Rechtssache T‑776/22
TP
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Dritte erweiterte Kammer) vom 18. Dezember 2024
„ Öffentliche Aufträge – Haushaltsordnung – Zweijähriger Ausschluss von der Teilnahme an Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge und zur Gewährung von Finanzhilfen aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union und aus dem EEF – Erheblicher Mangel bei der Erfüllung der Hauptauflagen aus einem vorherigen Vertrag – Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung – Kein Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten – Verpflichtung zur konkreten und individualisierten Bewertung des Verhaltens der beschuldigten Person – Vorheriger, an eine Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern vergebener Auftrag – Gesamtschuldnerische vertragliche Haftung “
Öffentliche Aufträge der Europäischen Union – Ausschreibungsverfahren – Entscheidung über den Ausschluss eines Wirtschaftsteilnehmers von Vergabeverfahren und der Gewährung von Finanzhilfen – Erheblicher Mangel bei der Erfüllung der Hauptauflagen aus einem vorherigen Vertrag – Kein Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten – Verpflichtung zur konkreten und individualisierten Bewertung des Verhaltens der beschuldigten Person – Gesamtschuldnerische Haftung – Fehlen
(Verordnung 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 77, 101 und 105 sowie Art. 2, Art. 136 Abs. 1 Buchst. b bis h und Abs. 2; Verordnung Nr. 1605/2002 des Rates, 25. Erwägungsgrund; Richtlinie 2014/24 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 57 Abs. 4 Buchst. g)
(vgl. Rn. 32, 34-60, 62-71, 82, 83)
Zusammenfassung
Das Gericht – in der Besetzung als erweiterte Kammer – nimmt erstmals zur Frage Stellung, ob Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung 2018/1046(1) den für den Erlass einer Sanktion zuständigen Anweisungsbefugten verpflichtet, das Verhalten der beschuldigten Person konkret und individualisiert zu bewerten, bevor er eine Entscheidung über den Ausschluss von der Teilnahme an Vergabeverfahren trifft.
Die Europäische Kommission leitete ein Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Bauauftrags zur Modernisierung einer Anlage ein. Der Auftrag wurde an ein aus TP, der Klägerin, und deren Partner bestehendes Konsortium vergeben. Der Vertrag über den Auftrag wurde am 5. Oktober 2009 geschlossen; die Arbeiten begannen im November 2009 und wurden zwei Jahre später abgeschlossen.
2012 wurden Funktionsstörungen an der Anlage festgestellt und vom Partner im Namen des Konsortiums Reparaturen durchgeführt. Die Kommission war allerdings mit den Reparaturen unzufrieden. Nach Übermittlung ihrer Mitteilung über die Kündigung des Vertrags legten die Parteien die Streitigkeit einem Streitbeilegungsausschuss vor.
In der Folge leitete die Kommission ein Schiedsverfahren nach der Schiedsordnung der Internationalen Handelskammer (ICC) ein, die hierzu ein Schiedsgericht bildete. 2022 verurteilte dieses die Klägerin und den Partner gesamtschuldnerisch, einen Betrag in Höhe der für die Reparatur der Anlage erforderlichen Kosten an die Europäische Union zu zahlen.
Im Februar 2021 hatte die Kommission auch das interinstitutionelle Gremium angerufen, dessen Aufgabe darin besteht, in Fällen, die ihm von der Kommission oder anderen Organen und Einrichtungen der Union vorgelegt werden, Anträge zu bewerten und Entscheidungen über den Ausschluss und die Verhängung von finanziellen Sanktionen zu treffen.
Am 1. Oktober 2022 erließ die Kommission im Anschluss an die Entscheidung des interinstitutionellen Gremiums den Beschluss, mit dem TP zum einen von der Teilnahme an Vergabeverfahren, die der Verordnung 2018/1046 unterliegen oder vom 11. Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanziert werden, und zum anderen von der Auswahl zur Ausführung von Mitteln der Europäischen Union ausgeschlossen wurde (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
TP erhob daher eine Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses.
Würdigung durch das Gericht
Zunächst nimmt das Gericht eine grammatikalische, systematische, historische und teleologische Auslegung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung 2018/1046 zum Ausschluss von Vergabeverfahren aufgrund erheblicher Mängel bei den Hauptauflagen vor und konstatiert, dass es keinen Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten gibt.
Hierzu führt das Gericht erstens aus, dass sich diese Bestimmung nach einer grammatikalischen Auslegung auf eine mangelhafte Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung bezieht, so dass sie nur bei einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen anwendbar ist. Sie sieht jedoch nicht vor, dass jede Verletzung einer vertraglichen Verpflichtung automatisch zum Erlass einer Ausschlussmaßnahme führt, da darin auf „erhebliche Mängel“ bei „Hauptauflagen“ Bezug genommen wird. Es handelt sich daher um zusätzliche Voraussetzungen, die in der Haushaltsordnung speziell für den Erlass einer Ausschlussmaßnahme aufgestellt werden. Die verwendeten Begriffe sind zudem hinreichend unbestimmt, um dem zuständigen Anweisungsbefugten ein Ermessen bei der rechtlichen Bewertung des Sachverhalts zu lassen, was bestätigt, dass er vor dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme eine eigenständige rechtliche Bewertung des Sachverhalts vorzunehmen hat.
Zweitens verweist das Gericht im Rahmen einer systematischen Auslegung darauf, dass jeglicher Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung der vertraglichen Verpflichtungen durch die beschuldigte Person durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten ausgeschlossen ist, da Art. 136 Abs. 2 der Verordnung 2018/1046 nicht vorsieht, dass sich das Vorliegen einer rechtskräftigen Gerichts- bzw. bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung, die von einer anderen Behörde als dem Anweisungsbefugten getroffen wurde, auf die Beurteilung auswirkt, die er bei der in Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung vorgesehenen Fallgestaltung vornimmt. Was konkret diese Bestimmung betrifft, hat der zuständige Anweisungsbefugte im Gegenteil eine eigenständige rechtliche Bewertung des in Rede stehenden Verhaltens der beschuldigten Person vorzunehmen.
Drittens führt das Gericht im Rahmen einer historischen und teleologischen Auslegung aus, dass das Fehlen eines Automatismus bei der in Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung 2018/1046 bezeichneten Fallgestaltung im 76. Erwägungsgrund der Verordnung dokumentiert ist, in dem es heißt, dass die Möglichkeit, über einen Ausschluss oder die Verhängung finanzieller Sanktionen zu entscheiden, die Möglichkeit von Vertragsstrafen wie etwa pauschaliertem Schadensersatz unberührt lässt. Außerdem verfolgt die mit der Haushaltsordnung vorgesehene eigenständige Sanktionsregelung seit ihrer Einführung spezifische Ziele des allgemeinen Interesses, die von der ordnungsgemäßen Vertragserfüllung oder dem Schutz und der Entschädigung der Vertragsparteien, die von einer Regelung der vertraglichen Haftung gewährleistet werden sollen, verschieden sind. Der Unterschied zwischen den Zielen, die von der durch die Haushaltsordnung eingeführten Sanktionsregelung verfolgt werden, und den Zielen, die mit einer Regelung der vertraglichen Haftung verfolgt werden, bestätigt das festgestellte Fehlen eines Automatismus.
Da Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung 2018/1046 nicht automatisch den Erlass einer Ausschlussmaßnahme bedeutet, prüft das Gericht sodann, ob diese Bestimmung dahin auszulegen ist, dass sie dem zuständigen Anweisungsbefugten die Verpflichtung zu einer individuellen Prüfung des Verhaltens der beschuldigten Person auferlegt, wenn er von dieser Bestimmung Gebrauch zu machen gedenkt.
Hierzu merkt das Gericht an, dass sich bei einer grammatikalischen Auslegung dieser Bestimmung aus ihrem Wortlaut ergibt, dass die „Person“ oder die „Stelle“, die ihre vertraglichen Verpflichtungen verletzt hat, vom zuständigen Anweisungsbefugten ausgeschlossen wird. Dies setzt grundsätzlich voraus, dass der Verletzer mit dem Adressaten der Sanktion identisch ist, und damit eine individuelle Verletzung der dem Adressaten der Sanktion obliegenden vertraglichen Verpflichtungen durch diesen.
Was die systematische Auslegung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung 2018/1046 betrifft, weist das Gericht darauf hin, dass sie sich auf eine Würdigung von Bestimmungen aus anderen Rechtstexten als demjenigen, zu dem die auszulegende Bestimmung gehört, stützen kann, namentlich in dem Fall, dass die betreffenden Bestimmungen gleichgelagert sind oder sie sich in Rechtstexten mit gleicher Zielsetzung finden. In der Richtlinie 2014/24(2) findet sich insoweit eine Art. 136 Abs. 1 Buchst. e gleichgelagerte Bestimmung, und zwar Art. 57 Abs. 4 Buchst. g der Richtlinie. Diese Bestimmung sieht nämlich die Möglichkeit vor, einen Wirtschaftsteilnehmer von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren auszuschließen, wenn er erhebliche oder dauerhafte Mängel hat erkennen lassen. Darüber hinaus wollte der Unionsgesetzgeber eine Kohärenz zwischen der Haushaltsordnung und der Richtlinie 2014/24 herstellen, wie aus mehreren Erwägungsgründen der Haushaltsordnung hervorgeht. Aus einer analogen Anwendung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Richtlinie 2014/24(3) schließt das Gericht damit, dass es bei der Durchführung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung 2018/1046 Sache des zuständigen Anweisungsbefugten ist, das Verhalten der beschuldigten Person konkret und individualisiert zu bewerten.
Schließlich stellt das Gericht zur Art der Prüfung, die die Kommission im angefochtenen Beschluss durchgeführt hat, fest, dass sich die Kommission für die Anwendung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung 2018/1046 auf die gesamtschuldnerische Haftung der Klägerin als Konsortiumsmitglied stützte, ohne ihr individuelles Verhalten zu berücksichtigen.
Da der zuständige Anweisungsbefugte das Verhalten einer Person oder Stelle anhand aller relevanten Gesichtspunkte konkret und individualisiert beurteilen muss, bevor er gegenüber dieser Person oder Stelle eine Ausschlussmaßnahme erlässt, und da sich die Kommission im vorliegenden Fall darauf beschränkt hat, die gesamtschuldnerische Haftung der Klägerin als Konsortiumsmitglied zugrunde zu legen, ohne ihr individuelles Verhalten zu berücksichtigen, erklärt das Gericht den angefochtenen Beschluss für nichtig.
1      Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/EU sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 (ABl. 2018, L 193, S. 1, im Folgenden: Haushaltsordnung).
2      Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. 2014, L 94, S. 65).
3      Vgl. Urteil vom 26. Januar 2023, HSC Baltic u. a. (C‑682/21, EU:C:2023:48, Rn. 46 bis 49).