62021CC0162
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 8 de setembro de 2022 (
1
)
Processo C‑162/21
Pesticide Action Network Europe e o.
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica)]
«Agricultura — Mercado interno — Proteção da saúde — Regulamento (CE) n.o 1107/2009 — Produtos fitofarmacêuticos — Neonicotinóides — Proteção das abelhas — Substâncias ativas cuja utilização foi proibida pela Comissão para determinas aplicações — Artigo 53.o — Autorização de colocação no mercado pelo Estado‑Membro para uma utilização limitada e controlada devido a um perigo que não pode ser contido por outros meios razoáveis — Proporcionalidade — Casos excecionais»
I. Introdução
1.
O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de apreciar repetidamente a questão da utilização dos denominados neonicotinóides em produtos fitofarmacêuticos. Estas substâncias são, por um lado, particularmente adequadas para determinadas utilizações, existindo, por outro lado, razões para crer que são particularmente prejudiciais para as abelhas. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça começou por analisar a proibição a nível nacional destas substâncias ativas (
2
) e, posteriormente, as restrições significativas impostas pela Comissão à sua utilização (
3
). Por força do presente pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça deverá esclarecer, pela primeira vez, em que medida um Estado‑Membro pode, não obstante, derrogar estas restrições mediante a denominada autorização de emergência, a fim de evitar um perigo para determinadas culturas agrícolas através da utilização de neonicotinóides.
2.
A base jurídica para uma tal autorização de emergência é o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 (
4
). Esta disposição exige uma análise da proporcionalidade, pelo que, em alguns casos, é necessário ponderar os riscos decorrentes da utilização de um produto fitofarmacêutico e os seus benefícios, o que é objeto de uma questão prejudicial. As restantes questões dizem respeito à possibilidade de tratamento, de comercialização e de sementeira de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos, à possibilidade de derrogar as restrições estabelecidas expressamente pela Comissão no quadro da aprovação de uma substância ativa, bem como ao caráter que o perigo que se pretende evitar com a autorização de emergência deve revestir. As respostas a estas questões demonstram que esta ponderação deve respeitar certos limites.
II. Quadro jurídico
3.
O considerando 8 do Regulamento n.o 1107/2009 descreve os objetivos fundamentais deste regulamento:
«O presente regulamento tem por objetivo garantir um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente, preservando simultaneamente a competitividade da agricultura da Comunidade. Deverá prestar‑se especial atenção à proteção de grupos populacionais vulneráveis, incluindo grávidas, lactentes e crianças. O princípio da precaução deverá ser aplicado e o presente regulamento deverá garantir que a indústria demonstre que as substâncias ou produtos produzidos ou colocados no mercado não têm quaisquer efeitos nocivos na saúde humana ou animal, nem qualquer efeito inaceitável no ambiente.»
4.
O considerando 24 do Regulamento n.o 1107/2009 descreve as condições para a autorização de um produto fitofarmacêutico:
«As disposições que regulamentam as autorizações deverão ser garantia de um nível elevado de proteção. Em particular, ao conceder autorizações a produtos fitofarmacêuticos, o objetivo de proteger a saúde humana e animal e o ambiente deverá ter primazia sobre o de melhorar a produção vegetal. Assim, antes de os produtos fitofarmacêuticos serem colocados no mercado, deverá demonstrar‑se que apresentam um benefício claro em termos de produção vegetal e que não têm qualquer efeito nocivo na saúde humana ou animal, nomeadamente na dos grupos vulneráveis, nem quaisquer efeitos inaceitáveis no ambiente.»
5.
O considerando 32 do Regulamento n.o 1107/2009 explica as competências atribuídas aos Estados‑Membros em situações de emergência nos termos do artigo 53.o:
«Em casos excecionais, os Estados‑Membros deverão poder autorizar produtos fitofarmacêuticos que não cumpram as condições previstas no presente regulamento, sempre que isso seja necessário em caso de perigo ou ameaça para as produções vegetais ou para os ecossistemas que não possam ser contrariados de outras maneiras razoáveis. Essas autorizações temporárias deverão ser objeto de revisão ao nível comunitário.»
6.
O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 contém uma definição de produtos fitofarmacêuticos:
«O presente regulamento aplica‑se aos produtos, na forma em que são fornecidos ao utilizador, que contêm ou são constituídos por substâncias ativas, protetores de fitotoxicidade ou agentes sinérgicos e se destinam a uma das seguintes utilizações:
a)
Proteger os vegetais ou os produtos vegetais contra todos os organismos nocivos ou prevenir a ação desses organismos, salvo se os produtos em causa se destinarem a ser utilizados principalmente por motivos de higiene e não para a proteção dos vegetais ou dos produtos vegetais;
[…]
Estes produtos são designados por “produtos fitofarmacêuticos”.»
7.
Revestem, além disso, interesse as definições dos conceitos de organismos nocivos e de ambiente que figuram no artigo 3.o do Regulamento n.o 1107/2009:
«Para efeitos do disposto no presente regulamento, entende‑se por:
[…]
7.
“Organismos nocivos”, qualquer espécie, estirpe ou biótipo pertencente ao reino animal ou vegetal, ou agente patogénico, prejudicial para os vegetais ou produtos vegetais;
[…]
13.
“Ambiente”, as águas (incluindo águas subterrâneas e superficiais, águas de transição e águas costeiras e marinhas), sedimentos, solos, ar, terrenos, espécies selvagens da fauna e da flora, bem como quaisquer relações de interdependência entre estes e quaisquer relações com outros organismos vivos.»
8.
A aprovação de substâncias ativas é regulada no capítulo II, secção 1, subsecções 1 e 2, do Regulamento n.o 1107/2009 (artigos 4.o a 13.o).
9.
O artigo 4.o do Regulamento n.o 1107/2009 prevê os critérios de aprovação. Nos termos do artigo 4.o, n.os 2 e 3, devem excluir‑se, em especial, os efeitos nocivos na saúde humana e animal, assim como os efeitos inaceitáveis no ambiente.
10.
O artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1107/2009 permite, em determinadas circunstâncias, aprovar substâncias ativas que não cumprem os requisitos gerais:
«Em derrogação do n.o 1, caso, com base em provas documentais incluídas no pedido, determinada substância ativa seja necessária para controlar um perigo fitossanitário grave que não possa ser combatido por outros meios disponíveis, incluindo métodos não químicos, essa substância ativa pode ser aprovada por um prazo limitado necessário para controlar o perigo grave, mas não superior a cinco anos, mesmo que não satisfaça os critérios previstos nos pontos 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 ou 3.8.2 do anexo II, desde que a sua utilização fique sujeita a medidas de redução dos riscos a fim de garantir que a exposição dos seres humanos e do ambiente seja minimizada. […]
[…]
Os Estados‑Membros só podem autorizar produtos fitofarmacêuticos que contenham substâncias ativas aprovadas de acordo com o disposto no presente número quando tal for necessário para controlar o referido perigo fitossanitário grave no seu território.
Simultaneamente, elaboram um plano de supressão progressiva relativo ao controlo do perigo grave por outros meios, incluindo métodos não químicos, e transmitem‑no sem demora à Comissão.»
11.
O artigo 6.o do Regulamento n.o 1107/2009 autoriza a sujeição da aprovação a condições e restrições:
«A aprovação pode ser sujeita a condições e restrições, em especial no que respeita aos seguintes elementos:
[…]
c)
Restrições resultantes da avaliação das informações a que se refere o artigo 8.o, tendo em conta as condições agrícolas, fitossanitárias e ambientais, incluindo climáticas, em questão;
[…]
e)
Modo e condições de aplicação;
[…]
h)
Indicação das zonas em que não pode ser autorizada a utilização de produtos fitofarmacêuticos, incluindo produtos de tratamento dos solos, que contêm a substância ativa ou em que a sua utilização pode ser autorizada em condições específicas;
j)
Quaisquer outras condições particulares que resultem da avaliação das informações disponibilizadas no contexto do presente regulamento.»
12.
O conteúdo da aprovação de substâncias ativas resulta do artigo 13.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1107/2009:
«Com base no relatório de revisão, noutros fatores relevantes para o assunto em apreço e no princípio da precaução, caso sejam aplicáveis as condições previstas no n.o 1 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 178/2002, é aprovado pelo procedimento de regulamentação a que se refere o n.o 3 do artigo 79.o um regulamento que estabeleça que:
a)
A substância ativa é aprovada, se for caso disso, mediante condições e restrições, tal como referido no artigo 6.o;
b)
A substância ativa não é aprovada; ou
c)
As condições da aprovação são alteradas.»
13.
Nos termos do artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, o produto fitofarmacêutico deve ser autorizado no Estado‑Membro em questão:
«Um produto fitofarmacêutico apenas pode ser colocado no mercado ou utilizado se tiver sido autorizado no Estado‑Membro em questão nos termos do presente regulamento.»
14.
Os requisitos para autorização resultam do artigo 29.o do Regulamento n.o 1107/2009:
«1.   Sem prejuízo do artigo 50.o, um produto fitofarmacêutico apenas é autorizado se, de acordo com os princípios uniformes referidos no n.o 6, cumprir os seguintes requisitos:
a)
As suas substâncias ativas, protetores de fitotoxicidade e agentes sinérgicos foram aprovados;
b)
[…]»
15.
Nos termos do artigo 49.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, os Estados‑Membros não proíbem a colocação no mercado nem a utilização de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que tenham sido autorizados para essa utilização em, pelo menos, um Estado‑Membro. O artigo 49.o, n.o 2, prevê a adoção de medidas para dissipar preocupações substanciais de que as sementes tratadas são suscetíveis de constituir um risco grave para a saúde humana ou animal ou para o ambiente.
16.
Sob a epígrafe «Situações de emergência em matéria fitossanitária», o artigo 53.o do Regulamento n.o 1107/2009 permite que os Estados‑Membros autorizem excecionalmente produtos fitofarmacêuticos que não cumprem os requisitos gerais:
«1.   Em derrogação do artigo 28.o e em circunstâncias especiais, um Estado‑Membro pode autorizar, por um prazo máximo de 120 dias, a colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos com vista a uma utilização limitada e controlada, se tal medida parecer necessária devido a um perigo que não possa ser contido por quaisquer outros meios razoáveis.
O Estado‑Membro em causa informa imediatamente os restantes Estados‑Membros e a Comissão da medida adotada, facultando informações pormenorizadas sobre a situação e quaisquer medidas adotadas para garantir a segurança dos consumidores.
2.   A Comissão pode solicitar à Autoridade um parecer ou assistência científica ou técnica.
A Autoridade emite parecer ou apresenta os resultados dos seus trabalhos à Comissão no prazo de um mês a contar da data do pedido.
3.   Se necessário, é adotada uma decisão pelo procedimento de regulamentação a que se refere o n.o 3 do artigo 79.o sobre quando e em que condições o Estado‑Membro:
a)
Pode ou não prorrogar a vigência da medida ou repeti‑la; ou
b)
Revoga ou altera a medida tomada.
4.   […]»
III. Matéria de facto e pedidos de decisão prejudicial
17.
O tiametoxame e a clotianidina são inseticidas da categoria dos neonicotinóides, que são utilizados na agricultura para tratamento das sementes. Estas substâncias eram inicialmente autorizadas na União. Em 2018, a Comissão adotou um novo regime no que se refere à aprovação da clotianidina (
5
) e do tiametoxame (
6
), impondo restrições muito significativas devido aos riscos para as abelhas decorrentes das mesmas. Estes regulamentos proíbem, desde 19 de dezembro de 2018, a utilização de produtos fitofarmacêuticos que contenham estas substâncias ativas, exceto em estufas permanentes. Também as sementes tratadas com estas substâncias ativas só podem ser utilizadas nessas estufas. Tanto quanto se vislumbra, estas aprovações limitadas expiraram em 2019 sem terem sido substituídas (
7
). Por conseguinte, os produtos fitofarmacêuticos à base destas substâncias ativas deixaram de poder ser autorizados na União ao abrigo do procedimento geral de autorização.
18.
Não obstante, no outono de 2018, o Estado belga concedeu seis autorizações de utilização de produtos fitofarmacêuticos à base de clotianidina e de tiametoxame para o tratamento de sementes de certas culturas, incluindo a beterraba, autorizando a colocação no mercado destas sementes e a sua sementeira ao ar livre. O período de autorização abrangia, em substância, a primavera de 2019. Anteriormente, os produtos em causa já eram, todavia, autorizados e utilizados há vários anos na Bélgica.
19.
Decorre nomeadamente dos argumentos avançados pela SESVanderHave S. A., que intervém no processo principal em apoio do Estado belga, que a utilização autorizada de produtos fitofarmacêuticos se destinava a controlar os afídeos, que transmitem vírus prejudiciais para as culturas em causa, em especial, a beterraba.
20.
Duas associações que lutam contra os pesticidas e promovem a biodiversidade, bem como um apicultor (a seguir «recorrentes») interpuseram recurso destas autorizações no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica). Alegam que numerosos estudos científicos demonstraram que a utilização destes neonicotinóides comporta riscos significativos para as abelhas, os abelhões e outros insetos forrageadores. A autorização de colocação no mercado e a sua sementeira ao ar livre é incompatível com o direito da União.
21.
Pelo contrário, o Estado belga considera que as condições de utilização destes produtos permitem evitar que apresentem um risco inaceitável para as abelhas. Uma vez que as culturas em causa são colhidas antes da floração, é possível evitar todo e qualquer contacto entre a planta e a abelha. Várias empresas, bem como representantes dos interesses da agricultura belga da beterraba sacarina e dos produtores de açúcar intervieram no processo em apoio do Estado belga.
22.
Neste contexto, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
1)
Deve o artigo 53.o do [Regulamento n.o 1107/2009] ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro conceder, em certas condições, uma autorização para o tratamento, a venda ou a sementeira de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, pode o artigo 53.o acima referido aplicar‑se, em certas condições, aos produtos fitofarmacêuticos que contêm substâncias ativas cuja comercialização ou utilização é restringida ou proibida no território da União Europeia?
3)
As «circunstâncias especiais» exigidas pelo artigo 53.o do regulamento acima referido abrangem situações em que a ocorrência de um perigo não é certa, mas apenas plausível?
4)
As «circunstâncias especiais» exigidas pelo artigo 53.o do regulamento acima referido abrangem situações em que a ocorrência de um perigo é previsível, comum e mesmo cíclica?
5)
Deve a expressão «que não possa ser contido por quaisquer outros meios razoáveis», utilizada no artigo 53.o do regulamento, ser interpretada no sentido de que atribui igual importância, atendendo aos termos do considerando 8 do regulamento, por um lado, à garantia de um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente e, por outro, à preservação da competitividade da agricultura comunitária?
23.
Os recorrentes, o Reino Belga, bem como a SESVanderHave S. A., interveniente no processo principal, e, além disso, a Finlândia, a República Francesa, e República Helénica e a Hungria, assim como a Comissão Europeia apresentaram observações escritas a respeito destas questões prejudiciais. Os recorrentes, a Bélgica, a Grécia, a França e a Comissão participaram na audiência de 17 de março de 2022.
IV. Apreciação jurídica
24.
Nos termos do artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, o produto fitofarmacêutico deve ser autorizado pelo Estado‑Membro em questão. Segundo o artigo 29.o, esta autorização pressupõe, designadamente, que a Comissão tenha aprovado as suas substâncias ativas, protetores de fitotoxicidade e agentes sinérgicos, em conformidade com os artigos 4.o a 13.o
25.
O artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 permite, no entanto, que os Estados‑Membros autorizem outros produtos fitofarmacêuticos em situações de emergência.
26.
As cinco questões prejudiciais dizem respeito a diferentes elementos a ter em conta no caso de uma tal autorização de emergência. Debruçar‑me‑ei, seguidamente, sobre a quinta questão, cuja resposta torna especialmente claro o funcionamento desta disposição. Subsequentemente, analisarei a segunda, terceira e quarta questões e, por fim, a primeira questão.
A.
Quinta questão: ponderação de interesses
27.
A quinta questão procura esclarecer de que forma devem ser ponderados, ao aplicar o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, os dois objetivos estabelecidos no considerando 8, nomeadamente a garantia de um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente, por um lado, e a preservação da competitividade da agricultura da Comunidade, por outro.
28.
Esta questão está relacionada com o facto de uma autorização de emergência nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 só ser admissível, se tal medida se afigurar necessária devido a um perigo que não possa ser contido por quaisquer outros meios razoáveis. Em conformidade com o considerando 32, em casos excecionais, os Estados‑Membros podem autorizar produtos fitofarmacêuticos, sempre que isso seja necessário em caso de perigo ou ameaça para as produções vegetais ou para os ecossistemas que não possam ser contrariados de outras maneiras razoáveis.
29.
Deste modo, o legislador da União submeteu o exercício da competência prevista nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 a uma análise da proporcionalidade.
30.
De acordo com o princípio da proporcionalidade, a legalidade de medidas onerosas está sujeita à condição de que tais medidas sejam adequadas e necessárias à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, ressalvando‑se que, quando há possibilidade de escolher entre diversas medidas (igualmente (
8
)) adequadas, convém recorrer à menos gravosa, e que os encargos impostos não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos em vista (
9
).
31.
No quadro do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, o «encargo» consiste não em limitar a liberdade ou a igualdade dos titulares de direitos fundamentais, mas sim em reduzir o alcance da proteção do ambiente e da saúde garantida pelas disposições gerais do regulamento. Embora estes objetivos estejam consagrados nos artigos 35.o e 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais, e, pelo menos no contexto do artigo 37.o, o Tribunal de Justiça já se tenha referido a um «direito» previsto nos Tratados na aceção do artigo 52.o, n.o 2, da Carta (
10
), as condições de uma autorização de emergência não devem, de facto, constituir uma concretização das restrições aos direitos fundamentais na aceção do artigo 52.o, n.o 1, segundo período, da Carta. Mas também aqui a análise do princípio da proporcionalidade exige um equilíbrio entre os interesses em conflito.
32.
Aquando da aplicação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, é primeiro necessário identificar o perigo ou a ameaça a evitar para as produções vegetais ou para os ecossistemas. Este é o objetivo da medida.
33.
Em seguida, importa determinar se a utilização de um produto fitofarmacêutico a autorizar é efetivamente adequado para evitar esse perigo.
34.
Uma vez determinada tal adequação, pode, então, analisar‑se se a autorização do produto fitofarmacêutico é necessária. Em conformidade com a redação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, importa, a este respeito, examinar se o perigo não pode ser contido por quaisquer outros meios. Neste contexto, poderá pensar‑se, por exemplo, noutro produto fitofarmacêutico à base de substâncias ativas cuja utilização tenha sido aprovada pela Comissão, na utilização de variedades vegetais resistentes ao perigo, ou numa conversão da produção noutros produtos.
35.
No âmbito desta análise das diversas medidas, pode, desde logo, revelar‑se necessário ponderar os diferentes interesses legalmente protegidos. O considerando 32 do Regulamento n.o 1107/2009 reflete precisamente este aspeto pelo facto de a autorização apenas ser possível se o perigo não puder ser contrariado de outras maneiras razoáveis. Não sendo a eficácia de outros meios manifestamente equivalente ou superior, é necessário ponderar designadamente a aceitação de uma eficácia menor tendo em conta os riscos decorrentes do produto fitofarmacêutico a autorizar.
36.
Se não existirem quaisquer outros meios razoáveis para evitar o perigo, deve, por último, ponderar‑se se os riscos associados ao produto fitofarmacêutico são proporcionados em relação à proteção das culturas face ao perigo. Com efeito, é difícil justificar a utilização de um meio como sendo «necessária» na aceção do n.o 1 do artigo 53.o ou como sendo «razoável» na aceção do considerando 32, se for atribuída aos seus riscos uma maior importância do que aos benefícios.
37.
Esta ponderação deve ser efetuada à luz do princípio da precaução, uma vez que, em conformidade com o seu considerando 8, e com o artigo 1.o, n.o 4, as disposições do Regulamento n.o 1107/2009 assentam, no seu conjunto, neste princípio (
11
). Tal pressupõe, em primeiro lugar, a identificação das consequências potencialmente negativas para a saúde e para o ambiente da utilização das substâncias ativas e dos produtos fitofarmacêuticos (
12
) e, em segundo lugar, uma avaliação global do risco baseada nos dados científicos disponíveis mais fiáveis e nos resultados mais recentes da investigação internacional (
13
).
38.
Deste modo, contrariamente ao entendimento dos recorrentes, não merece, em princípio, crítica que o respetivo requerente forneça as informações e os pareceres necessários para uma autorização de emergência, visto que esta forma de proceder encontra‑se igualmente prevista no que se refere a outros procedimentos do Regulamento n.o 1107/2009 (
14
).
39.
Todavia, em conformidade com o princípio da boa administração, que os Estados‑Membros devem respeitar na aplicação do direito da União, as autoridades competentes são obrigadas a proceder a um exame diligente e imparcial de todos os aspetos relevantes e a assegurar de que dispõem, quando tomam a sua decisão, dos elementos o mais completos e fiáveis possível para o efeito (
15
). Tal significa, nomeadamente, que as autoridades competentes não devem tomar em consideração as informações fornecidas pelo requerente sem verificação, devendo antes apreciá‑las de modo crítico e ter igualmente em conta informações pertinentes provenientes de outras fontes.
40.
No âmbito desta ponderação, as autoridades competentes devem comparar os riscos assim determinados com os benefícios, decorrentes da utilização em causa, identificados igualmente com base nos melhores conhecimentos científicos.
41.
Para efeitos de tal ponderação, deve, a priori, deduzir‑se do considerando 8 do Regulamento n.o 1107/2009 que a garantia de um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente, por um lado, e a preservação da competitividade da agricultura, por outro, estão em termos abstratos em pé de igualmente na aplicação do regulamento e, por conseguinte, especialmente no contexto da ponderação a efetuar nos termos do artigo 53.o, n.o 1. Com efeito, ambos os objetivos devem ser alcançados «simultaneamente».
42.
No entanto, o considerando 8 estabelece igualmente que as substâncias ou produtos a autorizar para alcançar estes objetivos não devem ter quaisquer efeitos nocivos na saúde humana ou animal, nem qualquer efeito inaceitável no ambiente. Tal deve ser demonstrado pela indústria, ou seja, pela empresa que apresenta o respetivo pedido de autorização.
43.
Nenhuma outra conclusão pode ser deduzida do considerando 24 do Regulamento n.o 1107/2009 que é objeto de discussão no presente processo. Segundo este considerando, ao conceder autorizações a produtos fitofarmacêuticos, o objetivo de proteger a saúde humana e animal e o ambiente deverá ter primazia sobre o de melhorar a produção vegetal. Assim, antes de os produtos fitofarmacêuticos serem colocados no mercado, deverá demonstrar‑se que apresentam um benefício claro em termos de produção vegetal e que não têm qualquer efeito nocivo na saúde humana ou animal, nomeadamente na dos grupos vulneráveis, nem quaisquer efeitos inaceitáveis (
16
) no ambiente.
44.
O mesmo objetivo de exclusão dos efeitos nocivos na saúde humana e animal e dos efeitos inaceitáveis no ambiente resulta, além disso, do considerando 10, assim como do artigo 4.o, n.os 2 e 3, do artigo 23.o, n.o 2, do artigo 27.o, n.o 1, do artigo 54.o, n.o 1, e do artigo 56.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009.
45.
Tal revela, em primeiro lugar, que a garantia de um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente, por um lado, e a preservação da competitividade da agricultura, por outro, não devem ser consideradas, em termos abstratos, em pé de igualmente no quadro da ponderação a efetuar ao aplicar o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009. Pelo contrário, a esta ponderação da prevenção de efeitos nocivos na saúde humana ou animal ou de efeitos inaceitáveis no ambiente deverá, em princípio, conceder‑se primazia sobre as considerações económicas. Esta situação reflete‑se igualmente na epígrafe do artigo 53.o, uma vez que esta se refere a uma situação de emergência, bem como no considerando 32, que limita a sua aplicação a casos excecionais.
46.
Em segundo lugar, no quadro desta ponderação, atribui‑se uma importância muito maior, na aplicação do Regulamento n.o 1107/2009, à prevenção de efeitos nocivos na saúde humana ou animal do que à prevenção de efeitos negativos no ambiente. Com efeito, o regulamento pretende apenas excluir efeitos inaceitáveis no ambiente, mas todos os efeitos nocivos na saúde humana ou animal. Na opinião do legislador, é, portanto, igualmente possível conceber a existência de efeitos negativos aceitáveis no ambiente, que podem ser aceites aquando da autorização dos produtos fitofarmacêuticos.
47.
Por conseguinte, sempre que a utilização de um produto fitofarmacêutico esteja associada a efeitos nocivos na saúde humana e animal, a autorização de emergência prevista nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 só pode ser concedida se for necessária para evitar riscos particularmente graves. São concebíveis, por exemplo, riscos concretos para a segurança alimentar da população, que deverão ser evitados através da autorização de emergência. Em contrapartida, não devem ser suficientes meras considerações económicas.
48.
Pelo contrário, no caso de efeitos «meramente» negativos no ambiente, a margem de manobra para esta ponderação é maior. Por conseguinte, interesses económicos fortes podem eventualmente prevalecer sobre pequenos efeitos negativos no ambiente.
49.
A delimitação entre proteção da saúde animal e proteção do ambiente pode ser indiretamente deduzida da definição de ambiente constante do artigo 3.o, n.o 13, do Regulamento n.o 1107/2009. Segundo este artigo, no ambiente incluem‑se, em particular, as espécies selvagens da fauna. Uma vez que certas espécies de animais selvagens podem, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 7, ser organismos nocivos que nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea a), podem ser evitados através de produtos fitofarmacêuticos, por exemplo como os afídeos aqui em causa, não seria tão‑pouco coerente dever excluir qualquer efeito nocivo para a sua saúde.
50.
As preocupações em relação aos neonicotinóides dizem respeito aos efeitos sobre as abelhas, incluindo as abelhas produtoras de mel utilizadas na apicultura (
17
). Ao contrário das abelhas selvagens ou de espécimes do género Bombus spp. vivos, as abelhas produtoras de mel não são espécies de animais selvagens, pelo que, pelo menos nesta medida, o objetivo do mais elevado nível de proteção da saúde animal é afetado.
51.
Deste modo, deve responder‑se à quinta questão prejudicial que a aplicação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 exige uma ponderação concreta, à luz do princípio da precaução, da questão de saber se os benefícios para a preservação da competitividade da agricultura através da utilização em causa de um produto fitofarmacêutico prevalecem face aos riscos associados à utilização do produto. Sempre que a utilização de um produto fitofarmacêutico esteja associada a efeitos nocivos na saúde humana ou animal, a autorização de emergência só pode ser concedida se for necessária para evitar riscos particularmente graves. Em contrapartida, no caso de efeitos «meramente» negativos para o ambiente, a margem de manobra para esta ponderação é maior.
B.
Segunda questão: substâncias ativas cuja comercialização ou utilização é restringida ou proibida
52.
A segunda questão procura esclarecer se, nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, os Estados‑Membros podem autorizar produtos fitofarmacêuticos que contêm substâncias ativas cuja comercialização ou utilização é restringida ou proibida. Embora o Conseil d’État apenas coloque esta questão no caso de o Tribunal de Justiça responder afirmativamente à primeira, parece‑me útil debatê‑la independentemente dessa situação.
53.
No contexto do processo principal, esta questão deve ser esclarecida a fim de saber se os Estados‑Membros devem autorizar produtos fitofarmacêuticos para utilizações contrárias às restrições estabelecidas pela Comissão no âmbito da aprovação das substâncias ativas utilizadas.
54.
Nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, é possível adotar uma medida em derrogação do artigo 28.o Segundo este artigo, o produto fitofarmacêutico deve ser autorizado pelo Estado‑Membro em questão. Em conformidade com o artigo 29.o, n.o 1, alínea a), esta autorização pressupõe que as suas substâncias ativas tenham sido aprovadas. Esta aprovação é, por sua vez, efetuada, nos termos dos artigos 13.o e 79.o, pela Comissão em colaboração com o Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal.
55.
Consequentemente, o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 permite que os Estados‑Membros autorizem especificamente produtos fitofarmacêuticos cujas substâncias ativas não foram aprovadas pela Comissão.
56.
No entanto, segundo os recorrentes, tal é válido apenas para substâncias ativas sobre as quais a Comissão ainda não tenha tomado qualquer decisão. Em contrapartida, em conformidade com esta disposição, os Estados‑Membros não devem autorizar produtos fitofarmacêuticos que contenham substâncias ativas cuja comercialização ou utilização foi restringida ou proibida pela Comissão. As autorizações belgas controvertidas não são compatíveis com esta situação. Com efeito, as aprovações da Comissão relativas aos dois neonicotinóides controvertidos proíbem expressamente a utilização de sementes tratadas fora das estufas, ao passo que as autorizações belgas permitem especificamente a utilização de sementes tratadas ao ar livre.
57.
É verdade que a redação do artigo 53.o, n.o 1, e do artigo 28.o do Regulamento n.o 1107/2009 não impõe, mas autoriza, a interpretação defendida pelos recorrentes. A competência conferida aos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 53.o, n.o 1, limita‑se às substâncias não aprovadas, ao passo que as substâncias ativas, que a Comissão aprovou com condições restritivas, não são abrangidas. Estas restrições não podem ser ultrapassadas com base no artigo 53.o, n.o 1.
58.
Milita em favor desta interpretação o facto de a Comissão já avaliar os riscos de uma substância ativa quando a aprova e estabelecer, em conformidade com o artigo 6.o do Regulamento n.o 1107/2009, condições e restrições que impedem determinadas utilizações.
59.
No entanto, o considerando 32 do Regulamento n.o 1107/2009 revela que o artigo 53.o, n.o 1 deve claramente ir mais longe. Segundo este considerando, os Estados‑Membros deverão poder autorizar produtos fitofarmacêuticos que não cumpram as condições previstas no regulamento. Esta situação abrange não só as substâncias ativas que a Comissão não aprovou, como também as utilizações de substâncias ativas aprovadas, que a Comissão excluiu através de uma restrição ou de uma condição aplicada à aprovação (
18
).
60.
Por conseguinte, nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, os Estados‑Membros devem decidir se as necessidades específicas de proteção fitossanitária a nível local prevalecem, a título excecional, sobre os riscos associados a um produto fitofarmacêutico que levaram a Comissão ao estabelecimento de condições ou de restrições, e, por esse motivo, justificam uma autorização de emergência.
61.
É certo que, nesta interpretação, o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 permite que os Estados‑Membros aceitem certos riscos que motivaram a Comissão a excluir a aplicação em causa. No entanto, os Estados‑Membros devem refletir sobre estes riscos aquando da concessão da autorização de emergência, visto que — como referido — os Estados‑Membros devem basear a sua decisão em informações tão completas e fiáveis quanto possível (
19
).
62.
Além disso, o risco de negligenciar as preocupações da Comissão é limitado pelo facto de os Estados‑Membros estarem sujeitos à supervisão da Comissão aquando da adoção de uma autorização de emergência. O Estado‑Membro em questão deve informar a Comissão e os restantes Estados‑Membros em conformidade, nomeadamente, com o artigo 53.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1107/2009. Nos termos do artigo 53.o, n.os 2 e 3, a Comissão pode rever e, se for caso disso, restringir ou mesmo proibir a autorização de emergência.
63.
Embora os recorrentes aleguem que a Comissão exerce este controlo com muita prudência, esta situação impede antes que os Estados‑Membros excedam as suas competências previstas nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 — pelo menos na opinião da Comissão. Além disso, se a Comissão violar o Regulamento n.o 1107/2009 e, em especial, o seu artigo 53.o, as associações ambientais poderão, na sequência das alterações mais recentes ao Regulamento de Aarhus (
20
), em complemento ou em alternativa a processos como o presente, requerer um reexame e, se necessário, interpor recurso para os tribunais da União.
64.
Deste modo, deve responder‑se à segunda questão que, ao aplicarem o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, os Estados‑Membros devem ponderar especialmente se as necessidades específicas de proteção fitossanitária a nível local prevalecem, a título excecional, sobre os riscos para a saúde humana ou animal ou para o ambiente associados a um produto fitofarmacêutico, permitindo, por conseguinte, a autorização de emergência de uma utilização que a Comissão proibiu aquando da aprovação da substância ativa em causa.
C.
Terceira e quarta questões: interpretação do conceito de «circunstâncias especiais»
65.
A terceira e a quarta questões referem‑se ao facto de, em conformidade com quase todas as versões linguísticas do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, um Estado‑Membro poder adotar em circunstâncias «especiais» uma medida, se tal medida parecer necessária devido a um perigo que não possa ser contido por quaisquer outros meios razoáveis. Apenas a versão alemã utiliza a este respeito o conceito de «determinadas» circunstâncias.
66.
O Conseil d’État pretende saber se estas circunstâncias abrangem situações em que a ocorrência de um perigo não é certa, mas apenas plausível (terceira questão) ou em que a ocorrência de um perigo é previsível, comum e mesmo cíclica (quarta questão).
1. Terceira questão: plausibilidade ou certeza do perigo
67.
A terceira questão visa clarificar a probabilidade do perigo que é necessária para justificar, em conformidade com o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, uma autorização de emergência.
68.
Esta questão é explicada pelo facto de, no momento da utilização dos produtos fitofarmacêuticos para tratamento das sementes no outono e no inverno, dificilmente se poder avaliar a verdadeira dimensão do perigo de danos para as culturas durante o período de cultivo na primavera ou no verão do ano seguinte. Talvez não seja possível prever, quer durante o tratamento das sementes, quer durante a sementeira, em que medida surgirão afídeos que espalharão os vírus correspondentes.
69.
A redação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 e, em especial, o conceito de «circunstâncias especiais» referido na questão não ajudam verdadeiramente a responder a esta questão.
70.
Embora o considerando 32 e a epígrafe do artigo 53.o mostrem que estas circunstâncias se destinam a abranger apenas exceções ou situações de emergência, um perigo não tem de ser «certo» para representar um tal caso. De igual modo, contrariamente ao entendimento dos recorrentes, não é necessária qualquer urgência especial ou um perigo iminente para aceitar a existência de um tal caso.
71.
Pelo contrário, a solução reside na função já referida do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, de promover em caso de emergência ou em circunstâncias especiais um equilíbrio proporcionado entre os interesses em conflito (
21
).
72.
Nesta ótica, a prevenção de um perigo meramente plausível pode igualmente ser proporcional se não estiverem disponíveis quaisquer outros meios adequados. Em contrapartida, aguardar até que o perigo seja certo, impedirá provavelmente — como diversas partes defendem — que o perigo ainda seja, de facto, evitado com o produto fitofarmacêutico em questão. Neste caso, uma autorização de emergência deixará de ser adequada ou, pelo menos, já não será adequada na mesma medida para alcançar o seu objetivo. Uma autorização de emergência tardia não constituirá, então, uma abordagem alternativa menos onerosa na aceção da análise da necessidade (
22
).
73.
No entanto, a referência feita pelos recorrentes à prática no Reino Unido (
23
) demonstra que pode ser possível conceder uma autorização de emergência precocemente acompanhada das condições adequadas que aumentam a probabilidade de o produto fitofarmacêutico só vir a ser utilizado se for efetivamente necessário. Neste Estado‑Membro, embora se tenha concedido uma autorização de emergência para neonicotinóides no outono, observou‑se a evolução da situação e prescindiu‑se da sua utilização na primavera, uma vez que o perigo nesse momento se afigurava menos grave do que o inicialmente esperado.
74.
No entanto, o fator determinante é, regra geral, a ponderação das respetivas vantagens e desvantagens: é certo que um perigo plausível tem uma importância menor do que um perigo que existe com certeza. Porém, um perigo meramente plausível de um dano especialmente elevado pode ser tão relevante como o perigo que existe com certeza de um dano com menor impacto. Por conseguinte, estas duas variantes não podem ser incluídas em termos abstratos na aplicação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, assim como não podem ser por ele excluídas. Pelo contrário, a questão de saber se um perigo meramente plausível é suficiente para justificar uma autorização de emergência depende de saber se esse perigo prevalece sobre os perigos para a saúde humana e animal e para o ambiente associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos.
75.
De resto, a mesma questão pode surgir em relação a estes últimos perigos, visto que também eles podem ser plausíveis ou certos. A medida em que estes perigos devem ser tidos em consideração resulta da jurisprudência relativa ao princípio da precaução. Este princípio justifica a adoção de medidas restritivas, quando for impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco alegado devido à natureza insuficiente, não conclusiva ou imprecisa dos resultados dos estudos levados a cabo, mas ainda assim persista a probabilidade de um dano real caso o risco se concretize (
24
). Esta situação refere‑se a riscos cuja existência ou alcance não é certo, mas que, não obstante, se afiguram suficientemente documentados, ou seja existem indícios sérios e consistentes para o efeito (
25
).
76.
Além disso, a fim de poder comparar os perigos assim determinados para a saúde humana e animal ou para o ambiente com o perigo para a agricultura, que a autorização de emergência procura evitar, deve ser utilizado, para a determinação deste último, o mesmo método de avaliação que para os primeiros. Na prática, isto significa que também o perigo para a agricultura deve ser avaliado com base nos estudos existentes e apenas pode permitir uma autorização de emergência, quando existam indícios sérios e graves do mesmo.
77.
Deste modo, deve responder‑se à terceira questão que a autorização de utilização de um produto fitofarmacêutico nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 não depende da questão de saber se a ocorrência do perigo que se pretende evitar, é certa ou plausível, mas sim de se as vantagens decorrentes dessa utilização prevalecem sobre as desvantagens que lhe possam estar associadas. Neste caso, as vantagens e as desvantagens decorrentes da utilização em causa, incluindo o grau de probabilidade do perigo correspondente, devem ser suficientemente documentadas e, consequentemente, inferidas a partir de indícios sérios e válidos.
2. Quarta questão: perigo previsível, comum e cíclico
78.
A quarta questão refere‑se igualmente ao perigo suscetível de justificar uma autorização de emergência. O Conseil d’État pretende saber, nomeadamente, se para este efeito é igualmente suficiente um perigo cuja ocorrência é previsível, comum e mesmo cíclica.
79.
Esta questão assenta no facto de o perigo de afídeos e de doenças virais na Bélgica se afigurar, especialmente de acordo com o argumento avançado pela SESVanderHave, previsível e comum. Por conseguinte, já no passado foram emitidas autorizações semelhantes para evitar os mesmos perigos e também se esperam para o futuro.
80.
Do ponto de vista apenas da ponderação das vantagens e desvantagens da utilização das substâncias ativas em causa, conclui‑se que é irrelevante que a ocorrência do perigo seja previsível, comum e mesmo cíclica. Com efeito, tais perigos podem igualmente prevalecer sobre o perigo associado à utilização dos produtos fitofarmacêuticos em causa. Por conseguinte, estes perigos poderão constituir determinadas circunstâncias ou circunstâncias especiais na aceção do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009.
81.
A génese do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, salientada pela Comissão, confirma esta apreciação à primeira vista. Com efeito, a Comissão do Ambiente, Saúde Pública e Segurança Alimentar do Parlamento não pôde impor a sua proposta de sujeitar, de forma semelhante ao anteriormente previsto no artigo 8.o, n.o 4, e no considerando 18 da Diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos (
26
), esta competência a um perigo imprevisível ou a outras situações de emergência (
27
).
82.
No entanto, neste ponto, o considerando 32 do Regulamento n.o 1107/2009 contém esclarecimentos que limitam a margem de manobra prevista para esta ponderação. Assim, a aplicação do artigo 53.o, n.o 1, destina‑se a abranger apenas «casos excecionais». Os perigos previsíveis ou cíclicos também podem constituir casos excecionais quando ocorrem raramente, ou seja, apenas excecionalmente. Por outro lado, um perigo comum, que ocorre frequentemente, não constitui, em conformidade com o próprio significado da palavra, um caso excecional. Este perigo também não se trata de uma «situação de emergência», como se refere na epígrafe do artigo 53.o
83.
Além disso, a restrição a exceções raras ou casos de emergência corresponde à exigência feita pelo artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, de autorizar de forma «limitada» a utilização em causa. Em contrapartida, se a utilização pretender evitar um perigo comum, esta deve, na prática, ser autorizada de forma permanente, isto é, por tempo indeterminado.
84.
A comparação com a Diretiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos salienta a importância dos conceitos de exceção e de situação de emergência, uma vez que estes ainda não figuravam na diretiva. Por conseguinte, a sua utilização no Regulamento n.o 1107/2009 deve ser considerada uma restrição deliberada da competência para conceder uma autorização nos termos do artigo 53.o
85.
A consequência desta interpretação não se traduz no facto de os perigos comuns deverem ser obrigatoriamente aceites. Se, mesmo após uma intensa procura, não for encontrado outro meio para evitar o perigo, a Comissão deve ter em consideração tais perigos ao decidir sobre a autorização de substâncias ativas e eventualmente, em aplicação do artigo 6.o do Regulamento n.o 1107/2009, indicar as zonas em que, devido aos perigos que aí normalmente ocorrem, as substâncias ativas podem ser utilizadas em maior escala do que em outras zonas da União. O artigo 6.o, alínea h), mostra que tais restrições aplicáveis espacialmente à autorização de substâncias ativas são possíveis. Caso os critérios gerais de aprovação impeçam tal autorização, deve, pelo menos, ser possível recorrer ao artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1107/2009.
86.
Assim, deve responder‑se à quarta questão que a autorização de emergência prevista nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 só pode ser concedida excecionalmente. Um perigo comum, que ocorre frequentemente, não constitui um caso excecional e não é, por conseguinte, suficiente.
D.
Primeira questão: sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos
87.
A primeira questão visa esclarecer se o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 permite a um Estado‑Membro conceder, em certas condições, uma autorização para o tratamento, a venda ou a sementeira de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos.
88.
Uma vez que o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 permite que os Estados‑Membros autorizem a utilização de um produto fitofarmacêutico, esta competência inclui, de acordo com a sua própria redação, a permissão para o tratamento das sementes com um produto fitofarmacêutico aprovado, uma vez se trata de uma utilização do produto.
89.
Além disso, o Regulamento n.o 1107/2009 assenta no pressuposto de que os produtos fitofarmacêuticos são utilizados desta forma, uma vez que este regulamento se refere diversas vezes ao tratamento de sementes e regula inclusivamente, no seu artigo 49.o, a colocação no mercado das mesmas.
90.
Contrariamente ao entendimento dos recorrentes, também o objetivo do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 não se opõe a um alargamento ao tratamento de sementes, que ocorre naturalmente muito mais cedo do que a eventual infestação posterior com organismos nocivos. Com efeito, esta disposição não se destina apenas — como já foi referido (
28
) — a evitar perigos iminentes.
91.
Embora a permissão para colocar no mercado ou semear sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos não seja expressamente referida no artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, trata‑se indiretamente, em última análise, de igual modo de uma utilização do produto fitofarmacêutico. Com efeito, só semeando as sementes tratadas é que o produto poderá cumprir a sua função. A colocação no mercado, ou seja, a transferência para os agricultores, destina‑se a possibilitar essa sementeira.
92.
Esta conclusão é igualmente corroborada pela ideia exposta pela França e pela Bélgica de que as sementes tratadas poderão, elas próprias, ser consideradas, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, como produtos fitofarmacêuticos.
93.
Todavia, o Estado‑Membro deve limitar tanto a colocação no mercado como a sementeira à região do seu território em que se verifica o perigo a evitar. Com efeito, este perigo não pode justificar uma utilização mais alargada das sementes tratadas. Pelo contrário, a própria redação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 só permite uma autorização com vista a uma utilização limitada e controlada. Esta limitação necessária deve também definir a zona da eventual utilização.
94.
Daqui resulta ainda que a autorização para a colocação no mercado de sementes tratadas nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 não produz o efeito que a regulamentação da União atribui, no artigo 49.o, à colocação no mercado de sementes tratadas. Com efeito, o artigo 49.o permite o comércio livre, em toda a União, de sementes que tenham sido tratadas com um produto fitofarmacêutico aprovado ao abrigo do artigo 28.o Esta situação não constitui, porém, uma utilização limitada e controlada.
95.
Por conseguinte, deve responder‑se à primeira questão que a autorização de emergência de um produto fitofarmacêutico nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 pode incluir o tratamento, a venda ou a sementeira de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos na zona abrangida pela autorização.
V. Conclusão
96.
Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais que lhe foram submetidas nos seguintes termos:
1)
Deve responder‑se à quinta questão prejudicial que a aplicação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado, exige uma ponderação concreta, à luz do princípio da precaução, da questão de saber se os benefícios para a preservação da competitividade da agricultura através da utilização em causa de um produto fitofarmacêutico prevalecem face aos riscos associados à utilização do produto. Sempre que a utilização de um produto fitofarmacêutico esteja associada a efeitos nocivos na saúde humana ou animal, a autorização de emergência só pode ser concedida se for necessária para evitar riscos particularmente graves. Em contrapartida, no caso de efeitos «meramente» negativos para o ambiente, a margem de manobra para esta ponderação é maior.
2)
Deve responder‑se à segunda questão que, ao aplicarem o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, os Estados‑Membros devem ponderar especialmente se as necessidades específicas de proteção fitossanitária a nível local prevalecem, a título excecional, sobre os riscos para a saúde humana ou animal ou para o ambiente associados a um produto fitofarmacêutico, permitindo, por conseguinte, a autorização de emergência de uma utilização que a Comissão proibiu aquando da aprovação da substância ativa em causa.
3)
Deve responder‑se à terceira questão que a autorização de utilização de um produto fitofarmacêutico nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 não depende da questão de saber se a ocorrência do perigo que se pretende evitar é certa ou plausível, mas sim de se as vantagens decorrentes desta utilização prevalecem sobre as desvantagens que lhes possam estar associadas. Neste caso, as vantagens e as desvantagens decorrentes da utilização em causa, incluindo o grau de probabilidade do perigo correspondente, devem ser suficientemente documentadas e, consequentemente, inferidas a partir de indícios sérios e válidos.
4)
Deve responder‑se à quarta questão que a autorização de emergência prevista nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 só pode ser concedida excecionalmente. Um perigo comum, que ocorre frequentemente, não constitui um caso excecional e não é, por conseguinte, suficiente.
5)
Deve responder‑se à primeira questão que a autorização de emergência de um produto fitofarmacêutico nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 pode incluir o tratamento, a venda ou a sementeira de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos na zona abrangida pela autorização.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Acórdão de 8 de outubro de 2020, Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	Acórdão de 6 de maio de 2021, Bayer CropScience e Bayer/Comissão (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414/CEE do Conselho (JO 2009, L 309, p. 1; a seguir «Regulamento n.o 1107/2009»).
(
5
)	Regulamento de Execução (UE) 2018/784 da Comissão, de 29 de maio de 2018, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere às condições de aprovação da substância ativa clotianidina (JO 2018, L 132, p. 35).
(
6
)	Regulamento de Execução (UE) 2018/785 da Comissão, de 29 de maio de 2018, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere às condições de aprovação da substância ativa tiametoxame (JO 2018, L 132, p. 40).
(
7
)	N.os 121 e 140 do anexo do Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 da Comissão, de 25 de maio de 2011, que dá execução ao Regulamento (CE) n.o 1107/2009 no que diz respeito à lista de substâncias ativas aprovadas (JO 2011, L 153, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento de Execução (UE) 2021/2081 (JO 2021, L 426, p. 28).
(
8
)	V. Acórdãos de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845, n.o 49), de 26 de setembro de 2018, Van Gennip e o. (C‑137/17, EU:C:2018:771, n.o 64), e de 26 de abril de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho [Upload‑Filter (Filtros de colocação em linha)] (C‑401/19, EU:C:2022:297, n.o 83).
(
9
)	Acórdãos de 11 de julho de 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, n.o 21), de 9 de março de 2010, ERG e o. (C‑379/08 e C‑380/08, EU:C:2010:127, n.o 86), e de 4 de junho de 2020, Hungria/Comissão (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, n.o 41).
(
10
)	Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, n.o 62), e de 13 de março de 2019, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑128/17, EU:C:2019:194, n.o 130).
(
11
)	Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 44).
(
12
)	Acórdãos de 28 de março de 2019, Verlezza e o. (C‑487/17 a C‑489/17, EU:C:2019:270, n.o 57), e de 6 de maio de 2021, Bayer CropScience e Bayer/Comissão (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, n.o 80).
(
13
)	Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 46).
(
14
)	V. Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 77 e segs.).
(
15
)	Acórdãos de 14 de maio de 2020, Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, n.o 44), e de 21 de outubro de 2021, CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, n.o 48).
(
16
)	Embora a versão alemã utilize aqui o conceito de «inadmissível», é provável que se trate de um erro de tradução.
(
17
)	Considerandos dos Regulamentos de Execução (UE) 2018/784 e 2018/785.
(
18
)	Neste sentido, em bom rigor, também Acórdão do Tribunal Geral de 17 de maio de 2018, Bayer CropScience e o./Comissão (T‑429/13 e T‑451/13, EU:T:2018:280, n.o 463), e as minhas Conclusões no processo Bayer CropScience e Bayer/Comissão (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, n.o 183). V., igualmente, Acórdão de 17 de outubro de 2013, Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, n.o 36), quanto ao regime anteriormente aplicável.
(
19
)	V., supra, n.o 39.
(
20
)	Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2021/1767 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2021 (JO 2021, L 356, p. 1).
(
21
)	V., supra, observações relativas à quinta questão, n.os 31 e segs..
(
22
)	V., supra, n.os 34 e 35.
(
23
)	N.o 53 do articulado.
(
24
)	Acórdãos de 23 de setembro de 2003, Comissão/Dinamarca (C‑192/01, EU:C:2003:492, n.o 52), de 28 de janeiro de 2010, Comissão/França (C‑333/08, EU:C:2010:44, n.o 93), de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 43), e de 6 de maio de 2021, Bayer CropScience e Bayer/Comissão (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, n.o 80).
(
25
)	Acórdão de 6 de maio de 2021, Bayer CropScience e Bayer/Comissão (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, n.o 130). V., também, Acórdão de 9 de setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia e o. (C‑236/01, EU:C:2003:431, n.o 113).
(
26
)	Diretiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado (JO 1991, L 230, p. 1).
(
27
)	Relatório A6‑0359/2007, de 5 de dezembro de 2007, sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado, Alteração 182 (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A‑6‑2007‑0359_DE.html).
(
28
)	V., supra, n.os 70 e 72.