61968C0010
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 28 OTTOBRE 1969 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Il voluminoso processo del quale m'interesso oggi verte sulla concessione di aiuti FEAOG all'agricoltura. Nella fattispecie è fondamentale il regolamento del Consiglio 17/64 del 5 febbraio 1964 (G.U. pag. 586) e più esattamente la sua parte seconda «sezione orientamento». Dall'articolo 11 si desumono i fini cui mirano i provvedimenti della sezione orientamento, cioè l'adeguamento e il miglioramento delle condizioni di produzione dell'agricoltura, l'adeguamento e l'orientamento della produzione agricola, l'adeguamento e il miglioramento della distribuzione commerciale dei prodotti agricoli nonché l'incremento della vendita dei prodotti agricoli.
L'articolo 12 definisce poi ì summenzionati scopi, nel paragrafo 3 stabilisce che per adeguamento e miglioramento della distribuzione dei prodotti agricoli vanno intese le strutture commerciali nell'ambito delle imprese agricole, sia comuni a più organizzazioni agricole che al di fuori di esse, nei seguenti settori: miglioramento del magazzinaggio e della conservazione, lavorazione dei prodotti agricoli, miglioramento dei canali commerciali e studio più approfondito dei fattori determinanti della formazione dei prezzi sui mercati agrari.
Per le iniziative (sia parastatali che private) miranti al miglioramento della struttura agricola ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 1, viene concesso l'aiuto dei FEAOG se sussistono inoltre i presuppostidi cui all'articolo 14. Per quanto riguarda il requisito di cui al capoverso 1 a), siafferma che la mancanza di un programma che dovrà venire elaborato dal Consiglio e nel quale dovranno inserirsi le iniziative non costituisce alcun impedimento per la concessione dell'aiuto FEAOG nei due anni successivi all'entrata in vigore del regolamento. Il regolamento 68/66 ha prorogato al 31 luglio 1966 questa scadenza e per di più il regolamento 224/66 stabilisce che l'articolo 14, comma 1 a), non è applicabile a quelle iniziative per le quali sono state chieste sovvenzioni per: 1966 e 1967.
A norma dell'articolo 15 del regolamento 17/64, devono considerarsi privilegiate le iniziative «che s'inseriscano in un insieme di misure intese ad incoraggiare lo sviluppo armonico dell'economia generale della regione nella quale tali progetti saranno realizzati». Le richieste vanno presentate tramite il governo dello Stato nel cui territorio le iniziative dovranno venire realizzate; lo stesso Stato si rende inoltre garante del buon andamento della pratica nei confronti della Commissione. Gli aiuti FEAOG non possono superare il 25 % del capitale investito in una determinata iniziativa e l'apporto finanziario dei beneficiari del «concorso» non deve essere inferiore al 30 %. Inoltre è previsto che anche lo Stato membro nel cui territorio verrà realizzata l'iniziativa partecipi al finanziamento.
In aggiunta alle norme di cui sopra, nella fattispecie entra in linea di conto anche il regolamento del Consiglio 206/66 del 7 dicembre 1966 (G.U., pag. 3869) che stabilisce una particolare disciplina dei contributi del Fondo per la «riparazione dei danni causati dalle catastrofiche inondazioni in alcune regioni d'Italia durante l'autunno 1966». In virtù di detto regolamento sono previsti determinati importi per gli anni 1966-1967, a valere sui fondi della sezione orientamento per il finanziamento dei provvedimenti definiti nell'articolo 1, 2o comma. Le sovvenzioni devono contribuire al ripristino e al miglioramento delle condizioni di produzione nell'agricoltura e nelle aziende agricole nonché negli impianti di commercializzazione e di trasformazione dei prodotti agricoli.
L'articolo 2 del regolamento sancisce che non sono applicabili ai contributi concessi a norma dell'articolo 1, 2o comma, alcune norme del regolamento 17/64.
L'articolo 3 inoltre stabilisce particolari condizioni per la concessione dei contributi tra l'altro, i contributi concessi a valere sul FEAOG non possono superare il 45 % degli investimenti destinati ad un determinato progetto. Anche in questo caso, d'altro canto, è prevista una partecipazione finanziaria della Repubblica italiana ed una ridotta partecipazione diretta dei beneficiari; infine l'articolo 4 contiene ancora speciali norme di procedura.
In virtù delle norme summenzionate il governo italiano ha presentato domanda e si è reso garante per la Cooperativa Produttori Bieticoli CO.Pro.B. che gestisce uno zuccherificio a Minerbio, per la «Società Cooperativa Produttori Agricoli Ostellato» con zuccherificio in Ostellato, nonché a favore dello zuccherificio Castiglionese SpA che possiede uno stabilimento in Castiglion Fiorentino (per semplicità detti in prosieguo Minerbio, Ostellato e Casti-glione).
A questo proposito la decisione della Commissione del 27 luglio 1967, a norma del regolamento 17/64 attribuiva allo zucchiificioe di Minerbio una sovvenzione di 480000 uc, che avrebbe dovuto consentire di aumentare la capacità produttiva dello stabilimento da 2000 a 4000 tonnellate eiornaliere di barbabietole.
Un'ulteriore decisione della Commissione del 2 ottobre 1967, in virtù del regolamento 206/66 concedeva allo zuccherificio di Ostellato un contributo dell'ordine di 767000 uc onde aumen-:are la capacità produttiva da 2200 a 3600-4000 tonnellate giornaliere.
Il 7 marzo 1968 infine la Commissione adottava una decisione basata parimenti sul regolamento 17/64, con cui si concedeva allo zuccherificio Castiglionese un contributo di 300000 uc in vista di un aumento di produzione da 2000 a 3000 tonnellate giornaliere. Questa decisione subordina inoltre il versamento del contributo all'impegno della Repubblica italiana di concedere alla ditta beneficiaria una quota di base corrispondente al previsto aumento di produzione.
A questo punto è necessario illustrare la disciplina del mercato saccarifero. Il primo testo in materia fu il regolamento 44/67 del 21 febbraio 1967, che comunque determinava soltanto singoli provvedimenti per l'anno 1967-1968. Attualmente la norma più importante è il regolamento 1009/67 del 18 dicembre 1967 che ha istituito una organizzazione comune del mercato dello zucchero, con effetto dal 1o luglio 1968. La disciplina è caratterizzata da un regime di prezzi che (mediante prelievi, rimborsi ed interventi sul mercato interno) deve garantire un determinato livello delle quotazioni. La garanzia dei prezzi non è però illimitata, ma vale solo per la quota di base attribuita ad ogni impresa produttrice, sulla scorta della produzione media specifica dal 1961 al 1966 e in base ai quantitativi globali registrati dalla produzione nazionale.
Per le eccedenze di produzione, fino alla quota massima, che pure è stabilita dallo Stato membro, è prevista solo una garanzia di prezzo limitata, cioè è prevista una tassa di sovraproduzione qualora nella Comunità venga prodotto un quantitativo superiore a quello annuale garantito, e quindi si debba esportare zucchero con il rischio di dover rimborsare le eventuali perdite sul prezzo d'esportazione.
Prescindendo da ciò, e importante rilevare che la quota base di ogni Stato non deve completamente essere suddivisa tra le imprese produttrici. Il regolamento 1027/67 consente di costituire una riserva corrispondente al 10 % del quantitativo base stabilito per l'anno 1968-1969. Tale riserva di compensazione può inoltre venire aumentata negli anni successivi riducendo proporzionalmente le quote già attribuite per l'anno 1968-1969. Ogni Stato decide, nell'applicare questo sistema, secondo un proprio potere discrezionale; del resto — in virtù del regolamento 44/67 — lo Stato disponeva di tale facoltà anche per la ripartizione dei quantitativi totali di produzione.
Per ritornare alla questione in esame, le decisioni della Commissione sono state regolarmente notificate al governo italiano. e alle tre imprese beneficiarie. Inoltre la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta Ufficiale una comunicazione inerente la concessione di contributi, per Minerbio nella G.U. 4 agosto 1967, per Ostellato il 7 ottobre 1967 e per Castiglion il 15 marzo 1968. Le imprese beneficiarie hanno immediatamente iniziato i lavori di ampliamento e, a norma del regolamento 1009/67, fu loro attribuita una quota produttiva, col decreto 26 febbraio 1968, per complessive 17000 tonnellate.
La notizia pervenne ad altri zuccherifici italiani, cioè :
1.
la Società Eridania, Zuccherifici Nazionali, di Genova,
2.
la Società Italiana, per l'Industria degli Zuccheri, di Genova,
3.
la Società Distilleria di Cavarzere, di Padova,
4.
la Società Romana Zucchero, di Genova,
5.
la Società Zuccherificio del Volano, di Genova, nonché
6.
l'Associazione Nazionale fra gli Industriali dello Zucchero, dell'Alcoo.
e del Lievito, di Genova, le quali ritennero che le decisioni della Commissione falsassero la concorrenza e fossero in contraddizione con i principi della politica agricola comunitaria. La considerazione si fondava tra l'altro sul fatto che il governo italiano si era rifiutato di garantire una domanda, avanzata da una di queste aziende, che intendeva ottenere un contributo per il suo stabilimento di Porto Tolle, danneggiato dall'alluvione del 1966.
Dette imprese e la loro associazione promuovevano quindi un ricorso cumulativo, depositato presso questa cancelleria il 10 marzo 1968. Invocando vari motivi a sostegno, le imprese chiedevano l'annullamento delle decisioni della Commissione del 27 luglio 1967, del 2 ottobre 1967 e del 7 marzo 1968.
Il 13 maggio 1968 indirizzavano alla Commissione un ricorso amministrativo per ottenere l'annullamento o la revoca delle decisioni impugnate. Di fronte al silenzio-rifiuto dell'organo comunitario, le imprese promuovevano un secondo ricorso fondato sull'articolo 175 del trattato CEE, concludendo per l'annullamento del silenzio-rifiuto della Commissione nei confronti del loro reclamo.
In entrambe le cause, riunite dalla Corte con ordinanza 25 ottobre 1968, la Commissione chiede che i ricorsi vengano dichiarati irricevibili e comunque vengano respinti.
Si deve ancoi a ricordare che, in corso di causa, le imprese beneficiarie delle decisioni impugnate ed il governo italiano sono state ammesse ad intervenire con ordinanze della Corte 25 novembre 1968, 15 gennaio 1969 e 19 marzo 1969. Nelle memorie, le intervenienti e la Commissione chiedono che il ricorso venga respinto e cioè (almeno per quanto riguarda le intervenienti) ciascuna per quanto riguarda la decisione litigiosa che la interessa direttamente.
Sul piano nazionale, sarà forse opportuno sottolineare che le quote delle ricorrenti sono state ridotte con decreto 26 febbraio 1968; la misura pare sia stata impugnata in sede amministrativa dinanzi al Consiglio di Stato italiano, che però non si è ancora pronunziato.
Valutazione giuridica
L'esame giuridico della controversia deve iniziare dalle eccezioni d'irricevibilità sollevate dalla Commissione e dalle intervenienti e relative a questioni che dovrebbero comunque venire esaminate anche d'ufficio.
A — Sulla ricevibilità
I — Causa 10/68
La controversia pone tre problemi che vanno successivamente esaminati
1. Osservanza del termine d'impugnazione
La causa 10/68 e un tipo d'impugnazione per il quale il trattato (art. 173) prescrive un termine di due mesi, nell'interesse della certezza del diritto. Il regolamento di procedura (articolo 81, paragrafo 2) concede una proroga in ragione della distanza, che l'allegato 2 stabilisce in dieci giorni per i ricorrenti residenti in Italia.
Il conto alla rovescia, decorrendo dalla data del deposito in cancelleria (10 maggio 1968), ci fa concludere che il termine d'impugnazione — secondo le regole sopra menzionate — ha cominciato a decorrere il 1o marzo 1968. Per quanto riguarda il caso specifico Castiglione, non vi sono dubbi, giacché la decisione della Commissione è datata 7 marzo 1968 e fu pubblicata il 15 marzo successivo. Prendendo queste date come punto di riferimento, senza voler accertare quando le ricorrenti abbiano avuto conoscenza della decisione litigiosa (pare che ne siano state informate il 27 marzo 1968) è indiscussa l'osservanza del termine d'impugnazione.
La situazione e diversa nei casi Minerbio e Ostellato: la relative decisioni portano la data del 27 luglio 1967 e del 2 ottobre 1967 e sono state pubblicate rispettivamente il 4 agosto e il 7 ottobre successivi. Se tali date costituissero un termine perentorio, non sarebbe stato osservato il termine anche se — a norma dell'articolo 81, paragrafo 1, del regolamento di procedura — la decorrenza iniziases dal 15o giorno dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Pare che la Commissione sostenga questa tesi giacché ritiene che dette comunicazioni nella G.U. siano sufficienti in quanto rientrano nei modi di pubblicità contemplati dall'articolo 173 del trattato; infatti dalle comunicazioni risulta che la Commissione ha concesso contributi FEAOG per l'ampliamento dello zuccherificio di Minerbio e per migliorie nella fabbrica di Ostellato. La Commissione ritiene che già in base a queste informazioni le ricorrenti avrebbero potuto far valere per lo meno un mezzo di ricorso, fondato sul fatto che i contributi FEAOG non possono comunque venir concessi all'industria di trasformazione. Altri mezzi sarebbero poi stati esperibili in corso di causa, in virtù dell'articolo 42, paragrafo 2, del regola mento di procedura, cioè dopo la produzione delle decisioni impugnate, che in questi casi, non essendo state notificate alle ricorrenti, in deroga a quanto dispone l'articolo 38 del regolamento di procedura vanno prodotte in giudizio dalla Commissione.
É però difficile affermare che questa tesi sia pienamente soddisfacente, giacché ciò che importa non è la possibilità di far valere dei mezzi d'impugnazione, bensì le imprese interessate devono essere messe in grado di stabilire se hanno interesse a ricorrere. A questo scopo dev'essere noto il tenore generale delle decisioni, si deve sapere qual è stata grosso modo l'entità dei contributi, onde valutare le possibili ripercussioni nella sfera economica nella quale agiscono le ricorrenti. Poiché le comunicazioni della G.U. non consentono di procedere a tale esame, ritengo che questa forma di pubblicità sia inadeguata a far decorrere il termine d'impugnazione.
Prescindendo dalla conoscenza del contenuto delle decisioni, che a norma dell'articolo 173 costituisce un elemento fondamentale assieme alla notifica e alla pubblicazione degli atti impugnabili, sarà opportuno ricordare che la ricorrente n. 2 (come si è saputo da una dichiarazione della ricorrente in data 31 luglio 1969, fatta a richiesta della Corte) alla fine del febbraio 1968, si è rivolta all'Istituto nazionale di economia saccarifera chiedendo ulteriori informazioni nonché la trasmissione delle decisioni qui impugnate. La ricorrente n. 1 riceveva il 14 marzo 1968 un promemoria relativo alla situazione giuridica e il 20 marzo 1968 le venivano inviate copie delle decisioni richieste, che nel frattempo erano state trasmesse anche alle altre ricorrenti. Se si attribuisce rilevanza processuale alle date summenzionate, anche nei casi Minerbio e Ostellato vi sarebbe osservanza del termine calcolato con il solito conto alla rovescia
Mi domando tuttavia se questa conclusione sia corretta, giacché con essa si rinunzierebbe unilateralmente a tener conto del momento in cui le ricorrenti hanno cominciato ad adoperarsi per prendere visione dei provvedimenti che le riguardavano, senza chiedersi se in questo senso non sarebbe stata necessaria una maggior sollecitudine. Si ignorerebbero così le esigenze della certezza del diritto nonché gli interessi dei beneficiari della decisione, che hanno iniziato i lavori di ampliamento non appena vennero loro assicurati i contributi: essi naturalmente devono poter contare, da un determinato momento, sull'immutabilità delle decisioni della Commissione. Anche se non si considera la comunicazione nella G.U. come termine a quo per l'impugnazione, le si deve comunque attribuire importanza fondamentale sotto il profilo dell'iniziativa delle ricorrenti. A questo proposito mi richiamo alla giurisprudenza del Consiglio di Stato francese, che ha ripetutamente sancito che la conoscenza dell'emanazione di una decisione era ragione sufficiente per indurre a procurarsene il testo (citazioni in proposito in Auby e Drago, Traité de contentieux administratif, 1962, Vol. 2, pag. 200). Nel nostro caso il principio si può esprimere come segue: si può presupporre che le ricorrenti, imprese del settore saccarifero nel mercato comune dello zucchero ed interessate a tutti i relativi problemi, prendono atto sistematicamente e sollecitamente di tutto ciò che sull'argomento viene pubblicato nella G.U. Se hanno notizia di provvedimenti che le toccano direttamente, che però probabilmente non verranno loro notificati, spetta alle imprese interessate, se intendono far valere i loro diritti, industriarsi di entrare in possesso dei relativi testi nel più breve tempo possibile. In tali casi la cosa più logica è rivolgersi alla Commissione, che si presuppone soddisfi legittime richieste d'informazioni.
È pure ortodossa la via seguita dalle ricorrenti, cioè investire della cosa un istituto nazionale; nel nostro caso, infatti, le imprese interessate riceverebbero comunicazione delle decisioni entro quattro settimane.
Ricordando però che già nelle G.U. dell'agosto e dell'ottobre 1967 si faceva cenno ai provvedimenti impugnati, non è fuori luogo ritenere che le ricorrenti, già nel 1967, avrebbero potuto prendere visione del contenuto complessivo di tali atti. Il termine d'impugnazione di cui all'articolo 173 deve decorrere da un determinato momento, ma non è necessario determinare il termine a quo nella fattispecie. È infatti inevitabile concludere che l'impugnazione del 10 maggio 1968 è posteriore ad ogni termine calcolato secondo criteri accettabili. Poiché le ricorrenti non hanno giustificato tale ritardo (e ad esse spetta indubbiamente l'onere della prova) non ci resta che concludere che i ricorsi, per quanto riguarda le decisioni Minerbio e Ostellato, vanno respinti per inosservanza del termine di cui all'articolo 173.
2. Sulla legittimazione ad agire
Proseguirò l' esame limitandomi al caso Castiglione che, sempre in materia di ricevibilità, implica un esame supplementare circa le eccezioni della Commissione e delle intervenienti, fondate sui presupposti di cui all'articolo 173, 2o comma, che recita : «qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, … un ricorso … contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente». È indubbio che nella fattispecie si tratta di una decisione ai sensi di detta norma e del 4o comma dell'articolo 189; il punto controverso è se la relazione tra le ricorrenti e l'atto così definito sia tale da legittimare un'impugnazione. Ritorniamo al vecchio tema, già più volte discusso in questa sede alla luce del diritto costituzionale nazionale, che si ripropone però in termini nuovi e finora sconosciuti nella giurisprudenza. Non mi soffermerò sul presupposto definito «decisione … presa nei confronti di altre persone». Essa ricorre in una frase che menziona anche i regolamenti e che viene generalmente interpretata nel senso che si deve trattare solo in apparenza di regolamenti. Se si conclude che di ogni decisione si debba determinare l'effettivo destinatario, cioè si debba dimostrare che il ricorrente sia il vero destinatario giacché la decisione mira a colpirlo, dirò senza esitare che l'interpretazione mi pare assurda. Tenuto conto della natura giuridica dell'atto, l'interpretazione potrebbe anche essere plausibile, giacché a questo proposito non vi è uniformità. È pure evidente che la formulazione citata è stata adottata per i regolamenti, al fine di eliminare le discussioni sorte a proposito del 2o comma dell'articolo 33 del trattato CECA, cioè per chiarire che, a norma dell'articolo 173, i privati possono impugnare solo le decisioni vere e proprie. È inimmaginabile però che vi possano essere dubbi circa il destinatario di un provvedimento individuale; l'infelice redazione dell'articolo 173, 2o comma, non deve sfociare in un'interpretazione che limiti eccessivamente il diritto d'impugnazione, con la conseguenza di rendere non impugnabili atti che avvantaggiano i singoli (ad esempio in materia di intese) i cui destinatari sono quindi chiaramente definiti, ma che possono contemporaneamente avere conseguenze pregiudizievoli per terzi. Le considerazioni delle ricorrenti confermano inoltre che questa non può essere stata l'intenzione del legislatore. Il destinatario può proporre ricorso solo per far valere una sua doglianza, cioè per una violazione dei propri interessi legittimamente tutelati. Nel caso dei legittimati ad agire a norma dell'articolo di cui sopra, vi sono gli ulteriori presupposti dell'essere toccati individualmente e direttamente, il che in effetti ha senso solo se il ricorrente non deve provare di essere il vero destinatario. Per me è quindi evidente che l'articolo 173 contempla anche i cosiddetti atti amministrativi bifronti e in questi casi non solo legittima ad agire coloro sui quali l'atto amministrativo esercita conseguenze in primo luogo, ma anche i terzi che l'atto amministrativo tocca in secondo luogo.
Quindi si deve semplicemente esaminare se le ricorrenti sono toccate direttamente ed individualmente dall'atto impugnato.
Ai fini di tale analisi si deve stabilire per quale motivo le ricorrenti ritengono di essere state lese; esse affermano che la situazione concorrenziale è stata falsata, in piena violazione dei principi del trattato, poiché la Commissione ha consentito ad una società concorrente di aumentare la propria capacità produttiva fornendole contributi a valere sui fondi CEE, che sono strettamente connessi con sovvenzioni statali. Ne consegue una diversa suddivisione delle quote nell'ambito della disciplina del mercato dello zucchero, cioè una diversa attribuzione delle cosiddette quote di base per le quali vige una garanzia di prezzo assoluta. La decisione Castiglione non solo contiene disposizioni espresse in questo senso, ma per di più il collocamento del prodotto eccedentario viene compromesso proprio in ragione dell'aumento di capacità produttiva.
È naturale che le ricorrenti abbiano ritenuto che questo comportamento costituisse un grave pregiudizio nei loro confronti (trascuriamo per ora gli altri presupposti). Almeno su questo punto possiamo richiamarci alla giurisprudenza della CECA che ha ripetutamente sancito che i provvedimenti dell'autorità amministrativa che avvantaggiano il singolo e che si ripercuotono sulla situazione concorrenziale, possono venire impugnati dalle imprese pregiudicate. Mi richiamo al procedimento vertente sull'autorizzazione di tariffe ferroviarie eccezionali in Germania, promosso da imprese francesi (causa 24/58, Racc. VI, pag. 553) ed al noto processo dei premi ai minatori (causa 30/59, Racc. VII, pag. 34) nel quale imprese olandesi si opponevano alla concessione di un'indennità statale ai lavoratori del fondo nelle miniere tedesche.
La giurisprudenza nazionale ci offre un'importante sentenza del tribunale amministrativo federale in data 30 agosto 1968 (N.J.W. 69, pag. 522), che ammette le imprese concorrenti ad impugnare i provvedimenti con cui si concede una sovvenzione.
Nei casi analoghi a quelli citati e nella fattispecie, si può quindi presumere che siano stati lesi degli interessi legittimamente tutelati, lesione che di per sè giustifica il ricorso; è superfluo che vi sia pregiudizio anche nei confronti dei diritti soggettivi. L'esame della ricevibilità non implica lo stabilire se siano stati effettivamente violati i principi invocati dalle ricorrenti, accertamento che deve venire effettuato nell'esaminare il merito, mentre per la legittimazione ad agire è sufficiente il fumus boni juris di una violazione di diritti.
Il trattato CEE annette importanza all'elemento della lesione specifica, circostanza del resto che — come ho già sottolineato più volte — esclude che si ricalchi la giurisprudenza della CECA oppure che ci si orienti definitivamente secondo i criteri del diritto interno. Il primo requisito limitativo è quello posto dall'espressione «riguardano individualmente». La Commissione e le intervenienti si richiamano alla formula della sentenza Plaumann per sostenere che tale presupposto non sussiste, giacché la decisione impugnata riguarda un numero rilevante di imprese che, per quanto attiene le conseguenze ultime dell'atto, non sono ancora esattamente determinabili.
Possono considerarsi «toccate ìndividualmente» non solo le altre concorrenti delle imprese beneficiarie (tutti i produttori di zucchero da barbabietola), ma anche i richiedenti cui sono state negate le sovvenzioni, tutti coloro che contribuiscono ad aumentare la capacità produttiva nonché tutti i coltivatori che traggono vantaggio da tale aumento di capacità produttiva.
Questo modo di vedere mi pare comunque errato per vari motivi: anzitutto in quanto non si opera la necessaria distinzione tra i soggetti toccati dalla decisione impugnata, quindi si fa apparire molto più ampia la sfera dei soggetti coinvolti. Per contro — come sottolineano le ricorrenti — è importante stabilire chi sia pregiudicato, chi sia leso dalla decisione impugnata. Nella sentenza 106 e 107/63 (Racc. XI, pag. 497) la Corte ha stabilito con chiarezza questo punto giacché ha individuato soltanto coloro che venivano pregiudicati dal provvedimento di salvaguardia impugnato. Se la Corte di giustizia avesse tenuto conto anche degli effetti favorevoli, non sarebbe certo giunta alla conclusione che si poteva assumere come base un ristretto numero di interessati. Dal novero di soggetti citati dalla Commissione vanno quindi esclusi tutti coloro che dal provvedimento traggono giovamento (cioè le impress interessate all'ampliamento degli stabilimenti e i bieticoltori che da detto ampliamento traggono vantaggio).
Ritengo quindi che sia pure erroneo tenere conto di tutti gli effetti che possono scaturire dalla realizzazione dell'iniziativa. Il momento determinante è quello dell'entrata in vigore della decisione, poiché altrimenti, anche nel caso di provvedimenti incontestabilmente individuali che abbiano effetto prolungato nel tempo, non si potrebbe mai presupporre che i singoli ne vengano toccati individualmente, quindi la tesi sarebbe difficilmente conciliabile con l'orientamento della sentenza Plaumann, favorevole all'interpretazione estensiva dell'articolo 173. Questo modo di procedere__ che ritengo sia quello giusto, s'impone anzitutto per la. chiara diffe renza che esiste tra gli zuccherifici immediatamente interessati alla questione e quelli che potrebbero venirvi coinvolti solo in futuro. Questi ultimi — come rilevano le ricorrenti — non hanno alcun interesse immediato indipendentemente dal fatto che, tenuto conto della situazione del mercato dello zucchero, è molto improbabile che in futuro sorgano nuovi zuccherifici.
Limitandoci al novero delle imprese immediatamente interessate, che come concorrenti dell'impresa beneficiaria possono considerarsi pregiudicate, è difficile negare che proprio le ricorrenti e forse anche altri tra i 25 zuccherifici italiani, molti dei quali sono concentrati nella stessa provincia dell'impresa beneficiaria, vengano particolarmente toccati dalla decisione impugnata. Esse sono legittimate ad agire — interpretando obiettivamente la sentenza Plaumann — in quanto sussistono «particolari circostanze atte a distinguerle dalla generalità e che quindi le identifichino alla stessa stregua dei destinatari».
Rimane quindi solo da chiederci se queste imprese siano anche state lese direttamente: la Commissione sostiene che due elementi escludono questa ipotesi. Anzitutto, un effettivo mutamento delle condizioni della concorrenza si ha allorché l'impresa beneficiaria realizza la propria iniziativa e d'altro canto è necessario un intervento del governo italiano che deve attribuirle la relativa quota di produzione.
Tali eccezioni a mio avviso, sono consistenti solo in apparenza; se non erro, si devono valutare soltanto le conseguenze sul piano giuridico di una decisione comunitaria, quindi non va tenuto in alcun conto qualsiasi atto privato del beneficiario mirante a realizzare il progetto che implicherà in seguito conseguenze materiali nei confronti di terzi. In effetti, il pregiudizio indiretto si ha se gli effetti giuridici di un atto comunitario dipendono dall'intervento di un organo diverso, che agisce in virtù di un suo potere discrezionale. Nel caso specifico, la ripartizione di quote ad opera dello Stato non mi pare rivesta esattamente questo carattere, anche se vi è indubbiamente l'esercizio di un potere discrezionale e la decisione Castiglione contiene la clausola esplicita che il versamento del contributo è subordinato all'attribuzione della relativa quota di produzione. L'esame però non deve essere solo una fredda analisi giuridica, formalismo che mi pare scartato anche nelle cause 106 e 107/63 (Racc. XI, pag. 497). Sarebbe quindi più opportuno un giro di orizzonte più vasto che mettesse nella sua luce reale il potere discrezionale dello Stato, così da poter concludere eventualmente che l'atto comunitario suggella un procedimento nel quale s'inserisce l'azione statale. Nel caso specifico si può pensare che, se il governo italiano, dopo aver esaminato le richieste di contributi FEAOG, si rende garante per alcune, le inoltra alla Commissione e si accolla anche impegni finanziari diretti, è certo che sarà coerente nella ripartizione delle quote. Non è possibile spiegare altrimenti il tenore delle decisioni a favore di Minerbio e di Ostellato, che riducono a clausole di stile il presupposto che il governo italiano attribuisca le relative quote di produzione. Anche se apparentemente nel rapporto atto comunitario — effetti giuridici vi è una soluzione di continuità, sotto il profilo del potere discrezionale dello Stato in materia di attribuzione di quote, seguendo il criterio testè menzionato, che è pure l'unico logico, rimane sempre la possibilità che le ricorrenti siano state direttamente toccate.
Per quanto riguarda i presupposti del ricorso prescritti dall'articolo 173, 2o comma, ritengo che nel caso Castiglione la conclusione debba essere positiva.
3. Sulla legittimazione ad agire dell'Associazione Nazionale fra gli Industriali dello Zucchero ecc.
Una seconda questione di ricevibilità non sollevata dalle parti, ma rilevabile d' ufficio, deriva dal tatto che la ricorrente n. 6 è senza possibilità di dubbio un'associazione di imprese, cui il trattato CECA conferisce esplicitamente capacità di agire.
Il trattato CEE non è altrettanto esplicito, giacché menziona solo genericamente le persone giuridiche. Ne deriva che, in caso d'impugnazione, l'associazione deve allegare un proprio interesse. Ricorderete che le altre ricorrenti denunciano una distorsione della concorrenza. Poiché l'associazione non gestisce alcun zuccherificio, ma per statuto tutela l'interesse generale dei propri associati (tra i quali si annoverano anche società di altri settori economici) non può rivendicare alcun interesse diretto. Essa sarebbe legittimata solo se il nostro diritto processuale ammettesse la tutela degli interessi dei terzi. Anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale federale nega simile legittimazione in caso di ricorsi in materia costituzionale (cfr. sentenza 22 maggio 1963, N.J.W. 63, pag. 1243). Poiché in genere si afferma che la legittimazione dei privati in diritto comunitario è molto più ristretta che nel diritto interno, pare giusto chiedersi se l'associazione sia legittimata ad agire.
Spetterà alla Corte pronunciarsi su questo punto: se condivide i dubbi testé espressi, il ricorso dell'associazione va dichiarato irricevibile, indipendentemente da quanto è stato detto in precedenza sull'osservanza dei termini d'impugnazione.
II — Causa 18/68
Le ricorrenti hanno pure presentato un ricorso fondato sull'articolo 175 del trattato CEE, onde ottenere in ogni caso l'annullamento delle decisioni in questione. Anche per questo ricorso non è completamente risolta la questione della ricevibilità.
Non vi sono questioni circa l'osservanza del termine; il 13 maggio 1968 le ricorrenti hanno chiesto alla Commissione l'annullamento delle decisioni e, di fronte al silenzio di questa, hanno adito la Corte il 1o agosto 1968. I termini stabiliti dal trattato sono quindi stati ampiamente rispettati.
Per la legittimazione dell'associazione si può ripetere quanto è già stato detto a proposito dell'articolo 173. Qualora la Corte volesse tener conto delle mie osservazioni, dovrebbe respingere anche il ricorso dell'associazione contro il silenzio-rifiuto della Commissione.
Accettando la conclusione secondo cui non sarebbero stati rispettati i termini stabiliti dall'articolo 173, dobbiamo seguire questa linea anche per l'articolo 175. In effetti la negligenza nell'impugnazione non trova rimedio nel ricorso a norma dell'articolo 175, a meno che non siano intervenuti fatti nuovi. Non vi è fatto nuovo nel nostro caso, poiché la motivazione del ricorso 18/68 è pressoché identica a quella del ricorso 10/68. Per quanto riguarda le considerazioni di opportunità esposte dalle ricorrenti, in base alle quali la Commissione avrebbe dovuto annullare gli atti di cui trattasi, si deve obiettare che questo non è sufficiente fondamento per un ricorso a norma dell'articolo 175. Elemento fondamentale della difesa delle ricorrenti è la violazione del trattato derivante dall'inerzia dell'organo comunitario, il che implicherebbe per detto organo un obbligo di agire, mentre non è sufficiente ipotizzare un intervento in base a considerazioni di carattere discrezionale. Quindi il ricorso 18/68, per quanto riguarda le decisioni Minerbio e Ostellato, va comunque dichiarato irricevibile.
Le stesse considerazioni valgono nel caso Castiglione, nel quale io ravviso la ricevibilità del ricorso. Anche in questo caso le considerazioni di opportunità testè esaminate non sono sufficienti a far ammettere la ricevibilità di una successiva impugnazione del silenzio rifiuto.
Essendo esaurite le questioni sulla ricevibilità — le rimanenti riguardano al massimo singoli motivi di ricorso — mi accingo ad esaminare il merito che sarà in ogni caso limitato al ricorso Castiglione.
B — Nel merito
I ricorsi sono corroborati da svariati argomenti, alcuni dei quali di natura giuridica, altri tratti dalla situazione oggettiva sulla quale esercita i suoi effetti la decisione impugnata. Poiché questo secondo punto è fortemente controverso, mi pare logico anzitutto esaminare gli argomenti squisitamente giuridici.
Prima d'iniziare l'esame premetterò un piccolo rilievo sulle eccezioni sollevate dal governo italiano e dalla Commissione. Questi affermano che il provvedimento può venire impugnato solo per sviamento di potere e per violazione delle forme essenziali, in quanto il provvedimento presuppone un ampio potere discrezionale della Commissione, i cui particolari esulano dalla competenza della Corte.
L'argomento non è del tutto pertinente. Anzitutto il trattato non opera questa limitazione, specie per quanto riguarda gli addebiti di violazione del trattato, di violazione del diritto comunitario secondario nonché di violazione di principi giuridici generali. Non viene quindi preclusa la possibilità d'invocare adeguati mezzi di ricorso. Al massimo si potrà usare prudenza nel sindacare l'esercizio del potere discrezionale nel campo economico-politico. Dirò in seguito come mi pare opportuno si debba procedere nella fattispecie.
I — Argomenti giuridici
1. Se le industrie trasformatrici possano ottenere sovvenzioni FEAOG
La prima censura delle ricorrenti si fonda sull'articolo 11 del regolamento 17/64, che determina le modalità di funzionamento della sezione orientamento del FEAOG. L'articolo prevede contributi della sezione orientamento del Fondo agricolo — almeno per quanto c'interessa — «.per l'adattamento e miglioramento della commercializzazione dei prodotti agricoli». Il significato della frase è specificato dall'articolo 12, 3o comma, come segue : «Per adattamento e miglioramento della commercializzazione dei prodotti agricoli … s'intende l'attrezzatura per la commercializzazione, all'interno delle imprese agricole o nell'ambito di più imprese o al di fuori di queste, nei settori seguenti: a) il mi-glioramento dell'ammasso e della conservazione; b) la valorizzazione dei prodotti agricoli; c) il miglioramento dei circuiti di commercializzzazione ecc.».
Le ricorrenti ritengono che il concetto «valorizzazione dei prodotti agricoli» vada interpretato in senso stretto, cioè escludendo la lavorazione industriale. Al massimo esse intenderebbero includere nella nozione testè ricordata le imprese trasformatrici di primo grado, che tradizionalmente operano nell'ambito di una o più imprese agricole (come frantoi o torchi) oppure le imprese trasformatrici indispensabili alla vendita dei prodotti ovvero indispensabili ai fini del loro adeguato collocamento. Come la Commissione, dubito che quest'interpretazione sia quella buona: in effetti lo stesso vocabolo («Verwertung, valorisation»), implica genericamente il senso di un'attività di trasformazione e di miglioramento e sotto questo aspetto si presenta artificiosa la distinzione fatta dalle ricorrenti. Prescindendo da ciò, è però significativo ricordare che a questo proposito il miglioramento delle strutture agrarie rappresenta lo scopo principale, cui devono mirare i provvedimenti del settore orientamento, adottati ad esempio principalmente onde mutare le condizioni interne di produzione. A mio avviso è però anche evidente che è possibile mutare indirettamente le strutture agrarie adottando provvedimenti nel settore della trasformazione, così da ottenere favorevoli ripercussioni sull'agricoltura. L'esempio delle barbabietole è molto eloquente, poiché vengono immesse sul mercato non allo stato grezzo, ma solo come prodotto finito. Un aumento della capacità produttiva e l'ammodernamento di stabilimenti ubicati. in posizione favorevole può comportare un orientamento verso colture che per clima e per caratteristiche del suolo sono più redditizie. Questa trasformazione (o aumento produttivo) può anche avere conseguenze positive sul miglioramento del suolo e su altri settori della produzione (ad esempio l'allevamento). L'ammodernamento e la razionalizzazione degli impianti di produzione consentono inoltre una rapida valorizzazione dei prodotti agricoli, evitando perdite qualitative e quantitative e favoriscono un più rapido sfruttamento dei terreni. La trasformazione razionale abbassa i costi di produzione, consentendo di acquistare il prodotto di base a prezzi superiori ai minimi garantiti ai bieticoltori in virtù dei regolamenti del mercato saccarifero. Effetti analoghi possono produrre anche le basse spese di trasporto; inoltre la favorevole ubicazione degli stabilimenti di trasformazione consente di utilizzare vantaggiosamente, i prodotti di scarto nelle aziende agricole. Quanto precede non ha solo la funzione di mutare le strutture agricole, ma anche di consolidare la prosperità delle imprese agricole coinvolte in questo processo. È innegabile che proprio il miglioramento degli impianti di lavorazione del tipo che stiamo esaminando può essere utile agli scopi del regolamento 17/64
I risultati di tale interpretazione non possono prestare il fianco a critiche di rilievo. Ha poi pochissimo senso raffrontare il tenore del regolamento 17/64 con quello del regolamento 206/66. Le ricorrenti si sono richiamate al fatto che il regolamento 206/66 menziona espressamente un impulso agli stabilimenti di trasformazione. Poiché il regolamento 17/64 non contiene analoga menzione, le ricorrenti ne deducono necessariamente che le relative norme devono essere interpretate in senso restrittivo.
Ho già ripetutamente sottolineato quale sia l'atteggiamento da assumere nei confronti di simili argomenti terminologici riguardanti il diritto comunitario, specie il diritto comunitario secondario: gli argomenti non hanno molto peso in quanto tali norme comunitarie non sono frutto di un'elaborazione così accurata da poterle paragonare a codificazioni interne. Nella fattispecie si deve inoltre considerare che il regolamento 206/66 è stato adottato in circostanze particolari; era trascorso molto tempo dall'adozione del regolamento 17/64, la sua elaborazione è stata molto rapida e non vi hanno partecipato tutti gli organi che avevano contribuito ad elaborare il regolamento 17/64. Questa può essere una giustificazione anche per altre divergenze terminologiche rispetto al regolamento 17/64, alle quali si è già richiamata la Commissione. Non è possibile giungere ad una conclusione positiva a favore della tesi delle ricor renti.
Lo stesso dicasi per quanto riguarda il richiamo alla cronistoria del regolamento 17/64. Ci è noto che la proposta della Commissione relativa alla «valorizzazione dei prodotti agricoli» conteneva diversi esempi tratti dall'industria di trasformazione, ivi compresi gli zuccherifici. Il Consiglio non ha ripreso questi esempi nel testo definitivo del regolamento e le ricorrenti ne concludono che il Consiglio non aveva intenzione di includere l'industria di trasformazione nella sfera d'applicazione dell'articolo 12.
Come la Commissione, pure io non attribuisco molto peso a questo punto: pare molto più logico pensare che il Consiglio abbia semplicemente inteso eliminare gli esempi che figuravano al 3o comma dell'articolo 12, onde rendere più agile ed omogenea la norma. La tesi è corroborata dal fatto che la nozione fondamentale di «valorizzazione dei prodotti agricoli» dalla quale si dovevano trarre gli esempi, è stata conservata. Detta nozione, nonché lo spirito del regolamento 17/64 sono gli unici elementi decisivi ai fini dell'interpretazione.
Ulteriore conferma dell'esattezza dell'interpretazione che propongo è il criterio con cui il regolamento 17/64 è stato finora applicato dagli organi competenti. La Commissione ha affermato che, sin dall'inizio (1964), in svariati casi si solevano concedere rilevanti sovvenzioni FEAOG anche alle imprese trasformatrici (come macelli, latterie e industrie conserviere). Tali sovvenzioni, come quelle del nostro caso, sono state concesse con l'approvazione unanime del comitato per la struttura agraria e del comitato del Fondo, di organi quindi che comprendono rappresentanti degli Stati membri e che pure hanno collaborato ad elaborare il regolamento 17/64, come ad esempio il comitato per la struttura agraria. Si può giustamente pensare che l'approvazione sarebbe stata negata se gli autori del regolamento 17/64 fossero stati di parere diverso.
Tutt'al più si deve ancora vedere, supponendo esatta l'interpretazione della Commissione, se il regolamento 17/64 sia consono ai principi del trattato, dai quali in fondo dipende la sua validità. Le ricorrenti lo negano, e tentano così di corroborare il loro primo mezzo d'impugnazione richiamandosi all'articolo 184 del trattato.
Anche questo tentativo è pero vano. Il trattato disciplina il commercio e la lavorazione dei prodotti agricoli elencati nell'allegato 2, nonché di diversi prodotti finiti, ed in particolar modo dello zucchero. Come prodotto finito naturale di un ciclo di produzione chiuso, lo zucchero costituisce il fulcro della relativa disciplina di mercato contenuta nel regolamento 1009/67. Il 4o comma dell'articolo 40 contempla la costituzione di un Fondo di orientamento, che persegue gli scopi delle organizzazioni comunitarie per i prodotti agricoli, e si richiama agli scopi dell'articolo 39 concernenti l'aumento della produttività nel settore agricolo
Queste disposizioni e quanto ho esposto in precedenza circa la nozione di aumento della produttività, inducono a concludere che le disposizioni del trattato non escludono che gli aiuti FEAOG possano andare anche a quegli stabilimenti di trasformazione la cui produzione in campo agricolo corrisponde alle voci dell'allegato 2. Quindi il regolamento 17/64 rimane conforme al trattato anche se interpretato estensivamente.
Infine, esaminerò una censura di carattere formale, cioè se la decisione impugnata metta sufficientemente in luce gli effetti favorevoli delle sovvenzioni sull'agricoltura della zona interessata. Gli effetti favorevoli sono evidenti, poiché la decisione menziona i vantaggi della rapida lavorazione delle barbabietole, della garanzia del collocamento e degli effetti favorevoli della restituzione degli scarti della produzione ai coltivatori che li utilizzano nell'allevamento del bestiame.
Concludendo, si può affermare che il primo mezzo non può venire accolto nè sotto l'aspetto formale, nè sotto l'aspetto sostanziale.
2. Se la decizione impugnata sia in contrasto coi principi della politica agricola comune nel settore dello zucchero
Il 1o comma dell'articolo 14, lettera b), del regolamento 17/64 prescrive che i fondi debbano venire distribuiti tenendo conto delle esigenze della politica agricola comune. A giudizio delle ricorrenti, la politica agricola comune nel settore dello zucchero è caratterizzata dalle eccedenze, che hanno reso necessario limitare la produzione. Questa situazione è incompatibile con l'incremento della produzione saccarifera mediante contributi che possono concretarsi in un aumento della capacità produttiva.
L'argomento non manca d'imponenza, ma esaminiamo con cura se esso sia consistente in tutti i suoi punti.
E noto che non solo sul mercato mondiale, ma anche nei sei paesi della Comunità vi è un'eccessiva produzione di zucchero, il che ha indotto a stabilire quote limitative per i produttori comunitari almeno fino al 1975. Ciò non toglie che in Italia, ove la produzione è affetta da ogni genere d'inconvenienti strutturali e climatici, è previsto un notevole aumento di produzione. In Italia, il quantitativo base di zucchero bianco è stato stabilito in 1230000 tonnellate, mentre la produzione nazionale degli anni 1961-1965 non ha superato le 947000 tonnellate.
Da questo rilievo si può concludere che in Italia un aumento delle colture bieticole (che in gran parte è già stato attuato) e un aumento delle capacità di trasformazione non stridono a priori coi principi della politica agricola comune.
D'altro canto, bisogna considerare che la politica agraria comunitaria ignora il principio che non debbono venire variate le iniziali condizioni di produzione. Tale principio non terrebbe conto delle esigenze di una politica strutturale — per ora limitata all'ambito nazionale — alla quale si fa cenno anche nel regolamento del 4 dicembre 1962. Pure il regolamento 1009/67 ricorda la necessità di una specializzazione regionale (il che richiama l'articolo 39, 2o comma, lettera a) del trattato che impone di tener conto della «struttura sociale dell'agricoltura e delle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole)». La disciplina comunitaria del settore saccarifero ha creato il summenzionato sistema delle riserve tenendo conto anche di tale considerazione, in altre parole si è offerta agli Stati membri la possibilità di suddividere una parte delle quote nazionali secondo criteri discrezionali.
Infine, si deve tener conto del fatto che la politica agricola comunitaria nel settore saccarifero mira a creare una situazione produttiva razionale entro la scadenza del periodo transitorio speciale (1975). Le sovvenzioni statali a favore dell'industria saccarifera italiana e a favore dei bieticoltori, previste dal regolamento 1009/67, devono avere la funzione di consentire loro un adeguamento in questo senso. Oltracciò, non si potranno escludere provvedimenti miranti espressamente a dare impulso a singole industrie, e di riflesso a determinate regioni, poiché anche se gli stabilimenti già in funzione sono dotati di una capacità sufficiente, la loro entità, la loro attrezzatura e la loro dislocazione possono essere tali da non consentire loro di adeguarsi ad una saggia politica strutturale interna. In conclusione ritengo quindi che non sia provata la presunta contraddizione nei confronti dei principi fondamentali della politica agraria comunitaria, motivo per cui va respinto anche il secondo mezzo.
3. Sulla violazione dell'articolo 15 del regolamento 17/64
Con un ulteriore mezzo, le ricorrenti si dolgono dell'inosservanza dell'articolo 15 del regolamento 17/64.
Ho già premesso che va trascurata per ora la norma contenuta nell'articolo 14 del regolamento 17/64, in virtù della quale un progetto sovvenzionato deve «inserirsi nel quadrò di un programma comunitario elaborato conformemente all'articolo 16», in forza di disposizioni speciali. Per contro, l'articolo 15 stabilisce che «i progetti beneficiano di priorità per il concorso del Fondo qualora s'inseriscano in un insieme di misure intese ad incoraggiare lo sviluppo armonico dell'economia generale della regione nella quale tali progetti saranno realizzati». A parere delle ricorrenti, ciò non ha alcuna rilevanza per quanto riguarda la decisione in esame. Se la Commissione ed il governo italiano obiettano che un simile addebito può essere mosso solo da coloro che affermano di essere stati scavalcati da progetti che godono di priorità, si può giustamente ribattere che il nostro diritto processuale ignora tali presupposti. Se il ricorso è ricevibile, le ricorrenti dispongono di tutti i mezzi d'impugnazione previsti dal trattato e non vi è bisogno che l'esperimento di uno di essi si debba fondare su un particolare interesse obiettivo. Il mezzo non può certo venir respinto a limine. Per quanto riguarda la sua fondatezza, si deve sindacare se effettivamente sussista «un insieme di misure intese ad incoraggiare lo sviluppo armonico dell'economia generale» della zona in questione. Naturalmente, poiché non vi sono ancora adeguati programmi comunitari, tali misure possono essere solo provvedimenti interni italiani che certo — anche dal punto di vista comunitario — vanno incoraggiati e nel cui ambito devono inserirsi i progetti sovvenzionati dal FEAOG.
Onde dimostrare che i requisiti stabiliti dall'articolo 15 sono soddisfatti, la Commissione e le intervenienti hanno invocato una pletora di leggi italiane, delle quali si possono trascurare quelle aventi portata generale, cioè applicabili al complesso dell'agricoltura italiana. Prescindendo da queste, rimane comunque una serie di notevoli testi legislativi.
Per il caso Castiglione e stato fatto richiamo a provvedimenti di legge per lo sviluppo delle zone depresse del Centro-Nord ed a particolari provvedimenti per lo sviluppo della Toscana. Vanno poi ricordati quelli adottati a favore delle zone montane e dei progetti di irrigazione e che quindi possono giovare anche alle colture bieticole di quelle zone. Inoltre è stato fatto richiamo ad enti pubblici competenti in materia come ad esempio l'«Ente di sviluppo Toscana e Lazio» derivante dall' «Ente Maremma» nonché l'«Ente autonomo irrigazione per la Valdichiana», che hanno compiti particolari nell'opera di ristrutturazione agricola della regione.
Sarebbe ora troppo lungo indicare tutti i particolari; faccio rinvio alle dettagliate memorie della Commissione e delle intervenienti, che hanno dato la netta impressione che si tratti di provvedimenti conformi alle prescrizioni dell'articolo 15, del regolamento 17/64 e che sono stati riconosciuti tali dalla Commissione.
Cade quindi anche la possibilità di annullare la decisione impugnata per violazione dell'articolo 15 del regolamento 17/64.
4. Violazione degli articoli 92 e 93 del trattato; squilibrio nelle condizioni di concorrenza; ripercussioni perniciose sulla subdivisione delle quote di produzione
Questo mezzo comprende vari aspetti che esaminerò qui appresso :
a)
Non mi dilungherò sugli effetti della decisione impugnata rispetto alla suddivisione delle quote di produzione.
Il regolamento 44/67, relativo a singoli provvedimenti riguardanti la disciplina comune del mercato dello zucchero per l'anno economico 1967-1968, conferisce agli Stati membri la massima libertà nella suddivisione delle quote di produzione. Il regolamento 1009/67, relativo al mercato dello zucchero, entrato in vigore il 1o luglio 1968, disciplina particolareggiatamente la ripartizione del 90 % del quantitativo base tra gli zuccherifici dei rispettivi Stati membri. Il 10 % del quantitativo base può invece venire destinato, sempre per l'anno economico in questione, a costituire una cosiddetta massa di manovra che negli anni successivi può venir aumentata del 5 % in rapporto alle quote ripartite nell'anno 1968-1969. Gli Stati dispongono liberamente della massa di manovra. Dagli atti processuali, le 123000 tonnellate ripartite in Italia risultano destinate alle imprese beneficiarie in ragione di 17000 tonnellate; la metà della massa di manovra è stata ripartita tra il complesso delle imprese secondo determinati criteri, e il resto è andato per la maggior parte a zuccherifici ubicati in zone nelle quali le colture bieticole erano molto aumentate.
Quindi è evidente che il governo italiano — uniformandosi ai criteri cui s'ispira la disciplina di cui trattasi — ha impiegato la massa di manovra di cui disponeva per perseguire scopi politico-strutturali. Se non erro, le ricorrenti non possono dolersi di questo stato di cose, specie poi dal momento che i loro diritti sono stati rispettati e per di più è stata loro attribuita un'ulteriore quota a valere sulla massa di manovra.
b)
Per quanto riguarda l'addebito di violazione degli articoli 92 e 93, si deve ricordare che dette norme disciplinano unicamente i contributi statali; esse presentano interesse diretto solo per quanto riguarda le sovvenzioni statali che la decisione impugnata presuppone.
Si deve poi ricordare che detti articoli partono dal presupposto di un eventuale pregiudizio al commercio tra gli Stati, provocato da sovvenzioni statali. Nella fattispecie questo tipo di pregiudizio è difficilmente dimostrabile, anzitutto perché il regolamento 1009/97 ha stabilito quote di produzione per ciascuno Stato membro; inoltre si deve tener conto dell'entità degli aiuti e dell'ampiezza delle imprese beneficiarie. Ma ancor più importante è il rilievo che l'articolo 92 considera consoni al mercato comune vari tipi di aiuto; ad esempio gli aiuti alle regioni sottosviluppate, ed in particolare gli aiuti che l'articolo 92 3o comma definisce : «destinati ad agevolare lo sviluppo di alcune attività o di talune regioni economiche».
Infine si deve ancora ricordare la riserva dell'articolo 92, che si richiama ad altre norme del trattato e che ha notevole rilevanza proprio in materia di norme speciali per l'agricoltura. Tra dette norme speciali rivestono particolare importanza l'articolo 40, 3o comma, che stabilisce che le organizzazioni comuni possono comprendere anche contributi «sia alla produzione che alla distribuzione dei diversi prodotti». D'altro canto, si deve ricordare l'articolo 42, 2o comma, secondo il quale il Consiglio può autorizzare la concessione di aiuti a tutela di aziende sfavorite da condizioni strutturali o naturali, nonché nel quadro di programmi di sviluppo economico.
Da tali norme risulta chiaramente che proprio i provvedimenti di sostegno politico-strutturali, del genere di quelli previsti dal regolamento 17/64, non sono vietati dal trattato. Dagli articoli 92 e 93 del trattato non è quindi possibile trarre una conclusione negativa nei confronti della decisione litigiosa.
c)
In effetti pare che le critiche delle ricorrenti si concentrino sull'articolo 17 del regolamento 17/64, che — analogamente all'articolo 3 f) del trattato — menziona un sistema di concorrenza leale e dispone : «l'intervento del Fondo non deve alterare le condizioni di concorrenza in modo incompatibile coi principi contenuti nelle disposizioni del trattato di tale materia».
Si deve quindi esaminare se la decisione impugnata è stata adottata in spregio di tale principio, ma come è possibile stabilirlo in base ad un semplice richiamo alle disposizioni in materia di contributi testé menzionate, come intenderebbero fare le ricorrenti? L'articolo 17 prescrive che ci si informi ai principi del trattato, nel far che la Commissione, come essa giustamente rileva, dispone di un certo potere discrezionale. In sostanza si potrà affermare che ci troviamo di fronte ad un fenomeno analogo a quella «conservazione della parità di prospettive economiche» che, secondo la Corte amministrativa federale (sentenza del 30 agosto 1968, con la quale è stata risolta una fattispecie analoga) non possono venir eccessivamente ridotte.
Ritengo che la necessaria indagine debba estendersi anche allo sfondo delle esigenze di politica strutturale ricordate dalla Commissione e dal governo italiano. In questa prospettiva non si deve nemmeno trascurare il fatto che le ricorrenti, che si proclamano lese, rappresentano soggetti economici di notevole importanza.
Si può presumere che dette imprese siano in grado di superare da sole le difficoltà di adeguamento, anche perché la ripartizione delle quote avviene in ragione delle imprese e non degli stabilimenti che queste gestiscono (il che consente loro di determinare la propria struttura interna) e poiché inoltre anche i contributi globali di adeguamento dello Stato italiano sono commisurati alle quote produttive, il che consente ad ogni impresa di impiegarli per razionali ristrutturazioni. Una difficoltà potrebbe essere rappresentata dalla relativa scarsa consistenza produttiva dell'impresa beneficiaria, che la Commissione e il governo italiano riconoscono non essere in grado di raggiungere con i propri mezzi il grado ideale di sviluppo. L'evoluzione economica degli anni a venire, qualora non intervenissero aiuti esterni, potrebbe condannare irrimediabilmente l'impresa, anche se gli impianti sono pressoché nuovi ed essa — sempre a detta della Commissione — svolge una funzione utilissima per l'agricoltura della zona interessata. Tenuto conto di quanto precede, non si può certo rimproverare alla decisione impugnata di aver falsato le condizioni della concorrenza in violazione dell'articolo 17
Appare quindi impossibile chiedere l'annullamento del provvedimento per violazione dell'articolo summenzionato.
5. Se il provvedimento impugnato potesse venir adottato anche senza aver sentito le ricorrenti
Le ricorrenti sostengono inoltre che va rispettato il principio che un atto che può pregiudicare le condizioni della concorrenza non può venire emanato se prima non sono stati sentiti soggetti economici i cui interessi possono venir lesi.
Il regolamento 17/64 non prevede nulla di simile; la Commissione al massimo può interpellare, se lo ritiene opportuno, i concorrenti delle imprese beneficiarie, prima di concedere le sovvenzioni. Questo stato di cose può portarci ad indagare se il trattato sancisca il principio invocato dalle ricorrenti, nel qual caso il regolamento 17/64 sarebbe illegittimo oppure si dovrebbe ritenere integrato dal corrispondente principio contenuto nel trattato.
In entrambi i casi sarebbe inevitabile annullare la decisione, giacché prima dell'adozione del provvedimento litigioso la Commissione non ha offerto alle ricorrenti alcuna possibilità di pronunciarsi.
È però fondato il dubbio della Commissione circa il valore del principio invocato dalle ricorrenti. Si ricordi l'articolo 93 del trattato, secondo cui solo allorché viene revocata o modificata una sovvenzione, agli interessati, e solo ad essi, viene imposto un termine per presentare osservazioni; oppure l'ipotesi di cui all'articolo 80, cioè l'autorizzazione di tariffe particolari (come pure l'adozione di provvedimenti di sostegno) implica solo l'obbligo di consultare lo Stato interessato. Analogamente si dovrà ritenere che il regolamento 17 in materia di intese non contiene alcun principio generale analogo a quello invocato dalle ricorrenti. Il regolamento stabilisce che, qualora vengano emanate «attestazioni negative», vengano sentiti i concorrenti. Rimane la considerazione che si tratta di una disciplina secondaria, valida per situazioni particolari e che inoltre nella motivazione del regolamento si parla solo di agevolazioni e non di un diritto assoluto. Poiché le ricorrenti infine non sono riuscite a dimostrare che un simile principio sia ammesso dal diritto di uno degli Stati membri, l'addebito di violazione delle norme procedurali va disatteso perché infondato.
II — Se la Commissione sia stata indotta in errore da un'errata valutazione di dati economici e tecnici
Le precedenti considerazioni non esauriscono la materia del contendere, poiché — come ho premesso — uno dei mezzi d'impugnazione riguarda l'insussistenza dei presupposti oggettivi per l'emanazione dell'atto. L'esame di questo punto ci porta in un campo sul quale il sindacato giurisdizionale deve essere quanto mai circospetto. Per l'esame della situazione oggettiva la Commissione dispone di un certo potere discrezionale, nel cui ambito hanno il loro peso anche considerazioni di politica economica e strutturale. Stando così le cose, le ricorrenti, analogamente a quanto dispone l'articolo 33 del trattato CECA, possono al massimo impugnare la decisione perché viziata da valutazione manifestamente erronea dei fatti. Sarebbe invece eccessivo, in base alla semplice asserzione che i dati di fatto sono erronei, far effettuare una perizia mirante a modificare il giudizio della Commissione.
Solo con questa premessa possiamo controllare la validità degli argomenti svolti. In sostanza si deve accertare se la decisione impugnata fosse atta a dare impulso all'agricoltura e se effettivamente si potessero prevedere favorevoli ripercussioni sull'economia agricola delle relative zone oppure i bieticoltori, che sono i primi interessati, potessero facilmente vendere il loro prodotto agli stabilimenti già in funzione, senza che fosse necessario ampliare l'impianto di Castiglione Fiorentino.
Le ricorrenti allegano genericamente che, sia in considerazione della produzione attuale che di un eventuale aumento della produzione futura, la capacità lavorativa degli zuccherifici italiani supera largamente le esigenze e le previsioni. Tra l'altro, la motivazione della decisione Minerbio affermerebbe che in Italia, nell'anno economico 1963-1964, sono state prodotte 913000 tonnellate di zucchero, corrispondenti ad una produzione bieticola di 7966300 tonnellate, mentre la capacità lavorativa avrebbe consentito di assorbire 8914500 tonnellate di barbabietole.
La Commissione e il governo italiano hanno dimostrato in corso di causa che tali cifre non consentono una pronuncia definitiva; è incontestato che, nel frattempo, la produzione bieticola italiana è aumentata, sia quanto al quoziente di produzione per ettaro, che rispetto alla superficie coltivata. Assumendo questi dati come base — le superfici delle principali zone di produzione farebbero registrare un aumento del 54 % e del 124 %, rispettivamente — rimane almeno sempre incerto se l'eccesso di capacità produttiva che si desume dalla decisione Minerbio sussista ancora allo stato attuale delle cose.
Prescindendo da ciò, e soprattutto importante affermare che la capacità complessiva non ha capitale importanza, giacché ben più rilevante è la ripartizione geografica e la modernità degli impianti, che per le condizioni climatiche italiane devono lavorare a ritmo rapidissimo. Come ho già affermato in precedenza, sono queste le esigenze principali che possono determinare l'ampliamento e la modernizzazione di singoli impianti, con conseguente vantaggio del settore agricolo interessato. Dobbiamo quindi esaminare attentamente la situazione locale della regione cui si riferisce la decisione Castiglione.
Finora si è affermato che proprio in Toscana le colture bieticole sono fortemente aumentate negli anni scorsi. Se tale aumento sia stato dettato da esigenze naturali o dalla struttura economica della regione oppure la zona non si presti, particolarmente a tale tipo di coltura, sono quesiti cui può rispondere il perito agrario, ma non il giudice. Riconosciamo però che i dati prodotti in giudizio circa l'aumento della produzione dal 1963 e al miglioramento qualitativo destano indubbio interesse.
Dopo quanto si è detto in questa sede, lascia quindi perplessi la questione del se i bieticoltori della zona avrebbero avuto equivalenti possibilità di collocare il loro prodotto qualora la capacità dello zuccherificio di Castiglione Fiorentino fosse rimasta immutata. Se non erro, le ricorrenti hanno citato soltanto alcuni zuccherifici ubicati a notevole distanza e con ridotta capacità produttiva, uno già saturato dalle forniture dei produttori locali, mentre per gli altri due — che nel frattempo sono stati chiusi — non risulta che riuscissero a smaltire il lavoro in modo soddisfacente.
Circa l'aumento di capacita dello zuccherificio di Castiglione Fiorentino è inoltre difficile obiettare che questo stabilimento già in precedenza aveva acquistato barbabietole da altre regioni (Emilia, Fucino), dunque già prima delle operazioni di ampliamento la sua capacità sarebbe stata eccessiva. Le osservazioni di cui sopra confermano semplicemente il richiamo esercitato dallo zuccherificio sovvenzionato, che a quanto pare offre condizioni di lavorazione superiori alle aziende concorrenti di altre regioni. D'altro canto, un aumento della capacità produttiva può rivelarsi opportuno anche in considerazione dello sviluppo della produzione bieticola, punto sul quale sono incompetente a pronunciarmi, nonché in ragione delle esigenze di una struttura aziendale ideale, unico elemento che può garantire all'azienda una normale attività negli anni a venire.
Riflettendo su queste considerazioni e tenendo presente quanto ho esposto sui limiti della facoltà d'indagine giuridica in un settore come quello in esame, non ci resta che concludere che la decisione Castiglione non rivela vizi derivanti dai dati di fatto su cui si fonda.
Il ricorso su questo punto va quindi respinto, senza che siano necessarie ulteriori indagini.
C — Conclusioni finali
Al termine del mio esame giungo alle conclusione che il ricorso dell'Associazione Nazionale fra gli Industriali dello Zucchero, dell'Alcool e del Lievito non si può considerare ricevibile.
Comunque irricevibile è il ricorso 10/68 nelle parti in cui è diretto contro le decisioni Minerbio e Ostellato; il ricorso 18/68 è irricevibile in ogni sua parte.
Per quanto riguarda la decisione Castiglione, il ricorso 10/68 è ricevibile, ma infondato.
Per quanto riguarda le spese, per le quali rispondono anche le intervenienti, in considerazione della precedente giurisprudenza si deve tener conto che le eccezioni d'irricevibilità della Commissione e delle intervenienti vanno in parte disattese. Ciò giustificherebbe una condanna delle ricorrenti a sopportare solo parte delle spese. Per quanto riguarda la suddivisione di tale onere mi rimetto al prudente apprezzamento della Corte.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.