62016TO0170
ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
11 ottobre 2017 (
*1
)
«Ricorso di annullamento – Aiuti di Stato – Vantaggi fiscali concessi da un ente territoriale di uno Stato membro – Regime di aiuti dichiarato incompatibile con il mercato interno – Esecuzione della decisione – Obbligo di verificare la situazione individuale dei beneficiari – Assenza di presa di posizione della Commissione – Atto non impugnabile – Irricevibilità»
Nella causa T‑170/16,
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, con sede in Llodio (Spagna), rappresentata da M. Araujo Boyd, D. Armesto Macías e A. Lamadrid de Pablo, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da L. Flynn, B. Stromsky e P. Němečková, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e volta all’annullamento della decisione della Commissione che sarebbe contenuta in un documento del 15 luglio 2015, intitolato «Controversie fiscali nei Paesi Baschi (Álava) – Messaggio informale relativo alle deduzioni supplementari di compatibilità con gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale del 1998»,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da I. Pelikánová, presidente, P. Nihoul (relatore) e J. Svenningsen, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
Sul credito d’imposta introdotto dalla provincia di Álava
1
Tra il 1994 e il 1997, le province di Álava, Vizcaya e Guipúzcoa, situate nella comunità autonoma dei Paesi Baschi (Spagna), hanno introdotto sei regimi fiscali che si suddividono in due tipi: un credito d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti e una riduzione decrescente della base imponibile per quattro anni a favore delle imprese di nuova costituzione.
2
La presente causa trae origine da uno dei sei regimi fiscali di cui al precedente punto 1, vale a dire quello introdotto dalla provincia di Álava che consente, a talune condizioni, la concessione alle imprese della suddetta provincia di un credito d’imposta del 45% dei loro investimenti.
3
I regimi fiscali in questione sono rimasti in vigore fino al 1999 per quanto riguarda il credito d’imposta per le imprese, pari al 45% dei loro investimenti, introdotto dalla provincia di Álava e, fino al 2000, per quanto riguarda gli altri regimi fiscali.
4
Nessun regime fiscale è stato notificato alla Commissione delle Comunità europee.
Sull’esame del regime fiscale in questione da parte della Commissione
5
A seguito di denunce, la Commissione ha appreso l’esistenza dei regimi fiscali in questione.
6
Con lettere del 17 agosto e del 29 settembre 1999 la Commissione ha notificato alle autorità spagnole la propria decisione di avviare il procedimento d’indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE per quanto concerne i sei regimi fiscali, vale a dire il credito d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti, introdotto dalle province di Vizcaya e di Guipúzcoa (GU 1999, C 351, pag. 29), le riduzioni decrescenti della base imponibile per quattro anni, a favore delle imprese di nuova costituzione introdotte dalle province di Álava, Vizcaya e Guipúzcoa (GU 2000, C 55, pag. 2) e il credito d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti, introdotto dalla provincia di Álava (GU 2000, C 71, pag. 8).
7
Il 3 novembre e il 6 dicembre 1999 sono stati presentati ricorsi di annullamento avverso le decisioni di avvio del procedimento d’indagine formale.
8
Il Tribunale ha respinto i suddetti ricorsi di annullamento con le sentenze del 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione (T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, EU:T:2002:258), e del 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione (da T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259).
9
L’11 luglio 2001 la Commissione ha concluso la fase d’indagine formale con sei decisioni, in cui essa ha constatato, in primo luogo, che i regimi fiscali in questione costituivano un aiuto di Stato illegale, dal momento che sono stati eseguiti in violazione dell’obbligo di previa notifica alla Commissione previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e, in secondo luogo, poiché essi erano incompatibili con il mercato interno.
10
Con riferimento al credito d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti, introdotto dalla provincia di Álava, la Commissione ha constatato l’incompatibilità di tale regime fiscale con il mercato interno nell’articolo 1 della decisione 2002/820/CE, dell’11 luglio 2001, relativa al regime di aiuti di Stato applicato dalla Spagna a favore di alcune imprese di Álava sotto forma di credito fiscale del 45% degli investimenti (GU 2002, L 296, pag. 1; in prosieguo: la «decisione del 2001»).
11
All’articolo 2 della decisione del 2001, la Commissione ha chiesto al Regno di Spagna di sopprimere il credito d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti, introdotto dalla provincia di Álava, qualora fosse ancora in applicazione.
12
All’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, della decisione del 2001, la Commissione ha ordinato al Regno di Spagna di annullare il pagamento di ogni aiuto non ancora versato.
13
Infine, all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, e paragrafo 2, della decisione del 2001, la Commissione ha ingiunto al Regno di Spagna di procedere al recupero dai beneficiari degli aiuti individuali che sono stati versati ai sensi del regime in questione nei seguenti termini:
«1.   La Spagna adotta tutti i provvedimenti necessari per recuperare dai beneficiari gli aiuti di cui all’articolo 1, già posti illegalmente a loro disposizione.
(…)
2.   Il recupero viene eseguito senza indugio secondo le procedure del diritto interno a condizione che queste consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione (…)».
14
Nell’ordinare il recupero degli aiuti concessi nell’ambito del regime dichiarato incompatibile, la Commissione ha illustrato, al punto 98 della decisione del 2001, quanto segue:
«La presente decisione si riferisce al regime in questione e deve essere oggetto di esecuzione immediata, compreso il recupero di qualsiasi aiuto individuale concesso nel quadro del regime stesso. La Commissione ricorda altresì che, come di regola, la presente decisione non pregiudica la possibilità di considerare certi aiuti individuali totalmente o parzialmente compatibili con il mercato comune in funzione delle loro caratteristiche proprie, sia nel quadro di una decisione posteriore della Commissione sia in applicazione dei regolamenti di esenzione».
Sui ricorsi di annullamento avverso la decisione del 2001
15
Il 25 settembre, il 22 ottobre e il 21 dicembre 2001 sono stati presentati ricorsi di annullamento avverso le sei decisioni adottate dalla Commissione l’11 luglio 2001.
16
Il 9 settembre 2009 il Tribunale ha confermato la legittimità delle sei decisioni della Commissione dell’11 luglio 2001 nelle sentenze Diputación Foral de Álava e a./Commissione (da T‑227/01 a T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 e T‑270/01, EU:T:2009:315) e Diputación Foral de Álava e a. (da T‑230/01 a T‑232/01 e da T‑267/01 a T‑269/01, non pubblicata, EU:T:2009:316).
17
La prima sentenza citata al precedente punto 16 riguarda le tre decisioni della Commissione dell’11 luglio 2001, che accertano l’incompatibilità dei crediti d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti, introdotti dalle province di Álava, Vizcaya e Guipúzcoa.
18
La seconda sentenza citata al precedente punto 16 concerne le tre decisioni della Commissione dell’11 luglio 2001 relative alle riduzioni decrescenti della base imponibile per quattro anni, a favore delle imprese di nuova costituzione introdotte dalle province di Álava, Vizcaya e Guipúzcoa.
19
Il 26 novembre 2009 le due sentenze citate al precedente punto 16 sono state impugnate.
20
Il 28 luglio 2011 la Corte ha respinto le impugnazioni proposte avverso tali due sentenze, nelle sentenze Diputación Foral de Vizcaya e a./Commissione (da C‑471/09 P a C‑473/09 P, non pubblicata, EU:C:2011:521), e Diputación Foral de Vizcaya e a./Commissione (da C‑474/09 P a C‑476/09 P, non pubblicata, EU:C:2011:522).
Sul controllo dell’esecuzione della decisione del 2001
21
Il 12 ottobre 2001 la Commissione si è rivolta al Regno di Spagna per ottenere informazioni sulle misure adottate da quest’ultimo al fine di ottemperare alle sue decisioni dell’11 luglio 2001.
22
Non soddisfatta delle risposte ricevute, il 19 novembre 2003 la Commissione ha investito la Corte di un ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
23
Il 14 dicembre 2006 la Corte ha dichiarato che il Regno di Spagna era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti per non aver adottato entro il termine impartito le misure necessarie per conformarsi alle decisioni della Commissione dell’11 luglio 2001 (sentenza del 14 dicembre 2006, Commissione/Spagna, da C‑485/03 a C‑490/03, EU:C:2006:777).
24
In seguito alla sentenza citata al precedente punto 23 le autorità spagnole hanno effettuato il recupero di una parte degli aiuti dai beneficiari. Le stesse hanno ritenuto che l’altra parte non dovesse essere recuperata in ragione della sua compatibilità con il mercato interno, dell’applicazione delle norme relative agli aiuti de minimis e in considerazione delle deduzioni fiscali retroattive.
25
Il 18 aprile 2011 la Commissione, ritenendo che il Regno di Spagna, con tale comportamento, non avesse dato pienamente esecuzione alle sue decisioni dell’11 luglio 2001, ha investito la Corte di un secondo ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE.
26
Il 30 ottobre 2013, nell’ambito della procedura per inadempimento, la Commissione ha informato la Corte che, a suo avviso, gli aiuti erano stati totalmente recuperati il 15 ottobre 2013. Di conseguenza, essa riteneva che non fosse più necessario imporre al Regno di Spagna il versamento di una penale, ma unicamente il pagamento di una somma forfettaria (sentenza del 13 maggio 2014, Commissione/SpagnaC‑184/11, EU:C:2014:316, punti 16 e 17).
27
Nella sua sentenza del 13 maggio 2014, Commissione/Spagna (C‑184/11, EU:C:2014:316), la Corte ha dichiarato che il Regno di Spagna era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 1, TFUE. Essa lo ha condannato a versare una somma forfettaria di EUR 30 milioni, a titolo di sanzione per il periodo di inadempimento.
Sulla situazione della ricorrente
28
La ricorrente, Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, è una società con sede in Llodio (Spagna), nella provincia di Álava.
29
La ricorrente è stata autorizzata ad applicare il credito d’imposta per le imprese del 45% dei propri investimenti, durante gli esercizi fiscali dal 1994 al 1996, nell’ambito di un progetto di importo pari a EUR 45664899,69 relativo alla costruzione di un forno per vetro piano e di impianti collegati.
30
Il 22 ottobre 2007, la Dirección General de Hacienda della Diputación foral di Álava (direzione generale delle imposte dell’Amministrazione provinciale di Álava, Spagna) ha notificato alla ricorrente la propria Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como continuadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (decisione 1943/2007, relativa all’esecuzione della decisione del 2001 per quanto riguarda la ricorrente; in prosieguo: la «decisione 1943/2007»). In tale decisione, essa ha ordinato alla ricorrente il rimborso di una parte dei crediti d’imposta concessi, affermando che l’altra parte doveva essere considerata un aiuto all’investimento compatibile con il mercato interno, ai sensi degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (GU 1998, C 74, pag. 9; in prosieguo gli «orientamenti del 1998»).
31
Il 21 novembre 2007 la ricorrente ha presentato un ricorso amministrativo avverso la decisione 1943/2007 dinanzi all’Organismo Jurídico-Administrativo de Álava (Autorità tributaria di Álava), successivamente un ricorso giurisdizionale dinanzi al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, Spagna) e, infine, un ricorso dinanzi al Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna).
32
Il 7 febbraio 2012 la direzione generale delle imposte dell’Amministrazione provinciale di Álava ha notificato alla ricorrente una seconda decisione, ossia la Resolución 324/2012, de 2 de febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como continuadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (decisione 324/2012, relativa all’esecuzione supplementare della decisione del 2001 per quanto riguarda la ricorrente; in prosieguo: la «decisione 324/2012»). Con tale decisione essa ha chiesto alla ricorrente il rimborso della parte del credito d’imposta che era stato ritenuto compatibile con il mercato interno nella decisione 1943/2007 e, quindi, il rimborso integrale degli aiuti percepiti.
33
La ricorrente ha altresì presentato un ricorso avverso la decisione 324/2012 dinanzi ai giudici spagnoli, che l’hanno parzialmente accolto.
34
Il 25 maggio 2012 le autorità spagnole hanno fornito alla Commissione attestazioni bancarie che certificavano il rimborso degli aiuti percepiti dalla ricorrente.
35
Il 14 luglio 2014 la Diputación Foral de Álava (Amministrazione provinciale di Álava, Spagna) ha depositato un controricorso dinanzi ai giudici spagnoli nell’ambito del ricorso avverso la decisione 324/2012. In tale controricorso essa ha dichiarato che l’esame definitivo della situazione della ricorrente era ancora in corso, «dal momento che la Commissione, alla quale [spettava] pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto, non [aveva] ancora stabilito, considerati gli argomenti e i documenti presentati, se si [potesse] ritenere che l’investimento realizzato soddisfacesse il criterio dell’effetto incentivante richiesto dagli orientamenti [del 1998] affinché gli investimenti effettuati beneficino della detrazione ai sensi degli aiuti regionali».
36
Il 16 gennaio 2015 la ricorrente si è rivolta alla Commissione per chiederle di tenerla informata di qualsiasi contatto che quest’ultima avesse con le autorità spagnole riguardante gli aiuti di cui aveva beneficiato. In tale comunicazione, la stessa ha affermato che riteneva di disporre del diritto di accesso al fascicolo, del diritto di essere ascoltata e di presentare la propria difesa, nonché del diritto di ricevere le notifiche di qualsiasi decisione che sarebbe stata adottata dalla Commissione relativamente ai suddetti aiuti.
37
Con lettera del 9 febbraio 2015 la direzione generale (DG) «Concorrenza» della Commissione ha risposto alla ricorrente ribadendo la natura bilaterale della procedura di recupero degli aiuti di Stato, che si svolge tra la Commissione e le autorità spagnole ed esclude, pertanto, che i beneficiari degli aiuti siano in contatto diretto con i servizi della Commissione.
38
Con lettera del 16 marzo 2015 la ricorrente ha espresso il proprio disaccordo con la Commissione.
39
In seguito al ricorso presentato avverso la decisione 324/2012, il Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi) ha statuito che i diritti della difesa della ricorrente erano stati violati, dal momento che la stessa non era stata ascoltata prima dell’adozione della suddetta decisione. La ricorrente è stata pertanto invitata a comparire dinanzi all’Amministrazione provinciale di Álava.
40
Il 19 febbraio 2016, in occasione della seconda comparizione, l’amministrazione ha consegnato alla ricorrente un documento del 15 luglio 2015, intitolato «Controversie fiscali nei Paesi Baschi (Álava) – Messaggio informale relativo alle deduzioni supplementari di compatibilità con gli [orientamenti del 1998]» (in prosieguo: l’«atto impugnato»).
Sull’atto impugnato
41
L’atto impugnato non è sottoscritto, non riporta i suoi autori e non contiene alcuna intestazione della Commissione. Esso è accompagnato da un messaggio di posta elettronica che indica che è stato inviato alla rappresentanza permanente del Regno di Spagna presso l’Unione europea da un funzionario della DG «Concorrenza» della Commissione.
42
L’atto impugnato si articola in due parti: una parte generale e una parte che illustra la situazione individuale di ogni impresa interessata.
43
Nella prima parte dell’atto impugnato si afferma quanto segue:
–
le autorità basche hanno fornito ai servizi della Commissione informazioni ulteriori in merito alle deduzioni formulate dai beneficiari degli aiuti sulla compatibilità del regime del credito d’imposta del 45% con gli orientamenti del 1998;
–
nonostante il recupero fosse terminato nel mese di ottobre 2013, la DG «Concorrenza» ha riesaminato i fascicoli su richiesta delle autorità della provincia di Álava;
–
i servizi della Commissione hanno consentito, in via eccezionale, alle autorità spagnole di dimostrare la compatibilità degli importi da dedurre dalle somme da recuperare in forza del regime incompatibile non solo con riferimento ai regimi già autorizzati, secondo la prassi abituale, ma altresì con riferimento agli orientamenti del 1998;
–
per nessuno dei fascicoli esaminati, sussistono prove sufficienti per constatare l’esistenza di un effetto incentivante all’investimento o, in altri termini, per constatare che gli aiuti sono stati chiesti prima che iniziasse l’esecuzione effettiva dei progetti, come richiesto dal punto 4.2 degli orientamenti del 1998.
44
La seconda parte dell’atto impugnato contiene una valutazione delle deduzioni della ricorrente sulla base delle informazioni fornite, dal momento che l’esame delle deduzioni degli altri beneficiari è stato occultato.
45
Ai sensi dell’atto impugnato, non si può accertare che gli investimenti della ricorrente siano stati effettuati dopo che la stessa aveva presentato la propria domanda di aiuto.
46
L’autore dell’atto impugnato precisa che, sulla base delle informazioni a sua disposizione, la ricorrente ha presentato la propria domanda di aiuto il 17 febbraio 1995 e che, in tale domanda, essa ha indicato il costo stimato del suo progetto di investimento per il periodo compreso tra il 1994 e il 1996. Lo stesso autore rileva che, con decisione dell’8 aprile 1995, le autorità della provincia di Álava hanno concesso l’aiuto non solo per gli investimenti previsti nel periodo compreso tra il 1995 e il 1996, ma altresì per i costi sostenuti dall’impresa prima che presentasse la domanda di aiuto (tra il 1994 e il 1995).
47
Nell’atto impugnato è riportato che tali costi includevano il costo degli «studi preparatori o di fattibilità» e i costi per l’acquisto di strumentazioni informatiche e di altri beni, precedente alla domanda di aiuto. L’autore del suddetto atto precisa che la ricorrente ha proposto di escludere i costi rientranti in tale seconda categoria, in ragione del fatto che essi non erano connessi al progetto di investimento e non rimettevano quindi in discussione l’effetto incentivante.
48
L’autore dell’atto impugnato cita altresì agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007‑2013 (GU 2006, C 54, pag. 13; in prosieguo: gli «orientamenti del 2006»). Lo stesso afferma che sono state chieste prove al fine di stabilire se la ricorrente fosse una piccola e media impresa (PMI), poiché, in una causa precedente di recupero da un altro beneficiario dello stesso regime, sarebbero state accolte deduzioni di compatibilità relative al costo degli studi di fattibilità, dal momento che i requisiti imposti dal punto 51 dei suddetti orientamenti erano soddisfatti.
49
Nell’atto impugnato si precisa che il punto 51 degli orientamenti del 2006 consente di sovvenzionare il costo degli studi preparatori qualora il beneficiario sia una PMI. In tale atto si rileva che la ricorrente non poteva essere considerata una PMI dal 1994 al 1996. L’autore dell’atto impugnato conclude che «la realizzazione degli investimenti è precedente alla data della domanda di aiuto» e che «[t]ali investimenti non erano destinati esclusivamente a studi preparatori».
Procedimento e conclusioni delle parti
50
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 aprile 2016 la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
51
Il 20 luglio 2016 il Regno di Spagna ha presentato un’istanza di intervento a sostegno delle conclusioni della Commissione.
52
Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 22 luglio 2016, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
53
La ricorrente ha presentato osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, che ha depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 settembre 2016.
54
Il Tribunale, mediante una prima misura di organizzazione del procedimento, ai sensi dell’articolo 89, paragrafo 3, del regolamento di procedura, con lettera del 24 novembre 2016 ha chiesto alla Commissione di produrre una copia integrale dell’atto impugnato nella sua versione originale, nonché la corrispondenza con le autorità spagnole riguardo agli aiuti concessi alla ricorrente. La Commissione ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
55
Mediante una seconda misura di organizzazione del procedimento, il Tribunale, con lettera dell’8 marzo 2017, ha invitato la Commissione a rispondere a quesiti scritti. La Commissione ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito. In seguito alla ricezione delle risposte della Commissione la ricorrente è stata invitata a presentare osservazioni scritte. Essa ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
56
Nel ricorso, la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
–
accogliere i motivi di annullamento dedotti e, quindi, annullare l’atto impugnato;
–
come conseguenza, disporre l’avvio del procedimento formale di esame ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE;
–
condannare la Commissione alle spese.
57
Nell’eccezione di irricevibilità, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
dichiarare il ricorso irricevibile;
–
condannare la ricorrente alle spese.
58
Nelle osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia respingere l’eccezione di irricevibilità.
In diritto
59
Ai sensi dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del regolamento di procedura, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità o sull’incompetenza, se il convenuto lo chiede, senza avviare la discussione nel merito.
60
Nel caso di specie, giacché la Commissione ha chiesto che si statuisse sull’irricevibilità, il Tribunale si ritiene sufficientemente edotto dagli atti di causa e decide di statuire senza proseguire il procedimento.
Sull’eccezione di irricevibilità
61
A sostegno dell’eccezione di irricevibilità, la Commissione sostiene, in primo luogo, che l’atto impugnato non può essere oggetto di un ricorso di annullamento. In secondo luogo, essa adduce, in sostanza, che la ricorrente non dispone della legittimazione ad agire e non ha neppure l’interesse necessario per poter presentare un ricorso di annullamento.
62
Per quanto riguarda il carattere impugnabile dell’atto impugnato, la Commissione sostiene, in via principale, che l’atto impugnato è privo di natura decisionale. Nel caso in cui il Tribunale ritenga che l’atto impugnato sia una decisione, essa afferma, in subordine, che tale decisione confermerebbe, semplicemente, la decisione del 2001, che è divenuta definitiva; essendo una decisione meramente confermativa, l’atto impugnato non potrebbe essere oggetto di un ricorso di annullamento.
63
Per prendere posizione sul carattere impugnabile dell’atto impugnato, occorre esaminare gli argomenti delle parti a tale riguardo. Tali argomenti riguardano, rispettivamente, gli effetti giuridici obbligatori di cui è asseritamente dotato l’atto impugnato, la forma dell’atto impugnato, l’asserita notifica alla Commissione degli aiuti concessi alla ricorrente, nonché gli effetti giuridici che vi avrebbero connesso le autorità spagnole.
Sugli effetti giuridici prodotti dall’atto impugnato
64
La Commissione sostiene che l’atto impugnato non produce effetti giuridici obbligatori, dal momento che si inserisce in uno scambio informale tra la stessa Commissione e il Regno di Spagna al fine di superare le difficoltà causate dall’esecuzione della decisione del 2001.
65
Secondo la Commissione l’atto impugnato contiene una presa di posizione che essa ha adottato nell’ambito dell’esecuzione di una decisione negativa in materia di aiuti di Stato. Orbene, una siffatta presa di posizione non rientrerebbe tra gli atti che possono essere adottati sulla base del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9), e sarebbe priva di qualsiasi valore obbligatorio secondo la giurisprudenza enunciata nella sentenza del 13 febbraio 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).
66
La ricorrente rileva, dal canto suo, che il contenuto dell’atto impugnato indica invece che, su richiesta del Regno di Spagna, la Commissione esprime una valutazione definitiva sulla compatibilità di un aiuto. La Commissione avrebbe a tal fine esaminato talune informazioni fornite dalle autorità spagnole di cui non disponeva quando ha adottato la decisione del 2001. L’atto impugnato non potrebbe pertanto essere considerato come semplice conferma o come un’applicazione automatica della suddetta decisione.
67
A tale riguardo si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, soltanto gli atti che producono effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di quest’ultimo, costituiscono atti che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 9; del 12 settembre 2006, Reynolds Tobacco e a./Commissione, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punto 54, e del 6 dicembre 2007, Commissione/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, punto 27).
68
Per stabilire se un atto produca simili effetti, occorre tener conto della sostanza di tale atto (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 9; del 22 giugno 2000, Paesi Bassi/Commissione, C‑147/96, EU:C:2000:335, punto 27, e del 18 novembre 2010, NDSHT/Commissione, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punto 46).
69
Nel caso di specie si deve rilevare che, nella decisione del 2001, la Commissione ha esaminato le caratteristiche generali del credito d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti, introdotto dalla provincia di Álava, ha dichiarato l’incompatibilità di tale regime fiscale e ha disposto il recupero dei crediti concessi sulla base del suddetto regime fiscale senza analizzare i casi individuali in cui questi ultimi erano stati concessi.
70
Tale prassi è in linea con la giurisprudenza secondo cui, qualora la Commissione si trovi in presenza di un regime di aiuti, la stessa non è tenuta a compiere un’analisi degli aiuti concessi in ogni singolo caso sulla base di un regime siffatto (v., in tal senso, sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punto 63 e la giurisprudenza ivi citata). Pertanto, alla luce di tale giurisprudenza, la Commissione può pronunciarsi sulle caratteristiche generali del regime in questione senza essere tenuta ad esaminare ogni singolo caso di applicazione.
71
Inoltre, quando la Commissione si pronuncia in via generale ed astratta su un regime di aiuti, lo dichiara incompatibile con il mercato interno ed ordina il recupero degli aiuti erogati in base al medesimo, spetta poi allo Stato membro verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata da una simile operazione di recupero (sentenza del 9 giugno 2011, Comitato Venezia vuole vivere e a./Commissione, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punto 64).
72
Se uno Stato membro, nell’esecuzione di una decisione in materia di aiuti di Stato, incontra difficoltà impreviste e imprevedibili, esso deve rivolgersi alla Commissione (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 2013, Commissione/ItaliaC‑411/12, non pubblicata, EU:C:2013:832, punto 38).
73
Qualora comincino una simile discussione volta ad assicurare l’esecuzione di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, quest’ultima e lo Stato membro interessato devono collaborare in buona fede, in forza del loro dovere di leale cooperazione, per superare tali difficoltà, nel pieno rispetto delle disposizioni del Trattato FUE, e in particolare di quelle relative agli aiuti di Stato (sentenza del 12 dicembre 2013, Commissione/ItaliaC‑411/12, non pubblicata, EU:C:2013:832, punto 38).
74
Inoltre, secondo della giurisprudenza, le lettere della Commissione indirizzate alle autorità nazionali nell’ambito dell’esecuzione di una decisione della Commissione che dichiara un regime di aiuti illegale e incompatibile con il mercato interno e che ingiunge il recupero degli aiuti in questione, ma che non identifica i singoli beneficiari di tali aiuti e non determina con precisione gli importi da recuperare, sono prive di qualsiasi valore obbligatorio (v., in tal senso, sentenza del 13 febbraio 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punto 24).
75
In un siffatto contesto, la Commissione si limita ad esprimere la propria opinione circa il carattere accettabile delle misure di esecuzione proposte dallo Stato membro interessato dal punto di vista del diritto dell’Unione, alla luce delle difficoltà incontrate da quest’ultimo [v., in tal senso, sentenza del 31 maggio 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissione, T‑354/99, EU:T:2006:137, punto 69].
76
Nella presente causa, si deve dunque stabilire se l’oggetto degli scambi tra il Regno di Spagna e la Commissione, come appare nell’atto impugnato, si inserisca, come sostenuto da quest’ultima, nell’ambito dell’esecuzione della decisione del 2001, con l’obiettivo di dare attuazione agli elementi contenuti nella decisione stessa.
77
A tale riguardo occorre notare che, nell’atto impugnato, è messo in discussione l’effetto asseritamente incentivante degli aiuti erogati alla ricorrente.
78
Nell’atto impugnato si afferma che, per essere autorizzato, un aiuto deve avere un effetto incentivante. Secondo l’autore dell’atto impugnato tale requisito comporta che le domande di aiuto presentate dai beneficiari devono essere precedenti all’esecuzione del loro progetto. Per quanto riguarda l’aiuto erogato alla ricorrente si nota che, stando alle informazioni disponibili, esso non sembra avere alcun effetto incentivante dal momento che è stato domandato dalla ricorrente il 17 febbraio 1995 per coprire costi anteriori a tale data. Tali costi, che ammontavano a EUR 1161778, comprendevano due categorie di spese: le spese connesse agli studi preparatori o di fattibilità e le spese connesse all’acquisto di strumentazioni informatiche e di altri beni.
79
In risposta a talune informazioni fornite dalle autorità spagnole, l’atto impugnato afferma peraltro che, ai sensi degli orientamenti del 2006, i costi degli studi preparatori possono essere sovvenzionati qualora il beneficiario dell’aiuto sia una PMI. Esso precisa che la ricorrente non può beneficiare di tale disposizione poiché, al momento dei fatti, il numero di dipendenti del suo organico non era sufficiente affinché fosse considerata una PMI e poiché il suo fatturato annuale eccedeva il massimale fissato per poter essere considerata tale.
80
Si deve constatare che i vari sviluppi che sono stati appena illustrati rientrano tra gli scambi tra la Commissione e le autorità spagnole al fine di garantire l’esecuzione della decisione del 2001. In tale decisione, la Commissione ha infatti ritenuto che il regime esaminato potesse essere qualificato aiuto all’investimento ai sensi della definizione fornita dall’allegato I degli orientamenti del 1998. La stessa ha inoltre affermato che, ai sensi dei suddetti orientamenti, per essere dichiarati compatibili con il mercato interno gli aiuti erogati ai beneficiari dovevano presentare un effetto incentivante.
81
Secondo la giurisprudenza citata al precedente punto 71, spetta al Regno di Spagna verificare, nelle circostanze del caso di specie, in che misura il requisito connesso all’effetto incentivante degli aiuti sia soddisfatto rispetto alle singole imprese che hanno beneficiato del credito d’imposta per le imprese del 45% degli investimenti, introdotto dalla provincia di Álava. In tale contesto, come affermato al precedente punto 72, tale Stato membro doveva rivolgersi alla Commissione in caso di difficoltà impreviste e imprevedibili relative all’esecuzione della decisione adottata da quest’ultima nei casi individuali.
82
Ciò è quanto accaduto nel caso di specie. Durante la fase del recupero degli aiuti in questione le autorità spagnole hanno esaminato se il requisito connesso all’effetto incentivante dei suddetti aiuti fosse soddisfatto per quanto concerne l’aiuto erogato alla ricorrente. In tale contesto esse hanno interpellato la Commissione sul modo in cui tale requisito previsto nella decisione del 2001 dovesse essere interpretato. L’autore dell’atto impugnato lo ha redatto e notificato alle autorità spagnole per rispondere a tale domanda fornendo loro indicazioni sull’interpretazione da fornire al requisito dell’effetto incentivante.
83
Pertanto, come nella sentenza del 13 febbraio 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), e diversamente da quanto afferma la ricorrente nei propri atti, l’atto impugnato costituisce una lettera della Commissione indirizzata ad autorità nazionali nell’ambito di scambi intercorsi per garantire l’esecuzione immediata ed effettiva di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato e non può, come tale, essere ritenuto produttivo di effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi della ricorrente modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questa.
Sulla forma dell’atto impugnato
84
La Commissione sostiene che l’atto impugnato, a causa della sua forma, non potrebbe essere ritenuto un atto di natura decisionale. Si tratterebbe di una risposta informale da parte di taluni funzionari della Commissione a una semplice richiesta di informazioni presentata dalle autorità spagnole.
85
A tale riguardo occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza, la forma in cui si adotta un atto o una decisione è, in linea di massima, irrilevante ai fini della ricevibilità di un ricorso di annullamento (sentenza del 18 novembre 2010, NDSHT/Commissione, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punto 47).
86
Si mira, appunto, ad evitare che la veste formale o la denominazione assegnate ad un atto dal suo autore possano avere come effetto di preservare l’atto medesimo da un ricorso di annullamento, nonostante il fatto che esso, in realtà, produca effetti giuridici (sentenza del 4 marzo 2015, Regno Unito/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, punto 30).
87
Tuttavia, la forma di un atto può essere presa in considerazione qualora possa contribuire a identificarne la natura (v., in tal senso, sentenza del 26 maggio 1982, Germania e Bundesanstalt für Arbeit/Commissione, 44/81, EU:C:1982:197, punto 12, e ordinanza del 12 febbraio 2010, Commissione/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, punto 58).
88
A tale riguardo si deve osservare che, nel caso di specie, l’atto impugnato assume la veste formale di una lettera non datata. Tale lettera, peraltro, non è firmata e non reca l’intestazione della Commissione.
89
Da tali elementi consegue che l’atto impugnato si presenta come un documento informale che non riveste le forme generalmente utilizzate da un’istituzione per adottare un atto avente per effetto o per oggetto la produzione di effetti giuridici.
90
La stessa osservazione può essere formulata sulla base del titolo attribuito all’atto impugnato dal suo autore, vale a dire «Messaggio informale».
91
Un’osservazione identica può essere altresì formulata sulla base di vari termini utilizzati nell’atto impugnato, in particolare le espressioni «non sembra (…)», «a prima vista» e «sulla base delle informazioni fornite». Espressioni siffatte dimostrano che, con tale messaggio, il funzionario che l’ha redatto non intendeva modificare la situazione giuridica dell’impresa interessata, ma intendeva piuttosto fornire, in risposta a una domanda formulata dalle autorità della provincia di Álava, un’informazione sull’esecuzione della decisione del 2001 nel caso sottoposto a tali autorità.
92
Di conseguenza, l’assenza di effetti giuridici obbligatori prodotti dall’atto impugnato, che deriva dalla sua sostanza, è confermata dalla forma in cui esso è stato adottato.
Sull’asserita notifica degli aiuti da parte delle autorità spagnole
93
La Commissione sostiene che, in assenza di notifica di un aiuto da parte di uno Stato membro, non potrebbe adottare decisioni in ordine alla compatibilità del suddetto aiuto con il mercato interno. La Commissione ritiene che le autorità spagnole avrebbero potuto notificare gli aiuti concessi alla ricorrente, affinché la stessa adottasse una decisione al riguardo, ma non l’hanno fatto. Le autorità spagnole l’avrebbero soltanto resa partecipe di una domanda formulata dalla ricorrente e volta a ottenere che fossero «riesaminati» in modo informale gli argomenti di quest’ultima relativi alla compatibilità dei crediti d’imposta ricevuti.
94
La ricorrente afferma, dal canto suo, che le autorità spagnole intendevano ricevere una decisione formale dalla Commissione sulla compatibilità degli aiuti che le sono stati erogati. A tal fine, tali autorità avrebbero trasmesso a detta istituzione informazioni che quest’ultima avrebbe ritenuto sufficienti. Prova di ciò sarebbe che essa avrebbe risposto alla domanda delle autorità spagnole. Ad avviso della ricorrente, si deve ritenere che gli aiuti siano stati notificati.
95
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (GU 1999, L 83, pag. 1) in vigore al momento dei fatti, qualsiasi progetto di concessione di un nuovo aiuto deve essere notificato tempestivamente alla Commissione dallo Stato membro interessato.
96
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, nella notifica lo Stato membro fornisce tutte le informazioni atte a consentire alla Commissione di adottare una decisione.
97
Tale obbligo di notifica consente alla Commissione di esercitare, tempestivamente e nell’interesse generale dell’Unione, il suo controllo su ogni progetto mirante ad istituire o modificare aiuti (ordinanza del 5 novembre 2003, Kronoply/Commissione, T‑130/02, EU:T:2003:293, punto 49).
98
Al fine di stabilire se gli aiuti concessi alla ricorrente siano stati notificati alla Commissione, occorre esaminare il contenuto della corrispondenza intercorsa tra le autorità spagnole e la Commissione fino al momento in cui l’atto impugnato è stato adottato.
99
Dalla corrispondenza in questione sembra che le autorità spagnole e la Commissione abbiano proseguito i loro scambi durante il secondo procedimento di inadempimento evocando la situazione di taluni beneficiari, ivi compresa la ricorrente.
100
In una lettera del 23 maggio 2013 la rappresentanza permanente del Regno di Spagna presso l’Unione ha trasmesso al segretariato generale della Commissione due documenti del 2011, elaborati dalla ricorrente, e riguardanti la questione dell’effetto incentivante degli aiuti di cui quest’ultima ha beneficiato.
101
Il 28 maggio 2013 l’autore dell’atto impugnato ha inviato, in risposta a tale comunicazione, mediante posta elettronica, alla rappresentanza permanente del Regno di Spagna presso l’Unione, un documento intitolato «Controversie fiscali nei Paesi Baschi – Procedimento di inadempimento 2007/2215 (Alava). Messaggio informale in risposta alla corrispondenza del 23 maggio relativo a Guardian Llodio (Álava)».
102
La prima parte del documento di cui al precedente punto 101 si presenta come una versione preliminare dell’atto impugnato. La seconda parte del suddetto documento contiene quesiti volti a ottenere informazioni ulteriori al fine di valutare le pretese della ricorrente sull’effetto incentivante degli aiuti di cui essa ha beneficiato.
103
Con lettere del 31 luglio e del 24 ottobre 2013, indirizzate al segretariato generale della Commissione, la rappresentanza permanente del Regno di Spagna presso l’Unione ha fornito informazioni ulteriori.
104
In tale ambito, come affermato ai punti 26 e 27 della presente ordinanza, la Commissione ha comunicato alla Corte, investita del secondo ricorso di inadempimento, che essa riteneva che il Regno di Spagna avesse adempiuto il proprio obbligo di recupero degli aiuti e la Corte ha condannato il Regno di Spagna al pagamento di una somma forfettaria di EUR 30 milioni per il periodo di inadempimento (sentenza del 13 maggio 2014, Commissione/Spagna, C‑184/11, EU:C:2014:316).
105
Con lettere del 10 giugno 2014 e dell’11 febbraio 2015 le autorità spagnole hanno fornito informazioni al segretariato generale della Commissione sugli importi recuperati dai beneficiari, nonché sui ricorsi presentati dai beneficiari dinanzi ai giudici spagnoli avverso le ordinanze di recupero.
106
Il 3 giugno 2015 le autorità della provincia di Álava hanno inviato all’autore dell’atto impugnato un messaggio di posta elettronica, al quale quest’ultimo ha risposto con l’atto impugnato.
107
In tale messaggio di posta elettronica le autorità della provincia di Álava hanno comunicato un elenco di imprese parti nelle controversie pendenti dinanzi ai giudici spagnoli. Si indica altresì che, nell’ambito di tali controversie, si attende una risposta sulla questione dell’effetto incentivante degli aiuti che sono stati concessi a tali imprese da parte delle suddette autorità. La ricorrente figura tra le imprese menzionate.
108
Alla luce di tali scambi non si può ritenere che il Regno di Spagna abbia effettuato una notifica degli aiuti concessi alla ricorrente, la quale notifica obbligherebbe la Commissione a pronunciarsi sulla compatibilità di tali aiuti mediante l’adozione di una decisione.
109
Invero, non è indicato da nessuna parte che le autorità spagnole intendevano notificare gli aiuti concessi alla ricorrente.
110
L’atto impugnato non contiene, del resto, alcun riferimento esplicito all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, che costituisce il fondamento giuridico dell’obbligo di notifica.
111
D’altra parte, dai termini utilizzati nella corrispondenza intercorsa e, in particolare, nel messaggio di posta elettronica delle autorità della provincia di Álava del 3 giugno 2015 emerge che, con le loro domande, tali autorità desideravano ottenere informazioni dalla Commissione al fine di rispondere, nelle conclusioni che dovevano depositare dinanzi ai giudici spagnoli, alle questioni che si ponevano per taluni beneficiari che avevano contestato gli ordini di recupero.
112
In siffatte circostanze non si può ritenere che il messaggio di posta elettronica inviato dalle autorità della provincia di Álava contenesse una notifica degli aiuti erogati alla ricorrente, notifica che avrebbe comportato da parte della Commissione l’adozione di una decisione ai sensi del regolamento n. 659/1999.
Sull’effetto obbligatorio asseritamente riconosciuto dalle autorità spagnole
113
La ricorrente sostiene che l’atto impugnato ha una natura decisionale giacché le autorità spagnole gli avrebbero conferito un carattere obbligatorio dinanzi ai giudici spagnoli. A suo avviso, tali autorità si sono dichiarate incompetenti ad esaminare in modo definitivo la sua situazione illustrando, in una memoria depositata il 14 luglio 2014, che «la valutazione della compatibilità rientra nella competenza esclusiva della Commissione».
114
A tale riguardo occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, l’esistenza di effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo, deve essere stabilita sulla base della sostanza dell’atto interessato (v., in tal senso, sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 9; del 22 giugno 2000, Paesi Bassi/Commissione, C‑147/96, EU:C:2000:335, punto 27, e del 18 novembre 2010, NDSHT/Commissione, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punto 46).
115
L’esistenza di effetti siffatti non può essere basata su altri elementi, in particolare sulla percezione che potrebbero averne i suoi destinatari. Per sua natura, una siffatta percezione presenta infatti una natura soggettiva. Orbene, i requisiti per l’ammissibilità di un ricorso non possono dipendere da elementi che possono variare a seconda delle autorità, delle imprese o dei singoli.
116
Se così non fosse, taluni atti esulerebbero dal controllo di legalità quando essi non siano percepiti come obbligatori da parte di uno o più destinatari sebbene la loro sostanza indichi che gli stessi producono in realtà effetti giuridici obbligatori. Al contrario, alcuni atti sarebbero assoggettati al controllo di legalità sulla base della percezione dei loro destinatari quand’anche non producano alcun effetto giuridico obbligatorio e un siffatto controllo non sarebbe pertanto necessario o neppure utile.
117
Pertanto, la percezione che hanno potuto avere le autorità spagnole degli effetti giuridici prodotti dall’atto impugnato, supponendo che tale percezione sia accertata, non può essere tenuta in considerazione per valutare la ricevibilità del ricorso contro l’atto impugnato.
118
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve concludere che l’atto impugnato è stato adottato nell’ambito dell’esecuzione della decisione del 2001 e che esso non costituisce una risposta a una notifica delle autorità spagnole, idonea a dare origine all’avvio di un procedimento distinto ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato.
119
L’atto impugnato, dal momento che non produce, né è destinato a produrre, effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi della ricorrente modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questa, non può essere qualificato quale atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Pertanto, l’eccezione di irricevibilità deve essere accolta e, dunque, il presente ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile.
Sull’istanza di intervento
120
Ai sensi dell’articolo 142, paragrafo 2, del regolamento di procedura, non vi è più luogo a statuire sull’istanza di intervento presentata dal Regno di Spagna in quanto il ricorso è irricevibile.
Sulle spese
121
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
122
La ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata a sostenere oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.
123
Inoltre, ai sensi dell’articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura, il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese relative alla domanda di intervento.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
così provvede:
1)
Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2)
Non vi è più luogo a statuire sull’istanza di intervento del Regno di Spagna.
3)
La Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU sopporterà le proprie spese, nonché quelle della Commissione europea.
4)
Il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese relative all’istanza di intervento.
Lussemburgo, 11 ottobre 2017
Il cancelliere
E. Coulon
Il presidente
I. Pelikánová
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.