61983C0094
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS CARL OTTO LENZ
VOM 7. JUNI 1984
Inhaltsübersicht
A — Sachverhalt
Die zu beantwortenden Fragen
Β — Stellungnahme
1. Zur Auslegung von Artikel 30 EWGV
a) Verbot = Maßnahme gleicher Wirkung
b) Nicht rechtmäßig hergestellt
2. Zur Auslegung von Artikel 36 EWGV
a) Zusammenfassung der gestellten Fragen
b) Zur Gefährlichkeit von Pestiziden
c) Zur Verbotsbefugnis der Mitgliedstaaten
d) Zum niederländischen Zulassungssystem
e) Zur Bemessung der Rückstandsmengen
f) Die Rechtsprechung des EuGH dazu
g) Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
C — Schlußanträge
Herr Präsident,
meine Herreh Richter!
Die vorliegende Vorabentscheidungssache, in der es um die Auslegung der Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag geht, beruht auf einem in den Niederlanden gegen die Firma Albert Heijn BV eingeleiteten Strafverfahren.
A —
Der Angeklagten, die eine Kette von Supermärkten in den Niederlanden unterhält, wird vorgeworfen, sie habe im Januar 1981 an ihrem Firmensitz in Zaanstad zum Weiterverkauf bestimmte Äpfel der Sorte „Granny Smith“ vorrätig gehalten, die Rückstände eines in einer solchen Menge unerlaubten Schädlingsbekämpfungsmittels namens „Vinchlozo-lin“ aufgewiesen hätten. Die Äpfel, auf denen ein Rückstand von 1 Milligramm Vinchlozolin pro Kilogramm Äpfel festgestellt worden war, waren zunächst beschlagnahmt, vierzehn Tage später jedoch wieder zum Verkauf freigegeben worden.
Die Angeklagte des Ausgangsverfahrens bestreitet die ihr zur Last gelegte Tat nicht. Sie trägt aber vor, die niederländischen Bestimmungen, nach denen die Lagerung der beanstandeten, aus Italien stammenden Äpfel verboten ist, stellten eine nach den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag untersagte Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar.
Die niederländische Regelung, hinsichtlich deren Einzelheiten ich auf den Sitzungsbericht verweisen darf, läßt sich grosso modo wie folgt beschreiben: Nach dem Gesetz über Schädlingsbekämpfungsmittel (Bestrijdingsmiddelenwet) von 1962 ist es grundsätzlich verboten, ein Schädlingsbekämpfungsmittel zu verkaufen, vorrätig zu halten, zu lagern oder zu gebrauchen, sofern der zuständige Minister nicht die Zulassung erteilt hat. Im Hinblick auf die Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln bestimmt Artikel 16 dieses Gesetzes in Verbindung mit der Rückständeverordnung (Residubesluit) von 1964, daß diese einen bestimmten, von dem zuständigen Minister festzusetzenden Höchstwert nicht überschreiten dürfen. Aus dem hierzu ergangenen Rückständeerlaß (Residubeschikking) von 1965 geht hervor, daß bei Äpfeln jeglicher Rückstand des Schädlingsbekämpfungsmittels Vinchlozolin untersagt ist. Bei anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen ist jedoch ein Vin-chlozolin-Rückstand bis zu einer gewissen Größenordnung zulässig. Auf Antrag, der unter anderem auch von Importeuren von Eßwaren oder Getränken gestellt werden kann, kann der zuständige Minister jedoch die in dem Rückständeerlaß festgesetzte Toleranz für Schädlingsbekämpfungsmittel ändern.
Der Economische Politierechter bei der Arrondissementsrechtbank Haarlem, der entscheiden muß, ob diese Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, hat darauf mit Entscheidung vom 25. April 1983 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Stellt es eine nach Artikel 30 EWG-Vertrag verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar, wenn in einem Mitgliedstaat das Verbot besteht, aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Äpfel in den Verkehr zu bringen, die Rückstände eines — nicht in Anhang 2 zur Richtlinie des Rates vom 23. November 1976 (76/895/EWG) genannten — Schädlingsbekämpfungsmittels enthalten und deshalb gegen die insoweit geltenden nationalen Rechtsvorschriften verstoßen, wonach das Inverkehrbringen von Eßwaren und Getränken, die Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln enthalten, verboten ist, soweit diese Rückstände eine pro Erzeugnis und Schädlingsbekämpfungsmittel festgesetzte Höchstmenge überschreiten?
2.
Inwieweit hängt die Beantwortung der ersten Frage von der Antwort auf die Frage ab, ob die genannten Äpfel im Ursprungsland im Einklang mit den dort geltenden gesetzlichen Vorschriften erzeugt und in den Verkehr gebracht worden sind?
3.
a)
Können bei der Bejahung der ersten Frage die dort genannten Rechtsvorschriften als im Sinne von Artikel 36 EWG-Vertrag zum Schutze der Volksgesundheit erforderlich angesehen werden?
b)
Erfordert die Beantwortung der unter 3a gestellten Frage die Feststellung, daß das im konkreten Fall für ein bestimmtes Schädlingsbekämpfungsmittel für Äpfel geltende Verbot als zum Schutze der Volksgesundheit notwendig gerechtfertigt ist, oder kann dieses Verbot auch dann als gerechtfertigt angesehen werden, wenn es im Zuge einer allgemeinen Politik ergangen ist, die darauf gerichtet ist, das Vorhandensein von Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln in Eßwaren und Getränken soweit als möglich zu bekämpfen, wobei im Rahmen dieser Politik erst dann eine Tolerierung von Rückständen in Betracht kommt, wenn ein bestimmtes Schädlingsbekämpfungsmittel für ein bestimmtes Erzeugnis notwendig ist und aus Gründen der Volksgesundheit — unter Berücksichtigung der nationalen Eßgewohnheiten — keine überwiegenden Bedenken gegen eine solche Tolerierung bestehen?
4.
a)
Ist es zur Beantwortung der unter 3. gestellten Fragen von Bedeutung, daß die nationalen Rechtsvorschriften des Einfuhrlandes Rückstände eines bestimmten Schädlingsbekämpfungsmittels bei bestimmten Eßwaren und Getränken nicht erlauben, jedoch bei anderen Eßwaren und Getränken eine Höchstgrenze für Rückstände desselben Schädlingsbekämpfungsmittels festsetzen?
b)
Oder konkret gefragt: Ist der Umstand erheblich, daß in den Niederlanden „Vinchlozolin“-Rückstände auf Äpfeln nicht zulässig sind, wohl aber bei anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen, wobei die Höchstgrenze der zulässigen „Vinchlozolin“-Rückstände für einige dieser Erzeugnisse über der Menge liegt, die auf den Äpfeln der Angeklagten vorgefunden wurde?
Β —
Hierzu nehme ich wie folgt Stellung:
1. Zur ersten und zweiten Frage (d. h. zur Auslegung von Artikel 30 EWG-Vertrag)
a)
Mit der ersten Frage soll geklärt werden, ob ein Vermarktungsverbot für Äpfel, die aus einem anderen Mitgliedstaat stammen und Rückstände eines vom Gemeinschaftsrecht nicht erfaßten Schädlingsbekämpfungsmittels aufweisen, als Maßnahme im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag anzusehen ist.
Diese Frage ist, wie alle am Verfahren Beteiligten übereinstimmend hervorheben, grundsätzlich zu bejahen. Der fragliche Wirkstoff Vinchlozolin fällt unstreitig nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie des Rates 76/895/EWG vom 23. November 1976 über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in Obst und Gemüse (ABl. L 340, S. 26). Eine Regelung, die ein absolutes Rückstandsverbot für dieses Mittel auf Äpfeln statuiert, kann, solange die Höchstmengen nicht harmonisiert sind, ein Hemmnis für die Einfuhr solcher Waren aus anderen Mitgliedstaaten darstellen, die andere Toleranzen erlauben. Sie ist daher im Sinne der Dassonville-Formel (
1
) grundsätzlich als eine Maßnahme anzusehen, „die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern“.
b)
An diese grundsätzliche Feststellung schließt sich unmittelbar die schwieriger zu beantwortende zweite Frage an, die darauf hinausläuft, ob von einer Maßnahme gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag auch dann gesprochen werden kann, wenn eine Ware in dem Mitgliedstaat, aus dem sie eingeführt wird, nicht rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht worden ist. Diese Frage ist, worauf auch die Kommission hinweist, offensichtlich von dem Urteil Cassis de Dijon (Rechtssache 120/78, Rewe) (
2
) beeinflußt, in dem der Gerichtshof für Recht erkannt hat, daß auch eine unterschiedslos für inländische und eingeführte Getränke geltende Festsetzung eines Mindestweingeistgehaltes für Trinkbranntweine unter das in Artikel 30 enthaltene Verbot fällt, „wenn es sich um die Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten alkoholischen Getränken handelt“. Aus diesem Halbsatz könnte auf den ersten Blick abgeleitet werden, daß eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 nur dann anzunehmen ist, wenn die Einfuhr oder Vermarktung einer aus einem anderen Mitgliedstaat stammenden Ware behindert wird, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist. Zugunsten einer solchen These ließe sich nicht zuletzt vorbringen, daß nach Artikel 30 des EWG-Vertrags nur solche Maßnahmen untersagt sind, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern. Es ließe sich weiter argumentieren, daß ein Erzeugnis, das im Herkunftsland nicht ordnungsgemäß hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht worden ist, per definitionem nicht Objekt des vom EWG-Vertrag gewährleisteten freien Warenverkehrs sein kann.
Eine genauere Analyse des Urteils Cassis de Dijon (
3
) und der Folgerechtsprechung zeigt aber, daß der Gerichtshof die Frage, ob die Herstellung und das Inverkehrbringen eines Erzeugnisses im Ursprungsland rechtmäßig erfolgt ist, nicht als zusätzliches Kriterium für die Annahme einer Maßnahme gleicher Wirkung verstanden wissen will. Seit dem genannten Urteil ist geklärt, daß auch unterschiedslos anwendbare nationale Vermarktungsregelungen Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft darstellen können, soweit solche Bestimmungen nicht unerläßlich sind, um bestimmten zwingenden Erfordernissen, wie einer wirksamen steuerlichen Kontrolle, des Schutzes der Lauterkeit des Handels und des Verbraucherschutzes, gerecht zu werden. Mit dem fraglichen Zusatz sollte also klargestellt werden, wie dies auch in der Folgerechtsprechung (vgl. Rechtssache 53/80, Eyssen; Rechtssache 272/80, Frans-Nederlands Maatschappij) (
4
), deutlich zum Ausdruck kommt, daß wenn ein Erzeugnis in dem Herkunftsmitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist, zusätzliche Voraussetzungen im Einfuhrstaat nur dann rechtmäßig sind, wenn sie aus den genannten dringenden Erfordernissen geboten sind. Diese Feststellung, die sich auf den gegebenen Sachverhalt bezieht, rechtfertigt aber als solche nicht den Umkehrschluß, daß die Einfuhrbehinderung eines Erzeugnisses, das nicht den Vorschriften des Herkunftslandes entspricht, nicht als Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 anzusehen ist.
Eine tatbestandsausschließende Berücksichtigung der Frage, ob ein Erzeugnis im Ursprungsland im Einklang mit den dort geltenden gesetzlichen Vorschriften erzeugt und in den Verkehr gebracht worden ist, wäre meines Erachtens nicht zuletzt auch in dogmatischer Hinsicht verfehlt. Die Frage, ob ein Handelshemmnis als Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne des Gemeinschaftsrechts anzusehen ist, kann nur aufgrund des Gemeinschaftsrechts und nicht aufgrund der unterschiedlichen nationalen Rechtsordnungen beantwortet werden.
Eine Berücksichtigung der innerstaatlichen Rechtordnungen bei der Frage, ob eine nationale Handelsregelung als Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 des EWG-Vertrags anzusehen ist, würde draüber hinaus auch zu praktischen Schwierigkeiten führen.
Die hier in Rede stehenden Regelungen gehen oft sehr ins einzelne, sind kompliziert und schwer verständlich. Wenn die Grenzbehörden eines Mitgliedslands entscheiden müßten, ob eine bestimmte Ware nach dem Recht eines anderen Mitgliedstaats rechtmäßig in Verkehr gebracht worden ist, würden sie auf schwer zu überwindende Schwierigkeiten — zum Beispiel auch im sprachlichen Bereich — stoßen. Es kann von den nationalen Behörden und Gerichten nicht verlangt werden, daß sie die in heute zehn, morgen vielleicht zwölf Mitgliedstaaten geltenden Regelungen kennen und anwenden können. Außerdem müßte bei der Prüfung, ob ein Erzeugnis rechtmäßig hergestellt und/oder rechtmäßig vermarktet worden ist, auch berücksichtigt werden, ob die Regelung des anderen Mitgliedstaats mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Dieses Ergebnis kann nicht richtig sein. Man wird von den nationalen Stellen nur verlangen können (und müssen), daß sie das eigene nationale Recht und das Gemeinschaftsrecht korrekt anwenden.
Aus diesen Gründen bin ich in Übereinstimmung mit der Angeklagten des Ausgangsverfahrens, der deutschen, französischen und niederländischen Regierung der Auffassung, daß es für die Beurteilung der vorliegenden niederländischen Regelung als Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag nicht darauf ankommt, ob die genannten Äpfel im Ursprungsland im Einklang mit den dort geltenden Vorschriften erzeugt und in den Verkehr gebracht worden sind. Dieser Aspekt ist allenfalls bei der Prüfung der Frage zu berücksichtigen, ob die betreffende staatliche Regelung aus den in der Cassis de Dijon-Rechtsprechung (
5
) genannten zwingenden Erfordernissen notwendig beziehungsweise nach den in Artikel 36 EWG-Vertrag genannten Gründen gerechtfertigt ist.
2. Zur dritten Frage (d. h. zur Auslegung von Artikel 36 EWG-Vertrag)
a)
Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im wesentlichen geklärt haben, ob das niederländische System, wonach jeder Rückstand des Schädlingsbekämpfungsmittels Vinchlozolin auf Äpfeln mangels einer ausdrücklichen ministeriellen Erlaubnis untersagt ist, aus Gründen des menschlichen Gesundheitsschutzes gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertig ist. Insbesondere soll geklärt werden, ob dieses Rückstandsverbot für Äpfel im konkreten Fall als zum Schutze der Volksgesundheit notwendig gerechtfertigt sein muß, oder ob ein solches Verbot auch als gerechtfertigt angesehen werden kann, wenn es im Zuge einer allgemeinen Politik ergangen ist, die darauf gerichtet ist, das Vorhandensein von Rückständen an Schädlingsbekämpfungsmitteln in Eßwaren und Getränken soweit wie möglich zu bekämpfen. Mit diesem Problem hängt schließlich auch die vierte Frage zusammen, mit der geklärt werden soll, ob dem Umstand Bedeutung zukommt, daß in den Niederlanden Vinchlozolin-Rückstände auf Äpfeln im Unterschied zu anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen nicht zulässig sind und daß der zulässige Höchstgehalt für einige dieser Erzeugnisse sogar über der Menge liegt, die auf den fraglichen Äpfeln vorgefunden worden ist.
b)
Bei der Beantwortung dieser Fragen muß davon ausgegangen werden, daß Schädlingsbekämpfungsmittel zur Vernichtung von Lebewesen, nämlich von Schädlingen, dienen und daß deshalb Vinchlozolin, in höheren Mengen genossen, wie jedes andere Schädlingsbekämpfungsmittel grundsätzlich auch geeignet ist, die menschliche Gesundheit zu gefährden. Die Festsetzung eines Höchstgehaltes an Rückständen dieses Schädlingsbekämpfungsmittels auf und in Äpfeln fällt daher grundsätzlich unter die Ausnahme des Artikels 36 EWG-Vertrag, wonach die Bestimmungen der Artikel 30 ff. Einfuhrverboten oder Beschränkungen nicht entgegenstehen, die unter anderem „zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen“ gerechtfertigt sind.
c)
Es ist weiter zu berücksichtigen, daß der zulässige Höchstgehalt an Vinchlo-zolin-Rückständen auf und in Äpfeln von der sogenannten Pestizid-Richtlinie des Rates 77/895/EWG vom 23. November 1976 nicht geregelt wird. Mit dieser Richtlinie, die die Gefahr chemischer Schädlingsbekämpfungsmittel für die menschliche und/oder tierische Gesundheit ausdrücklich anerkennt, wurde der Versuch unternommen, die zulässigen Rückstände einiger abschließend aufgezählter Schädlingsbekämpfungsmittel zu harmonisieren. Soweit die Schädlingsbekämpfungsmittel nicht unter diese Richtlinie fallen, ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. Rechtssache 104/75; Rechtsache 272/80 und Rechtssache 174/82) (
6
) Sache der Mitgliedstaaten festzulegen, in welchem Umfang sie innerhalb der durch den Vertrag gesetzten Grenzen den Schutz der Gesundheit gewährleisten wollen, insbesondere wie streng die durchzuführenden Kontrollen ausfallen sollen.
Eine entsprechende nationale Maßnahme muß insbesondere gemäß Artikel 36 Absatz 1 zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sein. Sie darf darüber hinaus gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des zwischenstaatlichen Handels darstellen.
d)
Der Gerichtshof hat, ausgehend von diesen Kriterien in der Rechtssache Frans-Nederlands Maatschappij (272/80) (
7
) das niederländische Zulassungssystem für Desinfektionsmittel, nach dem der Verkauf, die Lagerung oder der Gebrauch solcher Erzeugnisse ohne vorherige Genehmigung verboten ist, als rechtmäßig anerkannt. Er hat darüber hinaus in dieser Rechtssache bestätigt, daß es den Mitgliedstaaten aus Gründen des Gesundheitsschutzes grundsätzlich auch freisteht, ein Schädlingsbekämpfungsmittel, selbst wenn es in einem anderen Mitgliedstaat bereits zugelassen worden ist, einem erneuten Untersuchungs- und Zulassungsverfahren zu unterwerfen.
In dem Urteil Sandoz (Rechtssache 174/82) (
8
) hat der Gerichtshof weiter für Recht erkannt, daß das Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der es verboten ist, ohne vorherige behördliche Genehmigung in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebrachte Lebensmittel, denen Vitamine zugesetzt worden sind, in den Verkehr zu bringen.
e)
Nichts anderes kann aber für das im vorliegenden Fall zu beurteilende niederländische System der Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf oder in Eßwaren oder Getränken gelten, das gleichfalls als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu qualifizieren ist. Dieses System beruht, ebenso wie die Pestizid-Richtlinie des Rates 76/895/EWG, auf dem Bestreben, Lebensmittel soweit wie möglich von Rückständen an chemischen Stoffen freizuhalten, die zu einer gesundheitlichen Beeinträchtigung der Verbraucher führen können_wenn sie in entsprechenden Mengen mit der Nahrung aufgenommen werden. Wie der Gemeinschaftsgesetzgeber in der genannten Richtlinie anerkannt hat, muß bei Festlegung der Höchstgehalte ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Bedürfnissen der Pflanzenerzeugung und den Erfordernissen des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier gefunden werden. Dabei ist es aus toxikologischen Gründen notwendig, den Konsum derartiger Stoffe, auch wenn es sich dabei um vielleicht weniger schädliche Pestizide handelt als die, die in der fraglichen Richtlinie genannt sind, auf einem möglichst niedrigen Niveau zu halten.
In diesem Zusammenhang liegt es auf der Hand, daß die Höchstmenge eines Schädlingsbekämpfungsmittels in den einzelnen Lebensmittelarten so zu bemessen ist, daß die tägliche Gesamtaufnahme dieses Schädlingsbekämpfungsmittels mit der Nahrung die gesundheitlich noch duldbare Menge nicht überschreitet. Was die Rückstände an Pestiziden auf oder in einzelnen Lebensmitteln anbelangt, ist dabei einmal zu berücksichtigen, daß die unterschiedliche Anwendung dieser Mittel in den Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Rückstandsmengen in bestimmten Lebensmitteln führen kann. Zum anderen ist es einleuchtend, daß die Verbrauchergewohnheiten und die tatsächlichen Verhältnisse in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich sein können. Demzufolge kann es bei der gesundheitlichen Bewertung der Rückstände eines bestimmten Schädlingsbekämpfungsmittels auch nicht, wie die Angeklagte des Ausgangsverfahrens meint, auf eine isolierte Betrachtung ankommen, welche Rückstandsmenge ein einzelnes Lebensmittel enthält, sondern ausschlaggebend kann nur die Gesamtmenge der Rückstände sein, die der Verbraucher mit allen von ihm verzehrten Lebensmitteln aufnimmt. Diese Gesamtbetrachtung führt zwangsläufig dazu, daß die großzügige Bemessung der Rückstandsmenge in einem Lebensmittel eine strengere Bemessung in anderen Lebensmitteln erforderlich macht.
f)
Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen hat nicht nur die fragliche Pesti-zid-Richtlinie des Rates, sondern auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes eine unterschiedliche Höchstmengenregelung für potentiell gesundheitsgefährdende Stoffe in Lebensmitteln anerkannt.
So hat der Gerichtshof in der Rechtssache Eyssen (Rechtssache 53/80) (
9
) unter anderem hervorgehoben, daß die Schwierigkeiten und Unsicherheiten, die mit der gesundheitsgefährdenden Bewertung von Nisin, einem Konservierungsstoff, zusammenhängen, die mangelnde Einheitlichkeit der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Verwendung dieses konservierenden Stoffes erklären und ein Zusatzverbot in einzelnen Mitgliedstaaten rechtfertigen können. Der Gerichtshof hat hierbei ausdrücklich hervorgehoben, daß das Fehlen eindeutiger Ergebnisse im Hinblick auf eine gesundheitsschädliche Höchstmenge in der Hauptsache dem Umstand zuzuschreiben ist, daß die Beurteilung des mit der Einnahme dieses Zusatzstoffes verbundenen Risikos von verschiedenen variablen Faktoren, unter anderem insbesondere von den Ernährungsgewohnheiten im jeweiligen Land abhängt. Er hat weiter anerkannt, daß bei der Bestimmung der für jedes Erzeugnis festzusetzenden Höchstmenge nicht nur die Menge zu berücksichtigen ist, die einem bestimmten Erzeugnis zugesetzt wird. Zu berücksichtigen sei vielmehr auch die Menge, die allen anderen Erzeugnissen zugesetzt werde, die zur Befriedigung der Ernährungsgewohnheiten bestimmt seien und deren Gehalt aufgrund ihrer Herkunft, ihrer Herstellungsart oder der Notwendigkeit, das Erzeugnis für einen bestimmten Markt mehr oder weniger stark zu konservieren, unterschiedlich sein könne.
Daß es bei der Bewertung der Gesundheitsschädlichkeit eines bestimmten Schädlingsbekämpfungsmittels nicht auf die isolierte Betrachtung ankommen kann, welche Rückstandsmengen ein einzelnes Lebensmittel enthält, geht schließlich auch eindeutig aus dem Urteil Sandoz 1 hervor. Dieser Rechtssache, in der über die Rechtmäßigkeit eines Vermarktungsverbots von Lebensmitteln mit Vitaminzusätzen zu entscheiden war, lag der Sachverhalt zugrunde, daß der Verzehr von an sich unschädlichen Vitaminen über einen längeren Zeitraum hinweg im Übermaß schädliche Wirkungen hervorrufen kann. Die Forschung war jedoch noch nicht weit genug fortgeschritten, um mit Sicherheit die kritischen Mengen und die genauen Wirkungen bestimmen zu können. Unstreitig unter den Beteiligten war jedoch, daß der Vitamingehalt der in Rede stehenden Art von Lebensmitteln weit von der kritischen Schädlichkeitsschwelle entfernt war, so daß selbst der übermäßige Verzehr dieser Lebensmittel für sich genommen keine Gesundheitsgefährdung bewirken konnte. Der Gerichtshof hat eine solche Gefährdung dennoch nicht ausgeschlossen, wenn der Verbraucher zusätzlich mit anderen Nahrungsmitteln unkontrollierbare und nicht vorhersehbare Mengen von Vitaminen aufnimmt. Angesichts dieser bei der wissenschaftlichen Beurteilung bestehenden Unsicherheiten hat er deshalb die fragliche nationale Regelung, nach der es verboten war, Lebensmittel, denen Vitamine zugesetzt worden sind, ohne vorherige Genehmigung in den Verkehr zu bringen, grundsätzlich gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag als gerechtfertigt angesehen.
Diese Erwägungen müssen auch, wie alle Verfahrensbeteiligten außer der Angeklagten des Ausgangsverfahrens hervorheben, auch für das hier fragliche Zulassungssystem für Pestizid-Rückstände auf oder in Äpfeln gelten. Für den angemessenen Schutz der Gesundheit ist es notwendig, wie gerade der vorliegende Fall zeigt, daß die zuständigen Behörden nach Prüfung ein Verzeichnis schädlicher Substanzen aufstellen und die auf Lebensmitteln zulässigen Höchstgehalte festlegen können. Ein solches System setzt die zuständigen Behörden in die Lage, auf Antrag eines Erzeugers oder Importeurs eine Prüfung durchzuführen und dabei sowohl die Erfordernisse des menschlichen Gesundheitsschutzes als auch die Bedürfnisse der Pflanzenerzeugung zu berücksichtigen.
g)
Schließlich sind auch keine Umstände erkennbar, daß das fragliche System ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des zwischenstaatlichen Handels darstellen könnte. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der dieser Bestimmung zugrunde liegt, verlangt wie der Gerichtshof gleichfalls in dem Urteil Sandoz (
10
) unterstrichen hat, daß die Befugnis der Mitgliedstaaten, die Einfuhr der betreffenden Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten zu verbieten, auf das Maß dessen zu beschränken ist, was zur Erreichung der rechtmäßig verfolgten Ziele des Gesundheitsschutzes erforderlich ist. Daher ist eine entsprechende nationale Verbotsregelung, wie insbesondere die Kommission hervorhebt, nur gerechtfertigt, sofern das Inverkehrbringen genehmigt wird, wenn sich dies mit den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes vereinbaren läßt.
Der Umstand, daß in den Niederlanden Vinchlozolin-Rückstände auf Äpfeln nicht zulässig sind, wohl aber in anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen sogar in einer höheren Konzentration als dies bei den betreffenden Äpfeln der Fall war, ist, wie wir von der niederländischen Regierung gehört haben, darauf zurückzuführen, daß bislang kein Bedürfnis einer Zulassung durch einen Erzeuger oder Importeur angemeldet worden ist. Hätte die Angeklagte des Ausgangsverfahrens von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, hätte sie, wie die niederländische Regierung versichert hat, bei dem fraglichen Schädlingsbekämpfungsmittel binnen einer Woche mit einem Bescheid rechnen können. Eine derartige „Behinderung“ kann aber keineswegs als unverhältnismäßig angesehen werden, wenn es gilt, zwischen dem vertraglich gewährleisteten freien Warenverkehr und dem Gesundheitsschutz eine Abwägung zu treffen.
C —
Aufgrund dieser Überlegungen schlage ich daher abschließend vor, die gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:
Zur Frage 1 und 2
Die Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag stehen einer nationalen Regelung nicht entgegen, nach der es verboten ist, daß Eßwaren Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln, die nicht unter die Richtlinie des Rates 76/895/EWG fallen, in einer Menge enthalten, die einen durch eine allgemeine Verwaltungsmaßnahme festgesetzten Gehalt übersteigen. Dies gilt unabhängig davon, ob die fraglichen Waren im Ursprungsland im Einklang mit den dort geltenden gesetzlichen Vorschriften erzeugt und in den Verkehr gebracht worden sind.
Zur Frage 3 und 4
a)
Bei der Frage, ob ein Rückständeverbot für ein bestimmtes Schädlingsbekämpfungsmittel in oder auf Eßwaren als zum Schutze der Volksgesundheit gerechtfertigt anzusehen ist, kommt es nicht auf die isolierte Betrachtung an, welche Rückstandsmengen ein einzelnes Lebensmittel enthält, sondern entscheidend ist die Gesamtmenge der Rückstände des Schädlingsbekämpfungsmittels, die der Verbraucher mit allen von ihm verzehrten Lebensmitteln aufnimmt. Deshalb ist es für diese Frage auch grundsätzlich unerheblich, daß die nationalen Rechtsvorschriften des Einfuhrlandes Rückstände eines bestimmten Schädlingsbekämpfungsmittels bei bestimmten Eßwaren nicht erlauben, jedoch bei anderen Eßwaren eine Höchstgrenze für Rückstände desselben Schädlingsbekämpfungsmittels festsetzen.
b)
Eine solche nationale Verbotsregelung ist jedoch nur gerechtfertigt, wenn das Verwaltungsverfahren so ausgestaltet ist, daß das Inverkehrbringen innerhalb einer vertretbaren Frist genehmigt werden kann, falls sich dies mit den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes vereinbaren läßt.
(
1
)	Urteil vom 11. 7. 1974 in der Rechtssache 8/74 — Staatsanwaltschaft/Benoit und Gustave Dassonville —, Slg. 1974, 837.
(
2
)	Urteil vom 20. 2. 1979 in der Rechtssache 120/78 — Rewe-Zentral-AG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein —, Slg. 1979, 649.
(
3
)	Urteil vom 20. 2. 1979 in der Rechtssache 120/78 — Rewe-Zentral-AG/Bundcsmonopolverwaltung für Branntwein —, Slg. 1979, 649.
(
4
)	Urteil vom 5. 2. 1981 in der Rechtssache 53/80 — Strafverfahren gegen Koninklijke Kaasfabrick Eyssen BV—, Slg. 1981,409.
Urteil vom 17. 12. 1981 in der Rechtssache 272/80 — Strafverfahren gegen Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten BV —, Slg. 1981, 3277.
(
5
)	Urteil vom 20. 2. 1979 in der Rechtssache 120/78 — Rewe-Zentral-AG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein —, Slg. 1979, 649.
(
6
)	Urteil vom 20. 5. 1976 in der Rechtssache 104/75 — Adriaan de Peijper, Geschäftsführer der Firma Centrafarm BV—, Slg. 1976,697.
Urteil vom 17. 12. 1981 in der Rechtssache 272/80 — Strafverfahren gegen Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten BV—, Slg. 1981, 3277.
Urteil vom 14. 7. 1983 in der Rechtsache 174/82 — Strafverfahren gegen Firma Sandoz BV —, Slg. 1983, 2445.
(
7
)	Urteil vom 17. 12. 1981 in der Rechtssache 272/80 — Strafverfahren gegen Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten BV—, Slg. 1981, 3277.
(
8
)	Urteil vom 14. 7. 1983 in der Rechtssache 174/82 — Strafverfahren gegen Firma Sandoz BV —, Slg. 1983, 2445.
(
9
)	Urteil vom 5. 2. 1981 in der Rechtssache 53/80 — Strafverfahren gegen Koninklijke Kaasfabriek Eyssen BV—, Slg. 1981,409.
(
10
)	Urteil vom 14. 7. 1983 in der Rechtssache 174/82 — Strafverfahren gegen Firma Sandoz BV —, Slg. 1983, 2445.