61987CJ0358_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak 358/87,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Bundesverwaltungsgericht, in het aldaar aanhanging geding tussen
K . Drewes
en
Bezirksregierung Lueneburg,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van een aantal bepalingen van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1977, L 131, blz . 1 ) alsmede van verordening nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het premiestelsel voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1977, L 150, blz . 24 ),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE ( Derde kamer ),
samengesteld als volgt : F . Grévisse, kamerpresident, J . C . Moitinho de Almeida en M . Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal : F . Jacobs
griffier : B . Pastor, administrateur
gelet op de opmerkingen ingediend door :
- K . Drewes, vertegenwoordigd door H.H . Speckhan, advocaat,
- de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M . Seidel en H . J . Horn als gemachtigden,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door E . Belliard en G . de Bergues als gemachtigden,
- de Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A . Brautigam als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D . Booss als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 26 janauri 1989,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 januari 1989,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Bij beschikking van 22 oktober 1987, ten Hove ingekomen op 30 november daaraanvolgend, heeft het Bundesverwaltungsgericht krachtens artikel 177 EEG-Verdrag vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van een aantal bepalingen van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1977, L 131, blz . 1 ) alsmede van verordening nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het premiestelsel voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1977, L 150, blz . 24 ).
Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen K . Drewes, landbouwer, en de Bezirksregierung Lueneburg ( hierna : de Bezirksregierung ) over een op grond van de hierboven genoemde verordeningen betaalde premie voor het niet in de handel brengen .
Drewes vroeg bij de Bezirksregierung een dergelijke premie aan voor zeven melkkoeien, die hij liet merken .
Bij besluit van 4 april 1978 keurde de Bezirksregierung de aanvraag goed en bepaalde zij de hoeveelheid voor premie in aanmerking komende melk op 13 666 liter . Nadat Drewes had laten weten de levering van melk per 1 september 1978 te zullen staken, kende de Bezirksregierung hem bij besluit van 12 oktober 1978 een eerste gedeelte van de op 9 327,26 DM vastgestelde premie toe .
In een verklaring van 6 november 1980 vermeldde Drewes, dat hij op dat ogenblik vijf vrouwelijke runderen van minstens zes maanden hield . Deze runderen waren gemerkt op drie stuks na, welke men in de loopstal niet had kunnen vangen . Die drie niet gemerkte dieren zijn in januari en februari 1981 door Drewes verkocht zonder te zijn nagemerkt .
Bij besluit van 30 november 1981 trok de Bezirksregierung haar besluiten van 4 april en 12 oktober 1978 in, op grond dat Drewes de voorwaarden voor de toekenning van de premie niet had vervuld, daar hij gedurende de vijf jaren waarvoor hij zich had verbonden, niet al zijn melkvee had laten merken . Zeker drie dieren waren niet gemerkt . Dit zou tot gevolg hebben, dat de premie in haar geheel vervalt . Dienovereenkomstig verzocht de Bezirksregierung Drewes om terugbetaling van het reeds betaalde eerste gedeelte van de premie .
Tegen dit besluit stelde Drewes beroep in bij het bevoegde Verwaltungsgericht . Hij stelde, zakelijk weergegeven, dat de administratie niet gerechtigd was de uitbetaalde premie integraal terug te vorderen, daar deze premie slechts mocht worden verminderd in dezelfde verhouding als het aantal niet gemerkte stuks vee ( in casu drie ) tot het totale, op het bedrijf aanwezige bestand .
Om de aangevoerde argumenten te kunnen beoordelen, heeft het Bundesverwaltungsgericht, alwaar de zaak in "Revision" diende, de procedure geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld :
"1 ) Moet het begrip 'verbintenissen' in artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977, bij de niet-nakoming waarvan de reeds uitgekeerde premies moeten worden teruggevorderd, in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen aldus worden uitgelegd,
a ) dat het alleen betrekking heeft op de verplichtingen ( voorwaarden ) inzake de premie voor het niet in de handel brengen, bedoeld in de artikelen 1 en 2 van deze verordening,
b ) of dat het ook de krachtens artikel 7, sub e, van deze verordening in artikel 7 juncto artikel 2, lid 2, sub b, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 vastgelegde bepalingen inzake de controle op de naleving van de verplichtingen omvat, waartoe inzonderheid het merken en registreren van de dieren alsmede het opmaken van een registratiekaart voor de dieren behoren?
2 ) Moet het begrip 'voorwaarden' in artikel 8, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977, bij de niet-nakoming waarvan de reeds uitgekeerde premiebedragen moeten worden teruggevorderd, aldus worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen alleen betrekking heeft op de in artikel 2 van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 bedoelde verplichtingen ( voorwaarden )?
3 ) Moet de in artikel 8, lid 3, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 gegeven regeling voor het geval dat 'het voorgeschreven gebruik van de dieren niet overeenkomstig artikel 7 wordt bewezen', aldus worden uitgelegd, dat zij ook betrekking heeft op de gevallen waarin voor enkele dieren het merken, registreren en opmaken van een registratiekaart is verzuimd?
4 ) Ingeval vraag 1, sub b, bevestigend en vraag 3 derhalve ontkennend wordt beantwoord :
is artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 verenigbaar met het gemeenschapsrechtelijk evenredigheidsbeginsel, voor zover het meebrengt dat de totale premie ook vervalt wanneer louter door onachtzaamheid één enkel na de goedkeuring van de premieaanvraag als mestvee verworven vrouwelijk rund niet is gemerkt en geregistreerd, zulks ongeacht of de naleving van de verplichtingen ( voorwaarden ) van artikel 2 van deze verordening op andere wijze is bewezen?"
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de relevante gemeenschapsbepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
De eerste vraag
Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het begrip "verbintenissen" in artikel 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad aldus moet worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen, enkel betrekking heeft op de verplichtingen waarvan ingevolge artikel 2 van de verordening de toekenning van de premie afhangt, dan wel ook op de bepalingen inzake de controle op de naleving van die verplichtingen, zoals het voorschrift inzake het merken en registreren van de dieren .
Om deze vraag juist te kunnen beantwoorden, moet allereerst worden vastgesteld, dat bij verordening nr . 1078/77 met het oog op het herstel van het evenwicht op de betrokken markt onder meer een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten is ingevoerd . Artikel 2, lid 2, van deze verordening stelt toekenning van de premie afhankelijk van "de schriftelijke verbintenis van de producent" om gedurende de vijfjarige periode van het niet in de handel brengen, geen melk of zuivelprodukten afkomstig van zijn bedrijf tegen betaling of gratis te leveren, niet toe te staan dat zijn bedrijf door derden wordt gebruikt voor de melkveehouderij, en zijn melkveebestand niet te verhuren en niet van de hand te doen behalve voor slachting of voor uitvoer .
Volgens artikel 7 van verordening nr . 1078/77 worden "de bepalingen inzake de controle op de naleving van de uit de toekenning van de premie voortvloeiende verbintenissen" ( sub e ) vastgesteld volgens de beheerscomité-procedure . Op grond van deze bepaling stelde de Commissie verordening nr . 1307/77 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het premiestelsel vast . Artikel 7 van laatstgenoemde verordening bevat de bepalingen inzake de controle op de naleving van de uit het stelsel voortvloeiende verplichtingen .
Tegen de achtergrond van deze bepalingen moet worden nagegaan, welke de strekking is van artikel 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77, naar luid waarvan "de Lid-Staten ... de nodige maatregelen ( nemen ) om de reeds uitgekeerde premies terug te vorderen ingeval de vastgestelde verbintenissen niet zijn nagekomen ".
Al degenen die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend, zijn het erover eens, dat genoemde bepaling, volgens welke de reeds uitbetaalde premiebedragen integraal moeten worden teruggevorderd, slechts geldt voor het geval, dat de producent niet voldoet aan de voorwaarden voor het ontstaan van de premieaanspraak, in casu dus de voorwaarden van artikel 2 van verordening nr . 1078/77 van de Raad . Deze bepaling zou daarentegen niet van toepassing zijn, wanneer niet is voldaan aan de andere verplichtingen, die onder meer uit de uitvoeringsregeling van de Commissie kunnen voortvloeien .
Deze stelling moet worden aanvaard . Reeds uit de bewoordingen van de betrokken bepalingen blijkt, dat het begrip "verbintenissen" in artikel 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen, betrekking heeft op de "schriftelijke verbintenis" in artikel 2, lid 2, van dezelfde verordening . Dit begrip moet derhalve aldus worden verstaan, dat het enkel betrekking heeft op de verplichtingen waarvan ingevolge artikel 2 van verordening nr . 1078/77 de toekenning van de premie afhangt, en niet op alle andere vereisten die onder meer verband houden met de in artikel 7 van verordening nr . 1307/77 van de Commissie vervatte bepalingen inzake de controle op de naleving van de verplichtingen .
Deze restrictieve uitlegging vindt ook steun in de eisen van het evenredigheidsbeginsel . Gelijk het Hof in zijn arrest van 22 september 1988 ( zaak 199/87, Jensen, Jurispr . 1988, blz . 5045 ) overwoog, is de rechtsgrondslag voor de toekenning en de definitieve verkrijging van de premie in wezen hierin gelegen, dat gedurende de gehele periode van vijf jaar daadwerkelijk geen melk en zuivelprodukten in de handel worden gebracht, en heeft dus zelfs een gedeeltelijke niet-nakoming van deze verplichting tot gevolg, dat de premie ten onrechte en zonder rechtsgrondslag is toegekend en dat er geen aanspraak op behoud van de premie bestaat .
De niet-nakoming van de in artikel 2 van verordening nr . 1078/77 vervatte verplichting om geen melk en zuivelprodukten in de handel te brengen, kan de verwezenlijking van het doel van het premiestelsel, te weten de vermindering van de melk - en zuiveloverschotten, immers dermate belemmeren, dat terugvordering van alle reeds betaalde premiebedragen gerechtvaardigd is . Niet-inachtneming van een der in artikel 7 van verordening nr . 1307/77 vervatte controlevoorschriften daarentegen, kan een dergelijke werking slechts hebben voor zover de betrokken controle daardoor niet meer volledig is gewaarborgd . Slechts in zoverre rechtvaardigt een dergelijke inbreuk terugvordering van reeds betaalde bedragen .
Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat het begrip "verbintenissen" in artikel 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 aldus moet worden uitgelegd, dat het enkel betrekking heeft op de verplichtingen waarvan ingevolge artikel 2 van de verordening de toekenning van de premie afhangt .
De tweede vraag
Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het begrip "voorwaarden" in artikel 8, lid 1, van verordening nr . 1307/77 van de Commissie aldus moet worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen, enkel betrekking heeft op de in artikel 2 van verordening nr . 1078/77 bedoelde verplichtingen .
Ingevolge artikel 8, lid 1, van verordening nr . 1307/77 zijn de Lid-Staten gehouden alle passende maatregelen te treffen om de reeds uitgekeerde premiebedragen terug te vorderen, "indien de begunstigde niet ten genoegen van de bevoegde instantie aantoont dat hij de in artikel 2 ... van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 vastgestelde voorwaarden vervult ".
Dienaangaande behoeft slechts te worden vastgesteld, dat blijkens de overduidelijke bewoordingen van deze bepaling, in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen, de reeds betaalde bedragen slechts moeten worden teruggevorderd, indien niet wordt aangetoond, dat de in artikel 2 van verordening nr . 1078/77 vastgestelde voorwaarden zijn vervuld . De betrokken bepaling mag dus niet tegen haar bewoordingen in aldus worden uitgelegd, dat terugvordering ook verplicht is in andere gevallen, met name bij niet-inachtneming van de in artikel 7 van verordening nr . 1307/77 vervatte controlevoorschriften .
Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat het begrip "voorwaarden" in artikel 8, lid 1, van verordening nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 aldus moet worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen enkel betrekking heeft op de in artikel 2 van verordening nr . 1078/77 bedoelde voorwaarden .
De derde vraag
Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77 van de Commissie aldus moet worden uitgelegd, dat het ook betrekking heeft op het geval waarin enkele dieren niet zijn gemerkt en geregistreerd en geen registratiekaart voor die dieren is afgegeven .
Volgens artikel 2, lid 2, sub b, van verordening nr . 1307/77 "merkt en registreert" de bevoegde instantie "het op het bedrijf gehouden melkvee en maakt ( zij ) voor deze dieren de in artikel 7 bedoelde registratiekaart op ". Artikel 7 van die zelfde verordening bevat nadere voorschriften omtrent de inhoud, de afgifte en het gebruik van de registratiekaart . Voor ieder volgens voorschrift gemerkt en geregistreerd dier wordt een registratiekaart opgemaakt om de controle op de nakoming van de verplichtingen die uit de premieregeling voortvloeien, te verzekeren ( lid 1 ). Bij iedere vervreemding moet de kaart worden aangevuld; dit moet ook gebeuren bij uitvoer, slachting of sterfte van het dier . Laatstgenoemde gebeurtenissen kunnen slechts worden bewezen door overlegging van het naar behoren aangevulde origineel van de kaart ( leden 5 tot en met 9 ). Dit is de context van artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77, dat luidt als volgt : "Indien het voorgeschreven gebruik van de dieren niet overeenkomstig artikel 7 wordt bewezen, vervalt de aanspraak op de premie voor dat aantal dieren waarvoor het betrokken bewijs niet wordt geleverd ."
Al degenen die in deze zaak opmerkingen over dit punt hebben ingediend, zijn het erover eens, dat de merking en registratie van de dieren de noodzakelijke voorwaarden voor het opmaken van de registratiekaarten zijn . Bijgevolg kan bij niet-inachtneming van deze twee formaliteiten het voorgeschreven gebruik van de dieren onmogelijk worden bewezen, zodat, overeenkomstig artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77, de aanspraak op de premie vervalt voor die dieren die niet naar behoren zijn gemerkt en geregistreerd .
Deze stelling moet worden aanvaard . De algemene strekking van de uitdrukking "het voorgeschreven gebruik" in artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77 wijst erop, dat deze bepaling alle gevallen omvat, waarin het volgens artikel 7 van die zelfde verordening vereiste bewijs, dat de betrokken dieren in overeenstemming met de in de gemeenschapsregeling genoemde voorschriften zijn gebruikt, niet kan worden geleverd . Deze bepaling moet derhalve aldus worden begrepen, dat zij ook geldt voor het geval dat niet is voldaan aan de verplichting tot het merken en registreren van de dieren, welke formaliteiten absoluut noodzakelijk zijn voor het opmaken van de registratiekaart, het enige middel om het bewijs van het voorgeschreven gebruik van de dieren te leveren .
De juistheid van deze uitlegging blijkt ook uit de vergelijking van artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77 met artikel 8, lid 1, van die zelfde verordening, en met artikel 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 . Uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag volgt, dat geen van de twee laatstgenoemde bepalingen betrekking heeft op verzuim van de in verordening nr . 1307/77 voorgeschreven merking en registratie van het melkvee . Een andere dan de hierboven uiteengezette uitlegging van artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77 zou de producent ontheffen van iedere verplichting om de reeds uitbetaalde premies zelfs maar gedeeltelijk terug te betalen . Een dergelijke restrictieve uitlegging zou afbreuk doen aan het nuttig effect van het premiestelsel .
Gelet op bovenstaande moet op de derde vraag worden geantwoord, dat artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 aldus moet worden uitgelegd, dat het ook betrekking heeft op het geval waarin enkele dieren niet zijn gemerkt en geregistreerd en geen registratiekaart voor die dieren is afgegeven .
De vierde vraag
Gezien het antwoord op de eerste drie vragen, behoeft de vierde prejudiciële vraag geen antwoord meer .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
De kosten door de Duitse en de Franse regering alsmede door de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen . Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE ( Derde kamer ),
uitspraak doende op de door het Bundesverwaltungsgericht bij beschikking van 22 oktober 1987 gestelde vragen, verklaart voor recht :
1 ) Het begrip "verbintenissen" in artikel 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 moet aldus worden uitgelegd, dat het enkel betrekking heeft op de verplichtingen waarvan ingevolge artikel 2 van de verordening de toekenning van de premie afhangt .
2 ) Het begrip "voorwaarden" in artikel 8, lid 1, van verordening nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 moet aldus worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen enkel betrekking heeft op de in artikel 2 van verordening nr . 1078/77 bedoelde voorwaarden .
3 ) Artikel 8, lid 3, van verordening nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 moet aldus worden uitgelegd, dat het ook betrekking heeft op het geval waarin enkele dieren niet zijn gemerkt en geregistreerd en geen registratiekaart voor die dieren is afgegeven .