62023CJ0271_RES
Mål C‑271/23
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 27 januari 2026
”Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Upptagande till prövning – Beslut (EU) 2021/3 – Den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar under den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i FN:s narkotikakommission, inrättad av FN:s ekonomiska och sociala råd, om upptagande av cannabis och cannabisrelaterade ämnen i förteckningarna enligt FN:s allmänna narkotikakonvention från 1961, ändrad genom 1972 års protokoll, och konventionen om psykotropa ämnen från 1971 – En medlemsstats ståndpunkt och röstning mot denna unionens ståndpunkt – Artikel 4.3 FEU – Principen om lojalt samarbete – Verkan av det kritiserade agerandet vid den tidpunkt då den i det motiverade yttrandet fastställda fristen löpt ut – Bestående verkningar för enigheten och sammanhållningen i Europeiska unionens internationella verksamhet – Artikel 3.2 FEUF – Exklusiv extern befogenhet – Påverkan på gemensamma regler eller förändring av deras räckvidd – Invändning om rättsstridighet åberopad som försvar – Avvisning”
Talan om fördragsbrott – Sakprövningsförutsättningar – Skyldighet för kommissionen att i det motiverade yttrandet ange vilka åtgärder som kan få fördragsbrottet att upphöra – Föreligger inte
(Artiklarna 258, 260.1 och 279 FEUF)
(se punkterna 51–54)
Talan om fördragsbrott – Sakprövningsförutsättningar – Krav på att verkningarna av en underlåtenhet att följa ett rådsbeslut om fastställelse av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar under en session i den berörda internationella organisationen inte ska ha upphört – Föreligger inte – Skadliga verkningar för enigheten och sammanhållningen i unionens yttre åtgärder inom den berörda internationella organisationen orsakade av en medlemsstats omtvistade beteende
(Artiklarna 2 och 17 FEU; artiklarna 218.9, 258 och 288 fjärde stycket)
(se punkterna 56–58)
Internationella avtal – Ingående – Unionens befogenhet – Exklusiv befogenhet att ingå ett avtal, om avtalet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa – Innebörd – Rådets exklusiva befogenhet att anta ett beslut om fastställelse av den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar – Bindande rättsakt – Presumtion för att rättsakten är giltig – En medlemsstats underlåtenhet att följa nämnda beslut – Fördragsbrott
(Artiklarna 3.2 och 218.9 FEUF; rådets rambeslut 2004/757, i dess lydelse enligt direktiv 2017/2103, artikel 1 led 1 a och b och artikel 4, rådets beslut 2021/3)
(se punkterna 94–109 och 135–137)
Talan om fördragsbrott – Underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av ett beslut eller ett direktiv – Grunder för försvar – Invändning om rättsstridighet – Ifrågasättande av lagenligheten av rådets beslut – Avvisning – Gränser – Rättsakt som är en nullitet
(Artikel 4.3 FEU; artiklarna 258, 259, 263, 265 och 277 FEUF; domstolens rättegångsregler, artikel 160.1)
(se punkterna 119–132)
Medlemsstater – Skyldigheter – Skyldighet till lojalt samarbete med unionens institutioner – Rådets beslut om fastställelse av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar under en session i den berörda internationella organisationen – En medlemsstats röstning emot denna ståndpunkt och denna medlemsstats offentliga tillkännagivande av sitt motstånd mot denna ståndpunkt – Otillåten – Fördragsbrott
(Artiklarna 4.3 FEU; artikel 218.9 FEUF; rådets beslut 2021/3)
(se punkterna 152–159)
Resumé
Domstolen (stora avdelningen), som har att pröva en talan om fördragsbrott som väckts av Europeiska kommissionen, konstaterar att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att inte följa Europeiska unionens ståndpunkt, vilken fastställts av Europeiska unionens råd, under en session i FN:s narkotikakommission. (
1
) I detta sammanhang preciserar domstolen räckvidden av den bindande karaktären hos de beslut som rådet antar med stöd av artikel 218.9 FEUF, bekräftar att unionen har exklusiv extern befogenhet när internationella åtaganden kan påverka gemensamma regler och anger att en medlemsstat i princip inte kan ifrågasätta lagenligheten av sådana beslut inom ramen för en fördragsbrottstalan. Domstolen preciserar även räckvidden av principen om lojalt samarbete i fråga om unionens externa representation.
Narkotikakommissionen är ett organ som inrättats av Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd. Narkotikakonventionen (
2
) och konventionen om psykotropa ämnen (
3
) ger narkotikakommissionen befogenhet att, på grundval av rekommendationer från Världshälsoorganisationen (WHO), ändra de förteckningar som bifogats dessa två konventioner och som avser klassificering av vissa ämnen.
Genom beslut 2021/3, som antogs med stöd av artikel 218.9 FEUF, antog rådet den ståndpunkt som skulle intas på unionens vägnar under narkotikakommissionens session i december 2020. I beslutet fastställdes bland annat den gemensamma ståndpunkten för unionens medlemsstater när det gäller WHO:s rekommendationer om ändring av klassificeringen av cannabis och vissa cannabisrelaterade ämnen i de förteckningar som bifogats de två berörda konventionerna.
Ungern följde inte den ståndpunkt som fastställts av rådet under narkotikakommissionens session. Ungern röstade emot WHO:s rekommendationer och förklarade att antagandet av dessa rekommendationer skulle öka den växande användningen av cannabis och innebära omotiverad inblandning i nationell politik.
Kommissionen ansåg att Ungerns röstning och den ståndpunkt denna medlemsstat hade uttryckt i narkotikakommissionen utgjorde ett åsidosättande av rådets beslut, stred mot unionens exklusiva externa befogenhet och stred mot principen om lojalt samarbete. Kommissionen inledde därför ett fördragsbrottsförfarande mot denna medlemsstat.
Domstolens bedömning
Domstolen ogillar först Ungerns invändning om rättegångshinder.
För det första erinrar domstolen om att kommissionen inte är skyldig att i det motiverade yttrandet ange vilka åtgärder som skulle kunna undanröja det påstådda fördragsbrottet, eftersom en talan som väckts med stöd av artikel 258 FEUF syftar till att fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. En sådan fastställelse innebär enligt artikel 260.1 FEUF att den berörda medlemsstaten är skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Varken kommissionen eller domstolen kan således förelägga en medlemsstat att vidta vissa åtgärder, eftersom kommissionen inte får yrka att domstolen ska förordna om ett föreläggande inom ramen för målet rörande huvudsaken. Däremot kan kommissionen, inom ramen för ett interimistiskt förfarande enligt artikel 279 FEUF, yrka att domstolen ska besluta om interimistiska åtgärder, såsom ett föreläggande.
För det andra underkänner domstolen Ungerns argument, att denna medlemsstat inte längre kan få det påstådda fördragsbrottet att upphöra och att kommissionen inte har visat att det omtvistade beteendet har haft några faktiska och märkbara följdverkningar, som kvarstår efter det att det berörda beslutsförfarandet har avslutats, eller att det påverkat enigheten och sammanhållningen i unionens yttre åtgärder.
Domstolen anser att en medlemsstat som genom sitt agerande undergräver förverkligandet av det mål som ligger till grund för ett beslut som antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF inte kan undgå att bli föremål för ett fördragsbrottsförfarande på grund av att verkningarna av fördragsbrottet redan har upphört. I annat fall skulle kommissionen inte, med stöd av sin befogenhet enligt artikel 258 FEUF, kunna väcka talan mot den berörda medlemsstaten vid domstolen för att få ett sådant fördragsbrott fastställt och fullt ut uppfylla sin uppgift som fördragens väktare. Vad gäller det förhållandet att det inte längre är möjligt att avhjälpa den påstådda skadan för unionens anseende och trovärdighet, vilket Ungern har gjort gällande i förevarande fall, kan detta förhållande under alla omständigheter inte medföra att talan ska avvisas. En medlemsstat kan nämligen inte tillåtas åberopa ett fullbordat faktum som den själv är upphovsman till för att undgå en talan om fördragsbrott vid domstolen.
Domstolen konstaterar vidare att det skulle skada såväl den bindande verkan av beslut som respekten för de värden som unionen grundas på, däribland rättsstatsprincipen, att avvisa en talan om fördragsbrott som väckts mot en medlemsstat på grund av åsidosättande av ett beslut som antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF. En medlemsstat skulle nämligen då, efter att ha deltagit i överläggningar och omröstning i rådet, kunna avvika från det antagna beslutet, med full vetskap om att kommissionen inte skulle kunna väcka en talan om fördragsbrott vid domstolen.
Domstolen konstaterar slutligen att verkningarna av Ungerns omtvistade agerande under narkotikakommissionens session inte kan anses ha upphört när sessionen avslutades, eftersom de kommer till uttryck med avseende på enigheten och sammanhållningen i unionens yttre åtgärder. Dessa verkningar går således utöver det berörda konkreta beslutsförfarandet, då ett beslut som fattas med stöd av artikel 218.9 FEUF just syftar till att säkerställa dessa intressen.
Härefter prövar domstolen målet i sak.
För det första, vad gäller kommissionens anmärkning om åsidosättande av unionens exklusiva externa befogenhet, enligt artikel 3.2 FEUF, preciserar domstolen att denna bestämmelse även är tillämplig när ett organ som inrättats med stöd av ett internationellt avtal ska anta åtgärder för att genomföra avtalet. Den omständigheten att unionen inte är medlem i en internationell organisation utgör inte hinder för att denna befogenhet faktiskt kan utövas, exempelvis genom att medlemsstaterna handlar solidariskt i unionens intresse
Domstolen framhåller att det finns en risk för att internationella åtaganden kan påverka unionens gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa, vilket kan motivera att unionen har exklusiv extern befogenhet, om dessa åtaganden omfattas av tillämpningsområdet för dessa regler. Det krävs inte att det föreligger en fullständig överensstämmelse mellan det område som omfattas av det internationella avtalet och det som omfattas av unionsrätten, eftersom de berörda åtagandena kan påverka de gemensamma reglernas innebörd, räckvidd och effektivitet även när det inte finns någon motsättning mellan dem.
I förevarande fall framgår det av rambeslut 2004/757 (
4
) att begreppet narkotika särskilt definieras genom en hänvisning till de två berörda konventionerna. Detta innebär, såsom anges i beslut 2021/3, att varje ändring av förteckningarna i dessa båda konventioner införlivas direkt i unionens gemensamma regler, vilket innebär att en sådan ändring direkt kommer att påverka innehållet i rambeslut 2004/757.
För det andra, vad gäller Ungerns invändning om att beslut 2021/3 är rättsstridigt, erinrar domstolen inledningsvis om att det system med rättsmedel som inrättats genom EUF-fördraget skiljer mellan talan om fördragsbrott och talan om ogiltigförklaring och att dessa två typer av talan har olika ändamål och styrs av olika regler. Domstolen understryker att en medlemsstat – i avsaknad av en bestämmelse i nämnda fördrag som ger den en uttrycklig rätt till detta – inte framgångsrikt kan göra gällande att ett till den riktat beslut eller direktiv är rättsstridigt, för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundas på ett åsidosättande av nämnda beslut eller direktiv. I egenskap av medlem i rådet, vilket antagit ett beslut om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid förhandlingar i ett internationellt organ, hade en medlemsstat med nödvändighet kännedom om beslutet, även om medlemsstaten inte formellt sett utgjorde beslutets adressat. En medlemsstat hade således full möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring av beslutet inom den talefrist på två månader som anges i artikel 263 sjätte stycket FEUF.
Domstolen erinrar även om att en talan om fördragsbrott har ett särskilt föremål, som endast består i att domstolen ska fastställa att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter, och den kan således inte utnyttjas för att kompensera för att medlemsstaten inte har väckt en talan om ogiltigförklaring mot den rättsakt som medlemsstaten påstås ha åsidosatt.
Domstolen tillägger att en talan om fördragsbrott inte på något sätt avser tillämpligheten av en unionsrättsakt och att en invändning om rättsstridighet enligt artikel 277 FEUF just syftar till att få fastställt att en sådan rättsakt inte ska tillämpas.
Dessa omständigheter föranleder domstolen att slå fast att en medlemsstat inte kan tillåtas att inom ramen för en sådan talan framställa en invändning om att en sådan unionsrättsakt – oavsett vilken – är rättsstridig, såvida den inte är behäftad med särskilt allvarliga och uppenbara fel, så att den kan kvalificeras som en nullitet. Den medlemsstat som är angelägen om att utnyttja en eventuell fördragsbrottstalan för att bestrida lagenligheten av den rättsakt vars åsidosättande har motiverat denna fördragsbrottstalan åsidosätter nämligen den presumtion för giltighet som gäller för alla sekundärrättsakter. Denna presumtion medför en skyldighet för alla rättssubjekt som lyder under unionsrätten att erkänna att unionens sekundärrättsakter har full verkan så länge Europeiska unionens domstol inte har slagit fast att de är ogiltiga och att de kan verkställas så länge unionsdomstolen inte har beslutat att skjuta upp deras verkställighet.
Domstolen påpekar att den omständigheten att en medlemsstat inte kan åberopa att en rättsakt, vars åsidosättande har föranlett kommissionen att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot denna medlemsstat, är rättsstridig utgör en del av den princip enligt vilken fördragens systematik, förutom i de fall som uttryckligen anges, medför ett förbud för medlemsstaterna att själva skipa rättvisa. Om en medlemsstat anser att en sekundärrättsakt innehåller bestämmelser som är oförenliga med unionsrätten, har den möjlighet att agera, antingen inom rådet, eller genom att underrätta kommissionen eller, slutligen, genom att väcka talan vid domstol för att få dessa oförenligheter undanröjda. En medlemsstat kan däremot inte under några omständigheter tillåta sig att ensidigt vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja en annan medlemsstats eller en unionsinstitutions eventuella åsidosättande av unionsrättens regler, utan att äventyra den enhetliga tillämpningen av unionsrätten, vilken utgör ett grundläggande krav i unionens rättsordning.
Domstolen understryker att en medlemsstat, som inte har väckt talan om ogiltigförklaring inom föreskriven tidsfrist, inte senare kan ifrågasätta lagenligheten av rättsakten inom ramen för en fördragsbrottstalan, utan att äventyra den samstämmiga och enhetliga tillämpningen av unionsrätten, vilken utgör ett grundläggande kännetecken för unionens rättsordning. Om en medlemsstat, med hänsyn till den uppfattning den har om sitt nationella intresse, ensidigt rubbar den balans mellan förmåner och skyldigheter som följer av dess medlemskap i unionen, äventyrar detta medlemsstaternas jämlikhet inför unionsrätten, vilket strider mot den solidaritetsplikt som medlemsstaterna har åtagit sig genom sin anslutning till unionen och som utgör en väsentlig grund för unionens rättsordning. En sådan inställning kan dessutom leda till diskriminering, till skada för medlemsstaternas medborgare och, framför allt, för medborgarna i den medlemsstat som ställer sig utanför unionsrätten.
Domstolen preciserar vidare att en medlemsstat som hyser tvivel om giltigheten av ett rådsbeslut om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid förhandlingar i ett internationellt organ, i ett sammanhang som kännetecknas av skyndsamhet på grund av att detta beslut sammanfaller eller nästan sammanfaller med omröstningen i detta organ, bör utnyttja den tid som förflyter mellan det att kommissionen lägger fram den slutgiltiga eller nästan slutgiltiga versionen av förslaget till beslut och rådets omröstning, som kan leda till att beslutet antas, för att utarbeta sin stämningsansökan och en ansökan om uppskov med verkställigheten av detta beslut. Med detta i åtanke bör kommissionen generellt sträva efter att lägga fram sitt förslag i tillräckligt god tid för att rådet ska kunna slutföra sin beslutsprocess och i god tid fastställa den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar inför förhandlingarna och omröstningen i ett sådant organ. Ett uppskov med verkställigheten av nämnda beslut skulle få till följd att presumtionen för att beslutet är giltigt tillfälligt inte gäller, utan att medlemsstaternas och unionsinstitutionernas ömsesidiga skyldighet till lojalt samarbete – bland annat vad gäller iakttagandet av en enighet i unionens externa representation – dock upphör att gälla.
Domstolen understryker dessutom att den omständigheten att en medlemsstat inte kan framställa en invändning om rättsstridighet inom ramen för en talan om fördragsbrott inte påverkar medlemsstatens möjlighet att bestrida kommissionens tolkning av den sekundärrättsakt som medlemsstaten påstås ha åsidosatt. En sekundärrättsakt ska nämligen så långt möjligt tolkas i överensstämmelse med fördragen och de internationella avtal som unionen har ingått.
För det tredje, vad gäller kommissionens anmärkning om att Ungern har åsidosatt principen om lojalt samarbete (
5
), erinrar domstolen om att medlemsstaterna ska underlätta för unionen att fullgöra sina uppgifter och avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av målen i fördragen. När föremålet för ett internationellt avtal eller en internationell konvention till viss del omfattas av unionens befogenhet och till viss del av medlemsstaternas befogenhet, är det nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och unionsinstitutionerna, såväl under förhandlingen och vid ingåendet av avtalet eller konventionen, som vid verkställigheten av åtagandena. Denna skyldighet följer av kravet på enighet i unionens internationella representation.
Domstolen preciserar att de särskilda skyldigheter att agera och att avstå från att agera som således gäller för en medlemsstat inte medger att medlemsstaten i ett organ som inrättats genom ett internationellt avtal ensidigt lägger fram ett förslag som avviker från den gemensamma strategi som utarbetats inom rådet. En sådan situation kan nämligen äventyra principen om enighet i unionens och medlemsstaternas internationella representation och försvaga deras förhandlingsposition gentemot övriga parter i den berörda konventionen. De skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt principen om lojalt samarbete gäller i än högre grad inom ramen för unionens exklusiva befogenhet.
Domstolen understryker även att det, inte bara av själva unionsbegreppet utan även av tillämpningen av ett förfarande med majoritetsomröstning i rådet, ofrånkomligen framgår att medlemsstaterna ska göra sina intressen gällande inom ramen för de mekanismer för kollektiva överläggningar som inrättats genom fördragen för att genomföra unionens mål. Domstolen erinrar vidare om att medlemsstaternas iakttagande av ett beslut som antagits av rådet med stöd av artikel 218.9 FEUF utgör ett särskilt uttryck för kravet på enighet i unionens representation, vilket följer av skyldigheten till lojalt samarbete.
Mot denna bakgrund finner domstolen att Ungern har åsidosatt principen om lojalt samarbete dels genom att inte rösta i narkotikakommissionen i enlighet med beslut 2021/3, dels genom att offentligt uttrycka sin oenighet med WHO:s rekommendationer, vilka var uppsatta på dagordningen, i strid med den ståndpunkt som rådet fastställt i nämnda beslut. Ett sådant agerande skadar effektiviteten i unionens internationella verksamhet samt dess trovärdighet och anseende på den internationella scenen.
(
1
)	Det vill säga rådets beslut (EU) 2021/3 av den 23 november 2020 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar under den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i FN:s narkotikakommission om upptagande av cannabis och cannabisrelaterade ämnen i förteckningarna enligt FN:s allmänna narkotikakonvention från 1961, ändrad genom 1972 års protokoll, och konventionen om psykotropa ämnen från 1971 (EUT L 4, 2021, s. 1), artiklarna 3.2, 218.9 och 288 fjärde stycket FEUF och artikel 4.3 FEU.
(
2
)	FN:s allmänna narkotikakonvention från 1961, i dess lydelse enligt 1972 års protokoll om ändringar i 1961 års allmänna konvention om narkotika, som ingicks i New York den 30 mars 1961(United Nations Treaty Series, vol. 520, nr 7515).
(
3
)	Konventionen om psykotropa ämnen, som ingicks i Wien den 21 februari 1971 (United Nations Treaty Series, vol. 1019, s. 175).
(
4
)	Artikel 1 led 1 a och b i rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel (EUT L 335, 2004, s. 8), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/2103 av den 15 november 2017 (EUT L 305, 2017, s. 12).
(
5
)	Artikel 4.3 FEU