62007CC0228
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2008. május 15. (
1
)
C-228/07. sz. ügy
Jörn Petersen
kontra
Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Niederösterreich
„Szociális biztonság — 1408/71/EGK rendelet — A 4. cikk (1) bekezdésének b) és g) pontja, a 10. cikk (1) bekezdése és 69. cikk — Személyek szabad mozgása — EK 39. cikk és EK 42. cikk — Kötelező nyugdíj- vagy baleset-biztosítási rendszer — Munkaképesség-csökkenés vagy rokkantság esetén járó biztosítási ellátás — Kérelmező munkanélküliek számára nyújtott előleg — Ellátás »munkanélküli-ellátásnak« vagy »rokkantsági ellátásnak« történő minősítése — Lakóhelyre vonatkozó feltétel”
I – Bevezetés
1.
Az ember néha nagy energiaráfordítással olyan kategóriákat fejleszt ki, amelyek csak a fogalmak világában léteznek. Amennyiben azonban a fogalomrendszerek megszilárdulnak, és önálló életre kelnek, felmerül a veszély, hogy olyan viták kezdődnek, amelyek semmire sem vezetnek. Ez az eredmény különösen akkor drámai, ha az ilyen kategóriák, mint a jog esetében, nagyon is erős gyakorlati hatással bírnak.
2.
A jelen ügyben az osztrák Verwaltungsgerichtshofban (Legfelsőbb Bíróság) olyan kétség támadt, amelyet önmagában, nem lehet megfelelően megválaszolni. Ezért az Európai Közösségek Bíróságához fordult, hogy keresse meg a legmegfelelőbb megoldást, még ha az nem is az egyetlen elképzelhető megoldás; egy olyan szociális ellátásról van szó, amelynek minősítése tekintetében az 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendelet (
2
) értelmében két vagylagos lehetőség is szóba jöhet, amelyek mindegyike meggyőzőnek tűnik; a dilemma azonban nem az egyedi tipizálásból ered, hanem abból a közösségi jog által követett célból, amely szorosan kötődik az uniós polgárság létrehozásához, amelynek tartalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlata alakította ki.
3.
Ahogyan azt Hamlet herceg, a modern kor első egzisztencialistája felismeri, a lenni és a nem lenni közötti különbség a képzelet szülötte. (
3
) Következésképpen, a legnagyobb szigor szükséges a helyes és jogszerű javaslat kidolgozásához.
II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
4.
Jörn Petersen német állampolgárságú uniós polgár nem önálló munkavállalóként Ausztriában végzett munkát, és itt is lakott. 2000 áprilisában rokkantsági nyugdíj megállapítása iránti kérelmet nyújtott be az osztrák Pensionversicherungsanstalthoz (a nyugdíjbiztosítást irányító szervezet), majd ennek elutasítása után keresetet indított. A folyamatban levő bírósági eljárás tartama alatt az Arbeitsmarktservice (foglalkoztatási hivatal) az 1977. évi Arbeitslosenversicherungsgesetz (a munkanélküli-biztosításról szóló törvény, a továbbiakban: AlVG) 23. §-ának értelmében előleg jelleggel munkanélküli járadékot folyósított a felperes részére. Az osztrák jog ezzel az ellátással az eljárás tartamára kíván minimáljövedelmet biztosítani azon munkanélküli személyeknek, akik rokkantsági nyugdíj megállapítása iránt nyújtottak be kérelmet.
5.
Miután jóváhagyták számára az előleg folyósítását, J. Petersen közölte az osztrák hatóságokkal, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságba kíván költözni, azt remélve, hogy ez nem vezet az ellátás felfüggesztéséhez vagy megszüntetéséhez. 2003. október 8-án azonban az igazgatási szerv a lakóhely változtatására hivatkozva megvonta tőle az ellátást. E határozat ellen J. Petersen ismét keresetet indított, azt az eljárást kezdeményezve, ezen előzetes döntéshozatalra utalt kérdések előterjesztéséhez vezetett.
III – A jogi háttér
A – A közösségi szabályozás
6.
Az osztrák bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett ügyben egy olyan szociális ellátást vonnak meg egy, a lakóhelyét egy másik tagállamba – nevezetesen Németországba – áttevő munkavállalótól, amely Ausztriában kapott, ahol a munkában töltött aktív éveit töltötte. Így az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a személyek szabad mozgását, konkrétabban pedig, a nem önálló munkavállalók szabad mozgását érinti. Először tehát az EK-Szerződés vonatkozó rendelkezéseit indokolt ismertetni:
„17. cikk
(1)   Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
(2)   Az uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik az e szerződésben előírt kötelezettségek.”
„18. cikk
(1)   Az e szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.
[…]”
„39. cikk
(1)   A Közösségen belül biztosítani kell a munkavállalók szabad mozgását.
(2)   A munkavállalók szabad mozgása magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében.
(3)   A közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozásokra is figyelemmel, a munkavállalók szabad mozgása jogot biztosít a munkavállalónak arra, hogy:
a)
tényleges állásajánlatokra jelentkezzen;
b)
e célból a tagállamok területén szabadon mozogjon;
c)
munkavállalás céljából valamely tagállamban tartózkodjon az adott tagállam állampolgárainak foglalkoztatására vonatkozó törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően;
d)
egy tagállamban történő alkalmazását követően a Bizottság által végrehajtási rendeletekben meghatározott feltételek mellett az adott tagállam területén maradjon.
[…]”
„42. cikk
A Tanács a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően a szociális biztonság területén elfogadja azokat az intézkedéseket, amelyek a munkavállalók szabad mozgásának biztosításához szükségesek; e célból olyan eszközrendszert hoz létre, amely a migráns munkavállalók és az azok jogán jogosultak számára biztosítja
a)
a különböző országok jogszabályai szerint figyelembe vehető összes időszak összevonását a juttatásokhoz való jog megszerzése és fenntartása, valamint a juttatások összegének kiszámítása céljából;
b)
a juttatások kifizetését a tagállamok területén lakó személyek számára.
[…]”
7.
A másodlagos jognak azok az előírásai, amelyekre az EK 42. cikk utal, elsősorban az 1408/71/EGK rendeletben (
4
) találhatók, amelynek 4., 10. és 69. cikke a jelen ügyben kiemelt jelentőséggel bír:
„4. cikk:
(1)   E rendelet alkalmazandó a következő szociális biztonsági ágakat érintő valamennyi jogszabályra:
[…]
b)
rokkantsági ellátások, beleértve a rokkantak keresőképességének fenntartását vagy javítását célzó ellátásokat is;
[…]
e)
munkahelyi balesetekkel és foglalkozási megbetegedéssel kapcsolatos ellátások;
[…]
g)
munkanélküli ellátások;
[…]”
„10. cikk
[…]
(1)   A rendelet eltérő rendelkezéseinek hiányában az egy vagy több tagállam jogszabályai szerint megszerzett rokkantsági, öregségi vagy túlélő hozzátartozókat megillető pénzbeli ellátás, munkahelyi balesetek vagy foglalkozási megbetegedések esetén fizetett nyugdíj és haláleseti juttatás nem csökkenthető, nem módosítható, nem függeszthető fel, nem vonható vissza vagy foglalható le azzal az indoklással, hogy a jogosult egy másik tagállam területén rendelkezik lakóhellyel, mint amely tagállam területén a fizetésre kötelezett intézmény található.
[…]”
„69. cikk
[…]
Az a teljes munkanélküli, aki egy tagállam jogszabályai szerint kielégíti az ellátásra való jogosultság feltételeit, és aki munkakeresés céljából egy vagy több tagállam területére távozik, ezekre az ellátásokra való jogosultságát fenntartja az alábbi feltételek és korlátozások mellett:
a)
indulását megelőzően munkakeresőként nyilvántartásba kell vetetnie magát az illetékes állam foglalkoztatási szolgálatánál, és munkanélkülivé válását követően legalább négy héten keresztül a szolgálat rendelkezésére kell állnia. Ugyanakkor az illetékes szolgálat vagy intézmény engedélyezheti e személy távozását a négy hét leteltét megelőzően is;
b)
munkakeresőként nyilvántartásba kell vetetnie magát azon tagállamok foglalkoztatási szolgálatánál, amely tagállamokban munkát keres, és az ott alkalmazott ellenőrzésnek alá kell vetnie magát. Ezt a feltételt teljesítettnek kell tekinteni a nyilvántartásba vételt megelőző időszakban, ha az érintett személy hét napon belül nyilvántartásba veteti magát attól a naptól számítva, amikor megszűnt az általa elhagyott állam foglalkoztatási szolgálata rendelkezésére állni. Kivételes esetben az illetékes foglalkoztatási szolgálat vagy az illetékes intézmény ezt az időtartamot meghosszabbíthatja;
c)
az ellátásra való jogosultság legfeljebb három hónapon keresztül áll fenn attól a naptól számítva, amikor az érintett személy megszűnt az általa elhagyott állam foglalkoztatási szolgálata rendelkezésére állni, feltéve hogy az ellátások időtartama nem haladja meg az utóbbi állam jogszabályai szerint neki járó ellátások időtartamát. Idénymunkások esetében ez az időtartam az alkalmazás szerinti idény végéig fennmaradó időre korlátozható.
[…]”
B – A nemzeti szabályozás
8.
A jelen eljárásban vitatott ellátást az AlVG, különösen annak 7., 16. és 23. §-a szabályozza.
„7. §
(1)   Munkanélküli-járadékra jogosult, aki
1)
a munkaközvetítő rendelkezésére áll,
2)
eleget tesz a biztosítotti időszakra vonatkozó feltételnek, és
3)
az ellátásra jogosultság tartamát még nem merítette ki.
(2)   A munkaközvetítő rendelkezésére áll, aki munkavégzésre képes, és arra jogosult (3. §), munkaképes (8. §), munkavégzésre hajlandó (9. §), és munkanélküli (12. §).
[…]
(4)   A munkaképesség előfeltételétől el kell tekinteni azon munkanélküliek esetében, akik részére újrabeilleszkedést szolgáló intézkedéseket engedélyeztek, ezen intézkedések célját (az Allgemeines Sozialversicherungsgesetz [az általános társadalombiztosításról szóló törvény, a továbbiakban: ASVG] 300. §-ának (1) és (3) bekezdése) elérték, és az intézkedés szerinti szükséges biztosítotti időszakot megszerezték.
[…]”
„16. §
(1)   A munkanélküli-járadékra való jogosultság szünetel az alábbiak tartama alatt:
[…]
g)
külföldi tartózkodás, amennyiben nem a (3) bekezdés vagy nemzetközi szerződésen alapuló szabályozás alkalmazandó,
[…]
(3)   A munkanélküli kérelme alapján a munkanélküli-járadéknak az (1) bekezdés g) pontjában foglaltak alapján való szünetelésétől különleges méltánylásra okot adó körülmények fennállása esetén, a Regionalbeirat meghallgatását követően, az ellátásra való jogosultság tartama alatt (18. §) legfeljebb három hónapig el lehet tekinteni. Ilyen körülmények a munkanélküliség megszüntetése érdekében fellépő körülmények, így különösen, ha a munkanélküli igazolhatóan munkahely keresése, munkáltatónak való bemutatkozás vagy képzésen való részvétel céljából utazik külföldre, valamint a kényszerítő családi okokon alapuló körülmények.
[…]”
„23. §
(1)   Azon munkanélküliek részére, akik
1)
a kötelező nyugdíj- vagy baleset-biztosítás alapján munkaképesség csökkenése vagy keresőképtelenség miatt járó ellátás, átmeneti ellátás vagy
2)
az Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, a Gewerbliches Sozialversicherungsgesetz (az ipari ágazatokban dolgozók társadalombiztosításáról szóló törvény) vagy a Bauern-Sozialversicherungsgesetz (a mezőgazdaságban dolgozók társadalombiztosításáról szóló törvény) alapján a nyugdíjbiztosításból az öregségi ellátások valamelyikének vagy a Nachtschwerarbeitsgesetz (éjszakai nehéz munkavégzésről szóló törvény) alapján rendkívüli nyugdíj
megállapítását kérelmezték, az ellátás iránti kérelmükről való döntés meghozataláig előleg jelleggel megállapítható munkanélküli-járadék vagy rendkívüli segély.
(2)   A munkanélküli-járadék vagy rendkívüli segély előleg jelleggel való megállapításához szükséges, hogy
1)
a 7. § (3) bekezdésének 1. pontja szerinti munkaképesség, munkavégzésre való hajlandóság és munkavégzésre való készenlét kivételével az ezen ellátásokra való jogosultság egyéb feltételei fennálljanak,
2)
az adott eset körülményeire tekintettel a társadalombiztosítási ellátások megállapítása várható és
3)
az (1) bekezdés 2) pontja esetében ezenfelül rendelkezésre áll a nyugdíj-biztosítási intézmény által kiállított igazolás arról, hogy lényegében a nyugdíjjogosultság megnyílásának időpontjától számított két hónapon belül előreláthatólag nem keletkezik ellátás folyósítására vonatkozó kötelezettség.
[…]
(4)   Az előleget a kérelmezőt megillető munkanélküli-járadék (rendkívüli segély) mértékének megfelelően, az ellátások átlagos, gyermekekre tekintettel járó kiegészítésekkel együtt számított mértékének egyharmincada – mint felső határ – figyelembevételével az (1) bekezdés 1) pontja, illetve az (1) bekezdés 2) pontja alapján kell megállapítani. Ha az Arbeitsmarktservice regionális hivatala a társadalombiztosítási intézmény írásbeli közlése alapján tudomással bír arról, hogy a várható ellátás mértéke ennél alacsonyabb lesz, úgy az előleget megfelelően csökkenteni kell. Az előleget az (1) bekezdés 2) pontja esetében a nyugdíjjogosultság megnyíltának napjára visszamenőlegesen kell folyósítani, amennyiben a nyugdíjat kérelmező a kérelmet a (2) bekezdés 3) pontja szerinti igazolás kiállításától számított 14 napon belül nyújtotta be.
(5)   Ha a regionális hivatal az (1) bekezdésnek megfelelően a munkanélküli-járadékra vagy rendkívüli segélyre előleget folyósított, úgy a munkanélkülinek az (1) bekezdés 1) vagy 2) pontja szerinti ellátásra vonatkozó jogosultsága ugyanezen időszak tekintetében átszáll a szövetségi államra, a munkaerő-piaci politika költségvetése javára, a regionális hivatal által nyújtott ellátás mértékében, az egészségbiztosítási járulékok kivételével, amint a regionális hivatal a társadalombiztosítási intézménynél a jogosultság átszállását bejelenti (törvény erejénél fogva bekövetkező engedményezés). A jogosultság átszállása csak a később fizetendő összegek erejéig hatályosul, és kielégítése elsőbbséget élvez.
(6)   Az egészségbiztosítási járulékokat, amelyeket az (5) bekezdésben meghatározott időszakban a munkanélküli-biztosítás forrásaiból fedeztek (a 42. § (3) bekezdése), a kötelező egészségbiztosítás intézményei a Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger (Osztrák Társadalombiztosítási Intézmények Szövetsége) útján térítik meg, mégpedig az (5) bekezdés alapján a nyugdíj-biztosítási intézmények által visszatérített összegeknek az ASVG 73. §-ának (2) bekezdésében rögzített százalékos mértéke szerint.
(7)   Amennyiben az (1) bekezdés szerinti nyugdíjat nem állapítják meg, úgy az előleg a folyósított időszakra és összegben munkanélküli-járadéknak, illetve rendkívüli segélynek minősül, azaz különösen nem kerül sor az esetleges különbözet megfizetésére és a folyósítás időtartamát a 18. §-nak megfelelően lerövidítik.”
IV – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
9.
A fentiek alapján az osztrák Verwaltungsgerichtshof 2007. április 25-én az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1.
A munkanélküli-biztosításból a munkaképesség csökkenése vagy keresőképtelenség miatt kötelező nyugdíj- vagy baleset-biztosítási ellátás megállapítását kérő munkanélküliek részére a kérelemről való döntés meghozataláig az ellátás terhére, az abba való későbbi beszámítás mellett biztosított, előlegként nyújtott pénzbeli ellátás esetén – amely ellátás megállapítása a munkanélküliség és a biztosítotti időszak feltételeihez kötött, a munkanélküli-járadék megállapításához egyébként szükséges munkaképesség, munkára való hajlandóság és munkavégzésre való készenlét feltételeihez azonban nem kötött, és amely ellátást akkor állapítják meg, ha az adott eset körülményeire tekintettel a kötelező nyugdíj- vagy baleset-biztosítási ellátás megállapítása várható – az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontja szerinti »munkanélküli-ellátásról«, vagy a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti »rokkantsági ellátásról« van-e szó?
2.
Abban az esetben, ha az első kérdésre adott válasz alapján a fent megjelölt ellátás esetében az 1408/71 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontja szerinti »munkanélküli-ellátásról« van szó:
Az EK 39. cikkel ellentétes-e a nemzeti jog olyan rendelkezése, amelynek alapján az ezen ellátásra való jogosultság szünetel – kivéve a kizárólag munkanélküli által benyújtott kérelem alapján, különös méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén legfeljebb három hónapig engedélyezhető felfüggesztést –, ha a munkanélküli külföldön (egy másik tagállam területén) tartózkodik?”
10.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet 2007. május 9-én vette a Bíróság Hivatala nyilvántartásba.
11.
J. Petersen, a német, az osztrák, a spanyol és az olasz kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
12.
A 2008. április 3-i tárgyaláson J. Petersen jogi képviselője, valamint az osztrák kormány és a Bizottság meghatalmazottai foglaltak szóban állást.
V – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vizsgálata
A – Bevezető pontosítások: az uniós polgárság és a koherenciakritériumok a Bíróság ítélkezési gyakorlatában
1. Az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezések és az ítélkezési gyakorlat általi alkalmazásuk
13.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgya a munkavállalók szabad mozgása. A vita azonban végső soron, amint az ilyen típusú ügyekben szokásos, a szabad mozgás jogát gyakorló uniós polgárokról szól. Az uniós polgárság fogalmának bevezetése óta a jogvita így már nem kizárólag az EK 39. cikk koordinátáin belül mozog, mivel a Szerződés más rendelkezései is hozzátársulnak, konkrétan az EK 17. cikk és az EK 18. cikk, amelyek tartalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlata még nem határozta meg teljes terjedelmében.
14.
A jelen előzetes döntéshozatali eljárás felei megerősítették az EK-Szerződésben megállapított uniós polgárság relevanciáját. Mind J. Petersen, mind a Bizottság, mind pedig a német és a spanyol kormány az EK 18. cikkre hivatkozott álláspontja alátámasztására; azonban az EK 17. és az EK 18. cikk általános jellegű rendelkezések, amelyek csak akkor alkalmazhatók, ha nincsenek különös rendelkezések. Ez a körülmény a jelen ügyben adott, amelyben egy munkavállaló él a szabad mozgás jogával, és az EK 39. cikkre hivatkozik annak érdekében, hogy egy tagállammal szemben érvényesítse a jogait.
15.
Az ítélkezési gyakorlat jelentős mértékben fejlődött az utóbbi időben ezen a területen. A Martínez Sala-ügyben hozott ítélet (
5
) óta az uniós polgárság rendkívüli lendületet kapott, és a Bíróság ítélkezési gyakorlatában kiemelt helyen lévő témák élére állt, amely Bíróság a második résznek az EK-Szerződésbe történő 1992-es felvételét követően már értelmezni tudta a jogalkotó akaratát, a lakóhelyét megváltoztató állampolgárnak a gazdasági szereplő jogállásánál tágabb jogállást biztosítva. (
6
) Lassan, de folyamatosan kiterjedt a közösségi jogi oltalom az olyan személyekre is, akik hagyományosan a Szerződések alkalmazási körén kívül estek, úgymint a tanulók (
7
), azok a személyek, akik támogatást kérnek (
8
) vagy egy uniós polgárhoz kötődő harmadik országbeli állampolgárok (
9
). Szemléletesebben kifejezve, a Bíróság a homo œconomicus paradigmáját a homo civitatis paradigmájára változtatta. (
10
)
16.
Alkalmam nyílt álláspontom kifejtésére azokkal az indokokkal összefüggésben, amelyek ennek, az egyes polgár pozíciójának a megerősítésére irányuló, határozottan, de ügyesen megindított fejlődésnek az alapját képezik, amelyek háttérbe szorították a belépés akadályaira és a hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó vitát. (
11
) Összefoglalóan – ahogy azt Jacobs főtanácsnok a Konstantinidis-ügyben kifejtette – „egy közösségi állampolgár, aki munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként egy másik tagállamba megy […], nem csak arra jogosult, hogy […] szakmáját vagy hivatását gyakorolja és ugyanazokat az élet- és munkakörülményeket élvezze, mint a fogadó állam állampolgárai; ezen felül jogosult azt feltételezni, hogy bárhová is menjen az Európai Közösségen belül kereső tevékenységet folytatni, őt az alapvető értékek[nek] […] megfelelően fogják kezelni. […] Más szóval: mondhatja azt, hogy »civis europeus sum«, és erre a helyzetre az alapvető jogait érő bármely sérelem elleni védekezés érdekében hivatkozhat” (
12
).
17.
Még ha Jacobs főtanácsnok hivatkozott indítványa az Európai Unió alapjogaira való hivatkozást állítja is a központba, a Bíróság véleményem szerint elfogadta dialektikáját. (
13
) Az olyan ügyeket, mint a Carpenter- (
14
), a Baumbast- (
15
), a Bidar- (
16
), a Tas-Hagen- (
17
) vagy a Morgan-ügy (
18
) az egyén védelme és annak a személynek a személyes jogi helyzete iránti figyelem jellemzi, aki a Szerződésekből eredő jogára hivatkozik; olyan figyelem, amelyet korábban csak visszafogottan juttattak kifejezésre. Ilyen módon a személyek szabad mozgása inkább alkotmányos, mintsem egyszerűen törvényes színezetű saját identitást kap, az alapjogok dinamikájához hasonló szabadsággá változva. (
19
)
18.
Az e gondolatmenetre épülő ítélkezési gyakorlat alapján nem meglepő, hogy a Bíróság a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó ítéleteit egyre gyakrabban alapozza az EK 17. és az EK 18. cikkre. Egyes, ortodoxabb módszert alkalmazó főtanácsnokok az EK 39. cikk kizárólagos hatálya mellett foglalnak állást, ha munkavállalókkal összefüggő problémák megoldásáról van szó. A Bíróság ugyanakkor megteremtette az uniós polgárságra és a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezések egyidejű alkalmazásának lehetőségét. Álláspontom szerint ez a gondolat összhangban van az e jogterületen kialakult ítélkezési gyakorlattal, az elért eredmény azonban nem bizonyul mindig egyértelműnek, sem pedig meggyőzőnek. Ez a hiányosság nyilvánvalóvá válik, ha áttekintjük a Bíróság néhány újabb ítéletét.
19.
A Bizottság kontra Németország ügyben (
20
) egy olyan lakóingatlan után járó támogatás megítéléséről volt szó, amelyet a teljes körű jövedelemadó-kötelezettséggel rendelkező adóalanyok azzal a feltétellel kaptak meg, hogy az ingatlan Németországban legyen. A Bíróság a közösségi jog megsértését állapította meg, de pontosította, hogy kettős jogsértésről van szó: egyrészről az EK 39. és az EK 43. cikket sértették meg, amennyiben az adóalanyok gazdasági tevékenységet végeztek; másrészről pedig az EK 17. cikket sértették meg, amennyiben a magánszemély nem folytatott semmilyen, nyereség elérésére irányuló tevékenységet. (
21
) Bot főtanácsnok ezen ügyben ismertetett indítványában csak a nevezett EK 39. és EK 43. cikk megsértését állapította meg. Nem tekintette elengedhetetlennek azt, hogy részletezze azokba a következményekbe, amelyeket az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezések ilyen esetben maguk után vonnak. (
22
) A Bíróság nem osztotta ezt az álláspontot.
20.
A Silke Gaumain-Cerri ügyben (
23
) hozott ítélet, amelyben az önmaguk ellátására képtelen személyeket gondozó személyek részére biztosított szociális juttatás lakóhelyre vonatkozó követelményhez kötöttségét vizsgálták, megerősítette az 1408/71/EGK rendelet, és ezáltal a másodlagos jognak a szociális biztonság területén történő alkalmazhatóságát; azonban az e gondozó személyek minősítésére vonatkozó kétségekre tekintettel, akiknek az önmaguk ellátására képtelen gondozottak részére nyújtott szolgáltatásai nem illettek pontosan a közösségi jogi „munkavállaló” fogalomba, ki kellett terjeszteni az ügyben érintett jogszabályokat. Ahelyett, hogy a döntéshozatal szempontjából jelentős minősítésről szólt volna, a Bíróság a lakóhely követelményét jogellenesnek minősítette, anélkül hogy „nyilatkozni kellene arról […], hogy az érintett harmadik személyek az EK 39. cikk vagy az 1408/71/EGK rendelet szerinti munkavállalóknak minősülnek-e, avagy sem. Vitathatatlan, hogy az alapügyekben szereplő harmadik személyek az Unió EK 17. cikk szerinti polgárai” (
24
).
21.
Közömbös volt tehát, hogy az önmaga ellátására képtelen személyeknek szolgáltatást nyújtó személyek „munkavállalók” voltak-e, mivel a közösségi jog által biztosított védelem az EK 39. cikkből (és az annak végrehajtására irányuló másodlagos jogi rendelkezésekből), illetve az EK 17. cikkből eredt. Ahogyan a Bizottság kontra Németország ügyben sem, a Bíróság nem követte a főtanácsnok indítványát, aki az önmaguk ellátására képtelen személyeket gondozó személyeket munkakörülményeik részletes áttekintését követően a közösségi jog értelmében vett „munkavállalóknak” tekintette. (
25
)
22.
A hivatkozott ítéletek olyan személyekre vonatkoztak, akik közösségi jogi rendelkezésekre hivatkoztak az állampolgárságuk szerinti államokkal szemben, ily módon igazolva az EK 17. cikk alkalmazását – amelynek a szövege arra a megállapításra korlátozódik, hogy „az uniós polgárokat megilletik a[z EK-]Szerződés által ráruházott jogok, és terhelik a […] kötelezettségek”. A valamennyi tagállam területén való szabad mozgás és tartózkodás jogáról rendelkező EK 18. cikk is ugyanilyen kiterjesztő módon értelmezhető. Ez, a lényegében a nem állampolgárságuk szerinti tagállam előtt jogaikra hivatkozó rendelkezés is fokozatosan beilleszkedett az EK 39., az EK 43. és az EK 49. cikkbe.
23.
A Baumbast-ügyben hozott ítélet lehetővé tette egy az Egyesült Királyságban a szabad mozgáshoz fűződő jogokat gyakorló német állampolgár számára, hogy az EK 18. cikk alapján megtartsa lakóhelyét ebben az államban. (
26
) A Trojani-ügyben a Bíróság azt az álláspontot képviselte, hogy egy Belgiumban elvétve tartózkodó francia állampolgár akkor számíthat a már idézett EK 18. cikk védelmére, ha nem a gazdasági alany (a kérdés vizsgálata a nemzeti bíróság hatáskörében maradt) jogállásával rendelkezik. (
27
) A Schwarz-ügyben hozott ítélettel ezt az álláspontot mélyítette el a Bíróság, de – az EK 49. vagy az EK 18. cikk alkalmazásának a nemzeti bíróság számára történő átengedése mellett – mindkét esetben jogsértést állapított meg. (
28
) Összességében, még bizonyos fokú fogalmi aszepszissel az uniós polgárságról és a szabad mozgásról szóló cikkek alkalmazási körének elkülönítése vonatkozásában, e felosztás nem jár jelentős gyakorlati különbségekkel. A Bíróság biztos léptekkel halad a személyek szabad mozgása egységes védelmi szintjének megvalósítása felé, az uniós polgárságról szóló rendelkezéseket értékes eszközként használva.
24.
Ebben az összefüggésben egy dogmatikai alap kidolgozása érdekében indokolt néhány gondolatot összegezni, amely alap megkönnyíti a jelen ügy megoldását, és világos irányvonalakat fektet le a jövőbeni ügyek megoldásához. Az előzetes döntéshozatali eljárás valamely konkrét eset sajátosságait egy 500 millió lakosú, mind egyedi, mind pedig általánosan érvényes válaszokat igénylő közösség részére irányadó ítélkezési gyakorlat követelményeivel egyezteti össze, E célból olyan módszertant javasolok a Bíróság számára az uniós polgárságról szóló rendelkezések tekintetében, amellyel megoldható J. Petersen ügye, és amely iránymutatást ad az elkövetkező években az Európai Unióban felmerülő számos jogvitában.
2. A polgárok szabad mozgása egy jogi unióban
25.
A Bíróság jelentős fordulatot adott a tagállamok által az alapító szerződésekbe 1992-ben bevezetett uniós polgárság fogalmának. E fejlődés mögött két eszmei hajtóerő áll, amelyek szempontokkal járulnak hozzá az ítélkezési gyakorlat koherenciájához és pragmatikus való képességéhez: egyrészről az alapjogok áttörése, másrészről a demokratikus identitás európai politikai közösségben történő kialakítása.
26.
Az uniós polgárságnak az EK-Szerződés II. részében megjelenő fogalma eredendően inkább jelképes, mint tényleges fedezetet teremtett az alapvető szabadságokat garantáló rendelkezésekhez. A demokratikus folyamatokban helyi szinten történő részvétel alapjainak a megteremtése, illetve a diplomáciai vagy konzuli védelem olyan jogállást biztosítottak, amely ki kellett volna, hogy merüljön az EK 17–EK 22. cikkben. (
29
) A Bíróság azonban megállapította, hogy az alapvető szabadságok súlyos korlátozásokat szenvedtek. Ezek a hiányosságok gyakran olyan személyekkel szembeni igazságtalanságokban nyilvánulnak meg, akiknek a közösségi jogrend jogokat biztosított. Az olyan ismert ügyekben, mint a Martínez Sala-, a Baumbast-, vagy a Carpenter-ügy, a Bíróság súlyos dilemma előtt állt: a szabad mozgásra vonatkozó rendelkezések merev alkalmazása a bírósághoz forduló jogalany részére fenntarthatatlan eredményhez vezetett volna; e védelem kiterjesztése viszont e szabadságokon túlra, volna a Szerződések alkalmazási körét bizonytalan terjedelművé tágította volna. E lehetőség elkerülése érdekében a Bíróság az uniós polgárságnak az EK 17. és az EK 18. cikk szerinti fogalmát alkalmazta a célból, hogy a szabadságoknak kifinomultabb tartalmat adjon. (
30
)
27.
Álláspontom szerint ezt az új dialektikát a következőképpen kell érteni: az uniós polgárság fogalma, amelyből az egyén jogállása ered, a tagállamoktól az egyén jogi helyzetének különös figyelembevételét követeli meg. E tekintetben az alapjogok lényeges szerepet kapnak. Az alapjogok a polgár jogállásának elválaszthatatlan részeként a személy jogi helyzetét erősítik, meghatározó távlatot nyitva az esetre vonatkozó anyagi jogi igazságszolgáltatás számára. Az uniós polgár alapjogait mint szabadságjogosultságokat viselve követeléseit a jogszerűség magasabb fokán alapozza meg. Még egyes olyan esetekben is az arányosság alapos vizsgálatára kerül sor, amelyekben nem valamely alapjogról van szó, azonban nyilvánvaló jogsértést követtek el. (
31
) Ez az olvasat a szabad mozgáshoz fűződő jogok új értelmezését teszi szükségessé, ha azoknak a jogosultjai az EK 17. és az EK 18. cikkben biztosított jogállást élvezik.
28.
Ilyen módon a személyek szabad mozgása a polgárok szabad mozgásává változik. Ez a perspektívaváltás nem tűnik jelentéktelennek, mivel már nem a mozgás áll az figyelem központjában, hanem helyette az egyénre helyeződik át a hangsúly.
29.
Míg az alapvető jogok egyéni dimenziót vezetnek be, a demokratikus elem arról gondoskodik, hogy több figyelmet szenteljenek a politikai közösséghez tartozás feltételeinek. Amíg a szabad mozgáshoz fűződő jogok az akadályok felszámolására és a hátrányos megkülönböztetés tilalmára korlátozódtak, nem vetődött fel, hogy a lakóhelyét változtató egyén egy származás szerinti közösséghez: az állampolgársága szerinti államhoz tartozik. Ez a tény már önmagában véve is igazolná azt, hogy azok az államok felelősek az állampolgárokért, amelyekhez ez utóbbiak tartoznak, ami ahhoz vezet, hogy a szolidaritás politikája azokra korlátozódik, akik eszközökkel járulnak hozzá, és részt vesznek a polisz kialakításában. (
32
)
30.
A Bíróság úgy hidalta át ezt az államra vonatkozó szemléletet, hogy a közösségi vívmányokhoz az uniós polgárság természetéhez jobban illő érzékenységet kapcsolt. (
33
) Az ítélkezési gyakorlatból megállapítható, hogy a származás szerinti államok felelősségének és kötelezettségeinek hangsúlyáról a fogadó államok felelősségének és kötelezettségei hangsúlyának irányába tolódik. (
34
) Így valamely tagállam nem tagadhatja meg egy uniós polgártól a védelmet azért, mert formálisan nem az ő felségterületén lakik, amennyiben a személy magánélete és munkavégzése az érintett állam határain belül zajlik. (
35
) Hasonlóképpen, az államok kötelesek valamennyi uniós polgár számára állampolgárságuktól és lakóhelyüktől függetlenül ugyanazokat az ellátásokat biztosítani, még ha ez az államkincstár megterhelését eredményezi is, amennyiben e személyek igazolják, hogy olyan tevékenységeket folytatnak, amelyek egyenértékűek az érintett tagállam politikai közösségével kapcsolatot mutató személyek tevékenységével. (
36
) E gondolat még inkább érvényes akkor, ha az uniós polgár valószínűsíti, hogy nem jelent pénzügyi terhet a fogadó állam számára, mégpedig a bevételek forrásától vagy attól a módszertől függetlenül, amelyet az uniós polgárság megszerzése érdekében igénybe vett. (
37
)
31.
Ezzel tehát a kapcsolat materiális értelemben vett fogalma, amelytől minden olyan közigazgatási követelmény idegen, amely az uniós polgár politikai közösségbe történő bevonását igazolja. (
38
) Ha megszakítják az adott államhoz fűződő identitási kapcsolatokat annak érdekében, hogy másokkal felvehessék, nagyobb térben létesül kapcsolat. Ebből, következésképpen az Európával való kapcsolatnak az a fogalma születik meg, amelynek megerősítését a Szerződések szorgalmazzák. Ezt Benjamín Cardozo bíró az Amerikai Egyesült Államok alkotmánya vonatkozásában felülmúlhatatlanul fejezte ki a Baldwin kontra G.A.F. Seelig ügyben hozott ítéletben, hangsúlyozva, hogy „az azon az elméleten alapul, hogy a különböző államok népei közösen merülnek alá vagy közösen kénytelenek úszni, és hogy hosszútávon az egyesülés és nem a szétválás nyújt jómódot és üdvöt” (
39
).
32.
Ezért egyik oldalról az alapjogok áttörése, a másik oldalról pedig a polgárt ténylegesen befogadó állammal való kapcsolat kölcsönöz alkotmányjogi súlyt az ítélkezési gyakorlatnak. Ilyen módon az Unió demokratikus környezetében védik a szabad polgár helyzetét, ami megerősítő a jog uniójának tényleges létét, amelynek a rendelkezései, különösen a Szerződések rendelkezései, az egyéni szabadságot és a demokratikus egyenlőséget biztosítják. (
40
)
3. Szabadságok és uniós polgárság: az együttélés kritériumai
33.
A fent kifejtettek alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy erősítse tovább az uniós polgárságot, azonban finomítson a védelem jogi módszerein, mivel a Szerződések alkalmazása néha nem megfelelő módszernek bizonyul. Ebben az értelemben elengedhetetlennek tartom az EK 17. és az EK 18. cikk terjedelmének konkretizálását az uniós polgár jogállásának meghatározása céljából, különösen abban az esetben, amikor a tényállás a személyek – akár munkavállalók, akár vállalkozók – szabad mozgásával kapcsolatos.
34.
A Bíróság a munkavállalók szabad mozgásának (EK 39. cikk), a letelepedési szabadság (EK 43. cikk) és a szolgáltatások szabad áramlásának (EK 49. cikk) alkalmazási körét részletesen kidolgozta. Az ítélkezési gyakorlat fejlődése ellenére maradnak bizonytalanságok a Szerződés e rendelkezéseire történő hivatkozás lehetősége körében, vagy azért, mert maga az érintett személy nem minősül a Szerződés értelmében vett munkavállalónak, vagy mert nem folytat gazdasági tevékenységet. Ebben az esetben az EK 17. és az EK 18. cikk jönne szóba, mint a lakóhelyét változtató polgárt azon esetben védő rendszer kiegészítő rendelkezései, amikor nem védik más jogszabályok vagy ha ezek csak korlátozott védelmet biztosítanak, akár a területen hiányzó harmonizáció, akár az ebben az összefüggésben felmerülő esetek sajátosságai miatt.
35.
Megfigyelhető ugyanakkor egyfajta redundancia az ítélkezési gyakorlatban, amely afelé hajlik, hogy elkülönítve elemezze az uniós polgárság és a szabadságok komplexumát, hogy ezeket azután azonos módon kezelje. Ez megállapítható a fent hivatkozott Schwarz, illetve Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítéletekből, amelyekből a tartalmak és eredmények elválasztása, de egyesítése is levezethető. Ha ez az azonosság inkább anyagi, mint alaki jogi jellegű, nem látom hasznát az alkalmazási körök elkülönítése fenntartásának.
36.
Azt javasolom tehát a Bíróságnak, hogy a jelen ügyben a munkavállalók és az önálló vállalkozók szabad mozgásával (EK 39., EK 43., EK 49. cikk) összefüggésben döntsön, az itt fellépő sajátosságok figyelembevételével. Amennyiben kapcsolat áll fenn az alapjogokkal vagy a politikai közösséghez tartozás demokratikus tényezőivel, úgy a szabadságokat az EK 17. és az EK 18. cikk fényében kell értelmezni annak érdekében, hogy az uniós polgár számára a lehető legmagasabb szintű védelmet biztosítsák.
37.
Amennyiben azonban az EK 39., az EK 43. és az EK 49. cikk szabadságai nem alkalmazhatóak az esetre, úgy azt javaslom a Bíróságnak, hogy az EK 17. és EK 18. cikken belül alakítson ki két védelmi szintet: amennyiben a szabadság és a demokrácia fent nevezett feltételei fennállnak, úgy az egyénnek a legmagasabb szintű védelmet biztosítsák; ha e feltételek nem állnak fenn, úgy ki kell szélesíteni a közösségi jogalkotót és a nemzeti hatóságokat mérlegelési mozgásterét.
38.
Ezzel a megközelítéssel egy kifinomultabb jogi módszer adódik az ítélkezési gyakorlatot átható szellemiséghez. Egyidejűleg az EK 17. és az EK 18. cikk is teljes jelentőségében érvényesülne, azokban az esetekben is, amelyekben a hagyományos mozgásszabadságokat övezik. Végül a Bíróság megerősítené az uniós polgár jogállását, mégpedig mind jogait érintően, mind az integrációra tekintettel.
39.
E bevezető fejtegetéseket követően meg kell vizsgálni az osztrák Verwaltungsgerichtshof által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket.
VI – Az első kérdés: a rokkantság miatt ellátást igénylő személyek számára előleg jelleggel folyósított munkanélküli járadék és ennek besorolása
A – Kérdésfeltevés
40.
J. Petersen olyan szociális ellátásban részesült, amely a munkanélküli ellátás és a rokkantsági ellátás jellemzőivel is bír. Bár nem kétséges, hogy az 1408/71/EGK rendelet hatálya alá tartozó ellátásról van szó, (
41
) az egyik vagy a másik kategória mellett kell dönteni, mivel a hivatkozott jogi rendelkezés a jogosult lakóhelyváltozása esetén a módosításra vagy a felfüggesztésre irányadó nemzeti intézkedésekhez eltérő jogkövetkezményeket fűz. Noha tilos a rokkantsági ellátásokat ezen ok miatt módosítani vagy felfüggeszteni, (
42
) a tagállamok nagyobb cselekvési mozgásteret kapnak, ha munkanélküli ellátásról van szó. (
43
)
41.
A jelen indítványban kifejtett érvrendszer felhasználásával fenntartom, hogy az egyik vagy a másik besorolás mellett történő döntés ugyanahhoz az eredményhez vezet. Ha a rokkantsági ellátás mellett döntünk, akkor a rendeletben foglalt tilalom meggyőző választ ad a Verwaltungsgerichthof kezébe. Ha viszont a munkanélküli ellátás kap elsőbbséget, úgy J. Petersen megfelel a jelen indítvány 25–38. pontjában foglalt feltételek egyikének ahhoz, hogy megillesse az EK 18. és az EK 39. cikk szerinti lehető legmagasabb szintű védelem.
42.
Az azonos következmények ellenére állást kell foglalni a minősítés kérdésében, mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elsődlegesen erre vonatkoznak.
B – A kormányok, a Bizottság és J. Petersen érvei
43.
A német, az osztrák és az olasz kormány, valamint a Bizottság azt az álláspontot képviselték észrevételeikben, hogy a vitatott ellátás munkanélküli ellátás, amely az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontjának hatálya alá tartozik. Valamennyien a De Cuyper-ügyben hozott ítéletre (
44
) hivatkoznak, amely az ellátás célját és számítási alapját választotta a megfelelő minősítés kritériumának. (
45
)
44.
Így a német és az osztrák kormány rámutat, hogy a vitatott előleg a munkanélküli helyzet fedezésére szolgál, mivel az ellátás nyújtásához ezen állapot szükséges. Azt is állítják, hogy a rokkantsági ellátás lényegéhez tartozó kockázat az ellátást odaítélő közigazgatási határozat időpontjáig ismeretlen tényekben áll. Végül arra hivatkoznak, hogy az ellátást a munkanélküli járadékra vonatkozó szabályok szerint kell kiszámítani, egy korrekciós együttható kivételével, amely a torzulásokat hivatott megelőzni akkor, ha megítélik a rokkantsági ellátást.
45.
A Bizottság lényegében egyetért ezekkel az érvekkel, hangsúlyozza azonban, hogy a rokkantsági ellátásért felelős kifizetőnek – abban az esetben, ha kifizetésre kerül sor – meg kell térítenie az előleg folyósításának időtartama alatt kifizetett összegeket a munkanélküli ellátások folyósítása tekintetében illetékes intézménynek; ha a rokkantsági ellátást nem ítélik meg, úgy a kifizetett összegeket beszámítják abba a munkanélküli járadékba, amelyre az, aki az előleget kérte, eredetileg jogosult (mivel munkanélküli kellett, hogy legyen).
46.
Végül pedig a német, az osztrák és az olasz kormány, valamint a Bizottság egybehangzóan azt a tényt teszik viszonylagossá, hogy az érintett az előleg folyósítása érdekében nem köteles arra, hogy munkát keressen, hiszen olyan ellátást folyósítanak, amellyel a rokkantsági ellátást kérelmező személyt támogatják, aki nem tudja, hogy hogyan fognak a kérelméről dönteni, és emellett munkanélküli. Annak érdekében, hogy e körülményeket orvosolják, Ausztriában kialakítottak egy tertium genus-t, egy harmadik kategóriát, amely a munkanélküli ellátások összes ismérvét mutatja, egy logikus kivétellel, hiszen rokkantság miatt ellátást igénylő személyt, nehezen lehetne munkakeresésre kötelezni.
47.
J. Petersen és a spanyol kormány a többi kormány és a Bizottság álláspontjától eltérő álláspontot képvisel, és a vitatott ellátást az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti rokkantsági ellátásnak tekintik.
48.
A Spanyol Királyság a De Cuyper-ügyben hozott ítélet szó szerinti értelmezése alapján azt az álláspontot képviseli, hogy az ellátás arra irányul, hogy J. Petersent, mivel nem munkaképes, az esetleges rokkantságával szemben biztosítsa. A munkanélküli ellátás célja, hogy „az érintett munkavállalók – munkaviszonyuk akaratuktól független elvesztését követően – biztosíthassák szükségleteiket, amennyiben továbbra is munkaképesek maradnak” (
46
). Az utolsó mondatrész, amely szerint annak a személynek, aki munkanélküli ellátás folyósítását igényli, munkaerőpiacnak megfelelő állapotban kell lennie, kizárja J. Petersent, és a részére folyósított előleget rokkantsági ellátássá teszi.
49.
J. Petersen jogi képviselője nem a De Cuyper-ügyben hozott ítéletre hivatkozik; az ellátás szociális biztonsági ellátásnak történő minősítését állítja érvelése középpontjába, és e tekintetben a Jauch-ügyben (
47
) és az Offermanns-ügyben hozott ítéletre (
48
) hivatkozik.
C – Elemzés
50.
A hivatkozott álláspontok azt a dilemmát tükrözik, amellyel a Bíróságnak szembe kell néznie, mivel minden választás mellett és ellen is szólnak érvek. Alapvetően a közösségi tipológiába nehezen besorolható sui generis ellátásról van szó, amely olyan személyeknél hivatott nehéz helyzeteket áthidalni, akik úgy gondolják, hogy joguk van bizonyos szociális ellátásokra.
51.
Nyomós okok szólnak azonban amellett, hogy ezt az ellátást inkább munkanélküli ellátásnak, mint rokkantsági ellátásnak tekintsük.
52.
A szóban forgó előleget igénylő személynek ugyan sem munkaképesnek nem kell lennie, (
49
) sem munkaközvetítés céljából nem kell rendelkezésre állnia. (
50
) Amennyiben megítélik a rokkantsági ellátást, úgy a döntés az előleg vonatkozásában egyfajta visszaható hatást gyakorol, amely révén az kezdettől fogva az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti ellátássá válik, és a rokkantsági biztosításért felelős szerv kiegyenlíti a munkanélküli ellátással megbízott szervnek az előleg kifizetését. (
51
) Végül pedig a De Cuyper-ügyben hozott ítélet a munkanélküli ellátást megszorító módon határozta meg az érintettek munkaképességét hangsúlyozva. (
52
)
53.
Ennek alapján azt gondolhatnánk, hogy a vitatott előleg rokkantsági ellátás, azonban nyomós érvek szólnak ezen elhamarkodott megállapítás ellen.
54.
Az első érv az előleg sui generis jellegén alapszik, amelyet a célból hoztak létre, hogy különleges helyzetekben speciális segítő ellátást jelentsen. Ahogyan azt a Bizottság a tárgyaláson előadta, a vitatott előleg egyfajta jogi „tornácon” található. Mind az egyik, mind a másik kategória jellemzőit mutatja, azonban hiányoznak is a két kategória egyes tipikus elemei, így lehetetlen olyan rovatba besorolni, amely száz százalékosan egyesíti azokat a jellemzőket, amelyek a közösségi jogban a rokkantsági vagy a munkanélküliségi ellátásokat meghatározzák.
55.
E megfontolás alapján viszonylagossá kell tenni azt a tényt, hogy J. Petersen, mint az előleg minden más címzettje, lehet, hogy dolgozni sem tud, és a munkaügyi igazgatási szervekkel sem tud a munkanélküliség időtartamára elszámolni. Ugyanúgy, ahogyan az előleg e szempontok vonatkozásában (amelyek az AlVG 7. §-a (1) bekezdésének 1. pontja alapján lényeges feltételek) eltér a munkanélküliségi ellátástól, a rokkantsági ellátás egyik lényeges feltételével, a gazdasági tartalommal sem rendelkezik, amelyet a munkanélküli járadék szabályai alapján kell kiszámítani. (
53
)
56.
A második érv kétségessé teszi azt, hogy a rokkantsági ellátás visszaható hatályú-e a munkanélküli ellátás összegének pénzügyi kompenzációja érdekében. A nevezett előleget alakul át, ha a rokkantsági ellátásra való kérelmet kedvezően bírálják el; amennyiben azonban elutasítják, úgy az szigorú értelemben vett munkanélküli ellátás marad, anélkül hogy az illetékes államigazgatási szervek között bármilyen pénzügyi kompenzációra kerülne sor. (
54
)
57.
A De Cuyper-ügyben hozott ítélet jelentését is relativizálni kell ahhoz, hogy valódi kiterjedésében legyen érthető. Ebben az ügyben egy belga állampolgár munkanélküli ellátásban részesült, azzal a különös feltétellel, hogy nem terhelte a munkakeresőként történő nyilvántartásba vétel kötelezettsége, következésképpen nem volt köteles a munkaerőpiac rendelkezésére állni. (
55
) Ez a mentesítés, amely kivételt tett szükségessé a munkanélküli járadék törvényi folyósításának feltételei alól, nem akadályozta a Bíróságot abban, hogy az ellátást munkanélküli ellátásnak minősítse. Az ítélet 27. pontjában olyannak írja le ezeket az ellátásokat, mint amelyek esetében az ellátásra jogosult még munkaképes, úgy ítélte meg azonban, hogy az ilyen ellátás – annak ellenére, hogy nem teljesíti az egyik feltételt – a munkanélküli ellátásként történő minősítés feltételeit mutatta; ami a jelen ügyre is alkalmazható lenne, mivel az osztrák előleg – annak ellenére, hogy esetében hiányzik az egyik lényeges feltétel ahhoz, hogy a munkanélküli ellátások fogalmába tartozzon – számos olyan jelleggel rendelkezik, amelyek ezen ellátástípushoz teszik hasonlatossá.
58.
Először is, az előleg kifizetésére akkor kerül sor, ha a munkavállaló munka nélkül van, és ezen felül rokkantsági ellátást kérelmezett, így nyilvánvalóan különösen védelemre szoruló személyről van szó. (
56
) Ilyen körülmények között a munkanélküli ellátást a munkanélküli-biztosítás terhére és az ezen ellátásokra irányadó előírásoknak megfelelően kell folyósítani. Másodsorban, az előlegre való jogosultság automatikusan megszűnik, ha a kedvezményezett a rokkantsági ellátásról való döntésre irányuló eljárás során munkába áll. Ahogyan a munkanélküliek elveszítik a munkanélküli ellátásra való jogosultságot, ha munkába állnak, ugyanez a jogkövetkezmény sújtja az előlegre jogosult személyt. Harmadsorban, az előleg számítására vonatkozó módszer a munkanélküli ellátások szabályainak felel meg, azonban egy korrekciós tényezővel, hogy elkerülhetők legyenek a jelentősebb kifizetések arra az esetre, ha a rokkantsági ellátást később jóváhagyják. Negyedsorban, az előleg kedvezményezettjének rokkantsága esetében pusztán feltételezésről van szó, mivel egyedül a munkanélküliség biztos, amire tekintettel ésszerűnek tűnik, hogy az előleget ilyennek minősítsék.
59.
A döntő elem, amely a mérleg nyelvét az előleg munkanélküli ellátásként történő minősítése felé billenti, az ellátás célja. (
57
) Az osztrák jogszabályok szövegéből és szelleméből az tűnik ki, hogy ez az ellátás hivatott a foglalkoztatásból eredő bevételeket pótolni egy olyan időtartam alatt, amely – még ha ez nem is biztos – a munkaerőpiacra történő visszatéréssel vagy pedig az onnan való kizáródással végződhet. Így a kérelmezőt gazdaságilag aktív módon, azonban – ahogyan azt a német kormány kifejtette – pszichológiailag is motiváltan kívánják ezen a piacon tartani.
60.
Ennek alapján az előleg egy kettős kockázattal szemben nyújt biztosítást: annak kockázatával szemben, hogy a rokkantsági ellátás folyósítására irányuló kérelmet elutasítják, és annak kockázatával szemben, hogy a kérelmező úgy dönt, hogy visszatér a munkaerőpiacra feladva az eredeti szándékát.
61.
A fentiek összességéből az következik, hogy az AlVG 23. §-ában szabályozott előleg esetében az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontja értelmében vett munkanélküli ellátásról van szó, még ha ez a minősítés az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés tekintetében, amely kétségtelenül a jelen ügy megoldásának a kulcsa, nem meghatározó.
VII – A előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés: a lakóhelyeknek az előleg tekintetében alkalmazott követelménye
A – Bevezetés
62.
A Verwaltungsgerichtshof következő kérdése – az első kérdés logikus következménye – arra vonatkozik, hogy J. Petersen számára a lakóhelyet az előleg folyósításának feltételévé teszik.
63.
Az ellátást munkanélküli ellátásnak kell minősítve, az 1408/71/EGK rendelet 69. cikke az egyén számára három feltételtől teszi függővé azt, hogy ilyen ellátás folyósítása során egy másik tagállamban lakhasson: az érintett személyt az elköltözést megelőzően nyilvántartásba vegyék a foglalkoztatási szolgálatnál, ezt követően a fogadó államban kell nyilvántartásba vétetni magát, és egy bizonyos időtartamon belül munkába kell állnia.
64.
Nyilvánvaló, hogy J. Petersen e három feltétel egyikének sem felel meg.
65.
A Bizottsággal és a felperessel ellentétben a jelen előzetes döntéshozatali eljárásban észrevételt előterjesztő minden kormány e feltételek teljesítésének hiányára hivatkozott és ezzel indokolta a J. Petersen által kapott előleg további fizetésének megtagadását. Ez az érvelés azonban olyan csapdát tartalmaz, amelyből haladéktalanul ki kell szabadulni.
B – A kormányok, a Bizottság és J. Petersen érvei
66.
A jelen ügyben észrevételeket előterjesztő valamennyi kormány két érvet ad elő. J. Petersen egyrészről az 1408/71/EGK rendeletben foglalt feltételek egyikét sem teljesíti a szociális ellátása átviteléhez. Másrészről a fent hivatkozott De Cuyper-ügyben hozott ítéletben foglaltakat kell alkalmazni.
67.
A négy kormány álláspontja szerint nem aránytalan, ha a J. Petersenhez hasonló munkavállalóval szemben a lakóhely követelményét támasztják, mivel az 1408/71/EGK rendelet 69–71. cikke többféle olyan tényállásra vonatkozik, amelyek esetében az ellátásokat „exportálni” lehet, a felperesre pedig egyik sem vonatkozik. Ezért tehát bizonyos egyetértés mutatkozik abban, hogy az 1408/71/EGK rendelet olyan kimerítő felsorolást tartalmaz, amelyen kívül nem folyósítható ellátás, ha a jogosult másik tagállamba költözik.
68.
Továbbá, a De Cuyper-ügyben hozott ítélet alátámasztja a kormányok álláspontját, amennyiben a lakóhelyre vonatkozó követelményt az EK 18. cikkel összeegyeztethetőnek nyilvánította; megállapítva, hogy egy, a jelen elbírálandó ügyhöz hasonló ügyben a munkaügyi hatóság általi ellenőrzések csak akkor hatékonyak, ha az ellátás jogosultja, aki a munkaügyi hivatal rendelkezésére kell, hogy álljon, az ellátást nyújtó államban lakik.
69.
A Bizottság ezzel szemben, szintén erre az ítéletre hivatkozva azt az álláspontot képviseli, hogy a lakóhely kikötése ellentétes az EK 39. cikkel; álláspontja szerint lényeges különbség van a De Cuyper-ügy és a jelen ügy tényállása között. Míg De Cuyper a munkaügyi hivatal rendelkezésére kellett, hogy álljon, a J. Petersen részére folyósított előleg ettől a kötelezettségtől teljesen mentes. Amennyiben a csalás elleni küzdelem már nem áll előtérben, úgy a jelen intézkedéshez hasonló intézkedés aránytalanná válik. Következésképpen, még ha az 1408/71/EGK rendelet nem is tartalmaz a jelen esethez hasonló tényállást, ez nem jelenti azt, hogy egy ilyen tényállás a Szerződések által nyújtott védelem körén kívül esik. Álláspontja szerint a közösségi jogrend ilyen esetben sokkal inkább védelmet biztosít, és tiltja a lakóhely jelen ügyben szereplő követelményéhez hasonló követelményeket.
70.
J. Petersen a lakóhely követelményének jogellenességét két irányból vizsgálja: a tulajdonhoz fűződő alapvető jog sérelmére és az egyenlő bánásmód sérelmére tekintettel. Valamely vagyoni követelésnek a túlzott mérséklése azzal a hátrányosan megkülönböztető bánásmóddal összefüggésben, amelyben a felperest részesítik azon osztrák személyekkel szemben, akik nem költöznek másik tagállamba, álláspontja szerint megalapozza a nemzeti határozat közösségi joggal való összeegyeztethetetlenségét.
C – Elemzés
71.
Sem a Verwaltungsgerichtshof, sem az eljárásban részes felek nem vizsgálták J. Petersen „munkavállalói” minőségét. A Bizottság arra a megállapításra szorítkozott, hogy vele szemben, amennyiben nem önálló munkavállalónak tekintik, az EK 39. cikket, ellenkező esetben pedig az EK 18. cikket kell alkalmazni.
72.
Hajlok arra, hogy elismerjem a felperes munkavállalói jogállását, mivel a vitatott igény munkaviszonyból származik. Még ha a De Cuyper-ügyben hozott ítélet ebben a tekintetben többértelmű is, abból indulok ki, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata megerősítette az EK 39. cikk azon esetekre történő alkalmazását, amelyekben a szóban forgó jogosultságok közvetlenül munkaviszonyból eredtek (
58
). A jelen ügyben nyilvánvaló az ellátás és J. Petersen munkavállalói minősége közötti összefüggés, hiszen olyan előlegről van szó, amely két feltételtől együttes fennállásától függ: a munkanélküliség és a munkaképtelenség feltételétől, mindkettő összefüggést mutat egy korábbi munkaviszonnyal.
73.
Ettől függetlenül az EK 18. cikknek is figyelmet kell szentelni, még akkor is, ha az EK 39. cikk az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szempontjából különös jelentőséggel bír. Ahogy azt kifejtettem, J. Petersen a polgárok szabad mozgására példa, amely a jelen indítvány 25–38. pontjába foglalt fejtegetések alapján különleges jogszabályi erővel ruházza fel a felperes személyes és kollektív helyzetét.
1. J. Petersen egyéni jogi helyzete
74.
J. Petersen munkanélküli, aki korábban nem önálló munkaviszony keretében történt foglalkoztatása következtében teljesített azt a távolléti időt, amelynek alapján rokkantsági ellátást igényelhet. Mivel munkanélküli volt, előleget kért, amely azoknak a munkanélküliek a támogatását hivatott szolgálni, akik egyidejűleg rokkantsági ellátást is igényeltek. Ezt az előleget mindig akkor folyósítják, ha fennállnak a munkanélküli ellátás feltételei, amelynek során azonban a kedvezményezett mentesül a munkakeresés kötelezettségétől. A szociális biztonságra vonatkozó nemzeti rendelkezéseket ebből a célból rugalmassá teszik, a jelen eljárásban résztvevő kormányok azonban a szociális biztonság közösségi előírásainak szigorú értelmezését kérik a Bíróságtól, mivel J. Petersen nem teljesíti az 1408/71/EK rendelet 69–71. cikkében foglalt, az ellátások exportjának engedélyezésére vonatkozó feltételeket, így tehát álláspontjuk szerint meg kell szüntetni az előleget, ha lakóhelyét egy másik tagállamba helyezi át.
75.
Ez az érvelési minta J. Petersent tragikus dilemma elé állítja, mivel akármit is tesz, mindig veszít. Ha teljesíti a feltételeket, nem kapja meg az előleget. Ha annak a kivételével, amelyet nem köteles teljesíteni, mindet teljesíti, szintén nem kapja meg, mivel lakóhelyet változtatott. Ha pedig nem kapja meg, fennáll a kockázata, hogy nem kapja meg a rokkantsági ellátást és kizáródik a munkaerőpiacról. Csak az marad számára, hogy rendes munkanélküli ellátást igényeljen, annak ellenére, hogy azon nehézségek miatt, amelyekkel szembe kell néznie (mivel rokkantsági ellátást igényelt), lehet, hogy nem a legjobbak a kilátásai arra, hogy egy átlagosan versenyorientált környezetben találjon állást.
76.
Az irreleváns, hogy J. Petersen különleges helyzete nem tartozik az 1408/71/EGK rendeletben felsorolt tényállások közé, mivel a rendeletnek nem célja valamennyi további esetet kizárni, hanem az EK 39. cikk végrehajtását szolgálja. A másodlagos jog minden előírását az elsődleges jog fényében kell értelmezni és alkalmazni, amiből az következik, hogy a lakóhelynek a jelen ügyben szereplőhöz hasonló követelménye objektíven és ésszerűen nem igazolható, amihez az is hozzájárul, hogy a jelen eljárásban senkinek, így különösen az osztrák kormánynak sem sikerült megmagyarázni, hogy az államigazgatás miért vonakodik J. Petersen lakóhelyváltozását engedélyezni. (
59
)
77.
Még ha az uniós polgárság az egyén jogi helyzetének kiemelt rangú vizsgálatát teszi is szükségessé, nyilvánvaló, hogy az osztrák döntés annak ellenére is nehezen felelne meg egy közösségi jogi arányossági vizsgálat során, hogy alapvető jogok nem kerülnek szóba. (
60
) Ezért az EK 39. cikk, valamint az EK 18. cikk értelmében nem egyeztethető össze a közösségi joggal egy, a megtámadotthoz hasonló intézkedés, amely alapján valamely szociális ellátás kedvezményezettjével eltérően bánnak attól függően, hogy hol található a lakóhelye.
2. A politikai közösséghez tartozás feltételei
78.
J. Petersen német állampolgár, aki aktív keresőtevékenysége idejének nagy részét Ausztriában töltötte. Miután több évig ebben az országban élt, visszatért a születési helye szerinti államba, ezt megelőzően pedig rokkantsági ellátást és erre irányuló előleget igényelt az osztrák hatóságoknál. Kétségtelen, hogy a felperes közvetlenül kötődik az osztrák államhoz, még ha csak azáltal is, hogy társadalombiztosítási hozzájárulást fizetett az osztrák munkaügyi közigazgatási szervnek a törvényes biztosítotti időszak teljesítése érdekében. J. Petersen Ausztriához való kötődése magáért beszél, különösen azon ellátás jellegének értékelését tekintetve, amelyet megtagadnak tőle.
79.
Ha a Bíróság arra hajlana, hogy az előleget rokkantsági ellátásnak minősítse, úgy azzal szembesülne, hogy az 1408/71/EGK rendelet kizárja az ilyen szociális ellátások lakóhely miatti felfüggesztését vagy módosítását. (
61
) Ez a korlátozás ésszerű, hiszen azoknak a szabad mozgását hivatott megteremteni, akik befejezték a munkában töltött aktív éveiket, és úgy döntenek, hogy egy másik tagállamban kívánnak élni, akár a klímához köthető, akár családi vagy érzelmi okokból.
80.
Amennyiben a Bíróság ezzel szemben azt a megállapítást részesítené előnyben, amely szerint J. Petersen munkanélküli ellátásban részesül, úgy nem szabad elfelejteni, hogy az előleg a rokkantsági ellátás első lépcsője, amely, ha az utóbbit nem folyósítják, a támogatást munkanélküli ellátássá változtatja át, feltéve, hogy az érintett teljesíti az 1408/71/EGK rendelet 69–71. cikkében foglaltakat, amennyiben lakóhelyet változtat. Ettől függetlenül az egyik ilyen követelményt az indokolja, hogy „a jelen eset körülményeire tekintettel a rokkantsági ellátások megállapítása várható” (
62
). Ennek következtében J. Petersen meghatározott ideig, mégpedig a rokkantsági ellátás odaítélésére irányuló eljárás tartama alatt anélkül lakhat Németországban, hogy a munkaügyi hatóságok ellenőrzése alá tartozna.
81.
Ezen időtartam alatt az osztrák közigazgatás, amely J. Petersent idő előtt szólította fel arra, hogy előleget kérjen, amivel hallgatólagosan elismerte, hogy az általa igényelt „ellátás megállapítása várható”, átveheti a szóban forgó ellátás gazdasági terhét. Ha a felperesnek nem folyósítják a rokkantsági ellátást, úgy visszakerül eredeti helyzetébe. Időközben azonban J. Petersen azon eljárás alatt történt lakóhelyváltozása, amely eljárás alapján J. Petersennek előreláthatóan olyan ellátást folyósítottak volna, amely lehetővé teszi a számára, hogy bármely tagállamban lakjon, semmilyen módon nem befolyásolja az osztrák hatóságok intézkedési képességét vagy pénzügyi integritását.
82.
A kapcsolat, amelyet J. Peteresen igazolhatóan felmutat, megalapozza az osztrák munkaügyi igazgatás intézkedésének aránytalanságát. Az EK 39. cikket – J. Petersen azon közösséghez tartozására figyelemmel, amely közösséggel ténylegesen kapcsolatban állt – az EK 18. cikk fényében kell értelmezni. Ezért a magas szintű védelem uniós polgárra történő alkalmazása alapján arra a végkövetkeztetést kell levonnom, hogy mindkét rendelkezést megsértették.
VIII – Végkövetkeztetések
83.
A fenti megállapításokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen válaszoljon a Verwaltungsgerichtshof által előterjesztett kérdésekre:
„A munkanélküli-biztosításból a munkaképesség csökkenése vagy keresőképtelenség miatt kötelező nyugdíj- vagy balesetbiztosítási ellátás megállapítását kérő munkanélküliek részére nyújtott pénzbeli ellátás esetén a Közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontja szerinti munkanélküli ellátásról van szó.
A nemzeti jog azon rendelkezése, amely előírja az erre az ellátásra irányuló jogosultság felfüggesztését, ha a munkanélküli egy másik tagállam területén rendelkezik lakóhellyel, ellentétes az EK 18. és az EK 39. cikkel.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	A szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendelet (HL L 149., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 35. o.).
(
3
)	Az a gondolat, hogy nem létezik abszolút, csak relatív igazság, a szofistáktól ered, akik azt az álláspontot képviselték, hogy lehetetlen az igazságot az érzékszervekkel megismerni, mivel mindegyik érzékszerv más módon értelmezi a valóságot. Ez a valóságban történő csalódás vezet Hamlet herceg ismert monológjához, amelyben kifejezi, hogy a lét és a nemlét közötti különbség az egyéni képzelettől függ (Rosenberg, M., The Masks of Hamlet, Associated University Presses, London, 1992, 65–82. o.).
(
4
)	Ezen átfogó szabályozás helyébe a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29-i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 166., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 72. o.) lépett.
(
5
)	A C-85/96. sz. Martínez Sala-ügyben 1998. május 12-én hozott ítélet (EBHT 1998., I-2691. o.).
(
6
)	Az alábbi műben érdekes történelmi elemzés található azokról a tárgyalásokról, amelyek azt eredményezték, hogy az uniós polgárság felvételre került az Európai Unióról szóló szerződésbe: O’Leary, S., The Evolving Concept of Community Citizenship. From the Free Movement of Persons to Union Citizenship, Kluwer Law International, La Haya, 1996, 23–30. o.
(
7
)	A C-209/03. sz. Bidar-ügyben 2005. március 15-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-2119. o.) és a C-11/06. sz. és C-12/06. sz., Morgan és Bucher egyesített ügyekben 2007. október 23-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-9161. o.).
(
8
)	A C-184/99. sz. Grzelczyk-ügyben 2001. szeptember 20-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-6193. o.) és a C-192/05. sz., Tas-Hagen és Tas ügyben 2006. október 26-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-10451. o.).
(
9
)	A C-60/00. sz., Carpenter-ügyben 2002. július 11-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-6279. o.) és a C-413/99. sz., Baumbast és R ügyben 2002. szeptember 17-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-7091. o.).
(
10
)	A Common Market Law Review című folyóirat kiadói annak 45. évfolyama (2008) első száma 2. és 3. oldalán az erre a területre vonatkozó ítélkezési gyakorlat fejlődésével foglalkoznak, és ennek során megállapítják, hogy a gazdasági tevékenységet folytató és a gazdasági tevékenységet nem folytató személyek vagy a pusztán belső tagállami és a közösségi vonatkozással rendelkező tényállások közötti különbségek, valamint a hátrányos megkülönböztetés EK 12. cikk szerinti tilalmának logikája veszített jelentőségéből. Álláspontjuk szerint az uniós polgárság EK 17. és EK 18. cikkbe ágyazott fogalma fokozatosan az integráció új motorjává fejlődött.
(
11
)	A C-65/95. és C-111/95. sz., Shingara és Radiom egyesített ügyekre vonatkozó főtanácsnoki indítvány (1997. június 17-én hozott ítélet, EBHT 1997., I-3343. o.) 34. pontja és a C-386/02. sz. Baldinger-ügyre vonatkozó főtanácsnoki indítvány (2004. szeptember 16-án hozott ítélet, EBHT 2004., I-8411. o.) 25. pontja. Úgyszintén a C-138/02. sz. Collins-ügyre vonatkozó főtanácsnoki indítványom (2004. március 23-án hozott ítélet, EBHT 2004., I-2703. o.) 56–74. pontja, valamint a Morgan és Bucher ügyre vonatkozó főtanácsnoki indítványom (7. lábjegyzetben hivatkozott ítélet) 37–68. pontja.
(
12
)	A C-168/91. sz. Konstantinidis-ügyre vonatkozó 1992. december 9-i főtanácsnoki indítványom (1993. március 30-án hozott ítélet, EBHT 1993., I-1191. o.) 46. pontja.
(
13
)	A Bíróság ugyan nem követte a főtanácsnok konkrét indítványát, az annak alapjául szolgáló gondolatot viszont igen, mivel Poiares Maduro főtanácsnok C-380/05. sz. Centro Europa ügyre vonatkozó 2007. szeptember 12-i indítványának (2008. január 31-én hozott ítélet, EBHT 2008., I-349. o.) 16–22. pontjában igyekezett összességében a Jacobs főtanácsnok által képviselt elképzelések mentén haladni.
(
14
)	A 9. lábjegyzetben hivatkozott Carpenter-ügyben hozott ítélet.
(
15
)	A 9. lábjegyzetben hivatkozott Baumbast-ügyben hozott ítélet.
(
16
)	A 7. lábjegyzetben hivatkozott Bidar-ügyben hozott ítélet.
(
17
)	A 8. lábjegyzetben hivatkozott, Tas Hagen ügyben hozott ítélet.
(
18
)	A 7. lábjegyzetben hivatkozott Morgan-ügyben hozott ítélet.
(
19
)	Spaventa, E., „Seeing the wood despite the trees? On the scope of Union citizenship and its constitutional effects”, Common Market Law Review, 45. évfolyam, 2008, 40. o., írta le ezt az azon ügyekhez történő hasonulást, amelyekben az uniós állampolgárságról van szó, ahol is kifejti, hogy „the national authorities must take into due consideration the personal situation of the claimant so that even when the rule in the abstract is compatible with Community law, its application to that particular claimant might be contrary to the requirements of proportionality or fundamental rights protection. […] This qualitative change is of constitutional relevance both in relation to the Community’s own system, and in relation to the domestic constitutional systems”.
(
20
)	A C-152/05. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2008. január 17-én hozott ítélet (EBHT 2008., I-39. o.).
(
21
)	Az előző lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 29. és 30. pontja.
(
22
)	A C-152/05. sz., Bizottság kontra Németország ügyre vonatkozó 2007. június 28-i főtanácsnoki indítvány (2008. január 17-én hozott ítélet, hivatkozás a 20. lábjegyzetben).
(
23
)	A C-502/01. és C-31/02. sz., Gaumain-Cerri egyesített ügyekben 2004. július 8-án hozott ítélet (EBHT 2004., I-6483. o.).
(
24
)	Az előző lábjegyzetben hivatkozott Gaumain-Cerri egyesített ügyekben hozott ítélet 32. és 33. pontja.
(
25
)	Tizzano főtanácsnoknak a Gaumain-Cerri egyesített ügyekre vonatkozó 2003. december 2-i indítványa (23. lábjegyzetben hivatkozott ítélet).
(
26
)	A 9. lábjegyzetben hivatkozott Baumbast-ügyben hozott ítélet.
(
27
)	A C-456/02. sz. Trojani-ügyben 2004. szeptember 7-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-7573. o.).
(
28
)	A C-76/05. sz., Schwarz és Gootjes-Schwarz ügyben 2007. szeptember 11-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-6849. o.).
(
29
)	Closa, C., „The Concept of Citizenship in the Treaty on European Union”, Common Market Law Review 29. évfolyam (1992), 1140–1146. o.
(
30
)	Besselink, L., „Dynamics of European and national citizenship: inclusive or exclusive?”, European Constitutional Law Review, 3. sz., I. évfolyam (2007), 1–2. o.; Castro Oliveira, Á., „Workers and other persons: step-by-step from movement to citizenship – Case Law 1995–2001”Common Market Law Review 39. évfolyam (2002), 77–127. o.; Dougan, M. & Spaventa, E., „Educating Rudy and the (non–) English patient: A double-bill on residency rights under Article 18 EC”, European Law Review, 28. évfolyam (2003), 700–704. o.; Martin, D. „A Big Step Forward for Union Citizens, but a Step Backwards for Legal Coherence”, European Journal of Migration and Law, 4. évfolyam (2002), 136–144. o.; O’Leary, S., „Putting flesh on the bones of European Union citizenship”, European Law Review, 24. évfolyam (1999), 75–79. o.; Shaw, J. & Fries, S., „Citizenship of the Union: First Steps in the European Court of Justice”, European Public Law, 4. évfolyam (1998), 533. o.
(
31
)	Spanventa, E. 19. lábjegyzetben hivatkozott művének 37–38. oldalán tisztán belső tagállami helyzetekben elemzi a Bíróság uniós polgárságra vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, és kifejti, hogy „either one argues that the Court has gone too far in say Baumbast, Bidar, and also Carpenter, or there is a challenging argument to be made as to why crossing a border should make such a difference to claimants’ rights”. Az eltérő bánásmódok logikája ugyanis paradox módon igazságtalan eredményekhez vezethet. A Bíróság éppen ezt próbálta a legutóbbi ítélkezési gyakorlatában elkerülni.
(
32
)	Egy olyan dimenzió, amely saját profillal az emberek integrációjának különös motorjaként jelenik meg a szociálpolitikában. Hantrais, L. Social policy in the European Union, St. Martin’s Press, Nueva York, 1995, 34–42. o. és Majone, G., „The EC Between Social Policy and Social Regulation”, Journal of Common Market Studies 31. évfolyam (1993), 153–170. o. Külön említést érdemel az ismert Pintasilgo-jelentés, amelyet 1996-ban dolgozott ki a bölcsek bizottsága, A polgári és szociális jogok Európájáért címmel, és amely szintén kiemeli a szociálpolitika mint az integráció elősegítése eszközének jelentőségét.
(
33
)	A demokratikus kötődésnek az államra vonatkozó elemeivel kapcsolatos ezen áttörés legreprezentatívabb példáját a C-145/05. sz., Spanyolország kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. szeptember 12-én hozott ítélet (EBHT 2006., I-7917. o.) jelenti, amelyben olyan brit választási előírások elfogadhatóságáról volt szó, amelyek alapján a harmadik államok azon állampolgárai, akik identitásuk alapján kapcsolatokat mutattak az Egyesült Királysággal, részt vehettek az európai parlamenti választásokon. A Bíróság széleskörű indokolással igazolta ezen rendelkezés jogszerűségét, amelynek során megállapította, hogy a polgár állampolgársága szerinti államhoz való kötöttsége nem zárja ki a más politikai közösségekben történő demokratikus részvétel egyéb formáit. Ezen ítélet 78. pontjában a Bíróság határozottan azt az álláspontot foglalja el, hogy „[a] fenti megállapításokból következően a közösségi jog jelenlegi állása szerint az európai parlamenti választásokra vonatkozó aktív és passzív választójoggal rendelkezők körének meghatározása a közösségi jog tiszteletben tartása mellett az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik, és az EK 189., EK 190., EK 17. és EK 19. cikkel nem ellentétes az, hogy a tagállamok saját állampolgáraikon és a területükön lakóhellyel rendelkező uniós polgárokon kívül aktív és passzív választójogot adnak velük szoros kapcsolatban álló, meghatározott személyeknek”. A kérdés belső tagállami helyzete vonatkozásában, ahol a demokratikus folyamat bevonhatja vagy kizárhatja azokat, akiknek nem kell képviselettel rendelkezniük: lásd: Presno Linera, M. A., El derecho de voto, Tecnos, Madrid, 2003, 155–172. o.
(
34
)	Érdemes utalni arra, hogy az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága ugyanezt a gondolatot százéves ítélkezési gyakorlat során tette magáévá, különösen a 14. alkotmánykiegészítés elfogadását követően, amelynek tartalma, amint az jól ismert, a Dred Scott kontra Sandford ügyben hozott ítélet (60 U.S. [19 How.] 393 [1856]) és az azt követő, a fiatal szövetségi államot 1861 és 1865 között vérfürdőbe taszító polgárháború következménye. A nevezett kiegészítő cikk kimondja, hogy „all persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States”. Jellemző, hogy az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága még ma is, majdnem másfél évszázaddal e szabály elfogadását követően, továbbra is fellép az államok olyan előírásaival szemben, amelyek a lakóhelyet írják elő követelményként az olyan személyek számára, akik valamely jogot kívánnak érvényesíteni. Az újabb keletű Saenz kontra Roe ügyben, 526 U.S. 489 (1999), a Legfelsőbb Bíróság egy olyan kaliforniai törvényt minősített alkotmányellenesnek, amely megtagadta szociális ellátás nyújtását azon személyektől, akik 12 hónapnál rövidebb ideje laktak Kaliforniában. A bíróság két eltérő szavazás során képviselte azt az álláspontot, hogy olyan intézkedésről van szó, amely összeegyeztetethetetlen azon mozgásszabadsággal, amely a szövetségi állam minden polgárát megilleti. Lásd ehhez, még ha az utóbb nevezett ítélet előtt íródott is, Warren, E. neves fejtegetéseit, „Fourteenth Amendment: Retrospect and Prospect”, Schwartz, B. (kiadó), The Fourteenth Amendment, New York University Press, Nueva York, 1970, 216. és azt követő oldalak.
(
35
)	A 8. lábjegyzetben hivatkozott Grzelczyk-ügyben hozott ítélet.
(
36
)	A 8. lábjegyzetben hivatkozott Bidar-ügyben hozott ítélet.
(
37
)	A C-200/02. sz., Zhu és Chen ügyben 2004. október 19-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-9925. o.).
(
38
)	Ami ezzel ellentétben kizárja annak a személynek az odatartozását, aki eszközként kívánja az uniós polgárságra vonatkozó szabályokat felhasználni, anélkül hogy bármilyen gyökeret igazolna a politikai közösségben, ahogy az a Collins-ügyben felmerült (a C-138/02. sz. Collins-ügyben 2004. március 23-án hozott ítélet [EBHT 2004., I-2703. o.]).
(
39
)	Baldwin c. G.A.F. Seelig, Inc., 294 U.S. 522, 523 (1935).
(
40
)	A jog uniója fogalmat Rideau, J. művéből veszem, „L’incertaine montée vers l’Union de droit”, De la Communauté de droit à l’Union de droit. Continuités et avatars européens, LGDJ, Párizs, 2000, 1. o.
(
41
)	A hivatkozott rendelet és az ítélkezési gyakorlat valamennyi feltételét teljesíti, mivel valamely ellátás akkor minősül szociális biztonsághoz fűződő ellátásnak, „ha egyrészről a jogosult személyes szükségletének bárminemű egyedi és diszkrecionális mérlegelése nélkül, jogilag meghatározott helyzetben nyújtják, másrészről pedig az 1408/71 rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében kifejezetten felsorolt kockázatok valamelyikét fedezi” (a C-249/83. sz. Hoeckx-ügyben 1985. március 27-én hozott ítélet [EBHT 1985., 973. o.] 12–14. pontja és a C-78/91. sz. Hughes-ügyben 1992. július 16-án hozott ítélet [EBHT 1992., I-4839. o.] 15. pontja).
(
42
)	Az 1408/71/EGK rendelet 10. cikke.
(
43
)	Az 1408/71/EGK rendelet 69. cikke.
(
44
)	A C-406/04. sz. De Cuyper-ügyben 2006. július 18-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-6947. o.).
(
45
)	Az előző lábjegyzetben hivatkozott De Cuyper-ügyben hozott ítélet 25. pontja szerint „a szociális biztonsági ellátásként történő minősítés végett az ellátásokat a különböző nemzeti jogszabályokra jellemző sajátságoktól függetlenül ugyanolyan természetűnek kell tekinteni, amennyiben tárgyuk és céljuk, valamint kiszámítási alapjuk és odaítélésük feltételei azonosak. Ellenben az ellátások osztályozásához a csupán formális jellemzők nem tekinthetők lényeges kritériumnak”.
(
46
)	A 44. lábjegyzetben hivatkozott De Cuyper-ügyben hozott ítélet 27. pontja.
(
47
)	A C-215/99. sz. Jauch-ügyben 2001. március 8-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-1901. o.).
(
48
)	A C-85/99. sz. Offermann-ügyben 2001. március 15-én hozott ítélet (EBHT 2001., I-2261. o.).
(
49
)	Az AlVG 23. §-a (2) bekezdésének 1. pontja.
(
50
)	Az egyik logikus következménye a fent nevezett kivételnek.
(
51
)	Az AlVG 23. §-ának (5) bekezdése.
(
52
)	A 44. lábjegyzetben hivatkozott De Cuyper-ügyben hozott ítélet 27. pontja.
(
53
)	Az AlVG 23. §-ának (4) bekezdése.
(
54
)	Az AlVG 23. §-ának (5) és (6) bekezdése.
(
55
)	A 44. lábjegyzetben hivatkozott De Cuyper-ügyben hozott ítélet 30. pontja.
(
56
)	Az AlVG 23. §-a (2) bekezdésének 3. pontja az előleg rokkantsági ellátást igénylő személy részére történő folyósításához megköveteli, hogy „rendelkezésre áll a nyugdíj-biztosítási intézmény által kiállított igazolás arról, hogy lényegében a nyugdíjjogosultság megnyílásának időpontjától számított két hónapon belül előreláthatólag nem keletkezik ellátás folyósítására vonatkozó kötelezettség”, ami azt mutatja, hogy az előleget azért folyósítják, hogy kiegyenlítsék a hosszabb közigazgatási eljárás által okozott időbeli késedelmet.
(
57
)	A 44. lábjegyzetben hivatkozott De Cuyper-ügyben hozott ítélet 25. pontja.
(
58
)	Az 5. lábjegyzetben hivatkozott Martínez Sala-ügyben hozott ítélet 32. pontja; a C-57/96. sz. Meints-ügyben 1997. november 27-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-6689. o.) 16. és 17. pontja és a C-413/01. sz. Ninni-Orasche-ügyben 2003. november 6-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-13187. o.) 34. pontja.
(
59
)	Az osztrák kormány írásbeli észrevételének 12–14. pontja az EK 39. cikk, valamint az 1408/71/EGK rendelet 10. cikke és 67. cikke tartalmának a visszaadására korlátozódik. Nem tartalmaz mérvadó támpontokat annak igazolására, hogy J. Petersentől megtagadták, hogy a részére folyósított előleget lakóhelye más tagállamba történő áttétele alkalmával egy másik tagállamba exportálja.
(
60
)	A jelen indítvány 27. pontja.
(
61
)	Az 1408/71/EGK rendelet 10. cikke.
(
62
)	Számomra nem tűnik döntőnek, hogy J. Petersen részére az ellátást először megtagadták. Ahogyan azt az osztrák kormány szakértője a tárgyaláson ismertette, a rokkantsági ellátásokra irányuló kérelmek 60%-át elutasítják, ami az államigazgatásnak az ellátás folyósítására irányuló jogosultság feltételeinek értékelésére vonatkozó megszorító politikáját támasztja alá. Ezért tehát abból indulok ki, hogy J. Petersen kérelmének eredeti elutasítása prima facie nem azt jelenti, hogy nem várható az ellátás megállapítása.