61995CC0308_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Het voorwerp van de beroepen
1 Bij op 28 september 1995 ingesteld beroep (hierna: "eerste beroep") verzocht het Koninkrijk der Nederlanden het Hof krachtens artikel 173 EG-Verdrag: i) nietig te verklaren het besluit van de Commissie van 28 juli 1995, genomen in de vorm van een brief van het voor het regionaal beleid bevoegde Lid van de Commissie (hierna: "Commissielid Regionaal beleid"), betreffende de afsluiting van acht projecten die vóór 1989 werden medegefinancierd door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling(1) (hierna: "brief van 28 juli 1995"), en ii) de Commissie te veroordelen in de kosten van het geding. Op 23 oktober 1995 heeft de Commissie bij incidentele vordering overeenkomstig artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het eerste beroep opgeworpen. Op 23 september 1997 heeft het Hof besloten de beslissing over de ontvankelijkheid te voegen met de behandeling ten gronde.
2 Op 19 maart 1996 stelde het Koninkrijk der Nederlanden een tweede beroep in bij het Hof en verzocht het Hof: i) nietig te verklaren de debetnota van 15 januari 1996 alsmede twee besluiten van de Commissie van 16 februari 1996 betreffende de afsluiting van twee van de acht in de brief van 28 juli 1995(2) (hierna: "brief van 16 februari 1996") genoemde projecten, genomen in de vorm van een brief van de administratieve diensten van de Commissie, en ii) de Commissie te veroordelen in de kosten van het geding.(3)
3 Beide zaken betreffen grotendeels identieke problemen en zijn dus verknocht. Ook de door de verzoekende lidstaat aangevoerde middelen zijn in beide zaken dezelfde. Ter vereenvoudiging van mijn uiteenzetting neem ik dan ook één conclusie in beide zaken; aangezien de Commissie echter alleen in het eerste beroep een exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft opgeworpen, zal ik, zoals ik hierna uiteen zal zetten, op dat punt een nuance aanbrengen in de oplossing die ik het Hof voorstel.
II - Het toepasselijk recht en de voorgeschiedenis van de onderhavige zaken
4 In het kader van de in 1993 doorgevoerde hervorming van de Structuurfondsen(4) stelde de Raad overgangsbepalingen vast, bestemd om - vanaf 3 augustus 1993 en voor de projecten waarvoor vóór 1 januari 1989(5) was besloten communautaire steun te verlenen - in te gaan tegen de zogenoemde "slapende dossiers". In het verleden is dat fenomeen talloze malen bekritiseerd door de Europese Rekenkamer en het Europees Parlement. In het bureaucratisch taalgebruik wordt met "slapende dossiers" gedoeld op projecten waarbij veel tijd verstrijkt tussen de inschrijving van de betalingsverplichting in de communautaire begroting en de definitieve afsluiting, in de regel door middel van de eindafrekening, die plaatsvindt na materiële voltooiing van de actie en nadat aan de betrokken lidstaat een financiële controle met "pass"-oordeel is overgelegd.(6) De "slapende" dossiers, die gedurende verschillende jaren na het boekjaar waarin de betalingsverplichting is ingeschreven op de gemeenschapsbegroting blijven drukken, kunnen op het ogenblik waarop tot afsluiting wordt besloten, moeilijkheden in verband met het vinden van de nodige gelden voor de eindafrekening veroorzaken. In dat geval wordt duidelijk het beginsel van een goed financieel beheer van de begrotingskredieten met voeten getreden.(7) Artikel 15 van verordening nr. 2052/88, zoals vervangen bij artikel 1 van verordening nr. 2081/93 (aangehaald in voetnoot 4), luidt als volgt:
"1. Deze verordening doet geen afbreuk aan de voortzetting van de meerjarenacties, met inbegrip van de aanpassing van de communautaire bestekken en van de vormen van bijstandsverlening, die de Raad of de Commissie hebben goedgekeurd op grond van de regelgeving inzake de Structuurfondsen die vóór de inwerkingtreding van deze verordening van toepassing was.
2. Aanvragen om bijstand uit de Structuurfondsen voor acties die werden ingediend uit hoofde van de regelgeving die vóór de inwerkingtreding van deze verordening van toepassing was, worden door de Commissie onderzocht en goedgekeurd op grond van die regelgeving.
3. De in artikel 3, leden 4 en 5, bedoelde bepalingen [die specifiek de actie van ieder Structuurfonds regelen, en die welke noodzakelijk zijn met het oog op de coördinatie tussen, enerzijds, de bijstandsverlening van de diverse Structuurfondsen, en, anderzijds, de bijstandsverlening van deze laatste, de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten,] omvatten de specifieke overgangsbepalingen met betrekking tot de toepassing van het onderhavige artikel, met inbegrip van de bepalingen die moeten garanderen dat de steun aan de lidstaten in afwachting van de opstelling van de plannen en operationele programma's volgens het nieuwe systeem niet wordt onderbroken, en dat de toekenning van bijstand voor projecten waarvoor vóór 1 januari 1989 een beschikking tot toekenning van bijstand is gegeven, uiterlijk op 30 september 1995 definitief kan worden afgesloten."
Aan artikel 15, lid 3, van verordening nr. 2052/88 (hierna: "artikel 15, lid 3") is, wat specifiek de projecten betreft waarvoor in het kader van het EFRO een beschikking is gegeven, uitvoering verleend door middel van artikel 12 van verordening nr. 4254/88, zoals vervangen bij artikel 1 van verordening nr. 2083/93 (hierna: "artikel 12"). Artikel 12 luidt: "De betalingsverplichtingen voor de gedeelten van de bedragen die zijn vastgelegd uit hoofde van de bijstand voor projecten waarover de Commissie vóór 1 januari 1989 in het kader van het EFRO een beschikking heeft gegeven, en waarvoor vóór 31 maart 1995 geen definitief betalingsverzoek bij de Commissie is ingediend, worden uiterlijk op 30 september 1995 automatisch ongedaan gemaakt door de Commissie, onverminderd projecten die uit hoofde van een gerechtelijke procedure zijn geschorst."
5 Bij brief van 23 februari 1995 deelde J. García-Lombardero, hoofd administratieve eenheid bij het directoraat-generaal Regionaal beleid en Cohesie van de Commissie, de permanente vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie mee, dat voor achttien door het EFRO vóór 1989 medegefinancierde projecten nog een bedrag openstond. Daarbij vestigde hij de aandacht van de Nederlandse autoriteiten op artikel 12. Volgens de delegatieregelingen op financieel gebied is García-Lombardero de ambtenaar die door de Commissie is gemachtigd tot uitvoering en betaling van de kredieten van het EFRO. Bij brief van 21 maart 1995 antwoordde de Nederlandse minister van Economische zaken, dat van tien projecten de einddeclaraties vóór 30 september 1995 zouden worden toegezonden, maar dat zulks voor de overige projecten wegens een aantal uitdrukkelijk opgesomde redenen niet mogelijk was.
6 Bij brief van 7 april 1995 deelde García-Lombardero de minister mee, dat aangezien het niet mogelijk was de in artikel 12 bedoelde datum voor de indiening van de definitieve betalingsverzoeken te wijzigen noch de uiterste datum voor uitvoering of betaling voor de betrokken projecten te verleggen, de "nog openstaande" dossiers zouden worden afgesloten op basis van de stukken die vóór 1 april 1995 bij de Commissie waren ingekomen.
7 In een aan de minister gerichte brief van 28 april 1995 (gewijzigd bij faxbericht van 4 mei 1995) vermeldde García-Lombardero het bedrag van de reeds uitgekeerde bijdragen dat voor acht projecten moest worden teruggestort.(8) Verzoeker van zijn kant deelde de Commissie zijn standpunt mee over, met name, de uitlegging van artikel 12, en verstrekte bij brieven van 19 mei 1995, 7, 11, 19 en 20 juli 1995 aanvullende gegevens over elk der betrokken projecten. Tevens verschafte verzoeker nadere informatie tijdens twee vergaderingen, waarvan de eerste op 26 juni 1995 plaatsvond tussen de Nederlandse staatssecretaris van Economische zaken (hierna: "staatssecretaris") en het Commissielid Regionaal beleid, Wulf-Mathies. De Nederlandse autoriteiten dienden de definitieve betalingsverzoeken in voor de betwiste dossiers, en wel als volgt: bij brief van 1 juni 1995 (betreffende vijf projecten)(9), bij brief van 27 juli 1995 (betreffende twee projecten) en bij brief van 14 augustus 1995. De Nederlandse autoriteiten ontvingen debetnota's betreffende vijf van die projecten(10), die het verzoek bevatten de opgegeven bedragen uiterlijk op 31 augustus 1995 aan de Commissie te betalen.(11)
8 Bij brief van 28 juli 1995 deelde het Commissielid Regionaal beleid de staatssecretaris mee, dat hij het in de vorige brieven aan de orde gestelde probleem nogmaals had onderzocht, rekening houdend met de later door de Nederlandse autoriteiten verschafte aanvullende gegevens. Hij stelde evenwel: "In al deze gevallen spijt het mij u te moeten meedelen, dat uit nader door mij verricht onderzoek is gebleken, dat deze projecten moeten worden afgesloten op basis van het laatste betalingsverzoek dat de Commissie op 31 maart 1995 in haar bezit had. De Commissie is niet bij machte deze projecten af te sluiten op basis van betalingsverzoeken ontvangen na 31 maart 1995, die kosten na die datum betreffen." Hij preciseerde evenwel, dat vier projecten - die waren geschorst uit hoofde van een gerechtelijke procedure of waarvoor de Commissie reeds vóór de inwerkingtreding van artikel 12 met een termijnverlenging na 31 maart 1995 had ingestemd - wel voor de in die bepaling voorziene termijnverlenging in aanmerking kwamen.(12)
9 Met betrekking tot de acht projecten waarvoor de door verzoeker aangevraagde termijnverlenging is afgewezen (zie hierboven, voetnoot 1) heeft de Commissie geweigerd het gevraagde eindsaldo volledig te betalen (in twee gevallen) of zelfs de destijds toegekende voorschotten teruggevorderd (in vijf gevallen; zie hierboven, voetnoot 10). Alleen project nr. 84.07.03.001 is afgesloten met een eindsaldo gelijk aan nul.(13)
10 Wat de projecten nrs. 80.07.03.002 en 84.07.03.004 betreft, zonden de Nederlandse autoriteiten de Commissie op 1 juni 1995 de uiteindelijke betalingsaanvraag (zie hierboven, punten 2 en 7). Op 15 januari 1996 zond de Commissie de minister een debetnota betreffende project nr. 84.07.03.004, voor een bedrag van 1 364 180 HFL. In brieven van 16 februari 1996 verwees García-Lombardero om te beginnen naar zijn eerdere brieven van 23 februari en 7 april 1995, waaruit bleek dat de Commissie voornemens was projecten nrs. 80.07.03.002 en 84.07.03.004 af te sluiten op basis van de gegevens waarover zij vóór 1 april 1995 beschikte, bevestigde vervolgens het bedrag dat de Commissie voor project nr. 84.07.03.004 vorderde en ging over tot betaling van een bedrag van 551 845 HFL, zijnde het door de Commissie verschuldigde eindsaldo voor project nr. 80.07.03.002. In de brieven van 16 februari 1996 wordt tevens uitgelegd, welke berekeningswijze de Commissie in ieder afzonderlijk geval heeft toegepast.
III - Analyse in rechte De ontvankelijkheid van het eerste beroep (zaak C-308/95)
11 Zoals ik reeds heb gezegd (punt 1 hierboven), stelt de Commissie, dat het beroep tot nietigverklaring van de brief van 28 juli 1995 niet-ontvankelijk is. In haar incidentele vordering stelt zij, dat de betrokken handeling, wat de acht betrokken projecten betreft, slechts een bevestiging is van de brief van de heer García-Lombardero van 7 april 1995. Tegen die brief is verzoeker niet binnen de in artikel 173 van het Verdrag gestelde termijn opgekomen. De Commissie verwijst naar de rechtspraak van het Hof(14) en leidt daaruit af, dat zo het beroep in zaak C-308/95 ontvankelijk werd geacht, zulks erop zou neerkomen dat verzoeker werd toegestaan de termijn te omzeilen die voor herziening van het oorspronkelijke besluit moest worden nageleefd. Bovendien zou de eventuele nietigverklaring van de brief van 28 juli 1995 verzoeker niets opleveren. Een arrest in die zin zou immers het oorspronkelijke besluit (en de op basis daarvan vastgestelde individuele handelingen met financiële implicaties) onverlet laten. Ook de omstandigheid dat de bestreden handeling, waarmee het Commissielid Regionaal beleid een brief van de staatssecretaris beantwoordde, door een ander persoon is ondertekend dan die waarvan het oorspronkelijke besluit uitging, doet volgens de Commissie niet af aan het bevestigend karakter van de brief van 28 juli 1995. Ten slotte stelt de Commissie, dat - anders dan het Gerecht in zijn recent arrest IPK/Commissie(15) heeft geoordeeld - een brief als die welke door verzoeker wordt bestreden en waarin de auteur verklaart de inhoud van een eerdere brief te bevestigen, zelfs op grond van een nieuw onderzoek van de situatie van de adressaat van de eerdere handeling, niet wezenlijk verschilt van een gewone bevestiging. De in het document voorkomende formuleringen in deze of gene zin kunnen immers gewoon door beleefdheidsoverwegingen zijn ingegeven, zonder dat zij impliceren dat de situatie daadwerkelijk opnieuw is onderzocht.
12 In haar verweerschrift en haar dupliek herhaalt de Commissie deze argumenten en licht zij ze toe. Haars inziens is het eerste beroep in de eerste plaats - dus afgezien van het reeds aangevoerde (ondergeschikte) argument dat de handeling slechts een bevestiging van de brief van 28 juli 1995 is - niet-ontvankelijk, omdat de betrokken brief hoe dan ook een handeling is die niet vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring. Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt immers, dat een dergelijk beroep enkel kan worden ingesteld tegen handelingen waarvoor de communautaire rechtsorde een uitdrukkelijke en precieze regeling bevat ten aanzien van de instelling die bevoegd is om ze vast te stellen, de vaststellingsprocedure, de geldigheidsvoorwaarden en de rechtsgevolgen. De Commissie voegt daaraan toe, dat in het kader van haar administratieve activiteiten ter uitvoering van de begroting alleen tegen betalingsopdrachten voor uitgaven en betekende inningsopdrachten (debetnota's) een beroep op grond van artikel 173 van het Verdrag kan worden ingesteld. Dergelijke individuele maatregelen zijn niet zo maar gewoon maatregelen voor de concrete toepassing van eerdere besluiten, doch brengen definitieve rechtsgevolgen voor de betrokkenen mee. De in zaak C-308/95 bestreden handeling daarentegen behoort tot het geheel van de voorbereidende activiteiten van de Commissie op het betrokken gebied. Om te beginnen ontbreekt volgens de Commissie elke rechtsgrondslag opdat een dergelijke handeling als een rechtmatig door haar vastgesteld besluit kan worden aangemerkt. De handeling zelf heeft voor verzoeker geen bijkomende rechtsgevolgen ten opzichte van die welke rechtstreeks uit artikel 12 voortvloeien, daar naar mag worden aangenomen die handeling alleen maar de uitlegging bevestigt die de Commissie van die bepaling geeft. Vanuit dat oogpunt bezien was er tussen artikel 12 en de handelingen tot afsluiting van de dossiers, waarbij artikel 12 concreet op individuele gevallen is toegepast, geen ruimte voor andere besluiten van de Commissie. Verder voegt de Commissie daaraan toe, dat de brief van 28 juli 1995 dateert uit de periode tussen de betekening van de debetnota's voor vijf projecten en de vaststelling van de besluiten tot afsluiting van de drie resterende projecten (zie hierboven, punten 7, 9 en 10). Men kan zich derhalve terecht afvragen wat de juridische waarde is van een "besluit" dat ten dele na en ten dele vóór de (effectieve) besluiten in de zin van het gemeenschapsrecht is vastgesteld.
13 De argumenten die de Commissie tegen de ontvankelijkheid van het beroep in zaak C-308/95 heeft aangevoerd, eerst in de incidentele vordering en daarna in de daaropvolgende verweerschriften, zijn echter onderling moeilijk te verzoenen. De Commissie verklaarde aanvankelijk, dat de aanvechtbare handeling de brief van García-Lombardero van 7 april 1995 was, en daarna de reeds aangehaalde debetnota's in individuele afsluitingsbesluiten betreffende de acht in geding zijnde dossiers. Dat gezegd zijnde, blijf ik van mening dat de Commissie terecht tot de niet-ontvankelijkheid van het eerste beroep heeft geconcludeerd, zulks om de redenen die ik hierna uiteen zal zetten.
14 Volgens de rechtspraak van het Hof kan, in overeenstemming met het in artikel 164 EG-Verdrag gedefinieerde doel, een beroep tot nietigverklaring worden ingesteld tegen elke door de instellingen vastgestelde bepaling die bestemd is om rechtsgevolgen teweeg te brengen, ongeacht de aard of de vorm ervan.(16) Wanneer het Hof zich over de ontvankelijkheid van een beroep op grond van artikel 173 uitspreekt, hecht het daarom meer belang aan de inhoud dan aan de vorm van de bestreden handeling.(17) Ook een brief van de Commissie waarmee wordt geantwoord op een verzoek van de adressaat van die brief, kan dus een beschikking zijn die vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring, wanneer zij bindende rechtsgevolgen in het leven roept, welke de belangen van de verzoeker kunnen raken doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen.(18)
15 Wat de onderhavige zaak betreft, kan mijns inziens het recente arrest Regione Toscana/Commissie, dat een sterk op de onderhavige zaak lijkend geval betrof, een beter licht werpen op de criteria die de gemeenschapsrechter bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van een krachtens artikel 173 ingesteld beroep moet toepassen.(19) In zaak T-81/97 had de Regione Toscana het Gerecht van eerste aanleg verzocht om nietigverklaring van twee besluiten van de Commissie, genomen in de vorm van een brief, alsmede van de (nooit aan verzoekster meegedeelde) ongedaanmaking van de verplichting tot betaling van de reeds voor een project in het kader van de geïntegreerde mediterrane programma's toegekende communautaire bijdrage. Bij een eerste, op 21 november 1994 verzonden brief van de directeur van het EOGFL aan de Italiaanse autoriteiten wees de Commissie erop, dat het definitief betalingsverzoek voor het betrokken project uiterlijk op 31 maart 1995 bij haar moest worden ingediend. Daartoe baseerde zij zich op artikel 10 van verordening (EEG) nr. 4256/88(20), dat mutatis mutandis identiek is aan artikel 12 van verordening (EEG) nr. 4254/88 (zie hierboven, punt 4). Verwijzend naar de rechtspraak van het Hof(21), herinnerde het Gerecht er in de eerste plaats aan, dat een schriftelijke meningsuiting van een gemeenschapsinstelling geen voor beroep tot nietigverklaring vatbare beschikking kan zijn, omdat zij geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen en evenmin beoogt dergelijke gevolgen in het leven te roepen (zie punt 22). In die zaak overwoog het Gerecht, dat het niet de door de Commissie voorgestane uitlegging van de verordening was die rechtsgevolgen in het leven kon roepen, maar de toepassing ervan in een gegeven situatie. Bovendien kon de betrokken brief evenmin worden beschouwd als een beschikking van de Commissie op verzoeksters definitief betalingsverzoek, daar dit verzoek verschillende maanden na de bestreden handeling was ingediend (zie hierna, punt 16). Aangezien de brief van 21 november 1994 alleen een uitlegging van het reeds aangehaalde artikel 10 bevatte, was hij zuiver informatief en wijzigde hij op zich verzoeksters rechtspositie niet (punten 23-26). Het Gerecht verklaarde de vordering tot nietigverklaring van de handeling waarbij de Commissie de betalingsverplichting ambtshalve ongedaan had gemaakt, dan ook niet-ontvankelijk. Die handeling had immers als zodanig geen enkel rechtsgevolg voor de Regione Toscana teweeggebracht. Zij was slechts het onvermijdelijke gevolg van de eerdere vaststelling van de Commissie, dat verzoeksters recht op financiële bijstand was vervallen (punten 29 en 30).
16 Ten slotte kwam de Regione Toscana ook op tegen de brief van 31 januari 1997, waarin de Commissie - in antwoord op verzoeksters definitief betalingsverzoek (en op een latere herinneringsbrief) -, na aan haar nota van 21 november 1994 te hebben herinnerd, had verklaard dat zij het betrokken verzoek op 4 april 1995 had ontvangen, en de desbetreffende boekhoudkundige stukken pas op 29 mei daaraanvolgend. De Commissie deelde de Regione Toscana dan ook mee, dat de betalingsverplichtingen voor de bedragen van de communautaire bijdrage op 30 september 1995 automatisch ongedaan waren gemaakt. Het Gerecht overwoog, dat de tweede bestreden brief, waarin werd geconstateerd dat de Regione Toscana het recht op de haar aanvankelijk toegekende communautaire bijdrage wegens niet-naleving van de in artikel 10 gestelde vervaltermijn had verloren, tot uitdrukking bracht welke toepassing de Commissie in het geval van verzoekster aan die bepaling had gegeven. Derhalve oordeelde het, dat die handeling vatbaar was voor beroep tot nietigverklaring (punten 27 en 28).
17 Ik kan mij aansluiten bij die door het Gerecht ontwikkelde beginselen, die overigens op de onderhavige zaak kunnen worden toegepast. De brief van 28 juli 1995 zou dan een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag zijn, zo hij kan worden aangemerkt als de handeling waarbij de Commissie formeel artikel 12 definitief op verzoekers situatie heeft toegepast. Alsdan zou het eerste beroep ontvankelijk zijn, daar de betrokken brief de rechtspositie van het Koninkrijk der Nederlanden aanzienlijk wijzigde.
18 Volgens mij valt niet te ontkennen, dat in de brief van 28 juli 1995 niet alleen het standpunt van de Commissie over de juiste uitlegging van artikel 12 wordt weergegeven, maar bovendien de Nederlandse autoriteiten wordt meegedeeld, dat de Commissie voornemens was om - althans wat vijf projecten betreft - niet tot betaling van het eindsaldo over te gaan, omdat de betaling te laat was aangevraagd.(22) Vanuit dat oogpunt bezien, is de in zaak C-308/95 bestreden handeling vergelijkbaar met de brief van de Commissie van 31 januari 1997, waarover het in de zaak Regione Toscana ging (zie hierboven, punt 16). In zaak T-81/97 was de bestreden brief evenwel de enige handeling waarin de Commissie haar definitief standpunt meedeelde over het recht van de Regione Toscana op communautaire bijdrage aan het (enige) betrokken project: aangezien er geen voorschotten waren betaald en het dus niet nodig was onverschuldigde bedragen terug te betalen, behelsde de bestreden handeling de definitieve regeling van de financiële betrekkingen tussen het EOGFL en de Regione Toscana. De wijziging van de rechtspositie van deze laatste (namelijk het verlies van het recht op de betrokken bijdrage) vloeide dus rechtstreeks en definitief voort uit de beslissing van de Commissie zoals die in de bestreden brief was verwoord.(23)
19 Bij de brief van 28 juli 1995 liggen de zaken anders. Deze handeling is volstrekt incidenteel tot stand gekomen in het kader van de afrekeningsprocedure betreffende de door het EFRO medegefinancierde Nederlandse projecten. Mocht die brief, die ten behoeve van de lidstaat waaraan hij was gericht in wezen informatie bevatte (over de wijze waarop de Commissie artikel 12 uitlegde), er niet zijn geweest, dan zou de rechtspositie van verzoeker in het kader van die procedure niet zijn gewijzigd. De door de Nederlandse autoriteiten bestreden brief is nadien aangevuld met de vermelding van alle berekeningselementen alsmede met, voor elk afzonderlijk in geding zijnd dossier: i) de debetnota's van juni 1995 en januari 1996 betreffende de projecten nrs. 84.07.03.003, 84.07.03.004 (zie hierna), 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 en 88.07.04.002, en ii) de in de vorm van de brieven van 25 oktober 1995 en 16 februari 1996 genomen besluiten betreffende de projecten nrs. 84.07.03.001, 80.07.03.002 en 84.07.03.004 (zie hierboven, punten 7, 9 en 10). Bijgevolg is pas vanaf de betekening van die handelingen aan verzoeker voor deze laatste de verplichting ontstaan de in ieder van die dossiers bepaalde, respectievelijk vermelde financiële verplichtingen binnen de erin gestelde termijn na te komen (en is in het geval van project nr. 80.07.03.002 verzoekers schuldvordering ten aanzien van het eindsaldo ontstaan). Het is waar dat handelingen die slechts de financiële uitvoering van de begroting betreffen (het aangaan van betalingsverplichtingen, de betaalbaarstelling, de verstrekking van betalingsopdrachten en de betaling van uitgaven of de inning van vorderingen) en die enkel binnen de administratie rechtsgevolgen hebben, volgens het Hof geen voor beroep vatbare besluiten vormen.(24) Mijns inziens moet de conclusie echter omgekeerd zijn voor individuele bepalingen - ook wanneer die zoals in casu in aan de nationale autoriteiten gerichte brieven of debetnota's zijn vastgesteld - waarmee de Commissie onder verwijzing naar de afzonderlijke in geding zijnde projecten definitief te kennen geeft hoe zij artikel 12 op de verzoekende lidstaat toepast. Zoals ik hierboven heb gezegd, beoogden de aan verzoeker gerichte besluiten rechtsgevolgen teweeg te brengen voor die lidstaat.
20 Ik ben dus overtuigd door de uiteenzetting over het middel van niet-ontvankelijkheid van het eerste beroep, zoals de Commissie die voor het eerst in haar verweerschrift heeft gegeven (zie hierboven, punt 12). Bezien in de algemenere context van de administratieve activiteiten die de Commissie in het kader van de uitvoering van de begroting verricht, moet de brief van 28 juli 1995 als een louter voorbereidende handeling of "tussenmaatregel" worden beschouwd, die als zodanig niet voor beroep vatbaar is in de zin van de rechtspraak IBM/Commissie. In dat arrest oordeelde het Hof, dat "wanneer het gaat om handelingen of besluiten die in verschillende fasen tot stand komen, met name aan het einde van een interne procedure, in beginsel enkel die maatregelen vatbaar zijn voor beroep, welke aan het einde van die procedure het standpunt van de Commissie of de Raad definitief vastleggen, met uitsluiting van de tussenmaatregelen die ter voorbereiding van het definitieve besluit dienen. Het zou slechts anders zijn indien handelingen of besluiten die in de loop van de voorbereidende procedure tot stand zijn gekomen, niet enkel [maatregelen zijn die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen], doch zelf het einde markeren van een bijzondere procedure, onderscheiden van die welke de Commissie of de Raad in staat moet stellen ten gronde te beslissen. Daarenboven zij opgemerkt dat ook al zijn zuiver voorbereidende maatregelen als zodanig niet vatbaar voor beroep tot nietigverklaring, de eventuele gebreken ervan kunnen worden aangevoerd tot staving van een beroep tegen de eindbeschikking ter voorbereiding waarvan zij zijn genomen."(25)
21 Bijgevolg is mijns inziens het beroep in zaak C-308/95 niet-ontvankelijk, omdat het (ten opzichte van de dies a quo, namelijk 29 juni 1995), voor vijf projecten te laat, en voor de overige projecten te vroeg (namelijk vóór de betekening van de officiële besluiten tot afsluiting, respectievelijk op 25 oktober 1995, 15 januari en 16 februari 1996) is ingesteld.(26)
De grond van het tweede beroep (zaak C-84/96)
22 Gelet op het voorgaande staat het mijns inziens buiten kijf, dat het tweede beroep ontvankelijk is, wat door de Commissie overigens niet wordt betwist.(27) Ten gronde voert het Koninkrijk der Nederlanden de volgende middelen aan, die ik hier weergeef in de volgorde waarin ik ze zal behandelen: i) onjuiste uitlegging van artikel 12 door de Commissie, wat de niet-verlengbaarheid van de op 31 maart 1995 afgelopen termijn betreft; ii) gebrek aan motivering van de brief van 16 februari 1996, en iii) schending van een aantal algemene beginselen van gemeenschapsrecht (beginselen van gemeenschapstrouw en regionaal partnerschap, vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel). Subsidiair voert verzoeker aan: iv) onjuiste kwalificatie van de brief van de minister van 21 maart 1995 als handeling die geen definitief betalingsverzoek in de zin van artikel 12 inhoudt; v) niet-raadpleging van het Comité van het Fonds vóór de vaststelling van de besluiten tot afsluiting van de in geding zijnde projecten, en (vi) onjuiste afrekening van project nr. 84.07.03.004, doordat geen rekening is gehouden met de gegevens die vóór 1 april 1995 bij de Commissie waren ingekomen.
i) Onjuiste uitlegging van artikel 12, doordat 31 maart 1995 als uiterste datum is beschouwd, en, subsidiair, ii) gebrek aan motivering van de brief van 16 februari 1996
23 Verzoeker betoogt in de eerste plaats, dat de Commissie artikel 12 onjuist heeft uitgelegd, door 31 maart 1995 als uiterste datum voor de indiening van de definitieve betalingsverzoeken te beschouwen. Uit de bepalingen van artikel 15, lid 3, en artikel 12 (zie hierboven, punt 4) zou daarentegen blijken, dat de gemeenschapswetgever de nog hangende "slapende dossiers" uiterlijk op 30 september 1995 afgesloten wenste te zien. Volgens verzoeker moet artikel 12 als een zuivere administratieve uitwerking van dit beginsel worden gezien, die daaraan niets toevoegt. In de tekst van dat artikel wordt overigens gealludeerd op de discretionaire bevoegdheid van de Commissie om ook na 31 maart 1995 ingekomen betalingsverzoeken in aanmerking te nemen. Die bevoegdheid strookt overigens met de bevoegdheid die de Commissie had om de projecten ook op een latere datum dan 30 september 1995 af te sluiten. Dat de Commissie die bevoegdheid ongetwijfeld had, blijkt uit haar verweer. Het omgekeerde aannemen zou betekenen, dat de Commissie de mogelijkheid werd verleend om ter zake van de in artikel 12 gestelde termijnen, op willekeurige wijze "met twee maten te meten". Volgens verzoeker was de datum van 31 maart 1995 dan ook alleen maar de uiterste datum voor de voor communautaire financiering in aanmerking komende uitgaven betreffende de betrokken projecten.
24 Subsidiair schuift verzoeker een andere stelling naar voren: indien zou blijken dat de brieven van 16 februari 1996 zijn vastgesteld op basis van de door hem voorgestane uitlegging van artikel 12, dan zouden de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 190 EG-Verdrag, daar de Commissie niet heeft uiteengezet, waarom bij de afsluiting van de in geding zijnde projecten geen rekening kon worden gehouden met de op 1 juni 1995 ingediende verzoeken om betaling (zie hierboven, voetnoot 10).
25 Mijns inziens is dat middel ongegrond. Gelijk de Commissie heeft gesteld, worden verzoekers argumenten compleet ontkracht, wanneer artikel 12 logisch, taalkundig en grammaticaal wordt onderzocht en wanneer die bepaling systematisch en teleologisch wordt uitgelegd.(28) Door voor te schrijven dat de definitieve betalingsverzoeken ten minste zes maanden vóór het verstrijken van de voor de afsluiting van de oude projecten voorziene termijn moeten worden ingediend, heeft de Raad - volgens de Commissie met succes(29) - de lidstaten willen dwingen tijdig het nodige te doen. Daarom wordt de niet-naleving van de termijn voor indiening van die verzoeken bestraft met de automatische ongedaanmaking van de betalingsverplichtingen voor de gedeelten van de bedragen die reeds zijn vastgelegd uit hoofde van de bijstand. Hoe kan dan serieus staande worden gehouden dat de datum van 31 maart 1995 slechts een termijn van orde was of dat de Commissie ter zake over een discretionaire bevoegdheid beschikte (zij het dat bij de afrekening haar optreden onontbeerlijk was)? Anderzijds is het zo dat, juist omdat artikel 12 geen rechtsgevolgen verbindt aan de niet-inachtneming van de termijn van 30 september 1995 door de Commissie, het feit dat deze laatste de afsluitingsbesluiten betreffende de twee betrokken projecten na die datum heeft vastgesteld, irrelevant is om te kunnen besluiten dat de termijn van 31 maart 1995 vatbaar was voor verlenging. De door verzoeker voorgestelde uitlegging, namelijk dat ook na 31 maart 1995 definitieve betalingsverzoeken konden worden ingediend, mits zij ruim vóór 30 september 1995 bij de Commissie waren ingekomen opdat deze voor elk der betrokken dossiers tijdig de nodige administratieve controles kon verrichten, verbijstert mij. Dat standpunt verdraagt zich niet met het rechtszekerheidsbeginsel, dat een van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht is.(30) Bijgevolg hoef ik niet in te gaan op het gestelde gebrek aan motivering van de brief van 16 februari 1996 (zie hierboven, punt 25).
iii) Schending door de Commissie van de algemene beginselen van gemeenschapstrouw en regionaal partnerschap, en van het vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel
26 a) Verzoeker betoogt, dat zelfs al zou de Commissie in overeenstemming met artikel 12 hebben gehandeld, zij zich niettemin schuldig heeft gemaakt aan schending van het beginsel van de gemeenschapstrouw, dat op het betrokken gebied tot uitdrukking komt in het beginsel van het regionaal partnerschap.(31) Bij de betrokken maatregel zijn de in geding zijnde projecten - respectievelijk op 31 maart en 1 april 1994 voltooid - afgesloten, zulks uitsluitend op basis van de betalingsverzoeken die op 31 maart 1995 in het bezit van de Commissie waren en zonder dat rekening is gehouden met de in de brief van de minister van 21 maart 1995 (zie hierboven, punt 5) aangekondigde definitieve betalingsverzoeken, die op 1 juni daaraanvolgend, dus ruimschoots vóór de vervaltermijn van 30 september 1995 bij de Commissie zijn ingekomen. Het gebrek waarmee de bestreden besluiten volgens verzoeker zijn behept, wegen des te zwaarder, daar de uitgaven waarop de uiteindelijke betalingsaanvragen betrekking hebben, alle vóór 31 maart 1995 waren gedaan en de vertraging bij de indiening van die aanvragen is ontstaan doordat de Nederlandse autoriteiten zorgvuldig hebben gecontroleerd of aan de voorwaarden voor betaling van het eindsaldo aan de rechthebbenden was voldaan en of de aan de Commissie verstrekte gegevens juist waren.
27 b) Voorts stelt verzoeker, dat de brief van 16 februari 1996 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij merkt op, dat de gemeenschapsregeling op het gebied van de Structuurfondsen die gold toen de besluiten werden vastgesteld waarbij voor de betrokken projecten financiële bijstand werd toegekend, niet verplichtte een uiterste datum vast te stellen voor de uitvoering van de financiële verplichtingen, aangegaan met het oog op de verwezenlijking van acties, noch een termijn te bepalen voor de indiening van de definitieve betalingsverzoeken. Volgens de destijds geldende regeling(32) werd de termijn voor voltooiing van de projecten, die overigens door de Commissie in de regel werd verlengd (zelfs meer dan één keer voor hetzelfde project) wanneer de betrokken lidstaat daarom verzocht, vastgesteld in elk afzonderlijk besluit waarbij de financiële bijstand werd toegekend. Artikel 15, lid 3, en artikel 12, tezamen gelezen, hebben de regeling die gold toen voor de projecten nrs. 80.07.03.002 en 84.07.03.004 financiële bijstand werd toegekend, dus ingrijpend en met terugwerkende kracht gewijzigd. De Commissie had de lidstaten dan ook moeten inlichten over het nieuwe beleid dat zij ter zake voornemens was te volgen en over de financiële consequenties van de wijze waarop zij artikel 12 uitlegde. Daar dat niet is gebeurd, mochten de Nederlandse autoriteiten rechtmatig aannemen, dat de afsluiting van de twee betrokken projecten zoals in het verleden in een geest van overleg en loyale samenwerking zou plaatsvinden, mede in aanmerking genomen dat de Commissie geen zes maanden nodig had om tot afrekening te kunnen overgaan. Volgens verzoeker bleef dit gewettigd vertrouwen ook behouden na de brief van 23 februari 1995 (zie hierboven, punt 5), waarin de Commissie de tekst van het - volstrekt dubbelzinnig geredigeerde - artikel 12 overnam, zonder echter de consequenties van overschrijding van de termijn van 31 maart 1995 te preciseren. Anderzijds had verweerster de brief van 21 maart 1995, waaruit bleek dat de minister ervan overtuigd was dat hij ook na 31 maart 1995 nog verzoeken om definitieve betaling kon indienen, per kerende post moeten beantwoorden.
28 c) Ten slotte beroept verzoeker zich op de rechtspraak van het Hof waarin dit zich over de evenredigheid van strafbepalingen heeft uitgesproken. Volgens deze rechtspraak verdraagt het opleggen van sancties als het verlies van het recht op bijstand, zich slechts met het gemeenschapsrecht, wanneer de verplichtingen waarvan de schending aldus wordt bestraft, van fundamenteel belang zijn voor de goede werking van de betrokken steunregeling. Dit beginsel in aanmerking genomen, blijkt in casu dat is voldaan aan alle hoofdverplichtingen voor het recht op financiële bijstand voor de in geding zijnde projecten; bijgevolg mocht de niet-naleving van de termijn voor indiening van de definitieve betalingsverzoeken niet worden bestraft met het verlies van dat recht. Dit is des te meer het geval, nu de Commissie zelf niet in staat is geweest de twee projecten vóór 30 september 1995 af te sluiten.
29 Mijns inziens faalt ook dit middel. De schending van de beginselen van gemeenschapstrouw en regionaal partnerschap alsmede van het vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel, waarop de Nederlandse regering zich beroept, veronderstelt immers dat de Commissie, zoals zij heeft opgemerkt, bij de toepassing van artikel 12 over een zekere discretionaire bevoegdheid beschikt. Zoals ik hierboven reeds heb gezegd (punt 26), is dat echter niet het geval. Bovendien moet - gewoon uit overwegingen van gezond verstand, daar anders de gehele werking van de Gemeenschap op de helling zou worden gezet - worden uitgesloten dat de op de Commissie rustende verplichtingen van goed beheer en loyale samenwerking (waaronder die van regionaal partnerschap), haar ertoe verplichten zorgvuldig na te gaan of deze of gene lidstaat twijfelt over de juiste uitlegging ven recentelijk vastgestelde bepalingen. Ten slotte lijkt het evident, dat aangezien de middelen betreffende de schending van het vertrouwensbeginsel en het onevenredig karakter van de sanctie rechtstreeks betrekking hebben op de inhoud van artikel 12 en niet op de wijze waarop de Commissie die bepaling in casu heeft toegepast, zij niet-ontvankelijk zijn, daar het Koninkrijk der Nederlanden de termijn om bij het Hof een beroep tot nietigverklaring van die bepaling in te stellen, heeft laten verstrijken.
iv) Onjuiste kwalificatie van de brief van de minister van 21 maart 1995 als handeling die geen definitief betalingsverzoek inhoudt; v) Niet-raadpleging van het Comité van het Fonds vóór de vaststelling van de besluiten van 16 februari 1996; vi) Onjuiste afrekening van project nr. 84.07.03.004
30 iv) Aangezien mijns inziens alle hoofdmiddelen van verzoeker falen, ga ik thans over tot de behandeling van de door hem aangevoerde subsidiaire middelen. Het eerste daarvan betreft de wijze waarop de Commissie de brief van de minister van 21 maart 1995 heeft gekwalificeerd. De Commissie heeft die brief niet alleen niet als een definitief betalingsverzoek beschouwd, maar bovendien nagelaten de Nederlandse autoriteiten tijdig (dus vóór 31 maart 1995) haar eigen standpunt mee te delen. Bijgevolg had verzoeker dat document niet tijdig, of in voorkomend geval binnen een andere door de Commissie eventueel te bepalen passende termijn, kunnen regulariseren door de ontbrekende gegevens aan te vullen. De Commissie zou dus artikel 15, lid 3, en artikel 12 onjuist hebben toegepast en de beginselen van partnerschap en goed beheer hebben geschonden. Volgens verzoeker kon uit de brief van 21 maart 1995 worden afgeleid, dat de in geding zijnde projecten voltooid waren en dat de Nederlandse autoriteiten de aanspraken op de betaling van het desbetreffende eindsaldo geldend wilden maken. De Commissie zou echter op willekeurige wijze het begrip "definitief betalingsverzoek" van artikel 12 hebben gelijkgesteld met het begrip "uiteindelijke betalingsaanvraag", dat is gedefinieerd en inhoudelijk zowel als formeel geregeld in artikel 28 van verordening (EEG) nr. 1787/84 van de Raad van 19 juni 1984 inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling.(33)
31 Ook hier zijn de argumenten van de Commissie in mijn ogen overtuigend. In de eerste plaats is het zo, dat zelfs indien artikel 28 van verordening nr. 1787/84 (dat per 1 januari 1989 is opgeheven) in casu niet van toepassing was(34), niet valt te betwijfelen dat de op grond van artikel 12 ingediende definitieve betalingsverzoeken in wezen dezelfde gegevens moesten bevatten als destijds de uiteindelijke betalingsaanvragen. Op zijn minst moeten dergelijke verzoeken voor ieder project het bedrag van de gevraagde betaling, de toegepaste berekeningswijze en de gegevens tot staving van de actie bevatten. Aangezien de brief van 21 maart 1995 die gegevens niet bevatte, kan de Commissie niet worden verweten dat zij die brief niet als een regelmatig en volledig verzoek heeft beschouwd. Bovendien is het gewoon ondenkbaar, dat de Commissie wegens de op haar rustende verplichtingen van goed beheer en loyale samenwerking met de lidstaten verplicht was de betrokken brief - die bij haar op een niet gepreciseerde datum, maar in ieder geval na afloop van de in artikel 12 gestelde termijn is ingekomen - onmiddellijk na ontvangst te onderzoeken en in voorkomend geval per kerende post te beantwoorden, en daarbij de vastgestelde problemen en onregelmatigheden te signaleren. Het omgekeerde zou betekenen, dat geen rekening werd gehouden met het feit dat de diensten van de Commissie juist in de "hete" maand maart 1995 met honderden soortgelijke mededelingen van de lidstaten werden "overspoeld".(35)
32 v) Voorts klaagt verzoeker, dat vóór de vaststelling van de besluiten van 16 februari 1996 geen raadpleging van het Comité van het EFRO had plaatsgevonden, welke raadpleging volgens - het bij artikel 12 opgeheven noch gewijzigde - artikel 32 van verordening nr. 1787/84 (zie hierboven voetnoot 33) is voorgeschreven voor alle bepalingen waarbij de Commissie besluit reeds verleende bijstand te verminderen of te annuleren. Ook dit middel is ongegrond. De Commissie stelt - mijns inziens terecht - dat de procedure inzake vermindering of annulering van bijstand op grond van artikel 32, waarbij ervan wordt uitgegaan dat de voor bijstand in aanmerking komende actie niet is uitgevoerd zoals was gepland of dat aan de ter zake geldende voorwaarden niet is voldaan, een andere situatie viseert dan de procedure van artikel 12, die in de automatische ongedaanmaking van de betalingsverplichtingen voorziet wanneer het definitief betalingsverzoek niet tijdig is ingediend, in welk geval de raadpleging van het Comité van het EFRO niet voorgeschreven is.
33 vi) Ten slotte verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden het Hof om nietigverklaring van het afsluitingsbesluit van project nr. 84.07.03.004, waarbij de Commissie een bedrag van 1 364 180 HFL terugvorderde (in plaats van verzoeker het eindsaldo ten bedrage van 844 500 HFL te betalen) omdat zij, volgens verzoeker ten onrechte, weigerde rekening te houden met de in het tussentijds betalingsverzoek van 6 april 1994 vermelde gegevens. Uit dit document bleek, dat de totale overheidsuitgaven die de basis vormden voor de berekening van het gedeelte van de EFRO-bijdrage waarvan betaling kon worden aangevraagd, op dat ogenblik 22 915 000 HFL bedroegen. Bij brief van 21 oktober 1994 heeft de Commissie de minister evenwel meegedeeld, dat zij niet kon ingaan op het verzoek van 6 april 1994, omdat de daarin toegepaste berekeningscriteria onzeker waren en de definitieve berekening neerkwam op een EFRO-bijdrage aan het project van 33,3 % van de totale uitgaven, wat meer was dan het in de toekenningsbeschikking bepaalde percentage van 30 %. Daarop heeft de minister het verzoek van 6 april 1994 bij faxbericht van 8 november 1994 geannuleerd. In plaats van een nieuw en correct tussentijds betalingsverzoek in te dienen, heeft de minister eenvoudigheidshalve verkozen de gecorrigeerde gegevens rechtstreeks in het definitief betalingsverzoek van 1 juni 1995 mee te delen, dat meteen de annulering van het verzoek van 6 april 1994 bevestigde. Bij de afrekening van project nr. 84.07.03.004 heeft de Commissie zich dan ook alleen gebaseerd op de gegevens waarover zij op 31 maart 1995 beschikte, en dus op het totale bedrag van de overheidsuitgaven die op 9 oktober 1991 waren gedaan (15 552 734,98 HFL), welk bedrag de Nederlandse autoriteiten hadden opgegeven in het tussentijds betalingsverzoek dat aan dat van 6 april 1994 voorafging. Volgens verzoeker verplichtten de beginselen van partnerschap en goed beheer de Commissie er evenwel toe, na het verstrijken van de termijn van 31 maart 1995 bij de vaststelling van het definitief afsluitingsbesluit uit te gaan van de gegevens van het tussentijds betalingsverzoek van 6 april 1994, en de annulering daarvan door de Nederlandse autoriteiten buiten beschouwing te laten. Bovenal had de Commissie de correcte berekeningscriteria kunnen afleiden uit de oorspronkelijke beschikking waarbij voor het betrokken project bijstand werd toegekend.
34 Ook dit middel moet worden afgewezen. Verzoeker kan de Commissie immers niet doen opdraaien voor de schadelijke gevolgen van zijn eigen nalatige houding. Nadat verzoeker het tussentijds betalingsverzoek van 6 april 1994 had ingetrokken, heeft hij besloten geen nieuw, naar behoren gecorrigeerd verzoek in te dienen en het aangepaste cijfer van de totale overheidsuitgaven pas in het definitieve betalingsverzoek mee te delen. Dat verzoek is echter na het verstrijken van de in artikel 12 gestelde termijn bij de Commissie ingekomen. Voor de stelling van de Nederlandse autoriteiten, dat de Commissie hun vergissingen en nalatigheden had moeten corrigeren en de door hen meegedeelde gegevens had moeten verbeteren, is mijns inziens ronduit gezegd geen steun te vinden in de betrokken wettelijke regeling, noch in de rechtspraak van het Hof over de op de Commissie krachtens artikel 5 EG-Verdrag rustende verplichting van loyale samenwerking met de lidstaten.
IV - Conclusie
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
- het beroep in zaak C-308/95 niet-ontvankelijk te verklaren;
- het beroep in zaak C-84/96 te verwerpen, en
- het Koninkrijk der Nederlanden in beide zaken in de kosten te verwijzen.
(1) - Het gaat om de projecten nrs. 80.07.03.002 (Veendam-Musselkanaal), 84.07.03.001 (Rijksweg 7), 84.07.03.003 (Wegproject S13), 84.07.03.004 (Weg Veendam), 85.07.04.005 (5 gegroepeerde Drentse projecten), 87.07.04.001 (Wegproject Zwart 6 Zuid), 87.07.04.004 (Rondweg Sneek) en 88.07.04.002 (project Gelpenberg).
(2) - Meer in het bijzonder de reeds vermelde projecten nrs. 80.07.03.002 en 84.07.03.004.
(3) - In het kader van het tweede beroep verzocht het Koninkrijk der Nederlanden het Hof tevens die zaak en zaak C-308/95 wegens verknochtheid te voegen, zowel voor de schriftelijke of de mondelinge behandeling, als ter gelijktijdige berechting bij het eindarrest.
(4) - Zie, voor zover voor deze conclusie relevant, verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2052/88 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 193, blz. 5), en verordening (EEG) nr. 2083/93 van de Raad van 20 juli 1993 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 4254/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen voor verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB L 193, blz. 34).
(5) - Met betrekking tot de projecten waarvoor na 1 januari 1989 tot steunverlening door de Structuurfondsen is besloten, is in artikel 20 van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van de toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van de bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), die juist op 1 januari 1989 in werking is getreden, het beginsel neergelegd, dat de door de Commissie vastgestelde betalingsverplichtingen voor een beperkte duur gelden, welke afhankelijk is van de aard en de uitvoeringsvoorwaarden van de betrokken actie. Zie ook artikel 1 van het Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 356, blz. 1), zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 1, van verordening (EGKS, EEG, Euratom) nr. 2049/88 van de Raad van 24 juni 1988 (PB L 185, blz. 3) en artikel 1, punt 4, van verordening (EGKS, EEG, Euratom) nr. 610/90 van de Raad van 13 maart 1990 (PB L 70, blz. 1).
(6) - Volgens de Commissie vloeit het hierboven beschreven fenomeen, in het geval van de door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (hierna: "EFRO") gefinancierde projecten, voort uit de aard zelf van die projecten (met name wat productie-investeringen of infrastructuurwerken betreft), uit het feit dat de uiteindelijke beneficiant een passende en volledige documentatie moet overleggen, uit het feit dat de bevoegde nationale autoriteiten de nodige financiële controles moeten verrichten om na te gaan, of aan de voorwaarden voor de communautaire bijdrage is voldaan, uit het feit dat de projecten om allerlei redenen vertraging oplopen, zowel in materieel als in administratief opzicht, en uit het feit dat de wijze waarop de lidstaten de Commissie over de voortgang van de uitvoering van het project informeren, vaak veel te wensen overlaat.
(7) - Zie artikel 2 van het Financieel reglement (aangehaald in voetnoot 5) dat, zoals gewijzigd bij voormelde verordening nr. 610/90, bepaalt: "De begrotingskredieten moeten worden aangewend volgens de beginselen van goed financieel beheer, met name zuinigheid en kosteneffectiviteit (...)"
(8) - Namelijk de projecten nrs. 76.07.04.001 (S23), 87.07.03.001 (Zuiderbrug Venlo) en 88.07.04.004 (A2-Maastricht Airport), alsmede de reeds voormelde projecten nrs. 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 en 88.07.04.002 (zie hierboven, voetnoot 1).
(9) - Projecten nrs. 80.07.03.002, 84.07.03.004, 87.07.04.001, 87.07.04.004 en 88.07.04.002.
(10) - Projecten nrs. 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 en 88.07.04.002.
(11) - Voor de andere drie in de brief van García-Lombardero van 28 april 1995 aan de minister bedoelde projecten, zie hierna, voetnoot 12 en het desbetreffende gedeelte van de tekst.
(12) - Het gaat om voormelde projecten nrs. 76.07.04.001, 87.07.03.001 en 88.07.04.004 (zie hierboven, voetnoot 8), alsmede om project nr. 86.07.03.002 (Maastricht Airport). Op 31 juli 1995 wees de Nederlandse regering de Commissie erop, dat ook ten aanzien van project nr. 88.07.03.001 (Oostersluis) met een termijnverlenging was ingestemd. Dit werd door de Commissie telefonisch bevestigd.
(13) - Zoals de Commissie bij door García-Lombardero ondertekende brief van 25 oktober 1995 aan de minister heeft meegedeeld.
(14) - De Commissie verwijst naar de arresten van 25 oktober 1977, Metro/Commissie (26/76, Jurispr. blz. 1875), en 15 december 1988, Irish Cement/Commissie (166/86 en 220/86, Jurispr. blz. 6473).
(15) - Arrest van 15 oktober 1997(T-331/94, Jurispr. blz. II-1665).
(16) - Zie arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, Jurispr. blz. 263).
(17) - Zie onder meer arrest van 24 maart 1994, Air France/Commissie (T-3/93, Jurispr. blz. II-121, punten 57-59).
(18) - Zie onder meer beschikkingen van 27 januari 1993, Miethke/Parlement (C-25/92, Jurispr. blz. I-473, punt 10), en 28 juni 1993, Donatab e.a./Commissie (C-64/93, Jurispr. blz. I-3595, punt 13); zie ook arrest van 28 oktober 1993, Zunis Holding e.a./Commissie (T-83/92, Jurispr. blz. II-1169, punt 30).
(19) - Arrest van 16 juli 1998 (T-81/97, Jurispr. blz. II-2889).
(20) - Verordening van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het EOGFL, afdeling Oriëntatie (PB L 374, blz. 25), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2085/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 44).
(21) - Zie onder meer arrest van 27 maart 1980, Sucrimex/Commissie (133/79, Jurispr. blz. 1299, punten 15-18).
(22) - Aangenomen mag worden, dat de Commissie op 28 juli 1995 kennelijk op zijn minst het verzoek om definitieve betaling betreffende vijf projecten moest hebben ontvangen, dat door de Nederlandse autoriteiten op 1 juni 1995 was ingediend (zie hierboven, voetnoot 10).
(23) - Zie ook arrest van 26 mei 1982, Duitsland/Commissie (44/81, Jurispr. blz. 1855, punten 10-12).
(24) - Zie arrest van 25 februari 1988, Les Verts/Parlement (190/84, Jurispr. blz. 1017, punt 8).
(25) - Zie arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie (60/81, Jurispr. blz. 2639, punten 10-12). Zie ook, onder meer, beschikking Gerecht van 16 juli 1998, Ca' Pasta/Commissie (T-274/97, Jurispr. blz. II-0000, punten 24-30; de brief waarmee de Commissie een vennootschap inlichtingen verstrekt over het verloop van een met het oog op de intrekking van de aan die vennootschap toegekende bijstand en de terugvordering van het reeds betaalde bedrag, is aan te merken als een informatieve tussenmaatregel ter voorbereiding van het definitieve besluit. Het Gerecht overwoog, dat de ongunstige gevolgen die in voorkomend geval kunnen voortvloeien uit het feit dat die procedure bij de Commissie nog loopt, niet meer zijn dan een vanzelfsprekend uitvloeisel van de inleiding van die procedure, zolang de Commissie slechts voorlopige maatregelen neemt, en niet kunnen dienen als bewijs voor het bestaan van een maatregel met bindende rechtsgevolgen waardoor de belangen van verzoekster worden aangetast), en arrest van 27 september 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie (114/86, Jurispr. blz. 5289, punten 12-15, inz. punt 13; een handeling van de Commissie waarin het voornemen van de instelling tot uitdrukking komt om een bepaalde gedragslijn te volgen bij de opstelling van de beperkte lijsten van gegadigden voor dienstverrichtingscontracten in het kader van de samenwerking ACP-EEG, is niet vatbaar voor beroep. Volgens het Hof "[is het] niet de aankondiging van dat voornemen, doch de opstelling van de lijsten zelf die rechtsgevolgen kan hebben in die zin, dat zij tot gevolg kan hebben dat bepaalde ondernemingen van de lijst worden weggelaten en daarmee niet de mogelijkheid krijgen mee te dingen naar de dienstverrichtingscontracten".)
(26) - Op de conclusie die ik het Hof voorstel is van geen invloed - het is haast overbodig dit aan te stippen - het resultaat van het onderzoek naar het gestelde bevestigende karakter van de in geding zijnde brief ten opzichte van die van 7 april 1995 (zie hierboven, punten 6 en 11). Ik kan het evenwel niet nalaten, volledigheidshalve toch een standpunt hierover in te nemen. Met de Nederlandse regering ben ik het eens, dat de brief van 28 juli 1995 niet alleen een uitdrukkelijke verwijzing bevatte naar een nieuw onderzoek van de situatie dat door de Commissie naar aanleiding van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte gegevens werd verricht, maar ook nieuwe elementen (uitlegging van artikel 12 in de zin van de in de brief van 7 april 1995 gegeven uitlegging en opsomming van een reeks projecten waarvoor een andere uiterste datum voor uitvoering gold dan de in artikel 12 vastgestelde of waarvoor de termijn voor indiening van het verzoek tot betaling uit hoofde van een gerechtelijk onderzoek was geschorst), waaruit overduidelijk blijkt, dat dat onderzoek daadwerkelijk ook had plaatsgevonden. Dat heronderzoek kan overigens erin bestaan, dat de Commissie een vergadering organiseert met de adressaat van de eerdere handeling, om de problemen te bespreken waartoe die handeling aanleiding geeft, ook al heeft die vergadering geen enkel nieuw element aan het licht gebracht en niet tot een wijziging van het standpunt van de Commissie geleid (zie arrest Air France/Commissie, aangehaald in voetnoot 17, punt 26). Mijns inziens en conform de rechtspraak (zie onder meer beschikking Gerecht van 4 mei 1998, BEUC/Commissie, T-84/97, Jurispr. blz. II-795, punt 52, en arrest Hof van 11 januari 1996, Zunis Holding e.a./Commissie, C-480/93 P, Jurispr. blz. I-1, punten 11-14), is het dan ook uitgesloten dat de met het eerste beroep bestreden handeling een zuivere bevestiging van de brief van 7 april 1995 was (een andere vraag zou zijn, of laatstbedoelde brief moet worden gekwalificeerd als een handeling die vatbaar is voor een beroep op grond van artikel 173 van het Verdrag, dan wel slechts als een tussenmaatregel).
(27) - Uit artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering volgt, dat het Hof in iedere stand van het geding ambtshalve middelen van niet-ontvankelijkheid, welke van openbare orde zijn, in behandeling kan nemen (zie onder meer beschikking van 4 juni 1986, Europese Rechtse Fractie/Parlement, 78/85, Jurispr. blz. 1753, punten 9-11).
(28) - Volgens de rechtspraak van het Hof is uitlegging in het licht van het doel en de algemene strekking van een bepaling slechts geboden, wanneer een duidelijke en uniforme uitlegging van die bepaling onmogelijk is (in het bijzonder bij uiteenlopende taalversies: zie arrest van 21 november 1974, Moulijn/Commissie, 6/74, Jurispr. blz. 1287). Terloops wil ik opmerken dat - ter bevestiging dat er geen moeilijkheden rijzen ter zake van het fatale karakter van de termijn voor de indiening van de verzoeken om definitieve betaling, zoals die is bepaald in artikel 12 [en in de soortgelijke bepalingen vervat in: i) artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2080/93 van de Raad van 20 juli 1993 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot het financieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij (PB L 193, blz. 1); ii) artikel 8 van verordening (EEG) nr. 4255/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Sociaal Fonds, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2084/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 39), en iii) artikel 10 van verordening nr. 4256/88, reeds aangehaald, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2085/93 (zie voetnoot 20)] - die vraag in geen enkele andere procedure het Hof ter beoordeling is voorgelegd. In het arrest Regione Toscana/Commissie (aangehaald in voetnoot 19, punten 50-52) heeft het Gerecht daarentegen een ander door de Regione Toscana aangevoerd middel gegrond verklaard, namelijk dat de in artikel 10 van verordening nr. 4256/88 bepaalde uiterste datum moet worden begrepen als de datum van verzending van het verzoek, en niet als de datum waarop de Commissie het verzoek heeft ontvangen.
(29) - Volgens de Commissie zijn in de loop van de eerste drie maanden van 1995 ongeveer 2 000 definitieve betalingsverzoeken (waarvan sommige betreffende verschillende dossiers) voor door het EFRO gefinancierde projecten ingediend. Ingevolge de toepassing van artikel 12 is voor ongeveer 500 dossiers de verplichting tot betaling automatisch ongedaan gemaakt.
(30) - Zie onder meer arresten van 18 maart 1975, Deuka (78/74, Jurispr. blz. 421), en 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie (C-325/91, Jurispr. blz. I-3283, punt 26). Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt onder meer, dat een bepaling waarin een fatale termijn wordt vastgesteld, in het bijzonder wanneer zij voor een lidstaat kan uitlopen op het verlies van reeds toegezegde financiële steun, op basis waarvan die staat reeds aanzienlijke uitgaven heeft gedaan, duidelijk en nauwkeurig wordt geredigeerd, zodat de lidstaten met volle kennis van de rechtstoestand kunnen beoordelen, welk belang de inachtneming van die termijn voor hen heeft (zie arrest Duitsland/Commissie, aangehaald in voetnoot 23, punt 16).
(31) - Gelijk verzoeker heeft gesteld, omvat, wat de structuuruitgaven betreft, het partnerschap bij het nastreven van gemeenschappelijke doelstellingen - waarbij de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner (de Commissie en de door de betrokken lidstaat aangewezen autoriteiten) worden geëerbiedigd - zowel de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, als het toezicht op en de evaluatie achteraf van de gefinancierde acties (zie artikel 4 van verordening nr. 2052/88, zoals vervangen bij artikel 1 van verordening nr. 2081/93).
(32) - Dienaangaande verwijst verzoeker naar verordening (EEG) nr. 724/75 van de Raad van 18 maart 1975 houdende oprichting van een Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB L 73, blz. 1).
(33) - PB L 169, blz. 1. In artikel 28 daarvan werd de betaling van het eindsaldo van de bijstand van het EFRO afhankelijk gesteld van de overlegging van een overzicht met de volgende vermeldingen: de naam van de betrokken onderneming (of, voor infrastructuurvoorzieningen, de naam van de verantwoordelijke instantie), de plaats van uitvoering van het investeringsproject, het totale bedrag van de overheidsuitgaven, verricht vanaf de twaalfde maand voorafgaande aan de datum waarop de Commissie de bijstandsaanvraag heeft ontvangen, het gedeelte van het bedrag waarvoor om betaling wordt verzocht, het bedrag van de gevraagde betaling, het werkelijk geïnvesteerde bedrag en de overeenstemming van de verrichte investering met het oorspronkelijke project, de datum van voltooiing van de investering, het aantal gecreëerde of in stand gehouden arbeidsplaatsen (door de investeringen in industriële, ambachtelijke en dienstverlenende activiteiten), en de sociaal-economische gevolgen van de desbetreffende verrichtingen die in dat stadium kunnen worden geëvalueerd.
(34) - Verzoeker stelt evenwel, dat ingevolge artikel 15, lid 1, van verordening nr. 2052/88, zoals vervangen bij artikel 1 van verordening nr. 2081/93 (zie hierboven, punt 14), de relevante bepalingen van verordening nr. 1787/84 blijven gelden voor de verlening van bijstand uit het EFRO voor projecten waarover de Commissie vóór 1 januari 1989 een beschikking heeft gegeven.
(35) - Zie hierboven, voetnoot 29 en het relevante gedeelte van de tekst.