61999CC0430_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El Raad van State (Países Bajos) ha planteado, en la presente petición de decisión prejudicial, cuestiones relativas a la normativa neerlandesa en materia de tasas por la regulación del tráfico marítimo en las aguas costeras y recintos portuarios. Las tarifas de regulación del tráfico se perciben únicamente por los buques de navegación marítima con más de 41 metros de eslora, pero no por los buques de navegación marítima de menor tamaño ni por los buques de navegación interior. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si este sistema de tarifas y la obligación de pago de las mismas son compatibles con las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios, y se pregunta si la exención de los buques de menor tamaño y de los buques de navegación interior puede constituir una ayuda prohibida.
II. Marco jurídico
A. Las disposiciones comunitarias
2. De conformidad con el artículo 61, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 51 CE, tras su modificación), la libre prestación de servicios en materia de transportes se rige por las disposiciones del título relativo a los transportes. Con arreglo al artículo 84, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 80 CE, tras su modificación), dichas disposiciones se aplican a los transportes por vías navegables, pero no al transporte marítimo. Sin embargo, en el artículo 84, apartado 2, del Tratado CE se otorga al Consejo la facultad de adoptar disposiciones para la navegación marítima.
3. Con base en este artículo, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 4055/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros, cuyo artículo 1 tiene el siguiente tenor:
«1. La libre prestación de servicios de transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros se aplicará a los nacionales de los Estados miembros que estén establecidos en un Estado miembro distinto del Estado al que pertenezca la persona a la que van dirigidos dichos servicios.
2. Asimismo, las disposiciones del presente Reglamento se aplicarán a los nacionales de los Estados miembros establecidos fuera de la Comunidad y a las compañías navieras establecidas fuera de la Comunidad y controladas por nacionales de un Estado miembro, siempre que sus buques estén registrados en ese Estado miembro con arreglo a su legislación.
3. Las disposiciones de los artículos 55 a 58 y 62 del Tratado se aplicarán a las materias contempladas en el presente Reglamento.
4. Para los fines del presente Reglamento, se considerarán "servicios de transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros", los siguientes servicios cuando se presten normalmente a cambio de una remuneración:
a) servicios de transporte marítimo intracomunitario:
el transporte de pasajeros o productos por mar entre cualquier puerto de un Estado miembro y cualquier puerto o instalación situada sobre la plataforma continental de otro Estado miembro;
b) tráfico con países terceros:
el transporte de pasajeros o productos por el mar entre los puertos de un país miembro y cualquier puerto o instalación situada sobre la plataforma continental de un país tercero.»
4. En el artículo 8 del citado Reglamento se establece lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el Tratado en materia de derecho de establecimiento, toda persona que preste servicios de transporte marítimo podrá, a fin de prestar tales servicios, continuar temporalmente sus actividades en el Estado miembro en que preste dichos servicios, bajo las mismas condiciones que imponga dicho Estado a sus propios nacionales.»
B. Las disposiciones neerlandesas
5. En 1995 se privatizó en los Países Bajos el servicio de prácticos. El sistema de regulación del tráfico (verkeersbegeleidingssysteem; en lo sucesivo, «VBS») siguió formando parte del sector público. Los costes generados por dicho sistema, que anteriormente se cubrían mediante la tarifa de prácticos, se financian desde entonces en su mayor parte mediante la tarifa VBS, que se percibe por separado. La base jurídica de esta tarifa es la Scheepvaartverkeerswet (Ley de transporte marítimo; en lo sucesivo, «SVW») y las disposiciones de aplicación que la desarrollan.
6. El artículo 1, apartado 1, inciso i), de la SVW define la regulación del tráfico como la organización y el mantenimiento de un tráfico marítimo seguro y fluido de un modo sistemático e interactivo, con la ayuda de un conjunto de medios personales y de infraestructura.
7. El artículo 15c, apartado 1, de la SVW obliga a aquellos que (con base en otra norma de aplicación) están sujetos, con arreglo al artículo 4, apartado 3, de la SVW, a la regulación del tráfico, a pagar la tarifa VBS.
8. Con arreglo al artículo 15d, apartado 1, de la SVW, la tarifa VBS tiene por objeto compensar los costes de la regulación del tráfico que corren a cargo del Estado, en la medida en que ello contribuya a la prestación de un servicio individual.
9. En el artículo 15d, apartado 2, se dispone que la tarifa VBS debe abonarse al Estado, y que se indicarán mediante Decreto las rutas marítimas en las que debe pagarse la tarifa, regulando los criterios de aplicación de la tarifa VBS y las exenciones de la misma.
10. De conformidad con el artículo 15d, apartado 3, la tarifa VBS se fija mediante Orden Ministerial.
11. El artículo 15d, apartado 2, de la SVW fue desarrollado mediante el «Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer» (Decreto sobre tarifas de regulación del tráfico marítimo) de 4 de noviembre de 1990 (en lo sucesivo, «BVS»). Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del BVS, la tarifa fijada mediante orden ministerial debe pagarse, por la navegación de un buque, en las siguientes zonas de regulación del tráfico:
- Eems;
- Den Helder;
- Noordzeekanaal;
- Nieuwe Waterweg, y
- Westerschelde.
12. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, del BVS, para determinar la base imponible y la cuantía de la tarifa adeudada, se tiene en cuenta la eslora del buque, redondeada en metros enteros, tomándose en cuenta únicamente los metros enteros.
13. Con arreglo al artículo 5, apartado 1, del BVS, la tarifa no debe pagarse cuando un buque pertenezca a alguna de las siguientes categorías:
- buques con una eslora máxima de 41 metros;
- buques de guerra neerlandeses;
- otros buques propiedad del Estado o bajo administración estatal;
- otros buques de guerra no neerlandeses, cuando así se haya acordado con el Estado del pabellón de dichos buques;
- buques procedentes de un puerto, fondeadero o amarradero situado en una zona sujeta a la tarifa que abandonen el canal para hacerse a la mar y posteriormente vuelvan a entrar por el mismo canal («zeezwaaiers»);
- buques que entren en un puerto, fondeadero o amarradero neerlandés sin ejercitar una actividad económica.
14. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 15d, apartado 3, de la SVW, se adoptó la Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer (normativa en materia de tarifas de regulación del tráfico marítimo) de 14 de septiembre de 1995. Con arreglo a dicha normativa, para los buques con una eslora de entre 41 y 100 metros la tarifa asciende a 250 NLG. Por cada metro adicional se perciben 17 NLG, con un límite máximo de 2.800 NLG para los buques de 250 metros de eslora o más.
III. Hechos y procedimiento
15. Las demandantes en los dos procedimientos principales análogos, Sea-Land Service Inc. (asunto C-430/99) y Nedlloyd Lijnen B.V. (asunto C-431/99) (en lo sucesivo, «Sea-Land» y «Nedlloyd» o «demandantes») explotan buques de navegación marítima. Sea-Land es una sociedad constituida en Wilmington, Delaware (Estados Unidos). Según las indicaciones contenidas en la resolución del Belastingsdienst Douane de Rotterdam de 15 de marzo de 1996, por la que se resolvió la reclamación presentada, su establecimiento principal se encuentra en Charlotte, Carolina del Norte (Estados Unidos). Además, Sea-Land cuenta con una oficina en Maasvlakte (Rotterdam, Países Bajos). Nedlloyd es una sociedad neerlandesa con domicilio social en Rotterdam.
16. Los buques de las demandantes están sujetos, en sus desplazamientos dentro de las aguas costeras neerlandesas, a la regulación del tráfico marítimo. Gracias a la regulación del tráfico, es posible ofrecer al transporte marítimo, en zonas con una elevada intensidad de tráfico y/o un gran número de transportes de mercancías peligrosas y/o dificultades de navegación, información actualizada sobre el tráfico, sobre todo para contribuir a la seguridad de la navegación de los buques en dichas zonas. Además, el hecho de que se escuchen y vigilen las comunicaciones entre todos los buques en tránsito permite controlar desde tierra el desarrollo ordenado del tráfico marítimo y afrontar con suficiente antelación las situaciones de peligro. Los buques sujetos a la regulación del tráfico están obligados a anunciar su entrada en la zona VBS y a advertir de la ejecución de determinadas maniobras.
17. A finales de 1995 y principios de 1996, el Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam (en lo sucesivo, «demandado») giró a ambas empresas una liquidación de la tarifa VBS. Las demandantes presentaron reclamaciones que no prosperaron, tras lo cual interpusieron sendos recursos ante el Arrondissementsrechtbank te Rotterdam.
18. El Arrondissementsrechtbank estimó los recursos de las demandantes y anuló las resoluciones impugnadas, ya que la tarifa no servía únicamente, en contra de lo establecido en el artículo 15d, apartado 1, de la SVW, para cubrir los costes de un servicio individual. Por el contrario, con ella se financia también el VBS en general. Además, el Arrondissementsrechtbank señaló que no se había probado que la cuantía de la tarifa guardara relación con los costes efectivos. El demandado interpuso un recurso de apelación contra ambas sentencias.
IV. La petición de decisión prejudicial
19. El órgano jurisdiccional remitente, ante el que se interpusieron los recursos de apelación, rechaza las consideraciones formuladas en primera instancia. Según afirma, la tarifa corresponde básicamente a los costes correspondientes al servicio individual que se presta a cada buque de navegación marítima. Con arreglo a la exposición de motivos de la Ley de transporte marítimo, el 90 % de los costes de la regulación del tráfico deben imputarse a la navegación marítima, y sólo el 10 % a la navegación interior. A la hora de fijar la tarifa se hizo abstracción de los costes correspondientes a determinados servicios generales, de modo que los ingresos esperados de la tarifa en 1995 cubrirían aproximadamente el 72 % de los costes totales de la regulación del tráfico. Aun si se toman como base otras estimaciones, de acuerdo con las cuales el porcentaje de utilización de la navegación marítima es del 60 % y el de la navegación interior del 40 %, las tarifas que se aplican a la navegación marítima no son desproporcionadas con respecto a su porcentaje de utilización de los servicios. En efecto, de acuerdo con comprobaciones todavía no definitivas, en realidad los ingresos obtenidos de la tarifa VBS sólo cubren aproximadamente el 62 % de los costes de la regulación del tráfico. Por lo demás, el órgano jurisdiccional remitente considera que la eslora de un buque es una magnitud objetiva y fácil de verificar para el cálculo de las tarifas.
20. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, la normativa en materia de tarifas no supone una vulneración de la libre circulación de mercancías (prohibición de los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente). Por un lado, la tarifa no se percibe con ocasión del cruce de la frontera. Por otro lado, no existe ninguna relación directa entre la entrada y salida de mercancías y la tarifa VBS.
21. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si la percepción de la tarifa VBS es compatible con la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación). De conformidad con el Reglamento nº 4055/86, este principio se aplica también en materia de transporte marítimo.
22. Según el órgano jurisdiccional remitente, las normas de que se trata no violan la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad. La tarifa se aplica a todos los buques por igual, independientemente de su bandera. La exención de la navegación interior y de los buques de menor tamaño tampoco constituye una discriminación indirecta. Es cierto que la proporción de buques neerlandeses que se dedican a la navegación interior en las aguas sujetas al VBS es claramente superior a su proporción en la navegación marítima. Por consiguiente, esta exención favorece en mayor medida a las empresas navieras nacionales. Con todo, está justificada objetivamente por el uso mucho menor del VBS que hace la navegación interior.
23. No obstante, el Raad van State considera posible la existencia de una violación de la prohibición de cualquier restricción -también no discriminatoria- a la libre circulación de servicios, y se refiere a la sentencia Corsica Ferries III. Tanto la obligación de participar en el VBS como la imposición de la tarifa pueden constituir una restricción.
24. Con todo, el órgano jurisdiccional remitente considera que existen posibles justificaciones a esas eventuales restricciones. Es posible que el artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación) permita dichas medidas. Ahora bien, para que se permitan las excepciones al principio de la libre prestación de servicios el Tribunal de Justicia ha establecido una serie de requisitos. No está claro en qué medida la percepción de las tarifas es apropiada para conseguir el objetivo de garantizar la seguridad del tráfico. También existen dudas sobre la proporcionalidad de la obligación de pago de las tarifas únicamente para los buques de navegación marítima.
25. Por último, el órgano jurisdiccional remitente considera que los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Keck y Mithouard pueden aplicarse también a la libre prestación de servicios.
26. En relación con esta problemática, el Raad van State plantea las siguientes cuestiones:
«1. a) ¿Constituye una normativa como la del VBS, en la medida en que establece la participación obligatoria en la regulación del tráfico, un obstáculo a la libre prestación de servicios en el sentido del Reglamento (CEE) nº 4055/86, en relación con el artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación)?
b) En caso de respuesta negativa, ¿es distinto el caso si se exige una remuneración por los servicios prestados a los participantes en dicha normativa?
c) ¿Sería distinta la respuesta a la primera cuestión, letra b), si se exige dicha remuneración a los buques sujetos a la normativa en materia de regulación del tráfico, pero no a los demás usuarios, tal como los buques de navegación interior o los buques de altura con una eslora de menos de 41 metros?
2. a) Si una normativa como la del VBS, con la consiguiente obligación de pagar la tarifa, constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios, ¿está comprendido este obstáculo en la excepción prevista en el artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación) para las disposiciones que estén justificadas por razones de seguridad pública?
b) Para responder a la cuestión planteada en la letra a), ¿tiene importancia el hecho de que la tarifa sea superior al coste efectivo del servicio específico prestado a cada buque concreto?
3) Si una normativa como la del VBS, con la consiguiente obligación de pagar la tarifa, constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios y este obstáculo no está justificado en virtud del artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación) ¿puede estar justificado dicho obstáculo bien porque sólo constituye una "modalidad de venta" en el sentido de la sentencia Keck y Mithouard y, además, no se trata de una discriminación, o bien porque cumple los criterios que el Tribunal de Justicia ha establecido al respecto en otras sentencias, en particular, en la sentencia Gebhard?»
27. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente se plantea si la exención de los buques de navegación interior constituye una ayuda prohibida con arreglo al artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación). Según indica, en el asunto 173/73 el Tribunal de Justicia precisó que también la exención de determinadas cargas financieras en favor de un determinado sector económico puede constituir una ayuda para las empresas beneficiadas. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente considera que la exención de la tarifa VBS está justificada por la naturaleza y la estructura del sistema. Además, considera que cabe preguntarse si mediante la tarifa se falsea el juego de la competencia y si afecta a los intercambios entre los Estados miembros. Por último, puede tratarse, en su caso, de ayudas de minimis permitidas.
28. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente plantea las siguientes cuestiones:
«4. a) ¿Debe considerarse que una normativa de un Estado miembro como la del VBS constituye una ayuda en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación), en la medida en que exime a determinadas categorías de buques, en particular, los buques de navegación interior, de la obligación de pagar la tarifa?
b) En caso de respuesta afirmativa, ¿está comprendida dicha ayuda en la prohibición establecida en dicha disposición?
c) En caso de respuesta afirmativa asimismo a la cuarta cuestión, letra b), la calificación como ayuda prohibida por el Derecho comunitario, ¿tiene consecuencias asimismo, con arreglo al Derecho comunitario y salvo para los participantes exentos, por lo que respecta a la retribución que deben pagar los participantes obligados a ello?»
V. Alegaciones de las partes
A. Las demandantes
a) Sobre la estructura de la normativa en materia de tarifas VBS
29. A diferencia del órgano jurisdiccional remitente, las demandantes consideran que la regulación del tráfico es un sistema de interés general y no un servicio imputable de forma individual a un determinado buque. Por consiguiente, los costes derivados de la regulación del tráfico deberían correr a cargo de los Presupuestos del Estado. En su opinión, no existe ninguna relación concreta entre un determinado servicio y la cuantía de la tarifa VBS.
30. En virtud de los Tratados internacionales celebrados entre los Países Bajos y Bélgica, la suma de las tarifas de los prácticos y de la tarifa VBS no puede ser superior para el tránsito por el Escalda que la tarifa de los prácticos por el tránsito por el Mosa. La única forma que tiene el Estado de asegurar la aplicación de un gravamen equivalente es mediante la fijación de la cuantía de la tarifa VBS, ya que la tarifa de los prácticos se fija mediante acuerdos en buena parte libres entre las asociaciones de prácticos, las administraciones de los puertos y las empresas navieras. En consecuencia, la cuantía de la tarifa VBS no depende de los costes, sino que constituye la expresión de una decisión de política económica.
31. La mayor parte de los costes corresponde a la regulación del tráfico de la desembocadura del Rhin (VBS Waterweg). El Estado ha transferido esta función a la empresa portuaria municipal de Rotterdam (Gemeentelijk Havenbetrijf Rotterdam) y para ello facilita recursos a la empresa portuaria que, sin embargo, no guardan ninguna relación con los costes. Los costes por la regulación del tráfico en la zona de Waterweg están en parte cubiertos ya por las tarifas portuarias de Rotterdam, lo que da lugar a un doble gravamen de los buques de navegación marítima. Según las demandantes, mediante los ingresos obtenidos en esta zona VBS se financian los costes derivados de la regulación del tráfico en las otras zonas menos transitadas.
32. Según afirman, la estructura de las tarifas es contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, con arreglo a la cual una tarifa debe ser proporcionada a los costes efectivos del servicio. En relación con la regulación de los peajes por el uso de la autopista del Brenner, el Abogado General subrayó, según las demandantes, que para el cálculo de las tarifas sólo deben tenerse en cuenta los costes imputables de forma específica al tramo utilizado, pero no los costes derivados de toda la red de autopistas. Una tarifa debe constituir la contraprestación por una ventaja personal para el sujeto pasivo de la tarifa.
b) Sobre la libre prestación de servicios
33. En opinión de las demandantes, la obligación de participar en la regulación del tráfico no constituye, como tal, una restricción a la libre prestación de servicios.
34. En cambio, la percepción de la tarifa VBS infringe las disposiciones en materia de libre prestación de servicios. Aunque el 82 % de las actividades de regulación del tráfico corresponde a la navegación interior, ésta está exenta de la tarifa VBS. Según algunas estimaciones, la proporción de buques neerlandeses en la navegación interior es del 75 %. En cambio, sólo el 13,6 % de los buques que arriban al puerto de Rotterdam llevan pabellón neerlandés, mientras que aproximadamente el 40 % llevan pabellón de otros Estados miembros. Por consiguiente, la exención de la navegación interior constituye una discriminación encubierta por razón de la nacionalidad.
35. Además, consideran que la infracción de las disposiciones en materia de libre prestación de servicios tampoco puede justificarse. La financiación mediante tarifas sólo está permitida cuando éstas guardan relación con el servicio prestado y los costes se distribuyen entre los usuarios de un modo no discriminatorio.
36. Al existir discriminación, no puede aplicarse la jurisprudencia dictada en el asunto Keck y Mithouard. Por lo demás, las demandantes no ven relación alguna entre la percepción de la tarifa y una modalidad de venta.
37. Según afirman, no existen razones imperiosas de interés general que puedan justificar la normativa. La tarifa VBS no es apropiada para alcanzar el objetivo que persigue. Tampoco es necesaria, ya que no guarda proporción con los costes. Además, la eslora de un buque no es un criterio objetivo para el cálculo la tarifa.
c) Sobre la prohibición de las ayudas de Estado
38. Según las demandantes, la exención de la navegación interior constituye una ayuda de Estado que puede falsear la competencia y afectar a los intercambios entre los Estados miembros. Entre los puertos marítimos de Amberes y de Rotterdam existe una fuerte competencia. El servicio de las empresas de transporte consiste frecuentemente en la entrega puerta a puerta. A la hora de decidir a través de qué puerto marítimo se efectúa el transporte, los costes del ulterior transporte por la vía de navegación interior entre estos dos puertos tienen una importancia considerable. Por tanto, las ventajas de costes de la navegación interior en Rotterdam pueden falsear la competencia con Amberes.
B. El Gobierno neerlandés
a) Sobre la estructura de la normativa en materia de tarifas VBS
39. El Gobierno neerlandés expone que la navegación marítima hace un mayor uso del VBS que la navegación interior. En el caso de los buques de navegación marítima es necesario registrar en el sistema un número mucho mayor de datos, lo que en el caso de los buques de navegación marítima con mercancías peligrosas a bordo viene impuesto incluso por el propio Derecho comunitario, a través de la Directiva 93/75/CEE. También la exigencia de prácticos para los buques de navegación marítima se satisface a través del VBS.
40. Según el Gobierno neerlandés, las normativas relativas a la regulación del tráfico en aguas interiores y en los puertos establecen una regulación menos intensiva. En las aguas transitadas por los buques de navegación marítima, que constituyen el centro de atención del VBS, apenas se encuentran buques de navegación interior. Precisamente por ello, anteriormente, la tarifa VBS era una parte integrante de la tarifa de los prácticos, que igualmente sólo estaban obligados a pagar los buques de navegación marítima. Por lo demás, los buques de navegación marítima de mayor tamaño resultan más difíciles de maniobrar. En particular, sólo pueden dirigirse de una manera fiable a determinadas velocidades de circulación. Por ello, en principio son los buques más pequeños los que deben ceder el paso a los más grandes. Por último, los buques de altura más pequeños y los buques de navegación interior transitan con mucha mayor frecuencia por las aguas reguladas. Por consiguiente, sus tripulaciones disponen de un mayor conocimiento del terreno que las tripulaciones de los buques de navegación marítima de mayor tamaño. En consecuencia, estos últimos dependen en mucha mayor medida de la regulación del tráfico.
41. Según el Gobierno neerlandés, con base en las normas de la International Maritime Organization existen en todo el mundo sistemas de regulación del tráfico marítimo más o menos similares.
b) Sobre la libre prestación de servicios
42. Según el Gobierno neerlandés, las normas por las que se establecen las tarifas VBS no entrañan ni una discriminación directa ni indirecta por razón de la nacionalidad. Por el contrario, la obligación de pago de las tarifas afecta a todos los buques de navegación marítima -tanto nacionales como extranjeros- por igual. Las disposiciones no establecen ninguna exigencia adicional por lo que respecta a la cualificación de los prestadores de servicios que estén establecidos en otro Estado miembro y cumplan ya allí todas las exigencias. Sólo se establecen requisitos para el ejercicio de la prestación de servicios. Esta situación es comparable con la que sirvió de base a la sentencia Keck y Mithouard.
43. Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés considera que las eventuales restricciones a la libre prestación de servicios están justificadas por razones de seguridad pública con arreglo al artículo 56 del Tratado CE y por razones imperiosas de interés general. Los propios preceptos en este sentido contenidos en la Directiva 93/75 y la extensión por todo el mundo de este tipo de sistemas ponen de manifiesto que existe un interés general en la regulación del tráfico en las aguas costeras. Según afirma, para financiar estos servicios estatales necesarios está permitido percibir tarifas que cubran los costes.
c) Sobre la prohibición de las ayudas de Estado
44. En relación con la prohibición de las ayudas de Estado, el Gobierno neerlandés se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual las ventajas para empresas concretas que se deriven de medidas generales de política económica no constituyen ayudas.
45. Según el Gobierno neerlandés, la tarifa VBS se percibe únicamente en el caso de la navegación marítima porque ésta es la que utiliza de forma intensiva la regulación del tráfico. Las ventajas para la navegación interior que se derivan de la regulación del tráfico son sólo un efecto secundario.
46. Según afirma, la exención de otras categorías de buques, especialmente de los buques con una eslora inferior a 41 metros, se basa en razones objetivas.
C. La Comisión
a) Sobre la libre prestación de servicios
47. En opinión de la Comisión, las normas neerlandesas violan la prohibición de discriminación del artículo 9 del Reglamento nº 4055/86. El sistema de tarifas VBS favorece a la navegación interior y, por tanto, fundamentalmente a buques bajo pabellón neerlandés. En esa medida, la Comisión considera que existe cierto paralelismo con la sentencia Corsica Ferries II. Aun en el caso de que los buques de navegación interior sólo raramente atraviesen las aguas que constituyen el centro de atención de la regulación del tráfico (por ejemplo, las entradas a los puertos), no puede excluirse que un buque de navegación interior se beneficie de este sistema, en un caso concreto y bajo las mismas circunstancias, de igual modo que un buque de navegación marítima, sin estar sujeto a la obligación de pago de las tarifas.
48. Según la Comisión, la diferencia de trato que sufren los buques de navegación marítima, que en la mayoría de los casos navegan bajo pabellón extranjero, no encuentra ninguna justificación en el artículo 56 del Tratado CE y, en particular, no existen datos que permitan deducir que esta estructura discriminatoria de las tarifas es necesaria para mejorar la seguridad del tráfico de buques.
b) Sobre la prohibición de las ayudas de Estado
49. En la medida en que el Estado renuncia a la percepción de la tarifa en el caso de determinadas categorías de buques, la Comisión considera que concede una ayuda. No se trata de una medida de carácter general. Por el contrario, determinadas empresas se benefician de un servicio que, en condiciones de mercado, no podría obtenerse de manera gratuita.
50. La renuncia a la tarifa no puede justificarse por la naturaleza o la estructura del sistema. La circunstancia de que los buques de navegación interior permanezcan menos tiempo en las aguas costeras reguladas y no estén obligados a llevar a bordo el equipamiento necesario para el VBS no excluye que, en determinados casos, dichos buques hagan efectivamente uso del apoyo del VBS. El menor grado de utilización podría tenerse en cuenta mediante la fijación de unas tarifas inferiores o a tanto alzado. Por último, el propio legislador estimó, al introducir la tarifa VBS, que el porcentaje de utilización del sistema por parte de la navegación interior ascendería al 10 %, que no constituye una magnitud insignificante.
51. La Comisión parece plantear objeciones asimismo a la exención de otras categorías de buques, especialmente la exención general de los buques de propiedad del Estado.
52. A su juicio, la normativa en materia de tarifas VBS falsea la competencia y afecta al comercio intracomunitario de dos modos diferentes. Por un lado, la navegación interior resulta favorecida frente al transporte marítimo por las mismas rutas. Sobre todo en la ruta Amberes-Rotterdam, existe competencia entre la navegación interior y la navegación marítima. Por otro lado, esa ventaja refuerza la posición de la navegación interior neerlandesa en el mercado intracomunitario, ya que las empresas que más se benefician de la exención son empresas nacionales.
53. Según la Comisión, la regla de minimis no puede aplicarse en el presente caso, ya que el sector del transporte se caracteriza por una gran fragmentación y por el exceso de capacidad. La financiación del VBS tampoco puede compararse con la financiación de medidas de infraestructuras, ya que la regulación del tráfico constituye un servicio individual.
54. Durante la fase escrita del procedimiento, la Comisión sostuvo asimismo que la infracción de las normas en materia de ayudas puede llevar a que el juez nacional decida, con carácter cautelar, dejar sin aplicar la totalidad del sistema y eximir a todos los operadores económicos de la tarifa. Sin embargo, en la vista el agente de la Comisión dio a entender que sería más consecuente imponer con carácter retroactivo a todos los participantes en el VBS unas tarifas adecuadas, si bien duda de que el órgano jurisdiccional remitente pueda hacerlo.
VI. Apreciación jurídica
55. El órgano jurisdiccional remitente solicita que se efectúe una apreciación de la obligación de participación en el VBS y del pago de las tarifas VBS en relación con las posibles violaciones de la libre prestación de servicios y de las normas en materia de ayudas.
56. Las cuestiones primera a tercera se refieren al principio de la libre prestación de servicios. En consecuencia, procede abordar conjuntamente estas cuestiones. Posteriormente se examinarán en una sección separada las cuestiones relativas a las disposiciones en materia de ayudas.
A. Sobre la compatibilidad de las normas que regulan el VBS con la libre prestación de servicios
57. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas, en primer lugar, sobre si la percepción y la estructura de las tarifas VBS son compatibles con el principio de la libre prestación de servicios.
58. Con carácter preliminar, se plantea asimismo si la obligación de participar en la regulación del tráfico constituye, ya en sí misma, una restricción a la libre prestación de servicios. Sin embargo, todas las partes consideran que la obligación de participar en el VBS, en sí misma, no supone una restricción a la libre prestación de servicios. La Comisión considera que dicho sistema favorece incluso la libre prestación de servicios. En este contexto, la obligación de participar en el VBS no puede considerarse por separado de la obligación de pago de la tarifa VBS que conlleva. Sólo la obligación de participar debiendo pagar tarifas puede dificultar la realización de transportes marítimos. Por ello, en lo sucesivo sólo se examinará la obligación de participar contra el pago de una tarifa por lo que respecta a sus efectos sobre la libre prestación de servicios.
1) Sobre el ámbito de aplicación de la libre prestación de servicios en el ámbito de del transporte marítimo
59. Con arreglo al artículo 61, apartado 1, del Tratado CE, la libre prestación de servicios en materia de transportes se rige por las disposiciones del título relativo a la política común de transportes. En consecuencia, la aplicación de los principios de la libre prestación de servicios debe asegurarse mediante medidas adoptadas en el marco de la política común de transportes. Ni siquiera después de transcurrido el período transitorio se aplican directamente los artículos 59 y 60 del Tratado CE en el ámbito de la política de transportes.
60. De conformidad con el artículo 84, apartado 1, del Tratado CE, las propias normas del Tratado relativas a la política de transportes se aplican únicamente a los transportes por ferrocarril, carreteras o vías navegables. Con arreglo al artículo 84, apartado 2, del Tratado CE, para extender la política común de transportes a la navegación marítima es necesario un acto jurídico especial del Consejo. Con base en esta disposición, el Consejo adoptó el Reglamento nº 4055/86. En virtud del Reglamento nº 4055/86, todas las disposiciones del Tratado CE que rigen la libre prestación de servicios se aplican al sector de los transportes marítimos.
61. El ámbito de aplicación personal del Reglamento nº 4055/86 se define en el mismo de manera parcialmente diferente que el ámbito de aplicación personal de las normas del Tratado CE en materia de libre prestación de servicios.
62. Con arreglo al artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 4055/86, en principio pueden invocar la libre prestación de servicios los nacionales de los Estados miembros que estén establecidos en un Estado miembro distinto del Estado del destinatario de los servicios. En esa medida, el Reglamento nº 4055/86 y el artículo 59 del Tratado CE coinciden. Con arreglo al artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 4055/86, en relación con el artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 48 CE), las sociedades se equiparan a las personas físicas que sean nacionales de un Estado miembro. El requisito para ello es que la sociedad haya sido constituida con arreglo al Derecho de un Estado miembro y que tenga su domicilio social, su administración principal o su establecimiento principal dentro de la Comunidad.
63. Según las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, Nedlloyd es una sociedad neerlandesa con domicilio social en los Países Bajos. Por tanto, esta empresa es una sociedad que debe equipararse a los nacionales de un Estado miembro. En cambio, Sea-Land no cumple este requisito. Fue constituida en Delaware (Estados Unidos). De la resolución, por la que se resuelve la reclamación presentada, del Belastingdienst Douane Rotterdam de 15 de marzo de 1996, por la que se resuelve la reclamación presentada, aportada por Sea-Land como anexo nº 17 de sus observaciones, se desprende que su establecimiento principal se encuentra en Charlotte, Carolina del Norte (Estados Unidos).
64. El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 4055/86 extiende el ámbito de aplicación personal de la libre prestación de servicios a los nacionales de los Estados miembros establecidos fuera de la Comunidad y a las compañías navieras establecidas fuera de la Comunidad y controladas por nacionales de un Estado miembro, siempre que sus buques estén registrados en ese Estado miembro con arreglo a su legislación.
65. A este respecto, procede considerar que la primera alternativa (nacionales de los Estados miembros establecidos fuera de la Comunidad) sólo se aplica a las personas físicas. En efecto, el requisito para la equiparación de una sociedad a una persona física con arreglo al artículo 58 del Tratado CE es precisamente que la sociedad esté establecida en la Comunidad. Por tanto, Sea-Land podría invocar la libre prestación de servicios, a lo sumo, como compañía naviera a efectos de la segunda alternativa. Para ello, deberían cumplirse dos requisitos:
- Sea-Land debería estar controlada por nacionales de los Estados miembros, y
- los buques de Sea-Land deberían estar registrados en el Estado miembro cuyos nacionales sean los socios que ejercen el control.
66. Con base en las indicaciones contenidas en la resolución de remisión, no puede determinarse si dichos requisitos se cumplen en el caso de Sea-Land. En consecuencia, las consideraciones relativas a la libre prestación de servicios que siguen sólo se aplican a Sea-Land en la medida en que se cumplan estos requisitos y esté comprendida, en esa medida, dentro del ámbito de aplicación personal del Reglamento nº 4055/86.
67. Otro de los requisitos para la aplicación del Reglamento nº 4055/86, de acuerdo con el tenor del artículo 1, apartado 1, es que el prestador de los servicios esté establecido en un Estado miembro diferente que el destinatario de los servicios. En el asunto C-381/93, el Tribunal de Justicia describió del siguiente modo el ámbito de aplicación del Reglamento:
«Conforme a estas normas, la libre prestación de servicios no sólo puede ser invocada por los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro distinto del destinatario de los servicios, sino también por una empresa frente al Estado en que está establecida en el supuesto de que los servicios se presten a destinatarios establecidos en otro Estado miembro [...] y, de manera más general, en todos los casos en que el prestador de servicios ofrezca sus servicios en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél en el que está establecido».
68. De este modo, el Tribunal de Justicia aplicó a la normativa especial para la navegación marítima su interpretación de la libre prestación de servicios en las sentencias denominadas «guías turísticos». Con arreglo a dicha jurisprudencia, el principio de la libre prestación de servicios se aplica aun en el caso de que el prestador y el destinatario de los servicios estén establecidos en el mismo Estado miembro, siempre que el servicio se preste en un Estado miembro diferente. Incluso la oferta de un servicio en otro Estado miembro constituye un elemento transfronterizo suficiente a este respecto. En el caso de los transportes desde un Estado miembro a otro, el servicio se presta tanto en el Estado de origen como en el Estado de destino. En este caso, existe siempre un elemento transfronterizo.
69. Queda por aclarar la cuestión de si la libre prestación de servicios en el sector de la navegación marítima se aplica también cuando no existe ningún elemento intracomunitario transfronterizo, sino que únicamente existe conexión con un país tercero. Esto es lo que sucedería, por ejemplo, si tanto los prestadores como los destinatarios del servicio estuvieran establecidos en los Países Bajos y el servicio consistiera en un transporte de mercancías desde los Países Bajos hasta Estados Unidos. Es cierto que, de acuerdo con el tenor del artículo 1, apartado 1, primera frase, el Reglamento tiene expresamente por objeto extender el principio de la libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y países terceros. Sin embargo, para ello se establece el requisito de que el prestador y el destinatario del servicio estén establecidos en Estados miembros diferentes. La interpretación en sentido amplio de la libre prestación de servicios acogida por el Tribunal de Justicia en los asuntos «guías turísticos» no puede dar lugar a que la libre prestación de servicios se aplique también en situaciones que sólo tienen conexión con un Estado miembro de la Comunidad. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en relación con la libre circulación de trabajadores, la mera existencia de una conexión transfronteriza con un país tercero no es suficiente para aplicar las libertades fundamentales.
70. No obstante, tal como las demandantes alegan en otro contexto, el servicio que prestan las empresas de transportes no sólo consiste, a menudo, en el transporte entre dos puertos marítimos. Por el contrario, con frecuencia se entregan mercancías «puerta a puerta». Así pues, aun cuando el transporte marítimo se realice únicamente entre el país en el que esté establecida la empresa de transporte marítimo y un país tercero, posteriormente las mercancías son transportadas, sin embargo, dentro de la Comunidad, lo que también puede constituir un elemento intracomunitario suficiente.
71. Por consiguiente, Nedlloyd podría invocar la libre prestación de servicios frente al Estado en el que está establecida aunque el destinatario del servicio esté establecido también en él, siempre y cuando se realicen transportes a otro Estado miembro. Puede afirmarse lo mismo, en sentido amplio, en el caso de Sea-Land. Con todo, si esta sociedad estuviera controlada por nacionales neerlandeses y sus buques estuvieran registrados en los Países Bajos, Sea-Land podría invocar la libre prestación de servicios frente a los Países Bajos siempre que existiera otro elemento transfronterizo.
72. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente no proporciona ninguna indicación sobre los destinatarios y las rutas de los servicios de transporte prestados por las demandantes cuando se percibieron las tarifas VBS controvertidas.
73. Además, el Reglamento nº 4055/86 se aplica únicamente a los servicios a título oneroso. Tampoco a este respecto se proporciona ninguna información en la resolución de remisión. Sin embargo, cabe suponer que, cuando entraron en la zona VBS, los buques de las demandantes ejercían una actividad económica; de lo contrario, hubieran estado exentas de la tarifa VBS con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra f), del BVS.
74. A continuación consideraré que el Reglamento nº 4055/86 es aplicable, desde el punto de vista personal y material, partiendo de la base de que las demandantes:
- prestan servicios a título oneroso y
- sus servicios presentan una conexión transfronteriza con otro Estado miembro.
75. Por lo que respecta a la demandante Sea-Land, consideraré, además, que:
- la sociedad está controlada por nacionales de los Estados miembros y
- sus buques están registrados en el Estado miembro cuyos nacionales son los socios que ejercen el control.
76. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si efectivamente se cumplen estos requisitos en el procedimiento principal.
2) Restricción a la libre prestación de servicios
a) Discriminación por razón de la nacionalidad
77. El principio de la libre prestación de servicios, tal como se garantiza en el Reglamento nº 4055/86, excluye cualquier discriminación de los prestadores de servicios por razón de la nacionalidad. Así, con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 4055/86, los Estados miembros están obligados a equiparar a los nacionales de otros Estados miembros con sus propios nacionales. De conformidad con el artículo 9 del Reglamento nº 4055/86, las eventuales restricciones a la libre prestación de servicios no pueden aplicarse de forma diferente en función de la residencia o la nacionalidad de los prestadores de servicios.
78. Las normas relativas a la tarifa VBS no se refieren casi nunca directamente a la nacionalidad o la residencia de la empresa de transporte marítimo. Por el contrario, los buques de navegación marítima de las compañías navieras neerlandesas están obligados al pago de la tarifa del mismo modo que los buques de ese tipo pertenecientes a compañías navieras de otros Estados miembros. Tampoco el pabellón bajo el que navega un buque de navegación marítima reviste pertinencia a este respecto.
79. No sucede lo mismo por lo que respecta a la exención de las tarifas de que disfrutan los buques de guerra neerlandeses y otros buques de navegación marítima de propiedad del Estado o bajo administración del Estado [artículo 5, apartado 1, letras b) y c), del BVS]. Estos supuestos favorecen de manera expresa a buques neerlandeses. No obstante, en su primera cuestión, letra c), y también en la fundamentación de su resolución, el órgano jurisdiccional remitente puso énfasis, ante todo, en la diferencia de trato entre la navegación marítima con buques de más de 41 metros de eslora y la navegación interior o la navegación con buques de menor tamaño. El Raad van State no se refirió específicamente a las demás categorías que se benefician de la exención.
80. De conformidad con el artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº 4055/86, y con el artículo 60, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 50 CE), el concepto de prestación de servicios presupone la existencia de un servicio prestado normalmente a título oneroso. Ni los buques de guerra ni otros buques estatales, por ejemplo los buques de la policía y de la policía de aduanas, pueden prestar por regla general servicios a título oneroso comparables a los servicios prestados por los buques de navegación marítima sujetos a la obligación de pago de la tarifa. Tan sólo en el caso de que los buques situados bajo la órbita del Estado ofrecieran este tipo de servicios, la exención de dichos buques constituiría una discriminación contraria a la libre prestación de servicios. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional efectuar, en su caso, las comprobaciones de hecho necesarias.
b) Discriminación indirecta
81. Las demandantes -apoyadas por la Comisión- sostienen que, si bien es cierto que las normas que regulan las tarifas no establecen una discriminación directa por razón de la nacionalidad, lo hacen de manera indirecta, ya que los buques de navegación marítima deben pagar la tarifa VBS, mientras que los buques de navegación interior están exentos de ella. Según afirman, ello favorece a empresas neerlandesas, ya que su proporción en la navegación interior es mucho mayor que en la navegación marítima. En cambio, el órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno neerlandés consideran que dicha exención está objetivamente justificada.
82. Como queda señalado, en virtud del Reglamento nº 4055/86, la totalidad de las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre prestación de servicios se aplican al transporte marítimo entre los Estados miembros. Ello implica que, para aplicar el Reglamento nº 4055/86 de modo conforme al Tratado, deben tenerse en cuenta todos los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en el marco de su interpretación del artículo 59 del Tratado CE. Por consiguiente, no sólo están prohibidas las discriminaciones manifiestas, sino también cualesquiera formas encubiertas de discriminación que, aunque se basen en criterios aparentemente neutros, conduzcan de hecho al mismo resultado.
83. En el presente caso, la navegación marítima de navegación marítima con buques de más de 41 metros de eslora recibe un trato diferente que la navegación interior. Con ello, se dispensa un trato diferente a dos situaciones que, aparentemente, también son diferentes. Debería considerarse que existe una discriminación encubierta en el caso de que el criterio de diferenciación aparentemente objetivo entre la navegación interior y la navegación marítima sirviera, en realidad, para establecer una diferenciación por razón de la nacionalidad.
84. En el asunto C-18/93, el Tribunal de Justicia debía examinar si las tarifas de práctico italianas discriminaban de forma indirecta por razón de la nacionalidad. La normativa controvertida establecía una tarifa más favorable para los buques autorizados al tráfico de cabotaje. En el estado en el que se encontraba en aquel momento la liberalización del sector de los transportes, el derecho al tráfico de cabotaje estaba reservado a los buques que navegaran bajo pabellón nacional. Por ello, la categoría favorecida estaba constituida fundamentalmente por nacionales, ya que los buques bajo pabellón nacional eran explotados sobre todo por nacionales. El Tribunal de Justicia consideró que esta circunstancia era suficiente, por sí sola, para que existiera una discriminación. No llegó a examinar si, al establecer tarifas de cuantía diferente, se trataban efectivamente de forma diferente situaciones similares. No obstante, en aquel asunto era evidente que, aparte de la nacionalidad de los afectados, no existía ni la más mínima diferencia entre quienes debían pagar la tarifa base y quienes debían pagar la tarifa reducida.
85. Es cierto que el hecho de que la categoría más favorecida esté constituida mayoritariamente por nacionales del propio Estado, mientras que la categoría que recibe peor trato esté integrada fundamentalmente por nacionales de otros Estados miembros, constituye un indicio bastante claro de la existencia de una discriminación indirecta. Sin embargo, esta circunstancia por sí sola no es suficiente para fundar la existencia de una discriminación encubierta. En otro caso, también podría objetarse, trasladando este criterio al presente caso, que las embarcaciones de vela con un solo tripulante que navegan por las costas neerlandesas, dirigidas casi exclusivamente por patrones nacionales con fines de ocio, no estén sujetas al pago de la tarifa VBS. Más bien es necesario que la diferenciación aparentemente objetiva no basada en la nacionalidad, resulte en realidad arbitraria, es decir, que se trate de forma diferente situaciones que -si se hace abstracción de la nacionalidad de los afectados- son comparables. La verdadera razón de la distinción es únicamente la diferente composición de los grupos afectados en relación con la nacionalidad.
86. Para responder a la cuestión de si la distinción entre la navegación marítima y la navegación interior es arbitraria y, por tanto, constituye una violación de la libre prestación de servicios bajo la forma de una discriminación encubierta, debe tenerse en cuenta la significación de este principio de Derecho comunitario para el mercado interior. La prohibición de dispensar un trato menos favorable, respecto a la prestación de servicios, a los nacionales de otro Estado miembro que a los propios nacionales tiene por objeto abrir los mercados nacionales y crear un mercado interior de servicios. El hecho de favorecer a los propios nacionales dificulta el acceso al mercado nacional de que se trate a los operadores de otros Estados miembros, y distorsiona la competencia en el mercado interior.
87. En el asunto Corsica Ferries III, el Abogado General Sr. Fennelly argumentó de un modo similar. El objeto de aquel procedimiento era la estructura de las tarifas de amarre de los buques en los puertos italianos, en particular en el de La Spezia. En él, únicamente estaban obligados a usar los servicios de los grupos de amarre, y por tanto al pago de las tarifas, los buques con un peso bruto superior a quinientas toneladas. La demandante en el procedimiento principal, que utilizaba buques de mayor tamaño, alegaba que eran sobre todo empresas nacionales las que explotaban buques con un peso bruto inferior a las quinientas toneladas. El Abogado General Sr. Fennelly no se pronunció sobre si existía o no una discriminación encubierta. Sin embargo, sostuvo que las empresas que explotan buques de mayor tamaño no pueden invocar una discriminación de este tipo, ya que no compiten con las empresas que explotan buques de menor tamaño. Por el contrario, el parámetro de comparación son los buques del mismo tamaño de las empresas nacionales, que, sin embargo, sí están sujetos a las mismas tarifas que las empresas de otros Estados miembros.
88. Así pues, la existencia de una restricción a la libre prestación de servicios bajo la forma de una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad depende fundamentalmente de si las categorías que reciben un trato diferente son comparables por lo que respecta a los servicios que prestan. Este sería el caso cuando las empresas de una categoría compiten con las empresas de la otra categoría.
89. En cambio, al examinar la discriminación, el órgano jurisdiccional remitente y las partes no se han referido tanto al carácter comparable del servicio ofrecido en cada caso, sino a la intensidad de la utilización del VBS por parte de la navegación marítima y de la navegación interior. Este aspecto puede ser importante para responder a la cuestión de si los costes del VBS se reparten equitativamente entre los usuarios y de si una eventual restricción a la libre prestación de servicios es proporcionada. Sin embargo, en relación con la cuestión de si existe discriminación indirecta por razón de la nacionalidad entre distintas categorías de prestadores de servicios o si esta diferenciación es objetiva, debe analizarse en primer lugar si los servicios que prestan los operadores económicos son comparables.
90. Los servicios de transporte que se prestan, por un lado, con los buques de navegación marítima y, por otro, con los buques de navegación interior presentan diferencias considerables. Los buques de navegación marítima operan normalmente entre destinos completamente diferentes que los buques de navegación interior, tienen distintas capacidades de transporte y están sujetos a normas legales diferentes. Así, el título V de la tercera parte del Tratado, relativo a la política de transportes, se aplica directamente, de conformidad con el artículo 84 del Tratado CE, a la navegación interior, pero no al transporte marítimo. La libre prestación de servicios en el sector del transporte marítimo está regulada por el Reglamento nº 4055/86, mientras que en el sector de la navegación interior está regulada por el Reglamento (CE) nº 1356/96 del Consejo, de 8 de julio de 1996, relativo a las normas comunes aplicables al transporte de mercancías o personas por vías navegables entre los Estados miembros con el fin de obtener la libre prestación de servicios en dicho transporte.
91. Ciertamente, la Comisión alega que, al menos en la ruta Amberes-Rotterdam, existe una relación de competencia entre la navegación marítima y la navegación interior. Según explica, a través de la vía navegable entre estos dos puertos se transportan anualmente 6,3 millones de toneladas de carga. No obstante, no indica cuál es el volumen de mercancías que se transportan por la correspondiente vía marítima.
92. Esta afirmación se ve contradicha por la alegación de las demandantes según la cual la mayoría de los buques de navegación marítima sólo amarran en un único puerto en todo el tramo costero que va de El Havre a Hamburgo. Es de suponer que las mercancías que llegan al puerto de amarre central de esta zona se redistribuyen por el Noroeste de Europa continental por tierra o en buques de navegación interior. Por consiguiente, no parece que sea muy frecuente el transporte por vía marítima entre puertos que simultáneamente estén conectados mediante vías navegables interiores. Precisamente en el caso de los buques de navegación marítima con una eslora de más de 41 metros, es posible que no merezca la pena transportar mercancías entre puertos muy próximos. Los costes de los servicios de práctico y del uso de los puertos y los gastos de carga y descarga serían desproporcionados con respecto a la escasa distancia del transporte.
93. Es cierto que también las demandantes subrayan, al igual que la Comisión, la importancia del transporte de mercancías por vías navegables interiores entre Amberes y Rotterdam. Sin embargo, las consideraciones de las demandantes no parecen indicar tanto que exista una competencia entre navegación marítima y navegación interior como que existe una relación de competencia entre los buques de navegación marítima que amarran en Amberes y Rotterdam o que los propios puertos compiten entre sí por convertirse en el puerto de amarre para toda la región del Noroeste de Europa continental. En tal caso, el transporte por vías navegables interiores no sería más que uno de los factores que influye en esa relación de competencia.
94. En consecuencia, procede considerar que la navegación interior y el transporte marítimo no operan en el mismo mercado. De ello se desprende que la diferencia de trato entre esos dos sectores de transporte no afecta negativamente a la consecución del objetivo de creación de unas condiciones de competencia idénticas en el mercado interior. Por consiguiente, el hecho de someter únicamente a los buques de navegación marítima a la tarifa VBS no constituye una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad. Aun cuando la gran mayoría de las empresas que se benefician de la exención de la navegación interior sean nacionales, las empresas que explotan buques de navegación marítima no pueden invocar la existencia de una discriminación, ya que la navegación interior no constituye un parámetro de comparación adecuado.
95. Por las mismas razones, los buques de navegación marítima sujetos a la obligación de pago de la tarifa tampoco están discriminados con respecto a las categorías de buques exentas con arreglo al artículo 4, apartado 1, letras e) y f), del BVS, aunque dichas categorías estén constituidas fundamentalmente por buques neerlandeses. En efecto, dichos buques o bien no prestan en absoluto servicios a título oneroso [letra f)] o, en todo caso, no prestan servicios comparables [letra e) - «zeezwaaiers»].
96. Hasta qué punto la exención de los buques de navegación marítima con una eslora inferior a 41 metros da lugar a una discriminación indirecta no se puede apreciar con base en las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente y por las partes. No queda claro si en dicha categoría predominan los buques neerlandeses ni en qué medida los servicios prestados por dichos buques son comparables con los servicios prestados por buques de mayor tamaño. Es el órgano jurisdiccional remitente el que deberá determinar estas circunstancias y apreciarlas a la luz de los criterios anteriores.
c) Otras restricciones
97. Conforme a reiterada jurisprudencia, el artículo 59 del Tratado CE no sólo exige eliminar toda discriminación por razón de la nacionalidad en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando puede prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estrado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos.
98. Las tarifas VBS afectan a todos los servicios de transporte realizados a través de puertos neerlandeses. Las tarifas devengadas cuando se atraviesan las zonas VBS incrementan los costes del transporte de mercancías y personas hacia otros Estados miembros de la Comunidad y hacia países terceros. Por tanto, las normas por las que se establecen dichas tarifas constituyen una restricción a la libre prestación de servicios.
d) Sobre la jurisprudencia Keck y Mithouard
99. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que examine si debe negarse la existencia de una restricción a la libre prestación de servicios por el hecho de que la percepción de las tarifas sea comparable a las modalidades de venta a efectos de la jurisprudencia Keck y Mithouard.
100. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que una normativa nacional en materia de modalidades de venta que sometía al mismo tipo de restricciones a la venta de productos nacionales y a la de productos de otros Estados miembros no constituía una restricción a la libre circulación de mercancías. Del mismo, las tarifas VBS deben pagarse con independencia de si el servicio presenta un elemento transfronterizo o no, y de si lo presta una empresa de transporte marítimo nacional o extranjera.
101. Sin embargo, las consideraciones efectuadas en la sentencia Keck y Mithouard no pueden aplicarse en el presente caso. La normativa nacional que debía examinarse en el asunto Keck y Mithouard afectaba a la venta de productos en un Estado miembro. En cambio, la normativa por la que se establecen las tarifas objeto del presente procedimiento no sólo produce efectos en la venta de servicios de transporte marítimo en los Países Bajos. El carácter transfronterizo del servicio implica que las medidas locales del tipo de que aquí se trata dificulten la prestación del servicio como tal y, por tanto, afecten a todo el mercado interior. El Tribunal de Justicia ya precisó, en la sentencia Alpine Investment, que una restricción en el Estado de establecimiento del prestador del servicios afecta también a los destinatarios de servicios establecidos en otros Estados miembros y, por tanto, condiciona directamente el acceso al mercado de servicios en dichos Estados. Por consiguiente, por regla general la jurisprudencia Keck y Mithouard no puede aplicarse por analogía a los servicios transfronterizos.
102. Haciendo abstracción por completo de esta consideración de principio, las apreciaciones formuladas en la sentencia Keck y Mithouard no pueden aplicarse al presente asunto puesto que la obligación de pago de la tarifa VBS no constituye ninguna modalidad de venta. Dicha normativa no afecta a la comercialización del servicio, sino directamente a su prestación. La tarifa incrementa los costes del transporte marítimo y afecta, de este modo, a la formación de los precios. En determinados casos, puede llegar a influir en la decisión de en qué puerto de la costa del Noroeste de Europa amarra un buque. En consecuencia, la normativa debe compararse más bien con una restricción relacionada con el producto que con una modalidad de venta.
103. Por consiguiente, la percepción de tarifas para financiar el VBS restringe la libre prestación de servicios. En consecuencia, sólo será compatible con el Derecho comunitario si está justificada.
3) Justificación
a) Artículo 56 del Tratado CE
104. El órgano jurisdiccional remitente considera justificada con arreglo al artículo 56, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación) cualquier eventual restricción de la libre prestación de servicios que se derive de la normativa por la que se establece la tarifa VBS.
105. En el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 4055/86 se declara expresamente que el artículo 56 del Tratado CE es aplicable en el sector del transporte marítimo. Con arreglo a dicha disposición, pueden establecerse regímenes especiales para los extranjeros que estén justificados por razones de orden público, seguridad y salud pública. Así pues, esta disposición establece una excepción en virtud de la cual se permite, en casos especiales, una discriminación por razón de la nacionalidad. Según se alega, existen razones de seguridad pública que justifican la regulación del tráfico que está sujeto al pago de la tarifa. No obstante, como ya se ha señalado, la normativa de que se trata se aplica sin distinciones a los propios nacionales y a los nacionales de otros Estados miembros. En consecuencia, cabe preguntarse si el artículo 56 del Tratado CE puede invocarse para justificar disposiciones generales que no afectan de manera específica a los extranjeros.
106. El Tribunal de Justicia ya se remitió al artículo 56 del Tratado CE para justificar normativas generales no discriminatorias. Así, en la sentencia Corsica Ferries III, en particular, consideró que las disposiciones relativas al uso de los servicios de los grupos de amarre en los puertos italianos estaban justificadas con arreglo al artículo 56 del Tratado CE, aunque se aplicaban indistintamente a todos los prestadores de servicios y no tenían ningún contenido normativo que afectara de manera específica a los extranjeros. En otros casos se ha referido simultáneamente tanto al artículo 56 del Tratado CE como a razones imperiosas de interés general como posibles motivos de justificación, sin delimitar con precisión entre sí los ámbitos de aplicación de cada uno de tales supuestos.
107. Ciertamente, un argumento en favor de la aplicación directa del artículo 56, apartado 1, del Tratado CE a las restricciones no discriminatorias adoptadas por razones de seguridad pública lo constituye el hecho de que la justificación con arreglo al artículo 56 del Tratado CE debe aplicarse con mayor razón aun en este caso cuando, con arreglo a dicha disposición, incluso la discriminación de los extranjeros puede estar permitida. No obstante, en contra de esta interpretación está el tenor inequívoco de dicha disposición. El artículo 56 del Tratado CE se refiere únicamente a «las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un régimen especial para los extranjeros». A esto se añade que el artículo 56 del Tratado CE, en cuanto excepción al principio de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, debe interpretarse de manera estricta. Consecuentemente, el artículo 56 del Tratado CE sólo se aplica en ámbitos normativos estrictamente delimitados y que afectan de manera específico a los extranjeros, como por ejemplo la legislación en materia de extranjería.
108. También la consideración del artículo 56, apartado 1, del Tratado CE en relación con el apartado 2 de la misma disposición confirma esta conclusión. Con arreglo al apartado 2, el Consejo puede adoptar Directivas para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas mencionadas en el apartado 1. En el caso de que el artículo 56, apartado 1, del Tratado CE debiera interpretarse de manera amplia y no sólo comprendiera regímenes especiales que afecten de manera específica a los extranjeros, la Comunidad tendría, de conformidad con el apartado 2, una amplia competencia de adopción de disposiciones de coordinación en todos esos ámbitos. Sería contrario al principio de atribución expresa de competencias limitadas consagrado en el artículo 3 B, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 5 CE) el que la competencia de la Comunidad se expandiera de este modo sin tener en cuenta el tenor de la correspondiente base jurídica.
109. En la reciente sentencia Mac Quen, referida a la libertad de establecimiento, el Tribunal de Justicia no se remitió directamente al artículo 56 del Tratado CE para justificar una restricción por razones de protección de la salud pública indistintamente aplicable. Por el contrario, señaló lo siguiente:
«Seguidamente, por lo que se refiere a si existen razones imperiosas de interés general que puedan justificar la restricción de la libertad de establecimiento que resulta de la prohibición controvertida, hay que recordar que la protección de la salud pública figura entre las razones que, en virtud del artículo 56, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, apartado 1, tras su modificación), pueden justificar restricciones que deriven de un régimen especial para los extranjeros. Por lo tanto, la protección de la salud pública puede justificar igualmente, en principio, disposiciones nacionales indistintamente aplicables, como en el caso de autos.»
110. De estas consideraciones se desprende que ni siquiera cuando una restricción indistintamente aplicable tiene por objeto la protección de un bien jurídico expresamente mencionado en el artículo 56 del Tratado CE dicha restricción debe examinarse directamente a la luz del criterio establecido en dicha disposición. Ahora bien, dichas medidas nacionales pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general. A este respecto, también la protección de alguno de los bienes mencionados en el artículo 56 del Tratado CE debe considerarse como razón imperiosa de interés general.
b) Razones imperiosas de interés general
111. Conforme a reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha señalado que «una restricción al principio fundamental de la libre prestación de servicios sólo puede justificarse en el caso de normativas basadas en razones imperiosas de interés general que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el Estado de destino, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro donde está establecido».
112. En concreto, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia deben reunirse cuatro requisitos para que las medidas nacionales que obstaculicen o hagan menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado sean legales: deben aplicarse de manera no discriminatoria, deben estar justificadas por razones imperiosas de interés general, deben ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen, y no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
113. Como queda señalado, la normativa relativa al VBS no se aplica de manera discriminatoria. A continuación, debe examinarse si concurren razones imperiosas de interés general. Aunque las razones de seguridad pública se mencionen ya en el supuesto especial del artículo 56 del Tratado CE, pueden constituir simultáneamente razones imperiosas de interés general a efectos de la citada jurisprudencia.
114. El VBS tiene por objeto ayudar a la navegación de buques en las aguas costeras y recintos portuarios, y permite utilizar sin perturbaciones estas aguas muy transitadas. Simultáneamente, la regulación del tráfico sirve para prevenir los accidentes y, por tanto, para proteger a personas y cosas, así como al medio ambiente. Ambos objetivos de protección -tanto de bienes jurídicos particulares como también de bienes jurídicos colectivos- son de interés general. Tampoco existe ninguna duda de que el VBS, como sistema de regulación del tráfico, es además proporcionado.
115. No obstante, debe recordarse aquí que el objeto de la presente petición de decisión prejudicial no es la participación en el VBS, sino la obligación de pago de las tarifas VBS y su cuantía. Es esta obligación de pago la que debe estar justificada por razones de interés general. En este sentido puede afirmarse que las tarifas por medidas estatales sólo pueden estar justificadas cuando también dichas medidas estén justificadas por razones de interés general. Sin embargo, las tarifas necesitan una justificación específica adicional. Por último, también cabe plantearse otros medios menos restrictivos de la prestación de servicios para financiar las medidas de que se trata.
116. Típicamente, dichas razones de interés general consisten en imponer los costes de las medidas estatales de que se trate a sus causantes. En última instancia, también la atribución de la responsabilidad por los costes a sus causantes contribuye al interés general. En efecto, la colectividad se ve liberada de los costes derivados de la regulación del tráfico. Esto se aplica también a las normas relativas al VBS. Así pues, estas normas persiguen en conjunto objetivos de interés general.
117. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia establece asimismo, para las restricciones por razones imperiosas de interés general, la siguiente exigencia:
«No obstante, con arreglo al principio de proporcionalidad, la aplicación de las normas nacionales de un Estado miembro a los prestadores establecidos en otros Estados miembros debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo [...]»
118. Una normativa que impone tarifas a las empresas que operan con buques de navegación marítima con una eslora de más de 41 metros cuando transitan por las zonas VBS es adecuada para recuperar de los causantes los costes del VBS o, al menos, una parte de los mismos para su financiación.
119. Además, la percepción de la tarifa también es necesaria. Es cierto que los costes del VBS podrían cubrirse con cargo a los Presupuestos del Estado. Sin embargo, en ese caso sería la colectividad la que soportaría dichos costes, y no los operadores económicos responsables y causantes de la generación de los mismos. En efecto, la regulación del tráfico únicamente es necesaria por el hecho de que en las zonas costeras exista un intenso tráfico de buques.
120. Por último, las tarifas deben ser proporcionadas en el sentido más estricto del término. Esto significa que los operadores de buques de navegación marítima sólo deben contribuir a la financiación del VBS, en caso de percepción de la tarifa, en la medida en que, en razón de su utilización del sistema, contribuyan efectivamente a generar dichos costes. De ello se desprende, por un lado, que los ingresos derivados de las tarifas no deben exceder de la parte de los costes que puede imputarse a la totalidad de los operadores de buques de navegación marítima como consecuencia de la utilización del VBS. Por otro lado, la tarifa percibida por una travesía concreta a través de una zona VBS no debe ser desproporcionada con respecto a los costes que genera la regulación en ese caso.
121. Mediante la segunda cuestión, letra b), del órgano jurisdiccional remitente se plantea si la tarifa puede ser superior a los costes efectivos del servicio específico que se presta a cada buque concreto. En esa medida, cabe preguntarse si del principio de proporcionalidad pueden deducirse indicaciones más exactas sobre qué elementos de costes pueden tenerse en cuenta a este respecto. Es cierto que, en relación con la prohibición de los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente, el Tribunal de Justicia ha subrayado, conforme a reiterada jurisprudencia, que «un gravamen impuesto a las mercancías con motivo de que cruzan la frontera está excluido de la aplicación de los artículos 9 y 12 del Tratado si constituye la contrapartida de un servicio determinado, prestado efectiva e individualmente al operador económico, de un importe proporcional a dicho servicio».
122. Sin embargo, esto no excluye que el usuario individual, además de sufragar los costes concretos del correspondiente servicio individual, deba contribuir también de manera proporcional a financiar los costes generales del sistema. En efecto, el usuario también es corresponsable de dichos costes. En cambio, a la hora de calcular la cuantía de la tarifa por la regulación del tráfico de un buque de navegación marítima no deben tenerse en cuenta los costes de los servicios individuales de que se benefician otros participantes en el tráfico ni su parte proporcional de los costes generales, es decir, no deben tenerse en cuenta, por ejemplo, los costes correspondientes a la regulación del tráfico de los buques de navegación interior.
123. La cuantía de la tarifa concreta que se aplique debe corresponder lo más exactamente posible a los costes concretos del servicio de regulación del tráfico, para que la normativa por la que se establecen las tarifas sea proporcionada en relación con la consecución del objetivo de un reparto equitativo de los costes entre sus causantes. Ahora bien, al fijar la tarifa, el legislador nacional tiene la facultad de establecer cantidades a tanto alzado por razones de simplificación administrativa. La modulación de la tarifa puede basarse en criterios objetivos fácilmente verificables. Sin embargo, dichos criterios deben tener una conexión objetiva con la responsabilidad por la generación de los costes.
124. Ahora bien, a la hora de determinar la proporción de los costes generales que debe imputarse a una determinada categoría de usuarios, estaría permitido tener en cuenta las necesidades de regulación del tráfico de dicha categoría de usuarios y los beneficios que extraen de dicha regulación. Así, no cabe duda de que la menor maniobrabilidad de los buques de navegación marítima de mayor tamaño y el menor conocimiento del terreno que normalmente tienen sus tripulaciones apuntan en el sentido de una mayor participación en los costes generales.
125. El órgano jurisdiccional remitente presenta distintos cálculos sobre la proporción de la utilización del VBS que corresponde a la navegación marítima. Sin embargo, no parece haber llegado todavía a ninguna conclusión definitiva a este respecto. Además, no ha quedado definitivamente aclarado si los ingresos efectivamente obtenidos con las tarifas guardan relación con la responsabilidad en la generación de los costes que corresponde al transporte marítimo. Es cierto que, a este respecto, el órgano jurisdiccional remitente se refiere a estimaciones que parecen indicar que existe un alto grado de correlación entre los ingresos derivados de las tarifas y la proporción de la utilización que corresponde al transporte marítimo. Sin embargo, las demandantes aportan cifras completamente diferentes respaldadas por dictámenes. Además, aducen diversos argumentos en el sentido de que la cuantía de las tarifas no guarda en realidad ninguna relación con los costes del VBS, sino que es consecuencia de decisiones de política económica.
126. Si se tiene en cuenta que la situación de hecho no está clara a este respecto, debe aplicarse lo que subrayó recientemente el Tribunal de Justicia en el asunto C-435/97:
«Por lo que respecta a los hechos cuya presentación se rechaza por la sociedad Airport Bolzano - Bozen AG [parte en el procedimiento principal], procede recordar que, en virtud del artículo 177 del Tratado, basado en una clara separación de las funciones de los órganos jurisdiccionales nacionales y del Tribunal de Justicia, este último sólo es competente para pronunciarse sobre la interpretación o la validez de una norma comunitaria a partir de los hechos que le proporcione el órgano jurisdiccional nacional [...]
Dentro de estos límites, no corresponde al Tribunal de Justicia sino al órgano jurisdiccional nacional establecer los hechos que originaron el litigio y deducir las consecuencias de los mismos para la decisión que debe dictar [...]»
127. Así pues, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si, en conjunto, las tarifas percibidas sobre el transporte marítimo cubren los costes totales que deben imputársele en función de su participación en la utilización del VBS. A este respecto, el hecho de que haya también otros participantes en el tráfico, concretamente los buques de navegación interior, que se benefician del VBS sin tener que soportar parte de los costes no constituye, por sí solo, una violación del principio de proporcionalidad. Dicha violación sólo se produciría si las tarifas correspondientes a los buques de navegación marítima no sirvieran únicamente para financiar los costes que les son imputables, sino que además financiaran también los costes derivados de la regulación del tráfico de otros buques no sujetos a la obligación de pago de la tarifa.
128. Tampoco la cuestión de si la cuantía de la tarifa guarda una relación adecuada en cada caso concreto con los costes imputables puede responderse de manera concluyente con base en los hechos de que tiene conocimiento este Tribunal de Justicia. Las demandantes critican, principalmente, que en todas las zonas VBS se perciban tarifas uniformes a pesar de que los costes son muy diferentes entre unas regiones y otras. En este contexto, invocan las conclusiones del Abogado General Sr. Saggio en el asunto C-205/98. La resolución de remisión no aborda esta cuestión.
129. En las citadas conclusiones, el Abogado General Sr. Saggio señaló que el aumento de los peajes percibidos en el tramo de autopista del Brenner únicamente podía justificarse por un aumento de los costes de explotación de dicho tramo, pero no por la evolución de los costes en el conjunto de la red de autopistas, por cuya utilización no se percibía, por lo demás, ningún peaje comparable. Esta conclusión se basaba en una interpretación de la Directiva 93/89. Es cierto que las disposiciones de la Directiva 93/89 aplicables en el asunto C-205/98 constituyen expresiones específicas del principio de proporcionalidad. Sin embargo, teniendo en cuenta las particularidades de dicha normativa y del asunto, las apreciaciones realizadas en el asunto C-205/98 no pueden aplicarse a los hechos del presente asunto.
130. Con todo, cuando el grado de uso y los costes difieran de manera considerable entre unas regiones y otras puede ser preceptivo percibir tarifas VBS de una cuantía diferente en las distintas zonas VBS. A este respecto, el objetivo de conseguir un reparto de los costes lo más equitativo posible entre sus causantes debe sopesarse con el objetivo de que la normativa por la que se establece la tarifa sea lo más simple y general posible para facilitar su gestión.
131. En consecuencia, las cuestiones planteadas en relación con la libre prestación de servicios deberían responderse del siguiente modo:
Una normativa nacional que obliga a los operadores de buques de navegación marítima con una eslora superior a 41 metros a participar en un sistema de regulación del tráfico en aguas costeras y recintos portuarios y a pagar una tarifa por los servicios prestados en el marco de dicho sistema puede constituir una restricción a la libre prestación de servicios de transporte marítimo a efectos del Reglamento nº 4055/86, en relación con el artículo 59 del Tratado CE, en la medida en que las empresas de transporte marítimo afectadas presten un servicio con un elemento transfronterizo intracomunitario. A efectos de la restricción, carece de pertinencia que otros participantes en el tránsito estén exentos de la tarifa, siempre y cuando no presten servicios comparables.
Dicha restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, en especial por el objetivo de garantizar la seguridad del tráfico y de imponer los costes del sistema de regulación necesario al efecto a sus usuarios, si los ingresos obtenidos gracias a la tarifa se corresponden con los costes generados por la categoría de operadores obligados al pago de la tarifa en su conjunto -en función de su grado de utilización del sistema-, y si la tarifa que deba pagarse en cada caso concreto guarda asimismo relación con los costes de las operaciones de regulación, incluida una participación proporcional en los costes generales del sistema.
B. Sobre la prohibición de las ayudas de Estado
132. El segundo conjunto de cuestiones se refiere a la posible incompatibilidad de las normas relativas a la tarifa VBS con la prohibición de las ayudas de Estado establecida en el artículo 92 del Tratado CE.
133. En general, la tarifa VBS se aplica únicamente al transporte marítimo. El órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si la exención de los buques de navegación interior y de otras categorías de buques constituye una ayuda de Estado prohibida a efectos del artículo 92 del Tratado CE.
134. Sin embargo, cabe preguntarse si es siquiera necesario responder a las cuestiones relativas a esta problemática. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente en la sentencia EKW y Wein & Co:
«A este respecto, debe recordarse, en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia [...] No obstante, el Tribunal de Justicia ha estimado que no puede pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria, solicitadas por el órgano jurisdiccional nacional, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, o también cuando el problema es de naturaleza hipotética y el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas [...]»
135. El Tribunal de Justicia aplicó estos principios en dos asuntos en los cuales los demandantes impugnaban, básicamente, determinadas cargas fiscales y los órganos jurisdiccionales remitentes habían planteado al Tribunal, entre otras, la cuestión de si la exención de otras empresas de la tributación debía considerarse una ayuda. En ambos casos, el Tribunal de Justicia sostuvo que, en los recursos contra una carga fiscal, carecía de pertinencia el que la exención de terceros del impuesto constituyera una ayuda o no. Por consiguiente, no consideró necesario responder a las cuestiones planteadas a este respecto.
136. El caso de autos pone de manifiesto que, en definitiva, debe aplicarse el mismo criterio. De conformidad con el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE, la Comisión debe ser informada de cualquier proyecto dirigido a conceder o modificar ayudas. Una ayuda no puede ejecutarse en tanto la Comisión no haya adoptado una decisión definitiva al respecto. En la sentencia SFEI y otros, el Tribunal de Justicia señaló que el órgano jurisdiccional nacional tiene la obligación de garantizar, mediante la resolución definitiva que dicte en un asunto de estas características, la protección contra los efectos de la ejecución ilegal de las ayudas. De ello, dedujo que, en una demanda de devolución de las ayudas abonadas infringiendo el artículo 93, apartado 3, tercera frase, del Tratado CE, los órganos jurisdiccionales nacionales están facultados para ordenar la devolución de las ayudas. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no manifestó en ningún momento que, como consecuencia de una infracción de los artículos 92 y 93, apartado 3, del Tratado CE, también otros operadores económicos tengan derecho a recibir la misma ayuda. Sin embargo, la tesis de la Comisión produciría este resultado, que debe rechazarse.
137. En el caso de que la participación en el VBS con exención de las tarifas deba calificarse de ayuda, cabría pensar, en principio, en dos formas de eliminar el efecto de ayuda. O bien se somete a todos los participantes en el VBS a la obligación de pago de la tarifa, o bien se ofrece el VBS sin cobrar ninguna tarifa por ello. La primera alternativa difícilmente podría llevarse a cabo con efecto retroactivo. La segunda alternativa plantea la cuestión adicional de si la participación en el VBS constituye en sí misma una ventaja que debe considerarse como una ayuda cuando no va acompañada del pago de ninguna tarifa. En todo caso, de la calificación de la exención de otros participantes en el sistema VBS como ayuda no se desprendería forzosamente que debiera eximirse total o parcialmente de la tarifa VBS a los buques de navegación marítima con una eslora de más de 41 metros.
138. Tampoco parece posible que el órgano jurisdiccional remitente, sólo porque eximir a otros buques del pago de la tarifa VBS constituya una ayuda contraria al Tratado, exima también a las compañías navieras demandantes.
139. Tampoco se desprende un resultado diferente de los efectos de una eventual ayuda en la posición competitiva de los buques de navegación marítima. En efecto, en el presente caso no consta que los buques de navegación marítima gravados se encuentren en una relación de competencia significativa con los buques exentos de la tarifa.
140. En consecuencia, no es necesario responder a las cuestiones prejudiciales relativas a la condición de ayudas de las exenciones de la tarifa VBS.
VII. Conclusión
141. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la petición de decisión prejudicial:
«1) Una normativa nacional que obliga a los operadores de buques de navegación marítima con una eslora superior a 41 metros a participar en un sistema de regulación del tráfico en aguas costeras y recintos portuarios y a pagar una tarifa por los servicios prestados en el marco de dicho sistema puede constituir una restricción a la libre prestación de servicios de transporte marítimo a efectos del Reglamento (CEE) nº 4055/86, en relación con el artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación), en la medida en que las empresas de transporte marítimo afectadas presten un servicio con un elemento transfronterizo intracomunitario. A efectos de la restricción, carece de pertinencia que otros participantes en el tránsito estén exentos de la tarifa, siempre y cuando no presten servicios comparables.
2) Dicha restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, en especial por el objetivo de garantizar la seguridad del tráfico y de imponer los costes del sistema de regulación necesario al efecto a sus usuarios, si los ingresos obtenidos gracias a la tarifa se corresponden con los costes generados por la categoría de operadores obligados al pago de la tarifa en su conjunto -en función de su grado de utilización del sistema-, y si la tarifa que deba pagarse en cada caso concreto guarda asimismo relación con los costes de las operaciones de regulación, incluida una participación proporcional en los costes generales del sistema.»