61966C0005
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT JOSEPH GAND
FREMSAT DEN 19. APRIL 1967
Høje Ret.
De 14 sager, der er forelagt Domstolen af firma Kampffmeyer og andre tyske kornimportører, er en følge af Domstolens dom af 1. juli 1965, som tog firma Toepfer's påstand til følge og annullerede EØF-Kommissionens beslutning af 3. oktober 1963 om bemyndigelse for Forbundsrepublikken til at bibeholde de beskyttelsesforanstaltninger, som dette land den 1. oktober havde indført for import af majs fra Frankrig.
Sagsøgerne, som allerede den 3. oktober af det kompetente tyske organ blev nægtet de importlicenser, de havde ansøgt om den 1. oktober, har draget de konsekvenser, som den nævnte dom forekommer dem at indebære, og har for Domstolen nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at erstatte den skade, som er forvoldt dem ved den ulovlige beslutning, og som de i deres påstande har anslået til i alt ca. 4 millioner DM.
Den afgørelse, Domstolen skal træffe, er ikke kun vigtig på grund af de beløb, der står på spil. Den får navnlig betydning derved, at Domstolen for første gang — hvis man bortser fra Plaumann-dommen (Sml. 1954 — 64, s. 411; Recueil bind IX, s. 203) — skal foretage en fortolkning af den tvetydige, og utvivlsomt bevidst tvetydige bestemmelse i Rom-traktatens artikel 215, stk. 2 om Fællesskabets ansvar uden for kontraktsforhold. Spørgsmålet rejses under omstændigheder, der er så meget mere delikate, som den Kommissionen bebrejdede adfærd er snævert forbundet med Forbundsrepublikkens, som er den eneste, der har haft økonomisk fordel af de omtvistede handlinger, og som sagsøgerne har anlagt erstatningssag mod ved dette lands egne retsinstanser. Selv om det i medfør af sammenhængen mellem traktatens artikel 178 og 215, stk. 2 tilkommer Domstolen at træffe afgørelse vedrørende Fællesskabets ansvar, og selv om Domstolens kompetence standser her, kan De imidlertid næppe udøve denne kompetence uden mere eller mindre direkte at tage stilling til forbundsregeringens handlinger.
Toepfer-dommen og retsmøderapporten fritager mig for at gennemgå de retlige og faktiske omstændigheder, hvorunder nærværende tvister er opstået. Lad mig blot minde om, at hele mekanismen i den fælles markedsordning for korn, der blev indført ved Rådets forordning nr. 19, hviler på et import-afgiftssystem, der udligner priserne i samhandelen mellem medlemsstaterne og lægger forskellen mellem eksportlandets frankogrænsepris og importlandets tærskelpris til grund.
Af importstaten fastsættes årligt en tærskelpris; frankogrænse-prisen fastsættes principielt hver uge af Kommissionen på grundlag af oplysninger fra eksportstaten; der finder imidlertid kun fastsættelse sted, når denne pris ligger under tærskelprisen og derfor på det givne tidspunkt kræver indførelse af en importafgift.
Importafgiften beregnes af importstaten, der opkræver den og beholder provenuet. Som bekendt, er det i Forbundsrepublikken Einfuhr- und Vorratsstelle far Getreide und Futtermittel, der varetager forvaltningen, særlig bekendtgørelsen af importafgiftssatser og tildelingen af importbevillinger — i daglig tale kaldet licenser — som er gyldige i fire måneder.
Den opkrævede importafgift er den, som gælder på importdagen. Efter vedtagelsen af forordning nr. 31/63 (Journal Officiel nr. 59, s. 1225) kan importøren af majs fra medlemsstaterne imidlertid forlange, at den importafgifts-sats, der gælder på dagen for licensansøgningen, bliver anvendt med forbehold af visse justeringer; men da markedsprisen, som der mindes om i motiverne, i almindelighed ikke udvikler sig i samme for hold ved afslutningen af høståret som i begyndelsen af det følgende høstår, står denne mulighed, når det drejer sig om majs, hvis høstår starter den 1. oktober, ikke åben for import i oktober, november og december.
Importafgiftsmekanismen erstatter alle de systemer, som medlemsstaterne tidligere kunne benytte til at regulere deres marked; dersom markedet som følge af import forstyrres alvorligt eller blot trues af alvorlige forstyrrelser, der kan bringe de i traktatens artikel 39 opstillede mål i fare, tillader forordning nr. 19, artikel 22 den pågældende stat at træffe de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger, der ikke defineres nærmere, men som kan gå så vidt som til en lukning af grænsen.
Hvad skete der? Ved beslutningen af 27. september 1963, der gjaldt fra den 1. oktober, undlod Kommissionen i tillid til oplysninger fra ONIC, det kompetente franske organ, hvorefter frankogrænse-prisen var højere end den tyske tærskelpris, at fastsætte en pris; Einfuhr- und Vorratsstelle bekendtgjorde derfor den 1. oktober en importafgifts sats på 0,00 DM. Samme dag blev der til kontoret indgivet anmodninger om importlicenser for januar 1964 med forudfastsættelse af denne sats på 0,00 DM for en mængde på 126000 tons, og nogle af sagsøgerne indgik straks kontrakter om køb af fransk majs. Da de tyske myndigheder blev bekymrede over de mange ansøgninger, fjernede de først opslaget med oplysning om importafgiftssatserne og suspenderede dernæst med virkning fra 1. oktober tildelingen af importlicenser for majs fra medlemsstaterne og tredjelande. Beslutningen, som blev truffet i henhold til forordning nr. 19, artikel 22, blev straks meddelt Kommissionen.
Denne traf på sin side afgørelse om to foranstaltninger. Ved beslutning af 1. oktober 1963 fastsatte den med virkning fra den følgende dag en frankogrænse-pris på 422 francs, der altså var betydeligt lavere end tærskelprisen for oktober 1963 og januar 1964, som svingede mellem 420 og 434 DM. Derefter bemyndigede den ved beslutning af 3. oktober 1963 forbundsregeringen til at bibeholde suspensionen af importlicenserne for majs til og med den 4. oktober.
De licenser, som sagsøgerne havde ansøgt om, blev nægtet af Einfuhr- und Vorratsstelle den 3. oktober.
På dette grundlag er der anlagt to sager, som løber parallelt på fællesskabsplan og på nationalt plan, og som vedrører henholdsvis lovligheden af de af de forskellige myndigheder vedtagne foranstaltninger og det ansvar, som kan være opstået for disse myndigheder som følge heraf. Ligesom firma Toepfer opnåede, at Domstolen annullerede Kommissionens beslutning af 3. oktober med den begrundelse, at de materielle betingelser i artikel 22 ikke var opfyldt, har dette firma og de øvrige sagsøgere nemlig ved en tysk forvaltningsdomstol fået dom for, at afslaget af samme dato på deres licensansøgninger var ulovligt, idet retten fandt, at de formforskrifter, som Forbundsrepublikkens lovgivning opstiller for vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltninger, ikke var blevet overholdt.
Og på samme måde, som der er nedlagt påstand om, at Fællesskabet skal erstatte det tab, der er lidt som følge af, at Kommissionen har godkendt beskyttelsesforanstaltningerne, behandler en tysk civildomstol for øjeblikket et erstatningskrav, som samtidig er rejst mod Forbundsrepublikken og Einfuhr- und Vorratsstelle. Som bekendt har Landgericht Bonn udsat sin afgørelse i sagen, indtil Domstolen har statueret vedrørende Fællesskabets ansvar.
I
Før der tages stilling til realiteten, må Domstolen påkende formaliteten i visse sager i lyset af procesfristerne: det drejer sig nærmere om sagerne 5/66, 7/66 og 14 til 21/66. Før sagsanlæget rejste de pågældende virksomheder over for Kommissionen en række krav om erstatning, der blev modtaget af denne på forskellige tidspunkter mellem den 1. og den 14. oktober 1965. Efter at have givet et henholdende svar den 28. oktober afviste Kommissionen de nævnte krav som ubegrundede den 2. marts 1966, eller mere end 4 måneder efter, at den havde fået dem forelagt. Sagsanlægene blev registreret dels før modtagelsen af afvisningen (i sag 5/66 den 19. februar, i sag 7/66 den 28. februar) dels efter (i de forenede sager 14 til 21/66 den 29. april), men under alle omstændigheder mere end fire måneder — forlænget under hensyn til afstanden — efter indgivelsen af den administrative klage.
Her vil man støde på artikel 43 i EØF-Domstolens statut, som alt aridet lige gentager artikel 40 i EKSF-Domstolens statut. Heri bestemmes det, at krav, der støttes på ansvar uden for kontraktsforhold, forældes fem år efter, at den omstændighed, som ligger til grund for kravet, er indtrådt; det er ikke nogen betingelse for realitetsbehandling, at der tidligere har været klaget til institutionen. Men der forstsættes således: »Forældelsen afbrydes enten ved indgivelse af stævning til Domstolen, eller ved at den skadelidte forud gør sit krav gældende over for vedkommende institution i Fællesskabet. I sidstnævnte tilfælde (dvs. når kravet forud er gjort gældende) skal sag anlægges inden den frist af 2 måneder, der omhandles i artikel 173; i påkommende tilfælde finder bestemmelserne i artikel 175, stk. 2, anvendelse.«
Hvis den bestemmelse, jeg lige har citeret, er generel og virkelig indeholder en forældelsesfrist, er de omtvistede sager for sent anlagt. Da der ikke forelå nogen afgørelse to måneder efter klagernes indgivelse, begyndte nemlig tomåneders-fristen for sagsanlæg i henhold til artikel 175, stk. 2 at løbe, og først efter udløbet af sidstnævnte frist blev stævningerne registreret. Dette gælder også, selv om der tages hensyn til den særlige first på 6 dage som følge af afstanden, hvilken frist kun føjer sig til den egentlige frist for anlæggelse af sag og ikke kan forlænge den frist, inden for hvilken den pågældende institution er forpligtet til at træffe afgørelse.
Ganske vist har sagsøgerne gjort gældende, at de ikke er omfattet af artikel 43 af følgende grund. Medens den franske version taler om »demande préalable«, taler den tyske version om den skadelidte, der »seinen Anspruch geltend macht«; denne formulering skulle betyde, at man ikke blot skal angive begrundelsen for kravet om erstatning, men også præcist erstatningens størrelse, hvilket kun sagsøgeren i sag 5/66 har gjort. Denne argumentation er lidet overbevisende. Domstolen har antaget, at det ikke allerede i stævningen skal angives, hvilket beløb der kræves i erstatning (Plaumann-dommen af 15. juli 1963, Sml. 1954 — 64, s. 411; Recueil bind IX, s. 224); det ses ikke, hvorledes der kan anlægges en strengere vurdering med hensyn til en forudgående anmodning til institutionen. Endvidere sker det — som det er tilfældet i denne sag — at indsigelsen ikke vedrører beløbet men erstatningsgrundlaget; en klage, der rejses, udgør således — selv om der ikke angives noget beløb, og selv om der sigtes på et forlig — et krav, som forud er gjort gældende efter betydningen i artikel 43.
Tilbage står, at den omtvistede regel kan forekomme usædvanlig i sin affattelse, og at en indskrænkende fortolkning kan synes uhensigtsmæssig. Reglen straffer dem, der retter henvendelse til den pågældende institution, så snart skaden er opstået, idet de berøves en del af den tid, som artikel 43's indledning giver dem til at gøre deres krav gældende. Det er også usædvanligt at betegne noget som fristafbrydelse, som forkorter og ikke forlænger forældelsen. Endelig findes der mig bekendt ingen analog bestemmelse i nogen medlemsstats retssystemer. Jeg vil, eftersom Kommissionens befuldmægtigede har henvist til fransk ret i sit indlæg, præcisere, at fransk ret intet indeholder i den retning. Det er en betingelse for at anlægge erstatningssag, at kravet forud har været gjort gældende over for forvaltningen, og reagerer denne ikke inden fire måneder, anses dette for ensbetydende med en stiltiende afvisning, hvorved der opstår mulighed for sagsanlæg; men til forskel fra, hvad der gælder i søgsmål om magtfordrejning, udelukkes den pågældende først to måneder efter, at han har fået et udtrykkeligt afslag (lov af 7. juni 1956, § 4, stk. 5).
Også Kommissionen, der ikke har rejst nogen formalitetsindsigelse, fortolker artikel 43's slutbestemmelse som en regel om varigheden af den afbrydelse, der forlænger den forældelsesfrist på fem år, som er fastsat i artiklens 1. punktum, og som under ingen omstændigheder kan forkortes. Med andre ord skulle første punktum regulere de tilfælde, hvor sagsøgeren, umiddelbart før forældelsen indtræder, gør sit krav gældende over for forvaltningen; fristerne i artikel 173 og 175 føjer sig efter Kommissionens opfattelse til den normale frist på fem år og forlænger således forældelsesfristen. Jeg er ikke blind for, at en sådan fortolkning er en ret dristig konstruktion; det er kun hensigtsmæssigheden heraf og den omstændighed, at fortolkningen støttes af sagsøgte selv, der tillader, at jeg foreslår den anvendt af Domstolen, således at sagerne kan påkendes i realiteten.
Skulle De ikke tilslutte Dem mine forslag, må det også undersøges, om skrivelsen af 2. marts 1966, hvorved kravene over for myndighederne blev afvist udtrykkeligt men for sent, kan få en ny frist for sagsanlæg til at løbe. Det tvivler jeg stærkt på, eftersom skrivelsen begrænser sig til ganske enkelt at bekræfte et allerede givet afslag.
II
1.
De krav, De har fået forelagt, støttes på traktatens artikel 215, stk. 2, som bestemmer, at Fællesskabet, for så vidt angår ansvar uden for kontraktsforhold, i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, skal erstatte skader forvoldt af dets' institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv. Denne formulering er givetvis mindre klar end den i EKSF-traktatens artikel 40 anvendte, der forbandt erstatningsbegrebet med begrebet »en tjenstlig fejl«. Den er navnlig mindre klar, fordi den henviser til de almindelige retsgrundsætninger, skønt medlemsstaternes retssystemer på området for det offentliges erstatningsansvar langt fra er identiske. Jeg vil blot minde om, at dette ansvar i visse lande er karakteriseret ved, at privatrettens regler anvendes på eller overføres til det offentliges ansvar og gøres gældende for domstolene; derimod lægges der i Frankrig andre kompetenceregler og materielle regler til grund, eftersom forvaltningsdomstolene her har skabt et selvstændigt, nuanceret begreb for det administrative ansvar, der i almindelighed er baseret på det offentliges culpa og kun undtagelsesvis er objektivt. I virkeligheden går forskellene måske mere på den anvendte retsteknik end på de resultater, den medfører i praksis. Princippet om et ansvar for det offentlige er anerkendt i alle staterne — i hvert fald er det et almindeligt princip — og ad forskellig vej tenderer dette ansvar overalt mod at blive udvidet.
Imidlertid står det endnu tilbage at angive, hvad den fællesskabsretlige løsning bør gå ud på. Under den mundtlige forhandling rådede en af sagsøgernes advokater eftertrykkeligt Domstolen fra at anvende, hvad han kaldte »minimumsteorien«, der skulle bestå i, at et erstatningskrav kun tages til følge, når der er hjemmel herfor i samtlige seks medlemsstaters retsordener; artikel 215, stk. 2 henviser imidlertid ikke til »retten«, men til »de almindelige retsgrundsætninger«. Ved at anvende en så bred formulering har traktatens forfattere i virkeligheden overdraget opgaven med at fastsætte ordningen for ansvaret uden for kontraktsforhold til Domstolen; et sådant retssammenlignende og retsskabende arbejde har De allerede måttet udføre på andre områder. Den retningslinje, som EKSF-traktatens artikel 40 gav Domstolen ved at bruge udtrykket »en tjenstlig fejl«, fritog Dem f. eks. ikke for mere præcist at afgrænse dette begrebs indhold i fællesskabsretten, uden De var forpligtet til under alle omstændigheder at anvende den betydning, begrebet havde i national ret, som det var lånt fra. Flere af de således valgte præciseringer må nødvendigvis optræde igen i den ordning, som De nu skal tage stilling til, thi Fællesskabernes opgave og organisation har for mange fælles træk til, at de problemer, som opstår ved deres funktion, ikke kræver ensartede løsninger. Men her, som i enhver anden retsskabelse, kan teorien kun opbygges gradvis og som følge af et indgående domsstudium; teorien er slutresultatet.
Først må det afgøres — uden at jeg vil forsøge at udvikle en generel teori — om Fællesskabet, under hensyn til de retlige og faktiske omstændigheder i sagen er ifaldet ansvar over for sagsøgerne i kraft af den beslutning, som Domstolen har erklæret ulovlig. Her rejser sig de tre hovedspørgsmål, som man genfinder i ethvert ansvarssystem uanset dets grundlag: den påtalte handling — årsagssammenhængen mellem denne handling og den lidte skade — omfanget af den skade, der skal erstattes.
2.
Først den påtalte handling. Det drejer sig om Kommissionens beslutning af 3. oktober 1963 om bemyndigelse for forbundsregeringen til at bibeholde de den 1. oktober trufne beskyttelsesforanstaltninger til den 4. oktober. Domstolen har erklæret den ulovlig, fordi der ikke kunne befrygtes nogen alvorlig forstyrrelse af markedet, således som det kræves ifølge artikel 22.
Det er imidlertid ikke enhver ulovlighed, dvs. krænkelse af retsnormer, der giver ret til erstatning. Sagsøgerne har erkendt, at yderligere to betingelser må være opfyldt, men mener, at de faktisk er opfyldt i den foreliggende sag. Det må kræves, at den krænkede bestemmelses formål er at beskytte skadelidtes interesser. Desuden må det kræves, at det begåede retsbrud kan bebrejdes skadevolderen. Sagsøgte er enig i principperne men uenig med hensyn til den anvendelse af dem, som sagsøgerne påberåber sig i den foreliggende sag.
a)
Domstolen opstillede den første betingelse i Vloeberghs-dommen (de forenede sager 9 og 12/60, Sml. 1954 — 64, s. 261), hvor De skulle fortolke EKSF-traktatens artikel 40, og anvendelsen heraf kan logisk udstrækkes til området for artikel 215, stk. 2. Den har sin oprindelse i tysk ret, hvor det offentlige ifølge grundlovens paragraf 34 kun ifalder ansvar, dersom skadevolderen under udøvelse af et offentligt hverv krænker en embedspligt, der påhviler ham over for tredjemand. Det må desuden anføres, at dette begreb, hvis man skal tro advokaten for sagsøgeren i sag 13/66, skal fortolkes smidigt i dag. Det er ikke uden fælles træk med den i italiensk ret herskende tanke, at normer, der udelukkende eller hovedsageligt er vedtaget i det offentliges interesse, i påkommende tilfælde begrunder en retlig interesse, der indebærer adgang til at anlægge annullationssøgsmål, men ikke skaber nogen subjektiv ret, på grundlag af hvilken der kan anlægges erstatningssag. Men hvis betingelsen overhovedet gælder, bør den ikke fortolkes for snævert, da der ellers er fare for, at ansvarlighedsbegrebet berøves sit indhold.
Sagsøgte har bemærket, at han ved ikke at kontrollere den tyske regerings brug af beføjelsen til at træffe beskyttelsesforanstaltninger har krænket en regel, som ikke er givet i importørernes men i den almenheds interesse, som den fælles markedsordnings regelrette funktion har betydning for. Sagsøgte sammenholder forordningens artikel 22 med forskellige traktatartikler, der foreskriver en lignende fremgangsmåde, og gør gældende, at alle disse bestemmelser i grunden har samme formål som den kontrolbeføjelse, som artikel 169 tillægger sagsøgte, og som ikke kan påstås at have til formål at beskytte en bestemt gruppe erhvervsdrivendes interesser. Sagsøgte påtænker ingenlunde at forlade artikel 22's område; hvis man forestiller sig, at der også var sket krænkelse af samme forordnings artikel 18, der forbyder enhver anden beskyttelsesforanstaltning, drejer det sig her om et forbud, der direkte kun er rettet til medlemsstaterne og mere indirekte til Kommissionen via artikel 22.
At den fælles markedsordning er skabt i den store almenheds interesse er evident, men det må også bemærkes, at ordningen hviler på princippet om fri samhandel. Ganske vist er det formålet at beskytte producenterne, men man var ved ordningens skabelse ikke blind for, at de forstærkede handelsstrømme mellem medlemsstaterne netop i forbrugernes interesse forudsætter, at der skaffes sikkerhed og lettelser for mellemleddet, særlig importørerne. Det er imidlertid ikke nødvendigt, at de omtvistede bestemmelser, for at de kan påberåbes til støtte for en erstatningssag, udelukkende er bestemt til at fremme de sidstnævntes interesser, idet det er tilstrækkeligt, at de blot bidrager til at forsvare disse interesser. Den præcision, hvormed artikel 22 beskriver de tilfælde, hvori der kan gives tilladelse til at begrænse den frie samhandel, har også til formål at give handelsvirksomhederne sikkerhed for, at de transaktioner, som er grundlaget for deres erhverv, kun forstyrres under strengt afgrænsede betingelser; man behøver blot at tænke på forpligtelsen til at fastsætte bestemmelser med henblik på at sikre, at varer, der befinder sig under transport, ikke berøres af beskyttelsesforanstaltningerne, samt på artiklens klare bestræbelse på at undgå at påføre eksportørerne unødvendigt store eller uundgåelige tab, alt sammen noget, der slet ikke vedkommer almenheden taget som helhed. Skønt det ikke er disse bestemmelser, som er blevet krænket i det foreliggende tilfælde, kan man med rette henvise til dem ved beskrivelsen af artikel 22 i sin helhed.
Jeg mener derfor, at den krænkede regels natur ikke udelukker, at sagsøgerne kan påberåbe sig den i et erstatningssøgsmål. Jeg vil — uden at gå nærmere ind på dette punkt — tilføje, at Toepfer-dommen kan siges at gå i den retning, når det heri antages, at sagsøgerne er direkte og individuelt berørt af den annullerede foranstaltning. Man må utvivlsomt vogte sig for at sammenblande betingelserne for at påkende et annullationssøgsmål i realiteten med betingelserne for at tage en erstatningspåstand til følge; traktatens artikel 176, stk. 2 bestemmer, at den pligt, som ophavsmanden til den annullerede retsakt har til at gennemføre foranstaltninger til annullationsdommens opfyldelse, ikke berører den forpligtelse, som måtte følge af artikel 215. Det ville imidlertid være svært at forstå meningen med den indsats, som De har gjort ved dommen af 1. juli 1965, for at udvide den snævre søgsmålsadgang efter artikel 173, dersom den ikke blev ledsaget af en lignende liberal indstilling med hensyn til erstatningssager.
b)
Dette første punkt er ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at beslutningen af 3. oktober 1963 kan medføre ansvar for Fællesskabet. Sagsøgerne har principielt anerkendt, at det i så henseende må kræves, at ulovligheden kan tilregnes Fællesskabet; derimod har de bestridt, at den krævede culpa kan »nuanceres« i hvert enkelt tilfælde under hensyn til karakteren af den pågældende virksomhed, at Kommissionen f. eks., når den udøver kontrol, kun kan ifalde ansvar på grund af »graverende fejl«.
Jeg vil gemme det sidste spørgsmål et øjeblik og hurtigt gennemgå parternes argumentation. Stort set er den på flere punkter en gentagelse, under en lidt anden synsvinkel, af den, der blev fremført i- de forenede sager 106 og 107/63, og det er ikke overraskende. Dengang skulle det afgøres, om de pågældende faktiske omstændigheder (Forbundsrepublikkens årlige forbrug af majs — den mængde, som var angivet i de licenser, der var indgivet ansøgning om for januar 1964, etc.) var en trussel om alvorlig forstyrrelse på markedet, som kunne berettige Kommissionen til at godkende beskyttelsesforanstaltningerne. Da Kommissionens skøn, som var bestemmende for, om dens beslutning var lovlig, af Domstolen blev anset for fejlagtigt, må det nu afgøres, om denne fejl skyldtes uagtsomhed, således som sagsøgerne har gjort gældende, eller om den, som Kommissionen har anført, er nært forbundet med det vanskelige eller usikre i at udøve et økonomisk skøn, hvilket efter Kommissionens opfattelse medfører, at der ikke kan bebrejdes den noget. Denne tese blev udviklet under skriftvekslingen; det vil også erindres, at Kommissionens befuldmægtigede under retsmødet udledte af Toepfer-dommens formulering, at Domstolen hverken har statueret, at den da anfægtede beslutning var utilstrækkeligt begrundet, eller at den krænkede princippet om forholdet mellem mål og midler, eller endelig at den byggede på en misforståelse af begrebet alvorlig forstyrrelse af markedet, men kun, at der var skønnet urigtigt vedrørende den faktiske situation; den befuldmægtigede bestræbte sig på at påvise, hvorledes den fejl, som beslutningen var behæftet med, var forklarlig og derfor ikke culpøs, både på grund af vanskeligheden og nyheden af det problem, Kommissionen stod overfor, og på grund af det meget korte tidsrum, inden for hvilket beslutningen skulle træffes.
Der er noget rigtigt i denne argumentation. Først og fremmest er det rigtigt, at det i visse medlemsstaters retssystemer ikke antages, at der altid foreligger culpa, når en retsregel fortolkes forkert. I tysk ret synes man at lægge vægt på foreliggende uklarheder med hensyn til reglens indhold, som endnu ikke er fjernet af den højeste retsinstans; dersom den opfattelse, man er nået til efter en omhyggelig undersøgelse, forekommer juridisk forsvarlig, kan den omstændighed, at opfattelsen senere underkendes, ikke bevirke, at der med tilbagevirkende kraft antages at foreligge en fejl. I samme forbindelse vil jeg bemærke, at det i Maroni-dommen, med henblik på at godtgøre, at urigtigheder i beregningen af grundlaget for udligningsafgiften ikke ipso facto udgør en tjenstlig fejl, statueres, at disse urigtigheder kan være »følgen af vanskeligheder ved løsningen af intrikate juridiske problemer« (sag 14/60, Sml. 1954 — 64, s. 257; Recueil bind VII, s. 341). De samme grunde har været afgørende for, at Frankrigs Conseil d'Etat fortolker begrebet tjenestefejl på det økonomiske område snævert i en sådan grad, at det i en kommentar har været udtalt, at der på dette område bestod en »bred margen for accept af fejl«.
Det er i øvrigt sædvanligt, at der tages hensyn til de omstændigheder, hvorunder en beslutning har skullet træffes, når det afgøres, om ophavsmanden har handlet skødesløst eller forsvarligt; den hurtighed, hvormed den skal træffes, og forpligtelsen til på kort tid at foretage mangfoldige høringer er momenter, der givetvis må tages i betragtning.
Uanset det rigtige i Kommissionens argumentation forekommer den mig ikke absolut overbevisende. Personligt mener jeg, at denne institution har handlet med en vis skødesløshed, som gør dens ulovlige beslutning culpøs. Min begrundelse er følgende:
På grund af visse i det mindste tilsyneladende modsigelser i Kommissionens indlæg anmodede De Kommissionen om at gøre rede for, om den på det pågældende tidspunkt havde kunnet vedtage en beslutning om fastsættelse af franko grænse-priser, som ville have forhindret de senere opståede vanskeligheder. Svaret til Domstolen viste meget klart — og efter min opfattelse på overbevisende måde — at beslutningen af 27. september 1963, der gjaldt fra den 1. oktober, og som ikke indeholdt fastsættelse af en franko grænse-pris, var udtryk for en lovlig anvendelse af de dagældende regler. Der var altså et hul i systemet, som bidrog til at skabe de vanskeligheder, der gjorde beskyttelsesforanstaltningen nødvendig; for at undgå, at disse vanskeligheder opstod på ny, vedtog Rådet på Kommissionens forslag forordning nr. 56/64, der indførte et præmiesystem. Jeg agter ikke i den forbindelse at undersøge det særdeles vanskelige spørgsmål, om den omstændighed, at en institution ikke vedtager regler eller stiller forslag herom til den myndighed, der er kompetent til at udstede dem, kan ifalde ansvar uden for kontrak tsforhold. Jeg ønsker blot at understrege, at retsstillingen var således, at Kommissionen burde være forberedt på vanskeligheder og udvise særlig agtpågivenhed. Det havde den så meget større grund til, som den 1. oktober, den dag, hvorfra beslutningen af 27. september kunne anvendes, også var begyndelsesdagen for det nye høstår for majs, der senere skulle bevirke ændringer i prisniveauet, samt den dag, fra hvilken importørerne kunne ansøge om licenser til en importafgiftssats, som var forudfastsat for januar måned. Den samtidige tilstedeværelse af disse forskellige elementer burde have foranlediget de tjenester, der måtte formodes at besidde et dybtgående kendskab til landbrugsmarkedernes mekanisme, til at slå alarm.
I øvrigt besad disse tjenester enten selv eller opnåede de ad deres sædvanlige kanaler tilstrækkelig information til at udforme deres beslutning: de var bekendt med Forbundsrepublikkens årlige forbrug af majs og de importbehov, som ville opstå i begyndelsen af det følgende år; den relative stigning i samhandelen mellem dette land og Frankrig, der i øvrigt var i overensstemmelse med målsætningerne for en fælles markedsordning, skulle gøre det muligt at blive klar over, om de ansøgte licenser kunne bringe markedets stabilitet i fare. Skønt det var en af de første gange, Kommissionen skulle udtale sig om beskyttelsesforanstaltninger, kunne den dog forudse situationen, men den pågældende alvorlige foranstaltning krævede en mere dybtgående undersøgelse end den, som Kommissionen foretog.
Ganske vist har Kommissionen forsøgt at dække sig ind under den korte tid, den havde til rådighed, og hvori den skulle høre medlemsstaterne i forvaltningskomiteen. Den har understreget, at disse stater, navnlig Frankrig, der var særlig interesseret i spørgsmålet, delte dens opfattelse vedrørende beskyttelsesforanstaltningernes lovlighed. Men efter artikel 22, stk. 2 havde Kommissionen en frist på maksimalt 4 hverdage til at udtale sig, regnet fra Forbundsrepublikkens meddelelse; da denne meddelelse var givet den 1. oktober om aftenen, var der intet, der forpligtede Kommissionen til at træffe sin beslutning allerede den 3. i stedet for at fortsætte sin undersøgelse. Kommissionen gør gældende, at der hurtigst muligt skulle rettes op på den situation, som var skabt af forbundsregeringen; der er muligt, men det er ikke begrundelse nok til at træffe en beslutning, der ikke er ordentligt forberedt. Den omstændighed, at forvaltningskomiteen, hvis udtalelse var påkrævet, godkendte Kommissionens indstilling, er uden indflydelse på institutionens eventuelle ansvar.
Jeg er altså af den opfattelse, at der i den foreliggende sag er tale om uagtsomhed, altså culpa. For det tilfælde, at Domstolen måtte dele denne opfattelse, har Kommissionen til føjet, at den traf den anfægtede beslutning under udøvelse af sin kontrolfunktion; i dette tilfælde kan den imidlertid efter sin egen opfattelse ikke ifalde ansvar, undtagen hvor der kan bebrejdes den en »grov fejl«, dvs. eftersom den trufne retsakt — for at benytte et begreb fra tysk ret — havde været behæftet med en »grov uagtsomhed« (grobe Fahrlässigkeit). Jeg skal da gerne medgive, at Kommissionen ikke kan bebrejdes noget sådant.
Til støtte for sin opfattelse har Kommissionen påberåbt sig den antagelse, som visse af Domstolens generaladvokater har forfægtet vedrørende EKSF-traktatens artikel 40 (særlig i sagerne Vloeberghs — Sml. 1954 — 64, s. 321; Recueil VII, s. 469, og Hauts fourneaux de Chasse — Sml. 1954 — 64, s. 335; Recueil VIII, s. 753), en antagelse, som Domstolen aldrig udtrykkeligt har bekræftet eller omstødt. Jeg vil imidlertid bemærke, at det, ved statueringen af ansvar for Den Høje Myndighed på grund af handlinger begået af Bruxelles-organerne, som den skulle kontrollere, lægges til grund i Fives-Lille-Cail-dommen, at institutionen »groft (har) tilsidesat den kontrolpligt, som normal påpasselighed påbyder« (sag 19/60, Sml. 1954 — 64, s. 269, Recueil VII, s. 592), medens dommen Forges de la Providence indskrænker sig til at udtale, at institutionen »ikke har udvist fornøden påpasselighed« (sag 29/63, Sml. 1965 — 68, s. 135, Recueil XI, s. 1157).
Kræver ansvarssystemet i artikel 215, stk. 2 en graduering af fejlene? Må der på kontrolområdet kræves grov culpa, således som det f. eks. i fransk ret antages med hensyn til forvaltningens ansvar? Jeg synes ikke, det er nødvendigt at afgøre dette spørgsmål i dag, for Kommissionens handlemåde efter forordning nr. 19, artikel 22 har ingen forbindelse med de forhold, der forklarer dette særlige krav. Traditionelt er kravet berettiget både som følge af kontrolorganets autonomi og som følge af den omstændighed, at der foretages en almindelig kontrol og altså ikke en kontrol med hver enkelt handling, således at visse af de handlinger, der skulle kontrolleres, i et vist tidsrum kan undgå kontrolorganets opmærksomhed, jf. Deres dom i sagen Forges de la Providence. Den vanskelige kontrol begrunder kravet om grov culpa som betingelse for at pålægge ansvar. Dette er helt irrelevant her, eftersom Kommissionen automatisk får forelagt beskyttelsesforanstaltninger, og eftersom den er forpligtet til at træffe en beslutning om opretholdelse, ændring eller ophævelse af den pågældende foranstaltning. Endog selv om den opretholder foranstaltningen, er dens retsstilling forskellig fra det kontrolorgans, som ganske enkelt afholder sig fra at gribe ind. På dette område forekommer det mig, at en skødesløshed, som den jeg mener at kunne fastslå, udgør en fejl, som kan medføre ansvar for Fællesskabet.
Ganske vist har sagsøgerne først og fremmest påberåbt sig culpa, men flertallet af dem har ikke afvist tanken om, at der kunne foreligge et andet ansvarsgrundlag. De har fremført, at de havde krav på at få tildelt de importlicenser, som de havde ansøgt om; Kommissionens beslutning om at afvise dette krav er et indgreb, der må sidestilles med ekspropriation, og det er et almindeligt retsprincip, at et sådant indgreb afføder et krav på en erstatning i penge. Der synes at være tale om et princip i tysk ret, der sigter på retsmæssige såvel som retstridige foranstaltninger fra det offentliges side som imidlertid ikke er culpøse (Ehle — Klage und Prozessrecht des EWG-Vertrags — kommentar til artikel 215, s. 6). Kommissionen har bestridt, at de nødvendige betingelser for dette princips anvendelse er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Sikkert er det i hvert fald, at der på dette punkt ikke findes et fælles princip i de seks staters ret: f. eks. anerkender fransk ret kun objektivt ansvar, ud fra risikobetragtninger, når retsakten er lovlig. Endvidere har sagsøgerne kun vagt gjort rede for deres tanker uden at forsøge at begrunde det af dem påberåbte krav, hvilket fritager mig for at opholde mig længere herved.
3.
For at Fællesskabet kan pålægges ansvar, er det ikke tilstrækkeligt, at Kommissionens handling var culpøs, det må tillige kræves, at skaden er forårsaget heraf; dette krav følger af artikel 215, som taler om skader forvoldt af institutionerne. Mere præcist må det kræves, at der foreligger en direkte årsagsforbindelse mellem den anfægtede handling eller beslutning og det påståede tab; vedrørende EKSF-traktatens artikel 40 er dette krav opstillet i Aciéries du Temple-dommen (Sml. 1954 — 64, s. 247; Recueil bind IX, s. 603), og den heri antagne løsning må udstrækkes til det område, som vi beskæftiger os med her.
Det er imidlertid ikke altid let at fastlægge det nævnte kausalitetsforhold. Negativt kan man sige, at der ikke foreligger ansvarspådragende årsagsforbindelse, når det samme resultat ville være indtrådt på identisk måde, selv om forvaltningen ikke havde krænket sine forpligtelser. De teorier, der er udviklet på dette område af jurister og filosoffer, er imidlertid utallige som himlens stjerner, hvilket man under retsmødet har mindet Domstolen om. Man kan betragte en kendsgerning som årsag til en skade, dersom skaden ikke var indtrådt, hvis kendsgerningen ikke havde foreligget; man kan henholde sig til den nærmestliggende kendsgerning; man kan tilskrive skaden en tidligere indtruffet omstændighed, som er egnet til at fremkalde den ifølge en naturlig udvikling.
Mærkværdigvis har parterne, der meget grundigt har drøftet, om der foreligger culpa, næsten ikke berørt denne side af spørgsmålet. Det er imidlertid den, sagsøgerne har i tankerne, når de gør gældende, at Kommissionen slet ikke skulle have opretholdt den beskyttelsesforanstaltning, som Domstolen har erklæret for ulovlig, men have annulleret den med tilbagevirkende kraft. Retligt set forekommer det mig rigtigt, at institutionen, dersom de materielle betingelser for at gribe til beskyttelsesforanstaltninger ikke var opfyldt, var forpligtet ikke blot til at bringe foranstaltningen til ophør for fremtiden men til at annullere den med retroaktiv virkning, idet enhver anden løsning faktisk kunne betyde, at dens beslutning blev virkningsløs. Sagsøgerne kavde derimod i tilfælde af annullation med tilbagevirkende kraft med held kunnet afslutte deres forretninger, der var baseret på en importafgift på 0,00, hvilket ikke længere var muligt, efter at Domstolen havde annulleret den omtvistede beslutning. Det var altså denne, som forårsagede skaden.
Kommissionen ses næppe at have taget stilling under skriftvekslingen; i retsmødet anførte dens befuldmægtigede, at Einfuhr- und Vorratsstelle den 3. oktober havde givet afslag på licenserne, skønt beslutningen fra myndighederne i Bruxelles først var meddelt den tyske regering den 4. på et tidspunkt, hvor skaden allerede var sket. Man tilføjede, at alt, hvad man kunne bebrejde Kommissionen, var, at den havde undladt at pålægge Forbundsrepublikken at ophæve de allerede vedtagne beskyttelsesforanstaltninger. Jeg er enig i denne analyse, men den indebærer, at Kommissionens beslutning også var forudsætningen for, at skaden kunne opstå.
Den var imidlertid ikke den eneste forudsætr. ning; hertil måtte det kræves, at to handlinger virkede samtidig eller efter hinanden i tid: Forbundsrepublikkens vedtagelse af beskyttelsesforanstaltningen og afslag på at tildele licenser, og Kommissionens godkendelse af foranstaltningen med den følge, at skaden ikke blev afværget, eller at de tyske myndigheder ikke blev pålagt at dække tabet.
Skønt hovedårsagen hidrørte fra forbundsregeringen, forhindrer dette ikke, at også Kommissionen var medvirkende til skadens indtræden. Jeg vil her gerne citere en passage i generaladvokat Roemers forslag til afgørelse i Vloeberghssagen, en passage, der mutatis mutandis forekommer mig at være af betydning for den foreliggende sag: »At en medlemsstats traktatstridige holdning har udløst en årsagskæde, udelukker ikke, at Den Høje Myndigheds undladelse betragtes som den direkte årsag til skaden. Hvis Den Høje Myndighed har undladt at udøve sine kontrolfunktioner over for en medlemsstat, er den ansvarlig for den skade, der følger af den oprindelige traktatstridige handling fra medlemsstatens side (sag 9 og 12/60, Sml. 1954 — 64, s. 321; Recueil VII, s. 475). Således at antage, at Fællesskabet, den direkte årsag til skaden, skal erstatte denne, rejser uundgåeligt et vanskeligt problem. De sagsøgere, som mener, at forbundsmyndighederne må bære en del af ansvaret, har ved den kompetente retsinstans anlagt sag mod disse myndigheder med krav om skadeserstatning. De har dog anført, at de, i det øjeblik, hvor en af de juridiske personer — staten eller Fællesskabet — der er »solidarisk ansvarlige«, har imødekommet deres krav, vil opgive deres krav over for den anden, »da den interne fordeling af den erlagte erstatning herefter bliver de solidarisk ansvarlige skyldneres egen sag.«
Vanskeligheden kommer af, at de nævnte to juridiske personer, selv om de har medvirket ved forvoldelsen af den samme skade, henhører under skarpt adskilte retssystemer. Selv om Forbundsrepublikken deltager i den fælles markedsordning, tilkommer det ikke Domstolen at træffe afgørelse vedrørende dens handlemåde på dette område og det omfang, hvori den eventuelt har medvirket til skaden; Forbundsrepublikkens ansvar må afgøres af den tyske domstol i henhold til tysk ret. Denne skarpe adskillelse hindrer, at Domstolen tager Forbundsrepublikkens handlinger i betragtning med henblik på at kun at pålægge Fællesskabet en del af erstatningsansvaret, eller at De statuerer subsidiært ansvar for Fællesskabet. Derimod har Domstolen kompetence til, dersom den finder det hensigtsmæssigt, i en fældende dom at indsætte en klausul om, at den samme skade ikke må erstattes to gange.
4.
Hermed er vi kommet til det sidste spørgsmål: størrelsen af det tab, som kan erstattes. Lad det være sagt straks: retsstillingernes forskellighed og sagernes vanskelige karakter gør det ikke muligt for Dem at fastsætte dette tab straks. Det vil være nødvendigt for Domstolen at afsige en mellemdom og udmelde en sagkyndig. Det er derfor hensigten med mine bemærkninger at besvare de principielle spørgsmål, der rejser sig, og afstikke rammerne for den sagkyndiges opgave.
Det er rigtigt, at sagsøgerne alle den 1. oktober 1963 ansøgte om importlicenser for januar måned det følgende år: syv af dem (sagsøgerne i sagerne 5, 7, 14, 15, 16, 19 og 21/66) har forklaret, at de samme dag på det franske marked opkøbte mere eller mindre betydelige mængder majs i forventning om, at de ansøgte licenser ville blive tildelt.
Den skade, som de mener at have lidt som følge af, at de fik afslag, har de opdelt i to grupper:
—
det tab, der i visse tilfælde svarer til de er-statningssummer, som har måttet betales til sælgerne til gengæld for en annullation af kontrakterne, i andre tilfælde til tabet ved videresalget af de mængder, der faktisk var blevet leveret;
—
den tabte fortjeneste som følge af, at licenserne ikke blev udstedt, svarende til den merindtægt, som ville være opnået, dersom varerne havde kunnet imponeres uden importafgift. Skønnet herover varierer i øvrigt meget, eftersom det fra sagsøger til sagsøger svinger mellem 9,66 DM til 77,40 DM pr. ton.
Over for disse skøn har Kommissionen fremsat en generel kritik på to punkter uafhængigt af de detailindsigelser, som den har gjort i hver sag, dels vedrørende de angivne tal, dels vedrørende de til støtte herfor fremlagte dokumenter.
Det første punkt drejer sig om de tab, der er forvoldt ved, at de syv ovennævnte sagsøgere har indgået salgskontrakter, idet de hævdes selv at være ansvarlige for disse tab. De betydelige mængder, der blev indgivet licensansøgning om den 1. oktober, viser efter Kommissionens opfattelse med tilstrækkelig tydelighed, at der var åbnet en breche i import-afgiftsordningen, som logisk måtte medføre beskyttelsesforanstaltninger. Det var derfor letsindigt af sagsøgerne ikke at vente med at afslutte købekontrakter, før de havde fået licenserne, eller ikke at sørge for i kontrakterne at forbeholde sig en ret til opsigelse for det tilfælde, at licenstidelingen blev afslået.
Det er ganske rigtigt, at importørerne som følge af artikel 22 altid er udsat for en eventuel beskyttelsesforanstaltning. Man kan imidlertid ikke uden videre anerkende Kommissionens tese. Sagsøgerne har nemlig ret, når de anfører, at importørerne ikke havde den mindste grund til at betvivle, at importafgiften på 0,00 DM var korrekt, idet den fulgte af anvendelsen af gældende bestemmelser, og satsen var blevet bekræftet over for visse af dem, der telefonisk havde indhentet oplysninger. Da intet tvang dem til at slutte kontrakt, før de havde fået tildelt licenserne, kan man imidlertid mene, at de herved om ikke handlede culpøst, så i det mindste tog en risiko, som de selv må bære følgerne af.
Dette punkt er dog ikke utvivlsomt; til gengæld er der ingen tvivl om, at der er handlet culpøst af de sagsøgere, som sluttede kontrakt efter kl. 14.15. På dette tidspunkt bekendtgjorde Einfuhr- und Vorratsstelle nemlig, at importafgiftssatserne midlertidigt var ophævet med henblik på ændring af franco grænse-priserne, hvilket måtte gøre det klart for de interesserede, at der forelå en ændring af den tidligere retsstilling. De, som påstår at have lidt et tab, har derfor bevisbyrden for, at kontrakterne faktisk blev afsluttet før det afgørende tidspunkt.
Den generelle kritiks andet led vedrører sagsøgernes beregning af lucrum cessans. Det beløb, som de er nået frem til, forekommer Kommissionen stridende mod et almindeligt princip, som den anser for at være fælles for medlemsstaternes erstatningsret, og hvorefter der »ikke kan kræves erstatning for tab af fordele, som strider mod gældende ret«. Da det med forordning nr. 19 er hensigten at dække forskellen mellem eksport- og importlandets priser, er afgiftsfri import af majs købt i eksportlandet til en klart lavere pris end tærskelprisen i strid med den nævnte forordnings principper. A fortiori er det derfor ulovligt at oppebære fordele af en sådan operation, der væsentligt overstiger den sædvanlige fortjeneste, dvs. den fortjeneste, som skal lægges til grund ved fastsættelsen af tærskelprisen, og som i Tyskland er tre DM. Desuden må dette tal, der gælder for faktisk gennemførte importforretninger, og som dækker general-omkostningerne, nedsættes for de importforretninger, der faktisk ikke er blevet gennemført.
Imidlertid forekommer det mig, at Kommissionen giver det påberåbte princip et alt for vidtrækkende indhold. Det antages ganske vist i alle retssystemer, at en faktisk situation, der strider mod ordre public eller lov og ærbarhed, ikke kan have retsvirkning; man kan her anføre retsordenens indstilling over for samlevere, nægtelsen af arstatning for tab i forbindelse med spil og forvaltningsakter fremkaldt ved svig, men det er på ingen måde klart, at den af Kommissionen kritiserede transaktion kan sidestilles med disse forskellige forhold. Sagsøgtes argumentation ville være overbevisende, dersom importørerne havde været forpligtet til at videresælge den importerede vare til lovbefalede priser, dersom disse priser var beregnet på grundlag af bestemte faktorer, og dersom en helt præcist fastsat fortjeneste var indeholdt i prisen, men sådan er systemet ikke efter forordning nr. 19; bortset fra pligten til at betale importafgift er importøren frit stillet med hensyn til fastsættelsen af sine købs- og salgspriser. Hvis det som følge af markedssituationen ikke lykkes ham at afsætte sin vare til den ønskede pris, bærer han tabet uden at være garanteret en fortjenstmargen, og til gengæld kan han indkassere den fortjeneste, som hans dygtighed kan skaffe ham. Sagsøgte taler i sin duplik (s. 20) selv om de »betydelige handels-risici, der som bekendt karakteriserer transaktionerne med import af korn«, og man véd, at markedet er præget af spekulation; men det strider ikke mod den gældende retsorden at handle med fortjeneste.
Selv om Kommissionens opfattelse ma afvises, medfører dette ikke, at alle de af sagsøgerne fremlagte tal vedrørende lucrum cessans skal lægges til grund: for at blive overbevist herom er det tilstrækkeligt at erindre sig, at de varierer fra 9,66 DM til 77,40 DM. Hvad skal man rette sig efter? Eftersom De i dommen af 1965 statuerer, at det ikke var nødvendigt at træffe beskyttelsesforanstaltninger den 1. oktober 1963, at altså sagsøgerne havde krav på at få tildelt de licenser uden importafgift, som de ansøgte om, må der tilkendes dem den fortjeneste, de normalt ville have haft i januar 1964. Men de på dette tidspunkt gældende salgspriser må korrigeres under hensyn til forskellige faktorer, der ville have indvirket, hvis licenserne faktisk var blevet tildelt: for de mængder, som ikke straks var gjort til genstand for en købekontrakt, kunne de franske priser være steget som følge af stigningen i efterspørgslen — salgsprisen i Tyskland ville være gået lidt ned. Hvilken indflydelse disse forskellige faktorer ville have haft, er det spørgsmål, som sagsøgte og visse af sagsøgerne strides om uden at kunne blive enige. Det må tilkomme eksperten at høre parterne og forelægge Domstolen det præcise tal, som han mener må lægges til grund i hvert enkelt tilfælde under hensyn til importørernes forklaringer vedrørende de forskellige transaktioner, de har gennemført. Først derefter vil det være muligt for Domstolen at fastsætte størrelsen af erstatningen, som den enkelte sagsøger har til gode, og som jeg mener principielt må anerkendes allerede nu.
Afslutningsvis ønsker jeg at bemærke, at jeg ikke deler den frygt, som Kommissionens befuldmægtigede med så stor styrke har givet udtryk for med hensyn til de ødelæggende virkninger, som statueringen af ansvar vil have for Kommissionens virke. Jeg kan ikke tro, at ansvaret kan lamme de ansattes lyst til at tage initiativer og træffe beslutninger. Erfaringen i de nationale forvaltninger i de lande, hvor retsordenen længe har antaget, at det offentlige kan være ansvarligt, gør ikke en sådan opfattelse berettiget.
Sammenfattende foreslår jeg følgende:
—
EØF bør i forhold til de 14 sagsøgere anses for principielt ansvarlig for skadevirkningerne af Kommissionens beslutning af 3. oktober 1963.
—
der bør udmeldes en sagkyndig til inden for de grænser, som jeg ovenfor har angivet, at præcisere størrelsen af den erstatning, der skal tilkendes de nævnte sagsøgere.
—
sagsøgte bør tilpligtes at bære sagens omkostninger.