62010CC0053_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. In einem Fall, in dem ein Bauvorbescheid für die Eröffnung eines Gartencenters auf einem Baugrundstück erteilt wurde, auf dem bislang eine Metallrecyclinganlage betrieben wird und das sich in einem Gebiet mit bereits bestehenden Verkaufsstätten des Einzel- und des Großhandels, Werkstätten und einem Hotel, aber nicht weit entfernt von einem Betrieb befindet, in dem gefährliche Stoffe vorhanden sind und der daher unter die Seveso-II‑Richtlinie(2) fällt, ersucht das deutsche Bundesverwaltungsgericht um Hinweise zu den den Baugenehmigungsbehörden obliegenden Pflichten.
2. Die Fragen betreffen die Pflicht, dafür zu sorgen, dass Politiken so formuliert und durchgeführt werden, dass langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, zwischen Betrieben, von denen eine Gefahr ausgeht, einerseits und öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten andererseits einen angemessenen Abstand zu wahren.
3. Gilt diese Pflicht ausschließlich auf der Ebene der Flächennutzungsplanung(3) – d. h. in der Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung für weiter gefasste Gebiete – oder auch bei Einzelentscheidungen über die Erteilung von Baugenehmigungen? Und müssen, soweit aktuell öffentlicher Zugang zu einem Gelände innerhalb einer um einen Betrieb gezogenen „Gefahrenzone“ besteht, etwaige Nutzungsänderungen in dieser Zone in Richtung einer Verwirklichung des langfristigen Ziels der Wahrung eines angemessenen Abstands verlaufen, oder genügt es, dafür zu sorgen, dass die neue Nutzungsart sich in die gegebenen Verhältnisse einfügt?
4. Diese Fragen ergeben sich hier in dem Kontext, dass einerseits für das betreffende Gebiet kein Flächennutzungsplan vorliegt und dass andererseits nach nationalem Recht die Erteilung einer Baugenehmigung zwingend ist, sofern das Bauvorhaben nach den Feststellungen bestimmte festgelegte Voraussetzungen erfüllt. Insbesondere würde das Vorhaben im vorliegenden Fall nicht zu einer Verschärfung von Unfallverhütungsanforderungen für den vorhandenen Betrieb führen.
Seveso-II‑Richtlinie
5. Nach ihrem Art. 1 „bezweckt [die Richtlinie] die Verhütung schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen und die Begrenzung der Unfallfolgen für Mensch und Umwelt, um auf abgestimmte und wirksame Weise in der ganzen Gemeinschaft ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten“. Regelungsgegenstand der meisten Bestimmungen ist die Gewährleistung, dass die Betreiber von Betrieben, in denen bestimmte gefährliche Stoffe in bestimmte Schwellen überschreitenden Mengen vorhanden sind, die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen zur Vermeidung von Unfällen treffen und dass Notfallpläne erstellt werden, die eingreifen, wenn sich dennoch ein Unfall ereignet. Ein weiteres Anliegen ist jedoch, die betreffenden Betriebe so anzusiedeln, dass die Folgen eines solchen Unfalls begrenzt werden.
6. Hierzu heißt es im vierten Erwägungsgrund, dass „[a]ngesichts der Unfälle von Bhopal und Mexiko City, die aufgezeigt haben, welche Gefahren von gefährlichen Anlagen in der Nähe von Wohnvierteln ausgehen können, … der Rat und die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten mit ihrer Entschließung vom 16. Oktober 1989 die Kommission aufgefordert [haben], in die Richtlinie 82/501/EWG [ (4) ] Bestimmungen über die Überwachung der Flächennutzungsplanung im Fall der Genehmigung neuer Anlagen und des Entstehens von Ansiedlungen in der Nähe bestehender Anlagen aufzunehmen“.
7. Der 22. Erwägungsgrund lautet: „Damit Wohngebiete, öffentlich genutzte Gebiete und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvolle bzw. besonders empfindliche Gebiete besser vor den Gefahren schwerer Unfälle geschützt werden können, müssen die Mitgliedstaaten in ihren Politiken hinsichtlich der Zuweisung oder Nutzung von Flächen und/oder anderen einschlägigen Politiken berücksichtigen, dass langfristig zwischen diesen Gebieten und gefährlichen Industrieansiedlungen ein angemessener Abstand gewahrt bleiben muss und dass bei bestehenden Betrieben ergänzende technische Maßnahmen vorgesehen werden, damit es zu keiner stärkeren Gefährdung der Bevölkerung kommt.“
8. Art. 12 („Überwachung der Ansiedlung“) der Richtlinie bestimmt in Abs. 1:
„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass in ihren Politiken der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken das Ziel, schwere Unfälle zu verhüten und ihre Folgen zu begrenzen, Berücksichtigung findet. Dazu überwachen sie:
a) die Ansiedlung neuer Betriebe,
b) Änderungen bestehender Betriebe im Sinne des Artikels 10 [ (5) ],
c) neue Entwicklungen in der Nachbarschaft bestehender Betriebe wie beispielsweise Verkehrswege, Örtlichkeiten mit Publikumsverkehr, Wohngebiete, wenn diese Ansiedlungen oder Maßnahmen das Risiko eines schweren Unfalls vergrößern oder die Folgen eines solchen Unfalls verschlimmern können.
Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass in ihrer Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken sowie den Verfahren für die Durchführung dieser Politiken langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten, wichtigen Verkehrswegen (so weit wie möglich), Freizeitgebieten und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvollen bzw. besonders empfindlichen Gebieten andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt und dass bei bestehenden Betrieben zusätzliche technische Maßnahmen nach Artikel 5 [ (6) ]
ergriffen werden, damit es zu keiner Zunahme der Gefährdung der Bevölkerung kommt.“(7)
Einschlägige deutsche Rechtsvorschriften
9. Nach § 1 Abs. 3 BauGB(8) haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Gemäß § 1 Abs. 7 sind bei der Aufstellung dieser Pläne all die verschiedenen öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
10. Der mit „Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ überschriebene § 34 BauGB bestimmt in Abs. 1:
„Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.“
11. Unstreitig steht es, wenn für ein bestimmtes Gebiet kein Bauleitplan aufgestellt worden ist, nicht im Ermessen der Baugenehmigungsbehörden, die Erteilung eines Bauvorbescheids für ein Vorhaben abzulehnen, das die Voraussetzungen von § 34 BauGB erfüllt; sie sind weder verpflichtet noch befugt, eine weitere Abwägung der öffentlichen und privaten Belange vorzunehmen, wie dies bei der Aufstellung eines Bebauungsplans zwingend vorgeschrieben ist.
12. Gemäß § 50 BImSchG(9) sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen im Sinne des Art. 3 Nr. 5 der Seveso-II‑Richtlinie(10) in Betriebsbereichen hervorgerufene Auswirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete, insbesondere öffentlich genutzte Gebiete, wichtige Verkehrswege, Freizeitgebiete und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvolle oder besonders empfindliche Gebiete und öffentlich genutzte Gebäude so weit wie möglich vermieden werden.
13. Schließlich sind nach § 3 12. BImSchV(11) die Betreiber von Betrieben, von denen eine Gefahr ausgeht, insbesondere verpflichtet, die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, um sowohl schwere Unfälle zu verhindern als auch die Auswirkungen solcher Unfälle so gering wie möglich zu halten.
Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
14. Die Franz Mücksch OHG (im Folgenden: Mücksch) erhielt von der Stadt Darmstadt einen Bauvorbescheid(12) für die Errichtung eines Gartencenters mit einer Verkaufsfläche von 9 368 m² auf einem ihr gehörenden, im Nordwesten der Stadt gelegenen Baugrundstück, auf dem bislang eine Metallrecyclinganlage betrieben wird. In der Umgebung befinden sich Verkaufsstätten des Einzel- und des Großhandels, Werkstätten sowie ein Hotel. Im Norden wird das Baugrundstück durch mehrere Bahntrassen begrenzt, jenseits deren das Gelände des Industriebetriebs der Merck KG aA (im Folgenden: Merck) liegt, der in den Anwendungsbereich der Seveso-II‑Richtlinie und der ihrer Umsetzung dienenden 12. BImSchV fällt.(13) Ein Flächennutzungsplan für das Gebiet liegt anscheinend nicht vor(14), und das Vorhaben ist auch nicht „raumbedeutsam“ im Sinne von § 50 BImSchG.
15. Gegen den Bauvorbescheid erhob Merck Widerspruch, über den das Land Hessen (in dessen Gebiet Darmstadt liegt) zu entscheiden hat. Mücksch begehrt die Zurückweisung des Widerspruchs.
16. Während des Klageverfahrens wurde ein Verträglichkeitsgutachten erstellt, in dem für die ermittelten, vom Merck-Gelände ausgehenden Gefahrenpotenziale Achtungsgrenzen in Anlehnung an einen Leitfaden des Bundesumweltministeriums bestimmt wurden. Das Baugrundstück von Mücksch liegt vollständig innerhalb dieser Grenzen.
17. In erster Instanz wurde das Land Hessen verurteilt, den Widerspruch von Merck zurückzuweisen. Die Berufungen von Merck und des Landes Hessen wurden zurückgewiesen, die daraufhin Revision beim vorlegenden Gericht einlegten. Sie machen geltend, das Berufungsgericht habe das nationale Recht nicht konform mit der Seveso-II‑Richtlinie ausgelegt, deren Art. 12 Abs. 1 einer Zulassung des Vorhabens von Mücksch entgegenstehe.
18. Das Bundesverwaltungsgericht führt aus, dass auf der Grundlage allein des nationalen Rechts die Errichtung des Gartencenters zulässig sei und die Revisionen zurückzuweisen seien. Das Center füge sich im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB in die Umgebung ein und nehme die gebotene Rücksicht auf die Umgebung, einschließlich des Betriebs von Merck; im Falle des Baus des Gartencenters würden sich die nach den Unfallverhütungsvorschriften bereits jetzt schon an Merck gestellten Anforderungen nicht ändern. Ferner seien die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse durch das Vorhaben gewahrt. Es gebe auch keine immissionsschutzrechtlichen Gründe für eine Versagung der Genehmigung. Daher müsse die Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde, die insoweit über keinen Ermessensspielraum verfüge, zugunsten des Projekts ausfallen.
19. Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel, ob Art. 12 Abs. 1 der Seveso-II‑Richtlinie verlangt, dass bei einer Nutzungsänderung in der Nachbarschaft eines unter die Richtlinie fallenden Betriebs ein „angemessener Abstand“ gewahrt werden muss. Sollte dies der Fall sein, sei das nationale Recht mit diesem Erfordernis konform auszulegen und anzuwenden. Insoweit stelle sich die Frage, ob Art. 12 Abs. 1 lediglich auf der Ebene der Bauleitplanung gelte oder auch bei der konkreten Anwendung der Baugenehmigungsvorschriften im Einzelfall. Sollte Letzteres zutreffen, sei zu klären, ob bei gemischter Flächennutzung wie im vorliegenden Fall die Richtlinie eine Nutzungsänderung verbiete, die nicht auf das zwingende langfristige Ziel der Wahrung eines angemessenen Abstands hinwirke, oder ob die nationalen Vorschriften, denen zufolge eine solche Nutzungsänderung der Genehmigung bedürfe, diesem Ziel hinreichend Rechnung trügen.
20. Das Bundesverwaltungsgericht hat daher dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist Art. 12 Abs. 1 der Seveso-II‑Richtlinie dahin auszulegen, dass die darin enthaltenen Pflichten der Mitgliedstaaten, insbesondere die Pflicht, in ihrer Politik der Flächennutzung und den Verfahren für die Durchführung dieser Politik langfristig dem Erfordernis Rechnung zu tragen, dass zwischen den unter die Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und öffentlich genutzten Gebäuden andererseits ein ange messener Abstand gewahrt bleibt, an Planungsträger gerichtet sind, die über die Nutzung von Flächen auf der Grundlage einer Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange zu entscheiden haben, oder richten sie sich auch an Baugenehmigungsbehörden, die eine gebundene Entscheidung über die Zulassung eines Vorhabens in einem bereits im Zusammenhang bebauten Ortsteil zu treffen haben?
2. Wenn Art. 12 Abs. 1 der Seveso-II‑Richtlinie sich auch an Baugenehmigungsbehörden, die eine gebundene Entscheidung über die Zulassung eines Vorhabens in einem bereits im Zusammenhang bebauten Ortsteil zu treffen haben, richten sollte: Umfassen die genannten Pflichten das Verbot, die Ansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes, das einen – ausgehend von den für Überplanungen geltenden Grundsätzen – angemessenen Abstand zu einem bestehenden Betrieb nicht wahrt, zu genehmigen, wenn nicht oder nur unwesentlich weiter von dem Betrieb entfernt bereits mehrere vergleichbare öffentlich genutzte Gebäude vorhanden sind, der Betreiber infolge des neuen Vorhabens nicht mit zusätzlichen Anforderungen zur Begrenzung der Unfallfolgen rechnen muss und die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt sind?
3. Wenn diese Frage zu verneinen sein sollte:
Trägt eine gesetzliche Regelung, nach der unter den in der vorherigen Frage genannten Voraussetzungen die Ansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes zwingend zu genehmigen ist, dem Erfordernis der Abstandswahrung hinreichend Rechnung?
21. Mücksch, Merck, die deutsche Regierung und die Europäische Kommission haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht und waren sämtlich in der mündlichen Verhandlung vom 27. Januar 2011 vertreten.
Würdigung
22. Wie bereits oben festgestellt, wirft der Vorlagebeschluss zwei grundsätzliche Fragen auf. Erstens: Begründet Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie Pflichten lediglich auf der Ebene der Flächennutzungsplanung oder auch auf der Ebene der einzelnen Entscheidungen über die Zulassung bestimmter Vorhaben (Frage 1)? Zweitens: Inwieweit können diese Pflichten einer Zulassung, insbesondere einer gebundenen Zulassung, eines Vorhabens entgegenstehen, das nicht zu einer Reduzierung – vielmehr sogar zu einer Erhöhung – des Publikumsverkehrs in der Nachbarschaft eines eine Gefahr darstellenden Betriebs führt, obwohl nicht weit entfernt ohnehin öffentlich genutzte Gelände vorhanden sind und das Vorhaben keine zusätzlichen Sicherheitsmaßnahmen erfordert (Fragen 2 und 3)? Ich werde diese Fragen der Reihe nach behandeln.
Wirkungsebene der Pflichten
23. Nach Art. 12 Abs. 1 der Seveso-II‑Richtlinie haben die Mitgliedstaaten u. a. „dafür [zu sorgen], dass in ihren Politiken der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken das Ziel, schwere Unfälle zu verhüten und ihre Folgen zu begrenzen, Berücksichtigung findet“ und „dass in ihrer Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken sowie den Verfahren für die Durchführung dieser Politiken“ langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass zwischen den unter die Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und Gebäuden und Gebieten mit Publikumsverkehr andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt.
24. Bereits aus diesem Wortlaut ergibt sich, dass die Pflichten nicht nur im Bereich der Flächennutzungspolitik, sondern auch im Bereich von „anderen relevanten Politiken“ gelten. Zu diesen Politiken müssen zwangsläufig auch diejenigen für die Erteilung oder Versagung einzelner Baugenehmigungen gehören, die ja für die Flächennutzungsplanung von größter Bedeutung sind. Außerdem wird deutlich, dass in den „Verfahren für die Durchführung dieser Politiken“ langfristig dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands Rechnung zu tragen ist. Auch hier müssen diese Verfahren zwangsläufig wieder diejenigen umfassen, die zur Erteilung oder Versagung einer Baugenehmigung im Einzelfall führen und damit der Durchführung der Planungspolitik par excellence dienen.
25. Angesichts dieses klaren Wortlauts bedürfte es schon äußerst triftiger Gründe für die Annahme, dass Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie neben der allgemeinen Flächennutzungspolitik nicht auch einzelne Entscheidungen über Baugenehmigungen betrifft.
26. Mücksch will einen solchen Grund daraus herleiten, dass in der Richtlinie, in den Materialien und in den Leitlinien der Kommission(15) wiederholt von „Politik“ und „Planung“ der Flächennutzung die Rede sei und dass das betreffende Ziel ausdrücklich als langfristig bezeichnet werde. Die deutsche Regierung führt ähnliche Argumente an, räumt allerdings ein, dass Art. 12 Abs. 1 Einzelentscheidungen über Baugenehmigungen einschränken könne, wenn für ein bestimmtes Gebiet keine allgemeine Flächennutzungspolitik bzw. kein Flächennutzungsplan erarbeitet worden sei.
27. Auch wenn diese Argumente etwas für sich haben, können sie meines Erachtens doch nicht das Ergebnis begründen, dass Art. 12 Abs. 1 eine Pflicht nicht auch auf Ebene einzelner Entscheidungen über Baugenehmigungen beinhaltet, und zwar unabhängig davon, ob ein allgemeiner Leitplan besteht oder nicht.
28. Ganz offensichtlich ist in der Richtlinie ein System vorgesehen – und sogar vorgeschrieben –, in dessen Rahmen die Ziele des Art. 12 Abs. 1 zunächst durch die Flächennutzungsplanung (Ebene der Politik) verfolgt werden sollen. Für die wirksame Erreichung dieser Ziele ist ein einheitlicher und koordinierter Ansatz erforderlich, mit dem sich ein Erfordernis, das in erster Linie im Rahmen von Einzelentscheidungen zu berücksichtigen wäre, nicht ohne Weiteres vereinbaren ließe. Sobald allerdings ein einheitlicher und koordinierter Ansatz vorhanden ist, muss erwartet werden, dass Einzelentscheidungen über Baugenehmigungen diesem Ansatz Rechnung tragen und dass die Ziele auch in der Realität und nicht nur auf dem Papier erreicht werden.
29. Allerdings sind durchaus Konstellationen denkbar, die nicht in dieses Schema passen. Im Ausgangsverfahren liegt kein Flächennutzungsplan für das betreffende Gebiet vor. In anderen Fällen mag zwar ein Plan bestehen, bei dem sich jedoch herausstellt, dass dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands nicht hinreichend Rechnung getragen wird. Oder der Flächennutzungsplan mag je nach den innerstaatlichen Regelungen keine zwingenden Vorschriften für die Baugenehmigungsbehörden vorsehen, die über individuelle Bauanträge zu entscheiden haben.
30. Gleichwohl verpflichtet Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie die Mitgliedstaaten ausdrücklich dazu, insbesondere dafür zu sorgen, dass in den Verfahren für die Durchführung ihrer einschlägigen Politiken langfristig dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands Rechnung getragen wird . Das kann nur bedeuten, dass das nationale System ungeachtet seiner konkreten Regelungstechnik sicherstellen muss, dass dem genannten Erfordernis in dem Verfahren, das jeweils zur Genehmigung oder Zurückweisung eines individuellen Antrags auf Zulassung eines Vorhabens in der Nachbarschaft eines unter die Richtlinie fallenden Betriebs führt, in irgendeinem – spätestens im letzten – Stadium Rechnung getragen wird. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass der Richtlinie insoweit die praktische Wirksamkeit genommen wird.
31. Ich möchte jedoch darauf hinwiesen, dass dieses Ergebnis keineswegs das in erster Linie bestehende Gebot schmälert, dafür zu sorgen, dass dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands im vorgelagerten Stadium, d. h. bei der Flächennutzungsplanung, Rechnung getragen wird.(16)
Umfang der einschlägigen Pflichten
32. Aus meiner Prüfung der ersten Frage folgt, dass bei der Entscheidung über die Erteilung oder Versagung der von Mücksch beantragten Baugenehmigung durch die zuständigen Behörden „dem Erfordernis Rechnung getragen“ werden muss, dass zwischen dem Betriebsbereich von Merck und dem von Mücksch vorgesehenen Gartencenter „ein angemessener Abstand gewahrt bleibt“.
33. Das vorlegende Gericht muss jedoch genauer wissen, was diese Pflicht beinhaltet, ehe es über die Revision entscheiden kann. In der Darstellung und Erläuterung der Fragen 2 und 3 nennt es mehrere Gesichtspunkte, die insoweit relevant sein könnten: i) Es liegt kein Flächennutzungsplan vor, so dass die Aufgabe der Genehmigungsbehörde auf die Prüfung beschränkt ist, ob die Voraussetzungen des BauGB erfüllt sind; ii) das Gartencentervorhaben erfüllt die Voraussetzungen des BauGB und ist daher nach nationalem Recht zulässig; iii) gleichviel, ob das Vorhaben durchgeführt wird oder nicht, werden andere Gebäude und Gebiete in der unmittelbaren Umgebung gegenwärtig und auch in Zukunft von der Öffentlichkeit genutzt; iv) im Fall der Durchführung des Vorhabens wird sich der Publikumsverkehr verstärken statt verringern; v) im Fall der Durchführung des Vorhabens werden keine höheren Sicherheitsanforderungen an Merck gestellt als im Fall der Nichtdurchführung.
34. Die Gesichtspunkte i und ii sind für die Frage erheblich, ob der innerstaatliche verfahrensrechtliche Rahmen, der bei Sachverhalten wie dem des vorliegenden Falles zwingend einen positiven Bescheid zur Folge hat, den Vorschriften der Richtlinie entspricht. Die Gesichtspunkte iii, iv und v hingegen betreffen die materiell-rechtlichen und nicht die verfahrensrechtlichen Vorschriften der Richtlinie; hier stellt sich die Frage, ob in Fällen wie dem des Ausgangsverfahrens einzelne Vorschriften oder mehrere Vorschriften in ihrem Zusammenwirken einen positiven oder negativen Bescheid gebieten könnten.
35. Ich halte es für zweckmäßig, vor Prüfung dieser beiden Gruppen von Gesichtspunkten den Wortlaut der fraglichen Bestimmung näher zu untersuchen.
Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie
36. Im Abschlussbericht der Folgenabschätzung, die im Vorfeld des aktuellen Vorschlags zur Ersetzung der Seveso-II‑Richtlinie vorgenommen wurde(17), heißt es: „Die Richtlinie enthält Vorschriften hinsichtlich der Flächennutzungsplanung für neue Anlagen sowie eine vage formulierte Vorschrift, dass ‚langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass … ein angemessener Abstand gewahrt bleibt‘, die auch bestehende Anlagen erfassen könnte“. Im Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, das dem Vorschlag beigefügt ist(18), heißt es, dass „die Problematik bestehender Betriebe, die sich bereits in unmittelbarer Umgebung von Wohngebieten und anderen Gebieten mit Publikumsverkehr befinden, die in einigen Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene geregelt ist, derzeit nicht erfasst“ wird.
37. Man mag die Vorschrift zwar zu Recht als „vage formuliert“ bezeichnen, für unzutreffend halte ich jedoch die Auffassung, dass ihre Anwendung auf bestehende Betriebe zweifelhaft sein könnte. In ihr ist ausdrücklich von „unter diese Richtlinie fallenden Betrieben“ die Rede, und es steht außer Frage, dass bestehende Betriebe unter die Richtlinie fallen. Es ist auch keine gegenteilige Ansicht in irgendeinem Stadium des vorliegenden Verfahrens geäußert worden.
38. Richtig ist allerdings, dass es einer gewissen Exegese bedarf.
39. Erstens lässt der Ausdruck „angemessener Abstand“ einen erheblichen Auslegungsspielraum. Das ist nur natürlich und auch zwangsläufig, da es keine präzisen, absoluten und objektiven Grenzen der „Gefahrenzone“ um einen Betrieb geben kann und diese Grenzen im Übrigen u. a. je nach Art des Risikos und der getroffenen Sicherheitsvorkehrungen unterschiedlich zu bestimmen sein werden. Wann immer dem Erfordernis der Abstandswahrung Rechnung getragen wird, muss der relevante Abstand beurteilt werden. Je nach den Umständen mag diese Beurteilung abstrakt anhand standardisierter, auf einschlägigen Gesichtspunkten beruhender Kriterien oder aber auf einer konkreten, einzelfallbezogenen Grundlage erfolgen, falls sie auf der Ebene der Einzelfallentscheidung über eine Baugenehmigung vorgenommen werden muss. Sie kann zur Festsetzung einer willkürlichen, absoluten Schranke führen (z. B. zu einem Verbot jeden Publikumsverkehrs auf Grundstücken oder in Räumlichkeiten, die sich innerhalb einer bestimmten Entfernung von dem Betrieb befinden) oder aber zu einer flexibleren Lösung, die auf spezifische Umstände (etwa topografische Merkmale, vorherrschende Windrichtung, Frequenz und Intensität der öffentlichen Nutzung) abstellt. Nach der Richtlinie erscheint keiner der beiden Ansätze ausgeschlossen.
40. Sodann bezeichnet der Ausdruck „langfristig“ als solcher nicht nur einen unbefristeten Zeitraum; er könnte sich auch entweder auf einen unbestimmten Zieltermin in der Zukunft oder auf ein Erfordernis beziehen, den erforderlichen Abstand im Wesentlichen auf Dauer zu wahren. In ihren Ausführungen betont die Kommission eine Auslegung im letztgenannten Sinn und vertritt die Auffassung, dass die Mitgliedstaaten den derzeit bestehenden angemessenen Abstand gegenwärtig und in Zukunft zu erhalten hätten. Ich meine, dass beide Lesarten eigentlich konvergieren und dass der Wortlaut beide stützen kann. Soweit daher bereits ein angemessener Abstand gewahrt ist, muss dieser auch (langfristig) in Zukunft beibehalten werden, und soweit kein angemessener Abstand besteht, muss er als langfristiges Ziel hergestellt werden. Für keinen der beiden Fälle ist jedoch eine bestimmte Frist vorgegeben.
41. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass so, wie Art. 12 Abs. 1 formuliert ist, das „Erfordernis“ der Wahrung eines angemessenen Abstands als solches keine an die Mitgliedstaaten bzw. ihre Behörden gerichtete Pflicht oder Vorgabe darstellt. Die Pflicht der Mitgliedstaaten besteht darin, dafür zu sorgen, dass in ihren Politiken und in den Verfahren für deren Durchführung diesem Erfordernis „Rechnung getragen wird“. Mit anderen Worten, das genannte Erfordernis muss sozusagen als Größe in die Gleichung eingestellt werden; es muss bei der Ausarbeitung oder Durchführung der Politiken gegen andere einschlägige Erfordernisse und Belange abgewogen werden. Dieser Vorgang eignet sich nicht für automatische Entscheidungen, die gesetzlich vorgegeben sind und einfach durch Anwendung einer Formel getroffen werden.
Verfahrensrechtliche Vorschriften der Richtlinie
42. Die beim vorlegenden Gericht anhängige Rechtssache ist durch folgende wesentliche Merkmale gekennzeichnet. Nach deutschem Recht muss in Fällen, in denen für ein bestimmtes Gebiet kein Flächennutzungsplan aufgestellt worden ist, die für dieses Gebiet zuständige Baugenehmigungsbehörde jeden Antrag darauf prüfen, ob die Voraussetzungen des BauGB und bestimmter anderer Vorschriften erfüllt sind. Sie hat keinen Ermessensspielraum, auch andere Gesichtspunkte – etwa dass langfristig dem Erfordernis zur Wahrung eines angemessenen Abstands Rechnung getragen wird – zu berücksichtigen, sondern muss dem Antrag (zumindest soweit es um einen Bauvorbescheid geht) stattgeben, wenn die Erfüllung dieser Voraussetzungen festgestellt wird. Da im Ausgangsverfahren die Erfüllung der Voraussetzungen feststeht, war zwingend der Vorbescheid zu erteilen.
43. Nach meiner Würdigung ist eine solche Situation nicht mit Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie vereinbar. Diese Vorschrift sieht vor, dass in der Regel Flächenutzungspläne aufgestellt werden. Soweit solche Pläne aufgestellt werden, ist in ihnen dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands Rechnung zu tragen. Liegt kein solcher Plan vor, muss diesem Erfordernis – zusammen mit sonstigen durch das BauGB oder andere einschlägige Rechtsvorschriften auferlegten Anforderungen – im Rahmen des Verfahrens Rechnung getragen werden, das zur Erteilung oder Versagung der individuellen Baugenehmigung führt. Dies war im Ausgangsverfahren nicht der Fall.
44. Folglich muss meines Erachtens das Bundesverwaltungsgericht, wie es selbst erkennt, das nationale Recht so auslegen und anwenden, dass der Richtlinie Wirkung verliehen wird. Eine automatisch erteilte Genehmigung erscheint jedenfalls nicht mit der Richtlinie vereinbar.
45. Das kann jedoch nicht bedeuten, dass die Baugenehmigung versagt werden muss. Eine Versagung, bei der dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands nicht Rechnung getragen wird, wäre ebenso wenig wirksam wie die Erteilung einer Genehmigung unter diesen Umständen. Wenn die zuständige Behörde erneut entscheidet und dabei dann dem genannten Erfordernis Rechnung trägt, muss sie beurteilen, welches Gewicht den drei anderen im Vorlagebeschluss dargelegten Gesichtspunkten zuzumessen ist, nämlich dass andere öffentlich genutzte Gebäude und Gebiete vorhanden sind, dass sich der Publikumsverkehr in der Nachbarschaft des Betriebs von Merck verstärken wird und dass es nicht notwendig ist, im Fall der Genehmigung des Mücksch-Vorhabens Merck zusätzliche Sicherheitsmaßnahmen zur Auflage zu machen.
Materiell-rechtliche Vorschriften der Richtlinie
46. Nach dem dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalt wurde in einem Verträglichkeitsgutachten um den Betrieb von Merck eine Zone festgelegt, deren Grenzen vermutlich „einen angemessenen Abstand“ im Sinne der Richtlinie darstellen sollen.(19) In der Zone liegen Grundstücke mit Nutzungen verschiedener Art sowie mehrere öffentlich genutzte Gebäude und Gebiete.(20) Ein angemessener Abstand der Art, wie ihn die Richtlinie vorsieht, scheint daher derzeit nicht gewahrt zu sein. Wenn jedoch keine Entscheidung über die Nutzung vorhandener Gebäude und Gebiete ansteht, besteht auch keine Möglichkeit, langfristig dem Erfordernis zur Wahrung eines solchen Abstands Rechnung zu tragen (es sei denn durch allgemeine Enteignungs- oder Abbruchverfügungen, die in der Richtlinie jedoch nicht vorgesehen sind).
47. Andererseits muss diesem Erfordernis bei der Beurteilung des Mücksch-Vorhabens, das eine Nutzungsänderung für ein Baugrundstück innerhalb dieser Zone beinhaltet, Rechnung getragen werden. Angesichts der derzeitigen Nutzung des Grundstücks durch eine Schrott- und Metallrecyclinganlage darf von der regelmäßigen Anwesenheit des Betriebspersonals der Anlage sowie einem weniger regelmäßigen Verkehr der den wiederzuverwertenden Schrott anliefernden oder die Recyclingprodukte abholenden Personen ausgegangen werden. Bei dem vorgesehenen Gartencenter wird es voraussichtlich zu einem erhöhten Publikumsaufkommen durch (potenzielle) Kunden kommen, ohne dass ein Rückgang der Zahl der Mitarbeiter oder Anlieferungen wahrscheinlich ist. Die Anwesenheit von mehr Menschen in der „Gefahrenzone“ um den Betrieb von Merck hat zwar selbstverständlich keine Auswirkungen auf das Risiko, dass sich ein Unfall ereignet, könnte aber zu schwereren Folgen eines solchen Unfalls führen, wenn er denn einträte. Es ist jedoch unstreitig, dass die derzeit von Merck getroffenen Sicherheitsmaßnahmen als hinreichend gelten, selbst wenn der Publikumsverkehr in der Zone den Umfang erreichen sollte, der für den Fall der Durchführung des Vorhabens von Mücksch prognostiziert wird. Daraus kann man schließen, dass entweder die Erhöhung des Aufkommens bezogen auf das Gewerbegebiet als Ganzes (in dem sich bekanntlich bereits Verkaufsstätten des Einzel- und des Großhandels, Werkstätten und ein Hotel befinden) nur marginal ist oder dass die gegenwärtig vorhandenen Sicherheitsmaßnahmen über das erforderliche reine Minimum hinausgehen.
48. Ich halte alle diese Gesichtspunkte für relevant im Rahmen der von der Baugenehmigungsbehörde vorzunehmenden Prüfung des Erfordernisses, langfristig einen angemessenen Abstand zu wahren. Keiner dieser Gesichtspunkte scheint jedoch für das Endergebnis dieser Prüfung allein ausschlaggebend zu sein.
49. Dass das Vorhaben den Gesamtcharakter der Zone als Gebiet mit Mischnutzungen nicht verändern wird, das zwangsläufig auch weiterhin noch einige Zeit lang ein Gebiet mit Mischnutzungen bleiben wird, und dass Merck im Fall der Durchführung des Vorhabens keine verschärften Sicherheitsmaßnahmen treffen muss, deutet wohl darauf hin, dass das Vorhaben zumindest mit dem status quo
vereinbar ist. Dass es bei einem etwaigen Unfall möglicherweise zu schwereren Folgen kommen könnte, erscheint hingegen nicht ganz so offensichtlich mit dem langfristigen Ziel der Wahrung eines angemessenen Abstands vereinbar; demgegenüber dürften Vorhaben, bei denen die Unfallfolgen weniger schwer wären, in der Regel vorzuziehen sein.
50. Gleichwohl entdecke ich in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie keine Anhaltspunkte für eine automatische Versagung einer Baugenehmigung für ein Vorhaben, das unmittelbar zu einer Zunahme des Publikumsverkehrs in der „Gefahrenzone“ um einen Betrieb führt, in dem gefährliche Stoffe lagern. Ein solches erhöhtes Aufkommen ist dem langfristigen Ziel vielleicht noch nicht einmal immer abträglich: Beispielsweise könnte eine Verkehrszunahme in einem Teil der Zone, wenn damit etwa ein Verkehrsrückgang in einem anderen Teil oder die allmähliche Verdrängung aller Wohnräumlichkeiten aus der Zone(21) verbunden ist, die Durchführung wirksamerer Präventions- und Evakuierungsmaßnahmen ermöglichen und damit zur Verwirklichung der Gesamtziele der Richtlinie beitragen. Aber selbst nachdem ermittelt worden ist, auf welche Weise „langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass … ein angemessener Abstand gewahrt bleibt“, stellt dieses Erfordernis als solches lediglich einen – wenn auch einen sehr wichtigen – der bei der Entscheidungsfindung zu berücksichtigenden Gesichtspunkte dar. Enthielte die Richtlinie ein absolutes Verbot der hier erörterten Art, ist schließlich kaum ersichtlich, wie dann das zweite Erfordernis, das nach demselben Unterabsatz ebenfalls zu berücksichtigen ist – nämlich das Erfordernis, „dass bei bestehenden Betrieben zusätzliche technische Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen werden, damit es zu keiner Zunahme der Gefährdung der Bevölkerung kommt“ –, überhaupt zum Tragen kommen soll.
51. Schließlich ist zu beachten, dass die Seveso-II‑Richtlinie ein gewisses Gleichgewicht zwischen den Pflichten der Betreiber von eine Gefahr darstellenden Betrieben (Pflichten, die sich in erster Linie auf Sicherheitsmaßnahmen und Notfallpläne erstrecken) und den Pflichten der nationalen Behörden herstellt, die mit der Überwachung dieser Betriebe und der von ihnen ausgehenden Gefahren betraut sind (einschließlich der Pflicht der Planungsträger, langfristig dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands Rechnung zu tragen). Der von Merck im vorliegenden Verfahren befürwortete Ansatz, der verlangen würde, dass den Belangen der Betreiber von eine Gefahr darstellenden Betrieben ausschlaggebende Bedeutung beizumessen ist, würde meines Erachtens das Gleichgewicht zu weit zugunsten der Betreiber verlagern.
52. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Gesichtspunkte, auf die das nationale Gericht im Rahmen der Fragen 2 und 3 verweist, bei der Beurteilung des von Mücksch gestellten Bauantrags zwar berücksichtigt werden müssen, als solche aber nicht allein ausschlaggebend für diese Beurteilung sein können, sondern bei der Entscheidungsfindung untereinander und gegen alle anderen relevanten Überlegungen abzuwägen sind.
Ergebnis
53. Nach alledem bin ich der Auffassung, der Gerichtshof sollte die Fragen des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt beantworten:
Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen ist wie folgt auszulegen:
1. Langfristig ist dem Erfordernis, dass zwischen Betrieben, in denen gefährliche Stoffe vorhanden sind, einerseits und insbesondere öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt, nicht nur auf der Ebene der Politik bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen Rechnung zu tragen, sondern auch im Rahmen des gesamten Verfahrens für die Beurteilung spezifischer Vorhaben und bei der Entscheidung, ob im Einzelfall eine Baugenehmigung zu erteilen oder zu versagen ist.
2. Wird eine Baugenehmigung für ein individuelles Vorhaben in einem Gebiet beantragt, für das keine Flächennutzungspolitik bzw. kein Flächennutzungsplan erarbeitet wurde, muss die mit der Entscheidung über den Antrag befasste Behörde dafür sorgen, dass dem genannten Erfordernis Rechnung getragen wird.
3. Dabei hat die Behörde Gesichtspunkte zu berücksichtigen wie vorhandene Gebäude und Gebiete, die vom Publikum in der Nachbarschaft des betreffenden Betriebs genutzt werden, den Umstand, dass das Vorhaben zu einer stärkeren Frequentierung des Gebiets führen wird, oder den Umstand, dass das Vorhaben keine Verschärfung der an den betreffenden Betrieb gestellten Sicherheitsanforderungen erforderlich macht; diese einzelnen Gesichtspunkte sind als solche jedoch nicht ausschlaggebend für die Entscheidung über den Baugenehmigungsantrag.
(1) .
(2)  –	Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen (ABl. L 10, S. 13; im Folgenden: Seveso-II‑Richtlinie oder Richtlinie). Die häufig verwendete Kurzbezeichnung der Richtlinie geht auf einen Industrieunfall in der italienischen Stadt Seveso im Jahr 1976 zurück, bei dem Dioxin freigesetzt wurde und der den Anstoß zum Vorgängerrechtsakt, der Richtlinie 82/501/EWG des Rates vom 24. Juni 1982 über die Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten (ABl. L 230, S. 1; im Folgenden: Seveso-I‑Richtlinie), gab. Die Richtlinie wurde mehrmals geändert (vgl. im Einzelnen unten, Fn. 7). Am 21. Dezember 2010 hat die Kommission dem Rat einen Vorschlag zur Ersetzung der Richtlinie (Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen, KOM[2010] 781 endg.) vorgelegt.
(3)
–	Eine Erörterung des Begriffs „Flächennutzungsplanung“ und der in den einzelnen Mitgliedstaaten verwendeten unterschiedlichen Terminologie findet sich in Abschnitt 2.1 der Leitlinien zur Flächennutzungsplanung mit Bezug auf Art. 12 der Seveso-II‑Richtlinie 96/82/EG in der durch die Richtlinie 105/2003/EG geänderten Fassung, European Commission Joint Research Centre, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Hazard Assessment Unit, September 2006.
(4)
–	Die Seveso-I‑Richtlinie (siehe oben, Fn. 2).
(5)
– Nach Art. 10 sorgen die Mitgliedstaaten bei einer Änderung einer Anlage dafür, dass der Betreiber das Konzept zur Verhütung schwerer Unfälle, die Managementsysteme und -verfahren sowie den Sicherheitsbericht überprüft und erforderlichenfalls ändert.
(6)
– Nach Art. 5 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass der Betreiber verpflichtet ist, 1. alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um schwere Unfälle zu verhüten und deren Folgen für Mensch und Umwelt zu begrenzen, und 2.  nachzuweisen, dass er diese Maßnahmen getroffen hat.
(7)  – Unterabs. 2 in der durch die Richtlinie 2003/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2003 (ABl. L 345, S. 97) geänderten Fassung. Offenbar handelt es sich hierbei nicht um eine materiell-rechtliche Änderung, sondern um eine „Präzisierung“, wie es im 14. Erwägungsgrund der Änderungsrichtlinie heißt; im Katalog der Bereiche, zu denen ein angemessener Abstand gewahrt bleiben muss, waren früher „öffentlich genutzte Gebäude“, „wichtige Verkehrswege (so weit wie möglich)“ und „Freizeitgebiete“ nicht aufgeführt.
(8)
–	Baugesetzbuch von 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz) von 2002.
(10)
–	Der Ausdruck „schwerer Unfall“ bezeichnet nach Art. 3 Nr. 5 der Richtlinie „ein Ereignis – z. B. eine Emission, einen Brand oder eine Explosion größeren Ausmaßes –, das sich aus unkontrollierten Vorgängen in einem unter diese Richtlinie fallenden Betrieb ergibt, das unmittelbar oder später innerhalb oder außerhalb des Betriebs zu einer ernsten Gefahr für die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt führt und bei dem ein oder mehrere gefährliche Stoffe beteiligt sind“.
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes von 2005.
(12)
–	Nach Auskunft der deutschen Regierung in ihren Erklärungen handelt es sich hierbei um eine Art verbindliche Vorentscheidung, die häufig nur die Einhaltung der Planungsvorschriften betrifft. Der Bauvorbescheid verleiht ein gewisses Maß an Rechtssicherheit, beinhaltet als solcher aber noch nicht die Genehmigung zur Ausführung der Bauarbeiten.
(13)
–	In der mündlichen Verhandlung wurde erklärt, dass auf dem Gelände erhebliche Mengen toxischen Chlorgases gelagert werden, das zur Herstellung insbesondere von Flüssigkristallen dient.
(14)
–	Nach Angaben der deutschen Regierung in ihren Erklärungen kommt es in seltenen Fällen vor, dass sich das Erfordernis zur Erstellung eines solchen Plans zu einer einklagbaren Pflicht verdichtet.
(15)
–	Siehe oben, Fn. 3.
(16)
–	Im Urteil vom 30. September 2010, Kommission/Belgien (C‑36/10), hatte die Kommission – insoweit vom Mitgliedstaat unwidersprochen – geltend gemacht, dass es nicht genüge, Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 der Seveso-II‑Richtlinie in der Weise umzusetzen, dass dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands erst bei der Entscheidung über den Baugenehmigungsantrag Rechnung getragen werden muss.
(17)
–	Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive, European Commission, Directorate-General Environment, September 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), S. 94. Der Gesetzgebungsvorschlag ist oben in Fn. 2 angeführt.
(18)
–	SEC(2010) 1590 final, Nr. 2.5, S. 13.
(19)
–	Siehe oben, Nr. 16. Wie dargelegt, kann ein angemessener Abstand nicht eindeutig definiert werden; vielmehr ist davon auszugehen, dass die Stelle, die den Abstand bestimmt, und gegebenenfalls das Gericht, das die Bestimmung überprüft, über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügt.
(20)
–	Unstreitig lag der Betrieb von Merck ursprünglich weiter von der Stadt entfernt, die an einigen Stellen herangerückt ist – was den Bevollmächtigten der deutschen Regierung nach eigenem Bekunden in der mündlichen Verhandlung an den Wald von Birnam erinnert, der sich nach Dunsinan bewegt ( Macbeth, Fünfter Aufzug).
(21)
–	In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass Wohnunterkünfte häufig tagtäglich rund um die Uhr genutzt werden, während Industrie- oder Gewerberäumlichkeiten in begrenzteren Zeiträumen frequentiert werden.