61992A0006
RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
26. oktober 1993 (
*1
)
I de forenede sager T-6/92 og T-52/92,
Andreas Hans Reinarz, forhenværende tjenestemand ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, ved advokat Francis Herbert, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Carlos Zeyen, 67, rue Ermesinde,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Hendrik van Lier, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, bistået af advokat Jules Stuyck, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos Nicola Annecchino, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-C entret, Kirchberg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens skrivelse af 27. marts 1991, for så vidt som den vedrører betingelserne for godtgørelse for fremtiden af sagsøgerens udgifter til sygepasning af sin ægtefælle (T-6/92), og af Kommissionens afgørelse af 5. juli 1991, hvorved der blev indeholdt 6300 BFR i godtgørelsen af visse udgifter til sygepasning, som sagsøgeren havde afholdt for sin ægtefælle (T-52/92),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS(Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W. Bellamy, og dommerne H. Kirschner og A. Saggio,
justitssekretær: H. Jung,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 26. maj 1993,
afsagt følgende
Dom
Sagens faktiske omstændigheder, de relevante retsregler og retsforhandlingernes forløb
1
Sagsøgeren, der er forhenværende tjenestemand (lønklasse A2) ved Kommissionen, udtrådte endeligt af Fællesskabernes tjeneste den 1. maj 1973. Ifølge hans nederlandske pas og et kørekort udstedt af myndighederne i Wasa British Columbia (bilag C 8 til stævningen i sag T-6/92 og bilag 1 til replikken i sag T-52/92) er han nu bosiddende i Canada, hvor han ifølge skemaet vedrørende personlige oplysninger i hans personlige aktmappe har haft »privat adresse« siden 1973.
2
I juni 1988 blev hans ægtefælle under et ophold hos sine børn i Dworp (Beerscl) i Belgien ramt af en alvorlig sygdom. Siden da er hendes pleje blevet varetaget i Dworp.
3
På grund af denne sygdom anmodede sagsøgeren om og opnåede i henhold til artikel 72, stk. 1, i vedtægten for tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber (herefter benævnt »vedtægten«) en godtgørelse på 100% af udgifterne i forbindelse med hans ægtefælles sygdom. Denne godtgørelse er senest tildelt ham for perioden fra den 15. maj 1991 til den 14. maj 1994.
4
Indtil den 31. december 1990 var i henhold til afsnit IV, stk. 1, andet afsnit, og afsnit X, stk. 2, litra a), i bilag I til ordning vedrørende sygesikring for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter benævnt »sygesikringsordningen«), som er indført ved fælles aftale indgået mellem Fællesskabernes institutioner til gennemførelse af vedtægtens artikel 72, stk. 1, det maksimumsbeløb, som afregningskontoret på betingelse af, at der var indhentet en forhåndstilladelse, betalte i godtgørelse af udgifter til f.eks. ydelser præsteret af sygeplejersker, fastsat således — nemlig det dobbelte af maksimumsbeløbet på 4830 BFR pr. døgnvagt — at sagsøgeren faktisk fik godtgjort 100% af sine udgifter til sygepasning.
5
Siden den 1. januar 1991 har der i henhold til afsnit IV, stk. 1, tredje afsnit, i det nævnte bilag I blandt andet vedrørende sygepasningsydelser skullet anvendes nye maksimumsbeløb for godtgørelse, som er anført i afsnit X. I henhold til det nye indhold, som dette afsnit har fået, kan godtgørelsen kun ydes — efter indhentet forhåndstilladelse — med højst 2415 BFR pr. døgnvagt for en første periode på 90 dage [afsnit X, stk. 2, litra c)]. Efter denne periode er godtgørelsen begrænset til et maksimumsbeløb, der svarer til grundlønnen for en tjenestemand i lønklasse C5, løntrin 1, med fradrag af et beløb svarende til 10% af den tilsluttedes grundløn eller pension [afsnit X, stk. 2, litra d)]. Endelig kan ifølge afsnit XV, stk. 3, andet afsnit, i bilag I, den del af udgifterne, som af afregningskontoret betragtes som urimeligt store, ikke godtgøres. I fortolkningsbestemmelsen vedrørende sidstnævnte bestemmelse konkretiseres dette til, at udgifter, der overskrider maksimumsbeløbet med 50%, betragtes som urimeligt store og derfor ikke kan komme i betragtning.
6
Den 29. marts 1991 modtog sagsøgeren, der på det tidspunkt opholdt sig på adressen »Hauwaertstraat 52, Dworp« i Belgien, en skrivelse, der var dateret den 27. marts 1991 og underskrevet af den ansvarlige for afregningskontoret i Kommissionens Generaldirektorat for Personale og Administration. Skrivelsens første afsnit var en meddelelse til sagsøgeren om, at han havde opnået en forhåndstilladelse — vedlagt meddelelsen — vedrørende godtgørelse af udgifter til sygepasning af hans ægtefælle gældende for en periode på 90 dage. I skrivelsens andet og tredje afsnit henledtes sagsøgerens opmærksomhed på, at de ovennævnte afsnit IV og X var blevet ændret, og at maksimumsbeløbet herefter var 2415 BFR pr. døgnvagt for en periode på 90 dage, og det meddeltes ham, at »efter denne periode kan der, forudsat der gives en ny forhåndstilladelse, højst godtgøres et beløb svarende til grundlønnen for en tjenestemand i lønklasse C5, løntrin 1 (for tiden ca. 72000 BFR) med fradrag af et beløb svarende til 10% af Deres grundpension.« Skrivelsen sluttede således: »Vi meddeler Dem dette, for at De kan træffe de nødvendige foranstaltninger for fremtiden«. Der var vedlagt et uddrag af de ovennævnte bestemmelser i den nye sygesikringsordning på fransk, da den nederlandske oversættelse på dette tidspunkt endnu ikke var til disposition.
7
Den 30. marts 1991 indgav sagsøgeren fra Dworp en klage, som blev registreret på Kommissionens Generalsekretariat den 4. april 1991, og i hvilken han hovedsagelig anførte, at den sygesikringsordning, der var gældende siden den 1. januar 1991, i strid med bestemmelserne i vedtægtens artikel 72, stk. 1, bevirkede en betydelig nedsættelse af godtgørelsen for de modtagere af en 100%'s dækning fra den fælles ordning vedrørende sygesikring (herefter benævnt »den fælles ordning«), som var ramt af en sygdom, der var anerkendt som alvorlig. Sagsøgeren konstaterede, at der var tale om »en nedsættelse på mere end 70% i den periode, hvor jeg ikke befinder mig på min hustrus bopæl«, og tilføjede, at »når jeg er i Dworp, og jeg naturligvis også passer min kone, andrager nedsættelsen omkring halvdelen«. Han kritiserede desuden, at den nye ordning ensidigt og diskriminerende ramte en bestemt kategori af forsikrede (overvejende sammensat af pensionerede tjenestemænd), for hvem udgifter til pleje og revalidering var en meget tung økonomisk byrde, og han gjorde gældende, at der ved anvendelsen af disse bestemmelser var gjort indgreb i velerhvervede rettigheder, som han havde i henhold til vedtægten.
8
Den 9. juli 1991 afgav Forvaltningskomitéen for den Fælles Ordning (hcrefter benævnt »forvaltningskomitéen«) i medfør af artikel 16, stk. 2, i sygesikringsordningen en udtalelse vedrørende sagsøgerens klage, hvori den udtrykte tvivl om, at denne kunne antages til realitetsbehandling, eftersom den ikke syntes rettet mod en akt, der indeholder et klagepunkt, idet den omtvistede skrivelse af 27. marts 1991 simpelt hen var en oplysning til sagsøgeren om den nye ordning. Med hensyn til spørgsmålet, om klagen var berettiget, fandt Forvaltningskomitéen, at denne ordning ikke tilsidesatte nogen af sagsøgerens velerhvervede rettigheder.
9
Den 4. august 1991 blev klagen stiltiende afvist. Forinden havde sagsøgeren ved skrivelse af 12. juni 1991, der var afsendt fra »Dworp, Hauwaertstraat 50«, suppleret klagen og anført sin begrundelse for, at »afgørelsen af 27. marts 1991« efter hans mening var retsstridig.
10
Den 29. oktober 1991 modtog sagsøgeren på adressen »Hauwaertstraat 52, Dworp« en skrivelse, der var dateret den 15. oktober 1991 og underskrevet af direktør Richardson, Direktoratet for Rettigheder og Pligter under Generaldirektoratet for Personale og Administration, og som havde følgende indhold: »Gennemgangen af Deres klage har vist, at den var rettet mod en oplysning ... som på indeværende tidspunkt ikke har nogen betydning for Deres retlige situation, og som endnu ikke indeholder noget klagepunkt i forhold til Dem. Skrivelsen fra administrationen er nemlig en orientering til Dem [og] er ikke en konkret afgørelse om godtgørelse ... på grundlag af en anmodning, som De har indgivet herom.«
11
Under disse omstændigheder har sagsøgeren ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 31. januar 1992 nedlagt påstand om annullation af den afgørelse, der efter hans mening er indeholdt i skrivelsen af 27. marts 1991, og som efter hans mening bevirker en nedsættelse af godtgørelsen af udgifterne til sygepasning af hans ægtefælle (sag T-6/92).
12
I mellemtiden havde sagsøgeren den 6. maj 1991 indgivet anmodning til afregningskontoret om godtgørelse af sygepasningsudgifter, som androg 78750 BFR. Den 7. juli 1991 modtog han en betaling fra Kommissionen, som var dateret den 5. juli 1991 og beløb sig til 72450 BFR.
13
Ved skrivelse af 30. september 1991, der var afsendt fra »Dworp, Beersel«, indgav sagsøgeren en klage, hvori han dels gjorde gældende, at han først i august 1991 havde modtaget »en opgørelse [over det udbetalte beløb], som rutinemæssigt var blevet sendt til hans adresse i Canada«, og dels, at han ud over den første klage af 30. marts 1991, der var rettet mod ændringerne i sygesikringsordningen, som en forsigtighedsforanstaltning også ønskede at anfægte indeholdelsen af 6300 BFR, som i henhold til den nye ordning var foretaget i forhold til hans anmodning om godtgørelse.
14
Denne klage blev i første omgang stiltiende afvist. Den 12. marts 1992 sendte Kommissionen alligevel en udtrykkelig afvisning til adressen »Hauwaertstraat 52, Dworp«, og sagsøgeren modtog denne den 16. marts 1992. Som den væsentligste grund til afvisningen blev det anført, at den omtvistede godtgørelse var blevet beregnet i henhold til den gældende ordning, og at der ikke kunne være tale om diskrimination af pensionisterne, da betingelserne for godtgørelsen af udgifter til sygepasning altid var de samme, hvad enten den tilsluttede var i aktiv tjeneste eller pensioneret.
15
Under disse omstændigheder har sagsøgeren ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 13. juli 1992 anlagt en ny sag, hvorunder han principalt har nedlagt påstand om annullation af afgørelsen af 5. juli 1991, hvorved et beløb på 6300 BFR blev indeholdt i forhold til hans ansøgning om godtgørelse (sag T-52/92).
16
De skriftlige forhandlinger er forløbet forskriftsmæssigt. Ved kendelse af 30. oktober har formanden for Rettens Fjerde Afdeling forenet de to sager med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
17
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden yderligere bevisoptagclse. Retten har imidlertid stillet nogle spørgsmål til Kommissionen.
18
I den anledning har Kommissionen blandt andet fremlagt forvaltningskomitéens udtalelse nr. 3/89 af 23. februar 1989 vedrørende revisionen af sygesikringsordningen uden dog at vedlægge de forskellige ændringsforslag, navnlig ændringsforslagene vedrørende afsnit IV, afsnit X, stk. 2, og afsnit XV i bilag I. I betragtningerne til denne udtalelse anførte forvaltningskomitéen blandt andet, at som følge af en voksende forskel mellem bidrag til og udgifter afholdt af den fælles ordning var der fremkommet et underskud i de seneste regnskabsår, hvorfor der ifølge overslagene bestod risiko for, at ordningens akkumulerede overskud i det store og hele ville være opbrugt fra slutningen af regnskabsåret 1991. Forvaltningskomitéen understregede, at det derfor var nødvendigt at genoprette ligevægten mellem bidrag og udgifter, hvorfor den blandt andet foreslog at forhøje bidragene fra de tilsluttede og institutionernes bidrag. Samtidig foreslog den en række ændringer i sygesikringsordningen, bl. a. i bilag I en ændring af afsnit X om ydelser vedrørende sygepasning og af afsnit XV, stk. 3, andet afsnit, om urimeligt store udgifter.
19
Efter retsmødet den 26. maj 1993 har sagsøgeren på Rettens anmodning fremlagt den med skrivelsen af 27. marts 1991 fremsendte formular, hvorved sagsøgeren havde anmodet om en forhåndstilladelse, og hvorpå administrationen havde påtegnet sit samtykke.
20
Ved beslutning af 2. juli 1993 erklærede afdelingsformanden den mundtlige forhandling for afsluttet.
Parternes påstande
21
I sag T-6/92 har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
Principalt
—
Der iværksættes bestemte foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse (idet Kommissionen anmodes om at præcisere de nye bestemmelser om maksimum og give en begrundelse for disse bestemmelser samt gøre rede for gennemførelsen heraf).
—
Sagen fremmes til realitetsbehandling og følgelig bestemmes:
1)
Afgørelsen, der blev meddelt ved skrivelsen af 27. marts 1991, og hvorved godtgørelsen af udgifterne til sygepasning af sagsøgerens ægtefælle blev kraftigt beskåret, annulleres.
2)
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger i medfør af procesreglementets artikel 87, stk. 2.
Subsidiært
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, selv om den måtte vinde sagen, jf. procesreglementets artikel 87, stk. 3.
Mere subsidiært
Procesreglementets artikel 88 anvendes, såfremt Kommissionen frifindes.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Sagen afvises.
—
Subsidiært frifindes sagsøgte.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22
I sag T-52/92 har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
Principalt
—
Der iværksættes de samme foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som allerede er begæret i sag T-6/92
—
Sagen fremmes til realitetsbehandling, og følgelig bestemmes:
1)
Bestemmelsen i afsnit IV, stk. 1, tredje afsnit, i bilag I til ordningen vedrørende sygesikring for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber vedrørende udgifter til sygepasning, jf. bilagets afsnit X, stk. 2, litra c) og d), kendes ugyldig, og følgelig annulleres afgørelsen om kraftigt at beskære godtgørelsen af udgifterne til sygepasning af sagsøgerens ægtefælle, som meddelt ved skrivelse af 27. marts 1991 og gennemført ved afgørelse af 5. juli 1991 om indeholdelse af et beløb på 6300 BFR.
2)
Kommissionen tilpligtes at erstatte sagens omkostninger i medfør af procesreglementets artikel 87, stk. 2.
Subsidiært
Kommissionen tilpligtes at erstatte sagens omkostninger, selv om den måtte vinde sagen, jf. procesreglementets artikel 87, stk. 3.
Mere subsidiært
Såfremt Kommissionen frifindes, anvendes procesreglementets artikel 88.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Sagen afvises.
—
Sagsøgte frifindes.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten i sag T-6/92
Parternes anbringender
23
Kommissionen, der ikke har nedlagt en egentlig afvisningspåstand i medfør af artikel 114 i procesreglementet, har bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling af to årsager: tidsfristerne er ikke overholdt, og der foreligger ikke nogen akt, der indeholder et klagepunkt.
24
Med hensyn til overholdelsen af fristerne har den anført, at den sag, som er anlagt den 31. januar 1992, og hvorunder skrivelsen af 27. marts 1991 anfægtes, ikke er blevet anlagt inden for den frist på tre måneder, som er foreskrevet i artikel 91, stk 3, i vedtægten, idet denne frist er begyndt at løbe fra datoen for den stiltiende afvisning af sagsøgerens klage, dvs. den 4. august 1991. Direktør Richardson's meddelelse af 15. oktober 1991 kan nemlig ikke betegnes som en udtrykkelig afvisning af sagsøgerens klage, idet den blot er en gentagelse af Kommissionens synspunkt, der går ud på, at den tidligere skrivelse af 27. marts 1991 udelukkende meddelte oplysninger og ikke indeholdt nogen afgørelse. Hvad angår skrivelsen af 12. juni 1991, der blev »indsendt ... som supplement til sagsøgerens [oprindelige] klage«, mener Kommissionen, at dette supplement ikke kan tillægges selvstændig betydning for beregningen af fristerne.
25
Hvad angår den retlige karakter af skrivelsen af 27. marts 1991 har Kommissionen gjort gældende, at denne ikke er en akt, der indeholder et klagepunkt, og at den skade, som sagsøgeren muligvis kan have lidt, er en direkte følge af ændringen af ordningen, som er en administrativ akt af generel rækkevidde. Den forhåndstilladelse, der er givet ved denne skrivelse, er naturligvis ikke til skade for sagsøgeren, som i øvrigt i sin stævning kun anser det afsnit i skrivelsen, hvorved han oplyses om den nye ordnings retlige konsekvenser, for at være en akt, der indeholder et klagepunkt.
26
Kommissionen har i denne forbindelse henvist til Domstolens praksis (jf. domme af 17.7.1959, sag 20/58, Phoenix-Rheinrohr mod Den Høje Myndighed, sag 23/58, Mannesmann m.fl. mod Den Høje Myndighed, og forenede sager 32/58 og 33/58, Snupat mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, henholdsvis s. 133, 139 og 141, org. réf.: Rec., henholdsvis s. 175, 273 og 297, af 28.5.1970, forenede sager 19/69, 20/69, 25/69 og 30/69, Richez-Parise m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 59, org. réf.: Rec. s. 325, præmis 3, og af 9.7.1970, sag 23/69, Fiehn mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 95, org. réf.: Rec. s. 547, præmis 3) og har herefter anført, at meddelelser, hvorved der gives en fortolkning af gældende retsakter, ikke kan gøres til genstand for søgsmål, hvilket gælder i endnu højere grad for skrivelser som den omtvistede, hvori administrationen kun omtaler en ændret ordning.
27
Kommissionen har fremhævet, at sagsøgeren i virkeligheden udelukkende vil påberåbe sig, at de ændrede bestemmelser i sygesikringsordningen er retsstridige. Da denne ordning ikke er en afgørelse, som han er adressat for, og da den heller ikke kan betragtes som en afgørelse, der berører ham umiddelbart og individuelt i EØF-traktatens artikel 173, stk. 2's forstand, må et annullationssøgsmål vedrørende ordningen efter Kommissionens opfattelse under alle omstændigheder afvises, hvilket også har været Domstolens faste praksis siden dens dom af 15. juli 1963 (sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, på s. 414, org. réf.: Rec. s. 197, på s. 223 og 224).
28
Sagsøgeren har hertil med hensyn til søgsmålsfristerne anført, at alt tyder på, at Richardson's skrivelse af 15. oktober 1991 i virkeligheden er en udtrykkelig afvisning af hans klage: For det første blev denne klage i medfør af artikel 16 i sygesikringsordningen forelagt forvaltningskomitéen til udtalelse, og denne afgav udtalelse om den; den valgte procedure er altså den, der er fastsat for at træffe afgørelse i en administrativ klagesag; for det andet fremgår det helt klart af ordlyden af skrivelsen af 15. oktober 1991 og af underskriverens administrative og hierarkiske placering, at der er tale om en udtrykkelig afvisning, der i henhold til vedtægtens artikel 91, stk. 3, andet led, sidste punktum, bevirker at søgsmålsfristen løber på ny.
29
Med hensyn til den »supplerende« klage af 12. juni 1991 har sagsøgeren bekræftet, at den blev indgivet som supplement til den første inden for den frist, der er fastsat herfor i vedtægtens artikel 90. Eftersom det er sagsøgerens opfattelse, at den sag, hvorunder han anfægter afvisningen ved skrivelsen af 15. oktober 1991 af hans således supplerede klage, er blevet anlagt rettidigt, er det ikke nødvendigt at komme nærmere ind på dette.
30
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt skrivelsen af 27. marts 1991 indeholder en afgørelse, som kan anfægtes ved et søgsmål, mener sagsøgeren, at den retspraksis, som Kommissionen har henvist til, ikke er relevant. Den anfægtede skrivelse er ifølge sagsøgeren en akt, der indeholder et klagepunkt, fordi den er udstedt af den ansvarlige for afregningskontoret, som i henhold til artikel 20 i sygesikringsordmngcn modtager og afregner anmodninger om godtgørelse af udgifter samt foretager betalingerne og behandler ansøgningerne om forhåndstilladelse. Desuden er skrivelsen rettet til sagsøgeren og vedrører specielt godtgørelse af udgifter til sygepasning af hans ægtefælle, som omtales med navns nævnelse. Endelig blev sagsøgeren underrettet om de ændringer i sygesikringsordningen, som efter den første 90-dages periode har direkte indflydelse på godtgørelsen af sådanne udgifter, for at han kunne »træffe de nødvendige foranstaltninger for fremtiden«.
31
Ifølge sagsøgeren bekræftes det af fast retspraksis, at den anfægtede skrivelse er en akt, der indeholder et klagepunkt. I den forbindelse har han henvist til Domstolens dom af 1. februar 1979 (sag 17/78, Deshormes mod Kommissionen, Sml. s. 189) og til generaladvokat Capotorti's forslag til afgørelse i sag 167/80 (Domstolens dom af 14.6.1981, Curtis mod Kommissionen og Parlamentet, Sml. s. 1499, på s. 1512, 1534 og 1535). Det følger efter sagsøgerens opfattelse heraf, at hvis man anvender disse principper på nærværende sag, kan det fastslås, at skrivelsen af 27. marts 1991 faktisk underrettede ham om, hvordan den nye sygesikringsordning ville blive gennemført for hans vedkommende, hvad angår anvendelsen — efter indhentet forhåndstilladelse — af afsnit X i bilag I. Han har understreget, at muligheden for, at der forelå et klagepunkt i forhold til ham, bekræftes af skrivelsens præcisering af, at hensigten med at give ham disse oplysninger var at give ham mulighed for at træffe de nødvendige foranstaltninger for fremtiden.
32
Under retsmødet understregede sagsøgeren angående spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en akt, der indeholder et klagepunkt, at skrivelsen af 27. marts 1991, til trods for at den havde form af en generel meddelelse, i virkeligheden var en akt, der berørte ham individuelt. For så vidt som forhåndstilladelsen ifølge skrivelsen kun blev givet for et tidsrum på 90 dage, var denne skrivelse en første foranstaltning til gennemførelse af den nye ordning, hvorved der i afsnit X, stk. 2, litra c), i bilag I var indført en begrænsning, som betød en forringelse af sagsøgerens situation. Da der ikke fandtes en sådan begrænsning i den tidligere ordning, udgør det et klagepunkt i forhold til sagsøgeren, at han kun fik tildelt forhåndstilladelsen for 90 dage.
33
Sagsøgeren tilføjede under retsmødet, at hans to sagsanlæg bør betragtes som en helhed, og at det er selve systemet i den nye ordning set i dens kronologiske sammenhæng, som han anfægter som sådan. Eftersom han ved skrivelsen af 27. marts 1991 blev opfordret til »at træffe de nødvendige foranstaltninger for fremtiden«, kan denne skrivelse ikke kun have vedrørt den første periode på 90 dage, men derimod hele den periode, hvor hans ægtefælle, hvis helbredstilstand ikke har store udsigter til at blive bedre, er syg. Idet han i denne forbindelse har henvist til den som bilag 2 til replikken i sag T-52/92 vedlagte opgørelse af 20. maj 1992, har han gjort gældende, at denne opgørelse er en gennemførelsesforanstaltning til det nye afsnit X, stk. 2, litra d), i bilag I til sygesikringsordningen, der angår perioden efter de første 90 dage, og lovligheden af dette afsnit skal ligeledes efterprøves under nærværende sag. Det kan nemlig ikke forlanges, at han særskilt skal anfægte hver enkelt af samtlige særlige gennemførelsesforanstaltninger i forbindelse med ordningen — dvs. samtlige opgørelser over godtgørelser — da et sådant krav strider imod ethvert princip om procesøkonomi og i hvert fald ikke letter Kommissionens, Rettens eller advokaternes arbejde.
34
Kommissionen gentog på sin side under retsmødet, at skrivelsen af 27. marts 1991 var en almindelig underretning. Den har tilføjet, at den på det tidspunkt ikke kunne give udtømmende oplysning om den nye sygesikringsordning, da den nederlandske version af ordningen endnu ikke var til disposition. Kommissionen havde ikke desto mindre sørget for at underrette sagsøgeren om indholdet af de nye bestemmelser og henlede hans opmærksomhed på de virkninger, der var af umiddelbar interesse for ham. Med hensyn til den forhåndstilladelse, der var vedlagt den omtvistede skrivelse, har Kommissionen anført, at begrænsningen af denne tilladelse til 90 dage ikke var blevet anfægtet under den skriftlige forhandling. Sagsøgeren har første gang omtalt dette punkt under den mundtlige forhandling.
Rettens bemærkninger
35
Det bemærkes, at en sag om annulation, som en tjenestemand anlægger mod den fællesskabsinstitution, som han henhører under, i henhold til vedtægtens artikel 91, stk. 2, kun kan antages til realitetsbehandling, hvis den er rettet mod en akt, der indeholder et klagepunkt. Det er Domstolens og Rettens faste praksis, at kun akter, der er egnet til umiddelbart at påvirke en tjenestemands retstilling, kan anses for at indeholde et klagepunkt, hvilket ikke er tilfældet med skrivelser, der er til almindelig underretning og kun indeholder administrative oplysninger (jf. f.cks. Domstolens dom af 10.12.1969, sag 32/68, Grasselli mod Kommissionen, Sml. 1969, s. 141, org. réf.: Rec. s. 505, præmis 7, Rettens kendelse af 4.7.1991, sag T-47/90, Herremans mod Kommissionen, Sml. II, s. 467, præmis 21 og 22, og af 11.5.1992, sag T-34/91, Whitehead mod Kommissionen, Sml. II, s. 1723, præmis 22, samt Rettens dom af 3.4.1990, sag T-135/89, Pflocschner mod Kommissionen, Sml. II, s. 153, præmis 14). Derfor bør de væsentligste bestemmelser i den anfægtede skrivelse af 27. marts 1991 undersøges med henblik på at bestemme dens retlige karakter.
36
I første afsnit i den anfægtede skrivelse henvises der til en forhåndstilladelse vedrørende godtgørelse af udgifter til sygepasning for sagsøgerens ægtefælle, som er vedlagt som bilag, og som er givet for en periode på 90 dage. Om dette punkt skal det først bemærkes, at for så vidt som udgifter til sygepasning i henhold til afsnit X, stk. 2, litra c), i bilag I til sygesikringsordningen kun kan godtgøres efter indhentet forhåndstilladelse, er tildelingen af en sådan en foranstaltning, der er til gavn for den berørte, og som derfor ikke i sig selv kan være genstand for et søgsmål.
37
Sagsøgeren gjorde imidlertid under retsmødet gældende, at den anfægtede skrivelse i forhold til ham var den første individuelle gennemførelsesforanstaltning vedrørende den nye sygesikringsordning, og at denne foranstaltning indeholdt et klagepunkt i forhold til ham på grund af den begrænsning til 90 dage, som den indeholdt, hvorimod han under den tidligere ordning havde opnået den samme tilladelse for et længere tidsrum, nemlig et halvt år. Hertil skal bemærkes, at den omhandlede tilladelse ganske vist for sagsøgerens vedkommende kan have været den første konkrete foranstaltning til anvendelse af den nye ordning, men i tilladelsen var der dog endnu ikke fastsat en sats for, hvor meget der faktisk ville kunne godtgøres af de udgifter til sygepasning, som han muligvis ville komme til at afholde. Denne sats var nemlig endnu ikke kendt, da forhåndstilladelsen blev givet, men afhang af faktorer, som lå uden for administrationens område. Den omhandlede tilladelse har da også snarere karakter af en forberedende akt, der går forud for den senere godtgørelse af endnu ikke afholdte udgifter til sygepasning.
38
Det findes imidlertid ikke nødvendigt at afgøre dette spørgsmål. Selv om den pågældende tilladelse skulle betragtes som en akt, der indeholder et klagepunkt, skal det bemærkes, at påstandene i stævningen på ingen måde er rettet mod forhåndstilladelsen, og at denne derfor ikke er søgsmålets genstand, jf. artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet. Sagsøgeren har således ikke på side 6 i sin stævning i sag T-6/92 nævnt denne tilladelse som hørende til søgsmålets genstand, og han har heller ikke vedlagt den som aktstykke, der begæres kendt ugyldigt, som det foreskrives i artikel 44, stk. 4, i procesreglementet. Endelig er den omhandlede tilladelse ikke blevet anfægtet i klagen af 30. marts 1991. Derfor kan den omstændighed, at sagsøgeren anfægtede den første gang under retsmødet, ikke bevirke, at genstanden for hans søgsmål udvides, da denne udvidelse ville være foretaget efter udløbet af alle frister for indgivelse af søgsmål, uden at formaliteterne i den ovennævnte bestemmelse i procesreglementet er overholdt, og uden at der forud har været gennemført en administrativ procedure som foreskrevet i vedtægten.
39
Hvad angår det andet, tredje og fjerde afsnit i den anfægtede skrivelse af 27. marts 1991, fremgår det af en gennemgang af disse afsnit, at de blot er en meddelelse til sagsøgeren om, at den nye sygesikringsordning er trådt i kraft, og især om de bestemmelser heri, der er relevante i hans situation. Denne meddelelse var i øvrigt særlig rimelig i sagsøgerens tilfælde, da den nederlandske version af den nye ordning i begyndelsen af 1991 endnu ikke var til disposition. Faktisk er oplysningerne i andet og tredje afsnit af den anfægtede skrivelse en gengivelse uden kommentar af selve ordlyden af de relevante bestemmelser i den ny ordning. Den eneste oplysning, der er andet end et sammendrag af indholdet af disse bestemmelser, er en angivelse af tallene for de maksimumsbeløb, der i henhold til afsnit X, stk. 2, litra d), i bilag I svarer til den nuværende grundløn for en tjenestemand i lønklasse C5, løntrin 1. Disse tal, der stammer fra tabellen over den månedlige grundløn i artikel 66 i vedtægten, havde særlig interesse for en pensioneret tjenestemand. Følgelig indeholder de omhandlede passager blot oplysninger, der ikke har nogen som helst karakter af afgørelser.
40
Denne retlige vurdering støttes af Domstolens dom af 10. december 1969 (Grasselli mod Kommissionen, anført ovenfor, præmis 1, 5, 6 og 7) og Rettens dom af 3. april 1990 (Pfloeschner mod Kommissionen, anført ovenfor, præmis 14), hvorved det er fastslået, at rent forklarende akter eller vejledende opgørelser ikke kan betegnes som akter, der indeholder et klagepunkt.
41
Endelig indeholder det sidste afsnit i skrivelsen af 27. marts 1991 heller ikke noget element, der af sagsøgeren kan opfattes som en afgørelse, der indeholder et klagepunkt. For selv om dette afsnit umiddelbart og individuelt angår sagsøgeren, angiver Kommissionen deri blot begrundelsen for, at den har tilsendt ham de ovennævnte oplysninger, nemlig for at give ham mulighed for at træffe de nødvendige foranstaltninger for fremtiden. Denne sætning har, når den læses i sin sammenhæng, ingen positive eller negative følger for sagsøgerens retsstilling, men ligner mere en høflighedsformular, som i øvrigt er overflødig for en forsigtig og opmærksom tjenestemand, der, når han har fået meddelelse om, at en ny ordning, som finder anvendelse på hans personlige forhold, er trådt i kraft, af egen drift og i egen interesse bør undersøge, om det er muligt eller nødvendigt at træffe visse foranstaltninger for fremtiden.
42
Denne konklusion afkræftes ikke af den retspraksis, som sagsøgeren har henvist til i denne forbindelse. I den ovennævnte sag Deshormes mod Kommissionen havde sagsøgeren således modtaget en skrivelse fra administrationen, hvorved hendes anmodning om, at visse perioder blev taget i betragtning ved beregningen af hendes pensionsrettigheder, blev afslået (punkt I i sagsfremstillingen, Sml. 1979, på s. 191). Denne meddelelse var derfor en forvaltningsakt, der indeholdt en afgørelse (præmis 10 i dommen), og herved adskiller den sig fundamentalt fra den anfægtede skrivelse i denne sag.
43
For så vidt sagsøgeren desuden gør gældende, at det er selve systemet i den nye sygesikringsordning som sådan, han anfægter ved sine to søgsmål, som efter hans mening bør betragtes som en helhed, er det tilstrækkeligt at konstatere, at efter den ordning vedrørende retsmidler, der er fastlagt i artikel 179 i traktaten og artikel 90 og 91 i vedtægten, kan en akt af generel rækkevidde som den sygesikringsordning, fællesskabsinstitutionerne har vedtaget til gennemførelse af vedtægtens artikel 72, stk. 1, ikke være genstand for et annullationssøgsmål.
44
Det følger i det hele af ovenstående, at sag T-6/92 må afvises, uden at det er nødvendigt at tage stilling til, om denne sag er anlagt inden for den i vedtægtens artikel 91, stk. 3, fastsatte frist.
Formaliteten i sag T-52/92
Parternes argumenter
45
Kommissionen, som ikke har nedlagt en egentlig afvisningspåstand i henhold til artikel 114 i procesreglementet, er af den opfattelse, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, da tidsfristerne ikke er overholdt. Da sagsøgeren modtog den afgørelse, der udtrykkeligt afviste hans klage, den 16. marts 1992, er hans stævning af 13. juli 1992 indgivet mere end tre måneder efter den dag, hvor denne afgørelse meddeltes ham (vedtægtens artikel 91, stk. 3). Såfremt sagsøgeren hævder, at den normale frist på tre måneder — fordi han har fast bopæl i Canada — i henhold til i artikel 102, stk. 2, i Rettens procesreglement, sammenholdt med artikel 1, sidste led, i bilag II til Domstolens procesreglement, skal forlænges med en måned på grund af afstanden, bemærker Kommissionen, at han imidlertid ikke har bevist, at han (altid) bor i Canada.
46
Da sagsøgeren ikke har bestridt, at han modtog afgørelsen af 12. marts 1992 om afvisning af klagen på sin bopæl i Dworp i Belgien, kan han efter Kommissionens opfattelse ikke gøre krav på forlængelse af fristen på grund af afstanden. Dette må så meget mere antages, som sagsøgeren selv den 30. september 1991 fra Dworp/Beersel har afsendt endnu en klage om det samme emne til Kommissionens formand. Kommissionen havde derfor god grund til at gå ud fra, at sagsøgeren var indforstået med at modtage de afgørelser, der angik ham, på sin adresse i Belgien. Derfor kunne Kommissionen med føje forvente, at sagsøgeren efter den 16. juni 1992 ikke anlagde flere sager med påstand om annulation. Da fristen for at anlægge sag ikke kan fraviges, mener Kommissionen ikke, at den kan gøre nogen undtagelse herfra i dette tilfælde.
47
Sagsøgeren har heroverfor anført, at han har taget bopæl i Canada. Dette fremgår af hans nederlandske pas samt af hans canadiske kørekort, som han har vedlagt som bilag til sagsakterne (bilag 1 til replikken), idet han har understreget, at disse dokumenter allerede var vedlagt stævningen i sag T-6/92. I forbindelse med denne første sag bestrider Kommissionen imidlertid ikke, at han bor uden for Europa.
48
Som svar på et spørgsmål, som Retten har stillet efter afslutningen af den skriftlige forhandling, har Kommissionen forklaret, at den ikke er i stand til at underbygge sin antagelse af, at sagsøgeren har fast bopæl i Belgien, med andre faktiske eller retlige omstændigheder end dem, den har gjort rede for i sit svarskrift, og at den vedrørende dette punkt overlader afgørelsen til Rettens skøn.
Rettens bemærkninger
49
Det skal først bemærkes, at sagen blev anlagt den 13. juli 1992, dvs. mere end tre måneder efter modtagelsen den 16. marts 1992 af afgørelsen om afvisning af sagsøgerens klage. Derfor kan sagen kun antages til realitetsbehandling, hvis procesfristerne — i medfør af bestemmelsen i artikel 102, stk. 2, i Rettens procesreglement, sammenholdt med artikel 1, sidste led, i afgørelse om procesfristers forlængelse under hensyn til afstanden, som er bilag II til Domstolens procesreglement — forlænges med en måned på grund af, at sagsøgeren, som han hævder, har fast bopæl i Canada.
50
I betragtning af, at det kræver vanskelige undersøgelser af de faktiske forhold at afgøre, om sagsøgerens faste bopæl — eller bopæle — er i Canada og/eller i Belgien, og da der samtidig kun skal tages stilling til formaliteten i sagen, såfremt det viser sig, at sagsøgeren skal gives medhold, har Retten fundet det hensigtsmæssigt først at behandle realiteten i sag T-52/92.
Realiteten i sag T-52/92
Sagens genstand
51
Da påstandene i stævningen er formuleret temmelig bredt, bør det først slås fast, hvad der er sagens genstand. Da der i denne sag er nedlagt påstand om annulation af en akt, der indeholder et klagepunkt, kan Retten kun undersøge den påstand, der er nedlagt principalt, nemlig påstanden om annullation af opgørelsen af 5. juli 1991 i det omfang, der heri er foretaget en indeholdelse af 6300 BFR. I så henseende konstaterer Retten, at denne indeholdelse, hvilket parterne var enige om under retsmødet, kun vedrører den første periode på 90 dage efter den nye sygesikringsordning. Følgelig er den udelukkende foretaget på grundlag af afsnit X, stk. 2, litra c), men ikke litra d), i bilag I til denne ordning. I øvrigt blev det allerede fremhævet på side 3 og 4 i afgørelsen af 12. marts 1992 om afslag på sagsøgerens klage, at kun litra c) er relevant.
52
Følgelig kan Retten ikke i forbindelse med sag T-52/92 tage stilling til »afgørelsen om kraftigt at beskære godtgørelsen af udgifter til sygepasning for sagsøgerens ægtefælle, som meddelt ved skrivelsen af 27. marts 1991 og gennemført ved afgørelsen af 5. juli 1991«, og heller ikke til sagsøgerens påstand (s. 5 i replikken) om, at godtgørelsen af udgifter til sygepasning, som han må afholde, efter den nye ordning »er nedsat til 35,77% for de første 90 dage og 21,72% efter denne periode«. Selv om det efter omstændighederne kan forekomme, at godtgørelsen af de afholdte udgifter på grund af de maksimumbeløb, der er fastsat, faktisk bliver nedsat til en så lav sats, er dette ikke tilfældet for den godtgørelse, der er anfægtet i nærværende sag, idet denne godtgørelse til trods for den omtvistede indeholdelse af 6300 BFR andrager 92% af de afholdte udgifter. I denne forbindelse bemærker Retten, at den allerede i sin dom af 12. juli 1991 (sag T-10/89, Pincherle mod Kommissionen, Sml. II, s. 635, præmis 30 og 33) og af 25. februar 1992 (sag T-41/90, Barassi mod Kommissionen, Sml. II, s. 159, præmis 38) har fastslået, at Fællesskabets retsinstanser kun har kompetence til at efterprøve lovligheden af en akt, der indeholder et klagepunkt i forhold til den sagsøgende tjenestemand, og de kan ikke udtale sig rent abstrakt om, hvorvidt en generel retsregel er lovlig, når der ikke er truffet en særlig gennemførelsesforanstaltning. Derfor kan sagsøgeren ikke anfægte sygesikringsordningen i det omfang, denne ordning ikke vedrører den anfægtede individuelle afgørelse.
53
Det skal tilføjes, at Retten heller ikke kan tage stilling til lovligheden af den som bilag 2 til replikken vedlagte opgørelse af 20. maj 1992. Af denne opgørelse fremgår, at der — i henhold til afsnit IV, stk. 1, tredje afsnit, afsnit X, stk. 2, litra d), og afsnit XV, stk. 3, andet afsnit, i bilag I, i henhold til den nye sygesikringsordnings artikel 8, stk. 2, samt i medfør af fortolkningsbestemmelsen vedrørende afsnit XV, stk. 3, andet afsnit, i nævnte bilag I — er indgivet endnu en anmodning om godtgørelse af udgifter til sygepasning på 132928 BFR, og at godtgørelsen i dette tilfælde er blevet begrænset til 41881 BFR. Denne opgørelse er imidlertid ikke anfægtet i stævningen. De bestemmelser, som udgør det retlige grundlag for denne opgørelse, er ikke de samme som dem, der er hjemlen for opgørelsen af 5. juli 1991, som har været genstand for en administrativ procedure og udtrykkeligt er nævnt i stævningen.
Sagsøgerens anbringender
54
Til støtte for sin sag har sagsøgeren anført fem anbringender om henholdsvis tilsidesættelse af vedtægtens artikel 72, stk. 1, tilsidesættelse af velerhvervede rettigheder, tilsidesættelse af den almindelige omsorgspligt, tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling og tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. I et sjette anbringende har han desuden fremsat en ulovlighedsindsigelse, idet han har anmodet Retten om at fastslå, at bestemmelserne i afsnit IV, stk. 1, tredje afsnit, og i afsnit X, stk. 2, litra c) og d), i bilag I er ugyldige af de grunde, der er anført i de fem første anbringender, og at disse bestemmelser derfor ikke kan hjemle den anfægtede afgørelse.
55
I denne forbindelse er Kommissionen af den opfattelse, at sygesikringsordningen hverken er en afgørelse, som sagsøgeren var adressat for, eller en akt, der vedrører ham umiddelbart og individuelt, jf. traktatens artikel 173, stk. 2. Sagsøgeren kan ifølge Kommissionen heller ikke fremsætte indsigelse i henhold til EØF-traktatcns artikel 184 om, at denne ordning er ulovlig. En sådan indsigelse kan kun fremsættes i tilknytning til et andet anbringende, men ikke selvstændigt. Desuden er det åbenbart, at sagsøgerens argumentation vedrørende sygesikringsordningens ulovlighed ikke fremsættes som led i en ulovlighedsindsigelse, men derimod er en kritik af Rettens ovennævnte dom i sagen Barassi mod Kommissionen.
56
Hvad angår antagelsen til realitetsbehandling af sagsøgerens indsigelse i henhold til EØF-traktatens artikel 184 om, at sygesikringsordningen er ulovlig, skal det bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis (dom af 6.3.1979, sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml. s. 777, præmis 39, 40 og 41) er ulovlighedsindsigelsen udtryk for et almindeligt princip, hvorefter hver part i en sag, med henblik på at opnå annullation af en beslutning, som berører ham umiddelbart og individuelt, er berettiget til at anfægte gyldigheden af tidligere retsakter fra institutionerne, som er hjemmel for den anfægtede beslutning. Derfor kan denne indsigelse ikke være begrænset til akter, der har form af en forordning, selv om traktatens artikel 184 kun omhandler forordninger, men den må fortolkes vidt, således at den kan anvendes på alle generelle retsakter. Den sygesikringsordning, som er vedtaget til gennemførelse af vedtægtens artikel 72, stk. 1, og som i det væsentlige indeholder bestemmelserne om godtgørelse af diverse udgifter som følge af sygdom, der er afholdt af de tilsluttede, er i sin oprindelige version udstedt i 1974 af De Europæiske Fællesskabers institutioner efter en fælles aftale, som blev bekræftet den 31. oktober 1974 af Domstolens præsident; den er blevet ændret adskillige gange, senest i 1991, efter at institutionernes fælles aftale var blevet bekræftet af Domstolens præsident den 28. november 1991. Denne ordning er en foranstaltning af generel rækkevidde, der finder anvendelse på objektivt fastsatte situationer og afføder retsvirkninger for persongrupper, der er beskrevet generelt og abstrakt (Domstolens dom af 18.3.1975, forenede sager 44/79, 46/79 og 49/79, Acton m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 383, præmis 7, og af 14.2.1989, sag 206/87, Lefebvre Frère et Soeur mod Kommissionen, Sml. s. 275, præmis 13). Derfor kan denne ordning, selv om den ikke har form af en forordning, være genstand for en ulovlighedsindsigelse. Domstolen har i øvrigt selv betegnet den som »gennemførelsesbestemmelse til vedtægten« og har taget stilling til dens forenelighed med de relevante bestemmelser i vedtægten, navnlig spørgsmålet om, hvorvidt visse regler, som den indeholder, ikke overskrider de grænser, som Rådet har opstillet i vedtægtens artikel 72 (dom af 20.11.1980, sag 806/79, Gerin mod Kommissionen, Sml. s. 3515, præmis 15, og af 8.3.1988, sag 339/85, Brunotti mod Kommissionen, Sml. s. 1379, præmis 13).
57
For så vidt som sagsøgeren ikke har begrænset sin ulovlighedsindsigelse til kun at omfatte afsnit X, stk. 2, litra c), i bilag I, som er den eneste hjemmel for den anfægtede opgørelse, men har udvidet indsigelsen til også at omfatte stk. 2, litra d), må det imidlertid bemærkes, at rækkevidden af en ulovlighedsindsigelse skal begrænses til, hvad der er absolut nødvendigt for afgørelsen af tvisten. Domstolen har nemlig fastslået, at EØF-traktatens artikel 184 ikke har til formål at give en part mulighed for i ethvert søgsmål at anfægte anvendeligheden af en hvilken som helst retsakt af generel karakter. Den har fremhævet, at den generelle retsakt, som anfægtes, direkte eller indirekte skal finde anvendelse på det tilfælde, som er genstand for sagen, og at der skal være en direkte retlig forbindelse mellem den anfægtede individuelle beslutning og den pågældende generelle retsakt (dom af 31.3.1965, sag 21/64, Macchiorlati Dalmas e Figli mod Den Høje Myndighed, Smi. 1965-1968, s. 43, org. réf.: Rec. s. 227, på s. 245, og af 13.7.1966, sag 32/65, Italien mod Rådet og Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 293, på s. 302, org. réf.: Rec. s. 562, på s. 594). Da den anfægtede opgørelse i den nærværende sag kun er baseret på stk. 2, litra c), i den omhandlede bestemmelse, omfatter ulovlighedsindsigelsen, i det omfang den er rettet mod stk. 2, litra d), en bestemmelse, som er uden betydning for tvistens løsning, og som ikke har direkte retlig forbindelse med tvisten. Derfor skal indsigelsen i dette omfang afvises.
58
Følgelig skal kun lovligheden af opgørelsen af 5. juli 1991 efterprøves på grundlag af sagsøgerens første fem anbringender, og i det omfang det er uomtvistet, at denne opgørelse er udfærdiget udelukkende i henhold til bestemmelserne i afsnit X, stk. 2, litra c), i bilag I, skal lovligheden af disse bestemmelser efterprøves på samme grundlag.
Det første anbringende om tilsidesættelse af vedtægtens artikel 72, stk. 1
Parternes anbringender
59
Sagsøgeren har anført, at han i medfør af denne bestemmelse har ret til at modtage en godtgørelse på 100% af de udgifter, som han faktisk må afholde. For hans vedkommende andrager godtgørelsen af udgifter til sygepasning ved anvendelse af den nye sygesikringsordning kun en meget lavere procentsats (henholdsvis 35,77% ioide første 90 dage og 21,72% efter denne periode). Dette er ifølge sagsøgeren en åbenbar tilsidesættelse af den vedtægtsbestemte ret til en godtgørelse på 100% i tilfælde af alvorlig sygdom.
60
I sin afgørelse om afslag på sagsøgerens klage henviser Kommissionen til, at den godtgørelse, som sagsøgeren modtog den 7. juli 1991, androg 92% af de faktisk afholdte udgifter. Ifølge sagsøgeren er dette argument irrelevant. For på den ene side er en godtgørelse på 92% stadig for lidt sammenlignet med den i vedtægten fastsatte sats på 100%, og på den anden side kan det ikke have nogen betydning for det rent principielle retlige spørgsmål, som er rejst i denne sag, at godtgørelsen på grund af sagsøgerens bestræbelser på at nedbringe de udgifter, der skal godtgøres, i et enkeltstående tilfælde andrager næsten 100%.
61
Desuden forudsætter en 100%'s godtgørelse klart, at der i forhold til den almindelige ordning gives et yderligere tilskud på grund af sygdommens alvorlige karakter. Under den tidligere ordning bestod dette tilskud i, at maksimumsbeløbet for 100%'s godtgørelse blev sat til det dobbelte af maksimumbeløbet for 80%'s godtgørelse. Ifølge den ny bestemmelse i afsnit IV i bilag I finder maksimumbeløbet for godtgørelser med 80% også anvendelse på godtgørelser med 100%. Der er således ikke længere forskel på de to maksimumsbeløb. Den omstændighed, at der ifølge den nye sygesikringsordning desuden skal foretages et fradrag fra dette maksimumsbeløb på 10% af den tilsluttedes grundløn eller pension, gør uforeneligheden med princippet om en godtgørelse på 100% endnu større.
62
Sagsøgeren har tilføjet, at den franske tekst til vedtægtens artikel 72, stk. 1, omhandler en godtgørelse »dans la limite de 80%«, hvorimod der ifølge den nederlandske tekst skal ydes en godtgørelse »tot ten hoogste 80%«. Ordet »limite« betyder ifølge sagsøgeren, at godtgørelsen er blevet beskåret til 80% af de afholdte udgifter. Desuden viser en sammenligning af den nederlandske udgave af fortolkningsbestemmelserne til sygesikringsordningen vedrørende afsnit XV i bilag I med de andre sprogversioner, at ved anvendelsen af artikel 8, stk. 2, i den nævnte ordning skal »loftet« beregnes på grundlag af 100 (bilag CII til stævningen i sag T-52/92), hvilket bekræfter, at beregningsgrundlaget så meget mere skal være 100 i de tilfælde, hvor godtgørelsen udtrykkeligt er fastsat til 100%.
63
Som svar på Kommissionens argument, der støttes på dom af 12. juli 1991 og af 25. februar 1992 (Pincherle mod Kommissionen og Barassi mod Kommissionen, anført ovenfor), hvor Retten opstillede som princip, at godtgørelsessatserne efter vedtægtens artikel 72, stk. 1, var maksimumssatser og — i Barassi-sagen — anerkendte en godtgørelse, der kun androg 31% af de afholdte udgifter, har sagsøgeren hævdet, at det er en åbenbar tilsidesættelse af det princip om social sikring, der ligger til grund for vedtægtens artikel 72, når godtgørelsessatsen principielt er 100%, men den effektive godtgørelsessats, som i dette tilfælde, bliver nedsat til 35% de første 90 dage og derefter til 21%. Det argument, som Retten i Barassi-sagen støttede på artikel 72, stk. 3, i vedtægten vedrørende særlig godtgørelse i tilfælde, hvor ikke-godtgjorte udgifter er usædvanlig store, er ifølge sagsøgeren ikke foreneligt med en systematisk og teleologisk fortolkning af denne bestemmelse. For det første omfatter denne bestemmelse kun undtagelsessituationcr, som det fremgår af den særlige procedure og af ansættelsesmyndighedens skønsbeføjelse i den forbindelse: Rettens argumentation, ifølge hvilken denne bestemmelse er grundlaget for gennemførelsesbestemmelser, som generelt fører til, at godtgørelsessatsen bliver ganske lav, vender op og ned på strukturen i artikel 72 (jf. Domstolens dom af 5.7.1984, sag 115/83, Ooms mod Kommissionen, Sml. s. 2613, præmis 14). For det andet er Rettens argumentation ikke relevant for den særlige ordning med godtgørelse på 100% i tilfælde af alvorlig sygdom: Det er uantageligt at beskære godtgørelsen til mindre end en fjerdedel ved hjælp af gennemførelsesbestemmelser, med den begrundelse, at ansættelsesmyndigheden i henhold til bestemmelserne i vedtægtens artikel 72, stk. 3, efter anmodning har kompetence til at tildele en særlig godtgørelse i et sådant tilfælde.
64
Desuden har sagsøgeren bemærket, at Rettens argumentation vedrørende artikel 8, stk. 5, i sygesikringsordningen (præmis 38 i Barassi-dommcn) må tages med forbehold og i hvert fald ikke kan overføres på den nærværende sag. Bemærkningen om, at anvendelsen af artikel 8, stk. 2, i sygesikringsordningen og følgelig af vedtægtens artikel 72, stk. 3, ifølge denne bestemmelse er betinget af en forudgående anmodning, medfører, at den pågældende tvinges til selv at lægge ud for udgifterne i en lang periode. Efter den sædvanlige administrative praksis på dette område (bilag 3 til replikken) kan den tilsluttede nemlig ikke indgive en sådan anmodning før efter en referenceperiode på mindst 12 måneder, og han har i øvrigt endnu en periode på 12 måneder til dette formål. Så lange frister er, især når der er tale om ældre forsikrede, ikke i god overensstemmelse med de almindelige principper om god forvaltning, navnlig ikke da fristerne i vedtægtens artikel 90 derefter finder anvendelse på den indgivne anmodning, hvilket betyder, at på grund af søgsmålsfristen kan behandlingen af denne anmodning i tilfælde af afvisning strække sig over 14 måneder mere.
65
Sagsøgeren har endvidere hævdet, at han ifølge fortolkningsbestemmelsen vedrørende afsnit XV i bilag I kun kan opnå særlig godtgørelse af de udgifter, der ikke overskrider de i bilag I fastsatte maksimumsbeløb for godtgørelse af udgifter til sygepasning med mere end 50%. Denne begrænsning er ifølge sagsøgeren så meget mere overraskende, som den forstærker den forskelsbehandling, som finder sted i forbindelse med udgifter til sygepasning. I denne forbindelse har sagsøgeren endnu engang henvist til opgørelsen af 20. maj 1992, der er vedlagt som bilag 2 til replikken, som bevis for, at denne bestemmelse virkelig er blevet anvendt.
66
Kommissionen har anført, at vedtægtens artikel 72, stk. 1, kun generelt fastsætter, at udgifter til sygepasning godtgøres med op til visse procentsatser (80, 85 eller 100%, afhængigt af hvert enkelt tilfælde) og på grundlag af en ordning, der er fastsat ved fælles aftale mellem Fællesskabernes institutioner. Der er således intet til hinder for, at Fællesskaberne begrænser sygesikringsydelserne til lavere procentsatser. Desuden er disse maksimumssatser ikke det eneste kriterium, for i vedtægtens artikel 72, stk. 1, er det udtrykkeligt bestemt, at der skal udarbejdes særlige regler. Hvad angår ordlyden af vedtægtens artikel 72, har Kommissionen anført, at den franske version, som sagsøgeren har henvist til, ikke har nogen fortrinsstilling, og at den ikke forstår, hvordan udtrykket »dans la limite de 80%« skulle kunne anføres mod den fortolkning, at denne procent er en maksimumssats.
67
Kommissionen har derefter henvist til de ovennævnte domme i Pincherle-sagen og i Barassi-sagen, hvor Retten har fastslået, at de satser for godtgørelse, der i vedtægtens artikel 72 er fastsat til 80% eller 85% af afholdte udgifter, er den maksimale grænse for, hvad der kan godtgøres, og at institutionerne, eftersom vedtægten ikke har fastsat maksimumsbeløb, er bemyndiget til at fastsætte passende maksimumsbeløb under hensyn til det princip om social sikring, som vedtægtens artikel 72 er baseret på, og at de maksimumsbeløb, der blev anvendt i disse sager, hverken var retsstridige eller urimelige. Efter Kommissionens opfattelse kan samme argumentation anvendes på bestemmelserne om 100%'s dækning.
68
Kommissionen har subsidiært anført, at sygesikringsordningen har samme retlige status som selve vedtægten. Den generelle regel om, at en senere bestemmelse kan ændre en tidligere, finder således anvendelse (lex posterior derogat lege priori).
69
Med hensyn til dette sidste argument, som Kommissionen som sagsøgt har påberåbt sig subsidiært, har sagsøgeren svaret — under henvisning til dels EØF-traktatens artikel 212 og til artikel 24 i traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, dels til vedtægtens artikel 72 såvel som til kravet om offentliggørelse af Rådets forordninger — at Kommissionens anbringende om, at sygesikringsordningen har samme retlige status som vedtægten, er forkert.
70
Under retsmødet gav sagsøgeren givet udtryk for, at han ville kunne acceptere en fortolkning af vedtægtens artikel 72, stk. 1, hvorefter godtgørelsen af udgifter til sygdom skal andrage »omkring« 80, 85 eller 100%, afhængigt af hvert enkelt tilfælde.
Rettens bemærkninger
71
Det skal først bemærkes, at vedtægtens artikel 72, stk. 1 fastsætter, at dens indhold kan suppleres med »en af Fællesskabernes institutioner efter aftale og efter udtalelse fra vedtægtsudvalget vedtaget ordning«. Rådet — som har udstedt vedtægten — har således haft det udgangspunkt, at den forordning, som det selv har udstedt — vedtægten — ikke indeholder alle de bestemmelser, der finder anvendelse på tjenestemændenes sociale sikring. Det har derfor — ved siden af muligheden for en formel ændring af vedtægten ved udstedelse af en forordning — hjemlet en anden særskilt procedure for at lovgive på området, og den har overdraget ansvaret herfor til institutionerne i henhold til fælles aftale. Institutionerne, herunder Rådet selv, er såledcs bemyndiget til i medfør af vedtægtens artikel 72, stk. 1, at vedtage bestemmelser til supplering af selve vedtægten.
72
Denne bemyndigelse er i overensstemmelse med principperne i traktaten. Der er nemlig ikke tale om en overdragelse af lovgivende kompetence i egentlig forstand til de andre institutioner, da vedtagelsen af ordningen forudsætter en fælles aftale mellem institutionerne, dvs. også en aftale med Rådet, som har givet bemyndigelsen. Sidstnævnte bevarer således beføjelsen til at hindre vedtagelsen af enhver bestemmelse, som det ikke anser for at være rimelig.
73
Det skal derefter bemærkes, at Domstolen generelt har fastslået, at mens tjenestemanden og dennes ægtefælle i henhold til artikel 72, stk. 1, er dækket af sygeforsikringen for så vidt angår en vis procentdel af de afholdte udgifter og på grundlag af en ordning, som er fælles for institutionerne, er det ifølge denne bestemmelse overladt til udstederne af ordningen at sørge for at fastlægge anvendelsesområdet for denne sikring med respekt for vedtægtens bestemmelser og de mål, som den forfølger (dom af 8.3.1988, Brunotti, anført ovenfor, præmis 10). Domstolen har således anerkendt, at sygesikringsordningen kan indeholde supplerende bestemmelser på betingelse af, at disse ikke overskrider de grænser, der er fastsat i vedtægtens artikel 72, og har således forkastet argumentet om, at Rådet ikke kan delegere sin kompetence til at regulere området (Brunotti-dommen, anført ovenfor, præmis 12 og 14).
74
Det skal dernæst bemærkes, at disse supplerende bestemmelser principielt kan omfatte maksimumsbeløb. Retten har således ved den ovennævnte dom i sagen Barassi mod Kommissionen, præmis 33, allerede fastslået, at institutionerne, når vedtægten ikke indeholder maksimumsbeløb, er beføjede til i gennemførelsesbestemmelser at fastsætte sådanne maksimumsbeløb. Retten har dog understreget, at institutionerne ved fastsættelsen af gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens artikel 72, stk. 1, og navnlig ved fastsættelsen af maksimumbeløb for godtgørelse ikke må overskride de grænser for deres beføjelse, der følger af princippet om social sikring, som ligger til grund for denne bestemmelse i vedtægten.
75
Hvad angår nærværende sag, som vedrører godtgørelse af udgifter til sygepasning, skal det bemærkes, at vedtægtens artikel 72 ikke indeholder nogen særlig bestemmelse på dette område. Der er imidlertid tale om et særlig indviklet og vigtigt område. Dels kan udgifter til sygepasning nå op på meget store beløb, og dels kan de nødvendige ydelser efter sygdommens art være af meget forskellig karakter. Det er følgelig klart, at den fælles ordning bør indeholde særlige regler herom.
76
Sagsøgeren finder ikke, at der i sygesikringsordningen lovligt kan fastsættes et maksimumsbeløb for den 100%'s godtgørelse, der ydes i henhold til vedtægtens artikel 72, stk. 1, ved særlig alvorlig sygdom. Med dette anbringende tager sagsøgeren udgangspunkt i en urigtig opfattelse af rækkevidden af vedtægtens artikel 72, stk. 1. Det skal nemlig bemærkes, at Retten i sin førnævnte dom i sagen Pincherle mod Kommissionen, præmis 25, og i den førnævnte dom i sagen Barasi mod Kommissionen, præmis 32, allerede har fastslået, at godtgørelsessatserne på 80% eller 85%, som er bestemt i vedtægtens artikel 72, stk. 1, skal fortolkes således, at de er den maksimale grænse for, hvad der kan godtgøres, og derfor ikke indebærer en forpligtelse til i alle tilfælde at godtgøre de medforsikrede personers og de tilsluttedes udgifter i størrelsesordenen 80% eller 85%. Det skal tilføjes, at denne argumentation ligeledes gælder for tilfælde, hvor den ved denne artikel fastsatte sats på 100% finder anvendelse.
77
Denne konklusion er en følge af selve det system, som er grundlaget for den fælles ordnings funktion. Ordningens indtægter udgøres alene af de tilsluttedes og institutionernes bidrag, og dens økonomiske ligevægt forudsætter, at der er sammenfald mellem udgifter og bidrag. Da der ikke er fastsat en minimumsgodtgørelse i vedtægtens artikel 72, stk. 1, påhviler det Fællesskabernes institutioner efter fælles aftale at træffe bestemmelse om godtgørelsen af udgifter til sygepasning dels inden for grænserne af de til rådighed stående midler, og dels under hensyn til det ovennævnte princip om social sikring. Derfor kan godtgørelse af udgifter til sygepasning ved alvorlig sygdom være lavere end de 100%, som i vedtægtens artikel 72, stk. 1, er fastsat som en maksimumssats.
78
Med hensyn til den anfægtede opgørelse af 5. juli 1991 har Retten allerede fastslået ovenfor, at det godtgjorte beløb svarer til 92% af de udgifter til sygepasning, som sagsøgeren har afholdt, og godtgørelsen er udelukkende beregnet på grundlag af det i afsnit X, stk. 2, litra c), i bilag I fastsatte maksimumsbeløb. Retten er af den opfattelse, at en forskel på kun 8% mellem den faktiske godtgørelsessats og den maksimale godtgørelse ikke kan anses for at være i strid med princippet om social sikring. Til støtte for denne opfattelse taler, at sagsøgeren selv har givet udtryk for, at han kan acceptere en godtgørelse på »omkring« 100%. De bestemmelser i den nye sygesikringsordning, som den omtvistede opgørelse er baseret på, overskrider følgelig ikke de ved vedtægtens artikel 72, stk. 1, fastsatte grænser, og det er i nærværende sag ikke nødvendigt at fastslå, hvor lave godtgørelsessatserne konkret må være, før disse grænser generelt og gældende for alle godtgørelser af udgifter til sygepasning må anses for at være tilsidesat.
79
Endelig skal det bemærkes, at de godtgørelsessatser, som sagsøgeren frygter vil blive anvendt på ham i fremtiden, dvs. 35,77% og 21,72%, er uden enhver forbindelse med den opgørelse af 5. juli 1991, som tvisten vedrører. Omstændighederne i denne sag gør det derfor ikke muligt at undersøge disse satser. Det samme gælder for sagsøgerens argument om, at den særlige godtgørelse, som er fastsat i vedtægtens artikel 72, stk. 3, har karakter af en undtagelse, og om, at der er administrative vanskeligheder forbundet med gennemførelsen af denne bestemmelse. Da sagsøgeren ikke har anmodet om denne særlige godtgørelse, har argumentet ikke relevans for afgørelsen i den nærværende sag (jf. Pincherle-dommen, præmis 30).
80
Det følger af disse betragtninger, at anbringendet om tilsidesættelse af vedtægtens artikel 72, stk. 1, ikke kan tiltrædes.
Det andet anbringende om indgreb i velerhvervede rettigheder
Parternes argumenter
81
Sagsøgeren har gjort gældende, at en tjenestemand kan støtte sig på velerhvervede rettigheder, hvis den retsstiftende kendsgerning er opstået under en bestemt vedtægt fra tiden, før Fællesskabets myndigheder indførte ændringen (jf. Domstolens dom af 19.3.1975, sag 28/74, Gillet mod Kommissionen, Sml. s. 463, på s. 472). I nærværende sag er den retsstiftende kendsgerning den, at sagsøgerens ægtefælle blev syg, og at sygdommen blev anerkendt som en alvorlig sygdom, hvilket for begge deles vedkommende skete under den tidligere sygesikringsordning. De betingelser for godtgørelse, der blev fastsat i medfør af den dagældende ordning, kan således ikke ændres til skade for sagsøgeren, som, da sygdommen indtrådte og blev anerkendt som alvorlig, måtte træffe en række beslutninger med hensyn til, hvordan han faktisk og økonomisk skulle gribe denne sygdomssituation an. For at fastslå de økonomiske konsekvenser af en sygdom, hvis varighed i sagens natur ikke kunne forudses, kunne sagsøgeren naturligvis kun gå ud fra den retlige situation, som han kendte, dvs. som udgangspunkt 100%'s godtgørelse i henhold til de gennemførelsesbestemmelser, som han dengang havde kendskab til, svarende til et beløb, der var dobbelt så stort som det dengang gældende maksimumsbeløb. Sagsøgerens ret til en godtgørelse på 100% i henhold til de således fastlagte betingelser er følgelig opstået på det tidspunkt og er derfor en velerhvervet rettighed. Denne analyse bekræftes ifølge sagsøgeren af, at reglen om en 100%'s godtgørelse ikke er blevet ændret, men den har i praksis og udelukkende på grund af den nye ordning mistet ethvert indhold.
82
Kommissionen har hertil anført, at den retspraksis, som sagsøgeren har nævnt, ikke kan anvendes i dette tilfælde, eftersom den retsstiftende kendsgerning er opstået efter den nye ordnings ikrafttræden. Sagsøgeren har nemlig, hvad angår de udgifter som han afholdt før den 1. januar 1991 i forbindelse med sin ægtefælles sygdom og pasning, været omfattet af den gamle ordning. Den nye ordning finder derimod kun anvendelse på de udgifter, der er afholdt efter denne dato.
83
Kommissionen har i denne forbindelse henvist til Domstolens dom af 5. maj 1981 (sag 112/80, Dürbeck mod Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, Sml. s. 1095, præmis 48) og af 11. marts 1982 (Grogan mod Kommissionen, sag 127/80, Sml. s. 869, præmis 15), hvis relevans for de nærværende sager sagsøgeren imidlertid har bestridt. Kommissionen har endelig givet udtryk for den opfattelse, at sagsøgerens påstand fører til en absurd situation. Konsekvensen heraf bliver, at ved langvarig sygdom skal betingelserne for godtgørelse af udgifter som følge af sygdom betragtes som velerhvervede rettigheder fra det tidspunkt, hvor sygdommen er begyndt, således at en revision af grundlaget for godtgørelsen efter nogen tids forløb og navnlig under hensyn til sygdommens varighed er umulig.
Rettens bemærkninger
84
Det er vedrørende dette punkt tilstrækkeligt at bemærke, at da der hverken i vedtægtens artikel 72, stk. 1, eller i sygesikringsordningen foreskrives faste satser for godtgørelse af udgifter til sygepasning, men kun maksimumsbeløb, kan den ene omstændighed, at fællesskabsinstitutionernes anvendelse af denne artikel i en vis periode har været særlig gunstig for de berørte personer, ikke have til følge, at dcr er opstået en velerhvervet rettighed for deres vedkommende. Sagsøgeren, som i en bestemt periode har haft en fordel, der bestod i en gunstig anvendelse af vedtægtens artikel 72, stk. 1, der efter sin ordlyd også kan anvendes på en mindre gunstig måde, kan således ikke påberåbe sig en velerhvervet ret til at bevare denne fordel (Domstolens dom af 21.5.1987, forenede sager 133/85-136/85, Rau m.fl., Sml. s. 2289, præmis 18).
85
I øvrigt har Domstolen i sin dom af 16. maj 1979 (sag 84/78, Tomadini, Sml. s. 1801, præmis 21) og af 5. maj 1981 (sag 112/80, Dürbeck, anført ovenfor, præmis 48) fastslået, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan hindre, at en ny lovgivning finder anvendelse på fremtidige virkninger af situationer, der er opstået under den tidligere lovgivning, og at dette navnlig gælder på et område, hvor det er nødvendigt med en konstant tilpasning under hensyn til ændringerne i den økonomiske situation. Anvendelsen af denne i retspraksis udtrykte opfattelse på den nærværende sag indebærer, at de fremtidige virkninger — i dette tilfælde de udgifter, der skal afholdes i fremtiden — af en langvarig sygdom, der er indtrådt under en bestemt ordning, fra et vist tidspunkt efter omstændighederne skal reguleres af en ny ordning, som muligvis er mindre fordelagtig end den foregående, hvortil i øvrigt skal bemærkes, at godtgørelse af udgifter som følge af sygdom hører til de områder, som kræver en konstant tilpasning af de regler, der finder anvendelse, under hensyn til de midler, der er til rådighed, samt til nødvendigheden af at sikre en økonomisk ligevægt.
86
Følgelig kan anbringendet om indgreb i velerhvervede rettigheder ikke tiltrædes.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af den almindelige omsorgspligt
Parternes argumenter
87
Sagsøgeren har henvist til vedtægtens artikel 24 og til Domstolens retspraksis herom, ifølge hvilken tjenestemænd i aktiv tjeneste og pensionerede tjenestemænd skal gives en sikkerhed ikke kun i denne forbindelse, men også med hensyn til deres fremtidige forhold (dom af 12.6.1986, sag 229/84, Sommerlatte mod Kommissionen, Sml. s. 1805). Denne henvisning til sikkerhed for fremtiden er ifølge sagsøgeren særlig relevant for sagen. Det er på baggrund heraf i strid med omsorgspligten, når der uden nogen form for forudgående kollektiv eller individuel drøftelse med de berørte pensionerede tjenestemænd udstedes bestemmelser, som gør et groft og ensidigt indgreb i deres rettigheder.
88
Endvidere har sagsøgeren under henvisning til Domstolens dom af 28. maj 1980 (forenede sager 33/79 og 75/79, Kuhner mod Kommissionen, Sml. s. 1677) anført, at omsorgspligten er et udtryk for den balance mellem gensidige rettigheder og forpligtelser, som vedtægten har skabt i forholdet mellem den offentlige myndighed og de ansatte i offentlig tjeneste. Denne omsorgspligt hænger sammen med arbejdsrettens elementære grundsætning om, at et langvarigt arbejdsforhold medfører særlige beskyttelses- og omsorgspligter (jf. generaladvokat Reischl's forslag til afgørelse i forbindelse med Domstolens dom af 9.12.1982, sag 191/81, Plug mod Kommissionen, s. 4229, på s. 4256). I den foreliggende sag er omsorgspligten blevet tilsidesat, idet der ved vedtagelsen af de omtvistede spareforanstaltninger ikke er taget hensyn til særligt berørte personers interesser, dvs. de personer, for hvem udgifterne til sygepasning udgør en betydelig udgiftspost (især pensionister, men også modtagere af invalidepension); under udarbejdelsen af disse bestemmelser har det på intet tidspunkt været overvejet at høre disse persongrupper, selv om de omhandlede bestemmelser ville påvirke pensionisterne betydeligt mere end tjenestemændene i aktiv tjeneste.
89
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at vedtægtens artikel 24 ifølge fast retspraksis ikke omfatter Fællesskabets institutioners beskyttelse af tjenestemændene mod akter udstedt af institutionerne selv; denne beskyttelse henhører under andre bestemmelser i vedtægten (Domstolens dom af 17.12.1981, sag 178/80, Bellardi-Ricci m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3187, præmis 23). Den almindelige omsorgspligt er ikke til hinder for, at administrationen indfører visse begrænsninger på den sociale sikrings område, især ikke da Kommissionen har denne forpligtelse over for hele sit personale og derfor skal sørge for et velfungerende socialt sikringssystem.
90
Endelig har Kommissionen anført, at i det omfang sagsøgeren hævder, at omsorgspligten er blevet tilsidesat ved vedtagelsen af de omhandlede spareforanstaltninger, består den påståede tilsidesættelse i, at Kommissionen burde have vedtaget en særlig ordning for pensionister. Denne påstand forudsætter imidlertid, at pensionister befinder sig i en særlig situation, som kræver en særskilt ordning. For så vidt er dette og det fjerde anbringende sammenfaldende.
Rettens bemærkninger
91
For så vidt angår sagsøgerens henvisning i denne forbindelse til vedtægtens artikel 24 og hans anbringende om, at der forud for EF-institutionernes udstedelse af den nye sygesikringsordning burde have været drøftelser med repræsentanter for pensionerede tjenestemænd, har Kommissionen med rette påpeget, at ifølge fast retspraksis omhandler denne artikel ikke fællesskabsinstitutionernes beskyttelse af tjenestemændene mod akter udstedt af institutionerne selv, som er undergivet kontrol i henhold til andre bestemmelser i vedtægten (jf. Domstolens dom af 25.3.1982, sag 98/81, Munk mod Kommissionen, Sml. s. 1155, præmis 21, af 9.12.1982, sag 191/81, Plug mod Kommissionen, anført ovenfor, præmis 21, og af 17.12.1981, sag 178/80, Bellardi-Ricci m.fl. mod Kommissionen, anført ovenfor, præmis 23). Dette led i det tredje anbringende kan således ikke tiltrædes.
92
Angående sagsøgerens anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af omsorgspligten, idet der ved ændringen af sygesikringsordningen ikke er taget hensyn til pensionerede tjenestemænds interesser, for hvem udgifter til sygepasning er en større udgiftspost end for tjenestemænd i aktiv tjeneste, skal det bemærkes, at administrationens omsorgspligt i forhold til den ansatte er et udtryk for den balance mellem gensidige rettigheder og forpligtelser, som vedtægten har skabt i forholdet mellem EF-administrationen og de EF-ansatte. Denne pligt indebærer navnlig — som det rigtigt er anført — at administrationen, når den træffer afgørelse om forhold vedrørende en tjenestemand, skal tage samtlige omstændigheder i betragtning, der kan være bestemmende for dens afgørelse, og at den herved skal tage hensyn til ikke blot tjenestens, men tillige til den pågældende tjenestemands interesse (jf. fast praksis som sammenfattet i Rettens dom af 16.3.1993, forenede sager T-33/89 og T-74/89, Blackman mod Parlamentet, Sml. II, s. 249, præmis 96).
93
Som Kommissionen imidlertid med rette har bemærket, hævdes det med det klagepunkt, som sagsøgeren har fremsat i nærværende sag, i virkeligheden, at der burde have være udarbejdet en særlig ordning, som kun skulle omfatte pensionister, dengang den nye sygesikringsordning blev udstedt, hvilket forudsætter, at pensionerede tjenestemænd befinder sig i en særlig situation, som kræver en særskilt ordning. Dette led i det tredje anbringende falder i det væsentlige sammen med det fjerde anbringende om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, og det vil derfor blive behandlet i forbindelse med dette anbringende.
Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
Formaliteten
94
Kommissionen kræver dette anbringende afvist, for så vidt som sagsøgeren i det væsentlige har foreholdt den, at den har anvendt samme nedsættelse og samme godtgørelser for tjenestemænd i aktiv tjeneste og for pensionerede tjenestemænd, selv om de sidstnævnte råder over betydeligt færre økonomiske midler end de førstnævnte (faktisk forskelsbehandling). Dette klagepunkt er ikke nævnt i sagsøgerens klage.
95
Sagsøgeren har svaret, at hans klage af 30. september 1991 udtrykkeligt henviser til de klager, som han tidligere havde indgivet, nemlig den 30. marts og den 12. juni 1991. I sidstnævnte omtales en faktisk forskelsbehandling. Kommissionen havde derfor mulighed for at have et tilstrækkeligt nøjagtigt kendskab til dette klagepunkt fra sagsøgeren, som den i øvrigt havde undersøgt i sin afgørelse af 12. marts 1992 om afslag på den ovennævnte klage af 30. september 1991.
96
Med hensyn til dette punkt skal det bemærkes, at den overensstemmelse, som efter fast retspraksis kræves mellem de anbringender, der fremsættes i klagen, og de anbringender, der fremsættes under retssagen, har til formål at muliggøre og fremme en mindelig løsning af tvisten mellem tjenestemanden og administrationen, og for at opfylde dette krav er det vigtigt, at administrationen har tilstrækkeligt nøjagtigt kendskab til den pågældendes klagepunkter eller ønsker (Domstolens dom af 7.5.1986, sag 52/85, Rihoux m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1555, præmis 12, og Rettens dom af 16.7.1992, sag T-1/91, Della Pietra mod Kommissionen, Sml. II, s. 2145, præmis 24). I nærværende sag fremgår det, at klagen af 30. scptembcr 1991 ikke indeholder et udtrykkeligt anbringende, men den henviser to gange til klagerne af 30. marts og 12. juni 1991, som gik forud for indgivelsen af stævningen i sag T-6/92. Den supplerende klage af 12. juni 1991 er imidlertid blandt andet baseret på et anbringende om faktisk forskelsbehandling. Kommissionen fik kendskab til denne supplerende administrative klage i forbindelse med den nærværende sag, hvilket fremgår af dens afgørelse af 12. marts 1992 om afvisning af klagen af 30. september 1991, hvori den udtrykkeligt har undersøgt og afvist klagen. Således har Kommissionen haft et tilstrækkelig nøjagtigt kendskab til sagsøgerens klagepunkter eller ønsker i denne forbindelse. Derfor kan anbringendet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling admitteres i det omfang, det vedrører en påstået faktisk forskelsbehandling.
Realiteten
— Parternes argumenter
97
Sagsøgeren har gjort gældende, at i det omfang vilkårene for pensionerede tjenestemænd og tjenestemænd i aktiv tjeneste er forskellige, hvad angår deres økonomiske muligheder, er det diskriminerende at behandle disse to grupper ens, hvad angår nedsættelse af godtgørelserne af sygeudgifter. Netop fordi de omhandlede nedsættelser er vedtaget ens for aktive og for pensionister, er der tale om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, eftersom der ved nedsættelserne ikke tages hensyn til, at de pågældende personers økonomiske vilkår er forskellige.
98
Sagsøgeren har tilføjet, at denne forskelsbehandling forstærkes af, at det umiddelbart er sandsynligt, at det specifikke tilfælde, hvor der er tale om udgifter til langvarig pasning, der foretages af sygeplejersker, i tilfælde af alvorlig sygdom, først og fremmest vedrører ældre, dvs. det vedrører i højere grad de pensionerede tjenestemænd end dem, der er i aktiv tjeneste, hvilket skaber en formodning om, at der foreligger skjult forskelsbehandling. Det turde være indlysende, at risikoen for sygdom øges med alderen, og det har den konsekvens, at de ikke-aktive relativt oftere end de aktive kommer ud for alvorlige og langvarige sygdomme og har behov for professionel sygepasning.
99
Derefter har sagsøgeren henvist til, at de fleste retssystemer tillægger indkomsten betydning for det beløb, der skal svares i skat og sociale bidrag. I øvrigt giver Kommissionen, ifølge sagsøgeren, selv et eksempel på denne holdning, når den (s. 14 i svarskriftet) anfører, at den ved beslutningen om at opretholde reglen om, at visse udgifter godtgøres med det dobbelte af maksimumsbeløbet, er gået ud fra, at visse udgifter er en tung byrde for tjenestemændene generelt, og at der derfor er grund til at yde større godtgørelse for dem end for de udgifter, som almindeligvis kun er en mindre byrde. Kommissionen erkender således, at fordelingen af byrderne ved spareforanstaltningerne skal tage hensyn til den økonomiske byrde, der er forbundet med de pågældende ydelser ved sygdom.
100
Hvad angår den formodning for skjult diskrimination, som han påberåber sig, har sagsøgeren beklaget, at han ikke kan underbygge denne analyse, som er baseret på sund fornuft, med et talmateriale, men Kommissionen kan med den elektroniske regneteknik, den har til rådighed, let besvare dette spørgsmål. Kommissionens argumentation (s. 12 i svarskriftet), ifølge hvilken sygesikringsordningens underskud ikke kun skyldes de tjenestemænd, der er i aktiv tjeneste, men også pensionerede tjenestemænd, er ifølge sagsøgeren en bekræftelse på, at den kompetente administration er i stand til at levere andet talmateriale. Sagsøgeren mener derfor, at Domstolens dom af 17. oktober 1989 (sag 109/88, Danfoss, Sml. s. 3199) bør anvendes analogt, og at det er Kommissionen, der skal afkræfte denne formodning.
101
Kommissionen har hertil anført, at selv om der er betydelige forskelle mellem tjenestemænd i aktiv tjeneste og pensionerede tjenestemænd, især hvad angår deres økonomiske midler, bliver en generel ordning vedrørende situationer, så som sygdom, i forhold til hvilke disse to grupper ikke er forskellige, ikke diskriminerende. Sagsøgerens anbringende ville i øvrigt betyde, at enhver generel social sikkerhedsordning, hvori der er fastsat godtgørelser af udgifter i forbindelse med sygdom, måtte anses for at være uforenelig med princippet om forbud mod forskelsbehandling, i alle tilfælde hvor der ses bort fra de forskelle i indtægter, der er mellem visse grupper af sikrede. Forfølges denne tankegang helt ud i sin yderste konsekvens, skulle ordningen ifølge Kommissionen ligeledes tage hensyn til, at de forskellige grupper af tjenestemænd på grund af forskellen mellem deres lønninger ikke hallige store økonomiske ressourcer.
102
Kommissionen har tilføjet, at selv om det lykkedes sagsøgeren at bevise, at ældre, dvs. pensionister oftere har de omhandlede udgifter, følger der ikke heraf en formodning for skjult forskelsbehandling. Man må i denne forbindelse ikke glemme, at pensionister ikke er en gruppe for sig, men tjenestemænd, der har nået en vis alder og er holdt op med at arbejde. Med andre ord risikerer alle tjenestemænd, naide når en vis alder, at blive stillet over for store udgifter på grund af en langvarig sygdom.
— Rettens bemærkninger
103
Før undersøgelsen af, om den anfægtede opgørelse og bestemmelserne i afsnit X, stk. 2, litra c), i bilag I, på grundlag af hvilke denne opgørelse er udarbejdet, har karakter af forskelsbehandling af sagsøgeren som pensioneret tjenestemand, skal det bemærkes, at ifølge fast retspraksis er det i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling, at forskellige forhold behandles ens, og at ens forhold behandles forskelligt (jf. f.eks. Domstolens domme af 4.2.1982, sag 817/79, Buyl m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 245, præmis 29, og sag 1253/79, Battaglia mod Kommissionen, Sml. s. 297, præmis 37).
104
Med hensyn til det klagepunkt, der vedrører en faktisk forskelsbehandling af pensionerede tjenestemænd, skal det fremhæves, at det relevante sammenligningskriterium ved undersøgelsen af dette klagepunkt ikke er de berørte personers personlige vederlag, som afhænger af deres indplacering, som kan variere fra lønklasse D4, løntrin 1, til lønklasse Al, løntrin 6, men derimod det beløb, der er fastsat for godtgørelsen af udgifter til sygepasning. Det er ubestridt, at der på dette punkt ikke sondres mellem tjenestemænd, der er i aktiv tjeneste, og pensionerede tjenestemænd i bestemmelserne i den nye sygesikringsordning. I øvrigt kan det — hvilket sagsøgerens situation er et eksempel på, idet hans pension andrager ca. 300000 BFR — ikke generelt hævdes, at pensionerede tjenestemænd i alle tilfælde og pr. definition har mere begrænsede økonomiske muligheder end tjenestemænd i aktiv tjeneste.
105
Med hensyn til spørgsmålet, om der foreligger en skjult diskrimination, som ifølge sagsøgeren skyldes, at ældre, altså pensionerede tjenestemænd, oftere rammes af langvarige sygdomme og især må afholde flere udgifter til sygepasning, skal det bemærkes, at pensionerede tjenestemænd ikke kan betragtes som en særskilt gruppe af forsikrede, som på grund af den ene omstændighed, at den består af forhenværende tjenestemænd, skulle være særlig udsat for risikoen for at blive påført udgifter til sygepasning. Der er her snarere tale om en almindelig risiko ved livet, som kan blive aktuel for alle tjenestemænd, hvad enten de er i aktiv tjeneste eller pensionerede, og dette når som helst, f.eks. som følge af en færdselsulykke eller en sportsulykke.
106
I denne forbindelse har Kommissionen med rette understreget, at pensionerede tjenestemænd skal betragtes som tjenestemænd, der har nået en vis alder og er holdt op med at arbejde. Såfremt det må antages, at tjenestemænd i en fremskreden alder risikerer større udgifter som følge af langvarig sygdom, kan man med rimelighed forvente, at de i rette tid, dvs. mens de endnu var i aktiv tjeneste, har truffet passende foranstaltninger, f.eks. sparet op, investeret i fast ejendom eller tegnet en supplerende privat sygeforsikring, således at de i påkommende tilfælde kan klare de udgifter i forbindelse med sygdomme, som især hører alderdommen til. Når henses til ordlyden af vedtægtens artikel 72, stk. 1, som kun omhandler maksimumssatser for godtgørelse, var og er det velbegrundet at træffe sådanne præventive foranstaltninger, da satsen for godtgørelse til enhver tid kan nedsættes. En undladelse af at træffe sådanne foranstaltninger kan ikke lægges udstederne af vedtægten eller af sygesikringsordningen til last med en påstand om diskrimination.
107
Anbringendet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er sammenfaldende med andet led i anbringendet om tilsidesættelse af den almindelige omsorgspligt, må derfor forkastes som ubegrundet.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Parternes argumenter
108
Sagsøgeren har anført, at i det omfang det var hensigten med begrænsningen af godtgørelserne i henhold til den fælles ordning at nedbringe og fjerne et muligt underskud i sygesikringsordningen, burde Fællesskabets institutioner have fulgt proportionalitetsprincippet. Dette indebærer, at ligevægten mellem de lovlige mål for en foranstaltning på den ene side og på den anden side de byrder, der herved pålægges samtlige retsundergivne eller en del af dem, skal bevares. Blandt de forskellige mulige midler burde man have foretrukket de mindst belastende, hvilket i alt fald måtte kræve en undersøgelse af, om underskuddet ikke kunne nedbringes på en anden måde (f.eks. ved hjælp af passende kontrolforanstaltninger for at begrænse svig, ved en forhøjelse af bidragene fra de forsikrede eller ved et supplerende bidrag fra medlemsstaterne) og ikke kun ved en nedsættelse, som på en diskriminerende måde rammer en bestemt gruppe ydelser. Desuden krævede overholdelsen af proportionalitetsprincippet, at der blev taget hensyn til, om de pågældende udgifter lægeligt set er mere eller mindre vigtige sammenlignet med f.eks udgifter til kurbade.
109
Kommissionen er af den opfattelse, at dette anbringende ikke er relevant. Sagsøgeren anfægter i virkeligheden hele sygesikringsordningen. Den er imidlertid ikke annullationssagens genstand og kan heller ikke være det, eftersom et søgsmål, der begrundes med, at ændrede bestemmelser i sygesikringsordningen er ulovlige, måtte afvises.
110
Under retsmødet anmodede sagsøgeren Retten om at pålægge Kommissionen at fremlægge referatet fra forvaltningskomitéens møder forud for dennes vedtagelse af sin udtalelse nr. 3/89 eller, hvis — som Kommissionen har hævdet — dette referat ikke fandtes, fortegnelsen over forvaltningskomitéens forslag i den forbindelse. Endelig har han givet udtryk for, at hvis vedtægtens artikel 72, stk. 1, skal fortolkes således, at de heri fastsatte godtgørelsessatser ikke er faste satser, ville tjenestemændene ikke være i stand til at afgøre, om og i hvilket omfang det er nødvendigt at tegne en supplerende privat forsikring. Han har dog vedgået, at han har tegnet en sådan supplerende forsikring i Canada.
Rettens bemærkninger
111
Ifølge fast retspraksis kræver proportionalitetsprincippet, at fællesskabsinstitutionernes retsakter, især når de pålægger økonomiske byrder, ikke går ud over, hvad der er hensigtsmæssigt og nødvendigt for at nå det ønskede mål; såfremt der er mulighed for at vælge mellem flere hensigtsmæssige foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges (jf. f.eks. Domstolens dom af 17.5.1984, sag 15/83, Denkavit Nederland, Sml. s. 2171, præmis 25, og af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder, Sml. s. 2237, præmis 21).
112
Angående dette punkt skal det først bemærkes, at med hensyn til fastsættelse af satser og betingelser for godtgørelse af udgifter som følge af sygdom og navnlig udgifter til sygepasning har fællesskabesinstitutionerne et vidt skøn, når de i henhold til vedtægtens artikel 72, stk. 1, efter fælles aftale udsteder bestemmelser. Det er allerede blevet nævnt, at der på dette område, som er kompliceret på grund af kravet om, at den fælles ordning skal balancere økonomisk, skal foretages en konstant tilpasning under hensyn til ændringerne i den økonomiske situation (jf. ovenfor, præmis 85). Kun hvis det er åbenbart, at de nye foranstaltninger til nedsættelse af godtgørelserne er uhensigtsmæssige, kan deres lovlighed anfægtes. Det er imidlertid klart, at med udstedelsen af den nye sygesikringsordning er godtgørelsen af visse udgifter som følge af sygdom, herunder udgifter til sygepasning, blevet begrænset for at spare og derved afhjælpe den fælles ordnings underskud, og det kan ikke bestrides, at nedsættelsen af godtgørelsen af udgifter til sygepasning i princippet er et hensigtsmæssigt middel til at nå det ønskede mål, nemlig at nedbringe dette underskud.
113
Det skal dernæst bemærkes, at som det fremgår af selve ordlyden af vedtægtens artikel 72, stk. 1, og navnlig af det andet og det tredje punktum i første afsnit, kan Fællesskabets institutioner i medfør af denne bestemmelse og efter fælles aftale sondre mellem de forskellige kategorier af sygdomme hvad angår betingelserne og beløbene for godtgørelse af udgifter i forbindelse med sygdom, og dette kan ligeledes give anledning til en sondring mellem flere kategorier af omkostninger og dermed til forskellige satser og maksimumsbeløb for godtgørelser. I det omfang sagsøgeren har til hensigt at sammenligne godtgørelsen af udgifter til sygepasning med godtgørelsen af andre udgifter i forbindelse med sygdom, er hans argumentation derfor ikke relevant.
114
Endelig finder Retten, at i et tilfælde som i denne sag, hvor de relevante bestemmelser i ordningen har hjemlet en godtgørelse på 92% af de afholdte udgifter til sygepasning, og hvor den indeholdelse, der er foretaget i forhold til sagsøgeren, kun beløber sig til 6300 BFR, kan der på ingen måde være tale om, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat. I hvert fald har undersøgelsen af omstændighederne i denne sag intet frembragt, der beviser, at der er sket en sådan tilsidesættelse.
115
For så vidt som sagsøgeren endvidere har anført, at udstederne af ordningen for at nedbringe den fælles ordnings underskud burde have valgt andre og mindre bebyrdende foranstaltninger end at fastsætte maksimumsbeløb for udgifter til sygcpasning, skal det bemærkes, at en sådan argumentation forudsætter en undersøgelse af hele det i den nye sygesikringsordning fastsatte system vedrørende godtgørelse af udgifter i forbindelse med alle sygdomme. En sådan undersøgelse ville overskride grænserne for den retlige prøvelse af disse bestemmelser, som i dette tilfælde er blevet anvendt på sagsøgeren med et for ham særlig gunstigt resultat.
116
Da der ikke er anledning til at foretage en bedømmelse af den nye sygesikringsordning i dens helhed, skal sagsøgerens anmodning om, at der træffes bestemmelser om fremlæggelse af visse interne dokumenter fra Forvaltningskomitéen for den Fælles Ordning vedrørende forskellige forslag til ændring af den nævnte ordning, afvises som irrelevant.
117
Følgelig kan anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet heller ikke tiltrædes.
118
Det må herefter fastslås, at da gennemgangen af de fem søgsmålsgrunde, som sagsøgeren har påberåbt sig, intet har frembragt, der kan anfægte lovligheden af bestemmelserne i den nye sygesikringsordning, må sagsøgerens ulovlighedsindsigelse i medfør af EØF-traktatens artikel 184 ligeledes forkastes som ubegrundet.
119
Det følger heraf, at sagsøgeren i sag T-52/92 ikke har kunnet påvise, at hans ret til godtgørelse af udgifter til sygepasning går videre end til det beløb, som er blevet tildelt ham i henhold til den anfægtede afgørelse. Følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele. Af procesøkonomiske grunde skal det derfor ikke undersøges, om formalitetsbetingelserne er opfyldt.
Sagens omkostninger
120
Sagsøgeren har subsidiært anmodet om anvendelse af procesreglementets artikel 87, stk. 3, andet afsnit, med den begrundelse, at Kommissionen i sag T-6/92 begrænsede sig til i afgørelsen om afvisning af hans klage at bestride, at denne kunne antages til realitetsbehandling, og at indholdet af afgørelsen om afvisning i sag T-52/92 havde været yderst summarisk. Af disse grunde havde sagsøgeren ikke mulighed for at gøre sig bekendt med modpartens eventuelle realitetsanbringender.
121
Kommissionen har henskudt det til Rettens skøn, om Kommissionen ved sin adfærd har påført sagsøgeren udgifter til en retssag. Under alle omstændigheder har sagsøgeren på ingen måde godtgjort, at denne adfærd har været et udslag af ond vilje.
122
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, første afsnit, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I tvister mellem Fællesskaberne og deres ansatte bærer institutionerne imidlertid ifølge procesreglementets artikel 88 selv deres egne omkostninger. Retten er af den opfattelse, at disse bestemmelser bør finde anvendelse i denne sag. Gennemgangen af de administrative og retlige dokumenter i de to forenede sager har intet frembragt, der kan godtgøre, at Kommissionen har påført sagsøgeren disse udgifter unødvendigt eller af ond vilje i den forstand, der anvendes i procesreglementets artikel 87, stk. 3, andet afsnit. Følgelig bestemmes, at hver part skal betale sine omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling)
1)
Sag T-6/92 afvises.
2)
I sag T-52/92 frifindes Kommissionen.
3)
Hver part bærer sine omkostninger.
Bellamy
Kirschner
Saggio
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 26. oktober 1993.
H. Jung
Justitssekretær
C.W. Bellamy
Afdelingsformand
(
*1
) – Proccssprog: nederlandsk.