Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
RIMVYDAS NORKUS
esitatud 15. jaanuaril 2026(1)
Kohtuasi C‑560/24 [Besthame](i)
R. S.
versus
Minister for Justice
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of Appeal (apellatsioonikohus, Iirimaa)
Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – Õigus liikuda ja viibida vabalt liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38/EÜ – Liidu kodaniku pereliikmed – Tuletatud elamisõigus – Pereliikme hilisem naturalisatsioon – Artikkel 35 – Õiguste kuritarvitamine ja/või fiktiivabielu
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolevas eelotsusetaotluses tõstatatud õigusküsimus on: kas liikmesriigi pädevad asutused võivad uurida ja vajaduse korral kindlaks teha või järeldada, et isik, kellel on varem olnud direktiivi 2004/38/EÜ(2) alusel tuletatud elamisõigus liidu kodaniku pereliikmena, on toime pannud õiguste kuritarvitamise või pettuse, isegi kui see isik on vahepeal saanud selle liikmesriigi kodakondsuse ja tema elamine selles liikmesriigis ei põhine seega enam sellel direktiivil?
2.        Selle küsimuse on esitanud Court of Appeal (apellatsioonikohus, Iirimaa) naturaliseeritud Iiri kodaniku R. S-i (edaspidi „põhikohtuasja apellant“) ja Minister for Justice’i (justiitsminister, Iirimaa, edaspidi „justiitsminister“) vahelises kohtuvaidluses selle üle, et justiitsminister on tuvastanud, et enne Iiri kodakondsuse saamist oli põhikohtuasja apellant, kes oli sel ajal kolmanda riigi kodanik, sõlminud liidu kodanikuga fiktiivabielu või esitanud liidu kodaniku pereliikme elamisloa saamiseks ebaõiget või eksitavat teavet.
3.        Küsimuse analüüsimisel tuleb Euroopa Kohtul teist korda tõlgendada direktiivi 2004/38 artiklit 35. Kuigi Euroopa Kohus on õiguste kuritarvitamist või pettust juba käsitlenud eelkõige oma kohtupraktikas isikute vaba liikumise asjus(3), on esimene eelotsusetaotlus selle artikli tõlgendamise kohta see, mille kohta tehti kohtuotsus McCarthy jt(4). Nimetatud kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et liikmesriik ei või seada kolmanda riigi kodaniku riiki sisenemise õiguse tingimuseks, et ta peab eelnevalt olema saanud sissesõiduviisa, kui tal on liidu kodaniku pereliikme elamisluba. Euroopa Kohus täpsustas, et nimetatud artikkel ei võimalda kehtestada üldpreventsiooni huvides meetmeid, mis takistavad pereliikmetel siseneda riiki viisavabalt(5).
4.        Käesolev kohtuasi annab seevastu Euroopa Kohtule võimaluse võtta seisukoht direktiivi 2004/38 artikli 35 tõlgendamise suhtes teisest aspektist. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotletud tõlgendus ei puuduta mitte õiguse kuritarvitamist kui sellist, vaid selle direktiivi kohaldatavust sellise kuritarvitamise kindlakstegemiseks, ning minevikus toime pandud ja liikmesriigi pädevate asutuste lõplikult tuvastatud kuritarvituse tuvastamise õiguslikke tagajärgi. Põhikohtuasjas tuvastas eelotsusetaotluse esitanud kohus nimelt, et tegemist oli fiktiivabieluga, mistõttu ei ole abielu selline kvalifitseerimine käesolevas kohtuasjas küsimuse all.
5.        Selles kontekstis on eelotsusetaotluse esitanud kohtul kahtlusi seoses küsimusega, kas direktiivi 2004/38 artikkel 35 on kohaldatav, kui asjaomane isik ei ole enam vastuvõtvas liikmesriigis direktiiviga antud õiguste „soodustatud isik“ direktiivi tähenduses, ning jaatava vastuse korral, kas see säte võimaldab pädevatel asutustel uurida, kas oli tegemist fiktiivabieluga, ja seda tuvastada, tegemata sellest muid vahetuid õiguslikke järeldusi.
6.        Käesolevas ettepanekus teen Euroopa Kohtule eelkõige ettepaneku asuda seisukohale, et olukord, kus asjaomane isik ei ole enam direktiivi 2004/38 alusel „soodustatud isik“, kuulub selle direktiivi kohaldamisalasse.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
7.        Käesolevas ettepanekus viitan direktiivi 2004/38 põhjendustele 25 ja 28 ning direktiivi artikli 2 punktile 1 ja punkti 2 alapunktile a, artikli 3 lõikele 1, artikli 15 lõigetele 1 ja 3, artikli 30 lõigetele 1 ja 3, artikli 31 lõigetele 1 ja 3, artiklile 35 ja artiklile 36.
B.      Iiri õigus
8.        Direktiiv 2004/38 võeti Iiri õigusesse üle 2015. aasta määruses Euroopa ühenduste (isikute vaba liikumise) kohta (S.I. nr 548, 2015) (European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015) (S.I. No 548 of 2015)) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „2015. aasta määrus“).
9.        2015. aasta määruse artikli 27 „Õiguste lõppemine“ lõigetes 1, 2 ja 4 on sätestatud:
„(1)      Minister võib olenevalt asjaoludest ükskõik millise alljärgnevatest dokumentidest või õigustest kehtetuks tunnistada või selle vormistamisest või andmisest keelduda, kui ta otsustab kooskõlas käesoleva artikliga, et õiguse või staatuse taotlemise või sellele tuginemise aluseks on pettus või õiguste kuritarvitamine: […]
(b)      elamisluba […]
(2)      Kui ministril on põhjendatult alust kahtlustada, et käesolevast määrusest tulenevat lubatud pereliikmena käsitamise õigust või staatust taotletakse või see staatus on saadud õiguste kuritarvitamise või pettuse teel, on tal õigus teha järelepärimisi ja saada andmeid, mis on juhtumi uurimiseks mõistlikult vajalikud.
[…]
(4)      Käesolevas määruses kasutatav mõiste „õiguste kuritarvitamine“ hõlmab fiktiivabielu […]“.
10.      Kõnealuse määruse artiklis 28 „Fiktiivabielu“ on sätestatud:
„(1)      Käesoleva määruse seisukohast asjakohase küsimuse üle otsustamisel võib minister jätta konkreetse abielu kui otsust mõjutava teguri tähelepanuta, kui ta leiab või otsustab, et tegemist on fiktiivabieluga.
(2)      Kui käesoleva määruse seisukohast asjakohase küsimuse üle otsustamisel on ministril põhjendatult alust arvata, et tegemist on fiktiivabieluga, võib ta saata abikaasadele teate nõudmisega, et asjaomased isikud esitaksid teates sätestatud tähtaja jooksul kirjalikult või isiklikult teabe, mis on põhjendatult vajalik selleks, et minister võiks veenduda, et tegemist ei ole fiktiivabieluga.“
III. Põhikohtuasja asjaolud, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
11.      Kolmandas riigis sündinud R. S. sisenes Iirimaale 2002. aastal üliõpilase elamisloaga. R. S., kes oli sel ajal kolmanda riigi kodanik, abiellus 2010. aastal 16 päeva enne elamisloa kehtivusaja lõppemist liidu kodanikuga, kes oli kasutanud oma õigust liikuda ja elada Iirimaal. Seejärel väljastati R. S‑ile liidu kodaniku pereliikmena viieaastane elamisluba.
12.      R. S. sai 2015. aastal Iiri kodakondsuse. Sellest ajast saadik elab ta Iirimaal selle kodakondsuse alusel. R. S. ja tema abikaasa lahutasid 2018. aastal. Üks kolmanda riigi kodanik esitas 2019. aastal Iirimaal elamise taotluse põhjendusel, et ta on Iiri kodanikust lapse ema, kelle bioloogiline isa on R. S. Selle taotluse alusel uuriti, kas 2010. aastal sõlmitud abielu oli fiktiivabielu.
13.      Justiitsminister „tunnistas kehtetuks“ 18. detsembri 2019. aasta otsusega 2010. aastal väljastatud elamisloa põhjendusel, et R. S. oli oma elamisloataotluse põhjendamiseks esitanud eksitavaid dokumente ja et 2010. aastal sõlmitud abielu oli fiktiivabielu. Pärast seda, kui R. S. oli esitanud läbivaatamistaotluse, jäeti see otsus 8. septembri 2020. aasta otsusega muutmata.
14.      Pärast kirjavahetust R. S‑i nõustajatega tegi justiitsminister 1. veebruaril 2022 siiski uue otsuse. Asjaomase otsusega tühistas ta 8. septembri 2020. aasta otsuse, tühistas 18. detsembri 2019. aasta otsuse ja tuvastas, et R. S. oli esitanud vale- või eksitavaid dokumente või andmeid ning sõlminud fiktiivabielu, et saada staatus või õigus, millele tal muidu direktiivi 2004/38 alusel õigust ei oleks olnud. Minister leidis, et „kõik [selle] direktiivi alusel [selle] abielu tõttu antud õigused või staatused […] loetakse algusest peale kehtetuks“.
15.      R. S. esitas High Courtile (kõrge kohus, Iirimaa) 8. septembri 2020. aasta, 13. veebruari 2020. aasta ja 1. veebruari 2022. aasta kolme otsuse tühistamiseks (certiorari) kaebuse põhjendusel, et justiitsminister oli toiminud ultra vires. Nimelt ei kuulu R. S. Iiri kodanikuna väidetavalt enam ühegi 2015. aasta määruse ega direktiivi 2004/38 sätte kohaldamisalasse, mistõttu ei saanud justiitsminister seega neid otsuseid teha. High Court (kõrge kohus) jättis selle kaebuse 18. mai 2023. aasta kohtuotsusega rahuldamata.
16.      Seejärel pöördus R. S. Court of Appeali (apellatsioonikohus) poole, kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
17.      Kõnealune kohus täpsustab kõigepealt, et 1. veebruari 2022. aasta otsust ei tule mõista kui elamisõiguse kehtetuks tunnistamist või selle andmisest keeldumist, vaid kui „kindlaks määramise“, „tuvastamise“ või „järelduse“ otsust R. S‑i varasema olukorra või käitumise kohta. Kohus lisab, et see otsus annab mõista, et seda kindlaksmääramist või tuvastamist võib kaaluda R. S‑i Iiri kodaniku staatuse uuesti hindamise hilisemas kontekstis, tunnistades samas, et igasugusel hilisemal ümberhindamisel võetaks arvesse tema kõiki asjaolusid ja põhiõigusi. R. S‑i Iiri kodakondsuse ümberhindamise kohta täpsustab see kohus, et Supreme Courti (Iirimaa kõrgeim kohus) hiljutiste otsuste tõttu ei võimalda ükski põhiseaduslik menetlus praegu läbi viia uurimist selle kodakondsuse äravõtmiseks.
18.      Arvestades talle esitatud argumente, kahtleb eelotsuse taotluse esitanud kohus esiteks direktiivi 2004/38 ja eelkõige selle artikli 35 kohaldamisalas.
19.      Viidates erinevustele käesoleva kohtuasja ja selle kohtuasja asjaolude vahel, milles tehti kohtuotsus Lounes(6), leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kohtuotsusest võib järeldada, et direktiiv 2004/38 ei ole kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes on liidu kodaniku pereliige, enam kohaldatav, kui see kodanik on saanud vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse ega vasta seetõttu enam mõiste „soodustatud isik“ määratlusele direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses. Samas leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses Chenchooliah(7), et direktiiv on kohaldatav väljasaatmisotsusele, mis on tehtud kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis liidu kodaniku pereliikmena, isegi kui see kolmanda riigi kodanik ei ole enam „soodustatud isik“ sama direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses.
20.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas direktiiv 2004/38 reguleerib analoogia alusel jätkuvalt olukorda, kus liikmesriigi pädev asutus soovib kindlaks teha, kas isik sai algselt elamisõiguse direktiivi alusel õiguste kuritarvitamise või pettuse teel, sellel hetkel, kui see isik ei ole enam selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isik“.
21.      Teiseks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et 2015. aasta määruse artikli 27 lõiked 1 ja 2 annavad justiitsministrile õiguse elamisluba
kehtetuks tunnistada või selle vormistamisest või andmisest keelduda, kui seda on taotletud pettuse või õiguste kuritarvitamise teel, ning pettuse või kuritarvitamise kahtlust uurida. Kuigi kehtetuks tunnistamine ei saa olla tagasiulatuv, võib uurimine hõlmata nii praeguseid või menetluses olevaid elamislubade taotlusi kui ka varem saadud elamislubasid. Tekib aga küsimus, kas uurimisvolitusi saab teostada iseseisvalt, ilma konkreetsete meetmeteta, nagu elamisloa kehtetuks tunnistamine või selle andmisest keeldumine, kuriteo eest vastutusele võtmine, väljasaatmismenetlus või Iiri kodakondsuse äravõtmise menetlus.
22.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates võib selline iseseisev volitus kaudselt sisalduda 2015. aasta määruse artikli 27 lõikes 2. See võib olla põhjendatud, arvestades määruse eesmärki ja konteksti tervikuna, sealhulgas liidu kodakondsuse süsteemi, mis nõuab tugevat süsteemi pettuste ja õiguste kuritarvitamise ennetamiseks, avastamiseks ja likvideerimiseks. Selleks et määruse artikli 27 lõiget 2 saaks vajaduse korral tõlgendada kooskõlas liidu õigusega, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks kindlaks teha, kas direktiiv 2004/38 on liikmesriigi kodakondsuse saanud kodaniku suhtes kohaldatav üksnes osas, milles direktiiv lubab sellel liikmesriigil uurida fiktiivabielu, mis sõlmiti sel ajal, kui sellel kodanikul oli direktiivi alusel selles liikmesriigis elamise õigus.
23.      Neil asjaoludel otsustas Court of Appeal (apellatsioonikohus) 2. juuli 2024. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 19. augustil 2024, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2004/38 […] saab kohaldada isiku suhtes, kes oli varem saanud liikmesriigis tuletatud elamisõiguse, kuna ta oli vastuvõtvas liikmesriigis aluslepingutest tulenevaid õigusi teostava liidu kodaniku abikaasa, kuid kes edaspidi sai vastuvõtva liikmesriigi kodanikuks ja kellel ei ole enam vastuvõtvas liikmesriigis mingit tuletatud soodustust kõnealuse direktiivi alusel, ainsa eesmärgiga uurida ja (asjakohasel juhul) tuvastada või järeldada, et ta on kõnealusest direktiivist tuleneva soodustuse saamiseks minevikus toime pannud pettuse või kuritarvitanud oma õigusi ja/või sõlminud fiktiivabielu direktiivi artikli 35 tähenduses?“
24.      Kirjalikud seisukohad on esitanud R. S., justiitsminister, Iiri valitsus, Saksamaa valitsus ja Euroopa Komisjon. Kohtuistungil, mis peeti 15. oktoobril 2025, esitasid suulised seisukohad R. S., Iirimaa ja Saksamaa valitsus ning komisjon.
IV.    Õiguslik analüüs
25.      Ainsa küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artiklit 35 tuleb tõlgendada nii, et see võimaldab liikmesriigi pädevatel asutustel uurida ja vajaduse korral kindlaks teha või järeldada, et isik, kellel on varem selle direktiivi alusel tuletatud õigus vabalt liikuda, on toime pannud pettuse või õiguste kuritarvitamise, kui selle isiku elamine asjaomases liikmesriigis ei põhine enam direktiivil, sealhulgas juhul, kui ta on vahepeal saanud selle liikmesriigi kodakondsuse(8).
26.      Põhikohtuasja pooled ja huvitatud isikud on oma kirjalikes ja suulistes seisukohtades direktiivi 2004/38 artikli 35 tõlgendamise suhtes eriarvamusel.
27.      Üldiselt kahtlevad põhikohtuasja apellant ja Saksamaa valitsus, kas see direktiiv on kohaldatav isiku suhtes, kellel on liikmesriigis kolmanda riigi kodanikuna tuletatud elamisõigus liidu kodaniku abikaasana, kui see isik on vahepeal saanud vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse. Nad leiavad sisuliselt, et selline isik ei kuulu enam mõiste „soodustatud isik“ alla direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses, mistõttu ei ole see direktiiv tema suhtes enam kohaldatav. Eelkõige on Saksamaa valitsus seisukohal, et õiguse kuritarvitamise või pettuse olemasolu kindlaksmääramine kuulub riigisisese õiguse kohaldamisalasse. Seetõttu teevad nad ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele eitavalt. Justiitsminister ja Iirimaa ning komisjon leiavad seevastu, et direktiivi 2004/38 artikkel 35 on käesoleval juhul kohaldatav. Nad rõhutaval üksmeelselt, et see säte väljendab üldist õiguste kuritarvitamise keeldu. Seetõttu teevad nad ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele jaatavalt.
28.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastamiseks alustan oma analüüsi mõne üldise märkusega (A osa). Seejärel kõrvaldan kahtlused põhikohtuasja olukorras direktiivi 2004/38, eelkõige selle artikli 35 kohaldatavuse suhtes (B osa) ning lõpetuseks uurin selle sättega liikmesriikidele antud volituste ulatust (C osa).
A.      Mõni üldine kaalutlus direktiivi 2004/38 kohaldatavuse kohta
29.      Tuletan kõigepealt meelde, direktiivi 2004/38 põhjendustest 3 ja 4 tuleneb, et direktiivi eesmärk on hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 otse antud individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamist ning et direktiivi eesmärk on eeskätt seda õigust tugevdada(9). Direktiivi 2004/38 põhjenduses 5 on rõhutatud, et selleks, et kõnealust õigust saaks kasutada vabaduse ja väärikuse objektiivseid tingimusi täites, tuleks see anda ka nende kodanike pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest(10). Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt aga ei anna direktiiv mingit autonoomset õigust liidu kodaniku pereliikmetele, kes on kolmanda riigi kodanikud. Seega on neile kodanikele direktiiviga antud võimalikud õigused asjaomase liidu kodaniku liikumisvabaduse teostamisest tulenevad õigused(11). Euroopa Kohus on nimelt korduvalt meelde tuletanud, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 alusel kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse ja omavad sellega antud õigusi kõik liidu kodanikud, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende selle direktiivi artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmed, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.(12)
30.      Võttes käesoleval juhul arvesse asjaolu, et pärast seda, kui põhikohtuasja apellant abiellus 2010. aastal Iirimaal elava liikmesriigi kodanikuga, elas ta selles liikmesriigis sellise liidu kodaniku abikaasana, kes kasutas oma õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on selge, et tal oli tuletatud elamisõigus direktiivi 2004/38 alusel ja ta kuulus selle direktiivi kohaldamisalasse. Eelotsusetaotlusest nähtub siiski, et 2015. aastal sai ta Iiri kodakondsuse ja elab seetõttu sellest ajast alates Iirimaal Iiri kodanikuna. Mõni aasta hiljem, 2018. aastal abielupaar lahutas. Seega on ilmne, et kuna see direktiiv reguleerib üksnes liidu kodaniku ja tema pereliikmete vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise ja seal elamise tingimusi, ei vasta põhikohtuasja apellant enam selles direktiivis sätestatud „soodustatud isiku“ määratlusele direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses(13).
31.      Sellest tuleneb, et ajal, mil põhikohtuasja apellant omandas direktiiviga 2004/38 antud õigused, ja ajavahemikul, mille suhtes uuriti, kas oli tegemist fiktiivabieluga, st aastatel 2010–2015, oli ta direktiivi alusel soodustatud isik(14) kui sellise liidu kodaniku abikaasa, kes oli kasutanud oma liikumisvabadust, liikudes liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole, ja elades seal. Seevastu seetõttu, et ta sai 2015. aastal(15) Iirimaal naturalisatsiooni korras kodakondsuse, tema õiguslik seisund nii riigisisese õiguse kui ka direktiivi seisukohast muutus, mistõttu kohtuotsuse Lounes(16) kohaselt ei reguleerinud uurimise algatamise ajal 2019. aastal tema viibimist selles liikmesriigis enam sama direktiiv(17).
32.      Kas seega tuleb asuda seisukohale, et kuna põhikohtuasja apellant ei ole enam vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise ja seal elamise tuletatud õiguste „soodustatud isik“ direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses, siis ei ole see direktiiv kohaldatav?
33.      Mina nii ei arva.
34.      Nagu ma järgmiseks näitan, ei tähenda direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses soodustatud isiku staatuse kaotamine, et kõnealust direktiivi enam ei kohaldata, kui – nagu käesoleval juhul – liikmesriigi pädevad asutused tuvastavad direktiivis sätestatud eeskirjade kuritarvitamise või pettuse, mis on toime pandud ajal, mil põhikohtuasja apellant oli soodustatud isiku staatuses. Sellega seoses tuleb märkida, et Euroopa Kohus on teinud vahet nimetatud direktiivi kohaldamisala ja soodustatud isiku staatuse vahel selle sätte alusel(18). Sellest tuleneb minu arvates, et kuigi liidu kodanikud ja nende pereliikmed, kes kasutavad direktiiviga 2004/38 antud õigusi, kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse ja nad on selle sätte tähenduses soodustatud isikud, võivad isikud, kes neid õigusi enam ei kasuta, kuna nad on soodustatud isiku staatuse kaotanud, siiski jääda direktiivi kohaldamisalasse, kuna – nagu ma käesolevas ettepanekus järgmiseks näitan – direktiiv sisaldab sätteid, mille kohaldamine ei nõua, et asjaomasel isikul oleks nende kohaldamise ajal see staatus(19).
35.      Olles seda täpsustanud, keskendun allpool küsimusele, kas direktiiv 2004/38, eelkõige selle artikkel 35, on käesolevas asjas kohaldatav.
B.      Direktiivi 2004/38 artikli 35 kohaldatavus
36.      Selleks et kindlaks teha, kas direktiivi 2004/38 artikkel 35 on käesoleval juhul kohaldatav, tuleb kontrollida selle ajalist kohaldamisala, st uurida, kas kõnealune säte on kohaldatav, kui asjaomane isik on varem olnud direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses direktiivi alusel soodustatud isik, kuid on selle staatuse kaotanud ajal, mil kõnealune esimene säte peaks olema kohaldatav.
37.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liidu õigusnormi tõlgendamisel lisaks sõnastusele arvestada ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on(20). Samuti võib liidu õiguse sätte tõlgendamiseks olulist teavet sisaldada selle kujunemislugu(21). Selleks tõlgendan seda sätet grammatiliselt, kontekstipõhiselt ja teleoloogiliselt.
1.      Grammatiline tõlgendamine
38.      Kõigepealt tuleb meenutada, et direktiivi 2004/38 artiklis 35 „Õiguste kuritarvitamine“ on ette nähtud, et „[õ]iguste kuritarvitamise või pettuse, näiteks fiktiivabielude puhul võivad liikmesriigid vastu võtta vajalikud meetmed käesolevast direktiivist tulenevate õiguste lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või nendest keeldumiseks. Sellised meetmed peavad olema proportsionaalsed ja nende suhtes peab saama kohaldada artiklites 30 ja 31 sätestatud menetluslikke tagatisi“.
39.      Esiteks märgin, et miski selle sätte sõnastuses ei võimalda asuda seisukohale, et liidu seadusandja soovis selle kaudu piirata ajaliselt liikmesriikide võimalust võtta õiguste kuritarvitamise või pettuse korral „vajalikud meetmed [sellest] direktiivist tulenevate õiguste lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või nendest keeldumiseks“(22). Teisisõnu ei täpsusta see sõnastus, et liikmesriik on kohustatud võtma üksnes „vajalikud meetmed“ seoses õigusega, millel on praegu direktiivi 2004/38 alusel õiguslikud tagajärjed. Sellise ajalise piirangu ettenägemine tähendaks praktikas sellise täiendava elemendi kehtestamist, mida ei ole selle sätte sõnastuses ette nähtud. Taolise ajalise piirangu puudumine tähendab vastupidi, et seda võimalust tuleb mõista kui liikmesriikide õigust võtta selliseid meetmeid, sõltumata sellest, kuidas asjaomane isik direktiivi 2004/38 alusel antud õigust kasutab või on kasutanud.
40.      Teiseks nähtub direktiivi 2004/38 artikli 35 sõnastusest, milles on kasutatud minevikuvormi „antud“, et liidu seadusandja viitab eelkõige õigustele, mis asjaomasel isikul on või on olnud selle direktiivi alusel(23).
41.      Kolmandaks märgin, et tegusõna „keelduma“ kasutamine selles sättes hõlmab selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 nimetatud isikutele vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise või seal elamise keelamist, kui need isikud on omandanud sellest direktiivist tulenevad õigused õiguste kuritarvitamise või pettuse teel, mistõttu nad ei vasta seega tingimustele, et nad oleksid selle direktiivi alusel selliste õigustega soodustatud isikud(24). Järelikult on siin tegemist (võimaliku) tulevase sisenemise või elamise õigusega, mis ei ole veel tekkinud, kuna see isik ei vasta direktiivis 2004/38 nõutud tingimustele, et ta oleks selle sätte tähenduses „soodustatud isik“.
42.      Neljandaks märgin, et tegusõnade „kehtetuks tunnistama“ ja „keelduma“ kasutamine direktiivi 2004/38 artiklis 35 viitab sellele, et tegemist on selle direktiiviga antud õiguse kehtetuks tunnistamise või äravõtmisega, olenemata sellest, kas selle õiguse mõju on lõppenud või mitte(25). Need kaks tegusõna võivad seega olla tagasiulatuva mõjuga, kuna need võivad kaasa tuua selle õiguse teatavate tulevaste, aga ka minevikus tekkinud tagajärgede kaotamise(26). Kahe eraldi tegusõna kasutamine näib põhimõtteliselt vastavat liidu seadusandja tahtele hõlmata nii riigisiseseid meetmeid, mis võimaldavad õiguse tühistada
ex nunc (nagu eelkõige elamisloa tühistamine) või selle
ex tunc kehtetuks tunnistamist(27).
43.      Sellest tõlgendusest nähtub seega, et liidu seadusandja valik kasutada väljendit „[sellest direktiivist] tulenevate õiguste lõpetamine, kehtetuks tunnistamine või nendest keeldumine“ väljendab selgelt tahet katta ajaliselt kõnealune sisenemise ja elamise õigus (tulevane, praegune või varasem), kui see õigus on „[sellest direktiivist] tulenev“, mis võimaldab asuda seisukohale, et see direktiiv on kohaldatav sõltumata asjaolust, et seda õigust enam ei kasutata.
44.      Olen seega arvamusel, et direktiivi 2004/38 artikli 35 sõnastus viib järeldusele, et säte on kohaldatav meetmetele, mis on võetud direktiiviga antud õiguse alusel ajavahemikul, mil selle õiguse omaja oli „soodustatud isik“ direktiivi tähenduses, ja seda sõltumata asjaomase isiku praegusest olukorrast.
45.      Tuleb siiski uurida, kas kõnealuse direktiivi artikli 35 normatiivne kontekst kinnitab seda tõlgendust või mitte.
2.      Kontekstipõhine tõlgendamine
a)      Sisemine või süstemaatiline tõlgendamine
46.      Direktiivi 2004/38 artikli 35 konteksti kohta märgin esiteks, et eelmistes punktides esitatud tõlgendust ei lükka ümber direktiivi põhjenduse 28 sõnastus, mille kohaselt „[peaks liikmesriikidel olema võimalus võtta vastu vajalikke meetmeid], et pakkuda kaitset õiguste kuritarvitamise või pettuste, nimelt fiktiivabielude või muude suhtevormide vastu, mis on sõlmitud üksnes selleks, et kasutada vaba liikumise ja elamise õigust“. Kõnealuse põhjenduse lai sõnastus, nagu ka selle artikli 35 sõnastus, ei sätesta liikmesriikidele selliste meetmete võtmiseks mingit ajalist piirangut. Sellega seoses märgin, et põhjenduse 28 sõnastuses on viidatud „fiktiivabieludele või muudele suhtevormidele“, andes seega mõista, et meetmed, mida liikmesriigid „peaksid saama“ artikli 35 kohaselt „võtta“, võivad olla tagasiulatuva mõjuga, kuna need abielud või liidud on enamikul juhtudel selleks ajaks, millal seda sätet võidakse kohaldada, juba toimunud.
47.      Teiseks märgin, et direktiivi 2004/38 artikli 1 „Teema“ punktis a on ette nähtud, et direktiivi eesmärk on muu hulgas sätestada „tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt“. Seega, kuna direktiivi 2004/38 artikkel 35 on kohaldatav olukordadele, kus selles ette nähtud vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamise tingimused on täidetud ainult formaalselt, nii et neid tingimusi ei ole järgitud, kuulub viimati nimetatud artikkel esimesena nimetatud sätte kohaldamisalasse.
48.      Nagu nähtub direktiivi 2004/38 ülesehitusest, eelkõige selle II‑IV peatükist, mis käsitlevad direktiivis ette nähtud elamisõiguse kasutamise tingimusi, kehtestab direktiiv süsteemi, mis hõlmab liidu kodanike ja nende pereliikmete olukorra muutumist vastuvõtvas liikmesriigis ja direktiiviga neile antud õiguste kujunemist alates nende saabumisest liikmesriiki, mille kodanikud nad ei ole, kuni sellest liikmesriigist lahkumiseni(28). Nimelt hõlmab see süsteem nii kodaniku ja tema pereliikmete liikumisvabaduse kasutamise erinevaid etappe (riiki sisenemine, riigis elamine või riigist lahkumine) kui ka õigusi, mis neil isikutel on ja mis vastavad kõigile asjaomastele etappidele (sisenemisõigus, elamisõigus, elamisõiguse säilimise õigus või õigus riigis elada või lahkumise õigus). Seega, kui liidu kodanik ja/või tema pereliikmed ei vasta teatud ajahetkel (sealhulgas, nagu käesoleval juhul, kõnealuse õiguse kuritarvituslikult omandamise ajal) enam direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele, jättes nad ilma (ka tagasiulatuvalt) „soodustatud isikute“ staatusest selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses ja seega õigusest vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda ja seal elada, ei tähenda see siiski, et selle direktiivi muud sätted ei ole nende suhtes kohaldatavad(29).
49.      Selles arenevas kontekstis, mis puudutab direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 1 määratletud mõistet „soodustatud isik“, tundub mulle oluline rõhutada, et artikkel 35 käsitleb liikumise ja elamise õigust, mida on kasutatud teatud aja jooksul, kuid mida asjaomane isik ei oleks pidanud selle direktiivi kohaselt kunagi saama, kuna ta täitis selle õiguse kasutamise tingimusi ainult kunstlikult(30). Nagu komisjon rõhutas, on artikkel 35 kohaldatav õiguslikele olukordadele, mis on tekkinud direktiiviga 2004/38 antud õiguse saamise hetkel, et neid olukordi saaks kvalifitseerida, lähtudes praktikast või faktidest, mis tõendavad, et see õigus omandati kuritarvituslikult(31), ja seda isegi siis, kui asjaomane isik seda õigust enam ei kasuta ja tal ei ole enam direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isiku“ staatust.
50.      Kolmandaks ja viimaseks lisan, et direktiivi 2004/38 VII peatüki „Lõppsätted“, mille lahutamatu osa on artikkel 35, puudutavad direktiivi tervikuna tõhusat rakendamist.(32). Ilma et oleks vajagi neid sätteid põhjalikult analüüsida, märgin eelkõige, et artiklite 35 ja 36 asukohast VII peatükis tuleneb, et tegemist on horisontaalsete sätetega, mis käsitlevad vastavalt liikmesriikide õigust ja kohustust võtta direktiivi sätete rikkumise korral meetmeid(33).
51.      Erinevalt artiklist 35 puudutab artikkel 36 küll liidu kodanikke või nende pereliikmeid, kes põhimõtteliselt kasutavad seaduslikult neile direktiiviga 2004/38 antud õigusi, kuid ei ole täitnud teatavaid selles direktiivis ette nähtud haldusformaalsusi(34). Lisaks on nendes kahes sättes ette nähtud meetmed erinevat laadi, nimelt üksik- või erimeetmed ja üldmeetmed(35). Nendele erinevustele vaatamata ei näe ma siiski põhjust, miks ma peaksin arvama, et need kaks sätet ei ole kohaldatavad juhul, kui asjaomane isik ei ole enam selle direktiivi soodustatud isik. Nagu ma juba rõhutasin, kuuluvad need kaks sätet vastupidi direktiivi teiste sätete kohaldamisalasse(36). Teistsugune järeldus tooks kaasa selle, et artiklis 35 nimetatud meetmeid ega artikli 36 alusel liikmesriikide kehtestatud karistusi ei saa võtta isiku suhtes, kellel ei ole enam direktiiviga 2004/38 antud õigusi, isegi kui nende õiguste omandamisel või kasutamisel on toime pandud õiguste kuritarvitamine või direktiivist tulenevate kohustuste rikkumine, mis muudaks nimetatud sätted sisutühjaks.
b)      Väline tõlgendamine või ettevalmistavad materjalid
52.      Täheldan direktiivi 2004/38 ettevalmistavates materjalides, et artiklit 35 ei olnud komisjoni algses ettepanekus ette nähtud(37). Nimelt lisas nõukogu selle artikli „täpsustamiseks, et õiguste kuritarvitamise või pettuse korral võivad liikmesriigid kõikide [sellest] direktiivist tulenevate õiguste andmisest keelduda, need õigused kehtetuks tunnistada või tühistada“(38). See võimaldab kinnitada – nagu nähtub nimetatud direktiivi põhjendusest 28 – liidu seadusandja tahet võimaldada liikmesriikidel „[võtta vastu vajalikke meetmeid], et pakkuda kaitset õiguste kuritarvitamise või pettuste, nimelt fiktiivabielude […] vastu“ ning seda sõltumata selle isiku hetkeolukorrast, kellel on või on olnud sellest direktiivist tulenev õigus.
53.      Seda kinnitavad ka komisjoni 2009.(39) ja 2023. aasta mittesiduvad suunised(40), milles on viidatud liikmesriikide võimalusele võtta õiguste kuritarvitamise või pettuse korral direktiivi 2004/38 artikli 35 alusel „igal ajal“ vajalikke meetmeid selle direktiiviga antud õiguste „lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või nende [andmise]st keeldumiseks“(41).
54.      Seega kinnitab käesoleva ettepaneku punktis 44 esitatud grammatilist tõlgendust, mille kohaselt on direktiivi 2004/38 artikkel 35 sellises olukorras nagu põhikohtuasjas kohaldatav, selle direktiivi normatiivne kontekst ja ülesehitus, millesse see säte kuulub.
55.      Pärast seda täpsustust soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus samuti teada, kas on võimalik analoogia alusel tugineda kohtuotsuses Chenchooliah(42) antud juhistele, et asuda seisukohale, et direktiivi 2004/38 artikkel 35 on sellises olukorras nagu põhikohtuasjas kohaldatav. Seetõttu käsitlen nüüd seda küsimust.
c)      Kohtuotsusest Chenchooliah tulenevast kohtupraktikast lähtuvad juhised
56.      Asjaomases kohtuotsuses rõhutas Euroopa Kohus ühelt poolt, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses mõiste „soodustatud isik“ on dünaamiline mõiste selles mõttes, et isegi kui soodustatud isiku staatus on omandatud minevikus, võidakse sellest hiljem ilma jääda, kui selles sättes kehtestatud tingimused ei ole enam täidetud(43). Teiselt poolt juhtis Euroopa Kohus tähelepanu sellele, et direktiiv ei sisalda mitte ainult norme, mis reguleerivad selles ette nähtud eri liiki elamisõiguste saamise tingimusi ning tingimusi, mis on nõutavad nende õiguste säilimiseks(44). Ta lisas, et direktiivis on ette nähtud normid, mis reguleerivad olukorda, mis tuleneb mõne neist õigustest kaotamisest, eelkõige juhul, kui liidu kodanik lahkub vastuvõtvast liikmesriigist(45).
57.      Selles kontekstis tuvastas Euroopa Kohus kõigepealt, et olukorras, kus liidu kodanik on pöördunud tagasi liikmesriiki, mille kodakondsus tal on, ega kasuta vastuvõtvas liikmesriigis seega enam liidu õiguse alusel õigust vabalt liikuda, ei ole kolmanda riigi kodanik, kes on liidu kodaniku abikaasa, enam sama direktiivi artikli 3 lõikes 1 tähenduses „soodustatud isik“, kui ta jääb vastuvõtvasse liikmesriiki ega ela enam koos oma abikaasaga(46). Seejärel otsustas Euroopa Kohus, et kuigi selle staatuse kaotamise tulemusel ei ole asjaomasel kolmanda riigi kodanikul enam vastuvõtva liikmesriigi territooriumil liikumise ja elamise õigust, mis tal oli teatud aja jooksul, kuna ta ei vasta enam selle õiguse saamise tingimustele, ei tähenda see siiski, et direktiiv 2004/38 ei ole enam kohaldatav, kui vastuvõttev liikmesriik teeb sel põhjusel selle kodaniku väljasaatmise otsuse(47).
58.      On tõsi, et kohtuotsuse Chenchooliah punktis 64 tuletas Euroopa Kohus kohtuotsuse Metock jt punktile 95 tuginedes meelde, et „alates hetkest, mil liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikul on direktiivi 2004/38 alusel vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigus, saab see liikmesriik seda õigust piirata vaid direktiivi artikleid 27 ja 35 järgides“. Kuid esimesena nimetatud kohtuotsuse punktis 67 leidis Euroopa Kohus siiski, et kohtuotsuse Metock jt punktist 95 tulenev juhis ei ole kohaldatav olukorras, millega oli tegemist kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Chenchooliah, kus kolmanda riigi kodanik ei ole enam selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluv isik(48).
59.      Minu arvates ei saa seda Euroopa Kohtu märkust tõlgendada nii, et ta soovis siduda direktiivi 2004/38 artikli 35 kohaldamise ajavahemikuga, mil asjaomane isik on direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isik“. Mina mõistan seda pigem nii, et Euroopa Kohus on lihtsalt eristanud nende kahe kohtuotsuse aluseks olnud olukordi, nimelt asjaolu, et kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Metock jt, oli asjaomasel kolmanda riigi kodanikul vastuvõtvas liikmesriigis (hetkel kehtiv)(49) tuletatud elamisõigus direktiivi tähenduses, samas kui teises olukorras, mis oli kõne all kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Chenchooliah, oli asjaomase kolmanda riigi kodanik selle (endise) tuletatud õiguse kaotanud(50). Järelikult, kuna need kaks olukorda olid erinevad, tekkis veel küsimus, kas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isiku“ staatuse kaotamine tähendas, et väljasaatmisotsus, mis on tehtud peamiselt põhjusel, et sellele kodanikule keelduti direktiivi 2004/38 alusel tuletatud elamisõigust andmast, ei kuulu mitte selle direktiivi kohaldamisalasse, vaid väljaspool selle direktiivi kohaldamisala kohaldatava riigisisese õiguse kohaldamisalasse(51).
60.      Nagu ma eespool selgitasin, leidis Euroopa Kohus kohtuotsuse Chenchooliah punktis 69, et sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt, mitte sidudes selle kohtuotsuse punktis 79 „soodustatud isiku“ staatust selle sätte tähenduses direktiivi 2004/38 teiste sätete, eelkõige selle artikli 15 kohaldatavusega(52).
61.      Selles kontekstis tekib küsimus, kas kõnealusest kohtupraktikast tulenevad juhised toetavad artiklile 35 minu antud kontekstipõhist ja süstemaatilist tõlgendust.
62.      Sellega seoses tuleb märkida, nagu Euroopa Kohus tegi kohtuotsuse Chenchooliah punktis 70, et direktiiv 2004/38 „ei sisalda mitte ainult norme, mis reguleerivad selles ette nähtud eri liiki elamisõiguste saamise tingimusi ning tingimusi, mis peavad olema täidetud nende õiguste säilimiseks“(53), vaid selles on lisaks ette nähtud „normid, mis reguleerivad olukorda, mis tuleneb mõne nendest õigustest kaotamisest, eelkõige juhul, kui liidu kodanik lahkub vastuvõtvast liikmesriigist“ (kohtujuristi kursiiv).
63.      Määrsõna „eelkõige“ kasutamisest kohtuotsuse Chenchooliah punktis 70 tuleneb, et direktiivis 2004/38 ette nähtud „normid“, mis „reguleerivad olukorda, mis tuleneb mõne nendest õigustest kaotamisest“, ei piirdu kuidagi olukorraga, kus liidu kodanik ja/või tema pereliikmed lahkuvad vastuvõtvast liikmesriigist. Piisab, kui meenutada, et selle direktiivi kontekstis ja ülesehituses võivad direktiiviga antud õiguse saamise hetkel tekkinud õiguslikud olukorrad muutuda kuni hetkeni, mil need lõpevad muudel põhjustel kui selle direktiivi alusel soodustatud isiku lahkumine, ja eelkõige asjaomase isiku naturaliseerimise tõttu vastuvõtvas liikmesriigis. Need õiguslikud olukorrad võivad lõppeda ka asjaolude tõttu, mis tõendavad, et see õigus on omandatud kuritarvitamise või pettuse teel, mille tagajärjel see õigus tühistatakse või võetakse ära.
64.      Seega on võimalik väita, et kui liikmesriigi ametiasutus tuvastab fiktiivabielu, võib see muu hulgas kaasa tuua nende tuletatud õiguste „ametliku ja tagasiulatuva tühistamise“, mille on kolmanda riigi kodanik direktiivist 2004/38 saanud tegelikult kuritarvituslikult või pettuse teel, millega kaasneb seega nende õiguste saamise „formaalse“ õiguse „tagasiulatuv kaotamine“, ja seda sõltumata asjaolust – nagu käesoleval juhul –, kas neid õigusi on kasutatud minevikus, neid veel kasutatakse või võidakse kasutada tulevikus(54).
65.      Sellest tuleneb seega, et analoogia alusel on võimalik tugineda kohtuotsuses Chenchooliah antud juhistele, et asuda seisukohale, et direktiivi 2004/38 artikkel 35 on sellises olukorras nagu põhikohtuasjas kohaldatav.
3.      Teleoloogiline tõlgendamine
66.      Esiteks pean vajalikuks meenutada, et arvestades direktiivi 2004/38 eesmärki, milleks on hõlbustada ELTL artikli 21 lõikega 1 liidu kodanikele vahetult antud individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamist(55), ei saa selle sätteid tõlgendada kitsalt ning igal juhul ei tohi neilt võtta suurt osa nende sisust ja soovitavast toimest. Seega, kuna direktiivi 2004/38 artikliga 35 on liikmesriikidel lubatud liidu kodanike ja nende pereliikmete õigusi vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil piirata, viitab see säte menetluslikele tagatistele, mis on direktiivis ette nähtud selleks, et tagada neile kõrgetasemeline kaitse(56). Seega, vastupidi sellele, mida väidab Saksamaa valitsus, muudaks selle sätte kitsendav tõlgendus need menetluslikud tagatised sisutühjaks, jättes seega selle kaitse alt välja isikud, keda süüdistatakse kuritarvituses või pettuses, samas kui need tagatised võimaldavad just tagada nende õiguste tõhususe ja aitavad seega kaasa direktiivi eesmärgi saavutamisele.
67.      Vastupidine väide ja seisukoht, et direktiivi 2004/38 artikkel 35 ei ole kohaldatav, kui liidu kodanik ja tema pereliikmed ei ole enam soodustatud isikud, tähendaks liidu seadusandja tahte vastaselt esiteks seda, et kõnealuses artiklis sätestatud „vajalike meetmete“ võtmisel eirataks proportsionaalsuse nõuet ning teiseks eirataks direktiivi artikleid 30 ja 31, mis käsitlevad otsustest teatamist ning kohtu- ja halduslike õiguskaitsevahendite kättesaadavust. Olenevalt olukorrast ei ole ei liidu õiguse proportsionaalsuse üldpõhimõte ega kaks viimati nimetatud sätet asjaomaste isikute suhtes kohaldatavad, samas kui nendes sätetes ette nähtud menetluslikud tagatised (mille eesmärk, nagu ma just märkisin, on direktiiviga antud õiguste tõhususe säilitamine) on loodud selleks, et kaitsta asjaomaseid isikuid just siis, kui need isikud kaotavad oma õigused avaliku korra, avaliku julgeoleku, rahvatervise või muudel põhjustel, ning nende eesmärk on eelkõige reguleerida võimalikke väljasaatmismeetmeid(57).
68.      Järelikult selleks, et tagada direktiivi 2004/38 tõhusus ja sellega antud õigused, peab isikul, keda süüdistatakse kuritarvitamises või pettuses, olema võimalik seda süüdistust vaidlustada ja end kaitsta, omades tõhusaid menetluslikke õiguskaitsevahendeid, mis tuleneb ka õigusest tõhusale kohtulikule kaitsele, mis on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 esimese lõiguga(58).
69.      Teiseks, mis puudutab direktiivi 2004/38 artikli 35 eesmärki, siis pean märkima, nagu tõdes ka komisjon oma kirjalikes seisukohtades, et võib juhtuda, et tegevus, mis kujutab endast „õiguste kuritarvitamist“, ei avaldu hetkel, mil kuritarvitus toime pannakse, vaid ilmneb hiljem. Fiktiivabielu näol kuritarvitamine tuvastatakse tegelikult alles pärast seda, kui formaalselt abielus oleva paari kohta on saadud tõendeid(59). Järelikult tähendaks tõlgendus, mille kohaselt artikli 35 kohaldamine piirdub ainult ajavahemikuga, mil isikul on veel direktiivist tulenev tuletatud õigus, niisuguse olukorra, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kus fiktiivabielu on sõlmitud piisavalt pikaks ajaks, selle sätte kohaldamisalast väljajäämist, muutes seega sätte eesmärgi sisutühjaks.
70.      Lisaks tuleb meenutada, et kõnealune säte väljendab liidu õiguses kehtivat õiguse kuritarvitamise keelu üldpõhimõtet. Seega tuleb fiktiivabielu mõistet tõlgendada seda põhimõtet silmas pidades. Käsitlen seda küsimust järgmises osas.
71.      Sellest järeldub, et direktiivi 2004/38 teleoloogiline tõlgendus toetab selle artikli 35 kohaldamist.
C.      Õiguste kuritarvitamise vastu võitlemine direktiivi 2004/38 artikli 35 kontekstis
1.      Saksamaa valitsuse esitatud vastuväited
72.      Nagu ma juba mainisin, leiab Saksamaa valitsus, et direktiivi 2004/38 artikkel 35 ei ole käesoleval juhul kohaldatav. Eelkõige väitis ta oma kirjalikes seisukohtades, et direktiiviga antud elamisõiguse kuritarvitusliku või pettuse teel omandamise tagantjärele kontrollimine kuulub liikmesriikide menetlusliku autonoomia kohaselt riigisisese õiguse kohaldamisalasse.
73.      Ma ei nõustu sellise käsitusega.
74.      Esimesena, kuigi on tõsi, et võitlus õiguse kuritarvitamise vastu puudutab nii liidu õigust kui ka liikmesriikide õigust, tuleb liidu õiguskorra kuritarvituslikku või pettuslikku kasutamist siiski kontrollida liidu õiguse raames, ja seda eelkõige – nagu komisjon õigesti märkis – selleks, et tagada liidu õigusnormide „ühetaoline kohaldamine“(60). Täpsemalt pean vajalikuks meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei jäta direktiiv 2004/38 liikmesriike tervikuna ilma pädevusest kontrollida liidu kodaniku pereliikmete sisenemist vastava liikmesriigi territooriumile. Ent sellest hetkest, kui liidu kodaniku pereliige, kellel ei ole liidu liikmesriigi kodakondsust, tugineb direktiivist 2004/38 tulenevale sisenemise ja elamise õigusele vastuvõtvas liikmesriigis, saab viimane seda õigust piirata vaid kõnealuse direktiivi artikleid 27 ja 35 järgides(61).
75.      Sellest järeldub, et kui Saksamaa valitsuse eeskujul asuda seisukohale, et direktiivi 2004/38 alusel liikumise ja elamise õiguse kuritarvitusliku või pettuse teel omandamise tagantjärele kontrollimine kuulub riigisisese õiguse kohaldamisalasse, siis tähendaks see esiteks selle direktiiviga antud õiguse algse omandamise hetke tähelepanuta jätmist ja seega ühe olulise asjaolu, nimelt selle õiguse omandamist määrava liidu õigusliku raamistiku eiramist. Selline rikkumine oleks vastuolus eelkõige õiguskindluse üldpõhimõttega, mis on liidu õiguskorra lahutamatu osa. Selle põhimõttega oleks vastuolus nõustuda lähenemisviisiga, mille kohaselt direktiiviga antud õiguste omandamine toimub liidu õiguse kohaselt, samas kui sellise omandamise kuritarvitusliku laadi kindlaksmääramist reguleerib riigisisene õigus. Teiseks tähendaks selline lähenemine nõustumist sellega, et iga liikmesriik võib selleks, et teha kindlaks, kas direktiiviga antud õigusi on kuritarvitatud või mitte, kohaldada omaenda kriteeriume, ning see kahjustaks seega liidu õiguse soovitavat toimet. Seega tuleb ka selle õiguse võimaliku kuritarvitamise kontrollimisele kohaldada direktiivi 2004/38.
76.      Teisena, nagu ma eespool meenutasin, täpsustab direktiivi 2004/38 artikkel 35 õiguse kuritarvitamise keelu üldpõhimõtet, mille eesmärk on tagada kuritarvituste vastase võitluse tõhusus(62). Selles kontekstis tuleb meenutada, et kuigi direktiivi artiklis 35 ei ole õiguste kuritarvitamise mõistet määratletud, on tegemist liidu õiguse autonoomse mõistega, mille kohta on Euroopa Kohtul juba varem otsuse teinud. Nii on ta täpsustanud, et kuritarvitusliku praktika tõendamiseks on esiteks nõutav objektiivsete asjaolude kogum, millest tuleneb, et vaatamata liidu õigusnormides ette nähtud tingimuste formaalsele täitmisele, ei ole õigusnormide legitiimset eesmärki saavutatud, ja teiseks tuleb tuvastada subjektiivne element, mis seisneb kavatsuses saada liidu normidest kasu, luues kunstlikult selleks vajalikke tingimusi(63). Euroopa Kohtu praktikas esile toodud kuritarvitamise objektiivsed ja subjektiivsed kumulatiivsed tingimused võimaldavad nimelt eristada – mis on oluline – direktiiviga antud õiguste õiguspärast kasutamist kuritarvitamisest(64). Selle mõiste raames ja põhjendust 28 arvestades võib fiktiivabielu nimetatud direktiivi tähenduses määratleda kui abielu, mis on sõlmitud ühelt poolt pooltevahelise tõelise suhte puudumisel, kuna nende kooselu on puhtalt kunstlik, ja teiselt poolt ainult selleks, et võimaldada ühel abikaasal, kes muul viisil ei saaks kasutada liidu õigusega liidu kodanikele ja nende pereliikmetele antud õigust vabalt liikuda ja elada, kasutada liidu õigusega antud õigust vabalt liikuda ja elada(65). Seevastu on oluline märkida, et asjaolu, et kaks isikut võivad oma ametlikust abielust saada teatud eelise, nagu eelkõige elamisõigus, ei tähenda tingimata, et tegemist on fiktiivabieluga ja et seega on tegemist õiguse kuritarvitamisega(66).
77.      Samas tekib veel küsimus, milline on direktiivi 2004/38 artikliga 35 liikmesriikidele antud kontrollivolituste ulatus.
2.      Artikliga 35 liikmesriikidele antud kontrollipädevuse ulatus
78.      Minu analüüsi praeguses etapis on vastus eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele seega osaliselt selge. Nimelt tuleb direktiivi 2004/38 artiklit 35 tõlgendada nii, et see lubab liikmesriikidel direktiiviga antud elamisõiguse tühistada, tagasi võtta või kehtetuks tunnistada, sealhulgas tagasiulatuvalt, kui selle õiguse mõju on juba lõppenud.
79.      Lisaks märgin, et direktiiviga 2004/38 antud õigused, mis on saadud kuritarvituslikult, kuid mida nende õiguste omaja ei kasutanud enam teatava aja jooksul, käesoleval juhul vähemalt viie aasta jooksul, ei saanud tekitada õiguslikke tagajärgi mitte ainult minevikus, vaid neil võivad olla sellised tagajärjed endiselt (hetkel ja tulevikus). Asjaolu, et direktiivist tulenevat õigust on varem kuritarvitatud, võimaldab liikmesriigi ametiasutustel võtta sama direktiivi artikli 35 alusel vajalikke meetmeid, et vältida olukorda, kus olemasolevad või tulevased täiendavad õigused on saadud varasema õiguse kuritarvitamise alusel. Seega, isegi kui seda elamisõigust enam ei kasutata, nagu käesoleval juhul, võib selle õiguse ametlik äravõtmine võimaldada liikmesriigi ametiasutustel sellest tulenevaid õiguslikke tagajärgi parandada(67).
80.      Sellega seoses, mis puudutab liikmesriikide kaalutlusruumi selle kontrollipädevuse teostamisel, tuleb rõhutada, et direktiivi 2004/38 artikli 35 sõnastusest tuleneb, et tegusõna „võima“ kasutades piirdub see säte sellega, et lubab liikmesriikidel võtta teatavaid selles sättes nimetatud meetmeid või kõiki neid meetmeid, nimelt direktiiviga antud õigusi lõpetada, kehtetuks tunnistada või nende andmisest keelduda. Seevastu ei saa ühtegi nimetatud sättes sisalduvat sõna tõlgendada nii, et see viitab sellele, et liikmesriigid on kohustatud võtma ühe, mitu või kõik nimetatud meetmed. Nimelt nähtub samas sättes kasutatud väljendist „vajalikud meetmed“, et liikmesriikidel on teatav kaalutlusruum, et määrata kindlaks meetmed, mis on etteheidetavat kuritarvitust kujutava konkreetse kuritarvitamise seisukohast hädavajalikud. Seega võivad liikmesriigi ametiasutused individuaalselt ja juhtumipõhiselt tuvastada õiguste kuritarvitamise, tingimusel et nende võetavad meetmed järgivad proportsionaalsuse üldpõhimõtet (sobivus, vajalikkus ja proportsionaalsus stricto sensu) ning nende suhtes kehtivad direktiivis ette nähtud menetluslikud tagatised.
81.      Samas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsuse küsimusega veel teada, kas direktiivi 2004/38 artikkel 35 lubab liikmesriigi pädevatel asutustel fiktiivabielu uurida ja vajaduse korral seda tuvastada või järeldada.
82.      Esiteks tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 artiklis 35 sätestatud „vajalike meetmete“ rakendamine eeldab tingimata, et liikmesriikidel on õigus uurida õiguste kuritarvitamist, mille puhul võib põhjendatult kahtlustada, et see on toimunud direktiiviga antud õiguse omandamise ajal(68). Täpsemalt, nagu väidab komisjon, võimaldab see uurimispädevus liikmesriigi ametiasutustel kõigepealt faktilisi asjaolusid hinnata ja kindlaks teha ning seejärel neid asjaolusid arvestades kvalifitseerida selle sätte tähenduses kuritarvituseks õiguslikud olukorrad, mis on tekkinud selle õiguse omandamise hetkel. Kuigi õiguste kuritarvitamise tuvastamine ei kujuta endast kitsas tähenduses meedet, millega keeldutakse direktiivist tuleneva õiguse andmisest või see õigus tühistatakse või tunnistatakse kehtetuks, kujutab see tuvastamine endast siiski vajalikku etappi, mis eelneb nimetatud sättes ette nähtud mis tahes võimaliku meetme võtmisele, ning seda loogiliselt isegi siis, kui see õigus on juba oma õigusmõju kaotanud. Seega, nagu väidavad justiitsminister, Iirimaa ja komisjon, kujutab uurimispädevus endast liikmesriikide autonoomset pädevust, mis võib viia õiguste kuritarvitamise või pettuse tuvastamiseni. Seega kuulub see liikmesriikide menetlusliku autonoomia alla ja peab vastama võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetele ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitele 7 ja 9.
83.      Teiseks pean lisama, nagu pooled kohtuistungil arutasid, et liikmesriikidele direktiivi 2004/38 artikli 35 alusel meetmete võtmise võimaluse ajaline piiramine kuulub samuti liikmesriikide menetlusautonoomia valdkonda(69).
84.      Kolmandaks tuleb meenutada, et kui liidu õiguses ei ole selle direktiiviga antud õiguste kuritarvitamise ja pettuse vastases võitluses ette nähtud erikaristusi, siis kuulub võimalus näha ette seda liiki karistused liikmesriikide õiguskordadesse, tingimusel et need karistused on tõhusad, mittediskrimineerivad ja proportsionaalsed(70).
85.      Neljandaks ja viimaseks märgin, et kohtuistungil rõhutas Iirimaa vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele, et naturalisatsiooni korras Iiri kodakondsuse saamiseks peab isik olema elanud teatud aja jooksul seaduslikult Iirimaal. Ta tuletas siiski kohtuistungil meelde, et põhikohtuasi ei puuduta põhikohtuasja apellandi Iirimaa kodakondsuse kaotamist.
86.      Igal juhul ja täielikkuse huvides tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kui Iirimaa kodakondsuse kaotamine toob kaasa liidu kodaniku staatuse ja sellest tulenevate õiguste kaotamise, siis peab see kaotamine olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega tagajärgede poolest, mida see toob kaasa asjaomase isiku ja kohasel juhul tema pereliikmete olukorrale liidu õiguse seisukohast(71).
V.      Ettepanek
87.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Court of Appeali (apellatsioonikohus, Iirimaa) esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määrusega (EL) nr 492/2011, artiklit 35
tuleb tõlgendada nii, et
see lubab liikmesriigi pädevatel asutustel uurida ja vajaduse korral kindlaks teha või järeldada, et isik, kellel on varem selle direktiivi alusel tuletatud õigus vabalt liikuda, on toime pannud pettuse või õiguste kuritarvitamise, kui selle isiku elamine asjaomases liikmesriigis ei põhine enam sellel direktiivil, sealhulgas juhul, kui ta on vahepeal saanud selle liikmesriigi kodakondsuse.
1      Algkeel: prantsuse.
i      Kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), mida on
muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määrusega (EL) nr 492/2011 (ELT 2011, L 141, lk 1) (edaspidi „direktiiv 2004/38“).
3      Vt selle kohta 7. juuli 1992. aasta kohtuotsus Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, punkt 24), 23. septembri 2003. aasta kohtuotsus Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, punktid 55–58) ja 19. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Zhu ja Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punktid 34–37). Viimati nimetatud kohtuotsuses piirdus Euroopa Kohus sellega, et lükkas tagasi liikmesriigi argumendid väidetava õiguste kuritarvitamise kohta. Seoses kohtupraktikaga, milles Euroopa Kohus on maininud direktiivi 2004/38 artiklit 35, ilma et sellele sättele oleks viidatud kohtuotsuse resolutsioonis, vt 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt (C‑127/08, edaspidi „kohtuotsus Metock“, EU:C:2008:449, punkt 75) Vt ka 26. märtsi 2019. aasta kohtuotsus SM (Alžeeria kafalah’ režiimi all kasuperekonda paigutatud laps) (C‑129/18, EU:C:2019:248), ning kohtujurist Campos Sánchez-Bordona ettepanek selles kohtuasjas (punktid 112–117).
4      18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus McCarthy jt (C‑202/13, edaspidi „kohtuotsus McCarthy jt“, EU:C:2014:2450).
5      Vt kohtuotsus McCarthy jt (punkt 58 ja resolutsioon).
6      14. novembri 2017. aasta kohtuotsus Lounes (C‑165/16, edaspidi „kohtuotsus Lounes“, EU:C:2017:862).
7      14. novembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, edaspidi „kohtuotsus Chenchooliah“, EU:C:2019:693).
8      Kuigi eelotsuse küsimus puudutab tegelikult üksnes direktiivist 2004/38 tuleneva soodustatud isiku staatuse kaotamist vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse saamise tõttu, leian, et direktiivi artikli 35 kohaldatavuse kindlaksmääramisel on asjaomase isiku naturalisatsioon vaid üks juhtudest, mil see õigus kaotatakse. Nimelt võib isik, kelle suhtes direktiivi kohaldatakse, kaotada oma staatuse ka muudel põhjustel, näiteks kõnealusest liikmesriigist lahkumise tõttu. Vt käesoleva ettepaneku punkt 63. Seega tundub mulle õigustatud võtta selle sätte tõlgendamisel üldine lähenemisviis, mis ei piirdu rangelt staatuse kaotamisega naturalisatsiooni tõttu, eelkõige korrakohase õigusemõistmise põhimõtte tõttu. Vt analoogia alusel minu ettepanek kohtuasjas JYSK (C‑117/24, EU:C:2025:372, punkt 60).
9      Vt eelkõige kohtuotsus Metock (punkt 82); 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35) ning 1. augusti 2025. aasta kohtuotsus Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).
10      Vt eelkõige kohtuotsused Lounes (punkt 31) ja McCarthy jt (punktid 31 ja 33 ning seal viidatud kohtupraktika).
11      Vt eelkõige kohtuotsused Lounes (punkt 32) ja McCarthy jt (punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
12      Vt eelkõige kohtuotsus Lounes (punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika). Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on otsustanud, et „kui liidu kodanikud ei saaks elada vastuvõtvas liikmesriigis tavalist perekonnaelu, takistaks see tõsiselt neile asutamislepinguga tagatud vabaduste kasutamist“ (vt kohtuotsus Metock (punkt 62)).
13      Vt analoogia alusel kohtuotsus Lounes (punkt 43).
14      Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasja apellandile anti 2010. aastal liidu kodaniku pereliikmena elamisluba viieks aastaks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole siiski märkinud, kas tal oli direktiivi 2004/38 artikli 16 alusel alaline elamisõigus.
15      R. S. märkis kohtuistungil, et ta sai Iiri kodakondsuse 23. aprillil 2016.
16      Meeldetuletuseks märgin, et kohtuasi, milles tehti see kohtuotsus, puudutas Hispaania kodanikku, kes oli pärast alates 1996. aastast Ühendkuningriigis elamist saanud 2009. aastal naturalisatsiooni korras Briti kodakondsuse, säilitades samal ajal oma Hispaania kodakondsuse. 2014. aastal abiellus see kodanik Alžeeria kodanikuga. Viimane esitas liidu kodaniku abikaasana elamisloa taotluse, mille Secretary of State for the Home Department (siseminister, Ühendkuningriik) jättis rahuldamata põhjendusega, et isik oli ületanud Ühendkuningriigis viibimise lubatud kestust, eirates sisserändekontrolle.
17      Vt analoogia alusel kohtuotsus Lounes (punktid 41 ja 44). Selles kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus esiteks, et Hispaania kodanik, kes on saanud naturalisatsiooni korras Ühendkuningriigi kodakondsuse, ei vasta enam mõistele „soodustatud isik“ direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses, ja teiseks, et see direktiiv ei reguleeri enam tema elamist selles liikmesriigis, kuna riigis elamine oli olemuselt tingimusteta õigus. Seetõttu otsustas Euroopa Kohus, et tema kolmanda riigi kodanikust abikaasal ei ole tuletatud elamisõigust kõnealuses liikmesriigis selle direktiivi sätete alusel. Vt ka kohtujurist Boti ettepanek kohtuasjas Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:407).
18      Euroopa Kohus märkis kohtuotsuse Lounes punktis 34, et „direktiivi [2004/38] artikli 3 lõike 1 sõnastusest tuleneb […], et selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad ja sellega antud õigustega soodustatud isikud on kõik liidu kodanikud, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, „mille kodanikud nad ei ole“, ja nende […] pereliikmed, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega“. Vt käesoleva ettepaneku punkt 29.
19      Piisab, kui märkida, et direktiiv 2004/38 ei sisalda peatükki „Kohaldamisala“. Seevastu on direktiivis „I peatükk“ pealkirjaga „Üldsätted“, milles on muu hulgas artikkel 1 pealkirjaga „Eesmärk“ ja artikkel 3 pealkirjaga „Soodustatud isikud“.
20      Vt 17. novembri 1983. aasta kohtuotsus Merck (292/82, EU:C:1983:335, punkt 12) ja 1. augusti 2022. aasta kohtuotsus Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C‑411/20, EU:C:2022:602, punkt 51).
21      Vt 3. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 50), 11. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 37) ning 11. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Inditex (C‑361/22, EU:C:2024:17, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
22      Vt eelkõige ingliskeelne (refuse, terminate or withdraw), saksakeelne (zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen), hispaaniakeelne (denegar, extinguir o retirar), itaaliakeelne (rifiutare, estinguere o revocare), leedukeelne (atsisakyti, nutraukti ar panaikinti) ja rumeeniakeelne (refuza, anula sau retrage) versioon.
23      Vt eelkõige ingliskeelne (any rights conferred), saksakeelne (die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte), hispaaniakeelne (cualquier derecho conferido), itaaliakeelne (un diritto conferito), leedukeelne (bet kokią šia direktyva suteiktą teisę) ja rumeeniakeelne (orice drept conferit) versioon.
24      Näiteks elamisloa andmisest või pikendamisest keeldumine. Vt selle kohta käesoleva ettepaneku punkt 53.
25      Eelkõige inglise keeles tähendab tegusõna terminate üldiselt kestva olukorra lõpetamist, samas kui tegusõna withdraw võib tähendada äravõtmist, aga ka tagasivõtmist või kehtetuks tunnistamist. Itaalia keeles viitab tegusõna estinguere kasutamine samuti kestvale olukorrale, samas kui revocare viitab varasema avalduse tagasivõtmisele või kehtestatud olukorra lõpetamisele, ilma et keegi peaks olema kehtetuks tunnistatava asja omanik. Sama kehtib ka saksa keele kohta, milles tegusõna widerrufen tähendab „tagasi võtta öeldut või deklareeritut“.
26      Vt selle kohta käesoleva ettepaneku punkt 49.
27      Ei saa välistada, et mõned riigisisesed õigusnormid võivad ette näha tagasiulatuvalt tühistamise või piirata tühistamise ulatust nii, et see hõlmab ainult neid tagajärgi, mis tuleb alles täita. Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas kõne all olev otsus puudutab põhikohtuasja apellandi olukorra või käitumise „kindlakstegemist“, „tuvastamist“ või „järeldust“ selle kohta, eelkõige seda, et õigust tuleb pidada „ab initio tühistatuks“. Seega näib, et justiitsminister pöördub tagasi varasema avalduse juurde ega võta ära kaebaja praegust õigust, vaid õigust, mis oli talle varem antud ja mida põhikohtuasja apellandil praegu enam ei ole. Kohtuistungil selgitas Iirimaa, et selline tuvastamine viib järeldusele, et riigis elamise õigust, mida praktikas kasutati, ei ole kuritarvituse tõttu kunagi õiguslikult olemas olnud – seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
28      Direktiivi 2004/38 ülesehituse kohta vt eelkõige II peatükk „Lahkumis- ja sisenemisõigus“ ja III peatükk „Elamisõigus“ (kuni kolmekuuline elamisõigus (artikkel 6) ja üle kolmekuuline elamisõigus (artikkel 7)). Viimati nimetatud peatükis reguleeritakse ka elamisõiguse säilitamise tingimusi, tingimusi, mille korral see õigus kaotab kehtivuse (artiklid 12–14), ja menetluslikke tagatisi (artikkel 15)). Vt ka IV peatükk „Alaline elamisõigus“ (artiklid 16–21).
29      Vt käesoleva ettepaneku punktid 34 ja 49. Teisisõnu hõlmab direktiiviga 2004/38 kehtestatud süsteem liidu kodaniku ja tema pereliikmete liikumisvabaduse teostamise „täielikku elutsüklit“. Vt kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, punktid 70–75).
30      Vt käesoleva ettepaneku punkt 47. Seevastu, kuna artikkel 35 ei puuduta liikumise ja elamise õigust, mida asjaomane isik oleks saanud kasutada, kuid mida tuleks avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu kaalutlustel piirata, ei kuulu see direktiivi artikli 1 punkti c kohaldamisalasse. Selline piirang nimetatud põhjustel kuulub VI peatüki „Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud“ sätete kohaldamisalasse.
31      Teisisõnu määrab direktiivi 2004/38 kohaldamise loogiliselt selle direktiiviga antud õiguse omandamise hetk. Tulen selle asjaolu olulisuse juurde tagasi käesoleva ettepaneku punktides 75 ja 82. Lisaks vt kuritarvituse tõendamise kohta käesoleva ettepaneku punkt 76.
32      Need on eelkõige sätted, mis käsitlevad üldsusele avaldamist (artikkel 34), varasemate direktiivide kehtetuks tunnistamist (artikkel 38), aruandeid direktiivi kohaldamise kohta (artikkel 39), ülevõtmiskorda (artikkel 40), jõustumist (artikkel 41) ja adressaate (artikkel 42).
33      Direktiivi 2004/38 artiklis 36 „Karistused“ on ette nähtud, et „[l]iikmesriigid näevad ette sätted karistuste kohta, mida rakendatakse [selle] direktiivi rakendamiseks vastuvõetud siseriiklike eeskirjade rikkumise korral, ning võtavad nende sätete rakendamiseks vajalikud meetmed. Sätestatavad karistused peavad olema tõhusad ja proportsionaalsed“. (Kohtujuristi kursiiv). Meeldetuletuseks märgin, et direktiivi 2004/38 artikkel 36 kodifitseerib Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika selles valdkonnas. Vt eelkõige 12. detsembri 1989. aasta kohtuotsus Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punkt 15) ja 30. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑24/97, EU:C:1998:184, punkt 14 ja seal viidatud kohtupraktika).
34      Vt artikli 5 lõige 5 asjaomaste isikute viibimise kohta vastuvõtvas liikmesriigis mõistliku aja jooksul; artikli 8 lõige 2; artikli 9 lõige 3 ja artikli 20 lõige 2, milles käsitletakse liidu kodanike ja nende pereliikmete haldusformaalsusi (registreerimise ja elamisloa taotlemise kohustus).
35      Nimelt on direktiivi 2004/38 artiklis 36 ette nähtud meetmed üldist laadi, samas kui – nagu Euroopa Kohus on juba märkinud – meetmed, mida liikmesriigi ametiasutused võivad selle direktiivi artikli 35 alusel võtta direktiivist tulenevate õiguste lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või nende andmisest keeldumiseks, „peavad rajanema isikliku seisundi juhtumipõhisel kontrollil“ ning on seega konkreetsed. Vt kohtuotsus McCarthy jt (punktid 49 ja 52 ning seal viidatud kohtupraktika).
36      Vt käesoleva ettepaneku punkt 47 ja 34. joonealune märkus.
37      29. juuni 2001. aasta ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, KOM(2001) 257 (lõplik) (EÜT 2001, C 270 E, lk 150).
38      Nõukogu 5. detsembri 2003. aasta ühine seisukoht (EÜ) nr 6/2004 (ELT 2004, C 54 E, lk 12, eelkõige lk 32). Kohtujuristi kursiiv.
39      Komisjoni 2. juuli 2009. aasta teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Suunised direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil) ülevõtmise ja kohaldamise parandamiseks“, KOM(2009) 313 (lõplik), lk 16 (edaspidi „komisjoni 2009. aasta suunised“).
40      Komisjoni 6. detsembri 2023. aasta teatis „Suunised ELi kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumise õiguse kohta“, C(2023) 8500 (final) (ELT 2023, C 1392, lk 99) (edaspidi „komisjoni 2023. aasta suunised“).
41      Vt komisjoni 2009. aasta suunised, lk 20, ja 2023. aasta suunised, lk 72.
42      Nimetatud kohtuotsus tehti kohtuvaidluses Iirimaal elava Mauritiuse kodaniku ja Minister for Justice and Equality (justiits- ja võrdõiguslikkuse minister, Iirimaa) vahel selle isiku suhtes Iiri õigusnormi alusel tehtud väljasaatmisotsuse üle pärast seda, kui tema liidu kodanikust abikaasa pöördus tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta oli, nimelt Portugali, kus ta kandis vangistust. Väljasaatmisotsusega kaasnes liikmesriigi õiguse kohaselt automaatselt riigi territooriumile sisenemise keeld määramata ajaks.
43      Vt kohtuotsused Chenchooliah (punkt 62) ja Lounes (punktid 38–42). Vt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses mõiste „soodustatud isik“ „dünaamilisuse“ või „muutuvuse“ kohta kohtuotsus Metock (punktid 73, 80 ja 99). Vt ka kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, punktid 47–67 ja 70).
44      Vt kohtuotsus
Chenchooliah (punkt 70). Vt samuti käesoleva ettepaneku punkt 48 ja 28. joonealune märkus.
45      Vt kohtuotsus Chenchooliah (punkt 70).
46      Vt selles kohta kohtuotsus Chenchooliah (punktid 59–63).
47      Vt selle kohta kohtuotsus Chenchooliah (punkt 79). Meeldetuletuseks: direktiivi 2004/38 artikli 15 „Menetluslikud tagatised“ lõikes 1 on sätestatud, et „[a]rtiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“. Selle artikli lõikes 3 on ette nähtud, et „[v]astuvõttev liikmesriik ei või kehtestada sisenemiskeeldu seoses väljasaatmisotsusega, mille suhtes kohaldatakse lõiget 1“. Euroopa Kohtu hinnangul on artiklis 15 ette nähtud „kord, mis on kohaldatav, kui selle direktiivi järgne ajutine elamisõigus lõpeb, eelkõige juhul, kui liidu kodanik või mõni tema pereliige, kellel oli varem direktiivi artikli 6 alusel kolmekuuline elamisõigus või artikli 7 alusel üle kolmekuuline elamisõigus, ei vasta enam vastava elamisõiguse tingimustele ja vastuvõttev liikmesriik võib ta seega põhimõtteliselt välja saata“ (vt kohtuotsuse punkt 74).
48      Vt käesoleva ettepaneku 42. joonealune märkus.
49      Vt kohtuotsus Chenchooliah (punkt 65).
50      Vt kohtuotsus Chenchooliah (punkt 66).
51      Vt kohtuotsus Chenchooliah (punkt 68).
52      Vt käesoleva ettepaneku punkt 57. Nagu osa õigusteadlasi on märkinud, „pikeneb liidu kodakondsusega antud kaitse nii: kolmandate riikide kodanikud, kellel on tuletatud elamisõigus, on paremini kaitstud kui kolmandate riikide kodanikud, kes ei ole kunagi olnud seotud liidu kodanikuga“. Vt Ritleng, D., „Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah“, Common Market Law Review, 57. kd, nr 4, 2020, lk 1183–1200, eriti lk 1195.
53      Vt käesoleva ettepaneku punkt 56.
54      Nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, oli käesoleval juhul direktiiviga 2004/38 antud õiguste tagasiulatuva kaotamise tagajärg see, et need õigused loetakse „ab initio tühistatuks“.
55      Vt eelkõige kohtuotsus Metock (punkt 82), 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35) ning 1. augusti 2025. aasta kohtuotsus Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).
56      Nagu nähtub direktiivi 2004/38 põhjendusest 25, on nende menetluslike tagatiste eesmärk eelkõige tagada liidu kodanike ja nende pereliikmete õiguste kaitse kõrge tase juhul, kui neile ei anta luba teise liikmesriiki siseneda või seal elada.
57      Vt käesoleva ettepaneku 47. joonealune märkus.
58      Meeldetuletuseks: direktiivi 2004/38 artikli 31 lõikes 3 on ette nähtud, et „[k]aebemenetlus võimaldab kontrollida, kas otsus ning asjaolud, millel kavandatav meede põhineb, on õiguspärased. See tagab otsuse proportsionaalsuse, eelkõige pidades silmas artiklis 28 sätestatud nõudeid“.
59      Vt eelkõige komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Kuidas aidata liikmesriikide ametiasutustel võidelda vaba liikumise õiguse kuritarvitamise vastu: käsiraamat, milles käsitletakse väidetavaid fiktiivabielusid ELi kodanike ja kolmandate riikide kodanike vahel ELi kodanike vaba liikumist käsitleva ELi õiguse raames“ (SWD/2014/0284 (final)), COM(2014) 604 (final), osa 42 (edaspidi „käsiraamat fiktiivabielude kohta“). Vt samuti COM(2014) 284 (final), osa 4.5, lk 42.
60      Vt analoogia alusel 23. märtsi 2000. aasta kohtuotsus Diamantis (C‑373/97, EU:C:2000:150, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
61      Vt käesoleva ettepaneku punktis 58 viidatud kohtupraktika.
62      Õiguste kuritarvitamise keelu üldpõhimõte on sätestatud 14. detsembri 2000. aasta kohtuotsuses Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punktid 52 ja 53). Euroopa Kohus on seda 5. juuli 2007. aasta kohtuotsuses Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, punkt 38) sõnaselgelt tunnustanud kui liidu õiguse üldpõhimõtet. Vt hiljutisem 10. novembri 2011. aasta kohtuotsus Foggia – SGPS (C‑126/10, EU:C:2011:718, punkt 50). Vt selle kohta Tridimas, P. T., „The General Principles of Law: Who Needs Them?“ Les Cahiers de Droit Européen, 52. kd, nr 1, 2015, lk 419‑441, eriti lk 427.
63      Vt 14. detsembri 2000. aasta kohtuotsus Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punktid 52 ja 53) ning kohtuotsus McCarthy jt (punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas McCarthy jt (C‑202/13, EU:C:2014:345, punktid 108–115).
64      Nimelt on Euroopa Kohus isikute vaba liikumise kontekstis juba meenutanud, et ainuüksi asjaolust, et liikmesriigi kodanik otsustas omandada kutsekvalifikatsiooni muus liikmesriigis kui tema elukoha riik, selleks et ära kasutada sealseid soodsamaid õigusakte, ei saa iseenesest järeldada, et tegemist on õiguste kuritarvitamisega. Vt analoogia alusel 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus Torresi (C‑58/13 ja C‑59/13, EU:C:2014:2088, punkt 50) ning kohtujurist Wahli ettepanek nendes liidetud kohtuasjades (C‑58/13 ja C‑59/13, EU:C:2014:265, punktid 91 ja 92).
65      Vt direktiivi 2004/38 põhjendus 28 ja komisjoni 2023. aasta suunised, lk 72: „kuritarvitamine [võib] seisneda ka muus vormis näilikes suhetes“.
66      Vt analoogia alusel 9. märtsi 1999. aasta kohtuotsus Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 27) ja 23. septembri 2003. aasta kohtuotsus Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, punkt 55). Märgin sellega seoses, nagu märkis ka komisjon, et „abielu ei saa pidada fiktiivabieluks ainult seetõttu, kui sellega kaasneb sisserände või muu võimalus. Suhte kvaliteet ei ole artikli 35 kohaldamisel oluline“. Vt komisjoni 2009. aasta suunised, lk 16. Vt võimaliku kuritarvitamise tunnuste kohta, mis võivad anda alust uurimise algatamiseks, käsiraamat fiktiivabielude kohta, lk 7, punkt 4.1. Vt ka EFTA kohtu 9. veebruari 2021. aasta kohtuotsus Kerim (E‑1/20, punkt 36) ja 23. novembri 2021. aasta kohtuotsus Q jt (E-16/20, punktid 59–64).
67      Nii on see eelkõige sotsiaaltoetuste või sotsiaalsete soodustuste puhul, mida liidu kodanik või tema pereliikmed, kes on kolmanda riigi kodanikud, võivad veel saada või nõuda kogu riigis ebaseaduslikult elatud aastate arvu alusel. Sellisel juhul võib eelkõige ette kujutada, et sotsiaaltoetuste maksmisest võib keelduda või et liikmesriigi ametiasutused nõuavad isegi nende tagasimaksmist.
68      Komisjoni 2009. aasta suunistest (lk 16) ja 2023. aasta suunistest (lk 71) nähtub, et direktiiviga 2004/38 „ei takistada liikmesriigil uurida konkreetseid juhtumeid, kus on mõjuv põhjus kahtlustada õiguste kuritarvitamist. Liidu õigusega on süstemaatiline kontroll aga keelatud“.
69      Asjaomase isiku võimalus vaidlustada tõhusalt õiguste kuritarvitamise või pettuse süüdistus ja kasutada tõhusalt oma kaitseõigusi võib olla ohustatud, kui liikmesriigi asutused esitavad süüdistuse alles pika aja möödudes.
70      Näiteks fiktiivabielu tagajärgede tsiviilõiguslik tühistamine või haldustrahvid. Vt selle kohta komisjoni 2009. aasta suunised, lk 16 ja 2023. aasta suunised, lk 71–72.
71      Vt 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punktid 39, 41, 42, 45, 55 ja 56) ja 12. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tjebbes jt (C‑221/17, EU:C:2019:189, punktid 30–32 ja 40). Vt ka 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Wiener Landesregierung (naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kinnituse tagasivõtmine) (C‑118/20, EU:C:2022:34); 21. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Stadt Duisburg (omandatud õiguste säilitamine pärast naturalisatsiooni) (C‑720/19, EU:C:2020:847) ning 5. septembri 2023. aasta kohtuotsus Udlændinge- og Integrationsministeriet (Taani kodakondsuse kaotamine) (C‑689/21, EU:C:2023:626).