62013FJ0100_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål F‑100/13,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF, vilken är tillämplig på Euratomfördraget enligt dess artikel 106a,
Bruno Julien-Malvy, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Tokyo (Japan), och de övriga sökande vars namn anges i bilagan, företrädda av advokaterna T. Bontinck och A. Guillerme,
sökande,
mot
Europeiska utrikestjänsten, företrädd av S. Marquardt och M. Silva, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
PERSONALDOMSTOLEN (tredje avdelningen),
sammansatt av ordföranden S. Van Raepenbusch (referent) samt domarna E. Perillo och J. Svenningsen,
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 maj 2014,
följande
Dom
Domskäl
1. Bruno Julien-Malvy och de övriga sökande vars namn anges i bilagan har, genom ansökan som inkom till personaldomstolens kansli den 4 oktober 2013, yrkat att personaldomstolen ska ogiltigförklara Europeiska utrikestjänstens beslut av den 19 december 2012, i den del det genom beslutet, med verkan från och med den 1 januari 2014, inte längre utbetalas något tillägg för levnadsvillkor till personal som tjänstgör i Argentina, Hong Kong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore och Taiwan, och följaktligen förplikta Europeiska utrikestjänsten att betala ut de belopp som sökandena anser sig ha rätt till som tillägg för levnadsvillkor.
Tillämpliga bestämmelser
2. I artikel 1 i rådets beslut 2010/427/EU av den 26 juli 2010 om hur den europeiska avdelningen för yttre åtgärder ska organiseras och arbeta (EUT L 201, s. 30), föreskrivs att Europeiska utrikestjänsten ”ska vara ett i funktionellt hänseende självständigt organ inom Europeiska unionen [som är] åtskilt från [Europeiska unionens råds] generalsekretariat och [Europeiska] kommissionen, och ha den rättskapacitet som krävs för att kunna utföra sina arbetsuppgifter och nå sina mål”. Enligt artikel 6 i beslutet ska tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen, i den lydelse som är tillämplig i målet (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), före ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1023/2013 av den 22 oktober 2013 om ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen (EUT L 287, s. 15), och anställningsvillkoren för övriga anställda i unionen gälla för Europeiska utrikestjänstens personal.
3. I artikel 1b i tjänsteföreskrifterna föreskrivs bland annat att ”[o]m inte annat anges i dessa tjänsteföreskrifter skall … [Europeiska utrikestjänsten] … vid tillämpningen av dessa tjänsteföreskrifter likställas med unionsinstitutioner”.
4. I artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna anges att ”[v]arje institution skall anta allmänna genomförandebestämmelser till dessa tjänsteföreskrifter efter samråd med sin personalkommitté och med kommittén för tjänsteföreskrifterna”. Enligt artikel 110.3 i tjänsteföreskrifterna gäller att alla sådana allmänna genomförandebestämmelser som avses i punkt 1 (nedan kallade allmänna genomförandebestämmelser) ”skall meddelas personalen”.
5. I artikel 1 i kapitel 1, med rubriken ”Allmänna bestämmelser”, i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, som avser särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land, föreskrivs följande:
”I denna bilaga fastställs de särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän i Europeiska unionen som tjänstgör i ett tredje land.
Endast medborgare i unionens medlemsstater kan anställas för att tjänstgöra i ett tredje land, och tillsättningsmyndigheten får alltså inte åberopa det undantag som avses i artikel 28 a i tjänsteföreskrifterna.
Allmänna genomförandebestämmelser skall antas i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.”
6. I artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Ett tillägg för levnadsvillkor skall fastställas på grundval av tjänstemannens arbetsort och utgöra en procentuell del av ett referensbelopp. …
När en tjänsteman är anställd i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som normalt råder inom unionen, utbetalas inget sådant tillägg.
Vad gäller övriga arbetsorter skall tillägget för levnadsvillkor fastställas enligt nedan.
Hänsyn skall tas till följande parametrar vid fastställande av tillägget för levnadsvillkor:
– Hälso- och sjukhusförhållanden,
– säkerhet,
– klimat.
På ovanstående tre parametrar skall koefficienten 1 tillämpas.
– Grad av isolering,
– andra lokala förhållanden.
På ovanstående två parametrar skall koefficienten 0,5 tillämpas.
Varje parameter skall ha följande värde:
0 när förhållandena är normala men inte motsvarar de som normalt råder inom unionen.
2 när förhållandena är svåra jämfört med de som normalt råder inom unionen.
4 när förhållandena är mycket svåra jämfört med de som normalt råder inom unionen.
…
Tillägget för levnadsvillkor, som fastställs för varje arbetsort, skall ses över och, om nödvändigt, justeras varje år av tillsättningsmyndigheten efter det att personalkommittén har avgivit sitt yttrande.
…”
7. I artikel 1 i beslutet av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik av den 17 december 2013 avseende tillägget för levnadsvillkor och den bonus som avses i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i dess lydelse enligt förordning nr 1023/2013 (nedan kallade de interna riktlinjerna), förskrivs följande:
”De parametrar som avses i artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska bedömas av [tillsättningsmyndigheten], vilken bland annat kan använda sig av information från tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor, från medlemsstaterna samt från unionens delegationer och avdelningarna vid unionens institutioner och organ.”
8. I artikel 2 i de interna riktlinjerna föreskrivs följande:
”Efter yttrande av Europeiska utrikestjänstens och kommissionens personalkommittéer ska [tillsättningsmyndigheten] fastställa procentsatserna för tillägget för levnadsvillkor för de olika anställningsorterna. …
Vid anställning i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som normalt råder inom unionen, utbetalas inget sådant tillägg …
[Tillsättningsmyndigheten] ska avgöra huruvida levnadsvillkoren motsvarar varandra på grundval av en jämförelse av utvecklingsnivån i berörda tredjeländer och deras relativa placering i rankningarna av F[örenta nationerna] (bidrag för levnadsvillkor), [Förenta nationernas utvecklingsprogram] (index för mänsklig utveckling), I[nternationella valutafonden] ([bruttonationalprodukt] per capita), O[rganisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD) (Better Life Index) och om nödvändigt annan information från tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor.”
Bakgrund till tvisten
9. Den 19 december 2012 antog Europeiska utrikestjänstens operativa chef, i egenskap av tillsättningsmyndighet, med tillämpning av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, ett beslut om ändring av storleken på det tillägg för levnadsvillkor som utbetalas till anställda som tjänstgör i tredjeland. Genom detta beslut uppdateras bland annat förteckningen över de tredjeländer där levnadsvillkoren anses motsvara de som normalt råder inom Europeiska unionen (nedan kallad förteckningen) och följaktligen utbetalas det inte längre något tillägg för levnadsvillkor till anställda som i synnerhet tjänstgör, såsom sökandena, i Argentina, Hong Kong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore och Taiwan, varvid det fastställdes att detta skulle börja gälla från den 1 januari 2014.
10. Sökandena ingav den 12, 15, 17 respektive den 18 mars 2013 klagomål mot ovannämnda beslut, i den del det genom beslutet sker en indragning av tillägget för levnadsvillkor till anställda som tjänstgör i respektive anställningsland (nedan gemensamt kallade klagomålen).
11. Tillsättningsmyndigheten avslog klagomålen genom beslut av den 26 juni och den 2 juli 2013.
Förfarandet och parternas yrkanden
12. Sökandena har yrkat att personaldomstolen ska
– ogiltigförklara beslutet av Europeiska utrikestjänstens operativa chef av den 19 december 2012, i den del det genom beslutet sker en indragning av tillägget för levnadsvillkor för anställda som tjänstgör i Argentina, Hong Kong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore och Taiwan (nedan kallat det angripna beslutet),
– följaktligen förplikta Europeiska utrikestjänsten att betala ut tilläggen för levnadsvillkor med en procentsats på 15 procent från och med den 1 januari 2014, och
– förplikta Europeiska utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
13. Europeiska utrikestjänsten har yrkat att personaldomstolen ska
– ogilla talan, och
– besluta om rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
14. Tjänstemän och anställda har rätt att väcka talan mot en allmän åtgärd som vidtagits av tillsättningsmyndigheten och som går dem emot, när, för det första, denna åtgärd inte kräver någon tillämpningsåtgärd för att få rättsverkningar eller inte ger de myndigheter som ansvarar för att genomföra åtgärden något utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser tillämpningen, och, för det andra, denna åtgärd direkt påverkar tjänstemännens intressen, genom att klart förändra deras rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, beträffande tillsättningsmyndighetens underlåtenhet att kontrollera att valen till personalkommittén har skett i vederbörlig ordning, dom De Dapper m.fl./parlamentet, 54/75, EU:C:1976:127, beträffande ett beslut avseende valreglerna för en personalkommitté, dom Diezler m.fl./ESK, 146/85 och 431/85, EU:C:1987:457, punkterna 6 och 7, beträffande ett beslut av tillsättningsmyndigheten om ändring av sättet att beräkna det differentierade tillägg som ska betalas ut till tjänstemän som efter ett uttagningsprov flyttas upp till en högre kategori, dom Brown/domstolen, 125/87, EU:C:1988:136, punkt 16).
15. Det angripna beslutet, vilket antogs av tillsättningsmyndigheten med stöd av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, medför i förevarande fall att tillägget för levnadsvillkor från och med den 1 januari 2014 inte längre beviljas anställda som tjänstgör vid unionens delegationer och kontor i Argentina, Hong Kong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore och Taiwan. Det angripna beslutet framstår således som tillräckligt klart och ovillkorligt för att inte kräva någon särskild tillämpningsåtgärd för att få rättsverkningar gentemot anställda som tjänstgör i de berörda tredjeländerna.
16. Genomförandet av det angripna beslutet kräver visserligen att administrativa åtgärder vidtas avseende en enskild person för att beviljandet av tillägget för levnadsvillkor ska upphöra, vilket fram till dess hade utbetalats till anställda som tjänstgör i ovannämnda tredjeländer, däribland sökandena. Vidtagandet av sådana mellankommande åtgärder, vilket aktualiseras när de förvaltande myndigheterna inte har något utrymme för skönsmässig bedömning, hindrar dock inte att sökandenas rättsliga ställning påverkas direkt, vilka med nödvändighet måste förvänta sig att tillägget för levnadsvillkor inte längre skulle utbetalas från och med den 1 januari 2014.
17. Av det ovan anförda följer att talan kan tas upp till sakprövning.
Yrkandena om ogiltigförklaring
18. Sökandena har åberopat sex grunder. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna samt av rättssäkerhetsprincipen och principen om öppenhet. Som andra grund har det gjorts gällande att motiveringsskyldigheten åsidosattes. Sökandena har som tredje grund gjort gällande att artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna åsidosattes, att det gjordes en uppenbart oriktigt bedömning och att proportionalitetsprincipen åsidosattes. Den fjärde grunden avser maktmissbruk och åsidosättande av handläggningsregler. Som femte grund har det gjorts gällande att det gjordes en felaktig rättstillämpning och en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna. Sökandena har som sjätte grund slutligen gjort gällande att principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosattes.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna samt av rättssäkerhetsprincipen och principen om öppenhet
19. Sökandena har i huvudsak hävdat att Europeiska utrikestjänsten, enligt artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, där det föreskrivs att ”[a]llmänna genomförandebestämmelser skall antas i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna”, var skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i nämnda bilaga för att ge det angripna beslutet en ”klar och tillräckligt förutsebar” rättslig grund. I avsaknad av sådana allmänna genomförandebestämmelser strider det angripna beslutet mot rättssäkerhetsprincipen och principen om öppenhet.
20. Europeiska utrikestjänsten anser att talan inte kan bifallas såvitt avser denna grund. Den har gjort gällande att den skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser som föreskrivs i artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte kan avse samtliga bestämmelser i denna bilaga, i synnerhet artikel 10, i avsaknad av uttryckliga bestämmelser med den innebörden. Denna artikel är dessutom i vilket fall som helst tillräckligt klar och tydlig för att undvika varje risk för att den tillämpas godtyckligt.
21. Det framgår av rättspraxis att allmänna genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna i första hand avser de tillämpningsåtgärder som uttryckligen föreskrivs i vissa särskilda bestämmelser i tjänsteföreskrifterna. I avsaknad av uttryckliga bestämmelser i detta avseende kan inte en skyldighet att fastställa genomförandeåtgärder som är underställda de formella villkoren i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna föreligga förutom i undantagsfall, nämligen om bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna är så oklara eller otydliga att de inte kan tolkas utan godtycklighet (dom Behmer/parlamentet, F‑47/07, EU:F:2009:103, punkt 47).
22. Även om artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken – såsom angetts ovan – i förevarande fall utgör rättslig grund för det angripna beslutet, inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om att det ska antas allmänna genomförandebestämmelser i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, anges det dock uttryckligen en sådan skyldighet i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken hör till kapitel 1 i denna bilaga som rör ”Allmänna bestämmelser”. Fullgörandet av denna skyldighet kan inte vara begränsat till att genomföra artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. I artikel 1 första stycket anges nämligen endast syftet med bilaga X till tjänsteföreskrifterna, nämligen att ”fastställ[a] de särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän i Europeiska unionen som tjänstgör i ett tredje land”. I artikel 1 andra stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ”[e]ndast medborgare i unionens medlemsstater kan anställas för att tjänstgöra i ett tredje land, och tillsättningsmyndigheten får alltså inte åberopa det undantag som avses i artikel 28 a i tjänsteföreskrifterna”, och detta utgör en tvingande och ovillkorlig bestämmelse som inte kräver någon särskild tillämpningsåtgärd för att genomföras.
23. Bestämmelserna i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna har således allmän giltighet och de allmänna genomförandebestämmelser som enligt nämnda artikel ska antas avser hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna, inbegripet de bestämmelser som reglerar beviljandet av tillägget för levnadsvillkor.
24. Att bestämmelserna i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna har allmän giltighet motsägs inte av den omständigheten att det i artikel 3 i nämnda bilaga, vilken också hör till kapital 1 i denna bilaga som rör ”Allmänna bestämmelser”, föreskrivs att tjänstemän som tidigare har tjänstgjort i ett tredjeland och som tillfälligt får sin tjänst flyttad till Europeiska utrikestjänstens säte eller till någon annan anställningsort i unionen, kan fortsätta att dra fördel av vissa bestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, ”på grundval av allmänna genomförandebestämmelser” som antas av tillsättningsmyndigheten. Det ska nämligen påpekas att den aktuella bestämmelsen, vilken finns i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, uttryckligen föreskrivs ”[t]rots bestämmelserna i artikel 1 första stycket” i samma bilaga.
25. De allmänna genomförandebestämmelser som det hänvisas till i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilka avser situationen för tjänstemän som tillfälligt får sin tjänst flyttad inom unionen, kan följaktligen inte vara tillämpliga på de ”särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän … som tjänstgör i ett tredje land”, vilka avses i artikel 1 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, och således hänvisa till de allmänna genomförandebestämmelser som avses i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Genom att i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskriva en skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser i de fall som fastställs i denna artikel, kan unionslagstiftaren under dessa omständigheter inte ha haft för avsikt att begränsa omfattningen av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser med stöd av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna till att enbart omfatta artikel 3 i nämnda bilaga.
26. Europeiska utrikestjänsten har även påpekat, vad beträffar rätten för institutionen att återkräva belopp som utbetalats till en provanställd tjänsteman om vederbörande inte får fast anställning, att det i artikel 22 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs en skyldighet att anta bestämmelser ”som fastställs av tillsättningsmyndigheten” för att genomföra denna skyldighet utan att bestämmelsernas beskaffenhet preciseras, det vill säga – alltjämt enligt Europeiska utrikestjänsten – utan att kräva att det antas allmänna genomförandebestämmelser. Även om det antas att unionslagstiftaren inte hade för avsikt att ålägga tillsättningsmyndigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser för att genomföra artikel 22 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken inte avser tillägget för levnadsvillkor utan möjligheten att återkräva vissa belopp för det fall den provanställda tjänstemannen inte får fast anställning, kan dock inte denna omständighet, i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse med den innebörden, befria tillsättningsmyndigheten från skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser för att genomföra artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Hänvisningen till de ”bestämmelser som fastställs av tillsättningsmyndigheten” i artikel 22 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna hindrar för övrigt inte alls att dessa bestämmelser kan utformas som allmänna genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.
27. Det går inte heller att av den omständigheten, vilken också har åberopats av Europeiska utrikestjänsten, att vissa bestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är så klara och tydliga att de inte kräver några allmänna genomförandebestämmelser dra slutsatsen att den allmänna regel som uppställs i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte är tillämplig på bestämmelserna i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Förevarande tvist visar just svårigheterna att tolka artikel 10.1 andra stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken utesluter tjänstemän från rätten till tillägg för levnadsvillkor vid anställning ”i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som normalt råder inom unionen”.
28. Den omständigheten att det i den version av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse enligt förordning nr 1023/2013, som är i kraft sedan den 1 januari 2014 föreskrivs att ”[d]etaljerade bestämmelser för tillämpning av denna artikel ska beslutas av tillsättningsmyndigheten”, utan någon hänvisning till de allmänna genomförandebestämmelser som omnämns i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, kan slutligen inte i efterhand visa unionslagstiftarens påstådda avsikt, vid antagandet av den ursprungliga versionen av denna artikel som är tillämplig i målet, det vill säga i oktober 1987, att inte göra det obligatoriskt att anta allmänna genomförandebestämmelser för att genomföra nämnda artikel. Vidare är versionen av artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse enligt förordning nr 1023/2013, identisk med den som är tillämplig i förevarande mål och däri föreskrivs fortfarande en skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser. Hänvisningen till ”detaljerade bestämmelser” i den nya lydelsen av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna hindrar på intet sätt att dessa bestämmelser kan utformas som allmänna genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.
29. Med beaktande av det ovan anförda var Europeiska utrikestjänsten skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i enlighet med artikel 1 tredje stycket i nämnda bilaga.
30. Det framgår inte av handlingarna i målet att Europeiska utrikestjänsten, vilken i förhållande till sin personal agerade som institution i den mening som avses i tjänsteföreskrifterna, antog allmänna genomförandebestämmelser för att genomföra artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna. De interna riktlinjerna antogs efter det angripna beslutet och kan således inte med framgång åberopas av Europeiska utrikestjänsten. Vidare antogs dessa interna riktlinjer utan föregående samråd med kommittén för tjänsteföreskrifterna. De kan således inte vara likvärdiga med allmänna genomförandebestämmelser, i den mening som avses i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, eftersom de inte antogs i enlighet med det förfarande som föreskrivs i denna artikel. Samma sak gäller även kommissionens interna riktlinjer av den 10 oktober 1987 avseende tillägget för levnadsvillkor och den bonus som avses i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilka Europeiska utrikestjänsten vid förhandlingen uppgav att den hade tillämpat analogt på sin personal.
31. Personaldomstolen konstaterar dock att antagandet av allmänna genomförandebestämmelser förutsatte att det först inrättades en personalkommitté. I enlighet med artikel 99 i tjänsteföreskrifterna hade Europeiska utrikestjänsten tid på sig fram till den 31 december 2011 att inrätta en sådan kommitté vid utrikestjänsten. Under dessa omständigheter, och även om det är beklagligt att genomförandet av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna försenades, ska det medges att vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet befann sig Europeiska utrikestjänsten fortfarande i en anpassningsfas, vad beträffar tillämpningen av denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, avseende skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser för genomförandet av artiklarna 43 och 45 i tjänsteföreskrifterna, dom Bernusset/kommissionen, 94/63 och 96/63, EU:C:1964:41, och dom De Pascale/kommissionen, 97/63, EU:C:1964:61). Underlåtenheten av Europeiska utrikestjänsten kan således inte i sig anses utgöra en grund för att det angripna beslutet ska anses ogiltigt med hänsyn bland annat till de krav som tjänsten ställer och särskilt tillsättningsmyndighetens skyldighet att varje år se över tillägget för levnadsvillkor för varje arbetsort, i enlighet med artikel 10.1 sjunde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
32. Vidare ska det påpekas att avsaknaden av allmänna genomförandebestämmelser till bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte medför att det angripna beslutet saknar rättslig grund, vilket antogs med stöd av artikel 10.1 i nämnda bilaga, och särskilt andra stycket i denna artikel, där det föreskrivs att ”[n]är en tjänsteman är anställd i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som normalt råder inom unionen, utbetalas inget … tillägg [för levnadsvillkor]”.
33. I vilket fall som helst kan sökandena med framgång åberopa den grund som avser avsaknaden av allmänna genomförandebestämmelser till bilaga X till tjänsteföreskrifterna endast om den påstådda oegentligheten kan påverka dem personligen (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Warners förslag till avgörande i målet Deboeck/kommissionen, 90/74, EU:C:1975:109). Det ska härvid framhållas att det huvudsakliga syftet med allmänna genomförandebestämmelser är att fastställa kriterier som kan vägleda administrationen vid utövandet av dess befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar eller att precisera innebörden av bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som är så oklara och otydliga att de inte kan tolkas utan godtycklighet (se, för ett liknande resonemang, dom Ianniello/kommissionen, T‑308/04, EU:T:2007:347, punkt 38, och dom Behmer/parlamentet, EU:F:2009:103, punkt 47). Eftersom den omständigheten att en bestämmelse är oklar inte i sig räcker för att leda till en godtycklig tillämpning av denna bestämmelse, har sökandena ett berättigat intresse av att åberopa en sådan grund enbart om Europeiska utrikestjänstens underlåtenhet att anta allmänna genomförandebestämmelser påverkade dem personligen genom att under de aktuella omständigheterna föranleda tillsättningsmyndigheten att tillämpa bestämmelserna i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna på ett partiskt och godtyckligt sätt på deras situation.
34. Sökandena har inte åberopat någon omständighet som kan visa att avsaknaden av allmänna genomförandebestämmelser föranledde tillsättningsmyndigheten att göra en godtycklig tillämpning av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i deras fall. De har nämligen nöjt sig med att hävda, utan att anföra någon bevisning till stöd för sina påståenden, att Europeiska utrikestjänsten ”godtyckligt [ansåg] att levnadsvillkoren [i deras anställningsländer] motsvara[de]” de som normalt råder inom unionen och de har gjort gällande att de ”inte behöver visa att [de aktuella] bestämmelserna är oklara och otydliga”. Särskilt den omständigheten att tillsättningsmyndigheten inte använde de parametrar som anges i artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för att fastställa storleken på tillägget för levnadsvillkor beroende på anställningsort räcker inte för att visa att tillsättningsmyndigheten ”godtyckligt förteckna[de] de anställningsorter där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som [normalt] råder inom unionen”. För övrigt framgår det av handlingarna i målet att tillsättningsmyndigheten långt ifrån inte lät sig ”vägledas av något kriterium”, utan den fastställde kriterier som kunde vägleda den vid dess bedömning av huruvida levnadsvillkoren motsvarade varandra. Tillsättningsmyndigheten framhöll således i det angripna beslutet den metod som användes, och angav att den årliga översynen av tillägget för levnadsvillkor innefattade ”en analys av levnadsvillkoren på anställningsorterna, i syfte att fastställa huruvida de motsvara[de] eller forts[atte] att motsvara de som normalt råder inom unionen”. Den tillade att ”[t]illsättningsmyndigheten, i förekommande fall på grundval av denna kontroll, sk[ulle]besluta att inte bevilja något tillägg för levnadsvillkor”, och den angav dessutom att ”[d]et f[a]nns skäl att beakta de analyser som gjorts av de behöriga avdelningarna i Europeiska unionen, klassificeringarna enligt Förenta nationernas system för ’Hardship allowance’ [’ersättning vid svåra uppdrag’] och andra uppgifter som avdelningarna ha[de] tillgång till”. De kriterier som tillsättningsmyndigheten använde omnämndes även både i Europeiska utrikestjänstens svaromål och i svaren på sökandenas klagomål, och det har inte bestritts att dessa kriterier beaktades vid bedömningen av sökandenas individuella situation. Sökandena har visserligen hävdat att den metod som redovisades på detta sätt inte är tillräckligt klar, men de har inte visat på vilket sätt den är otillräcklig eller i vart fall att denna oklarhet föranledde tillsättningsmyndigheten att behandla dem på ett godtyckligt sätt jämfört med anställda som tjänstgör på andra orter.
35. I andra hand har sökandena gjort gällande att om det fanns sådana allmänna genomförandebestämmelser, skulle Europeiska utrikestjänsten ändå ha åsidosatt principen om öppenhet genom att inte upplysa personalen om dessa och genom att inte delge personalkommittén dessa. Eftersom det, såsom redan har angetts, inte framgår av handlingarna i målet att det antagande som sökandena har lagt fram har styrkts, måste argumentet underkännas.
36. Den omständigheten att ikraftträdandet av förordning nr 1023/2013 gör en sådan delgivning än mer nödvändig på grund av att hänvisningen till ”viktningsfaktorn” inte längre finns med i den version av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som följer av denna förordning påverkar slutligen inte det angripna beslutets lagenlighet, eftersom beslutet inte antogs enligt de regler som införts genom den förordningen.
37. Med beaktande av det ovan anförda kan avsaknaden av allmänna genomförandebestämmelser till bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte medföra att det angripna beslutet blir ogiltigt, och följaktligen kan talan inte bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Otillräcklig motivering
38. Sökandena har hävdat att det angripna beslutet strider mot skyldigheten att motivera beslut som går en tjänsteman emot, vilken föreskrivs i artikel 25 i tjänsteföreskrifterna. Det angripna beslutet inskränker sig nämligen till att avse behovet av att uppdatera förteckningen, utan att det ges någon motivering eller förklaring, särskilt vad beträffar den metod som tillämpats, till stöd för påståendet att det förelåg ett sådant behov. I synnerhet kan enbart hänvisningen, i en intern skrivelse och i svaren på klagomålen, till de klassificeringar som Förenta nationerna (FN) använder på sina egna anställda, eller det index för mänsklig utveckling som FN:s utvecklingsprogram (UNDP) tillämpar, eller de som Amerikas förenta stater använder på sin diplomatiska personal, inte göra det möjligt att förstå den metod som tillämpades.
39. Europeiska utrikestjänsten anser att talan inte kan bifallas såvitt avser denna grund.
40. Personaldomstolen erinrar i det avseendet om att motiveringsskyldighetens omfattning enligt fast rättspraxis är beroende av den aktuella rättsaktens beskaffenhet och att när det, såsom i förevarande fall, rör sig om en rättsakt med allmän giltighet kan motiveringen begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som ska uppnås med den (dom Förenade kungariket/rådet, C‑150/94, EU:C:1998:547, punkterna 25 och 26, dom Luxemburg/parlamentet och rådet, C‑168/98, EU:C:2000:598, punkt 62, dom Kik/harmoniseringsbyrån, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, punkt 102, och dom Spanien/rådet, C‑342/03, EU:C:2005:151, punkt 55; se även, beträffande förordningar avseende löner till tjänstemän, dom Abrias m.fl./kommissionen, 3/83, EU:C:1985:283, punkterna 30 och 31, och dom Rijnoudt och Hocken/kommissionen, T‑97/92 och T–111/92, EU:T:1994:69, punkt 49 och följande punkter).
41. Unionsdomstolen har dessutom vid upprepade tillfällen fastslagit att om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av en rättsakt med allmän giltighet, är det onödigt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts (se, bland annat, dom Spanien/rådet, C‑284/94, EU:C:1998:548, punkt 30), som till exempel de tekniska aspekterna av metoden för att beräkna löner till tjänstemän (dom Abello m.fl./kommissionen, T‑544/93 och T‑566/93, EU:T:1995:202, punkt 89).
42. Slutligen krävs det inte, oavsett den aktuella rättsaktens beskaffenhet, att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av motiveringen av en rättsakt inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom Nederländerna/kommissionen, C‑26/00, EU:C:2005:450, punkt 113 och där angiven rättspraxis).
43. I förevarande fall avser motiveringen av det angripna beslutet artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. I motiveringen erinras om att justeringen av tillägget för levnadsvillkor är en årlig åtgärd som omfattar samtliga anställningsorter för att beakta ändrade förhållanden. I motiveringen preciseras att en sådan åtgärd innefattar en analys av levnadsvillkoren på anställningsorterna, i syfte att avgöra huruvida de motsvarar eller fortsätter att motsvara de som normalt råder inom unionen. Det anges i motiveringen att i förekommande fall ska tillsättningsmyndigheten, på grundval av denna kontroll, besluta att det inte ska beviljas något tillägg för levnadsvillkor. I motiveringen preciseras att hänsyn bland annat ska tas till de analyser som gjorts av unionens behöriga avdelningar, FN:s klassificeringar enligt systemet för ersättning vid svåra uppdrag och rekommendationerna från Europeiska utrikestjänstens tekniska grupp av den 5 och den 19 oktober 2012 om justering av tillägget för levnadsvillkor. Slutligen anges det i motiveringen att förteckningen ska uppdateras genom att lägga till vissa tredjeländer som räknas upp däri. I motiveringen av det angripna beslutet omnämns således både den helhetssituation som har lett fram till antagandet av beslutet som de allmänna mål som ska uppnås med det.
44. Vidare ska det noteras att det angripna beslutet antogs efter det att samråd hade skett med centrala personalkommittén – sektionen för ärenden utanför unionen – avseende antagandet av beslutet. Även om denna kommitté beklagade att den inte hade fått tillgång till vissa databaser och avgav ett negativt yttrande över det förslag till beslut som hade underställts dess prövning, har likväl det angripna beslutet kommit till stånd i ett sammanhang som var känt för sökandena och de kände till kommitténs yttrande, så att de hade möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtogs mot dem.
45. Det ska även noterats att en intern skrivelse från direktoratet för personalresurser vid Europeiska utrikestjänsten av den 21 december 2012 delades ut till samtliga anställda som tjänstgör vid en delegation. I skrivelsen angavs bland annat att det angripna beslutet var grundat på artikel 10.1 andra stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken – enligt lydelsen i denna skrivelse – ”ger tillsättningsmyndigheten ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid upprättandet av förteckningen …”. I skrivelsen angavs även att tillsättningsmyndighetens analys grundade sig på ”en jämförelse av levnadsvillkoren i de aktuella länderna”, på ”bekräftelsen att det med tiden skett en förbättring av levnadsvillkoren i de aktuella tredjeländerna”, på ”en jämförelse med [FN:s] klassificeringar för [sina] egna anställda och klassificeringarna av [UNDP och indexet för mänsklig utveckling]”.
46. Slutligen utvecklade tillsättningsmyndigheten motiveringen av det angripna beslutet i sina svar på klagomålen, i vilka den bland annat angav att följderna av den ekonomiska krisen inom unionen i stor utsträckning hade bidragit till att den konstaterade levnadsstandarden i de tredjeländer som den hade lagt till på förteckningen närmade sig levnadsstandarden i Europa och att vissa av dessa tredjeländer sedan flera år till och med hade en stark ekonomisk tillväxt. I sina svar på klagomålen bemödade sig även tillsättningsmyndigheten om att punkt för punkt bemöta de olika sakargument som sökandena hade anfört, vilket gjorde det möjligt för dem att bedöma huruvida det angripna beslutet var välgrundat och huruvida det var lämpligt att väcka talan vid personaldomstolen.
47. Under dessa omständigheter finner personaldomstolen att i enlighet med de principer som har uppställts i praxis är motiveringen av det angripna beslutet tillräcklig, trots att den är kortfattad (se, för ett liknande resonemang, dom Di Marzio och Lebedef/kommissionen, T‑98/92 och T‑99/92, EU:T:1994:70, punkterna 80 och 81, och dom Chassagne/kommissionen, F–43/05, EU:F:2007:14, punkt 108).
48. Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att personalkommittén inte kunde få tillgång till ”referenshandlingarna” eller till vissa ”databaser” och till ”frågeformulären”. Även om samrådet med denna kommitté utgör en skyldighet enligt tjänsteföreskrifterna, har sökandena inte visat eller ens gjort gällande att ett utlämnande till personalföreträdarna av de handlingar som de har hänvisat till, och som de för övrigt inte har angett med precision, utgör en föregående formalitet som ska fullgöras av tillsättningsmyndigheten i samband med förfarandet för antagande av det angripna beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom Dalmasso/kommissionen, F‑112/11, EU:F:2013:43, punkt 29).
49. Med beaktande av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande av proportionalitetsprincipen
50. Den tredje grunden består av tre delar. Den första delgrunden avser felaktig rättstillämpning. Som andra delgrund har det gjorts gällande att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning. Den tredje delgrunden avser slutligen att proportionalitetsprincipen åsidosattes.
51. Vad först beträffar den tredje grundens första del, har sökandena hävdat att tillsättningsmyndigheten gjorde en felaktig rättstillämpning i det angripna beslutet genom att inte tillämpa de fem parametrar som anges i artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna när den upprättade förteckningen. Tillsättningsmyndigheten nöjde sig nämligen med att på ett godtyckligt sätt upprätta förteckningen och den beaktade de aktuella parametrarna endast för att fastställa storleken på det tillägg för levnadsvillkor som ska betalas ut på de andra anställningsorterna. Avsaknaden av kriterier ger tillsättningsmyndigheten ett alltför stort utrymme för skönsmässig bedömning och strider således mot principen om öppenhet. Hänvisningen till de ”analyser som gjorts av … avdelningarna i Europeiska unionen”, till ”klassificering[en] enligt [FN:s] system för … [’ersättning vid svåra uppdrag’]” eller till UNDP:s system eller Amerikas Förenta staters system är inte relevant för att visa att levnadsvillkoren motsvarar varandra. Tillsättningsmyndigheten borde i stället ha beaktat svaren på de frågeformulär om levnadsvillkoren som fylldes i vid delegationerna. Slutligen skulle tillsättningsmyndigheten, i motsats till vad den har hävdat, ha kunnat beakta de regler som medlemsstaterna tillämpar på sin egen diplomatiska personal som tjänstgör i utlandet.
52. Personaldomstolen påpekar i det avseendet att bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska tolkas restriktivt, på grund av dess särskilda beskaffenhet och den omständigheten att den utgör ett undantag (beslut Marcuccio/kommissionen, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, punkt 31).
53. Vidare ska det påpekas att även om artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna uttömmande anger parametrarna för att fastställa värdet av det tillägg för levnadsvillkor som ska utbetalas med avseende på de anställningsländer där levnadsvillkoren inte anses motsvara de som normalt råder inom unionen, har unionslagstiftaren däremot inte definierat något kriterium för att fastställa huruvida levnadsvillkoren i unionens medlemsstater och i tredjeland motsvarar varandra. Som angetts ovan i punkt 31 i denna dom befann sig dessutom Europeiska utrikestjänsten, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, i en anpassningsfas som på ett giltigt sätt kunde förklara varför det vid denna tidpunkt fortfarande inte fanns några allmänna genomförandebestämmelser som kunde vara vägledande för dess utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
54. Det ska dock medges att unionslagstiftaren, genom att inte fastställa något kriterium för att avgöra huruvida levnadsvillkoren i unionens medlemsstater och i tredjeland motsvarar varandra, avsåg att ge tillsättningsmyndigheten ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, inom ramen för de allmänna genomförandebestämmelser som den var skyldig att anta för framtiden. Under dessa omständigheter anser personaldomstolen att Europeiska utrikestjänsten, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, kunde – utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning och utan att överskrida gränserna för dess utrymme för skönsmässig bedömning – beakta andra kriterier än de parametrar som uttryckligen anges i artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för att bedöma om levnadsvillkoren motsvarade varandra.
55. I motsats till vad sökandena har gjort gällande var följaktligen tillsättningsmyndigheten inte bunden eller begränsad av de parametrar som avses i artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna vid bedömningen av levnadsvillkoren och fastställandet av huruvida levnadsvillkoren i unionens medlemsstater och i tredjeland motsvarade varandra. Även om sökandena dessutom har hävdat att tillsättningsmyndigheten, vid sin bedömning av om levnadsvillkoren motsvarade varandra, borde ha beaktat de bedömningar som medlemsstaterna har gjort för sin diplomatiska personal, har sökandena inte anfört någon rättslig omständighet som kan visa att denna argumentation är välgrundad. Under dessa omständigheter, och med hänsyn till områdets komplexitet och tillsättningsmyndighetens stora utrymme för skönsmässig bedömning, kunde tillsättningsmyndigheten, såsom den gjorde, beakta olika index och uppgifter avseende den ekonomiska utvecklingsnivå som uppnåtts i de aktuella länderna, och de bedömningar som gjorts av vissa internationella organisationer eller vissa stater, såsom de bedömningar som FN har gjort i samband med UNDP, i syfte att fastställa delar av lönen som utbetalas till deras egna anställda, eller de bedömningar som Amerikas förenta stater har gjort för sin diplomatiska personal som tjänstgör i utlandet.
56. Mot bakgrund av handlingarna i målet tycks användningen av dessa uppgifter och den sålunda beskrivna metoden, vilken ger företräde åt ett övergripande ekonomiskt synsätt grundat på en jämförelse av de ekonomiska utvecklingsnivåerna och med beaktande av de analyser som gjorts av andra internationella organisationer eller vissa stater för deras diplomatiska personal, för att avgöra om levnadsvillkoren i unionens medlemsstater och i tredjeland motsvarar varandra, inte strida mot artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
57. Denna slutsats påverkas inte av påståendet, vilket för övrigt inte har styrkts, att den metod som användes för att avgöra om levnadsvillkoren motsvarade varandra var en annan än den som tidigare använts, eftersom – såsom har angetts ovan – den metod som användes rymdes inom gränserna för tillsättningsmyndighetens utrymme för skönsmässig bedömning och det inte fanns någon bestämmelse som ålade tillsättningsmyndigheten att låta sin metod förbli oförändrad.
58. Om det slutligen godtogs, såsom sökandena har låtit antyda, att granskningen av om levnadsvillkoren motsvarar varandra ska göras enligt de parametrar och den metod som används för att beräkna storleken på tillägget för levnadsvillkor, skulle det leda till att det från ett år till ett annat garanteras – även om levnadsvillkoren skulle anses motsvara varandra – att det betalas ut ett tillägg för levnadsvillkor till de anställda som berörs med den lägsta procentsatsen på 10 procent, vilket motsvarar fallet då dessa parametrar bedöms uppgå till ”0”. Det är uppenbart att ett sådant synsätt skulle strida mot unionslagstiftarens avsikt, vilken avsåg att anställda som tjänstgör i tredjeland där levnadsvillkoren motsvarar de levnadsvillkor som normalt råder inom unionen skulle uteslutas från rätten till tillägg för levnadsvillkor.
59. Vad därefter beträffar den tredje grundens andra del, vilken avser att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning, erinrar personaldomstolen om att enligt fast praxis ska domstolsprövningen av lagenligheten, på de områden där unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, begränsas till en kontroll av att åtgärden i fråga inte är behäftad med ett uppenbart fel eller innebär maktmissbruk, och att den aktuella myndigheten inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (dom Jippes m.fl., C‑189/01, EU:C:2001:420, punkt 80 och där angiven rättspraxis, dom Spanien/rådet, C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 96, dom Busacca m.fl./revisionsrätten, T‑164/97, EU:T:1998:233, punkt 48, och dom Chassagne/kommissionen, EU:F:2007:14, punkt 56).
60. Vidare följer det även av fast rättspraxis att en administrativ rättsakt presumeras vara lagenlig och att bevisbördan i princip åvilar den som påstår motsatsen. Det åligger således sökandena att lägga fram åtminstone tillräckligt exakta, objektiva och samstämmiga uppgifter som utgör stöd för att de omständigheter som åberopats till stöd för deras yrkande är riktiga eller sannolika (dom Wiame/kommissionen, F‑15/08, EU:F:2010:7, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
61. Det är mot bakgrund av nyss angivna principer i rättspraxis som personaldomstolen ska bedöma de uppgifter avseende vart och ett av de aktuella anställningsländerna som sökandena har lämnat till stöd för den tredje grundens andra del, vilken avser att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning.
62. Sökandena har i huvudsak hävdat att det under referensperioden inte har skett någon förbättring i de aktuella länderna av de fem parametrar som uppställs i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för att fastställa storleken på tillägget för levnadsvillkor och att det i fråga om vissa av dessa till och med har skett en försämring. Så är fallet med klimatet, särskilt i Japan med en ökad risk för jordbävningar eller orkaner, i Malaysia, i Hong Kong eller i Singapore med ökade luftföroreningar, eller i Argentina där det finns en ökad risk för översvämningar. I sistnämnda land har även hälsoförhållandena, med hänsyn till denguefeberepidemin, eller säkerhetsförhållandena, med hänsyn till den utbredda kriminaliteten i landet, kraftigt försämrats. Sökandena har till stöd för sina argument ingett tidningsartiklar, artiklar från webbplatser, studier från Världshälsoorganisationen, särskilt vad beträffar luftkvaliteten i Hong Kong och i Chile, och resultaten från frågeformulär som fyllts i vid delegationerna. Sökandena anser således att tillsättningsmyndigheten, genom att dra in de två poäng som den föregående år hade beviljat med avseende på klimat för att det året fastställa tillägget för levnadsvillkor till 15 procent av referensbeloppet i Japan, Hong Kong, Chile, Taiwan, Malaysia och Singapore, och genom att dra in de två poäng som också hade beviljats föregående år med avseende på säkerhet för att fastställa storleken på tillägget för levnadsvillkor i Argentina, gjorde en uppenbart oriktig bedömning av levnadsvillkoren i dessa tredjeländer och således felaktigt fastslog att dessa numera motsvarade de som normalt råder inom unionen.
63. Personaldomstolen anser dock att sådana överväganden saknar betydelse för utgången i målet, eftersom tillsättningsmyndigheten, såsom tidigare har angetts, inte hänvisade till de parametrar som anges i artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som grund för sin bedömning av om levnadsvillkoren motsvarade varandra. Även om tillsättningsmyndigheten i svaren på klagomålen, särskilt i svaret som gavs de sökande som tjänstgör i Malaysia, underkände sökandenas argument avseende ovannämnda parametrar, kan den likväl inte anses ha bytt ut skälen, enbart på grund av att den bedömt att nämnda parametrar är befogade: varken tillsättningsmyndigheten, i svaren på klagomålen, eller Europeiska utrikestjänsten, i dess inlagor i förevarande mål, har nämligen på något sätt grundat sig på sådana parametrar för att bedöma huruvida villkoren i unionen och i tredjeland motsvarar varandra, vilket sökandena för övrigt inte har bestritt.
64. Även om det antas att tillsättningsmyndigheten, i sina svar på sökandenas argument, gjorde en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller begick ett uppenbart fel vid bedömningen av hur ovannämnda parametrar för de aktuella länderna skulle viktas, saknar en sådan omständighet betydelse för det angripna beslutets lagenlighet. Det framgår nämligen både av svaren på klagomålen och av de uppgifter som Europeiska utrikestjänsten har anfört i sitt svaromål att tillsättningsmyndigheten – såsom har angetts – huvudsakligen grundade sig på index och ekonomiska data vid sin bedömning av huruvida levnadsvillkoren i unionen och i tredjeland motsvarade varandra.
65. Tillsättningsmyndigheten grundade således, i ett första skede, sin bedömning på en uppskattning av utvecklingsnivån i de berörda anställningsländerna, både i absoluta och relativa termer, på grundval av sådana indikatorer som Internationella valutafondens bruttonationalprodukt per capita eller OECD:s ”Better Life Index”.
66. Tillsättningsmyndigheten framhöll att den analys som gjordes i detta första skede hade visat att levnadsvillkoren inom unionen hade försämrats på grund av finanskrisen och att levnadsvillkoren i de berörda anställningsländerna däremot hade förbättrats så till den grad att de ibland var mer förmånliga än de som normalt råder inom unionen. I ett andra skede jämförde sedan tillsättningsmyndigheten de resultat som erhållits med statistik som sammanställts bland annat av FN och Amerikas förenta stater för deras respektive personal som tjänstgör i utlandet i samband med svåra uppdrag, varvid den ansåg att FN:s system och det amerikanska systemet i många avseenden låg mycket nära det system som unionen använder för sina anställda som tjänstgör i tredjeland. Slutligen kompletterade tillsättningsmyndigheten sin analys genom att beakta vissa internationella index, särskilt UNDP:s index för mänsklig utveckling, vilket mäter både förväntad livslängd, utbildningsnivå och levnadsstandard.
67. För att bestrida en sådan bedömningsmetod har sökandena i huvudsak endast hävdat att de uppgifter som Europeiska utrikestjänsten använde ”på något sätt saknar relevans och är olämpliga”. De har gjort gällande att Europeiska utrikestjänsten tidigare inte ”anpassade [sig] till [FN:s system för ersättning vid svåra uppdrag eller Amerikas förenta staters system]” och att den ”beviljade [tillägg för levnadsvillkor] i fall där [FN] inte gjorde det”. De har vidare hänvisat till den tekniska gruppens slutsatser avseende tillägget för levnadsvillkor, enligt vilka ”[FN:s] analys b[orde] användas med försiktighet, eftersom ”[FN] grund[ar] sin betygsättning på landet i allmänhet, medan [kommissionen] … grundar [sin analys] på situationen i huvudstäderna”. Sådana argument, vilka är helt opreciserade, räcker dock inte för att visa att tillsättningsmyndigheten begick ett uppenbart fel vid sin bedömning av om levnadsvillkoren motsvarade varandra. Slutligen, även om sökandena i sin ansökan har hävdat att personalkommittén noterade att Japan och Taiwan inte skulle bli föremål för en bedömning enligt ”[FN:s] regler [om ersättning vid svåra uppdrag]”, har de inte styrkt detta.
68. Med hänsyn till handlingarna i målet, med beaktande av tillsättningsmyndighetens stora utrymme för skönsmässig bedömning på området och då sökandena inte har anfört någon omständighet som kan ifrågasätta den metod för att bedöma om levnadsvillkoren motsvarar varandra som tillsättningsmyndigheten tillämpade, anser personaldomstolen att beaktandet av den negativa inverkan av de sammanlagda konsekvenserna av finanskrisen på levnadsvillkoren inom unionen sedan år 2008 och beaktandet av den samtidiga förbättringen av socioekonomiska indikatorer under senare år i anställningsländerna med fog kan ha lett tillsättningsmyndigheten, genom att stödja sig på en jämförande analys av de resultat som erhållits av andra stora internationella statistiksystem, till att anse att levnadsvillkoren i berörda tredjeländer numera motsvarade de som normalt råder inom unionen utan att göra en uppenbart oriktig bedömning i det avseendet .
69. Vad slutligen beträffar den tredje grundens tredje del, har sökandena gjort gällande att det angripna beslutet strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom de nackdelar som uppstått, med hänsyn till de faktiska situationerna i de aktuella länderna, inte står i proportion till de eftersträvade målen. Följderna av det angripna beslutet är särskilt allvarliga vad beträffar de lägsta lönegraderna och för de tjänstemän och anställda som har stora familjeutgifter. Till stöd för denna delgrund tycks sökandena hävda att det i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs ett tillägg för levnadsvillkor på 10 procent av referensbeloppet, även när samtliga parametrar bedöms uppgå till noll. Ett sådant argument kan under alla omständigheter inte godtas, eftersom det i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att en parameter ska bedömas uppgå till noll när ”förhållandena är normala men inte motsvarar de som normalt råder inom unionen”. Bestämmelsen är följaktligen endast tillämplig på de situationer där levnadsvillkoren anses vara normala och inte motsvara de som normalt råder inom unionen.
70. Personaldomstolen erinrar om att proportionalitetsprincipen innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas (se dom National Farmers’ Union m.fl., C‑157/96, EU:C:1998:191, punkt 60, och dom Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T‑2/03, EU:T:2005:125, punkt 99).
71. I förevarande fall antogs det angripna beslutet, i enlighet med artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i samband med den årliga översynen av det tillägg för levnadsvillkor som betalas ut till anställda som tjänstgör i tredjeland för att ta hänsyn till de särskilda levnadsvillkor som de tvingas leva under i samband med deras tjänsteutövning vid institutionerna utanför unionen. Eftersom det just har konstaterats att tillsättningsmyndigheten i förevarande fall gjorde en riktig bedömning när den fastslog att levnadsvillkoren i de aktuella länderna motsvarade de som normalt råder inom unionen och att det följaktligen inte fanns någon anledning att beakta några särskilda levnadsvillkor, ska det angripna beslutet, i vilket datumet för dess ikraftträdande har fastställts till mer än ett år efter dess antagande just för att beakta dess inverkan på de löner som utbetalas, inte anses gå utöver vad som var nödvändigt för att uppnå det mål som fastställdes i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
72. Av det ovan anförda följer att den tredje grundens tre delar inte kan godtas, och talan kan därför inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Maktmissbruk och åsidosättande av handläggningsregler
73. Sökandena har hävdat att det angripna beslutet inte antogs på grund av att levnadsvillkoren i unionens medlemsstater och i deras anställningsländer motsvarade varandra, utan för att Europeiska utrikestjänsten skulle kunna genomföra budgetbesparingar för att skapa ”trovärdighet gentemot Europaparlamentet och skattebetalarna”, enligt den formulering som användes i en skrivelse av den 7 juni 2013 från Europeiska utrikestjänstens operativa chef. De har gjort gällande att det angripna beslutet är ett ”politiskt” – och inte administrativt – beslut, i vilket de parametrar som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte tillämpas, vilka är de enda som borde ha beaktats till stöd för nämnda beslut. Tillsättningsmyndigheten stödde sig således på ett godtyckligt sätt på andra kriterier än dem som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna enbart i syfte att inte behöva betala ut tillägget för levnadsvillkor till sökandena. Eftersom administrationen under tidigare år inte hade ansett att levnadsvillkoren i de berörda länderna motsvarade de som normalt råder inom unionen, var det enda syftet med förändringen av metoden för att bedöma om levnadsvillkoren i tredjeland motsvarade levnadsvillkoren i unionen att minska lönekostnaderna, under påtryckning från medlemsstaterna och i samband med reformen av tjänsteföreskrifterna år 2013.
74. Personaldomstolen erinrar om att ett beslut innebär maktmissbruk, som åsidosättande av handläggningsregler endast utgör en variant av, endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att det har antagits för att uppnå ett annat mål än det som eftersträvas med föreskrifterna i fråga (dom Lux/revisionsrätten, 69/83, EU:C:1984:225, punkt 30, dom Pitrone/kommissionen, T‑46/89, EU:T:1990:62, punkt 70, och dom Angelidis/parlamentet, F‑104/08, EU:F:2010:23, punkt 89).
75. Under alla omständigheter räcker det att erinra om vad som konstaterats ovan, nämligen att det angripna beslutet, i vilket det inte gjordes någon beräkning av det tillägg för levnadsvillkor som skulle utbetalas till sökandena, utan det beslutades att det tillägg för levnadsvillkor som de tidigare hade rätt till skulle dras in, antogs i vederbörlig ordning av tillsättningsmyndigheten på grundval av andra bedömningsfaktorer än de parametrar som anges i artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och att den bedömning som tillsättningsmyndigheten gjorde inte var uppenbart oriktig och rymdes inom gränserna för tillsättningsmyndighetens utrymme för skönsmässig bedömning. Eftersom beslutet om indragning var rättsligt motiverat och motsvarade institutionens berättigade mål att anpassa lönerna på grund av de särskilda villkoren vid tjänsteutövning i tredjeland, kan de budgetbesparingar som ett sådant beslut har kunnat medföra inte anses visa att det förekommit maktmissbruk eller åsidosättande av handläggningsregler.
76. Enbart den omständigheten att det angripna beslutet kan ha betecknats som ”politiskt” av Europeiska utrikestjänsten i en intern skrivelse kan inte påverka denna bedömning, då det inte på något sätt framgår av den aktuella skrivelsen att det angripna beslutet antogs i ett annat syfte än det lagstadgade syftet med beslutet. Inte heller den omständigheten, om den antas vara styrkt, att tillsättningsmyndigheten bytte metod för att bedöma om levnadsvillkoren i anställningsländern a motsvarade de som normalt råder inom unionen räcker för att styrka att det förekom ett åsidosättande av handläggningsregler. Eftersom det, såsom har angetts ovan, inte har fastställts något förfarande i de tillämpliga lagtexterna kunde tillsättningsmyndigheten, såsom i förevarande fall, på ett område där den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, anpassa sin bedömningsmetod från ett år till ett annat, under förutsättning att detta tillvägagångssätt, såsom i förevarande fall, inte överskred gränserna för dess utrymme för skönsmässig bedömning och inte stred mot någon bestämmelse i tillämpningsföreskrifterna eller mot någon av de principer i unionsrätten på det område som avser Europeiska unionens personal som sökandena skulle ha kunnat åberopa.
77. Talan kan således inte bifallas såvitt avser den fjärde grunden.
Den femte grunden: En felaktig rättstillämpning och en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna
78. Sökandena har hävdat att tillsättningsmyndigheten gjorde en felaktig rättstillämpning på grund av att den, i sina svar på klagomålen, ansåg att ”om administrationen bedömer att ’levnadsvillkoren i ett land kan anses motsvara de som normalt råder inom unionen’ ska den årliga justeringen inte längre ske”.
79. Personaldomstolen konstaterar att en sådan formulering kan leda till förvirring, vilket Europeiska utrikestjänsten har medgett. Som framgår av de förklaringar som svarandesidan har gett, har dock inte Europeiska utrikestjänsten, genom denna uppgift, på något sätt låtit antyda, i motsats till vad sökandena har hävdat, att ett indraget tillägg för levnadsvillkor inte i något fall kunde komma att beviljas på nytt. I skälen i det angripna beslutet anges tvärtom att justeringen är en årlig åtgärd som ”innefattar en analys av levnadsvillkoren på anställningsorterna, i syfte att avgöra huruvida de motsvarar eller fortsätter att motsvara de som normalt råder inom unionen” och att tillsättningsmyndigheten på grundval av denna kontroll i förekommande fall beslutar ”att det inte ska beviljas något tillägg för levnadsvillkor eller att ett tillägg för anställningsvillkor ska (åter)införas”. I motsats till vad sökandena har hävdat, är det synsätt som tillsättningsmyndigheten valde inte alls motstridigt. Även om det skulle antas att synsättet är felaktigt, har det påstående som sökandena har kritiserat i vilket fall som helst inte någon betydelse för det angripna beslutets lagenlighet, vilket dessutom är korrekt motiverat.
80. Slutligen har sökandena gjort gällande att tillsättningsmyndigheten gjorde en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna genom att slå fast, såsom framgår av motiveringen till avslaget på det klagomål som ingavs av de sökande som tjänstgjorde i Japan, att levnadsvillkoren hade förbättrats i detta land under en betydande period, samtidigt som det angavs att det ”inte [kunde] ha skett någon förbättring i absoluta termer” i Japan. Som Europeiska utrikestjänsten korrekt har påpekat, innehåller en sådan motivering inte någon felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller någon motsägelse, eftersom en ekonomisk situation kanske inte har utvecklats i absoluta termer, utan relativt sett har förbättrats jämfört med andra länder, i förevarande fall med hänsyn till de medlemsstater i unionen vars levnadsvillkor har försämrats under samma referensperiod.
81. Följaktligen kan talan inte bifallas såvitt avser den femte grunden.
Den sjätte grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
82. Sökandena har gjort gällande att Europeiska utrikestjänsten, genom att inte ändra det tillägg för levnadsvillkor som beviljades anställda som tjänstgör i de tredjeländer som numera inte längre ger rätt till tillägg för levnadsvillkor åtminstone sedan år 2007, och detta trots den ekonomiska krisen, har väckt berättigade förhoppningar om att tillägget skulle bibehållas, särskilt som situationen har förvärrats i de berörda länderna, bland annat till följd av Fukushima-olyckan i Japan, den dåliga luftkvaliteten i Chile eller i Kina, de dåliga hälsoförhållandena i Singapore eller den omfattande kriminaliteten i Argentina.
83. Europeiska utrikestjänsten anser att talan inte kan bifallas såvitt avser denna grund.
84. Personaldomstolen erinrar om att rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje person som befinner sig i en situation där administrationen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från en behörig och tillförlitlig källa utgör en sådan försäkran (se, exempelvis, dom Centeno Mediavilla m.fl./kommissionen, T‑58/05, EU:T:2007:218, punkt 96).
85. I förevarande fall kan under alla omständigheter enbart den omständigheten att tillägget för levnadsvillkor förblev oförändrat under flera år inte räcka för att sökandena ska kunna åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det i de bestämmelser som reglerar beviljandet av tillägget för levnadsvillkor uttryckligen föreskrivs att tillägget ska bli föremål för en årlig översyn och att det således kan komma att ändras från ett år till ett annat eller till och med dras in. Sökandena kan således inte under dessa omständigheter på allvar hävda att administrationen, genom att inte ändra tillägget för levnadsvillkor sedan början av den ekonomiska krisen, hade gett dem tydliga och ovillkorliga försäkringar som ger dem rätt till tillägget för levnadsvillkor.
86. Som påpekats ovan i punkt 71 i förevarande dom, föreskrev för övrigt tillsättningsmyndigheten en senarelagd tillämpning av det angripna beslutet, för att på så sätt säkerställa en smidig övergång med tiden från den tidigare situationen till den nya situationen för att ge ett tillräckligt skydd för sökandenas förhoppningar på att ett visst rättsläge skulle kvarstå.
87. Talan kan således inte heller bifallas såvitt avser den sjätte grunden.
88. Av det ovan anförda följer att yrkandena om ogiltigförklaring ska ogillas.
Yrkandena om föreläggande
89. Det ankommer inte på unionsdomstolen att rikta förelägganden till administrationen i samband med den lagenlighetsprövning som grundar sig på artikel 91 i tjänsteföreskrifterna (dom Di Marzio/kommissionen, T‑14/03, EU:T:2004:59, punkt 63). Härav följer att sökandenas yrkanden om att personaldomstolen ska förplikta Europeiska utrikestjänsten att betala ut de tillägg för levnadsvillkor som sökandena anser sig ha rätt till ska avvisas.
90. Av det ovan anförda följer att talan ska ogillas.
Rättegångskostnader
91. Enligt artikel 87.1 i rättegångsreglerna ska, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitel 8 i avdelning II i rättegångsreglerna, tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna får personaldomstolen, om så anses skäligt, besluta att en tappande part endast delvis, eller inte alls, ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Om ersättning för rättegångskostnader inte har yrkats, ska vardera parten bära sina rättegångskostnader i enlighet med artikel 89.3 i rättegångsreglerna.
92. Av domskälen i denna dom framgår att sökandena har tappat målet. Europeiska utrikestjänsten har dock inte uttryckligen yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, utan har endast yrkat att personaldomstolen ska besluta om rättegångskostnaderna. Eftersom omständigheterna i förevarande mål inte motiverar en tillämpning av bestämmelserna i artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska sökandena och Europeiska utrikestjänsten bära sina respektive rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
PERSONALDOMSTOLEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Bruno Julien-Malvy och de övriga sökande vars namn anges i bilagan ska bära sina rättegångskostnader.
3) Europeiska utrikestjänsten ska bära sina rättegångskostnader.