61998CC0398_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Ved sag anlagt den 6. november 1998 i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF).
2 Ifølge Kommissionen udgør den græske ordning med opretholdelse af minimumslagre af mineralolieprodukter en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion.
II - Fællesskabslovgivningen
3 Traktatens artikel 30 har følgende ordlyd:
»Kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er [...] forbudt mellem medlemsstaterne.«
4 I EF-traktatens artikel 36 (efter ændring nu artikel 30 EF) hedder det:
»Bestemmelserne i artikel 30-34 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.«
5 I henhold til direktiv 68/414/EØF (1) er medlemsstaterne forpligtede til at opretholde minimumslagre af mineralolieprodukter på et niveau, der i første omgang fastsattes som svarende til det nationale forbrug i mindst 65 dage, beregnet efter det gennemsnitlige daglige forbrug i det foregående kalenderår, for benzin, gasolie og fuelolier; referenceperioden blev i 1972 udvidet til 90 dage (2).
I betragtningerne til direktiv 68/414 er det anført, at det, da en forsyningskrise uventet kan indtræffe, er uundgåeligt at træffe de nødvendige forholdsregler for at imødegå en mulig knaphed. Med dette formål for øje skulle sikringen af medlemsstaternes forsyning med råolie og mineralolieprodukter forøges gennem opbygning og opretholdelse af et minimumslager af de vigtigste mineralolieprodukter (3). I henhold til direktivets artikel 6 er det alene de mængder, der fuldt ud er til rådighed for en medlemsstat i tilfælde af mulige vanskeligheder, der kan opstå i forsyningen med mineralolie, der anses for lagre. Disse lagre skal befinde sig på den pågældende stats område. Inden for rammerne af særlige mellemstatslige aftaler kan der ligeledes på én medlemsstats område oprettes lagre af virksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat. Direktivet overlader det til medlemsstaterne at træffe beslutninger vedrørende virksomheder eller organisationer, som er undergivet oplagringsforpligtelsen.
III - Den nationale lovgivning
6 Som Kommissionen har anført i stævningen, er ordningen for opretholdelse af minimumslagre i Grækenland reguleret ved artikel 8, stk. 2, i lov nr. 1571/85, artikel 482 i forordning om markedstilsyn (4), artikel 10 i præsidentdekret nr. 1224/81 og artikel 15, stk. 3, i lov nr. 2289/95 om ændring af artikel 10 i lov nr. 1571/85.
7 I henhold til disse bestemmelser skal minimumslagrene af mineralolieprodukter befinde sig på nationalt område og af de ansvarlige virksomheder holdes i lagre, som de enten ejer eller lejer, uden for raffinaderierne. Indtil udgangen af 1995 kunne virksomhederne helt eller delvist overdrage denne forpligtelse til raffinaderier beliggende i Grækenland, så længe indgåede aftaler om køb af mineralolieprodukter hos de pågældende raffinaderier var i kraft. Ved aftaleperiodens udløb faldt forpligtelsen til at opretholde sikkerhedslagre i egne faciliteter atter tilbage på de enkelte lagringspligtige virksomheder.
8 Fra den 1. januar 1996 har de ansvarlige virksomheder kunnet overdrage oplagringsforpligtelsen, ligeledes helt eller delvist, til raffinaderier etableret i Grækenland, hos hvem de i det foregående år har købt mineralolieprodukter - i et omfang svarende til mængden af produkter af hver kategori, som raffinaderierne har leveret til dem inden for en periode på 90 dage i løbet af det foregående år.
9 Det græske marked for mineralolieprodukter er inddelt i tre niveauer, hvoraf det første udgøres af raffinaderierne, der sælger raffinerede produkter til mineralolieselskaberne. I henhold til artikel 8, stk. 2, i lov nr. 1571/85 må raffinaderier, som driver virksomhed i Grækenland, ikke foretage direkte salg af mineralolieprodukter uden om disse selskaber, med forbehold af nævnte lovs artikel 6, stk. 3, om leverancer til de væbnede styrker.
Det andet niveau udgøres af mineralolieselskaberne, som er undergivet oplagringsforpligtelsen. De kan købe produkterne hos raffinaderierne eller importere dem, og de forestår leverancen til tankstationerne.
På det tredje niveau befinder tankstationerne sig, og de kan hverken importere eller foretage direkte køb hos raffinaderierne, idet de er forpligtede til at købe produkterne hos mineralolieselskaberne.
IV - Den administrative procedure
10 I september 1992 underrettede Kommissionen de græske myndigheder om, at visse aspekter i den græske ordning med opretholdelse af minimumslagre som ændret ved lov nr. 2008/92 kunne være uforenelige med fællesskabsretten. Kommissionen anførte bl.a., at visse bestemmelser vedrørende ordningen med obligatorisk opretholdelse af mineralolielagre kunne være i strid med traktatens artikel 30 ff.
11 Efter en omfattende korrespondance og en række bilaterale møder meddelte de græske myndigheder i maj 1994 Kommissionens tjenestegrene, at de havde truffet foranstaltninger med henblik på at ændre lovgivningen om oplagring og distribution af mineralolieprodukter. I december 1994 underrettede de Kommissionen om et forslag til lov om ændring af artikel 10 i lov nr. 1571/85, som affattet ved lov nr. 1769/88 og lov nr. 2008/92; lovforslaget blev i begyndelsen af 1995 vedtaget som lov nr. 2289/95.
12 I september 1995 tilsendte Kommissionen de græske myndigheder en åbningsskrivelse, hvori den anførte, at den omhandlede lovgivning, på trods af ændringen, fortsat syntes at være i strid med artikel 30, og den anmodede de græske myndigheder om at fremsætte deres bemærkninger om forskellige aspekter af olieoplagringsordningen.
Den græske regering svarede i december 1995, at den græske olieoplagringsordning var i overensstemmelse med traktatens artikel 30, at den ikke medførte forskelsbehandling mellem indenlandske og importerede produkter, og at den ikke på nogen måde påvirkede produkternes pris.
13 Denne uenighed blev drøftet på et bilateralt møde i Athen i juni 1996, i forlængelse af hvilket de græske myndigheder i juli 1996 sendte Kommissionen en skrivelse vedlagt et forslag til lov om ændring af artikel 15, stk. 3, i lov nr. 2289/95. Ændringen syntes blot at bestå i at fjerne nævnte stykkes andet afsnit, som ikke havde været i kraft siden den 31. december 1995.
14 Kommissionen fandt ikke de af de græske myndigheder anførte anbringender overbevisende, og i juni 1997 oversendte den en begrundet udtalelse, hvori den gav myndighederne en frist på to måneder til at fremsætte deres bemærkninger. Den nu sagsøgte regering svarede gennem sin Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union, idet den fastholdt sin tidligere argumentation.
V - Retsforhandlinger ved Domstolen
15 Som nævnt ovenfor har Kommissionen den 6. november 1998 anlagt sag med påstand om, at Den Hellenske Republik dømmes for traktatbrud. Svarskriftet blev indført i Domstolens register den 18. februar 1999. Stævningen og svarskriftet blev behørigt kompletteret med en replik den 19. marts 1999 og en duplik den 1. juni 1999.
16 Retsmødet, som fandt sted den 21. september 2000, blev udsat af afdelingsformanden, fordi den græske regerings repræsentant ikke kunne give konkrete svar på de stillede spørgsmål. Domstolen anmodede mere præcist om oplysninger om mineralolieselskabernes lagerkapacitet og om graden af disse virksomheders strukturelle afhængighed af raffinaderierne.
Domstolens Justitskontor oversendte den 5. oktober 2000 spørgsmålene til den græske regering, som fik ti dage til at afgive skriftligt svar. Svaret blev oversendt til Kommissionen, som fik samme frist til at tage stilling hertil. På baggrund af de meddelte oplysninger fandt Domstolen det unødvendigt at genoptage retsmødet, hvilket parterne havde erklæret sig enige i, og den 10. januar 2001 traf afdelingsformanden beslutning om at fortsætte den mundtlige forhandling.
VI - Undersøgelse af søgsmålsgrunden: tilsidesættelse af traktatens artikel 30
17 Kommissionen har i den foreliggende sag gjort et enkelt anbringende gældende om, at den græske ordning, der er indført til opfyldelse af forpligtelsen i henhold til direktiv 68/414, som ændret ved direktiv 72/425, til at opretholde minimumslagre af visse mineralolieprodukter på et niveau, der svarer til 90 dages indenlandsk forbrug, er i strid med traktatens artikel 30, fordi denne forbinder den mulighed, som selskaberne, der er ansvarlige for den oplagring, har for overdragelse af forpligtelsen til raffinaderier, som befinder sig i Grækenland, med de køb, som selskaberne har foretaget hos de pågældende raffinaderier i løbet af det foregående år.
Kommissionen mener, at der er tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, en virkning, som i den foreliggende sag forværres yderligere af det forhold, at tankstationerne hverken må forsyne sig direkte fra raffinaderierne eller importere mineralolieprodukter fra udlandet.
18 Jeg vil først undersøge, om den græske ordning med opretholdelse af sikkerhedslagre af mineralolieprodukter udgør en foranstaltning, der har tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, og såfremt dette spørgsmål må besvares bekræftende, dernæst undersøge, om der er grunde, der kan berettige foranstaltningen, og om disse overholder proportionalitetsprincippet.
A - Tilsidesættelse af traktatens artikel 30
19 Kommissionen har gjort gældende, at den græske ordning kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet med mineralolieprodukter. Den græske lovgivning pålægger mineralolieselskaber, som driver virksomhed i landet, en forpligtelse til at opretholde sikkerhedslagre på det nationale område. I dette øjemed kan de vælge mellem at opretholde dem i egne lagre eller i indenlandske raffinaderiers lagre, idet de i sidstnævnte tilfælde skal indgå en aftale om køb med raffinaderierne.
Kommissionen har ikke kritiseret det forhold, at sikkerhedslagrene holdes i raffinaderierne, men den er af den opfattelse, at mineralolieselskabernes tilsvarende forpligtelse til at købe produkter fra raffinaderierne udgør en hindring for varernes frie bevægelighed. Der er i praksis tale om en klar forskelsbehandling til fordel for indenlandske produkter og til skade for udenlandske produkter, for selv om det ikke er forbudt at importere mineralolieprodukter, har ordningen en begrænsende virkning for importen, da mineralolieselskaberne, såfremt de forsyner sig i andre medlemsstater, mister den fordel at kunne overdrage oplagringsforpligtelsen til raffinaderierne.
Endelig har Kommissionen hævdet, at den restriktive virkning på importen forværres yderligere, fordi mineralolieselskaberne indtager en monopolstilling i forhold til tankstationerne, som hverken må importere fra andre medlemsstater eller forsyne sig direkte fra raffinaderierne.
20 Den Hellenske Republik har anerkendt, at den oplagringsordning, der er indført med henblik på at efterkomme direktiv 68/414, svarer til Kommissionens beskrivelse. Den nægter imidlertid, at ordningen er i strid med traktatens artikel 30. Ifølge den græske regering skyldes eventuelle finansielle fordele for mineralolieselskaberne ikke mindre oplagringsomkostninger, men derimod de yderligere handelsmæssige fordele, som raffinaderierne tilbyder dem. Den har endvidere anført, at såfremt muligheden for at opretholde sikkerhedslagrene i raffinaderierne ikke fandtes, er det tvivlsomt, om Den Hellenske Republik ville kunne opfylde sin forpligtelse til at opretholde lagrene på det fastsatte mindsteniveau.
Den sagsøgte regering har gjort gældende, at den eksisterende ordning ikke fører til nogen form for forskelsbehandling, der faktisk eller retligt, aktuelt eller potentielt er til skade for importen, og at den berører afsætningen af indenlandske og importerede produkter på samme måde. Ifølge regeringen er mineralolieselskabernes overdragelse af oplagringsforpligtelsen til raffinaderierne ikke begrundet i den af Kommissionen kritiserede lovgivning, men i markedsvilkårene, som kan forklares ved tre forskellige faktorer: For det første er raffinaderierne via olierørledninger forbundet med størstedelen af mineralolieselskabernes store anlæg, hvilket giver mulighed for direkte levering til lave omkostninger; for det andet er raffinaderierne beliggende i nærheden af de store forbrugscentre, og det nationale marked er karakteriseret ved en koncentration af forbrugere i landets to store byområder, Athen og Thessaloníki, hvortil produkterne distribueres fra tankvognsdepoter, og endelig kan raffinaderierne inden for tidsfristerne og i små partier levere de mængder mineralolieprodukter, der er behov for til mineralolieselskabernes små regionale anlæg, der ligger rundt om i landet.
Den græske regering har anført, at den lovgivning, der finder anvendelse på tankstationer, ikke forbyder disse at forsyne sig direkte hos udenlandske virksomheder, forudsat at disse virksomheder disponerer over lagre af mineralolieprodukter på græsk område. Den har tilføjet, at det af flere årsager er fysisk umuligt for tankstationerne at importere de produkter, som de videreforhandler, fra andre medlemsstater: For det første har Grækenland ikke landegrænser til andre medlemsstater; for det andet ville der skulle lejes et olietankskib til transporten, eftersom tankvogne af sikkerhedsgrunde ikke kan indskibes, og omkostningerne ville være uoverkommelige; for det tredje ville losningen skulle foregå i specielt indrettede anlæg, og lagrene skulle placeres på tankstationerne; og endelig er det indlysende, at tankstationerne mangler tekniske infrastrukturer og finansielle muligheder for at gennemføre denne type transaktioner, også selv om de måtte være fordelagtige fra et finansielt synspunkt.
21 Ifølge traktatens artikel 30 er kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt mellem medlemsstaterne. Domstolen udtalte i Dassonville-dommen (5), at enhver regulering af handelen i medlemsstaterne, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner.
22 Det skal indledningsvis fastslås, at den græske ordning med opretholdelse af minimumslagre af mineralolieprodukter ikke påvirker indenlandske og importerede produkter på samme måde, eftersom mineralolieselskaberne kan frigøre sig fra oplagringsforpligtelsen, når de forsyner sig fra raffinaderier, der er beliggende i Den Hellenske Republik, men ikke når de køber mineralolieprodukter fra raffinaderier, der er beliggende i andre medlemsstater.
23 Det er uomtvisteligt, at muligheden for at overdrage oplagringsforpligtelsen til raffinaderierne indebærer en række fordele for mineralolieselskaberne. Den græske regering har selv givet en detaljeret redegørelse herfor i sit svarskrift med analysen af mineralolieselskabernes to valgmuligheder, som er forskellige såvel hvad angår den lovbestemte ordning som de finansielle følger.
24 Hvad angår den lovbestemte ordning er selskaberne, hvis de vælger at opretholde mineralolielagrene i egne eller lejede lagre, ejere af produkterne og ansvarlige for deres kvalitet og kvantitet. Hvis de derimod vælger at overdrage oplagringen, er det raffinaderiet, der er ejer og ansvarlig for opbevaringen.
25 Hvad angår de finansielle følger er det i første tilfælde mineralolieselskaberne, der bærer risikoen for prisfald på olie, omkostningerne ved opretholdelsen af lagrene, valutakursfluktuationer, udgifter til forsikring, overvågning og forvaltning af de lagrede mængder, risikoen for tab ved fordampning eller af andre årsager, forringelse af kvaliteten og andre risici i forbindelse dermed. Hvis mineralolieselskaberne derimod overdrager forpligtelsen, overtager raffinaderierne alle risici og udgifter i forbindelse med oplagringen (6). Disse udgifter og risici evalueres og indregnes i de samlede omkostninger ved oplagringen, som indgår i prisen for de produkter, raffinaderierne sælger til mineralolieselskaberne, som igen vælter dem over på forbrugerne (7).
26 Ifølge den græske ordning, hvis forenelighed med traktatens artikel 30 Kommissionen anfægter, er mineralolieselskabernes mulighed for at overdrage oplagringsforpligtelsen til indenlandske raffinaderier betinget af, at de forsyner sig hos samme raffinaderier i et omfang, der svarer til mængden af produkter af hver kategori, som raffinaderierne har leveret til dem inden for en periode på 90 dage i løbet af det foregående år.
Eftersom den økonomiske logik på den ene side tilskynder mineralolieselskaberne til at overdrage oplagringen til raffinaderierne, og overdragelsen på den anden side er forbundet med en forpligtelse til at købe produkter fra samme raffinaderier, skabes der en situation, hvor mineralolieselskaberne presses til at forsyne sig hos indenlandske raffinaderier. Nærmere bestemt er der tale om et klart og utvetydigt incitament til at købe indenlandske produkter.
27 De oplysninger, der er fremkommet under retssagen, bekræfter denne vurdering. Parterne i sagen er således enige om, at mineralolieselskaberne ikke råder over tilstrækkelig plads til at opfylde hele oplagringsforpligtelsen (8). Det er imidlertid også blevet påvist, at de langt fra udnytter den kapacitet, de råder over. I sit svar på det skriftlige spørgsmål, Domstolen stillede, efter at retsmødet var blevet udsat, oplyste den græske regering, at de 34 mineralolieselskaber, der driver virksomhed i Den Hellenske Republik, i 1997 disponerede over en lagerkapacitet på 1 257 000 m3, svarende til omkring 1 070 000 mt. Deres samlede oplagringsforpligtelse i 1997 var på 2 165 000 mt. Hvis mineralolieselskaberne havde udnyttet deres kapacitet, skulle de for at opfylde deres forpligtelse have ladet raffinaderierne oplagre lidt over halvdelen af den lagerpligtige mængde for deres regning, svarende til omkring 1 095 000 mt. Af samme svar fremgår det imidlertid, at mineralolieselskaberne i perioden april 1997 til marts 1998 kun oplagrede gennemsnitligt 227 000 [mt] (9), hvilket udgør lidt over 10% af oplagringsforpligtelsen, mens de tre raffinaderier, som driver virksomhed i Den Hellenske Republik, oplagrede den resterende del, svarende til 2 028 000 mt.
28 Sammenfattende må det siges, at selv om det er legitimt at indrømme mineralolieselskaberne mulighed for at overdrage oplagringsforpligtelsen til raffinaderier, der er beliggende på græsk område, er det ikke legitimt at gøre overdragelsen betinget af en forpligtelse til at købe mineralolieprodukter fra samme raffinaderier. Denne købsforpligtelse udgør en forskelsbehandling af produkter fra raffinaderier i de øvrige medlemsstater, eftersom afsætningen af dem vanskeliggøres. Hvis mineralolieselskaberne ønsker at forsyne sig med mineralolieprodukter i andre medlemsstater, berøves de ifølge den græske lovgivning alle de fordele, der er forbundet med overdragelsen af oplagringsforpligtelsen.
29 Den græske ordning for opretholdelse af sikkerhedslagre kan således, i hvert fald indirekte, hindre samhandelen inden for Fællesskabet med mineralolieprodukter.
30 Den sagsøgte regering har anført, at ordningen ikke lægger hindringer i vejen for import, for hvis det var tilfældet, ville mineralolieselskaberne fuldt ud udnytte de oplagringsmuligheder, deres egne hertil indrettede faciliteter frembyder og kun forsyne sig med den resterende mængde fra indenlandske raffinaderier (10).
31 Jeg er ikke enig i denne argumentation. Mineralolieselskaberne træffer indkøbspolitiske beslutninger på grundlag af forskellige faktorer, herunder omkostningerne ved oplagringen. Det må formodes, at de græske mineralolieselskaber kun vil importere og fuldt ud udnytte deres egne lagringsmuligheder frem for at købe mineralolieprodukter hos græske raffinaderier, såfremt prisforskellen mellem indenlandske og importerede produkter kompenserer for tabet af de fordele, der er forbundet med at overdrage lagringen på de anførte betingelser (11).
32 Det bemærkes, at anvendeligheden af traktatens artikel 30 på en generel, national offentlig foranstaltning til regulering af handelen ikke må gøres afhængig af en faktisk omstændighed, som er rent tilfældig, og som kan ændre sig med tiden (12), og at en regulering af handelen ifølge Dassonville-dommen (13), kun anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, hvis den - om også kun potentielt - kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet.
33 Som Kommissionen med rette har anført i sin replik, er det afgørende i den foreliggende sag, at den græske lovgivning vedrørende opretholdelse af minimumslagre af mineralolieprodukter kan hindre importen.
Ifølge Domstolens faste praksis kan en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner bestå i: En national ordning, som indeholder forskellige regler for indenlandsk fremstillede varer og importerede varer, eller som, uanset hvordan, skader afsætningen af importerede varer på hjemmemarkedet i forhold til indenlandsk fremstillede varer (14); regler, der underkaster indførsel vanskeligere eller mere byrdefulde betingelser end dem, der gælder for den indenlandske handel (15); eller statslige incitamenter til at købe indenlandske varer, som, selv om de er uforbindende, kan være egnet til at påvirke de handlendes og forbrugernes adfærd på en medlemsstats område og dermed føre til en tilsidesættelse af formålene med EF-traktaten (16).
34 Uanset prissituationen kan den omhandlede ordning og de fordele, den knytter til overdragelsen af oplagringsforpligtelsen til raffinaderierne, tilskynde mineralolieselskaberne til at købe indenlandske mineralolieprodukter og afholde dem fra at indføre disse produkter fra andre medlemsstater.
35 Efter at være nået frem til denne konklusion finder jeg det ikke nødvendigt at undersøge, om den anfægtede lovgivnings restriktive virkninger for varernes frie bevægelighed forværres, fordi tankstationerne hverken må foretage køb direkte hos raffinaderierne eller importere fra en anden medlemsstat.
36 Jeg er således enig med Kommissionen i, at den græske lovgivning, der regulerer ordningen med opretholdelse af minimumslagre af mineralolieprodukter, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner som omhandlet i traktatens artikel 30.
B - Begrundelse for begrænsning af varernes frie bevægelighed
37 Traktatens artikel 36 giver medlemsstaterne mulighed for at opretholde eller træffe foranstaltninger, der indebærer et forbud mod eller en begrænsning af samhandelen dels, når de er begrundet i især hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og beskyttelse af menneskers liv og sundhed, dels, når de ikke udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen inden for Fællesskabet (17).
38 Domstolen har gentagne gange fastslået, at nationale bestemmelser, der er i strid med traktatens artikel 30, alene kan begrundes i de i traktatens artikel 36 nævnte almene hensyn (18), eller i givet fald når sådanne bestemmelser, der skal gælde uden forskel for indenlandske og indførte varer, er uomgængeligt nødvendige af hensyn til især skattekontrol, beskyttelse af den offentlige sundhed, forbrugerbeskyttelse og god handelsskik (19).
Ifølge Domstolens fortolkning er en national lovgivning eller praksis, der er vedtaget til beskyttelse af et af formålene i traktatens artikel 36, desuden alene i overensstemmelse med traktaten, såfremt den ikke overskrider de grænser, der er passende og nødvendige for at nå de forfulgte mål (20). Hvis en medlemsstat kan vælge mellem forskellige foranstaltninger, som alle er egnede til at nå de forfulgte mål, skal den vælge den foranstaltning, der hindrer den frie samhandel mindst muligt.
39 Kommissionen har lagt til grund, at den anfægtede lovgivning berører indførte produkter i højere grad end indenlandske produkter, og efter dens opfattelse foreligger der ingen af de i artikel 36 nævnte hensyn, der kan begrunde en undtagelse fra princippet om varernes frie bevægelighed i den foreliggende sag. Ifølge Kommissionen kan det af de græske myndigheder forfulgte mål, bestående i at sikre kontinuiteten i forsyningen med mineralolieprodukter, nås med mindre restriktive midler. Den har således foreslået at lade artikel 10 i lov nr. 1571/85 som ændret ved artikel 15 i lov nr. 2289/95 udgå, således at overdragelsen af oplagringsforpligtelsen ikke knyttes sammen med mineralolieselskabernes forpligtelse til at foretage køb hos raffinaderierne. Denne bestemmelse kunne erstattes med en anden, som giver selskaberne mulighed for at leje de nødvendige oplagringsfaciliteter af raffinaderierne uden en tilsvarende forpligtelse til at købe deres produkter. Da der findes en foranstaltning, der i mindre grad hindrer varernes frie bevægelighed, og som giver mulighed for at beskytte den almene interesse, står den græske lovgivning efter Kommissionens opfattelse ikke i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål.
40 Heroverfor har den græske regering hævdet, at den anfægtede lovgivning ikke er diskriminerende. Som begrundelse herfor har den dels anført, at raffinaderiernes grundlæggende ret til økonomisk frihed ville blive uforholdsmæssigt begrænset, hvis de skulle overtage mineralolieselskabernes forpligtelse og opretholde lagre på det krævede mindsteniveau, uden at mineralolieselskaberne til gengæld skulle købe de produkter, de videreforhandler, hos dem.
Den græske regering er desuden af den opfattelse, at hensynet til den almene interesse berettiger, at mineralolieselskaberne ikke er bemyndigede til at leje faciliteter i raffinaderierne til opretholdelse af minimumslagre, og at hensynet til den almene interesse ikke kan varetages med mindre restriktive midler.
41 Jeg er enig med Kommissionen i, at den græske ordning for opretholdelse af minimumslagre af mineralolieprodukter berører indførte produkter i højere grad end indenlandske produkter, for så vidt som mineralolieselskaberne, som det er blevet påvist under retssagen, kan fritages for oplagringsforpligtelsen, når de forsyner sig fra raffinaderier, der er beliggende i Den Hellenske Republik, mens denne mulighed ikke findes, når de køber mineralolieprodukter hos raffinaderier, der er beliggende i andre medlemsstater.
Det skal således undersøges, om de i artikel 36 nævnte almene hensyn kan gøres gældende som begrundelse for den anfægtede ordning. Ifølge Domstolens praksis skal traktatens artikel 36 fortolkes indskrænkende, fordi den er en undtagelse fra det grundlæggende princip om afskaffelse af alle hindringer for de frie varebevægelser mellem medlemsstaterne, og derfor må de i artiklen anførte undtagelser antages at være udtømmende (21). Som eksempel og uden at udtale sig udtømmende har Domstolen afvist forbrugerbeskyttelse, god handelsskik (22) og hensynet til nyskabende værker og kulturel mangesidighed i bogsektoren som begrundelser, fordi disse ikke var nævnt udtrykkeligt i artikel 36 (23).
42 Den sagsøgte regering har som begrundelse for en fortsat anvendelse af den nuværende ordning påberåbt sig raffinaderiernes økonomiske frihed og driftskapacitet, idet afskaffelsen af købsforpligtelsen som betingelse for at overdrage oplagringsforpligtelsen efter regeringens opfattelse ville bringe distributionssystemet i en industrisektor af vital betydning for landets sikkerhed i fare og følgelig garantien for kontinuerlig forsyning med mineralolieprodukter.
43 Økonomisk frihed for raffinaderier eller for virksomheder i almindelighed er ikke omfattet af undtagelserne i traktatens artikel 36 og bør af denne grund afvises som sådan. Efter min opfattelse anfægter Kommissionens forslag imidlertid under alle omstændigheder på ingen måde denne frihed, eftersom det ikke går ud på at lade raffinaderierne overtage den oplagringsforpligtelse, som påhviler mineralolieselskaberne, men alene at fjerne den nuværende forbindelse mellem overdragelse af oplagringsforpligtelsen og køb af produkter i det samme raffinaderi, således at lovene for markedet og den frie konkurrence bliver styrende for oplagringen af mineralolieprodukter.
44 Med hensyn til risikoen for distributionssystemet i en industrisektor af vital betydning for landets sikkerhed har den sagsøgte regering efter min mening ikke godtgjort, at det for at beskytte den nationale sikkerhed er tvingende nødvendigt at gøre muligheden for at overdrage oplagringsforpligtelsen til raffinaderierne betinget af en tilsvarende forpligtelse til at købe disses produkter. Jeg kan ikke se, hvorfor raffinaderierne, når de under den nuværende ordning kan oplagre deres egne produkter, ikke skulle kunne oplagre produkter, som mineralolieselskaberne har købt i andre medlemsstater, under en ordning, der styres af lovene for markedet og den frie konkurrence.
45 De græske myndigheder har desuden gjort gældende, at en mindskelse af raffinaderiernes lagerkapacitet vil indvirke på deres driftsfleksibilitet, hvilket vil medføre en forhøjelse af produktionsomkostningerne, som vil blive væltet over på forbrugerne, i form af prisstigninger og i værste fald i form af forsyningsknaphed i en kriseperiode. De har endvidere anført, at nødvendigheden af langdistancetransport vil gøre det lidet rentabelt at forsyne øerne, som kun forbruger små mængder af mineralolieprodukter. Disse grunde kan imidlertid ikke omfattes af de i traktatens artikel 36 nævnte undtagelser, eftersom denne artikel ifølge fast retspraksis vedrører foranstaltninger af ikke-økonomisk art (24).
46 Den sagsøgte regering hævder endelig, at det uden de græske raffinaderiers produktion ikke ville være muligt at forsyne de væbnede styrker med det særlige brændstof, de anvender, og som mineralolieselskaberne ikke kan sælge dem. Hertil skal bemærkes, at Kommissionens mål jo ikke er at få de græske raffinaderier til at indstille deres drift. Under alle omstændigheder forekommer det mig ikke at være af afgørende betydning for en medlemsstats sikkerhed, at det brændstof, landets væbnede styrker anvender, nødvendigvis produceres og leveres af indenlandske raffinaderier.
47 I dommen i sagen Campus Oil m.fl. (25) udtalte Domstolen, at nationale regler, der forpligter alle importører til at aftage en bestemt andel af deres efterspørgsel efter olieprodukter fra et raffinaderi beliggende på statsterritoriet, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion. Efterfølgende accepterede den, at en medlemsstat, i den pågældende sag Irland, hvis forsyning med olieprodukter fuldstændigt er afhængig af indførsler, kan påberåbe sig hensynet til den offentlige sikkerhed i medfør af traktatens artikel 36 og således kræve, at importørerne dækker en bestemt andel af deres efterspørgsel ved køb hos et raffinaderi, beliggende på statsterritoriet, til priser fastsat af den kompetente minister på grundlag af omkostningerne ved driften af raffinaderiet, dersom dets produktion ikke frit kan afsættes til konkurrencedygtige priser på det pågældende marked (26).
De mængder af mineralolieprodukter, der omfattes af en sådan ordning, må imidlertid hverken overstige de forsyningsmængder, der som minimum kræves af hensyn til den pågældende stats offentlige sikkerhed, eller det produktionsniveau, der er nødvendigt for at holde raffinaderiets kapacitet i beredskab i tilfælde af en krise og gøre det muligt til stadighed at fortsætte raffineringen af råolie til levering i henhold til langtidskontrakter, som staten har indgået (27).
48 Efter min mening har de argumenter, som den græske regering har fremført i denne sag med henblik på at begrunde de græske bestemmelser i hensynet til den nationale sikkerhed, ikke den samme beviskraft som de argumenter, den irske regering i sin tid fremførte som begrundelse for de nationale bestemmelser, der begrænsede importen af mineralolieprodukter til Irland, og som overbeviste Domstolen om, at ordningen kunne omfattes af en af de undtagelser, der er anført i traktatens artikel 36.
49 Jeg er derfor også enig med Kommissionen i, at ingen af de i traktatens artikel 36 opregnede almene hensyn kan påberåbes i den foreliggende sag. Kommissionen må således gives medhold.
VII - Sagens omkostninger
50
Da Kommissionens anbringende må lægges til grund, bør det pålægges Den Hellenske Republik at betale sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, første afsnit.
VIII - Forslag til afgørelse
51 Efter min opfattelse bør Domstolen således
- fastslå, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF), idet den har indført og opretholdt en ordning med minimumslagre af mineralolieprodukter, som giver mineralolieselskaberne mulighed for at overdrage deres oplagringsforpligtelse til raffinaderier, der er etableret i Grækenland, hvis produkter de har købt i løbet af det foregående år, i et omfang svarende til den mængde produkter, det enkelte raffinaderi har leveret dem inden for en given periode
- tilpligte Den Hellenske Republik at betale sagens omkostninger.
(1) - Rådets direktiv af 20.12.1968 om forpligtelse for EØF's medlemsstater til at opretholde minimumslagre af mineralolie og/eller mineralolieprodukter (EFT 1968 II, s. 575). Rådets direktiv 98/93/EF af 14.12.1998 om ændring af direktiv 68/414 (EFT L 358, s. 100), gav medlemsstaterne en frist indtil den 1.1.2000 til at bringe den nationale lovgivning i overensstemmelse med direktivet, og indførte væsentlige ændringer til direktiv 68/414.
(2) - Rådets direktiv 72/425/EØF af 19.12.1972 om ændring af direktiv 68/414 (EFT 1972 (28.12.), s. 22). Ophævet ved direktiv 98/93.
(3) - Anden og tredje betragtning.
(4) - I punkt 34 i svarskriftet har den græske regering uden yderligere forklaring anført, at nævnte forordning ikke indeholder en artikel 482. Jeg skal hertil anføre, at Kommissionen ikke har berigtiget denne oplysning i replikken. Jeg bemærker imidlertid, at den omhandlede artikel allerede er nævnt som en del af den græske lovgivning, der hævdes at være i strid med traktatens artikel 30, såvel i andet afsnit på side 5 i åbningsskrivelsen som i punkt 8 i den begrundede udtalelse, som Kommissionen har fremsat over for den græske regering, og at heller ikke den græske regering i sine svarskrifter under den administrative procedure har korrigeret Kommissionen.
(5) - Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Sml. s. 837, præmis 5.
(6) - I svaret på det spørgsmål, Domstolen stillede, efter at retsmødet var blevet udsat, vedrørende mineralolieselskabernes grad af strukturel afhængighed af raffinaderierne, anførte den græske regering, at raffinaderiet Hellenika Petrelaia SA (som i 1997 stod for over halvdelen af oplagringen), er det eneste raffinaderi, som har to datterselskaber, EKO-ELDA AVEE og G. MAMIDAKIS, hvori det ejer 100% af kapitalen. Regeringen tilføjede, at mineralolieselskabernes retssubjektivitet i henhold til loven under alle omstændigheder skal være forskellig fra raffinaderiernes. Såfremt et raffinaderi har bestemmende indflydelse eller kapitalinteresser i et mineralolieselskab, er de indbyrdes transaktioner underlagt konkurrencereglerne.
(7) - Den græske ordning synes ikke at være karakteriseret ved gennemsigtighed med hensyn til omkostninger ved at opretholde lagre. I artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 68/414, som ændret ved direktiv 98/93, hedder det: »Den omkostningsmæssige byrde ved at opretholde lagre i henhold til artikel 1 identificeres ved hjælp af gennemsigtige ordninger. I den forbindelse kan medlemsstaterne vedtage foranstaltninger til at indhente passende oplysninger vedrørende den omkostningsmæssige byrde ved opretholdelsen af lagrene i henhold til artikel 1 og gøre sådanne oplysninger tilgængelige for de berørte parter.«
(8) - Den sagsøgte regering har anført, at den ønsker, at der etableres nye oplagringsfaciliteter i landet, forudsat at de overholder miljølovgivningen og ikke ligger for tæt på hinanden. Den har endvidere anført, at den inden for de seneste år har givet et olieselskab tilladelse til at foretage en betydelig forøgelse af lagerkapaciteten (27 000 m3), og at der ligeledes er givet tilladelse til udvidelse af flere mindre anlæg (3 000-5 000 m3).
(9) - Det fremgår ikke klart, om der er tale om mt eller m3, men jeg formoder, der menes mt.
(10) - Den græske regering påpeger i svarskriftet, at mineralolieselskabernes lagerkapacitet ville gøre det muligt for dem at importere op til 2 500 000 mt årligt, men at de kun importerer 220 000 mt. Selv om mineralolieselskaberne således har mulighed for at oprette deres egne lagerdepoter og udnytte dem, de allerede har i forbindelse med direkte import af de produkter, som de markedsfører, foretrækker de at foretage køb hos de indenlandske raffinaderier og at lade dem opretholde sikkerhedslagrene.
(11) - Hvad priserne angår påbyder den økonomiske logik, at mineralolieselskaberne vil udnytte deres lagermuligheder fuldt ud, såfremt omkostningerne ved at købe græske produkter, under i øvrigt lige forhold, er højere end de samlede omkostninger ved at importere produkter og oplagre dem.
(12) - Dom af 29.6.1995, sag C-391/92, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1621, præmis 17.
(13) - Jf. fodnote 6.
(14) - Dom af 10.1.1985, sag 229/83, Leclerc m.fl., Sml. s. 1, præmis 23.
(15) - Dom af 9.6.1982, sag 95/81, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2187, præmis 25.
(16) - Dom af 24.11.1982, sag 249/81, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 4005.
(17) - Dom af 28.3.1995, sag C-324/93, Evans Medical og Macfarlan Smith, Sml. I, s. 563, præmis 35.
(18) - Dommen i sagen Leclerc m.fl., nævnt i fodnote 15, præmis 29.
(19) - Denne praksis blev fastlagt i dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649, præmis 8. Jf. senest dom af 20.9.1988, sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4607, præmis 6.
(20) - Dom af 12.7.1990, sag C-128/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3239, præmis 18, og af 20.5.1976, sag 104/75, de Peijper, Sml. s. 613, præmis 16 og 17.
(21) - Dom af 25.1.1977, sag 46/76, Bauhuis, Sml. s. 5, præmis 12, og af 17.6.1981, sag 113/80, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 1625, præmis 7.
(22) - Dommen i sagen Kommissionen mod Irland, nævnt i fodnote 22, præmis 8.
(23) - Dommen i sagen Leclerc m.fl., nævnt i fodnote 15, præmis 30.
(24) - Dom af 5.6.1986, sag 103/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1759, præmis 22, af 7.2.1984, sag 238/82, Duphar m.fl., Sml. s. 523, præmis 23, af 9.6.1982, Kommissionen mod Italien, nævnt i fodnote 16, præmis 27, og af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 271, org.ref. Rec. s. 633, på s. 657.
(25) - Dom af 10.7.1984, sag 72/83, Sml. s. 2727.
(26) - Denne dom er det første konkrete eksempel, hvor Domstolen har undersøgt forholdet mellem undtagelserne i traktatens artikel 36 og foranstaltninger af økonomisk karakter. K.J.M. Mortelmans: Common Market Law Review 1984, s. 696 ff., på s. 699.
(27) - P. Oliver anførte i Common Market Law Review 1985, s. 307 ff., på s. 312, at denne dom var et hårdt slag mod forventningerne om indførelse af en fælles energipolitik.