62021TJ0489_RES
Rechtssache T‑489/21
Königreich Spanien
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Siebte erweiterte Kammer) vom 2. Juli 2025
„Staatliche Beihilfen – Digitalfernsehen – Beihilfe für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten (mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha) – Beschluss, mit dem die Beihilfe für rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wird – Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens – Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1589 – Begriff ‚Beihilferegelung‘ – Selektivität – Beweislast – Technologieneutralität – Vorteil – Ungerechtfertigte Bereicherung“
Nichtigkeitsklage – Nichtigkeitsurteil – Tragweite – Beschluss der Kommission, mit dem die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet wird – Nichtigerklärung wegen unzureichender Begründung – Wiederaufnahme der Ermittlungen in einer Sache durch die Kommission – Pflicht zum Erlass eines neuen Beschlusses über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens – Fehlen
(Art. 108 Abs. 2 und Art. 266 AEUV)
(vgl. Rn. 28-34)
Nichtigkeitsklage – Klagegründe – Klagegründe, die gegenüber einem Beschluss der Kommission über staatliche Beihilfen geltend gemacht werden können – Klagegründe, die von den Beteiligten gegenüber einem Beschluss geltend gemacht werden, mit dem eine Beihilfe für rechtswidrig und unvereinbar erklärt sowie ihre Rückforderung angeordnet wird – Klagegründe betreffend den Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens – Zulässigkeit
(Art. 108 Abs. 2 und Art. 263 AEUV)
(vgl. Rn. 40)
Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV – Begründungspflicht – Umfang – Beschluss, mit dem die Beteiligten in die Lage versetzt werden sollen, sich in wirksamer Weise am förmlichen Prüfverfahren zu beteiligen – Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen – Gemeinsame Prüfung der Kriterien der Selektivität und des wirtschaftlichen Vorteils – Zulässigkeit
(Art. 108 Abs. 2 AEUV; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates, Art. 1 Buchst. h und Art. 6 Abs. 1)
(vgl. Rn. 45-53, 62-64, 74)
Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Verwaltungsverfahren – Pflicht der Kommission, die Beteiligten zur Stellungnahme aufzufordern – Pflicht der Kommission, dem betroffenen Mitgliedstaat die Stellungnahmen der anderen Beteiligten zum Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens zu übermitteln – Umfang
(Art. 108 AEUV; Verordnung Nr. 2015/1589 des Rates, Art. 6)
(vgl. Rn. 90-93)
Nichtigkeitsklage – Nichtigkeitsurteil – Wirkungen – Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission, mit dem ein Verstoß gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen festgestellt wird – Rückwirkung der Nichtigerklärung – Erlass eines neuen Beschlusses, mit dem das Vorliegen einer rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet wird – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Beschluss, der unter Beachtung der Begründung und des Tenors des Nichtigkeitsurteils erlassen wird
(Art. 266 AEUV)
(vgl. Rn. 99-106)
Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Vertrauensschutz – Voraussetzungen – Konkrete Zusicherungen der Verwaltung – Fehlen
(vgl. Rn. 107, 108)
Staatliche Beihilfen – Verwaltungsverfahren – Verpflichtungen der Kommission – Grundsatz der guten Verwaltung – Einhaltung einer angemessenen Verfahrensdauer – Verstoß – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 1)
(vgl. Rn. 112-114)
Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Beihilferegelung – Begriff – Beurteilungskriterien – Auf einer gemeinsamen Regelung beruhende Regelung – Fehlen näherer Durchführungsmaßnahmen, die für die Gewährung von Einzelbeihilfen erforderlich sind – Allgemeine und abstrakte Definition der Begünstigten – Erfüllte Voraussetzungen
(Verordnung N. 659/1999 des Rates, Art. 1 Buchst. d)
(vgl. Rn. 119-129, 157-159, 178-181)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Selektiver Charakter der Maßnahme – Öffentliche Finanzierung zur Unterstützung der Digitalisierung des Rundfunks in bestimmten Gebieten – Beurteilungskriterien – Bestimmung des Bezugsrahmens
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 186-189, 194-203)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Selektiver Charakter der Maßnahme – Unterscheidung zwischen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das Bezugssystem in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden – Prüfung anhand der zum Zeitpunkt des Erlasses der in Rede stehenden Maßnahme vorliegenden Situation – Beweislast
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 207, 227-233, 236-239)
Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Berechnung des zurückzufordernden Betrags und Bestimmung der Adressaten der Rückforderungsanordnungen – Erforderliche und ausreichende Angaben der Kommission
(Art. 108 AEUV)
(vgl. Rn. 274-287)
Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Wiederherstellung der früheren Lage – Verstoß gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung – Fehlen
(Art. 108 AEUV)
(vgl. Rn. 307-311)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Gewährung eines Vorteils für die Begünstigten – Vom Staat verfolgte Ziele – Keine Auswirkung
(Art. 107 AEUV)
(vgl. Rn. 315, 316)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Gewährung eines Vorteils für die Begünstigten – Öffentliche Finanzierung zur Unterstützung der Digitalisierung des Rundfunks in bestimmten Gebieten – Auswahl der Begünstigten nach Abschluss nicht technologieneutraler Ausschreibungen – Ausschreibungen, die das Bestehen eines Vorteils nicht ausschließen
(Art. 107 Abs. 1 AEUV; Bekanntmachung 2016/C 262/01 der Kommission, Rn. 89, 93, 95 und 96)
(vgl. Rn. 322-328)
Zusammenfassung
Das Gericht (in der Besetzung als erweiterte Kammer) weist die Nichtigkeitsklage des Königreichs Spaniens gegen den Beschluss der Europäischen Kommission vom 10. Juni 2021 über die staatliche Beihilfe ab, die dieser Mitgliedstaat für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten gewährt hat (
1
). In diesem Rahmen hat das Gericht insbesondere zu prüfen, ob die Verteidigungsrechte Spaniens in dem Verwaltungsverfahren beachtet wurden, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hat, da der Beschluss einen früheren ersetzt hat, der vom Gerichtshof für nichtig erklärt worden ist.
Um den Übergang vom analogen zum digitalen Rundfunk in seinem Hoheitsgebiet zu fördern, verabschiedete Spanien 2005 ein Königliches Dekret (
2
), mit dem die privaten und öffentlichen nationalen Rundfunkanbieter verpflichtet wurden, sicherzustellen, dass 95 % bzw. 98 % der Bevölkerung digitales terrestrisches Fernsehen (DVB-T) empfangen würden.
Zur Erreichung der für DVB-T festgelegten Versorgungsziele sahen die spanischen Behörden die Gewährung einer öffentlichen Finanzierung vor, um die Digitalisierung der terrestrischen Übertragung insbesondere im Gebiet II und speziell innerhalb der in diesem Gebiet gelegenen Regionen der Autonomen Gemeinschaften zu unterstützen.
Auf eine entsprechende Beschwerde hin leitete die Kommission ein förmliches Prüfverfahren im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV für das gesamte spanische Hoheitsgebiet mit Ausnahme der Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha) ein. Nach Abschluss dieses Verfahrens stellte die Kommission fest, dass den Betreibern der terrestrischen Fernsehplattform eine staatliche Beihilfe für die Errichtung, die Instandhaltung und den Betrieb des DVB‑T‑Netzes in den weniger besiedelten und entlegenen Gebieten gewährt worden war. Unter Einstufung dieser Beihilfe als rechtswidrig und für mit dem Binnenmarkt unvereinbar – mit Ausnahme der gemäß dem Grundsatz der Technologieneutralität gewährten Beihilfe – ordnete die Kommission mit dem Beschluss 2014/489 (
3
) ihre Rückforderung an.
Die gegen diesen Beschluss erhobenen Nichtigkeitsklagen wurden durch sechs Urteile des Gerichts abgewiesen (
4
). Gegen diese Urteile wurden Rechtsmittel eingelegt, die vom Gerichtshof auch zurückgewiesen wurden (
5
), mit Ausnahme des Rechtsmittels gegen das Urteil des Gerichts in der Rechtssache Comunidad Autónoma de Galicia und Retegal/Kommission (
6
). In seiner Entscheidung über dieses Rechtsmittel hob der Gerichtshof sowohl das angefochtene Urteil als auch den Beschluss 2014/489 der Kommission wegen unzureichender Begründung hinsichtlich der Selektivität der fraglichen Maßnahme auf (
7
).
Im Anschluss an dieses Urteil erließ die Kommission einen neuen Beschluss, in dem sie u. a. feststellte, dass die von den spanischen Behörden ergriffenen Maßnahmen zur Sicherstellung der Einführung des Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten des spanischen Hoheitsgebiets mit Ausnahme der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha (im Folgenden: in Rede stehende Maßnahme) eine unmittelbar aus dem Haushalt Spaniens oder den Haushalten bestimmter Autonomer Gemeinschaften und lokaler Einrichtungen finanzierte Beihilferegelung darstellten, die den Betreibern des terrestrischen Netzes einen selektiven Vorteil verschaffe. Da die Kommission außerdem der Ansicht war, dass diese Maßnahme mit dem Binnenmarkt unvereinbar sei und dass das in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehene Verfahren der vorherigen Anmeldung nicht eingehalten worden sei, ordnete sie die Rückforderung der gewährten Beihilfen an.
Spanien hat beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses erhoben, die in vollem Umfang abgewiesen wird.
Würdigung durch das Gericht
Zur Stützung seiner Klage hat Spanien der Kommission vorgeworfen, in dem zum Erlass des angefochtenen Beschlusses führenden Verwaltungsverfahren die Verteidigungsrechte Spaniens verletzt zu haben.
Zunächst hat Spanien geltend gemacht, dass die Kommission nach Nichtigerklärung des Beschlusses 2014/489 einen neuen Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens hätte erlassen müssen.
Insoweit weist das Gericht darauf hin, dass im Fall der Nichtigerklärung einer Handlung, die ein Verwaltungsverfahren abschließt, das mehrere Phasen umfasst, das Verfahren zur Ersetzung dieser Handlung genau an dem Punkt aufgenommen werden kann, an dem die Rechtswidrigkeit eingetreten ist. Da der Gerichtshof den Beschluss 2014/489 wegen unzureichender Begründung für nichtig erklärt hat, ist die Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses zum Zeitpunkt seines Erlasses eingetreten und betrifft nicht das vorausgegangene Verfahren, zu dem sich der Gerichtshof nicht geäußert hat. Daher war die Kommission bei der Durchführung des Nichtigkeitsurteils nicht dazu verpflichtet, das Verfahren nach Art. 108 AEUV insgesamt neu durchzuführen.
Sodann weist das Gericht die Rüge Spaniens an der im Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens enthaltenen Prüfung der Selektivität zurück. Nach der Feststellung, dass diese Rüge anhand der Bestimmungen der Verordnung Nr. 659/1999 (
8
) zu prüfen ist, weist das Gericht darauf hin, dass der Einleitungsbeschluss gemäß Art. 6 der Verordnung eine vorläufige Bewertung des Vorhabens im Hinblick auf seine Einstufung als staatliche Beihilfe und in Bezug auf seine Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt enthält. Im Übrigen können die Begriffe „Vorteil“ und „Selektivität“, obwohl sie zwei unterschiedliche Kriterien darstellen, zusammen als „dritte Bedingung“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV geprüft werden, die das Vorliegen eines „selektiven Vorteils“ betrifft.
Im Licht dieser Klarstellungen stellt das Gericht fest, dass Spanien angesichts der Eigenart und des Inhalts des Beschlusses über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens sowie des Kontexts seines Erlasses in der Lage war, die Gründe nachzuvollziehen, aus denen die Kommission vorläufig der Ansicht war, dass die in Rede stehende Maßnahme u. a. den Betreibern terrestrischer Netze offenbar einen selektiven Vorteil gegenüber den Netzbetreibern verschafft habe, die andere Technologien und insbesondere die Satellitentechnologie nutzten und die für die Ausstrahlung des digitalen Fernsehsignals, auf das sich die rechtliche Regelung für den Übergang zum digitalen Fernsehen in Spanien beziehe, mit Ersteren im Wettbewerb gestanden hätten. Außerdem ist festzustellen, dass die im Einleitungsbeschluss enthaltene Begründung in Bezug auf den selektiven Charakter der in Rede stehenden Maßnahme es Spanien ermöglicht hat, seinen Standpunkt zu dieser Frage und insbesondere zur Vergleichbarkeit der Situationen der terrestrischen und der Satellitentechnologie darlegen zu können.
Im Übrigen weist das Gericht die Rügen Spaniens zurück, Spaniens Verteidigungsrechte seien dadurch verletzt worden, dass die im angefochtenen Beschluss enthaltene Prüfung der Selektivität neu sei und auf neuen Tatsachen beruhe, die Spanien nicht mitgeteilt worden seien. Insoweit weist das Gericht darauf hin, dass, was die Selektivität der in Rede stehenden Maßnahme betrifft, der Einleitungsbeschluss und die im angefochtenen Beschluss enthaltene ergänzende Argumentation im Wesentlichen auf derselben Prämisse beruhen und dass der Einleitungsbeschluss insoweit eine hinreichende Begründung enthielt. Darüber hinaus waren die angeblich neuen Gesichtspunkte, die Spanien angeführt hat, Spanien nicht unbekannt und können nicht als wesentliche Grundlage der Schlussfolgerung der Kommission zur Selektivität der in Rede stehenden Maßnahme angesehen werden.
Schließlich stellt das Gericht fest, dass die Kommission entgegen dem Vorbringen Spaniens nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung 2015/1589 (
9
) nicht verpflichtet war, ihr die Stellungnahmen zu übermitteln, die sie von anderen Beteiligten in Beantwortung von nach der Nichtigerklärung des Beschlusses 2014/489 versandten Auskunftsersuchen erhalten hatte, da diese Bestimmung die Kommission nur verpflichtet, die Stellungnahmen der Beteiligten zum Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens zu übermitteln.
Nachdem das Gericht somit alle Rügen einer Verletzung der Verteidigungsrechte Spaniens zurückgewiesen hat, weist es ferner die Rügen zurück, mit denen im Wesentlichen ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV aufgrund fehlerhafter Prüfung der Voraussetzung der Selektivität geltend gemacht wird. Insoweit hat Spanien der Kommission u. a. vorgeworfen, dass sie die Vergleichbarkeit der in Rede stehenden Situationen nicht konkret und erschöpfend geprüft habe und dass sie ausschließlich auf der Grundlage ihres potenziellen Wettbewerbsverhältnisses festgestellt habe, dass die terrestrische und die Satellitentechnologie vergleichbar seien.
Zum letztgenannten Punkt weist das Gericht darauf hin, dass eine Maßnahme selektiv ist, wenn sie zwischen Unternehmen unterscheidet, die sich im Hinblick auf das Ziel des Bezugssystems in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden.
Da das Ziel des Bezugssystems im vorliegenden Fall in der digitalen Rundfunkübertragung besteht, ist die Kommission im angefochtenen Beschluss zu Recht davon ausgegangen, dass sowohl die Betreiber der terrestrischen Plattform als auch die Betreiber der Satellitenplattform in der Lage waren, diese Übertragung sicherzustellen. Entgegen dem Vorbringen Spaniens deuten diese Umstände auf ein bestehendes und nicht auf ein potenzielles Wettbewerbsverhältnis zwischen der terrestrischen und der Satellitenplattform hin.
Außerdem ist die Kommission nicht allein aufgrund des – tatsächlichen oder potenziellen – Wettbewerbsverhältnisses zwischen der terrestrischen und der Satellitenplattform zu dem Schluss gelangt, dass die in Rede stehenden Situationen vergleichbar seien. Aus dem angefochtenen Beschluss geht nämlich hervor, dass sie eine Reihe von Umständen berücksichtigt hat, die die beiden in Rede stehenden Technologien im Hinblick auf das Ziel der Übertragung digitaler Rundfunksignale vergleichbar machen.
Entgegen dem Vorbringen Spaniens hat es die Kommission auch nicht versäumt, mehrere tatsächliche und rechtliche Umstände zu berücksichtigen, die die terrestrische von der Satellitenplattform unterschieden.
Insoweit weist das Gericht insbesondere das Vorbringen zurück, dass die Kommission die ihr obliegende Beweislast für die Selektivität umgekehrt habe, da sie ihre Prüfung nicht auf eine Studie der unterschiedlichen Kosten der terrestrischen und der Satellitentechnologie gestützt habe.
Zwar obliegt es der Kommission, den Beweis für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV zu erbringen und somit auch den Beweis dafür, dass die Voraussetzung der Gewährung eines selektiven Vorteils an die Begünstigten erfüllt ist, doch obliegt es ihr nicht, aus eigener Initiative, wenn keine dahin gehenden Anhaltspunkte vorliegen, alle Informationen zusammenzutragen, die einen Zusammenhang mit der Sache aufweisen könnten, mit der sie befasst ist, auch wenn solche Informationen öffentlich zugänglich sind.
Daraus folgt, dass es im vorliegenden Fall Sache Spaniens war, der Kommission – gegebenenfalls nachdem sie Spanien im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens aufgefordert hatte, alle insoweit relevanten Informationen vorzulegen – alle Informationen und Angaben zu übermitteln, anhand deren sie prüfen konnte, ob Spaniens Vorbringen zur Kostendifferenz zwischen der terrestrischen und der Satellitentechnologie begründet war.
Da auch die übrigen Klagegründe Spaniens zurückgewiesen worden sind, weist das Gericht seine Nichtigkeitsklage in vollem Umfang ab.
(
1
)	Beschluss (EU) 2021/2034 der Kommission vom 10. Juni 2021 über die staatliche Beihilfe SA.28599 (C 23/2010 [ex NN 36/2010, ex CP 163/2009]), die Spanien für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten (mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha) gewährt hat (ABl. 2021, L 417, S. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (Königliches Dekret 944/2005 zur Genehmigung des nationalen technischen Programms für das digitale terrestrische Fernsehen) vom 29. Juli 2005 (BOE Nr. 181 vom 30. Juli 2005, S. 27006).
(
3
)	Beschluss 2014/489/EU der Kommission vom 19. Juni 2013 über die staatliche Beihilfe SA.28599 (C 23/10 [ex NN 36/10, ex CP 163/09]), die das Königreich Spanien für die Einführung des terrestrischen Digitalfernsehens in entlegenen und weniger besiedelten Gebieten (mit Ausnahme von Kastilien-La Mancha) gewährt hat (ABl. 2014, L 217, S. 52).
(
4
)	Urteile vom 26. November 2015, Spanien/Kommission (T‑461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom und Retevisión I/Kommission (T‑541/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Kommission (T‑487/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña und CTTI/Kommission (T‑465/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia und Retegal/Kommission (T‑463/13 und T‑464/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:901) und Comunidad Autónoma del País Vasco und Itelazpi/Kommission (T‑462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Urteile vom 20. Dezember 2017, Spanien/Kommission (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003) und Comunidad Autónoma del País Vasco u. a./Kommission (C‑66/16 P bis C‑69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Urteil vom 26. November 2015Comunidad Autónoma de Galicia und Retegal/Kommission (T‑463/13 und T‑464/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:901).
(
7
)	Urteil vom 20. Dezember 2017, Comunidad Autónoma de Galicia und Retegal/Kommission, (C‑70/16 P
EU:C:2017:1002).
(
8
)	Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. 1999, L 83, S. 1).
(
9
)	Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 AEUV (ABl. 2015, L 248, S. 9).