61990C0284
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 17 de Outubro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O facto que deu origem ao actual processo tem carácter excepcional: este resulta de um acontecimento insólito que se traduz na existência de um excedente, em vez de um défice, nas contas da Comunidade. O que é talvez ainda mais surpreendente, é que este excedente não foi motivo de satisfação para todos, o que leva a duvidar das justeza das afirmações de Micawber (Charles Dickens: David Copperfield, capítulo XII): «Annual income twenty pounds, annual expenditure nineteen pounds nineteen shillings and sixpence, result hapiness» (
1
). O Conselho não está contente com a maneira como o Parlamento Europeu tratou o excedente um pouco mais elevado verificado nas contas da Comunidade em 1989, pretende igualmente pôr termo à velha controvérsia sobre a questão de saber se a competência do Parlamento abrange as receitas da Comunidade, ou se, como defende o Conselho, os seus poderes se circunscrevem fundamentalmente ao domínio das despesas não obrigatórias.
2.
Neste caso, o Conselho contesta a adopção pelo Parlamento do orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 para 1990 (a seguir «ORS n.° 2»). Falo com base em dois fundamentos: em primeiro lugar, afirma que o Parlamento agiu ilegalmente ao adoptar um orçamento no qual a totalidade do excedente verificado em 1989 não transitou para o exercício de 1990, como exige o artigo 7.° da decisão relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (Decisão 88/376/CEE, Euratom do Conselho, de 24 de Junho de 1988, JO L 185, p. 24) e o artigo 32.° do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, na redacção do artigo 1.°, n.° 38, do Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 610/90 do Conselho, de 13 de Março de 1990 (JO L 70, p. 1). Em segundo lugar, o Conselho defende que, nos termos do artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, do Tratado CEE e contrariamente ao que acontece com as despesas não obrigatórias, o Parlamento não tem o direito de alterar as disposições orçamentais relativas às receitas, embora tivesse dado a entender que procederia a tais alterações no caso dos artigos 130.°, 140.° e 300.° do ORS n.° 2.
3.
O orçamento para 1990 compreendia o orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 24, p. 3) bem como um conjunto de três orçamentos rectificativos e suplementares, o segundo dos quais é contestado no presente processo. O presidente do Parlamento declarou em 11 de Julho de 1990 definitivamente aprovado o ORS n.° 2, que foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 3 de Setembro de 1990 (JO L 239, p. 1). A adopção do ORS n.° 2 foi notificada ao Conselho por carta do presidente de 12 de Julho de 1990 e deu entrada no Secretariado-Geral do Conselho em 16 do mesmo mês. Por petição datada de 15 de Setembro de 1990 e entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Setembro de 1990, o Conselho solicita a este:
1)
a anulação do ORS n.° 2/90 aprovado pelo Parlamento em 11 de Julho de 1990, na redacção do Jornal Oficial das Comunidades Europeias;
2)
a anulação do acto do presidente do Parlamento que declarou definitivamente aprovado o ORS n.° 2, e
3)
a declaração de que a anulação de nenhum destes actos põe em questão a validade das operações de pagamento e de. autorização relativas à liquidação e à cobrança de recursos próprios efectuadas antes do encerramento do exercício orçamental de 1990.
A Comissão interveio em apoio do Parlamento.
Sistema de recursos próprios das Comunidades
4.
Antes de proceder à análise das questões em que se verifica desacordo das partes, gostaria de descrever em termos gerais o sistema de recursos próprios das Comunidades, estabelecido inicialmente pela Decisão 70/243/CECA, CEE, Euratom do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativa à substituição das contribuições financeiras dos Estados-membros por recursos próprios das Comunidades (JO L 94, p. 19), que foi substituída pela Decisão 85/257/CEE, Euratom do Conselho, de 7 de Maio de 1985 (JO L 128, p. 15), substituída por sua vez pela decisão relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades de 1988, que se encontra ainda em vigor (já citada no n.° 2). A seguir referir-me-ei à decisão actualmente em vigor como a «decisão recursos próprios» ou «decisão de 1988» e às que a precederam como a «decisão de 1970» e a «decisão de 1985», respectivamente.
5.
A decisão de 1970 e a de 1985 baseiam-se nos artigos 201.° do Tratado CEE e 173.° do Tratado Euratom, e a decisão de 1988 assenta nos artigos 199.° e 201.° do Tratado CEE e 171.° e 173.° do Tratado Euratom. Referir-me-ei a partir de agora apenas às disposições do Tratado CEE. O artigo 200.° do Tratado CEE estabelece que as receitas do orçamento compreendem as contribuições financeiras dos Estados-membros, fixadas de acordo com um critério de repartição definido por este artigo. Quanto ao artigo 201.° prevê no entanto que a Comissão submeterá ao Conselho propostas relativas à substituição destas contribuições financeiras por recursos próprios da Comunidade. Nos termos do artigo 201.°, n.° 3:
«Após consulta do Parlamento Europeu sobre essas propostas, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode aprovar disposições cuja adopção recomendará aos Estados-membros, em conformidade com as respectivas normas constitucionais.»
Assim, as três decisões relativas aos recursos próprios têm a característica de não vincular os Estados-membros antes de terem sido por eles ratificadas. Em cada caso, estas decisões foram devidamente ratificadas.
6.
O artigo 199.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE prevê que todas as receitas e despesas da Comunidade sejam objecto de previsões para cada ano financeiro e inscritas no orçamento. O segundo parágrafo do artigo 199.° estabelece que:
«As receitas e despesas do orçamento devem estar equilibradas.»
7.
Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da decisão de 1988, o orçamento das Comunidades é financiado, entre outros, por recursos de quatro tipos, todos considerados recursos próprios das Comunidades (por oposição às contribuições financeiras dos Estados-membros):
a)
os direitos niveladores, prêmios, etc, estabelecidos no âmbito da política agrícola comum («direitos niveladores agrícolas»);
b)
os direitos da pauta aduaneira comum e ps outros direitos estabelecidos sobre as trocas comerciais com países não membros («direitos aduaneiros»);
c)
a aplicação de uma taxa uniforme válida para todos os Estados-membros à matéria colectável do TVA, não podendo a matéria colectável de um Estado-membro a tomar em conta ultrapassar 55 % do seu PNB («recursos IVA») ;
d)
a aplicação de uma taxa, a fixar no âmbito do processo orçamental, aos PNB dos Estados-membros («recursos PNB»).
O artigo 3.°, n.° 1, da decisão de 1988 estabelece que o montante total dos recursos próprios atribuído às Comunidades não pode exceder 1,20 % do total do PNB da Comunidade (e, para cada ano dò período de 1988-1992, certas percentagens específicas).
8.
Deve notar-se que era a taxa dos recursos IVA, è não de outros recursos PNB, que devia ser ajustada, nos termos das decisões relativas aos recursos próprios de 1970 e 1985, durante o processo orçamental, até ao limite da taxa máxima de 1 %.e 1,4 %, respectivamente, a fim de equilibrar o orçamento comunitário. Isto devido ao facto de a categoria de recursos PNB só ter passado a existir após a sua introdução pela decisão de 1988. Assim, o papel desempenhado pelos recursos IVA nas primeiras decisões foi assumido, a partir de 1988, pelo «quarto» tipo de recursos, baseados no PNB, então introduzidos. Este último recurso foi criado para evitar um novo aumento da taxa máxima dos recursos IVA para além do limite de 1,4 % previsto na decisão de 1985.
9.
A decisão de 1988 prevê igualmente uma correcção a favor do Reino Unido, destinada a compensar determinados desequilíbrios orçamentais. Essa correcção consiste em reduzir o montante dos recursos IVA pagos pelo Reino Unido e é financiada pelo aumento das contribuições dos outros Estados-membros, de acordo com uma fórmula baseada nos respectivos PNB. A contribuição de cada Estado-membro é determinada em duas fases. No primeiro momento, é fixada uma taxa uniforme de recursos IVA nos termos do artigo 2.°, n.° 4, o qual estabelece que,
«A taxa uniforme... corresponde ao montante resultante:
a)
da aplicação de 1,4 % à matéria colectável do IVA para os Estados-membros, e
b)
da redução do montante bruto da compensação de referência mencionada no n.° 2 do artigo 4.°...»,
sendo o montante da compensação da referência correspondente ao da correcção concedida no Reino Unido. Deve notar-se que, pelo menos aparentemente, a taxa de 1,4 % é fixa e não constitui um limite máximo como acontecia na decisão de 1985. O encargo financeiro da correcção é suportado pelos outros Estados-membros, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, em função da parte respectiva de cada um deles nos pagamentos efectuados a título de recursos PNB (reduzida de um terço no caso da República Federal da Alemanha). Assim, na segunda fase do cálculo, o encargo financeiro assumido por cada Estado-membro é acrescentado aos respectivos pagamentos a título de recursos IVA até 1,4 % da matéria colectável IVA, limite acima do qual este montante irá juntar-se aos pagamentos por ele efectuados a título de recursos PNB (ver artigo 5.°, n.° 2).
10.
Como já vimos, a taxa dos recurso PNB é determinada para cada ano financeiro durante o processo orçamental e é fixada a um nível que permita às receitas cobrir as despesas previstas para esse ano. Dado que as despesas efectivas podem ser inferiores às previstas para um determinado exercício ou que as receitas totais provenientes dos recursos próprios podem ser superiores às previsões, é possível que se verifique no final do exercício orçamental um excedente das receitas sobre as despesas. O artigo 7.°, primeira parte, da decisão de 1988 estabelece, em consequência, que:
«O eventual excedente das receitas das Comunidades relativamente ao conjunto das despesas efectivas no decurso de um exercício transita para o exercício seguinte.»
Do mesmo modo, o artigo 32.°, primeiro parágrafo, do Regulamento Financeiro prevê que:
«O excedente de cada exercício é inscrito no orçamento do exercício seguinte como receita ou como despesa, conforme se trate de um excedente ou de um défice.»
O excedente de 1989
11.
É precisamente do destino de tal excedente orçamentai que se trata no caso em apreço. As economias realizadas no decurso do ano financeiro de 1989 conduziram ao aparecimento, aquando do fecho das contas, de um excedente de cerca de 5000 milhões de ecus correspondentes a este exercício. Parte deste excedente foi inscrita no orçamento geral de 1990, devendo a parte restante sê-lo em orçamentos rectificativos e suplementares desse mesmo ano. No anteprojecto de ORS n.° 2, a Comissão não propôs no entanto a inscrição da totalidade do excedente como receita em 1990. Em vez disso apenas uma parte foi inscrita, deixando outro excedente de cerca de 880 milhões de ecus (mais tarde corrigido para 780 milhões de ecus). Estava previsto inscrever uma parte deste último montante no terceiro orçamento rectificativo e suplementar de 1990, devendo o excedente restante ser inscrito como receita no orçamento de 1991.
12.
A Comissão tinha a consciência que o método por ela proposto em relação ao excedente de 1989 não respeitava literalmente os termos do artigo 32.° do Regulamento Financeiro, que, recorde-se, estabelece que o excedente eventual de um determinado exercício orçamental é inscrito como receita no orçamento do «exercício seguinte». Recorde-se igualmente que o artigo 7° da decisão relativa aos recursos próprios utiliza termos análogos. No espírito da Comissão, no entanto, o método por ela, proposto constituía um mal menor, sendo o pior um orçamento não equilibrado. Porque, se se adoptasse a-concepção da Comissão, o excedente de 1989 poderia ser inscrito como receita no orçamento de 1990 apenas na exacta medida do necessário para permitir reduzir a zero a taxa dos recursos PNB. Se, todavia, uma parte mais importante do excedente fosse inscrita, resultaria daí um excedente das receitas previstas em relação às despesas previstas para 1990. O montante adicional não poderia ser utilizado para reduzir a taxa uniforme dos recursos IVA, dado que a Comissão entendia que esta última era uma taxa fixa (de 1,4 %), do qual havia que deduzir o montante correspondente para a compensação do Reino Unido (v. supra, n.° 9). Assim, a inscrição com receita no orçamento de 1990 da totalidade do excedente de 1989 teria por consequência um orçamento não equilibrado em receitas e despesas, com violação do artigo 199.° do Tratado.
13.
Por força do artigo 15.°, n.° 12, do Regulamento Financeiro, na redacção do artigo 1.°, n.° 20, do Regulamento n.° 610/90 do Conselho, o processo orçamental estabelecido no artigo 203.° do Tratado é aplicável (mutatis mutandis) aos orçamentos rectificativos e suplementares. Em consequência, a Comissão apresentou ao Conselho o anteprojecto do ORS n.° 2, nos termos do artigo 203.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Tratado. No entanto, ao elaborar o seu projecto nos termos do artigo 203.°, n.° 3, terceiro parágrafo, o Conselho afaştou-se da proposta da Comissão relativamente à imputação do excedente de 1989. O Conselho entendia que os artigos 7° da decisão de 1988 e 32.° do Regulamento Financeiro tornavam obrigatória a inscrição como receita no orçamento de 1990 da totalidade do excedente de 1989. Em resultado disso, tornava-se necessário fixar a taxa dos recursos IVA a um nível menos elevado que o previsto no artigo 2.°, n.° 4, da decisão de 1988. O Conselho considerava, no entanto, que seria menos grave afastar-se da letra do artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios que não respeitar a dos artigos 7° da mesma decisão e 32.° do Regulamento Financeiro.
14.
Quando o Parlamento recebeu o projecto de orçamento elaborado pelo Conselho, nos termos do artigo 203.°, n.° 4, primeiro parágrafo, dó Tratado, preferiu a posição da Comissão à do Conselho. Em consequência, ó Parlamento pretendeu alterar o projecto de orçamento, nos termos do artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, de forma a restabelecer a proposta original da Comissão relativamente à imputação do excedente. Na fase seguinte do processo orçamental, contudo, o Conselho exerceu o poder de modificação que lhe confere o artigo 203.°, n.° 5, alínea a), rejeitando as alterações do Parlamento, ao mesmo tempo que punha em causa o poder, deste de alterar a estimativa das receitas. O Parlamento actuando nos termos do artigo 203.°, n.° 6, do Tratado, restabeleceu, por sua vez, as alterações em causa, tendo assim aprovado o ORS n.° 2. O presidente do Parlamento declarou então que o ORS n.° 2 estava definitivamente aprovado, nos termos do artigo 203.°, n.° 7.
15.
Como já referi, neste processo, o Conselho contesta tanto a adopção do orçamento pelo Parlamento como a declaração do presidente deste de que o orçamento se encontrava definitivamente aprovado, ainda que os fundamentos de anulação invocados sejam idênticos em ambos os casos. Na sua defesa, o Parlamento contesta cada um destes fundamentos, invocando ainda duas excepções de inadmissibilidade. Dado que estas excepções dizem respeito à forma da decisão requerida pelo Conselho, e não à admissibilidade da petição de recurso globalmente considerada, começarei por tratar dos fundamentos de anulação invocados pelo Conselho, abordando em seguida o problema da admissibilidade. Passando por cima, talvez, da ordem lógica, irei analisar os fundamentos de anulação pela ordem em que estão tratados na petição do Conselho; assim, será tratada em primeiro lugar a questão da legalidade das alterações específicas introduzidas pelo Parlamento e em seguida a questão de saber se o Parlamento tem, em regra geral, o direito de alterar as disposições orçamentais relativas às receitas.
A legalidade das alterações do Parlamento
16.
De acordo com o primeiro fundamento de anulação invocado pelo Conselho, o ORS n.° 2, com as alterações introduzidas pelo Parlamento, viola os artigos 7° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro, bem como o princípio orçamental geral da «anualidade» do orçamento, segundo o qual as disposições orçamentais são válidas para um determinado ano financeiro. Embora o Conselho defenda, no n.° 25 da sua petição, que o Parlamento violou assim «formalidades essenciais», na acepção do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado, penso que seria mais correcto caracterizar a infracção invocada como sendo uma «violação do presente Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação», na acepção da mesma norma.
17.
As três alterações contestadas pelo Conselho são as seguintes: (1) alteração ao artigo 130.° do projecto de orçamento, relativo ao montante dos recursos IVA; (2) alteração ao artigo 140.°, relativo ao montante dos recursos PNB, e (3) alteração ao artigo 300.° relativo ao montante do excedente de 1989 inscrito como receita no orçamento de 1990. Dado que a segunda destas três alterações resulta das duas restantes, sendo a consequência de uma aplicação de disposições especiais que regulam a repartição do encargo financeiro decorrente da compensação concedida ao Reino Unido, começarei por tratar as alterações (1) e (3), antes de abordar a alteração (2).
a) O montante dos recursos IVA e o tratamento do excedente de 1989
18.
No artigo 130.° do ORS n.° 2, na versão definitivamente aprovada pelo Parlamento, figurava, a título de recursos IVA, um montante correspondente à aplicação à matéria colectável do IVA de uma taxa uniforme de 1,2557 %, obtida através da dedução da taxa máxima de 1,4 % de uma percentagem correspondente à compensação concedida ao Reino Unido. Antes de ser alterado pelo Parlamento, o projecto do Conselho previa um montante correspondente apenas a uma taxa de 1,2159 %. A alteração introduzida pelo Parlamento determinou um acréscimo do montante total dos recursos IVA reclamados de 806886150 ecus.
19.
O artigo 300.° do ORS n.° 2 inscreve apenas como receita no orçamento de 1990 uma parte do excedente do exercício orçamental anterior. Como já vimos, a redução do montante do excedente inscrito no orçamento, em relação à soma constante do projecto do Conselho, constitui um reflexo do facto de resultar da alteração introduzida pelo Parlamento no artigo 130.° que as receitas disponíveis são superiores às necessárias para equilibrar o orçamento de 1990. Assim, a alteração do artigo 300.° permite evitar o desequilíbrio orçamental que, sem ela, resultaria da alteração do artigo 130.°
20.
Deve recordar-se que, relativamente ao ano financeiro de 1990, era impossível satisfazer simultaneamente as exigências decorrentes das três regras orçamentais a seguir indicadas, todas aparentemente vinculantes:
1)
a regra segundo a qual o excedente de um determinado exercício deve ser inscrito como receita no orçamento do exercício seguinte (artigos 7° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro);
2)
a regra de que a taxa uniforme dos recursos IVA pagos pelos Estados-membros é calculada de acordo com a fórmula definida no artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios, a qual tem por base a percentagem de 1,4 % («regra do 1,4 %»);
3)
a regra de que as receitas e despesas do orçamento devem estar equilibradas (artigo 199.° do Tratado).
21.
Para o Conselho, os artigos 7° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro exigem que a totalidade do excedente de 1989 transite para o exercício de 1990. Estas disposições não deixam qualquer possibilidade de escolha relativamente áo montante do excedente que deve transitar para o exercício seguinte. Dado que o orçamento deve ser equilibrado (princípio 3, já referido), resulta daí necessariamente que a taxa uniforme dos recursos IVA deve ser fixada a um nível mais baixo que aquele que, de outro modo, seria aplicável nos termos do princípio 2. A regra do 1,4 % definida no artigo 2.°, n.°. 4, da decisão recursos próprios não é assim intangível: deverá ceder em caso de conflito com os dois outros princípios.
22.
Para o Parlamento e a Comissão, por outro lado, o conflito deve ser resolvido a favor da regra do 1,4 %, e não da regra que rege o tratamento do excedente (ainda que todas as partes concordem em reconhecer que a regra estabelecida no artigo 199.° do Tratado deve ser respeitada). A Comissão, em especial, entende que a regra aplicável ao excedente é de menor importância, dado o seu caracter «mais técnico». Em contrapartida, um ajustamento da percentagem de 1,4 % seria incompatível com a noção de «recursos próprios» das Comunidades. Alega-se que uma vez que a percentagem de 1,4 % foi fixada através da decisão do Conselho, uma redução desta implicaria o reembolso aos Estados-membros das somas já adquiridas pela Comunidade, com violação do princípio segundo o qual os «recursos próprios» são recursos da Comunidades e não contribuições financeiras que possam ser devolvidas aos Estados-membros em caso de necessidade.
23.
Parece-me no entanto que este último argumento constitui uma petição de princípio. Se, de facto, a percentagem de 1,4 % fosse fixa, estaria naturalmente fora de questão reembolsar aos Estados-membros quaisquer recursos resultantes do IVA, dado que os recursos próprios das Comunidades, uma vez definitivamente liquidados, cabem por definição às Comunidades. Contudo, a questão que se coloca é precisamente a de saber se uma interpretação adequada da decisão recursos próprios impõe verdadeiramente o reconhecimento da natureza imutável da percentagem de 1,4 % ou se, pelo menos em circunstâncias excepcionais, esta pode ser ajustada durante o processo orçamental. Como salientou o Conselho na audiência, é enganador equiparar tal ajustamento a um «reembolso» a favor dos Estados-membros, como se o montante dos recursos IVA fixado pela proposta da Comissão tivesse já sido transferido dos Estados-membros para as Comunidades. A questão que se coloca não é a de saber se os recursos IVA liquidados no orçamento de 1990 devem ser devolvidos aos Estados-membros, mas antes a de saber qual o montante desses recursos que deve ser liquidado, tendo em conta as necessidades resultantes das despesas previstas para esse exercício. Do mesmo modo, não me parece útil qualificar de meramente «técnica» a regra de que o excedente de um exercício não pode transitar para mais do que um exercício ulterior. De facto, dada a natureza fundamental do princípio da «anualidade», de que esta regra é expressão, a pertinência desta qualificação pode ser posta em causa. Fica-se, pelo menos, com a ideia de que o artigo 7° da decisão recursos próprios se encontra em pé de igualdade com o artigo 2.°, n.° 4, desta. De qualquer modo, a nossa missão é interpretar esta decisão à luz da sua origem, da sua letra e do objectivo por ela prosseguido. Verificar-se-á então que não existe, de facto, conflito entre a decisão recursos próprios, correctamente interpretada, e as disposições aplicáveis ao tratamento do excedente.
24.
Passo assim à interpretação da decisão recursos próprios. Partilho do ponto de vista do Parlamento segundo o qual a análise das anteriores decisões de 1970 e de 1975 (já referidas no n.° 4) facilita a interpretação da decisão de 1988.
25.
Recorde-se que a decisão de 1970 foi a primeira adoptada em conformidade com o artigo 201.° do Tratado a fim de substituir o sistema de contribuições financeiras dos Estados-membros pelo dos recursos próprios. A decisão de 1970 instituiu o novo sistema em duas fases: o artigo 2.° introduziu os recursos provenientes dos «direitos niveladores agrícolas» e dos «direitos aduaneiros», com efeito a partir de 1 de Janeiro de 1971; o artigo 4.°, n.° 1, instituiu, a partir de 1 de Janeiro de 1975, um novo tipo de recursos baseado na aplicação de uma taxa não superior a 1 % à matéria colectável do IVA dos Estados-membros (artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo). A introdução definitiva dos recursos IVA ficava no entanto subordinada à elaboração de regras que determinem a matéria colectável uniforme do IVA, o que acabou por não acontecer antes do ano financeiro de 1980. Entretanto, o artigo 4.o, n.os 2 e 3, continha disposições transitórias que previam contribuições financeiras dos Estados-membros.
26.
O artigo 4.°, n.° 5, da decisão de 1970 estabelece que:
«A partir da aplicação completa do disposto no n.° 1, segundo parágrafo, o eventual excedente dos recursos próprios das Comunidades em relação ao conjunto das despesas efectivas no decurso de um exercício transitará para o exercício seguinte.»
Recorde-se que a «aplicação completa» do artigó 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, apenas se verificaria quando a matéria colectável do IVA tivesse sido definitivamente fixada para todos os Estados-membros. Deste modo, o texto dispunha que a regra que prevê o reporte do excedente formulada no artigo 4.°, n.° 5, seria de aplicar a contar da data em que o novo sistema, incluindo os recursos IVA, se encontrasse definitivamente em funcionamento.
27.
Que conclusões devem ser tiradas do facto de a regra que prevê o reporte do excedente, introduzida inicialmente pelo artigo 4.°, n.° 5, da decisão de 1970, dever, de acordo com esta, disposição, entrar em vigor a partir da aplicação completa das disposições relativas aos recursos IVA? Deparam-se-nos, parece, duas possibilidades. A primeira consiste em dizer que antes da aplicação completa do artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, o excedente não transita para o exercício seguinte, sendo antes devolvido aos Estados-membros. Este resultado justifica-se pelo facto de, até à completa introdução do sistema de recursos IVA, o orçamento comunitário continuar parcialmente a ser financiado por contribuições financeiras em vez de o ser por verdadeiros «recursos próprios»: v. artigo 4.°, n.°s 2 e 3. Existe no entanto um argumento em sentido inverso, dado haver a salientar que tanto o n.° 2 como o n.° 3 do artigo 4.° se apresentam como valendo «por derrogação do n.° 1, segundo parágrafo» (sublinhado nosso) e não por derrogação ao primeiro parágrafo. Este primeiro parágrafo estabelece no entanto que:
«A partir de 1 de Janeiro de 1975, o orçamento das Comunidades é, sem prejuízo de outras receitas, integralmente financiado por recursos próprios dás Comunidades.»
Assim, parece que os n.os 2 e 3 do artigo 4.° não têm por finalidade derrogar esta exigência (ver Sacchettini in Mégret, Le droit de'la CEE, Vol. 11, Bruxelas, 1982, p. 25). Se as contribuições financeiras às quais alude o artigo 4.°, n.os 2 e 3, devem de facto ser consideradas recursos próprios das Comunidades, qualquer excedente delas proveniente não pode ser devolvido aos Estados-membros.
28.
A segunda interpretação possível do artigo 4.°, n.° 5, consiste assim em dizer que a regra que prevê o reporte do excedente deve ser aplicada mesmo antes da introdução completa do sistema de recursos IVA. Como já vimos, esta conclusão baseia-se no argumento de que, mesmo antes da introdução definitiva dos recursos IVA, as receitas destinadas ao financiamento do orçamento das Comunidades deverem ser consideradas como recursos próprios das Comunidades.
29.
Na sua defesa, contudo, o Parlamento parece sugerir uma terceira interpretação possível do artigo 4.°, n.° 5, que considera ter importantes consequências para a interpretação das ulteriores decisões relativas aos recursos próprios. De acordo com a interpretação do Parlamento, a regra que prevê o reporte do excedente, estabelecida no artigo 4.°, n.° 5, aplica-se apenas aos recursos IVA aos quais este é «especialmente consagrado». Em consequência, segundo o Parlamento, esta regra diz apenas respeito aos recursos residuais mobilizados a fim de equilibrar o orçamento comunitário, ou seja, aos recursos IVA no contexto das decisões de 1970 e de 1985 e aos recursos PNB no âmbito da decisão de 1988. O Parlamento parece assim concluir que o reporte do excedente apenas é possível na medida em pode servir de compensação aos recursos residuais. O montante máximo do excedente de 1989 que pode transitar para o exercício de 1990 é, assim, o necessário para reduzir a taxa dos recursos PNB a zero.
30.
Em meu entender, a interpretação do Parlamento não é aceitável. Ainda que, como vimos, os termos iniciais do artigo 4.°, n.° 5, da decisão de 1970 suscitem uma certa ambiguidade, parece-me claro, de qualquer modo, que, uma vez introduzidos completamente os recursos IVA (na ocorrência, a partir do ano financeiro de 1980), a regra que prevê o reporte do excedente deve aplicar-se sem limitações.. Assim, o artigo 4.°, n.° 5, refere-se em termos gerais ao «excedente eventual dos recursos próprios das Comunidades», não se limitando a referir uma categoria particular de recursos ou um determinado montante do excedente. O artigo correspondente da decisão de 1985 (artigo 6.°) é formulado em termos gerais semelhantes e, por razões evidentes, já não é afectado pela ambiguidade resultante do prazo que fora necessário para a introdução dos recursos IVA (dado que esta terminara já em 1985).
31.
E certo que tanto a decisão de 1970 como a de 1985 partem do princípio de que será necessário mobilizar os recursos IVA no decurso de um determinado exercício a fim de equilibrar o orçamento comunitário. Nesta medida, é verdade que ambas as decisões consideram que, caso se verifique um excedente, isso dever-se-á ao facto de se ter avaliado exageradamente a taxa dos recursos IVA, exactamente como a decisão de 1988 considera que um excedente apenas pode resultar de uma sobreavaliação da taxa dos recursos PNB. Em meu entender, contudo, esta observação não corrobora a conclusão do Parlamento. Pelo contrário, dado considerar-se que todas estas três decisões relativas aos recursos próprios se baseiam na hipótese da insuficiência das receitas, que tem por objectivo remediar, ver-se-á que a circunspecção se impõe quando a decisão é aplicada a situações em que existe um excedente.
32.
Em princípio não é apenas em caso de reporte de um excedente do exercício anterior que as receitas correm o risco de serem superiores às despesas. Um excedente pode verificar-se independentemente de qualquer excedente anterior, quando, por exemplo, as despesas previstas para um determinado ano financeiro eram anormalmente baixas. Com a interpretação dada pelo Parlamento ao artigo 2.°, n.° 4, da decisão, continuaria a ser necessário recorrer à taxa máxima dos recursos IVA (baseada numa percentagem inicial de 1,4 %), mesmo sabendo-se que tal conduziria a um excedente das receitas sobre as despesas, e portanto a uma violação do artigo 199.° do Tratado. Uma análise das três decisões relativas aos recursos próprios revela, em meu entender, que tal interpretação não é defensável, sendo de notar que pode chegar-se à mesma conclusão mesmo sem invocar o artigo 7° da decisão de 1988.
33.
Assim, o quinto considerando da decisão de 1970 refere-se expressamente ao facto de as receitas provenientes dos dois primeiros tipos de recursos (direitos niveladores agrícolas e direitos aduaneiros) serem insuficientes para cobrir as despesas comunitárias. Do mesmo modo, a decisão de 1985 eleva a taxa máxima aplicável à matéria colectável IVA de 1 % para 1,4 % «a fim de aumentar os recursos próprios» (segundo considerando), baseando-se assim igualmente na hipótese das receitas provenientes dos recursos existentes serem insuficientes.
34.
Quando a decisão de 1985 foi substituída pela de 1988, o próprio limite de 1,4 % imposto à taxa dos recursos IVA foi considerado insuficiente. Em consequência, a decisão de 1988 introduziu uma nova e «quarta» categoria de recursos, resultantes da aplicação de uma taxa uniforme ao PNB. O Parlamento teve certamente razão ao afirmar que este novo tipo de recursos constitui uma categoria «residual», dado que o seu montante pode variar em função da necessidade de equilibrar as receitas e as despesas comunitárias. No entanto, se os recursos IVA não constituem uma categoria residual no contexto da decisão de 1988, tal resulta do facto de esta decisão partir da hipótese de que uma taxa de 1,4 % não será suficiente para cobrir as despesas comunitárias.
35.
Tal como as que a precederam, a decisão de 1988 parte do princípio de que os meios de financiamento existentes do orçamento comunitário devem ser completados. Assim, o segundo considerando da decisão de 1988 indica que «o limite de 1,4 % revelou-se insuficiente para garantir a cobertura das previsões de despesas da Comunidade». Os termos do quarto considerando são os seguintes:
«Considerando que a Comunidade deve dispor de receitas estáveis e garantidas que lhe permitam sanar a situação actual e executar as políticas comuns; que tais receitas devem ter por base as despesas que tenham sido consideradas necessárias para o efeito...»
É por se basear nestes princípios que a decisão de 1988 não prevê o ajustamento da taxa dos recursos IVA durante o processo orçamental. Dado que era provável que mesmo a taxa de 1,4 % seria insuficiente para equilibrar o orçamento comunitário, não parecia necessário prever o ajustamento dessa taxa.
36.
Assim, não pode dizer-se que o legislador comunitário, ao adoptar a decisão de 1988, ou os Estados-membros, ao ratificarem esta decisão, tiveram em vista a possibilidade de a taxa de 1,4 % poder ser mais que suficiente num determinado ano. Não há, pois, qualquer razão para imputar aos autores da decisão a intenção de derrogar o princípio fundamental, consagrado no Tratado, segundo o qual as receitas e as despesas do orçamento devem estar equilibradas. Com efeito, dado que o artigo 199.° do Tratado é indicado como base legal da decisão, deve presumir-se que os autores desta não tinham a intenção de derrogar este princípio, mesmo admitindo que tal derrogação era possível. Além disso, como indica claramente o seu quarto considerando, a decisão baseia-se no princípio de que as receitas devem ter por base as despesas consideradas necessárias e no que exige o equilíbrio das receitas e das despesas, consagrado igualmente no artigo 203.°, n.° 10, do Tratado.
37.
Uma vez que se interprete a decisão de 1988 à luz do princípio de que receitas e despesas devem equilibrar-se, poderá ver-se que a percentagem de 1,4 % que figura no artigo 2.°, n.° 4, da decisão pode ser ajustada durante o processo orçamental, sempre que tal seja necessário, a fim de impedir a verificação de um excedente de receitas. Esta percentagem pode ser ajustada, em especial, quando o potencial excedente resulta da aplicação do artigo 7.° da decisão relativa aos recursos próprios.
38.
Não pode assim existir qualquer obstáculo à inscrição do montante global do excedente de 1989 num orçamento rectificativo ou suplementar para 1990, nos termos dos artigos 7° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro. A taxa uniforme dos recursos IVA pode então ser reduzida de forma a garantir que não serão cobradas mais receitas do que as julgadas necessárias para cobrir as despesas previstas.
39.
Em consequência, tanto o artigo 130.° como o artigo 300.° do ORS n.° 2 são, em meu entender, inválidos. O artigo 300.° é inválido porque viola os artigos 7.° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro. O artigo 130.° é inválido porque prevê a mobilização de um montante de recursos IVA que viola o artigo 199.° do Tratado.
b) Alteração relativa aos recursos PNB
40.
No artigo 140.° do projecto de ORS n.° 2 elaborado pelo Conselho, o montante total dos recursos PNB encontrava-se reduzido a zero. Contudo, devido à alteração do Parlamento, que restabelece a proposta original da Comissão, os recursos PNB são mobilizados num montante global fixado em 94602333 ecus. O comentário ao artigo 140.° refere que «os recursos próprios baseados no produto nacional bruto são mobilizados apenas em função da compensação financeira concedida ao Reino Unido».
41.
Pode, à primeira vista, parecer estranho que se tenha considerado necessário inscrever um montante de recursos PNB do ORS n.° 2. Segundo as próprias previsões da Comissão, o excedente de 1989 que ficava por inscrever era ainda de cerca de 780 milhões de ecus: porque era então necessário solicitar aos Estados-membros o pagamento de um novo montante de quase 95 milhões de ecus, uma vez que a Comunidade tinha já recursos suficientes? Contudo, como as partes explicaram em resposta a uma pergunta escrita do Tribunal de Justiça, as suas posições em relação aos recursos IVA constituem um simples corolário das posições por elas adoptadas em relação à taxa uniforme dos recursos IVA.
42.
Deve notar-se que a soma inserita no ORS n.° 2 a título de recursos PNB não resulta da aplicação de uma taxa «a fixar no âmbito do processo orçamental, tendo em conta todas as outras receitas», comp prevê o artigo 2.°, n.° 1, alínea d), da decisão recursos próprios. Este montante resulta antes da aplicação do artigo 5.°, n.° 2, que organiza o financiamento da correcção concedida ao Reino Unido.
43.
Como já vimos (supra n.° 9), o encargo financeiro da correcção concedida ao Reino Unido é assegurado pelos outros Estados-membros na proporção dos respectivos PNB. Se a taxa de 1,4 % é tomada como base de cálculo da taxa dos recursos IVA, a importância paga por um dado Estado-membro determina-se, em primeiro lugar, deduzindo da taxa de 1,4 % um montante correspondente a. compensação devida ao Reino Unido: a percentagem resultante desta dedução é a taxa uniforme dos recursos IVA (que o Parlamento fixou em 1,2557 %). Em seguida é-lhe acrescentado um segundo montante, calculado separadamente para cada Estado-membro em função do seu PNB. Na medida em que a percentagem resultante deste cálculo seja superior a 1,4%, p excedente, deve ser obtido na rubrica dos recursos PNB, dado que taxa máxima dos recursos IVA se encontra fixada em 1,4 %. Se, por outro lado, se escolher como ponto de partida uma taxa inferior a 1,4%, o que conduzirá a uma taxa uniforme dos recursos IVA de nível, inferior, o encargo financeiro da correcção concedida ao Reino Unido pode ser coberto neste caso sem exigir recursos PNB de qualquer Estado-membro. A segunda solução é escolhida pelo Conselho, que, como vimos, propôs uma taxa uniforme dos recursos IVA de apenas de 1,2159 %.
44.
Dado que o Parlamento considerava impossível o ajustamento da percentagem de 1,4 % constante do artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios, não podia senão adoptar a primeira das posições acima referidas com a consequência, nos termos do artigo 5.°, n.° 2, de reclamar recursos PNB de quatro Estados-membros. O Conselho, como vimos, conseguiu evitar a mobilização dos recursos PNB de qualquer Estado-membro. Dado que já chegámos à conclusão de que deve preferir-se a posição defendida pelo Conselho, resulta daí que não é necessário recorrer aos recursos PNB. Assim, a invalidade do artigo 140.° do ORS n.° 2 resulta da invalidade do artigo 130.°
45.
Parece-me, por outro lado, que o facto de a interpretação dada pelo Parlamento à decisão recursos próprios levar a que sejam exigidos de quatro Estados-membros pagamentos a título de recursos PNB constitui uma razão suplementar para rejeitar esta interpretação. Porque, tal como já referi, dela resulta a mobilização de recursos, apesar de estarem já disponíveis receitas superiores às necessárias ao financiamento tanto das despesas comunitárias previstas como dos custos da correcção concedida ao Reino Unido. Em meu entender, é impensável que este resultado paradoxal tenha sido pretendido tanto pelo legislador comunitário, ao adoptar a decisão recursos próprios, como pelos Estados-membros, ao ratificarem esta decisão nos termos do artigo 201.° do Tratado.
46.
Por último, devo analisar um outro argumento invocado pelo Parlamento que, se fosse procedente, demonstraria que o Conselho não tem o direito de se opor às alterações do Parlamento, mesmo que as conclusões a que chegámos anteriormente sejam correctas.
47.
O Parlamento defende que, mesmo que a totalidade do excedente de 1989 seja de inscrever num orçamento rectificativo ou suplementar para 1990, o Conselho não tem o direito de exigir a sua inscrição no ORS n.° 2. O Parlamento refere que o ORS n.° 2 não era o último orçamento rectificativo ou suplementar de 1990. A adopção de um terceiro orçamento deste tipo encontrava-se prevista no momento em que foi adoptado o ORS n.° 2, tendo o ORS n.° 3 sido aprovado, em consequência, em 12 de Dezembro de 1990 (ver JO L 381, p. 1). Assim, na altura da adopção do ORS n.° 2, era ainda possível que uma parte ou a totalidade do excedente fosse inscrito durante o ano financeiro de 1990.
48.
Ressalta do artigo 300.° do ORS n.° 3 que uma fracção do excedente de 1989, no montante de 164184346 ecus, se encontra aí inscrita, o que eleva o montante do excedente transitado para 3645156464 ecus. Assim, mesmo que se tenha em conta a soma de 819 milhões de ecus transferida para a reserva do FEOGA, a leitura dos três orçamentos rectificativos e suplementares de 1990 revela que a totalidade do excedente de 1989 não foi inscrito em 1990. De um excedente global de 5080 milhões de ecus, apenas um montante de 4464156464 ecus foi inscrito em 1990 (ver ORS n.° 3, JO L 381, pp. 6 e 7).
49.
Com efeito, quando foi adoptado o ORS n.° 2, era evidente para todos os interessados que a Comissão e o Parlamento apenas se propunham inscrever o excedente de 1989 como receita no orçamento de 1990 na medida em que essa receita fosse necessária para cobrir as despesas previstas para 1990. Torna-se assim claro que é apenas do ponto de vista da Comissão e do Parlamento que a acção intentada pelo Conselho pode ser considerada prematura. Porque é apenas no caso de se considerar o montante do excedente a transitar como uma rubrica variável, ajustável em função das despesas consideradas necessárias para o exercício orçamental em curso, que o argumento do Parlamento tem alguma força. Se, por outro lado, se acolher a posição do Conselho, nos termos da qual a totalidade desse montante deve necessariamente transitar, não haverá qualquer razão para não inscrever o montante global do excedente logo que este seja conhecido com segurança. Uma vez que já cheguei à conclusão de que a posição do Conselho é preferível, as minhas conclusões não podem ser afectadas por este novo argumento do Parlamento.
50.
Em meu entender, assim, os artigos 130.°, 140.° e 300.° do ORS n.° 2 são, todos eles, irregulares, pelo que o ORS n.° 2 não podia ser validamente adoptado pelo Parlamento.
A extensão do poder de introduzir alterações do Parlamento
51.
Dado que chegamos à conclusão de que, mesmo que o Parlamento tenha o poder de alterar a previsão das receitas, fê-lo ilegalmente no caso em apreço, não é estritamente necessário analisar o segundo fundamento de anulação invocado pelo Conselho. Contudo, uma vez que a extensão do poder do Parlamento de introduzir alterações constitui uma questão de interesse geral e grande importância, abordarei igualmente esta segunda questão.
52.
O artigo 203.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Tratado prevê que o Conselho elaborará o projecto de orçamento e o artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, estabelece que:
«O Parlamento tem o direito de alterar, por maioria dos membros que o compõem, o projecto de orçamento e de propor ao Conselho, por maioria absoluta dos votos expressos, modificações ao projecto, relativas às despesas que decorrem obrigatoriamente do Tratado ou dos actos adoptados por força deste.»
53.
É claro que o direito de alterar o projecto de orçamento está sujeito a uma restrição: no caso de disposições orçamentais relativas às despesas obrigatórias, o Parlamento tem simplesmente o direito de propor modificações. Nos termos do artigo 203.°, n.° 5, primeiro parágrafo, alínea b), estas modificações podem ser rejeitadas pelo Conselho. No caso das alterações, por outro lado, as modificações que lhe foram introduzidas pelo Conselho nos termos deste mesmo parágrafo, alínea a), podem ser alteradas ou rejeitadas pelo Parlamento nos termos do artigo 203.°, n.° 6. Assim, no caso das alterações, é o Parlamento e não o Conselho que tem a «última palavra».
54.
O poder de alteração conferido ao Parlamento pelo artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, não parece sofrer outra limitação que não seja a resultante dos poderes do Conselho relativos às despesas obrigatórias. No entanto, parte-se, contudo, por vezes do princípio de que o poder de alteração do Parlamento se limita à previsão das despesas. Assim, tal como o poder de propor modificações, previsto no artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, incide sobre ąs despesas obrigatórias, presume-se que este poder de alteração deve igualmente abranger a previsão das despesas, devendo, assim, ser limitado às despesas não obrigatórias: v. as conclusões do advogado-geral Mancini no processo Conselho/Parlamento (34/86, Colect. 1986, pp. 2155, 2159), e ainda Toth, A. G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, volume I, Oxford, 1990, p. 90, e Magiera in Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, Munique, 1983, artigo 203.°, n.° 11. No entanto, parece-me que este postulado não é de modo algum evidente.
55.
Em apoio da afirmação de que o poder de alteração do Parlamento diz exclusivamente respeito às despesas não obrigatórias, o Conselho desenvolve os seguintes argumentos: em primeiro lugar, o orçamento comunitário é um «orçamento de despesas», baseando-se na necessidade de financiar as despesas comunitárias projectadas. O artigo 203.° do Tratado formula, em consequência, regras precisas que definem o papel desempenhado por cada instituição na elaboração da previsão das despesas, concedendo estas regras a última palavra ao Parlamento em matéria de despesas não obrigatórias, tal como a atribuem ao Conselho relativamente às despesas obrigatórias. Quanto às receitas da Comunidade, por um lado, o artigo 203.° nada diz quanto ao processo a seguir. Segundo o Conselho, se o Tratado não prevê qualquer mecanismo especial aplicável às alterações da previsão das receitas, é porque tal mecanismo não é necessário. A inscrição das receitas comunitárias é estritamente regulada pela decisão recursos próprios, não deixa qualquer margem de manobra nem de apreciação. Embora, como o Conselho admite na réplica, o poder de que dispõe o Parlamento de alterar a previsão das despesas obrigatórias implique necessariamente que ele tenha pelo menos o de alterar, correspondentemente, a previsão das receitas, o poder do Parlamento termina aí. Seria ilógico, segundo o Conselho, atribuir-lhe a última palavra na fixação das despesas obrigatórias, e permitir ao Parlamento estabelecer, em última instância, a previsão das receitas.
56.
Em meu entender, os argumentos invocados pelo Conselho não são convincentes. E claro que o Parlamento deve exercer o seu poder de alteração de acordo com as disposições legislativas aplicáveis, incluindo as que regulam em especial o nível dos recursos próprios das Comunidades (v. artigo 203.°, n.° 10, do Tratado), sendo talvez verdade que as disposições em questão deixam pouca margem de manobra. É claro, por outro lado, que o Parlamento não está autorizado a exercer o seu direito de alteração de forma a impedir o Conselho de exercer os seus próprios poderes; tal comportamento constituiria uma violação do dever de cooperação leal imposto pelo artigo 5.° do Tratado (v. acórdãos de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento, n.° 37, 230/81, Recueil, p. 255; de 27 de Setembro de 1988, Grécia/Conselho, n.° 16, 204/86, Colect., p: 5323, e de 10 de Julho de 1986, Wybot, n.° 23, 149/85, Colect., p. 2391).
57.
Em meu entender, contudo, o facto de o artigo 203.° do Tratado não conter regras especiais relativas às alterações das previsões das receitas não implica que tais alterações sejam excluídas. Com efeito, se é certo que, como defende o Conselho, as disposições legislativas deixam pouca liberdade ao Parlamento, dado que a previsão das receitas é essencialmente determinada pela previsão das despesas, não é talvez surpreendente que os autores do Tratado não tenham definido regras processuais particulares em relação às alterações da previsão das receitas. De qualquer modo, o Conselho reconhece que o Parlamento tem o poder de alterar a previsão das receitas em determinadas situações, designadamente quando tais alterações resultam necessariamente de alterações introduzidas na previsão das despesas não obrigatórias. Alguns têm sugerido a ideia de que uma alteração da previsão das receitas apenas é possível se decorrer de alterações introduzidas na previsão das despesas (v. Sacchettini in Mégret: op. cit., p. 48). A luz do presente debate, contudo, é evidente que deve acrescentar-se uma nova categoria de situações nas quais o Parlamento pode desejar formular tais alterações, designadamente quando haja desacordo entre o Conselho e o Parlamento quanto à interpretação e às modalidades de aplicação das disposições legislativas aplicáveis. Além disso, na tréplica, o Parlamento menciona vários outros exemplos tirados do processo orçamental de 1991. Por exemplo, o Parlamento considerou necessário reduzir os montantes estabelecidos pelo Conselho relativamente às receitas provenientes do chamado «imposto de crise» que onera os vencimentos dos funcionários e outros agentes das Comunidades, imposto pelo Regulamento (CEE) n.° 3821/81 do Conselho, de 15 de Dezembro de 1981 (JO L 386, p. 1), invocando como fundamento desta alteração o facto das disposições em causa deverem expirar durante o exercício de 1991.
58.
Parece-me, assim, que não existe qualquer razão válida para recusar ao Parlamento o direito de desempenhar um papel no estabelecimento da previsão das receitas. Não penso que deva negar-se esse direito ao Parlamento pelo simples facto de tal atribuição equivaler a atribuir-lhe a última palavra ria matéria. Como já referi, o exercício de tal poder ficaria de qualquer modo, sujeito à obrigação de respeitar as disposições legislativas aplicáveis, bem como os poderes e prerrogativas das outras instituições! Além disso, do ponto de vista da estrutura do processo orçamental, é, de facto, ao Parlamento, e não ao Conselho, que foi concedida a última palavra. Assim, é ao Parlamento que compete aprovar definitivamente o orçamento (artigo 203.°, n.° 6). O Parlamento pode, «por motivo importante», rejeitar o processo de orçamento na sua totalidade e solicitar que um novo projecto lhe seja submetido (v. artigo 203.°, n.° 8). Por outro lado, dado que o artigo 203.°, n.° 9, dá ao Parlamento o direito de aumentar, em determinadas circunstâncias, o montante total das despesas não obrigatórias, o Parlamento deve ter a última palavra na determinação da taxa dos recursos PNB necessários ao financiamento dessas despesas (v. Bernard Paulin «Les pouvoirs du Parlement européen en matière de ressources propres»in Guy Isaac, Les ressources financières de la CE, Paris, 1986, p. 122-3),
59.
Recusar ao Parlamento o poder de alterar a previsão das receitas em circunstancias como as presentes seria exigir-lhe que adoptasse um orçamento por ele considerado ilegal, restando-lhe como única outra alternativa, limitada e radical, a rejeição do orçamento na totalidade. Embora seja certo que o Parlamento depararia com o mesmo dilema no caso de uma disposição relativa a despesas obrigatórias, nesta última hipótese, o resultado decorre, pelo menos, expressamente da letra do Tratado. Não me parece que um caso como o analisado no presente processo, que não é previsto no Tratado, deva implicar o mesmo resultado.
60.
Deve notar-se, por outro lado, que, quando o Conselho tem a última palavra no processo orçamental, as possibilidades de recurso jurisdicional são limitadas. É o Parlamento, e não o Conselho, que aprova definitivamente o orçamento. O Parlamento só tem o direito de interpor recurso de anulação num número limitado de circunstâncias em que a sua acção visa salvaguardar as suas prerrogativas: v. acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho, n.° 27 (C-70/88, Colect., p. I-2041); mas é de qualquer forma claro que o Parlamento não pode interpor um recurso de um acto próprio ou de um acto do seu presidente. Não me parece igualmente que o Parlamento possa necessariamente contar com a Comissão para a interposição de recurso, dado que nem sempre estarão de-acordo. Além disso, o Parlamento não pode interpor um. recurso do acto do Conselho que aprove o projecto de orçamento: v. acórdão de 27 de Setembro de 1988, Parlamento/Conselho, n.° 23 (302/87, Colect., p. 5615). Durante a audiência, o Conselho alegou ter o direito exclusivo de cometer erros na elaboração da previsão das receitas, indicando qúe tais erros poderão ser sempre corrigidos pelo Tribunal de Justiça. Na realidade, portanto, o Conselho reivindica o direito de cometer erros que não podem ser rectificados durante o processo orçamental ou contestados pelo outro ramo da autoridade orçamental através de um processo perante o Tribunal de Justiça. Não me parece que tal resultado possa conduzir a uma repartição satisfatória de poderes entre os dois ramos da autoridade orçamental.
61.
Em meu entender, portanto, o Parlamento tem, nos termos do artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, o poder de alterar, em certas circunstâncias, a previsão das receitas tal como a previsão das despesas não obrigatórias, devendo, em consequência, ser rejeitado o fundamento de anulação baseado na extensão dos poderes de alteração do Parlamento. Todavia, em meu entender, o primeiro fundamento invocado pelo Conselho é procedente.
Admissibilidade
62.
Dadas as conclusões a que cheguei, cumpre-me agora analisar quais são as consequências da invalidade do ORS n.° 2. Na petição, o Conselho convida o Tribunal de Justiça a anular tanto (1) o ORS n.° 2, como (2) o acto do presidente do Parlamento que declarou definitivamente aprovado o ORS n.° 2. O Conselho solicita igualmente ao Tribunal de Justiça a declaração (3) de que a anulação de ambos estes actos não põem em causa algumas medidas tomadas em conformidade com o ORS n.° 2. Na contestação, o Parlamento invoca excepções de inadmissibilidade contra os pontos (1) e (3), que passarei a abordar sucessivamente.
a) O orçamento pode ser anulado ?
63.
Na petição de recurso, o Conselho requer a anulação do ORS n.° 2. Nas conclusões que antecederam o acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento (34/86, Colect., pp. 2155, 2175), o advogado-geral Mancini manifestou a ideia de que o orçamento não é mais, a bem dizer, que um mero documento contabilístico que contém duas previsões relativas, respectivamente, às receitas e às despesas. Embora possa assim duvidar-se de que o próprio orçamento seja susceptível de ser impugnado por um recurso de anulação, a adopção do orçamento pelo Parlamento no final do processo orçamental, nos termos do artigo 203.°, n.° 6, do Tratado, parece à primeira vista constituir um acto sujeito à fiscalização do Tribunal de Justiça, podendo interpretar-se a petição do Conselho no sentido de que solicita a anulação de tal acto. É certo que a adopção do orçamento nos termos do artigo 203.°, n.° 6, constitui apenas a penúltima fase do processo orçamental, sendo a última representada pela declaração feita pelo presidente, nos termos do artigo 203.°, n.° 7, do Tratado. Seria, contudo, curioso que a declaração feita pelo presidente fosse o único acto susceptível de anulação dado que através dele o presidente declara precisamente que o orçamento «se encontra definitivamente aprovado», ou seja, que a sua adopção foi efectuada nos termos do artigo 203.°, n.° 6. Assim, embora distinto do acto de adopção do orçamento, este acto do presidente equivale substancialmente a uma declaração pública de que o acto de adopção que a precedeu já teve lugar.
64.
O Parlamento defende, no entanto, que o acto do Parlamento que adopta o orçamento não pode ser objecto de um recurso de anulação invocando, em apoio desta afirmação, os acórdãos de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, e de 27 de Setembro de 1988, Parlamento/Conselho, já referidos.
65.
É certo que, no acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, já referido, o Tribunal de Justiça se limitou a anular a declaração do presidente de que o orçamento se encontrava definitivamente aprovado, embora o Conselho tivesse igualmente solicitado a anulação do próprio orçamento. O Tribunal de Justiça não indicou contudo expressamente que a declaração do presidente constituía o único acto susceptível de anulação. Em vez disso, o Tribunal de Justiça observou, no n.° 46 do acórdão, que:
«o efeito da anulação do acto do presidente do Parlamento consiste em privar o orçamento para 1986 da sua validade. Por isso, não é necessário decidir quanto ao pedido do Conselho no sentido de uma anulação total do orçamento».
66.
No acórdão de 27 de Setembro de 1988, Parlamento/Conselho, já referido, a questão que se colocava respeitava à legitimidade do Parlamento para interpor recurso de anulação baseado no artigo 173.° do Tratado. O Parlamento defendia, em particular, que no processo 34/86, já referido, o Tribunal de Justiça tinha dado a entender que cada um dos ramos da autoridade orçamental devia ter legitimidade para agir no caso de o outro exceder as suas competências, sendo assim inconcebível que o Conselho pudesse agir contra o Parlamento, não podendo o Parlamento agir contra o Conselho (v. relatório para audiência, p. 5624). O Tribunal de Justiça rejeitou este argumento, observando, no n.° 24 do acórdão, que:
«... em matéria de aprovação do orçamento, o único acto susceptível de anulação emana de um órgão do Parlamento Europeu e deve, por conseguinte, ser atribuído a esta instituição».
E certo que o «acto» referido nesta passagem é a declaração do presidente de que o orçamento se encontra definitivamente aprovado (v. n.° 23 do acórdão) e que pode interpretar-se a afirmação do Tribunal de Justiça, no n.° 24, no sentido de que a declaração do presidente constitui o único acto susceptível de anulação. Parece-me, no entanto, que o Tribunal de Justiça não abordou, nessa passagem, a distinção entre acto de adopção do orçamento e acto que declara este adoptado. O Tribunal de Justiça salientou antes que os únicos actos do processo orçamental susceptíveis de anulação eram os actos do Parlamento, por oposição aos actos do Conselho, e que a questão da legitimidade do Parlamento para interpor recursos de anulação não era relevante nesse contexto. Dado que era a declaração do presidente que, de facto, tinha sido anulada no processo acima citado (processo 34/86), era natural que o Tribunal de Justiça fizesse referência a tal acto e que observasse que se tratava de um órgão do Parlamento.
67.
É em meu entender, por isso, que o acórdão de 27 de Setembro de 1988, Parlamento/Conselho, já referido, não pode ser validamente invocado em apoio do ponto de vista de que o acto de adopção do orçamento do Parlamento não é susceptível de recurso de anulação. Por outro lado, como já referi, podem buscar-se aí argumentos em apoio da afirmação de que actos preparatórios, como a elaboração e a alteração de projectos de orçamento durante o processo orçamental, não são em si mesmos susceptíveis de anulação (v. n.° 23 do acórdão).
68.
Como salienta o Conselho na réplica, as circunstâncias do acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, já referido, eram algo diferentes das do actual processo. No primeiro caso, o Conselho e o Parlamento não tinham ainda chegado a um acordo sobre o aumento do montante das despesas não obrigatórias, pelo que o processo orçamental não se encontrava ainda concluído (v. o n.°. 43 do acórdão e o artigo 203.°, n.° 9, quinto parágrafo, do Tratado). Em consequência, não havia acto de adopção do orçamento pelo Parlamento. Em contraste, no actual processo, não se contesta que o processo organizado nos termos do artigo 203.° chegou a seu termo. A questão que se coloca é a de saber se é de admitir a validade de actos que põem termo a esse processo ou se estes devem ser anulados com fundamento na sua invalidade.
69.
E certo que na falta de declaração do presidente prevista no artigo 203.°, n.° 7, o orçamento não é válido, sendo a sua adopção pelo Parlamento, em consequência, destituída de eficácia legal: v. n.os 8 e 46 do acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho//Parlamento, já referidos. Parece-me contudo que um acto pode ser objecto de recurso de anulação mesmo quando falte ainda preencher uma condição para que possa começar a produzir os seus efeitos jurídicos. Com efeito, acontecerá muitas vezes que tal condição suplementar tenha de ser satisfeita. Em virtude do artigo 191.° do Tratado, por exemplo, as directivas e as decisões apenas produzem efeitos jurídicos após serem notificadas aos seus destinatários. O que não impede que, quando uma directiva é objecto de um processo baseado no artigo 173.°, seja normalmente ela própria, e não o acto de notificação, a ser impugnada.
70.
Na tréplica, o Parlamento estabelece uma analogia diferente da que acaba de ser sugerida, em relação à qual afirma que conduz à conclusão oposta. Em seu entender, a anulação do acto do Parlamento que adopta o orçamento é análoga à das deliberações que precedem uma decisão do Conselho; a declaração do presidente, por outro lado, é comparável ao acto do Conselho que adopta a decisão, e que é assinado pelo seu presidente e publicado enquanto tal no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
71.
Em meu entender, contudo, a comparação feita pelo Parlamento não é exacta. O artigo 100.° -A do Tratado, por exemplo, estabelece que o Conselho «adoptará as medidas... que têm por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.» Em consequência, uma medida adoptada pelo Conselho nos termos do artigo 100.°-A, apresenta-se como aprovada pelo Conselho, sendo assinada em seu nome pelo presidente. Note-se que o artigo 100.°-A não se refere a quaisquer outros actos que o presidente do Conselho deva adoptar nessa qualidade. Em contrapartida, o artigo 203.° do Tratado menciona dois actos distintos: «o Parlamento Europeu pode... aprovar o orçamento» (artigo 203.°, n.° 6) e «o presidente... declarará verificado que o orçamento se encontra definitivamente aprovado» (artigo 203.°, n.° 7). Além disso, se dois actos distintos são exigidos neste caso, não é porque o Parlamento, contrariamente ao seu presidente, seja incompetente para adoptar actos obrigatórios; porque deve notar-se que nenhuma declaração autónoma do presidente é necessária para que o Parlamento possa adoptar uma decisão relativa aos «duodécimos provisórios», nos termos do artigo 204.°, terceiro parágrafo.
72.
Parece-me assim enganador estabelecer uma analogia entre a actuação do presidente do Parlamento, ao abrigo do artigo 203.°, n.° 7, e a do presidente do Conselho, ao assinar em nome do Conselho um acto adoptado por este. A declaração do presidente prevista no artigo 203.°, n.° 7, tem uma função especial, pròpria do processo orçamental. A singularidade deste processo reside na forma como os dois ramos da autoridade orçamental colaboram com vista à obtenção do resultado final, adoptando cada instituição alternadamente uma posição à qual a outra reage. É daí que resulta, ao que me parece, a necessidade de um acto final adoptado. por uma entidade formalmente distinta, o presidente do Parlamento. E certo que o presidente não é mais do que um órgão do Parlamento, mas constitui um órgão investido de uma função especial para efeitos do artigo 203.°, n.° 7, tendo por missão garantir que o processo orçamental foi devidamente completado. Esta função é especialmente importante quando, contrariamente ao caso em apreço, não há resolução formal do Parlamento e que o orçamento é «considerado definitivamente aprovado» (nos termos do artigo 203.°, n.° 4, terceiro parágrafo, do artigo 203.°, n.° 5, terceiro parágrafo ou do próprio artigo 203.°, n.° 6). É assim por boas razões que os autores do Tratado tiveram o cuidado de distinguir o acto do presidente ao fazer a sua declaração do acto de adopção do orçamento pelo Parlamento.
73.
Deve recordar-se que, no acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, já referido, a invalidade da declaração do presidente resultava do facto de o processo orçamental não ter sido concluído. Não havia assim um acto de adopção do orçamento pelo Parlamento que pudesse ser anulado. Por outro lado, não havia outro acto adoptado no decurso do processo orçamental que pudesse ser submetido à fiscalização do Tribunal de Justiça, dado que, como já vimos, os actos preparatórios, como o estabelecimento ou á alteração de um projecto de orçamento, não constituem actos recorríveis (v. supra, n.° 67). Pelo contrário, no caso em apreço, o processo orçamental tinha sido devidamente concluído mediante a adopção final do orçamento pelo Parlamento, nos termos do artigo 203.°, n.° 6. Embora a resolução do Parlamento, segundo os seus termos, não aprove expressamente o orçamento, torna-se óbvio que era esse o efeito para que apontava. Em consequência, o presidente tinha todo o direito de fazer a sua declaração. Dado que o acto de adopção do orçamento pelo Parlamento continua a ser válido até à sua anulação pelo Tribunal de Justiça, a declaração do presidente não pode, assim, ser em si mesma declarada inválida antes de aquela anulação ter sido efectuada. Assim, no actual processo, a anulação do acto que adopta o orçamento é não apenas possível, como pode ainda ser considerada necessária caso deva ser anulada a própria declaração do presidente.
74.
Concluo assim que a primeira excepção de inadmissibilidade invocada pelo Parlamento deve ser rejeitada e que o acto do Parlamento que adoptou o ORS n.° 2 pode ser objecto de um recurso de anulação.
b) Efeitos da anulação
75.
Na petição, o Conselho convida o Tribunal de Justiça a declarar que a anulação de ambos estes actos não põe em causa a «validade das operações de pagamento ou de autorização e as relativas à liquidação e à cobrança de recursos próprios efectuadas antes do encerramento do ano financeiro de 1990». Na réplica, o Conselho formula o seu pedido de forma algo diferente solicitando ao Tribunal de Justiça a declaração de que a anulação de ambos estes actos não põe em causa a «validade das medidas regularmente adoptadas em cumprimento do ORS n.° 2/90, devendo as instituições adoptar rapidamente disposições orçamentais adequadas que tenham em conta a anulação proferida».
76.
Ao indicar, no interesse da segurança jurídica, os actos e medidas que não são postos em causa pela anulação de um orçamento, o Tribunal de Justiça não pode naturalmente estar vinculado por qualquer formulação concreta proposta pelo recorrente. Nota-se, além disso, que, no acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, já referido, o Tribunal de Justiça considerou não ter competência para anular parcialmente o orçamento (v. n.° 42 do acórdão). Era ao Conselho e ao Parlamento que competia adoptar as medidas necessárias ao cumprimento do acórdão do Tribunal de Justiça, e retomar o processo orçamental na fase adequada (v. n.° 47 do acórdão). Por esta razão, penso ser conveniente que o Tribunal de Justiça acolha a sugestão feita pelo Conselho no n.° 15 da réplica (ainda que esta sugestão seja incompatível com os pedidos formulados pelo Conselho, já referidos) e anule apenas a previsão de receitas do ORS n.° 2, mantendo inalterada a previsão das despesas.
77.
Pode argumentar-se ser do interesse da segurança jurídica que a anulação dos actos em causa solicitada pelo Conselho não deva afectar a validade das medidas de execução adoptadas antes da data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça. O Parlamento objecta, no entanto, que uma declaração com esse efeito esvaziaria de sentido o pedido do Conselho: o Tribunal de Justiça tiraria com uma mão o que concedeu com a outra. Dado que o Conselho não pode ter interesse em solicitar simultaneamente a anulação do orçamento e a manutenção total dos seus efeitos, o Parlamento defende que um dos seus pedidos deve ser considerado inadmissível.
78.
Deve antes de mais observar-se que o Conselho teria interesse em obter uma declaração de ilegalidade, mesmo destituída de efeito prático. Com efeito, as partes não abordaram completamente a questão das consequências práticas da ilegalidade e, em especial, a de saber se alguns efeitos do ORS n.° 2 não devem ser mantidos. Na audiência, o Conselho sugeriu que a invalidade do ORS n.° 2 se repercutiria nos orçamentos posteriores, mas tenho alguma dificuldade em conciliar esta sugestão com o pedido formulado pelo Conselho de confirmar a validade de todos os actos adoptados em cumprimento do ORS n.° 2.
79.
Parece-me que a solução para este problema seria manter todos os efeitos do orçamento anulado (de forma a que as operações já efectuadas não fossem afectadas e que os orçamentos posteriores não viessem a ficar viciados de ilegalidade), ressalvados os ajustamentos a efectuar no orçamento dos anos seguintes a fim de compensar os efeitos dessas disposições ilegais. Compete às instituições encarregadas do processo orçamental efectuar os ajustamentos adequados.
80.
No entanto, é claro que, para adoptar essas medidas, as instituições devem poder dispor de uma base legal adequada para a sua acção. O artigo 176.° do Tratado impõe às instituições (atribuindo-lhes assim poderes para tanto) que adoptem as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. No entanto, se o Tribunal de Justiça, ao anular o ORS n.° 2, mantiver pura e simplesmente todos os seus efeitos, não se vê bem quais as medidas que as instituições serão obrigadas (e, portanto, autorii zadas) a tomar. Designadamente, não se vê bem que autoridade teriam para proceder a ajustamentos nos orçamentos seguintes no que respeita aos pagamentos de recursos próprios efectuados pelos Estados-membros a fim de compensar o facto de em 1990 a taxa uniforme dos recursos IVA não ter sido fixada de forma adequada.
81.
Em meu entender, assim, é necessário que o Tribunal de Justiça confira expressamente às instituições em causa o poder de efectuar, nos orçamentos aprovados após a data do acórdão, os ajustamentos que se tornem necessários. Estes deverão prever uma compensação para os Estados-membros que, em resultado da adopção irregular do ORS n.° 2, efectuaram, a título de recursos próprios IVA ou PNB, pagamentos superiores aos que teriam de fazer caso tivesse sido adoptado um orçamento válido, e serão feitos à custa dos Estados-membros que efectuaram pagamentos insuficientes.
Despesas
82.
Dado que o Conselho não pediu que a parte vencida fosse condenada nas despesas, parece-me conveniente que se decida que cada parte suportará as suas próprias despesas.
Conclusão
83.
Em consequência, penso que o Tribunal de Justiça deverá:
1)
anular o acto do Parlamento Europeu de 11 de Julho de 1990, pelo qual este adoptou o orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 das Comunidades Europeias para o ano financeiro de 1990;
2)
anular o acto do presidente do Parlamento Europeu de 11 de Julho de 1990, em que este declarou verificado que o orçamento se encontrava definitivamente aprovado («Aprovação definitiva do orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 das Comunidades Europeias para o ano financeiro de 1990»);
3)
declarar, sem prejuízo do disposto no n.° 4 infra, que a anulação dos referidos actos adoptados, respectivamente, pelo Parlamento e pelo presidente deste não podem pôr em causa a validade das operações de pagamento ou de autorização efectuadas nem qualquer outro acto adoptado antes da data do acórdão, em cumprimento do orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 de 1990, na redacção do Jornal Oficial das Comunidades Europeias;
4)
declarar que o Parlamento, ao adoptar orçamentos após a data deste acórdão, procederá, no que respeita à liquidação de recursos próprios, aos ajustamentos que se tornem necessários para obviar às consequências da adopção ilegal do ORSn.° 2.
5)
condenar cada uma das partes, incluindo a interveniente, a suportar as suas próprias despesas.
(
*1
)	Língua original: inglês.
(
1
)	Trad.: «Ganhar num ano vinte libras e gastar apenas dezanove libras, dezanove shillings e seis dinheiros, eis a felicidade.)»