61988J0221
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-221/88 (
*1
)
I. Marco jurídico y desarrollo del procedimiento
A. Marco jurídico del litigio
Mediante su sentencia de 17 de mayo de 1983, pronunciada en el asunto Comunidad Europea del Carbón y del Acero contra Fallimento (masa de la quiebra) Ferriere Sant'Anna (168/82, Rec. 1983, p. 1681), el Tribunal de Justicia declaró la invalidez de una decisión de la Comisión que establecía que los créditos por exacciones CECA contra una sociedad en situación de quiebra eran créditos preferentes equiparables a los créditos similares a favor del Estado.
El Tribunal de Justicia consideró que no podía reconocerse una preferencia de tal naturaleza a dichos créditos «al no existir ninguna disposición comunitaria clara y precisa que estableciera, entre otras cosas, el rango de la exacción así como el impuesto estatal al que debería ser asimilado».
Como consecuencia de dicha sentencia, la Comisión adoptó la recomendación 86/198/CECA, de 13 de mayo de 1986, que establece una preferencia en favor de los créditos derivados de las exacciones sobre la producción de carbón y de acero (DO L 144, p. 40). Esta recomendación dispone que los Estados que confieran una preferencia a sus créditos fiscales sobre la totalidad o una parte de los bienes del obligado al pago deben conferir la misma preferencia a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones contempladas en los artículos 49 y 50 del Tratado CECA.
Si los créditos estatales de carácter fiscal gozasen de preferencias de distinto rango, los créditos de la CECA por exacciones deben calificarse con el mismo rango que el que reconoce la ley nacional a los créditos del Estado derivados del Impuesto sobre el Valor Añadido.
La recomendación prevé que la preferencia subsistirá hasta que hayan prescrito los créditos de la CECA y que se aplicará, asimismo, a los recargos por retraso. Los Estados miembros debían hacer entrar en vigor las disposiciones necesarias para atenerse a la recomendación a más tardar el 1 de enero de 1988 y, por una parte, prever la aplicación de sus disposiciones a los procedimientos de recaudación en curso en la fecha de aplicación de la recomendación y, por otra, asegurar una protección jurídica adecuada de los derechos de los restantes acreedores de la empresa deudora mediante disposiciones transitorias apropiadas.
B. Desarrollo del procedimiento principal
a)
La quiebra de Acciaierie e ferriere Busseni se declaró el 3 de febrero de 1987 y, el 21 de abril de 1987, la Comisión solicitó, por una parte, la inclusión en el pasivo de la empresa, con carácter preferente, de una cantidad de 246652086 LIT (184339063 LIT en concepto de exacciones y el resto en concepto de recargos) y, por otra, la cantidad de 4480192938 LIT, como crédito ordinario (3263411742 LIT en concepto de multa y el resto en concepto de recargos).
El Juez comisario admitió la totalidad del crédito tan sólo con carácter de ordinario, negándose por lo tanto a reconocerle ningún tipo de preferencia. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero interpuso un recurso ante el Tribunale civile e penale de Brescia oponiéndose a dicha decisión y alegando que, en virtud de la recomendación de 13 de mayo de 1986, debía reconocerse, al menos a una parte de sus créditos, una preferencia del mismo rango que la asignada a los créditos del Estado italiano en materia de IVA.
b)
Por considerar que la cuestión planteada de esta forma dependía del alcance de la recomendación de 13 de mayo de 1986, y particularmente de si se podían reconocer efectos directos a la misma, el órgano jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1)
La recomendación 86/198/CECA, de 13 de mayo de 1986, al imponer [en los casos de procedimiento concúrsales (artículos 1 y 2)] a los Estados miembros que atribuyan a los créditos estatales de carácter fiscal una preferencia sobre la totalidad o una parte de los bienes del obligado al pago, por un lado, la obligación de conferir la misma preferencia a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones contempladas en los artículos 49 y 50 del Tratado y, por otro, en el caso de que dichos Estados hubieran previsto para los créditos fiscales preferencias, generales o especiales, de rango diferente según los distintos impuestos, la obligación de reconocer a las exacciones CECA una preferencia del mismo rango que la conferida al Impuesto sobre el Valor Añadido, ¿tiene una eficacia directa e inmediata en el Estado miembro hasta el punto de ser aplicable por los órganos jurisdiccionales nacionales independientemente de cualquier medida de ejecución adoptada por el Estado destinatario, o conserva dicha recomendación (artículo 15 del Tratado CECA) su carácter de acto normativo que supone una obligación en cuanto a los fines, pero deja a los Estados destinatarios la elección de los medios?
2)
En el supuesto de que la citada recomendación tenga eficacia directa e inmediata, ¿debe considerarse que su aplicabilidad se limita a los créditos por exacciones establecidas después de su adopción (13 de mayo de 1986) o afecta igualmente a los créditos surgidos con anterioridad?
3)
En el supuesto contrario de que dicha recomendación conserve su carácter de acto normativo que suponga una obligación en cuanto a los fines, pero dejando a los Estados destinatarios la elección de los medios, ¿tiene carácter imperativo el término del 1 de enero de 1988 que impone el artículo 4 a los Estados miembros para atenerse a lo dispuesto a la recomendación, por lo cual, conforme al principio establecido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, su incumplimiento implica la presunción de inconstitucionalidad (por infringir el artículo 11 de la Constitución) de la normativa sobre la prelación de créditos en la medida en que tal normativa no prevé la aplicación de la preferencia de carácter fiscal a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado?»
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de agosto de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas la demandante en el procedimiento principal, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Enrico Traversa, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, y la parte demandada en el procedimiento principal, la sociedad Acciaierie e ferriere Busseni, representada por el Sr. Sandro Conti, Abogado ante la Corte di Cassazione.
II. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
A.
La Comisión denuncia, en primer lugar, la inadmisibilidad de la tercera cuestión que plantea el órgano jurisdiccional que conoce del procedimiento principal ya que con la misma se pretende que el Tribunal de Justicia resuelva un problema de mero Derecho interno, el de si la legislación italiana sobre prelación de créditos ha pasado a ser inconstitucional a causa del vencimiento del plazo que prevé la recomendación de 13 de mayo de 1986 para la adaptación del Derecho interno a la misma. No obstante, sobre el particular, dicha institución se remite al Tribunal de Justicia y manifiesta, por una parte, que el transcurso del plazo para adaptar el Derecho interno a la recomendación, que, según lo establecido en ésta, fina^ lizó el 1 de enero de 1988, constituye una violación del Tratado CECA y, por otra parte que, al haberse abstenido de proceder a la aludida adaptación, se sigue contra la República Italiana un procedimiento por incumplimiento, habiéndosele ya remitido un requerimiento el 25 de julio de 1988.
B.
Las partes en el procedimiento principal mantienen opiniones divergentes sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial con arreglo a lo dispuesto en el artículo 41 del Tratado CECA.
a)
La Comisión resalta el hecho de que el órgano jurisdiccional nacional tan sólo ha sometido al Tribunal de Justicia una petición de interpretación de la recomendación de 13 de mayo de 1986 sin cuestionar su validez. Por lo tanto cabe preguntarse si el Tribunal de Justicia es competente con arreglo al artículo 41 del Tratado CECA. No obstante la Comisión considera que esta pregunta debe responderse afirmativamente.
Por una parte, considera que la cuestión ya fue resuelta mediante la sentencia de 24 de octubre de 1985 (Gerlach, 239/84, Rec. 1985, p. 3507). Por otra parte, considera también que es ésta la respuesta que debe darse habida cuenta de los principios generales de Derecho comunitario. En efecto, debe admitirse que el Tribunal de Justicia es competente tanto de acuerdo con el artículo 31 como con el artículo 41 del Tratado CECA.
Desde este punto de vista se observa, por una parte, que el texto del artículo 31 del Tratado CECA se parece considerablemente al del artículo 164 del Tratado CEE y, por otra, que la necesidad de unificar la interpretación del Derecho comunitario también se manifiesta en el contexto del Tratado CECA como, por lo demás, lo revela el presente asunto, y, por último, que en múltiples ocasiones el Tribunal de Justicia ha tenido que paliar las imperfecciones de algunas disposiciones.
Sobre estas bases dicho Tribunal admitió el recurso de anulación contra algunos actos del Parlamento Europeo en su sentencia de 23 de abril de 1986 («Les Verts», 294/83, Rec. 1986, p. 1339) y, en su sentencia de 22 de octubre de 1987 (Foto-Frost, 314/85, Rec. 1987, p. 4199), el Tribunal de Justicia colmó algunas lagunas del artículo 177 del Tratado CEE. Asimismo, la Comisión subraya que no es raro que el Tribunal de Justicia lleve a cabo su razonamiento relacionando los preceptos de los distintos Tratados, tal como lo hizo en su citada sentencia «Les Verts», o en la de 21 de enero de 1965 (Merlini, 108/63, Rec. 1965, p. 1).
b)
Por el contrario, Busseni alega que el Tribunal de Justicia carece de competencia para pronunciarse sobre la interpretación de la recomendación de 13 de mayo de 1986 según el artículo 41 del Tratado CECA. Alega que la recomendación de referencia debe considerarse como un mero dictamen de la Comisión y no como una verdadera decisión.
Con carácter subsidiario, Busseni alega que la recomendación carece de validez en la medida en que impone a los Estados miembros la obligación de reconocer el carácter preferente de los créditos en favor de la CECA aun respecto a los que son objeto de los procedimientos pendientes, lo que le otorga un efecto retroactivo.
C.
Las partes del procedimiento principal disienten también en lo que se refiere al alcance que debe reconocerse a la recomendación de 13 de mayo de 1986.
a)
La Comisión expone, ante todo, la razón de ser de la recomendación, antes de examinar el alcance que debe reconocérsele.
1.
Alega la Comisión que la recomendación de 13 de mayo de 1986 colma la laguna puesta de manifiesto por la citada sentencia de 17 de mayo de 1983, CECA contra Ferriere Sant'Anna. Dado que las exacciones son la principal fuente de ingresos de la CECA, es necesario garantizar su cobro en condiciones favorables. Desde este punto de vista, la recomendación no viene a instaurar una nueva preferencia sino que pretende simplemente obligar a los Estados miembros a hacer extensivo a las exacciones CECA el régimen que viene aplicándose a sus créditos de índole fiscal.
2.
En cuanto a los efectos de la recomendación de 13 de mayo de 1986, la Comisión empieza por examinar su principio antes de entrar en el examen del ámbito de aplicación de la misma en el tiempo y de la incidencia de la sentencia pronunciada el 26 de febrero de 1986 (Marshall, 152/84, Rec. 1986, p. 723).
—
Ante todo, la Comisión destaca el hecho de que los artículos 1 y 2 de la recomendación establecen una obligación clara y precisa para los Estados miembros. Corresponde a la República Italiana conferir a las exacciones de la CECA el mismo rango preferente que a los créditos de índole fiscal por el Impuesto sobre el Valor Añadido. Desde este punto de vista, la recomendación no establece ninguna nueva preferencia, sino que se limita a hacer referencia a las normas vigentes en los Estados miembros. De ello se deduce que los Estados miembros no deben condicionar o limitar la aplicación del principio por el que las preferencias de carácter fiscal pueden predicarse con respecto a las exacciones CECA; tampoco deben designar a ninguna autoridad ni establecer un procedimiento especial. De ello se desprende que la recomendación no se supedita a ninguna condición.
—
Lo mismo cabe decir del párrafo 2 del artículo 4 de la recomendación, que establece los requisitos para su entrada en vigor. Sobre el particular, la fecha de entrada en vigor que debe considerarse es la de las disposiciones nacionales mediante las que se adapte el Derecho interno a la recomendación, sin que tal fecha pueda ser posterior al 1 de enero de 1988, fecha límite para que se produzca la adaptación. Esta fecha del 1 de enero de 1988 es la que hay que tomar en cuenta para determinar si un procedimiento concursal resulta afectado o no por la recomendación. Dicho precepto es claro y suficientemente preciso. Desde este punto de vista, el problema para el Juez nacional se centra únicamente en determinar si en el momento de la aplicación de la recomendación está en curso todavía el procedimiento de quiebra, en cuyo caso debe reconocerse a los créditos de la CECA la preferencia que establece dicha recomendación, o bien, si tal procedimiento ya ha concluido en la fecha de su aplicación. Es un punto sobre el que debe decidir el Juez nacional habida cuenta de la legislación en vigor en materia de quiebra.
Es cierto que el párrafo 2 del artículo 4 de la recomendación prevé unas disposiciones transitorias destinadas a proteger los derechos de los demás acreedores. El alcance de esta disposición lo aclara el séptimo considerando de la exposición de motivos de la recomendación según el cual los derechos de los restantes acreedores deben gozar de una protección jurídica adecuada, en particular en lo relativo a las vías de recurso contra la clasificación de los créditos efectuada a consecuencia de la aplicación de la recomendación. No obstante, el establecimiento de esta posibilidad de recurso no constituye una obligación para los Estados miembros sino que tiene el carácter de simple recordatorio del legislador comunitario al legislador nacional. Por lo demás, la fórmula carece de objeto en el caso de que en el ordenamiento jurídico nacional se regule ya un recurso de tal naturaleza.
Por lo tanto, corresponde al Juez nacional determinar si el Derecho nacional en vigor depara una protección adecuada en favor de los demás acreedores en la fecha del 1 de enero de 1988 en consideración a lo que dispone la recomendación. En caso afirmativo, nada se opone a que el Juez nacional aplique directamente la recomendación de 13 de mayo de 1986 aun cuando las autoridades nacionales no hubieran decidido la adaptación del Derecho interno a la misma.
La Comisión llega a la conclusión de que el texto del artículo 4 de la recomendación tampoco se halla sujeto a condición alguna y es suficientemente preciso.
—
La Comisión señala que la jurisprudencia resultante de la sentencia Marshall de 26 de febrero de 1986, a tenor de la cual los efectos directos de las directivas a las que no se haya adaptado el Derecho interno o que hayan sido incorrectamente adaptadas sólo van en contra del Estado, no se opone al reconocimiento del efecto directo de la recomendación de 13 de mayo de 1986. En efecto, en Italia, como en los demás Estados miembros, la quiebra supone la incapacitación del deudor y la administración de la empresa se confía a una autoridad designada por los órganos judiciales. Se otorgan funciones públicas a la autoridad de que se trata como prevé expresamente en Italia el artículo 30 de la Ley de quiebras según el cual «el síndico tendrá la condición de funcionario público para todo cuanto se refiere al ejercicio de sus funciones».
De lo anterior se desprende que los acreedores de la quiebra «ejercen sus pretensiones no tanto con respecto a un particular (el empresario) sino con respecto a una persona, el síndico, que representa directamente a uno de los poderes del Estado, el poder judicial, al cual, en última instancia, corresponde la dirección y la responsabilidad de la totalidad del procedimiento».
La Comisión añade que en el presente caso el Estado es el que directamente y de forma principal resulta beneficiado por la no adaptación del Derecho interno a la recomendación, en la medida en que sus propios créditos disfrutan de una preferencia que le sitúa por delante de los demás acreedores. En realidad, la preferencia de la CECA, ante todo, actúa en contra del Estado italiano.
La Comisión considera que este razonamiento no resulta afectado por las repercusiones que sobre los demás acreedores pueda tener el efecto directo de la recomendación. Considera que, en todo caso, éstos se encuentran ya en situación desfavorable y que no puede supeditarse el efecto directo de una directiva o de una recomendación al hecho de que no se produzca ninguna repercusión sobre otros administrados.
b)
Busseni alega que, al no existir una disposición clara y precisa adoptada por el legislador en el marco del Tratado CECA, no puede reconocerse el carácter preferente a los créditos por exacciones. A falta de la adaptación del ordenamiento jurídico nacional a la recomendación, ésta carece de cualquier efecto directo.
Alega que en el ordenamiento jurídico italiano no se establece ninguna preferencia en favor de los créditos de la CECA, sin que exista norma alguna que designe a las autoridades encargadas de su recaudación ni al Juez competente o establezca disposiciones de carácter especial. Sin embargo, sólo el Estado es competente para imponer a los particulares prestaciones obligatorias en el marco del Tratado CECA.
Del mismo modo, Busseni alega que la aplicación de la recomendación es contraria a los artículos 10 y 11 del título preliminar del Código civil italiano que establecen que las leyes no tendrán efecto retroactivo. En consecuencia, no es posible admitir una preferencia en favor de los créditos de la Comisión por exacciones debidas por períodos anteriores a la publicación de la recomendación de 13 de mayo de 1986.
III. Respuesta de la Comisión a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia solicitó a la Comisión que le comunicara la situación en que se encuentran los trámites para las adaptaciones de los distintos ordenamientos jurídicos internos a la recomendación 86/198 de la Comisión, de 13 de mayo de 1986, en los distintos Estados miembros y que le facilitara los textos correspondientes.
Como respuesta a dicha pregunta, la Comisión ha dado la siguiente información al Tribunal de Justicia: de los once Estados que tienen la obligación de hacerlo, tres han adaptado sus ordenamientos jurídicos a la recomendación 86/198: el Reino Unido, mediante Ley de 1 de diciembre de 1987; la República Federal de Alemania, mediante Ley de 1 de marzo de 1989, y el Reino de España, mediante Ley de 11 de noviembre de 1988. La Comisión acompaña a su respuesta copias de las disposiciones mencionadas.
F. Grévisse
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.