62002CC0304(01)_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Nelle prime conclusioni relative alla presente causa, presentate il 29 aprile 2004, ho rilevato, nel merito, che la Repubblica francese era venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 228, n. 1, CE, non avendo adottato le misure necessarie per conformarsi alla sentenza della Corte 11 giugno 1991, causa C-64/88, Commissione/Francia (2), né alla scadenza del termine fissato dalla Commissione nel parere motivato complementare del 6 giugno 2000, né al momento della mia analisi. Considerata la gravità di questa violazione degli obblighi imposti dal Trattato, ho proposto alla Corte di condannare la Repubblica francese a pagare alla Commissione una somma forfettaria di EUR 115 522 500 per il primo periodo dell’infrazione e una penalità semestrale di EUR 57 761 250 per il periodo successivo alla pronuncia della Corte nel presente procedimento. Mi sono quindi discostato dalla richiesta della Commissione, la quale chiedeva alla Corte di condannare la Repubblica francese al pagamento di EUR 316 500 per ogni giorno di ritardo nell’attuazione delle misure necessarie per conformarsi alla sentenza della Corte 11 giugno 1991.
2. Poiché tali proposte hanno sollevato nuove questioni relative all’interpretazione dell’art. 228 CE che non erano state discusse dalle parti nel corso del procedimento, la Corte, con ordinanza 16 giugno 2004, ha deciso di riaprire la fase orale per consentire alle parti di esprimere il loro parere in merito alla seguente questione:
«Qualora la Corte, nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE, abbia dichiarato che uno Stato membro non ha adottato le misure necessarie per conformarsi ad una precedente sentenza e la Commissione le abbia chiesto di comminare il pagamento di una penalità, se la Corte possa invece
– condannare detto Stato al pagamento di una somma forfettaria,
– o addirittura, ove necessario, condannare detto Stato membro al pagamento tanto di una somma forfettaria quanto di una penalità».
3. Conformemente all’art. 24, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, sono stati invitati ad esprimere la loro opinione su tali questioni gli Stati membri diversi dalla Repubblica francese. Oltre al governo francese e alla Commissione, hanno presentato osservazioni orali i governi belga, ceco, danese, tedesco, greco, spagnolo, irlandese, italiano, cipriota, ungherese, olandese, austriaco, polacco, portoghese, finlandese e del Regno Unito.
II – Osservazioni preliminari
4. Le questioni sollevate dalla Corte sono incentrate su due nuovi aspetti relativi all’interpretazione e all’applicazione dell’art. 228 CE. Poiché tali questioni non possono essere risolte indipendentemente dal contesto e dalla funzione di questa disposizione del Trattato, svolgerò alcune osservazioni preliminari a tale proposito.
5. In primo luogo si deve sottolineare che nella struttura dell’art. 228 CE, il punto di riferimento principale è l’obbligo degli Stati membri di adottare le misure necessarie per conformarsi ad una sentenza ai sensi dell’art. 226 CE con cui la Corte abbia dichiarato che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato. Tali misure devono essere adottate tempestivamente ed essere idonee ad eliminare la situazione illecita accertata dalla Corte. Ciò può essere considerato un’applicazione particolare dell’obbligo generale di leale cooperazione sancito dall’art. 10 CE.
6. Qualora uno Stato membro non adempia tale obbligo fondamentale previsto all’art. 228, n. 1, CE, il n. 2 di questa disposizione del Trattato consente alla Commissione di avviare un procedimento di infrazione per mancata attuazione di una sentenza pronunciata dalla Corte ai sensi dell’art. 226 CE. Qualora, al termine della fase precontenziosa, la Commissione reputi che lo Stato membro non ha ancora posto rimedio alla situazione, essa può adire la Corte e indicare la sanzione economica che considera adeguata alla mancata esecuzione della sentenza della Corte da parte dello Stato membro. La Corte, qualora ritenga di dover accogliere il ricorso della Commissione, può irrogare una sanzione economica ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE.
7. La ragion d’essere della sanzione economica consiste in primo luogo nel fatto che lo Stato membro interessato non ha rispettato una sentenza della Corte. Ciò è particolarmente grave in una Comunità fondata sul principio di legalità e sulla parità degli Stati membri sotto il profilo dei diritti e degli obblighi derivanti dal Trattato. La mancata attuazione di una sentenza con cui la Corte abbia dichiarato che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato destabilizza l’ordinamento giuridico comunitario e ne minaccia seriamente la credibilità. Poiché tutte le controversie in materia di adempimento degli obblighi imposti dal Trattato vengono risolte nell’ambito dei procedimenti previsti dal Trattato stesso, le sentenze della Corte costituiscono lo strumento principale dell’ordinamento giuridico comunitario per stabilire in via definitiva la portata di detti obblighi. Se gli Stati membri potessero decidere se, quando e a quali condizioni conformarsi ad una sentenza pronunciata dalla Corte in forza dell’art. 226 CE, l’autorità di tali pronunce verrebbe completamente meno. Infatti gli Stati membri potrebbero stabilire unilateralmente la portata degli obblighi loro incombenti in virtù del Trattato.
8. Un altro motivo che giustifica l’irrogazione di una sanzione economica nelle circostanze sopra descritte è che lo Stato membro interessato, omettendo di conformarsi ad una sentenza con cui la Corte ha accertato una violazione degli obblighi previsti dal Trattato, lascia persistere una situazione illecita, con conseguenze negative sul funzionamento dell’ordinamento comunitario. È evidente che se uno Stato membro non adempie i propri obblighi comunitari mentre altri lo fanno, ciò pregiudica l’uniformità dell’applicazione della misura di cui trattasi, ne riduce l’efficacia e compromette il raggiungimento del risultato da essa perseguito. Inoltre altera le condizioni in cui agiscono gli operatori di mercato delle varie zone della Comunità e spezza l’equilibrio tra i diritti e i doveri degli Stati membri previsti dal Trattato. L’ordinamento giuridico comunitario si fonda sul presupposto, espresso all’art. 10 CE, che gli Stati membri adempiano lealmente con spirito di cooperazione gli obblighi loro imposti dal Trattato. Se uno Stato membro si riserva una posizione privilegiata riguardo all’osservanza degli obblighi che gli incombono in forza del Trattato, ciò pregiudica il rapporto di reciproca fiducia che deve esistere tra gli Stati membri e che costituisce un prerequisito fondamentale per l’efficace attuazione delle politiche comunitarie. Questo vale soprattutto quando tali politiche impongono limiti all’attività economica per perseguire scopi imprescindibili di interesse generale.
9. A mio parere è importante tenere conto di questa duplice ratio nell’interpretazione e applicazione dell’art. 228, n. 2, CE.
10. La funzione delle sanzioni economiche previste dall’art. 228, n. 2, CE dev’essere valutata anche alla luce delle due motivazioni di fondo seguenti. Le sanzioni in questione sono intese a garantire l’attuazione delle sentenze della Corte in due modi. In primo luogo, prevedendo la possibilità di irrogare una sanzione nel caso in cui uno Stato membro non rispetti una sentenza della Corte, si vuole rendere svantaggioso il persistere di un’infrazione successiva ad una sentenza ai sensi dell’art. 226 CE. In questo senso, la sanzione ha un effetto preventivo generale. In secondo luogo, qualora uno Stato membro abbia omesso di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi alla prima sentenza che accerta un’infrazione e la Commissione abbia proposto un ricorso affinché venga dichiarato tale inadempimento, la sanzione economica serve a creare la possibilità di esercitare una pressione sufficiente ad indurre lo Stato membro ad ottemperare nel caso considerato. In questo senso la sanzione ha un effetto persuasivo specifico.
11. Inoltre si deve tenere conto del fatto che tali sanzioni costituiscono strumenti che, per loro stessa natura, sono peculiari dell’ordinamento giuridico comunitario e non possono essere semplicemente assimilati a meccanismi sanzionatori esistenti negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, siano essi penali, amministrativi o civili. Le sanzioni di cui trattasi sono diverse sia per le circostanze in cui vengono irrogate sia per il modo in cui operano. Pertanto, la mancata attuazione di una sentenza della Corte da parte di uno Stato membro non può essere equiparata alle infrazioni che costituiscono l’oggetto di strumenti sanzionatori a livello nazionale. Inoltre, gli effetti della sanzione inflitta ad uno Stato membro si realizzano attraverso meccanismi di responsabilità politica all’interno dello Stato membro di cui trattasi. In altre parole, il procedimento di cui all’art. 228 CE dev’essere considerato – per citare l’avvocato generale Ruiz‑Jarabo Colomer – una «speciale procedura giudiziaria di esecuzione delle sentenze» (3) .
12. Infine, ai fini del funzionamento dell’Unione europea e della realizzazione degli obiettivi che essa persegue, è fondamentale che gli Stati membri adempiano lealmente gli obblighi loro imposti dal Trattato e che, qualora la Corte ne accerti l’inadempimento con una sentenza ai sensi dell’art. 226 CE, essi pongano rimedio il prima possibile alla situazione incompatibile con il Trattato. L’art. 228 CE prevede un meccanismo volto a garantire l’adempimento degli obblighi comunitari e dev’essere applicato in modo da garantirne la reale efficacia. L’esigenza di un adempimento rigoroso degli obblighi comunitari sembra ancora più stringente in un’Unione europea caratterizzata da una crescente diversità ed eterogeneità. In tali circostanze, esiste un rischio maggiore di divergenze dovute ad attuazioni e applicazioni di obblighi comunitari diverse tra gli Stati membri. Per scongiurare questo rischio, occorre che l’art. 228, n. 2, CE sia interpretato e applicato in modo da costituire un efficace deterrente all’inadempimento, da parte degli Stati membri, degli obblighi derivanti dalle disposizioni del Trattato.
III – Le questioni della Corte
13. In limine rilevo che, avendo sollevato questo problema nelle mie precedenti conclusioni, di fatto ho già fornito una soluzione per le due questioni poste dalla Corte. Tuttavia, le osservazioni presentate alla Corte dalla Commissione, dal governo francese e dai governi intervenuti, nonché le gravi riserve espresse dalla maggior parte degli Stati membri, costituiscono una base utile per sviluppare e precisare la mia analisi. Concentrerò l’attenzione sui principali argomenti dedotti in particolare dal governo francese e dalla Commissione. Poiché la maggior parte delle parti che hanno presentato osservazioni, salvo alcune eccezioni, hanno svolto argomenti simili a sostegno di una soluzione negativa o positiva delle due questioni sollevate dalla Corte, includerò tali osservazioni nella sintesi dei principali argomenti del governo francese e della Commissione, senza necessariamente indicare in tutti i casi la parte cui va attribuito un determinato argomento. Tuttavia, prima di iniziare questa analisi, e allo scopo di fornire un quadro generale, intendo indicare l’orientamento generale delle soluzioni fornite dalle varie parti che hanno presentato osservazioni su ciascuna questione, con l’avvertenza che ciascun Stato membro ha espresso la propria posizione con vari gradi di condizionalità.
– La prima parte della questione viene risolta in senso affermativo dalla Commissione e dai governi ceco, ungherese, polacco e finlandese, e in senso negativo dai governi francese, belga, danese, tedesco, greco, spagnolo, italiano, olandese, portoghese e austriaco.
– Una soluzione affermativa della seconda parte della questione è sostenuta dalla Commissione e dai governi danese, olandese, finlandese e del Regno Unito. I governi francese, belga, ceco, tedesco, greco, spagnolo, irlandese, italiano, cipriota, ungherese, austriaco, polacco e portoghese propongono una soluzione negativa per la seconda parte della questione.
A – La Corte può irrogare una somma forfettaria nel caso in cui la Commissione le abbia chiesto di comminare una penalità?
14. La Commissione afferma che la Corte può liberamente stabilire sia l’importo che la natura della sanzione pecuniaria che ritiene appropriato irrogare nelle circostanze del caso di specie. Il governo finlandese osserva che la Corte può comminare una sanzione diversa da quella proposta dalla Commissione anche nell’interesse dello Stato membro di cui trattasi. Tuttavia, anche in questo caso occorrerebbe prima sentire lo Stato membro interessato.
15. Il governo francese, unitamente ai governi elencati al paragrafo 13, primo trattino, sostengono che la Corte non può irrogare una penalità che la Commissione non abbia proposto nel suo ricorso. Pur riconoscendo che la Corte ha dichiarato che le proposte della Commissione relative alla sanzione pecuniaria da irrogare costituiscono soltanto un utile punto di riferimento, detti governi affermano che la Corte, nell’esercizio della discrezionalità conferitale dall’art. 228, n. 2, CE, deve rispettare i diritti della difesa, nonché i principi della parità di trattamento tra gli Stati membri e della certezza del diritto.
16. I diritti della difesa implicano che, se la Corte ritiene di doversi scostare in misura significativa dalle proposte della Commissione, lo Stato membro interessato deve avere la possibilità di esprimersi al riguardo. Il governo francese osserva che, in tal caso, soltanto in occasione della riapertura della fase orale detto Stato può esporre la propria opinione in merito alla possibilità che sia irrogata una somma forfettaria nel caso in cui la Commissione abbia proposto una penalità e che, anche in siffatte circostanze, lo Stato membro in questione può esprimersi soltanto sul principio, non sull’applicazione nel presente procedimento. Il governo francese osserva che i procedimenti d’infrazione comprendono anche una fase scritta e che, nella situazione in esame, è evidente che lo Stato membro non ha potuto reagire in detta fase ad una proposta che la Commissione non aveva avanzato. Vari governi che hanno presentato osservazioni affermano che la Corte non può pronunciarsi ultra petitum
e che non vi è alcun motivo per scostarsi dai principi procedurali fondamentali, in base ai quali la richiesta del ricorrente delimita la portata della controversia, una sentenza favorevole non può andare al di là di quanto richiesto e i procedimenti devono svolgersi in contraddittorio.
17. Il governo francese deduce che la Corte, nella sentenza Commissione/Grecia (4), ha osservato che gli orientamenti adottati dalla Commissione ai fini dell’applicazione dell’art. 171, n. 2, del Trattato CE (5) (divenuto art. 228, n. 2, CE) sono intesi ad assicurare la parità di trattamento tra gli Stati membri. Essi contribuiscono a garantire che l’azione della Commissione sia improntata a criteri di trasparenza, di prevedibilità ed a quello della certezza del diritto, pur perseguendo la proporzionalità degli importi delle penalità che essa intende proporre (6) . Se la Corte accogliesse la mia proposta, si determinerebbe una disparità di trattamento rispetto agli altri due Stati membri finora condannati al pagamento di una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE (7) . Se il persistere di un’infrazione costituisce il motivo per comminare il pagamento di una somma forfettaria, tale sanzione dovrebbe essere irrogata in quasi tutti i casi di mancata attuazione di una sentenza con cui la Corte abbia accertato un’infrazione ai sensi dell’art. 226 CE, in quanto tale mancata attuazione costituisce la condizione cui è subordinato il ricorso ex art. 228, n. 2, CE.
18. In terzo luogo, il governo francese sostiene che scostarsi nel modo proposto dalle indicazioni della Commissione costituirebbe una violazione del principio della certezza del diritto. Le sanzioni da irrogare in circostanze come quelle in discussione nel presente procedimento devono essere sufficientemente prevedibili. A ciò si aggiunge, da parte, tra gli altri, del governo belga, che la Corte non può imporre il pagamento di una somma forfettaria di propria iniziativa in mancanza di orientamenti relativi all’applicazione di questo strumento e al calcolo dell’importo.
19. Il governo tedesco, sostenuto dal governo greco, afferma che la decisione di optare per una somma forfettaria anziché per una penalità è una scelta di natura politica che la Corte non è né autorizzata né idonea ad adottare. Prendere una decisione di questo tipo significherebbe per la Corte porsi in contrasto con il principio della separazione dei poteri. L’art. III-362, n. 3, del progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (8) (in prosieguo: il «TC») confermerebbe che la Corte può rettificare l’importo proposto della Commissione soltanto verso il basso.
20. Altri Stati membri sostengono che la Corte, benché non sia formalmente vincolata dalle proposte della Commissione, nell’esercizio del potere discrezionale conferitole dall’art. 228, n. 2, CE deve rispettare i diritti della difesa e i principi di proporzionalità, prevedibilità e certezza del diritto.
21. La questione se la Corte possa comminare il pagamento di una somma forfettaria ad uno Stato membro che non si sia conformato ad una precedente sentenza ai sensi dell’art. 226 CE riguarda sostanzialmente lo status e la natura delle indicazioni fornite dalla Commissione nel ricorso ex art. 228, n. 2, CE. Tali indicazioni sono vincolanti per la Corte, oppure essa può discostarsene, e in tal caso, a quali condizioni? In altre parole: la predetta disposizione conferisce alla Corte una competenza piena e illimitata?
22. La giurisprudenza ha già precisato che le proposte della Commissione relative alla sanzione economica da irrogare non possono vincolare la Corte (9) . Tale affermazione della Corte si basa sulla chiara formulazione dell’art. 228, n. 2, terzo comma, CE, ai sensi del quale la Corte, qualora «riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità». Che la proposta della Commissione sia meramente indicativa e quindi non vincolante per la Corte si evince anche dal tenore letterale del secondo comma dell’art. 228, n. 2, CE, a norma del quale la Commissione «precisa» l’importo della somma forfettaria o della penalità che consideri adeguato alle circostanze. Inoltre si deve osservare che in questa disposizione del Trattato non è stato utilizzato un termine come «richiesta», che attribuirebbe una valenza più formale alla proposta della Commissione.
23. Ulteriore sostegno a questa interpretazione dell’art. 228, n. 2, CE, si ricava dalla struttura della disposizione, che non stabilisce alcun nesso tra il secondo e il terzo comma. Quest’ultimo non contiene alcun riferimento esplicito alle proposte della Commissione e in particolare non dispone espressamente che la decisione della Corte relativa alla sanzione pecuniaria debba essere basata su tali proposte. La mancanza di un nesso del genere, unitamente alle differenze esistenti tra le funzioni della Commissione e quelle della Corte ai fini dell’applicazione della disposizione citata, a tenore della quale la Commissione «precisa» e la Corte «commina», dimostra chiaramente che la Corte è competente a stabilire se debba essere irrogata una sanzione, quale tipo di sanzione si debba irrogare e a quanto ammonti il relativo importo.
24. Vi sono anche motivi funzionali che inducono a riconoscere alla Corte una competenza illimitata per quanto riguarda le sanzioni comminabili in forza dell’art. 228, n. 2, CE. I procedimenti ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE hanno per oggetto la mancata attuazione, da parte di uno Stato membro, di una sentenza con cui la Corte abbia dichiarato che detto Stato è venuto meno a determinati obblighi di diritto comunitario. Benché spetti alla Commissione, nella sua funzione di custode del Trattato, vigilare sull’attuazione di una sentenza di questo tipo e, ove necessario, successivamente alla fase precontenziosa, decidere se avviare la seconda fase del procedimento, la Corte si trova nella posizione migliore per stabilire se la situazione esistente nello Stato membro interessato sia conforme o meno alla sentenza da essa precedentemente pronunciata in forza dell’art. 226 CE e per valutare la gravità di un’infrazione continuata ponderando tutti gli interessi coinvolti. È del tutto evidente che si può stabilire se occorra comminare una sanzione pecuniaria, nonché individuare il tipo di sanzione più adeguato alle circostanze, soltanto alla luce degli accertamenti compiuti dalla Corte in una sentenza ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE. Tale decisione non può dipendere dalle opinioni espresse in proposito dalla Commissione.
25. Si deve respingere la tesi del governo tedesco secondo cui la scelta del tipo di sanzione da irrogare è una scelta politica e pertanto, per sua stessa natura, non può essere effettuata dalla Corte. La competenza attribuita alla Corte dall’art. 228, n. 2, CE è stata definita dal Trattato e, come detto, implica il potere di scegliere la reazione adeguata ad una violazione persistente. L’esercizio di questo potere non comporta considerazioni di natura politica, bensì rientra pienamente nell’ambito della funzione giudiziaria. L’art. 228, n. 2, CE distingue chiaramente la fase precontenziosa, in cui la Commissione può esprimere le proprie valutazioni sul merito del caso e indicare le sanzioni che ritiene adeguate, da quella contenziosa, fase giurisdizionale in cui la Corte può esercitare discrezionalmente i poteri che le conferisce il Trattato.
26. Alla luce delle osservazioni che precedono, non ritengo che la Corte si spingerebbe ultra petitum
qualora si discostasse in misura significativa dalla proposta della Commissione relativa alla sanzione da irrogare. Occorre considerare che i procedimenti ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE sono procedimenti sui generis
privi di equivalenza negli ordinamenti giuridici nazionali e non possono essere paragonati a procedimenti civili. Il loro oggetto è la mancata attuazione, da parte di uno Stato membro, di una sentenza ai sensi dell’art. 226 CE con cui la Corte abbia dichiarato che uno Stato membro è venuto meno a determinati obblighi di diritto comunitario. Ciò implica il protrarsi di una situazione illecita per un periodo di tempo più lungo, che compromette la piena e uniforme applicazione della misura comunitaria di cui trattasi a danno dell’interesse generale della Comunità, nonché degli interessi degli altri Stati membri e dei loro cittadini. Questa portata dell’oggetto del procedimento ex art. 228, n. 2, CE costituisce la ragion d’essere della competenza piena della Corte e differenzia questi procedimenti dai procedimenti, ad esempio, di diritto civile.
27. Si è anche fatto riferimento all’art. III‑362 TC, che costituisce la disposizione parallela all’art. 228 CE. Quest’ultimo è stato inserito senza modifiche nel progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, ma con l’aggiunta di un nuovo n. 3. Tale disposizione consente alla Commissione, nei procedimenti ai sensi dell’art. III-360 TC (art. 226 CE), relativi all’omessa comunicazione delle misure di recepimento di una legge quadro europea, di indicare l’importo della somma forfettaria o della penalità che essa consideri adeguato alle circostanze. La Corte può comminare il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità «entro i limiti dell’importo indicato dalla Commissione». Da un lato, si afferma che questo limite alla competenza della Corte conferma che essa non può discostarsi dalle indicazioni della Commissione nei procedimenti ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE. Dall’altro, si deduce che il fatto che questa limitazione non sia stata introdotta nell’art. III-362, n. 2, TC (art. 228, n. 2, CE) conferma che la competenza conferita alla Corte dall’art. 228, n. 2, CE è effettivamente illimitata. Mi sembra che, se si può trarre un argomento da questo sviluppo, il secondo sia più persuasivo. Se si fosse voluto limitare la competenza della Corte ai sensi dell’art. III-362, n. 2, TC, il modo più ovvio sarebbe stato aggiungere la stessa disposizione che è stata introdotta all’art. III-362, n. 3, TC.
28. Una volta stabilito che la Corte ha competenza piena su tutti gli aspetti delle sanzioni pecuniarie da comminare in forza dell’art. 228, n. 2, CE, sorge la questione se, nell’esercizio di tale competenza, essa debba rispettare determinati limiti. A tale proposito, la Repubblica francese e vari governi che hanno presentato osservazioni fanno riferimento ai diritti della difesa e ai principi della parità di trattamento tra gli Stati membri e della certezza del diritto. Esaminerò anzitutto gli ultimi due, per poi analizzare il ruolo dei diritti della difesa.
29. Alcuni governi deducono che il principio della parità di trattamento si applica all’attuazione degli strumenti previsti dall’art. 228, n. 2, CE. Gli orientamenti elaborati dalla Commissione nella comunicazione del 1996 perseguivano parzialmente questo scopo riguardo al calcolo delle sanzioni pecuniarie, come la Corte ha riconosciuto nella sentenza Commissione/Grecia (10) . Essi sostengono che se alla Repubblica francese venisse irrogata una sanzione pecuniaria di tipo ed entità differenti rispetto ai due casi verificatisi sino ad ora, ciò costituirebbe una violazione del principio della parità di trattamento.
30. È pacifico che il principio della parità di trattamento tra gli Stati membri è un principio fondamentale del diritto comunitario. Conformemente a tale principio, in mancanza di una giustificazione obiettiva, situazioni analoghe non devono essere trattate in modo dissimile e situazioni diverse non devono essere trattate nello stesso modo. Pur senza sottoscrivere incondizionatamente la logica della seconda parte di questo principio, è chiaro che occorre garantire che le violazioni degli obblighi di diritto comunitario equiparabili in termini di gravità e di danno all’interesse comune siano trattate allo stesso modo ai fini dell’irrogazione delle sanzioni pecuniarie. Ciò vale per entrambi i tipi di sanzione e per i relativi importi da versare. In un caso come quello in esame è importante osservare che la natura dell’infrazione non è equiparabile a quella delle violazioni oggetto delle prime due sentenze della Corte ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE. Come ho rilevato nelle prime conclusioni relative alla presente causa, la rigorosa osservanza delle misure di conservazione nel settore della politica comunitaria della pesca è essenziale per conseguire gli obiettivi di tale politica nel lungo periodo (11) . L’inadempimento, da parte della Repubblica francese, dell’obbligo di controllare e assicurare l’applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di pesca, protrattosi per molti anni, non è equiparabile alla violazione delle direttive in materia di ambiente di cui agli altri casi sopra menzionati. Tale inadempimento non soltanto compromette la realizzazione degli obiettivi di conservazione delle misure comunitarie di cui trattasi, ma incide necessariamente sugli interessi degli altri Stati membri e dei loro pescatori. Questo effetto esterno distingue il caso in esame dagli altri due casi finora definiti dalla Corte. L’imposizione di sanzioni di tipo diverso nella presente causa, pertanto, è giustificata dal diverso carattere e dalle diverse conseguenze dell’infrazione. Tale soluzione costituisce invero il risultato di un’applicazione del principio della parità di trattamento che tenga conto delle differenze rilevanti tra le soggiacenti situazioni di fatto.
31. Si è inoltre obiettato che scostarsi nel modo da me proposto nelle precedenti conclusioni relative alla presente causa dalle indicazioni della Commissione concernenti la sanzione pecuniaria da comminare sarebbe contrario al principio della certezza del diritto. Conformemente a detto principio, le sanzioni e le condizioni in cui esse possono essere irrogate devono essere prevedibili. Ciò non sarebbe possibile in mancanza di orientamenti per il calcolo delle somme forfettarie analoghi a quelli contenuti nella comunicazione del 1996 della Commissione.
32. Anche in questo caso è importante fare riferimento alla struttura e al tenore letterale dell’art. 228, n. 2, CE, il quale prevede che la Corte può comminare il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità, qualora accerti che uno Stato membro non si è conformato ad una precedente sentenza ai sensi dell’art. 226 CE. L’esercizio di questo potere, conferito alla Corte dal Trattato CE, non è subordinato all’esistenza di orientamenti relativi ad esempio a situazioni in cui siano applicabili entrambi i tipi di sanzione o alle modalità di calcolo delle stesse. Il fatto che la Commissione abbia elaborato tali orientamenti per un tipo di sanzione pecuniaria in particolare chiarisce agli Stati membri le modalità con cui essa intende esercitare il potere conferitole dalla disposizione citata. Tuttavia, la Corte rimane libera di comminare la sanzione pecuniaria che ritiene più adeguata alla luce delle circostanze di ogni singolo caso. In altre parole, quando la Commissione esercita un’azione nei confronti di uno Stato membro in forza della detta disposizione, si può prevedere che le sanzioni ivi previste possono essere irrogate dalla Corte.
33. Dato che la disposizione di cui trattasi conferisce alla Corte una competenza piena, come essa ha già precisato nella sua giurisprudenza, in cui ha sottolineato il fatto di non essere vincolata dalle proposte della Commissione, in linea di massima si può anche prevedere che la Corte può imporre qualsiasi sanzione disponibile. A ciò si può aggiungere che, come ha osservato la Commissione, nelle notifiche formali e nei pareri motivati trasmessi agli Stati membri che non si sono conformati ad una precedente sentenza, la Commissione stessa sottolinea che allo Stato membro interessato può essere comminata una sanzione pecuniaria, senza precisarne il tipo. Ciò è quanto avvenuto anche con il primo parere motivato emesso nel presente procedimento il 17 aprile 1996.
34. Inoltre, quanto precede vale per una situazione in cui la Corte abbia già accertato l’esistenza di una situazione illecita e la Commissione abbia portato all’attenzione dello Stato membro il persistere di tale situazione, concedendogli ulteriori possibilità di porvi rimedio. È difficile immaginare che cosa potrebbe indurre uno Stato membro, in tali circostanze, ad invocare il principio di certezza del diritto. Pertanto, a mio parere uno Stato membro non può far valere il principio della certezza del diritto per evitare una sanzione pecuniaria che la Commissione non ha proposto nel suo ricorso.
35. La questione successiva è se la Corte debba sentire lo Stato membro – e la Commissione – nel caso in cui intenda comminare una sanzione più grave di quella proposta dalla Commissione. Il procedimento ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE prevede già le garanzie procedurali necessarie per consentire allo Stato membro convenuto di replicare pienamente sia nel merito della richiesta presentata dalla Commissione che sull’adeguatezza della sanzione pecuniaria da essa proposta. In questa fase del procedimento, la questione principale è se persista l’infrazione già accertata dalla Corte e quindi se sussistano le condizioni per comminare una sanzione pecuniaria di un determinato tipo e importo. Benché il potere di comminare tale sanzione spetti esclusivamente alla Corte, come già sottolineato, è essenziale che quest’ultima, prima di adottare la decisione, sia messa al corrente del parere di entrambe le parti in merito all’efficacia della sanzione ai fini del conseguimento dell’obiettivo perseguito. Poiché le informazioni fornite in questa fase del procedimento si basano sulle indicazioni della Commissione, la Corte non può tenere conto degli effetti di sanzioni sensibilmente diverse da quelle proposte. Pertanto ritengo perfettamente appropriato che, prima di comminare una sanzione che si discosta in misura significativa dalle proposte su cui le parti hanno potuto presentare osservazioni, si consenta a queste ultime di esprimersi adeguatamente in merito ad alternative prospettate in una fase successiva del procedimento.
36. In un caso come quello in esame, la fase orale ha potuto essere riaperta in forza dell’art. 61 del regolamento di procedura per consentire alle parti di esprimere il loro parere sulla sanzione pecuniaria prospettata dalla Corte. La riapertura può anche essere preceduta da informazioni scritte relative a tale questione, che la Corte può chiedere in forza degli artt. 60 e 45, n. 2, lett. b), del regolamento di procedura. Tuttavia, qualora in futuro tale questione sorgesse prima dell’udienza, sarebbe preferibile sentire le parti in quella sede. Nel presente procedimento è stata riaperta la fase orale ed è stato chiesto alle parti di esprimersi sulla possibilità che la Corte commini una sanzione diversa da quella proposta dalla Commissione. Tuttavia non è stato loro chiesto di presentare osservazioni in merito all’adeguatezza delle sanzioni pecuniarie da me proposte nelle circostanze del caso di specie. Ritornerò su questo punto durante l’esame delle conseguenze della mia conclusione sulla presente causa.
37. Pertanto ritengo che la prima questione debba essere risolta nel senso che la Corte è pienamente competente, ai sensi dell’art. 228 n. 2, CE, ad irrogare una somma forfettaria nel caso in cui la Commissione abbia proposto di comminare il pagamento di una penalità. Nel caso in cui la Corte preveda di irrogare una sanzione più grave di quella proposta della Commissione, i diritti della difesa impongono che le parti siano sentite in merito alla sanzione prevista.
B – La Corte può comminare il pagamento sia di una somma forfettaria che di una penalità?
38. La Commissione, adottando un approccio teleologico ai fini della soluzione di tale quesito, sostiene che i due diversi tipi di sanzione si applicano a periodi di tempo diversi e che non si pone un problema di cumulo di sanzioni. Mentre la sanzione del pagamento di una somma forfettaria viene comminata per un comportamento tenuto in passato da uno Stato membro ed è intesa ad esercitare un effetto dissuasivo, la penalità dovrebbe influenzare il comportamento futuro di uno Stato membro e quindi indurre ad ottemperare. Sarebbe impossibile conseguire lo scopo dell’art. 228 CE se non si potessero comminare congiuntamente le due sanzioni. Tale applicazione congiunta non dev’essere considerata alla stregua di una doppia sanzione, bensì come il duplice aspetto di un’unica sanzione pecuniaria. Dal punto di vista linguistico, la Commissione non ritiene che l’uso del termine «o» all’art. 228, n. 2, CE debba essere interpretato nel senso che la somma forfettaria o la penalità possono essere comminate solo alternativamente. La Commissione ritiene infatti che se si tiene conto del fattore durata per calcolare l’importo di una somma forfettaria, tale fattore non può essere utilizzato per calcolare l’importo di una penalità comminata simultaneamente. Argomenti simili sono stati dedotti dagli Stati membri favorevoli alla soluzione affermativa della seconda questione.
39. Il governo francese, sostenuto da vari Stati membri indicati al paragrafo 13 supra, osserva che lo scopo dell’art. 228, n. 2, CE è di indurre gli Stati membri ad adempiere i loro obblighi, non punirli. Sia la somma forfettaria che la penalità devono essere applicate alla luce di questo obiettivo. Il governo francese fa riferimento al fatto che la Commissione, nella comunicazione del 1996, sottolinea questo obiettivo e osserva che la penalità costituisce lo strumento più adeguato per conseguirlo. Nella pratica, infatti, fino ad ora la Commissione ha chiesto solo che al suddetto scopo fossero comminate penalità. Il governo francese sostiene che irrogare entrambi i tipi di sanzione per una sola infrazione significa tenere conto due volte del fattore durata, e si oppone a questa interpretazione. Pur riconoscendo che questo punto non è necessariamente decisivo, esso sostiene che l’uso del termine «o» all’art. 228, n. 2, CE indica chiaramente che le sanzioni ivi previste sono applicabili solo alternativamente. Il governo francese osserva inoltre che comminare una sanzione combinata composta da una somma forfettaria e da una penalità sarebbe contrario al principio di proporzionalità.
40. Gli elementi decisivi per stabilire se l’art. 228, n. 2, CE consenta di imporre una sanzione combinata composta da una somma forfettaria e da una penalità sono lo scopo e la ratio della disposizione citata. Come rilevato ai paragrafi 7 e 8 supra, esistono due aspetti in ogni mancata esecuzione di una sentenza pronunciata dalla Corte ai sensi dell’art. 226 CE. Da un lato, tale omissione comporta il mancato rispetto dell’ordinamento giuridico comunitario. Dall’altro, essa implica che si lasciano persistere una situazione che la Corte ha dichiarato incompatibile con il diritto comunitario, nonché gli effetti negativi prodotti da tale situazione sulla politica comunitaria. Si deve tenere conto di questi due aspetti per stabilire come debba essere interpretato ed applicato l’art. 228, n. 2, CE. Benché sia del tutto evidente che tale disposizione è intesa a garantire che uno Stato membro si conformi ad una sentenza della Corte cui non ha reagito adeguatamente, se si esamina questa disposizione dal più ampio punto di vista di ciò che soggiace alla mancata attuazione di una sentenza della Corte, l’obiettivo diventa garantire l’adempimento degli obblighi comunitari da parte di uno Stato membro in senso più generale. Ciò significa che gli strumenti previsti da questa disposizione possono essere utilizzati anche a scopi dissuasivi o, in altre parole, al fine di prevenire la violazione di obblighi comunitari da parte dello Stato membro interessato.
41. Per loro stessa natura, la somma forfettaria e la penalità perseguono scopi diversi. Benché costituiscano entrambe una reazione all’inadempimento degli obblighi imposti dal Trattato da parte di uno Stato membro, la prima ha un effetto dissuasivo, mentre la seconda produce un effetto persuasivo. Non mi convince l’argomento secondo cui la somma forfettaria è orientata al passato e la penalità al futuro. Entrambe le sanzioni sono intese ad influenzare il comportamento dello Stato membro nel futuro, ma in modi diversi.
42. Un’importante differenza tra questi due tipi di sanzione consiste nel fatto che la somma forfettaria è una sanzione incondizionata, mentre la penalità ha natura condizionata. Come ho rilevato nelle prime conclusioni relative alla presente causa (12), uno Stato membro potrebbe riuscire ad adempiere gli obblighi da esso trascurati entro i termini fissati dalla Corte. In tal caso, il risultato finale sarebbe la mancata reazione della Comunità ad una violazione che potrebbe essersi protratta per molti anni. L’applicazione del procedimento previsto dall’art. 228, n. 2, CE avrà determinato, in definitiva, l’adempimento dello Stato membro, ma non sarà stato raggiunto l’obiettivo di dissuaderlo da eventuali infrazioni future. Dato che l’art. 228, n. 2, CE dev’essere interpretato in modo da ottenere un effetto sia persuasivo che dissuasivo, è chiaro che per perseguire efficacemente tale obiettivo la Corte, in linea di massima, deve poter comminare simultaneamente il pagamento di una somma forfettaria e di una penalità.
43. Il governo francese e vari altri governi che hanno presentato osservazioni obiettano che gli strumenti previsti dall’art. 228, n. 2, CE, non devono essere intesi come misure punitive. A mio parere, la questione se una sanzione pecuniaria debba essere qualificata come misura punitiva o meno è irrilevante. Il procedimento previsto da questa disposizione non può essere assimilato ai meccanismi coercitivi esistenti a livello nazionale. Esso persegue il proprio obiettivo nell’ambito dell’ordinamento giuridico comunitario ed è volto a garantire che gli Stati membri rispettino le regole di detto ordinamento. È questo il punto essenziale.
44. Per dimostrare che l’art. 228, n. 2, CE, non può essere applicato in modo tale da punire comportamenti tenuti in passato dagli Stati membri, il governo francese osserva che se uno Stato membro si conforma alla sentenza pronunciata ai sensi dell’art. 226 CE prima della scadenza del termine fissato dalla Commissione nel parere motivato, contro tale Stato non si può esercitare un’azione in forza dell’art. 228, n. 2, CE. Sotto il profilo procedurale, la conseguenza potrebbe effettivamente essere questa, ma ciò non giustifica un’interpretazione restrittiva della predetta disposizione, il cui obiettivo fondamentale è garantire che gli Stati membri adempiano gli obblighi loro imposti dal Trattato. Come detto, dalla natura stessa delle infrazioni che l’art. 228, n. 2, CE è inteso a contrastare discende che in forza di detta disposizione si possono imporre misure sia persuasive che dissuasive. Anzi, il fatto che uno Stato membro abbia evitato una sanzione pecuniaria adempiendo definitivamente ai suoi obblighi durante la fase precontenziosa può essere considerato l’effetto di una sanzione prevista, che conferma l’efficacia dissuasiva di tale sanzione.
45. Uno degli argomenti principali dedotti contro la possibilità di imporre simultaneamente il pagamento di una somma forfettaria e di una penalità si fonda sul tenore letterale dell’art. 228, n. 2, CE, che consente alla Corte di comminare il pagamento di una somma forfettaria «o» di una penalità, qualora ritenga che uno Stato membro non si sia conformato ad una sentenza da essa pronunciata ai sensi dell’art. 226 CE. La questione, pertanto, è se il termine «o» debba essere considerato esclusivo o inclusivo. In primo luogo, rilevo che l’art. 228, n. 2, CE, dev’essere interpretato in modo da assicurare che esso costituisca uno strumento efficace per garantire l’adempimento degli obblighi comunitari nei casi in cui gli Stati membri persistano nella violazione di tali obblighi. Come detto, in determinate situazioni l’imposizione di una somma forfettaria o di una penalità può non costituire una reazione adeguata al persistere di una violazione del diritto comunitario, per la quale si rende necessario il ricorso simultaneo a questi due strumenti. Tale interpretazione si basa sugli obiettivi e sulla funzione dell’art. 228, n. 2, CE. Ammettere che, nella disposizione citata, la parola «o» debba essere interpretata in senso esclusivo contrasterebbe con questo obiettivo e pregiudicherebbe l’efficacia dell’art. 228, n. 2, CE. Inoltre non è affatto necessario interpretare il suddetto termine in questo modo, dato che, sotto il profilo linguistico, esso può essere considerato inclusivo. Infatti varie disposizioni del Trattato CE, quali gli artt. 5, 48 e 81 CE, lo utilizzano in questo senso. Benché in generale, a seconda del contesto in cui viene impiegato, il termine «o» possa essere sia esclusivo che inclusivo, è chiaro che, alla luce degli obiettivi dell’art. 228, n. 2, CE sopra descritti, esso può essere interpretato solo in senso inclusivo nell’ambito della disposizione citata.
46. Alcuni Stati membri osservano che irrogare una sanzione combinata sarebbe contrario al principio di proporzionalità. Concordo che, se la Corte intende utilizzare questo strumento, deve farlo in modo proporzionato alla situazione in esame. Tuttavia non si può sapere a fortiori
se la combinazione sia sproporzionata. Tale condizione dipende esclusivamente dalle circostanze del singolo caso. Dette circostanze possono essere tali che non imporre una sanzione combinata composta da una somma forfettaria e da una penalità comporterebbe una reazione inadeguata e quindi sproporzionata nel senso opposto.
47. Un’altra obiezione riguarda il fatto che, nel calcolo degli importi della somma forfettaria e della penalità, la durata dell’infrazione verrebbe presa in considerazione due volte. Ciò equivarrebbe a comminare una doppia sanzione per una violazione degli obblighi comunitari per lo stesso periodo di tempo. Non condivido questa opinione. Ogni sanzione ha la propria finalità e dev’essere calcolata in modo che adempia la sua funzione. La somma forfettaria costituisce una reazione al persistere di una violazione degli obblighi derivanti dal Trattato per un determinato periodo di tempo. Poiché tale sanzione è intesa come deterrente, essa dev’essere fissata ad un livello tale da dissuadere gli Stati membri dal commettere ulteriori violazioni del diritto comunitario. Lo stesso vale per la penalità e la sua funzione di indurre lo Stato membro ad ottemperare. Fare riferimento alla durata dell’infrazione per calcolare l’importo di entrambe le sanzioni non significa irrogare una doppia sanzione per l’infrazione commessa in un unico periodo di tempo. La durata dell’infrazione costituisce solo uno degli elementi presi in considerazione per stabilire il livello di persuasione adeguato.
48. Pertanto ritengo che la seconda questione debba essere risolta nel senso che l’art. 228, n. 2, CE non osta a che la Corte commini il pagamento sia di una somma forfettaria che di una penalità qualora accerti che uno Stato membro non si è conformato ad una sentenza ai sensi dell’art. 226 CE e ritenga che le circostanze del caso di specie giustifichino l’irrogazione di tale sanzione combinata.
IV – Conseguenze per il presente procedimento
49. Nelle conclusioni del 29 aprile 2004 ho rilevato che la Repubblica francese non si era conformata alla sentenza della Corte 11 giugno 1991. Data la particolare gravità della violazione dell’obbligo di vigilare ed attuare le disposizioni comunitarie in tema di dimensioni minime dei pesci, protrattasi per quasi 20 anni, ho concluso che era giustificata l’irrogazione di una somma forfettaria per il periodo compreso tra l’entrata in vigore del Trattato sull’Unione europea («Trattato di Maastricht») e la scadenza del termine fissato per conformarsi al parere motivato della Commissione del 6 giugno 2000 (13) . Per quanto riguarda il calcolo di questa somma, ho proposto di adottare un criterio di indulgenza, in quanto era la prima volta che veniva suggerita una sanzione di questo tipo, la Commissione non aveva proposto di comminare tale penalità e non esiste una prassi che serva da orientamento a tale proposito (14) .
50. Pertanto non vedo motivi per modificare questa analisi relativa al merito o alle conseguenze della violazione da parte della Repubblica francese degli obblighi che le incombono in forza dal Trattato. Tuttavia, come ho concluso nella soluzione della prima questione, qualora la Corte intenda irrogare una sanzione più grave di quella proposta dalla Commissione, è d’uopo sentire le parti a tale proposito. Poiché le parti del presente procedimento non hanno potuto esprimersi sulla sanzione da me proposta nelle prime conclusioni, il modus operandi più appropriato sarebbe invitarle a farlo nel corso di un’ulteriore udienza. In subordine, la Corte, qualora condivida in linea di principio la mia impostazione, potrebbe comminare una somma forfettaria di importo simbolico. Per altro verso, non vi sono motivi per riconsiderare la mia proposta di irrogare una penalità.
V – Conclusione
51. Pertanto concludo che le questioni sollevate dalla Corte devono essere risolte come segue:
– Ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE, la Corte è pienamente competente a comminare il pagamento di una somma forfettaria nel caso in cui la Commissione abbia proposto di irrogare una penalità. Qualora la Corte preveda di comminare una sanzione più grave di quella proposta dalla Commissione, i diritti della difesa impongono di sentire le parti in merito alla sanzione prevista.
– L’art. 228, n. 2, CE, non osta a che la Corte condanni uno Stato membro al pagamento di una somma forfettaria e di una penalità nel caso in cui accerti che detto Stato membro non si è conformato ad una sentenza pronunciata in forza dell’art. 226 CE e ritenga che le circostanze del caso di specie giustifichino l’irrogazione di una sanzione combinata.
(1) .
(2)
–	Racc. pag. I-2727.
(3)
–	Conclusioni relative alla causa C-387/97, Commissione/Grecia, definita con sentenza 4 luglio 2000 (Racc. pag. I-5047, paragrafi 33 e 42).
(4)
–	Cit. alla nota 3, punto 84.
(5)
–	GU 1996, C 242, pag. 6.
(6)
–	Sentenza Commissione/Grecia, cit. alla nota 3, punto 87.
(7)
–	Ibidem; v., anche, sentenza 25 novembre 2003, causa C-278/01, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-0000).
(8)
–	CIG 87/1/04, rev. 1 del 13 ottobre 2004.
(9)
–	Sentenze Commissione/Grecia, cit. alla nota 3, punto 89, e Commissione/Spagna, cit. alla nota 7, punto 41.
(10)
–	Cit. alla nota 3, punto 84.
(11)
–	V. paragrafi 31-37 e 93.
(12)
–	Paragrafo 88.
(13)
–	Paragrafi 90-95.
(14)
–	Paragrafo 102.