WYROK TRYBUNAŁUz dnia 23 kwietnia 1986 r.(*)W sprawie 294/83Parti écologiste „Les Verts”,
stowarzyszenie z siedzibą w Paryżu, reprezentowane przez
Étienne’a Tête’a, przedstawiciela nadzwyczajnego, oraz Christiana
Lallementa, adwokata w Lyonie, z adresem do doręczeń
w Luksemburgu, w kancelarii E. Wiriona, 1, place du
Théâtre_strona skarżąca_przeciwkoParlamentowi Europejskiemu,
reprezentowanemu przez F. Pasettiego‑Bombardellę, prawnika,
Rolanda Biebera, doradcę prawnego, Johannesa Schoo, głównego
administratora, oraz Jean‑Paula Jacqué, profesora na wydziale prawa oraz
nauk politycznych na uniwersytecie w Strasburgu i Jürgena
Schwarza, profesora na Uniwersytecie w Hamburgu, występujących
w charakterze pełnomocników, a także przez adwokata mecenasa
Lyon‑Caen, z adresem do doręczeń w Luksemburgu w jego
kancelarii, plateau du Kirchberg, skrytka pocztowa 1601_strona pozwana_mającej
za przedmiot stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Prezydium
Parlamentu Europejskiego: z dnia 12 i 13 października
1982 r. oraz z dnia 29 października 1983 r.,
w sprawie przydziału środków z pozycji budżetowej 3708_TRYBUNAŁ_w
składzie: T. Koopmans, prezes izby, p.o. prezesa,
U. Everling, K. Bahlmann i R. Joliet, prezesi izb,
G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris
i T. F. O’Higgins, sędziowie_rzecznik generalny: G. F. Mancini_sekretarz: D. Louterman_po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 grudnia 1985 r._wydaje następującyWyrok[…]1        W
skardze złożonej w sekretariacie Trybunału dnia 28 grudnia
1983 r. Les Verts ‑ Parti écologiste, stowarzyszenie
z siedzibą w Paryżu, którego założenie zostało zgłoszone
w prefekturze policji dnia 3 marca 1980 r., wniosło, na
podstawie art. 173 akapit drugi traktatu EWG, o stwierdzenie
nieważności decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego z dnia
12 października 1982 r. w sprawie podziału środków
z pozycji 3708 budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich oraz decyzji
Prezydium Parlamentu Europejskiego w składzie powiększonym
z dnia 29 października 1983 r. w sprawie przyjęcia
uregulowań dotyczących wykorzystania środków przeznaczonych na zwrot
wydatków ugrupowań politycznych, które wezmą udział w wyborach
europejskich w roku 1984.2        Pozycja
3708 zapisana była w budżecie ogólnym Wspólnot Europejskich na
lata budżetowe 1982, 1983 oraz 1984 w dziale odnoszącym się do
Parlamentu Europejskiego, w tytule 3 dotyczącym wydatków
wynikających z realizacji przez tę instytucję szczególnych zadań
(Dz.U. 1982, L 31, str. 114, Dz.U.  1983, L 19,
str. 112, i Dz.U. 1984, L 12, str. 132). Pozycja ta
przewiduje udział finansowy w przygotowaniu kolejnych wyborów
europejskich. Komentarz, którym opatrzono tę pozycję w budżecie na
lata 1982 i 1983 jest identyczny. Stwierdza się w nim, że
„środki te służyć będą współfinansowaniu przygotowania informacji
dotyczących drugich wyborów bezpośrednich, które odbędą się
w 1984 r.” i że „Prezydium Parlamentu Europejskiego
opracuje zasady realizacji tych wydatków”. Zgodnie z komentarzem
w budżecie na rok 1984 współfinansowanie odbywa się „ma podstawie
decyzji Prezydium z dnia 12 października 1982 r.”.
W sumie 43 miliony ecu zostały zapisane w tej pozycji.3        W
dniu12 października 1982 r. Prezydium, w skład którego
wchodzi przewodniczący oraz dwunastu wiceprzewodniczących Parlamentu,
wydało, na wniosek przewodniczących grup politycznych, decyzję
w sprawie podziału środków z pozycji 3708 (zwaną dalej
„decyzją z 1982 r.”). Prezydium obradowało w tym celu
wraz z przewodniczącymi grup politycznych oraz przedstawicielami
posłów niezrzeszonych. Grupa polityczna koordynacji technicznej wyraziła
sprzeciw wobec zasady przyznawania grupom politycznym środków na
kampanię wyborczą.4        Decyzja
ta, która nie została ogłoszona, przewiduje, że środki z pozycji
3708 budżetu Parlamentu Europejskiego dzielone są każdego roku między
grupy polityczne, posłów niezrzeszonych oraz fundusz rezerwowy na rok
1984. Podział ten dokonywany jest w następujący sposób: a) każda
z siedmiu grup otrzymuje subwencję zryczałtowaną w wysokości
1% całości środków; b) otrzymuje ponadto, na każdego członka, 1/434
całości środków pomniejszonych o kwotę subwencji zryczałtowanych;
c) każdy z posłów niezrzeszonych otrzymuje również 1/434 całości
środków pomniejszonych o kwotę subwencji zryczałtowanych; d)
całkowita suma środków pieniężnych przyznanych grupom politycznym oraz
posłom niezrzeszonym zgodnie z zasadami określonymi pod
lit. b) i c) nie może przekraczać 62% całości środków
z pozycji 3708; e) każdego roku kwota w wysokości 31% całości
środków z pozycji 3708 przeznaczana jest na stworzenie funduszu
rezerwowego. Fundusz rezerwowy zostanie podzielony zgodnie z liczbą
otrzymanych głosów między wszystkie ugrupowania polityczne, które
otrzymają w wyborach w roku 1984 ponad 5% ważnych głosów
oddanych w państwie członkowskim, w którym wystawiły
kandydatów, lub ponad 1% ważnych głosów oddanych w co najmniej
trzech państwach członkowskich, w których wystawiły kandydatów (co
zwane jest dalej „klauzulą 1%”). Wreszcie zakomunikowano, że szczegóły
dotyczące podziału tej rezerwy zostaną ustalone w późniejszym
terminie.5        Dnia
12 października 1982 r. Prezydium Parlamentu Europejskiego,
w tym samym składzie, podjęło także postanowienia
o korzystaniu przez grupy polityczne ze środków finansowych
przeznaczonych na kampanię informacyjną poprzedzającą wybory europejskie
w roku 1984 (zwane dalej „zasadami z 1982 r.
w sprawie wykorzystania środków finansowych”). Postanowienia te,
które nie zostały ogłoszone, odpowiadają zaleceniom przedstawionym przez
grupę roboczą złożoną z przewodniczących grup politycznych pod
przewodnictwem przewodniczącego Parlamentu Europejskiego.6        Zasady
wykorzystania środków są następujące: środki przekazane ugrupowaniom
politycznym mogą być wykorzystane jedynie w celu finansowania
działań bezpośrednio związanych z przygotowaniem
i przeprowadzeniem kampanii informacyjnej przed wyborami
1984 r. Wydatki administracyjne (na przykład wynagrodzenie dla
współpracowników tymczasowych, koszty najmu lokali oraz wyposażenia
biura, koszty połączeń telefonicznych) nie mogą przekraczać 25%
przyznanych środków. Zabronione jest nabywanie nieruchomości lub
elementów wyposażenia biura. Grupy polityczne powinny wpłacić przyznane
im fundusze na przeznaczony do tego celu rachunek bankowy.7        Przewodniczący
grup politycznych odpowiedzialni są za wykorzystanie tych funduszy na
cele zgodne z przyjętymi postanowieniami. W ostatniej
kolejności wykorzystanie funduszy należy uzasadnić przed innymi
instancjami kontrolnymi, odpowiedzialnymi za kontrolę funduszy
Parlamentu Europejskiego.8        Jeżeli
chodzi o księgowość, przepisy nakazują prowadzenie oddzielnej
księgowości dla wpływów i wydatków dotyczących innych rodzajów
działalności grup politycznych. Powinny one wyposażyć się w systemy
księgowości określonego rodzaju. Systemy te powinny obejmować
rozróżnienie trzech rodzajów wydatków (wydatków administracyjnych,
kosztów spotkań, kosztów publikacji i reklamy), podzielonych
z kolei na poszczególne projekty. Corocznie, począwszy od dnia
pierwszego przelewu środków dla grup politycznych, powinny one
przedstawiać sprawozdanie z wykorzystania tych funduszy (płatności,
zobowiązania, rezerwy) za dany okres. Sprawozdanie to należy przekazać
przewodniczącemu Parlamentu Europejskiego oraz przewodniczącemu komisji
kontroli budżetowej.9        W
części „zwrot niewykorzystanych środków” zaznaczono, że środki oddane
do dyspozycji należy wykorzystać najpóźniej na czterdzieści dni przed
dniem wyborów, jeżeli chodzi o zaciąganie zobowiązań do dokonywania
płatności, pod warunkiem że płatność zostanie dokonana najpóźniej
czterdzieści dni po wyborach. Wszystkie środki wykorzystane niezgodnie
z dwoma wyżej wspomnianymi kryteriami należy zwrócić Parlamentowi
Europejskiemu w terminie trzech miesięcy po wyborach. W razie
konieczności Parlament Europejski może odzyskać należne mu kwoty,
poprzez potrącenie równowartości ze środków wypłacanych grupom
politycznym z pozycji 3706 (dodatkowa działalność polityczna).10      Dnia
29 października 1983 r. Prezydium w powiększonym
składzie, to znaczy Prezydium wraz z przewodniczącymi grup
politycznych, wydało „przepisy dotyczące wykorzystania środków
przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które wezmą
udział w wyborach w 1984 r.” (Dz.U. C 293, str. 1)
(zwane dalej „przepisami z 1983 r.”).11      Przepisy
te, jak zapowiadano w decyzji z 1982 r., określają
zasady podziału trzydziestojednoprocentowej rezerwy. Warunki dotyczące
progów wyborczych, które ugrupowania polityczne muszą przekroczyć, aby
brać udział w tym podziale środków, są takie same, jak
zapowiedziane w decyzji z 1982 r. Przepisy
z 1983 r. dodają, że ugrupowania polityczne, które pragną
korzystać z klauzuli 1%, zobowiązane są złożyć najpóźniej na
czterdzieści dni przed wyborami oświadczenie o połączeniu list
wyborczych do sekretarza generalnego Parlamentu Europejskiego. Zawierają
one również zasady przekazywania funduszy. Dla partii, list wyborczych
lub koalicji, które wprowadziły przedstawicieli do Parlamentu, fundusze
udostępniane są grupom politycznym oraz posłom niezrzeszonym począwszy
od pierwszego posiedzenia po wyborach. Dla partii, list wyborczych lub
koalicji, które nie wprowadziły przedstawicieli do Parlamentu,
przewiduje się, że:–        wnioski
o zwrot wydatków należy składać do sekretarza generalnego
w ciągu 90 dni począwszy od ogłoszenia wyników w danym
państwie członkowskim, wraz z dokumentami poświadczającymi;–        okres,
za który wydatki można uznać za wydatki odnoszące się do wyborów
1984 r., rozpoczyna się dnia 1 stycznia 1983 r.
i kończy czterdzieści dni po wyborach;–        do
wniosku należy dołączyć oświadczenie, że wydatki poniesione były
w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego;–        przedstawione
wyżej kryteria stosowane do wydatków grup politycznych stosuje się
również w przypadku ugrupowań niereprezentowanych
w Parlamencie Europejskim.12      Skarżące stowarzyszenie podnosi siedem zarzutów na poparcie skargi:1)      brak kompetencji;2)      naruszenie
postanowień traktatu, a szczególnie art. 138 traktatu EWG
oraz art. 7 ust. 2 i art. 13 Aktu dotyczącego wyboru
przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych wyborach
bezpośrednich;3)      naruszenie ogólnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa wyborczego;4)      naruszenie art. 85 i następnych traktatu EWG;5)      naruszenie
konstytucji francuskiej poprzez działanie urągające zasadzie równości
obywateli wobec prawa;6)      bezprawność
i niemożność zastosowania, z tego względu, że głos oddany
przez ministra reprezentującego Francję w Radzie Wspólnot
Europejskich podczas obrad na temat budżetu był bezprawny, co implikuje
bezprawność obrad Rady oraz aktów wydanych w ich następstwie
w ramach procedury budżetowej;7)      nadużycie
władzy poprzez wykorzystanie przez Prezydium Parlamentu Europejskiego
środków z pozycji 3708 w celu zapewnienia reelekcji członków
Parlamentu Europejskiego wybranych w roku 1979. W przedmiocie dopuszczalności skargi 1.     W
przedmiocie zdolności procesowej stowarzyszenia Les Verts –
Confédération écologiste – Parti écologiste13      Już
po zakończeniu procedury pisemnej okazało się, że na mocy protokołu
z dnia 29 marca 1984 r. skarżące stowarzyszenie Les Verts
– Parti écologiste, jak również inne stowarzyszenie, o nazwie Les
Verts – Confédération écologiste, postanowiły się rozwiązać w celu
założenia nowego stowarzyszenia pod nazwą Les Verts – Confédération
écologiste – Parti écologiste. Zostało ono zgłoszone w prefekturze
policji w Paryżu dnia 20 czerwca 1984 r. (JORF
z dnia 8 listopada 1984 r., N.C., str. 10241, wpis
zastępujący i unieważniający wpis w JORF z dnia
25 lipca 1984 r., N.C. 172, str. 6604 i 6608).
To właśnie owo nowe stowarzyszenie wystawiło w wyborach
europejskich w czerwcu 1984 r. listę „Les Verts – Europe
Écologie” po złożeniu dnia 28 kwietnia 1984 r. deklaracji
o połączeniu list wyborczych, przewidzianej w art. 4
przepisów z 1983 r. To samo stowarzyszenie, listem z dnia
23 lipca 1984 r., wniosło do sekretarza generalnego
Parlamentu Europejskiego o zwrot wydatków na podstawie wyżej
wspomnianych przepisów. W wyniku tego wniosku stowarzyszeniu
wypłacono kwotę 82 958 ecu, obliczoną przez pomnożenie 680 080
otrzymanych głosów przez współczynnik finansowania wynoszący 0,1206596
za jeden głos.14      W
nowych okolicznościach Parlament Europejski stwierdził, po pierwsze, że
ze względu na rozwiązanie skarżącego stowarzyszenia Les Verts – Parti
écologiste, straciło ono zdolność procesową w niniejszym
postępowaniu oraz że zasada zachowania osobowości prawnej na potrzeby
likwidacji nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, która została
przekazana nowemu stowarzyszeniu. Nie kwestionując możliwości przejęcia
wniesionej skargi przez nowe stowarzyszenie Les Verts – Confédération
écologiste – Parti écologiste, Parlament Europejski stwierdził
następnie, że przejęcie to powinno nastąpić w terminie określonym
przez Parlament i na podstawie decyzji właściwych organów
statutowych nowego stowarzyszenia. Uznawszy, że ten ostatni warunek nie
został spełniony, Parlament Europejski wniósł o odrzucenie skargi.15      Należy,
po pierwsze, podkreślić, że, jak wynika z protokołu z dnia
29 marca 1984 r., rozwiązanie obu stowarzyszeń, w tym
stowarzyszenia skarżącego, miało miejsce ze względu na połączenie
w celu stworzenia nowego stowarzyszenia. Rozwiązanie, połączenie
i stworzenie nowego stowarzyszenia miały więc miejsce na mocy
jednego aktu, z zachowaniem ciągłości czasowej i prawnej
między stowarzyszeniem skarżącym i nowym stowarzyszeniem, tak więc
nowe stowarzyszenie weszło w ogół praw i obowiązków
poprzedniego stowarzyszenia.16      Po
drugie, protokół w sprawie połączenia wyraźnie stwierdza, że
wszczęte sprawy sądowe, w szczególności przed Trybunałem „będą
prowadzone na tych samych warunkach” i „w ten sam sposób”.17      Po
trzecie, Parlament Europejski sam zwrócił w trakcie procedury
ustnej uwagę na uchwałę krajowej rady międzyregionalnej z dnia 16
i 17 lutego 1985 r. Zgodnie z tą uchwałą, odczytaną
na rozprawie przez adwokata nowego stowarzyszenia, krajowa rada
międzyregionalna, organ statutowy uprawniony do występowania przed
sądem, wprost postanowiła, wobec gry na zwłokę Parlamentu, przejąć
postępowanie wniesione przez stowarzyszenie Les Verts – Parti
écologiste.18      W
tych okolicznościach wola nowego stowarzyszenia utrzymania
i dalszego prowadzenia postępowania wszczętego przez jedno ze
stowarzyszeń założycielskich, które zostało jej bezpośrednio przekazane,
nie ulega wątpliwości, a przeciwne twierdzenia Parlamentu
Europejskiego w tej kwestii należy odrzucić.19      Jakkolwiek
Parlament Europejski nie podniósł zarzutu niedopuszczalności skargi ze
względu na przesłanki określone w art. 173 traktatu, do
Trybunału należy zbadanie z urzędu, czy są one spełnione.
W tym przypadku niezbędne jest ustalenie w sposób
jednoznaczny: czy Trybunał jest kompetentny do rozpoznania skargi
o stwierdzenie nieważności aktu Parlamentu Europejskiego wniesionej
w trybie art. 173 traktatu; czy decyzja z roku 1982 oraz
przepisy z 1983 r. stanowią akty zmierzające do wywołania
skutków prawnych wobec osób trzecich; czy akty te dotyczą bezpośrednio
i indywidualnie skarżącego stowarzyszenia w rozumieniu
art. 173 akapit drugi traktatu. 2.     W
przedmiocie kompetencji Trybunału do rozpoznania skargi
o stwierdzenie nieważności aktu Parlamentu Europejskiego wniesionej
w trybie art. 173 traktatu20      Tytułem
wstępu należy zauważyć, że decyzja z roku 1982 oraz przepisy
z 1983 r. zostały wydane przez organy Parlamentu Europejskiego
i w związku z tym należy je uważać za akty samego
Parlamentu Europejskiego.21      Zdaniem
skarżącego stowarzyszenia, wobec art. 164 traktatu, kontrola
zgodności z prawem aktów instytucji Wspólnoty, powierzona
Trybunałowi na mocy art. 173 traktatu, nie może ograniczać się do
aktów Rady i Komisji, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa do sądu
poprzez odmowę rozpatrzenia sprawy.22      Parlament
Europejski również uznaje, że zgodnie z nadaną Trybunałowi na mocy
art. 164 traktatu funkcją strażnika prawa, może on kontrolować
zgodność z prawem aktów innych niż akty Rady i Komisji.
Zawarte w art. 173 traktatu wyliczenie potencjalnych pozwanych
nie jest, jego zdaniem, wyczerpujące. Parlament Europejski nie
zaprzecza, że w takich dziedzinach, jak budżet i sprawy
związane z organizacją wyborów bezpośrednich, w których
zmienione postanowienia traktatu poszerzyły zakres jego kompetencji
i w których może wydawać akty prawne, podlega on sprawowanej
przez Trybunał kontroli sądowej. Jeżeli chodzi o przyznanie środków
na współfinansowanie kampanii informacyjnej w związku
z drugimi wyborami bezpośrednimi, Parlament Europejski korzysta
bezpośrednio z przysługujących mu uprawnień. Nie zamierza więc
unikać kontroli sądowej aktów, które wydaje w tej dziedzinie.
Uznaje on jednak, że rozszerzająca wykładnia art. 173 traktatu,
która spowodowałaby poddanie aktów Parlamentu skardze
o stwierdzenie nieważności, powinna prowadzić do stwierdzenia po
jego stronie zdolności do wnoszenia takich skarg na akty Rady
i Komisji.23      Należy,
po pierwsze, w tej kwestii podkreślić, że Europejska Wspólnota
Gospodarcza jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa
członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności
wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką
stanowi traktat. W szczególności w art. 173 i 184
z jednej strony, oraz w art. 177 z drugiej strony,
traktat ustanawia zupełny system środków prawnych i procedur
w celu powierzenia Trybunałowi Sprawiedliwości kontroli zgodności
z prawem aktów instytucji. System ten zapewnia ochronę osób
fizycznych i prawnych przed stosowaniem wobec nich aktów
o charakterze generalnym, których nie mogą bezpośrednio zaskarżyć
przed Trybunałem ze względu na szczególne warunki dopuszczalności
określone w art. 173 akapit drugi traktatu. Jeżeli wdrożenie
w drodze administracyjnej tych aktów należy do obowiązków
instytucji wspólnotowych, osoby fizyczne i prawne mogą wnieść
skargę bezpośrednio do Trybunału przeciwko aktom wykonawczym, których są
adresatami lub które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie,
podnosząc na poparcie tej skargi zarzut bezprawności aktu podstawowego
o charakterze generalnym. Jeżeli implementacja aktu wchodzi
w zakres obowiązków władz krajowych, osoby te mogą podnieść zarzut
nieważności aktów o charakterze generalnym przed sądami krajowymi
i sprawić, by sądy krajowe zwróciły się z tą kwestią do
Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym.24      Wprawdzie
w odróżnieniu od brzmienia art. 177 traktatu, który mówi
o aktach instytucji bez dalszych uściśleń, art. 173 wymienia
jedynie akty Rady i Komisji; system ustanowiony w traktacie
polega jednak na tym, by poddać skardze bezpośredniej „wszelkie akty
wydawane przez instytucje i mające na celu wywołanie skutków
prawnych”, jak podkreślił to już Trybunał w wyroku z dnia
31 marca 1971 r. (w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie,
Rec. str. 263). Parlament Europejski nie został wprost wymieniony
wśród instytucji, których akty podlegają zaskarżeniu, ponieważ traktat
EWG w pierwotnym brzmieniu powierzał mu jedynie uprawnienia
konsultacyjne i do kontroli politycznej, lecz nie do wydawania
aktów mających na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich.
Artykuł 38 traktatu EWWiS wskazuje, że gdy Parlament od początku miał
kompetencję do wydawania aktów wiążących, jak to ma miejsce na mocy
art. 95 akapit czwarty ostatnie zdanie tego traktatu, jego akty nie
zostały z zasady wyłączone z zakresu skargi
o stwierdzenie nieważności.25      W
traktacie EWWiS skarga o stwierdzenie nieważności aktów instytucji
jest przedmiotem dwóch osobnych postanowień, natomiast traktat EWG
reguluje tę kwestię jedynie w art. 173, który ma zatem
charakter ogólny. Przyjęcie wykładni art. 173 traktatu
wykluczającej akty Parlamentu spośród aktów podlegających zaskarżeniu
byłoby niezgodne zarówno z duchem traktatu wyrażonym
w art. 164, jak z ustanowionym przez ten traktat
systemem. Akty wydawane przez Parlament Europejski w zakresie
objętym traktatem EWG mogłyby bowiem, bez możliwości poddania ich
kontroli Trybunału, naruszać kompetencje państw członkowskich lub
pozostałych instytucji albo wykraczać poza zakres kompetencji wydającej
je instytucji. W związku z tym należy uznać, że skarga
o stwierdzenie nieważności może być skierowana przeciwko aktom
Parlamentu Europejskiego mającym na celu wywołanie skutków prawnych
wobec osób trzecich.26      Należy
teraz zbadać, czy decyzja z 1982 r. oraz przepisy
z 1983 r. stanowią akty mające na celu wywołanie skutków
prawnych wobec osób trzecich. 3.     W
kwestii, czy decyzja z 1982 r. i przepisy
z 1983 r. stanowią akty mające na celu wywołanie skutków
prawnych wobec osób trzecich27      Obydwa
zaskarżone akty dotyczą podziału środków budżetowych Parlamentu
Europejskiego przeznaczonych na przygotowanie wyborów europejskich
w roku 1984. Związane są z przyznaniem tych środków osobom
trzecim na wydatki związane z działalnością odbywającą się poza
Parlamentem Europejskim. Regulują one prawa i obowiązki zarówno
ugrupowań politycznych reprezentowanych w Parlamencie Europejskim
wybranym w 1979 r., jak i tych, które brały udział
w wyborach w roku 1984. Określają one część środków należną
każdemu z nich na podstawie liczby miejsc w Parlamencie
Europejskim uzyskanych w roku 1979 lub w zależności od liczby
głosów uzyskanych w roku 1984. Akty te mają więc na celu wywołanie
tą drogą skutków prawnych wobec osób trzecich, co powoduje poddanie ich
skardze o stwierdzenie nieważności w trybie art. 173
traktatu.28      Argument,
zgodnie z którym kontrola powierzona Trybunałowi Obrachunkowemu na
mocy art. 206a traktatu stanowi przeszkodę w sprawowaniu
kontroli przez Trybunał Sprawiedliwości, należy odrzucić. Trybunał
Obrachunkowy może jedynie badać zgodność wydatków z budżetem oraz
aktami prawa pochodnego ustalającymi te wydatki (zwanymi powszechnie
aktami podstawowymi). Sprawowana przez Trybunał Obrachunkowy kontrola
jest więc w każdym razie odrębna od kontroli Trybunału
Sprawiedliwości, która dotyczy zgodności z prawem aktów
podstawowych. W tym przypadku zaskarżone akty stanowią
w rzeczywistości odpowiednik aktu podstawowego, gdyż umożliwiają co
do zasady dokonanie wydatków oraz ustalają warunki, na jakich ma to
nastąpić. 4.     W
kwestii, czy zaskarżone akty dotyczą bezpośrednio i indywidualnie
skarżącego stowarzyszenia w rozumieniu art. 173 akapit drugi
traktatu29      Stowarzyszenie
skarżące podkreśla, że posiada osobowość prawną oraz że zaskarżone
decyzje, mające za przedmiot przyznanie pomocy konkurującym ugrupowaniom
politycznym, dotyczą go bezpośrednio i indywidualnie.30      Parlament
Europejski jest zdania, że w obecnym stanie orzecznictwa Trybunału
w przedmiocie tego warunku skarga jest niedopuszczalna. Stawia
jednak pytanie, czy rozszerzająca wykładnia art. 173 akapit
pierwszy nie powinna mieć wpływu na wykładnię akapitu drugiego tego
artykułu. Podkreśla w tej kwestii, że skarżące stowarzyszenie nie
jest jakąkolwiek osobą trzecią, ale zajmuje, jako partia polityczna,
pozycję pośrednią między skarżącymi uprzywilejowanymi a zwykłymi
podmiotami indywidualnymi. Należy, jego zdaniem, wziąć pod uwagę
szczególną funkcję, jaką spełniają partie polityczne na szczeblu
wspólnotowym. Ich szczególny status uzasadnia, zdaniem Parlamentu,
przyznanie im prawa do wniesienia skargi w trybie art. 173
akapit drugi traktatu przeciwko aktom ustalającym warunki oraz wysokość
kwot otrzymywanych z Parlamentu Europejskiego w związku
z wyborami bezpośrednimi w celu przeprowadzenia kampanii
informacyjnej na temat tego ostatniego. W odpowiedzi na skargę
Parlament Europejski dochodzi wobec powyższego do wniosku, że przepisy
z 1983 r. dotyczą partii politycznych bezpośrednio
i indywidualnie.31      Należy,
po pierwsze, stwierdzić, że zaskarżone akty dotyczą skarżącego
stowarzyszenia bezpośrednio. Stanowią one bowiem uregulowanie kompletne,
wystarczające samo w sobie i niewymagające żadnych przepisów
wykonawczych, gdyż wyliczenie części środków należnej każdemu
z ugrupowań politycznych dokonuje się automatycznie i nie
pozostawia pola do żadnej dowolności.32      Pozostaje zbadać, czy zaskarżone akty dotyczą skarżącego stowarzyszenia indywidualnie.33      W
tym celu należy skupić się na analizie decyzji z 1982 r.
W decyzji tej postanowiono co do zasady o przekazaniu
ugrupowaniom politycznym środków z pozycji 3708, określono również
część środków, jaka przyznana zostanie grupom politycznym utworzonym
w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r. oraz niezrzeszonym
posłom do tego Zgromadzenia (69%) oraz część środków przeznaczoną do
podziału między ugrupowania polityczne, reprezentowane lub nie
w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r., które wezmą udział
w wyborach w roku 1984 (31%), a wreszcie dokonano
podziału 69% między grupami politycznymi oraz posłami niezrzeszonymi.
Przepisy z 1983 r. ograniczają się do potwierdzenia decyzji
z 1982 r. oraz uzupełniają i precyzują sposób podziału
trzydziestojednoprocentowej rezerwy. Dlatego należy je uznać za
integralną część tej decyzji.34      Decyzja
z 1982 r. dotyczy wszystkich ugrupowań politycznych, chociaż
ich traktowanie jest zróżnicowane ze względu na to, czy są one
reprezentowane w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r.35      Niniejsza
skarga dotyczy sytuacji, która nie była jeszcze rozpatrywana przez
Trybunał. Z powodu posiadania przedstawicieli w instytucji
niektóre ugrupowania polityczne brały udział w wydawaniu decyzji,
która dotyczy zarówno sposobu traktowania ich samych, jak
i ugrupowań konkurujących z nimi, które nie były
reprezentowane w tej instytucji. Wobec tego i ponieważ sprawa
dotyczy podziału funduszy publicznych w celu przygotowania wyborów,
wobec którego zarzuca się nierówność, nie można uznać, że zaskarżony
akt dotyczy indywidualnie tylko ugrupowań, które były reprezentowane
w Parlamencie Europejskim i które z definicji można było
zidentyfikować w momencie jego wydania.36      Taka
wykładnia prowadziłaby bowiem do nierównej ochrony sądowej ugrupowań
rywalizujących w tych samych wyborach. Ugrupowania
niereprezentowane nie mogły przeciwstawić się spornemu podziałowi
środków przed rozpoczęciem kampanii wyborczej, ponieważ mogłyby podnieść
zarzut niezgodności z prawem decyzji podstawowej jedynie na
poparcie skarg przeciwko decyzjom indywidualnym odmawiającym im zwrotu
kwot wyższych niż przewidziane. Nie miałyby więc możliwości wniesienia
do Trybunału skargi o stwierdzenie nieważności przed wyborami, nie
mogłyby też uzyskać zarządzenia przez Trybunał, na mocy art. 185
traktatu, zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji podstawowej.37      W
tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżone akty dotyczą
indywidualnie skarżącego stowarzyszenia, które istniało w momencie
wydania decyzji z 1982 r. i które mogło wystawić
kandydatów w wyborach w 1984 r.38      Z uwagi na całość powyższych rozważań należy uznać skargę za zasadną. Co do istoty39      W
trzech pierwszych zarzutach skarżące stowarzyszenie uznaje wprowadzony
przez Parlament Europejski system za system zwrotu kosztów kampanii
wyborczej.40      Po
pierwsze, skarżące stowarzyszenie zarzuca, że traktat nie zawiera
podstawy prawnej dla ustanowienia takiego systemu. Drugi zarzut oparty
jest na twierdzeniu, że kwestia ta wchodzi w zakres jednolitej
procedury wyborczej, o której mowa w art. 138 ust. 2
traktatu, i jako taka, w myśl art. 7 ust. 2 Aktu
ustanawiającego wybory reprezentantów do Zgromadzenia
w powszechnym, bezpośrednim głosowaniu, wchodzi w zakres
kompetencji ustawodawcy krajowego.41      Po
trzecie, skarżące stowarzyszenie stawia zarzut naruszenia równości
szans ugrupowań politycznych z tego względu, że ugrupowania
reprezentowane w Parlamencie wybranym w 1979 r. biorą
dwukrotnie udział w podziale środków z pozycji 3708. Biorą one
udział w podziale 69% zarezerwowanych dla grup politycznych
i posłów niezrzeszonych Zgromadzenia wybranego w 1979 r.
oraz dodatkowo biorą udział w podziale trzydziestojednoprocentowej
rezerwy. W ten sposób uzyskują znaczącą przewagę nad ugrupowaniami,
które nie miały jeszcze przedstawicieli w Zgromadzeniu wybranym
w 1979 r.42      Na
dwa pierwsze zarzuty Parlament odpowiada łącznie. Zwraca on uwagę na
sprzeczność istniejącą między tymi dwoma zarzutami: albo kwestia nie
wchodzi w zakres kompetencji Wspólnoty, albo wchodzi, lecz
wykluczone jest, by skarżące stowarzyszenie utrzymywać mogło obie tezy.
Parlament Europejski podkreśla przede wszystkim, że nie chodzi
o system zwrotu kosztów kampanii wyborczej, ale o udział
w kampanii informacyjnej, której celem jest zapoznanie wyborców
z Parlamentem Europejskim przy okazji wyborów, jak jasno wskazuje
na to zarówno komentarz do pozycji 3708, jak i przepisy wykonawcze.
Udział Parlamentu Europejskiego w podobnej kampanii informacyjnej
wynika z uprawnień przyznanych mu przez Trybunał w wyroku
z dnia 10 lutego 1983 r. (w sprawie 230/81
Luksemburg przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 255, 287) do
regulowania wewnętrznego działania oraz wydawania „przepisów niezbędnych
w celu zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania i przebiegu
procedur”. Ponieważ nie chodzi tu o zwrot kosztów kampanii
wyborczej, zarzuty pierwszy i drugi nie znajdują uzasadnienia.43      Ponadto
Parlament Europejski wnosi o odrzucenie trzeciego zarzutu,
ponieważ nie ma tu mowy o naruszeniu równości szans pomiędzy
różnymi ugrupowaniami politycznymi. Przedmiotem uregulowania jest
zapewnienie skutecznej informacji o Parlamencie. Partie polityczne
reprezentowane w Zgromadzeniu wybranym w roku 1979 wykazały
się już działalnością na rzecz integracji europejskiej. Są to
ugrupowania większe, a zatem bardziej reprezentatywne i są
w stanie rozpowszechniać szerszy zakres informacji. Dlatego
uzasadnione jest przyznanie im większych kwot na kampanię informacyjną.
Podział funduszy na część w wysokości 69% środków na finansowanie
z góry kampanii informacyjnej oraz 31% na sfinansowanie po wyborach
wszystkich ugrupowań politycznych, które w nich uczestniczyły,
stanowi decyzję wchodzącą w zakres swobodnej oceny politycznej
Parlamentu Europejskiego. Jak dodał Parlament Europejski na rozprawie,
Prezydium oraz Prezydium w powiększonym składzie podjęły decyzję
o podziale środków według metody uwzględniającej w naturalny
sposób znaczenie poszczególnych ugrupowań w propagowaniu koncepcji
integracji europejskiej wśród opinii publicznej w państwach
członkowskich.44      Należy
na wstępie ponownie stwierdzić, że Parlament Europejski uprawniony jest
do wydawania, na mocy uprawnień do regulowania organizacji wewnętrznej
przyznanych mu w traktacie, przepisów koniecznych w celu
zapewnienia dobrego funkcjonowania oraz przebiegu procedur
parlamentarnych, jak wynika już z ww. wyroku z dnia
10 lutego 1983 r. Należy jednakże pokreślić, że wprowadzonego
systemu finansowania nie będzie można uznać za objęty uprawnieniami do
regulowania organizacji wewnętrznej, gdyby okazało się, że nie można
odróżnić go od ryczałtowego zwrotu kosztów kampanii wyborczej.45      W
celu zbadania zasadności trzech pierwszych zarzutów należy ustalić
w pierwszej kolejności rzeczywisty charakter wprowadzonego przez
zaskarżone decyzje systemu finansowania.46      W
tej kwestii należy przede wszystkim zauważyć, że zaskarżone akty są co
najmniej niejednoznaczne. Decyzja z 1982 r. wskazuje jedynie,
że dotyczy podziału środków z pozycji 3708, podczas gdy wewnętrzna
notatka służbowa streszczająca jej zawartość mówi wprost
o finansowaniu kampanii wyborczej. Jeżeli chodzi o przepisy
z 1983 r., nie podają one dokładnie, czy wydatki, których
zwrot przewidują, mają służyć informacji o samym Parlamencie
Europejskim, czy o stanowiskach zajętych przez różne ugrupowania
polityczne lub stanowiskach, które zamierzają one zająć
w przyszłości.47      Wprawdzie
zasady wykorzystania środków z 1982 r. przewidują, że
przyznane środki mogą być wykorzystane jedynie w związku
z kampanią informacyjną przed wyborami 1984 r. W tym celu
zasady te określają charakter wydatków, na których pokrycie środki mogą
być przeznaczone, wskazują osoby odpowiedzialne za właściwe
wykorzystanie funduszy, zalecają prowadzenie odrębnej księgowości,
rozdzielonej według rodzaju kosztów oraz nakładają obowiązek
przedstawiania raportów o wykorzystaniu funduszy. Parlament
Europejski zamierzał zapewnić, aby środki pozostawione do dyspozycji
ugrupowań politycznych zostały w zasadniczej mierze przeznaczone na
pokrycie kosztów spotkań przedwyborczych i publikacji (broszury,
ogłoszenia w prasie, plakaty).48      Jednakże
należy podkreślić, że zasady te nie wystarczą do usunięcia niejasności
co do charakteru podawanych informacji. Podobnie jak zaskarżone decyzje,
zasady z 1982 r. nie stawiają warunków uzależniających
przyznanie funduszy od charakteru rozpowszechnianych informacji.
Parlament Europejski uznaje, że zdając sprawę ze swojej działalności,
kandydaci przyczyniają się do rozpowszechniania informacji, w jaki
sposób Parlament spełniał swoje zadania. Oczywiste jest, że podczas
kampanii informacyjnej tego rodzaju, która zdaniem Parlamentu
Europejskiego polega na debacie, informacje o roli Parlamentu
Europejskiego są nieodłącznie związane z propagandą polityczną
poszczególnych partii. Parlament Europejski przyznał zresztą na
rozprawie, że nie sposób oddzielić w wypowiedziach deputowanych
stwierdzeń typowo wyborczych od informacyjnych.49      Należy
podkreślić, że fundusze przekazane do dyspozycji ugrupowań politycznych
mogły zostać wydane podczas kampanii wyborczej. Jest to oczywiste
w odniesieniu do funduszy pochodzących
z trzydziestojednoprocentowej rezerwy podzielonej między
ugrupowania, które brały udział w wyborach w 1984 r.
Zwracane były bowiem wydatki poczynione w związku z wyborami
europejskimi w 1984 r., w okresie od 1 stycznia
1983 r. aż do czterdziestego dnia po zakończeniu wyborów. Podobnie
jest w przypadku 69% środków dzielonych każdego roku między grupami
politycznymi oraz posłami niezrzeszonymi do Zgromadzenia wybranego
w 1979 r. Z wyżej wspomnianych zasad z 1982 r.
wynika bowiem, że jedna trzecia całkowitej kwoty środków (pomniejszona
o sumy ryczałtowe) miała być wypłacona dopiero po zakończeniu
wyborów w 1984 r. Ponadto fundusze pochodzące z części
obejmującej 69% środków mogły być przeznaczone na oszczędności oraz
stanowić przedmiot zobowiązań płatniczych najpóźniej na czterdzieści dni
przed wyborami, pod warunkiem dokonania płatności nie później niż
czterdzieści dni po wyborach.50      W
tych okolicznościach należy uznać, że wprowadzony system finansowania
nie różni się od ryczałtowego systemu zwrotu kosztów kampanii wyborczej.51      W
drugiej kolejności należy zbadać, czy zaskarżone akty nie zostały
wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 Aktu o wyborze
deputowanych do Zgromadzenia w bezpośrednim, powszechnym głosowaniu
z dnia 20 września 1976 r.52      Zgodnie
z tym przepisem „do momentu wejścia w życie jednolitej
procedury wyborczej oraz o ile inne przepisy niniejszego aktu nie
stanowią inaczej, procedura wyborcza regulowana jest w każdym
państwie członkowskim na mocy przepisów krajowych”.53      Pojęcie
procedury wyborczej w myśl tego przepisu obejmuje
w szczególności normy, których celem jest zapewnienie właściwego
przebiegu czynności wyborczych oraz równości szans różnych kandydatów
podczas kampanii wyborczej. Do takiej kategorii zasad należą zasady
stanowiące system zwrotu kosztów kampanii wyborczej.54      Problem
zwrotu kosztów kampanii wyborczej nie należy do kilku kwestii
uregulowanych w akcie z 1976 r. Stąd w obecnym
stanie prawa wspólnotowego wprowadzenie systemu zwrotu kosztów kampanii
wyborczej oraz określenie jego zasad leży w kompetencji państw
członkowskich.55      Należy
zatem uwzględnić podniesiony przez skarżące stowarzyszenie zarzut
naruszenia art. 7 ust. 2 aktu z 1976 r.
W związku z tym nie ma potrzeby rozpatrywać innych
podniesionych zarzutów. W przedmiocie kosztów56      Zgodnie
z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na
żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Strona skarżąca
nie wniosła o obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.
Zatem, pomimo że strona pozwana przegrała sprawę, każda ze stron ponosi
własne koszty.Z powyższych względów_TRYBUNAŁ_orzeka, co następuje:1)      Stwierdza
się nieważność decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego z dnia
12 października 1982 r. dotyczącej podziału środków
z pozycji 3708 ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich, jak również
przepisów Prezydium w powiększonym składzie z dnia
29 października 1983 r. w sprawie wykorzystania środków
przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które wzięły
udział w wyborach w 1984 r.2)      Każda ze stron ponosi własne koszty.Koopmans Everling             Bahlmann JolietBosco Due       Galmot       Kakouris O’HigginsWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 kwietnia 1986 r.Sekretarz       p.o. PrezesaP. Heim        T. Koopmans             prezes izby * Język postępowania: francuski.