61973C0190
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS
FREMSAT DEN 11. JUNI 1974 (
1
)
Høje Ret.
Indledning
I Nederlandene reguleres dyrkningen af hyacintløg — beregnet til at sælge som sådanne eller til direkte produktion af blomster til afskæring — i en anordning godkendt af landbrugs- og fiskeriministeriet og udstedt den 29. juni 1971 af det nederlandske kontor for produktion af prydplanter, der er et offentligretligt erhvervsorgan.
Dyrkningen er betinget af udstedelse af en dyrkningstilladelse, det for hvert dyrkningsår udstedes af nævnte kontor, først til de løgavlere, der godtgør, at de lovligt har dyrket hyacintløg i det forudgående dyrkningsår, og derefter også under visse omstændigheder til nye producenter, navnlig til dem, der ved overdragelse har erhvervet en dyrkningsret.
Hver tilladelse præciserer det areal, hvorpå dyrkningsretten kan udøves af rettighedsindehaveren.
Det drejer sig altså om en ordning, der ikke alene tilsigter at kontrollere blomsterløgproduktionen men også at begrænse den.
Overtrædelse straffes med bøde.
Mod Van Haaster, der både producerer hyacintløg og -blomster, er der blevet rejst tiltale ved Economische Politierechter i Haarlem for at have dyrket hyacinter uden at være i besiddelse af en gyldig tilladelse.
Under henvisning til Rådets forordning nr. 234/68 af 27. februar 1968 om oprettelse af en fælles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter hævdede tiltalte, at kravet om en dyrkningstilladelse var i strid med denne forordnings bestemmelser, for så vidt som den forbyder enhver form for kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning i Fællesskabets interne handel med disse produkter.
Den nationale dommer forelægger Domstolen spørgsmålet om de nederlandske ordningers forenelighed med fællesskabsbestemmelserne.
Man må hilse denne anmodning om en præjudiciel afgørelse velkommen, idet en anden economische politierechter, i Alkmaar-arrondissementet, nogle uger tidligere — den 5. november 1973 — afsagde en dom, uden at Domstolen blev rådspurgt, og hvorved det blev afgjort, at den nederlandske ordning var klart i strid med fællesskabsretten med den følge, at en anden landmand, der var tiltalt for den samme lovovertrædelse, blev frifundet.
Domstolen har givetvis ikke nogen beføjelse til direkte at tage stilling til en national bestemmelses forenelighed med en fællesskabsforordning, men de faktiske og retlige omstændigheder, der fremgår af sagsakterne, gør det muligt at omformulere det stillede spørgsmål, så det stemmer med fremgangsmåden i artikel 177.
Abstrakt set drejer det sig om at løse spørgsmålet, om forbudet i forordning nr. 234/68, artikel 10, stk. 1 mod kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning i Fællesskabets interne handel skal fortolkes således, at det også finder anvendelse på nationale kontingenteringsordninger for produktionen.
For at give dommeren et anvendeligt svar, må den nederlandske ordning for produktionen af hyacintløg analyseres og dens virkninger undersøges med henblik på fællesskabsreglerne.
I —
Denne nationale ordning indebærer følgende:
1.
En standardisering af udbudet; begrundelsen og fordele herved er åbenbare; forbedring af varens kvalitet (sundhedstilstand, intet smitstof og Stammeiden titet). I praksis sikres dette formål ved kravet om en tilladelse og en plantesundhedsattest ved eksport af løgene.
2.
I forbindelse med førstnævnte formål, kontrol af avlen: en ordning med begrænsning af og en kontingentering af tilplantningen iværksat af dyrkningstilladelse, hvilket indebærer en præcis udmåling og markering af de dyrkede områder; de bøder, der ikendes for krænkelse af dyrkningstilladelserne, er afhængige af størrelsen af det område, for hvilket der ikke haves dyrkningstilladelse. Registrene og tilladelserne føres af Kontoret, som også forfølger overtrædelser.
3.
Som supplement til denne ordning med produktionskontrol: intervention. I perioder, hvor udbudet er større end efterspørgslen, træffes der foranstaltninger til at undgå for store tab. Kontoret for prydplanter administrerer en »overskudsfond« for blomsterløg og afskårne blomster; såfremt priserne falder under en vis tærskel, trækkes varen ud af omsætningen på »auktionerne«. På samme måde går det de blomsterløg, der ikke opnår en vis mindste størrelse, og som derfor ikke kan »afsættes«, medmindre disse løg bliver handlet mellem gartnerne indbyrdes. I virkeligheden er der tilstrækkelige chancer for, at disse planter kan blomstre, til, at udsigten til tab ikke forhindrer, at deres omplantning er rentabel.
Denne fond finansieres ved afgifter, der opkræves af alle, som deltager i produktionen og salget af blomsterløg. Vi ved imidlertid ikke nøjagtigt, hvilke kategorier af gartnere (løg-eller blomsterdyrkere), der har adgang til at rette henvendelse til interventionsorganet vedrørende løg, og som er forpligtet til at betale afgifter.
Endelig deltager denne fond, takket være regeringsstøtte betalt som støtte til forsknings- og oplysningsvirksomhed, også i arbejdet til fremme af afsætningen af hyacinter som potteplanter ved at reducere prisen og dække salgsrisikoen.
Kontoret er altså beføjet til at:
—
udstede dyrkningstilladelser,
—
fastsætte interventionspriserne i Nederlandene,
—
anvende og administrere støttefonds,
—
bistå ved fastsættelse af eksportbetingelserne (leverings- og betalingsbetingelserne).
Det deltager naturligvis også på fællesskabsniveau ved fastsættelse af mindstepriser for eksport til tredjelande og ved fastsættelse af mindstestørrelser for løgene.
Dyrkningen af hyacintløg i Nederlandene sker i en snævert afgrænset zone; de salgbare løg skal forarbejdes og afsættes inden for tre til fire måneder efter høsten. Salget afvikles på den måde, at den største del af produktionen eksporteres og ved den lejlighed skal passere kontrolforanstaltningerne ved grænsen.
Hele denne ordnings præcision og effektivitet forklarer — ved siden af den naturlige produktionskapacitet — Nederlandenes nuværende dominerende stilling inden for produktionen af hyacintløg, en produktion, hvis værdi ikke bør overses. Det indenlandske »forbrug« af løg beslaglægger kun en ringe del i forhold til eksporten. En betydelig del af de hyacintblomster, der produceres i de andre medlemsstater, stammer fra den fra Nederlandene importerede »vare«, der derefter »fremdrives« eller plantes ud på friland.
II —
Lad os nu vende os mod den fælles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter, der blev indført ved Rådets forordning nr. 234/68 af 27. februar 1968, og som har været faktisk gældende fra den 1. juli 1968.
Sammenlignet med de andre markedsordninger er denne ordning mindre detaljeret.
Den foreskriver imidlertid vedtagelsen af supplerende fællesskabsforanstaltninger:
1.
Med henblik på at forbedre produkternes kvalitet (artikel 3 i forordning nr. 234/68: fastsættelse af kvalitetsnormer). Det er dette, der er sket ved Rådets forordning nr. 315/68 af 12. marts 1968. I praksis betyder dette, at det for at undgå salg til den endelige forbruger af løg af en mindre størrelse end den, der med sikkerhed garanterer blomstring (»tør vare«), og for at sikre, at der ikke sker en sænkning af den europæiske kvalitetsstandard, er forbudt at markedsføre og eksportere løg af en størrelse, der er mindre end visse mål. Denne ordning synes derfor i sig selv at medføre en begrænsning af det dyrkede areal: hvis den ikke fandtes, og hvis eksporten af dette udplantningsmateriale var tilladt uden begrænsninger, ville det sandsynligvis resultere i en stærk og hurtig forøgelse af det dyrkede areal. I øvrigt medfører ordningen en stabilisering af markedspriserne.
2.
Med henblik på at vedligeholde og udvikle blomsterløgeksporten til tredjelande og som følge heraf stabilisere priserne medfører basisforordningen (artikel 7) oprettelse af en ordning med mindstepriser for eksporten til tredjelande. Forskellige gennemførelsesforordninger er blevet udstedt af Kommissionen for at fastsætte disse priser for hver markedsføringsperiode.
3.
Endelig bestemmer artikel 2 i basisforordningen, at der kan gennemføres fællesskabsforanstaltninger til støtte af initiativer i vedkommende erhverv og brancher med henblik på at fremme en bedre organisering af produktionen, og artikel 12 bestemmer, uden at fastsætte tidsfrister i denne henseende, at Rådet fastlægger de foranstaltninger, der måtte være nødvendige for at supplere denne forordning »i overensstemmelse med de indvundne erfaringer«. Der synes ikke at være truffet nogen fællesskabsforanstaltninger med hjemmel i denne bestemmelse.
Som modstykke til disse bestemmelser forbyder forordningens artikel 10 i overensstemmelse med forbehold, der genfindes ved de andre markedsordninger, ikke alene opkrævning af enhver form for told eller afgifter med tilsvarende virkning i Fællesskabets interne handel, men også enhver form for kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning bortset fra for visse produkters vedkommende, navnlig såkaldte podekviste fra vinstokke. For potteplanter og plantemateriale til unge frugttræer skal de foranstaltninger, der er nødvendige med henblik på tilnærmelse af de nationale bestemmelser vedrørende vedligeholdelsen og eller højnelsen af det tekniske eller genetiske produktionsniveau, træffes inden den 31. december 1968 (artikel 10, sidste stk., og artikel 18).
III —
Herefter rejser der sig to spørgsmål:
a)
Udgør et system med dyrkningstilladelser ikke en »kvantitativ restriktion eller en foranstaltning med tilsvarende virkning« for medlemsstaternes produktion?
b)
Har forordningen, navnlig dens artikel 10, ikke en anden rækkevidde end traktatens artikel 30 ff, nemlig alene at forbyde de restriktioner, der mærkes ved eksporten af varerne?
1.
Hvad angår det første punkt, forekommer det mig, at en ordning med dyrkningstilladelse i sig selv, uanset om de udstedte koncessioner — mod betaling af en afgift — ikke udnyttes fuldt ud, udgør en foranstaltning, som svarer til en produktionsbegrænsning, og at den alene af denne grund har en potentiel indvirkning på markedsføringen af de omhandlede varer. I denne henseende har Domstolen ved Geddodommen af 12. juli 1973 (Sml. 1973, s. 879) fastslået: »Foranstaltninger med tilsvarende virkning er ikke alene sådanne, som fremtræder som et helt eller delvist forbud mod eksport eller import, men også andre hindringer med samme virkning, uanset hvorledes de betegnes eller praktiseres«. Domstolen har ganske vist fremsat denne betragtning i relation til en afgift, der rammer visse produkter, når der indgås en kontrakt om disse, men den kan efter vor opfattelse helt overføres på en ordning med begrænsning af produktionen.
Om end Kommissionen anerkender dette, tilføjer den imidlertid: »Man kan normalt ikke betegne nationale ordninger, hvorved en stat begrænser en vis produktion, som kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning (hvilket allerede forhindres af traktatens artikel 30 ff)«.
Kommissionen finder, at det i forordningens artikel 10 indeholdte forbud mod kvantitative restriktioner (eller nogen form for foranstaltninger med tilsvarende virkning) for Fællesskabets interne handel ikke har en anden rækkevidde end det i traktatens artikel 34 indeholdte forbud mod kvantitative restriktioner ved eksport (og enhver foranstaltning med tilsvarende virkning) mellem medlemsstaterne.
Domstolen har allerede ved Bilger-dommen af 18. marts 1970 (Recueil 1970, s. 136) fastslået, at udtrykket »vedrøre importen eller eksporten« har en snævrere betydning end udtrykket »påvirke handelen mellem medlemsstaterne«.
Det drejede sig ganske vist om vurderingen af en leveringskontrakt i relation til konkurrencereglerne. Domstolen bemærkede ved den lejlighed, at begrebet »Fællesskabets interne handel« og begrebet »import og eksport mellem medlemsstaterne« ikke overlapper hinanden. En aftale mellem virksomheder om begrænsning af produktionen kan påvirke den interne handel, og det er derfor ikke udelukket, at restriktioner for produktionen gennemført af en stat kan påvirke Fællesskabets interne handel.
Vi mener altså, at forbudet i forordningens artikel 10 har en videre rækkevidde end det, der findes i traktatens artikel 34, for så vidt det indgår i en fælles ordning af markederne.
2.
Der er mere.
De fælles markedsordninger inden for landbrugssektoren omhandler ikke alene udvekslingen af landbrugsvarerne, men også produktionen deraf.
Det er ganske vist foreskrevet, at den fælles ordning i betragtning af de vigtige eksisterende forskelle mellem medlemsstaterne, hvad angår de nationale markedsordninger samt betingelserne for handelen med landbrugsvarer — hvilke betingelser bl. a. skyldes selve arten af de pågældende varer — kan formes på flere måder inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik (artikel 40, stk. 2).
Pr. definition må enhver fælles markedsordning for at kunne træde i stedet for de eksisterende nationale ordninger, medføre tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard (artikel 43, stk. 3).
Vedrørende den her omhandlede sektor finder jeg, at artikel 43, stk. 3 er blevet gennemført ved forordning nr. 234/68. Som følge heraf er enhver kvantitativ restriktion for produktionen herefter forbudt inden for denne sektor, idet de eneste tilladte undtagelser er dem, der sigter på at fjerne produkter, som ikke er i overensstemmelse med fællesskabsnormerne, eller de afvigelser, der hjemles i artikel 36, eller endelig dem, der er genstand for udtrykkelige bestemmelser.
Fra den 1. juli 1968 har markederne for levende planter og blomsterdyrkningens produkter været undergivet en endelig ordning, om end den i visse henseender endnu ikke er fuldstændig. Det gælder så meget desto mere ved udløbet af overgangsperioden: hvis der ikke er blevet truffet nogen supplerende foranstaltning, skyldes dette, at det ikke er blevet anset for nødvendigt.
Domstolen har imidlertid ved Sail-dommen af 21. marts 1972 (Recueil 1972, s. 119) fastslået, at det i et tilsvarende tilfælde alene tilkom fællesskabsmyndighederne at træffe afgørelse om midlertidig opretholdelse af en hvilken som helst national ordning indebærende organisering, intervention eller kontrol af de pågældende varer. Man kan også hente støtte i dommen af 12. december 1973, Grosoli, i hvilken Domstolen fastslog, at manglen på fællesskabsbestemmelser vedrørende anvendelsen af et importkontingent for en landbrugsvare (i det pågældende tilfælde frosset kød) ikke medførte, at en medlemsstat selv kunne vedtage restriktive foranstaltninger, der kan være i strid med de formål med landbrugspolitikken, som forfølges af fællesskabsmyndighederne.
Ligeledes kan man heller ikke støtte sig på, at der ikke i forordning nr. 234/68 indeholdes noget formelt forbud mod en national bestemmelse (i lighed med det i artikel 12 i Rådets forordning nr. 727/70 af 21. april 1970 om oprettelse af en fælles markedsordning for råtobak indeholdte forbud mod bestemmelser, der giver bestemte fysiske personer eneret til at dyrke tobak), hvis man vil gøre gældende, at en sådan bestemmelse er forenelig med anvendelsen af den gældende forordning. Man kan heller ikke udlede noget af fællesskabsmyndighedernes tolerance over for denne tingenes tilstand.
Intet, hævdes det, tyder på, at dette system indtil nu har skaffet vanskeligheder for afsætningen af konkurrerende produkter fra de importerende medlemsstater. Dette er næppe forbavsende i betragtning af Nederlandenes dominerende stilling, hvad angår produktionen af hyacintløg. Men det drejer sig ikke alene herom: først og fremmest må de personer i andre medlemsstater, der erhvervsmæssig anvender løg — om ikke hos sig selv så dog i Nederlandene — kunne skaffe sig alle de løg til produktionen af afskårne blomster eller til udplantning, som de ønsker, på samme vilkår som deres nederlandske konkurrenter; men derudover må der ikke ske nogen forskelsbehandling mellem producenterne i Nederlandene. Nærværende sag, der ligger tæt op ad de af Van Haaster nævnte fortilfælde, viser imidlertid, at noget sådant ikke er tilfældet. Ordningen er gjort umulig særlig på grund af systemet med dyrkningstilladelser. Selv om det ikke direkte udgør en kvantitativ restriktion for eksporten, fører et sådant system, idet det begrænser produktionen, nødvendigvis til en nedsættelse af de mængder varer, der vil blive bragt ud i handelen mellem medlemsstaterne-.
Jeg konkluderer derfor, at bestemmelserne i forordning nr. 234/68, artikel 10 sammenholdt med denne forordnings andre artikler er uforenelige med systemet med tilladelser til dyrkning af hyacintløg.
(
1
) – Oversat fra fransk.