62010CC0120_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Ο θόρυβος που προκαλείται στους αερολιμένες αποτελεί μια από τις πιο επιβαρυντικές για τα αστικά κέντρα περιβαλλοντικές προκλήσεις. Τα σχετικά συγκρουόμενα συμφέροντα είναι εξίσου σημαντικά: αφενός, οι εναέριες μεταφορές, η κυκλοφορία εμπορευμάτων και προσώπων ή οι οικονομικές πολιτικές κάθε κράτους μέλους, για να αναφέρουμε κάποια ενδεικτικά, και, αφετέρου, η προστασία του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας.
2. Με την κρινομένη υπόθεση δίδεται στο Δικαστήριο η ευκαιρία να τοποθετηθεί επί της συγκρούσεως αυτής. Το βελγικό Conseil d’État έχει υποβάλει τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα με τα οποία εκφράζει τις αμφιβολίες του για το κατά πόσον είναι συμβατή με την οδηγία 2002/30, για τη θέσπιση περιορισμών λειτουργίας σε συνάρτηση με τον προκαλούμενο θόρυβο στους κοινοτικούς αερολιμένες (2), μια περιφερειακή νομοθετική ρύθμιση για την καταπολέμηση της ηχορρυπάνσεως από τα αεροπλάνα που χρησιμοποιούν τον εθνικό αερολιμένα των Βρυξελλών. Το κεντρικό ζήτημα της υποθέσεως έγκειται, κατ’ ουσίαν, στην έκταση που πρέπει να αναγνωριστεί στους «λειτουργικούς περιορισμούς».
3. Ωστόσο, η ερμηνεία που θα υιοθετήσει τελικά το Δικαστήριο θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη το ευρύτερο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η υπόθεση. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι η οδηγία 2002/30 συνυπάρχει με άλλα κείμενα διεθνούς και παράγωγου κοινοτικού δικαίου, με τα οποία επίσης επιδιώκεται η καταπολέμηση της ηχορρυπάνσεως, συμπεριλαμβανομένης εκείνης των αερολιμένων. Εξάλλου, τόσο το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ) όσο και τα συνταγματικά και ανώτατα δικαστήρια των κρατών μελών παρέχουν προστασία στους πολίτες που κατοικούν στις περιοχές γύρω από τους αερολιμένες. Τα άρθρα 7 και 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενισχύουν ακόμη περισσότερο την προστασία αυτή. Ως εκ τούτου, η ερμηνεία της έννοιας των «λειτουργικών περιορισμών» δεν αποτελεί απλή άσκηση ερμηνείας μιας πράξεως του παραγώγου δικαίου, αλλά ένα δύσκολο εγχείρημα, το οποίο, όπως εκτίθεται στη συνέχεια, μας εισάγει σε ένα ιδιαίτερα ευαίσθητο πεδίο.
I – Κοινοτικό νομικό πλαίσιο
4. Επιδιώκοντας να βελτιώσει την προστασία του περιβάλλοντος και να διασφαλίσει την ανάπτυξη του τομέα των εναέριων μεταφορών σε ένα πλαίσιο σύμφωνο με τις πολιτικές της αειφόρου αναπτύξεως, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα θέσπισε, βάσει του άρθρου 80, παράγραφος 2, ΕΚ, την οδηγία 2002/30, περί της καθιέρωσης των κανόνων και διαδικασιών για τη θέσπιση περιορισμών λειτουργίας σε συνάρτηση με τον προκαλούμενο θόρυβο στους κοινοτικούς αερολιμένες. Η πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας καταδεικνύει ότι σκοπός της είναι η προστασία του περιβάλλοντος, καθώς αναφέρει ότι «η αειφόρος ανάπτυξη αποτελεί κύριο στόχο της κοινής πολιτικής μεταφορών».
5. Το ειδικό αντικείμενο εναρμονίσεως στην οδηγία 2002/30 είναι οι λεγόμενοι «λειτουργικοί περιορισμοί», τους οποίους οφείλουν να εφαρμόζουν οι αερολιμένες της Ενώσεως στα αεροπλάνα που προσγειώνονται και απογειώνονται από αυτούς, με σκοπό την καταπολέμηση του ενοχλητικού θορύβου. Ο κύριος λόγος για την εναρμόνιση που επιχειρείται με την οδηγία 2002/30 είναι ο κίνδυνος οι διαφορές των λειτουργικών περιορισμών από κράτος μέλος σε άλλο να αποτελέσουν εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία.
6. Το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, της ως άνω οδηγίας ορίζει τους «λειτουργικούς περιορισμούς» ως εξής:
«ε) “Λειτουργικοί περιορισμοί”: τα συναφή με το θόρυβο μέτρα με τα οποία περιορίζεται ή μειώνεται η πρόσβαση των αεριωθουμένων υποηχητικών πολιτικών αεροπλάνων σε κάποιον αερολιμένα· στα μέτρα αυτά συμπεριλαμβάνονται λειτουργικοί περιορισμοί που αποσκοπούν στην απόσυρση από τις δραστηριότητες λειτουργικής εκμετάλλευσης των οριακά συμμορφούμενων αεροπλάνων σε συγκεκριμένους αερολιμένες, ή επιμέρους λειτουργικοί περιορισμοί, οι οποίοι αφορούν τη λειτουργική εκμετάλλευση των αεριωθούμενων υποηχητικών πολιτικών αεροπλάνων, ανάλογα με την εκάστοτε χρονική περίοδο».
7. Το άρθρο 4 της οδηγίας 2002/30 απαριθμεί τους γενικούς κανόνες που εφαρμόζονται σε όλους τους λειτουργικούς περιορισμούς, ενώ ιδιαίτερη σημασία για την κρινομένη υπόθεση έχει η παράγραφος 4:
« Άρθρο 4
Γενικοί κανόνες για τη διαχείριση του θορύβου των αεροπλάνων
1. Τα κράτη μέλη υιοθετούν εξισορροπημένη προσέγγιση κατά την αντιμετώπιση των προβλημάτων θορύβου στους αερολιμένες που βρίσκονται στο έδαφός τους. Μπορούν επίσης να εξετάσουν το ενδεχόμενο καθιέρωσης οικονομικών κινήτρων ως μέτρου διαχείρισης του θορύβου.
2. Κατά την εξέταση της θεσπίσεως λειτουργικών περιορισμών, οι αρμόδιες αρχές λαμβάνουν υπόψη τους το ενδεχόμενο κόστος και τα οφέλη που συνεπάγονται τα διάφορα διαθέσιμα μέτρα, καθώς και τα ιδιάζοντα χαρακτηριστικά στοιχεία των αερολιμένων.
3. Τα μέτρα ή ο συνδυασμός των μέτρων που θεσπίζονται δυνάμει της παρούσας οδηγίας δεν επιβάλλουν περισσότερους περιορισμούς από εκείνους που είναι αναγκαίοι για την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που καθορίζονται για ένα συγκεκριμένο αερολιμένα. Δεν εισάγουν διακρίσεις λόγω της ιθαγένειας ή της ταυτότητας του αερομεταφορέα ή του κατασκευαστή του αεροπλάνου.
4. Οι λειτουργικοί περιορισμοί με κριτήριο τις επιδόσεις βασίζονται στις επιδόσεις εκπομπής θορύβων του αεροπλάνου όπως καθορίζονται στο πλαίσιο της διαδικασίας πιστοποιήσεως που διενεργείται σύμφωνα με το παράρτημα 16, τόμος 1, της συμβάσεως για τη διεθνή πολιτική αεροπορία, τρίτη έκδοση (Ιούλιος 1993)».
8. Τα άρθρα 5 και 6 της οδηγίας 2002/30 θεσπίζουν μέτρα εναρμονίσεως του καθεστώτος επεξεργασίας των λειτουργικών περιορισμών που ρυθμίζονται από το εν λόγω κείμενο.
« Άρθρο 5
Κανόνες αξιολόγησης
1. Όταν εξετάζεται η λήψη αποφάσεως περί λειτουργικών περιορισμών, λαμβάνονται υπόψη, στο μέτρο που αυτό είναι κατάλληλο και δυνατό, για τους σχετικούς λειτουργικούς περιορισμούς και για τα χαρακτηριστικά του αεροδρομίου, οι πληροφορίες που καθορίζονται στο παράρτημα ΙΙ.
2. Στις περιπτώσεις που τα αερολιμενικά σχέδια υπόκεινται στην αξιολόγηση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ (3), η αξιολόγηση η οποία διενεργείται βάσει των διατάξεων της ανωτέρω οδηγίας θεωρείται ότι πληροί τα απαιτούμενα κριτήρια των διατάξεων της παραγράφου 1, υπό τον όρο ότι στην αξιολόγηση έχουν ληφθεί υπόψη, στο μέτρο του δυνατού, οι πληροφορίες του παραρτήματος ΙΙ της παρούσας οδηγίας.
Άρθρο 6
Κανόνες για την επιβολή των λειτουργικών περιορισμών, με στόχο την απόσυρση των οριακά συμμορφούμενων αεροπλάνων
1. Εάν από την αξιολόγηση όλων των διαθέσιμων μέτρων, συμπεριλαμβανομένων των επιμέρους λειτουργικών περιορισμών, η οποία διενεργείται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 5, προκύπτει ότι για την επίτευξη των στόχων της παρούσας οδηγίας απαιτείται η θέσπιση λειτουργικών περιορισμών για την απόσυρση των οριακά συμμορφούμενων αεροπλάνων, εφαρμόζονται οι ακόλουθοι κανόνες, αντί της προβλεπόμενης στο άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2408/92 (4) διαδικασίας, στον υπό εξέταση αερολιμένα:
α) έξι μήνες μετά την ολοκλήρωση της αξιολόγησης και την έκδοση της απόφασης για τη θέσπιση λειτουργικού περιορισμού, δεν επιτρέπεται η εκτέλεση πρόσθετων σε σύγκριση με την αντίστοιχη περίοδο του προηγούμενου έτους υπηρεσιών με οριακά συμμορφούμενα αεροπλάνα σε αυτόν τον αερολιμένα,
β) τουλάχιστον έξι μήνες μετά το ανωτέρω χρονικό σημείο, μπορεί να επιβληθεί στους αερομεταφορείς η υποχρέωση να μειώσουν τον αριθμό των διακινήσεων των οριακά συμμορφούμενων αεροπλάνων τους που χρησιμοποιούνται στο συγκεκριμένο αερολιμένα, με ετήσιο ρυθμό όχι ανώτερο από 20 % του αρχικού συνολικού αριθμού των εν λόγω διακινήσεων.
2. Σύμφωνα με τους κανόνες αξιολόγησης του άρθρου 5, οι αρχές διαχείρισης των αστικών αερολιμένων οι οποίοι απαριθμούνται στο παράρτημα Ι μπορούν να θεσπίζουν μέτρα τα οποία είναι αυστηρότερα, στο θέμα του ορισμού των οριακά συμμορφούμενων αεροπλάνων, υπό τον όρο ότι τα εν λόγω μέτρα δεν αφορούν τα αεριωθούμενα υποηχητικά πολιτικά αεροπλάνα, τα οποία πληρούν, με βάση το αρχικό τους πιστοποιητικό ή το ανανεωμένο τους πιστοποιητικό, τα πρότυπα θορύβου που καθορίζονται στον τόμο Ι μέρος ΙΙ κεφάλαιο 4 του παραρτήματος 16 της σύμβασης για τη Διεθνή Πολιτική Αεροπορία».
9. Το άρθρο 7 της οδηγίας 2002/30 αναφέρεται στο χρονικό πεδίο εφαρμογής των διατάξεών της και ορίζει ότι το ως άνω άρθρο 5 δεν εφαρμόζεται «στους λειτουργικούς περιορισμούς που έχουν ήδη αποφασισθεί κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας».
10. Στο παράρτημα I της εν λόγω οδηγίας απαριθμούνται οι αερολιμένες που χαρακτηρίζονται ως «αστικοί». Στον κατάλογο αυτόν δεν περιλαμβάνεται ο εθνικός αερολιμένας των Βρυξελλών.
11. Η οδηγία 2002/30 τέθηκε σε ισχύ στις 28 Μαρτίου 2002 και η προθεσμία για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών έληξε στις 28 Σεπτεμβρίου 2003.
12. Λίγους μήνες μετά τη θέσπιση της οδηγίας 2002/30, ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε, βάσει του άρθρου 175, παράγραφος 1, ΕΚ την οδηγία 2002/49, σχετικά με την αξιολόγηση και τη διαχείριση του περιβαλλοντικού θορύβου (5) . Μολονότι η οδηγία αυτή δεν αναφέρεται ρητώς στην οδηγία 2002/30, το άρθρο της 1 εξαγγέλλει τους σκοπούς της και διαπιστώνει ότι η οδηγία «αποβλέπει επίσης στην παροχή βάσης για την ανάπτυξη κοινοτικών μέτρων για τον περιορισμό του θορύβου που εκπέμπουν οι μείζονες πηγές, και ιδίως τα τροχοφόρα οχήματα, ο σιδηρόδρομος και η σχετική υποδομή, τα αεροσκάφη, ο υπαίθριος και ο βιομηχανικός εξοπλισμός και τα κινητά μηχανήματα» (η υπογράμμιση δική μου).
13. Το ά ρθρο 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας 2002/49 ορίζει τον «περιβάλλοντα θόρυβο» ως «τους ανεπιθύμητους ή επιβλαβείς θορύβους στο ύπαιθρο που δημιουργούνται από ανθρώπινες δραστηριότητες, συμπεριλαμβανομένων των θορύβων που εκπέμπονται από [...] αεροπορικές μεταφορές [...]». Με σκοπό τη διαχείριση του περιβάλλοντος θορύβου σε ευαίσθητες περιοχές, η οδηγία αυτή δημιουργεί τρία επίπεδα παρεμβάσεως μέσω εργαλείων σχεδιασμού: τη στρατηγική χαρτογράφηση του θορύβου, τα σχέδια δράσεως και τον ηχητικό σχεδιασμό. Έτσι, καθιερώνεται ένα καθεστώς που εναρμονίζει τις οριακές τιμές εκθέσεως στον θόρυβο, οι οποίες μπορεί να διαφέρουν, όπως επισημαίνει το άρθρο 3, στοιχείο ιθ΄, «ανά τύπο θορύβου (θόρυβος οδικής, σιδηροδρομικής, αεροπορικής κυκλοφορίας, βιομηχανικοί θόρυβοι κ.λπ.), ανά περιβάλλον ή ανά διαφορετική ευαισθησία του πληθυσμού στο θόρυβο· μπορεί επίσης να διαφέρουν ανάλογα με το αν αφορούν ήδη υφιστάμενες ή καινούργιες καταστάσεις (όπου υπάρχει μεταβολή συνθηκών σχετικά με την πηγή θορύβου ή τη χρήση του περιβάλλοντος)».
14. Η οδηγία 2002/49 τέθηκε σε εφαρμογή στις 18 Ιουλίου 2002 και η προθεσμία για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών έληξε στις 18 Ιουλίου 2004.
15. Τα άρθρα 7 και 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζουν τα εξής:
« Άρθρο 7
Σεβασμός της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής
Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στο σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής του, της κατοικίας του και των επικοινωνιών του.
[...]
Άρθρο 37
Η προστασία του περιβάλλοντος
Το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης.»
16. Οι επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη, οι οποίες καταρτίσθηκαν υπ’ ευθύνη του Προεδρείου της Συνελεύσεως, επισημαίνουν ότι το άρθρο 37 «βασίστηκε στα άρθρα 2, 6 και 174 της Συνθήκης ΕΚ, τα οποία έχουν πλέον αντικατασταθεί από το άρθρο 3, παράγραφος 3, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τα άρθρα 11 και 191 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εμπνέεται επίσης από τις διατάξεις ορισμένων εθνικών συνταγμάτων».
II – Εθνικό νομικό πλαίσιο
17. Το Βελγικό Σύνταγμα αναθέτει στην ομοσπονδιακή κυβέρνηση τη νομοθετική και κανονιστική αρμοδιότητα όσον αφορά τις αεροπορικές μεταφορές, συμπεριλαμβανομένων των αερολιμένων, ενώ οι περιφέρειες διατηρούν τη νομοθετική και εκτελεστική αρμοδιότητα όσον αφορά την προστασία του περιβάλλοντος. Επίσης, το άρθρο 23, παράγραφος 4, του Συντάγματος εγγυάται το δικαίωμα στην προστασία του περιβάλλοντος.
18. Οι βελγικές περιφέρειες είναι αρμόδιες για τη διαχείριση των αερολιμένων που βρίσκονται στο έδαφός τους, εκτός από τον εθνικό αερολιμένα των Βρυξελλών, ο οποίος υπάγεται στην αρμοδιότητα της ομοσπονδιακής κυβέρνησης.
19. Με πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 17ης Ιουλίου 1997, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης θέσπισε, δυνάμει των αρμοδιοτήτων της σε θέματα περιβάλλοντος, μέτρα για την καταπολέμηση του θορύβου στο αστικό περιβάλλον. Ως μέσο εκτελέσεως της πράξεως αυτής, εκδόθηκε στις 27 Μαΐου 1999 η κανονιστική απόφαση περί καταπολεμήσεως του θορύβου που προκαλεί η εναέρια κυκλοφορία, με την οποία καθορίζονται τα ανώτατα όρια στάθμης θορύβου για τη διέλευση των αεροπλάνων πάνω από την Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης.
20. Το άρθρο 2 της κανονιστικής αποφάσεως καθορίζει τις τιμές θορύβου των οποίων η υπέρβαση από ένα αεροπλάνο κατά τη διέλευσή του δικαιολογεί την επιβολή προστίμου. Ο προσδιορισμός του ύψους του προστίμου πραγματοποιείται βάσει των ακόλουθων κριτηρίων:
– επίπεδο θορύβου καταμετρημένο σε ντεσιμπέλ επί του εδάφους και όχι στην πηγή του,
– περιοχή της οποίας υπερίπταται το αεροπλάνο,
– ώρες κατά τις οποίες πραγματοποιείται η πτήση πάνω από την περιοχή αυτή.
21. Το εν λόγω σύστημα που καθιερώθηκε με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 17ης Ιουλίου 1997 και την κανονιστική απόφαση της 27ης Μαΐου 1999, περί καταπολεμήσεως του θορύβου που προκαλεί η εναέρια κυκλοφορία, κρίθηκε σύμφωνο προς το Σύνταγμα από το βελγικό Conseil d’État. Με απόφασή του της 9ης Μαΐου 2006, το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο έκρινε ότι η διαχείριση των θορύβων που εκπέμπουν τα αεροπλάνα, στον βαθμό που οι θόρυβοι αυτοί αφορούν την πηγή, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της ομοσπονδιακής κυβερνήσεως επί των μεταφορών και ότι ο περιβάλλων θόρυβος, συμπεριλαμβανομένου του προκαλούμενου από τα αεροπλάνα θορύβου, εμπίπτει στην αρμοδιότητα των αρχών των περιφερειών.
22. Μολονότι η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης υπέβαλε σχέδιο δράσεως σε συμμόρφωση προς την οδηγία 2002/49, οι διάφορες αρχές που είναι αρμόδιες για τον αερολιμένα των Βρυξελλών δεν έχουν καταρτίσει ειδικό σχέδιο γι’ αυτόν.
III – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων
23. Ο εθνικός αερολιμένας των Βρυξελλών βρίσκεται στο έδαφος της Περιφέρειας της Φλάνδρας, αλλά τα αεροπλάνα που τον χρησιμοποιούν υπερίπτανται, σε χαμηλό ύψος, και της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης. Όπως προαναφέρθηκε στο σημείο 17 των ανά χείρας προτάσεων, η αρμοδιότητα για τη διαχείριση του αερολιμένα αυτού ανήκει στην ομοσπονδιακή κυβέρνηση. Ως εκ τούτου, στις αεροπορικές μεταφορές που έχουν ως προέλευση, προορισμό ή ενδιάμεσο σταθμό τον εθνικό αερολιμένα των Βρυξελλών εμπλέκονται άμεσα, κατά τρόπο ενεργητικό ή παθητικό, τρεις βελγικές αρχές. Όπως επισήμαναν οι παρεμβαίνοντες στην παρούσα διαδικασία, οι συνθήκες αυτές αποτελούν αιτία μακροχρόνιας και σύνθετης πολιτικής και θεσμικής διαμάχης, η οποία έλαβε και ένδικο χαρακτήρα ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
24. Η European Air Transport (στο εξής: EAT) είναι μία εταιρία του ομίλου DHL, η οποία πραγματοποιεί πτήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων με προέλευση, προορισμό και ενδιάμεσο σταθμό τον εθνικό αερολιμένα των Βρυξελλών. Στις 24 Νοεμβρίου 2006, το Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement (στο εξής: IBGE), οργανισμός της περιφέρειας αρμόδιος για την επίβλεψη της εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, κίνησε κατά της EAT διαδικασία επιβολής προστίμου για 62 παραβάσεις της Αποφάσεως της Περιφέρειας της 27ης Μαΐου 1999, τις οποίες φέρεται να διέπραξε η εν λόγω εταιρία στο διάστημα ενός μηνός. Η EAT κατηγορείται ότι ο θόρυβος που προκαλούν τα αεροπλάνα της κατά τις νυκτερινές ώρες υπερβαίνει τις ανώτατες τιμές που προβλέπει η εν λόγω νομοθεσία. Η EAT υποστηρίζει ότι η νομοθετική ρύθμιση της περιφέρειας στην οποία στηρίζονται οι παραβάσεις που της αποδίδονται είναι παράνομη, διότι χρησιμοποιεί ως κριτήριο για τη μέτρηση του θορύβου τις τιμές που σημειώνονται στο έδαφος και όχι στην πηγή. Κατά την EAT, στη διεθνή νομοθεσία περί μεταφορών και εναέριας ασφάλειας χρησιμοποιείται αποκλειστικά το κριτήριο μετρήσεως στην πηγή.
25. Στις 19 Οκτωβρίου 2007, το IBGE περαίωσε τη διαδικασία επιβολής κυρώσεων επιβάλλοντας διοικητικό πρόστιμο ύψους 56 113 ευρώ στην EAT, η οποία προσέβαλε τη σχετική απόφαση ενώπιον του Collège d’Environnement (στο εξής: Collège). Ο οργανισμός αυτός επικύρωσε την απόφαση του IBGE στις 24 Ιανουαρίου 2008.
26. Η EAT προσέβαλε την απόφαση του Collège ενώπιον του Conseil d’État, το οποίο, με τη σειρά του, υπέβαλε δύο αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: μία ενώπιον του Συνταγματικού Δικαστηρίου και μία ενώπιον του Δικαστηρίου, η οποία και οδήγησε στην παρούσα διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως.
IV – Τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον το Δικαστηρίου
27. Στις 5 Μαρτίου 2010 κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου η εξεταζομένη αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, με την οποία το βελγικό Conseil d’État υπέβαλε τα εξής τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Περιλαμβάνει η κατά το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Μαρτίου 2002, περί της καθιερώσεως των κανόνων και διαδικασιών για τη θέσπιση περιορισμών λειτουργίας σε συνάρτηση με τον προκαλούμενο θόρυβο στους κοινοτικούς αερολιμένες, έννοια “λειτουργικός περιορισμός” τους κανόνες που καθορίζουν ανώτατα όρια στάθμης θορύβου μετρουμένης στο έδαφος, τα οποία πρέπει να τηρούνται κατά τις υπερπτήσεις σε γειτνιάζουσες με τον αερολιμένα περιοχές και των οποίων η υπέρβαση συνεπάγεται την επιβολή κυρώσεων σε βάρος του υπαιτίου, εξυπακουομένου ότι τα αεροπλάνα υποχρεούνται να ακολουθούν συγκεκριμένες διαδρομές και να συμμορφώνονται προς τις διαδικασίες προσγειώσεως και απογειώσεως τις οποίες καθορίζουν άλλες διοικητικές αρχές, χωρίς να λαμβάνουν υπόψη την υποχρέωση τηρήσεως των εν λόγω ανωτάτων ορίων θορύβου;
2) Έχουν τα άρθρα 2 και 4, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας την έννοια ότι κάθε “λειτουργικός περιορισμός” πρέπει να θεσπίζεται “με κριτήριο τις επιδόσεις” ή οι διατάξεις αυτές επιτρέπουν να τίθενται με άλλες διατάξεις, σχετικές με την προστασία του περιβάλλοντος, περιορισμοί στην πρόσβαση στον αερολιμένα σε συνάρτηση με τη μετρουμένη στο έδαφος στάθμη θορύβου, η οποία πρέπει να τηρείται κατά τις υπερπτήσεις σε γειτνιάζουσες με τον αερολιμένα περιοχές και της οποίας η υπέρβαση συνεπάγεται την επιβολή κυρώσεων σε βάρος του υπαιτίου;
3) Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας την έννοια ότι απαγορεύει να θεσπίζονται, πλην των λειτουργικών περιορισμών με κριτήριο τις επιδόσεις οι οποίοι βασίζονται στις επιδόσεις εκπομπής θορύβων του αεροπλάνου, και ανώτατα όρια στάθμης θορύβου μετρουμένης στο έδαφος, τα οποία πρέπει να τηρούνται κατά τις υπερπτήσεις σε γειτνιάζουσες με τον αερολιμένα περιοχές, δυνάμει κανόνων σχετικών με την προστασία του περιβάλλοντος;
4) Έχει το άρθρο 6, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας την έννοια ότι απαγορεύει να καθορίζονται ανώτατα όρια στάθμης θορύβου μετρουμένης στο έδαφος, τα οποία πρέπει να τηρούνται κατά τις υπερπτήσεις σε γειτνιάζουσες με τον αερολιμένα περιοχές και των οποίων η υπέρβαση συνεπάγεται την επιβολή κυρώσεων σε βάρος του υπαιτίου, δυνάμει κανόνων τους οποίους είναι πιθανόν να παραβαίνουν αεροπλάνα τα οποία πληρούν τις προδιαγραφές του τόμου Ι, μέρος ΙΙ, κεφάλαιο 4 του παραρτήματος 16 της Συμβάσεως για τη Διεθνή Πολιτική Αεροπορία;»
28. Κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις εντός της προβλεπόμενης από το άρθρο 23 του Κανονισμού του Δικαστηρίου προθεσμίας η EAT, το Collège, η Γαλλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
29. Στις 30 Νοεμβρίου 2010 διεξήχθη η επ’ ακροατηρίου συζήτηση, στην οποία μετείχαν οι συνήγοροι της EAT και του Collège και οι εκπρόσωποι της Δανικής Κυβερνήσεως και της Επιτροπής.
V – Τα προδικαστικά ερωτήματα στην εξεταζόμενη υπόθεση
30. Από τα τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Conseil d’État, θεωρώ ότι πρέπει να δοθεί απάντηση μόνο στο πρώτο και στο τρίτο.
31. Πράγματι, με το δεύτερο από τα ερωτήματα, το Conseil d’Etat ερωτά περί της ερμηνείας μιας διατάξεως της οδηγίας 2002/30 σε περίπτωση που η αμφισβητούμενη νομοθετική περιφερειακή ρύθμιση συνιστά «λειτουργικό περιορισμό». Όπως, όμως, θα εκθέσω ευθύς αμέσως, σε απάντηση στο πρώτο και στο τρίτο ερώτημα, από το γράμμα και τους σκοπούς της οδηγίας 2002/30 προκύπτει ότι τα επίμαχα μέτρα δεν συνιστούν «λειτουργικούς περιορισμούς».
32. Στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα επίσης δεν θεωρώ ότι χρειάζεται να δοθεί απάντηση, διότι στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2002/30, το οποίο εφαρμόζεται αποκλειστικά στους λεγόμενους «αστικούς αερολιμένες». Ο εθνικός αερολιμένας των Βρυξελλών δεν περιλαμβάνεται στον κατάλογο του παραρτήματος I της εν λόγω οδηγίας και, κατά συνέπεια, σύμφωνα με το άρθρο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2002/30, δεν συνιστά «αστικό αερολιμένα». Ως εκ τούτου, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2002/30 δεν έχει εφαρμογή στην κρινομένη υπόθεση και, κατά συνέπεια, παρέλκει η απάντηση στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα.
VI – Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
33. Το βελγικό Conseil d’État ερωτά, κατ’ αρχάς, περί της ακριβούς οριοθετήσεως, κατά την οδηγία 2002/30, του όρου «λειτουργικός περιορισμός». Ειδικότερα, το εν λόγω δικαιοδοτικό όργανο ερωτά εάν μία κυρωμένη περιφερειακή νομοθετική ρύθμιση, η οποία έχει σκοπό την καταπολέμηση της υπερβάσεως ορισμένων ανώτατων τιμών θορύβου, όπως μετρώνται στο έδαφος σε γειτνιάζουσες με τον αερολιμένα περιοχές, πρέπει να θεωρηθεί «λειτουργικός περιορισμός» κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ε΄, της ως άνω οδηγίας.
34. Οι διατάξεις της οδηγίας 2002/30 που οφείλει να ερμηνεύσει το Δικαστήριο στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας είναι, ασφαλώς, διφορούμενες και μαρτυρούν τις τεχνικές, οικονομικές και πολιτικές δυσχέρειες που κρύβει το πρόβλημα του θορύβου στους αερολιμένες. Ως εκ τούτου, η χρήση παραδοσιακών κριτηρίων ερμηνείας μας οδηγεί σε μερική και ενδεχομένως ελλιπή απάντηση. Η ορθή, λοιπόν, ερμηνεία της οδηγίας 2002/30 απαιτεί να εξεταστεί το ιστορικό της, αλλά και το γενικό νομικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται.
Α –	Το ιστορικό και η διαδικασία θεσπίσεως της οδηγίας 2002/30
35. Ο θόρυβος που προκαλείται από τα αεροπλάνα αποτελεί την αιτία αμέτρητων εθνικών, διεθνών και, όπως φαίνεται από την κρινόμενη υπόθεση, κοινοτικών ένδικων διαφορών. Τα σχετικά συμφέροντα που διακυβεύονται, τόσο τα οικονομικά όσο και τα κοινωνικά και πολιτικά, δυσχεραίνουν την αναζήτηση μιας γενικής λύσεως. Εξάλλου, πρόκειται για πρόβλημα που προσλαμβάνει ιδιαιτέρως σοβαρές διαστάσεις, ιδίως όταν αφορά τις αστικές περιοχές που γειτνιάζουν με αερολιμένα. Απόδειξη αυτού αποτελεί το πλέγμα των πραγματικών περιστατικών της επίδικης υποθέσεως.
36. Με σκοπό να καταπολεμήσει τον θόρυβο στα αεροδρόμια της Ενώσεως, η Επιτροπή κατάρτισε το 2001 σχέδιο οδηγίας με αντικείμενο τη θέσπιση κοινού καθεστώτος για την υιοθέτηση λειτουργικών περιορισμών σχετικών με τον θόρυβο στους αερολιμένες (6) . Το χρονικό σημείο που επέλεξε η Επιτροπή για να εκδηλώσει την πρωτοβουλία της δεν ήταν τυχαίο: το ίδιο έτος η Συνέλευση του Διεθνούς Οργανισμού Πολιτικής Αεροπορίας (ΔΟΠΑ) τροποποίησε σημαντικά τις απόψεις της σχετικά με τον θόρυβο που προκαλείται από τα πολιτικά αεροπλάνα. Ενώ μέχρι τότε τα μέτρα που λαμβάνονταν στο πλαίσιο του ΔΟΠΑ είχαν ως αντικείμενο τις τεχνικές προϋποθέσεις αεροπλοΐας των αεροπλάνων, από το 2001 και μετά η στρατηγική του οργανισμού αυτού αρχίζει πλέον να στηρίζεται στη λεγόμενη «ισορροπημένη προσέγγιση» (7) .
37. Αυτή η «ισορροπημένη προσέγγιση» συνίσταται στην προσέγγιση του προβλήματος του θορύβου σε δύο φάσεις. Η πρώτη είναι διερευνητική
και επικεντρώνεται στον εντοπισμό των πηγών του θορύβου σε όλη τους την έκταση. Η δεύτερη είναι ενεργητική
και απαιτεί τη διαδοχική εφαρμογή τεσσάρων ειδών μέτρων: της μειώσεως του θορύβου στην πηγή, των σχεδίων προγραμματισμού της γης, των επιχειρηματικών σχεδίων μειώσεως του θορύβου και των λειτουργικών περιορισμών. Το τελευταίο, οι λειτουργικοί περιορισμοί, αποτελούν επικουρικό μέτρο, η προσφυγή στο οποίο επιτρέπεται μόνον εφόσον εξαντληθούν τα τρία προηγούμενα.
38. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν συμμετέχει στον ΔΟΠΑ, συμμετέχουν, όμως, σε αυτόν όλα τα κράτη μέλη. Επιπλέον, οι προσπάθειες για τον συντονισμό της εναέριας κυκλοφορίας, που αποτελεί φαινόμενο υπερεθνικό και, ως εκ τούτου, χρήζει κοινών ενεργειών μεταξύ κρατών σε διεθνές επίπεδο, καταδεικνύουν ότι οι διατάξεις που έχουν συμφωνηθεί στο πλαίσιο του ΔΟΠΑ εφαρμόζονται ουσιαστικά σε όλο τον κόσμο. Η Ευρωπαϊκή Ένωση κινήθηκε τα τελευταία χρόνια προς την κατεύθυνση αυτή, επιδιώκοντας την ομοιόμορφη ή, τουλάχιστον, την εναρμονισμένη εφαρμογή των διεθνών κανόνων αεροπλοΐας σε όλα τα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο της πολιτικής αυτής, η τότε Ευρωπαϊκή Κοινότητα νομοθέτησε σε όλους τους τομείς της «ισορροπημένης προσεγγίσεως» στους οποίους είχε αρμοδιότητα.
39. Όσον αφορά τον έλεγχο του θορύβου στην πηγή, ήδη από το 2001 υπήρχε κοινοτική νομοθεσία περί των εκπομπών των αεροπλάνων, η οποία προσαρμόστηκε βαθμιαία, με νέα μέτρα που ευθυγράμμιζαν την ευρωπαϊκή νομοθεσία προς τις επιταγές του ΔΟΠΑ. Όσον αφορά τα μέτρα που αναφέρονται στο μέλλον, όπως ο προγραμματισμός της γης, θεσπίστηκε το 2002 η οδηγία 2002/49, σχετικά με την αξιολόγηση και τη διαχείριση του περιβαλλοντικού θορύβου, η οποία περιέχει ειδικές διατάξεις για τους αερολιμένες (8) . Η τρίτη πτυχή με την οποίαν ασχολήθηκε η Κοινότητα ήταν η επαχθέστερη όλων: επρόκειτο για τους λειτουργικούς περιορισμούς, σχετικά με τους οποίους η Επιτροπή παρέπεμψε στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το ως άνω σχέδιο οδηγίας τον Νοέμβριο του 2001 (9) .
40. Στην αιτιολογική έκθεση του σχεδίου αναφέρεται σαφώς ότι η πρόταση οδηγίας «εφαρμόζει και αναπτύσσει περαιτέρω σε κοινοτικό επίπεδο τις κατευθυντήριες γραμμές του ΔΟΠΑ για τη διαχείριση του θορύβου, όπως είχαν γίνει αποδεκτές από την 33η Συνέλευση [του] ΔΟΠΑ, η οποία πραγματοποιήθηκε στο Μόντρεαλ από τις 25 Σεπτεμβρίου έως τις 5 Οκτωβρίου 2001» (10) . Σύμφωνα με τις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές, οι λειτουργικοί περιορισμοί ορίζονται ως συναφή με τον θόρυβο μέτρα, με τα οποία περιορίζεται ή μειώνεται η πρόσβαση των πολιτικών αεροπλάνων σε κάποιον αερολιμένα (11) . Μολονότι σε κανένα σημείο δεν επισημαίνεται ο εξαιρετικός χαρακτήρας των λειτουργικών περιορισμών, είναι σαφές ότι η αρχική πρόθεση της Επιτροπής συνίστατο στη μείωση του αριθμού των μέτρων τέτοιας φύσεως. Συνέπεια του λειτουργικού περιορισμού είναι η πλήρης ή μερική απαγόρευση προσβάσεως σε έναν αερολιμένα. Για τον λόγο αυτόν, η θέσπιση ή εφαρμογή λειτουργικού περιορισμού πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά και αξιόπιστα στοιχεία όσον αφορά το αεροσκάφος για το οποίο προορίζεται το μέτρο. Η Επιτροπή επισήμανε στο σχέδιο οδηγίας ότι τα αντικειμενικά και αξιόπιστα αυτά στοιχεία έπρεπε να εκτιμώνται διά της πιστοποιήσεως των αεροσκαφών, ενός εργαλείου διεθνούς εγκρίσεως που επιτρέπει την καταγραφή των τεχνικών χαρακτηριστικών κάθε αεροσκάφους.
41. Μετά τη διαβίβασή της στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η πρόταση της Επιτροπής δεν υπέστη σημαντικές τροποποιήσεις, αλλά δέχθηκε προσθήκες, οι οποίες οδήγησαν σε περαιτέρω σύγκλιση του κειμένου και των κατευθυντήριων γραμμών του ΔΟΠΑ. Η επιτροπή Περιφερειακής Πολιτικής, Μεταφορών και Τουρισμού πρότεινε την προσθήκη του νυν άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, σύμφωνα με το οποίο οι λειτουργικοί περιορισμοί πρέπει να βασίζονται στο κριτήριο μετρήσεως του θορύβου στην πηγή (12) . Ομοίως, η επιτροπή Περιβάλλοντος επιβεβαίωσε τον απαγορευτικό χαρακτήρα των λειτουργικών περιορισμών, αλλά εξέφρασε τη δυσαρέσκειά της για το γεγονός ότι η επιλεγείσα νομική βάση, το πρώην άρθρο 80 ΣΕΚ, για την πολιτική μεταφορών, δεν παρείχε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επιβάλουν αυστηρότερα μέτρα (13) . Έτσι, η έκθεση της Επιτροπής Περιβάλλοντος παραδεχόταν ότι «τα αεροπλάνα που πληρούν τον κανόνα των 5 ή περισσότερων dB μείον από την προδιαγραφή του κεφαλαίου 3 δεν μπορούν να απορριφθούν ποτέ» (14) .
42. Από τις κοινοβουλευτικές συζητήσεις συνάγεται σαφώς το συμπέρασμα ότι η πρωτοβουλία της Επιτροπής είχε δύο αποδέκτες: τους αερολιμένες και τα αεροπλάνα. Τους πρώτους, επειδή καλούνται σε κάθε περίπτωση να εφαρμόσουν τους λειτουργικούς περιορισμούς, και τα δεύτερα, επειδή οφείλουν να συμμορφώνονται με το μέτρο. Επιπλέον, είναι πρόδηλο ότι η όλη συζήτηση περί λειτουργικών περιορισμών αφορά απαγόρευση,
δηλαδή μέτρα που επιβάλλονται σε ορισμένα αεροπλάνα και απαγορεύουν κατηγορηματικά την προσγείωση ή την απογείωσή τους από τον αερολιμένα που εφαρμόζει τα μέτρα αυτά. Ουδέποτε εξετάστηκε η δυνατότητα επιβολής λειτουργικού περιορισμού με τη μορφή καθεστώτος κυρώσεων, σχεδίου αστικού προγραμματισμού ή συγκεκριμένων καθεστώτων περιβαλλοντικής προστασίας. Μάλιστα, ο περιορισμένος χαρακτήρας του σχεδίου της οδηγίας οδήγησε έναν ευρωβουλευτή να επιστήσει στην προσοχή του Κοινοβουλίου στην ανάγκη μιας σφαιρικής αντιμετωπίσεως του θορύβου στους αερολιμένες, επισημαίνοντας, ιδίως, ότι το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου είχε μόλις εκδώσει την απόφασή του επί της υποθέσεως Hatton κατά Ηνωμένου Βασιλείου (15) . Ο ίδιος ευρωβουλευτής εξέφρασε την άποψη ότι το σχέδιο της οδηγίας δεν προσέγγιζε σφαιρικά το πρόβλημα του θορύβου στους αερολιμένες και κάλεσε την Επιτροπή να αναλάβει επιπλέον πρωτοβουλίες προς την κατεύθυνση αυτή (16) .
Β –	Η έννοια του «λειτουργικού περιορισμού», όπως απορρέει από την ερμηνεία της οδηγίας 2002/30
43. Το ιστορικό που μόλις εκτέθηκε είναι χρήσιμο για την οριοθέτηση του ακριβούς πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 2002/30. Όπως θα εκτεθεί κατωτέρω, η εν λόγω οδηγία προέβλεψε ένα καθεστώς ελέγχου του θορύβου, το πεδίο εφαρμογής του οποίου περιορίζεται σε ένα αντικείμενο που απαιτεί αυστηρό καθορισμό. Το όλο οικοδόμημα της οδηγίας 2002/30 έχει ως αφετηρία την έννοια του «λειτουργικού περιορισμού», βάσει της οποίας τίθενται οι κανόνες που ρυθμίζουν την επιβολή και τα αποτελέσματά του, καθώς και τις εξαιρέσεις από αυτόν. Οι «λειτουργικοί περιορισμοί» είναι ένα από τα στοιχεία που συνθέτουν τη λεγόμενη «ισορροπημένη προσέγγιση» που αναφέρθηκε ανωτέρω. Ως εκ τούτου, τα πεδία εφαρμογής των «λειτουργικών περιορισμών» και των λοιπών μέτρων που αποτελούν μέρος της επαγγελλόμενης από τον ΔΟΠΑ «ισορροπημένης προσεγγίσεως» δεν μπορούν να αλληλοεπικαλύπτονται.
44. Από την αφετηρία αυτή, περνώ τώρα στην ανάλυση των διαφόρων στοιχείων που συνθέτουν ένα «λειτουργικό περιορισμό». Θεωρώ ότι ένα τέτοιας φύσεως μέτρο αφορά συγκεκριμένο αντικείμενο και υποκείμενα, τα οποία η ίδια η οδηγία αναλαμβάνει να καθορίσει. Οι προαναφερθείσες προπαρασκευαστικές εργασίες συμβάλλουν επίσης στον προσδιορισμό του περιεχομένου κάθε στοιχείου. Αφού εξετάσω τα στοιχεία που συνθέτουν την έννοια του «λειτουργικού περιορισμού», θα διατυπώσω την πρότασή μου σχετικά με την εφαρμογή του στα επίδικα στην παρούσα υπόθεση μέτρα της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης, δίδοντας έτσι απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
1. Το αντικείμενο του «λειτουργικού περιορισμού»
45. Το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30 ορίζει τους λειτουργικούς περιορισμούς ως μέτρα συναφή με τον θόρυβο, «με τα οποία περιορίζεται ή μειώνεται η πρόσβαση των αεριωθουμένων υποηχητικών πολιτικών αεροπλάνων σε κάποιον αερολιμένα». Στη συνέχεια διευκρινίζει ότι μπορεί να πρόκειται για μέτρα πλήρους περιορισμού, που έχουν ως συνέπεια την απαγόρευση της εκμεταλλεύσεως ενός αεροπλάνου σε συγκεκριμένο αερολιμένα, ή για μέτρα μερικού περιορισμού, τα οποία περιορίζουν την εκμετάλλευση ενός αεροπλάνου «ανάλογα με την εκάστοτε χρονική περίοδο».
46. Είναι αληθές ότι μέτρο με το οποίο «περιορίζεται» ή «μειώνεται» η «πρόσβαση» σε αερολιμένα μπορεί να επιβληθεί με πολύ διαφορετικές αποφάσεις. Έτσι, η έννοια της «μειώσεως» θα μπορούσε να γίνει αντιληπτή ως εμπόδιο
στη πρόσβαση και όχι ως απαγόρευση. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, ο «περιορισμός» θα μπορούσε να ταυτιστεί με την απαγόρευση
και η «μείωση» με ένα εμπόδιο
που δυσχεραίνει μεν, αλλά δεν απαγορεύει την πρόσβαση. Στη δεύτερη αυτή κατηγορία θα μπορούσαν να περιληφθούν μέτρα που επιβάλλουν κυρώσεις, τεχνικές προδιαγραφές που είναι δύσκολο να τηρηθούν, φόροι ή τέλη που εισάγουν αμέσως ή εμμέσως διακρίσεις, κ.λπ.
47. Μολονότι, όμως, είναι δυνατή μία τέτοια ερμηνεία αν ληφθεί υπόψη κατά γράμμα το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30, μία βαθύτερη ανάλυση του άρθρου αυτού οδηγεί σε διαφορετικό συμπέρασμα.
48. Πράγματι, η εν λόγω διάταξη δίδει μεν τον ορισμό των «λειτουργικών περιορισμών», αλλά στη συνέχεια διακρίνει δύο διαφορετικούς τρόπους με τους οποίους μπορούν αυτοί να εκδηλωθούν: αφενός, το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, αναφέρεται σε απαγορεύσεις εκμεταλλεύσεως αεροπλάνων οριακά συμμορφούμενων σε συγκεκριμένους αερολιμένες και, αφετέρου, στη συνέχεια, αναφέρεται στα επιμέρους μέτρα που περιορίζουν την εκμετάλλευση αεροπλάνων ανάλογα με την εκάστοτε χρονική περίοδο. Καθεμία από τις περιπτώσεις αυτές αντιστοιχεί σε μια από τις προαναφερθείσες έννοιες του «περιορισμού» και της «μειώσεως». Ως εκ τούτου, καθίσταται σαφές ότι οι λειτουργικοί περιορισμοί που «περιορίζουν» την πρόσβαση είναι εκείνοι που απαγορεύουν κατηγορηματικά την πρόσβαση ορισμένων αεροπλάνων σε έναν αερολιμένα, ενώ οι λειτουργικοί περιορισμοί που «μειώνουν» την πρόσβαση είναι τα επιμέρους μέτρα που περιορίζουν την πρόσβαση προσωρινά. Και στις δύο περιπτώσεις, η διάταξη δεν παύει να περιγράφει απαγορεύσεις της προσβάσεως σε έναν αερολιμένα, είτε πρόκειται για πλήρη είτε για προσωρινή απαγόρευση.
49. Επιπλέον, οι περιορισμοί αυτοί τίθενται εκ των προτέρων με βάση αντικειμενικά κριτήρια και εφαρμόζονται μόνο σε περίπτωση που το αεροπλάνο συγκεντρώνει ορισμένες προϋποθέσεις. Στον βαθμό που ο λειτουργικός περιορισμός αποτελεί μέτρο που προηγείται και δεν έπεται της χρήσεως του αερολιμένα, οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή του, οι οποίες αφορούν αποκλειστικά το αεροπλάνο, στηρίζονται συνήθως σε διεθνώς τυποποιημένα κριτήρια. Η τυποποίηση αυτή εκφράζεται πρακτικά με τους κανόνες πιστοποιήσεως, οι οποίοι επιτρέπουν στα αεροπλάνα να αποδεικνύουν στις περισσότερες χώρες του κόσμου την τήρηση κοινών κανόνων.
50. Επομένως, καθίσταται, κατά την άποψή μου, σαφές ότι ο «λειτουργικός περιορισμός», κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30, συνιστά απαγορευτικό μέτρο, το οποίο θεσπίζεται εκ των προτέρων με βάση αντικειμενικά κριτήρια και απαγορεύει την πρόσβαση υποηχητικών πολιτικών αεροπλάνων σε έναν αερολιμένα. Χαρακτηριστικό των μέ τρων αυτών είναι ότι επιτάσσουν ρητώς την απαγόρευση προσγειώσεως. Κατά συνέπεια, τα ex post μέτρα καταστολής, όπως είναι η περίπτωση μιας νομοθετικής ρυθμίσεως που επιβάλλει κυρώσεις στις εκπομπές θορύβου, δεν αποτελούν «λειτουργικούς περιορισμούς».
51. Το ιστορικό της θεσπίσεως της οδηγίας 2002/30 επιβεβαιώνει την ερμηνεία αυτή. Κατά την κοινοβουλευτική συζήτηση επί του κειμένου της αποκαλύφθηκαν διάφορες εμπορικές διαμάχες μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ενώσεως και τρίτων κρατών, κυρίως λόγω της αναστολής των δικαιωμάτων προσγειώσεως στην Ένωση ορισμένων αεροπλάνων των κρατών αυτών (17) . Η εν λόγω οδηγία είχε ως αντικείμενο την εφαρμογή της ισορροπημένης προσεγγίσεως που είχε συμφωνηθεί στο πλαίσιο του ΔΟΠΑ μερικούς μήνες πριν, με την εισαγωγή μεγαλύτερης ευελιξίας στα κριτήρια εφαρμογής των λειτουργικών περιορισμών στους ευρωπαϊκούς αερολιμένες. Σκοπός της ισορροπημένης προσεγγίσεως ήταν όχι να επεκταθεί ο χαρακτηρισμός του λειτουργικού περιορισμού σε κάθε είδους μέτρο που επηρεάζει την εναέρια κυκλοφορία, αλλά μάλλον το αντίθετο: να περιοριστεί αποκλειστικά και μόνο στις εντελώς απαραίτητες περιπτώσεις, όπως συνιστούσε ο ΔΟΠΑ (18) . Ο εξαιρετικός χαρακτήρας απορρέει από τον απαγορευτικό και, ως εκ τούτου, επαχθή χαρακτήρα κάθε λειτουργικού περιορισμού (19) .
52. Ο απαγορευτικός χαρακτήρας των λειτουργικών περιορισμών επιβεβαιώνεται και από άλλες διατάξεις της οδηγίας 2002/30. Το άρθρο 9, το οποίο αναφέρεται στην απαλλαγή πτήσεων για συγκεκριμένες δραστηριότητες εκτάκτου χαρακτήρα, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα «να επιτρέψουν, σε αερολιμένες που βρίσκονται στο έδαφός τους, επιμέρους δραστηριότητες οριακά συμμορφούμενων αεροπλάνων οι οποίες δεν θα μπορούσαν να εκτελεσθούν βάσει των άλλων διατάξεων της [...] οδηγίας». Από τα συμφραζόμενα της διατάξεως αυτής προκύπτει ότι η εν λόγω απαλλαγή λειτουργεί ως εξαίρεση ενός γενικού κανόνα ο οποίος απαγορεύει τη χρήση ενός αερολιμένα σε ορισμένα αεροπλάνα. Ομοίως, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της ως άνω οδηγίας επιτρέπει στις εθνικές αρχές των αερολιμένων να αυξάνουν το επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, εισάγοντας «μέτρα τα οποία είναι αυστηρότερα στο θέμα του ορισμού των οριακά συμμορφούμενων αεροπλάνων». Συνεπώς, η αύξηση του επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος που δύνανται να αποφασίσουν τα κράτη μέλη επιδέχεται ένα μόνο είδος μέτρου: τη μεταβολή του υποκειμενικού πεδίου εφαρμογής του λειτουργικού περιορισμού. Αντιθέτως, η οδηγία 2002/30 δεν επιτρέπει αύξηση της προστασίας βάσει άλλων κριτηρίων, επιβεβαιώνοντας έτσι ότι αναφέρεται αποκλειστικά σε λειτουργικούς περιορισμούς απαγορευτικού χαρακτήρα.
53. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι ένας «λειτουργικός περιορισμός» κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30 συνιστά μέτρο πλήρους ή προσωρινής απαγορεύσεως, το οποίο θεσπίζεται εκ των προτέρων με βάση αντικειμενικά κριτήρια και το οποίο δεν δυσχεραίνει απλώς ή καθιστά λιγότερο ελκυστική, αλλά απαγορεύει κατηγορηματικά την πρόσβαση ενός πολιτικού υποηχητικού αεροπλάνου σε αερολιμένα της Ενώσεως.
2. Οι επιβάλλοντες τον «λειτουργικό περιορισμό»
54. Η έγκριση των λειτουργικών περιορισμών που εφαρμόζονται στους αερολιμένες εναπόκειται στα κράτη μέλη, αλλά η διασφάλιση της εφαρμογής των περιορισμών αυτών εναπόκειται στους ίδιους τους αερολιμένες. Λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών κάθε λειτουργικού περιορισμού, η οδηγία 2002/30 απαιτεί από τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν την ύπαρξη «αρμοδίων αρχών για τα ζητήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της [εν λόγω] οδηγίας». Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι οι λειτουργικοί περιορισμοί τίθενται και εφαρμόζονται από ειδικές αρχές, οι οποίες χαρακτηρίζονται από την κατοχή και άσκηση αρμοδιοτήτων σχετικών με την εναέρια κυκλοφορία και συνδεόμενων στενά με την καθημερινή διαχείριση των αερολιμένων (20) .
55. Από την άποψη αυτή, οι επιβάλλοντες τους λειτουργικούς περιορισμούς είναι οι υπεύθυνες για την εναέρια κυκλοφορία εθνικές αρχές, καθώς και οι φορείς διαχειρίσεως των αερολιμένων. Σε αυτές εναπόκειται η έγκριση λειτουργικών περιορισμών σύμφωνα με την προπεριγραφείσα «ισορροπημένη προσέγγιση», έγκριση που απαιτεί την τήρηση διάφορων διαδικαστικών προϋποθέσεων, οι οποίες περιέχονται στα άρθρα 4 έως 6 της οδηγίας 2002/30. Σε αυτές εναπόκειται επίσης η εφαρμογή ορισμένων εξαιρέσεων από το γενικό καθεστώς, όπως των προβλεπόμενων από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας.
56. Συνεπώς, η οδηγία 2002/30 έχει προβλέψει ένα συγκεκριμένο θεσμικό πλαίσιο δυνάμει του οποίου τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν ότι οι αρμόδιες για την εναέρια κυκλοφορία αρχές τους, καθώς και οι φορείς διαχειρίσεως των αερολιμένων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής, υπόκεινται σε ουσιαστικούς και διαδικαστικούς κανόνες κατά την έγκριση ή εφαρμογή ενός λειτουργικού περιορισμού. Η αυστηρότητα των διατάξεων αυτών ενισχύει την άποψη που υποστηρίζω στα σημεία 45 έως 53 των ανά χείρας προτάσεων, καθώς, λόγω του απαγορευτικού χαρακτήρα των λειτουργικών περιορισμών, οι οποίοι αποκλείουν πλήρως ή προσωρινώς τη χρήση αερολιμένα από ένα αεροπλάνο, η οδηγία 2002/30 επιδιώκει την υιοθέτησή τους σε εξαιρετικές περιπτώσεις και κατόπιν διαδικασίας που διασφαλίζει την εφαρμογή της «ισορροπημένης προσεγγίσεως».
3. Οι αποδέκτες του «λειτουργικού περιορισμού»
57. Οι αποδέκτες ενός λειτουργικού περιορισμού, τα υποκείμενα στα οποία επιβάλλεται, είναι τα αεροπλάνα. Τα μέτρα αυτά αποτελούν ένα ακόμη εργαλείο για την καταπολέμηση του θορύβου στους αερολιμένες και, σε αντίθεση με τους κανόνες που αφορούν τη βιομηχανία, το περιβάλλον ή την πολεοδομία, αποδέκτες των οποίων είναι οι βιομήχανοι, οι κατασκευαστικές εταιρίες ή οι ιδιοκτήτες γης, οι λειτουργικοί περιορισμοί έχουν ως στόχο τα αεροπλάνα. Στην περίπτωση της οδηγίας 2002/30, αποδέκτες των λειτουργικών περιορισμών είναι τα πολιτικά υποηχητικά αεροπλάνα.
58. Λόγω του αντικειμενικού χαρακτήρα των λειτουργικών περιορισμών, οι οποίοι συνδέουν την απαγόρευση με ορισμένα τεχνικά χαρακτηριστικά των αεροπλάνων, η εν λόγω οδηγία απαιτεί να εκτιμώνται οι προϋποθέσεις αυτές σύμφωνα με προκαθορισμένα κριτήρια. Η πλήρωσή τους διαπιστώνεται μέσω της πιστοποιήσεως, ενός εργαλείου που υπόκειται σε διεθνείς κανόνες και που, όπως ήδη εκτέθηκε, διευκολύνει τον ομοιόμορφο έλεγχο των αεροπλάνων σε διάφορα κράτη. Για τον λόγο αυτόν, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας 2002/30 ορίζει ότι οι λειτουργικοί περιορισμοί με κριτήριο τις επιδόσεις βασίζονται στις επιδόσεις εκπομπής θορύβων του αεροπλάνου, όπως καθορίζονται στο πλαίσιο της διαδικασίας πιστοποιήσεως που διενεργείται σύμφωνα με τη Σύμβαση της Διεθνούς Πολιτικής Αεροπορίας. Αν ένας λειτουργικός περιορισμός απαγορεύει την πρόσβαση σε αεροπλάνα των οποίων οι εκπομπές θορύβου εγγίζουν ένα ορισμένο επίπεδο, η μέτρηση επαληθεύεται σύμφωνα με τους διεθνείς κανόνες που εναρμονίζουν το κριτήριο της μετρήσεως. Το κριτήριο χρησιμεύει, επομένως, στην αντικειμενικοποίηση των προϋποθέσεων που πρέπει να πληρούνται, προτού αποφασιστεί η εφαρμογή ενός λειτουργικού περιορισμού σε ένα αεροπλάνο.
59. Συνεπώς, οι λειτουργικοί περιορισμοί είναι μέτρα τα οποία απευθύνονται σε αεροπλάνα που συγκεντρώνουν ορισμένες προκαθορισμένες προϋποθέσεις και στηρίζονται, προκειμένου να διασφαλίζεται η αντικειμενικότητά τους, στην πιστοποίηση ή σε εναρμονισμένα σε διεθνές επίπεδο κριτήρια.
4. Η προβολή της έννοιας του «λειτουργικού περιορισμού» στα μέτρα της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης
60. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι μία περιφερειακή νομοθετική ρύθμιση η οποία αφορά την προστασία του περιβάλλοντος και επιβάλλει κυρώσεις για την υπέρβαση ανώτατων τιμών θορύβου σε αστικές περιοχές δεν αποτελεί «λειτουργικό περιορισμό» κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30.
61. Πρώτον, η αμφισβητούμενη ρύθμιση δεν απαγορεύει ex ante, είτε πλήρως είτε προσωρινώς, την πρόσβαση στον εθνικό αερολιμένα των Βρυξελλών, αλλά την υπέρβαση ορισμένων επιπέδων εκπομπής θορύβου. Τίποτε δεν εμποδίζει ένα αεροπλάνο να προσγειωθεί και να απογειωθεί από τον εν λόγω αερολιμένα, ενώ η υπέρβαση των καθορισμένων από τη ρύθμιση ορίων έχει ως νομική συνέπεια την επιβολή κυρώσεως και όχι την απαγόρευση της προσβάσεως (21) .
62. Δεύτερον, η επίδικη ρύθμιση δεν εφαρμόζεται ex ante, αλλά ex post: η κύρωση επιβάλλεται μόνον όταν ένα αεροπλάνο έχει κάνει χρήση ενός αερολιμένα εκπέμποντας τιμές θορύβου πάνω από το όριο. Αντιθέτως, ένας «λειτουργικός περιορισμός» συνιστά, όπως εκτέθηκε στο σημείο 49 των ανά χείρας προτάσεων, διάταξη που προηγείται της χρήσεως του αερολιμένα.
63. Τρίτον, οι περιφερειακοί κανόνες δεν θεσπίζονται στο πλαίσιο μιας πολιτικής μεταφορών και δεν εγκρίνονται ούτε εφαρμόζονται από τις αρμόδιες για τις μεταφορές αρχές, διότι εμπίπτουν στις περιβαλλοντικές ρυθμίσεις που έχουν εκ του Συντάγματος την αρμοδιότητα να θεσπίζουν οι περιφερειακές αρχές. Μάλιστα, η αρμοδιότητα αυτή επιβεβαιώθηκε ρητώς από το Conseil d’État με αποφάσεις της 9ης Μαΐου 2006.
64. Τέλος, μολονότι τα περιφερειακά μέτρα απευθύνονται στα αεροπλάνα, ο ex post χαρακτήρας τους δικαιολογεί το γεγονός ότι η εφαρμογή τους δεν εξαρτάται από προκαθορισμένα κριτήρια, είτε πρόκειται για πιστοποίηση είτε για διεθνώς αναγνωρισμένους κανόνες εναρμονίσεως. Ο μόνος αποτελεσματικός τρόπος να εξασφαλιστεί ένα κατάλληλο επίπεδο περιβάλλοντος θορύβου είναι η τήρηση των ορίων στάθμης θορύβου στον τόπο του οποίου επιδιώκεται η προστασία, ο οποίος δεν είναι άλλος από τις αστικές περιοχές που γειτνιάζουν με τον αερολιμένα. Επομένως, η προσβαλλόμενη ρύθμιση δεν χρησιμοποιεί ούτε μπορεί να χρησιμοποιήσει τα κριτήρια που απαιτούνται από ένα αεροπλάνο προκειμένου να του επιβληθεί λειτουργικός περιορισμός.
65. Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται ακόμη περισσότερο από το γεγονός ότι όλα τα κράτη μέλη που συμμετείχαν στην παρούσα διαδικασία, καθώς και η Επιτροπή, εκτιμούν ότι τα εν λόγω μέτρα δεν αποτελούν λειτουργικούς περιορισμούς. Κατά συνέπεια, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι ο ορισμός των «λειτουργικών περιορισμών» κατά το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30 δεν περιλαμβάνει μέτρα όπως τα προβλεπόμενα από την κανονιστική απόφαση της 27ης Μαΐου 1999, περί καταπολεμήσεως του θορύβου που προκαλεί η εναέρια κυκλοφορία.
5. Ανακεφαλαίωση
66. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω επιχειρημάτων, σε σχέση με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα προτείνω στο Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30 υπό την έννοια ότι ο «λειτουργικός περιορισμός» συνιστά μέτρο πλήρους ή προσωρινής απαγορεύσεως, το οποίο θεσπίζεται εκ των προτέρων με βάση αντικειμενικά κριτήρια και το οποίο δεν δυσχεραίνει απλώς ή καθιστά λιγότερο ελκυστική, αλλά απαγορεύει κατηγορηματικά την πρόσβαση ενός πολιτικού υποηχητικού αεροπλάνου σε αερολιμένα της Ενώσεως. Κατά συνέπεια, νομοθετική ρύθμιση όπως η προβλεπόμενη από την κανονιστική απόφαση της 27ης Μαΐου 1999, περί καταπολεμήσεως του θορύβου που προκαλεί η εναέρια κυκλοφορία, δεν αποτελεί «λειτουργικό περιορισμό» κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30.
VII – Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
67. Αφού αποκλείστηκε η υπαγωγή των επίδικων μέτρων στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2002/30, το Conseil d’État ερωτά στη συνέχεια το Δικαστήριο κατά πόσον είναι συμβατές με την εν λόγω οδηγία εθνικές διατάξεις περιβαλλοντικής προστασίας που καθιερώνουν όρια στάθμης θορύβου υπολογιζόμενα επί του εδάφους και όχι στην πηγή. Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς το αν είναι αντίθετη προς το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας 2002/30, το οποίο παραπέμπει στο κριτήριο της Συμβάσεως για τη Διεθνή Πολιτική Αεροπορία, σύμφωνα με το οποίο ο θόρυβος των αεροπλάνων μετράται στην πηγή, η νομοθετική ρύθμιση της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης η οποία προβλέπει ως κριτήριο τη μέτρηση επί του εδάφους, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η ρύθμιση αυτή δεν αποτελεί «λειτουργικό περιορισμό».
68. Με το τρίτο του ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν η οδηγία 2002/30 αποτελεί εργαλείο εναρμονίσεως των ανώτατων ορίων στάθμ ης θορύβου. Σε μια τέτοια περίπτωση, κάθε εθνικό μέτρο που θα παρέβαινε τις διατάξεις της οδηγίας 2002/30 ή θα δυσχέραινε την εφαρμογή τους θα ήταν αντίθετο προς την οδηγία αυτή, ανεξαρτήτως του αν θα επρόκειτο για εθνικές διατάξεις ξένες προς το πεδίο εφαρμογής της.
69. Στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση. Η οδηγία 2002/30 δεν αποτελεί εργαλείο εναρμονίσεως ανώτατων ορίων στάθμης θορύβου· μία τέτοια ερμηνεία, μάλιστα, θα ήταν αντίθετη προς τους σκοπούς που επιδιώκει η οδηγία αυτή. Το συμπέρασμα αυτό απορρέει από το νομικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η οδηγία 2002/30, αλλά και από την προστασία που παρέχουν τα κράτη μέλη και η Ένωση στο θεμελιώδες δικαίωμα στο περιβάλλον και, ειδικότερα, στην πτυχή του δικαιώματος αυτού που προστατεύει τους ιδιώτες από την ηχορρύπανση.
Α –	Το γενικό νομικό πλαίσιο που εφαρμόζεται στην καταπολέμηση του θορύβου στους αερολιμένες και η επιρροή του στην ερμηνεία της οδηγίας 2002/30
70. Όπως εκτέθηκε στα σημεία 45 έως 59 των ανά χείρας προτάσεων, οι «λειτουργικοί περιορισμοί» είναι ένα
μόνον από τα μέτρα που πρέπει να θεσπίζονται στο πλαίσιο της «ισορροπημένης προσεγγίσεως». Ο σκοπός, ακριβώς, της συλλογιστικής αυτής απαιτεί τη συμφιλίωση όλων των αξιών και των συμφερόντων που συγκλίνουν στην καταπολέμηση της ηχορρυπάνσεως στους αερολιμένες και όχι την επιβολή ενός εις βάρος των υπολοίπων. Αν η οδηγία 2002/30 μεταβαλλόταν σε εργαλείο που θα εμπόδιζε τη λήψη πολεοδομικών ή περιβαλλοντικών μέτρων, η «ισορροπημένη προσέγγιση» θα έπαυε να είναι ισορροπημένη, καθώς η ζυγαριά θα έκλινε μόνο προς την πλευρά της πολιτικής των μεταφορών.
71. Το αποτέλεσμα αυτό θα ήταν ασυμβίβαστο όχι μόνο προς την οδηγία 2002/30, αλλά και προς τα θεμέλια των διεθνών νομικών κειμένων που ενέπνευσαν τη ρύθμιση των «λειτουργικών περιορισμών». Η απόφαση A35-5 του ΔΟΠΑ, με την οποία καθιερώνεται διεθνώς η «ισορροπημένη προσέγγιση», αναγνωρίζει στο προσάρτημά της E ότι «τα κράτη έχουν νομικές υποχρεώσεις, νόμους, ισχύουσες συμφωνίες και καθιερωμένες πολιτικές που ενδέχεται να διέπουν τη διαχείριση των προβλημάτων θορύβου στους αερολιμένες τους και που θα μπορούσαν να επηρεάσουν την εφαρμογή» του εν λόγω κειμένου (22) . Ομοίως, το προσάρτημα F της ίδιας κανονιστικής αποφάσεως, περί αστικού προγραμματισμού και διαχειρίσεως, αναγνωρίζει ότι «η διαχείριση της χρήσεως της γης περιλαμβάνει [μεν] δραστηριότητες προγραμματισμού, για τις οποίες μπορεί να είναι κυρίως υπεύθυνες οι τοπικές αρχές», «ωστόσο, επηρεάζει τη λειτουργική ικανότητα των αερολιμένων, πράγμα που έχει, με τη σειρά του, συνέπειες για την πολιτική αεροπορία» (23) .
72. Ως εκ τούτου, ο ΔΟΠΑ, έχοντας πλήρη επίγνωση του ότι εθνικά μέτρα για το περιβάλλον, όπως τα επίδικα, ενδέχεται να επηρεάζουν εμμέσως την εναέρια κυκλοφορία, καλεί τα κράτη όχι να καταργήσουν τις διατάξεις αυτές, αλλά να συντονίσουν τις ενέργειές τους στο πλαίσιο της λεγόμενης «ισορροπημένης προσεγγίσεως». Ουδέποτε εκλήθησαν τα κράτη που αποτελούν τον ΔΟΠΑ να περιορίσουν τα μέτρα τους για την καταπολέμηση του θορύβου στους αερολιμένες υπέρ των λειτουργικών περιορισμών. Αντιθέτως, λαμβάνοντας πλήρως υπόψη τις διακυβευόμενες συνταγματικές αξίες και συμφέροντα, οι αποφάσεις του ΔΟΠΑ περιορίζονται στο να καλούν τα κράτη να υιοθετήσουν μια σφαιρική
πολιτική που να λαμβάνει υπόψη και να σταθμίζει όλα τα εμπλεκόμενα μεγέθη.
73. Προκειμένου να αντιμετωπίσει το πρόβλημα του θορύβου με τους όρους που μόλις εκτέθηκαν, η τότε Ευρωπαϊκή Κοινότητα εξέδωσε την οδηγία 2002/49. Με αυτήν ορίζεται ότι τα κράτη μέλη θα καταπολεμήσουν την ενόχληση από τον θόρυβο με διάφορα επίπεδα σχεδιασμού. Συγκεκριμένα, η εν λόγω οδηγία επιδεικνύει ιδιαίτερη προσοχή στον σχεδιασμό που αφορά τους αερολιμένες, ο οποίος πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τη στρατηγική χαρτογράφηση θορύβου (άρθρο 7), την κατάρτιση των σχεδίων δράσεως (άρθρο 8) και τον ηχητικό σχεδιασμό (άρθρο 3, στοιχείο κα΄).
74. Το νομικό πλαίσιο που περιγράφηκε ενισχύει τη συλλογιστική που αναπτύχθηκε μέχρι τώρα: οι λειτουργικοί περιορισμοί, ως συγκεκριμένες απαγορεύσεις που επιβάλλονται στο πλαίσιο της πολιτικής μεταφορών, συνυπάρχουν με άλλα εθνικά μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος. Οι διεθνείς κανόνες και η οδηγία 2002/30 δεν αλληλοσυγκρούονται, απλώς έχουν διαφορετικά πεδία εφαρμογής (24) . Περιπτώσεις όπως η βελγική, στην οποία μία περιφερειακή αρχή θεσπίζει κανόνες επιβολής κυρώσεων για να προστατεύσει τους περιοίκους από τα υψηλά επίπεδα ηχορρυπάνσεως, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2002/30.
75. Ανεξαρτήτως όλων των ανωτέρω, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ότι, όπως προέβαλε η Επιτροπή με τις γραπτές της παρατηρήσεις, η ενέργεια των αρχών της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης, ως μονομερής δράση που δεν συντονίζεται με τη δράση άλλων αρχών της χώρας, θα μπορούσε να δημιουργήσει πρόβλημα υπό το πρίσμα της οδηγίας 2002/49, καθώς η τελευταία επιβάλλει ένα ορισμένο επίπεδο εσωτερικού συντονισμού στη διαχείριση της ηχορρυπάνσεως (25) . Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, η σημερινή κατάσταση του εθνικού αερολιμένα των Βρυξελλών, όχι μόνο δεν είναι ιδεώδης, αλλά και καταδεικνύει την έλλειψη συνεργασίας μεταξύ των αρχών, η οποία θα μπορούσε εν τέλει να συστήσει παράβαση της οδηγίας 2002/49· όχι όμως και της οδηγίας 2002/30, στο πεδίο εφαρμογής της οποίας δεν εμπίπτουν τα επίδικα εν προκειμένω μέτρα περιφερειακών αρχών.
76. Τέλος, θεωρώ ότι τόσο το διεθνές νομικό πλαίσιο όσο και η οδηγία 2002/49 επιβεβαιώνουν τον τομεακό χαρακτήρα της οδηγίας 2002/30, ο οποίος πρέπει να περιοριστεί αποκλειστικά στη θέσπιση των «λειτουργικών περιορισμών», τη ρύθμιση και τις εξαιρέσεις τους, όπως εκτέθηκε στα σημεία 45 έως 59 των ανά χείρας προτάσεων. Η ερμηνεία της οδηγίας 2002/30 ως εργαλείου εναρμονίσεως των ανώτατων ορίων στάθμης θορύβου θα οδηγούσε σε αποτέλεσμα ασυμβίβαστο τόσο με την «ισορροπημένη προσέγγιση» που υποστηρίζει η σχετική διεθνής νομοθεσία όσο και με την οδηγία 2002/49, η οποία επιδιώκει τη σφαιρική προσέγγιση του προβλήματος του θορύβου, συμπεριλαμβανομένου εκείνου που προκαλείται στους αερολιμένες.
Β –	Η προστασία από την ηχορρύπανση ως θεμελιώδες δικαίωμα και η επιρροή της στην κοινοτική νομοθεσία περί θορύβου στους αερολιμένες
77. Η απάντηση που προτείνω στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα ενισχύεται περαιτέρω αν εξεταστεί υπό ένα γενικότερο πρίσμα. Όπως είναι γνωστό, στο πλαίσιο των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως αναγνωρίζονται από το κοινοτικό δίκαιο και τις εθνικές έννομες τάξεις, παρέχεται προστασία και στους ζημιούμενους από την ηχορρύπανση. Επομένως, η προστασία αυτή είναι συνταγματικού χαρακτήρα και καθόλου ξένη προς το ζήτημα που φέρεται τώρα ενώπιον του βελγικού Conseil d’État.
78. Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφέρεται, στο άρθρο του 7, στο θεμελιώδες δικαίωμα στην ιδιωτική και οικογενειακή ζωή και στην προστασία της κατοικίας, ενώ στο άρθρο 7 αναγνωρίζει ρητώς δικαίωμα στην προστασία του περιβάλλοντος. Το τελευταίο αυτό δικαίωμα διατυπώνεται ως αρχή και, επιπλέον, δεν προκύπτει εκ του μη όντος, αλλά απορρέει από την πρόσφατη διαδικασία συνταγματικής αναγνωρίσεως της προστασίας του περιβάλλοντος, η οποία στηρίχθηκε στις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών (26) . Το επιβεβαιώνουν οι επεξηγηματικές σημειώσεις για τον Χάρτη, στις οποίες διευκρινίζεται ότι το άρθρο 37 «εμπνέεται και από τις διατάξεις ορισμένων εθνικών συνταγμάτων».
79. Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι, όπως διευκρινίζεται στο άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, στον βαθμό που τα δικαιώματα που περιλαμβάνονται στον Χάρτη αυτόν αντιστοιχούν σε δικαιώματα που εγγυάται η Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΣΔΑ), η έννοια και η εμβέλειά τους είναι ίδιες με εκείνες που τους αποδίδει η Σύμβαση αυτή. Σύμφωνα με την ερμηνεία της διατάξεως αυτής, η έννοια και η εμβέλεια των διασφαλιζόμενων δικαιωμάτων δεν καθορίζονται αποκλειστικά από το κείμενο της ΕΣΔΑ, αλλά και, ιδίως, από τη νομολογία του ΕΔΔΑ. Το άρθρο 52, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, του Χάρτη ορίζει ότι η πρώτη περίοδος της ίδιας παραγράφου δεν εμποδίζει το δίκαιο της Ενώσεως να παρέχει ευρύτερη προστασία (27) . Συνάγεται, a contrario, ότι δεν επιτρέπεται στην Ένωση να θεσπίζει μέτρα που παρέχουν μικρότερη προστασία.
80. Η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί σκοπό τον οποίον το ΕΔΔΑ έχει συμπεριλάβει στην ερμηνεία του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ, εντάσσοντάς τον στο θεμελιώδες δικαίωμα στην ιδιωτική και οικογενειακή ζωή και στην κατοικία (28) . Συγκεκριμένα, η νομολογία του ΕΔΔΑ έχει κρίνει επανειλημμένως ότι η ηχορρύπανση αποτελεί μέρος του περιβάλλοντος κατά την έννοια του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ (29) . Η εν λόγω νομολογία αντιμετώπισε το συγκεκριμένο ζήτημα του θορύβου στους αερολιμένες με την απόφαση Hatton κατά Ηνωμένου Βασιλείου (30), με την οποία αναγνώρισε ότι οι εκπομπές θορύβου από τα αεροπλάνα δικαιολογούν, και σε ορισμένες περιπτώσεις επιβάλλουν, τη λήψη από τα κράτη δραστικών μέτρων προστασίας (31) . Σύμφωνα με το ως άνω άρθρο 53 του Χάρτη, η ερμηνεία αυτή δεσμεύει την Ένωση και πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από το Δικαστήριο.
81. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο πρέπει να δοθεί η απάντηση στο ερώτημα εάν η εναρμόνιση που πραγματοποιείται με την οδηγία 2002/30 πρέπει να θεωρηθεί ότι αφορά τα ανώτατα όρια στάθμης θορύβου. Υπό το πρίσμα, λοιπόν, των άρθρων 7 και 37 του Χάρτη, όπως ερμηνεύονται από την προπαρατεθείσα νομολογία του ΕΔΔΑ, είναι δύσκολο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η οδηγία 2002/30 προβαίνει σε εναρμόνιση τέτοιων ανώτατων ορίων. Πράγματι, μία τέτοια εναρμόνιση θα καθιστούσε αδύνατη τη λήψη μέτρων για την καταπολέμηση του θορύβου στους αερολιμένες πέραν των ρητώς προβλεπομένων από την εν λόγω οδηγία. Κάτι τέτοιο θα προκαλούσε ένα είδος παραλύσεως στην καταπολέμηση από τα κράτη της ηχορρυπάνσεως, καθώς θα τους στερούσε κάθε διακριτική ευχέρεια στην άσκηση των πολιτικών τους σε σχέση με το περιβάλλον, την πολεοδομία και την υγεία. Εκτός των άλλων, κάτι τέτοιο θα εξανάγκαζε τους ιδιώτες να αντιδικούν με τις χώρες τους, επικαλούμενοι το άρθρο 8 ΕΣΔΑ, όπως το έχει ερμηνεύσει το ΕΔΔΑ, με αποτέλεσμα, σε πολλές περιπτώσεις, αποφάσεις που θα έκαναν δεκτά τα αιτήματά τους (32) .
82. Κατά συνέπεια, και λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου θεμελιωδών δικαιωμάτων στο οποίο εντάσσεται η κρινομένη υπόθεση, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει την ερμηνεία κατά την οποίαν η οδηγία 2002/30 προβαίνει σε εναρμόνιση των ανώτατων ορίων στάθμης θορύβου, με τις συνέπειες που αναφέρθηκαν ανωτέρω. Επομένως, η εν λόγω οδηγία δεν εμποδίζει, κατά την άποψή μου, τα κράτη μέλη να θεσπίζουν διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος οι οποίες άπτονται εμμέσως των διατάξεων περί πολιτικής αεροπορίας που εναρμονίζει η οδηγία αυτή. Τέλος, μία εθνική διάταξη για την προστασία του περιβάλλοντος όπως η επίδικη, στο μέτρο που δεν αποτελεί «λειτουργικό περιορισμό», και παρά το γεγονός ότι χρησιμοποιεί ως κριτήριο τις τιμές θορύβου που προκαλούν τα υποηχητικά πολιτικά αεροπλάνα, όπως αυτές μετρώνται στο έδαφος, δεν είναι ασυμβίβαστη με το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας 2002/30.
VIII – Πρόταση
83. Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Conseil d’État ως εξής:
«1) Ο “λειτουργικός περιορισμός” αποτελεί μέτρο πλήρους ή προσωρινής απαγορεύσεως, το οποίο θεσπίζεται εκ των προτέρων με βάση αντικειμενικά κριτήρια και το οποίο δεν δυσχεραίνει απλώς ή καθιστά λιγότερο ελκυστική, αλλά απαγορεύει κατηγορηματικά την πρόσβαση ενός πολιτικού υποηχητικού αεροπλάνου σε αερολιμένα της Ενώσεως. Κατά συνέπεια, το άρθρο 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας 2002/30/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Μαρτίου 2002, περί της καθιέρωσης των κανόνων και διαδικασιών για τη θέσπιση περιορισμών λειτουργίας σε συνάρτηση με τον προκαλούμενο θόρυβο στους κοινοτικούς αερολιμένες, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι μία νομοθετική ρύθμιση όπως η προβλεπόμενη από την κανονιστική απόφαση της 27ης Μαΐου 1999, περί καταπολεμήσεως του θορύβου που προκαλεί η εναέρια κυκλοφορία, δεν αποτελεί “λειτουργικό περιορισμό” κατά την έννοια του άρθρου αυτού.
2) Το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας 2002/30 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύει τη θέσπιση εθνικού μέτρου, όπως η κανονιστική απόφαση της 27ης Μαΐου 1999, το οποίο χρησιμοποιεί ως κριτήριο τις υπολογιζόμενες επί του εδάφους τιμές θορύβου.»
(1) .
(2)  –	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Μαρτίου 2002 (ΕΕ L 85, σ. 40).
(3) – Οδηγία του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον ( ΕΕ L 175, σ. 40).
(4) – Κανονισμός του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992, για την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών (ΕΕ L 240, σ. 8).
(5)  –	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2002 (ΕΕ L 189, σ. 12).
(6)  –	Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί της καθιέρωσης των κανόνων και διαδικασιών για τη θέσπιση περιορισμών λειτουργίας σε συνάρτηση με τον προκαλούμενο θόρυβο στους κοινοτικούς αερολιμένες [COM(2001) 695 τελικό], της 28ης Νοεμβρίου 2001.
(7)  –	Απόφαση της Συνελεύσεως του Διεθνούς Οργανισμού Πολιτικής Αεροπορίας, A35-5, Προσάρτημα C (έγγραφο 9902).
(8)  –	Ανωτέρω, υποσημείωση 3.
(9)  –	Ανωτέρω, υποσημείωση 4.
(10)  –	Προαναφερθείσα πρόταση της Επιτροπής, σ. 3 και 4.
(11)  –	Άρθρο 2, στοιχείο ε΄, του σχεδίου οδηγίας.
(12)  –	Βλ. την υπ’ αριθ. 9 τροποποίηση της επιτροπής Περιφερειακής Πολιτικής, Μεταφορών και Τουρισμού, στην έκθεση της εισηγήσεως επί της προτάσεως οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, περί της καθιέρωσης των κανόνων και διαδικασιών για τη θέσπιση περιορισμών λειτουργίας σε συνάρτηση με τον προκαλούμενο θόρυβο στους κοινοτικούς αερολιμένες (A5-0053/2002), της 25ης Φεβρουαρίου 2002, σ. 10/31.
(13)  –	Όπ.π., σ. 22/31.
(14)  –	Όπ.π.
(15)  –	Προφορική παρέμβαση του P. Lannoye στη συνεδρίαση της 12ης Μαρτίου 2002.
(16)  –	Όπ.π.
(17)  –	Συγκεκριμένα, η απαγόρευση για τα αεροσκάφη «hushkits», τα οποία διαθέτουν μηχανισμούς μειώσεως της εκπομπής θορύβου, αλλά σε συνολικά επίπεδα εκπομπής που θεωρούνται ανεπαρκή. Ο περιορισμός αυτός επηρέαζε τις εμπορικές σχέσεις μεταξύ Ευρωπαϊκής Ενώσεως και Ηνωμένων Πολιτειών Αμερικής και, όπως προκύπτει από τις κοινοβουλευτικές συζητήσεις, η οδηγία συνέβαλε στην επίλυση της διαφοράς.
(18)  –	Το Προσάρτημα Ε, στο σημείο του 1, καλεί τα κράτη να υιοθετούν, κατά το μέτρο του δυνατού, λειτουργικούς περιορισμούς μόνον αφού υπολογίσουν το κόστος και τα οφέλη του μέτρου, ενώ το σημείο 3, στοιχείο γ΄, συνιστά την υιοθέτηση μερικών και όχι πλήρων περιορισμών.
(19)  –	Η έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2002/30 επιβεβαιώνει ότι όλοι οι «λειτουργικοί περιορισμοί» επιβάλλονται κατ’ εξαίρεση και ως έσχατο μέσο. Για παράδειγμα, παραθέτοντας την άποψη των φορέων εκμεταλλεύσεως αεροσκαφών, η έκθεση αποκαλύπτει ότι θεωρούν «την οδηγία ως μέσο προστασίας κατά της χρήσης των λειτουργικών περιορισμών ως πρώτη επιλογή, και ως εγγύηση για τον καθορισμό εύλογου χρονοδιαγράμματος για την καθιέρωση των περιορισμών και την ορθή εκτίμηση του κόστους και του οφέλους τους» [έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2002/30/EΚ, COM(2008) 66 τελικό, σ. 9].
(20)  –	Βλ. την ως άνω έκθεση εφαρμογής, η οποία αναφέρεται επανειλημμένως στο «δικαίωμα των αερολιμένων να περιορίζουν τις κινήσεις των [...] αεροσκαφών στο πλαίσιο της εξισορροπημένης προσεγγίσεως» (έκθεση εφαρμογής, όπ.π., σ. 3).
(21)  –	Άρθρο 2 της κανονιστικής αποφάσεως της 27ης Μαΐου 1999, περί καταπολεμήσεως του θορύβου που προκαλεί η εναέρια κυκλοφορία.
(22)  –	Παράγραφος 13 του προσαρτήματος E, η οποία επαναλαμβάνεται στην κανονιστική απόφαση 35‑22 της Συνελεύσεως του ΔΟΠΑ.
(23)  –	Παράγραφος 7 του προσαρτήματος F.
(24)  –	Μολονότι η οδηγία 2002/49 δεν κάνει αναφορά στην οδηγία 2002/30, το αντίστροφο συμβαίνει. Όπως επιβεβαίωσε ο εκπρόσωπος της Επιτροπής κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι δύο οδηγίες έχουν διακριτά πεδία εφαρμογής και επιδιώκουν κοινούς μεν σκοπούς, αλλά με διαφορετικά μέσα.
(25)  –	Επί της οδηγίας 2002/49, βλ. ανάλυση του Moral Soriano, L., «La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria», Arana García, Ε., και Torres López, Α., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada,
Comares, Γρανάδα, 2004.
(26)  –	Βλ., για παράδειγμα, το άρθρο 20a του γερμανικού Θεμελιώδους Νόμου, το άρθρο 24, παράγραφος 1, του ελληνικού Συντάγματος, το άρθρο 5 του πολωνικού Συντάγματος, το άρθρο 66 του πορτογαλικού Συντάγματος, το άρθρο 45 του ισπανικού Συντάγματος ή το άρθρο 35 του Χάρτη Δικαιωμάτων της Τσεχικής Δημοκρατίας.
(27)  –	Βλ., συναφώς, αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 2010, C-400/10 PPU, McB. (δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 53), και της 22ας Δεκεμβρίου 2010, C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 35).
(28)  –	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις López Ostra κατά Ισπανίας της 9ης Δεκεμβρίου 1994, σειρά A, αριθ. 303-C, και Tătar κατά Ρουμανίας της 27ης Ιανουαρίου 2009, η οποία δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί.
(29)  –	Αποφάσεις Hatton κατά Ηνωμένου Βασιλείου της 8ης Ιουλίου 2003, Recueil des arrêts et décisions
2003‑VIII και Moreno Gómez κατά Ισπανίας της 16ης Νοεμβρίου 2004, Recueil des arrêts et décisions
2004‑X.
(30)  –	Απόφαση Hatton κατά Ηνωμένου Βασιλείου, προαναφερθείσα.
(31)  –	Βλ. Frohwein, J., Peukert, W., EMRK Kommentar,
2009 (3η έκδ.), άρθρο 8, σημεία 43 επ., Lozano Cutanda, Β., «La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH», Revista Española de Derecho Europeo, τεύχος 1, 2002, και Ελευθεριάδη, Π., «The Future of Environmental Rights in the European Union», Alston, Ρ., The EU and Human Rights,
Oxford University Press, Οξφόρδη, 1999.
(32)  –	Εξάλλου, αν το Δικαστήριο κρίνει ότι τα επίδικα περιφερειακά μέτρα αποτελούν «λειτουργικό περιορισμό», θα προκύψει στη συνέχεια το ασυμβίβαστό τους με την οδηγία 2002/30, καθώς τα μέτρα αυτά χρησιμοποιούν για τη μέτρηση του θορύβου που προκαλείται από τα αεροπλάνα κριτήριο το οποίο απαγορεύεται από την οδηγία αυτή. Στην περίπτωση αυτή, το αποτέλεσμα δεν θα εφαρμοζόταν μόνο στην επίδικη εν προκειμένω νομοθετική ρύθμιση της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης, αλλά και σε κάθε εθνική περιβαλλοντική ρύθμιση του περιβάλλοντος θορύβου που θα συνδεόταν άμεσα ή έμμεσα με την εναέρια κυκλοφορία. Μια τέτοια ερμηνεία θα είχε επίσης ως συνέπεια την αμφισβήτηση της ισχύος της οδηγίας 2002/30, λόγω ασυμβίβαστου με τα άρθρα 7 και 37 του Χάρτη.