62009TJ0099_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos T-99/09 e T-308/09,
República Italiana,
representada por P. Gentili e, no processo T-99/09, também por G. Palmieri, avvocati dello Stato,
recorrente,
contra
Comissão Europeia,
representada por D. Recchia e A. Steiblytė, na qualidade de agentes,
recorrida,
que têm por objeto pedidos de anulação das decisões contidas nos ofícios da Comissão de 22 de dezembro de 2008, de 2 e 6 de fevereiro de 2009 (n. os  012480, 000841 e 001059 — processo T-99/09) e de 20 de maio de 2009 (n.° 004263 — processo T-308/99), que declaram inadmissíveis, por força do artigo 32.°, n.° 3, alínea f), do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1), os pedidos de pagamentos intermédios das autoridades italianas, relativos ao reembolso das despesas efetuadas, depois de 29 de junho de 2007, a título da medida 1.7 do programa operacional «Campânia»,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: J. Azizi (relator), presidente, F. Dehousse e S. Frimodt Nielsen, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 12 de setembro de 2012,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Antecedentes do litígio
Procedimento de aprovação de apoio ao Programa Operacional «Campânia»
1. Através da Decisão C (2000) 2347, de 8 de agosto de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias aprovou o Programa Operacional «Campânia» (a seguir «PO Campânia»), no quadro do apoio às intervenções estruturais comunitárias nas regiões abrangidas pelo objetivo n.° 1, em Itália. O artigo 5.° da referida decisão prevê como datas de início e de limite de elegibilidade das despesas, respetivamente, 5 de outubro de 1999 e 31 de dezembro de 2008. Depois, esta decisão foi modificada várias vezes.
2. Por ofício de 20 de março de 2001, o presidente da Região da Campânia notificou à Comissão um «complemento de programação definitivo».
3. Em 23 de maio de 2006, a Comissão adotou a Decisão C (2006) 2165 que altera a Decisão C (2000) 2347, à qual foi anexada uma versão modificada do PO Campânia, que descreve a medida 1.7 deste (a seguir «medida 1.7»).
4. Em 22 de abril de 2008, as autoridades italianas notificaram à Comissão uma versão alterada do complemento de programação, contendo uma descrição modificada da medida 1.7, que a Comissão aprovou por ofício de 30 de maio de 2008.
5. Por fim, a Comissão alterou a Decisão C (2000) 2347 pela sua Decisão C (2009) 1112 final, de 18 de fevereiro de 2009, que alarga o período de elegibilidade das despesas até 30 de junho de 2009.
6. A versão do PO Campânia, notificada à Comissão em 22 de abril de 2008, descrevia as intervenções relativas à medida 1.7, nomeadamente, do seguinte modo:
«a) Realização de instalações de compostagem de qualidade e de ilhas ecológicas
[…]
b) Intervenções para a realização de aterros sanitários para a eliminação de resíduos após recolha seletiva, respeitando as condições de segurança, em conformidade com as disposições do Decreto Legislativo n.° 36/03, e a execução da obra final e/ou o restauro ambiental dos aterros autorizados e desativados, dando especial atenção à adaptação dos mesmos em conformidade com o Decreto Legislativo n.° 36/03
No quadro desta ação, serão financiadas as intervenções para a construção de aterros para a eliminação de resíduos restantes após recolha seletiva, respeitando as condições de segurança, em conformidade com as disposições do Decreto Legislativo n.° 36/03, as intervenções para a execução final e/ou o restauro ambiental de aterros autorizados e desativados, previstas pela planificação setorial, privilegiando, no cumprimento das prioridades do plano de gestão de resíduos, os aterros já existentes e as intervenções para a requalificação ambiental das zonas mediante enterramento de tipos determinados de resíduos […] Os aterros devem ser considerados como estando exclusivamente ao serviço do sistema integrado de gestão de resíduos.
[…]
c) Execução das zonas territoriais óptimas e dos planos correspondentes de gestão e de tratamento (assistência técnica na redação de planos e de programas, aquisição de equipamentos técnicos e assistência na vigilância dos sistemas e no desenvolvimento do conhecimento no setor, seminários de atualização para o pessoal, ações de comunicação e de informação)
[…]
d) Apoio às comunas associadas para a gestão do sistema de recolha seletiva dos resíduos urbanos
Esta ação permitirá financiar a aquisição, pelas comunas associadas e, com compromissos juridicamente vinculativos assumidos antes de 31 de dezembro de 2004, também pelo [comissariado delegado], nas formas e modalidades previstas pelo Decreto Legislativo n.° 267/2000, dos equipamentos técnicos necessários à recolha seletiva dos resíduos urbanos e equiparados e ao equipamento de zonas e pontos de recolha destinados à mesma (contentores de lixo, compostores, caixotes de lixo, veículos para a recolha, etc.), com vista a assegurar uma cooperação eficaz entre as autoridades locais situadas numa mesma zona ótima, de acordo com as formas e as condições previstas pela legislação em vigor.
[…]
e) Regime de auxílio às empresas para a adaptação das instalações destinadas à recuperação de materiais derivados dos resíduos (tratamento de resíduos inertes, de veículos automóveis, de bens duradouros, de monstros, compostagem de qualidade, recuperação de materiais plásticos) com base em estratégias públicas destinadas à execução das atividades de recuperação e ao melhoramento das normas de qualidade
[…]
f) À escala regional, atividade de coordenação, logística e apoio às empresas de recolha e de recuperação de resíduos gerados por determinadas categorias de atividades produtivas
A ação promove as atividades de apoio às empresas produtoras de determinadas categorias de resíduos que, de outro modo, não poderiam realizar economias de escala suscetíveis de permitir ou facilitar a recuperação desses resíduos, em vez de proceder a uma simples evacuação.
[…]
Além disso, a ação compreende a criação de um registo-observatório com funções de vigilância da qualidade e da quantidade dos resíduos, em coordenação com as intervenções cofinanciadas pela medida 1.1, conforme previsto no estudo de viabilidade referido na DGR (Decisão da Giunta Regionale) n.° 1508, de 12 de abril de 2002, e suas eventuais modificações e integrações, bem como ações de sensibilização e de promoção da recolha seletiva, da recuperação e da reciclagem. A ação compreende a realização de campanhas de sensibilização para a recolha seletiva, a recuperação e a reciclagem. Estas campanhas visam também facilitar o processo de execução dos planos regionais.
[…]
g) Regimes de auxílio às empresas para a criação de instalações destinadas à recuperação de materiais resultantes de resíduos gerados por determinadas categorias produtivas e para a criação de instalações de recuperação energética para os resíduos que, de outro modo, não seriam recuperáveis
O objetivo desta ação é favorecer o desenvolvimento de atividades industriais a jusante da recolha seletiva, a fim de valorizar economicamente as partes selecionadas.
Esta ação prevê o financiamento da criação de instalações destinadas às atividades de recuperação de resíduos previstas nos artigos 31.° e 33.° do Decreto Legislativo n.° 22/97. Mais especificamente, serão financiadas as atividades de recuperação indicadas no anexo 1 — subanexo 1, do Decreto Ministerial de 5 de fevereiro de 1998, com exclusão das categorias 14 (resíduos recuperáveis provenientes de resíduos urbanos e de resíduos especiais não perigosos equiparados para produção de [combustíveis derivados de resíduos de qualidade]), 16 (resíduos compostáveis) e 17 (resíduos recuperáveis mediante pirólise e gaseificação), e no anexo 1 — subanexo 1 do Decreto Ministerial n.° 161, de 12 de junho de 2002.
[…]»
7. As intervenções realizadas e destinadas a melhorar e a promover o sistema de recolha e de eliminação de resíduos nos termos da medida 1.7 geraram despesas que se elevaram a 93 268 731,59 euros, dos quais 50% — isto é, 46 634 365,80 euros — foram cofinanciados pelos fundos estruturais.
Processo por infração contra a República Italiana
8. No âmbito de um processo por infração instaurado contra a República Italiana, com a referência 2007/2195, a Comissão enviou uma notificação para cumprir às autoridades italianas, em 29 de junho de 2007, invocando a violação dos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2006, relativa aos resíduos (JO L 114, p. 9), por não terem adotado, para a Região da Campânia, todas as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem eliminados sem perigo para a saúde humana e sem prejuízo para o ambiente e, designadamente, por não terem criado a rede integrada e adequada de instalações de eliminação.
9. Em 23 de outubro de 2007, a Comissão enviou às autoridades italianas uma notificação para cumprir complementar, datada de 17 de outubro de 2007, destinada a alargar as acusações objeto do processo por infração. Esta extensão das acusações dizia respeito à alegada ineficácia do plano de gestão de resíduos para a Região da Campânia, adotado em 1997, para alcançar os objetivos previstos nos artigos 3.°, 4.°, 5.° e 7.° da Diretiva 2006/12.
10. Na sequência da aprovação, em 28 de dezembro de 2007, de um novo plano de gestão de resíduos para a Região da Campânia, a Comissão emitiu, em 1 de fevereiro de 2008, um parecer fundamentado apenas sobre as alegadas violações dos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12.
11. Por petição registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de julho de 2008, com a referência C-297/08, a Comissão interpôs uma ação ao abrigo do artigo 226.° CE e pediu ao Tribunal de Justiça que declarasse que, ao não ter adotado, para a Região da Campânia, todas as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem recuperados e eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem prejuízo para o ambiente, e, em particular, ao não ter criado uma rede adequada e integrada de instalações de eliminação, a República Italiana não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12.
12. Com o seu acórdão de 4 de março de 2010, Comissão/Itália (C-297/08, Colet., p. I-1749), o Tribunal de Justiça deu provimento à ação e declarou o incumprimento da República Italiana, como pedido pela Comissão.
Incidências do processo por infração na execução do PO Campânia
13. Por ofício de 31 de março de 2008, com a referência n.° 002477, a Comissão informou as autoridades italianas das consequências que considerava dever tirar do processo por infração n.° 2007/2195, referido no n.° 8, supra, para o financiamento da medida 1.7 no quadro da execução do PO Campânia. Tendo em conta a instauração desse processo e o conteúdo do parecer fundamentado, a Comissão entendeu que não podia continuar a «proceder aos pagamentos intermédios referentes aos reembolsos das despesas relativas à medida 1.7 do PO Campânia […]», por força do artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1). Com efeito, «a medida 1.7 do PO Campânia […] tem por objeto o ‘Sistema regional de gestão e eliminação de resíduos’, ao qual se refere o processo por infração, que mostra a ineficácia na execução de uma rede adequada e integrada de instalações de eliminação». Segundo a Comissão, verificou-se que «a gestão dos resíduos, no seu todo, não [era] satisfatória, tendo em conta a necessidade de garantir a recolha e a eliminação corretas dos resíduos e, portanto, igualmente as ações previstas pela medida 1.7, designadamente as ações ligadas às instalações de armazenamento, de tratamento e de eliminação dos resíduos, às instalações de valorização das frações seca e húmida, a execução final dos aterros, além da recolha seletiva […], bem como os planos e os programas setoriais». Concluiu, no essencial, que seria inadmissível qualquer pedido de pagamento de despesas relativas à medida 1.7, apresentado posteriormente ao momento em que a Região da Campânia infringiu as obrigações decorrentes da Diretiva 2006/12, que entrou em vigor em 17 de maio de 2006. A Comissão pediu, portanto, às autoridades italianas que deduzissem, a partir do pedido de pagamento seguinte, todas as despesas referentes à medida 1.7, efetuadas após 17 de maio de 2006, a não ser que a República Italiana adotasse as disposições necessárias para corrigir a «situação».
14. Por ofício de 9 de junho de 2008, com a referência n.° 0012819, as autoridades italianas contestaram a apreciação da Comissão exposta no seu ofício de 31 de março de 2008. Segundo essas autoridades, a declaração de inadmissibilidade dos pedidos de pagamento a título da medida 1.7 não tinha base jurídica. Os critérios do artigo 32.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999 não estavam reunidos no caso concreto. A Comissão não «indicou nenhuma operação específica contrária ao direito comunitário, limitando-se a pedir a instauração de um processo por infração no quadro da gestão dos resíduos, em termos absolutamente gerais, sem que se possa compreender como é que a execução da medida 1.7 a título do PO Campânia pode contribuir para tal violação do direito comunitário». A posição da Comissão equivale, assim, a condenar a República Italiana, de maneira «antecipada e automática», antes de o processo por infração ter chegado ao seu termo no pleno respeito dos direitos de defesa e do princípio do contraditório. Por outro lado, a apreciação da Comissão é paradoxal na medida em que as intervenções financiadas a título da medida 1.7 se destinavam precisamente a resolver os problemas ligados à recolha e à eliminação de resíduos na Campânia e em que a suspensão do seu financiamento só serve para atrasar a solução da crise atual. As autoridades italianas convidaram, portanto, a Comissão a reconsiderar a sua posição expressa no ofício de 31 de março de 2008.
15. Por ofício de 20 de outubro de 2008, tendo por assunto o «estudo de impacto estratégico do plano de gestão de resíduos da Região da Campânia», a Comissão comunicou às autoridades italianas as suas preocupações sobre o plano de gestão de resíduos para a Região da Campânia, adotado em 28 de dezembro de 2007. No essencial, a Comissão solicitou às referidas autoridades uma atualização desse plano à luz das disposições legislativas recentemente adotadas e a realização de um estudo de impacto estratégico. No que respeita à atualização do plano em causa, a Comissão pediu a inclusão de medidas que permitissem a execução de uma gestão ordinária e sustentada dos resíduos, suscetível de substituir a gestão de urgência atual. Por último, a Comissão lembrou que, dado o processo por infração n.° 2007/2195 em curso, os pedidos de pagamentos intermédios relativos à medida 1.7 não seriam admitidos.
16. Por ofício de 22 de dezembro de 2008, com a referência n.° 012480 e tendo por assunto o «POR Campânia de 2000-2006 (CCI n.° 1999 IT 16 1 PO 007) Consequências do processo por infração n.° 2007/2195 sobre a gestão de resíduos na Campânia», a Comissão respondeu ao ofício das autoridades italianas de 9 de junho de 2008 e reiterou a posição exposta no seu ofício de 31 de março de 2008. O artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999 constitui a base jurídica pertinente nesse caso, estando a admissibilidade dos pagamentos intermédios subordinada a vários requisitos, nomeadamente, a «falta de decisão da Comissão de instaurar um processo por infração nos termos do artigo 226.° [CE]». A Comissão salientou, por outro lado, que o processo por infração n.° 2007/2195 punha em causa todo o sistema de gestão de resíduos na Campânia, à luz dos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12. Lembrou também as suas preocupações e as suas reservas expressas no ofício de 20 de outubro de 2008. A Comissão concluiu que não havia «garantias suficientes quanto à realização correta das oper ações cofinanciadas pelo FEDER no quadro da medida 1.7, as quais, dado o enunciado da própria medida, diz[ia]m respeito à totalidade do sistema regional de gestão e de eliminação de resíduos, cuja eficácia e adequação [eram] objeto do processo por infração» em causa. Por fim, a Comissão precisou que a data a partir da qual considerava inelegíveis as despesas relativas à medida 1.7 era 29 de junho de 2007 e não 17 de maio de 2006.
17. Por ofício de 2 de fevereiro de 2009, com a referência n.° 000841 e tendo por assunto os «[p]agamentos pela Comissão de montantes diferentes do montante pedido», a Comissão, reportando-se aos seus ofícios de 31 de março e 22 de dezembro de 2008, declarou inadmissível um pedido de pagamento das autoridades italianas de 18 de novembro de 2008, na medida em que este incluía despesas no montante de 12 700 931,62 euros, efetuadas no âmbito da medida 1.7 posteriormente a 17 de maio de 2006, com fundamento em que as ações em causa estavam relacionadas com o processo por infração n.° 2007/2195. Contudo, a Comissão precisou que tinha notificado à República Italiana a decisão de instauração do referido processo por infração, em 29 de junho de 2007. Por conseguinte, como foi indicado no ofício de 22 de dezembro de 2008, a data a partir da qual a Comissão considerava inelegíveis as despesas no âmbito da medida 1.7 era 29 de junho de 2007 e não 17 de maio de 2006. Finalmente, no caso de daí resultar um «saldo positivo relativo ao montante de 12 700 931,62 euros», a Comissão convidava as autoridades italianas a terem em conta esse saldo no quadro do pedido de pagamento seguinte.
18. Em 14 de janeiro de 2009, as autoridades italianas apresentaram um novo pedido de pagamento, no montante de 18 544 968,76 euros, a título de despesas efetuadas no âmbito da medida 1.7.
19. Por ofício de 6 de fevereiro de 2009, com a referência n.° 001059 e tendo por assunto a «[i]nterrupção do pedido de pagamento e os pedidos de informações relativos às correções financeiras em aplicação do artigo 39.° do Regulamento n.° 1260/1999», a Comissão reiterou, como indicado nos n. os  16 e 17, supra, que a data a partir da qual considerava inelegíveis as despesas efetuadas no âmbito da medida 1.7 era 29 de junho de 2007 e não 17 de maio de 2006. No caso de daí resultar uma «modificação relativa ao montante de 18 544 968,76 euros», a Comissão convidava as autoridades italianas a corrigirem o pedido em causa.
20. Por ofício de 20 de maio de 2009, com a referência n.° 004263 e tendo por assunto os «[p]agamentos pela Comissão de montantes diferentes do montante pedido», dirigido às autoridades italianas, a Comissão reafirmou, reportando-se aos seus ofícios de 31 de março e 22 de dezembro de 2008, que o montante de 18 544 968,76 euros, relativo às despesas efetuadas após 17 de maio de 2006 no âmbito da medida 1.7 e tendo por objeto o sistema regional de gestão e de eliminação de resíduos, era inelegível. Enquanto aguardava o resultado do processo T-99/09, pendente no Tribunal Geral, a Comissão deduziu esse montante desse pedido de pagamento. Contudo, como foi indicado no ofício de 6 de fevereiro de 2009, a data a partir da qual a Comissão considerava inelegíveis as despesas efetuadas no âmbito da medida 1.7 era 29 de junho de 2007 e não 17 de maio de 2006. No caso de daí resultar uma «modificação relativa ao montante de 18 544 968,76 euros», a Comissão convidava as autoridades italianas a indicarem essa modificação no pedido de pagamento intermédio seguinte.
21. Os ofícios da Comissão de 22 de dezembro de 2008, de 2 e 6 de fevereiro de 2009 e de 20 de maio de 2009 (v. n. os  16 a 20, supra ) são a seguir designados conjuntamente por «atos impugnados».
Tramitação processual e pedidos das partes
22. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de março de 2009, a República Italiana interpôs o recurso registado sob a referência T-99/09 contra as decisões contidas nos ofícios de 22 de dezembro de 2008 e de 2 e 6 de fevereiro de 2009.
23. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de junho de 2009, a República Italiana interpôs o recurso registado sob a referência T-308/09 contra a decisão contida no ofício de 20 de maio de 2009.
24. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de agosto de 2009, a Comissão pediu a suspensão do procedimento no processo T-308/09, ao abrigo do artigo 77.°, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, até ser proferida decisão que põe termo à instância no processo T-99/09, no qual a maior parte dos fundamentos alegados é idêntica aos alegados no processo T-308/09. A título subsidiário, a Comissão pediu que os processos T-99/09 e T-308/09 fossem apensados para efeitos da fase oral do processo, ao abrigo do artigo 50.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
25. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de setembro de 2009, a República Italiana opôs-se ao pedido de suspensão, mas exprimiu a sua concordância com a apensação dos dois processos para efeitos da fase oral do processo.
26. Tendo em consideração os seus pedidos nos processos T-99/09 e T-308/09, a República Italiana conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne anular os atos impugnados.
27. Tendo em consideração os seus pedidos nos processos T-99/09 e T-308/09, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ negar provimento aos recursos;
¾ condenar a República Italiana nas despesas.
28. Visto o relatório do juiz-relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo.
29. Uma vez que um dos membros da Secção se encontrava impedido de deliberar, o presidente do Tribunal Geral designou, nos termos do artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, outro juiz para completar a Secção.
30. No âmbito das medidas de organização do processo ao abrigo do artigo 64.° do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral convidou as partes a apresentarem determinados documentos e a responderem por escrito a questões. As partes satisfizeram estas medidas de organização do processo, nos prazos fixados.
31. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas colocadas oralmente pelo Tribunal Geral na audiência de 12 de setembro de 2012. Na audiência, ao abrigo do artigo 50.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, após serem ouvidas as partes, o presidente ordenou a apensação dos processos T-99/09 e T-308/09, para efeitos do acórdão que põe termo à instância, o que ficou exarado na ata da audiência.
Questão de direito
Síntese dos fundamentos invocados nos processos T-99/09 e T-308/09
32. Com o seu primeiro fundamento, invocado nos processos T-99/09 e T-308/09, a República Italiana alega que a Comissão violou o artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999. Com o seu segundo fundamento, invocado nos processos T-99/09 e T-308/09, a República Italiana alega que a Comissão não teve em conta o artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), e n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999 e desvirtuou os factos. Com o seu terceiro fundamento, invocado nos processos T-99/09 e T-308/09, a República Italiana alega a violação do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), e n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999 e um desvio de poder. Com o seu quarto fundamento, invocado nos processos T-99/09 e T-308/09, a República Italiana alega a violação do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), e segundo parágrafo, e do artigo 39.°, n. os  2 e 3, do Regulamento n.° 1260/1999, a violação do princípio do contraditório e um desvio de poder. Com o seu quinto fundamento, invocado nos processos T-99/09 e T-308/09, a República Italiana invoca a falta de fundamentação nos termos previstos no artigo 253.° CE. Com o seu sexto fundamento, invocado no processo T-308/09, a República Italiana alega que a Comissão violou os artigos 32.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999. Com o seu sétimo fundamento, invocado no processo T-308/09, a República Italiana invoca a violação do artigo 230.° CE.
33. Dado que os quatro primeiros fundamentos se sobrepõem em grande medida, por se basearem na alegação segundo a qual a Comissão não teve em conta o artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, há que apreciar em primeiro lugar esta alegação.
Quanto à alegada violação da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999
Observações preliminares
34. No âmbito do primeiro fundamento, a República Italiana alega que a Comissão violou o artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, no qual baseou a sua abordagem nos atos impugnados. Ao abrigo desta disposição, só há duas situações em que um pedido de pagamento pode ser declarado inadmissível, uma das quais é aquela em que a Comissão decidiu dar início a um processo por infração «em relação à ou às medidas que são objeto do pedido em questão» (a seguir «segunda situação»). Assim, o objeto específico do processo por infração deve coincidir precisamente com o objeto do pedido de pagamento. Com efeito, segundo a República Italiana, tendo em conta as definições dos conceitos de «medida» e de «operação» que resultam do artigo 9.°, alíneas j) e k), do Regulamento n.° 1260/1999, um processo por infração «diz respeito» a uma «medida» quando a violação do direito da União denunciada pela Comissão reside, precisamente, no facto de ter adotado uma dada medida, de maneira julgada contrária ao direito da União, ou no facto de ter executado essa medida através de operações não conformes com a mesma ou com o direito da União. Assim, uma aplicação correta do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, cujo objetivo é evitar que os fundos estruturais contribuam para financiar ações levadas a cabo em violação do direito da União, pressupõe identificar, em primeiro lugar, as medidas e as operações que são objeto do pedido de pagamento e verificar, em seguida, se a sua execução é objeto de um processo por infração instaurado pela Comissão. Ora, no caso em apreço, a Comissão inverteu a lógica desta abordagem.
35. Nos atos impugnados, contrariamente às exigências acima referidas, a Comissão não teve em conta a relação específica, ou mesmo a identidade, entre o objeto do pedido e o incumprimento censurado. Esta apreciação é confirmada pela referência geral, nos referidos atos, ao objeto do parecer fundamentado, no caso em apreço, a «totalidade do sistema de gestão de resíduos», e ao objeto dos pedidos de pagamento, no caso em apreço, as «operações cofinanciadas pelo FEDER […] que […] são relativas à totalidade do sistema regional de gestão e eliminação de resíduos». Ora, a finalidade dos pagamentos intermédios pedidos era precisamente melhorar a recolha seletiva e a recuperação dos resíduos, que são fases objetiva e funcionalmente muito distintas da eliminação geral em aterro dos resíduos não triados, a qual é referida no processo por infração.
36. No âmbito do segundo fundamento, a República Italiana defende que o processo registado sob a referência C-297/08 visava, no essencial, um incumprimento relacionado com a rede de eliminação de resíduos. Com efeito, nos n. os  86, 87 e 90 da sua ação por incumprimento, a Comissão criticou a situação da eliminação final dos resíduos que não podem ser valorizados ou reciclados de outra maneira, dado que não havia as estruturas necessárias (incineradoras, aterros) para executar esta fase da «cadeia» dos resíduos em conformidade com a Diretiva 2006/12. Em contrapartida, outras fases desta «cadeia» e outras modalidades de gestão de resíduos, distintas da eliminação final, como as diversas modalidade de recuperação de resíduos, na sequência da sua triagem no quadro de uma recolha seletiva, e a organização dessa recolha eram manifestamente alheias ao objeto específico do processo por incumprimento, como resulta dos n. os  48 e 49 da referida ação. Com efeito, tendo em conta a adoção, em 28 de dezembro de 2007, de um novo plano de gestão de resíduos para a Região da Campânia, a Comissão não julgou útil manter as acusações invocadas a este respeito. Contudo, a medida 1.7 e as operações, sob a forma de projetos, que ela comporta estão relacionadas, precisamente, com a fase de recuperação dos resíduos e de recolha seletiva que a precede. Em particular, o ofício de 22 de dezembro de 2008 referia-se erradamente ao parecer fundamentado de 1 de fevereiro de 2008 e acusava a República Italiana de ter violado a Diretiva 2006/12 «por não ter criado uma rede adequada e integrada de instalações de eliminação e por não ter instituído nenhum plano de gestão de resíduos adequado e eficaz, destinado a atingir os objetivos enunciados nos artigos 4.° e 5.° da [dita] diretiva», uma vez que a própria Comissão retirou a acusação relativa à ausência de um plano geral de gestão de resíduos e se limitou a criticar a inadequação das instalações de eliminação final.
37. Na réplica, a República Italiana contesta que o objeto do processo por infração e o dos pedidos de pagamento coincidam objetivamente, uma vez que esta pretensa coincidência ocorre, quando muito, no que diz respeito à recuperação, mas não no que diz respeito à recolha seletiva dos resíduos, que é o objeto principal da medida 1.7. Daqui resulta que os atos impugnados são, pelo menos, «excessivos», ao declarar integralmente inadmissíveis os pedidos de pagamento baseados nesta medida. A este respeito, a República Italiana invoca, a título subsidiário, um novo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade. Com efeito, sustenta que é manifestamente desproporcionado declarar integralmente inelegíveis os pagamentos relativos a uma medida sobre a recolha seletiva, a compostagem e a recuperação de resíduos, com fundamento na instauração de um processo por infração que tem por objeto, quando muito e de maneira marginal, apenas a recuperação. Segundo a República Italiana, sobretudo, o processo por infração, na realidade, não diz sequer respeito à recuperação dos resíduos, pois esta é mencionada apenas nas «conclusões» do parecer fundamentado e nos pedidos da ação por incumprimento ao abrigo do artigo 226.° CE. Ao invés, nos fundamentos do referido parecer fundamentado e da referida ação, não se fala de recuperação e é evidente que o objeto do processo por infração é unicamente a eliminação, nos aterros gerais, de resíduos não triados. Com efeito, depois de ter figurado inicialmente no objeto do processo por infração, a recuperação foi daí retirada definitivamente por iniciativa da própria Comissão.
38. No âmbito do seu terceiro fundamento, a República Italiana alega, no essencial, que, no ofício de 22 de dezembro de 2008, a Comissão procurou completar as suas acusações e reforçar o seu argumento relativo a uma alegada ligação entre o objeto da ação por incumprimento e o dos pedidos de pagamento, referindo-se às «preocupações» expressas no ofício de 20 de outubro de 2008 sobre o plano de gestão de resíduos da Região da Campânia de 28 de dezembro de 2007 e precisando, nomeadamente, que, na falta de um plano regional adequado de gestão de resíduos, não havia garantias suficientes quanto à realização correta das operações cofinanciadas pelo FEDER no quadro da medida 1.7. Contudo, nenhuma das críticas ao plano de gestão de resíduos da Região da Campânia de 28 de dezembro de 2007 foi objeto do processo por infração que se fundamentou na situação existente em 1 de março de 2008, quando as disposições legislativas em causa foram adotadas em 23 de maio de 2008. Pelo contrário, a adoção do referido plano terá levado a Comissão a abandonar, na sua ação por incumprimento, todas as acusações relativas à planificação da gestão de resíduos, em particular no que se refere à recolha seletiva, à reciclagem e à recuperação. A República Italiana conclui daqui que a Comissão não tinha o direito de declarar inadmissíveis os pedidos de pagamento, pelos fundamentos invocados e com base no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), e segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, visto que esses fundamentos não conduziram à instauração de um processo por infração.
39. No âmbito do seu quarto fundamento, a República Italiana alega, no essencial, que a declaração de inadmissibilidade dos pedidos de pagamento com fundamento em que «não há garantias suficientes quanto à realização correta das operações cofinanciadas pelo FEDER no quadro da medida 1.7» é contrária à segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999 e que a mesma poderia, quando muito, ser baseada na primeira situação contemplada na disposição em causa, concretamente, a suspensão dos pagamentos nos termos do artigo 39.°, n.° 2, do mesmo regulamento. No caso em apreço, a Comissão eludiu o processo contraditório previsto no artigo 39.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1260/1999, para chegar a um resultado que corresponde a uma suspensão na aceção da primeira situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do referido regulamento. Deste modo, a Comissão violou não apenas estas disposições e o princípio do contraditório, em prejuízo da República Italiana, que não teve ocasião de apresentar as suas observações sobre as razões da suspensão e de chegar a um acordo que permitisse, total ou parcialmente, superá-las, mas eludiu também o procedimento previsto no artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, que a teria obrigado a tomar uma decisão fundamentada definitiva, num prazo de três meses, sob pena de cessação de pleno direito da suspensão dos pagamentos.
40. A Comissão contesta as alegações da República Italiana apresentadas em apoio de todos estes fundamentos.
41. O Tribunal Geral conclui que os referidos fundamentos se baseiam, a título principal, na premissa de que a Comissão, no caso em apreço, não teve em consideração os critérios de aplicação da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999. Portanto, há que verificar, por um lado, se os atos impugnados se baseiam ou não numa interpretação correta desses critérios e, por outro lado, se a Comissão, no caso em apreço, os aplicou bem ou não.
Quanto ao alcance dos critérios de aplicação da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999
42. A fim de examinar o mérito das alegações invocadas pela República Italiana no âmbito do primeiro ao quarto fundamento, há que proceder a uma interpretação literal, contextual, teleológica e histórica da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, por esta metodologia ter sido reconhecida por jurisprudência assente (v., por analogia, acórdãos do Tribunal Geral de 20 de novembro de 2002, Lagardère e Canal+/Comissão, T-251/00, Colet., p. II-4825, n. os  72 a 83, e de 6 de outubro de 2005, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Comissão, T-22/02 e T-23/02, Colet., p. II-4065, n. os  41 a 60). A disposição em causa prevê, designadamente:
«A Comissão efetuará os pagamentos intermédios de reembolso das despesas efetivamente pagas a título dos Fundos e certificadas pela autoridade de pagamento. Esses pagamentos serão feitos ao nível de cada intervenção e calculados ao nível das medidas contidas no plano de financiamento do complemento de programação [e] estão sujeitos ao preenchimento das seguintes condições:
[…]
f) Inexistência de suspensão ao abrigo do n.° 2, primeiro parágrafo, do artigo 39.°, e falta de decisão da Comissão de instaurar um processo por incumprimento nos termos do artigo 226.° [CE], em relação à ou às medidas que são objeto do pedido em questão.
O Estado-Membro e a autoridade de pagamento serão imediatamente informados, pela Comissão, da inobservância de uma destas condições e de que o pedido de pagamento não é aceitável e tomarão as disposições necessárias para obviar à situação.»
43. O artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999 autoriza, assim, a Comissão a efetuar pagamentos intermédios de reembolso das despesas a título dos fundos que reúnam os requisitos positivos e negativos de elegibilidade aí previstos. Nos termos da segunda frase desta disposição, estes pagamentos «serão feitos ao nível de cada intervenção e calculados ao nível das medidas contidas no plano de financiamento do complemento de programação». Além disso, a segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do mesmo regulamento prevê, como requisito negativo de elegibilidade, a «falta de decisão da Comissão de instaurar um processo por incumprimento nos termos do artigo 226.° [CE], em relação à ou às medidas que são objeto do pedido [de reembolso/pagamento] em questão».
44. No que respeita ao contexto regulamentar no qual estas disposições se inserem, há que salientar que o alcance do conceito de «medida» é melhor esclarecido na definição legal que figura no artigo 9.°, alínea j), do Regulamento n.° 1260/1999, onde se lê que «medida» é o «meio pelo qual um eixo prioritário é concretizado de forma plurianual e que permite financiar operações». O conceito de «operação» é, por sua vez, definido no artigo 9.°, alínea k), como «qualquer projeto ou ação realizado pelos beneficiários finais das intervenções». Por último, o conceito de «intervenção», definido no artigo 9.°, alínea e), abrange «as [diferentes] formas de intervenção dos Fundos».
45. Resulta daqui que o conceito de «medida» tem um alcance geral, ligado a uma prioridade de estratégia definida por um «eixo prioritário», do qual constitui o meio de execução numa base plurianual que permite financiar «operações». Dado que uma pluralidade de «operações» pode estar abrangida por essa «medida», este último conceito tem, portanto, um alcance mais amplo que o de «operação», que, em si, reflete projetos ou ações que podem beneficiar de uma intervenção dos fundos. Esta compreensão do alcance do conceito de «medida» corresponde à que há que atribuir ao conteúdo da medida 1.7, a qual, também ela, abrange várias operações e intervenções destinadas a atingir certos objetivos ou subobjetivos no âmbito da execução de um sistema de gestão de resíduos na Campânia (v., nomeadamente, n.° 6, supra ).
46. Por conseguinte, para poder concluir pela inadmissibilidade de um pedido de pagamento, a segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999 exige que o objeto do processo por infração instaurado pela Comissão seja comparado com o objeto «[da] ou [das] medidas» — e não das «operações» — «que são objeto do [dito] pedido». Assim, não pode ser acolhido o argumento da República Italiana segundo o qual há que comparar o objeto do processo por infração, e mesmo as diferentes acusações apresentadas no seu âmbito, com as «operações» que são objeto dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis. De igual modo, é inoperante o seu argumento segundo o qual, tendo em conta a definição legal do conceito de «medida», a Comissão deveria, no âmbito da referida comparação, necessariamente, conhecer e incluir na sua apreciação as «operações» concretas abrangidas pela «medida» em questão. Com efeito, o simples facto de um pedido de pagamento ser suscetível de se referir a várias operações concretas, executadas no âmbito de uma medida (plurianual), no caso em apreço a medida 1.7, não permite interpretar contra legem a redação clara e precisa da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, no sentido de que seria necessário realizar essa comparação com o objetivo de cada uma das diferentes operações enquanto tais, em vez de com a «medida» ou as «medidas» em questão. Finalmente, contrariamente ao que avança a República Italiana, a expressão «em relação à [medida] que [é] objeto do pedido [de pagamento]», à qual correspondem outras versões linguísticas desta disposição, também não exprime a exigência de uma relação específica ou de uma coincidência perfeita, mas enuncia, quando muito, uma simples relação com a dita ou as ditas medidas ou uma referência geral a esta(s).
47. Por outro lado, do ponto de vista contextual, a apreciação a que se procedeu acima é confirmada tanto pelo artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, segunda frase, como pelo artigo 18.°, n.° 2, alíneas b) e c), do Regulamento n.° 1260/1999. Nos termos do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, segunda frase, do referido regulamento, os pagamentos intermediários — que devem ocorrer em resposta a um pedido de reembolso concreto — são «calculados ao nível das medidas contidas no plano de financiamento do complemento de programação», e não ao nível das «operações» abrangidas pelas referidas medidas. Esta interpretação é concordante com o princípio segundo o qual o plano de financiamento indicativo, mencionado no artigo 18.°, n.° 2, alínea c), do mesmo regulamento, que se refere aos «eixos prioritários», só pode assentar na descrição das medidas em causa, ao passo que as «operações» não estão sujeitas a essa exigência. Com efeito, nos termos do artigo 18.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1260/1999, «[o]s programas operacionais incluirão [...] [u]ma descrição resumida das medidas previstas para executar os eixos prioritários». Daqui resulta que se o legislador não exigiu que se precisasse melhor as referidas «medidas», que são as únicas que devem ser comparadas com o objeto do processo por infração, nos termos da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, essa exigência de precisão também falta, por maioria de razão, a respeito das diferentes «operações» abrangidas por essa «medida». Por fim, o artigo 31.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999 não é suscetível de contrariar esta apreciação, por a obrigação orçamental comunitária não estar associada ao conceito de «operação», mas antes ao de «intervenção», como resulta também do artigo 31.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento.
48. Neste contexto, o artigo 86.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento (CE) n.° 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento n.° 1260/1999 (JO L 210, p. 25), não é relevante. Esta nova disposição, que substitui a segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, é desprovida de efeito retroativo e, portanto, não é aplicável ao caso em apreço nem relevante para a solução do presente litígio. Assim, o requisito negativo de elegibilidade dos pagamentos que nele é referido, nos termos do qual «[c]ada pagamento intermédio efetuado pela Comissão está sujeito [ao requisito de] ausência de um parecer fundamentado da Comissão sobre eventuais infrações nos termos do artigo 226.° [CE], relativamente à operação ou operações cujas despesas são declaradas no pedido de pagamento em causa», não pode influir na interpretação da disposição anterior. Além disso, a título complementar, há que salientar que, por um lado, esta nova disposição contém uma precisão não prevista na disposição anterior, sem que a Comissão tenha apresentado uma fundamentação sobre este ponto na sua proposta inicial de 14 de julho de 2004 [COM(2004)492 final], que foi retomada, no essencial, no regulamento definitivamente adotado, e que, por outro, o Regulamento n.° 1083/2006 abandonou completamente o conceito de «medida», limitando-se o seu artigo 2.° a definir os conceitos de «eixo prioritário» («uma das prioridades da estratégia de um programa operacional, incluindo um grupo de operações relacionadas entre si com objetivos específicos quantificáveis») e de «operação» («um projeto ou grupo de projetos [...] que permitam alcançar os objetivos do eixo prioritário a que se referem»), bem como a ligação entre estes dois conceitos. Neste novo quadro regulamentar, o conceito de «operação» substitui, portanto, simultaneamente, os conceitos de «medida» e de «operação» na aceção do Regulamento n.° 1260/1999 anterior e está diretamente associado ao de «eixo prioritário». Nestas condições, a República Italiana não pode retirar argumentos do Regulamento n.° 1083/2006 para apoiar a sua tese principal acerca da exigência de uma coincidência entre o objeto do processo por infração e as operações referidas pelos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis.
49. Por conseguinte, a argumentação da República Italiana relativa à existência de uma relação específica entre o objeto do processo por infração e o objeto da operação visada no pedido de pagamento deve ser rejeitada. Por maioria de razão, não pode prosperar o seu argumento de que a segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999 exige uma perfeita coincidência ou identidade entre as operações, quer se trate de projetos quer de ações, que sejam objeto dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis e as acusações invocadas pela Comissão no âmbito do processo por infração n.° 2007/2195. Também é certo que a Comissão deve estabelecer uma ligação suficientemente direta entre a «medida» em causa, no caso em apreço, a medida 1.7, por um lado, e o objeto do processo por infração n.° 2007/2195, por outro, exigência cuja relevância foi finalmente reconhecida pelas partes durante a audiência.
50. Estas considerações correspondem à finalidade das disposições pertinentes do Regulamento n.° 1260/1999. Embora, na verdade, como afirma a República Italiana, a segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999 pretenda evitar que os fundos estruturais financiem operações pelos Estados-Membros, em violação do direito da União, daí não resulta que o risco concomitante da perda inadmissível de fundos comunitários deva ser imputado especificamente à ilegalidade ou à execução ilegal de operações (projetos ou ações) precisas que sejam objeto do pedido de pagamento, nem que a Comissão seja obrigada a demonstrar que esse risco resulta precisa e diretamente dessas operações ilegais, contestadas no âmbito de um processo por infração. Com efeito, tal interpretação restritiva reduziria o efeito útil das disposições em causa, que conferem à Comissão, apenas a título provisório, o poder de suspender os pagamentos a título de compromissos financeiros dos fundos estruturais assumidos no âmbito de um programa operacional, quando se vê confrontada com um presumível incumprimento do direito da União, por parte do Estado-Membro beneficiário, que apresenta uma ligação suficientemente direta com a medida que é objeto do financiamento pretendido, até que a verificação do referido incumprimento seja confirmada ou rejeitada definitivamente por um acórdão do Tribunal de Justiça.
51. Contrariamente ao que alega a República Italiana, esta apreciação não é posta em causa pela primeira situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, que prevê, de maneira análoga, a possibilidade de a Comissão desencadear um efeito suspensivo no que respeita aos pagamentos intermédios, por meio do processo de suspensão ao abrigo do artigo 39.°, n.° 2, do mesmo regulamento, isto é, fora do âmbito de um processo por infração. Com efeito, tirando o facto de esta última disposição também não visar o conceito de «operação», a primeira situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999 prevê, tal como a segunda situação, que a «inexistência de suspensão [de pagamento]» deve dizer respeito «à ou às medidas que são objeto do pedido [de pagamento]». Portanto, esta primeira situação deve ter a mesma interpretação que foi desenvolvida nos n. os  43 e seguintes, supra,
e não demonstra precisamente que seja necessário estabelecer uma ligação específica com certas «operações». Por fim, resulta claramente da redação das duas situações contempladas no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999 que basta à Comissão alegar um só destes casos para poder recusar provisoriamente um pagamento intermédio.
52. Do ponto de vista da génese do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, há que salientar que a Proposta legislativa apresentada pela Comissão, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais (JO 1998, C 176, p. 1), incluía um artigo 31.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), que referia duas situações, dizendo a formulação da segunda dessas situações respeito à «ausência de decisão da Comissão de dar início a um processo por infração ao abrigo do artigo 169.° do Tratado, em relação à intervenção e à medida em causa». Ora, a supressão posterior, durante o processo decisório, da referência à noção mais concreta de «intervenção» demonstra, a contrario,
que o legislador se contentou finalmente com exigir a existência de uma ligação suficientemente direta entre o objeto do processo por infração, por um lado, e as medidas ou a «medida em causa» no pedido de pagamento em causa, por outro, cujas definições legais propostas correspondiam às que foram finalmente adotadas no artigo 9.° do Regulamento n.° 1260/1999.
53. Por conseguinte, a redação, o contexto regulamentar, o objetivo e a génese das disposições relevantes indicam claramente que, para justificar a declaração de inadmissibilidade dos pagamentos intermédios tendo em conta um processo por infração em curso, basta a Comissão demonstrar que o objeto deste processo apresenta uma ligação suficientemente direta com a «medida» da qual resultam as «operações» visadas pelos pedidos de pagamento em causa.
54. Por conseguinte, por um lado, a Comissão tinha o direito de basear os atos impugnados na segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999 e, por outro, tendo em conta o poder, que lhe era assim conferido, de recusar provisoriamente os pagamentos intermédios, a Comissão não era obrigada a seguir o procedimento previsto na primeira situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, conjugado com o artigo 39.°, n. os  2 e 3, do mesmo regulamento. Portanto, a Comissão não pode ser acusada de ter eludido este procedimento.
55. Há, portanto, que examinar se, no caso em apreço, a Comissão apreciou corretamente a existência de uma ligação suficientemente direta entre o objeto do processo por infração n.° 2007/2195 e o da medida 1.7, da qual dependiam os pedidos de pagamento declarados inadmissíveis.
Quanto à aplicação, ao caso em apreço, da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999
56. Em primeiro lugar, no caso em apreço, é pacífico que, no âmbito do processo por infração n.° 2007/2195, a Comissão enviou às autoridades italianas, em 29 de junho de 2007, uma notificação para cumprir e, em 1 de fevereiro de 2008, um parecer fundamentado no qual as acusava de violação dos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12 por não terem adotado, para a Região da Campânia, todas as medidas necessárias para garantir que os resíduos eram valorizados e eliminados sem perigo para a saúde humana e sem prejuízo para o ambiente e, nomeadamente, por não terem criado uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, após o qual intentou, em 4 de julho de 2008, uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça (v. n. os  8 a 11, supra, e acórdão Comissão/Itália, referido no n.° 12, supra,
n. os  20 e segs.).
57. É necessário referir que a República Italiana não contesta que, no caso em apreço, o requisito de aplicação relativo à existência de uma «decisão da Comissão de dar início a um processo por infração ao abrigo do artigo 226.° [CE]», nos termos da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, estava preenchido, nem, aliás, a relevância da data, concretamente, 29 de junho de 2007, a partir da qual a Comissão declarou inadmissíveis os pedidos de pagamento em causa, o que foi registado na ata da audiência. Em todo o caso, visto que os atos impugnados ocorreram todos após a propositura da ação por incumprimento, não há que examinar qual das medidas referidas no n.° 56, supra,
constitui uma «decisão da Comissão», nos termos da disposição referida.
58. Em segundo lugar, quanto à alegada violação dos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12, que é objeto do processo por infração n.° 2007/2195, resulta claramente tanto do acórdão Comissão/Itália, referido no n.° 12, supra
(nomeadamente, n. os  35, 36, 41, 76, 100, 113, e n.° 1 do dispositivo), como da petição inicial da ação por incumprimento da Comissão (n.° 58, quarto e quinto travessões, e n. os  82, 84, 86, 87 e 102) que este processo dizia respeito à totalidade do sistema de gestão e de eliminação de resíduos da Região da Campânia, que compreende, por um lado, a recuperação ou valorização e, por outro, a ineficácia da recolha seletiva, a qual a República Italiana alega não estar em causa (v. n. os  36 e 37, supra ). No que respeita, mais especificamente, à violação do artigo 4.° da Diretiva 2006/12, há que salientar que, no n.° 76 do acórdão Comissão/Itália, referido no n.° 12, supra, o Tribunal de Justiça constatou explicitamente que a baixa taxa de recolha seletiva dos lixos na Região da Campânia, em relação às médias nacional e comunitária, só tinha agravado a situação, e concluiu, designadamente, no n.° 78 do referido acórdão, que as instalações existentes e funcionais nesta região estavam longe de cobrir as necessidades reais em termos de eliminação de resíduos. Daqui resulta que, contrariamente ao que alega a República Italiana, o objeto do processo por infração n.° 2007/2195 englobava efetivamente a falta de recolha seletiva como sendo um elemento a montante que agravava as falhas do sistema de gestão de resíduos no seu conjunto. De igual modo, no n.° 1 do dispositivo do acórdão Comissão/Itália, referido no n.° 12, supra, o Tribunal de Justiça declarou, em conformidade com o primeiro pedido da ação da Comissão, um incumprimento da República Italiana, nomeadamente, por não ter adotado todas as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem valorizados e eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente. É, portanto, sem razão que a República Italiana invoca que a recuperação ou valorização e a recolha seletiva não estavam abrangidas pelo objeto do processo por infração n.° 2007/2195 e que não havia uma ligação suficientemente direta entre este objeto e o dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis. A este respeito, há que salientar que a própria República Italiana reconheceu, na réplica, que o objeto do processo por infração e o dos pedidos de pagamento provisórios em causa se sobrepunham, pelo menos, quanto à recuperação ou valorização, razão pela qual invocou, a título subsidiário, um novo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade (v. n.° 37, supra,
e n.° 63, infra ).
59. Em terceiro lugar, há que salientar que as intervenções previstas nos termos da medida 1.7, como figuram na descrição da referida medida na versão modificada do PO Campânia, além de uma série de intervenções em apoio da recuperação ou valorização de resíduos a jusante da recolha seletiva [n.° 5, alíneas e) a f), da descrição da medida 1.7], incluíam também intervenções nas ajudas à criação de um sistema de recolha seletiva de resíduos urbanos [n.° 5, alínea d), da descrição da medida 1.7] e na realização de aterros para a eliminação de resíduos após a recolha seletiva [n.° 5, alínea b), da descrição da medida 1.7]. Ora, como é recordado no n.° 56, supra, o processo por infração n.° 2007/2195 referia-se expressamente a incumprimentos relativos tanto à recuperação ou valorização como à ineficácia da recolha seletiva. Nestas condições, a República Italiana não tem fundamento para criticar a Comissão pelo facto de o objeto da medida 1.7 e, portanto, os pedidos de pagamento declarados inadmissíveis não terem uma ligação suficiente com o do processo por infração. Além disso, embora a República Italiana não tenha conseguido explicar satisfatoriamente se e em que medida as operações visadas nos referidos pedidos de pagamento estavam especificamente ligadas a intervenções previstas no n.° 5, alíneas b) a g), da descrição da medida 1.7, reconheceu, no entanto, que os pagamentos intermédios requeridos tinham precisamente por objetivo melhorar, designadamente, a recolha seletiva em conformidade com o n.° 5, alínea d), da descrição da medida 1.7.
60. Assim, a República Italiana não pode alegar que as operações objeto dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis não eram especificamente visadas no processo por infração n.° 2007/2195 nem, enquanto tais, contrárias aos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12 e que os atos impugnados criavam o risco de comprometer o objetivo do financiamento da medida 1.7, pois os pagamentos pedidos tiveram precisamente por objetivo remediar o incumprimento censurado. Com efeito, como foi declarado nos n. os  43 a 54, supra,
nos termos da segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, basta que a Comissão estabeleça uma ligação suficientemente direta entre o objeto do processo por infração e o dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis, o que a mesma fez, no caso em apreço, ao indicar, no essencial, que as ações ou operações objeto dos referidos pedidos de pagamento se destinavam a alcançar alguns dos objetivos ou dos subobjetivos previstos pela medida 1.7 e que a execução da referida medida estava abrangida pelo processo por infração n.° 2007/2195. Em particular, a este respeito, a Comissão não era obrigada a demonstrar que o financiamento das operações abrangidas pela medida 1.7 e que eram objeto dos referidos pedidos de pagamento criava efetivamente o risco de prejudicar o orçamento da União (v. n.° 50, supra ).
Conclusões relativas aos quatro primeiros fundamentos
61. Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
62. Quanto ao segundo e terceiro fundamentos, relativos a uma violação do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), e segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, por um lado, e a uma desvirtuação dos factos e a um desvio de poder, por outro, é suficiente constatar que, tendo em conta as considerações expostas nos n. os  56 a 60, supra, a República Italiana não demonstrou que a Comissão interpretou mal, ou até desvirtuou, os factos, ou utilizou o procedimento previsto pela disposição acima referida para um fim diferente do pretendido pelos seus critérios relevantes, em particular os indicados pela segunda situação contemplada no artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999. A este respeito, é inoperante a acusação formulada pela República Italiana segundo a qual a Comissão terá erradamente incluído, na sua apreciação subjacente aos atos impugnados, a falta de plano geral de gestão de resíduos (v. n.° 38, supra ). Esta falta foi, aliás, admitida pela Comissão, que sublinha a sua pouca importância para a solução do presente litígio. Com efeito, esta crítica não é suscetível de pôr em causa a demonstração, pela Comissão, da existência de uma ligação suficientemente direta entre o objeto do processo por infração n.° 2007/2195 e o dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis, pois essa ligação justifica em si mesma a aplicação do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), e segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999. Nestas condições, não é possível acusar a Comissão de ter procurado alcançar, no caso em apreço, um resultado que só podia conseguir por meio do processo por infração ou do processo de suspensão nos termos do artigo 39.°, n. os  2 e 3, do mesmo regulamento.
63. Além disso, neste contexto, como a Comissão alega com razão, a República Italiana não pode ser autorizada a invocar, na réplica, um novo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade (v. n.° 37, supra ), visto os requisitos excecionais previstos pelo artigo 48.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo não estarem manifestamente preenchidos no caso em apreço. Com efeito, a República Italiana não alega nenhum elemento relevante de direito ou de facto que se tenha rev elado apenas no decurso da instância, pois todos os elementos em que a Comissão baseou a sua defesa estavam já presentes e eram por ela conhecidos no processo administrativo. A este respeito, ao contrário do que a República Italiana alegou na audiência, apenas a forma como a Comissão apresentou esses mesmos elementos de facto e de direito no âmbito da sua contestação não pode justificar uma derrogação à disposição acima referida, pelo que este novo fundamento deve ser considerado inadmissível (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de outubro de 1999, Atlanta/Comunidade Europeia, C-104/97 P, Colet, p. I-6983, n.° 29).
64. Por conseguinte, o segundo e terceiro fundamentos, da mesma forma que o novo fundamento alegado a título subsidiário e relativo à violação do princípio da proporcionalidade, devem ser julgados improcedentes.
65. Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), segundo parágrafo, e do artigo 39.°, n. os  2 e 3, do Regulamento n.° 1260/1999, bem como à violação do princípio do contraditório e a um desvio de poder, resulta das considerações expostas nos n. os  43 a 60, supra,
que a primeira dessas disposições constituía a base legal apropriada para a adoção dos atos impugnados. Assim, a República Italiana não pode criticar a Comissão por ter alterado o processo de suspensão previsto no artigo 39.°, n. os  2 e 3, do mesmo regulamento, nem por ter violado os seus direitos de defesa no que respeita aos fundamentos litigiosos enunciados tendo em vista a inadmissibilidade dos pedidos de pagamento intermédios, primeiro, no ofício de 31 de março de 2008 e, depois, reiterados nos atos impugnados. Como alega a Comissão, resulta de uma leitura conjunta deste ofício e dos atos impugnados que algumas das preocupações e reservas ligadas ao plano de gestão de resíduos para a Região da Campânia de 28 de dezembro de 2007, enunciadas no ofício de 20 de outubro de 2008 e brevemente reiteradas no ofício de 22 de dezembro de 2008, não constituíam, diferentemente dos fundamentos de inadmissibilidade controvertidos, objeto de contestação formal, nem no quadro do processo por infração n.° 2007/2195 nem no do processo de execução do PO Campânia que conduziu à adoção dos atos impugnados. Portanto, não se pode considerar que os atos impugnados padecem de violação dos direitos de defesa da República Italiana ou de outro vício de forma ou de fundo que vicie a sua legalidade na medida em que expressam as referidas preocupações e reservas.
66. Consequentemente, o quarto fundamento deve também ser julgado improcedente.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a falta de fundamentação nos termos do artigo 253.° CE
67. No quadro do presente fundamento, a República Italiana alega, no essencial, que o ofício de 22 de dezembro de 2008 contém um erro de fundamentação quanto a factos essenciais, dado que a Comissão não deu resposta adequada às observações apresentadas pelas autoridades italianas no seu ofício de 9 de junho de 2008. Assim, o ofício de 22 de dezembro de 2008 não teve em conta o facto de que os projetos ligados à medida 1.7 contribuíram e poderiam contribuir no futuro para a solução do problema da eliminação dos resíduos, na medida em que se tratava de projetos destinados a alargar a recolha seletiva e a recuperação de materiais e de energia provenientes dos resíduos assim tratados. Ora, este aspeto constitui, segundo a República Francesa, um elemento essencial da ligação, e mesmo da concordância perfeita, entre o objeto e as finalidades do processo por infração e o objeto e as finalidades dos projetos abrangidos pela medida 1.7. Além disso, dado que os objetivos e os projetos da medida 1.7 estavam definidos detalhadamente no PO Campânia, a Comissão devia ter baseado a sua decisão num exame adequado a este respeito e devia ter explicado as razões pelas quais considerava que a situação que deu lugar à instauração do processo por infração criava entraves à realização eficaz da referida medida.
68. A Comissão pede que o presente fundamento seja julgado improcedente.
69. A título preliminar, há que recordar que, no seu ofício de 31 de março de 2008, não contestado no âmbito da presente ação, a Comissão informou as autoridades italianas das consequências que pensava retirar do processo por infração n.° 2007/2195 para o financiamento da medida 1.7 no quadro da execução do PO Campânia (v. n.° 13, supra ). Nesse ofício, a Comissão afirmou que já não podia proceder, nos termos do artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, «a pagamentos intermédios respeitantes ao reembolso das despesas relativas à medida 1.7 […]», que «t[inha] por objeto o ‘Sistema regional de gestão e de eliminação de resíduos’, ao qual se refere o processo por infração» em causa. A este respeito, a Comissão precisa que «a gestão dos resíduos, no seu todo, não [era] satisfatória, tendo em conta a necessidade de garantir a recolha e a eliminação corretas dos resíduos e, portanto, igualmente as ações previstas pela medida 1.7, designadamente as ações ligadas às instalações de armazenamento, de tratamento e de eliminação dos resíduos, às instalações de valorização das frações seca e húmida, a execução final dos aterros, além da recolha seletiva […], bem como os planos e programas setoriais». A Comissão concluiu, portanto, no essencial, que era inadmissível qualquer pedido de pagamento abrangendo as despesas relativas à medida 1.7, apresentado depois do momento em que a Região da Campânia não cumpriu as suas obrigações decorrentes da Diretiva 2006/12.
70. A Comissão referiu-se a esta fundamentação (v. n. os  13 a 21, supra ) em todos os atos impugnados, de modo que se deve considerar que a dita fundamentação faz parte integrante dos fundamentos dos referidos atos, para efeitos do controlo da sua legalidade, o que foi reconhecido pelas partes na audiência e registado na ata da audiência. Por outro lado, no seu ofício de 22 de dezembro de 2008, a Comissão salientou que o processo por infração n.° 2007/2195 volta a pôr em causa todo o sistema de gestão de resíduos na Campânia, à luz dos artigos 4.° e 5.° da Diretiva 2006/12, para daí concluir que não há «garantias suficientes quanto à realização correta das operações cofinanciadas pelo FEDER no quadro da medida 1.7, as quais, dado o enunciado da própria medida, diz[iam] respeito à totalidade do sistema regional de gestão e de eliminação de resíduos, cuja eficácia e adequação [eram] objeto do processo por infração» em causa.
71. Como foi reconhecido por jurisprudência assente, o dever de fundamentar uma decisão individual tem por finalidade fornecer ao interessado uma indicação suficiente, para determinar se a decisão está bem fundamentada ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita contestar a sua validade, e permitir ao juiz da União fiscalizar a legalidade da decisão. O alcance deste dever depende da natureza do ato em causa e do contexto em que tenha sido adotado. Dado que uma decisão da Comissão adotada no quadro da execução do FEDER e relativa à inadmissibilidade, provisória, de pedidos intermédios de pagamento implica consequências financeiras negativas tanto para o Estado-Membro requerente como para os beneficiários finais dos referidos pagamentos, a fundamentação dessa decisão deve demonstrar claramente os motivos que justificam a declaração de inadmissibilidade (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 13 de julho de 2011, Grécia/Comissão, T-81/09, não publicado na Coletânea, n.° 41; v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 17 de setembro de 2003, Stadtsportverband Neuss/Comissão, T-137/01, Colet., p. II-3103, n. os  52 a 54). Não é, porém, exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o., C-89/08 P, Colet., p. I-11245, n.° 77).
72. Tendo em conta o facto de a fundamentação dos atos impugnados englobar a contida no ofício de 31 de março de 2008, basta constatar que, à luz dessa fundamentação e da explanação de todos os elementos relevantes que justificam a aplicação do artigo 32.°, n.° 3, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento n.° 1260/1999, não só a República Italiana teve a possibilidade de contestar utilmente a legalidade do mérito dos atos impugnados, mas o Tribunal Geral pode também exercer a sua fiscalização (v. n. os  42 a 66, supra ). Além disso, tendo em conta a jurisprudência referida no n.° 71, supra, a Comissão não era obrigada a responder expressamente, nos atos impugnados, a todos os argumentos avançados no ofício da República Italiana de 9 de julho de 2008, na medida em que os elementos essenciais em apoio desses atos estavam aí suficientemente expostos. Quanto ao contexto em que os atos impugnados foram adotados, há que precisar que as autoridades italianas, enquanto destinatárias do processo por infração n.° 2007/2195, estavam conscientes do objeto da contestação apresentada pela Comissão e, portanto, eram capazes de proceder a uma comparação entre o objeto da medida 1.7, o dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis e o das declarações de inadmissibilidade pronunciadas nos atos impugnados, pelo que não era necessária uma fundamentação mais detalhada do que a que figurava nesses atos. A este respeito, há que precisar que o simples facto de a República Italiana ter considerado erradamente certos elementos como sendo essenciais, nomeadamente a alegada coincidência perfeita entre o objeto dos pedidos de pagamento declarados inadmissíveis e o do processo por infração (v. n. os  42 a 54, supra ), o que implica uma apreciação do mérito, não é suscetível de modificar o alcance do dever formal de fundamentação da Comissão.
73. Nestas circunstâncias, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao sexto e sétimo fundamentos, invocados no processo T-308/09 e relativos, respetivamente, à violação dos artigos 32.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999 e do artigo 230.° CE
74. No âmbito do sexto fundamento, a República Italiana alega que o fundamento suplementar de inadmissibilidade apresentado pela Comissão no ofício de 20 de maio de 2009 em resposta ao pedido de pagamento em causa, que era baseado numa situação de litispendência face à pendência do processo T-99/09, é contrário aos artigos 32.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999, que enumeram de maneira taxativa as situações em que a Comissão está autorizada a suspender um pagamento intermédio e a declarar inadmissível o pedido de pagamento. Contudo, a existência de um recurso baseado no artigo 230.° CE e interposto contra medidas análogas já tomadas pela Comissão não figura entre essas situações.
75. No âmbito do sétimo fundamento, a República Italiana alega que, na medida em que a Comissão recusa o pagamento intermédio por causa da pendência de um recurso baseado no artigo 230.° CE, o ofício de 20 de maio de 2009 padece de violação dessa mesma disposição por constituir uma expressão do direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva pelo juiz da União. A abordagem da Comissão dissuade os Estados-Membros de interporem recursos das decisões de recusa de pedidos de pagamento, tendo em conta o risco de os pagamentos intermédios virem a ser suspensos enquanto não for tomada a decisão no recurso e, portanto, é um limite inadmissível do exercício do seu direito a proteção jurisdicional.
76. A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento a estes fundamentos.
77. Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma violação dos artigos 32.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999, basta constatar que este fundamento assenta numa interpretação errada do ofício de 20 de maio de 2009, impugnado no processo T-308/09, o qual invoca os mesmos fundamentos de inadmissibilidade que foram alegados nos ofícios de 31 de março e 22 de dezembro de 2008. Com efeito, como alega a Comissão, a referência à litispendência no processo conexo T-99/09 é apenas uma descrição da situação jurídica naquele momento do processo e não pode ser compreendida como fundamento suplementar de inadmissibilidade, não previsto nos artigos 32.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999. Deste modo, a Comissão limitou-se a chamar a atenção da República Italiana para o facto de, por um lado, o resultado do processo T-99/09, que tem por objeto a legalidade dos mesmos fundamentos de inadmissibilidade, ser necessariamente suscetível de antecipar o resultado do processo T-308/09 e de, por outro, ela continuar a considerar inadmissíveis os pedidos intermédios de pagamento em causa, até o juiz da União ter decidido definitivamente a este respeito.
78. Do mesmo modo, quanto ao sétimo fundamento, relativo a uma violação do artigo 230.° CE, basta salientar que a Comissão não se referiu ao artigo 230.° CE para invocar um fundamento suplementar de inadmissibilidade nos termos dos artigos 32.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999 ou para dissuadir a República Italiana de interpor um recurso jurisdicional, mas unicamente para ter em conta a existência do processo conexo T-99/09 e o facto de o seu resultado ser suscetível de antecipar o resultado do processo T-308/09.
79. Por conseguinte, o sexto e sétimo fundamentos devem ser julgados manifestamente improcedentes.
80. Atendendo a todas as considerações que precedem, há que negar provimento aos presentes recursos na íntegra.
Quanto às despesas
81. Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
82. Tendo a República Italiana sido vencida na totalidade dos seus fundamentos e dado que a Comissão pediu a sua condenação nas despesas, há que a condenar a suportar as suas próprias despesas e as efetuadas pela Comissão.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) A República Italiana suportará as suas próprias despesas e as efetuadas pela Comissão Europeia.