61971C0009(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 24 MAI 1972
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les affaires sur lesquelles nous concluons aujourd'hui trouvent leur origine dans l'incidence que la dévaluation du franc français, décidée pendant l'été 1969, a eue sur les mécanismes de l'organisation commune des marchés agricoles et, plus précisément, du marché des céréales.
Le 11 août 1969, le Conseil, considérant que, par suite de cette dévaluation, le rapport entre la parité de la monnaie française et la valeur de l'unité de compte, qui sert de base aux échanges intracommunautaires, se trouvait modifié de 11,11 %, et reconnaissant que cette modification des parités entraînerait sur le marché intérieur français une augmentation, du même pourcentage, des prix à la production et à la consommation, a estimé, dans cette conjoncture, qu'une telle augmentation devait être évitée, du moins dans l'immédiat, en attendant que des mesures adéquates permettent d'assurer l'adaptation graduelle des prix français aux prix communs et sans que le délai nécessaire à cette adaptation entraîne de difficultés dans les échanges avec les autres États membres et les pays tiers.
En conséquence, un règlement no 1586/69, relatif à certaines mesures relevant de la politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de la dévaluation du franc français (JO du 12 août 1969), a disposé (art. 1) que les prix d'intervention ou d'achat à payer par la France sur son marché intérieur seraient, à titre transitoire, diminués de 11,11 %. Mais «pour autant qu'il était nécessaire de compenser les effets de cette mesure sur les échanges extérieurs», le Conseil a également décidé (art. 3) que le gouvernement français octroierait des subventions aux importations en provenance des autres États membres ou des pays tiers; qu'en revanche, il prélèverait des montants compensatoires aux exportations à destination des États membres ou des pays tiers.
En vertu de l'article 8 de ce même règlement, le pouvoir d'en arrêter les modalités d'application, susceptibles de comporter d'autres dérogations aux règles de la politique agricole commune, était conféré à la Commission, conformément d'ailleurs à l'article 26, paragraphe 3, du règlement du Conseil no 120 du 13 juin 1967 relatif à l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales.
C'est donc sur cette base et selon cette procédure que la Commission a pris, pour la campagne 1969-1970, dans le secteur des céréales et du riz, un premier règlement d'application no 1670/69 du 22 août 1969 (JO du 25 août 1969) fixant, notamment, en annexe le montant de la subvention à l'importation du froment tendre et du méteil, position no 10.01 A du tarif douanier commun, à 58,49 francs français par tonne. Pour la campagne 1970-1971, un second règlement de la Commission no 1505/70 du 28 juillet 1970 (JO du 29 juillet 1970) a fixé le montant de la subvention à 44,43 francs français par tonne. La différence par rapport au taux fixé en 1969 s'explique par le fait qu'en vertu d'un nouveau règlement du Conseil no 1432/70, relatif à l'adaptation des prix d'intervention et d'achat à payer par la France, ceux-ci n'étaient plus diminués que de 8,44 % pour les mêmes céréales.
La Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit, dont l'activité consiste essentiellement en l'achat et la vente, en France et à l'étranger, des grains et céréales et qui, à ce titre, assure l'importation des céréales pour plusieurs moulins français, et les «Grands Moulins de Paris» qui sont l'un de ses principaux clients, s'estimèrent lésés par ces mesures, le montant de la subvention n'ayant pas exactement compensé les augmentations de prix dues à la dévaluation du franc français.
Ils ont, dans un premier temps, saisi la Cour de justice d'un recours direct tendant à l'annulation du règlement de la Commission no 1670/69, en tant que ce règlement avait fixé à 58,49 francs par tonne le montant de ladite subvention.
Vous avez, par arrêt du 16 avril 1970, rejeté ce recours comme irrecevable au motif que la décision attaquée ne concernait pas directement et individuellement les requérantes, mais était un acte réglementaire. C'est l'application d'une jurisprudence bien établie.
La Compagnie d'approvisionnement et les Grands Moulins de Paris ont alors adressé, le 16 novembre 1970, à la Commission deux demandes relatives, respectivement, aux mesures prises pour la campagne 1969-1970 et pour la campagne 1970-1971 et tendant à se voir allouer une indemnité en réparation du préjudice qu'ils auraient subi à l'occasion de leurs importations de blé en provenance de pays tiers, en raison de l'illégalité des décisions fixant le montant des subventions à l'importation.
En outre, les requérantes demandaient à la Commission d'annuler un certificat d'importation délivré par l'Office national interprofessionnel des céréales le 2 octobre 1970 et portant sur l'importation de 280 tonnes de blé canadien, ainsi que la décision d'apurement dudit certificat.
La Commission n'ayant pas, dans les deux mois, répondu à leurs demandes, les requérantes ont estimé que le silence ainsi gardé équivalait à une décision implicite de rejet. Toutefois, une décision expresse de rejet de ces demandes a été prise par la Commission le 26 février 1971. Les sociétés ont alors saisi la Cour, les 16 et 18 mars suivants, de deux requêtes tendant :
1)
à l'annulation, tant de ce qu'elles considèrent comme décisions implicites de rejet de leurs demandes que des décisions expresses de rejet prises par la Commission ;
2)
à ce que vous décidiez qu'elles ont droit à l'indemnité en réparation du préjudice qu'elles prétendent avoir subi ;
3)
enfin, en ce qui concerne la requête no 9-71, à l'annulation du certificat d'importation délivré par l'ONIC le 2 octobre 1970, ainsi que de la décision d'apurement de ce certificat.
La Commission, défenderesse, ayant opposé à ces recours une exception d'irrecevabilité, vous avez invité les parties à ne prendre position, à l'audience du 29 juin dernier, que sur cette question de recevabilité.
Votre avocat général, M. Dutheillet de Lamothe, a. conclu, le 14 juillet dernier, à la recevabilité des recours, à l'exception des conclusions tendant à l'annulation du certificat d'importation, acte administratif français dont vous n'avez pas à connaître. Nous partageons entièrement le point de vue qu'il a exprimé. Aussi bien, vous vous êtes, dans une affaire très voisine, prononcés dans le même sens en ce qui concerne la recevabilité (affaire 5-71, Zuckerfabrik Schöppenstedt contre Conseil des Communautés européennes, 2 décembre 1971). Nous n'y reviendrons pas et c'est sur le fond du litige qu'il nous appartient de conclure maintenant.
Section I
Responsabilité fondée sur la faute résultant d'une violation d'une règle de droit supérieur
Les sociétés requérantes invoquent la responsabilité non contractuelle de la Communauté fondée sur l'article 215, alinéa 2, du traité de Rome. Elles soutiennent, en premier lieu, que le préjudice dont elles demandent réparation trouve son origine dans la violation, par la Commission, tant des dispositions arrêtées par le Conseil dans le règlement no 1586/69 que des principes fixés par le règlement no 120/67, texte de base en matière d'organisation commune des marchés des céréales. Elles font grief à la Commission d'avoir fixé le montant des subventions sur la base des seuls prix d'intervention et de n'avoir pas, de ce fait, calculé ce montant d'une manière tenant exactement compte des augmentations du prix des céréales importées, dues à la dévaluation. Selon la thèse développée à la barre, le montant des subventions, calculé sur la base des prix d'intervention, prix intercommunautaires, serait admissible pour les importations de céréales en provenance des États membres; en revanche, il en serait différemment pour les importations en provenance des pays tiers: dans ce cas, le montant de la subvention aurait dû, légalement, être calculé sur le prix de seuil, applicable aux céréales importées de pays extérieurs du marché commun.
Ce raisonnement conduit les requérantes à dire que la Commission a commis une illégalité en fixant le montant des subventions à l'importation en provenance des pays tiers en fonction du seul prix d'intervention. A supposer même, ajoutent-elles, que ce mode de calcul résultât, non pas d'une négligence fautive, mais d'une simple erreur d'interprétation des textes applicables, une telle erreur de droit serait, à elle seule, constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la Communauté.
Avant d'examiner le mérite de cette argumentation, il nous faut, Messieurs, rappeler les raisons d'être et le mécanisme des subventions à l'importation.
Le fait initial qui commande et explique les mesures prises, en l'occurrence, par les autorités communautaires, est la dévaluation du franc français, souverainement décidée par le seul gouvernement de la France.
Quels sont les effets escomptés d'une dévaluation sur le commerce extérieur d'un État? On l'a rappelé à la barre. Pour l'essentiel, elle favorise les exportations; en revanche, elle met un frein aux importations, à la condition qu'une hausse des prix intérieurs ne vienne pas, à bref délai, amenuiser, sinon même anéantir, les avantages recherchés.
D'autre part, à l'époque où la France décidait de dévaluer, existait et fonctionnait le marché agricole commun, caractérisé, notamment, par le fait que les prix et les mécanismes de stabilisation y sont déterminés par les seules autorités communautaires et échappent donc au pouvoir des autorités nationales.
Ces prix agricoles, fixés de façon uniforme pour les six États membres, sont exprimés en unités de compte (cette unité représentant un certain poids d'or fin) puis transformés en monnaies nationales sur la base de la parité de chacune de ces monnaies par rapport à l'unité de compte.
Dans ces conditions, la dévaluation du franc français, c'est-à-dire la diminution de sa valeur par rapport à l'or et, aussi, par rapport à la valeur de l'unité de compte, se serait, à défaut de toute mesure de sauvegarde, automatiquement traduite, dans les échanges intracommunautaires, par la hausse en francs français des prix communautaires.
Or, précisément, une telle conséquence ne pouvait être admise, car elle n'eût pas seulement ruiné les effets escomptés de la dévaluation du franc, mais aussi apporté un trouble sérieux dans le fonctionnement du marché commun agricole. C'est pourquoi le Conseil a résolu, dans le cadre d'une politique de conjoncture, d'«isoler» temporairement le marché français ou, disons, de le protéger en décidant la diminution des prix d'intervention sur ce marché pendant deux campagnes agricoles. Ainsi pouvait être contrôlée et graduellement opérée une hausse des prix qui, sans cela, se serait produite immédiatement et brutalement. Une telle mesure appelait, en compensation, dans le domaine des échanges, l'octroi de subventions à l'importation (et corrélativement, la perception de montants compensatoires à l'exportation). Le montant de ces subvention et taxe compensatoire devait, enfin, être calculé en fonction de l'adaptation progressive des prix d'intervention exprimés en francs français.
Tels furent, comme l'a exposé devant vous l'un des représentants de la Commission, les objectifs de l'action des autorités communautaires. Auraient-elles, ce faisant, commis une illégalité ?
La question se pose, tout d'abord, de savoir si les règlements de la Commission (nos 1670/69 et 1505/70), en tant qu'ils ont respectivement fixé à 58,49 francs français et à 44,43 francs français par tonne le montant de la subvention à l'importation du froment tendre et du méteil, étaient conformes aux dispositions du règlement du Conseil no 1586/69.
A cet égard, il ne fait aucun doute que c'est délibérément que le Conseil s'est référé aux seuls prix d'intervention (ou d'achat) à payer par la France pour asseoir l'ensemble des mesures de compensation adéquates à l'objectif que nous venons de rappeler. A aucun moment le Conseil n'a fait mention des prix de seuil. Il ne s'agit là ni d'une omission, ni d'une erreur; car le Conseil n'a entendu porter remède qu'aux seules conséquences de la dévaluation sur les prix communs; ce qui, d'ailleurs, résulte clairement de l'exposé des motifs du règlement no 1586/69 comme des termes mêmes de son article 1.
La fixation du montant des subventions à l'importation, mesure compensatoire, devait être opérée par transposition pure et simple des pourcentages de diminution des prix d'intervention en France, tels qu'ils ont été déterminés successivement, pour la campagne 1969-1970 par le règlement no 1586/69 à 11,11 % puis, pour la campagne suivante, par le règlement no 1432/70 à 8,44 %.
La Commission a donc fait une exacte et légale application de ces règlements du Conseil.
Il nous faut, toutefois, aller plus loin et rechercher, comme nous y invite l'argumentation des requérantes, si, en ne visant que les prix d'intervention, à l'exclusion des prix de seuil, le Conseil, lui-même, n'aurait pas méconnu une règle qu'il se serait imposée antérieurement; en d'autres termes, si le règlement du 11 août 1969 n'est pas contraire au règlement de base no 120/67 relatif à l'organisation commune du marché des céréales.
Nous ne le pensons pas. Ce règlement opère une distinction nette entre le régime applicable au marché intérieur de la Communauté d'une part, (c'est l'objet de son titre I) et le régime des échanges avec les pays tiers d'autre part, (c'est l'objet du titre II). Le régime des prix communautaires repose sur l'existence de prix indicatifs et de prix d'intervention découlant des premiers; ces prix sont fixés par le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée. Le prix indicatif, applicable, notamment, au blé tendre est le prix au taux duquel le Conseil souhaite que se fassent les transactions à l'intérieur du marché commun. C'est un prix d'objectif.
Le prix d'intervention est le prix auquel les organsimes habilités par les États membres (en France, l'Office national interprofessionnel des céréales) doivent acheter les céréales qui leur sont offertes sous certaines conditions — quant aux quantités, à la qualité et à la localisation géographique — et sont habilités à mettre en vente les céréales ainsi achetées, soit sur le marché intérieur de la Communauté, soit sur le marché mondial.
Enfin, la notion de prix d'achat n'a pas, dans la terminologie communautaire, un sens distinct de celui de prix d'intervention.
Au contraire, les importations de céréales en provenance de pays tiers dans la Communauté doivent se faire à des prix qui ne mettent en péril ni l'organisation interne ni les objectifs de la politique commune; à cet effet, des prélèvements variables sont perçus à l'entrée dans la Communauté en fonction d'un prix de seuil, le prélèvement étant égal pour chaque produit à ce prix de seuil diminué du prix caf.
Les prix de seuil, notamment en ce qui concerne le blé tendre, sont fixés par référence au prix indicatif de ces produits et doivent être déterminés de telle manière que, sur le marché pilote de Duisbourg, le prix de vente du produit importé se situe, compte tenu des différences de qualité, à un niveau proche de celui du prix indicatif.
Or, trois raisons nous paraissent justifier que le Conseil ne se soit pas fondé, dans les circonstances de l'espèce, sur les prix de seuil :
1)
Le but de son action était d'éviter une hausse des prix d'intervention sur le marché intérieur français, qui eût été la conséquence automatique du changement de parité du franc français par rapport à l'unité de compte. C'est donc bien sur les prix d'intervention qu'il fallait agir.
2)
Aucune disposition du traité, ni aucune règle supérieure de droit, n'imposaient aux autorités communautaires de compenser, pour les opérateurs français, les effets de la dévaluation du franc dans les échanges commerciaux entre la France et les pays tiers. La dévaluation est une opération unilatéralement et souverainement décidée par un gouvernement national; il n'incombait pas au Conseil, non plus qu'à la Commission, de se faire les garants des importateurs français de céréales et de les «assurer» contre les risques de la dévaluation du franc, alors surtout que la France est un producteur excédentaire de céréales et que, si même, comme on l'a soutenu devant vous, les meuniers français ne pouvaient renoncer à certaines importations de «blé de force» en provenance, notamment, du Canada, en raison des qualités particulières de ce blé pour la boulangerie, il n'y avait aucune raison, sur le plan du bon fonctionnement du marché agricole commun, de «subventionner» ces importations.
3)
Les mesures prises s'insèrent, nous l'avons vu, dans une politique de conjoncture; c'est dire qu'elles ont pour but de faire face à une situation inopinée susceptible d'apporter un trouble dans le fonctionnement du marché commun; le Conseil pouvait donc, à notre avis, légalement prendre, en l'occurrence, de telles mesures, même si elles s'écartaient des règles de base définies par le règlement no 120/67 ou avaient pour effet d'en suspendre temporairement l'application sur des points déterminés. C'est d'ailleurs ce qu'a exprimé le Conseil dans le règlement du 11 août 1969 en disant que «la Commission est habilitée, dans les règlements d'exécution qu'elle est invitée à prendre, à apporter d'autres dérogations» aux règles du marché commun agricole.
Nous ne voyons donc, pour notre part, aucune illégalité dans la manière dont la Commission a fixé le montant des subventions à l'importation des céréales, d'autant que les règlements incriminés impliquaient nécessairement des «choix de politique économique» et, par suite, que la Commission disposait d'une liberté d'appréciation, d'une marge de pouvoir discrétionnaire, ce qui n'est nullement synonyme d'arbitraire, mais ce qui signifie que votre contrôle juridictionnel est, en pareille matière, relativement limité dans la mesure même où la nature des choses exige les autorités communautaires disposent d'une plus grande liberté d'agir.
Ainsi que vous l'avez juge par votre arrêt du 2 décembre 1971 (affaire 5-71 — Zuckerfabrik contre Conseil), «la responsabilité extracontractuelle de la Communauté supposerait, à tout le moins, le caractère illicite de l'acte prétendument générateur du préjudice» ; s'agissant d'un acte normatif qui implique des choix de politique économique, cette responsabilité de la Communauté pour le préjudice que des particuliers auraient subi par l'effet de cet acte ne saurait être engagée, compte tenu des dispositions de l'article 215, alinéa 2, du traité, qu'en présence d'une violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers.
Or, nous croyons qu'aucune règle de cette nature n'a fait l'objet, en l'espèce, d'une semblable violation.
Section II
Responsabilité fondée sur une violation de la règle de non-discrimination
Comme vous le savez, Messieurs, les requérantes invoquent en second lieu la disposition inscrite à l'article 40, paragraphe 3, du traité de la Communauté économique européenne selon laquelle la politique agricole commune doit «exclure toute discrimination entre producteurs (ou consommateurs) de la Communauté» et, en ce qui concerne les prix, précise que : «Une politique commune … des prix doit être fondée sur des critères communs et sur des méthodes de calcul uniformes».
Cette règle, dont le respect s'impose dans l'élaboration du droit communautaire dérivé, n'est autre que l'expression, particulière au marché agricole commun, du principe général de l'égalité de traitement, qui est un des fondements du traité.
Les sociétés requérantes croient trouver la preuve d'une violation, à leur détriment, de ce principe dans les mesures de sauvegarde que le Conseil et la Commission ont été appelés à prendre, en mai 1971, à la suite de décisions affectant, disent-elles, la parité des monnaies allemande et néérlandaise. Assimilant ces décisions à une réévaluation, temporaire, du deutschmark et du florin, elles pensent que les exportateurs allemands et néerlandais se sont trouvés, mutatis mutandis, dans une situation rigoureusement analogue à celle qu'avaient antérieurement connue les importateurs français, puisque les effets de la réévaluation, en Allemagne et aux Pays-Bas, ont été compensés par le versement de subventions à l'exportation, faute de quoi les meuniers de ces pays n'auraient pu exporter qu'à des prix majorés du taux de la réévaluation.
Or, en vertu du règlement no 974/71 du 12 mai 1971, la Commission, investie de pouvoirs similaires à ceux dont elle a fait usage en 1969 à la suite de la dévaluation du franc français, a fixé, par son règlement d'exécution no 1014/71 du 17 mai, le montant des subventions à l'exportation sur des bases distinctes, selon qu'il s'agissait d'exportations à destination des États membres ou, au contraire, à destination des pays tiers.
La Compagnie d'approvisionnement et les Grands Moulins de Paris concluent qu'en refusant en 1969 aux importateurs et meuniers français une compensation tenant compte, de cette même façon, des différences de prix à l'importation selon la provenance du produit: États membres ou pays tiers, la Commission a consacré, à leur détriment, une «distorsion de concurrence» et, par suite, a méconnu l'égalité de traitement. Ainsi exposée, la thèse paraît séduisante.
Mais en vérité, Messieurs, la question est plus complexe que les requérantes n'affectent de le croire et l'analogie des situations qu'elles invoquent n'est pas conforme à la réalité.
Il est nécessaire, ici, d'exposer brièvement les conditions dans lesquelles les autorités communautaires sont intervenues pour parer aux conséquences des décisions affectant, en mai 1971, les monnaies allemande, néerlandaise, puis aussi la monnaie de l'Union belgo-luxembourgeoise.
Contrairement à ce qui a été soutenu devant vous, ces décisions n'ont pas modifié la parité du deutschmark ou du florin, non plus que celle des francs belge et luxembourgeois. Elles ont consisté à élargir, temporairement, les marges de fluctuation de ces monnaies, de telle sorte que les cours effectifs des changes puissent s'écarter de la parité officielle au-delà des limites fixées par le Fonds monétaire international. Cette «flottaison» de ces monnaies risquait de mettre en cause l'ensemble des mécanismes de prix établis pour le marché commun agricole, aussi bien dans les échanges intracommunautaires que dans les échanges avec les pays tiers.
C'est pourquoi, d'ailleurs, le Conseil, dans une résolution du 9 mai 1971, concernant la situation monétaire, déclarait que «malgré le caractère incompatible, dans des circonstances normales, d'un système de taux de change flottant avec le bon fonctionnement de la Communauté, (il) marque sa compréhension pour que, dans certains cas, ces pays (la République fédérale allemande, les Pays-Bas, puis l'UBL) puissent élargir, pour une période limitée, les marges de fluctuation des taux de change de leurs monnaies par rapport à leur parité actuelle».
Le Conseil ajoutait que, dans le souci d'éviter le recours à des mesures unilatérales, qui eussent mis en péril l'économie même du marché agricole commun, et en vue de faire face à des perturbations éventuelles dans les échanges de produits agricoles, il arrêterait, lui-même, sans délai, conformément à l'article 103 du traité, les mesures appropriées.
Telle était donc la situation. Dans le cas de la France, en 1969, il s'agissait simplement d'une dévaluation, c'est-à-dire d'une diminution de la valeur du franc français par rapport à l'or et, par suite, à l'unité de compte: donc d'un changement de parité, définitivement décidé et dont les conséquences pouvaient, dès lors et dans l'instant, être appréciées; les mesures de politique de conjoncture prises par le Conseil et la Commission n'avaient d'autre but que de donner aux opérateurs français le temps de s'adapter aux conséquences de ce changement de parité de la monnaie dans les échanges intracommunautaires; elles n'avaient nullement à compenser totalement pour les importations, notamment de céréales en provenance des pays tiers, la hausse des prix résultant inévitablement de la perte au change due à la dévaluation. Notons d'ailleurs au passage que la Commission avait pris soin d'excepter de ce régime critiqué les importations faites en vertu de contrats conclus antérieurement au 11 août 1969. Au contraire, lorsqu'il s'est agi de parer aux conséquences, non plus d'une réévaluation, c'est-à-dire d'un changement déterminé de parité des monnaies allemande et néérlandaise, puis de l'UBL, mais d'une fluctuation des cours de change, donc d'un écart, d'ailleurs variable d'un jour à l'autre, entre la parité officielle de ces monnaies et les cours effectivement pratiqués, il était nécessaire, non seulement d'agir sur les prix d'intervention pour maintenir un équilibre raisonnable dans les échanges intracommunautaires mais d'agir également sur les prix caf, tant pour les exportations à destination des pays tiers au moyen du versement de subventions que pour les importations en provenance de ces pays au moyen de la perception de montants compensatoires.
A une situation différente de celle qui résulte d'un changement de parité, devait correspondre l'adoption de mesures spécifiques et appropriées, donc différentes de celles qui avaient été prises en 1969 à l'égard de la France.
De cette analyse, Messieurs, nous trouvons la confirmation tant dans un exposé fait, le 22 septembre 1971, par M. Mansholt devant l'Assemblée que dans un rapport spécial de la Commission au Conseil, en date du 27 septembre, sur les conséquences de la situation (monétaire) de l'époque sur la politique agricole commune.
«La nature d'une dévaluation ou d'une réévaluation, d'une part, d'une fluctuation des taux de change, d'autre part, ainsi que leurs conséquences sur le plan national comme sur le plan international, est entièrement différente — disait M. Mansholt — pour les agriculteurs et pour les importateurs-exportateurs; les mesures de sauvegarde que ces différentes opérations nécessitent peuvent donc varier».
En effet, lorsque les parités fixes sont modifiées, mais établies pour l'avenir à un taux déterminé — autrement dit, si les cours ne sont pas flottants — il est toujours possible, soit de prendre des mesures douanières en imposant des surtaxes ou des prélèvements, soit d'accorder des subventions aux agriculteurs dans les pays où le niveau national des prix baisse par l'effet d'une réévaluation ou, à l'inverse, de contenir les prix intérieurs en cas de dévaluation.
En revanche, dès l'instant où les cours sont flottants, où de nouvelles parités fixes ne sont pas établies, et où, par conséquent, de nouvelles modifications peuvent se produire à tout moment, de sérieuses menaces de perturbation pèsent sur les échanges commerciaux. Les montants compensatoires qui peuvent être institués à l'exportation comme à l'importation ne suivent les cours effectifs des monnaies flottantes qu'avec un certain retard et seulement si la fluctuation dépasse une certaine amplitude; il en résulte des risques accrus pour les commerçants dans les échanges de produits agricoles.
On ne saurait mieux, Messieurs, mettre en évidence la disparité des conséquences économiques d'une dévaluation — ou d'une réévaluation — et de la «flottaison» de certaines monnaies.
De même, dans son rapport au Conseil, la Commission, faisant le bilan des mesures prises en mai 1971, exposait ainsi la situation qui en était résultée, compte tenu, depuis août 1971, des modifications apportées au statut du dollar :
—
l'Allemagne appliquait les montants compensatoires, à l'exportation, notamment des céréales, calculés à l'époque, en principe, sur la base du taux, provisoire, de réévaluation du deutschmark par rapport au dollar ;
—
les pays du Benelux appliquaient solidairement, eux-aussi, des montants compensatoires calculés sur la base de la moyenne entre les taux — provisoires — de réévaluation du franc belge et du florin par rapport au dollar ;
—
en revanche, la France n'appliquait pas de montants compensatoires en raison, précisément, de la non-flottaison du «franc commercial» utilisé pour le règlement de ses échanges agricoles.
La Commission concluait que l'application des mesures compensatoires a évité l'essentiel des conséquences dommageables que n'auraient pas manqué d'avoir sur les mécanismes de l'organisation du marché agricole les décisions relatives à la fluctuation des monnaies. En l'absence de ces mesures aurait été créée une situation concurrentielle bouleversée entre les différents États membres.
Elle ajoutait que s'il est vrai que le système des montants compensatoires a déjà été mis en œuvre à la suite de la dévaluation du franc français, les conditions d'application de cette politique ont été, à la suite de la flottaison de certaines monnaies, «sensiblement différentes».
D'ailleurs, du jour ou la France a entendu elle-même faire application du règlement no 974/71, des montants compensatoires ont été appliqués aux importations et exportations françaises dans les mêmes conditions que cela était déjà le cas pour les importateurs et exportateurs du Benelux et de l'Allemagne. Tel fut l'objet du règlement no 2887/71 du 30 décembre 1971.
Ainsi donc, l'argument tiré de l'égalité de traitement, qui impliquerait que les situations des opérateurs économiques concernés fussent identiques, ne peut en l'espèce être utilement invoqué, puisque, nous l'avons vu, les situations étaient nettement différentes.
Ajoutons que si le principe de non-discrimination a un contenu rigoureux par exemple lorsqu'il s'agit, dans le droit des travailleurs migrants, d'assimiler complètement le ressortissant communautaire au ressortissant national, sur la base d'une législation sociale déterminée, ce principe nous paraît ne pouvoir être appliqué que d'une manière nécessairement moins exigeante dans le domaine économique, spécialement lorsqu'on se trouve dans l'hypothèse de mesures de politique de conjoncture. La règle de non-discrimination, inscrite à l'article 40, paragraphe 3, du traité, nous semble d'ailleurs avoir été conçue en vue de l'intérêt des producteurs agricoles et des consommateurs plus que des commerçants et transformateurs.
Nous vous invitons donc à écarter aussi l'argumentation que les requérantes ont tirée de cette disposition.
Section III
Responsabilité fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques
Les requérantes invoquent, enfin, à titre subsidiaire, la «rupture de l'égalité devant les charges publiques» qu'aurait consacrée, à leur égard, le mode de fixation des subventions à l'importation résultant des règlements nos 1670/69 et 1505/70 de la Commission. Même en l'absence de toute illégalité fautive, la responsabilité de la Communauté serait ainsi engagée. Bien que ce moyen nouveau n'ait été soutenu que dans le mémoire en réplique des requérantes, nous estimons qu'il est recevable, mais nous ne croyons pas qu'il soit fondé.
Il pose deux questions :
a)
La première a trait à l'admission de l'idée même d'égalité devant les charges publiques comme fondement de la responsabilité extra-contractuelle dans le droit communautaire.
Rappelons que, dans le droit administratif français, cette théorie, d'origine purement jurisprudentielle, exclusive de la notion de faute, participe de la responsabilité de la puissance publique fondée sur le risque.
A la base de cette création prétorienne se trouvent deux idées :
—
d'une part, la situation d'inégalité, d'infériorité des administrés face à l'administration, qui agit dans l'intérêt général et dispose pour ce faire de prérogatives exorbitantes du droit commun ;
—
d'autre part, l'idée que l'égalité des citoyens devant les charges publiques, rompue par l'effet d'un acte, législatif ou administratif, qui leur impose, dans l'intérêt général, des charges anormalement lourdes, doit être rétablie par l'allocation d'une indemnité compensatrice.
Si l'article 215, alinéa 2, du traité de Rome ne fait aucune référence à cette notion, il n'en exclut pas nécessairement l'application dans le droit communautaire.
Notons seulement que, dans l'état actuel de votre jurisprudence, rien ne permet d'affirmer que la Communauté pourrait, dans certains cas, encourir une responsabilité indépendamment de toute illégalité et de toute faute, et il est à noter que, dans l'affaire Kampffmeyer, vous n'avez pas retenu l'argumentation avancée par certains requérants qui entendaient fonder leur action sur un terrain juridique autre que la faute (arrêt du 14 juillet 1967, Recueil, 1967, p. 322).
b)
La deuxième question a trait aux conditions dans lesquelles ce moyen tiré de la rupture de l'égalité, à supposer qu'il soit admissible, peut être utilement invoqué en droit communautaire.
Dans ses conclusions sur l'affaire Plaumann, M. l'avocat général Roemer considère que lorsqu'une décision de la Commission a des effets juridiques tels qu'elle «doit être assimilée à un acte législatif» ou disons, plus généralement, à une norme de portée générale, la responsabilité de la Communauté ne pourrait être engagée, à défaut d'illégalité fautive, que «dans des conditions très strictes, c'est-à-dire en cas de dommage anormal, spécial et direct, s'il existe donc une charge spéciale supportée par quelques personnes seulement» (Recueil, 1963, p. 249).
Cette formule coïncide parfaitement avec les conditions, touchant à l'anormalité et à la spécialité du préjudice, que le Conseil d'État français, dont les requérants invoquent la jurisprudence, exige, pour admettre que la responsabilité de l'État puisse être engagée, sur le terrain de l'égalité devant les charges publiques, par un acte législatif ou réglementaire non illégal :
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le dommage doit être spécial à une ou à quelques personnes ;
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il doit, par sa gravité, excéder les sujétions qu'imposent à chacun les nécessités de la vie collective.
Encore faut-il, d'ailleurs, lorsqu'il s'agit d'un acte réglementaire se trouvant à l'orgine du dommage prétendu, que cet acte n'ait pas été pris dans l'intérêt de l'ordre public, notamment en matière économique.
Or, Messieurs, le préjudice dont se plaignent les requérantes ne répond à aucun de ces critères; le régime des subventions à l'importation des céréales institué par les règlements litigieux concernait l'ensemble des meuniers et commerçants en céréales français; un préjudice frappant toute une branche industrielle et commerciale n'a pas le caractère d'un préjudice spécial, ainsi que le notait justement dans ses conclusions sur l'affaire Meroni M. l'avocat général Lagrange (Recueil, 1961, p. 349).
Nous ne pensons pas non plus qu'en l'espèce le préjudice subi par les requérantes fût anormalement grave. Il consistait dans une augmentation, en vérité modérée, des prix à l'importation des blés en provenance de pays tiers, et notamment du Canada; or, à défaut des subventions dont elles critiquent seulement le montant, insuffisamment élevé à leur gré, les requérantes auraient normalement été exposées à supporter l'entier effet de la dévaluation du franc français.
Enfin, il est bien évident que l'es règlements pris par la Commission, à l'invitation du Conseil, l'ont été dans l'intérêt «de l'ordre public économique» du marché commun.
Dès lors, l'argumentation subsidiaire de la Compagnie d'approvisionnement et des Grands Moulins de Paris ne peut pas plus être retenue que leur argumentation principale.
Nous concluons donc:
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au rejet des recours de la Compagnie d'approvisionnement et des Grands Moulins de Paris dans les affaires 9 et 11-71,
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et à ce que les dépens soient supportés par le requérantes.