62005CC0134_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Den foreliggende sag er anlagt i medfør af artikel 226 EF med henblik på at få fastslået, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 43 EF og 49 EF på grund af de betingelser, som den pålægger den virksomhed, der består i inddrivelse af fordringer, herunder når denne virksomhed udøves af firmaer, der er etableret i andre medlemsstater.
I – Retsforskrifter og den administrative procedure
2. Den italienske lov om offentlig sikkerhed, der er gennemført ved kongelig anordning nr. 773 af 18. juni 1931 (almindeligt tillæg til GURI nr. 146 af 26.6.1931), som fortolket og suppleret ved et cirkulære fra indenrigsministeriet af 2. juli 1996 (herefter »de italienske bestemmelser«), bestemmer i det væsentlige følgende:
– Udøvelsen af den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, er betinget af, at den lokale politimyndighed (Questore) udsteder en tilladelse hertil.
– Tilladelsen gælder kun for de forretningslokaler, der er nævnt deri.
– Udøvelsen af den pågældende virksomhed er begrænset til den provins, hvori tilladelsen er udstedt.
– Questore kan betinge tildelingen af en tilladelse af opfyldelsen af supplerende krav i forhold til dem, der er fastsat i loven, med henblik på at sikre befolkningens tillid.
– Indehaverne af en sådan tilladelse skal til stadighed og på synlig vis i sine forretningslokaler have opsat en liste over de ydelser, han leverer, samt priserne herfor, og han kan ikke levere andre ydelser end dem, der er opført på denne liste.
– Det er nødvendigt, at der fastsættes objektive og ensartede kriterier med henblik på at undgå, at de priser, der gælder inden for samme provins, ikke afviger for meget fra hinanden.
– De firmaer, der beskæftiger sig med udenretlig inddrivelse af fordringer, kan ikke udføre de finansielle transaktioner, der er reguleret ved lovdekret nr. 385/93 af 1. september 1993 vedrørende bank- og kreditvirksomhed (almindeligt tillæg til GURI nr. 92 af 30.9.1993), idet disse transaktioner er forbeholdt de finansielle mellemmænd, der er opført på den relevante liste i finansministeriet.
3. Da Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber er af den opfattelse, at hovedparten af disse bestemmelser er uforenelige med artikel 43 EF og 49 EF, tilstillede den Den Italienske Republik en åbningsskrivelse den 21. marts 2002. De italienske myndigheder bestred, at der foreligger en tilsidesættelse af EF-traktatens bestemmelser, men oplyste samtidig, at man havde nedsat en arbejdsgruppe, der har til opgave at udarbejde et oplæg til ændring af den gældende lovgivning, og oversendte endvidere en skrivelse til Kommissionen, hvori man meddelte, at et lovforslag desangående var under udarbejdelse. Da Kommissionen imidlertid ikke var blevet informeret om lovforslagets tekst eller om tidsplanen for dets gennemførelse, fremsatte den en begrundet udtalelse den 7. juli 2004. Da denne ikke fik den ønskede virkning, anlagde Kommissionen nærværende sag den 22. marts 2005.
II – Stillingtagen
4. Den udenretlige inddrivelse af gæld (inkassovirksomhed) kan defineres som »enhver handling eller praksis, der har til formål at tilskynde skyldneren til at betale sin gæld, bortset fra inddrivelse, der sker på grundlag af et eksekutionsfundament« (2) . Det er udøvelsen af denne virksomhed, der er genstand for en række af de italienske bestemmelser. Efter Kommissionens opfattelse er disse bestemmelser på flere punkter uforenelige med artikel 43 EF og 49 EF. Kommissionen har nærmere bestemt fremført otte klagepunkter, men flere af disse er så snævert forbundet, at Kommissionens argumentation for klarhedens skyld kan sammenfattes i fem punkter.
5. Med Kommissionens stævning opfordres Domstolen til endnu engang at præcisere, hvilken margen medlemsstaterne råder over, når de fastsætter regler for udøvelsen af en form for erhvervsmæssig virksomhed, der endnu ikke har været genstand for harmonisering på fællesskabsniveau.
6. Det bemærkes indledningsvis, at det af Domstolens praksis fremgår, at »når der ikke er foretaget en harmonisering af en erhvervsmæssig virksomhed, har medlemsstaterne i princippet fortsat kompetence til at fastsætte betingelserne for adgangen til eller udøvelsen af denne virksomhed, men er forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder, som er sikret ved traktaten« (3) . Frihedsrettighederne, såsom etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, har ganske vist ikke til formål at liberalisere de nationale økonomier, idet man samtidig forhindrer enhver lovgivning fra statens side, der kan påvirke den økonomiske og handelsmæssige frihed. Hvis det var tilfældet, ville det være ensbetydende med at afskaffe medlemsstaternes lovgivningskompetence på det økonomiske område. Formålet med disse rettigheder er derimod at fremme nedbrydelsen af barrierer mellem de nationale markeder, idet man letter de erhvervsdrivendes udøvelse af deres virksomhed på transnationalt plan. Med dette mål for øje skal de gælde for alle transnationale situationer, og de skal ikke blot indebære et forbud mod enhver form for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som medlemsstaterne måtte indføre, men også et forbud mod enhver national foranstaltning, der indebærer, at transnationale situationer behandles mindre fordelagtigt end rent nationale situationer (4) . Sagt på en anden måde søger man at hindre forskelsbehandling på det indre marked under udøvelsen af frihedsrettighederne. Frihedsrettighedernes tilstedeværelse tvinger således medlemsstaterne til at tage hensyn til, hvilken virkning foranstaltninger til regulering af deres nationale økonomi har på situationen for fællesskabsborgere, der ønsker at gøre brug af deres ret til fri bevægelighed.
7. Den mindre fordelagtige behandling af transnationale situationer, der er forbudt i medfør af princippet om fri bevægelighed, kan nærmere bestemt antage forskellige former. Den kan selvfølgelig være følgen af en forskelsbehandling, der begunstiger medlemsstatens egne borgere. Den kan også være følgen af en hindring for at trænge ind på markedet, enten fordi de nationale bestemmelser beskytter stillingen for de erhvervsdrivende, der er etableret på det nationale marked (5), eller fordi de vanskeliggør udøvelsen af en transnational virksomhed (6) eller samhandelen mellem medlemsstater.
8. Det er inden for disse rammer, at det skal vurderes, om Kommissionens klagepunkter er berettigede.
9. Som det vil fremgå af følgende gennemgang, er disse klagepunkter berettigede. Dette er ikke ensbetydende med, at en medlemsstat ikke kan fastsætte regler for den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer. Det er utvivlsomt endda ønskeligt, at det sker. De betingelser, som Den Italienske Republik knytter til udøvelsen af denne virksomhed, har imidlertid en alt for restriktiv indvirkning på etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
A – Kravet om en tilladelse og de supplerende betingelser for at udstede den
10. Kommissionen har først og fremmest anfægtet den efter italiensk ret gældende betingelse om, at der på forhånd skal indhentes en administrativ tilladelse fra den lokale politimyndighed »il Questore« til udøvelse af den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af gæld. For så vidt som dette krav ligeledes gælder for tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, uden at der tages hensyn til disse sidstnævntes overholdelse af de forpligtelser, der muligvis er fastsat i etableringslandets lovgivning med henblik på at beskytte de offentlige interesser, som er genstand for den italienske lovgivning, er denne lovgivning i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser. Dette gælder så meget desto mere som Questore efter de italienske bestemmelser har kompetence til at fastsætte supplerende krav ud over dem, der udtrykkeligt er fastsat, for at sikre befolkningens tillid.
11. Dette klagepunkt og den argumentation, som Kommissionen har udviklet på denne baggrund, finder jeg helt berettiget.
12. De italienske myndigheder har til deres forsvar først gjort gældende, at den pågældende ordning med forudgående tilladelse hverken direkte eller indirekte medfører forskelsbehandling i de transnationale tjenesteyderes disfavør, idet kravet om opnåelse af en tilladelse ligeledes gælder for italienske erhvervsdrivende og/eller for erhvervsdrivende, der er etableret i Italien. Det er imidlertid velkendt, at princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser med tiden er blevet fortolket således, at det ikke blot forbyder begrænsninger, der direkte eller indirekte medfører forskelsbehandling, men også hindringer, der anvendes uden forskel, idet man således har nærmet sig den løsning, der oprindeligt var opstillet med hensyn til varernes frie bevægelighed. Det fremgår af Domstolens praksis efter Säger-sagen, at »traktatens artikel 59 [nu artikel 49 EF] ikke blot kræver afskaffelse af enhver forskelsbehandling til skade for tjenesteyderen på grund af dennes nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion – også selv om den anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater – der kan være til hinder for eller på anden måde genere den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor han lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser« (7) . Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at en national ordning, hvorefter der stilles krav om en forudgående tilladelse fra en administrativ myndighed, kan udgøre en hindring for udvekslingen af tjenesteydelser eller gøre denne mindre tiltrækkende, og at den følgelig udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (8) . Den udgør en hindring for den transnationale tjenesteyders adgang til markedet i værtsmedlemsstaten.
13. De italienske myndigheder har dernæst henvist til begrundelser, der har relation til den offentlige sikkerhed og orden, såsom nødvendigheden af at bekæmpe kriminel infiltration, nødvendigheden af at bekæmpe åger og beskyttelse af debitorerne, for at berettige iværksættelsen af den forudgående kontrol, der ligger i kravet om en tilladelse. Formålet er bl.a. at undgå, at den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, udøves af personer, der kunne begå alvorlige overtrædelser i relation til debitor og dennes aktiver.
14. Sådanne hensyn udgør uden tvivl tvingende almene hensyn, der principielt kan berettige hindringer, dsomer uden forskel finder anvendelse på den frie udveksling af tjenesteydelser.
15. Den hindrende foranstaltning skal imidlertid også overholde proportionalitetsprincippet, dvs. den skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det legitime formål, den forfølger, og den må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt, for at formålet opfyldes (9) .
16. Jeg deler imidlertid Kommissionens analyse, hvorefter kravet om en tilladelse går videre end det, der er nødvendigt for at opfylde det tilstræbte formål, der er at sikre en snæver kontrol begrundet i almene hensyn af den virksomhed, som består i udenretlig inddrivelse af fordringer. Det er korrekt, at kravet om en forudgående tilladelse gælder uden forskel for transnationale tjenesteydere og tjenesteydere, der er etableret i Italien, uanset deres nationalitet. Såfremt en virksomhed er etableret i en anden medlemsstat, er den principielt underlagt lovgivningen i værtslandet, idet det pågældende land kan pålægge den de samme betingelser og kontrolforanstaltninger, som den pålægger sine egne retsundergivne. Der kan imidlertid ikke stilles samme krav til en tjenesteyder, der kun lejlighedsvis udøver virksomhed i en anden medlemsstat, og som fortsat er underlagt de regler og kontrolforanstaltninger, der gælder i oprindelsesmedlemsstaten. Man ville berøve den frie udveksling af tjenesteydelser enhver effektiv virkning ved at kræve, at samtlige betingelser for etablering i landet skal være opfyldt (10) . Man ville endvidere stille transnationale tjenesteydere i en mindre fordelagtig situation i forhold til tjenesteydere, der er etableret på værtsmedlemsstatens område (11) . Domstolen har allerede for lang tid siden heraf udledt, at det i princippet ikke er i overensstemmelse med den frie udveksling af tjenesteydelser at underkaste en tjenesteyder begrænsninger for at beskytte almene interesser, i det omfang disse interesser allerede er tilgodeset i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvori denne er etableret (12) . Værtsmedlemsstaten skal således tages hensyn til de regler – og til kontrollen med, at de overholdes – som tjenesteyderen har været underlagt i dennes etableringsland. Det følger heraf, at en foranstaltning, som er truffet af en medlemsstat, og som gentager en kontrol, der forfølger samme formål, hvilken kontrol allerede er blevet udført i andre medlemssta ter, ikke kan anses for nødvendig for at opnå det tilstræbte formål (13) . Sagt med andre ord pålægges bestemmelsesmedlemsstaten ved den »nødvendighedprøvelse«, der er uløseligt forbundet med proportionalitetsprincippet, at efterprøve, om der forefindes krav i oprindelsesmedlemsstaten, der forfølger samme almene formål, og i givet fald at vurdere, om de svarer til hinanden, idet medlemsstaten, såfremt dette er tilfældet, har en forpligtelse til at anerkende det tilsvarende krav, der allerede er opfyldt i etableringsmedlemsstaten.
17. De italienske myndigheder kan ikke – for at afvise at denne forpligtelse til gensidig anerkendelse finder anvendelse i det konkrete tilfælde – med føje henvise til, at området for udenretlig inddrivelse af fordringer ikke er harmoneret på fællesskabsniveau derved, at der er indført en ordning med gensidig anerkendelse. Jeg skal i denne forbindelse gentage, at selv om medlemsstaterne, når der ikke er foretaget en harmonisering af en erhvervsmæssig virksomhed, i princippet fortsat har kompetence til at fastsætte betingelserne for adgangen til eller udøvelsen af denne virksomhed, er de ikke desto mindre forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder, som er sikret ved traktaten (14) . Domstolen har således fastslået, at uagtet, at der hverken findes fællesskabsbestemmelser om samordning af betingelserne for adgang til og udøvelse af selvstændig virksomhed som advokat eller direktiver om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, der giver adgang til dette erhverv, selv om det udtrykkeligt er fastsat i traktatens artikel 57 EØF (nu artikel 47 EF), at sådanne bestemmelser skal udarbejdes, er medlemsstaten i overensstemmelse med princippet om etableringsfriheden forpligtet til – når der til denne indgives ansøgning om tilladelse til at udøve et erhverv, hvortil adgangen ifølge national ret er betinget af, at vedkommende har et eksamensbevis eller erhvervsmæssige kvalifikationer – at tage hensyn til eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, som vedkommende har erhvervet med henblik på at kunne udøve dette erhverv i en anden medlemsstat, idet den skal foretage en sammenligning af den kompetence, der er dokumenteret ved beviserne, og de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i de nationale regler (15) . Hvis denne sammenligning af eksamensbeviserne fører til, at det må konstateres, at de kundskaber og kvalifikationer, der er dokumenteret ved det udenlandske eksamensbevis, svarer til dem, der kræves efter de nationale regler, skal medlemsstaten anerkende, at det pågældende eksamensbevis opfylder de betingelser, der er fastsat i disse regler.
18. Som Kommissionen har fremhævet, er det netop denne »nødvendighedsprøvelse«, som de anfægtede italienske bestemmelser om opnåelse af en tilladelse ikke kan holde til. Dette krav opstilles nemlig generelt for alle erhvervsdrivende, der i Italien ønsker at udføre den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, og tildelingen af denne tilladelse er underlagt samme betingelser, hvilket Den Italienske Republik har medgivet i sit svarskrift.
19. Selv de tjenesteydere, hvis virksomhed i etableringsmedlemsstaten allerede har været genstand for en tilladelsesprocedure under betingelser, der måske ikke er identiske, men som dog i det mindste sikrer det samme beskyttelsesniveau for borgerne som det, der gælder efter de italienske bestemmelser, er således underlagt dette krav. Der er imidlertid andre medlemsstater, såsom Forbundsrepublikken Tyskland og Republikken Finland, der ligeledes betinger udøvelsen af den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, af, at der opnås en tilladelse med henblik på bl.a. at sikre sig, at den erhvervsdrivende er hæderlig, idet der foretages en kontrol af dennes straffeattest. Den omstændighed, at de italienske myndigheder også i et sådant tilfælde stiller krav om en tilladelse, udgør således en gentagelse, der er i strid med Domstolens praksis. Domstolen fastslog således allerede i 1979, at kravet om opnåelse af en tilladelse til som led i den frie udveksling af tjenesteydelser at drive et engageringsbureau ikke er objektivt nødvendigt, når en tjenesteyder, der er bosat i en anden medlemsstat, er indehaver af en bevilling, der er udstedt på tilsvarende vilkår som dem, der kræves af den stat, hvori tjenesteydelsen udføres (16) .
20. Den omstændighed, at ansøgningsblanketten – som anført af sagsøgte under retsmødet – er kort, at den kun skal bilægges et minimum af dokumentation, og at fristen for behandling af denne er begrænset til 30 dage, kan ikke medføre noget andet resultat. I retspraksis er der ikke opstillet nogen de minimis-regel med hensyn til den frie bevægelighed. Den blanket, der skal udfyldes, er ikke en simpel deklaration, der gør det muligt for den erhvervsdrivende at udøve sin virksomhed, så snart den er blevet indgivet. Det er en ansøgning om en tilladelse, der går forud for den skønsmæssige afgørelse – der skal træffes inden for 30 dage – som udøvelsen af den erhvervsdrivendes virksomhed afhænger af. Selv om kravet om endnu en tilladelse kun i begrænset omfang medfører en unødvendig forsinkelse i den frie udveksling af tjenesteydelser og øgede omkostninger, er denne forsinkelse og disse omkostninger unødvendige (17), og de udgør således en uforholdsmæssig begrænsning.
21. Med hensyn til de tilladelser, hvis udstedelse i etableringsmedlemsstaten ikke er underlagt betingelser om en så vidtgående beskyttelse af offentligheden, har de italienske myndigheder ganske vist ret til at fastholde kravet om tilladelse, men de skal ved tildelingen af denne tage hensyn til de krav, som tjenesteyderen allerede har skullet opfylde i den medlemsstat, hvori han er etableret (18) .
22. Domstolen har således for så vidt angår betingelser, der var knyttet til opnåelse af en tilladelse til at drive forsikringsvirksomhed, fastslået, at der »ikke herved må foretages en dobbelt kontrol i forhold til tilsvarende betingelser i lovgivningen i etableringsstaten, som allerede er opfyldt dér, og at tilsynsmyndigheden i modtagerstaten er forpligtet til at tage hensyn til den kontrol og de efterprøvelser, der allerede er foretaget i etableringsstaten« (19) . Det fremgår ligeledes af dommen i sagen Cura Anlagen (20), at en lovgivning i en medlemsstat, der pålægger en virksomhed, som har hjemsted i denne medlemsstat, og som leaser et køretøj, der er indregistreret i en anden medlemsstat, at indregistrere det i den førstnævnte medlemsstat, er i strid med traktaten, såfremt køretøjet pålægges en tvungen teknisk kontrol, når det allerede har været genstand for en teknisk kontrol i den medlemsstat, hvor leasingselskabet har hjemsted, medmindre formålet hermed er at kontrollere, at køretøjet opfylder de betingelser, der er fastlagt for køretøjer, som er indregistreret i den medlemsstat, hvor køretøjet anvendes, og som ikke er omfattet af kontrollen i den medlemsstat, hvor leasingselskabet har hjemsted. Kongeriget Belgien er ligeledes blevet dømt for at have overtrådt de forpligtelser, der følger af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den belgiske lovgivning ved at stille krav om, at alle vagtfirmaer skal opfylde de samme betingelser for at opnå en forudgående tilladelse eller godkendelse, udelukker, at der tages hensyn til forpligtelser, der allerede er pålagt tjenesteyderen i den medlemsstat, hvori han er etableret (21) . Domstolen har fastslået det samme for så vidt angår den portugisiske lovgivning om samme emne (22) . Og selv om Domstolen i Webb-dommen anerkendte, at værtsmedlemsstaten med henblik på opretholdelse af gode forhold på arbejdsmarkedet og beskyttelse af arbejdstagernes interesser kan kræve, at virksomheder, der udlejer arbejdskraft mod betaling, opnår en tilladelse, selv om de allerede råder over en sådan, der er udstedt i etableringsstaten, var det først efter at have fremhævet, at de kriterier, der ligger til grund for vurderingen af denne form for virksomhed, er vidt forskellige i de forskellige medlemsstater, og det var under den udtrykkelige betingelse, at værtsmedlemsstaten tager hensyn til de krav om dokumentation og sikkerhed, som tjenesteyderen allerede må opfylde i forbindelse med udførelsen af sin virksomhed i etableringsmedlemsstaten.
23. I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ikke i den italienske lovgivning fastsat, at der skal tages hensyn til de krav om dokumentation og sikkerhed, som tjenesteyderen allerede må opfylde i forbindelse med udførelsen af sin virksomhed i etableringsmedlemsstaten. Tildelingen af tilladelsen er under alle omstændigheder underlagt de samme betingelser. Det er i denne forbindelse ligegyldigt, at de italienske myndigheder efter eget udsagn ved vurderingen af, om der skal udstedes en tilladelse eller ej, skal tage hensyn til de forpligtelser, som de transnationale tjenesteydere er underlagt i deres oprindelsesstat. Det afgørende er, at den italienske lovgivning ikke selv indeholder nogen særlig bestemmelse, hvorefter der gælder en forpligtelse til at tage hensyn til tilsvarende krav i etableringsmedlemsstaten. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at en administrativ praksis, der efter sin art kan ændres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, ikke kan anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af forpligtelserne i henhold til traktaten (23) . De italienske bestemmelser er således også i denne henseende i strid med proportionalitetsprincippet.
24. Kravet om opnåelse af en tilladelse står i et endnu mindre rimeligt forhold til det legitime formål, der forfølges, som Questore i medfør af de italienske bestemmelser har beføjelse til at opstille supplerende betingelser for tildelingen af en tilladelse med henblik på at sikre befolkningens tillid. Det fremgår af fast retspraksis, at en ordning med forudgående administrativ tilladelse kun er forenelig med traktatens regler, hvis den bygger på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på velkendte forhold for de berørte virksomheder, således at det undgås, at de nationale myndigheder anvender deres skønsbeføjelser vilkårligt, hvilket ville fratage fællesskabsbestemmelserne deres effektive virkning (24) . De italienske bestemmelser præciserer på ingen måde karakteren af de betingelser, der kan tilføjes. Den retlige usikkerhed, som dette indebærer for de erhvervsdrivende med hensyn til de betingelser, der skal opfyldes, kan afholde dem fra at præstere deres tjenesteydelser (25) .
25. Af ovennævnte grunde foreslår jeg derfor Domstolen at give Kommissionen medhold i dennes klagepunkt om, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 49 EF som følge af, at den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, er underlagt et krav om, at der opnås en tilladelse.
B – Den stedlige begrænsning af tilladelsen
26. Kommissionen er af den opfattelse, at den omstændighed, at tilladelsens gyldighed er begrænset til den provins, der udgør den udstedende Questores stedlige kompetence, medmindre der gives fuldmagt til en repræsentant, der er godkendt til at udøve virksomheden i en provins, hvori den erhvervsdrivende ikke råder over en tilladelse, udgør en uberettiget hindring for såvel den frie udveksling af tjenesteydelser som for etableringsfriheden.
27. Da Italien er inddelt i 103 provinser, udgør denne begrænsning i tilladelsens stedlige anvendelsesområde uomtvisteligt en hindring for udøvelsen af disse to grundlæggende rettigheder. En erhvervsdrivende, der ønsker at udvide sin virksomhed til en større del af det italienske område med henblik på en lejlighedsvis eller en mere stabil og vedvarende aktivitet, skal indgive lige så mange ansøgninger, som der er provinser i det område, han ønsker at dække, og 103 ansøgninger, hvis han ønsker at drive virksomhed på hele det italienske område.
28. I modsætning til det af den italienske regering hævdede er det også i denne sammenhæng ligegyldigt, at den samme betingelse gælder for erhvervsdrivende, der er etableret i Italien, idet hindringer for etableringsfriheden, der anvendes ensartet, under alle omstændigheder – således som det gælder for hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser – er forbudte (26) . I det foreliggende tilfælde er det ufornødent at genoptage den diskussion, der allerede har udspundet sig for Domstolen (27) med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt forbuddet mod hindringer for etableringsfriheden, der anvendes ensartet, kun finder anvendelse på nationale foranstaltninger, der direkte begrænser adgangen til virksomheden, eller det ligeledes gælder for foranstaltninger, der vanskeliggør udøvelsen heraf, eftersom begrænsningen af tilladelsens stedlige rækkevidde ikke blot påvirker betingelserne for udøvelse af den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, men selve adgangen til den virksomhed, den har til formål at regulere.
29. Det skal herefter afgøres, om denne hindring er hensigtsmæssig og nødvendig for at opfylde legitime hensyn til den offentlige sikkerhed, således som sagsøgte har gjort gældende, nærmere bestemt til imødegåelse af risikoen for, at branchen infiltreres af organiserede kriminelle. Dette er efter sagsøgtes opfattelse tilfældet, da det er mest hensigtsmæssigt på provinsniveau at vurdere, hvilken indvirkning på den offentlige sikkerhed en yderligere inkassator vil få, samt at udføre kontrol med de eksisterende erhvervsdrivende.
30. Denne argumentation virker ikke overbevisende.
31. Efter min opfattelse udgør begrænsningen af tilladelsens stedlige rækkevidde en uberettiget restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser. For så vidt som det generelle og ubetingede krav om tilladelse som nævnt ovenfor er i strid med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, gælder dette så meget desto mere, når der er tale om en ordning, der indebærer, at den transnationale tjenesteyder skal indgive et antal ansøgninger om tilladelse afhængigt af udstrækningen af det område i værtsmedlemsstaten, som han ønsker at dække. Domstolen har i øvrigt allerede sanktioneret en forpligtelse til at søge optagelse i et fagligt register i hver provins, hvor en arkitekt ønsker at udføre sine tjenesteydelser, idet Domstolen fandt, at en sådan begrænsning af den stedlige rækkevidde af optagelsen »[yderligere] komplicerer« udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, der allerede er begrænset af den omhandlede forpligtelse i sig selv (28) .
32. Den italienske ordning med områdebestemte tilladelser udgør ligeledes en uforholdsmæssig begrænsning af etableringsfriheden. Da der er tale om en foranstaltning, der kan opsplitte det italienske marked i hver enkelt provins, ville det for at være i overensstemmelse med fællesskabsretten være nødvendigt, at det virkelig var den eneste løsning, der er egnet til at sikre en effektiv kontrol med firmaer, der beskæftiger sig med udenretlig inddrivelse af fordringer. Jeg må imidlertid indrømme, at jeg har svært ved at se, hvorfor en tilladelse, der udstedes på nationalt niveau, ikke er passende og tilstrækkelig til at opfylde dette formål. Det bemærkes, at det påhviler de medlemsstater, der har indført en begrænsning af de grundlæggende rettigheder, som de anser for at være berettiget, at godtgøre, at den forfølger et legitimt formål, og at den er passende og nødvendig (29) . Den forbindelse, som de italienske myndigheder har skabt mellem nødvendigheden af en efterfølgende kontrol af inddrivelsen af gæld på lokalt niveau og en forudgående kontrol i form af en tilladelse, kan på ingen måde godtgøre dette. Hvis det antages, at kontrollen med udøvelsen af virksomheden skal udføres af de lokale politimyndigheder frem for af det nationale politi, kan jeg ikke se, hvorfor – og sagsøgte har heller ikke på overbevisende måde kunnet redegøre herfor – effektiviteten af denne kontrol skulle blive forringet, hvis tilladelsen udstedes af de centrale myndigheder og gælder for hele det nationale område. Argumentet om en bedre opfølgning, man fristes til at sige en bedre mulighed for »sporbarhed«, holder ikke, for så vidt som en koordinering på nationalt niveau af det lokale politis kontrol med den virksomhed, der udføres af erhvervsdrivende, som har en tilladelse, som gælder for hele det nationale område, synes at være tilstrækkelig til at opnå dette formål, og en sådan koordinering er langt mindre restriktiv for etableringsfriheden. Dette gælder så meget desto mere, som politiet henhører under indenrigsministeriet i Italien. Der er endda holdepunkter for tværtimod at lægge til grund, at afsløringen af ulovligheder i forbindelse med en lokal kontrol og den efterfølgende tilbagetrækning af tilladelsen ville medføre, at den erhvervsdrivende fik forbud mod at udøve sin virksomhed på hele det nationale område, såfremt man forestiller sig en tilladelse, der gælder for hele det nationale område, hvorimod dette ikke ville forhindre fortsat virksomhed i de øvrige provinser, såfremt der er tale om en tilladelse, der kun gælder på lokalt niveau.
33. Den omstændighed, at forbuddet mod at udøve den pågældende virksomhed uden for provinsen ifølge den italienske regering er relativt, idet der er mulighed for at rette henvendelse til en fuldmægtig, der er i besiddelse af en tilladelse, som er gyldig i den provins, hvori den erhvervsdrivende ønsker at udføre sin virksomhed, kan ikke afbøde begrænsningens uforholdsmæssige karakter. Denne mulighed indebærer nemlig, at den erhvervsdrivende tvinges til at kontakte et firma, som han netop har til hensigt at konkurrere med, og det fører således blot til en konsolidering af opsplitningen af det italienske marked i provinser og fastfrysning af konkurrencesituationen.
34. Jeg foreslår således, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der følger af princippet om etableringsfriheden og af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den begrænser gyldigheden af tilladelsen til den udstedende politimyndigheds stedlige ressortområde og tvinger de erhvervsdrivende til at give en fuldmagt til en godkendt repræsentant for at kunne udøve virksomhed i en provins, for hvilken den erhvervsdrivende ikke råder over en tilladelse.
C – Den omstændighed, at udøvelsen af virksomheden er betinget af, at den erhvervsdrivende råder over forretningslokaler
35. Ifølge Kommissionen fremgår det af de omtvistede italienske bestemmelser, at der stilles krav om, at den erhvervsdrivende råder over forretningslokaler, hvorfra inddrivelsen af gæld skal finde sted, og dette gælder for hver provins, hvori den erhvervsdrivende råder over en tilladelse. Et sådant krav er i strid med såvel etableringsfriheden som den frie udveksling af tjenesteydelser.
36. Flere af de nationale bestemmelser medfører rent faktisk, at inkassofirmaet pålægges at råde over forretningslokaler i hver af de provinser, hvor det råder over en tilladelse. Det er således fastsat i artikel 115 i loven om den offentlige sikkerhed, at »tilladelsen kun gælder for de lokaler, der er anført deri«. I samme lovs artikel 16 bestemmes det, at ordensmagten »til enhver tid har beføjelse til at skaffe sig adgang til de lokaler, der er beregnet til udøvelse af en virksomhed, som kræver polititilladelse«. Ved artikel 120 pålægges inkassofirmaerne »til stadighed og på synlig vis i forretnings lokalerne at fremvise en oversigt over de tjenester, som de tilbyder«, og det præciseres om nødvendigt i indenrigsministeriets cirkulære fra 1996, at den virksomhed, der består i inddrivelse af gæld, »udelukkende kan udføres i de forretningslokaler, der er anført i tilladelsen, med den virkning, at de øvrige forretningssteder under alle omstændigheder skal være godkendt«. Sagsøgte har endvidere medgivet, at der heraf kan udledes en forpligtelse for de godkendte erhvervsdrivende til at angive et sted i provinsen, hvor de pågældende opbevarer deres dokumenter med henblik på at muliggøre kontrol fra politiets side.
37. Den tilsidesættelse af artikel 43, som dette medfører, skyldes ifølge Kommissionen ikke kravet om, at den pågældende skal råde over et forretningslokale, hvilket på sin vis hænger sammen med udøvelsen af etableringsretten, men derimod kravet om, at en erhvervsdrivende, der ønsker at etablere sig i Italien, skal disponere over forretningslokaler i hver af de provinser, hvori han har opnået en tilladelse. Der er således tale om en forpligtelse, der er snævert knyttet til den omstændighed, at tilladelsen er begrænset til én provins, da den stedlige begrænsning af etableringsstedet tvinger den erhvervsdrivende til at etablere sig flere steder. Jeg har imidlertid allerede redegjort for grundene til, at en sådan begrænsning af tilladelsens stedlige rækkevidde er i strid med etableringsfriheden.
38. Hvad angår Kommissionens klagepunkt om, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 49 EF, bemærkes, at Domstolen gentagne gange har udtalt, at en betingelse om, at den erhvervsdrivende skal etablere sig eller råde over et fast driftssted, er i direkte modstrid med den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som den gør det umuligt for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, at udføre tjenesteydelser i bestemmelsesmedlemsstaten (30) . En sådan begrænsning for den frie udveksling af tjenesteydelser kan følgelig kun anses for lovlig, såfremt det godtgøres, at den udgør en ufravigelig forudsætning for at opnå det tilstræbte formål (31) .
39. Domstolen har imidlertid kun ganske undtagelsesvist anerkendt, at dette er tilfældet. Man kan næppe finde andre eksempler end de tjenesteydelser, som advokater præsterer, når de repræsenterer deres klient i en retssag. I et sådant tilfælde fastslog Domstolen i Van Binsbergen-sagen (32), at et krav om et fast forretningssted inden for den rets jurisdiktionsområde, for hvilken sagen er anlagt, så længe der ikke har fundet nogen harmonisering sted på fællesskabsniveau, er i overensstemmelse med bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser, når denne hindring er objektivt nødvendig for at sikre overholdelsen af regler om erhvervsudøvelse, der særligt er knyttet til retsudøvelsen og til respekten for den faglige etik. I samme dom fastslog Domstolen imidlertid, at såfremt udøvelsen af en faglig virksomhed er aldeles ureguleret inden for en medlemsstat, idet den ikke er undergivet nogen form for kvalifikation eller faglig justits, udgør kravet om opholdssted på denne stats område en restriktion, der strider mod den frie udveksling af tjenesteydelser, når retudøvelsens gnidningsløse funktion kan sikres ved hjælp af mindre indgribende foranstaltninger, såsom valg af adresse af hensyn til kontakten til den pågældende retsinstans (33) .
40. Den italienske regering har under retsmødet netop henvist til denne retspraksis vedrørende tjenesteydende advokaters juridiske hjemsted. For at berettige en analog anvendelse af denne retspraksis har regeringen gjort gældende, at man i den foreliggende sag ikke kan sidestille kravet om et forretningslokale med et fast forretningssted. De italienske bestemmelser skal snarere forstås således, at de pålægger den erhvervsdrivende en forpligtelse til at angive et sted, hvor den dokumentation, der vedrører udøvelsen af en virksomhed i form af en fri udveksling af tjenesteydelser, skal opbevares, med henblik på at politiet nemt kan skaffe sig adgang hertil for at udføre den nødvendige kontrol. Den erhvervsdrivende tjenesteyder kan herved nøjes med at angive adressen på et kontor, der allerede er etableret på det italienske område.
41. Hvis det antages, at de italienske bestemmelser skal forstås på denne måde, udgør den omstændighed, at der ikke blot gives tilladelse til en stedlig lokalisering, men at der konsekvent stilles krav om en – selv minimal – stedlig lokalisering, fortsat en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser. Den vanskeliggør udøvelsen i forhold til rent interne tjenesteydelser, for så vidt som de nationale tjenesteydere allerede råder over mindst ét forretningslokale. Spørgsmålet, om restriktionen kan tillades, afhænger herefter af spørgsmålet, om den står i et rimeligt forhold til det legitime formål, der forfølges hermed. De italienske myndigheder er ikke i tvivl om svaret, eftersom en manglende rådighed over forretningslokaler risikerer at bringe dokumentationen uden for rækkevidde og følgelig hindre en efterfølgende effektiv kontrol af udførelsen af den pågældende virksomhed.
42. Jeg er ikke enig i denne analyse. Domstolens praksis vedrørende advokaters juridiske hjemsted synes kun vanskeligt at kunne overføres på denne sag, for så vidt som kravet om valg af et hjemsted hos en advokat, der er etableret i værtsmedlemsstaten, er nødvendiggjort af tvingende retsplejemæssige hensyn, som består i at angive en adresse, hvor meddelelser fra den behandlende ret gyldigt kan tilstilles. Hensyn i den foreliggende sag til at sikre en effektiv efterfølgende kontrol kan efter min mening varetages ved hjælp af mindre indgribende foranstaltninger. En forpligtelse til med jævne mellemrum at fremlægge dokumenter vedrørende de udførte ydelser, eller en kopi heraf, er tilstrækkeligt hertil, navnlig henset til udviklingen med hensyn til de elektroniske kommunikationsmidler. Kravet om, at den erhvervsdrivende skal råde over et lokale, hvor han kan opsætte et skilt med en angivelse af de tjenesteydelser, der kan udføres for kunderne, står endvidere heller ikke i et rimeligt forhold til formålet, idet inkassofirmaet kan informere klienten på andre måder, f.eks. ved hjælp af en side på internettet.
43. Retspraksis går i samme retning. Jeg skal henvise til to sager, der ganske vist omhandlede et krav om et fast forretningssted af hensyn til udøvelse af en nødvendig kontrol, men hvor det i præmisserne skinner igennem, at selv et krav om et simpelt forretningslokale ikke står i et rimeligt forhold til det formål, der forfølges hermed. I sagen vedrørende forsikringsydelser fastslog Domstolen, at »tilsynet kan føres på grundlag af kopier af statusopgørelser, regnskaber og andre dokumenter vedrørende virksomheden, herunder forsikringsbetingelser og driftsplaner, der fremsendes fra etableringsstaten behørigt attesteret af dennes myndigheder« (34) . Domstolen har desuden udtalt, at et krav til biomedicinske analyselaboratorier, der ønskede at drive virksomhed i Frankrig, om, at de skulle råde over et driftssted, gik ud over, hvad der var nødvendigt med den begrundelse, at »[s]elv om det ikke kan kræves af de kompetente franske myndigheder, at de foretager kontrol – navnlig inspektioner, der vedrører overholdelse af driftsbetingelserne for laboratorierne – på stedet i andre medlemsstater, er det dog muligt at kræve af laboratorier, der har hjemsted i en anden medlemsstat, at de godtgør til de franske myndigheders tilfredshed, at de kontroller, de har gennemgået fra de kompetente myndigheders side i den medlemsstat, hvor de har deres driftssted, ikke er mindre strenge end de kontroller, der er gældende i Frankrig, og at de vedrører overholdelsen af bestemmelser, der sikrer i det mindste det samme sundhedsbeskyttelsesniveau som den franske lovgivning« (35) .
44. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat artikel 43 EF og 49 EF derved, at den pålægger den erhvervsdrivende at råde over et forretningslokale i hver provins, hvori han har opnået en tilladelse, og at den har tilsidesat artikel 49 EF derved, at den pålægger den erhvervsdrivende at opsætte en liste i lokalerne over de tjenester, der tilbydes kunderne.
D – Begrænsningen af friheden til at fastsætte priserne
45. Kommissionen har ligeledes foreholdt Den Italienske Republik, at den på uberettiget vis har begrænset etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ved i et cirkulære fra indenrigsministeriet fra 1996 at anbefale de lokale politimyndigheder (»Questori«) at føre kontrol med priserne ved at fastsætte objektive og homogene kriterier for at undgå, at priserne varierer for meget inden for én og samme provins.
46. Jeg er enig med Kommissionen i, at denne anbefaling må opfattes som en begrænsning i friheden til at fastsætte priserne på trods af de italienske myndigheders forsikringer om, at man blot foreslår Questori, at de præsenterer de erhvervsdrivende for en prisliste, der hviler på objektive omstændigheder (omkostninger, forholdet mellem udbud og efterspørgsel efter tjenesteydelser osv.). Den indskrænkende karakter af denne angivelse fremgår imidlertid af den omstændighed, at den italienske regering selv har medgivet, at fremkomsten af en overdreven priskonkurrence kunne få myndigheden til beskyttelse af den offentlige sikkerhed til at suspendere og endog til at tilbagekalde de ansvarlige erhvervsdrivendes tilladelser.
47. Jeg er sammen med Kommissionen af den opfattelse, at denne begrænsning i friheden til at fastsætte priserne kan medføre ulemper for eller gøre det mindre attraktivt at udøve etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, og at den således udgør en hindring for disse to grundlæggende friheder (36) . Selv hvis den ikke medfører forskelsbehandling, kan den nemlig begrænse adgangen for erhvervsdrivende, der ønsker at etablere sig i Italien eller levere deres ydelser i denne stat, til det italienske marked for udenretlig inddrivelse af fordringer. Som Domstolen har understreget i CaixaBank France-sagen (37), er priskonkurrence ofte den bedste metode til at tiltrække kunderne og til således at trænge ind på et marked, navnlig for erhvervsdrivende, der endnu ikke er til stede på dette marked, og som kunderne derfor ikke har kendskab til. Enhver national foranstaltning, der er indført for at begrænse prisfastsættelsen, udgør derfor en restriktion for udøvelsen af etableringsretten og retten til fri udveksling af tjenesteydelser.
48. Det forholder sig selvfølgelig, af de årsager, jeg netop har nævnt, på samme måde, hvis formålet med den nationale foranstaltning er at indføre minimumspriser. I den foreliggende sag forekommer anbefalingen til »Questori« om at opstille objektive og homogene kriterier for fastsættelse af priserne at forfølge dette formål, eftersom de italienske myndigheder har medgivet, at målet med denne anbefaling er at forhindre udviklingen af en ukontrolleret konkurrence på prisen for disse tjenester, der kunne give anledning til forstyrrelser af den offentlige orden. Det samme kunne være tilfældet, hvis formålet med den nationale foranstaltning var at fastsætte maksimumspriser. (38) . En sådan begrænsning kunne nemlig medføre ulemper for en tjenesteyder, idet han forhindres i at overvælte visse omkostninger i prisen for tjenesten, bl.a. transportomkostninger, som de erhvervsdrivende, der allerede er etableret i området, ikke behøver at afholde. Den kunne også medføre ulemper for en erhvervsdrivende, der ønsker at etablere sig, idet han forhindres i at indregne de omkostninger i forbindelse med etableringen, som de allerede etablerede erhvervsdrivende har afholdt for lang tid siden, i prisen.
49. Med henblik på at påvise, at denne restriktion er berettiget, har den italienske regering under retsmødet henvist til artikel 3, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF (39), der tillader medlemsstaterne under overholdelse af principperne om gennemsigtighed og proportionalitet at fastsætte et maksimalt beløb for de omkostninger ved inddrivelse, som kreditorerne kan afkræve debitor i tilfælde af dennes forsinkede betaling. Denne henvisning er ikke relevant. Selv om direktiv 2000/35 omhandler inddrivelse af fordringer, er genstanden for medlemsstaternes tilladelse de maksimale omkostninger ved inddrivelse, som en kreditor kan afkræve af debitor. Formålet er at beskytte debitor som den svage part, idet man samtidig forsøger at undgå, at den pågældende drager fordel af den beskedne størrelse af de morarenter, der er påløbet, samt af den lange og besværlige klageprocedure for at misbruge forsinkelser med betalingerne. Hensigten med de italienske bestemmelser i den foreliggende sag er imidlertid at fastsætte minimumspriser, som inkassofirmaerne kan anvende på de tjenester, de udbyder til deres kunder, for at undgå, at der opstår priskonkurrence.
50. Den sagsøgte medlemsstat har endvidere gådefuldt gjort gældende, at en ukontrolleret konkurrence på prisen for ydelserne kunne forstyrre den offentlige orden. Medlemsstaten antyder utvivlsomt dermed, at inkassofirmaerne for at tilbyde de lavest mulige priser tilskyndes til at reducere deres omkostninger mest muligt, idet de bestræber sig på med alle midler, herunder de mest energiske, så hurtigt som muligt at inddrive de beløb, som debitorerne skylder.
51. Selv om sådanne afvigelser ikke kan udelukkes, bør kontrollen med de erhvervsdrivendes ærlighed kunne forebygge dem og de strafferetlige sanktioner imødegå dem. Jeg kan således ikke se, hvordan begrænsningen i fastsættelsen af priserne kan udgøre en passende og nødvendig foranstaltning til opfyldelse af formålet om at sikre den offentlige orden. Under alle omstændigheder bemærkes, at det påhviler medlemsstaterne at ledsage de hensyn, der påberåbes, med »en gennemgang af, hvorvidt den restriktive foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, er hensigtsmæssig og forholdsmæssig«, hvilket de italienske myndigheder ikke har gjort (40) . Som svar til den franske regering, der for at berettige bestemmelser om fastsættelsen af prisen på brændstof havde påberåbt sig en forstyrrelse af den offentlige orden, udløst af de voldelige reaktioner, som man måtte påregne ville komme fra de detailhandlende, der ville blive berørt af en situation med ubegrænset konkurrence, udtalte Domstolen således, at regeringen ikke havde godtgjort, at en ordning med fri konkurrence ville få følger for den offentlige orden, som den ikke ville kunne afbøde ved hjælp af de midler, der står til dens rådighed (41) .
52. Den sagsøgte medlemsstat har ligeledes henvist til den trussel, der hviler over arbejdstagernes rettigheder med hensyn til virksomhedernes indbetaling af sociale sikringsbidrag og med hensyn til overholdelsen af bestemmelserne i de kollektive overenskomster. Beskyttelsen af arbejdstagernes rettigheder udgør ganske vist et tvingende alment hensyn, men disse rettigheder beskyttes også, som Kommissionen med rette har anført, af de arbejdsretlige regler og af reglerne om social sikring, hvis tilsidesættelse er strafferetligt sanktioneret.
53. Der må således gives Kommissionen medhold i, at der foreligger en overtrædelse af artikel 43 EF og 49 EF som følge af begrænsningen i friheden til at fastsætte priserne.
E – Forbuddet mod at sammenblande den virksomhed, der består i inddrivelse af fordringer, med bank- og kreditvirksomhed
54. Kommissionen har endelig foreholdt Den Italienske Republik, at den har krænket princippet om etableringsfrihed og den frie udveksling af tjenesteydelser, idet det i indenrigsministeriets cirkulære fra 1996 bestemmes, at virksomheden med udenretlig inddrivelse af fordringer er uforenelig med den bank- og kreditvirksomhed, som er omhandlet i lovdekret nr. 385/93.
55. I det omfang sådanne forskrifter medfører et forbud for banker i andre medlemsstater, der i givet fald har lov til at sammenblande disse to former for virksomhed i deres oprindelsesland, mod at inddrive fordringer i Italien, udgør de uomtvisteligt en hindring for deres frie etableringsret og deres ret til fri udveksling af tjenesteydelser (42) . Det er vanskeligt at forestille sig en gyldig begrundelse for et så generelt forbud, der finder anvendelse, selv når de erhvervsdrivende opfylder de betingelser om hæderlighed og finansiel styrke, der er fastsat i lovgivningen i deres etableringsmedlemsstat. Den sagsøgte medlemsstat har endvidere ikke anført nogen sådan begrundelse.
56. Den sagsøgte medlemsstat har derimod på det kraftigste bestridt Kommissionens fortolkning af indenrigsministeriets cirkulære fra 1996. Ifølge den italienske regering forbyder cirkulæret ikke en sammenblanding, men angiver blot, at tilladelsen til at udøve den virksomhed, der består i inddrivelse af fordringer, ikke samtidig giver adgang til at udøve den virksomhed med hensyn til formueforvaltning og kreditgivning, der er reguleret ved lovdekret nr. 385/93, idet denne form for virksomhed kræver en særskilt tilladelse.
57. Det er svært at forholde sig til dette punkt, da den omtvistede passage i cirkulæret er vanskelig at udlægge. Der står heri, at »for så vidt angår spørgsmålet om uforeneligheden af driften af inkassofirmaer med anden form for virksomhed […] har disse firmaer ikke ret til at udføre de finansielle transaktioner, der er reguleret i lovdekret nr. 385/93, idet denne virksomhed er forbeholdt de finansielle mellemled, der er indført på finansministeriets ad hoc-liste«. Anvendelsen af udtrykket »uforenelighed« støtter umiddelbart Kommissionens udlægning er teksten, da den angiver, at det retligt er umuligt at sammenblande (43) virksomheden med inddrivelse af fordringer med bank- og kreditvirksomhed. Selv om dette udtryk ifølge den sagsøgte medlemsstat ikke er dækkende, er det under alle omstændigheder egnet til at bibringe banker og finansieringsselskaber, der har hjemsted i andre medlemsstater, den opfattelse, at det er umuligt at udøve virksomhed med inddrivelse af fordringer i Italien, hvilket således kan afholde dem fra at indgive en ansøgning om tilladelse hertil til det italienske politi. Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at »hensynet til retssikkerheden og retsbeskyttelsen kræver en utvetydig formulering, der sætter de berørte personer i stand til på tilstrækkelig klar og tydelig måde at kende deres rettigheder og forpligtelser og domstolene i stand til at sikre iagttagelsen heraf« (44) . I forlængelse af denne retspraksis har Domstolen allerede specifikt kritiseret den manglende retssikkerhed, der følger af kriterier, som kan afholde de erhvervsdrivende fra at levere deres ydelser (45) .
58. Jeg skal herefter foreslå Domstolen, at den ligeledes giver Kommissionen medhold i, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 43 EF og 49 EF, som følge af den omstændighed, at den virksomhed, der består i inddrivelse af fordringer, er uforenelig med bank- og kreditvirksomhed.
III – Forslag til afgørelse
59. Sammenfattende og under henvisning til ovennævnte betragtninger skal jeg hermed foreslå Domstolen at fastslå følgende:
»Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 49 EF
– idet den betinger udøvelsen af den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, af, at der udstedes en tilladelse hertil, og
– idet den overlader Questore en beføjelse til at betinge tildelingen af en tilladelse af opfyldelsen af supplerende krav i forhold til dem, der er fastsat i lov om offentlig sikkerhed, der er gennemført ved kongelig anordning nr. 773 af 18. juni 1931, som fortolket og suppleret ved et cirkulære fra indenrigsministeriet af 2. juli 1996, med henblik på at sikre befolkningens tillid.
Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 43 EF og 49 EF
– idet den begrænser tilladelsens stedlige rækkevidde, og
– idet den betinger udøvelsen af den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, af, at den erhvervsdrivende råder over et forretningslokale i hver provins, hvori han har en tilladelse, og idet den pålægger den erhvervsdrivende til stadighed og på synlig vis i sine forretningslokaler at have opsat en liste over de ydelser, han leverer, og
– idet den begrænser friheden til at fastsætte priserne, og
– idet den forbyder sammenblanding af den virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, med bank- og kreditvirksomhed.«
(1) .
(2)  –	Jf. som eksempel artikel 2, stk. 1, punkt 1, i den belgiske lov af 20.12.2002 om udenretlig inddrivelse af forbrugsgæld ( Moniteur belge
af 29.1.2003, s. 3644).
(3)  –	Som Domstolen har fastslået gentagne gange: Jf. bl.a. dom af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 31, af 11.7.2002, sag C-294/00, Gräbner, Sml. I, s. 6515, præmis 26, og af 11.3.2004, sag C-496/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2351, præmis 55.
(4)  –	For en mere detaljeret fremstilling af det, som jeg opfatter som værende Domstolens praksis på området – hvis man bevæger sig ud over selve dennes ordlyd – henvises til mit forslag til afgørelse i Marks & Spencer-sagen (dom af 13.12. 2005, sag C-446/03, Sml. I, s.10837, punkt 25-40), i Alfa Vita Vassilopoulos-sagen (dom af 14.9.2006, forenede sager C-158/04 og C-159/04, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 35-51), i Cipolla-sagen (dom af 5.12.2006, sag C-94/04, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 55-59, og i Macrino og Capodarte-sagen (dom af 5.12.2006, sag C-202/04, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 55-59).
(5)  –	Jf. bl.a. dom af 5.10.2004, sag C-442/02, CaixaBank France, Sml. I, s. 8961.
(6)  –	Jf. for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser dom af 26.6.2001, sag C-70/99, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4845, præmis 25-27.
(7)  –	Dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Sml. I, s. 4221, præmis 12. Jf. ligeledes dom af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 14, af 20.2.2001, sag C-205/99, Analir m.fl., Sml. I, s. 1271, præmis 21, af 29.11.2001, sag C-17/00, De Coster, Sml. I, s. 9445, præmis 29, af 26.1.2006, sag C-514/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 963, præmis 24, af 15.6.2006, sag C-255/04, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 37, af 21.9.2006, sag C-168/04, Kommissionen mod Østrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 36, og af 9.11.2006, sag C-433/04, Kommissionen mod Belgien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 28.
(8)  –	Jf. bl.a. dom af 4.12.1986, sag C-205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, præmis 28, Säger-dommen, præmis 14, Vander Elst-dommen, præmis 15, dommen i sagen Analir m.fl., præmis 22, dom af 15.1.2002, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 305, præmis 26, og dommen i sagen Kommissionen mod Østrig, præmis 40. Jf. ligeledes, vedrørende retspraksis om privat overvågnings- og vagtvirksomhed, dom af 9.3.2000, sag C-355/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1221, præmis 35, af 29.4.2004, sag C-171/02, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5645, præmis 60, og af 7.10.2004, sag C-189/03, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 9289, præmis 17.
(9)  –	Med hensyn til dette krav henvises f.eks. til dommen i sagen Analir m.fl., præmis 25, dom af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal Satélite Digital, Sml. I, s. 607, præmis 33, dommen af 11.3.2004 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 39, og af 15.6.2006 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 44, og dommen i sagen Kommissionen mod Østrig, præmis 37.
(10)  –	Jf. i denne retning Säger-dommen, præmis 13, og Vander Elst-dommen, præmis 17.
(11)  –	Jf. i denne retning Vander Elst-dommen, præmis 15.
(12)  –	Jf. f.eks. dom af 17.12.1981, sag C-279/80, Webb, Sml. s. 3305, præmis 17, af 23.11.1999, forenede sager C-369/96 og C-376/96, Arblade m.fl., Sml. I, s. 8453, præmis 34, og Canal Satélite Digital-dommen, præmis 38.
(13)  –	Jf. i denne retning Canal Satélite-dommen, præmis 36.
(14)  –	Jf. henvisningerne i fodnote 3 ovenfor.
(15)  –	Jf. dom af 7.5.1991, sag C-340/89, Vlassopoulou, Sml. I, s. 2357. Med hensyn til fri udveksling af tjenesteydelser kan der for så vidt angår princippet om gensidig anerkendelse i mangel af fælles normer ligeledes henvises til generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Spanien, punkt 43-45.
(16)  –	Jf. dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael m.fl., Sml. s. 35, præmis 30.
(17)  –	Jf. i denne retning Corsten-dommen, præmis 46-48, og generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Nederlandene, punkt 38.
(18)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 28.
(19)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 47.
(20)  –	Dom af 21.3.2002, sag C-451/99, Sml. I, s. 3193, præmis 57-64.
(21)  –	Dommen af 9.3.2000 i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 35-38.
(22)  –	Dommen af 29.4.2004 i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 58-61.
(23)  –	Jf. bl.a. dom af 9.3.2000, sag C-358/98, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1255, præmis 17. Domstolen har således udtalt sig på denne måde for så vidt angår de nederlandske bestemmelser, der betingede private vagtfirmaers udøvelse af sikkerhedsopgaver som led i den frie udveksling af tjenesteydelser af, at der forelå en tilladelse (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 16-20).
(24)  –	Jf. dommen i sagen Analir m.fl., præmis 38, og Canal Satélite Digital-dommen, præmis 35.
(25)  –	Jf. Canal Satélite-dommen, præmis 41.
(26)  –	Jf. bl.a. dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, præmis 32, af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 37, CaixaBank France-dommen, præmis 11, og dom af 26.10.2006, sag C-65/05, Kommissionen mod Grækenland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 48.
(27)  –	Jf. bl.a. generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse i CaixaBank France-sagen, mit forslag til afgørelse i Marks & Spencer-sagen, punkt 25-40. Jf. ligeledes J. Mischo, »Les restrictions à la liberté d’établissement: la nécessité d’une clarification«, Mélanges et hommages à F. Schockweiler,
Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999, s. 445.
(28)  –	Jf. dom af 21.3.2002, sag C-298/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3129, præmis 64.
(29)  –	Hvad angår denne bevisbyrdefordeling henvises til dommen i sagen Analir m.fl., præmis 35, dom af 13.11.2003, sag C-42/02, Lindman, Sml. I, s. 13519, præmis 25, og dommen af 11.3.2004 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 73. Jf. ligeledes for så vidt angår varernes frie bevægelighed dom af 5.2.2004, sag C-270/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1559, præmis 22.
(30)  –	Jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 52, dom af 9.7.1997, sag C-222/95, Parodi, Sml. I, s. 3899, præmis 31, dommen af 9.3.2000 i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 27, dommen af 15.1.2002 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 30, dommen af 29.4.2004 i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 33, og dom af 3.10.2006, sag C-452/04, Fidium Finanz, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 46.
(31)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 52, Parodi-dommen, præmis 31, og Fidium Finanz-dommen, præmis 46.
(32)  –	Dom af 3.12.1974, sag C-33/74, Sml. s. 1299, præmis 14. Det er siden blevet fastsat i artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 77/249/EØF af 22. marts 1977 om lettelser med henblik på den faktiske gennemførelse af advokaters frie udveksling af tjenesteydelser (EFT L 78, s. 17), »at virksomhed i forbindelse med repræsentation og forsvar af en klient for retten eller over for offentlige myndigheder udøves i den medlemsstat, der er værtsland, på de betingelser, som gælder for advokater, der er etableret i denne stat, bortset fra betingelser om bopæl eller medlemsskab af en faglig organisation i nævnte stat«.
(33)  –	Præmis 15 og 16. Jf. i samme retning, herunder for så vidt angår repræsentation af en klient i retten efter at området er blevet harmoniseret, dom af 10.7.1991, sag C-294/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3591.
(34)  –	Dommmen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 55.
(35)  –	Dommen af 11.3.2004 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 74.
(36)  –	Jf. i samme retning dommen af 26.10.2006 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 48.
(37)  –	I denne sag fastslog Domstolen, at de franske bestemmelser, som forbyder forrentning af indlån på anfordringskonti, udgør »en alvorlig hindring for, at selskaber fra andre medlemsstater […] kan udøve deres virksomhed […], hvilket påvirker deres markedsadgang«, idet disse bestemmelser fratager de udenlandske selskaber »muligheden for gennem forrentning af indlån på anfordringskonti at konkurrere på en effektiv måde med de traditionelle kreditinstitutter i etableringsstaten […]« (præmis 12 og 13). Jf. også min påvisning med hensyn til den begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser for advokater, som fastsættelsen af minimumshonorarer udgør (mit forslag til afgørelse i Cipolla-sagen samt i Macrino og Capodarte-sagen, begge i punkt 62-65).
(38)  –	Jf. i denne retning for så vidt angår varernes frie bevægelighed dom af 5.6.1985, sag C-116/84, Roelstraete, Sml. s. 1705, præmis 21, og af 19.3.1991, sag C-249/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1275, præmis 7. Jf. ligeledes for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser mit forslag til afgørelse i Cipolla-sagen, punkt 66-70.
(39)  –	Direktiv af 29.6.2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (EFT L 200, s. 35).
(40)  –	Lindman-dommen, præmis 25.
(41)  –	Jf. dom af 29.1.1985, sag C-231/83, Cullet, Sml. s. 305, præmis 32 og 33.
(42)  –	Det bemærkes således, at Domstolen allerede har fastslået, at det er i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser at indføre en eneret til at organisere messer, jf. dommen af 15.1.2002 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 32.
(43)  –	Ifølge den definition, som G. Cornu giver i bogen Vocabulaire juridique, Quadrige, 7. udgave, PUF, 2005.
(44)  –	Jf. bl.a. dom af 28.10.1999, sag C-187/98, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 7713, præmis 54. Jf. også, med en lidt anden formulering, dom af 26.10.2006, sag C-248/04, Koninklijke Coöperatie Cosun, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 79.
(45)  –	Jf. Canal Satélite Digital-dommen, præmis 41.