62021TJ0377_RES
Sprawa T‑377/21
Eurecna SpA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 12 lipca 2023 r.
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Sprawozdanie końcowe z dochodzenia OLAF‑u dotyczącego wykonania umowy o świadczenie usług finansowanej przez EFR – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ogólne domniemanie – Obowiązek uzasadnienia
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnego i indywidualnego badania dokumentów – Brak – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do pewnych kategorii dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Uzasadnienie ograniczone do powołania się na dany wyjątek
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
(zob. pkt 26–28, 40, 60, 61, 84)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zastosowanie do dokumentów dotyczących dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Ogólne domniemanie naruszenia ochrony interesów związanych z takim dochodzeniem poprzez ujawnienie wspomnianych dokumentów – Zastosowanie po zakończeniu tych czynności – Warunki
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)
(zob. pkt 32–36, 43, 50–53, 57)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Ochrona dokumentów sporządzonych w ramach zakończonego już postępowania – Zakres – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit drugi)
(zob. pkt 64–66, 68, 69)
Streszczenie
Skarżąca, Eurecna SpA, jest spółką działającą w dziedzinie świadczenia usług związanych z technologiami informatycznymi. W 2014 r. Stowarzyszenie Krajów i Terytoriów Zamorskich Unii Europejskiej (OCTA) podpisało z nią umowę o świadczenie usług, finansowaną z Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR), mającą na celu wzmocnienie zrównoważonego rozwoju i dywersyfikacji gospodarczej oraz poprawę konkurencyjności krajów i terytoriów zamorskich.
W 2020 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), do którego Komisja Europejska zwróciła się o zbadanie ewentualnych nieprawidłowości w wykonywaniu tej umowy, wszczął dochodzenie.
Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. OLAF poinformował skarżącą, że sprawozdanie końcowe z dochodzenia zostało przekazane prokuraturze w Wenecji (Włochy) i Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju. Sprawozdaniu temu towarzyszyły zalecenia dotyczące działań następczych obejmujących w szczególności wszczęcie dochodzenia karnego w sprawie nadużycia finansowego oraz odzyskanie kwot wypłaconych i uznanych za niekwalifikowalne ze względu na brak fakturowania honorariów i koszty nieuzasadnione przez skarżącą. W 2021 r. skarżąca zwróciła się o dostęp do sprawozdania końcowego OLAF‑u i załączników do niego. Wkrótce po złożeniu tego wniosku otrzymała ona wstępne pismo informacyjne Komisji informujące ją o wszczęciu procedury odzyskania. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) OLAF odmówił dostępu do żądanych dokumentów, powołując się na zastosowanie ogólnego domniemania poufności uznanego w stosunku do dokumentów dotyczących jego dochodzeń.
Rozpatrując skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Sąd przeanalizował związek między zasadami wynikającymi z orzecznictwa dotyczącego obowiązku uzasadnienia a zasadami dotyczącymi ogólnego domniemania poufności uznanego w stosunku do dokumentów związanych z dochodzeniami OLAF‑u na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony celów kontroli (
1
). Inspirując się orzecznictwem, zgodnie z którym ochrona takich dochodzeń obejmuje również działania następcze w stosunku do nich, o ile odbywają się one w rozsądnym terminie, Sąd zauważył, że uzasadnienie decyzji odmawiającej dostępu powinno zawierać elementy wskazujące rozumowanie OLAF‑u w odniesieniu do czasowego stosowania tego ogólnego domniemania poufności (
2
). Ustaliwszy w niniejszej sprawie niewystarczający charakter uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, Sąd stwierdził w konsekwencji jej nieważność.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwalało skarżącej zrozumieć, że w celu odmowy ujawnienia żądanych dokumentów OLAF powołał się na ogólne domniemanie poufności. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że OLAF uznał, iż żądane dokumenty są objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony celów kontroli ze względu na ogólne domniemanie braku dostępu do dokumentów dotyczących jego dochodzeń.
W drugiej kolejności Sąd zauważył, że z powodu braku niezbędnych informacji skarżąca nie była natomiast w stanie zrozumieć powodów, dla których OLAF w dniu wydania zaskarżonej decyzji uznał, że żądane dokumenty są objęte tym ogólnym domniemaniem poufności.
O ile bowiem w zaskarżonej decyzji wskazano, że dokumenty te stanowią część akt dochodzenia OLAF‑u, o tyle OLAF ogranicza się w tej decyzji do stwierdzenia, że dochodzenie to zostało zakończone i że jego sprawozdanie końcowe zostało przekazane Komisji i prokuraturze w Wenecji wraz z zaleceniami dotyczącymi ewentualnych działań następczych. Jednakże uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wspomina o tym, że przed jej wydaniem, które nastąpiło po przekazaniu sprawozdania OLAF‑u, Komisja skierowała do skarżącej wstępne pismo informacyjne w celu odzyskania większości wypłaconych kwot uznanych za niekwalifikowalne. Tymczasem zdaniem Sądu to wszczęcie przez Komisję procedury odzyskania może zostać uznane za działanie następcze w stosunku do jednego z zaleceń raportu OLAF‑u, a tym samym za decyzję o zakończeniu dochodzenia. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja nie porusza tej kwestii, można domniemywać, że OLAF uznał, iż ani celem, ani skutkiem wstępnego pisma informacyjnego skierowanego do skarżącej w dniu 11 marca 2021 r. nie było zakończenie dochodzenia i że w dniu wydania zaskarżonej decyzji organy będące adresatami jego sprawozdania końcowego nie zdecydowały jeszcze w rozsądnym terminie o dalszych działaniach, jakie należy podjąć w związku z tym sprawozdaniem.
W tym kontekście Sąd zauważył, że OLAF powinien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zająć stanowisko co do tego, czy okres, który upłynął między datą przekazania sprawozdania organom będącym jego adresatami a datą wydania tej decyzji, należy uznać za rozsądny. W tym względzie przypomniał, że chociaż dokumenty dotyczące dochodzenia OLAF‑u, które właśnie zostało zakończone, korzystają z ogólnego domniemania poufności, jeżeli właściwe organy nie podjęły jeszcze decyzji o dalszych działaniach w związku z odpowiednim sprawozdaniem z dochodzenia, to jest tak, pod warunkiem że w dniu wydania decyzji odmawiającej ujawnienia wspomnianych dokumentów termin, który upłynął od przekazania sprawozdania OLAF‑u właściwym organom, nie może zostać uznany za nierozsądny (
3
). O ile można w niniejszej sprawie domniemywać, że OLAF uznał, iż termin, który upłynął, nie był nierozsądny, o tyle powody takiej wykładni nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W trzeciej i ostatniej kolejności Sąd stwierdził, że ze względu na niekompletny charakter elementów uzasadnienia zawartych w zaskarżonej decyzji nie pozwala ona Sądowi na dokonanie oceny zasadności zarzutu drugiego skarżącej, zgodnie z którym OLAF nie wykazał istnienia domniemania poufności żądanych dokumentów na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu, ani tym samym na przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem.
W tym względzie Sąd przypomniał, że nie istnieje ani prawo instytucji Unii do konwalidacji przed sądem Unii wydanych przez nie niewystarczająco uzasadnionych decyzji, ani obowiązek uwzględnienia przez ten sąd dodatkowych wyjaśnień przedstawionych dopiero w toku postępowania sądowego przez autora danego aktu w celu oceny przestrzegania obowiązku uzasadnienia. Taki stan prawny groziłby zatarciem podziału kompetencji między administracją a sądem Unii, osłabieniem kontroli zgodności z prawem i utrudnieniem wykonywania prawa do wniesienia skargi (
4
).
Nawet przyznawszy, że dodatkowe wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w toku postępowania mogą zostać uznane nie za uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, lecz za wyjaśnienia niezbędne do pełnego zrozumienia analizy leżącej u podstaw rozumowania OLAF‑u, Sąd stwierdził, że w ramach postępowania sądowego Komisja ani nie zajęła stanowiska w kwestii tego, czy wstępne pismo informacyjne stanowiło działanie następcze pociągające za sobą zakończenie dochodzenia, ani – w przypadku odpowiedzi twierdzącej – nie przedstawiła powodów, dla których przekazanie prokuraturze w Wenecji sprawozdania OLAF‑u skutkowało przedłużeniem ogólnego domniemania poufności. Wreszcie, Komisja nie zajęła również stanowiska w kwestii tego, czy w dniu wydania zaskarżonej decyzji upłynął rozsądny termin od przekazania żądanych dokumentów Komisji i prokuraturze w Wenecji.
(
1
)	Zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).
(
2
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., EBC/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, pkt 55); z dnia 21 października 2020 r., EBC/Estate of Espírito Santo Financial Group (C‑396/19 P, niepublikowany, EU:C:2020:845, pkt 62).
(
3
)	Zobacz wyrok z dnia 1 września 2021 r., Homoki/Komisja (T‑517/19, niepublikowany, EU:T:2021:529, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
4
)	Zobacz wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, pkt 58).