61999CC0321_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La presente causa riguarda un ricorso avverso una pronuncia del Tribunale di primo grado presentato dalla Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), dalla Alcântara Refinarias - Açúcares SA e dalla RAR -Refinarias de Açúcar Reunidas SA (in prosieguo denominate collettivamente: «ARAP e a.»). Le ricorrenti chiedono l'annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado del 17 giugno 1999 . Le altre parti del procedimento sono la Commissione delle Comunità europee - convenuta in primo grado -, la Repubblica portoghese e la DAI - Sociedade de Desenvolvimento Agro-industrial SA, intervenienti a sostegno della Commissione. Anche la Commissione nella comparsa di risposta ha chiesto un annullamento - parziale - della sentenza impugnata.
2. La causa in esame riguarda la concessione di aiuti all'investimento da parte del Portogallo e della Comunità europea alla costruzione di una raffineria di zucchero a Corruche, nella valle del Tago e della Sorraia. A tal riguardo è in discussione l'applicazione cumulativa di tre aiuti di Stato e di una - notevole - contribuzione comunitaria nell'ambito della politica volta al rafforzamento della coesione economica e sociale. Ogni aiuto nazionale soddisfa, ad un primo esame, le condizioni poste dalla Commissione per l'applicazione dei regimi su cui essi si basano. Anche il contributo comunitario soddisfa i requisiti stabiliti dalla normativa comunitaria ad esso applicabile.
La questione di principio che si presenta è se per l'applicazione cumulativa dei diversi aiuti - che ammontano in totale a più del 75% degli investimenti ammissibili - sia richiesta una valutazione separata ed esplicitamente motivata della Commissione in merito alle sue ripercussioni sui rapporti di concorrenza nel rilevante mercato dello zucchero.
I - Contesto economico e giuridico
A - Il contesto economico
3. Il mercato mondiale dello zucchero è caratterizzato da una capacità di produzione superiore alla domanda. Nel decennio dal 1989/1990 al 1999/2000 le scorte di zucchero sono raddoppiate, da 31 milioni di tonnellate sino ad una quantità stimata intorno ai 62 milioni di tonnellate. La produzione mondiale di zucchero nel 1990/2000 ammontava a circa 135 milioni di tonnellate, e il consumo a circa 127 milioni di tonnellate. In proposito va precisato che il rapporto tra produzione e consumo sul mercato mondiale è soggetto a forti fluttuazioni congiunturali.
4. Anche nella Comunità la produzione supera largamente la domanda. Nel 1998/1999 nella Comunità sono stati prodotti 18,1 milioni di tonnellate di zucchero, di cui 14,2 milioni erano compresi nella quota di produzione, 2,2 milioni eccedevano tale quota e 1,7 milioni riguardavano zucchero di canna raffinato proveniente da importazioni preferenziali. Nello stesso anno il consumo è stato di 12,7 milioni di tonnellate. L'eccedenza rimasta non ha comunque influenzato i prezzi nella Comunità, grazie al meccanismo di sostegno dei prezzi e al programma di attuazione dell'organizzazione comune dei mercati, menzionato in prosieguo.
5. L'organizzazione comune del mercato garantisce ai coltivatori di barbabietole da zucchero un buon rendimento per ettaro, notevolmente superiore a quello di altre coltivazioni, e stabilizza il livello dei prezzi, assicurando l'approvvigionamento di zucchero. Queste caratteristiche rendono molto attraente la produzione di zucchero nei limiti della quota assegnata - sia per i coltivatori di barbabietole da zucchero che per i produttori di zucchero -.
6. I produttori di zucchero possono comprare la materia di base (barbabietole da zucchero) ad un prezzo fisso e vendere il loro prodotto finito (zucchero bianco) ad un prezzo garantito, nei limiti della quota assegnata. All'interno dell'Unione europea l'industria dello zucchero è fortemente concentrata. In 10 dei 14 Stati membri produttori di zucchero l'intera quota nazionale è nelle mani di una o due imprese soltanto, attive soprattutto sul mercato interno. Grazie alle quote, al sistema dei prezzi e ad un clima concorrenziale moderato i produttori sono sicuri di stabilità e di un reddito garantito .
7. La domanda interna di zucchero in Portogallo ammonta a circa 300 000 tonnellate. Prima dell'adesione del Portogallo alla Comunità europea, a soddisfare l'intera domanda provvedevano la Alcantâra Refinarias - la Açúcares SA e la RAR - Refinarias de Açúcar Reunidas SA. Queste imprese raffinano zucchero di canna greggio, proveniente da paesi terzi, in zucchero bianco. Solo nelle Azzorre si produceva un quantitativo limitato di zucchero di barbabietola (circa 10 000 tonnellate).
B - Il contesto giuridico
8. Il contesto giuridico di questa causa è disciplinato da tre complessi di normative europee:
a. la normativa relativa all'adesione del Portogallo alle Comunità europee e quella relativa all'organizzazione comune del mercato dello zucchero;
b. la normativa relativa agli aiuti di Stato in generale e, più in particolare, a quelli per il settore della produzione dello zucchero;
c. la normativa relativa agli aiuti comunitari della sezione «orientamento» del FEAOG.
1. L'adesione del Portogallo e l'organizzazione comune del mercato dello zucchero
9. Al momento dell'adesione del Portogallo alle Comunità europee, nel 1986, l'organizzazione comune del mercato dello zucchero era disciplinata dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero . Questa organizzazione comune ha le seguenti caratteristiche principali:
a) un regime di quote di produzione relativo al prodotto finito (zucchero bianco) invece che ai prodotti agricoli di riferimento (barbabietole da zucchero e zucchero di canna). Le quote più importanti sono le cosiddette quote A; inoltre ci sono le cosiddette quote B per cui vige un prezzo di riferimento inferiore. Il Consiglio stabilisce le quote, su proposta della Commissione, per un periodo di 5-7 anni;
b) un sistema di prezzi in cui il Consiglio fissa ogni anno, su proposta della Commissione, il prezzo per le barbabietole da zucchero e un prezzo di intervento per lo zucchero bianco;
c) un programma di esportazione, in base al quale le quote e lo zucchero di canna raffinato preferenziale, che non sono stati venduti sul mercato dell'Unione europea, vengono esportati con restituzioni all'esportazione. Per questo programma la Commissione decide ogni settimana in merito alle tariffe di restituzione, sulla base delle offerte dei commercianti di zucchero;
d) un programma di importazione per lo zucchero di canna a tariffe preferenziali;
e) prelievi alla produzione per compensare le spese delle restituzioni all'esportazione (diminuite di un importo pari all'importazione preferenziale di zucchero) e prelievi al magazzinaggio per rimborsare le spese delle imprese che immagazzinano lo zucchero.
10. Durante le trattative per l'adesione il Portogallo, che per il proprio approvvigionamento dipendeva quasi completamente dall'importazione di zucchero di canna greggio, ha molto insistito per ottenere una quota di produzione per lo zucchero di barbabietola, onde profittare dei vantaggi offerti dall'organizzazione comune del mercato dello zucchero. Ai sensi dell'art. 26 e dell'allegato I, capitolo XIV, lett. c), dell'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e degli adeguamenti dei Trattati (in prosieguo: l'«Atto di adesione»), al Portogallo è stata attribuita una quota di zucchero di barbabietola di 70 000 tonnellate . Di questa quota, 10 000 tonnellate erano destinate alle Azzorre e 60 000 tonnellate al Portogallo continentale. Queste disposizioni dell'Atto di adesione comportavano una modifica del regolamento n. 1785/81. Una delle conseguenze di questa decisione adottata nell'Atto di adesione era che l'eccedenza di produzione di zucchero nella Comunità europea, già esistente nel 1986, sarebbe aumentata.
11. Come risulta dalla formulazione dell'Atto di adesione, la quota di 60 000 tonnellate per il Portogallo continentale era destinata alle imprese ivi stabilite per cominciare a produrre zucchero nel paese. Con regolamento (CE) del Consiglio 30 luglio 1996, n. 1599, che modifica il regolamento (CEE) n. 1785/81, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, tale quota è stata portata da 60 000 a 70 000 tonnellate.
12. La quota di zucchero attribuita al Portogallo con l'Atto di adesione è rimasta a lungo inutilizzata per mancanza di capacità di trasformazione del paese. Le barbabietole da zucchero non sopportano lunghi spostamenti e le raffinerie di zucchero devono quindi essere situate di preferenza nelle zone di produzione o nelle loro immediate vicinanze. Dagli atti si evince che vari tentativi delle autorità portoghesi per convincere le due raffinerie di zucchero situate in Portogallo a costruire una raffineria per le barbabietole da zucchero sono rimasti vani.
2. Gli aiuti di Stato e il settore dello zucchero
13. Ai sensi dell'art. 42 del Trattato CE (divenuto art. 36 CE) le regole generali di concorrenza del Trattato CE sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio. In forza dell'art. 44 del regolamento n. 1785/81, gli artt. 92 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE) e artt. 93 e 94 del Trattato CE (divenuti, rispettivamente, artt. 88 CE e 89 CE) si applicano alla produzione e al commercio dei prodotti di cui all'art. 1, n. 1, del regolamento, tra cui zucchero e barbabietole da zucchero.
14. Questa disposizione trova ulteriore elaborazione all'art. 46 del regolamento, in cui l'Italia e la Francia sono autorizzate ad accordare, a condizioni dettagliatamente specificate, aiuti di adattamento per il settore dello zucchero. In questo articolo non si parla di concessione di aiuti alla creazione di una raffineria di zucchero in Portogallo.
15. Ai sensi degli orientamenti per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli 2 febbraio 1996 (in prosieguo: gli «orientamenti»), è escluso qualsiasi aiuto ad investimenti nel settore dello zucchero, ad eccezione, tra l'altro, di investimenti per l'utilizzazione della quota di zucchero attribuita al Portogallo in forza dell'Atto di adesione. Questi orientamenti sono conformi alla decisione della Commissione 22 marzo 1994, 94/173/CE, menzionata in prosieguo ai paragrafi 21 e 22, che fissa i criteri di scelta relativamente agli investimenti destinati a migliorare le condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli, e che abroga la decisione 90/342/CEE .
16. Con decisione 3 luglio 1991, indirizzata al governo portoghese, la Commissione ha approvato il decreto legge 95/90 recante modifica dello «Estatuto dos Beneficios Fiscais» (legge portoghese sui benefici fiscali). Questo decreto legge prevede speciali esenzioni fiscali, limitate ad un periodo di dieci anni, a favore delle società che realizzano investimenti superiori a PTE 10 miliardi. L'incidenza massima dell'aiuto può raggiungere il 10% netto degli investimenti effettuati e, in casi eccezionali, il 20% di tali investimenti.
17. La Commissione subordinava l'approvazione alla condizione che gli aiuti individuali rispettassero «le normative e gli orientamenti del diritto comunitario riguardo a determinati settori industriali, agricoli e della pesca». Inoltre la decisione d'approvazione imponeva al governo portoghese di notificare tutti i progetti che beneficiano di esenzioni tra il 10% e il 20%, e tutti quelli che rientrano nei settori più delicati.
18. Con decisione notificata al governo portoghese il 30 maggio 1996 la Commissione ha approvato la proroga del regime in materia di esenzioni fiscali fino al 1999 alle stesse condizioni, tuttavia l'obbligo di notificare i progetti che rientrano nei settori delicati non è più menzionato in tale decisione di approvazione.
3. La normativa in materia di aiuti comunitari dalla sezione «orientamento» del FEAOG
19. Il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, descrive gli obiettivi e i compiti dei fondi strutturali. Nella presente causa sono rilevanti tra l'altro:
«(...)
1. promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo, in appresso denominato "obiettivo n. 1";
(...)
5. a) accelerare l'adeguamento delle strutture agrarie;
b) pronuovere lo sviluppo delle zone rurali [in appresso denominati rispettivamente "obiettivo n. 5 a)" e "obiettivo n. 5 b)"]».
Secondo l'allegato di tale regolamento, il Portogallo viene considerato nel complesso come zona contemplata dall'obiettivo n. 1.
20. All'art. 3, n. 3, del regolamento n. 2052/88 vengono precisati i compiti del FEAOG, sezione «orientamento». Uno di essi comprende il potenziamento e la riorganizzazione delle strutture agrarie, «comprese quelle della commercializzazione e della trasformazione dei prodotti agricoli» [art. 3, n. 3, lett. a)]. Ai sensi dell'art. 3, n. 4, del regolamento «le disposizioni specifiche che disciplinano l'azione di ciascun Fondo a finalità strutturale sono quelle stabilite dalle decisioni di applicazione prese a norma dell'art. 130 E del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 162 CE) (...)». Secondo l'art. 7, n. 1, del regolamento «le azioni che sono oggetto di un finanziamento da parte dei Fondi strutturali, o di un intervento della Banca europea per gli investimenti o di un altro strumento finanziario esistente, debbono essere conformi alle disposizioni dei trattati e degli atti emanati in base a questi ultimi, nonché alle politiche comunitarie, comprese quelle concernenti le regole di concorrenza, la stipulazione di contratti di appalti pubblici e la protezione dell'ambiente».
21. Il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4256, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione orientamento, definisce i criteri che devono essere rispettati dal FEAOG per il finanziamento delle attività comprese negli obiettivi 1 e 5 a) e b) del regolamento n. 2052/88. Ai sensi dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 4256/88, il Consiglio deve decidere le modalità e le condizioni del contributo del FEAOG alle misure di miglioramento delle condizioni di commercializzazione e trasformazione, tra l'altro, dei prodotti agricoli. Questo regolamento è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2085, in cui vengono precisati i criteri di finanziamento per le azioni del FEAOG, sezione «orientamento», tenendo conto in particolare della riforma della politica agricola comunitaria formulata nel 1992.
22. In forza dell'art. 10 del regolamento n. 4256/88 il Consiglio ha emanato il regolamento (CEE) 29 marzo 1990, n. 866, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli . L'art. 1, n. 2, di questo regolamento definisce i criteri in base ai quali il FEOAG, sezione «orientamento», può partecipare al finanziamento di investimenti volti a favorire il miglioramento e la razionalizzazione del trattamento, della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli. Secondo questa disposizione, tali investimenti devono:
«a) concorr[ere] all'orientamento della produzione in base all'andamento prevedibile dei mercati o favori[re] la creazione di nuovi sbocchi per la produzione agricola, favorendo in particolare la produzione e la commercializzazione di nuovi prodotti e di prodotti di qualità, compresi quelli ottenuti dall'agricoltura cosiddetta biologica;
b) [essere] tali da snellire i meccanismi d'intervento delle organizzazioni comuni di mercato, soddisfacendo l'esigenza di un miglioramento delle strutture a lungo termine;
c) [situarsi] in regioni che hanno particolari difficoltà di adeguamento alle conseguenze economiche dell'evoluzione della situazione sui mercati oppure avvantaggiare tali regioni;
d) [contribuire] al miglioramento o alla razionalizzazione dei circuiti di commercializzazione o del processo di trasformazione dei prodotti agricoli;
e) [contribuire] al miglioramento della qualità, della presentazione e del condizionamento dei prodotti o contribuire ad un migliore impiego dei sottoprodotti, in particolare tramite il riciclaggio degli scarti».
23. Ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 866/90 la Commissione deve stabilire ulteriori criteri per la selezione degli investimenti che possono beneficiare del finanziamento comunitario (i «criteri di selezione»). Essi fissano le priorità ed indicano gli investimenti che devono essere esclusi dal finanziamento comunitario (art. 8, n. 1, ultima frase). I criteri di selezione sono stabiliti conformemente agli orientamenti delle politiche comunitarie, ed in particolare della politica agricola comune (art. 8, n. 2). Ai sensi dell'art. 8, n. 3, del regolamento la Commissione ha adottato la decisione 22 marzo 1994, 94/173/CE, che fissa i criteri di scelta relativamente agli investimenti destinati a migliorare le condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli, e che abroga la decisione 90/342/CEE .
24. Secondo il preambolo della decisione 94/173 i criteri di scelta rispondono agli orientamenti della politica agricola comune (settimo considerando) e la loro applicazione deve tener conto dei bisogni specifici dimostrati di talune produzioni locali (quinto considerando).
Nell'allegato di tale decisione vengono esclusi tutti gli investimenti nel settore dello zucchero, tranne quelli relativi a:
«- (...)
- l'utilizzazione della quota prevista dall'Atto di adesione del Portogallo (per il continente 60 000 tonnellate di zucchero)».
25. Secondo gli orientamenti menzionati al paragrafo 15 la Commissione, per l'applicazione degli artt. da 87 CE a 89 CE, applica per analogia i limiti settoriali relativi al cofinanziamento di tali investimenti da parte della Comunità. Secondo tali orientamenti è escluso qualsiasi aiuto di Stato in relazione con gli investimenti menzionati al punto 1.2 dell'allegato alla decisione 94/173 o considerati al punto 2 di tale allegato, a meno che non siano soddisfatte le condizioni particolari in esso previste.
26. Da questo quadro del sistema normativo che disciplina l'intervento del FEAOG, sezione «orientamento» emerge quanto segue:
- in generale le regole corrispondono strettamente agli orientamenti della politica agricola comune;
- in particolare per il settore dello zucchero, queste praticamente coincidono con la normativa restrittiva già segnalata vigente per l'aiuto di Stato nell'organizzazione comune del mercato dello zucchero. Questa normativa restrittiva si rispecchia anche negli orientamenti per gli aiuti di Stato nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli;
- più in particolare per la posizione eccezionale del Portogallo, i regimi di cofinanziamento comunitario concessi dal FEAOG, sezione «orientamento», e quelli per aiuti di Stato nel settore dello zucchero mostrano una coincidenza quasi totale. Ciò non avviene per il regime per l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, in cui non si riconosce al Portogallo una posizione particolare per quanto riguarda gli aiuti di Stato.
4. Provvedimenti nazionali di recepimento dei regolamenti n. 2052/88 e n. 866/90: piani, programmi e disposizioni di applicazione
27. Ai sensi dell'art. 8, n. 4, del regolamento n. 2052/88, gli Stati membri redigono programmi di sviluppo regionale, che devono contenere, tra l'altro, una descrizione delle linee principali scelte per lo sviluppo regionale e delle relative azioni, nonché indicazioni sull'utilizzazione dei contributi dei Fondi strutturali, della BEI e degli altri strumenti finanziari, prevista nella realizzazione dei programmi.
28. Il 9 luglio 1993 le autorità portoghesi hanno presentato il loro programma di sviluppo regionale. Susseguentemente la Commissione ha definito il quadro comunitario di sostegno per gli aiuti strutturali per il Portogallo per il periodo 1994-1999, ai sensi dell'art. 8, n. 5, del menzionato regolamento, con decisione del 25 febbraio 1994 . Questo quadro comunitario di sostegno conteneva anche le priorità di sviluppo per il settore agrario.
29. Il programma operativo per il Portogallo, richiesto per la concreta concessione di sussidio, è stato approvato dalla Commissione il 4 marzo 1994. La parte del progetto operativo relativa all'agricoltura prevede espressamente la creazione di una fabbrica per la trasformazione delle barbabietole da zucchero allo scopo di utilizzare la quota di zucchero assegnata al Portogallo.
30. Successivamente le autorità portoghesi, il 2 maggio 1994, hanno presentato alla Commissione un piano specifico di esecuzione per il miglioramento strutturale della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli. In questo piano è esplicitamente menzionata la costruzione di una fabbrica per la raffinazione della barbabietole da zucchero. Il programma operativo e il piano di esecuzione appena menzionato formano insieme il piano settoriale, previsto dall'art. 2 del regolamento n. 866/90.
31. Ai sensi dell'art. 16, n. 3, del regolamento n. 866/90, gli Stati membri interessati «devono impegnarsi a partecipare al finanziamento degli investimenti selezionati dalla Commissione per un intervento del Fondo, almeno per il 5% dei costi imputabili». Il 25 settembre 1995 le autorità portoghesi hanno comunicato alla Commissione le misure progettate per dare esecuzione anche a questa disposizione. A tal proposito, esse hanno fatto riferimento all'art. 93, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 3, CE). Dato che questi provvedimenti dovevano formare la base legale per i contributi nazionali a favore dei progetti di investimento suscettibili di ottenere un cofinanziamento dalla Comunità - nella fattispecie dal FEAOG, sezione «orientamento» - e quindi non costituivano un fondamento autonomo per aiuti di Stato, la Commissione ha stabilito che gli aiuti notificati non contenevano elementi propri degli aiuti di Stato, ai sensi degli artt. 92 e 93 del Trattato CE (divenuti, rispettivamente, art. 87 CE, a seguito di modifica, e art. 88 CE). Di ciò sono state informate le autorità portoghesi.
32. Al fine di poter dare anche un contributo nazionale ad un progetto di investimento volto alla trasformazione delle barbabietole da zucchero, le autorità portoghesi hanno deciso di modificare il fondamento giuridico per questi contributi ed hanno presentato alla Commissione tale modifica. Conformemente alla sua precedente decisione, contenuta nella lettera del 27 novembre 1995, la Commissione ha ugualmente stabilito che nemmeno questo provvedimento ricadeva nell'ambito delle regole relative agli aiuti di Stato. Con lettera dell'11 gennaio 1996 essa ha comunicato alle autorità portoghesi questa decisione, adottata il 20 dicembre 1995.
33. Anche dai piani, dai programmi e dagli altri provvedimenti qui riportati, adottati dalle autorità portoghesi e dalla Commissione per dare esecuzione alle disposizioni dei regolamenti n. 2052/88 e n. 866/90, si desume che l'investimento nella costruzione di una fabbrica per la trasformazione di barbabietole da zucchero godeva di una innegabile priorità. In questo modo si sarebbe permesso al Portogallo di utilizzare la quota di zucchero assegnatagli al momento dell'adesione. Ai fini dello sviluppo delle zone rurali portoghesi è indubbio che a questo progetto veniva attribuita grande importanza.
5. Il progetto di investimento
34. Dopo che le trattative con la Alcântara Refinarias - la Açúcares SA e la RAR - Refinarias de Açúcar Reunidas SA riguardo alla costruzione di una raffineria di zucchero di barbabietola si erano arenate, il governo portoghese ha avviato una trattativa con un'altra possibile interessata, la DAI - Sociedade de Desenvolvimento Agro-industrial SA (in prosieguo: la «DAI»).
35. Al fine di ottenere un contributo finanziario dal Fondo europeo di sviluppo regionale (in prosieguo: il «FESR») e dato che l'investimento avrebbe superato ECU 15 milioni, i piani originali sono stati sottoposti alla Commissione. Nella lettera di notifica le spese totali degli investimenti progettati sono state stimate in PTE 16 125 000 000 (circa euro 81 740 000). Le spese per essere ammessi al contributo sarebbero ammontate a PTE 12 752 900 000 (circa euro 64 643 000). Le autorità portoghesi hanno proposto di accordare a questo investimento un contributo finanziario complessivo di PTE 9 560 290 000 (circa euro 48 461 000), finanziato in parte da fonti comunitarie e in parte da fonti nazionali.
36. Successivamente il governo portoghese ha modificato la sua richiesta di cofinanziamento comunitario dal FESR in una richiesta di cofinaziamento dal FEAOG. Questa modifica aveva ripercussioni anche per le disposizioni legislative nazionali in base alle quali doveva essere finanziata la contribuzione nazionale all'investimento progettato. Per questo motivo il governo portoghese ha modificato le disposizioni legislative, emanate in esecuzione anche del regolamento n. 866/90 e comunicate alla Commissione, in modo da potervi ricomprendere anche l'aiuto agli investimenti nel settore dello zucchero . Un aiuto finanziario integrativo sarebbe stato concesso, secondo la proposta delle autorità portoghesi, in forza del decreto legge 95/90 .
37. Già in precedenza, nel dicembre 1995, le autorità portoghesi avevano deciso di notificare alla Commissione, ai sensi del'art. 93, n. 3, del Trattato CE, il proposito di concedere un aiuto alla DAI.
38. In seguito a successivi contatti tra la Commissione e le autorità portoghesi, il progetto e il relativo aiuto di Stato sono stati formulati nei seguenti termini:
I. Investimenti
- Investimenti totali PTE 16 125 000 000
- Investimenti ammissibili PTE 12 752 900 000 (79,09% degli investimenti totali)
II. Aiuto
Fonti Importi Percentuale
1. Aiuto in forza del
regolamento n. 866/90
a. Comunitario PTE 6 372 065 000 49,97%
b. Nazionale PTE 1 912 935 000 15,00%
Totale sub (1) PTE 8 285 000 000 64,97%
2. Beneficio fiscale
(decreto legge 95/90) PTE 1 275 290 000 10,00%
Totale (1 e 2) PTE 9 560 290 000 74,97%
3. Aiuto alla formazione
professionale PTE 380 000 000 2,98%
Totale PTE 9 940 290 000 77,95%
II - Decisione 11 gennaio 1996
39. Nella decisione 11 gennaio 1996 la Commissione esamina:
- l'aiuto sotto forma di agevolazioni fiscali, in forza del decreto legge 95/90, per un importo di PTE 1 275 290 000;
- l'aiuto alla formazione professionale del personale della raffineria da costruire, per un importo di PTE 380 000 000;
- l'aiuto che il regolamento n. 866/90 richiede come contribuzione nazionale perché un progetto possa beneficiare di un cofinanziamento comunitario, per un importo di PTE 1 912 335 000.
40. Per quanto riguarda l'aiuto in forza del decreto legge 95/90, la Commissione ha stabilito che questo non superava il limite del 10% e che quindi era compatibile con le disposizioni comunitarie applicabili nel settore agricolo. In particolare la Commissione ha osservato che la concessione del beneficio fiscale in questione non era esclusa dalla decisione 94/173, che fissa i criteri di selezione relativamente agli investimenti suscettibili di ottenere un cofinazionamento dalla sezione «orientamento» del FEAOG. Dato che i provvedimenti di aiuto nazionali in questo settore devono essere compatibili con le scelte operate dalla Commissione per la concessione di aiuti comunitari a investimenti atti a migliorare la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli, dopo aver effettuato i dovuti controlli la Commissione conclude che l'aiuto in questione è ammesso.
41. Per quanto riguarda l'aiuto alla formazione professionale, la Commissione si è limitata a constatare che provvedimenti di questo tipo sono autorizzati sino a concorrenza del 100% delle spese. Dato che nella fattispecie gli aiuti non superavano il 68% di tali spese, la Commissione ha considerato ammissibile l'aiuto.
42. In merito all'aiuto inteso come contributo nazionale al finanziamento comunitario, in base al regolamento n. 866/90, la Commissione ha osservato che ad esso non si applicavano gli artt. 92-94 del Trattato CE. La Commissione avrebbe controllato questo aiuto, come un cofinanziamento nazionale, alla luce delle disposizioni di quel regolamento.
43. Con lettera 19 marzo 1996 la Commissione ha informato ARAP e a. della sua decisione 11 gennaio 1996 di non sollevare obiezioni, ai sensi dell'art. 92 del Trattato CE, nei confronti degli aiuti di Stato accordati dal Portogallo.
III - Procedimento avanti al Tribunale di primo grado e sentenza impugnata
A - Il procedimento avanti al Tribunale di primo grado
44. Con atto introduttivo, depositato alla cancelleria del Tribunale il 29 maggio 1996, le ricorrenti hanno presentato ricorso, registrato con il numero T-82/96.
45. Rispettivamente l'8 e il 18 novembre 1996, la Repubblica portoghese e la DAI hanno chiesto di intervenire nella causa, a sostegno delle conclusioni presentate dalla Commissione come parte convenuta. Tali interventi sono stati ammessi con ordinanza 18 marzo 1997.
46. Con sentenza 17 giugno 1999 (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), il Tribunale di primo grado ha respinto nel merito il ricorso e ha condannato le ricorrenti a sostenere le proprie spese e quelle della Commissione e dell'interveniente DAI.
B - La sentenza impugnata
47. Il Tribunale di primo grado ha esaminato innanzi tutto la ricevibilità del ricorso d'annullamento.
48. Nella parte in cui il ricorso d'annullamento riguardava la «decisione» del 19 marzo 1996 esso è stato respinto in quanto irricevibile. Il Tribunale, nei punti 29 e 30 della sentenza impugnata, ha giudicato che la lettera indirizzata a ARAP e a. aveva carattere meramente informativo e di conseguenza non costituiva un atto impugnabile ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE).
49. Contro il ricorso d'annullamento della decisione 11 gennaio 1996 la Commissione ha eccepito un motivo di irricevibilità del medesimo, in quanto esso è rivolto contro la parte della decisione che riguarda l'aiuto accordato sotto forma di esenzioni fiscali, ai sensi del decreto legge 95/90. La Commissione afferma che le ricorrenti non avevano interesse ad ottenere l'annullamento della decisione impugnata 11 gennaio 1996, in quanto, anche nell'ipotesi di annullamento, tali esenzioni sarebbero rimaste in essere dato che le medesime, concesse ai sensi di un regime generale di aiuti approvato con la decisione 3 luglio 1991, costituivano un aiuto «esistente», che le autorità portoghesi sarebbero sempre legittimate a concedere. Il Tribunale, ai punti 35 e 37 della sentenza, ha giudicato che, quand'anche avesse dovuto annullare la decisione impugnata per incompatibilità delle esenzioni fiscali accordate alla DAI con le disposizioni della politica agricola comunitaria, o per irregolarità della decisione di approvazione, le conseguenze di un tale giudizio sarebbero state di interesse essenziale per le ricorrenti. Esse potevano quindi certamente avere un interesse processuale, secondo il giudizio del Tribunale. Se le cose stiano realmente così deve essere valutato alla luce della fondatezza della presente domanda di annullamento.
50. Infine il Tribunale ha respinto il secondo motivo di irricevibilità del ricorso sollevato dal governo portoghese, nei limiti in cui questo era rivolto alla parte della decisione impugnata relativa al regime generale portoghese di esenzioni fiscali. A tale riguardo le ricorrenti non sarebbero state interessate direttamente e individualmente all'annullamento. Il Tribunale ha giudicato che, quando la Commissione decide di non avviare il procedimento di cui all'art. 92, n. 2, del Trattato CE, le ricorrenti, in qualità di terzi interessati, possono ottenere il rispetto delle garanzie processuali riconosciute da tale articolo soltanto nel caso in cui abbiano la possibilità di contestare tale decisione dinanzi al Tribunale. Inoltre le ricorrenti hanno potuto in ogni caso per la prima volta dopo l'adozione della decisione impugnata valutare in che misura i loro interessi fossero colpiti.
51. Nel merito il Tribunale ha esaminato di seguito i motivi dedotti dalle ricorrenti contro i tre diversi tipi di aiuti, ossia: le esenzioni fiscali, l'aiuto alla formazione professionale e l'aiuto all'investimento ai sensi del regolamento n. 866/90.
52. Contro le esenzioni fiscali le ricorrenti hanno dedotto tre motivi. Innanzi tutto esse invocano l'art. 184 del Trattato CE (divenuto art. 241 CE) per sostenere l'illegittimità della decisione 3 luglio 1991. In secondo luogo, esse affermano che queste esenzioni rappresentano in ogni caso un aiuto nuovo, che il governo portoghese sarebbe stato tenuto a notificare in base all'art. 93, n. 3, del Trattato CE. In terzo luogo, tale aiuto sarebbe in contrasto con la politica agricola comune.
53. Secondo la Commissione e le intervenienti le ricorrenti avrebbero dovuto ricorrere contro le esenzioni fiscali dinanzi al giudice nazionale, in quanto queste costituivano una misura nazionale - approvata - di attuazione. Successivamente le ricorrenti avrebbero dovuto invocare l'art. 184 del Trattato CE per escludere l'applicazione della decisione 3 luglio 1991. Il primo motivo sollevato dalle ricorrenti contro le esenzioni fiscali sarebbe quindi irricevibile.
54. Nei punti 46-50 il Tribunale ha giudicato che questa eccezione di irricevibilità della Commissione non poteva essere accolta. Esso ha obiettato che l'interesse dell'effettiva tutela dei diritti delle ricorrenti poteva essere garantito soltanto se queste avevano la possibilità di eccepire l'irregolarità della decisione di approvazione nell'ambito di un ricorso proposto contro la decisione della Commissione relativa all'aiuto individuale. Solo un provvedimento del genere offre loro la possibilità di stabilire con certezza in che misura i loro interessi sono colpiti.
55. Nella prima parte del primo motivo le ricorrenti hanno asserito che un regime generale nazionale di aiuti può essere approvato solo se è subordinato alla espressa condizione che la sua applicazione al settore agricolo sia oggetto di una previa notifica alla Commissione, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE. Nei punti 55-57 della sentenza impugnata il Tribunale ha respinto questa parte, giudicando che le ricorrenti non avevano dimostrato che il rispetto delle norme applicabili nel settore dello zucchero non fosse garantito dalle condizioni stabilite nella decisione d'approvazione. Inoltre gli aiuti accordati nel settore dello zucchero in applicazione di un regime generale di esenzioni fiscali non sfuggono al controllo della Commissione, in quanto questa può verificare in qualsiasi momento la compatibilità di un aiuto individuale con la decisione di approvazione e, in particolare, con le norme applicabili nel settore dello zucchero.
56. Con la seconda parte del primo motivo le ricorrenti hanno rimproverato alla Commissione di aver adottato la decisione di approvazione 3 luglio 1991 in forza dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE, senza avviare il procedimento previsto all'art. 93, n. 2, che è il solo a garantire il diritto degli interessati di essere ascoltati. Pertanto non sarebbero stati rispettati gli interessi legittimi dei terzi. Questa parte è stata respinta dal Tribunale nei punti 61-63 della sentenza impugnata. Il Tribunale ha giudicato che la mancata notifica di un aiuto da parte dello Stato membro interessato e l'esame da parte della Commissione, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE, insieme alla decisione di tale istituzione di non avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE, non giustificano la conclusione che il modo in cui è condotto l'esame degli aiuti di Stato manchi di trasparenza. L'esame sommario di un aiuto di Stato nell'ambito della fase preliminare, in base all'art. 93, n. 3, del Trattato CE, soddisfa tutti i requisiti di una trattazione rapida allorchè la misura, notificata dallo Stato membro interessato o esposta in una denuncia proveniente da un terzo, non costituisce un aiuto di Stato o costituisce un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune. Questa soluzione, continua il Tribunale, fornisce sufficienti garanzie in quanto la tutela dei diritti dei terzi è assicurata dalla possibilità che viene loro riconosciuta di agire eventualmente contro la decisione della Commissione di non avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE.
57. Anche la terza parte del primo motivo, in cui veniva asserita l'irregolarità del procedimento interno di adozione della decisione, è stata respinta dal Tribunale, nei punti 66-68 della sentenza impugnata. Il Tribunale ha giudicato che le ricorrenti non avevano fatto valere alcun elemento che giustificasse dubbi riguardo alla legittimità del procedimento di adozione della decisione di approvazione.
58. Con il secondo motivo le ricorrenti affermano che la Commissione non avrebbe proceduto alla valutazione a loro avviso obbligatoria delle esenzioni fiscali individuali in favore della DAI alla luce degli artt. 92 e 93 del Trattato CE. Nei punti 72-75 della sentenza impugnata il Tribunale ha respinto questo motivo, rinviando alla sentenza «Italgrani», in cui la Corte ha statuito che, una volta che sia stato approvato dalla Commissione un regime generale di aiuti, le misure individuali di esecuzione non devono esserle notificate, salvo il caso in cui alcune riserve in tal senso siano state formulate nella decisione di approvazione. Infatti, l'esame di ciascun aiuto individuale direttamente alla luce dell'art. 92 del Trattato CE permetterebbe alla Commissione di ritornare sulla decisione d'approvazione, cosa che sarebbe contraria ai principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Alla luce di questi principi, il Tribunale ha quindi dichiarato che un aiuto individuale, concesso in esecuzione di un regime generale di aiuti, in linea di massima non può essere considerato un'applicazione imprevedibile di tale regime. Nel caso in esame il Tribunale ha infine stabilito che la decisione 3 luglio 1991 non impone alcun obbligo di notificare gli aiuti individuali concessi nel settore dello zucchero. Ne consegue che la Commissione non aveva diritto ad esaminare direttamente alla luce dell'art. 92 del Trattato CE le esenzioni fiscali accordate alla DAI, dal momento che esse erano conformi alle due condizioni poste, ossia che le esenzioni fiscali accordate non superassero il 10% degli investimenti realizzati e che esse fossero compatibili con il diritto comunitario vigente nel settore agricolo interessato, come la Commissione ha constatato nella decisione impugnata.
59. Il terzo motivo relativo alle esenzioni fiscali, fondato sull'asserita incompatibilità delle esenzioni con la politica agricola comune, è stato respinto dal Tribunale nei punti 84-94 della sentenza impugnata. Il Tribunale comincia col rammentare che la Commissione, nella decisione impugnata, poteva e doveva soltanto esaminare la regolarità delle esenzioni fiscali, accordate nella fattispecie alla DAI, alla luce delle condizioni che essa aveva imposto nella sua decisione di approvazione e, in particolare, alle norme applicabili nel settore dello zucchero. Il Tribunale ha quindi verificato se le esenzioni fiscali, che miravano a facilitare lo sviluppo di alcune regioni economiche ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato CE, fossero compatibili con gli obiettivi perseguiti dalla normativa applicabile nel settore della produzione e della trasformazione dello zucchero.
60. In base ad un'analisi di tale normativa il Tribunale ha constatato che le esenzioni fiscali, destinate a favorire la creazione di una raffineria di zucchero di barbabietola nel Portogallo continentale, erano conformi agli obiettivi perseguiti e alle norme stabilite, nell'ambito della politica agricola comune, dal regolamento n. 1785/81. Inoltre il Tribunale ha accertato che queste esenzioni fiscali erano anche compatibili con la politica della Comunità in materia di interventi pubblici in favore del miglioramento delle strutture agricole. Esso è giunto quindi alla conclusione che gli argomenti delle ricorrenti, relativi all'aggravamento della sovrapproduzione di zucchero nella Comunità e all'appesantimento degli oneri che gravano sul FEAOG, sezione «orientamento», non sono tali da mettere in discussione la compatibilità di aiuti in favore della creazione di una raffineria di zucchero di barbabietola in Portogallo con la politica agricola comune nel settore dello zucchero.
61. Infine il Tribunale ha rilevato che gli atti del fascicolo non contengono seri indizi in base ai quali si potrebbe mettere in dubbio la vitalità della raffineria di zucchero che beneficia dell'aiuto di cui trattasi.
62. Contro l'aiuto alla formazione professionale le ricorrenti, nel giudizio di merito, hanno dedotto un unico motivo, relativo alla violazione dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato CE. Questo motivo è stato respinto dal Tribunale nei punti 98-101 della sentenza impugnata. In via preliminare, il Tribunale ha stabilito che i tre tipi di aiuto esaminati nella decisione impugnata rientrano in regimi giuridici diversi e per questo fatto devono essere esaminati individualmente alla luce dei loro rispettivi regimi e degli obiettivi perseguiti. Quindi il Tribunale ha ricordato la giurisprudenza costante secondo cui il giudice comunitario, nell'ambito di un controllo di legittimità, deve esaminare soltanto se la Commissione non abbia ecceduto i limiti del suo potere discrezionale per un errore manifesto di valutazione o uno sviamento di potere. Il Tribunale ha infine constatato che le ricorrenti non deducono alcun serio argomento che possa mettere in discussione il giudizio della Commissione sull'aiuto alla formazione professionale. Tale aiuto potrà facilitare lo sviluppo della produzione di zucchero di barbabietola in Portogallo senza ostacolare il commercio comunitario in modo contrario all'interesse comune.
63. Contro la parte della decisione impugnata 11 gennaio 1996 relativa all'aiuto all'investimento accordato in forza del regolamento 866/90, le ricorrenti hanno dedotto due motivi. Con il primo motivo esse sostengono che gli aiuti di Stato che soddisfano le condizioni stabilite da tale regolamento per poter beneficiare di un cofinanziamento comunitario, sono comunque soggetti all'applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CE. Con il secondo motivo, le ricorrenti sostengono che il requisito di coerenza dell'intervento comunitario ai sensi del regolamento n. 866/90 con la politica agricola comune, osterebbe al cofinanziamento dell'aiuto al settore portoghese dello zucchero di barbabietola.
64. Nei punti 111-120 della sentenza impugnata il Tribunale ha respinto il primo di questi motivi. Esso, a giudizio del Tribunale, era essenzialmente fondato «sull'art. 44 del regolamento n. 1785/81 che prevede, in base all'art. 42 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 36 CE), che gli artt. 92 e 93 del Trattato si applicano alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli solo nella misura stabilita dal Consiglio». Il Tribunale parte dalla constatazione che le azioni di ordine strutturale condotte ai sensi del FEAOG, sezione «orientamento», non rientrano nel campo di applicazione del regolamento n. 1785/81, ma in quello del regolamento n. 866/90, che si fonda sugli artt. 42 e 43 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 36 e 37 CE). Dalla mancanza di una disposizione, nel regolamento n. 866/90, che preveda espressamente l'applicazione dell'art. 92 del Trattato CE agli aiuti ammissibili ad un cofinanziamento comunitario ai sensi del FEAOG, sezione «orientamento», il Tribunale ha dedotto che tali aiuti devono essere valutati nell'ambito proprio dell'azione comune condotta secondo tale regolamento, e non possono costituire oggetto di un esame ai sensi degli artt. 92 e 93 del Trattato CE.
65. Il Tribunale ha quindi sottolineato che, anche ammettendo che l'art. 44 del regolamento n. 1785/81 possa essere interpretato nel senso che preveda in modo specifico l'applicazione degli artt. 92-94 del Trattato CE a qualsiasi misura d'aiuto relativa alla produzione e alla commercializzazione dello zucchero, esso deve comunque essere applicato tenendo conto degli obiettivi della politica agricola comune, la cui preminenza sull'applicazione delle disposizioni del Trattato relative alla concorrenza è sancita dal Trattato medesimo all'art. 42 del Trattato CE. Orbene, l'applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CE ad aiuti ammissibili per un cofinanziamento della Comunità nell'ambito del regolamento n. 866/90 rischierebbe di far fallire il perseguimento di taluni obiettivi della politica agricola comune per mezzo di un'azione strutturale specifica condotta in conformità con i criteri definiti dalla decisione 94/173, che stabilisce talune priorità per il cofinanziamento degli investimenti che rientrano in tale regolamento. A tal proposito il Tribunale fa rilevare che lo stesso regolamento n. 866/90 garantisce la coerenza degli aiuti all'investimento, finanziati insieme dalla Comunità e dallo Stato membro interessato ai sensi di tale regolamento, con la politica agraria comune. Il Tribunale ha concluso che l'applicazione dell'art. 92 del Trattato CE agli aiuti all'investimento ammissibili per un cofinanziamento della Comunità, ai sensi del regolamento n. 866/90, è incompatibile con la preminenza accordata dal Trattato alla politica agricola comune sull'applicazione delle regole della concorrenza. In forza di queste considerazioni il Tribunale ha giudicato che questi aiuti non sono subordinati all'applicazione dell'art. 92 del Trattato CE.
66. Infine il Tribunale, al punto 124 della sentenza impugnata, ha osservato in merito al secondo motivo delle ricorrenti che questo, in sostanza, si basa sull'argomento secondo cui l'aiuto all'investimento in questione sarebbe escluso dal regolamento n. 866/90 per incompatibilità con la politica agricola comune e non potrebbe basarsi sulla decisione 94/173, essa stessa incompatibile con tale politica. Il Tribunale si è limitato a rammentare che gli aiuti concessi per permettere l'utilizzazione della quota assegnata al Portogallo continentale non sono incompatibili con gli obiettivi della politica agricola comune. Ne consegue che nemmeno questo motivo ha potuto essere accolto.
67. Il Tribunale ha quindi deciso di dichiarare infondato il ricorso d'annullamento e di respingerlo interamente.
IV - Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
68. Il 27 agosto 1999 le ricorrenti hanno proposto ricorso contro la sentenza impugnata, depositando un ricorso nella cancelleria della Corte.
69. Esse hanno concluso che la Corte voglia:
- dichiarare ricevibile il ricorso;
- dichiarare nulla la sentenza impugnata, nella parte in cui l'annullamento sia reso necessario dal procedimento d'impugnazione;
- annullare la decisione 11 gennaio 1996, rivolta al governo portoghese, o rinviare la causa al Tribunale ai sensi dell'art. 54 dello Statuto della Corte;
- condannare la Commissione alle spese di entrambi i gradi del procedimento.
70. La Commissione conclude che la Corte voglia:
- dichiarare nulli i punti 35-95 della motivazione della sentenza impugnata e stabilire che il ricorso in primo grado era irricevibile nei limiti in cui era rivolto alla parte della lettera della Commissione 11 gennaio 1996 relativa alle esenzioni fiscali;
- in subordine, dichiarare nulli i punti 36-41 e 46-50 della sentenza impugnata, mantenendo in vigore la sentenza per la parte restante;
- in ulteriore subordine, dichiarare nulla l'espressione «in their view», contenuta al punto 36 della sentenza impugnata e gli altri punti che piaceranno alla Corte e pronunciarsi sui motivi relativi alla ricevibilità sollevati dalla Commissione, ma respinti dal Tribunale;
e
- dichiarare l'impugnazione manifestamente irricevibile e/o manifestamente infondata, senza avviare la fase orale, e condannare le ricorrenti alle spese del procedimento;
o
- respingere l'impugnazione e condannare le ricorrenti alle spese del medesimo.
71. La Repubblica portoghese conclude che piaccia alla Corte:
- confermare la sentenza impugnata;
- respingere integralmente il ricorso contro tale sentenza.
72. La DAI conclude che piaccia alla Corte:
- dichiarare il ricorso irricevibile per quanto riguarda la prima e la seconda parte del primo motivo, la seconda e la terza parte del secondo motivo, il quarto motivo e il sesto motivo;
- respingere il ricorso quanto al resto;
- condannare le ricorrenti alle spese di entrambi i gradi del procedimento,
o, alternativamente
- respingere integralmente il ricorso in quanto infondato;
- condannare la ricorrenti alle spese di entrambi i gradi del procedimento.
V - Motivi e argomenti delle parti e loro valutazione
A - Osservazioni introduttive
1. Interdipendenze economiche
73. Nell'analisi e nella valutazione dei motivi di ARAP e a. e della Commissione, che saranno riportati di seguito, bisogna tener presente che il complesso dei fatti a cui questi si riferiscono è caratterizzato da un'innegabile interdipendenza interna.
74. Essenzialmente la causa riguarda l'investimento in una raffineria di zucchero destinata alla produzione di una quota di 70 000 tonnellate di zucchero di barbabietola, assegnata al Portogallo in due fasi successive, di rispettivamente 60 000 tonnellate (con l'Atto di adesione) e 10 000 tonnellate (con regolamento 1599/96). Questo investimento è finanziato fino alla concorrenza di circa il 75% degli investimenti ammissibili agli aiuti con contributi pubblici, in parte provenienti dalla Comunità, sotto forma di un contributo all'investimento dal FEOAG, sezione «orientamento», e in parte consistenti in un regime di misure di sostegno nazionali (v., in particolare, supra, paragrafo 38).
75. La molteplicità di fonti di finanziamento pubbliche, disciplinate da diversi regimi normativi comunitari e nazionali, non toglie che dal punto di vista di economia aziendale e di microeconomia il risultato di questi interventi, eterogenei dal punto di vista giuridico, sia omogeneo: la valutazione se la raffineria di zucchero sia vitale dipende anche dal totale degli aiuti agli investimenti e quella se le misure di sostegno pubbliche falsino in modo inaccettabile i rapporti di concorrenza può essere effettuata solo sulla base della somma totale degli aiuti concessi.
76. Come già osservato supra, il legislatore comunitario si è reso certamente conto di questa interdipendenza economica. Questa consapevolezza si riscontra nel testo del regolamento n. 1785/81, emendato ben due volte - la prima in occasione dell'adesione del Portogallo e successivamente nel 1996. La medesima consapevolezza emerge anche dall'insieme delle norme che disciplinano l'intervento del FEAOG, sezione «orientamento», nella politica comunitaria per il rafforzamento della coesione economica e sociale (artt. da 130 A a 130 E del Trattato CE, divenuti, in seguito a modifica, artt. da 158 CE a 162 CE) e dagli orientamenti pseudolegislativi per la valutazione degli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, menzionati ai precedenti paragrafi 19-25.
2. Schema della trattazione
77. Per evitare che nell'analisi e nella valutazione dei diversi motivi vadano perse le interdipendenze giuridiche e sostanziali-economiche, che caratterizzano tanto profondamente la presente causa, tratterò i diversi motivi raggruppandoli.
78. I primi tre motivi di ARAP e a. riguardano questioni di diritto relative all'approvazione da parte della Commissione del decreto legge portoghese 95/90, per mezzo della decisione 3 luglio 1991, ed all'applicazione del menzionato decreto legge alla concessione dell'aiuto all'investimento per la creazione di una raffineria di zucchero in Portogallo.
79. Il quinto e il sesto motivo di ARAP e a. riguardano questioni di diritto relative all'interpretazione e all'applicazione del regolamento n. 866/90.
80. Il quarto motivo di ARAP e a. concerne la questione di principio menzionata al precedente paragrafo 2, se cioè, in sede di applicazione combinata di diversi aiuti nazionali già approvati ad un progetto a cui è già stato concesso anche un aiuto comunitario, si debba controllare separatamente l'effetto cumulativo di questi provvedimenti e si debba motivare la valutazione fatta. Per l'analisi e la valutazione di questa questione di principio possono risultare importanti elementi che emergono dalla valutazione degli altri motivi di ARAP e a. Per tale ragione questo quarto motivo verrà trattato per ultimo.
81. I motivi dedotti dalla Commissione contro le varie parti della sentenza impugnata, in cui viene giudicata la ricevibilità del ricorso in primo grado di ARAP e a., verranno valutati dopo i motivi di ARAP e a. Infatti questi motivi si basano principalmente sulla tesi che le parti della lettera dell'11 gennaio 1996, relative alle esenzioni fiscali ai sensi del decreto legge 95/90, siano di carattere meramente informativo e non perseguano alcuna conseguenza giuridica. Dato che la questione relativa al carattere giuridico di tali parti della lettera si presenta anche nel secondo motivo di ARAP e a. sembra opportuno valutare i motivi della Commissione alla luce di una precedente valutazione di tale motivo.
B - La ricevibilità del presente ricorso contro la sentenza di primo grado
82. La Commissione e la DAI hanno invitato la Corte a dichiarare integralmente irricevibile il ricorso contro una pronuncia del Tribunale, in quanto i motivi dedotti non indicherebbero chiaramente le parti impugnate della sentenza, né gli argomenti giuridici su cui il ricorso si fonda. Di fatto, le ricorrenti si limiterebbero a ripetere gli argomenti giuridici dedotti in primo grado e tenderebbero soltanto ad un nuovo esame del ricorso presentato dinanzi al Tribunale.
83. La tesi della Commissione si fonda su sentenze della Corte in cui questa ha giudicato che un ricorso contro una pronuncia del Tribunale non è ricevibile quando «si limiti a ripetere o a riprodurre pedissequamente i motivi e gli argomenti già dedotti dinanzi al Tribunale, ivi compresi gli argomenti di fatto da questo espressamente disattesi; infatti, un ricorso del genere costituisce in realtà una domanda diretta ad ottenere un semplice riesame dell'atto introduttivo presentato dinanzi al Tribunale, il che (...) esula dalla competenza» della Corte .
84. Come spiegato dall'avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni nella causa Salzgitter AG/Commissione, questa formula deve essere applicata con prudenza. Dalla giurisprudenza emerge che si è voluto solo garantire che un ricorso contro una pronuncia del Tribunale sia formulato correttamente e non sia volto in realtà ad ottenere un riesame della causa. La ripetizione di diversi argomenti già dedotti in primo grado non implica in sé che l'impugnazione non soddisfi queste condizioni. Ciò è tanto più valido in cause come la presente, in cui il Tribunale conferma decisioni di un'istituzione comunitaria sulla base di un'interpretazione del diritto comunitario uguale o paragonabile a quella data dall'organo convenuto. Se il ricorrente in una simile ipotesi non potesse utilizzare argomenti da lui già dedotti per contestare la decisione originaria, l'impugnazione perderebbe il suo significato. Nei punti 42-44 della sentenza nella causa citata, la Corte ha sancito questa interpretazione dell'avvocato generale Jacobs.
85. Considerato che nella presente causa il ricorso descrive chiaramente quali aspetti della sentenza impugnata vengano contestati e su quali argomenti giuridici si fondi il ricorso, la presente impugnazione nel suo insieme è ricevibile.
C - La decisione di approvazione del 3 luglio 1991
86. Questi primi tre motivi sono imperniati sulla decisione di approvazione della Commissione del 3 luglio 1991. Il primo motivo riguarda la questione se la decisione d'approvazione poteva essere adottata in questa forma. Le ricorrenti ritengono che il Tribunale ha erroneamente giudicato che la condizione generale collegata a questa decisione, ossia che l'applicazione del decreto legge 95/90 debba rispettare le regole del diritto comunitario relative a determinati settori industriali, agricoli e della pesca, garantisca adeguatamente anche il rispetto della normativa applicabile al settore dello zucchero. Il secondo e il terzo motivo riguardano determinate conseguenze che nella fattispecie il Tribunale ha collegato al suo giudizio che fosse sufficiente stabilire una condizione generica.
87. Prima di accingermi alla valutazione di questi tre motivi e degli argomenti delle parti e degli intervenienti desidero fare un'osservazione preliminare, suggeritami dalla sentenza impugnata e dagli atti del procedimento in primo grado.
88. Al punto 15 della sentenza impugnata, le condizioni a cui è subordinata la contestata decisione di approvazione vengono citate come segue:
«Il regime istituito con decreto legge 95/90 è stato approvato, ai sensi dell'art. 92 del Trattato CE, con decisione della Commissione 3 luglio 1991 (...) a condizione che gli aiuti individuali rispettino le normative e gli inquadramenti del diritto comunitario "che riguardano settori industriali, agricoli e della pesca" (...). Inoltre, la decisione d'approvazione impone al governo portoghese di notificare "tutti i progetti che beneficiano di esenzioni di un'incidenza tra il 10 e il 20% (ESL) e tutti quelli che rientrano nei settori più delicati" . Tale regime generale di aiuti era in vigore fino al 31 dicembre 1995. Con decisione notificata al governo portoghese il 30 maggio 1996, la Commissione ha approvato la proroga di tale regime alle stesse condizioni, fino al 1999, eliminando tuttavia l'obbligo di notificare i progetti che rientrano nei settori più delicati, che non è più menzionato».
89. Dagli atti del procedimento in primo grado risulta che la Commissione ha adottato la sua decisione, notificata al governo portoghese l'11 gennaio 1996 e in cui, tra l'altro, concedeva l'approvazione all'aiuto alla DAI in base al decreto legge 95/90, il 20 dicembre 1995. Da ciò deduco che questa decisione sull'applicazione del decreto legge 95/90 rientra ancora nell'ambito dell'applicazione della decisione di approvazione 3 luglio 1991, e deve quindi essere raffrontata alle condizioni vigenti per tale decisione.
90. Né dalla sentenza impugnata né dai documenti scambiati nella presente procedura risulta che le parti abbiano dato alcuna rilevanza alla condizione particolare collegata alla decisione di approvazione 3 luglio 1991, comportante l'obbligo di notificare la proposta di concessione di aiuti, ai sensi del decreto legge 95/90, per i più settori delicati.
Anche il Tribunale nella sua analisi e nella susseguente valutazione dei motivi dedotti in primo grado da ARAP e a. non parla di questa condizione particolare.
91. Dalle caratteristiche del settore dello zucchero, menzionate ai precedenti paragrafi 4-7, si può ragionevolmente dedurre che questo è un settore delicato per eccellenza. Questa constatazione trova riscontro nel regolamento n. 1785/81, artt. 44 e 46, da cui deriva che la Comunità, per il settore dello zucchero, osserva un regime molto restrittivo in materia di aiuti, regime che in linea di massima non permette alcun aiuto alla trasformazione delle barbabietole da zucchero o dello zucchero di canna, se non quello ammesso all'art. 46 di tale regolamento. In questo articolo non si parla esplicitamente della concessione di aiuti di Stato alla creazione di una raffineria di zucchero in Portogallo.
92. Quanto sopra rende plausibile la deduzione che le autorità portoghesi, agendo nell'ambito della decisione di approvazione 3 luglio 1991, avrebbero in ogni caso dovuto notificare alla Commissione la concessione di aiuti in forza del decreto legge 95/90 per la creazione di una raffineria di zucchero.
93. Dai punti 55 e 74 della sentenza impugnata emerge che il Tribunale ha letto ed interpretato la decisione di approvazione 3 luglio 1991 come se la condizione particolare, che impone di notificare ogni concessione di aiuti nei settori delicati, non vi fosse stata inclusa. Questa omissione è tanto piu evidente in quanto al punto 15 della sentenza impugnata la decisione di approvazione è riportata testualmente.
94. Considerato che nella sentenza impugnata il Tribunale non spiega assolutamente il motivo per cui ha letto ed interpretato la decisione di approvazione come se non contenesse la condizione particolare di cui sopra, le parti della sentenza relative alla decisione di approvazione si fondano su una motivazione insufficiente o non corretta.
95. Sebbene anche le parti, nei loro motivi ed argomenti avanzati nel giudizio di primo grado, abbiano ignorato la condizione particolare sopra ricordata, il Tribunale avrebbe dovuto prenderla in considerazione d'ufficio, in quanto tale condizione, collegata alla decisione di approvazione, riguarda le competenze che spettano alla Commissione ai sensi degli artt. 92 e 93 del Trattato CE.
96. I provvedimenti individuali di applicazione basati sul decreto legge 95/90, fintantoché rispettano le condizioni generali a cui la delibera di esecuzione li ha subordinati, vanno considerati «aiuti esistenti» ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato CE. Il controllo della Commissione su questi aiuti si limita ad un esame - non sistematico - del rispetto di tali condizioni generali nell'esecuzione del citato decreto legge. Invece, per i provvedimenti individuali di applicazione che non soddisfano le condizioni generali - progetti di aiuti per cui le esenzioni fiscali superano il 10% e quelli che rientrano nei settori più delicati - vale che questi devono essere notificati alla Commissione. Questo obbligo di notifica li rende «aiuti nuovi», per i quali vigono i poteri conferiti alla Commissione dall'art. 93, nn. 2 e 3 .
97. Come recentemente stabilito dalla Corte nella già citata sentenza Salzgitter/Commissione, una constatazione che riguarda la competenza della Commissione deve essere rilevata d'ufficio dal giudice, anche nel caso in cui nessuna delle parti abbia sollevato un'eccezione in tal senso .
98. Del resto anche il contenuto e la portata della norma, insieme alle circostanze del caso, richiedono un esame d'ufficio.
- Si tratta infatti di una norma che per sua natura persegue la realizzazione di un obiettivo essenziale della Comunità, ossia quello di garantire l'equilibrio della concorrenza nel mercato comune. Questo è un obiettivo critico per eccellenza nella concessione di aiuti statali nei settori delicati.
- La norma è rivolta anche alla tutela degli interessi dei terzi, che sono quasi sempre in gioco quando si concedono aiuti ai settori delicati.
- Il mancato rispetto della norma è evidente e può essere facilmente constatato sia dal giudice comunitario che dai terzi.
99. Da quanto sopra deriva che, non avendolo fatto il Tribunale, in secondo grado bisogna valutare d'ufficio se il governo portoghese fosse tenuto a notificare il suo proposito di applicare il decreto legge 95/90 alla concessione di aiuti alla DAI, in virtù della condizione contenuta nella decisione di approvazione. Rinvio in proposito alla già citata conclusione dell'avvocato generale Jacobs nella causa Salzgitter/Commissione, paragrafi 141-143 e, soprattutto, 148: «una della funzioni essenziali dell'impugnazione, che è limitata di soli punti di diritto, è appunto garantire il rispetto del principio di legalità».
100. Le questioni su come interpretare nella fattispecie questa disposizione, inclusa nella decisione di approvazione 3 luglio 1991, e di quali conseguenze vadano collegate al mancato rispetto della medesima verranno esaminate nell'analisi relativa al secondo motivo.
D - I primi tre motivi di ARAP e a.
1. Il primo motivo
a) Argomenti delle parti
101. Con il primo motivo le ricorrenti sostengono che il Tribunale applica erroneamente il diritto allorché giudica che la decisione di approvazione 3 luglio 1991 garantisce adeguatamente il rispetto delle regole applicabili al settore dello zucchero. La condizione generale contenuta in questa decisione, per cui l'applicazione del decreto legge 95/90 deve rispettare le norme del diritto comunitario relative a determinati settori industriali, agricoli e della pesca, sarebbe troppo imprecisa e troppo generale per garantire una tutela adeguata degli interessi della politica agricola comune e dei settori delicati, come quello dello zucchero.
102. Le ricorrenti contestano la tesi del Tribunale, che emerge al punto 56 della sentenza impugnata, secondo cui i poteri concessi alla Commissione in forza dell'art. 93, n. 1, del Trattato CE offrirebbero adeguate garanzie per la compatibilità dell'applicazione dei regimi di aiuto approvati con le regole applicabili al settore dello zucchero. I poteri accordati alla Commissione dall'art. 93, n. 1, del Trattato CE, non possono essere considerati come un'adeguata sostituzione delle procedure previste all'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE. L'art. 93, n. 1, del Trattato CE, non offre la possibilità di sospendere l'applicazione di un regime generale di aiuti. Inoltre la posizione garantita ai terzi interessati con «l'esame permanente» menzionato all'art. 93, n. 1, del Trattato CE, sarebbe molto più debole di quella che viene loro riconosciuta applicando l'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE.
103. La Commissione concorda con i punti 55-57 della sentenza impugnata e ritiene di essere competente ad approvare regimi generali di aiuti nazionali. La caratteristica tipica di simili regimi di aiuti è che gli Stati membri possono adottare provvedimenti individuali senza preventiva notifica alla Commissione, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE.
b) Analisi
104. E' certo che la Commissione può approvare regimi generali di aiuti, nell'ambito del controllo sulla concessione di aiuti da parte degli Stati membri che le spetta ai sensi degli artt. 92 e 93, del Trattato CE. In una prassi saldamente affermatasi, nel corso degli anni la Commissione ha controllato ed approvato moltissimi regimi generali di aiuti di questo tipo. Le conseguenze giuridiche di questa approvazione sono spesso state oggetto di discussione nella giurisprudenza della Corte . In questa giurisprudenza è stata sempre confermata la competenza della Commissione a giudicare se un regime generale di aiuti nazionali fosse compatibile con il Trattato.
105. Non c'è nemmeno alcun dubbio sul fatto che la Commissione, quando approva regimi generali di aiuti nazionali, può subordinare tale approvazione a condizioni generali o più specifiche, al fine di garantire che l'applicazione individuale del regime in questione sia compatibile con il diritto comunitario e con la politica comune nel settore o nel campo relativi. Si garantisce in questo modo che la politica comunitaria attuata in forza degli artt. 92 e 93, del Trattato CE, resti sostanzialmente compatibile con la politica attuata della Comunità su altri terreni.
106. Alla Commissione spetta un certo potere discrezionale nella formulazione delle condizioni a cui subordina l'approvazione di un regime generale di aiuti nazionali. Tale potere è tuttavia circoscritto dalle esigenze che derivano dalla necessità di mantenere la necessaria coesione interna nella politica comunitaria.
107. In proposito osservo che la tutela di interessi nevralgici o di settori delicati non esige di per sé che l'approvazione di un regime generale di aiuti venga subordinata a condizioni specifiche, rivolte a quegli interessi o ai quei settori. Se la Commissione a questo fine reputa sufficiente la formulazione di una o più condizioni generali, essa dovrà controllare che tali condizioni vengano rispettate, in modo che gli interessi nevralgici o i settori delicati tutelati dalle regole comunitarie, a cui tali condizioni generali rinviano, non vengano lesi .
108. Ovviamente la Commissione può subordinare la sua approvazione di un regime generale di aiuti nazionali anche a condizioni specifiche, rivolte alla tutela di interessi nevralgici o di settori delicati. Condizioni di questo genere possono comportare l'obbligo di notificare ogni aiuto individuale accordato nell'ambito del regime generale approvato, quando questo riguardi il terreno nevralgico o il settore delicato in questione. A seguito della notifica, dovrebbe aver luogo l'esame di cui all'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE.
109. Nella scelta di uno dei metodi sopra descritti per il controllo dell'applicazione di regimi generali di aiuti nazionali possono essere determinanti anche considerazioni di economia legislativa - come sottolinea il governo portoghese - o di efficienza nell'esecuzione. In ogni caso, fintantoché è presumibile che la modalità prescelta garantisca adeguatamente la compatibilità degli aiuti individuali con le regole comunitarie a tutela degli interessi nevralgici, come quelli dell'ambiente, o di settori delicati, come quello dello zucchero, essa non è in contrasto con il diritto comunitario rilevante.
110. Il giudizio formulato ai punti 55-57 della sentenza impugnata, secondo cui il rispetto delle norme applicabili al settore agricolo poteva essere garantito dalla condizione generale, contenuta nella decisione di approvazione, in base alla quale gli aiuti individuali devono essere compatibili con le norme comunitarie relative in particolare al settore agricolo, come tale non è quindi in contrasto con il diritto comunitario.
111. Nulla toglie a questa constatazione l'argomento delle ricorrenti secondo cui una condizione generale di questo genere avrebbe la conseguenza di indebolire la posizione giuridica dei terzi interessati nell'applicazione individuale del regime di aiuti approvato rispetto all'eventualità che determinati aiuti settoriali dovessero essere notificati alla Commissione.
112. E' vero che terzi interessati, nell'eventualità di un obbligo di comunicazione di concessioni individuali di aiuti in esecuzione di un regime generale approvato, possono fare presenti le loro censure prima dell'effettiva applicazione di tale provvedimento, mentre non hanno questa possibilità quando l'approvazione di un regime generale è subordinata soltanto alla condizione generale di conformità con le norme comunitarie vigenti in quel settore. Ma anche in tal caso essi possono difendere i loro interessi, presentando una denuncia alla Commissione contro un'applicazione del regime generale di aiuti nazionali approvato che a loro avviso è contraria alle norme comunitarie a cui si riferisce la condizione generale. Essi hanno inoltre la possibilità di adire il giudice nazionale contro un provvedimento del genere, qualora ritengano che le autorità nazionali non si attengano alle norme comunitarie rilevanti.
113. Questa modifica nella posizione procedurale di eventuali terzi interessati si verifica ogni volta che la Commissione decide di approvare un regime generale di aiuti. Questo non costituisce comunque un ostacolo alla politica, attuata dalla Commissione sin dall'inizio degli anni settanta, di approvare forme genericamente prestabilite di aiuti nazionali, con la conseguenza che per l'applicazione individuale di un regime approvato non serve più la previa notifica alla Commissione e la sua approvazione. L'eventualità che taluni terzi possano avere un interesse specifico nell'applicazione individuale di un regime generale di aiuti approvato non obbliga la Commissione a tenerne conto a priori nella forma della propria decisione di approvazione. La formulazione di una simile condizione costituirebbe infatti un onere sproporzionato in una prassi di vecchia data e comunemente accettata.
114. In base a quanto sopra concludo che il primo motivo delle ricorrenti va respinto in quanto infondato.
115. Rinviando alle mie considerazioni, espresse ai paragrafi 86-100, osservo ancora che questo motivo effettivamente è fuori luogo, in quanto suggerisce che la decisione di approvazione 3 luglio 1991 fosse subordinata soltanto alla condizione generale contestata. Questa constatazione non toglie nulla alla conclusione che il motivo è infondato.
2. Il secondo motivo
a) Argomenti delle parti
116. Con il secondo motivo le ricorrenti rimproverano al Tribunale di aver giudicato in modo contrario al diritto comunitario, ai punti 72-75 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva più diritto di esaminare alla luce dell'art. 92, del Trattato CE, l'applicazione individuale del regime generale di aiuti approvato. Al contrario, il governo portoghese sarebbe stato tenuto a notificare l'aiuto controverso e la Commissione avrebbe dovuto esaminarlo secondo la procedura di cui all'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE.
117. A sostegno di questo motivo le ricorrenti sostengono che il Tribunale ha interpretato in modo non corretto l'eccezione all'obbligo di notifica che emerge dalla sentenza «Italgrani» . A loro avviso l'eccezione fatta da tale sentenza all'obbligo di notifica deve essere interpretata restrittivamente, nel senso che gli aiuti individuali concessi in forza di un regime generale approvato sfuggono alla procedura di cui all'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE, qualora si tratti di provvedimenti meramente esecutivi e prevedibili di applicazione di tale regime. Ove invece si tratti di aiuti individuali che devono essere giudicati, anche alla luce di elementi diversi dal regime generale stesso di aiuti, o che possano rafforzare squilibri esistenti nei rapporti di mercato, come l'esistenza di sovraccapacità, permarrebbe a giudizio delle ricorrenti l'obbligo di notifica degli aiuti individuali.
118. Le ricorrenti sono dell'avviso che, nella fattispecie, l'applicazione individuale del regime generale di aiuti approvato alla concessione di aiuti alla DAI soddisfi i criteri che costringono alla previa notifica. Il Tribunale avrebbe anche violato il diritto comunitario per non avere accolto questa interpretazione della sentenza «Italgrani» .
119. La Commissione respinge l'interpretazione della sentenza «Italgrani» sostenuta dalle ricorrenti. Dopo aver approvato un regime generale di aiuti, la Commissione non può più avviare la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE contro un provvedimento individuale di esecuzione accordato in forza del regime approvato, a meno che, in casi eccezionali, non abbia previamente stabilito che detta misura di esecuzione non rispetta le condizioni a cui era subordinata l'approvazione del regime generale.
b) Analisi
120. Mi sembra che questo secondo motivo sia fondato, sia pure in base ad argomenti diversi da quelli avanzati dalle ricorrenti.
121. Concordo con la Commissione nel ritenere che dalla sentenza «Italgrani», confermata successivamente tra l'altro dalla sentenza Siemens/Commissione, derivi che le misure individuali di esecuzione di un regime generale di aiuti approvato non sono sottoposte alla procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE, se soddisfano le condizioni stabilite nella decisione di approvazione dello stesso.
122. I tentativi delle ricorrenti di limitare la portata della regola ribadita dalla sentenza «Italgrani» non mi convincono. I criteri limitativi da loro suggeriti, come quello di singole fattispecie di applicazione non prevedibili al momento dell'approvazione e/o di casi in cui deve aver luogo un apprezzamento dal punto di vista di interessi e di aspetti diversi da quelli presi in considerazione al momento della decisione di approvazione, a mio avviso non sono accettabili. A ragione della loro indeterminatezza, dell'insufficiente oggettività e dell'imprevedibilità della loro applicazione, questi criteri minano la ratio della sentenza «Italgrani», ossia la certezza del diritto e il legittimo affidamento che gli interessati devono poter ricavare dall'approvazione di un regime generale di aiuti da parte della Commissione.
123. Ciononostante ritengo che, nella fattispecie, l'applicazione del decreto legge 95/90 alla concessione di aiuti fiscali alla DAI in forza della decisione di approvazione dovesse essere comunque notificata alla Commissione.
124. Come già indicato ai precedenti paragrafi 86-100, l'applicazione del decreto legge 95/90 al progetto di cui trattasi avrebbe dovuto essere notificata in ogni caso, se si può presumere che si tratti di un investimento in un settore delicato. Sia il mercato europeo dello zucchero che il relativo mercato portoghese mostrano caratteristiche economiche oggettive proprie di mercati per eccellenza delicati ai fini degli aiuti statali. Questo è certamente vero nel caso di aiuti di Stato volti ad aumentare la capacità di produzione di zucchero sul mercato europeo e sul corrispondente mercato nazionale.
125. Questa sensibilità per le perturbazioni trova espressione anche nella normativa comunitaria rilevante per il mercato dello zucchero. A tal proposito ho già menzionato (paragrafo 26) gli artt. 44 e 46 del regolamento n. 1785/81 e la politica estremamente restrittiva coerentemente attuata dalla Commissione nei riguardi degli aiuti di Stato alla produzione dello zucchero. Che si tratti di un settore che per eccellenza è sensibile alle perturbazioni emerge anche dalla decisione 94/173, che limita l'applicazione di misure finanziarie per il rafforzamento della coesione economica e sociale nel settore dello zucchero ai due casi enumerati all'allegato 2.8, tra cui gli investimenti in Portogallo di cui è questione.
126. Un'interpretazione ragionevole delle condizioni contenute nella decisione di approvazione 3 luglio 1991 comporta, per il settore dello zucchero, che dalla condizione generale, secondo cui gli aiuti devono essere compatibili con «i regolamenti e gli orientamenti del diritto comunitario riguardo (...) all'agricoltura», deriva che, in linea di massima, non era ammesso alcun aiuto agli investimenti nel settore dello zucchero. Se il governo portoghese avesse comunque voluto utilizzare a questo fine il decreto legge 95/90, avrebbe dovuto notificare questo suo proposito, in quanto relativo ad un settore «delicato».
127. A questa deduzione nulla tolgono le eccezioni fatte per gli investimenti nel settore portoghese dello zucchero dalla decisione 94/173 e dagli orientamenti del 1996. La Commissione non poteva ovviamente tenerne ancora conto quando nell'emanare la decisione di approvazione nel 1991. Inoltre, queste decisioni dispongono nei dettagli sull'eventuale ammissibilità di aiuti pubblici all'investimento di cui trattasi, ma nulla vi si trova in merito ad un'eccezione all'obbligo di notifica contenuto nella decisione di approvazione.
128. In base a queste considerazioni, giungo alla conclusione che il Tribunale di primo grado ha dato un'interpretazione non corretta della decisione di approvazione, giudicando che il proposito di applicare il decreto legge 95/90 non fosse soggetto a notifica.
129. In via subordinata, osservo che anche l'affermazione del Tribunale, nell'ultimo periodo del punto 74 della sentenza impugnata, che le esenzioni «erano conformi alle due suddette condizioni della decisione di approvazione», è errata.
130. Ai sensi delle condizioni generali stabilite dalla decisione di approvazione, i casi in cui, in forza del decreto legge 95/90, vengono accordate esenzioni che incidono tra il 10% e il 20% devono sempre essere notificati. Nella fattispecie alla DAI è stata concessa, in forza del decreto legge, un'esenzione pari al 10% che quindi, a prima vista, non richiederebbe alcuna notifica.
131. Invece, dallo schema riportato al precedente paragrafo 38 del complesso degli aiuti pubblici, comunitari e nazionali, emerge che il totale degli aiuti di Stato portoghesi all'investimento della DAI ammonta a circa il 25% degli investimenti ammissibili, sebbene il 15% del menzionato totale sia accordato in base ad un regime nazionale diverso dal decreto legge 95/90.
132. Sarebbe in contrasto con la ratio della condizione che obbliga a notificare tutti i casi in cui viene accordata un'esenzione fiscale superiore al 10%, in base al decreto legge 95/90, se le ipotesi in cui l'applicazione di detto decreto legge si cumula alla concessione di aiuti in base ad un altro regime nazionale, raggiungendo una percentuale - molto - superiore al 10%, esulassero dall'obbligo di notifica.
133. Un'interpretazione tanto restrittiva è difficile da difendere da un punto di vista economico. L'effetto economico di un aiuto all'investimento del 20%, in base al decreto legge 95/90, è infatti identico a quello di uno stesso aiuto all'investimento accordato per il 10% in base a tale decreto legge e per il restante 10% in base ad un altro regime nazionale. Un'interpretazione del genere inviterebbe inoltre alla distribuzione di importi di aiuti di Stato - troppo - alti tra diversi regimi di aiuti nazionali, onde sfuggire all'obbligo di notifica e rendere quindi molto più difficile il controllo della Commissione sul rispetto di regimi nazionali di aiuto autorizzati.
134. Infine ritengo che un'applicazione combinata di regimi di aiuti nazionali, che porta alla conseguenza che l'aiuto accordato nel caso individuale è notevolmente superiore al massimo che può essere concesso ai sensi di un regime generale di aiuti autorizzato, sia in contrasto con il senso della sentenza «Italgrani» . Secondo tale sentenza, gli aiuti individuali che restano completamente nei limiti di regimi generali di aiuti in precedenza approvati non possono essere assoggettati alla procedura di cui all'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE. La tutela della certezza del diritto e del legittimo affidamento degli interessati in un'applicazione immutata del regime approvato, tuttavia, non può essere portata alla conseguenza estrema per cui aiuti di Stato individuali, in cui il totale dell'aiuto accordato per ogni singolo caso superi - di molto - i limiti di quel regime sarebbero sottratti ad un ulteriore esame della Commissione.
135. Il Tribunale avrebbe quindi dovuto giudicare che, dato che il decreto legge 95/90 veniva applicato in combinazione con altri regimi di aiuto e che l'aiuto all'investimento globale accordato alla DAI superava il limite del 10%, rilevante per la notifica, per quella particolare applicazione esisteva un obbligo di notifica.
136. Per dovere di completezza richiamo ancora l'attenzione su quanto segue. Il governo portoghese ha osservato che l'applicazione del decreto legge 95/90 alla concessione dell'aiuto all'investimento alla DAI va considerato come un aiuto «le cui condizioni o modalità di concessione si discostino da quelle in esso previste o i cui importi superino i massimali in esso previsti», ai sensi dell'art. 16, n. 5, regolamento n. 866/90. In forza di questo articolo, gli Stati membri possono accordare questi aiuti purché essi siano conformi agli artt. 92-94 del Trattato CE. Per permettere alla Commissione di constatare che questa circostanza nella fattispecie sussisteva, il governo portoghese ha comunicato alla Commissione il proposito di applicare il decreto legge 95/90.
137. All'art. 16, nn. 1-4, del regolamento n. 866/90 sono disciplinati il livello di contribuzione comunitario e le modalità di concessione di contributi per i progetti che possono beneficiare di un finanziamento del FEAOG, sezione «orientamento». In questi commi sono stabiliti tra l'altro gli importi massimi della contribuzione comunitaria, il livello minimo di partecipazione nazionale, il livello minimo di partecipazione dei beneficiari e la forma in cui vengono accordate le contribuzioni o i sussidi. Il disposto dell'art. 16, n. 5, ne forma il complemento.
138. Dal sistema dell'art. 16 emerge che l'aiuto di Stato, accordato in deroga o ad integrazione delle contribuzioni descritte ai primi quattro commi di tale articolo, deve essere esaminato caso per caso alla luce degli artt. 92-94, del Trattato CE. Sembra ovvio che questo controllo avvenga nel contesto degli aiuti comunitari e nazionali, per lo più già notevoli, che sono stati accordati ai sensi dell'art. 16, nn. 1-4. Solo così possono essere valutati i possibili effetti dell'aiuto di Stato integrativo, sia sugli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 866/90 che sul funzionamento del mercato comune nel relativo settore. L'art. 16, n. 5, del regolamento n. 866/90 perderebbe la maggior parte dell'effetto che persegue se non si applicasse all'aiuto accordato in base a regimi generali già autorizzati ad integrazione degli importi concessi ai sensi dell'art. 16, nn. 1-4.
139. Ne consegue che, anche nel caso in cui venga accordato un aiuto nazionale supplementare in base ad un regime generale già autorizzato, la notifica deve sempre aver luogo qualora nel caso specifico tale aiuto venga a cumularsi con contributi o sussidi nazionali e comunitari nell'ambito della politica volta al rafforzamento della coesione economica e sociale nella Comunità. Per questo motivo il governo portoghese ha giustamente preso la decisione di notificare alla Commissione l'applicazione del decreto legge 95/90 all'aiuto all'investimento alla DAI, in quanto questo veniva cumulato ad altri contributi nazionali e comunitari, ai sensi del regolamento n. 866/90.
140. Da quanto sopra deriva che l'affermazione del Tribunale, al punto 74 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva il diritto di esaminare alla luce dell'art. 92, del Trattato CE le esenzioni fiscali, accordate alla DAI ai sensi del decreto legge 95/90, è in contrasto con il diritto comunitario applicabile.
141. Ne consegue che il secondo motivo è fondato.
3. Il terzo motivo
a) Argomenti delle parti
142. Con il terzo motivo le ricorrenti contestano il giudizio del Tribunale, reso ai punti 84-94 della sentenza impugnata, secondo cui l'applicazione individuale del decreto legge 95/90 all'industria dello zucchero non sarebbe incompatibile con gli obiettivi della politica agricola comune.
143. A sostegno di questo motivo le ricorrenti avanzano i seguenti argomenti:
a) diversamente dall'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia, l'Atto di adesione per la Repubblica portoghese non contiene disposizioni di deroga in base alle quali il Portogallo potrebbe concedere aiuti all'industria dello zucchero. In mancanza di una simile facoltà eccezionale nell'Atto di adesione, bisogna presumere che all'industria portoghese dello zucchero si applichino le norme dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero, contenute nel regolamento n. 1785/81. Queste norme prevedono un divieto di concessione di aiuti alla trasformazione delle barbabietole da zucchero e dello zucchero di canna, per quanto l'art. 46 del regolamento stesso non li autorizzi esplicitamente;
b) secondo le ricorrenti è evidente che la concessione di aiuti in questione, in forza del decreto legge 95/90, costituisce una violazione del mercato comune dello zucchero e dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE. Questo aiuto contribuisce infatti alla creazione di un produttore di zucchero del tutto artificiale, alla distorsione dei rapporti di concorrenza nel mercato dello zucchero e all'aumento della sovrapproduzione nel mercato comune dello zucchero. In particolare il Tribunale, ai punti 89 e 91 della sentenza impugnata, avrebbe erroneamente giudicato che la concessione di una quota di zucchero al Portogallo autorizzerebbe la concessione di aiuti di Stato alla creazione di una raffineria di zucchero nel Portogallo continentale;
c) i rinvii al regolamento n. 866/90 e alla decisione 94/173, fatti dal Tribunale al punto 90 della sentenza impugnata, non giustificano la deduzione che l'aiuto in questione sarebbe compatibile con l'organizzazione comune dei mercati dello zucchero. Le ricorrenti sostengono che la decisione n. 94/173 è illegittima nella parte in cui autorizza il cofinanziamento comunitario di investimenti nell'industria portoghese dello zucchero di barbabietola. Ingiustamente, ritengono le ricorrenti, la Commissione in questa decisione ha collegato l'attribuzione di una quota di zucchero al Portogallo di 60 000 tonnellate, divenute successivamente 70 000, con la possibilità di un cofinanziamento comunitario delle strutture di trasformazione necessarie. In questo errore la Commissione avrebbe perseverato con l'adozione degli orientamenti per gli aiuti di Stato agli investimenti per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli, in cui si autorizza in linea di massima un aiuto nazionale alla creazione di una fabbrica di zucchero nel Portogallo continentale.
144. Su questi argomenti le ricorrenti basano la loro convinzione che il Tribunale su questi punti non abbia interpretato ed applicato correttamente le disposizioni del Trattato sull'agricoltura (art. 39 del Trattato CE, divenuto art. 33 CE), quelle sulla concessione di aiuti (art. 92 del Trattato CE, divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE) ed il regolamento n. 1785/81.
145. La Commissione contesta il primo argomento delle ricorrenti, asserendo che, nella fattispecie, le differenze tra l'Atto di adesione per il Portogallo, da un lato, e l'Atto di adesione per la Finlandia e l'Austria, d'altro lato, non permettono di ricavare un argomento contro l'applicazione del decreto legge 95/90 all'industria dello zucchero. Il fondamento giuridico per l'applicabilità di questo decreto legge viene ravvisato nella fattispecie nella decisione di approvazione 3 luglio 1991, che a sua volta si basa sull'art. 92, n. 3, lett. a), del Trattato CE.
146. Contro il secondo e il terzo argomento delle ricorrenti la Commissione afferma che il regolamento n. 866/90 e la decisione 94/173 fanno parte della politica agricola comune. Questa è la ragione per cui il regolamento n. 1785/91 - che prevede un regime effettivamente molto restrittivo per la concessione di aiuti al settore dello zucchero - deve essere interpretato in combinazione con i menzionati regolamento e decisione. La Commissione fa quindi presente che il regolamento n. 866/90 e la decisione 94/173 mirano a raggiungere un equilibrio tra la politica settoriale restrittiva, vigente per la concessione di aiuti nel settore dello zucchero, e gli obiettivi di politica regionale perseguiti con detti regolamento e decisione. In base a considerazioni riguardanti questo equilibrio era ragionevole permettere al Portogallo di accordare aiuti alla creazione di una raffineria di zucchero per la trasformazione della quota di zucchero attribuitagli dal Trattato di adesione.
b) Analisi
147. In sostanza le ricorrenti sostengono che le disposizioni restrittive del regolamento n. 1785/81, relative agli aiuti di Stato nel settore dello zucchero, comporterebbero che ogni aiuto nazionale in quanto tale sarebbe in contrasto con il diritto comunitario vigente per il settore dello zucchero, anche nel caso in cui, in forza di altre norme di diritto comunitario, nella fattispecie il regolamento n. 866/90 e la decisione 94/173, tale concessione fosse invece espressamente autorizzata.
148. Il primo argomento avanzato dalle ricorrenti a sostegno di questo motivo è evidentemente infondato. La circostanza che nell'Atto di adesione il Portogallo non venga autorizzato a concedere aiuti all'industria dello zucchero, non costituisce un argomento per affermare che, dopo l'adesione, questo Stato membro non potrebbe essere autorizzato a concedere aiuti all'investimento per la creazione di una raffineria di zucchero, qualora tale autorizzazione sia compatibile con il diritto comunitario e la politica comune rilevanti.
149. Nemmeno il secondo e il terzo argomento, secondo cui l'organizzazione comune dei mercati dello zucchero, disciplinata dal regolamento n. 1785/81, si opporrebbe in ogni caso alla concessione di aiuti di Stato alla creazione di una raffineria di zucchero in Portogallo, sono sostenibili.
150. E' vero che le caratteristiche del mercato comune dello zucchero giustificano la politica estremamente prudente attuata dal legislatore comunitario nei confronti di aiuti di Stato a questo settore. Tuttavia, né dall'art. 39 del Trattato CE, né dal regolamento n. 1785/81 si può dedurre che ogni concessione di aiuto non compresa nei casi stabiliti all'art. 46 di questo regolamento sarebbe di per sé inammissibile. Da tale disposizione non si può nemmeno ricavare un argomento contro la legittimità di regimi comunitari più particolari, in cui, in casi definiti restrittivamente, tra cui la presente fattispecie, la concessione di aiuto all'investimento viene considerata ammissibile.
151. Una tesi contraria non terrebbe conto del fatto che la politica agricola comunitaria persegue anche altri obiettivi, oltre a quello di ottenere e mantenere un equilibrio sui mercati dei relativi prodotti. L'art. 39, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 33, n. 2, CE) stabilisce infatti che in questa politica bisognerebbe tenere conto della natura particolare dell'attività agricola, che deriva anche dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole.
152. La tesi delle ricorrenti è inoltre contraria al contenuto e alla portata degli artt. 130 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 158 CE) e 130 B del Trattato CE (divenuto art. 159 CE). L'art. 130 A, secondo comma, del Trattato CE stabilisce che la Comunità mira in particolare a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni, «comprese le zone rurali». Secondo l'art. 130 B, del Trattato CE la Comunità, per l'elaborazione e l'attuazione della sua politica e per l'attuazione del mercato interno, deve tenere conto degli obiettivi di cui all'art. 130 A.
153. In conformità con queste disposizioni, nel regolamento n. 866/90, che si basa sugli artt. 42 e 43 del Trattato CE e che fa inoltre parte dell'insieme di norme comunitarie per l'attuazione delle politica di rafforzamento della coesione economica e sociale, si è potuto stabilire che per progetti per il rafforzamento della struttura agricola, tra cui quelli volti al miglioramento della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, possono essere accordati aiuti pubblici - comunitari e nazionali -. La conciliazione che allora si impone tra interessi settoriali e interessi regionali, come riflessa dalla decisione 94/173, non è in contrasto con il diritto comunitario vigente per il settore dello zucchero.
154. In base a quanto sopra, giungo alla conclusione che il Tribunale ha giustamente statuito che l'applicazione del decreto legge 95/90 ad investimenti nel settore dello zucchero in quanto tale non è incompatibile con gli obiettivi della politica agricola comune, quali sono elaborati nelle normative comunitarie applicabili.
E - Il quinto e il sesto motivo
155. Il quinto e il sesto motivo riguardano l'interpretazione, a giudizio delle ricorrenti errata, del regolamento n. 866/90, e l'errata valutazione, alla luce di tale regolamento, degli aiuti nazionali portoghesi effettuata nei punti 111-120, e 124 della sentenza impugnata.
1. Il quinto motivo
a) Argomenti delle parti
156. Con il quinto motivo, le ricorrenti sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto stabilendo che gli aiuti di Stato ammissibili ad un cofinanziamento comunitario non sono soggetti all'applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CE.
157. Secondo le ricorrenti la partecipazione della Comunità al finanziamento di investimenti nel settore agricolo è accettabile soltanto se i corrispondenti aiuti nazionali non entrano in conflitto con la politica agricola comune, non ne ostacolano gli obiettivi e possono costituire oggetto di una deroga al divieto contenuto nell'art. 92, n. 1, del Trattato CE.
158. Le ricorrenti aggiungono che non è affatto sicuro che una decisione nazionale di concessione di un aiuto ad un progetto che potrebbe essere ammesso al cofinanziamento venga seguita da una decisione della Comunità che conferma che tale finanziamento effettivamente è ammesso. Le ricorrenti si chiedono dunque quale sarebbe la situazione giuridica in pendenza della decisione della Commissione sulla richiesta di cofinanziamento.
159. Le ricorrenti sottolineano poi che nessuna disposizione del regolamento n. 1785/81 o del regolamento 866/90 permette di concludere che l'applicabilità degli artt. 92 e 93 del Trattato CE, che era espressamente prevista nel regolamento n. 1785/81, sia stata abrogata dal regolamento n. 866/90. Sarebbe comunque inammissibile presumere che il regolamento n. 866/90 escluda l'applicabilità degli artt. 92 e 93 del Trattato CE agli aiuti di Stato che vengono cofinanziati dalla Comunità. In mancanza di una chiara pronuncia in merito da parte del Consiglio, che nel regolamento n. 1785/81 ha esplicitamente previsto l'applicabilità degli artt. 92 e 93 del Trattato CE al settore dello zucchero, il ragionamento a contrario del Tribunale, contenuto nei punti 113 e 114 della sentenza impugnata, che fa riferimento all'art. 16, n. 5, del regolamento n. 866/90, non è giustificato. Una decisione di tale portata e rilievo richiede un'esplicita presa di posizione del legislatore comunitario.
160. Dal canto suo, la Commissione sottolinea che la questione dell'applicabilità degli artt. 92 e 93 del Trattato CE, agli aiuti di Stato ammissibili ad un cofinaziamento comunitario deve essere risolta alla luce del sistema della normativa applicabile. Essa osserva che sia il regolamento n. 1785/81 che il regolamento n. 866/90 si basano sugli artt. 42 e 43 del Trattato CE, e devono quindi essere letti in combinato disposto. Dall'interdipendenza tra gli artt. 44 del regolamento n. 1785/81, e 16, n. 5, del regolamento n. 866/90, la Commissione conclude che il Consiglio ha stabilito che le disposizioni del Trattato sulla concessione di aiuti statali sono applicabili ad aiuti di Stato che superano il quadro tracciato dal regolamento n. 866/90, ma non a provvedimenti espressamente previsti dal regolamento n. 866/90. Di conseguenza, i provvedimenti previsti all'art. 16, nn. 1-4, del regolamento n. 866/90, non richiedono alcuna pronuncia sull'applicabilità degli artt. 92 e 93 del Trattato CE.
b) Analisi
161. Questo motivo è imperniato sulla questione giuridica se il legislatore comunitario abbia voluto o meno escludere i provvedimenti rivolti alla concessione di aiuti di Stato al settore dello zucchero, ammissibili ad un cofinanziamento della Comunità, dall'applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CE .
162. Per risolvere tale questione il Tribunale, ai punti 113 e 114 della sentenza impugnata, ha fatto ricorso ad un'interpretazione di sistematica legislativa, basata sulla circostanza che sia il regolamento n. 1785/81 che il regolamento n. 866/90 hanno come fondamento giuridico gli artt. 42 e 43 del Trattato CE. Dall'art. 42 del Trattato CE, deriva che gli artt. 92-94 del Trattato CE si applicano al settore agricolo solo nella misura stabilita dal Consiglio. Considerato che nel regolamento - successivo - n. 866/90 gli artt. 92-94 sono stati dichiarati applicabili solo agli aiuti precisati all'art. 16, n. 5, di quel regolamento, secondo il Tribunale bisogna presumere che quegli articoli del Trattato non sono applicabili agli interventi del FEAOG menzionati all'art. 16, nn. 1-3, e agli aiuti nazionali ad essi complementari.
163. Gli argomenti avanzati dalle ricorrenti contro questo ragionamento del Tribunale sono in parte dedotti dai rapporti economici nel mercato dello zucchero, caratterizzati da sovraccapacità, e in parte si basano sulle disposizioni restrittive per gli aiuti di Stato, degli artt. 44 e 46 del regolamento n. 1785/81, e sulla politica restrittiva costantemente attuata dalla Comunità nei confronti degli aiuti di Stato nel settore dello zucchero.
164. Come già osservato in precedenza, nella valutazione del terzo motivo, la tesi delle ricorrenti non prende in considerazione il fatto che, sebbene il regolamento n. 866/90 trovi la sua base giuridica negli artt. 42 e 43, del Trattato CE, esso, dal punto di vista funzionale, fa parte del complesso di norme volte al rafforzamento della coesione politica e sociale. Questa politica è rivolta a ridurre il divario geografico nel livello di sviluppo all'interno della Comunità, utilizzando tra l'altro finanziamenti dai fondi a finalità strutturali. Tale politica richiede una conciliazione degli interessi della politica settoriale, come quella per il settore dello zucchero, con quelli della politica regionale-economica.
165. Nel regolamento n. 866/90 e nella conseguente decisione 94/173 il legislatore comunitario ha dato forma concreta a questa conciliazione. Per il settore dello zucchero un equo bilanciamento degli interessi comporta che, a parte alcune eccezioni tassativamente elencate al punto 2.8 dell'allegato alla decisione 173/94, gli investimenti nel settore dello zucchero non sono ammessi agli aiuti di cui all'art. 16, nn. 1-3, del regolamento n. 866/90. Per tali investimenti continua a essere vigente il «normale» regime di aiuti, nella fattispecie estremamente restrittivo, ai sensi dell'art. 16, n. 5, di tale regolamento.
166. Considerando che qui si tratta di prodotti agricoli, il legislatore comunitario poteva esprimere la conciliazione da lui garantita in un modo corretto dal punto di vista della sistematica legislativa stabilendo al regolamento n. 866/90 che gli artt. 92-94, del Trattato CE, sono applicabili solo per gli aiuti descritti all'art. 16, n. 5.
167. Dal punto di vista sostanziale, dall'interdipendenza tra i regolamenti n. 1785/81 e n. 866/90 deriva che il regime di aiuti per il settore dello zucchero resta ugualmente restrittivo. E' difficile contestare il fatto che il legislatore comunitario abbia potuto fare un'eccezione per l'aiuto all'investimento in una raffineria di zucchero nel Portogallo continentale se si considerano la portata del regolamento n. 866/90, il ritardo dello sviluppo nel Portogallo continentale e il fatto che questo paese dispone di una quota di zucchero ancora inutilizzata. La conciliazione tra interessi diversi, operata dal legislatore comunitario, rientra nell'ambito del potere discrezionale che gli spetta in merito.
168. Ne consegue che questo motivo deve essere dichiarato infondato.
2. Il sesto motivo
a) Argomenti delle parti
169. Con il sesto motivo le ricorrenti rimproverano al Tribunale di non aver adeguatamente esaminato, nei punti 121-125 della sentenza impugnata, gli argomenti da loro avanzati nel procedimento di primo grado per dimostrare che gli aiuti accordati nella fattispecie non soddisfacevano i requisiti procedurali e sostanziali del regolamento n. 866/90, e quindi di non avere sufficientemente motivato il rigetto dei medesimi.
170. Dagli atti del procedimento in primo grado risulta che le ricorrenti hanno avanzato tra l'altro i seguenti cinque argomenti per dimostrare che gli aiuti sarebbero incompatibili con il regolamento n. 866/90:
- la raffineria di zucchero di cui è questione non era compresa nel quadro comunitario di sostegno al finanziamento per il periodo dal 1993 al 1999, come invece richiesto dall'art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 866/90;
- l'investimento in questione non soddisfa le condizioni di cui all'art. 11 del regolamento citato subordina gli investimenti per ammetterli ad un aiuto comunitario;
- non sono soddisfatti i requisiti che derivano dall'art. 12, nn. 1 e 3, del regolamento, secondo cui «gli investimenti devono offrire una sufficiente garanzia di redditività» e «tenuto conto della peculiarità di ogni settore, essi devono garantire in particolare una partecipazione adeguata e duratura dei produttori di prodotti di base ai vantaggi economici che da essi derivano»;
- l'art. 13 del regolamento n. 866/90 esclude investimenti nella trasformazione di prodotti provenienti da paesi terzi, tra cui lo zucchero di canna importato in Portogallo. Ciò comporta che il cofinanziamento comunitario in una raffineria di zucchero di barbabietola in Portogallo non farebbe che peggiorare i già distorti rapporti di concorrenza per l'industria dello zucchero di canna in Portogallo;
- l'attribuzione di una quota di zucchero al Portogallo nell'Atto di adesione non comporta necessariamente che gli aiuti di Stato alla trasformazione dello zucchero di barbabietola siano per ciò solo compatibili con il regolamento n. 866/90. Devono in ogni caso essere soddisfatte le condizioni particolari che questo regolamento stabilisce per la concessione di contribuzioni comunitarie e aiuti di Stato.
171. Secondo la Commissione, i punti avanzati dalle ricorrenti in questo motivo sarebbero per lo più specificazioni della loro tesi generale secondo cui la concessione di aiuti contestata sarebbe incompatibile con la politica agricola. Tale tesi è stata respinta dal Tribunale ai punti 89 e 90 della sentenza impugnata. Dato che il Tribunale, al punto 124 della sentenza, rinvia a quei punti, secondo la Commissione si può presumere che il Tribunale ha respinto, almeno implicitamente, anche gli argomenti specifici che le ricorrenti deducono dal regolamento n. 866/90.
b) Analisi
172. Dalla sentenza impugnata risulta che il Tribunale si limita a respingere uno degli argomenti avanzati nel giudizio di primo grado a sostegno dell'incompatibilità dell'aiuto in questione con il regolamento n. 866/90, ossia quello secondo cui l'aiuto all'investimento di cui trattasi non potrebbe basarsi sulla decisione 94/173. Questa decisione sarebbe irregolare in quanto non rispetterebbe le condizioni di cofinanziamento prescritte dal regolamento n. 866/90, che osterebbero al cofinanziamento degli aiuti incompatibili con la politica agricola comune.
173. Gli argomenti riportati al precedente paragrafo 170 non si ritrovano esplicitamente nei relativi punti della sentenza impugnata. Per quanto si tratta di argomenti che sono già stati respinti, implicitamente o esplicitamente, in parti precedenti della sentenza impugnata, il motivo non può essere accolto. Il giudice non è nemmeno tenuto a pronunciarsi espressamente su tesi che mancano di ogni fondamento sostanziale o giuridico .
174. Il primo dei cinque argomenti elencati non è stato esaminato esplicitamente dal Tribunale nella sentenza impugnata.
Questo argomento cela due specifiche questioni giuridiche:
- se gli investimenti ammissibili ad un cofinanziamento comunitario debbano essere descritti uno per uno nei quadri comunitari di sostegno e, in caso di soluzione affermativa,
- se la mancata menzione di un progetto cofinanziato dalla Comunità nel quadro comunitario di sostegno rilevante abbia conseguenze per la validità giuridica di tale finanziamento.
Per risolvere tali questioni bisogna approfondire l'interpretazione del combinato disposto dell'art. 8 del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93, e degli artt. 2 e 7 del regolamento n. 866/90.
175. Su queste domande il Tribunale nella sentenza impugnata non si è pronunciato, né implicitamente né esplicitamente. Dato che la soluzione di tali quesiti poteva essere rilevante per la questione se il cofinanziamento del progetto di cui trattasi da parte della Comunità sia avvenuto regolarmente, il Tribunale avrebbe dovuto pronunciarsi esplicitamente al riguardo. Sotto questo aspetto la motivazione nei punti 121-124 della sentenza impugnata è incompleta e quindi difettosa.
176. Devo tuttavia osservare in proposito che l'argomento delle ricorrenti non è corretto. Dal combinato disposto dell'art. 8 del regolamento n. 4253/88 con gli artt. 2 e 7 del regolamento n. 866/90 si può dedurre che i quadri comunitari di sostegno non richiedono una specificazione a livello di progetto. I quadri comunitari di sostegno formano il complemento finanziario dei programmi operativi e dei piani settoriali e contengono tra l'altro una descrizione dei punti prioritari adottati per l'intervento comunitario, l'importo globale del contributo finanziario che può essere imputato al Fondo, sezione «orientamento», nonché, a titolo indicativo, il tasso di aiuto previsto per la partecipazione del Fondo. Ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 866/90, essi vengono redatti «relativamente ai piani settoriali».
Considerato che l'investimento in questione era menzionato sia nel programma operativo per il Portogallo che nel piano settoriale rilevante (v. precedenti paragrafi 28-30), si deve presumere che l'aiuto comunitario sotto questo punto di vista è stato accordato con una procedura corretta.
177. Il secondo argomento non spiega affatto perchè l'aiuto ad un investimento in una raffineria di zucchero nel Portogallo continentale potrebbe essere in contrasto con l'art. 11 del regolamento n. 866/90. Al contrario, ai sensi dell'art. 11, n. 1, sono ammissibili ai fini della contribuzione del Fondo gli «investimenti che riguardano (...) la trasformazione dei prodotti agricoli (...)». Una tesi la cui motivazione sia così apertamente errata non richiede una confutazione esplicita da parte del giudice.
178. Il terzo argomento costringe ad esaminare il progetto alla luce dell'art. 12, nn. 1 e 3, del regolamento n. 866/90. Per quanto riguarda il controllo se nella fattispecie fosse soddisfatta la condizione di cui all'art. 12, n. 1, la tesi delle ricorrenti è evidentemente a tal punto infondata che il Tribunale poteva respingerla tacitamente. Il sistema dell'organizzazione dei mercati dello zucchero comporta, come le ricorrenti avrebbero dovuto sapere, che i - potenziali - produttori di barbabietole da zucchero approfitteranno quasi automaticamente della nuova disponibilità di capacità di trasformazione delle barbabietole da zucchero da loro coltivate. All'argomento delle ricorrenti che, nella fattispecie, non era soddisfatta la condizione di redditività di cui all'art. 12, n. 3, il Tribunale ha ribadito implicitamente al punto 92 della sentenza impugnata: «gli atti non contengono seri indizi che possano mettere in dubbio la vitalità della raffineria di zucchero che beneficia dell'aiuto di cui trattasi». Da questo passaggio si può dedurre che il Tribunale, diversamente dalle ricorrenti, ritiene che il requisito di redditività sia soddisfatto se l'impresa beneficiaria, dopo la concessione dell'aiuto, offra una ragionevole prospettiva di continuità. Questa spiegazione è compatibile con il senso del regolamento n. 866/90, che è volto a stimolare attività economiche che non sarebbero state possibili senza aiuti pubblici.
179. Il quarto argomento è volto contro l'art. 13 del regolamento n. 866/90, che esclude dalla contribuzione comunitaria investimenti nella trasformazione di prodotti provenienti da paesi terzi. Il quinto argomento è, con formulazione leggermente diversa, una ripetizione dei primi tre, ossia che la concessione di aiuti in questione non può essere in contrasto con il regolamento n. 866/90 e con la politica agricola comune.
Entrambi gli argomenti rimettono in discussione la conciliazione operata dal legislatore comunitario tra gli interessi settoriali del settore comunitario dello zucchero e gli interessi regionali-economici nella politica volta al rafforzamento della coesione economica e sociale. Il Tribunale ha esaurientemente trattato tale conciliazione nei punti 84-95 della sentenza impugnata. La tesi delle ricorrenti che il Tribunale avrebbe trascurato questo argomento non è quindi corretta.
180. Sebbene il Tribunale abbia ingiustamente omesso di esaminare esplicitamente il primo degli argomenti avanzati per questo motivo, non è per questo giustificata la conseguenza che la relativa parte della sentenza debba essere annullata, in quanto al punto 124 della sentenza impugnata viene appunto statuito che l'aiuto all'investimento in questione non è incompatibile con la politica agricola comune, nella elaborazione fatta nel regolamento n. 866/90 .
F - Il quarto motivo
1. Argomenti delle parti
181. Con questo motivo le ricorrenti sostengono che il Tribunale di prima istanza, nei punti 98-100 della sentenza impugnata, ha commesso un errore di diritto in quanto, nella valutazione della validità giuridica della decisione impugnata 11 gennaio 1996 e del modo in cui la Commissione ha fatto uso del suo potere discrezionale, non avrebbe considerato l'effetto totale dell'insieme degli aiuti.
182. A sostegno di questo motivo le ricorrenti osservano che i vari aiuti, esaminati nella decisione contestata e dal Tribunale di prima istanza, ricadono in regimi giuridici diversi e devono quindi essere valutati separatamente alla luce di tali regimi e degli obiettivi da essi perseguiti.
Tuttavia, per valutare quale sarà l'effetto di queste misure sulla posizione del beneficiario (nella fattispecie la DAI) e in che misura esse influenzino i rapporti di concorrenza, e quindi anche la posizione concorrenziale delle ricorrenti, è necessario esaminare e giudicare l'effetto combinato delle misure di aiuto cumulative.
183. Di per sé può essere giusto affermare che l'aiuto alla formazione professionale, esaminato nei punti menzionati della sentenza impugnata, non influenza il commercio tra gli stati in modo tale da danneggiare l'interesse generale, ma, in combinazione con gli altri aiuti, nella fattispecie viene accordato alla DAI un aiuto totale che supera il 60% degli investimenti totali e il 75% degli investimenti da prendere in considerazione. E' ovvio, a giudizio delle ricorrenti, che un aiuto di questo genere nel suo complesso influenza certamente i rapporti di concorrenza sul rilevante mercato dello zucchero.
184. La Commissione osserva che le ricorrenti con questo motivo partono dalla premessa errata che sia competenza del Tribunale tenere conto dell'«effetto combinato» dei diversi aiuti o della questione «se le condizioni del commercio siano colpite in misura incompatibile con l'interesse generale». La valutazione di simili aspetti ricadrebbe nella competenza della Commissione, che dispone a tal fine di un ampio potere discrezionale. Soltanto se il Tribunale constatasse che la decisione della Commissione contiene un evidente errore di valutazione, esso avrebbe il potere di annullarla. La Commissione rinvia alla sua lettera 11 gennaio 1996, in cui ha elencato le tre diverse misure. Tale decisione è stata presa applicando le diverse disposizioni ad esse relative. La Commissione, come sostenuto al punto 67 della comparsa di risposta, era ben consapevole dell'effetto combinato dei vari provvedimenti.
2. Analisi
185. Dei quattro punti della sentenza impugnata contro cui si rivolge questo motivo, i punti 98 e 99 contengono la chiave del ragionamento seguito dal Tribunale. Li riporto testualmente:
«98 I tre tipi di aiuti esaminati nella decisione impugnata, cioè le esenzioni fiscali, l'aiuto alla formazione professionale e l'aiuto all'investimento ai sensi del regolamento n. 866/90, rientrano in regimi giuridici diversi e per questo fatto devono essere esaminati individualmente alla luce dei loro rispettivi regimi e degli obiettivi che perseguono, con riserva dell'eventuale controllo della loro compatibilità con la specifica normativa applicabile nel settore della trasformazione e della commercializzazione dello zucchero. Di conseguenza l'aiuto alla formazione professionale deve essere valutato in modo distinto alla luce dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato CE.
99 A tal proposito, secondo la giurisprudenza costante, per l'applicazione di tale disposizione dell'art. 92 del Trattato CE, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di ordine economico e sociale che vanno effettuate in un contesto comunitario. Nell'ambito di tale controllo di legittimità, il giudice comunitario deve di conseguenza soltanto esaminare se la Commissione non ha ecceduto i limiti del suo potere discrezionale per un errore manifesto di valutazione o uno sviamento di potere (sentenza Matra/Commissione, citata, punti 24 e 25)».
186. Nella valutazione di questo motivo rinvio a quanto già osservato ai precedenti paragrafi 75 e 76 di queste conclusioni, ossia che le ripercussioni a livello di economia aziendale e di microeconomia di un insieme di aiuti vengono determinate dal complesso di tali aiuti. Anche se ogni aiuto individuale soddisfa le norme specifiche ad esso applicabili, un esame giuridico che si accontenti di ciò è per definizione carente, in quanto non prende in considerazione il fatto che gli interessi tutelati e gli obiettivi perseguiti dal Trattato e dal diritto comunitario secondario non permettono una valutazione frammentaria degli interventi, i cui effetti vengono determinati dalla loro somma. Una tesi diversa può avere conseguenze incompatibili con il diritto comunitario rilevante - nella fattispecie con gli artt. 92 e 93 del Trattato CE, e con i regolamenti nn. 2052/88 e 1785/81 -.
187. Per questo motivo la Commissione, in una prassi sperimentata in sede di esame delle misure nazionali alla luce degli artt. 92 e 93 del Trattato CE, è solita prescrivere livelli massimi nei cui limiti devono restare gli aiuti nazionali. In caso di aiuti nazionali abbinati in cui il complesso dei medesimi supera il massimo fissato, essa è solita intervenire severamente, anche se i singoli aiuti, considerati individualmente, soddisfano le norme da essi applicabili . La ratio giuridica ed economica di questa prassi costante è già stata da me illustrata nella valutazione del secondo motivo, ai precedenti paragrafi 132-134 .
188. Ad integrazione di quanto sopra, osservo ancora che una garanzia accettabile dell'interesse giuridico tutelato dagli artt. 92 e 93 del Trattato CE - un mercato comune con rapporti di concorrenza non distorti - esige un esame dell'effetto totale dell'applicazione di un insieme di aiuti. Senza tale esame, non è possibile nella fattispecie concreta stabilire se e in che misura i rapporti di concorrenza vengano influenzati dall'insieme di aiuti.
189. Per analogia con la sentenza della Corte nella causa Eco Swiss China Time Ltd e Benetton International NV bisogna presumere che, ai sensi dell'art. 3, lett. g), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1, lett. g), CE] l'art. 92, del Trattato CE, è una disposizione fondamentale, indispensabile per lo svolgimento dei compiti della Comunità e in particolare per il funzionamento del mercato comune. L'importanza di questa disposizione ha spinto i redattori del Trattato a stabilire, all'art. 93 del Trattato CE, che nuovi aiuti devono essere sempre notificati affinché la Commissione possa valutarne le ripercussioni sull'unità e sul funzionamento del mercato comune, e che gli aiuti esistenti sono sottoposti ad un continuo esame da parte della Commissione.
190. E' vero che la Commissione, nell'esercizio delle competenze attribuitele dagli artt. 92 e 93 del Trattato CE, ha un - a volte ampio - potere discrezionale, ma questo deve rimanere nei limiti stabiliti, tra l'altro, dall'interesse giuridico tutelato da questi articoli. Dato che le conseguenze di un insieme di aiuti sui rapporti di concorrenza sul mercato comune - l'interesse giuridico tutelato - vengono determinate dal totale degli aiuti accordati in ogni fattispecie concreta, è proprio questo che la Commissione dovrà prendere in esame nell'esercizio delle competenze attribuitele, ed essa dovrà dare il proprio giudizio in merito in modo esplicito e motivato.
191. In base a queste considerazioni, a mio avviso il ragionamento del Tribunale, al punto 98 della sentenza impugnata, in linea di massima non è sostenibile, in quanto ha per conseguenza che possono essere svuotate di significato le garanzie offerte dall'art. 92 del Trattato CE, per i rapporti di concorrenza nel mercato comune.
192. Mi sembra del pari insostenibile la difesa della Commissione. Secondo una giurisprudenza costante la Commissione per l'analisi di misure nazionali di aiuto dispone di un ampio potere discrezionale, il cui esercizio implica una valutazione di dati economici e sociali . Considerata la complessità di tale valutazione, che implica tra l'altro l'esame della compatibilità di un aiuto con il mercato comune, il giudice comunitario, nel suo controllo sull'operato della Commissione, deve limitarsi ad esaminare se siano state rispettate le disposizioni procedurali e di motivazione, se i fatti su cui si basa la decisione impugnata siano corretti e se la Commissione non abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale, per un errore manifesto di valutazione o uno sviamento di potere .
193. Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) deve essere adeguata alla natura dell'atto controverso e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e onde permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo. Da questa giurisprudenza deriva ancora che non si può esigere che, per soddisfare i requisiti posti dall'art. 190 del Trattato CE, tale motivazione specifichi i vari elementi di fatto e di diritto rilevanti. Infatti l'accertamento se la motivazione di un atto soddisfi tali requisiti va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto, nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. La necessità della motivazione deve quindi essere valutata in funzione delle circostanze del caso, del contenuto dell'atto, della natura dei motivi esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto, o altre persone da questo riguardate, direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni . L'esigenza posta dalla Corte in una recente sentenza, ossia che una decisione impugnata si deve basare sulle linee direttrici determinanti, ha un particolare significato per quanto concerne il contenuto dell'obbligo di motivazione .
194. Considerato quanto sopra, la tesi della Commissione secondo cui, per quanto riguarda la valutazione dei possibili effetti di un insieme di aiuti, essa dispone di un proprio potere discrezionale, è corretta. Tuttavia dalla decisione impugnata devono risultare l'uso di tale potere discrezionale e la motivazione della decisione adottata in base ad esso. In caso contrario diventerebbe a priori impossibile per il giudice il sindacato di legittimità. Ebbene, la decisione impugnata 11 gennaio 1996 non presenta alcun elemento che consenta di constatare che la Commissione ha valutato separatamente l'effetto complessivo degli aiuti applicati cumulativamente, e neppure che abbia motivato tale valutazione. Per questo motivo la decisione non soddisfa i requisiti ad essa posti dalla giurisprudenza sopra citata. La comunicazione della Commissione, nella comparsa di risposta, che essa ha adottato questa decisione «nella piena consapevolezza dell'effetto combinato delle varie misure», non risulta dal testo della decisione ed inoltre, così com'è, non contiene una motivazione suscettibile di controllo. Questa comunicazione inoltre è tardiva, data nel contesto sbagliato e sostanzialmente insufficiente.
195. Alla necessità di valutare l'effetto di un numero di aiuti cumulati nel loro complesso e con una motivazione separata nulla toglie il fatto che, nella fattispecie, l'investimento in una raffineria di zucchero nel Portogallo continentale fosse previsto in un piano settoriale elaborato in forza del regolamento n. 866/90 e che il cofinanziamento comunitario, con il complementare aiuto di Stato, fosse espressamente autorizzato nell'allegato della decisione 94/173. Il fatto che si tratti di una contribuzione comunitaria che si somma ad uno o più aiuti nazionali non compresi nella partecipazione degli Stati membri di cui all'art. 16, n. 3, del regolamento n. 866/90, non diminuisce l'obbligo della Commissione di valutare espressamente, nel controllo di tali aiuti nazionali, l'effetto dell'aiuto totale sui rapporti di concorrenza, alla luce dell'art. 92 del Trattato CE. Per tale effetto, infatti, non importa da che fonte provenga l'aiuto. Se così non fosse, il controllo espressamente previsto all'art. 16, n. 5, del regolamento n. 866/90 per contributi nazionali non compresi nell'art. 16, n. 3, perderebbe una gran parte del suo effetto utile. Rinvio in proposito al giudizio da me dato riguardo al secondo motivo, ai paragrafi 136-139 di queste conclusioni.
196. Per completezza esamino ancora la questione se per la concessione di una contribuzione comunitaria con la partecipazione nazionale ad essa complementare, ai sensi delle regole comunitarie per il rafforzamento della coesione economica e sociale, sia necessaria una motivazione esplicita relativa all'ammontare dell'aiuto concesso in un dato caso. La soluzione di tale questione - in senso stretto - necessaria per valutare la motivazione data dal Tribunale, ai punti 98-101 della sentenza impugnata, e quella della decisione della Commissione 11 gennaio 1996. In esse è infatti in discussione l'effetto cumulativo di contributi accordati in base alla politica di rafforzamento della coesione economica e sociale con «altri» aiuti nazionali. Ciononostante, una risposta a questa questione, su cui ancora non esiste giurisprudenza, non è priva di significato per la relativa politica comunitaria.
197. In forza dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 2052/88, come successivamente modificato dal regolamento (CEE) n. 2081/93, le azioni che sono oggetto di un finanziamento da parte dei Fondi strutturali, e quindi anche del FEAOG, sezione «orientamento», devono essere conformi alle disposizioni «concernenti le regole di concorrenza». Nell'ulteriore elaborazione della normativa che disciplina l'attività dei Fondi strutturali, il legislatore comunitario doveva tenere conto di questo principio, come risulta anche dall'art. 16 del regolamento n. 866/90, in cui vengono stabiliti livelli massimi per gli aiuti pubblici complessivi della Comunità e degli Stati membri e in cui è stabilita una partecipazione minima dei produttori beneficiari. Il principio vale anche per l'elaborazione dei piani settoriali rilevanti, come risulta anche dall'art. 4 del regolamento n. 866/90. Ai sensi di tale disposizione, i piani settoriali devono comprendere anche elementi relativi alla situazione del settore e, in particolare, «alle capacità esistenti delle imprese interessate».
198. All'art. 16 del regolamento n. 866/90 vengono fissati dei massimali per il totale della contribuzione della Comunità e degli Stati membri. Ne consegue che la contribuzione totale ad un progetto può anche essere inferiore, se esiste un motivo che lo giustifica.
199. In casi in cui l'aiuto pubblico totale sia molto notevole, tanto in termini assoluti quanto relativi, e riguardi attività in un settore delicato, in cui esiste sovraccapacità e in cui comunque i rapporti di concorrenza siano suscettibili di turbamenti, occorre che, nel piano settoriale o nelle decisioni con cui si concede l'aiuto in questione, sia presente una motivazione in merito al livello dell'aiuto accordato. Infatti, anche se i progetti in questione vengano presentati con buoni motivi per ricevere contributi dai fondi strutturali con l'aiuto nazionale complementare, da ciò non deriva automaticamente che a questi progetti possa essere accordata la contribuzione massima ammessa. L'osservazione della Commissione in merito al sesto motivo delle ricorrenti, secondo cui entro i limiti della quota con prezzi fissi di garanzia ed uno smercio garantito, la redditività dell'investimento in questione sarebbe assicurata, suggerisce immediatamente la domanda perchè quegli investimenti allora dovessero essere finanziati in modo così massiccio. Considerato il rischio effettivo di una grave distorsione della concorrenza, non sarebbe stata superflua una motivazione esplicita in questo senso.
200. Se così non fosse, gli interventi dei fondi strutturali, che per il resto sono perfettamente conformi alla lettera e allo spirito del diritto comunitario per il rafforzamento della coesione economica e sociale, potrebbero risultare lo stesso contrari alla disposizione dell'art. 7, n. 1, del regolamento quadro n. 2052/88 . Un'applicazione meccanica dell'art. 16, nn. 1-4, nei casi sopra descritti non è compatibile con tale disposizione, in cui viene fissato un importante principio di coordinamento per la politica comunitaria. Senza voler in nessun modo limitare il potere discrezionale della Commissione, ritengo che essa in tali casi sia tenuta a dare una motivazione esplicita in merito alla necessità e all'opportunità di aiuti pubblici sino ad un determinato livello relativo ed assoluto.
201. Da questo punto di vista ritengo insufficiente la motivazione della lettera 11 gennaio 1996, relativa al contributo comunitario e alla partecipazione nazionale ad esso complementare, in quanto da tale lettera non risulta assolutamente perchè, a giudizio della Commissione, nella fattispecie sarebbe necessario ed opportuno un contributo pari a circa il 65% degli investimenti totali ammissibili. Questa omissione è tanto più evidente in quanto la Commissione, proprio nel settore dello zucchero, ha sempre agito in modo coerente contro distorsioni dei rapporti di concorrenza che appunto in questo settore, sia per gli aiuti statali, sia per il comportamento limitativo della concorrenza dei produttori di zucchero, sono molto vulnerabili .
G - La ricevibilità del ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado
1. Argomenti delle parti
202. Nella comparsa di risposta la Commissione chiede alla Corte di annullare i punti 35-37 della sentenza impugnata. La Commissione sostiene infatti che questi punti evidenziano un errore di diritto nella parte in cui il Tribunale conclude che una lettera della Commissione, nella quale si afferma che un aiuto individuale rientra in un regime generale di aiuti esistente e già approvato dalla Commissione, costituisce un atto giuridico che può essere oggetto di sindacato giurisdizionale ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE). La tesi della Commissione è che le ricorrenti in primo grado non potevano avere alcun interesse giuridico ad ottenere l'annullamento della lettera 11 gennaio 1996, in quanto essa riguarda l'applicazione del decreto legge 95/90 da parte del governo portoghese nella concessione di aiuti alla DAI. Dato che tale lettera non ha avuto alcun effetto giuridico riguardo a tale applicazione, non poteva essere considerata una decisione.
203. La Commissione avanza sei argomenti contro il giudizio espresso dal Tribunale nei punti 35-37.
204. Il primo argomento riguarda la tesi che i punti 35 e 36 sarebbero insufficientemente motivati, in quanto il Tribunale afferma al punto 35 che il primo motivo d'irricevibilità eccepito dalla Commissione non può essere accolto, mentre al punto 36 afferma che la questione della ricevibilità non può essere esaminata in questa fase della sentenza.
205. Gli argomenti da due a sei presentano un'ulteriore elaborazione della tesi centrale della Commissione, sopra menzionata, secondo cui la lettera 11 gennaio 1996 non avrebbe carattere di decisione, ma quello di una comunicazione di fatto, nella parte in cui essa riguarda l'applicazione del decreto legge 95/90 alla concessione di aiuti per la creazione di una raffineria di zucchero nel Portogallo continentale. Il ragionamento seguito dal Tribunale secondo la Commissione potrebbe portare alla conseguenza che terzi interessati in sede di applicazione di un regime generale di aiuti già approvato potrebbero sempre provocare una «decisione». Se le ricorrenti potessero in seguito rivolgersi al Tribunale contro questa decisione, praticamente si offrirebbe loro un trampolino per poter contestare la decisione di approvazione su cui si fonda detta decisione. Tale modo di agire, secondo la Commissione, è incompatibile con la certezza del diritto e il legittimo affidamento che gli Stati membri e i beneficiari, secondo la giurisprudenza della Corte, possono ricavare dall'approvazione di un regime generale di aiuti .
206. In via subordinata, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare nullo il punto 36 della sentenza impugnata nella parte in cui si fonda sull'espressione «in their view» . Essa ritiene infatti che è espressione di un errore di diritto dichiarare che un ricorso d'annullamento dinanzi al Tribunale sarebbe ricevibile sulla sola base delle opinioni avanzate da un ricorrente.
207. Le ricorrenti sostengono che le parti della sentenza impugnate dalla Commissione non contengono un errore di diritto. A loro avviso è proprio la risposta alla questione se la contestata applicazione del decreto legge 95/90 sia compresa nella decisione di approvazione 3 luglio 1991 ad essere determinante nel valutare se il ricorso contro di essa sia o meno ricevibile.
208. Per quanto riguarda la domanda in subordine della Commissione, le ricorrenti dichiarano di non credere che il Tribunale avesse l'intenzione di statuire che la tesi di un attore in giudizio possa fornire per se stessa una base per la ricevibilità della domanda.
2. Analisi
209. Il primo argomento della Commissione si fonda su una lettura imprecisa dei relativi periodi nei punti 35 e 36 della sentenza impugnata. Al punto 35 il Tribunale respinge l'affermazione generale della Commissione secondo cui il ricorso sarebbe irricevibile nei limiti in cui esso si rivolge contro le parti della decisione 11 gennaio 1996 relative all'applicazione del decreto legge 95/90. Alla fine del punto 36 il Tribunale esamina la tesi più specifica della Commissione secondo cui l'eccezione d'illegittimità della decisione d'approvazione, sollevata dalle ricorrenti, sarebbe irricevibile. In merito il Tribunale giudica che tale questione dipende dalla fondatezza della domanda d'annullamento e quindi «sarà esaminata in tale ambito». Ed effettivamente in prosieguo, ai punti 44-50, viene valutata separatamente questa specifica questione della ricevibilità. Non si riscontra affatto quindi la contraddittorietà della motivazione allegata dalla Commissione. Ne consegue che questo argomento deve essere respinto.
210. Gli argomenti da due a sei si fondano tutti sul presupposto che l'applicazione del decreto legge 95/90 nella fattispecie sia stata del tutto conforme alle condizioni previste dalla decisione di approvazione.
211. In tale ipotesi, dalla sentenza «Italgrani» consegue che l'applicazione di un regime generale di aiuti già approvato del tutto conforme alle condizioni a cui è subordinata l'approvazione non richiede né una notifica alla Commissione né una decisione esplicita da parte di questa . In tal caso, una lettera della Commissione in cui non si fa altro che prendere atto dell'applicazione da parte delle autorità nazionali del regime generale di aiuti di cui trattasi non costituisce un atto con conseguenze giuridiche, contro cui gli interessati possono fare ricorso.
212. Se, tuttavia, il presupposto da cui parte la Commissione è errato, o se in merito esistono dei ragionevoli dubbi, questo ragionamento non si può più seguire. Se l'applicazione alla fattispecie del decreto legge 95/90 risultasse oggetto dell'obbligo di denuncia o se esistesse confusione al riguardo, una comunicazione della Commissione su tale applicazione avrebbe certamente conseguenze giuridiche. In essa potrebbe infatti trovare espressione un'implicita approvazione delle misure di aiuto individuali, per il resto soggette all'obbligo di notifica, o un giudizio implicito sulla questione se l'aiuto di cui trattasi debba essere oggetto di denuncia o meno, a seconda della condizioni a cui è subordinata l'approvazione del regime generale di aiuti di cui esso forma l'applicazione.
213. Come già constatato in precedenza, nella valutazione del secondo motivo delle ricorrenti, è per lo meno dubbio se l'applicazione del decreto legge 95/90 alla concessione dell'aiuto all'investimento alla DAI fosse soggetto all'obbligo di notifica e se richiedesse una valutazione diretta alla luce dell'art. 92 del Trattato CE. La soluzione di tale questione richiede una valutazione nel merito dei motivi avanzati dalle ricorrenti contro le parti della lettera 11 gennaio 1996 che riguardano l'applicazione del decreto legge 95/90.
214. Condivido per questo la conclusione del Tribunale, al punto 35 della sentenza impugnata, secondo cui «il primo motivo d'irricevibilità relativo all'asserita insussistenza d'interesse dei ricorrenti ad ottenere l'annullamento della decisione impugnata, che si basa sull'argomento secondo il quale, anche in caso d'annullamento di tale decisione, le esenzioni fiscali di cui trattasi sarebbero mantenute poiché esse costituiscono aiuti esistenti, non può essere accolto».
215. Tuttavia la motivazione, data dal Tribunale al punto 36 della sentenza impugnata, può essere fonte di malintesi. Diversamente da quanto rilevato dal Tribunale al punto 36 della sentenza, ritengo che per la ricevibilità del ricorso non sia determinante in quanto tale l'interesse delle ricorrenti ad ottenere l'annullamento della decisione impugnata, nella quale la Commissione non solleva obiezioni alle esenzioni fiscali accordate alla DAI. Preliminarmente va considerata la questione se sia in discussione o meno l'applicazione di un regime generale di aiuti già approvato, conforme alle condizioni a cui è subordinata la sua approvazione. La questione centrale da esaminare ai fini della ricevibilità era quindi se la Commissione potesse considerare che gli aiuti individuali accordati soddisfacevano le condizioni poste nella decisione di approvazione, questione che richiedeva un esame nel merito dei motivi dedotti dalle ricorrenti. Per tale ragione il motivo dedotto dalla Commissione relativo all'irricevibilità doveva essere respinto.
216. Sebbene non ritenga del tutto corretta - per motivi diversi da quelli della Commissione - la motivazione dei punti 33-37 della sentenza impugnata, tale difetto a mio avviso non è di natura tale da determinare la necessità di annullare la relativa parte della sentenza. La decisione del Tribunale di respingere l'eccezione di irricevibilità, infatti, ha determinato il dovuto controllo dell'applicazione del decreto legge 95/90 alla concessione di aiuti alla DAI alla luce delle condizioni a cui era subordinata tale applicazione nella decisione di approvazione 3 luglio 1990.
217. Sul motivo in subordine della Commissione posso essere breve. Nel relativo passaggio del punto 36, che contiene l'espressione contestata «in their view», il Tribunale ventila la possibilità che gli aiuti alla DAI non siano compresi nella decisione di approvazione in quanto «sarebbero incompatibili con le norme della politica agraria comune». Nella traduzione francese e olandese per questa ipotesi viene utilizzato il modo condizionale (conditionnel), che ne accentua il carattere ipotetico, conformemente al senso dell'argomentazione. Utilizzando le parole «in their view» in inglese, lingua processuale, si pone un accento un po' diverso, in quanto queste sembrano sottolineare l'opinione soggettiva oppure l'affermazione delle ricorrenti. Se questa impressione è corretta, condivido la censura della Commissione contro il passaggio, in quanto la soluzione della questione se un'azione in giudizio debba essere ritenuta ricevibile non può essere fatta dipendere dalle concezioni soggettive di un attore in merito all'asserita incompatibilità di un aiuto con le regole della politica agricola comune. Per questo motivo le parole «in their view» devono essere espunte dal punto 36 della sentenza impugnata. Anche senza queste parole il carattere condizionale del passaggio in questione è adeguatamente espresso anche nella lingua processuale.
VI - Conclusione
218. Riassumendo giungo alla conclusione che il secondo e il quarto motivo delle ricorrenti sono fondati. Il sesto motivo è a mio avviso parzialmente fondato.
Dei motivi dedotti dalla Commissione contro i punti 35-37 della sentenza impugnata ritengo fondato il motivo in subordine.
219. L'accertata fondatezza del secondo e del quarto motivo costringe ad un riesame della decisione impugnata della Commissione 11 gennaio 1996. A tal fine la causa deve essere rinviata al Tribunale.
Ai sensi dell'art. 122, n. 1, del regolamento processuale non occorre statuire sulle spese.
Alla luce di quanto sopra propongo alla Corte:
«- di annullare la sentenza impugnata;
- di rinviare la causa al Tribunale di primo grado;
- di riservare la decisione sulle spese».