Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANDREA BIONDI
esitatud 26. märtsil 2026(1)
Kohtuasi C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
versus
Metro do Porto, S. A.,
Betar Consultores, Lda
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Riigihanked – Direktiiv 2014/24/EL – Artikkel 82 – Ideekonkurss – Eelneva ärakuulamise puudumine – Osalejate anonüümsuse kaitse – Õigus olla ära kuulatud
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolev eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, annab Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada esimest korda riigihankeid käsitleva direktiivi 2014/24/EL(2) sätteid, mis käsitlevad konkreetselt „ideekonkursse“.
2.        Ideekonkursid on menetlused, mis erinevad riigihangetest ja mille eesmärk on pakkuda hankijale välja idee, kavand või projekt (tavaliselt linnaplaneeringute, inseneritöö või arhitektuuri valdkonnas), mille valib välja žürii. Ideekonkursside eripära seisneb selles, et kavandid või projektid on loomingulised ja kontseptuaalsed ning väljapakutud lahenduste kvaliteet ja originaalsus etendavad hindamisel määravat rolli.
3.        Käesolev kohtuasi tõstatab kokkuvõttes küsimuse, kas niisugust liiki menetlustes on vajalik või vähemalt lubatav, et kandidaadid kuulatakse ära enne, kui žürii teeb lõppotsuse. Seda küsimust on allpool analüüsitud, võttes arvesse nii direktiiviga 2014/24 loodud õiguslikku raamistikku kui ka liidu õiguse üldpõhimõtet, mis tunnustab õigust olla ära kuulatud.
4.        Eelotsusetaotlus, mida käesolev ettepanek käsitleb, on esitatud kohtuvaidluses, mille kutsus esile inseneeria äriühing Adão da Fonseca‑Engenheiros Consultores, Lda. (edaspidi „Adão da Fonseca“) seoses äriühingu Metro do Porto, S.A. kui avaliku sektori hankija ideekonkursiga Duero jõele ehitatava silla projekti väljatöötamiseks.
5.        Adão da Fonseca projekt ei olnud nende kolme projekti hulgas, mille selle ideekonkursi žürii välja valis. Seepärast pöördus nimetatud äriühing Portugali halduskohtute poole, paludes žürii otsuse tühistada ja teha seejärel otsus, et teenuste riigihankeleping sõlmitakse teise ettevõtjaga.
6.        Kui halduskohtud jätsid tema kaebuse kahel korral rahuldamata, pöördus Adão da Fonseca eelotsusetaotluse esitanud kohtu kui viimase kohtuastme poole. Selles kohtus väidab nimetatud äriühing muu hulgas, et on rikutud tema väidetavat õigust eelnevale ärakuulamisele.(3) Ta kinnitab, et eelneva ärakuulamise puudumisega žüriis on rikutud menetluslikku põhinõuet, mistõttu on nii ideekonkurss kui ka hilisem lepingu sõlmimine(4) nõuetele mittevastavad.
7.        Selles olukorras on eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas ideekonkursil osalejate puhul peab tunnustama õigust sellele, et žürii kuulab nad ära enne, kui teeb otsuse talle esitatud kavanditele või projektidele antava hinnangu ja nende pingeritta seadmise küsimuses. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et asjaolu, et asjast huvitatud isikute ärakuulamine kujutab Portugali õiguses endast iga menetluse määrava tähtsusega etappi, ei välista, et teatavatel nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel võib eelneva ärakuulamise puudumine olla õigustatud. Ta rõhutab, et ideekonkursside raames võib osalejate eelneva ärakuulamise välistamist õigustada – seda liiki menetlustes fundamentaalne – põhimõte, et osalejad on anonüümsed ja et nende isiku võib teha teatavaks alles pärast žürii aruande koostamist. See märgitud, tähendab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et ehkki Portugali õiguses ei ole üheski konkreetses ideekonkurssi käsitlevas õigusnormis niisugust eelnevat ärakuulamist ette nähtud, on see siiski ette nähtud avatud menetluste üldregulatsioonis, millele on asjaomastes riigisisestes õigusnormides täiendavalt viidatud.
8.        Niisuguses olukorras otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2014/24 artikli 82 lõikes 4 ette nähtud taotlejate anonüümsuse nõuet tuleb seoses võimalusega korraldada žürii ja taotlejate vahel esitatud projektide kohta selgituste saamiseks dialoog, mis on nähtud ette sama artikli lõigetes 5 ja 6, ning võttes arvesse, et nimetatud direktiivi artikli 80 lõikes 1 viidatakse I jaotise sätetele, tõlgendada nii, et sellega on vastuolus huvitatud isikute eelnev kohustuslik ärakuulamine?“
II.    Õiguslik analüüs
9.        Nagu juba etteruttavalt märgitud, puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus seda, kuidas suhestuvad omavahel osalejate anonüümsuse reegel, mis etendab ideekonkursside regulatsioonis põhirolli, ja seda liiki menetluses osalejate õigus olla ära kuulatud.
10.      Kõigepealt tuleb märkida esiteks, et eelotsuse küsimus ei ole hüpoteetiline, nagu väitis Metro do Porto S. A. oma seisukohtades. Eelotsusetaotlusest ilmneb nimelt selgelt, et selles kohtus kinnitas Adão da Fonseca, et väidetav õigusvastasus, mis seisnes selles, et asjast huvitatud isikuid ei kuulatud ideekonkursi etapis eelnevalt ära, kujutas endast oluliste menetlusnormide rikkumist, mis toob kaasa kogu menetluse tühistamise.(5) Esitatud eelotsuse küsimus on seepärast otsustava tähtsusega eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja lahendamisel ja niisiis vastuvõetav.
11.      Teiseks märgin, et kõnesolev ideekonkurss puudutab Duero jõele silla ehitamise projekti, mille algatas riigi osalusega äriühing Metro do Porto, S. A., kes vastutab Porto metroosüsteemi taristu haldamise eest. Ei eelotsusetaotlusest ega menetlusosaliste seisukohtadest ei näi siiski selgelt ilmnevat, kas selle projekti raames on ette nähtud, et kõnesoleval sillal hakkab sõitma metroo või mitte. Ei ole seega selge, kas nimetatud ideekonkurss puudutab „tegevusi, mis on seotud võrgustike […] avalikkusele transporditeenuse pakkumisega rongiga“ direktiivi 2014/25/EL(6) artikli 11 tähenduses või mitte. Kui see peaks olema nii, on kõnesoleva ideekonkursi suhtes kohaldatavad selle viimase direktiivi, mitte direktiivi 2014/24 sätted. Sellega seoses tuleb siiski märkida, et nende kahe direktiivi ideekonkursse käsitlevad sätted, mis on käsitletaval juhul küsimuse all, on sisuliselt identsed(7) ning seega ei muutuks Euroopa Kohtu analüüs ka siis, kui kohaldatav oleks direktiiv 2014/25.
12.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastamiseks kirjeldan kõigepealt ideekonkursi omadusi niisugusena, nagu neid reguleerib direktiiv 2014/24, et mõista nende konkreetseid aspekte, mis nende õiguslikku regulatsiooni õigustavad (punkt A); siis analüüsin, kas seda liiki menetlustes tuleb tunnustada õigust eelnevale ärakuulamisele direktiivi 2014/24 alusel (punkt B); lõpuks uurin, kas õigust eelnevale ärakuulamisele seda liiki menetlustes tuleb tunnustada õiguse põhjal olla ära kuulatud, mis on liidu õiguse üldpõhimõtte väljendus (punkt C).
A.      Ideekonkursid direktiivis 2014/24
13.      Direktiivi 2014/24 artikli 2 lõike 1 punktis 21 on „ideekonkurss“ määratletud kui „menetlus, mille kaudu avaliku sektori hankija peamiselt maa- ja linnaplaneeringute, arhitektuuri ja inseneritöö või andmetöötluse valdkonnas omandab kavandi või projekti, mille valib välja žürii auhinnalisel või auhindadeta konkursil“.(8)
14.      Ideekonkursid on „paindlikud vahendid“(9), mida hankijad kasutavad selleks, et valida välja üks või mitu projekteerimistööd konkreetsetes sektorites. Nendena aitavad need koguda ideid ja saada parim ideekavandi ilma, et selle menetluse teel sõlmitaks tingimata leping projekti elluviimise või projekteerimisteenuse kohta.
15.      Ideekonkursid erinevad seega hangetest, mis on direktiivis 2014/24 määratletud teistmoodi.(10) Ideekonkursside eesmärk ei ole sõlmida teenuste hankelepinguid, vaid ainult valida välja üks või mitu projekteerimistööd kas preemiate maksmisega või ilma. See ei välista ka, et ideekonkursi võib korraldada teenuste riigihankemenetluse raames.(11)
16.      Ideekonkursside eripära seisneb seega, nagu juba eespool märgitud, just nende loomingulisuses ja kontseptuaalsuses, mille puhul on määrava tähtsusega väljapakutud lahenduste kvalitatiivne väärtus ja uuenduslikkus. Erinevalt hankest ei esita osalejad ideekonkursside puhul majanduslikke pakkumisi, vaid esitavad väljatöötatud dokumendid, mis annavad edasi visiooni projektist (tüüpilisel juhul kavanadid või skeemid linnaplaneeringute, inseneritöö, arhitektuuri või muus valdkonnas). Järelikult ei sõlmi hankija tõelist hankelepingut, vaid lihtsalt valib välja ideekavandi ja mõnel juhul ka auhindab seda. See, mida võrreldakse, ei ole seega lepinguline pakkumus, vaid esitatud projektide tehniline tase. Konkursikorraldajat huvitab seda liiki menetlustes projekteerimis‑ ja kavandamistegevuse lõpptulemus, mis peab vastama üksuse eelnevalt täpsustatud nõuetele. Eesmärk ei ole seevastu teha kindlaks isik, kelle puhul on täidetud nõuded, mis tagavad professionaalsuse usaldatud ülesande täitmisel.
17.      Ideekonkursse reguleeriti juba direktiivis 2004/18/EÜ(12) sätestatud eriregulatsiooniga. Direktiiviga 2014/24 tugevdati nende regulatsiooni siiski ja sätestati see eraldi peatükis, milleks oli II peatükk (artiklid 78–82), mis paikneb erihangete korda käsitlevas III jaotises.(13)
18.      Selles peatükis ei ole ideekonkursside puhul ette nähtud üldist erimenetlust. Selles on ainult mõned menetlusnormid, mille eesmärk on võtta arvesse seda liiki konkursside eespool nimetatud eripärasid koos hankijate kohustusega – mis on ette nähtud eelotsuse küsimuses viidatud direktiivi 2014/24 artikli 80 lõikes 1 – kohaldada menetlusi, mis on kooskõlas direktiivi üldpõhimõtteid ja ‑sätteid käsitleva I jaotisega. Sellest üsna piiratud regulatsioonist tuleneb, et direktiiv 2014/24 ei ole vastu võetud selleks, et viia läbi ideekonkursside regulatsiooni täielik ühtlustamine.
19.      Mis puudutab direktiivi 2014/24 sätteid, siis artiklis 78 on täpsustatud ideekonkursse käsitlevate õigusnormide kohaldamisala. Selle artikli lugemisel ilmneb, et ideekonkursse võib korraldada kolmel viisil: esimene on korraldamine täiesti sõltumatult ükskõik missugusest riigihankemenetlusest;(14) teine on korraldamine hankemenetluse ettevalmistava etapina, mille järel võidakse korraldada hankemenetlus;(15) kolmas on korraldamine otseselt teenuste riigihankemenetluse lahutamatu osana.(16) Ideekonkursid võivad ka olla avatud kõikidele ettevõtjatele või võib neist osa võtta piiratud arv osalejaid.(17)
20.      Direktiivi 2014/24 artiklis 79 on hankijatele, kes kavatsevad korraldada ideekonkursi, ette nähtud kohustus teatada sellest ideekonkursi teatega.(18) Direktiivi 2014/24 artiklis 80 on sätestatud mõned ideekonkursside korraldamise ja osalejate valimise eeskirjad.(19) Direktiivi 2014/24 artiklis 81 on nähtud ette žürii koosseisu käsitlevad erinormid.(20)
21.      Lõpuks on direktiivi 2014/24 artiklis 82, mida eelotsuse küsimuses tõlgendada palutakse, sätestatud õigusnormid žürii otsuste valdkonnas.
22.      Konkreetselt on selle artikli lõigetes 2 ja 4 väljendatud anonüümsuse reegel. Direktiivi 2014/24 artikli 82 lõike 2 kohaselt tutvub žürii anonüümselt taotlejate esitatud plaanide ja projektidega ning teeb otsuse ainult konkursiteates märgitud kriteeriumide alusel. Lõike 4 järgi säilitatakse anonüümsust niikaua, kuni žürii on andnud
oma arvamuse või teinud otsuse.
23.      Anonüümsust põhjendab see, et on vaja tagada esitatud projektide hindamise menetluse objektiivsus ja erapooletus. Anonüümsus kindlustab nimelt, et žürii hindab neid projekte eranditult nende endi väärtuse põhjal, lähtudes ette kindlaks määratud selgetest ja mittediskrimineerivatest valikukriteeriumidest ning ilma, et teda mõjutaks teadlikult või ebateadlikult osalejate isik või nende maine. Et ideekonkursi eesmärk on, nagu öeldud, hinnata loovaid töid nende esteetilise, kontseptuaalse, funktsionaalse või tehnilise kvaliteedi põhjal, võttes arvesse asjaolu, et need tööd on oma olemuselt kunstilised ja kontseptuaalsed, kätkeb nende hindamine endas paratamatult teatavat subjektiivsust, eelkõige konkreetselt nende esteetiliste külgede ja ideelise sisu hindamise puhul. Valitseb seega suurem oht, et žürii on erapoolik, mis võib soodustada – ka ebateadlikult – tuntud spetsialiste. Anonüümsus tagab žürii objektiivsuse ning võrdse kohtlemise ja ausa konkurentsi põhimõtete järgimise. Seepärast tagab range anonüümsuse säilitamine ideede hindamise alal võrdse kohtlemise osalejate vahel ning tugevdab menetluse õiguspärasust ja läbipaistvust, etendades seda liiki menetlustes nii põhirolli.
24.      Direktiiviga 2014/24 ei ole ka täielikult välistatud teatava dialoogi pidamist žürii ja osalejate vahel. Direktiivi
artikli 82 lõikes 5 on nimelt sätestatud, et „[v]ajaduse korral võib kutsuda taotlejaid vastama žürii poolt protokolli märgitud küsimustele, et selgitada projektide mis tahes tahke“. Sama artikli lõikes 6 on nähtud ette, et „[ž]ürii liikmete ja taotlejate vahelise dialoogi kohta koostatakse täiemahuline protokoll“.
25.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimust tulebki analüüsida eelmistes punktides piiritletud direktiivi 2014/24 õiguslikus raamistikus.
B.      Õiguse eelnevale ärakuulamisele tunnustamine ideekonkurssidel direktiivi 2014/24 raames
26.      Sellele küsimusele vastamiseks tuleb kõigepealt kontrollida, kas niisuguses õiguslikus raamistikus on mõeldav ideekonkursil osalejate eelneva ärakuulamise kohustuslik läbiviimine enne, kui žürii teeb hindamisotsuse.
27.      Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et direktiivi 2014/24 III jaotise II peatüki eespool viidatud sätetes ei ole asjast huvitatud isikute eelnevat ärakuulamist ideekonkurssidel sõnaselgelt ette nähtud.
28.      Adão da Fonseca argumenti kasutades võib öelda, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on siiski küsimus, ega direktiivi 2014/24 artikli 82 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud võimalus alustada dialoogi osalejate ja žürii vahel ei saa õigustada võimalust vaadata osalejate esitatud projektid läbi ja tutvuda nendega ärakuulamisel ilma, et rikutaks konfidentsiaalsuse ja anonüümsuse põhimõtet.
29.      Sellega seoses leian siiski, et direktiivi 2014/24 artikli 82 lõikeid 5 ja 6 ei saa tõlgendada nii, et need annavad osalejatele õiguse eelnevale ärakuulamisele ideekonkurssidel.
30.      Selle artikli lõikest 5 tuleneb, et „vajaduse korral võib“ kutsuda taotlejaid vastama žürii poolt protokolli märgitud küsimustele, et anda selgitusi projekti kohta. Selles õigusnormis on seega sõnaselgelt ette nähtud žürii kaalutlusõigus, mis võimaldab küsida osalejatelt selgitusi projektide kohta, mitte kandidaatide õigus nõuda nende selgituste andmist.
31.      Niisugune selgituste küsimise võimalus on ette nähtud selleks, et hajutada kahtlused, mis žüriil esitatud projekti konkreetsete aspektide osas võivad olla, aidates nii kaasa teadlikumale ja õiglasemale hindamisele. Lisaks on tegemist lihtsalt selgituste küsimisega. Igal juhul ei ole see ette nähtud kindlasti mitte selleks, et võimaldada osalejatel projekti tagantjärele täiendada, minnes žürii selgituste küsimistest kaugemale.
32.      Lisaks on žüriil talle nii antud kaalutlusõiguse kasutamisel kohustus kohelda eri taotlejaid võrdselt ja lojaalselt, mistõttu ideekonkursi lõppedes ja selle tulemust arvestades ei näiks, et ühte või mitut selgituste päringu saanud taotlejat on alusetult koheldud teistest soodsamalt või ebasoodsamalt.(21)
33.      Seejärel on ilmne, et žürii võimalus esitada niisugune selgituste päring ühele või mitmele osalejale tuleb kokku sobitada anonüümsuse reegliga, mida on vaja järgida kuni otsuse tegemiseni, nagu tuleneb direktiivi 2014/24 artikli 82 lõikest 4. Kui see nii ei ole, siis nagu Portugali valitsus õigesti märgib, võib selgituste päring võtta anonüümsuse reeglilt soovitava toime. Osalejate anonüümsuse reegli järgimise saab tagada, nagu komisjon oma seisukohtades välja pakub, näiteks vahendaja (hankija või kolmas sõltumatu isik) või tehniliste/infotehnoloogiliste vahendite (infotehnoloogiline platvorm) kasutamisega.
34.      Teiseks ei tulene vajadust viia ideekonkurssidel enne žürii otsuse tegemist läbi asjast huvitatud isikute eelnev ärakuulamine ka direktiivi 2014/24 artikli 80 lõikes 1 viidatud direktiivi I jaotise ühestki sättest.
35.      Konkreetselt ei tulene sellist vajadust ühestki direktiivi 2014/24 artiklis 18 riigihangete puhul sätestatud üldpõhimõttest ning konkreetselt võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõttest, mis pigem näivad kõnelevat vastupidisest kui see, et tuleb tunnustada nendes menetlustes osalejate õigust eelnevale ärakuulamisele.
36.      Kohtupraktikast ilmneb, et võrdse kohtlemise põhimõtte eesmärk on soodustada hankemenetluses osalevate ettevõtjate vahelise terve ja tegeliku konkurentsi arengut ning et need osalejad peavad olema võrdses olukorras nii projektide ettevalmistamise kui ka projektide hindamise ajal. Läbipaistvuse põhimõtte eesmärk on seevastu tagada, et puuduks žürii eelistuste ja meelevaldsuse oht.(22)
37.      Eelnev ärakuulamine kätkeb olenemata selle vormist endas alati kas või potentsiaalselt ohtu, et kahjustatakse osalejate anonüümsust, mis nagu eespool nägime, etendab ideekonkursil nende erilist laadi arvestades põhirolli.(23) Ideekonkursside konkreetses kontekstis kaasneb osalejate eelneva ärakuulamise läbiviimisega seega alati oht, et rikutakse nii osalejate võrdset kohtlemist kui ka žürii hindamise sõltumatust, millega rikutakse mõlemat põhimõtet.
38.      Kolmandaks tekib küsimus, kas olukorras, kus direktiivis 2014/24 ei ole selle kohta midagi sätestatud, võimaldavad või takistavad direktiiv ja konkreetselt anonüümsuse reegel liikmesriigil oma riigisiseses õiguskorras ette näha ideekonkurssidel osalejate eelneva ärakuulamise enne, kui žürii teeb hindamisotsuse.
39.      Et direktiiviga 2014/24 ei ole ette nähtud, nagu on märgitud eespool punktis 18, ideekonkursse käsitlevate õigusnormide täielikku ühtlustamist, peab väljakujunenud kohtupraktika kohaselt iga liikmesriik liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttest lähtudes kindlaks määrama haldusmenetluste korra ja seda ikka direktiivi 2014/24 artiklis 18 sätestatud riigihanke üldpõhimõtteid järgides. Need menetluseeskirjad ei tohi siiski olla ebasoodsamad kui riigisisesest õigusest tulenevate õiguste kaitseks ette nähtud samalaadsete õiguskaitsevahendite puhul (võrdväärsuse põhimõte) ega tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist tegelikult võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).(24)
40.      Leian siiski, et see, kui riigisisestes õigusnormides tunnustataks ideekonkurssidel osalejate õigust eelneva ärakuulamise kohustuslikule läbiviimisele, oleks vastuolus direktiivis 2014/24 nende konkursside puhul sätestatud õigusnormide loogikaga, eelkõige viitega põhinõudele, mille kohaselt tuleb kuni žürii otsuse tegemiseni kinni pidada anonüümsusest.
41.      Nagu eelmistes punktides mainitud, ei ole isegi teoreetiliselt välistatud, et võib leida vorme, milles läbi viidud eelnev ärakuulamine võib tagada anonüümsuse, suurendab žürii ja kandidaatide igasugune kokkupuude anonüümsuse rikkumise ohtu, õnnestades anonüümsuse reegli soovitavat toimet.
42.      Sellest vaatevinklist ei ole juhuslik, et direktiivis 2014/24 on žürii ja osalejate kokkupuute võimalus ette nähtud ainult „vajaduse korral“.(25) Direktiivi 2014/24 artiklis 82 ette nähtud õigusnormid kogumis näitavad nimelt liidu seadusandja kavatsust leida tasakaal ühelt poolt žürii hindamise erapooletuse tagamiseks äärmiselt olulise anonüümsuse põhimõtte ja teiselt poolt vajaliku paindlikkuse vahel tagada täielik arusaamine esitatud töödest, kaitstes samas anonüümsuse põhinõuet, mida tuleb hindamise erapooletuse tagatisena pidada puutumatuks.
43.      Lisaks on liikmesriikidele menetlusautonoomia põhimõttega jäetud vabaduse raames määrata kindlaks menetlusnormid, järgides aluspõhimõtteid hangete valdkonnas, küll vaja, et kandidaatide esitatud projekt oleks täielik ja arusaadav ning mingis mõttes „self standing“ ja iseennast selgitav. Osaleja ise vastutab täieliku projekti esitamise eest ja temal lasub hoolsuskohustus oma projekti koostamisel, mis muudab selle selgeks.(26) Direktiiviga 2014/24 piiritletud menetluses ei ole peale artikli 82 lõiked 5 ette nähtud selgituste päringu ette nähtud projekti hilisemat muutmist ega menetluse hilisemaid etappe. Pärast projekti esitamist kohustusliku ärakuulamise tunnustamine oleks seega vastuolus ka direktiiviga 2014/24 piiritletud menetluse süsteemiga.
44.      Samast vaatevinklist on riigihangete valdkonnas eksisteeriva kohtupraktika analoogia alusel kohaldamise korral direktiivi 2014/24 artiklis 18 – mida kohaldatakse ka ideekonkursside suhtes – ette nähtud võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõttega vastuolus, kui ideekonkursil toimuvad mis tahes läbirääkimised žürii ja mõne osaleja vahel; see tähendab, et üldjuhul ei tohi projekti pärast selle esitamist muuta ei hankija ega taotleja algatusel.(27)
45.      Seepärast leian, et kõigist eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et direktiiviga 2014/24 on vastuolus see, kui liikmesriik näeb oma riigisiseses õiguses ette asjast huvitatud isikute eelneva ärakuulamise ideekonkurssidel enne, kui žürii teeb hindamisotsuse.
C.      Eelneva ärakuulamise vajadus ideekonkurssidel, lähtudes õigusest olla ära kuulatud
46.      Tuleb lisaks veel kontrollida, kas ideekonkurssidel osalejate õigus eelnevale ärakuulamisele enne, kui žürii teeb hindamisotsuse, võib kõne alla tulla iga isiku õiguse alusel olla ära kuulatud enne, kui tema suhtes tehakse üksikotsus, mis kahjustab tema huve.
47.      See õigus on sõnaselgelt ette nähtud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõike 2 punktis a – millele komisjon ja Portugali valitsus oma seisukohtades viitavad – kui õiguse heale haldusele konkreetne väljendus.
48.      Harta artiklis 41 on siiski silmas peetud liidu institutsioone, asutusi ja organeid, mitte liikmesriikide asutusi ja üksusi, mistõttu ei saa üksikisik suhetes liikmesriigi pakkujatega sellele artiklile tugineda. Kui liikmesriik kohaldab liidu õigust, kohaldatakse nõudeid, mis tulenevad hea halduse põhimõttest liidu õiguse üldpõhimõttena, eelkõige iga isiku õigust olla haldusmenetlustes ära kuulatud, pädeva riigisiseste hankijate läbi viidatavas menetluses.(28)
49.      Õiguse olla ära kuulatud sisu kohta tuleneb kohtupraktikast, et see õigus tagab igale isikule võimaluse teha haldusmenetluses enne tema huve kahjustava otsuse tegemist tõhusalt ja tegelikult teatavaks oma seisukoht, sealhulgas juhul, kui kohaldatavad õigusaktid niisugust nõuet ette ei näe.(29) Nimetatud õigus eeldab ka, et pädev haldusasutus võtab nõuetekohaselt arvesse huvitatud isiku esitatud märkusi, kui ta hindab hoolikalt ja erapooletult kõiki käsitletaval juhul asjakohaseid tõendeid ja põhjendab oma otsust üksikasjalikult.(30) Õiguse olla ära kuulatud eesmärk on tegelikult tagada, et iga otsus, mis avaldab isikule ebasoodsat mõju, tehtaks kõikidest asjaoludest täielikult teadlikuna.(31)
50.      Täpsemalt on Euroopa Kohus sõnaselgelt märkinud, et viisi, kuidas asjaomane isik peab saama kasutada oma õigust olla ära kuulatud enne teda puudutava otsuse tegemist, tuleb hinnata eelkõige asjaomast valdkonda reguleerivate õigusnormide eesmärgi põhjal.(32)
51.      Lisaks ei ole niisugused aluspõhimõtted nagu õigus olla ära kuulatud absoluutsed eesõigused, vaid nendele võib seada piiranguid tingimusel, et need piirangud vastavad tegelikult asjaomase meetmega taotletud üldise huvi eesmärkidele ega kujuta endast taotletavat eesmärki arvestades ülemäärast ja lubamatut sekkumist, mis kahjustab tagatud õiguste sisu.(33)
52.      Käsitletaval juhul tuleb kõigepealt märkida, et žürii otsus niisuguse ideekonkursi menetluses nagu põhikohtuasjas käsitletav kahjustab sellise osaleja nagu Adão da Fonseca huve. Eelotsusetaotlusest ilmneb nimelt, et see otsus on hankijale siduv ja ainult projektid, mis kanti žürii koostatud pingerea kolmele esimesele kohale, valitakse välja osalema otseses lepingu sõlmimise menetluses. Asjaolu, et ei olda nende kolme projekti hulgas, toob seega kaasa selle, et ei saavutata kindlasti projektiga seotud teenuste osutamise lepingu sõlmimist ja kaotatakse majanduslikud võimalused.
53.      Seejärel tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleliolevas asjas on liidu õiguses ja konkreetselt direktiivis 2014/24 sätestatud mõned mitteammendavad õigusnormid, millega on ära määratud ideekonkursside korraldamise tingimused ja kord.
54.      Et õiguse olla ära kuulatud kasutamise viisi tuleb, nagu tuleneb käesoleva ettepaneku punktis 50 viidatud kohtupraktikast, hinnata õigusnormide põhjal, mis seda valdkonda reguleerivad, ja nende eesmärgi põhjal, tuleb mehhanisme, mille kaudu peavad ideekonkursil osalejad saama kasutada oma õigust olla ära kuulatud enne žürii otsuse tegemist, hinnata direktiivi 2014/24 III jaotise II peatüki sätetest lähtudes. Nende sätete eesmärk on konkreetselt sätestada ideekonkursside ühtlustamise miinimumnõuded, eelkõige selleks, et tagada osalejate võrdne ja mittediskrimineeriv kohtlemine.
55.      Sellega seoses tuleneb käesolevas ettepanekus nende sätete kohta esitatud kaalutlustest esiteks, et ideekonkursi raames esitatud projektide kohta seisukoha võtmiseks peab žürii osalejate esitatud kavandeid ja projekte hindama anonüümselt ja ainult konkursiteates täpsustatud kriteeriumide põhjal.(34) Teiseks tuleneb nendest ka, et anonüümsuse reegel on puutumatu, sest ideekonkursi eripära tõttu on see vajalik, et tagada žürii sõltumatus ja osalejate võrdne kohtlemine.(35) Kolmandaks märkisin, et osalejal on hoolsuskohustus oma projekti koostamisel ning projekt peab olema selge, mõistetav, täielik ja selgitama iseennast;(36) neljandaks on direktiivis 2014/24 siiski ette nähtud hästi piiritletud võimalus, et osalejad ja žürii astuvad dialoogi eranditult žürii initsiatiivil ja anonüümsuse reeglit järgides, et selgitada projekti ükskõik missugust tahku.(37) Nagu märgitud, on seadusandja valinud niisuguse lahenduse, et tagada tasakaal anonüümsuse põhimõtte jätkuva järgimise ja vajaliku paindlikkuse vahel tagamaks, et žürii saab esitatud töödest täielikult aru.
56.      Niisuguses kontekstis leian, et kõik need sätted kogumis võimaldavad osalejal esitada oma seisukoha selle projekti kõikide asjakohaste elementide kohta, mille ta ideekonkursis esitab, ja et seepärast võib õiguse kohta olla enne žürii otsuse tegemist ära kuulatud asuda seisukohale, et seda järgitakse niisugust liiki menetlustes tõesti.
57.      Konkreetselt ei kujuta asjaolu, et osaleja võib seda seisukohta väljendada põhjalikult oma projekti esitamise raames ja ainult siis, kui žürii vajalikuks peab, võimalikes muudes vormides, kuid alati anonüümsuse reeglit järgides, endast takistust, mis ei võimalda tõhusalt järgida tema õigust olla ära kuulatud enne otsuse tegemist ideekonkursis, milles ta osaleb.(38)
58.      Eelnevast tuleneb, et liidu õiguse üldpõhimõte, mis tunnustab õigust olla ära kuulatud, ei kohusta ideekonkurssidel osalejaid ära kuulata enne, kui žürii teeb hindamisotsuse.
D.      Ettepanek
59.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 82 lõikeid 4, 5 ja 6 ning sama direktiivi artikli 80 lõiget 1 tuleb, võttes arvesse liidu õiguse üldpõhimõtet, mis tunnustab õigust olla haldusmenetlustes ära kuulatud,
tõlgendada nii, et
nendega on vastuolus selles direktiivis silmas peetud ideekonkurssidel huvitatud isikute eelnev kohustuslik ärakuulamine.
1      Algkeel: itaalia.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65).
3      Adão da Fonseca vaidleb vastu ka sellele, et kõnesolev menetlus kujutab endast ideekonkurssi, kuid eelotsusetaotluse esitanud kohus lükkas selle argumendi tagasi. Vt eelotsusetaotluse jao III.B punkt 14.
4      Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb siiski, et selles kohtus pooleli olev vaidlus ei puuduta järgnevat teenuste riigihankelepingu sõlmimise menetlust. Vt eelotsusetaotluse jao III.B punkt 15.2.
5      Vt eelotsusetaotluse punkt 4 viitega Adão da Fonseca kaebuse punktile 63.
6      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/25/EL milles käsitletakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ (ELT 2014, L 94, lk 243).
7      Vt konkreetselt direktiivi 2014/24 artikli 80 lõige 1 ja artikkel 82 ning direktiivi 2014/25 artikli 97 lõige 1 ja artikkel 98.
8      Vt direktiivi 2014/25 artikli 2 punkt 17.
9      Vt direktiivi 2014/24 põhjendus 120.
10      Direktiivi 2014/24 artikli 2 lõike 1 punktid 5 ja 9 sisaldavad mõistete „riigihankelepingud“ ja „teenuste riigihankelepingud“ määratlusi.
11      Vt käesoleva ettepaneku punkt 19 tagapool.
12      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132). Vt eelkõige artiklid 66–74.
13      Ka direktiivis 2014/25 reguleerib ideekonkursse III jaotise II peatükk (artiklid 95–98).
14      Vt direktiivi 2014/24 artikli 78 esimese lõigu punkt b.
15      Vt direktiivi 2014/24 artikli 78 kolmas lõik seoses direktiivi artikli 32 lõikega 4.
16      Vt direktiivi 2014/24 artikli 78 esimese lõigu punkt a.
17      Vt direktiivi 2014/24 artikli 80 lõige 3.
18      Vt direktiivi 2014/25 artikkel 96.
19      Vt ka direktiivi 2014/25 artikkel 97.
20      Direktiivi 2014/24 artikli 81 kohaselt koosneb žürii üksnes füüsilistest isikutest, kes on ideekonkursil osalejatest sõltumatud. Lisaks, kui konkursil osalejatelt nõutakse teatavat kutsekvalifikatsiooni, peab vähemalt kolmandikul žüriiliikmetest olema sama või sellega samaväärne kvalifikatsioon. Selle kohta vt ka direktiivi 2014/25 artikli 97 lõige 4.
21      Vt analoogia alusel 29. märtsi 2012. aasta kohtuotsus SAG ELV Slovensko jt (C‑599/10, EU:C:2012:191, punkt 41).
22      Vt 13. juuni 2024. aasta kohtuotsus BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, punktid 30 ja 31 ning seal viidatud kohtupraktika). Vt ka 5. märtsi 2026. aasta kohtuotsus AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, punkt 52).
23      Vt käesoleva ettepaneku punktid 18 ja 25.
24      Vt 12. märtsi 2015. aasta kohtuotsus eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, punkt 39) ja 7. septembri 2021. aasta kohtuotsus „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ (C‑927/19, EU:C:2021:700, punkt 146).
25      Vt direktiivi 2014/24 artikli 82 lõige 5 ja käesoleva ettepaneku punkt 31.
26      Vt analoogia alusel selle kohta 29. märtsi 2012. aasta kohtuotsus SAG ELV Slovensko jt (C‑599/10, EU:C:2012:191, punkt 38).
27      Vt analoogia alusel 13. juuni 2024. aasta kohtuotsus BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
28      Vt selle kohta teiste hulgas ja analoogia alusel 6. märtsi 2025. aasta kohtuotsus Obshtina Veliko Tarnovo ja Obshtina Belovo (C‑471/23–C‑477/23, EU:C:2025:155, punkt 73 ja seal viidatud kohtupraktika).
29      Vt selle kohta teiste hulgas ibidem, punkt 74 ja seal viidatud kohtupraktika.
30      22. novembri 2012. aasta kohtuotsus M.M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punkt 88) ja 5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, punkt 48).
31      Vt selle kohta kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas M (C‑560/14, EU:C:2016:320, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
32      Vt analoogia alusel 9. veebruari 2017. aasta kohtuotsus M (C‑560/14, EU:C:2017:101, punkt 33).
33      Vt teiste hulgas 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Prequ’ Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika).
34      Vt direktiivi 2014/24 artikli 82 lõige 2 ja punkt 22 eespool.
35      Vt punktid 22, 23 ja 42 eespool.
36      Vt punkt 43 eespool.
37      Vt punktid 24 ja 29–33 eespool.
38      Vt analoogia alusel 9. veebruari 2017. aasta kohtuotsus M (C‑560/14, EU:C:2017:101, punkt 38).