ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
11 décembre 2008 (*)
«Déchets – Notion de ‘stockage temporaire’ – Directive 75/442/CEE – Décision 2000/532/CE – Possibilité de mélanger des déchets correspondant à différents codes – Notion d’’emballages en mélange’»
Dans l’affaire C‑387/07,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Tribunale di Ancona (Italie), par décision du 26 juillet 2007, parvenue à la Cour le 13 août 2007, dans la procédure
MI.VER Srl,
Daniele Antonelli
contre
Provincia di Macerata,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. J.‑C. Bonichot, J. Makarczyk, P. Kūris (rapporteur) et Mme C. Toader, juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 septembre 2008,
considérant les observations présentées:
–        pour la Provincia di Macerata, par M. L. Filippucci, procuratore,
–        pour le gouvernement italien, par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. Fiengo, avvocato dello Stato,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. Wissels et M. Y. de Vries, en qualité d’agents,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par M. J.‑B. Laignelot et Mme D. Recchia, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 29 septembre 2003 (JO L 284, p. 1, ci-après la «directive 75/442»), ainsi que de la décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3/CE établissant une liste de déchets en application de l’article 1er, point a), de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux (JO L 226, p. 3).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours formé par MI.VER Srl (ci-après «MI.VER») et M. Antonelli contre une ordonnance-injonction émise par la Provincia di Macerata à la suite d’un procès-verbal établi le 18 novembre 2005, constatant une infraction à l’article 15 du décret législatif n° 22, portant transposition des directives 91/156/CEE relative aux déchets, 91/689/CEE relative aux déchets dangereux et 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages (decreto legislativo n° 22, attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), du 5 février 1997 (supplément ordinaire à la GURI n° 38, du 15 février 1997), tel que modifié par le décret législatif n° 389, du 8 novembre 1997 (GURI n° 261, du 8 novembre 1997, ci-après le «décret législatif n° 22/97»).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3        L’article 1er de la directive 75/442 énonce ce qui suit:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
a)      déchet: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.
La Commission, agissant selon la procédure prévue à l’article 18, établira, au plus tard le 1er avril 1993, une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l’annexe I. Cette liste fera l’objet d’un réexamen périodique et, au besoin, sera révisée selon la même procédure;
b)      producteur: toute personne dont l’activité a produit des déchets (‘producteur initial’) et/ou toute personne qui a effectué des opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition de ces déchets;
c)      détenteur: le producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession;
d)      gestion: la collecte, le transport, la valorisation et l’élimination des déchets, y compris la surveillance de ces opérations ainsi que la surveillance des sites de décharge après leur fermeture;
e)      élimination: toute opération prévue à l’annexe II A;
f)      valorisation: toute opération prévue à l’annexe II B;
g)      collecte: le ramassage, le tri et/ou le regroupement de déchets en vue de leur transport.»
4        L’article 4 de cette directive dispose:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et notamment:
–        sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
–        sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs,
–        sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»
5        L’annexe II A de la directive 75/442 énumère les opérations d’élimination et, parmi celles-ci, le stockage effectué préalablement aux autres opérations d’élimination, «à l’exclusion du stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production». Avec cette même exclusion figure également, à l’annexe II B de cette directive récapitulant les opérations de valorisation, le stockage de déchets effectué préalablement aux autres opérations de valorisation.
6        Par la décision 2000/532, la Commission a adopté une liste de déchets établie en application des articles 1er, sous a), de la directive 75/442 et 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20). Dans cette liste, annexée à ladite décision, les déchets sont classés par rubriques auxquelles correspond un code. La rubrique «emballages en mélange» correspond au code 15 01 06. Ladite liste comprend également une rubrique «emballages composites» correspondant au code 15 01 05.
7        Un emballage composite est défini à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision 2005/270/CE de la Commission, du 22 mars 2005, établissant les tableaux correspondant au système de bases de données conformément à la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO L 86, p. 6), comme «un emballage constitué de plusieurs matériaux qui ne peuvent pas être séparés manuellement, et dont aucun ne dépasse un certain pourcentage en poids».
La réglementation nationale
8        La réglementation communautaire sur les déchets a été transposée dans l’ordre juridique italien par le décret législatif n° 22/97. L’article 6, paragraphe 1, sous a), de ce décret reprend la définition du déchet contenue dans la directive 75/442 en renvoyant à l’annexe A dudit décret qui comportait, dans la version originale de ce dernier, un «catalogue européen des déchets», lequel a été remplacé par une liste de déchets qui, à l’instar de celle établie par la décision 2000/532, procède à un classement des déchets par rubriques auxquelles correspond un code. La rubrique «emballages en mélange» correspond, comme dans la décision 2000/532, au code 15 01 06.
9        L’article 6, paragraphe 1, sous m), du décret législatif n° 22/97 définit le stockage temporaire comme étant le regroupement de déchets, avant collecte, sur le site de production. Il détermine les conditions du stockage temporaire, notamment sa durée maximale avant valorisation ou élimination, et prévoit en particulier que ce stockage doit être effectué par déchets de nature homogène et en respectant les normes techniques y afférentes. Les annexes B et C du décret législatif n° 22/97 énumèrent, respectivement, les opérations d’élimination et les opérations de valorisation, qui comprennent le stockage effectué préalablement à ces opérations, avec la même exclusion que celle prévue dans la directive 75/442 concernant le stockage temporaire.
10      L’article 15 du décret législatif n° 22/97 prévoit que le transport de déchets effectué par des organismes ou des entreprises doit être accompagné d’un formulaire d’identification sur lequel doivent figurer, notamment, le nom et l’adresse du producteur ou du détenteur, l’origine, le type et la quantité de déchets, l’installation de destination, la date de l’acheminement et le parcours suivi ainsi que le nom et l’adresse du destinataire. Le modèle de formulaire d’identification contient une rubrique destinée notamment à la description des déchets et à la mention de leur code européen. Les provinces ont, selon l’article 20 du décret législatif n° 22/97, des compétences en matière de contrôle de l’application de la législation pertinente. Des amendes administratives sont prévues à l’article 52 de ce décret, en particulier en cas de non-respect des dispositions de l’article 15 dudit décret.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11      Lors d’un contrôle effectué le 17 novembre 2005, la police provinciale de Macerata a constaté qu’un camion, conduit par M. Antonelli, transportait des déchets constitués de divers types d’emballages, tels que des sacs en nylon, des cageots en polystyrène, des palettes et des emballages en carton. Ce chargement était accompagné d’un formulaire d’identification des déchets mentionnant le code 15 01 06 correspondant aux «emballages en mélange». Estimant que ce code ne pouvait être attribué aux déchets transportés, s’agissant d’emballages de matériaux différents, regroupés, les agents chargés du contrôle ont dressé des procès-verbaux constatant une infraction à l’article 15 du décret législatif n° 22/97 à l’encontre, d’une part, du producteur des déchets et, d’autre part, de M. Antonelli et de MI.VER, respectivement conducteur du camion et transporteur des déchets. À l’issue de la procédure administrative, la Provincia di Macerata a émis une ordonnance-injonction à l’encontre de M. Antonelli et de MI.VER, ordonnant à ceux-ci de payer solidairement la somme totale de 540 euros. Le 4 décembre 2006, M. Antonelli et MI.VER ont introduit un recours contre cette ordonnance-injonction devant le Tribunale di Ancona.
12      Devant cette juridiction, les requérants au principal ont soutenu que le code indiqué dans le formulaire d’identification était correct et, subsidiairement, que la responsabilité de l’erreur éventuelle était imputable au seul producteur des déchets. La Provincia di Macerata a soutenu, quant à elle, que, lors d’un stockage temporaire, les déchets relevant de différents codes ne sauraient être mélangés. Il s’agirait autrement d’une activité de gestion, sujette à autorisation. Elle a fait valoir en outre que, à supposer qu’un tel mélange de déchets soit admis, le code 15 01 06 correspondant aux «emballages en mélange» ne s’applique qu’aux emballages «multimatières» et non aux déchets constitués d’emballages de matériaux différents, regroupés.
13      S’interrogeant sur le point de savoir si le producteur de déchets d’emballage a l’obligation de les séparer par catégories, en utilisant les codes correspondants de la liste annexée à la décision 2000/532, avant de les remettre à leur transporteur ou à leur destinataire, le Tribunale di Ancona a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Le concept de ‘stockage temporaire’ prévu par la directive 75/442 [...] permet-il au producteur de mélanger des déchets relevant de différents codes du catalogue européen des déchets, ainsi que le prévoit la décision 2000/532 [...]?
2)      Dans l’affirmative, le code [...] 15 01 06, ‘emballages en mélange’, peut-il être utilisé pour désigner des déchets constitués d’emballages de matériaux différents, regroupés, ou bien ce code désigne-t-il exclusivement les emballages multimatières ou qui sont constitués d’éléments indépendants composés de matériaux différents?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité
14      La Commission s’interroge, dans ses observations écrites, sur la pertinence des questions posées pour trancher le litige au principal, dans la mesure où celles-ci portent sur les obligations du producteur de déchets alors que, d’une part, l’article 15 du décret législatif n° 22/97, dont la violation constitue l’infraction reprochée au principal, traite du transport des déchets et, d’autre part, seuls M. Antonelli et MI.VER, et non le producteur des déchets en cause, ont, selon la décision de renvoi, formé un recours contre l’ordonnance-injonction relative à cette infraction.
15      Il convient de rappeler à cet égard que la présomption de pertinence qui s’attache aux questions posées à titre préjudiciel par les juridictions nationales ne peut être écartée que dans des cas exceptionnels, notamment lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée des dispositions du droit communautaire visées dans ces questions n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal (voir, notamment, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman, C‑415/93, Rec. p. I‑4921, point 61, ainsi que du 7 juin 2007, van der Weerd e.a., C‑222/05 à C‑225/05, Rec. p. I‑4233, point 22).
16      En l’occurrence, bien que la décision de renvoi n’indique pas les conséquences de droit qui peuvent être tirées, pour la solution du litige au principal, des réponses pouvant être apportées aux questions posées, il ressort de ladite décision ainsi que des observations écrites et orales de la Provincia di Macerata que cette dernière a infligé une sanction administrative tant au producteur qu’au transporteur des déchets en cause en estimant qu’ils étaient coresponsables de l’infraction reprochée, ce que contestent M. Antonelli et MI.VER. Dès lors, il n’apparaît pas que l’interprétation du droit communautaire sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité de ce litige, ce que la Commission a d’ailleurs admis lors de l’audience.
17      Dans ces conditions, les deux questions posées par le Tribunale di Ancona sont recevables.
Sur le fond
Sur la première question
18      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si la directive 75/442 et la décision 2000/532 doivent être interprétées en ce sens que le producteur de déchets peut mélanger des déchets correspondant à des codes différents de la liste annexée à ladite décision lors de leur stockage temporaire, avant leur collecte, sur le site de production ou, au contraire, en ce sens qu’il doit dès ce stade les trier et les stocker séparément en utilisant à cette fin lesdits codes.
19      La Provincia di Macerata et le gouvernement italien estiment que la notion de stockage temporaire implique que le producteur de déchets doit, pour pouvoir les stocker temporairement, les regrouper par catégories suivant les codes de la liste annexée à la décision 2000/532.
20      Ils observent en substance qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour (arrêt du 5 octobre 1999, Lirussi et Bizzaro, C‑175/98 et C‑177/98, Rec. p. I‑6881, point 54) que le stockage temporaire, bien qu’il précède la véritable gestion des déchets et ne nécessite donc pas d’autorisation, doit être réglementé par les États membres de façon à atteindre les objectifs contenus dans la directive 75/442 concernant la protection de la santé humaine et de l’environnement. Or, admettre que le producteur de déchets puisse mélanger sans autorisation des déchets relevant de codes différents pourrait présenter des dangers et serait un frein à leur valorisation réelle et complète, ce qui serait contraire tant aux objectifs fixés par ladite directive qu’à la finalité de la codification établie par la décision 2000/532.
21      À cet égard, il y a lieu de relever que le stockage temporaire n’est mentionné qu’aux annexes II A et II B de ladite directive énumérant, respectivement, les opérations d’élimination et les opérations de valorisation des déchets. Il ressort de ces annexes, respectivement des points D 15 et R 13, que le stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production, est exclu de la liste des opérations qualifiées d’opérations d’élimination ou d’opérations de valorisation par la directive 75/442. Il doit être défini, ainsi que l’a rappelé la Cour au point 45 de l’arrêt Lirussi et Bizzaro, précité, comme l’opération préliminaire à une opération de gestion des déchets, au sens de l’article 1er, sous d), de cette directive.
22      La décision 2000/532, par laquelle a été adoptée la liste de déchets établie en application des articles 1er, sous a), de la directive 75/442 et 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689, ne prescrit au surplus aucune mesure relative au stockage temporaire des déchets, avant leur collecte, sur le site de production.
23      Par conséquent, il convient de constater que ni la directive 75/442 ni la décision 2000/532 n’imposent aux États membres d’adopter des mesures obligeant le producteur de déchets à trier et à stocker séparément les déchets, en utilisant à cette fin les codes de la liste annexée à ladite décision, lors de leur stockage temporaire, avant leur collecte, sur le site de production.
24      Cependant, dans l’arrêt Lirussi et Bizzaro, précité, la Cour a dit pour droit que les autorités nationales compétentes sont tenues, en ce qui concerne les opérations de stockage temporaire, de veiller au respect des obligations résultant de l’article 4 de la directive 75/442, qui prévoit, à son premier alinéa, que les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement. Ainsi que la Cour l’a jugé au point 53 de cet arrêt, dans la mesure où les déchets, même stockés temporairement, peuvent causer des dommages importants à l’environnement, il y a lieu en effet de considérer que les dispositions de l’article 4 de la directive 75/442, qui visent à mettre en œuvre le principe de précaution, sont également applicables à l’opération de stockage temporaire.
25      Toutefois, ainsi que la Cour l’a déjà relevé à maintes reprises, l’article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement, mais lie les États membres quant aux objectifs à atteindre, tout en leur laissant une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures (voir, notamment, arrêts du 9 novembre 1999, Commission/Italie, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, point 67; du 18 novembre 2004, Commission/Grèce, C‑420/02, Rec. p. I‑11175, point 21, et du 26 avril 2007, Commission/Italie, C‑135/05, Rec. p. I‑3475, point 37).
26      Il s’ensuit que, bien que la directive 75/442 n’impose pas aux États membres d’adopter des mesures spécifiques obligeant le producteur de déchets à trier et à stocker séparément les déchets, en utilisant à cette fin les codes de la liste annexée à la décision 2000/532, lors de leur stockage temporaire, avant leur collecte, sur le site de production, les États membres sont tenus d’adopter de telles mesures s’ils estiment qu’elles sont nécessaires pour atteindre les objectifs fixés à l’article 4, premier alinéa, de ladite directive.
27      Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que la directive 75/442 et la décision 2000/532 ne s’opposent pas à ce que le producteur de déchets mélange des déchets correspondant à des codes différents de la liste annexée à ladite décision lors de leur stockage temporaire, avant leur collecte, sur le site de production. Toutefois, les États membres sont tenus d’adopter des mesures obligeant le producteur de déchets à trier et à stocker séparément les déchets lors de leur stockage temporaire, avant leur collecte, sur le site de production, en utilisant à cette fin les codes de ladite liste, s’ils estiment que de telles mesures sont nécessaires pour atteindre les objectifs fixés à l’article 4, premier alinéa, de ladite directive.
Sur la seconde question
28      Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande si, en cas de réponse affirmative à la première question, le code 15 01 06 de la liste annexée à la décision 2000/532 correspondant aux «emballages en mélange» peut être utilisé pour désigner des déchets constitués d’emballages de matériaux différents, regroupés, ou s’il désigne exclusivement les emballages «multimatières».
29      Ainsi qu’il a été relevé au point 22 du présent arrêt, la décision 2000/532 ne contient aucune prescription relative au stockage temporaire des déchets, avant leur collecte, sur le site de production. Elle a simplement pour objet d’établir une nomenclature des déchets, conformément aux articles 1er, sous a), de la directive 75/442 et 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689, et ne crée aucune obligation.
30      Néanmoins, cette nomenclature étant reprise dans la réglementation italienne, il y a lieu de répondre à la seconde question et d’interpréter à cette fin la notion d’«emballages en mélange» correspondant au code 15 01 06 de la liste annexée à ladite décision afin d’assurer une interprétation uniforme de cette notion, pour le cas où la juridiction de renvoi jugerait que celle-ci trouve à s’appliquer à l’affaire au principal, eu égard notamment à la réponse donnée à la première question (voir en ce sens, notamment, arrêt du 14 décembre 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Rec. p. I‑11987, point 20 et jurisprudence citée).
31      Il convient d’observer à cet égard que la décision 2000/532, n’établissant qu’une nomenclature des déchets, ne définit pas les notions correspondant aux différents codes de la liste de déchets qui lui est annexée. À l’inverse, la décision 2005/270 fournit un certain nombre de définitions dont celle d’un «emballage composite» qui est pertinente dans la mesure où la décision 2000/532 mentionne le code 15 01 05 correspondant à ce type d’emballage. Un emballage composite est ainsi défini à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision 2005/270 comme «un emballage constitué de plusieurs matériaux qui ne peuvent pas être séparés manuellement, et dont aucun ne dépasse un certain pourcentage en poids».
32      Cette définition de l’emballage composite correspondant à ce que la juridiction de renvoi qualifie d’emballages «multimatières» et des codes différents étant attribués dans la liste annexée à la décision 2000/532 à ce type d’emballages et aux emballages en mélange, il s’en déduit que la notion d’emballages en mélange ne couvre pas les emballages «multimatières», mais s’applique aux déchets constitués d’emballages de matériaux différents, regroupés.
33      Par conséquent, il convient de répondre à la seconde question que, dès lors que la réglementation nationale reprend la liste des déchets annexée à la décision 2000/532, le code 15 01 06 correspondant aux «emballages en mélange» peut être utilisé pour désigner des déchets constitués d’emballages de matériaux différents, regroupés.
Sur les dépens
34      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
1)      La directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 29 septembre 2003, et la décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3/CE établissant une liste de déchets en application de l’article 1er, point a), de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux, ne s’opposent pas à ce que le producteur de déchets mélange des déchets correspondant à des codes différents de la liste annexée à la décision 2000/532 lors de leur stockage temporaire, avant leur collecte, sur le site de production. Toutefois, les États membres sont tenus d’adopter des mesures obligeant le producteur de déchets à trier et à stocker séparément les déchets lors de leur stockage temporaire, avant leur collecte, sur le site de production, en utilisant à cette fin les codes de ladite liste, s’ils estiment que de telles mesures sont nécessaires pour atteindre les objectifs fixés à l’article 4, premier alinéa, de la directive 75/442, telle que modifiée par le règlement n° 1882/2003.
2)      Dès lors que la réglementation nationale reprend la liste des déchets annexée à la décision 2000/532, le code 15 01 06 correspondant aux «emballages en mélange» peut être utilisé pour désigner des déchets constitués d’emballages de matériaux différents, regroupés.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.