CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 20 aprile 2016 (1)
Causa C‑113/14
Repubblica federale di Germania
contro
Parlamento europeo,
Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento – Individuazione del fondamento normativo – Trattato FUE – Articolo 43, paragrafi 2 e 3 – Organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli – Regolamento (UE) n. 1308/2013 – Articolo 7 – Regolamento (UE) n. 1370/2013 – Articolo 2 – Misure relative alla fissazione dei prezzi – Soglie di riferimento – Prezzo di intervento»
I –    Introduzione
1.        Siamo nel 2016 dopo Cristo. Tutta la politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC») è disciplinata dalla procedura legislativa ordinaria... Tutta? No! Una disposizione irriducibile del Trattato FUE in materia di PAC resiste infatti ancora a tale procedura ordinaria. E la vita non è facile per chi è chiamato a delimitare l’ambito di applicazione di tale disposizione (2).
2.        Il Trattato di Lisbona ha radicalmente modificato il regime delle competenze «orizzontali» in materia di PAC. Se, anteriormente al 1° dicembre 2009, data dell’entrata in vigore del suddetto Trattato, il Consiglio dell’Unione europea era il solo competente ad adottare misure, su proposta della Commissione europea e previa consultazione del Parlamento europeo (3), il Trattato FUE prevede ormai che il Parlamento e il Consiglio, secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono l’organizzazione comune dei mercati agricoli e le altre disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi della politica comune dell’agricoltura e della pesca (articolo 43, paragrafo 2, TFUE), mentre il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta in particolare le misure relative alla fissazione dei prezzi (articolo 43, paragrafo 3, TFUE).
3.        Tale modifica ha dato ben presto origine a un contenzioso tra la Commissione e il Parlamento, da una parte, e il Consiglio, dall’altra, in merito alla precisa delimitazione dei due fondamenti normativi (4).
4.        Nell’ambito della presente controversia, che rappresenta la terza causa vertente sull’articolo 43, paragrafi 2 e 3, TFUE, è la Repubblica federale di Germania ad aver presentato un ricorso contro il Parlamento e il Consiglio in ragione dell’intervenuta adozione di un regolamento sulla base dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE in luogo dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE (5). Essa chiede l’annullamento dell’articolo 7 del regolamento (UE) n. 1308/2013 (in prosieguo: il «regolamento OCM unica») (6), adottato secondo la procedura legislativa ordinaria, sulla base dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, e l’annullamento dell’articolo 2 del regolamento (UE) n. 1370/2013 (in prosieguo: il «regolamento di fissazione») (7), adottato sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
5.        La Corte sarà quindi chiamata, ancora una volta, a precisare le condizioni nelle quali le misure, legislative o di altra natura, in materia di agricoltura o di pesca devono essere adottate secondo la procedura legislativa ordinaria o dal solo Consiglio.
6.        La questione in esame assume un’importanza considerevole dal punto di vista costituzionale (8). La Corte avrà occasione di ricordare alle istituzioni politiche che non sono le procedure a definire il fondamento normativo di un atto, ma è il fondamento normativo di un atto che determina le procedure da seguire per la sua adozione (9).
II – Contesto normativo
A –    Trattato FUE
7.        L’articolo 40, paragrafi 1 e 2, TFUE dispone quanto segue:
«1.      Per raggiungere gli obiettivi [della PAC] è creata un’organizzazione comune dei mercati agricoli.
(...)
2.      L’organizzazione comune (…) può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi [della PAC], e in particolare regolamentazioni dei prezzi (...)».
8.        L’articolo 43, paragrafo 2, TFUE così recita:
«Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, stabiliscono l’organizzazione comune dei mercati agricoli prevista all’articolo 40, paragrafo 1, e le altre disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi della politica comune dell’agricoltura e della pesca».
9.        A termini dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE:
«Il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta le misure relative alla fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative, nonché alla fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca».
B –    Regolamento OCM unica
10.      I considerando 2, 5, 10, 12 e 14 del regolamento OCM unica così recitano:
«(2)      Il presente regolamento dovrebbe contenere tutti gli elementi essenziali dell’organizzazione comune dei mercati per i prodotti agricoli.
(…)
(5)      A norma dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, il Consiglio deve adottare le misure relative alla fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative. Per motivi di chiarezza, ogniqualvolta si applica l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, nel presente regolamento è opportuno menzionare espressamente il fatto che le misure saranno adottate dal Consiglio sulla base giuridica di tale disposizione.
(…)
(10)      Per stabilizzare i mercati e assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola, è stato elaborato un sistema differenziato di sostegno del mercato per i vari settori e sono stati introdotti dei regimi di sostegno diretto, tenendo conto sia delle esigenze specifiche di ogni settore, da un lato, sia dell’interdipendenza tra i diversi settori dall’altro. Queste misure assumono la forma di un intervento pubblico oppure del pagamento di un aiuto per l’ammasso privato. Si ravvisa la necessità di continuare a mantenere in vita le misure di sostegno del mercato, che devono tuttavia essere razionalizzate e semplificate.
(...)
(12)      A fini di chiarezza e trasparenza, è opportuno conferire una struttura comune alle disposizioni in materia di intervento pubblico mantenendo peraltro invariata la politica perseguita in ciascun settore. A tal fine, è opportuno operare una distinzione tra le soglie di riferimento e i prezzi d’intervento e definire quest’ultimo (…).
(…)
(14)      Il prezzo di intervento pubblico dovrebbe consistere in un prezzo fisso per determinati quantitativi di taluni prodotti, mentre in altri casi dovrebbe essere fissato mediante gara, in linea con la prassi e l’esperienza maturata nell’ambito delle previgenti organizzazioni comuni di mercato».
11.      L’articolo 7 del regolamento OCM unica, recante il titolo «Soglie di riferimento» e rientrante nelle «Disposizioni introduttive» di detto regolamento, dispone quanto segue:
«1.      Sono fissate le seguenti soglie di riferimento:
a)      nel settore dei cereali, 101,31 EUR/t riferiti alla fase del commercio all’ingrosso per merci rese al magazzino, non scaricate;
b)      per il risone, 150 EUR/t per la qualità tipo definita nell’allegato III, parte A, riferiti alla fase del commercio all’ingrosso per merci rese al magazzino, non scaricate;
c)      per lo zucchero sfuso della qualità tipo definita nell’allegato III, parte B, franco fabbrica:
i)      per lo zucchero bianco: 404,4 EUR/t;
ii)      per lo zucchero greggio, 335,2 EUR/t;
d)      nel settore delle carni bovine, 2 224 EUR/t per le carcasse di bovini maschi della classe di conformazione R3 quale stabilita dalla tabella unionale di classificazione delle carcasse di bovini di età non inferiore a otto mesi di cui all’allegato IV, parte A;
e)      nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari
i)      246,39 EUR/100 kg per il burro;
ii)      169,80 EUR/100 kg per il latte scremato in polvere;
f)      nel settore delle carni suine, 1 509,39 EUR/t per le carcasse di suino della qualità tipo definita in termini di peso e tenore di carne magra in conformità alla tabella unionale di classificazione delle carcasse di suini di cui all’allegato IV, parte B, come segue:
i)      carcasse di peso pari o superiore a 60 kg e inferiore a 120 kg: classe E;
ii)      carcasse di peso pari o superiore a 120 kg e inferiore a 180 kg: classe R;
g)      nel settore dell’olio di oliva:
i)      1 779 EUR/t per l’olio di oliva extra vergine;
ii)      1 710 EUR/t per l’olio di oliva vergine;
iii)      1 524 EUR/t per l’olio di oliva lampante avente due gradi di acidità libera; questo importo è ridotto di 36,70 EUR/t per ciascun grado di acidità in più.
2.      Le soglie di riferimento fissate al paragrafo 1 sono soggette a revisione da parte della Commissione, tenendo conto di criteri oggettivi, in particolare le evoluzioni della produzione, dei costi di produzione (in particolare i costi dei mezzi di produzione) e del mercato. Ove necessario, le soglie di riferimento sono aggiornate secondo la procedura legislativa ordinaria in base all’andamento della produzione e dei mercati».
12.      L’articolo 15 del regolamento medesimo, recante il titolo «Prezzi di intervento pubblico», così dispone:
«1.      Per prezzo di intervento pubblico si intende:
a)      il prezzo al quale i prodotti sono acquistati all’intervento pubblico a prezzo fisso, oppure
b)      il prezzo massimo al quale i prodotti ammissibili all’intervento pubblico possono essere acquistati nell’ambito di una procedura di gara.
2.      Il Consiglio adotta le misure relative alla fissazione del prezzo di intervento pubblico, compresi i quantitativi delle maggiorazioni e riduzioni, a norma dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE».
C –    Regolamento di fissazione
13.      I considerando 2 e 3 del regolamento di fissazione così recitano:
«(2)      A fini di chiarezza e trasparenza, è opportuno conferire una struttura comune alle disposizioni in materia di intervento pubblico mantenendo peraltro invariata la politica intrinseca a ciascun settore. A tal fine è appropriato operare una distinzione tra le soglie di riferimento stabilite nel regolamento [OCM unica] da un lato, e i prezzi di intervento dall’altro, e definire questi ultimi. (...)
(3)      È opportuno prevedere il livello del prezzo di intervento pubblico a cui l’acquisto all’intervento è effettuato a prezzo fisso o mediante procedura di gara, compresi i casi per i quali può essere necessario un adeguamento dei prezzi di intervento pubblico. (…)».
14.      A termini dell’articolo 1 del regolamento de quo, rubricato «Ambito di applicazione:
«Il presente regolamento reca misure per la fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative nell’ambito dell’organizzazione comune unica dei mercati agricoli istituita dal regolamento [OCM unica]».
15.      Il successivo articolo 2, intitolato «Prezzi di intervento pubblico», così dispone:
«1.      Il livello del prezzo di intervento pubblico:
a)      per il frumento tenero, il frumento duro, l’orzo, il granturco, il risone e il latte scremato in polvere è pari alla rispettiva soglia di riferimento di cui all’articolo 7 del regolamento [OCM unica] in caso di acquisto all’intervento a prezzo fisso e non supera la rispettiva soglia di riferimento in caso di acquisto all’intervento mediante gara;
b)      per il burro, è pari al 90% della soglia di riferimento di cui all’articolo 7 del regolamento [OCM unica] in caso di acquisto all’intervento a prezzo fisso e non supera il 90% di tale soglia di riferimento in caso di acquisto all’intervento mediante gara;
c)      per le carni bovine non supera il livello di cui all’articolo 13, paragrafo 1, lettera c) del regolamento [OCM unica].
2.      I prezzi di intervento pubblico per il frumento tenero, il frumento duro, l’orzo, il granturco e il risone di cui al paragrafo 1 sono adattati applicando le maggiorazioni o le riduzioni a tali prezzi in base ai principali criteri di qualità dei prodotti.
3.      La Commissione adotta atti di esecuzione che determinano le maggiorazioni o le riduzioni del prezzo di intervento pubblico dei prodotti di cui al paragrafo 2 del presente articolo alle condizioni ivi stabilite. Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura di esame di cui all’articolo 15, paragrafo 2».
III – Fatti
16.      L’organizzazione comune dei mercati agricoli è stata codificata per la prima volta in maniera omogenea e globale con il regolamento (CE) n. 1234/2007 (10) sulla base dell’articolo 37 del Trattato CE.
17.      Successivamente all’entrata in vigore del Trattato FUE, la Commissione presentava, il 12 ottobre 2011, cinque proposte di regolamento, del Parlamento e del Consiglio o del solo Consiglio, aventi ad oggetto una profonda riforma della PAC. Tra dette proposte figurava quella di un regolamento OCM unica del Parlamento e del Consiglio. Detta «proposta di riforma» si fondava sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE e conteneva, al suo articolo 7, una disposizione vertente sulla fissazione di «prezzi di riferimento».
18.      In pari data, la Commissione presentava una proposta di regolamento del Consiglio recante misure per la fissazione di determinati aiuti e restituzioni connessi all’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli che era fondata sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
19.      Il 4 luglio 2012 il Parlamento approvava una relazione della propria commissione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale che, nella relativa motivazione, osservava come la proposta di regolamento OCM unica della Commissione ledesse le prerogative conferite al legislatore dall’articolo 43, paragrafo 2, TFUE e proponeva, per tale ragione, di «sopprimere tutte le disposizioni relative all’articolo 43, paragrafo 3, [TFUE]».
20.      Il 13 settembre 2012, la presidenza del Consiglio trasmetteva un documento di lavoro al Comitato speciale Agricoltura facendo presente che, a suo avviso, solo il Consiglio era competente a fissare, in particolare, i prezzi di riferimento dei prodotti agricoli che possono essere oggetto di interventi pubblici ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE. Secondo il resoconto sommario del Consiglio (11), detta posizione veniva assunta dalla «stragrande maggioranza» degli Stati membri in occasione della successiva riunione del Comitato speciale Agricoltura, il 17 settembre 2012.
21.      Il segretariato generale del Consiglio presentava, quindi, il 12 ottobre 2012, un progetto di regolamento di fissazione che comprendeva, oltre ai prezzi di intervento, i «prezzi di riferimento». Detto progetto è stato adottato dal Comitato speciale Agricoltura del Consiglio il 5 novembre 2012.
22.      In data 13 dicembre 2012 e 12 marzo 2013, la presidenza del Consiglio trasmetteva le versioni consolidate del progetto di regolamento OCM unica. L’articolo 7, primo periodo, di detti due progetti rinviava, nel suo titolo, ai prezzi di riferimento osservando poi, che «le misure relative alla fissazione dei prezzi di riferimento sono adottate dal Consiglio a norma dell’articolo 43, paragrafo 3, [TFUE]».
23.      Il 13 marzo 2013, il Parlamento adottava un emendamento con cui venivano reintrodotti tutti i prezzi di riferimento nell’articolo 7 del progetto di regolamento OCM unica.
24.      Tra l’11 aprile e il 26 giugno 2013, il contrasto interistituzionale dava luogo a più di dieci triloghi informali sul futuro regolamento OCM unica. Verso la fine di detti triloghi, il segretariato generale del Consiglio inviava, in data 4 giugno 2013, una relazione da cui si evince che la fissazione dei prezzi di riferimento restava un punto controverso. In occasione di tutti gli ultimi triloghi, il Parlamento faceva presente che non avrebbe approvato il pacchetto di riforme della PAC in mancanza di disposizioni sui prezzi di riferimento all’interno del regolamento OCM unica.
25.      Il 21 giugno 2013, la presidenza del Consiglio presentava, in vista della preparazione della riunione del 24 e 25 giugno 2013, un documento di lavoro che rifletteva lo stato dei triloghi. Tale documento comprendeva i «Reference prices».
26.      Il 25 giugno 2013, la presidenza del Consiglio trasmetteva un addendum al suddetto documento di lavoro che riprendeva i punti controversi presenti. Al titolo «Positions on Article 43(3) related provisions», riguardante il progetto di regolamento OCM unica, essa proponeva, come obiettivo di compromesso («landing zone»), l’utilizzo della nozione di «soglie di riferimento».
27.      Nella notte tra il 25 e 26 giugno 2013, e dopo numerose sospensioni della seduta, una maggioranza qualificata in seno al Consiglio accoglieva infine la richiesta del Parlamento di inserire i prezzi di riferimento, ormai denominati «soglie di riferimento», nell’articolo 7 del regolamento in parola. Il governo tedesco e il governo del Regno Unito non si pronunciavano tuttavia a favore di detta modifica dell’orientamento generale astenendosi.
28.      Il 25 settembre 2013 la presidenza del Consiglio trasmetteva un documento di lavoro contenente l’intera versione consolidata del progetto di regolamento OCM unica. In tale versione, l’insieme del progetto rifletteva l’accordo raggiunto in seno ai triloghi interni. L’articolo 7 della versione consolidata del progetto di regolamento OCM unica recava il titolo «Soglie di riferimento» e non più «Prezzi di riferimento». Il contenuto del regolamento restava, peraltro, invariato.
29.      Il 13 dicembre 2013 il segretariato generale del Consiglio trasmetteva una nota alle delegazioni in cui si dichiarava che «l’esito dei negoziati in relazione al ricorso all’articolo 43, paragrafo 3, del TFUE è parte del compromesso globale sull’attuale revisione della PAC e non pregiudica la posizione di ciascuna istituzione sulla portata di detta disposizione né i futuri sviluppi sulla questione, segnatamente un’eventuale nuova giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea».
30.      Alla voce «Dichiarazione del Consiglio sull’articolo 43, paragrafo 3, [TFUE]», veniva dichiarato, in relazione all’esito dei negoziati sulla PAC nel trilogo del giugno 2013, che «il Consiglio conferma di aver deciso che il regolamento OCM unica contempli le questioni rientranti nell’articolo 43, paragrafo 3, del TFUE all’unico scopo di consentire, nelle circostanze eccezionali di tale trilogo, il raggiungimento di un compromesso».
31.      Il governo tedesco dichiarava al riguardo di non poter, per varie ragioni, sostenere talune delle proposte contenute nel progetto di regolamento OCM unica. A suo avviso, in forza dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, spettava esclusivamente al Consiglio, su proposta della Commissione, adottare, in particolare, le «misure relative alla fissazione dei prezzi». Il governo tedesco reputava inaccettabile uno scostamento da dette regole di ripartizione tra le istituzioni dell’Unione e respingeva, di conseguenza, detta proposta di regolamento.
32.      In sede di votazione sull’adozione del regolamento OCM unica, tenutasi il 16 dicembre 2013, il governo tedesco si pronunciava quindi contro detta adozione e il governo del Regno Unito si asteneva. In occasione della votazione sull’adozione del regolamento di fissazione, tenutasi il medesimo giorno, i governi tedesco e del Regno Unito si astenevano. In tale occasione, il Consiglio «confermava», nel verbale della propria seduta, di «aver deciso che il regolamento OCM unica contempli le questioni rientranti nell’articolo 43, paragrafo 3, del TFUE all’unico scopo di consentire, nelle circostanze eccezionali di tale trilogo, il raggiungimento di un compromesso» e che «tale decisione non pregiudicherà di conseguenza la posizione che il Consiglio continuerà ad adottare in futuro in difesa delle prerogative conferitegli dal Trattato di Lisbona».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
33.      Il governo tedesco chiede che la Corte voglia annullare le due disposizioni impugnate mantenendone gli effetti sino all’entrata in vigore delle emanande disposizioni in base al corretto fondamento normativo e condannare il Parlamento e il Consiglio alle spese.
34.      Nel proprio controricorso, il Parlamento chiede che la Corte voglia dichiarare il ricorso irricevibile o, in via subordinata, respingerlo, condannando la Repubblica federale di Germania alle spese.
35.      Il Consiglio si rimette alla saggezza della Corte quanto alla pronuncia sulle domande principali del governo tedesco e, in caso di loro accoglimento, chiede inoltre alla Corte di mantenere gli effetti delle disposizioni impugnate sino all’entrata in vigore delle emanande disposizioni in base al corretto fondamento normativo, con condanna di ciascuna delle parti a sopportare le proprie spese.
36.      Il governo ceco e il governo del Regno Unito sono intervenuti a sostegno del governo tedesco mentre la Commissione è intervenuta a sostegno del Parlamento.
37.      Tutte le parti menzionate hanno presenziato all’udienza tenutasi il 3 febbraio 2016.
V –    Analisi
A –    Sulla ricevibilità
1.      Principali argomenti delle parti
38.      Il Parlamento e la Commissione ritengono che il ricorso debba essere respinto come irricevibile, in quanto l’articolo 7 del regolamento OCM unica non sarebbe separabile dal resto dell’atto. Secondo il Parlamento, detto articolo si inserisce pienamente negli obiettivi del regolamento in parola ed è volto a raggiungerli. La sostanza del regolamento OCM unica cambierebbe, infatti, in caso di annullamento del suo articolo 7. L’articolo in questione svolgerebbe, inoltre, nel quadro del regolamento di cui trattasi, varie funzioni connesse ad altre disposizioni del medesimo regolamento.
39.      Il governo tedesco e i governi intervenuti, nonché il Consiglio, sottolineano che né il Parlamento, né la Commissione hanno dimostrato come e in qual misura l’annullamento dell’articolo 7 del regolamento OCM unica potrebbe modificare la sostanza di detto regolamento che conta oltre duecento disposizioni che spaziano tra tutti gli aspetti e tutti i settori della PAC.
2.      Analisi
40.      L’annullamento parziale di un atto dell’Unione è possibile solo se gli elementi di cui è chiesto l’annullamento sono separabili dal resto dell’atto; tale requisito della separabilità non è soddisfatto quando l’annullamento parziale di un atto avrebbe l’effetto di modificare la sostanza di quest’ultimo (12).
41.      Né la concezione complessiva del regolamento OCM unica, che affronta una tematica piuttosto eterogenea, né il contenuto dell’articolo 7 del regolamento medesimo o il rapporto tra le soglie di riferimento e i prezzi di intervento (13) depongono nel senso della inseparabilità della disposizione impugnata. Non ravviso alcun elemento essenziale che consenta di affermare che la sostanza del regolamento OCM unica cambierebbe in caso di annullamento della disposizione impugnata.
42.      Ritengo pertanto che il presente ricorso sia ricevibile.
B –    Sul merito
1.      Domanda di annullamento dell’articolo 7 del regolamento OCM unica
a)      Principali argomenti delle parti
i)      Il governo tedesco
43.      Il governo tedesco afferma che il Parlamento e il Consiglio hanno fondato l’articolo 7 del regolamento OCM unica su un fondamento normativo errato. Posto che i «prezzi di riferimento», rinominati infine «soglie di riferimento», costituiscono una «misura relativa alla fissazione dei prezzi», l’articolo 7 del regolamento OCM unica avrebbe dovuto necessariamente essere fondato sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
44.      A fondamento della propria domanda di annullamento, il governo tedesco richiama il regime anteriore dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, ossia quello risultante dal regolamento n. 1234/2007, il cui considerando 16 definiva il «prezzo di riferimento» come un prezzo risultante da una decisione politica del Consiglio. In tale contesto, il governo medesimo sottolinea che il regolamento n. 1234/2007 attribuiva espressamente al Consiglio il potere di modificare i prezzi di riferimento. La vecchia organizzazione comune del mercato agricolo e la genesi del regolamento OCM unica (e in particolare del suo articolo 7) dimostrerebbero inoltre che il sistema delle misure relative alla fissazione dei prezzi dei prodotti agricoli non è stato modificato nel merito e che i prezzi, o soglie, di riferimento continuano ad essere la «rete di sicurezza» della PAC. Di contro, sempre secondo il governo tedesco, l’inserimento dell’articolo 7 nel regolamento OCM unica, nonché la sostituzione della nozione di «prezzi di riferimento» con «soglie di riferimento», è frutto di un compromesso politico elaborato esclusivamente al fine di evitare il fallimento di tutto il pacchetto di riforma della PAC.
45.      Riferendosi alla formulazione dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, il governo tedesco sottolinea che, in base alla disposizione di cui trattasi, che non opera nessuna distinzione tra i prezzi in senso stretto o in senso lato, ma parla di «misure relative alla fissazione dei prezzi» in generale, tutti gli elementi essenziali della fissazione dei prezzi ricadono nella competenza del Consiglio. Dato che l’articolo 7 del regolamento OCM unica fissa un’unità monetaria precisa per determinati prodotti agricoli e che l’articolo 2 del regolamento di fissazione definisce poi i prezzi di intervento in ragione di una certa percentuale delle «soglie di riferimento», i prezzi di intervento e i prezzi di riferimento sono strettamente legati al prezzo di mercato e l’articolo 7 del regolamento OCM unica è un elemento essenziale della fissazione dei prezzi.
46.      Sempre con riferimento agli obiettivi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, il governo tedesco afferma che l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento OCM unica prevede che le soglie di riferimento siano aggiornate in base all’andamento della produzione e dei mercati, incaricando la Commissione di sottoporre regolarmente a revisione i prezzi di riferimento e, in particolare, le evoluzioni della produzione e le tendenze del mercato. Se, quindi, l’autorità normativa competente deve reagire in maniera rapida, flessibile ed efficace alle perturbazioni del mercato, tale reazione sarà molto più veloce in caso di competenza del Consiglio, che ‑ contrariamente a quanto previsto nel regime «ante Lisbona» ‑ non deve neppure più consultare il Parlamento.
47.      Per quanto attiene al rapporto tra il paragrafo 2 e il paragrafo 3 dell’articolo 43 TFUE, il governo tedesco sostiene che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE esclude, dal suo campo di applicazione, il paragrafo 2 o che, quantomeno, detti due paragrafi si escludono reciprocamente. In ogni caso, non esisterebbe, secondo detto governo, alcuna gerarchia tra la due richiamate disposizioni che costituirebbero due fondamenti normativi diversi e autonomi.
48.      Il governo tedesco ritiene peraltro che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE sarebbe completamente destituito di significato e perderebbe quindi il suo effetto utile se l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE fosse considerato, nel caso di specie, quale fondamento normativo. Il principio dell’equilibrio istituzionale delle istituzioni dell’Unione implica inoltre che ciascuna di esse eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre.
49.      Riferendosi alla giurisprudenza della Corte in materia di scelta del fondamento normativo per l’adozione degli atti giuridici dell’Unione, il governo tedesco ritiene che, nel caso di specie, tutti gli elementi oggettivi che possono essere soggetti a un controllo giurisdizionale indichino che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE costituisce il solo fondamento normativo pertinente. Nel caso di specie sarebbe escluso anche il ricorso ad un doppio fondamento normativo, posto che il dispositivo di cui, rispettivamente, ai paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE, potrebbe essere attuato indipendentemente l’uno dall’altro.
50.      Per quanto riguarda l’argomento del Parlamento secondo cui dall’articolo 40, paragrafo 2, TFUE risulterebbe che, nell’esercizio del suo potere ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, il legislatore dell’Unione è libero di adottare tutte le misure indicate nel paragrafo 2 dell’articolo 40 TFUE, comprese le «regolamentazioni dei prezzi», il governo tedesco ritiene che detto argomento non tenga conto dell’esistenza dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE. Il governo tedesco afferma che tale lettura priverebbe l’articolo 43, paragrafo 3, di ogni utilità.
ii)     Il Consiglio e i governi intervenienti
51.      Il Consiglio e i due governi intervenienti sostengono gli argomenti del governo tedesco. Il Consiglio afferma, inoltre, riferendosi all’articolo 294, paragrafo 1, TFUE, che i Trattati non avvalorano in alcun modo l’ipotesi secondo cui la procedura legislativa ordinaria prevarrebbe sulle disposizioni che prevedono l’adozione di atti non legislativi. I governi intervenienti aggiungono che, a loro avviso, l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE costituirebbe una lex specialis rispetto alle misure più ampie previste dall’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
iii)  Il Parlamento e la Commissione
52.      Il Parlamento, sostenuto dalla Commissione, condivide il parere del governo tedesco secondo cui i paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE costituirebbero due fondamenti normativi distinti benché esista, come osserva il Parlamento, un forte nesso contestuale tra di essi. Tuttavia, le due istituzioni ritengono che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE attribuisca al Consiglio soltanto il potere molto specifico, di natura esecutiva, di fissare gli importi esatti e finali dei prezzi. Tutte le altre misure eccedenti tale attività ricadrebbero nel campo di applicazione dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, come risulterebbe dal riferimento contenuto in detta ultima disposizione all’articolo 40 TFUE e dalla formulazione dell’articolo 40, paragrafo 1, e, ancor più, paragrafo 2, TFUE, che menziona esplicitamente le regolamentazioni dei prezzi tra i principali elementi che costituiscono un’organizzazione comune del mercato.
53.      Il Parlamento ne deduce che le «misure» che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE autorizza il Consiglio ad adottare possono essere qualificate come «atti di esecuzione sui generis». A suo avviso, la procedura non legislativa prevista all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE deve essere concepita come un’eccezione rispetto alla regola generale di cui all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. La Commissione, per contro, ravvisa l’esistenza di un rapporto gerarchico tra il paragrafo 2 e il paragrafo 3 dell’articolo 43 TFUE. Essa aggiunge che il legislatore europeo dispone di un potere discrezionale considerevole nello stabilire lo spazio rimesso al potere esecutivo e che, nel caso di specie, non sarebbe stato commesso alcun errore manifesto nell’esercizio di detto potere discrezionale del legislatore benché l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE preveda una delega esplicita di poteri.
54.      Per quanto attiene all’obiettivo e al contenuto dell’articolo 7 del regolamento OCM unica, il Parlamento afferma che detto obiettivo è identico a – e quindi inscindibile da ‑ quello del regolamento OCM unica, ossia di «istitui[re] un’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli». Secondo il Parlamento e la Commissione, l’articolo 7 del regolamento OCM unica funge da disposizione di base rispetto al regime di intervento nell’organizzazione comune del mercato. Le soglie di riferimento costituirebbero, in quanto «rete di sicurezza della PAC», l’elemento che determina il ricorso al meccanismo di intervento e ad altre tipologie di misure di sostegno dei mercati. In tale contesto, la Commissione afferma che le soglie di riferimento sono, al di là della fattispecie di cui trattasi, ripetutamente prese in considerazione nel regolamento OCM unica e nel regolamento di fissazione, ad esempio, ai fini della concessione degli aiuti per l’ammasso privato e per la fissazione della restituzione alla produzione nel settore dello zucchero.
55.      Per quanto attiene alla denominazione di «soglie di riferimento», che – sia nel regolamento n. 1234/2007 che nel quadro dei negoziati sulla riforma della PAC – erano indicate come «prezzi di riferimento», il Parlamento sottolinea che il titolo dell’articolo 7 del regolamento OCM unica è stato modificato al fine di rispondere a un’esigenza del Consiglio. Per la Commissione, la precedente denominazione delle «soglie di riferimento» era ingannevole in quanto i «prezzi di riferimento» erano già valori soglia che guidavano la fissazione dei prezzi reali e avevano soltanto funzione orientativa.
56.      Per quanto attiene al riferimento compiuto dal governo tedesco alla disciplina anteriore dell’organizzazione comune dei mercati, il Parlamento e la Commissione ritengono che detto governo trascuri il fatto che il regolamento n. 1234/2007 era stato adottato sulla base di un diverso fondamento normativo, ossia dell’articolo 37 CE.
57.      Quanto all’argomento del governo tedesco secondo cui l’effetto utile dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE sarebbe compromesso se l’articolo 7 del regolamento potesse essere fondato sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, il Parlamento ritiene che l’adozione del regolamento di fissazione in quanto tale sia sufficiente a dimostrare l’effetto utile dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
58.      Infatti, né il Parlamento né la Commissione ravvisano la necessità di un adeguamento rapido delle soglie di riferimento in base all’andamento del mercato che, secondo il governo tedesco, richiederebbe un intervento del Consiglio. Secondo il Parlamento, anche se l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE mira a garantire la rapida fissazione dei prezzi e se detto obiettivo costituiva, nella storia della PAC, un’esigenza importante, essa ha perso, già in passato, gradualmente di importanza ed è, in pratica, venuta a meno.
59.      In via subordinata, il Parlamento afferma che, se l’articolo 7 del regolamento OCM unica perseguisse gli obiettivi indicati nei paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE, la disposizione impugnata sarebbe comunque sempre valida in ragione della preponderanza degli obiettivi di cui all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
b)      Analisi
i)      Richiamo della giurisprudenza generale della Corte in materia di fondamento normativo
60.      Da una costante giurisprudenza risulta che l’individuazione del fondamento normativo di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi suscettibili di controllo giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, la finalità o, in altre parole, lo scopo e il contenuto dell’atto in questione (14). Si può prendere in considerazione anche il contesto legislativo (15). Non sono, infatti, le procedure a definire il fondamento normativo di un atto, ma è il fondamento normativo di un atto che determina le procedure da seguire per la sua adozione (16). Se l’esame di un atto dimostra che esso persegue un duplice scopo o che possiede una doppia componente e se uno di questi scopi o di queste componenti è identificabile come principale, mentre l’altro è solo accessorio, l’atto deve fondarsi su un solo fondamento normativo, ossia quello richiesto dallo scopo o dalla componente principale o preponderante (17).
61.      Solo nel caso eccezionale di un atto che persegue contemporaneamente più scopi o che ha più componenti tra loro inscindibili, senza che l’uno sia accessorio all’altro, la Corte ha dichiarato che, qualora per tale motivo siano applicabili diverse disposizioni del Trattato CE, l’atto suddetto dovrà fondarsi, in via eccezionale, sui diversi fondamenti normativi corrispondenti (18). Tuttavia, la Corte ha già dichiarato che il ricorso a un duplice fondamento normativo è escluso ove le procedure previste dalle rispettive norme siano incompatibili (19).
ii)    Richiamo della giurisprudenza della Corte in materia di fondamento normativo: l’articolo 43 TFUE
62.      La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi sui rispettivi ambiti applicazione del paragrafo 2 e del paragrafo 3 dell’articolo 43 TFUE in due cause in materia di politica comune della pesca.
63.      Nella prima causa, che ha dato luogo alla sentenza del 26 novembre 2014, Parlamento e Commissione/Consiglio (in prosieguo: la «sentenza Venezuela») (20), si discuteva se il Consiglio, adottando, sulla base dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, una decisione relativa alla concessione di possibilità di pesca al largo delle coste della Guyana francese ai pescherecci venezuelani (21), avesse o meno scelto il fondamento normativo idoneo. La Corte aveva risposto in senso negativo e aveva di conseguenza annullato per mancanza di competenza la decisione del Consiglio. Secondo la Corte, l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, e quindi l’adozione dell’atto in questione secondo la procedura legislativa ordinaria, costituiva il fondamento normativo idoneo.
64.      Più precisamente, la Corte ha dichiarato che «l’adozione delle disposizioni previste dall’articolo 43, paragrafo 2, TFUE presuppone obbligatoriamente una valutazione relativa alla questione se esse siano “necessarie” per poter perseguire gli obiettivi inerenti alle politiche comuni disciplinate dal Trattato FUE, in modo tale che essa comporta una decisione politica che dev’essere riservata al legislatore dell’Unione. Al contrario, l’adozione delle misure (…) ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non necessita di una tale valutazione, poiché misure di questo tipo sono di natura principalmente tecnica e si suppone siano prese per dare esecuzione a disposizioni adottate sulla base del paragrafo 2 del medesimo articolo» (22).
65.      Nella sentenza Venezuela (23), la Corte si è tuttavia astenuta dal precisare ulteriormente cosa essa intenda per «decisione politica» e misura di «natura principalmente tecnica». Mi chiedo, in tale contesto, se tali due nozioni si escludano reciprocamente. Ci si chiede come debba essere determinata, ad esempio, una misura che, pur sembrando di natura tecnica, incida fortemente sul bilancio. Ci si chiede anche se si tratti comunque di una misura che comporta una «decisione politica».
66.      Nella seconda causa, che ha dato luogo alla sentenza del 1° dicembre 2015, Parlamento e Commissione/Consiglio (in prosieguo: la «sentenza “merluzzo bianco”») (24), la Corte ha annullato un regolamento del Consiglio istitutivo di un piano a lungo termine per gli stock di merluzzo bianco (25) ritenendo che il Consiglio avesse, ancora una volta, oltrepassato le competenze ad esso attribuite dall’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
67.      In tale sentenza, la Corte ha ribadito che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE può estendersi a misure che non si limitino alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca, a condizione che tali misure non implichino una scelta politica riservata al legislatore dell’Unione a causa del loro carattere «necessario» rispetto al perseguimento degli obiettivi afferenti alle politiche comuni dell’agricoltura e della pesca. Tuttavia, invece di ripetere la formulazione secondo cui «l’adozione delle misure relative alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non necessita di una tale valutazione, poiché misure di questo tipo sono di natura principalmente tecnica e si suppone siano prese per dare esecuzione a disposizioni adottate sulla base del paragrafo 2 del medesimo articolo» (26), essa ha precisato che tali atti non dovevano essere confusi con quelli previsti nell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE e che, per tale ragione, la disposizione in parola non fornisce alcuna indicazione circa il campo di applicazione dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE (27).
68.      Mi sembra difficile confondere le misure adottate sulla base dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e le «competenze di esecuzione» ai sensi dell’articolo 291 TFUE (28). Tuttavia, tale precisazione della Corte mi sembra necessaria al fine di dissipare ogni eventuale confusione tra le suddette due nozioni. Sulla stessa linea, propongo di evitare ogni riferimento agli atti di esecuzione nell’ambito dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
69.      Nella sentenza «merluzzo bianco» (29), la Corte ha inoltre precisato che «i paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE perseguono finalità diverse ed hanno ognuno un ambito di applicazione specifico, di modo che possono essere utilizzati separatamente per fondare l’adozione di misure determinate (30) nell’ambito della [politica comune della pesca] fermo restando che, allorché adotta atti sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, il Consiglio deve agire rispettando i limiti delle sue competenze nonché, eventualmente, la cornice giuridica già stabilita in applicazione dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE» (31). Essa ha motivato tale rilievo sulla base del contesto storico, osservando che l’articolo 37 CE era stato sostituito dall’articolo 43, paragrafi 2 e 3, TFUE e che, per tale ragione, il parallelismo tra l’articolo 37 CE e l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE deve essere valutato prendendo in considerazione i paragrafi 2 e 3 di detta ultima disposizione (32).
70.      Dalle sentenze pronunciate ad oggi dalla Corte si evince pertanto che, se gli atti adottati sulla base dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non costituiscono atti legislativi, essi non costituiscono neppure semplici misure di esecuzione come quelle previste all’articolo 291, paragrafo 2, TFUE. La dottrina maggioritaria è dell’idea che si tratti di una competenza autonoma e sui generis (33), come osservato dall’avvocato generale Kokott nelle sue conclusioni nella causa Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (34).
71.      Inoltre, il fatto che la procedura prevista dall’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non sia qualificata come «procedura legislativa ordinaria» non incide in alcun modo sul suo rapporto con detta ultima procedura. Le procedure in base ai paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE riposano ciascuna su un fondamento normativo autonomo nel Trattato. Alla luce del chiaro tenore dell’articolo 294, paragrafo 1, TFUE, in forza del quale la procedura legislativa ordinaria è applicabile quando, nei Trattati, ad essa si fa riferimento, mi sembra difficilmente concepibile che – sul piano giuridico – si possa parlare di una procedura standard che prevarrebbe, in un certo senso, sulle altre procedure (35).
72.      Per contro, la giurisprudenza richiamata non consente di rispondere all’argomento secondo cui il fondamento normativo dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE può essere unicamente utilizzato dopo l’adozione delle misure ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE (36). La Corte non ha dichiarato che qualsiasi decisione autonoma comportante considerazioni politiche rientra necessariamente nell’ambito di applicazione dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE (37).
73.      In base alla mia interpretazione della giurisprudenza, l’articolo 43 TFUE contiene due fondamenti normativi che si escludono reciprocamente.
74.      È alla luce di dette considerazioni che occorre esaminare il contenuto e gli obiettivi dell’articolo 7 del regolamento OCM unica e stabilire se sia stato possibile adottare validamente tale disposizione sul fondamento normativo dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
iii) Le soglie di riferimento di cui all’articolo 7 del regolamento OCM unica ricadono nel campo di applicazione dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE?
75.      L’articolo 7 del regolamento OCM unica, che rientra nelle «Disposizioni introduttive» di detto regolamento, reca il titolo «Soglie di riferimento». In forza del suo paragrafo 1, sono fissate soglie di riferimento nell’unità EUR/t o EUR/100 kg per tutta una serie di prodotti agricoli. Dette soglie sono, a norma del paragrafo 2, «soggette a revisione da parte della Commissione, tenendo conto di criteri oggettivi, in particolare le evoluzioni della produzione, dei costi di produzione (in particolare i costi dei mezzi di produzione) e del mercato». Lo stesso paragrafo prevede che, «[o]ve necessario, [dette] soglie di riferimento sono aggiornate secondo la procedura legislativa ordinaria in base all’andamento della produzione e dei mercati».
76.      Tuttavia, il regolamento OCM unica non fornisce alcuna definizione astratta oppure semplicemente «politica» (38) delle «soglie di riferimento».
77.      L’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento OCM unica indica che il «prezzo di intervento pubblico» è il prezzo al quale i prodotti sono acquistati all’intervento pubblico a prezzo fisso [lettera a)] oppure il prezzo massimo al quale i prodotti ammissibili all’intervento pubblico possono essere acquistati nell’ambito di una procedura di gara [lettera b)]. L’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento OCM unica precisa che «[i]l Consiglio adotta le misure relative alla fissazione del prezzo (39) di intervento pubblico, compresi i quantitativi delle maggiorazioni e riduzioni, a norma dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE». Il considerando 12 del regolamento OCM unica stabilisce che «è opportuno operare una distinzione tra le soglie di riferimento e i prezzi d’intervento e definire quest’ultimo».
78.      L’articolo 2 del regolamento di fissazione indica, a sua volta, una percentuale rispetto a ciascun prodotto cui è stata attribuita una soglia di riferimento nell’articolo 7 del regolamento OCM unica. Detta percentuale della soglia di riferimento costituisce così il prezzo d’intervento.
79.      Il regolamento OCM unica e il regolamento di fissazione mantengono quindi la struttura e la sistematica del regolamento n. 1234/2007 per quanto attiene alla determinazione in due tappe successive di un prezzo d’intervento.
80.      L’articolo 43, paragrafo 3, TFUE si riferisce alle «misure relative alla fissazione dei prezzi» (40).
81.      Nel linguaggio comune si intende per «prezzo» il rapporto di scambio tra un bene o un servizio e la moneta (41). In base a tale definizione, i prezzi di intervento fissati dal regolamento di fissazione costituiscono indubbiamente dei prezzi. L’importo esatto a partire dal quale i prodotti sono acquistati risulta direttamente da un’applicazione dei prezzi di intervento alle soglie di riferimento.
82.      Per quanto attiene alle «soglie di riferimento», poco rileva accertare se esse integrino o meno dei prezzi (42) dal momento in cui esse costituiscono «misure relative alla fissazione dei prezzi». La questione che si pone è, pertanto, se le «soglie di riferimento» costituiscano «misure relative alla fissazione dei prezzi».
83.      Un richiamo alla normativa antecedente al regolamento OCM unica, ossia il regolamento n. 1234/2007, ci aiuta a chiarire il carattere delle soglie di riferimento, già prezzi di riferimento. Anzitutto, il considerando 11 del regolamento n. 1234/2007 riconosceva già, al pari, ora, del considerando 12 del regolamento OCM unica, la coesistenza dei prezzi di riferimento e dei prezzi di intervento. In seguito, i considerando 16 e 28 del regolamento n. 1234/2007, che non sono più presenti nel regolamento OCM unica, descrivevano in termini astratti il rapporto tra i suddetti due termini e non lasciavano alcun dubbio quanto al fatto che i prezzi di riferimento fossero molto simili ai prezzi nel senso stretto del termine. Alla luce dei fatti della specie e delle sentenze Venezuela (43) e «merluzzo bianco» (44), la suddetta impostazione deve essere intesa, a mio avviso, nel senso che i tre suddetti considerando del regolamento n. 1234/2007 contenevano considerazioni politiche attinenti al perseguimento degli obiettivi della PAC, mentre gli articoli 8 e 18 di detto stesso regolamento, contenenti i prezzi di riferimento e di intervento, servivano a fissare i prezzi e costituivano pertanto una misura relativa alla fissazione dei prezzi. Inoltre, nel regime precedente, era l’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), a definire e l’articolo 18 del regolamento n. 1234/2007 a fissare i prezzi di intervento.
84.      Per contro, è ora l’articolo 15 del regolamento OCM unica a definire i prezzi di intervento, mentre tali prezzi sono stabiliti dal regolamento di fissazione.
85.      Anche se l’articolo 7 del regolamento OCM unica non fissa i prezzi (finali) di intervento, esso stabilisce, per un’ampia gamma di prodotti agricoli, gli importi fino al centesimo che saranno utilizzati, nella logica del regolamento OCM unica, per orientare il Consiglio ai fini della fissazione di un ulteriore prezzo di intervento.
86.      La collocazione dell’articolo 7 del regolamento OCM unica tra le «Disposizioni introduttive» non mi sembra avvalorare l’argomentazione del Parlamento e della Commissione secondo cui le soglie di riferimento costituirebbero un elemento essenziale dell’organizzazione comune dei mercati agricoli cui si riferisce l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. In applicazione della giurisprudenza Venezuela e «merluzzo bianco», sono le norme di principio in materia di organizzazione comune dei mercati che dovrebbero figurare nel regolamento OCM unica. Orbene, il regolamento OCM unica in parola non definisce in alcun modo le soglie di riferimento come «elemento essenziale» (45).
87.      A mio avviso, si tratta piuttosto di un elemento essenziale ai fini della fissazione di un prezzo di intervento, il che comporta che il regolamento OCM unica non sia la collocazione appropriata per detta disposizione.
88.      Quanto all’argomento della Commissione secondo cui la rilevanza, accanto al prezzo di intervento, delle soglie di riferimento in numerose altre disposizioni del regolamento OCM unica e del regolamento di fissazione avvalorerebbe l’importanza politica e la necessità di dette soglie ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, basti considerare che il legislatore dell’Unione non può privare il Consiglio delle competenze ad esso derivanti dall’articolo 43, paragrafo 3, TFUE facendo riferimento, in un diverso contesto, a una determinata nozione, nel caso di specie quella di soglie di riferimento.
89.      Esiste quindi un legame sostanziale tra il regolamento OCM unica e il regolamento di fissazione rispetto ai prezzi di intervento. Come già osservato supra, l’articolo 15 del regolamento OCM unica fornisce una definizione di prezzo di intervento, definizione che figura tra le disposizioni della PAC da molto tempo. I prezzi di intervento in quanto tali sono determinati dal regolamento di fissazione.
90.      Per contro, i considerando del regolamento OCM unica non mi sembrano sancire l’eventuale necessità di soglie di riferimento e tantomeno della forma concreta loro conferita dall’articolo 7 del medesimo regolamento in quanto orientamenti politici per l’organizzazione comune del mercato. I considerando del regolamento OCM unica si limitano, in tale contesto, a rilevare, al considerando 12, che «è opportuno operare una distinzione tra le soglie di riferimento e i prezzi d’intervento e definire quest’ultimo», senza corroborare la presunta importanza, ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, dell’adozione di dette soglie da parte del legislatore europeo.
91.      In sintesi, l’inserimento delle soglie di riferimento nel regolamento OCM unica non sembra essere necessario al fine di perseguire gli obiettivi della PAC. Al contrario, si tratta di una materia che rientra nelle prerogative del Consiglio nel quadro della sua competenza a determinare le misure relative alla fissazione dei prezzi.
92.      Il complesso delle suesposte considerazioni mi induce a qualificare la fissazione delle soglie di riferimento di cui all’articolo 7 del regolamento OCM unica come una «misur[a] relativ[a] alla fissazione dei prezzi» ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
93.      Occorre inoltre sottolineare che non spetta al legislatore, ossia al Parlamento e al Consiglio, definire la portata dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE legiferando o meno nell’ambito dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Se così fosse, ciò potrebbe, come nel caso di specie, privare l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE del suo effetto utile. Orbene, sono gli Stati membri, quali padroni dei Trattati, e non le istituzioni politiche, a definire il campo di applicazione dell’articolo in parola. Occorre quindi parimenti respingere, in questa sede, l’argomento invocato dalla Commissione secondo cui ciò rientrerebbe in un processo politico di negoziazione. Anche se la causa in esame si presenta come un semplice contenzioso interistituzionale (46), detto processo è giustamente inquadrato nelle competenze previste nei Trattati. Un’interpretazione differente accorderebbe di fatto alle istituzioni pubbliche il potere di oltrepassare il quadro stabilito dai Trattati.
94.      Infine, posto che i due fondamenti normativi dell’articolo 43 TFUE sono distinti l’uno dall’altro, nel senso che essi si escludono reciprocamente, la richiamata giurisprudenza della Corte in materia di scelta del fondamento normativo di un atto dell’Unione e dell’eventuale ricorso a un doppio fondamento normativo (47) è priva di rilevanza ai fini della presente causa. Da detta giurisprudenza risulta tuttavia chiaramente che il ricorso ad un duplice fondamento normativo è escluso ove le procedure previste dalle rispettive norme siano incompatibili (48).
iv)    Conclusione
95.      L’articolo 7 del regolamento OCM unica è stato adottato sulla base di un fondamento normativo errato. Occorre pertanto accogliere il ricorso del governo tedesco e annullare la disposizione in questione.
2.      Domanda di annullamento dell’articolo 2 del regolamento di fissazione
a)      Argomenti delle parti
96.      Per quanto attiene all’articolo 2 del regolamento di fissazione, il governo tedesco afferma che, in caso di annullamento dell’articolo 7 del regolamento OCM unica, anche la suddetta disposizione dovrà essere annullata per ragioni di chiarezza e certezza del diritto, posto che, senza quest’ultima disposizione, l’articolo 2 del regolamento di fissazione non potrà né essere applicato, né produrre effetti. Visto il rimando ivi contenuto all’articolo 7 del regolamento OCM unica, detto articolo contribuirebbe inoltre a trasmettere l’impressione errata che quest’ultimo sia stato adottato sulla base di un fondamento normativo corretto.
b)      Analisi
97.      Come risulta chiaramente già dalla sua formulazione, l’articolo 2 del regolamento di fissazione non contiene alcun importo preciso su cui possa basarsi l’intervento pubblico sul mercato agricolo. Di contro, detto articolo lega l’intervento pubblico, per ciascun prodotto considerato, a un rapporto specifico tra il prezzo di mercato e l’importo che l’articolo 7 del regolamento OCM unica indica per tale prodotto. L’annullamento, da me proposto alla Corte, dell’articolo 7 del regolamento OCM unica priverebbe quindi integralmente l’articolo 2 del regolamento di fissazione di ogni contenuto applicabile.
98.      Ciò premesso, l’articolo 2 del regolamento di fissazione – che, a seguito dell’annullamento dell’articolo 7 del regolamento OCM unica, non potrebbe più trovare applicazione – dovrebbe essere parimenti annullato, per ragioni di chiarezza e di certezza del diritto.
3.      Richiesta di mantenimento degli effetti delle disposizioni impugnate
a)      Argomenti delle parti
99.      Al fine di tutelare interessi superiori, il governo tedesco chiede alla Corte, per ragioni di tutela del legittimo affidamento delle aziende agricole e ‑ in termini generali ‑ per ragioni di certezza del diritto, di disporre, in conformità dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, il mantenimento degli effetti delle disposizioni impugnate sino all’entrata in vigore di nuove disposizioni adottate su idoneo fondamento normativo. La Commissione sostiene tale posizione in via subordinata.
b)      Analisi
100. La Corte si è occupata diffusamente, nelle sentenze Venezuela (49) e «merluzzo bianco» (50), delle condizioni per il mantenimento, ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, di determinati effetti di una disposizione annullata. In base a detta giurisprudenza, in considerazione di motivi di certezza del diritto, gli effetti di un atto possono essere mantenuti in particolare qualora gli effetti immediati del suo annullamento comporterebbero conseguenze negative per le persone interessate e la legittimità dell’atto impugnato sia contestata non a causa della sua finalità o del suo contenuto, ma per motivi attinenti all’incompetenza del suo autore o alla violazione di forme sostanziali. Tali motivi comprendono, in particolare, l’errore commesso in ordine al fondamento normativo dell’atto impugnato (51).
101. L’annullamento con effetto immediato delle due disposizioni impugnate arrecherebbe un danno al sistema di intervento pubblico nel suo complesso che costituisce, incontestabilmente, da sempre, un elemento essenziale della PAC. Non mi sembra né necessario, né giustificato provocare un’interruzione del sistema di intervento in quanto tale, posto che ciò comporterebbe, quantomeno per vari mesi, una grave incertezza per gli agricoltori europei.
102. Se, inoltre, né la parte ricorrente, né le parti convenute e neppure la Commissione o i governi intervenuti hanno contestato la legittimità delle due disposizioni impugnate a causa della loro finalità o del loro contenuto, non ravviso alcun ostacolo al mantenimento degli effetti di dette disposizioni sino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole, di nuove disposizioni fondate su idoneo fondamento normativo.
VI – Sulle spese
103. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Nell’ambito della presente controversia, il governo tedesco ne ha fatto domanda e il Parlamento e il Consiglio sono risultati soccombenti.
104. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopporteranno le proprie spese. La Repubblica ceca, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione sono quindi tenuti a sopportare le proprie spese.
VII – Conclusione
105. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
–        annullare l’articolo 7 del regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti (CEE) n. 922/72, (CEE) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio;
–        annullare l’articolo 2 del regolamento (UE) n. 1370/2013 del Consiglio, del 16 dicembre 2013, recante misure per la fissazione di determinati aiuti e restituzioni connessi all’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli;
–        mantenere, in conformità dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, gli effetti dell’articolo 7 del regolamento n. 1308/2013 e dell’articolo 2 del regolamento n. 1370/2013 sino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole, di nuove disposizioni basate su idoneo fondamento normativo;
–        condannare il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea alle spese, e
–        dichiarare che la Repubblica ceca, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione europea sopportano le proprie spese.
1 –      Lingua originale: il francese.
2 –      Gli amanti dei fumetti avranno riconosciuto la parafrasi di un testo presente nella prima pagina di ogni avventura di Asterix. Mi guarderò bene dallo spingere oltre il paragone riguardo alla presente causa.
3 –      A norma dell’articolo 37, paragrafo 2, terzo comma, del Trattato CE «[s]u proposta della Commissione, previa consultazione del Parlamento europeo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, stabilisce regolamenti o direttive, oppure prende decisioni, senza pregiudizio delle raccomandazioni che potrebbe formulare».
4 –      V. sentenze del 26 novembre 2014, Parlamento e Commissione/Consiglio (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400), e del 1° dicembre 2015, Parlamento e Commissione/Consiglio (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790).
5 –      Occorre precisare che il Consiglio, pur comparendo dinanzi alla Corte in qualità di convenuto, adduce argomenti essenzialmente analoghi a quelli della ricorrente.
6–      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti (CEE) n. 922/72, (CEE) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 671).
7 –      Regolamento del Consiglio, del 16 dicembre 2013, recante misure per la fissazione di determinati aiuti e restituzioni connessi all’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (GU 2013, L 346, pag. 12).
8–      V. inoltre, in tal senso, le conclusioni dell’avvocato generale Wahl nelle cause riunite Parlamento e Commissione/Consiglio (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:337, paragrafo 39).
9 –      V. sentenza del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio (C‑130/10, EU:C:2012:472, punto 80).
10–      Regolamento del Consiglio, del 22 ottobre 2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (GU 2007, L 299, pag. 1); v., sulla storia di detto regolamento, Hartig Danielsen, J., EU agricultural law, Kluwer Law International, Alpen aan den Rijn, 2013, pag. 56.
11–      V. Consiglio, resoconto sommario del 28 settembre 2012 sulla 1438a riunione del Comitato speciale Agricoltura del 17 settembre 2012, 13828/12, pag. 5, n. 1 (allegato A.2 del ricorso).
12–      V. sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio del 18 marzo 2014 (C‑427/12, EU:C:2014:170, punto 16 e giurisprudenza citata).
13 –      V. l’analisi nel merito contenuta nelle presenti conclusioni.
14 –      V., in particolare, sentenze del 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio (45/86, EU:C:1987:163, punto 11); del 23 febbraio 1988, Regno Unito/Consiglio (68/86, EU:C:1988:85, punto 24); dell’11 giugno 1991, Commissione/Consiglio (C‑300/89, EU:C:1991:244, punto 10); del 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio (C‑155/07, EU:C:2008:605, punto 34), e del 26 novembre 2014, Parlamento e Commissione/Consiglio (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, punto 51).
15 –      V. sentenza dell’8 settembre 2009, Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑411/06, EU:C:2009:518, punti 64 e 65).
16 –      V. sentenza del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio (C‑130/10, EU:C:2012:472, punto 80).
17–      V, in particolare, sentenze del 30 gennaio 2001, Spagna/Consiglio (C‑36/98, EU:C:2001:64, punto 59), e del 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio (C‑155/07, EU:C:2008:605, punto 35).
18–      V., in questo senso, sentenze dell’11 settembre 2003, Commissione/Consiglio (C‑211/01, EU:C:2003:452, punto 40), e del 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio (C‑155/07, EU:C:2008:605, punto 36).
19–      V. sentenze dell’11 giugno 1991, Commissione/Consiglio (C‑300/89, EU:C:1991:244, punti da 17 a 21), e del 25 febbraio 1999, Parlamento/Consiglio (C‑164/97 e C‑165/97, EU:C:1999:99, punto 14).
20–      C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400.
21–      La causa di cui trattasi verteva sulla decisione 2012/19/UE del Consiglio, del 16 dicembre 2011, che approva, a nome dell’Unione europea, la dichiarazione sulla concessione di possibilità di pesca nelle acque UE ai pescherecci battenti bandiera della Repubblica bolivariana del Venezuela nella zona economica esclusiva al largo delle coste della Guyana francese (GU 2012, L 6, pag. 8).
22 –      V. sentenza del 26 novembre 2014, Venezuela (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, punto 50).
23 –      Sentenza del 26 novembre 2014 (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400).
24 –      C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790.
25–      Regolamento (UE) n. 1243/2012 del Consiglio, del 19 dicembre 2012, recante modifica del regolamento (CE) n. 1342/2008 che istituisce un piano a lungo termine per gli stock di merluzzo bianco e le attività di pesca che sfruttano tali stock (GU 2012, L 352, pag. 10).
26 –      Il corsivo è mio.
27–      V. punti da 52 a 54 della sentenza del 1° dicembre 2015, «merluzzo bianco» (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790).
28 –      Infatti, nella sistematica del Trattato di Lisbona, il potere di adottare atti di esecuzione è generalmente previsto dal diritto derivato (v. articolo 291, paragrafo 2, TFUE), contrariamente alla disposizione di cui all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, che rientra, evidentemente, nel diritto primario. Inoltre, nell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, detta competenza è attribuita alla Commissione, e non al Consiglio.
29–      Sentenza del 1° dicembre 2015 (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790).
30 –      Il corsivo è mio.
31 –      V. punto 58 della sentenza citata.
32 –      V. punto 57 della sentenza del 1° dicembre 2015, «merluzzo bianco» (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790).
33 –      V., a titolo esemplificativo, Bianchi, D., La politique agricole commune, 2a ed., Bruylant, Bruxelles, 2012, pag. 97; von Rintelen, J., in Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., Das Recht der Europäischen Union, 57° aggiornamento, agosto 2015, C.H. Beck, Monaco di Baviera, articolo 43, punto 11, e Frenz, W., Handbuch Europarecht, Band 6, Institutionen und Politiken, Springer, Heidelberg, 2011, punto 2681.
34 –      C‑583/11 P, EU:C:2013:21, nota 33 a piè di pagina.
35 –      Ciò vale, evidentemente, ferma restando l’importanza essenziale di detta procedura nel sistema dei Trattati.
36–      V. punto 79 della sentenza del 26 novembre 2014, Venezuela (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400), in cui la Corte ha ribadito che la decisione impugnata nel caso di specie era «non (…) una misura tecnica o di esecuzione, bensì, al contrario, una misura che presuppone l’adozione di una decisione autonoma».
37–      V. paragrafo 66 delle conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa «merluzzo bianco» (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:337).
38 –      V. sentenza del 26 novembre 2014, Venezuela (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, punto 50).
39 - Il corsivo è mio.
40 –      Occorre aggiungere che, nelle sue conclusioni nelle cause riunite Parlamento e Commissione/Consiglio (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:334, paragrafo 158), l’avvocato generale Sharpston ha comparato varie versioni linguistiche dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e ha rilevato che la versione inglese differisce leggermente dalle altre nella parte in cui ricorre ai termini «measures on», che sembrano più restrittivi di «misure relative alla».
41 –      V., ad esempio, Le Nouveau Petit Robert, Parigi, 2003.
42 –      Si potrebbe discutere a lungo se si tratti o meno di un prezzo. Da un lato, si potrebbe sostenere, come fatto valere dal governo del Regno Unito, che le soglie di riferimento sono prezzi in quanto «si tratta dei prezzi minimi che la [PAC] mira a mantenere per le materie prime agricole interessate». Dall’altro, si potrebbe osservare, in linea con la Commissione, che «solo i “prezzi di intervento” sono i prezzi reali, e non soltanto in seno all’[Organizzazione mondiale del commercio], ma anche in base all’abituale uso linguistico, tanto più che le merci sono acquistate unicamente a detto prezzo».
43–      Sentenza del 26 novembre 2014 (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400).
44–      Sentenza del 1° dicembre 2015 (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790).
45 –      Il che indica già che, probabilmente, l’elemento non è realmente essenziale per l’organizzazione comune dei mercati agricoli.
46 –      V., in tal senso, Vandenberghe, J., «The Single Common Market Organization Regulation», in McMahon, J.A., Cardwell, M.N., Research Handbook on EU Agriculture Law, Cheltenham, 2015, pag. 78.
47–      V., in particolare, sentenza dell’11 giugno 1991, Commissione/Consiglio (C‑300/89, EU:C:1991:244, punti da 17 a 21).
48 –      Un cumulo di fondamenti normativi, come nel caso di specie, priverebbe la procedura di cui all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE della sua essenza. Il Consiglio sarebbe in tal modo privato di ogni possibilità di reagire velocemente in materia di fissazione dei prezzi. Con un tal cumulo, si imporrebbe anche la procedura legislativa ordinaria. Orbene, il fondamento normativo idoneo per le misure relative alla fissazione dei prezzi, l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, non prevede giustamente alcun coinvolgimento del Parlamento e del Comitato economico e sociale.
49–      Sentenza del 26 novembre 2014 (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400).
50–      Sentenza del 1° dicembre 2015 (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790).
51–      V. sentenze del 26 novembre 2014, Venezuela (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, punto 90), e del 1° dicembre 2015, «merluzzo bianco» (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790, punto 86 e giurisprudenza citata).