62017CJ0128
TEISINGUMO TEISMO (šeštoji kolegija) SPRENDIMAS
2019 m. kovo 13 d. (
*1
)
„Ieškinys dėl panaikinimo – Direktyva (ES) 2016/2284 – Tam tikrų valstybėse narėse į atmosferą išmetamų teršalų kiekio mažinimas – Sąjungos teisės aktų priėmimas – Teisėkūros procedūros eiga – ESS 4 straipsnio 3 dalis – Lojalaus bendradarbiavimo principas – Veiksmingas Sąjungos teisės aktų leidėjo diskrecijos įgyvendinimas – Poveikio vertinimas – Pakankamas ginčijamo akto pasekmių vertinimas – ESS 5 straipsnio 4 dalis – Proporcingumo principas – ESS 4 straipsnio 2 dalis – Valstybių narių lygybė prieš Sutartis – SESV 191 straipsnio 2 dalis – Sąjungos aplinkos politika – Atsižvelgimas į Europos Sąjungos regionų įvairovę – Teisminė kontrolė“
Byloje C‑128/17
dėl 2017 m. kovo 10 d. pagal SESV 263 straipsnį pareikšto ieškinio dėl panaikinimo
Lenkijos Respublika, atstovaujama B. Majczyna,
ieškovė,
palaikoma:
Vengrijos, atstovaujamos M. Z. Fehér, G. Koós ir E. Tóth,
Rumunijos, atstovaujamos C. Canţăr, R. H. Radu, A. Wellman ir M. Chicu,
įstojusių į bylą šalių,
prieš
Europos Parlamentą, atstovaujamą A. Tamás ir A. Pospíšilová Padowska,
Europos Sąjungos Tarybą, atstovaujamą M. Simm, A.‑Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre ir A. Sikora‑Kalėda,
atsakovus,
palaikomus
Europos Komisijos, atstovaujamos K. Petersen, K. Herrmann ir G. Gattinara,
įstojusios į bylą šalies,
TEISINGUMO TEISMAS (šeštoji kolegija),
kurį sudaro pirmosios kolegijos pirmininkas J.‑C. Bonichot (pranešėjas), einantis šeštosios kolegijos pirmininko pareigas, teisėjai E. Regan ir C. G. Fernlund,
generalinis advokatas N. Wahl,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1
Ieškinyje Lenkijos Respublika Teisingumo Teismo pirmiausia prašo panaikinti 2016 m. gruodžio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą (ES) 2016/2284 dėl tam tikrų valstybėse narėse į atmosferą išmetamų teršalų kiekio mažinimo, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2003/35/EB ir panaikinama Direktyva 2001/81/EB (OL L 344, 2016, p. 1, toliau – ginčijama direktyva), o nepatenkinus šio prašymo – panaikini šią direktyvą, kiek joje nustatyti 2030 m. ir tolesnio laikotarpio nacionaliniai šių išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimai.
Teisinis pagrindas
Ginčijama direktyva
2
Ginčijamos direktyvos 1, 3, 5–9, 10, 13, 14, 18 ir 19 konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„(1)
per pastaruosius 20 metų Sąjungoje išmetamų antropogeninės kilmės oro teršalų ir oro kokybės srityje padaryta didelė pažanga, visų pirma įgyvendinant specialią Sąjungos politiką, įskaitant 2005 m. rugsėjo 21 d. Komisijos komunikatą „Teminė oro taršos strategija“ [(TOTS)] [COM(2005) 446 final]. <…> Tačiau, kaip nurodyta 2013 m. gruodžio 18 d. Komisijos komunikate „Europos švaraus oro programa“ [COM(2013) 918 final] (persvarstytoje TOTS), lieka neišspręstas didelio neigiamo poveikio ir pavojaus žmonių sveikatai bei aplinkai klausimas;
<…>
(3)
persvarstytoje TOTS nustatomi nauji strateginiai tikslai laikotarpiui iki 2030 m., kuriuos įgyvendinant būtų palaipsniui siekiama Sąjungos ilgalaikio tikslo dėl oro kokybės;
<…>
(5)
valstybės narės ir Sąjunga yra [1979 m. lapkričio 13 d.] Jungtinių Tautų Europos ekonominės komisijos (JT EEK) Tolimų tarpvalstybinių oro teršalų pernašų konvencijos (toliau – TTOTP konvencija) ir kelių jos protokolų, įskaitant 1999 m. Protokolą dėl rūgštėjimo, eutrofikacijos ir pažemio ozono mažinimo, kuris buvo peržiūrėtas 2012 m. (toliau – peržiūrėtas Geteborgo protokolas), šalys;
(6)
kalbant apie 2020 m. ir vėlesnį laikotarpį, peržiūrėtame Geteborgo protokole kiekvienai šaliai, remiantis 2005 m., kurie laikomi baziniais metais, nustatomi nauji išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimai, susiję su sieros dioksidu, azoto oksidais, nemetaniniais lakiaisiais organiniais junginiais, amoniaku ir smulkiomis kietosiomis dalelėmis, <…>;
(7)
todėl [2001 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos] [d]irektyva 2001/81/EB [dėl tam tikrų atmosferos teršalų išmetimo nacionalinių ribų (OL L 309, 2001, p. 22; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 320)] nustatytas išmetamųjų teršalų nacionalinių ribų taikymo režimas turėtų būti persvarstytas, siekiant jį priderinti prie Sąjungos ir valstybių narių tarptautinių įsipareigojimų. Tuo tikslu šioje direktyvoje nustatyti nacionaliniai išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimai kiekvieniems metams nuo 2020 m. iki 2029 m. yra tokie patys kaip ir peržiūrėtame Geteborgo protokole nustatyti įsipareigojimai;
(8)
valstybės narės turėtų šią direktyvą įgyvendinti taip, kad būtų veiksmingai prisidėta siekiant Sąjungos ilgalaikio oro kokybės tikslo, kuris patvirtintas Pasaulio sveikatos organizacijos gairėse, <…>;
(9)
be to, ši direktyva turėtų padėti ekonomiškai efektyviu būdu siekti Sąjungos teisės aktuose nustatytų oro kokybės tikslų, švelninti klimato kaitos poveikį ir kartu visame pasaulyje gerinti oro kokybę bei stiprinti sinergiją su Sąjungos klimato ir energetikos politika, vengiant esamų Sąjungos teisės aktų dubliavimo;
(10)
ši direktyva taip pat padeda mažinti su sveikata susijusias dėl oro taršos patiriamas išlaidas Sąjungoje gerinant Sąjungos piliečių gerovę ir padeda skatinti pereiti prie žaliosios ekonomikos;
<…>
(13)
valstybės narės turėtų laikytis šioje direktyvoje nustatytų išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimų nuo 2020 m. iki 2029 m. ir nuo 2030 m. bei toliau. Kad įrodytų pažangą vykdant 2030 m. įsipareigojimus, valstybės narės 2025 m. turėtų identifikuoti orientacinius išmetamųjų teršalų lygius, kuriuos būtų galima techniškai įgyvendinti ir dėl kurių nebūtų patiriama neproporcingų išlaidų, ir turėtų stengtis laikytis tokių lygių. Kai 2025 m. išmetamųjų teršalų pagal nustatytą mažinimo trajektoriją apriboti negalima, valstybės narės paaiškina to nukrypimo priežastis ir nurodo priemones, kurias taikydamos valstybės narės vėl galėtų laikytis savo trajektorijos, vėlesnėse pagal šią direktyvą rengiamose ataskaitose;
(14)
šioje direktyvoje nustatyti 2030 m. ir tolesnio laikotarpio nacionaliniai išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimai yra pagrįsti numatomu kiekvienos valstybės narės išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo potencialu, nurodytu 2015 m. sausio mėn. Teminės oro taršos strategijos ataskaitoje Nr. 16 (toliau – TOTS 16), technine nacionalinių apskaičiavimų ir toje TOTS 16 pateiktų apskaičiavimų skirtumų analize ir politiniu tikslu ne vėliau kaip 2030 m. toliau mažinti bendrą poveikį sveikatai (palyginti su 2005 m.), kuo labiau priartėjant prie Komisijos pasiūlyme dėl šios direktyvos nurodyto lygio. Siekdama padidinti skaidrumą, Komisija turėtų skelbti pagrindines prielaidas, kuriomis remtasi rengiant TOTS 16;
<…>
(18)
kiekviena valstybė narė turėtų parengti, priimti ir įgyvendinti nacionalinę oro taršos valdymo programą, siekdamos vykdyti savo išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo reikalavimus ir veiksmingai prisidėti prie oro kokybės tikslų įgyvendinimo. <…>;
(19)
siekiant sumažinti išmetamųjų teršalų iš antropogeninės kilmės šaltinių kiekį, nacionalinėse oro taršos valdymo programose turėtų būti aptariamos priemonės, taikytinos visiems susijusiems sektoriams, įskaitant žemės ūkio, energetikos, pramonės, kelių transporto, vidaus vandenų laivybos, vietos būstų šildymo, ne keliais judančių mechanizmų ir tirpiklių sektorius. Vis dėlto valstybėms narėms turėtų būti suteikta teisė nuspręsti dėl priemonių, kurios turi būti priimtos siekiant įvykdyti šioje direktyvoje nustatytus išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimus.“
3
Ginčijamos direktyvos 1 straipsnyje numatyta:
„1.   Kad būtų pasiektas toks oro kokybės lygis, dėl kurio nesusidarytų didelis neigiamas poveikis ir pavojus žmonių sveikatai ir aplinkai, šioje direktyvoje nustatomi valstybėse narėse į atmosferą išmetamų antropogeninės kilmės teršalų – sieros dioksido (SO2), azoto oksidų (NOx), nemetaninių lakiųjų organinių junginių (NMLOJ), amoniako (NH3) ir smulkiųjų kietųjų dalelių (KD2_5) – kiekio mažinimo įsipareigojimai, ir reikalaujama parengti, priimti ir įgyvendinti nacionalines oro taršos valdymo programas ir stebėti tų išmetamųjų teršalų bei kitų I priede nurodytų išmetamųjų teršalų kiekius bei jų poveikį ir teikti apie tai ataskaitas.
2.   Šia direktyva taip pat padedama siekti:
a)
Sąjungos teisės aktuose nustatytų oro kokybės tikslų ir pažangos įgyvendinant Sąjungos ilgalaikį tikslą pasiekti tokį oro kokybės lygį, kuris atitiktų Pasaulio sveikatos organizacijos paskelbtas oro kokybės gaires;
b)
Sąjungos biologinės įvairovės ir ekosistemų tikslų pagal 7‑ąją aplinkosaugos veiksmų programą;
c)
didesnės Sąjungos oro kokybės politikos ir kitų susijusių Sąjungos politikos krypčių, visų pirma klimato ir energetikos politikos, sinergijos.“
4
Šios direktyvos 4 straipsnyje numatyta:
„1.   Valstybės narės, laikydamosi II priede nustatytų nacionalinių išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimų, taikytinų nuo 2020 m. iki 2029 m. ir nuo 2030 m. ir toliau, riboja bent šių per metus išmetamų antropogeninės kilmės teršalų kiekį: sieros dioksido, azoto oksidų, nemetaninių lakiųjų organinių junginių, amoniako ir smulkiųjų kietųjų dalelių.
2.   Nedarant poveikio 1 daliai, valstybės narės imasi būtinų priemonių, kuriomis siekiama apriboti jų 2025 m. <…> teršalų kiekį <…> Tų išmetamųjų teršalų kiekių orientaciniai lygiai nustatomi pagal linijinę mažinimo trajektoriją, jungiančią pagal išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimus 2020 m. nustatytus išmetamųjų teršalų kiekio lygius ir pagal išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimus 2030 m. nustatytus išmetamųjų teršalų kiekio lygius.
Valstybės narės gali laikytis nelinijinės mažinimo trajektorijos, jei tai yra veiksmingiau ekonominiu arba techniniu požiūriu ir su sąlyga, kad nuo 2025 m. ji palaipsniui susijungia su linijine mažinimo trajektorija, bei jei tai nedaro poveikio 2030 m. išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimams. Valstybės narės nustato tą nelinijinę mažinimo trajektoriją bei nurodo jos laikymosi priežastis nacionalinėse oro taršos valdymo programose, kurios turi būti pateiktos Komisijai pagal 10 straipsnio 1 dalį.
Kai 2025 m. išmetamųjų teršalų kiekių pagal nustatytą mažinimo trajektoriją apriboti negalima, valstybės narės paaiškina to nukrypimo priežastis ir nurodo priemones, kurias taikydamos valstybės narės vėl galėtų laikytis savo trajektorijos, vėlesnėse Komisijai pagal 10 straipsnio 2 dalį teikiamose informacinėse apskaitos ataskaitose.
<…>“
5
Minėtos direktyvos 5 straipsnio 3 dalyje nurodyta:
„Jei konkrečiais metais valstybė narė, kurios atveju vienas ar daugiau iš II priede įtvirtintų išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimų nustatyti griežtesniu lygiu nei ekonomiškai efektyvus mažinimas, nustatytas TOTS 16, negali įvykdyti atitinkamo išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimo įgyvendinusi visas ekonomiškai efektyvias priemones, laikoma, kad ji vykdo tuos įsipareigojimus ne daugiau kaip penkerius metus, su sąlyga, kad kiekvienais iš tų metų ji tą neatitiktį kompensuoja lygiaverčiu kito II priede nurodyto išmetamojo teršalo kiekio sumažinimu.“
6
Tos pačios direktyvos 14 straipsnio 3 dalis suformuluota taip:
„Komisija savo svetainėje skelbia:
a)
pagrindines prielaidas kiekvienai valstybei narei jų nacionalinio išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo potencialo, kuriomis remtasi rengiant TOTS 16, nustatymo tikslais;
<…>“
7
Ginčijamos direktyvos II priede pateiktas išsamus sąrašas, kuriame numatyti kiekvienos valstybės narės nacionaliniai išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimai nuo 2020 iki 2029 m. ir nuo 2030 m.
8
Šios direktyvos III priedo I dalies 1 punkte numatyta:
„Pirminėse nacionalinėse oro taršos valdymo programose, nurodytose 6 ir 10 straipsniuose, pateikiami bent šie elementai:
<…>
b)
politikos galimybės, į kurias atsižvelgta siekiant įvykdyti laikotarpio nuo 2020 m. iki 2029 m. ir laikotarpio po 2030 m. išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimus bei pasiekti 2025 m. nustatytus tarpinius išmetamųjų teršalų lygius ir prisidėti prie tolesnio oro kokybės gerinimo, ir jų analizė (įskaitant analizės metodą); jei turima duomenų, politikos ir priemonių poveikis (vertinant kiekvienos jų poveikį atskirai arba bendrai) išmetamųjų teršalų kiekio mažinimui, oro kokybei ir aplinkai, ir susijęs neapibrėžtumas;
<…>
d)
jei taikoma, paaiškinimas, kodėl nesiimant priemonių, dėl kurių būtų patiriamos neproporcingos išlaidos, negali būti užtikrinti 2025 m. orientaciniai išmetamųjų teršalų lygiai;
<…>“
Tarpinstitucinis susitarimas „Dėl geresnės teisėkūros“
9
2016 m. balandžio 13 d. Europos Parlamento, Europos Sąjungos Tarybos ir Europos Komisijos tarpinstituciniame susitarime dėl geresnės teisėkūros (OL L 123, 2016, p. 1, toliau – tarpinstitucinis susitarimas dėl geresnės teisėkūros) yra III antraštinė dalis „Geresnės teisėkūros priemonės“, kurią sudaro, be kita ko, šio susitarimo 12–15 straipsniai. Jie suformuluoti taip:
„12.
Trys institucijos sutaria, kad poveikio vertinimai padeda gerinti Sąjungos teisės aktų kokybę.
Poveikio vertinimai yra priemonė, skirta padėti trims institucijoms priimti informacija pagrįstus sprendimus, o ne demokratiniame sprendimų priėmimo procese priimamų politinių sprendimų pakaitalas. Dėl poveikio vertinimų neturi būti nepagrįstai vilkinamas teisėkūros procesas arba daromas poveikis abiejų teisės aktų leidėjų gebėjimams siūlyti pakeitimus.
Poveikio vertinimuose turėtų būti nagrinėjama, ar problema egzistuoja, koks yra jos mastas ir pasekmės bei nagrinėjamas klausimas, ar reikia imtis veiksmų Sąjungos mastu, ar ne. Juose turėtų būti pateikiami alternatyvūs sprendimai ir, kai įmanoma, galimos trumpalaikės ir ilgalaikės sąnaudos ir nauda, pagrįsti ekonominio ir socialinio poveikio ir poveikio aplinkai vertinimu, atliktu integruotu ir subalansuotu būdu bei naudojant kokybinę ir kiekybinę analizę. Turėtų būti visapusiškai laikomasi subsidiarumo ir proporcingumo principų ir gerbiamos pagrindinės teisės. <…> Poveikio vertinimai turėtų būti grindžiami tikslia, objektyvia bei išsamia informacija ir turėtų būti proporcingi savo aprėpties ir tikslo atžvilgiu.
13.
Komisija atliks teisėkūros ir ne teisėkūros iniciatyvų <…> poveikio vertinimus. <…>
14.
Europos Parlamentas ir Taryba, svarstydami Komisijos pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, visokeriopai atsižvelgs į Komisijos poveikio vertinimus. <…>
15.
Europos Parlamentas ir Taryba atliks poveikio vertinimus, susijusius su jų padarytais esminiais Komisijos pasiūlymo pakeitimais, kai, jų nuomone, tai yra tikslinga ir būtina teisėkūros procesui. Europos Parlamentas ir Taryba savo tolesniame darbe paprastai remsis Komisijos poveikio vertinimu kaip atskaitos tašku. Termino „„esminis“ pakeitimas“ apibrėžtį turėtų nustatyti atitinkama institucija.“
Bylos aplinkybės
10
Ginčijama direktyva yra viena iš Sąjungos priemonių, patvirtintų į orą išmetamų teršalų ir oro kokybės srityje. Ji atitinka Sąjungos strateginę politiką, kurią, priimant šią direktyvą, sudarė šie elementai:
–
2005 m. strateginė politika dėl oro taršos, numatyta 2002 m. šeštojoje veiksmų programoje, nustatytoje 2002 m. liepos 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendime Nr. 1600/2002/EB, nustatančiame šeštąją Bendrijos aplinkosaugos veiksmų programą (OL L 242, 2002, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 152);
–
šią strategiją įgyvendinantys Sąjungos teisėkūros procedūra priimti aktai, pavyzdžiui, 2008 m. gegužės 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/50/EB dėl aplinkos oro kokybės ir švaresnio oro Europoje (OL L 152, 2008, p. 1) ir Direktyva 2001/81, taip pat
–
Sąjungos veikla tarptautiniu lygiu ir, visų pirma, TTOTP konvencija, kurią Sąjunga patvirtino 1981 m. birželio 11 d. Tarybos sprendimu 81/462/EEB (OL L 171, 1981, p. 11; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 14 t., p. 225), ir šios Konvencijos dėl tolimų tarpvalstybinių oro teršalų pernašų Protokolas dėl rūgštėjimo, eutrofikacijos ir pažemio ozono mažinimo, priimtas 1999 m. birželio 30 d. (toliau – Geteborgo protokolas), kuris Sąjungoje buvo patvirtintas 2003 m. birželio 13 d. Tarybos sprendimu 2003/507/EB (OL L 179, 2003, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 47 t., p. 172).
11
Peržiūrėtą Geteborgo protokolo versiją Sąjunga patvirtino 2017 m. liepos 17 d. Tarybos sprendimu (ES) 2017/1757 (OL L 248, 2017, p. 3).
12
2013 m. Komisija paskelbė savo persvarstytą TOTS, iš kurios matyti, kad dėl oro taršos kylančios neigiamos pasekmės ir didelis pavojus žmonių sveikatai ir aplinkai toliau išlieka. Šiomis aplinkybėmis 2013 m. gruodžio 18 d. Komisija pateikė Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl tam tikrų valstybėse narėse į atmosferą išmetamų teršalų kiekio mažinimo, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2003/35/EB, pasiūlymą [COM(2013) 920 final] (toliau – direktyvos pasiūlymas).
13
Šiame pasiūlyme 2020 ir 2030 m. išmetamųjų teršalų mažinimo nacionaliniai įsipareigojimai buvo nustatyti remiantis duomenimis, kurių poveikio vertinimą Komisijos tarnybos atliko 2013 m. gruodžio 18 d. [SWD(2013) 531 final], (toliau – poveikio vertinimas). Kad įvertintų poveikį, Komisija pasinaudojo duomenimis, gautais pasitelkus Komisijos patariamosios įstaigos International Institute for Applied System Analysis (Tarptautinis taikomųjų sistemų analizės institutas, toliau – IIASA) modeliavimo sistemą GAINS (toliau – sistema GAINS).
14
Europos Parlamentas ir Taryba išnagrinėjo direktyvos pasiūlymą. Tarybos teigimu, nuo 2014 iki 2016 m. dėl šio pasiūlymo ir poveikio vertinimo buvo diskutuojama dvidešimt keturiuose darbo grupės susitikimuose, trylikoje Nuolatinių atstovų komiteto (COREPER) susitikimų ir keturiuose ministrų susitikimuose. Be to, Tarybai pirmininkaujančios valstybės organizavo neformalius dvišalius susitikimus su visomis valstybėmis narėmis, iš dalies padedamos Komisijos, kad išsiaiškintų specifinius klausimus, susijusius su skirtingomis valstybėmis narėmis. Taip poveikio vertinime pateikti duomenys buvo atnaujinti remiantis septyniolika IIASA ataskaitų, vadinamųjų TOTS ataskaitų, atitinkamai pažymėtų numeriais nuo 1 iki 16b.
15
2015 m. gruodžio 16 d. Taryba priėmė su direktyvos pasiūlymu susijusias bendrąsias gaires. 2016 m. pradžioje ji pradėjo derybas su Parlamentu. 2016 m. birželio 29 d. COREPER patvirtino neformalų šių dviejų institucijų susitarimą.
16
Per 2016 m. spalio 17 d. Tarybos sesiją Lenkijos Respublika, Vengrija ir Rumunija išreiškė savo susirūpinimą dėl direktyvos pasiūlyme numatytų teršalų mažinimo nacionalinių įsipareigojimų ekonominio poveikio ir šiems įsipareigojimams nustatyti naudotų metodų.
17
2016 m. lapkričio 23 d. nubalsavus Parlamentui, 2016 m. gruodžio 8 d. dėl ginčijamos direktyvos buvo balsuojama Taryboje. Ji buvo priimta Strasbūre 2016 m. gruodžio 14 d.
Šalių reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
18
Lenkijos Respublika Teisingumo Teismo prašo:
–
pirmiausia, panaikinti ginčijamą direktyvą,
–
nepatenkinus pirmojo prašymo, panaikinti šios direktyvos 4 straipsnio 1 ir 2 dalis, 14 straipsnio 3 dalies a punktą, II priedą ir III priedo I dalies 1 punkto b ir d punktus ir
–
priteisti iš Parlamento ir Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
19
Parlamentas ir Taryba Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti visą ieškinį ir
–
priteisti iš Lenkijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
20
2017 m. rugpjūčio 30 d. sprendimu Vengrijai ir Rumunijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Lenkijos Respublikos reikalavimų. Tą pačią dieną Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Parlamento ir Tarybos reikalavimų.
Dėl ieškinio
Dėl ieškinio trečiojo pagrindo
Šalių argumentai
21
Ieškinio trečiuoju pagrindu, kurį reikia nagrinėti pirmiausia, Lenkijos Respublika teigia, kad Parlamentas ir Taryba nesilaikė pareigos iki ginčijamos direktyvos priėmimo tinkamai ir nustatyta tvarka atlikti jos poveikio vertinimą.
22
Pagal tarpinstitucinio susitarimo dėl geresnės teisėkūros 13 punktą Komisija privalo atlikti poveikio vertinimą, jei teisės aktas gali sukelti svarbių teisinių pasekmių. Pagal šio susitarimo 12 punktą per teisėkūros procedūrą atliekant poveikio vertinimą turėtų būti nagrinėjama, ar problema egzistuoja, koks yra jos mastas ir pasekmės. Vertinant turėtų būti atsižvelgiama į išlaidas, taip pat ekonominį, socialinį ir aplinkosauginį poveikį. Be to, šie vertinimai turėtų būti proporcingi jų aprėpties ir tikslo atžvilgiu, taip pat grindžiami objektyvia, išsamia ir tikslia informacija. Pagal 2017 m. liepos 7 d. Komisijos gaires dėl tarpinstitucinio susitarimo dėl geresnės teisėkūros taikymo tvarkos [SWD(2017) 350 final] Komisija privalo atlikti sektorinę analizę. Todėl ši institucija neturi diskrecijos pasirinkdama poveikio vertinimo turinį.
23
Poveikio vertinimas neatitiko šių reikalavimų. Išlaidos, susijusios su išmetamųjų teršalų mažinimo nacionaliniais įsipareigojimais, taip pat ekonominis poveikis atitinkamiems sektoriams, nebuvo tinkamai išnagrinėti arba buvo nepakankamai įvertinti. Be to, vertinant teigiamą ginčijamos direktyvos poveikį buvo panaudoti nepatikimi duomenys.
24
Šie trūkumai yra susiję, visų pirma, su išmetamųjų teršalų mažinimo potencialu ir žemės ūkio produktų gamybos, asmeninio transporto ir elektros energijos gamybos sektoriuose reikalingų priemonių išlaidomis. Tas pats pasakytina apie namų ūkių šildymo modernizavimą.
25
Be to, poveikio vertinimas buvo pernelyg bendro pobūdžio, nes vertindama ji nagrinėjo bendrą poveikį, kurį daro visi pakete „Švarus oras“ priimti teisės aktai, t. y. ginčijama direktyva, 2015 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2015/2193 dėl tam tikrų teršalų, išmetamų į orą iš vidutinio dydžio kurą deginančių įrenginių, kiekio apribojimo (OL L 313, 2015, p. 1) ir Sprendimas 2017/1757. Ji neatsižvelgė ir į konkrečią kiekvienos valstybės narės situaciją.
26
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, neįmanoma įvertinti ginčijamos direktyvos įgyvendinimo išlaidų Lenkijoje.
27
Be to, vykstant teisėkūros procedūrai Parlamentas ir Taryba iš dalies pakeitė esmines direktyvos pasiūlymo nuostatas, be kita ko, dėl smulkiųjų kietųjų dalelių mažinimo normos Lenkijoje. Dėl to, kaip nurodyta tarpinstitucinio susitarimo dėl geresnės teisėkūros 15 punkte, poveikio vertinimas turėjo būti atnaujintas. Kadangi vertinimas buvo parengtas 2013 m., atnaujinti jį reikėjo ir tam, kad būtų patikrinta, ar jis tebėra aktualus 2016 m.
28
Be to, iš poveikio vertinimo matyti, kad, norint įvykdyti nacionalinius išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimus, gali prireikti iš dalies pakeisti pačią valstybių narių energijos tiekimo struktūrą. Tokiu atveju ginčijama direktyva turėtų būti priimta vieningai, kaip numatyta SESV 192 straipsnio 2 dalyje; šioje nuostatoje toks balsų kvorumas numatytas, jei priemonės turi nemažai įtakos valstybei narei, kai ši renkasi skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą.
29
Parlamentas ir Taryba prašo atmesti ieškinio trečiąjį pagrindą.
Teisingumo Teismo vertinimas
30
Grįsdama ieškinio trečiąjį pagrindą Lenkijos Respublika iš esmės nurodo, kad ginčijamos direktyvos priėmimo procedūra yra neteisėta, taip pat nurodo spragas, turėjusias įtakos poveikio vertinimui, visų pirma, kiek tai susiję su numatytų priemonių pasekmėmis valstybių narių, ypač Lenkijos Respublikos, ekonomikai.
31
Pirmiausia pažymėtina, kad, kaip teisingai tvirtina Parlamentas, pagrindinių duomenų, į kuriuos atsižvelgė Sąjungos teisės aktų leidėjas, pateikimo forma neturi reikšmės. Sąjungos teisės aktų leidėjas gali atsižvelgti ne tik į poveikio vertinimą, bet ir į bet kurį kitą informacijos šaltinį (pagal analogiją žr. 2010 m. liepos 8 d. Sprendimo Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 36, 37 ir 40 punktus, taip pat 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimo Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, 64–66 punktus).
32
Kad priimtų ginčijamą direktyvą, Sąjungos teisės aktų leidėjas rėmėsi poveikio vertinimu, sistemoje GAINS esančiais duomenimis, TOTS ataskaitomis ir jautrumo analize, kurios santrauka pateikta 2016 m. liepos 14 d. Tarybos dokumente Nr. 11265/16.
33
Dėl, pirma, poveikio vertinimo reikia pažymėti, kad, kaip teigia Taryba ir Komisija, jis parodo kiekvienos valstybės narės prisiimtų įsipareigojimų laikymosi išlaidas pagal kiekvieną numatytą galimybę, išreikštas milijonais eurų ir bendrojo vidaus produkto (BVP) procentine dalimi. Su įsipareigojimų laikymusi susijusios išlaidos taip pat nurodytos pagal kiekvieną Sąjungos ekonomikos sektorių.
34
Poveikio vertinime nagrinėjamos penkios strateginės galimybės, kurios skiriasi pagal numatytą išmetamųjų teršalų mažinimo lygį. Remiantis prielaidomis ir prognozėmis, vertinime pateikiamas kiekvienai galimybei įgyvendinti reikalingų investicijų, taip pat tiesioginės ar kitokios dėl jų gaunamos naudos įvertinimas.
35
Toliau dėl sistemos GAINS reikia pažymėti, kad, kaip nurodo Taryba, ji leidžia išnagrinėti išmetamųjų teršalų kontrolės strategijas, kurių išlaidų ir veiksmingumo santykis yra patenkinamas, kiek įmanoma, parodo ankstesnių laikotarpių išmetamųjų teršalų lygį ir, remdamasi tuo, prognozuoja tam tikrų oro teršalų išmetimą kiekvienoje šalyje. Tam naudojami energijos ir pramonės tarptautinės statistikos, taip pat išmetamųjų teršalų matavimo duomenys ir duomenys, kuriuos teikia pačios suinteresuotosios valstybės narės. Sistemos GAINS veikimo būdo esmę sudaro visų duomenų, padedančių valstybėms narėms įrodyti pateiktas nagrinėti alternatyvias prielaidas, pateikimas šioms valstybėms narėms. Poveikio vertinime nurodoma atnaujinta informacija. Išsamūs duomenys apie kiekvienam įvairių valstybių narių sektoriui taikytus parametrus buvo paskelbti GAINS interneto svetainėje, kad šios valstybės galėtų identifikuoti konkrečias prielaidas, padarytas dėl jų situacijos.
36
Šiuo klausimu Komisija teisingai pažymi, kad sistema GAINS teikia išsamią informaciją apie kiekvienos valstybės narės kiekvieno ekonominės veiklos sektoriaus išmetamuosius teršalus, apie šių išmetamųjų teršalų mažinimo potencialą ir tokio mažinimo išlaidas.
37
Be to, kaip teigia Parlamentas, šie duomenys buvo išnagrinėti glaudžiai bendradarbiaujant su nacionalinėmis valdžios institucijomis ir nacionaliniais ekspertais. Beje, neginčijama, kad valstybės narės turėjo prieigą prie sistemos GAINS ir IIASA parengtų TOTS ataskaitų.
38
Iš Parlamento ir Tarybos, kuriuos palaiko Komisija, pastabų taip pat matyti, kad paskelbus poveikio vertinimą IIASA atnaujino savo skaičiavimus ir parengė ataskaitas TOTS 11–16b. Siekdama pašalinti tam tikrus nustatytus nacionalinių ir IIASA prielaidų skirtumus ji paskelbė ataskaitas TOTS 13 ir 14 ir perskaičiavo išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimus ataskaitoje TOTS 16. Savo ieškinyje Lenkijos Respublika, beje, pripažįsta, kad įvairių valstybių narių atliktų preliminarių apskaičiavimų ir IIASA preliminarių apskaičiavimų skirtumų nagrinėjimas buvo paskelbtas keliose TOTS ataskaitose.
39
Kaip pažymi Komisijos palaikoma Taryba, valstybės narės taip pat turėjo galimybę išdėstyti savo požiūrį dėl jų atliktų išlaidų preliminarių apskaičiavimų ir preliminarių apskaičiavimų, kuriuos IIASA pateikė per tarpininkaujant Tarybai vykusias dvišales diskusijas, skirtumų. Šių diskusijų rezultatas pateiktas ataskaitoje TOTS 16; Lenkijos Respublika šios aplinkybės neginčija.
40
Galiausiai, siekiant galutinai nustatyti nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų, kaip antai numatytų ginčijamos direktyvos II priede, aprėptį laikotarpiu nuo 2020 iki 2029 m. ir nuo 2030 m., buvo atlikta jautrumo analizė. Kaip nurodyta šio sprendimo 32 punkte, šios analizės santrauka pateikta 2016 m. liepos 14 d. Tarybos dokumente Nr. 11265/16. Kaip pažymi Komisija, 2016 m. gegužės 13 d. Lenkijos valdžios institucijoms buvo pateikta išsami šios analizės versija. Atliekant šią jautrumo analizę buvo patikrinta, ar pačių valstybių narių preliminarių apskaičiavimų, susijusių su tam tikromis prielaidomis, panaudojimas turėjo įtakos ataskaitoje TOTS 16 pasiūlytų išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų įgyvendinimui.
41
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Lenkijos Respublika neturi pagrindo teigti, jog su ypatinga Lenkijos Respublikos padėtimi susiję duomenys, į kuriuos Sąjungos teisės aktų leidėjas atsižvelgė priimdamas ginčijamą direktyvą, buvo neišsamūs, nes juos rengė IIASA kartu su šios valstybės narės atstovais ir, be kita ko, remdamasis šių atstovų pateiktais duomenimis. Be to, kaip matyti iš 2016 m. liepos 14 d. Tarybos dokumento Nr. 11265/16 (p. 66 ir 67), Lenkijos Respublika nepateikė visos reikalingos informacijos apie tam tikrus ginčijamoje direktyvoje nurodytus teršalus.
42
Dėl tų pačių priežasčių ir, be kita ko, dėl to, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas rėmėsi ir kita jo turima informacija, negalima pritarti Lenkijos Respublikos argumentams, kuriais siekiama įrodyti, kad poveikio vertinimas buvo netikslus, nepakankamas ir pernelyg bendro pobūdžio.
43
Antra, dėl Lenkijos Respublikos argumentų, kad Parlamentas ir Taryba iš dalies pakeitė esmines direktyvos pasiūlymo nuostatas, todėl turėjo atnaujinti poveikio vertinimą, kaip numatyta tarpinstitucinio susitarimo dėl geresnės teisėkūros 15 punkte, pakanka konstatuoti, kad šioje nuostatoje bet kuriuo atveju nėra numatytas aiškus atitinkamų institucijų įsipareigojimas. Joje tik numatyta galimybė atnaujinti vertinimą, jei, Parlamento ir Tarybos „nuomone, tai yra tikslinga ir būtina teisėkūros procesui“.
44
Kad ir kaip būtų, Lenkijos Respublika negali kaltinti Parlamento ir Tarybos tuo, kad, priimdami ginčijamą direktyvą, jie rėmėsi neatnaujintais duomenimis. Iš tiesų vykstant sprendimų priėmimo procedūrai turimi duomenys buvo nuolat atnaujinami; tai patvirtina, be kita ko, ankstesniuose šio sprendimo punktuose minėtos TOTS ataskaitos ir jautrumo analizė.
45
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad vykstant teisėkūros procedūrai Parlamentas ir Taryba atsižvelgė į mokslinius duomenis ir turimą informaciją, kad iš tikrųjų pasinaudotų savo diskrecija.
46
Trečia, Lenkijos Respublikos teiginius, kad ginčijama direktyva turėjo būti priimta remiantis ne SESV 192 straipsnio 1 dalimi, o jo 2 dalimi, nagrinėjant šį pagrindą reikia atmesti kaip neturinčius reikšmės. Iš tikrųjų savo trečiuoju pagrindu Lenkijos Respublika siekia įrodyti tik tai, kad poveikio vertinimas turėjo trūkumų; ji neginčija pasirinkto ginčijamos direktyvos teisinio pagrindo.
47
Todėl ieškinio trečiąjį pagrindą reikia atmesti.
Dėl ieškinio pirmojo ir antrojo pagrindų
Šalių argumentai
48
Ieškinio pirmuoju ir antruoju pagrindais Lenkijos Respublika teigia, kad Parlamentas ir Taryba pažeidė lojalaus bendradarbiavimo, skaidrumo ir atvirumo principus, taip pat nepaisė pareigos motyvuoti teisės aktus.
49
Viena vertus, derybos dėl nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų buvo diskriminacinės ir neskaidrios ir, kita vertus, Lenkijos Respublika neturėjo galimybės pasinaudoti procedūrinėmis garantijomis, pavyzdžiui, neturėjo galimybės patikrinti su šiais įsipareigojimais susijusių prielaidų.
50
Iš 1992 m. birželio 24 d. Sprendimo Komisija / Graikija (C‑137/91, EU:C:1992:272) matyti, kad ESS 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas lojalaus bendradarbiavimo principas gali būti savarankiškas ieškinio Teisingumo Teisme pagrindas, o iš 2016 m. birželio 14 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba (C‑263/14, EU:C:2016:435) aišku, kad šio principo pažeidimas leidžia panaikinti Sąjungos teisės aktą, net jei nepažeista SESV numatyta teisėkūros procedūra.
51
Lenkijos Respublika, palaikoma Vengrijos ir Rumunijos, mano, jog siekiant, kad per Sąjungos teisės akto priėmimo procedūrą būtų visiškai laikomasi lojalaus bendradarbiavimo principo, parengiamųjų darbų etape Taryba privalo perduoti informaciją, leidžiančią suprasti tokio akto poveikį visoms valstybėms narėms. 2017 m. gruodžio 5 d. Sprendimas Vokietija / Taryba (C‑600/14, EU:C:2017:935, 107 punktas) patvirtina tokį aiškinimą.
52
Be to, lojalaus bendradarbiavimo, skaidrumo ir atvirumo principai, taip pat pareiga motyvuoti yra taikomi teisėkūros procedūrai ir užtikrina jos gerą veikimą, kaip numatyta tarpinstituciniame susitarime dėl geresnės teisėkūros.
53
Lenkijos Respublika nurodo, kad visos ginčijamos direktyvos priėmimo procedūros metu ji teikė pastabas dėl derybų eigos. Be to, ji prašė papildomos informacijos, motyvuodama tuo, kad prielaidos ir duomenys, panaudoti nustatant nacionalinius išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimus, iš dalies buvo nežinomi.
54
Iš tiesų tam tikros esminės informacijos nebuvo nei sistemoje GAINS, nei IIASA paskelbtoje medžiagoje. Konkrečiai kalbant, Lenkijos Respublika negalėjo patikrinti tam tikrų prielaidų dėl oro taršos šaltinių pasiskirstymo pagal sektorius, dėl valstybių narių ekonomikos plėtros ir 2030 m. ir tolesnio laikotarpio išmetamųjų teršalų prognozių. Nebuvo atskleistos sąlygos, kuriomis bendrasis sveikatos apsaugos tikslas buvo paverstas įsipareigojimais mažinti išmetamuosius teršalus, taip pat tai, kaip nustatyti kiekvienos konkrečios valstybės narės įsipareigojimai. Lenkijos Respublika nesėkmingai prašė apibrėžti kiekvieną išnagrinėtų išmetamųjų teršalų šaltinių pakategorę.
55
Nesant galimybės susipažinti su visomis prielaidomis, modeliavimo įrankiais, planavimu ir rodikliais, sistema GAINS negali užpildyti šių spragų. Tas pats pasakytina apie vadinamąjį „Primes“ modelį, kurį Komisija naudojo rengdama sistemos GAINS įvesties duomenis. 2016 m. liepos 14 d. Tarybos dokumente Nr. 11265/16 taip pat nebuvo reikalingos informacijos, jame buvo tik trumpai aprašyti taikyti metodai.
56
Palaikydama Lenkijos Respublikos reikalavimus, Rumunija nurodo, kad 2016 m. liepos 14 d. Tarybos dokumente Nr. 11265/16 yra ne visa techninė informacija, pateisinanti Lenkijos Respublikai nustatytus išmetamųjų teršalų mažinimo įpareigojimus. Be to, šis dokumentas buvo pateiktas pavėluotai, t. y. 2016 m. birželio 29 d. Taryboje jau nubalsavus dėl direktyvos projekto.
57
Lenkijos Respublika taip pat teigia, kad kai kurios pagrindinės prielaidos yra klaidingos, be kita ko, prielaidos dėl transporto priemonių su įrengtais vidaus degimo varikliais pakeitimo ritmo ir amoniako išmetamųjų teršalų žemės ūkyje. Komisija neištaisė šių klaidų, kaip to reikalavo Lenkijos Respublika.
58
Lenkijos Respublika mano, kad, nepaisant jos nusiskundimų, Taryba neatsižvelgė į nurodytas problemas ir taip pažeidė jos teisę visapusiškai dalyvauti teisėkūros procedūroje.
59
Lojalaus bendradarbiavimo principas apima teisę būti išklausytam, kuri leidžia šaliai, kuriai skirtas jos nenaudai priimtas aktas, veiksmingai išdėstyti savo požiūrį. Ši teisė buvo pažeista, nes Lenkijos Respublika negalėjo susipažinti su socialinėmis ir ekonominėmis pasekmėmis, kurių sukelia valstybėms narėms nustatyti išmetamųjų teršalų mažinimo įpareigojimai.
60
Be to, pagal lojalaus bendradarbiavimo principą reikalaujama, kad institucijos ir valstybės narės bendradarbiautų sąžiningai; jos turėtų sutarti dėl priimamų sprendimų ir duomenų, į kuriuos reikia atsižvelgti. Institucijos privalėjo vesti dialogą su Lenkijos Respublika ir pagrįsti šios valstybės narės suformuluotų prieštaravimų atmetimą. Tam nepakanka vien nuorodos į sistemos GAINS analitinius modelius arba kitus IIASA dokumentus, su kuriais gali susipažinti visos valstybės narės.
61
Be to, Rumunija teigia, kad skaidrumo principas yra įtvirtintas 2009 m. gruodžio 1 d. Tarybos sprendimo Nr. 2009/937/ES, patvirtinančio Tarybos darbo tvarkos taisykles (OL L 325, 2009, p. 35, toliau – Tarybos darbo tvarkos taisyklės), 19 straipsnio 1 dalyje. Šio principo aprėptis konkrečiau išdėstyta šių taisyklių 20 straipsnyje, siejamame su jų V priedu, kuriame numatyta, kad, „rengdama COREPER posėdžius, pirmininkaujanti valstybė narė kuo skubiau perduoda delegacijoms visą informaciją, reikalingą, kad būtų galima kruopščiai pasirengti COREPER posėdžiams“.
62
Nagrinėjamu atveju dėl termino nuo naujo pasiūlymo dėl ginčijamos direktyvos II priedo redakcijos pateikimo (2016 m. birželio 28 d.) iki šio pasiūlymo patvirtinimo COREPER (2016 m. birželio 29 d.), kad būtų sudarytas susitarimas su Parlamentu, nebuvo galimybės nuodugniai pasiruošti. Be to, apie nacionalinių įsipareigojimų skaičiavimo metodiką valstybėms narėms buvo pranešta tik 2016 m. liepos 18 d.
63
Tokios išvados nepaneigia tai, kad nubalsavus Tarybai ginčijama direktyva buvo priimta tik 2016 m. gruodžio 8 d., nes po 2016 m. birželio 29 d. balsavimo valstybės narės de facto neturėjo jokios galimybės išdėstyti savo pozicijas.
64
Be to, Rumunija mano, kad Tarybos darbo tvarkos taisyklių II priedo 5 straipsnio, kuriame numatyta, jog turi būti taikomas 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331), nuostatų nebuvo laikomasi svarstant Lenkijos Respublikos suformuluotus prašymus pateikti informacijos.
65
Parlamentas ir Taryba mano, kad šiuos ieškinio pagrindus reikia atmesti.
Teisingumo Teismo vertinimas
66
Iš argumentų, nurodytų iš esmės šio sprendimo 51, 52 ir 58–60 punktuose, be kita ko, matyti, jog nurodydama, kad pažeistas skaidrumo principas, teisė būti išklausytam ir pareiga motyvuoti, Lenkijos Respublika siekia tik atkreipti dėmesį į įsipareigojimus, kurių Sąjungos institucijos pagal lojalaus bendradarbiavimo principą turi laikytis per teisėkūros procedūrą. Todėl šios valstybės narės argumentus, kuriais ji grindžia šiuos pirmąjį ir antrąjį pagrindus, reikia vertinti atsižvelgiant tik į pastarąjį principą.
67
Primintina, kad pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį Sąjunga ir valstybės narės gerbia viena kitą ir viena kitai padeda vykdydamos iš Sutarčių kylančias užduotis.
68
Todėl remiantis Teisingumo Teismui pateikta bylos medžiaga ir atsižvelgiant į tai, kaip buvo priimami ginčijamos direktyvos priėmimą lėmę sprendimai, reikia patikrinti, ar Parlamentas ir Taryba iš tikrųjų nepaisė lojalaus bendradarbiavimo pareigos.
69
Kaip matyti iš šio sprendimo 14 punkto, Taryboje nuo 2014 iki 2016 m. dėl direktyvos pasiūlymo ir poveikio vertinimo buvo diskutuojama dvidešimt keturiuose darbo grupės susitikimuose, trylikoje COREPER susitikimų ir keturiuose ministrų susitikimuose. Be to, Tarybai pirmininkaujančios valstybės organizavo neformalius dvišalius susitikimus su visomis valstybėmis narėmis, iš dalies padedamos Komisijos.
70
Kaip matyti iš šio sprendimo 32–41 punktų, vykstant teisėkūros procedūrai Lenkijos Respublika turėjo galimybę susipažinti su visais dokumentais, kuriais Sąjungos teisės aktų leidėjas rėmėsi, siekdamas priimti ginčijamą direktyvą, ir galėjo pateikti pastabas dėl tuose dokumentuose esančių duomenų ir daromų prielaidų.
71
Šios išvados nepaneigia Rumunijos teiginys, kad 2016 m. liepos 14 d. Tarybos dokumentas Nr. 11265/16 Lenkijos Respublikai buvo pateiktas pavėluotai. Iš tiesų su šiuo dokumentu buvo galima susipažinti likus keliems mėnesiams iki to momento, kai 2016 m. gruodžio 8 d. Taryba priėmė ginčijamą direktyvą.
72
Lenkijos Respublika taip pat teigia, kad informacija, kurią vykstant teisėkūros procedūrai, lėmusiai ginčijamos direktyvos priėmimą, turėjo Sąjungos teisės aktų leidėjas ir valstybės narės, buvo nepakankama, kad būtų galima suprasti visas šios direktyvos pasekmes, ar net iš dalies klaidinga.
73
Vis dėlto tose srityse, kur Sąjungos teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją, Teisingumo Teismas tikrina tik tai, ar ginčijamą aktą priėmusi institucija gali įrodyti, jog priėmė šį aktą veiksmingai pasinaudojusi diskrecija, ir gali aiškiai ir nedviprasmiškai išdėstyti bazinius duomenis, į kuriuos turėjo būti atsižvelgta pagrindžiant ginčijamas šio akto priemones ir nuo kurių priklausė jų diskrecijos įgyvendinimas (šiuo klausimu žr. 2018 m. birželio 21 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑5/16, EU:C:2018:483, 151–153 punktus). Iš šio sprendimo 45 punkto matyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas iš tikrųjų įvykdė šį įsipareigojimą ir atsižvelgė į visus turimus gausius duomenis.
74
Lojalaus bendradarbiavimo pareigos aprėptis negali būti didesnė, nes tada Sąjungos teisės aktų leidėjas bet kokiomis aplinkybėmis būtų priverstas valstybės narės prašymu pateikti tariamai trūkstamus dokumentus ir informaciją arba taisyti turimą informaciją ir tik paskui galėtų priimti aktą. Iš tiesų toks aiškinimas kliudytų institucijoms naudotis diskrecija ir stabdytų teisėkūros procedūrą.
75
Aišku, lojalaus bendradarbiavimo pareiga iš tikrųjų apima tarpusavio pagalbos pareigą, pagal kurią, be kita ko, reikalaujama, kad vykstant teisėkūros procedūrai institucijos ir valstybės narės keistųsi svarbia informacija. Tačiau ši pareiga neleidžia vienai iš tokių valstybių remiantis vien šiuo motyvu ginčyti sprendimų priėmimo procedūros teisėtumą, kai nesutariama dėl turimų duomenų pakankamumo, svarbos ar tikslumo.
76
Šiuo klausimu iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad teisėkūros procedūra priimto akto priėmimas laikantis atitinkamų SESV nuostatų, nepaisant valstybių narių mažumos prieštaravimų, negali būti laikomas Parlamentui ir Tarybai tenkančios lojalaus bendradarbiavimo pareigos pažeidimu (šiuo klausimu žr. 1992 m. spalio 13 d. Sprendimo Portugalija ir Ispanija / Taryba, C‑63/90 ir C‑67/90, EU:C:1992:381, 53 punktą ir 1999 m. lapkričio 23 d. Sprendimo Portugalija / Taryba, C‑149/96, EU:C:1999:574, 66 punktą).
77
2017 m. gruodžio 5 d. Sprendimas Vokietija / Taryba (C‑600/14, EU:C:2017:935) neleidžia paneigti šios išvados, nes jo 107 punkte, kuriuo remiasi Lenkijos Respublika, Teisingumo Teismas išnagrinėjo tik tai, ar, atsižvelgiant į lojalaus bendradarbiavimo principą, sprendimų priėmimo procedūra, lėmusi ginčijamo akto priėmimą byloje, kurioje buvo priimtas tas sprendimas, atitinkamomis aplinkybėmis buvo atlikta taip skubiai, kaip reikalaujama.
78
Dėl Rumunijos argumentų, nurodytų iš esmės šio sprendimo 61–63 punktuose, kad dėl pavėluoto tam tikros informacijos ir tam tikrų dokumentų pateikimo teisėkūros procedūra nebuvo vykdoma taip, kaip reikalaujama pagal Tarybos darbo tvarkos taisykles, reikia pažymėti, kad ieškinio pirmuoju ir antruoju pagrindais Lenkijos Respublika teigia, jog neturėjo informacijos, reikalingos tam, kad ji galėtų veiksmingai dalyvauti ginčijamos direktyvos priėmimo procedūroje. Tačiau ji netvirtina, kad buvo pažeistos Tarybos darbo tvarkos taisyklės arba kad informacija ar dokumentai buvo jai pateikti pavėluotai.
79
Šiuo klausimu reikia priminti, kad šalis, kuriai pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 40 straipsnį leista įstoti į šiame teisme nagrinėjamą bylą, negali keisti pagrindinių bylos šalių reikalavimuose ir pagrinduose apibrėžto ginčo dalyko. Atsižvelgiant į tai, priimtini tik tie į bylą įstojusios šalies argumentai, kuriais neviršijama to, kas numatyta šiuose reikalavimuose ir pagrinduose (2014 m. spalio 7 d. Sprendimo Vokietija / Taryba, C‑399/12, EU:C:2014:2258, 27 punktas).
80
Todėl reikia atmesti šiuos Rumunijos argumentus.
81
Tas pats pasakytina apie Rumunijos argumentus dėl Reglamento Nr. 1049/2001 pažeidimo, nes Lenkijos Respublika netvirtina, kad remdamasi Reglamentu Nr. 1049/2001 pateikė Tarybai prašymą leisti susipažinti su dokumentais arba kad Parlamentas ar Taryba pažeidė šį reglamentą.
82
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia atmesti Lenkijos Respublikos pirmąjį ir antrąjį pagrindus.
Dėl ieškinio ketvirtojo pagrindo
Šalių argumentai
83
Ieškinio ketvirtuoju pagrindu Lenkijos Respublika teigia, kad priemonės, reikalingos tam, kad būtų laikomasi ginčijamoje direktyvoje numatytų nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų, gali, jos nuomone, turėti neigiamų pasekmių kai kuriems sektoriams ir ypatingai brangiai kainuoti socialiniu ir ekonominiu požiūriu. Sąjungos teisės aktų leidėjas į tai neatsižvelgė, todėl priėmęs ginčijamą direktyvą akivaizdžiai suklydo ir pažeidė ESS 5 straipsnio 4 dalyje įtvirtintą proporcingumo principą.
84
Ji mano, kad Teisingumo Teismo vykdoma priemonės proporcingumo kontrolė neapsiriboja akivaizdžiomis klaidomis, bet apima ir interesų palyginimą, ir ginčijamų priemonių tinkamumo, būtinumo ir valstybių narių gebėjimo jas įgyvendinti vertinimą. Teisingumo Teismas taip pat turėtų išnagrinėti tai, ar yra mažiau varžančių sprendimų, taip pat išlaidų ir siekiamo tikslo santykį ir galimybes, leidžiančias sumažinti ūkio subjektams tenkančią naštą.
85
Nagrinėjant negalima remtis ginčijamos direktyvos konstatuojamosiose dalyse minėta peržiūrėta Geteborgo protokolo versija. Ją ratifikavo ne visos valstybės narės ir ji nėra Sąjungos teisės sistemos dalis.
86
Dėl ginčijamos direktyvos įgyvendinimo išlaidų Lenkijos Respublika mano, kad jos sudaro, kiek tai su ja susiję, apie 557 mln. EUR per metus, neįskaitant Direktyvos 2008/50 įgyvendinimo išlaidų. Šios išlaidos ir neigiamos pasekmės, kurių kyla dėl nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų pramonės ir kituose sektoriuose, būtent transporto, žemės ūkio, miesto ūkio, gerokai viršytų dėl jų gaunamą naudą.
87
Žemės ūkio sektoriuje daugiau kaip du trečdaliai valdų yra nedidelės ir joms galėtų būti netaikomos amoniako išmetamųjų teršalų mažinimo priemonės pagal ginčijamos direktyvos III priedo 2 dalies C punktą. Todėl trečdaliui nacionalinių žemės ūkio valdų tektų visa šių priemonių našta. Transporto sektoriuje didžiąją dalį Lenkijos automobilių parko sudaro daugiau kaip dešimties metų senumo transporto priemonės. Jų pakeitimas kainuotų apie 1,3–3,9 mlrd. EUR, o reikalaujamas išmetamųjų teršalų mažinimo lygis negalėtų būti pasiektas šia priemone. Namų ūkių šildymo įrangos pakeitimo išlaidos visoje šalyje sudarytų apie 12,7 mlrd. EUR. Be to, atsisakius anglių, kurios yra pigiausias energijos šaltinis, gerokai padidėtų energijos kaina.
88
Turint omenyje šių sektorių struktūrą, ginčijamoje direktyvoje numatytas išmetamųjų teršalų mažinimas neigiamai paveiktų daugiausia mažas pajamas gaunančius asmenis. Lenkijos Respublika negali perkelti šios naštos kitiems asmenims. Konkrečiai kalbant, principas „teršėjas moka“ ir vienodo požiūrio principas neleidžia perkelti atsakomybės didžiosioms žemės ūkio valdoms. Taigi kiltų grėsmė mažųjų žemės ūkio valdų konkurencingumui.
89
Be to, ji mano, kad nacionaliniai išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimai ir trumpo jų įgyvendinimo termino nustatymas viršija tai, kas būtina Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatytam tikslui pasiekti. Tas pats pasakytina apie valstybių narių pareigą išmetamųjų teršalų kiekio orientacinį lygį nuo 2025 m. nustatyti pagal linijinę mažinimo trajektoriją, nustatomą atsižvelgiant į, pirma, 2020 m. išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimus ir, antra, 2030 m. išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimus. Progresinis įsipareigojimų įgyvendinimo 2030–2035 m. mechanizmas būtų pageidautinas ir leistų paskirstyti išlaidas laiko atžvilgiu. Be to, šios išlaidos galėtų būti mažesnės, nes laikui bėgant galėtų sumažėti technologijų kaina.
90
Beje, ginčijamoje direktyvoje numatyto grafiko privalomumas prieštarauja SESV 288 straipsniui, pagal kurį valstybėms narėms paliekama galimybė pasirinkti direktyvos įgyvendinimo formą ir būdus.
91
Ginčijamos direktyvos 5 straipsnio 3 dalyje numatytas lankstumo mechanizmas nesumažina nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų masto, nes šio mechanizmo taikymo sąlygos yra pernelyg griežtos.
92
Išnagrinėjus ginčijamos direktyvos proporcingumą taip pat matyti, kad Lenkijos Respublika priversta prisiimti didesnę naštą, nei kitos valstybės narės. Kiek tai susiję su amoniako išmetamųjų teršalų kiekio mažinimu, Lenkijos Respublikai nustatytas tikslas šiuos išmetamuosius teršalus sumažinti apie 17 %, nors vidutiniškai Sąjungoje šis dydis yra apie 13 %. Kiek tai susiję su smulkiomis kietosiomis dalelėmis (PM2_5), Lenkijos Respublika turėtų jų sumažinti 58 %, nors vidurkis yra 27 %. Aišku, išmetamųjų teršalų mažinimo potencialas Lenkijoje yra didelis. Vis dėlto negalima pateisinti šiai valstybei narei nustatytų neproporcingų įpareigojimų.
93
Parlamentas ir Taryba mano, kad šį ieškinio pagrindą reikia atmesti.
Teisingumo Teismo vertinimas
94
Pirmiausia reikia priminti, kad, remiantis Teisingumo Teismo suformuota jurisprudencija, pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad Sąjungos institucijų veiksmai būtų tinkami atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti, todėl, kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia pasirinkti mažiausiai varžančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi siekiamiems tikslams (žr., be kita ko, 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑358/14, EU:C:2016:323, 78 punktą ir 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimo Slovakija ir Vengrija / Taryba, C‑643/15 ir C‑647/15, EU:C:2017:631, 206 punktą).
95
Dėl šio principo laikymosi teisminės kontrolės reikia pažymėti, kad srityje, kur technologijos yra sudėtingos ir nuolat vystosi, Sąjungos teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją vertindamas labai sudėtingas faktines mokslinio ir techninio pobūdžio aplinkybes, kad nustatytų savo nustatomų priemonių pobūdį ir apimtį, o Sąjungos teismo kontrolė turi apimti tik nagrinėjimą, ar naudojantis šia diskrecija nebuvo padaryta akivaizdžios klaidos, ar nepiktnaudžiauta įgaliojimais ir ar teisės aktų leidėjas akivaizdžiai neperžengė savo diskrecijos ribų. Tokiomis aplinkybėmis Sąjungos teismas negali savo faktinių mokslinio ir techninio pobūdžio aplinkybių vertinimu pakeisti teisės aktų leidėjo, kuriam Sutartyje nustatyta ši pareiga, vertinimo (2018 m. birželio 21 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑5/16, EU:C:2018:483, 150 punktas).
96
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia nustatyti, ar priimdamas ginčijamoje direktyvoje numatytas priemones Sąjungos teisės aktų leidėjas nepadarė akivaizdžios klaidos ir ar tam tikriems ūkio subjektams sukeliami nepatogumai yra neproporcingi gaunamai naudai (šiuo klausimu žr. 2018 m. birželio 21 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑5/16, EU:C:2018:483, 170 punktą).
97
Kaip matyti iš ginčijamos direktyvos 1 konstatuojamosios dalies, nepaisant didėlės pažangos, jau padarytos Sąjungoje išmetamų antropogeninės kilmės oro teršalų ir oro kokybės srityje, toliau daromas neigiamas poveikis ir kyla didelis pavojus žmonių sveikatai ir aplinkai. Jos 8 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad įgyvendindamos šią direktyvą valstybės narės taip pat turi prisidėti prie Sąjungos teisės aktuose numatytų oro kokybės tikslų įgyvendinimo ir pažangos siekiant Sąjungos ilgalaikio oro kokybės tikslo, t. y. pasiekti Pasaulio sveikatos organizacijos (PSO) gairėse dėl oro kokybės patvirtintą oro kokybės lygį.
98
Kaip nurodyta tos direktyvos 1 straipsnio 1 dalyje ir 4 straipsnyje, joje numatytos kelios priemonės, leidžiančios pasiekti oro kokybės lygį, dėl kurio nesusidarytų didelis neigiamas poveikis ir pavojus žmonių sveikatai ir aplinkai, ir, be kita ko, mažinti išmetamųjų teršalų kiekį dviem etapais: laikotarpiu nuo 2020 iki 2029 m. ir nuo 2030 m.
99
Iš ginčijamos direktyvos 7 konstatuojamosios dalies matyti, kad nacionaliniai išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimai laikotarpiu nuo 2020 iki 2029 m., nustatyti jos II priede, turi atitikti valstybių narių ir Sąjungos tarptautinius įsipareigojimus. Iš tiesų šie įsipareigojimai yra tokie patys kaip įsipareigojimai, nustatyti peržiūrėtame Geteborgo protokole, kuris, kaip pažymėta šio sprendimo 11 punkte, Sąjungos vardu buvo patvirtintas Sprendimu 2017/1757.
100
Be to, iš poveikio vertinimo matyti, kad nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų tikslai laikotarpiu nuo 2020 iki 2029 m. galėtų būti pasiekti, jei būtų visiškai įgyvendinti 2012 m. galioję Sąjungos teisės aktai oro kokybės srityje.
101
Kaip nurodyta ginčijamos direktyvos 14 konstatuojamojoje dalyje, joje nustatyti 2030 m. ir tolesnio laikotarpio nacionaliniai išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo įsipareigojimai grindžiami, be kita ko, numatomu kiekvienos valstybės narės mažinimo potencialu, technine nacionalinio preliminaraus apskaičiavimo ir TOTS 16 pateikto preliminaraus apskaičiavimo skirtumo analize, taip pat politiniu tikslu nuo dabar iki 2030 m. toliau mažinti bendrą poveikį sveikatai, palyginti su 2005 m., kuo labiau priartėjant prie pasiūlyme dėl direktyvos nurodyto lygio.
102
Kad šis tikslas galėtų būti pasiektas, šios direktyvos 4 straipsnio 2 dalyje, siejamoje su jos 13 konstatuojamąja dalimi, numatytas mechanizmas, garantuojantis konkrečią pažangą siekiant nuo 2030 m. taikytino išmetamųjų teršalų lygio. Šia nuostata valstybės narės įpareigojamos užtikrinti, kad 2025 m. šalyje išmetamų teršalų kiekis atitiktų lygį, numatytą pagal linijinę mažinimo trajektoriją, jungiančią įsipareigojimus 2020 m. ir įsipareigojimus 2030 m. Taip ginčijamoje direktyvoje suteikiama pirmenybė progresiniam ir tęstiniam išmetamųjų teršalų mažinimui.
103
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, neatrodo, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas padarė akivaizdžią klaidą, kai įpareigojo valstybes nares apriboti bent per metus išmetamą antropogeninės kilmės sieros dioksidą, azoto oksidus, nemetaninius lakiuosius organinius junginius, amoniaką ir smulkias kietąsias daleles, kaip numatyta pagal nacionalinius išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimus, taikomus laikotarpiu nuo 2020 iki 2029 m. ir nuo 2030, minėtus ginčijamos direktyvos II priede.
104
Šios išvados nepaneigia Lenkijos Respublikos argumentai, kad neigiamos pasekmės, kurių dėl šių įsipareigojimų laikymosi žemės ūkio ir transporto sektoriuose kyla jai ir mažas pajamas gaunantiems ūkiams, yra neproporcingos.
105
Iš tiesų reikia pritarti Parlamentui ir Tarybai, kad ginčijamoje direktyvoje, kaip matyti iš jos 19 konstatuojamosios dalies, nėra apibrėžtas nei su išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimais susijusių išlaidų paskirstymas, nei jų finansavimo šaltinis.
106
Be to, Sąjungos teisės aktų leidėjas neprivalo atsižvelgti į konkrečią valstybės narės padėtį, jeigu atitinkamu Sąjungos teisės aktu daromas poveikis visose valstybėse narėse ir pagal jį reikia, kad būtų užtikrinta esamų skirtingų interesų pusiausvyra atsižvelgiant į tuo aktu siekiamus tikslus. Todėl tokios pusiausvyros paieškos, atsižvelgiant ne į vienos valstybės narės konkrečią situaciją, bet į visų Sąjungos valstybių narių situaciją, neturi būti laikomos prieštaraujančiomis proporcingumo principui (šiuo klausimu žr. 2018 m. birželio 21 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑5/16, EU:C:2018:483, 167 punktą).
107
Taigi, kaip matyti iš šio sprendimo 32–40 punktų, nėra taip, kad Parlamentas ir Taryba neatsižvelgė į socialines ir ekonomines sąnaudas, kurias lemia ginčijamos direktyvos įgyvendinimas, visų pirma Lenkijos Respublikoje. Kaip tik atvirkščiai, remdamosi visa turima informacija, šios institucijos nusprendė, kad šios direktyvos įgyvendinimo sąnaudos yra daug mažesnės nei dėl tokio įgyvendinimo gaunama socialinė ir ekonominė nauda. Tokia nauda gaunama, pavyzdžiui, dėl išlaidų sveikatos priežiūrai sumažėjimo, produktyvumo padidėjimo, žalos pastatams sumažėjimo, gausesnių derlių ir ilgesnės gyvenimo trukmės sveikai gyvenant.
108
Be to, iš tos pačios direktyvos 9 ir 10 konstatuojamųjų dalių matyti, kad ja siekiama padėti ekonomiškai efektyviu būdu siekti Sąjungos teisės aktuose nustatytų oro kokybės tikslų ir padėti mažinti su sveikata susijusias dėl oro taršos patiriamas išlaidas Sąjungoje gerinant Sąjungos piliečių gerovę.
109
Kaip matyti iš šio sprendimo 34 punkto, poveikio vertinime buvo nurodytos su penkiomis strateginėmis galimybėmis susijusios išlaidos ir atitinkama nauda. Kaip patvirtina Taryba, buvo pasirinkta galimybė „6C“. Be kita ko, iš poveikio vertinimo 7 priedo matyti, kad, kalbant apie išlaidas ir naudą, ši galimybė buvo būtent ta, kurios įgyvendinimas galėjo duoti didžiausią grynąjį pelną. Kaip pažymi Komisija, pagal galimybę 6C bendrą 2025 m. išmetamųjų teršalų mažinimo rodiklį buvo numatyta nustatyti kaip 75 % nuo PSO gairėse dėl smulkių kietųjų dalelių (PM2_5) poveikio žmonių sveikatai numatyto skirtumo mažinimo (gap closure).
110
Kaip pažymi ir Komisija, direktyvos pasiūlyme buvo numatytas mažiau ambicingas 67 % skirtumo mažinimas per ilgesnį laikotarpį, t. y. iki 2030 m., kuris, kaip buvo manoma, gali sumažinti, pirma, dviejų labiausiai susijusių sektorių, t. y. žemės ūkio ir perdirbimo, išlaidas 40 %, antra, visas, su oro taršos sumažinimu susijusias išlaidas 25 %, palyginti su poveikio vertinime nurodytomis išlaidomis.
111
Per derybas Taryboje bendras išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų lygis buvo dar labiau sumažintas ir pati Lenkijos Respublika tai pripažino ieškinyje. Iš tiesų, kaip patvirtino Komisija, direktyvos pasiūlyme buvo numatyta nuo 2030 m. apskritai sumažinti ankstyvos mirties dėl blogų oro sąlygų atvejų skaičių Europoje 52 %, palyginti su 2005 m. konstatuotų tokių atvejų skaičiumi. Per derybas Taryboje šis tikslas buvo sumažintas iki 49,6 %. Atsižvelgdamas į tai, 2016 m. lapkričio 23 d. Parlamentas suformulavo savo poziciją dėl direktyvos (ją Taryba priėmė 2016 m. gruodžio 8 d.) pasiūlymo.
112
Be to, iš poveikio vertinimo 6 skyriaus ir 8 priedo matyti, kad valstybėms narėms nustatyti reikalavimai nebuvo akivaizdžiai nelygiaverčiai. Iš tiesų tam, kad būtų pasiekti pagal galimybę 6C nustatyti tikslai, Švedijoje buvo tikimasi 0,003 % BVP dydžio, o Bulgarijoje –0,168 % BVP dydžio investicijų. Tačiau toks skirtumas sykiu atspindi ir BVP lygių skirtumus Sąjungoje, ir pastangas, kurių jau imtasi tam tikrose valstybėse narėse. Šiuo klausimu Taryba teisingai pažymi, kad ankstesnių laikotarpių išmetamųjų teršalų lygio ir pagal ginčijamą direktyvą reikalaujamų pastangų lygio ryšys atitinka principą „teršėjas moka“.
113
Galiausiai reikia paminėti, kad Lenkijos Respublika tik kritikuoja dideles išlaidas, kurias lemia nacionaliniai išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimai, bet nekalba apie naudą, nurodytą šio sprendimo 107 punkte. Be to, ji neįrodo, kad šie įsipareigojimai viršija tai, kas yra būtina siekiant ginčijamos direktyvos tikslų, ir nepateikia jokių duomenų, leidžiančių daryti išvadą, kad mažiau varžantys įsipareigojimai taip pat leistų pasiekti šiuos tikslus.
114
Lenkijos Respublikos kaltinimus dėl 2030 m. pasirinkimo kaip datos, nuo kurios pradedama labiau mažinti išmetamųjų teršalų lygį, reikia atmesti dėl tų pačių motyvų, kaip nurodyti šio sprendimo 113 punkte. Konkrečiai kalbant, fakto, kad šios datos nukėlimas leidžia paskirstyti išlaidas laiko atžvilgiu, nepakanka siekiant padaryti išvadą, kad dėl Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinkimo šiai valstybei narei akivaizdžiai kils neproporcingos pasekmės. Tas pats pasakytina apie prielaidą, kad technologijų, leidžiančių sumažinti ginčijamoje direktyvoje nurodytus išmetamuosius teršalus, kainos bėgant laikui galėtų sumažėti.
115
Tie patys argumentai mutatis mutandis taikomi teiginiui, kad įsipareigojimas mažinti išmetamuosius teršalus pagal linijinę trajektoriją, kaip numatyta ginčijamos direktyvos 4 straipsnio 2 dalyje, yra papildoma neproporcinga našta Lenkijos Respublikai. Ji nepateikia jokių duomenų, leidžiančių matyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas padarė akivaizdžią klaidą, kai nusprendė sukurti laipsniško išmetamųjų teršalų mažinimo nuo 2020 m. planuojamo lygio mechanizmą, kad būtų užtikrinta konkreti pažanga siekiant lygio, numatyto po 2030 m.
116
Be to, dėl argumentų, kad toks laipsniško mažinimo įsipareigojimas pernelyg riboja valstybių narių veikimo laisvę, turint omenyje patį direktyvų teisinį pobūdį, išplaukiantį iš SESV 288 straipsnio, pakanka konstatuoti, kad ginčijamoje direktyvoje iš tikrųjų numatyti privalomi įsipareigojimai, bet valstybėms narėms leidžiama pasirinkti priemones jiems įgyvendinti. Bet kuriuo atveju Lenkijos Respublikos ketvirtasis pagrindas yra susijęs su ginčijamos direktyvos proporcingumu, o ne su SESV 296 straipsnio pirmos pastraipos, kurioje kalbama apie Sąjungos teisės aktus, pažeidimu.
117
Iš to, kiek Lenkijos Respublika teigia, kad pagal ginčijamą direktyvą jai užkraunama didesnė našta nei kitoms valstybėms narėms, matyti, jog iš tikrųjų ji siekia įrodyti, kad pažeistas valstybių narių lygybės prieš Sutartis principas, ir tai reikia išnagrinėti vertinant ieškinio penktąjį pagrindą.
118
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia atmesti ieškinio ketvirtąjį pagrindą.
Dėl ieškinio penktojo pagrindo
Šalių argumentai
119
Ieškinio penktuoju pagrindu Lenkijos Respublika nurodo, kad pažeisti valstybių narių lygybės prieš Sutartis ir darnios plėtros principai, nes ginčijamoje direktyvoje numatyti nacionaliniai išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimai buvo nustatyti neatsižvelgus į ekonominę ir socialinę padėtį, technologinę pažangą ir šių įsipareigojimų vykdymo išlaidas įvairiose valstybėse narėse ir Sąjungos regionuose.
120
Grįsdama šį ieškinio pagrindą Lenkijos Respublika remiasi ESS 4 straipsnio 2 dalies ir SESV 191 straipsnio nuostatomis, susijusiomis atitinkamai su valstybių narių lygybe prieš Sutartis ir regionų darnia plėtra, taip pat šiuo klausimu daro nuorodą į 1998 m. liepos 14 d. Sprendimą Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, 36 ir 37 punktai). Tame sprendime Teisingumo Teismas nusprendė, jog turi būti laikoma, kad visi SESV 191 straipsnyje numatyti tikslai, principai ir kriterijai yra vienodai svarbūs ir į juos, kiek įmanoma, turi būti atsižvelgiama. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 37 ir 51 straipsniuose taip pat reikalaujama laikytis darnios plėtros principo nustatant Sąjungos aplinkosaugos politiką.
121
Kad būtų laikomasi šių įsipareigojimų, nepakanka pasirinktinai, neišsamiai ir simboliškai atsižvelgti į valstybės narės socialinius ir ekonominius duomenis. Ginčijamoje direktyvoje taip pat nenumatytas interesų, būtent, viena vertus, aplinkos apsaugos ir, kita vertus, įvairių Sąjungos regionų ekonominės plėtros, palyginimas. Atvirkščiai, dėl jos kyla pavojus, kad bus sumažintas konkurencingumas, paskatintas gyvenimo lygio sumažėjimas ir padidintas skurdas Lenkijoje, o tai prieštarauja Sąjungos sanglaudos politikai.
122
Be to, Lenkijoje nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų įvykdymo išlaidos sudaro apie 543 mln. EUR per metus. Toks preliminarus apskaičiavimas beveik atitinka 557 mln. EUR per metus sumą, kurią 2015 m. apskaičiavo IIASA, ir tai yra beveik ketvirtadalis visų išlaidų, susijusių su įsipareigojimų įvykdymu Sąjungoje. Ši suma prisideda prie Direktyvos 2008/50 įgyvendinimo išlaidų. Nors Lenkijos Respublika neginčija būtinybės mažinti ginčijamoje direktyvoje nurodytus išmetamuosius teršalus, ji mano, kad įgyvendinant šią direktyvą jai užkraunama neproporcinga našta, nes atitinkamos išlaidos sudaro beveik 15 EUR per mėnesį vienam Lenkijos gyventojui, nors turtingose valstybėse narėse, tokiose kaip Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, šios išlaidos yra mažesnės nei 3 EUR.
123
Tokia neproporcinga našta patvirtina, kad taikant metodus, kurie leido nustatyti nacionalinius išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimus, nebuvo atsižvelgta į ginčijamos direktyvos įgyvendinimo išlaidas. Šioje direktyvoje nurodytų išmetamųjų teršalų ankstesnių laikotarpių lygis Lenkijoje negali pateisinti neproporcingų išlaidų, kurios bet kuriuo atveju prieštarauja tvarios plėtros principui. Be to, rėmimasis šiuo ankstesnių laikotarpių lygiu paneigtų tai, kad jau daug metų šioje valstybėje narėje oro kokybė iš esmės gerėja.
124
Beje, pagal ginčijamos direktyvos 9 ir 13 konstatuojamąsias dalis draudžiama nustatyti įpareigojimus, dėl kurių patiriama neproporcingų išlaidų. 2013 m. lapkričio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimo Nr. 1386/2013/ES dėl bendrosios Sąjungos aplinkosaugos veiksmų programos iki 2020 m. „Gyventi gerai pagal mūsų planetos išgales“ (OL L 354, 2013, p. 171) 84 punkte patvirtinama tokia išvada.
125
Be to, atliekant poveikio vertinimą nebuvo tinkamai atsižvelgta į taršos iš trečiųjų valstybių poveikį, visų pirma dėl to, kad Ukraina ir Baltarusijos Respublika pateikė neišsamius atitinkamus duomenis. Taigi tarša iš kitų valstybių gali paversti niekais pastangas, kurias Lenkijos Respublika deda siekdama laikytis ginčijamoje direktyvoje numatytų įsipareigojimų, o tai lemia skirtingą požiūrį į bendrą sieną su trečiosiomis valstybėmis turinčias valstybes nares, palyginti su kitomis valstybėmis narėmis, ir prieštarauja principui „teršėjas moka“.
126
Parlamentas ir Taryba prašo atmesti ieškinio penktąjį pagrindą.
Teisingumo Teismo vertinimas
127
Ieškinio penktuoju pagrindu Lenkijos Respublika iš esmės teigia, pirma, kad ginčijamos direktyvos įgyvendinimo išlaidos Lenkijoje yra gerokai didesnės nei kitose valstybėse narėse. Toks skirtumas yra neproporcingas ir prieštarauja valstybių narių lygybės prieš Sutartis principui, numatytam ESS 4 straipsnio 2 dalyje, SESV 191 straipsnio 3 dalyje ir Chartijos 37 straipsnyje. Pagal dvi paskutines nuostatas reikalaujama, be kita ko, atsižvelgti į darnią ir tvarią Sąjungos regionų plėtrą.
128
Šiuo klausimu reikia priminti, jog SESV 191 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad Sąjungos aplinkos politika siekiama „aukšto apsaugos lygio“, atsižvelgiant į skirtingų Sąjungos regionų būklės įvairovę. Lygiai taip pat ESS 3 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad Sąjunga siekia, be kita ko, „aukšto lygio aplinkos apsaugos ir aplinkos kokybės gerinimo“ (2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 42 punktas).
129
Chartijos 37 straipsnyje numatyta, kad „aukštas aplinkosaugos lygis ir aplinkos kokybės gerinimas turi būti integruotas į Sąjungos politiką ir užtikrintas pagal tvaraus vystymosi principus“.
130
Chartijos 52 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad šios Chartijos pripažintos teisės, reglamentuojamos Sutartyse, įgyvendinamos jose nustatytomis sąlygomis ir neperžengiant jose nustatytų ribų. Būtent taip yra Chartijos 37 straipsnio atveju; šis straipsnis iš esmės grindžiamas ESS 3 straipsnio 3 dalimi, taip pat SESV 11 ir 191 straipsniais (2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 62 punktas).
131
Todėl Lenkijos Respublikos argumentus dėl Chartijos reikia nagrinėti atsižvelgiant į sąlygas ir ribas, nustatytas SESV 191 straipsnyje.
132
Nors neginčijama, kad SESV 191 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad Sąjungos aplinkos politika siektų aukšto apsaugos lygio, toks apsaugos lygis, kad būtų suderinamas su šia nuostata, nebūtinai turi būti aukščiausias įmanomas techniškai (2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 44 punktas).
133
Iš tikrųjų SESV 191 straipsnyje numatyti keli tikslai, principai ir kriterijai, kurių Sąjungos teisės aktų leidėjas turi laikytis vykdydamas aplinkos politiką (šiuo klausimu žr. 1998 m. liepos 14 d. Sprendimo Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, 36 punktą).
134
Konkrečiai kalbant, iš 191 straipsnio 3 dalies matyti, kad, rengdama savo aplinkos politiką, Sąjunga atsižvelgia į turimus mokslo ir techninius duomenis, aplinkos sąlygas įvairiuose Sąjungos regionuose, galimą veiklos arba neveikimo naudą ir išlaidas, taip pat visos Sąjungos ekonominę ir socialinę plėtrą ir darnią jos regionų plėtrą.
135
Tačiau dėl būtinybės suderinti tam tikrus šiuos tikslus ir principus, taip pat dėl šių kriterijų įgyvendinimo sudėtingumo teismo kontrolė turi būtinai apsiriboti klausimu, ar, vertindamas SESV 191 straipsnio taikymo sąlygas, Sąjungos teisės aktų leidėjas padarė akivaizdžią vertinimo klaidą (1998 m. liepos 14 d. Sprendimo Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, 37 punktas ir 2016 m. gruodžio 21 d.Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 46 punktas).
136
Taigi, kaip matyti, be kita ko, iš šio sprendimo 32–40 punktų, Sąjungos teisės aktų leidėjas priėmė ginčijamą direktyvą atsižvelgdamas į duomenų visumą; šiuos duomenis sudaro ir informacija apie įgyvendinimo išlaidas kiekvienoje valstybėje narėje, ir dėl to gaunama nauda. Taip pat jis pasirinko iš kelių galimybių, kad atrinktų tą, kurią įgyvendinus galėjo būti gautas didžiausias grynasis pelnas.
137
Be to, kaip buvo pažymėta konkrečiai šio sprendimo 101 ir 112 punktuose, Sąjungos teisės aktų leidėjas tinkamai atsižvelgė į išmetamųjų teršalų mažinimo potencialą kiekvienoje valstybėje narėje ir siekė nustatyti valstybėms narėms darnius reikalavimus.
138
Taip elgdamasis teisės aktų leidėjas įvykdė įsipareigojimą pagal SESV 191 straipsnio 3 dalį. Iš tiesų, remdamasis turimais mokslo ir techniniais duomenimis, jis tinkamai atsižvelgė į darnų Sąjungos ir jos regionų vystymąsi, be kita ko, atsižvelgdamas į ginčijamos direktyvos įgyvendinimo išlaidas kiekvienoje valstybėje narėje ir dėl to įmanomą gauti naudą.
139
Tokią išvadą patvirtina šio sprendimo 106 punkte minėta jurisprudencija, pagal kurią teisės aktų leidėjo pastangos surasti tokią pusiausvyrą, atsižvelgiant ne į vienos valstybės narės konkrečią situaciją, bet į visų Sąjungos valstybių narių situaciją, neturi būti laikomos prieštaraujančiomis proporcingumo principui.
140
Antra, Lenkijos Respublika teigia, kad kai kuriems socialiniams ir ekonominiams sektoriams ir tam tikriems jų regionams, pavyzdžiui, žemės ūkio sektoriui ir kaimo regionams, ypatingos įtakos turi finansinės prievolės, kylančios dėl nacionalinių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimų. Šiuo klausimu pakanka priminti, kaip nurodyta šio sprendimo 105 punkte, kad ginčijamoje direktyvoje, kurią turi įgyvendinti valstybės narės, nebuvo numatytas nei šių įsipareigojimų įvykdymo išlaidų paskirstymas, nei jų finansavimo šaltinis.
141
Be to, tai, kad Lenkijos Respublika yra viena iš valstybių narių, kuri tam, kad būtų laikomasi įsipareigojimų pagal ginčijamą direktyvą, turės skirti didžiausias finansines investicijas, savaime nereiškia, kad šia direktyva valstybei narei ar jos teritorijai priklausantiems regionams užkraunama neproporcinga našta.
142
Trečia, dėl argumento, susijusio su neatsižvelgimu į taršą iš kitų valstybių, pakanka konstatuoti, kad Lenkijos Respublika nepateikia jos kaltinimus patvirtinančios informacijos. Konkrečiai, ši valstybė narė nepaaiškina priežasčių, dėl kurių tarša iš kitų valstybių gali turėti lemiamų pasekmių ginčijamoje direktyvoje nurodytiems teršalams, išmetamiesiems Lenkijos teritorijoje, taip pat nustatant įsipareigojimus mažinti šiuos teršalus.
143
Iš tikrųjų, iš ginčijamos direktyvos 1 straipsnio 1 dalies ir 2 straipsnio 1 dalies matyti, kad ji taikoma jos I priede nurodytiems teršalams, „išmetamiems iš visų šaltinių, esančių valstybių narių teritorijoje“ ir kad joje nustatomi valstybių narių išmetamųjų teršalų mažinimo įsipareigojimai. Be to, kaip įtvirtinta šios direktyvos 14 konstatuojamojoje dalyje, šie 2030 m. ir tolesnio laikotarpio įsipareigojimai yra pagrįsti numatomu kiekvienos valstybės narės išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo potencialu ir politiniu tikslu mažinti taršos poveikį sveikatai.
144
Savo teiginiu, kad tarša iš kitų valstybių paverstų niekais pastangas, kurių ji turi imtis pagal ginčijamą direktyvą, Lenkijos Respublika taip pat neįrodo, kad pažeistas vienodo požiūrio principas, nes ji nepateikia jokių tokį teiginį pagrindžiančių argumentų, kurie leistų įvertinti, kad ir kaip būtų, jo pagrįstumą.
145
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos, kiek tai susiję su SESV 191 straipsnio taikymo sąlygomis.
146
Dėl tų pačių priežasčių reikia atmesti Lenkijos Respublikos argumentus, kad ginčijama direktyva pažeidžiamas valstybių narių lygybės prieš Sutartis principas.
147
Todėl reikia atmesti visą ieškinio penktąjį pagrindą.
148
Kadangi visi Lenkijos Respublikos grindžiant ieškinį nurodyti pagrindai yra nepagrįsti, reikia atmesti visą ieškinį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
149
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Parlamentas ir Taryba prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Lenkijos Respublika pralaimėjo bylą, iš jos priteisiamos jos pačios ir abiejų šių institucijų bylinėjimosi išlaidos.
150
Pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį Vengrija, Rumunija ir Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais Teisingumo Teismas (šeštoji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Lenkijos Respublikos Europos Parlamento ir Europos Sąjungos Tarybos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
3.
Vengrija, Rumunija ir Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai
(
*1
)	Proceso kalba: lenkų.