62016CJ0336
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
22 päivänä helmikuuta 2018 (
*1
)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 2008/50/EY – Ilmanlaatu – 13 artiklan 1 kohta – 22 artiklan 3 kohta – Liite XI – Ilman PM10-hiukkaspitoisuudet – Raja-arvojen ylittäminen tietyillä alueilla ja tietyissä taajamissa – 23 artiklan 1 kohta – Ilmanlaatusuunnitelmat – ”Mahdollisimman lyhyt” ylityksen kesto – Asianmukaisten toimien puuttuminen ilmanlaadun suojeluohjelmissa – Direktiivin virheellinen täytäntöönpano
Asiassa C-336/16,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 15.6.2016,
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Herrmann, K. Petersen ja E. Manhaeve,
kantajana,
vastaan
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna, D. Krawczyk ja K. Majcher,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Bay Larsen sekä tuomarit J. Malenovský (esittelevä tuomari), M. Safjan, D. Šváby ja M. Vilaras,
julkisasiamies: E. Sharpston,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.9.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii kannekirjelmässään unionin tuomioistuinta toteamaan, että
Puolan tasavalta ei ole noudattanut ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1) 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä liitteen XI kanssa, 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja 22 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiiviin liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska
–
vuodesta 2007 lukien ainakin vuoteen 2013 saakka PM10-hiukkaspitoisuuksien päivittäiset raja-arvot ylittyivät 35:llä ilmanlaadun arviointi- ja hallinta-alueella ja PM10-hiukkaspitoisuuksien vuotuiset raja-arvot ylittyivät yhdeksällä ilmanlaadun arviointi- ja hallinta-alueella eikä siitä, että tilanne olisi parantunut, ole toimitettu mitään tietoja
–
ilmanlaatusuunnitelmiin ei ole sisällytetty mitään asianmukaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että ajanjakso, jolloin PM10-hiukkaspitoisuuksien raja-arvot ilmassa ylittyvät, olisi mahdollisimman lyhyt
–
päivittäiset raja-arvot, ylitysmarginaalilla lisättyinä, ylittyivät 1.1.2010–10.6.2011 alueella 14.17 (Radomin kaupunki), alueella 14.18 (Pruszków-Żyrardów), alueella 16.5 (Kędzierzyn-Koźle) ja 1.1.2011–10.6.2011 alueella 30.3 (Ostrów-Kępno) ja
–
direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ei ole pantu oikein täytäntöön.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 96/62/EY
2
Ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/62/EY (EYVL 1996, L 296, s. 55) 7 artiklassa, jonka otsikko oli ”Ilmanlaadun parantaminen – Yleiset vaatimukset”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen raja-arvojen noudattamisen.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät toimenpiteet, jotka on toteutettava lyhyellä aikavälillä raja-arvojen ja/tai varoituskynnysten ylittymisen uhatessa, kyseisen uhan vähentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi. Näissä suunnitelmissa voidaan määrätä tapauskohtaisesti valvontatoimista ja tarvittaessa sellaisten toimintojen keskeyttämisestä, moottoriajoneuvoliikenne mukaan lukien, jotka myötävaikuttavat raja-arvojen ylittymiseen.”
3
Kyseisen direktiivin 11 artiklassa säädettiin, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle vuosittain kertomuksen niiden päivittäisten ja vuotuisten arvojen noudattamisesta, jotka on otettava huomioon ilman epäpuhtauksien osalta, muun muassa PM10-hiukkaspitoisuuksien osalta.
Direktiivi 1999/30/EY
4
Ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.4.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/30/EY (EYVL 1999, L 163, s. 41) 5 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että ilman PM10-hiukkaspitoisuudet 7 artiklan mukaisesti arvioituina eivät ylitä liitteessä III olevassa I jaksossa vahvistettuja raja-arvoja liitteessä määrätyistä määräajoista alkaen.
– –”
5
PM10-hiukkaspitoisuuksien osalta päivä, josta alkaen raja-arvoja oli noudatettava, oli 1.1.2005.
6
Kyseisen direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jos PM10:lle asetetut liitteessä III olevan I jakson mukaiset raja-arvot ylittyvät ilmassa olevien, luonnonilmiöistä aiheutuvien PM10-pitoisuuksien vuoksi aiheuttaen luonnosta peräisin olevan normaalin taustatason pitoisuudet huomattavasti ylittäviä pitoisuuksia, jäsenvaltioiden on ilmoitettava tästä komissiolle direktiivin [96/62] 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja esitettävä tarpeelliset perustelut, jotka osoittavat ylityksen johtuvan luonnonilmiöistä. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on toteutettava direktiivin [96/62] 8 artiklan 3 kohdan mukaiset toimintasuunnitelmat vain silloin, kun liitteessä III olevassa I jaksossa mainitut raja-arvot ylittyvät muista kuin luonnonilmiöistä johtuvista syistä.”
7
Direktiivin 1999/30 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 19.7.2001.
Direktiivi 2008/50
8
Direktiivillä 2008/50, joka tuli voimaan 11.6.2008, on kodifioitu ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta annetut viisi säädöstä, muun muassa direktiivit 96/62 ja 1999/30.
9
Kyseiset direktiivit kumottiin direktiivin 2008/50 31 artiklalla 11.6.2010 lukien, sanotun kuitenkaan rajoittamatta näiden direktiivien sisällyttämiselle kansalliseen lainsäädäntöön tai soveltamiselle asetettuja määräaikoja koskevia jäsenvaltioiden velvoitteita.
10
Direktiivin 2008/50 2 artiklan 5, 8 ja 16–18 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
5)
’raja-arvolla’ tasoa, joka on vahvistettu tieteellisin perustein ihmisen terveydelle ja/tai ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi, joka on saavutettava määräajassa ja jota ei saa ylittää sen jälkeen kun se on saavutettu;
– –
8)
’ilmanlaatusuunnitelmilla’ suunnitelmia, joihin sisältyy raja-arvojen tai tavoitearvojen saavuttamiseksi toteutettavia toimenpiteitä;
– –
16)
’alueella’ osaa jäsenvaltion alueesta, jonka kyseinen jäsenvaltio on rajannut ilmanlaadun arviointia ja hallintaa varten;
17)
’taajamalla’ aluetta, joka on 250 000:ta asukasta suurempi väestökeskittymä tai, jos asukkaita on enintään 250000, aluetta, jonka asukastiheys neliökilometriä kohden on jäsenvaltion määrittelemä;
18)
’PM10-hiukkasilla’ hiukkasia, jotka läpäisevät PM10-hiukkasten näytteenotossa ja mittauksessa käytettävän vertailumenetelmän, EN 12341 ‑standardin, mukaisen koon perusteella erottelevan erottimen, jonka leikkausraja aerodynaamiselta halkaisijaltaan 10 μm:n kokoisille hiukkasille on 50 prosenttia.”
11
Kyseisen direktiivin 13 artiklan, jonka otsikko on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
– –
Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.
Liitteessä XI säädettyjä ylitysmarginaaleja on sovellettava 22 artiklan 3 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
12
Mainitun direktiivin 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentäminen ja tiettyjen raja-arvojen soveltamisvelvoitteita koskeva poikkeus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos liitteessä XI eriteltyjä määräaikoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa typpidioksidin tai bentseenin raja-arvojen osalta, jäsenvaltio voi pidentää näitä määräaikoja enintään viidellä vuodella kyseisen alueen tai taajaman osalta sillä edellytyksellä, että laaditaan ilmanlaatusuunnitelma 23 artiklan mukaisesti sitä aluetta tai taajamaa varten, jota määräajan pidennys koskisi; kyseistä ilmanlaatusuunnitelmaa on täydennettävä liitteessä XV olevassa B jaksossa luetelluilla, kyseisiin epäpuhtauksiin liittyvillä tiedoilla, ja siinä on osoitettava, että raja-arvoja noudatetaan ennen uuden määräajan päättymistä.
2.   Jos PM10-hiukkasille liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa paikkakohtaisten leviämisolosuhteiden, epäsuotuisien ilmasto-olosuhteiden tai rajat ylittävien päästöjen johdosta, jäsenvaltio vapautetaan velvoitteesta soveltaa näitä raja-arvoja 11 päivään kesäkuuta 2011 asti edellyttäen, että 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltio osoittaa, että se on määräaikoja noudattaakseen toteuttanut kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
3.   Jos jäsenvaltio soveltaa 1 ja 2 kohtaa, sen on varmistettava, että kutakin epäpuhtautta koskeva raja-arvo ei ylity kullekin epäpuhtaudelle liitteessä XI vahvistettua ylitysmarginaalia suuremmalla määrällä.
– –”
13
Saman direktiivin 23 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmanlaatusuunnitelmat”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Ilmanlaatusuunnitelmiin voi lisäksi sisältyä erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, myös lasten, suojelemiseksi.
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja niihin voidaan sisällyttää 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
Jos on laadittava tai pantava täytäntöön useita epäpuhtauksia koskevia ilmanlaatusuunnitelmia, jäsenvaltioiden on tarvittaessa laadittava ja pantava täytäntöön kaikki kyseessä olevat epäpuhtaudet sisältäviä yhtenäisiä ilmanlaatusuunnitelmia.”
14
Direktiivin 2008/50 liitteessä XI, jonka otsikko on ”Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi”, vahvistetaan PM10-hiukkasten osalta päiväarvoksi 50 μg/m3, joka saa ylittyä enintään 35 kertaa kalenterivuoden aikana, ja vuotuiseksi raja-arvoksi 40 μg/m3, joka ei saa ylittyä.
Puolan oikeus
15
Direktiivi 2008/50 on saatettu osaksi Puolan oikeutta 27.4.2001 annetulla ympäristönsuojelulailla (Prawo Ochrony Środowiska; Dz. U. 2001, nro 62, järjestysnumero 627), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä POŚ). Kyseisen lain 91 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tämän lain 89 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen alueiden[, joilla aineiden taso ilmassa ylittää raja-arvon,] osalta voivodien hallintoviranomainen laatii ja esittelee 15 kuukauden määräajassa, joka lasketaan päivästä, jona aineiden tasoa ilmassa koskevan arvioinnin tulokset saadaan ja 89 §:n 1 momentissa tarkoitetut alueet luokitellaan, lausuntoa varten kaupunkien ja kylien pormestareille, kaupunkien virastojen päälliköille ja toimivaltaisille starosteille päätöslauselmahankkeen, jonka perusteella on tarkoitus laatia ilmanlaatusuunnitelma, jonka tavoitteena on saavuttaa aineiden raja-arvot ilmassa ja määrittää altistuspitoisuutta koskeva velvoite.”
16
Mainitun lain 91 §:n 3 a momentissa säädetään seuraavaa:
”Niiden alueiden osalta, joilla aineiden raja-arvot ovat ylittyneet, voivodien hallintoviranomainen valmistelee päätöslauselmahankkeen, jonka perusteella voidaan laatia tai ajantasaistaa ilmanlaatusuunnitelma, joka muodostaa kokonaisuudessaan 92 §:ssä tarkoitetun lyhytaikaisen toimintasuunnitelman.”
17
POŚ:n 92 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Siinä tapauksessa, että tietyllä alueella on riski ylittää ilmassa olevan aineen raja-arvon tai tavoitearvon varoitustaso, voivodin hallintoviranomainen laatii ja esittelee 15 kuukauden määräajassa siitä päivästä lukien, jona se on saanut tätä riskiä koskevan tiedon voivodin ympäristönsuojelutarkastajalta, lausuntoa varten kaupunkien ja kylien pormestareille, kaupunkien virastojen päälliköille ja toimivaltaisille starosteille päätöslauselmahankkeen lyhytaikaisen toimintasuunnitelman laatimiseksi, jonka tavoitteena on
1)
vähentää tällaisten ylitysten riskiä
2)
rajoittaa olemassa olevien ylitysten vaikutuksia ja kestoa.”
18
Puolan ympäristöministeri antoi 11.9.2012 ilmanlaatusuunnitelmia ja lyhytaikaisia toimintasuunnitelmia koskevan asetuksen. Tässä asetuksessa vahvistetaan yksityiskohtaiset vaatimukset, jotka ilmanlaatusuunnitelmien ja lyhytaikaisten toimintasuunnitelmien on täytettävä, niiden muoto ja niiden sisältämät tiedot.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
19
PM10-hiukkanen muodostuu ilmassa olevien orgaanisten ja epäorgaanisten aineiden seoksesta. Se voi sisältää myrkyllisiä aineita, kuten polysyklisiä aromaattisia hiilivetyjä, raskasmetalleja, dioksiinia ja furaania. Se sisältää halkaisijaltaan alle 10 mikrometrin suuruisia ainesosia, jotka voivat tunkeutua ylempiin hengitysteihin ja keuhkoihin.
20
Puolan tasavalta antoi 12.11.2008 direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissiolle ilmoituksen, jolla se pyrki saamaan lykkäyksen ilman PM10-hiukkaspitoisuuksien raja-arvojen noudattamiseksi vahvistetulle määräajalle.
21
Komissio lähetti 2.2.2009 Puolan tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se vaati sitä lopettamaan PM10-hiukkaspitoisuuksiin direktiivin 1999/30 5 artiklan 1 kohdan perusteella sovellettavien raja-arvojen ylittämistä koskevan jäsenyysvelvoitteen laiminlyönnin. Komissio yksilöi lisäksi tässä kirjeessä yhdeksän aluetta, joilla oli vuosina 2006 ja 2007 huomattu näiden hiukkasten raja-arvojen ylityksiä ja joiden osalta Puolan tasavalta ei ollut pyytänyt näiden arvojen soveltamismääräajan lykkäämistä.
22
Puolan viranomaiset ilmoittivat tähän viralliseen huomautukseen 31.3.2009 vastauksena lähettämällään kirjeellä komissiolle aikomuksestaan lähettää lisäilmoitus lykkäyksen ja sellaisten toimien soveltamisesta, joilla on tarkoitus ratkaista kokonaisvaltaisesti ilmanlaatuongelmat.
23
Puolan tasavalta toimitti siten myöhemmin ilmoituksen, koska se katsoi, että se voi saada vapautuksen velvoitteesta soveltaa PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia raja-arvoja 83 alueella. Komissio teki 11.12.2009 päätöksen olla vastustamatta tällaisen vapautuksen soveltamista kolmella alueella eli Radomissa, Pruszków-Žyrardówissa ja Ostrów-Kępnossa, ja se katsoi, että vapautusta voitiin tietyin edellytyksin soveltaa myös kahdella muulla alueella eli Oleskissa ja Kędzierzyn-Koźlessa.
24
Puolan tasavalta toimitti 4.1. ja 12.1.2010 komissiolle toisen ilmoituksen saadakseen direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdan mukaisen vapautuksen. Komissio vastusti 22.10.2010 tekemällään päätöksellä tätä vapautusta.
25
Puolan tasavalta toimitti 15.6.2010 kolmannen ilmoituksen komissiolle saadakseen mainitun säännöksen mukaisen vapautuksen. Komissio vastusti 22.3.2011 tekemällään päätöksellä myös tätä vapautusta.
26
Komissio antoi 1.10.2010 perustellun lausunnon, jossa se katsoi, että Puolan tasavalta oli jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se ei ollut noudattanut PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä raja-arvoja useilla alueilla ja useissa taajamissa.
27
Puolan viranomaiset vastasivat 30.11.2010 tähän perusteltuun lausuntoon, että oli vaikeaa olla ylittämättä mainittuja raja-arvoja erityisten ilmasto-olosuhteiden, merkittävien ilmansaastelähteiden, maan sosioekonomisen tilanteen sekä sen historiallisen ja kulttuurisen taustan vuoksi.
28
Komissio osoitti 26.4.2013 Puolan tasavallalle täydentävän virallisen huomautuksen, koska se katsoi, että kyseinen jäsenvaltio oli rikkonut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja liitettä XI sekä kyseisen direktiivin 22 artiklan 3 kohtaa ja 23 artiklan 1 kohtaa.
29
Komissio päätti myös aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, koska Puolan alueen rajaamista direktiivin 2008/50 2 artiklan 16 alakohdassa tarkoitettuihin alueisiin oli muutettu vuoden 2010 kuluessa.
30
Puolan viranomaiset vastasivat 26.6.2013 päivätyllä kirjeellään komission täydentävään viralliseen huomautukseen.
31
Komissio lähetti 31.3.2014 päivätyllä kirjeellään Puolan tasavallalle toisen täydentävän virallisen huomautuksen, koska se katsoi, että tämä jäsenvaltio oli rikkonut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa. Tältä osin komissio esitti uuden väitteen, joka perustui tähän säännökseen sisältyvien velvoitteiden virheelliseen täytäntöönpanoon Puolan oikeudessa.
32
Puolan viranomaiset vastasivat 5.5.2014 tähän komission toiseen täydentävään viralliseen huomautukseen.
33
Komissio antoi 27.2.2015 täydentävän perustellun lausunnon, jossa se totesi, että Puolan tasavalta ei ollut noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, liitteen XI ja 22 artiklan 3 kohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, koska yhtäältä se ei ollut noudattanut vuosina 2007–2013 eikä tämän jälkeenkään PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä raja-arvoja 35 alueella ja PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia vuotuisia raja-arvoja yhdeksällä alueella eikä toisaalta mainittuja päivittäisiä raja-arvoja ylitysmarginaalilla lisättyinä kolmella alueella 1.1.2010–10.6.2011, eikä yhdellä alueella 1.1.2011–10.6.2011. Lisäksi komissio katsoi, että Puolan tasavalta oli rikkonut kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja liitteessä XV olevaa A jaksoa, koska se ei ollut toteuttanut toimenpiteitä sen mahdollistamiseksi, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylitysaika olisi mahdollisimman lyhyt ja koska siihen sisältyvät velvoitteet oli saatettu virheellisesti osaksi Puolan oikeutta.
34
Puolan tasavalta vetosi 27.4.2015 tähän täydentävään perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa ilmanlaadun järjestelmälliseen parantumiseen Puolassa, sillä ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittäminen oli laskemassa. Puolan viranomaiset myönsivät, ettei ilmanlaadun kriteerejä vielä noudatettu, ja ne ilmoittivat pyrkivänsä korjaamaan tämän tilanteen, mitä varten oli vireillä joukko lakihankkeita.
35
Tässä tilanteessa komissio nosti nyt käsiteltävän kanteen.
Kanne
Ensimmäinen väite, joka koskee direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan säännösten, luettuina yhdessä liitteen XI kanssa, rikkomista
Tutkittavaksi ottaminen
– Asianosaisten lausumat
36
Puolan tasavalta kiistää ensimmäisen väitteen tutkittavaksi ottamisen, koska se ei vastaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisia selkeyden ja täsmällisyyden edellytyksiä.
37
Ensimmäisessä väitteessä tuodaan esiin PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien päivittäisten ja vuotuisten raja-arvojen ylittäminen mainituilla alueilla vuosien 2007–2013 lisäksi vuoden 2013 jälkeen, kuten komission käyttämästä muotoilusta ”ja ainakin vuoteen 2013 saakka” ilmenee. Puolan tasavalta väittää ensimmäistä väitettä tukevasta argumentista, jossa käytetään ilmaisua ”pysyttäen ylittämisen”, että on epävarmaa, koskeeko oletettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen myös vuosina 2014, 2015 tai 2016 tapahtuneita mahdollisia ylittämisiä.
38
Komissio katsoo puolestaan, että kannekirjelmässä vahvistetut ajalliset puitteet ovat riittävän selkeät varsinkin, kun siinä on tarkoitus korostaa yleistä ja järjestelmällistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä. Tämäntyyppinen Euroopan unionin direktiiveistä johtuvien jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ympäristönsuojelun alalla on tunnustettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
39
Komissio toteaa lisäksi, että ilmaisu ”ja ainakin vuoteen 2013 saakka” on ymmärrettävä niin, että se kattaa PM10-hiukkaspitoisuuksien päivittäisten ja vuotuisten raja-arvojen yleiset ja pysyvät ylittämiset, jotka tuodaan esiin sekä vuotta 2014 koskevien tietojen perusteella, jotka itsessään on mainittu ensimmäisen väitteen perusteluissa kannekirjelmän 50–53 kohdassa, että vuotta 2015 kokonaisuudessaan koskevien tietojen perusteella, jotka mainitaan kantajan vastauksessa, mikä osoittaa, että nämä ylittämiset eivät ole lakanneet ja että ne jatkuvat yhä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä eli 27.4.2015 jälkeen.
40
Puolan tasavalta väittää, että komissio ei ole osoittanut, etteivät Puolan viranomaiset ole toteuttaneet toimenpiteitä direktiivin 2008/50 vaatimusten noudattamiseksi, mikä on premissi yleisen ja jatkuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen mahdolliselle toteamiselle.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
41
On todettava, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat muun muassa ilman PM10-tasot eivät ylitä kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
42
Ennen kuin vastataan Puolan tasavallan väitteisiin, on aluksi tutkittava viran puolesta, ovatko SEUT 258 artiklassa määrätyt edellytykset täyttyneet, ja siten varmistettava, voidaanko ensimmäinen väite ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin sen tarkoituksena on sen toteaminen, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan vuodesta 2007 lähtien.
43
Direktiivin 2008/50, joka on ainoa komission kanteessaan tarkoittama direktiivi, 34 artiklan mukaisesti kyseinen direktiivi on tullut voimaan 11.6.2008, ja sen 33 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 11.6.2010. Tällä direktiivillä on kuitenkin sen kolmannen perustelukappaleen mukaan korvattu viisi unionin oikeuden toimea, joista yksi on direktiivi 1999/30, jossa täsmennettiin ne raja-arvot, joita piti noudattaa 1.1.2005 lähtien.
44
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tutkittavaksi on otettava sellaisten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva peruste, jotka perustuvat unionin toimen alkuperäiseen mutta myöhemmin muutettuun tai kumottuun versioon ja jotka on sisällytetty myös uuden unionin toimen säännöksiin tai määräyksiin. Oikeusriidan kohdetta ei sen sijaan voida laajentaa sellaisiin uusista säännöksistä tai määräyksistä johtuviin velvoitteisiin, joita vastaavia velvoitteita ei ole kyseisen toimen alkuperäisessä versiossa, sillä muutoin rikotaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn sääntöjenmukaisuutta koskevia olennaisia menettelymääräyksiä (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45
Unionin tuomioistuin on katsonut erityisesti, että direktiivin 1999/30 5 artikla, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen III kanssa, joka kattoi direktiivin 2008/50 voimaantuloa edeltäneen ajanjakson, on pysytetty kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 53 ja 54 kohta).
46
Tämän oikeuskäytännön valossa ensimmäinen väite on otettava tutkittavaksi siltä osin kuin sillä pyritään sen toteamiseen, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan vuodesta 2007 lähtien.
47
Puolan tasavallan esittämän väitteen osalta, sellaisena kuin se on täsmennetty tämän tuomion 37 kohdassa, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon kyseisen jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (ks. mm. tuomio 27.11.1990, komissio v. Kreikka, C-200/88, EU:C:1990:422, 13 kohta).
48
Nyt kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa SEUT 258 artiklan perusteella nostetussa kanteessa pyritään sen toteamiseen, että kyseessä olevia säännöksiä on jätetty järjestelmällisesti ja jatkuvasti noudattamatta, unionin tuomioistuin kuitenkin sallii, että sille toimitetaan lisätietoja, joilla pyritään unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn kuluessa osoittamaan väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen yleisyys ja pysyvyys (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49
Unionin tuomioistuimella on erityisesti ollut tilaisuus täsmentää, että mainitussa tilanteessa oletettua jatkuvaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde voi ulottua perustellun lausunnon jälkeisiin tosiseikkoihin siltä osin kuin ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin kyseisessä lausunnossa tarkoitetut tosiseikat ja jos ne ovat osa samaa jäsenvaltion menettelyä (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 43 kohta).
50
Nyt käsiteltävässä asiassa täydentävässä perustellussa lausunnossa asetettu määräaika, joka yksinomaan on merkityksellinen, päättyi 27.4.2015.
51
Vaikka vuoden 2015 osalta ilmanlaatua koskevat Puolan viranomaisten vuoden 2016 syyskuussa antamat tiedot ovat osittain tosiseikkoja, jotka ovat tapahtuneet täydentävän perustellun lausunnon jälkeen, näiden tosiseikkojen on katsottava olevan luonteeltaan samanlaisia kuin tässä samassa perustellussa lausunnossa tarkoitettiin ja siten osa samaa kyseessä olevan jäsenvaltion menettelyä.
52
Näin ollen komissio on voinut pätevästi mainita nämä tiedot, joista se sai tietää vasta täydentävän perustellun lausunnon antamisen jälkeen, sen toteamiseksi, että Puolan tasavalta oli jättänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan säännösten, luettuina yhdessä liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan. Siten ainoastaan se, ettei komissio ilmoita, mihin päivään asti Puolan tasavalta oli jättänyt noudattamatta näiden yhdessä luettujen säännösten mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, ei vaikuta ensimmäisen väitteen tutkittavaksi ottamiseen.
53
Tämän tuomion 40 kohdassa täsmennetystä Puolan tasavallan väitteestä on riittävää todeta, että ensimmäisessä väitteessä tarkoitettu oletettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen koskee ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittämistä, mikä on vastoin direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ja sen liitteen XI säännöksiä, eikä kyse ole näiden säännösten noudattamiseksi toteutetuista mahdollisista toimenpiteistä.
54
Koska siten direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan säännösten, luettuina yhdessä liitteen XI kanssa, rikkomista koskeva ensimmäinen väite on riittävän selkeä ja täsmällinen, se on otettava tutkittavaksi vuodesta 2007 vuoden 2015 loppuun ulottuvan ajanjakson osalta.
Perustelujen riittävyys
– Asianosaisten lausumat
55
Ensimmäisellä väitteellään komissio väittää, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan säännösten, luettuina yhdessä liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, ja täsmentää, että nämä velvoitteet ovat direktiivin 1999/30 5 artiklan 1 kohdan säännösten, luettuina yhdessä liitteen III kanssa, mukaisesti tulleet voimaan 1.1.2005, eikä niitä ole muutettu direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdalla.
56
Komissio väittää yhtäältä, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset raja-arvot on ylitetty, ja toisaalta, että näihin hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat vuotuiset raja-arvot on ylitetty.
57
Puolassa ylitettiin vuoden 2014 lopulla PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot 42 alueella ja taajamassa sekä PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat vuotuiset raja-arvot 16 alueella ja taajamassa. Puolan tasavalta ei ole kiistänyt täydentävään perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa näitä komission esittämiä tietoja.
58
Puolan tasavalta väittää, että ensimmäinen väite on perusteeton, Tältä osin se esittää, että ilmanlaatua koskevat suunnitelmat on hyväksytty direktiivin 2008/50 säännösten saattamiseksi osaksi Puolan oikeutta annettujen lainmuutosten mukaisesti, minkä johdosta viimeiset kansallisen valvontaviranomaisen suorittamat ilmanlaatua koskevat kokonaisarvioinnit osoittavat epäpuhtausarvojen laskusuuntaa vuosina 2010–2015, mitä kuvastaa muun muassa vuosina 2014 ja 2015 kerättyjen tietojen vertailu.
59
Komissio myöntää vastauksessaan tämän laskusuunnan vuosina 2014 ja 2015. Se huomauttaa kuitenkin, että mainittu suuntaus johtuu vuonna 2014 rekisteröidyistä erityisen korkeista arvojen ylityksistä. Lisäksi se väittää, että ilman PM10-hiukkaspitoisuuksien taso, joka ylittää direktiivin 2008/50 liitteessä XI vahvistetut rajat, vallitsee edelleen paitsi samoilla alueilla myös tietyillä täydentävässä perustellussa lausunnossa vuoden 2013 tietojen perusteella yksilöityihin alueisiin nähden uusilla alueilla.
60
Puolan tasavalta väittää vastauskirjelmässään, ettei komissio ole esittänyt näyttöä ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien sallittujen arvojen ylittämisen jatkuvuudesta.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
61
Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun velvoitteen laiminlyöntiä koskevaa väitettä on arvioitava ottamalla huomioon vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta EUT-sopimuksen tai johdetun oikeuden toimen mukaisia velvoitteitaan (ks. tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Tästä seuraa, että nyt käsiteltävässä asiassa PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittäminen riittää itsessään siihen, että todetaan direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkominen (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 69 kohta).
63
Nyt käsiteltävässä asiassa Puolan tasavallan direktiivin 2008/50 27 artiklan perusteella esittelemistä vuotuisista ilmanlaatua koskevista kertomuksista ilmenevät tiedot osoittavat, että vuodesta 2007 vuoden 2015 loppuun tämä jäsenvaltio on säännöllisesti ylittänyt yhtäältä PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset raja-arvot 35 alueella ja toisaalta näiden hiukkaspitoisuuksien vuotuiset raja-arvot yhdeksällä alueella.
64
Siitä johtuu, että näin todettua ylittämistä on pidettävä jatkuvana ilman, että komission täytyisi esittää siitä lisänäyttöä.
65
Toisin kuin Puolan tasavalta väittää, kerättyjen tietojen osoittama mahdollinen osittainen laskusuuntaus, joka ei kuitenkaan johda siihen, että kyseinen jäsenvaltio noudattaa niitä raja-arvoja, joiden noudattamiseen sillä on velvollisuus, ei voi horjuttaa sen syyksi luettavan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista.
66
Näin ollen ensimmäinen väite on hyväksyttävä.
Toinen väite, joka koskee direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomista
Tutkittavaksi ottaminen
– Asianosaisten lausumat
67
Puolan tasavalta kiistää toisen väitteen tutkittavaksi ottamisen siitä syystä, että se on muotoiltu epäjohdonmukaisesti, epämääräisesti ja epätäsmällisesti, eikä unionin tuomioistuin voisi lausumatta ultra petita todeta, onko se perusteltu.
68
Erityisesti komissio ei ole yhtäältä selittänyt, miksi kyseisessä väitteessä tarkoitetuissa suunnitelmissa toteutetut toimenpiteet eivät olleet asianmukaisia, vaan se on vain katsonut, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittäminen tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa merkitsee sitä, että näissä suunnitelmissa määrätyt toimenpiteet ovat tehottomia.
69
Puolan tasavallan mukaan toinen väite toisaalta liittyy ajanjaksoon, jota direktiivi 2008/50 ei kata, koska direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetusta velvollisuudesta on säädetty ensimmäisen kerran tässä direktiivissä, eikä sitä ilmaista direktiivissä 1999/30 eikä direktiivissä 96/62, jotka on kumottu direktiivillä 2008/50.
70
Puolan tasavallan mukaan direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ei voida soveltaa taannehtivasti tämän direktiivin täytäntöönpanoa koskevan määräajan päättymistä edeltäneisiin tilanteisiin eli ennen 11.6.2010.
71
Komissio katsoo, että nämä väitteet ovat perusteettomia.
72
Ensinnäkin oikeudenkäyntiä edeltäneestä menettelystä ja komission kirjeenvaihdosta Puolan viranomaisten kanssa ilmenee, että koska kansallisella tasolla ei ollut hyväksytty oikeudellisia säännöksiä, alueellisella tasolla hyväksytyt suunnitelmat eivät olleet tehokkaita.
73
Komissio väittää tämän jälkeen, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ja sen liitteen XI säännösten yleinen ja jatkuva noudattamatta jättäminen on viite tämän direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan noudattamatta jättämisestä ja jopa täyttää sen tunnusmerkistön. Sen toinen väite koskee siten niiden alueiden osalta, joilla ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia raja-arvoja on jatkuvasti ylitetty, sitä, että asianmukaisia toimia ei ole toteutettu ja että kaikki laaditut ohjelmat ovat tehottomia.
74
Siitä väitteestä, joka koskee direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan oletettavasti taannehtivaa soveltamista, komissio katsoo, että tässä säännöksessä säädetyn velvoitteen noudattamatta jättämisestä voidaan moittia todellakin vasta direktiivin 2008/50 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Se väittää kuitenkin, että mainitussa säännöksessä asetetut velvoitteet eivät ole vuotuisen arvioinnin kohteena ja ettei toinen väite näin ollen koske tiettyjä vuosia, joiden aikana jäsenyysvelvoitteita on laiminlyöty, vaan tämän saman säännöksen yleistä noudattamatta jättämistä.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
75
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
76
On todettava, että tässä säännöksessä luodaan välitön yhteys yhtäältä PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen, sellaisina kuin niistä säädetään direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan säännöksissä, luettuina yhdessä liitteen XI kanssa, ylittämisen ja toisaalta tällaisten suunnitelmien laatimisen välillä.
77
Puolan tasavalta moittii komissiota lähinnä siitä, että se on päätellyt pelkän raja-arvojen ylittämisen perusteella, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja asianmukaisia toimenpiteitä ei ole toteutettu.
78
Jos kuitenkin oletetaan, että tämä seikka on merkityksellinen toisen väitteen tutkittavaksi ottamisen arvioimiseksi, joka tapauksessa on niin, että komissio ei pelkästään totea tällaista kaavamaista syy-yhteyttä. Se esittää sen päätelmän taustalla olevia useita konkreettisia seikkoja.
79
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan oletetusti taannehtivasta soveltamisesta on todettava, että komissio ei ole maininnut mitään alkamispäivää toisessa väitteessään, sellaisena kuin se on esitetty tämän tuomion 1 kohdassa. Siten komissiota ei voida moittia siitä, että se on ulottanut tämän väitteen koskemaan ajankohtaa, joka edeltää päivää, jona jäsenvaltiot ovat velvollisia noudattamaan tässä säännöksessä säädettyä velvoitetta. Se on sulkenut pois tällaisen väitteensä laajentamisen, kuten tämän tuomion 74 kohdassa todetaan.
80
Edellä esitettyjen näkemysten perusteella on todettava, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomista koskeva toinen väite on otettava tutkittavaksi.
Kysymys siitä, onko kanne perusteltu
– Asianosaisten lausumat
81
Komissio väittää toisella väitteellään, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
82
Vaikka tämän artiklan täytäntöönpanon yhteydessä kyseessä olevalla jäsenvaltiolla onkin ilmanlaatusuunnitelmiensa suhteen tietty toimintamarginaali toteutettavien toimenpiteiden valinnassa, tätä marginaalia rajoittaa kuitenkin edellytys siitä, että kyseiset toimenpiteet ovat asianmukaisia ja tehokkaita PM10-hiukkaspäästöongelman mahdollisimman nopeaksi ratkaisemiseksi tietyllä alueella ja siten direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan rikkomisen lopettamiseksi.
83
Puolan tasavallan toteuttamat toimenpiteet ovat kuitenkin yhtäältä tehottomia, kuten osoittaa se, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä raja-arvoja on ylitetty 35 alueella ja PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia vuotuisia raja-arvoja yhdeksällä alueella järjestelmällisesti ja jatkuvasti.
84
Toisaalta Puolan tasavallan esittämien ilmanlaatusuunnitelmien analyysistä ilmenee, että ne eivät sisällä asianmukaisia toimenpiteitä, jotka mahdollistavat sen, että ylittämisaika olisi mahdollisimman lyhyt.
85
Erityisesti ilmanlaatusuunnitelmissa vahvistetaan määräajat, joiden päättyminen vaihtelee alueittain vuoden 2020 ja vuoden 2024 välillä, PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittämisten lopettamiseksi, ja niissä ylitetään siten selvästi se toimintamarginaali, joka Puolan tasavallalla on.
86
Komissio arvioi lisäksi, että kun rakennuskohtainen lämmittäminen on ollut PM10-hiukkasten aiheuttamien ilman epäpuhtauksien pääasiallinen lähde useilla alueilla, lämmityskattiloiden korvaamissuunnitelman tehokkuus on epävarma, koska vanhat lämmityskattilat korvaaville laitteille ei ole asetettu laatukriteerejä.
87
Komissio kritisoi lopuksi tiettyjä täsmällisiä alueita koskevia ilmanlaatusuunnitelmia. Se toteaa esimerkiksi, että vaikka Varsovan taajamassa liikenne muodostaa pääasiallisen päästölähteen, ilmanlaatusuunnitelmassa ei kuitenkaan anneta tietoa liikennealalla toteutettavien toimenpiteiden olemassaolosta eikä luonteesta.
88
Puolan tasavalta väittää, että kun komissio ensinnäkin olettaa, että kansalliset korjaavat toimenpiteet ovat tehottomia direktiivin 2008/50 13 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, väitetyn noudattamatta jättämisen vuoksi, se on tehnyt kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa koskevan tulkintavirheen. Jos näin olisi, vain toimenpiteet, joilla lopetetaan välittömästi ylittämiset, olisivat tehokkaita.
89
Toiseksi toteutettavilla korjaavilla toimenpiteillä on merkittäviä sosioekonomisia seurauksia erityisesti, koska ne pakottavat väestön käyttämään kalliimpia polttoaineita, millä on vaikutusta erityisesti sen terveyteen. Samoin Puolan yhteiskunnan epävakaisuus on esteenä uusiutuvien energialähteiden laajalle käytölle.
90
Tässä asiayhteydessä Puolan tasavalta korostaa, että koska tarvitaan merkittäviä taloudellisia resursseja saastuttavien päästöjen pienentämiseksi, paikalliset viranomaiset ovat aivan oikein katsoneet, että kyseessä oleville suunnitelmille säädetyt määräajat, jotka päättyvät vuoden 2020 ja vuoden 2024 välillä, ovat mahdollisimman lyhyet.
91
Vaikka lisäksi Puolan tasavallalla oli harkintavaltaansa käyttäessään ollut oikeus ottaa huomioon tietyt näistä muuttujista, komissio on antanut yleisen etusijan ihmisten terveydelle suorittamatta, kuten pitäisi, konkreettista korjaavien kansallisten toimenpiteiden arviointia.
92
Kolmanneksi Puolan tasavalta kiistää komission väitteen siitä, että lämmityskattiloiden vaihto-ohjelmaan ei sisälly laatukriteerejä. Lämmityslaitteiden oston rahoittaminen on jo osittain riippuvainen tietyt päästönormit täyttävien lämmityskattiloiden valintakriteereistä.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
93
Unionin tuomioistuin on todennut, että ilmanlaatusuunnitelmia voidaan laatia yksinomaan sellaisen tasapainon perusteella, joka vallitsee pilaantumisriskin vähentämisen tavoitteen ja olemassa olevien erilaisten julkisten ja yksityisten intressien välillä (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 106 kohta).
94
Se, että jäsenvaltio ylittää PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot, ei näin ollen yksinään riitä siihen, että kyseisen jäsenvaltion katsottaisiin jättäneen noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 107 kohta).
95
Mainitusta säännöksestä ilmenee, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä toimintamarginaalia toteutettavien toimenpiteiden määrittämisessä, kyseisten toimenpiteiden on kuitenkin mahdollistettava se, että ajanjakso, jona raja-arvot ylitetään, jää mahdollisimman lyhyeksi (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, 109 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
96
Tässä tilanteessa on selvitettävä tapauskohtaisen analyysin perusteella, ovatko asianomaisen jäsenvaltion laatimat suunnitelmat direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, 108 kohta).
97
Nyt käsiteltävässä asiassa ensinnäkin kyseessä olevalla jäsenvaltiolla on 11.6.2010 lähtien velvoite laatia ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvon ylittämisen tapauksessa ilmanlaatusuunnitelmia.
98
Kuten tämän tuomion 63 kohdasta ilmenee, raja-arvojen ylittämisiä oli jo todettu Puolassa kyseisenä päivänä.
99
On selvää, että Puolan tasavallan myöhemmin hyväksymissä suunnitelmissa on vahvistettu näiden ylittämisten lopettamiseksi säädettyjen määräaikojen päättymisestä eri aluilla vuosien 2020 ja 2024 välillä, mikä mahdollistaa sen, että kyseessä oleva jäsenvaltio lopettaa nämä ylittämiset vasta kymmenen tai jopa 14 vuotta sen päivän jälkeen, jona mainitut ylittämiset on todettu.
100
Tältä osin Puolan tasavalta väittää, että sen vahvistamat määräajat on täysin mukautettu niiden rakenteellisten muutosten laajuuteen, jotka ovat välttämättömiä ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittämisten lopettamiseksi, ja se korostaa niitä vaikeuksia, jotka johtuvat toteutettaviin laajamittaisiin teknisiin investointeihin liittyvistä sosioekonomisista ja talousarvioon liittyvistä panoksista.
101
Vaikka tällaiset seikat voidaan ottaa huomioon tämän tuomion 93 kohdassa mainitun tasapainon puitteissa, ei kuitenkaan ole todettu, että Puolan tasavallan mainitsemat vaikeudet, jotka eivät ole luonteeltaan poikkeuksellisia, olisivat sellaisia, että ne voivat sulkea pois mahdollisuuden vahvistaa lyhyemmät määräajat, ja näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska suuri osa aiotuista toimenpiteistä koskee yksittäisten ja yhteisten lämmityskattiloiden korvaamista tehokkaammilla lämmityslaitteilla.
102
Tästä seuraa, että mainittu Puolan tasavallan argumentti ei itsessään voi oikeuttaa mainittujen ylittämisten lopettamista koskevia näin pitkiä määräaikoja, kun otetaan huomioon vaatimus sen varmistamisesta, että ylittämisaika olisi mahdollisimman lyhyt.
103
Tässä asiayhteydessä Puolan tasavallan esiin tuoma sellaisten lisätoimenpiteiden toteuttaminen, joiden osalta ei ole kiistetty sitä, etteivät ne itsessään voi lopettaa tehokkaasti todettuja ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittämisiä, ei ole riittävää direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdasta johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi.
104
Kaiken edellä esitetyn perusteella toinen väite on hyväksyttävä.
Kolmas väite, joka koskee direktiivin 2008/50 22 artiklan 3 kohdan säännösten, luettuna yhdessä sen XI liitteen kanssa, rikkomista
Asianosaisten lausumat
105
Kolmannella väitteellään komissio arvioi, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 22 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, kun se on ylittänyt PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset raja-arvot ylitysmarginaalilla lisättyinä 1.1.2010–10.6.2011 kolmella alueella eli Radomissa, Pruszków-Żyrardówissa ja Kędzierzyn-Koźlessa sekä 1.1.2011–10.6.2011 Ostrów-Kępnon alueella.
106
Puolan tasavalta olisi ollut velvollinen aikana, jona komission myöntämä vapautusajanjakso, sellaisena se kuin se on täsmennetty tämän tuomion 23 kohdassa, oli voimassa, näiden neljän alueen osalta pidättäytymään direktiivin 2008/50 22 artiklan 3 kohdan nojalla ylittämästä ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä raja-arvoja 50 prosentin ylitysmarginaalilla lisättyinä kyseisen direktiivin liitteen XI mukaisesti. Tämän jäsenvaltion toimittamista luvuista ilmenee kuitenkin, että PM10-hiukkaspitoisuudet ovat neljällä kyseessä olevalla alueella ylittyneet tämän vapautuksen päättymiseen asti ylitysmarginaalilla lisättyinä.
107
Puolan tasavalta puolestaan väittää, että kolmas väite on perusteeton, ja esittää, että komission esittämät tiedot eivät ole täsmällisiä, ja se viittaa eri lukuihin, jotka eivät koske päivittäisiä vaan vuotuisia raja-arvoja.
108
Komissio väittää vastauksessaan, että Puolan tasavallan väite on tehoton siltä osin kuin sen esittämät luvut koskevat ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia vuotuisia arvoja eivätkä päivittäisiä arvoja, joita ainoastaan kolmannella väitteellä tarkoitetaan.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
109
Aluksi on muistutettava, että direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdan mukaan silloin, jos PM10-hiukkasille tämän direktiivin liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa paikkakohtaisten leviämisolosuhteiden, epäsuotuisien ilmasto-olosuhteiden tai rajat ylittävien päästöjen johdosta, jäsenvaltio vapautetaan velvoitteesta soveltaa näitä raja-arvoja 11.6.2011 asti edellyttäen, että kyseisen 22 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltio osoittaa, että se on määräaikoja noudattaakseen toteuttanut kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
110
Mainitun direktiivin 22 artiklan 3 kohdassa säädetään tältä osin, että jos kyseinen jäsenvaltio soveltaa tämän artiklan 2 kohtaa, sen on varmistettava, että kutakin epäpuhtautta koskeva raja-arvo ei ylity kullekin epäpuhtaudelle liitteessä XI vahvistettua ylitysmarginaalia suuremmalla määrällä. PM10-hiukkaspitoisuuksien osalta mainituksi ylitysmarginaaliksi on vahvistettu 50 prosenttia suhteessa raja-arvoihin.
111
Aluksi on todettava, että Puolan tasavallan väite, joka tuodaan esiin tämän tuomion 107 kohdassa, on tehoton, koska se koskee ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien vuotuisten raja-arvojen ylittämistä, kun taas komissio tarkoittaa kolmannella väitteellään tosiasiallisesti vain päivittäisten raja-arvojen ylittämisiä. Unionin tuomioistuin lausuu siten ainoastaan väitteestä, joka koskee ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien päivittäisten raja-arvojen ylittämistä.
112
Tältä osin on muistutettava, että Puolan tasavalta esitti vuonna 2008 direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun pyynnön, joka koski PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia raja-arvoja 83 alueella. Komissio päätti 11.12.2009 tekemällään päätöksellä olla esittämättä vastalausetta sellaisen vapautuksen soveltamiselle 11.6.2011 asti, joka koski velvollisuutta noudattaa PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä raja-arvoja neljällä alueella eli Radomissa, Pruszków-Żyrardówissa, Kędzierzyn-Koźlessa ja Ostrów-Kępnossa.
113
Näiden neljän alueen osalta komission päätöksen vaikutuksena oli, että Puolan tasavalta oli velvollinen takaamaan, ettei se ylittänyt 11.6.2011 asti direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä raja-arvoja direktiivin liitteen XI mukaisella 50 prosentin ylitysmarginaalilla lisättyinä.
114
Puolan tasavallan 26.6.2013 vastauksena 26.4.2013 päivättyyn täydentävään viralliseen huomautukseen komissiolle toimittamista tiedoista ilmenee, että ilmassa oleviin PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien päivittäisten raja-arvojen, 50 prosentin ylitysmarginaalilla lisättyinä, ylittämisiä oli todettu 1.1.2010–10.6.2011 Radomin, Pruszków-Żyrardówin ja Kędzierzyn-Koźlen alueella ja että samanlaisia ylittämisiä oli todettu 1.1.2011–10.6.2011 Ostrów-Kępnon alueella.
115
Näin ollen – ja kun otetaan huomioon tämän tuomion 62 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, jota on tässä asiayhteydessä sovellettava analogisesti – on todettava, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 22 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan.
116
Kolmas väite on näin ollen hyväksyttävä.
Neljäs väite, joka koskee direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomista tämän säännöksen virheellisen täytäntöönpanon vuoksi
Asianosaisten lausumat
117
Neljännellä väitteellään komissio väittää, että huolimatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta, jossa vaaditaan, että jos raja-arvot ylitetään, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, tällaista nimenomaista vaatimusta ei sisälly POŚ:n 91 tai 92 §:ään eikä ilmanlaatua koskevista suunnitelmista ja lyhytaikaisista toimintasuunnitelmista annettuun asetukseen.
118
Komissio väittää erityisesti, että koskei ole säädetty nimenomaisesta edellytyksestä, jonka mukaan ilmanlaatusuunnitelmat sisältävät toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on lyhentää mahdollisimman paljon aikaa, jona PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot ylitetään tietyllä alueella, ei noudateta sitä vaatimusta, jonka mukaan näissä suunnitelmissa toteutetaan toimenpiteitä, joilla voidaan lopettaa mahdollisimman pian raja-arvojen ylittäminen.
119
Puolan tasavalta puolestaan kiistää neljännen väitteen ja pyrkii osoittamaan, että huolimatta sellaisen säännöksen puuttumisesta, jossa säädetään nimenomaisesti mainitusta edellytyksestä, ilmanlaatusuunnitelmissa ja lyhytaikaisissa toimintasuunnitelmissa tosiasiallisesti määrättyjen toimenpiteiden luonne vastaa direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan oikean täytäntöönpanon vaatimusta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
120
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei välttämättä edellytä sen säännösten samanmuotoista ja sanasta sanaan toistamista nimenomaisella erityisellä lain tai asetuksen säännöksellä, vaan yleinen oikeustila voi olla riittävä, jos se takaa sen, että direktiivi on kokonaisuudessaan riittävän selkeästi ja täsmällisesti täytäntöön pantu (tuomio 30.6.2016, komissio v. Puola, C-648/13, EU:C:2016:490, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
121
Koska kolme ensimmäistä komission väitettä on hyväksytty, on tältä osin yhtäältä katsottava, että Puolan tasavalta ei varmista direktiivin 2008/50 täysimääräistä soveltamista. Vaikka tämä jäsenvaltio vetoaa kansalliseen yleiseen oikeustilaan väittääkseen varmistavansa kyseisen direktiivin virheettömän soveltamisen mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvien vaatimusten noudattamiseksi, se ei kuitenkaan esitä mitään näyttöä tämän väitteensä tueksi.
122
Toisaalta mikään kyseessä olevan jäsenvaltion kansallisella tai alueellisella tasolla laatimista ilmanlaatusuunnitelmista ei sisältänyt nimenomaista mainintaa siitä vaatimuksesta, että näiden suunnitelmien oli mahdollistettava se, että raja-arvojen yritykset ovat kestoltaan mahdollisimman lyhyitä.
123
Näin ollen Puolan tasavallan suorittama direktiivin 2008/50 saattaminen osaksi kansallista oikeutta ei sen yleinen oikeustila huomioon ottaen varmista tehokkaasti kyseisen direktiivin täyttä soveltamista.
124
Komission esittämä neljäs väite on siten hyväksyttävä.
125
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä liitteen XI kanssa, 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja 22 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska
–
vuodesta 2007 vuoden 2015 loppuun saakka PM10-hiukkaspitoisuuksien päivittäiset raja-arvot ylittyivät 35:llä ilmanlaadun arviointi- ja hallinta-alueella ja PM10-hiukkaspitoisuuksien vuotuiset raja-arvot ylittyivät yhdeksällä ilmanlaadun arviointi- ja hallinta-alueella
–
ilmanlaatusuunnitelmiin ei ole sisällytetty asianmukaisia toimenpiteitä, jotta se ajanjakso, jolloin ilman PM10-hiukkaspitoisuuksien raja-arvot ylittyvät, olisi mahdollisimman lyhyt
–
ilman PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset raja-arvot, ylitysmarginaalilla lisättyinä, ylittyivät 1.1.2010–10.6.2011 Radomin, Pruszków-Żyrardówin ja Kędzierzyn-Koźlen alueella ja 1.1.2011–10.6.2011 Ostrów-Kępnon alueella ja
–
direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ei pantu oikein täytäntöön.
Oikeudenkäyntikulut
126
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja koska Puolan tasavalta on hävinnyt asian, Puolan tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Puolan tasavalta ei ole noudattanut ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä liitteen XI kanssa, 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja 22 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska
–
vuodesta 2007 vuoden 2015 loppuun saakka PM10-hiukkaspitoisuuksien päivittäiset raja-arvot ylittyivät 35:llä ilmanlaadun arviointi- ja hallinta-alueella ja PM10-hiukkaspitoisuuksien vuotuiset raja-arvot ylittyivät yhdeksällä ilmanlaadun arviointi- ja hallinta-alueella
–
ilmanlaatusuunnitelmiin ei ole sisällytetty asianmukaisia toimenpiteitä, jotta se ajanjakso, jolloin ilman PM10-hiukkaspitoisuuksien raja-arvot ylittyvät, olisi mahdollisimman lyhyt
–
ilman PM10-hiukkauspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset raja-arvot, ylitysmarginaalilla lisättyinä, ylittyivät 1.1.2010–10.6.2011 Radomin, Pruszków-Żyrardówin ja Kędzierzyn-Koźlen alueella ja 1.1.2011–10.6.2011 Ostrów-Kępnon alueella ja
–
direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ei pantu oikein täytäntöön.
2)
Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.