61991CC0111_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze zaak komt de Commissie op tegen bepaalde woonplaatsvereisten, verbonden aan het genot van de Luxemburgse moederschaps- en geboortetoelage. In het kader van een beroep krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat het Groothertogdom Luxemburg, door de toekenning van de geboorte- en de moederschapstoelage afhankelijk te stellen van een woonplaatsvereiste, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de volgende bepalingen van gemeenschapsrecht:
1) artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2);
2) artikel 18 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6), en
3) artikel 52 EEG-Verdrag.
2. De Commissie heeft de in artikel 169 EEG-Verdrag bedoelde procedure ingeleid bij aanmaningsbrief van 7 oktober 1987. Daarin stelde zij, dat de woonplaatsvereisten van de artikelen 11 en 12 van de wet van 20 juni 1977 (inzake de geboortetoelage) en artikel 1 van de wet van 30 april 1980 (inzake de moederschapstoelage) in strijd waren met artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 wat werknemers betreft, en met artikel 7 van het Verdrag wat zelfstandigen betreft. Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 bepaalt, dat een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat, op het grondgebied van andere Lid-Staten dezelfde sociale en fiscale voordelen geniet als de nationale werknemers.
3. In haar antwoord op de aanmaningsbrief erkende de Luxemburgse regering, dat de geboortetoelage een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 was, maar ontkende zij, dat de Luxemburgse regeling in kwestie in strijd was met het beginsel van gelijke behandeling, bedoeld in artikel 7 van die verordening wat werknemers betreft, en in artikel 7 van het Verdrag wat zelfstandigen betreft. Met betrekking tot de moederschapstoelage stelde de Luxemburgse regering, dat deze eerder als een recht in de zin van verordening nr. 1408/71 dan als een sociaal voordeel in de zin van verordening nr. 1612/68 was te beschouwen.
4. Op 26 juli 1989 verzond de Commissie een aanvullende aanmaningsbrief, waarin zij antwoordde op het argument van de Luxemburgse regering betreffende verordening nr. 1408/71. De Commissie stelde in deze brief, dat de bepalingen van de Luxemburgse regeling, die de toekenning van de moederschapstoelage afhankelijk stellen van een woonplaatsvereiste, onverenigbaar zijn zowel met verordening nr. 1408/71, als met verordening nr. 1612/68. Ik herinner eraan, dat verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd, zowel op werknemers als op zelfstandigen en hun gezinsleden van toepassing is. Wat de geboortetoelage betreft, betoogde de Commissie voorts, dat het Luxemburgse woonplaatsvereiste voor zelfstandigen in strijd is met artikel 52 (en niet artikel 7) van het Verdrag. De Commissie stelde dus, dat er sprake was van schending van verordening nr. 1612/68 en van de artikelen 48 en 52 van het Verdrag wat de geboortetoelage betreft, en van verordening nr. 1408/71 wat de moederschapstoelage betreft. De Commissie stelde bovendien, dat artikel 51 EEG-Verdrag geschonden was.
5. In haar antwoord op de aanvullende aanmaningsbrief van de Commissie ontkende de Luxemburgse regering opnieuw, dat het woonplaatsvereiste in verband met de geboortetoelage in strijd was met het beginsel van gelijke behandeling, en zij leek nu van mening te zijn, dat de moederschapstoelage niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 viel, al verklaarde zij zich bereid te aanvaarden, dat zij bij de eerstvolgende wijziging van de verordening binnen de werkingssfeer ervan zou worden gebracht.
6. Op 6 juli 1990 zond de Commissie de Luxemburgse regering een met redenen omkleed advies waarin zij verklaarde, dat het Groothertogdom Luxemburg door woonplaatsvereisten te stellen voor de toekenning van de geboorte- en de moederschapstoelage, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 48 van het Verdrag, artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, artikel 52 van het Verdrag en verordening nr. 1408/71. Het Groothertogdom Luxemburg kreeg twee maanden de tijd om de maatregelen te nemen die nodig waren om het advies van de Commissie op te volgen. Toen dergelijke maatregelen uitbleven, heeft de Commissie op 12 april 1991 dit beroep bij het Hof ingesteld.
7. Zoals men ziet, heeft de Commissie tijdens de precontentieuze procedure de grondslag van haar actie herhaaldelijk gewijzigd. De Luxemburgse regering heeft echter alle gelegenheid gehad om op de aan de oorspronkelijke aanmaningsbrief toegevoegde argumenten te reageren, en er valt uiteraard niets tegen in te brengen, dat de Commissie andere in de aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies vermelde stellingen later terugneemt (zie punt 11 infra).
Het gemeenschapsrecht
8. Artikel 7 van verordening nr. 1612/68 bepaalt:
"1. Een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat, mag op het grondgebied van andere Lid-Staten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid (...)
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
(...)"
Artikel 4 van verordening nr. 1408/71 bepaalt:
"1. Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a) prestaties bij ziekte en moederschap;
(...)
2. Deze verordening is van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, welke al of niet op premie- of bijdragebetaling berusten, alsmede op de regelingen betreffende de verplichtingen van de werkgever of de reder met betrekking tot de in lid 1 bedoelde prestaties.
(...)
4. Deze verordening is [niet] op sociale en medische bijstand (...) van toepassing."
9. Titel III van verordening nr. 1408/71 heeft als opschrift "Bijzondere bepalingen met betrekking tot de verschillende soorten prestaties" en hoofdstuk 1 (artikelen 18-36) staat onder het kopje "Ziekte en moederschap". Artikel 18, lid 1, bepaalt als volgt:
"Het bevoegde orgaan van een Lid-Staat waarvan de wettelijke regeling het verkrijgen, het behoud of het herstel van het recht op prestaties afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van verzekering, arbeid of wonen, houdt, voor zover nodig, rekening met de krachtens de wettelijke regeling van elk andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering, arbeid of wonen, alsof deze tijdvakken krachtens de door dat orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld."
Het is van belang erop te wijzen, dat de term "wonen" in artikel 1, sub h, van de verordening als het "gebruikelijk verblijf" wordt omschreven.
10. Bij verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992, ter wijziging en bijwerking van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers, op zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden die zich verplaatsen binnen de Gemeenschap (PB 1992, L 136, blz. 1), worden met name de volgende bepalingen toegevoegd. Artikel 4 wordt uitgebreid met een nieuw lid 2 bis, dat bepaalt als volgt:
"Deze verordening is van toepassing op de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die vallen onder een andere wetgeving of een ander stelsel dan bedoeld in lid 1 of dan die welke krachtens lid 4 zijn uitgesloten, wanneer deze prestaties bestemd zijn:
a) of wel om, bij wijze van vervangende, aanvullende of bijkomende prestatie, de gebeurtenissen te dekken die onder de in lid 1, onder a) tot en met h), bedoelde takken van sociale zekerheid vallen;
b) of wel uitsluitend voor de specifieke bescherming van gehandicapten."
Nieuw zijn ook artikel 10 bis en bijlage II. Lid 2 van artikel 10 bis bepaalt:
"Het orgaan van een Lid-Staat waarvan de wetgeving het recht op de in lid 1 bedoelde prestaties afhankelijk stelt van het vervullen van tijdvakken van arbeid, van anders dan in loondienst verrichte beroepswerkzaamheden of van wonen, houdt, voor zover nodig, rekening met de op het grondgebied van een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van arbeid, anders dan in loondienst verrichte beroepswerkzaamheden of van wonen, alsof de tijdvakken op het grondgebied van de eerste Lid-Staat waren vervuld."
In de paragraaf betreffende het Groothertogdom Luxemburg in de nieuwe bijlage II worden de volgende prestaties opgesomd:
"a) Uitkering ter compensatie van de gestegen kosten van levensonderhoud (wet van 13 juni 1975).
b) Speciale uitkering voor zwaar gehandicapten (wet van 16 april 1979).
c) Moederschapsuitkering (wet van 30 april 1980)."
Ik wil er echter op wijzen, dat deze wijzigingen zijn aangebracht nadat de Commissie de onderhavige procedure had ingeleid en feitelijk nadat de Luxemburgse regering op 20 december 1991 haar dupliek had ingediend.
11. In het volgende zal ik de geboortetoelage en de moederschapstoelage afzonderlijk beschouwen. Men merke op, dat de Commissie, hoewel zij in het opschrift van haar verzoekschrift artikel 48 van het Verdrag noemt, in haar conclusies niet meer over schending van dit artikel spreekt. Verder komt zij niet terug op de schending van artikel 51, die zij ° mijns inziens duidelijk ten onrechte ° in haar aanvullende aanmaningsbrief had gesteld. De Commissie is thans dus van oordeel, dat zij ermee kan volstaan de schending van de verordeningen nrs. 1612/68 en 1408/71 te stellen, die uitvoering geven aan artikel 48 respectievelijk artikel 51. De Commissie blijft daarentegen wel bij haar stelling, dat artikel 52 van het Verdrag (maar dus niet, het zij herhaald, artikel 7) is geschonden.
De geboortetoelage
12. Ingevolge artikel 9 van de wet van 20 juni 1977 geeft de geboorte van ieder levensvatbaar kind recht op een geboortetoelage, die gedeeltelijk als een zwangerschapstoelage, gedeeltelijk als echte geboortetoelage en gedeeltelijk als postnatale toelage wordt betaald. Ingevolge artikel 14 kunnen één of meer gedeelten van de toelage ook worden betaald wanneer de begunstigde niet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de andere gedeelten voldoet. Volgens artikel 1 moet iedere zwangere vrouw die gedurende ten minste een jaar in het Groothertogdom verblijft, om aanspraak te maken op de zwangerschapsuitkering, zich tijdens haar zwangerschap onderwerpen aan ten minste vijf medische onderzoeken en een tandheelkundig onderzoek. Artikel 2 bepaalt, dat de modaliteiten en de periodiciteit van de onderzoeken bij groothertogelijke verordening worden vastgesteld. Ingevolge artikel 11 wordt het eerste gedeelte van de toelage uitbetaald als zwangerschapsuitkering nadat de aanstaande moeder het laatste van de vereiste onderzoeken heeft ondergaan, doch uitsluitend op voorwaarde, dat zij gedurende het gehele aan de geboorte voorafgaande jaar in het Groothertogdom Luxemburg heeft gewoond en de verklaringen overlegt waaruit blijkt dat zij de onderzoeken heeft ondergaan.
13. Ingevolge artikel 12 van de wet van 20 juni 1977 wordt het tweede gedeelte van de toelage uitbetaald na de geboorte, op voorwaarde dat, in het bijzonder, een van de ouders gedurende het gehele aan de geboorte voorafgaande jaar in het Groothertogdom heeft gewoond. Ingevolge de artikelen 5 en 12 moet de moeder tevens binnen acht weken na de geboorte een postnataal onderzoek hebben ondergaan. Ingevolge artikel 16 kan de minister van Gezinszaken de moeder vrijstelling verlenen van de in de artikelen 11 en 12 gestelde woonplaatsvereisten, doch uitsluitend wanneer de moeder verklaart, voornemens te zijn in het Groothertogdom te blijven wonen en er haar kind groot te brengen.
14. Overeenkomstig artikel 2 van de wet van 20 juni 1977 worden de modaliteiten van de vijf prenatale medische onderzoeken, van het tandheelkundig onderzoek en van het postnatale onderzoek nader geregeld in een groothertogelijke verordening van 8 december 1977. Volgens artikel 1 van die verordening moet het eerste medisch onderzoek vóór het einde van de derde maand van de zwangerschap worden verricht, terwijl volgens artikel 9 het tandheelkundig onderzoek dient plaats te vinden zodra de zwangerschap definitief is vastgesteld en uiterlijk voor het einde van de derde maand daarvan. Ingevolge artikel 6 vindt het laatste zwangerschapsonderzoek plaats gedurende de eerste twee weken van de negende maand van de zwangerschap. Ten slotte moet het kind zelf ingevolge de artikelen 6 en 13 van de wet van 20 juni 1977 gedurende zijn eerste twee levensjaren zes medische onderzoeken hebben ondergaan, voordat het derde gedeelte van de toelage kan worden ontvangen; de modaliteiten van deze onderzoeken worden geregeld in een andere groothertogelijke verordening van 8 december 1977.
15. De Luxemburgse regering betwist niet, dat de geboortetoelage een "sociaal voordeel" is in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 van de Raad. Het lijkt mij inderdaad moeilijk om tot een andere conclusie te komen. Gelijk het Hof reeds herhaaldelijk heeft verklaard, met name in zijn arrest van 27 maart 1985 (zaak 249/83, Hoeckx, Jurispr. 1985, blz. 973, r.o. 20):
"[zijn] de voordelen die [bij die verordening] tot werknemers-onderdanen van andere Lid-Staten worden uitgebreid, die (...) welke, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, en waarvan de uitbreiding tot werknemers-onderdanen van andere Lid-Staten geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken".
In die lijn besliste het Hof, dat dank zij subsidiëring door de nationale autoriteiten renteloze leningen bij de geboorte een sociaal voordeel zijn in de zin van de verordening (arrest van 14 januari 1982, zaak 65/81, Reina, Jurispr. 1982, blz. 33). Werknemers-onderdanen van een andere Lid-Staat moeten vanzelfsprekend onder dezelfde voorwaarden dergelijke voordelen kunnen genieten.
16. De Luxemburgse regering geeft dus toe, dat de geboortetoelage overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling moet worden toegekend zowel aan de eigen onderdanen als aan die van andere Lid-Staten. Zij ontkent echter, dat het aan de Luxemburgse geboortetoelage verbonden woonplaatsvereiste tot ongelijke behandeling leidt. Om aan het vereiste van gelijke behandeling te voldoen, is het naar haar oordeel voldoende dat het woonplaatsvereiste zowel voor Luxemburgse onderdanen geldt als voor onderdanen van de andere Lid-Staten.
17. Zoals de Commissie opmerkt, is het echter duidelijk dat het in het gemeenschapsrecht vastgelegde vereiste van non-discriminatie zowel directe als indirecte vormen van discriminatie omvat. In zijn arrest van 12 februari 1974 (zaak 152/73, Sotgiu, Jurispr. 1974, blz. 153, r.o. 11) overwoog het Hof dienaangaande:
"dat de regels omtrent de gelijkheid van behandeling, zowel in het Verdrag als in artikel 7 van verordening nr. 1612/68, niet alleen de zichtbare discriminatie op grond van de nationaliteit verbieden, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden;
(...)
dat het derhalve niet is uitgesloten dat criteria zoals de plaats van herkomst of de woonplaats van een werknemer, al naargelang de omstandigheden, gelijkelijk kunnen uitwerken als een door het Verdrag en de verordening verboden discriminatie naar nationaliteit".
Dat indirecte of verkapte discriminatie strijdig is met artikel 48 van het Verdrag en met artikel 7 van verordening nr. 1612/68, is meer recent door het Hof bevestigd in de arresten van 8 mei 1990 (zaak C-175/88, Biehl, Jurispr. 1990, blz. I-1779, r.o. 11-13) en 21 november 1991 (zaak C-27/91, Le Manoir, Jurispr. 1991, blz. I-5531, r.o. 10). Evenzo wordt indirecte discriminatie van onderdanen van de andere Lid-Staten, die zich in een zelfstandig beroep wensen te vestigen, verboden door artikel 52 van het Verdrag: zie, bij voorbeeld, arrest van 10 juli 1986 (zaak 79/85, Segers, Jurispr. 1986, blz. 2375, r.o. 15). In dezelfde zin heeft het Hof recentelijk verklaard, dat een woonplaatsvereiste voor de bemanning van vissersboten een indirecte discriminatie oplevert die strijdig is met de artikelen 48, 52 en 59 van het Verdrag: zie arrest van 17 november 1992 (zaak C-279/89, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1992, blz. I-5785, r.o. 40-43).
18. Naar mijn mening valt moeilijk staande te houden, dat de in de artikelen 11 en 12 (en in feite in artikel 16) van de wet van 20 juni 1977 opgenomen woonplaatsvereisten geen ongelijkheid van behandeling van buitenlandse onderdanen opleveren. Van de Luxemburgse ingezetenen met kinderen zal een Luxemburgs onderdaan of zijn echtgenoot waarschijnlijk eerder voldoen aan het vereiste van woonplaats in Luxemburg gedurende het aan de geboorte van het kind voorafgaande jaar dan een onderdaan van een andere Lid-Staat. De in de artikelen 11 en 12 genoemde vereisten vormen bijgevolg een indirecte discriminatie jegens migrerende werknemers uit andere Lid-Staten.
19. Evenzo is het minder waarschijnlijk, dat aan de voorwaarde voor de vrijstelling die ingevolge artikel 16 van de wet door de minister van Gezinszaken kan worden verleend, wordt voldaan door onderdanen van de andere Lid-Staten, die minder dan Luxemburgse onderdanen geneigd zullen zijn hun permanente woonplaats in Luxemburg te vestigen. Bovendien is deze voorwaarde, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, discriminerend voor Luxemburgse onderdanen die zich in een andere Lid-Staat willen vestigen. Zoals het Hof heeft opgemerkt, verbieden de bepalingen van het Verdrag betreffende het vrije verkeer van personen, niet enkel discriminaties die door een Lid-Staat worden toegepast jegens onderdanen van andere Lid-Staten die zich op zijn grondgebied bevinden, maar verzetten zij zich ook tegen nationale wettelijke regelingen die een discriminatie bevatten jegens gemeenschapsonderdanen die hun recht van vrij verkeer wensen uit te oefenen, door hun werkzaamheden buiten het grondgebied van een enkele Lid-Staat uit te oefenen of door zich in een andere Lid-Staat te vestigen (arresten van 7 juli 1988, zaak 143/87, Stanton, Jurispr. 1988, blz. 3877, r.o. 9-14, en 27 september 1988, zaak 81/87, Daily Mail, Jurispr. 1988, blz. 5483, r.o. 16).
20. Subsidiair betoogt de Luxemburgse regering, dat de met de geboortetoelage verbonden woonplaatsvereisten objectief gerechtvaardigd zijn. Zelfs indien zij tot ongelijke behandeling van Luxemburgse en van buitenlandse onderdanen zouden leiden, zouden zij hun rechtvaardiging vinden in redenen van algemeen belang en, met name, in redenen van volksgezondheid. Volgens de Luxemburgse regering is het voornaamste doel van de wet van 20 juni 1977, het invoeren van een stelsel van intensief medisch toezicht op zwangere vrouwen en jonge kinderen, teneinde het risico van prenatale sterfte en postnatale handicaps te verminderen. In haar opvatting is het doel van de toelage eerder medisch dan financieel, aangezien zij beoogt te verzekeren dat alle vrouwen die in Luxemburg bevallen, alle in artikel 2 van de wet bedoelde medische onderzoeken ondergaan. Om deze reden wordt het eerste gedeelte van de toelage pas uitbetaald nadat het laatste zwangerschapsonderzoek heeft plaatsgevonden. Volgens de Luxemburgse regering is het daarom volkomen logisch, dat de twee eerste gedeelten van de toelage niet worden toegekend aan moeders die niet alle wettelijk voorgeschreven medische onderzoeken hebben kunnen ondergaan omdat zij gedurende het aan de geboorte voorafgaande jaar niet in Luxemburg verbleven.
21. Het komt mij voor, dat in de redenering van de Luxemburgse regering een aantal zwakke punten zitten. De fundamentele zwakte lijkt mij hierin te liggen, dat er geen enkel verband is aangetoond tussen enerzijds de noodzaak, de reeds in Luxemburg woonachtige zwangere vrouwen aan te moedigen zich aan de door de Luxemburgse wettelijke regeling voorgeschreven medische onderzoeken te onderwerpen, door van het ondergaan van een reeks medische onderzoeken een toekenningsvoorwaarde van de toelage te maken, en anderzijds de gestelde noodzaak hetzelfde vereiste aan andere vrouwen te stellen. Voor vrouwen die in andere Lid-Staten wonen, zal het uiteraard moeilijk zijn om aan een dergelijke voorwaarde te voldoen. Zo kan men moeilijk verwachten dat een vrouw die van plan is naar Luxemburg te emigreren en die bovendien voornemens is zwanger te worden, haar komst naar Luxemburg vervroegt enkel om de Luxemburgse medische onderzoeken te ondergaan; in de praktijk kan het voor haar zelfs onmogelijk zijn om dat te doen. Bovendien kan het zijn, dat de betrokkene niet weet dat zij binnenkort zwanger zal worden. Ik geloof niet, dat het door de Luxemburgse wettelijke regeling ingestelde stelsel van medisch toezicht op enigerlei wijze in gevaar komt, wanneer de vereisten ervan op vrouwen in een dergelijke situatie niet worden toegepast.
22. Verder wijs ik erop, dat het eerste in de wet van 20 juni 1977 bedoelde medisch onderzoek niet vóór het einde van de derde maand van de zwangerschap behoeft plaats te vinden. Het is juist, dat het tandheelkundig onderzoek plaats moet vinden zodra de zwangerschap is komen vast te staan, maar ook in dat geval lijkt de derde maand de uiterste termijn te zijn. Strikt genomen is een tijdvak van wonen van slechts zes maanden dus voldoende om het vereiste aantal onderzoeken te ondergaan. Het woonplaatsvereiste heeft echter, zoals wij zagen, betrekking op het gehele aan de geboorte voorafgaande jaar. Het is dus mogelijk, dat een migrante naar Luxemburg komt, er haar woonplaats vestigt, zwanger wordt of ontdekt dat zij zwanger is, zich aan alle vereiste tandheelkundige en medische onderzoeken onderwerpt en in Luxemburg bevalt, zonder dat zij aanspraak kan maken op de eerste twee gedeelten van de geboortetoelage.
23. Verder is denkbaar, dat een vrouw tijdens haar zwangerschap naar Luxemburg emigreert na eerst in een andere Lid-Staat medische onderzoeken te hebben ondergaan. De wet van 20 juni 1977 lijkt echter niet te voorzien in erkenning van in andere Lid-Staten verrichte gelijkwaardige medische onderzoeken. Bovendien merk ik op, dat aan het woonplaatsvereiste van artikel 12 van de wet kan worden voldaan zowel door de aanstaande moeder als door de andere ouder; de Luxemburgse regering is er echter niet in geslaagd uit te leggen, welk belang in dat geval de woonplaats van de vader heeft voor de gezondheid van de moeder. Evenzo lijken de vereisten verbonden aan de in artikel 16 van de wet voorziene afwijking geen medische betekenis te hebben.
24. In dupliek tracht de Luxemburgse regering het aan het tweede gedeelte van de prestatie verbonden woonplaatsvereiste te rechtvaardigen door te wijzen op de noodzaak van voortdurende medische begeleiding. Ik herinner eraan, dat de moeder volgens de artikelen 5 en 12 van de wet van 20 juni 1977 binnen acht weken na de geboorte een postnataal medisch onderzoek moet ondergaan. Volgens de Luxemburgse regering kan aan het vereiste van intensieve en doeltreffende medische begeleiding alleen worden voldaan wanneer het postnatale onderzoek wordt uitgevoerd door de arts die ook de vijf zwangerschapsonderzoeken heeft verricht, en dat bijgevolg de moeder zowel tijdens haar zwangerschap als na de geboorte in Luxemburg moet wonen. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, genieten zwangere vrouwen evenwel zoals ieder ander het recht van vrij verkeer in de zin van het Verdrag; in beginsel staat het hun vrij al dan niet gebruik van dit recht te maken, zelfs wanneer zij dan een andere vertrouwensarts moeten kiezen. Hoe dan ook, het voortdurende medisch toezicht kan in aanzienlijke mate worden gewaarborgd door een adequate uitwisseling van informatie tussen artsen. Verder heeft de Luxemburgse regering niet duidelijk weten te maken, hoe een dergelijk voortdurend toezicht wordt gewaarborgd wanneer alleen de vader gedurende het aan de geboorte voorafgaande jaar in Luxemburg heeft gewoond, wat, zoals wij zagen, volgens artikel 12 is toegestaan. Het is dan ook volstrekt onduidelijk, waarom een moeder die, om redenen waarop zij wellicht geen invloed heeft gehad, tijdens haar zwangerschap naar Luxemburg is geëmigreerd, financieel gestraft moet worden voor het feit dat zij van arts heeft moeten veranderen.
25. De Luxemburgse regering heeft stellig het recht te verlangen, dat in Luxemburg wonende zwangere vrouwen zich aan periodieke medische onderzoeken onderwerpen, hoewel het ook in het geval van vrouwen die gedurende hun gehele zwangerschap in Luxemburg wonen, maar de vraag is, of zij kan weigeren in een andere Lid-Staat verrichte gekwalificeerde medische onderzoeken te erkennen. Zij mag mijns inziens eveneens verlangen, dat de vrouwen die de geboortetoelage ontvangen, op het tijdstip van de geboorte in Luxemburg gevestigd zijn, omdat anders elders woonachtige zwangere vrouwen naar Luxemburg zouden kunnen komen om daar te bevallen, met het uitsluitende doel de toelage te ontvangen. Naar mijn mening gaan evenwel de woonplaatsvereisten van de artikelen 11, 12 en 16 van de wet van 20 juni 1977 aanzienlijk verder dan wat nodig is om een dergelijk misbruik te verhinderen. Ik meen dan ook, dat deze vereisten in strijd zijn met artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68. Hetzelfde geldt mijns inziens in het geval van zelfstandigen en hun gezinnen, die krachtens artikel 52 van het Verdrag recht hebben op een behandeling die gelijk is aan die welke Luxemburgse onderdanen genieten.
26. Bijgevolg kom ik tot de conclusie, dat de vordering van de Commissie voor zover het de geboortetoelage betreft, moet worden toegewezen. Dan kom ik nu tot het onderzoek van de vordering van de Commissie met betrekking tot de moederschapstoelage.
De moederschapstoelage
27. De Luxemburgse moederschapstoelage wordt toegekend krachtens de wet van 30 april 1980. Volgens artikel 1 van deze wet heeft iedere zwangere vrouw en iedere vrouw die is bevallen, aanspraak op een moederschapstoelage, op voorwaarde zij in Luxemburg woonachtig is, en hetzij 1) er haar woonplaats heeft gehad gedurende het gehele aan het ontstaan van de aanspraak voorafgaande jaar, hetzij 2) haar echtgenoot er woonachtig is geweest gedurende de drie aan het ontstaan van de aanspraak voorafgaande jaren. Volgens artikel 2 wordt de uitkering toegekend voor een tijdvak van maximaal zestien weken, te rekenen vanaf de achtste week voorafgaande aan het tijdstip waarvoor de bevalling wordt verwacht. Artikel 3 bepaalt, dat de minister van Gezinszaken vrijstelling van de woonplaatsvereisten kan verlenen, indien de moeder verklaart, voornemens te zijn in het Groothertogdom Luxemburg te blijven wonen en er haar kind groot te brengen.
28. De Luxemburgse regering betwist niet, dat indien de moederschapstoelage een prestatie is in de zin van verordening nr. 1408/71, zij overeenkomstig artikel 18, lid 1, van de verordening verplicht is rekening te houden met de tijdvakken van wonen die krachtens de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat zijn vervuld. Dienovereenkomstig heeft een moeder die in Luxemburg is bevallen en voortaan in dat land woonachtig zal zijn, aanspraak op de toelage, zelfs indien zij gedurende het aan de bevalling voorafgaande jaar in een andere Lid-Staat was gevestigd. De Luxemburgse regering betoogt evenwel, dat op het moment waarop de Commissie haar beroep instelde, verordening nr. 1408/71 nog niet van toepassing was op de Luxemburgse moederschapstoelage. Het Luxemburgse standpunt komt er dus noodzakelijkerwijze op neer, dat de moederschapstoelage ofwel niet als een "prestatie bij moederschap" in de zin van artikel 4, lid 1, van de verordening kan worden beschouwd, ofwel te beschouwen is als een prestatie van "sociale bijstand" overeenkomstig artikel 4, lid 4, waardoor zij buiten het toepassingsgebied van de verordening valt. De Luxemburgse regering erkent nochtans, dat zij na de bij verordening nr. 1247/92 aangebrachte wijziging thans verplicht is, de op het grondgebied van andere Lid-Staten vervulde tijdvakken van wonen in aanmerking te nemen (zie het nieuwe artikel 10 bis, lid 2, en de nieuwe bijlage II bis, ingevoegd door verordening nr. 1247/92, geciteerd onder punt 10).
29. Volgens de Commissie daarentegen viel de Luxemburgse moederschapstoelage al voor die recente wijziging onder verordening nr. 1408/71 en is zij slechts in de bij verordening nr. 1247/92 ingevoegde nieuwe bijlage II bis opgenomen om elke twijfel weg te nemen.
30. Naar mijn mening heeft de Luxemburgse regering geen enkele overtuigende reden naar voren gebracht, waarom de moederschapstoelage eerder als een prestatie van sociale bijstand volgens artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1408/71, dan als een prestatie van sociale zekerheid moet worden beschouwd. In het bijzonder wijs ik erop, dat voor de vraag of een uitkering als een prestatie van sociale bijstand dan wel als een prestatie van sociale zekerheid moet worden beschouwd, niet het gegeven of zij al dan niet op premie- of bijdragebetaling berust, het beslissende criterium is; artikel 4, lid 2, sluit immers uitdrukkelijk de niet op premie- of bijdragebetaling berustende stelsels in. Het beslissende criterium is veel meer, of de betrokken wettelijke regeling een aanspraak op de prestatie toekent zonder de individuele behoeften en omstandigheden in aanmerking te nemen (arrest van 24 februari 1987, gevoegde zaken 379/85-381/85 en 93/86, Giletti e.a., Jurispr. 1987, blz. 955, r.o. 7-11). Het volstaat dus, dat de prestatie, wanneer zij verband houdt met een van de uitdrukkelijk in artikel 4, lid 1, van de verordening genoemde risico' s, aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder enige discretionaire, individuele beoordeling van hun persoonlijke behoeften (arrest van 16 juli 1992, zaak C-78/91, Hughes, Jurispr. 1992, blz. I-4839).
31. Voorts heeft de Luxemburgse regering niet weten aan te tonen, dat de moederschapstoelage niet binnen het toepassingsgebied van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 viel. Deze bepaling noemt bij de in de verordening bedoelde takken van sociale zekerheid uitdrukkelijk de "prestaties bij moederschap", een term die met name de moederschapstoelage kan omvatten. Anders dan de Luxemburgse regering stelt, lijkt het mij niet, dat de moederschapstoelage zich onderscheidt van "klassieke sociale-zekerheidsregelingen door haar persoonlijke werkingssfeer, haar doelstellingen en haar toepassingsmodaliteiten" (verweerschrift, blz. 13). De Luxemburgse regering noemt geen enkel kenmerk van de Luxemburgse moederschapstoelage, dat haar van andere, zogenoemd meer klassieke stelsels van prestaties bij moederschap onderscheidt. Aan te nemen valt, dat al deze stelsels het welzijn van de moeder en de pasgeborene beogen en dat zij gedurende een bepaald tijdvak een uitkering toekennen aan al degenen die voldoen aan de vereisten waarvan het genot van de prestatie afhankelijk is gesteld.
32. Zoals de Commissie opmerkt, moet de moederschapstoelage, zelfs indien zij niet onder verordening nr. 1408/71 valt, hoe dan ook, als een in verordening nr. 1612/68 bedoeld sociaal voordeel worden beschouwd (zie punt 15 supra). Deze opvatting is ter terechtzitting door de Luxemburgse regering aanvaard.
33. Voorts zij opgemerkt, dat zelfs indien men aanvaardt dat de moederschapstoelage onder verordening nr. 1408/71 valt, de weigering ze aan gezinnen van werknemers toe te kennen, schending van verordening nr. 1612/68 en niet van verordening nr. 1408/71 kan opleveren. Dit komt doordat verordening nr. 1408/71 enkel van toepassing is op prestaties voor gezinsleden van werknemers of zelfstandigen, indien het recht op de prestatie ontleend wordt aan een familieband met de werknemer of zelfstandige; zij geldt niet voor rechtstreeks aan het gezinslid toegekende rechten (arresten van 17 december 1987, zaak 147/87, Zaoui, Jurispr. 1987, blz. 5511, r.o. 12 en 13, en 8 juli 1992, zaak C-243/91, Taghavi, Jurispr. 1992, blz. I-4401, r.o. 7-9). De moederschapstoelage is evenwel een prestatie welke aan de moeder uit hoofde van haar moederschap wordt toegekend, en niet op grond van een recht dat zij aan haar hoedanigheid van gezinslid ontleent. In het geval waarin de moeder zelf geen werknemer of zelfstandige is, maar gezinslid van een werknemer die het recht van vrij verkeer uitoefent, moeten derhalve de aan de moederschapstoelage verbonden woonplaatsvereisten worden getoetst aan artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, dat mede ziet op prestaties voor gezinsleden van een werknemer (zie arrest Hoeckx, reeds aangehaald, r.o. 22). Die vereisten zouden dan in strijd zijn met deze bepaling, aangezien zij duidelijk een indirecte discriminatie jegens onderdanen van andere Lid-Staten opleveren.
34. In het geval van gezinnen van zelfstandigen, leveren de woonplaatsvereisten om overeenkomstige redenen een schending van artikel 52 van het Verdrag op. Hoewel er, gezien de precontentieuze procedure, enige twijfel mogelijk is bij de vraag of de Commissie, wat de moederschapstoelage betreft, zich aanvankelijk al dan niet heeft willen baseren op artikel 52, heeft de discussie zich in het kader hiervan afgespeeld. Men mag er daarom van uitgaan, dat de Commissie stelt dat de aan de moederschapstoelage verbonden woonplaatsvereisten een schending zowel van artikel 52 van het Verdrag als van de verordeningen nrs. 1612/68 en 1408/71 vormen.
35. Zoals ik heb gezegd, dient deze zienswijze te worden aanvaard en moeten ook de conclusies van de Commissie betreffende de moederschapstoelage worden toegewezen.
Conclusie
36. Mitsdien geef ik het Hof in overweging
1) vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door de toekenning van de geboorte- en de moederschapstoelage afhankelijk te stellen van woonplaatsvereisten zonder rekening te houden met tijdvakken van wonen die in een andere Lid-Staat zijn vervuld, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 52 van het Verdrag, artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, en artikel 18, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983;
2) het Groothertogdom Luxemburg in de kosten te verwijzen.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.