Mål C‑418/06 P
Konungariket Belgien
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Överklagande – EUGFJ – Sektorn för jordbruksgrödor – Avslut av räkenskaperna för EUGFJ – Tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem – Utgifter som har undantagits från gemenskapsfinansiering – Schablonmässig korrigering – Retroaktiv tillämpning av bestämmelserna om kontroller – Underförstådda skyldigheter – Proportionalitetsprincipen – Rättssäkerhet – Obegränsad behörighet”
Sammanfattning av domen
1.        Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Finansiering genom EUGFJ
(Rådets förordningar nr 729/70 och nr 3508/92; kommissionens förordningar nr 3887/92 och nr 2419/01)
2.        Jordbruk – EUGFJ – Avslut av räkenskaper
3.        Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Finansiering genom EUGFJ
(Rådets förordningar nr 729/70 och nr 1258/99)
4.        Jordbruk – EUGFJ – Avslut av räkenskaper
(Rådets förordning nr 729/70)
5.        Jordbruk – EUGFJ – Avslut av räkenskaper
(Artikel 229 EG)
1.        Även om gemenskapsbestämmelserna om beviljande av stöd och bidrag inte uttryckligen ålägger medlemsstaterna att införa sådana
övervakningsåtgärder och kontrollmetoder som kommissionen angav vid ett avslut av räkenskaperna för EUGFJ, nämligen att minska
den areal som ska beaktas vid beräkningen av stödet, om den deklarerade arealen är större än arealen enligt det datoriserade
geografiska informationssystemet (GIS-arealen), kan denna skyldighet, eventuellt underförstått, följa av att det enligt de
aktuella bestämmelserna ankommer på medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem.
Det ska i det avseendet framhållas att gemenskapslagstiftaren har utformat den administrativa kontrollen och inspektionen
på plats som två former av granskning som, även om de skiljer sig åt, kompletterar varandra. Den administrativa kontrollen,
vilken föregår inspektionerna på plats, ska genomföras på ett sätt som möjliggör för de nationella myndigheterna att dra alla
möjliga slutsatser med hänsyn till om det är säkert eller tvivelaktigt huruvida villkoren för beviljande av stöd och bidrag
är uppfyllda. I avsaknad av en kontroll på plats eller någon annan kompletterande undersökning, har det emellertid inte kunnat
bekräftas vare sig att de deklarerade arealerna eller arealerna enligt GIS är korrekta. Motstridigheten mellan dessa båda
informationskällor kunde följaktligen utgöra en avvikelse som tydde på en risk för förlust för EUGFJ. Härav följer att sådana
avvikelser krävde att den berörda medlemsstaten skulle vidta kontrollåtgärder, antingen genom kontroller på plats eller genom
någon annan kompletterande undersökning.
(se punkterna 68, 70, 72–73 och 75)
2.        Vid utarbetandet av beslut rörande avslut av räkenskaperna för EUGFJ, ska varje enskilt fall i princip bedömas för sig, för
att det ska kunna fastställas huruvida den medlemsstat som är i fråga har iakttagit de krav som följer av gemenskapsrätten
vid genomförandet av de transaktioner som finansierats av EUGFJ och, i förekommande fall, i vilken utsträckning kraven har
åsidosatts. En medlemsstat kan endast göra gällande att principen om likabehandling har åsidosatts om de olika fall som åberopas
åtminstone är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter, särskilt vad gäller den tidsperiod under vilken utgifterna
uppkommit, de berörda sektorerna och vilka oegentligheter som avses. Det kan föreligga förbjuden diskriminering när lika situationer
behandlas olika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. En medlemsstat som, tack vare ett system som
införts frivilligt, haft tillgång till relevanta uppgifter som de andra medlemsstaterna inte haft tillgång till, är dock inte
i en jämförbar situation med dessa andra medlemsstater.
(se punkterna 91–94)
3.        Vad beträffar avslutet av räkenskaperna för EUGFJ, berättigar inte det förhållandet att ett förfarande är möjligt att förbättra
i sig en finansiell korrigering. Det måste föreligga en allvarlig brist i tillämpningen av uttryckliga gemenskapsbestämmelser,
och en sådan brist ska utsätta EUGFJ för en verklig risk för förlust eller oegentlighet. En schablonmässig korrigering kan
tillämpas även när bristerna konstateras vid tillämpningen av underförstådda bestämmelser, förutsatt att efterlevnaden av
dessa underförstådda bestämmelser är nödvändig för att iaktta en uttrycklig bestämmelse.
(se punkterna 124 och 126)
4.        Inom ramen för förfarandet vid avslutande av räkenskaperna, åligger det kommissionen att styrka att de gemenskapsrättsliga
bestämmelserna har åsidosatts. När detta åsidosättande styrkts, åligger det därefter medlemsstaten att i förekommande fall
bevisa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella följderna av detta åsidosättande. När kommissionen
i stället för att underkänna samtliga utgifter som berörs av åsidosättandet har bemödat sig om att fastställa regler för att
åstadkomma en differentierad behandling av de fall där oegentligheter förekommit med avseende på i vilken utsträckning kontrollerna
varit bristfälliga och hur stor risken för förluster för EUGFJ varit, ankommer det på medlemsstaten att visa att kommissionens
kriterier är godtyckliga och oskäliga.
(se punkterna 135 och 138)
5.        I fråga om EUGFJ föreskrivs inte någon bestämmelse som ger gemenskapsdomstolen obegränsad behörighet på det sätt som föreskrivs
i artikel 229 EG. Påståendet att de finansiella korrigeringarna utgör sanktionsåtgärder kan inte utgöra något stöd för att
gemenskapsdomstolen ska tillerkännas en obegränsad behörighet i fråga om beloppen för de finansiella korrigeringar som kommissionen
beslutat inom ramen för förfarandet för avslut av räkenskaperna för EUGFJ. Sådana finansiella korrigeringar syftar till att
undvika att EUGFJ belastas med utgifter som avser belopp som har utgetts för att finansiera någonting som saknar samband med
de ifrågavarande gemenskapsbestämmelsernas målsättning och utgör således inte en sanktionsåtgärd.
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 24 april 2008 (*)
”Överklagande – EUGFJ – Sektorn för jordbruksgrödor – Avslut av räkenskaperna för EUGFJ – Tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem – Utgifter som har undantagits från gemenskapsfinansiering – Schablonmässig korrigering – Retroaktiv tillämpning av bestämmelserna om kontroller – Underförstådda skyldigheter – Proportionalitetsprincipen – Rättssäkerhet – Obegränsad behörighet”
I mål C‑418/06 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 9 oktober 2006,
Konungariket Belgien, inledningsvis företrätt av A. Hubert, därefter av L. Van den Broeck, båda i egenskap av ombud, biträdda av H. Gilliams, P.
de Bandt och L. Goossens, avocats,
klagande,
i vilket den andra parten är:
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Nolin och L. Visaggio, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk och C. Toader
(referent),
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: enhetschefen M.-A. Gaudissart,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 juni 2007,
och efter att den 10 januari 2008 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Konungariket Belgien har särskilt yrkat att domstolen ska
–        upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 25 juli 2006 i mål T‑221/04, Belgien mot
kommissionen (nedan kallad den överklagade domen), genom vilken förstainstansrätten ogillade Konungariket Belgiens talan om,
i första hand, delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2004/136/EG av den 4 februari 2004 om undantagande från gemenskapsfinansiering
av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden
för jordbruket (EUT L 40, s. 31) (nedan kallat det omtvistade beslutet), och, i andra hand, med avseende på Konungariket Belgien,
nedsättning av den finansiella korrigering som Europeiska gemenskapernas kommission beslutade i det omtvistade beslutet till
ett belopp på 1 079 814 euro,
–        bifalla dess yrkanden i första instans och följaktligen ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
–        alternativt, upphäva den överklagade domen och, på grundval av den obegränsade behörighet som domstolen har på området, sätta
ned den finansiella korrigering som kommissionen beslutade till ett belopp på 1 491 085 euro.
I –  Tillämpliga bestämmelser
A –  Finansiering av utgifter genom EUGFJ
2        I rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13;
svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), i dess lydelse enligt rådets förordning nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125,
s. 1) (nedan kallad förordning nr 729/70), fastställs de allmänna bestämmelser som är tillämpliga i fråga om finansiering
av den gemensamma jordbrukspolitiken. Rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma
jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103) har ersatt förordning nr 729/70 när det gäller utgifter som verkställts från och med
den 1 januari 2000.
3        Det framgår av artiklarna 1.2 b och 3.1 i förordning nr 729/70 att intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som
görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser ska finansieras av garantisektionen vid EUGFJ inom ramen för den gemensamma organisationen
av jordbruksmarknaderna.
4        I artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 föreskrivs att kommissionen ska besluta om utgifter som inte ska omfattas av gemenskapens
finansiering när den finner att dessa utgifter inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.
5        Artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 har innehållsmässigt samma lydelse som artikel 5.2 c i förordning nr 729/70.
6        I artikel 8.1 i förordning nr 729/70 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga
för att
–        försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
–        förhindra och beivra oegentligheter,
–        indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
…”
7        Artikel 8.1 i förordning nr 1258/99 har innehållsmässigt samma lydelse som artikel 8.1 i förordning nr 729/70.
B –  Kommissionens riktlinjer
8        Den 23 december 1997 antog kommissionen ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av
och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (kommissionens dokument nr VI/5330/97) (nedan kallade
riktlinjerna). I riktlinjerna föreskrivs att en schablonmässig korrigering på 2 procent, 5 procent, 10 procent och 25 procent,
eller till och med mer, beroende på omfattningen av de konstaterade bristerna vid genomförandet av kontroller, kan tillämpas
på de utgifter som har deklarerats av en medlemsstat när de uppgifter som kommissionen har tillgång till inte gör det möjligt
att uppskatta Europeiska gemenskapens förluster till följd av dessa brister.
C –  Bestämmelserna om kontroll inom sektorn för jordbruksgrödor
9        I artiklarna 1 och 2 i rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration
och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78) föreskrivs
att varje medlemsstat ska införa ett sådant integrerat system som inbegriper bland annat en datoriserad databas, ett system
för identifiering av jordbruksskiften och ett integrerat kontrollsystem.
10      I den ursprungliga lydelsen av artikel 4 i förordning nr 3508/92 anges att systemet för identifiering av jordbruksskiften
ska upprättas på grundval av fastighetsregisterkartor och tillhörande handlingar, andra kartreferenser eller utifrån flyg-
eller satellitbilder. I dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1593/2000 av den 17 juli 2000 (EGT L 182, s. 4)
föreskrivs i samma artikel att metoder för datoriserade geografiska informationssystem (nedan kallade GIS) ska användas, helst
inklusive flyg- eller satellitortobilder.
11      I artikel 8 i förordning nr 3508/92 föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna skall genomföra administrativa kontroller av stödansökningarna.
2.      Administrativa kontroller skall kompletteras med kontroller på plats, som skall omfatta ett urval av jordbruksföretagen. För
samtliga dessa kontroller skall medlemsstaterna upprätta en urvalsplan.
…
4.      De nationella myndigheterna får på vissa villkor som skall fastställas, använda fjärranalys för att bestämma jordbruksskiftenas
areal, identifiera grödor och kontrollera grödornas status.
…”
12      I artikel 6 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter
för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva,
område 3, volym 47, s. 107), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1678/98 av den 29 juli 1998 (EGT L 212,
s. 23) (nedan kallad förordning nr 3887/92), föreskrivs följande:
”1.      Den administrativa kontrollen och kontrollen på plats skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs
av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda.
2.      De administrativa kontroller som avses i artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 3508/92 skall framför allt omfatta
a)      dubbelkontroller av de jordbruksskiften och djur som anmälts för att säkerställa att stöd inte oberättigat beviljas två gånger
under samma kalenderår,
…
3.      Kontrollen på plats skall minst täcka en betydande andel av ansökningarna. Denna andel skall minst omfatta
…
–        5 % av ansökningarna om arealstöd …
Om det vid kontrollen på plats visar sig att betydande oegentligheter förekommer inom en region eller en del av en region
skall den behöriga myndigheten genomföra ytterligare kontroller under innevarande år inom regionen och öka den andel ansökningar
som skall kontrolleras under påföljande år.
4.      Myndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontrollen på plats på grundval av en riskanalys och
genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna. Vid riskanalysen skall
hänsyn tas till
–        storleken av stödbeloppen,
–        det antal jordbruksskiften, den areal eller det antal djur för vilka stöd söks,
–        förändringar jämfört med föregående år,
–        resultaten av de kontroller som genomförts under de föregående åren,
–        andra faktorer som medlemsstaterna fastställer,
–        överträdelser av förordning (EG) nr 820/97.
…
7.      Jordbruksskiftenas areal skall bestämmas med lämpliga medel som anges av den behöriga myndigheten och som säkerställer mätning
med en noggrannhet som minst motsvarar den som krävs för officiella mätningar enligt nationella regler. Den behöriga myndigheten
skall fastställa en toleransgräns med beaktande av den använda mätmetoden, noggrannheten på de officiella handlingar som finns
att tillgå, de lokala förhållandena (markens lutning, skiftenas form) och bestämmelserna i följande stycke.
…
8.      Kontrollen av att skiftena är stödberättigade skall ske med lämpliga hjälpmedel. För detta ändamål skall vid behov ytterligare
bevismaterial begäras in.
…”
13      I artikel 9 i förordning nr 3887/92 föreskrivs följande:
”1.      Om det konstateras att den faktiskt fastställda arealen är större än den areal som anges i ansökan om arealstöd, skall den
deklarerade arealen användas när stödet beräknas.
2.      Om det konstateras att den faktiskt fastställda arealen är mindre än den areal som anges i ansökan om arealstöd, skall den
vid kontrollen faktiskt fastställda arealen användas vid stödberäkningen …
…”
14      I artikel 31.2 i kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter
för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets
förordning (EEG) nr 3508/92 (EGT L 327, s. 11) föreskrivs följande:
”Om den i en arealstödsansökan deklarerade arealen vid en administrativ kontroll eller kontroll på plats befinns överskrida
den för denna odlingsgrupp fastställda arealen, skall den för denna odlingsgrupp fastställda arealen användas när stödet beräknas
…”
II –  Bakgrunden till tvisten utifrån vad som framgår av den överklagade domen
15      De belgiska myndigheterna införde redan år 1996 ett system för identifiering av jordbruksskiften som upprättats på grundval
av flygbilder från GIS, i enlighet med artikel 4 i förordning nr 3508/92. Jordbruksskiftena identifierades på flygbilderna
med hjälp av en manuell avgränsning som gjordes av jordbrukarna själva, och myndigheten gjorde därefter en grafisk dataregistrering
av dessa uppgifter i GIS.
16      I enlighet med artikel 9.2 i förordning nr 729/70 och artikel 9.2 i förordning nr 1258/1999 genomförde kommissionens tjänstegrenar,
som ansvarar för avslut av räkenskaperna för EUGFJ, den 15–17 maj 2001 kontroller i Belgien avseende sektorn för jordbruksgrödor
i syfte att avsluta budgetåren 1999, 2000 och 2001. Tjänstegrenarna drog slutsatsen att det förelåg avvikelser vid de kontroller
som genomförts av de belgiska myndigheterna.
17      Efter skriftväxling, ett bilateralt möte mellan den berörda medlemsstaten och kommissionen i enlighet med artikel 8.1 andra
stycket i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 729/70
i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden
för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 158, s. 6) och ett försök till förlikning i enlighet med kommissionens beslut 94/442/EG av den
1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings-
och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78), antog kommissionen
den 30 september 2003 en sammanfattande rapport (nedan kallad den sammanfattande rapporten).
18      Av denna rapport framgår att kommissionen ansåg att Konungariket Belgien varken hade iakttagit artikel 8 i förordning nr 3508/92
eller artiklarna 6 och 9 i förordning nr 3887/92 på grund av förseningen vid dataregistreringen av jordbruksskiftena i GIS,
vilket medförde att det inte var möjligt att beakta vissa ansökningar vid riskanalysen. Vidare konstaterade kommissionen att
ovannämnda bestämmelser hade åsidosatts på grund av att arealen på de jordbruksskiften som hade angetts i stödansökningarna
(nedan kallad den deklarerade arealen) inte hade minskats och/eller att det inte hade genomförts några kontroller på plats,
trots att de administrativa kontroller som hade genomförts tydde på att den deklarerade arealen var större än arealen på samma
jordbruksskiften enligt de uppgifter som registrerats i GIS (nedan kallad GIS-arealen).
19      I det avseendet anges följande i punkt B.7.1.1 i rapporten:
”Kommissionen undersökte de avvikelser som avslöjats vid Belgiens administrativa kontroller för skördeåren 1999–2001. Det
konstaterades att Belgiens geografiska informationssystem (GIS) var ett användbart redskap när det gällde att konstatera avvikelser
eller oegentligheter. Lämpliga åtgärder vidtogs emellertid inte alltid i de fall där skillnader konstaterades mellan uppgifterna
i GIS och producenternas arealuppgifter. Uppföljningskontroller gjordes på plats endast i ett begränsat antal fall där skillnaden
översteg 5 % med avseende på odlingsgrupp. Vissa stödansökningar med uppenbara skillnader på mer än 5 % undersöktes inte ytterligare,
utan beviljades helt enkelt på grundval av den uppgivna arealen. Om skillnaden var mindre än 5 % ansågs ansökningarna inte
på något sätt vara oegentliga och de beviljades utan ytterligare undersökningar på grundval av den uppgivna arealen.
När det gäller alla de fall som inte omfattades av kontroller på plats godtog systemet den av producenten uppgivna arealen.
Denna angavs i följande års förtryckta ansökningsformulär som sändes till producenten …
De belgiska myndigheterna förklarade att endast de ytor som faktiskt hade mätts på plats enligt deras åsikt kunde användas
för att (om)beräkna stöd.
Kommissionen håller inte med om att de avvikelser som konstateras vid administrativa kontroller med hjälp av GIS inte kan
användas för att motivera ett avdrag juridiskt, och anser således att uppföljningen av de avvikelser som konstaterats efter
administrativ kontroll inte fullföljdes med erforderlig strikthet. Underlåtenheten att minska stödet och/eller att tillämpa
straffåtgärder har utan tvivel lett till förluster för fonden.”
20      I punkt B.7.1.3 i den sammanfattande rapporten anges följande:
”Slutsatsen dras att Belgien inte på ett tillfredsställande sätt utförde stödkontroller av att den erforderliga normen uppfylldes.
Genom att inte sänka arealsiffrorna och/eller att inte genomföra kontroller på plats i de fall där avvikande uppgifter avslöjades
vid den administrativa kontrollen, har Belgien överbelastat fonden.”
21      Den 4 februari 2004 antog kommissionen det omtvistade beslutet. I beslutet föreskrevs, i fråga om jordbruksgrödor, att de
betalningar som verkställts av Konungariket Belgiens godkända utbetalningsställe(n) inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ
skulle bli föremål för en schablonnedsättning för budgetåren 2000–2002 på 2 procent, motsvarande ett belopp på 9 322 809 euro,
på grund av brister i stödkontrollerna.
III –  Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
22      Konungariket Belgien väckte, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 april 2004, talan om ogiltigförklaring
av det omtvistade beslutet. Genom beslut av den 8 juni 2004 hänsköt domstolen målet till förstainstansrätten, där det registrerades
under målnummer T‑221/04.
23      Till stöd för sin talan åberopade Konungariket Belgien tre grunder. Den första grunden avsåg att det inte skett något åsidosättande
av artikel 8 i förordning nr 3508/92 och av artiklarna 6 och 9 i förordning nr 3887/92. Den andra grunden avsåg att kommissionen
inte hade iakttagit de villkor som uppställs i riktlinjerna i fråga om begreppen allvarlig brist i iakttagelsen av gemenskapsregler
och verklig risk för förlust för EUGFJ. Den tredje grunden avsåg att proportionalitetsprincipen hade åsidosatts vid fastställandet
av beloppet för den finansiella korrigeringen.
24      Konungariket Belgien yrkade i första hand att förstainstansrätten skulle delvis ogiltigförklara det omtvistade beslutet, i
den del det med avseende på Konungariket Belgien föreskrevs en schablonmässig korrigering på 2 procent och, i andra hand,
att förstainstansrätten, på grundval av sin obegränsade behörighet, skulle sätta ned beloppet för den utgift som undantogs
från finansiering till 1 079 814 euro. Vidare yrkade Konungariket Belgien att förstainstansrätten skulle förplikta kommissionen
att ersätta rättegångskostnaderna.
25      Kommissionen yrkade att förstainstansrätten skulle ogilla talan och förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.
26      I den överklagande domen slog förstainstansrätten först fast att yrkandet om nedsättning av den finansiella korrigeringen
inte kunde tas upp till sakprövning, på grund av att det i fråga om EUGFJ inte finns någon bestämmelse som ger gemenskapsdomstolen
obegränsad behörighet, i enlighet med artikel 229 EG.
27      Vid prövningen i sak erinrade förstainstansrätten därefter om rättspraxis i fråga om EUGFJ och angav följande:
”29      Förstainstansrätten erinrar inledningsvis om att EUGFJ endast finansierar de interventioner som genomförs i enlighet med de
gemenskapsbestämmelser som gäller inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (se domstolens dom
av den 24 februari 2005 i mål C‑300/02, Grekland mot kommissionen, REG 2005, s. I‑1341, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
30      Det ska även erinras om att det ankommer på kommissionen att styrka att bestämmelserna om den gemensamma organisationen av
jordbruksmarknaderna har åsidosatts (se domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 33 och där
angiven rättspraxis). Kommissionen är emellertid inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella
myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de har lämnat är oriktiga. Den behöver endast
förete bevis för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter (se domen
i det ovan i punkt 29 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
31      Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden
på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte
förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden följaktligen att utgöra grund för allvarliga
tvivel på huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (se domen i det ovan
i punkt 29 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
32      Denna lättnad i fråga om beviskraven för kommissionen förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och
kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten
att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter
är riktiga samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (se domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet
Grekland mot kommissionen, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
33      Denna definition av bevisbördan i rättspraxis påverkas inte av det krav som uppställs i riktlinjerna, enligt vilket det måste
finnas ’en allvarlig brist i iakttagelsen av uttryckliga gemenskapsregler’ för att göra en schablonmässig finansiell korrigering.
Detta krav skall tolkas mot bakgrund av kravet i det föregående stycket i riktlinjerna, där det anges att schablonmässiga
korrigeringar bör övervägas om kommissionen finner att en lämplig kontroll som uttryckligen föreskrivs i en förordning ’eller
som underförstått krävs för att följa en viss bestämmelse’ inte har genomförts. Det skulle strida mot domstolens fasta rättspraxis
rörande bevisbördan att kräva att kommissionen inte bara företer bevis för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel
utan även att den skall visa att det finns en allvarlig brist i iakttagelsen av uttryckliga gemenskapsregler. Denna rättspraxis
har fortsatt att tillämpas efter antagandet av riktlinjerna (se, i fråga om en samtidig tillämpning av denna rättspraxis och
riktlinjerna, domstolens dom av den 9 januari 2003 i mål C‑157/00, Grekland mot kommissionen, REG 2003, s. I‑153, punkterna 28,
29, 35 och 36, samt av den 24 februari 2005 i mål C‑318/02, Nederländerna mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen,
punkterna 34 och 35).”
28      Förstainstansrätten angav i punkt 34 i den överklagade domen att det var mot bakgrund av dessa överväganden som det skulle
göras en bedömning av de argument som hade anförts av den belgiska regeringen mot de skäl som kommissionen hade lagt till
grund för det omtvistade beslutet.
29      Förstainstansrätten gjorde en samlad bedömning av den första grunden och den andra grundens första del och fann, i punkterna 47–50
i den överklagade domen, under rubriken ”Betydelsen av de avvikelser som kommissionen har påtalat”, att skillnaderna mellan
den deklarerade arealen och GIS-arealen, vilka framkom vid den administrativa kontrollen, utgjorde avvikelser som tydde på
eventuella oegentligheter i stödansökningarna, vilket medförde en risk för förlust för EUGFJ.
30      I punkt 49 i nämnda dom angav förstainstansrätten att enligt de bestämmelser som var tillämpliga vid tidpunkten för de faktiska
omständigheterna var medlemsstaterna inte skyldiga att använda GIS. Förstainstansrätten ansåg emellertid att de belgiska myndigheterna,
genom att i förväg skaffa GIS innan det blev obligatoriskt eller föråldrat genom en allmän tillämpning av kontroller genom
fjärranalys via satellit, hade skaffat sig ett kontrollinstrument som kunde ge relevanta uppgifter som gick utöver de uttryckliga
skyldigheterna i artikel 6.2 i förordning nr 3887/92. Enligt förstainstansrätten kunde kommissionen inte bortse från denna
omständighet, som visade att det förelåg allvarligt och skäligt tvivel och som klart indikerade att det förelåg en risk för
förlust för EUGFJ, enbart av det skälet att det system genom vilket uppgifterna hade framkommit inte var obligatoriskt eller
inte var avsett för detta ändamål.
31      Förstainstansrätten fann därefter, i punkt 52 i den överklagade domen, att de bestämmelser som var tillämpliga vid tidpunkten
för de faktiska omständigheterna inte uttryckligen ålade medlemsstaterna att använda de kontrollmetoder som kommissionen föreskrivit
i den sammanfattande rapporten. Enligt förstainstansrättens resonemang, vilket i det avseendet grundade sig på den rättspraxis
som följer av domstolens dom av den 12 juni 1990 i mål C‑8/88, Tyskland mot kommissionen (REG 1990, s. I‑2321), punkt 16,
och av den 14 april 2005 i mål C‑468/02, Spanien mot kommissionen, punkt 35, följde emellertid dessa skyldigheter att vidta
åtgärder med anledning av de avvikelser som framkommit genom GIS, eventuellt underförstått, av gällande bestämmelser, enligt
vilka det ankommer på medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem.
32      I punkterna 53 och 54 i den överklagade domen angav förstainstansrätten att det framgick av dessa bestämmelser att medlemsstaterna
är skyldiga att införa ett system med administrativa kontroller och kontroller på plats som gör det möjligt att säkerställa
att de materiella och formella kraven för att stöd ska beviljas har uppfyllts på ett korrekt sätt. Vidare angav förstainstansrätten
att det även framgick av rättspraxis att den administrativa kontrollen, vilken föregår kontrollerna på plats, ska genomföras
på ett sätt som möjliggör för de nationella myndigheterna att dra alla möjliga slutsatser med hänsyn till om det är säkert
eller tvivelaktigt huruvida villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda (se bland annat dom av den 3 oktober 1996 i mål C‑41/94,
Tyskland mot kommissionen, REG 1996, s. I‑4733, punkt 17, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 40).
33      Förstainstansrätten fann, i punkt 55 i den överklagade domen, att med hänsyn till den risk för förlust för EUGFJ som klart
hade identifierats vid den administrativa kontrollen var de belgiska myndigheternas passivitet klart likvärdig med en underlåtenhet
att vidta de kontrollåtgärder som underförstått krävdes för att iaktta en av de uttryckliga bestämmelser som var i kraft vid
tidpunkten för de faktiska omständigheterna.
34      Därav drog förstainstansrätten, i punkt 57 i den överklagade domen, slutsatsen att de belgiska myndigheterna således var skyldiga
att vidta åtgärder med anledning av de avvikelser som framkommit genom GIS.
35      Beträffande de åtgärder som Konungariket Belgien hade vidtagit ansåg förstainstansrätten, i punkt 62 i den överklagade domen,
att kommissionen, under dessa omständigheter och med hänsyn till de omständigheter som framkom vid de undersökningar som genomfördes
i maj 2001, hade skäl att hysa allvarliga tvivel angående huruvida de deklarerade arealerna var korrekta och att de kontroller
som hade genomförts var effektiva.
36      I punkterna 65–70 i den överklagade domen godtog förstainstansrätten kommissionens argument om att vissa ansökningar hade
kunnat undgå en kontroll på plats på grund av en försenad dataregistrering av uppgifterna i GIS. Förstainstansrätten slog
särskilt fast följande:
”69      Eftersom den belgiska regeringen inte har anfört några relevanta omständigheter som kan vederlägga kommissionens konstateranden
att det på grund av en försenad dataregistrering inte hade genomförts någon kontroll på plats konstaterar förstainstansrätten
att ett visst antal ansökningar har undgått en sådan kontroll (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 10 november 2005
i mål C‑307/03, Italien mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 33–35).
70      Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att det inte i någon bestämmelse avseende EUGFJ föreskrevs att en grafisk
dataregistrering skulle ske årligen före den 31 augusti. Avsaknaden av uttryckligen föreskrivna skyldigheter kan nämligen
inte skingra de tvivel som uppstått genom att det inte genomförts någon kontroll på plats. Under alla omständigheter strider
denna försening mot den allmänna skyldigheten att kunna genomföra sådana kontroller, då den har medfört att det inte genomfördes
någon kontroll. Den omständigheten att kontroller på plats hade genomförts efter den 31 augusti och föranlett korrigeringar
innebär inte att alla nödvändiga kontroller har genomförts och visar inte att dessa kontroller på plats var följden av en
effektiv riskanalys som utförts efter den 31 augusti.”
37      Följaktligen fann förstainstansrätten, i punkterna 71 och 72 i domen, att Konungariket Belgien inte hade anfört tillräcklig
bevisning för att vederlägga det allvarliga och skäliga tvivel vad beträffar kontrollernas tillförlitlighet som kommissionen
hyste på grund av att de avvikelser som hade framkommit genom GIS inte hade beaktats i tillräcklig utsträckning och på grund
av avsaknaden av kontroller. Förstainstansrätten ansåg därför att kommissionen var behörig att tillämpa en finansiell korrigering.
Under dessa omständigheter kunde talan inte vinna bifall såvitt avsåg den första grunden och den andra grundens första del.
38      Vad beträffar den andra grundens andra del, vilken avsåg att det inte förelåg någon verklig risk för förlust för EUGFJ, och
den tredje grunden, vilken avsåg att den finansiella korrigeringen inte stod i proportion till den skada som EUGFJ faktiskt
lidit, grunder vilka förstainstansrätten valde att behandla gemensamt, godtog inte förstainstansrätten den beräkningsmetod
som Konungariket Belgien hade åberopat för att styrka påståendet att de finansiella korrigeringar som tillämpades var oproportionerliga.
I punkterna 88 och 90 i den överklagade domen framhöll förstainstansrätten särskilt att de extrapoleringar som den belgiska
regeringen hade åberopat, vilka antogs visa den maximala skada som EUGFJ lidit, inte tog hänsyn till kravet på återbetalning
av oberättigade betalningar och att det var omöjligt att avgöra huruvida de omfattade de ansökningar som var föremål för en
försenad dataregistrering.
39      Eftersom Konungariket Belgien inte kunde visa den maximala skada som EUGFJ lidit, konstaterade förstainstansrätten, i punkterna 92
och 93 i den överklagade domen, att kommissionen med rätta kunde göra en finansiell korrigering och att korrigeringen inte
kunde anses strida mot proportionalitetsprincipen, eftersom den hade fastställts till den lägsta nivå som föreskrivs i riktlinjerna,
nämligen 2 procent, och dessa riktlinjer inte hade ifrågasatts av Konungariket Belgien.
40      Följaktligen fann förstainstansrätten att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg den andra grundens andra del och den
tredje grunden.
41      Under dessa omständigheter ogillade förstainstansrätten talan och Konungariket Belgien förpliktades att ersätta rättegångskostnaderna.
IV –  Parternas yrkanden
42      I förevarande överklagande har Konungariket Belgien yrkat att domstolen ska
–        i första hand upphäva den överklagade domen och ogiltigförklara det omtvistade beslutet,
–        i andra hand upphäva den överklagade domen och, på grundval av sin obegränsade behörighet, sätta ned den finansiella korrigeringen
till ett belopp på 1 491 085 euro,
–        i tredje hand upphäva den överklagade domen och återförvisa målet till förstainstansrätten, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna vid förstainstansrätten och domstolen.
43      Kommissionen har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Konungariket Belgien att
ersätta rättegångskostnaderna.
V –  Grunderna för överklagandet
44      Konungariket Belgien har till stöd för sitt överklagande åberopat i huvudsak fem grunder för upphävande av den överklagade
domen, vilka avser
–        att de faktiska omständigheterna missuppfattades,
–        att artikel 8 i förordning nr 3508/92 samt artiklarna 6 och 9 i förordning nr 3887/92 åsidosattes,
–        att motiveringsskyldigheten åsidosattes,
–        att proportionalitetsprincipen åsidosattes, och
–        att det skedde en felaktig rättstillämpning genom konstaterandet att gemenskapsdomstolen inte har obegränsad behörighet i
fråga om de finansiella korrigeringsbelopp som kommissionen beslutar vad gäller EUGFJ.
A –  Den första grunden: Missuppfattning av de faktiska omständigheterna
1.     Parternas argument
45      Konungariket Belgien har hävdat att förstainstansrätten missuppfattade de faktiska omständigheterna genom att, i punkt 47
i den överklagade domen, bland annat konstatera att ”om det vid den administrativa kontrollen framgår av GIS att den i en
stödansökan deklarerade arealen är större än GIS-arealen, utgör en sådan skillnad en avvikelse som tyder på en eventuell oegentlighet
i ansökan”, eftersom ”om GIS-arealen mer motsvarar den verkliga arealen än den i stödansökan deklarerade arealen, medför betalningen
av arealstöd på grundval av den begärda arealen en oberättigad betalning till förmån för sökanden och således en förlust för
EUGFJ”.
46      Detta visar att förstainstansrätten har missuppfattat hur det GIS som Konungariket Belgien har infört fungerar. Enligt Konungariket
Belgien innebär det att de faktiska omständigheterna har missuppfattats, eftersom förstainstansrätten ansåg att GIS utgör
ett mätinstrument som mer överensstämmer med uppgifterna om de verkliga arealerna än de uppgifter som jordbrukarna har deklarerat
och att systemet följaktligen gjorde det möjligt att fastställa avvikelser och klart identifiera riskerna för förluster för
EUGFJ. Enligt Konungariket Belgien användes dock GIS endast för att identifiera jordbruksskiftena och för att upptäcka överlappningar
av skiftena och dubbla deklarationer. Systemet möjliggjorde dock inte fastställandet av jordbruksskiftenas verkliga arealer,
bland annat på grund av att vissa bilder som användes var gamla.
47      Kommissionen har hävdat att förstainstansrätten, i punkt 47 i den överklagade domen, inte menade att GIS utgjorde ett mätinstrument,
utan att den bristande överensstämmelsen mellan den deklarerade arealen och GIS-arealen kunde ge upphov till allvarliga tvivel
om huruvida den av jordbrukaren deklarerade arealen var korrekt. Det syfte som Konungariket Belgien fastställt för GIS var
dessutom otillräckligt med hänsyn till kraven i artikel 6.2 a i förordning nr 3887/92, där det föreskrivs att den administrativa
kontrollen av stödansökningar framför allt ska omfatta dubbelkontroller. Användningen av adverbet ”framför allt” innebär med
nödvändighet att den administrativa kontrollen omfattar även andra åtgärder än enbart dubbelkontroller.
2.     Domstolens bedömning
48      I punkt 47 i den överklagade domen utgick förstainstansrätten från konstaterandet att om den i stödansökan deklarerade arealen
var större än GIS-arealen, utgjorde detta en avvikelse som tydde på en eventuell oegentlighet i ansökan. I ett sådant fall
och förutsatt att GIS-arealen mer motsvarar den verkliga arealen än den i stödansökan deklarerade arealen, avsåg förstainstansrätten
endast att konstatera att, under sådana omständigheter, kunde betalningen av arealstöd på grundval av den deklarerade arealen
medföra en oberättigad betalning till förmån för sökanden och därigenom en förlust för EUGFJ.
49      Förstainstansrätten fann emellertid inte alls att GIS utgjorde ett tillförlitligt mätinstrument, vilket Konungariket Belgien
har klandrat den för. För att ta ställning till Konungariket Belgiens påståenden om att GIS-uppgifterna var inexakta, underströk
förstainstansrätten tvärtom, i punkt 48 i den överklagade domen, att det förhållandet att uppgifterna var inexakta inte medförde
att de var betydelselösa utan tvärtom innebar att det inte kunde uteslutas att det förelåg en risk för förlust för EUGFJ.
Förstainstansrätten fann således att GIS-uppgifterna var inexakta. Genom att konstatera att denna inexakthet gjorde det omöjligt
att fastställa huruvida förlusten var verklig eller ej, drog emellertid förstainstansrätten därav slutsatsen att de avvikelser
som därigenom framkommit tydde på en risk för förlust för EUGFJ.
50      I själva verket var förstainstansrätten, bland annat i punkt 49 i den överklagade domen, benägen att anse att GIS inte utgjorde
ett mätinstrument utan ett kontrollinstrument för att kunna bedöma de deklarerade arealerna. Förstainstansrätten avsåg således
inte att tillmäta uppgifterna om GIS-arealer större tillförlitlighet än uppgifterna i stödansökningarna.
51      Vad beträffar GIS förmåga att avslöja avvikelser konstaterar domstolen att både de deklarerade arealerna och GIS-arealerna
trots allt härrörde från jordbrukarnas deklarationer. De deklarerade arealerna motsvarade nämligen de arealer som jordbrukarna
hade angett i stödansökningsformulären och GIS-arealerna var en följd av den avgränsning som jordbrukarna hade gjort för hand
på flygbilderna.
52      I avsaknad av en kontroll på plats eller någon annan kompletterande undersökning kunde det emellertid inte bekräftas att vare
sig de deklarerade arealerna eller arealerna enligt GIS var korrekta. Motstridigheten mellan dessa båda informationskällor
kunde följaktligen utgöra en avvikelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2002 i mål C‑377/99, Tyskland
mot kommissionen, REG 2002, s. I‑7421, punkt 48, och av den 12 januari 2006 i mål C‑183/03, Tyskland mot kommissionen, punkterna 61
och 62).
53      Det var således korrekt av förstainstansrätten att, i punkt 47 i den överklagade domen, slå fast att om det vid den administrativa
kontrollen framgick av GIS att den deklarerade arealen var större än GIS-arealen, utgjorde denna skillnad en avvikelse som
tydde på en eventuell oegentlighet i ansökan.
54      Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
B –  Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 8 i förordning nr 3508/92 samt av artiklarna 6 och 9 i förordning nr 3887/92
55      Denna grund består av fyra delgrunder som ska prövas separat.
1.     Den första delgrunden: Åsidosättande av artikel 6.7 i förordning nr 3887/92
a)     Parternas argument
56      Konungariket Belgien anser att förstainstansrätten åsidosatte artikel 6.7 i förordning nr 3887/92 genom att anse att denna
medlemsstat, genom att skaffa GIS, hade ett relevant instrument för att mäta jordbruksskiftenas areal, med hänsyn till att
det enbart ankommer på medlemsstaterna att välja mätinstrument och att denna medlemsstat hade valt en officiell mätning utförd
av en lantmätare eller genom en fotoanalys av satellitbilder.
57      Det var således felaktigt av förstainstansrätten att konstatera, i punkt 49 i den överklagade domen, att de belgiska myndigheterna,
genom sitt GIS, hade skaffat sig ett kontrollinstrument som kunde ge relevanta uppgifter som gick utöver de uttryckliga skyldigheterna
i artikel 6.2 i nämnda förordning.
58      Kommissionen har erinrat om att de belgiska myndigheterna, på eget initiativ, valde möjligheten att använda flygbilder för
att genomföra de administrativa kontroller som krävs enligt förordning nr 3508/92. Om det förelåg avvikelser mellan den deklarerade
arealen och GIS-arealen skulle myndigheterna följaktligen vidta alla åtgärder som detta föranledde, vilket de inte gjorde.
Vidare är hänvisningen till artikel 6.7 i förordning nr 3887/92 inte relevant, eftersom denna bestämmelse om mätmetoder är
tillämplig vid fastställandet av jordbruksskiftenas areal vid en kontroll på plats.
b)     Domstolens bedömning
59      Det ska erinras om att förstainstansrätten, såsom konstaterats i punkt 49 i förevarande dom, inte ansåg att GIS utgjorde ett
mätinstrument. Det förhållandet att förstainstansrätten, i punkt 49 i den överklagade domen, ansåg att GIS utgjorde ett kontrollinstrument
som kunde ge relevanta uppgifter som gick utöver de uttryckliga skyldigheterna i artikel 6.2 i förordning nr 3887/92 kan inte
påverka detta konstaterande.
60      Följaktligen kan förstainstansrätten inte klandras för att den i Konungariket Belgiens ställe definierade det mätinstrument
som det avsåg att använda i enlighet med artikel 6.7 i samma förordning i syfte att fastställa jordbruksskiftenas areal.
61      Följaktligen kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
2.     Den andra delgrunden: Underförstådda skyldigheter
a)     Parternas argument
62      Konungariket Belgien har klandrat förstainstansrätten för att den retroaktivt ålade medlemsstaterna att använda de kontrollmetoder
som kommissionen föreskrivit i den sammanfattande rapporten, vilken låg till grund för det omtvistade beslutet, trots att
det enligt de bestämmelser som var tillämpliga vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna inte förelåg någon skyldighet
att använda dessa. Medlemsstaterna var således skyldiga, om den deklarerade arealen var större än GIS-arealen, att antingen
göra en kontroll på plats eller minska den areal som stödet avsåg.
63      Enligt Konungariket Belgien står sådana skyldigheter i strid med ordalydelsen i artikel 6.3 i förordning nr 3887/92, enligt
vilken en kontroll på plats endast ska avse en betydande andel av ansökningarna som minst ska omfatta 5 procent av stödansökningarna.
64      Vidare föreskrevs inte i de tillämpliga bestämmelserna att den areal som stödet avsåg skulle minskas i samband med administrativa
kontroller enbart på grundval av GIS-uppgifter. Enligt artikel 9.2 i förordning nr 3887/92 föreskrevs en sådan minskning endast
för det fall den deklarerade arealen var större än den faktiskt fastställda arealen. Enligt de bestämmelser som var tillämpliga
i tiden (ratione temporis) var dock ett sådant fastställande rättsligt sett endast möjligt i samband med en kontroll på plats, i den mening som avses
i den rättspraxis som följer av dom av den 28 november 2002 i mål C‑417/00, Agrargenossenschaft Pretzsch (REG 2002, s. I‑11053),
punkt 48. Det har visserligen införts en skyldighet att göra en minskning vid den administrativa kontrollen genom artikel 31
i förordning nr 2419/2001, men den är endast tillämplig från och med skördeåret 2002.
65      Det var vidare inte nödvändigt att föreskriva sådana underförstådda skyldigheter, eftersom Konungariket Belgien hade beaktat
de ovannämnda avvikelserna vid riskanalysen.
66      Slutligen strider dessa underförstådda skyldigheter mot rättssäkerhetsprincipen, eftersom de medför en sanktionsåtgärd för
jordbrukarna i samband med den administrativa kontrollen, trots att en sådan sanktionsåtgärd, i de bestämmelser som var tillämpliga
i tiden (ratione temporis), endast föreskrevs vid oegentligheter som konstateras vid en kontroll på plats. Vidare strider de mot icke-diskrimineringsprincipen,
genom att de missgynnar den enda medlemsstat som hade infört ett exakt och effektivt system baserat på flygbilder som gick
utöver de skyldigheter som ålåg medlemsstaten vid den administrativa kontrollen.
67      Kommissionen har först erinrat om att den administrativa kontrollen ska avse samtliga stödansökningar. För att den administrativa
kontrollen ska få en ändamålsenlig verkan borde således Konungariket Belgien ha vidtagit åtgärder när det framkom att det
förelåg skillnader mellan den deklarerade arealen och GIS-arealen. Det var således korrekt av förstainstansrätten att anse
att de belgiska myndigheternas passivitet var likvärdig med en underlåtenhet att vidta de kontrollåtgärder som underförstått
krävdes för att iaktta en av de uttryckliga bestämmelser som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna.
Det är inte fråga om att uppställa några underförstådda skyldigheter, utan om att fastställa de skyldigheter som hänger samman
med att de befintliga uttryckliga bestämmelserna iakttas.
68      Vad beträffar den underförstådda skyldigheten att minska den areal som ska beaktas vid beräkningen av stödet, om den deklarerade
arealen är större än GIS-arealen, har kommissionen hävdat att en sådan skyldighet uppställs i domstolens rättspraxis vid alla
typer av kontroller och att de belgiska myndigheterna under alla omständigheter hade kunnat genomföra en kontroll på plats
i syfte att göra denna minskning. Vidare utgör artikel 31.2 i förordning nr 2419/2001, vari det föreskrivs en sådan minskning
vid den administrativa kontrollen, endast en förklaring till artikel 9.2 i förordning nr 3887/92, vilken var tillämplig av
tidsmässiga skäl (ratione temporis).
69      Enligt kommissionen saknar påståendet om rättssäkerhet grund, eftersom det var tillåtet för de belgiska myndigheterna att
genomföra en kontroll på plats, vilket förstainstansrätten erinrade om i punkt 56 i den överklagade domen. Vidare är icke-diskrimineringsprincipen,
vilken har åberopats av Konungariket Belgien, inte tillämplig i situationer då medlemsstaterna, enligt gemenskapslagstiftningen,
har rätt att välja mellan flera tekniska metoder. Eftersom Konungariket Belgien hade valt en identifieringsmetod, som visserligen
var mer exakt än den metod som valdes av de andra medlemsstaterna, var det skyldigt att använda sig av de uppgifter som framkom
genom detta instrument för att genomföra kontroller, i enlighet med artikel 6.1 i förordning nr 3887/92.
b)     Domstolens bedömning
70      Det ska inledningsvis konstateras, såsom förstainstansrätten erinrade om i punkt 52 i den överklagade domen, att även om gemenskapsbestämmelserna
om beviljande av stöd och bidrag inte uttryckligen ålägger medlemsstaterna att införa sådana övervakningsåtgärder och kontrollmetoder
som kommissionen angav vid avslutet av räkenskaperna för EUGFJ, kan denna skyldighet, eventuellt underförstått, följa av att
det enligt de aktuella bestämmelserna ankommer på medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem
(se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juni 1990 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 16, och
domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 35).
71      Följaktligen uppkommer frågan huruvida de skyldigheter som förstainstansrätten hänvisade till i den överklagade domen underförstått
följer av medlemsstaternas skyldighet att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem och i så fall huruvida dessa
skyldigheter står i strid med vissa bestämmelser i gemenskapsrätten.
i)     Omfattningen och förekomsten av de omtvistade underförstådda skyldigheterna
72      Det ska i det avseendet framhållas att gemenskapslagstiftaren har utformat den administrativa kontrollen och inspektionen
på plats som två former av granskning som, även om de skiljer sig åt, kompletterar varandra (se dom av den 3 oktober 1996
i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 43, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 39).
Den administrativa kontrollen, vilken föregår inspektionerna på plats, ska genomföras på ett sätt som möjliggör för de nationella
myndigheterna att dra alla möjliga slutsatser med hänsyn till om det är säkert eller tvivelaktigt huruvida villkoren för beviljande
av stöd och bidrag är uppfyllda (se dom av den 3 oktober 1996 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 17,
och domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 40).
73      Som konstaterats i punkt 52 i förevarande dom kunde det, i avsaknad av en kontroll på plats eller någon annan kompletterande
undersökning, inte bekräftas att vare sig de deklarerade arealerna eller arealerna enligt GIS var korrekta. Motstridigheten
mellan dessa båda informationskällor kunde följaktligen utgöra en avvikelse som tydde på en risk för förlust för EUGFJ.
74      När det förelåg sådana avvikelser skulle de nationella myndigheterna således dra alla möjliga slutsatser med hänsyn till om
det var säkert eller tvivelaktigt huruvida villkoren för beviljande av stöd var uppfyllda.
75      Härav följer att sådana avvikelser krävde att den berörda medlemsstaten skulle vidta kontrollåtgärder, antingen genom kontroller
på plats eller genom någon annan kompletterande undersökning. Det var i det avseendet otillräckligt, för att undanröja tvivlen
om att de deklarerade arealerna var felaktiga, att bara beakta dessa avvikelser vid riskanalysen.
76      Följaktligen kan domstolen inte godta Konungariket Belgiens argument som syftar till att ifrågasätta att det i förevarande
fall föreligger underförstådda skyldigheter att genomföra kontroller på plats eller andra administrativa kontroller.
77      Domstolen konstaterar även att förstainstansrätten, i punkt 71 i den överklagade domen, med rätta kunde dra slutsatsen att
de avvikelser som framkom genom GIS inte hade beaktats i tillräcklig utsträckning, även om avvikelserna beaktades vid riskanalysen.
78      Vad beträffar skyldigheten att göra en minskning, vilken anges i punkt 51 i den överklagade domen, ansåg visserligen förstainstansrätten
i den följande punkten i den domen att denna skyldighet, eventuellt underförstått, var en följd av medlemsstaternas skyldighet
att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem, men den angav dock inte uttryckligen omfattningen av denna skyldighet.
Bristerna i stödkontrollerna, till följd av att det inte genomfördes några kontroller på plats och/eller minskningar av de
deklarerade arealerna, vilka diskuterades vid förstainstansrätten, kan följaktligen endast förstås mot bakgrund av den sammanfattande
rapporten, där dessa anmärkningar först formulerades och utvecklades.
79      Såsom har angetts i punkterna 19 och 20 i förevarande dom klandrade kommissionen i huvudsak denna medlemsstat, i punkt B.7.1.1
i nämnda rapport, för att inte med erforderlig strikthet ha fullföljt uppföljningen av de avvikelser som konstaterades efter
administrativ kontroll och, i punkt B.7.1.3, för att inte ha minskat de deklarerade arealerna och/eller inte ha genomfört
kontroller på plats i de fall där avvikande uppgifter framkom vid den administrativa kontrollen. Kommissionen anförde visserligen
att de skillnader mellan de deklarerade arealerna och GIS-arealerna som konstaterades vid den administrativa kontrollen juridiskt
sett kunde motivera en minskning av stödbeloppet, men den tog emellertid inte ställning till de konkreta tillvägagångssätten
för att kunna göra en sådan minskning.
80      Härav följer att kommissionen inte krävde att Konungariket Belgien skulle minska de arealer som stödet avsåg enbart på grundval
av GIS-uppgifterna, såsom denna medlemsstat har gjort gällande.
81      Vidare kan Konungariket Belgien inte med framgång göra gällande att förstainstansrätten, i punkterna 51 och 52 i den överklagade
domen, krävde att Belgien skulle minska de deklarerade arealerna enbart på grundval av uppgifterna om GIS-arealerna. Något
sådant krav uppställs nämligen inte alls i den överklagade domen.
82      Följaktligen kan domstolen inte godta de invändningar som avser en påstådd skyldighet att minska de deklarerade arealerna
på grundval av GIS-arealerna.
ii)  Huruvida de underförstådda skyldigheterna är oförenliga med vissa krav som följer av gemenskapsrätten
83      Om det antas att varje minskning av ett stöd, i enlighet med artikel 9.2 i förordning nr 3887/92 som var tillämplig i tiden
(ratione temporis), endast kunde ske på grundval av arealer som fastställts på ett lagenligt sätt, i detta fall efter en kontroll på plats,
konstaterar domstolen att det under alla omständigheter var tillåtet för Konungariket Belgien att genomföra en sådan kontroll
för att minska den areal som stödet avsåg.
84      Följaktligen kan det inte med framgång göras gällande att förstainstansrätten åsidosatte artikel 9.2 i förordning nr 3887/92
och den rättspraxis som följer av domen i det ovannämnda målet Agrargenossenschaft Pretzsch, genom att anse att de belgiska
myndigheterna var skyldiga att vidta lämpliga åtgärder med anledning av de avvikelser som framkom genom deras GIS vid den
administrativa kontrollen.
85      Det ska under alla omständigheter påpekas att förordning nr 3887/92, i enlighet med sjunde och nionde skälen i denna förordning,
syftar till att på ett effektivt sätt kontrollera att bestämmelserna för gemenskapsstöd följs och att bestämmelser antas som
syftar till att effektivt förhindra och vidta sanktionsåtgärder mot oegentligheter och bedrägerier (se, för ett liknande resonemang,
domen i det ovannämnda målet Agrargenossenschaft Pretzsch, punkt 33).
86      Om det föreligger avvikelser i fråga om de deklarerade arealernas korrekthet står en skyldighet att genomföra kontroller på
plats och/eller att minska de deklarerade arealerna efter ett fastställande av de aktuella arealerna långt ifrån i strid med
de tillämpliga bestämmelserna, utan syftar i själva verket till att tjäna bestämmelsernas syften, vilka har angetts i föregående
punkt i förevarande dom.
87      Vidare ska det konstateras att de underförstådda skyldigheter som förstainstansrätten ansåg föreligga inte på något sätt stod
i strid med artikel 6.3 i förordning nr 3887/92, där det anges att en kontroll på plats endast ska avse en betydande andel
av ansökningarna som minst ska omfatta 5 procent av stödansökningarna.
88      I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att medlemsstaten ska kontrollera minst 5 procent av stödansökningarna, vilket inte
hindrar att kontrollerna kan avse en större andel av stödansökningarna, och som förstainstansrätten konstaterade i punkt 56
i den överklagade domen motsvarade de ansökningar som berördes av avvikelserna endast mellan 2,1 procent och 4 procent av
samtliga stödansökningar.
89      När det gäller påståendet att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts ska det påpekas att, om det vid den administrativa kontrollen
förelåg en avvikelse som visade på en eventuell överskattning av den deklarerade arealen, så kunde stödbeloppet ha korrigerats
på grundval av den areal som faktiskt fastställdes vid en kontroll på plats.
90      Följaktligen kan inte Konungariket Belgien, till förmån för jordbrukarna, med framgång åberopa att rättssäkerhetsprincipen
utgör hinder för att vid den administrativa kontrollen minska den areal som stödet avser.
91      Vad beträffar påståendet att principen om likabehandling har åsidosatts, konstaterar domstolen först och främst att varje
enskilt fall i princip ska bedömas för sig, för att det ska kunna fastställas huruvida den medlemsstat som är i fråga har
iakttagit de krav som följer av gemenskapsrätten vid genomförandet av de transaktioner som finansierats av EUGFJ och, i förekommande
fall, i vilken utsträckning kraven har åsidosatts (dom av den 18 maj 2000 i mål C‑242/97, Belgien mot kommissionen, REG 2000,
s. I‑3421, punkt 129, och av den 20 september 2001 i mål C‑263/98, Belgien mot kommissionen, REG 2001, s. I‑6063, punkt 132).
92      Detta innebär inte att en medlemsstat inte kan göra gällande att principen om likabehandling har åsidosatts. Den kan emellertid
endast göra så om de olika fall som åberopas åtminstone är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter, särskilt vad
gäller den tidsperiod under vilken utgifterna uppkommit, de berörda sektorerna och vilka oegentligheter som avses (se dom
av den 18 maj 2000 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 130, och av den 20 september 2001 i det ovannämnda
målet Belgien mot kommissionen, punkt 133).
93      Domstolen erinrar vidare om att det, enligt fast rättspraxis, kan föreligga förbjuden diskriminering när lika situationer
behandlas olika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 1994
i mål C‑309/89, Codorniu mot rådet, REG 1994, s. I‑1853, punkt 26, svensk specialutgåva, volym 15, s. I‑141, och av den 13 september 2001
i mål C‑375/99, Spanien mot kommissionen, REG 2001, s. I‑5983, punkt 28).
94      Eftersom Konungariket Belgien, tack vare ett system som införts frivilligt, hade tillgång till relevanta uppgifter som de
andra medlemsstaterna inte hade tillgång till på grund av att de inte använde ett sådant system, vilket inte var obligatoriskt
vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, var Konungariket Belgiens situation och de andra medlemsstaternas situation
inte jämförbara (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2001 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen,
punkterna 135 och 136, samt av den 13 september 2001 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 29).
95      Härav följer att likabehandlingsprincipen inte har åsidosatts, eftersom situationerna inte var jämförbara.
96      Följaktligen gjorde sig förstainstansrätten inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 49 i den överklagade
domen fann att kommissionen inte kunde bortse från de aktuella avvikelserna enbart av det skälet att det system genom vilket
avvikelserna hade framkommit inte var obligatoriskt eller inte var avsett för detta ändamål.
97      Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
3.     Den tredje delgrunden: Tillämpligheten av en toleransgräns vid den administrativa kontrollen
a)     Parternas argument
98      Konungariket Belgien har genom denna delgrund hävdat att förstainstansrätten åsidosatte artikel 8 i förordning nr 3508/92
samt artiklarna 6 och 9 i förordning nr 3887/92, genom att felaktigt anse att det belgiska kontrollsystemet inte var effektivt
på grund av att det inte gjordes någon uppföljning av uppgifterna från GIS. Som motivering till att underkänna den belgiska
regeringens argument anförde förstainstansrätten endast ett skäl, vilket var felaktigt i rättsligt hänseende, nämligen att
det inte kunde tillämpas någon toleransgräns vid de administrativa kontrollerna.
99      Kommissionen har hävdat att den toleransgräns som de belgiska myndigheterna har åberopat endast avser de fysiska kontrollerna
och den ovisshet som hänger samman med dessa typer av kontroll. Det kan inte motivera att en toleransgräns tillämpas vid de
administrativa kontrollerna, eftersom referensskiftenas areal ska fastställas före varje ansökan och varje form av kontroll,
däribland de administrativa kontrollerna.
100    Kommissionen har medgett att en toleransgräns är tillåten vid det första upprättandet av referensskiften i enlighet med artikel 4
i förordning nr 3508/92, men när systemet väl har införts får en sådan gräns inte användas på ett upprepat och varaktigt sätt,
i likhet med de belgiska myndigheternas praxis.
b)     Domstolens bedömning
101    Förstainstansrätten slog visserligen i punkt 60 i den överklagade domen fast att en toleransgräns inte var tillåten vid den
administrativa kontrollen. I punkt 61 i den överklagade domen konstaterade dock förstainstansrätten att de kontroller som
de belgiska myndigheterna hade genomfört inte kunde hindra att stöd utbetalades utan ytterligare undersökningar, i fråga om
vissa ansökningar där avvikelsen översteg 5 procent och i fråga om alla ansökningar där avvikelsen understeg 5 procent.
102    Oavsett frågan huruvida en toleransgräns på 5 procent kan tillämpas vid den administrativa kontrollen, konstaterade således
förstainstansrätten under alla omständigheter brister i de kontroller som hade genomförts i fråga om de ansökningar där avvikelsen
mellan den deklarerade arealen och arealen enligt SIG var större än 5 procent.
103    Följaktligen är den andra grundens tredje del verkningslös.
4.     Den fjärde delgrunden: Den försenade dataregistreringen av uppgifter i GIS
a)     Parternas argument
104    Konungariket Belgien har genom denna delgrund velat visa att förstainstansrätten åsidosatte artikel 8 i förordning nr 3508/92
samt artiklarna 6 och 9 i förordning nr 3887/92, genom att felaktigt anse att det kontrollsystem som införts av de belgiska
myndigheterna inte var effektivt på grund av en försenad registrering av de grafiska uppgifterna i GIS.
105    Konungariket Belgien har även gjort gällande att förstainstansrätten inte uppfyllde motiveringsskyldigheten i det resonemang
som fördes i punkterna 65–70 i den överklagade domen. Förstainstansrätten motiverade bland annat inte på vilket sätt en grafisk
dataregistrering och en riskanalys som genomförs efter den 31 augusti skulle utgöra en försening, med hänsyn till att det
saknas en hänvisning till detta datum i bestämmelserna. Vidare återgav inte förstainstansrätten den belgiska regeringens argument
om att de kontroller på plats som genomfördes efter den 31 augusti hade varit lika effektiva som de kontroller som hade genomförts
före detta datum, eftersom, i fråga om vissa grödor, den mark som skördats ännu inte har börjat brukas i september och oktober medan
skörden i fråga om andra grödor sker först i slutet av oktober eller till och med i början av november.
106    Kommissionen anser att den invändning som diskuterades vid förstainstansrätten inte avsåg att kontrollerna på plats hade genomförts
för sent, vilket Konungariket Belgien förefaller anse, utan att de grafiska uppgifterna infördes för sent i GIS. Den försenade
registreringen av uppgifter i GIS medförde att det inte var möjligt att genomföra de administrativa kontrollerna i tid, vilket
därigenom förhindrade eller försenade genomförandet av senare kontroller på plats. De belgiska myndigheterna har för övrigt
medgett att förseningen med att införa de grafiska uppgifterna i GIS inverkade på urvalet av stödansökningar i samband med
riskanalysen.
b)     Domstolens bedömning
107    Det ska inledningsvis framhållas, såsom kommissionen har påpekat, att förstainstansrätten i punkterna 65–70 i den överklagade
domen inte bedömde effektiviteten i de kontroller på plats som genomfördes efter den 31 augusti utan förseningen med att registrera
arealuppgifterna i GIS, vilket omedelbart fick till följd att det inte var möjligt att genomföra de administrativa kontrollerna
i tid, vilket därigenom förhindrade genomförandet av kontrollerna på plats.
108    De argument som den belgiska regeringen har anfört vad gäller bristen på motivering saknar grund. I punkt 70 i den överklagade
domen angav nämligen förstainstansrätten skälen till att den ansåg att en försenad dataregistrering kunde ge upphov till tvivel
beträffande de efterföljande kontrollernas tillförlitlighet. Den slog även fast att detta konstaterande inte påverkades av
den omständigheten att det inte i någon bestämmelse rörande EUGFJ föreskrevs att en grafisk dataregistrering skulle ske årligen
före den 31 augusti.
109    Vad beträffar frågan huruvida förstainstansrättens slutsats var befogad har domstolen redan haft tillfälle att slå fast att
enligt ändamålet med och systematiken i förordning nr 3887/92 ska artikel 6.3 andra stycket i denna förordning tolkas så,
att såväl de första som de kompletterande kontrollerna ska genomföras vid en tidpunkt då det fortfarande finns bevis för att
jordbruksgrödor har odlats eller att arealuttag har gjorts på de arealer för vilka utbetalningar har gjorts och, under alla
förhållanden, under innevarande år (se dom av den 7 oktober 2004 i mål C‑153/01, Spanien mot kommissionen, REG 2004, s. I‑9009,
punkt 152).
110    Domstolen underströk därefter att av effektivitetshänsyn bör arealer som används för odling av jordbruksgrödor kontrolleras
före skörd medan arealer som har tagits ur bruk bör kontrolleras innan tidsfristen för kravet på arealuttag har löpt ut, det
vill säga den 31 augusti innevarande år. Ju senare kontrollerna genomförs desto troligare är det att kommissionen ges befogad
anledning att anse att kontrollerna inte kan garantera att ansökningarna är berättigade och att förlustrisken för EUGFJ är
hög (domen av den 7 oktober 2004 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 153).
111    Det framgår således klart av rättspraxis att den tidpunkt som är relevant vid bedömningen av huruvida de kontroller som en
medlemsstat har genomfört avseende jordbruksgrödor har skett för sent är skördeperioden. Som Konungariket Belgien självt har
medgett, bland annat i punkt 104 i sitt överklagande, äger skörden av vissa jordbruksgrödor rum före den 31 augusti.
112    Dataregistreringen av arealuppgifter i GIS utgjorde emellertid en nödvändig förutsättning för att välja ut, bland annat på
grundval av riskanalysen, de stödansökningar som skulle bli föremål för en kontroll på plats.
113    Härav följer att kommissionen kunde använda detta datum, såsom anges i punkt 65 i den överklagade domen, för att uppskatta
den procentandel uppgifter som hade registrerats i GIS vid detta datum och följaktligen bedöma tillförlitligheten av det kontrollsystem
som denna medlemsstat hade infört.
114    Det var således med rätta som förstainstansrätten slog fast att en registrering av uppgifter i GIS som skedde efter den 31 augusti kunde
anses utgöra en viss försening. På samma sätt kunde förstainstansrätten med rätta anse att kommissionen under dessa omständigheter,
såsom konstaterades i punkt 67 i den överklagade domen, hade fog för att hävda att denna dataregistrering hade fått till följd
att det inte var möjligt att genomföra de administrativa kontrollerna i tid, vilket därigenom förhindrade genomförandet av
kontrollerna på plats och att, såsom konstaterades i punkt 69 i nämnda dom, ett visst antal ansökningar därigenom hade undgått
kontroller på plats.
115    Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens fjärde del.
116    Eftersom även de tre första delgrunderna har underkänts kan överklagandet följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den
andra grunden.
C –  Den tredje grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
1.     Parternas argument
117    Konungariket Belgien har hävdat att det är uppenbart att motiveringen i punkterna 29–71 i den överklagade domen är otillräcklig
och/eller motstridig.
118    För det första godtog förstainstansrätten i punkt 33 i den överklagade domen, utan någon analys, kommissionens påstående om
att det krav som uppställs i riktlinjerna, enligt vilket det måste finnas en allvarlig brist i iakttagelsen av uttryckliga
gemenskapsregler för att göra en schablonmässig finansiell korrigering, skulle tolkas mot bakgrund av kravet i det föregående
stycket i riktlinjerna, det vill säga kravet att schablonmässiga korrigeringar bör övervägas om kommissionen finner att en
lämplig kontroll som uttryckligen föreskrivs i en förordning eller som underförstått krävs för att följa en viss bestämmelse
inte har genomförts. Ett sådant påstående står emellertid i strid med själva ordalydelsen i riktlinjerna, där kravet att det
måste finnas en allvarlig brist i iakttagelsen av uttryckliga gemenskapsregler hänger samman med kontrollförfarandets art
och huruvida det går att förbättra eller ej.
119    För det andra tog förstainstansrätten inte ställning till den belgiska regeringens argument om att de skyldigheter som kommissionen
förordade i den sammanfattande rapporten, nämligen att vid avvikelser antingen genomföra en kontroll på plats eller minska
den areal som stödet avser, stod i strid med tillämpliga bestämmelser och domstolens rättspraxis till följd av domen i det
ovannämnda målet Agrargenossenschaft Pretzsch.
120    För det tredje ansåg förstainstansrätten, i punkt 52 i den överklagade domen, att kommissionen med rätta hade föreskrivit
att de kontrollmetoder som angavs i den sammanfattande rapporten skulle användas. I den föregående punkten i den överklagade
domen hävdade dock förstainstansrätten, utan att ange några skäl, att kommissionen hade ålagt myndigheterna att antingen genomföra
en kontroll på plats eller minska den areal som stödet avser eller genomföra andra administrativa kontroller, trots att det
i den sammanfattande rapporten inte hänvisades till några andra administrativa kontroller.
121    För det fjärde är förstainstansrättens påståenden i punkterna 60 och 70 i den överklagade domen motstridiga. Enligt Konungariket
Belgien är nämligen riskanalysen antingen ineffektiv i sin helhet på grund av tillämpningen av en toleransgräns eller också
är den effektiv, men endast med avseende på de stödansökningar där dataregistreringen skedde före den 31 augusti.
122    Enligt kommissionen uppfyllde förstainstansrätten motiveringsskyldigheten, särskilt genom att i punkterna 52 och 57 i den
överklagade domen påpeka att det åligger medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem och att
de belgiska myndigheterna var skyldiga att vidta åtgärder med anledning av de avvikelser som framkommit genom GIS.
123    Vidare anser kommissionen att punkterna 60 och 70 i den överklagade domen inte innehåller någon motstridighet, eftersom förstainstansrätten
i de två punkterna i domen analyserade två olika typer av oegentligheter.
2.     Domstolens bedömning
124    Vad först beträffar påståendet att motiveringen i punkt 33 i den överklagade domen är motstridig och/eller otillräcklig, ska
det påpekas att det förhållandet att ett förfarande är möjligt att förbättra inte i sig berättigar en finansiell korrigering.
Det måste föreligga en allvarlig brist i tillämpningen av uttryckliga gemenskapsbestämmelser, och en sådan brist ska utsätta
EUGFJ för en verklig risk för förlust eller oegentlighet (se domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen,
punkt 34, och dom av den 7 juli 2005 i mål C‑5/03, Grekland mot kommissionen, REG 2005, s. I‑5925, punkt 51).
125    Enligt Konungariket Belgien förklarade inte förstainstansrätten varför den ovannämnda regeln, vilken återfinns i kommissionens
riktlinjer, skulle tolkas mot bakgrund av den regel som anges i riktlinjerna, enligt vilken schablonmässiga korrigeringar
bör övervägas om kommissionen finner att en kontroll som uttryckligen föreskrivs i en förordning eller som underförstått krävs
för att följa en viss bestämmelse inte har genomförts.
126    Domstolen konstaterar i det avseendet att förstainstansrätten motiverade att bestämmelserna i riktlinjerna skulle tolkas i
förening, genom att särskilt stödja sig på reglerna om bevisbördan i tvister rörande avslut av EUGFJ:s räkenskaper. En sådan
motivering är tillräcklig. Trots räckvidden prima facie av den regel som anges i punkt 124 i förevarande dom, kan en schablonmässig korrigering tillämpas även när bristerna konstateras
vid tillämpningen av underförstådda bestämmelser, förutsatt att efterlevnaden av dessa underförstådda bestämmelser är nödvändig
för att iaktta en uttrycklig bestämmelse (se, beträffande en schablonmässig korrigering i samband med åsidosättande av underförstådda
skyldigheter, domen av den 9 januari 2003 i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen, punkterna 28 och 37).
127    Vad därefter beträffar påståendet att de aktuella underförstådda skyldigheterna är oförenliga med gemenskapens rättspraxis
framgår det, med beaktande av vad som angetts i punkt 84 i förevarande dom, att det inte fanns anledning för förstainstansrätten
att göra en analys av den påstådda motstridigheten.
128    När det gäller punkt 51 i den överklagade domen ska det påpekas att denna punkt bestod av en redogörelse för Konungariket
Belgiens påståenden. Konungariket Belgien hävdade att kommissionen hade ålagt det att vid avvikelser antingen genomföra kontroller
på plats eller minska den areal som stödet avsåg eller genomföra andra administrativa kontroller.
129    Vad beträffar ”andra administrativa kontroller” konstaterar domstolen att kommissionen, i punkt B.7.1 i den sammanfattande
rapporten, redan klandrade Konungariket Belgien för avsaknaden av ytterligare undersökningar, det vill säga i detta fall avsaknaden
av andra kontroller, däribland administrativa kontroller, i fråga om de stödansökningar där skillnaderna mellan arealerna
översteg 5 procent. Härav följer att förstainstansrätten inte gick utöver de anmärkningar som angavs i det omtvistade beslutet
och att den således inte var tvungen att ge en särskild motivering i det avseendet.
130    Vad slutligen beträffar punkterna 60 och 70 i den överklagade domen konstaterar domstolen att de två olika konstateranden
som förstainstansrätten gjorde inte alls är motstridiga.
131    Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
D –  Den fjärde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
1.     Parternas argument
132    Konungariket Belgien har genom denna grund gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig tillämpning av proportionalitetsprincipen
genom att anse att det var berättigat av kommissionen att med avseende på Konungariket Belgien föreskriva en finansiell korrigering
med ett belopp på 9 322 809 euro. Enligt den metod för extrapolering som Konungariket Belgien åberopade vid förstainstansrätten
uppgick den skada som EUGFJ faktiskt lidit till följd av de påstådda oegentligheterna till ett belopp av 1 079 814 euro eller
högst till ett belopp av 1 491 085 euro.
133    Vidare har den belgiska regeringen hävdat att förstainstansrätten gjorde fel då den inte godtog dess uppskattning av den skada
som EUGFJ faktiskt lidit enbart av det skälet att den inte tog hänsyn till kravet på återbetalning av oberättigade betalningar
och de ansökningar i fråga om vilka dataregistreringen skett med försening. Även i avsaknad av dessa båda omständigheter har
Konungariket Belgien hävdat att dess extrapoleringar under alla omständigheter kunde visa att den schablonmässiga finansiella
korrigering som kommissionen tillämpade var oproportionerlig.
134    Kommissionen har vidhållit att de belgiska myndigheterna, vid den första extrapoleringen, borde ha beaktat kravet på återbetalning
av oberättigade betalningar, vilket de inte gjorde. I själva verket har de försökt att åberopa en ny extrapolering genom att
i samband med överklagandet göra gällande att den maximala potentiella skadan för EUGFJ numera uppgår till ett belopp på 3 500 000 euro.
2.     Domstolens bedömning
135    Enligt fast rättspraxis åligger det kommissionen att styrka att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna har åsidosatts. När
detta åsidosättande styrkts, åligger det därefter medlemsstaten att i förekommande fall bevisa att kommissionen har dragit
oriktiga slutsatser om de finansiella följderna av detta åsidosättande (dom av den 7 juli 2005 i det ovannämnda målet Grekland
mot kommissionen, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
136    Vad beträffar den typ av korrigering som har tillämpats skall det med beaktande av riktlinjerna erinras om att, när det inte
är möjligt att exakt beräkna den förlust som gemenskapen har åsamkats, en schablonmässig korrigering kan användas av kommissionen
(se dom av den 18 september 2003 i mål C‑346/00, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 2003, s. I‑9293, punkt 53).
137    Så var just fallet här, och den korrigeringssats på 2 procent som kommissionen tillämpade i det omtvistade beslutet är den
allra lägsta nivå som kan tillämpas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot
kommissionen, punkt 56).
138    När kommissionen i stället för att underkänna samtliga utgifter som berörs av åsidosättandet har bemödat sig om att fastställa
regler för att åstadkomma en differentierad behandling av de fall där oegentligheter förekommit med avseende på i vilken utsträckning
kontrollerna varit bristfälliga och hur stor risken för förluster för EUGFJ varit, ankommer det på medlemsstaten att visa
att kommissionens kriterier är godtyckliga och oskäliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 1998 i mål C‑242/96,
Italien mot kommissionen, REG 1998, s. I‑5863, punkt 75, och se dom av den 22 april 1999 i mål C‑28/94, Nederländerna mot
kommissionen, REG 1999, s. I‑1973, punkt 56, och av den 21 mars 2002 i mål C‑130/99, Spanien mot kommissionen, REG 2002, s. I‑3005,
punkt 44).
139    Vad beträffar den schablonmässiga korrigering på 2 procent som tillämpades i det omtvistade beslutet åberopade Konungariket
Belgien en extrapolering i syfte att visa att den maximala skada som EUGFJ lidit var lägre än det belopp som följde av den
schablonmässiga korrigering som kommissionen tillämpade.
140    Domstolen konstaterar att när kontrollerna varit bristfälliga ska det vid beräkningen av den skada som EUGFJ kan ha utsatts
för till följd av detta tas hänsyn till bland annat krav på återbetalning av arealstöd som felaktigt utbetalats till jordbrukarna.
141    Det var följaktligen korrekt av förstainstansrätten att anse att Konungariket Belgien inte hade visat att den maximala skada
som EUGFJ lidit inte kunde överstiga ett belopp på 1 491 085 euro. I motsats till vad Konungariket Belgien har hävdat kunde
den åberopade extrapoleringen, om kravet på återbetalning av oberättigade betalningar inte beaktades, inte ha något bevisvärde
i syfte att visa att den finansiella korrigeringen var oproportionerlig.
142    Genom att i samband med överklagandet bland annat göra gällande en andra extrapolering av den maximala skada som EUGFJ utsatts
för till följd av de belgiska myndigheternas brister i fråga om kontroller, har Konungariket Belgien på det sättet bekräftat
bevisvärdet av dess första extrapoleringar, vilka inte godtogs av förstainstansrätten.
143    Härav följer att det inte med framgång kan göras gällande i det avseendet att förstainstansrätten åsidosatte proportionalitetsprincipen.
144    I punkt 122 i sitt överklagande har Konungariket Belgien visserligen hänvisat till punkt 93 i den överklagade domen, där förstainstansrätten
fann att, eftersom den schablonmässiga korrigeringen hade fastställts till den lägsta nivå som föreskrivs i riktlinjerna,
nämligen 2 procent, och dessa riktlinjer inte hade ifrågasatts, denna korrigering inte kunde strida mot proportionalitetsprincipen.
Konungariket Belgien har dock inte i det avseendet försökt att anföra något särskilt argument i syfte att ifrågasätta detta
konstaterande av förstainstansrätten.
145    Enligt fast rättspraxis framgår det av artikel 225 EG, artikel 58 första stycket i domstolens stadga och artikel 112.1 c i
domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande klart ska anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävande av
ifrågasätts samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande (se dom av den 12 september 2006 i
mål C‑131/03 P, Reynolds Tobacco m.fl. mot kommissionen, REG 2006, s. I‑7795, punkt 49, och av den 11 september 2007 i mål C‑227/04 P,
Lindorfer mot rådet, REG 2007, s. I‑6767, punkt 45).
146    Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
E –  Den femte grunden: Felaktig rättstillämpning genom konstaterandet att det inte föreligger obegränsad behörighet i fråga om
de finansiella korrigeringsbeloppen
1.     Parternas argument
147    Konungariket Belgien anser att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att avvisa dess
yrkande om att förstainstansrätten, på grundval av sin obegränsade behörighet, skulle sätta ned beloppet för den finansiella
korrigering som kommissionen hade beslutat.
148    Konungariket Belgien har i det avseendet hävdat att artikel 229 EG inte är tillämplig, vari det föreskrivs att i de förordningar
som Europaparlamentet och rådet gemensamt, eller rådet ensamt, antar får domstolen ges en obegränsad behörighet i fråga om
de påföljder som föreskrivs i förordningarna. De aktuella finansiella sanktionsåtgärderna föreskrivs nämligen inte i en förordning
utan i kommissionens riktlinjer.
149    Med stöd av domen av den 2 oktober 2001 i mål C‑449/99 P, EIB mot Hautem (REG 2001, s. I‑6733), anser dock den belgiska regeringen
att gemenskapsdomstolen kan tillerkännas en obegränsad behörighet ur intet.
150    Kommissionen har erinrat om principen enligt vilken EUGFJ endast kan finansiera utgifter som verkställts i enlighet med gemenskapsbestämmelserna.
Kommissionen är således skyldig att vägra att finansiera oberättigade utgifter och den kan, när det är omöjligt att fastställa
det exakta beloppet för utgifter som påverkas av en sådan oegentlighet, till och med vägra att finansiera samtliga utgifter.
151    I sistnämnda fall och av proportionalitetshänsyn gör systemet med schablonmässiga korrigeringar det möjligt att göra åtskillnad
mellan de situationer då det föreligger oegentligheter, genom tillämpningen av finansiella korrigeringar som bestäms med hänsyn
till den risk för förlust som medlemsstatens åsidosättande av gemenskapbestämmelserna har inneburit för budgeten. Detta medför
således att det inte kan anses utgöra ett system för sanktionsåtgärder vid oberättigade betalningar.
152    Vad beträffar domen i det ovannämnda målet EIB mot Hautem är kommissionen av den uppfattningen att domstolen ansåg sig ha
obegränsad behörighet i det målet endast på grund av den aktuella tvistens specifika karaktär, med avseende på vilken den
domstol som enligt avtalet är behörig i allmänhet åtnjuter en obegränsad behörighet. Avslutet av EUGFJ:s räkenskaper innefattar
dock inte några sanktionsåtgärder, och den tvist som hänför sig till detta har därför inte de särdrag som motiverar erkännandet
av en sådan obegränsad behörighet.
2.     Domstolens bedömning
153    Domstolen konstaterar att, såsom förstainstansrätten med rätta påpekade, det i fråga om EUGFJ inte föreskrivs någon bestämmelse
som ger gemenskapsdomstolen obegränsad behörighet på det sätt som föreskrivs i artikel 229 EG.
154    När det gäller argumentet att de finansiella korrigeringar som kommissionen beslutar i enlighet med de riktlinjer som den
antagit på området har karaktären av tvångsmedel, ska det erinras om att en sådan finansiell korrigering syftar till att undvika
att EUGFJ belastas med utgifter som avser belopp som har utgetts för att finansiera någonting som saknar samband med de ifrågavarande
gemenskapsbestämmelsernas målsättning och utgör således inte en sanktionsåtgärd (se dom av den 11 januari 2001 i mål C‑247/98,
Grekland mot kommissionen, REG 2001, s. I‑1, punkterna 13 och 14, samt av den 9 september 2004 i mål C‑332/01, Grekland mot
kommissionen, REG 2004, s. I‑7699, punkt 63).
155    Under dessa omständigheter kan påståendet att de finansiella korrigeringarna utgör sanktionsåtgärder inte utgöra något stöd
för den belgiska regeringens argument, vilket syftar till att gemenskapsdomstolen ska tillerkännas en obegränsad behörighet
i fråga om beloppen för de finansiella korrigeringar som kommissionen beslutat inom ramen för förfarandet för avslut av räkenskaperna
för EUGFJ.
156    Följaktligen kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
157    Mot bakgrund av det ovan anförda skall överklagandet ogillas.
VI –  Rättegångskostnader
158    Enligt artikel 69.3 första stycket i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 är tillämplig på mål om överklagande, kan
domstolen besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sin kostnad. I förevarande mål beslutar domstolen
att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)      Överklagandet ogillas.
2)      Konungariket Belgien och Europeiska gemenskapernas kommission ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: franska.