62006TJ0310
FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (tredje avdelningen i utökad sammansättning)
den 15 november 2007 (
*1
)
”Jordbruk — Gemensamma organisationen av marknaden för spannmål — Interventionsorganens övertagande av spannmål — Skärpning av kvalitetskraven för majs — Införande av ett nytt kriterium avseende rymdvikten för majs — Åsidosättande av de berättigade förväntningarna — Uppenbart oriktig bedömning”
I målT-310/06,
Republiken Ungern, företrädd av J. Fazekas, R. Somssich och K. Szíjjártó, alla i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av F. Clotuche-Duvieusart och Z. Pataki, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av vissa bestämmelser i kommissionens förordning (EG) nr 1572/2006 av den 18 oktober 2006 om ändring av förordning (EG) nr 824/2000 om fastställande av förfarandet och villkoren för interventionsorganens övertagande av spannmål samt analysmetoderna för kvalitetsbestämning (EGT L 290, s. 29),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av M. Jaeger, ordföranden samt domarna V. Tiili, J. Azizi, E. Cremona och O. Czúcz,
justitiesekreterare: handläggaren K. Andová,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 maj 2007,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1
Den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål regleras genom rådets förordning (EG) nr 1784/2003 av den 29 september 2003 (EGT L 270, s. 78) (nedan kallad förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål).
2
I artikel 5 i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål föreskrivs att de interventionsorgan som medlemsstaterna har utsett bland annat skall köpa in majs som erbjuds dem och som skördats i gemenskapen, förutsatt att erbjudandena uppfyller de fastställda villkoren, särskilt när det gäller kvalitet och kvantitet. Inköpen får endast ske under interventionsperioden, det vill säga i förevarande fall, såvitt avser Ungern, från och med den 1 november 2006 till och med den 31 mars 2007.
3
Tillämpningsföreskrifterna för förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål följer av kommissionens förordning (EG) nr 824/2000 av den 19 april 2000 om fastställande av förfarandet och villkoren för interventionsorganens övertagande av spannmål samt analysmetoderna för kvalitetsbestämning (EGT L 100, s. 31). I denna förordning fastställs även minimikraven för kvalitet för interventionsuppköp.
4
Den 18 oktober 2006 antog kommissionen förordning (EG) nr 1572/2006 om ändring av förordning nr 824/2000 (EGT L 290, s. 29) (nedan kallad förordningen) för att beakta den nya situation när det gäller intervention som framför allt hänger samman med långtidslagring av vissa spannmål och lagringens effekter på produkternas kvalitet. Genom förordningen har de i förordning nr 824/2000 fastställda kvalitetskriterierna anpassats och ett nytt kriterium för rymdvikt för majs införts. Dessa ändringar gällde från och med den 1 november 2006.
5
I artikel 3 i förordning nr 824/2000, i dess lydelse enligt förordningen, anges vilka metoder som skall användas för att fastställa kvaliteten på de spannmål som erbjuds till intervention. I artikel 3.9 föreskrivs att referensmetoden för att fastställa rymdvikten skall vara ISO 79712: 1995 och att när det gäller majs ”skall de traditionella metoderna användas”.
6
I enlighet med artikel 8.1 i förordning nr 824/2000 skall anbudsgivaren erhålla ett pris motsvarande det interventionspris som avses i artikel 4.1 i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål, det vill säga 101,31 euro per ton. Detta pris skall justeras med hänsyn till de pristillägg och prisavdrag som avses i artikel 9 i förordning nr 824/2000.
7
I artikel 9 i förordning nr 824/2000, i dess lydelse enligt förordningen, anges vilka pristillägg och prisavdrag som skall tillämpas på interventionspriset. I artikeln föreskrivs särskilt följande:
”Tillägg och avdrag, tillämpade på det pris som betalas till anbudsgivaren, skall uttryckas i euro per ton och tillämpas i förening, enligt de nedan föreskrivna beloppen:
…
b)
Om rymdvikten för spannmål som erbjuds till intervention avviker från … 73 kg/hl när det gäller majs …, skall avdrag göras enligt tabell III i bilaga VII.
…”
8
Enligt bilaga I, punkt E, till förordning nr 824/2000, i dess lydelse enligt förordningen, skall den lägsta rymdvikten för majs vara 71 kg/hl.
9
I tabell III i bilaga VII till förordning nr 824/2000, i dess lydelse enligt förordningen, anges följande prisavdrag med avseende på rymdvikten för majs: 0,5 euro/ton för en rymdvikt som är mindre än 73 till 72 kg/hl och 1 euro/ton för en rymdvikt som är mindre än 72 till 71 kg/hl.
Bakgrund till tvisten
10
Genom skrivelse av den 13 januari 2006 riktad till generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling underrättade de ungerska myndigheterna kommissionen om svårigheter i samband med långtidslagring av majskärnor i interventionslagringen, om den ökade andelen sönderslagna kärnor, och om behovet av att Europeiska garantifonden för jordbruket övertar de kostnader som hänger samman med långtidslagringen.
11
Efter flera diskussioner framlade kommissionen den 27 juli 2006 för expertgruppen inom Förvaltningskommittén för spannmål (nedan kallad expertgruppen för spannmål), ett förslag till en förordning angående en skärpning av kraven avseende den maximala vattenhalten, andelen sönderslagna kärnor och kärnor som värmeskadats vid torkning, samt införandet av ett nytt kriterium för majs avseende en lägsta rymdvikt (73 kg/hl). Det preciserades att ändringarna skulle antas före den 1 november 2006, den dag då interventionsperioden började i de flesta medlemsstaterna.
12
Efter det att kommissionens förslag lagts fram ägde flera diskussioner och en skriftväxling rum mellan företrädarna för den ungerska regeringen och för kommissionen. Under dessa diskussioner meddelade den ungerska regeringen att den ansåg att kommissionens förslag angående sönderslagna kärnor eller rymdvikten skulle påverka Ungern på ett särskilt allvarligt och omotiverat sätt, eftersom 90 procent av den årliga ungerska majsproduktionen under normala väderförhållanden inte omfattas av intervention. Den ungerska regeringen tillade att ett avdrag på interventionspriset under 75 kg/hl skulle påverka hela den ungerska produktionen.
13
Den ungerske statssekreteraren för ungerskt jordbruk och landsbygdsutveckling bekräftade genom skrivelse av den 8 augusti 2006 regeringens ståndpunkt och motiverade den med upplysningar från institutet för kvalitetsanalyser. Statssekreteraren begärde att kommissionen skulle ompröva förslaget till förordning.
14
Den 31 augusti 2006 diskuterade expertgruppen för spannmål för andra gången förslaget till förordning. Under mötet uttryckte flera medlemsstater sitt motstånd eller sina invändningar, bland annat mot införandet av kriteriet för den lägsta rymdvikten.
15
Genom skrivelse samma dag till kommissionen upprepade den ungerske statssekreteraren den ungerska regeringens ståndpunkt och begärde återigen att kommissionen skulle ändra sin ståndpunkt.
16
Den 6 september 2006 infördes förslaget till förordning i det elektroniska informationssystemet avsett för medlemsstaternas myndigheter, för att bli föremål för omröstning i Förvaltningskommittén för spannmål före slutet av september 2006.
17
Den 7 september 2006 diskuterade expertgruppen för spannmål återigen förslaget till förordning.
18
Den 18 september 2006 förklarade Republiken Ungern, Republiken Slovakien och Republiken Österrike vid jordbruksministrarnas rådsmöte att de var emot förslaget till förordning, och kommissionsledamoten med ansvar för jordbruk och landsbygdsutveckling, Mariann Fischer Boel, lovade att göra vissa justeringar i förslaget. Hon angav dock att kommissionen är skyldig att skydda gemenskapens finansiella intressen.
19
Den 21 september 2006 förelade kommissionen, för att beakta de synpunkter som framförts av Republiken Ungern, Republiken Slovakien och Republiken Österrike samt kommissionens åtagande, Förvaltningskommittén för spannmål ett förslag till ändrad förordning, i vilket kravet på rymdvikt för majs fastställdes till 71 kg/hl i stället för 73 kg/hl och i vilket det fastställdes ett prisavdrag för alla värden mellan 71 och 73 kg/hl.
20
Vid mötet i Förvaltningskommittén för spannmål den 28 september 2006 ändrades den maximala vattenhalten i kärnor som angetts i förslaget till förordning från 13 procent till 13,5 procent.
21
Den 18 oktober 2006 antog kommissionen förordningen, vilken trädde i kraft samma dag som den offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning, den 20 oktober 2006. Förordningen skulle tillämpas från och med den 1 november 2006.
22
Skälen 2 och 3 i förordningen har följande lydelse:
”2)
Spannmål som erbjuds men som inte håller tillräckligt god kvalitet för att kunna användas eller lagras bör inte godkännas för intervention. Hänsyn bör tas till den nya situation när det gäller intervention som framför allt hänger samman med långtidslagring av vissa spannmål och lagringens effekter på produkternas kvalitet.
3)
Det är därför nödvändigt att skärpa kvalitetskriterierna för majs i bilaga I till förordning … nr 824/2000, så att interventionsprodukterna inte förstörs så lätt och håller längre. Man bör därför minska den maximala vattenhalten liksom den maximala andelen sönderslagna kärnor och kärnor som värmeskadats vid torkning. På grund av likheterna ur agronomisk synvinkel mellan sorghum och majs bör för konsekvensens skull samma bestämmelser införas för sorghum. För att förbättra överensstämmelsen med andra typer av spannmål som omfattas av interventionsordningen bör det även införas ett nytt kriterium för rymdvikt för majs.”
Förfarande och parternas yrkanden
23
Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 17 november 2006 väckte sökanden förevarande talan om ogiltigförklaring av vissa bestämmelser i förordningen (nedan kallade de angripna bestämmelserna), nämligen
—
i artikel 1.1, orden ”dock skall de traditionella metoderna användas för majs”,
—
i artikel 1.3 b, orden ”73 kg/hl när det gäller majs”,
—
på raden ”E. Lägsta rymdvikt (kg/hl)” i tabellen i punkt 1 i bilagan, värdet ”71” avseende majs,
—
i tabell III i punkt 2 i bilagan, värdena för avdrag i interventionspriset för majs.
24
Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall hänskjuta målet till förstainstansrättens stora avdelning i enlighet med artiklarna 14.1 och 15.1 i förstainstansrättens rättegångsregler.
25
Genom beslut av den 11 december 2006 hänsköt förstainstansrätten, när den tolkade sökandens yrkande om att målet skulle hänskjutas till förstainstansrättens stora avdelning så att det i andra hand omfattade målets hänskjutande till en avdelning bestående av fem domare, på förslag av tredje avdelningen, målet till tredje avdelningen i utökad sammansättning i enlighet med artikel 51.1 andra stycket i förstainstansrättens rättegångsregler. Enligt denna artikel skall målet avgöras av en avdelning sammansatt av minst fem domare, om det begärs av en medlemsstat eller en av Europeiska gemenskapernas institutioner som är part i målet.
26
Genom särskild handling som inkom samma dag ingav sökanden en begäran om att förstainstansrätten skulle handlägga målet skyndsamt i enlighet med artikel 76a i förstainstansrättens rättegångsregler.
27
Genom särskild handling som inkom samma dag ingav sökanden med stöd av artikel 242 EG en ansökan om interimistiskt beslut om uppskov med verkställigheten av de angripna bestämmelserna.
28
Genom skrivelse av den 4 december 2006 meddelade kommissionen att den motsatte sig begäran om en skyndsam handläggning.
29
Genom beslut av den 13 december 2006 biföll förstainstansrätten begäran om skyndsam handläggning.
30
Genom beslut av den 16 februari 2007 i mål T-310/06 R, Ungern mot kommissionen ej publicerat i rättsfallssamlingen avslog förstainstansrättens ordförande ansökan om uppskov med verkställigheten och slog fast att beslut om rättegångskostnaderna skulle meddelas senare.
31
På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (tredje avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet.
32
Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 22 maj 2007.
33
Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
—
ogiltigförklara de angripna bestämmelserna, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
34
Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
—
ogilla talan, och
—
besluta om rättegångskostnaderna i enlighet med gällande rätt.
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
35
Kommissionen har anfört att talan endast avser ogiltigförklaring av de bestämmelser i förordningen som angår kravet om den lägsta rymdvikten för majs, och har ifrågasatt att talan kan tas upp till sakprövning, eftersom de angripna bestämmelserna enligt domstolens rättspraxis inte kan avskiljas från förordningen i övrigt. Enligt kommissionen är rymdvikten ett väsentligt kriterium som lagstiftaren har valt för att höja kvaliteten på de kärnor som köps upp till intervention, och för att följaktligen säkerställa att det är en kvalitetskärna som säljs efter långtidslagring.
36
Kommissionen har gjort gällande att rymdviktskriteriet med nödvändighet hänger samman med de andra parametrarna för kvalitet som skärpts genom förordningen och att förordningen således utgör en oskiljaktig helhet. En minskning av vattenhalten innebär nämligen oundvikligen att rymdvikten ökar. Utan det nya rymdviktskriteriet säkerställs inte den reella möjligheten att återförsälja kärnan och de befintliga kriterierna, även om de skärpts, är verkningslösa. Sökanden har dessutom, i punkt 95 i ansökan, bekräftat detta samband mellan de olika parametrarna för kvalitet.
37
Sökanden har hävdat att yrkandet om delvis ogiltigförklaring av förordningen kan tas upp till sakprövning. Kravet på rymdvikten för majs utgör nämligen en del som kan avskiljas från de andra interventionsparametrarna och en sådan ogiltigförklaring ändrar inte förordningens materiella innehåll (domstolens dom av den 10 december 2002 i mål C-29/99, kommissionen mot rådet, REG 2002, s. I-11221, punkterna 45 och 46, och av den 30 september 2003 i mål C-239/01, Tyskland mot kommissionen, REG 2003, s. I-10333, punkterna 34 och 37). Enligt sökanden ändrar ogiltigförklaringen av detta krav inte på minsta sätt förordningens väsentliga innehåll, eftersom den situation som förelåg före antagandet av denna kommer att uppstå igen.
Förstainstansrättens bedömning
38
Kommissionen har bestridit att talan kan tas upp till sakprövning med motiveringen att de angripna bestämmelserna inte kan avskiljas från förordningen i övrigt.
39
Det skall i detta avseende erinras om att det följer av fast rättspraxis att en ogiltigförklaring av en del av en gemenskapsrättsakt endast är möjlig under förutsättning att de delar beträffande vilka det yrkas en ogiltigförklaring kan avskiljas från rättsakten i övrigt (domstolens dom i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 45 och 46, av den 21 januari 2003 i mål C-378/00, kommissionen mot Europaparlamentet och rådet, REG 2003, s. I-937, punkt 30, och domen i det ovan i punkt 37 nämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 33). Domstolen har även vid upprepade tillfällen fastställt att detta krav på avskiljbarhet inte är uppfyllt om rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades (domstolens dom av den 30 mars 2006 i mål C-36/04, Spanien mot rådet, REG 2006, s. I-2981, punkterna 13 och 14, och av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot rådet, REG 2006, s. I-5769, punkt 28).
40
I föreliggande fall följer det av förordningen att dess materiella innehåll är en förbättring av kvaliteten av den majs som godkänns för intervention. I förordningen föreskrivs två olika typer av åtgärder för detta ändamål, nämligen dels, enligt den första meningen i skäl 3 i förordningen, en skärpning av de kvalitetskriterier för majs som tidigare föreskrevs i bilaga I till förordning nr 824/2000, av vilken sökanden inte har yrkat ogiltigförklaring, dels, enligt den sista meningen i skäl 3 i förordningen, varigenom det införs ett nytt kriterium för rymdvikt för majs som hänger samman med de ordningar som är tillämpliga på andra spannmål som kan omfattas av intervention.
41
Av detta följer att dessa två typer av åtgärder inte hänger oskiljaktigt samman och att en eventuell delvis ogiltigförklaring av förordningen i den del det införs ett nytt rymdviktskriterium för majs inte ändrar det materiella innehållet av de bestämmelser som inte är föremål för denna eventuella ogiltigförklaring. Det skall härvid fastslås att till skillnad från det nya rymdviktskriteriet för majs fanns de kvalitetskriterier för majs som skärps genom förordningen (det vill säga den maximala vattenhalten för majs och den maximala andelen sönderslagna kärnor och kärnor som värmeskadats vid torkning) redan i den tidigare förordningen, i avsaknad av rymdviktskriteriet.
42
Kommissionens argument att rymdvikten är ett väsentligt kriterium som lagstiftaren har valt för att höja kvaliteten på de kärnor som köps upp till intervention kan inte godtas. Det följer, i motsats till vad kommissionen har hävdat, inte på något sätt av förordningen att rymdvikten är ett väsentligt kriterium för att höja kvaliteten på den majs som godkänns för intervention. Det måste vidare slås fast att även om så vore fallet har kommissionen inte kunnat förklara på vad sätt en ogiltigförklaring som endast avser de bestämmelser genom vilka detta nya kriterium införs ändrar förordningens materiella innehåll.
43
När det gäller argumentet att rymdviktskriteriet med nödvändighet hänger samman med de andra parametrarna som skärpts genom förordningen, eftersom en minskning av vattenhalten innebär att rymdvikten ökar, fastslås att det i förordningen inte fastställs något samband mellan dessa två kriterier och att kriteriet för vattenhalten existerade tidigare, när kriteriet för rymdvikten inte fanns med.
44
Dessutom har kommissionen i sitt skriftliga yttrande uttryckligen gjort gällande att syftet med skärpningen av de tidigare befintliga kvalitetskriterierna, och särskilt kriteriet för den maximala vattenhalten för majs, är att göra det möjligt att bättre bevara den majs som godkänns för intervention, medan syftet med rymdviktskriteriet för majs är att införa en kvalitetsstandard för uppköpta kärnor, så att det säkerställs att produkten, även efter en långtidslagring som nödvändigtvis innebär en viss förstörelse, fortfarande har en kvalitet som räcker för att kunna säljas på marknaden.
45
Det följer av det ovan anförda att de angripna bestämmelserna kan avskiljas från förordningen i övrigt, så att yrkandet om delvis ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
46
Sökanden har till stöd för sin talan om ogiltigförklaring framfört sex grunder. Den första grunden avser åsidosättande av berättigade förväntningar och principerna om rättssäkerhet och proportionalitet. Den andra grunden avser det förhållandet att förordningens upphovsman saknar behörighet. Den tredje grunden avser maktmissbruk. Den fjärde grunden avser uppenbart oriktig bedömning. Den femte grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Den sjätte grunden avser slutligen åsidosättande av den interna arbetsordningen för Förvaltningskommittén för spannmål.
Den första grunden: åsidosättande av berättigade förväntningar och av principerna om rättssäkerhet och proportionalitet
Den första delgrunden avseende åsidosättande av berättigade förväntningar
— Parternas argument
47
Sökanden har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt de ungerska producenternas berättigade förväntningar när den, genom att införa ett nytt kvalitetskriterium för rymdvikten för majs tolv dagar innan förordningen började gälla, grundläggande och på ett även för seriösa och väl upplysta producenter oförutsebart sätt, ändrade interventionskraven för majs.
48
Sökanden har erkänt att de ekonomiska aktörerna på ett område för gemensamma marknadsorganisationer, vars föremål kräver en ständig anpassning i förhållande till ändrade ekonomiska förhållanden, inte med fog kan förvänta sig att en rådande situation skall bestå, när denna kan ändras av gemenskapsinstitutionerna med utövande av deras skönsmässiga befogenhet (domstolens dom av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. I-395, punkt 33). Sökanden anser dock att det i förevarande fall föreligger särskilda omständigheter som gör att principen om skydd för berättigade förväntningar kan åberopas.
49
Sökanden har i detta avseende gjort gällande att de kriterier som domstolen har angett i fråga om skydd för berättigade förväntningar i sin dom av den 11 juli 1991 i målet Crispoltoni (mål C-368/89, REG 1991, s. I-3695) (nedan kallad domen i målet Crispoltoni I) är uppfyllda i förevarande fall. För det första skedde ändringarna avseende kvaliteten på den vara som köptes upp för intervention först efter det att de ungerska producenterna redan hade fattat beslut som innebar betydande investeringar (inköp av utsäde, utrustning för utsäde och plöjning m.m.). Det nya kriteriet för lägsta rymdvikt är huvudsakligen beroende av de frösorter som används och det infördes även om jordbrukarna inte längre kunde ändra de plöjda arealerna och således investeringarna.
50
För det andra är införandet av ett kvalitetskriterium för den lägsta rymdvikten för majs hittills okänt och helt utan motstycke, både i gemenskapsrätten och i de europeiska sedvanorna. Sökanden har i det avseendet påpekat att de ändrade parametrarna för kvalitet för den majs som erbjuds till intervention åberopades för första gången vid ett möte i expertgruppen för spannmål den 27 juli 2006. Följaktligen kunde även försiktiga och välupplysta ungerska producenter, i avsaknad av tidigare upplysningar, inte med fog förvänta sig att de sådda majssorterna och den använda tekniken inte längre gjorde det möjligt att framställa majs som uppfyller kvalitetskriterierna för interventionsuppköp. Även om jordbrukarna producerar till den fria marknaden påverkar kraven för interventionsuppköp trots allt deras ekonomiska beslut.
51
För det tredje har tidpunkten för de angripna bestämmelsernas ikraftträdande överraskat producenterna, som med fog förväntade sig att ha mer tid för att anpassa sig till införandet av en så ny förpliktelse.
52
Slutligen har sökanden hävdat att införandet av det nya kriteriet för rymdvikt, som svarar mot en önskan om harmonisering med andra spannmål som kan omfattas av intervention, inte kunde förutses och inte kunde vara förutsett på grund av de ändringar som skett på marknaden. Även om sökanden erkänner att seriösa och väl upplysta producenter måste förvänta sig rimliga risker som följer av ekonomiska ändringar och förutse eventuella ändringar som kommissionen antar för att avhjälpa obalansen på marknaden, anser den dock att producenterna vid värderingen av de risker som är knutna till produkten inte kunde förutse införandet av kravet på rymdvikt. Enligt sökanden skall producenterna därför inte vara skyldiga att bära den finansiella börda som är knuten till införandet av detta nya kriterium, som överstiger de ekonomiska risker som deras verksamhet som jordbrukare innebär.
53
Kommissionen har för det första anfört att det mål som eftersträvas med antagandet av förordningen inte är att införa en standardiseringsbestämmelse, utan att lösa ett nytt problem som uppstod på området för intervention under regleringsåret 2004/2005 och som hänger samman med långtidslagring av majs och dess effekter på produktens kvalitet. Då majs på grund av sina särskilda biologiska egenskaper är ett spannmål som har en tendens att snabbt förstöras kräver, enligt kommissionen, en god förvaltning av lagren att kvalitetskriterierna skärps. Kommissionen har sålunda anfört dels att en skärpning av de befintliga kriterierna, det vill säga av vattenhalten samt av andelen sönderslagna kärnor och värmeskadade kärnor, gör det möjligt att hindra att majskornen förstörs alltför snabbt och därmed säkerställa att de håller längre, dels att införandet av det nya kriteriet för lägsta rymdvikt skall göra det möjligt att säkerställa att de uppköpta kärnorna håller en viss kvalitet så att kvaliteten är ”säljbar” efter en långtidslagring.
54
Kommissionen har påpekat att för att garantera majsproducenterna ett visst marknadspris måste gemenskapen inte med nödvändighet med hjälp av interventionsordningen köpa upp hela produktionen från medlemsstaterna och särskilt spannmål av lägre kvalitet. Om det därför antas att ett betydande parti av den ungerska skörden inte uppfyller interventionskriterierna skyddar interventionsorganet likväl marknaden, eftersom det gör det möjligt att upprätthålla en viss prisnivå. Den enda ändringen är att de kärnor som uppköpts för intervention är av bättre kvalitet.
55
Därefter har kommissionen, som erkänner att kärnsorterna kan påverka den slutliga rymdvikten av skörden, dock bestridit sökandens påstående att rymdvikten i huvudsak är beroende av den kärnsort som sås.
56
Kommissionen har i detta avseende anfört att rymdvikten gör det möjligt att mäta tätheten av en kärna genom att väga en given mängd kärnor och jämföra den med en motsvarande mängd vatten. Kriteriet för den lägsta rymdvikten utgör en faktor för sortering av kärnan, enligt vilken en högre kvalitet av kärnan motsvarar en hög rymdvikt. Kommissionen har anfört att rymdvikt allmänt sett är beroende av vattenhalten och av orenheter, så att rymdvikten ökar när vattenhalten i kärnan minskar eller omvänt. Följaktligen är rymdvikten låg när avkastningen av skörden är hög på grund av ideala klimatiska förhållanden såsom sol och framför allt bevattning, och omvänt under torkperioder. Av detta följer enligt kommissionen att rymdvikten av skördad majs är en öppen parameter som är beroende av många faktorer, varav den huvudsakliga är klimatet under det berörda året. De andra faktorer som skall beaktas är frösorter, jordkvalitet och odlingsmetod.
57
Kommissionen har påpekat att majssorten ”hästtand” som huvudsakligen odlas i Ungern, ger en majskärna vars rymdvikt kan variera mycket beroende på klimatiska förhållanden och att den lägsta rymdvikt som fastställts för interventionsuppköp (71 kg/hl) i stor utsträckning har uppnåtts under regleringsåren. Sökanden har dessutom själv anfört att denna sort ger en majskärna vars rymdvikt varierar mellan 68 och 74 kg/hl. Den omständigheten att det i katalogerna över majsfrö inte anges någon rymdvikt för varje frö visar att detta kriterium inte huvudsakligen hänger samman med den valda sorten och att rymdvikten följer samma utveckling för alla sorterna. De förändringar i regleringsåren som i tabellen i bilaga A 12 till ansökan kan konstateras för den majs som skördats i Ungern mellan åren 2001 och 2006 visar att genomsnittsrymdvikten av en skörd huvudsakligen är beroende av de klimatiska förhållandena.
58
Då rymdvikten inte huvudsakligen är beroende av vilken sorts majskärna som sås utgör enligt kommissionen inte antagandet av de angripna bestämmelserna åtgärder som påverkar producenternas investeringar.
59
Kommissionen har dessutom bestridit de ungerska myndigheternas analys som tar det föregivna normala regleringsåret 2005/2006 som utgångspunkt för att fastställa den genomsnittliga rymdvikten för skörden 2006/2007. Kommissionen har i detta avseende anfört att regleringsåret 2006/2007 gav en normal skörd, det vill säga en god skörd med hänsyn till regn och sol, som inte kan jämföras med det föregående regleringsåret som var exceptionellt, och som gav en skörd med en genomsnittlig rymdvikt som låg lite under den lägsta rymdvikten på 71 kg/hl. Kommissionen har tillagt att med hänsyn till de gynnsamma klimatiska förhållandena fram till november 2006 hade de ungerska producenterna som underrättades om de nya kvalitetskraven möjlighet att upprätthålla skörderesultatet, vilket gjorde det möjligt att minska skördens vattenhalt. Kommissionen anser följaktligen att sökanden inte har lämnat tillräckliga uppgifter till stöd för sitt påstående att hälften av den ungerska skörden inte uppfyller kriterierna för interventionsuppköp.
60
Kommissionen har slutligen påpekat att skärpningen av kvalitetskriterierna för majs för att säkerställa möjligheten att återförsälja lagren för att skydda gemenskapens finansiella intressen inte har hindrat att större delen av den ungerska produktionen kan erbjudas till intervention, eftersom kommissionen till följd av diskussionerna inom expertgruppen för spannmål och med hänsyn till de ungerska myndigheternas intressen ändrade parametern för den lägsta rymdvikten genom att minska den från 73 till 71 kg/hl.
61
Kommissionen har i detta avseende tillagt att den aktuella konjunkturen på den inhemska och den internationella marknaden för spannmål grundläggande skiljer sig från den tidigare situationen. Således är det aktuella marknadspriset mycket högt och överstiger allmänt interventionspriset. De anbud som lämnades i november 2006 i samband med upphandling av majs från det ungerska interventionsorganet med avseende på återförsäljning på den inhemska marknaden varierade mellan 123 och 103 euro/ton för uppköp av interventionsmajs och försäljningen ägde rum till ett pris mellan 112 och 123 euro/ton, på grundval av ett minimipris som beroende på veckan fastställdes till 112 eller 113 euro/ton. Kommissionen har i övrigt anfört att på grund av villkoren på den fria marknaden, som är förmånligare för producenterna än interventionserbjudandet, vilket gäller i hela gemenskapen, har interventionserbjudandena för majs hittills uppgått till 8355 ton (alla i Ungern), som i förhållande till den mängd som erbjöds vid samma tidpunkt år 2005 (1755825 ton, varav 1273106 ton i Ungern) är väsentligt mindre. Kommissionen har dessutom anfört att lagren i de länder som är ”nettoexportörer” av majs väsentligt har minskat på världsmarknaden och att världsproduktionen är mindre än förbrukningen.
— Förstainstansrättens bedömning
62
Sökanden har gjort gällande att kommissionen, när den införde ett nytt kriterium för rymdvikten för majs tolv dagar innan förordningen skulle börja gälla, åsidosatte de ungerska producenternas berättigade förväntningar.
63
Enligt fast rättspraxis kan de ekonomiska aktörerna inte med fog förvänta sig att rådande förhållanden skall bestå när dessa kan ändras av gemenskapsinstitutionerna med utövande av deras skönsmässiga befogenhet (domstolens dom av den 15 juli 1982 i mål 245/81, Edeka, REG 1982, s. 2745, punkt 27, och domen i det ovan i punkt 48 nämnda målet Delacre m.fl. mot kommissionen, punkt 33). Detta gäller särskilt på ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden, vilket ständigt anpassas med hänsyn till variationerna i de ekonomiska förhållandena (domstolens dom av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl., REG 1994, s. I-4863 (nedan kallad domen i målet Crispoltoni II), punkt 57, och av den 14 oktober 1999 i mål C-104/97 P, Atlanta mot Europeiska gemenskapen, REG 1999, s. I-6983, punkt 52).
64
Dessutom har domstolen i den ovan i punkt 48 nämnda domen i målet Crispoltoni I slagit fast att ”det framgår enligt fast rättspraxis (se exempelvis dom av den 25 januari 1979 i mål 98/78, Racke, REG 1979, s. 69, punkt 20, och i mål 99/78, Decker, REG 1979, s. 101, punkt 8), att visserligen hindrar rättssäkerhetsprincipen i allmänhet en gemenskapsrättsakt från att börja gälla vid en tidpunkt som ligger före aktens offentliggörande. Det kan dock undantagsvis förhålla sig på annat sätt, när det eftersträvade målet kräver detta och när de berörda personernas berättigade förväntningar vederbörligen respekteras” och ”[d]enna rättspraxis gäller även i det fall då retroaktiviteten inte uttryckligen är fastställd i själva rättsakten, utan följer av dess innehåll”.
65
Domstolen fastslog i denna dom att de ifrågavarande förordningarna genom vilka det, efter det att besluten om investeringar hade fattats (arealer som skulle odlas, planteringar m.m.), infördes ett system med en garanterad maximikvantitet tobak och genom vilka det fastställts ett proportionellt avdrag från interventionspriset och interventionspremien i fall av överskott, innebar ett åsidosättande av de berörda ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar. Domstolen anförde vidare att ”även om dessa borde ha kunnat förutse åtgärder som syftade till att begränsa ökningen av tobaksproduktionen inom gemenskapen och till att minska produktionen av de sorter som är svåra att avsätta, hade de likväl rätt att förvänta sig att de i god tid skulle underrättas om eventuella åtgärder som skulle kunna återverka på deras investeringar” (domen i det ovan i punkt 49 nämnda målet Crispoltoni I, punkt 21).
66
Förevarande fall är fullständigt jämförbart med det mål som gav upphov till domen i det ovan i punkt 49 nämnda målet Crispoltoni I.
67
Förordningen antogs nämligen den 18 oktober 2006, offentliggjordes den 20 oktober 2006, och gäller från och med den 1 november 2006, det vill säga den första dagen i den ifrågavarande interventionsperioden. De nya kvalitetskriterier som fastställts i denna tillämpades därför på majs som planterats under våren 2006 och som skördats under hösten 2006.
68
Genom att det således införts ett nytt kriterium för rymdvikten av majs tolv dagar innan förordningen började gälla, det vill säga vid en tidpunkt då producenterna redan hade börjat sådden och då de inte längre kunde påverka rymdvikten av skörden, innebär de angripna bestämmelserna att de berörda producenternas investeringar påverkas på grund av att interventionsvillkoren för majs därigenom grundläggande har ändrats.
69
Det skall dessutom slås fast att de berörda jordbrukarna inte i god tid hade underrättats om de ifrågavarande åtgärderna. Kommissionen har i sin argumentation om åsidosättandet av de berättigade förväntningarna i övrigt inte framfört någon omständighet som kan motsäga sökandens påstående att även seriösa och väl upplysta producenter inte kunde förvänta sig att förordningen skulle antas. Härtill kommer att kommissionen endast i inledningen till svaromålet har nämnt en skrivelse av den 13 januari 2006 från de ungerska myndigheterna till kommissionen, i vilken det underrättas om svårigheterna att bevara kärnorna i interventionslagret, om diskussionen den 9 mars i expertgruppen inom Förvaltningskommittén för spannmål angående frågan om långtidslagringen av majs, samt om en skrivelse från kommissionen till de ungerska myndigheterna och nya diskussioner som ägde rum i juni 2006. Det framgår dock att ingen av dessa diskussioner eller skrivelser på något sätt behandlade frågan om att eventuellt införa ett nytt rymdviktskriterium.
70
Det framgår däremot av handlingarna i målet att kommissionen först den 27 juli 2006, det vill säga långt efter det att de berörda jordbrukarna hade fattat besluten om investeringar, framlade förslaget till förordning om införande av det omtvistade nya rymdviktskriteriet för Förvaltningskommittén för spannmål.
71
Det skall dessutom påpekas dels att de omtvistade åtgärderna inte endast innebär att de befintliga kriterierna har skärpts, utan att det har införts ett nytt kriterium, dels att kravet på en rymdvikt var helt okänt i handeln med majs i gemenskapen. Som det preciserats i domstolens dom av den 26 mars 1998 i mål C-324, Petridi (REG 1998, s. I-1333), punkterna 43–45, ansåg domstolen, i domen i det ovan i punkt 49 nämnda målet Crispoltoni I, att de ifrågavarande förordningarna innebar att de berörda ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar hade påverkats genom att det införts ett system för garanterad maximikvantitet som för de berörda ekonomiska aktörerna hittills var okänt, både såvitt avser de nya åtgärdernas art och såvitt avser dagen för deras ikraftträdande.
72
Det följer av det ovan anförda att de angripna bestämmelserna, genom vilka det – utan att de berörda producenterna har underrättats därom i god tid – införs ett nytt kriterium för lägsta rymdvikt varunder majs inte kan erbjudas interventionsorganet eller omfattas av ett prisavdrag, innebär ett åsidosättande av de berörda producenternas berättigade förväntningar. Följaktligen är den första grundens första del välgrundad.
73
Kommissionen har inte framfört något argument som kan ändra denna slutsats.
74
För det första är argumentet att en god förvaltning av lagren kräver att kvalitetskriterierna skärps, och att rymdvikten är en kvalitetsfaktor, inte relevant vid prövningen av förevarande grund avseende åsidosättande av berättigade förväntningar. Frågan är nämligen inte huruvida de omtvistade åtgärderna är lämpliga (den frågan är föremål för grunderna avseende maktmissbruk och uppenbart oriktig bedömning), utan huruvida, om det antas att åtgärderna är lämpliga, deras retroaktiva införande har lett till att de berörda producenternas berättigade förväntningar har åsidosatts.
75
För det andra kan argumentet att de omtvistade åtgärderna inte utgör åtgärder som påverkar investeringarna med motiveringen att rymdvikten inte huvudsakligen är beroende av vilken majssort som sås, inte heller godtas.
76
Besluten om investeringar kan nämligen inte begränsas enbart till valet av frösorter, utan omfattar alla etapper från själva beslutet att plantera majs och bestämmandet av planteringarnas storlek till beslut om skörden. Sökanden har för övrigt, för att visa att de omtvistade åtgärderna har skadat de berörda producenternas investeringar, gjort gällande att kommissionen hade ändrat villkoren för intervention för majs vid en tidpunkt då producenterna redan hade inlett sådden. Även om sökanden visserligen har bekräftat att den valda frösorten i stor utsträckning är avgörande för rymdvikten av den skördade produkten, har den dock mera utförligt räknat upp investeringarna och i detta avseende angett de andra material och medel som används till förberedandet av marken, de maskiner som används till sådden, den särskilda adaptern till skördetröskan och, mer allmänt, den teknik som används.
77
Kommissionens argument att rymdvikten inte är beroende av majssorten är, förutom att det inte är relevant, inte heller övertygande. Det skall för det första noteras att kommissionen enbart har framfört ett påstående som inte har styrkts och att argumentet således inte kan vederlägga de bevis och undersökningar som sökanden har åberopat. Kommissionens påstående, att den av sökanden framlagda tabellen (bilaga A 12 till ansökan) – av vilken den genomsnittliga rymdvikten för majs som skördats i Ungern mellan åren 2001 och 2006 framgår – visar att rymdvikten av en skörd huvudsakligen är beroende av klimatiska förhållanden, eftersom denna varierar år från år utan stora ändringar i de sådda majssorterna, är således ogrundat. Enligt denna tabell varierar nämligen genomsnittsrymdvikten mellan 70,90 kg/hl och 73,22 kg/hl och det framgår av den av sökanden framlagda dokumentationen (bilaga A 6 till ansökan) att genom den majssort som kallas ”hästtand” och som huvudsakligen odlas i Ungern, produceras majs med en rymdvikt på mellan 68 kg/hl och 74 kg/hl, medan de andra sorterna uppnår en högre rymdvikt (74–82 kg/hl för majssorten Keményszemü och 72–79 kg/hl för majssorten Puhaszemü). Kommissionen har därefter, både i det skriftliga yttrandet och vid förhandlingen, medgett att majssorten i en viss utsträckning kan påverka den slutliga rymdvikten av skörden. Kommissionen har slutligen anfört att rymdvikten för majs är en öppen parameter som är beroende av ett stort antal faktorer, varav den huvudsakliga faktorn är klimatet under året. De andra faktorerna är jordkvaliteten och framför allt odlingsmetoden (tidpunkten för sådden, kvaliteten på inplanteringen, hänsyn till konstbevattning, tidpunkt för skörden m.m.). Bortsett från klimatet kunde alla de andra nämnda faktorerna ha beaktats av de berörda producenterna för att producera majs med en högre rymdvikt, om producenterna i god tid hade underrättats om de planerade åtgärderna.
78
När det för det tredje gäller argumentet att sökanden inte har styrkt att mer än hälften av den ungerska skörden inte uppfyller rymdviktskriteriet skall det påpekas att domstolen i domen i det ovan i punkt 49 nämnda målet Crispoltoni I inte har uppställt något krav på hur betydande återverkningarna på investeringarna skall vara för att det skall kunna slås fast att de berättigade förväntningarna har åsidosatts. Vidare har kommissionen inte angett grundvalen för ett sådant krav eller angett hur stor andel av skörden som skall påverkas för att det skall kunna medges att det föreligger ett åsidosättande av de berättigade förväntningarna.
79
Dessutom framgår det av den tabell (bilaga A 12 till ansökan) som sökanden har framlagt och som kommissionen inte har bestridit att även under de år när skördens genomsnittliga rymdvikt var som högst, uppfyllde inte 10 procent av denna kriteriet enligt de angripna bestämmelserna för att kunna omfattas av intervention, och nära 40 procent av produktionen påverkades av ett prisavdrag.
80
Härtill kommer att även om jordbrukarna först producerar till den fria marknaden, påverkar kraven på intervention icke desto mindre deras ekonomiska beslut och de kan i samband med sina investeringar (sådd, odling m.m.) rimligen förvänta sig att sorterna och den teknik som dittills använts fortsätter att uppfylla gemenskapskraven på kvalitet, så att den majs som de producerar kan erbjudas till intervention. Dessutom har domstolen i domen i det ovan i punkt 49 nämnda målet Crispoltoni I slagit fast att den omtvistade förordningen var ogiltig på grund av att det i denna endast föreskrevs en nedsättning med 1 procent av interventionspriset samt en nedsättning av premierna avseende de olika tobakssorterna för varje överskridande på 1 procent av den garanterade maximikvantiteten. Den hänskjutande domstolen hade endast beaktat hur en enda producent hade påverkats.
81
Det följer av det ovan anförda att de angripna bestämmelserna skall ogiltigförklaras.
82
I övrigt har sökanden inom ramen för grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten likaså gjort gällande att kommissionen inte har angett de särskilda skälen till att de nya, mer krävande kriterierna skulle gälla från början av perioden för interventionserbjudanden, den 1 november 2006, det vill säga tolv dagar efter det att förordningen offentliggjordes.
83
Enligt fast rättspraxis syftar den motivering som krävs enligt artikel 253 EG till att göra det möjligt för de berörda att få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden för att de skall kunna göra gällande sina rättigheter och för gemenskapsdomstolen att pröva beslutets lagenlighet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den gemenskapsinstitution som har antagit den ifrågasatta rättsakten har resonerat. Det skall i detta avseende erinras om att domstolen i sin dom av den 1 april 1993 i de förenade målen C-260/91 och C-261/91, Diversinte och Iberlacta (REG 1993, s. I-1885), punkt 10, slog fast att den angripna förordningen i det mål som resulterade i denna dom var ogiltig, då motiveringen för förordningen inte gjorde det möjligt för domstolen att pröva i vilket avseende retroaktiviteten motiverades av förordningens syfte och huruvida de berörda aktörernas berättigade förväntningar hade respekterats.
84
Det skall dock slås fast att det i förordningen inte på något sätt anges skälen till att de ifrågasatta nya åtgärderna skall tillämpas omedelbart på den pågående skörden. I skäl 9 anges endast att ”[d]e ändringar [som] föreskrivs [i den här förordningen] bör tillämpas på spannmål som erbjuds till intervention från och med den 1 november 2006”, och det tilläggs att den ”därför [bör] träda i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning”.
85
Kommissionen har i svaromålet endast angett att fastställandet av ikraftträdandedag till den 1 november 2006, såsom kommissionens tjänstegrenar från början har anfört, motiveras med att interventionsperioden i de flesta medlemsstater började denna dag. Dessutom var det motiverat att agera skyndsamt på grund av att Rumäniens och Republiken Bulgariens anslutning till Europeiska unionen trädde i kraft den 1 januari 2007. Dessa länder producerar sammantaget mellan 12 och 13 miljoner ton majs.
86
Förutom att det förhållandet att förordningen helt saknar motivering avseende ikraftträdandetidpunkt inte kan avhjälpas på grund av de upplysningar som lämnats under förarbetet till denna, är omständigheten att interventionsperioden börjar den 1 november 2006 endast ett allmänt konstaterande som inte kan anses utgöra en särskild motivering som medför önskad verkan och som möjliggör för domstolen att kontrollera om de berörda producenternas berättigade förväntningar har respekterats.
87
Vad avser omständigheten avseende betydelsen av majsproduktionen i Rumänien och Bulgarien, vilkas anslutning var fastställd till den 1 januari 2007, skall det inte endast slås fast att kommissionen inte har hävdat att detta förhållande nämndes vid något skede under lagstiftningsprocessen, utan även att det icke rimligen kan hävdas att detta förhållande var oförutsebart och inte i god tid kunde beaktas av kommissionen för att hindra att de berördas berättigade förväntningar åsidosattes. Dessutom bekräftas sökandens uppfattning av en sådan motivering att syftet med att införa rymdviktskriteriet varken var att förbättra villkoren för lagring eller att harmonisera interventionsordningarna, utan att begränsa de kvantiteter majs som kan omfattas av intervention.
88
De angripna bestämmelserna skall således likaså ogiltigförklaras på grund av att motiveringsskyldigheten har åsidosatts genom förordningen.
89
Vid förhandlingen frågade förstainstansrätten parterna om verkningarna i tiden av en eventuell ogiltigförklaring som följer av att de berättigade förväntningarna har åsidosatts. Denna fråga har nämligen inte behandlats i inlagorna.
90
Eftersom det inom ramen för denna delgrund slås fast att det endast föreligger ett åsidosättande av gemenskapsrätten i den utsträckning som det i de angripna bestämmelserna fastställts ett nytt kriterium för den lägsta rymdvikten som var omedelbart tillämpligt på skörden under hösten 2006 utan att de berörda producenterna hade underrättats därom i god tid, kan, som kommissionen med rätta har anfört, en ogiltigförklaring med denna motivering endast omfatta majs som planterats och odlats innan de angripna bestämmelserna antogs.
91
Det följer av det ovan anförda att de angripna bestämmelserna, på grundval av förevarande delgrund, skall ogiltigförklaras, åtminstone i den utsträckning som de gäller majsskörden för år 2006.
92
Härefter skall sökandens andra grunder och argument prövas.
Grundens andra del: åsidosättandet av principerna om rättssäkerhet och proportionalitet
— Parternas argument
93
Sökanden har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principerna om rättssäkerhet och proportionalitet när den offentliggjorde förordningen endast tolv dagar innan interventionsperioden i Ungern började, varför de nya gemenskapsbestämmelserna var helt oförutsebara för producenterna. Bestämmelserna var än mer oförutsebara eftersom det mål som eftersträvas inte är en snabb anpassning till en ny ekonomisk situation på marknaden, utan en standardisering av kvalitetskriterierna för den spannmål som kan omfattas av intervention, som a priori är ett tekniskt och långsiktigt mål.
94
Sökanden anser att kommissionen skulle ha beaktat de ungerska producenternas särskilda situation och anpassat tillämpningen av de nya kriterierna för interventionsuppköp i enlighet med de principer som domstolen fastställt i dom av den 29 april 2004 i de förenade målen C-487/01 och C-7/02, Gemeente Leusden och Holin Groep (REG 2004, s. I-5337), och av den 7 juni 2005 i mål C-17/03, Vereniging voor Energie m.fl. (REG 2005, s. I-4983). Jordbrukarnas situation kännetecknas av att jordbruket anpassas till de biologiska cyklerna och till majsproduktionen som inleds med beslut följt av verkställandet av dessa (inköp av kärnor, sådd m.m.) och som avslutas med en skörd efter flera månader.
95
Sökanden har gjort gällande att kommissionen, när den införde de angripna bestämmelserna utan någon övergångsperiod eller en gradvis tillämpning av dessa, har åsidosatt proportionalitetsprincipen samt den princip som fastställts i artikel 33.2 b EG, enligt vilken det skall tas hänsyn till att det är nödvändigt att gravids genomföra lämpliga anpassningsåtgärder inom jordbruket. Sökanden har påpekat betydelsen av den ungerska produktionen i gemenskapen (17–18 procent) samt av verkningarna av ett nytt, krävande kvalitetskriterium som innebär att hälften av den ungerska produktionen inte omfattas av intervention. Sökanden har påpekat att med hänsyn till den utmärkta kvaliteten av ungersk majs innebär detta nya kriterium likaså att en betydande del av den europeiska produktionen inte heller omfattas av intervention. Med beaktande av det mål för standardisering som eftersträvas med de nya bestämmelserna är det för övrigt än mindre motiverat att det nya kriteriet avseende den lägsta rymdvikten tillämpas omedelbart.
96
Slutligen anser sökanden att denna nya parameter, som inte används enligt affärsseden för majs i Europa, inte kan tillämpas som sådan. Lantbrukarna kan nämligen inte avgöra vilken sort som ger en kärna som uppfyller det nya kvalitetskriteriet, bland annat på grund av att frökatalogerna inte anger rymdvikten och med hänsyn till att rymdvikten av majssorten ”hästtand” som odlas i Ungern varierar mellan 68 kg/hl och 74 kg/hl. Sökanden anser följaktligen att omkring hälften av frösorterna inte, oavsett vad jordbrukarna önskar, producerar en majskärna som kan omfattas av intervention. Dessutom är införandet av nya frösorter som kan producera en kärna som uppfyller kriteriet avseende den lägsta rymdvikten mycket tidskrävande, det vill säga ett tiotal år, varför det nästan är omöjligt för de ungerska producenterna att förbereda sig för att kunna följa förordningen.
97
Kommissionen har för det första anfört att det mål som eftersträvas med de skärpta kvalitetskriterierna för majs som kan omfattas av intervention inte kan inskränkas till en fråga om standardisering. Det faktiska målet är att hindra att lagren förstörs och att möjliggöra en framtida användning av dem.
98
Kommissionen har därefter bestridit att den har åsidosatt rättssäkerhetsprincipen. Eftersom förordningen offentliggjordes tolv dagar innan interventionsperioden för Ungern började, den 1 november 2006, kunde tillämpningen av den förutses. Kommissionen anser även att det inte har varit fråga om någon retroaktivitet med hänsyn till förordningens innehåll (domen i det ovan i punkt 49 nämnda målet Crispoltoni I). Eftersom rymdviktskriteriet inte huvudsakligen är beroende av majsfrösorten, utan av klimatiska förhållanden under regleringsåret, har det nämligen inte fastställts att det har en inverkan på producenternas investeringar före skörden om detta kriterium uppfylls. Följaktligen skiljer sig situationen i förevarande fall, vad avser de finansiella följderna för jordbrukarna, från de fall som avses i den rättspraxis på skatte- eller jordbruksområdet som sökanden har åberopat.
99
Kommissionen har påpekat att rättssäkerhetsprincipen inte innebär att det inte får göras några ändringar i lagstiftningen. Kommissionens val att skärpa kvalitetskriterierna för interventionsuppköp motsvarar ett exakt behov, såsom en ansvarsfull förvaltning av lagren kräver, och motiveras av tekniska överväganden i syfte att säkerställa en viss kvalitet av de uppköpta kärnorna för att dessa skall kunna säljas vidare efter en långtidslagring.
100
Kommissionen har gjort gällande att problematiken rörande den lagrade majsens kvalitet och dess inverkan på det nya problemet avseende långtidslagring kunde förutses av de berörda parterna, eftersom denna fråga redan hade behandlats i mars 2006 och följts av diskussioner inom expertgruppen för spannmål den 1 och den 29 juni 2006 (det vill säga mellan en och en och en halv månad efter sådden av de odlade arealerna). Förslaget till skärpta kvalitetskriterier diskuterades därefter formellt vid upprepade tillfällen vid möten i expertgruppen för spannmål.
101
För övrigt är det sena införandet av de angripna bestämmelserna väsentligen en följd av att det inte, på grund av de undantag som beviljats de ungerska myndigheterna för interventionsuppköp, omedelbart framgick att regleringsåret 2005/2006 var exceptionellt och medförde att lagren ökade ytterligare, vilket motiverade att åtgärder skulle vidtas skyndsamt. Diskussionerna började först när medlemsstaterna underrättade kommissionen om den snabba förstörelsen av sina lager.
102
Kommissionen har dessutom anfört att den har beaktat de centraleuropeiska majsproducenternas särskilda situation, eftersom den minskade kravet på den lägsta rymdvikten från 73 till 71 kg/hl. Kommissionen anser att detta kriterium är relevant för det legitima mål som eftersträvas och inte skadar de ungerska jordbrukarna. Införandet av ett enda kriterium avseende den lägsta rymdvikten har nämligen inte den inverkan på skörden som sökanden har beskrivit, eftersom den minskning av den maximala vattenhalten som föreskrivs i förordningen (13,5 i stället för 14,5 procent) och som inte har ifrågasatts i detta mål innebär en ökning från 0,5 till 1 kg/hl av rymdvikten av majs som erbjuds till intervention. Införandet av detta nya kriterium kan därför inte anses vara oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet.
103
Slutligen har kommissionen, såvitt avser jordbrukarnas påstådda svårighet att värdera rymdvikten av majsskörden, anfört att de traditionella metoderna existerar i hela gemenskapen och att Ungerns val att använda ISO-metoden, som i dag används för råg, inte på något sätt utgör hinder för att mäta rymdvikten. Rymdvikten för majs kunde under alla förhållanden förutses före skörden.
— Förstainstansrättens bedömning
104
Sökanden har medgett att producenterna måste anpassa sig till vissa ekonomiska olägenheter som följer av eventuella ändringar i lagstiftningen under räkenskapsåret men har samtidigt anfört att kommissionen i förevarande fall, genom att göra det nya kriteriet avseende rymdvikten omedelbart tillämpligt och genom att utesluta den större delen av den ungerska majsen från interventionsuppköp, har åsidosatt principerna om rättssäkerhet och proportionalitet.
105
I den utsträckning som förevarande argumentation innebär att lagenligheten av de angripna bestämmelserna ifrågasätts såvitt de är tillämpliga på den pågående skörden, är det inte längre nödvändigt att pröva den, eftersom det redan har dragits en slutsats om ogiltigförklaring av förordningen på denna punkt.
106
Sökanden har i samband med förevarande grund huvudsakligen framfört argument avseende skörden år 2006 men har inte desto mindre ifrågasatt lagenligheten av de angripna bestämmelserna i fråga om interventionsperioderna under efterföljande år. Det skall därför erinras om att enligt fast rättspraxis utgör rättssäkerhetsprincipen en grundläggande gemenskapsrättslig princip som bland annat ställer krav på att en reglering skall vara klar och precis, så att de enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (domstolens dom av den 13 februari 1996 i mål C-143/93, Van Es Douane Agenten (REG 1996, s. I-431), punkt 27, och av den 14 april 2005 i mål C-110/03, Belgien mot kommissionen (REG 2005, s. I-2801), punkt 30), och att de ekonomiska aktörerna inte med fog kan förvänta sig att rådande förhållanden skall bestå när dessa kan ändras av gemenskapsinstitutionerna med utövande av deras skönsmässiga befogenhet och detta särskilt på ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden, vilket ständigt anpassas med hänsyn till variationerna i de ekonomiska förhållandena (domen i det ovan i punkt 63 nämnda målet Crispoltoni II, punkt 57).
107
Det skall dock slås fast att sökanden dels inte har angett på vad sätt de angripna bestämmelserna inte är tillräckligt tydliga för att de berörda producenterna utan tvekan skall kunna avgöra vilka krav som skall uppfyllas för att majs skall kunna erbjudas till intervention, dels inte har förklarat skälen till att producenterna inte kan vidta de nödvändiga åtgärderna så att den majs som de producerar uppfyller kravet på rymdviktskriteriet från och med nästkommande skörd. Förutom att sökandens argumentation endast avser den pågående skörden skall det noteras att sökanden dessutom har anfört att rymdvikten i huvudsak är beroende av den frösort som används. Enligt den undersökning som bifogats som bilaga A 6 till ansökan är det två frösorter som ger en majs med en rymdvikt som ligger väsentligt över det minimum som krävs i de angripna bestämmelserna.
108
Det skall såvitt avser argumentet att förordningen innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen i det avseende som den har till verkan att större delen av den ungerska produktionen inte omfattas av intervention, konstateras att kommissionen formellt har ifrågasatt detta påstående och att det inte styrks av någon bevisning. Dessutom framgår det av de uppgifter som sökanden har lämnat att även i fråga om de tidigare åren uppnådde en betydande andel av den ungerska produktionen redan kravet på den lägsta rymdvikt som följer av de nya bestämmelserna. Slutligen finns det, såsom nämnts ovan, enligt den av sökanden framlagda undersökningen frösorter som gör det möjligt att producera majs med en rymdvikt som ligger över det minimum som krävs.
109
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas på den första grundens andra del.
Den andra grunden avseende det förhållandet att institutionen som har antagit förordningen saknar behörighet
Parternas argument
110
Sökanden har anfört att kommissionen med avseende på artikel 5 i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål inte var behörig att anta det nya kvalitetskriteriet avseende den lägsta rymdvikten för majs då detta inte är ett lämpligt kvalitetskriterium.
111
Sökanden har för det första påpekat att den flera gånger under utarbetandet av förordningen gjorde gällande att kriteriet för den lägsta rymdvikten inte är relevant med hänsyn till det mål om långtidslagring som eftersträvas med förordningen.
112
För det andra har sökanden bestridit att rymdvikten är en fråga om kvalitet. Det framgår av ett av de dokument som kommissionen har framlagt till stöd för sitt förslag att anta ett nytt kriterium (bilaga A 3 c, s. 5 till ansökan) att rymdvikten av majs inte har någon inverkan på spannmålens näringsvärde, oavsett om det är avsett för foder eller livsmedel. Denna analys bekräftas av en skrift som återfinns i bilaga A 10 till ansökan, enligt vilken rymdvikten och vattenhalten inte inverkar på kvaliteten av majs till foder, med avseende på kvaliteten på torrsubstansen i spannmålet.
113
För det tredje har sökanden anfört att rymdviktskriteriet inte tillämpas enligt affärsseden för majs i Europa och att det inte finns några regler på detta område. Denna faktor förekommer således inte vid fastställandet av spannmålspriset och kan inte anses vara ett relevant kvalitetskrav i den mening som avses i artikel 5 i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål.
114
För det fjärde används denna parameter i Förenta staterna och i Kanada men endast på grund av att majs i huvudsak används som livsmedel. I Europa är majs dock framför allt avsett att användas som foder, såsom anges i skäl 2 i kommissionens förordning (EG) nr 1068/2005 av den 6 juli 2005 om ändring av förordning nr 824/2000 (EGT L 174, s. 65).
115
Kommissionen har anfört att antagandet av kriteriet för den lägsta rymdvikten för majs, liksom fallet var i fråga om andra spannmål, för att säkerställa en viss kvalitet av detta spannmål utan tvekan omfattas av den behörighet som rådet har tilldelat kommissionen i enlighet med förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål.
116
För det första anser kommissionen att detta nya kriterium för en lägsta rymdvikt är relevant med hänsyn till målet att förbättra kvaliteten av majs med tanke på långtidslagring och på den senare användningen av denna. Kommissionen anser nämligen att eftersom vattenhalten av kärnan påverkar kärnans rymdvikt samt bevarandet av denna, gör rymdviktskriteriet det möjligt att förbättra kvaliteten av majs.
117
För det andra har kommissionen anfört att rymdvikten är det kriterium som normalt används för att inordna typer av majskärnor efter deras kvalitet. I motsats till vad sökanden har anfört är rymdviktstesten ett inslag som i Förenta staterna gör det möjligt att urskilja fem amerikanska kärnkvaliteter. Kommissionen har dessutom anfört att kriteriet för den lägsta rymdvikten som i förordningen är fastställd till 71 kg/hl ligger något under vikten för kärnor av bästa kvalitet i Förenta staterna (71,4 kg/hl), även om dessa endast lagras under tre korta perioder, i motsats till den situation som är aktuell i gemenskapen. Däremot är det nya rymdviktskriteriet lägre än den norm som i Frankrike förordas av Institut technique des céréales et des fourrages, på minst 75 kg/hl för majs av god kvalitet.
118
Kommissionen har påpekat att den inte har kunnat finna belägg för sökandens påstående att amerikansk majs av bästa kvalitet endast används till livsmedel. Om detta påstående likväl är korrekt anser kommissionen att omständigheten att det fastställda rymdviktskriteriet motsvarar referenskriteriet för livsmedel i Förenta staterna är ett bevis för majsens kvalitet.
119
För det tredje anser kommissionen att majskärnans näringskvalitet är beroende av rymdvikten. En undersökning av olika majspartier av olika rymdvikt visar att såväl den kemiska sammansättningen som näringsvärdet (energi och aminosyror) varierar efter olika kärntyper. Kommissionen har i detta avseende preciserat att den av sökanden åberopade undersökningen som ingår i bilaga A 10 till ansökan avser näringsvärdet ”för torrsubstanser” och således endast är av betydelse till viss del, eftersom det är den kärna som är fullständig (det vill säga sammansatt av torrsubstans och vatten) som används till foder till boskap.
120
Slutligen är den omständigheten att rymdviktskriteriet inte används enligt affärsseden i Europeiska unionen inte relevant, eftersom det är fråga om att fastställa villkoren för intervention för att säkerställa en långtidslagring av kärnor av god kvalitet och inte att reglera handeln med majs i gemenskapen. Kommissionen har tillagt att den senare användningen av spannmål är okänd vid den tidpunkt då interventionsorganet köper upp denna, varför det måste säkerställas att kärnan är av god kvalitet, oavsett om den är avsedd för livsmedel eller foder.
Förstainstansrättens bedömning
121
Sökanden har gjort gällande att kommissionen med avseende på artikel 5 i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål inte var behörig att anta det nya kriteriet för den lägsta rymdvikten för majs med motiveringen att detta inte är ett lämpligt kvalitetskriterium.
122
Det skall i detta avseende påpekas att rådet, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, kan se sig nödsakat att tilldela kommissionen långtgående verkställighetsbefogenheter, eftersom kommissionen är den enda som på ett konstant och uppmärksamt sätt direkt följer utvecklingen på jordbruksmarknaden och handlar med den skyndsamhet som situationen kräver (domstolens dom av den 30 oktober 1975 i mål 23/75, Rey Soda, REG 1975, s. 1279, svensk specialutgåva, volym 2, s. 499, punkt 11). Således har domstolen i det mål som gav upphov till dom av den 29 februari 1996 i de förenade målen C-296/93 och C-307/93, Frankrike och Irland mot kommissionen (REG 1996, s. I-795), slagit fast att begränsningen av den slaktvikt som kan komma i fråga för intervention hör till de verkställighetsåtgärder som kommissionen har befogenhet att vidta, även om den kan leda till en ny inriktning av produktionen av nötkött och även om sökandena har gjort gällande att den bestämmelse som låg till grund för åtgärden endast gav kommissionen behörighet att fastställa kategorierna (vilket avsåg djurets kön och ålder) och kvaliteten (som definieras genom slaktkroppens konformation och fettavsättningsgrad) på köttet, medan kommissionen hade ändrat förteckningen över de varor som kunde komma i fråga för intervention.
123
Enligt artikel 6 b i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål har kommissionen behörighet att enligt förfarandet i Förvaltningskommittén fastställa ”minimivillkor, särskilt när det gäller vilken kvalitet och kvantitet som krävs för varje spannmålsslag för att den skall kunna omfattas av intervention”.
124
Sökanden har inte bestridit att rymdviktskriteriet enligt skälen 2 och 3 i förordningen har införts i syfte att förbättra majskvaliteten eller åtminstone för att förbättra överensstämmelsen med de kvalitetskrav som fastställts för andra typer av spannmål, utan har endast hävdat att kommissionen inte var behörig på grund av att rymdvikten inte är ett lämpligt kvalitetskriterium och i själva verket syftar till att begränsa de kvantiteter som kan omfattas av intervention. Denna omständighet innebär, om den godtas, att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller gjort sig skyldig till maktmissbruk, men kan inte medföra en ogiltigförklaring på grund av bristande behörighet. Maktmissbruk förutsätter per definition att den institution som är ansvarig härför har behörighet att anta en rättsakt, men har använt denna behörighet till att fullfölja andra mål än de angivna målen. Sökandens argument hänför sig således till grunden avseende maktmissbruk och en uppenbart oriktig bedömning och skall därför behandlas inom ramen för denna.
125
Av detta följer att talan inte kan bifallas på grunden avseende bristande behörighet.
126
När det gäller den tredje och den fjärde grunden avseende maktmissbruk och en uppenbart oriktig bedömning hänger dessa nära samman, varför förstainstansrätten skall pröva dem gemensamt.
Den tredje och den fjärde grunden: maktmissbruk och en uppenbart oriktig bedömning
Parternas argument
127
Sökanden har gjort gällande att kommissionen har missbrukat den verkställighetsbefogenhet som rådet har tilldelat den i enlighet med förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål, på grund av att den under förevändning av att skärpa kvalitetskriterierna för interventionsuppköp av majs har ändrat själva innehållet i interventionsordningen för detta spannmål.
128
Sökanden har bestridit att det är målet för standardisering som fullföljs genom antagandet av kriteriet för den lägsta rymdvikten. Det är uppenbart att antagandet av detta nya kvalitetskriterium för majs är olämpligt för att uppnå målet med standardisering, eftersom det ännu inte är ett kriterium som kan användas för att bestämma huruvida sorghum kan omfattas av intervention.
129
Om det antas att införandet av rymdviktskravet är nödvändigt med avseende på harmonisering och i den utsträckning som detta mål innebär ett brett utrymme för skönsmässig bedömning, skulle situationen i Ungern och i de andra medlemsstaterna ha föranlett kommissionen att fastställa rymdviktskravet på en lägre nivå och tillämpa ett större avdrag än det avdrag som slutligen fastställdes.
130
Sökanden har anfört att syftet med de angripna bestämmelserna inte är att uppnå en standardisering, utan att undanta en väsentlig del av den ungerska och centraleuropeiska produktionen av majs från intervention på grund av lagerförvaltningsproblem. Detta bekräftas av omständigheten att omkring hälften av de majssorter som kallas ”hästtand” och som odlas av de ungerska producenterna inte uppfyller det av kommissionen fastställda rymdviktskriteriet.
131
Sökanden har härvid hänvisat till det anförande som kommissionsledamot Mariann Fischer Boel höll i Budapest den 11 maj 2006, i vilket hon underströk att spannmålssektorn stod inför allvarliga problem på grund av ökade lager, vilka endast delvis kunde skyllas på rikliga skördar under de senaste två åren. Problemen är i själva verket en följd av den inre marknadens dåliga funktion, det vill säga svårigheten att exportera överskottslager från områden där priset ligger under interventionspriset till områden där priserna är högre. Kommissionen uttalade vid denna konferens en önskan om att finna en långsiktig lösning på detta nya problem.
132
Sökanden har dessutom anfört att även om det mål som faktiskt eftersträvas är en ändring av interventionsordningen har kommissionen, genom att skärpa kvalitetskriterierna som avses i förordning nr 824/2000, överskridit sin verkställighetsbefogenhet och åsidosatt rådets behörighet att ändra förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål.
133
Sökanden har hävdat att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning när den, genom att fastställa rymdvikten för majs till en så hög nivå, inte har tagit hänsyn till den huvudsakliga användningen av majs som foder eller till genomsnittskvaliteten för spannmål som skördas inom gemenskapen, såsom anges i skäl 1 i förordning nr 824/2000.
134
Sökanden anser att användningen av majs som livsmedel eller foder i stor utsträckning påverkar nivån på de kriterier som definierar genomsnittskvaliteten för spannmål, så att en hög nivå av kvalitetskriterier är motiverad när majsen är avsedd för livsmedel.
135
Sökanden har anfört att majs i gemenskapen huvudsakligen är avsett som foder och att rymdviktskriteriet, till dess att förordningen trädde i kraft, inte användes för denna spannmålstyp. De standardvärden som fastställts i Förenta staterna och i Kanada är motiverade, eftersom den nordamerikanska majsen, till skillnad från den som odlas i Europa, är avsedd för livsmedel. Det av kommissionen fastställda rymdviktskriteriet på 71 kg/hl motsvarar enligt dessa standarder majs av hög kvalitet avsedd för livsmedel, medan den majs som i dessa länder används som foder motsvarar en kvalitet som ligger under den kvalitet som är avsedd för livsmedel och som har en rymdvikt på 64,8 kg/hl i Kanada och 67,2 kg/hl i Förenta staterna.
136
Sökanden anser följaktligen att den nivå för rymdvikten som kommissionen fastställt till 71 kg/hl inte är berättigad för majs som huvudsakligen är avsedd för foder och borde ha anpassats till genomsnittskvaliteten av den majs som används för detta ändamål och uppgå till mellan 64,8 och 67,2 kg/hl, eller därunder.
137
Sökanden har slutligen anfört att den av kommissionen fastställda rymdvikten för andra spannmålstyper ligger på samma nivå som de amerikanska värdena.
138
Kommissionen har bestridit att den under förevändning av en skärpning av kvalitetskriterierna för majs har velat genomföra en grundläggande ändring av interventionsordningen. Kommissionen anser att sökanden inte har framfört några indicier till stöd för denna uppfattning som endast bygger på ett anförande som kommissionsledamot Mariann Fischer Boel höll i maj 2006. Kommissionen har anfört att även om kommissionsledamoten i detta anförande faktiskt har uppgett att det finns ett behov av att genomföra långsiktiga lösningar på det nya problem som påverkar interventionsordningen, tänkte hon på ett förslag till förordning om ändring av den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål som avses i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål, i syfte att ta bort majsen från interventionsordningen. Kommissionen har härvidlag angett att den i detta avseende antog ett förslag till förordning den 15 december 2006.
139
Kommissionen har erkänt att införandet av de angripna bestämmelserna är knutet till problemet med de ökade interventionslagren som bland annat är en följd av de exceptionella regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006 och anfört att det framgår av skälen i förordningen att det eftersträvade målet är att säkerställa att de aktuella interventionslagren utgörs av spannmål av god kvalitet som gör det möjligt att bevara dem och garantera den senare användningen av dem. Kommissionen har bestridit att förordningen endast avser standardisering, eftersom det inte har fastställts något rymdviktskriterium för sorghum då interventionsorganen inte har stått inför problemet med långtidslagring av denna spannmålstyp.
140
Kommissionen har även bestridit att den skulle ha gjort en uppenbart oriktig bedömning när den skärpte kvalitetskriterierna för majs.
141
Kommissionen har anfört att omständigheten att det inte har fastställts någon rymdvikt för majs hittills motiverade innehållet i skäl 1 i förordning nr 824/2000, i vilket det hänvisas till kvalitetskriterier ”som i största möjliga utsträckning motsvarar genomsnittskvaliteterna” för spannmål som skördas inom gemenskapen. Kommissionen har dock funnit det nödvändigt, vilket även är fallet för andra spannmål som kan omfattas av intervention, att förbättra kvaliteten av den majs som erbjuds till intervention för att hindra att lagren förstörs alltför snabbt och för att säkerställa att majskvaliteten senare är ”säljbar”. Kommissionen anser följaktligen att de aktuella ändringarna har sin grund i det mål som eftersträvas med förordningen och att den inte är bunden av skäl 1 i förordning nr 824/2000.
142
Kommissionen har anfört att valet att fastställa den lägsta rymdvikten till 71 kg/hl motsvarar den amerikanska standarden och gör att den största delen av den europeiska produktionen kan uppfylla detta kriterium, med hänsyn till de klimatiska förhållandena under regleringsåret 2006/2007.
143
Kommissionen har framhållit att sökanden inte har visat att den amerikanska majsen av god kvalitet endast är avsedd för foder. Kommissionen har anfört att majs som är avsedd för livsmedel består av särskilda sorter som inte omfattas av de angripna bestämmelserna (flintmajs, sockermajs). Dessutom är de amerikanska och de europeiska förhållandena inte jämförbara, eftersom lagringen i Förenta staterna är kortvarig och majsen i allmänhet saluförs omedelbart.
Förstainstansrättens bedömning
144
Sökanden har först i huvudsak gjort gällande att rymdvikten inte är ett kvalitetskriterium, i vart fall inte när, såsom i gemenskapen, majsen huvudsakligen är avsedd för foder. Sökanden har i andra hand gjort gällande att den nivå för den lägsta rymdvikten som fastställts i de angripna bestämmelserna under alla omständigheter är alltför hög.
145
Enligt en första förklaring som kommissionen framfört utgör rymdvikten ett relevant kriterium för majsen då det föreligger ett samband mellan majsens vattenhalt och rymdvikt.
146
Denna argumentation skall genast förkastas. Det är nämligen dels så att denna motivering inte bara saknar stöd i förordningen, utan kommissionen har dessutom uttryckligen hävdat att syftet med de skärpta kriterierna för vattenhalten samt andelen sönderslagna kärnor och kärnor som värmeskadats var att hindra att majskärnorna förstörs alltför snabbt, medan rymdviktskriteriet avser majsens själva kvalitet. Dels kan kommissionen inte motivera relevansen av rymdvikten med att denna eventuellt indirekt påverkar vattenhalten, eftersom det i förordningen redan fastställts ett kriterium genom vilket den maximala vattenhalten fastställs direkt och uttryckligen med hänsyn till att majsen kan omfattas av intervention.
147
Kommissionen har mer grundläggande anfört att rymdvikten påverkar kärnornas kvalitet och att den fastställda nivån är lämplig. Kommissionen har preciserat att medan de tre tidigare kriterierna (vattenhalt, andel sönderslagna kärnor och värmeskadade kärnor) gör det möjligt att hindra en alltför snabb förstörelse, säkerställer rymdviktskriteriet själva majsens kvalitet.
148
Det skall påpekas att det av skäl 2 i förordningen framgår att spannmål som på grund av kvaliteten inte kan användas eller lagras på ett lämpligt sätt inte skall godkännas för intervention och att det för detta ändamål skall tas hänsyn till den nya situation som bland annat avser långtidslagringen och dess effekter på produkternas kvalitet. I skäl 3 anges därefter följande:
”Det är därför nödvändigt att skärpa kvalitetskriterierna för majs i bilaga I till förordning … nr 824/2000, så att interventionsprodukterna inte förstörs så lätt och håller längre. Man bör därför minska den maximala vattenhalten liksom den maximala andelen sönderslagna kärnor och kärnor som värmeskadats vid torkning. … För att förbättra överensstämmelsen med andra typer av spannmål som omfattas av interventionsordningen bör det även införas ett nytt kriterium för rymdvikt för majs.”
149
Även om det således kan slås fast att det formella införandet av ett nytt rymdviktskriterium för majs i detta skäl anges bland de åtgärder som införs för att uppfylla det allmänna målet för spannmålslagring som anges i skäl 2, följer det inte desto mindre av ordalydelsen av skäl 3 att införandet av detta kriterium inte uttryckligen motiveras av behovet att göra interventionsprodukterna mindre sårbara med hänsyn till förstörelse och senare användning – det hänvisas i detta avseende endast till de skärpta kvalitetskriterierna vattenhalt och den maximala andelen sönderslagna kärnor och kärnor som värmeskadats vid torkning – utan motiveras på ett särskilt sätt, det vill säga av nödvändigheten att säkerställa överensstämmelsen med ordningar som tillämpas på andra typer av spannmål som kan omfattas av interventionsordningen.
150
Det skall följaktligen slås fast att det i förordningen inte klart och uttryckligen anges att syftet med införandet av rymdviktskriteriet för majs, utöver behovet av att säkerställa överensstämmelsen med de ordningar som är tillämpliga på andra typer av spannmål, är att skärpa kvalitetskriterierna för majs.
151
Det fastställs således inte i förordningen att rymdvikten utgör ett kvalitetskriterium för majs och det framgår a fortiori inte härav på vad sätt denna faktor kan anses vara relevant för att bedöma majsens kvalitet.
152
Härav följer att kommissionens förklaringar under målets behandling, enligt vilka rymdvikten utgör ett relevant kvalitetskriterium, enligt en restriktiv tolkning av förordningen, inte stämmer överens med skälet till att ett sådant kriterium har införts. Om det dock antas att dessa förklaringar, även om de märkbart skiljer sig från de skäl som anges i förordningen, kan anses komplettera och inte strida mot dessa skäl, skall förstainstansrätten pröva huruvida kommissionen utan att göra en uppenbart oriktig bedömning slog fast att rymdvikten är ett relevant kriterium för majs, vilket sökanden har bestridit.
153
I detta avseende har sökanden till stöd för sin anmärkning framlagt två undersökningar (bilaga A 3 c och bilaga A 10 till ansökan), enligt vilka rymdvikten för majs inte påverkar produktens näringsvärde för foder och livsmedel.
154
Kommissionen har som svar på dessa, vederbörligen styrkta argument nöjt sig med att flera gånger bekräfta att rymdvikten påverkar majskärnornas kvalitet. Bortsett från ett enda avsnitt i svaromålet har kommissionen inte angett varför detta kriterium är relevant för att bedöma majsens själva kvalitet eller framlagt någon undersökning eller något dokument till stöd för detta påstående. På samma sätt kunde kommissionen vid förhandlingen, trots förstainstansrättens upprepade frågor, inte ge någon exakt förklaring på denna punkt.
155
Vad avser den enda angivelsen i svaromålet (punkt 90) som innehåller en förklaring om varför rymdvikten är relevant för att bedöma kvaliteten av majs skall det påpekas att enligt denna påverkar rymdvikten majsens näringsvärde.
156
Det måste dock, såsom sökanden har gjort gällande, konstateras att detta påstående uttryckligen motsägs av den enda undersökning som kommissionen själv har framlagt i detta avseende. Enligt den otvetydiga lydelsen av detta dokument, som återfinns i bilaga B 20 till svaromålet, rubricerat ”Praktisk vägledning – Lagring och bevarande av kärnor på gården – Allmänna principer””finns det dock inget samband mellan näringsvärdet för foder och livsmedel och rymdvikten av en kärna”. I detta dokument förklaras dessutom att tidigare var kännedomen om rymdvikten för ett parti majs absolut nödvändig, eftersom spannmålen fram till mitten av nittonhundratalet fortfarande ofta salufördes efter volym, och dess rymdvikt således måste mätas för att exakt bestämma den levererade mängden. Rymdvikten är på grund av vågplattformens utbredning inte längre nödvändig.
157
Kommissionen har, efter att vid förhandlingen ha tillfrågats av förstainstansrätten om denna uppenbara motsägelse mellan dess påståenden och de dokument som var avsedda att styrka dem, endast anfört att det i detta dokument anges att rymdvikten avspeglar en viss fysisk kvalitet. Bortsett från att denna angivelse inte avser frågan om sambandet mellan rymdvikten och näringsvärdet för majs, visar en uppmärksam läsning av dokumentet att även om rymdvikten visserligen har bevarats är det endast i ”affärsmässiga transaktioner avseende stråsäd” och såvitt som detta ”huvudsakligen avspeglar en viss fysisk kvalitet av kärnorna”.
158
Kommissionen kunde således inte förklara denna konstaterade motsägelse, vilket innebär att inte endast dess påstående att rymdvikten avspeglar näringsvärdet av majs inte är underbyggt med någon bevisning utan att det dessutom utgör en uppenbart oriktig bedömning med avseende på de enda uppgifter som förstainstansrätten förfogar över i detta mål.
159
Under dessa förhållanden och med hänsyn till att det inte ankommer på förstainstansrätten att sätta sig i parternas ställe vid bevisföringen, kan förstainstansrätten endast slå fast att förordningen bygger på en uppenbart oriktig bedömning.
160
De argument som kommissionen har framfört vid förhandlingen avseende tre utdrag ur skrifter som är bifogade som bilaga A 3 b, A 3 d och A 11 till ansökan påverkar denna slutsats.
161
Vad avser dokumentet från FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, rubricerat ”Efter skörd av kärnor – organisation och tekniker” (som återfinns i bilaga A 3 b till ansökan), skall det endast konstateras att dokumentet inte på något sätt behandlar frågan om rymdvikt för majs.
162
Även om det, såsom kommissionen har påpekat i undersökningen från Minnesotas universitet, rubricerad ”Drying, Handling, and Storing Wet, Immature, and Frost-Damaged Corn” (”Torkning, hantering och lagring av våt, omogen och frostskadad majs”) (bifogad i bilaga A 3 d till ansökan), framgår att en kärna av låg kvalitet bevaras mindre väl än en kärna av god kvalitet, har det dock inte fastställts något samband mellan kärnans kvalitet och dess rymdvikt. Vikten omnämns inte ens.
163
Vad avser dokumentet från den kanadensiska kärnkommissionen, som bifogats som bilaga A 11 till ansökan, påpekas att det är fråga om en utskrift från Internet, rubricerad ”Omvandlingstabell för rymdvikten” som innehåller länkar till webbplatser med omräkning av anglosaxiska och europeiska måttenheter till rymdvikt av olika typer av spannmål. Dokumentet är därför helt utan relevans i det förevarande fallet.
164
Kommissionen har slutligen, som svar på förstainstansrättens frågor, hänvisat till en undersökning som kommissionen erkänner att den inte har tagit med i handlingarna i målet men som bifogats som bilaga till kommissionens andra skriftliga yttrande som ingavs i samband med det interimistiska förfarandet. Eftersom detta dokument inte anges i handlingarna i förevarande mål kan förstainstansrätten inte bedöma om det är relevant. Det måste dessutom slås fast att kommissionen inte uttryckligen har begärt att detta dokument skall läggas till handlingarna i målet. Om det antas att kommissionens svar skall förstås som en sådan begäran, skall det erinras om att enligt artikel 46 i rättegångsreglerna skall de faktiska och rättsliga omständigheter samt den bevisning som åberopas i princip anges i svaromålet. Enligt artikel 48.1 i dessa regler får parterna åberopa ytterligare bevisning i repliken och dupliken under förutsättning att de anger skälen för att detta inte gjorts tidigare, vid äventyr att dessa avvisas (förstainstansrättens dom av den 28 september 1993 i mål T-84/92, Nielsen och Møller mot Ekonomiska och sociala kommittén, REG 1993, s. II-949, punkt 39, av den 14 juli 1994 i mål T-66/92, Herlitz mot kommissionen, REG 1994, s. II-531, punkt 41, och av den 6 mars 2001 i mål T-100/00, Campoli mot kommissionen, REGP 2001, s. I-A-71 och s. II-347, punkt 19). Det skall dessutom påpekas att relevansen av rymdvikten som kvalitetskriterium för majs är den centrala frågan som sökanden har ställt alltsedan ansökan och som sökanden och andra medlemsstater redan framfört under utarbetandet av förordningen. Följaktligen kan denna fråga, på grund av att det helt saknas motivering för att bevisningen har åberopats för sent, inte under några förhållanden tas upp till sakprövning.
165
Det följer av det ovan anförda att bestämmelserna i förordningen avseende rymdviktskriteriet för majs skall ogiltigförklaras i enlighet med sökandens yrkanden.
166
Det skall för övrigt påpekas att det i förslaget till förordning av den 15 december 2006 om att ta bort majs från interventionsordningen från och med regleringsåret 2007/2008, endast anges vattenhalten samt andelen sönderslagna kärnor och värmeskadade kärnor som kvalitetskriterier som skärpts genom förordningen och inte rymdviktskriteriet.
167
Det är under dessa förhållanden inte nödvändigt att undersöka om de indicier som sökanden har åberopat är sådana att det kan fastställas att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk. Det är inte heller nödvändigt att undersöka de andra grunderna avseende åsidosättandet av motiveringsskyldigheten och åsidosättandet av arbetsordningen för Förvaltningskommittén för spannmål.
Rättegångskostnader
168
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet dem i det interimistiska förfarandet, i enlighet med sökandens yrkande.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Bestämmelserna i kommissionens förordning (EG) nr 1572/2006 av den 18 oktober 2006 om ändring av förordning (EG) nr 824/2000 om fastställande av förfarandet och villkoren för interventionsorganens övertagande av spannmål samt analysmetoderna för kvalitetsbestämning ogiltigförklaras, nämligen
—
i artikel 1.1, orden ”dock skall de traditionella metoderna användas för majs”,
—
i artikel 1.3 b, orden ”73 kg/hl när det gäller majs”,
—
på raden ”E. Lägsta rymdvikt (kg/hl)” i tabellen i punkt 1 i bilagan, värdet ”71” avseende majs,
—
i tabell III i punkt 2 i bilagan, värdena för avdrag i interventionspriset för majs.
2)
Kommissionen skall bära sin rättegångskostnad och ersätta sökandens rättegångskostnad, inbegripet rättegångskostnaden i det interimistiska förfarandet.
Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 november 2007.
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
M. Jaeger
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.