62009CC0176_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. 2009 m. kovo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/12/EB dėl oro uostų mokesčių(2) (toliau – direktyva) yra taikoma dviejų kategorijų oro uostams, t. y., pirma, tiems, kurie „per metus aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių“, ir, antra, tiems, kurie yra „kiekvienos valstybės narės oro uostas su didžiausiu keleivių judėjimu“.
2. Šiuo ieškiniu Liuksemburgo Didžioji Hercogystė reikalauja panaikinti nuostatą, kurioje daroma nuoroda į antrosios kategorijos oro uostus. Subsidiariai, jei Teisingumo Teismas nuspręstų, kad direktyvos neįmanoma panaikinti iš dalies, Liuksemburgas prašo panaikinti ją visą.
I – Teisės aktai
A – Direktyva 2009/12/EB
3. Ginčijama direktyva buvo priimta EB 80 straipsnio 2 dalies pagrindu ir ja siekiama nustatyti „oro uostų mokesčių rinkimo Bendrijos oro uostuose bendrus principus“ (1 straipsnio 1 dalis).
4. Direktyvos 2–4 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(2) Būtina sukurti bendrą sistemą, reguliuojančią esmines oro uostų mokesčių ypatybes ir jų nustatymo metodus, nes nesant tokios sistemos oro uostų valdymo organų ir oro uostų naudotojų tarpusavio santykiuose gali būti nesilaikoma pagrindinių reikalavimų. Tokia sistema neturėtų pažeisti valstybės narės galimybės nuspręsti, ar ir kokiu mastu gali būti atsižvelgta į oro uosto pajamas iš komercinės veiklos nustatant oro uostų mokesčius.
(3) Ši direktyva turėtų būti taikoma Bendrijoje esantiems oro uostams, didesniems už mažiausią dydį, kadangi mažiems oro uostams valdyti ir finansuoti Bendrijos sistemos taikyti nebūtina.
(4) Be to, valstybėje narėje, kurioje nėra pagal šią direktyvą nustatytų mažiausią dydį atitinkančių oro uostų, oro uostas, kurio keleivių judėjimas didžiausias, turi tokią privilegijuotą patekimo į tą valstybę narę padėtį, kad šiam oro uostui reikia taikyti šią direktyvą, siekiant oro uosto valdymo organo ir oro uosto naudotojų santykiuose užtikrinti tam tikrų pagrindinių principų laikymąsi, ypač atsižvelgiant į mokesčių skaidrumą ir oro uostų naudotojų nediskriminavimą.“
5. Pagal šios direktyvos 19 konstatuojamąją dalį jos tikslo „valstybės narės negali deramai pasiekti, nes nacionaliniu lygiu vienodų oro uostų mokesčių sistemų neįmanoma nustatyti visoje Bendrijoje, ir < ... > dėl jo masto ir poveikio to tikslo būtų geriau siekti Bendrijos lygiu“.
6. Pagal direktyvos 1 straipsnio 2 dalį ji taikoma „bet kuriam oro uostui, kuris yra teritorijoje, kuriai taikoma [EB sutartis], kuris gali būti naudojamas komerciniams skrydžiams vykdyti bei kuris per metus aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių, ir kiekvienos valstybės narės oro uostui su didžiausiu keleivių judėjimu“.
7. Konkrečiai kalbant, direktyvoje numatyta valstybių narių pareiga nustatyti tarp reguliaraus oro uosto valdymo organo ir oro uosto naudotojų bent kartą per metus rengiamų konsultacijų procedūrą, susijusią su oro uosto naudotojams taikomų mokesčių už naudojimąsi infrastruktūra ir jiems oro uosto valdymo organo teikiamas paslaugas sistemos taikymu (6 straipsnio 1 dalis). Atitinkamai abi šalys yra įpareigojamos teikti viena kitai informaciją, reikalingą oro uostų mokesčiams nustatyti (7 straipsnis).
8. Kiekviena valstybė narė įsteigia nepriklausomą priežiūros instituciją, kuri užtikrina direktyvoje numatytų įpareigojimų įgyvendinimą (11 straipsnis) ir į kurią šalys gali kreiptis, jei nesutinka su sprendimu dėl oro uostų mokesčių (6 straipsnio 3 dalis).
9. Komisija ne vėliau kaip 2013 m. kovo 15 d. turi pateikti ataskaitą, kurioje įvertinamas direktyvos taikymas, jos tikslų įgyvendinimas ir atitinkamų pakeitimų būtinybė (12 straipsnis).
10. Direktyvoje numatytas jos perkėlimo į nacionalinę teisę terminas – 2011 m. kovo 15 d. (13 straipsnis).
II – Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
11. 2009 m. gegužės 18 d. Teisingumo Teismo kanceliarijai pateiktu dokumentu Liuksemburgas pareiškė šį ieškinį.
12. Komisija įstojo į bylą Europos Parlamento ir Europos Sąjungos Tarybos pusėje. Slovakijos Respublika, atvirkščiai, įstojo į bylą Liuksemburgo pusėje.
13. Šalys išklausytos 2010 m. spalio 21 d. posėdyje.
14. Liuksemburgas Teisingumo Teismo prašo:
– panaikinti direktyvos 1 straipsnio 2 dalį tiek, kiek joje daroma nuoroda į „kiekvienos valstybės narės oro uostą su didžiausiu keleivių judėjimu“,
– subsidiariai, jei pirmas prašymas nebus patenkintas, panaikinti visą direktyvą,
– bet kuriuo atveju priteisti iš institucijų atsakovių bylinėjimosi išlaidas.
15. Parlamentas ir Taryba Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį,
– priteisti iš Liuksemburgo bylinėjimosi išlaidas,
– subsidiairiai, jei direktyva bus panaikinta, palikti galioti jos padarinius, kol bus priimtas naujas aktas.
III – Šalių argumentai
A – Dėl nediskriminavimo principo pažeidimo
16. Liuksemburgas teigia, kad buvo pažeistas nediskriminavimo principas, nes pagal direktyvą panašios situacijos vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai.
17. Dėl pirmosios rūšies diskriminacijos Liuksemburgas pažymi, kad, į direktyvos taikymo sritį įtraukus tokį oro uostą kaip Liuksemburgo Findelio oro uostas (toliau – Findelio oro uostas), jiems tenka administracinė našta ir išlaidos, kurių neturi kiti oro uostai, esantys panašioje padėtyje, t. y. dideli regiono oro uostai, kurie per metus aptarnauja mažiau kaip 5 mln. keleivių, ir šis skirtingas vertinimas nėra objektyviai pagrįstas.
18. Konkrečiai Liuksemburgas nurodo Šarlerua (Belgija) ir Hano (Vokietija) oro uostus, kurie aptarnauja tą pačią geografinę zoną kaip ir Findelio oro uostas ir todėl yra tiesioginiai jo konkurentai. Findelio oro uostas (kuris 2007 m. aptarnavo 1 642 848 keleivius) patenka į direktyvos taikymo sritį, nes yra pagrindinis Liuksemburgo oro uostas. Ir, atvirkščiai, kiti du nurodyti oro uostai nepatenka į direktyvos taikymo sritį, nors juose keleivių judėjimas yra didesnis (2008 m. jie aptarnavo atitinkamai 2,9 mln. ir 4 mln. keleivių), nes per metus juose aptarnautų keleivių skaičius neviršija 5 mln. ir jie nėra pagrindiniai oro uostai atitinkamose valstybėse.
19. Dėl antrosios rūšies diskriminacijos Liuksemburgas pažymi, kad pagal direktyvą jis yra vertinamas taip pat, kaip ir kitos valstybės narės, pavyzdžiui, Belgija ir Vokietija, kuriose keleivių judėjimas gerokai viršija 5 mln. keleivių. Šių valstybių narių pagrindinių oro uostų padėtis yra kitokia ir todėl jiems negali būti nustatyti vienodi įpareigojimai.
20. Liuksemburgo teigimu, pagrindinių oro uostų „privilegijuota padėtis“, kuriuose, kaip Findelio oro uoste, yra nedidelis keleivių judėjimas, nesuteikia jiems tokio pranašumo, kokį galėtų turėtų, jei juose būtų didelis keleivių judėjimas. Ir ekonominiu požiūriu Findelio oro uostas negali būti prilygintas dideliems tarptautiniams oro uostams.
21. Liuksemburgas ginčija direktyvos 4 konstatuojamojoje dalyje esantį teiginį ir neigia, kad pagrindinis kiekvienos valstybės narės oro uostas turi privilegijuotą patekimo į atitinkamą valstybę narę padėtį. Taryba, įrašydama šią 4 konstatuojamąją dalį, norėjo a posteriori
pagrįsti, kodėl ši direktyva turėtų būti taikoma bent vienam kiekvienos valstybės narės oro uostui.
22. Liuksemburgo teigimu, regiono oro uostuose, kurie yra gerokai didesni nei Findelio oro uostas ir kurie, nors yra šalia didelių miestų, nėra pagrindiniai savo valstybių narių oro uostai ir nepatenka į direktyvos taikymo sritį, yra didesnis dominuojančios padėties pavojus. Jų atžvilgiu Findelio oro uostas diskriminuojamas, nes vien dėl kitokios nacionalinės oro uosto priklausomybės vertinamas kitaip.
23. Galiausiai Liuksemburgas mano, kad teisės aktų leidėjas neturi jokio pagrindo nustatyti Findelio oro uostui naštos, kuri, Liuksemburgo teigimu, yra diskriminacinė. Sudėtingais vertinimais, kurie galbūt buvo atlikti rengiant direktyvą, jo nuomone, netinkamai įvertinta tokia akivaizdi situacija, kokioje atsidūrė šis oro uostas.
24. Slovakijos Respublika pritaria Liuksemburgo prieštaravimams dėl išlaidų ir administracinės naštos ir konkrečiai priduria, kad direktyvoje numatytos administracinės ir priežiūros procedūros (pavyzdžiui, oro uosto naudotojų teisė kreiptis į nepriklausomą instituciją nesusitarus dėl oro uosto valdymo organo sprendimo) gali užblokuoti sprendimų priėmimo procedūrą ir padaryti oro uostus mažiau konkurencingus.
25. Taryba savo ruožtu mano, kad, siekdamas nustatyti skaidrią oro uostų mokesčių sistemą, naudingą oro transporto sektoriui, teisės aktų leidėjas negalėjo neatsižvelgti į pagrindinio kiekvienos valstybės narės oro uosto privilegijuotą padėtį. Dėl šios padėties toks oro uostas gali būti prilyginamas oro uostams, kurie per metus aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių. Šiuo atveju Taryba neigia, kad kiekvienos valstybės narės oro uostas su didžiausiu keleivių judėjimu priskirtas direktyvos taikymo sričiai a posteriori . Kad ir kaip būtų, net jei nebūtų pakeista iš pradžių pasiūlyta direktyvos taikymo sritis (į ją pateko oro uostai, kuriuose yra didesnis kaip 1 mln. keleivių arba 25 000 tonų krovinių judėjimas per metus), Findelio oro uostui, kuriame 2008 m. buvo didesnis kaip 700 000 tonų krovinių judėjimas, taip pat būtų taikomos direktyvos nuostatos.
26. Taryba taip pat teigia, kad Liuksemburgas neįrodė skirtingo vertinimo, kuriuo skundžiasi. Neįrodyta, kad Šarlerua ir Hano oro uostai naudojasi tokia pat privilegijuota padėtimi kaip pagrindiniai atitinkamų valstybių narių oro uostai ir kad oro transporto bendrovės, kurios paprastai naudojasi Findelio oro uostu, būtų skatinamos jį palikti ir persikelti į Šarlerua arba Hano oro uostą.
27. Parlamento teigimu, tik jei direktyva taikoma visoms valstybėms narėms, galima užtikrinti didžiausią skaidrumą ir nediskriminavimą, kai valdymo organai nustato oro uostų mokesčius. Be to, dėl šios priežasties oro transporto bendrovės turi galimybę kiekvienoje valstybėje narėje pasirinkti bent vieną oro uostą, kuriam oro uostų mokesčių srityje taikomos Bendrijos teisės nuostatos.
28. Antra, Parlamentas teigia, kad direktyva nustatyti įpareigojimai nesukelia tokių išlaidų, dėl kurių Findelio oro uostas atsidurtų nepalankioje padėtyje, palyginti su oro uostais, kuriems šios nuostatos netaikomos.
29. Parlamentas, palaikomas Tarybos, taip pat pabrėžia būtinybę direktyvą taikyti kiekvienoje valstybėje narėje: šiuo atžvilgiu Liuksemburgo ginčijama nuostata – pagrindinis teisės akto struktūros elementas, nes juo užtikrinama, kad kiekvienoje valstybėje narėje yra bent vienas oro uostas, kuris oro uostų mokesčių srityje turi laikytis skaidrumo taisyklių.
30. Komisija savo ruožtu pritaria Parlamento ir Tarybos pateikiamam direktyvos aiškinimui. Konkrečiai dėl 4 konstatuojamosios dalies ji patikslina, kad tik dviejų kategorijų oro uostų padėtis gali būti stipresnė nei oro transporto vežėjų, būtent pagrindinių kiekvienos valstybės narės oro uostų, nes jų padėtis „patekimo“ į šią valstybę požiūriu yra privilegijuota, ir oro uostų, aptarnaujančių daugiau kaip 5 mln. keleivių.
31. Komisijos teigimu, pagrindinio kiekvienos valstybės narės oro uosto kriterijus yra visų teisės nuostatų dėl oro uostų mokesčių ramstis. Ir, atvirkščiai, kriterijus, susijęs su didesniu kaip 5 mln. keleivių judėjimu, skirtas tik pirmajam papildyti.
B – Dėl proporcingumo ir subsidiarumo principų pažeidimo
32. Dėl proporcingumo principo Liuksemburgas teigia, kad iš direktyvos kylančios procedūros ir adm inistracinė našta yra nebūtinos ir neproporcingos atsižvelgiant į Findelio oro uostui būdingas ypatybes.
33. Dėl subsidiarumo principo valstybė ieškovė neigia, kad būtina Bendrijos lygmeniu reglamentuoti oro uostų, per metus aptarnaujančių mažiau kaip 5 mln. keleivių, valdymą ir finansavimą. To įrodymas – tai, kad daugeliui oro uostų, didesnių nei Findelio oro uostas, netaikomi direktyvoje nustatyti įpareigojimai.
34. Taryba ginčija tokius teiginius ir pažymi, kad oro uostų mokesčių reglamentavimas neatsiejamas nuo sudėtingų vertinimų, o tai suteikia didelę diskreciją teisės aktų leidėjui, kuris gali būti kaltinamas tik padaręs akivaizdžią vertinimo klaidą. Remdamasi šiuo teiginiu ji mano, jog ieškinys turi būti atmestas, nes Liuksemburgas neįrodė, kad priemonė yra akivaizdžiai netinkama Bendrijos teisės aktų leidėjo siekiamiems tikslams įgyvendinti.
35. Be to, Taryba pažymi, kad pagrindiniai principai, kuriais grindžiama direktyva, t. y. skaidrumo, nediskriminavimo ir konsultavimosi principai, palengvina ne tik oro transporto bendrovių, bet ir oro uostų veiklą. Jos nuomone, atsižvelgiant į tai, kad šiuos bendrus principus geriau apibrėžti Europos Sąjungos lygmeniu, Liuksemburgas neįrodė, kaip buvo tariamai pažeistas subsidiarumo principas.
36. Parlamentas visiškai pritaria Tarybos nuomonei ir priduria, kad priemonės proporcingumas aiškiai matyti iš to, kad joje nustatytų įpareigojimų lygis yra minimalus.
37. Komisija savo ruožtu pažymi, jog tai, kad privalomo konsultavimosi ir nediskriminavimo principai daugumoje valstybių narių jau buvo nustatyti, sumažina, kalbant apie administracinę naštą, direktyvos poveikį jų oro uostų sistemai.
IV – Vertinimas
38. Grįsdamas savo reikalavimus Liuksemburgas nurodo du ieškinio pagrindus, susijusius, pirma, su nediskriminavimo principo pažeidimu ir, antra, su proporcingumo ir subsidiarumo principų pažeidimu.
39. Nagrinėdamas ginčą visų pirma įvertinsiu, kokios yra Teisingumo Teismo vykdomos teisėtumo priežiūros ribos, kiek tai susiję su teisės akto leidėjo pasirinkta direktyvos taikymo sritimi. Toliau, atsižvelgdamas tiek į nediskriminavimo, tiek į priemonės proporcingumo principą, išnagrinėsiu, ar situacijos yra panašios. Galiausiai išnagrinėsiu tariamą subsidiarumo principo pažeidimą.
40. Tačiau visų pirma man atrodo būtina patikslinti, koks yra direktyvos tikslas, kad būtų nustatyta, ar, atsižvelgiant į šį tikslą, teisės aktas gali būti panaikintas iš dalies.
A – Išankstinės pastabos
1. Dėl direktyvos tikslo
41. Iš šalių pastabų matyti, kad jos nesutaria dėl direktyvos tikslo apibrėžimo. Parlamento, Tarybos ir Komisijos teigimu, direktyva daugiausia skirta oro transporto bendrovėms apsaugoti nuo galimo oro uostų, kurių padėtis stipresnė, piktnaudžiavimo. Net Liuksemburgas, bent jau rašytinėse pastabose, kurias pateikė atsakydamas į Komisijos įstojimo į bylą paaiškinimus, sutiko su šiuo požiūriu. Savo ruožtu Slovakija, atvirkščiai, teigia, kad teisės aktų leidėjas siekė paskatinti normalią oro uostų konkurenciją ir neleisti piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi.
42. Nagrinėjant direktyvą ir analizuojant parengiamuosius darbus aiškiai matyti, kad teisingas yra pirmasis teiginys ir kad direktyva siekiama sutrukdyti oro uostams oro transporto bendrovių nenaudai pasinaudoti ypatingu pranašumu, kurį jie gali turėti dėl savo vietos arba dydžio.
43. Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad direktyvos 2 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodomi „oro uostų valdymo organų ir oro uostų naudotojų tarpusavio santykiai“.
44. Atvirkščiai, direktyvos tekstas visiškai nepatvirtina kitokio aiškinimo ir jis, atrodo, grindžiamas tik miglota nuoroda parengiamuosiuose darbuose. Tačiau net neatsižvelgiant į tai, kad, kaip žinoma, parengiamieji darbai negali būti laikomi lemiamais, jei jų turinio visiškai neatspindi teisės akto tekstas(3), jų nagrinėjimas taip pat patvirtina, kad teisės aktų leidėjas siekė sureguliuoti oro uostų valdymo organų ir oro transporto bendrovių santykius.
45. Konkrečiai kalbant, tai jau buvo aiškiai matyti iš Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto (EESRK)(4) nuomonės, o pati Komisija, kaip direktyvos pasiūlymo autorė, tiek 2008 m. liepos 8 d. komunikate(5), tiek 2009 m. vasario 18 d. nuomonėje(6) aiškiai nurodė, kad „2007 m. sausio 24 d. Komisijos priimtu pasiūlymu siekiama palengvinti oro uostų ir oro susisiekimo bendrovių diskusijas dėl oro uostų rinkliavų“.
46. Todėl tiek iš direktyvos turinio, tiek išanalizavus parengiamuosius darbus, po kurių ji buvo patvirtinta, aiškiai matyti, kad tikslas, kurį norėjo pasiekti teisės aktų leidėjas ir į kurį reikia atsižvelgti siekiant įvertinti direktyvos teisėtumą, – išvengti oro uostų valdymo organų piktnaudžiavimo oro transporto bendrovių atžvilgiu.
2. Dėl direktyvos panaikinimo iš dalies
47. Kaip matėme, Liuksemburgas visų pirma prašo pripažinti neteisėta tą direktyvos dalį, kuria jos taikymo sričiai priskiriamas „kiekvienos valstybės narės oro uostas su didžiausiu keleivių judėjimu“. Jo nuomone, panaikinus šią dalį direktyvos struktūra nebus iškraipyta.
48. Nepritariu šiai nuomonei.
49. Liuksemburgo nurodomas neteisėtumas susijęs su ginčijamos direktyvos taikymo sritimi, konkrečiai kalbant – su tuo, kad joje numatytos priežiūros procedūros taikomos bent vienam valstybės narės oro uostui.
50. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką tam tikrą aktą panaikinti iš dalies galima tik jei prašomas panaikinti dalis „galima atskirti“ nuo viso akto ir jei tai nepakeičia jo esmės(7) . Manau, kad nagrinėjamu atveju direktyvos taikymo sritis yra vienas iš jos esminių elementų.
51. Kaip matyti iš parengiamųjų darbų, per visą teisėkūros procedūrą institucijos daugiausia diskutavo apie direktyvos taikymo srities apibrėžimą(8) . Sprendimas pasirinkti du kriterijus – tam tikrą skaičiais išreiškiamą ribą (5 mln. keleivių per metus) ir privilegijuotą oro uosto padėtį (imant kiekvienos valstybės narės pagrindinį oro uostą) – tai sunkiai pasiekto kompromiso rezultatas, leidęs išvengti aklavietės, kurioje jau buvo atsidurta, kai prieš kelerius metus buvo atsiimtas Komisijos pasiūlymas(9) .
52. Dėl šių priežasčių manau, jog tai, kad į direktyvos taikymo sritį pateko pagrindinis kiekvienos valstybės narės oro uostas, yra neatsiejama nuo to, kad į ją pateko oro uostai, kurie per metus aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių.
53. Todėl akivaizdu, kad jei būtų nuspręsta, jog reikia panaikinti nuorodą į pagrindinį kiekvienos valstybės narės oro uostą, taip atsisakant teisės aktų leidėjo numatyto dvejopo kriterijaus, kita riba – 5 mln. keleivių per metus – taptų netinkama direktyvos tikslams pasiekti. Tai iš esmės pakeistų teisės aktų leidėjo sumanytą sistemą.
54. Todėl jei Teisingumo Teismas pritartų Liuksemburgo argumentams, jis galėtų spręsti tik dėl visos ginčijamos direktyvos panaikinimo.
B – Dėl direktyvos teisėtumo nagrinėjimo ribų
55. Direktyva, dėl kurios pareikštas šis ieškinys, priimta EB 80 straipsnio 2 dalies pagrindu. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką transporto srityje, kaip ir visose srityse, kuriose reikia atlikti politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio vertinimus, teisės aktų leidėjas turi didelę diskreciją(10) . Tokiais atvejais Teisingumo Teismas kalba apie „sudėtingus vertinimus“(11) : šis sudėtingumas atsiranda tiek dėl sunkumų derinant skirtingus interesus, tiek dėl politinės atsakomybės, neatsiejamos nuo ekonominio ir socialinio reglamentavimo veiklos. Šiose srityse priimtų teisės aktų teisėtumo priežiūrą vykdančio Teisingumo Teismo užduotis – ne spręsti dėl teisės aktų leidėjo pasirinkimo tinkamumo, o prižiūrėti, ar teisės aktų leidėjo pasirinkimas nėra grindžiamas akivaizdžia vertinimo klaida(12) .
56. Čia reikia pridurti, jog Bendrijos teisės aktų leidėjui suteikta diskrecija reiškia, kad apskritai jis gali nustatyti faktines aplinkybes, į kurias turi atsižvelgti darydamas savo pasirinkimą. Iš esmės, kaip Teisingumo Teismas jau turėjo progą pažymėti, įgyvendinant bendrą politiką, pavyzdžiui, transporto politiką, reikia atlikti sudėtingus ekonominės padėties vertinimus, todėl institucijoms pripažįstama diskrecija spręsti ne tik dėl nuostatų, kurias reikia priimti, pobūdžio ir taikymo srities, bet ir tam tikru mastu dėl pagrindinių duomenų šiuo klausimu nustatymo ir, be kita ko, jos turi teisę prireikus remtis bendromis išvadomis(13) .
C – Dėl nediskriminavimo principo pažeidimo
57. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką taikant nediskriminavimo principą reikalaujama, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai, jeigu toks vertinimas nėra objektyviai pateisinamas(14) .
58. Dabar atskirai išnagrinėsiu skirtingas diskriminacijos rūšis, dėl kurių skundžiasi Liuksemburgas, kad visų pirma išsiaiškinčiau, ar šios valstybės narės lyginamos situacijos yra panašios į jos situaciją, ir, jei taip, ar ginčijamas vertinimas iš tikrųjų yra diskriminacinis.
59. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus dėl teisės aktų leidėjo diskrecijos, tam, kad būtų atliktas palyginimas, reikia atsakyti į klausimą, ar sprendimas pagrindinius kiekvienos valstybės narės oro uostus vertinti taip pat kaip oro uostus, kurie aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių, ir vertinti juos kitaip nei antraeilius oro uostus, kuriuose keleivių judėjimas yra panašus kaip pagrindiniuose oro uostuose, yra skirtingas vertinimas, grindžiamas akivaizdžia vertinimo klaida.
1. Dėl skirtingo panašių situacijų vertinimo
60. Dėl skirtingo panašių situacijų vertinimo Liuksemburgas nurodo, kad yra dviejų rūšių diskriminacinis tokio oro uosto, kaip Findelio oro uostas, vertinimas, palyginti su antraeiliais oro uostais, kurie nepatenka į direktyvos taikymo sritį. Pirmosios rūšies diskriminacija – kai lyginama su oro uostais, kuriuos Liuksemburgas laiko tiesioginiais Findelio oro uosto konkurentais ir kuriuose keleivių judėjimas yra panašus kaip Findelio oro uoste, t. y. Hano ir Šarlerua oro uostais. Antrosios rūšies diskriminacija – kai lyginama su oro uostais, kurie ne tik dydžiu, bet ir strategine padėtimi panašūs į Findelio oro uostą, nes yra šalia didelių miestų.
61. Skirtingai vertinant panašias situacijas būtų pažeistas vienodo požiūrio principas, jei situacijos būtų panašios tiek visų jas apibūdinančių elementų, tiek Bendrijos akto, kuriuo nagrinėjamas skirtumas nustatytas, objekto ir tikslo atžvilgiu(15) . Taigi, norint palyginti situacijas nagrinėjamoje byloje, reikia atsižvelgti ne tik į tokius veiksnius, kaip keleivių judėjimas arba konkurenciniai oro uostų santykiai(16), bet ir į visas aplinkybes, kurios oro transporto bendrovių, t. y. subjektų, kuriuos siekiama apsaugoti direktyva, požiūriu gali lemti oro uostų panašumą arba skirtumą.
Palyginimas su antraeiliais oro uostais, kuriuose keleivių judėjimas yra panašus ir kurie aptarnauja tą pačią geografinę zoną kaip ir Findelio oro uostas
62. Taigi pirmiausia išnagrinėsiu tokio oro uosto, kaip Findelio oro uostas, padėtį, palyginti su antraeiliu oro uostu, kuriame yra panašus keleivių judėjimas ir kuris aptarnauja tą pačią geografinę zoną, pavyzdžiui, Hano
oro uostu. Apskritai šis nagrinėjimas tinka visiems oro uostams, kuriuose keleivių judėjimas yra panašus kaip Findelio oro uoste, bet kurie nėra šalia didelio miesto.
63. Šiuo atveju galima pritarti Komisijos pastabai, kad pagrindiniams valstybių narių oro uostams būdingi tam tikri bendri požymiai, kurių kiti oro uostai neturi.
64. Pavyzdžiui, vienas iš šių požymių yra tas, kad miestas, dažnai – sostinė, yra netoli jų ir dėl šios aplinkybės jie tampa ypač patrauklūs, bent jau tam tikrai keleivių kategorijai, t. y. tiems, kurie keliauja verslo tikslais. Šiame rinkos sektoriuje oro transporto bendrovės yra labiau suinteresuotos siūlyti skrydžius iš pagrindinio oro uosto, tokio kaip Findelio oro uostas, ir į šį oro uostą nei iš antraeilio oro uosto, tokio kaip Hano oro uostas, arba į jį. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad pastarosios kategorijos oro uostai yra toliau nuo miesto, jie patrauklesni „low cost“ bendrovėms, kurios tenkina keleivių, turinčių kitokių reikalavimų nei profesiniais tikslais keliaujantys asmenys, paklausą, t. y. keleivių, kurie jautresni kainai ir yra labiau linkę sutikti važiuoti didesnius atstumus tarp miesto ir oro uosto.
65. Be to, aišku, kad vien dėl savo reputacijos pagrindinis oro uostas gali pritraukti tiek verslo, tiek turizmo klientų, o antraeilis oro uostas dėl išdėstytų argumentų paprastai yra įdomus tik antrosios kategorijos keleiviams. Kitaip tariant, pagrindiniai oro uostai gali lengvai bendradarbiauti tiek su pirmaujančiomis bendrovėmis, tiek su „low cost“ bendrovėmis, o antraeiliams oro uostams lengviau bendradarbiauti tik su antrosiomis. Atsižvelgiant į skirtingas oro transporto bendrovių, kurios naudojasi šių dviejų kategorijų oro uostais, kategorijas ir atitinkamai į skirtingas oro uostų komercines strategijas, galima net suabejoti, kaip tai daro Komisija, tiesioginės konkurencijos tarp pagrindinių oro uostų ir antraeilių oro uostų buvimu.
66. Atsižvelgdamas į šias aplinkybes manau, kad net jei keleivių judėjimas yra panašus, pagrindinis oro uostas ir antraeilis oro uostas oro transporto bendrovių požiūriu negali visiškai pakeisti vienas kito.
67. Norint patikrinti šį teiginį galima iškelti klausimą, ar direktyvos taikymo gali pakakti tam, kad oro transporto bendrovės persikeltų iš pagrindinio oro uosto į antraeilį oro uostą, kuriame keleivių srautas yra panašus. Pateikti dokumentai jokiu būdu nesuteikia pagrindo manyti, kad dėl administracinės naštos ir išlaidų, kurių atsirastų taikant direktyvą, oro transporto bendrovės skatinamos palikti Findelio oro uostą ir persikelti į tokius oro uostus kaip Hano oro uostas. Atvirkščiai, iš Liuksemburgo nagrinėto direktyvos finansinio poveikio matyti, kad išlaidos padidėja labai nedaug.
68. Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad nėra tiksliai žinoma, kas Liuksemburgo atveju galiausiai turės patirti su direktyvos įgyvendinimu susijusias išlaidas. Pačiame teisės akto tekste nereikalaujama šį klausimą spręsti konkrečiu būdu. Liuksemburgas, atrodo, atmeta tai, kad valstybė, perkeldama direktyvą į savo nacionalinę teisę, galėtų prisiimti išlaidas. Savo rašytinėse pastabose ši valstybė narė kaip neginčytiną aplinkybę nurodo tai, kad oro uosto valdymo organas perkels šias išlaidas oro transporto bendrovėms, o šios – galutiniams naudotojams (t. y. keleiviams). Tačiau per posėdį nebuvo atmesta ir galimybė, kad oro uosto valdymo organas gali nuspręsti neperkelti šių išlaidų oro transporto bendrovėms.
69. Kad ir kaip būtų, pažymėtina, jog pats Liuksemburgas, savo raštuose darydamas prielaidą, kad didesnių išlaidų galiausiai turės patirti vien keleiviai, – taigi neatsižvelgdamas nei į tai, kad išlaidos taip pat galėtų būti paskirstytos oro transporto bendrovėms, vykdančioms krovinių vežimus(17), nei į tai, kad išlaidas gali prisiimti valstybė arba oro uosto valdymo organas, – nurodė, kad oro uosto mokesčiai daugiausia gali padidėti 16 %, tai yra apie 50 euro centų kiekvienam keleiviui. Net jei būtų pripažinta, kad tai įrodyta, man atrodo, toks pasikeitimas nėra tokio pobūdžio, kad dėl jo sumažėtų Findelio oro uosto naudotojų, nes, be kita ko, jei vežėjai perkeltų didesnes išlaidas keleiviams, jos būtų perkeltos asmenims, kurių daugumai, kaip matėme, kitaip nei tiems, kurie keliauja naudodamiesi nepagrindiniais oro uostais, nelabai jautrūs bilieto kainos pasikeitimams.
70. Dėl šių priežasčių šioje byloje Findelio oro uosto padėtis nėra panaši į tokių oro uostų, kaip Šarlerua ir Hano oro uostai, kurie, nors ir yra panašaus dydžio, nėra pagrindiniai tam tikros valstybės narės oro uostai, padėtį. Todėl negaliu konstatuoti jokios diskriminacijos, kylančios dėl tos aplinkybės, kad tik pirmoji oro uostų kategorija patenka į direktyvos taikymo sritį.
Palyginimas su antraeiliais oro uostais, kuriuose keleivių judėjimas panašus ir kurie yra šalia didelių miestų
71. Samprotavimas gali būti iš dalies kitoks kalbant apie Liuksemburgo nurodytą skirtingą Findelio oro uosto ir kitų oro uostų, kurie per metus aptarnauja mažiau kaip 5 mln. keleivių, bet kurie, net jei yra šalia didelio miesto, nėra pagrindiniai savo valstybių narių oro uostai, vertinimą. Kaip šios kategorijos oro uostų pavyzdžius Liuksemburgas per posėdį nurodė Bordo (Prancūzija) ir Turino (Italija) oro uostus.
72. Remdamasis iki šiol išdėstytais argumentais atmetu tai, kad vienodo masto keleivių judėjimas gali būti lemiamas veiksnys siekiant palyginti situacijas, nes, kaip matėme(18), keleivių judėjimas negali pats savaime paaiškinti, kodėl oro transporto bendrovės gali rinktis vieną oro uostą, o ne kitą. Todėl sutelksiu dėmesį į kriterijų, susijusį su buvimu šalia didelių miestų. Šiuo požiūriu, mano nuomone, klausimas, kurį reikia iškelti, – ar oro transporto bendrovei antraeilis oro uostas, esantis šalia didelio miesto, yra tokios pat strateginės svarbos kaip pagrindinis oro uostas.
73. Strateginio intereso, į kurį turi būti atsižvelgta įtraukiant oro uostą į direktyvos taikymo sritį, apibrėžimas teisės aktų leidėjo pateiktas direktyvos 4 konstatuojamojoje dalyje. Joje sąvoka „privilegijuota padėtis“ aiškinama taip, kad šie oro uostai oro transporto bendrovėms yra „patekimo į tą valstybę narę“ punktas.
74. Akivaizdu, kad teisės aktų leidėjas kalba tik apie oro transporto bendrovių, o ne keleivių „patekimo“ punktą. Šiuo atveju pagrindinis oro uostas gali būti oro transporto bendrovei vienintelis patekimo į tam tikrą valstybę narę punktas, kaip yra, be kita ko, Findelio oro uosto atveju. Arba pati oro transporto bendrovė gali būti suinteresuota naudotis tik vienu patekimo į valstybę narę punktu ir šiuo atveju būtų išmintinga jai pasirinkti tą punktą, kuriame yra didžiausias keleivių judėjimas.
75. Taigi man atrodo, jog direktyvos tikslą atitiktų toks aiškinimas, kad pagrindinio oro uosto padėtis oro transporto bendrovių atžvilgiu yra stipresnė nei ta, kurią turi šalia didelio miesto esantis oro uostas.
76. Taip pat pažymėtina, jog dėl to, kad antrosios kategorijos oro uosto naudotojai negali naudotis direktyvoje numatytomis procedūromis, nes ji jiems netaikoma, gali atsirasti nebent naudotojų, t. y. oro transporto bendrovių, diskriminacija, bet tikrai negali atsirasti oro uostų diskriminacijos, dėl kurios skundžiasi Liuksemburgas. Paradoksalu, bet ši padėtis veikiau galėtų suteikti pranašumų, o ne užkrauti naštą tokiems oro uostams kaip Findelio oro uostas, kurie oro transporto bendrovėms tampa patrauklesni būtent dėl jų įpareigojimo vykdyti skaidrią oro uostų mokesčių politiką.
77. Mano nuomone, Liuksemburgas neįrodė, kad dėl privilegijuotos Findelio oro uosto padėties negali kilti piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi pavojaus. Todėl manau, kad teisės aktų leidėjas nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos, kai skirtingai vertino atitinkamas dvi oro uostų kategorijas, nes skiriasi jų strateginė svarba oro transporto bendrovėms. Atsižvelgdamas į tai, kad tai yra skirtingas skirtingų situacijų vertinimas, negaliu konstatuoti jokios neteisėtos diskriminacijos tuo pagrindu, kad į direktyvos taikymo sritį patenka pagrindiniai oro uostai ir nepatenka antraeiliai oro uostai, esantys šalia didelių miestų.
78. Taigi, atsižvelgdamas į tai, kad dviejų kategorijų oro uostų padėtis oro transporto bendrovių atžvilgiu nėra vienodai stipri, nemanau, kad buvo pažeistas vienodo požiūrio principas.
2. Dėl vienodo skirtingų situacijų vertinimo
79. Antrasis aspektas, pagal kurį turi būti vertinamas galimos diskriminacijos buvimas, – tai vienodas skirtingų situacijų vertinimas. Konkrečiai kalbant, Liuksemburgas teigia, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas nepagrįstai kiekvienos valstybės narės pagrindinį oro uostą prilygina oro uostams, kurie per metus aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių.
80. Šiuo atveju klausimą taip pat reikia spręsti oro transporto bendrovių požiūriu, ir visų pirma reikia atsakyti, ar jų atžvilgiu pagrindinio valstybės narės oro uosto padėtis yra tokia pat stipri kaip oro uostų, kuriuose yra didelis keleivių judėjimas.
81. Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad, remdamasis teisėtu bendru oro uostų sektoriaus vertinimu(19), Bendrijos teisės aktų leidėjas atsižvelgė į dvejopus požymius, kurie, kalbant apie oro uostų mokesčių nustatymą, gali patvirtinti ypač stiprią oro uosto padėtį: jo strateginė padėtis ir dydis. Direktyvos taikymo sritis buvo apibrėžta remiantis šiuo dvejopu kriterijumi, pagal kurį objektyviai išskiriamos dvi oro uostų kategorijos: pagrindiniai oro uostai ir oro uostai, kurie per metus aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių.
82. Liuksemburgui nepavyko įrodyti, kad argumentai, kuriais rėmėsi teisės aktų leidėjas įtraukdamas į direktyvos taikymo sritį pagrindinius kiekvienos valstybės narės oro uostus, nėra susiję su direktyvos tikslu. Iš esmės konstatuotina, pirma, kad pagrindiniai oro uostai prilyginami oro uostams, kurie aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių, kadangi būtina atsižvelgti ne tik į pranašumus, susijusius su oro uostų dydžiu, bet ir į strateginius pranašumus, kuriuos paprastai turi tam tikrų kategorijų oro uostai. Antra, šiais dviem kriterijais siekiama neleisti oro uostų valdymo organams visiškai savavališkai nustatyti mokesčių už naudojimąsi oro uostų infrastruktūra. Tai, kad tokio oro uosto, kaip Findelio oro uostas, padėtis nėra tapati
oro uosto, kuris aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių, padėčiai, nereiškia, kad yra neteisėta jiems abiem taikyti direktyvoje numatytus įpareigojimus, susijusius su tarifų skaidrumu. Bendras šių oro uostų bruožas, t. y. stipri padėtis rinkoje, nors ir dėl skirtingų priežasčių, pateisina tai, kad jie abu privalo laikytis direktyvos.
83. Todėl kadangi, atsižvelgiant į direktyvos tikslą,
pagrindinių oro uostų ir oro uostų, kurie aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių, padėtis yra panaši, darau išvadą, jog nėra jokios neteisėtos pirmųjų oro uostų diskriminacijos.
84. Galiausiai reikia trumpai paminėti kitą argumentą, kurį institucijos pateikė siekdamos įrodyti, kad Findelio oro uostas yra panašus į didžiausius Europos Sąjungos oro uostus, – argumentą, grindžiamą tuo, kad šiame oro uoste ypač didelis krovinių judėjimas. Nors šis argumentas iš tikrųjų yra reikšmingas ir iš dalies patvirtina teisės aktų leidėjo pasirinkimo pagrįstumą, šie faktiniai duomenys nėra tiesiogiai susiję su nagrinėjimo dalyku, nes teisės aktų leidėjas, nustatydamas oro uostus, kuriems taikoma direktyva, nusprendė neatsižvelgti į krovinių judėjimą. Be to, kaip matėme, tam, kad būtų įrodytas diskriminacijos nebuvimas, nereikia atsižvelgti į krovinių judėjimą.
3. Dėl būtinybės taikyti direktyvą kiekvienoje valstybėje narėje
85. Dabar reikia aptarti specifinį klausimą, dėl kurio šalys ginčijosi visų pirma per tesimo posėdį ir kuris susijęs su būtinybe taikyti direktyvą kiekvienoje valstybėje narėje . Liuksemburgo teigimu, tai, kad kiekvienoje valstybėje narėje turi būti bent vienas oro uostas, kuriam taikoma direktyva, yra nelogiška, ir dėl to į teisės aktus, kuriais turi būti išsaugomas Bendrijos ir tarpvalstybinis pobūdis, teks įtraukti „nacionalinį“ elementą.
86. Negaliu pritarti Liuksemburgo pozicijai dėl trijų priežasčių.
87. Pirma, kad būtų įgyvendinti direktyvoje nustatyti tikslai, neišvengiamai būtina, kad ji būtų taikoma kiekvienoje valstybėje narėje, taip pat ir Liuksemburge. Iš esmės yra veiksnių, kurie gali daryti įtaką mokesčių dydžiui ir nustatymo būdui ir kurie dėl susiklosčiusių aplinkybių būdingi kiekvienai valstybei, pavyzdžiui, pakanka prisiminti atlyginimų dydį arba, žvelgiant plačiau, nacionalinės teisės aktus.
88. Antra, reikia pritarti per posėdį pateiktiems argumentams, ypač Tarybos, kuri pažymėjo, kad net tų oro uostų, kuriems netaikoma direktyva, naudotojams naudinga kaip pavyzdį matyti, kaip mokesčiai nustatomi bent viename kiekvienos valstybės narės oro uoste . Tai gali būti skaidrumo veiksnys, galintis iš dalies paveikti oro uostų, kurie šiuo metu nepatenka į direktyvos taikymo sritį, mokesčių politiką.
89. Trečia, tęsiant tai, kas konstatuota dviejuose pirmesniuose punktuose, direktyva aiškiai grindžiama būtinybė nustatyti Bendrijos normą, kuri galėtų veikti visose valstybėse narėse, neatsižvelgiant į tai, ar jose yra daug oro uostų.
90. Atsižvelgiant į visa tai, negali būti nuspręsta, kad teisės aktų leidėjas peržengė galimas turimos diskrecijos ribas.
4. Dėl potencialiai diskriminacinio vertinimo
91. Subsidiariai, jei Teisingumo Teismas nuspręstų, kad ir kaip būtų, jog yra skirtingas panašių situacijų vertinimas arba vienodas skirtingų situacijų vertinimas, primintina, kad diskriminacija iš tikrųjų yra tuomet, kai tam tikri subjektai atsiduria mažiau palankioje padėtyje, palyginti su kitais(20) .
92. Taigi šioje byloje reikia įvertinti, ar tai, kad pagrindinis kiekvienos valstybės narės oro uostas patenka į direktyvos taikymo sritį, reiškia, kad tam tikros kategorijos oro uostai atsiduria gerokai mažiau palankioje padėtyje nei kiti oro uostai, kuriems nenustatomi tokie pat įpareigojimai.
93. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad vien nustatyto teisinio įpareigojimo gali pakakti, kad vertinimas būtų mažiau palankus(21) . Tačiau šioje byloje Liuksemburgo skundžiamas mažiau palankus, palyginti su oro uostais, kuriems netaikoma direktyva, vertinimas yra daugiausia ekonominio pobūdžio: jis ginčija ne pačius direktyva nustatytus įpareigojimus – atvirkščiai, jis teigia sutinkantis su jų principais, – o neigiamas ekonomines pasekmes pagrindiniams oro uostams, aptarnaujantiems mažiau kaip 5 mln. keleivių. Todėl tai, ar Findelio oro uostas atsiduria nepalankioje padėtyje, mano nuomone, gali būti nagrinėjama tik ekonominiu požiūriu.
94. Našta, dėl kurios skundžiasi Liuksemburgas, – tai našta, susijusi su konsultavimosi procedūra, privaloma Findelio oro uostui. Pagal direktyvą šis oro uostų ir oro transporto bendrovių konsultavimasis gali vykti taip pat tik kartą per metus (direktyvos 6 straipsnio 1 dalis) ir iš esmės jis reiškia įpareigojimą tarpusavyje pasikeisti konfidencialia ir ekonominiu požiūriu svarbia informacija, nurodyta direktyvos 7 straipsnyje. Manau, kad šie įpareigojimai taip pat iš esmės negali turėti, kiek tai susiję su oro uostų valdymo organais, konkurencijai nepalankių ekonominių pasekmių tiek dėl to, kad šie įpareigojimai yra minimalūs, tiek dėl to, kad jie susiję su konsultavimusi, kuris, kad ir kaip būtų, yra ir jiems naudingas. Pirma, iškart juntamas poveikis yra toks, kad valdymo organai gauna informaciją, kurios paprastai oro transporto bendrovės gali nepateikti, o direktyva, atvirkščiai, įpareigoja ją pateikti(22) . Antra, ilgalaikės perspektyvos požiūriu negalima atmesti, jog garantija, kad oro uostų mokesčiai nustatomi skaidriai, į šią garantiją suteikiantį oro uostą gali pritraukti vis daugiau oro transporto bendrovių. Be to, sukūrus skaidrius mokesčių nustatymo mechanizmus gali sumažėti oro uostų mokesčiai, o tai savo ruožtu gali padaryti oro uostą patrauklesnį naudotojams.
95. Be to, manau, jog nepagrįsta Slovakijos kritika, susijusi su potencialiais ekonominiais nuostoliais dėl to, kad gali būti užblokuota sprendimų priėmimo procedūra nustatant oro uostų mokesčius. Pirma, įpareigojimas dalyvauti reguliaraus konsultavimosi su oro uostų naudotojais procedūroje netrukdo valdymo organams priimti motyvuotų sprendimų, kuriems nepritaria naudotojai (direktyvos 6 straipsnio 2 dalis). Be to, net jei ginčijamo sprendimo įsigaliojimas sustabdomas, kol nagrinėjamas ginčas, nepriklausoma institucija sprendimą, net jei jis yra tik laikinas, turi priimti ne vėliau nei per keturias savaites nuo kreipimosi į ją (direktyvos 6 straipsnio 4 dalis).
96. Taigi manau, kad net jei Teisingumo Teismas nuspręstų, jog pagrindiniai oro uostai patiria potencialiai diskriminacinį vertinimą, palyginti su kitais oro uostais, skirtingas vertinimas pirmiesiems nedaro žalos, kuri suteikia pranašumų antriesiems.
D – Dėl proporcingumo principo pažeidimo
97. Proporcingumo vertinimas logiškai susijęs su nediskriminavimo vertinimu(23) . Iš argumentų, pateiktų dėl nediskriminavimo principo, matyti, jog dvejopas kriterijus, kurį teisės aktų leidėjas pasirinko direktyvos taikymo sričiai apibrėžti, paaiškinamas tuo, kad siekiama išvengti oro uostų piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi oro transporto bendrovių atžvilgiu. Dabar išnagrinėsiu, ar šis santykis tarp ginčijamos nuostatos ir siekiamo tikslo atitinka proporcingumo kriterijų.
98. Pagal teismų praktiką taikant proporcingumo principą reikalaujama, kad teisės aktų leidėjo pasirinkta priemonė būtų tinkama siekiamam tikslui įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jam pasiekti(24) . Atsižvelgiant į pripažįstamą Bendrijos teisės aktų leidėjo diskreciją nustatyti oro uostų mokesčius, reikia vertinti ne tai, ar teisės aktų leidėjo priimta priemonė buvo vienintelė arba geriausia iš galimų priemonių(25), o tai, ar teisės aktų leidėjo pasirinkta priemonė nebuvo akivaizdžiai nebūtina arba netinkama atsižvelgiant į direktyva siekiamą tikslą(26) .
99. Šioje byloje pagrindiniai oro uostai į direktyvos taikymo sritį įtraukti manant, kad dėl strateginio pranašumo, kurį paprastai turi šios kategorijos oro uostai, gali kilti piktnaudžiavimo pavojus. Ieškovas neįrodė, kad šis teiginys akivaizdžiai klaidingas(27) . Šiomis aplinkybėmis teisės aktų leidėjas, remdamasis bendru oro uostų sektoriaus vertinimu, nusprendė, jog buvo būtina kiekvienoje valstybėje narėje įsteigti priežiūros instituciją tam, kad būtų prisidėta prie skaidresnio oro uostų mokesčių reglamentavimo atsižvelgiant į padėtį Europos Sąjungos oro transporto sektoriuje. Nemanau, kad sprendimas įsteigti tokią instituciją gali būti vertinamas kaip neteisėtas arba akivaizdžiai nebūtinas, ypač atsižvelgiant į potencialius oro uostų mokesčių reglamentavimo pokyčius, priklausančius nuo gautų rezultatų(28) .
100. Be to, kalbant konkrečiai apie specifinį poveikį, kurį direktyvoje nustatyti įpareigojimai turi esamai oro uostų padėčiai, reikia patikrinti, ar įvesdamas pagrindinio oro uosto kriterijų teisės aktų leidėjas nenustatė šios kategorijos oro uostams didesnės naštos, nei būtina siekiant kovoti su piktnaudžiavimo pavojumi.
101. Liuksemburgas ir Slovakija skundžiasi, kad direktyvos taikymas jų pagrindiniams oro uostams užkrauna naštą, sukeliančią neigiamų pasekmių, kurios proporcingai didesnės nei pasekmės oro uostams, kurie aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių.
102. Tačiau reikia pažymėti, kad siekiant įvertinti, ar priemonė yra akivaizdžiai netinkama, vien ta aplinkybė, kad teisės aktas tam tikrą grupę paveikė labiau nei kitą, neturi reikšmės(29) . Siekiamų tikslų svarba, atvirkščiai, gali pateisinti tai, kad tam tikriems ūkio subjektams sukeliamos neigiamos ekonominės pasekmės, net jei šios pasekmės yra didelės(30), o Teisingumo Teismas gali įsikišti tik tuomet, jei priemonės pasirinkimas yra akivaizdžiai klaidingas arba jei dėl jos tam tikriems ekonomikos subjektams kylanti žala nepalygintina su jos pranašumais kitose srityse(31) . Taigi, konkrečiai kalbant, pagrindinio oro uosto kriterijus gali būti pripažintas netinkamu tik jei administracinė našta, paprastai tenkanti oro uostams, kurie aptarnauja daugiau kaip 5 mln. keleivių, yra didesnė nei pranašumas, kurį suteikia direktyvos taikymas, ir padidina suinteresuotųjų šalių išlaidas tiek, kad ilgam laikui nukenčia jų konkurencingumas(32) .
103. Nemanau, kad Liuksemburgui pavyko pateikti tokį įrodymą. Kaip jau pažymėjau(33), išlaidos, kurių, šios valstybės narės teigimu, atsiras dėl priežiūros institucijos steigimo ir dėl kurių padidės oro uostų mokesčiai, kad ir kaip būtų, nėra tokios, kad dėl jų oro transporto bendrovės paliktų Findelio oro uostą ir persikeltų į konkuruojančius oro uostus. Be to, nemanau, kad minimalus direktyvoje numatytas suderinimas gali padaryti didelį poveikį esamai oro uostų padėčiai, nes dažnas jau buvo pradėjęs taikytis prie skaidrumo ir nediskriminavimo garantijų, kurių anksčiau reikalavo Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos taryba(34) . Todėl neatrodo, kad teorinės išlaidos, kurias apibūdino Liuksemburgas, yra neproporcingos, palyginti su direktyvos įgyvendinimo visose valstybėse narėse teikiama nauda.
104. Todėl manau, kad kiekvienos valstybės narės pagrindinio oro uosto patekimas į direktyvos taikymo sritį neviršija to, kas būtina siekiant kovoti su oro uostų valdymo organų piktnaudžiavimo pavojumi oro transporto bendrovių atžvilgiu. Taigi, darau išvadą, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas negali būti kaltinamas padaręs kokį nors proporcingumo principo pažeidimą.
E – Dėl subsidiarumo principo pažeidimo
105. Pagal subsidiarumo principą, kaip žinoma, Europos Sąjunga srityse, kurios nepriklauso jos išimtinei kompetencijai, veiksmų imasi tik tada, kai siūlomų jų tikslų deramai pasiekti negali valstybės narės, o Europos Sąjunga dėl siūlomo veiksmo masto arba poveikio gali juos pasiekti geriau, ir tiek, kiek reikia jiems pasiekti (35) .
106. Dėl šioje byloje nagrinėjamos direktyvos buvau pažymėjęs(36), kad, remiantis EB 80 straipsnio 2 dalimi, joje nustatomi bendri oro uostų mokesčių rinkimo Bendrijos oro uostuose principai siekiant išvengti oro uostų valdymo organų piktnaudžiavimo oro transporto bendrovių atžvilgiu. Bendrijos teisės aktų leidėjo teigimu, šio tikslo „valstybės narės negali deramai pasiekti, nes nacionaliniu lygiu vienodų oro uostų mokesčių sistemų neįmanoma nustatyti visoje Bendrijoje ir kadangi dėl jo masto ir poveikio to tikslo būtų geriau siekti Bendrijos lygiu“(37) .
107. Liuksemburgas neigia, kad Bendrijos reguliavimas būtinas oro uostams, kurie per metus aptarnauja mažiau kaip 5 mln. keleivių, remdamasis tuo, kad į direktyvos taikymo sritį nepatenka daug tokio dydžio oro uostų.
108. Atsižvelgdamas į argumentus, išdėstytus nagrinėjant dvejopą kriterijų, kurį, naudodamasis jam šioje srityje suteikta diskrecija, pasirinko teisės aktų leidėjas, manau, kad Liuksemburgo pateikta pastaba nėra reikšminga. Į direktyvos taikymo sritį patenkantiems oro uostams, kurie per metus aptarnauja mažiau kaip 5 mln. keleivių, kaip antai Findelio oro uostas, direktyva taikoma, nes tai yra pagrindiniai oro uostai, kad ir kokio masto būtų keleivių judėjimas.
109. Jei užduotis sureguliuoti oro uostų mokesčius pagrindiniuose oro uostuose, kurie per metus aptarnauja mažiau kaip 5 mln. keleivių, būtų patikėta valstybėms narėms, atsirastų nacionalinės teisės nuostatų skirtumų. Dėl šių skirtumų reguliavimas ilgainiui galėtų tapti neveiksmingas, o trumpuoju laikotarpiu šios nuostatos skatintų oro uostus piktnaudžiauti ir taip sudaryti nepalankias sąlygas oro transporto bendrovėms. Taip pat nereikia pamiršti, kad vežimas oru pagal savo pobūdį daugiausia yra tarptautinė veikla ir paprastai ją reglamentuoti kiekvienos valstybės narės lygmeniu mažai tinkama.
110. Darytina išvada, kad direktyvos tikslas negali būti deramai įgyvendintas imantis veiksmų nacionaliniu lygmeniu.
111. Todėl manau, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas, direktyvos taikymo sritį apibrėždamas pagal dvejopą kriterijų, numatytą jos 1 straipsnio 2 dalyje, nepažeidė subsidiarumo principo.
V – Išvada
112. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau:
– atmesti ieškinį,
– priteisti iš Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės bylinėjimosi išlaidas,
– nuspręsti, kad Komisija ir Slovakijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
(1) .
(2)
–	OL L 70, p. 11.
(3)  –	Žr. 2000 m. birželio 8 d. Sprendimo Epson Europe
(C‑375/98, Rink. p. I‑4243) 26 punktą, 2001 spalio 25 d. Sprendimo Finalarte ir kt.
(C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98–C‑54/98 ir C‑68/98–C‑71/98, Rink. p. I‑7831) 40 punktą ir 2002 m. sausio 24 d. Sprendimo Portugaia Construções
(C‑164/99, Rink. p. I‑787) 27 punktą.
(4)  –	2007 m. rugsėjo 26 d. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė Nr. 1244/2007 dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl oro uostų mokesčių pasiūlymo (2.2 punktas).
(5)  –	Komisijos komunikato Europos Parlamentui pagal EB sutarties 251 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą dėl Tarybos bendrosios pozicijos dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl oro uostų rinkliavų priėmimo (COM(2008) 455 galutinis) 2 punktas.
(6)  –	Komisijos nuomonės pagal EB sutarties 251 straipsnio 2 dalies trečios pastraipos c punktą dėl Europos Parlamento padarytų pakeitimų Tarybos bendrojoje pozicijoje dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl oro uostų rinkliavų, iš dalies keičiančios Komisijos pasiūlymą pagal EB sutarties 250 straipsnio 2 dalį (COM(2009) 86 galutinis), 3 punktas.
(7)  –	Pavyzdžiui, žr. 2005 m. gegužės 24 d. Sprendimo Prancūzija prieš Parlamentą ir Tarybą
(C‑244/03, Rink. p. I‑4021) 12 ir 13 punktus ir 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija prieš Département du Loiret
(C‑295/07 P, Rink. p. I‑9363) 105 ir 106 punktus.
(8)  –	2007 m. liepos 6 d. Parlamento Transporto ir turizmo komitetas pasiūlė pakeisti pradinį didesnio kaip 1 mln. keleivių arba 25 000 tonų krovinių judėjimo per metus kriterijų, kuris buvo numatytas Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl oro uostų rinkliavų pasiūlyme (COM(2006) 820 galutinis, 1 straipsnio 2 dalis), ir nustatyti 5 mln. keleivių per metus ribą, taip pat atsisakyti su krovinių judėjimu susijusio kriterijaus (PE 392.008, Europos Parlamento rezoliucijos dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl oro uostų rinkliavų pasiūlymo projektas, 1 pakeitimas). Tų pačių metų rugsėjo 26 d. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas, atvirkščiai, pasiūlė taikyti direktyvą oro uostams, kuriuose yra didesnis kaip 1 mln. keleivių judėjimas per metus (4 išnašoje minėtos nuomonės 2.3 punktas). Europos Sąjungos regionų komitetas laikėsi kitokios pozicijos ir 2007 m. spalio 10 d. nuomonėje pasiūlė taikyti direktyvą oro uostams, kurie aptarnauja daugiau kaip 1 % visų Europos Sąjungos oro keleivių ((Regionų komiteto nuomonė „Europos oro uostų ateitis“ (OL C 105, 2007, p. 11, 2 punktas). 2007 m. lapkričio 21 d. Parlamento padarytuose pakeitimuose nustatyta riba – didesnis kaip 5 mln. keleivių judėjimas per metus – ir ji buvo papildyta antrąja riba – daugiau kaip 15 % keleivių judėjimo valstybėje narėje, kurioje yra oro uostas (COD/2007/0013). 2008 m. birželio 23 d. Tarybos bendrojoje pozicijoje buvo pateiktas kitas pakeitimas, kuris atitinka dabartinį direktyvos tekstą (8332/2/08 REV 2, 1 straipsnio 2 dalis).
(9)  – Turiu omenyje 1997 m. pasiūlymą (COM(1997) 154 galutinis), atsiimtą 2001 m. (COM(2001) 763 galutinis).
(10)  –	Dėl transporto sektoriaus žr., pavyzdžiui, 1997 m. liepos 17 d. Sprendimo SAM Schiffahrt ir Stapf
(C‑248/95 ir C‑249/95, Rink. p. I‑4475) 23 punktą, 2002 m. kovo 12 d. Sprendimo Omega Air ir kt.
(C‑27/00 ir C‑122/00, Rink. p. I‑2569) 63 punktą ir 2004 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Ispanija ir Suomija prieš Parlamentą ir Tarybą
(C‑184/02 ir C‑223/02, Rink. p. I‑7789) 56 punktą. Teismų praktika šiuo klausimu ypač gausi žemės ūkio sektoriuje: pavyzdžiui, žr. 2001 m. liepos 12 d. Sprendimo Jippes ir kt.
(C‑189/01, Rink. p. I‑5689) 80 punktą ir jame minėtą teismų praktiką, taip pat 2009 m. gegužės 14 d. Sprendimo Azienda Agricola Disarò Antonio ir kt.
(C‑34/08, Rink. p. I‑4023) 44 ir 76 punktus ir juose minėtą teismų praktiką. Dėl tokių pat argumentų aplinkos apsaugos sektoriuje žr. 2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt.
(C‑127/07, Rink. p. I‑9895) 61 punktą.
(11)  –	Žr., pavyzdžiui, neseniai priimtų 2010 m. kovo 9 d. Sprendimo ERG ir kt.
(C‑379/08 ir C‑380/08, Rink. p. I‑0000) 60 punktą ir jame minėtą teismų praktiką, taip pat 2010 m. liepos 8 d. Sprendimo Afton Chemical
(C‑343/09, Rink. p. I‑0000) 46 punktą. Konkrečiai oro transporto sektoriuje žr. 2006 m. sausio 10 d. Sprendimo IATA ir ELFAA
(C‑344/04, Rink. p. I‑403) 80 punktą.
(12)  –	Šiuo klausimu teismų praktika yra nusistovėjusi, pavyzdžiui, žr. 2002 m. gruodžio 10 d. Sprendimo British American Tobacco (Investments) ir Imperial Tobacco
(C‑491/01, Rink. p. I‑11453) 123 punktą, 2005 m. liepos 12 d. Sprendimo Alliance for Natural Health ir kt.
(C‑154/04 ir C‑155/04, Rink. p. I‑6451) 52 punktą ir 11 išnašoje minėto Sprendimo Afton Chemical
28 ir 42 punktus).
(13)  –	Žr. 10 išnašoje minėtų Sprendimo SAM Schiffahrt ir Stapf
25 punktą ir jame minėtą teismų praktiką, taip pat Sprendimo Omega Air ir kt.
65 punktą.
(14)  –	Žr., pavyzdžiui, 1963 m. liepos 17 d. Sprendimą Italija prieš Komisiją
(13/63, Rink. p. 335, 358), 1984 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Sermide
(106/83, Rink. p. 4209) 28 punktą ir 2001 m. spalio 25 d. Sprendimo Italija prieš Komisiją
(C‑120/99, Rink. p. I‑7997) 80 punktą.
(15)  –	Žr. 1994 m. spalio 5 d. Sprendimo Vokietija prieš Tarybą
(C‑280/93, Rink. p. I‑4973) 74 punktą ir 10 išnašoje minėto Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt.
25 ir 26 punktus.
(16)  –	Dėl panašaus samprotavimo, nors ir lyginant skirtingus sektorius, žr. 10 išnašoje minėto Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt.
36 punktą.
(17)  –	Primintina, kad net jei apibrėžiant direktyvos taikymo sritį nėra atsižvelgiama į krovinių judėjimą, oro uostuose, kuriems taikoma direktyva, skaidrumo taisyklės galioja visoms oro transporto bendrovėms, net ir toms, kurios vykdo krovinių vežimą .
(18)  –	Žr. šios išvados 61 ir 63–65 punktus.
(19)  –	Žr. pirma pateiktus argumentus, ypač šios išvados 56 punkte.
(20)  –	Žr. 1962 m. liepos 13 d. Sprendimą Klöckner-Werke ir Hoesch prieš Vyriausiąją valdybą
(17/61 ir 20/61, Rink. p. 615, 652), 1985 m. sausio 15 d. Sprendimo Finsider prieš Komisiją
(250/83, Rink. p. 131) 8 punktą, 2003 m. gegužės 22 d. Sprendimo Connect Austria
(C‑462/99, Rink. p. I‑5197) 115 punktą ir 10 išnašoje minėto Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt. 39 punktą.
(21)  –	10 išnašoje minėto Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt. 44 punktas.
(22)  –	Žr. direktyvos 13 konstatuojamąją dalį, pagal kurią ši informacija leis oro uostų valdymo organams „deramai įvertinti būsimų investicijų poreikius“.
(23)  –	Dėl nediskriminavimo principo ir proporcingumo principo sąsajos žr. 2006 m. kovo 23 d. Sprendimo Unitymark ir North Sea Fishermen’s Organisation
(C‑535/03, Rink. p. I‑2689) 53 punktą ir 10 išnašoje minėto Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt. 47 punktą. Dėl palyginimo, kokio tipo vertinimas atliekamas tikrinant nediskriminavimą ir kokio tipo –proporcingumą, žr. generalinio advokato F. Capotorti išvadą byloje Bela‑Mühle Bergmann
(1977 m. liepos 5 d. sprendimas, 114/76, Rink. p. 1211, 6 punktas).
(24)  –	Žr. 1997 m. gegužės 13 d. Sprendimo Vokietija prieš Parlamentą ir Tarybą
(C‑233/94, Rink. p. I‑2405) 54 punktą ir 11 išnašoje minėto Sprendimo IATA ir ELFAA
79 punktą.
(25)  –	Žr. 10 išnašoje minėto Sprendimo Jippes ir kt.
83 punktą.
(26)  –	Žr. 11 išnašoje minėto Sprendimo Afton Chemical
46 punktą.
(27)  –	Žr. šios išvados 77 ir 82 punktus.
(28)  –	Žr. direktyvos 12 straipsnį.
(29)  –	Žr. 1985 m. liepos 9 d. Sprendimo Bozzetti
(179/84, Rink. p. 2301) 34 punktą ir 23 išnašoje minėto Sprendimo Unitymark ir North Sea Fishermen’s Organisation
63 punktą.
(30)  –	10 išnašoje minėto Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt.
59 punktas.
(31)  –	24 išnašoje minėto Sprendimo Vokietija prieš Parlamentą ir Tarybą
56 punktas.
(32)  –	24 išnašoje minėto Sprendimo Vokietija prieš Parlamentą ir Tarybą
56 punktas. Tokią pat įrodinėjimo naštą Teisingumo Teismas taikė ir, pavyzdžiui, 10 išnašoje minėtos bylos SAM Schiffahrt ir Stapf 36 punkte.
(33)  –	Žr. šios išvados 67–69 punktus.
(34)  –	Į direktyvą perkelta 2004 m. Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos (OACI) tarybos patvirtinta oro uostų mokesčių politika ir jai suteikta privalomoji galia, žr. direktyvos 9 ir 10 konstatuojamąsias dalis.
(35) – Žr. 12 išnašoje minėtų Sprendimo British American Tobacco (Investments) ir Imperial Tobacco
177 punktą ir Sprendimo Alliance for Natural Health ir kt.
101 punktą.
(36)  –	Žr. šios išvados 46 punktą.
(37)  –	Direktyvos 19 konstatuojamoji dalis.