62009CC0089_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Předmětem tohoto řízení je žaloba podaná na základě článku 226 ES Komisí Evropských společenství proti Francouzské republice.
2. Žalující orgán Soudní dvůr žádá, aby určil, že Francouzská republika tím, že výši obchodního podílu, a tedy i hlasovacích práv, který mohou vlastnit osoby, které nejsou odborníky v oblasti biologie, ve společnostech pro výkon svobodného povolání s ručením omezeným (dále jen „SELARL“) založených za účelem společného provozování laboratoře nebo laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory omezila zákonem nejvýše na čtvrtinu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 Smlouvy o ES.
3. S odvoláním na totéž ustanovení Smlouvy o ES vytýká Komise Francouzské republice rovněž protiprávnost zákazu účasti na kapitálu ve více než dvou společnostech výše uvedeného typu uloženého vnitrostátním zákonem fyzickým a právnickým osobám s nezbytnou odbornou kvalifikací.
II – Sporná vnitrostátní právní úprava
4. Zákon č. 90-1258 ze dne 31. prosince 1990(2), který tvoří obecný normativní rámec pro výkon, formou společnosti, svobodných povolání podléhajících zákonné nebo správní regulaci nebo jejichž titul je předmětem ochrany, ve svém článku 5 stanoví, že více než polovina kapitálu společnosti a hlasovacích práv musí být držena odborníky vykonávajícími svoji činnost v rámci dané společnosti.
5. Zbývající část, s výjimkou určitých specifických případů stanovených druhým pododstavcem tohoto ustanovení, které se projednávaného případu netýkají, musí být držena fyzickými nebo právnickými osobami činnými v oblasti tvořící předmět podnikání společnosti.
6. A konečně, stále podle téhož zákona, počet společností založených pro výkon téže činnosti, ve kterých může jedna a tatáž fyzická nebo právnická osoba patřící mezi výše uvedené osoby držet podíly, může být omezen nařízením Conseil d’État (státní rada).
7. Co se týče konkrétně společností založených za účelem společného výkonu svobodného povolání ředitele a zástupce ředitele laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, nařízení č. 92‑545 ze dne 17. června 1992(3) ve svém čl. 11 prvním pododstavci stanoví, že kapitál společnosti tohoto druhu může být držen jednou či několika osobami, které nemohou doložit zvláštní odbornou kvalifikaci, jen do výše jedné čtvrtiny.
8. Druhý pododstavec tohoto ustanovení dále upřesňuje, že je-li společnost pro výkon svobodného povolání založena jako komanditní společnost na akcie, může podíl kapitálu, který může být držen jednou či několika osobami, které nemohou doložit odbornou kvalifikaci, přesahovat výše uvedenou mez 25 %. Nesmí však v žádném případě dosáhnout hranice 50 %.
9. A konečně, podle článku 10 téhož nařízení nemůže stejná fyzická nebo právnická osoba, která je jednou z osob uvedených v bodech 1 a 5 druhého pododstavce článku 5 zákona č. 90‑1258 ze dne 31. prosince 1990, držet podíly ve více než dvou společnostech výše uvedeného typu.
10. Jak bylo upřesněno na jednání konaném dne 25. března 2010, jedná se o zákaz týkající se především biologů, a nikoliv osob, které nemohou tuto odbornou kvalifikaci doložit a kterých se naopak, s výjimkou obecného omezení ve výši 25 % kapitálu v každé společnosti, účinky tohoto ustanovení nedotýkají.
11. Na základě vládního nařízení č. 2010-49 ze dne 13. ledna 2010, přijatého Francouzskou republikou a sděleného Komisi, došlo, jak bude upřesněno níže, k několika změnám vnitrostátních právních předpisů, zejména pokud jde o ustanovení obsažená v zákoně o veřejném zdraví, která účastnice řízení opakovaně zmiňovaly ve svých vyjádřeních v průběhu písemné části řízení.
12. Jedná se nicméně o změny, k nímž nebude přihlíženo, a to na základě Soudním dvorem opakovaně připomínané zásady, kterou účastnice řízení nezpochybňují, podle které musí být existence nesplnění povinnosti posuzována vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následně, nemohou být brány v úvahu(4) .
III – Postup před zahájením soudního řízení
13. Na základě stížnosti zaslala Evropská komise Francouzské republice dne 4. dubna 2006 první výzvu dopisem, ve které jí upozornila na to, že existuje problém ohledně slučitelnosti výše uvedených právních předpisů týkajících se společností založených za účelem společného výkonu svobodného povolání ředitele a zástupce ředitele laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory se svobodou usazování zakotvenou v článku 43 Smlouvy o ES.
14. Navzdory výzvě Komise k předložení vyjádření ve lhůtě dvou měsíců od obdržení výzvy dopisem Francouzská republika na tento dopis neodpověděla.
15. Komise, která měla za to, že jsou prokázána porušení povinností, která jsou předmětem stížnosti, která jí byla předložena, oznámila následně Francouzské republice odůvodněné stanovisko ze dne 15. prosince 2006, ve kterém ji vyzvala, aby tomuto stanovisku vyhověla ve lhůtě dvou měsíců.
16. Dopisem ze dne 14. února 2007 Francouzská republika zaujala, pokud jde o oba Komisí nastolené problémy, stanovisko, kterým zpochybnila existenci výše uvedených porušení povinností. Tvrdila zejména, že omezení zavedená francouzskými právními předpisy musí být považována za odůvodněná zásadami přiměřenosti a proporcionality ve vztahu k cíli sledovanému francouzskými správními orgány, spočívajícímu v ochraně veřejného zdraví.
17. Dopisem ze dne 11. dubna 2008 nicméně ministryně zdravotnictví oznámila záměr vlády provést do začátku roku 2009 úplnou reformu oblasti lékařské biologie a že se v důsledku toho, s ohledem na vypracovávaný návrh zákona, stanovisko Francouzské republiky změnilo. Uvedla, že zamýšlí zrušit veškerá omezení související s držbou kapitálu týkající se společností založených za účelem společného provádění lékařskobiologických rozborů, s výjimkou některých striktně vymezených neslučitelností, což by mělo představovat vhodnou odpověď na Komisí formulované výtky.
18. Jelikož se Komisi již dále nedostalo žádných informací, dotázala se dopisem ze dne 20. listopadu 2008 Francouzské republiky na stav postupu prací v této oblasti. Francouzské orgány odpověděly dopisem ze dne 27. prosince 2008, že ke schválení návrhu zákona nedojde dříve než v květnu 2009.
19. V důsledku toho podala Komise dne 2. března 2009 na základě článku 226 ES projednávanou žalobu.
IV – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic
20. Toto řízení se vyznačuje skutečností, že v průběhu jeho písemné části se změnilo stanovisko obhajoby Francouzské republiky, zejména v porovnání se stanoviskem zastávaným v průběhu postupu před zahájením soudního řízení. K této změně došlo především po přednesení stanovisek generálních advokátů a následném zveřejnění některých rozsudků (o kterých bude podrobněji pojednáno později) v určitých řízeních projednávaných před Soudním dvorem, které poskytovaly odpovědi na otázky obdobné otázkám řešeným v projednávaném případě.
21. V žalobní odpovědi ze dne 22. května 2009, ve které bylo poprvé zmíněno stanovisko přednesené generálním advokátem Y. Botem dne 16. prosince 2008 ve věci C‑531/06, ve které byl vydán rozsudek ze dne 19. května 2009, Komise v. Itálie(5), navrhovala žalovaná zamítnutí žaloby, pokud jde o první aspekt. Nezpochybňovala naopak protiprávnost zákazu uloženého vnitrostátními právními předpisy osobám vybaveným nezbytnou odbornou kvalifikací účastnit se na kapitálu více než dvou společností.
22. Ve své replice ze dne 15. července 2009, ve které připomněla rozsudky Soudního dvora vydané v určitých řízeních týkajících se omezení vlastnictví kapitálu lékáren, Komise zdůraznila změnu stanoviska Francouzské republiky ve srovnání s postupem před zahájením soudního řízení a ponechala návrhová žádání uvedená již v žalobě beze změny.
23. Ve své duplice ze dne 5. října 2009 žalovaná upřesnila (odstavec 70), že přestože může původně použitý výraz svádět k opaku, nezamýšlela připustit, že by takový zákaz nemohl být za žádných okolností odůvodněný.
24. Uvedla zejména, že vzhledem k prostoru pro uvážení, kterým disponují členské státy ohledně úrovně ochrany, kterou zamýšlejí zajistit v oblasti veřejného zdraví a způsobu, jakým jí má být dosaženo, by měla být volba členského státu, která má zaručit mnohost nabídky v oblasti lékařství a umožnit tak zamezení finanční koncentrace kapitálu laboratoří ve prospěch jediného biologa nebo jediné společnosti provozující několik laboratoří, v zásadě uznána za legitimní.
25. Podle Francouzské republiky je omezující opatření platné ve Francii a splňující takový účel diskutabilní pouze ve dvou ohledech: a) v tom, že nezakazuje tzv. „sériovou“ účast a b) v tom, že není zcela přiměřená svému cíli tím, že se použije bez rozdílu na nabývání účastí ve společnostech nacházejících se kdekoli na celém území státu, aniž by bylo posuzováno, v jaké vzdálenosti od sebe se nacházejí.
26. Po vyřešení těchto dvou problémů v rámci zamýšleného návrhu reformy této oblasti by mělo být toto ustanovení považováno za slučitelné s článkem 43 Smlouvy o ES, jelikož se stane vhodným a přiměřeným k požadavku ochrany veřejného zdraví(6), který bude uspokojen zajištěním mnohosti nabídky v oblasti zdravotnictví na celém vnitrostátním území.
27. Tato mnohost totiž představuje ochranu proti nebezpečí finanční koncentrace kapitálu laboratoří, jejímž důsledkem by mohlo být, že by případné ukončení činnosti biologa, nebo společnosti považované za takového odborníka, mohlo připravit soukromé pacienty o možnost využívat na některých částech vnitrostátního území služeb lékařských rozborů.
28. Francouzská republika každopádně zachovala svá návrhová žádání ze své žalobní odpovědi, navrhujíc zamítnutí Komisí podané žaloby, avšak pouze pokud jde o subjektivní omezení týkající se vlastnictví kapitálu téže společnosti.
29. Dopisem ze dne 5. února 2010 byla Francouzská republika na základě článku 54a jednacího řádu Soudního dvora požádána o zaujetí stanoviska k tvrzení předloženému Komisí poprvé v její replice (odstavec 36), podle kterého francouzské orgány umožňují pomocí mechanismu oddělení finančních práv od hlasovacích práv u rozhodnutí týkajících se fungování a organizace laboratoří některým strukturám přístup k „vnějšímu“ kapitálu drženému nebiology nad rámec 25 %.
30. Dopisem ze dne 18. března 2010 zaslala Francouzská republika Soudnímu dvoru přípis, který zaslala Komisi dne 9. března 2010 a kterým jí oznámila vládní nařízení č. 2010-49 ze dne 13. ledna 2010 o lékařské biologii a návrh, na který odkazovala ve fázi před zahájením soudního řízení, jak bylo uvedeno v bodě 17 tohoto stanoviska, jakož i v její duplice (viz bod 26 výše).
31. Po skončení diskuzí, ke kterým došlo na jednání ze dne 25. března 2010 potvrdily účastnice řízení návrhová žádání, která již formulovaly ve svých písemnostech, a to včetně návrhových žádání týkajících se výše uvedené Soudním dvorem položené písemné otázky.
V – Analýza
A – Subjektivní omezení týkající se účastí v téže společnosti
1. Napadené nesplnění povinnosti – k existenci omezení svobody usazování
a) Argumenty účastnic řízení
32. Komise zakládá tvrzené protiprávní jednání na článku 43 Smlouvy o ES, nyní, po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, článku 49 SFEU, a tvrdí, že účinkem výše uvedených ustanovení právních předpisů přijatých Francouzskou republikou je omezení možnosti podílet se na provozování jedné či více laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory formou společnosti, zejména pak v případě právnických osob pocházejících z jiných členských států.
33. Stejně tak omezuje možnost osob pocházejících z jiných členských států, ve kterých provozují jednu či více laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, vytvořit si středisko činností na francouzském území, nesplňují-li subjektivní podmínky stanovené místními právními předpisy, pokud jde zejména o osobní podmínky vyžadované pro účast na kapitálu společnosti.
34. Žalobkyně se dovolává zejména zásady, již dlouho potvrzené Soudním dvorem, podle které článek 43 ES brání veškerým vnitrostátním opatřením, která, i když se použijí bez diskriminace na základě státní příslušnosti, mohou nicméně bránit občanům Společenství ve výkonu svobody usazování zaručené Smlouvou nebo jej učinit méně přitažlivým.
35. Francouzská republika v tomto ohledu uvádí, že čl. 152 odst. 5 Smlouvy o ES stanoví, že při činnosti Společenství v oblasti veřejného zdraví je plně uznávána odpovědnost členských států za organizaci zdravotnictví a poskytování zdravotní péče.
36. Žalovaná dále připouští, že podle ustálené judikatury v rámci výkonu této pravomoci však členské státy musí dodržovat právo Společenství, zejména ustanovení Smlouvy týkající se svobody usazování(7) .
37. Nicméně se domnívá, že i když v projednávaném případě může omezení související s držbou kapitálu, které se týká společností výše uvedeného typu, představovat omezení svobody usazování, musí být toto omezení považováno za odůvodněné naléhavým důvodem obecného zájmu představovaným cílem ochrany veřejného zdraví (viz odstavec 34 žalobní odpovědi).
b) Posouzení
38. Podle Soudním dvorem opakovaně připomínané obecné zásady brání článek 43 ES veškerým vnitrostátním opatřením, která, i když se použijí bez diskriminace na základě státní příslušnosti, mohou bránit příslušníkům členských států Společenství ve výkonu svobody usazování zaručené Smlouvou nebo jej učinit méně přitažlivým(8) .
39. V důsledku toho subjektivní omezení týkající se vlastnictví podílů na kapitálu společnosti vykonávající činnost spočívající v řízení jedné či několika laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory brání v účasti na této společnosti osobám pocházejícím z jiných členských států nebo ji každopádně činí obtížnější. Stejně negativní je jeho účinek, pokud jde o případné usazení společností, které vykonávají tutéž činnost v jiném členském státě a které nesplňují specifické subjektivní podmínky, stanovené v tomto státě platnými ustanoveními, na francouzském území.
40. Skutečnost, že k takovému omezujícímu účinku dochází nezávisle na státní příslušnosti dotyčných osob, nijak nezmenšuje překážku základní svobody usazování, stanovenou článkem 43 Smlouvy o ES.
41. Na základě těchto zásad je tedy nezbytné přezkoumat, zda omezení, která Komise považovala za protiprávní, jsou odůvodněná, či nikoliv.
2. K případným odůvodněním uplatňovaného omezení – posouzení vhodnosti a přiměřenosti přijatých omezujících opatření
a) Argumenty účastnic řízení
42. Podle obhajoby Francouzské republiky je cílem subjektivních omezení týkajících se vlastnictví podílů na kapitálu společnosti vykonávající činnost laboratoře provádějící lékařskobiologické rozbory, tak jak byla zavedena výše uvedeným zákonným ustanovením, zajištění kvality péče poskytované pacientům a zachování rozhodovací nezávislosti ředitelů laboratoří provádějících rozbory.
43. Zabráněním tomu, aby byla jejich rozhodnutí vedena úvahami hospodářské, a nikoliv zdravotnické povahy, je totiž chráněn naléhavý důvod obecného zájmu představovaný ochranou veřejného zdraví.
44. Komise naopak tvrdí, že opatření přijatá Francouzskou republikou nejsou vhodná a přiměřená k uváděnému cíli.
45. Tento závěr je vzhledem k nepopiratelné podobnosti situací potvrzen starším rozsudkem, který Soudní dvůr vydal ohledně obdobných omezení podílu na základním kapitálu stanovených řeckými právními předpisy, pokud jde o provozování obchodů s oční optikou formou společnosti (viz odstavce 35 a 36 žaloby).
46. Žalobkyně totiž zdůraznila, že Soudní dvůr(9) měl v tomto případě za to, že Řecká republika tím, že nedovolovala očnímu optikovi provozovat více než jednu prodejnu oční optiky a že omezila na nejvýše 50 % podíl na základním kapitálu, který mohl být držen jinými fyzickými nebo právnickými osobami, nežli prodejnu provozujícím očním optikem, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývaly z článků 43 ES a 48 ES.
47. Komise odkazuje na stanovisko přednesené v této věci generálním advokátem Ruizem-Jarabo Colomerem dne 7. prosince 2004, zejména na jím provedené rozlišení, pokud jde o činnosti obchodní povahy, mezi vnitřními a naopak vnějšími vztahy.
48. „První se [tak] týká majetku – zahrnuje například prostory nebo místnost, kde je prodejna umístěna, seznam zákazníků, zboží nebo obchodní jméno – pracovní vztahy se zaměstnanci a [...] vlastnictví – což není totéž jako majetek, s nímž je různými právními formami propojeno – jakož i správu a řízení. Druhý se týká vztahů se třetími stranami, zejména s dodavateli a [...] s kupujícími, zákazníky nebo, chcete-li, pacienty“(10) .
49. V tomto případě podle přístupu generálního advokáta dotčený členský stát zavedl určitá omezení související s vnitřními vztahy, jelikož se týkala subjektivních podmínek vyžadovaných pro správu obchodu s oční optikou, která byla ale nicméně odůvodněna důvody souvisejícími naopak s vnějšími vztahy, a sice vztahy mezi očním optikem poskytujícím plnění a jeho zákazníky, včetně jeho případné odpovědnosti za pochybení.
50. A konečně, Komise zdůrazňuje, že Soudní dvůr měl v tomto případě za to, že cíl ochrany veřejného zdraví, kterého se dovolávala Řecká republika, může být „ dosažen prostřednictvím opatření, která méně omezují svobodu usazování jak fyzických osob, tak i právnických osob, například prostřednictvím požadavku přítomnosti diplomovaných očních optiků, kteří jsou v zaměstnaneckém poměru nebo jsou společníky v každé prodejně oční optiky, pravidel použitelných v oblasti soukromoprávní odpovědnosti za jednání třetích osob, jakož i prostřednictvím pravidel ukládajících povinné pojištění profesní odpovědnosti “(11) .
51. Shrnuto, Komise má za to, že k dosažení uvedeného cíle by postačovala pouhá povinnost přítomnosti biologa při plnění tzv. „vnějších“ činností laboratoří, zejména pak při úkonech zahrnujících vztah s pacientem. Tato povinnost naopak není odůvodněná v rámci tzv. „vnitřních“ činností týkajících se vlastnictví laboratoře.
52. Pokud jde o Francouzskou republiku, ta tvrdí, že vzhledem ke specifickým obecným charakteristikám lékařské biologie, jakož i zvláštnosti – týkajících se rovněž vysokoškolského vzdělání –organizace této činnosti ve Francii ve srovnání s organizací převládající ve velké většině členských států, je v projednávaném případě třeba uplatnit spíše zásady formulované Soudním dvorem pro obor lékárnictví.
53. V tomto ohledu Francouzská republika ve své žalobní odpovědi odkazuje na stanovisko přednesené generálním advokátem Y. Botem dne 16. prosince 2008 ve věci C‑531/06, Komise v. Itálie, ve kterém tento generální advokát uvedl (bod 106), co se týče právě výše zmíněné oblasti, že rozlišování mezi vnitřními a vnějšími aspekty činnosti je umělé.
54. Francouzská republika tvrdí, že lze mít jen stěží jistotu v tom, že provozovatel nelékárník nebude zasahovat do vztahů, které si lékárník udržuje se svými zákazníky, přičemž tato situace je podle ní srovnatelná se situací laboratoří provádějících rozbory, které jsou, stejně jako lékárnická činnost, ústředním prvkem péče.
55. K prokázání tohoto tvrzení, podle kterého jsou tyto situace totožné, žalovaná uvádí, že lékařská biologie zaujímá prvořadé místo v systému zdravotní péče, že se neustále dále vyvíjí a zahrnuje velmi rozsáhlé oblasti, v nichž dochází k jejímu uplatnění, jako jsou například mikrobiologie, hematologie, biochemie, imunohematologie, přičemž využívá velmi komplexních technik, jako například molekulární biologii.
56. Mimoto doplňuje, že činnost laboratoře provádějící rozbory obecně zahrnuje tzv. fázi před rozborem
(v průběhu které se zdravotnický personál setká s pacientem a provede odběry, které mohou mít v případě potřeby „invazivní“ povahu), fázi rozboru
v úzkém slova smyslu, zcela technické povahy, uskutečňovanou ručně nebo automatizovaně, a fázi po rozboru
(spočívající ve validaci výsledků vyšetření při zohlednění zdravotní karty pacienta)(12) .
57. Francouzská zvláštnost (vzhledem k organizaci této oblasti v ostatních státech Unie) přitom spočívá v tom, že jsou tyto jednotlivé fáze nerozdílně spojeny, přičemž tato nerozdílnost vyplývá z jasné volby francouzských orgánů, které chtěly poskytnou biologovi prvořadou úlohu ve zdravotnictví.
58. Ten se tedy ve francouzském systému neúčastní pouze čistě technických kroků souvisejících s rozborem, ale je přítomen rovněž fázi před rozborem, během které se setká přímo s pacientem, a především validuje výsledky rozboru, informuje o nich pacienta a může společně s lékařem zvolit léčbu.
59. Cesta, kterou zvolila Francie, pokud jde o získání znalostí biologa, je tedy zcela v souladu s tímto přístupem, jelikož ten nejprve získává vzdělání lékárníka nebo lékaře, aby se následně specializoval na lékařskou biologii, v důsledku čehož potřebuje k dosažení svého akademického vzdělání deset let.
60. Na základě těchto úvah není podle žalované odpověď poskytnutá Soudním dvorem, pokud jde o činnost očních optiků, přenosná na laboratoře provádějící lékařské rozbory.
61. Omezující opatření zavedené ohledně účasti na kapitálu společnosti je podle Francouzské republiky tedy obdobně jako v případě lékáren odůvodněno nutností zajistit plnou nezávislost odborné činnosti ředitele laboratoře, při jejímž výkonu musí posledně jmenovaný dodržovat toliko stavovské předpisy bez jakýchkoliv tlaků, zejména finančních, a to, jak již bylo zdůrazněno, s cílem zajistit co možná nejlepší ochranu veřejného zdraví.
62. Teze zastávaná ve výše uvedeném stanovisku (viz bod 121), podle které se výdej léčiv z důvodu míry svého dopadu na veřejné zdraví liší od prodeje výrobků oční optiky, je podle Francouzské republiky stejně tak platná, když srovnáváme tento prodej s prováděním lékařskobiologických rozborů.
63. A konečně, přiměřenost přijatého opatření vyplývá podle ní rovněž ze skutečnosti, že kapitál laboratoří není zcela vyhrazen biologům, jelikož investoři bez této kvalifikace mohou každopádně nabývat podíly, třebaže jen do výše 25 %.
64. Toto omezení podle žalované odpovídá legitimnímu požadavku zabránit tomu, aby společníci, kteří nejsou odborníky, ale pouhými investory jednajícími za účelem dosažení zisku, získali rozhodující váhu při přijímání rozhodnutí společnosti, důsledkem čehož by byla ztráta nezávislosti odborníků(13) .
65. V podstatě tvrdí, že i když na jedné straně francouzské právní předpisy zaručují možnost přístupu k základnímu kapitálu i nebiologům, na straně druhé tím, že jejich účast na kapitálu omezují, zajišťují zachování rozhodovací pravomoci společníků z řad odborníků v dané oblasti a umožňují jim tak zachování jejich vlastní rozhodovací nezávislosti.
66. Žalobkyně ke zpochybnění argumentů uplatňovaných Francouzskou republikou v její žalobní odpovědi ve své replice zdůrazňuje, že řešení přijaté Soudním dvorem pokud jde o lékárny, které je odlišné od řešení obsaženého v judikatuře, které se původně dovolávala, lze vysvětlit velmi zvláštním charakterem léčiv, kvůli němuž je třeba je odlišovat od veškerého ostatního zboží. Podle žalobkyně odlišnost dotčeného oboru neumožňuje přenést toto řešení na projednávaný případ.
67. Konkrétně uvádí, že činnosti lékařské biologie jsou vykonávány pouze na základě lékařského předpisu, který tak nabízí nejlepší záruku jak ohledně ochrany veřejného zdraví, tak kontroly nákladů zdravotního systému.
68. Komise mimoto tvrdí, a to poprvé ve své replice, že obor lékařské biologie se vyznačuje rovněž rozsáhlou potřebou financování a že z tohoto důvodu je omezující opatření související s přístupem „vnějšího“ kapitálu k tomuto účelu nevhodné.
69. Francouzská republika ve své duplice zpochybňuje argumenty obsažené v replice žalobkyně a znovu tvrdí, že judikatura, na níž Komise odkazuje, není nikterak relevantní, jelikož vzhledem k výjimečné podobnosti situací a totožnosti rizik pro veřejné zdraví je třeba naopak uplatnit zásady formulované ohledně lékáren ve stanoviscích a rozsudcích přednesených a vydaných během písemné části řízení, na které v jejím průběhu odkazovala.
70. Žalovaná dále zpochybňuje tvrzení, že by úplné uvolnění přístupu ke kapitálu společností provozujících laboratoře provádějící lékařské rozbory vedlo ke skutečnému zlepšení kvality rozborů a bylo zdrojem úspor sociálního systému.
b) Posouzení
71. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí vnitrostátní opatření omezující výkon základních svobod zaručených Smlouvou nebo činící jejich výkon méně přitažlivým splňovat čtyři podmínky: 1) použijí se nediskriminujícím způsobem, 2) jsou odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, 3) jsou způsobilá k zajištění tohoto cíle a 4) nepřekračují meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné(14) .
72. Za těchto okolností není účastnicemi řízení zpochybňováno, že ochrana zdraví patří mezi naléhavé důvody obecného zájmu, které podle čl. 46 odst. 1 ES mohou odůvodnit případná omezení svobody usazování(15) .
73. Krom toho, při analýze důvodů, které mohou odůvodňovat omezení volného pohybu služeb (ale jedná se samozřejmě o zásadu platnou rovněž pro svobodu usazování) právě v oboru laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, měl Soudní dvůr příležitost potvrdit, že cíl zachování lékařských služeb vysoké úrovně může spadat pod jednu z výjimek stanovených v článku 46 Smlouvy o ES, jelikož přispívá k dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví(16) .
74. Nediskriminační povaha dotčeného omezujícího opatření není zpochybňována. Otázka, zda je toto opatření vhodné a přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli, je naproti tomu složitější.
– Obor dotčený omezujícím opatřením a určení relevantní referenční judikatury
75. První otázkou, na kterou je třeba odpovědět, je, zda lze na tento problém, tak jak je předložen, skutečně poskytnout přesnou odpověď na základě zásad uvedených Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku týkajícím se Řecké republiky, která přijala obdobná omezení v zákoně o výkonu povolání očního optika a prodeji zboží oční optiky, nebo zda je naopak tento rozsudek precedentem, který není zcela relevantní.
76. Je přitom pravdou, že situace posuzovaná Soudním dvorem v případě týkajícím se povolání očního optika vykazuje, jak tvrdí Komise, značné podobnosti se situací, která mu byla předložena nyní, což nás musí vést ke zvláště pozornému posuzování argumentů uplatněných a řešení přijatých v této věci. Navzdory tomu existuje dle mého názoru několik základních rozdílů.
77. Situace, která je předmětem projednávaného sporu, se vyznačuje především zvláštností dotyčného oboru, a sice laboratorních lékařskobiologických rozborů, jakož i svojí právní úpravou, tak jak byla přijata dotyčným členským státem, která má specifické rysy z pohledu celkové organizace práce a vzdělávání dotyčných odborníků, jež mají všechny za cíl dosažení zvláště vysoké úrovně kvality poskytovaných služeb .
78. Z toho důvodu, přihlédneme-li ke skutečnostem, na nichž Francouzská republika zakládá svoji obhajobu, a tedy zohledníme-li skutečný předmět sporu, vyvstávají některé odlišnosti oproti judikatuře uplatňované Komisí, a to jak co se týče předmětného oboru, tak důvodů odůvodňujících zavedení omezujícího opatření.
79. V podstatě se domnívám, že v projednávaném případě, jak tvrdil žalovaný členský stát poprvé ve své žalobní odpovědi ze dne 22. května 2009, je vhodnější vycházet z řízení, ve kterých Soudní dvůr rozhodoval o tom, zda právo vlastnit a řídit lékárnu mají pouze osoby s danou odbornou kvalifikací(17) .
80. Taková judikatura je totiž relevantní ve větším rozsahu především díky vetší podobnosti mezi oborem lékárnictví a oborem lékařskobiologických rozborů, který je ostatně ve Francii regulován zcela zvláštním způsobem, než mezi tímto oborem a oborem oční optiky.
81. A co je dále možná ještě důležitější, Soudní dvůr se, jak se zdá, ve věci, ve které byl vydán rozsudek uplatňovaný Komisí, nezabýval otázkou rozhodovací nezávislosti chápané jako zvláštní podmínka vyšší kvality poskytovaných služeb, směřující k lepší ochraně veřejného zdraví.
82. Charakteristiky povolání biologa ve Francii, tak jak byly popsány výše, jakož i způsob, jakým je konkrétně laboratoř provádějící lékařskobiologické rozbory řízena, činí tento obor srovnatelným s oborem lékáren.
83. Obě činnosti představují, nejsou-li správně prováděny, poměrně vysoké nebezpečí pro takovou základní hodnotu, jakou je zdraví. Stejně jako může vydání nevhodného léčiva lékárníkem zákazníkovi způsobit vážné fyzické následky, může nevhodně, či dokonce opožděně nebo chybně provedený lékařskobiologický rozbor způsobit újmu téže povahy (stačí pomyslet na možné chyby v diagnóze a způsobu léčby ze strany lékaře, které mohou vyplývat z chybného výsledku rozboru).
84. Navíc podmínky výkonu těchto činností vykazují určité podobnosti, zejména pokud jde o financování nákladů systémem sociálního pojištění. Provádění lékařskobiologických rozborů nevhodným způsobem, jak po kvantitativní, tak po kvalitativní stránce, může vyvolávat zbytečné náklady pro systém sociálního pojištění, a v důsledku toho pro stát, a to zcela stejně jako dodávky léků.
85. Podle Komise naopak existují mezi oběma obory takové rozdíly, že vylučují použitelnost týchž judikaturou formulovaných zásad. Nejprve připomíná skutečnost, že rozbory lze provádět jen na základě lékařského předpisu. Pacient se tedy nemůže vydat sám do laboratoře za účelem provedení rozboru, stejně jako se nemůže biolog sám rozhodnout provést rozbory, nebyly-li předepsány.
86. K tomu žalobkyně dodává, že výsledky rozboru jsou sice předány jak lékaři, který vystavil předpis, tak pacientovi, ten však nemá v žádném případě technické znalosti k tomu, aby z nich vyvodil závěry ohledně další léčby, jejíž zahájení každopádně vyžaduje zásah lékaře.
87. Ve skutečnosti žalobkyně sama uznává, že i léčiva mohou být obvykle vydávána a prodávána pouze na základě lékařského předpisu, má-li být možné jejich krytí systémem sociálního zabezpečení.
88. Na jednání vyšlo totiž najevo, že téměř 85 % léčiv je v lékárnách prodáváno na lékařský předpis, stejně jako je tímto postupem ve skutečnosti prováděna velká většina rozborů.
89. Za těchto podmínek, pokud jde o lékárnickou činnost, Soudní dvůr podle Komise ve svých rozsudcích pro účely svého závěru ohledně odůvodněnosti v zákoně obsažených omezení zohlednil implicitně skutečnost, že je stále možné, aby byla některá léčiva prodávána bez lékařského předpisu. To vyžaduje, v zájmu odstranění uváděného zdravotního rizika, stálou přítomnost lékárníka, který může uživatele upozornit na případné škodlivé účinky tohoto léčiva(18) .
90. Jedná se nicméně o tvrzení, která nejsou rozhodující. Jednak totiž z uvedených rozsudků nijak výslovně nevyplývá, že by Soudní dvůr jako určující skutkovou okolnost odůvodňující přijatý kladný zvěr zohlednil skutečnost, že jsou v určitých případech léčiva poskytována bez předchozího lékařského předpisu.
91. Generální advokát Y. Bot sice skutečně připomněl tuto okolnost ve svém výše uvedeném stanovisku, ve kterém tvrdí, že povinnost lékárníka poskytnout radu má velký význam v případě léčiv vydávaných i bez lékařského předpisu, jejichž počet neustále roste v důsledku rozhodnutí členských států přijatých v zájmu zachování vyrovnanosti veřejných rozpočtů(19) .
92. Jedná se nicméně o okolnost, která je doplňující ve vztahu ke skutečnosti, že ve stejném bodě svého stanoviska výslovně upřesňuje, že lékárnická činnost se neomezuje pouze na prodej léčiv.
93. Činnost spočívající v dodání léčiv vyžaduje podle generálního advokáta také, aby lékárník prováděl i jiné úkony, mezi nimi vedle přípravy farmaceutických přípravků nebo poskytování informací a rad zaručujících správné užívání léčiv i ověřování lékařských předpisů.
94. Soudní dvůr dále v obou svých rozsudcích, které vydal, co se týče oboru lékárnictví, upřesnil, že se léčiva „ vydávaná na předpis nebo používaná z léčebných důvodů “ mohou v konečném důsledku projevit jako zdraví velmi škodlivá, jsou-li užívána v případech, kdy to není nezbytné, nebo jsou-li užívána nesprávně(20) .
95. Skutečnost představovaná případnou přítomností lékařského předpisu, výslovně uvedená Soudním dvorem, nebyla v podstatě ve skutečnosti považována za schopnou vyloučit specifickou povahu léčiv z pohledu rizik, která vyplývají pro zdraví z jejich užívání v případech, kdy to není nezbytné, nebo jsou-li užívána nesprávně.
96. V důsledku toho má i v případě, kdy jsou lékařské rozbory předmětem lékařského předpisu, biolog nadmíru důležitou úlohu, a to nikoliv proto, že by byla podceňována úloha a profesionalismus lékaře vystavujícího předpis, jak tvrdila Komise na jednání, čímž jej téměř podřídila určité formě kontroly a posteriori, ale pouze z důvodu zajištění správné interpretace z pohledu lékařskobiologických rozborů a provedení požadované rozboru (především v případě rozborů zvláště komplexní povahy).
97. Je pravdou, že jak Francouzská republika výslovně připustila na jednání, osoba provádějící rozbor mohla před změnami provedenými v tomto ohledu vládním nařízením č. 2010-49 ze dne 13. ledna 2010(21) provést vyšetření jen podle pokynů uvedených v předpisu, aniž se mohla od žádosti lékaře odchýlit.
98. Jak však, stále na jednání, vysvětlila žalovaná, není vyloučeno, že by se pacient mohl dostavit sám bez předpisu do laboratoře, aby si nechal, případně na vlastní náklady, provést některé lékařskobiologické rozbory(22) .
99. Mimoto se zdá, že nelze vyloučit možnost, že v rámci v praxi spíše rozšířeného dialogu mezi předepisujícím lékařem a biologem (což Komise v zásadě ve svém vyjádření na jednání nezpochybnila) provede posledně uvedený některá vyšetření, která nenahrazují, ale jednoduše doplňují původní předpis.
100. A konečně, stále bez jakéhokoliv záměru snižovat úlohu ošetřujícího lékaře, je třeba uvést, že riziko pro veřejné zdraví, jak správně zdůrazňuje žalovaná, nespočívá ani tak v závěrech, které by mohl pacient vyvodit z chybných výsledků lékařskobiologického rozboru, ale spíše v důsledcích, které by tyto výsledky, u nichž nedošlo k odpovídající validaci, mohly mít na volbu léčby, kterou by mohl lékař na jejich základě případně provést.
101. Je tedy nezpochybnitelné, že nezávisle na úloze ošetřujícího lékaře je role biologa zcela jistě prvořadá, co se týče vyžadované úrovně odbornosti, v každé jednotlivé fázi předcházející, doprovázející a následující úkon lékařskobiologického rozboru.
102. Závěrem je nutno, co se týče tohoto aspektu specificky spojeného se zdravotními riziky vyplývajícími z výkonu odborné činnosti osobami bez zvláštní kvalifikace, konstatovat naprostou podobnost existující mezi činností lékárníka a činností biologa provádějícího rozbory, která je naopak zcela odlišná od činnosti očního optika.
103. Co se totiž týče očního optika, ačkoliv si sice můžeme představit možné negativní důsledky vyplývající z chybného výkonu, a to včetně fyzických důsledků pro uživatele, je zřejmé, že se jedná o zcela odlišný stupeň závažnosti, která na rozdíl od tvrzení Komise činí tyto situace jen obtížně srovnatelnými.
104. Komise dále tvrdila, poprvé ve své replice, že se obor laboratoří provádějících rozbory nicméně vyznačuje, v porovnání s oborem lékárnictví, rozsáhlými potřebami finančních investic. Rychlý rozvoj technologií a nutnost jejich uplatnění na stále se zvyšující počet nemocí vyžaduje podle ní zvláště vysoké kapitálové vklady.
105. Tak tomu však není v případě lékáren, které naopak nemají potřebu žádných technických zařízení, jelikož naprostá většina léčiv je připravována jinde.
106. Žalobkyně(23) tedy zdůrazňuje, že neumožnění, nebo každopádně omezení přístupu kapitálu investorů bez kvalifikace biologa představuje brzdu pro rozvoj laboratoří lékařské biologie pro biology, kteří nemají dostatečné hospodářské zdroje.
107. Mimoto podle ní neexistuje žádný důkaz, že by toto omezení bylo zdrojem kvality. Naopak, výsledky inspekcí ukazují, že nejzávažnější pochybení byla zjištěna v laboratořích, ve kterých pracuje jediná osoba a kde je celý kapitál v držení biologa vykonávajícího tuto činnost.
108. Omezení přístupu k základnímu kapitálu koncipovaná jako forma ochrany podle žalobkyně naopak vedou ke snížení kvality služeb.
109. Tato omezení neumožňují zejména spojování nezbytná k dosažení velikosti umožňující zaručit kvalitu služeb a každopádně neumožňují dosáhnout úspor z rozsahu, jejichž důsledkem by bylo snížení nákladů na rozbory, a tím pádem i jejich finanční náročnosti pro systém sociálního zabezpečení.
110. Jak správně zdůrazňuje Francouzská republika ve své duplice, ve skutečnosti nejsou tato tvrzení skutečně podepřena písemnostmi, ze kterých Komise vychází. Naopak, zpráva k návrhu reformy tohoto oboru ze září 2008 (tak jak byla převzata Komisí do její repliky) uvádí, co se týče průměrné kvality laboratoří lékařské biologie ve Francii, že je uspokojivá, „ či dokonce dobrá až výborná “(24) .
111. Stejně tak tvrzení týkající se pozitivních účinků vyplývajících z úplného otevření vnějšímu kapitálu nebo možnosti spojování a případných úspor z rozsahu jsou založena na pouhých domněnkách, které nespočívají na jakémkoliv skutečně konkrétním poznatku a o nichž krom toho žalobkyně nepředložila žádný důkaz(25) .
112. Co se dále týče zátěže pro systém sociálního zabezpečení, je zřejmé, že záleží na míře, v jaké se nezávisle na nákladech každého rozboru pro laboratoř stát rozhodne odměňovat každý výkon lékařskobilogického rozboru. Nebyla přitom stanovena žádná vazba mezi výší této odměny a vlastnickou strukturou laboratoří, takže i tady se tvrzení žalobkyně jeví jako zcela neprokázaná.
113. Naopak snaha o stále vyšší návratnost investovaného kapitálu by pravděpodobně vedla osoby podílející se na společnosti provozující laboratoř provádějící rozbory ke snaze zvyšovat z čistě finančních důvodů počet prováděných vyšetření, nebo přinejmenším těch, která mohou zajistit vyšší odměnu(26), což by mělo opačný účinek než ten, který zdůrazňuje Komise, a sice zvýšení nákladů státu.
114. Závěrem, poté, co byla připuštěna podobnost mezi oborem lékárnictví a oborem lékařskobiologických rozborů z pohledu rizik pro veřejné zdraví, a poté, co bylo vyloučeno, že by otázka údajné nutnosti vyšších investic do laboratoří posledně uvedený obor skutečně odlišovala, je třeba ještě provést analýzu odůvodnění popisovaného omezení svobody usazování ve světle relevantních zásad uvedených Soudním dvorem ve výše zkoum aných rozsudcích.
– Použití relevantních zásad
115. V prvním z obou souběžných řízení, ve kterých byl vydán rozsudek ze dne 19. května 2009 a která se týkala omezení výkonu činnosti lékárníka, Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku, která mu byla položena, potvrdil, že články 43 ES a 48 ES nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která je dotčena původním řízením a která nedovoluje vlastnit a provozovat lékárny osobám, které nejsou lékárníky(27) .
116. Ve druhé věci Soudní dvůr na základě týchž argumentů zamítnul žalobu podanou Komisí podle článku 226 ES proti Italské republice z důvodu, že Itálie tím, že ponechala v platnosti právní předpisy, na jejichž základě jsou k provozování soukromých lékáren zajišťujících maloobchodní prodej oprávněny pouze fyzické osoby, které absolvovaly studium farmacie, a společnosti, jejichž společníky jsou výlučně lékárníci, údajně porušila tatáž ustanovení Smlouvy(28) .
117. Výklad poskytnutý Soudním dvorem v tomto rozsudku vychází právě z velmi zvláštní povahy léčiv, jejichž léčebné účinky je podstatně odlišují od ostatního zboží(29) . Tato léčiva mohou tedy, jsou-li užívána v případech, kdy to není nezbytné, nebo jsou-li užívána nesprávně, vážně poškodit zdraví, aniž by si toho mohl být pacient při jejich podávání vědom(30) .
118. Mimoto, nadměrné nebo nesprávné užívání léčiv vede k plýtvání finančními zdroji, které je o to škodlivější, že si farmaceutické odvětví žádá značné výdaje a musí uspokojovat stále narůstající potřeby, zatímco finanční prostředky, které lze věnovat na zdravotní péči, nejsou neomezené, a to nehledě na použitý způsob financování(31) .
119. S ohledem na pravomoc rozhodovat o úrovni ochrany veřejného zdraví, kterou členské státy hodlají zajistit, která je jim přiznána, je přitom třeba připustit, že tyto státy mohou vyžadovat, aby prodávaná léčiva byla distribuována lékárníky těšícími se skutečné odborné nezávislosti. Mohou mimo jiné přijmout vhodná opatření k odstranění nebo snížení nebezpečí zásahů do této nezávislosti.
120. Zejména platí, že ačkoliv nelze popírat, že lékárník-odborník sleduje, stejně jako další osoby, cíl dosažení zisku, měl Soudní dvůr za to, že jako lékárník-odborník by měl lékárnu provozovat nikoliv s čistě hospodářským cílem, ale rovněž jako odborník. Jeho soukromý zájem, spojený s dosažením zisku, je tak tlumen jeho vzděláním, odbornými zkušenostmi a odpovědností, kterou nese, jelikož případné porušení zákonných pravidel nebo stavovských předpisů by ohrozilo nejen hodnotu jeho investic, ale rovněž jeho vlastní profesní existenci.
121. Na rozdíl od lékárníků nemají nelékárníci z podstaty věci vzdělání, zkušenosti ani odpovědnost shodnou s lékárníky. Neposkytují tedy stejné záruky, jaké nabízejí lékárníci.
122. V důsledku toho může mít členský stát v rámci svého prostoru pro uvážení za to, že provozování lékárny nelékárníkem může na rozdíl od lékárny provozované lékárníkem představovat riziko pro veřejné zdraví, zejména pro spolehlivost a kvalitu maloobchodní distribuce léčiv, protože snaha o dosahování zisku v rámci takovéhoto provozování není zmírněna jakýmkoliv dalším faktorem(32) .
123. Všechny tyto úvahy se, jak jsem již vysvětlil výše, použijí obdobně rovněž na obor lékařskobiologických rozborů, což odůvodňuje totéž právní řešení.
124. Jelikož jsou totiž rizika pro veřejné zdraví a v důsledku toho chráněný zájem stejné, lze tedy v zásadě připustit, aby každý členský stát zavedl, co se týče řízení laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, obdobná omezení související s kvalifikací osob vykonávajících tuto činnost, tak jak to učinil francouzský zákonodárce.
125. Je třeba samozřejmě ověřit, zda konkrétní povaha přijatého omezení, co se týče vlastnictví podílu na kapitálu, omezeného v závislosti na osobní kvalifikaci dotyčného jedince, může být považována za vhodnou a přiměřenou ve vztahu k cíli ochrany veřejného zdraví, či nikoliv.
126. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že vnitrostátní právní úprava je vhodná k zaručení uskutečnění dovolávaného cíle pouze tehdy, když opravdu odpovídá snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem(33) .
– Důvody odůvodňující kladnou odpověď, zejména rozhodovací nezávislost biologů
127. Jak jsem již uvedl, Komise má za to, že povaha omezení zavedeného Francouzskou republikou je nepřiměřená. Přebírá zejména argumenty vznesené ve stanovisku předneseném v řízení týkajícím se řeckých právních předpisů souvisejících s výkonem povolání očního optika(34) .
128. V projednávaném případě se Komise domnívá, že v rámci styků mezi laboratoří a jejími externími uživateli by postačovalo vyžadovat pouze přítomnost zaměstnance vybaveného nezbytnými technickými znalostmi, získanými pomocí vhodného odborného vzdělání, přičemž takový požadavek je naopak irelevantní, co se týče vlastnické struktury společnosti provozující laboratoř provádějící lékařskobiologické rozbory.
129. Ve skutečnosti, jak správně uvedla žalovaná, generální advokát Y. Bot, tváří v tvář týmž argumentům ze strany Komise, ve svém stanovisku předneseném dne 16. prosince 2008 potvrdil, že argument, podle kterého je třeba rozlišovat mezi vnitřními a vnějšími vztahy, se nezdá být přesvědčivým.
130. Ve svém stanovisku totiž generální advokát píše, že „osoba, která je zároveň vlastníkem a zaměstnavatelem a která vlastní lékárnu, podle mého názoru nevyhnutně ovlivňuje politiku, kterou provádí lékárna v oblasti výdeje léčiv. Volba italského zákonodárce spojit odbornou kvalifikaci a hospodářské vlastnictví lékárny se tudíž jeví jako odůvodněná s ohledem na cíl ochrany veřejného zdraví“(35) .
131. Pokud je ve skutečnosti biolog zaměstnaný v analytické laboratoři povinen plnit pokyny svého zaměstnavatele-nebiologa, existuje nepochybně nebezpečí, že bude muset upřednostnit hospodářský zájem společnosti před požadavky pacienta, a v důsledku toho před zájmem veřejného zdraví.
132. Nelze tedy vyloučit, že majitel laboratoře-nebiolog by měl snahu vyhnout se určitým z hospodářského hlediska méně výnosným nebo obtížněji proveditelným vyšetřením nebo by, stále z čistě finančních důvodů, nevěnoval vyžadovanou pozornost automatům nezbytným k dané činnosti.
133. Není pochyb o tom, jak tvrdí Komise ve své replice (odstavec 48), že i kdyby byl biolog zaměstnán laboratoří provádějící rozbory řízenou, z pohledu rozhodování, majiteli-nebiology, byl by každopádně povinen dodržovat stavovské předpisy týkající se jeho povolání.
134. Jedná se nicméně o čistě formální poznámku, jelikož je jisté, že vzájemné prolínání mezi podřízeností v pracovním vztahu, který každopádně zahrnuje povinnosti vůči zaměstnavateli, a povinnostmi vyplývajícími ze stavovských předpisů má ve skutečnosti za následek zeslabení záruky dodržování prvotního cíle při výkonu činnosti ve vztahu k uživateli: jeho zdraví.
135. Krom toho, velmi vysoká přidaná hodnota představovaná skutečností, že je rozhodovací pravomoc svěřena osobě nebo osobám, které na základě svého specifického vzdělání a skutečnosti, že podléhají rovněž přesným odborným stavovským předpisům, poskytují vyšší záruku ve vztahu k chráněnému základnímu zájmu, zřejmě nebyla Soudním dvorem v rozsudku, který vydal ohledně činnosti očního optika, na nějž žalobkyně opakovaně odkazovala, ani jednou zohledněna.
136. Tato okolnost, jak jsem již zdůraznil, je krajně důležitým prvkem při odmítnutí toho, aby mělo toto rozhodnutí hodnotu judikatury jakkoliv užitečné při řešení problému, který byl Soudnímu dvoru předložen.
3. Nekonzistentnost stávajících právních předpisů a ochrana téhož obecného zájmu prostřednictvím méně omezujících opatření
a) Argumenty účastnic řízení
137. Zbývá v tomto ohledu ověřit, zda vzhledem k obecné organizaci systému, jak co se týče platných právních předpisů, tak jejich použití v praxi, obsahuje řešení zvolené Francouzskou republikou podstatné nekonzistentní prvky, či nikoliv.
138. Stejně tak je třeba ověřit, zda případně existují možnosti chránit tentýž zájem prostřednictvím opatření méně omezujícího nebo omezujících základní svobody stanovené Smlouvou o ES, zejména pokud jde o svobodu usazování.
139. V tomto ohledu Komise zaprvé tvrdí, že skutečnost, že francouzský zákonodárce na rozdíl od právní úpravy použitelné na lékárny nestanovil povinnou trvalou přítomnost biologa v laboratoři po její otevírací dobu, představuje prvek zjevné nekonzistentnosti právních předpisů platných v této oblasti.
140. Toto tvrzení je zpochybňováno žalovanou, která má naopak za to, že tato přítomnost je stanovena, když ne fakticky, tak přinejmenším ve svém důsledku, některými výslovnými ustanoveními zákona o veřejném zdraví(36) . Povinnost skutečné přítomnosti podle ní navíc neexistuje ani v případě lékárníků, jak upřesnil Soudní dvůr v jednom z výše uvedených rozsudků, které vydal ohledně tohoto oboru.
141. Žalobkyně se domnívá, z jiného pohledu, že jiná ustanovení francouzských právních předpisů již cíl zachování rozhodovací nezávislosti ředitelů laboratoří provádějících lékařské rozbory sledují a že se jeví být k tomuto cíli vhodnějšími.
142. Žalobkyně odkazuje na mechanismy osobní neslučitelnosti, na technický a kvalitativní dohled a na mechanismy kontroly prováděné lékařskými a lékárnickými inspektory veřejného zdraví.
143. Mimoto Komise tvrdí, poprvé ve své replice (odstavec 36), že ve Francii vznikl značný počet velkých laboratoří nebo sítí laboratoří tak, aby měly přístup k „vnějšímu“ kapitálu drženému nebiology nad rámec 25 %.
144. Toto je podle ní možné díky zavedení mechanismu oddělení hlasovacích a finančních práv, tak aby bylo zajištěno, že biologové budou mít i nadále většinu hlasovacích práv ve správní radě a v ostatních orgánech rozhodujících o fungování a organizaci laboratoří.
145. Podle žalobkyně jsou tyto struktury oznamovány lékárnické komoře a francouzským orgánům, které je potvrzují a vydávají povolení k výkonu lékařských rozborů, a jsou tedy považovány za slučitelné s francouzskými právními předpisy.
146. Komise v důsledku toho zdůrazňuje, že z tohoto pohledu existuje opět především zjevná nekonzistentnost mezi vyhlášenými zásadami a jejich praktickým použitím. Jak uvedla na jednání, Francouzská republika nezajistila dodržování zásady, o níž tvrdí, že je základní pro účely zaručení nezávislosti biologů.
147. Z jiného pohledu může podle ní takový druh mechanismu oddělení, jaký uvedla výše, splňovat z hlediska kritéria přiměřenosti požadavky vyplývající z práva Unie a zejména požadavky spojené s nutností zajištění svobody usazování.
148. Komise v tomto ohledu zdůrazňuje, že tento směr úvah je obsahem výše uvedeného návrhu reformy oboru lékařské biologie, který počítá právě s přijetím způsobu rozhodování takového typu, jaký byl uveden výše.
149. Systém tohoto druhu by v podstatě představoval, pokud by byl potvrzen, prvek nekonzistentnosti, který by zjevně zpochybňoval tvrzení žalovaného členského státu. Na druhou stranu, pokud by ještě nebyl zaveden, jednalo by se nicméně o možné a žádoucí opatření, zcela jistě méně omezující, které může učinit omezení spojená s přístupem ke kapitálu nevhodnými.
150. Tento zvláštní aspekt nebyl zpochybněn Francouzskou republikou, která se k této otázce ve své duplice nijak nevyjadřuje. V tomto ohledu nicméně poskytla určitá vyjasnění na jednání konaném dne 25. března 2010 v odpovědi na otázky, které jí byly položeny na základě článku 54a jednacího řádu Soudního dvora dopisem ze dne 10. února 2010.
151. Podle žalobkyně sice musí být přinejmenším 75 % kapitálu společnosti založené za účelem společného provozování laboratoře provádějící lékařskobiologické rozbory drženo biology, těmi však mohou být jak fyzické, tak právnické osoby.
152. Co se týče kapitálu těchto společností, založených většinou jako společnosti pro výkon svobodného povolání, použije se tatáž hranice ve výši 75 % jak pro biology-fyzické osoby, tak – což nás především zajímá – pro právnické osoby považované za takové odborníky.
153. V případě, že by tyto právnické osoby pocházely z jiných členských států Unie, kde neexistuje omezení týkající se účasti na kapitálu společností založených za účelem společného provozování laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, mohlo by se také stát, že jejich kapitál bude držen i nad hranici 25 %, či dokonce v celém rozsahu, osobami postrádajícími kvalifikaci biologa.
154. Francouzská republika uvádí zejména případy Irska nebo Španělska, kde může být při neexistenci zákonných omezení kapitál právnické osoby mající kvalifikaci biologa a založené za výše uvedenými účely držen i nad rámec 25 % nebiology, například určitými investičními fondy.
155. K takové situaci v podstatě došlo přinejmenším ve dvou z případů uváděných Komisí v její replice, zejména co se týče laboratoří řízených společností Biomnis (jejíž kapitál je z více než 50 % v držení irské právnické osoby-biologa, která sama je zcela v držení, nebo přinejmenším z více než 80 %, investičním fondem) a společn ostí Unilabs (švýcarská společnost držená nebiology, která provozuje některé společnosti vlastnící laboratoře ve Španělsku, které dále provozují laboratoře ve Francii).
156. Podle Francouzské republiky je pravdou, že tímto způsobem může docházet k nebezpečí obcházení zákona, ale to je nevyhnutelným důsledkem vyplývajícím z povinnosti dodržovat závazky přijaté vůči Unii, pokud jde o společnosti pocházející z jiných členských států.
157. Jsme tedy podle ní konfrontováni s druhem diskriminace „ a contrario “, fenoménem, který se objevil v době spíše nedávné a který Komise nemůže přičítat žalované, jelikož ta se omezila na to, že společnosti provozující laboratoř v Irsku nebo ve Španělsku přiznala právo vykonávat tutéž činnost ve Francii.
158. Ve zbývajících dvou případech uváděných Komisí v její replice, a sice případech laboratoří Cerba a Labco, bylo naopak omezení účasti pro nebiology na 25 % plně dodrženo, jak ostatně prokazuje, pokud jde o druhý z těchto případů, novinový článek předložený Komisí v příloze.
159. Co se týče doporučovaného náhradního opatření, a sice oddělení finanční účasti od hlasovacích práv, žalovaná nejprve na jednání uvedla, že Komise svůj argument v replice uplatnila příliš pozdě, přičemž ponechala na Soudním dvoru, aby určil, zda se jedná o nové návrhové žádání nebo o nový argument, který musí být považován za opožděný.
160. V tomto ohledu Francouzská republika, stále v odpovědi na otázku, která jí byla položena písemně, tvrdila, že toto opatření by s ohledem na prostor pro uvážení, který jí musí být každopádně v oblasti veřejného zdraví přiznán, nebylo pro zajištění dosažení sledovaného cíle dostatečné.
161. Podle ní je totiž třeba nepodceňovat tlak, který vyvolávají třetí osoby-držitelé většiny kapitálu na biology vykonávající svou činnost v laboratořích, jejichž nezávislost by byla ohrožena bez ohledu na většinová hlasovací práva, která by jim byla přiznána.
162. A konečně, tento mechanismus oddělení ve skutečnosti ve Francii existuje pouze a výhradně pro určité typy společností, nikoliv pro společnosti s ručením omezeným, a týká se výhradně vztahů mezi biology vykonávajícími svoji činnost v laboratořích a biology, kteří v nich nepracují. Jedná se tedy o zcela odlišnou situaci, která je zcela irelevantní, pokud jde o pravidlo omezení účasti na kapitálu na 25 %, které se naopak týká pouze nebiologů.
163. Komise na jednání zpochybnila, že by její vyjádření v replice, týkající se mechanismu oddělení finančních a hlasovacích práv, představovalo nový žalobní důvod nebo jeho část, přičemž měla naopak za to, že se jedná o konstatování existence skutečnosti, ke které se žalovaná během celého postupu před zahájením soudního řízení, jakož i v průběhu písemné části řízení před Soudním dvorem nevyjádřila.
164. V tomto ohledu trvala na tom, že zásada omezení účasti na kapitálu na 25 %, uplatňovaná žalovanou jako základní prvek zajištění rozhodovací svobody biologů, a v důsledku toho i veřejného zdraví, ve skutečnosti zřejmě není dodržována v situacích, na které chtěla poukázat.
165. Co se dále týče ostatních méně omezujících opatření uplatňovaných Komisí (a sice osobní neslučitelnosti, technického a kvalitativního dohledu, jakož i mechanismů kontroly prováděné lékaři a lékárníky), žalovaná došla k závěru, že by každopádně a s ohledem na požadovanou úroveň ochrany veřejného zdraví nebyla dostatečná pro zajištění rozhodovací nezávislosti biologů.
b) Posouzení
166. Na podporu svých tvrzení týkajících se nekonzistentnosti celkové organizace francouzského systému Komise zdůrazňuje, že ve Francii platná právní úprava formálně nestanoví, a to dokonce ani články L 6211-1 a L 6221-9 uváděné žalovanou, povinnost trvalé přítomnosti biologa v laboratoři po její otevírací dobu, což dovoluje, aby byla činnost vykonávána pouze laboratorními techniky.
167. Vzhledem k tomu, že současné znění uvedených ustanovení se liší od znění, na základě kterého účastnice řízení formulovaly své argumenty, je třeba upřesnit, že podle formulace platné v rozhodné době tato ustanovení stanovovala pravidla zcela odpovídající sledovanému cíli ochrany veřejného zdraví.
168. Článek L 6211-1 zejména upravuje (nebo přesněji v rozhodné době upravoval) pravidlo, podle kterého mohou být rozbory prováděny pouze v laboratořích provádějících rozbory lékařské biologie, za které jsou odpovědní jejich ředitelé a zástupci ředitelů. Článek L 6221-9 zase stanoví (nebo přesněji v rozhodné době stanovoval), že posledně uvedení musí vykonávat své funkce osobně a skutečně.
169. Je přitom sice pravda, že zákon nestanoví povinnost trvalé přítomnosti ředitele-biologa v laboratoři, je však zcela jednoznačné, že vnitrostátní právní předpisy ukládají, aby fakticky zajišťoval účinnou kontrolu nad veškerými činnostmi laboratoře, za níž je odpovědný, aniž by se mohl svým odborným povinnostem jakkoliv vyhnout prostřednictvím případných delegovacích mechanismů.
170. Za těchto podmínek se nezdá, že by tato ustanovení byla v rozporu s cílem maximální ochrany veřejného zdraví, který si žalovaný členský stát stanovil, nebo že by s ním nebyla konzistentní.
171. Krom toho, jak správně tvrdí žalovaná, předpoklad, na kterém spočívá srovnání, ze kterého Komise vychází při zpochybnění konzistentnosti právní úpravy tohoto oboru, je nesprávný. Jedná se o existenci absolutní povinnosti skutečné přítomnosti lékárníka v prostorách, ve kterých vykonává svojí činnost.
172. Článek L 5125-21 zákona o veřejném zdraví se totiž omezuje na stanovení toho, že lékárna může zůstat otevřená v nepřítomnosti jejího majitele pouze tehdy, nechá-li se tento řádně zastoupit, zatímco podle článku R 4235-13 spočívá osobní výkon, ke kterému je lékárník povinen, v tom, že musí osobně vykonávat odborné úkony nebo pozorně dohlížet nad jejich výkonem, neprovádí-li je on sám(37) .
173. Jedná se o povinnosti zcela obdobné povinnostem stanoveným pro ředitele laboratoře provádějící lékařskobiologické rozbory, z čehož plyne, že nebyla prokázána Komisí vznesená výtka nekonzistentnosti a že její vyjádření není v tomto ohledu relevantní.
174. Co se dále týče možnosti použít případná méně omezující opatření, je třeba uvést, že podle judikatury Soudního dvora přísluší členským státům, aby v mezích Smlouvy rozhodly o úrovni, na které zamýšlí zajistit ochranu veřejného zdraví, a způsobu, jímž má být této úrovně dosaženo(38) .
175. Jelikož se tato úroveň může v jednotlivých členských státech lišit, je za těchto podmínek třeba při posuzování dodržení zásady proporcionality přiznat členským státům prostor pro uvážení(39) . V důsledku toho skutečnost, že jeden členský stát stanoví méně přísná pravidla než jiný členský stát, neznamená, že posledně uvedená pravidla jsou nepřiměřená(40) .
176. Žalobkyně přitom pro podepření svých vlastních tvrzení týkajících se údajné existence opatření v rámci oboru, která již odpovídala cíli vyhlášenému členským státem, nejprve odkazuje na článek 12 nařízení č. 92-545 ze dne 17. června 1992, stanovující zákaz účasti na kapitálu dotčené společnosti pro určité zvláštní kategorie fyzických nebo právnických osob.
177. Jedná se o zákaz související se skutečností, že tyto osoby mají zájmy pokaždé jiné, které mohou mít do určité míry negativní vliv na svobodný výkon činnosti laboratoře(41) .
178. Tyto zákazy přitom lze považovat za vhodné v situacích, ve kterých se jedná pouze o zabránění tomu, aby nějaký jiný zájem, který není nutno prokazovat, jelikož je objektivně spjat se samotnými osobními charakteristikami případného vkladatele kapitálu, mohl nadměrně ovlivňovat činnost společnosti.
179. Nejsou naopak dostatečná, jedná-li se o zajištění skutečně nezávislého řízení společnosti ze strany společníků s kvalifikací biologa, a to ve všech případech, dokonce i při neexistenci střetu zájmů, který byl již dříve jako takový formálně kvalifikován platnými právními předpisy.
180. V důsledku toho je třeba s ohledem na zvláště vysoký stupeň ochrany, který v rámci svých vlastních pravomocí hodlá Francouzská republika zajistit veřejnému zdraví, mít za to, že systém formálních neslučitelností stanovený článkem 12 nařízení č. 92-545 ze dne 17. června 1992 není k tomuto účelu dostatečný.
181. Co se týče aspektů technického a kvalitativního dohledu a kontroly prováděné lékařskými a lékárnickými inspektory veřejného zdraví, žalobkyně odkazuje na články L 6213-1 a L 6213-5 francouzského zákona o veřejném zdraví (ve znění platném v době předložení vyjádření, následně změněném vládním nařízením č. 2010-49 ze dne 13. ledna 2010 o všeobecné reformě lékařské biologie)(42) .
182. V tomto případě rovněž není pochyb o tom, že se jedná o mechanismy, které mají zaručit, aby byla činnost lékařskobiologických rozborů vykonávána osobami majícími odpovídající vzdělání a technické znalosti, jakož i zkušenosti na odpovídající kvalitativní úrovni.
183. Z judikatury Soudního dvora konkrétně vyplývá, že požadavek ochrany veřejného zdraví stanovený v článku 46 ES umožňuje zachovat zejména kvalitu lékařských služeb nejen zajištěním kvalifikace vedoucích pracovníků a zaměstnanců laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, ale rovněž kontrolou, na základě pravidelných inspekcí, zda průběh rozborů trvale odpovídá pravidlům stanoveným francouzským zákonodárcem, jakož i francouzskými orgány a zejména potřebným povolením(43) .
184. Jedná se nicméně opět o systémy, které nemohou samy o sobě zaručit dosažení výsledku, který je považován za prioritní, a sice ochrany veřejného zdraví zárukou rozhodovací nezávislosti odborníků vykonávajících laboratorní činnost.
185. Závěrem je třeba uvést, že méně omezující opatření, na která Komise od počátku poukazuje, se nejeví být takové povahy, že by činily zásah francouzského zákonodárce promítající se do omezení účasti na základním kapitálu zbytečným, vezmeme-li v potaz sledovaný specifický cíl.
186. V této fázi již nezbývá než posoudit poslední bod uplatněný žalobkyní poprvé v její replice. Týká se existence situací, ve kterých je omezení účasti na kapitálu pro nebiology ve výši 25 % ve Francii přinejmenším v některých případech obcházeno prostřednictvím mechanismu oddělení výše finanční účasti od hlasovacích práv.
187. Francouzská republika, ať už ve své duplice, nebo na jednání, formálně neuplatnila případnou nepřípustnost této otázky. Omezila se na to, že ponechala její právní kvalifikaci a posouzení, zda je třeba se jí zabývat, na Soudním dvoru.
188. Chtěl bych uvést, že v projednávaném případě je zjevné, že se nejedná o změnu původně formulovaných návrhových žádání, jejichž znění nebylo oproti původním návrhům žalobkyně nijak změněno.
189. Domnívám se, že není ani možné mít za to, že se jedná o nový žalobní důvod, jelikož otázka přiměřenosti opatření přijatého Francouzskou republikou byla Komisí uplatňována od počátku, jakkoliv bez specifického odkazu na výše uvedený aspekt.
190. Jedná se spíše o nový argument, založený, jak tvrdila Komise, na pouhém konstatování, které zapadá do téhož rámce jako diskuze, která proběhla v písemné části řízení na obecné téma přiměřenosti a konzistentnosti francouzských právních předpisů, který nemění předmět sporu.
191. Zdá se mi mimoto zvláště důležité zdůraznit, že tento závěr se jeví být podpořen rovněž skutečností, že v projednávaném případě nedošlo k jakémukoliv porušení zásady kontradiktornosti, jelikož žalovaná mohla ve své duplice plně uplatnit své vlastní právo na obhajobu v tomto bodě.
192. Ta se přitom v tomto ohledu nijak nevyjádřila, takže bylo před jednáním nutné zaslat Francouzské republice ohledně této otázky specifický písemný dotaz a ke skutečné diskuzi o výše uvedených argumentech, uplatněných Komisí v její replice, došlo až v této fázi.
193. Co se dále týče tvrzení Komise, mám za to, že ve světle upřesnění poskytnutých na jednání Francouzskou republikou právní předpisy platné v této zemi, tak jak se jeví být prováděny, pokud jde o případy, na které odkazuje žalobkyně (která vysvětlení protistrany v tomto bodě nezpochybnila), nevykazují jakoukoliv nekonzistentnost.
194. Není žádných pochyb o tom, že pokud připustíme, že činnost biologa může být vykonávána rovněž formou společnosti, nezávisle na její povaze (osobní společnost, kapitálová společnost atd.), lze si velmi dobře představit, že kapitál společnosti, je-li založena v členských státech, ve kterých neexistují omezení podobná omezením zavedeným ve Francii, se v konečném důsledku dostane, případně i v celém rozsahu, do rukou nebiologů, pouhých finančních investorů.
195. To se skutečně stalo v přinejmenším dvou případech uváděných Komisí jako příklady nekonzistentnosti, a sice u společností Biomnis a Unilabs (v ostatních případech je skutková situace naopak odlišná a nejeví se, že by způsobovala problém z pohledu předmětu tohoto sporu).
196. Při pozornějším pohledu se nicméně jedná o situace, ve kterých by jiný postoj žalovaného členského státu mohl představovat diskriminaci a každopádně porušení základních svobod stanovených Smlouvou, zejména svobody usazování a volného pohybu služeb.
197. Za této situace nemůže být jednání Francouzské republiky, která považovala dotyčné společnosti za mající nezbytnou biologickou kvalifikaci a poskytla jim nezávisle na vlastnících jejich kapitálu povolení k provozování laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory na svém vnitrostátním území, považováno za nekonzistentní.
198. Žalovaná na jednání upřesnila zejména to, že otázka související s oddělením účasti od hlasovacích práv je odlišným problémem, který vstupuje do hry v určitých omezených případech, ale netýká se společností s ručením omezeným, pokud jde o odlišnou otázku vztahů mezi biology pracujícími uvnitř laboratoří a biology, kteří v nich nepracují.
199. V projednávaném případě není v důsledku toho pravidlo omezení účasti na kapitálu na 25 %, které se uplatní na nebiology, nijak zpochybněno. Komise ostatně nevznesla žádné zpochybnění osvětlení podaných v tomto ohledu žalovanou.
200. V této fázi zbývá ještě posoudit problém týkající se Komisí uplatňované možnosti, kterou však uvádí jen jako hypotézu, použít na společnost provozující laboratoře provádějící rozbory mechanismus oddělení takového druhu, jaký byl zmíněn výše (44) . Podle žalobkyně by tímto způsobem byla v každém případě zachována rozhodovací svoboda biologů, a to se značně nižším dopadem na svobodu usazování.
201. Francouzská republika na tyto argumenty na jednání odpověděla upřesněním, že řešení tohoto druhu by nemohlo být každopádně považováno za vhodné, jelikož nelze podceňovat finanční tlak vykonávaný držiteli kapitálu společnosti, navzdory samotné skutečnosti, že by byla většina hlasovacích práv případně vyhrazena biologům.
202. Žalobkyně v odpovědi na otázku, která jí byla v tomto ohledu položena, rovněž upřesnila, že toto tvrzení není v rozporu s jinou možností, stanovenou pouze a výhradně pro komanditní společnost na akcie, ve které mohou nebiologové držet až 49 % kapitálu společnosti (viz čl. 2 druhý pododstavec nařízení č. 92-545 ze dne 17. června 1992).
203. V tomto případě lze totiž tuto odlišnost vysvětlit jiným způsobem fungování tohoto typu společností a především existencí dvou různých kategorií společníků (komplementáři a komanditisté, přičemž ti druzí mají nezbytně kvalifikaci biologa a vykonávají svoji činnost v laboratoři) a velmi striktními pravidly fungování, což ostatně odůvodňuje omezené využívání této organizační formy společnosti(45) .
204. Obecnou rozhodovací pravomocí, která musí být často vykonávána jednomyslně, tedy disponují komanditisté, nezbytně držitelé požadované odborné kvalifikace.
205. Jelikož se posledně uvedený případ nejeví být nekonzistentním prvkem ve vztahu k obecné organizaci tohoto oboru, ale lze ho naopak vysvětlit zvláštností této formy společnosti, je přitom třeba spíše ověřit, zda a v jaké míře tvrzení žalované, podle kterého mechanismus oddělení takového druhu, o který se zde jedná, neumožňuje dosáhnout obecného cíle zachování nezávislosti biologů pracujících v laboratořích, odpovídá skutečnosti.
206. Lze mít za to, že podle ustálené judikatury v tomto ohledu přísluší důkazní břemeno týkající se přiměřenosti a konzistentnosti případných omezení základních svobod členskému státu.
207. Francouzská republika měla za to, že své důkazní břemeno unesla odůvodněním dotčených omezení, týkajících se přístupu třetích osob-nebiologů k výše uvedeným společnostem vykonávajícím svobodné povolání, cílem ochrany rozhodovací nezávislosti biologů, kteří musejí držet nezbytně většinový podíl na jejich kapitálu.
208. Jelikož je tento účel považován za výše uvedených podmínek za přípustný, bylo opět na žalované, aby prokázala, že méně omezující opatření uváděné Komisí, které je podle ní vhodné k zajištění této rozhodovací nezávislosti stejným způsobem, by výše potvrzený cíl ve skutečnosti vhodným způsobem nenaplňovalo.
209. Současně Francouzská republika v průběhu jednání podrobně neupřesnila důvody, pro které by byl mechanismus oddělení neúčinný, a omezila se na tvrzení, že držení vyšší finanční účasti nebiology by jim každopádně poskytovalo možnost vykonávat tlak na biology, i když by formálně byli držiteli rozhodovací pravomoci posledně jmenovaní.
210. Na druhé straně, Komise rovněž nezaujala stanovisko k posledně uvedenému tvrzení, když v tomto ohledu na jednání neformulovala přesné vyjádření, kterým by na ně reagovala.
211. V tomto ohledu bych chtěl přitom nejprve uvést, že připuštění možnosti, že by byla společnost provozující laboratoř provádějící lékařskobiologické rozbory založena jako kapitálová společnost(46) a že by v ní mohly mít podíl i osoby bez této specifické odborné kvalifikace, znamená, že existence finanční účasti osob „stojících mimo“ dané odborné kruhy nebyla považována Francouzskou republikou za okolnost, která by mohla sama o sobě bránit přiměřené ochraně nezávislosti biologů provozujících tuto činnost, a tedy i veřejného zdraví.
212. Tato přítomnost „vnějšího prvku“ se podle přístupu žalované stává faktorem bránícím dosažení určeného cíle obecného zájmu teprve tehdy, přesahuje-li tato účast hranici 25 % a umožňuje-li ovlivňovat nejdůležitější rozhodnutí související s řízením laboratoří provádějících rozbory.
213. Podle logiky sledované Francouzskou republikou až do jednání není v podstatě „vnější“ kapitál sám o sobě za každých okolností rizikovým faktorem, ale tím se stane teprve tehdy, jestliže umožňuje citelně ovlivňovat kroky spojené s řízením společnosti.
214. Skutečnost, že francouzský zákonodárce uvažoval tímto způsobem, je dále prokázána tím, že je-li rozhodovací nezávislost společníků-biologů zaručena jiným způsobem, tak jako je tomu v případě společností provádějících lékařskobiologické rozbory založených ve formě komanditní společnosti na akcie, je větší účast „vnějšího“ kapitálu považována za přípustnou a může dosahovat až 49 %.
215. To lze odůvodnit právě tím, že jak jsem již zdůraznil, řídící pravomoc je díky zvláštním pravidlům upravujícím tento druh společnosti v každém případě svěřena komaditistům, kteří musí nutně být biology.
216. Volba Francouzské republiky směřující ke sladění otevření kapitálů společníkům vystupujícím jako pouzí investoři s ochranou nezávislosti společníků-biologů přitom sama o sobě představuje důležitý faktor, který je potřeba hodnotit pozitivně, a je třeba dojít k obecnému závěru, že opatření je celkově vhodné a přiměřené.
217. Jedná se o režim, který, aniž by ohrožoval rozhodovací nezávislost společníků odborníků, umožňuje vklady vnějších finančních zdrojů a účast osob, které chtějí těžit pouze z výnosu představovaného provozním výsledkem, v souladu se společnými tržními pravidly a bez jakékoliv diskriminace.
218. Zbývá posoudit, zda by, jak se domnívá Komise, existence účasti „vnějšího“ kapitálu přesahující 25  %, ale přitom bez možnosti zbavit společníky-biology skutečné rozhodovací pravomoci ve společnosti, tak jak je tomu fakticky v případě komanditních společností na akcie, nebyla rovněž vhodná, v porovnání se zavedeným omezením, k dosažení zamýšleného cíle ochrany nezávislosti společníků-odborníků.
219. Z tohoto hlediska je přitom nutno uznat, že navzdory skutečnosti, že hlasovací práva budou i nadále omezena na 25 %, vyvolá umožnění vyšší vnější finanční účasti, jak tvrdí Francouzská republika, značné ohrožení nezávislosti společníků-biologů.
220. Nelze totiž podceňovat skutečnost, že rozhodnutí spojená s vložením či výběrem investic ze strany menšinových společníků mohou ovlivňovat, byť nepřímo, rozhodnutí orgánů společnosti, i když budou představovat vyjádření vůle většiny, kromě případu, kdy by se tato finanční rozhodnutí týkalo zanedbatelné nebo nepříliš vysoké účasti.
221. Tvrzení žalované, podle kterého pouhá skutečnost, že je kapitál držen z více než 25 %, může vyvolat sama o sobě finanční tlak, a to nezávisle na s ním spojených hlasovacích právech, se jeví jako přijatelné.
222. Žalobkyně, jak jsem již upřesnil, na toto specifické tvrzení v průběhu jednání v podstatě neodpověděla a nepředložila žádný konkrétní poznatek, který by umožnil jeho odmítnutí.
223. V důsledku toho se domnívám, s ohledem na prostor pro uvážení, který, jak jsem již zdůraznil, musí být každopádně členskému státu v oblasti ochrany veřejného zdraví přiznán, že lze tvrdit, že výše uvedený mechanismus oddělení finanční účasti od společenstevních práv by se skutečně mohl jevit pro dosažení sledovaného cíle jako méně účinný.
224. Cesta zvolená Francouzskou republikou, která každopádně umožnila otevření, i když omezené, vnějšímu kapitálu, tedy může být sama o sobě považována za přiměřenou tomuto cíli, ve vztahu ke kterému se jeví být, při respektování posuzovací pravomoci členského státu týkající se zvolených nástrojů se stejnou účinností a při neexistenci podstatných poznatků uplatňovaných v opačném smyslu Komisí, nejméně omezujícím opatřením, které mohlo být přijato.
225. Tento závěr může být dále potvrzen, jsou-li při posouzení přiměřenosti zohledněna veškerá opatření zavedená v oboru lékařskobiologických rozborů, zejména co se týče různých způsobů vstupu vnějšího kapitálu, v závislosti na jednotlivých formách společnosti.
226. Nejvíce omezující opatření týkající se laboratoří provádějících rozbory založených ve formě společnosti pro výkon svobodného povolání s ručením omezeným, které je specificky předmětem žaloby Komise, je totiž v samotném znění předpisu, který ho zavádí, doprovázeno možností vyšší míry investic vnějšího kapitálu (až do výše 49 %) v laboratořích provozovaných společnostmi založenými ve formě komanditní společnosti na akcie, které tuto možnost vyšších vnějších investic umožňují, jelikož se vyznačují mnohem přísnějšími pravidly fungování.
227. Předcházející úvahy umožňují s konečnou platností formulovat kladné hodnocení ohledně konzistentnosti a přiměřenosti opatření přijatého Francouzskou republikou, které je předmětem prvního z obou žalobních důvodů, které Komise formulovala ve svém návrhu na zahájení řízení, který v důsledku toho považuji za v tomto ohledu neopodstatněný.
228. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby žalobu v rozsahu, v němž mu Komise navrhuje, aby určil, že Francouzská republika tím, že výši obchodního podílu, a tedy i hlasovacích práv, který mohou vlastnit osoby, které nejsou biology, ve společnostech pro výkon svobodného povolání s ručením omezeným („SELARL“) založených za účelem společného provozování jedné či více laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, omezila zákonem nejvýše na čtvrtinu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 Smlouvy o ES, zamítl.
B – Omezení týkající se nabývání účastí na kapitálu různých společností
a) Argumenty účastnic řízení
229. Komise má za to, že se svobodou usazování je v rozporu i zákaz, aby fyzická nebo právnická osoba držela účast ve více než dvou společnostech založených za účelem společného provozování jedné či více laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory.
230. Jak vyplývá z odstavce 64 její žalobní odpovědi, francouzská vláda, na rozdíl od svého stanoviska v postupu před zahájením soudního řízení, tento žalobní důvod od počátku písemné části řízení nezpochybňovala a připouštěla, že se toto omezení nejeví být odůvodněno požadavkem ochrany veřejného zdraví.
231. Navzdory pozdější změně svého stanoviska v tomto ohledu v duplice, o které jsem již informoval výše, žalovaná nicméně nenavrhla zamítnutí žaloby Komise v tomto bodě. I na jednání dne 25. března 2010 Francouzská republika prohlásila, že žalobu v dotčeném bodě nezpochybňuje.
232. Při této příležitosti Komise v odpovědi na žádost Soudního dvora týkající se specificky tohoto bodu obecně potvrdila, že se dotčený zákaz týká především biologů, ale rovněž nebiologů, přičemž následně v podstatě odkázala na výklad poskytnutý v tomto ohledu Francouzskou republikou. Ta tedy upřesnila, že se sporné omezení týká pouze biologů.
b) Posouzení
233. Úvodem je třeba upřesnit, že žalobní důvod původně formulovaný žalobkyní se sice jeví jako odkazující na obecný zákaz, avšak vzhledem k doslovné formulaci článku 10 nařízení č. 92-545 ze dne 17. června 1992, jakož i vysvětlením uvedeným Francouzskou republikou na jednání dne 25. března 2010 se jeví být zřejmým, že zákaz, který je předmětem žaloby, se týká pouze osob majících kvalifikaci biologa.
234. Podle Francouzské republiky v podstatě pro osoby bez kvalifikace biologa, které tedy nespadají mezi osoby uvedené v bodech 1 a 5 druhého pododstavce článku 5 zákona č. 90-1258 ze dne 31. prosince 1990, které zmiňuje článek 11 nařízení č. 92-545 ze dne 17. června 1992, neexistuje žádné omezení týkající se počtu společností, ve kterých mohou mít účast. Samozřejmě stále v mezích nejvyšší možné účasti na kapitálu povolené v každé z nich, dosahující, jak jsem již uvedl, 25 %.
235. Za této situace je třeba vzhledem k argumentům účastnic řízení, tak jak byly rozvinuty v průběhu řízení, dojít k závěru, že přinejmenším za výše upřesněných podmínek je třeba vyhovět žalobě Komise, jejíž zamítnutí žalovaná přitom navrhovala pouze pokud jde o první žalobní důvod.
236. Je tedy třeba Soudnímu dvoru navrhnout, aby určil, že Francouzská republika tím, že zakázala téže fyzické nebo právnické osobě, která patří mezi osoby uvedené v bodech 1 a 5 druhého pododstavce článku 5 zákona č. 90-1258 ze dne 31. prosince 1990, aby měla účast ve více než dvou společnostech založených za účelem společného provozování jedné či více laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 Smlouvy o ES.
VI – K nákladům řízení
237. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu může nicméně Soudní dvůr rozdělit náklady nebo rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch nebo pokud jsou k tomu dány výjimečné důvody.
238. V projednávaném případě Komise požadovala, aby byla Francouzské republice uložena náhrada nákladů řízení, kdežto posledně uvedená zase navrhovala, aby každá z účastnic nesla vlastní náklady řízení.
239. Za těchto okolností, kdy každá z účastnic měla ve věci částečně úspěch i neúspěch, navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že každá z účastnic řízení ponese vlastní náklady.
VII – Závěry
240. Ve světle všech předchozích úvah tedy navrhuji Soudnímu dvoru, aby:
„–	určil, že Francouzská republika tím, že zakázala téže fyzické nebo právnické osobě, která patří mezi osoby uvedené v bodech 1 a 5 druhého pododstavce článku 5 zákona č. 90-1258 ze dne 31. prosince 1990, aby měly účast ve více než dvou společnostech založených za účelem společného provozování jedné či více laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 Smlouvy o ES.
– ve zbývající části žalobu zam ítl,
– rozhodl, že Evropská komise a Francouzská republika ponesou každá vlastní náklady řízení.“
(1) .
(2)  –	Journal officiel de la République française č. 4 ze dne 5. ledna 2001, s. 216.
(3)  –	Ve znění vyplývajícím ze změn provedených článkem 60 zákona č. 2008-776 o modernizaci hospodářství ( Journal officiel de la République française
č. 181 ze dne 5. srpna 2008, s. 12471).
(4)  –	Viz, z nedávné doby, rozsudky Soudního dvora ze dne 25. března 2010, Komise v. Španělsko (C‑392/08, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 26); ze dne 19. května 2009, Komise v. Itálie, (C‑531/06, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 98); ze dne 17. ledna 2008, Komise v. Německo, (C‑152/05, Sb. rozh. s. I‑39, bod 15); ze dne 6. prosince 2007, Komise v. Německo (C‑456/05, Sb. rozh. s. I‑10517, bod 15), a ze dne 30. ledna 2002, Komise v. Řecko (C‑103/00, Recueil s. I‑1147, bod 23).
(5)  –	Dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí; viz rovněž rozsudek ze dne 19. května 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a další, C‑171/07 a C‑172/07 (dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí).
(6)  –	Zatímco Komise vycházela ve své žalobě z předpokladu, podle kterého je účelem tohoto zákazu ochrana odborné nezávislosti biologů (viz bod 29 žaloby).
(7)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. března 2009, Hartlauer (C‑169/07, Sb. rozh. s. I‑1721, bod 29). Viz rovněž v tomto smyslu rozsudky ze dne 7. února 1984, Duphar a další (238/82, Recueil, s. 523, bod 16); ze dne 16. května 2006, Watts (C‑372/04, Sb. rozh. s. I‑4325, body 92 a 146), a ze dne 11. září 2008, Komise v. Německo (C‑141/07, Sb. rozh. s. I‑6935, body 22 a 23).
(8)  –	Rozsudky Soudního dvora ze dne 14. října 2004, Komise v. Nizozemsko (C‑299/02, Sb. rozh. s. I‑9761, bod 15); ze dne 21. dubna 2005, Komise v. Řecko (C‑140/03, Sb. rozh. s. I‑3177, bod 27), jakož i rozsudek Hartlauer, uvedený v poznámce pod čarou 7 (bod 33).
(9)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. dubna 2005, Komise v. Řecko (C‑140/03, uvedený v poznámce pod čarou 8).
(10)  –	Výše uvedené stanovisko (bod 34).
(11)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. dubna 2005, C‑140/03, bod 35 (zvýrazněno mnou).
(12)  –	Toto rozlišování je nyní výslovně uvedeno v článku L-6211-2 zákona o veřejném zdraví, ve znění vládního nařízení č. 2010-49 ze dne 13. ledna 2010.
(13)  –	Francouzská republika zejména zdůrazňuje, že omezení kapitálového podílu, který mohou držet nebiologové, na 25 % je založeno na ustanovení francouzského společenstevního práva (článek L-223-30 obchodního zákoníku), podle kterého je pro rozhodnutí přijatá mimořádnou valnou hromadou, zejména pokud jde o navyšování kapitálu nebo fúze, vyžadován souhlas většiny společníků představujících přinejmenším tři čtvrtiny vlastnických podílů.
(14)  –	Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 31. března 1993, Kraus (C‑19/92, Recueil, s. I‑1663, bod 32), a ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard (C‑55/94, Recueil, s. I‑4165).
(15)  –	Viz výše uvedený rozsudek ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C‑169/07 (bod 46).
(16)  –	Viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 13. května 2003, Müller-Fauré a van Riet (C‑385/99, Recueil, s. I‑4509, bod 67), a ze dne 11. března 2004, Komise v. France (C‑496/01, Recueil, s. I‑2351, bod 66).
(17)  –	Viz rozsudky Komise v. Itálie a Apothekerkammer des Saarlandes a další, uvedené v poznámce pod čarou 5.
(18)  –	Toto riziko bylo naopak odmítnuto Soudním dvorem v případě řízení nemocniční lékárny nelékárníkem, jelikož nesprávné nebo nadměrné užívání léčiv ze strany nemocnic je vyloučeno, jelikož samy tyto nemocnice jsou poskytovatelem lékařské péče (viz výše uvedený rozsudek Apothekerkammer des Saarlandes a další, bod 48).
(19)  –	Věc Komise v. Itálie, uvedená v poznámce pod čarou 5 (bod 88).
(20)  –	Viz rozsudky Apothekerkammer des Saarlandes a další (bod 60) a Komise v. Itálie, uvedené v poznámce pod čarou 5 (bod 90).
(21)  –	Viz v tomto ohledu nové znění článku L. 6211-8 zákona o veřejném zdraví, které totiž výslovně uvádí možnost, aby biolog provedl jiná vyšetření než ta, která byla předepsána, nebo neprovedl všechna lékařem uvedená vyšetření, ale nicméně vždy na základě povinného souhlasu předepisujícího lékaře se změnou, s výjimkou naléhavých případů.
(22)  –	Viz zvláštní odkaz učiněný žalovanou v její žalobní odpovědi, odstavci 28, na kontrolní odběry týkající se žloutenky typu C. Tato zásada je krom toho výslovně stanovena v článku L. 6211-10 zákona o veřejném zdraví, ve znění vládního nařízení č. 2010-49 ze dne 13. ledna 2010.
(23)  –	S odkazem na zprávu k návrhu reformy lékařské biologie přednesenou M. Ballereauem a předanou ministryni zdravotnictví R. Bachelot-Narquin dne 23. září 2008, jakož i zprávu č. 2006 045 o „svobodné lékařské biologii ve Francii: bilance a perspektiva“ přednesenou lékaři Francoisem Lalandem, Isabelle Yeni a Christine Lacombe, členy generální inspekce sociálních věcí (IGAS), v dubnu 2006 (viz replika, poznámky pod čarou 3 a 5).
(24)  –	Zdůrazněno mnou.
(25)  –	Naopak, jak uvádí žalovaná, celkové postupné zvyšování nákladů na lékařskobiologické rozbory lze v celkovém kontextu nárůstu výdajů na zdravotnictví snadno vysvětlit stárnutím obyvatelstva a zlepšením prevence, které se promítají do většího počtu vyšetření.
(26)  –	Viz v tomto ohledu dokument předložený žalovanou v příloze k její replice, ze kterého vyplývá, že jedním z cílů sledovaných obchodními zástupci zaměstnanými velkými skupinami spravujícími laboratoře provádějící rozbory je právě zvýšení množství předepsaných výkonů v porovnání s obdobím předcházejícím jejich návštěvě lékaře.
(27)  –	Viz rozsudek Apothekerkammer des Saarlandes a další, uvedený v poznámce pod čarou 5 (bod 61).
(28)  –	Viz rozsudek Komise v. Itálie, uvedený v poznámce pod čarou 5.
(29)  –	Viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 21. března 1991, Delattre (C‑369/88, Recueil, s. I‑1487, bod 54).
(30)  –	Viz rozsudek Komise v. Itálie, uvedený v poznámce pod čarou 5 (body 55 a 56), jakož i rozsudek Apothekerkammer des Saarlandes a další, uvedený v poznámce pod čarou 5 (body 31 a 32).
(31)  –	Viz rozsudek Komise v. Itálie, (bod 57), jakož i rozsudek Apothekerkammer des Saarlandes a další (bod 33). Viz rovněž, obdobně, pokud jde o nemocniční péči, rozsudky ze dne 13. května 2003, Müller-Fauré a van Riet (C‑385/99, Recueil, s. I‑4509, bod 80), jakož i Watts, uvedený v poznámce pod čarou 7 (bod 109).
(32)  –	Viz rozsudek Komise v. Itálie, uvedený v poznámce pod čarou 5 (body 63).
(33)  –	Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 6. března 2007, Placanica a další (C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, Sb. rozh. s. I‑1891, body 53 a 58); ze dne 17. července 2008, Corporación Dermoestética (C‑500/06, Sb. rozh. s. I‑5785, body 39 a 40), jakož i Hartlauer, uvedený v poznámce pod čarou 7 (bod 55).
(34)  –	Viz body 45 až 50 stanoviska v projednávané věci.
(35)  –	Viz stanovisko přednesené dne 16. prosince 2008 ve výše uvedené věci C‑431/06, Komise v. Itálie (bod 87), ale rovněž, ve stejném znění, stanovisko přednesené týž den ve věci Apothekerkammer des Saarlandes a další (bod 49).
(36)  –	Jedná se o články L. 6211-1 a L. 6221-9 (bod 41 žalobní odpovědi Francouzské republiky).
(37)  –	Viz výše uvedený rozsudek Apothekerkammer des Saarlandes a další (bod 60), uplatňovaný Francouzskou republikou, ve kterém měl Soudní dvůr za to, že dotčené německé právní předpisy stanovující možnost, aby lékárníci provozovali až tři pobočky téže lékárny, a to vše pod jejich odpovědností, a určovali tak jejich obchodní politiku, jsou konzistentní.
(38)  –	Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 11. prosince 2003, Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, Recueil, s. I‑14887, bod 103); ze dne 13. července 2004, Komise v. France (C‑262/02, Sb. rozh. s. I‑6569, bod 24); ze dne 5. června 2007, Rosengren a další (C‑170/04, Sb. rozh. s. I‑4071, bod 39); ze dne 8. listopadu 2007, Ludwigs-Apotheke (C‑143/06, Sb. rozh. s. I‑9623, bod 27), a ze dne 11. září 2008, Komise v. Německo (C‑141/07, Sb. rozh. s. I‑6935, bod 46).
(39)  –	Viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 2. prosince 2004, Komise v. Nizozemsko (C‑41/02, Sb. rozh. s. I‑11375, body 46 a 51), a ze dne 11. září 2008, Komise v. Německo (C‑141/07, Sb. rozh. s. I‑6935, bod 51).
(40)  –	Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 13. července 2004, Komise v. Francie (C‑262/02, Sb. rozh. s. I‑6569, bod 37); ze dne 15. července 2004, Schreiber (C‑443/02, Sb. rozh. s. I‑7275, bod 48) a ze dne 11. září 2008, Komise v. Německo (C‑141/07, uvedený v poznámce pod čarou 38, bod 51).
(41)  –	Například je vhodné uvést, že účast na kapitálu je zakázána: a) osobám vykonávajícím jiné zdravotnické povolání; b) dodavatelům, distributorům nebo výrobcům zařízení nebo činidel nezbytných pro lékařské rozbory.
(42)  –	Oznámený Komisi dopisem ze dne 9. března 2010, jak jsem již uvedl.
(43)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. března 2004, Komise v. Francie, uvedený v poznámce pod čarou 16 (bod 67). V tomto případě měl Soudní dvůr nicméně za to, že podmínka uložená laboratořím provádějícím lékařskobiologické rozbory mít své sídlo ve Francii, aby mohly získat správní povolení k výkonu činnosti na tomto území, překračovala meze toho, co bylo k dosažení cíle ochrany veřejného zdraví nezbytné.
(44)  –	Krom toho Francouzská republika na jednání potvrdila, že mechanismus oddělení finanční účasti od hlasovacích práv je ve vnitrostátních právních předpisech obsažen a používán, i když pouze co se týče vztahů mezi biology vykonávajícími svojí činnost ve společnosti a biology jednajícími jako pouzí investoři.
(45)  –	Případy, kdy jsou laboratoře provádějící rozbory spravovány společností tohoto druhu, nepřekračují podle nezpochybněných tvrzení žalované 4 % veškerých případů a jsou ostatně navíc na ústupu.
(46)  –	Na rozdíl od toho, k čemu došlo v Itálii a v Německu, kde byl výkon profese lékárníka formou společnosti povolen podle právních předpisů – které byly podrobeny přezkumu Soudního dvora ve věcech, ve kterých byly vydány výše uvedené rozsudky týkající se tohoto oboru – pouze osobním společnostem (a pokud jde o Itálii, rovněž společnost s ručením omezeným družstevní povahy) založeným nicméně osobami, které mohou prokázat požadovanou kvalifikaci.