62022CJ0728
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 20. marca 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2014/23/EU – Koncesije za dejavnost upravljanja iger na srečo in pobiranja stav – Člen 43 – Sprememba koncesije med izvajanjem – Nacionalna ureditev, ki določa, da koncesionarji plačajo mesečno dajatev za podaljšanje obdobja veljavnosti koncesij – Združljivost – Člen 5 – Obveznost držav članic, da naročniku podelijo pooblastilo, da na zahtevo koncesionarja začne postopek za spremembo operativnih pogojev koncesije, kadar nepredvideni dogodki in dogodki, ki niso odvisni od volje pogodbenih strank, znatno vplivajo na operativno tveganje koncesije – Neobstoj“
V združenih zadevah od C‑728/22 do C‑730/22,
katerih predmet so trije predlogi za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki jih je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbami z dne 21. novembra 2022, ki so na Sodišče prispele 24. novembra 2022, v postopkih
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C‑728/22),
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22),
Coral Srl (C‑730/22)
proti
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
ob udeležbi
B. E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi I. Jarukaitis, predsednik četrtega senata v funkciji predsednika petega senata, D. Gratsias in E. Regan (poročevalec), sodnika,
generalna pravobranilka: L. Medina,
sodni tajnik: C. Di Bella, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 24. aprila 2024,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Play Game Srl L. Porfiri in A. Vergerio Di Cesana, avvocati,
–
za Ascob in druge L. Giacobbe in M. Tariciotti, avvocati,
–
za Coral Srl A. Dagnino, avvocato,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z A. Collabolletta, s P. G. Marronejem in F. Subrani, avvocati dello Stato,
–
za Evropsko komisijo L. Armati, G. Gattinara in G. Wils, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 4. julija 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlogi za sprejetje predhodne odločbe se nanašajo predvsem na razlago Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246), Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1), ter členov 49 in 56 PDEU.
2
Ti predlogi so bili vloženi v okviru sporov med poslovnima združenjema podjetij, ki upravljata dejavnosti iger na srečo v Italiji, in podjetji iz tega sektorja dejavnosti, in sicer Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) in Coral Srl (C‑730/22), ter Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija) ter Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija; v nadaljevanju: ADM) glede veljavnosti tako imenovane ureditve „tehničnega podaljšanja“, s katero je italijanska vlada podaljšala trajanje veljavnosti nekaterih koncesij, v zameno pa je med drugim določila, prvič, obveznost zadevnih koncesionarjev, da plačajo mesečno dajatev, katere znesek se je nato zvišal, drugič, prepoved prenosa njihovih prostorov, in tretjič, obveznost sprejetja teh podaljšanj, da se jim v prihodnosti dovoli sodelovanje v vseh postopkih ponovne podelitve teh koncesij.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 52, 75,76 in 87 Direktive 2014/23 je navedeno:
„(52)
Za preprečevanje zapiranja trga in omejevanja konkurence bi bilo treba omejiti trajanje koncesije. Koncesije z zelo dolgim obdobjem trajanja lahko prav tako povzročijo zapiranje trga ter posledično ovirajo prosti pretok storitev in svobodo ustanavljanja. Vendar je lahko takšno obdobje trajanja upravičeno, če je potrebno, da se lahko koncesionarju povrnejo naložbe, načrtovane za izvedbo koncesije, ter da vloženi kapital prinese dobiček. Pri koncesijah z obdobjem trajanja, daljšim od petih let, bi bilo zato treba trajanje omejiti na obdobje, v katerem lahko koncesionar upravičeno pričakuje, da se mu bo pod običajnimi pogoji delovanja povrnila naložba, opravljena za izvajanje gradenj in storitev, in bo vloženi kapital prinesel dobiček, pri čemer se upoštevajo določeni pogodbeni cilji, k doseganju katerih se zaveže koncesionar pri izpolnjevanju zahtev, nanašajočih se na primer na kakovost ali ceno za uporabnike. […]
[…]
(75)
Pri koncesijskih pogodbah gre običajno za dolgoročne in kompleksne tehnične in finančne dogovore, med veljavnostjo katerih se razmere spreminjajo. Zato je treba pojasniti pogoje, pod katerimi je treba zaradi spremenjene koncesije med njenim izvajanjem izvesti nov postopek podelitve koncesije, pri čemer je treba upoštevati zadevno sodno prakso Sodišča Evropske unije. Nov postopek podelitve koncesije se zahteva v primeru bistvenih sprememb prvotne koncesije, zlasti glede obsega in vsebine vzajemnih pravic ter obveznosti pogodbenih strank, vključno s porazdelitvijo pravic intelektualne lastnine. Take spremembe kažejo, da se nameravajo pogodbene stranke ponovno pogajati o ključnih določilih ali pogojih te koncesije. To velja zlasti, če bi spremenjeni pogoji, v primeru da bi veljali že za prvotni postopek, vplivali na rezultat postopka. Spremembe koncesije, zaradi katerih se le malo spremeni vrednost pogodbe do določene ravni vrednosti, bi morale biti vedno možne, ne da bi bilo zaradi tega treba izvesti nov postopek podelitve koncesije. […]
(76)
Javni naročniki in naročniki so lahko soočeni z zunanjimi okoliščinami, ki jih ob podelitvi koncesije niso mogli predvideti, zlasti če se izvajanje koncesije nanaša na daljše obdobje. V takih primerih je potrebna določena prožnost, da je mogoče koncesijo prilagoditi tem okoliščinam brez novega postopka podelitve. Pojem nepredvidljivih okoliščin se nanaša na okoliščine, ki jih ni bilo mogoče napovedati, čeprav je javni naročnik ali naročnik ustrezno skrbno pripravil prvotno podelitev ter pri tem upošteval razpoložljiva sredstva, vrsto in značilnosti zadevnega projekta, dobro prakso na zadevnem področju in potrebo po zagotovitvi ustreznega razmerja med sredstvi, porabljenimi med pripravo podelitve koncesije, in njeno predvideno vrednostjo. Vendar to ne more veljati v primerih, ko se zaradi spremembe spremeni splošna narava koncesije, na primer če se gradnje, ki jih je treba izvesti, ali storitve, ki jih je treba opraviti, nadomestijo z drugimi ali če se bistveno spremeni vrsta koncesije, saj je v takem primeru mogoče predpostaviti hipotetičen vpliv na rezultat. […]
[…]
(87)
Ker cilja te direktive, in sicer uskladiti zakone in druge predpise držav članic, ki se uporabljajo za nekatere koncesijske postopke, države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se lahko ta cilj zaradi obsega in učinkov lažje doseže na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 PEU. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta direktiva ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenega cilja.“
4
Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva določa pravila o postopkih naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki in naročniki s koncesijami, katerih ocenjena vrednost ni manjša od mejnih vrednosti iz člena 8.“
5
Člen 5 navedene direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.
‚koncesije‘ pomeni koncesije za gradnje ali koncesije za storitve, kakor je opredeljeno v točkah (a) in (b):
[…]
(b)
„koncesija za storitve“ pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje storitev, razen izvajanja gradenj iz točke (a), zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom.
Podelitev koncesije za gradnje ali storitve pomeni, da se operativno tveganje pri izvajanju teh gradenj ali storitev prenese na koncesionarja in vključuje tveganje, povezano s povpraševanjem, ali tveganje, povezano z dobavo, ali oboje. Šteje se, da koncesionar prevzame operativno tveganje, če pod običajnimi pogoji delovanja ni zagotovljeno, da se mu bodo povrnile naložbe ali stroški, ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. Del tveganja, ki se prenese na koncesionarja, vključuje dejansko izpostavljenost tržnim nepredvidljivostim, kar pomeni, da ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni zgolj nominalna ali zanemarljiva.“
6
Člen 8 Direktive 2014/23 v skladu s svojim naslovom določa mejne vrednosti in metode izračuna ocenjene vrednosti koncesij. Odstavek 2, prvi pododstavek te določbe med drugim določa, da je „[v]rednost koncesije […] celotni promet koncesionarja brez DDV med trajanjem pogodbe, ki ga oceni javni naročnik ali naročnik, kot nadomestilo za gradnje in storitve, ki so predmet koncesije, pa tudi za blago, povezano s takšnimi gradnjami in storitvami.
7
Člen 18 te direktive, naslovljen „Trajanje koncesije“, določa:
„1.   Trajanje koncesij je omejeno. Predvidi ga javni naročnik ali naročnik glede na zahtevane gradnje ali storitve.
2.   Pri koncesijah, ki so daljše od pet let, koncesija traja največ tako dolgo, da ne presega obdobja, v katerem lahko koncesionar upravičeno pričakuje, da se mu bodo povrnile naložbe, opravljene za izvajanje gradenj ali storitev, in bo vloženi kapital prinesel dobiček, pri čemer se upoštevajo naložbe, potrebne za uresničitev določenih pogodbenih ciljev.
[…]“
8
Člen 43 navedene direktive, naslovljen „Spremembe pogodb med njihovo veljavnostjo“, določa:
„1.   Koncesije se lahko spremenijo brez novega postopka podelitve koncesije v skladu s to direktivo v katerem koli od naslednjih primerov:
(a)
če so spremembe ne glede na njihovo denarno vrednost predvidene v prvotni koncesijski dokumentaciji v jasnih, natančnih in nedvoumnih klavzulah o pregledu, ki lahko vključujejo klavzule o reviziji vrednosti, ali opcijah. V takih klavzulah so navedeni obseg in vrsta možnih sprememb ali opcij ter pogoji, pod katerimi se lahko uporabijo. Ne predvidevajo pa sprememb ali opcij, ki bi spremenile splošno naravo koncesije;
(b)
kadar so potrebne dodatne gradnje ali storitve, ki jih opravi prvotni koncesionar, niso pa bile vključene v prvotno koncesijo, če zamenjava koncesionarja:
(i)
ni mogoča iz ekonomskih ali tehničnih razlogov, kot so zahteve glede zamenljivosti ali interoperabilnosti z obstoječo opremo, storitvami ali instalacijami, zagotovljenimi v okviru prvotne koncesije, ter
(ii)
bi javnemu naročniku ali naročniku povzročila velike nevšečnosti ali znatno podvajanje stroškov.
Vendar pri koncesijah, ki jih javni naročnik podeli za izvajanje dejavnosti, ki ni navedena v Prilogi II, povečanje vrednosti ne sme presegati 50 % vrednosti prvotne koncesije. Če je opravljenih več zaporednih sprememb, ta omejitev velja za vrednost posamezne spremembe. Te zaporedne spremembe ne bi smele biti namenjene obid[enj]u te direktive;
(c)
če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(i)
sprememba je bila potrebna zaradi okoliščin, ki jih skrben javni naročnik ali naročnik ni mogel predvideti;
(ii)
sprememba ne spreminja splošne narave koncesije;
(iii)
Vendar pri koncesijah, ki jih javni naročnik podeli za izvajanje dejavnosti, ki ni navedena v Prilogi II, povečanje vrednosti ne sme presegati 50 % vrednosti prvotne koncesije. Če je opravljenih več zaporednih sprememb, ta omejitev velja za vrednost posamezne spremembe. Te zaporedne spremembe niso namenjene obid[enj]u te direktive;
(d)
če koncesionarja, ki mu je javni naročnik ali naročnik prvotno podelil koncesijo, zamenja nov koncesionar iz enega od naslednjih razlogov:
(i)
zaradi nedvoumne klavzule o pregledu ali opcije v skladu s točko (a); [ali]
(ii)
drug gospodarski subjekt, ki izpolnjuje prvotno določene pogoje za ugotavljanje sposobnosti, v celoti ali delno nasledi prvotnega koncesionarja po prestrukturiranju podjetja, vključno s prevzemom, združitvijo, pripojitvijo ali insolventnostjo, če to ne vključuje drugih bistvenih sprememb pogodbe in ni namenjeno obid[enj]u te direktive; ali
(iii)
javni naročnik ali naročnik sam prevzame obveznosti glavnega koncesionarja do njegovih podizvajalcev, če je ta možnost predvidena v nacionalni zakonodaji;
(e)
spremembe ne glede na njihovo vrednost niso bistvene v smislu odstavka 4.
Javni naročniki ali naročniki, ki so spremenili koncesijo v primerih iz točk (b) in (c) tega odstavka, objavijo obvestilo o tem v Uradnem listu Evropske unije. Tako obvestilo vsebuje informacije iz Priloge XI in se objavi v skladu s členom 33.
2.   Koncesije se lahko prav tako spremenijo, ne da bi bilo treba preverjati, ali so izpolnjeni pogoji iz točk (a) do (d) odstavka 4 in ne da bi bil potreben nov postopek podelitve koncesije v skladu s to direktivo, če je vrednost spremembe nižja od obeh naslednjih vrednosti:
(i)
mejne vrednosti, določene v členu 8, in
(ii)
10 % vrednosti prvotne koncesije.
Vendar sprememba ne sme spremeniti splošne narave koncesije. Če je opravljenih več zaporednih sprememb, se vrednost oceni na podlagi kumulativne neto vrednosti zaporednih sprememb.
3.   Za namene izračuna vrednosti iz odstavka 2 ter točk (b) in (c) odstavka 1 je posodobljena vrednost referenčna vrednost, če koncesija vključuje indeksacijsko klavzulo. Če koncesija ne vključuje indeksacijske klavzule, se posodobljena vrednost izračuna ob upoštevanju povprečne inflacije v državi članici javnega naročnika ali naročnika.
4.   Sprememba koncesije med njeno veljavnostjo se šteje za bistveno v smislu točke (e) odstavka 1, če se zaradi te spremembe koncesija znatno razlikuje od prvotno sklenjene koncesije. Brez poseganja v odstavka 1 in 2 se sprememba šteje za bistveno, če je izpolnjen vsaj eden od naslednjih pogojev:
(a)
sprememba uvaja pogoje, ki bi, če bi bili del prvotnega postopka podelitve koncesije, omogočili udeležbo drugih vlagateljev kot tistih, ki so bili prvotno izbrani, ali sprejem druge ponudbe kot tiste, ki je bila prvotno izbrana, ali pa bi k sodelovanju v postopku podelitve koncesije pritegnili še druge udeležence;
(b)
zaradi spremembe je ekonomsko ravnotežje koncesije spremenjeno v korist koncesionarja na način, ki ni bil predviden v prvotni koncesiji;
(c)
zaradi spremembe je znatno razširjen obseg koncesije;
(d)
koncesionarja, ki mu je javni naročnik ali naročnik prvotno podelil koncesijo, zamenja nov koncesionar v primerih, ki niso navedeni v točki (d) odstavka 1.
5.   Za spremembe določb koncesije med njeno veljavnostjo, ki niso navedene v odstavkih 1 in 2, je potreben nov postopek podelitve koncesije v skladu s to direktivo.“
9
Člen 51 iste direktive, naslovljen „Prenos“, v odstavku 1 določa:
„Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 18. aprila 2016. [Evropski] Komisiji nemudoma sporočijo besedilo navedenih predpisov.
[…]“
10
Člen 54 Direktive 2014/23, naslovljen „Začetek veljavnosti“, določa:
„Ta direktiva začne veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.
Ta direktiva se ne uporablja za podeljevanje koncesij, ponujenih ali podeljenih pred 17. aprilom 2014.“
Italijansko pravo
11
Igra bingo je bila v Italiji sprva urejena z decreto n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo“ ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (uredba št. 29, ki določa pravila glede vzpostavitve igre bingo v smislu člena 16(1) zakona št. 133 z dne 13. maja 1999), z dne 31. januarja 2000 (GURI št. 43 z dne 22. februarja 2000), ki je ministru za gospodarstvo in finance podelila pristojnost za določitev načina in časa igre na srečo, izplačila plač, nadomestil in prihodkov, dolgovanih iz katerega koli naslova, vključno s tistimi, ki se dodelijo organizatorjem tekmovanj.
12
V praksi koncesije, podeljene po izbirnem postopku, izvedenem po sprejetju te uredbe, niso določale plačila mesečne dajatve. Nasprotno pa se je od prodanih igralnih listkov obračunal „prispevek v korist državne blagajne“.
13
Trajanje teh koncesij je bilo določeno na šest let, ki jih je bilo mogoče v skladu z določbami člena 2(1)(e) navedene uredbe podaljšati le enkrat.
14
Leta 2013, ko so se prve koncesije, podeljene na podlagi te uredbe, iztekle, je bilo postavljeno vprašanje združljivosti načina podelitve koncesij s pravom Unije, ki zahteva objavo javnega razpisa, pri katerem lahko vsako upravičeno podjetje sodeluje enakopravno. Vendar je po mnenju italijanskega zakonodajalca ta uskladitev načina podelitve koncesij, ki ga določa nacionalno pravo, s pravom Unije zahtevala „težnjo po časovnem sovpadanju“ izhodišč vseh koncesij v zadevnem sektorju.
15
Zato je bilo odločeno, da se za koncesije, ki so se iztekle, uvede ureditev tehničnega podaljšanja, ki koncesionarjem omogoča, da začasno še naprej opravljajo svoje dejavnosti, tako da se lahko po izteku vseh koncesij na isti datum začnejo postopki podelitve za vse te koncesije.
16
Člen 1(636) in (637) legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (zakon št. 147 o pravilih za pripravo letnega in večletnega državnega proračuna (zakon o zagotavljanju stabilnosti za leto 2014)) z dne 27. decembra 2013 (GURI št. 302 z dne 27. decembra 2013, redni dodatek št. 87; v nadaljevanju: zakon št. 147/2013) določa:
„636.   [ADM] bo, da bi uskladil načelo [prava Unije], v skladu s katerim je treba javne koncesije po njihovem izteku po konkurenčnih izbirnih postopkih podeliti ali ponovno podeliti s potrebo, da se na področju koncesij za igre na srečo za sprejemanje vplačil za bingo nadaljuje težnja po časovnem sovpadanju teh koncesij v zvezi s koncesijami, ki so se iztekle v letih 2013 in 2014, v letu 2014 te koncesije ponovno podelil v skladu s temi vodilnimi načeli:
(a)
uvedba načela odplačnosti koncesij za pobiranje vplačil iger na srečo bingo in določitev najnižjega praga nadomestila za podelitev vsake koncesije na 200. 000 EUR;
(b)
trajanje koncesij 6 let;
(c)
plačilo zneska 2800 EUR za vsak mesec ali del meseca, ki presega 15 dni, in zneska 1400 EUR za vsak del meseca, krajšega od 15 dni, s strani koncesionarja, ki namerava sodelovati tudi na razpisu za ponovno podelitev koncesije, za vsak mesec ali del meseca, v katerem se koncesijsko razmerje podaljša, v vsakem primeru pa do datuma ponovne podelitve nove koncesije;
(d)
plačilo zneska iz točke (a) v dveh polovicah enakih zneskov, prve na dan vložitve vloge za sodelovanje v razpisnem postopku za ponovno podelitev koncesije in druge na datum podelitve nove koncesije po končanem postopku izbire konkurentov;
(e)
določitev zneska bančne garancije ali zavarovanja, ki ga mora koncesionar plačati med celotnim trajanjem koncesije, v skupnem letnem znesku v višini 300. 000 EUR, da bi se javna uprava zaščitila pri ohranjanju subjektivnih in objektivnih zahtev, ravni storitve in izpolnjevanja dogovorjenih pogodbenih obveznosti.
637.   V izvršilnem odloku [ADM], ki ga je treba sprejeti pred koncem maja 2014, so določena vsa potrebna izvedbena pravila za zagotovitev, da se vsaki dve leti ob upoštevanju vodilnih načel iz odstavka 636 začnejo konkurenčni postopki za ponovno podelitev obstoječih koncesij za sprejemanje vplačil za igro bingo, od katerih naj bi se zadnja iztekla leta 2020.“
17
Po mnenju predložitvenega sodišča je bila z ureditvijo tehničnega podaljšanja uvedena tudi prepoved sodelovanja v javnem razpisu za ponovno podelitev zadevne koncesije za imetnike koncesij, ki so se iztekle, in ki ne želijo sodelovati v tej shemi in nositi ustreznih stroškov.
18
Ureditev tehničnega podaljšanja je bila prvič spremenjena leta 2015 s členom 1(934) legge n. 208. – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (zakon št. 208 o pravilih za pripravo letnega in večletnega državnega proračuna (zakon o zagotavljanju stabilnosti za leto 2016)) z dne 28. decembra 2015 (GURI št. 302 z dne 30. decembra 2015, redni dodatek št. 70), kar je povzročilo zlasti razširitev sheme tehničnega podaljšanja na koncesije, ki so se iztekle v letih 2015 in 2016, podaljšanje roka za podelitev zadevnih koncesij z 31. decembra 2014 na 31. december 2016 in posledično podaljšanje trajanja teh koncesij, zvišanje zneska mesečne dajatve, ki jo dolgujejo gospodarski subjekti, ki delujejo v okviru te sheme, z 2800 na 5000 EUR za vsak mesec ali del meseca, ki presega 15 dni, in s 1400 na 2500 EUR za vsak del meseca, krajši od 15 dni, ter prepoved prenosa prostorov med celotnim trajanjem tehničnega podaljšanja.
19
Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (zakonska uredba št. 50 o zakoniku o javnih naročilih) z dne 18. aprila 2016 (GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016) je Direktivo 2014/23 prenesla v italijanski pravni red.
20
Člen 1(636) in (637) zakona št. 147/2013 je bil leta 2017 ponovno spremenjen z legge n. 205. – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (zakon št. 205 zakon št. 205 o predvidenem državnem proračunu za finančno leto 2018 ter o večletnem proračunu za triletno obdobje med letoma 2018 in 2020) z dne 27. decembra 2017 (GURI št. 302 z dne 29. decembra 2017, redni dodatek št. 62; v nadaljevanju: zakon št. 205/2017) in sicer tako, da se je navedena ureditev razširila na koncesije, ki so se iztekle v letih 2017 in 2018, zaradi preložitve izteka roka, določenega za začetek postopkov javnih razpisov za njihovo ponovno podelitev, z 31. decembra 2016 na 30. september 2018, in zvišanja zneska mesečne dajatve, dolgovanega na podlagi iste ureditve, s 5000 na 7500 EUR za vsak mesec ali del meseca, ki presega petnajst dni ter z 2500 na 3500 EUR za vsak del meseca, ki je krajši od petnajst dni.
21
Člen 1, od (636) do (638), zakona št. 147/2013 je bil nato spremenjen v letih 2018, 2019 in 2020, pri čemer se je za koncesije, ki se niso iztekle, vsakič podaljšala uporaba ureditve tehničnega podaljšanja. Natančneje, z legge n. 178 „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021–2023“ (zakon št. 178 o državnem proračunu za proračunsko leto 2021 in večletni proračun za obdobje 2021–2023) z dne 30. decembra 2020 (GURI št. 322 z dne 30. decembra 2020, redni dodatek št. 46) je bil 31. marca 2023 določen datum izteka roka za objavo javnega razpisa za podelitev koncesij, to je po datumu izteka zadnje koncesije za bingo.
22
Po nastanku dejstev iz postopka v glavni stvari je bil ta člen 1 leta 2022 spet spremenjen, ne le zato, da bi se uporaba ureditve tehničnega podaljšanja podaljšala do 31. decembra 2024, ampak tudi zato, da bi se znesek mesečne dajatve, dolgovan za vsak mesec ali del meseca, ki presega 15 dni, zvišal na znesek 8625 EUR.
Spori o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Zadevi C‑728/22 in C‑729/22
23
Tožbe v postopku v glavni stvari vlagata dve poslovni združenji podjetij, ki upravljata dejavnosti iger na srečo bingo, in podjetja iz tega sektorja.
24
Ker so se tožeče stranke iz postopka v glavni stvari soočale s finančnimi težavami, ki so nastale tako zaradi učinkov pandemije covida‑19 kot zaradi uporabe nacionalne ureditve, s katero je bila v bistvu uvedena odplačnost koncesij, so pri ADM vložile zahtevke, s katerimi so med drugim predlagale takojšnjo prekinitev mesečne dajatve, dolgovane na podlagi ureditve tehničnega podaljšanja, kot je bila ta dajatev določena z zakonom št. 205 iz leta 2017, ponovno vzpostavitev ekonomskega in finančnega ravnovesja teh koncesij, ki je obstajalo pred to pandemijo, ter, za nekatere, in podredno, spremembo te dajatve, da bi se upoštevala dejanska zmožnost vsakega koncesionarja, da prispeva k plačilu.
25
ADM je 9. julija oziroma 18. novembra 2020 v zadevi C‑729/22 oziroma v zadevi C‑728/22 te zahtevke zavrnila, zlasti ker z upravnim ukrepom ne more spremeniti zneska te dajatve, ker je bila ta določena z nacionalno zakonodajo.
26
Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) vložile tožbe zoper zavrnitev navedenih zahtevkov. Te tožbe so bile zavrnjene kot neutemeljene ob upoštevanju sodbe Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) št. 49/2021, s katero so bili odpravljeni podobni dvomi kot v obravnavanih zadevah v zvezi s skladnostjo nacionalne ureditve iz postopkov v glavni stvari s Costituzione della Repubblica Italiana (Ustava Italijanske republike).
27
Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so zoper ti sodbe vložile pritožbe pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je predložitveno sodišče, pri čemer so med drugim trdile, da dejstvo, da je mesečna dajatev, dolgovana na podlagi ureditve tehničnega podaljšanja, določena z nacionalno zakonodajo, ne more upravičiti tega, da je ADM prikrajšana za vsakršno diskrecijsko pravico pri sprejemanju upravnih aktov, katerih namen je uravnotežiti operativne gospodarsko‑finančne pogoje koncesij, kadar na te pogoje vplivajo nepredvidljivi dogodki. V nasprotnem primeru bi bila pravna razmerja, ki izhajajo iz koncesij za opravljanje dejavnosti pobiranja in upravljanja stav, neupravičeno obravnavana manj ugodno od tistih, ki so urejena izključno s pogodbo. Poleg tega naj bi bila nezmožnost ponovnih pogajanj o ekonomskem ravnovesju koncesije v nasprotju s pravom Unije, saj čeprav podelitev koncesije po naravi povzroči prenos operativnega tveganja na koncesionarja, je dejstvo, da naj bi to pravo v primeru izjemnih operativnih pogojev zahtevalo, da se koncesijsko razmerje med izvajanjem lahko spremeni.
28
Predložitveno sodišče najprej poudarja, da so tožeče stranke v postopku v glavni stvari predložile dokaze, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da so bili pogoji za izvajanje koncesij, zlasti vzdržnost stroškov njihovega obratovanja, resno ogroženi zaradi nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkov, zlasti po pandemiji covida‑19, medtem ko naj bi Corte costituzionale (ustavno sodišče) v sodbi št. 49/2021 odločilo o razmerah pred zdravstveno krizo, ki jo je povzročila ta pandemija.
29
Dalje, predložitveno sodišče dvomi o združljivosti uporabe nacionalne zakonodaje za spremembo nekaterih elementov koncesijskih pogodb s pravom Unije, če uporaba takega instrumenta ADM odvzame vsakršno pooblastilo za spremembo zadevnih koncesij v primeru nepredvidenih, in nepredvidljivih dogodkov, ki niso odvisni od strank, in pomembno vplivajo na običajne pogoje njihovega operativnega tveganja, in drugič, različnih zakonodaj, ki so bile tako sprejete za spremembo teh koncesij, kadar določajo podaljšanje navedenih koncesij, pri čemer to podaljšanje in možnost sodelovanja na prihodnjem javnem razpisu pogojujejo s plačilom mesečne dajatve, in lahko tako spremenijo splošno ravnovesje vsake koncesije.
30
Nazadnje, predložitveno sodišče trdi, da tudi če bi bila uvedba ureditve tehničnega podaljšanja upravičena s potrebo po uskladitvi datumov izteka koncesij iz postopka v glavni stvari, da bi se začeli novi postopki podelitve, se zdi, da je taka ureditev v nasprotju s členoma 49 in 56 PDEU, ker vzbuja dvome o njeni dejanski nujnosti, ustreznosti in sorazmernosti glede na ta cilj.
31
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) v zadevi C‑728/22 prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.
Ali je treba [Direktivo 2014/23] o podeljevanju koncesijskih pogodb ter splošna načela, ki izhajajo iz Pogodbe, zlasti pa člene 15, 16, 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah [(v nadaljevanju: Listina)], člen 3 [PEU] ter člene 8, 49, 56, 12, 145 in 151 [PDEU] razlagati tako, da se uporabljajo za koncesije za upravljanje igre bingo, ki so bile na podlagi razpisnega postopka podeljene leta 2000, vendar so se nato iztekle, njihova veljavnost pa je bila v skladu z zakonskimi določbami, ki so začele veljati po začetku veljavnosti [te] direktive in po poteku roka za prenos te direktive, večkrat podaljšana?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali [Direktiva 2014/23] nasprotuje razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki upravnemu organu odrekajo diskrecijsko pravico, da v primerih, v katerih pride do nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkov, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, na predlog zadevnih subjektov začne upravni postopek za spremembo pogojev izvajanja koncesije, ki ga izvede bodisi na podlagi novega postopka za podelitev koncesij bodisi brez njega, kar je odvisno od tega, ali je mogoče ponovna pogajanja, namenjena vzpostavitvi običajnega ravnotežja, šteti za bistveno spremembo, pri čemer ta sprememba velja, dokler taki pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
3.
Ali Direktiva [89/665], kakor je bila spremenjena z [Direktivo 2014/23], nasprotuje razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki zakonodajalcu ali javnemu upravnemu organu omogočajo, da sodelovanje v postopku ponovne podelitve koncesij za igre na srečo pogojuje s tem, da koncesionar v skladu s pravilom tehničnega podaljšanja nadaljuje z opravljanjem svoje dejavnosti, tudi če je izključena vsakršna možnost ponovnih pogajanj o pogojih izvajanja koncesije, namenjenih ponovni vzpostavitvi ravnotežja po nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkih, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, in sicer dokler ti pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
4.
Ali člena 49 in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj vsekakor nasprotujejo razlagi ali uporabi nacionalnih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki upravnemu organu odrekajo diskrecijsko pravico, da v primerih, v katerih pride do nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkov, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, na predlog zadevnih subjektov začne upravni postopek za spremembo pogojev izvajanja koncesije, ki ga izvede bodisi na podlagi novega postopka za podelitev koncesij bodisi brez njega, kar je odvisno od tega, ali je mogoče ponovna pogajanja, namenjena vzpostavitvi običajnega ravnotežja, šteti za bistveno spremembo, pri čemer ta sprememba velja, dokler taki pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
5.
Ali člena 49 PDEU in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj nasprotujejo razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki zakonodajalcu ali javnemu upravnemu organu omogočajo, da sodelovanje v postopku ponovne podelitve koncesij za igre na srečo pogojuje s tem, da koncesionar v skladu s pravilom tehničnega podaljšanja nadaljuje z opravljanjem svoje dejavnosti, tudi če je izključena vsakršna možnost ponovnih pogajanj o pogojih izvajanja koncesije, namenjenih ponovni vzpostavitvi ravnotežja po nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkih, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, in sicer dokler ti pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
6.
Ali člena 49 in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj na splošno nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa, da morajo upravljavci igralnih salonov, v katerih se prireja igra bingo, mesečno plačevati visoko dajatev iz naslova tehničnega podaljšanja koncesije, ki v prvotnem aktu o podelitvi koncesije ni predvidena, katere znesek je enak ne glede na vrsto upravljavca in ki jo zakonodajalec občasno spreminja ne glede na značilnosti in razvoj posameznega koncesijskega razmerja?“
32
V zadevi C‑729/22 je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.
Ali je treba [Direktivo 2014/23] ter splošna načela, ki izhajajo iz Pogodb, zlasti pa člene 49 in 56 [PDEU] razlagati tako, da se uporabljajo za koncesije za upravljanje igre bingo, ki so bile na podlagi razpisnega postopka podeljene leta 2000, vendar so se nato iztekle, njihova veljavnost pa je bila v skladu z zakonskimi določbami, ki so začele veljati po začetku veljavnosti navedene direktive in po poteku roka za prenos te direktive, večkrat podaljšana?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali [Direktiva 2014/23] nasprotuje razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki upravnemu organu odrekajo diskrecijsko pravico, da v primerih, v katerih pride do nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkov, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, na predlog zadevnih subjektov začne upravni postopek za spremembo pogojev izvajanja koncesije, ki ga izvede bodisi na podlagi novega postopka za podelitev koncesij bodisi brez njega, kar je odvisno od tega, ali je mogoče ponovna pogajanja, namenjena vzpostavitvi običajnega ravnotežja, šteti za bistveno spremembo, pri čemer ta sprememba velja, dokler taki pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
3.
Ali Direktiva [89/665], kakor je bila spremenjena z [Direktivo 2014/23], nasprotuje razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki zakonodajalcu ali javnemu upravnemu organu omogočajo, da sodelovanje v postopku ponovne podelitve koncesij za igre na srečo pogojuje s tem, da koncesionar v skladu s pravilom tehničnega podaljšanja nadaljuje z opravljanjem svoje dejavnosti, tudi če je izključena vsakršna možnost ponovnih pogajanj o pogojih izvajanja koncesije, namenjenih ponovni vzpostavitvi ravnotežja po nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkih, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, in sicer dokler ti pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
4.
Ali člena 49 in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj vsekakor nasprotujejo razlagi ali uporabi nacionalnih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki upravnemu organu odrekajo diskrecijsko pravico, da v primerih, v katerih pride do nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkov, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, na predlog zadevnih subjektov začne upravni postopek za spremembo pogojev izvajanja koncesije, ki ga izvede bodisi na podlagi novega postopka za podelitev koncesij bodisi brez njega, kar je odvisno od tega, ali je mogoče ponovna pogajanja, namenjena vzpostavitvi običajnega ravnotežja, šteti za bistveno spremembo, pri čemer ta sprememba velja, dokler taki pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
5.
Ali člena 49 PDEU in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj nasprotujejo razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki zakonodajalcu ali javnemu upravnemu organu omogočajo, da sodelovanje v postopku ponovne podelitve koncesij za igre na srečo pogojuje s tem, da koncesionar v skladu s pravilom tehničnega podaljšanja nadaljuje z opravljanjem svoje dejavnosti, tudi če je izključena vsakršna možnost ponovnih pogajanj o pogojih izvajanja koncesije, namenjenih ponovni vzpostavitvi ravnotežja po nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkih, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, in sicer dokler ti pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?
6.
Ali člena 49 in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj na splošno nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa, da morajo upravljavci igralnih salonov, v katerih se prireja igra bingo, mesečno plačevati visoko dajatev iz naslova tehničnega podaljšanja koncesije, ki v prvotnem aktu o podelitvi koncesije ni predvidena, katere znesek je enak ne glede na vrsto upravljavca in ki jo zakonodajalec občasno spreminja ne glede na značilnosti in razvoj posameznega koncesijskega razmerja?“
Zadeva C‑730/22
33
V zadevi C‑730/22 je družba Coral, ki na podlagi koncesije upravlja igralne salone za bingo, pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) vložila tožbo zoper ukrep, ki ga je ADM leta 2018 sprejela na podlagi zakona št. 205/2017, s katerim je bila do ponovne podelitve koncesij določena mesečna dajatev, ki jo morajo koncesionarji na podlagi ureditve tehničnega podaljšanja plačati v znesku 7500 EUR.
34
Ta družba je v utemeljitev te tožbe trdila, da je bilo zvišanje te dajatve nerazumno in neupravičeno glede na to, da je bila koncesija, ki ji je bila podeljena, prvotno brezplačna, vendar jo je italijanski zakonodajalec uvedel enostransko in jo je stalno povečeval. Prav tako je prijavila zlorabo sistema tehničnega podaljšanja od leta 2013, s katero naj bi bila kršena zlasti načela svobodne konkurence in prepovedi diskriminacije ter omejena svoboda zasebne gospodarske pobude.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) je Corte costituzionale (ustavno sodišče) postavilo vprašanja v zvezi z združljivostjo nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari z ustavo Italijanske republike.
36
Corte costituzionale (ustavno sodišče) je v sodbi št. 49/2021 ugotovilo, da je ta nacionalna ureditev v skladu z ustavo Italijanske republike ter s členi 16, 20 in 21 Listine.
37
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) je navedeno tožbo ob upoštevanju te sodbe v celoti zavrnilo.
38
Družba Coral je nato zoper sodbo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) pri predložitvenem sodišču vložila pritožbo, zlasti ker je ureditev tehničnega podaljšanja povzročila pretirane spremembe obstoječih koncesij, ki presegajo meje, dovoljene med drugim s členom 43 Direktive 2014/23.
39
ADM v obrambo navaja zlasti, da je namen ureditve tehničnega podaljšanja obstoječim koncesionarjem, za katere v okviru tehničnega podaljšanja veljajo enaki pogoji, omogočiti, da sodelujejo v novem postopku za oddajo javnega naročila, kot to zahteva pravo Unije.
40
V tem okviru predložitveno sodišče navaja, da dvomi o združljivosti ureditve tehničnega podaljšanja z Direktivo 2014/23, ki to podaljšanje in možnost sodelovanja na prihodnjem javnem razpisu pogojuje s plačilom mesečne dajatve brez konkretne ocene ekonomskih pogojev vsake koncesije in potencialno spreminja splošno ravnotežje vsake od njih.
41
V zvezi s tem to sodišče trdi, da je italijanski zakonodajalec, čeprav sam pojem koncesije predpostavlja obstoj operativnega tveganja, v obravnavanem primeru s tem, da je uvedel mehanizem mesečne dajatve, bistveno spremenil samo strukturo stroškov poslovanja v sektorju igre bingo. Poleg tega naj do te spremembe ne bi prišlo na podlagi nepredvidljivega dogodka, neodvisnega od volje strank, ampak naj bi ta izhajala iz enostranske odločitve tega zakonodajalca.
42
Predložitveno sodišče poudarja, da če bi Sodišče menilo, da se Direktiva 2014/23 v zadevi C‑730/22 ne uporablja, dvomi tudi o združljivosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari s členoma 49 in 56 PDEU ter nekaterimi splošnimi načeli prava Unije. Tudi ob predpostavki, da je uvedba sistema tehničnega podaljšanja upravičena s potrebo po uskladitvi datumov izteka obstoječih koncesij za nove podelitve, po njihovem izteku, z odprtimi razpisnimi postopki, se zdi, da je taka ureditev v nasprotju s členoma 49 in 56 PDEU, ker uvaja omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, ki vzbujajo dvome o njihovi dejanski nujnosti, ustreznosti in sorazmernosti glede na zastavljeni cilj.
43
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali [Direktiva 2014/23], če se ugotovi, da se uporablja, in vsekakor splošna načela, ki izhajajo iz členov 26, 49, 56 in 63 PDEU, kot se razlagajo in uporabljajo v sodni praksi Sodišča, zlasti z vidika prepovedi diskriminacije, sorazmernosti in varstva konkurence ter prostega pretoka storitev in kapitala, nasprotujejo uporabi nacionalnih zakonskih določb, v skladu s katerimi lahko nacionalni zakonodajalec ali javni upravni organ v okviru tako imenovanega pravila ‚tehničnega podaljšanja‘, ki se uporablja v sektorju koncesij za igre na srečo in katerega veljavnost je bila v zadnjem desetletju večkrat podaljšana, enostransko poseže v obstoječa razmerja, in sicer tako, da uvede obveznost plačila koncesijskih dajatev, ki sprva niso bile predpisane, zadevne dajatve pozneje večkrat poviša, pri čemer so bile te dajatve vselej določene v fiksnem znesku, ki se je uporabljal za vse koncesionarje ne glede na njihov promet, ter sprejme dodatne omejitve za dejavnosti koncesionarjev, kot je prepoved prenosa prostorov, obenem pa sodelovanje v prihodnjem postopku ponovne podelitve koncesij pogojuje z zahtevo, v skladu s katero morajo gospodarski subjekti še naprej poslovati na podlagi navedenega podaljšanja?“
Postopek pred Sodiščem
44
Sodišče je predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za podrobnejše podatke, na katero je to odgovorilo s tremi sklepi z dne 31. oktobra 2023, ki so bili Sodišču predloženi 16. novembra 2023. Predložitveno sodišče je v teh sklepih poudarilo, da tudi če dvomi o uporabi Direktive 2014/23, nekateri elementi, za katere meni, da so prevladujoči, podpirajo to uporabo in da se zato v bistvu le podredno prosi za razlago členov 49, 56 in 63 PDEU.
45
Med temi prevladujočimi elementi se je predložitveno sodišče med drugim sklicevalo na okoliščino, prvič, da podeljene pravice do upravljanja niso zgolj upravna dovoljenja ali licence, ampak koncesije za storitve, kot so opredeljene v členu 5 Direktive 2014/23, in drugič, da je bil z vsemi zadevnimi koncesijami ustvarjen promet, višji od praga, določenega v členu 8 te direktive.
Vprašanja za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
46
Komisija trdi, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari ne omogoča jasnega sklepa o pravni naravi zadevnih koncesij, saj je edini upoštevni element, naveden v predložitvenih odločbah, ta, da naj te koncesije ne bi ustvarjale izključne pravice v korist koncesionarjev. Odgovor, zlasti na prvi dve vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22, pa bi bil potreben le, če bi te dajatve pomenile koncesije za storitve v smislu člena 5 Direktive 2014/23, in ne zgolj upravnih licenc.
47
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso predložitveno sodišče edino pristojno za ugotavljanje dejanskega stanja spora, o katerem odloča, in za razlago nacionalnega prava (glej v tem smislu sodbo z dne 17. oktobra 2024, NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, točka 31 in navedena sodna praksa). Zato je Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločati (sodba z dne 7. februarja 2023, Confédération paysanne in drugi (Naključna in vitro mutageneza), C‑688/21, EU:C:2023:75, točka 32).
48
Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 7. februarja 2023, Confédération paysanne in drugi (Naključna in vitro mutageneza), C‑688/21, EU:C:2023:75, točka 33).
49
Čeprav se je predložitveno sodišče v predlogih za sprejetje predhodne odločbe pri sklicevanju na pravice do izvajanja iz postopka v glavni stvari sklicevalo na pojem „koncesija“, ne da bi pojasnilo, ali je bil ta pojem uporabljen v smislu, ki mu je dan v pravu Unije, pa iz odgovora predložitvenega sodišča na zahtevo Sodišča za pojasnila nedvoumno izhaja, da na eni strani pravice do izvajanja koncesij iz postopka v glavni stvari izpolnjujejo materialne pogoje za to, da se opredelijo kot koncesije za storitve v smislu člena 5(1)(b) Direktive 2014/23. Na drugi strani vse te koncesije dosegajo vrednostni prag iz člena 8 Direktive 2014/23 za to, da spadajo na področje uporabe te direktive.
50
Zato je treba na te zahteve odgovoriti ob predpostavki, da pravice do izvajanja iz postopka v glavni stvari pomenijo koncesije v smislu člena 5(1)(b) Direktive 2014/23 in da te koncesije dosegajo prag iz člena 8 te direktive.
Prvi vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22
51
Komisija trdi, da prvi vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 delno nista dopustni, ker se nanašata na razlago določb, kot so členi 8, 12, 145 in 151 PDEU, v zvezi s katerimi predložitveno sodišče ni podalo pojasnil, na podlagi katerih bi lahko Sodišče in morebitni intervenienti razumeli, zakaj so te določbe upoštevne za rešitev sporov o glavni stvari.
52
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči nujnost razlage prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, od tega sodišča zahteva, da natančno upošteva zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki so izrecno navedene v členu 94 Poslovnika, ki naj bi ga predložitveno sodišče poznalo (sodba z dne 19. aprila 2018, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, točka 21).
53
Tako je nujno, kot določa člen 94(c) Poslovnika, da predložitvena odločba vsebuje razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom o razlagi ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije, in pojasnitev zveze, ki po mnenju predložitvenega sodišča obstaja med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki jo je treba uporabiti v sporu o glavni stvari (sodba z dne 19. aprila 2018, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, točka 22).
54
V zadevi C‑728/22 pa predložitveno sodišče, čeprav Sodišče prosi za razlago člena 3 PEU, členov 8, 12, 26, 145 in 151 PDEU ter členov 15, 16, 20, 21 Listine, ne navaja nobenega konkretnega pojasnila glede upoštevnosti teh členov za prvo vprašanje v tej zadevi. Iz tega sledi, da prvo vprašanje v zadevi C‑728/22 ni dopustno v delu, v katerem se nanaša na razlago navedenih členov.
55
Nasprotno pa je treba glede na konkretna pojasnila v predlogu za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑728/22 prvo vprašanje v tej zadevi šteti za dopustno v delu, v katerem se nanaša na razlago Direktive 2014/23 ter členov 49 in 56 PDEU.
56
V zvezi z zadevo C‑729/22, je prvo postavljeno vprašanje oblikovano drugače kot vprašanje v zadevi C‑728/22, saj se nanaša le na razlago določb Direktive 2014/23 ter na razlago teh členov 49 in 56. Predlog za sprejetje predhodne odločbe v tej zadevi pa vsebuje dovolj pojasnil glede razlogov, zaradi katerih je predložitveno sodišče Sodišču postavilo vprašanje glede razlage teh določb in členov, tako da je treba to vprašanje šteti v celoti za dopustno.
57
Poleg tega, ker predložitveno sodišče, kot je poudarjeno v točki 49 te sodbe, izhaja iz premise, da pravice do izvajanja, ki so bile zaupane tožečim strankam iz postopkov v glavni stvari v zadevah C‑728/22 in C‑729/22, izpolnjujejo materialne pogoje, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot koncesije za storitve v smislu člena 5(1)(b) Direktive 2014/23, je treba iz tega sklepati, kot je generalna pravobranilka navedla v točkah 43 in 44 sklepnih predlogov, da se ta vprašanja natančneje nanašajo na časovno področje uporabe te direktive.
58
Zato je treba razumeti, da predložitveno sodišče s prvima vprašanjema v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2014/23 ter člena 49 in 56 PDEU razlagati tako, da se ratione temporis uporabljajo za koncesijske pogodbe v smislu člena 5(1)(b) te direktive, ki so bile sklenjene pred začetkom veljavnosti te direktive, vendar so bile podaljšane z zakonskimi določbami, s katerimi je bila za zadevne koncesionarje v zameno uvedena, prvič, obveznost plačila mesečne dajatve, katere znesek se je nato povečal, drugič, prepoved prenosa njihovih prostorov, in tretjič, obveznost sprejetja teh podaljšanj, da bi se jim v prihodnje dovolilo sodelovanje v vseh postopkih ponovne podelitve teh koncesij.
59
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v primeru spremembe koncesijske pogodbe zakonodaja Unije, ki se uporablja za to spremembo, tista, ki je veljala na dan te spremembe, pri čemer okoliščina, da je bil datum sklenitve prvotne koncesijske pogodbe pred začetkom veljavnosti pravil Unije, ki urejajo to področje, v zvezi s tem nima posledic (glej v tem smislu sodbi z dne 18. septembra 2019, Komisija/Italija, C‑526/17, EU:C:2019:756, točka 60, in z dne 2. septembra 2021, Sisal in drugi, C‑721/19 in C‑722/19, EU:C:2021:672, točka 28). Določbe direktive, ki določajo rok za prenos, ki se je iztekel po tem datumu, pa se ne uporabljajo, razen če je bila ta direktiva na dan objave spremembe koncesije že prenesena v nacionalno pravo (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2018, Stanley International Betting in Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, točki 34 in 35).
60
Ker člen 51(1) Direktive 2014/23 določa, da je treba to direktivo prenesti najpozneje do 18. aprila 2016, je treba šteti, da se ta direktiva uporablja za vse spremembe koncesijske pogodbe, izvedene po tem datumu.
61
V obravnavanem primeru se, kot je navedeno v točki 24 te sodbe, predloga, ki so ju tožeče stranke v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 vložili pri ADM, nanašata na spremembe, uvedene z zakonom št. 205/2017. Te spremembe pa so glede na informacije, predložene Sodišču, pomenile obnovitev ureditve tehničnega podaljšanja in njeno razširitev tudi na koncesije, ki so se iztekle v letih 2017 in 2018, pri čemer se je povečal znesek mesečne dajatve, dolgovane na podlagi te ureditve.
62
Zato je dejstvo – čeprav so bile obveznosti zadevnih koncesionarjev iz naslova zakona št. 205/2017 prav tako navedene v predhodno sprejetih tehničnih podaljšanjih – da je bila posledica spremembe koncesijskih pogodb, uvedene s tem zakonom, podaljšanje vseh teh obveznosti in, splošneje, ureditve tehničnega podaljšanja, ki se zdaj uporablja za koncesionarje.
63
Take spremembe pa so bile sprejete po roku za prenos Direktive 2014/23. S tem se ta direktiva ne uporablja le za zvišanje zneska dajatve po sprejetju zakona št. 205/2017, ampak tudi za vse elemente ureditve tehničnega podaljšanja, ki so bili nekateri sicer že v prejšnjih podaljšanjih, vendar so bili podaljšani na podlagi zakona št. 205/2017. Zato je člen 43 navedene direktive določba, na podlagi katere je treba od sprejetja zakona št. 205/2017 presoditi, ali je sprememba, s katero se podaljša trajanje koncesije za storitve v zameno, prvič, za obveznost plačila dajatve, drugič, za prepoved prenosa prostorov, in tretjič, za obveznost sprejetja kakršnega koli podaljšanja koncesij, združljiva s pravom Unije.
64
Poleg tega je iz člena 43 Direktive 2014/23 razvidno, da je bila z njo izvedena izčrpna harmonizacija nacionalnih določb v zvezi s primeri, v katerih, prvič, je koncesijske pogodbe mogoče spremeniti, ne da bi bila potrebna izvedba novega postopka podelitve koncesije v skladu s pravili iz te direktive, in drugič, se tak postopek podelitve zahteva v primeru spremembe pogojev koncesije (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2024, Adusbef (Most Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, točka 51).
65
Vsak nacionalni ukrep, sprejet na področju, ki je bilo predmet izčrpne harmonizacije na ravni Unije, pa se ne sme presojati glede na določbe primarnega prava, kot sta člena 49 in 56 PDEU, ampak glede na določbe zadevnega harmonizacijskega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Sisal in drugiC‑721/19 in C‑722/19, EU:C:2021:672, točka 32).
66
Zato v položajih, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, ni treba presojati združljivosti nacionalnih določb, ki so bile, kot te, ki izhajajo iz sprejetja zakona št. 205/2017, sprejete po prenosu Direktive 2014/23, vsekakor pa tudi po 18. aprilu 2016, tudi glede na člena 49 in 56 PDEU, saj je treba take določbe presojati izključno glede na člen 43 te direktive.
67
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na prvi vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 odgovoriti, da je treba Direktivo 2014/23 razlagati tako, da se uporablja ratione temporis za koncesijske pogodbe v smislu člena 5(1)(b) te direktive, ki so bile sklenjene pred začetkom veljavnosti te direktive, vendar so bile podaljšane z zakonskimi določbami, ki so za zadevne koncesionarje v zameno uvedle, prvič, obveznost plačila mesečne dajatve, katere znesek se je nato zvišal, drugič, prepoved prenosa njihovih prostorov, in tretjič, obveznost sprejetja teh podaljšanj, da bi se jim v prihodnje dovolilo sodelovanje v vseh postopkih ponovne podelitve teh koncesij, če so te zakonske določbe začele veljati po roku za prenos navedene direktive. V takih okoliščinah je treba člena 49 in 56 PDEU razlagati tako, da se ne uporabljata.
Edino vprašanje v zadevi C‑730/22
68
Najprej je treba poudariti, da se predložitveno sodišče v edinem vprašanju v zadevi C‑730/22 sklicuje na člen 26 PDEU, ne da bi podalo konkretno pojasnilo glede upoštevnosti tega člena za rešitev spora o glavni stvari, zato je treba to vprašanje šteti za nedopustno v delu, v katerem se nanaša na razlago navedenega člena iz razlogov, navedenih v točkah 50 in 51 te sodbe. Nasprotno pa je treba glede na pojasnila v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, vloženem v tej zadevi, navedeno vprašanje šteti za dopustno v delu, v katerem se nanaša na razlago Direktive 2014/23 ter členov 49 in 56 PDEU. Vendar ob upoštevanju, prvič, tega, kar je navedeno v točki 65 te sodbe, in drugič, okoliščine, da je bil sporni akt v zadevi C‑730/22 sprejet na podlagi zakona št. 205/2017, teh členov Pogodbe o DEU ni treba razlagati.
69
Dalje, čeprav se predložitveno sodišče v edinem vprašanju v zadevi C‑730/22 ne sklicuje na nobeno posebno določbo Direktive 2014/23 in čeprav bi bil lahko člen 18 te direktive upošteven tudi glede na okoliščine zadeve iz postopka v glavni stvari, iz pojasnil v predložitveni odločbi izhaja, da se to vprašanje nanaša izključno na razlago člena 43 navedene direktive ter na razlago načel prepovedi diskriminacije, sorazmernosti in varstva konkurence.
70
V zvezi s tem je iz informacij, predloženih Sodišču, razvidno, da čeprav tožeča stranka v postopku v glavni stvari v zadevi C‑730/22 graja določbe v zvezi z ureditvijo tehničnega podaljšanja iz prejšnjih podaljšanj, je dejstvo, da so predmet spora o glavni stvari le ukrepi, sprejeti na podlagi zakona št. 205/2017, s katerim so bili sestavni deli prej obstoječe ureditve podaljšanja podaljšani in znesek dolgovane dajatve povečan. Kot pa je bilo ugotovljeno v točkah 62 in 63 te sodbe, je člen 43 Direktive 2014/23 določba, z vidika katere je treba od sprejetja zakona št. 205/2017 preučiti vse elemente ureditve tehničnega podaljšanja, ki se uporabljajo, čeprav so bili nekateri elementi navedeni tudi v prejšnjih podaljšanjih.
71
Nazadnje, čeprav je treba za razlago Direktive 2014/23, kot poudarja družba Coral v pisnem stališču, upoštevati načela prepovedi diskriminacije, sorazmernosti in varstva konkurence, je treba ugotoviti, da se predložitveno sodišče sklicuje na ta načela bodisi v povezavi s členoma 49 in 56 PDEU, za katera je bilo ugotovljeno, da se v postopku v glavni stvari ne uporabljata, bodisi ne dovolj natančno, da bi Sodišče lahko zavzelo stališče glede razlage teh načel, za katero bi se tako zaprosilo.
72
Zato je treba razumeti, da predložitveno sodišče z edinim vprašanjem v zadevi C‑730/22 v bistvu sprašuje, ali je treba člen 43 Direktive 2014/23 razlagati tako, da nasprotuje temu, da lahko nacionalni zakonodajalec z zakonskimi določbami, ki so začele veljati po roku za prenos te direktive, enostransko podaljša trajanje koncesije za storitve in ob tem v zameno, prvič, poveča znesek dajatve, določene pavšalno, ki jo dolgujejo vsi zadevni koncesionarji, ne glede na njihov promet, drugič, ohrani prepoved prenosa njihovih prostorov in, tretjič, ohrani obveznost sprejetja teh podaljšanj, da bi se tem koncesionarjem dovolilo, da v prihodnje sodelujejo v vsakem postopku ponovne podelitve teh koncesij.
73
V zvezi s tem, kot je bilo opozorjeno v točki 64 te sodbe, je bila s členom 43 Direktive 2014/23 izvedena izčrpna uskladitev primerov, v katerih se na eni strani koncesije lahko spremenijo, ne da bi bilo treba izvesti nov postopek podelitve koncesije v skladu s pravili iz te direktive, in v katerih se na drugi strani tak postopek podelitve zahteva, če se spremenijo pogoji koncesije (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2024, Adusbef (Most Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, točka 51).
74
Iz člena 43 pa ne izhaja, da bi se ta nanašal le na spremembe, do katerih pride zaradi pogajanj med koncesionarjem in naročnikom, ne pa na spremembe, naložene enostransko po zakonodajni poti. V tem okviru dejstvo, da je v uvodni izjavi 75 Direktive 2014/23 pojasnjeno, da bistvena sprememba koncesije potrjuje namen pogodbenih strank, da se ponovno pogajajo o bistvenih pogojih koncesije, ne more omejiti področja uporabe navedenega člena 43, kot je razvidno iz njegovega jasnega besedila.
75
Zato je treba šteti, da okoliščina, da je spremembe, ki jih je predložitveno sodišče navedlo v edinem vprašanju v zadevi C‑730/22, enostransko določil italijanski zakonodajalec, ni upoštevna za uporabo Direktive 2014/23.
76
Opozoriti pa je treba, da člen 43 Direktive 2014/23 nasprotuje vsaki enostranski ali sporazumni spremembi pogojev za izvajanje koncesije, ki se izvede brez novih postopkov podelitve, razen če ta sprememba spada v enega od primerov iz člena 43(1) ali (2) te direktive.
77
Kadar pa se, kot v postopku v glavni stvari, o spremembi, kot je uvedba obveznosti plačila dajatve, odloči v zameno za druge obveznosti, kot je podaljšanje trajanja zadevne koncesije, je treba presojo možnosti izvedbe take spremembe na podlagi člena 43(1) in (2) Direktive 2014/23 opraviti ob upoštevanju vseh učinkov te spremembe, saj teh učinkov ni mogoče ločiti drug od drugega.
78
Zato je treba ob upoštevanju vseh učinkov spremembe, kot je ta, na katero se je predložitveno sodišče sklicevalo v svojem vprašanju, ugotoviti, ali ta sprememba spada v enega od primerov iz člena 43(1) ali (2) te direktive.
79
Na prvem mestu, v zvezi s členom 43(1)(a) Direktive 2014/23 in ob upoštevanju položaja, iz katerega predložitveno sodišče izhaja v edinem vprašanju v zadevi C‑730/22, to je spremembe, izvedene z zakonom, je mogoče takoj izključiti, da bi bil ta položaj lahko zajet s primerom iz te določbe, in to v delu, v katerem se z zadnjenavedeno določbo zahteva, da se sprememba izvede s klavzulo, določeno v koncesijski pogodbi.
80
Na drugem mestu, kar zadeva primere iz točk od (b) do (d) navedenega člena 43, ti predpostavljajo, da je zadevna sprememba izvedena iz enega od razlogov, ki so izrecno navedeni v teh določbah, in sicer, kadar so dodatne gradnje ali storitve, ki jih je izvedel prvotni koncesionar, postale nujne, kadar je sprememba potrebna zaradi okoliščin, ki jih skrben javni naročnik ali skrben naročnik ni mogel predvideti, ali kadar novi koncesionar nadomesti tistega, ki mu je javni naročnik ali naročnik prvotno podelil zadevno koncesijo.
81
Ker predložitveno sodišče v edinem vprašanju v zadevi C‑730/22 ni navedlo nobenega posebnega razloga, ki bi upravičeval predlagane spremembe, ni treba preučiti, ali se lahko uporabi katera od navedenih določb. Predložitveno sodišče bo moralo po potrebi Sodišču postaviti nova vprašanja, ki se nanašajo posebej na te primere, če bo menilo, da se eden od njih lahko uporabi.
82
Na tretjem mestu, v zvezi s primerom, predvidenim v členu 43(1)(e) Direktive 2014/23, je treba opozoriti, da se ta nanaša na spremembe, ki „ne glede na njihovo vrednost niso bistvene v smislu odstavka 4“.
83
V skladu s členom 43(4), prvi stavek, Direktive 2014/23 je treba spremembo šteti za bistveno, „če se zaradi te spremembe koncesija znatno razlikuje od prvotno sklenjene koncesije“.
84
Kot je navedeno v uvodni izjavi 75 te direktive, je cilj te določbe zagotoviti, da se začne nov postopek podelitve koncesije, kadar se prvotna koncesija bistveno spremeni, zlasti glede obsega in vsebine vzajemnih pravic in obveznosti pogodbenih strank, vključno s porazdelitvijo pravic intelektualne lastnine. To velja zlasti, če bi spremenjeni pogoji veljali že za prvotni postopek in zato vplivali na rezultat postopka.
85
V zvezi s tem ni sporno, da so zaradi spremembe, katere posledica je zlasti podaljšanje ali podaljšanje trajanja koncesije prek tistega, ki je bilo določeno ob njeni prvotni podelitvi, značilnosti te koncesije bistveno drugačne od prvotno predvidenih, saj vpliva na bistveni element zadevne pogodbe in bi, če bi bila ta nova značilnost bistvenega elementa te pogodbe vključena v prvotni postopek, ta postopek privabil več udeležencev. Zato je treba tako spremembo šteti za bistveno, drugi učinki te spremembe pa so lahko le okrepili njeno bistvenost.
86
Zato je treba spremembo, katere predmet je podaljšanje trajanja koncesije in v zameno uvedba, prvič, obveznosti plačila mesečne dajatve, katere znesek se nato poveča, drugič, prepovedi prenosa prostorov, in tretjič, obveznosti, da zadevni koncesionar sprejme ta podaljšanja, da bi mu bilo v prihodnje dovoljeno sodelovati v vsakem postopku ponovne podelitve teh koncesij, šteti za bistveno in torej ne more spadati na področje uporabe člena 43(1)(e) Direktive 2014/23, ne da bi bilo treba ločeno preučiti vsakega od vidikov te spremembe.
87
Na četrtem in zadnjem mestu, ugotoviti je treba, da taka sprememba prav tako ne spada med primere iz člena 43(2) Direktive 2014/23. Iz te določbe je namreč razvidno, da je v njej predviden primer sprememb, katerih vrednost je, najprej, pod pragom, določenim v členu 8 te direktive, dalje, prav tako nižja od 10 % zneska prvotne koncesije, in nazadnje, ki ne spreminjajo splošne narave zadevne koncesije.
88
V obravnavanem primeru na podlagi nobenega elementa iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ni mogoče sklepati, da sprememba iz postopka v glavni stvari izpolnjuje ta merila ali da so stranke v postopku v glavni stvari trdile, da je tako.
89
Poleg tega v skladu s členom 8(2) Direktive 2014/23 vrednost koncesije ustreza celotnemu prometu koncesionarja med trajanjem pogodbe, ki ga oceni javni naročnik, kot nadomestilo za gradnje in storitve, ki so predmet koncesije, pa tudi za blago, povezano s takšnimi gradnjami in storitvami. Zato v primeru spremembe, katere posledica je zlasti podaljšanje trajanja koncesije, da bi ta spadala v primer iz člena 43(2) te direktive, to povečanje, povečano za pretvorbo morebitnih drugih učinkov te spremembe na dejavnike, ki se upoštevajo pri določitvi prvotne vrednosti navedene koncesije, v časovne enote, ne sme presegati 10 % njenega prvotnega trajanja.
90
V postopku v glavni stvari pa je bila posledica spremembe, nastale zaradi sprejetja zakona št. 205/2017, s tem, da je bil datum izteka koncesij, ki so se že iztekle v obdobju od 31. decembra 2016 do 30. septembra 2018, preložen, njihovo podaljšanje, v zameno med drugim za zvišanje dajatve, pri čemer se je ta za vsak mesec ali del meseca, daljšega od petnajst dni, povečala s 5000 na 7500 EUR, v delu meseca, krajšem od petnajst dni, pa z 2500 na 3500 EUR.
91
Ker so bile v skladu z navedbami v spisu, ki je na voljo Sodišču, zadevne koncesije prvotno sklenjene za šest let, tudi ob predpostavki, prvič, da so imele vse te koncesije prvotno vrednost, ki je bila enaka pragu iz člena 8 Direktive 2014/23, ko je bila ta direktiva sprejeta, in sicer v vrednosti 5186. 000 EUR, in drugič, da je bilo podaljšanje iz leta 2017 prvo, ki se je zanje uporabljalo, da to podaljšanje ne bi bilo večje od 10 % zneska zadevne koncesije, to podaljšanje ne bi smelo presegati obdobja nekaj več kot osem mesecev, pri čemer je treba poudariti, da se znesek, za katerega je bila zvišana dajatev odšteje od zneska, za katerega se je povečala vrednost koncesij, ki je posledica njihovega podaljšanja.
92
Res je, da ureditev tehničnega podaljšanja za zadevnega koncesionarja, kot poudarja predložitveno sodišče v edinem vprašanju v zadevi C‑730/22, vsebuje tudi prepoved prenosa njegovih prostorov in obveznost sprejetja vsakega podaljšanja, za katero se je odločil nacionalni zakonodajalec, da bi se mu dovolilo sodelovanje v vsakem postopku ponovne podelitve zadevne koncesije v prihodnosti.
93
Vendar dodatek take obveznosti ali prepovedi nikakor ne more povzročiti zmanjšanja vpliva podaljšanja trajanja koncesij na prvotno vrednost zadevne koncesije pod prag 10 %. Posledica prve od teh sprememb je bila namreč prav to, da so morali zadevni koncesionarji nadaljevati svojo dejavnost pod enakimi pogoji, kot so tisti, ki se uporabljajo za določitev prvotne vrednosti njihove koncesije, medtem ko se zdi, da druga, čeprav omejuje pravice teh koncesionarjev, ne more vplivati na vrednost teh koncesij, kot je opredeljena v členu 8 Direktive 2014/23.
94
Predložitveno sodišče bo moralo ugotoviti natančen vpliv spremembe iz postopka v glavni stvari na vrednost zadevne koncesije ob upoštevanju vseh učinkov te spremembe na to vrednost, ki jo je treba izračunati v skladu s členom 8(2) Direktive 2014/23.
95
Če bi se ugotovilo, da člen 43 Direktive 2014/23 taki spremembi nasprotuje, je treba pojasniti, da se tožeča stranka iz postopka v glavni stvari na to ne more sklicevati, da bi zahtevala, da se ne uporabijo zgolj določbe, s katerimi je nacionalni zakonodajalec povečal znesek dajatve. Poleg tega, da je to povečanje neločljivo povezano s podaljšanjem koncesije, ker je to povečanje protidajatev za podaljšanje, bi namreč dejstvo, da se uporabi le to povečanje, povzročilo spremembo ravnotežja koncesije v korist koncesionarja na način, ki ni bil predviden v prvotni koncesijski pogodbi, in torej bistveno spremembo te pogodbe, medtem ko se na podlagi člena 43(1)(e) te direktive v povezavi z odstavkom 5 tega člena 43 v primeru bistvene spremembe koncesijske pogodbe zahteva nov postopek podelitve.
96
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na edino vprašanje v zadevi C‑730/22 odgovoriti, da je treba člen 43 Direktive 2014/23 razlagati tako, da nasprotuje temu, da lahko nacionalni zakonodajalec z zakonskimi določbami, ki so začele veljati po roku za prenos te direktive, enostransko podaljša trajanje koncesije za storitve in ob tem v zameno, prvič, poveča znesek dajatve, določene pavšalno, ki ga dolgujejo vsi zadevni koncesionarji, ne glede na njihov promet, drugič, ohrani prepoved prenosa njihovih prostorov, in tretjič, ohrani obveznost sprejetja teh podaljšanj, da bi se tem koncesionarjem dovolilo, da v prihodnje sodelujejo v vsakem postopku ponovne podelitve teh koncesij, če te spremembe, obravnavane skupaj, ne izpolnjujejo pogojev za uporabo člena 43(1) in (2) te direktive.
Drugi vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22
97
Najprej, iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 je razvidno, da sta drugi vprašanji v teh zadevah postavljeni, ker se je ADM v odločbah z dne 9. julija in 18. novembra 2020 izrekla za nepristojno za spremembo zneska dajatve iz postopka v glavni stvari, ker je bil ta znesek določen z zakonodajnim aktom.
98
Poleg tega, čeprav se predložitveno sodišče v teh vprašanjih ne sklicuje na nobeno posebno določbo Direktive 2014/23, iz pojasnil v predložitvenih odločbah izhaja, da se navedeni vprašanji nanašata na razlago členov 5 in 43 te direktive.
99
Zato je treba razumeti, da predložitveno sodišče z drugima vprašanjema v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 v bistvu sprašuje, ali je treba člena 5 in 43 Direktive 2014/23 razlagati tako, da nasprotujeta razlagi ali uporabi nacionalnih zakonodajnih pravil ali praksi, ki temelji na teh pravilih, na podlagi katere naročnik na zahtevo koncesionarja nima možnosti – kadar nepredvideni in nepredvidljivi dogodki, na katere pogodbene stranke ne morejo vplivati, pomembno vplivajo na operativno tveganje – začeti upravni postopek za spremembo pogojev izvajanja zadevne koncesije, dokler ti pogoji obstajajo in če je to potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja te koncesije.
100
V zvezi s tem je treba poudariti, da je v členu 5(1)(b), drugi pododstavek, Direktive 2014/23 pojem „koncesija za storitve“ sicer res opredeljen kot pogodba, pri kateri se šteje, da zadevni koncesionar prevzame operativno tveganje storitve „v običajnih pogojih delovanja“.
101
Vendar ta opredelitev – kot je generalna pravobranilka navedla v točki 77 sklepnih predlogov in v nasprotju s tem, kar trdijo tožeče stranke iz postopka v glavni stvari – ne more biti podlaga za zahtevo, da države članice naročnikom podelijo pooblastilo, da na zahtevo koncesionarja začnejo upravni postopek za spremembo operativnih pogojev koncesije, kadar nepredvideni in nepredvidljivi dogodki, neodvisni od volje strank, znatno vplivajo na operativno tveganje te koncesije. Kot je namreč razvidno iz člena 5 Direktive 2014/23, se navedena opredelitev zagotavlja le v smislu uporabe te direktive in zlasti za opredelitev stvarnega področja uporabe navedene direktive v skladu z njenim členom 1(2).
102
Iz člena 43 Direktive 2014/23 – čeprav se v odstavku 1(c) sklicuje na primer spremembe, ki je potrebna zaradi okoliščin, ki jih skrben javni naročnik ali naročnik ni mogel predvideti – je razvidno, da je to navedeno le zaradi pojasnitve, da v takem primeru nov postopek podelitve ni potreben, ne da bi bila javnemu naročniku naložena obveznost, da začne postopek za spremembo koncesije.
103
Ta ugotovitev je podprta z uvodno izjavo 75 te direktive, iz katere izhaja, da je cilj člena 43 te direktive pojasniti pogoje, pod katerimi je treba zaradi spremenjene koncesije med njenim izvajanjem izvesti nov postopek podelitve, tako da se navede omejeno število primerov, v katerih uvedba novega postopka podelitve ni potrebna, ne pa obveznost državam članicam, da določijo, da je treba koncesijo nujno spremeniti v vsakem od teh primerov.
104
Če pa bi notranja zakonodajna pravila določala, da je javni naročnik lahko prisiljen začeti postopek za spremembo koncesije zaradi nepredvidljivih dogodkov, neodvisnih od volje strank, ki pomembno vplivajo na operativno tveganje, Direktiva 2014/23 ne bi nasprotovala temu, da se zadevni koncesionar lahko opre na ta pravila, da bi od javnega naročnika zahteval, naj začne tak postopek, če nameravana sprememba ni izključena z nacionalno zakonodajo, s katero je prenesen člen 43(1) in (2) te direktive.
105
Zato je treba na drugi vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 odgovoriti, da je treba člena 5 in 43 Direktive 2014/23 razlagati tako, da ne nasprotujeta razlagi ali uporabi nacionalnih zakonodajnih pravil ali praksi, ki temelji na teh pravilih, na podlagi katerih je mogoče naročniku na zahtevo koncesionarja odvzeti pooblastila za začetek upravnega postopka za spremembo pogojev izvajanja zadevne koncesije, kadar nepredvideni in nepredvidljivi dogodki, na katere pogodbene stranke ne morejo vplivati, pomembno vplivajo na operativno tveganje te koncesije, dokler ti pogoji obstajajo in če je to potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja te koncesije.
Tretji vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22
106
Predložitveno sodišče s tretjima vprašanjema v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 89/665, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23, razlagati tako, da nasprotuje temu, da se lahko z nacionalno ureditvijo kot predhodni pogoj za sodelovanje v vsakem postopku ponovne podelitve koncesije določi pristop zadevnega koncesionarja k ureditvi podaljšanja te koncesije, tudi če je možnost ponovnega pogajanja o pogojih izvajanja navedene koncesije zaradi dogodka, ki je nepredvidljiv in neodvisen od volje strank, izključena.
107
V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora v skladu s členom 94(c) Poslovnika vsak predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebovati razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije, in pojasnitev zveze, ki po mnenju predložitvenega sodišča obstaja med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki jo je treba uporabiti v sporu o glavni stvari, kar pomeni, da je treba določbo ali določbe, ki jih je treba razložiti, jasno opredeliti.
108
Vendar se na eni strani predložitveno sodišče v besedilu tretjih vprašanj v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 ni sklicevalo na posebno določbo Direktive 89/665. Na drugi strani pa na podlagi pojasnil, ki jih je to sodišče podalo v zadevnih predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ni mogoče opredeliti ene, in to še toliko bolj, ker – kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 94 sklepnih predlogov – iz opisa sporov o glavni stvari ni razvidno, da bi bile s sprejetjem in poznejšo spremembo ureditve tehničnega podaljšanja kršene obveznosti iz te direktive.
109
Zato je treba tretji vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 razglasiti za nedopustni.
Četrti, peti in šesti vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22
110
Ob upoštevanju odgovora na prvi vprašanji v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 ter glede na to, da tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari v postopkih v glavni stvari izpodbijajo spremembe, ki jih je treba presojati glede na Direktivo 2014/23, na četrti, peti in šesti vprašanje v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 ni treba odgovoriti.
Stroški
111
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1.
Direktivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb
je treba razlagati tako, da
se uporablja ratione temporis za koncesijske pogodbe v smislu člena 5(1)(b) te direktive, ki so bile sklenjene pred začetkom veljavnosti Direktive 2014/23, vendar so bile podaljšane zakonskimi določbami, s katerimi so bile v breme zadevnih koncesionarjev uvedene, prvič, obveznost plačila mesečne dajatve, katere znesek se je nato zvišal, drugič, prepoved prenosa njihovih prostorov, in tretjič, obveznost sprejetja teh podaljšanj, da bi se jim v prihodnje dovolilo sodelovanje v vseh postopkih ponovne dodelitve teh koncesij, če so te zakonske določbe začele veljati po roku za prenos Direktive 2014/23. V takih okoliščinah je treba člena 49 in 56 PDEU razlagati tako, da se ne uporabljata.
2.
Člen 43 Direktive 2014/23
je treba razlagati tako, da
nasprotuje temu, da lahko nacionalni zakonodajalec z zakonskimi določbami, ki so začele veljati po roku za prenos Direktive 2014/23, enostransko podaljša trajanje koncesije za storitve in ob tem v zameno, prvič, poveča znesek dajatve, določene pavšalno, ki jo dolgujejo vsi zadevni koncesionarji, ne glede na njihov promet, drugič, ohrani prepoved prenosa njihovih prostorov, in tretjič, ohrani obveznost sprejetja teh podaljšanj, da bi se tem koncesionarjem dovolilo, da v prihodnje sodelujejo v vsakem postopku ponovne podelitve teh koncesij, če te spremembe, obravnavane skupaj, ne izpolnjujejo pogojev za uporabo člena 43(1) in (2) Direktive 2014/23, kakor je bila spremenjena.
3.
Člena 5 in 43 Direktive 2014/23
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta razlagi ali uporabi nacionalnih zakonodajnih pravil ali praksi, ki temelji na teh pravilih, na podlagi katerih je mogoče naročniku na zahtevo koncesionarja odvzeti pooblastila za začetek upravnega postopka za spremembo pogojev izvajanja zadevne koncesije, kadar nepredvideni in nepredvidljivi dogodki, na katere pogodbene stranke ne morejo vplivati, pomembno vplivajo na operativno tveganje te koncesije, dokler ti pogoji obstajajo in če je to potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja te koncesije.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.