62008CC0263
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 2 luglio 2009 (
1
)
Causa C-263/08
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
contro
Stockholms kommun genom dess marknämnd
«Direttiva 85/337/CEE — Partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia ambientale — Diritto di proporre ricorso contro le decisioni di autorizzazione di progetti che possono avere un notevole impatto sull’ambiente»
1.
Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale lo Högsta domstolen (Corte suprema, Svezia) chiede se la direttiva 85/337 (
2
), dopo la modifica del 2003 che l’ha adattata alla Convenzione di Aarhus, permetta ad una normativa nazionale di garantire l’accesso alla giustizia limitatamente alle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente che abbiano un numero di soci superiore almeno a duemila.
2.
Prima ancora di risolvere la suddetta questione, si deve chiarire altresì se un’opera che prevede l’interramento di cavi elettrici nonché l’estrazione di acque freatiche, necessaria per realizzare il tunnel contenente i cavi elettrici, sia un «progetto» figurante nell’elenco di cui all’allegato II della citata direttiva.
I — Contesto normativo
A — La Convenzione di Aarhus
3.
La Comunità europea, gli Stati membri ed altri diciannove Stati hanno firmato nel 1998 la Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, conosciuta come Convenzione di Aarhus. Tale atto è stato adottato sotto l’egida della Commissione delle Nazioni Unite per l’Europa, nell’ambito della conferenza svoltasi nella omonima città danese, il 25 giugno 1998. La Convenzione è entrata definitivamente in vigore il .
4.
I paragrafi settimo, ottavo, tredicesimo e diciottesimo del preambolo ricordano gli obiettivi perseguiti dalla Convenzione:
«[Le Parti della presente convenzione],
(…)
[r]iconoscendo altresì che ogni persona ha il diritto di vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere e il dovere di tutelare e migliorare l’ambiente, individualmente o collettivamente, nell’interesse delle generazioni presenti e future,
[c]onsiderando che, per poter affermare tale diritto e adempiere a tale obbligo, i cittadini devono avere accesso alle informazioni, essere ammessi a partecipare ai processi decisionali e avere accesso alla giustizia in materia ambientale e riconoscendo che, per esercitare i loro diritti, essi possono aver bisogno di assistenza,
(…)
[r]iconoscendo altresì l’importante ruolo che i singoli, le organizzazioni non governative e il settore privato possono svolgere ai fini della tutela dell’ambiente,
(…)
[i]nteressate a che il pubblico (comprese le organizzazioni) abbia accesso a meccanismi giudiziari efficaci, in grado di tutelarne i legittimi interessi e di assicurare il rispetto della legge».
5.
L’art. 2, nn. 4 e 5, della Convenzione definisce il concetto di «pubblico» e di «pubblico interessato» nei seguenti termini:
«Ai fini della presente convenzione, si intende per:
(…)
4.
“pubblico”, una o più persone fisiche o giuridiche e, ai sensi della legislazione o della prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da tali persone;
5.
“pubblico interessato” il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo;
ai fini della presente definizione si considerano titolari di tali interessi le organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell’ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti dal diritto nazionale».
6.
L’art. 9, nn. 2, 3 e 4, della Convenzione contengono le disposizioni riguardanti l’accesso alla giustizia tanto dei singoli quanto delle organizzazioni non governative, nonché i criteri applicabili ai procedimenti giurisdizionali:
«Nel quadro della propria legislazione nazionale, ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico interessato
a)
che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa
b)
che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di detta Parte esiga tale presupposto, abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale e/o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni dell'articolo 6 e, nei casi previsti dal diritto nazionale e fatto salvo il paragrafo 3, ad altre pertinenti disposizioni della presente convenzione.
Le nozioni di “interesse sufficiente” e di “violazione di un diritto” sono determinate secondo il diritto nazionale, coerentemente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia nell’ambito della presente convenzione. A tal fine si ritiene sufficiente, ai sensi della lettera a), l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, paragrafo 5. Tali organizzazioni sono altresì considerate titolari di diritti suscettibili di violazione ai sensi della lettera b).
Le disposizioni del presente paragrafo non escludono la possibilità di esperire un ricorso preliminare dinanzi ad un’autorità amministrativa, né dispensano dall’obbligo di esaurire le vie di ricorso amministrativo prima di avviare un procedimento giudiziario, qualora tale obbligo sia previsto dal diritto nazionale.
4.   Fatto salvo il paragrafo 1, le procedure di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 devono offrire rimedi adeguati ed effettivi, ivi compresi, eventualmente, provvedimenti ingiuntivi, e devono essere obiettive, eque, rapide e non eccessivamente onerose. Le decisioni prese in virtù del presente articolo sono emanate o registrate per iscritto. Le decisioni degli organi giurisdizionali e, ove possibile, degli altri organi devono essere accessibili al pubblico.
5.   Per accrescere l’efficacia delle disposizioni del presente articolo, ciascuna Parte provvede affinché il pubblico venga informato della possibilità di promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale e prende in considerazione l’introduzione di appositi meccanismi di assistenza diretti ad eliminare o ridurre gli ostacoli finanziari o gli altri ostacoli all'accesso alla giustizia» (
3
).
B — La direttiva 85/337/CE dopo la riforma introdotta con la direttiva 2003/35
7.
La Convenzione di Aarhus è stata attuata nell’ordinamento comunitario attraverso vari strumenti di diritto derivato, compresa la direttiva 2005/35. Tale testo normativo ha modificato svariate direttive vigenti, tra le quali assume particolare rilievo per la presente causa la direttiva 85/337/CE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.
8.
Il terzo ed il quarto ‘considerando’ della direttiva 2003/35 enunciano gli obiettivi di quest’ultima, menzionando, in particolare, il ruolo delle organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente:
«(3)
L'effettiva partecipazione del pubblico all’adozione di decisioni consente allo stesso di esprimere pareri e preoccupazioni che possono assumere rilievo per tali decisioni e che possono essere presi in considerazione da coloro che sono responsabili della loro adozione; ciò accresce la responsabilità e la trasparenza del processo decisionale e favorisce la consapevolezza del pubblico sui problemi ambientali e il sostegno alle decisioni adottate.
(4)
La partecipazione, compresa quella di associazioni, organizzazioni e gruppi, e segnatamente di organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente, dovrebbe essere incentivata di conseguenza, tra l’altro promuovendo l’educazione ambientale del pubblico».
9.
La riforma del 2003 ha comportato, tra gli altri emendamenti, l’introduzione nella direttiva 85/337 delle seguenti modifiche degli artt. 1 e 6, nonché di un nuovo art. 10bis. L’art. 1 introduce le definizioni di «pubblico» e di «pubblico interessato»; l’art. 6 descrive le fasi di partecipazione e di informazione del pubblico nell’ambito delle procedure di valutazione d’impatto ambientale, e l’art. 10bis forgia il diritto d’accesso alla giustizia nella sfera di applicazione della direttiva 85/337. La versione modificata così recita:
«Articolo 1
Ai sensi della presente direttiva si intende per:
(…)
“pubblico”: una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione o prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di tali persone;
“pubblico interessato”: pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, o che ha un interesse in tali procedure; ai fini della presente definizione le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale si considerano portatrici di un siffatto interesse.
(…)
Articolo 6
(…)
2.   Il pubblico è informato, attraverso pubblici avvisi oppure in altra forma adeguata quali mezzi di comunicazione elettronici, se disponibili, in una fase precoce delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2 e, al più tardi, non appena sia ragionevolmente possibile fornire le informazioni, sui seguenti aspetti:
a)
la domanda di autorizzazione;
b)
il fatto che il progetto sia soggetto ad una procedura di valutazione dell’impatto ambientale ed, eventualmente, che sia applicabile l’articolo 7;
c)
informazioni sulle autorità competenti responsabili dell’adozione della decisione, quelle da cui possono essere ottenute le informazioni in oggetto, quelle cui possono essere presentati osservazioni o quesiti, nonché indicazioni sui termini per la trasmissione di osservazioni o quesiti;
d)
la natura delle possibili decisioni o l’eventuale progetto di decisione;
e)
l’indicazione circa la disponibilità delle informazioni raccolte ai sensi dell'articolo 5;
f)
l’indicazione dei tempi e dei luoghi in cui possono essere ottenute le informazioni in oggetto e le modalità alle quali esse sono rese disponibili;
g)
le modalità precise della partecipazione del pubblico ai sensi del paragrafo 5 del presente articolo.
3.   Gli Stati membri provvedono affinché, entro scadenze ragionevoli, il pubblico interessato abbia accesso:
a)
a qualsiasi informazione raccolta ai sensi dell’articolo 5;
b)
conformemente alla legislazione nazionale, ai principali rapporti e consulenze resi alla o alle autorità competenti nel momento in cui il pubblico interessato è informato conformemente al paragrafo 2 del presente articolo;
c)
conformemente alle disposizioni della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, alle informazioni diverse da quelle previste al paragrafo 2 del presente articolo che sono rilevanti per la decisione conformemente all’articolo 8 e che sono disponibili soltanto dopo che il pubblico interessato è stato informato conformemente al paragrafo 2 del presente articolo.
4.   Al pubblico interessato vengono offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2. A tal fine, esso ha il diritto di esprimere osservazioni e pareri alla o alle autorità competenti quando tutte le opzioni sono aperte prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione.
5.   Gli Stati membri stabiliscono le modalità dettagliate di informazione del pubblico (ad esempio mediante affissione entro una certa area o mediante pubblicazione nei giornali locali) e di consultazione del pubblico interessato (ad esempio per iscritto o tramite indagine pubblica).
6.   Vengono fissate scadenze adeguate per le varie fasi, che concedano un tempo sufficiente per informare il pubblico nonché per consentire al pubblico interessato di prepararsi e di partecipare efficacemente al processo decisionale in materia ambientale ai sensi delle disposizioni del presente articolo.
(…)
Articolo 10bis
Gli Stati membri provvedono, in conformità del proprio ordinamento giuridico nazionale, affinché i membri del pubblico interessato:
a)
che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa;
b)
che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto,
abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite dalla presente direttiva.
Gli Stati membri stabiliscono in quale fase possono essere contestati le decisioni, gli atti o le omissioni.
Gli Stati membri determinano ciò che costituisce interesse sufficiente e violazione di un diritto, compatibilmente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia. A tal fine, l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, è considerato sufficiente ai fini della lettera a) del presente articolo. Si considera inoltre che tali organizzazioni siano titolari di diritti suscettibili di essere lesi ai fini della lettera b) del presente articolo.
Le disposizioni del presente articolo non escludono la possibilità di avviare procedure di ricorso preliminare dinanzi all’autorità amministrativa e non incidono sul requisito dell’esaurimento delle procedure di ricorso amministrativo quale presupposto dell’esperimento di procedure di ricorso giurisdizionale, ove siffatto requisito sia prescritto dal diritto nazionale.
Una siffatta procedura è giusta, equa, tempestiva e non eccessivamente onerosa.
Per rendere più efficaci le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri provvedono a mettere a disposizione del pubblico informazioni pratiche sull’accesso alle procedure di ricorso amministrativo e giurisdizionale».
10.
Al fine di rispondere alla prima questione pregiudiziale, che non costituisce il nucleo tematico del presente procedimento, è necessario porre in rilievo l’art. 4, il punto 11 dell’allegato I, nonché il punto 10, lett. l), dell’allegato II della citata direttiva 85/337. L’art. 4 di tale testo normativo stabilisce un obbligo di valutazione dell’impatto ambientale lasciando agli Stati membri un certo margine discrezionale. Tra i progetti che devono sempre essere sottoposti a valutazione d’impatto ambientale sono compresi, nell’elenco di cui all’allegato I della direttiva:
«11.   Sistemi di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche in cui il volume annuale dell’acqua estratta o ricaricata sia pari o superiore a 10 milioni di metri cubi».
11.
Tra i progetti che, invece, devono essere sottoposti a valutazione d’impatto ambientale conformemente ai criteri fissati dagli Stati membri, l’allegato II, al punto 10, elenca i
«l)
[p]rogetti di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche, non compresi nell’allegato I».
C — La normativa nazionale
12.
La miljöbalken (legge in materia ambientale), agli artt. 2 e 9 del capo 11 stabilisce che il drenaggio delle acque freatiche e la ricarica artificiale delle acque freatiche per aumentarne il livello, nonché la costruzione di impianti da utilizzarsi a tal fine, costuiscono opere idriche per le quali è richiesta un’autorizzazione.
13.
Il capo 6 della miljöbalken contiene le disposizioni relative alla valutazione dell’impatto ambientale. L’art. 4 stabilisce che chi intende realizzare un’opera soggetta ad autorizzazione deve consultare il länsstyrelsen, l’autorità di vigilanza ed i privati che possano risultare particolarmente danneggiati. Se, in virtù delle disposizioni di esecuzione del presente articolo, o per decisione del länsstyrelsen, si considera che un’opera possa avere tale impatto, devono essere consultate anche le altre autorità statali, i comuni, la collettività e le organizzazioni che possono essere interessate.
14.
Gli artt. 12 e 13 del capo 16 contemplano il diritto di impugnare dinanzi ai giudici le risoluzioni e le decisioni che applichino la miljöbalken. Mentre l’art. 12 riconosce tale facoltà, l’art. 13 prevede una serie di limitazioni per le associazioni senza scopo di lucro che abbiano come fine statutario la difesa della natura e dell’ambiente. L’art. 13, n. 2, esige, in particolare, che tali enti «svolgano la propria attività in Svezia da almeno tre anni e che abbiano almeno duemila iscritti».
II — Controversia principale e questioni pregiudiziali
15.
Il comune di Stoccolma ha aggiudicato un appalto avente ad oggetto l’interramento di linee elettriche ad alta tensione tra le zone di Hjorthagen e Fisksjöäng, situate nella parte nord di Djurgården. Per realizzare tale progetto, l’impresa appaltata doveva costruire un tunnel sotterraneo lungo approssimativamente un chilometro, destinato al passaggio dei cavi elettrici. Il progetto implicava il drenaggio delle acque freatiche infiltratesi nel tunnel contenente i cavi elettrici e nell’attiguo tunnel di accesso. La detta impresa doveva inoltre provvedere alla realizzazione ed al mantenimento, in alcuni stabili della zona, di impianti per il drenaggio delle acque, nonché ad infiltrare acqua nel terreno o nella roccia per compensare ogni eventuale abbassamento delle acque freatiche.
16.
Come si espone nell’ordinanza di rinvio, il Länsstyrelsen i Stockholms län (amministrazione statale della provincia di Stoccolma) ha esaminato il progetto e con decisione del 27 maggio 2004 ha dichiarato che le operazioni progettate comportavano conseguenze rilevanti per l’ambiente.
17.
Il 13 dicembre 2006 il miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (sezione competente in materia di ambiente del Tribunale di primo grado di Stoccolma) ha concesso al comune di Stoccolma l’autorizzazione per realizzare le dette opere. Nel corso della procedura, la Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (associazione per la protezione dell’ambiente di Djurgården-Lilla Värtans; in prosieguo: la «DVM») ha presentato osservazioni opponendosi al rilascio dell’autorizzazione.
18.
La DVM ha impugnato la decisione del miljödomstolen dinanzi al Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) [giudice d’appello in materia ambientale (Corte d’appello di Svea)], il quale ha dichiarato il ricorso irricevibile per mancanza di legittimazione ad agire. Il giudice d’appello ha sostenuto che la ricorrente non possedeva il requisito dei duemila iscritti imposto dall’art. 13, capo 16, del miljöbalken per fruire del diritto di impugnare le decisioni relative ad un’autorizzazione in base alla detta normativa.
19.
Contro la decisione del Miljööverdomstolen, la DVM ha proposto un ricorso in cassazione dinanzi allo Högsta domstolen (Corte suprema).
20.
Alla luce degli argomenti esposti dalle parti, l’alta Corte ha deciso di sottoporre tre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia:
«1)
Se il punto 10 dell’allegato II della direttiva 85/337 debba essere interpretato nel senso che in esso rientrano opere idriche che comportano il drenaggio di acque freatiche infiltrate in un tunnel in cui passano cavi elettrici e l’infiltrazione (introduzione) di acqua nel terreno o nella roccia per compensare un eventuale abbassamento delle acque freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione degli impianti per il drenaggio e l’infiltrazione.
2)
In caso di risposta affermativa alla questione sub 1): se la disposizione di cui all’art. 10 bis della direttiva 85/337 — in base alla quale il pubblico interessato ha il diritto, a talune condizioni, di interporre ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di una decisione — implichi anche la necessità che il pubblico interessato abbia il diritto di impugnare la decisione di un giudice relativa ad un’autorizzazione, nel caso in cui detto pubblico abbia avuto la possibilità di partecipare al procedimento di autorizzazione dinanzi al giudice e di presentare le sue osservazioni a quest’ultimo.
3)
In caso di risposta affermativa alle questioni sub 1) e 2): se gli artt. 1, n. 2, 6, n. 4, e 10 bis della direttiva 85/337/CEE debbano essere interpretati nel senso che possono essere stabiliti requisiti nazionali diversi per quanto riguarda il pubblico interessato di cui all’art. 6, n. 4, e 10 bis di tale direttiva, con la conseguenza che associazioni di tutela dell’ambiente di piccole dimensioni, stabilite a livello locale, hanno il diritto di partecipare al processo decisionale di cui all’art. 6, n. 4, riguardante un progetto che può comportare un rilevante impatto ambientale nella zona in cui l’associazione opera, ma non il diritto di proporre ricorso previsto dall’art. 10 bis».
21.
Hanno presentato osservazioni scritte il governo svedese, la DVM e la Commissione. All’udienza del 7 maggio 2009, erano presenti, per svolgere osservazioni orali nel presente procedimento, gli agenti del governo svedese e della Commissione nonché i rappresentanti della DVM.
III — Prima questione pregiudiziale
22.
Con la prima questione il giudice del rinvio interroga la Corte di giustizia circa l’ambito di applicazione della direttiva 85/337 modificata. Il dubbio espresso dal detto giudice si riferisce alla portata del punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva medesima, che impone di effettuare una valutazione d’impatto ambientale (in prosieguo: la «VIA»), conformemente ai criteri elaborati da ciascuno Stato membro, per i «[p]rogetti di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche». In sostanza, il giudice del rinvio chiede se l’«estrazione» debba essere necessariamente finalizzata all’eventuale sfruttamento delle acque, o se, al contrario, essa possa essere effettuata con l’unico obiettivo di drenare le acque per garantire il mantenimento del tunnel. Tale dubbio viene giustificato nell’ordinanza di rinvio in base alle divergenze esistenti tra alcune versioni linguistiche del citato punto 10, lett. l).
23.
Su tale punto, tanto il governo svedese quanto la Commissione ritengono che il progetto in questione rientri nell’allegato II. La DVM, al contrario, non si pronuncia in proposito.
24.
In concreto, la Commissione sostiene che l’interpretazione suggerita dall’organo remittente non appare in alcuna versione linguistica della direttiva 85/337 modificata. Nel caso in cui il dubbio scaturisse da una qualche traduzione, la Commissione e il governo svedese sono concordi nel sostenere che una discrepanza di tal genere non può comportare un’interpretazione restrittiva dell’ambito di applicazione della direttiva in parola.
25.
Sono d’accordo con la Commissione e con il governo svedese.
26.
È un’affermazione comune nella giurisprudenza della Corte di giustizia che «il (…) campo di applicazione [della direttiva 85/337] è vasto e il suo obiettivo di portata molta ampia» (
4
). Dietro tale affermazione si intravede il fondato timore che esistano progetti con un indiscutibile impatto ambientale i quali, in virtù di un’interpretazione restrittiva della direttiva 85/337 modificata, possano rimanere esclusi dalla VIA. Tale risultato sarebbe contrario all’obiettivo stesso della direttiva, che mira ad un alto grado di protezione dell’ambiente sul piano preventivo, considerando che «la migliore politica ecologica consiste nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti» (
5
).
27.
Parimenti, le diverse versioni linguistiche del punto 10, lett. a), dell’allegato II, nonché il suo omologo nell’allegato I, non mostrano discrepanze salienti. Ha ragione la Commissione a ritenere che i dubbi sollevati dal giudice del rinvio non derivino dalle diverse traduzioni. Non riesco a capire quale versione collegherebbe l’estrazione di acque sotterranee ad un determinato fine, e ancor meno all’obiettivo di un successivo sfruttamento delle acque medesime (
6
).
28.
Al contrario, il punto 10 dell’allegato II, riguardante i «progetti di infrastruttura» riporta tredici categorie di progetti, delle quali solo tre vincolano la loro applicazione al perseguimento di un obiettivo specifico. Così, la lett. g) menziona le «dighe e altri impianti destinati a trattenere le acque o ad accumularle in modo durevole» (
7
). D’altra parte, la lett. k) si riferisce alle «opere costiere destinate a combattere l’erosione e lavori marittimi volti a modificare la costa» (
8
). Infine, la lett. h) menziona i «tram, metropolitane sopraelevate e sotterranee, funivie o linee simili di tipo particolare, esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di persone» (
9
). Esiste un contrasto evidente tra tali enunciati e la formulazione della lett. l), qui in discussione, che menziona le conseguenze o gli obiettivi dei progetti di estrazione o di infiltrazione di acque.
29.
Inoltre, come ha giustamente osservato la Commissione all’udienza, l’obiettivo di un progetto è una caratteristica che non si collega al potenziale impatto ambientale del progetto stesso. Sebbene l’obiettivo indichi le finalità da perseguire, queste ultime possono risultare completamente indipendenti dal potenziale impatto ambientale del progetto. Pertanto, non ritengo che tale criterio debba condizionare l’interpretazione degli allegati della direttiva.
30.
Dalle premesse sviluppate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e da una lettura d’insieme dell’allegato II si deduce che un progetto che comporti l’«estrazione di acque sotterranee e la ricarica artificiale delle acque freatiche» non deve avere come fine unico ed esclusivo lo sfruttamento delle risorse idriche. Altrimenti, il punto 10, lett. l) dell’allegato II si applicherebbe ad un numero ridotto di progetti, in contrasto con l’ambito di applicazione «ampio» che, secondo quanto ha affermato la Corte di giustizia nella giurisprudenza poc’anzi ricordata, è proprio della direttiva 85/337, come modificata.
31.
Per tutte le suesposte considerazioni, in risposta alla prima questione, concludo che il punto 10 dell’allegato II della direttiva 85/337 come modificata deve essere interpretato nel senso che in esso rientra il drenaggio di acqua da un tunnel che contiene cavi elettrici e l’infiltrazione di acqua nel terreno per compensare un eventuale abbassamento delle acque freatiche, nonché la realizzazione e la manutenzione degli impianti per il drenaggio e l’infiltrazione. Non è necessario che le acque drenate siano soggette ad un uso o fine specifico.
IV — Seconda questione pregiudiziale
32.
Con tale questione sollevata dallo Högsta domstolen si chiede inoltre alla Corte di giustizia di chiarire se l’art. 10bis della direttiva 85/337, come modificata, permetta al «pubblico interessato» che abbia preso parte al procedimento di autorizzazione di accedere direttamente alla giustizia, senza restrizioni di sorta.
33.
Tale punto mi induce ad analizzare in maniera più concreta — poiché si tratta della questione centrale sollevata dal giudice del rinvio — se l’art. 6 della direttiva 85/337, come modificata, in combinato disposto con l’art. 1, n. 2, che prevede la partecipazione delle organizzazioni ambientaliste, in qualità di «pubblico interessato», ai procedimenti amministrativi di autorizzazione, operi come un passe-partout, il cui utilizzo apre automaticamente le porte del sindacato giurisdizionale previsto dall’art. 10bis.
34.
Tuttavia, devo prima soffermarmi su un aspetto che esige una risposta in via preliminare: il carattere giurisdizionale o amministrativo del miljödomstolen, un organo rientrante nell’amministrazione della giustizia che però, nel caso che ci occupa, ha autorizzato la realizzazione del progetto di interramento e di estrazione delle acque. È necessario chiarire tale aspetto, poiché, qualora avesse agito in veste di autorità giurisdizionale, il detto organo sarebbe assoggettato non all’art. 6 della direttiva 85/337, come modificata, bensì all’art. 10bis della direttiva medesima e, pertanto, la questione pregiudiziale in esame potrebbe rimanere priva di significato.
A — Sul carattere amministrativo o giurisdizionale del miljödomstolen
35.
L’art. 6 della direttiva 85/337, come modificata, riguarda una procedura amministrativa che aggrega le posizioni di tutti gli interessi in gioco, al fine di prendere una decisione di politica ambientale. Dato l’ampio potere discrezionale che esercitano le autorità quando effettuano una valutazione d’impatto ambientale che sfocia in una decisione di autorizzazione, la normativa promuove al massimo la partecipazione, affinché la misura adottata non soltanto sia legale, ma risulti anche adeguata sotto il profilo dei parametri tecnici, sociali, economici, ecc. Per contro, il procedimento giurisdizionale riguarda una controversia tra le parti che verte sostanzialmente su una discussione di diritto e sulla sua successiva applicazione a fattispecie concrete.
36.
Nel presente caso, tutto indica che il miljödomstolen abbia svolto funzioni amministrative, nell’ambito di una procedura di autorizzazione, e che sia soggetto all’applicazione dell’art. 6 della direttiva 85/337, come modificata.
37.
La miljöbalken attribuisce determinate funzioni di gestione e di supervisione alle camere giurisdizionali specializzate in materia ambientale. Nel caso presente, il miljödomstolen, che appartiene all’ordine giudiziario svedese, ha svolto funzioni amministrative che si concludono con il rilascio o il rigetto di un’autorizzazione all’esecuzione di un progetto, in funzione dell’impatto ambientale di quest’ultimo. Come ha rilevato la Commissione nelle osservazioni scritte, e come ha esposto l’agente del governo svedese all’udienza, il fatto che il miljödomstolen sia un organo giurisdizionale non gli impedisce, in applicazione della miljöbalken, di agire in veste di ente amministrativo (
10
).
38.
Nel caso in esame, consta che tale tribunale ha svolto funzioni non giurisdizionali. Di conseguenza, la decisione adottata da tale organo nel corso del procedimento di autorizzazione che è oggetto della presente causa rientra tra le «procedure decisionali in materia ambientale» cui si riferisce l’art. 6 della direttiva 85/337, come modificata.
B — L’art. 6 della direttiva 87/335, come modificata, primo passo per l’accesso alla giustizia
39.
Al fine di rispondere alla seconda questione sollevata dal giudice del rinvio, mi concentrerò sul testo delle modifiche della direttiva 85/337 introdotte nel 2003, nonché sugli obiettivi che esse perseguono.
40.
Ricalcando le definizioni della Convenzione di Aarhus, l’art. 1, n. 2, del testo modificato della direttiva 85/337 opera una distinzione tra «pubblico interessato» e «pubblico», per differenziare i soggetti direttamente interessati dall’esecuzione di un progetto in materia ambientale da chi si trovi in una posizione di estraneità rispetto all’iniziativa in programma. Per sottolineare l’importanza delle associazioni promotrici della difesa dell’ambiente, il citato art. 1, n. 2, aggiunge che fanno parte del «pubblico interessato» le «organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale».
41.
Le conseguenze pratiche derivanti dall’obbligo di soddisfare i requisiti imposti dalla definizione di «pubblico interessato» sono riflesse negli artt. 6 e 10bis della direttiva 85/337, come modificata. La prima disposizione attribuisce al «pubblico interessato» un diritto di accesso all’informazione ambientale (
11
), nonché un diritto alla partecipazione effettiva, nell’ambito della procedura amministrativa di valutazione (
12
). L’art. 10bis sviluppa ulteriormente tale concetto e conferisce a siffatta categoria di soggetti una garanzia di accesso ai giudici o ad organi equivalenti, per contestare la legittimità delle decisioni soggette alle disposizioni della direttiva 85/337, purché, tuttavia, facciano valere «la violazione di un diritto» (
13
) o vantino «un interesse sufficiente» (
14
).
42.
A differenza di quanto accade con le persone fisiche e giuridiche, le organizzazioni non governative dedite alla protezione dell’ambiente vantano sempre la qualità di «pubblico interessato» nella misura in cui i detti enti soddisfino, come indica l’art. 1, n. 2, «i requisiti di diritto nazionale». Allorché un’organizzazione ambientalista risponde a tale definizione, l’art. 10bis dichiara espressamente che essa si considera come se facesse valere «la violazione di un diritto» o vantasse un «interesse sufficiente».
43.
Pertanto, le dette organizzazioni fruiscono autonomamente di un diritto di accesso automatico alla giustizia (
15
). La presunzione introdotta dal recente art. 1, n. 2, a favore delle organizzazioni per la difesa dell’ambiente, applicato in combinato disposto con l’art. 10bis, permette a tali enti di fruire di un regime più favorevole di quello applicabile alle persone fisiche o alle persone giuridiche che non si dedicano alla promozione della tutela dell’ambiente.
44.
In sostanza, un’organizzazione non governativa che partecipa alla procedura amministrativa di valutazione dell’impatto ambientale in qualità di «pubblico interessato» gode altresì di un’ampia legittimazione qualora decida di impugnare la decisione adottata dalle autorità competenti dinanzi ad un organo giurisdizionale. Tuttavia, l’accesso alla giustizia non è la conseguenza diretta della previa partecipazione alla fase amministrativa. Il tenore della norma in parola indica piuttosto che le porte di cui all’art. 10bis si aprono allorché un’organizzazione per la protezione dell’ambiente soddisfa i requisiti indicati dall’art. 1, n. 2, che le conferiscono la qualità di «pubblico interessato».
45.
Inoltre, benché il testo dell’art. 10bis inizi con il conferimento del diritto di accesso alla giustizia «in conformità del[l’] (…) ordinamento nazionale», non credo che questo fatto attribuisca agli Stati membri poteri aggiuntivi riguardo alla trasposizione della disposizione in parola. Tale riferimento, secondo me, deriva da un fatto che merita di essere posto in rilievo, ossia che le disposizioni in materia di accesso alla giustizia si applicano nell’ambito delle regole procedurali di ciascuno Stato membro. Ciò significa che le persone fisiche o giuridiche private e le organizzazioni ambientaliste, a parte i diritti che vengono loro conferiti dall’art. 10bis, sono assoggettate alle norme nazionali in materia di competenza giurisdizionale, termini, capacità di agire in giudizio, ecc., raccolte dall’ordinamento processuale nazionale.
46.
Muovendo da tale affermazione, è facile respingere gli argomenti addotti dal governo svedese.
47.
La posizione di tale governo si basa sui diversi obiettivi perseguiti dall’art. 6 e dall’art. 10bis, nonché sulle corrispondenti disposizioni della Convenzione di Aarhus. Esso afferma altresì che la normativa nazionale garantisce un accesso praticamente illimitato al «pubblico» durante la fase amministrativa del procedimento di valutazione ambientale. Il governo svedese sostiene che il fatto che la normativa nazionale conferisca, a tale proposito, un livello di protezione maggiore rispetto a quello garantito dalla Convenzione o dalla direttiva, gli consente di applicare più restrittivamente l’art. 10bis.
48.
Non sono d’accordo.
49.
La tesi del governo svedese trascura un fatto difficile da negare: il soggetto che ha promosso il ricorso a quo non è una persona fisica o giuridica privata ma un’organizzazione non governativa per la protezione dell’ambiente. Una volta soddisfatte le condizioni di cui all’art. 1, n. 2, come ho indicato nei precedenti paragrafi 39-44, detti enti possiedono la qualità di «pubblico interessato» (
16
). Pertanto godono sia del diritto di accesso all’informazione e del diritto di partecipazione durante la fase amministrativa, sia del diritto di adire gli organi giurisdizionali per contestare le decisioni delle autorità amministrative.
50.
L’impiego di una definizione uniforme di «pubblico interessato» lungo l’intero testo della direttiva 85/337 assicura una maggiore tutela degli obiettivi perseguiti dalla direttiva medesima. Inoltre, il fatto che le organizzazioni per la difesa dell’ambiente godano di una definizione autonoma di «pubblico interessato», diversa da quella applicabile alle persone fisiche o giuridiche private, dimostra che la normativa in parola conferisce a tali enti uno speciale ruolo di supervisione. Sarebbe contrario a tale filosofia permettere che, una volta conferito, tale status venisse frammentato nel testo della direttiva, consentendo agli Stati membri di interpretare la detta definizione secondo il proprio gusto e in relazione ad ogni disposizione della direttiva.
51.
Giungo pertanto alla conclusione che la qualità di «pubblico interessato» applicata alle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente deve ricevere un’interpretazione omogenea in tutto il testo della direttiva 85/337, come modificata (
17
). Se tale definizione dovesse ricevere un trattamento diverso, rispettivamente, per gli artt. 6 e 10bis, il testo della direttiva 85/337 modificata lo avrebbe indicato espressamente.
52.
In sintesi, deduco, di conseguenza, che la partecipazione previa, in virtù dell’art. 6 della direttiva 85/337, come modificata, non condiziona, in generale, l’accesso alla giustizia garantito al «pubblico interessato». Tuttavia, un’organizzazione non governativa per la protezione dell’ambiente che possieda i requisiti per essere considerata parte del «pubblico interessato» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della citata direttiva acquista automaticamente il diritto di accesso agli organi giurisdizionali in forza dell’art. 10bis della direttiva medesima (
18
).
V — Terza questione pregiudiziale
53.
Con la terza questione lo Högsta domstolen chiede se l’art. 10bis della direttiva 85/337, come modificata, consenta agli Stati membri di introdurre restrizioni del diritto di accesso alla giustizia di organizzazioni per la difesa dell’ambiente che abbiano preso parte al procedimento di autorizzazione.
54.
La Commissione ed il governo svedese hanno presentato osservazioni sostenendo tesi opposte.
55.
Secondo la Commissione, la detta disposizione, in quanto conferisce alle organizzazioni per la difesa dell’ambiente un diritto di accesso agli organi giurisdizionali più ampio rispetto a quello offerto ai privati, limita ancora di più il potere discrezionale degli Stati membri e impedisce a questi ultimi di adottare restrizioni che frustrano gli obiettivi della direttiva. Pertanto, la Commissione ritiene che il legislatore svedese commetta una violazione del diritto comunitario limitando l’accesso alla giustizia unicamente alle organizzazioni per la difesa dell’ambiente che abbiano almeno duemila iscritti.
56.
Per contro, il governo svedese insiste sul collegamento tra gli artt. 6 e 10bis della direttiva 85/337 modificata, ribadendo che il regime più garantista previsto dalla Svezia per la partecipazione alla procedura amministrativa non implica necessariamente un’impostazione analoga per l’accesso alla giustizia. Tale governo sostiene, quindi, che gli Stati membri possono approvare condizioni di legittimazione ad agire più severe in sede giurisdizionale rispetto a quelle previste per le procedure amministrative. Tale ragionamento, identico a quello esposto con riferimento alla seconda questione pregiudiziale, porta il governo svedese a dichiarare che la normativa nazionale in questione è compatibile con la direttiva 85/337.
57.
Come ho rilevato nei paragrafi 39-44 di queste conclusioni, l’art. 6 della direttiva 85/337, di per sé, non opera come un passe-partout, che garantisce l’accesso alla giustizia a chiunque soddisfi la condizione di «pubblico interessato» (
19
). Orbene, come ho affermato al precedente paragrafo 41, l’art. 10bis prevede un regime di accesso alla giustizia diretto e senza restrizioni per le organizzazioni non governative che soddisfino le condizioni per la qualifica di «pubblico interessato» di cui al citato art. 1, n. 2 (
20
). Pertanto, se la direttiva in parola autorizza gli Stati membri a limitare la legittimazione ad agire delle organizzazioni per la difesa dell’ambiente, tale facoltà non discende dall’art. 10bis, ma dalla stessa definizione di «pubblico interessato» applicata a tali enti e prevista dall’art. 1, n. 2.
58.
Nei paragrafi successivi esaminerò il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri al momento di trasporre la detta definizione nel proprio ordinamento interno (
21
). Tuttavia, al fine di pervenire ad un’interpretazione conclusiva della disposizione in parola, integrerò innanzitutto l’interpretazione letterale della direttiva 85/337, come modificata, con un’analisi degli obiettivi perseguiti dalla Convenzione di Aarhus e dalla direttiva stessa riguardo alle organizzazioni per la difesa dell’ambiente.
A — Il ruolo delle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente e la tutela giurisdizionale in materia ambientale
59.
Le disposizioni di accesso alla giustizia in materia ambientale in discussione nel presente procedimento muovono dalla seguente premessa: l’ambiente naturale non è un bene individuale bensì collettivo. La prevenzione dei danni ambientali è una responsabilità che incombe alla società e non solamente a persone o a interessi isolati. In quest’ottica, le norme della Convenzione di Aarhus e della direttiva 85/337 modificata danno forma giuridica alla logica dell’azione collettiva (
22
). L’individuo si tutela se agisce in gruppo, e la somma degli individui rafforza il gruppo. In tal modo, gli interessi individuali e generali vengono tutelati più efficacemente e tutti i partecipanti ottengono benefici superiori ai sacrifici. Per tale motivo entrambi gli strumenti in parola conferiscono un ruolo importante alle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente.
60.
Tale ragionamento comporta alcune implicazioni degne di attenzione.
61.
In primo luogo, le organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente sono l’espressione dei detti interessi collettivi. Poiché rappresentano una somma di attori e di interessi, tali organizzazioni agiscono in difesa di obiettivi generali, ciò che attribuisce loro una portata collettiva indicata al paragrafo 57 (
23
). Parimenti, tali organizzazioni apportano conoscenze specialistiche che contribuiscono a separare i casi rilevanti da quelli di minore importanza. Parlano con una voce unica a nome di molti attori, e lo fanno potendo giovarsi di un grado di specializzazione tecnica di cui il singolo non sempre dispone. Assumendo tale dimensione, tali enti razionalizzano l’espressione e la difesa dei diversi interessi in lizza dinanzi alle autorità.
62.
In secondo luogo, tale concezione della politica ambientale pretende inoltre migliorare il funzionamento dei tribunali. Incoraggiando una canalizzazione del contenzioso verso le organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente, la Convenzione di Aarhus e la direttiva 85/337, come modificata, riconoscono che tali enti non sovraccaricano né paralizzano la giustizia. Piuttosto, al contrario, raccolgono in un solo ricorso le pretese di numerose persone. È pur certo che nulla impedisce ad un membro della detta organizzazione di prendere parte ad una controversia a titolo individuale, ma il risultato complessivo di tale politica si traduce in un’opera di filtraggio che, a lungo andare, finisce per agevolare il lavoro dei giudici (
24
). Se a tale risultato si somma che, come ho indicato nel precedente paragrafo, tali associazioni si giovano spesso di conoscenze tecniche di cui normalmente i singoli sono privi, l’apporto di informazioni tecniche nell’ambito del procedimento costituisce un altro elemento positivo che colloca il giudice in una posizione migliore al fine di adottare la decisione finale.
63.
In terzo luogo, mi sembra importante sottolineare che la Convenzione di Aarhus e la direttiva 85/337 modificata hanno respinto l’istituzione di una actio popularis in materia ambientale. Benché gli Stati membri possano decidere di istituire un rimedio giurisdizionale di tale natura nei propri ordinamenti interni, né il diritto internazionale né il diritto comunitario, in questo momento, hanno optato per una misura del genere (
25
). Tuttavia, mi pare che, proprio in quanto tale rimedio è stato scartato, i redattori della Convenzione di Aarhus abbiano scelto di rafforzare il ruolo delle organizzazioni non governative per la difesa dell’ambiente. Con la scelta di tale formula si cercava una via di mezzo per raggiungere un equilibrio tra l’approccio massimalista della actio popularis e la tesi minimalista dell’azione individuale, limitata ai portatori di un interesse diretto in gioco. Il riconoscimento di un locus standi privilegiato delle organizzazioni non governative concilia in tal modo i due suddetti estremi (
26
). Si tratta, a mio parere, di una ponderazione assai ragionevole.
64.
Per tutte le considerazioni che precedono, ritengo che la Convenzione di Aarhus e la direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, abbiano scelto espressamente di rafforzare il ruolo delle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente. Arrivano a tale risultato con la convinzione che la partecipazione di tali enti, tanto nella fase amministrativa quanto in sede giurisdizionale, non solo rafforzi le decisioni adottate dai pubblici poteri ma renda inoltra più efficaci le procedure di prevenzione ambientale.
65.
Ciò premesso, passo ora ad esaminare se, ed entro quali limiti, la partecipazione delle suddette organizzazioni sia soggetta a condizioni.
B — La definizione di «pubblico interessato» di cui all’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, come modificata, e i «requisiti del diritto nazionale» applicabili alle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente
66.
Come ho esposto in precedenza, l’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, come modificata, contiene le definizioni di «pubblico» e di «pubblico interessato». Riguardo a questa seconda categoria, la detta disposizione aggiunge che, accanto alle persone fisiche e giuridiche danneggiate o che possano considerarsi danneggiate, si considerano portatrici di un siffatto interesse «le organizzazioni non governative che (…) soddisfano i requisiti di diritto nazionale». Pertanto, la direttiva introduce una presunzione a favore delle dette organizzazioni, che sono esentate dall’onere di provare alcun nesso con l’emananda decisione in materia ambientale.
67.
Ciononostante, tale disposizione aggiunge un’importante riserva, ossia che l’organizzazione per la protezione dell’ambiente soddisfi i requisiti imposti al riguardo dal diritto nazionale. Secondo il governo svedese si deduce che è qui, su questa frase dell’art. 1, n. 2, che si fonda la restrizione controversa nella causa a qua, che limita l’accesso alla giustizia delle organizzazioni non governative alle sole organizzazioni con almeno più di duemila soci.
68.
Concordo con il governo svedese e con la Commissione europea nel sostenere che tale riserva conferisce agli Stati membri un certo potere discrezionale.
69.
Concordo inoltre con la Commissione europea quando afferma che, nonostante siffatto potere discrezionale, gli Stati membri devono adottare tutte le misure adeguate che siano coerenti con gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 85/337, per evitare che questa sia privata del suo effetto utile.
70.
Con tali premesse, e in considerazione di quanto ho esposto nei paragrafi 61-64 di queste conclusioni, mi sembra necessario delimitare con cautela i margini di tale riferimento ai «requisiti di diritto nazionale».
71.
La definizione di «pubblico interessato» costituisce probabilmente la chiave di accesso all’edificio costruito dalla Convenzione di Aarhus e dalla direttiva 85/337, come modificata. Come ho esposto nei precedenti paragrafi 40-45, una volta che un’organizzazione non governativa abbia acquistato tale status, è irrilevante esaminare se una sua partecipazione al procedimento amministrativo condizioni un suo ulteriore accesso agli organi giurisdizionali. Ciò che rileva, in definitiva, è che la detta organizzazione possieda i requisiti per la qualifica di «pubblico interessato», e non tanto che partecipi o meno ad una qualsiasi fase del procedimento.
72.
Data l’importanza che riveste tale definizione, mi pare evidente che tanto la Convenzione di Aarhus quanto la direttiva 85/337, come modificata, che mirano espressamente a garantire la «partecipazione del pubblico alle attività decisionali in materia ambientale» e ad incentivare la partecipazione «segnatamente di organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente» (
27
), non ammettono un’interpretazione delle loro disposizioni che abbia l’effetto di ostacolare l’accesso di tali enti ai procedimenti amministrativi e giurisdizionali. Anzi, proprio perché la definizione di «pubblico interessato», applicata alle organizzazioni che promuovono la protezione dell’ambiente, apre le porte all’esercizio di tutte le facoltà sostanziali conferite dalla Convezione di Aarhus e dalla direttiva 85/337 modificata, dobbiamo stare particolarmente attenti alla lettura che gli Stati membri possono dare a tali termini (
28
).
73.
Quando l’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, come modificata, si riferisce ai «requisiti di diritto interno», ritengo che alluda a due tipi di condizioni. In primo luogo, a quelle attinenti all’attuazione di norme nazionali in materia di registrazione, costituzione e riconoscimento delle associazioni, che hanno lo scopo di dichiarare giuridicamente l’esistenza di tali enti nel diritto interno. In secondo luogo, credo che la detta disposizione si riferisca alle norme relative all’attività delle organizzazioni e al vincolo che esse possono vantare con la legittima difesa degli interessi ambientali. È qui che risiede il punto nevralgico della definizione poiché, a motivo di tale vincolo, possono essere introdotte restrizioni in aperto contrasto con gli obiettivi della direttiva 85/337, come modificata, che comprendono, come indica l’art. 10bis, quello di «offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia».
74.
Di fatto, quando il diritto nazionale impone condizioni che richiedono l’esistenza di un nesso tra un’organizzazione ed una decisione in campo ambientale, tali condizioni devono essere oggettive, trasparenti e compatibili con gli scopi della direttiva 85/337, come modificata. Di conseguenza, non si può attribuire ad un’autorità un ampio potere discrezionale affinché esamini, caso per caso, se le organizzazioni ambientali perseguano fini legittimi oppure no. E non sono ammissibili neppure condizioni la cui definizione sia talmente ambigua o carente da generare incertezza o creare situazioni discriminatorie. A maggior ragione, occorre respingere qualsiasi limitazione che abbia l’effetto di ostacolare, invece di favorire, l’accesso delle organizzazioni per la difesa dell’ambiente ai procedimenti amministrativi e giurisdizionali.
75.
L’art. 13 del capo 16 della miljöbalken menziona tre condizioni che le organizzazioni per la difesa dell’ambiente devono soddisfare, una delle quali è messa in discussione nel presente procedimento: l’obbligo che l’ente in questione abbia almeno duemila soci. Da quanto esposto nel precedente paragrafo, mi pare evidente che tale disposizione non resiste ad un esame alla luce della direttiva 85/337, come modificata.
76.
Per giungere a tale conclusione, mi baserò sugli ultimi due criteri che ho segnalato, che si riferiscono alla trasparenza e alla coerenza rispetto agli obiettivi della citata direttiva.
77.
L’imposizione ad un ente di un determinato numero di soci per acquistare la qualità di «pubblico interessato» pone una serie di problemi dal punto di vista pratico. In primo luogo, la normativa svedese non sembra definire chiaramente la nozione di «socio». Interrogata in udienza su questo particolare, la rappresentante del governo svedese ha affermato che tale nozione è ambigua e che non è stata oggetto di precisazioni da parte dei giudici di tale paese. In secondo luogo, il requisito numerico si applica unicamente alle organizzazioni non governative senza scopo di lucro. Qual è il ruolo attribuito alle organizzazioni di difesa dell’ambiente che invece hanno carattere lucrativo? La rappresentante svedese è stata interrogata anche in merito a tale punto, ma ha rinunciato a dare una risposta al riguardo. Deduco pertanto che il regime svedese, benché oggettivo, non è trasparente e crea insicurezza. La migliore prova degli svantaggi provocati dalla normativa svedese è fornita dai fatti: come ha ammesso la rappresentante svedese all’udienza, attualmente solo due organizzazioni per la difesa dell’ambiente possono accedere agli organi giurisdizionali svedesi conformemente alla miljöbalken (
29
).
78.
La disposizione nazionale controversa risulta ancor più problematica quando la si esamina alla luce degli obiettivi perseguiti dalla Convenzione di Aarhus e dalla direttiva 85/337, come modificata. Una norma che pone un limite relativo al numero dei soci di un’organizzazione per la difesa dell’ambiente, affinché quest’ultima possa accedere agli organi giurisdizionali, può sbarrare la strada a numerosi enti con un interesse legittimo ad accedere alla giustizia. Nel caso che ci occupa, la disposizione in parola penalizza severamente le organizzazioni ambientaliste a carattere locale, le quali non potranno adire i giudici neppure allorché i progetti sottoposti a valutazione d’impatto ambientale abbiano esclusivamente una dimensione locale (
30
). Ad abundantiam, l’effetto pratico di tale normativa è riuscito a cancellare dalla mappa degli organi giurisdizionali non soltanto le organizzazioni ambientaliste locali, ma anche molte altre di portata nazionale e, ciò che risulta ancor più degno di nota, di portata internazionale (
31
). In definitiva, la sezione 13 del capo 16 della miljöbalken ottiene un risultato diametralmente opposto all’obiettivo perseguito dalla Convenzione di Aarhus e dalla direttiva 85/337, come modificata (
32
).
79.
Che tale risultato sia stato inconsciamente o consapevolmente voluto dal legislatore svedese, certo è che, al giorno d’oggi, le organizzazioni non governative svedesi per la protezione dell’ambiente non fruiscono del diritto di accesso alla giustizia.
80.
Vorrei aggiungere infine che, secondo me, si perverrebbe ad una stessa conclusione anche in assenza di disposizioni come l’art. 9 della Convenzione di Aarhus o l’art. 10bis della direttiva 85/337 modificata. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha affermato in numerose occasioni che gli Stati membri non possono adottare norme procedurali che rendano impossibile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento comunitario (
33
). La direttiva 85/337, che istituisce un sistema di valutazione in materia ambientale e conferisce diritti, si vedrebbe privata dei suoi effetti qualora il sistema processuale nazionale non garantisse l’accesso alla giustizia. Il caso in esame dimostra chiaramente che, dato che è impossibile, per la quasi totalità delle organizzazioni per la difesa dell’ambiente, accedere agli organi giurisdizionali, tale misura risulterebbe incompatibile con il principio comunitario di effettività.
81.
Di conseguenza, ritengo che l’art. 10bis, in combinato disposto con l’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, debba essere interpretato nel senso che osta ad una disposizione come quella di cui all’art. 13 del capo 16 della miljöbalken, che circoscrive il diritto di accesso alla giustizia unicamente alle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente con almeno più di duemila soci.
VI — Conclusione
82.
Propongo pertanto alla Corte di giustizia di risolvere nel seguente modo le questioni sottoposte:
«1)
Il punto 10 dell’allegato II della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva 2003/35, deve essere interpretato nel senso che in esso rientra il drenaggio di acqua da un tunnel che contiene cavi elettrici e l’infiltrazione di acqua nel terreno per compensare l’eventuale abbassamento delle acque freatiche, nonché la realizzazione e la manutenzione degli impianti per il drenaggio e l’infiltrazione. Non è necessario che le acque drenate siano soggette ad un uso o fine specifico.
2)
L’art. 10bis della direttiva 85/337/CEE, come modificata dalla direttiva 2003/35, non garantisce, in generale, che il «pubblico interessato», per il fatto di aver partecipato alla procedura di autorizzazione a norma dell’art. 6 della direttiva stessa, abbia accesso illimitato alla giustizia. Tuttavia, un’organizzazione non governativa per la protezione dell’ambiente che soddisfi le condizioni per la qualifica di «pubblico interessato» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337/CEE, come modificata dalla direttiva 2003/35, acquista automaticamente il diritto di accesso alla giustizia in forza dell’art. 10bis della citata direttiva.
3)
L’art. 10bis, in combinato disposto con l’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, deve essere interpretato nel senso che osta ad una disposizione come quella di cui all’art. 13 del capo 16 della miljöbalken, che circoscrive il diritto di accesso alla giustizia unicamente alle organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente con almeno duemila soci».
(
1
)	Lingua originale: lo spagnolo.
(
2
)	Direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, (GU L 175, pag. 40), come modificata dalla direttiva del Consiglio, 97/11/CE (GU L 73, pag. 5) e dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, 2003/35/CEE, che prevede la partecipazione del pubblico nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all'accesso alla giustizia (GU L 156, pag. 17).
(
3
)	Mi sembra opportuno aggiungere che la Svezia ha formulato una riserva sull’art. 9, n. 2, della Convenzione di Aarhus, limitando la possibilità per le organizzazioni ambientaliste di «sottoporre a controllo giurisdizionale le decisioni amministrative locali che abbiano ad oggetto una valutazione d’impatto ambientale (…)». Il testo della riserva conclude aggiungendo che «è intenzione del governo adoperarsi affinché la Svezia dia piena attuazione all’art. 9, n. 2, nel minor tempo possibile».
(
4
)	V. sentenze 24 ottobre 1996, causa C-72/95, Kraaijeveld e a. (Racc. pag. I-5403, punto 31);, causa C-435/97, WWF e a. (Racc. pag. I-5613, punto n. 40);, causa C-474/99, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-5293, punto 46);, causa C-2/07, Abraham e a. (Racc. pag. I-1197, punto 32), e, causa C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA (Racc. pag. I-6097, punto 28).
(
5
)	Primo ‘considerando’ della diretiva 86/337.
(
6
)	Le versioni tedesca, inglese, spagnola, francese, italiana, olandese, portoghese, finlandese o svedese non menzionano alcuna finalità concreta.
(
7
)	Il corsivo è mio.
(
8
)	Il corsivo è mio.
(
9
)	Il corsivo è mio.
(
10
)	Dalle informazioni fornite alla Corte si deduce che la competenza amministrativa del miljödomstolen si basa sul criterio della rilevanza del progetto in questione. Nel caso di progetti di minor spessore, la competenza per conoscere della valutazione d’impatto ambientale è attribuita ad enti amministrativi esterni all’ordine giudiziario.
(
11
)	Art. 6, nn. 3, 5 e 6.
(
12
)	Art. 6, nn. 4, 5 e 6.
(
13
)	Art. 10bis, lett. b).
(
14
)	Art. 10bis, lett. a).
(
15
)	Art. 10bis, quarto comma.
(
16
)	V. paragrafi 40-45 delle presenti conclusioni.
(
17
)	Come indica la Guida all’applicazione della Convenzione di Aarhus, 2000, a pag. 41: «once an NGO meets the requirements set, it is a member of the “public concerned”for all purposes under the Convention» (il corsivo è mio). Pertanto, se per l’intero testo della Convenzione di Aarhus viene utilizzata una definizione uniforme di «pubblico interessato», si dovrebbe pervenire allo stesso risultato rispetto alla direttiva 85/337 modificata.
(
18
)	Diversa è la questione qualora una persona fisica o giuridica o un’organizzazione per la difesa dell’ambiente non ricadano nella definizione di «pubblico interessato». In tal caso si tratterebbe di «pubblico» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 modificata, come ha ammesso la rappresentante svedese all’udienza. In tale caso si porrebbe un problema diverso: la conversione del «pubblico» in «pubblico interessato» per il fatto di partecipare ai procedimenti di autorizzazione di cui all’art. 6 della citata direttiva. In merito a tale questione esiste un’opinione autorevole, ossia la Guida all’applicazione della Convenzione di Aarhus, citata in precedenza, in cui, a pag., 129, si legge: «it is consistent with the objectives of the Convention to hold that a member of the public who actually participates in a hearing under article 6, paragraph 7 [equivalente all’art. 6 della direttiva 85/337, come modificata], would thereby gain the status of a member of the public concerned. This is logically supported by the fact that the full results of public participation must be taken into account by the public authority under article 6, paragraph 8». Da tale affermazione discenderebbe che uno Stato come la Svezia, che ha deciso di trasporre l’art. 6 della direttiva 85/337 conferendogli una portata ampia e garantista, avrebbe l’obbligo di trattare come «pubblico interessato» i soggetti che prendono parte alla procedura di autorizzazione in qualità di «pubblico». Contrariamente a quanto sostiene il governo svedese, tale risultato non avrebbe l’effetto di sommergere di lavoro i giudici nazionali, poiché, a differenza delle organizzazioni per la difesa dell’ambiente, i privati che ottengono la qualifica di «pubblico interessato» dovrebbero far valere la violazione di un diritto o vantare un interesse sufficiente per poter accedere alla giustizia (art. 10bis, secondo comma). Tuttavia, come ho indicato nei precedenti paragrafi, la presente causa verte sulla qualifica di un’organizzazione per la difesa dell’ambiente come «pubblico interessato», non essendo pertanto necessario discutere dei mutamenti che può subire il concetto di «pubblico».
(
19
)	V. paragrafi 40-45 delle presenti conclusioni.
(
20
)	V. paragrafo 42 delle presenti conclusioni.
(
21
)	V. paragrafi 61 e segg. delle presenti conclusioni.
(
22
)	Olson, M., «The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups» Ed. Harvard University Press, Cambridge, 1971.
(
23
)	V. paragrafo 59 delle presenti conclusioni, nonché De Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs. Empirical Findings and Legal Appraisal, Ed. Europa Law Publishing, Gröningen, 2005, pag. 177.
(
24
)	Tale conclusione è dimostrata dai dati empirici sulla partecipazione delle organizzazioni per la difesa dell’ambiente nelle statistiche giudiziarie forniti da de Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., op. cit., supra, pagg. 165-170.
(
25
)	In un documento del 2003 la Commissione ha respinto qualsiasi approccio alla Convenzione di Aarhus che riconosca una actio popularis. Nella proposta di direttiva sull'accesso alla giustizia in materia ambientale [COM(2003) 624, del 24 ottobre 2003], la Commissione ha affermato che «l’actio popularis non è esplicitamente prevista dalla Convenzione di Århus e deve quindi essere lasciata alla discrezionalità dei singoli Stati membri». Tale dichiarazione, posteriore rispetto alla proposta di direttiva che ha portato all’adozione della direttiva 2003/35, mi sembra che goda di una certa autorevolezza in relazione al presente caso.
(
26
)	Ebbesson, J., «Access to Justice in Environmental Matters in the EU», Ed. Kluwer Law International, L’Aja, 2002, pag. 29.
(
27
)	[Sesto] e quarto ‘considerando’ della direttiva 2003/35 (il corsivo è mio).
(
28
)	Dette, B., The Aarhus Convention and Legislative Initiatives for its Implementation, in Ormond, T., Führ, M., Barth, R. (a cura di), «Environmental Law and Policy at the Turn of the 21st Century. Liber amicorum Betty Gebers», Ed. Lexxion, Berlino, 2006, pag. 78.
(
29
)	Il governo svedese e la Commissione affermano che solo la Sveriges ornitologiska förening (Associazione ornitologica svedese) e la Naturskyddsföreningen (Associazione per la protezione della natura) soddisfano la condizione relativa ai duemila soci. Secondo il governo svedese, le organizzazioni locali che non soddisfano le condizioni imposte dalla miljöbalken hanno comunque la possibilità di agire attraverso i due enti attualmente legittimati. Tale opzione mi sembra del tutto insufficiente e difficilmente risulterebbe conforme con la filosofia che ha ispirato la Convezione di Aarhus e la direttiva 85/337, come modificata.
(
30
)	Difatti, nel caso presente, la DVM è un’organizzazione locale che vuole impugnare una decisione che ha un impatto a livello del territorio comunale.
(
31
)	Come è stato dichiarato all’udienza, un’organizzazione come Greenpeace Svezia non è attualmente legittimata ad agire in giudizio secondo i criteri fissati dalla miljöbalken.
(
32
)	La Commissione rileva giustamente che la Guida all’applicazione della Convenzione di Aarhus, cit. supra, si riferisce senza esitazioni all’art. 13 del capo 16 della miljöbalken quando afferma che «parties may impose requirements based on objective criteria that are not unnecessarily exclusionary. For example, one UNECE country requires environmental NGOs to have been active in that country for three years and to have at least 2,000 members. […] The membership requirement might […] be considered overly strict under the Convention». Durante l’udienza il governo svedese rinunciò (nonostante il mio suggerimento) a invocare la riserva introdotta da detto paese all’art. 9, n. 2, della Convenzione di Aarhus. Ciò mi induce a ritenere che la Svezia forse nutra dubbi sulla liceità delle sue norme.
(
33
)	V. tra le altre, sentenze 14 dicembre 1995, cause riunite C-430/93 e C-431/93, Van Schijndel e van Veen (Racc. pag. I-4705, punto 17);, causa C-129/00, Commissione/Italia (Racc. pag. I-14637, punto 25);, causa C-432/05, Unibet (Racc. pag. I-2271, punto 43), e, cause riunite da C-222/05 a C-225/05, van der Weerd e a. (Racc. pag. I-4233).