62018CJ0752_RES
Дело C‑752/18
Deutsche Umwelthilfe eV
срещу
Freistaat Bayern
(Преюдициално запитване_отправено от Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
Решение на Съда (голям състав) от 19 декември 2019 година
„Преюдициално запитване — Околна среда — Член 6, член 47, първа алинея и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Директива 2008/50/ЕО — Атмосферно замърсяване — Качество на атмосферния въздух — План за качеството на въздуха — Пределно допустими стойности за азотния диоксид — Задължение да се вземат подходящи мерки, за да се осигури минимален период на надхвърляне — Задължение на националните юрисдикции да вземат всички необходими мерки — Отказ от страна на регионално правителство да изпълни съдебно разпореждане — Принудителна мярка задържане, която се възнамерява спрямо високопоставени политически представители или висши длъжностни лица в съответната провинция — Ефективна съдебна защита — Право на лична свобода — Правно основание — Пропорционалност“
Околна среда — Атмосферно замърсяване — Качество на атмосферния въздух — Директива 2008/50 — Ясни, точни и безусловни задължения, произтичащи от тази директива — Нарушение от държава членка — Национални юрисдикции, длъжни да приемат всички необходими мерки, за да гарантират спазването на посочените задължения — Приемане на принудителна мярка задържане спрямо лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт — Условия — Достатъчно достъпно, точно и предвидимо правно основание — Претегляне на правото на ефективни правни средства за защита и на правото на свобода
(член 6, член 47, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Директива 2008/50 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 29—33, 41—45, 51—52 и 56 и диспозитива)
Околна среда — Атмосферно замърсяване — Качество на атмосферния въздух — Директива 2008/50 — Ясни, точни и безусловни задължения, произтичащи от тази директива — Нарушение от държава членка — Правно средство за защита, което има за цел спазването на тези задължения — Право на ефективни правни средства за защита — Обхват
(член 47, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Директива 2008/50 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 34—40)
Основни права — Право на ефективна съдебна защита — Граници — Зачитане на правото на свобода на другите — Прилагане на принудителна мярка задържане спрямо дадено лице, за да се гарантира зачитането на правото на ефективна съдебна защита на друго лице — Условия — Достатъчно достъпно, точно и предвидимо правно основание за приемането на такава принудителна мярка — Спазване на принципа на пропорционалност
(член 6 и член 47, параграф 1 от Харта на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 46—50)
Резюме
Спрямо управляващите на провинция Бавария може да бъде постановена принудителна мярка задържане, за да бъдат задължени да приемат мерки за подобряване на качеството на атмосферния въздух в Мюнхен (като забрана за движение на определени дизелови моторни превозни средства), само ако за тази цел е налице национално правно основание, което е достатъчно достъпно, точно и предвидимо в своето прилагане, и ако тази принудителна мярка е пропорционална. Върховният административен съд на Бавария следва да провери дали тези условия са изпълнени.
В постановеното на 19 декември 2019 г. решение Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18) Съдът в голям състав се произнася за първи път по въпроса дали националните юрисдикции имат право или дори са длъжни да постановяват принудителни мерки за задържане спрямо ръководителите на национални органи, които упорито отказват да изпълнят съдебно решение, с което им се разпорежда да изпълнят своите задължения по силата на правото на Съюза.
Съдът е сезиран в рамките на правен спор между Deutsche Umwelthilfe, германска организация за опазване на околната среда, и провинция Бавария по повод упорития отказ на последната да приеме в изпълнение на Директива 2008/50 относно качеството на атмосферния въздух (
1
) необходимите мерки за спазване на пределно допустимата стойност, установена за азотния диоксид в град Мюнхен. След като през 2012 г. за първи път е осъдена да измени приложимия в този град план за действие относно качеството на въздуха, а през 2016 г. е осъдена повторно и в случай на неизпълнение е предвидено налагането на имуществена санкция, като ѝ е разпоредено да изпълни тези задължения, включително чрез налагането на забрани за движение на определени моторни превозни средства с дизелови двигатели в различни градски зони, провинция Бавария въпреки това отказва да спази тези разпореждания и вследствие на това през 2017 г. е осъдена за трети път да заплати имуществена санкция в размер на 4000 EUR, която тя е платила. Тъй като провинция Бавария продължава да отказва да изпълни тези разпореждания и публично заявява, че няма да спази тези задължения, Deutsche Umwelthilfe отново подава жалба с искането, от една страна, да се заплати нова имуществена санкция в размер на 4000 EUR, което е уважено с определение от 28 януари 2018 г., а от друга страна — да се постанови принудителна мярка задържане спрямо управляващите на провинция Бавария (по-конкретно спрямо министъра на околната среда и защитата на потребителите, а при условията на евентуалност — спрямо министър-председателя). Това искане е отхвърлено с определение от същата дата. Сезирана от провинция Бавария, запитващата юрисдикция — Върховният административен съд на провинция Бавария, от една страна, потвърждава наложената имуществена санкция, а от друга страна, решава да сезира Съда с преюдициално запитване относно евентуалното постановяване на принудителна мярка задържане. Всъщност, тъй като констатира, че осъждането да се заплащат имуществени санкции, не е естество да доведе до промяна в поведението на провинция Бавария, доколкото те се осчетоводяват като приходи на провинцията и не водят до никаква имуществена загуба, както и че прилагането на принудителна мярка задържане е изключено по основани на вътрешното право съображения от конституционноправен характер, посоченият съд сезира Съда с преюдициален въпрос, който има за цел по същество да се установи дали правото на Съюза, и по-специално правото на ефективни правни средства за защита, гарантирано в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), трябва да се тълкува в смисъл, че дава право или дори задължава националните юрисдикции да приемат такава мярка.
Съдът постановява, че при обстоятелства, които се характеризират с упорития отказ на национален орган да изпълни съдебно решение, с което му се разпорежда да изпълни ясно, точно и безусловно задължение, произтичащо от правото на Съюза, и по-конкретно от Директива 2008/50, компетентната национална юрисдикция е длъжна да постанови принудителна мярка спрямо управляващите на провинцията, ако са изпълнени две условия. От една страна, във вътрешното право трябва да съществува достатъчно достъпно, точно и предвидимо в своето прилагане правно основание за приемането на такава мярка. От друга страна, трябва да е спазен принципът на пропорционалност.
В това отношение Съдът на най-напред припомня, че когато прилагат правото на Съюза, държавите членки са длъжни да гарантират зачитането на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано както в член 47 от Хартата, така и —в областта на околната среда — в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция (
2
). Посоченото право е още по-важно, тъй като неприемането на изискваните в Директива 2008/50 мерки би могло да изложи на опасност здравето на хората. Национално законодателство, водещо до положение, при което решението на дадена юрисдикция е неефективно, обаче пренебрегва същността на това право и го лишава от ефективност. При това положение Съдът припомня, че националната юрисдикция е длъжна да даде тълкуване по националното си право, което да съответства, доколкото е възможно, на преследваните с тези разпоредби цели, или е длъжен да не прилага националните разпоредби, противоречащи на разпоредба от правото на Съюза с директен ефект.
Съдът обаче уточнява и че спазването на последното задължение не може да води до незачитането на друго основно право, каквото е правото на свобода, което е гарантирано в член 6 от Хартата и което принудителната мярка задържане ограничава. Тъй като правото на ефективна съдебна защита не е абсолютно и може да подлежи на ограничения съгласно член 52, параграф 1 от Хартата, е необходимо да се претеглят разглежданите основни права. За да се изпълнят обаче изискванията на посочената разпоредба, закон, който дава право на съд да лиши от свобода дадено лице, трябва преди всичко да е достатъчно достъпен, точен и предвидим в своето прилагане, за да се избегне всяка опасност от произвол, като установяването на това обстоятелство е от компетентността на запитващата юрисдикция. Освен това, тъй като постановяването на принудителна мярка задържане води до лишаване от свобода, с оглед на спазването на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, тя може да се налага само ако не съществува друга по-малко ограничителна мярка (като например имуществени санкции във висок размер, налагани многократно през кратък период и които в крайна сметка не постъпват в бюджета, от който се плащат), като проверката на това обстоятелство също е от компетентността на запитващата юрисдикция. Само ако се стигне до извода, че извършеното ограничаване на правото на свобода поради постановяването на принудителна мярка задържане е в съответствие с тези условия, правото на Съюза не само би допуснало, а би изискало прилагането на такава мярка, с уточнението обаче, че неспазването на Директива 2008/50 може освен това да бъде установено от Съда в рамките на производство по иск за установяване на неизпълнение на задължения или да доведе до ангажирането на отговорността на държавата за настъпилата от това вреда.
(
1
)	Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1).
(
2
)	Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана на 25 юни 1998 г. в Орхус и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204).