62023CJ0440
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
16. April 2026 (
*1
) (
i
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 56 AEUV – Freier Dienstleistungsverkehr – Inhaber einer von einem Mitgliedstaat erteilten Lizenz für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen – Regelung eines anderen Mitgliedstaats, die die Veranstaltung von Online-Glücksspielen von einer Erlaubnis abhängig macht – Zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses – Virtuelle Automatenspiele – Zweitlotterien – Erstattung verlorener Einsätze – Rechtsmissbrauch“
In der Rechtssache C‑440/23
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) mit Entscheidung vom 11. Juli 2023, beim Gerichtshof eingegangen am 14. Juli 2023, in dem Verfahren
FB
gegen
European Lotto and Betting Ltd,
Deutsche Lotto-und Sportwetten Ltd.
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin M. L. Arastey Sahún sowie der Richter J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (Berichterstatter) und B. Smulders,
Generalanwalt: N. Emiliou,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. April 2025,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
von FB, der sich selbst vertritt,
–
der European Lotto and Betting Ltd und der Deutsche Lotto- und Sportwetten Ltd, vertreten durch S. Camilleri, Avukat, und Rechtsanwalt R. Karpenstein,
–
der maltesischen Regierung, vertreten durch A. Buhagiar als Bevollmächtigte im Beistand von D. Sarmiento Ramírez-Escudero, Abogado, und Z. Sciberras, Avukat,
–
der belgischen Regierung, vertreten durch A. De Brouwer, C. Jacob und L. Van den Broeck als Bevollmächtigte im Beistand von V. Ramognino, R. Verbeke und P. Vlaemminck, Avocats,
–
der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek, T. Suchá und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
–
der deutschen Regierung, vertreten durch J. Möller und P.‑L. Krüger als Bevollmächtigte,
–
der italienischen Regierung, vertreten durch S. Fiorentino und G. Palmieri als Bevollmächtigte,
–
der Europäischen Kommission, vertreten durch L. Armati und M. Mataija als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 4. September 2025
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 56 AEUV und des Grundsatzes des Verbots des Rechtsmissbrauchs.
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen FB auf der einen Seite und der European Lotto and Betting Ltd sowie der Deutsche Lotto- und Sportwetten Ltd., zwei Gesellschaften mit Sitz in Malta, auf der anderen Seite wegen einer Klage auf Erstattung von bei virtuellen Automatenspielen und bei Wetten auf den Ausgang von Lotterieziehungen verloren Einsätzen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung (EG) Nr. 593/2008
3
Art. 3 („Freie Rechtswahl“) Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 593/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2008 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom I) (ABl. 2008, L 177, S. 6, im Folgenden: Rom‑I-Verordnung) sieht vor:
„(1)   Der Vertrag unterliegt dem von den Parteien gewählten Recht. Die Rechtswahl muss ausdrücklich erfolgen oder sich eindeutig aus den Bestimmungen des Vertrags oder aus den Umständen des Falles ergeben. Die Parteien können die Rechtswahl für ihren ganzen Vertrag oder nur für einen Teil desselben treffen.
…
(3)   Sind alle anderen Elemente des Sachverhalts zum Zeitpunkt der Rechtswahl in einem anderen als demjenigen Staat belegen, dessen Recht gewählt wurde, so berührt die Rechtswahl der Parteien nicht die Anwendung derjenigen Bestimmungen des Rechts dieses anderen Staates, von denen nicht durch Vereinbarung abgewichen werden kann.“
4
Art. 6 („Verbraucherverträge“) Abs. 1 und 2 der Rom‑I-Verordnung bestimmt:
„(1)   Unbeschadet der Artikel 5 und 7 unterliegt ein Vertrag, den eine natürliche Person zu einem Zweck, der nicht ihrer beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit zugerechnet werden kann (‚Verbraucher‘), mit einer anderen Person geschlossen hat, die in Ausübung ihrer beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit handelt (‚Unternehmer‘), dem Recht des Staates, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, sofern der Unternehmer
a)
seine berufliche oder gewerbliche Tätigkeit in dem Staat ausübt, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, oder
b)
eine solche Tätigkeit auf [irgendeine] Weise auf diesen Staat oder auf mehrere Staaten, einschließlich dieses Staates, ausrichtet
und der Vertrag in den Bereich dieser Tätigkeit fällt.
(2)   Ungeachtet des Absatzes 1 können die Parteien das auf einen Vertrag, der die Anforderungen des Absatzes 1 erfüllt, anzuwendende Recht nach Artikel 3 wählen. Die Rechtswahl darf jedoch nicht dazu führen, dass dem Verbraucher der Schutz entzogen wird, der ihm durch diejenigen Bestimmungen gewährt wird, von denen nach dem Recht, das nach Absatz 1 mangels einer Rechtswahl anzuwenden wäre, nicht durch Vereinbarung abgewichen werden darf.“
5
Art. 9 („Eingriffsnormen“) der Rom‑I-Verordnung lautet:
„(1)   Eine Eingriffsnorm ist eine zwingende Vorschrift, deren Einhaltung von einem Staat als so entscheidend für die Wahrung seines öffentlichen Interesses, insbesondere seiner politischen, sozialen oder wirtschaftlichen Organisation, angesehen wird, dass sie ungeachtet des nach Maßgabe dieser Verordnung auf den Vertrag anzuwendenden Rechts auf alle Sachverhalte anzuwenden ist, die in ihren Anwendungsbereich fallen.
(2)   Diese Verordnung berührt nicht die Anwendung der Eingriffsnormen des Rechts des angerufenen Gerichts.
(3)   Den Eingriffsnormen des Staates, in dem die durch den Vertrag begründeten Verpflichtungen erfüllt werden sollen oder erfüllt worden sind, kann Wirkung verliehen werden, soweit diese Eingriffsnormen die Erfüllung des Vertrags unrechtmäßig werden lassen. Bei der Entscheidung, ob diesen Eingriffsnormen Wirkung zu verleihen ist, werden Art und Zweck dieser Normen sowie die Folgen berücksichtigt, die sich aus ihrer Anwendung oder Nichtanwendung ergeben würden.“
6
Art. 10 („Einigung und materielle Wirksamkeit“) der Rom‑I-Verordnung bestimmt:
„(1)   Das Zustandekommen und die Wirksamkeit des Vertrags oder einer seiner Bestimmungen beurteilen sich nach dem Recht, das nach dieser Verordnung anzuwenden wäre, wenn der Vertrag oder die Bestimmung wirksam wäre.
(2)   Ergibt sich jedoch aus den Umständen, dass es nicht gerechtfertigt wäre, die Wirkung des Verhaltens einer Partei nach dem in Absatz 1 bezeichneten Recht zu bestimmen, so kann sich diese Partei für die Behauptung, sie habe dem Vertrag nicht zugestimmt, auf das Recht des Staates ihres gewöhnlichen Aufenthalts berufen.“
7
Art. 12 („Geltungsbereich des anzuwendenden Rechts“) Abs. 1 der Rom‑I-Verordnung sieht vor:
„Das nach dieser Verordnung auf einen Vertrag anzuwendende Recht ist insbesondere maßgebend für
…
e)
die Folgen der Nichtigkeit des Vertrags.
…“
8
Art. 19 („Gewöhnlicher Aufenthalt“) Abs. 3 der Rom‑I-Verordnung sieht vor:
„Für die Bestimmung des gewöhnlichen Aufenthalts ist der Zeitpunkt des Vertragsschlusses maßgebend.“
9
Art. 21 („Öffentliche Ordnung im Staat des angerufenen Gerichts“) der Rom‑I-Verordnung lautet:
„Die Anwendung einer Vorschrift des nach dieser Verordnung bezeichneten Rechts kann nur versagt werden, wenn ihre Anwendung mit der öffentlichen Ordnung (‚ordre public‘) des Staates des angerufenen Gerichts offensichtlich unvereinbar ist.“
Verordnung (EU) Nr. 1215/2012
10
In Kapitel II Abschnitt 1 („Allgemeine Bestimmungen“) der Verordnung (EU) Nr. 1215/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2012 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (ABl. 2012, L 351, S. 1) bestimmt Art. 4 Abs. 1:
„Vorbehaltlich der Vorschriften dieser Verordnung sind Personen, die ihren Wohnsitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats haben, ohne Rücksicht auf ihre Staatsangehörigkeit vor den Gerichten dieses Mitgliedstaats zu verklagen.“
11
Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1215/2012, der zum selben Abschnitt gehört, sieht vor:
„Personen, die ihren Wohnsitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats haben, können vor den Gerichten eines anderen Mitgliedstaats nur gemäß den Vorschriften der Abschnitte 2 bis 7 dieses Kapitels verklagt werden.“
12
Kapitel II Abschnitt 4 („Zuständigkeit bei Verbrauchersachen“) der Verordnung Nr. 1215/2012 enthält u. a. deren Art. 17 und 18.
13
Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1215/2012 sieht vor:
„Bilden ein Vertrag oder Ansprüche aus einem Vertrag, den eine Person, der Verbraucher, zu einem Zweck geschlossen hat, der nicht der beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit dieser Person zugerechnet werden kann, den Gegenstand des Verfahrens, so bestimmt sich die Zuständigkeit … nach diesem Abschnitt“,
a)
wenn es sich um den Kauf beweglicher Sachen auf Teilzahlung handelt,
b)
wenn es sich um ein in Raten zurückzuzahlendes Darlehen oder ein anderes Kreditgeschäft handelt, das zur Finanzierung eines Kaufs derartiger Sachen bestimmt ist, oder
c)
in allen anderen Fällen, wenn der andere Vertragspartner in dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet der Verbraucher seinen Wohnsitz hat, eine berufliche oder gewerbliche Tätigkeit ausübt oder eine solche auf irgendeinem Wege auf diesen Mitgliedstaat oder auf mehrere Staaten, einschließlich dieses Mitgliedstaats, ausrichtet und der Vertrag in den Bereich dieser Tätigkeit fällt.“
14
Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1215/2012 bestimmt:
„Die Klage eines Verbrauchers gegen den anderen Vertragspartner kann entweder vor den Gerichten des Mitgliedstaats erhoben werden, in dessen Hoheitsgebiet dieser Vertragspartner seinen Wohnsitz hat, oder ohne Rücksicht auf den Wohnsitz des anderen Vertragspartners vor dem Gericht des Ortes, an dem der Verbraucher seinen Wohnsitz hat.“
Deutsches Recht
GlüStV 2012
15
§ 1 Nr. 2 des zwischen den Bundesländern geschlossenen Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: GlüStV 2012) bestimmt, dass eines seiner Ziele darin besteht, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken.
16
§ 4 Abs. 1, 4 und 5 GlüStV 2012 sieht vor:
„(1)   Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten.
…
(4)   Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten.
(5)   Abweichend von Absatz 4 können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben …“
17
Nach § 10 Abs. 2 und 6 GlüStV 2012 kann nur staatlich kontrollierten Veranstaltern eine Lotteriekonzession erteilt werden.
Bürgerliches Gesetzbuch
18
§ 134 des Bürgerlichen Gesetzbuchs in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: BGB) sieht vor, dass ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, nichtig ist, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt.
19
§ 812 Abs. 1 BGB bestimmt:
„Wer durch die Leistung eines anderen oder in sonstiger Weise auf dessen Kosten etwas ohne rechtlichen Grund erlangt, ist ihm zur Herausgabe verpflichtet. …“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
20
Bei den Beklagten des Ausgangsverfahrens handelt es sich um zwei Gesellschaften mit Sitz in Malta, die auf der Grundlage einer von der Maltese Gaming Authority (maltesische Glücksspielbehörde) erteilten Lizenz für Online-Glücksspieldienstleistungen – insbesondere Automatenspiele und Wetten auf den Ausgang von Lotterieziehungen – anbietet. Über ihre Website richten sie die Ausübung ihrer Tätigkeit insbesondere auf den deutschen Markt aus.
21
Aus dem Vorabentscheidungsersuchen und den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht hervor, dass die deutschen Rechtsvorschriften bis zum 1. Juli 2021 ein generelles Verbot von Online-Glücksspielen vorsahen, von dem seit 2012 Sport- und Pferdewetten sowie der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien ausgenommen waren, deren Veranstaltung jedoch juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder Gesellschaften des Privatrechts, an denen juristische Personen öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, vorbehalten war. Trotz dieses generellen Verbots sind nach den Angaben im Vorabentscheidungsersuchen „[i]n Deutschland … Spielautomaten allgegenwärtig, und zwar sowohl in Spielhallen und Restaurants als auch in zahlreichen Casinos“.
22
In Bezug auf Online-Wetten auf den Ausgang von Lotterieziehungen (im Folgenden: Zweitlotterien) geht aus dem Ersuchen hervor, dass diese nach der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren deutschen Regelung in ihrer Auslegung durch die deutschen Gerichte als bloße Wetten im Internet angesehen werden, die somit unter das generelle Verbot von Online-Glücksspielen fallen.
23
Unter diesen Umständen nahm eine Person mit gewöhnlichem Aufenthalt in Deutschland (im Folgenden: ursprünglicher Spieler) zwischen dem 5. Juni 2019 und dem 12. Juli 2021 die Dienstleistungen der Beklagten des Ausgangsverfahrens in Anspruch.
24
Aus der Antwort der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) – des vorlegenden Gerichts – auf das Ersuchen um Klarstellung, das der Gerichtshof am 15. April 2024 gemäß Art. 101 Abs. 1 seiner Verfahrensordnung an das vorlegende Gericht gerichtet hat, geht hervor, dass das Vertragsverhältnis zwischen dem ursprünglichen Spieler und den Beklagten des Ausgangsverfahrens nach den allgemeinen Geschäftsbedingungen des betreffenden Vertrags dem maltesischen Recht hätte unterliegen sollen. Dennoch findet nach den Angaben des vorlegenden Gerichts auf das Vertragsverhältnis gemäß Art. 6 Abs. 2 der Rom‑I-Verordnung deutsches Recht Anwendung. Nach diesem Recht sowie angesichts des generellen Verbots von Online-Glücksspielen, das die deutsche Regelung vorgesehen habe, als sich der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zugetragen habe, sei der Vertrag zwischen dem ursprünglichen Spieler und den Beklagten des Ausgangsverfahrens gemäß § 812 BGB als nichtig anzusehen.
25
Auf der Grundlage dieses Paragraphen des BGB erhob der ursprüngliche Spieler beim Landgericht Erfurt (Deutschland) Klage auf Erstattung der Einsätze, die er im fraglichen Zeitraum verloren hatte, gegen die Beklagten des Ausgangsverfahrens. Als das Verfahren noch anhängig war, trat er seine Rechte aus dem betreffenden Vertragsverhältnis mit Vertrag vom 21. November 2021 an den Kläger des Ausgangsverfahrens ab, der seinerseits beim vorlegenden Gericht Klage auf Erstattung der vom ursprünglichen Spieler verlorenen Einsätze erhob. Nach den Angaben der Beklagten des Ausgangsverfahrens in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof wurde die Klage beim Landgericht Erfurt inzwischen zurückgenommen.
26
Der Kläger des Ausgangsverfahrens macht geltend, die Beklagten des Ausgangsverfahrens hätten dem ursprünglichen Spieler die in Rede stehenden Dienstleistungen rechtswidrig erbracht, da sie nur über eine maltesische Lizenz verfügten. Diese Rechtswidrigkeit habe zur Nichtigkeit des Vertrags zwischen ihnen und dem ursprünglichen Spieler geführt.
27
Die Beklagten des Ausgangsverfahrens sind hingegen der Ansicht, dass sie unter Verstoß gegen den durch Art. 56 AEUV garantierten freien Dienstleistungsverkehr von der Möglichkeit ausgeschlossen worden seien, eine Erlaubnis zu erhalten, in Deutschland Spielautomaten- und Zweitlotteriedienstleistungen zu erbringen. Folglich sei das in solcher Weise verhängte Verbot und nicht die Erbringung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Dienstleistungen rechtswidrig gewesen. Darüber hinaus habe der ursprüngliche Spieler „rechtsmissbräuchlich und böswillig“ gehandelt.
28
Der Kläger des Ausgangsverfahrens tritt diesem Vorbringen entgegen und macht insoweit geltend, die deutschen Oberlandesgerichte seien einer solchen Argumentation in Fällen, die Forderungen auf Erstattung von Einsätzen betroffen hätten, die Verbraucher als Empfänger von Dienstleistungen wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden verloren hätten, in ihrer Rechtsprechung nie gefolgt.
29
Das vorlegende Gericht hat Zweifel, ob sich aus der Auslegung des Unionsrechts durch die deutschen Gerichte eine gerechtfertigte Beschränkung der freien Dienstleistungserbringung durch Veranstalterinnen wie die Beklagten des Ausgangsverfahrens ergeben kann.
30
Was zum einen virtuelle Automatenspiele betrifft, einigten sich die Bundesländer nach den Angaben des vorlegenden Gerichts Ende 2019 darauf, den GlüStV 2012 zu ändern, um die Erteilung von Konzessionen für Online-Glücksspiele und insbesondere für „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien, die Veranstaltung, Vermittlung und den Eigenvertrieb von Sportwetten und Pferdewetten sowie die Veranstaltung und den Eigenvertrieb von Online-Casinospielen, virtuellen Automatenspielen und Online-Poker“ zu ermöglichen. Der Entwurf dieser Änderung des Regelungsrahmens sei der Europäischen Kommission notifiziert worden.
31
In Anbetracht der Entwicklung dieses Regelungsrahmens hätten die Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Bundesländer für eine Übergangszeit bis zum 1. Juli 2021 einen Umlaufbeschluss zur Veranstaltung von Glücksspielen erlassen. Nach den Angaben im Vorabentscheidungsersuchen heißt es in diesem Umlaufbeschluss, dass „[d]er Vollzug gegen unerlaubte Glücksspielangebote … bis zum 30. Juni 2021 … auf diejenigen Anbieter konzentriert [wird], bei denen abzusehen ist, dass sie sich auch der voraussichtlichen zukünftigen Regulierung entziehen wollen“.
32
Vor diesem Hintergrund hätten die Glücksspielaufsichtsbehörden der Bundesländer gemeinsame Leitlinien bekannt gegeben, wonach mit Blick auf die Änderung der Rechtslage ab 1. Juli 2021„gegenwärtig noch nicht erlaubnisfähige Angebote – der Eigenvertrieb und die Veranstaltung … von virtuellen Automatenspielen und Online-Poker [–] [in der Regel] zu den Sachverhalten [gehören], die im glücksspielrechtlichen Vollzug nicht aufgegriffen werden“, wenn sie bestimmte in diesen Leitlinien genannte Anforderungen erfüllten.
33
Insoweit machen die Beklagten des Ausgangsverfahrens geltend, es könne nicht anerkannt werden, dass das frühere generelle Verbot von Online-Casinospielen durch die mit dem GlüStV 2012 verfolgten Ziele gerechtfertigt sei, da die Bundesländer selbst durch die in den vorstehenden Randnummern dargestellte beabsichtigte Änderung des Regelungsrahmens und durch die Notifizierung des Entwurfs des geänderten GlüStV bei der Kommission „zu erkennen gegeben [haben], dass die Ziele des Staatsvertrags durch den minder schweren Eingriff in Form eines Systems mit behördlichem Erlaubnisvorbehalt erreicht werden könnten“; so habe es sich in Anbetracht der während der oben in Rn. 31 genannten Übergangszeit getroffenen Maßnahmen sogar verhalten, bevor die Änderung der betreffenden Regelung am 1. Juli 2021 wirksam geworden sei.
34
Was zum anderen Zweitlotterien betrifft, führt das vorlegende Gericht aus, seit 2017 hätten alle deutschen Gerichte „die Frage offen [gelassen], ob der Staatsvorbehalt (das Lotteriemonopol) gerechtfertigt sei“. Insoweit sei schwer nachvollziehbar, warum im Fall eines für den Verbraucher identischen Dienstes zwischen einer Wette auf den Ausgang einer vom Staat veranstalteten Lotterie bei einem staatlichen Veranstalter und einer Wette auf den Ausgang derselben Lotterie bei einem in einem anderen Mitgliedstaat regulierten privaten Veranstalter differenziert werden sollte.
35
Unter diesen Umständen hat die Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass der Eingriff in den freien Dienstleistungsverkehr durch ein generelles Verbot virtueller Automatenspiele im Mitgliedstaat des Verbrauchers (Zielstaat) gegenüber Betreibern von Online-Casinos, die in ihrem Herkunftsstaat (Malta) lizenziert sind und reguliert werden, nicht aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein kann,
–
wenn der Zielmitgliedstaat gleichzeitig privaten Veranstaltern ähnliches Offline-Glücksspiel mit lizenzierten Spielautomaten in Spielhallen und Restaurants ebenso flächendeckend erlaubt wie intensiveres Glücksspiel in Offline-Casinos und lizenzierte nationale Lotterieveranstaltungen staatlicher Lotterien, die in mehr als 20000 Vertriebsstellen an die Allgemeinheit gerichtet werden, und
–
wenn er privaten Veranstaltern von Sport- und Pferdewetten sowie privaten Online-Lotterievermittlern, die die Produkte der staatseigenen Lotterien und anderer lizenzierter Lotterien vertreiben, die Veranstaltung lizenzierter Online-Glücksspiele erlaubt,
während derselbe Mitgliedstaat – entgegen den Urteilen vom 19. Oktober 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:776, Rn. 35), vom 8. September 2010, Stoß u. a. (C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504), und vom 13. November 2003, Lindman, C‑42/02, EU:C:2003:613) – offenbar weder wissenschaftliche Belege dafür vorgelegt hat, dass von diesen Spielen spezifische Gefahren ausgingen, die für die Erreichung der mit seiner Regelung verfolgten Ziele von erheblicher Relevanz wären, insbesondere für die Verhinderung problematischen Glücksspiels, noch dafür, dass die Beschränkung des Verbots auf virtuelle Automatenspiele – im Gegensatz zu all den Glücksspielangeboten, die für virtuelle und physische Spielautomaten erlaubt sind – in Anbetracht dieser Gefahren als geeignet, zwingend und verhältnismäßig angesehen werden kann, um die Regelungsziele zu erreichen?
2.
Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass er der Anwendung eines in § 4 Abs. 1 und 4 GlüStV 2012 enthaltenen generellen Verbots von Online-Casino-Glücksspiel entgegensteht, wenn die deutsche Glückspielregelung in ihrem § 1 nicht auf ein generelles Glücksspielverbot abzielt, sondern darauf, „den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken“ und eine beträchtliche Nachfrage von Spielern nach virtuellen Automatenspielen besteht?
3.
Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass ein generelles Verbot von Online-Casino-Angeboten nicht angewandt werden darf, wenn
–
sich die Regierungen aller Bundesländer dieses Mitgliedstaats bereits darauf geeinigt haben, dass die von solchen Online-Glücksspiel-Angeboten ausgehenden Gefahren wirksamer durch ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis als durch ein generelles Verbot bekämpft werden können, und
–
diese Regierungen mit einem Staatsvertrag einen künftigen Regelungsrahmen erarbeitet und sich auf diesen geeinigt haben, der das generelle Verbot durch ein System der vorherigen Erlaubnis ersetzt, und
–
sie in Erwartung dieser zukünftigen Regelung entscheiden, entsprechende Glücksspielangebote ohne eine deutsche Erlaubnis vorbehaltlich der Einhaltung bestimmter Anforderungen zu akzeptieren, bis deutsche Konzessionen ausgestellt werden,
obwohl nach dem Urteil vom 8. September 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), Unionsrecht nicht übergangsweise ausgesetzt werden darf?
4.
Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass ein (Ziel‑)Mitgliedstaat eine nationale Regelung nicht mit zwingenden Gründen des Allgemeininteresses rechtfertigen kann,
–
wenn diese Regelung es Verbrauchern verbietet, in einem anderen (Herkunfts‑)Mitgliedstaat lizenzierte grenzüberschreitende Wetten auf den Ausgang lizenzierter Lotterien im Zielmitgliedstaat abzugeben, die dort erlaubt und reguliert sind,
–
wenn die Lotterien im Zielmitgliedstaat lizenziert sind und die Regelung dem Spieler- und Jugendschutz dient, und
–
wenn die Regulierung von lizenzierten Wetten auf den Ausgang von Lotterien im Herkunftsmitgliedstaat ebenfalls dem Spieler- und Jugendschutz dient und das gleiche Schutzniveau wie dasjenige der Regulierung von Lotterien im Zielmitgliedstaat gewährleistet?
5.
Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass diese Vorschrift der Rückforderung von bei der Teilnahme an (Zweit‑)Lotterien verlorenen Einsätzen entgegensteht, die auf die behauptete Rechtswidrigkeit der Transaktionen wegen des Fehlens einer Lizenz im Mitgliedstaat des Verbrauchers gestützt wird,
–
wenn eine solche Lizenz für private (Zweit‑)Lotterien von Rechts wegen ausgeschlossen ist, und
–
wenn dieser Ausschluss von den nationalen Gerichten mit einem Unterschied, der zwischen der Abgabe eines Tipps auf den Ausgang einer Lotterie bei einem staatlichen Veranstalter und einer Wette auf den Ausgang einer staatlichen Lotterie bei einem privaten Veranstalter bestehen soll, gerechtfertigt wird?
6.
Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass er der Rückforderung von bei der Teilnahme an (Zweit‑)Lotterien verlorenen Einsätzen entgegensteht, die auf die behauptete Rechtswidrigkeit der Transaktionen wegen des Fehlens einer Lizenz im Mitgliedstaat des Verbrauchers gestützt wird,
–
wenn private (Zweit‑)Lotterien von Rechts wegen von einer solchen Lizenz ausgeschlossen sind und
–
wenn dieser Ausschluss zugunsten staatlicher Lotterieveranstalter von den nationalen Gerichten mit einem Unterschied, der zwischen der Abgabe eines Tipps auf den Ausgang einer vom Staat veranstalteten Lotterie bei einem staatlichen Veranstalter und einer Wette auf den Ausgang derselben staatlichen Lotterie bei einem privaten Veranstalter bestehen soll, gerechtfertigt wird?
7.
Sind Art. 56 AEUV und das Verbot des Rechtsmissbrauchs (Urteil vom 28. Juli 2016, Kratzer, C‑423/15, EU:C:2016:604) dahin auszulegen, dass sie einer auf die Erstattung verlorener Einsätze gerichteten Forderung entgegenstehen, die auf das Fehlen einer deutschen Erlaubnis und auf ungerechtfertigte Bereicherung gestützt wird, wenn der Veranstalter von den Behörden in einem anderen Mitgliedstaat lizenziert ist und überwacht wird und die Mittel des Spielers sowie seine Zahlungsansprüche durch das Recht des Mitgliedstaats, in dem der Veranstalter niedergelassen ist, gesichert werden?
Verfahren vor dem Gerichtshof
36
Mit Schreiben vom 5. Januar 2026, beim Gerichtshof eingegangen am 15. Januar 2026, hat das vorlegende Gericht die Stellungnahme der Beklagten des Ausgangsverfahrens zu den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 4. September 2025 übermittelt.
37
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Generalanwalt nach Art. 252 Abs. 2 AEUV öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen stellt, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union seine Mitwirkung erforderlich ist. Die Schlussanträge des Generalanwalts oder ihre Begründung binden den Gerichtshof nicht (Urteil vom 29. Januar 2026, Keladis I und Keladis II, C‑72/24 und C‑73/24, EU:C:2026:51, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38
In diesem Zusammenhang ist ferner darauf hinzuweisen, dass die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Verfahrensordnung keine Möglichkeit für die in Art. 23 der Satzung bezeichneten Beteiligten vorsehen, eine Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts einzureichen. Dass eine Partei oder ein solcher Beteiligter nicht mit den Schlussanträgen des Generalanwalts einverstanden ist, kann folglich unabhängig von den darin untersuchten Fragen für sich genommen kein Grund sein, der die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens rechtfertigt (Urteil vom 29. Januar 2026, Keladis I und Keladis II, C‑72/24 und C‑73/24, EU:C:2026:51, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39
Im vorliegenden Fall haben die Beklagten des Ausgangsverfahrens zwar nicht förmlich die Wiedereröffnung des schriftlichen oder mündlichen Verfahrens vor dem Gerichtshof beantragt, aber in Rn. 9.4 ihrer oben in Rn. 36 erwähnten Stellungnahme geltend gemacht, dass sie weder im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht noch im Verfahren vor dem Gerichtshof die Möglichkeit gehabt hätten, zu einer Rechtsfrage Stellung zu nehmen, die Gegenstand der Schlussanträge des Generalanwalts gewesen sei, nämlich, ob der geltend gemachte Verstoß gegen das Unionsrecht unter den Umständen des vorliegenden Falles als offensichtlich anzusehen sei.
40
Insoweit kann der Gerichtshof gemäß Art. 83 seiner Verfahrensordnung jederzeit nach Anhörung des Generalanwalts die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beschließen, insbesondere wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält, wenn eine Partei nach Abschluss des mündlichen Verfahrens eine neue Tatsache unterbreitet hat, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung des Gerichtshofs ist, oder wenn ein zwischen den Parteien oder den in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezeichneten Beteiligten nicht erörtertes Vorbringen entscheidungserheblich ist.
41
Vorliegend verfügt der Gerichtshof über alle erforderlichen Angaben, um die Fragen des vorlegenden Gerichts beantworten zu können. Die oben in Rn. 36 erwähnte Stellungnahme der Beklagten des Ausgangsverfahrens enthält auch keine neue Tatsache, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung wäre, die der Gerichtshof zu treffen hat.
42
Unter diesen Umständen hält es der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts nicht für geboten, die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens zu beschließen.
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit
43
Die deutsche und die italienische Regierung stellen die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens in Abrede. Die maltesische Regierung stellt die Zulässigkeit der Fragen 1 bis 4 in Abrede.
44
Insoweit ist die deutsche Regierung im Wesentlichen der Auffassung, dass das Vorabentscheidungsersuchen Lücken aufweise und nicht die Informationen enthalte, die erforderlich seien, damit der Gerichtshof den Kontext des Ausgangsverfahrens verstehen und sich vergewissern könne, dass im vorliegenden Fall tatsächlich deutsches Recht Anwendung finde. Darüber hinaus wirft sie die Frage der Anwendbarkeit von Art. 56A des maltesischen Glücksspielgesetzes auf – einer Bestimmung, deren Einführung bewirkt habe, dass „Klagen in Malta gegen in Malta lizenzierte Glücksspielunternehmen … unrechtmäßig [wurden]“. Sollte diese Gesetzgebung – vorausgesetzt, dass sie mit dem Unionsrecht vereinbar sei – im vorliegenden Fall Anwendung finden, wäre das Vorabentscheidungsersuchen nach Ansicht der deutschen Regierung für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits unerheblich.
45
Die italienische Regierung beruft sich insbesondere auf das Urteil vom 11. März 1980, Foglia (104/79, EU:C:1980:73), in dem sich der Gerichtshof im Hinblick auf die Entscheidung über ein Vorabentscheidungsersuchen für unzuständig erklärt habe, da die Parteien des Ausgangsverfahrens mittels eines Verfahrens vor einem italienischem Gericht, das von zwei Parteien geführt worden sei, die über das angestrebte Ergebnis einig gewesen seien, eine Verurteilung der französischen Steuerregelung für Likörweine hätten erreichen wollen. Im vorliegenden Fall sei zum einen die Klage auf Erstattung nach der Abtretung eines Erstattungsanspruchs bei einem maltesischen Gericht erhoben worden, während die deutschen Gerichte solchen Klagen regelmäßig stattgegeben hätten; zum anderen hätten die Parteien des Ausgangsverfahrens „gemeinsam“ ein Vorabentscheidungsersuchen angeregt, wobei der Kläger des Ausgangsverfahrens vorgetragen habe, dass ein solches Ersuchen „erforderlich ist, um Rechtssicherheit und ‑klarheit für sein Geschäftsmodell zu erlangen“. Die italienische Regierung weist insbesondere unter Bezugnahme auf das Urteil vom 18. Dezember 2007, ZF Zefeser (C‑62/06, EU:C:2007:811, Rn. 15), darauf hin, dass die dem Gerichtshof in Art. 267 AEUV übertragene Aufgabe nicht darin bestehe, Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abzugeben.
46
Außerdem sei ein maltesisches Gericht nicht am besten in der Lage, die Ziele der deutschen Glücksspielregelung oder die geeigneten Mittel zur Wahrung dieser Ziele zu beurteilen. Wie nämlich aus dem Urteil vom 22. Januar 2015 (Stanley International Betting und Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, Rn. 51), hervorgehe, gehöre die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestünden. Zur Anwendung der nationalen „Wertordnung“, auf die diese Rechtsprechung Bezug nehme, sei nur ein Gericht des Mitgliedstaats berufen, dessen Regelung betroffen sei. In jedem Fall müsse sich das vorlegende Gericht bei der Anwendung deutschen Rechts stärker auf dessen Auslegung durch die deutschen Gerichte stützen, die wiederholt entschieden hätten, dass die in der deutschen Regelung vorgesehenen Beschränkungen der Erbringung von Glücksspieldienstleistungen mit den vom deutschen Gesetzgeber festgelegten Zielen vereinbar seien.
47
Die maltesische Regierung beruft sich u. a. auf die Urteile vom 16. Dezember 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), und vom 21. Januar 2003, Bacardi-Martini und Cellier des Dauphins (C‑318/00, EU:C:2003:41), und somit zum einen auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu fiktiven Rechtsstreitigkeiten und zum anderen auf dessen Rechtsprechung, wonach der Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen nur beantworte, wenn daraus besonders klar hervorgehe, warum es erforderlich sei, dass ein Gericht eines Mitgliedstaats über die Vereinbarkeit des Rechts eines anderen Mitgliedstaats mit dem Unionsrecht entscheide. Im Hinblick auf die Fragen 1 bis 4 habe das vorlegende Gericht insbesondere nicht hinreichend begründet, warum dies im Ausgangsverfahren erforderlich sei.
48
Die Kommission weist zwar darauf hin, dass das Vorabentscheidungsersuchen Lücken aufweise, führt jedoch aus, dass es zum einen für sich genommen nicht missbräuchlich sei, eine Klage bei einem Gericht zu erheben, das nach Auffassung des Klägers eher geneigt sei, von der ihm durch Art. 267 AEUV eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen. Zum anderen liege zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens offensichtlich ein echter Rechtsstreit vor und in Bezug auf die Vereinbarkeit der deutschen Regelung – über deren Tragweite Einigkeit bestehe – mit Art. 56 AEUV stelle sich, sofern diese Regelung im vorliegenden Fall tatsächlich anwendbar sei, eindeutig eine für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits bedeutsame Frage.
49
Als Erstes ist darauf hinzuweisen, dass es den nationalen Gerichten zwar freisteht, dem Gerichtshof in jedem Moment des Verfahrens, den sie für geeignet halten, Fragen vorzulegen, und es allein ihre Sache ist, anhand der Besonderheiten des Ausgangsverfahrens sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass ihres Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen, jedoch macht es die Notwendigkeit, zu einer Auslegung des Unionsrechts zu gelangen, die diesen Gerichten zweckdienlich ist, es erforderlich, dass sie den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in dem sich ihre Fragen stellen, darlegen oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutern, auf denen diese Fragen beruhen (Beschluss vom 25. März 2022, IP u. a. [Feststellung des Vorliegens des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens], C‑609/21, EU:C:2022:232, Rn. 21 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
50
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshof kann das Ersuchen eines nationalen Gerichts nur dann als unzulässig zurückgewiesen werden, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, das Problem hypothetischer Natur ist oder der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind. Es kann jedoch nicht verlangt werden, dass das vorlegende Gericht vor einer Vorlage an den Gerichtshof sämtliche Tatsachenerhebungen und die rechtliche Würdigung vornimmt, die ihm im Rahmen seiner Rechtsprechungsaufgabe obliegen. Es reicht nämlich, dass sich der Gegenstand sowie diejenigen Punkte des Ausgangsrechtsstreits, die für die Unionsrechtsordnung hauptsächlich von Interesse sind, aus der Vorlageentscheidung ergeben (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 25. März 2022, IP u. a. [Feststellung des Vorliegens des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens], C‑609/21, EU:C:2022:232, Rn. 24 und 25 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
51
In diesem Zusammenhang hat das vorlegende Gericht, wie oben in Rn. 24 geschildert, in seiner Antwort an den Gerichtshof auf das Ersuchen um Klarstellung insbesondere die Umstände dargelegt, die es zu der Auffassung veranlasst haben, dass deutsches Recht auf den Ausgangsrechtsstreit Anwendung finde, und ausgeführt, dass das maltesische Glücksspielgesetz nicht auf diesen Rechtsstreit anwendbar sei.
52
Somit steht im vorliegenden Fall angesichts der Angaben im Vorabentscheidungsersuchen, wie sie in der Antwort des vorlegenden Gerichts auf das Ersuchen um Klarstellung bestätigt und präzisiert wurden, die erbetene Auslegung des Unionsrechts weder offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits noch ist das Problem, mit dem sich das vorlegende Gericht konfrontiert sieht, hypothetischer Natur. Darüber hinaus verfügt der Gerichtshof über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.
53
Insbesondere enthalten die dem Gerichtshof vorliegenden Akten keinen Anhaltspunkt dafür, dass das deutsche Recht für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht einschlägig wäre.
54
Nach Art. 6 Abs. 1 der Rom‑I-Verordnung unterliegt ein Vertrag zwischen einem Verbraucher und einem Unternehmer dem Recht des Landes, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, sofern die Anforderungen dieser Vorschrift erfüllt sind, nämlich dass der Unternehmer seine Tätigkeit in dem Staat ausübt, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, oder dass er seine Tätigkeit auf irgendeine Weise auf diesen Staat oder auf mehrere Staaten, einschließlich dieses Staates, ausrichtet und der Vertrag in den Bereich dieser Tätigkeit fällt (Beschluss vom 14. März 2024, N1 Interactive, C‑429/22, EU:C:2024:245, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung). Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass der ursprüngliche Spieler seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland und somit in einem Land hatte, auf das die Beklagten des Ausgangsverfahrens ihr Online-Glücksspielangebot ausrichteten. Folglich unterliegt der Vertrag zwischen diesem Spieler und den Beklagten des Ausgangsverfahrens dem deutschen Recht.
55
Wie der Generalanwalt in Nr. 30 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, kann diese Schlussfolgerung nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass der ursprüngliche Spieler seine Forderung später abgetreten hat, da dies nicht die Natur des Vertrags zwischen diesem Spieler und den Beklagten des Ausgangsverfahrens ändern kann. Gleiches gilt für den von der deutschen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen angeführten Umstand, dass die für diesen Vertrag geltenden allgemeinen Geschäftsbedingungen auf maltesisches Recht verweisen.
56
Freilich sieht Art. 6 Abs. 2 der Rom‑I-Verordnung ausdrücklich vor, dass die Parteien das auf einen Vertrag, der unter Abs. 1 dieses Artikels fällt, anzuwendende Recht nach Art. 3 dieser Verordnung wählen können, jedoch unter der Voraussetzung, dass diese Rechtswahl nicht dazu führt, dass dem Verbraucher der Schutz entzogen wird, der ihm durch diejenigen Bestimmungen gewährt wird, von denen nach dem Recht, das nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung mangels einer Rechtswahl anzuwenden wäre, nicht durch Vereinbarung abgewichen werden darf (Beschluss vom 14. März 2024, N1 Interactive, C‑429/22, EU:C:2024:245, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57
Somit geht das vorlegende Gericht, dessen Zuständigkeit nach den Art. 4, 5, 17 und 18 der Verordnung Nr. 1215/2012 für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht in Abrede gestellt wird, davon aus, dass die von den Beklagten des Ausgangsverfahrens und dem ursprünglichen Spieler getroffene Rechtswahl, nämlich die Wahl des maltesischen Rechts, dieser Regel zuwiderlaufe, da dieser Vertrag nach dem deutschen Recht, das mangels einer Rechtswahl anzuwenden wäre, als nichtig angesehen werden müsse, weil sein Gegenstand nach der auf das Ausgangsverfahren anwendbaren deutschen Regelung, dem GlüStV 2012, rechtswidrig sei.
58
Jedenfalls sind, wie der Generalanwalt in Nr. 31 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, bei der Prüfung, ob der in Rede stehende Vertrag einen rechtswidrigen Gegenstand hatte, die im Recht des Staates, in dem dieser Vertrag zu erfüllen war – d. h. im vorliegenden Fall im deutschen Recht – festgelegten Verbote zu berücksichtigen. Zwar erbrachten die Beklagten des Ausgangsverfahrens ihre Glücksspieldienstleistungen von Malta aus, jedoch nahm der ursprüngliche Spieler sie in Deutschland in Anspruch, von wo aus er an den betreffenden Glücksspielen teilnahm und die fraglichen Einsätze leistete.
59
Selbst wenn man annehmen wollte, dass die Anwendung von Art. 56A des maltesischen Glücksspielgesetzes zur Folge hätte, dass die Vorlagefragen hypothetisch würden, ist der Antwort des vorlegenden Gerichts auf das oben in Rn. 24 erwähnte Ersuchen um Klarstellung zu entnehmen, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens seine Klage am 21. Januar 2023 und somit vor dem 12. Juni 2023 erhoben hat, als diese Bestimmung in Kraft trat, die nicht rückwirkend gilt und folglich keine Auswirkung auf den Ausgangsrechtsstreit haben kann.
60
Als Zweites ist in Bezug auf die Rechtsprechung, auf die sich die italienische und die maltesische Regierung berufen, insbesondere in Bezug auf die Rechtsprechung, die auf die Urteile vom 11. März 1980, Foglia (104/79, EU:C:1980:73), vom 16. Dezember 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), und vom 21. Januar 2003, Bacardi-Martini und Cellier des Dauphins (C‑318/00, EU:C:2003:41), zurückgeht, der Kommission sowie den Ausführungen des Generalanwalts in den Nrn. 38 und 86 bis 89 seiner Schlussanträge beizupflichten, dass im vorliegenden Fall weder ersichtlich ist, dass das Problem, mit dem sich das vorlegende Gericht konfrontiert sieht, hypothetisch und die Beantwortung der Vorlagefragen für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits daher nicht erforderlich ist, noch, dass es sich um einen fiktiven Rechtsstreit handelt.
61
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist das Vorabentscheidungsersuchen als zulässig anzusehen.
Zu den Fragen 1, 2 und 4
62
Mit seinen Fragen 1, 2 und 4, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die es verbietet, Casinospiele, insbesondere virtuelle Automatenspiele, sowie Wettspiele wie Zweitlotterien online zu veranstalten, wenn diese Regelung darauf abzielt, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, während erstens eine beträchtliche Nachfrage von Spielern nach virtuellen Automatenspielen besteht, der betreffende Mitgliedstaat zweitens gleichzeitig ähnliche Spiele, einschließlich Lotterien, in physischen Spielstätten erlaubt sowie drittens erlaubt, dass lizenzierte Veranstalter online Sport- und Pferdewetten anbieten und dass private Wirtschaftsteilnehmer die Produkte der staatseigenen Lotterien und anderer lizenzierter Lotterien vertreiben, und während viertens die Regelung des Mitgliedstaats, in dem ein Veranstalter, der insbesondere Zweitlotteriedienstleistungen anbieten möchte, über eine Lizenz verfügt, die gleichen Ziele verfolgt wie die Regelung des Mitgliedstaats, der es generell verbietet, solche Dienstleistungen anzubieten.
63
Nach ständiger Rechtsprechung stellen Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, Dienstleistungen im Sinne von Art. 56 AEUV dar. Insbesondere fallen solche Dienstleistungen in den Anwendungsbereich dieses Artikels, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung – namentlich über das Internet – angeboten wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 40 und 41 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
64
Es ist wiederholt entschieden worden, dass jeder Mitgliedstaat, auf dessen Hoheitsgebiet sich ein Angebot solcher Dienstleistungen erstreckt, das ein solcher Veranstalter über das Internet bereitstellt, die Befugnis behält, diesem die Beachtung der in seinen einschlägigen Rechtsvorschriften aufgestellten Beschränkungen vorzuschreiben, sofern diese Beschränkungen, insbesondere in Bezug auf ihre Diskriminierungsfreiheit und ihre Verhältnismäßigkeit, den Anforderungen des Unionsrechts genügen (Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
65
Insoweit hat der Gerichtshof zu den gegebenenfalls zulässigen Rechtfertigungen innerstaatlicher Maßnahmen, mit denen der freie Dienstleistungsverkehr eingeschränkt wird, wiederholt dargelegt, dass sich die Ziele, die mit den im Spiel- und Wettbereich erlassenen nationalen Regelungen verfolgt werden, bei einer Gesamtbetrachtung meist auf den Schutz der Empfänger der jeweiligen Dienstleistungen und allgemeiner der Verbraucher sowie auf den Schutz der Sozialordnung beziehen. Ferner hat der Gerichtshof festgestellt, dass solche Ziele zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören, die Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
66
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es demnach Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten dieser Art vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollmodalitäten vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen sind (Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
67
Daher haben die nationalen Gerichte zu prüfen, ob eine von einem Mitgliedstaat beschlossene Beschränkung geeignet ist, die Verwirklichung eines oder mehrerer der von ihm geltend gemachten Ziele auf dem von ihm angestrebten Schutzniveau zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zu dessen Erreichung erforderlich ist (Urteil vom 8. September 2010, Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 78 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
68
Im Rahmen dieser Prüfung haben die nationalen Gerichte zu berücksichtigen, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen und dass es in Ermangelung einer Harmonisierung der betreffenden Materie auf der Ebene der Europäischen Union Sache der einzelnen Mitgliedstaaten ist, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Januar 2013, Stanleybet u. a., C‑186/11 und C‑209/11, EU:C:2013:33, Rn. 24 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
69
Zu diesem Zweck müssen die nationalen Gerichte, insbesondere wenn sie wie im Ausgangsverfahren die einschlägige Regelung eines anderen Mitgliedstaats anzuwenden haben, von jedem ihnen zur Verfügung stehenden Verfahrensinstrument sowie gegebenenfalls von dem in Art. 267 AEUV vorgesehenen Verfahren Gebrauch machen.
70
Nach der Rechtsprechung wird insbesondere angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 104 und die dort angeführte Rechtsprechung).
71
In diesem Zusammenhang ist eine nationale Regelung jedoch nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (Urteil vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C‑475/20 bis C‑482/20, EU:C:2022:714, Rn. 57 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
72
Im vorliegenden Fall ist unter Berücksichtigung der oben in Rn. 65 angeführten Rechtsprechung zunächst festzustellen, dass das Ziel, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, zum einen die Empfänger der betreffenden Dienstleistungen, d. h. die Verbraucher, und zum anderen die Sozialordnung im Glücksspielsektor schützen soll. Folglich kann dieses Ziel Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen.
73
Darüber hinaus führt das vorlegende Gericht keine Anhaltspunkte dafür an, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung Vorschriften enthielte, die gegenüber in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Veranstaltern diskriminierend wären.
74
Angesichts dieser Feststellungen ist als Nächstes zu prüfen, ob eine Regelung, die die vom vorlegenden Gericht angeführten Eigenschaften aufweist, zum einen geeignet ist, die Verwirklichung des oben in Rn. 72 genannten Ziels auf dem von ihm angestrebten Schutzniveau sowie in kohärenter und systematischer Weise zu gewährleisten und zum anderen nicht über das hinausgeht, was zu dessen Erreichung erforderlich ist.
75
Nach der Rechtsprechung kann der Gerichtshof insoweit, wenn ihm Fragen vorgelegt werden, deren Beantwortung dem vorlegenden Gericht die Beurteilung der Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Unionsrecht erlauben soll, diesem die Auslegungskriterien an die Hand geben, die es ihm ermöglichen, die Rechtsfrage, mit der es befasst ist, zu lösen. Das gilt auch für die Beurteilung, ob das Recht eines anderen Mitgliedstaats als desjenigen, dem das vorlegende Gericht angehört, mit dem Unionsrecht vereinbar ist (vgl. Urteil vom 23. November 1989, Eau de Cologne & Parfümerie-Fabrik 4711, C‑150/88, EU:C:1989:594, Rn. 12; vgl. auch in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 8. Dezember 2022, Luxury Trust Automobil, C‑247/21, EU:C:2022:966, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).
76
Was erstens den Umstand betrifft, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung es erlaubt, ähnliche Spiele, einschließlich Lotterien, in physischen Spielstätten anzubieten, können nach ständiger Rechtsprechung die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen Folgen vergrößern können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 103, vom 30. Juni 2011, Zeturf, C‑212/08, EU:C:2011:437, Rn. 80, sowie vom 28. Februar 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
77
Somit kann angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden, legitime Ziele wie die oben in Rn. 72 genannten zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 104 und 105 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
78
Zweitens kann dieses Ergebnis nicht durch den vom vorlegenden Gericht angeführten Umstand in Frage gestellt werden, dass in Deutschland trotz des Verbots eine beträchtliche Nachfrage von Spielern nach virtuellen Automatenspielen bestehe. Das Bestehen einer beträchtlichen Nachfrage nach solchen Online-Dienstleistungen bedeutet nämlich keineswegs, dass nicht eine ebenfalls beträchtliche Zahl an Spielern aufgrund der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden restriktiven Regelung von online angebotenen Dienstleistungen abgehalten werden und stattdessen in physischen Spielstätten angebotene Dienstleistungen in Anspruch nehmen. Folglich belegt ein solcher Umstand nicht, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung nicht geeignet ist, die Erreichung des oben in Rn. 82 genannten Ziels zu gewährleisten.
79
Was drittens den Umstand betrifft, dass bestimmte Arten von Online-Glücksspielen, nämlich Sport- und Pferdewetten, sowie der Vertrieb der Produkte der staatseigenen Lotterien und anderer lizenzierter Lotterien nicht unter das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Verbot fallen, hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass die verschiedenen Arten von Glücksspielen erhebliche Unterschiede aufweisen können, u. a. hinsichtlich der konkreten Modalitäten ihrer Veranstaltung, des Umfangs der für sie kennzeichnenden Einsätze und Gewinne, der Zahl potenzieller Spieler, die an ihnen teilnehmen können, ihrer Präsentation, ihrer Häufigkeit, ihrer kurzen Dauer oder ihrem sich wiederholenden Charakter, oder der bei den Spielern hervorgerufenen Reaktionen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 62, sowie vom 8. September 2010, Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 95).
80
Somit kann der Umstand, dass von verschiedenen Arten von Glücksspielen einige zum Beispiel einem Verbot und andere einem staatlichen Monopol oder einer Regelung unterliegen, nach der private Veranstalter eine Erlaubnis benötigen, im Hinblick darauf, dass mit Maßnahmen, die – wie das staatliche Monopol – auf den ersten Blick als am restriktivsten und wirkungsvollsten erscheinen, legitime Ziele verfolgt werden, für sich genommen nicht dazu führen, dass diese Maßnahmen ihre Rechtfertigung verlieren. Derart divergierende rechtliche Regelungen ändern nämlich als solche nichts an der Eignung solcher Maßnahmen zur Verwirklichung des Ziels, Anreize für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen (Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 63).
81
Im vorliegenden Fall unterscheiden sich die Sportwetten erheblich von anderen Online-Glücksspielen wie Casinospielen, da sie sich zum einen ihrem Gegenstand nach an einen engeren Kreis von Spielern richten und da zum anderen ihre Häufigkeit von der Häufigkeit der Sportveranstaltungen abhängt, auf die sie sich beziehen. Diese Feststellungen gelten umso mehr für Online-Pferdewetten, die im Jahr 2020 nach den Angaben der deutschen Regierung in der mündlichen Verhandlung außerdem nur einen sehr geringen Teil des betreffenden Marktes ausmachten.
82
Dagegen können Casinospiele im Internet jede Art von Publikum und wegen ihrer grafischen Aufmachung und ihrer üblicherweise einfachen Regeln insbesondere ein sehr junges Publikum ansprechen. Darüber hinaus gibt es grundsätzlich keine Grenzen für die Häufigkeit des potenziellen Zugriffs auf diese Art von Spielen.
83
Für den Vertrieb von Lotterieprodukten durch private Wirtschaftsteilnehmer, insbesondere was die Häufigkeit des potenziellen Zugriffs sowie die konkreten Modalitäten der Veranstaltung solcher Lotterien angeht, die in Deutschland staatlichen Veranstaltern vorbehalten ist, gelten die Erwägungen in Rn. 81 zu Sportwetten.
84
Im Übrigen haben die belgische und im Wesentlichen auch die deutsche Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass Zweitlotterien in Bezug auf die Garantien, die Spielern im Fall eines Gewinns geboten würden, nicht mit „Erstlotterien“ verglichen werden könnten, da bei den Letzteren im Fall hoher Gewinne so gut wie kein Risiko eines Zahlungsausfalls bestehe, weil die den potenziellen Gewinnen entsprechenden Beträge grundsätzlich vor der Ziehung verfügbar seien.
85
In diesem Zusammenhang wirft das vorlegende Gericht ferner Fragen auf, die sich daraus ergeben, dass der betreffende Mitgliedstaat offenbar nicht nachgewiesen hat, vor dem Erlass der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung über wissenschaftliche Belege dafür verfügt zu haben, dass von unerlaubten Spielen spezifische Gefahren ausgingen.
86
Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darlegen muss, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (Urteil vom 8. September 2010, Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 71 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
87
Der Gerichtshof hat jedoch auch entschieden, dass sich daraus nicht ableiten lässt, dass einem Mitgliedstaat nur deshalb die Möglichkeit genommen wäre, zu belegen, dass eine innerstaatliche restriktive Maßnahme diesen Anforderungen genügt, weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen (Urteil vom 8. September 2010, Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 72).
88
Folglich kann der oben in Rn. 85 angesprochene Umstand für sich genommen nicht die Verhältnismäßigkeit und insbesondere nicht die Angemessenheit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung in Frage stellen.
89
Im Übrigen deuten die dem Gerichtshof vorgelegten Informationen, wie sie sich insbesondere aus den schriftlichen Erklärungen der deutschen Regierung, die auf die amtlichen Erläuterungen zum GlüStV 2012 gestützt sind, ergeben, darauf hin, dass Umstände vorliegen, die die Verhältnismäßigkeit und insbesondere die Angemessenheit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung begründen können.
90
Viertens möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Verbot wie das Verbot von Zweitlotterien als gerechtfertigt angesehen werden kann, wenn die Regelung des Mitgliedstaats, in dem der betreffende Veranstalter über eine Lizenz verfügt, die gleichen Ziele verfolgt wie die Regelung des Zielmitgliedstaats.
91
Insoweit kann in Anbetracht der fehlenden Harmonisierung der Regelung des Online-Glücksspielsektors auf Unionsebene sowie angesichts der wesentlichen Unterschiede zwischen den Zielen, die mit den Regelungen der verschiedenen Mitgliedstaaten verfolgt werden und zwischen den damit angestrebten Schutzniveaus, der Umstand allein, dass ein Wirtschaftsteilnehmer Dienstleistungen in dem Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Eignung der Anbieter für ihr Gewerbe und ihrer Redlichkeit bei dessen Ausübung gegenübersehen können (Urteil vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 96 und die dort angeführte Rechtsprechung).
92
Folglich können, selbst wenn zwei Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Glücksspielregelungen ähnliche oder sogar die gleichen Ziele verfolgen sollten, sich nicht nur das von ihnen jeweils angestrebte Schutzniveau und die Mittel zu seiner Erreichung unterscheiden, sondern auch die in der vorstehenden Randnummer genannten potenziellen Schwierigkeiten nicht unbedingt als ausgeräumt angesehen werden.
93
Daher können die vom vorlegenden Gericht angeführten Gesichtspunkte weder die Verhältnismäßigkeit noch die Kohärenz noch den systematischen Charakter einer Regelung in Frage stellen, wie sie im Ausgangsverfahren in Rede steht.
94
Das Vorbringen der Beklagten des Ausgangsverfahrens, wonach das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Verbot neben einem System der vorherigen Erlaubnis in Form von Lizenzen bestehe, die im Land Schleswig-Holstein für Automatenspiele im Internet vorgesehen seien, ändert nichts an diesem Ergebnis. In der mündlichen Verhandlung hat die deutsche Regierung eingeräumt, dass das Land Schleswig-Holstein dem GlüStV 2012 erst am 9. Februar 2013 beigetreten sei. Allerdings habe die von diesem Land erlassene weniger strenge Regelung zum einen nur für einen kurzen Zeitraum gegolten und zum anderen seien entgegen dem Vorbringen der maltesischen Regierung in der mündlichen Verhandlung die wenigen Konzessionen, die über das Jahr 2013 hinaus fortbestanden hätten, auf das Hoheitsgebiet des betreffenden Landes beschränkt gewesen.
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Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, lässt sich, selbst wenn man annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Landes, die weniger streng ist als die in den anderen Ländern geltende, beeinträchtigt werden kann, nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Land, die zeitlich und räumlich begrenzt war, unter den Umständen des Ausgangsverfahrens die Eignung der in den anderen Ländern geltenden Beschränkungen zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen, im Allgemeininteresse liegenden Ziele erheblich beeinträchtigt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juni 2014, Digibet und Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 36).
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In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auf die Fragen 1, 2 und 4 zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die es verbietet, Casinospiele, insbesondere virtuelle Automatenspiele, sowie Wettspiele wie Zweitlotterien online zu veranstalten, wenn diese Regelung darauf abzielt, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken; dies gilt selbst wenn
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eine beträchtliche Nachfrage von Spielern nach virtuellen Automatenspielen besteht,
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der betreffende Mitgliedstaat gleichzeitig ähnliche Spiele, einschließlich Lotterien, in physischen Spielstätten erlaubt,
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er auch erlaubt, dass lizenzierte Veranstalter online Sport- und Pferdewetten anbieten und dass private Wirtschaftsteilnehmer die Produkte der staatseigenen Lotterien und anderer lizenzierter Lotterien vertreiben, und
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die Regelung des Mitgliedstaats, in dem ein Veranstalter, der insbesondere Zweitlotteriedienstleistungen anbieten möchte, über eine Lizenz verfügt, die gleiche Ziele verfolgt wie die Regelung des Mitgliedstaats, der es generell verbietet, solche Dienstleistungen anzubieten.
Zur dritten Frage
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Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er der Feststellung des Eintritts der Rechtsfolgen eines Verbots von Online-Casinospielen in einem konkreten Rechtsstreit entgegensteht, wenn nach den Ereignissen, die diese Folgen nach sich ziehen können, entschieden wurde, dieses Verbot durch ein System der vorherigen Erlaubnis zu ersetzen und eine Übergangszeit vorgesehen wurde, in der Glücksspielangebote, die voraussichtlich mit der zukünftigen Regelung vereinbar sind, vorbehaltlich der Einhaltung bestimmter Anforderungen akzeptiert werden.
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Im Rahmen der von einem nationalen Gericht durchzuführenden Prüfung der Verhältnismäßigkeit hat dieses eine Gesamtwürdigung der Umstände vorzunehmen, unter denen die betreffende restriktive Regelung erlassen worden ist und durchgeführt wird, und dabei keinem statischen, sondern einem insofern dynamischen Ansatz zu folgen, als es die Entwicklung der Umstände nach dem Erlass der Regelung berücksichtigen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Juni 2017, Online Games u. a., C‑685/15, EU:C:2017:452, Rn. 52 und 53 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 18. Mai 2021, Fluctus u. a., C‑920/19, EU:C:2021:395, Rn. 46).
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Nach der Rechtsprechung kann jedoch der alleinige Umstand, dass der in einem Mitgliedstaat geltende Regelungsrahmen geändert wurde, dessen Verhältnismäßigkeit und Kohärenz vor dieser Änderung nicht in Frage stellen. Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, kann eine Politik der kontrollierten Expansion von Glücksspieltätigkeiten, wie die Ersetzung einer Verbotsregelung durch ein System der vorherigen Erlaubnis, sowohl mit dem Ziel, die Ausnutzung von Glücksspieltätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken zu verhindern, als auch mit den Zielen der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht in Einklang stehen, indem die Verbraucher zu dem Angebot der zugelassenen Anbieter gelenkt werden, bei dem davon auszugehen ist, dass es vor kriminellen Elementen geschützt und darauf ausgelegt ist, die Verbraucher besser vor übermäßigen Ausgaben und vor Spielsucht zu bewahren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Februar 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, Rn. 29).
100
Um dieses Ziel, die Spieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken, zu erreichen, müssen die zugelassenen Anbieter somit eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zu verbotenen Tätigkeiten bereitstellen, wozu u. a. der Einsatz neuer Vertriebstechniken gehören kann (Urteil vom 28. Februar 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, Rn. 29). Aus der Rechtsprechung geht jedoch hervor, dass, wenn ein Mitgliedstaat eine Reform vornimmt, mit der er ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen einführt, diese Erlaubnis auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen muss, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (vgl. Urteil vom 4. Februar 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
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Eine Politik der kontrollierten Expansion von Glücksspieltätigkeiten kann jedoch nur dann als kohärent angesehen werden, wenn zum einen die mit Spielen verbundenen kriminellen und betrügerischen Tätigkeiten und zum anderen die Spielsucht im betreffenden Mitgliedstaat ein Problem darstellen konnten, als sich der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zutrug, und eine Ausweitung der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten geeignet war, diesem Problem abzuhelfen (vgl. Urteile vom 28. Februar 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, Rn. 31, sowie vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).
102
Wie die deutsche Regierung sowohl in ihren schriftlichen Erklärungen als auch in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, gaben im vorliegenden Fall solche Umstände und insbesondere die vom vorlegenden Gericht erwähnte beträchtliche Nachfrage nach Online-Spielen sowie das Bestehen eines „Schwarzmarkts“ für die betreffenden Dienstleistungen Anlass zu den in Deutschland eingeführten Reformen, auf die sich die dritte Frage bezieht.
103
Unter diesen Umständen kann es keine Auswirkungen auf die Rechtsfolgen haben, die aus dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Verbot gegebenenfalls abgeleitet werden müssen, dass die Bundesländer nach den Angaben des vorlegenden Gerichts mit dem oben in Rn. 31 erwähnten Umlaufbeschluss entschieden haben, den bestehenden Regelungsrahmen nur auf Spieleanbieter anzuwenden, die den Vorgaben der zukünftigen Regelung nicht genügen können.
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Zum einen zielt eine solche übergangsweise vorgesehene Ausnahmeregelung nämlich offensichtlich darauf ab, dass der Übergang von dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden System zu einem weniger strengen System unter den bestmöglichen Bedingungen erfolgt, was die Rechtssicherheit betrifft. Zum anderen kann die Anwendbarkeit einer solchen Übergangsregelung im Fall von Spieleanbietern wie den Beklagten des Ausgangsverfahrens in einem Rechtsstreit wie dem Ausgangsrechtsstreit bloß hypothetisch angenommen werden. Selbst wenn man annehmen wollte, dass die Übergangsregelung in bestimmten Fällen hätte angewandt werden können, kann außerdem ein solcher Umstand für sich genommen nicht die Kohärenz und die Angemessenheit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden rechtlichen Regelung in Frage stellen, und es ist nicht ersichtlich, dass er zu einem Ergebnis führt, dass dem verfolgten Ziel widerspricht (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 106 und 110).
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In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er der Feststellung des Eintritts der Rechtsfolgen eines Verbots von Online-Casinospielen in einem konkreten Rechtsstreit nicht entgegensteht, wenn nach den Ereignissen, die diese Folgen nach sich ziehen können, entschieden wurde, dieses Verbot durch ein System der vorherigen Erlaubnis zu ersetzen und eine Übergangszeit vorgesehen wurde, in der Glücksspielangebote, die voraussichtlich mit der zukünftigen Regelung vereinbar sind, vorbehaltlich der Einhaltung bestimmter Anforderungen akzeptiert werden.
Zur fünften und zur sechsten Frage
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Mit seiner fünften und seiner sechsten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er der Feststellung der Nichtigkeit eines Vertrags zwischen einem in einem Mitgliedstaat ansässigen Verbraucher und einem Veranstalter, der von einem anderen Mitgliedstaat aus online Zweitlotteriedienstleistungen anbietet, entgegensteht, wenn es nach der Regelung des ersten Mitgliedstaats ausgeschlossen ist, dass privaten Veranstaltern eine Lizenz für die Veranstaltung solcher Wetten erteilt wird.
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Wie oben in Rn. 22 ausgeführt, geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass Zweitlotterien nach der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung in ihrer Auslegung durch die deutschen Gerichte als bloße Wetten im Internet angesehen werden, die somit unter das im Ausgangsverfahren anwendbare Verbot von Online-Glücksspielen fallen.
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Folglich kann der Umstand, dass die Veranstaltung von Lotterien nach der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung staatlichen Veranstaltern vorbehalten ist, keinerlei Auswirkungen auf die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits haben. Zum einen betrifft dieser Rechtsstreit nach den Angaben des vorlegenden Gerichts nämlich nur Einsätze, die der ursprüngliche Spieler im Rahmen seiner Teilnahme an Zweitlotterien verloren hat, und zum anderen verbot diese Regelung, wie die deutsche Regierung sowohl in ihren schriftlichen Erklärungen als auch in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, allen Veranstaltern und nicht nur Veranstaltern, die nicht staatlich kontrolliert wurden, die Veranstaltung und Vermittlung solcher Lotterien.
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In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auf die fünfte und die sechste Frage zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er der Feststellung der Nichtigkeit eines Vertrags zwischen einem in einem Mitgliedstaat ansässigen Verbraucher und einem Veranstalter, der von einem anderen Mitgliedstaat aus online Zweitlotteriedienstleistungen anbietet, nicht entgegensteht, wenn es nach der Regelung des ersten Mitgliedstaats ausgeschlossen ist, dass privaten Veranstaltern eine Lizenz für die Veranstaltung solcher Wetten erteilt wird.
Zur siebten Frage
110
Mit seiner siebten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 56 AEUV und der Grundsatz des Verbots des Rechtsmissbrauchs dahin auszulegen sind, dass sie dem entgegenstehen, dass ein Verbraucher, der vom Mitgliedstaat seines gewöhnlichen Aufenthalts aus an Glücksspielen teilgenommen hat, die ein Veranstalter im Internet angeboten hat, der nicht über eine von diesem Mitgliedstaat erteilte Lizenz, jedoch über eine von einem anderen Mitgliedstaat erteilte Lizenz verfügt, unter Berufung auf die Nichtigkeit des betreffenden Glücksspielvertrags nach dem anwendbaren Vertragsrecht eine zivilrechtliche Klage auf Erstattung der geleisteten Einsätze erhebt.
111
Insoweit ist den Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 30 seiner Schlussanträge beizupflichten, dass es sich bei den Fragen, ob ein bestimmter Vertrag nichtig ist, wenn er einen rechtswidrigen Gegenstand hat, und ob eine solche Nichtigkeit für jede Partei zu einem Anspruch auf Herausgabe der von der anderen Partei auf der Grundlage des Vertrags erhaltenen Leistungen führt, nach Art. 10 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Rom‑I-Verordnung um Fragen handelt, die dem auf den Vertrag anwendbaren Recht unterliegen. Wie oben aus den Rn. 53 bis 58 hervorgeht, unterliegt der Vertrag zwischen dem ursprünglichen Spieler und den Beklagten des Ausgangsverfahrens dem deutschen Recht.
112
Da Art. 56 AEUV, wie aus den im Hinblick auf die Fragen 1 bis 6 angestellten Erwägungen hervorgeht, dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung wie der vom vorlegenden Gericht beschriebenen nicht entgegensteht, handelt es sich außerdem, wie der Generalanwalt in Nr. 93 seiner Schlussanträge dargelegt hat, bei der Nichtigkeit eines Vertrags wie dem zwischen dem ursprünglichen Spieler und den Beklagten des Ausgangsverfahrens, dessen Zweck nach dieser Regelung rechtswidrig war, um keine gesonderte Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, die eine gesonderte Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit erfordern würde, sondern um die notwendige Folge der Rechtswidrigkeit des Vertrags.
113
Zwar darf sich nach der vom vorlegenden Gericht angeführten Rechtsprechung niemand in betrügerischer oder missbräuchlicher Weise auf die Rechtsvorschriften der Europäischen Union berufen (Urteil vom 28. Juli 2016, Kratzer, C‑423/15, EU:C:2016:604, Rn. 37). Wie jedoch der Generalanwalt in Nr. 94 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist im vorliegenden Fall die im Ausgangsverfahren erhobene Erstattungsklage nicht auf das Unionsrecht, sondern ausschließlich auf das deutsche Recht gestützt.
114
Im Übrigen kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass der Spieler in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens die von einem Unternehmen wie demjenigen der Beklagten dieses Verfahrens angebotenen Dienstleistungen in Anspruch genommen hat, obwohl er sich eines Verbots, wie es im Ausgangsrechtsstreit anwendbar ist, und seiner möglichen Folgen völlig bewusst war, jedoch kann über eine solche Frage nur auf der Grundlage des anwendbaren nationalen Rechts entschieden werden.
115
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auf die siebte Frage zu antworten, dass Art. 56 AEUV und der Grundsatz des Verbots des Rechtsmissbrauchs dahin auszulegen sind, dass sie dem nicht entgegenstehen, dass ein Verbraucher, der vom Mitgliedstaat seines gewöhnlichen Aufenthalts aus an Glücksspielen teilgenommen hat, die ein Veranstalter im Internet angeboten hat, der nicht über eine von diesem Mitgliedstaat erteilte Lizenz, jedoch über eine von einem anderen Mitgliedstaat erteilte Lizenz verfügt, unter Berufung auf die Nichtigkeit des betreffenden Glücksspielvertrags nach dem anwendbaren Vertragsrecht eine zivilrechtliche Klage auf Erstattung der geleisteten Einsätze erhebt.
Kosten
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Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die es verbietet, Casinospiele, insbesondere virtuelle Automatenspiele, sowie Wettspiele wie Online-Wetten auf den Ausgang von Lotterieziehungen online zu veranstalten, wenn diese Regelung darauf abzielt, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken; dies gilt selbst wenn
–
eine beträchtliche Nachfrage von Spielern nach virtuellen Automatenspielen besteht,
–
der betreffende Mitgliedstaat gleichzeitig ähnliche Spiele, einschließlich Lotterien, in physischen Spielstätten erlaubt,
–
er auch erlaubt, dass lizenzierte Veranstalter online Sport- und Pferdewetten anbieten und dass private Wirtschaftsteilnehmer die Produkte der staatseigenen Lotterien und anderer lizenzierter Lotterien vertreiben, und
–
die Regelung des Mitgliedstaats, in dem ein Veranstalter, der insbesondere Dienstleistungen der Online-Wetten auf den Ausgang von Lotterieziehungen anbieten möchte, über eine Lizenz verfügt, den gleichen Zielen dient wie die Regelung des Mitgliedstaats, der es generell verbietet, solche Dienstleistungen anzubieten.
2.
Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er der Feststellung des Eintritts der Rechtsfolgen eines Verbots von Online-Casinospielen in einem konkreten Rechtsstreit nicht entgegensteht, wenn nach den Ereignissen, die diese Folgen nach sich ziehen können, entschieden wurde, dieses Verbot durch ein System der vorherigen Erlaubnis zu ersetzen und eine Übergangszeit vorgesehen wurde, in der Glücksspielangebote, die voraussichtlich mit der zukünftigen Regelung vereinbar sind, vorbehaltlich der Einhaltung bestimmter Anforderungen akzeptiert werden.
3.
Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er der Feststellung der Nichtigkeit eines Vertrags zwischen einem in einem Mitgliedstaat ansässigen Verbraucher und einem Veranstalter, der von einem anderen Mitgliedstaat aus online Dienstleistungen der Online-Wetten auf den Ausgang von Lotterieziehungen anbietet, nicht entgegensteht, wenn es nach der Regelung des ersten Mitgliedstaats ausgeschlossen ist, dass privaten Veranstaltern eine Lizenz für die Veranstaltung solcher Wetten erteilt wird.
4.
Art. 56 AEUV und der Grundsatz des Verbots des Rechtsmissbrauchs sind dahin auszulegen, dass sie dem nicht entgegenstehen, dass ein Verbraucher, der vom Mitgliedstaat seines gewöhnlichen Aufenthalts aus an Glücksspielen teilgenommen hat, die Veranstalter im Internet angeboten haben, die nicht über eine von diesem Mitgliedstaat erteilte Lizenz, jedoch über eine von einem anderen Mitgliedstaat erteilte Lizenz verfügen, unter Berufung auf die Nichtigkeit des betreffenden Glücksspielvertrags nach dem anwendbaren Vertragsrecht eine zivilrechtliche Klage auf Erstattung der geleisteten Einsätze erhebt.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.
(
i
)	Die vorliegende Sprachfassung ist in den Rn. 75, 82 und 83 gegenüber der ursprünglich online gestellten Fassung geändert worden.