ARRÊT DE LA COUR (neuvième chambre)
27 février 2025 (*)
« Manquement d’État – Environnement – Directive 2014/89/UE – Planification de l’espace maritime – Article 8, paragraphe 1 – Obligation d’élaborer des plans issus de la planification de l’espace maritime – Article 14, paragraphe 1 – Obligation de communiquer des copies des plans issus de la planification de l’espace maritime à la Commission européenne et aux autres États membres concernés »
Dans l’affaire C‑128/24,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 16 février 2024,
Commission européenne, représentée par MM. M. Konstantinidis et F. Le Bot, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par Mme S. Chala, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M. N. Jääskinen, président de chambre, M. M. Condinanzi et Mme R. Frendo (rapporteure), juges,
avocat général : M. D. Spielmann,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que :
–        en n’ayant pas élaboré de plan issu de la planification de l’espace maritime au 31 mars 2021 et
–        en n’ayant pas communiqué de copies de ce plan à la Commission et aux autres États membres concernés dans un délai de trois mois à compter de sa publication,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 1, et de l’article 15, paragraphe 3, ainsi que de l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil, du 23 juillet 2014, établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime (JO 2014, L 257, p. 135).
Le cadre juridique
2        Aux termes du considérant 10 de la directive 2014/89 :
« Dans un souci de cohérence et de clarté juridique, il y a lieu de définir le champ d’application géographique de la planification de l’espace maritime en conformité avec les instruments législatifs existants de l’Union et avec le droit maritime international, en particulier la [convention des Nations unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay le 10 décembre 1982 et entrée en vigueur le 16 novembre 1994 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1833, 1834 et 1835, p. 3 (ci-après la “CNUDM”)]. Les compétences des États membres relatives aux frontières maritimes et à la juridiction maritime ne sont pas modifiées par la présente directive. »
3        L’article 2 de cette directive, intitulé « Champ d’application », dispose, à son paragraphe 4 :
« La présente directive ne porte pas atteinte aux droits souverains et à la juridiction des États membres sur les eaux marines qui découlent du droit international en la matière, notamment la CNUDM. En particulier, l’application de la présente directive n’influe pas sur le tracé et la délimitation des frontières maritimes par les États membres conformément aux dispositions pertinentes de la CNUDM. »
4        L’article 3, point 2, de ladite directive définit la notion de « planification de l’espace maritime » comme étant le « processus par lequel les autorités concernées des États membres analysent et organisent les activités humaines dans les zones maritimes pour atteindre des objectifs d’ordre écologique, économique et social ».
5        L’article 8 de la même directive, intitulé « Élaboration des plans issus de la planification de l’espace maritime », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Lorsqu’ils mettent en place ou en œuvre la planification de l’espace maritime, les États membres élaborent des plans issus de la planification de l’espace maritime qui identifient la répartition spatiale et temporelle des activités et usages pertinents, existants et futurs dans leurs eaux marines, afin de contribuer aux objectifs fixés à l’article 5. »
6        L’article 14 de la directive 2014/89, intitulé « Suivi et rapports », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres communiquent des copies des plans issus de la planification de l’espace maritime, y compris des notes explicatives existantes concernant la mise en œuvre de la présente directive, et de toutes les mises à jour ultérieures à la Commission et aux autres États membres concernés dans les trois mois suivant leur publication. »
7        Aux termes de l’article 15, paragraphe 3, de cette directive, les plans issus de la planification de l’espace maritime sont établis dès que possible, et au plus tard le 31 mars 2021.
La procédure précontentieuse
8        Le 2 décembre 2021, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République hellénique par laquelle elle lui reprochait, d’une part, de ne pas avoir élaboré de plan issu de la planification de l’espace maritime au 31 mars 2021 ainsi que l’exigent l’article 8, paragraphe 1, et l’article 15, paragraphe 3, de la directive 2014/89 et, d’autre part, de ne pas avoir communiqué de copies de ce plan à la Commission et aux autres États membres concernés dans un délai de trois mois à compter de sa publication, contrairement aux prescriptions de l’article 14, paragraphe 1, de cette directive.
9        Dans sa réponse du 1er février 2022, la République hellénique a précisé les progrès qu’elle avait accomplis en ce qui concerne la planification nationale de l’espace maritime ainsi que les cadres juridiques et institutionnels applicables.
Elle ne mentionnait aucune date pour l’adoption desdits plans.
10      N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a, le 19 avril 2023, adressé un avis motivé à la République hellénique, par lequel elle l’invitait à se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2014/89 dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
11      Le 7 juin 2023, la République hellénique a répondu à cet avis motivé en indiquant qu’elle n’avait pas été en mesure de finaliser la planification de l’espace maritime dans les délais impartis par la directive 2014/89. Elle a en outre indiqué que, selon ses estimations, la planification de l’espace maritime en Grèce sera réalisée dans un délai de trois ans.
12      C’est dans ces conditions que la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
13      À l’appui de son recours, la Commission soulève un grief unique, tiré de la violation par la République hellénique de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2014/89, lu en combinaison avec l’article 15, paragraphe 3, de celle-ci, et de l’article 14, paragraphe 1, de ladite directive, en raison du fait qu’elle n’a pas, d’une part, élaboré de plan issu de la planification de l’espace maritime au 31 mars 2021 et, d’autre part, communiqué de copies de ce plan à la Commission et aux autres États membres concernés dans un délai de trois mois à compter de la publication de ce dernier.
14      La Commission fait valoir que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, voire à la date d’introduction du présent recours, la République hellénique n’a pas davantage élaboré un tel plan ni, partant, n’en a communiqué une copie à la Commission et aux autres États membres concernés.
15      Ne disposant d’aucune information précise de cet État membre, elle se fonde, pour ce faire, sur le fait que, dans sa réponse à l’avis motivé, il n’a pas contesté ne pas avoir élaboré le plan requis, a invoqué plusieurs facteurs qui justifieraient le retard dans la mise en œuvre de cette planification, dont la complexité du cadre législatif et institutionnel, les spécificités géographiques, l’étendue des côtes et la polyinsularité du pays ainsi que les conditions géopolitiques propres à la Méditerranée orientale, et a indiqué qu’un délai d’environ trois ans lui serait nécessaire afin de satisfaire à ses obligations.
16      La Commission, se fondant sur l’arrêt du 22 février 2018, Commission/Grèce (C‑328/16, EU:C:2018:98, point 53 et jurisprudence citée), rappelle qu’un État membre ne saurait exciper de difficultés d’ordre interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union. Se fondant également sur l’arrêt du 28 avril 2005, Commission/Espagne (C‑157/04, EU:C:2005:261, point 24), elle en conclut que la République hellénique ne peut invoquer ses particularités géographiques et topographiques pour justifier le manquement aux obligations imposées par la directive 2014/89 qui lui est reproché.
17      La République hellénique, qui ne conteste pas avoir manqué à ses obligations, fait valoir, dans son mémoire en défense, qu’il lui était objectivement impossible de respecter l’obligation d’élaborer un plan issu de la planification de l’espace maritime pour le 31 mars 2021 en raison des négociations qui ont abouti à la conclusion, le 6 août 2020, de l’accord relatif à la délimitation de la zone économique exclusive entre la République hellénique et la République arabe d’Égypte (ci-après l’« accord bilatéral sur la délimitation des zones maritimes »).
18      Dans ce contexte, elle indique premièrement que, durant les négociations de cet accord, la procédure nationale d’élaboration des plans issus de la planification de l’espace maritime a été, de fait, suspendue jusqu’à ce que la portée géographique du plan d’aménagement de l’espace ait été déterminée par ledit accord.
19      Secondement, elle soutient que, entre la date de conclusion de l’accord bilatéral sur la délimitation des zones maritimes, soit le 6 août 2020, et la date limite prévue par la directive 2014/89, soit le 31 mars 2021, elle ne disposait pas d’un délai suffisant pour élaborer lesdits plans.
20      Dans son mémoire en réplique, la Commission, relevant que le délai imparti à la République hellénique pour se conformer à l’avis motivé expirait le 19 juin 2023, fait valoir que la République hellénique doit démontrer qu’il lui était objectivement impossible d’élaborer les plans issus de la planification de l’espace maritime pour cette dernière date, soit deux ans et dix mois après la conclusion de l’accord bilatéral sur la délimitation des zones maritimes.
21      En tout état de cause, la Commission considère que la République hellénique ne saurait invoquer une impossibilité objective de se conformer aux obligations lui incombant en vertu de la directive 2014/89 au motif qu’elle a négocié et conclu un accord avec un État tiers concernant la délimitation de sa zone économique exclusive.
22      Dans son mémoire en duplique, la République hellénique, tout d’abord, indique que la délimitation des frontières maritimes, laquelle détermine l’étendue des eaux marines, et, par conséquent, le champ d’application géographique de la directive 2014/89 relèvent de la compétence des États membres. À cet égard, la délimitation des eaux marines de chaque État membre constituerait une condition sine qua non du processus d’élaboration des plans issus de la planification de l’espace maritime. Or, l’adoption de ces derniers ne serait pas possible sur la base d’une carte marine obsolète.
23      Il en résulte, selon la République hellénique, qu’elle a été dans l’impossibilité objective, aux fins de l’élaboration des plans issus de la planification de l’espace maritime, d’utiliser une carte marine dont les coordonnées étaient en cours de réajustement dans le cadre de longues négociations avec la République arabe d’Égypte.
24      Ensuite, la République hellénique invoque le principe selon lequel « à l’impossible nul n’est tenu », qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union. Il s’ensuivrait que, dans le domaine de la planification de l’espace maritime, dont l’élaboration est subordonnée à l’existence d’une carte maritime actualisée, ce principe devrait couvrir les circonstances liées à l’impossibilité objective qu’elle évoque.
25      Enfin, pour autant que l’impossibilité objective d’élaborer les plans issus de la planification maritime a pris fin le 31 août 2020, la République hellénique estime qu’elle aurait dû se voir accorder un délai supplémentaire pour mener à bien l’adoption desdits plans.
Appréciation de la Cour
26      Il convient de relever que, aux termes de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2014/89, lorsqu’ils mettent en place ou en œuvre la planification de l’espace maritime, les États membres sont tenus d’élaborer des plans issus de la planification de l’espace maritime qui identifient la répartition spatiale et temporelle des activités et usages pertinents, existants et futurs dans leurs eaux marines.
27      Selon l’article 15, paragraphe 3, de la directive 2014/89, les plans issus de la planification de l’espace maritime doivent être établis dès que possible, et au plus tard le 31 mars 2021.
28      Conformément à l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2014/89, les États membres doivent communiquer des copies des plans issus de la planification de l’espace maritime et de toutes les mises à jour ultérieures à la Commission et aux autres États membres concernés dans les trois mois suivant leur publication.
29      Selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, les changements intervenus par la suite ne pouvant être pris en compte par la Cour [arrêt du 30 novembre 2023, Commission/Slovénie (Traitement des eaux urbaines résiduaires), C‑328/22, EU:C:2023:939, point 43 et jurisprudence citée].
30      Il ressort du dossier dont dispose la Cour que la République hellénique n’avait pas, au terme de ce délai, à savoir le 19 juin 2023, élaboré de plan issu de la planification de l’espace maritime dans les délais prescrits ni, partant, communiqué de copies de ce plan à la Commission et aux autres États membres concernés, ce que, par ailleurs, elle ne conteste pas.
31      Néanmoins, afin de justifier le retard dans l’adoption et la communication dudit plan, la République hellénique invoque plusieurs arguments tirés, à titre principal, de la négociation et de la conclusion de l’accord bilatéral sur la délimitation des zones maritimes.
32      Premièrement, la République hellénique fait valoir que la négociation et la conclusion de cet accord ont entraîné la suspension de la procédure nationale d’élaboration des plans issus de la planification de l’espace maritime, ce qui l’aurait placée dans l’impossibilité objective d’adopter ces plans. Elle invoque le principe selon lequel « à l’impossible nul n’est tenu ».
33      Dans la mesure où la République hellénique semble ainsi invoquer la force majeure pour justifier son manquement, il convient de rappeler que la Cour a jugé que, même si la notion de « force majeure » ne présuppose pas une impossibilité absolue de se conformer aux obligations résultant du droit de l’Union, elle exige néanmoins que le manquement en cause soit dû à des circonstances étrangères à celui qui l’invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées, une situation de force majeure ne pouvant en outre être invoquée que pour la période nécessaire pour remédier à ces difficultés [arrêts du 4 mars 2010, Commission/Italie, C‑297/08, EU:C:2010:115, point 85, et du 8 juin 2023, Commission/Slovaquie (Droit de résiliation sans frais), C‑540/21, EU:C:2023:450, point 81].
34      Or, la République hellénique n’a nullement soutenu ni a fortiori démontré que la négociation et la conclusion de l’accord bilatéral sur la délimitation des zones maritimes constituaient une telle circonstance.
35      Deuxièmement, la République hellénique soutient, en substance, que, à la suite de la conclusion de cet accord bilatéral, elle ne disposait pas d’un délai suffisant pour élaborer les plans issus de la planification de l’espace maritime et, partant, aurait dû se voir accorder un délai supplémentaire pour mener à bien l’adoption de ces plans.
36      Toutefois, ainsi que le fait valoir la Commission, la République hellénique n’a pas établi que, à l’échéance fixée dans l’avis motivé, soit deux ans et dix mois après la conclusion dudit accord bilatéral, il lui était objectivement impossible d’élaborer lesdits plans.
37      Troisièmement, la République hellénique fait valoir, en substance, que, faute d’un accord de délimitation des frontières maritimes, l’impossibilité objective d’élaborer des plans issus de la planification maritime résulterait de l’absence d’une carte maritime actualisée dont l’établissement relève de la seule compétence de l’État membre concerné.
38      À cet égard, il convient de relever que, comme le soutient à juste titre la Commission, aux termes de l’article 2, paragraphe 4, de la directive 2014/89, celle-ci ne porte pas atteinte aux droits souverains et à la juridiction des États membres sur les eaux marines qui découlent du droit international en la matière, notamment la CNUDM. En particulier, la directive 2014/89 n’influe pas sur le tracé et la délimitation des frontières maritimes par les États membres conformément aux dispositions pertinentes de la CNUDM.
39      En outre, aucune disposition de la directive 2014/89 ne prévoit de lien entre le processus de délimitation des eaux marines sur lesquelles les États membres exercent leur juridiction et les obligations d’élaborer et de communiquer des plans issus de la planification maritime. Il n’est, à plus forte raison, nullement prévu que l’exécution de ces obligations doive être suspendue durant ledit processus.
40      Il est certes vrai que, d’une part, au titre du considérant 10 de la directive 2014/89, le champ d’application géographique de la planification de l’espace maritime doit être défini en conformité avec les instruments législatifs existants de l’Union et avec le droit maritime international, en particulier la CNUDM. D’autre part, il appartient à chaque État membre de déterminer l’étendue et les limites de son propre territoire, y compris ses frontières maritimes, en conformité avec les règles du droit international public (voir, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2020, Slovénie/Croatie, C‑457/18, EU:C:2020:65, point 105 et jurisprudence citée).
41      Toutefois, les obligations d’élaborer et de communiquer des plans issus de la planification de l’espace maritime prévues, respectivement, à l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2014/89 et à l’article 14, paragraphe 1, de celle-ci, ne sauraient dépendre de l’existence d’un accord de délimitation des frontières maritimes.
42      Cette interprétation est corroborée, tout d’abord, par le fait que le processus de délimitation des frontières maritimes a un objet distinct de la planification de l’espace maritime, qui, ainsi qu’il ressort de l’article 3, point 2, de la directive 2014/89, concerne le processus par lequel les autorités concernées des États membres analysent et organisent les activités humaines dans les zones maritimes pour atteindre l’objectif d’ordre écologique, économique et social.
43      Ensuite, l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2014/89 prévoit que les États membres communiquent non seulement les copies des plans issus de la planification de l’espace maritime, mais également toutes les mises à jour ultérieures, à la Commission et aux autres États membres concernés dans les trois mois qui suivent leur publication. Dans ces conditions, la République hellénique conserve la faculté d’élaborer et de communiquer les plans en question, puis, le cas échéant, de les mettre à jour ultérieurement en fonction de la délimitation de ses frontières maritimes.
44      Enfin, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, l’obligation d’élaborer et de communiquer des plans issus de la planification de l’espace maritime ne saurait être retardée, voire indéfiniment suspendue, en cas d’absence d’accord de délimitation maritime avec un État tiers, rendant ainsi le respect des obligations découlant du droit de l’Union tributaire de la coopération d’un État tiers.
45      Dans ces circonstances, c’est en vain que la République hellénique tente de se prévaloir de l’exercice de sa compétence nationale relative à la délimitation géographique des frontières maritimes afin de justifier le fait de ne pas s’être conformée aux obligations découlant de la directive 2014/89.
46      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la République hellénique,
–        en n’ayant pas élaboré de plan issu de la planification de l’espace maritime au 31 mars 2021 et
–        en n’ayant pas communiqué de copies de ce plan à la Commission et aux autres États membres concernés dans un délai de trois mois à compter de sa publication,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 1, et de l’article 15, paragraphe 3, ainsi que de l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2014/89.
Sur les dépens
47      En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête :
1)      La République hellénique,
–        en n’ayant pas élaboré de plan issu de la planification de l’espace maritime au 31 mars 2021 et
–        en n’ayant pas communiqué de copies de ce plan à la Commission européenne et aux autres États membres concernés dans un délai de trois mois à compter de sa publication,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 1, et de l’article 15, paragraphe 3, ainsi que de l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil, du 23 juillet 2014, établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime.
2)      La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : le grec.