61981C0221
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 30 JUIN 1982 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le problème du régime douanier des stupéfiants introduits en contrebande, qui fait l'objet commun des deux procédures no 221/81 et no 240/81, a déjà été examiné récemment par la Cour et il a donné lieu à l'arrêt rendu le 5 février 1981 dans l'affaire 50/81, Horváth/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Recueil 1981, p. 385). Cet arrêt a affirmé que «l'instauration du tarif douanier commun ne laisse plus compétence à un État membre pour appliquer des droits de douane aux stupéfiants importés en contrebande et détruits dès leur découverte, tout en lui laissant pleine liberté de poursuivre les infractions commises par les voies du droit pénal, avec toutes les conséquences que celles-ci impliquent, même dans le domaine pécuniaire».
Les questions posées dans les deux espèces présentes exigent aujourd'hui un développement et un approfondissement de l'analyse précédente des dispositions communautaires relatives au tarif douanier (et particulièrement des dispositions du traité CEE contenues dans l'article 9, paragraphe 1, et dans les articles 18 à 29). Ce qu'il s'agit essentiellement d'établir, c'est le point de savoir si la découverte puis la destruction des stupéfiants importés en contrebande constituent des conditions déterminantes pour que soit supprimée la compétence des différents États membres pour appliquer les droits de douane et, en particulier, si en cas de réexportation des stupéfiants introduits en contrebande sur le territoire d'un État membre, cette compétence doit également étre considérée comme exclue.
Résumons brièvement les faits de chacune des deux affaires.
A—)
Le 26 avril 1976, M. Wilfried Wolf a été condamné par le Landgericht de Düsseldorf à une peine d'emprisonnement de huit ans pour infraction frauduleuse et continue à la loi allemande sur les stupéfiants. Le tribunal avait établi qu'entre le mois de juillet et le mois d'octobre 1975, il avait collaboré à l'écoulement de 742 grammes d'héroïne et de 150 grammes de cocaïne après s'être procuré ces substances non seulement en les acquérant en Allemagne mais également — dans un seul cas — en les important personnellement des Pays-Bas. Sur la base des éléments résultant du jugement pénal, le Hauptzollamt de Düsseldorf (par avis du 3 décembre 1976, rectifié par la suite) a déclaré M. Wolf débiteur de droits de douane pour avoir omis de déclarer en douane les stupéfiants importés et pour avoir acheté de la marchandise importée après la naissance de la dette douanière mais avant l'extinction de celle-ci. La valeur en douane des substances en question a été fixée à 74200 DM pour l'héroïne et à 15000 DM pour la cocaïne.
M. Wolf, après avoir vainement formé un recours gracieux contre l'avis de taxation, a introduit un recours juridictionnel devant le Finanzgericht de Düsseldorf et ce dernier, par ordonnance du 10 juin 1981, a sursis à statuer pour déférer à la Cour, à titre préjudiciel, les questions suivantes:
«1)
Les dispositions du traité CEE relatives à l'union douanière (article 9, paragraphe 1, articles 12 à 29) doivent-elles être interprétées en ce sens que depuis l'instauration du uri f douanier commun, un État membre n'est pas (plus) habilité à percevoir des droits de douane sur des stupéfiants introduits en contrebande qui, en cas de découverte, devraient être confisqués et détruits?
2)
Si la question posée appelle une réponse négative et si les droits de douane doivent être perçus, le tribunal pose à titre subsidiaire les questions préjudicielles formulées par le Finanzgericht de Hambourg dans son ordonnance de renvoi du 15 janvier 1980 (IV 89/78 H), affaire 50/80.»
B —
Le Landgericht de Freiburg, par jugement rendu le 27 juillet 1977, a condamné Mlle Senta Einberger à une peine d'emprisonnement d'un an pour avoir elle aussi enfreint la loi allemande sur les stupéfiants. Le délit commis par Mlle Einberger consistait précisément dans le fait que, entre le printemps et l'automne de 1974, elle s'était rendue à plusieurs reprises de la République fédérale en Suisse où elle a vendu, à des dates différentes et dans des quantités variant à chaque fois entre 30 et 100 grammes, 280 grammes de morphine importée précédemment en République fédérale sans autorisation et sans paiement des droits à l'importation. Comptetenu du jugement pénal précité, le Hauptzollamt de Freiburg a, le 19 janvier 1978, émis à l'égard de Mlle Einberger un avis de taxation concernant des droits à l'importation pour un montant total de 10960,30 DM.
Mlle Einberger, après avoir formé sans succès un recours gracieux, a assigné le bureau de douane devant le Finanzgericht de Baden-Württemberg, en concluant à l'annulation de l'avis de taxation. Le Finanzgericht, par ordonnance du 16 juin 1981, a sursis à statuer pour demander à la Cour, en application de l'article 177 du traité CEE, «si, depuis l'instauration du tarif douanier commun, un État membre est autorisé à percevoir des droits de douane sur des stupéfiants introduits en fraude et transportés de nouveau hors du territoire douanier de la Communauté».
Par ordonnance rendue le 3 février 1982, la Cour a décidé de joindre les deux affaires aux fins de la procédure orale en raison de leur connexité objective.
2.
Les questions posées par les deux juridictions allemandes précitées visent en substance à obtenir de la Cour l'interprétation de l'arrêt Horváth auquel nous avons fait référence au début des présentes conclusions. Le Finanzgericht de Düsseldorf, prenant implicitement comme point de départ le principe affirmé dans le cas Horváth — c'est-à-dire la non-applicabilité de droits de douane aux stupéfiants importés en contrebande, découverts et détruits — s'est demandé si l'importation pure et simple en contrebande, non suivie de la découverte et de la destruction, a déjà pour conséquence de rendre les droits non exigibles, lorsqu'il est prévu que les stupéfiants importés en contrebande doivent, s'ils sont découverts, être confisqués et détruits. Le Finanzgericht de Baden-Württemberg, pour sa part, s'est placé sur le même plan en se demandant si l'importation en contrebande suffit à interdire la perception des droits de douane même lorsque les stupéfiants ont ensuite été réexportés hors du territoire de la Communauté.
Cela étant, il nous semble que la question posée par le Finanzgericht de Düsseldorf englobe l'autre: en effet, si l'on y répond en affirmant que la confiscation et la destruction effectives des stupéfiants ne sont pas des conditions essentielles pour la non-application du tarif douanier et que cet effet est au contraire produit par le simple fait de l'importation en contrebande (compte tenu de l'existence d'une règle qui impose la confiscation et la destruction de la drogue), la question posée par le Finanzgericht de Baden-Württemberg reçoit par là même sa réponse sans qu'il ne soit plus nécessaire d'examiner davantage la circonstance de la réexportation qui est évidemment postérieure à l'introduction en contrebande sur le territoire de la Communauté.
3.
Il nous semble qu'il y a lieu d'analyser attentivement l'arrêt Horváth parce qu'il représente objectivement le point de référence fondamental, et pas seulement parce que les juridictions de renvoi en ont tenu compte. Nous nous bornerons à observer à cet égard que cet arrêt contient une prise de position réfléchie et suffisamment motivée: le fait qu'il diverge de nos conclusions rendues le 27 novembre 1980 (Recueil 1981, p. 399) ne nous amène pas à proposer de nouveau la thèse que nous, estimions préférable mais nous conduit plutôt à chercher à comprendre et à clarifier pleinement la ratio de l'argumentation développée par la Cour.
Certes, si l'on se limitait à la lecture du dispositif (que nous avons rappelé ci-dessus), on pourrait être amené à penser que la découverte et la destruction immédiate des stupéfiants importés en contrebande constituent des conditions essentielles pour que l'applicabilité des droits de douane soit écartée. A cet égard, le tribunal de Düsseldorf a relevé à juste titre que, si l'on suivait une telle interprétation des dispositions communautaires relatives au tarif douanier commun, on finirait par faire dépendre la naissance de la dette fiscale d'un événement absolument fortuit comme celui de la découverte ou non par les autorités douanières des marchandises de contrebande. Or, on ne saurait se rallier à l'interprétation mentionnée: la motivation de l'arrêt Horvath montre que la Cour s'est référée dans le dispositif à l'hypothèse de la destruction des stupéfiants importés et découverts uniquement parce que l'espèce concrète présentait cette caractéristique, alors qu'en réalité elle a voulu exprimer une orientation d'une portée différente et plus large.
Sous cet angle, le point 11 des motifs où la Cour affirme que le tarif douanier commun, lorsqu'il comporte un produit stupéfiant (il s'agissait dans ce cas d'héroïne) «ne peut que viser l'importation en vue d'une utilisation autorisée», est instructif. Les raisons de cette interprétation sont précisées immédiatement après: «un droit de douane ad valorem ne peut être déterminé pour des marchandises d'une nature telle qu'elles ne peuvent être mises en circulation dans aucun des États membres mais doivent, par contre, étre saisies et mises hors circulation par les autorités compétentes dès leur découverte». Cela fait clairement apparaître que, dans la logique de l'arrêt Horvath, la non-applicabilité des droits de douane est subordonnée non pas au fait que les stupéfiants aient été découverts et détruits mais plutôt au fait que dans les États membres, ces produits ne peuvent pas étre impones et intégres au circuit économique en raison de leur caractère nuisible et de l'usage illicite auxquels ils sont affectés (voir à cet égard également les points 9 et 12 des motifs).
4.
Que l'arrêt Horvath ait en réalité cette signification, trouve une confirmation dans les dispositions qu'il rappelle et dans la manière dont il les interprète. Le point 13 des motifs se réfère à l'article 18 du traité CEE, c'est-à-dire à la disposition qui ouvre la section consacrée «à l'établissement du tarif douanier commun» et aux termes de laquelle «les États membres se déclarent disposés à contribuer au développement du commerce international et à la réduction des entraves aux échanges, en concluant des accords visant, sur une base de réciprocité et d'avantages mutuels, à la réduction des droits de douane au-dessous du niveau général dont ils pourraient se prévaloir du fait de l'établissement d'une union douanière entre eux». La Cour observe à cet égard: «Comme ... l'article 18 du traité CEE indique que l'établissement du tarif douanier commun se situe dans le cadre d'une contribution au développement du commerce international et à la réduction des entraves aux échanges, il ne saurait se rapporter à l'importation de produits stupéfiants affectés à des usages illicites et mis hors circulation dès leur découverte». Dans la même perspective, on pourrait d'ailleurs rappeler également — comme l'a fait le représentant de la Commission au cours de la procédure orale — l'article 29 du traité qui, en indiquant les critères généraux dont la Commission doit s'inspirer dans l'exercice de ses missions en matière de tarif douanier commun, mentionne une série d'éléments certainement incompatibles avec l'application du tarif aux stupéfiants affectés à des usages illicites: «la nécessité de promouvoir les échanges commerciaux entre les États membres et les pays tiers» (lettre a)«l'évolution des conditions de concurrence à l'intérieur de la Communauté» (lettre b), les «nécessités d'approvisionnement de la Communauté en matières premières et demi-produits» (lettre c) et la «nécessité d'éviter des troubles sérieux dans la vie économique des États membres et d'assurer un développement rationnel de la production et une expansion de la consommation dans la Communauté» (lettre ä).
L'arrêt Horvath a rappelé aussi le règlement no 803/68 du Conseil, relatif à la valeur en douane des marchandises, en relevant que ses dispositions «sont basées sur l'hypothèse selon laquelle les produits importés sont susceptibles d'être mis dans le commerce et intégrés au circuit économique» (voir point 12 des motifs). Il nous semble qu'il s'agit là du passage le plus significatif des motifs. Pour notre part, nous notons que le sixième considérant du préambule du règlement no 803/68 précité confirme la thèse que ses dispositions sont applicables uniquement aux produits susceptibles d'être mis dans le commerce. Il y est en effet affirmé que la détermination uniforme de la valeur en douane doit viser, entre autres, à empêcher «tous détournements de trafic et d'activités et toutes distorsions de concurrence qui pourraient naître de l'existence de dispositions nationales divergentes»; et il nous semble indiscutable que cette finalité est inconcevable lorsqu'il s'agit de produits qui, comme les stupéfiants, ne peuvent être ni imponēs ni mis dans le commerce (exception faite, bien entendu, «d'un commerce strictement contrôlé et limité en vue d'une utilisation autorisée à des fins pharmaceutiques et médicales»: voir point 10, in fine, des motifs).
La Cour a enfin mentionné les articles 10 et 11 du règlement no 1430 du Conseil du 2 juillet 1979, relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation. Bien qu'il ne soit pas applicable aux cas d'espèce ratione tempons, ce règlement fournit néanmoins d'utiles éléments d'interprétation des dispositions du traité consacrées au tarif douanier. Selon les articles précités, «il est procédé au remboursement ou à la remise des droits d'importation pour autant que les marchandises ayant fait l'objet de l'application de ces droits soient détruites, sous le contrôle des autorités compétentes» (point 14 des motifs); cela laisse entendre que l'existence de la dette fiscale est liée à la possibilité que le produit soit intégré au circuit économique. Dans le même ordre d'idées, on peut mentionner également l'article 2 de la directive 79/623/CEE du Conseil du 25 juin 1979, relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives en matière de dette douanière; ainsi que l'a observé le Finanzgericht de Düsseldorf, cette disposition prévoit la naissance de la dette douanière dans le cas du dédouanement normal (voir lettre a) et dans une série de cas formellement indiqués de violation de dispositions douanières spécifiques (voir lettres b à ƒ), mais elle ne prévoit pas du tout la naissance d'une dette douanière lorsqu'il s'agit de produits pour lesquels il existe une interdiction absolue d'importation comme celle qui s'applique aux stupéfiants non destinés à une utilisation pharmaceutique.
5.
En faveur de l'interprétation du tarif douanier commun retenu dans l'arrêt Horvath, on a également fait valoir au cours de la présente procédure l'idée qu'il est très difficile de connaître la quantité de stupéfiants importés en contrebande qu'il n'a pas été possible de découvrir matériellement et de confisquer; avec cette conséquence que l'on ne réussirait pas à déterminer la valeur totale en douane de la marchandise de contrebande aux fins de la détermination du droit applicable. Toutefois, il nous semble qu'un argument de ce genre n'est ni pertinent ni nécessaire. D'abord nous doutons que l'on puisse tirer de motifs de simple opportunité des indications pour déterminer le champ d'application d'une réglementation: nous avons vu qu'il est plutôt lié à une raison de principe, à savoir à la fonction qui est reconnue au tarif douanier commun dans le cadre de l'intégration économique communautaire. En outre, les difficultés relevées en ce qui concerne la preuve, ne semblent pas constituer un obstacle insurmontable pour l'application des droits de douane. Dans les cas où la quantité de la marchandise importée ne peut être établie avec certitude, les administrations douanières recourent souvent à des méthodes d'évaluation par induction.
6.
C'est donc essentiellement sur la base du raisonnement développé dans l'arrêt Horvath (complété par un autre argument dans ce sens que nous avons eu l'occasion de mettre en évidence) que l'on parvient à la solution des deux espèces présentes. La Cour restera dans la ligne des affirmations déjà faites si elle retient que l'importation de stupéfiants en contrebande est soustraite à l'application des droits, indépendamment de la découverte et de la destructions de la drogue ou de son éventuelle réexportation.
Bien entendu, il existe également la possibilité d'une importation licite de produits stupéfiants puisque le tarif douanier commun énumère ces substances et prévoit le montant des droits qui leur sont applicables; il s'agit de ces importations qui sont effectuées dans le cadre «d'un commerce strictement contrôlé et limité en vue d'une utilisation autorisée à des fins pharmaceutiques et médicales» (voir le point 10 déjà cité des motifs de l'arrêt Horvath).
Compte tenu de ce qui précède, on peut dire d'une manière générale que la dette douanière, dans le cas d'importation de stupéfiants, nait ou ne naît pas par rapport à l'utilisation à laquelle la marchandise est destinée et par rapport au caractère licite ou clandestin de l'importation. On pourrait objecter que l'utilisation que l'importateur se propose de faire de la drogue est un facteur subjectif en contradiction avec la nécessité de certitude de la réglementation douanière. Il nous parait cependant aisé de répondre que l'importation clandestine peut être présumée comme destinée à une utilisation illicite; alors qu'une importation non clandestine, mėme si elle est éventuellement irrégulière (par exemple, faute d'une des autorisations nécessaires), fait naître la dette douanière si l'utilisation déclarée par l'importateur est licite.
On peut enfin se demander comment se justifie le traitement douanier différent des stupéfiants par rapport à d'autres produits importés en contrebande (alcool, cigarettes, armes) pour lesquels il ne fait pas de doute que la dette douanière nait et doit être appliquée lorsque l'importation est constatée par les autorités. A notre avis, la justification peut être trouvée dans le fait que, à la différence de ce qui se passe pour d'autres produits, la quasi-totalité du trafic des stupéfiants s'effectue en contrebande et dans le but d'une utilisation illicite de sorte que l'introduction de ces substances dans le circuit économique peut être considérée comme un fait marginal et exceptionnel. En outre, pour les stupéfiants importés en contrebande, il est normal qu'une fois découverts et confisqués, ils soient détruits; alors que dans les rares cas où l'administration décide de les vendre à une industrie pharmaceutique, il apparaît assurément licite — du point de vue du tarif douanier commun — que l'on demande à l'acquéreur de payer également le droit prévu pour les importations régulières. En tout cas, l'interprétation que la Cour a fournie des dispositions douanières en ce qui concerne les stupéfiants, a un caractère spécifique et ne doit pas être étendue à d'autres produits qui peuvent également être importés ou mis à la consommation uniquement dans le cadre d'un régime d'autorisations et de contrôles.
7.
Pour toutes les considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la première question formulée par le Finanzgericht de Düsseldorf par ordonnance du 10 juin 1981 rendue dans l'affaire 221/81, Wolf/Hauptzollamt Düsseldorf: «les dispositions du traité CEE relatives à l'union douanière (article 9, paragraphe 1, et articles 18 à 29) doivent être interprétées en ce sens que depuis l'instauration du tarif douanier commun, un État membre n'est plus habilité à percevoir des droits de douane sur des stupéfiants dans la mesure où leur importation et leur commercialisation sont interdites». Nous rappelons que la deuxième question posée par le même juge a été formulée à titre subsidiaire, c'est-à-dire dans la seule hypothèse d'une réponse négative à la question principale. En conséquence, étant donné que la réponse que nous suggérons a un contenu affirmatif, il n'y a pas lieu de prendre en considération la deuxième question.
En ce qui concerne ensuite la question posée par le Finanzgericht de Baden-Württemberg par ordonnance rendue le 16 juin 1981 dans l'affaire 240/81, Einberger/Hauptzollamt de Freiburg la réponse devrait, à notre avis, être rédigée en des termes identiques à ceux que nous venons de suggérer, en y ajoutant: «En conséquence, les droits de douanes ne peuvent pas être appliqués non plus lorsque les stupéfiants importés en contrebande ont été ensuite réexportés hors du territoire douanier de la Communauté».
(
1
)	Traduu de l'italien.