61992CC0431_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1 Denna talan om fördragsbrott rör frågan om huruvida Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget genom att lämna tillstånd till utbyggnaden ett kraftverksblock, utan att det dessförinnan har företagits en bedömning av projektets miljöpåverkan enligt det så kallande BIM-direktivet(1). Enligt detta direktiv skall det vid närmare angivna anläggningsarbeten och andra projekt som kan antas innebära betydande miljöpåverkan företas en bedömning av inverkan på miljön innan tillstånd lämnas.
2 Enligt artikel 12 i direktivet skall medlemsstaterna inom tre år vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa direktivet, det vill säga senast den 3 juli 1988.
Förbundsrepubliken Tyskland genomförde emellertid inte direktivet förrän genom en lag av den 12 februari 1990, som med verkan från den 1 augusti 1990 ersatte den dittills gällande förbundslagen om bekämpning av föroreningar (Bundes-Immissionsschutz-gesetz, nedan kallad "BImSchG") från år 1974.
Den 31 augusti 1989 - alltså innan ikraftträdandet av tillämpningslagen men efter det att direktivets frist för införlivande hade gått ut - hade Regierungspräsidium Darmstadt lämnat tillstånd till att PreussenElektra Aktiengesellschaft i väsentlig mån skulle få ändra ett existerande värmekraftverk i Großkrotzenburg genom att bygga och driva ett i tillståndet närmare beskrivet block 5 med en värmekapacitet på över 300 MW.
Det framgår av beslutet av den 31 augusti 1989(2) att Regierungspräsidium Darmstadt beslöt att inte genomföra en bedömning av miljöpåverkan enligt reglerna i BIM-direktivet, bland annat med hänvisning till att direktivet inte var införlivat i tysk rätt.
BIM-direktivet
3 Direktivet har antagits med stöd av artiklarna 100 och 235 i EEG-fördraget. Det har enligt sin ingress till syfte att främja en miljöpolitik som syftar till att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan istället för att senare motverka deras effekter. I detta syfte införs förfaranden för bedömningen av sådan inverkan på miljön på ett så tidigt stadium som möjligt i alla tekniska planläggnings- och beslutsprocesser.
Som det kommer att framgå av följande genomgång har direktivet "i vissa hänseenden ... form av en ramlag. Där fastställs huvudprinciperna för miljöbedömningen ... och tillvägagångsförfarandet, men medlemsstaterna ges stort utrymme för eget skön beträffande direktivets införlivande i nationell lagstiftning, förutsatt att de grundläggande kraven efterföljs"(3).
I artikel 2.1 i direktivet fastställs att "[m]edlemsstaterna [skall] vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges".
Enligt artikel 2.2 kan "[b]edömningen av miljöpåverkan ... integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas".
Bedömningen av inverkan på miljön skall enligt artikel 3 "i varje enskilt fall och i enlighet med artikel 4-11 på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande
- människor, fauna och flora, - mark, vatten, luft, klimat och landskap, - samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen, - materiella tillgångar och kulturarv."
Det följer av artikel 4 i direktivet att de projekt som anges i bilaga 1 alltid skall underkastas en miljöbedömning, medan projekt som anges i bilaga 2 endast skall bedömas när medlemsstaterna anser att det är påkallat på grund av projektens karaktär. I punkt 2 i bilaga 1 nämns "Värmekraftverk ... med en värmeproduktion på 300 MW, eller mer" och i punkt 12 i bilaga 2 "Ändringar av projekt som avses i bilaga 1".
Enligt artikel 5.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att exploatören "på lämpligt sätt" lämnar de uppgifter som anges i bilaga 3, "om
a) medlemsstaterna anser att uppgifterna är relevanta för ett visst stadium av tillståndsprocessen samt med hänsyn till vad som är utmärkande för ett särskilt projekt eller en särskild typ av projekt och för de miljöförhållanden som kan komma att påverkas,
b) medlemsstaterna anser att exploatören skäligen kan avkrävas dessa uppgifter med hänsyn bland annat till befintliga kunskaper och bedömningsmetoder".
I punkt 3 i bilaga 3 till direktivet anges vilka uppgifter som skall lämnas enligt artikel 5.1: "En beskrivning av sådan väsentlig miljöpåverkan som projektet kan antas ge upphov till, däribland särskilt i fråga om befolkning, fauna, flora, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, även med hänsyn till det arkitektoniska och arkeologiska kulturarvet, landskapet samt samverkan mellan de nämnda faktorerna."
I artikel 5.2 anges några beskrivningar, data och sammanfattningar som exploatörens uppgifter minst skall omfatta.
Artikel 6 innehåller bestämmelser om andra myndigheters rätt att yttra sig och artikel 7 innehåller bestämmelser om underrättelse av projekt till andra medlemsstater.
I artikel 8 fastställs att "[d]e uppgifter som inhämtats enligt artikel 5, 6 och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen".
Enligt artikel 9 skall den berörda allmänheten informeras om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta samt om de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på, om medlemsstaternas lagstiftning kräver detta.
4 Kommissionens rapport om införlivande av BIM-direktivet(4) innehåller (s. 9) ett förenklat diagram över BIM-förfarandet och förhållandet mellan bedömning, godkännande och genomförande av projekten. Detta diagram illustrerar på ett utmärkt sätt BIM-förfarandet. Det finns med som bilaga till generaladvokat Gulmanns förslag till avgörande i mål C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern m.fl.(5) vilket jag återkommer till längre fram.
Parternas yrkanden
5 I förevarande fall har kommissionen yrkat fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 189 i EEG-fördraget jämförda med rådets direktiv 85/337/EEG, i synnerhet artiklarna 2, 3 och 8, genom att lämna tillstånd till ett nytt kraftverksblock i Großkrotzenburg, utan att dessförinnan ha genomfört en miljöbedömning.
Förbundsrepubliken Tyskland har i första hand yrkat att talan skall avvisas och i andra hand att talan skall ogillas.
Förenade konungariket har intervenerat till stöd för svaranden.
Upptagande till prövning
6 Tysklands regering har för det första hävdat att ansökan skall avvisas på grund av att yrkandena är för allmänt hållna. Detta argument bygger på ansökans formulering, enligt vilken "i synnerhet" ("insbesondere") artiklarna 2, 3 och 8 i direktivet skulle ha åsidosatts. Enligt Tysklands regering ger uttrycket "i synnerhet" anledning att tro att även andra, inte nämnda, bestämmelser omfattas av målet.
Kommissionen har uppgett att orden "i synnerhet" endast har lagts till för att närmare ange vilka bestämmelser som skulle ha åsidosatts.
Enligt min mening är ansökan tillräckligt tydlig på denna punkt för att Tysklands regering skall kunna förstå att artiklarna 2, 3 och 8 påstås ha blivit åsidosatta. Dessa bestämmelser anges uttryckligen i ansökan och kommissionen har inte påstått att Förbundsrepubliken Tyskland skall dömas för att ha åsidosatt andra bestämmelser än dessa.
Talan kan därför inte avvisas på denna grund.
7 Förbundsrepubliken Tyskland gjorde vid det muntliga sammanträdet för det andra gällande att påståendena om att artikel 2 i direktivet har åsidosatts skall avvisas, eftersom kommissionen inte har nämnt denna artikel i det motiverade yttrandet. En väsentlig rättssäkerhetsprincip skulle därför ha åsidosatts, och enligt en fast rättspraxis skall denna punkt därför avvisas.
Det framgår av domstolens fasta rättspraxis att det motiverade yttrandet rättsligt skall anses som "tillräckligt motiverat när det innehåller en sammanhängande framställning av de grunder på vilka kommissionen stöder sig, när den anser att den berörda medlemsstaten har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget"(6).
En genomgång av den inledande skrivelsen och det motiverade yttrandet visar att kommissionen hänvisade till de "bestämmelser i direktivet som är direkt tillämpliga", som närmare anges i båda dokumenten, där det anges att även artikel 2 avses. Förbundsrepubliken Tyskland har kunnat försvara sina synpunkter genom att både i svarsinlagan och dupliken ta ställning till frågan om "åsidosättande av artiklarna 2, 3 och 8".
Talan kan därför inte heller avvisas på grundval av påståendena om att artikel 2 i direktivet skulle ha åsidosatts.
8 Förbundsrepubliken Tyskland har för det tredje anfört att talan skall avvisas, eftersom talan inte rör den allmänna frågan om förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att införliva det omtvistade direktivet, utan tvärtom för att ha underlåtit att tillämpa ett icke genomfört direktiv i en konkret situation.
Syftet med ett sådant förfarande är enligt Tysklands regering att skynda på medlemsstatens införlivande av direktivet, men eftersom detta redan har skett genom lagen av den 12 februari 1990, har kommissionen enligt Tysklands regering i detta fall inte något berättigat intresse av att få saken prövad. Denna synpunkt bekräftas av den omständigheten att kommissionen har inlett ett förfarande om fördragsbrott eftersom direktivet har införlivats för sent. Detta mål har ännu inte inkommit till domstolen. Det omtvistade tillståndet har vidare prövats vid Hessischer Verwaltungsgerichtshof, vilken godkänt tillståndet utan att finna anledning att begära förhandsavgörande av domstolen.
9 Enligt artikel 155 i fördraget skall kommissionen bland annat övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av bestämmelser som har antagits av institutionerna med stöd av fördraget. Kommissionen behöver inte visa något berättigat intresse av att få saken prövad "eftersom denna i gemenskapens allmänna intresse på egen hand skall övervaka medlemsstaternas tillämpning av fördraget och av bestämmelser som institutionerna har antagit på grundval av fördraget, samt söka få eventuella fördragsbrott fastställda för att bringa dessa överträdelser att upphöra"(7). Det är därför enbart kommissionen som kan avgöra om och när en talan om fördragsbrott kan föras(8).
Underlåtenhet att i rätt tid införliva ett direktiv kan föranleda en talan om fördragsbrott även om medlemsstaterna senare - och eventuellt före dom - har uppfyllt sina skyldigheter(9). Det kan emellertid även vara av väsentlig betydelse att slå fast att en medlemsstats myndigheter vid ett konkret tillfälle har åsidosatt en gemenskapsrättslig förpliktelse. För att i ett konkret fall bedöma hur en myndighets handling eller underlåtenhet förhåller sig till de gemenskapsrättsliga reglerna, är det i princip utan betydelse om den berörda myndigheten har handlat i överensstämmelse med de nationella reglerna eller om den tillika har handlat i strid med dessa.
Det ankommer på kommissionen att avgöra om den vill föra talan om fördragsbrott beträffande en påstådd konkret överträdelse eller föra en allmän talan om fördragsbrott vad gäller underlåtenhet att införliva, eller om den vill göra bägge delar. Som generaladvokat Mischo har uttryckt det i sitt förslag till avgörande i mål 168/85, kommissionen mot Italien(10), har den specifika karaktären av ett förfarande enligt artikel 169 "till syfte att fastställa och bringa alla beteenden av en medlemsstat som strider mot en av dess skyldigheter enligt fördraget att upphöra".
Att domstolen inte har tagit emot en begäran om förhandsavgörande med anledning av målet vid Hessischer Verwaltungsgerichtshof - om vilket det för övrigt inte har lämnats några närmare upplysningar - kan inte medföra en annan bedömning. Den omständigheten att en nationell domstol inte finner det nödvändigt att vända sig till domstolen med en begäran om förhandsavgörande, kan inte hindra kommissionen från att genomföra sina uppdrag enligt fördraget.
Verkningarna av föroreningar eller annat, eller som i förevarande fall överträdelse av BIM-direktivets bestämmelser, drabbar för övrigt en relativt obestämd krets av personer. Det kan inte utan vidare tas för givet att föreningar och sammanslutningar enligt enskilda medlemsstaters processrättsliga bestämmelser ges behörighet att föra talan på miljöområdet, så att de kan väcka talan om överträdelse av gemenskapens miljörättsliga regler vid de nationella domstolarna i syfte att få överträdelsen fastställd och bringad till att upphöra. För att säkra att gemenskapsrätten faktiskt iakttas är kommissionens kontroll därför betydelsefull, inte minst på miljöområdet.
Inte heller denna del av svarandens grund för avvisning kan därför godtas.
10 Kommissionen har som stöd för sitt påstående lagt vikt vid att de aktuella bestämmelserna i direktivet har direkt effekt.
Förbundsrepubliken Tyskland har begärt att talan skall avvisas, eftersom endast direktivbestämmelser som är ovillkorliga och tillräckligt exakta, kan åberopas vid nationell domstol av enskilda personer som har individuella rättigheter, och de kan således inte ligga till grund för en talan om fördragsbrott som den i förevarande fall. Domstolens rättspraxis beträffande direktivbestämmelsers direkta effekt har nämligen som utgångspunkt att en medlemsstat inte skall kunna försvara sig med att själv ha underlåtit att genomföra eller felaktigt ha genomfört ett direktiv som medför rättigheter för enskilda. Denna rättspraxis rör sålunda enbart situationer när enskilda personers rättigheter gentemot statsmakten står på spel. Är det däremot inte denna personkrets som åberopar bestämmelserna, kan myndigheterna inte förväntas tillämpa dessa oavsett hur bestämda och exakta de må vara.
11 Kommissionen har bemött dessa påståenden med att göra gällande att domstolens rättspraxis inte kan tolkas på så sätt att ett direktiv bara kan ha direkt effekt när det rent faktiskt åberopas av enskilda personer som har individuella rättigheter. Om så skulle vara fallet, skulle myndigheternas skyldighet att rätta sig efter ovillkorliga och tillräckligt exakta direktivbestämmelser minskas och kommissionens uppgifter enligt artikel 155 försvåras. Kommissionen har även hänvisat till dom av den 11 juli 1991 i de förenade målen C-87/90, C-88/90 och C-89/90 Verholen m.fl.(11), enligt vilken en nationell domstol ex officio kan tillämpa exakta och ovillkorliga bestämmelser i direktiv som inte har införlivats. Enskilda personers möjlighet att åberopa direktivbestämmelser av nämnda karaktär är således enligt kommissionens uppfattning inte ett villkor för att de åberopade bestämmelserna tillerkänns direkt effekt, utan endast en konsekvens av denna effekt.
12 Jag ansluter mig till kommissionens synpunkter och vill även hänvisa till domstolens dom av den 22 juni 1989 i mål 103/88, Constanzo(12).
I sitt förslag till avgörande i detta mål kom generaladvokat Lenz in på denna fråga på ett sätt som visar att problemet hänger samman med det aktuella avvisningsyrkandet.
I målet var det fråga om huruvida en förvaltning - liksom en nationell domstol - är skyldig att tillämpa bestämmelser i ett direktiv som ur en innehållsmässig synvinkel framstår som ovillkorliga och tillräckligt exakta, samt att låta bli att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som strider mot dessa direktivbestämmelser. Generaladvokat Lenz besvarade i sitt förslag till avgörande i mål 103/88 frågan nekande med följande motivering (punkt 36): "Förvaltningen kan inte väcka talan vid domstolen för att få fastställt att en omtvistad direktivbestämmelse är direkt tillämplig. När förvaltningen tillämpar direkt tillämpliga direktivbestämmelser och låter bli att tillämpa gällande nationella regler som strider mot direktivet, agerar den på egen risk utan att ha domstolen i ryggen. Det har den enligt min mening rätt att göra, men den är inte skyldig att göra det, eftersom det inte i fördraget erkänns ett nödvändigt rättsskydd härtill."
I förevarande fall har Regierungspräsidium Darmstadt gett uttryck för samma uppfattning i den i beslutet av den 31 augusti 1989 givna motiveringen till att avstå från en bedömning av miljöpåverkan och således varken följa direktiv 85/337/EEG eller det framställda lagförslaget om införlivande av direktivet, med hänvisning till att det i motsatt fall skulle uppstå principiella konflikter som inte kunde lösas av myndigheterna utan att maktfördelningsprincipen åsidosattes, eftersom den verkställande makten i så fall skulle inkräkta på lagstiftarens område.
Domstolen följde emellertid inte generaladvokat Lenz förslag till avgörande i mål 103/88. Domstolen fastslog således att enskilda i samtliga fall - när bestämmelser i ett direktiv ur en innehållsmässig synvinkel framstår som ovillkorliga och tillräckligt exakta - kan åberopa dessa bestämmelser mot staten vid de nationella domstolarna, antingen när denna inte i rätt tid har införlivat direktivet i nationell rätt eller när den inte har införlivat det korrekt.
Domstolen påpekade sedan att enskildas rätt att under dessa omständigheter åberopa ett direktivs bestämmelser vid nationella domstolar beror på att de skyldigheter som följer av dessa bestämmelser gäller för samtliga myndigheter i medlemsstaterna(13).
13 När såväl en förvaltning som nationella domstolar är skyldiga att tillämpa ovillkorliga och tillräckligt exakta direktivbestämmelser samt att låta bli att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som strider mot direktivet, måste kommissionen ha rätt att väcka talan enligt artikel 169 mot en konkret överträdelse mot denna skyldighet.
Kommissionen kan inte i detta hänseende vara skyldig - som Förenade konungariket har gjort gällande - att först rent allmänt försöka klarlägga om de gällande tyska regler som myndigheterna har tillämpat kan anses uppfylla direktivets krav. Inom ramen för en talan om fördragsbrott, som den i förevarande fall om ett konkret åsidosättande av gemenskapsrättsliga skyldigheter, är det som anges ovan i punkt 8 principiellt utan betydelse om den aktuella myndigheten har agerat i överensstämmelse med nationella regler eller om den även har åsidosatt dessa.
14 Talan kan därför inte heller avvisas på denna grund.
Direktivets tillämpning i tiden
15 Målet rör, som jag inledningsvis har nämnt, frågan om de tyska myndigheternas underlåtenhet att iaktta BIM-direktivets krav på en bedömning av miljöpåverkan under ett tillståndsförfarande som avslutades efter införlivandefristens utgång, men före ikraftträdandet av den tyska genomförandelagen av den 12 februari 1990.
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att BIM-direktivet inte är tillämpligt i förevarande fall eftersom tillståndsförfarandet enligt deras mening skall anses vara påbörjat före den 3 juli 1988, när direktivet enligt artikel 12 skulle ha genomförts i tysk rätt. Tysklands regering har härvid hänvisat till domstolens dom av den 9 augusti 1994 i mål C-396/92, Bund Naturschutz(14).
16 Med hänvisning till att direktivet inte innehåller några övergångsregler, har kommissionen gjort gällande att det är den dag då det aktuella projektet godkändes som är avgörande för frågan om direktivet är tillämpligt. Skulle domstolen emellertid finna att det är den dag då tillståndsförfarandet påbörjades som är avgörande, framgår det av Regierungspräsidium Darmstadts beslut av den 31 augusti 1989 att tillståndsförfarandet har genomförts på grundval av PreussenElektra Aktiengesellschafts skriftliga ansökan av den 26 juli 1988, varför detta datum således skall vara avgörande. Tillståndsförfarandet har således påbörjats efter den 3 juli 1988, då direktivet skulle ha varit genomfört i tysk rätt.
17 Domstolen har ställt frågor till parterna för att få klarhet i när det omtvistade tillståndsförfarandet påbörjades.
Tysklands regering har i detta hänseende uppgett att den formella ansökan om tillstånd av kraftverksblocken enligt BImSchG ingavs den 26 juli 1988(15). Tysklands regering har vidare anfört att den behöriga myndigheten har en vägledningsplikt gentemot exploatören redan i ett förberedande skede som föregår den formella ansökan. I detta fall hade Regierungspräsidium Darmstadt före den formella ansökan den 18 maj 1987 blivit informerad om det planerade kraftverksblocket, och vid flera olika tillfällen fördes diskussioner med denna myndighet. Vidare har det före den formella tillståndsansökan enligt BImSchG vidtagits olika åtgärder för att iaktta reglerna i paragraf 10 i den hessiska landplanläggningslagen.
18 Det av Förbundsrepubliken Tyskland åberopade målet C-396/92, Bund Naturschutz, rörde frågan om huruvida Förbundsrepubliken Tyskland med hjälp av en övergångsbestämmelse i genomförandelagen av den 12 februari 1990 kunde ge dispens från skyldigheterna i direktivet att bedöma ett projekts miljöpåverkan, när tillståndsförfarandet hade påbörjats före ikraftträdandet av den nationella lagen om införlivande av direktivet, men efter den 3 juli 1988.
Domstolen uttalade att oavsett om en medlemsstat enligt direktivet kan införa övergångsregler beträffande de tillståndsförfaranden som påbörjades före slutdatum den 3 juli 1988, strider det under alla omständigheter mot direktivet att ge dispens från skyldigheterna enligt direktivet att bedöma ett projekts miljöpåverkan när "tillståndsförfarandet påbörjades efter den 3 juli 1988" (punkt 19 och 20).
Domstolen tog således enbart ställning till det konkreta aktuella fallet, i vilket tillståndsansökan ingavs i september år 1988 och senare utvecklades i november år 1989.
19 Frågan om direktivets tillämpning i tiden behandlades ingående av generaladvokat Gulmann, som i sitt förslag till avgörande i målet lade vikt vid den rapport om direktivets införlivande som kommissionen med stöd av artikel 11.3 hade utarbetat och lämnat till rådet och Europaparlamentet(16). Generaladvokat Gulmann avvisade, bland annat mot bakgrund av de svårigheter att införliva direktivet som rapporten redogjorde för, att den treåriga fristen för att genomföra direktivet var tillräckligt lång för att lösa eventuella övergångsproblem. Även den omständigheten att bedömningen av miljöpåverkan är ett förfarande som skall ske parallellt och som en integrerad del av tillståndsförfarandet av projektet, samt att det enligt punkt 2.2 i rapporten överlåts på medlemsstaterna att bedöma hur och på vilka stadier i tillståndsförfarandet som bedömningen av miljöpåverkan skall genomföras, kan enligt generaladvokat Gulmanns uppfattning skyldigheten att genomföra en bedömning inte omfatta samtliga tillståndsförfaranden som inte var helt avslutade den 3 juli 1988.
Generaladvokat Gulmann kom fram till att "rättssäkerhetsprincipen, inbegripet skyddet för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen" skall medföra att "direktivet tolkas på så sätt att medlemsstaterna kan underlåta att bedöma ett projekts miljöpåverkan när tillståndsförfarandet har inletts före den 3 juli 1988".
Inom ramen för denna tolkning använde generaladvokaten "inledningen av tillståndsförfarandet" som slutdatum och påpekade samtidigt att det var svårt att fastställa detta begrepp. Eftersom det emellertid i mål C-396/92 inte var nödvändigt att närmare gå in på lösningen av denna avgränsningsfråga, blev ett förtydligande av begreppet uppskjutet till senare mål.
20 Låt mig inledningsvis fastslå att jag ansluter mig till generaladvokat Gulmanns överväganden beträffande direktivets tillämpning i tiden.
21 Förbundsrepubliken Tysklands uppgifter om tillståndsförfarandets förlopp visar emellertid, som framhävts i generaladvokat Gulmanns förslag till avgörande, att det kan vara svårt att närmare fastställa denna tidpunkt.
Enligt min uppfattning är det mest exakta och försvarliga ur rättssäkerhetssynpunkt att direktivets bestämmelser tolkas så att bedömningen av miljöpåverkan skall genomföras för alla projekt för vilka ansökan om tillstånd har ingivits efter den 3 juli 1988. Om informella möten och liknande, som har inträffat innan tillståndsansökan av ett projekt inlämnades, betraktas som en del av tillståndsförfarandet, skulle det däremot kunna uppstå oklarheter och rättsosäkerhet och direktivet skulle därmed inte kunna tillämpas effektivt.
En sådan tolkning synes också överensstämma med domstolens dom i mål C-396/92, vilken som tidigare nämnts rörde två projekt där det endast är klarlagt att ansökan om tillstånd ingavs efter den 3 juli 1988. I domen anges (punkt 16): "Det framgår av beslutet om hänskjutande ... att det förfarande som har lett fram till de två tillståndsbesluten ... har inletts efter den 3 juli 1988" (min kursivering). Av sammanhanget i domen framgår således att det är fastlagt att tillståndsförfarandet anses ha påbörjats när ansökan inlämnas, och att det således strider mot direktivet att inte bedöma ett projekts miljöpåverkan när ansökan har ingetts efter den 3 juli 1988.
22 I förevarande fall hänvisas det i Regierungspräsidium Darmstadts beslut av den 31 augusti 1989 (s. 1, 6 och 104) till "Antrag vom 26.7.1988".
Oavsett de informella kontakter som före ansökans inlämnande ägde rum mellan PreussenElektra AG och Regierungspräsidium Darmstadt, och oavsett innehållet i den vägledning som i detta hänseende eventuellt har getts om förfarandet i samband med en senare ansökan, anser jag att det datum när tillståndsförfarandet skall anses vara påbörjat i detta mål är den 26 juli 1988.
23 Jag finner således inte att det finns skäl att ansluta sig till Förbundsrepubliken Tysklands invändning om direktivets tillämpning i tiden.
Omfattas projektet av artikel 4.1 jämförd med bilaga 1 i direktivet?
24 Tysklands regering och Förenade konungariket har anfört att projektet om uppförande av block 5, som funktionellt är tätt sammanknutet med det existerande kraftverket i Großkrotzenburg, i överensstämmelse med punkt 12 i bilaga 2 till direktivet skall betraktas som en "ändring" av det redan existerande kraftverket och skall därför enligt artikel 4.2 i direktivet vara undantaget från en obligatorisk bedömning av miljöpåverkan. Vid sådana ändringar skall en bedömning av miljöpåverkan bara äga rum när medlemsstaterna finner att det är nödvändigt på grund av projektets karaktär, och gränserna för denna egna bedömning anges inte i direktivet.
25 Kommissionen har däremot gjort gällande att projektet omfattas av artikel 4.1 och bilaga 1 nr 2 i direktivet enligt vilka "[v]ärmekraftverk och andra förbränningsanläggningar med en värmeproduktion på 300 megawatt eller mer" skall underkastas en obligatorisk bedömning av miljöpåverkan. Kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till att det är ostridigt att block 5 har en värmeproduktion på minst 300 MW och att uttrycket "[ä]ndringar av projekt som avses i bilaga 1" som ett undantag från direktivets huvudregel under alla omständigheter skall tolkas restriktivt.
26 Jag anser att det är möjligt att ta ställning till den rättsliga frågan om huruvida det nya block 5 omfattas av bilaga 1 till direktivet, utan att behöva ta ställning till den mer tekniska frågan om hur pass tätt block 5 är knutet till resten av kraftverket i Großkrotzenburg.
Det framgår av övervägandena i direktivet att projekt med betydande inverkan på miljön principiellt bör underkastas en systematisk bedömning, medan andra slag av projekt inte alltid har en sådan påverkan och därför bara bör underkastas en bedömning när medlemsstaterna finner det nödvändigt med hänsyn till projektens karaktär (åttonde och nionde övervägandet).
Enligt min uppfattning bör den avgörande omständigheten vara att projekt som har en sådan miljömässig karaktär som omnämns i bilaga 1 - i detta fall "[v]ärmekraftverk och andra förbränningsanläggningar med en värmeproduktion på 300 megawatt eller mer" - inte mister denna karaktär bara för att de har uppförts som tillbyggnad till en existerande anläggning. Det är därför utan betydelse hur stort funktionellt samband som finns med det existerande kraftverket eller om block 5 kan fungera självständigt. Bilaga 2 om ändringar har således enligt min uppfattning endast till syfte att säkra att frågan om bedömning av miljöpåverkan tas i beaktande av medlemsstaterna, när ändringen i sig inte omfattas av bilaga 1. Härmed kan bland annat ett kringgående hindras.
Jag håller därför med kommissionen om att projektet om tillbyggnad av block 5 till kraftverket i Großkrotzenburg omfattas av artikel 4.1 i direktivet jämfört med bilaga 1 om obligatorisk bedömning av miljöpåverkan.
Framstår artiklarna 2, 3 och 8 i BIM-direktivet ur en innehållsmässig synvinkel som ovillkorliga och tillräckligt exakta för att de nationella myndigheterna skall kunna tillämpa dem?
27 Jag vill inledningsvis hänvisa till vad som anförts ovan i punkt 11 beträffande domstolens dom av den 22 juni 1989 i mål 103/88, Constanzo.
28 Kommissionen har gjort gällande att artikel 2, 3 och 8 i BIM-direktivet ur en innehållsmässig synvinkel framstår som ovillkorliga och tillräckligt exakta och att de berörda tyska myndigheterna efter genomförandefristens utgång därför var skyldiga att tillämpa dem och företa en bedömning av miljöpåverkan i överensstämmelse härmed, oavsett om myndigheterna måste låta bli att tillämpa nationella bestämmelser om bedömning av miljöpåverkan. Enligt artikel 2 är medlemsstaterna således skyldiga att genomföra en bedömning av miljöpåverkan, utan att uppställa särskilda villkor i detta hänseende. I artikel 3 anges exakt, tillräckligt klart och ovillkorligt vad bedömningen har för syfte och det behövs inga särskilda genomförandebestämmelser för att denna bestämmelse skall kunna tillämpas. Detsamma gäller artikel 8, i vilken det klart anges att de uppgifter som har inhämtats skall beaktas vid tillståndsgivningen.
29 Tysklands regering har däremot anfört att det i artikel 3 i direktivet inte är klart vem som skall företa bedömningen av miljöpåverkan, och att uttrycken "de direkta och indirekta effekterna" och "samspelet mellan faktorerna" i samma artikel samt uttrycket "skall beaktas" i artikel 8 är för otydliga för att kunna tillämpas av myndigheterna utan nationella utfyllnadsbestämmelser. Därtill kommer att det är nödvändigt att i lagstiftningen om genomförande närmare avgränsa begreppet "bedömning" på grund av problemets komplexa karaktär. Denna avgränsning framkommer först genom den tyska lagen om genomförande av direktivet.
Tysklands regering har vidare hänvisat till att det i artikel 2.2 i direktivet anges: "Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om det är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas."
30 Enligt min uppfattning kan det knappast vara till hinder för att artikel 2.1 i BIM-direktivet tillerkänns den direkta effekt som kommissionen har åberopat att medlemsstaterna enligt artikel 2.2 skall bestämma om bedömningen av miljöpåverkan skall integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om det är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas.
När det i artikel 2.1 fastställs att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de i artikel 4 omnämnda projekten blir föremål för en bedömning av miljöpåverkan innan tillstånd ges, framstår artikeln enligt min mening ur en innehållsmässig synvinkel som ovillkorlig och tillräckligt exakt för att den skall kunna tillämpas av de tyska myndigheterna. Att det var den eller de behöriga myndigheterna, i förevarande fall Regierungspräsidium Darmstadt, som skulle genomföra bedömningen, kan det knappast råda något tvivel om (se artikel 1.2).
Artikel 3 är, som påpekats av Tysklands regering, vagt formulerad på några punkter. Genom uttrycken "i varje enskilt fall" och "på lämpligt sätt" ges medlemsstaterna ett utrymme för skön för hur man närmare skall "identifiera, beskriva och bedöma" de "direkta och indirekta effekterna", varav det sista uttrycket förefaller tillräckligt exakt. Det utrymme för skön som har tillåtits kan emellertid utövas konkret av den berörda myndigheten. "Samspelet" mellan faktorerna i första och andra strecksatsen förefaller också vara ett tillräckligt exakt uttryck. Bestämmelsen framstår således ur en innehållsmässig synvinkel som ovillkorlig och tillräckligt exakt för att den skall kunna tillämpas av de tyska myndigheter som måste bedöma hur identifieringen, beskrivningen och bedömningen i det konkreta fallet skall företas för att ha genomförts "på ett lämpligt sätt".
Artikel 8 framstår också som ovillkorlig och tillräckligt exakt för att kunna anses ha sådan effekt, även om det skall erkännas att uttrycket "skall beaktas" är vagt och inte i sig medför någon annan skyldighet än att uppgifterna skall beaktas vid tillståndsgivningen, och således ingå i myndigheternas avvägning av hänsyn till de intressen som projektet har för avsikt att tjäna och hänsyn till miljön, liksom uppgifterna kan avspegla sig i de villkor som är knutna till tillståndet(17).
Har dessa bestämmelser åsidosatts?
31 Kommissionen har såväl i den inledande skrivelsen som i det motiverade yttrandet angett att det tyska fördragsbrottet består i ett åsidosättande av "de direkt tillämpliga bestämmelserna i rådets direktiv 85/337EEG", det vill säga enligt kommissionens uppfattning artiklarna 2, 3 och 4.1, artikel 5.2, artikel 6.2 samt artiklarna 8 och 9.
I ansökan har talan emellertid begränsats till att endast omfatta åsidosättande "i synnerhet av artiklarna 2 och 3 liksom 8 i direktivet". Kommissionen har uttryckligen frånfallit påståendet om överträdelse av artikel 5.2 med motiveringen att exploatören med hjälp av tillgängliga uppgifter i allt väsentligt har lämnat de i denna bestämmelse nämnda uppgifterna.
Samtidigt har kommissionen frånfallit det med detta sammanhängande påståendet om överträdelse av den i artikel 6 nämnda förpliktelsen att informera om de uppgifter som har erhållits enligt artikel 5.
32 Till stöd för sitt påstående om åsidosättande av artiklarna 2, 3 och 8 i direktivet har kommissionen uppgett att Regierungspräsidium Darmstadt har följt ett förfarande som inte uppfyller direktivets krav på en BIM-bedömning. I synnerhet har det inte gjorts någon bedömning av det i artikel 3 tredje strecksatsen nämnda samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen. Gemenskapens lagstiftare har med uttrycket "samspelet" velat slå fast en skyldighet att göra en "global bedömning" av de olika miljöfaktorernas samspel i stället för den klassiska sektoruppdelade bedömningen.
33 Till stöd för att talan skall ogillas har Tysklands regering gjort gällande att kommissionen genom att frånfalla påståendet om åsidosättande av artikel 5.2 i direktivet, på grund av den nära förbindelsen mellan denna bestämmelse och artiklarna 2, 3 och 8, har avskurit sig från möjligheten att vinna bifall beträffande påståendet om åsidosättande av sistnämnda bestämmelser.
Tysklands regering har i detta hänseende hänvisat till att kommissionen har frånfallit detta påstående om åsidosättande av artikel 5.2 eftersom den har medgett att de i denna artikel nämnda uppgifterna har lämnats. Det är således ostridigt att exploatören enligt artikel 5.2 (och punkt 1) "på lämpligt sätt" har lämnat de uppgifter som anges i bilaga 3. I denna bilaga, där det i sju punkter detaljerat beskrivs vilka uppgifter det är frågan om, nämns i punkt 3 en "beskrivning av sådan väsentlig miljöpåverkan som projektet kan antas ge upphov till, däribland särskilt i fråga om befolkning, fauna, flora, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, även med hänsyn till det arkitektoniska och arkeologiska kulturarvet, landskapet samt samverkan mellan de nämnda faktorerna". Härmed får kommissionen anses ha vitsordat att dessa uppgifter har ingått i tillståndsförfarandet och har beaktats vid godkännandet.
Till detta kommer att det förfarande som har följts i det konkreta fallet uppfyllde samtliga krav i direktivet. Tysklands regering har hänvisat till en omfattande undersökning av hur miljön påverkas, vilken redovisas i beslutet av den 31 augusti 1989, och till en detaljerad rapport av den 11 november 1991 om förfarandet fram till detta tillstånd, vilken Regierungspräsidium Darmstadt har utarbetat under det administrativa förfarandet i detta mål. Enligt Tysklands regerings uppfattning har det därför i förevarande fall skett en tillräcklig bedömning av det inbördes sammanhanget mellan de olika miljöfaktorerna, och myndigheterna har trots allt tillämpat de bedömningsregler som först senare infördes i nationell lagstiftning genom att fullt ut ta hänsyn till just samspelet mellan de olika miljöfaktorerna.
34 Jag skall inledningsvis påpeka att kommissionen i sin ansökan har utgått från att en medlemsstat kan göra sig skyldig till fördragsbrott oavsett vilket statligt, regionalt eller lokalt organ det är som har överträtt de gemenskapsrättsliga förpliktelserna(18). Enligt en fast rättspraxis är det emellertid kommissionen som har bevisbördan för att reglerna har överträtts(19).
35 Det följer av artikel 2.2 i BIM-direktivet att bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna. I förevarande fall har Regierungspräsidium Darmstadt följt det tillståndsförfarande för projekt som föreskrevs i BImSchG. De krav på bedömningen av miljöpåverkan som ställdes i BImSchG är enligt kommissionen, som stöds av doktrinen(20), inte lika höga som kraven i BIM-direktivet. Även om så skulle vara fallet, betyder det inte i sig att det kan anses bevisat att Regierungspräsidium Darmstadt i det aktuella fallet skulle ha åsidosatt direktivet. Kommissionen har nämligen inte visat att det skulle vara omöjligt att följa båda regelsystemen på samma gång. Det är därför nödvändigt att göra en jämförelse mellan det konkreta förloppet och direktivets bestämmelser, för att det skall kunna gå att ta ställning till huruvida det föreligger en överträdelse.
Enligt min uppfattning skall det läggas avgörande vikt vid den omständigheten att det är ostridigt att de i artikel 5.2 nämnda uppgifterna har lämnats av exploatören och således har beaktats i tillståndsförfarandet. Dessa uppgifter skall bland annat omfatta samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen i artikel 3 (jämför i detta hänseende hänvisningen i artikel 5.2 till artikel 5.1, som i sin tur hänvisar till bilaga 3 till direktivet). Här nämns i punkt 3 sista ledet att uppgifterna skall omfatta en beskrivning av samverkan - samspelet - mellan samma faktorer som dem som nämns i första och andra strecksatsen i artikel 3.
Det skall påpekas att direktivets bestämmelser i allt väsentligt är av processrättslig karaktär. Genom att miljöuppgifter beaktas i tillståndsförfarandet tas projektets inverkan på miljön upp i den offentliga debatten och tillståndsbeslutet fattas på en kvalificerad grund. Direktivet kan däremot knappast tjäna som redskap för en innehållsmässig tillståndskontroll utifrån miljökriterier(21). Även om uttrycket "skall beaktas" i artikel 8 i direktivet kan betyda att de uppgifter som har insamlats skall underkastas en självständig och kritisk prövning(22), är direktivet inte till hinder för att den behöriga myndigheten ger tillstånd till ett projekt, även om BIM-bedömningen visar att projektet kommer att få en negativ inverkan på miljön(23).
Det framgår av beslutet av den 31 augusti 1989 att Regierungspräsidium Darmstadt har företagit en väldigt omfattande genomgång av projektet och de invändningar som har framställts mot detta (se även den redogörelse för förloppet fram till tillståndet som Tysklands regering har lagt fram). Kommissionen har enligt min uppfattning inte gett domstolen någon närmare bevisning för att uppgifterna om samspelet mellan människor, fauna och flora, mark, vatten, luft, klimat och landskap, som ostridigt ingår i tillståndsförfarandet, inte också skulle ha beaktats i beslutet att ge tillstånd till projektet och således ha ingått i den avvägning av olika hänsyn som Regierungspräsidium Darmstadt företog som ett led i tillståndsprövningen, och som även avspeglas i de villkor som knöts till tillståndet.
I detta sammanhang vill jag erinra om att det enligt artikel 9 i direktivet överlåts till medlemsstaterna att fastställa på vilket sätt tillståndsbeslutet för ett projekt skall motiveras. Det är således enbart i den mån det följer av nationell rätt som det finns en skyldighet att ange i beslutet i vilken mån man i det enskilda fallet har identifierat, beskrivit och bedömt de enskilda miljöfaktorerna och deras samspel, och hur dessa uppgifter och förhörsresultat närmare har värderats i samband med beslutet. Att Regierungspräsidium Darmstadt (endast) har tagit med de skäl som krävdes enligt den då gällande BImSchG, kan därför inte innebära att nämnda miljöuppgifter inte skulle ha beaktats i beslutet av den 31 augusti 1989. Jag vill i detta hänseende påpeka att kommissionen inte har gjort gällande en eventuell överträdelse av artikel 9. Eftersom det inte föreligger tillräcklig bevisning, bör det anses att Regierungspräsidium Darmstadt har låtit de berörda miljöuppgifterna ingå i beslutsunderlaget och således har beaktat dem i samband med tillståndsförfarandet.
36 Som målet har förts finner jag sammanfattningsvis att kommissionen inte har bevisat att Förbundsrepubliken Tyskland har överträtt artiklarna 2, 3 och 8 i BIM-direktivet genom att lämna tillstånd till det nya kraftverksblocket i Großkrotzenburg.
Talan mot Förbundsrepubliken Tyskland bör därför ogillas.
Rättegångskostnader
37 Förbundsrepubliken Tyskland har inte yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna. Med tillämpning av artikel 69.2 och 69.4 i rättegångsreglerna bör därför rättegångskostnaderna delas i enlighet med vad som anges nedan.
Förslag till avgörande
38 Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:
- Kommissionens talan mot Förbundsrepubliken Tyskland ogillas.
- Parterna, intervenienten inbegripen, skall bära sina egna kostnader.
(1) - Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt (EGT nr L 175, s. 40).
(2) - s. 146-150.
(3) - Kommissionens rapport av den 2 april 1993 om införlivande av direktiv 85/337/EEG (KOM(93) 28, punkt 2.1).
(4) - Se fotnot 3.
(5) - Dom av den 9 augusti 1994 (Rec. s. I-3717).
(6) - Se dom av den 14 februari 1984, Kommissionen mot Tyskland (325/82, Rec. s. 777, punkt 8).
(7) - Domstolens dom av den 4 april 1974, kommissionen mot Frankrike (167/73, Rec. s. 359, punkt 15).
(8) - Se domstolens dom av den 27 november 1990, kommissionen mot Grekland (C-200/88, Rec. s. I-4299, punkt 9).
(9) - Se till exempel domstolens dom av den 7 februari 1973, kommissionen mot Italien (39/72, Rec. s. 101).
(10) - Dom av den 15 oktober 1986 (Rec. s. 2945).
(11) - Rec. s. I-3757, punkt 15.
(12) - Rec. s. 1839.
(13) - Se punkterna 31 och 32 i domen.
(14) - Se fotnot 11.
(15) - Se härvid paragraf 10 första stycket i BImSchG, enligt vilken "das Genehmigungsverfahren setzt einen schriftlichen Antrag voraus".
(16) - Se fotnot 3.
(17) - Se kommissionens rapport om införlivande av BIM-direktivet (nämnd i fotnot 3), s. 28 och 29.
(18) - Se bland annat dom av den 5 maj 1970, kommissionen mot Belgien (77/69, Rec. s. 237).
(19) - Se till exempel dom av den 25 maj 1982, kommissionen mot Nederländerna (96/81, Rec. s. 1791).
(20) - A.Weber: "Die Umweltverträglichkeitsrichtlinie im deutschen Recht", Köln 1989. Winter: "Die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs der Bundesregierung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 29.6.1988 mit der EG-Richtlinie 85/337 und die Direktwirkung dieser Richtlinier",
Natur und Recht 1989, nr 5. Jarass: "Folgen der innerstaatlichen Wirkung von EG-Richtlinien", 1991, NJW 42, s. 2665.
(21) - Se Philippe Renaudière: "La directive 85/337/CEE du 27.6.1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement" i L'évaluation des incidences sur l'environnement: un progrès juridique? Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 1991.
(22) - Se Weber (nämnd i fotnot 20), s. 252.
(23) - Se Weber (nämnd i fotnot 20), s. 254.