РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
3 декември 2020 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2003/87/ЕО — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Член 3, буква з) — Нови участници — Член 10а — Преходен режим за безплатно разпределяне на квоти — Решение 2011/278/ЕС — Член 18, параграф 1, буква в) — Горивно равнище на активност — Член 18, параграф 2, втора алинея — Стойност на коефициента на използване на капацитета“
По дело C‑320/19
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) с акт от 1 април 2019 г., постъпил в Съда на 19 април 2019 г., в рамките на производство по дело
Ingredion Germany GmbH
срещу
Bundesrepublik Deutschland,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: E. Regan (докладчик), председател на състава, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos и I. Jarukaitis, съдии,
генерален адвокат: H. Saugmandsgaard Øe,
секретар: D. Dittert, началник-отдел,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 март 2020 г.,
като има предвид становищата, представени:
–        за Ingredion Germany GmbH, от D. Lang и L. Borchardt, Rechtsanwälte,
–        за Bundesrepublik Deutschland, от J. Steegmann и H. Barth, в качеството на представители,
–        за германското правителство, от D. Klebs, в качеството на представител,
–        за Европейската комисия, първоначално от J.‑F. Brakeland и A. Becker, впоследствие от A. Becker и B. De Meester, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 юни 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (OB L 130, 2011 г., стр. 1).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между Ingredion Germany GmbH и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия), представлявана от Umweltbundesamt (Федерална агенция за околната среда, Германия), относно определянето на съответния коефициент на използване на капацитета с оглед на безплатното разпределяне на квоти за емисии на парникови газове (наричани по-нататък „квотите за емисии“) на нов участник, който разполага с подинсталация с горивен показател.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2003/87
3        Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 2003 г., стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (ОВ L 140, 2009 г., стр. 63, наричана по-нататък „Директива 2003/87“), създава схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове на равнище Европейски съюз. Тази схема действа от 1 януари 2005 г. във всички държави от Европейското икономическо пространство (ЕИП). Съгласно член 13, параграф 1 от тази директива третият период на търговия продължава 8 години, от 2013 г. до 2020 г. (наричан по-нататък „третият период на търговия“).
4        Съображения 5 и 7 от Директива 2003/87 гласят следното:
„(5)      Общността и нейните държави членки приеха да изпълнят своите ангажименти за намаляване на антропогенните емисии от парниковите газове по линия на Протокола от Киото съвместно, в съответствие с Решение 2002/358/ЕО [на Съвета от 25 април 2002 година за одобрение от името на Европейската общност на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промените на климата и съвместното изпълнение на ангажиментите, произтичащи от нея (ОВ L 130, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 220)]. Целта на настоящата директива е да допринесе за по-ефективното изпълнение на ангажиментите на Европейската общност и на нейните държави членки чрез ефикасен европейски пазар за търговия с квоти за емисии на парникови газове, с възможно най-малкото забавяне на икономическото развитие и намаляване на заетостта.
[…]
(7)      Разпоредбите на Общността във връзка с разпределението на квоти от държавите членки са необходими, за да спомогнат за запазване целостта на вътрешния пазар и за избягване на деформации на конкуренцията“.
5        Съгласно член 3 („Определения“) от Директива 2003/87:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
з)      „нов участник“ означава:
–        всяка инсталация, извършваща една или повече от дейностите, посочени в приложение I, за която е получено разрешително за емисии на парникови газове за първи път след 30 юни 2011 г.,
–        всяка инсталация, извършваща дейност, която е включена в схемата на Общността съгласно член 24, параграф 1 или 2 за първи път,
–        всяка инсталация, извършваща една или повече от дейностите, посочени в приложение I, или дейност, която е включена в схемата на Общността съгласно член 24, параграф 1 или 2, която е претърпяла значително разширение след 30 юни 2011 г., само доколкото това засяга разширението;
[…]“.
6        Член 10 („Търг на квоти“) от Директива 2003/87 предвижда в параграф 1:
„От 2013 г. нататък държавите членки провеждат търг за всички квоти, които не са разпределени безплатно в съответствие с членове 10а и 10в. […]“.
7        Съгласно член 10а („Преходни общностни правила за хармонизирано безплатно разпределение на квоти“) от същата директива:
„1.      До 31 декември 2010 г. Комисията приема напълно хармонизирани мерки по изпълнението на общностно равнище за разпределението на квоти […].
[…]
Доколкото е възможно, посочените в първа алинея мерки определят ex ante параметри, валидни за цялата Общност, за да се осигури провеждането на разпределението по начин, който да насърчи намаляването на емисиите на парникови газове и енергийно ефективните техники, като се вземат предвид най-ефективните техники, заместителите, алтернативните производствени процеси, високоефективното комбинирано производство на енергия, ефикасното в енергийно отношение използване на отпадни газове, използването на биомаса и улавянето и съхранението на CO2, когато са налице съответни съоръжения, и не предвижда стимули за повишаване на емисиите. Не се допуска безплатно разпределение на квоти за производство на електроенергия, освен в случаите по член 10в и за електроенергия, произведена от отпадни газове.
[…]
2.      При определяне на принципите за определяне на ex ante параметри за отделните отрасли и подотрасли, отправна точка са средните резултати на първите 10 % най-ефективни инсталации в отрасъл или подотрасъл в Общността за периода 2007—2008 г. Комисията се консултира със съответните заинтересовани страни, включително засегнатите отрасли и подотрасли.
Регламентите по членове 14 и 15 предвиждат хармонизирани правила за мониторинг, докладване и проверка на свързаните с производството емисии на парникови газове с оглед определяне на ex-ante параметрите.
[…]
7.      Пет процента от количеството квоти за Общността, определено в съответствие с членове 9 и 9а за периода 2013—2020 г., е запазено за новите участници; това е максималното количество, което може да бъде разпределено на новите участници в съответствие с правилата, приети съгласно параграф 1 от настоящия член. Квотите в този резерв на Общността, които не са разпределени на нови участници през периода 2013—2020 г., нито са използвани съгласно параграф 8, 9 или 10 от настоящия член, се разпределят от държавите членки чрез търг, като се взема предвид до каква степен инсталациите в държавите членки са се ползвали от този резерв, в съответствие с член 10, параграф 2, а за подробните ред, условия и график — в съответствие с член 10, параграф 4, както и със съответните разпоредби за изпълнение.
[…]
До 31 декември 2010 г. Комисията приема хармонизирани правила за прилагане на определението за нов участник, по-специално във връзка с определението за значително разширение.
[…]
11.      При спазване на член 10б, през 2013 г. количеството безплатно разпределени в съответствие с параграфи 4—7 от настоящия член квоти представлява 80 % от количеството, определено в съответствие с мерките, посочени в параграф 1. След това количеството безплатно разпределени квоти започва ежегодно да намалява с еднаква стойност до достигане на 30 % безплатно разпределени квоти през 2020 г., с цел през 2027 г. да се постигне прекратяване на безплатното разпределение на квоти.
[…]“.
Директива 2009/29
8        Съображения 8, 15 и 23 от Директива 2009/29 гласят:
„(8)      Въпреки че натрупаният през първия период на търговия опит разкрива потенциала на схемата на Общността, както и това, че окончателното изготвяне на националните разпределителни планове за втория период на търговия ще доведе до значително намаление на емисиите до 2012 г., предприетият през 2007 г. преглед потвърди, че с цел по-добро използване на ползите от търговията с емисии, предотвратяване на смущения на вътрешния пазар и улесняване на връзките между различните схеми за търговия с емисии е наложително схемата за търговия с емисии да бъде хармонизирана. Освен това следва да се гарантира по-добра предвидимост и да се разшири обхватът на схемата с прибавянето на нови отрасли и газове както с цел подобряване на информацията за цената на въглерода, което да доведе до необходимите инвестиции, така и с цел предлагане на нови възможности за намаляване на емисиите, което ще доведе до понижаване на разходите и повишаване на ефикасността на схемата.
[…]
(15)      Допълнителното усилие от страна на икономиката на Общността изисква inter alia преразгледаната схема на Общността да действа с най-високата възможна степен на икономическа ефективност и въз основа на напълно хармонизирани условия на разпределение в рамките на Общността. Следователно основният принцип при разпределение на квотите следва да бъде провеждането на търг, тъй като това е най-простата и като цяло считана за най-ефикасна от икономическа гледна точка система. Това следва да сложи край на неочакваните печалби и да постави новите участници и икономиките с по-висок от средния растеж в същите конкурентни условия като съществуващите инсталации.
[…]
(23)      Преходното безплатно разпределение на квоти за инсталациите следва да става посредством хармонизирани правила („ex ante параметри“) за цялата Общност с оглед свеждане до минимум на нарушенията на конкуренцията в рамките на Общността. […]“.
Решение 2011/278
9        Съображения 12, 16, 35 и 36 от Решение 2011/278 имат следния текст:
„(12)      В случаите, при които не е възможно извеждане на продуктов показател, но въпреки това съществуват емисии на парникови газове, отговарящи на условията за безплатно разпределяне на квоти, тези квоти следва да бъдат разпределяни на базата на непреки видове подход за определяне на емисиите (fallback approaches) за отделни видове производства. Разработена бе йерархична последователност от три вида непряк подход, с оглед да се постигнат максимални намаления на емисиите и енергоспестявания, поне в някои части от съответните производствени процеси. Топлинният показател (heat benchmark) е подходящ за тези съпроводени с консумация на топлинна енергия процеси, при които се използва измерим топлоносител. Горивният показател (fuel benchmark) е подходящ за случаите, когато използваната в процеса топлина не може да се мери. Стойностите на топлинните и горивните показатели бяха изведени в съответствие с принципите за прозрачност и простота, като бяха използвани референтни стойности на КПД, съответстващи на широко разпространени видове горива; тези подходи могат да бъдат характеризирани като следващата по ред най-добра възможност (след пряко определените продуктови показатели за емисиите) от гледна точка на постигането на емисионна ефективност, тъй като топлинните и горивните показатели отчитат прилагането на енергоефективни техники. За технологичните емисии (process emissions) е подходящо квотите да бъдат разпределяни въз основа на исторически данни за емисиите. За да се осигури, че безплатното разпределяне на квоти за такива емисии дава достатъчни стимули за намаляване на емисиите на парникови газове, както и за да се избегне различно третиране на технологичните емисии, за които се разпределят квоти на база на исторически данни за емисиите (от една страна) и на такива технологични емисии, които попадат в обхвата на продуктов показател (от друга страна), при определяне на броя на безплатните квоти за емисии историческото равнище на активността на всяка инсталация следва да се умножава по коефициент 0,9700.
[…]
(16)      Количеството безплатно разпределяни квоти на работещи инсталации следва да се основава на исторически данни за производството им. За да се осигури, че референтният период е във възможно най-голяма степен представителен за индустриалните цикли, че обхваща съответния период, за който има налични данни с добро качество и че отчита в най-малка степен въздействието на специални обстоятелства, като например временно спиране на инсталациите, историческите равнища на активност следва да се базират на статистическата медиана на обема на производството през периода от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, в случай че дадено равнище на активност е станало впоследствие по-високо — на статистическата медиана на обема на производството в периода от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Също така е уместно да се взема предвид всяка значителна промяна в капацитета, настъпила през съответния период. За нови участници определянето на равнищата на активност следва да се базира на стандартно използване на капацитета, определено на база на информация за съответния сектор, или на специфично за дадената инсталация използване на капацитета.
[…]
(35)      Инвестициите в значителни увеличения на капацитета, даващи достъп до резерва за нови участници по член 10а, параграф 7 от Директива [2003/87], следва да бъдат безспорни и в съответен размер, така че да се избегне ранно изчерпване на резерва от квоти, създаден за нови участници, а също изкривявания на конкурентната среда и излишни административни натоварвания, и да се осигури равноправно третиране на инсталациите в различните държави членки. Ето защо е уместно да се определи праг за значителните промени на капацитета — да надхвърлят 10 % от инсталирания капацитет, както и да се въведе изискване, че промяната в инсталирания капацитет следва да води до значително по-висока или по-ниска активност на съответната инсталация. Също така при преценяването дали този праг е достигнат следва да бъдат вземани под внимание и постепенните увеличения или намаления на капацитета.
(36)      Като се има предвид, че броят на квотите в резерва за нови участници е ограничен, е уместно при предоставянето на значителни количества от такива квоти на нови участници да се прави оценка дали е гарантиран справедлив и равноправен достъп до оставащите количества квоти в този резерв. В зависимост от резултата от тази оценка може да бъде предвидена система за чакане на ред. В устройството на тази система и при определянето на съответните критерии за участие следва да бъдат отчетени различните разрешителни практики в държавите членки, както и да се избегне всякаква злоупотреба и да не се предоставят стимули за използване на резервни квоти в неразумно продължителен период от време“.
10      Член 3 („Определения“) от това решение гласи:
„За целите на настоящото решение се прилагат следните определения:
а)      „работеща инсталация“ („incumbent installation“) означава всяка инсталация, извършваща една или повече от дейностите, посочени в приложение I към Директива [2003/87], или дейност, обхваната за пръв път от Европейската схема за търговия с емисии съгласно член 24 от цитираната директива, която:
i)      е получила разрешително за емисии на парникови газове преди 30 юни 2011 г.; или
ii)      реално се експлоатира, получила е преди 30 юни 2011 г. всички съответни екологични разрешителни, включително, ако е необходимо, комплексно разрешително по Директива 2008/1/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 24, 2008 г., стр. 8)], и е постигнала преди 30 юни 2011 г. съответствие с всички останали критерии, определени в националната нормативна уредба на съответната държава членка, въз основа на които инсталацията е получила разрешително за емисии на парникови газове;
[…]
н)      „начало на нормална експлоатация“ („start of normal operation“) означава верифицираният и одобрен първи ден от 90‑дневен период на непрекъсната работа или в случаите, когато производственият цикъл в съответния отрасъл не предвижда непрекъсната работа — първият ден от 90‑дневен период, състоящ се от специфични за отрасъла производствени цикли, през който инсталацията се експлоатира с поне 40 % от капацитета, за който са проектирани съоръженията, като в случаите, когато това е уместно, се отчитат специфичните за съответната инсталация експлоатационни условия;
[…]“.
11      Член 6 („Разделяне на подинсталации“) от посоченото решение предвижда:
„1.      За целите на настоящото решение държавите членки трябва да разделят условно всяка инсталация, отговаряща на условията за безплатно разпределяне на квоти за емисии по член 10а от Директива [2003/87], на една или повече от следните видове подинсталации, както е необходимо в съответния случай:
а)      подинсталация с продуктов показател;
б)      подинсталация с топлинен показател;
в)      подинсталация с горивен показател;
г)      подинсталация с технологични емисии.
[…]“.
12      В глава II („Работещи инсталации“) от същото решение фигурират членове 5—14.
13      Член 7 („Събиране на базови данни“) от Решение 2011/278 предвижда в параграф 3:
„Държавите членки трябва да изискат от операторите да представят стойността на първоначалния инсталиран капацитет на всяка подинсталация с продуктов показател, която се определя, както следва:
а)      по принцип първоначалният инсталиран капацитет се определя на база средната стойност на 2-та най-големи месечни обема на производството в периода от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г., като се приема, че подинсталацията работи при такова натоварване 720 часа месечно в течение на 12 месеца в годината;
б)      в случаите, когато не е възможно да се определи първоначалният инсталиран капацитет съгласно посоченото в буква а), трябва да се направи експериментална проверка на капацитета на подинсталацията под надзора на верификатор, за да се гарантира, че използваните параметри са типични за съответния отрасъл и че резултатите от експерименталната верификация са представителни“.
14      Съгласно член 9 („Историческо равнище на активност“) от това решение:
„1.      По отношение на работещите инсталации държавите членки трябва да определят историческите равнища на активност на всяка инсталация за базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, в случай че дадено равнище на активност е станало впоследствие по-високо — за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г., въз основа на данните, събрани съгласно член 7.
2.      Продуктовото историческо равнище на активност се определя за всеки продукт, за който има определен продуктов показател съгласно посоченото в приложение I, от статистическата медиана на годишния обем на производството на този продукт в съответната инсталация през базовия период.
3.      Топлинното историческо равнище на активност се определя от статистическата медиана за базовия период на историческото годишно количество получена измерима топлинна енергия (идваща от инсталация, влизаща в Европейската схема за търговия с емисии) или произведена измерима топлинна енергия, или и двете, използвана в рамките на границите на инсталацията за производство на продукти, на механична енергия (но не и механична енергия, използвана за електропроизводство), за отопление или охлаждане (но не и за електропроизводство), или подадена на друга инсталация или обект, която/който е извън Европейската схема за търговия с емисии (но не и ако подадената топлинна енергия се използва за електропроизводство), като така определеното количество измерима топлинна енергия се изразява в тераджаули/година.
4.      Горивното историческо равнище на активност се определя от статистическата медиана за базовия период на историческото годишно потребление на горива за производството на неизмерима топлинна енергия, използвана за производството на продукти, на механична енергия (но не и механична енергия, използвана за електропроизводство), за отопление и охлаждане (но не и за електропроизводство), включително за необходимо заради безопасността изгаряне във факел, като така определеното количество неизмерима топлинна енергия се изразява в тераджаули/година.
[…]
6.      За целите на определяне на стойностите на статистическата медиана по параграфи 1—5 трябва да се вземат предвид само такива календарни години, в които инсталацията е работила поне 1 ден.
Ако инсталацията е работила в по-малко от две календарни години по време на съответния базов период, историческите равнища на активност трябва да бъдат изчислени въз основа на първоначалния инсталиран капацитет на всяка подинсталация, определен съгласно методиката по член 7, параграф 3, умножен по съответния коефициент на използване на капацитета, определен съгласно член 18, параграф 2“.
15      Член 10 („Разпределяне на квоти за емисии на ниво инсталация“) от цитираното решение предвижда:
„1.      Въз основа на данните, събрани съгласно член 7, държавите членки трябва да изчисляват за всяка година броя на квотите за емисии, разпределяни безплатно в периода от 2013 г. нататък на всяка работеща инсталация на тяхна територия, в съответствие с посоченото в параграфи 2—8.
2.      За целите на това изчисляване държавите членки трябва първо да определят предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии поотделно за всяка подинсталация, както следва:
а)      за всяка подинсталация с продуктов показател — предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година се определя от стойността на този продуктов показател, посочена в приложение I, умножена по съответното историческо равнище на активност, отнасящо се за продукта;
б)      съответно за останалите видове подинсталации:
i)      за подинсталация с топлинен показател — предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година се определя от стойността на топлинния показател за измерима топлинна енергия, посочена в приложение I, умножена по съответното историческо равнище на активност на консумацията на измерима топлинна енергия;
ii)      за подинсталация с горивен показател — предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година се определя от стойността на горивния показател, посочена в приложение I, умножена по съответното историческо равнище на активност на консумацията на гориво;
iii)      за подинсталация с технологични емисии — предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година трябва да съответства на стойността на историческата активност във връзка с технологичните емисии, умножена по 0,9700.
[…]“.
16      В глава IV („Нови участници и закривания“) от Решение 2011/278 фигурират членове 17—24.
17      Съгласно член 17 („Заявка за безплатни квоти за емисии“) от това решение:
„1.      При получаване на заявка от страна на нов участник държавите членки трябва въз основа на настоящите правила да определят количеството на безплатните квоти за емисии, които трябва да бъдат разпределени, след като съответната инсталация влезе в нормална експлоатация и бъде определен нейният първоначален инсталиран капацитет.
2.      Държавите членки трябва да приемат само такива заявки, които са подадени на компетентния орган в рамките на една година след началото на нормална експлоатация на съответната инсталация или подинсталация.
3.      Държавите членки трябва да разделят съответната инсталация на подинсталации съгласно посоченото в член 6 от настоящото решение и трябва да изискват от оператора да подаде на съответния компетентен орган заедно със заявката по параграф 1 цялата съответна информация и данни относно всеки параметър, включен в списъка в приложение V, поотделно за всяка подинсталация. Ако е необходимо, държавите членки могат да поискат от оператора да представи и по-детайлизирани данни.
4.      За инсталациите по член 3, буква з) от Директива [2003/87], с изключение на инсталациите, в които е настъпило значително увеличение на капацитета след 30 юни 2011 г., държавите членки трябва да изискат от оператора да определи първоначалния инсталиран капацитет на всяка подинсталация съгласно методиката, зададена в член 7, параграф 3, като използва като основа непрекъснатия 90‑дневен период, на база на който е определено началото на нормална експлоатация. Стойностите на първоначалния инсталиран капацитет на всяка подинсталация трябва да бъдат одобрени от съответната държава членка, преди държавите членки да изчисляват разпределяните квоти за емисии за съответната инсталация.
[…]“.
18      Член 18 („Равнища на активност“) от това решение предвижда:
„1.      За инсталациите по член 3, буква з) от Директива [2003/87], с изключение на инсталациите със значително увеличение на капацитета след 30 юни 2011 г., държавите членки трябва да определят равнищата на активност на всяка инсталация, както следва:
а)      продуктовото историческо равнище на активност се определя за всеки продукт, за който има определен продуктов показател съгласно посоченото в приложение I, от първоначалния инсталиран капацитет за производството на този продукт на съответната инсталация, умножен по стандартния коефициент на използване на капацитета;
б)      топлинното историческо равнище на активност се определя от първоначалния инсталиран капацитет за получаване от инсталации, влизащи в Европейската схема за търговия с емисии, за производство, или и за двете, на измерима топлинна енергия, използвана в границите на инсталацията за производство на продукти, за получаване на механична енергия (но не и за електропроизводство), за отопление или охлаждане (но не и за електропроизводство) или за подаване на топлинната енергия на друга инсталация или обект, които не влизат в Европейската схема за търговия с емисии (но не и ако подадената топлинна енергия се използва за електропроизводство), умножен по съответния коефициент на използване на капацитета;
в)      горивното равнище на активност се определя от първоначалния инсталиран капацитет за потребление на горива, използвани за производството на неизмерима топлинна енергия, консумирана за производството на продукти, за получаване на механична енергия (но не и за електропроизводство), за отопление и охлаждане (но не и за електропроизводство) в съответната инсталация, включително за необходимо заради безопасността изгаряне във факел, умножен по съответния коефициент на използване на капацитета;
г)      равнището на активност по отношение на технологичните емисии се определя от първоначалния инсталиран капацитет за генериране на технологични емисии на производствения блок, умножен по съответния коефициент на използване на капацитета.
2.      Стандартният коефициент на използване на капацитета, споменат в параграф 1, буква а), трябва да бъде изчислен и публикуван от Комисията въз основа на данните, събрани от държавите членки съгласно член 7 от настоящото решение. За всеки посочен в приложение I продуктов показател той ще е равен на 80-ия перцентил на средните стойности на годишните коефициенти на използване на капацитета за всички инсталации, произвеждащи съответния продукт. Средната стойност на годишния коефициент на използване на капацитета за всяка инсталация, произвеждаща съответния продукт, се определя, като се раздели средната годишна продукция за периода 2005—2008 г. на първоначалния инсталиран капацитет.
Съответният коефициент на използване на капацитета, споменат в параграф 1, букви б)—г), трябва да бъде определен от държавите членки въз основа на надлежно обоснована и независимо верифицирана информация за прогнозната нормална експлоатация на инсталацията, ремонтите, обичайния производствен цикъл, енергоефективните техники и типичното използване на капацитета в съответния отрасъл, в съпоставка със специфична за отрасъла информация.
[…]“.
19      Съгласно член 19 („Разпределяне на квоти за емисии на нови участници“) от същото решение:
„1.      За целите на разпределянето на квоти за емисии на нови участници, с изключение на квотите за инсталации по член 3, буква з), трето тире от Директива [2003/87], държавите членки трябва да изчисляват предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии от момента на началото на нормална експлоатация на инсталацията, за всяка подинсталация поотделно, както следва:
а)      за всяка подинсталация с продуктов показател предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година трябва да съответства на стойността на този продуктов показател, умножена по съответното равнище на активност, отнасящо се за продукта;
б)      за всяка подинсталация с топлинен показател предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година се определя от стойността на този топлинен показател за измерима топлинна енергия съгласно посоченото в приложение I, умножена по съответното равнище на активност при консумацията на измерима топлинна енергия;
в)      за всяка подинсталация с горивен показател предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година се определя от стойността на горивния показател съгласно посоченото в приложение I, умножена по съответното равнище на активност на консумацията на гориво;
г)      за всяка подинсталация с технологични емисии предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии за дадена година трябва да съответства на стойността на активност във връзка с технологичните емисии, умножена по 0,9700.
При изчисляването на предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии са валидни mutatis mutandis разпоредбите в член 10, параграфи 4—6 и 8 и в членове 11, 12, 13 и 14 от настоящото решение.
[…]
4.      Държавите членки следва без забавяне да нотифицират до Комисията предварителния общ годишен брой на безплатните квоти за емисии. Квотите за емисии от резерва за нови участници, създаден съгласно член 10а, параграф 7 от Директива [2003/87], се разпределят на база на принципа „пръв дошъл — пръв обслужен“, като се гледа датата на получаване на горепосочената нотификация.
Комисията може да отхвърли предварителния общ годишен брой на безплатните квоти за емисии за съответната инсталация. Ако Комисията не отхвърли този предварителен общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, съответната държава членка пристъпва към определянето на окончателния годишен брой на безплатните квоти за емисии.
[…]“.
Решение 2013/447/ЕС
20      Решение 2013/447/ЕС на Комисията от 5 септември 2013 година относно стандартния коефициент на използване на капацитета съгласно член 18, параграф 2 от Решение 2011/278/ЕС (ОВ L 240, 2013 г., стр. 23) изброява в приложението си стандартните коефициенти на използване на капацитета, приложими за третия период на търговия, за да се определи равнището на активност на новите участници с продуктов показател.
Германското право
21      Член 9, параграф 1 от Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Закон за търговията с квоти за емисии на парникови газове) от 21 юли 2011 г. (BGBl. 2011 I, стр. 1475, наричан по-нататък „TEHG“) гласи следното:
„На операторите на инсталации се разпределят безплатни квоти за емисии в съответствие с принципите, съдържащи се в член 10а, параграфи 1—5, 7 и 11—20 от Директива [2003/87], съгласно действащата ѝ редакция, и в Решение [2011/278]“.
22      Съгласно член 34, параграф 1 от TEHG, в редакцията му към 18 януари 2019 г. (BGBl. 2019 I, стр. 37):
„Членове 1—36, в редакцията им в сила до 24 януари 2019 г. включително, продължават да се прилагат за отделянето на парникови газове при извършване на дейности по смисъла на приложение 1 през [третия период на търговия]. […]“.
23      Член 2 („Определения“) от Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Наредба за разпределянето на квоти за емисии на парникови газове през периода на търговия 2013—2020 г.) от 26 септември 2011 г. (BGBl. 2011 I, стр. 1921, наричана по-нататък „ZuV 2020“), предвижда:
„За целите на настоящата наредба, наред с определенията по член 3 от [TEHG], се прилагат следните определения:
[…]
2.      „Начало на нормална експлоатация“
е първият ден от 90‑дневен период на непрекъсната работа или в случаите, когато обичайният производствен цикъл в съответния отрасъл не предвижда непрекъсната работа — първият ден от 90‑дневен период, състоящ се от специфични за отрасъла производствени цикли, през който инсталацията се експлоатира средно с поне 40 % от производствения капацитет, за който тя е проектирана, като в случаите, когато е уместно, се отчитат специфичните за съответната инсталация експлоатационни условия;
[…]
10.      „Нови инсталации“
са всички нови участници по смисъла на член 3, буква з), първо тире от Директива [2003/87];
[…]
27.      „Релевантен за разпределянето на квоти компонент с горивен показател“
е съвкупността от входящите и изходящите потоци и съответните емисии, които не са обхванати от релевантен за разпределянето на квоти компонент по точка 28 или по точка 30, в случаите на производство на неизмерима топлинна енергия чрез изгаряне на горива, ако тази неизмерима топлинна енергия:
a)      се използва за производството на продукти, на механична енергия, за отопление или охлаждане или
b)      се произвежда чрез поддържане на необходимото за безопасността изгаряне във факел, когато свързаното с това изгаряне на факелни горива и силно променливи количества технологични или остатъчни газове се изискват от разрешителния режим изключително с цел да бъде разтоварена инсталацията в случай на експлоатационни смущения или други извънредни експлоатационни обстоятелства;
с изключение на неизмеримата топлинна енергия, която съответно се използва или се подава за производството на електроенергия;
[…]“.
24      Съгласно член 16 („Заявка за безплатно разпределяне на квоти“) от ZuV 2020:
„(1)      Новите участници подават заявки за безплатно разпределяне на квоти в рамките на една година след началото на нормалната експлоатация на инсталацията, а при значително увеличение на капацитета — в рамките на една година след началото на променената експлоатация.
[…]
(4)      В отклонение от член 4, за всеки релевантен за разпределянето на квоти компонент първоначалният инсталиран капацитет се определя на база средната стойност на двата най-големи месечни обема на производството през 90‑дневния период на непрекъсната работа, на база на който е определено началото на нормална експлоатация, екстраполирана за една година.
[…]“.
25      Член 17 („Равнища на активност на инсталациите на новите участници“) от ZuV 2020 предвижда:
„(1)      За релевантните за разпределянето на квоти компоненти на нови инсталации, които следва да бъдат определени съгласно член 3, релевантните за разпределянето на квоти равнища на активност се определят, както следва:
[…]
3.      горивното равнище на активност на релевантен за разпределянето на квоти компонент с горивен показател съответства на първоначалния инсталиран капацитет на съответния релевантен за разпределянето на квоти компонент, умножен по съответния коефициент на използване на капацитета
[…]
(2)      Съответният коефициент на използване на капацитета, посочен в параграф 1, точки 2—4, се определя въз основа на предоставената от заявителя информация за:
1.      действителната експлоатация на релевантния за разпределянето на квоти компонент до датата на подаване на заявката и прогнозната експлоатация на инсталацията или на релевантния за разпределянето на квоти компонент, планираните периоди на извършване на ремонти и производствените цикли;
2.      използването на енергоефективни и ефективни по отношение на емисии на парникови газове техники, които могат да са от значение за съответния коефициент на използване на капацитета;
3.      типичното използване на капацитета в съответните отрасли.
[…]“.
26      Съгласно член 18 („Разпределяне на квоти за нови участници“) от същата ZuV 2020:
„(1)      За целите на разпределянето на квоти за емисии за нови инсталации компетентният орган изчислява предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии, които към началния момент на нормална експлоатация на инсталацията следва да бъдат разпределени за останалите години от периода на търговия 2013—2020 г., за всеки релевантен за разпределянето на квоти компонент поотделно, както следва:
[…]
3.      за всеки релевантен за разпределянето на квоти компонент с горивен показател предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии е произведението от горивния показател и горивното равнище на активност;
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
27      Ingredion Germany стопанисва в Хамбург (Германия) инсталация за производство на продукти от нишесте. Инсталацията включва новоизградените подинсталации, а именно отоплителна инсталация и парогенератор. В инсталацията се използват пара и природен газ за производството на топлоенергия, за да се произвежда нишесте.
28      На 8 август 2014 г. Ingredion Germany подава за третия период на търговия заявка до Deutsche Emissionshandelsstelle (германска служба за търговия с квоти за емисии, наричана по-нататък „DEHSt“) за безплатно разпределяне на квоти за емисии за новата инсталация, а именно, от една страна, въз основа на топлинната емисионна стойност, и на горивната емисионна стойност, от друга.
29      Във връзка с последното DEHSt първоначално изхожда, в съответствие с предоставените от Ingredion Germany данни, от съответен коефициент на използване на капацитета от 109 %. Всъщност първоначалният инсталиран капацитет е определен на базата на произведените количества за период от 90 дни след началото на нормалната експлоатация в момент, когато инсталацията все още не е била достигнала прогнозния производствен капацитет. Ето защо през базовия период от 15 август 2013 г. до 20 юни 2014 г. реалното използване на капацитета е над 100 % от първоначалния инсталиран капацитет.
30      С решение от 1 септември 2015 г. DEHSt разпределя на Ingredion Germany 124 908 безплатни квоти за емисии за третия период на търговия. Съгласно мотивите на това решение DEHSt първо е уведомила Комисията за разпределеното количество, като е приложила коефициент на използване на капацитета от 109 %. В решение от 24 март 2015 г. (C(2015) 1733 final) обаче Комисията е отхвърлила прилагането на съответен коефициент на използване на капацитета от 100 % или повече за три други германски инсталации. Ето защо понастоящем DEHS изхожда от коефициент на използване на капацитета от 99,9 %.
31      Жалбата по административен ред, подадена от Ingredion Germany пред DEHSt на 30 септември 2015 г. срещу решението на DEHSt от 1 септември 2015 г., е отхвърлена с решение от 7 юли 2017 г.
32      С жалбата си по съдебен ред, подадена на 9 август 2017 г. пред Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия), Ingredion Germany поддържа заявката си за разпределяне на безплатни квоти за емисии за новите участници.
33      Запитващата юрисдикция посочва, че решението по спора, с който е сезирана, зависи от това дали по силата на член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278 съответният коефициент на използване на капацитета се свежда до стойност под 100 % за целите на посоченото разпределяне.
34      В тази насока посочената юрисдикция счита, че в текста на въпросната разпоредба не се споменава за евентуално ограничение на стойността на съответния коефициент на използване на капацитета. Според нея в настоящия случай по-високият съответен коефициент на използване на капацитета следва от обоснована и независимо верифицирана информация не само за прогнозната, но и за реалната нормална експлоатация на инсталацията до датата на подаване на заявката за разпределяне на квоти. Тя посочва, че за разлика от работещите инсталации първоначалният инсталиран капацитет за новите участници се определя, в съответствие с член 17, параграф 4 от Решение 2011/278, въз основа на период от 90 дни след началото на нормалната експлоатация, а не на период от четири години, принципно предвиден в член 7, параграф 3, буква а) от това решение, така че може по-често нормалната експлоатация все още да не е достигната през този период от 90 дни.
35      Запитващата юрисдикция обаче отбелязва също, че член 18, параграф 2, втора алинея от цитираното решение визира и типичното използване на капацитета в съответния отрасъл, което поначало би следвало да е на равнище под 100 %. Освен това според нея съгласно член 18, параграф 1, буква a) от Решение 2011/278 по отношение на новите участници, които разполагат с подинсталации с продуктов показател, се прилага стандартен коефициент на използване на капацитета — коефициент, който е определен в Решение 2013/447 и винаги е под 100 %.
36      При това положение Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 18, параграф 1, буква в) и член 18, параграф 2, втора алинея от Решение [2011/278] във връзка с член 3, буква з) и член 10а от Директива [2003/87] да се тълкуват в смисъл, че за нови участници релевантният за горивното равнище на активност коефициент на използване на капацитета е ограничен до стойност, по-малка от 100 %?“.
По преюдициалния въпрос
37      С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278 трябва да се тълкува в смисъл, че за целите на безплатното разпределяне на квоти за емисии на новите участници съответният коефициент на използване на капацитета е сведен до стойност под 100 %.
38      Като начало следва да се припомни, че предмет на Директива 2003/87 е въвеждането на схема за търговия с квоти за емисии, за да се намалят емисиите на парникови газове в атмосферата до равнище, което да предотврати всякаква опасна антропогенна намеса в климатичната система и чиято крайна цел е опазването на околната среда (решение от 20 юни 2019 г., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, т. 62 и цитираната съдебна практика).
39      Тази схема се основава на икономическа логика, която мотивира всеки участник в схемата да изпуска количество парникови газове, по-малко от квотите, които първоначално са му били отпуснати, за да прехвърли остатъка от тях на друг участник, изпуснал количество емисии, по-голямо от отпуснатите му квоти (решение от 20 юни 2019 г., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, т. 63 и цитираната съдебна практика).
40      Така, Директива 2003/87 е приета с цел най-късно до 2020 г. общите емисии на парникови газове на Съюза да се намалят поне с 20 % в сравнение с нивата им от 1990 г. по икономически ефективен начин (вж. в този смисъл решение от 20 юни 2019 г., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, т. 64 и цитираната съдебна практика).
41      За тази цел член 10а от цитираната директива предвижда за инсталациите от определени сектори на дейност постепенно намаляване на разпределянето на безплатни квоти за емисии съгласно параграф 11 от тази разпоредба през третия период на търговия, с цел до 2027 г. да се постигне пълното премахване на тези безплатни квоти (вж. в този смисъл решение от 20 юни 2019 г., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, т. 65 и цитираната съдебна практика).
42      Както следва по-конкретно от член 10, параграф 1 от споменатата директива и от съображение 15 от Директива 2009/29, за да се постигне намаляване на емисиите на парникови газове, при разпределянето на квоти за емисии постепенно трябва да се прилага единствено принципът на провеждането на търг, който според законодателя на Съюза обикновено се смята за най-ефикасната от икономическа гледна точка система (решение от 20 юни 2019 г., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, т. 66).
43      Съгласно член 10а, параграф 1 от Директива 2003/87, с Решение 2011/278 Комисията е изготвила хармонизираните правила на равнище Съюз за безплатното разпределяне на квоти за емисии. От член 10а, параграф 2 следва, че в този контекст Комисията определя показатели по отрасъл или подотрасъл.
44      Именно в този контекст член 19, параграф 1 от същото решение предвижда, че за новите участници, както те са определени в член 3, буква з) от Директива 2003/87, с изключение на визираните в трето тире от тази разпоредба участници, държавите членки изчисляват предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии, като умножават стойността на тези показатели по равнището на активност на всяка подинсталация. За целта съгласно член 6 от това решение държавите членки са длъжни да разграничават подинсталациите в зависимост от тяхната дейност, за да могат да преценят дали следва да се приложи „продуктов“, „топлинен“ или „горивен показател“, или пък специфичен фактор за „подинсталациите с технологични емисии“.
45      В тази насока съгласно член 18, параграф 1, буква в) от Решение 2011/278 горивното равнище на активност, което е релевантно в рамките на спора по главното производство, се определя — по подобие на предвиденото за топлинното равнище и равнището по отношение на технологичните емисии, съгласно член 18, параграф 1, букви б) и г) — от първоначалния инсталиран капацитет на съответната инсталация, умножен по съответния коефициент на използване на капацитета.
46      Ето защо да се прецени какъв е обхватът на правото на новите участници да им бъдат безплатно разпределени квоти за емисии, следва да се провери дали този съответен коефициент на използване на капацитета е сведен до стойност под 100 %.
47      В този аспект следва да се отбележи, че член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278 уточнява реда и условията за определяне на посочения коефициент и данните, които трябва да бъдат отчетени за тази цел.
48      Тази разпоредба предвижда, че държавите членки определят съответния коефициент на използване на капацитета въз основа на надлежно обоснована и независимо верифицирана информация, и в това отношение визира прогнозната нормална експлоатация на инсталацията, ремонтите, обичайния производствен цикъл, енергоефективните техники и типичното използване на капацитета в съответния отрасъл, в съпоставка със специфична за отрасъла информация. Следва обаче да се констатира, че в цитираната разпоредба самата стойност на този коефициент не е уточнена.
49      Оттук текстът на член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278 не дава определяща насока, от която да може да се разреши въпросът за евентуалното свеждане на този коефициент до стойност под 100 %.
50      При тези условия съгласно постоянната съдебна практика следва да се вземе предвид общият разум на Директива 2003/87 и на Решение 2011/278, както и преследваните от тях цели (решение от 18 януари 2018 г., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, т. 35 и цитираната съдебна практика).
51      Що се отнася, на първо място, до общия разум на тази директива и на това решение, разпоредбите относно безплатното разпределяне на квоти за емисии на нов участник като жалбоподателя в главното производство, който разполага с подинсталация с горивен показател, могат да се сравнят с разпоредбите, приложими за работещите инсталации, от една страна, и за новите участници, които разполагат с подинсталации с друг показател, от друга.
52      Най-напред, по отношение на работещите инсталации, определени в член 3, буква а) от посоченото решение, трябва да се отбележи, че в съображение 16 от същото решение се посочва, че безплатно разпределяните им квоти за емисии следва да се основават на исторически данни за производството в зависимост от референтен период, който да е във възможно най-голяма степен представителен за индустриалните цикли, да обхваща съответния период, за който има налични данни с добро качество, и да отчита в най-малка степен въздействието на специални обстоятелства, като например временно спиране на инсталациите.
53      В тази насока следва да се констатира, че първоначалният инсталиран капацитет на работещите инсталации по принцип не е информация, отчитана при изчисляването на предварителния годишен брой на безплатно разпределените им квоти за емисии.
54      Всъщност съгласно член 10, параграфи 1 и 2 от Решение 2011/278 това изчисляване се извършва, като приложимият за съответната подинсталация показател се умножи по историческото равнище на активност на тази подинсталация.
55      В тази насока, както е предвидено в член 9, параграф 1 от това решение, държавите членки определят историческите равнища на активност на всяка инсталация за базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, в случай че дадено равнище на активност е станало впоследствие по-високо — за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г.
56      Освен това в член 9, параграфи 2—5 се уточнява, че историческото равнище на активност съответства на статистическата медиана на специфичен за всеки показател фактор, който — що се отнася до горивата — съгласно член 9, параграф 4 се изразява в историческото годишно потребление на горива за производството на неизмерима топлинна енергия, използвана за някои посочени в тази разпоредба дейности през базовия период.
57      Ето защо следва да се приеме, че от гледна точка на режима, приложим за квотите за емисии на работещите инсталации, безплатното им разпределяне се извършва въз основа на представителни данни за реалната експлоатация на тези инсталации.
58      От друга страна, пак от съображение 16 от Решение 2011/278 следва, че този режим не обхваща новите участници, за които е изрично предвидено, че за безплатното разпределяне на квоти за емисии е предвиден отделен начин на изчисляване.
59      В този аспект, както бе припомнено в точки 44 и 45 от настоящото решение, разпределянето на новите участници се извършва въз основа на първоначалния инсталиран капацитет на съответните инсталации.
60      Уместно е в частност да се отбележи, че съгласно член 17, параграф 4 от това решение първоначалният инсталиран капацитет се определя съгласно методиката по член 7, параграф 3, която предвижда, че по принцип посоченият първоначален капацитет се определя на база средната стойност на двата най-големи месечни обема на производството през даден период, като се използва като основа непрекъснатият 90‑дневен период, на база на който е определено началото на нормална експлоатация.
61      Впрочем съгласно член 3, буква н) от цитираното решение „начало на нормална експлоатация“ е верифицираният и одобрен първи ден от 90‑дневен период на непрекъсната работа или в случаите, когато производственият цикъл в съответния отрасъл не предвижда непрекъсната работа — първият ден от 90‑дневен период, състоящ се от специфични за отрасъла производствени цикли, през който инсталацията се експлоатира с поне 40 % от капацитета, за който са проектирани съоръженията, като в случаите, когато това е уместно, се отчитат специфичните за съответната инсталация експлоатационни условия.
62      Както отбелязва генералният адвокат в точка 54 от заключението си, от възприетите кратък базов период и нисък праг на капацитета недвусмислено следва, че е било изрично решено безплатното разпределяне на квоти за емисии на новите участници да не зависи от данни, които задължително да са представителни за реалната експлоатация на съответните инсталации.
63      Съгласно постоянната практика на Съда като общ принцип на правото на Съюза принципът на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решение от 20 юни 2019 г., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, т. 90 и цитираната съдебна практика).
64      В този аспект, предвид специфичните за тях хипотези, два отделни режима са установени, от една страна, с оглед на безплатното разпределяне на квоти за емисии на работещите инсталации, и от друга, на новите участници.
65      Ето защо, както отбелязва генералният адвокат в точка 60 от заключението си, няма как да се твърди, че целта на съответния коефициент на използване на капацитета е — евентуално като достигне стойност над 100 % — да се гарантира, че подобно на работещите инсталации безплатното разпределяне на квоти за емисии на новите участници ще се извършва въз основа на данни, отразяващи реалното използване на капацитета на съответната инсталация.
66      По-нататък, с оглед на тълкуването на член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278 в светлината на общия разум на Директива 2003/87 и на това решение положението на нов участник, който като Ingredion Germany разполага с подинсталация с горивен показател, следва да се съпостави с положението, в което се намират новите участници, разполагащи с подинсталации с други показатели.
67      Както бе припомнено в точка 44 от настоящото решение, за да се изчисли предварителният годишен брой на безплатно разпределените квоти за емисии на новите участници, следва да се провери дали съответните подинсталации са с продуктов, топлинен или горивен показател, или са налице подинсталации с технологични емисии.
68      В тази насока Съдът вече е посочил, че определенията, съдържащи се в член 3 от Решение 2011/278, за подинсталации с продуктов, с топлинен и с горивен показател и подинсталации с технологични емисии са взаимно изключващи се (решение от 18 януари 2018 г., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, т. 29 и цитираната съдебна практика).
69      Както е видно от съображение 12 от това решение, само в случаите, при които не е възможно извеждане на продуктов показател, но въпреки това съществуват емисии на парникови газове, отговарящи на условията за безплатно разпределяне на квоти, тези квоти следва да бъдат разпределяни на базата на три вида друг, така наречен „непряк“ подход, според йерархична поредност, определена така, че да се постигнат максимални намаления на емисиите на парникови газове и енергоспестявания, поне в някои части от съответните производствени процеси (вж. в този смисъл решение от 18 януари 2018 г., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, т. 30 и цитираната съдебна практика).
70      При безплатното разпределяне на квоти за емисии на новите участници, и в частност при определянето на равнището на активност на съответните инсталации, следва да се прави разграничение между подинсталациите с продуктов показател, от една страна, и инсталациите с топлинен показател, с горивен показател или с технологични емисии, от друга.
71      Всъщност, докато при последните — видно от член 18, параграф 1, букви б)—г) от Решение 2011/278 — равнището на активност се определя в зависимост от съответния коефициент на използване на капацитета, това не е така при новите участници, които разполагат с инсталация с продуктов показател. За тях член 18, параграф 1, буква а) от това решение предвижда, че продуктовото историческо равнище на активност се определя от първоначалния инсталиран капацитет за производството на този продукт на съответната инсталация, умножен по стандартния коефициент на използване на капацитета.
72      Както личи от член 18, параграф 2, първа алинея от посоченото решение, този стандартен коефициент на използване на капацитета се изчислява и публикува от Комисията. В това отношение следва да се констатира, че както е определена в Решение 2013/447 за третия период на търговия, стойността на посочения стандартен коефициент на използване на капацитета е под 100 % за всеки от продуктовите показатели.
73      Ето защо тълкуването на член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278 в светлината на разпоредбите относно определянето на равнището на активност на новите участници, разполагащи с инсталации с продуктов показател, не допуска да се поддържа, че стойността на съответния коефициент на използване на капацитета може да е по-голяма или равна на 100 %.
74      Както отбелязва генералният адвокат в точки 43—46 от заключението си, всъщност не може да се приеме тълкуване на тази разпоредба в смисъл, че когато прилагането на продуктов показател, което по принцип е предвидено в това решение, се е оказало невъзможно, алтернативното прилагане на друг показател може да доведе — що се отнася до безплатното разпределяне на квоти за емисии — до по-благоприятно третиране на новите участници, които експлоатират подинсталации с топлинен показател, с горивен показател или с технологични емисии, в ущърб на новите участници, които експлоатират подинсталации с продуктов показател.
75      Тези съображения се потвърждават от целите, преследвани от законодателя на Съюза.
76      В тази насока следва да се припомни, че основната цел на Директива 2003/87, както бе припомнено в точка 38 от настоящото решение, наистина е съществено да се намалят емисиите на парникови газове, но тази цел трябва да бъде постигната при спазването на редица подцели. Както предвиждат съображения 5 и 7 от въпросната директива, тези подцели са по-специално запазването както на икономическото развитие и на заетостта, така и на целостта на вътрешния пазар и условията на конкуренция (решение от 22 юни 2016 г., DK Recycling und Roheisen/Комисия, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, т. 49 и цитираната съдебна практика).
77      Всъщност съществуването на различно третиране, което не е обективно обосновано, на посочените в точка 74 от настоящото решение категории нови участници, би могло да попречи на постигането на тези подцели.
78      С оглед на изложеното дотук на поставения въпрос следва да се отговори, че член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278 трябва да се тълкува в смисъл, че за целите на безплатното разпределяне на квоти за емисии на новите участници съответният коефициент на използване на капацитета е сведен до стойност под 100 %.
По съдебните разноски
79      С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
Член 18, параграф 2, втора алинея от Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета трябва да се тълкува в смисъл, че за целите на безплатното разпределяне на квоти за емисии на новите участници съответният коефициент на използване на капацитета е сведен до стойност под 100 %.
Подписи
*      Език на производството: немски.