62018CC0418
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 29 lipca 2019 r. (
1
)
Sprawa C‑418/18 P
Puppinck i inni
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Prawo instytucjonalne – Europejska inicjatywa obywatelska (EIO) – Artykuł 11 ust. 4 TUE – Finansowanie przez Unię działań wiążących się z niszczeniem ludzkich zarodków – Polityka badań naukowych – Zdrowie publiczne – Współpraca na rzecz rozwoju – Europejska inicjatywa obywatelska, która uzyskała wymagane deklaracje poparcia – Komunikat Komisji wydany zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 211/2011 – Obowiązki Komisji w odniesieniu do zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej – Standard kontroli sądowej
1.
Patrick Grégor Puppinck i sześć innych osób (zwani dalej „wnoszącymi odwołanie”) tworzą komitet obywatelski europejskiej inicjatywy obywatelskiej „Uno di noi” („Jeden z nas”) (zwanej dalej „europejską inicjatywą obywatelską” lub „EIO”). Została ona zarejestrowana przez Komisję Europejską. Uzyskała wówczas ponad milion podpisów. Osiągnęła zatem odpowiedni próg i została przedłożona Komisji, która przyjęła członków jej komitetu obywatelskiego. W Parlamencie Europejskim zorganizowano wysłuchanie w celu omówienia EIO. Wreszcie Komisja wydała komunikat, w którym wyjaśniła, że postanowiła nie podejmować żadnych działań zmierzających do osiągnięcia celów EIO.
2.
Wnoszący odwołanie złożyli do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tego komunikatu. Ich żądanie nie zostało uwzględnione. W ramach niniejszego odwołania zaskarżają wyrok wydany w pierwszej instancji przez Sąd (
2
).
3.
Europejska inicjatywa obywatelska jest jedną z innowacji wprowadzonych traktatem lizbońskim w celu promowania uczestnictwa obywateli w życiu demokratycznym Unii Europejskiej. Rozporządzenie (UE) nr 211/2011 (
3
) ustanawia ramy prawne dla EIO. Ten akt prawny był już przedmiotem kilku postępowań przed sądami Unii Europejskiej w związku z decyzjami Komisji o odmowie zarejestrowania europejskich inicjatyw obywatelskich (
4
).
4.
Nowość niniejszej sprawy polega na tym, że jest to pierwsze postępowanie przed Trybunałem dotyczące działań następczych Komisji w odniesieniu do „zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej” (w sensie osiągnięcia wymaganego progu). „Jeden z nas” jest bowiem jedną z dotychczas zaledwie czterech europejskich inicjatyw obywatelskich, które uzyskały wymaganą liczbę podpisów (
5
). To z kolei dwie wysuwa na pierwszy plan dwie ważne kwestie o znaczeniu zasadniczym, które podniesiono w niniejszej sprawie. Po pierwsze, czy Komisja ma obowiązek przedłożenia konkretnych wniosków legislacyjnych w następstwie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej? Po drugie, jaki standard kontroli sądowej należy zastosować przy ocenie stanowiska zajętego przez Komisję w następstwie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej?
I. Ramy prawne Unii Europejskiej
5.
Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej „[TUE] wzmacnia obywatelstwo Unii i dalej usprawnia demokratyczne funkcjonowanie Unii, stanowiąc między innymi, że każdy obywatel ma mieć prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii za pośrednictwem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Procedura ta daje obywatelom możliwość bezpośredniego zwrócenia się do Komisji o przedłożenie wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów, podobną do prawa przyznanego Parlamentowi Europejskiemu na mocy art. 225 [TFUE] oraz Radzie na mocy art. 241 TFUE”.
6.
Motyw 20 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej stanowi: „Komisja powinna zbadać inicjatywę obywatelską i przedstawić oddzielnie swoje wnioski prawne i polityczne. Powinna również określić w terminie trzech miesięcy działania, które zamierza podjąć w odpowiedzi na inicjatywę. Aby wykazać, że inicjatywa obywatelska poparta przez co najmniej milion obywateli Unii zostanie wnikliwie zbadana wraz z jej ewentualnymi następstwami, Komisja powinna wyjaśnić w prosty, zrozumiały i szczegółowy sposób powody działań, jakie zamierza podjąć, jak również podać powody, jeżeli nie zamierza podjąć żadnych działań. Gdy Komisja otrzyma inicjatywę obywatelską popartą przez wymaganą liczbę sygnatariuszy, która spełnia inne wymogi niniejszego rozporządzenia, organizatorzy powinni mieć prawo przedstawienia tej inicjatywy na publicznym wysłuchaniu na szczeblu Unii”.
7.
Zgodnie z art. 2 pkt 1) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej „inicjatywa obywatelska” oznacza „inicjatywę przedłożoną Komisji zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, wzywającą Komisję do przedłożenia, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii; inicjatywa taka otrzymała wsparcie co najmniej miliona kwalifikujących się sygnatariuszy pochodzących z co najmniej jednej czwartej wszystkich państw członkowskich”.
8.
Artykuł 10 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej ustanawia procedurę badania inicjatywy obywatelskiej przez Komisję. Zgodnie z treścią tego przepisu:
„1.   W przypadku otrzymania inicjatywy obywatelskiej zgodnie z art. 9 Komisja:
[…]
c)
w ciągu trzech miesięcy wydaje komunikat zawierający prawne i polityczne wnioski Komisji dotyczące tej inicjatywy obywatelskiej, informacje na temat ewentualnych działań, jakie zamierza podjąć, oraz uzasadnienie podjęcia lub niepodjęcia tych działań.
2.   O komunikacie, o którym mowa w ust. 1 lit. c), powiadamia się organizatorów, a także Parlament Europejski i Radę oraz podaje się go do wiadomości publicznej”.
9.
Zgodnie z art. 11 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej „w przypadku gdy spełnione zostały warunki z art. 10 ust. 1 lit. a) i b), oraz w terminie ustanowionym w art. 10 ust. 1 lit. c), organizatorom umożliwia się przedstawienie inicjatywy obywatelskiej na wysłuchaniu publicznym. Komisja i Parlament Europejski zapewniają, aby wysłuchanie to zorganizowano w Parlamencie Europejskim, w stosownych przypadkach z udziałem innych instytucji i organów Unii, które zgłoszą chęć udziału, oraz aby Komisja była reprezentowana na właściwym szczeblu”.
II. Stan faktyczny
10.
W dniu 11 maja 2012 r. europejska inicjatywa obywatelska „Jeden z nas” została zarejestrowana przez Komisję zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej (
6
). Przedmiot europejskiej inicjatywy obywatelskiej opisano w internetowym rejestrze udostępnionym przez Komisję w następujący sposób: „[p]rawna ochrona godności, prawa do życia i integralności każdej istoty ludzkiej od poczęcia w obszarach kompetencji [Unii Europejskiej], w których taka ochrona jest szczególnie istotna”. Cele europejskiej inicjatywy obywatelskiej opisano w następujący sposób: „Embrion ludzki zasługuje na poszanowanie jego godności i integralności. Zostało to potwierdzone przez [Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej] w sprawie Brüstle, w której uznano ludzki embrion za początek rozwoju istoty ludzkiej. Aby zapewnić spójność kompetencji unijnych w sprawach dotykających życia ludzkich embrionów, [Unia] powinna zakazać i zakończyć finansowanie aktywności, które implikują niszczenie ludzkich embrionów, w szczególności w obszarach badań, rozwoju i zdrowia publicznego”.
11.
Organizatorzy wskazali, że postanowienia traktatów, które mają znaczenie dla europejskiej inicjatywy obywatelskiej, to art. 2 i 17 TUE, a także art. 4 ust. 3 i 4 oraz art. 168, 180, 182, 209, 210 i 322 TFUE.
12.
Europejska inicjatywa obywatelska zawierała załącznik z projektem aktu prawnego, w którym postulowano w szczególności wprowadzenie trzech zmian w istniejących aktach prawnych Unii Europejskiej.
13.
Po pierwsze, zaproponowano wprowadzenie nowego artykułu do rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (
7
). Zgodnie z proponowanym przepisem: „Nie można dokonać żadnego przeznaczenia funduszy na rzecz działalności, która niszczy embriony ludzkie lub zakłada ich niszczenie”.
14.
Po drugie, zaproponowano dodanie nowej litery do art. 16 ust. 3 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego „Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020) (
8
). Ten nowy przepis miałby zmierzać do wykluczenia z finansowania „badań, w których są niszczone ludzkie embriony, włączając badania nakierowane na otrzymanie komórek macierzystych oraz badania, w których używa się embrionalnych komórek macierzystych w kolejnych etapach po ich uzyskaniu”.
15.
Po trzecie, zaproponowano dodanie nowego ustępu 5 do art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiającego instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (
9
). Zgodnie z tym proponowanym ustępem: „Na podstawie niniejszego regulaminu [rozporządzenia] pomoc Unii Europejskiej nigdy nie będzie mogła być używana dla finansowania aborcji, bezpośrednio czy pośrednio, poprzez finansowanie organizacji, które wykonują lub promują aborcję [które do niej zachęcają lub ją promują]. Żadne stwierdzenie zawarte w niniejszym regulaminie [rozporządzeniu], a odnoszące się do zdrowia reprodukcyjnego i seksualnego, do opieki zdrowotnej, do praw, do usług, do zaopatrzenia, do edukacji i informacji [zdefiniowanych podczas] Międzynarodowej Konferencji [na temat Ludności] i Rozwoju, do jej zasad i jej programu działania, do raportu […] ICPD [Międzynarodowej Konferencji na temat Ludności i Rozwoju] w Kairze i do milenijnych celów rozwoju, w szczególności do p. 5 MCR [celu nr 5] o zdrowiu i śmiertelności [umieralności] matek, nie mogą być interpretowane jako dające podstawę prawną dla używania funduszy [Unii Europejskiej] dla bezpośredniego czy pośredniego finansowania aborcji”.
16.
W dniu 28 lutego 2014 r., zgodnie z art. 9 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, organizatorzy przedłożyli europejską inicjatywę obywatelską Komisji. Następnie w dniu 9 kwietnia 2014 r. zostali przyjęci przez Komisję zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. W dniu 10 kwietnia 2014 r. organizatorzy przedstawili europejską inicjatywę obywatelską na wysłuchaniu publicznym, które odbyło się w Parlamencie Europejskim, zgodnie z art. 11 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej.
17.
W dniu 28 maja 2014 r., na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, Komisja przyjęła komunikat w sprawie omawianej europejskiej inicjatywy obywatelskiej (
10
) (zwany dalej „komunikatem”), w którym zapowiedziała, że nie przyjmie żadnego wniosku odpowiadającego postulowanym przez nią przepisom.
18.
Treść komunikatu przedstawiono w pkt 13–30 zaskarżonego wyroku.
III. Zaskarżony wyrok i postępowanie przed Trybunałem
19.
W ramach skargi z dnia 25 lipca 2014 r. wnoszący odwołanie domagali się stwierdzenia nieważności komunikatu oraz, tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenia nieważności art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej.
20.
Postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r. (
11
) Sąd uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Parlament i Radę oraz odrzucił skargę jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczyła ona art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, ponieważ wniesiono ją po upływie terminu przewidzianego w art. 263 TFUE.
21.
W odniesieniu do komunikatu podniesiono w skardze pięć zarzutów nieważności. W ramach zarzutu pierwszego wnoszący odwołanie twierdzili, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej z powodu nieprzedstawienia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską. W ramach zarzutu drugiego, podniesionego posiłkowo, wnoszący odwołanie podnosili, że uchybienie to stanowi naruszenie art. 11 ust. 4 TUE. W ramach zarzutu trzeciego wnoszący odwołanie utrzymywali, że naruszono art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, ponieważ Komisja nie przedstawiła oddzielnie w komunikacie swych prawnych i politycznych wniosków dotyczących europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W ramach zarzutu czwartego twierdzono, że Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia. W ramach zarzutu piątego wnoszący odwołanie twierdzili, że Komisja dopuściła się szeregu błędów w ocenie.
22.
W wyroku One of Us i in./Komisja (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”) (
12
) Sąd stwierdził, po pierwsze, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim została wniesiona przez podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us”, bez uszczerbku dla dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim została wniesiona przez siedem osób fizycznych tworzących komitet obywatelski europejskiej inicjatywy obywatelskiej (
13
). Po drugie, Sąd stwierdził, że komunikat stanowił akt zaskarżalny, przeciwko któremu można było wnieść skargę o stwierdzenie nieważności (
14
). Wreszcie, Sąd oddalił podniesione przez wnoszących odwołanie pięć zarzutów nieważności oraz samą skargę (
15
), obciążając wnoszących odwołanie ich własnymi kosztami i kosztami poniesionymi przez Komisję.
23.
W ramach niniejszego odwołania wnoszący je zwracają się do Trybunału o uchylenie wyroku Sądu, stwierdzenie nieważności komunikatu i obciążenie Komisji kosztami postępowania odwoławczego oraz kosztami postępowania w pierwszej instancji.
24.
W ramach pierwszego zarzutu odwołania wnoszący je twierdzą, że Sąd naruszył prawo w zakresie dokonanej przez niego wykładni zakresu i znaczenia art. 11 ust. 4 TUE oraz rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. W ramach drugiego zarzutu odwołania wnoszący je utrzymują, że Sąd błędnie uznał, iż w komunikacie Komisja oddzielnie przedstawiła prawne i polityczne wnioski zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. W ramach trzeciego zarzutu odwołania wnoszący je podnoszą, że Sąd nie dokonał analizy komunikatu z zachowaniem wymaganego poziomu wnikliwości, poddając go jedynie badaniu ograniczonemu do oczywistych błędów. W ramach czwartego zarzutu odwołania wnoszący je twierdzą, że nawet jeśli zakres przeprowadzonej kontroli był prawidłowy, Sąd nie stwierdził, że uzasadnienie komunikatu spełnia wymogi badania pod kątem oczywistych błędów. Wreszcie, w ramach piątego zarzutu odwołania wnoszący je utrzymują, że Sąd dokonał błędnej oceny charakteru celu europejskiej inicjatywy obywatelskiej, stwierdzając, że jej przedmiotem nie jest ochrona godności zarodka jako istoty ludzkiej.
25.
Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie niniejszego odwołania i obciążenie wnoszących je kosztami postępowania.
26.
Strony przedstawiły swoje stanowiska podczas rozprawy przed Trybunałem, która odbyła się w dniu 25 marca 2019 r.
IV. Ocena
27.
W niniejszej opinii zbadam każdy z pięciu zarzutów odwołania w kolejności, w jakiej zostały przedstawione przez wnoszących odwołanie. Po pierwsze, dokonam wykładni zakresu i znaczenia art. 11 ust. 4 TUE oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej (A). Po drugie, przeanalizuję zobowiązanie Komisji do „oddzielnego” ustalenia wniosków prawnych i politycznych (B). Po trzecie, przejdę do kwestii zastosowanego przez Sąd standardu kontroli sądowej (C). Po czwarte, zbadam istnienie domniemanych oczywistych błędów w ocenie zawartych w komunikacie Komisji (D). Wreszcie, zakończę opinię krótką analizą zarzutu odwołania związanego z błędną oceną charakteru przedmiotu europejskiej inicjatywy obywatelskiej (E).
A.
Pierwszy zarzut odwołania: wykładnia art. 11 ust. 4 TUE i rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej
28.
W ramach pierwszego zarzutu odwołania wnoszący je twierdzą, że Sąd naruszył prawo, oddalając – w pkt 118 i 125 zaskarżonego wyroku – pierwszy i drugi zarzut nieważności w odniesieniu do zakresu i znaczenia art. 11 ust. 4 TUE oraz rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. W ramach pierwszego i drugiego zarzutu nieważności wnoszący odwołanie twierdzili przed Sądem, że nieprzedstawienie wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską oznaczało, iż komunikat naruszał art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej oraz, posiłkowo, art. 11 ust. 4 TUE. Według wnoszących odwołanie poza trzema wyjątkowymi sytuacjami, które nie wystąpiły w niniejszej sprawie, decyzja Komisji o niepodejmowaniu żadnych działań narusza art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej (
16
).
29.
Na poparcie pierwszego zarzutu odwołania wnoszący je podnoszą kilka argumentów. Po pierwsze, twierdzą, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 111 zaskarżonego wyroku, że na „quasi-monopol” w zakresie inicjatywy prawodawczej przyznany Komisji na mocy traktatów „nie ma wpływu prawo […] minimalnej liczby obywateli do »zwrócenia się« – pod pewnymi warunkami – do Komisji o przedłożenie odpowiedniego wniosku [dotyczącego aktu prawnego]”. Wnoszący odwołanie utrzymują, że w zaskarżonym wyroku nie doceniono wyjątkowego charakteru europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Uchybienie to ilustruje pkt 113 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd stwierdził, że „zamiar podmiotów, które ukonstytuowały Unię, dotyczący niewyposażania europejskiej inicjatywy obywatelskiej w prawo inicjatywy prawodawczej, znajduje potwierdzenie w motywie 1 rozporządzenia nr 211/2011, który zrównuje co do zasady europejską inicjatywę obywatelską z uprawnieniami przyznanymi Parlamentowi na mocy art. 225 TFUE i Radzie na mocy art. 241 TFUE. Wniosek pochodzący od Parlamentu lub Rady nie zobowiązuje Komisji do przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego […]”.
30.
Po drugie, zdaniem wnoszących odwołanie, art. 17 ust. 2 TUE, zgodnie z którym „akty ustawodawcze […] mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji”, nie oznacza, że Komisji przysługują nieograniczone uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do przyjmowania wniosku dotyczącego aktu prawnego w przypadku zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Wnoszący odwołanie twierdzą, że uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące Komisji w ramach wykonywania prawa inicjatywy prawodawczej należy wykorzystać w celu wspierania celów zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Argumentując w drodze analogii do wyroku Rada/Komisja (
17
), wnoszący odwołanie podnoszą, że decyzja Komisji o nieuruchamianiu procedury prawodawczej w przypadku zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej musi opierać się na przyczynach, które „powinny być poparte przekonującymi argumentami” i które nie są sprzeczne z jej celem. Wnoszący odwołanie uważają, że jedynym sposobem kontroli korzystania z uprawnień dyskrecjonalnych jest stworzenie kryterium uzasadnienia poprzez odniesienie się do ogólnych kierunków polityki i celów publicznych oraz że w zaskarżonym wyroku nie poruszono i nie określono celów europejskiej inicjatywy obywatelskiej w zakresie polityki publicznej i wzajemnych powiązań między tytułem III TUE a art. 24 TFUE, co umożliwia rozporządzenie w sprawie inicjatywy obywatelskiej.
31.
Po trzecie, wnoszący odwołanie twierdzą, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 124 zaskarżonego wyroku, że mechanizm europejskiej inicjatywy obywatelskiej ma na celu zwrócenie się do Komisji o przedstawienie wniosku dotyczącego aktu prawnego. Według wnoszących odwołanie każdy może w dowolnym momencie zwrócić się do Komisji o podjęcie jakiegokolwiek proponowanego działania, co nie jest obarczone warunkiem zebrania miliona zweryfikowanych podpisów. Utrzymują, że europejska inicjatywa obywatelska podpisana przez milion obywateli w ramach uciążliwej procedury formalnej i przy istotnych kosztach musi mieć inny status niż jakiekolwiek zwrócenie się do Komisji przez jedną osobę lub lobbystów czy też osoby, które podpisały petycję. Wnoszący odwołanie twierdzą, że celem europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest odpowiedź na deficyt demokracji w Unii Europejskiej. Ciężar związany z kosztami i trudnościami, z jakimi wiąże się zorganizowanie europejskiej inicjatywy obywatelskiej, wskazuje na naruszenie prawa w zaskarżonym wyroku, które polega na tym, że europejskiej inicjatywie obywatelskiej nie przyznano wyższego statusu niż status zwykłego zwrócenia się do Komisji. Wnoszący odwołanie podnoszą w szczególności, że po tym, jak zebrali prawie dwa miliony podpisów, zapewniono im jedynie chłodne dwugodzinne spotkanie z komisarzem i wysłuchanie w Parlamencie Europejskim, podczas którego większość czasu przeznaczonego na wypowiedzi wykorzystali interweniujący posłowie, pouczając, a nie słuchając. Według wnoszących odwołanie nie taka była wola prawodawcy w odniesieniu do celu europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Ich zdaniem zaskarżony wyrok zamienia EIO w fałszywą obietnicę.
32.
W poniższych punktach wyjaśnię, dlaczego uważam, że pierwszy zarzut odwołania opiera się na błędnej wykładni art. 11 ust. 4 TUE i rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Twierdzenia wnoszących odwołanie w tym zakresie nie są poparte ani brzmieniem, ani genezą odpowiednich przepisów [a)], ani systematyczną i kontekstową analizą mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej w międzyinstytucjonalnym procesie decyzyjnym [b)], ani (właściwie określonymi) założeniami i celami europejskiej inicjatywy obywatelskiej [c)]. Pierwszy zarzut odwołania należy zatem oddalić jako bezzasadny.
a) Brzmienie i geneza art. 11 ust. 4 TUE oraz rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej
33.
Wnoszący odwołanie kwestionują opisanie mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej w pkt 124 zaskarżonego wyroku jako „zwrócenia się” do Komisji o przedstawienie wniosku dotyczącego aktu prawnego. W punkcie tym Sąd stwierdził, że mechanizm ten ma na celu „zwrócenie się do Komisji, w ramach jej kompetencji, o przedstawienie wniosku dotyczącego aktu prawnego”.
34.
Pod względem czysto językowym stwierdzenie to wiernie odzwierciedla jednak brzmienie konstytucyjnej definicji europejskiej inicjatywy obywatelskiej w świetle prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 11 ust. 4 TUE grupa obywateli w liczbie nie mniejszej niż milion może podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji o przedłożenie odpowiedniego wniosku.
35.
Sformułowanie „inicjatywa zwrócenia się” zawarte w art. 11 ust. 4 TUE wyraźnie nie odnosi się zatem do „obowiązku przedłożenia”. To samo dotyczy innych wersji językowych. Nawet jeżeli niektóre z nich zawierają bardziej imperatywne sformułowania w sensie „żądania” lub „wezwania”, nadal nie można ich rozumieć – w świetle naturalnego znaczenia użytych słów – jako wydania Komisji polecenia (
18
).
36.
Oczywiście kontekst ma znaczenie. Dotyczy to w szczególności przypadków braku jasności językowej lub dwuznaczności sformułowania, kiedy – w zależności od kontekstu – „zwrócenie się” może oznaczać wszystko, począwszy od czysto fakultatywnej sugestii, przedstawionej do informacji adresata komunikatu, aż do ukrytego, ale w praktyce raczej jasnego polecenia (
19
).
37.
Trudno jednak uznać, że ten rodzaj analizy kontekstowej ma znaczenie w tym przypadku. Po pierwsze, „zwrócenie się” ma charakter opcjonalny, oznacza „może”, a nie „musi”, chyba że miano by pozwolić, aby kontekst i cel miały pierwszeństwo przed naturalnym znaczeniem słów. Stwarza możliwość czy też okazję, ale nie nakłada zobowiązania do działania. Po drugie, w niniejszej sprawie nie ma w żadnym razie rozdźwięku między z jednej strony brzmieniem tekstu a z drugiej jego kontekstem i celem. Kontekst i cel odpowiednich przepisów na poziomie zarówno prawa pierwotnego, jak i wtórnego raczej potwierdzają, niż zaprzeczają, że europejskiej inicjatywy obywatelskiej, jako „inicjatywy zwrócenia się”, nie można interpretować w taki sposób, że obejmuje ona polecenie, które nakładałoby na Komisję obowiązek zastosowania się do takiej inicjatywy.
38.
Geneza art. 11 ust. 4 TUE potwierdza to rozumienie. Początki tego przepisu sięgają art. 46 ust. 4 projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (
20
). Ratio legis tego przepisu nie wynika jasno z prac przygotowawczych, ponieważ europejska inicjatywa obywatelska nie była omawiana w ramach specjalnych grup roboczych Konwentu w Sprawie Przyszłości Europy. Stała się tematem rozmów na późniejszym etapie w dość nietypowy sposób (
21
).
39.
Z dostępnego udokumentowanego materiału dowodowego wynika jednak, że w przeciwieństwie do innych poprawek związanych z instrumentami demokracji bezpośredniej i mających na celu wprowadzenie wyraźnych obowiązków Komisji (
22
) poprawka, która stała się ostatecznie art. 46 ust. 4 projektu traktatu konstytucyjnego, została pomyślana jako mechanizm przedstawiania Komisji inicjatyw, ale bez nakładania na Komisję jakiegokolwiek obowiązku w zakresie ich podejmowania (
23
).
40.
Późniejsza postać legislacyjna europejskiej inicjatywy obywatelskiej, nadana jej zgodnie z art. 24 TFUE w formie rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, pozostaje w zgodzie z tym podejściem. Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej definiuje „inicjatywę obywatelską” jako „inicjatywę […] wzywającą Komisję do przedłożenia […] odpowiedniego wniosku […]”. Stosownie do tego art. 10 ust. 1 lit. c) stanowi, że w odpowiedzi na zakończoną powodzeniem europejską inicjatywę obywatelską Komisja ma obowiązek wydać komunikat zawierający informacje na temat ewentualnych działań, jakie zamierza podjąć, oraz uzasadnienie podjęcia lub niepodjęcia tych działań. Ponadto wyjaśnia to zdanie zawarte w motywie 20, dodane po przyjęciu poprawki Parlamentu (
24
), zgodnie z którym Komisja powinna „podać powody, jeżeli nie zamierza podjąć żadnych działań”.
41.
Ponadto z prac nad rozporządzeniem w sprawie inicjatywy obywatelskiej wyraźnie wynika, że opiera się ono na modelu, który nie nadaje zakończonym powodzeniem europejskim inicjatywom obywatelskim wiążącego charakteru i zachowuje „quasi-monopol” Komisji w zakresie inicjatywy prawodawczej (
25
). Jako szczególnie ważne potwierdzenie tego twierdzenia można przytoczyć sprawozdanie Parlamentu Europejskiego. Sprawozdawcy podkreślili, „celem uniknięcia rozczarowania i frustracji (które mogą być bezpośrednią konsekwencją wysokich oczekiwań, jakie wiążą się z europejską inicjatywą obywatelską)”, że „nie wszystkie zakończone powodzeniem inicjatywy doprowadzą do przedłożenia przez Komisję wniosku legislacyjnego. W rzeczywistości bowiem przeważa monopol Komisji w dziedzinie inicjatywy prawodawczej i w końcowym efekcie to Komisja podejmie decyzję o nadaniu biegu zakończonych powodzeniem inicjatywom obywatelskim” (
26
).
42.
Podsumowując, brzmienie odpowiednich przepisów zarówno na poziomie prawa pierwotnego, jak i prawa wtórnego, jak również ich geneza wyraźnie wskazują, że europejska inicjatywa obywatelska nie została wymyślona ani nie została zaprojektowana w taki sposób, by nałożyć na Komisję obowiązek przyjęcia żądanego wniosku legislacyjnego. To samo wynika z systemowego i instytucjonalnego kontekstu, w którym znajduje się europejska inicjatywa obywatelska, do czego teraz przejdę.
b) Systemowy i instytucjonalny kontekst europejskiej inicjatywy obywatelskiej
43.
O tym, że zakończona powodzeniem europejska inicjatywa obywatelska nie jest wiążąca dla Komisji, świadczą ponadto dwa rodzaje argumentów o charakterze systemowym – po pierwsze, argumenty ograniczone do systemu europejskiej inicjatywy obywatelskiej ustanowionej rozporządzeniem w sprawie inicjatywy obywatelskiej, a po
drugie, argumenty dotyczące szerszego systemu prawa pierwotnego, odzwierciedlające właściwą integrację europejskiej inicjatywy obywatelskiej w kontekście międzyinstytucjonalnego procesu decyzyjnego.
44.
Jeżeli chodzi o system ustanowiony rozporządzeniem w sprawie inicjatywy obywatelskiej, kształt legislacyjny europejskiej inicjatywy obywatelskiej opiera się na tym, że zakończona powodzeniem europejska inicjatywa obywatelska nie jest wiążąca dla Komisji. Po pierwsze, istnienie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, który stanowi, że obowiązkiem Komisji jest zajęcie stanowiska, a niekoniecznie zastosowanie się do propozycji przedstawionych w europejskiej inicjatywie obywatelskiej, już samo w sobie dość wyraźnie na to wskazuje. Po drugie, niewiążący charakter zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej leży również u podstaw relacji strukturalnej między tym przepisem a art. 4 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Jeżeli bowiem zakończona powodzeniem europejska inicjatywa obywatelska miałaby charakter wiążący, wątpliwe jest, czy prawodawca byłby tak otwarty, jeśli chodzi o warunki rejestracji, które są obecnie ustanowione w art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Artykuł ten nakłada na Komisję obowiązek rejestracji europejskiej inicjatywy obywatelskiej, chyba że istnieją „oczywiste” podstawy, aby tego nie robić. Można by powiedzieć, że stanowi to podejście oparte na założeniu „w razie wątpliwości na korzyść rejestracji” (
27
).
45.
Jeżeli chodzi o szersze zagadnienie integracji europejskiej inicjatywy obywatelskiej w ramach systemu prawa pierwotnego Unii Europejskiej, Sąd dokonał takiej systemowej analizy w pkt 107–113 zaskarżonego wyroku. Wnoszący odwołanie co do zasady nie zgadzają się z ustaleniami zawartymi w pkt 111 tego wyroku, zgodnie z którymi europejska inicjatywa obywatelska nie ma wpływu na „quasi-monopol” Komisji w zakresie inicjatywy prawodawczej. W opinii wnoszących odwołanie zakończona powodzeniem europejska inicjatywa obywatelska wpływa na przysługujące Komisji prawo inicjatywy prawodawczej. Komisja może skorzystać ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych jedynie w celu wspierania celów europejskiej inicjatywy obywatelskiej i odmówić zastosowania się do zawartych w niej propozycji wyłącznie wtedy, kiedy taka odmowa jest poparta przekonującymi argumentami, które nie są sprzeczne z celem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Na poparcie tego podejścia wnoszący odwołanie powołują się w drodze analogii na wyrok Rada/Komisja (
28
).
46.
Po pierwsze, aby odnieść się do tych argumentów i ostatecznie je odrzucić, trzeba zacząć od przysługującego Komisji prawa inicjatywy prawodawczej. Prawo to, przyznane Komisji zgodnie z art. 17 ust. 2 TUE i art. 289 TFUE, stanowi wyraz zasady równowagi instytucjonalnej (
29
). Ta równowaga instytucjonalna jest specyficzna i charakterystyczna dla Unii Europejskiej. „Quasi-monopol” Komisji na inicjatywę prawodawczą, który stanowi istotną różnicę między procesem prawodawczym w Unii Europejskiej i państwach narodowych, jest zakorzeniony w specyfice architektury instytucjonalnej Unii Europejskiej jako związku państw i narodów oraz stanowi kluczowy element „sposobu działania wspólnotowego” (
30
). Ten „quasi-monopol” wyjaśniano w przeszłości: potrzebą powierzenia prawa inicjatywy prawodawczej niezależnemu organowi, potrafiącemu określić europejski interes ogólny i nieulegającemu krajowym agendom czy też podzielonym frakcjom politycznym przypominającym krajowe debaty polityczne; nierównym znaczeniem poszczególnych państw członkowskich w Parlamencie Europejskim; lub też potrzebą zdania się na potencjał techniczny wyspecjalizowanej administracji o charakterze ponadnarodowym (i wielonarodowym), wyposażonej w odpowiednie środki (
31
).
47.
Nie chcę wchodzić w jakąkolwiek ocenę (dalszej) adekwatności lub nieadekwatności jakiegokolwiek uzasadnienia tego rodzaju. W moim stanowisku (prawnym) istotny jest fakt, że na gruncie prawa pozytywnego jasne jest, iż Komisji przyznano – z zastrzeżeniem pewnych wyjątków – prawo inicjatywy prawodawczej. Parlament i Rada tradycyjnie pełnią funkcję „współprawodawcy”, ale mają prawo, na etapie „inicjowania” procedury prawodawczej, jedynie żądać od Komisji przedłożenia właściwych propozycji, zgodnie z odpowiednio art. 225 i 241 TFUE.
48.
Z punktu widzenia zakresu przedmiotowego przysługujące Komisji prawo inicjatywy prawodawczej, zgodnie z wykładnią przedstawioną w orzecznictwie, obejmuje prawo do decydowania o przedstawieniu wniosku w sprawie aktu prawodawczego, a także określenie przedmiotu, celu i treści tego wniosku, zgodnie z obowiązkiem wspierania ogólnego interesu Unii, o którym mowa w art. 17 ust. 1 TUE (
32
). To prawda, że w orzecznictwie rozważa się ewentualność, iż Komisja może być zobowiązana w świetle prawa Unii Europejskiej do przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego w szczególnych okolicznościach (
33
). Jednakże, jak słusznie zauważyła Komisja w swoich uwagach na piśmie, wyjątek ten odnosi się do przypadków, w których traktaty zobowiązują instytucje do korzystania z ich uprawnień w celu stanowienia prawa (
34
). Co do zasady nie można bowiem wykluczyć, że europejska inicjatywa obywatelska może odnosić się do obszaru, w którym istnieje obowiązek przyjęcia wniosku dotyczącego aktu prawnego w celu wypełnienia mandatu przewidzianego w traktatach. W przypadku zaistnienia takiego scenariusza podstawę obowiązku podjęcia działań stanowiłby jednak ostatecznie właśnie ten mandat, a nie fakt, że inicjatywa w zakresie przyjęcia takiego wniosku dotyczącego aktu prawnego wynika z zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
49.
Te zasadnicze cechy prawa inicjatywy prawodawczej, obejmujące możliwość decydowania o przedstawieniu wniosku w sprawie aktu prawodawczego, jego celu i treści, stanowią podstawowe elementy systemu decyzyjnego w Unii Europejskiej. Są one fundamentem niezależności Komisji i jej mandatu w zakresie realizacji ogólnego interesu Unii.
50.
Wykładnia, za którą opowiadają się wnoszący odwołanie, stałaby w sprzeczności z ustanowionym w art. 17 ust. 1 TUE mandatem Komisji, zgodnie z którym wspiera ona ogólny interes Unii Europejskiej i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Oznaczałoby to również odejście od ogólnego obowiązku Komisji w zakresie działania przy zachowaniu całkowitej niezależności w wykonywaniu prawa inicjatywy prawodawczej zgodnie z art. 17 ust. 3 TUE. Oba te przepisy określają sposób, w jaki Komisja musi wykonywać prawo inicjatywy prawodawczej (
35
).
51.
Jeśli bowiem europejska inicjatywa obywatelska, która uzyskała poparcie ponad miliona obywateli, zobowiązywałaby Komisję do podjęcia inicjatywy, Komisja byłaby w efekcie zmuszona zastosować się do instrukcji (potencjalnie licznej, jednak, biorąc pod uwagę łączną liczbę obywateli, nadal prawdopodobnie dość ograniczonej) grupy obywateli Unii Europejskiej. Nie tylko byłoby to sprzeczne z mandatem określonym w art. 17 ust. 3 TUE, który przewiduje działanie przy zachowaniu całkowitej niezależności, lecz oznaczałoby również, że Komisja nie mogłaby całkowicie bezstronnie dokonywać własnej oceny, realizując ogólny interes Unii zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE. Nie ulega wątpliwości, że ten drugi obowiązek wiąże się również z uwzględnianiem obiektywnych elementów i złożonych ocen natury technicznej, a także interesu i wkładu innych obywateli i zainteresowanych stron, którzy mogą wyrażać opinię w przedmiocie opcji politycznych zamierzonych w ramach przyszłych inicjatyw, co stanowi integralną część wykonywania przysługujących im demokratycznych uprawnień (
36
).
52.
Przyznane Komisji uprawnienia w zakresie inicjatywy legislacyjnej obejmują możliwość przeprowadzenia przez tę instytucję wcześniejszych konsultacji i zgromadzenia informacji uznanych za konieczne (
37
), co mogłoby wiązać się z uwzględnieniem interesów i informacji, które przemawiają za opcjami odbiegającymi od celów danej zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Wielości podmiotów i czynników, które mogą w inny sposób wpłynąć na proces decyzyjny w Unii Europejskiej w związku ze sporządzaniem projektów wniosków dotyczących aktów prawnych, nie można sprowadzić i ograniczyć do europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako jedynego demokratycznego mechanizmu umożliwiającego partycypację obywateli, jak jasno wynika z art. 11 TUE. Artykuł ten bowiem nie tylko ustanawia europejską inicjatywę obywatelską, ale zawiera też mandat, zgodnie z którym instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się (ust. 1) i utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim (ust. 2), a Komisja prowadzi szerokie konsultacje w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii Europejskiej (ust. 3).
53.
Należy podkreślić, że ani z art. 11 ust. 4 TUE, ani z rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej nie można wysnuć wniosku, że Komisja jest zobowiązana do osiągnięcia celów zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Mając na uwadze specyfikę systemu instytucjonalnego i decyzyjnego Unii Europejskiej oraz aktualne ramy konstytucyjne, ograniczałoby to możliwość spójnego wykonywania przez Komisję prawa inicjatywy prawodawczej w ramach jej programu prac legislacyjnych. Gdyby bowiem Komisja była zobowiązana do podjęcia każdej zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej, nie można by wykluczyć nieco niespójnych sytuacji, w których Komisja byłaby zobowiązana przedłożyć sprzeczne wnioski dotyczące aktów prawnych, wynikające z europejskich inicjatyw obywatelskich, które popierają sprzeczne, rozbieżne czy też nakładające się na siebie stanowiska (
38
).
54.
Ponadto trudno sobie wyobrazić, jak to wszystko miałoby funkcjonować w praktyce, nawet jeśli co do zasady byłoby to możliwe. Podczas rozprawy wnoszący odwołanie argumentowali, że mimo (potencjalnego politycznego) sprzeciwu ze strony Komisji wobec zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej instytucja ta musi sporządzić odpowiedni wniosek dotyczący aktu prawnego i poddać go pod obrady w Parlamencie. Czy Komisja byłaby w takim razie zobowiązana sporządzić wniosek dotyczący aktu prawnego w przypadku każdej zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej, w tym również w przypadku europejskich inicjatyw obywatelskich, których przedmioty nakładają się na siebie, a których treść jest rozbieżna? Czy Komisja byłaby zobowiązana nie tylko przedstawić wniosek dotyczący aktu prawnego, ale również przyjąć w nim konkretne podejście i zawrzeć wszystkie elementy europejskiej inicjatywy obywatelskiej? Czy Komisję przekształcono by w pewnego rodzaju „sekretariat obsługujący europejską inicjatywę obywatelską”? Jak i na podstawie jakich kryteriów oceniano by „zgodność” wniosku Komisji dotyczącego aktu prawnego z mandatem wynikającym z europejskiej inicjatywy obywatelskiej, biorąc pod uwagę, że mandat ten prawdopodobnie często będzie wyrażony na stosunkowo wysokim poziomie abstrakcji – jako polityka, która stwarza możliwość podjęcia szeregu dalszych wyborów legislacyjnych?
55.
Po drugie, Parlament Europejski i Rada, na podstawie odpowiednio art. 225 i 241 TFUE, mają prawo żądać od Komisji przedłożenia wszelkich właściwych propozycji i nałożyć na Komisję obowiązek podania uzasadnienia, jeśli nie przedłoży ona takiego wniosku. To prawda, że wyrażenie „mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się” zawarte w art. 11 ust. 4 TUE różni się od słów „żądać”/„zażądać” użytych w art. 225 i 241 TFUE. Jednak pomimo braku identycznego brzmienia i związanego z tym potencjału interpretacyjnego w motywie 1 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej prawodawca wyraził intencję zrównania europejskiej inicjatywy obywatelskiej z Radą i Parlamentem poprzez przyznanie obywatelom Unii Europejskiej prawa podobnego do tego przyznanego tym instytucjom.
56.
Wykładnia sugerowana przez wnoszących odwołanie naruszałaby tę równowagę. Oznaczałaby, że europejska inicjatywa obywatelska, popierana przez grupę ponad miliona obywateli, uzyskałaby szersze prawo inicjatywy prawodawczej niż Parlament Europejski, wyłaniany w bezpośrednich wyborach demokratycznych, oraz ciesząca się również demokratyczną legitymizacją – chociaż pośrednią – Rada. W praktyce (głośno wypowiadającemu swoje zdanie) ułamkowi obywateli Unii Europejskiej przyznano by większe znaczenie niż dwóm instytucjom Unii Europejskiej, które mają bezpośrednią i pośrednią legitymizację pochodzącą od (potencjalnie) wszystkich obywateli Unii Europejskiej.
57.
W tym momencie należy się słowo wyjaśnienia w odniesieniu do zakresu podobieństwa między prawem inicjatywy prawodawczej przysługującym z jednej strony Parlamentowi i Radzie, a z drugiej strony europejskiej inicjatywie obywatelskiej. W postanowieniu wiceprezesa Trybunału dotyczącym wniosku komitetu obywatelskiego europejskiej inicjatywy obywatelskiej o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta w postępowaniu między państwem członkowskim a Komisją stwierdzono, że proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie można traktować w ten sam sposób co wniosków dotyczących aktów prawnych składanych przez instytucje Unii Europejskiej, które są przedmiotem przepisów ogólnych dotyczących instytucji zawartych w części szóstej tytuł I rozdział 1 TFUE i podlegają, jeśli chodzi o ich przyjęcie, przepisom o zwykłej procedurze prawodawczej zawartym w części szóstej tytuł I rozdział 2 TFUE (
39
).
58.
Stwierdzenie to należy odczytywać i rozumieć we właściwym kontekście. Dotyczyło ono wykładni art. 40 ust. 2 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z którym osoby fizyczne ani prawne nie mogą interweniować w sprawach między państwami członkowskimi a instytucjami Unii. Brak podobieństwa między prawami proceduralnymi przysługującymi europejskiej inicjatywie obywatelskiej i instytucjom Unii Europejskiej w sprawach o charakterze „konstytucyjnym” przed sądami Unii Europejskiej to zupełnie inna kwestia niż ogólna systemowa funkcja konstytucyjna ich odnośnych uprawnień w zakresie inicjatywy prawodawczej. Innymi słowy, na podstawie faktu, że z uwagi na zastosowanie szczególnych przepisów Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do różnych rodzajów podmiotów stosuje się różne zasady dotyczące legitymacji i interwencji procesowej, trudno dokonać ogólnego stwierdzenia o charakterze konstytucyjnym, że ich uprawnienia w zakresie inicjatywy prawodawczej nie są porównywalne jako takie.
59.
Wreszcie wnoszący odwołanie na poparcie swoich argumentów powołują się również w drodze analogii na wyrok Trybunału w sprawie Rada/Komisja (
40
). Twierdzą, że niezłożenie wniosku dotyczącego aktu prawnego w następstwie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej można uzasadnić wyłącznie przekonującymi argumentami, które nie są sprzeczne z celem europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
60.
W sprawie Rada/Komisja Trybunał stwierdził, że uprawnienie Komisji do wycofania wniosku, który został już przedstawiony i formalnie objęty procesem prawodawczym, nie może „przyznawać tej instytucji prawa weta w toku procesu legislacyjnego, które byłoby sprzeczne z zasadami kompetencji powierzonych i równowagi instytucjonalnej”. Ponadto Trybunał dodał, że „jeżeli Komisja, po przedstawieniu wniosku w ramach zwykłej procedury prawodawczej, postanowi wycofać go, powinna przedstawić Parlamentowi i Radzie przyczyny tego wycofania, które w wypadku zakwestionowania powinny być poparte przekonującymi argumentami” (
41
).
61.
Jeżeli chodzi o stan faktyczny, sprawa Rada/Komisja dotyczyła więc sytuacji, w której Komisja próbowała wycofać wniosek dotyczący aktu prawnego po tym, jak sama uruchomiła proces decyzyjny. Nie rozumiem, w jaki sposób można by się doszukać jakiejkolwiek analogii w odniesieniu do tej sprawy dla celów niniejszego postępowania, które dotyczy innego zagadnienia i innych podmiotów. Stanowisko Komisji w sprawie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej, które poprzedza przyjęcie wniosku Komisji dotyczącego aktu prawnego i rozpoczęcie procesu prawodawczego, co dość logiczne, różni się od sytuacji, w której Komisja sama przyjęła już wniosek dotyczący aktu prawnego i spowodowała rozpoczęcie procedury decyzyjnej w innych instytucjach.
62.
Rozważania te potwierdzają moim zdaniem, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w pkt 124 zaskarżonego wyroku, że mechanizm europejskiej inicjatywy obywatelskiej ma na celu zwrócenie się do Komisji o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, wniosku dotyczącego aktu prawnego, umożliwiając Komisji dysponowanie istotnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w ramach wykonywania służącego jej prawa inicjatywy prawodawczej. Sąd nie popełnił również błędu, stwierdzając w pkt 111 zaskarżonego wyroku, że wprowadzenie europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie ma wpływu na prawo inicjatywy prawodawczej Komisji.
c) Założenie i cel europejskiej inicjatywy obywatelskiej
63.
Wnoszący odwołanie argumentują także, że rozumowanie Sądu w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do tego, że europejska inicjatywa obywatelska stałaby się martwą literą i nie wnosiła żadnej wartości dodanej. Sugerują oni w efekcie, że jeżeli ich interpretacje art. 11 ust. 4 TUE i rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej nie zostaną podtrzymane (innymi słowy, jeżeli zostanie potwierdzone, że z wyjątkiem nadzwyczajnych okoliczności zakończona powodzeniem europejska inicjatywa obywatelska nie nakłada na Komisję obowiązku przedstawienia wniosku dotyczącego aktu prawnego), wówczas mechanizm europejskiej inicjatywy obywatelskiej będzie pozbawiony wszelkiej skuteczności (effet utile).
64.
W zakresie, w jakim argument ten nie stanowi po prostu rozszerzenia poprzedniego argumentu wnoszących odwołanie, powtórzonego jedynie na wyższym poziomie abstrakcji, również nie przekonuje z dość prostego powodu – nigdy nie twierdzono, że istnieje cel, jaki sugerują wnoszący odwołanie. To, co miałoby być zagrożone, to raczej cel, jakiego wnoszący odwołanie życzyliby sobie dla europejskiej inicjatywy obywatelskiej, nie zaś cel, w jakim obiektywnie ją ustanowiono. Mówiąc wprost, sugeruje się pewien rodzaj celowościowego zwrotu, twierdząc, że effet utile królika byłby ograniczony, gdyby nie interpretowano go w ten sposób, że jest on gołębiem. Jeżeli jednak nie sięgniemy po naprawdę zaawansowaną magię i nie uda nam się w ten sposób skłonić widowni do tego, by uwierzyła, że założeniem i celem patrzenia na królika jest zobaczenie gołębia, królik pozostanie królikiem.
65.
Cel, jakim kierował się (wówczas) prawodawca, wprowadzając europejską inicjatywę obywatelską, został już przedstawiony powyżej (
42
). Nawet zakładając, że relatywnie nowe przepisy prawa konstytucyjnego i wtórnego mogłyby zastępować pierwotną wolę prawodawcy jej aktualną wersją (odmienną i nową), i tak nadal nie rozumiem, dlaczego cel europejskiej inicjatywy obywatelskiej miałby się dzisiaj czymkolwiek różnić.
66.
Aby ocenić cel europejskiej inicjatywy obywatelskiej, ważne są szersze założenia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, które wynikają z systemu aktualnie obowiązującego prawa pierwotnego.
67.
Wprowadzenie europejskiej inicjatywy obywatelskiej do traktatu lizbońskiego było spowodowane debatami toczącymi się na forum Konwentu w Sprawie Przyszłości Europy oraz stanowi część szerszej próby zakotwiczenia zasady demokracji – wartości, na której opiera się Unia w myśl art. 2 TUE – w sercu systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Tytuł II TUE, który poprzedza postanowienia szczególne o instytucjach Unii Europejskiej objęte tytułem III TUE, jest poświęcony „postanowieniom o zasadach demokratycznych”, wśród których znajduje się art. 11 ust. 4 TUE, będący kamieniem węgielnym europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
68.
W tych ogólnych ramach art. 11 ust. 4 TUE jest częścią szerszego systemu demokratycznego Unii Europejskiej, stanowiąc jeden z jego ważnych elementów. Zgodnie z art. 10 ust. 1 podstawą funkcjonowania Unii jest zasada demokracji przedstawicielskiej, w ramach której obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim, jak przewiduje art. 10 ust. 2 TUE.
69.
Tę wizję demokracji przedstawicielskiej uzupełniono następnie i udoskonalono w prawie pierwotnym poprzez stworzenie metod demokracji uczestniczącej i deliberatywnej – w art. 10 ust. 3 TUE, a także w art. 11, który przewiduje europejską inicjatywę obywatelską. W szczególności, jak już stwierdzono w orzecznictwie, europejska inicjatywa obywatelska stanowi instrument demokracji uczestniczącej związany z prawem do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii, uznanym w art. 10 ust. 3 TUE (
43
).
70.
Podobnie, na poziomie prawa wtórnego, jak stwierdzono w motywach 1 i 2 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, jego celem jest zachęcenie obywateli do udziału w procesie demokratycznym i zwiększenie dostępności Unii Europejskiej dla jej obywateli (
44
).
71.
Jednak cel europejskiej inicjatywy obywatelskiej, który polega na wspieraniu uczestnictwa obywateli w procesie demokratycznym i promowaniu dialogu między obywatelami a instytucjami Unii Europejskiej, nie pociąga za sobą odejścia od istniejących wcześniej elementów, które tworzą równowagę instytucjonalną w procesie prawodawczym, ani też rezygnacji z monopolu prawodawczego Komisji. Doskonalenie uczestnictwa lub zachęcanie do niego w ramach istniejących struktur demokratycznych nie jest tym samym co ich omijanie czy też zastępowanie.
72.
Wydaje się zatem, że rzeczywisty cel mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest raczej inny od tego, który sugerują wnoszący odwołanie. Właściwa ocena „wartości dodanej” lub „effet utile” europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest możliwa dopiero po zidentyfikowaniu prawidłowych ram konstytucyjnych i instytucjonalnych.
73.
Jeśli oceniać go we właściwym świetle, okazuje się, że bynajmniej nie jest tak, iż mechanizm europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie wywiera żadnego wpływu. Wypełniając mandat zawarty w art. 24 TFUE, rozporządzenie w sprawie inicjatywy obywatelskiej określa prawo ponad miliona obywateli do zwrócenia się do Komisji o przyjęcie wniosku dotyczącego aktu prawnego poprzez szereg przepisów zawierających konkretne i szczegółowe obowiązki, spoczywające w szczególności na Komisji, które wykraczają poza wszelkie istniejące wcześniej kanały interakcji między obywatelami a instytucjami Unii Europejskiej. W związku z tym wartość dodana europejskiej inicjatywy obywatelskiej występuje na przynajmniej czterech różnych poziomach: (i) wspieranie debaty publicznej; (ii) większa widoczność określonych tematów lub problemów; (iii) uprzywilejowany dostęp do instytucji Unii Europejskiej, pozwalający na skuteczne poddanie tych problemów pod debatę; oraz (iv) prawo do otrzymania uzasadnionej odpowiedzi instytucjonalnej ułatwiającej kontrolę publiczną i polityczną.
74.
Po pierwsze, europejska inicjatywa obywatelska ustanawia dla obywateli stały i oficjalny sposób organizowania się wokół konkretnej sprawy. Oferuje im platformę umożliwiającą podejmowanie i upublicznianie inicjatywy oraz uzyskiwanie dla niej poparcia ze strony innych obywateli w różnych państwach członkowskich. W ten sposób służy ona jako narzędzie łączenia kwestii będących przedmiotem wspólnego zainteresowania obywateli ponad granicami państw członkowskich i przyczynia się do wzmocnienia przestrzeni publicznej w Unii Europejskiej. Po drugie, rozporządzenie w sprawie inicjatywy obywatelskiej zapewnia również przejrzystość i widoczność zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej poprzez wprowadzenie w art. 10 ust. 1 lit. a) obowiązku jej niezwłocznej publikacji w rejestrze. Po trzecie, europejska inicjatywa obywatelska zapewnia dostęp do instytucji odpowiedzialnej za inicjowanie procesu prawodawczego, a mianowicie Komisji. Artykuł 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej stanowi, że w przypadku otrzymania inicjatywy obywatelskiej zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia Komisja zobowiązana jest przyjąć organizatorów na „odpowiednim szczeblu”, aby mogli wyjaśnić szczegóły europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej organizatorom europejskiej inicjatywy obywatelskiej umożliwia się przedstawienie jej na wysłuchaniu publicznym w Parlamencie. Po czwarte, art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej nakłada na Komisję obowiązek wydania komunikatu zawierającego jej prawne i polityczne wnioski dotyczące europejskiej inicjatywy obywatelskiej, informacje na temat ewentualnych działań, jakie zamierza podjąć, oraz uzasadnienie zajętego przez nią stanowiska. Zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej o tym komunikacie powiadamia się organizatorów, a także Parlament Europejski i Radę oraz podaje się go do wiadomości publicznej.
75.
Wnoszący odwołanie argumentują jednak, że europejska inicjatywa obywatelska powinna prowadzić do (bezpośredniej) debaty w ramach procedury prawodawczej, a w szczególności przed instytucją posiadającą legitymację demokratyczną – Parlamentem.
76.
Omówiłem już dość szczegółowo, dlaczego na poziomie konstytucyjnym i instytucjonalnym europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie ustanowiono jako sposobu na obejście istniejącego procesu prawodawczego, lecz jako narzędzie wspomagające ten proces (
45
). Z tej perspektywy europejska inicjatywa obywatelska tworzy mechanizm instytucjonalny służący przekazywaniu wkładu politycznego obywateli instytucjom, które są i pozostają odpowiedzialne za proces prawodawczy, w tym jego uruchamianie.
77.
Argument wnoszących odwołanie dotyczący (braku) bezpośredniego dostępu do instytucji posiadającej legitymację demokratyczną, czyli Parlamentu, i bezpośredniego z nią kontaktu jest dość zaskakujący. Należy ponownie podkreślić, że konfiguracja prawodawcza europejskiej inicjatywy obywatelskiej umożliwia członkom komitetu obywatelskiego zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej bezpośredni dostęp do Parlamentu. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej mają oni możliwość przedstawienia swojej inicjatywy przed Parlamentem. Ten szczególny element procedury został wprowadzony poprawką samego Parlamentu w toku negocjacji nad rozporządzeniem w sprawie inicjatywy obywatelskiej (
46
). Omówienie europejskiej inicjatywy obywatelskiej w Parlamencie umożliwia grupie obywateli podniesienie świadomości interesujących ich kwestii na forum tej instytucji, a tym samym stwarza możliwość, że ich inicjatywa zostanie podjęta przez Parlament lub niektórych z jego posłów. Parlament może sympatyzować z celami europejskiej inicjatywy obywatelskiej i wspierać je w ramach własnego prawa żądania podjęcia inicjatywy [przez Komisję], jeśli uda się zapewnić wymagane większości parlamentarne (
47
).
78.
W związku z tym szczególna wartość dodana europejskiej inicjatywy obywatelskiej polega niekoniecznie na pewności co do jej rezultatu, lecz na możliwościach i szansach, jakie stwarza. Umożliwia obywatelom uczestnictwo w procesie demokratycznym poprzez przedstawienie inicjatywy Komisji oraz podczas wysłuchania zorganizowanego w Parlamencie Europejskim, a tym samym wszczęcie debaty politycznej w instytucjach bez konieczności czekania na uruchomienie procedury prawodawczej (
48
). W związku z tym miernikiem sukcesu europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest nie tylko to, czy zostaje ona przekształcona w formalny wniosek dotyczący aktu prawnego, ale też demokratyczna debata, jaką wszczyna (
49
).
79.
Wreszcie, w ramach komparatystycznej dygresji, można dodać, że brak wiążących skutków europejskiej inicjatywy obywatelskiej w odniesieniu do instytucji, która jest jej adresatem, nie jest wyjątkowy. Dobrze wpisuje się w model inicjatyw polegających na „wyznaczaniu agendy”, różniących się od systemów „bezpośredniej inicjatywy ludowej”, w których wniosek dotyczący aktu prawnego jest bezpośrednio przedkładany elektoratowi pod głosowanie w ramach referendum (
50
). Jak już wspomniano powyżej (
51
), kształt instytucjonalny europejskiej inicjatywy obywatelskiej zawsze należał do tej pierwszej, nie zaś drugiej kategorii. Istotnie, podczas gdy krajowe inicjatywy polegające na wyznaczaniu agendy mogą dawać dostęp do parlamentów krajowych działających jako instytucje krajowe dysponujące prawem inicjatywy prawodawczej, w ramach systemu sui generis Unii Europejskiej europejską inicjatywę obywatelską podobnie kieruje się do instytucji, którą wyposażono, jak zauważono powyżej, w prawo inicjatywy prawodawczej.
80.
Ze wszystkich powyższych rozważań wynika, że europejska inicjatywa obywatelska to coś znacznie więcej niż tylko symboliczny ukłon w stronę demokracji uczestniczącej. Stanowi ona instrument instytucjonalny umożliwiający pojawianie się kwestii politycznych będących przedmiotem zainteresowania grupy obywateli. Pomaga krystalizować te kwestie jako zagadnienia będące przedmiotem zainteresowania na skalę europejską, podzielanego przez różne państwa członkowskie. Nadaje widoczność sprawom ważnym dla obywateli, które mogą jeszcze nie znajdować się w agendzie instytucji lub nawet grup politycznych reprezentowanych w Parlamencie Europejskim. Umożliwia bezpośredni dostęp do instytucji, która w ramach szczególnego systemu instytucjonalnego sui generis Unii Europejskiej ma prawo inicjatywy prawodawczej. Ponadto zobowiązuje tę instytucję – Komisję – do poważnego rozważenia wniosków wynikających z zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej i zaangażowania się w ich ocenę, i to publicznie pod kontrolą opinii społecznej. Zapewnia, że treść europejskiej inicjatywy obywatelskiej będzie rozważona i poddana debacie na forum publicznym w demokratycznie wybranym Parlamencie Europejskim. Wszystkie te względy podkreślają, że mimo iż system europejskiej inicjatywy obywatelskiej w obecnym kształcie przewidzianym w prawie pierwotnym i wtórnym nie nakłada na Komisję obowiązku przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego, wnosi on niewątpliwą wartość dodaną jako sui generis mechanizm wyznaczania agendy.
81.
Argumentacja wnoszących odwołanie nie wykazuje, że wykładnia art. 11 ust. 4 TUE i rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z (właściwie zdefiniowanym) celem czy też effet utile mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
82.
Argumenty przedstawione przez wnoszących odwołanie ujawniają raczej nieco inny problem – po skutecznym skorzystaniu z mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej, a tym samym nawiązaniu kontaktu z właściwymi instytucjami wnoszący odwołanie w efekcie nie zgadzają się z merytorycznym rezultatem ich partycypacyjnego doświadczenia. Są nadal niezadowoleni nie tylko z decyzji politycznej Komisji o nieprzedkładaniu wniosku dotyczącego aktu prawnego, ale też z dyskusji, która miała miejsce podczas wysłuchania, jakie umożliwiono im w Parlamencie Europejskim. Kontakt z Komisją (spotkanie z członkiem Komisji) wnoszący odwołanie opisali jako „chłodny” (
52
), podczas gdy członkowie Parlamentu Europejskiego mieli być ich zdaniem bardziej zainteresowani pouczaniem niż słuchaniem. Na obecnym etapie można pozostawić bez odpowiedzi pytanie o to, o czym świadczą takie twierdzenia, jeśli chodzi o poszanowanie istoty demokracji, która polega na tym, że może zaistnieć sytuacja, w której nie zgadzamy się z konkretnym rezultatem politycznym, szanując jednocześnie proces deliberatywny i instytucje.
83.
Wszystkie powyższe rozważania prowadzą jednak do wniosku, że europejska inicjatywa obywatelska, przy prawidłowej wykładni art. 11 ust. 4 TUE i rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, bynajmniej nie jest „martwą literą prawa”. To, co mówi litera tych aktów prawnych, różni się po prostu od tego, czego życzyliby sobie wnoszący odwołanie.
84.
Konieczna jest jeszcze jedna, ostatnia uwaga. Analiza pierwszego zarzutu podniesionego przez wnoszących odwołanie doprowadziła do przeprowadzenia wykładni właściwego usytuowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej w jej obecnym kształcie w ramach procesu prawodawczego Unii Europejskiej, w oparciu o brzmienie regulujących ją przepisów i kontekst (w ujęciu historycznym i współczesnym), a także jej założenie i cel. Niniejsza opinia, chociaż akcentuje w pozytywnym świetle niektóre nowe elementy europejskiej inicjatywy obywatelskiej, z pewnością nie sugeruje, że jest ona mechanizmem idealnym, który zapewnia cudowne rozwiązanie rzekomych lub prawdziwych problemów Unii Europejskiej w odniesieniu do legitymacji demokratycznej, w tym zmniejszenie domniemanego dystansu między obywatelami a instytucjami Unii Europejskiej. Istotnie, szereg aspektów dotyczących aktualnego kształtu instytucjonalnego europejskiej inicjatywy obywatelskiej było przedmiotem (mniej lub bardziej konstruktywnej) krytyki w doktrynie (
53
). Jej ramy legislacyjne również były ostatnio przedmiotem dyskusji w instytucjach (
54
) i zostały zmienione (
55
). Debaty te wiążą się następnie, co logiczne, z dyskusją o potencjalnych zmianach w odniesieniu do roli Komisji oraz przysługującego jej prawa inicjatywy prawodawczej wykonywanego na żądanie innych instytucji.
85.
W związku z tym w kontekście debat na temat potencjalnego przyszłego kształtu i struktury o charakterze instytucjonalnym można przewidzieć szereg innych, może nawet lepszych opcji, zmierzających do realizacji tych samych lub nawet innych celów. Niniejsza sprawa dotyczy jednak mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej w jej instytucjonalnym kształcie określonym w TUE i doprecyzowanym w rozporządzeniu w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Nawiązując na koniec do przedstawionej już wcześniej metafory, to od prawodawcy zależy, czy życzy sobie, aby nie było już królika, a zamiast niego pojawił się rzeczywiście gołąb czy też nawet kot lub wieloryb.
86.
W wyniku wszystkich powyższych rozważań uważam, że pierwszy zarzut odwołania należy oddalić w całości jako bezzasadny.
B.
Zarzut drugi: rozróżnienie między uzasadnieniem prawnym a politycznym
87.
W ramach drugiego zarzutu odwołania wnoszący je podnoszą, że Sąd, przyznając, iż Komisja nie rozróżniła w komunikacie między uzasadnieniem „prawnym” a „politycznym”, jak wymaga tego motyw 20 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, naruszył prawo, uznając jednocześnie w pkt 128 i 132 zaskarżonego wyroku, że motyw 20 nie ma znaczenia. Wnoszący odwołanie twierdzą, że motywy odgrywają rolę w wykładni przepisów prawa materialnego Unii Europejskiej. Motyw 20 interpretuje art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej i nie jest niespójny z tym przepisem. Ponadto podział na wnioski prawne i polityczne jest istotny, ponieważ umożliwia Trybunałowi kontrolę tych dwóch kategorii.
88.
Komisja utrzymuje, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a tytułem ewentualnym argumentuje, że w rzeczywistości przedstawiła w komunikacie oddzielnie swoje wnioski prawne i polityczne.
89.
W pkt 128 zaskarżonego wyroku Sąd zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem preambuła aktu Unii nie posiada wiążącej mocy prawnej i nie można jej przywoływać w celu ustanowienia wyjątków wobec samych przepisów tego aktu ani w celu dokonania wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem (
56
).
90.
Na podstawie tego orzecznictwa Sąd stwierdził w pkt 129 i 130 wyroku, że skoro zobowiązanie do oddzielnego przedstawienia wniosków prawnych i politycznych, o którym mowa w motywie 20 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, nie zostało powtórzone w treści art. 10 ust. 1 lit. c), Komisja nie ma takiego obowiązku podczas redagowania zaskarżonego komunikatu przewidzianego w tym przepisie. Następnie Sąd dodał w pkt 131 zaskarżonego wyroku, że w każdym wypadku, zakładając jednak nawet, że Komisja ma obowiązek prawny oddzielnego przedstawienia wniosków prawnych i politycznych – to naruszenie tego obowiązku, który ma charakter czysto formalny, nie może powodować stwierdzenia nieważności komunikatu.
91.
Moim zdaniem argumentacja Sądu dotycząca stosowania w niniejszej sprawie orzecznictwa dotyczącego roli motywów w wykładni aktów prawnych Unii rzeczywiście narusza prawo. Naruszenie to nie ma jednak wpływu na sentencję wyroku, którą można słusznie utrzymać w oparciu o dodatkowe podstawy prawne przedstawione w uzasadnieniu Sądu.
92.
To prawda, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, na które powołano się w zaskarżonym wyroku, motywy nie mogą ustanawiać wyjątków wobec samego przepisu, który mają interpretować, ani też stanowić podstawy interpretowania go w sposób oczywiście sprzeczny z jego brzmieniem poprzez dodanie na przykład nowych wymogów, których nie przewidziano w części normatywnej aktu prawnego. W związku z tym motywy same w sobie nie są ewidentnie przepisami prawa o charakterze normatywnym.
93.
Jednak poza tymi dwiema jasno określonymi kategoriami (motywem, który nie stanowi „odbicia lustrzanego przepisu”, i motywem, który jest wyraźnie sprzeczny z treścią przepisu) motywy co do zasady są ważnym elementem interpretacyjnym, który w sposób autorytatywny określa wolę prawodawcy, funkcjonując w związku z konkretnym przepisem, do którego nawiązuje. W ten sposób motywy są często wykorzystywane do celów wykładni celowościowej, aby wyjaśnić przepis prawny zawarty w tekście prawnym lub zaproponować jego bardziej precyzyjną wykładnię (
57
). Jednak przy takim wykorzystaniu motywów trudno ukryć, że granica między wykładnią a dodaniem nowych obowiązków na podstawie motywu może stać się niebezpiecznie cienka (
58
).
94.
W niniejszej sprawie jedyna istotna różnica między brzmieniem art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej a motywem 20 polega na tym, że w tekście omawianego artykułu nie występuje słowo „oddzielnie”, które pojawia się w motywie 20. Pozostała część jest jednak praktycznie taka sama (Komisja musi przedstawić swoje wnioski prawne i polityczne w terminie trzech miesięcy).
95.
Mamy więc do czynienia z niuansem w brzmieniu. Jednak w świetle logicznego zakresu omawianych przepisów trudno uznać to za sprzeczność między motywem a artykułem. Ze względu na brak sprzeczności, biorąc pod uwagę zarysowaną właśnie praktykę Trybunału, odczytanie brzmienia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej w ten sposób, że zawiera ono słowo „oddzielnie”, nie byłoby niewyobrażalne.
96.
Nie uważam jednak, że należy tak zrobić – z następujących powodów.
97.
Słowo „oddzielnie” można by rozumieć na dwa różne sposoby – może ono znaczyć, że konieczne jest wystąpienie zarówno rozważań prawnych, jak i politycznych, lub też że konieczne jest nie tylko ich wystąpienie, ale też ich fizyczne oddzielenie w tekście komunikatu (
59
).
98.
Motyw 20 został wprowadzony w ramach poprawki Parlamentu Europejskiego w toku negocjacji nad rozporządzeniem w sprawie inicjatywy obywatelskiej wraz ze znajdującym się w art. 10 odniesieniem do wniosków „prawnych i politycznych”. W uzasadnieniu poprawki wskazano jedynie, że „reakcja Komisji […] powinna być uzasadniona zarówno prawnie, jak i politycznie” (
60
).
99.
Mając na uwadze jego kontekst i cel, motyw 20 można by bowiem rozumieć w ten sposób, że podkreśla on obowiązek Komisji w zakresie jasnego przedstawienia swoich wniosków o charakterze prawnym i politycznym, tak aby obywatele mogli zrozumieć odrębną naturę tych względów. W związku z tym obowiązek wyraźnego sformułowania wniosków prawnych i politycznych, przewidziany w art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, dotyczy jakości i treści uzasadnienia zawartego w odpowiedzi Komisji na zakończoną powodzeniem europejską inicjatywę obywatelską. Jest to zgodne z potrzebą, aby Komisja „wyjaśni[ła] […] w prosty, zrozumiały i szczegółowy sposób powody działań, jakie zamierza podjąć”, jak również „poda[ła] powody, jeżeli nie zamierza podjąć żadnych działań”, jak przewiduje motyw 20. Istotnie, taki wzmocniony obowiązek uzasadnienia jest nie tylko podstawowym wymogiem proceduralnym, ale też gwarancją i dowodem gruntownego, poważnego i szczegółowego rozważenia zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
100.
W ten sposób art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, interpretowany w związku z motywem 20, oznacza po prostu, że w uzasadnieniu Komisji muszą występować względy zarówno prawne, jak i polityczne, a czytelnik powinien być w stanie rozszyfrować, co jest czym. Mam jednak trudność z przyjęciem formalistycznej wykładni, która sugerowałaby, że oprócz spełnienia tego wymogu Komisja jest jeszcze zobowiązana podzielić swój komunikat na różne sekcje, które koniecznie muszą nosić tytuły „względy prawne” i „względy polityczne”, a niewywiązanie się z tego obowiązku automatycznie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności komunikatu.
101.
Jest jeszcze jeden dodatkowy powód o charakterze pragmatycznym – fizyczne rozdzielenie wniosków prawnych i politycznych na tym etapie procedowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest dość sztuczne i mogłoby być trudne do osiągnięcia.
102.
Po pierwsze, ocena prawna proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej odbywa się przede wszystkim w momencie rejestracji zgodnie z art. 4 ust. 2, kiedy Komisja sprawdza zgodność z wartościami określonymi w art. 2 TUE, jak również z własnymi kompetencjami w zakresie przedłożenia żądanego projektu aktu prawnego. Ponieważ kontrola ta może prowadzić do odmowy rejestracji jedynie w określonych „oczywistych” okolicznościach, na analizę prawną jest jeszcze miejsce na etapie wydawania komunikatu zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c). W ramach tej analizy prawnej można ponadto sprawdzić zgodność z innymi aktami prawnymi Unii Europejskiej. Jednak na tym etapie jest rzeczą naturalną, że większa część oceny zawartej w komunikacie Komisji będzie mieć prawdopodobnie charakter polityczny, ponieważ decyzja w sprawie tego, co zrobić w następstwie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej, jest zasadniczo decyzją polityczną. W związku z tym wnioski prawne na tym etapie prawdopodobnie ograniczą się do opisowego przedstawienia obowiązujących przepisów prawa, co stanowi niezbędny kontekst, w odniesieniu do którego można sformułować wnioski polityczne.
103.
Po drugie, nawet gdyby tak nie było, a charakter wniosków prawnych można by interpretować szerzej, na ostatnim etapie procedowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej, kiedy Komisja jest zobowiązana nieco głębiej zająć się jej istotą, może być trudno kategorycznie stwierdzić, które z argumentów mają charakter prawny, a które polityczny. Jeżeli pojęcie „rozważań prawnych” ma nie ograniczać się do suchego odtworzenia odnośnych przepisów prawa i zobowiązań międzynarodowych (o których interpretacji można by już w każdym razie powiedzieć, że zawiera pewną ocenę polityczną), istotna część argumentów podnoszonych na tym etapie oceny merytorycznej będzie mieć prawdopodobnie charakter mieszany.
104.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że komunikat spełnia wymogi art. 10 ust. 1 lit. c) interpretowanego w związku z motywem 20. Przedstawia wnioski w sposób, który umożliwia zrozumienie charakteru prawnego i politycznego zawartych w nim rozważań. Jak zauważa Komisja, część 2 komunikatu, zatytułowana „Obecny stan prawny i faktyczny”, jest poświęcona przedstawieniu aktualnego stanu prawnego. W części 3, zatytułowanej „Ocena wniosków zawartych w europejskiej inicjatywie obywatelskiej”, wyjaśniono ocenę polityczną europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Ponadto wnoszący odwołanie w żadnym momencie nie twierdzili, że nie są w stanie określić charakteru politycznego lub prawnego rozważań Komisji zawartych w komunikacie.
105.
W pkt 128–131 zaskarżonego wyroku Sąd opiera się na interpretacji motywu 20, zgodnie z którą ma on przewidywać obowiązek formalny, w związku z czym pojawia się oczywista sprzeczność między motywem 20 a art. 10 ust. 1 lit. c). Z powodów wymienionych powyżej w pkt 92–96 niniejszej opinii proponuję uznać, że takie rozumowanie narusza prawo.
106.
Jasne jest jednak również to, że sentencję zaskarżonego wyroku należy utrzymać, ponieważ ma solidne umocowanie w podstawach prawnych wyjaśnionych w pkt 97–105 niniejszej opinii.
107.
W związku z tym, ponieważ sentencja zaskarżonego wyroku jest zasadna, drugi zarzut odwołania należy oddalić jako nieistotny dla sprawy.
C.
Zarzut trzeci: kontrola sądowa
108.
W ramach trzeciego zarzutu odwołania wnoszący je twierdzą, że Sąd naruszył prawo w pkt 170 zaskarżonego wyroku, w którym stwierdził, że decyzja Komisji o nieprzedkładaniu wniosku dotyczącego aktu prawnego na podstawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej podlega jedynie ograniczonej kontroli Trybunału Sprawiedliwości, przy czym wyłącznie oczywiste błędy w ocenie mogą powodować nieważność takiej decyzji.
109.
Wnoszący odwołanie twierdzą, że nie sposób wiedzieć, czy komunikat jest wolny od oczywistych błędów, ponieważ nie zaproponowano kryterium rozróżnienia między błędami oczywistymi a nieoczywistymi. Ich zdaniem Sąd umieścił poprzeczkę zbyt nisko i zastrzegł sobie prawo swobodnego określenia, czy wymogi badania zostały spełnione, czy nie. Podnoszą ponadto, że paradoksem jest uznanie, iż uzasadnienie komunikatu musi podlegać kontroli, jeżeli standard tej kontroli jest tak niski i niejasny. Utrzymują także, że niniejsza sprawa różni się od sprawy Rica Food (
61
), którą Sąd przywołał jako odnośny precedens dotyczący badania pod kątem „oczywistych błędów”. Sprawa ta dotyczyła praw osób niebędących obywatelami w odniesieniu do mglistych interesów finansowych – w przeciwieństwie do niniejszej sprawy, która dotyczy praw obywateli Unii Europejskiej w odniesieniu do wyraźnie określonego demokratycznego prawa. Wnoszący odwołanie podsumowują stanowisko Sądu w następujący sposób: „ponieważ Wspólnocie przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania w odniesieniu do cukru z Antyli, musi jej przysługiwać szeroki zakres swobodnego uznania również w odniesieniu do odrzucenia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, której akurat nie popiera”.
110.
Komisja podnosi, że trzeci zarzut odwołania powinien zostać oddalony jako bezzasadny. Jedynie ograniczona kontrola sądowa jest zgodna z przysługującym Komisji prawem inicjatywy prawodawczej. Powołując się na wyrok w sprawie Schönberger/Parlament (
62
), Komisja twierdzi ponadto, że doszłoby do niespójności, gdyby komunikat wydany zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej podlegał pełnej kontroli, podczas gdy decyzje Parlamentu w kwestii biegu, jaki może on nadać petycji, nie podlegają kontroli sądowej w ogóle.
111.
Niniejszy zarzut odwołania podnosi kluczową kwestię, która dotyczy stopnia kontroli, jakiej sądy Unii Europejskiej powinny poddawać komunikat zawierający decyzję Komisji w sprawie ewentualnych działań podejmowanych w następstwie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Kwestia ta wiąże się z konieczności z zagadnieniami podniesionymi w ramach pierwszego zarzutu odwołania, którego zbadanie potwierdziło, że Komisja nie ma obowiązku przyjmowania wniosku dotyczącego aktu prawnego proponowanego w ramach zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
112.
Punkt 170 zaskarżonego wyroku, który jest przedmiotem krytyki w ramach niniejszego zarzutu odwołania, jest częścią dokonanego przez Sąd badania piątego zarzutu nieważności podniesionego przez wnoszących odwołanie w pierwszej instancji. Po odnotowaniu, że Komisja korzysta z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych w ramach wykonywania uprawnień w zakresie inicjatywy prawodawczej, a w konsekwencji w zakresie decyzji co do jej działań w następstwie zakończonej powodzeniem inicjatywy obywatelskiej (
63
), w pkt 170 zaskarżonego wyroku przedstawiono zakres i poziom kontroli sądowej mającej zastosowanie do komunikatu. Zgodnie z tym punktem „winien [on] podlegać ograniczonej kontroli Sądu w celu zbadania, czy oprócz wystarczającego charakteru uzasadnienia zaskarżony komunikat jest obarczony w szczególności oczywistymi błędami w ocenie”. Dochodząc do tego stwierdzenia, Sąd przywołał w drodze analogii jako odnośne źródło wyrok Trybunału w sprawie Rica Foods (
64
).
113.
W mojej ocenie argumenty wnoszących odwołanie nie ujawniły żadnego naruszenia prawa w zacytowanym właśnie punkcie zaskarżonego wyroku.
114.
Przed dokonaniem analizy standardu kontroli sądowej zastosowanego w zaskarżonym wyroku należy zacząć od przypomnienia zakresu kontroli sądowej, jaki wynika z tego wyroku.
115.
W punkcie kwestionowanym przez wnoszących odwołanie Sąd wyraźnie stwierdził, że komunikat podlega kontroli sądowej. Można by powiedzieć, że potwierdzenie to istotnie wzmacnia pozycję europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Ustanawia bowiem sądową gwarancję jej odpowiedniego rozważenia przez Komisję. Można jedynie dodać, że takie ustalenie nie było bynajmniej z góry przesądzone, jak potwierdza wcześniejsza dyskusja akademicka na ten temat (
65
).
116.
Ponadto w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że kontroli podlega zarówno wystarczający
charakter uzasadnienia zawartego w komunikacie, jak i ocena, która stanowi podstawę jego treści merytorycznej.
117.
Jak zauważa Komisja w swoich uwagach, stanowisko to stoi w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału dotyczącym kontroli sądowej stanowiska Parlamentu w kwestii biegu, jaki może on nadać petycji. Istotnie, Trybunał uznał, że stanowisko to nie podlega kontroli sądowej ze względu na swobodne uznanie o charakterze politycznym, jakie przysługuje Parlamentowi (
66
). Pomimo uznania istotnych uprawnień dyskrecjonalnych Komisji w tym zakresie w zaskarżonym wyroku nie stwierdzono natomiast, że ocena zawarta w komunikacie jest decyzją o charakterze politycznym, chronioną przed kontrolą sądową (
67
).
118.
Moim zdaniem słusznie. To zdrowe podejście prawidłowo odzwierciedla system i cele europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Kluczowe znaczenie mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako wyrazu zasady demokracji, rygorystyczne wymogi pomyślnego przeprowadzenia europejskiej inicjatywy obywatelskiej oraz gwarancje proceduralne ustanowione w rozporządzeniu w sprawie inicjatywy obywatelskiej – wszystko to uzasadnia, że nawet w przypadku szerokich uprawnień dyskrecjonalnych o charakterze politycznym kontrola dokonywana przez sądy Unii Europejskiej obejmuje nie tylko wystarczający charakter uzasadnienia, ale też weryfikację podstaw merytorycznych, na których opiera się decyzja Komisji (
68
).
119.
Istotnie, możliwość kontroli komunikatów wydawanych zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej jest nierozerwalnie związana z obowiązkami nałożonymi na Komisję na tym ostatnim etapie procedowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej na mocy rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Komisja zobowiązana jest przedstawić jasne, szczegółowe i pełne uzasadnienie swojego stanowiska. Uzasadnienie to musi zawierać rozważania zarówno prawne, jak i polityczne. Obowiązki przewidziane w art. 10 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej nie mają jednak jedynie charakteru proceduralnego, lecz obejmują obowiązek należytego i dogłębnego rozważenia wniosków wynikających z zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
120.
W odniesieniu do standardu kontroli w zaskarżonym wyroku przyjęto dwa różne podejścia. Po pierwsze, stwierdzono, że sądy Unii Europejskiej muszą weryfikować wystarczający charakter uzasadnienia. Kontrola tego elementu, który, jak zauważono powyżej, stanowi kluczowy obowiązek instytucjonalny, jaki rodzi zakończona powodzeniem europejska inicjatywa obywatelska (
69
), nie ogranicza się do kryterium „oczywistych błędów”. Ma zatem charakter pełnej kontroli. Po drugie, Sąd stwierdza, że kontrola powinna obejmować dodatkowo weryfikację, czy zaskarżony komunikat jest obarczony oczywistymi błędami w ocenie.
121.
W tym względzie wnoszący odwołanie kwestionują poziom kontroli zastosowany w odniesieniu do tego drugiego elementu, a mianowicie oceny merytorycznej zawartej w komunikacie Komisji. W szczególności koncentrują swoją krytykę na orzecznictwie powołanym w zaskarżonym wyroku, które stanowi źródło uzasadniające przyjęty standard kontroli sądowej. Podkreślają różnice między stanem faktycznym w niniejszej sprawie a stanem faktycznym w sprawie Rica Foods, aby skrytykować standard kontroli sądowej zaproponowany przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
122.
Krytyka ze strony wnoszących odwołanie jest w tym względzie moim zdaniem chybiona.
123.
Należy podkreślić, że standard kontroli sądowej ograniczony do weryfikacji oczywistych błędów w ocenie dotyczy sytuacji, w których instytucje Unii Europejskiej dysponują szerokim zakresem uznania, a w szczególności dziedzin „wymagających od nich dokonywania wyborów o charakterze politycznym” (
70
). Istotnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału intensywność jego kontroli różni się w zależności od zakresu uznania przyznanego instytucjom (
71
).
124.
To w tym kontekście, tj. w odniesieniu do właściwego standardu kontroli, przywołano jako odnośne źródło wyrok w sprawie Rica Foods. W takich okolicznościach odniesienie to jest w pełni właściwe, ponieważ wbrew sugestiom wnoszących odwołanie powołanie się na ten wyrok nie ma wiele wspólnego z przedmiotem przywozów dokonywanych w tej sprawie – wyrok zostaje przywołany jako wskazówka dotycząca właściwego standardu kontroli w ogóle. Można by nawet dodać, na marginesie, że powołanie się na ten konkretnie wyrok było dobrym wyborem, ponieważ sprawa ta była źródłem rozważań nad szczególną kwestią standardu kontroli wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych o charakterze politycznym przyjętego przez ówczesny sąd pierwszej instancji, jak wynika z opinii rzecznika generalnego Philippe’a Légera w tej sprawie (
72
).
125.
W związku z tym, co do zasady, w dziedzinach, w których uprawnienia dyskrecjonalne Komisji są bardzo szerokie, jak zauważono w związku z pierwszym zarzutem odwołania, odpowiadający im standard kontroli sądowej jest ograniczony. Te uprawnienia dyskrecjonalne mają przede wszystkim charakter polityczny, ale mogą obejmować również dokonywanie przez Komisję złożonych ocen, kiedy decyduje ona o tym, czy skorzystać z prawa inicjatywy prawodawczej.
126.
W każdym razie, mając na uwadze, że istota przedstawionej w komunikacie decyzji Komisji w sprawie nieprzyjęcia wniosku dotyczącego aktu prawnego, którego żądano w ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej, opiera się przede wszystkim na ocenie o charakterze politycznym (
73
), i zakładając, że taka z natury polityczna decyzja ma być w ogóle przedmiotem kontroli sądowej, nie rozumiem, jak taka ocena mogłaby być poddana rygorystycznej kontroli sądowej bez naruszania granic narzuconych przez zasadę równowagi instytucjonalnej, w szczególności między władzą wykonawczą Unii Europejskiej a jej sądami.
127.
Ograniczony standard kontroli jest bowiem konieczny ze względu na polityczną swobodę w wykonywaniu przysługującego Komisji prawa inicjatywy prawodawczej, które nierozerwalnie wiąże się z godzeniem rozbieżnych interesów i wybieraniem różnych opcji politycznych. Swoboda ta wynika również z politycznego charakteru kluczowej oceny zawartej w komunikacie Komisji, która dotyczy tego, w jaki sposób i czy w ogóle ma ona podejmować działania w następstwie zakończonych powodzeniem europejskich inicjatyw obywatelskich w ramach swojego prawa inicjatywy prawodawczej. Sądy Unii Europejskiej nie mogą zastępować własną oceną dokonywanej przez Komisję oceny politycznej, która musi stanowić podstawę decyzji Komisji o uruchomieniu procesu decyzyjnego poprzez wykonanie prawa inicjatywy prawodawczej.
128.
W związku z powyższym trzeci zarzut odwołania należy moim zdaniem oddalić jako bezzasadny.
D.
Zarzut czwarty: oczywiste błędy w ocenie
129.
W ramach czwartego zarzutu odwołania wnoszący je twierdzą, że nawet jeśli standard kontroli zastosowany przez Sąd był prawidłowy, Sąd powinien był uznać, że uzasadnienie przedstawione przez Komisję w komunikacie spełnia wymogi badania pod kątem oczywistych błędów.
130.
Wnoszący odwołanie kwestionują pięć punktów z komunikatu Komisji, które są ich zdaniem obarczone takimi oczywistymi błędami w ocenie.
131.
Po pierwsze, wnoszący odwołanie, powołując się na wyrok w sprawie Brüstle (
74
), podnoszą, że wyraźną niespójnością jest zakazanie patentowania wynalazków, które zakładają niszczenie zarodków ludzkich, i jednoczesne finansowanie badań tego samego rodzaju.
132.
Wnioski, jakie wnoszący odwołanie wyciągają z wyroku Trybunału Brüstle, wykraczają daleko poza właściwy zakres tej sprawy.
133.
Jak słusznie zauważa Komisja, wyrok ten dotyczył wyłącznie kwestii zdolności patentowej. Istotnie, celem dyrektywy 98/44/WE (
75
), która była przedmiotem wykładni w tej sprawie, „nie jest regulacja wykorzystywania embrionów ludzkich w ramach badań naukowych. Regulowana przez nią materia ogranicza się do zdolności patentowej wynalazków biotechnologicznych” (
76
). Wykluczenie zdolności patentowej nie jest związane z zakazem badań naukowych lub jego finansowaniem w danej dziedzinie (
77
). Istotnie, konkretne wyłączenie zdolności patentowej w danym obszarze oznacza uniemożliwienie ustanowienia wyłącznego prawa do komercyjnego wykorzystywania, które różni się dość istotnie od kwestii będących przedmiotem badań naukowych w ich różnych obszarach zastosowania.
134.
W związku z tym Sąd nie dopuścił się błędu, stwierdzając w pkt 173 zaskarżonego wyroku, że wniosek Komisji zawarty w pkt 2.1 komunikatu in fine – zgodnie z którym Trybunał w wyroku w sprawie Brüstle nie zajmował się kwestią dopuszczalności prowadzenia i finansowania takich badań – nie jest dotknięty oczywistym błędem w ocenie.
135.
Po drugie, wnoszący odwołanie twierdzą, że oczywiste jest, iż nie można zachować równowagi między prawem zarodka do życia a interesami badań naukowych nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi (zwanymi dalej „hESC”). Zakazuje tego koncepcja godności ludzkiej. Stosownie do tego wnoszący odwołanie utrzymują, że zawarte w komunikacie stwierdzenie, zgodnie z którym nie ma potrzeby, aby wyjaśniać status prawny zarodka, stanowi oczywisty błąd.
136.
Zgadzam się z Komisją, że argument ten jest nieistotny dla sprawy. Nie jest on skierowany przeciwko określonemu punktowi uzasadnienia Sądu, w którym analizował on domniemane błędy w ocenie podniesione przez wnoszących odwołanie w ramach piątego zarzutu nieważności, lecz przeciwko jednemu ze stwierdzeń Sądu dotyczących czwartego zarzutu nieważności, związanego z domniemanym naruszeniem obowiązku uzasadnienia. Istotnie, w pkt 156 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał wystarczający charakter uzasadnienia.
137.
Po trzecie, wnoszący odwołanie podnieśli szereg argumentów, które co do zasady kwestionują uzasadnienie Sądu w odniesieniu do badań naukowych nad hESC. Utrzymują, że zawarte w komunikacie stwierdzenie, iż system „potrójnego zamka” stanowi prawidłowe pod względem etycznym kryterium oceny projektu badawczego, jest oczywistym błędem w ocenie. Argument Komisji, zgodnie z którym taki system, pozwalający finansować projekty badawcze, które są nielegalne w 27 spośród 28 państw członkowskich, jest wysokim standardem, to nie tylko oczywisty błąd, ale też całkowity absurd. W związku z tym wnoszący odwołanie twierdzą, że podejście Sądu do różnych koncepcji etycznych stanowi naruszenie prawa, ponieważ ocena merytoryczna konkurujących ze sobą kwestii społeczno-etycznych nie jest rolą Sądu w odniesieniu zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Ocena ta nie jest zagadnieniem, którym powinien zajmować się wymiar sprawiedliwości, lecz musi być przedmiotem procesu politycznego. Wnoszący odwołanie argumentują ponadto, że stanowisko Sądu jest samo w sobie nieetyczne. Przyjął on bowiem podejście oparte na czystej subiektywności, które jest próbą uniemożliwienia podważenia poglądów Komisji. Wreszcie wnoszący odwołanie twierdzą, że kontrola dokonana przez Sąd jest niekompletna, ponieważ nie bada on wszystkich podniesionych przez nich błędów w ocenie. W tym względzie zarzucają, że mimo poruszenia sprawy Brüstle zaskarżony wyrok nie zawiera dalszego omówienia twierdzeń Komisji dotyczących systemu „potrójnego zamka”.
138.
Zarysowane powyżej argumenty wnoszących odwołanie są bezzasadne. Wydaje się, że opierają się one na błędnym odczytaniu wyroku Sądu.
139.
W pkt 176 zaskarżonego wyroku, na którym skupia się krytyka zawarta w argumencie wnoszących odwołanie, Sąd przedstawił w zarysie kluczowe elementy różnych podejść etycznych przyjętych przez europejską inicjatywę obywatelską i Komisję, wskazując, że „[z]godnie z podejściem etycznym spornej inicjatywy obywatelskiej ludzki zarodek jest istotą ludzką, która ma prawo do godności ludzkiej i prawo do życia, podczas gdy podejście etyczne Komisji, wynikające z zaskarżonego komunikatu – uwzględnia prawo do życia i godności ludzkiej ludzkich zarodków, ale jednocześnie uwzględnia również potrzeby badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi, które mogą służyć leczeniu chorób dotychczas nieuleczalnych lub chorób zagrażających życiu […]”. Następnie dokonał podsumowania, pisząc, że „w związku z powyższym nie wydaje się, aby podejście etyczne przyjęte przez Komisję było w tym zakresie obarczone oczywistym błędem w ocenie, a argumenty skarżących, które opierają się na odmiennym podejściu etycznym, nie dowodzą istnienia takiego błędu”.
140.
Oczywiste jest, że Sąd nie poparł żadnego podejścia ani nie zajął żadnego stanowiska etycznego, co można by krytykować jako „jurydyzację” decyzji politycznych. Wbrew argumentom wnoszących odwołanie wyrok Sądu wyraźnie szanuje uprawnienia dyskrecjonalne o charakterze politycznym, które w ramach obecnej instytucjonalnej struktury decyzyjnej należą do Komisji, również w przypadku zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Kontrolując kwestię tego, czy komunikat obarczony jest oczywistym błędem w ocenie, zwrócił jedynie uwagę, że wnoszący odwołanie zajmują inne stanowisko etyczne niż to, które popiera Komisja.
141.
Nie można nic zarzucić temu rozumowaniu. Jak słusznie zauważyła Komisja, zgodnie z mającym zastosowanie standardem kontroli sądowej podejście to podkreśla jej uprawnienie dyskrecjonalne o charakterze politycznym w odniesieniu do oceny wystarczalności i odpowiedniości aktualnych ram prawnych jako jeden z elementów uzasadnienia decyzji o nieskorzystaniu z dyskrecjonalnego uprawnienia w zakresie wykonania prawa inicjatywy prawodawczej zgodnie z wnioskiem proponowanym przez omawianą europejską inicjatywę obywatelską.
142.
Uzasadnienie Sądu zawarte w pkt 176 i 177 zaskarżonego wyroku w wystarczającym zakresie odnosi się zatem moim zdaniem do argumentów podniesionych przez wnoszących odwołanie. Nie widzę powodu, by je dalej omawiać, ponieważ albo krytykują one wybory dotyczące wartości, jakich dokonała Komisja w ramach wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych, albo zarzucają Sądowi niezajęcie stanowisk etycznych i niepoparcie określonych wartości, mimo że nie miał on żadnych powodów, aby to robić.
143.
Po czwarte, wnoszący odwołanie podnoszą, że niepoparte żadnymi dowodami twierdzenie, zgodnie z którym wykonywanie aborcji finansowane przez unijnych podatników zmniejsza liczbę takich zabiegów, jest oczywiście paradoksalne.
144.
Argument ten jest nieistotny dla sprawy, ponieważ nie dotyczy istoty argumentu Sądu będącego odpowiedzią na zarzuty wnoszących odwołanie w odniesieniu do rozważań Komisji poświęconych współpracy na rzecz rozwoju (
78
). W każdym razie argument ten wydaje się opierać na dość wątpliwej interpretacji komunikatu, ponieważ nie ma w nim takiego stwierdzenia (
79
).
145.
Po piąte, wnoszący odwołanie utrzymują, że Sąd błędnie przedstawił ich argumenty, stwierdzając w pkt 164 zaskarżonego wyroku, iż „[s]karżący twierdzą również, że milenijne cele rozwoju oraz program działania […] ICPD nie stanowią wiążących zobowiązań prawnych, ale cele polityczne”. Wnoszący odwołanie chcieli tymczasem podnieść, że Komisja niesłusznie twierdziła, iż dokumenty te zawierają wiążące zobowiązania prawne, co stanowiło oczywisty błąd Komisji.
146.
Nawet jeżeli rozumieć to jako utrzymywanie, że Sąd dopuścił się błędu, nie uznając, że stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym milenijne cele rozwoju oraz program ICPD zawierają zobowiązania prawne, stanowi oczywisty błąd, argumentu tego nie można uznać, ponieważ w rzeczywistości komunikat Komisji nie zawiera takiego stwierdzenia. Argument ten nie ukazuje więc naruszenia prawa w postaci ustalenia przez Sąd, że argumenty wnoszących odwołanie przedstawione w pkt 164 zaskarżonego wyroku nie wykazują istnienia oczywistych błędów w ocenie.
147.
W świetle wszystkich powyższych rozważań czwarty zarzut odwołania należy moim zdaniem oddalić jako częściowo nieistotny dla sprawy, a częściowo bezzasadny.
E.
Zarzut piąty: błędna ocena charakteru europejskiej inicjatywy obywatelskiej
148.
W ramach piątego zarzutu odwołania wnoszący je twierdzą, że zaskarżony wyrok narusza prawo w pkt 156, w którym uznano, że nie ma potrzeby, aby odnieść się do argumentu dotyczącego kwestii tego, czy zarodek ludzki jest istotą ludzką.
149.
Wnoszący odwołanie twierdzą, że założenie, cel i uzasadnienie europejskiej inicjatywy obywatelskiej jasno wynikają z jej przedmiotu, który opisano jako „[p]rawną ochronę godności, prawa do życia i integralności każdej istoty ludzkiej od poczęcia […]”. Według wnoszących odwołanie Sąd doszedł do tego wniosku, ponieważ błędnie ocenił charakter założenia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, uznając, że jej celem nie jest ochrona zarodka jako istoty ludzkiej, lecz po prostu wprowadzenie w życie trzech wniosków dotyczących aktów prawnych przedłożonych prawodawcy Unii Europejskiej.
150.
Według Komisji interpretacja dokumentu pochodzącego od podmiotu prywatnego odnosi się do oceny faktów i nie stanowi, z wyjątkiem przypadków wypaczenia materiału dowodowego, kwestii prawnej, która podlega kontroli Trybunału w postępowaniu odwoławczym (
80
).
151.
Nie jestem przekonany, czy uznanie kwestii definicji przedmiotu (zakończonej powodzeniem) europejskiej inicjatywy obywatelskiej za element stanu faktycznego, podobny do dokumentu pochodzącego od podmiotu prywatnego, jest właściwe. O ile kwestia tego, co zostało gdzie zapisane, jest oczywiście elementem stanu faktycznego, o tyle bezpośrednia kwalifikacja prawna tych okoliczności faktycznych dla celów stwierdzenia „możliwości rejestracji” w świetle art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej, a także późniejszych etapów procedowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej wyraźnie nie ma jedynie charakteru faktycznego. Ponadto trudno byłoby sugerować, że europejska inicjatywa obywatelska jest podobna do umowy wynegocjowanej między dwoma podmiotami prywatnymi i następnie odnotowanej przez sądy Unii Europejskiej np. w kontekście prawa konkurencji. W okolicznościach europejskiej inicjatywy obywatelskiej toczy się stała wymiana i ewaluacja (w efekcie szeregu) działań podejmowanych przez podmioty prywatne z instytucjami Unii Europejskiej.
152.
Niezależnie od tego, jak intrygujące mogłoby co do zasady być omówienie granicy między okolicznościami faktycznymi a prawnymi, uważam jednak, że w kontekście niniejszej sprawy byłoby ono również całkowicie zbędne. W zaskarżonym wyroku w żaden sposób nie oceniono błędnie celu europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
153.
Argument wnoszących odwołanie sprowadza się do twierdzenia, że Komisja nie powinna była interpretować europejskiej inicjatywy obywatelskiej w ten sposób, że domaga się ona jedynie tego, czego wyraźnie zażądano (trzech konkretnych wniosków dotyczących aktów prawnych zawartych w załączniku), lecz powinna była również zinterpretować przedmiot europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako konkretne żądanie przyjęcia wyraźnego stanowiska prawnego w kwestii ludzkiego charakteru zarodków.
154.
Jestem innego zdania.
155.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej w celu złożenia wniosku o rejestrację europejskiej inicjatywy obywatelskiej organizatorzy muszą dostarczyć odpowiednie informacje określone w załączniku II. Załącznik ten wymaga podania tytułu – nie więcej niż 100 znaków (1); przedmiotu inicjatywy – nie więcej niż 200 znaków (2); oraz opisu celów – nie więcej niż 500 znaków (3). Ponadto, na zasadzie dobrowolności, organizatorzy mogą, jeśli tego chcą, przedłożyć projekt aktu prawnego.
156.
W wypadku omawianej europejskiej inicjatywy obywatelskiej konkretne cele z pkt 3 zostały wyraźnie określone jako wniosek, aby „zakazać i zakończyć finansowanie aktywności, które implikują niszczenie ludzkich embrionów, w szczególności w obszarach badań, rozwoju i zdrowia publicznego” (
81
). Celom tym towarzyszył konkretny projekt aktu prawnego.
157.
W tym kontekście Trybunał podkreślał już – dla celów rejestracji proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej zgodnie z art. 4 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej – znaczenie starannego i bezstronnego zbadania przez Komisję wszystkich elementów podanych przez organizatorów europejskiej inicjatywy obywatelskiej, jeżeli udzielą w załączniku do swojej propozycji bardziej szczegółowych informacji na temat przedmiotu, celów i kontekstu swojej propozycji (
82
). Wszystkie te elementy należy ponadto należycie uwzględnić dla celów wydania przez Komisję komunikatu zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej.
158.
Na obu tych etapach, logicznie rzecz biorąc, cele europejskiej inicjatywy obywatelskiej pozostają bez zmian. W niniejszym przypadku Komisja odczytała te cele w odniesieniu do konkretnych wniosków dotyczących aktów prawnych przedstawionych w ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej, dochodząc tym samym do przekonania, że można je zarejestrować, ponieważ spełniają przesłanki określone w art. 4 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Uważam, że argument, zgodnie z którym Komisja powinna była – równolegle (lub dodatkowo) – odczytać cele europejskiej inicjatywy obywatelskiej również w odniesieniu do przedmiotu inicjatywy, o którym mowa powyżej, jest bardzo osobliwy, ponieważ mogłoby to z dużym prawdopodobieństwem oznaczać, że cel ten nie spełniałby wymogów przewidzianych w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej.
159.
Krótko mówiąc, Komisji zarzuca się w rzeczywistości, że poza konkretnymi, wyraźnie określonymi celami europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie wyinterpretowała kolejnego celu z jej tytułu. Wyinterpretowanie w ten sposób [celu] EIO prawdopodobnie odbyłoby się ze szkodą dla niej, ponieważ wówczas cel ten (lub potencjalnie cała EIO) musiałby zostać wykluczony z rejestracji. Osobiście muszę przyznać, że dość trudno mi określić uprawnienie Komisji pozwalające jej zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej na przedłożenie wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii Europejskiej regulującego kwestię tego, czy zarodek ludzki jest istotą ludzką.
160.
W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że Sąd naruszył prawo w pkt 156 zaskarżonego wyroku, w którym uznał, że celem omawianej europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie było definiowanie lub wyjaśnianie statusu prawnego zarodka ludzkiego, lecz przedłożenie przez Komisję tych trzech propozycji zmian aktów prawnych prawodawcy Unii.
161.
W związku z tym uważam, że piąty zarzut odwołania należy oddalić jako bezzasadny.
V. W przedmiocie kosztów
162.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, mającego zastosowanie do postępowania odwoławczego na mocy art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
163.
Komisja zażądała zwrotu kosztów. Wnoszący odwołanie, w mojej ocenie, przegrali sprawę. Należy zatem obciążyć wnoszących odwołanie kosztami związanymi z niniejszym postępowaniem odwoławczym.
VI. Wnioski
164.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
–
oddalił odwołanie;
–
obciążył wnoszących odwołanie ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej (Dz.U. 2011, L 65, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie inicjatywy obywatelskiej”).
(
4
)	Zobacz wyroki: z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja (C‑589/15 P, EU:C:2017:663); z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja (C‑420/16 P, EU:C:2019:177); a także wyroki Sądu: z dnia 19 kwietnia 2016 r., Costantini i in./Komisja (T‑44/14, EU:T:2016:223); z dnia 3 lutego 2017 r., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisja (T‑646/13, EU:T:2017:59); z dnia 5 kwietnia 2017 r., HB i in./Komisja (T‑361/14, nieopublikowany, EU:T:2017:252); z dnia 10 maja 2017 r., Efler i in./Komisja (T‑754/14, EU:T:2017:323).
(
5
)	Pozostałe trzy dotychczas zakończone powodzeniem europejskie inicjatywy obywatelskie to „Right2Water”, „Stop Wiwisekcji” i „Zakaz stosowania glifosatu”. Zobacz http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.
(
6
)	ECI (2012) 000005.
(
7
)	Dz.U. 2002, L 248, s. 1.
(
8
)	COM(2011) 809 wersja ostateczna.
(
9
)	Dz.U. 2006, L 378, s. 41.
(
10
)	COM(2014) 355 final.
(
11
)	Postanowienie z dnia 26 listopada 2015 r., One of Us/Parlament i in. (T‑561/14, nieopublikowane, EU:T:2015:917).
(
12
)	Wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r. (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
13
)	Punkty 53–65 zaskarżonego wyroku.
(
14
)	Punkty 66–101 zaskarżonego wyroku.
(
15
)	Punkty 102 i nast. zaskarżonego wyroku.
(
16
)	Te trzy sytuacje przedstawiono w pkt 103 zaskarżonego wyroku: „[…] po pierwsze, gdyby przepisy postulowane w ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie były już konieczne […] po drugie, gdyby przyjęcie przepisów postulowanych przez tę inicjatywę stało się niemożliwe po jej rejestracji, i po trzecie, gdyby dana inicjatywa obywatelska nie zawierała konkretnej propozycji działania, ale ograniczała się jedynie do informowania o istnieniu problemu, który należy rozstrzygnąć, pozostawiając Komisji ustalenie w razie potrzeby działań, które mogą zostać podjęte”.
(
17
)	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r. (C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 75, 76).
(
18
)	Zobacz na przykład w języku niemieckim: „…können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern”; w języku hiszpańskim: „…podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea”; w języku włoskim: „…possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea”; w języku niderlandzkim: „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken”; w języku portugalskim: „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia”; oraz w języku czeskim: „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi”.
(
19
)	Dla przykładu zob. moja opinia w sprawie Belgia/Komisja (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, pkt 114, 115, 140, 141).
(
20
)	Dz.U. 2003, C 169, s. 1. Przepis ten brzmi następująco: „Obywatele w liczbie nie mniejszej niż milion, pochodzący ze znacznej liczby państw członkowskich, mogą zwrócić się do Komisji o przedłożenie odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie konstytucji wymaga aktu prawnego Unii. Prawo europejskie określi przepisy dotyczące konkretnych procedur i warunków wymaganych w celu przedstawienia takiej inicjatywy”.
(
21
)	Zobacz na przykład M. Morelli, La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Milano, Giuffrè editore 2011, s. 55 i nast.
(
22
)	Zobacz w odniesieniu do powiązanych poprawek, które nawiązują do elementów inicjatywy obywatelskiej, europejskiego referendum oraz prawa do petycji: A. Lamassoure, Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis), obejmująca obowiązek Komisji w zakresie przedstawienia wniosku; C. Einem, M. Berger, Suggestion for amendment of Article: 34a, w kwestii obowiązku przeprowadzenia referendum. Poprawki można sprawdzić na stronie: http://european-convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.
(
23
)	Zobacz J. Meyer, Suggestion for amendment of Article: I‑46, part I, title VI (CONV 724/03). W uzasadnieniu poprawki napisano, że „rozszerzy ona istniejące prawo do wniesienia petycji, zamieniając je w prawo obywateli do przedstawienia Komisji Unii Europejskiej wniosków dotyczących aktów prawnych. Komisja będzie musiała następnie zdecydować o ewentualnym podjęciu działań legislacyjnych”.
(
24
)	Poprawka 19, Sprawozdanie I w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie inicjatywy obywatelskiej [COM(2010) 119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)], Komisja Spraw Konstytucyjnych A7-0350/2010.
(
25
)	W kwestii debaty Parlamentu Europejskiego zobacz D. Szeligowska i E. Mincheva, The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis, Perspectives on European Politics and Society, vol. 13, 2012, issue 3, s. 270–284, na s. 274.
(
26
)	Uzasadnienie, Sprawozdanie I w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie inicjatywy obywatelskiej [COM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)], Komisja Spraw Konstytucyjnych A7-0350/2010.
(
27
)	Szeroka dopuszczalność na etapie rejestracji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, który do tej pory interpretował jedynie kryterium przewidziane w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Trybunał stwierdził w tym kontekście, że Komisja, do której złożono propozycję europejskiej inicjatywy obywatelskiej, „jest zobowiązana interpretować i stosować warunek rejestracji przewidziany w art. 4 ust. 2 lit. b) w sposób zapewniający łatwy dostęp do EIO i że jest uprawniona do odmowy rejestracji tej propozycji jedynie wówczas, gdy wykracza ona w sposób oczywisty poza jej kompetencje”. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, pkt 49, 50); z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, pkt 64).
(
28
)	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r. (C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 75, 76).
(
29
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 146).
(
30
)	Zobacz w tym kontekście opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Rada/Komisja (C‑409/13, EU:C:2014:2470, pkt 44, 45).
(
31
)	W kwestii tej dyskusji zobacz P. Ponzano, Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique, Revue des affaires européennes, 2009–2010/1, s. 27–35; P. Ponzano, C. Hermanin, D. Corona, The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012, s. 7; lub C. von Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Berlin, Duncker & Humblot 2003, s. 17.
(
32
)	Wyroki: z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja (C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 70); z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 146).
(
33
)	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja (C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 70).
(
34
)	Podobnie jak miało to miejsce w przypadku wspólnej polityki transportowej zgodnie z art. 74 i 75 traktatu EWG. Zobacz wyrok z dnia 22 maja 1985 r., Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, w szczególności pkt 64–68).
(
35
)	W tym względzie Trybunał konsekwentnie przypominał w swoim orzecznictwie, że „normy regulujące sposób kształtowania się woli instytucji Unii ustanowione są przez traktaty i nie pozostają do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji”. Zobacz na przykład wyrok z dnia 10 września 2015 r., Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
36
)	Zobacz podobnie, w odniesieniu do znaczenia dostępu do dokumentów, wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 108).
(
37
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 marca 2004 r., Francja/Komisja (C‑233/02, EU:C:2004:173, pkt 51).
(
38
)	To prawda, że w demokracji jednoczesne procedowanie i dyskutowanie projektów aktów prawnych o różnej czy też nawet sprzecznej treści z pewnością jest możliwe. Można by z łatwością wskazać na analogię ze szczeblem krajowym, gdzie różne projekty ustawodawcze mogą być składane jednocześnie i trafiać pod obrady w parlamencie. Analogia ta nie jest jednak w pełni adekwatna, ponieważ na szczeblu krajowym takie sytuacje są nierozerwalnie związane z prawem inicjatywy ustawodawczej przysługującym indywidualnym posłom do parlamentu, grupom parlamentarnym lub klubom politycznym w parlamencie, które prawdopodobnie będą ścierać się ze sobą nawzajem lub ze złożonym już projektem rządowym. Lepszą analogią w tym zakresie byłaby sytuacja, w której ten sam rząd składa jednocześnie w parlamencie krajowym sprzeczne projekty, co trudno nazwać skutecznym (czy też nawet demokratycznym) sprawowaniem rządów, niezależnie od poziomu.
(
39
)	Postanowienie z dnia 5 września 2018 r., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisja [C‑717/17 P(I), nieopublikowane, EU:C:2018:691, pkt 31].
(
40
)	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r. (C‑409/13, EU:C:2015:217).
(
41
)	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r. (C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 75, 76).
(
42
)	Powyżej, pkt 38–41 niniejszej opinii.
(
43
)	Wyrok z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, pkt 24).
(
44
)	Wyroki: z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, pkt 49); z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, pkt 53).
(
45
)	Powyżej, pkt 39–42 niniejszej opinii.
(
46
)	Poprawka 52, Sprawozdanie I w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie inicjatywy obywatelskiej [COM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)], Komisja Spraw Konstytucyjnych A7-0350/2010.
(
47
)	Można dodać, że Porozumienie ramowe w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską (Dz.U. 2010, L 304, s. 47) w pkt 16 przewiduje ważny związek między działaniami podejmowanymi w następstwie żądania Parlamentu zgodnie z art. 225 TFUE a europejską inicjatywą obywatelską. Komisja zobowiązuje się do informowania o działaniach następczych w terminie trzech miesięcy od przyjęcia rezolucji, a jeśli nie przedłoży wniosku, „szczegółowo przedstawia” powody, z jakich tego nie uczyniła. W szczególności Komisja „zobowiązuje się również do ścisłej współpracy, już na wczesnym etapie, z Parlamentem w sprawie wszelkich wniosków dotyczących inicjatyw prawodawczych wynikających z inicjatyw obywatelskich”. Zobacz w kwestii interakcji z Parlamentem Europejskim A. Karatzia, The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law-making, Common Market Law Review, vol. 54, 2017, s. 177, na s. 187–190.
(
48
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 10 maja 2017 r., Efler i in./Komisja (T‑754/14, EU:T:2017:323, pkt 45).
(
49
)	Jak zauważono w decyzji Europejskiej Rzecznik Praw Obywatelskich zamykającej dochodzenie z inicjatywy własnej OI/9/2013/TN dotyczące Komisji Europejskiej z dnia 4 marca 2015 r., pkt 20.
(
50
)	W kwestii omówienia innych systemów inicjatywy w ujęciu komparatystycznym zobacz V. Cuesta López, A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012, s. 257–269, na s. 263; E. Petropoulos, Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?, Saar Blueprints, 11/2016; M. Qvortrup, The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries, w: M. Dougan, N. Nic Shuibhne, E. Spaventa, Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Oxford, Hart 2012, s. 291–304.
(
51
)	Powyżej, pkt 39, 71 niniejszej opinii.
(
52
)	Zobacz pkt 31 niniejszej opinii.
(
53
)	Na przykład J. Organ, Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals, European Constitutional Law Review, vol. 10, no. 3, 2014, s. 422–443; L. Guilloud-Colliat, La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d’un échec, Revue du droit de l’Union européenne, vol. 4, 2008, s. 175–200; L. Bouza Garcia, S. Del Río Villar, The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society, Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 2012, s. 312–324.
(
54
)	Zobacz sprawozdania Komisji dotyczące stosowania rozporządzenia (UE) nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej [COM(2015) 145 final i COM(2018) 157 final] oraz dokument „The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment”, Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, s. 27 i nast. oraz cytowane tam rezolucje Parlamentu Europejskiego.
(
55
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/788 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej (Dz.U. 2019, L 130, s. 55). Nowe rozporządzenie nie zmienia niewiążącego charakteru zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej w odniesieniu do Komisji. W tym konkretnym względzie wprowadza jednak modyfikacje związane z politycznym nadzorem ze strony Parlamentu nad działaniami następczymi Komisji (art. 16) oraz obowiązek dokonania przez Parlament oceny poparcia politycznego dla inicjatywy po wysłuchaniu (art. 14 ust. 3).
(
56
)	Powołując się na wyroki: z dnia 19 listopada 1998 r., Nilsson i in. (C‑162/97, EU:C:1998:554, pkt 54); z dnia 25 listopada 1998 r., Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, pkt 30); z dnia 24 listopada 2005 r., Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, pkt 32).
(
57
)	Tytułem ilustracji zobacz na przykład wyrok z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in. (C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 91, 92); z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziolkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 42, 43); lub z dnia 25 lipca 2018 r., Confédération paysanne i in. (C‑528/16, EU:C:2018:583, pkt 44–46, 51).
(
58
)	Podręcznikowymi przykładami dla tej kategorii są sytuacje, w których zakres niezdefiniowanego lub nieokreślonego pojęcia prawnego zawartego w artykułach aktu prawnego interpretuje się w świetle motywu albo wąsko, albo szeroko. W ten sposób można nałożyć na stronę obowiązek lub przyznać innej stronie uprawnienie – formalnie oczywiście na podstawie artykułu aktu prawnego, ale w rzeczywistości na podstawie motywu, który może istotnie modyfikować zakres danego pojęcia prawnego.
(
59
)	Nie próbując dokonywać „wykładni z mocą wsteczną”, warto zauważyć, że słowo „oddzielnie” zniknęło z motywu 28 rozporządzenia 2019/788, który odpowiada motywowi 20 rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej.
(
60
)	Zobacz uzasadnienie poprawki 19, Sprawozdanie I w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie inicjatywy obywatelskiej [COM(2010) 119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)], Komisja Spraw Konstytucyjnych A7-0350/2010. Podobnie w odniesieniu do poprawki 52 wskazano, że „Komisja powinna dojść do prawnych i politycznych wniosków w sprawie danej inicjatywy. Komunikat powinien obejmować dwa rodzaje wniosków”.
(
61
)	Wyrok z dnia 14 lipca 2005 r., Rica Foods/Komisja (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).
(
62
)	Wyrok z dnia 9 grudnia 2014 r. (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).
(
63
)	Punkt 169 zaskarżonego wyroku.
(
64
)	Wyrok z dnia 14 lipca 2005 r., Rica Foods/Komisja (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, pkt 53–55 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
65
)	W kwestii dyskusji o uzasadnieniu komunikatu wydawanego w następstwie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej zobacz na przykład M. Dougan, What are we to make of the citizens’ initiative?, Common Market Law Review, 48, 2011, s. 1807–1848, na s. 1839; N. Vogiatzis, Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process, European Law Journal, 23, 2017, s. 250–271, na s. 257.
(
66
)	Wyrok z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, pkt 24).
(
67
)	W wyroku tym nie poparto więc wyłączenia spod kontroli sądowej ze względu na występowanie „kwestii politycznej”, co również można by było sobie na pewnym poziomie wyobrazić. Jeżeli przyznaje się, że Komisji przysługują uprawnienia dyskrecjonalne o charakterze politycznym w zakresie ewentualnego podjęcia działań w następstwie zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej, co miałoby być objęte kontrolą? Gust, poglądy i przekonania polityczne niełatwo poddają się (racjonalnej) kontroli sądowej. Ogólnie w kwestii tej dyskusji zobacz G. Butler, In search of the Political Question Doctrine in EU law, Legal Issues of Economic Integration, vol. 45, no 4, 2018, s. 329–354.
(
68
)	Co stanowi odzwierciedlenie – na innym poziomie – omówienia kwestii „wartości dodanej” powyżej w pkt 73 i 74 niniejszej opinii.
(
69
)	Zobacz pkt 100 niniejszej opinii.
(
70
)	Zobacz np. wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 124 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
71
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 18 marca 2014 r., Komisja/Parlament i Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, pkt 40); z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, pkt 24); lub z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (kwoty połowowe dla włócznika w Morzu Śródziemnym) (C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 57, 120).
(
72
)	Opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawie Rica Foods/Komisja (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, pkt 45–50).
(
73
)	Zobacz pkt 103 niniejszej opinii.
(
74
)	Wyrok z dnia 18 października 2011 r. (C‑34/10, EU:C:2011:669).
(
75
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 lipca 1998 r. w sprawie ochrony prawnej wynalazków biotechnologicznych (Dz.U. 1998, L 213, s. 13).
(
76
)	Wyroki: z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669, pkt 40); z dnia 18 grudnia 2014 r., International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, pkt 22).
(
77
)	Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, pkt 44), w której podkreślono, że „problematyka zdolności patentowej niekoniecznie ma ścisły związek z badaniami naukowymi”.
(
78
)	Zobacz pkt 179, 180 zaskarżonego wyroku.
(
79
)	Komunikat zawiera w pkt 3.3 wyłącznie następujące stwierdzenie: „W rozwijających się krajach partnerskich, gdzie UE wspiera sektor zdrowia, udziela ona pomocy na rzecz systemów opieki zdrowotnej, wspierając zintegrowane świadczenie usług w dziedzinie zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego oraz zdrowia matek, noworodków i dzieci, zapewnianych w ramach ciągłej opieki albo udzielając wsparcia budżetowego mającego pomóc krajom w doskonaleniu krajowej służby zdrowia. Pomoc ta z definicji stanowi bezpośredni lub pośredni wkład w całe spektrum usług zdrowotnych zapewnianych przez kraje partnerskie, które to usługi mogą obejmować czynności związane z usuwaniem ciąży w celu ratowania życia matki lub nie obejmować takich czynności. Ta kompleksowa pomoc UE istotnie przyczynia się zmniejszenia liczby aborcji, ponieważ zwiększa dostęp do bezpiecznych usług na wysokim poziomie, w tym wysokiej jakości planowania rodziny, szerokiego zakresu metod antykoncepcyjnych, antykoncepcji postkoitalnej oraz wszechstronnej edukacji seksualnej”.
(
80
)	Na poparcie tego twierdzenia Komisja powołuje się na wyrok z dnia 13 lipca 2006 r., Komisja/Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, pkt 49–53).
(
81
)	Zobacz pkt 11 niniejszej opinii.
(
82
)	Zobacz wyroki: z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, pkt 35, 45); z dnia 7 marca 2019 r., Izsák i Dabis/Komisja (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, pkt 51).