61994CC0164_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Oberverwaltungsgericht Berlin har ställt två frågor i begäran om förhandsavgörande rörande tolkningen av rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännandet av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier(1) (nedan kallat "direktivet"). [Av de texter som omnämns och citeras i detta förslag till avgörande fanns vid översättningen endast rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 tillgängligt i svensk version.]
2 Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan Georgios Aranitis och Land Berlin. I huvudsak begärs att domstolen skall uttala sig över begreppet "reglerad yrkesverksamhet" enligt artikel 1 c och 1 d i direktivet.
3 Georgios Aranitis, som innehar ett grekiskt examensbevis med titeln "Ptichiouchos Geologikos"(2), var yrkesverksam som geolog i Grekland från år 1977 till år 1990, med undantag för en period på två år då han fullgjorde sin militärtjänst. I maj 1990 bosatte han sig i Berlin för att där utöva samma yrke. Arbeitsamt (arbetsförmedlingen) registrerade hans ansökan under titeln "okvalificerad personal", trots att Georgios Aranitis hade företett sitt grekiska examensbevis.
4 Sökanden bestred klassificeringen och yrkade, med åberopande av bestämmelserna i artikel 7.1(3) i direktivet, att "Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung" (det vill säga den myndighet på lokal nivå som har ansvar för vetenskapliga och tekniska frågor, nedan kallad "Senatsverwaltung") skulle fastslå likvärdigheten mellan hans examensbevis och det jämförbara tyska examensbeviset. Senatsverwaltung vägrade att erkänna det grekiska examensbeviset i geologi och det tyska examensbeviset som materiellt likvärdiga. Den vägrade även att tillåta sökanden att bära den titel som motsvarade utbildningen i dess tyska lydelse "Diplom-Geologe". Den tillät honom dock att bära sin akademiska titel i dess grekiska lydelse och att inom parentes i beviljandeintyget tillägga den ordagranna översättningen "Diplomierter Geologe" (högskolegeolog).
5 Enligt Senatsverwaltung kunde direktivet inte tillämpas i det fall som hade hänskjutits till den. Enligt Senatsverwaltung omfattade direktivet nämligen endast reglerade yrken. Geologyrket är dock inte ett reglerat yrke i Tyskland. Senatsverwaltung motiverade således sitt avslag med bestämmelser i tysk nationell rätt.
Enligt nationell rätt måste en student skriva en examensuppsats för att erhålla ett examensbevis i geologi, "Diplom-Geologe". Då detta inte var fallet med den jämförbara grekiska examen, begärde Senatsverwaltung att Georgios Aranitis skulle lämna in en examensuppsats vid ett tyskt universitet eller en tysk högskola för att kunna få sina önskemål tillgodosedda.
6 Då Georgios Aranitis överklagande ogillades av Verwaltungsgericht, som ansåg detta vara ogrundat, överklagade han beslutet till Oberverwaltungsgericht Berlin.
7 Denna domstol, som anslöt sig till det rättsliga resonemang som hade utvecklats av Verwaltungsgericht, bedömde att direktivet inte var tillämpligt på det fall som hänskjutits till den. Då den emellertid är osäker på hur artikel 1 i direktivet skall tolkas, har den överlämnat följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:
"1. Skall artikel 1 c, jämförd med 1 d, i rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännandet av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier tolkas så, att det likväl är fråga om ett reglerat yrke, då det visserligen inte föreligger någon bestämmelse angående tillträdet till och utövande av yrket, och då den enda utbildningen för yrket består i högre utbildning under en period av minst fyra och ett halvt år och som styrks genom ett examensbevis, och då i praktiken endast innehavare av en sådan akademisk examen söker sig ut på arbetsmarknaden och således endast dessa utövar yrket i fråga?
2. För det fall den första frågan besvaras jakande: då examensbenämningen "Diplom-...' (här: 'Geologe') uppfyller de krav som nämns i andra delen i första frågan, utgör den då samtidigt en yrkesbenämning enligt artikel 7.1 i direktivet, då det inte finns någon - annan - yrkesbenämning som definieras eller skyddas i lag?"
8 Den andra frågan är en precisering av den första. Den behöver endast besvaras i andra hand. I den första frågan frågar den nationella domstolen om direktivet är tillämpligt på ett yrke som geologyrket i Tyskland. Tillträdet till detta yrke och dess utövande [översättarens anmärkning: I den svenska versionen av direktivet har "conditions d'accès et d'exercice" översatts med "villkoren för utövande". I denna översättning bibehålls emellertid den distinktion som görs i den franska versionen.] är förvisso inte reglerat av myndigheterna, men en undersökning av den tyska arbetsmarknaden visar att endast innehavarna av en tysk geologexamen får tillträdet till yrket. Kan direktivet tillämpas i ett sådant fall? Med andra ord, utgår uppträdandet på arbetsmarknaden från begreppet "reglerat yrke"? Svaret på den frågan kommer att avgöra vilken definition som bör ges begreppet "reglerat yrke" i enlighet med direktivet, och huruvida direktivet kan tillämpas under sådana omständigheter.
Noteras bör att det är första gången som domstolen anmodas att uttala sig om vilken definition som detta begrepp bör ges.
9 Den nationella domstolen utgår från förutsättningen att geologyrket inte är reglerat i Tyskland. Det framgår av dess beslut om hänskjutande:
"Det finns inga bestämmelser i Förbundsrepubliken Tyskland som förbjuder att en person självständigt eller i ett anställningsförhållande utövar geologyrket då personen i fråga inte innehar ett examensbevis, vilket kan vara fallet då någon har påbörjat studier i geologi, men inte avslutat dessa (framgångsrikt)."(4)
Likväl ställer den sig frågan om det är möjligt att utsträcka direktivets tillämpningsområde till andra situationer. Jag kommer först att göra en kort presentation av den generella ordningen och därefter definiera begreppet "reglerat yrke".
Presentation av den generella ordningen
Ordningens ursprung
10 I direktivet, som är ett resultat av Europeiska rådets överläggningar vid dess möte i Fontainebleau i juni 1985, införs en generell ordning för erkännandet av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier, i syfte att underlätta etableringsfriheten. Genom det nya angreppssättet att erkänna examensbevis horisontellt, det vill säga efter utbildningsnivå, till skillnad från det tidigare vertikala erkännandet av olika aktivitetsområden,(5) har gemenskapslagstiftaren sökt uppnå målet att för de reglerade yrkena inom en relativt kort period avveckla det hinder som de nationella examensbevisen(6) utgör.
11 Genom sin allmängiltiga karaktär är direktivet ämnat att tillämpas på varje yrke, däribland geologyrket. På detta sätt undviker man olägenheten att behöva upprätta en uttömmande lista över berörda yrken.
12 Det är mot denna bakgrund som man skall tolka det svar som i kommissionens namn gavs av Bangemann på fråga nr 1062/90, ställd av Mayer, och som syftade till att erhålla ett svar på frågan huruvida direktivet var tillämpligt på geologyrket(7):
"Detta direktiv, som genom att det är allmängiltigt och inte längre sektorindelat fastslår ett nytt angreppssätt inom gemenskapen beträffande erkännandet av examensbevis, och som täcker ett stort antal olika yrken, är ämnat att tillämpas på geologer, på villkor att de har förvärvat sina kvalifikationer genom en utbildning som varat minst tre år och som bekräftats i ett examensbevis över högre utbildning."
Grunden för erkännandet av examensbevis över högre utbildning
13 Denna grund rör förhållandet att den yrkesverksamhet som invandraren har utbildats till i den medlemsstat han härstammar från och den yrkesverksamhet som han ämnar utöva i värdmedlemsstaten överensstämmer.(8) Det nyskapande i den generella ordningen är att denna likställdhet i princip inte fastslås genom att utbildningarna jämförs och konstateras vara likartade, utan genom att områdena för yrkesverksamheten jämförs, samt genom presumtionen att om den huvudsakliga verksamheten är densamma, så måste även utbildningen som har lett till denna vara så likartad att den kan erkännas som likvärdig.(9)
14 Grunden för erkännandet av examensbevis förklarar gränserna för dess tillämpning. Målet som gemenskapslagstiftaren söker uppnå förklaras tydligt i det tredje övervägandet i ingressen i direktivet. Direktivet skall vara ett sätt att komma över det hinder för arbetstagares rörlighet som examensbevis utgör i det fall då "den yrkesverksamhet som i en värdmedlemsstat är beroende av att en postgymnasial utbildning avslutats, förutsatt att [medborgarna i gemenskapsländerna] har ett sådant examensbevis som förberett dem för denna verksamhet"(10).
Däremot utgör inte direktivet ett medel att överbrygga hinder som beror på skillnader som finns mellan yrkesstrukturerna i medlemsstaterna.
"Dessutom är avsikten med den generella ordningen för erkännandet av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning varken att ändra bestämmelserna, bland andra de bestämmelser som hänför sig till yrkesetik och som gäller för envar som utövar ett yrke i en medlemsstat, eller att undanta invandrare från tillämpningen av dessa bestämmelser; denna ordning skall endast fastställa lämpliga åtgärder för att se till att invandrarna följer värdmedlemslandets bestämmelser för yrket i fråga."(11)
Således kan det inte hävdas att ordningen tillåter en medborgare i medlemsländerna att utöva sitt yrke inom hela Europeiska gemenskapen. Dessutom krävs att yrket i fråga existerar i den medlemsstat där medborgaren önskar utöva yrket.
15 Om yrkets existens är nödvändig för tillämpningen av den generella ordningen, är den likväl inte tillräcklig. Yrket i fråga måste dessutom vara reglerat.(12)
Reglerat yrke: ett "nyckelbegrepp" i den generella ordningen
16 För att den generella ordning som upprättas genom direktivet skall vara tillämplig på ett yrke måste det finnas regler som styr tillträdet till detta yrke eller dess utövande. Detta får två grundläggande konsekvenser.
17 För det första är förhållandet att ett yrke är reglerat i värdmedlemsstaten det som gör att den generella ordningen skall tillämpas:
"Detta direktiv skall gälla för varje medborgare i en medlemsstat som vill utöva ett reglerat yrke i en värdmedlemsstat, i självständig verksamhet eller som anställd."(13)
18 För det andra är förhållandet att en yrkesverksamhet framstår som reglerad det som gör att värdmedlemsstaten åläggs att vidta nödvändiga åtgärder för att erkänna de kvalifikationsbevis som har erhållits till följd av en utbildning som förbereder för utövandet av samma yrke i andra medlemsstater:
"När det i en värdmedlemsstat krävs ett examensbevis för att utöva ett reglerat yrke, ..."(14)
19 Begreppet "reglerat yrke" är således nyckelbegreppet, såväl för att avgöra räckvidden av den generella ordningens tillämpningsområde(15) som för utformningen av nationella åtgärder för att genomföra ordningen(16). För att kunna avgöra räckvidden av det generella systemets tillämpningsområde är det således av grundläggande betydelse att definiera detta begrepp.
Definition av begreppet "reglerat yrke"
20 Den nationella domstolen frågar EG-domstolen om begreppet "reglerat yrke" skall ges en extensiv definition.
21 Sociologiska och statistiska uppgifter om förhållandena på arbetsmarknaden visar att innehavare av nationella akademiska examina anställs med företräde framför medborgare i medlemsstaterna som innehar examensbevis som har utfärdats i en annan medlemsstat, vilket skulle kunna sägas innebära att yrket i fråga är indirekt reglerat. Direktivet skulle således kunna tillämpas.
Följaktligen borde värdmedlemsstaten vidta åtgärder som gör det möjligt att erkänna examensbeviset som har utfärdats i en annan medlemsstat och den nationella akademiska examen i värdmedlemsstaten som materiellt likvärdiga.(17)
22 En annan definition av begreppet reglerat yrke är möjlig: nämligen en "syftesrelaterad definition"(18), det vill säga anpassad efter det mål som direktivet söker uppnå.
23 Enligt denna uppfattning skulle det kännetecknande för ett reglerat yrke vara att tillträdet till och utövandet av detta yrke regleras av nationella bestämmelser i lag.
24 Enligt min mening utgår den definition som gemenskapslagstiftaren har gjort i direktivet från en syftesrelaterad uppfattning. Jag kommer att visa detta med utgångspunkt från en analys av artikel 1 c och 1 d och därefter fastställa de främsta nackdelar som en extensiv tolkning av begreppet "reglerat yrke" oundvikligen skulle leda till.
Analys av artikel 1 c och 1 d
25 I artikel 1 c och 1 d ges begreppet "reglerat yrke" uttryckligen en syftesrelaterad definition:
"c) ... Den reglerade yrkesverksamhet eller den samlade verksamhet som representerar detta yrke i en medlemsstat.
d) ... en yrkesverksamhet i den mån innehav av ett examensbevis direkt eller indirekt, på grund av lagar och andra författningar, är ett villkor för att utöva denna verksamhet eller en form därav i en medlemsstat."(19)
26 Gemenskapslagstiftaren föreställer sig således två typfall. I det första fallet r tillträdet till ett yrke underordnat krav på innehav av ett examensbevis enligt bestämmelser i lag och andra författningar. I det andra fallet r utövandet av yrket underordnat krav på innehav av ett examensbevis.
27 Vad beträffar det första fallet utgör innehavet av ett visst kvalifikationsbevis en nödvändig förutsättning för att den berörde skall kunna börja ägna sig åt yrket. Det är inte svårt att identifiera dessa fall.
Man kan säga att verksamheten är reglerad då föreskriften härrör från statliga bestämmelser. I just dessa bestämmelser anges kvalifikationskraven eller anförtros åt en yrkessammanslutning befogenheten att utforma dessa. Det är dessa bestämmelser, eller åtgärder som har vidtagits på grundval av det bemyndigande som har givits i dem, som måste anpassas för att genomföra direktivet.
28 Vad beträffar det andra fallet är det en mer svårlöst fråga att fastställa de relevanta fallen. Det är av den anledningen som i artikel 1 d i direktivet förtydliganden ges i form av tre sätt att utöva yrkesverksamhet.
29 a) Yrkestiteln är ett krav för att få utöva yrket.(20)
I samtliga medlemsstater är detta fallet med advokater, där en del av deras verksamhet är reglerad (exempelvis krävs särskild kvalifikation för att kunna företräda eller försvara någon inför rätta).
30 Yrkestitel skall definieras som den benämning som används i en verksamhet som utförs mot betalning och som inom detta område vittnar om en särskild kompetens. En benämning kan inte utgöra en yrkestitel annat än om den offentliga myndigheten, direkt eller genom att bemyndiga en särskild sammanslutning (jury eller yrkesorganisation), definierar villkoren för dess tilldelning, och om den skyddar denna benämning genom att beivra missbruk vid äventyr av påföljd.
31 Den offentliga myndighetens roll i fastställandet av villkoren för tilldelning av titeln är av avgörande betydelse. Den särskiljer en sådan benämning från de titlar vars bruk auktoriseras av en sammanslutning eller organisation (till exempel titeln psykoanalytiker i Frankrike).
32 b) Det andra villkoret för utövandet av en yrkesverksamhet anges i artikel 1 d första stycket andra strecksatsen i direktivet.(21)
33 I det fallet är tillträdet till yrkesverksamheten fri, men det ställs krav på att yrkesutövaren har ett intyg på en särskild kvalifikation.
34 Det är fallet i Tyskland med psykologer som inte är läkare, vars verksamhet som psykolog i princip inte underordnas krav på några kvalifikationer, men där det sociala trygghetssystemet endast ersätter tjänster som utförs av kvalificerade yrkesutövare. Gemenskapslagstiftaren drar följande slutsats: utövandet av en yrkesverksamhet inom ramen för ett system som det sociala trygghetsystemet gör att detta blir reglerat.
35 c) Det tredje och sista villkoret för utövandet av en reglerad yrkesverksamhet nämns i artikel 1 d andra och tredje stycket.(22)
36 Detta sista typfall som gemenskapslagstiftaren anger i direktivets ingress(23) rör vissa något säregna yrkessammanslutningar, som sällan förekommer på kontinenten men som är vanliga i Förenade kungariket och på Irland. Det är yrkessammanslutningar
- som har som syfte att främja en hög kvalifikationsnivå inom ett yrke,
- som av sina medlemmar avkräver en viss utbildning och respekt för yrkesetiken,
- som av statsmakterna på ett eller annat sätt erkänts som allmännyttiga. Som exempel kan nämnas det erkännande som i Förenade kungariket ges genom kungligt privilegiebrev.
37 Således jämställs utövandet av en verksamhet inom ramen för en sådan yrkessammanslutning med reglerad verksamhet, och i direktivet nämns, beträffande Förenade kungariket, som exempel 38 sammanslutningar och organisationer (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, British Psychological Society ...).
Nackdelarna med att ge begreppet en extensiv definition
38 Att anta en extensiv definition av begreppet skulle oundvikligen medföra minst fyra större nackdelar.
39 För det första skulle en extensiv definition av begreppet kunna stödja en tolkning enligt vilken direktivet inte riktar sig till medlemsstaterna utan till de ekonomiska enheter som är verksamma på arbetsmarknaden. Emellertid sägs i artikel 14 i direktivet:
"Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna."
40 För det andra skulle medlemsstaterna tvingas förändra befintliga yrkesstrukturer inom respektive medlemsstat.
Som jag har visat ovan(24) har detta inte varit gemenskapslagstiftarens syfte.
41 Dessutom skulle ett val av denna extensiva definition främja fusk med examensbevis och vilseleda allmänheten, den potentiella kundkretsen för yrkesutövare som skulle ha tillstånd att bära universitetstitlar som deras utbildning och kursinnehåll inte hade kunnat leda till.
42 Förutom att lagstiftaren emellertid uttryckligen har angivit att denna föreskrift inte skall få sådana konsekvenser(25), har även domstolen i en dom av den 31 mars 1993, Kraus(26), beslutat att
"behovet att skydda allmänheten, som inte nödvändigtvis är förvarnad om missbruk av universitetstitlar som inte har utgivits i enlighet med gällande regler i det land där innehavaren av examensbeviset ämnar utnyttja det, utgör ett skyddsvärt intresse av sådan art att det motiverar att den berörda medlemsstaten gör en inskränkning i de grundläggande friheter som garanteras i fördraget".
43 Slutligen skulle tillämpningen av den generella ordningen endast bestämmas av nivån på och längden av de studier som är nödvändiga för att erhålla det examensbevis eller utbildningsintyg som krävs i värdmedlemsstaten.
Som jag har anmärkt(27) tillämpas den generella ordningen endast om yrket är reglerat i värdmedlemsstaten.
44 Beträffande det fall som den nationella domstolen har att ta ställning till måste det konstateras att det inte faller under något av de villkor som återfinns i direktivet.(28) Jag finner därför att det inte är fråga om ett reglerat yrke, eftersom varken tillträdet till eller utövandet av geologyrket är underordnat tvingande regler som direkt eller indirekt har införts av statsmakten i Tyskland. Jag finner således att tillträdet till och utövandet av detta yrke är fritt.(29)
45 Som jag har förklarat syftar inte direktivet till att tvinga medlemsstaterna att ändra på strukturen av någon yrkesverksamhet. Således kan det än mindre syfta till att tvinga aktörerna på arbetsmarknaden att anställa personer som inte kan uppvisa de specifika kvalifikationer som eftersöks eller att förvränga verkligheten genom att tillåta personer som inte innehar ett visst examensbevis att använda sig av ett examensbevis som de inte innehar.
46 Mot denna bakgrund föreslår jag att den första frågan i begäran om förhandsavgörande besvaras nekande.
47 Den andra frågan behöver således inte besvaras.
48 Med anledning av ovan uttalade överväganden föreslår jag att domstolen besvarar den fråga som Oberverwaltungsgericht Berlin har ställt på följande sätt:
Artikel 1 c jämförd med 1 d i rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännandet av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier skall tolkas så, att ett yrke är reglerat endast om statsmakten direkt eller indirekt har infört regler som styr tillträdet till och utövandet av detsamma och om brott mot dessa regler beivras.
(1) - EGT nr L 19, 1989, s. 16.
(2) - Ett examensbevis som utfärdas av ett grekiskt universitet efter fyra års studier i geologi.
(3) - Denna bestämmelse har följande lydelse: "De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skall erkänna att medborgare i medlemsstater som uppfyller villkoren för utövande av ett reglerat yrke i respektive stat har rätt att använda den yrkesbenämning som gäller i värdmedlemsstaten."
(4) - S. 9 i den franska översättningen.
(5) - Ordningar för ömsesidigt erkännande av utbildningsbevis antogs inom sju sektorer mellan år 1975 och år 1985, och de tillämpas för olika verksamheter inom hälsovård och arkitektur: läkare, sjuksköterskor, tandläkare, veterinärer, barnmorskor, farmaceuter och arkitekter.
(6) - Första, andra och tredje övervägandet i ingressen i direktivet.
(7) - EGT nr C 35, 1991, s. 12.
(8) - Femte övervägandet i ingressen i direktivet.
(9) - Jämför Beuve-Méry, J. J.: "La reconnaissance des diplomes: le système général adopté le 21.12.1989 par le Conseil des Communautés européennes", Revue du marché commun, nr 336, april 1990, s. 293.
(10) - Tredje övervägandet i ingressen i direktivet, min kursivering.
(11) - Tionde övervägandet i ingressen i direktivet.
(12) - Tredje, femte, åttonde, nionde och tionde övervägandet i ingressen i direktivet.
(13) - Artikel 2 första stycket, min kursivering.
(14) - Artikel 3 första stycket, min kursivering.
(15) - Artikel 2 första stycket.
(16) - Artikel 3.
(17) - I enlighet med artikel 7.1 i direktivet.
(18) - Pertek, J.: "Reconnaisance des diplômes: systèmes sectoriels, systèmes généraux", Jurisclasseurs, 1994, häfte 720.
(19) - Min kursivering.
(20) - Det är därför som det i artikel 1 d första stycket första strecksatsen föreskrivs: "Utövande av en verksamhet med användande av en yrkestitel, i den mån som användandet av en sådan titel är förbehållet innehavarna av ett examensbevis som krävs enligt lagar och andra författningar."
(21) - "Utövandet av en yrkesverksamhet inom hälsovården, i den mån som innehav av ett examensbevis är ett krav för att enligt landets sociala trygghetsbestämmelser ersättning och/eller lön för verksamheten skall utgå."
(22) - "När det första stycket inte är tillämpligt, skall en yrkesverksamhet betraktas som en reglerad yrkesverksamhet, om den utövas av medlemmarna av en sammanslutning eller organisation, vars syfte speciellt är att främja och upprätthålla en hög standard på det berörda yrkesområdet, och som för att uppnå detta mål är erkänd av en medlemsstat i en speciell form och
- tilldelar sina medlemmar ett diplom,
- ser till att dess medlemmar iakttar de regler för yrkesmässigt uppförande som den föreskriver,
- ger dem rätten att använda en titel eller en bokstavsförkortning eller att få en status som motsvarar detta examensbevis. En icke uttömmande lista över sammanslutningar eller organisationer som, när detta direktiv antas, uppfyller villkoren i andra stycket ingår i bilagan till detta direktiv. När en medlemsstat ger en sammanslutning eller organisation det erkännande som åsyftas i andra stycket skall den underrätta kommissionen om detta och denna skall offentliggöra denna information i Europeiska gemenskapernas officiella tidning."
(23) - Sjunde övervägandet i ingressen i direktivet.
(24) - Punkt 14 i mitt förslag till avgörande.
(25) - Tionde övervägandet i ingressen i direktivet.
(26) - C-19/92, Rec. s. I-1663, punkt 35.
(27) - Punkt 15-19 i mitt förslag till avgörande.
(28) - Punkt 27-37 i mitt förslag till avgörande.
(29) - Den nationella domstolen liksom de intervenierande parterna har medgivit detta under förhandlingarna.