62024CC0387
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 5 september 2024 (
1
)
Zaak C‑387/24 PPU [Bouskoura] (
i
)
C
tegen
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[verzoek van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Nederland), om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijn 2008/115/EG – Gemeenschappelijke normen en procedures voor de terugkeer van derdelanders – Artikel 15, lid 2, onder b) – Bewaring van een illegaal verblijvende derdelander met het oog op verwijdering – Richtlijn 2013/33/EU – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Artikel 9 – Waarborgen voor verzoekers in bewaring – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een derdelander bij een van de lidstaten wordt ingediend – Artikel 28, lid 4 – Inbewaringstelling met het oog op overdracht – Onrechtmatigheid van de bewaring – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 6 – Recht op vrijheid en veiligheid – Artikel 47 – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op toegang tot een onpartijdig gerecht”
I. Inleiding
1.
Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 2, van richtlijn 2008/115/EG (
2
), artikel 9, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2013/33/EU (
3
), en artikel 28, lid 4, van verordening (EU) nr. 604/2013 (
4
) (hierna: „relevante bepalingen”), gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2.
Deze relevante bepalingen van afgeleid Unierecht – die vallen onder het derde deel, titel V, van het VWEU, die de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft – belichamen op dit gebied van het recht het beginsel dat de in bewaring gestelde derdelander onmiddellijk in vrijheid moet worden gesteld wanneer blijkt dat de voorwaarden voor de rechtmatigheid van zijn bewaring niet of niet langer zijn vervuld. (
5
)
3.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen C, een derdelander tegen wie een terugkeerprocedure is ingeleid, en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) (hierna: „staatssecretaris”) over de vraag of het rechtmatig is om C op grond van twee opeenvolgende bewaringsmaatregelen die door deze autoriteit zijn vastgesteld, ononderbroken in detentie te houden.
4.
Meer in het bijzonder vraagt de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Nederland), de verwijzende rechterlijke instantie, zich af of op grond van de relevante bepalingen een gebrek dat de rechtmatigheid van de eerste bewaring aantast, namelijk het feit dat de in het nationale recht gestelde termijn om aansluitend de tweede bewaringsmaatregel vast te stellen is overschreden, ertoe leidt dat de betrokkene onmiddellijk moet worden vrijgelaten, ook al staat ten tijde van de rechterlijke toetsing vast dat was voldaan aan de voorwaarden voor de tweede bewaringsmaatregel.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Terugkeerrichtlijn
5.
De overwegingen 16 en 17 van de terugkeerrichtlijn luiden als volgt:
„(16)
Inbewaringstelling met het oog op verwijdering moet worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen. Inbewaringstelling is alleen gerechtvaardigd om de terugkeer voor te bereiden of de verwijdering uit te voeren en indien minder dwingende middelen niet afdoende zouden zijn.
(17)
De in bewaring gestelde onderdanen van derde landen dienen op humane en waardige wijze te worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale en nationale recht. Onverminderd de aanvankelijke aanhouding [...] moet bewaring in de regel plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring.”
6.
Artikel 15 van deze richtlijn, met het opschrift „Bewaring”, luidt:
„1.   Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a)
er risico op onderduiken bestaat, of
b)
de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
2.   De inbewaringstelling wordt door een administratieve of rechterlijke autoriteit gelast.
De inbewaringstelling wordt schriftelijk gelast met opgave van de feitelijke en juridische gronden.
Indien de inbewaringstelling door een administratieve autoriteit is gelast:
a)
voorzien de lidstaten erin dat een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan plaatsvindt;
b)
of bieden de lidstaten de betrokken onderdaan van een derde land het recht voorziening te vragen bij het gerecht zodat de rechtmatigheid van de bewaring aan een spoedige rechterlijke toetsing wordt onderworpen, die zo spoedig mogelijk na het instellen van deze procedure tot een beslissing leidt. De lidstaten stellen de betrokken onderdaan van een derde land onmiddellijk van die mogelijkheid in kennis.
De betrokken onderdaan van een derde land wordt, als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk vrijgelaten.
3.   In ieder geval wordt de inbewaringstelling met redelijke tussenpozen op verzoek van de onderdaan van een derde land of ambtshalve getoetst. In het geval van een lange periode van bewaring wordt de toetsing aan controle door een rechterlijke autoriteit onderworpen.
4.   Indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten.
5.   De bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
6.   De lidstaten kunnen de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
a)
de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
b)
de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.”
2. Opvangrichtlijn
7.
Artikel 2, onder h), van de opvangrichtlijn definieert „bewaring” als „het vasthouden van een verzoeker door een lidstaat op een bepaalde plaats, waar de betrokkene geen bewegingsvrijheid geniet”.
8.
Artikel 9, leden 1 en 3, van deze richtlijn bepaalt:
„1.   Een verzoeker wordt slechts in bewaring gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zolang de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen van toepassing zijn.
[...]
3.   Wanneer de bewaring wordt bevolen door een administratieve instantie, zorgen de lidstaten er ambtshalve of op verzoek van de verzoeker voor dat de rechtmatigheid van de bewaring door de rechter met spoed wordt getoetst. Indien de rechtmatigheid van de bewaring ambtshalve wordt getoetst, wordt het besluit daartoe zo spoedig mogelijk bij aanvang van de bewaring genomen. Indien de verzoeker om toetsing verzoekt, wordt het besluit tot toetsing van de rechtmatigheid zo spoedig mogelijk na de aanvang van de betrokken procedures genomen. Te dien einde stellen de lidstaten in hun nationale recht een termijn vast binnen welke de rechterlijke toetsing ambtshalve en/of de rechterlijke toetsing op verzoek van de verzoeker moet worden uitgevoerd.
Indien de toetsing ertoe leidt dat de bewaring als niet rechtmatig wordt beoordeeld, wordt de betrokken verzoeker onmiddellijk vrijgelaten.”
3. Dublin III-verordening
9.
Artikel 28, leden 2 en 4, van de Dublin III-verordening luidt als volgt:
„2.   Wanneer er een significant risico op onderduiken van een persoon bestaat, mogen de lidstaten de betrokken persoon in bewaring houden om overdrachtsprocedures overeenkomstig deze verordening veilig te stellen, op basis van een individuele beoordeling en enkel voor zover bewaring evenredig is, en wanneer andere, minder dwingende alternatieve maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
[...]
4.   Op de voorwaarden voor de bewaring van personen en op de waarborgen die gelden voor in bewaring gehouden personen zijn, met het oog op het veiligstellen van de procedures voor overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat, de artikelen 9, 10 en 11 van [de opvangrichtlijn] van toepassing.”
B.
Nederlands recht
10.
Artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (hierna: „Vw”) (
6
) bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft door de staatssecretaris in bewaring kan worden gesteld met het oog op verwijdering van het Nederlandse grondgebied, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert.
11.
Volgens artikel 59a van deze wet kunnen vreemdelingen op wie de Dublin III-verordening van toepassing is, met het oog op de overdracht aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van hun op het Nederlandse grondgebied ingediende verzoek om internationale bescherming, in bewaring worden gesteld met inachtneming van artikel 28 van die verordening.
12.
Artikel 94, eerste en zesde lid, Vw bepaalt:
„1.   Uiterlijk op de achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel als bedoeld in de artikelen [...] 59, 59a en 59b, stelt [de staatssecretaris] de [bevoegde] rechtbank hiervan in kennis, tenzij de vreemdeling voordien zelf beroep heeft ingesteld. Zodra de rechtbank de kennisgeving heeft ontvangen wordt de vreemdeling geacht beroep te hebben ingesteld tegen het besluit tot oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel. Het beroep strekt tevens tot een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
[...]
6.   Indien de rechtbank bij het beroep van oordeel is dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de maatregel in strijd is met deze wet dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen niet gerechtvaardigd is, verklaart zij het beroep gegrond. In dat geval beveelt de rechtbank de opheffing van de maatregel of een wijziging van de wijze van tenuitvoerlegging daarvan.”
13.
In artikel 96, eerste en derde lid, van die wet wordt bepaald:
„1.   Indien het beroep, bedoeld in artikel 94, ongegrond is verklaard en de vreemdeling beroep instelt tegen het voortduren van de vrijheidsontneming, sluit de rechtbank het vooronderzoek binnen een week na ontvangst van het beroepschrift. [...] [D]e rechtbank [kan] ook zonder toestemming van partijen bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.
[...]
3.   Indien de rechtbank bij het beroep van oordeel is dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de maatregel in strijd is met deze wet dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd is, verklaart zij het beroep gegrond. In dat geval beveelt de rechtbank de opheffing van de maatregel of een wijziging van de wijze van tenuitvoerlegging daarvan.”
III. Hoofdgeding en prejudiciële vraag
14.
Op 1 mei 2024 is C, een Marokkaanse onderdaan, door de Nederlandse vreemdelingenpolitie aangehouden teneinde te worden gehoord, omdat hij bij een controle van de vervoerbewijzen op een internationale trein van België naar Nederland geen treinkaartje kon tonen. Dezelfde dag heeft hij in Nederland een verzoek om internationale bescherming ingediend.
15.
Op 2 mei 2024 is C in bewaring gesteld in detentiecentrum Rotterdam (Nederland) op grond van een maatregel van de staatssecretaris krachtens artikel 59a, eerste lid, Vw, en overeenkomstig artikel 28 van de Dublin III-verordening (hierna: „eerste bewaringsmaatregel”). Bij de vaststelling van deze maatregel heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat C binnen de werkingssfeer van de Dublin III-verordening viel, dat de betrokken maatregel tot doel had C over te dragen aan Spanje, te weten de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming, en dat bewaring vereist was vanwege het significante risico op onderduiken van C.
16.
Op 3 mei 2024 heeft de staatssecretaris de Spaanse autoriteiten verzocht om C over te nemen op grond van artikel 18, lid 1, onder a), van de Dublin III-verordening.
17.
Op 6 mei 2024 heeft C zijn verzoek om internationale bescherming ingetrokken. Het Koninkrijk Spanje is daar twee dagen later (op 8 mei 2024) van in kennis gesteld.
18.
Op 14 mei 2024 hebben de Spaanse autoriteiten het overnameverzoek afgewezen. De staatssecretaris heeft deze autoriteiten niet verzocht hun afwijzende beslissing te herzien.
19.
Op 16 mei 2024 is C er in kennis van gesteld dat het verzoek tot overdracht aan Spanje was afgewezen en is hem verzocht mee te werken aan zijn terugkeer naar zijn land van herkomst, te weten Marokko, hetgeen hij heeft geweigerd.
20.
Op 17 mei 2024 is C gehoord over het voornemen van de staatssecretaris om hem een besluit tot terugkeer naar zijn land van herkomst op te leggen, alsook een inreisverbod en een nieuwe inbewaringstelling op grond van artikel 15 van de terugkeerrichtlijn.
21.
Nadat C was gehoord, is om 14.51 uur tegen hem een terugkeerbesluit uitgevaardigd waarbij Marokko als land van bestemming werd aangewezen (hierna: „terugkeerbesluit”) en is hem een inreisverbod van twee jaar voor het Nederlandse grondgebied opgelegd. Aansluitend heeft de staatssecretaris om 14.52 uur een nieuwe bewaringsmaatregel vastgesteld op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, Vw (waarbij artikel 15, lid 1, van de terugkeerrichtlijn in Nederlands recht is omgezet), omdat hij van mening was dat er een reëel risico bestond dat C „zich aan het toezicht zou kunnen onttrekken en de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure zou kunnen ontwijken of belemmeren”. Deze maatregel, die tot doel had de verwijdering van C naar zijn land van herkomst zeker te stellen, is nog steeds van kracht (hierna: „tweede bewaringsmaatregel”). Tot slot heeft de staatssecretaris om 14.55 uur de eerste bewaringsmaatregel opgeheven en om 15.00 uur C in bewaring gesteld op grond van de tweede bewaringsmaatregel.
22.
Zoals uit de hierboven uiteengezette feiten blijkt, wordt C sinds 2 mei 2024 ononderbroken in bewaring gehouden. (
7
)
23.
C heeft tegen de twee jegens hem genomen bewaringsmaatregelen twee beroepen ingesteld bij de verwijzende rechter, die deze tijdens één enkele terechtzitting heeft behandeld. Volgens C was de op grond van de eerste maatregel opgelegde bewaring vanaf 14 mei 2024 niet langer gerechtvaardigd aangezien die er, nadat de Spaanse autoriteiten het overnameverzoek hadden afgewezen, niet meer toe kon strekken zijn overdracht aan Spanje zeker te stellen. Deze bewaring had dus zo snel mogelijk moeten worden beëindigd. Volgens een praktijk die voortvloeit uit de rechtspraak van de Raad van State (Nederland) (
8
) beschikt de staatssecretaris vóór de invrijheidstelling over een termijn van maximaal 48 uur nadat de eerste bewaring is vervallen, om een nieuwe bewaringsmaatregel op een andere grond vast te stellen. In casu staat vast dat deze termijn niet in acht is genomen omdat deze autoriteit de tweede bewaringsmaatregel heeft vastgesteld op 17 mei 2024, dat wil zeggen één dag na het verstrijken van de maximumtermijn van 48 uur. C is van mening dat hierdoor de rechtmatigheid van zowel de eerste als de tweede maatregel is aangetast en dat daarmee inbreuk op zijn grondrecht op vrijheid is gemaakt. Om deze schending ongedaan te maken, is de verwijzende rechter derhalve gehouden hem onmiddellijk in vrijheid te stellen, ook al is de eerste maatregel inmiddels opgeheven of wordt C thans op grond van de tweede bewaringsmaatregel in bewaring gehouden. Met andere woorden, de onrechtmatigheid als gevolg van het feit dat onvoldoende voortvarendheid aan de dag is gelegd bij de eerste bewaringsmaatregel tast de rechtmatigheid van de tweede bewaringsmaatregel aan. (
9
)
24.
De staatssecretaris betoogt van zijn kant dat het gebrek in de tenuitvoerlegging van de eerste bewaringsmaatregel geen afbreuk kan doen aan de rechtmatigheid van de tweede maatregel, aangezien de voortzetting van de bewaring van C is gebaseerd op het besluit tot terugkeer naar Marokko, een grond die geldig blijft. De staatssecretaris heeft evenwel erkend dat hij bij de tenuitvoerlegging van de eerste bewaringsmaatregel onvoldoende voortvarend heeft gehandeld door de maximumtermijn van 48 uur met één dag te hebben overschreden alvorens de tweede maatregel vast te stellen. Overeenkomstig zijn eigen praktijk heeft hij C een bedrag van 100 EUR aangeboden om deze onrechtmatigheid te herstellen en de inbreuk op zijn recht op vrijheid te vergoeden. Hij heeft evenwel aangegeven dat de eerste bewaringsmaatregel reeds was opgeheven toen de zaak bij de verwijzende rechter aanhangig werd gemaakt, zodat deze maatregel niet meer nietig kon worden verklaard. Aangezien deze rechter de eerste bewaringsmaatregel niet meer kon opheffen en de tweede maatregel rechtmatig was opgelegd, had C dus niet in vrijheid kunnen worden gesteld.
25.
In dit verband bevestigt de verwijzende rechter dat volgens een nationale praktijk, die is bekrachtigd in de rechtspraak van de Raad van State, de onrechtmatigheid van een bewaringsmaatregel de rechtmatigheid van een later vastgestelde bewaringsmaatregel niet kan aantasten (
10
), zodat de bevoegde rechter geen invrijheidstelling kan gelasten indien er een latere bewaringsmaatregel is uitgevaardigd. Op grond van artikel 15, lid 2, van de terugkeerrichtlijn en artikel 9, lid 3, van de opvangrichtlijn moet de betrokkene echter onmiddellijk worden vrijgelaten indien blijkt dat zijn bewaring niet rechtmatig is. In die omstandigheden rijst volgens de verwijzende rechter de vraag naar de effectieve rechterlijke bescherming in een situatie zoals die in het hoofdgeding, waarin de bewaring van een persoon na de termijn 48 uur is gehandhaafd hoewel was komen vast te staan dat de eerste bewaring onrechtmatig was. Deze vraag houdt in wezen in dat moet worden beoordeeld of de (althans gedeeltelijke) onrechtmatigheid van de eerste bewaring kan worden „geregulariseerd” door de opheffing ervan en de toekenning van schadevergoeding aan de betrokkene. (
11
)
26.
Daarop heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Dienen artikel 15, tweede lid aanhef en onder b, [van de terugkeerrichtlijn], artikel 9, derde lid, [van de opvangrichtlijn] en artikel 28, vierde lid, [van de Dublin III-verordening], gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 47 van het [Handvest], aldus te worden uitgelegd dat de rechterlijke autoriteit steeds verplicht is om de in bewaring gestelde persoon onmiddellijk in vrijheid te stellen indien de bewaring op enig moment gedurende de ononderbroken tenuitvoerlegging van een reeks opvolgende bewaringsmaatregelen onrechtmatig is geweest of is geworden?”
IV. Spoedprocedure bij het Hof
27.
De verwijzende rechter heeft verzocht de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de spoedprocedure van artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Ter ondersteuning van zijn verzoek heeft hij aangevoerd dat de zaak betrekking heeft op de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen die onder het derde deel, titel V, van het VWEU vallen.
28.
Wat het criterium van spoedeisendheid betreft, heeft de verwijzende rechter uiteengezet dat C op 2 mei 2024 in bewaring is gesteld, dat hij op de datum van indiening van het verzoek om een prejudiciële beslissing nog steeds in bewaring werd gehouden en dat het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag doorslaggevend is voor de beoordeling of de verwijzende rechter krachtens het Unierecht verplicht is om hem onmiddellijk vrij te laten.
29.
In die omstandigheden heeft de Eerste kamer van het Hof op 14 juni 2024 besloten om gevolg te geven aan het verzoek van de verwijzende rechter om de onderhavige zaak aan de prejudiciële spoedprocedure te onderwerpen.
30.
C, de Nederlandse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Die partijen hebben tevens pleidooi gehouden ter pleitzitting van 15 juli 2024.
V. Analyse
A.
Opmerkingen vooraf
31.
Het lijkt me nuttig om, voorafgaand aan mijn analyse, een overzicht te geven van het toepasselijke regelgevingskader en de relevante rechtspraak (1) en de strekking van de prejudiciële vraag, zoals deze is verwoord, te verduidelijken (2).
1. Toepasselijk regelgevingskader en relevante rechtspraak
a) Overzicht van de wettelijke regelingen inzake bewaring
32.
Het lijkt mij van belang om meteen een onderscheid te maken tussen de verschillende rechtsregelingen inzake bewaring in het kader van het gemeenschappelijk asiel‑ en immigratiebeleid, meer bepaald, enerzijds, de bewaring die wordt gelast jegens een persoon die om internationale bescherming verzoekt, met name op grond van de opvangrichtlijn, of in het kader van de overdracht van een aanvrager van een dergelijke bescherming aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek krachtens de Dublin III-verordening, en, anderzijds, de bewaring met het oog op verwijdering die wordt geregeld door de terugkeerrichtlijn, die betrekking heeft op derdelanders die illegaal op het nationale grondgebied verblijven. Deze regelingen zijn weliswaar vergelijkbaar uit het oogpunt van de waarborgen die zij bieden en de uitvoering ervan, maar verschillen in die zin dat zij eigen doelstellingen nastreven. (
12
)
33.
In de eerste plaats zij opgemerkt dat, wat aanvragers van internationale bescherming betreft, de bewaring van deze personen moet stroken met het onderliggende beginsel dat personen niet in bewaring mogen worden gehouden om de enkele reden dat zij internationale bescherming zoeken. (
13
) Zo bevat artikel 8, lid 3, van de opvangrichtlijn een uitputtende opsomming van de zes redenen die de inbewaringstelling van een aanvrager van internationale bescherming kunnen rechtvaardigen; elk van die redenen beantwoordt aan een specifieke behoefte en is naar haar aard autonoom (
14
). Dit artikel bepaalt dat een verzoeker enkel in bewaring mag worden gehouden om specifieke redenen die zijn vastgelegd in het nationale recht. (
15
) Aangaande aanvragers van internationale bescherming op wie de procedure van de Dublin III-verordening van toepassing is, verwijst dat artikel in punt f) ervan naar artikel 28 van deze verordening. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 28, lid 2, dat de lidstaten, wanneer er een significant risico op onderduiken van een persoon bestaat, de betrokkene in bewaring kunnen houden om overdrachtsprocedures overeenkomstig deze verordening te waarborgen. Voorts is in artikel 8, lid 2, van de opvangrichtlijn bepaald dat bewaring alleen is toegestaan wanneer dat naar aanleiding van een individuele beoordeling van elk geval nodig blijkt en andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. De nationale autoriteiten kunnen een persoon die om internationale bescherming verzoekt dus alleen in bewaring houden nadat per geval is nagegaan of een dergelijke bewaring evenredig is aan de doelen die ermee worden nagestreefd. (
16
)
34.
Verder wordt, aangaande de waarborgen betreffende de duur van de bewaring, volgens artikel 9, lid 1, van de opvangrichtlijn een verzoeker slechts voor een zo kort mogelijke termijn in bewaring gehouden en slechts zolang de grond voor zijn bewaring van toepassing is. Tevens moeten volgens deze bepaling de bestuurlijke procedures die verband houden met deze bewaringsgrond met de nodige zorgvuldigheid worden uitgevoerd en is vertraging in deze procedures die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven geen reden om de bewaring te laten voortduren. (
17
) Artikel 9, lid 3, van deze richtlijn voegt hieraan toe dat indien de rechterlijke toetsing ertoe leidt dat de bewaring als onrechtmatig wordt beoordeeld, de betrokken verzoeker onmiddellijk wordt vrijgelaten. Deze bepaling legt geen termijn op na afloop waarvan de bewaring van een persoon die om internationale bescherming verzoekt automatisch onrechtmatig wordt geacht, met dien verstande dat de betrokken lidstaat ervoor zorgt dat de bewaring slechts duurt zolang de grond die deze rechtvaardigt van toepassing blijft en de bestuurlijke procedures die met deze grond verband houden, zorgvuldig worden uitgevoerd. (
18
) Diezelfde bepalingen zijn krachtens artikel 28, lid 4, van de Dublin III-verordening van toepassing op bewaringsmaatregelen waartoe wordt overgegaan met het oog op het veilig stellen van de overdracht aan de lidstaat die ingevolge deze verordening verantwoordelijk is. (
19
)
35.
In de tweede plaats moet, wat illegaal verblijvende derdelanders betreft, om te beginnen worden benadrukt dat bewaring met het oog op verwijdering, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en de nagestreefde doelstellingen moet worden beperkt en afhankelijk moet worden gesteld van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel. Er zij aan herinnerd dat de terugkeerrichtlijn volgens overweging 2 ervan ertoe strekt om op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings‑ en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat de betrokkenen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden. Inbewaringstelling is aldus alleen gerechtvaardigd om „de terugkeer voor te bereiden of de verwijdering uit te voeren” en indien minder dwingende middelen niet afdoende zouden zijn. (
20
) Artikel 15, lid 1, van deze richtlijn bepaalt immers dat de lidstaten „de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring [kunnen] houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien: a) er risico op onderduiken bestaat, of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert”. Het Hof heeft verklaard dat deze twee gronden niet uitputtend zijn en dat de lidstaten kunnen voorzien in andere specifieke gronden voor bewaring, ter aanvulling van de twee gronden die deze bepaling expliciet noemt. (
21
) Aanvullende gronden voor bewaring moeten echter worden ingevoerd met strikte inachtneming van zowel de vereisten van de terugkeerrichtlijn zelf als de vereisten die voortvloeien uit de bescherming van de grondrechten, in het bijzonder het grondrecht op vrijheid zoals neergelegd in artikel 6 van het Handvest en het evenredigheidsbeginsel (
22
). Een derdelander kan bijvoorbeeld niet in bewaring worden gehouden op de enkele grond dat tegen hem een terugkeerbesluit is uitgevaardigd of dat hij niet in zijn behoeften kan voorzien. (
23
) Het Hof heeft evenwel ook vastgesteld dat artikel 15 van deze richtlijn zich er niet tegen verzet dat een lidstaat een derdelander in afwachting van zijn verwijdering in bewaring stelt wanneer deze laatste een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid. (
24
)
36.
Wat voorts de waarborgen inzake de duur van de bewaring betreft, bepaalt artikel 15 van de terugkeerrichtlijn dat deze bewaring, net als bij de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken, „zo kort mogelijk” moet zijn en „niet langer [duurt] dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering”. Het vereiste om deze bewaring zo kort mogelijk te houden, wordt meermaals herhaald in andere bepalingen van de terugkeerrichtlijn. Ten eerste staat in artikel 15, lid 2, laatste alinea, van deze richtlijn namelijk te lezen dat „[d]e betrokken onderdaan van een derde land [...], als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk [wordt] vrijgelaten”. Ten tweede bepaalt dat artikel 15 in lid 4 dat „[i]ndien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, [...] de bewaring niet langer gerechtvaardigd [is] en [...] de betrokkene onmiddellijk [wordt] vrijgelaten”. Ten derde bepaalt artikel 15, lid 5, dat „[d]e bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Elke lidstaat stelt een bepaalde bewaringsduur vast, die niet meer dan zes maanden mag bedragen.” Ten vierde mogen de lidstaten volgens artikel 15, lid 6, deze termijn „slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen”, en dit onder strikte voorwaarden, te weten wanneer de niet-tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit gedurende die zes maanden te wijten is aan een gebrek aan medewerking van de betrokkene of aan vertraging bij het verkrijgen van de nodige documenten uit het betrokken derde land. (
25
)
b) Relevante rechtspraak
37.
Ofschoon de bewaringsregelingen qua nagestreefde doelen kunnen verschillen, vertonen zij gemeenschappelijke kenmerken. In zijn arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve toetsing van de bewaring) (C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858; hierna: „arrest ‚Ambtshalve toetsing van de bewaring’”), heeft het Hof (Grote kamer) algemene aanwijzingen verstrekt over de omstandigheden waaronder een derdelander in het kader van die verschillende regelingen in bewaring kan worden gehouden, in het licht van de eerbiediging van zowel het in artikel 6 van het Handvest verankerde recht op vrijheid als het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op effectieve rechterlijke bescherming.
38.
Wat in de eerste plaats de eerbiediging van het door artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op vrijheid betreft, heeft het Hof er ten eerste aan herinnerd dat elke bewaring van een derdelander waartoe op grond van voornoemde bepalingen wordt besloten een ernstige inmenging vormt in het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid. (
26
) Zoals artikel 2, onder h), van de opvangrichtlijn bepaalt, bestaat een bewaringsmaatregel er immers in dat een persoon op een bepaalde plaats wordt vastgehouden. Uit de bewoordingen, de ontstaansgeschiedenis en de context van deze bepaling – waarvan de reikwijdte overigens ook geldt voor het begrip „bewaring” dat wordt gehanteerd in de terugkeerrichtlijn en in de Dublin III-verordening (
27
) – volgt dat bij bewaring de betrokken persoon verplicht is permanent op een beperkt en afgesloten terrein te blijven, waardoor hij afgezonderd van de rest van de bevolking wordt vastgehouden en hem zijn bewegingsvrijheid wordt ontnomen. Uit artikel 52, lid 1, van het Handvest volgt evenwel dat beperkingen op de uitoefening van dat recht bij wet moeten worden gesteld, de wezenlijke inhoud van dat recht moeten eerbiedigen en het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen. (
28
)
39.
Ten tweede heeft het Hof ook benadrukt dat het doel van bewaringsmaatregelen in de zin van de terugkeerrichtlijn, de opvangrichtlijn en de Dublin III-verordening er niet in bestaat strafbare feiten te vervolgen of te bestraffen, maar de doelstellingen te verwezenlijken die met deze instrumenten worden nagestreefd. (
29
) Dergelijke bewaringsmaatregelen zijn dus geenszins bedoeld als straf. (
30
) Zo bepaalt de terugkeerrichtlijn dat de bewaring in de regel moet plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring, die zich onderscheiden van gevangenissen (
31
) en, indien zulks niet mogelijk is, in gevangenissen, mits de in bewaring gestelde persoon niet samen met gewone gevangenen in bewaring wordt gehouden (
32
).
40.
Ten derde is de bevoegdheid van de bevoegde nationale autoriteiten om een derdelander in bewaring te houden, gelet op de ernst van deze inmenging in het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid en rekening houdend met het belang van dat recht, strikt afgebakend. (
33
) Deze bepaling vereist immers, net als artikel 5, lid 1, EVRM, dat situaties waarin vrijheidsbeneming is toegestaan restrictief worden uitgelegd, aangezien het om uitzonderingen op het grondrecht op vrijheid en veiligheid gaat. (
34
) Bijgevolg kan een bewaringsmaatregel alleen worden bevolen of verlengd met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de voorwaarden en de wijze van toepassing ervan zijn vastgelegd. (
35
)
41.
Deze algemene en abstracte regels leggen als gemeenschappelijke Unienormen de voorwaarden voor bewaring vast die zijn vervat in artikel 15, lid 1, lid 2, tweede alinea, en leden 4, 5 en 6, van de terugkeerrichtlijn, in artikel 8, leden 2 en 3, artikel 9, leden 1, 2 en 4, van de opvangrichtlijn en in artikel 28, leden 2, 3 en 4, van de Dublin III-verordening. (
36
) Die regels vormen samen met de bepalingen van nationaal recht ter uitvoering ervan de uit het Unierecht voortvloeiende normen waarin de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring, ook in de zin van artikel 6 van het Handvest, zijn vastgelegd. (
37
)
42.
Dienaangaande heeft het Hof allereerst geoordeeld dat een derdelander, zoals naar voren komt uit artikel 15, lid 1, eerste alinea, van de terugkeerrichtlijn, artikel 8, lid 2, van de opvangrichtlijn en artikel 28, lid 2, van de Dublin III-verordening, niet in bewaring kan worden gehouden wanneer een minder dwingende maatregel doeltreffend kan worden toegepast. Vervolgens moet, wanneer blijkt dat niet of niet langer is voldaan aan de in punt 41 van deze conclusie bedoelde voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring, de betrokken derdelander, zoals de Uniewetgever overigens in artikel 15, lid 2, vierde alinea, en lid 4, van de terugkeerrichtlijn en artikel 9, lid 3, tweede alinea, van de opvangrichtlijn expliciet aangeeft, onmiddellijk worden vrijgelaten. Tot slot gaat hetzelfde met name op wanneer wordt vastgesteld dat – afhankelijk van het geval – de terugkeerprocedure, de behandeling van het verzoek om internationale bescherming of de overdracht niet langer met de nodige voortvarendheid wordt uitgevoerd. (
38
)
43.
Wat in de tweede plaats het recht op effectieve rechterlijke bescherming van in bewaring gestelde derdelanders betreft, is het vaste rechtspraak dat de lidstaten krachtens artikel 47 van het Handvest moeten zorgen voor een dergelijke bescherming van de aan het Unierecht ontleende individuele rechten. (
39
)
44.
Wat de inbewaringstelling betreft, beogen de in de punt 41 van deze conclusie in kaart gebrachte voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring de derdelander te beschermen tegen willekeurige detentie (
40
) en geven zij een concrete invulling aan het in artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming (
41
). De gemeenschappelijke Unienormen ter zake zijn voorts neergelegd in artikel 15, lid 2, derde alinea, van de terugkeerrichtlijn en artikel 9, lid 3, van de opvangrichtlijn. Deze laatste bepaling is krachtens artikel 28, lid 4, van de Dublin III-verordening ook van toepassing op overdrachtsprocedures die onder deze verordening vallen. Volgens deze bepalingen moet elke lidstaat, wanneer een administratieve autoriteit de inbewaringstelling heeft gelast, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene voorzien in een „spoedige” rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring. (
42
)
45.
Aangaande de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel heeft het Hof geoordeeld dat de Uniewetgever zonder uitzondering vereist dat het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring „met redelijke tussenpozen” plaatsvindt (
43
), zodat de bevoegde autoriteit dat toezicht ambtshalve moet uitoefenen, ook als de betrokkene daar niet om verzoekt. Bijgevolg heeft de Uniewetgever niet alleen gemeenschappelijke materiële normen vastgesteld, maar ook voorzien in gemeenschappelijke procedurele normen, die tot doel hebben ervoor te zorgen dat er in elke lidstaat een regeling bestaat die de bevoegde rechterlijke autoriteit in staat stelt om, indien nodig na ambtshalve toetsing, de betrokkene in vrijheid te stellen zodra blijkt dat zijn bewaring niet of niet langer rechtmatig is. (
44
)
46.
Wil de beschermingsregeling daadwerkelijk waarborgen dat de strikte voorwaarden voor de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel worden nageleefd, dan moet de bevoegde rechterlijke autoriteit kunnen beslissen over elk relevant feitelijk en juridisch element om die rechtmatigheid te beoordelen, ook al heeft de betrokkene niet op de onrechtmatigheid van een dergelijke maatregel gewezen. Deze uitlegging waarborgt dat de rechterlijke bescherming van het grondrecht op vrijheid in alle lidstaten effectief wordt gewaarborgd, ongeacht of deze lidstaten voorzien in een systeem waarin het bevel tot bewaring wordt gegeven door een administratieve autoriteit en aan rechterlijke toetsing is onderworpen, dan wel in een systeem waarin dat bevel rechtstreeks door een rechterlijke autoriteit wordt gegeven. (
45
)
47.
Tegen de achtergrond van deze verduidelijkingen stel ik voor om aansluitend de prejudiciële vraag te onderzoeken.
2. Strekking van de prejudiciële vraag
48.
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of een rechterlijke autoriteit krachtens de relevante bepalingen „steeds verplicht is om de in bewaring gestelde persoon onmiddellijk in vrijheid te stellen indien de bewaring op enig moment gedurende de ononderbroken tenuitvoerlegging van een reeks opvolgende bewaringsmaatregelen onrechtmatig is geweest of is geworden”.
49.
Ik ben van mening dat deze vraag moet worden geherformuleerd, en wel om de volgende redenen.
50.
Ten eerste houdt de vraag, zoals geformuleerd, geen rekening met de reden waarom de aanvankelijke bewaring „onrechtmatig is geweest of is geworden”, namelijk het feit dat C niet binnen de in het nationale recht gestelde termijn is vrijgelaten. Elk van de gronden die inbewaringstelling rechtvaardigen, beantwoordt echter aan een specifieke behoefte, en de grond dat de maatregel onrechtmatig is, kan ook aan deze behoefte beantwoorden, zodat de analyse niet op abstracte wijze kan worden uitgevoerd. (
46
)
51.
Ten tweede is de vraag gebaseerd op een pretoriaanse constructie volgens welke er sprake is van een „ononderbroken tenuitvoerlegging van een reeks opvolgende bewaringsmaatregelen”. Ofschoon opeenvolgende bewaringsmaatregelen vanuit temporeel oogpunt als één enkele bewaring kunnen worden gezien, is dat vanuit het oogpunt van de uitoefening van rechterlijke toetsing niet het geval. Zoals blijkt uit de punten 32 tot en met 35 van deze conclusie, gelden voor de wettelijke regelingen inzake bewaring namelijk verschillende voorwaarden, aangezien elke maatregel een autonoom karakter heeft. De pretoriaanse constructie waarop de verwijzende rechter zich baseert, houdt dus geen rekening met het feit dat elk van de „opvolgende bewaringsmaatregelen” op verschillende rechtsgrondslagen en/of gronden kan worden gebaseerd, hetgeen uit procedureel oogpunt overigens rechtvaardigt dat tegen deze maatregelen, zoals in casu, afzonderlijke beroepen worden ingesteld.
52.
Ten derde houdt de door de verwijzende rechter gekozen formulering geen rekening met de temporele dimensie van de juridische status van C, die ten tijde van het instellen van het beroep niet langer een „persoon [is] die om internationale bescherming verzoekt”. Zoals blijkt uit het aan het Hof verstrekte dossier, is C sinds 14 mei 2024 – de datum waarop de Spaanse autoriteiten het verzoek tot overdracht hebben afgewezen, waartegen C niet is opgekomen – niet langer een persoon die internationale bescherming zoekt in de zin van artikel 2, onder b), van de opvangrichtlijn, en valt hij zodoende niet langer binnen de werkingssfeer van deze richtlijn noch, a fortiori, van de procedure van de Dublin III-verordening. (
47
) Evenzo moet worden vastgesteld dat C – voor zover uit het aan het Hof verstrekte dossier niet blijkt dat hij over een verblijfsrecht of verblijfstitel in de zin van artikel 6, lid 4, van de terugkeerrichtlijn beschikt – sinds 14 mei 2024 illegaal op het Nederlandse grondgebied verblijft (
48
) en derhalve binnen de werkingssfeer van de terugkeerrichtlijn valt (
49
). Bovendien wijs ik erop dat een bewaringsmaatregel die wordt genomen op grond van een terugkeerbesluit in de zin van artikel 3, punt 4, van de terugkeerrichtlijn, ook al zou deze maatregel subsidiair zijn vastgesteld, niet gelijktijdig had kunnen worden toegepast zolang de Spaanse autoriteiten het verzoek tot overname van C niet hadden afgewezen. (
50
)
53.
Ten vierde wordt in de prejudiciële vraag uitdrukkelijk verwezen naar artikel 15, lid 2, aanhef en onder b), van de terugkeerrichtlijn, en niet naar lid 4 van deze bepaling, dat de onmiddellijke vrijlating vereist, met name wanneer „de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen” en „de bewaring niet langer gerechtvaardigd [is]”, een omstandigheid die beter aansluit bij de feiten van het hoofdgeding.
54.
Tot slot acht ik het van belang ook de terminologie te verduidelijken. In het kader van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing kwalificeert de verwijzende rechter de eerste bewaringsmaatregel als onrechtmatig. Die kwalificatie geeft de feiten van het hoofdgeding echter niet nauwkeurig weer, aangezien het feit dat C niet binnen 48 uur is vrijgelaten, betekent dat de bewaring zelf onrechtmatig is geworden, en niet de eerste maatregel waarbij deze is gelast, welke maatregel zonder voorwerp is geraakt (is vervallen) doordat hij niet langer gerechtvaardigd is.
55.
Gelet op het voorgaande en teneinde een nuttig antwoord te geven op de vraagpunten van de verwijzende rechter, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag te herformuleren als volgt:
„Moet artikel 15, lid 2, vierde alinea, en lid 4, van de terugkeerrichtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 47 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat het een rechterlijke autoriteit verplicht om bij de toetsing van de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel een derdelander die overeenkomstig de regels van de terugkeerrichtlijn in bewaring is gesteld, onmiddellijk vrij te laten op de enkele grond dat de bewaring waarin de betrokkene aanvankelijk en op ononderbroken wijze was geplaatst op grond van de Dublin III-verordening, niet langer voldoet aan de voorwaarden voor rechtmatigheid omdat hij niet overeenkomstig artikel 9, lid 3, van de opvangrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 28, lid 4, van die verordening, onmiddellijk is vrijgelaten nadat was vastgesteld dat die aanvankelijke bewaring niet langer gerechtvaardigd was?”
B.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
56.
Het Hof dient zich in wezen uit te spreken over de vraag of de onrechtmatigheid van de eerste bewaring als gevolg van het feit dat de betrokkene niet binnen de gestelde termijn is vrijgelaten de rechtmatigheid van de tweede bewaringsmaatregel kan aantasten, zodat de verwijzende rechter de betrokkene onmiddellijk moet vrijlaten.
57.
Met deze vraag wordt het Hof verzocht zich te buigen over drie onderscheiden aspecten van de tenuitvoerlegging van bewaringsmaatregelen: de gevolgen van de beëindiging van bewaring en de verschillende opties waarover de administratieve autoriteit beschikt (1), de temporele omvang van de verplichting tot onmiddellijke vrijlating (2) en de middelen die beschikbaar zijn om een eventuele onrechtmatigheid wegens een gebrek bij de tenuitvoerlegging van een bewaringsmaatregel te verhelpen (3).
1. Gevolgen van de beëindiging van bewaring
58.
In de eerste plaats lijkt het mij van wezenlijk belang te verduidelijken of bewaring krachtens de terugkeerrichtlijn kan worden toegestaan na bewaring op grond van de opvangrichtlijn of de Dublin III-verordening.
59.
Deze vraag dient bevestigend te worden beantwoord.
60.
Allereerst heeft het Hof, onder verwijzing naar het autonome karakter van elke bewaringsmaatregel, reeds uitdrukkelijk erkend dat een rechterlijke autoriteit, wanneer bewaring niet langer gerechtvaardigd is, naast onmiddellijke invrijheidstelling een alternatieve maatregel voor bewaring kan gelasten. Wanneer wordt geoordeeld dat de bewaring onrechtmatig is moet de betrokkene immers onmiddellijk worden vrijgelaten en moet de nationale rechter zijn beslissing in de plaats kunnen stellen van die van de administratieve autoriteit die de bewaring heeft gelast, en ofwel „een alternatief voor de bewaring ofwel de invrijheidstelling van de betrokken persoon” kunnen uitspreken. (
51
) Een alternatief voor bewaring kan echter alleen worden overwogen wanneer de grond waarop de bewaring werd gerechtvaardigd geldig blijft, en deze bewaring niet langer noodzakelijk is of evenredig is in het licht van deze grond. (
52
) Deze benadering is ook verenigbaar met de rechtspraak van het EHRM over de toepassing van artikel 5, lid 1, EVRM, waarin het EHRM erkent dat de handhaving van bewaring volstrekt gerechtvaardigd kan zijn, mits daarbij het rechtszekerheidsbeginsel in acht wordt genomen. (
53
)
61.
In diezelfde zin heeft het Hof geoordeeld dat de terugkeerrichtlijn weliswaar niet van toepassing is gedurende de behandeling van het asielverzoek, maar dat dit niet betekent dat de terugkeerprocedure daardoor definitief is beëindigd, aangezien deze kan worden voortgezet indien het asielverzoek wordt afgewezen. Aan de doelstelling van die richtlijn, te weten de doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders verzekeren, zou immers afbreuk worden gedaan indien de lidstaten niet zouden kunnen voorkomen dat de betrokkene door het indienen van een asielverzoek automatisch zijn invrijheidstelling verkrijgt. (
54
)
62.
Vervolgens wordt het feit dat na de beëindiging van de bewaring verdere bewaring op een andere grondslag daadwerkelijk kan worden toegestaan, bevestigd – zij het indirect – in punt 14.5 van het „terugkeerhandboek”, waarin staat dat „[d]e in de terugkeerrichtlijn voorgeschreven maximumtermijn voor bewaring [...] niet [mag] worden ondermijnd door repatrianten onmiddellijk na hun invrijheidstelling opnieuw in bewaring te stellen”. (
55
)
63.
Ten slotte merk ik bij analogie op dat de lidstaten in de praktijk vaak worden geconfronteerd met het geval waarin een derdelander die op grond van de terugkeerrichtlijn in bewaring wordt gesteld, een asielverzoek indient, hetgeen vereist dat de bewaring wordt voortgezet – ditmaal op grond van de opvangrichtlijn – om te bepalen op welke elementen het verzoek om internationale bescherming is gebaseerd wanneer er een risico op onderduiken bestaat.
2. Temporele omvang van de verplichting tot onmiddellijke vrijlating
64.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in zijn verzoek uiteenzet dat de nationale rechtspraktijk, waarbij de administratieve autoriteit een termijn van 48 uur krijgt om, terwijl de betrokkene verder in bewaring wordt gehouden, een nieuwe bewaringsmaatregel op te leggen op een andere grond nadat is komen vast te staan dat het met de eerste maatregel nagestreefde doel niet langer kon worden bereikt, niet verenigbaar lijkt met de verplichting om de betrokkene „onmiddellijk” vrij te laten.
65.
In casu heeft de staatssecretaris uitdrukkelijk erkend dat hij die bewaringsmaatregel niet met de nodige voortvarendheid ten uitvoer heeft gelegd omdat hij de maximumtermijn van 48 uur met één dag heeft overschreden alvorens de tweede bewaringsmaatregel vast te stellen, en dat de eerste bewaringsmaatregel daardoor onrechtmatig is geworden. Om die reden heeft hij C een schadevergoeding van 100 EUR aangeboden. Deze analyse wordt niet betwist door C, die eveneens van mening is dat de onrechtmatigheid één dag heeft geduurd.
66.
Volledigheidshalve, en aangezien deze vraag door de verwijzende rechter is opgeworpen, acht ik het evenwel nuttig om in te gaan op de precieze omvang van de verplichting om de bij de relevante bepalingen opgelegde verplichting tot onmiddellijke vrijlating na te komen.
67.
Dienaangaande merk ik ten eerste op dat volgens de bewoordingen van de relevante bepalingen die betrekking hebben op aanvragers van internationale bescherming, de verplichting tot onmiddellijke vrijlating bij de rechterlijke autoriteiten ligt. Artikel 9 van de opvangrichtlijn, waarnaar artikel 28, lid 4, van de Dublin III-verordening verwijst, voorziet immers in onmiddellijke vrijlating „[i]ndien de toetsing ertoe leidt dat de bewaring als niet rechtmatig beoordeeld wordt”. (
56
) De terugkeerrichtlijn bepaalt in artikel 15, lid 2, met betrekking tot illegaal verblijvende derdelanders weliswaar dat bewaringsmaatregelen door een administratieve of rechterlijke autoriteit worden gelast, maar schrijft tevens voor dat deze maatregelen aan een spoedige rechterlijke toetsing worden onderworpen. (
57
) Bijgevolg veronderstelt de bepaling volgens welke „de betrokken onderdaan van een derde land [...], als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk [wordt] vrijgelaten”, dat een voorafgaande rechterlijke toetsing wordt verricht, hetgeen betekent dat de verplichting om de betrokkene vrij te laten ook op de rechterlijke autoriteiten rust. Dit geldt eveneens voor de in lid 4 van dat artikel bedoelde verplichting tot vrijlating.
68.
Vervolgens moet worden vastgesteld dat noch de terugkeerrichtlijn, noch de opvangrichtlijn, noch de Dublin III-verordening voorziet in een maximumtermijn voor de „onmiddellijke” invrijheidstelling. De term „onmiddellijk” betekent in het algemeen „hetgeen direct geschiedt, of zonder tijdsverloop moet geschieden”. (
58
) Het zou dus tegenstrijdig zijn om voor de onmiddellijke vrijlating in een – zelfs korte – termijn te voorzien.
69.
Deze uitlegging strookt ook met de rechtspraak van het EHRM, dat aangaande vertraging bij de tenuitvoerlegging van een beslissing tot invrijheidstelling heeft geoordeeld dat het ondenkbaar is dat in een rechtsstaat de vrijheidsbeneming van een persoon voortduurt hoewel er een rechterlijke beslissing is gewezen waarbij zijn vrijlating wordt gelast. (
59
) Het EHRM heeft ook geoordeeld dat het, gelet op praktische overwegingen met betrekking tot de werking van de rechterlijke instanties en de inachtneming van specifieke formaliteiten, „begrijpelijk en dikwijls onvermijdelijk” is dat de tenuitvoerlegging van een beslissing tot vrijlating enige vertraging oploopt, maar dat de nationale autoriteiten zich moeten inspannen om deze vertraging tot een minimum te beperken. (
60
) De administratieve formaliteiten in verband met de vrijlating kunnen niet meer dan enkele uren vertraging rechtvaardigen. (
61
) Het als gevolg van administratieve tekortkomingen bij de verzending van documenten tussen de verschillende overheidsorganen illegaal in detentie houden van personen wanneer de grondslag voor hun detentie heeft opgehouden te bestaan, vormt een schending van artikel 5, ook al heeft de onrechtmatige detentie korte tijd geduurd. (
62
)
70.
Ten tweede moet worden onderzocht of de verplichting tot vrijlating kan gelden voor de administratieve autoriteiten die bevoegd zijn om bewaringsmaatregelen op te leggen (met name op grond van de terugkeerrichtlijn). Dienaangaande zij opgemerkt dat wanneer de administratieve autoriteiten van mening zijn dat aansluitend op de eerste maatregel een nieuwe bewaringsmaatregel noodzakelijk is, voor zowel de opheffing van de eerste bewaringsmaatregel als de toetsing en de motivering van de nieuwe bewaringsmaatregel verschillende administratieve handelingen nodig zijn die tijd in beslag nemen, aangezien daarmee niet alleen een zekere bezinning en intern overleg gemoeid zijn, maar ook de uitoefening van de rechten van verdediging van de betrokkene (met name indien de bewaring op een andere grond wordt opgelegd). Op dit punt geeft het Unierecht blijk van pragmatisme en bevat het geen enkele bepaling over deze handelingen en de duur ervan. Het opleggen van een precieze termijn zou immers niet opportuun zijn, aangezien de redenen voor de nieuwe bewaring kunnen variëren en min of meer lange perioden kunnen rechtvaardigen. Het wordt dus aan de lidstaten overgelaten om deze kwestie te beoordelen.
71.
Er moet evenwel aan worden herinnerd dat het Hof, onder verwijzing naar met name overweging 17 van de terugkeerrichtlijn, waarin wordt gepreciseerd dat de „aanvankelijke aanhouding” van derdelanders die van illegaal verblijf in een lidstaat worden verdacht, nog steeds door het nationale recht wordt geregeld, heeft geoordeeld dat deze richtlijn zich er niet tegen verzet dat een derdelander in bewaring wordt gesteld om vast te stellen of zijn verblijf al dan niet rechtmatig is. Dienaangaande heeft het Hof erkend dat afbreuk zou worden gedaan aan het doel van de terugkeerrichtlijn, te weten de doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders verzekeren, indien de lidstaten niet zouden kunnen voorkomen, middels een vrijheidsbeneming zoals inverzekeringstelling, dat een van illegaal verblijf verdachte persoon onderduikt nog voordat zijn situatie kan worden opgehelderd. Het feit dat de bevoegde autoriteiten over een – weliswaar korte doch redelijke – termijn moeten beschikken om de gecontroleerde persoon te identificeren en om de gegevens te onderzoeken aan de hand waarvan kan worden bepaald of deze persoon een illegaal verblijvende derdelander is, neemt echter niet weg dat zij gehouden zijn voortvarend te werk te gaan en onverwijld een standpunt in te nemen over de vraag of het verblijf van de betrokkene al dan niet legaal is. (
63
) Hieruit volgt, naar analogie en impliciet, dat het Hof de administratieve autoriteiten van de lidstaten reeds een redelijke termijn heeft gegeven om een eventuele (nieuwe) bewaring op te leggen, indien er gronden bestaan die een dergelijke bewaring rechtvaardigen, en mits zij snel handelen. (
64
)
72.
Ten derde staat het aan de nationale rechter om per geval te beoordelen of, gelet op de gemiddelde duur van de door de administratieve autoriteit aangevoerde bestuurshandelingen, een maximumtermijn, zoals 48 uur, een redelijke termijn vormt. Op het eerste gezicht (
65
) lijkt dit het geval te zijn. Het blijft echter van belang dat de administratieve autoriteit motiveert waarom zij 48 uur nodig heeft, rekening houdend met alle relevante feitelijke en juridische omstandigheden. In casu is de bewaring in wezen gerechtvaardigd door het risico op onderduiken, eerst op basis van de Dublin III-verordening en vervolgens op basis van de terugkeerrichtlijn. Een dergelijke bewaringsgrond wordt naar zijn aard niet aangetast door het feit dat de betrokkene niet langer een persoon is die om internationale bescherming verzoekt. Tot slot moet worden benadrukt dat, los van het concrete geval, de staatssecretaris, indien er geen reden bestaat om een nieuwe bewaringsmaatregel vast te stellen, niet over 48 uur beschikt om de bewaring te beëindigen, maar dit zo snel mogelijk moet doen (in de regel dezelfde dag nog).
3. Recht op schadevergoeding
73.
In de derde en laatste plaats moet worden benadrukt dat, anders dan de verwijzende rechter aangeeft, in de nationale administratieve stelsels maar ook in het Unierecht, wanneer wordt vastgesteld dat een handeling onrechtmatig is, dit niet noodzakelijkerwijs leidt tot een volledig herstel in de vorige toestand (restitutio in integrum), in casu een onmiddellijke invrijheidstelling, waardoor de betrokkene in zijn rechten kan worden hersteld, wanneer dit feitelijk niet meer mogelijk is. Het is inherent aan de aard van de situatie dat de niet-naleving van de termijn voor invrijheidstelling geen recht geeft op extra dagen buiten een inrichting voor bewaring, vooral wanneer de bewaring reeds is beëindigd. Met andere woorden, de betrokkene kan de onrechtmatig in bewaring doorgebrachte dagen nooit terugkrijgen. Daarom is in de regel voorzien in een schadeloosstelling voor personen die in bewaring zijn gesteld zonder uiteindelijk te zijn veroordeeld. Deze schadeloosstelling dient ter vergoeding van de materiële en immateriële schade die tijdens de vrijheidsbeneming is geleden. De door de verwijzende rechter voorgestelde oplossing is dus een zuiver pretoriaanse en voluntaristische oplossing, die juridisch gezien niet gemakkelijk kan worden gerechtvaardigd. (
66
)
74.
In casu heeft de Nederlandse regering bevestigd dat de betrokkene in het kader van de procedure waarin de rechter zich uitspreekt over de rechtmatigheid van de bewaring, maar ook nadat de bewaringsmaatregel reeds is beëindigd, schadevergoeding kan vorderen, en dat de rechter de staatssecretaris kan gelasten een bedrag aan schadevergoeding te betalen dat, in voorkomend geval, hoger is dan de forfaitaire vergoeding die door de administratieve autoriteiten wordt aangeboden. Een dergelijk stelsel lijkt mij niet alleen geschikt om eventuele onrechtmatigheden ten gevolge van een gebrek aan voortvarendheid bij de tenuitvoerlegging van een bewaringsmaatregel te verhelpen, maar ook als stok achter de deur jegens de administratieve autoriteiten.
75.
Ten slotte houdt de zorgvuldigheidsplicht in dat de administratieve autoriteiten niet stelselmatig gebruik mogen maken van tardieve vrijlating onder toekenning van schadevergoeding, aangezien artikel 6 van het Handvest tot doel heeft de betrokkene te beschermen tegen willekeur, hetgeen met name inhoudt dat hij beschermd moet zijn tegen kwade trouw van of misleiding door de instanties, en dat er een evenredig verband bestaat tussen de grond die wordt aangevoerd en de vrijheidsbeneming.
VI. Conclusie
76.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, te beantwoorden als volgt:
„Artikel 15, lid 2, vierde alinea, en lid 4, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
een rechterlijke autoriteit bij de toetsing van de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel niet verplicht is om een derdelander die overeenkomstig de regels van die richtlijn in bewaring is gesteld, onmiddellijk vrij te laten op de enkele grond dat de bewaring waarin de betrokkene aanvankelijk en op ononderbroken wijze was geplaatst op grond van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend, niet langer voldoet aan de voorwaarden voor rechtmatigheid omdat hij niet overeenkomstig artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming, gelezen in samenhang met artikel 28, lid 4, van die verordening, onmiddellijk is vrijgelaten nadat was vastgesteld dat die aanvankelijke bewaring niet langer gerechtvaardigd was.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98; hierna: „terugkeerrichtlijn”).
(
3
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96, met rectificaties in PB 2016, L 213, blz. 21, en PB 2021, L 336, blz. 47; hierna: „opvangrichtlijn”).
(
4
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III-verordening”).
(
5
)	Dit beginsel vindt zijn oorsprong in artikel 5 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dit beginsel is ook neergelegd in artikel 6 van het Handvest, dat bepaalt dat „[e]enieder [...] recht [heeft] op vrijheid en veiligheid van zijn persoon”.
(
6
)	Stb. 2000, 497, zoals met ingang van 31 december 2011 gewijzigd ter omzetting van de terugkeerrichtlijn in Nederlands recht.
(
7
)	In die periode heeft C slechts één keer het detentiecentrum verlaten om voor de verwijzende rechter te verschijnen en in persoon te worden gehoord over zijn vrijheidsbeneming, vóór de vaststelling van de tweede bewaringsmaatregel.
(
8
)	Zie de uitspraken van de Raad van State van 6 mei 2024 (NL:RVS:2024:1869), 23 december 2021 (NL:RVS:2021:2963) en 7 april 2021 (NL:RVS:2021:705).
(
9
)	Ter terechtzitting heeft C bevestigd dat het gebrek aan voortvarendheid betreffende de duur van de eerste bewaring het enige middel vormt dat wordt aangevoerd om de rechtmatigheid van de tweede bewaringsmaatregel te betwisten.
(
10
)	Zie uitspraak van 8 november 2017 (NL:RVS:2017:3059, punt 3.2). Volgens de verwijzende rechter reflecteert deze praktijk de inhoud van de nationale wetgeving, die is neergelegd in de artikelen 59, 59a, 94 en 96 Vw en die niet uitdrukkelijk voorziet in de verplichting voor de bevoegde rechterlijke autoriteit om de betrokkene onmiddellijk vrij te laten indien zij van mening is dat de bewaring onrechtmatig is. Op grond van deze bepalingen is een rechterlijke autoriteit uitsluitend verplicht om de in bewaring gehouden persoon onmiddellijk in vrijheid te stellen als de specifieke maatregel op grond waarvan de bewaring voortduurt, op het moment dat zij haar rechterlijke toetsing verricht, onrechtmatig is.
(
11
)	In die omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich af of hij C niet moet vrijlaten ook al is de tweede bewaringsmaatregel op zichzelf niet onrechtmatig. In dit verband merkt hij ten eerste op dat deze vraag vereist dat wordt nagegaan of het voorwerp van de toetsing door de bevoegde rechterlijke autoriteit de rechtmatigheid van de „bewaring” is, te weten de ononderbroken periode van vrijheidsbeneming als zodanig, dan wel of zij haar toetsing moet beperken tot de van kracht zijnde bewaringsmaatregelen. Ten tweede voorziet het Unierecht niet in de mogelijkheid om de bewaring om administratieve redenen of ter voorbereiding van de vaststelling van een nieuw besluit te handhaven, maar verplicht het tot onmiddellijke invrijheidstelling, ongeacht het tijdstip waarop de rechtmatigheid van de bewaring wordt onderzocht. Ten derde zijn de ernst en de duur van de onrechtmatigheid van de bewaringsmaatregel irrelevant voor de beoordeling van dat besluit, aangezien elke schending van het recht op vrijheid als ernstig moet worden beschouwd. Ten vierde pleit dienaangaande het fundamentele belang dat gemoeid is met het recht op vrijheid zoals gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest en met het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest, er immers voor dat C onmiddellijk moet worden vrijgelaten wanneer de bewaring onrechtmatig is geweest, ook al was dat enkel in het verleden het geval. De verwijzende rechter komt derhalve tot de bevinding dat de enige maatregel die de onrechtmatigheid van de bewaring kan verhelpen de invrijheidstelling is, aangezien de betaling van een vergoeding in dit verband ontoereikend is.
(
12
)	Zie in die zin arrest van 30 november 2009, Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, punten 45 en 47), waarin is vastgesteld dat voorafgaande of latere bewaring op grond van de opvangrichtlijn niet in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de duur van de bewaring op grond van de terugkeerrichtlijn. Zie in dezelfde zin punt 14.4.2 van aanbeveling (EU) 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (PB 2017, L 339, blz. 83; hierna: „terugkeerhandboek”).
(
13
)	Zie artikel 8, lid 1, van de opvangrichtlijn en artikel 26, lid 1, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60). Dit beginsel is overgenomen in artikel 28, lid 1, en in overweging 20 van de Dublin III-verordening.
(
14
)	Zie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 250 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest FMS e.a.”).
(
15
)	Te weten: a) om zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen of na te gaan; b) om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker; c) om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden; d) indien hij ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces in bewaring wordt gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van de terugkeerrichtlijn, en de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria, zoals het feit dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad, kan aantonen dat er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen; e) wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen, en f) in overeenstemming met artikel 28 van [de Dublin III-verordening].
(
16
)	Arrest FMS e.a. (punt 258).
(
17
)	Arrest FMS e.a. (punt 262). Het Hof heeft niettemin opgemerkt dat, anders dan het voorstel voor een richtlijn [COM (2008) 815 definitief], dat uitdrukkelijk bepaalde dat in het besluit tot inbewaringstelling de maximumduur van de bewaring moest worden vermeld, geen enkele bepaling van de opvangrichtlijn een bepaalde termijn vaststelt waarna de lidstaten de bewaring van aanvragers van internationale bescherming moeten beëindigen.
(
18
)	Arrest FMS e.a. (punt 265).
(
19
)	Zie overweging 20 van de Dublin III-verordening.
(
20
)	Zie de overwegingen 16 en 17 van de terugkeerrichtlijn en arresten van 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Inbewaringstelling – Risico op het plegen van een strafbaar feit) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punt 30; hierna: „arrest ‚Risico op het plegen van een strafbaar feit’”), en 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 72).
(
21
)	Arrest „Risico op het plegen van een strafbaar feit” (punten 35 en 36).
(
22
)	Arrest „Risico op het plegen van een strafbaar feit” (punten 37 en 40‑43).
(
23
)	Arrest FMS e.a. (punt 281).
(
24
)	Arrest van 21 september 2023, ADDE e.a. (C‑143/22, EU:C:2023:689, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
25
)	Zie ook het terugkeerhandboek, hoofdstuk 14 („Bewaring”) en hoofdstuk 15 („Omstandigheden van bewaring”).
(
26
)	Zie arresten „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punt 72) en „Risico op het plegen van een strafbaar feit” (punt 46).
(
27
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punt 73). In punt 224 van het arrest FMS e.a. heeft het Hof namelijk vastgesteld dat „niets erop [wijst] dat de Uniewetgever het begrip ‚bewaring’ in de context van [de terugkeerrichtlijn] een andere betekenis heeft willen geven dan die welke dit begrip in de context van [de opvangrichtlijn] heeft”.
(
28
)	Arrest „Risico op het plegen van een strafbaar feit” (punten 47-50). Zie in die zin ook arrest van 15 maart 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punten 37-40), waarin wordt verwezen naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 21 oktober 2013, Del Río Prada tegen Spanje (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009). Voor zover het Handvest rechten bevat die overeenstemmen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, bepaalt artikel 52, lid 3, van het Handvest dat de inhoud en reikwijdte van die rechten dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend, met dien verstande dat het recht van de Unie een ruimere bescherming kan bieden. Bij de uitlegging van artikel 6 van het Handvest moet dus rekening worden gehouden met het minimumbeschermingsniveau van artikel 5 EVRM. Aangezien de inbewaringstelling van een derdelander een ernstige inbreuk op het recht op vrijheid van de betrokkene vormt, gelden daarvoor strikte waarborgen, te weten het bestaan van een wettelijke grondslag, duidelijkheid, voorzienbaarheid, toegankelijkheid en bescherming tegen willekeur.
(
29
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punt 74).
(
30
)	Zie in die zin arrest „Risico op het plegen van een strafbaar feit” (punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 38; hierna: „arrest Landkreis Gifhorn”).
(
31
)	Arrest Landkreis Gifhorn (punt 36).
(
32
)	Artikel 16, lid 1, van de terugkeerrichtlijn. Zie over de omstandigheden van bewaring arresten van 17 juli 2014, Pham (C‑474/13, EU:C:2014:2096, punt 23), en 2 juli 2020, Stadt Frankfurt am Main (C‑18/19, EU:C:2020:511, punt 46), alsmede arrest Landkreis Gifhorn (punten 32‑57).
(
33
)	Zie in die zin arrest van 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e.a. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punten 83 en 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook punt 26 van de „Guide on Article 5 of the European Convention on Human Rights – Right to liberty and security”, bijgewerkt op 29 februari 2024, EHRM.
(
34
)	Opgemerkt moet worden dat in overweging 3 van de terugkeerrichtlijn wordt verwezen naar de door het Comité van Ministers van de Raad van Europa op 4 mei 2005 aangenomen „Twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer”. Volgens het zevende van deze richtsnoeren is bewaring voorafgaand aan verwijdering „slechts gerechtvaardigd in het kader van een actieve verwijdering. Indien de regeling niet met de nodige voortvarendheid wordt uitgevoerd, is de bewaring niet langer rechtmatig.” Het EHRM heeft eraan herinnerd dat „alleen het verloop van de verwijderingsprocedure de vrijheidsbeneming op grond van deze bepaling [artikel 5, lid 1, onder f)] rechtvaardigt. Wanneer de procedure niet met de nodige voortvarendheid wordt gevoerd, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd in de zin van artikel 5, lid 1, onder f)” [EHRM, 15 november 1996, Chahal tegen Verenigd Koninkrijk (22414/93, § 113)]. Dit betekent dat wanneer het weinig realistisch lijkt dat een persoon binnen een redelijke termijn wordt verwijderd, de bewaring niet langer gerechtvaardigd is en tot vrijlating moet worden overgegaan [Commissie voor de rechten van de mens, 3 maart 1978, Caprino tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1978:0303DEC000687175)].
(
35
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
36
)	Zie de normen uiteengezet in de punten 33‑36 van deze conclusie.
(
37
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punten 76 en 77).
(
38
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punten 78‑80).
(
39
)	Arresten FMS e.a. (punt 142) en „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punt 81).
(
40
)	In dit verband heeft het Hof in zijn arrest van 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 81), benadrukt dat uit de rechtspraak van het EHRM over artikel 5, lid 1, EVRM volgt dat de uitvoering van een vrijheidsbenemende maatregel, wil deze in overeenstemming zijn met het doel om de betrokkene tegen willekeur te beschermen, onder meer inhoudt dat die uitvoering ontdaan moet zijn van enige kwade trouw van of misleiding door de instanties, dat die in overeenstemming moet zijn met het doel van de beperkingen die door de desbetreffende alinea van artikel 5, lid 1, EVRM zijn toegestaan en dat er een evenredig verband bestaat tussen de grond die wordt aangevoerd en de vrijheidsbeneming in kwestie [zie in die zin EHRM, 29 januari 2008, Saadi tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ 68‑74)].
(
41
)	Arrest FMS e.a. (punt 289).
(
42
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punten 82 en 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
43
)	Artikel 15, lid 3, van de terugkeerrichtlijn en artikel 9, lid 5, van de opvangrichtlijn.
(
44
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punten 85 en 86).
(
45
)	Arrest „Ambtshalve toetsing van de bewaring” (punten 87‑89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
46
)	Zie punt 33 van deze conclusie en de in voetnoot 14 aangehaalde rechtspraak. De analyse kan dus niet hetzelfde zijn indien de eerste bewaringsmaatregel „onrechtmatig” zou zijn geworden wegens een onjuiste beoordeling van het risico op onderduiken [in de zin van artikel 8, lid 3, onder b), van de opvangrichtlijn] en de tweede bewaringsmaatregel ook op hetzelfde risico op onderduiken zou berusten (in de zin van artikel 15, lid 1, van de terugkeerrichtlijn), dan wel op een volstrekt andere grond [bijvoorbeeld de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde in de zin van artikel 8, lid 3, onder b), van de opvangrichtlijn].
(
47
)	Zie in dezelfde zin arrest van 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
48
)	Zie naar analogie arrest van 21 september 2023, ADDE e.a. (C‑143/22, EU:C:2023:689, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
49
)	Zie naar analogie arrest FMS e.a. (punten 208‑210).
(
50
)	Op dit punt heeft het Hof toegelicht dat een terugkeerbesluit niet kan worden uitgevaardigd in de periode vanaf de indiening van het verzoek om internationale bescherming tot de vaststelling van de beslissing in eerste aanleg aangaande dat verzoek, aangezien het bestaan van toestemming om op het grondgebied te blijven uitsluit dat het verblijf van de verzoeker illegaal is en dus dat de terugkeerrichtlijn op hem van toepassing is [zie arrest van 9 november 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Werkingssfeer van de terugkeerrichtlijn) (C‑257/22, EU:C:2023:852, punten 39 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak)]. De subsidiaire vaststelling van een bewaringsmaatregel om een andere reden dan die welke de eerste bewaringsmaatregel rechtvaardigt, zou ook problematisch zijn vanuit het oogpunt van de uitoefening van de rechten van verdediging van de verzoeker, omdat deze twee gronden voor bewaring zou moeten aanvechten, de ene primair en de andere subsidiair (en speculatief).
(
51
)	Zie arrest van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 62). Cursivering van mij.
(
52
)	Arrest FMS e.a. (punten 292 en 293).
(
53
)	Het EHRM heeft met name geoordeeld dat de praktijk om een persoon in bewaring te houden op grond dat tegen hem een tenlastelegging is uitgebracht, in strijd is met artikel 5, lid 1, EVRM [EHRM, 28 maart 2000, Baranowski tegen Polen (CE:ECHR:2000:0328JUD002835895, §§ 50‑58)]. Evenzo heeft het EHRM geoordeeld dat de automatische verlenging van de voorlopige hechtenis, een praktijk die geen precieze rechtsgrondslag heeft, in strijd is met artikel 5, lid 1, EVRM [EHRM, 9 maart 2006, Svipsta tegen Letland (CE:ECHR:2006:0309JUD006682001, § 86)]. Het was daarentegen van oordeel dat de voortzetting van de hechtenis van een persoon op grond van een arrest van een kamer van beschuldiging waarbij verder onderzoek werd gelast zonder dat formeel over de voortzetting van de hechtenis was beslist, geen schending van artikel 5 EVRM inhield [EHRM, 8 november 2001, Laumont tegen Frankrijk (CE:ECHR:2001:1108JUD004362698, § 50)]. Ten slotte kan het ontbreken van een afdoende rechtvaardiging voor de vervanging van een wettelijke grondslag voor detentie leiden tot schending van artikel 5, lid 1, EVRM [EHRM, 1 juli 2008, Calmanovici tegen Roemenië (CE:ECHR:2008:0701JUD004225002, § 65)].
(
54
)	Zie arresten van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 60), en 6 december 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punt 30).
(
55
)	Cursivering van mij.
(
56
)	Cursivering van mij.
(
57
)	Zie artikel 15, lid 2, derde alinea, onder a) en b), van de terugkeerrichtlijn. In de praktijk stelt de Commissie zich op het standpunt dat, wanneer de bewaring wordt gelast door een administratieve autoriteit (bijvoorbeeld de politie), de termijnen voor een spoedige rechterlijke toetsing tussen 24 en 72 uur liggen.
(
58
)	Zie definitie in het woordenboek Larousse, beschikbaar op: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/imm%C3%A9diat/41685.
(
59
)	Zie EHRM, 8 april 2004, Assanidzé tegen Georgië (CE:ECHR:2004:0408JUD007150301, §§ 173‑175). Volgens het EHRM „is de detentie van een persoon voor onbepaalde en onvoorzienbare tijd, zonder dat die detentie op een welomschreven wettelijke bepaling of op een rechterlijke beslissing is gebaseerd, onverenigbaar met het rechtszekerheidsbeginsel, willekeurig en in strijd met de grondbeginselen van de rechtsstaat”.
(
60
)	Zie EHRM, 4 juni 2015, Ruslan Yakovenko tegen Oekraïne (CE:ECHR:2015:0604JUD000542511, § 68; hierna: „arrest Yakovenko”).
(
61
)	Zie arrest Yakovenko (vertraging van 2 dagen) en EHRM, 22 maart 1995, Quinn tegen Frankrijk (CE:ECHR:1995:0322JUD001858091, §§ 39‑43) (vertraging van 11 uur).
(
62
)	Zie EHRM, 21 september 2021, Kerem Çiftçi tegen Turkije (CE:ECHR:2021:0921JUD003520509, §§ 32‑34), waar de verzoeker gedurende ongeveer anderhalf uur onrechtmatig in bewaring was gehouden.
(
63
)	Arrest van 6 december 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punt 31).
(
64
)	Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:52, punt 73).
(
65
)	De Commissie heeft ter terechtzitting aangegeven dat de maximumperiode van 48 uur overeen lijkt te komen met de gemiddelde duur die de lidstaten aanhouden.
(
66
)	Naar analogie heeft het Hof geoordeeld dat niet elk verzuim om het recht om te worden gehoord te eerbiedigen zodanig is dat dit stelselmatig tot de onrechtmatigheid van het genomen besluit leidt, in de zin van artikel 15, lid 2, laatste alinea, van de terugkeerrichtlijn, zodat dit ook niet automatisch ertoe dwingt de betrokken onderdaan in vrijheid te stellen [arrest van 10 september 2013, G. en R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punten 39 en 40)].