre markeds funktion samt forvaltningen af den fælles politik — at sikre en passende udveksling af oplysninger mellem virksomhederne, de nationale administrationer og de kompetente fællesskabsinstitutioner, dels, efter at de indre grænser er afskaffet, at fjerne de hindringer for den frie bevægelighed, som kunne hidrøre fra de formaliteter eller byrder, der hviler på de erhvervsdrivende, fordi de med statistiske formål for øje skal indsamle oplysninger vedrørende alle varetransaktionerne mellem medlemsstaterne.
En række fællesskabsforanstaltninger er blevet truffet for at forfølge disse formål (
12
). Specielt er der med henblik på afskaffelse af alle formaliteter, enhver kontrol og dokumentationsforpligtelse i forbindelse med varebevægelserne inden for Fællesskabet blevet oprettet et system til indsamling af oplysninger, der betegnes som direkte, fordi den foregår i virksomhederne i stedet for ved grænserne (
13
). Hvad dernæst angår den tekniske fremgangsmåde i forbindelse med indsamlingen, har fællesskabslovgiver ladet sig inspirere af ønsket om hurtigt at sikre oplysninger, der både er udtømmende og tilgængelige for alle de interesserede brugere. Netop herfra stammer kravet om kompatible systemer, der derfor skal være baseret på automatisk databehandling og elektronisk fremsendelse af oplysninger (
14
).
8.
EDICOM-beslutningen indgår i den ovenfor beskrevne sammenhæng (
15
). Det mål, den sigter mod, er anført i præambelen. Det er at forbedre »udvekslingen af statistiske oplysninger ... med henblik på skabelse af det europæiske informationsmarked« (fjerde betragtning). I femte betragtning, hvori der henvises til »Rådets fremtidige beslutning om et flerårigt EF-program for transeuropæiske datanet (IDA)«, præciseres det, at »programmet bør udbygges med operationelle aktioner, navnlig for så vidt angår statistik«. Af den anfægtede beslutning som helhed kan det udledes, at den skal sikre de nationale datanets interoperabilitet og således medvirke til, at de tilsammen kommer til at udgøre et transeruopæisk datanet med henblik på indsamling og fremsendelse af oplysninger mellem administrationerne.
9.
Herefter kan indholdet af den omtvistede beslutning vurderes nærmere. Ved artikel 1, stk. 1, indføres der »en række aktioner med det formål i en første fase at lette tilpasningen af regionale og nationale systemer samt EF-systemer til interoperable systemer på europæisk plan med henblik på indsamling af oplysninger hos virksomhederne om udveksling af goder mellem medlemsstater samt kontrol og forbehandling af disse oplysninger og spredning af de udarbejdede statistikker, i det følgende benævnt ’EDICOM’ (Electronic Data Interchange on Commerce)«. I stk. 2 bestemmes det dernæst, at »disse systemer centreres omkring informationssystemer på regionalt og nationalt plan samt på EF-plan, hvis Interoperabilitet sikres gennem udvikling og anvendelse af harmoniserede standarder og kommunikationsprocedurer«.
EDICOM-aktionen, som Kommissionen er ansvarlig for, og som er beskrevet i form af eksempler i artikel 3, omfatter navnlig:
»—
design, udvikling og formidling af programmel til indsamling, kontrol og fremsendelse af de statistiske oplysninger, samt bistand til, at medlemsstaterne kan stille sådant programmel til rådighed for virksomhederne
—
design, udvikling og formidling af programmel til brug ved modtagelse, validering, behandling og spredning af data, samt bistand til og tilrådighedsstillelse folde regionale og nationale organer samt EF-organer, der indsamler statistiske oplysninger, af sådant programmel, og om fornødent tilpasning af udstyr
—
design, udvikling, formidling og tilrådighedsstillelse af formater for informations-udveksling på basis af europæiske og internationale standarder
—
design, beskrivelse og formidling af de metoder, procedurer og aftaler, der skal anvendes i forbindelse med informationsudvekslingen
—
tilvejebringelse af større forståelse hos leverandører af programmel og tjenester for behovet for nationale statistikker og fællesskabsstatistikker«.
Kort sagt gør beslutningens formål og indhold det muligt at fastslå, at Fællesskabet har villet opstille de tekniske forudsætninger for udviklingen af datanet, der er indbyrdes kompatible og dermed interoperable. Det var det punkt, der skulle afklares. Det drejer sig nu om at tage stilling til, om der kunne findes en passende hjemmel for den anfægtede foranstaltning i artikel 129 D, stk. 3, eller i artikel 100 A.
Finder artikel 129 D anvendelse?
10.
Sagsøgeren har gjort gældende, at den omtvistede beslutning skulle have været baseret på artikel 129 D, stk. 3. Nærmere bestemt er EDICOM-beslutningen ud fra de teleologiske og indholdsmæssige synspunkter, der er anført ovenfor, omfattet af de beføjelser, der tilkommer Fællesskabet i henhold til artikel 129 C, stk. 1, andet led, hvorefter Fællesskabet skal »iværksætte enhver form for aktion, som måtte være nødvendig for at sikre nettenes interoperabilitet ...«. Rådet har derimod gjort gældende, at bestemmelserne i afsnit XII om transeuropæiske net ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
Det er næppe nødvendigt indledningsvis at bemærke, at Rådet befinder sig på gyngende grund, når det med henblik på at udelukke anvendelsen af artikel 129 D henviser til Kommissionens bemærkning — som det citerer ordret — om, at bestemmelserne i afsnit XII sigter til oprettelsen af net, hvilket der efter den sagsøgte institutions opfattelse ikke er tale om i det foreliggende tilfælde. Dette er ikke så let at forstå. Kommissionen bestrider nemlig ikke, at der i det foreliggende tilfælde oprettes et transeuropæisk net; den vil derimod — som jeg vil komme ind på senere — fremhæve, at dette net frem for at udgøre hovedformålet med den anfægtede retsakt blot tjener som et redskab ved virkeliggørelsen af det indre marked. Formålet med dens argumentation er derfor at forsvare anvendeligheden af artikel 100 A, ikke — som Rådet derimod synes at foreslå — at udelukke, at der er tale om et »transeuropæisk net«.
Parternes holdninger er navnlig forskellige for så vidt angår fortolkningen af artikel 129 C. Sagsøgte har anført, at Fællesskabets kompetence, som er fastsat i denne bestemmelse, skal udøves i en bestemt logisk og kronologisk rækkefølge. Aktionen med henblik på at sikre nettenes interoperabilitet, jf. artikel 129 C, stk. 1, andet led, er af underordnet betydning i forhold til fastlæggelsen af rammerne for programmet efter samme bestemmelses stk. 1, første led. Rådet gør således gældende, at det ikke har vedtaget EDICOM-beslutningen på grundlag af artikel 129 D, fordi de »retningslinjer«, som skulle udgøre den obligatoriske referenceramme for enhver foranstaltning på området, ikke var vedtaget forinden.
Parlamentet har på sin side anført, at beføjelserne med hensyn til nettenes interoperabilitet er selvstændige, dvs. ikke betinget af en forudgående fastlæggelse af »retningslinjer« i henhold til artikel 129 C, stk. 1, første led.
Jeg mener at måtte tilslutte mig sagsøgerens synspunkt. Når man læser artikel 129 B, som omhandler de mål, fællesskabsaktionen i den foreliggende sag sigter mod, fremgår det efter min opfattelse, at den aktion, der skal gøre de nationale net interoperable, er selvstændig. Ud over »oprettelse og udvikling af transeuropæiske net« (stk. 1) omtaler bestemmelsen udtrykkeligt en yderligere indgriben fra Fællesskabets side, der skal »fremme de nationale nets indbyrdes sammenkobling og interoperabilitet« (stk. 2). Dette viser, at der er to formål med Fællesskabets indgriben: denne skal både vedrøre »oprettelse og udvikling« af nye net og oprettelse af et transeuropæisk net ved sammenkobling af de allerede eksisterende nationale net (
16
). Da de transeuropæiske net — i modsætning til, hvad Rådet mener — ikke er og heller ikke kan være andet end sammenkoblinger af de enkelte nationale net, vedrører begge de tilfælde, der er beskrevet i artikel 129 B, et »transeuropæisk net«, som er omfattet af traktatens afsnit XII. Forskellen mellem disse selvstændige og specielle bestemmelser i artikel 129 Β er altså følgende: den første vedrører det tilfælde, hvor det er nødvendigt at afhjælpe manglen på infrastruktur, som indføres eller udvikles ved hjælp af indgreb, der nærmest er af strukturel karakter, idet de sigter mod at oprette de manglende net; den anden skal derimod virke i en sammenhæng, hvor de nationale net — som derefter vil komme til at udgøre »det transeuropæiske net« — allerede eksisterer, og det blot drejer sig om at sammenkoble dem.
Hvilken kompetence giver artikel 129 C fællesskabsorganerne til at forfølge disse formål? Bestemmelsen giver Fællesskabet to sæt beføjelser, dels af programmatisk karakter, dels af operativ karakter, som hver især svarer til de aktioner, der er omhandlet henholdsvis i artikel 129 B, stk. 1 og 2 (
17
). Når oprettelsen af et »transeuropæisk net« kræver aktioner af strukturel karakter, er kompetencen fordelt mellem medlemsstaterne og Fællesskabet. Sidstnævnte skal fastsætte en ramme i form af retningslinjer, hvori der også — ud over de mål og prioriteter samt hovedlinjerne i de aktioner, der påtænkes gennemført — fastlægges projekter af fælles interesse (artikel 129 C, stk. 1, første led). Det tilkommer derefter medlemsstaterne at gennemføre den infrastruktur, der er nødvendig for udførelsen af disse projekter og mere generelt for forfølgelsen af de mål, der er fastsat på fællesskabsplan. I betragtning af, at der er tale om et kompliceret område, forstår man i øvrigt godt, at traktaten har taget hensyn til kravet om, at oprettelsen af et net ex novo og udviklingen af allerede eksisterende net skal indledes med og forberedes ved hjælp af en ramme af retningslinjer, vejledende kriterier og projekter af fælles interesse. Medlemsstaternes gennemførelsesforanstaltninger skal indgå i denne helhed, når det er nødvendigt at koordinere dem og eventuelt også finansiere dem. Der er fastsat bestemmelser om, dels at medlemsstaterne skal samordne deres respektive gennemførelsesforanstaltninger, dels at Kommissionen »i snævert samarbejde med medlemsstaterne [kan] tage ethvert egnet initiativ for at fremme denne samordning« (artikel 129 C, stk. 2). Parallelt med program-og samordningsbeføjelsen er der dernæst givet Fællesskabet beføjelse til at bidrage til finansieringen af projekter af fælles interesse, som er fastlagt i retningslinjerne (artikel 129 C, stk. 1, tredje led). Det er navnlig i den sidste henseende, at gennemførelsesforanstaltningerne nødvendigvis afhænger af de bestemmelser vedrørende programmet, der skal gå forud, da det kun er projekter af fælles interesse, som er fastlagt i retningslinjerne, der efter den udtrykkelige bestemmelse i tredje led kan nyde godt af Fællesskabets finansielle bidrag. Her ser man klart det underordnelsesforhold, der efter opbygningen af artikel 129 C, stk. 1, er mellem den konkrete udøvelse af den beføjelse, der er fastsat i tredje led, og den forudgående fastlæggelse af retningslinj erne.
Sagen er imidlertid en anden, når de nationale net allerede eksisterer, og der kun er tale om at sammenkoble dem. I dette tilfælde, som behandles i artikel 129 B, stk. 2, er det den beføjelse, der udtrykkeligt og netop bygger på artikel 129 C, stk. 1, andet led, der må fremhæves, idet det heri bestemmes, at Fællesskabet skal intervenere med henblik på at sikre »nettenes interoperabilitet, navnlig inden for harmonisering af de tekniske standarder«. Den sidstnævnte beføjelse — som nærmere angår os — er derfor ikke udformet således, at den giver Fællesskabet en generel udøvende kompetence med henblik på at virkeliggøre de programmer, mål og projekter af fælles interesse, der er fastlagt i overensstemmelse med første led. Denne kompetence tilkommer, som man vil erindre, medlemsstaterne (
18
). Fællesskabets kompetence er derimod kun beregnet på at »sikre nettenes interoperabilitet« og er derfor udelukkende begrænset til det andet tilfælde, hvor de nationale net allerede eksisterer, men skal gøres teknisk kompatible, for at de kan integreres i ét transeuropæisk net. I dette tilfælde er det ikke nødvendigt at Fællesskabet fastlægger mål i form af programmer og følger den lovgivningsprocedure, der udtrykkeligt er fastsat med henblik herpå. Artikel 129 B, stk. 2, foreskriver direkte og på forhånd, en gang for alle, hvilken fællesskabsaktion af hovedsagelig teknisk karakter, der tjener til at sammenkoble de nationale net. Med andre ord omhandler artikel 129 C, stk. 1, andet led, en selvstændig beføjelse til at handle. Den er selvstændig, fordi den kun vedrører ét bestemt tilfælde, som er omhandlet i artikel 129 B, stk. 2, hvor Fællesskabets indgriben ikke har til formål at oprette eller udvikle en manglende infrastruktur — i så fald skal der forinden fastsættes mål og fastlægges projekter af fælles interesse — men mere begrænset at sammenkoble de allerede eksisterende nationale net (
19
).
11.
Hertil kommer, at selv om man giver Rådet medhold i, at enhver fællesskabsaktion er betinget af, at der forinden er fastlagt retningslinjer i henhold til artikel 129 C, stk. 1, første led, må det ikke desto mindre anerkendes, at de rammer for programmet, der skal foreligge i henhold til denne bestemmelse, allerede kan følge af tidligere lovgivning og mere generelt af de aktioner, Fællesskabet har gennemført og allerede har fastlagt i denne sektor. Det er ikke nødvendigt, at rammerne for programmet udtrykkeligt er fastlagt ex novo, når de allerede udgør en del af gældende fællesskabsret og opfylder de mål, der anses for væsentlige i henhold til artikel 129 C, stk. 1, første led, idet de tilstrækkelig klart fastsætter »mål og prioriteter samt hovedlinjerne i de aktioner, der påtænkes gennemført for transeuropæiske net«. Når henses til de ekstremer, jeg beskriver her, er det ikke nødvendigt at definere de rammer for programmet, som Fællesskabets operationelle aktion hypotetisk er undergivet, yderligere. Hvis det skulle være det, ville resultatet heraf være en unødig og uberettiget forsinkelse ved forfølgelsen af de mål, der anses for de vigtigste, og som derfor skal virkeliggøres straks. Kompetencen til at fastsætte programmet kan imidlertid, selv om man vil betragte den som lovligt udøvet, efter min mening ikke lamme Fællesskabets operationelle indgreb, for så vidt som det indgår i en ramme af retningslinjer og kriterier, der allerede klart er fastsat forinden.
I det foreliggende tilfælde var retningslinjerne fuldt ud fastlagt. Det var kun nødvendigt, at Fællesskabet greb ind med hensyn til spørgsmålet om de nationale nets interoperabilitet. De bestemmelser, EDICOM-beslutningen indgår i, navnlig dem, der fremgår af programmerne Caddia, INSIS, TEDIS samt forordning nr. 3330/91 og beslutningerne 91/353 og 82/607, havde fastsat »mål og prioriteter samt hovedlinjerne i de aktioner, der påtænkes gennemført for transeuropæiske net« (
20
), særlig med hensyn til telematiksystemer til indsamling og udveksling af statistiske oplysninger. De bestemmelser, der er fastsat i den her anfægtede beslutning, virkeliggør uden tvivl et formål, der klart er angivet som prioriteret i de foranstaltninger, Fællesskabet tidligere har vedtaget, således som det fremgår af betragtningerne til disse. Beslutning 91/353, som på det statistiske område medregner de transeuropæiske net til telematiksystemer på områder af almen interesse og prioriterer dem højt, er særlig betydningsfuld. Endvidere anerkender denne beslutning specielt det absolutte krav om interoperabilitet mellem de nationale net med henblik på at løse »de problemer, der er forbundet med den manglende kompatibilitet mellem de eksisterende nationale telematiksystemer samt ... med eksistensen af forskellige procedurer og metoder«. Dette retfærdiggør fuldt ud den konklusion, jeg er nået til i det foregående. »Mål og prioriteter samt hovedlinjerne i de aktioner, der påtænkes gennemført« var allerede skitseret. Der stod kun tilbage at vedtage de operationelle aktioner, der var nødvendige for nettenes interoperabilitet.
Hvad enten de beføjelser, der er fastsat i artikel 129 C, stk. 1, andet led, er selvstændige eller — som Rådet har anført — underordnet fastlæggelsen af et rammeprogram, er det praktiske resultat i den foreliggende sag kort sagt stadig det, jeg har nævnt: Fællesskabet havde kompetence til at vedtage operationelle aktioner med henblik på at sikre de nationale nets interoperabilitet uden forinden at skulle fastlægge eller afvente de i den omhandlede bestemmelses første led omhandlede »retningslinjer«.
12.
Efter de præciseringer, jeg indtil nu har foretaget, må man rejse spørgsmålet, om EDICOM-beslutningen faktisk kan betegnes som en aktion, der skal »sikre nettenes interoperabilitet«, som artikel 129 C, stk. 1, andet led, kræver. Svaret kan kun være bekræftende. Selve beslutningens indhold bekræfter nemlig netop den konklusion, jeg mener at kunne foreslå Domstolen. I artikel 1 defineres EDICOM-aktionen ordret således, at den har til formål at lette »tilpasningen af regionale og nationale systemer samt EF-systemer til interoperable systemer på europæisk plan ...«. Når artikel 3 ved hjælp af eksempler beskriver den mulige vifte af fællesskabsaktioner, sigter den til en række forskellige aktiviteter, som har det til fælles, at de er beregnet på at skabe de tekniske forudsætninger for, at de enkelte nationale net kan udgøre et transeuropæisk datanet, når de først er gjort kompatible og interoperable. Nettenes interoperabilitet er derfor det væsentligste formål med den anfægtede beslutning.
Bestemmelsen i artikel 129 D, stk. 3, sammenholdt med artikel 129 C, stk. 1, andet led, var derfor den hjemmel, som Rådet kunne og skulle støtte sig på ved udstedelsen af den anfægtede beslutning.
Finder artikel 100 A anvendelse?
13.
Den konklusion, jeg er nået til ovenfor, fritager mig imidlertid ikke for at forklare, hvorfor jeg ikke mener at kunne være enig med Kommissionen og Parlamentet om den anden mulige hjemmel for beslutningen, som den ene institution har påberåbt sig principalt, den anden subsidiært, nemlig traktatens artikel 100 A. Denne bestemmelse tillægger Fællesskabet lovgivningskompetence med henblik på »indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion«.
Kommissionen er af den opfattelse, at den omtvistede beslutning burde have været baseret på den nævnte bestemmelse, for så vidt som den vedrører virkeliggørelsen af det indre marked (
21
). Selv om Kommissionen anerkender, at EDICOM-aktionen skal sikre de nationale datanets interoperabilitet, gør den navnlig gældende, at hovedformålet med retsakten er at sikre, at det fælles marked fungerer. Oprettelsen af et datanet er blot et middel til at nå dette vigtige mål, og ifølge intervenienten skulle man derfor først og fremmest have anvendt artikel 100 A (
22
).
14.
Efter min opfattelse kan der ikke gives Kommissionen medhold i denne opfattelse. Den rent ud sagt uacceptable konsekvens heraf ville være, at ethvert tilfælde, hvor Fællesskabets indgriben — om end indirekte — tjener det fælles markeds formål, ville høre ind under artikel 100 A's anvendelsesområde. Domstolens praksis går i en anden retning. Den omstændighed, at en retsakt har betydning for det indre markeds oprettelse og funktion er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at traktatens artikel 100 A finder anvendelse (
23
). Det er nærmere fast praksis, at der ikke kan ske nogen anvendelse af artikel 100 A, såfremt den retsakt, der skal udstedes, kun accessorisk medfører en harmonisering af vilkårene på markedet inden for Fællesskabet (
24
). Med andre ord skal en retsakt for at kunne baseres på artikel 100 A nødvendigvis og udtrykkeligt »vedrøre« det indre markeds oprettelse og funktion. Generaladvokat Tesauro har med rette i sagen Kommissionen mod Rådet (
25
) bemærket, at foranstaltninger, der skal vedtages i medfør af artikel 100 A, specifikt skal regulere »konkurrencevilkårene eller vilkårene for samhandelen inden for Fællesskabet«. Derimod kan bestemmelsen ikke finde anvendelse, når »den pågældende retsakt ved at tilsigte en virkeliggørelse af målsætninger inden for rammerne af Fællesskabets foranstaltninger eller politik på et bestemt område samtidig, accessorisk, har en indvirkning på markedsvilkårene«.
Herefter er det let at konstatere, at de betingelser, Domstolen har opstillet for anvendelse af artikel 100 A, ikke er opfyldt i den foreliggende sag. EDICOM-beslutningen skal sikre datanettenes interoperabilitet for så vidt angår statistikker over udvekslingen af goder mellem medlemsstaterne. Beslutningen indvirker kun indirekte på det område, artikel 100 A omfatter, derved at den letter det indre markeds funktion. Det umiddelbare formål med foranstaltningen er derimod at skabe de tekniske forudsætninger for — som vi har set — at kunne sikre de nationale nets interoperabilitet. Det drejede sig om at opstille betingelserne for et transeuropæisk datanet og ikke noget som helst andet, og i forbindelse med dette umiddelbare formål med beslutningen foreskriver traktaten en bestemt fællesskabspolitik og aktioner, der behandles i et særligt afsnit. Bestemmelserne heri gælder derfor frem for alle andre bestemmelser for så vidt angår de her omhandlede formål. Under alle omstændigheder er Kommissionen i den foreliggende sag ikke opmærksom på, at artikel 129 B, som der udtrykkeligt henvises til i artikel 129 C, også sigter mod virkeliggørelsen af det fælles marked. Dette er i øvrigt et af traktatens centrale formål, som flere bestemmelser forfølger i forskellige henseender. Artikel 100 A og artikel 129 C befinder sig derfor med hensyn til virkeliggørelsen af det indre marked på et plan, hvor de så at sige teleologisk nærmer sig hinanden. Begge bestemmelser sigter mod at forfølge de mål, der er fastsat i artikel 7 A. Der er imidlertid en indholdsmæssig forskel. Artikel 129 C er en mere specifik bestemmelse end artikel 100 A, for så vidt som den regulerer det særlige aspekt af den økonomiske integration, som vedrører oprettelsen af transeuropæiske datanet. Når der findes en specifik hjemmel, følger det af Domstolens praksis, at den alene kan danne grundlag for den retsakt, der skal vedtages (
26
). Det er præcis det, der sker i den foreliggende sag. I betragtning af artikel 129 C's specifikke karakter skulle vedtagelsen af den pågældende beslutning derfor udelukkende være underlagt denne bestemmelse.
15.
Konklusionen er, at den omtvistede beslutning burde have været udstedt alene i medfør af artikel 129 D, stk. 3, som er den eneste bestemmelse, der specifikt angår det foreliggende tilfælde. Rådet kunne ikke vedtage den på grundlag af artikel 235. Den anfægtede foranstaltning har således ikke den rette hjemmel og må derfor annulleres.
Opretholdelse af EDICOM-beslutningens virkninger
16.
Rådet har dernæst i sine skriftlige indlæg anmodet om, at Domstolen i tilfælde af en eventuel annullation af EDICOM-beslutningen (
27
) under alle omstændigheder opretholder dens virkninger. Kommissionen har tilsluttet sig denne anmodning og har i den forbindelse gjort gældende, at en annullation af den anfægtede retsakt med tilbagevirkende gyldighed ville være til uoprettelig skade for de operationelle aktioner, som allerede er iværksat på grundlag af EDICOM-beslutningen. Skaden ville nærmere bestemt bestå i, at det ville være umuligt for medlemsstaterne at forberede statistikkerne over udveksling af goder inden for Fællesskabet datamatisk. Det ville altså være nødvendigt igen at indsamle oplysningerne ved hjælp af formularer. Under hensyntagen til de forstyrrelser, en annullation af den anfægtede beslutning med tilbagevirkende gyldighed ville medføre, og til nødvendigheden af at sikre kontinuiteten i den offentlige tjeneste inden for Fællesskabet, anmoder Rådet og Kommissionen derfor Domstolen om at træffe bestemmelse om, at dens virkninger opretholdes, indtil en ny beslutning med en passende hjemmel træder i kraft (
28
).
Efter min opfattelse bør parternes anmodning imødekommes. Jeg mener nemlig, at en annullation af EDICOM-beslutningen ex tunc ville være til alvorlig skade for de aktioner — der i øvrigt er af stor betydning — som Kommissionen allerede har iværksat, og således ville forvolde de erhvervsdrivende, medlemsstaterne og selve Fællesskabet alvorlig og uberettiget skade. Jeg skal derfor foreslå, at det i henhold til artikel 174, stk. 2, bestemmes (
29
), at virkningerne af den omhandlede beslutning betragtes som endelige, indtil der er vedtaget en ny beslutning med en relevant hjemmel.
Forslag til afgørelse
Efter det således anførte skal jeg foreslå Domstolen at
—
erklære Rådets beslutning 94/445/EF af 11. juli 1994 om datanet mellem administrationer til brug i forbindelse med statistikker over udveksling af goder mellem medlemsstater (EDICOM) ugyldig
—
at fastslå, at beslutningens virkninger opretholdes, indtil der er vedtaget en ny beslutning med den rette hjemmel
—
at tilpligte Rådet at betale sagens omkostninger med undtagelse af dem, der er afholdt af Kommissionen.
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – EFT L 183, s. 42.
(
2
) – EFT C 87, s. 10.
(
3
) – Jf. ex multis dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, prajmis 12, og af 29.3.1990, sag C-62/88, Grækenland mod Rådet, Sml. I, s. 1527, præmis 10.
(
4
) – Jf. dom af 28.6.1994, sag C-187/93, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2857, præmis 14.
(
5
) – Jf. f.eks. den i note 3 omtalte dom i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 13.
(
6
) – Rådets afgørelse 85/214/EØF af 26.3.1985 om koordination af medlemsstaternes og Kommissionens aktioner i forbindelse med gennemførelsen af et langtidsprogram for anvendelsen af telematik til fællesskabsinformationssystemer vedrørende indførsel og udførsel samt forvaltning af og den finansielle kontrol med markedsordningerne for landbrugsvarer (EFT L 96, s. 35).
(
7
) – Rådets afgørelse 87/499/EØF af 5.10.1987 om et fællesskabs-program for elektronisk overførsel af handelsdata via kommunikationsnet (TEDIS) (EFT L 285, s. 35).
(
8
) – Rådets afgørelse 82/869/EØF af 13.12.1982 om samordning af medlemsstaternes og fællesskabsinstitutionernes aktiviteter med henblik på at vurdere behovene for samt udarbejde forslag til et tværinstitutionelt informationssystem for Fællesskabet (EFT L 368, s. 40).
(
9
) – Jf. de ovenfor i note 3 anførte domme.
(
10
) – Jf. domme af 23.2.1988 i sag 131/86, Det Forenede Konge-rige mod Rådet, Sml. s. 905, pramis 29, og i sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Ridet, Sml. s. 855, præmis 24.
(
11
) – Endvidere er Rådets anbringende om, at det dengang var traktatens artikel 100 vedrørende det fælles markeds oprettelse, der fandt anvendelse, uden værdi. Hermed ville Rådet påvise, at der ikke var nogen teleologisk forbindelse mellem de omhandlede programmer og det fælles markeds oprettelse og funktion, og det drog straks den konklusion, at den eneste made at vedtage dem pa var at anvende artikel 235. Det er imidlertid næppe nodvendigt at bemærke, at Rådet her undlader at tage ι betragtning, at de ovenfor nævnte programmer ikke er vedtaget på grundlag af artikel 100 af en indlysende grund, som blot har noget at gore med den retsakt, der skal vedtages, og bestemt hverken med programmernes indhold eller den indvirkning, som de mål, de forfølger, muligvis har på virkeliggørelsen af det fælles marked. Disse programmer krævede vedtagelse af en beslutning, mens artikel 100 blot bestemmer, at der skal udstedes direktiver.
(
12
) – Sådanne krav er baggrunden for programmerne INSIS, Caddia og TEDIS samt Rådets afgørelse 82/607/EØF af 28.7.1982 om koordination af medlemsstaternes og Kommissionens aktioner i forbindelse med forberedelserne til et langtidsprogram for anvendelsen af telematik til fællesskabsinformationssystemer vedrørende indførsel og udførsel samt forvaltning af og den finansielle kontrol med markedsordningerne for landbrugsvarer (EFT L 247, s. 25), Rådets forordning (EØF) nr. 3330/91 af 7.11.1991 om statistikker over udveksling af goder mellem medlemsstater (Intrastat) (EFT L 316, s. 1), Rådets forordning (EØF) nr. 854/93 af 5.4.1993 om transitstatistikker og statistikker over toldoplag i forbindelse med udveksling af goder mellem medlemsstater (EFT L 90, s. 1) og senest den anfægtede beslutning. Præamblerne til de ovenfor nævnte retsakter siger en del herom.
(
13
) – Jf. sjette betragtning til Intrastat-forordningen, som er nævnt i den foregående note.
(
14
) – Jf. i den forbindelse den lovgivning, der er nævnt i note 12 samt Rådets beslutning 87/95/EØF af 22.12.1986 om standardisering inden for informationsteknologi og telekommunikation (EFT 1987 L 36, s. 31) og Rådets beslutning 91/353/EØF af 7.6.1991 om vedtagelse af et særprogram for forskning og teknologisk udvikling inden for telematiksystemet på områder af almen interesse (1990-1994) (EFT L 192, s. 18).
(
15
) – I tredje betragtning henvises der udtrykkelig til artikel 34 i forordning nr. 3330/91, hvorefter der skal skabes forudsætninger for øget brug af automatisk databehandling og af elektronisk fremsendelse af oplysninger med det formål at lette de oplysningspligtiges arbejde.
(
16
) – Det cr indlysende, at det andet tilfælde —som desuden er det, der nærmest angår os —vcdrorcr de allerede eksisterende nationale net, som der blot er tale om at sammenkoble. Sporgsmålct om indbyrdes sammenkobling af net kan nemlig kun opsta, for så vidt som disse allerede eksisterer.
(
17
) – Det bor erindres, at artikel 129 D fastsætter forskellige lovgivningsprocedurer for disse fasen fælles beslutningstagning for sa vidt angår retningslinjerne og samarbejde for så vidt angår de andre foranstaltninger i henhold til artikel 129 C, stk. 1.
(
18
) – Det er i den forbindelse interessant at foretage en sammenligning med bestemmelserne i artikel 130 S, stk. 3, om miljø, som er forskellige herfra. Heri hedder det, at Rådet i første omgang »vedtager ... generelle handlingsprogrammer for prioriterede mål, som sitai virkeliggøres« og derefter »vedtager ... de nødvendige foranstaltninger for disse programmers iværksættelse«. Disse må derfor nødvendigvis være fastlagt på forhånd. Således forholder det sig derimod ikke i det foreliggende tilfælde. Som det fremgår af den udtrykkelige bestemmelse i artikel 129 C, stk. 1, andet led, er formålet med den her omhandlede beføjelse at regulere problematikken vedrørende de allerede eksisterende net, som er en anden og selvstændig problematik, snarere end at gennemføre de i første led omhandlede programmer.
(
19
) – Ved nærmere eftersyn stilles kravet om »at sikre nettenes interoperabilitet«, som der henvises til i artikel 129 C, stk. 1, andet led, udelukkende med hensyn til sammenkoblingen af de nationale net, som allerede eksisterer, og som det netop drejer sig om at forbinde. Når der er truffet bestemmelse om oprettelse af nye net eller udvikling af de eksisterende net, kan man med rette gå ud fra, at der allerede er taget tilstrækkeligt hensyn til dette krav først i forbindelse med udarbejdelsen af »retningslinjerne« og derefter i forbindelse med den samordning, Kommissionen står for i henhold til artikel 129 C, stk. 2.
(
20
) – Til de ovenfor anforte oplysninger kommer, at EDICOM-programmet i Kommissionens meddelelse »Mod transeuropæiske net, EF's handlingsprogram«, dok. KOM(90) 585 endelig udg. af 10.12.1990, figurerer blandt de prioriterede programmer. Skont denne omstændighed ikke i sig selv er afgorende, har den dog betydelig v.xrdi med henblik pa den foreliggende sag.
(
21
) – Der skal blot en antydning til at afvise det yderligere argument, intervenienten nar fremsat til stolte for, at artikel 100 A finder anvendelse i den foreliggende sag. Kommissionen henviser til artikel 34 i forordning nr. 3330/91 (Intrastat), som er vedtaget på grundlag af artikel 100 A, og som giver Kommissionen mulighed for at »skabe forudsætninger for oget brug af automatisk databehandling og af elektronisk fremsendelse af oplysningerne«. Kommissionen gor gældende, at den efter denne bestemmelse er bemyndiget til ved forordning at vedtage operationelle punktaktioner af samme karakter som dem, der senere blev vedtaget i EDICOM-beslutningen. Dette viser efter Kommissionens opfattelse, at artikel 100 A, for sa vidt som den i sin tid blev anvendt som grundlag for vedtagelsen af disse bestemmelser, også nu er den bestemmelse, som den i nærværende sag omtvistede beslutning skal baseres på. Dette ræsonnement er ikke overbevisende. Lad mig blot indrømme — men dette punkt er slet ikke klart — at der er en betydelig overensstemmelse mellem bestemmelserne i EDICOM-beslutningen og de bestemmelser, der kan vedtages i henhold til artikel 34 i Intrastat-forordningen. Alligevel star det fast, at den gennemførelsesforanstaltning, som artikel 100 A havde dannet grundlag for på det tidspunkt, hvor forordningen blev udstedt, senere blev genstand for udtrykkelige bestemmelser i Maastricht-traktaten. Det er derfor disse bestemmelser, der regulerer Fællesskabets aktion, når de tekniske hjælpemidler, der anvendes til »automatisk databehandling og elektronisk fremsendelse af oplysningerne«, som det hedder i Intrastat-forordningcn, er datanet. Man vender således tilbage til den specifikke bestemmelse og det specifikke afsnit i traktaten, som Rådet har undladt at anvende, som det burde have gjort. Endvidere har Domstolen i Vreugdenhil-sagen (dom af 29.6.1989, sag 22/88, Smi. s. 2049, præmis 16 og 17) selv opstillet princippet om, at Kommissionen ikke kan påberåbe sig sine gennemførelsesbeføjelser på et bestemt område, »når formålet med den pågældende bestemmelse ligger uden for dette område, og der tværtimod er tale om et område, som er udtømmende reguleret« af andre bestemmelser.
(
22
) – Kommissionen gor imidlertid gældende, at artikel 129 D, stk. 3, måtte finde anvendelse i stedet for artikel 100 A, hvis man tillagde elementet vedrorende datanettene forrang.
(
23
) – Dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939, præmis 19.
(
24
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, som er nævnt i note 23.
(
25
) – Den i note 23 nævnte dom, s. 956.
(
26
) – Jf. Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt i note 10), præmis 14 ff., dom af 16.11.1989, sag C-131/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 3743, præmis 25, Parlamentet mod Rådet (nævnt i note 4), præmis 24 ff., og dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 54.
(
27
) – Der er tale om 128 operationelle aktioner, hvoraf nogle allerede er afsluttet, som — efter det af Kommissionen anførte — i høj grad har forbedret den datamatiske udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og Kommissionen.
(
28
) – Under retsmodet har Parlamentet ikke modsat sig anvendelsen af artikel 174, stk. 2, i den foreliggende sag. Det har imidlertid anmodet om, at en eventuel opretholdelse af EDICOM-beslutningens virkninger i givet fald anordnes indtil det tidspunkt, hvor Domstolens dom om annullation afsiges, ikke indtil det senere tidspunkt, hvor en ny beslutning med en passende hjemmel vedtages. Kommissionen har imidlertid under retsmodet heroverfor anfort, at den af sagsogeren foreslåede losning ikke desto mindre vil være til alvorlig skade for de allerede gennemforte og igangværende aktioner og således vil fore til et retligt tomrum på et område af sa væsentlig betydning som det, der her er tale om.
(
29
) – In limine skal jeg bemærke, at artikel 174, stk. 2, kun kan anvendes analogt i det foreliggende tilfælde, da bestemmelsen er formuleret således, at den udtrykkeligt og udelukkende vedrorer forordninger. Domstolen har imidlertid udvidet dens anvendelsesområde til retsakter af anden art (jf. dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Ridet, Sml. I, s. 4193, præmis 26 og 27, specielt generaladvokat Jacobs' forslag til afgørelse og den heri omtalte praksis). At der er tale om en beslutning i stedet for en forordning er derfor ikke til hinder for at anvende artikel 174, stk. 2, i den foreliggende sag. Hvad dernæst angår muligheden for at opretholde alle den annullerede retsakts virkninger, indtil der vedtages en anden foranstaltning med den rette hjemmel, henvises til den i note 3 nævnte dom, Kommissionen mod Rådet, præmis 23, og navnlig til generaladvokat Lenz" forslag til afgorelse.