62010CC0130
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 31. jaanuaril 2012 (
1
)
Kohtuasi C-130/10
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
„Ühine välis- ja julgeolekupoliitika — Määrus (EÜ) nr 881/2002 — Määrus (EL) nr 1286/2009 — Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud piirangud — Rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamine — Õigusliku aluse valik — ELTL artiklid 75 ja 215 — Lissaboni lepingu jõustumine — Üleminekusätted — Ühised seisukohad ja ÜVJP otsused — Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ning komisjoni ühine ettepanek”
I. Sissejuhatus
1.
Oma hagis palub Euroopa Parlament Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 22. detsembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1286/2009, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud, (
2
) tuues põhjenduseks peamiselt asjaolu, et see ei ole vastu võetud sobival õiguslikul alusel.
2.
Vaidlusalune määrus on vastu võetud ELTL artikli 215 lõike 2 alusel. Parlamendi kinnituse kohaselt oleks see tulnud vastu võtta ELTL artikli 75 alusel.
3.
ELTL artikkel 215 asub Euroopa Liidu toimimise lepingu Euroopa Liidu välistegevust käsitleva viienda osa IV jaotises („Piiravad meetmed”).
4.
Kõnealune artikkel on sõnastatud järgmiselt:
„1.
Kui vastavalt Euroopa Liidu lepingu V jaotise 2. peatükile vastu võetud otsus näeb ette majandus- ja rahandussuhete osalise või täieliku katkestamise või piiramise ühe või mitme kolmanda riigiga, võtab nõukogu liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja[ (
3
)] ja komisjoni ühise ettepaneku põhjal kvalifitseeritud häälteenamusega vastu vajalikud meetmed. Ta teavitab sellest Euroopa Parlamenti.
2.
Kui vastavalt Euroopa Liidu lepingu V jaotise 2. peatükile vastu võetud otsuses on nii sätestatud, võib nõukogu lõikes 1 osutatud menetluse kohaselt võtta vastu piiravaid meetmeid juriidiliste või füüsiliste isikute ning rühmituste või mitteriiklike üksuste suhtes.
3.
Käesolevas artiklis osutatud õigusaktid sisaldavad vajalikke õiguslikke tagatisi käsitlevaid sätteid.”
5.
Euroopa Liidu lepingu V jaotise 2. peatükk, millele ELTL artiklis 215 viidatakse, sisaldab „erisätteid ühise välis- ja julgeolekupoliitika kohta”.
6.
ELTL artikkel 75 aga asub Euroopa Liidu toimimise lepingu kolmanda osa („Liidu sisepoliitika ja -meetmed”) V jaotise („Vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajanev ala”) 1. peatükis („Üldsätted”). See artikkel on sõnastatud järgmiselt:
„Kui see on vajalik artiklis 67 osutatud eesmärkide saavutamiseks terrorismi ja sellega seotud tegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemise osas, määratlevad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt määruste abil raamistiku haldusmeetmete võtmiseks kapitali liikumise ja maksete suhtes, näiteks füüsilistele või juriidilistele isikutele, rühmadele või mitteriiklikele rühmitustele kuuluvate või nende omandis või valduses olevate rahaliste vahendite, finantsvarade või majanduslike tulude külmutamiseks.
Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu meetmeid esimeses lõigus osutatud raamistiku rakendamiseks.
Käesolevas artiklis osutatud õigusaktid sisaldavad vajalikke õiguslikke tagatisi käsitlevaid sätteid.”
7.
Kui Euroopa Kohus kinnitab, et ELTL artikli 215 lõige 2 on vaidlusaluse määruse kohane õiguslik alus, väidab parlament teise võimalusena, et kõnealusele sättele tuginemise tingimused ei ole täidetud.
8.
Parlamendi esimese võimalusena esitatud väide annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada meetodit ja kriteeriume, mille alusel eristada vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga (
4
) seotud piiravaid meetmeid sellistest piiravatest meetmetest, mida tuleb võtta ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) raames.
9.
Tuleb täpsustada, et ehkki Lissaboni lepinguga kaotati varasem sammastel põhinenud struktuur, tuleb liidu poliitikavaldkondi siiski jätkuvalt piiritleda. Sellest annab tunnistust ELL artikkel 40, milles on sätestatud:
„[ÜVJP] rakendamine ei mõjuta aluslepingutega sätestatud menetluste rakendamist ja institutsioonide volituste ulatust Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklites 3–6 osutatud liidu pädevuse teostamiseks.
Samuti ei mõjuta nimetatud artiklites osutatud poliitika rakendamine aluslepingutega sätestatud menetluste rakendamist ja institutsioonide volituste ulatust liidu pädevuse teostamiseks käesoleva peatüki alusel [mis käsitleb „erisätteid [ÜVJP] kohta”].” (
5
)
10.
Enne käesoleva hagi analüüsimist kirjeldan lühidalt vaidlusaluse määruse vastuvõtmisele eelnenud sündmusi.
11.
ÜRO Julgeolekunõukogu (
6
) võttis 16. jaanuaril 2002 vastu resolutsiooni 1390 (2002), milles määratakse kindlaks meetmed, mis tuleb võtta Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al-Qaida ja Talibani liikmete ning teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste suhtes. Selle resolutsiooni lõigetes 1 ja 2 on sisuliselt ette nähtud eelkõige resolutsiooni 1267 (1999) lõike 4 punktiga b ja resolutsiooni 1333 (2000) lõike 8 punktiga c kehtestatud rahaliste vahendite külmutamise meetmete jätkamine. Vastavalt resolutsiooni 1390 (2002) lõikele 3 pidi Julgeolekunõukogu kõnealused meetmed kaksteist kuud pärast nende vastuvõtmist läbi vaatama ning seejärel tegema otsuse nende jätkamise või täiustamise kohta.
12.
Arvestades et viimati nimetatud resolutsiooni rakendamiseks oli vaja Euroopa Ühenduse meetmeid, võttis nõukogu 27. mail 2002 EL artikli 15 alusel vastu ühise seisukoha 2002/402/ÜVJP, mis käsitleb Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al-Qaida, Talibani ja teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste vastu suunatud piiranguid ja millega tunnistatakse kehtetuks ühised seisukohad 96/746/ÜVJP, 1999/727/ÜVJP, 2001/154/ÜVJP ja 2001/771/ÜVJP. (
7
) Ühise seisukoha 2002/402 artikkel 3 näeb ennekõike ette Julgeolekunõukogu resolutsioonide 1267 (1999) ja 1333 (2000) kohaselt koostatud loetelus mainitud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste rahaliste vahendite, muu finantsvara või majandusressursside külmutamise.
13.
Samal päeval võeti EÜ artiklite 60, 301 ja 308 alusel vastu nõukogu 27. mai 2002. aasta määrus (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 467/2001, millega keelustatakse teatavate kaupade ja teenuste eksport Afganistani, laiendatakse Afganistani rühmitusega Taliban seotud lennukeeldu ning rahaliste vahendite ja muude finantsallikate külmutamist. (
8
) Määruse nr 881/2002 I lisa sisaldab nende isikute, üksuste ja rühmituste loetelu, kelle suhtes rakendatakse sama määruse artikliga 2 kehtestatud rahaliste vahendite külmutamist (edaspidi „loetelu”).
14.
Nõukogu võttis vaidlusaluse määruse vastu 22. detsembril 2009. Määrus põhineb ELTL artikli 215 lõikel 2 ning viitab kõrge esindaja ja komisjoni ühisele ettepanekule. Sellega muudeti määrust nr 881/2002 tulenevalt 3. septembri 2008. aasta otsusest liidetud kohtuasjades Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon (
9
) nii, et kehtestati loetelu koostamise kord, millega tagatakse kaitseõiguste kui põhiõiguste ja eelkõige õiguse olla ära kuulatud järgimine. Läbivaadatud kord hõlmab kohustust teatada loetellu kantud isikule, üksusele, asutusele või rühmitusele Julgeolekunõukogu Al-Qaidat ja Talibani käsitleva resolutsiooniga 1267 (1999) loodud sanktsioonide komitee (
10
) juhtnööride alusel loetellu kandmise põhjused, et neil oleks võimalus esitada kõnealuste põhjuste kohta oma arvamus.
II. Poolte nõuded
15.
Parlament palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada vaidlusalune määrus;
—
lugeda vaidlusaluse määruse tagajärjed kehtivaks, kuni määrus asendatakse, ning
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
16.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
—
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja
—
mõista kohtukulud välja parlamendilt.
17.
Euroopa Kohtu presidendi 10. augusti 2010. aasta määrusega lubati komisjonil, Tšehhi Vabariigil, Rootsi Kuningriigil, Prantsuse Vabariigil ja Taani Kuningriigil astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
18.
Euroopa Kohtu presidendi 2. detsembri 2010. aasta määrusega kustutati Taani Kuningriik menetlusse astujana registrist, kuna ta oli väljendanud soovi menetlusse astumisest loobuda.
19.
Euroopa Kohus kuulas pooled ära kohtuistungil, mis toimus 7. detsembril 2011.
20.
Kõigepealt analüüsin parlamendi esimese võimalusena esitatud väidet, mille kohaselt vaidlusaluse määruse õiguslik alus on valesti valitud, ning seejärel analüüsin vajaduse korral teise võimalusena esitatud väidet, mille kohaselt ELTL artiklile 215 tuginemise tingimused ei ole täidetud.
III. Esimese võimalusena esitatud väide, mille kohaselt õiguslik alus on valesti valitud
A. Poolte argumendid
21.
Esimeses väites palub parlament Euroopa Kohtul tuvastada, et vaidlusalune määrus ei saanud nõuetekohaselt põhineda ELTL artiklil 215. Väide jaguneb kaheks osaks, millest esimene käsitleb määruse eesmärki ja sisu ning teine aluslepingute üldist ülesehitust.
1. Vaidlusaluse määruse eesmärk ja sisu
22.
Parlamendi hinnangul peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik väljakujunenud kohtupraktika kohaselt põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu. Vaidlusaluse määruse õiguslik alus peaks selle sisu ja eesmärki arvestades olema sama mis määrusel nr 881/2002, mis on vastu võetud EÜ artiklite 60, 301 ja 308 alusel. Kuna kõnealused artiklid on aga tulenevalt Lissaboni lepingu jõustumisest 1. detsembril 2009 kehtetuks tunnistatud või ei ole neid võimalik kohaldada, oleks kohane õiguslik alus ELTL artikkel 75, milles käsitletakse terrorismi ja sellega seotud tegevuse ennetamist.
23.
Mis puutub sisusse, siis piirdub vaidlusalune määrus suures osas määruse nr 881/2002 sätete ümbersõnastamise või selgitamisega või selle kohaldamise hõlbustamisega, ilma et selle sisu kuidagi muutuks. Ainsad tõepoolest uued sisulised sätted käsitlevad loetellu kandmise korda. Vaidlusalune määrus on niisiis loomu poolest „raamistik haldusmeetmete võtmiseks” ELTL artikli 75 tähenduses, kuna sellega on muudetud või täiendatud seadusandlikku raamistikku, mis puudutab asjaomaste isikute rahaliste vahendite külmutamiseks vajalike haldusmeetmete võtmist ja rakendamist.
24.
Mis puutub vaidlusaluse määruse eesmärki, siis on selleks samamoodi nagu määruse nr 881/2002 puhul võitlus terrorismi ja selle rahastamise vastu, mis vastab ELTL artikli 75 eesmärkidele. Seda tõdemust kinnitab eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punkt 169, milles on märgitud, et määruse peamine eesmärk ja ese on võidelda rahvusvahelise terrorismi vastu, eelkõige lõigata ära selleks vajalikud finantsallikad, külmutades selliste isikute või üksuste rahalised vahendid ja majandusressursid, keda kahtlustatakse sellega seotud tegevuses osalemises. Lisaks leidis Euroopa Kohus nimetatud otsuse punktis 199, et Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu seisukoht, mille kohaselt määrus nr 881/2002 on suunatud EL lepingu mõne eesmärgi täitmisele välissuhete valdkonnas, mille hulka kuulub ÜVJP, on vastuolus EÜ artikli 308 sõnastuse endaga.
25.
Kuna kõnealune määrus ei ole suunatud ÜVJP eesmärkide täitmisele, siis on raske mõista, kuidas saaks seda olla vaidlusalune määrus, mis on vastu võetud selleks, et tagada kõnealuse määruse kohaldamine. Parlament rõhutab, et nõukogu võib ELTL artiklile 215 tugineda üksnes selliste meetmete puhul, mis on suunatud ÜVJP eesmärkide täitmisele, ning täpsemalt siis, kui see on ette nähtud kõnealuse poliitika eesmärkide saavutamisele suunatud otsuses.
26.
Parlamendi hinnangul ei vasta nõukogu seisukoht faktilistele asjaoludele ega tegelikkusele, kuna selle aluseks on rahvusvahelise terrorismi ehk „välisterrorismi” eristamine „siseterrorismist”. Selleks et terrorismivastane võitlus oleks tõhus, peab see olema rahvusvahelist laadi. Sellises kontekstis oleks võimalik eristada üksnes ühelt poolt siseriiklikke ja teiselt poolt rahvusvahelisi terrorismivastaseid meetmeid. Alati ei ole võimalik täie kindlusega otsustada, kas liidus toime pandud terrorismiaktid ja nendega seotud tegevus tekitavad ohu liidus või sellest väljapool.
27.
Nõukogu väidab, et vaidlusaluse määruse eesmärke ja sisu silmas pidades kuulub määrus aluslepingute selliste sätete kohaldamisalasse, mis käsitlevad liidu välistegevust ja täpsemalt ÜVJP valdkonda. ELTL artikkel 215 on seega kõnealuse meetme kohane õiguslik alus.
28.
Nii nagu määruse nr 881/2002 puhul, on ka vaidlusaluse määruse eesmärk võidelda rahvusvahelise terrorismi ja selle rahastamise vastu, et säilitada rahvusvaheline rahu ja julgeolek. Nõukogu tuletab sellega seoses meelde Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1390 (2002) ja selle rakendusmääruse nr 881/2002 sõnastust ning samuti eespool viidatud kohtuotsust Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon.
29.
Vaidlusaluse määruse sisu on nimetatud eesmärgiga kooskõlas. Vaidlusaluse määrusega määrusse nr 881/2002 lisatud artiklid 7a ja 7c kinnitavad, et kõnealuste määrustega rakendatakse otseselt sanktsioonide komitee otsuseid loetellu kandmise kohta ja et nendega luuakse kõnealuse komitee, liidu ning loetellu kantud isikute ja üksuste vahelise suhtlemise süsteem.
30.
Määrus nr 881/2002 ja vaidlusalune määrus ei kuulu liidus vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomist käsitlevate sätete hulka. Nimetatud määrustega ei reguleerita piirikontrolli, sisejulgeoleku ega kohtuotsuste ja kohtuväliste otsuste tunnustamisega seotud küsimusi.
31.
Nõukogu ja Prantsuse Vabariik väidavad, et enne Lissaboni lepingu jõustumist ei olnud aluslepingutes ette nähtud eraldi õiguslikku alust selliste meetmete võtmiseks, mille abil saaks külmutada liikmesriikides avalikku julgeolekut ohustavate terroristide, see tähendab „siseterroristide” vahendid. Selliste piiravate meetmete võtmise õiguslikuks aluseks oleks võinud olla üksnes EÜ artiklid 60, 301 ja 308, mida kohaldati liidu välistegevuse raames ainult „välisterroristide” suhtes.
32.
Lissaboni lepinguga muudetud aluslepingute struktuurist ja sõnastusest tulenevalt peab piirava meetme õigusliku aluse valiku puhul arvesse võtma oletatava ohu mõjupiirkonda ning loetellu kantud isiku või rühmituse poliitilisi eesmärke. ELTL artikkel 75 toimib praegu õigusliku alusena „siseterroristide”, näiteks selliste isikute ja rühmituste vahendite külmutamise meetmete võtmiseks, kelle nimi on nõukogu 27. detsembri 2001. aasta ühisele seisukohale 2001/931/ÜVJP terrorismivastaste erimeetmete rakendamise kohta (
11
) lisatud nimekirjas tähistatud tärniga. Kui aga oht puudutab vastupidi peamiselt üht või mitut kolmandat riiki või rahvusvahelist kogukonda üldiselt, on kohane õiguslik alus ELTL artikkel 215. Liidu seisukohast oleks ebaseaduslik võtta ELTL kolmanda osa V jaotise ÜVJP-d käsitlevate sätete alusel vahendite külmutamise meede, millega panustatakse kolmanda riigi julgeoleku tagamisse ja mis ei ole suunatud sisejulgeoleku tagamisele.
33.
Nõukogu, keda toetab sisuliselt ka Rootsi Kuningriik, väidab samuti, et lisaks jäetakse parlamendi väites tähelepanuta olukorrad, kus liit üritaks terrorismivastase võitluse raames võtta või kohustuslikuks teha muid piiravaid meetmeid kui vara külmutamine, nagu näiteks „välisterrorismiga” seotud isikute või üksuste reisikeeld.
34.
Rootsi Kuningriik täpsustab, et parlamendi seisukoht tähendaks, et ÜRO tasandil kehtestatud sanktsioonide rakendamine terroristide suhtes põhineks ühe ja sama sanktsioonide korra raames eri karistusmeetmete puhul erinevatel õiguslikel alustel. See ei saanud olla liidu seadusandja kavatsus, eriti kuna sellise korra puhul tuleks ÜVJP ja liidu sisepoliitika raames kohaldada erinevaid otsustamismenetlusi.
35.
Komisjon selgitab, et muudatusakti vastuvõtmiseks ettepaneku tegemisel tugineb ta sättele või sätetele, mille alusel on vastu võetud algne õigusakt. Seega osutati nõukogu määruse ettepanekus, mille komisjon esitas 22. aprillil 2009, (
12
) õigusliku alusena EÜ artiklitele 60, 301 ja 308. Komisjon märgib, et kuna nõukogu menetles ettepanekut 1. detsembril 2009, siis oli tal vaja analüüsida Lissaboni lepingu jõustumise puhtalt õiguslikku ja tehnilist mõju kõnealusele õigusaktile. Komisjon jõudis järeldusele, et ELTL artikli 215 lõige 2 hõlmab kõiki EÜ artiklite 60, 301 ja 308 asjakohaseid aspekte, ning sama seisukohta väljendas ka kõrge esindaja. Selline lähenemisviis on kooskõlas Euroopa Kohtu järeldustega eespool viidatud kohtuotsuses Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon.
36.
Mis puutub nimetatud kohtuotsuse mõjusse õigusliku aluse valiku küsimusele, siis ei nõustu komisjon parlamendi väitega, mille kohaselt ei saa EÜ artiklil 308 põhinev õigusakt kõnealust kohtuotsust arvestades taotleda ÜVJP eesmärki. Komisjoni hinnangul ei ole Euroopa Kohus eitanud, et EÜ artiklid 60 ja 301 on õiguslikud alused, mis võimaldavad võtta ÜVJP eesmärgi saavutamisele suunatud ühenduse meetmeid. Seoses määrusega nr 881/2002 tõi Euroopa Kohus EÜ artikli 308 kolmanda õigusliku alusena kasutamist põhjendades esile veel ühe ühenduse eesmärgi, mis on seotud ühisturu toimimisega. Lisaks kinnitas Euroopa Kohus, et EÜ asutamislepingu kohaselt tuleb kõnealusest sättest lähtuda, kui soovitakse rakendada piiravaid meetmeid füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes, kellel puudub seos kolmanda riigi valitseva režiimiga.
37.
Komisjon leiab, et ELTL artiklid 215 ja 75 ei saa samal ajal olla vaidlusaluse määruse õiguslikuks aluseks. Õigusakt ei saa korraga põhineda mõlemal kõnealusel artiklil, kuna nendes on sätestatud erinevad tingimused seoses menetluse ja otsustamisega, sealhulgas EL lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 21) Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes ning protokolli (nr 22) Taani seisukoha kohta kohaldamisega. Komisjon rõhutab, et üks peamisi ELTL artiklite 215 ja 75 vahelisi erinevusi seisneb selles, et esimese puhul on nõutav seos EL lepingu V jaotise 2. peatüki alusel vastu võetud otsustega, (
13
) mis on tehtud rahu ja julgeoleku tagamiseks rahvusvahelisel tasandil, olenemata täpsest geograafilisest asukohast ja sellest, milline on asjaomase terroriohu ulatus. Kui Julgeolekunõukogu resolutsiooni alusel vastu võetud ÜVJP otsuse rakendamiseks on terrorismiga seotud piiravaid meetmeid vaja võtta ELTL alusel, on ainuvõimalik õiguslik alus ELTL artikkel 215.
2. Aluslepingute üldine ülesehitus
38.
Parlamendi hinnangul võib aluslepingute sätete tõlgendamisel arvesse võtta nende üldist ülesehitust ja mõtet. Käesoleval juhul õigustavad need ELTL artikli 75 valimist vaidlusaluse määruse õiguslikuks aluseks.
39.
Esiteks on vaidlusalune määrus seotud isikute ja rühmituste kaitsega. Lissaboni lepingu jõustumisest alates aga saab liit põhiõigustega seotud meetmeid võtta üksnes seadusandliku tavamenetluse kohaselt või parlamendi nõusolekul. ELTL artikli 215 lõiget 2 kohaldatakse üksnes meetmete puhul, mis ei tõstata põhiõigustega seotud küsimusi sama jõuliselt.
40.
Teiseks lubab ELTL artikkel 75 liidul võtta kapitali liikumise ja maksetega seotud meetmeid, tunnistades seega, et niisugused meetmed võivad mõjutada kapitali siseturu nõuetekohast toimimist ja finantsteenuste osutamist. Euroopa Kohus tunnistas eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punktis 229, et „[majanduslikud piirangud] on […] olemuslikult seotud ühisturu toimimisega”. Lisaks viidatakse ka määruse nr 881/2002 põhjenduses 4 vajadusele vältida konkurentsimoonutusi.
41.
Kolmandaks on vaidlusalune määrus seotud vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisega. See aitab võidelda kuritegevuse ning eelkõige terrorismi ja selle rahastamise vastu, mis on kõnealuse ala üks eesmärke, nagu nähtub näiteks ELL artikli 3 lõikest 2.
42.
Lõpuks viitab parlament sellele, et vaidlusalusel määrusel puudub seos ÜVJP-ga. ELL artikli 24 lõike 1 kohaselt kohaldatakse ÜVJP suhtes erimenetlusi ja -eeskirju. Kõnealuste menetluste ja eeskirjade rakendamine väljaspool nende kohaldamisala läheks vastuollu ELL artikli 1 teises lõigus sätestatud eesmärkidega ja tähendaks, et riikide parlamendid ei saaks kohaldada nende rolli ning subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet käsitlevaid protokolle ning et Euroopa Parlament ei saaks rakendada seadusandlikku tavamenetlust.
43.
Oma seisukoha põhjendamiseks viitab parlament ka eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punktile 235, milles Euroopa Kohus kinnitas, et EÜ artikli 308 lisamine määruse nr 881/2002 õigusliku aluse hulka on põhjendatud, kuna see „võimaldas Euroopa Parlamendil osaleda kõnesolevate meetmetega seotud otsustusprotsessis, mis on spetsiaalselt suunatud isikute vastu, samas kui EÜ artiklite 60 ja 301 raames ei ole sellele institutsioonile mingit rolli ette nähtud”.
44.
Parlament järeldab, et liidu õigusega oleks vastuolus, kui meetmeid, millel on otsene mõju isikute ja rühmituste põhiõigustele, siseturule ja kuritegevuse vastasele võitlusele, saaks võtta menetluse raames, milles parlament ei saa osaleda, samas kui sellistes valdkondades tuleb kohaldada seadusandlikku tavamenetlust. Lissaboni leping kajastab liikmesriikide soovi tugevdada liidu demokraatlikkust. See aitab rahuldada kiireloomulise vajaduse näha loetellu kandmise puhul ette parlamentaarne järelevalve. ELTL artikli 215 lõike 2 tunnustamine selliste meetmete õigusliku alusena, nagu vaidlusalune määrus, tähendaks praktikas, et ELTL artikkel 75 jäetakse oma kasulikust mõjust suures osas ilma. Parlament märgib samuti, et viimati nimetatud artikkel on õigusliku alusena konkreetsem kui ELTL artikkel 215.
45.
Nõukogu väidab, et parlamendi argumendid, mis on seotud aluslepingute üldise ülesehitusega, ei ole vaidlusaluse määruse nõuetekohase õigusliku aluse kindlaksmääramisel asjakohane kriteerium.
46.
Institutsioonide pädevus on kindlaks määratud aluslepingutega ja see on liidu tegevusvaldkonniti erinev. Parlamendi väite kohaselt peaks õigusliku aluse valiku määrama menetlused, mitte aga vastupidi. Parlamendi rolli varieeruvus menetluses on asjakohane üksnes erandlike asjaolude esinemisel. See kehtib näiteks meetme puhul, millel on mitu eesmärki või mitu üksteistega lahutamatult seotud koostisosa, millest ükski ei ole teiste suhtes kõrvalise tähtsusega. Sellisel juhul on võimalik tugineda erinevatele asjaomastele õiguslikele alustele, tingimusel et need ei ole üksteisega vastuolus. Õiguslike aluste kokkusobivuse kindlaksmääramiseks tuleb hinnata, kas nende kombineerimine võib kahjustada parlamendi õigusi. Seoses sellega viitab nõukogu ennekõike 6. novembri 2008. aasta otsusele kohtuasjas parlament vs. nõukogu. (
14
)
47.
Nõukogu rõhutab, et õigusliku aluse valik peab põhinema objektiivsetel elementidel, milleks on eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu. Nimetatud põhimõte leidis kinnitust eespool viidatud kohtuotsuses Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon. Ehkki Euroopa Kohus märkis kohtuotsuse punktis 235, et EÜ artiklile 308 tuginemine võimaldas parlamendil osaleda otsustusprotsessis, tuleb siiski rõhutada, et see tähelepanek esitati üksnes Euroopa Kohtu peamiste, EÜ asutamislepingu eesmärkidel põhinevate argumentide täienduseks.
48.
Lisaks on parlamendi väide, mille kohaselt liit võib inimõigustega seotud meetmeid võtta üksnes parlamendi osalusel, vastuolus ELTL artikli 215 lõikega 3, milles on sätestatud, et „[k]äesolevas artiklis osutatud õigusaktid sisaldavad vajalikke õiguslikke tagatisi käsitlevaid sätteid”. Nimetatud säte kinnitab selgelt, et kooskõlas kõnealuse artikliga vastu võetud õigusakt võib mõjutada põhiõigusi.
49.
Samuti väidab nõukogu, et ELTL artikli 215 eesmärk on võimaldada nõukogul võtta ettevõtjate suhtes vahetult kohaldatavaid meetmeid. Nimetatud säte aitab tagada ühisturu nõuetekohase toimimise.
50.
Seoses vaidlusaluse määruse ja ÜVJP vahelise seosega viitab nõukogu erilisele ohule, mida Al-Qaida endast kujutab. Kõnealune määrus on raamistik, milles liit täidab ÜRO hartast tulenevaid kohustusi. Kohase õigusliku aluse kindlaksmääramisel oleks mõistlik võtta arvesse Julgeolekunõukogu resolutsioonide eesmärke.
51.
Lõpuks rõhutab nõukogu, et Lissaboni lepinguga ei ole ÜVJP ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala vahelisi piire muudetud. Vastupidi, ELL artikli 40 teises lõigus on rõhutatud just nimelt nende kahe valdkonna selge eristamise tähtsust. Järelikult on ELTL artikli 215 lõige 2 juhul, kui Euroopa Kohus kinnitab, et vaidlusalune määrus on suunatud ÜVJP eesmärgi saavutamisele, määruse ainuvõimalik õiguslik alus.
B. Kohtujuristi hinnang
52.
Üks Lissaboni lepinguga kaasnenud uuendusi oli juriidilise arsenali täiendamine nii, et liit saaks võtta piiravaid meetmeid füüsiliste ja juriidiliste isikute ning rühmituste ja mitteriiklike üksuste suhtes. ELTL artikli 75 esimeses lõigus ja ELTL artikli 215 lõikes 2 on sõnaselgelt nimetatud kõnealuseid adressaate, mistõttu EÜ artiklile 308 vastavale ELTL artiklile 352 tuginemine ei ole enam vajalik. (
15
)
53.
Käesoleval juhul on arutelu keskmes ELTL artiklite 75 ja 215 kohaldamisala. Parlamendi seisukohad lahknevad selles küsimuses teiste poolte omadest kardinaalselt.
54.
Kui võtta parlamendi põhiväide kokku ühe lausega, siis võib öelda, et parlamendi hinnangul võib terrorismivastase võitluse raames piiravate meetmete võtmisel tugineda üksnes ELTL artiklile 75.
55.
Ütlen kohe, et see väide ei veena mind.
56.
Tuletan meelde, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liidu õigusakti õiguslik valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu. (
16
)
57.
Vaidlusaluse määruse eesmärki ei tohi analüüsida eraldi, vaid arvesse tuleb võtta ka neid õigusakte, millele selles viidatakse ja millega see on seotud, (
17
) see tähendab kronoloogilises järjestuses Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1390 (2002), ühist seisukohta 2002/402 ning määrust nr 881/2002, mille mitut punkti on vaidlusaluse määrusega muudetud.
58.
Kõigil nimetatud õigusaktidel on tegelikult üks eesmärk, milleks on võitlus rahvusvahelise terrorismi vastu. Üks peamisi võimalusi selle eesmärgi saavutamiseks on jätta terroristlikud organisatsioonid ilma juurdepääsust oma finantsvahenditele, milleks külmutatakse terrorismiga seotud tegevuses osalemises kahtlustatavate isikute või üksuste rahalised vahendid ja majandusressursid.
59.
Nagu Euroopa Kohus märkis eespool viidatud kohtuotsuses Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, on määruse nr 881/2002 peamine eesmärk ja ese võitlus rahvusvahelise terrorismi vastu. (
18
) Vaidlusaluse määruse põhjenduses 11 on täpsustatud, et „[m]ääruse […] nr 881/2002 eesmärk on ennetada terrorismiga seotud kuritegusid, sealhulgas terrorismi rahastamist, et säilitada rahvusvaheline rahu ja julgeolek”. Minu arvates ongi see nii eespool osutatud rahvusvaheliste kui ka liidu õigusaktide ülim eesmärk.
60.
Konkreetsemalt seoses vaidlusaluse määrusega leian, et see toetab nii oma eesmärgi kui ka sisu poolest täielikult eespool osutatud eesmärgi saavutamist ning pidades silmas eelkõige järeldusi, mida võib teha eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon põhjal, täiendab seda, viies rahvusvahelise terrorismi vastase võitluse kooskõlla põhivabaduste tagamisega. Vaidlusaluse määrusega on nimetatud kohtuotsuse kohaselt kehtestatud loetelu koostamise kord, mille eesmärk on tagada, et järgitakse kaitseõigusi kui põhiõigusi, ennekõike õigust olla ära kuulatud.
61.
Nüüd tuleb välja selgitada, millise liidu poliitikavaldkonnaga võib pärast Lissaboni lepingu vastuvõtmist siduda eesmärgi, milleks on rahvusvahelise terrorismi vastane võitlus rahvusvahelisel tasandil rahu ja julgeoleku tagamiseks.
62.
Minu hinnangul on see eesmärk kooskõlas liidu välistegevuse eesmärkidega, mis on loetletud ELL artikli 21 lõike 2 punktides a–c. Nimetatud säte on sõnastatud järgmiselt:
„Liit määratleb ja viib ellu ühist poliitikat ja ühismeetmeid ning taotleb koostöö kõrget astet kõikides rahvusvaheliste suhete valdkondades, selleks et:
a)
kaitsta oma väärtusi, põhihuve, julgeolekut, sõltumatust ning terviklikkust;
b)
tugevdada ja toetada demokraatiat ja õigusriigi põhimõtteid, inimõigusi ja rahvusvahelist õigust;
c)
säilitada rahu, ennetada konflikte ja tugevdada rahvusvahelist julgeolekut kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja eesmärkide ja põhimõtetega, Helsingi lõppakti põhimõtetega ning Pariisi harta eesmärkidega, kaasa arvatud rahu ja julgeolek välispiiridel.”
63.
Ehkki ELL artikli 21 lõikes 2 loetletud eesmärgid on liidu välistegevuse üldeesmärgid, millest ühtki ei ole sõnaselgelt piiratud ÜVJP-ga, olen arvamusel, et punktides a–c esitatud eesmärgid kuuluvad nende hulka, mida on traditsiooniliselt seotud just nimetatud poliitikavaldkonnaga. Seoses sellega rõhutan, et ELL artikli 21 lõike 2 punktides a–c loetletud eesmärgid vastavad sisuliselt EL artikli 11 lõikes 1 ette nähtud ÜVJP eesmärkidele. (
19
) Lisaks on nimetatud eesmärgid kooskõlas ELL artikli 24 lõike 1 esimese lõigu sätetega, mille kohaselt „[ü]hise välis- ja julgeolekupoliitika küsimustes kuuluvad liidu pädevusse kõik välispoliitika valdkonnad ja kõik liidu julgeolekuga seotud küsimused, kaasa arvatud ühise kaitsepoliitika järkjärguline kujundamine, mis võib viia ühiskaitseni”.
64.
Nimetatud elemente arvesse võttes olen seisukohal, et liidu rahvusvahelisel tasandil toimuvat tegevust, mis on suunatud mõne ELL artikli 21 lõike 2 punktides a–c nimetatud eesmärgi või nende kõikide saavutamisele ning eelkõige rahu säilitamise ja rahvusvahelise julgeoleku tõhustamise eesmärgi saavutamisele, tuleb pidada ÜVJP valdkonda kuuluvaks, mistõttu selline tegevus peaks toimuma EL lepingu V jaotise 2. peatükis sätestatud erimenetluste ja -eeskirjade kohaselt.
65.
Lisan, et vastupidi sellele, mida võiks arvata parlamendi teatavate argumentide põhjal, võib liit terrorismivastast võitlust pidada ÜVJP-ga seotud tegevuse raames. Kui ÜVJP roll oli juba varemgi leidnud kinnitust mitmes liidu tasandil vastu võetud poliitilises dokumendis, (
20
) siis nüüd on see leidnud kinnitust ka aluslepingutes. Peale ELTL artikli 215, mis annab minu arvates tunnistust ÜVJP rolli tähtsusest rahvusvahelise terrorismi vastases võitluses, osutaksin ka ELL artikli 43 lõikele 1, mille kohaselt kõik ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika valdkonda (
21
) kuuluvad missioonid „võivad aidata kaasa terrorismi vastu võitlemisele, toetades muu hulgas kolmandaid riike nende võitluses terrorismi vastu nende territooriumil”. Lisaks nähtub ELTL artiklis 222 ette nähtud solidaarsusklausli – mida rakendatakse ennekõike juhul, kui üht liikmesriiki tabab terrorirünnak – sõnastusest, et see on seotud ÜVJP-ga eriti osas, mis on seotud ÜJKP-ga.
66.
Käesoleval juhul on asjaolu, et vaidlusalune määrus on üks instrumentidest, mille kaudu liit on rakendanud Julgeolekunõukogus vastu võetud rahvusvahelise ulatusega meetmeid, mille eesmärk on vaieldamatult rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamine, (
22
) oluline element, mis annab alust arvata, et määrus võib olla seotud ÜVJP valdkonnaga. Just selle poliitikavaldkonna raames on loodud süsteem, mis võimaldab omavahel siduda ÜRO ja liidu tasandil vastu võetud otsused, mille eesmärk on jätta terroristlike liikumistega seotud isikud ja üksused vahenditest ilma. Selles kontekstis tuleb käesoleva kohtuasja raames arvesse võtta ka asjaolu, et isikud ja üksused, kelle vastu rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamise meetmed on suunatud, nimetab sanktsioonide komitee ning et liit piirdub komitee koostatud nimekirja ülevõtmisega.
67.
Seda tõdemust arvestades tundub mulle selge, et ELTL artikli 215 lõige 2 on ainus säte, mis volitab liitu võtma selliseid piiravaid meetmeid, mida käsitletakse vaidlusaluses määruses. Erinevalt ELTL artiklist 75 võib ELTL artikli 215 lõikele 2 tugineda üksnes juhul, kui selline meede on ette nähtud ÜVJP valdkonda kuuluvas otsuses. Kui liit võtab ÜVJP raames vastu sellise rahvusvahelisel tasandil tegutsemise otsuse, nagu on käesoleva kohtuasja keskmes olev otsus, on see loomulik õiguslik alus, mis loob sideme poliitikavaldkonnaga, millest tuleb lähtuda. Muu õigusliku aluse valimine oleks vastuolus ELL artikli 40 teise lõiguga, milles kinnitatakse põhimõtet, et ELTL artiklites 3–6 osutatud poliitika rakendamine ei tohi mõjutada aluslepingutega sätestatud menetluste rakendamist ja institutsioonide volituste ulatust liidu pädevuse teostamisel ÜVJP raames.
68.
Samuti märgin, et erinevalt ELTL artiklist 75 on ELTL artikli 215 lõikes 2 „piiravate meetmete” võtmine ette nähtud üldiselt, ilma et kõnealused meetmed oleksid piiratud ainult kapitali liikumise ja maksetega. Seega on ELTL artikli 215 lõige 2 õiguslik alus, mis võimaldab liidul võtta selliseid meetmeid nagu asjaomaste isikute liikumise piiramine või sellistele isikutele relvade müügi keeld. (
23
) Niisiis tundub, et nimetatud säte sobib paremini kokku mitmesuguste meetmetega, mida liit võib ÜVJP valdkonnas rahvusvahelise terrorismiga võitlemiseks rakendada.
69.
Lisaks märgin, et kuna ELTL artiklid 75 ja 215 on seotud liidu eri poliitikavaldkondadega, mille eesmärgid küll üksteist täiendavad, kuid millel ei ole tingimata sama ulatus ning mille suhtes kohaldatakse erinevaid eeskirju ja menetlusi, (
24
) siis tundub mulle, et kõnealuste õiguslike aluste vahelisi suhteid ei tohiks käsitleda nii, et üht tõlgendatakse kui lex generalis’t ja teist kui lex specialis’t. ELTL artikleid 75 ja 215 tuleks pigem käsitleda kui teineteist täiendavaid. Lisaks ei lase ELTL artiklite 75 ja 215 rakendamise menetluste vahelised erinevused, milles väljendub nendega seotud poliitikavaldkondade erinev olemus, neid kaht õiguslikku alust minu hinnangul korraga kasutada.
70.
ELTL artikli 215 raames ei ole parlamendi volitused tõepoolest nii ulatuslikud nagu ELTL artikli 75 puhul, mille kohaselt tuleb kasutada seadusandlikku tavamenetlust. Nimetatud asjaolu aga ei ole vaidlusaluse määruse õigusliku aluse valiku puhul määrav. Nagu nõukogu õigustatult märgib, ei määra õiguslikku alust menetlused, vaid vastupidi. Peale selle seletab ELTL artikli 215 ÜVJP-ga seotud mõõde kahtlemata ELTL koostajate valikut seoses parlamendi rolliga.
71.
Sellest hoolimata ei ole parlamendi positsioon ÜVJP valdkonnas sugugi tähtsusetu. Eelkõige võimaldavad seadusandliku tavamenetluse puudumist selles kontekstis teataval määral korvata kõrge esindaja kohustused parlamendiga suhtlemisel. Näiteks on ELL artikli 36 esimeses lõigus sätestatud, et kõrge esindaja „konsulteerib regulaarselt [… p]arlamendiga [ÜVJP] ning [ÜJKP] põhiaspektide ja põhivalikute suhtes ning teavitab parlamenti asjaomaste poliitikavaldkondade arengust. Ta tagab, et [… p]arlamendi arvamusi võetakse asjakohaselt arvesse. […] Parlamendi teavitamise võib teha ülesandeks eriesindajatele”. Niisiis peab kõrge esindaja parlamendi võimalikult lähedalt kaasama ÜVJP valdkonnas tehtavate otsuste vastuvõtmisse, kui liidu seda poliitikat ilmestavad konfidentsiaalsuse ja kiireloomulisuse nõuded seda võimaldavad. ELL artikli 36 teises lõigus on veel täpsustatud, et parlament „võib nõukogule ja liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale esitada küsimusi või anda talle soovitusi. Ta peab kaks korda aastas mõttevahetust [ÜVJP], sealhulgas [ÜJKP] rakendamisel saavutatud edusammude üle.”
72.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades võtaksin oma seisukoha kokku järgmiselt. Olen arvamusel, et vaidlusalune määrus on oma „ÜVJP” mõõtme tõttu põhjendatult vastu võetud ELTL artikli 215 lõike 2 alusel. Nimetatud mõõde seisneb ühelt poolt asjaolus, et Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste suhtes sätestatud piiravate meetmete raamistikku täiendavana on vaidlusaluse määruse peamine eesmärk võidelda rahvusvahelise terrorismi vastu, et tagada rahvusvaheline rahu ja julgeolek. Teiselt poolt on vaidlusalune määrus osa süsteemist, mille liit on välja töötanud, et viia ellu Julgeolekunõukogus vastu võetud rahvusvahelise ulatusega tegevuskava ja täpsemalt rakendada sanktsioonide komitee nimetatud isikute ja üksuste rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamise meetmeid.
73.
Analüüsile, mis võimaldas mul kinnitada, et liidu seadusandja on ELTL artikli 215 lõiget 2 vaidlusaluse määruse õiguslikuks aluseks valides toiminud nõuetekohaselt, tuleb lisada mõned täiendavad märkused.
74.
Esmalt soovin rõhutada, et Euroopa Kohtule käesolevas asjas hagi raames arutamiseks esitatud olukord ei ole ainus, mille puhul ELTL artikli 215 lõige 2 võib olla kohane õiguslik alus. Nimetatud sätte alusel võiks liit võtta ka terroristlike organisatsioonidega seotud isikute ja üksuste suhtes kohaldatavaid piiravaid meetmeid, millega täiendatakse liidu ÜVJP raames võetud kolmandatele riikidele suunatud meetmeid, mille eesmärk on aidata neil terrorismi vastu võidelda. EL lepingu artikli 43 lõike 1 vaimus võimaldaksid sellised piiravad meetmed tsiviil- ja sõjaliste missioonide kõrval, mida liit võib korraldada ÜJKP raames, toetada kolmandate riikide terrorismivastast võitlust nende territooriumil. Selleks et sellised meetmed oleksid osa liidu ÜVJP raames toimuvast tegevusest, peaksid need tuginema ELTL artikli 215 lõikele 2.
75.
Lisaks ei nõustu ma nõukogu mõttekäiguga, mille kohaselt tuleks ELTL artikli 75 ja artikli 215 lõike 2 kohaldamisala piiritlemisel teha vahet nn „siseterroristidel”, „välisterroristidel” ja „rahvusvahelistel terroristidel”. Säärane liigitamine on nimelt vastuolus juba terrorismi olemusega, kuna terrorism ohustab ühiseid väärtusi ja õigusriigi alustalasid ning puudutab seega kogu rahvusvahelist kogukonda olenemata sellest, milline on ohu geograafiline ulatus. Lisaks tekitab nõukogu soovitatav vahetegemine õiguslikku ebakindlust ja on seega vastuolus tõhusa terrorismivastase võitluse nõudega.
76.
Terrorism ei tunne piire. Ehkki esmapilgul võib tunduda, et mõne terroristliku organisatsiooni peamine sihtmärk on kindlalt piiritletud geograafiline piirkond, tegutsevad sellised organisatsioonid eriti oma tegevuse rahastamisega seoses rahvusvahelisel tasandil. Liiatigi, kui tavapäraselt liidu territooriumil tegutsev terroristlik rühmitus otsustab teatud hetkel teha koostööd teiste samu eesmärke taotlevate terroristlike rühmitustega, kes paiknevad väljaspool liidu territooriumi, kas see tähendab siis, et esimesena nimetatud rühmitusega seotud isikud ja üksused kaotavad „siseterroristi” staatuse ja et neist saavad „välisterroristid” või koguni „rahvusvahelised terroristid”? Minu arvates näitavad juba need asjaolud piisava selgusega, et selline vahetegemine on praktikas võimatu.
77.
Lisaks eeldab terrorismivastase võitluse tähtsus, et mobiliseeritakse kõik õiguslikud abinõud, mida aluslepingud liidule pakuvad. Seda arvesse võttes rõhutan, et mõttekäik, mille tulemusel leidsin käesolevas kohtuasjas, et vaidlusalune määrus on seotud ÜVJP valdkonnaga, ei tähenda sugugi, et liidu kogu välistegevus, mis on suunatud terrorismi vastu, peaks süstemaatiliselt toimuma ÜVJP raames.
78.
Eelkõige ei tohi unustada, et liidu tegevusel, mille eesmärk on vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomine, võib olla ka välismõõde. Näiteks juhiksin tähelepanu asjaolule, et Ameerika Ühendriikide ja Euroopa Liidu vahelise lepingu (milles käsitletakse broneeringuinfo kasutamist ja selle edastamist USA Sisejulgeolekuministeeriumile) sõlmimist käsitleva nõukogu otsuse ettepanek, mille komisjon esitas 23. novembril 2011, (
25
) põhineb ELTL artikli 82 lõike 1 punktil d ja artikli 87 lõike 2 punktil a, milles käsitletakse vastavalt õigusalast koostööd kriminaalasjades ja politseikoostööd, koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punktiga a, milles käsitletakse liidu poolt rahvusvaheliste lepingute sõlmimist.
79.
Lõpuks tuletan meelde, et minu arvates tuleks ELTL artiklit 75 ja artikli 215 lõiget 2 analüüsida mitte vastanduvatena, vaid teineteist täiendavatena. Seda arvestades leian, et asjaolu, et vaidlusaluse määruse kohaseks õiguslikuks aluseks tuleb pidada ELTL artikli 215 lõiget 2, ei tähenda, et ELTL artikkel 75 kaotaks oma tähenduse. Minu hinnangul on viimati nimetatud artikkel kohane õiguslik alus juhul, kui liidul on vaja võtta autonoomselt ja ÜVJP valdkonda kuuluvatest menetlustest sõltumatult meetmeid terroriaktides või nendega seotud tegevuses osalevate isikute ja mitteriiklike üksuste rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamiseks, ilma et kõnealuste meetmete adressaate oleks vaja liigitada „sise-”, „välis-” või „rahvusvahelisteks terroristideks”.
80.
ELTL artikli 215 lõike 2 ja artikli 75 täiendavus peab võimaldama saavutada terrorismivastases võitluses põhilise: süsteemis ei tohi olla vähimaidki puudusi, mis seaksid ohtu taotletava eesmärgi, milleks on kaitsta demokraatlikke riike tegevuse eest, mis on suunatud nende hävitamisele.
81.
Seega peaks ELTL artikli 215 lõige 2 olema kohane õiguslik alus isikute ja mitteriiklike üksuste vastu suunatud järgmiste piiravate meetmete võtmiseks:
—
meetmed, millega toetatakse kolmandate riikide terrorismivastast võitlust nende territooriumil (
26
) või aidatakse laiemalt teha lõppu inimõiguste rikkumistele kõnealustes riikides, kuna sellised meetmed, nii nagu ka ELTL artikli 215 lõikes 1 osutatud meetmed, on loomu poolest seotud ÜVJP-ga;
—
Julgeolekunõukogu või selle moodustatud sanktsioonide komitee poolt sõnaselgelt nimetatud isikute ja üksuste vastu suunatud meetmed, mis vastavad käesolevas kohtuasjas kõne all olevatele meetmetele, ja
—
selliste Julgeolekunõukogu võetud meetmete rakendamine liidu poolt, mille puhul asjaomaste isikute ja üksuste kindlaksmääramine on jäetud liikmesriikide pädevusse. Sellisel juhul tuleks minu arvates õigusliku alusena eelistada ELTL artikli 215 lõiget 2, kuna liidu meedet on vaja Julgeolekunõukogu resolutsiooni rakendamiseks, mis räägib selle kasuks, et meede kuulub ÜVJP valdkonda.
82.
Seevastu ÜVJP-st väljapoole jäävates valdkondades, milles liit võib tegutseda täiesti vabalt, olgu siis tegemist kas vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomise, kolmandate riikidega politseikoostöö või õigusalase koostöö arendamise või sanktsioonide komitee koostatud, kuid liidu poolt mittetäielikeks peetavate loetelude omaalgatusliku täiendamisega, peaks liit tegutsema ELTL artikli 75 alusel.
83.
Sellest arutluskäigust lähtudes teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku parlamendi esimene väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
IV. Teise võimalusena esitatud väide, mille kohaselt ELTL artiklile 215 tuginemise tingimused ei ole täidetud
A. Poolte argumendid
84.
Väide, mille parlament esitas teise võimalusena, kui Euroopa Kohus peaks minu soovituse kohaselt otsustama, et ELTL artikli 215 lõige 2 on vaidlusaluse määruse kohane õiguslik alus, jaguneb kahte ossa. Väite esimese osa kohaselt ei ole täidetud kõrge esindaja ja komisjoni ühise ettepaneku tingimus ning teise osa kohaselt ei ole enne vaidlusaluse määruse vastuvõtmist vastu võetud ÜVJP otsust.
1. Aluslepingutele vastava ettepaneku väidetav puudumine
85.
Parlamendi arvates ei olnud 22. detsembril 2009, kui vaidlusalune määrus vastu võeti, olemas komisjoni, kes oleks võinud koos kõrge esindajaga õiguspäraselt esitada ühise ettepaneku, kuna 22. novembril 2004 moodustatud komisjoni ametiaeg oli lõppenud 31. oktoobril 2009 ja uus komisjon astus ametisse alles 10. veebruaril 2010. Isegi kui institutsiooni töö järjepidevuse huvides oleks olnud vastuvõetav, et 2004. aasta novembris moodustatud komisjon täidab teatavaid ülesandeid edasi, oleks selle pädevus siiski pidanud piirduma asjaajamisega, see tähendab rutiinsete otsuste vastuvõtmisega. Komisjonil ei olnud volitusi sellise olulise poliitilise algatuse tegemiseks, millega muudetakse õigusakti õiguslikku alust nii, et õigusakt kaotab oma seadusandliku olemuse ning ühtlasi kaob Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide mõju sellele.
86.
Parlamendi hinnangul ei saa väita, nagu oleks komisjoni ja kõrge esindaja esitatud ettepaneku puhul tegemist lihtsalt 22. aprillil 2009 ainult komisjoni esitatud ettepaneku järjega. Lisaks ei olnud ettepaneku esitamise viis kooskõlas kõrge esindaja rolli ja ülesannetega, nii nagu need on sätestatud Lissaboni lepingus. Ei saa lubada, et ELTL artikli 215 lõike 2 kohaselt nõutava ühise ettepaneku asemel kiidab kõrge esindaja lihtsalt heaks komisjoni varasema ettepaneku, mille komisjon on vastu võtnud enne Lissaboni lepingu jõustumist. Liiatigi peab kõrge esindaja, kes vastutab ÜVJP eest, esitatud ühist ettepanekut nõuetekohaselt põhjendama.
87.
Nõukogu väidab, et kui 2004. aasta novembris ametisse nimetatud komisjoni ametiaeg 31. oktoobril 2009 lõppes, täitis komisjon uue komisjoni ametissenimetamiseni oma ülesandeid edasi, et tagada institutsiooni töö vajalik järjepidevus, nagu on ette nähtud Euroopa Ülemkogu 9. veebruari 2010. aasta otsuse 2010/80/EL Euroopa Komisjoni ametisse nimetamise kohta (
27
) põhjenduses 1. Parlament jätkas üleminekuperioodil, mis kestis 1. novembrist 2009 kuni 10. veebruarini 2010, komisjoniga suhtlemist nii, nagu tegutseks see õiguspäraselt edasi.
88.
Nõukogu rõhutab, et vaidlusalune määrus võeti vastu 22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepaneku alusel, mille kõrge esindaja kiitis heaks 14. detsembril 2009. Ettepanek kehtis jätkuvalt ka pärast komisjoni ametiaja lõppu 31. oktoobril 2009. Lissaboni lepingu jõustumise tulemusel muutus ainult vaidlusaluse määruse vastuvõtmise kord.
89.
Nõukogu tuletab meelde, et komisjon esitas 2. detsembril 2009 parlamendile ja nõukogule teatise, milles käsitleti Lissaboni lepingu jõustumise mõju käimasolevatele institutsioonidevahelistele otsustamismenetlustele, (
28
) milles esitati esialgne nimekiri menetlemisel olevatest ettepanekutest, mille komisjon oli esitanud enne Lissaboni lepingu jõustumist, ning milles oli iga ettepaneku puhul kirjeldatud lepingu jõustumise tagajärgi. 22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepanek oli nimekirja kantud koos märkega, mille kohaselt selle õiguslik alus pidi muutuma nii, et endiste EÜ artiklite 60, 301 ja 308 asemel saab selleks ELTL artikkel 215.
90.
Isegi kui nõustuda, et komisjoni tollane olukord oli selline, nagu on ette nähtud ELTL artikli 246 viimases lõigus (komisjoni kõigi liikmete tagasiastumine), siis ei saa kohtupraktika alusel järeldada, et komisjon oleks oma tegevuses ületanud asjaajamise piiri. Üldkohus kinnitas 6. märtsi 2003. aasta otsuse liidetud kohtuasjades Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vs. komisjon (
29
) punktis 96, et riigiabi käsitlev otsus, mille komisjon võttis vastu pärast komisjoni kõigi liikmete tagasiastumist, „ei ole uus poliitiline algatus, mis seega ületaks asjaajamisega piiratud komisjoni pädevust”. Kui selline järeldus kehtis uue otsuse kohta, mille komisjon kõnealusel ajavahemikul vastu võttis, siis peaks see kindlasti kehtima ka juhul, kui varasema ettepaneku menetlemine on pooleli. Lisaks tekib küsimus, kas EÜ artikli 201 teises lõigus sätestatud piirang, mille kohaselt komisjon jätkab üksnes asjaajamist, kuulus kohaldamisele, võttes arvesse, et parlament ei olnud vastu võtnud umbusaldusavaldust komisjoni tegevuse kohta.
91.
Nõukogu hinnangul esitati kõrge esindaja ja komisjoni ühine ettepanek nõuetekohaselt. Kõrge esindaja kiitis 14. detsembril 2009 heaks määruse ettepaneku, mis oli esitatud 22. aprillil 2009. Eraldi seletuskirja esitamine ei olnud vajalik ega võimalik. Samuti ei oleks ta saanud teha ühepoolselt muudatusi ettepaneku põhjenduste osas esitatud seletuskirja.
92.
Komisjoni esitatud argumendid on nõukogu väidetega üldiselt kooskõlas. Komisjon täpsustab, et eespool viidatud 2. detsembri 2009. aasta teatis oli üksnes juriidiline ja tehniline dokument, milles komisjon ei kasutanud vähemalgi määral oma poliitilist kaalutlusõigust. Lisaks oli selle esitamine vältimatult vajalik, et liidu seadusandja saaks käimasolevate seadusandlike menetlustega pärast Lissaboni lepingu jõustumist jätkata. Komisjon rõhutab, et 22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepanekusse muudatusi ei tehtud ning et kõrge esindaja kiitis ettepaneku 14. detsembril 2009 heaks kooskõlas ELTL artikliga 215.
2. ÜVJP otsuse väidetav puudumine
93.
Parlamendi väitel ei sisalda vaidlusalune määrus ühtki viidet ÜVJP otsusele, ehkki see on ELTL artikli 215 kohaselt nõutav. Nimetatud määruse preambulis viidatakse ühisele seisukohale 2002/402, kuid osutatud sätte tähenduses ei ole tegemist otsusega. Enne Lissaboni lepingu jõustumist vastu võetud ühist seisukohta ei saa sellise otsusega samastada.
94.
Nõukogu väited seoses osutatud ühise seisukoha õigusliku toime säilimisega kooskõlas EL lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolliga (nr 36) üleminekusätete kohta (
30
) ja seoses sellega, mida nõukogu nimetab „õigusaktide järjepidevuse põhimõtteks”, ei ole asjakohased. Osutatud protokollis ega liidu õiguse põhimõtete seas ei leidu ühtki viidet sellele, et ühine seisukoht võiks asendada ÜVJP otsust. Samuti eirab nõukogu asjaolu, et ka sellist otsust peab saama lasta kohtulikult kontrollida pool, kellel on kaebeõigus, ning et Euroopa Kohus võib nõukogul ka keelata ELTL artikli 215 alusel meetmeid võtta.
95.
Igatahes on vaidlusaluse määruse puhul tegemist eeskirjade eiramisega, kuivõrd seda ei ole kooskõlas ELTL artikli 296 teise lõiguga põhjendatud.
96.
Nõukogu rõhutab, et määruses nr 881/2002, millele eelnes ühise seisukoha 2002/402 vastuvõtmine, määratakse kindlaks rahaliste vahendite külmutamise tagamiseks vajalikud erisätted ja -menetlused. Ehkki kõnealust määrust otsustati pärast eespool viidatud kohtuotsust Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon muuta, et lisada sellesse menetluslikke tagatisi käsitlevad sätted, ei olnud selleks vaja muuta ühist seisukohta 2002/402 ega vastu võtta uut ÜVJP otsust. Kui ÜVJP valdkonda kuuluv õigusakt, mille kohaselt tuleb vastu võtta piiravaid meetmeid, on juba olemas (ning seda ei ole kehtetuks tunnistatud, tühistatud ega muudetud), siis ei saa nõuda uue ÜVJP otsuse vastuvõtmist kooskõlas EL lepingu V jaotise 2. peatükiga. See tähendaks protokolli (nr 36) artiklis 9 sätestatud õigusaktide järjepidevuse põhimõtte eiramist.
97.
Nõukogu väidab samuti, et ehkki loetellu kantud isikud ja üksused võivad nüüdsest esitada hagi nende vastu suunatud piiravaid meetmeid kehtestavate ÜVJP otsuste tühistamiseks, ei tähenda see, et olemasoleva määruse muutmiseks oleks enne alati vaja vastu võtta uus ÜVJP otsus.
B. Kohtujuristi hinnang
98.
Minu hinnangul ei ole vaidlusaluse määruse vastuvõtmise tingimused ELTL artikli 215 lõikes 2 sätestatud menetlusega vastuolus. Asjaolud, mida esile tõstes parlament kõnealuse määruse seaduslikkuse küsimärgi alla seab, ei tundu mulle uue aluslepingu jõustumise konteksti silmas pidades piisavad, et tuvastada ELTL artikli 215 lõike 2 rikkumine.
99.
Esiteks, seoses aluslepingutele vastava ettepaneku väidetava puudumisega leian, et ehkki pärast komisjoni ametiaja lõppemist 31. oktoobril 2009 olid komisjoni volitused piiratud asjaajamisega, ei takistanud see ühelt poolt komisjoni sugugi jäämast oma 22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepaneku juurde ega teiselt poolt seda ametlikult muutmast, asendades viite varasemale õiguslikule alusele uuega. Sellega seoses märgin, et mis puutub ettepanekutesse, mille puhul ei olnud võimalik õigusaktide laadi ja ulatuse tõttu varasemat õiguslikku alust lihtsalt uuega asendada, siis need tühistati. (
31
)
100.
Seoses kõrge esindaja ja komisjoni ühise ettepaneku vajalikkusega tuleb nentida, et kõrge esindaja kiitis 14. detsembril 2009 ametlikult heaks 22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepaneku. ELTL artikli 215 kohaselt ei ole nõutav, et kõrge esindaja, kes, tuletan meelde, kuulub komisjoni asepresidendina ja välissuhete eest vastutava liikmena volinike kolleegiumi, (
32
) esitaks eraldi seletuskirja või täiendaks komisjoni ettepaneku seletuskirja.
101.
Teiseks, seoses ÜVJP otsuse väidetava puudumisega on oluline rõhutada, et kooskõlas protokolli (nr 36) artikliga 9 säilib liidu institutsioonide, organite ja asutuste poolt Euroopa Liidu lepingu alusel enne Lissaboni lepingu jõustumist vastuvõetud õigusaktide õiguslik toime kuni asjaomaste õigusaktide kehtetuks tunnistamise, tühistamise või muutmiseni aluslepingute alusel.
102.
Asjaolu, et EL lepingus ei ole enam ette nähtud ühiseid seisukohti, vaid on ette nähtud ÜVJP otsused, ei muuda kehtetuks EL lepingu eelmise, enne Lissaboni lepingu jõustumist kehtinud versiooni kehtivuse ajal vastu võetud ühiseid seisukohti, kuna vastasel juhul kaotaks protokolli (nr 36) artikkel 9 suure osa oma kasulikust mõjust. Samal põhjusel ei tähenda asjaolu, et ÜVJP otsuste praegune õiguslik raamistik ei ole täpselt samasugune nagu varem ühiseid seisukohti reguleerinud raamistik, et nimetatud kahte kategooriasse kuuluvaid õigusakte ei võiks ELTL artikli 215 rakendamisel samastada. Kõnealuses artiklis esitatud viide EL lepingu V jaotise 2. peatüki alusel vastu võetud otsusele laieneb seega tingimata – kui lugeda seda koosmõjus protokolli (nr 36) artikliga 9 – enne Lissaboni lepingu jõustumist vastu võetud ühistele seisukohtadele.
103.
Eelnevast järeldub, et parlamendi teine väide tuleb samuti põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
V. Ettepanek
104.
Kõikidest esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
—
jätta hagi rahuldamata ja
—
mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	ELT L 346, lk 42; edaspidi „vaidlusalune määrus”.
(
3
)	Edaspidi „kõrge esindaja”.
(
4
)	Edaspidi „vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala”.
(
5
)	Vt Dashwood, A., „Article 47 TEU and the relationship between first and second pillar competences”, Law and Practice of EU External Relations, Cambridge University Press, 2008, lk 70, milles öeldakse: „Article 40 TEU […] makes clear that [Common Foreign and Security Policy] competences and the Union’s other competences are to be equally protected against each other” (lk 100).
(
6
)	Edaspidi „Julgeolekunõukogu”.
(
7
)	EÜT L 139, lk 4; ELT eriväljaanne 18/01, lk 292.
(
8
)	EÜT L 139, lk 9; ELT eriväljaanne 18/01, lk 294.
(
9
)	3. septembri 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-402/05 P ja C-415/05 P: Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon (EKL 2008, lk I-6351).
(
10
)	Edaspidi „sanktsioonide komitee”.
(
11
)	EÜT L 344, lk 93; ELT eriväljaanne 18/01, lk 217.
(
12
)	Ettepanek: nõukogu määrus, millega muudetakse määrust nr 881/2002 (KOM(2009) 187 lõplik, edaspidi „22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepanek”).
(
13
)	Edaspidi „ÜVJP otsused”.
(
14
)	6. novembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C-155/07: parlament vs. nõukogu (EKL 2008, lk I-8103).
(
15
)	ELTL koostajad pidasid muu seas vajalikuks ELTL artikli 352 lõikes 4 täpsustada, et nimetatud artiklit „ei saa kasutada ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga seotud eesmärkide saavutamise alusena ning mis tahes asjaomase artikli kohaselt vastu võetud õigusaktis tuleb pidada kinni Euroopa Liidu lepingu artikli 40 teises lõigus sätestatud piiridest”.
(
16
)	Vt eelkõige 16. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-548/09 P: Bank Melli Iran vs. nõukogu (EKL 2011, lk I-11381, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
17
)	Sama mõttekäiku järgides täpsustas kohus 29. juuni 2010. aasta otsuses kohtuasjas C-550/09: E ja F (EKL 2010, lk I-6213), et „[nõukogu 27. detsembri 2001. aasta määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks (EÜT L 344, lk 70; ELT eriväljaanne 18/01, lk 207)] tõlgendamisel on vaja arvestada ka resolutsiooni 1373 (2001) sõnastuse ja eesmärgiga, millele viitab kõnealuse määruse põhjendus 3” (punkt 72 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
18
)	Punktid 169 ja 184.
(
19
)	Sellega seoses vt Dashwood, A., op. cit., lk 101 ja 103; Van Elsuwege, P., „EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency”, Common Market Law Review, 2010, nr 47, lk 987, eriti lk 1006, ning Becker-Alon, S., „The Communitarian Dimension of the European Union’s Common Foreign and Security Policy”, Nomos, Baden-Baden, 2011, lk 250.
(
20
)	Peamiste dokumentide loetelu kohta vt Auvret-Finck, J., „Politique étrangère et de sécurité commune – Lutte contre le terrorisme”, Jurisclasseur Europe, 2009, vihik 2612. Vt ka Terpan, F., „La PESC et le terrorisme international”, La sécurité internationale entre rupture et continuité – Mélanges en l’honneur du professeur Jean-François Guilhaudis, Bruylant, Brüssel, 2007, lk 581.
(
21
)	Edaspidi „ÜJKP”.
(
22
)	Vt resolutsiooni 1390 (2002) preambuli eelviimane lause.
(
23
)	Vt selle kohta ühise seisukoha 2002/402 artikli 2 lõige 1 ja artikkel 4.
(
24
)	Vt selle kohta ELL artikli 24 lõike 1 teine lõik, milles on täpsustatud, et „[ÜVJP] suhtes kohaldatakse erimenetlusi ja -eeskirju”.
(
25
)	KOM(2011) 807 lõplik.
(
26
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 74.
(
27
)	ELT L 38, lk 7.
(
28
)	KOM(2009) 665 lõplik.
(
29
)	6. märtsi 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades T-228/99 ja T-233/99: Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vs. komisjon (EKL 2003, lk II-435).
(
30
)	Edaspidi „protokoll (nr 36)”.
(
31
)	Vt eespool viidatud 2. detsembri 2009. aasta teatise II lisa.
(
32
)	Vt ELL artikli 18 lõige 4.