61976C0054
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 10. MARTS 1977 (
1
)
Høje Ret.
Sagsøgerne i nærværende sager er rørsukkerproducenter i de oversøiske franske departementer Martinique og Guadeloupe.
Medens sukkerroerne på Fællesskabets europæiske område hvert år nærmest høstes i perioden mellem september og december — høsten af rørsukker i det franske oversøiske departement Réunion sker også i denne periode — finder rørsukkerhøsten på Martinique og Guadeloupe sted i årets første fire-fem måneder. Salget af sukker fra den enkelte høst begynder således i de europæiske roesukker-dyrkningsområder og på Réunion hvert år om efteråret, medens det starter om foråret på Martinique og Guadeloupe.
Rådets forordning nr. 1009/67 af 18. december 1967 om en fælles markedsordning for sukker (EFT 308 af 18. december 1967, s. 1), som var anvendelig indtil den 30. juni 1975, og som erstattedes af Rådets forordning nr. 3330/74 af 19. december 1974 (EFT L 359, s. 1), tog ikke hensyn til den nævnte forskel i vækstperiode mellem på den ene side sukkerroer og på den anden side sukkerrør på de franske Antiller. Ifølge artikel 2, stk. 2 i forordning nr. 1009/67 fastsættes den gyldige indikativpris for hvidt sukker af en bestemt slags hvert år før den 1. august for det sukkerproduktionsår, der begynder 1. juli året efter. Desuden fastsættes der for hvidt sukker af en bestemt slags, hvorpå indikativprisen også kan anvendes, årligt en interventionspris for det mest overskudsgivende område inden for Fællesskabet ligesom de afledte interventionspriser i henhold til artikel 3, stk. 2 med hensyntagen til de regionale forskelle i sukkerprisen.
Rådet har i virkeligheden siden ikrafttrædelsen af den fælles markedsordning for sukker den 1. juli 1968 hvert år om foråret, almindeligvis i april, fastsat den gældende pris for det sukkerproduktionsår, som begynder den 1. juli samme år. Dette betyder for de franske Antiller, at priserne fastsættes i løbet af deres sukkerproduktionsår for den produktion, som afsættes i løbet af det følgende sukkerproduktionsår. Producenterne på Martinique og Guadeloupe skal således afsætte en anseelig del af deres produktion med udgangspunkt i den tidligere interventionspris, medens de europæiske producenter allerede nyder godt af nye priser for hele deres produktion.
Der er først sket en ændring heri ved forordning nr. 3330/74. Forordningen har ganske vist i princippet bibeholdt systemet med det ensartede sukkerproduktionsår og den ensartede prisfastsættelse, men i artikel 3, stk. 6, andet afsnit er det alligevel bestemt:
»For de franske departementer Guadeloupe og Martinique skal de afledte priser, der er fastsat for disse departementer for et bestemt sukkerproduktionsår anvendes på det kvantum sukker, som produceres der i løbet af det kalenderår, i hvilket det pågældende sukkerproduktionsår begynder«.
Ifølge artikel 49, stk. 2, andet afsnit i forordning nr. 333/74 anvendes denne særlige ordning fra 1. januar 1975. Ordningen har til følge, at sukkerproducenterne på de franske Antiller fremover kan sælge hele deres produktion på grundlag af de nye, i deres eget sukkerproduktionsår fastsatte priser.
Ved søgsmål indgivet den 29. juni 1976 kræver sagsøgerne, at Rådet og Kommissionen som solidariske skyldnere skal erstatte det tab, som de angiveligt er blevet påført i sukkerproduktionsårene 1971/72, 1972/73, 1973/74 og 1974/75. De beregner dette tab på grundlag af forskellen mellem de interventionspriser, som var gældende for dem ifølge forordning nr. 1009/67 i de omhandlede sukkerproduktionsår, og de interventionspriser, som skulle have fundet anvendelse, dersom forordning nr. 3330/74 allerede havde været gældende i de nævnte sukkerproduktionsår. Til støtte for deres krav fremfører de, at prisfastsættelsesordningen i henhold til forordning nr. 1009/67 var ulovlig, at Rådet og Kommissionen ved udøvelsen af deres virksomhed i henhold til ordningen har været groft uagtsomme, således at Fællesskabet ifalder ansvar, og at de, selv om der ikke foreligger nogen ulovlighed eller fejl, på grund af fællesskabsordningen har lidt et unormalt, direkte og specielt tab, der begrunder erstatningspligt.
Jeg vil nu gennemgå disse forskellige punkter.
I —
Først vil jeg undersøge klagepunktet vedrørende den påståede ulovlighed af forordning nr. 1009/67 og vedrørende Rådets og Kommissionens grove uagtsomhed ved udøvelsen af deres forordningsgivende virksomhed.
Rådet finder det udelukket at undersøge holdbarheden af et erstatningskrav på grundlag af søgsmålsgrunde, som normalt falder inden for rammerne af et annullationskrav, idet et sådant annullationskrav i det foreliggende tilfælde måtte afvises både som værende for sent fremsat og som rettet af private mod en forordning af generel rækkevidde. Denne tese kan ikke lægges til grund. Det af sagsøgerne til støtte for deres krav fremsatte anbringende om ulovlighed kan ikke uden videre afvises, idet det fremsættes til støtte for et autonomt erstatningskrav, som på sin side kan antages til realitetsbehandling.
Spørgsmalet er snarere, hvor langt dommeren kan gå i sin prøvelse, når han vurderer lovligheden af en fællesskabsretsakt — her en grundforordning fra Rådet — eller betingelserne for denne institutions udøvelse af sin forordningsbeføjelse, som sagsøgerne fremhæver som årsag til den påståede skade.
Hertil må det bemærkes, at sagsøgerne påberåber sig en åbenbar overtrædelse af traktaten eller af de retsgrundsætninger, der gælder for dens anvendelse, navnlig en overtrædelse af grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning hos de retsundergivne, der normalt må kunne regne med, at traktatens regler og den afledte fællesskabsret anvendes korrekt. Det er helt klart, at de retsundergivne skal kunne have en sådan berettiget forventning om traktatens korrekte anvendelse. En krænkelse af den beskyttelse, som denne forventning fortjener, eller en sådan forsinkelse med at berigtige denne krænkelse, som udgør en tjenestefejl, er ikke i deres virkning forskellige fra en krænkelse af reglerne i selve traktaten og de heraf afledte forordninger.
I det foreliggende tilfælde præciserer, sagsøgerne selv, at man i EØF-traktatens artikler 39, stk. 1, litra b) (sikring af landbrugsbefolkningens rimelige levestandard) og 40, stk. 3, andet afsnit (udelukkelse af enhver form for forskelsbehandling af producenter) finder de principper, som skal overholdes, og som i øvrigt er gentaget i forordning nr. 1009/67 selv.
Men disse to principper skal desuden forenes med de øvrige mål for den fælles landbrugspolitik, som er fastlagt i artikel 39, stk. 1, og især med princippet om markedets enhed og produktionsårets enhed og étårighed (artikel 40, stk. 3, tredje afsnit) og med princippet om medlemsstaternes fælles økonomiske ansvar, som er den logiske følge heraf (artikel 40, stk. 4).
Traktatens artikel 40, stk. 4 hjemler oprettelsen af struktur- og garantifonden for landbruget (EUGFL). Til gennemførelsen af bestemmelsen har Rådets forordning nr. 25 (EFT 1959-62, s. 118; org.ref. JO nr. 30 af 20. 4. 1962, s. 991) indført princippet om finansiering fra Fællesskabet pa grundlag af ensartede priser og i det hele taget en fælles landbrugspolitik. Dette princip bekræftes i forordning nr. 729/70 (EFT 1970 (I), s. 196; org.ref. JO nr. 94 af 28. 4. 1970, s. 13). Traktatens artikel 227, stk. 2, første afsnit udelukker formelt, at artikel 40, stk. 4 finder anvendelse på de oversøiske franske departementer, men andet afsnit åbner mulighed for, at Rådet kan gøre bestemmelsen anvendelig på disse departementer. Rådet har ikke gjort almindelig brug af denne mulighed. Anvendelsesområdet for EUGFL's garantiafdeling blev imidlertid med hensyn til sukker udstrakt til de oversøiske departementer fra den 1. juli 1968 (artikel 43, stk. 2 i forordning nr. 1009/67). Systemer med ensartede priser for hele Fællesskabet lige som alle den fælles markedsordnings mekanismer: restitutioner, afgifter, kompensatorisk støtte etc. finder altså ubestrideligt anvendelse på de franske oversøiske departementer, og det kan siges, at den fælles politik vedrørende sukker allerede i 1968 i vidt omfang var gennemført på dette sted. Hovedhjørnestenen i denne ordning er enheden med hensyn til produktionsåret og priserne.
Et brud på produktionsårets enhed ville have medført alvorlige ulemper. Eksistensen af en fælles politik og især af et system med ens priser ville blive skadet ved indførelsen af forskellige produktionsår for to produkter — rørråsukker og roeråsukker — som hidrører fra planter med forskellig vækstcyklus, der imidlertid ikke adskiller sig fra hinanden med hensyn til deres endelige anvendelse og fuldt ud kan erstatte hinanden.
Valget af en ordning, som, medens den principielt bevarer systemet med produktionsårets enhed og ens priser, søger at løse de problemer, der skyldes de pågældende sukkerproduktionsområders forskellige klimaforhold, er en økonomisk politisk afgørelse på det normative område, hvorved der tilkommer Fællesskabets institutioner en vid skønsmargen. Her ifalder Fællesskabet kun ansvar for den skade, som den enkelte måtte have lidt på grund af følgerne af den normative retsakt, dersom der foreligger en tilstrækkeligt alvorlig krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private (se f.eks. dommen af 13. juni 1972 i de forenede sager 9 og 11/71 — Grands Moulins de Paris, Recueil 1972, s. 391).
Betragter vi de af sagsøgerne nævnte bestemmelser i traktaten, kan vi straks udelukke EØF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b) fra vore videre undersøgelser, idet denne bestemmelse ikke er en regel til beskyttelse af private. Artikel 39, stk. 1 fastlægger målene for den fælles landbrugspolitik og opstiller en række krav, som — isoleret betragtet — kunne synes selvmodsigende. Institutionernes opgave er at harmonisere disse krav og mål i den fælles landbrugspolitik; herved må de nødvendigvis slå af på fordringerne her og dér og endog, som Domstolen har erklæret det i sin dom af 24. oktober 1973 i sag 5/73 — Balkan Import-Export (Sml. 1973, s. 1091), i givet fald give det ene eller det andet af disse mål midlertidig forrang, såfremt de økonomiske forhold eller omstændigheder taler herfor. Det er klart, at en sådan bestemmelse allerede på grund af sin natur ikke kan være en beskyttelsesregel, som private kan påberåbe sig. Hertil kommer, at artikel 39, stk. 1, litra b) på meget generel måde taler om at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard; der kan ingenlunde heri, som sagsøgerne hævder, ses en garanti for en bestemt indtægt.
Hvad angår EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit har Domstolen allerede gentagne gange i sin praksis anerkendt, at det forbud mod forskelsbehandling, som den indeholder, er en beskyttelsesregel, som private kan påberåbe sig. Imidlertid er der — for at foregribe slutningen — heller ikke ved forordning nr. 1009/67 sket nogen overtrædelse af denne bestemmelse, hvad angår sagsøgerne.
Her drejer det sig først og fremmest om den måde, hvorpå interventionspriserne for de oversøiske franske departementer beregnes i henhold til artikel 3, stk. 4 i forordning nr. 1009/67. Disse priser er afledt af den italienske interventionspris for hvidt sukker, altså af den høje interventionspris for et afgjort underskuds-område, efter fradrag af transportomkostningerne til Italien. Interventionsprisen for rørråsukker beregnes ud fra den herefter for hvert departement gældende interventionspris for hvidt sukker under hensyntagen til en margen for omdannelse og et skønsmæssigt udbytte for standardkvaliteten (92 %). Resultatet bliver, at interventionsprisen for de franske Antiller altid ligger højere end for de europæiske områder med undtagelse af Italien.
Desuden er der truffet en hel række foranstaltninger, som inden for mulighedernes grænser skulle afbøde de ulemper, som for de franske Antiller på grund af de afvigende klimatiske og økonomiske forhold skulle følge af forordning nr. 1009/67. Jeg vil begrænse mig til at nævne følgende foranstaltninger, som er truffet på fællesskabsniveau.
Rådets forordning nr. 911/69 af 13. maj 1969 (EFT 1969 (I), s. 211; org.ref. JO L 118 af 17. 5. 1969, s. 1) anerkender, at »de økonomiske forbindelser mellem de franske oversøiske departementer og Europa gør det nødvendigt, at en mindstemængde af de nævnte departementers sukker afsættes i Europa«. For delvis at kompensere for transportomkostningerne for rørsukker, som fuldt ud blev godtgjort ifølge den før fællesskabsordningen gældende nationale ordning, og for at holde forbrugerpriserne på et tilfredsstillende niveau i Sydfrankrig, er den franske regering i henhold til artikel 9, stk. 7, første afsnit blevet bemyndiget til at udbetale degressiv national støtte indtil den 1. juli 1973 for en tonnage, der ikke overstiger 250000 tons råsukker fra de oversøiske franske departementer, som raffineres på fransk territorium, nærmere bestemt i havnene i Marseille, Bordeaux og Nantes.
Som følge af Fællesskabets udvidelse blev denne nationale støtte afløst af en fællesskabsstøtte til alle raffinaderier, som forarbejdede sukker fra de oversøiske departementer: for at mindske ulighederne mellem på den ene side de franske og italienske havneraffinaderier, som forarbejdede rørsukker fra de franske oversøiske departementer (ca. 400000 tons), og på den anden side de britiske raffinaderier, som forarbejdede sukker fra Commonwealth, fik de kontinentaleuropæiske raffinaderier fra den 1. februar 1973 til den 28. februar 1975 tildelt en degressiv kompensatorisk fællesskabsstøtte (Rådets forordning nr. 239/73 af 31. januar 1973, EFT 29 af 1. 2. 1973, s. 14).
Råsukkersælgerne modtog for produktionsåret 1973/74 et mindstetillæg på 1,25 regningsenheder pr. 100 kg hvidt sukker, som blev fremstillet og solgt i løbet af dette produktionsår, og dette blev betalt af raffinørerne i henhold til artikel 2 i Kommissionens forordning nr. 834/74 af 5. april 1974 (EFT L 99 af 9. 4. 1974, s. 15).
I det omfang sagsøgerne stadig under hensyn til den særlige beregning af interventionsprisen og de øvrige nævnte foranstaltninger har nogle små ulemper — hvad jeg ikke tror — retfærdiggøres disse ved den højere almeninteresse, som kræver opretholdelse af de væsentlige træk i en fælles markedsordning for sukker, dvs. produktionsårets og prissystemets enhed.
På den anden side kan gennemførelsen af systemet i forordning nr. 3330/74 til fordel for de oversøiske producenter og tidspunktet for denne forandring let forklares og retfærdiggøres. Det er utvivlsomt, at der tidligere i de franske oversøiske departementer er konstateret vanskeligheder ved afsætningen af sukker, og at disse vanskeligheder vedvarer, som det siges i Rådets forordning nr. 1491/76 af 22. juni 1976 (EFT L 167, s. 17).
Det forenede Kongerige anmodede ved sin indtræden i fællesmarkedet om for sukker hidrørende fra de lande, som er nævnt i Commonwealthaftalen om sukker (protokol nr. 17), og fra de uafhængige udviklingslande inden for Commonwealth i Afrika, Det indiske Ocean, Stillehavet og Antillerne at opnå en så gunstig behandling som muligt (Protokol nr. 22). Desuden indebar gennemførelsen af Lomé-konventionen mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og 46 afrikanske stater, herunder De caraibiske Øer og Stillehavsøerne, fare for en forøgelse af de oversøiske franske departementers vanskeligheder på grund af den stærke tilstrømning af landbrugsprodukter fra disse stater og skærpet konkurrence til skade for produktionen — især af sukker — i disse departementer.
Endelig var visse af bestemmelserne i forordning nr. 1009/67 kun af midlertidig karakter, og ifølge artikel 22, stk. 2 måtte først den endelige ordning ikke indebære nogen forskelsbehandling mellem producenterne med hensyn til priserne.
Det må sammenfattende konstateres, at forordning nr. 1009/67 ikke overtræder nogen højere retsregel eller retsgrundsætning til beskyttelse af private. I øvrigt udgør hverken dens vedtagelse eller dens opretholdelse indtil gennemførelsen af forordning nr. 3330/74 en tjenestefejl fra Rådets eller Kommissionens side, som kan medføre erstatningspligt over for sagsøgerne.
II —
Til slut skal det undersøges, hvorvidt sagsøgernes krav kan grundes på et eventuelt ansvar for Fællesskabet forårsaget af forordning nr. 1009/67, selv om der ikke foreligger nogen ulovlighed eller fejl. på grund af et unormalt stort, direkte og specielt tab. Dersom et sådant almindeligt princip var fælles for medlemsstaternes ret, måtte den påståede skades størrelse stadig bevises og beregnes, og det måtte godtgøres, at tabet var specielt, og at der forelå en direkte årsagsforbindelse mellem de påklagede fællesskabsbestemmelsers ordning og tabet.
Med hensyn til den retfærdige erstatning eller den rimelige udligning af et unormalt stort tab er det nødvendigt at afveje de fordele og ulemper, som fællesskabsforordningen har betydet for de oversøiske producenter, og desuden tage hensyn til pengeforringelsen, som Fællesskabet ikke har midler til fuldt ud at beherske. Der måtte ligeledes lægges vægt på den indenlandske sammenhæng og det lokale skattesystem.
Ulemperne er kendte; men fordelene, som sagsøgerne naturligvis er mere diskrete med, findes også. Hvis det var rigtigt, at valget af tiden for Fællesskabets prisfastsættelse ud fra et vist synspunkt indebar en »krænkelse af ligheden med hensyn til fordelingen af offentlige fordele« i forhold til sagsøgerne, så blev dog denne fastsættelse ledsaget af en lang række foranstaltninger, der var egnede til at fjerne den relative ulighed, hvori de muligvis befandt sig. Jeg har detaljeret skildret disse foranstaltninger ved behandlinger af spørgsmålet om den af sagsøgerne påståede forskelsbehandling og tillader mig at henvise hertil.
End ikke eksistensen af et usædvanligt stort tab som følge af den sendrægtige hensyntagen til de på Guadeloupe og Martinique hjemmehørende sukkerproducenters interesser ved fastsættelsen af fællesskabspriserne synes mig godtgjort, og denne konstatering gør, at jeg ikke behøver at undersøge, hvorvidt der eksisterer en »adækvat årsagsforbindelse« mellem fællesskabsforordningen og det påståede tab.
III —
Jeg kan blot foreslå, at sagsøgte i enhver henseende frifindes, og at sagsøgerne pålægges sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra tysk.