61994TJ0243_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag T-243/94,
British Steel plc, London, ved Richard Plender, Q.C., Bar of England and Wales, og solicitor William Sibree, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokaterne Elvinger, Hoss og Prussen, 15, côte d'Eich,
sagsoeger,
stoettet af
SSAB Svenskt Staal AB, Stockholm, ved solicitors John Boyce og Philip Raven, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokaterne Elvinger, Hoss og Prussen, 15, côte d'Eich, og
Det Danske Staalvalsevaerk A/S, Frederiksvaerk, ved solicitor Jonathan Alex Lawrence, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Ernest Arendt, 8-10, rue Mathias Hardt,
intervenienter,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Nicholas Khan og Ben Smulders, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoegt,
stoettet af
Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer Ruediger Bandilla, Raadets Juridiske Tjeneste, og juridisk konsulent John Carbery, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektoer Alessandro Morbilli, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
Den Italienske Republik ved afdelingschef Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, Pier Giorgio Ferri, og med valgt adresse i Luxembourg paa Italiens Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,
Kongeriget Spanien ved direktoer Alberto Navarro González, Direktoratet for EF-Spoergsmaal, foerst bistaaet af Gloria Calvo Díaz og derefter af Luis Pérez de Ayala Beccerril, begge statens advokat, og med valgt adresse i Luxembourg paa Spaniens Ambassade, 4-6, boulevard Emmanuel Servais, og
Ilva Laminiati Piani SpA, Rom, ved advokat Aurelio Pappalardo, Trapani, og advokat Massimo Merola, Rom, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Alain Lorang, 51, rue Albert 1er,
intervenienter,
angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning 94/258/EKSF af 12. april 1994 om Spaniens stoette til den offentlige staalvirksomhed Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) og 94/259/EKSF af 12. april 1994 om Italiens ydelse af statsstoette til offentlige staalvirksomheder (staalkoncernen Ilva) (EFT L 112, henholdsvis s. 58 og 64),
har
DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS
(Foerste Udvidede Afdeling)
sammensat af praesidenten, A. Saggio, og dommerne A. Kalogeropoulos, V. Tiili, A. Potocki og R.M. Moura Ramos,
justitssekretaer: H. Jung,
paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 25. februar 1997
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
De relevante retsforskrifter
1 Traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab (herefter »traktaten«) forbyder principielt statsstoette til jern- og staalvirksomheder, idet det i artikel 4, litra c), fastslaas, at foelgende i overensstemmelse med traktatens bestemmelser forbydes som uforeneligt med faellesmarkedet for kul og staal: »tilskud eller anden stoette ydet af staterne eller saerlige byrder paalagt af dem, i hvilken som helst form dette sker«.
2 Traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, indeholder foelgende bestemmelser:
»I alle de tilfaelde, som ikke omhandles i denne traktat, og hvor en beslutning eller en henstilling fra Kommissionen forekommer noedvendig for inden for rammerne af det faelles marked for kul og staal og i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggoere et af Faellesskabets maal, saaledes som de naermere er angivet i artikel 2, 3 og 4, kan en saadan beslutning traeffes eller en saadan henstilling vedtages efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet og efter hoering af Det Raadgivende Udvalg.
Den samme beslutning eller henstilling, vedtaget paa samme maade, fastsaetter eventuelt de sanktioner, der skal ivaerksaettes.«
3 For at tilgodese behovet for strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien indfoerte Kommissionen i begyndelsen af 1980'erne paa grundlag af de citerede bestemmelser i traktatens artikel 95 en faellesskabsordning vedroerende stoette, hvorefter der kan ydes statsstoette til jern- og staalindustrien i et begraenset antal tilfaelde. Som foelge af konjunkturproblemerne inden for jern- og staalindustrien har denne ordning vaeret genstand for en raekke paa hinanden foelgende tilpasninger. Den faellesskabsretlige kodeks vedroerende stoette til jern- og staalindustrien, der var gaeldende i den for denne sag relevante periode, var saaledes den femte ud af de naevnte og blev indfoert ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27. november 1991 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien (EFT L 362, s. 57, herefter »stoettekodeksen«). Det fremgaar af betragtningerne til beslutningen, at der ved denne, ligesom tilfaeldet var med de tidligere kodekser, fastlaegges en faellesskabsretlig ordning omfattende stoette, det vaere sig specifik eller generel, fra medlemsstaterne i en hvilken som helst form. Kodeksen tillader hverken driftsstoette eller stoette til strukturomlaegninger, medmindre der er tale om stoette til lukning.
Sagens baggrund
4 Som foelge af forvaerringen af jern- og staalindustriens oekonomiske og finansielle situation forelagde Kommissionen den 23. november 1992 Raadet og Europa-Parlamentet en strukturomlaegningsplan ved meddelelse SEK(92) 2160 endelig udg., »Mod en styrkelse af jern- og staalindustriens konkurrenceevne - behovet for en ny strukturomlaegning«. Udgangspunktet for denne plan var, at der herskede en strukturelt betinget overkapacitet, og formaalet med planen var i foerste raekke paa grundlag af et princip om frivillighed fra jern- og staalvirksomhedernes side at gennemfoere en vaesentlig og definitiv indskraenkning af produktionskapaciteten med mindst 19 mio. tons. Ifoelge planen skulle der med henblik herpaa gennemfoeres en raekke sociale ledsageforanstaltninger og indfoeres oekonomiske incitamenter, herunder i form af faellesskabsstoette. Samtidig udpegede Kommissionen en uafhaengig ekspert, den tidligere chef for Kommissionens Generaldirektorat for Industri, Fernand Braun, som fik mandat til at gennemfoere en undersoegelse, og hvis vaesentligste opgave skulle vaere at indhente naermere oplysninger om de jern- og staalvirksomheder, der paataenktes lukket i den i meddelelsen naevnte periode, der omfattede aarene fra 1993 til 1995. Den 29. januar 1993 fremlagde Braun sin rapport, »Current or planned restructuring in the steel industry«, der var blevet udarbejdet efter kontakter med lederne af ca. 70 virksomheder.
5 Ifoelge konklusionerne fra Raadets moede den 25. februar 1993 stillede Raadet sig positivt til de overordnede retningslinjer i det program, som Kommissionen fremlagde efter Braun-rapporten med henblik paa at faa gennemfoert en vaesentlig indskraenkning af produktionskapaciteten. Den varige strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien skulle lettes ved »en raekke tidsbegraensede ledsageforanstaltninger, som [skulle] vaere i noeje overensstemmelse med reglerne for kontrol med statsstoette«, hvorved det for saa vidt angaar statsstoette var en forudsaetning, at »Kommissionen [bekraeftede], at den [lagde] vaegt paa, at statsstoettereglerne overholdes noeje og objektivt; den [ville] paase, at eventuelle undtagelser, som Raadet maatte faa forelagt forslag om i henhold til artikel 95, fuldt ud [medvirkede] til den noedvendige samlede kapacitetsindskraenkning. Raadet [ville] hurtigt traeffe afgoerelse om saadanne forslag paa grundlag af objektive kriterier«.
6 I overensstemmelse hermed anfoerte Raadet og Kommissionen i en faelles erklaering til protokollen for Raadets moede den 17. december 1993 - der omtaler en samlet aftale i Raadet med henblik paa dettes afgivelse af en samstemmende udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedroerende statsstoette til de offentlige virksomheder Sidenor (Spanien), Saechsische Edelstahlwerke GmbH (Tyskland), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanien), Ilva (Italien), EKO Stahl AG (Tyskland) og Siderurgia Nacional (Portugal) - at de var af den opfattelse, »at man kun [kunne] sikre en sund EF-staalindustri, der kan konkurrere paa verdensmarkedet, ved helt at standse statstilskud til staalindustrien og lukke virksomheder, der giver underskud. Raadet [gav] sin enstemmige tilslutning til de [paagaeldende] artikel 95-forslag og [bekraeftede], at det [lagde] vaegt paa noeje overholdelse af stoettekodeksen ... og, hvis der ikke gives tilladelse i henhold til kodeksen, artikel 4, litra c), i EKSF-traktaten. Uden at det [beroerte] medlemsstaternes ret til at anmode om en beslutning i henhold til artikel 95 i EKSF-traktaten, [erklaerede] Raadet [i overensstemmelse med konklusionerne af 25.2.1993], at det [var] fast besluttet paa at undgaa yderligere artikel 95-undtagelser med hensyn til stoette til enkelte virksomheder«.
7 Den 22. december 1993 afgav Raadet en enstemmig udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedroerende ydelse af den naevnte stoette, der skulle bidrage til omstruktureringen eller privatiseringen af de paagaeldende offentlige virksomheder.
8 Med henblik paa at lette en ny strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien vedtog Kommissionen paa det anfoerte retlige og faktiske grundlag og efter den naevnte samstemmende udtalelse fra Raadet den 12. april 1994 seks individuelle beslutninger under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, hvorved den godkendte nogle statsstoetteordninger, der ikke opfyldte de kriterier, som efter stoettekodeksen kunne skabe grundlag for en fravigelse af traktatens artikel 4, litra c). Ved de seks beslutninger godkendte Kommissionen naermere bestemt henholdsvis Tysklands paataenkte stoette til staalvirksomheden EKO Stahl AG, Eisenhuettenstadt (beslutning 94/256/EKSF, EFT L 112, s. 45), Portugals paataenkte stoette til staalvirksomheden Siderugia Nacional (beslutning 94/257/EKSF, EFT L 112, s. 52), Spaniens paataenkte stoette til den offentlige staalvirksomhed Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (beslutning 94/258/EKSF, EFT L 112, s. 58, herefter »beslutning 94/258«), Italiens ydelse af statsstoette til offentlige staalvirksomheder (staalkoncernen Ilva) (beslutning 94/259/EKSF, EFT L 112, s. 64, herefter »beslutning 94/259«), Tysklands paataenkte stoette til staalvirksomheden Saechsische Edelstahlwerke GmbH, Freital/Sachsen (beslutning 94/260/EKSF, EFT L 112, s. 71), og Spaniens paataenkte stoette til specialstaalvirksomheden Sidenor (beslutning 94/261/EKSF, EFT L 112, s. 77).
9 I overensstemmelse med den af Raadet afgivne samstemmende udtalelse var disse godkendelser betinget af opfyldelsen af »forpligtelser svarende til en nettokapacitetsnedskaering paa mindst 2 mio. ton raastaal og hoejst 5,4 mio. ton varmvalsede produkter«, naermere bestemt ifoelge Kommissionens meddelelse af 13. april 1994 til Raadet og Europa-Parlamentet (KOM(94) 125 endelig udg.), der havde til formaal i overensstemmelse med tankerne bag Raadets konklusioner af 25. februar 1993 at goere midtvejsstatus med hensyn til strukturomlaegningen inden for jern- og staalindustrien og at angive forslag med henblik paa at konsolidere denne udvikling.
Retsforhandlinger
10 Ved staevning indleveret til Rettens justitskontor den 27. juni 1994 har den britiske jern- og staalvirksomhed British Steel plc (herefter »British Steel«) i medfoer af traktatens artikel 33 herefter anlagt sag med paastand om annullation af beslutning 94/258 virksomheden CSI og af beslutning 94/259 vedroerende Ilva-koncernen.
11 Parallelt hermed er to andre sager blevet anlagt, den ene af Association des Aciéries Européennes Indépendantes (EISA), til proevelse af de seks beslutninger 94/256-94/261 (sag T-239/94), og den anden af virksomhederne Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG og Hoogovens Groep BV, til proevelse af beslutning 94/259 om godkendelse af ydelse af statsstoette til Ilva-koncernen (sag T-244/94).
12 I naervaerende sag har Raadet, Den Italienske Republik, Kongeriget Spanien og Ilva Laminati Piani SpA (herefter »Ilva«) ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 25. oktober, den 11. og den 13. november samt den 19. december 1994 fremsat begaering om at maatte intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande. Selskaberne SSAB Svenskt Staal AB og Det Danske Staalvalsevaerk A/S har ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 8. og den 15. december 1994 fremsat begaering om at maatte intervenere til stoette for sagsoegerens paastande. Ved kendelser af 13. februar og 6. marts 1995 har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling taget disse begaeringer om at maatte intervenere til stoette for sagsoegtes og sagsoegerens paastande til foelge.
13 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 28. oktober 1994 har British Steel fremsat begaering om, at der i medfoer af procesreglementets artikel 64, stk. 4, traeffes bestemmelse om foranstaltninger med henblik paa sagens tilrettelaeggelse i form af, at Retten paalaegger Kommissionen at fremlaegge de sagkyndige rapporter, som konsulentfirmaet W.S. Atkins International efter anmodning fra Kommissionen har udarbejdet vedroerende spoergsmaalet om Ilva's og CSI's strukturomlaegningsplaners levedygtighed, tillige med de rapporter vedroerende disse virksomheder, som Italien og Spanien i henhold til artikel 4 i de anfaegtede beslutninger er forpligtet til to gange aarligt at forelaegge for Kommissionen med henblik paa, at denne kan kontrollere, om de ved beslutningerne fastlagte betingelser opfyldes. Efter indgivelsen af Kommissionens indlaeg den 9. december 1994 har Retten opfordret sagsoegeren, Kommissionen og Ilva til at besvare en raekke spoergsmaal vedroerende behovet for at have kendskab til indholdet af de naevnte rapporter med henblik paa vurderingen af de anfaegtede beslutningers lovlighed og spoergsmaalet om, hvorvidt princippet om retten til at varetage sine interesser er blevet overholdt, og vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt de i rapporterne indeholdte oplysninger er fortrolige, idet Retten endvidere har opfordret intervenienterne til at indgive indlaeg vedroerende sagsoegerens begaering. Inden for den fastsatte frist har sagsoegeren, Kommissionen og Ilva besvaret disse spoergsmaal, ligesom intervenienterne har indgivet indlaeg. Hvad endvidere angaar spoergsmaalet om fortrolighed har Kommissionen den 30. juni 1995 til Retten fremsendt Atkins-rapporten vedroerende CSI, med udeladelse af de oplysninger, som CSI har fundet er fortrolige. Kommissionen har oplyst, at denne rapport blev udfaerdiget paa grundlag af en sagkyndig rapport fra konsulentfirmaet SRI, hvorfor den ikke indeholder de samme former for detaljerede analyser som Atkins-rapporten vedroerende Ilva, som undersoeger denne virksomheds muligheder for strukturomlaegninger paa grundlag af fortrolige kommercielle oplysninger, hvilket er aarsagen til, at det ikke er muligt at fremlaegge en ikke-fortrolig udgave af denne rapport. Retten har fundet, at retsforhandlingerne boer fortsaettes inden en afgoerelse om begaeringen om foranstaltninger med henblik paa sagens tilrettelaeggelse og har meddelt sagsoegeren denne beslutning ved skrivelse af 20. juli 1995 fra Justitskontoret.
14 Ved processkrift indleveret den 8. august 1995 har British Steel fremsat endnu en begaering om, at der traeffes bestemmelse om foranstaltninger med henblik paa sagens tilrettelaeggelse i form af, at Retten paalaegger Kommissionen at fremlaegge Atkins-rapporten vedroerende Ilva og SRI-rapporten vedroerende CSI, i givet fald efter at de to selskaber har fjernet alle fortrolige oplysninger. Intervenienterne har haft lejlighed til at indgive indlaeg. Retten har fundet, at der ikke paa dette stadium af retsforhandlingerne boer traeffes afgoerelse om denne yderligere begaering og har meddelt sagsoegeren denne beslutning ved skrivelse af 26. oktober 1995 fra Justitskontoret.
15 Ved skrivelse af 3. december 1996 fra Justitskontoret har Retten opfordret Kommissionen til at besvare en raekke spoergsmaal, i det vaesentlige vedroerende de oplysninger, som sagsoegeren subsidiaert i sin foerste begaering om foranstaltninger med henblik paa sagens tilrettelaeggelse anmodede om blev fremlagt, for det tilfaelde, at Retten maatte finde, at der ikke boer gives sagsoegeren medhold i begaeringen om fremlaeggelse af de naevnte sagkyndige rapporter, og traeffe bestemmelse om andre foranstaltninger med henblik paa sagens tilrettelaeggelse. Kommissionen har besvaret disse spoergsmaal inden for den fastsatte frist. Naar henses til disse besvarelser, har Retten fundet, at den raader over samtlige de noedvendige oplysninger til at kunne vurdere sagsoegerens anbringender, og at en fremlaeggelse af Atkins-rapporten vedroerende Ilva og SRI-rapporten vedroerende CSI tillige med de tidligere naevnte rapporter fra de paagaeldende medlemsstater ikke er noedvendig af hensyn til kontradiktionsprincippet. Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret mundtlige spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 25. februar 1997.
Parternes paastande
16 Sagsoegeren har, stoettet af SSAB Svenskt Staal, nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionens beslutning 94/258 og 94/259 annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17 Det Danske Staalvalsevaerk har som intervenient nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionens beslutning 94/258 og 94/259 annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens.
18 Sagsoegte har, stoettet af Raadet, Den Italienske Republik og Kongeriget Spanien, nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19 Ilva har nedlagt foelgende paastande:
- Sagen afvises, og/eller Kommissionen frifindes.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder Ilva's.
Formaliteten
Parternes argumenter
20 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at de anfaegtede beslutninger angaar selskabet som virksomhed i den i traktatens artikel 33, stk. 2, forudsatte betydning, idet beslutningerne godkender ydelse af fordele til virksomheder, der staar i et konkurrenceforhold til sagsoegeren. Sagsoegeren bestrider herved rigtigheden af det af Ilva anfoerte, hvorefter de seks beslutninger, som Kommissionen vedtog den 12. april 1994, er et samlet hele, der udspringer af et politisk kompromis i Raadet, saaledes at sagen, hvorunder der alene er nedlagt paastand om annullation af to af beslutningerne, ikke kan antages til realitetsbehandling, idet en eventuel annullation af de to omtvistede beslutninger ville medfoere en uantagelig aendring af en politisk aftale, der er indgaaet paa allerhoejeste niveau. Sidstnaevnte argument savner isaer relevans for saa vidt angaar spoergsmaalet om sagens formalitet, da sagsoegerens krav paa at kunne anfaegte de to beslutninger, som selskabet anser sig for umiddelbart og individuelt beroert af, ikke kan anfaegtes paa det ene grundlag, at der er en sammenhaeng af politisk art mellem de omtvistede beslutninger og andre beslutninger, som Kommissionen har vedtaget inden for samme kontekst.
21 Ilva har indledningsvis anfoert, at selskabet ikke som intervenient kan rejse spoergsmaal om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, idet Kommissionen ikke har rejst dette spoergsmaal under den skriftlige forhandling. Ilva goer dog gaeldende, at Retten i henhold til procesreglementets artikel 113 til enhver tid af egen drift kan efterproeve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsaetninger ikke er opfyldt, hvilket boer give anledning til, at Retten naermere undersoeger intervenientens argumentation.
22 De af sagsoegeren anfaegtede to beslutninger udgoer herved et vaesentligt led i en samlet politisk aftale, der blev indgaaet i Raadet med henblik paa en strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien i Faellesskabet. Sagen boer herefter afvises, for saa vidt sagsoegeren ikke har begraenset sig til at anfaegte de kriterier, som Kommissionen har anvendt som grundlag for vurderingen af spoergsmaalet om de vilkaar, hvorunder den specifikke stoette, der blev godkendt ved de to omtvistede beslutninger, blev ydet, idet sagsoegeren derudover anfaegter selve grundlaget for den politiske aftale paa faellesskabsniveau, der kom til udtryk i de seks beslutninger, som Kommissionen vedtog den 12. april 1994. En eventuel annullation af en eller flere af beslutningerne ville foere til en aendring af det politiske kompromis, som man naaede frem til i Raadet. Det maa foelge heraf, at sagsoegeren kun ville kunne anfaegte samtlige de seks beslutninger.
Rettens bemaerkninger
23 Inden undersoegelsen af den af Ilva som intervenient fremsatte formalitetsindsigelse maa det paa grundlag af de gaeldende processuelle regler undersoeges, hvorvidt denne indsigelse kan tages i betragtning.
24 I henhold til artikel 34, stk. 2, sammenholdt med artikel 46, stk. 1, i EKSF-statutten for Domstolen kan paastande, der nedlaegges i en begaering om intervention, kun gaa ud paa at tiltraede de paastande, der er nedlagt af en af parterne i den paagaeldende tvist. Endvidere indeholder procesreglementets artikel 116, stk. 3, bestemmelse om, at intervenienten indtraeder i sagen, som den foreligger ved hans intervention.
25 Da sagsoegte ikke under den skriftlige forhandling har paastaaet sagen afvist, savner Ilva foelgelig befoejelse til som intervenient at rejse en formalitetsindsigelse, hvorfor Retten ikke er forpligtet til at undersoege intervenientens argumenter til stoette for den fremsatte formalitetsindsigelse (jf. herved Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125).
26 I henhold til procesreglementets artikel 113 kan Retten dog til enhver tid af egen drift efterproeve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsaetninger ikke er opfyldt, herunder ufravigelige procesforudsaetninger, som intervenienter har rejst spoergsmaal om (jf. herved Domstolens dom af 11.7.1990, forenede sager C-305/86 og C-160/87, Neotype Techmashexport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2945, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203).
27 En procesforudsaetning har kun karakter af en ufravigelig procesforudsaetning, saafremt den angaar en af de afgoerende betingelser for, at en sag anlagt under henvisning til traktatens artikel 33, stk. 2, kan antages til realitetsbehandling.
28 Det maa herved fastslaas, at den af intervenienten fremsatte formalitetsindsigelse ikke angaar en af disse afgoerende betingelser, hvorfor det savner grundlag for Retten af egen drift at inddrage spoergsmaalet. Intervenienten har saaledes i det vaesentlige alene gjort gaeldende, at en virksomhed, der beroeres af en beslutning, som er en del af en »pakke«, ikke saerskilt kan anfaegte den beslutning, som angaar virksomheden, men maa anfaegte denne beslutning ved at anlaegge et annullationssoegsmaal til proevelse af samtlige beslutninger i »pakken«. En saadan betingelse for en sags antagelse til realitetsbehandling fremgaar ikke alene ikke af de relevante bestemmelser i traktaten, men er endvidere ganske i modstrid med ordlyden af og de reale hensyn bag traktatens artikel 33, stk. 2, der udtrykkeligt tillaegger virksomheder og virksomhedsorganisationer ret til at anlaegge sag til proevelse af individuelle beslutninger, der angaar dem.
29 Det maa herefter fastslaas, at der under alle omstaendigheder ikke kan gives Ilva medhold i den rejste formalitetsindsigelse, da den angivelige betingelse for en sags antagelse til realitetsbehandling, som er grundlaget for indsigelsen, er uforenelig med den ret, som en virksomhed i henhold til artikel 33 har til at anlaegge sag til proevelse af enhver individuel beslutning, der angaar den.
Realiteten
30 Til stoette for sin annullationspaastand har sagsoegeren fremsat fire anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at Kommissionen har savnet kompetence til at vedtage de omtvistede beslutninger, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, at der er sket en tilsidesaettelse af traktaten eller af retsregler vedroerende dennes gennemfoerelse, og at der er sket en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter.
1. Det foerste anbringende, manglende kompetence for Kommissionen
Parternes argumenter
31 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen savnede kompetence til at vedtage de anfaegtede beslutninger. Stoettekodeksen er et regelsaet, der er udtoemmende og bindende, hvorved den er til hinder for en godkendelse af stoette, der er uforenelig med bestemmelserne heri. Navnlig opstiller kodeksens artikel 1 et udtrykkeligt forbud mod enhver form for drifts- og investeringsstoette. Kommissionen savnede derfor befoejelse til ved de to anfaegtede beslutninger at godkende ydelsen af disse former for stoette. Kommissionen kan herved ikke til stoette for en saadan befoejelse henvise til traktatens artikel 95, stk. 1, idet stoettekodeksen netop blev vedtaget af Kommissionen paa grundlag af artikel 95 og paa definitiv maade fastlaegger de kriterier, der skal vaere gaeldende med henblik paa virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten, dog saaledes, at stoettekodeksen selv kan aendres ved en generel beslutning.
32 Saafremt Kommissionen vil godkende stoette, der ikke opfylder betingelserne i henhold til kodeksen, maa den aendre selve kodeksen ved en generel beslutning, der er gaeldende for alle beroerte virksomheder. Stoettekodeksen mister saaledes fuldstaendigt sit formaal, saafremt den omgaas ved individuelle beslutninger, som Kommissionen traeffer for at tage hensyn til saerlige tilfaelde. Kommissionen har herved ikke gennemfoert nogen aendring af stoettekodeksen, men har alene vedtaget de paagaeldende beslutninger, der i strid med kodeksen paa retsstridig maade tillaegger visse offentlige virksomheder fordele til skade for konkurrenter, for hvem der ikke er blevet godkendt nogen statsstoette.
33 Det Danske Staalvalsevaerk har som intervenient stoettet det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter stoettekodeksen er et bindende og udtoemmende regelsaet. Kommissionen er derfor forpligtet til noeje at overholde de retningslinjer, som den selv har fastlagt paa grundlag af traktatens artikel 95, saaledes at den savner kompetence til at vedtage en individuel beslutning, der strider mod de i stoettekodeksen fastlagte kriterier. Stoettekodeksen tilsigter at regulere et omraade, der er af stor betydning for, at det faelles marked for jern- og staalprodukter kan fungere efter hensigten, idet statsstoette i strid med traktatens grundlaeggende maalsaetninger indebaerer en risiko for problemer for de virksomheder, der ved hjaelp af egne ressourcer har kunnet indstille sig paa bestraebelserne paa strukturomlaegninger og privatisering. Stoettekodeksen er det eneste gyldige retsgrundlag for individuelle beslutninger, der skal vaere i overensstemmelse med kodeksens bestemmelser. I denne sag har Kommissionen imidlertid vedtaget de omtvistede beslutninger paa grundlag af traktatens artikel 95 med det ene formaal at omgaa den procedure og de regler, der blev indfoert ved stoettekodeksen.
34 Kommissionen har gjort gaeldende, at de forskellige stoettekodekser er blevet vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 95, saaledes at retsgrundlaget for dem er det samme som for de omtvistede beslutninger. De paagaeldende retsakters retlige normvaerdi er derfor den samme, og den gaeldende stoettekodeks kan ikke anses for endelig og bindende. Tvaertimod angiver den blot Kommissionens stillingtagen paa tidspunktet for vedtagelsen for saa vidt angaar spoergsmaalet om de former for stoette, som Kommissionen ansaa for forenelige med traktaten. Kommissionen har kompetence til at undersoege, hvorvidt andre former for stoette, som ikke omhandles i selve kodeksen, er forenelige med traktaten, navnlig naar henses til, at markedet for jern- og staalprodukter ofte undergaar meget alvorlige kriser. Hvad angaar det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter man burde have skredet til en aendring af stoettekodeksen, ville denne loesning ikke i praksis have kunnet gennemfoeres, idet den ville have foert til en generel godkendelse af stoette til strukturomlaegninger, hvorimod de omtvistede individuelle beslutninger er udtryk for en meget mere restriktiv politik med hensyn til godkendelse af stoette. Det var derfor ikke uden forskel for Kommissionen, om man valgte at aendre stoettekodeksen eller at vedtage de omtvistede beslutninger, idet forskellige situationer kalder paa forskellige former for indgriben.
35 Raadet har gjort gaeldende, at Kommissionen ikke ved at vedtage stoettekodeksen udtoemte sine befoejelser i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og at den saaledes havde kompetence til at godkende ydelsen af stoette af den art, der er tale om i de omtvistede beslutninger. Situationen kan vaere en saadan, at det er noedvendigt med en ny beslutning fra Kommissionen for at virkeliggoere en af maalsaetningerne med Faellesskabet som fastlagt i traktatens artikel 2, 3 og 4, ogsaa selv om der er indfoert en stoettekodeks med regler bestemt til at gaelde alle former for statsstoette til jern- og staalindustrien. Det gaelder navnlig, at den femte stoettekodeks er begraenset til at angive de foranstaltninger, som Kommissionen paa det paagaeldende tidspunkt ansaa for forenelige med traktaten, men denne angivelse er ikke udtoemmende, hvorfor Kommissionen om noedvendigt paa ny paa grundlag af artikel 95 kunne vedtage andre beslutninger, forudsat at disse var forenelige med betingelserne i henhold til denne bestemmelse. Konkret var det noedvendigt at fastlaegge en overordnet strategi for at tage hoejde for den mere og mere alvorlige krise inden for jern- og staalindustrien og for at sikre produktionskapacitetsnedskaeringer hos de europaeiske jern- og staalvirksomheder. En saadan strategi udelukker herved ikke stoette til virksomheder blandt de ledsageforanstaltninger, der traeffes bestemmelse om inden for rammerne af et generelt program med henblik paa kapacitetsnedskaeringer.
36 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at det af sagsoegeren anfoerte er ensbetydende med, at stoettekodeksen skulle vaere udtryk for en befoejelse til i vaesentlig grad at aendre traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Sagt med andre ord ville der ske en udtoemning af den hjemmel, som stoettekodeksen udspringer af. Artikel 95 er imidlertid et generelt regelsaet, hvis anvendelse ikke kan udelukkes eller begraenses ved en trinlavere retsregel. Det foelger heraf, at saavel stoettekodeksen som de omtvistede beslutninger har den samme placering i henseende til princippet om retsreglernes trinfoelge og maa tillaegges den samme retlige normvaerdi. Endvidere angaar stoettekodeksen alene visse kategorier af stoette, der er defineret i kodeksens artikel 2-5. Alle andre former for offentlig oekonomisk intervention til fordel for jern- og staalvirksomheder er ikke reguleret ved stoettekodeksen og er derfor ikke omfattet af dennes anvendelsesomraade. Sammenfattende anfoerer Den Italienske Republik, at spoergsmaalet om lovligheden af de omtvistede individuelle beslutninger ikke kan vurderes paa grundlag af kodeksen, men udelukkende maa ske paa grundlag af traktatens artikel 95.
37 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at Kommissionen retmaessigt har gjort brug af sine befoejelser i henhold til traktaten uden paa noget tidspunkt at overskride graenserne for disse. Artikel 95 er det korrekte retsgrundlag for beslutninger, der har til formaal at afhjaelpe forhold, som kraever en effektiv indgriben fra Faellesskabets side med henblik paa virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten, i tilfaelde, hvor faellesskabsinstitutionerne ikke raader over de noedvendige befoejelser hertil. Der er herved en parallel mellem artikel 95 og EF-traktatens artikel 235. Henholdsvis stoettekodeksen og de omtvistede beslutninger har den samme hjemmel, men et forskelligt anvendelsesomraade, idet de paagaeldende retsakter hver isaer maa ses i lyset af markedsforholdene inden for jern- og staalindustrien paa tidspunktet for vedtagelsen. Kommissionen var i denne forbindelse befoejet (og forpligtet) til at udstede de noedvendige bestemmelser for at tage hoejde for krisesituationer paa det retsgrundlag, som artikel 95 udgoer, uden at det paa grundlag af stoettekodeksen kan udledes, at Kommissionen herved har villet afgive sine skoensmaessige befoejelser.
38 Ilva har ligeledes gjort gaeldende, at Kommissionen var befoejet til at vedtage de omtvistede beslutninger i medfoer af traktatens artikel 95. I henhold til denne bestemmelse kan der ved ekstraordinaere beslutninger, det vaere sig af generel eller saerlig karakter, gribes ind i tilfaelde af, at der opstaar en uforudsigelig og ganske usaedvanlig situation. Artikel 95 udgoer et tilstraekkeligt retsgrundlag for stoettekodeksen, hvorved der imidlertid intet er, som stoetter, at noget andet skulle gaelde saerlige beslutninger. Det tilkommer Kommissionen ud fra omstaendighederne at vurdere hensigtsmaessigheden af, om der boer vedtages en generel eller en individuel beslutning. Stoettekodeksen har kun en begraenset raekkevidde. Ved kodeksen fastslaas det, at visse kategorier af stoette, der fremmer visse maalsaetninger med traktaten, er forenelige med denne, men kodeksen tilsigter ikke at forbyde stoette, der ikke er omfattet af dens anvendelsesomraade. En stoette, der er uforenelig med kodeksens bestemmelser, kan derfor godkendes efter proceduren i henhold til traktatens artikel 95.
Rettens bemaerkninger
39 Det bemaerkes indledningsvis, at sagsoegeren har paaberaabt sig Kommissionens »inkompetence« til at vedtage de omtvistede beslutninger, men at sagsoegeren i realiteten i det vaesentlige ved det foerste anbringende goer gaeldende, at de to beslutninger strider mod stoettekodeksen og dermed mod princippet om, at en generel retsakt ikke kan aendres ved en individuel beslutning.
40 Der er herved grund til for det foerste at fremhaeve foelgende om den retlige sammenhaeng, inden for hvilken de anfaegtede beslutninger er blevet vedtaget. Traktatens artikel 4, litra c), forbyder principielt statsstoette inden for Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab, for saa vidt denne form for stoette kan undergrave virkeliggoerelsen af de afgoerende maalsaetninger med Faellesskabet, saaledes som disse er fastlagt i traktaten, herunder navnlig maalsaetningen om fri konkurrence. I henhold til artikel 4, litra c), gaelder foelgende: »I overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat ophaeves og forbydes ... inden for Faellesskabet som uforeneligt med faellesmarkedet for kul og staal: ... c) tilskud eller anden stoette ydet af staterne ... i hvilken som helst form dette sker.«
41 Det naevnte forbud indebaerer dog ikke, at enhver statsstoette inden for EKSF skal anses for uforenelig med maalsaetningerne med traktaten. Fortolket i lyset af samtlige maalsaetninger med denne, saaledes som disse er fastlagt i artikel 2, 3 og 4, tilsigter artikel 4, litra c), ikke at vaere til hinder for ydelse af statsstoette, der kan bidrage til virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten. I henhold til bestemmelsen henhoerer det under faellesskabsinstitutionerne at vurdere, om en statsstoette er forenelig med traktaten, og i givet fald at godkende ydelsen af en saadan stoette inden for traktatens anvendelsesomraade. Rigtigheden heraf bekraeftes af dommen af 23. februar 1961 (sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, praemisser, kap. B.I.1.b, 25. afsnit, paa s. 221, org. ref.: Rec. s. 1, 7. afsnit, paa s. 43), hvori Domstolen fastslog, at ligesom visse former for ikke-statslig finansiel bistand til kul- og staalproducerende virksomheder, der har hjemmel i traktatens artikel 55, stk. 2, og artikel 58, stk. 2, kun kan ydes via Kommissionen eller paa grundlag af dennes udtrykkelige tilladelse, skal artikel 4, litra c), fortolkes saaledes, at bestemmelsen tillaegger faellesskabsinstitutionerne en eksklusiv kompetence med hensyn til stoette inden for Faellesskabet.
42 Ifoelge ordningen i henhold til traktaten som helhed er artikel 4, litra c), derfor ikke til hinder for, at Kommissionen undtagelsesvis paa grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2, for at tage hoejde for situationer, der ikke har vaeret forudset, godkender stoette, som medlemsstaterne paataenker at yde, og som er forenelig med traktatens maalsaetninger (jf. Domstolens dom af 12.7.1962, sag 9/61, Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 325, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 413, paa s. 449).
43 I henhold til artikel 95 kan Kommissionen saaledes efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet og efter hoering af Det Raadgivende EKSF-Udvalg traeffe en beslutning eller vedtage en henstilling i alle tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, og hvor en saadan beslutning eller henstilling forekommer noedvendig for inden for rammerne af det faelles marked for kul og staal i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggoere et af Faellesskabet maal, saaledes som de naermere er angivet i artikel 2, 3 og 4. I henhold til de naevnte bestemmelser kan samme beslutning eller henstilling, vedtaget paa samme maade, eventuelt fastsaette de sanktioner, der skal ivaerksaettes. For saa vidt traktaten i modsaetning til EF-traktaten ikke tillaegger Kommissionen eller Raadet nogen saerlig kompetence til at godkende statsstoette, er Kommissionen foelgelig i henhold til artikel 95, stk. 1 og 2, befoejet til at traeffe bestemmelse om enhver foranstaltning, der er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, og dermed til efter den i traktaten fastlagte procedure at godkende stoette, som den finder noedvendig for at virkeliggoere disse maalsaetninger.
44 Kommissionen har saaledes i det omfang, traktaten ikke indeholder saerlige bestemmelser, kompetence til at vedtage enhver generel eller individuel beslutning, der er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten. Artikel 95, stk. 1 og 2, der tillaegger Kommissionen denne kompetence, indeholder herved ingen naermere angivelse vedroerende raekkevidden af de beslutninger, Kommissionen kan vedtage. Det henhoerer i denne forbindelse under Kommissionen i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, hvilken af de to former for beslutninger, generelle eller individuelle, der er mest egnet til at virkeliggoere den eller de maalsaetninger, der forfoelges.
45 Hvad naermere angaar statsstoette har Kommissionen gjort brug af retsgrundlaget i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, paa to forskellige maader. Kommissionen har for det foerste vedtaget generelle beslutninger - »stoettekodekser« - om en generel fravigelse af forbuddet mod statsstoette for saa vidt angaar naermere fastlagte former for stoette. For det andet har Kommissionen vedtaget individuelle beslutninger om undtagelsesvis godkendelse af en raekke former for specifik stoette.
46 Der boer herefter i sagen ske en naermere fastlaeggelse af formaalet med og raekkevidden af henholdsvis stoettekodeksen og de omtvistede individuelle beslutninger.
47 Det bemaerkes herom, at den stoettekodeks, der var gaeldende i den i forbindelse med de anfaegtede beslutninger relevante periode, blev indfoert ved Kommissionens ovennaevnte beslutning nr. 3855/91 af 27. november 1991 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien. Der var tale om den femte stoettekodeks, og denne traadte i kraft den 1. januar 1992 og fandt anvendelse til og med den 31. december 1996, jf. artikel 9. Retsgrundlaget for kodeksen var traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og kodeksen fulgte udtrykkeligt op paa de tidligere kodekser (jf. navnlig Kommissionens beslutning nr. 3484/85/EKSF af 27.11.1985 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien, EFT L 340, s. 1, og nr. 322/89/EKSF af 1.2.1989 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien, EFT L 38, s. 8), hvorfor kodeksen vil kunne fortolkes i sammenhaeng med disse tidligere kodekser. Det fremgaar af betragtningerne (jf. navnlig afsnit I i betragtningerne til beslutning nr. 3855/91), at reglerne foerst og fremmest tog sigte paa »at sikre, at jern- og staalindustrien ikke fratages muligheden for at faa tildelt stoette til forskning og udvikling og stoette til tilpasning af anlaeggene til de nye miljoebeskyttelsesnormer«. Med henblik paa at nedsaette overskudsproduktionskapaciteten og igen at skabe ligevaegt paa markedet godkendtes ligeledes paa visse betingelser »stoette med socialt sigte, som vil kunne fremme en delvis lukning af anlaeg og stoette til finansiering af en definitiv afvikling af de mindst konkurrencedygtige virksomheders EKSF-aktiviteter«. Endelig fastsattes et udtrykkeligt forbud mod drifts- og investeringsstoette, med undtagelse af »regional investeringsstoette i visse medlemsstater«. Virksomheder i Graekenland, Portugal og det tidligere DDR kunne herefter oppebaere en saadan regional stoette.
48 Hvad angaar de to omtvistede beslutninger vedtog Kommissionen disse under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, idet formaalet ifoelge betragtningerne var at skabe grundlag for en strukturomlaegning hos offentlige jern- og staalvirksomheder, der var udsat for alvorlige vanskeligheder, naermere bestemt i to medlemsstater, Spanien og Italien, hvis jern- og staalindustri var overlevelsestruet som foelge af den markante forvaerring af forholdene paa markedet i Faellesskabet for jern- og staalprodukter. Hvad naermere angaar Ilva var det afgoerende formaal med stoetten at skabe grundlag for en privatisering af denne jern- og staalkoncern, der indtil det paagaeldende tidspunkt havde haft adgang til laan som foelge af eneaktionaerens ubegraensede ansvar i henhold til artikel 2362 i Codice Civile (afsnit II og IV i betragtningerne). Kommissionen anfoerte, at de meget vanskelige konjunkturer for jern- og staalindustrien i Faellesskabet skyldtes oekonomiske faktorer, der i vid udstraekning ikke kunne forudses. Kommissionen fandt derfor, at der forelaa en ganske usaedvanlig situation, som ikke var omhandlet i traktaten (afsnit IV i betragtningerne).
49 Det fremgaar saaledes af den femte stoettekodeks og af de to omtvistede beslutninger, at retsgrundlaget for disse forskellige retsakter er det samme, nemlig traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og at der ved retsakterne sker en fravigelse af princippet i traktatens artikel 4, litra c), om generelt forbud mod stoette. Retsakternes anvendelsesomraader er forskellige, idet kodeksen generelt omhandler visse former for stoette, der efter kodeksen anses for forenelige med traktaten, mens de seks omtvistede beslutninger under henvisning til ganske saerlige forhold og una tantum godkendte stoette, der principielt ikke kunne anses for forenelig med traktaten.
50 Der kan herefter ikke gives sagsoegeren medhold i, at kodeksen er af bindende, udtoemmende og definitiv art. Kodeksen er saaledes kun et bindende regelsaet for saa vidt angaar de former for stoette, der er forenelige med traktaten, som kodeksen opregner. Paa dette omraade indfoerer kodeksen en almindeligt gaeldende ordning, som har til formaal at sikre, at enhver stoette, der er omfattet af de i kodeksen fastlagte kategorier, underlaegges ensartede vilkaar som led i én og samme procedure. Kommissionen er kun bundet af denne ordning, naar den skal vurdere, om stoette, der er omfattet af kodeksen, er forenelig med traktaten. Kommissionen kan foelgelig ikke godkende stoette af den art ved en individuel beslutning, naar der er tale om stoette, som strider mod de ved kodeksen indfoerte generelle regler (jf. Domstolens domme af 29.3.1979 i de saakaldte »kuglelejesager«, sag 113/77, NTN Toyo Bearing m.fl. mod Raadet, Sml. s. 1185, sag 118/87, ISO mod Raadet, Sml. s. 1277, sag 119/77, Nippon Seiko m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1303, sag 120/77, Koyo Seiko m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1337, og sag 121/77, Nachi Fujikoshi mod Raadet, Sml. s. 1363, samt dom af 21.2.1984, forenede sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod Kommissionen, Sml. s. 951, af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86, Peine-Salzgitter m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 4309, og i dommen i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen, a.st.).
51 Hvad derimod angaar stoette, der ikke er omfattet af en de former for stoette, som i henhold til kodeksen er undtaget fra forbuddet, kan saadanne former for stoette vaere genstand for en individuel fritagelse fra forbuddet, saafremt Kommissionen som led i sine skoensmaessige befoejelser i henhold til traktatens artikel 95 finder, at der er tale om stoette, som er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne ved traktaten. Stoettekodeksen har saaledes kun til formaal generelt og paa visse betingelser at tillade fravigelser fra forbuddet mod stoette for saa vidt angaar bestemte former herfor, som kodeksen udtoemmende opregner. Kommissionen savner kompetence efter traktatens artikel 95, stk. 1 og 2 - der kun angaar tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten (jf. dommen i sagen Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, a.st., praemis 2) - til at forbyde visse former for stoette, idet et saadant forbud allerede fremgaar af selve traktaten, jf. artikel 4, litra c). Stoette, der ikke falder ind under en af de kategorier, som kodeksen undtager fra forbuddet, er saaledes fortsat alene omfattet af artikel 4, litra c). Det gaelder herefter, at maa saadanne former for stoette alligevel anses for noedvendige for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, kan Kommissionen goere brug af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at gribe ind over for en saadan situation, der ikke har vaeret forudset, i givet fald i form af en individuel beslutning.
52 De i sagen omtvistede beslutninger - der godkender statsstoette med henblik paa at goere det muligt for store offentlige jern- og staalkoncerner i visse medlemsstater at gennemfoere strukturomlaegninger - er ikke omfattet af anvendelsesomraadet for stoettekodeksen. Ved denne indfoeres der paa naermere angivne betingelser undtagelser af generel karakter fra forbuddet mod statsstoette, idet disse undtagelser alene gaelder stoette til forskning og udvikling, stoette til miljoebeskyttelse, stoette til lukning samt regional stoette til jern- og staalvirksomheder etableret i visse medlemsstater eller i en del af disse. Den i sagen omhandlede driftsstoette og stoette til strukturomlaegninger er aabenbart ikke omfattet af nogen af de naevnte former for stoette. Foelgelig er de undtagelser, som i henhold til de anfaegtede beslutninger kan finde sted, ikke underlagt de i stoettekodeksen fastlagte betingelser og er dermed af komplementaer art i forhold til kodeksen, hvorved formaalet med dem er at forfoelge maalsaetninger, der er fastlagt i traktaten.
53 De omtvistede beslutninger kan herefter ikke anses for undtagelser fra den femte stoettekodeks, der savner begrundelse, men er retsakter, der som kodeksen har hjemmel i traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
54 Foelgelig savnes der grundlag for anbringendet om, at Kommissionen har savnet kompetence, idet Kommissionen ikke ved at vedtage stoettekodeksen kunne fraskrive sig sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at vedtage individuelle beslutninger med henblik paa at tage hoejde for situationer, der ikke har vaeret forudset. Da de oekonomiske forhold, der foerte Kommissionen til at udstede de omtvistede beslutninger, ikke faldt ind under kodeksens anvendelsesomraade, var Kommissionen saaledes befoejet til paa grundlag af traktatens artikel 95 at godkende den paagaeldende stoette paa de vilkaar, der skal overholdes i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelse.
55 Det maa herefter fastslaas, at de omtvistede beslutninger ikke er retsstridige som foelge af en manglende kompetence for Kommissionen til at vedtage dem.
2. Det andet anbringende, tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Parternes argumenter
56 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at der ved de omtvistede beslutninger er sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det fremgaar saaledes af fast retspraksis, at der, selv paa det saerlige omraade, som ydelse af statsstoette er udtryk for, af normative retsakter fra Kommissionen kan udspringe en berettiget forventning (jf. Domstolens dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633). I denne sag er der sket en tilsidesaettelse af princippet, for saa vidt sagsoegeren forventede, at Kommissionen ville overholde stoettekodeksen og i givet fald ville aendre den eller erstatte den med en anden, saafremt den oenskede at fravige den.
57 Stoettekodeksen er herved en normativ retsakt, der udtrykkeligt har til formaal at forbyde alle former for stoette, bortset fra dem, som i henhold til kodeksen skal anses for forenelige med traktaten. En jern- og staalvirksomhed kunne med rette forvente, at Kommissionen ikke ville fravige kodeksen i den periode, denne skulle gaelde. For saa vidt boer enhver foranstaltning, der strider mod kodeksen, annulleres, da saadanne foranstaltninger i det omfang, der ikke foreligger tvingende offentlige hensyn, medfoerer en forudsigelig aendring af den ved kodeksen indfoerte retstilstand til skade for erhvervsdrivende, der i god tro har forventet, at den ved denne normative retsakt fastlagte retstilstand ville blive opretholdt. I denne sag forelaa der ingen tvingende offentlige hensyn, der kunne begrunde den omtvistede stoette.
58 Den omstaendighed, at Kommissionen ved den individuelle beslutning 89/218/EKSF af 23. december 1988 om den af den italienske regering planlagte stoette til den offentlige staalindustri (EFT 1989 L 86, s. 76) godkendte en statsstoette, som den under retsforhandlingerne har henvist til, kunne ikke afsvaekke sagsoegerens berettigede forventning, idet det i den paagaeldende beslutning udtrykkeligt blev anfoert, at denne var af ganske usaedvanlig karakter og kun godkendte en del af den af den italienske regering planlagte stoette. Endvidere blev den paagaeldende beslutning vedtaget foer den fjerde og den femte stoettekodeks, hvis indhold bestyrkede, at der var tale om udtoemmende regelfastsaettelse.
59 I praksis forventede sagsoegeren paa tidspunktet for sin privatisering i 1988 at kunne stoette sig paa sin staerke konkurrencemaessige stilling med hensyn til priser. Sagsoegeren gennemfoerte investeringer med den berettigede forhaabning, at en konkurrencedygtig producent med lave omkostninger ville kunne udvikle sig til at blive en rentabel virksomhed, og at selskabets bestraebelser ikke ville blive undergravet af mindre konkurrencedygtige producenter, som ville oppebaere statsstoette. Ligeledes reagerede sagsoegeren i 1991 paa markedstendenserne i den berettigede forventning, at disse ville goere sig gaeldende andre steder i Faellesskabet og tvinge de mindst konkurrencedygtige producenter til at traekke sig tilbage fra markedet og lukke deres anlaeg, saaledes at sagsoegeren og andre konkurrencedygtige producenter kunne opnaa et tilstraekkeligt overskud og indfri aktionaerernes forhaabning om et rimeligt afkast af deres investering.
60 Det savner belaeg, naar Kommissionen har gjort gaeldende, at grundlaget for sagsoegerens berettigede forventning under alle omstaendigheder maatte vaere begyndt at skride som foelge af Kommissionens initiativer efter den 1. januar 1992, idet det fremgik af flere dokumenter fra Kommissionens tjenestegrene og af konklusionerne fra raadsmoedet den 25. februar 1993, at ydelse af offentlig stoette til en raekke offentlige virksomheder ville blive uundgaaelig som foelge af alvoren af den krise, som herskede inden for den europaeiske jern- og staalindustri. Selv om der bestod en risiko for, at en politisk beslutning ville godkende en retsstridig stoette, maatte man kunne forvente af Kommissionen, at den tog udgangspunkt i, at stoettekodeksen uden undtagelse ville blive respekteret, saaledes at der ikke skete en forskelsbehandling af de beroerte virksomheder.
61 SSAB Svenskt Staal har som intervenient henvist til den ved aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade (herefter »EOES-aftalen«) indfoerte ordning og til, at den femte stoettekodeks ved afgoerelse nr. 7/94 af 31. marts 1994, truffet af Det Blandede EOES-Udvalg (EFT L 160), i overensstemmelse med artikel 5 i protokol XIV til EOES-aftalen blev indsat i bilag XV til denne. Kodeksen fandt dermed anvendelse paa de svenske virksomheder i et aar foer Kongeriget Sveriges tiltraedelse af Den Europaeiske Union, og dette bestyrkede intervenientens berettigede forventning om, at Kommissionen ikke ville godkende drifts- eller investeringsstoette af den art, der blev ydet i kraft af de anfaegtede beslutninger. Paa grundlag af denne forventning gav intervenienten sig i kast med bestraebelser med henblik paa en strukturomlaegning. Ved uden for rammerne af stoettekodeksen at godkende den omtvistede stoette kraenkede Kommissionen foelgelig intervenientens berettigede forventning.
62 Kommissionen har gjort gaeldende, at en generel retsakt som den femte stoettekodeks ikke kan give anledning til nogen berettiget forventning. Vilkaarene i henhold til de enkelte kodekser afhaenger af den oekonomiske situation for jern- og staalindustrien i Faellesskabet paa det paagaeldende tidspunkt, og denne situation undergik forandringer i loebet af tiden og blev saerlig alvorlig omkring 1992. Det var fuldt ud berettiget at traeffe foranstaltninger med henblik paa at gribe ind over for truslen mod selve overlevelsesevnen for jern- og staalindustrien i en raekke lande. Foelgelig kunne der ikke opstaa nogen berettiget forventning paa det ene grundlag, at der forelaa en stoettekodeks. Endvidere foreligger der intet til stoette for, at sagsoegeren rent faktisk baserede sig paa nogen berettiget forventning, da selskabet lukkede visse anlaeg. Det gaelder endelig, at selv om man gaar ud fra, at stoettekodeksen rent faktisk havde skabt en berettiget forventning, ville grundlaget for denne vaere begyndt at skride som foelge af faellesskabsinstitutionernes senere initiativer. I sin korrespondance med sagsoegeren fremhaevede Kommissionen saaledes gentagne gange, at en anvendelse af artikel 95 heller ikke i stoettekodeksens gyldighedsperiode kunne udelukkes.
63 Raadet har ligeledes gjort gaeldende, at sagsoegeren ikke paa grundlag af stoettekodeksen kunne have nogen berettiget forventning om, at den omtvistede stoette ikke ville blive godkendt. Der kan ikke af en retsakt, som kan undergaa aendringer som foelge af udviklingen i den oekonomiske situation, opstaa nogen berettiget forventning. Sagsoegerens argumentation er endvidere selvmodsigende, idet selskabet har erkendt, at stoettekodeksen kunne aendres, saaledes at Kommissionen paa grundlag af denne ville have kunnet traeffe de omtvistede beslutninger. Da stoettekodeksen blev vedtaget paa det samme retsgrundlag som de omtvistede beslutninger, ses det ikke, hvorfor Kommissionen ikke retmaessigt kunne vedtage de omtvistede beslutninger, idet beslutningsprocedurerne er de samme.
64 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan vaere til hinder for, at der paa grundlag af en skoensbefoejelse udstedes en retsakt, der aendrer retstilstanden i forhold til den tidligere gaeldende ordning. I modsat fald ville Faellesskabets retsorden ikke paa grundlag af sine maalsaetninger kunne tilpasses til aendrede forhold. Endvidere kunne stoettekodeksen ikke skabe nogen berettiget forventning hos sagsoegeren, som er blevet kraenket ved de omtvistede beslutninger, idet disse paa ingen maade strider mod de regler, som er fastlagt i kodeksen.
65 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at retsvirkningerne af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan udstraekkes saa langt, at princippet generelt er til hinder for, at en ny ordning finder anvendelse paa fremtidige foelger af forhold, der er skabt ved den tidligere ordning, som noedvendigvis maa vaere genstand for en stadig tilpasning til udviklingen i den oekonomiske situation. Sagsoegeren har ikke i sagen godtgjort, at selskabet var i en situation, der kunne skabe en berettiget forventning om, at de omtvistede beslutninger som foelge af stoettekodeksen ikke ville blive vedtaget.
66 Ilva har tilsluttet sig, hvad Kommissionen og de andre intervenienter, der har stoettet Kommissionens paastande, har gjort gaeldende. Stoettekodeksen kunne ikke skabe nogen berettiget forventning om, at Kommissionen ikke ville godkende stoette, som ikke var omfattet af kodeksens anvendelsesomraade. Kodeksen er udtryk for en udoevelse af de skoensmaessige befoejelser, som Kommissionen er blevet tillagt med henblik paa virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten, og afspejler de oekonomiske forhold, der var gaeldende paa tidspunktet for vedtagelsen. Endvidere har sagsoegeren ikke godtgjort, at selskabet opfyldte de strenge betingelser, der er en forudsaetning for, at der kan opstaa en berettiget forventning. Sagsoegeren har ikke dokumenteret, at selskabet havde bragt sig i en situation, der ikke kunne aendres, i forventning om, at stoettekodeksen ikke ville blive aendret. Selv om man gaar ud fra, at stoettekodeksen rent faktisk ville kunne give anledning til en berettiget forventning, har sagsoegeren heller ikke godtgjort, at de anfaegtede beslutninger medfoerte en pludselig eller uforudsigelig udvikling i selskabets situation, saaledes at dettes berettigede forventning skulle vaere blevet kraenket. Sagsoegeren var saaledes bekendt med samtlige de paagaeldende initiativer fra Kommissionen side foer vedtagelsen af beslutningerne og med de forhold, der gik forud for disse.
Rettens bemaerkninger
Formaliteten for saa vidt angaar SSAB Svenskt Staal's nye argumenter paa grundlag af EOES-aftalen
67 SSAB Svenskt Staal, der har interveneret i sagen til stoette for sagsoegerens paastande, har fremfoert nogle argumenter, som stoettes paa EOES-aftalen. Hvad naermere angaar spoergsmaalet om en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har intervenienten henvist til stoettekodeksen, men saaledes som denne er blevet indsat i bilag XV til EOES-aftalen, jf. artikel 5 i protokol XIV til denne. Disse argumenter er ikke et led i sagsoegerens argumentation. Endvidere har intervenienten alene gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til selskabet, men ikke i forhold til sagsoegeren.
68 Spoergsmaalet om, hvorvidt en intervenient kan henvise til visse bestemmelser i EOES-aftalen samt goere gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til det paagaeldende selskab, til stoette for de paastande, som er blevet nedlagt af sagsoegeren, der ikke har paaberaabt sig denne aftale som led i sin paastand om annullation paa grundlag af en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, er et spoergsmaal vedroerende ufravigelige faellesskabsretlige hensyn. Retten finder det derfor noedvendigt paa grundlag af procesreglementets artikel 113 at undersoege, hvorvidt SSAB Svenskt Staal's nye argumenter kan tages i betragtning.
69 I henhold til artikel 34, stk. 2, i statutten for Domstolen kan paastande, der nedlaegges i en begaering om intervention, kun gaa ud paa tiltraedelse af en af parternes paastande. Endvidere indeholder procesreglementets artikel 116, stk. 3, bestemmelse om, at intervenienten indtraeder i sagen, som den foreligger ved hans intervention.
70 Disse bestemmelser er i retspraksis blevet fortolket saaledes, at nye argumenter, der fremfoeres af en intervenient, og som ikke aendrer sagens ramme, kan tages i betragtning (jf. dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, a.st., Domstolens kendelse af 24.10.1962, sag 16/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mod Raadet, Sml. 1954-1964, s. 359, praemis 3, paa s. 362, org. ref.: Rec. s. 937, paa s. 940, og Rettens dom af 8.6.1995, T-459/93, Siemens mod Kommissionen, Sml. II, s. 1675, praemis 21, og af 6.7.1995, forenede sager T-447/93, T-448/93 og T-449/93, AITEC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1971, praemis 122).
71 Det maa i lyset af de naevnte processuelle bestemmelser og den anfoerte retspraksis undersoeges, hvorvidt SSAB Svenskt Staal's argumenter kan tages i betragtning. Med andre ord maa det spoergsmaal afgoeres, hvorvidt disse argumenter, der rent faktisk har sammenhaeng med sagsoegerens paastande, dog tilsigter at aendre »sagens ramme«, eller om de er i overensstemmelse med indholdet af genstanden for sagen.
72 Det bemaerkes, at intervenienten har droeftet spoergsmaalet om stoettekodeksen paa grundlag af EOES-aftalen med henblik paa at understoette sin argumentation for, at der maa antages at vaere sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til selskabet. Denne argumentation kan ikke tages i betragtning, for saa vidt det herved alene soeges godtgjort, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til intervenienten og ikke i forhold til sagsoegeren, og for saa vidt argumentationen har sammenhaeng med EOES-aftalen, hvilket er udtryk for en aendring af sagens ramme, saaledes som denne er blevet fastlagt af sagsoegeren.
73 Det maa herefter fastslaas, at SSAB Svenskt Staal's argumenter til stoette for det andet anbringende ikke kan tages i betragtning.
Realitetsbehandling af anbringendet
74 Det bemaerkes, at sagsoegeren har gjort gaeldende, at de omtvistede beslutninger strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet de griber forstyrrende ind i det faelles marked for jern- og staalprodukter derved, at de trods det udtrykkelige forbud mod statsstoette og den gaeldende meget strenge stoettekodeks giver anledning til en uklarhed, som kan undergrave virksomhedsstrategierne hos de selskaber, der ikke opnaar stoette.
75 Der maa gives Kommissionen og de intervenienter, som har stoettet dens paastande, medhold i, at dette argument hviler paa det forkerte grundlag, at stoettekodeksen skulle have vaeret en sikkerhed for de beroerte virksomheder for, at der ikke under saerlige omstaendigheder ville blive vedtaget nogen individuelle beslutninger om godkendelse af statsstoette, der ikke falder ind under en af de af kodeksen omfattede kategorier. Som allerede fastslaaet, er formaalet med stoettekodeksen et andet end formaalet med de omtvistede beslutninger, der blev vedtaget for at gribe ind over for en ganske usaedvanlig situation. Kodeksen kan derfor ikke have givet anledning til nogen berettiget forventning med hensyn til spoergsmaalet om eventuelle individuelle undtagelser fra forbuddet mod statsstoette paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i en situation som den, der foerte til vedtagelsen af de omtvistede beslutninger, og som ikke havde vaeret forudset.
76 I oevrigt fremgaar det af Domstolens faste praksis, at »selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ... er et af Faellesskabets grundlaeggende principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestaaende situation, som Faellesskabets institutioner kan aendre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skoen« (jf. dom af 14.2.1990_sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 33).
77 Det er herved en aabenbar forudsaetning for, at det faelles marked for jern- og staalprodukter kan fungere efter hensigten, at der foretages en konstant tilpasning i forhold til aendringerne i den oekonomiske situation, og de erhvervsdrivende kan ikke paaberaabe sig en velerhvervet ret i form af, at der skulle bestaa et krav paa en opretholdelse af den retstilstand, der har vaeret gaeldende paa et bestemt tidspunkt (jf. Domstolens dom af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749, praemis 22, og Rettens dom af 21.2.1995, sag T-472/93, Campo Ebro m.fl. mod Raadet, Sml. II, s. 421, praemis 52). Domstolen har endvidere under henvisning til begrebet »forudseende og paapasselig erhvervsdrivende« fastslaaet, at det i visse tilfaelde er muligt at forudse, at der vil kunne blive truffet saerlige foranstaltninger for at tage hoejde for aabenbare krisesituationer, saaledes at der ikke kan stoettes ret paa princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. dom af 1.2.1978, sag 78/77, Luehrs, Sml. s. 169, praemis 6).
78 Det maa herefter laegges til grund, at sagsoegeren i betragtning af sin meget betydningsfulde oekonomiske stilling og i kraft af sin deltagelse i Det Raadgivende EKSF-Udvalgs moeder burde have vaeret opmaerksom paa, at der ville opstaa et afgoerende behov for at traeffe bestemmelse om effektive foranstaltninger med henblik paa at tilgodese den europaeiske jern- og staalindustris interesser, og at det efter traktatens artikel 95 ville kunne vaere begrundet for Kommissionen at vedtage ad hoc-beslutninger, saaledes som dette allerede flere gange tidligere var sket under en stoettekodeks' gyldighedsperiode. Kommissionen har herved med rette henvist til ovennaevnte beslutning 89/218 af 23. december 1988 og til beslutning 92/411/EKSF af 31. juli 1992 om den danske og nederlandske regerings stoette til virksomheder i jern- og staalindustrien (EFT L 223, s. 28), hvorved statsstoette, der ikke var omfattet af den paa det paagaeldende tidspunkt gaeldende stoettekodeks, blev godkendt.
79 Det maa foelgelig fastslaas, at de omtvistede beslutninger ikke strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
3. Det tredje anbringende, tilsidesaettelse af traktatens artikel 95 og af princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet
80 Der boer i den naevnte raekkefoelge ske en undersoegelse af sagsoegerens argumentation vedroerende henholdsvis spoergsmaalet om en tilsidesaettelse af traktaten og spoergsmaalet om en tilsidesaettelse af de naevnte grundlaeggende principper.
Tilsidesaettelse af artikel 95, stk. 1 og 2
Parternes argumenter
81 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at der kun kan traeffes bestemmelse om en foranstaltning paa grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2, forudsat at foranstaltningen er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten. Den eneste maalsaetning, der fremgaar af betragtningerne til de omtvistede beslutninger, er et oenske om at skabe grundlag for, at de offentlige italienske og spanske jern- og staalvirksomheder kan faa en stabil struktur af en saadan art, at de kan overleve oekonomisk. Statsstoetten til virksomhederne bidrager imidlertid ikke paa langt sigt til en saadan struktur. Den stoette, som tidligere er blevet ydet til virksomhederne, har aldrig formaaet at virkeliggoere denne maalsaetning, og det er meget usandsynligt, at den omtvistede stoette kan virkeliggoere maalsaetningen i fremtiden. Forholdet er tvaertimod det, at stoetten bidrager til, at ikke-konkurrencedygtige produktionsanlaeg opretholdes i laengere tid, og skaber grundlag for en opretholdelse af overskudskapacitet, hvilket vil medfoere et prisfald og en faldende rentabilitet inden for den samlede europaeiske jern- og staalindustri. Sagsoegeren henviser herved til den stoette, der tidligere er blevet ydet til Ilva og dette selskabs forgaenger, Finsider, og til CSI. Paa trods af den stoette til Ilva og til CSI, som Kommissionen godkendte i henholdsvis 1989 og 1987, er disse selskaber ikke paa ny blevet i stand til at overleve ved egen hjaelp, hvilket Kommissionen forudsaetningsvis har erkendt i betragtningerne til de omtvistede beslutninger.
82 Naermere bestemt vil den ved de omtvistede beslutninger godkendte stoette ikke kunne sikre Ilva's og CSI's levedygtighed, for det foerste naar henses til den saerlige konjunkturelle situation, som de to selskaber befinder sig i, idet de ifoelge oplysninger i pressen i 1992 og 1993 havde stoerre tab end forudset, saaledes at de er noedsaget til enten at bremse den noedvendige rationalisering eller at optage nye laan, der kan bringe deres fremtidige levedygtighed i fare. For det andet fremgaar den paagaeldende form for stoettes manglende effektivitet af de generelle perspektiver for jern- og staalindustrien i Faellesskabet, der er kendetegnet ved for stor produktionskapacitet. Stoettens eneste virkning er herved at saette stoettemodtagerne i stand til at udvide deres markedsandele ved at saelge deres produkter til lavere priser end fremstillingsprisen, til skade for mere konkurrencedygtige producenter.
83 Sagsoegeren anfaegter paa dette grundlag den evaluering af Ilva's og CSI's strukturomlaegningsplaner, som Kommissionen foretog paa grundlag af Atkins- og SRI-rapporterne, hvortil der forudsaetningsvis henvises i afsnit III i betragtningerne til de anfaegtede beslutninger, som omtaler bistand fra eksperter udefra. Der er flere alternative muligheder i forhold til statsstoette, hvilket fremgaar af en af professor T.A.J. Cockerill paa sagsoegerens anmodning udfaerdiget rapport, hvorefter de maalsaetninger, der forfoelges, for Ilva's og CSI's vedkommende ville kunne virkeliggoeres ved hjaelp af andre midler. I rapporten anbefales navnlig helt eller delvis salg af virksomhedernes aktiver, faelles aftaler mellem virksomheder og salg af individuelle produktionsanlaeg med henblik paa overfoersel til jern- og staalvirksomheder uden for Den europaeiske Union.
84 SSAB Svenskt Staal har gjort gaeldende, at de omtvistede beslutninger paavirker samhandelen mellem Faellesskabet og de EFTA-lande, der er omfattet af EOES-aftalen. Kommissionen har dermed handlet i strid med beslutningsproceduren i henhold til EOES-aftalens artikel 97, der navnlig forudsaetter, at den paagaeldende kontraherende part underretter de andre kontraherende parter om aendringer i sin interne lovgivning, og at Det Blandede EOES-Udvalg konkluderer, at den aendrede lovgivning ikke paavirker aftalens rette funktion.
85 Kommissionen har i foerste raekke gjort gaeldende, at sagsoegerens argumentation i realiteten er udtryk for et skjult forsoeg paa at gennemtvinge en substansefterproevelse af den oekonomiske analyse, der ligger til grund for de omtvistede beslutninger, hvilket gaar ud over annullationsgrundene i henhold til traktatens artikel 33. Kontrollen med lovligheden af beslutninger truffet paa grundlag af artikel 95 er herved indskraenket til at gaelde spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen har gjort sig skyldig i en aabenbar fejlvurdering ved sin bedoemmelse af, hvorvidt den godkendte stoette maa anses for noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten.
86 Formaalet med de omtvistede beslutninger er at skabe grundlag for en sund og rentabel struktur hos de paagaeldende virksomheder ved hjaelp af strukturomlaegningsforanstaltninger i form af produktionskapacitetsindskraenkninger. Der er derfor tale om faellesskabsstoette, for saa vidt stoetten fremmer maalsaetninger fastlagt i traktaten og er forenelig med, hvad hensynet til markedet i Faellesskabet for jern- og staalprodukter tilsiger. Ved Faellesskabets politik med hensyn til stoette til strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien skal der endvidere tages hensyn til en raekke maalsaetninger af social karakter, der er fastlagt i traktatens artikel 3, litra c), d), e) og g). Med henblik paa at tage hoejde for den herskende krise maatte Kommissionen saaledes afveje hensynet til en fortsat beskaeftigelse med hensynet til at begraense indgreb og opretholde normale konkurrencevilkaar.
87 Den kritik mod de omtvistede beslutninger, der er blevet fremsat i Cockerill-rapporten, er herved baseret paa en rent teoretisk analyse af jern- og staalindustriens oekonomiske vilkaar, ligesom forfatteren har haft et ufuldstaendigt kendskab til de faktiske forhold. Rapporten ser endvidere bort fra, at Kommissionen skal tage hensyn til meget forskelligartede maalsaetninger.
PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694A0243.1
88 Raadet har tilsluttet sig det af Kommissionen anfoerte, hvorefter sagsoegeren maa dokumentere, at der er blevet begaaet en fejl ved vurderingen af spoergsmaalet om den omtvistede stoettes noedvendighed, naar henses til kravet om en virkeliggoerelse af maalsaetningerne med traktaten. Sagsoegeren har ikke godtgjort, at dette skulle vaere tilfaeldet.
89 Den Italienske Republik har tilsluttet sig det af Kommissionen anfoerte. Intervenienten goer gaeldende, at de omtvistede beslutninger blev truffet under hensyntagen til de vanskeligheder, som den samlede jern- og staalindustri i Faellesskabet er udsat for. Hverken den sammenhaeng, i hvilken de blev truffet, eller deres indhold giver grundlag for at antage, at det havde nogen betydning, at de paagaeldende virksomheder var offentlige. Endvidere gaar sagsoegerens klagepunkter vedroerende de maalsaetninger, der forfoelges med de anfaegtede beslutninger, og sagsoegerens anbringender til stoette for, at de skulle vaere retsstridige, ud over de graenser for den retlige proevelse, der er fastlagt i traktatens artikel 33.
90 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at Kommissionen har soegt at afveje hensynene til en raekke af de i traktaten fastlagte afgoerende maalsaetninger med det formaal at sanere de paagaeldende brancher, der udgoer en vaesentlig del af jern- og staalindustrien i Faellesskabet. Vurderingen af behovet for at traeffe bestemmelse om nogle foranstaltninger og om disses indhold henhoerer udelukkende under Kommissionen. Det maa paahvile sagsoegeren at dokumentere, at der er blevet begaaet aabenbare fejl eller magtfordrejning, saafremt sagsoegeren vil fjerne den bestaaende formodning for, at retsakter fra Faellesskabets institutioner er lovlige.
91 Ilva har bestridt rigtigheden af, hvad sagsoegeren har gjort gaeldende paa grundlag af de oekonomiske kriterier, der er lagt til grund i Cockerill-rapporten. En meget stor del af sagsoegerens kritik af indholdet af de omtvistede beslutninger er udtryk for, at sagsoegeren anfaegter rigtigheden af de faktiske omstaendigheder, paa grundlag af hvilke Kommissionen har foretaget sin vurdering. Faellesskabets retsinstanser kan herved ikke saette deres skoen i stedet for den kompetente myndigheds, men kan alene, paa grundlag af de oplysninger, der forelaa paa tidspunktet for de omtvistede beslutningers vedtagelse, efterproeve, om der er blevet begaaet aabenbare fejl eller magtfordrejning. Under alle omstaendigheder savnes der ganske belaeg for det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter stoetten til Ilva ikke skaber grundlag for at virkeliggoere de maalsaetninger, der forfoelges. Tvaertimod har stoetten gjort det muligt at opnaa et mere gunstigt forhold mellem virksomhedens samlede udnyttelsesgrad og dens omsaetning, saaledes at dette resultat ligger et godt stykke over det europaeiske gennemsnit. I en rapport udfaerdiget af et uafhaengigt raadgivningsfirma udpeget af Kommissionen er det formelt blevet bekraeftet, at stoetten til Ilva er blevet anvendt forskriftsmaessigt. Ilva's levedygtighed er saaledes blevet retableret i kraft af et indgreb, der tjener til at forsvare det faelles marked for jern- og staalprodukter mod de katastrofale foelger af den globale krise, denne sektor er ramt af. Det boer endvidere fremhaeves, at Ilva efter at have opfyldt de af Kommissionen fastsatte betingelser for en godkendelse af stoetten fuldt ud har gennemfoert strukturomlaegningsplanen, i forbindelse med hvilken 100% af Ilva Lamanati Piani's og Acciai Speciali Terni's kapital er blevet solgt til private virksomheder. Hvad angaar argumentet om, at Ilva vil kunne fortsaette med at saelge til hvilken som helst pris med henblik paa at sikre sin fortsatte virksomhed, gaelder det, at den af Kommissionen godkendte stoette ikke kan anvendes til tiltag, der er udtryk for illoyal konkurrence, og at artikel 5, stk. 2, i den omtvistede beslutning, der angaar intervenienten, indeholder bestemmelse om, at der vil kunne indledes en undersoegelse i henhold til traktatens artikel 60.
Rettens bemaerkninger
- Formaliteten for saa vidt angaar SSAB Svenskt Staal's nye argumenter paa grundlag af EOES-aftalen
92 SSAB Svenskt Staal, der har interveneret i sagen til stoette for sagsoegerens paastande, har i sit interventionsindlaeg fremfoert nogle argumenter, som stoettes paa EOES-aftalen. Hvad naermere angaar anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 95 og af proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, har intervenienten fremfoert et nyt klagepunkt, hvorved det goeres gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af proceduren i henhold til EOES-aftalens artikel 97 ff., et klagepunkt, som sagsoegeren ikke har fremsat.
93 Spoergsmaalet om, hvorvidt en intervenient kan henvise til visse bestemmelser i EOES-aftalen til stoette for de paastande, som er blevet nedlagt af sagsoegeren, der ikke har paaberaabt sig denne aftale under sit annullationssoegsmaal, er et spoergsmaal vedroerende ufravigelige faellesskabsretlige hensyn. Retten finder det derfor noedvendigt paa grundlag af procesreglementets artikel 113 at undersoege, hvorvidt SSAB Svenskt Staal's nye argumenter kan tages i betragtning.
94 I henhold til artikel 34, stk. 2, i statutten for Domstolen kan paastande, der nedlaegges i en begaering om intervention, kun gaa ud paa tiltraedelse af en af parternes paastande. Endvidere indeholder procesreglementets artikel 116, stk. 3, bestemmelse om, at intervenienten indtraeder i sagen, som den foreligger ved hans intervention.
95 Naar henses til disse processuelle bestemmelser, saaledes som de er blevet fortolket i den ovenfor i praemis 70 citerede retspraksis, maa det undersoeges, om SSAB Svenskt Staal's argumenter, der rent faktisk har sammenhaeng med sagsoegerens paastande, i realiteten dog tilsigter at aendre sagens ramme, eller om de er i overensstemmelse med indholdet af genstanden for sagen og derfor kan tages i betragtning.
96 Intervenienten har herved gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af EOES-aftalens artikel 97 ff. Retten finder, at sagens ramme ville blive udvidet, saafremt denne argumentation blev taget i betragtning, i den forstand, at et nyt og selvstaendigt anbringende ville indgaa i sagen. Der ville vaere tale om et nyt anbringende, idet det anfoerte udelukkende angaar den ved EOES-aftalens artikel 97 indfoerte beslutningsprocedure og ikke paa noget tidspunkt er blevet rejst af sagsoegeren under den skriftlige forhandling. Der ville vaere tale om et selvstaendigt anbringende, da det anfoerte ingen sammenhaeng har med spoergsmaalet om en tilsidesaettelse af traktatens artikel 95 og af de grundlaeggende principper, som sagsoegeren har paaberaabt sig. SSAB Svenskt Staal soeger i realiteten at inddrage et nyt anbringende om en tilsidesaettelse af de som led i EOES-aftalen gaeldende procedureregler, mens sagen udelukkende har retlig baggrund i traktaten.
97 Det maa herefter sammenfattende fastslaas, at SSAB Svenskt Staal's argumenter gaar ud over rammerne for sagen og derfor ikke kan tages i betragtning.
- Realitetsbehandling af anbringendet
98 Det bemaerkes indledningsvis, at Kommissionen, som allerede fastslaaet, i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, er befoejet til at godkende statsstoette inden for Faellesskabet, naar den oekonomiske situation inden for jern- og staalindustrien goer gennemfoerelsen af denne form for foranstaltninger noedvendig for at virkeliggoere en af maalsaetningerne med Faellesskabet.
99 Dette krav er navnlig opfyldt, naar jern- og staalindustrien er udsat for en ganske usaedvanlig krisesituation. Domstolen har herved i dommen af 3. oktober 1985 i sagen Tyskland mod Kommissionen fremhaevet »den snaevre forbindelse, der inden for rammerne af EKSF-traktatens gennemfoerelse bestaar i krisetider mellem tildelingen af stoette til jern- og staalindustrien og den strukturomlaegningsindsats, der paahviler denne industri« (sag 214/83, Sml. s. 3053 praemis 30). Det henhoerer under Kommissionen som led i denne gennemfoerelse skoensmaessigt at vurdere, om den stoette, der tiltaenkes ydet som bidrag til strukturomlaegningen, er forenelig med traktatens grundlaeggende principper.
100 Det er ubestridt, at den europaeiske jern- og staalindustri i begyndelsen af 1990'erne blev ramt af en pludselig og alvorlig krise som foelge af en kombination af flere forskellige faktorer, herunder den internationale oekonomiske recession, lukningen af de traditionelle eksportafsaetningskanaler, den staerkt oegede konkurrence fra jern- og staalvirksomheder i udviklingslandene og den hurtige stigning i importen til Faellesskabet af jern- og staalprodukter fra medlemslandene i Organisationen af Olieeksporterende Lande (OPEC). Det er i lyset af denne krisesituation, at der i sagen maa ske en undersoegelse af, hvorvidt den omtvistede stoette var noedvendig for at virkeliggoere de grundlaeggende maalsaetninger med traktaten, saaledes som det efter dennes artikel 95, stk. 1 og 2, er en forudsaetning.
101 Det fremgaar klart af afsnit IV i betragtningerne til de omtvistede beslutninger, at formaalet med disse er en sanering af jern- og staalindustrien i de paagaeldende medlemsstater. I beslutningen vedroerende stoetten til CSI hedder det, at »planen om at give den spanske offentlige staalvirksomhed en oekonomisk sund og rentabel struktur bidrager til virkeliggoerelsen af traktatens maal, navnlig artikel 2 og 3«. I beslutning 94/259 vedroerende stoetten til Ilva har Kommissionen givet udtryk for den samme idé paa en lidt anden maade. Det hedder heri: »At give den italienske staalindustri en solid struktur og sikre, at den er oekonomisk levedygtig, vil bidrage til at virkeliggoere traktatens maal ...«
102 Det maa herefter for det foerste undersoeges, hvorvidt dette formaal forfoelger maalsaetningerne med traktaten, og for det andet, hvorvidt godkendelsen af stoetten var noedvendig for at virkeliggoere disse maalsaetninger.
103 Hvad for det foerste angaar spoergsmaalet om, hvorvidt saneringen af de paagaeldende virksomheder forfoelger maalsaetningerne med traktaten, fremgaar det udtrykkeligt af betragtningerne til de anfaegtede beslutninger, at dette formaal var af kompliceret art og kunne opdeles i flere led. Stoetten skulle lette privatiseringen af de paagaeldende offentlige virksomheder, lukningen af en raekke anlaeg, indskraenkningen af overskudskapaciteten og nedlaeggelsen i et acceptabelt omfang af arbejdspladser (jf. afsnit II i betragtningerne til de omtvistede beslutninger). Det var samtlige disse foranstaltninger, der, naar de var blevet gennemfoert, skulle skabe grundlag for, at virksomhederne raadede over en sund og rentabel struktur.
104 Formaalet med de omtvistede beslutninger omfatter saaledes under en forenklet formulering en lang raekke maalsaetninger, om hvilke det i lyset af den krise, som jern- og staalindustrien gennemgaar, maa undersoeges, hvorvidt de falder ind under de maalsaetninger, der er fastlagt i traktatens artikel 2 og 3, hvortil der saerligt henvises i betragtningerne til de omtvistede beslutninger.
105 Det bemaerkes herved indledningsvis, at det fremgaar af fast retspraksis, at Kommissionens rolle, naar henses til de i traktaten fastlagte forskelligartede maalsaetninger, er at paase, at der hele tiden foretages en rimelig afvejning mellem hensynene til disse forskellige maalsaetninger, naermere bestemt saaledes, at Kommissionen skal goere brug af sine skoensmaessige befoejelser med henblik paa at tilgodese den faelles interesse [jf. Domstolens dom af 3.6.1958, sag 9/56, Meroni mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 55, afsnit B, litra c), praemis 9, 10 og 11, org. ref.: Rec. s. 9, afsnit B, s. 43, praemis 3, 4 og 5, af 21.6.1958, sag 8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 223, afsnit B, s. 242, praemis 3, og af 29.9.1987, forenede sager 351/85 og 360/85, Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Huettenwerke mod Kommissionen, Sml. s. 3639, praemis 15]. Domstolen har navnlig i dommen af 18. marts 1980 i sagen Valsabbia m.fl. mod Kommissionen fastslaaet, at »saafremt et kompromis mellem de forskellige maal kan vaere noedvendigt endog under normale markedsforhold, maa det endnu mere kunne anerkendes under en krise, der kan begrunde vedtagelsen af ekstraordinaere foranstaltninger, der i forhold til de normale regler for det faelles staalmarkeds funktion har karakter af undtagelser, og som aabenbart medfoerer, at der maa ses bort fra nogle af de i artikel 3 naevnte maal, ogsaa det i litra c) anfoerte om overvaagning af fastsaettelsen af lavest mulige priser« (forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 og 85/79, Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 907, praemis 55).
106 Det maa fastslaas, at de omtvistede beslutninger er udtryk for en rimelig afvejning mellem hensynene til de forskellige maalsaetninger med traktaten, hvorved det har vaeret formaalet at tilgodese vaesentlige interesser.
107 Det maa saaledes antages, at rationaliseringen af den europaeiske jern- og staalindustri ved en sanering af en raekke koncerner, lukning af foraeldede eller ikke-konkurrencedygtige anlaeg, indskraenkning af overskudskapacitet, privatisering af Ilva-koncernen med henblik paa at sikre koncernens levedygtighed samt nedlaeggelse i et rimeligt omfang af arbejdspladser, som beslutningerne har som genstand, bidrager til at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, naar henses til jern- og staalindustriens saarbarhed og til, at en fortsat eller ligefrem forvaerret krise ville have kunnet skabe meget alvorlige og vedvarende forstyrrelser i de paagaeldende medlemsstaters oekonomier. Det er ikke blevet bestridt, at jern- og staalindustrien i flere medlemsstater har en afgoerende betydning som foelge af, at produktionsanlaeggene er beliggende i omraader med stor arbejdsloeshed, og som foelge af de involverede oekonomiske interesser. Under disse omstaendigheder ville eventuelle beslutninger om lukning af anlaeg og om nedlaeggelse af arbejdspladser samt private selskabers overtagelse af kontrollen med de paagaeldende virksomheder udelukkende ud fra markedsoekonomiske hensyn i mangel af stoetteforanstaltninger fra det offentlige kunne have skabt meget alvorlige samfundsproblemer, navnlig i form af en stoerre arbejdsloeshed og en risiko for, at der blev skabt en alvorlig oekonomisk og social krisesituation.
108 Under disse omstaendigheder maa de omtvistede beslutninger derved, at de havde til formaal at loese de naevnte problemer paa grundlag af en sanering af de stoetteoppebaerende jern- og staalvirksomheder, utvivlsomt antages at tilsigte »at bevare stabiliteten i beskaeftigelsen« og at forhindre, »at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier«, saaledes som det er et krav i henhold til traktatens artikel 2, stk. 2. Endvidere forfulgte beslutningerne de i artikel 3 fastlagte maalsaetninger vedroerende bl.a. »opretholdelsen af saadanne vilkaar, at virksomhederne tilskyndes til at udvikle og forbedre deres produktionsapparat« [litra d)], og vedroerende en fremme af »en regelmaessig udvidelse og modernisering af produktionen samt en kvalitetsforbedring paa en maade, der udelukker enhver beskyttelsesforanstaltning mod konkurrerende industrier« [litra g)]. Beslutningerne skulle saaledes fremme en rationalisering af den europaeiske jern- og staalindustri, navnlig paa grundlag af en endelig lukning af foraeldede eller ikke-konkurrencedygtige anlaeg (f.eks. Bagnoli i Italien og Aviles, Gijon, Bizcaya og Ansiao i Spanien) og en definitiv indskraenkning af produktionskapaciteten for saa vidt angaar en raekke produkter (f.eks. i Taranto i Italien) med henblik paa at gribe ind over for den bestaaende overskudskapacitet (jf. artikel 2 i de omtvistede beslutninger). Beslutningerne er sammen med de oevrige fire individuelle beslutninger om godkendelse af statsstoette, som blev vedtaget samme dag, dermed et led i et overordnet program med henblik paa varige strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien og en indskraenkning af produktionskapaciteten i Faellesskabet. Det bemaerkes herved, at formaalet med den omtvistede stoette ikke er at sikre de paagaeldende virksomheders overlevelse - hvilket ville stride mod den faelles interesse - men at retablere deres levedygtighed samtidig med en begraensning af stoettens indvirkning paa konkurrencen til et minimum og en overholdelse af princippet om forbud mod illoyal konkurrence, navnlig for saa vidt angaar vilkaarene for privatiseringen af Ilva-koncernen.
109 Det maa herefter fastslaas, at de omtvistede beslutninger tilsigter at tilgodese den faelles interesse i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten. Der kan saaledes ikke gives sagsoegeren medhold i, at beslutningerne ikke tilsigter at virkeliggoere disse maalsaetninger.
110 Efter at det er blevet fastslaaet, at de omtvistede beslutninger forfoelger maalsaetningerne med traktaten, maa det dernaest undersoeges, om beslutningerne var noedvendige for at virkeliggoere disse maalsaetninger. Som Domstolen har fastslaaet i dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, kan Kommissionen »under ingen omstaendigheder godkende tildeling af statsstoette, som ikke [er] uomgaengeligt noedvendig for at opfylde traktatens formaal, og som [er] egnet til at skabe konkurrencefordrejninger paa det faelles staalmarked« (praemis 30).
111 Det bemaerkes herved, at traktatens artikel 33, stk. 1, indeholder bestemmelse om, at »Domstolens proevelsesret [ikke] omfatter ... skoennet vedroerende den situation, der er en foelge af de oekonomiske kendsgerninger eller omstaendigheder, paa basis af hvilke de [paagaeldende] beslutninger eller henstillinger er blevet til, medmindre det paastaas, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning eller aabenbart har tilsidesat bestemmelserne i denne traktat eller enhver retsregel vedroerende dens gennemfoerelse«.
112 Hvad naermere angaar statsstoette fremgaar det af Domstolens faste praksis, at »Kommissionen har faaet tillagt et skoen, hvis udoevelse indebaerer oekonomiske og sociale vurderinger, som maa foretages i en faellesskabssammenhaeng« (Domstolens dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, praemis 24, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, a.st., samt Rettens dom af 13.9.1995, forenede sager T-244/93 og T-486/93, TWD mod Kommissionen, Sml. II, s. 2265).
113 I forbindelse med naervaerende anbringende, der har sammenhaeng med en kompliceret oekonomisk og teknisk vurdering, maa Rettens efterproevelse saaledes i overensstemmelse med fast retspraksis begraenses til en undersoegelse af rigtigheden af de faktiske omstaendigheder og til spoergsmaalet om, hvorvidt der aabenbart er anlagt en fejlvurdering (jf. Rettens dom af 15.7.1994, sag T-17/93, Matra Hachette mod Kommissionen, Sml. II, s. 595, praemis 104, af 8.6.1995, sag T-9/93, Schoeller mod Kommissionen, Sml. II, s. 1611, praemis 140, og af 22.10.1996, sag T-266/94, Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1399, praemis 170).
114 Som begrundelse for, at stoetten til CSI og Ilva var »unoedvendig«, har sagsoegeren navnlig gjort gaeldende, at ethvert forsoeg paa at retablere de paagaeldende virksomheders levedygtighed ved hjaelp af statsstoette erfaringsmaessigt, og naar henses til overskudsproduktionskapaciteten inden for jern- og staalindustrien, er doemt til at mislykkes, med alvorlige foelger for den almindelige ligevaegt paa det faelles marked.
115 Det bemaerkes herom indledningsvis, at i modsaetning til, hvad sagsoegeren haevder, fremgaar det af forarbejderne og betragtningerne til de omtvistede beslutninger, at der til grund for disse ligger en grundig analyse af den aktuelle krise inden for den europaeiske jern- og staalindustri og af spoergsmaalet om, hvilke midler der er mest egnede til at gribe ind over for denne situation. Kommissionen gav en uafhaengig ekspert, Fernand Braun, mandat til at undersoege forholdene naermere, idet Braun's opgave var at fastlaegge, hvilke virksomheder inden for jern- og staalindustrien der paataenktes lukket, hvorved hans rapport blev forelagt den 29. januar 1993. Rapporten, som Kommissionen har fremlagt under retsforhandlingerne, understoettede de oplysninger, der var indeholdt i Kommissionens meddelelse af 23. november 1992 til Raadet og Europa-Parlamentet. Endvidere fremgaar det af sagens akter og af Kommissionens svar paa Rettens spoergsmaal, at Kommissionen noeje og med bistand fra eksperter udefra undersoegte de strukturomlaegningsplaner, der var knyttet til de paagaeldende medlemsstaters paataenkte stoette, paa grundlag af planernes evne til at sikre de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed (jf. afsnit III i betragtningerne til de omtvistede beslutninger).
116 Det bemaerkes herefter, at sagsoegeren ikke har fremlagt nogen konkrete oplysninger til stoette for en formodning om, at Kommissionen skulle have anlagt en aabenbar fejlvurdering ved sin bedoemmelse af spoergsmaalet om stoettens noedvendighed, og herunder navnlig spoergsmaalet om dens evne til at bidrage til de paagaeldende virksomheders sanering.
117 Sagsoegeren har herved alene gjort gaeldende, at da den tidligere stoette viste sig at vaere ineffektiv, vil den omtvistede stoette formentlig ikke vaere i stand til at foere til de forventede resultater, hvilket er udtryk for en anticipering af rent spekulativ og hypotetisk art. Et forsoeg paa at anticipere ud fra tidligere resultater uden noeje at tage stilling til de konkrete vilkaar, som de omtvistede beslutninger fastlaegger med henblik paa en gennemfoerelse af en strukturomlaegning hos de paagaeldende virksomheder med det formaal at sikre deres levedygtighed eller rentabilitet, kan ikke vaere et bevis for, at Kommissionen har tilsidesat traktaten.
118 Hvad angaar sagsoegerens argumenter vedroerende de angivelige og uforudsete tab, som Ilva og CSI havde i henholdsvis 1992 og 1993, og vedroerende forholdene inden for jern- og staalindustrien, der er praeget af overskudsproduktionskapacitet, savner disse ligeledes grundlag. Sagsoegeren ser saaledes bort fra de forholdsregler, som Kommissionen har truffet bestemmelse om i de anfaegtede beslutninger med henblik paa at sikre Ilva's og CSI's levedygtighed, navnlig ved hjaelp af en fjernelse af virksomhedernes gaeld (jf. afsnit II i betragtningerne til de omtvistede beslutninger), samtidig med en begraensning af den finansielle strukturomlaegning til, hvad der er strengt noedvendigt, saaledes at der ikke sker en paavirkning af »samhandelen i Faellesskabets staalindustri i et omfang, der er uforenelig med den faelles interesse [navnlig naar henses til de herskende vanskeligheder paa markedet for jern- og staalprodukter]« (afsnit VI i betragtningerne til de omtvistede beslutninger). Det maa herved fastslaas, at Kommissionen i de omtvistede beslutninger for at forhindre, at de paagaeldende virksomheder opnaar en urimelig fordel i forhold til andre virksomheder inden for jern- og staalindustrien, saerligt har taget hoejde for, at virksomhederne ikke fra starten skal kunne have finansielle nettoomkostninger paa mindre end 3,5% af den aarlige omsaetning (3,2% for saa vidt angaar AST, Acciai Speciali Terni), hvilket ifoelge Kommissionen, der ikke paa dette punkt er blevet imoedegaaet af sagsoegeren, repraesenterer det gaeldende gennemsnit for jern- og staalvirksomhederne i Faellesskabet. Mere generelt er der i de omtvistede beslutninger, jf. artikel 2, fastlagt en raekke betingelser, der skal sikre, at finansieringsstoetten begraenses til det strengt noedvendige. Det maa foelgelig fastslaas, at der savnes grundlag for sagsoegerens argumentation til stoette for, at selskabet skulle have godtgjort, at den omtvistede stoette under de bestaaende forhold, hvor der er en overskudskapacitet, udelukkende vil bevirke, at stoettemodtagerne vil kunne saelge deres produkter til under fremstillingsprisen.
119 Det bemaerkes dernaest, at det fremgaar af Kommissionens meddelelser til Raadet under forloebet af den procedure, der foerte til vedtagelsen af de omtvistede beslutninger, at den sagsoegte institution noeje undersoegte spoergsmaalet om vilkaarene for, at de paagaeldende virksomheder kunne blive levedygtige. Hvad angaar CSI (beslutning 94/258) gik Kommissionen ved vurderingen af, om den spanske regerings strukturomlaegningsplan var realistisk, ud fra det kriterium, at »a steel undertaking cannot hope to attain lasting financial viability if it cannot achieve, under normal market conditions, an annual gross operating result of 13,5% of turnover« (»en staalvirksomhed ikke kan forvente at opnaa varig finansiel levedygtighed, hvis den ikke paa normale markedsvilkaar kan opnaa et bruttodriftsoverskud paa 13,5% af omsaetningen«) (Kommissionens meddelelse SEK(92) 1916 endelig udg. af 5.11.1992 til Raadet om omstrukturering af CSI, s. 11, punkt 5.1). Paa grundlag af dette kriterium fastslaas det i Atkins-rapporten, som Kommissionen har fremlagt, at den spanske regerings stoetteprogram ville kunne retablere CSI's levedygtighed senest i slutningen af 1996, naermere bestemt paa grundlag af prognoser om en afsaetning af 3,274 mio. flade varer og 1,250 mio. lange varer og kvartoplader. Sammenfattende var Kommissionen af den opfattelse, at »on an estimated turnover of 303 171 mia. billions pesetas (2.2 BECU) the company should return to postive operating results in 1996, with af gross operating return of 17%, financial charges of 5% over sales, depreciation of 10% and a net return of 2%« (»med en skoennet omsaetning paa 303 171 mia. PTA (2,2 mia. ECU) skulle selskabet kunne opnaa et positivt driftsresultat i 1996 med et driftsoverskud paa 17%, finansielle udgifter paa 5% af salget, afskrivning paa 10% og et nettoafkast paa 2%«).
120 Hvad angaar Ilva's forhold indeholder punkt 2 i Kommissionens meddelelse SEK(93) 2089 endelig udg. af 15. december 1993 til Raadet og Det Raadgivende EKSF-Udvalg om anmodning om samstemmende udtalelse fra Raadet og hoering af Det Raadgivende Udvalg i henhold til traktatens artikel 95 en analytisk beskrivelse af udsigterne til levedygtigheden for de virksomheder (ILP og AST), der skulle vaere resultatet af privatiseringen af Ilva-koncernen (punkt 2.5 og 2.6), som tiltraadt af Raadet, og en henvisning til den undersoegelse, der var blevet udfoert af en uafhaengig ekspert, som skulle fastlaegge, hvilke af »the hot-rolling mills which could be closed without jeopardizing the viability of either of the new companies, be it ILP or AST« (»de anlaeg, der fremstiller varmvalsede produkter, der kunne lukkes uden at bringe de nye selskabers levedygtighed i fare, det vaere sig ILP's eller AST's«, a.st., punkt 2.9). Det fremgaar af det paagaeldende dokument, at eksperten undersoegte seks muligheder i form af forskellige hypoteser med hensyn til lukninger og kapacitetsindskraenkninger, hvorved den anden var blevet oensket af den italienske regering. Denne mulighed blev beskrevet som foelger: »Eliminating one of the four reheating furnaces belonging to the n, 1 mill and one of the three furnaces belonging to the sheet mill at Taranto and closing down completely the facilities at Bagnoli« (»nedlaeggelse af en opvarmningsovn blandt de fire, som findes i valsevaerk nr. 1, af en anden ovn ud af de tre, der findes i pladevalsevaerket i Taranto, og fuldstaendig lukning af anlaeggene i Bagnoli«, a.st., punkt 2.9). Kommissionen skoennede paa dette grundlag, at ILP og AST ville blive levedygtige. Navnlig paa grundlag af det kriterium, at en jern- og staalvirksomhed ville vaere levedygtig, »if it is able to show a return on its equity capital in the range of 1-1,5% of turnover« (»naar den er i stand til at sikre en forrentning af egenkapitalen paa 1-1,5% af omsaetningen«, a.st., s. 20, punkt 3.3.2), anfoerte Kommissionen, at ILP's overskud ville blive paa ca. 1,4-1,5% af omsaetningen, selv om de finansielle udgifter skulle stige. Hvad angaar stoerrelsen af den produktion, hvorved ILP's og AST's levedygtighed ikke ville blive bragt i fare, indeholder punkt 2.5 og 2.6 i det paagaeldende dokument (s. 5-8) en oekonomisk analyse af de afgoerende vilkaar for at kunne naa frem til en tilfredsstillende situation senest i slutningen af 1996. Denne analyse ligger til grund for indholdet af artikel 2 i den omtvistede beslutning.
121 Hvad endelig angaar det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter Kommissionen med henblik paa at retablere de paagaeldende virksomheders levedygtighed ville have kunnet gribe til andre midler, som ville have medfoert faerre fordrejninger end den omtvistede stoette - hvoraf det fremgaar, at denne ikke er noedvendig - finder Retten, at selv om det antages, at alternative loesninger havde kunnet komme paa tale og i praksis var gennemfoerlige, hvilket ikke er blevet godtgjort, kan saadanne mulige andre loesninger ikke i sig selv vaere tilstraekkelige til, at de omtvistede beslutninger er behaeftet med mangler, for saa vidt den af Kommissionen valgte loesning hverken er et resultat af en aabenbar fejlvurdering eller af magtfordrejning. Retten kan saaledes ikke efterproeve spoergsmaalet om hensigtsmaessigheden af et af Kommissionen truffet valg, da Retten i saa fald ville saette sin egen vurdering i stedet for Kommissionen.
122 Sagsoegeren kan herefter ikke antages at have fremsat noget overbevisende argument, der kan rejse tvivl om, hvorvidt de omtvistede beslutninger er blevet vedtaget i overensstemmelse med kravene i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, navnlig for saa vidt angaar spoergsmaalet om noedvendigheden af at godkende den paagaeldende stoette med henblik paa at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten.
123 Foelgelig maa det fastslaas, at de omtvistede beslutninger ikke er retsstridige som foelge af nogen tilsidesaettelse af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
Tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
Parternes argumenter
124 Hvad angaar princippet om forbud mod forskelsbehandling har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen ved at godkende statsstoetten til offentlige virksomheder i visse medlemsstater har gjort det muligt for et begraenset antal selskaber at forsoege at gennemfoere en strukturomlaegning ved hjaelp af offentlige midler, mens andre selskaber, herunder sagsoegeren, har maattet gennemfoere strukturomlaegninger ved hjaelp af egne midler. De omtvistede beslutninger er saaledes blevet vedtaget til fordel for virksomheder, der udelukkende tilhoerer de paagaeldende medlemsstater, til skade for konkurrerende private virksomheder og virksomheder i andre medlemsstater. Princippet om forbud mod forskelsbehandling forudsaetter imidlertid, at der ikke maa gaelde forskellige vilkaar for forhold, der maa ligestilles, ligesom forskellige forhold ikke maa underlaegges de samme vilkaar, medmindre dette er objektivt begrundet. Navnlig er det et krav, at der ikke maa gaelde forskellige vilkaar for henholdsvis den offentlige og den private sektor. Ifoelge Domstolens praksis kan Kommissionen ikke godkende stoette, der kan foere til en aabenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor, idet stoette i saadanne tilfaelde medfoerer en konkurrencefordrejning i et omfang, der strider mod almene hensyn (jf. herved Domstolens dom af 24.2.1987, sag 304/85, Falck mod Kommissionen, Sml. s. 871). De omtvistede beslutninger er ogsaa i en anden henseende udtryk for forskelsbehandling, idet de favoriserer virksomheder, der havde undladt at gennemfoere en radikal strukturomlaegning, til skade for de virksomheder, der allerede havde gennemfoert en saadan.
125 Endvidere strider de omtvistede beslutninger mod proportionalitetsprincippet, saaledes som indholdet af dette begreb er blevet fastlagt af Domstolen. De midler, som Kommissionen har bragt i anvendelse, staar i misforhold til betydningen af de maalsaetninger, der forfoelges, og midlerne var ikke noedvendige for at virkeliggoere disse maalsaetninger. Naar de anfaegtede beslutninger er udtryk for forskelsbehandling, er dette ikke alene en selvstaendig annullationsgrund, men tillige et vaesentlig forhold, der godtgoer, at de omtvistede beslutninger strider mod proportionalitetsprincippet, idet virksomheder i sagsoegerens situation stilles konkurrencemaessigt ringere i et omfang, der ganske staar i misforhold til det af Kommissionen angivne formaal, hvilket bringer ligevaegten paa markedet i fare.
126 Kommissionen har, stoettet af Raadet, gjort gaeldende, at den angivelige forskelsbehandling ikke kan tilskrives Kommissionen, idet det henhoerer under de paagaeldende medlemsstater at stille forslag om statsstoette. Under alle omstaendigheder er det ikke noedvendigvis udtryk for en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, naar stoetten konkret er blevet ydet til offentlige virksomheder og ikke til private. Selv om det antages, at de omtvistede beslutninger favoriserer virksomheder, der ikke havde gennemfoert strukturomlaegninger, er beslutningerne ikke udtryk for forskelsbehandling efter faellesskabsretten, da de ikke fordrejer konkurrencen paa en maade, der strider mod den faelles interesse. Sagsoegeren har herved ikke godtgjort, at de omtvistede beslutninger vil kunne give anledning til konkurrencefordrejning. Det gaelder endvidere, at sagsoegeren foerst for nylig er blevet en privat virksomhed, og at selskabet i perioden 1981-1985 oppebar stoette, der gjorde det muligt for selskabet at blive privatiseret og at tilvejebringe en sund og rentabel struktur. Ved det af sagsoegte anfoerte, hvorefter selskabet har maattet gennemfoere strukturomlaegninger ved hjaelp af egne midler, tages der saaledes ikke hensyn til den seneste udvikling. Hvad angaar spoergsmaalet om en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet er der herved naesten ikke tale om yderligere argumenter fra sagsoegerens side i forhold til, hvad selskabet har anfoert vedroerende spoergsmaalet om noedvendigheden af at vedtage de omtvistede beslutninger paa grundlag af traktatens artikel 95.
127 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at de omtvistede beslutninger kun ville vaere retsstridige, saafremt formaalet med dem havde vaeret at diskriminere visse virksomheder i forhold til andre ved at underlaegge dem forskellige vilkaar under identiske forhold. Den sammenhaeng, i hvilken beslutningerne blev vedtaget, og deres indhold stoetter imidlertid paa ingen maade, at baggrunden for beslutningerne paa afgoerende maade var, at de paagaeldende virksomheder var offentlige virksomheder, saaledes at beslutningerne ville have vaeret nogle andre, saafremt der havde vaeret tale om private virksomheder.
128 Kongeriget Spanien har ligeledes anfoert, at Kommissionen ikke kan godkende stoette, der medfoerer en aabenbar forskelsbehandling mellem henholdsvis den offentlige og den private sektor. Dette er imidlertid heller ikke tilfaeldet her. Forholdene for de paagaeldende virksomheder, dvs. henholdsvis British Steel og CSI, kan ikke ligestilles, idet CSI som modstykke til stoetten er forpligtet til at gennemfoere kapacitetsindskraenkninger, mens sagsoegeren ikke paa ny skal deltage i bestraebelserne paa at gennemfoere strukturomlaegninger. Hvad angaar den angivelige tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet har sagsoegeren paa ingen maade godtgjort, at de af Kommissionen anvendte midler staar i misforhold til de maalsaetninger, der forfoelges. Godkendelsen af den omtvistede stoette er et led i den faellesskabsstrategi, der har til formaal at imoedegaa krisen inden for jern- og staalindustrien.
129 Ilva har gjort gaeldende, at Kommissionen informerede virksomhederne i Faellesskabet om den strukturomlaegningsplan, den oenskede gennemfoert, idet den opfordrede hver enkelt virksomhed til at deltage i de generelle bestraebelser paa at indskraenke kapaciteten med henblik paa en virkelig reorganisering af den europaeiske jern- og staalindustri. Kommissionen har derfor ikke favoriseret Ilva til skade for selskabets konkurrenter, men har godkendt en stoette, der som modstykke har, at selskabet skal opfylde ganske bestemte tilsagn. Det savner derfor grundlag, at der skulle vaere sket en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet forskellige forhold er blevet vurderet forskelligt.
Rettens bemaerkninger
130 Retten finder det hensigtsmaessigt foerst at undersoege klagepunktet vedroerende en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet foer undersoegelsen af klagepunktet om en tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling.
131 Hvad for det foerste angaar den angivelige tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet bemaerkes, at sagsoegeren har gjort gaeldende, at den omtvistede stoette staar i misforhold til formaalet med denne. Endvidere goer sagsoegeren i det vaesentlige gaeldende, at de omtvistede beslutninger ikke paalaegger de stoetteoppebaerende virksomheder tilstraekkelige forpligtelser i form af kapacitetsindskraenkninger som modstykke til de oekonomiske fordele, som stoetten indebaerer for dem, og i forhold til den konkurrencefordrejning, der bliver resultatet af stoetten.
132 I henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, skal de beslutninger, som Kommissionen traeffer for at tage hoejde for tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, vaere i overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 5, hvorefter Kommissionen skal varetage sine opgaver ved »begraensede indgreb«. Dette maa fortolkes som en knaesaetning af proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning generaladvokat Roemer's forslag til afgoerelse ad Domstolens dom af 4.4.1960, sag 31/59, Acciaieria e Tubificio di Brescia mod Den Hoeje Myndighed, Rec. 1960, s. 151, afsnit B.I.a, paa s. 189).
133 Hvad naermere angaar statsstoette har Domstolen i sagen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, fastslaaet, at Kommissionen ikke kan godkende stoette, »som [er] egnet til at skabe konkurrencefordrejninger paa det faelles staalmarked« (praemis 30). I samme retning har Domstolen i dommen af 13. juni 1958 (sag 15/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 155, paa s. 187) fastslaaet, at Kommissionen »er forpligtet til kun at gribe ind efter grundige overvejelser og efter noeje at have foretaget en afvejning mellem hensynene til de forskellige involverede interesser, saaledes at forudsigelige skader for tredjemand i stoerst muligt omfang begraenses«.
134 Det fremgaar endvidere af fast retspraksis, at Kommissionen paa dette omraade har et »vidt skoen, der modsvarer det politiske ansvar«, den er tillagt (jf. Domstolens dom af 26.6.1990, sag C-8/89, Zardi, Sml. I, s. 2515, praemis 11). Det er foelgelig alene, saafremt en beslutning fra Kommissionen er »aabenbart uhensigtsmaessig« eller uforholdsmaessig i forhold til den maalsaetning, Kommissionen forfoelger, at beslutningen kan vaere retsstridig (jf. Domstolens dom af 9.7.1985, sag 179/84, Bozzetti, Sml. s. 2301, og af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 22).
135 Hvad naermere bestemt angaar denne sag bemaerkes indledningsvis, at den omtvistede stoette bidrager til at virkeliggoere en raekke maalsaetninger med traktaten i form af en retablering af de paagaeldende virksomheders levedygtighed, og at den var noedvendig med henblik paa at foere dette formaal ud i livet, saaledes som det allerede er blevet fastslaaet ovenfor. Naar henses til den citerede retspraksis, kan stoetten i modsaetning til det af sagsoegeren anfoerte derfor ikke anses for uhensigtsmaessig i forhold til de oekonomiske og sociale maalsaetninger, der forfoelges med retableringen af de paagaeldende virksomheders levedygtighed. Det maa dog endvidere vaere en forudsaetning for, at de anfaegtede beslutninger kan anses for forenelige med proportionalitetsprincippet - naar henses til, at der er tale om et marked, som er praeget af en overskudsproduktionskapacitet - at det af en undersoegelse fremgaar, at de paagaeldende virksomheder som modstykke til den godkendte stoette herved er forpligtet til at gennemfoere passende lukninger og kapacitetsindskraenkninger.
136 Det bemaerkes herved, at det fremgaar af Domstolens praksis, at der ikke behoever at vaere noget »bestemt kvantitativt forhold« mellem »stoettebeloebene og omfanget af de kapacitetsnedskaeringer, der skal foretages« (jf. herved dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 33). Tvaertimod er blandt de faktorer, som kan have indflydelse paa den naermere fastsaettelse af de beloeb, der gives bemyndigelse til at yde, »ikke blot ... antallet af tons produktionsnedskaeringer ... men ogsaa en raekke andre faktorer, som veksler fra den ene region af Faellesskabet til den anden«, saasom strukturomlaegningsindsatsen, de regionale og sociale problemer, som er fremkaldt af krisen i jern- og staalindustrien, den tekniske udvikling samt virksomhedernes tilpasning til markedsvilkaarene (a.st., praemis 34). Kommissionens vurdering kan foelgelig ikke efterproeves alene paa grundlag af oekonomiske kriterier. Kommissionen kan retmaessigt tilgodese en lang raekke forskellige hensyn af politisk, oekonomisk eller social art som led i udoevelsen af sine skoensmaessige befoejelser i henhold til traktatens artikel 95.
137 Det bemaerkes, at Kommissionen i afsnit IV i betragtningerne til beslutning 94/258 vedroerende CSI har henvist til behovet for at kraeve »modydelser, som staar i et rimeligt forhold til den ekstraordinaert godkendte stoette, saaledes at der bidrages vaesentligt til den strukturtilpasning, der er noedvendig inden for sektoren«. Det hedder endvidere i afsnit VI i betragtningerne til denne beslutning, at »det ikke blot [er] noedvendigt at sikre, at den godkendte stoette saetter virksomheden i stand til igen at blive levedygtig inden udgangen af 1996, men ogsaa, at stoetten ikke overstiger det strengt noedvendige. I den forbindelse skal det ogsaa sikres, at de finansielle strukturomlaegningsforanstaltninger ikke giver virksomheden en uberettiget fordel frem for andre virksomheder i denne sektor ...«. I afsnit V og VI i betragtningerne til beslutning 94/259 vedroerende Ilva har Kommissionen anfoert, at »for at begraense indvirkningen paa konkurrencen til det absolut noedvendige er det vigtigt, at den italienske offentlige staalindustri i naermere fastsat omfang bidrager til en strukturel justering, der stadig er noedvendig inden for denne sektor, i form af indskraenkning af produktionskapaciteten som modydelse for [stoetten]«, og at »ydelse af driftsstoette skal begraenses til det absolut noedvendige«. Betragtningerne til de to anfaegtede beslutninger indeholder saaledes en begrundelse for de kriterier, der blev anvendt med henblik paa at fastlaegge omfanget af de kapacitetsindskraenkninger, som skulle gennemfoeres. Hvad naermere angaar Ilva er der tale om kapacitetsindskraenkninger paa i alt 1,7 mio. tons om aaret i Taranto ved hjaelp af nedrivning af genopvarmningsovne samt en fuldstaendig lukning af anlaeggene i Bagnoli. Hvad angaar beslutningen vedroerende CSI fastsaetter denne bestemmelse om en kapacitetsindskraenkning paa ca. 2,3 mio tons raajern i Aviales og Bizcaya, paa 1,423 mio. tons raastaal i Gijon og Bizcaya og paa 2,3 mio. tons varmvalsede baand i Ansiao. Endvidere indeholder artikel 1, stk. 3, i de to beslutninger bestemmelse om, at »stoetten [ikke] maa anvendes til at praktisere illoyal konkurrence«, idet Kommissionen ellers vil kunne forlange en indstilling af stoetten eller tilbagebetaling af allerede udbetalt stoette, ud over eventuelle sanktioner (artikel 6, stk. 1, i de omtvistede beslutninger).
138 Det bemaerkes herved, at sagsoegeren intet konkret har fremfoert til dokumentation for, at de ved de omtvistede beslutninger foreskrevne lukninger af anlaeg er utilstraekkelige, naar henses til stoerrelsen af den godkendte stoette og de maalsaetninger, der forfoelges.
139 Det maa herefter fastslaas, at der intet er til stoette for en formodning om, at Kommissionen ikke har truffet bestemmelse om passende vilkaar for de stoetteoppebaerende virksomheder som modstykke til den fordel, disse faar, naermere bestemt med henblik paa i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten at bidrage til strukturomlaegningen inden for hele jern- og staalindustrien og til kapacitetsindskraenkninger.
140 Det savner foelgelig grundlag, at der er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
141 Hvad herefter angaar den angivelige tilsidesaettelse af princippet om forbuddet mod forskelsbehandling bemaerkes, at »forholdsregler eller fremgangsmaader, som medfoerer en forskelsbehandling af producenter«, i henhold til traktatens artikel 4, litra b), er uforenelige med det faelles marked for jern- og staalprodukter og dermed forbudt inden for Faellesskabet.
142 Det fremgaar af fast retspraksis, at der foreligger forskelsbehandling, naar sammenlignelige tilfaelde behandles forskelligt, saaledes at visse erhvervsdrivende stilles daarligere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er tilstraekkeligt begrundet i objektive forskelle af en vis vaegt (jf. Domstolens dom af 15.1.1985, sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 131, praemis 8). Hvad naermere angaar stoette til jern- og staalindustrien har Domstolen fastslaaet, at der foreligger en ulige behandling og dermed en forskelsbehandling, saafremt en beslutning om godkendelse af stoette medfoerer, »enten ... at jern- og staalvirksomheder, som befinder sig i samme situation, oppebaerer forskellige fordele, eller at jern- og staalvirksomheder, som befinder sig i klart forskellige situationer, oppebaerer de samme fordele« (dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 36).
143 Spoergsmaalet om forskelsbehandling med hensyn til stoette mellem henholdsvis den offentlige og den private sektor inden for rammerne af traktaten er blevet undersoegt i dommen i sagen Falck mod Kommissionen, jf. ovenfor. Efter at have fremhaevet, at det foerst og fremmest er vedkommende regering, der har ansvaret for ydelsen af den paagaeldende stoette, fastslog Domstolen med foelgende bemaerkning, hvad Kommissionens opgave er: »Selv om enhver ydelse af stoette ... maa antages at begunstige én virksomhed i forhold til andre virksomheder, kan Kommissionen dog ikke give tilladelse til stoette, som ville kunne medfoere en aabenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor. I saa fald vil ydelse af stoette medfoere konkurrenceforvridninger i et omfang, der er i strid med den faelles interesse« (praemis 27).
144 For at bestemme, om de omtvistede beslutninger er udtryk for forskelsbehandling, maa det undersoeges, hvorvidt de medfoerer en konkurrencefordrejning i et omfang, der strider mod den faelles interesse.
145 Det bemaerkes herom for det foerste, at sagsoegeren ikke har fremfoert noget konkret til dokumentation for, at de omtvistede beslutninger kan fordreje konkurrencevilkaarene »i et omfang, der er i strid med den faelles interesse«, saaledes at de dermed medfoerer en »aabenbar« forskelsbehandling af navnlig private virksomheder.
146 Der maa herved gives den italienske regering medhold i, at der af den sammenhaeng, i hvilken beslutningerne blev vedtaget, og af disses indhold ikke fremgaar noget til stoette for, at baggrunden for beslutningerne i vaesentlig grad var, at de paagaeldende virksomheder var offentlige virksomheder, og at beslutningerne derfor ville have vaeret nogle andre, saafremt der havde vaeret tale om private virksomheder. Det forhold, at de paagaeldende virksomheder var offentlige, kunne i oevrigt ikke med rette bevirke, at Kommissionen afslog at godkende stoetten, da den i saa fald ville have handlet i strid med princippet om ligebehandling af offentlige og private virksomheder.
147 Det bemaerkes herefter, at fordelene for de stoetteoppebaerende virksomheder, saaledes som det allerede er blevet fastslaaet, staar i et rimeligt forhold til de maalsaetninger, der forfoelges, navnlig naar henses til de forpligtelser, der herved som modstykke til stoetten paalaegges disse virksomheder (lukning af anlaeg og produktionskapacitetsindskraenkninger). Endvidere er den konkurrencefordrejning, som de omtvistede beslutninger medfoerer, begraenset til, hvad der er strengt noedvendigt, og begrundet i selve formaalet med beslutningerne - dvs. en retablering af en sund og rentabel struktur hos de paagaeldende virksomheder, idet dette formaal, som fastslaaet, er foreneligt med traktaten. Endelig fastsaettes det i artikel 1, stk. 3, i de omtvistede beslutninger, at »stoetten [ikke] maa anvendes til at praktisere illoyal konkurrence«. I henhold til artikel 6, stk. 1, i de anfaegtede beslutninger kan Kommissionen i tilfaelde af manglende opfyldelse af en af disse forpligtelser kraeve en indstilling af stoetten eller tilbagebetaling af denne.
148 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionen har handlet i overensstemmelse med den faelles interesse i form af, at den har foretaget en afvejning mellem hensynene til de forskellige involverede interesser og tilgodeset vaesentlige interesser samtidig med, at den har truffet afgoerelse paa en saadan maade, at der i det omfang, det var muligt under hensyn til genstanden for og formaalet med de omtvistede beslutninger, ikke kommer til at foreligge negative konsekvenser for andre erhvervsdrivende.
149 Denne antagelse er i overensstemmelse med Domstolens praksis, idet Domstolen i dommen i sagen Valsabbia m.fl. mod Kommissionen (jf. ovenfor, praemis 49), har fastslaaet foelgende: »Kommissionen er ganske vist i henhold til traktatens artikel 3 forpligtet til at handle i den faelles interesse, men dette betyder dog ikke, at dens virksomhed skal udoeves i samtlige retsundergivnes interesse, idet der ikke efter dens stilling paahviler den nogen forpligtelse til kun at handle, saafremt det ikke er til skade for nogen interesse. Naar den handler, skal den derimod afveje de modstaaende interesser og undgaa skadelige foelger, saafremt dette kan ske paa fornuftig maade i forbindelse med den beslutning, der skal traeffes. Kommissionen kan i faelles interesse benytte sin beslutningsbefoejelse, som omstaendighederne kraever det, selv paa bekostning af visse private interesser.«
150 Der kan herefter ikke gives sagsoegeren medhold i, at der ved de omtvistede beslutninger er sket en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.
4. Det fjerde anbringende, tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter
151 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at der ved de omtvistede beslutninger er sket en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter. Dette anbringende kan opdeles i tre led, hvorved sagsoegeren for det foerste goer gaeldende, at der foreligger en utilstraekkelig begrundelse, for det andet, at der ikke er blevet gennemfoert en kontradiktorisk procedure, og for det tredje, at de omtvistede beslutninger strider mod Raadets samstemmende udtalelse.
Utilstraekkelig begrundelse
Parternes argumenter
152 Sagsoegeren har, stoettet af SSAB Svenskt Staal, gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 15 til at angive en tilstraekkelig begrundelse for sine beslutninger. Det fremgaar af fast retspraksis, at begrundelsespligtens omfang afhaenger af beskaffenheden af den paagaeldende retsakt og af den sammenhaeng, i hvilken denne er blevet udstedt, men betingelserne i henhold til artikel 15 er ikke opfyldt, naar det i en beslutning, der anfaegtes, blot er angivet, at forudsaetningerne for at bringe de paagaeldende bestemmelser i anvendelse er opfyldt (jf. herved Domstolens dom af 1.7.1986, sag 185/85, Usinor mod Kommissionen, Sml. s. 2079, praemis 21).
153 Betragtningerne til de anfaegtede beslutninger er naesten identiske med betragtningerne til alle de oevrige beslutninger, som Kommissionen vedtog den samme dag, og hvorved den godkendte stoette til jern- og staalvirksomheder. Navnlig har Kommissionen hverken angivet nogen begrundelse for, at den omtvistede stoette maa antages at kunne tilvejebringe en solid og oekonomisk levedygtig struktur hos CSI og Ilva, eller angivet nogen forklaring paa, hvorledes maalsaetningerne med traktaten herved skulle blive virkeliggjort. Endelig har Kommissionen ikke angivet, hvilke af de i traktatens artikel 2 og 3 fastsatte maalsaetninger den ville forfoelge.
154 Sagsoegeren har forstaaet, at Kommissionen indhentede en sagkyndig rapport udefra, nemlig fra raadgivningsfirmaet W.S. Atkins International, inden den vedtog de omtvistede beslutninger. Da de anfaegtede beslutninger praktisk taget ikke henviser til denne rapport og ikke omtaler de konklusioner, der maatte drages af den, er beslutningerne ikke begrundet med en praecision, der er tilstraekkelig til, at de beroerte parter kan varetage deres interesser, og til, at Retten kan gennemfoere sin retslige proevelse paa effektiv maade.
155 Det Danske Staalvalsevaerk har ligeledes gjort gaeldende, at begrundelsen til de omtvistede beslutninger er utilstraekkelig. Navnlig har Kommissionen ikke naermere angivet, hvilke maalsaetninger den forfulgte, og den sammenhaeng, der skulle vaere mellem disse maalsaetninger og den omtvistede stoette, og det fremgaar heraf, at de omtvistede beslutninger er resultatet af en politisk manoevre.
156 Kommissionen har, stoettet af Den Italienske Republik, gjort gaeldende, at det af sagsoegeren anfoerte savner grundlag. For det foerste har sagsoegeren ikke forklaret, hvorfor den omstaendighed, at begrundelsen til en beslutning er identisk med begrundelsen til andre beslutninger, i sig selv medfoerer, at begrundelsen maa anses for utilstraekkelig. Kommissionens seks beslutninger var et led i en overordnet plan vedroerende strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien og blev truffet paa samme tidspunkt, i den samme krisesammenhaeng og i en situation, hvor kapacitetsindskraenkninger var uundgaaelige. For det andet er det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter det ikke i de omtvistede beslutninger forklares, hvorledes maalsaetningerne med traktaten kan virkeliggoeres ved en ydelse af statsstoette, i hoej grad partisk, idet en stoette kun kan godkendes efter traktaten, saafremt det er i Faellesskabets interesse, hvilket giver den karakter af en faellesskabsstoette. Den omstaendighed, at der ikke udtrykkeligt henvises til rapporten fra raadgivningsfirmaet W.S. Atkins, aendrer intet ved substansen i begrundelsen, idet det i afsnit III i betragtningerne til hver beslutning udtrykkeligt er angivet, at Kommissionen fik bistand fra eksperter udefra. Endelig maa der ved vurderingen af begrundelsen til de omtvistede beslutninger tages hensyn til, at Kommissionen ikke sanktionerede sagsoegeren, og til, at selskabet blev noeje inddraget i den procedure, der gik forud for vedtagelsen af beslutningerne, saaledes som det fremgaar af referaterne fra moederne i Det Raadgivende EKSF-Udvalg.
157 Raadet har gjort gaeldende, at den af Kommissionen godkendte stoette i Ilva's og CSI's tilfaelde klart havde karakter af en faellesskabsstoette og var et led i det strukturomlaegningsprogram for jern- og staalindustrien, som Kommissionen stillede forslag om, og som Raadet tiltraadte. Endvidere blev sagsoegeren noeje inddraget i den procedure, der foerte til vedtagelsen af de omtvistede beslutninger, hvorfor det savner grundlag for sagsoegeren at haevde, at selskabet ikke fuldt ud var bekendt med motiverne til beslutningerne.
158 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at en faellesskabsinstitution ikke er forpligtet til at angive samtlige de relevante faktiske og retlige omstaendigheder. Begrundelsen til en beslutning skal ligeledes vurderes under hensyntagen til den sammenhaeng, i hvilken beslutningen er blevet truffet, og under inddragelse af samtlige de regler, der finder anvendelse paa det paagaeldende omraade (jf. Domstolens dom af 7.2.1990, sag C-213/87, Gemeente Amsterdam og VIA mod Kommissionen, Sml. I, s. 221). Konkret er den angivne begrundelse for de omtvistede beslutninger mere end tilstraekkelig, for saa vidt Kommissionen noeje har angivet samtlige de forudsaetninger, der begrundede de paagaeldende foranstaltninger, samt retsgrundlaget og de kontrolforholdsregler, der skulle gaelde.
Rettens bemaerkninger
159 Det bemaerkes, at Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 5, stk. 2, fjerde led, skal »offentliggoere grundene for sin indgriben«. Artikel 15, stk. 1, indeholder bestemmelse om, at »Kommissionens beslutninger, henstillinger og udtalelser skal begrundes og henvise til de udtalelser, som skal indhentes«. Det fremgaar af disse bestemmelser og af traktatens almindelige principper, at der paahviler Kommissionen en forpligtelse til at begrunde generelle og individuelle beslutninger, uanset det valgte hjemmelsgrundlag.
160 Ifoelge fast retspraksis skal en begrundelse tilpasses karakteren af den paagaeldende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, saaledes at de beroerte parter kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og saaledes at Faellesskabets retsinstanser kan udoeve deres proevelsesret. Det kraeves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. En begrundelse skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt under hensyn til alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade (Domstolens dom af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, og dommen i sagen Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 230). Endvidere skal begrundelsen til en retsakt vurderes bl.a. paa grundlag af »den interesse, som adressaterne eller andre af akten beroerte personer, jf. EKSF-traktatens artikel 33, stk. 2, har i at modtage yderligere oplysninger« (Domstolens dom af 19.9.1985, forenede sager 172/83 og 226/83, Hoogovens Groep mod Kommissionen, Sml. s. 2831, praemis 24).
161 Der maa i sagen ske en undersoegelse af sagsoegerens klagepunkt om, at begrundelserne til de omtvistede beslutninger er utilstraekkelige for saa vidt angaar spoergsmaalet om stoettens evne til at retablere de paagaeldende virksomheders levedygtighed og spoergsmaalet om, hvorvidt dette formaal er foreneligt med maalsaetningerne med traktaten.
162 Hvad for det foerste angaar spoergsmaalet om de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed maa det fastslaas, at der i de omtvistede beslutninger er en klar angivelse af de midler, paa grundlag af hvilke denne levedygtighed ifoelge Kommissionen skal retableres, idet beslutningerne, navnlig i afsnit II i betragtningerne, opregner de forskellige led af strukturomlaegningsplanerne, som stoetten skal bidrage til. Hvad angaar CSI angiver den beslutning, der vedroerer selskabet, udtrykkeligt, at planen i det vaesentlige omfatter en raekke strukturomlaegningsforanstaltninger af industriel, social og finansiel art, som er kortfattet beskrevet i beslutningen. Denne angiver saaledes f.eks. de vaesentligste foranstaltninger, der skal tjene til at genetablere selskabets finansielle struktur, lukningen af de mindst konkurrencedygtige anlaeg og en personalenedskaering paa 42%. Hvad angaar Ilva fremgaar det udtrykkeligt af betragtningerne til beslutningen vedroerende stoetten til selskabet, at grundlaget for retableringen af virksomhedens levedygtighed er en privatisering af koncernen, som er det vaesentligste formaal med stoetten, og et nyt strukturomlaegningsprogram, navnlig i form af en opdeling af selskabets vaesentligste virksomhed mellem to nye selskaber efter en i beslutningen angivet plan.
163 Endvidere har Kommissionen i de omtvistede beslutninger (afsnit III i betragtningerne) anfoert, at den ved sin vurdering af de respektive strukturomlaegningsplaners effektivitet har anvendt de samme kriterier som dem, den anvendte som led i den tidligere strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien i Faellesskabet. Jern- og staalvirksomhederne, herunder sagsoegeren, kunne derfor ikke vaere uvidende om disse kriterier. Ilva har som intervenient anfoert, at sagsoegeren i oevrigt selv modtog statsstoette med henblik paa at lette selskabets privatisering, og sagsoegeren har ikke bestridt dette. Under disse omstaendigheder indeholder de omtvistede beslutninger, idet de angiver de vaesentligste led af de paagaeldende strukturomlaegningsplaner, i tilstraekkelig grad grundene til, at den omtvistede stoette ifoelge Kommissionen maatte antages at skabe grundlag for en sund og levedygtig struktur hos CSI og Ilva.
164 Der kan herved ikke gives sagsoegeren medhold i det af selskabet anfoerte om, at Kommissionen i de omtvistede beslutninger undlod at redegoere for de kriterier, som var blevet anvendt af de uafhaengige eksperter, som havde bistaaet Kommissionen med henblik paa vurderingen af perspektiverne for de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed. Dette foelger allerede af, at Kommissionen ifoelge fast retspraksis ikke er forpligtet til at redegoere for de mange forskellige og komplicerede forhold, under hensyntagen til hvilke den vedtager en beslutning, idet det blot er et krav, at Kommissionen generelt redegoer for den situation som helhed, der har foert til beslutningen, og for de generelle maalsaetninger med denne. Som fastslaaet i foregaaende praemis, er de omtvistede beslutninger tilstraekkeligt begrundet for saa vidt angaar spoergsmaalet om retableringen af de paagaeldende virksomheders levedygtighed.
165 I oevrigt suppleres og udbygges begrundelsen til de omtvistede beslutninger for saa vidt angaar spoergsmaalet om de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed i vid udstraekning af sagens akter. Hvad angaar CSI har Kommissionen fremlagt hele indholdet af sin meddelelse til Raadet af 5. november 1992 (dok. SEK(92) 1916 endelig udg.) vedroerende strukturomlaegningen hos CSI, der var en reaktion paa den strukturomlaegningsplan for denne virksomhed, som den spanske regering havde forelagt. Dette dokument indeholder en dybtgaaende analyse af vilkaarene for en levedygtighed hos det nye selskab, der ville blive resultatet af virksomhederne AHV's (Altos Hornos de Vizcaya) og Ensidesa's overfoersel til CSI. Endvidere er en ikke-fortrolig udgave af Atkins-rapporten vedroerende CSI blevet fremlagt af Kommissionen som led i dennes supplerende svar af 30. juni 1995 paa Rettens spoergsmaal. Den fremlagte udgave beskriver raadgivningsfirmaets arbejdsmetode meget detaljeret tillige med de muligheder, der blev taget i betragtning med henblik paa at fastlaegge et trovaerdigt perspektiv for saa vidt angaar spoergsmaalet om retableringen af CSI's levedygtighed.
166 Hvad angaar Ilva (beslutning 94/259) har Kommissionen fremlagt det fulde indhold af sin meddelelse af 15. december 1993 til Raadet (dok. SEK(93) 2089 endelig udg.), hvorved den anmodede Raadet om en samstemmende udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1. Denne meddelelse gentager delvis indholdet af en tidligere meddelelse af 10. november 1993 (dok. SEK(93) 1745 endelig udg.). Dokumentet indeholder en dybtgaaende analyse af spoergsmaalet om vilkaarene for levedygtigheden hos de virksomheder (ILP og AST), der ville blive resultatet af privatiseringen af Ilva (punkt 2.5 og 2.6), saaledes som dette var blevet tiltraadt af Raadet (jf. ovenfor, praemis 120).
167 Hvad herefter angaar grundene til, at Kommissionen skoennede, at formaalet med den omtvistede stoette, dvs. retableringen af de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed, var foreneligt med maalsaetningerne med traktaten, bemaerkes, at disse grunde ikke alene er anfoert i afsnit IV i betragtningerne til beslutningerne, men ligeledes er naermere udviklet i betragtningerne som helhed. Naermere bestemt fremgaar det af afsnit IV, at det var som foelge af de alvorlige vanskeligheder, som jern- og staalindustrien i flere medlemsstater var ramt af siden midten af 1990, at en sanering af de paagaeldende virksomheder maatte anses for forenelig med de i traktatens artikel 2 og 3 fastlagte maalsaetninger. I afsnit V og VI i betragtningerne har Kommissionen anfoert, at sigtet med de omtvistede beslutninger navnlig var at bidrage til en strukturel justering inden for jern- og staalindustrien i form af kapacitetsindskraenkninger. Kommissionen har endvidere anfoert, at et af formaalene med de forskellige vilkaar, som den har fastlagt, er at begraense stoettens indvirkning paa konkurrencen til et minimum. Under disse omstaendigheder finder Retten, at begrundelserne til de omtvistede beslutninger var tilstraekkelige til at goere det muligt for sagsoegeren at bestemme, hvilke af maalsaetningerne med traktaten beslutningerne forfulgte, og vurdere, hvorvidt saneringen af CSI og Ilva maatte anses for forenelig med disse maalsaetninger.
168 De ovenfor undersoegte klagepunkter er endvidere saa meget mindre begrundet, naar henses til, at sagsoegeren ikke har bestridt, at selskabet i vid udstraekning blev inddraget i den procedure, der gik forud for vedtagelsen af beslutningerne, idet noget saadant bidrager til at formindske kravet om en meget detaljeret begrundelse med hensyn til de faktiske omstaendigheder, der laa til grund for de omtvistede beslutninger (jf. Domstolens dom af 11.1.1973, sag 13/72, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 27).
169 Det maa herefter fastslaas, at de omtvistede beslutninger ikke er retsstridige som foelge af en utilstraekkelig begrundelse.
Manglende gennemfoerelse af en kontradiktorisk procedure
Parternes argumenter
170 Sagsoegeren har, stoettet af SSAB Svenskt Staal, gjort gaeldende, at Kommissionen ved ikke at gennemfoere den kontradiktoriske procedure i henhold til artikel 6 i stoettekodeksen har tilsidesat en vaesentlig faellesskabsretlig formforskrift. Procedurebestemmelserne i artikel 6 i stoettekodeksen er i det vaesentlige de samme som kravene i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, saaledes som disse skal forstaas ifoelge Domstolens faste praksis (jf. navnlig dom af 11.12.1973, sag 120/73, Lorenz mod Tyskland, Sml. s. 1471). Indholdet af de to regelsaet som helhed ligger saa taet op ad hinanden, at selv om artikel 6 ikke opstiller nogen udtrykkelig forpligtelse for Kommissionen til at ivaerksaette en kontradiktorisk procedure, naar den er i tvivl om, hvorvidt en paataenkt stoette er retmaessig, maa det aabenbart kunne udledes, at der bestaar en saadan forpligtelse. Sagsoegeren henviser til Domstolens praksis, hvorefter Kommissionens konstatering af, om en stoetteordning er uforenelig med faellesmarkedet, skal ske i henhold til en saerlig procedure, hvis gennemfoerelse paahviler Kommissionen (jf. herved dom af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877). Det er uforstaaeligt, saafremt de proceduremaessige garantier i henhold til traktaten skulle vaere svagere, end hvad der gaelder i henhold til EF-traktaten, naar henses til, at traktaten fastlaegger en meget strengere statsstoetteordning end EF-traktaten.
171 Det savner grundlag, naar Kommissionen haevder, at traktatens artikel 95 fastlaegger en procedure, der indebaerer stoerre garantier end proceduren i henhold til artikel 6 i stoettekodeksen. Artikel 95 indeholder saaledes ikke nogen bestemmelse om en formel hoering af de beroerte kredse, og dette er i modstrid med den betydning, der ifoelge Domstolens praksis skal tillaegges gennemfoerelsen af en formel procedure med henblik paa at sikre, at alle beroerte parter kan fremsaette deres bemaerkninger. Endvidere indeholder artikel 95 ingen saerlig bestemmelse vedroerende frister, idet disses laengde aabenbart maa afhaenge af, hvor hastende og betydningsfuld den beslutning, som Kommissionen vil traeffe, er.
172 Kommissionen har, stoettet af Raadet og Den Italienske Republik, gjort gaeldende, at der ikke efter traktatens artikel 95, stk. 1, bestaar nogen forpligtelse til at gennemfoere en kontradiktorisk procedure som den i artikel 6, stk. 4, i stoettekodeksen fastlagte. En anvendelse af artikel 6 i stoettekodeksen ville i det foreliggende tilfaelde ganske enkelt ikke have tjent noget formaal, idet Kommissionen kan ivaerksaette denne procedure med henblik paa at afgoere, om de paagaeldende udbetalinger rent faktisk udgoer en stoette. Det var imidlertid fra starten klart, at de foreslaaede strukturomlaegningsplaner var udtryk for stoette, der stred mod kodeksen. Under alle omstaendigheder havde sagsoegeren flere proceduremaessige rettigheder i henhold til artikel 95, end hvad der ville have vaeret tilfaeldet efter artikel 6. Sagsoegeren havde saaledes en laengere frist til at fremsaette sine bemaerkninger og kunne goere dette saavel direkte som gennem Det Raadgivende EKSF-Udvalg. I henhold til artikel 6 er Kommissionen alene forpligtet til at indhente udtalelser fra medlemsstaterne, inden den traeffer afgoerelse om, hvorvidt den foreslaaede statsstoette er retmaessig. Beslutninger som de her omhandlede i henhold til artikel 95 forudsaetter derimod Raadets enstemmige godkendelse, hvilket giver en beskyttelse af langt videre omfang. Den omstaendighed, at der gaelder dels en procedure med henblik paa godkendelse af stoette, hvorefter de beroerte parter tillaegges visse formelle rettigheder, dels en anden procedure, hvorefter dette ikke er tilfaeldet, er ikke saa uforstaaeligt, som sagsoegeren haevder. I henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, foerste afsnit, gaelder der saaledes en procedure, hvorefter de beroerte parter inddrages, mens der efter artikel 93, stk. 2, tredje afsnit, gaelder en procedure, hvorefter medlemsstaterne med enstemmighed kan fravige artikel 92 i form af en godkendelse af en stoette, naar ganske saerlige omstaendigheder berettiger dette. I forbindelse med sidstnaevnte procedure gaelder det udtrykkeligt, at der ikke sker nogen formel inddragelse af de beroerte parter.
173 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at proceduren i henhold til artikel 6 i stoettekodeksen ikke finder anvendelse i sagen, idet bestemmelsen gaelder stoette, der er omfattet af stoettekodeksen. Retsgrundlaget for de omtvistede beslutninger var herved ikke stoettekodeksen, men traktatens artikel 95, hvorefter der ikke gaelder nogen kontradiktorisk procedure.
Rettens bemaerkninger
174 Det bemaerkes, at de omtvistede beslutninger blev vedtaget paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Denne bestemmelse forudsaetter, at Raadet afgiver en enstemmig udtalelse, og at Det Raadgivende EKSF-Udvalg hoeres. Artikel 95, stk. 1 og 2, tillaegger ikke adressaterne for beslutninger og andre beroerte parter nogen ret til at blive hoert. I henhold til artikel 6, stk. 4, i den femte stoettekodeks bestaar der en saadan ret, idet det i bestemmelsen hedder, at »saafremt Kommissionen efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsaette deres bemaerkninger konstaterer, at en stoetteforanstaltning ikke er forenelig med bestemmelserne i denne beslutning, giver den den paagaeldende medlemsstat meddelelse om sin beslutning«. Denne bestemmelse har vaeret indeholdt i samtlige stoettekodekser forud for den gaeldende, fra og med den allerfoerste (jf. herved Kommissionens beslutning nr. 257/80/EKSF af 1.2.1980 om faellesskabsregler for stoette til fordel for staalindustrien, EFT L 29, s. 5).
175 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om retten til at varetage sine interesser, idet den, ogsaa selv om traktatens artikel 95 ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse herom, burde have ivaerksat en kontradiktorisk procedure i forhold til selskabet som den, der gaelder i henhold til artikel 6 i den femte stoettekodeks. Sagsoegeren soeger herved at faa fastslaaet, at der bestaar en parallelisme mellem henholdsvis traktatens artikel 95 og EF-traktatens artikel 93, stk. 2, med det formaal at udlede et generelt princip, hvorefter Kommissionen er forpligtet til systematisk at inddrage de beroerte parter i den paagaeldende procedure, i alle tilfaelde, hvor den skal vurdere, om en statsstoette er forenelig med traktaten.
176 Idet det er ufornoedent at undersoege, hvorvidt der gaelder et generelt faellesskabsretligt princip, hvorefter de beroerte parter under forloebet af en beslutningsprocedure vedroerende statsstoette har krav paa at blive hoert, bemaerkes, at sagsoegeren under forloebet af proceduren med henblik paa vedtagelsen af de omtvistede beslutninger paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, hvorefter Det Raadgivende EKSF-Udvalg skal hoeres, under alle omstaendigheder fik lejlighed til at goere sine synspunkter gaeldende i dette udvalg. Det Raadgivende Udvalg bestaar saaledes i henhold til traktatens artikel 18 af et antal medlemmer, der repraesenterer henholdsvis producenter, arbejdstagere, forbrugere og forhandlere. Det er herved ubestridt, at sagsoegeren som producent var repraesenteret i udvalget, idet medlem af udvalget Mr. Evans paa det relevante tidspunkt var international manager hos sagsoegeren, saaledes som selskabet har oplyst i en skrivelse af 4. marts 1997 i besvarelse af et spoergsmaal fra Rettens praesident i retsmoedet. Under udvalgets moede nr. 310 den 12. november 1993 var spoergsmaalet om stoetten til Ilva og CSI genstand for en laengere droeftelse, og sagsoegerens repraesentant var til stede og udtalte sig om de af Kommissionen foreslaaede foranstaltninger. Den reviderede meddelelse vedroerende Ilva blev paa samme maade droeftet under udvalgets moede den 16. og 17. december 1993.
177 Hvad endvidere naermere angaar beslutning 94/259 vedroerende Ilva bemaerkes, at det i afsnit VIII, andet led, i betragtningerne til beslutningen udtrykkeligt anfoeres, at der var blevet ivaerksat en procedure i henhold til artikel 6, stk. 4, i stoettekodeksen, foer Italien forelagde Kommissionen det nye program for omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen (afsnit II i betragtningerne til beslutningen). Kommissionen har herved uden at vaere blevet imoedegaaet gjort gaeldende, at sagsoegeren blev hoert og fik lejlighed til at give sine synspunkter til kende. Hvad angaar beslutning 94/258 vedroerende CSI opregner bilag IV til staevningen 15 tilfaelde af moeder eller korrespondance mellem september 1992 og marts 1994 vedroerende planen om godkendelse af stoette til en raekke virksomheder, herunder CSI. Bilag 6 til svarskriftet indeholder endvidere korrespondancen mellem sagsoegeren og Kommissionen angaaende stoetten til CSI.
178 Det bemaerkes endelig, at Eurofer er en ikke-erhvervsdrivende sammenslutning, der omfatter de europaeiske jern- og staalvirksomheder. Sagsoegeren er medlem af sammenslutningen. Som Kommissionen har anfoert uden at vaere blevet imoedegaaet af sagsoegeren, fremsatte Eurofer sine bemaerkninger til de paataenkte foranstaltninger paa samtlige medlemmers vegne. Et eksempel herpaa er et memorandum af 9. oktober 1992.
179 Det maa herefter fastslaas, at sagsoegeren rent faktisk fik lejlighed til at goere sine synspunkter gaeldende under proceduren med henblik paa vedtagelsen af de omtvistede beslutninger, saaledes at disse ikke kan vaere retsstridige som foelge af en manglende gennemfoerelse af en kontradiktorisk procedure.
Tilsidesaettelse af Raadets samstemmende udtalelse
Parternes argumenter
180 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, kun kan vedtage en beslutning efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet. Det er herved afgoerende, at Kommissionens beslutning indholdsmaessigt er identisk med, hvad Raadet har godkendt. Kommissionen savner befoejelse til at traeffe en beslutning paa grundlag af traktatens artikel 95, der har et andet indhold end den tekst, Raadet har godkendt.
181 For saa vidt angaar beslutning 94/259 er dette princip blevet tilsidesat. Kommissionen anmodede saaledes Raadet om at tiltraede et forslag om godkendelse af stoette til Ilva paa det udtrykkelige vilkaar, at kapacitetsindskraenkningen paa 1,2 mio. tons om aaret i Taranto blev gennemfoert paa uigenkaldelig maade allersenest pr. 30. juni 1994, og Raadet godkendte Kommissionens forslag paa dette udtrykkelige vilkaar. Den omtvistede beslutnings dispositive del fastsaetter imidlertid intet vilkaar om, at indskraenkningen skal vaere gennemfoert paa det naevnte tidspunkt. Den paagaeldende tidsplan er kun naevnt i betragtningerne til beslutningen og er derfor ikke bindende. Kommissionens beslutning adskiller sig dermed paa et vaesentligt punkt fra den tekst, som Raadet godkendte med enstemmighed.
182 Det af Kommissionen anfoerte, hvorefter genstanden for det samtykke, som Raadet skal give, alene er substansen i Kommissionens forslag, indebaerer en risiko for en undergravning af den institutionelle ligevaegt, idet Kommissionen i saa fald frit ville kunne fortolke Raadets opfattelse. Det maa efter artikel 95 vaere et krav, at genstanden for Raadets samstemmende udtalelse er selve indholdet af beslutningen og ikke blot substansen i forslaget.
183 Kommissionen har, stoettet af Den Italienske Republik, anfoert, at det er rigtigt, at datoen den 30. juni 1994 som frist for lukning af anlaeggene i Taranto ikke er angivet i beslutningens dispositive del, men alene i betragtningerne til beslutningen. De omtvistede beslutninger blev vedtaget i deres endelige form af Kommissionen efter indhentelse af Raadets godkendelse, paa grundlag af Kommissionens meddelelse til Raadet, der i det vaesentlige redegjorde for Kommissionens forslag til beslutning, uden at der herved var tale om noejagtigt den udformning, som beslutningen skulle have. Det kan herefter ikke antages, at Kommissionen har aendret en retsakt fra Raadet. I oevrigt gaar betragtningerne til de omtvistede beslutninger under alle omstaendigheder ud over en redegoerelse for grundene til dem, idet de indeholder en angivelse af de midler, paa grundlag af hvilke strukturomlaegningen vil blive gennemfoert, saaledes at betragtningerne sammen med beslutningernes dispositive del udgoer et hele, der henviser til de programmer, som skal foelges. Datoen den 30. juni 1994, der er angivet i betragtningerne til den paagaeldende omtvistede beslutning, er dermed i overensstemmelse med Raadets forudsaetninger rent faktisk et vilkaar i henhold til beslutningen.
184 Raadet har gjort gaeldende, at det ikke i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, er forpligtet til at afgive en samstemmende udtalelse vedroerende den formelle retsakt, som Kommissionen foreslaar vedtaget. I denne sag afgav Raadet med enstemmighed en samstemmende udtalelse inden for de graenser og paa de vilkaar, der fremgik af Kommissionens meddelelser vedroerende de forskellige former for stoette, hvorved Raadet ligeledes tog hensyn til de aendringer, der ville blive indfoejet i beslutningernes dispositive del efter droeftelserne inden for Raadet. De af Kommissionen vedtagne beslutninger er i overensstemmelse med, hvad Raadet besluttede.
Rettens bemaerkninger
185 Det bemaerkes, at sagsoegerens klagepunkt alene angaar den formelle forskriftsmaessighed af beslutning 94/259 vedroerende Ilva. Sagsoegeren goer gaeldende, at denne beslutning strider mod den samstemmende udtalelse fra Raadet, der i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, i alle tilfaelde skal indhentes, idet datoen den 30. juni 1994 som frist for Ilva's opfyldelse af sin forpligtelse til at gennemfoere en indskraenkning af produktionskapaciteten i Taranto er indeholdt i Kommissionens meddelelse af 15. december 1993 (punkt 24), som dannede grundlag for Raadets udtalelse af 22. december 1993, hvorimod den ikke er angivet i den omtvistede beslutnings dispositive del, men udelukkende i betragtningerne til beslutningen (afsnit II, ottende led).
186 Det er ubestridt, at datoen den 30. juni 1994 var indeholdt i det program for omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen, som IRI fastlagde i september 1993, og som den italienske regering forelagde Kommissionen ved skrivelse af 13. december 1993 (jf. afsnit II i betragtningerne til den paagaeldende beslutning). Det er ligeledes ubestridt, at denne dato var angivet i punkt 24 i Kommissionens meddelelse til Raadet af 15. december 1993, som dannede grundlag for Raadets udtalelse, og at datoen ikke optraeder i den dispositive del af beslutning 94/259, men udelukkende i betragtningerne til denne (afsnit II).
187 Det er rigtigt, at Kommissionen i henhold til artikel 95 skal traeffe beslutning »efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet«, men bestemmelsen fastlaegger ikke de naermere vilkaar for, hvorledes Kommissionen skal indhente denne udtalelse. Navnlig fremgaar det ikke udtrykkeligt, om Kommissionen skal forelaegge Raadet et udkast til beslutning. Kommissionens praksis med hensyn til saadanne beslutninger har siden 1960'erne vaeret at forelaegge Raadet en meddelelse, der indeholder de grundlaeggende oplysninger vedroerende det paagaeldende nationale stoetteprogram tillige med en angivelse af de overordnede retningslinjer for den paataenkte indgriben. Den procedure, der blev anvendt med henblik paa vedtagelsen af beslutningen vedroerende Ilva, er i overensstemmelse med disse retningslinjer.
188 Sagsoegeren anfaegter ikke den praksis, hvorefter Raadet forelaegges en meddelelse i stedet for et udkast til beslutning. Sagsoegeren goer alene gaeldende, at et vaesentligt element i den meddelelse, der blev forelagt Raadet, ikke er indeholdt i den omtvistede beslutnings dispositive del.
189 Dette klagepunkt kan kun give anledning til en annullation af den omtvistede beslutning som foelge af tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, saafremt det maa antages, at Raadet ikke ville have afgivet en positiv udtalelse, saafremt det havde vaeret klar over, at Kommissionen ville indsaette datoen den 30. juni 1994 i betragtningerne til den beslutning, den ville vedtage, i stedet for i dennes dispositive del (jf. Domstolens dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959, og dommen i sagen Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 243).
190 Det bemaerkes herved, at Raadet selv har gjort gaeldende, at »det ikke i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, er forpligtet til at afgive en samstemmende udtalelse vedroerende den formelle retsakt, som Kommissionen foreslaar vedtaget«, og at »de af Kommissionen vedtagne beslutninger er i overensstemmelse med, hvad Raadet besluttede«.
191 Det maa foelgelig antages, at Raadets samstemmende udtalelse angik substansen i den af Kommissionen foreslaaede indgriben, naermere bestemt saaledes, at Kommissionen blev overladt et vist skoen med hensyn til den noejagtige udformning af den endelige beslutning. Det fremgaar herved af den omtvistede beslutnings dispositive del (artikel 1, stk. 1, artikel 4, stk. 1, og artikel 6), at det skulle vaere et ufravigeligt krav, at der skete en overholdelse af strukturomlaegningsprogrammet, som er beskrevet i afsnit II i betragtningerne til beslutningen, der udtrykkeligt angiver datoen den 30. juni 1994. Det savner herefter grundlag, at den omtvistede beslutning paa et afgoerende punkt skulle fravige, hvad Raadet godkendte.
192 Foelgelig maa det fastslaas, at beslutning 94/259 ikke er retsstridig som foelge af en tilsidesaettelse af Raadets samstemmende udtalelse.
193 Kommissionen maa herefter frifindes for sagsoegerens annullationspaastand.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
194 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Sagsoegeren, British Steel, har ikke faaet medhold i sin paastand om annullation af de omtvistede beslutninger. Da Kommissionen og Ilva, som har interveneret i sagen til stoette for dennes paastande, har nedlagt paastand om, at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, boer sagsoegeren doemmes til at betale Kommissionens og Ilva's omkostninger.
195 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, foerste afsnit, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger. Foelgelig boer Raadet, Kongeriget Spanien og Den Italienske Republik, der har interveneret i sagen, baere deres egne omkostninger.
196 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, tredje afsnit, kan Retten traeffe afgoerelse om, at andre intervenienter end medlemsstater, stater, som er parter i EOES-aftalen, institutioner og EFTA-Tilsynsmyndigheden skal baere deres egne omkostninger. Efter omstaendighederne boer SSAB Svenskt Staal og Det Danske Staalvalsevaerk, der har interveneret i sagen til stoette for sagsoegerens paastande, baere deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Foerste Udvidede Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Sagsoegeren betaler Kommissionens omkostninger og Ilva Laminati Piani SpA's omkostninger som intervenient.
3) Raadet for Den Europaeiske Union, Kongeriget Spanien, Den Italienske Republik, SSAB Svenskt Staal AB og Det Danske Staalvalsevaerk A/S baerer deres egne omkostninger.