62024CJ0408
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
12. veljače 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zračni promet – Uredba (EZ) br. 549/2004 – Jedinstveno europsko nebo – Uredba (EZ) br. 550/2004 – Pružanje usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu – Članak 8. – Pružatelji usluga u zračnom prometu – Članci 14. i 15. – Naknade koje plaćaju korisnici zračnog prostora – Kvar zrakoplovnog telekomunikacijskog poslužitelja – Otkazivanje letova – Navodna skrivljena povreda obveze koju je počinio dotični pružatelj usluga – Korisnici zračnog prostora – Zaštita tih korisnika od gospodarske štete uzrokovane takvom povredom obveze”
U predmetu C‑408/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija), odlukom od 27. svibnja 2024., koju je Sud zaprimio 12. lipnja 2024., u postupku
Republik Österreich
protiv
Austrian Airlines AG,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos, predsjednik vijeća, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin, N. Piçarra (izvjestitelj) i N. Fenger, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: G. Chiapponi, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 21. svibnja 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Republik Österreich, C. Nemeth i S. Ullreich, u svojstvu agenata,
–
za Austrian Airlines AG, J. Eichmeyer, Rechtsanwältin,
–
za austrijsku vladu, A. Posch, J. Schmoll i G. Kunnert, u svojstvu agenata,
–
za belgijsku vladu, S. Baeyens i P. Cottin, u svojstvu agenata,
–
za francusku vladu, B. Herbaut i B. Travard, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, R. Álvarez Vinagre i G. Meessen, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 4. rujna 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 8. Uredbe (EZ) br. 550/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. o pružanju usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu (Uredba o pružanju usluga) (SL 2004., L 96, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 75.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1070/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. (SL 2009., L 300, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 16., str. 206.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 550/2004), i članka 2. točke 4. Uredbe (EZ) br. 549/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. o utvrđivanju okvira za stvaranje jedinstvenog europskog neba (Okvirna uredba) (SL 2004., L 96, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 75.), kako je izmijenjena Uredbom br. 1070/2009 (u daljnjem tekstu: Uredba br. 549/2004).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Republik Österreich (Republika Austrija), koju zastupa Finanzprokuratur, i društva Austrian Airlines AG u vezi s naknadom gospodarske štete koju je taj zračni prijevoznik pretrpio zbog otkazivanja letova uzrokovanog kvarom zrakoplovnog telekomunikacijskog poslužitelja kojim upravlja društvo Austro Control.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 549/2004
3
Uvodna izjava 7. Uredbe br. 549/2004 glasi:
„Zračni prostor predstavlja ograničen resurs čija je optimalna i učinkovita upotreba moguća samo ako se u obzir uzmu zahtjevi svih korisnika i ako se, prema potrebi, osigura njihova zastupljenost tijekom cijelog postupka razvoja jedinstvenog europskog neba, kao i postupka odlučivanja i provedbe, uključujući Odbor za jedinstveno nebo.”
4
Člankom 1. te uredbe, naslovljenim „Cilj i područje primjene”, u stavku 1. određuje se:
„Cilj inicijative za jedinstveno europsko nebo je poboljšanje postojećih standarda sigurnosti, doprinošenje održivom razvoju sustava zračnog prometa i poboljšanje cjelokupne izvedbe upravljanja zračnim prometom (ATM) i usluga u zračnoj plovidbi (ANS) za opći zračni promet u Europi radi ispunjavanja zahtjeva svih korisnika zračnog prostora. Ovo jedinstveno europsko nebo uključuje usklađenu paneuropsku mrežu ruta, upravljanje mrežom i sustave za upravljanje zračnim prometom, koji se temelje samo na sigurnosti, učinkovitosti i tehničkim zahtjevima, na dobrobit svih korisnika zračnog prostora. U postizanju ovog cilja, ovom se Uredbom uspostavlja usklađeni zakonodavni okvir za stvaranje jedinstvenog europskog neba.”
5
Članak 2. navedene uredbe sadržava, među ostalim, sljedeće definicije:
„1.
‚usluga kontrole zračnog prometa (ATC)’ znači usluga koja se daje u svrhu:
(a)
sprečavanja sudara:
–
između zrakoplova, i
–
između zrakoplova i prepreka na manevarskom prostoru; i
(b)
ubrzavanja i održavanja urednog protoka zračnog prometa;
[…]
4.
‚usluge u zračnoj plovidbi’ znači usluge zračnog prometa; komunikacijske usluge, usluge plovidbe i nadzora, meteorološke usluge za zračnu plovidbu i usluge zrakoplovnog informiranja;
[…]
8.
‚korisnici zračnog prostora’ znači operatori zrakoplova koji lete u općem zračnom prometu;
[…]
10.
‚upravljanje zračnim prometom (ATM)’ znači skup funkcija koje se obavljaju u zraku i na tlu (usluge u zračnom prometu, upravljanje zračnim prostorom i upravljanje protokom zračnog prometa) koje su potrebne kako bi se osiguralo sigurno i učinkovito kretanje zrakoplova tijekom svih faza leta;
11.
‚usluge zračnog prometa’ znači različite usluge davanja letnih informacija, usluge uzbunjivanja, savjetodavne usluge u zračnom prometu i usluge kontrole zračnog prometa (usluge područne, prilazne i aerodromske kontrole);
[…]
23.a
‚usluga letnih informacija’ znači usluga koja je predviđena za davanje savjeta i informacija korisnih za sigurno i učinkovito izvođenje letova;
23.b
‚usluga uzbunjivanja’ znači usluga predviđena za obavješćivanje odgovarajućih organizacija o zrakoplovu za koji je potrebna pomoć traženja i spašavanja te, prema potrebi, za pomaganje tim organizacijama;
[…]”
6
Člankom 3. iste uredbe, naslovljenim „Područja djelovanja Zajednice”, u stavku 1. propisuje se:
„Ovom se Uredbom utvrđuje usklađeni regulatorni okvir za stvaranje jedinstvenog europskog neba u vezi s:
[…]
(b) [Uredbom br. 550/2004]; […]
[…]
i provedbenim pravilima koje je [Europska k]omisija donijela na temelju ove Uredbe i prethodno navedenih uredaba.”
Uredba br. 550/2004
7
Uvodne izjave 4. i 10. Uredbe br. 550/2004 glase:
„(4)
Za stvaranje jedinstvenog europskog neba, treba usvojiti mjere kojima bi se osiguralo sigurno i učinkovito pružanje usluga u zračnoj plovidbi u skladu s organizacijom i korištenjem zračnog prostora kako je to predviđeno Uredbom (EZ) br. 551/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. o organizaciji i korištenju zračnog prostora u jedinstvenom europskom nebu (Uredba o zračnom prostoru) [(SL 2004., L 96, str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 3., str. 115.)]. Važno je uspostaviti usklađen organizacijski okvir za pružanje takvih usluga kako bi se moglo na odgovarajući način odgovoriti na zahtjeve korisnika zračnog prostora te na siguran i učinkovit način regulirati zračni promet.
[…]
(10)
Uz jamčenje kontinuiteta pružanja usluga, potrebno je uspostaviti zajednički sustav certificiranja pružatelja usluga u zračnoj plovidbi kojim bi se definirali prava i obveze tih pružatelja usluga i redovito pratilo ispunjavaju li se ti uvjeti.”
8
Člankom 1. Uredbe br. 550/2004, naslovljenim „Područje primjene i cilj”, u stavku 1. određuje se:
„Unutar područja primjene [Uredbe br. 549/2004], ova se Uredba odnosi na pružanje usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu. Cilj je ove Uredbe utvrditi zajedničke zahtjeve za sigurno i učinkovito pružanje usluga u zračnoj plovidbi u Zajednici.”
9
Članak 6. Uredbe br. 550/2004, naslovljen „Zajednički zahtjevi”, kojim započinje poglavlje II. te uredbe kojim se utvrđuju pravila o pružanju tih usluga, glasi kako slijedi:
„Zajednički zahtjevi o pružanju usluga u zračnoj plovidbi utvrđuju se u skladu s postupkom navedenim u članku 5. stavku 3. [Uredbe br. 549/2004]. Zajednički zahtjevi uključuju sljedeće elemente:
–
tehničku i operativnu osposobljenost i prikladnost,
–
sustave i postupke za upravljanje sigurnošću i kvalitetom,
–
sustave izvješćivanja,
–
kvalitetu usluga,
–
financijsku sposobnost,
–
osiguranje od odgovornosti i rizika,
–
vlasničku i organizacijsku strukturu, uključujući sprečavanje sukoba interesa,
–
ljudske resurse, uključujući odgovarajuće planove zapošljavanja,
–
zaštitu.”
10
Člankom 7. Uredbe br. 550/2004, naslovljenim „Izdavanje svjedodžbi pružateljima usluga u zračnoj plovidbi”, propisuje se:
„1.   Države članice izdaju svjedodžbe za pružanje svih usluga u zračnoj plovidbi u Zajednici.
[…]
3.   Nacionalna nadzorna tijela izdaju svjedodžbe pružateljima usluga u zračnoj plovidbi, ako oni ispunjavaju zajedničke zahtjeve navedene u članku 6. […]
[…]
7.   Nacionalna nadzorna tijela nadziru ispunjavanje zajedničkih zahtjeva i uvjeta koji su priloženi svjedodžbama. Podaci o ovom nadzoru se uključuju u godišnja izvješća koja države članice dostavljaju u skladu s člankom 12. stavkom 1. [Uredbe br. 549/2004]. Ako nacionalno nadzorno tijelo utvrdi da imatelj svjedodžbe više ne ispunjava te zahtjeve ili uvjete, ono poduzima odgovarajuće mjere osiguravajući pri tom kontinuitet usluga, pod uvjetom da se ne ugrožava sigurnost. Ove mjere mogu uključivati opoziv svjedodžbe.”
11
Člankom 8. Uredbe br. 550/2004, naslovljenim „Imenovanje pružatelja usluga u zračnom prometu”, određuje se:
„1.   Države članice osiguravaju pružanje usluga u zračnom prometu na isključivoj osnovi unutar određenih blokova zračnog prostora u odnosu na zračni prostor pod njihovom nadležnošću. U tu svrhu države članice određuju pružatelja usluga u zračnom prometu koji ima valjanu svjedodžbu u Zajednici.
[…]
3.   Države članice utvrđuju prava i obveze koje imenovani pružatelji usluga u zračnom prometu ispunjava[ju]. […]
4.   Države članice imaju diskrecijsko pravo izbora pružatelja usluga u zračnom prometu pod uvjetom da on ispunjava zahtjeve i uvjete iz članaka 6. i 7.
[…]”
12
U skladu s člankom 14. te uredbe, naslovljenim „Općenito”, koji se nalazi u njezinu poglavlju III., naslovljenom „Sustav naknada”:
„U skladu sa zahtjevima iz članaka 15. i 16., sustav naknada za usluge u zračnoj plovidbi doprinosi većoj transparentnosti u odnosu na utvrđivanje, uvođenje i naplaćivanje naknada od korisnika zračnog prostora te doprinosi učinkovitosti troškova pružanja usluga u zračnoj plovidbi i učinkovitosti letova, uz održavanje optimalne razine sigurnosti. […]”
13
Člankom 15. navedene uredbe, naslovljenim „Načela”, propisuje se:
„1.   Sustav naknada temelji se na zaračunavanju troškova pružatelja usluga korisnicima zračnog prostora, za usluge u zračnoj plovidbi. Ovim se sustavom ti troškovi raspodjeljuju između kategorija korisnika.
[…]
3.   Države članice se pri utvrđivanju naknada u skladu sa stavkom 2. pridržavaju sljedećih načela:
[…]
(f)
naknade potiču sigurno, djelotvorno, učinkovito i održivo pružanje usluga u zračnoj plovidbi radi postizanja visoke razine sigurnosti i rentabilnosti kao i ispunjavanja ciljeva izvedbe te radi stimuliranja pružanja integriranih usluga, smanjujući [pritom] utjecaj zrakoplovstva na okoliš. […]”
Provedbena uredba (EU) br. 1035/2011
14
Provedbena uredba Komisije (EU) br. 1035/2011 od 17. listopada 2011. o utvrđivanju zajedničkih zahtjeva za pružanje usluga u zračnoj plovidbi i izmjeni uredaba (EZ) br. 482/2008 i (EU) br. 691/2010 (SL 2011., L 271, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 19., str. 157.), kako je izmijenjena Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 448/2014 (SL 2014., L 132, str. 53.) (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba br. 1035/2011), sadržava Prilog I., naslovljen „Opći zahtjevi za pružanje usluga u zračnoj plovidbi”, koji glasi kako slijedi:
„1.
TEHNIČKA I OPERATIVNA STRUČNOST I SPOSOBNOST
Pružatelji usluga u zračnoj plovidbi moraju biti sposobni pružati usluge na siguran, učinkovit, kontinuiran i održiv način u skladu s bilo kojom razumnom razinom opće potražnje za takvim uslugama u određenom zračnom prostoru. U tu svrhu, oni moraju održavati odgovarajući tehnički i operativni kapacitet i stručnost.
[…]
3.
UPRAVLJANJE SIGURNOŠĆU I KVALITETOM
[…]
3.2.
Sustav upravljanja kvalitetom
Pružatelji usluga u zračnoj plovidbi moraju imati uspostavljen sustav upravljanja kvalitetom kojim su obuhvaćene sve usluge u zračnoj plovidbi koje oni pružaju, u skladu s niže navedenim načelima.
Sustav upravljanja kvalitetom:
(a)
određuje politiku kvalitete na takav način da u najvećoj mogućoj mjeri ispunjava potrebe različitih korisnika;
[…]
7.
ODGOVORNOST I OSIGURANJE
Pružatelji usluga u zračnoj plovidbi moraju imati uspostavljena rješenja za pokriće odgovornosti koje proizlaze iz primjenjivog prava.
[…]”
Austrijsko pravo
Zakon o zrakoplovstvu
15
Člankom 120. Bundesgesetza über die Luftfahrt (Savezni zakon o zrakoplovstvu) od 2. prosinca 1957. (BGBl. 253/1957), u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o zrakoplovstvu), propisuje se:
„(1)   Osim ako je u međunarodnim sporazumima ili na temelju njih odnosno u odredbama prava Unije ili u ovom saveznom zakonu definirano drukčije, za kontrolu zračne plovidbe kao javnu ovlast na saveznoj razini nadležan je Austro Control GmbH. Austro Control GmbH imenovan je kao pružatelj usluga u zračnom prometu u skladu s člankom 119. stavkom 2. točkom 1. podtočkom (a) [ovog zakona] i pružatelj meteoroloških usluga u skladu s člankom 119. stavkom 2. točkom 1. podtočkom (c) [ovog zakona] na isključivoj osnovi u smislu članaka 8. i 9. Uredbe [br. 550/2004].
[…]
(5)   Pružatelji usluga u zračnoj plovidbi dužni su imati uređaje za zračnu navigaciju koji su potrebni za pravilno i sigurno izvršavanje povjerenih im ovlasti kontrole zračne plovidbe i koji su u skladu s međunarodnim standardom te su ih dužni održavati u stanju sigurnom za rad i njima pravilno upravljati.
[…]”
Zakon o društvu Austro Control
16
Članak 2. Bundesgesetza über die Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung (Savezni zakon o društvu s ograničenom odgovornošću Austro Control) (BGBl. 898/1993), u verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o društvu Austro Control), glasi kako slijedi:
„(1)   Društvo Austro Control izvršava sve zadaće koje su dosad bile povjerene Bundesamtu für Zivilluftfahrt [(Savezni ured za civilno zrakoplovstvo, Austrija)] u skladu sa Zakonom o zrakoplovstvu, uredbama donesenima na temelju tog zakona i Flugsicherungsstreckengebührengesetzom [(Zakon o rutnim naknadama za zračnu plovidbu) (BGBl. 137/1986)], osim onih koje su povjerene na temelju uredbe u skladu s člankom 140.b [Zakona o zrakoplovstvu]. Društvo Austro Control također izvršava zadaće koje su mu povjerene saveznim zakonima ili uredbama donesenima na temelju tih saveznih zakona. U pogledu tih zadaća postoji operativna obveza. Društvo Austro Control poduzima sve organizacijske mjere opreza kako bi mogao izvršavati navedene zadaće pod nadzorom državnih tijela.
[…]”
17
Člankom 10. Zakona o društvu Austro Control, naslovljenim „Odgovornost”, u stavku 1. određuje se:
„Za štetu koju su bilo kojoj osobi prouzročili zaposlenici društva Austro Control prilikom provedbe zakonâ u okviru izvršavanja zadaća koje su im povjerene člankom 2. stavcima 1. i 3. ovog saveznog zakona odgovara država na temelju odredbi Amtshaftungsgesetza [(Zakon o odgovornosti države za štetu) (BGBl. 20/1949)]. Zaposlenik nije odgovoran prema oštećeniku. […]”
Zakon o odgovornosti države za štetu
18
Zakonom o odgovornosti države za štetu, u verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o odgovornosti države za štetu), u članku 1. stavku 1. određuje se:
„Država, savezne zemlje, općine, druge pravne osobe javnog prava i tijela nadležna za socijalno osiguranje […] odgovaraju na temelju odredbi građanskog prava za imovinsku ili tjelesnu štetu koju su osobe koje djeluju kao državna tijela prouzročile bilo kojoj osobi protupravnim i skrivljenim postupanjem prilikom provedbe zakonâ; tijelo nije odgovorno prema oštećeniku. Provodi se samo novčana naknada štete.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
19
Austro Control društvo je s ograničenom odgovornošću čiji je jedini član Republika Austrija. U izvršavanju svojih zakonskih zadaća društvo Austro Control upravlja poslužiteljem zrakoplovne fiksne telekomunikacijske mreže (u daljnjem tekstu: poslužitelj mreže), kojim se osigurava prijenos tehničkih informacija, osobito o zračnom prometu, između zračnih prijevoznika, samog društva Austro Control i europskog koordinacijskog tijela Eurocontrol, sa sjedištem u Bruxellesu (Belgija).
20
Zračni prijevoznik Austrian Airlines, sa sjedištem u zračnoj luci Beč-Schwechat (Austrija), koristi se za svoje letove s polazištem i odredištem u toj zračnoj luci uslugama zračnog prometa koje pruža društvo Austro Control, uz plaćanje naknada predviđenih za te usluge.
21
Tehnički kvar na poslužitelju mreže 28. kolovoza 2016. doveo je do znatnog smanjenja stopa slijetanja i uzlijetanja u navedenoj zračnoj luci. Zračni prijevoznik Austrian Airlines tvrdi da ga je taj kvar prisilio na otkazivanje 60 letova, uzrokujući mu štetu u iznosu od 373140,46 eura, uključujući naknade za karte, preusmjeravanje na letove trećih zračnih prijevoznika, gubitke povezane s letovima pod zajedničkom oznakom, troškove za obroke, smještaj i prijevoz putnika, ponovnu otpremu prtljage i naknade za prekovremeni rad osoblja.
22
Smatrajući da je društvo Austro Control bilo odgovorno za kvar poslužitelja mreže jer je propustilo poduzeti tehničke i kadrovske mjere opreza potrebne za pravilno funkcioniranje tog poslužitelja, društvo Austrian Airlines podnijelo je tužbu za naknadu štete protiv Republike Austrije na temelju članka 10. stavka 1. Zakona o društvu Austro Control i članka 1. stavka 1. Zakona o odgovornosti države za štetu.
23
Republika Austrija, koju je zastupao Finanzprokuratur, osporavala je postojanje bilo kakvog skrivljenog ili protupravnog postupanja društva Austro Control u upravljanju poslužiteljem mreže. Usto, ona je tvrdila da relevantne odredbe nacionalnog prava i prava Unije, koje se odnose na zračnu plovidbu, služe isključivo općem interesu sigurnosti zračnog prometa, a ne imovinskim interesima korisnika zračnog prostora, što je potvrđeno nepostojanjem odredbi kojima se predviđa sustav odgovornosti u tom području.
24
Prvostupanjski sud odbio je tužbu za naknadu štete koju je podnijelo društvo Austrian Airlines uz obrazloženje da je jedini cilj nacionalnih odredbi i odredbi Unije o zračnoj plovidbi uređenje zračnog prometa, a ne imovinska zaštita zračnih prijevoznika. U tim je okolnostima taj sud smatrao da nije potrebno ispitivati je li osoblje društva Austro Control postupalo protupravno i skrivljeno.
25
Suprotno tomu, žalbeni sud – pred kojim je društvo Austrian Airlines pokrenulo postupak – zaključio je da, iako se odredbama prava Unije o zračnoj plovidbi ponajprije nastoji zajamčiti sigurnost zračnog prometa, njima se također štite gospodarski interesi zračnih prijevoznika kao korisnikâ zračnog prostora, tim više što potonji plaćaju naknade za usluge u zračnoj plovidbi koje im osiguravaju pružatelji usluga, kao što je to društvo Austro Control.
26
Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija), odnosno sud koji je uputio zahtjev i kojem je Republika Austrija, zastupana po Finanzprokuraturu, podnijela pravno sredstvo protiv odluke o žalbi, navodi da prema njegovoj sudskoj praksi koja se odnosi na članak 1. stavak 1. Zakona o odgovornosti države za štetu, čak i u slučaju skrivljene povrede odredbe nacionalnog prava, predmet popravljanja štete može biti samo ona šteta čije sprečavanje predstavlja barem jedan od ciljeva povrijeđene odredbe. Taj sud pojašnjava da je odlučujući kriterij za postojanje odgovornosti države za štetu postojanje zaštitnog cilja povrijeđene odredbe, koji se utvrđuje tumačenjem.
27
Navedeni sud u načelu priznaje da odredba nacionalnog prava ima za cilj zaštitu pojedinačnih interesa ako postoji poseban pravni odnos između tijela koje je povrijedilo takvu odredbu i oštećenog pojedinca. Suprotno tomu, taj je sud sklon isključiti postojanje takvog cilja kada to tijelo izvršava zadaće javne službe u odnosu na tako velik i neodređen broj osoba da ih treba izjednačiti sa zajednicom, što isključuje mogućnost utvrđivanja odgovornosti države za štetu, čak i u slučaju protupravnog i skrivljenog postupanja.
28
Sud koji je uputio zahtjev ističe da se neslaganje između stranaka iz glavnog postupka odnosi na pitanje štiti li se odredbama prava Unije o zračnoj plovidbi, čiji je glavni cilj zajamčiti sigurnost zračnog prometa, ujedno korisnike zračnog prostora od imovinske štete uzrokovane protupravnom i skrivljenom povredom obveze koju počini pružatelj usluga zračnog prometa, koji je imenovan u skladu s člankom 8. Uredbe br. 550/2004, odnosno, u ovom slučaju, društvo Austro Control. Prema mišljenju tog suda, za odgovor na to pitanje odlučujuća je svrha koja se nastoji postići tom uredbom te se ona mora autonomno odrediti s obzirom na pravo Unije i njegove metode tumačenja.
29
Taj sud također navodi da iz presude od 2. lipnja 2022., Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423), proizlazi da se odredbama članka 8. Uredbe br. 550/2004, u vezi s člankom 2. točkom 4. Uredbe br. 549/2004, kojim se definiraju usluge u zračnoj plovidbi, dodjeljuju korisnicima zračnog prostora prava na koja može utjecati zatvaranje tog prostora i da cilj odredbi prava Unije o zračnoj plovidbi nije ograničen na sigurnost zračnog prometa u užem smislu.
30
Navedeni se sud pita jesu li imovinski interesi tih korisnika obuhvaćeni ciljem zaštite koji se nastoji postići tim odredbama, što bi omogućavalo da se u skladu sa Zakonom o odgovornosti države za štetu utvrđuje odgovornost Republike Austrije za imovinsku štetu prouzročenu protupravnim i skrivljenim postupanjem društva Austro Control.
31
Isti sud ističe da obveza plaćanja naknada za korištenje uslugama zračnog prometa koje pruža društvo Austro Control, kojoj podliježe zračni prijevoznik Austrian Airlines, ide u prilog postojanju posebnog pravnog odnosa između tih dvaju subjekata. Zbog toga je taj sud sklon smatrati da se člankom 8. Uredbe br. 550/2004, u vezi s člankom 2. točkom 4. Uredbe br. 549/2004 i člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, također štite imovinski interesi pojedinačnih korisnika zračnog prostora.
32
U tim je okolnostima Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 8. [Uredbe br. 550/2004], u vezi s člankom 2. točkom 4. [Uredbe br. 549/2004], tumačiti na način da je pružanje usluga u zračnom prometu namijenjeno i zaštiti pojedinačnog korisnika zračnog prostora od nastanka isključivo imovinske štete zbog protupravnih i skrivljenih propusta pružatelja usluga u zračnoj plovidbi kojem je povjereno pružanje usluga u zračnoj plovidbi?”
O prethodnom pitanju
Uvodne napomene
33
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da postavljeno pitanje, koje se odnosi na opseg cilja zaštite koji se nastoji postići osobito člankom 8. Uredbe br. 550/2004, proizlazi iz činjenice da na temelju Zakona o odgovornosti države za štetu, kako ga tumači sud koji je uputio zahtjev, cilj zaštite povrijeđene odredbe predstavlja odlučujući kriterij za utvrđivanje te odgovornosti. U ovom je slučaju ta odredba članak 120. Zakona o zrakoplovstvu, kojim se određuje da isključivo društvo Austro Control osigurava, među ostalim, usluge zračnog prometa, u skladu s tim člankom 8.
34
Kad je riječ o glavnom postupku, taj sud tako pojašnjava da se Republika Austrija može smatrati odgovornom za gospodarsku štetu koju je zračni prijevoznik Austrian Airlines pretrpio zbog moguće skrivljene povrede obveze društva Austro Control samo ako je cilj relevantnih odredbi prava Unije, među ostalim, zaštita korisnika zračnog prostora u smislu članka 2. točke 8. Uredbe br. 549/2004 od takve štete.
35
Postavljeno pitanje valja ispitati s obzirom na ta uvodna razmatranja.
O prethodnom pitanju
36
Svojim jedinim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. točku 4. Uredbe br. 549/2004 i članak 8. Uredbe br. 550/2004, u vezi s odredbama potonje uredbe koje se odnose na pružanje usluga u zračnoj plovidbi i na naknade za te usluge, tumačiti na način da se svim tim odredbama također nastoji zaštititi korisnike zračnog prostora od gospodarske štete uzrokovane skrivljenom povredom obveza pružatelja usluga zračnog prometa koje on ima na temelju tih odredbi.
37
Uvodno valja istaknuti, s jedne strane, da se Uredbom br. 549/2004, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., uspostavlja usklađeni zakonodavni okvir za stvaranje „jedinstvenog europskog neba”, čiji je cilj poboljšanje postojećih standarda sigurnosti zračnog prometa, doprinošenje održivom razvoju sustava zračnog prometa i poboljšanje cjelokupne izvedbe upravljanja zračnim prometom i usluga u zračnoj plovidbi za opći zračni promet u Europi radi ispunjavanja zahtjeva svih korisnika zračnog prostora.
38
Tom se odredbom također pojašnjava da jedinstveno europsko nebo uključuje usklađenu paneuropsku mrežu ruta, sustave za upravljanje mrežom i zračnim prometom, koji se temelje samo na sigurnosti, učinkovitosti i tehničkim zahtjevima, na dobrobit svih „korisnika zračnog prostora”, što je pojam koji obuhvaća, u skladu s člankom 2. točkom 8. te uredbe, operatore zrakoplova koji lete u općem zračnom prometu.
39
S druge strane, u skladu s člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 550/2004, ona se „[u]nutar područja primjene [Uredbe br. 549/2004]” odnosi na sigurno i učinkovito pružanje usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu utvrđivanjem zajedničkih zahtjeva u tu svrhu. Uredbom br. 550/2004 također se propisuje, u poglavlju III., kao ključni element, sustav naknada za te usluge koji uključuje naknade koje plaćaju korisnici zračnog prostora.
40
Osim toga, iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 549/2004 proizlazi da usklađeni regulatorni okvir za stvaranje „jedinstvenog europskog neba” obuhvaća i provedbena pravila koja je Komisija donijela na temelju, među ostalim, te uredbe i Uredbe br. 550/2004. Među tim provedbenim pravilima nalazi se Provedbena uredba br. 1035/2011.
41
Nakon što je pojašnjen taj regulatorni okvir, valja utvrditi, kao prvo, da u skladu s člankom 2. točkom 4. Uredbe br. 549/2004, pojam „usluge u zračnoj plovidbi” obuhvaća usluge zračnog prometa, koje su izričito navedene u postavljenom pitanju, kao i komunikacijske usluge, usluge plovidbe i nadzora, meteorološke usluge za zračnu plovidbu i usluge zrakoplovnog informiranja.
42
Usluge u zračnom prometu sastavni su dio „upravljanja zračnim prometom” koje, na temelju članka 2. točke 10. Uredbe br. 549/2004, obuhvaća skup funkcija koje se obavljaju u zraku i na tlu koje su potrebne kako bi se osiguralo sigurno i učinkovito kretanje zrakoplova tijekom svih faza leta. Na temelju točke 11. tog članka, te usluge obuhvaćaju usluge kontrole zračnog prometa, usluge davanja letnih informacija i usluge uzbunjivanja, pri čemu su ta tri pojma definirana u točkama 1., 23.a i 23.b navedenog članka.
43
Svrha „usluga kontrole zračnog prometa” jest, s jedne strane, sprečavanje sudara između zrakoplova te između zrakoplova i prepreka na manevarskom prostoru i, s druge strane, ubrzavanje i održavanje urednog protoka zračnog prometa. „[U]sluga[ma] letnih informacija” osigurava se davanje savjeta i informacija korisnih za sigurno i učinkovito izvođenje letova. „[U]slug[e] uzbunjivanja” sastoje se od obavješćivanja odgovarajućih organizacija o zrakoplovu za koji je potrebna pomoć traženja i spašavanja te, prema potrebi, za pomaganje tim organizacijama.
44
Iz prethodno navedenog proizlazi da „usluge zračnog prometa” u smislu članka 2. točke 11. Uredbe br. 549/2004 nisu od temeljne važnosti za upravljanje zračnim prometom samo u pogledu sigurnosti i optimalnog iskorištavanja zračnog prostora nego i za korisnike tog prostora čije djelatnosti ovise o pravilnom pružanju tih usluga (vidjeti u tom smislu presudu od 2. lipnja 2022., Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, t. 43.).
45
Naime, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 39. svojeg mišljenja, pružanje usluga u zračnoj plovidbi, uključujući usluge u zračnom prometu, ne služi samo općem interesu koji se sastoji od jamstva postojanja sigurnog i učinkovitog jedinstvenog europskog neba, nego ono služi i interesima i gospodarskoj djelatnosti korisnika zračnog prostora, osobito zračnih prijevoznika.
46
U tom pogledu, u uvodnoj izjavi 7. Uredbe br. 549/2004 pojašnjava se da zračni prostor predstavlja ograničen resurs čija je optimalna i učinkovita upotreba moguća samo ako se u obzir uzmu zahtjevi svih korisnika.
47
Kao drugo, člankom 8. stavcima 1., 3. i 4. Uredbe br. 550/2004 nalaže se svakoj državi članici da odredi pružatelja usluga u zračnom prometu i utvrdi prava i obveze tog pružatelja, koji mora, kao što se to predviđa stavkom 4. tog članka, ispunjavati zajedničke zahtjeve za pružanje usluga u zračnoj plovidbi navedene u članku 6. te uredbe i imati svjedodžbu u skladu s člankom 7. navedene uredbe.
48
Na temelju tog članka 6., ti se zajednički zahtjevi moraju odnositi, među ostalim, na tehničku i operativnu osposobljenost i prikladnost, kvalitetu usluga i osiguranje od odgovornosti i rizika. Na temelju članka 7. stavaka 1. i 3. iste uredbe, pružanje usluga u zračnoj plovidbi u Uniji podliježe svjedodžbama koje države članice izdaju ako pružatelj usluga ispunjava navedene zajedničke zahtjeve. U skladu sa stavkom 7. tog članka 7., ako nacionalno nadzorno tijelo utvrdi da imatelj svjedodžbe više ne ispunjava zajedničke zahtjeve, ono poduzima odgovarajuće mjere osiguravajući pritom kontinuitet usluga, pod uvjetom da se ne ugrožava sigurnost.
49
Kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 550/2004, pružatelji usluga koje imenuju države članice obvezni su pružati usluge u zračnom prometu tako da na odgovarajući način odgovore na zahtjeve korisnika zračnog prostora te da osiguraju sigurno i učinkovito funkcioniranje tog prometa unutar usklađenog okvira za pružanje usluga u zračnoj plovidbi.
50
Sud je presudio da iz uvodne izjave 10., članka 1. stavka 1. i članka 7. stavaka 1. i 7. Uredbe br. 550/2004 proizlazi da je njezin cilj također osigurati kontinuitet pružanja svih usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu (presuda od 2. lipnja 2022., Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, t. 44.), bez kojeg korisnici zračnog prostora ne bi mogli obavljati svoje djelatnosti u odgovarajućim uvjetima.
51
Osim toga, Prilogom I. Provedbenoj uredbi br. 1035/2011 o utvrđivanju zajedničkih zahtjeva za pružanje usluga u zračnoj plovidbi i o dopuni usklađenog regulatornog okvira za stvaranje „jedinstvenog europskog neba”, kao što je to navedeno u točki 40. ove presude, precizira se da pružatelji usluga u zračnoj plovidbi moraju biti sposobni pružati te usluge na siguran, učinkovit, kontinuiran i održiv način u skladu s bilo kojom razumnom razinom opće potražnje u određenom zračnom prostoru (točka 1. tog priloga), moraju odrediti politiku kvalitete na takav način da u najvećoj mogućoj mjeri ispunjava potrebe različitih korisnika (točka 3.2. podtočka (a) navedenog priloga) i moraju imati uspostavljena rješenja za pokriće odgovornosti koje proizlaze iz primjenjivog prava (točka 7. istog priloga).
52
Kao treće, člancima 14. do 16. Uredbe br. 550/2004 uređuje se utvrđivanje, uvođenje i naplaćivanje naknada koje korisnici zračnog prostora plaćaju za usluge u zračnoj plovidbi koje im se pružaju. Na temelju tog članka 14., taj sustav naknada treba doprinijeti, među ostalim, učinkovitosti troškova pružanja usluga u zračnoj plovidbi i učinkovitosti letova, uz istodobno održavanje optimalne razine sigurnosti.
53
Člankom 15. stavkom 1. te uredbe propisuje se da se sustav naknada temelji na zaračunavanju troškova pružatelja usluga korisnicima zračnog prostora, za usluge u zračnoj plovidbi. Stavkom 3. točkom (f) tog članka pojašnjava se da se naknadama mora poticati sigurno, djelotvorno, učinkovito i održivo pružanje usluga u zračnoj plovidbi radi postizanja visoke razine sigurnosti i rentabilnosti.
54
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se uredbama br. 549/2004 i br. 550/2004, kao i Provedbenom uredbom br. 1035/2011, zahtijeva da pružatelji usluga u zračnom prometu na odgovarajući način odgovore na potrebe korisnika zračnog prostora, jamčeći sigurnost, kontinuitet, održivost, djelotvornost i gospodarsku učinkovitost svojih usluga, pri čemu su te usluge neophodne za djelatnosti tih korisnika, koji snose njihov gospodarski trošak.
55
U tom je smislu Sud u presudi od 2. lipnja 2022., Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, t. 39. i 49.) u biti presudio da se odredbama uredbi br. 549/2004 i br. 550/2004 korisnicima zračnog prostora mogu dodijeliti određena prava na koja bi zatvaranje zračnog prostora moglo utjecati.
56
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je kvar poslužitelja mreže, kojim upravlja društvo Austro Control kao pružatelj usluga u zračnom prometu kojeg je odredila Republika Austrija, doveo do znatnog smanjenja stopa slijetanja i uzlijetanja u zračnoj luci Beč-Schwechat, kao i, slijedom toga, do otkazivanja letova koje je izvodio zračni prijevoznik Austrian Airlines, što pokazuje odnos ovisnosti, istaknut u točki 44. ove presude, između, s jedne strane, pružanja tih usluga i, s druge strane, mogućnosti korisnikâ zračnog prostora da obavljaju svoje djelatnosti.
57
Na nacionalnom je sudu, koji je jedini nadležan za utvrđivanje i ocjenu činjenica iz glavnog postupka te za tumačenje i primjenu nacionalnog prava (presude od 4. lipnja 2013., ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, t. 36. i od 29. srpnja 2024., protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, t. 36.), da utvrdi može li se, s obzirom na odgovor Suda na postavljeno pitanje, utvrditi odgovornost Republike Austrije za gospodarsku štetu koju je pretrpio zračni prijevoznik Austrian Airlines, a koja je moguće prouzročena eventualnom skrivljenom povredom obveze društva Austro Control.
58
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. točku 4. Uredbe br. 549/2004 i članak 8. Uredbe br. 550/2004, u vezi s odredbama potonje uredbe koje se odnose na pružanje usluga u zračnoj plovidbi i na naknade za te usluge, treba tumačiti na način da se svim tim odredbama također nastoji zaštititi korisnike zračnog prostora od gospodarske štete uzrokovane skrivljenom povredom obveza pružatelja usluga zračnog prometa koje on ima na temelju tih odredbi.
Troškovi
59
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
Članak 2. točku 4. Uredbe (EZ) br. 549/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. o utvrđivanju okvira za stvaranje jedinstvenog europskog neba (Okvirna uredba) i članak 8. Uredbe (EZ) br. 550/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. o pružanju usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu (Uredba o pružanju usluga), kako su izmijenjene Uredbom (EZ) br. 1070/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009., u vezi s odredbama Uredbe br. 550/2004 koje se odnose na pružanje usluga u zračnoj plovidbi i na naknade za te usluge,
treba tumačiti na način da se:
svim tim odredbama također nastoji zaštititi korisnike zračnog prostora od gospodarske štete uzrokovane skrivljenom povredom obveza pružatelja usluga zračnog prometa koje on ima na temelju tih odredbi.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački