61996CC0159_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Com o presente recurso, a República Portuguesa pede ao Tribunal de Justiça a anulação, nos termos do artigo 173.º do Tratado CE, da «prática das flexibilidades excepcionais» que, no entender do Estado recorrente, seria prosseguida pela Comissão na gestão dos limites quantitativos à importação para a Comunidade Europeia de produtos têxteis e de vestuário oriundos de países terceiros e, em concreto, pede a anulação da decisão da Comissão que autoriza a ultrapassagem, para o ano de 1995, dos limites quantitativos relativos à importação de produtos têxteis e de vestuário da República Popular da China.
I - Enquadramento jurídico
Os acordos internacionais
- Os acordos multilaterais
2 O sector dos produtos têxteis teve uma primeira regulamentação geral no acordo multilateral de 20 de Dezembro de 1973 relativo ao comércio internacional dos têxteis, correntemente designado «acordo multifibras» (1). Tal acordo entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1974 e, por força de uma série de protocolos de prorrogação (2), continuou em vigor até 31 de Dezembro de 1994.
3 O acordo multifibras tem por objectivo «conseguir, no que diz respeito aos produtos têxteis, a expansão do comércio, a redução dos obstáculos a este comércio e a liberalização progressiva do comércio mundial, assegurando simultaneamente um desenvolvimento ordenado e equitativo do comércio destes produtos e evitando os efeitos de desorganização nos mercados e nos tipos de produção, tanto nos países importadores como nos países exportadores» (artigo 1.º, n.º 2). Para esse efeito, o acordo prevê que «os países participantes, em conformidade com os objectivos e princípios básicos deste acordo, podem concluir acordos bilaterais em termos mutuamente aceitáveis, com o fim de, por um lado, eliminar os riscos reais de desorganização do mercado... nos países importadores e de desorganização do comércio dos têxteis dos países exportadores e, por outro lado, assegurar a expansão e o desenvolvimento ordenados do comércio dos têxteis e o tratamento equitativo dos países participantes» (artigo 4.º, n.º 2).
4 Na sequência da declaração de Punta del Este, de 20 de Setembro de 1986, foram iniciadas negociações internacionais com o objectivo de integrar no quadro do GATT o sector dos têxteis e do vestuário, integração que implica a aplicação a tal sector da regulamentação geral do GATT e, portanto, da tendência para a abertura dos mercados nacionais.
5 A 15 de Abril de 1994, foi assinado em Marraquexe o acto final do Uruguay Round, que compreende o acordo que institui a Organização Mundial do Comércio e uma série de acordos comerciais multilaterais, anexos ao acordo OMC, entre os quais o Acordo sobre os Têxteis e o Vestuário (a seguir «ATV»). A Comunidade aderiu a esse acordo pela Decisão 94/800/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986/1994) (3).
6 O ATV contém regras relativas ao comércio internacional dos têxteis, para um período transitório de dez anos, no fim do qual se integrará definitivamente o sector no quadro do GATT (artigo 1.º do ATV).
7 Nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do ATV todas as restrições quantitativas, como as previstas no âmbito dos acordos bilaterais, devem ser notificadas no prazo de 60 dias a contar da data da entrada em vigor do ATV ao Órgão de Supervisão dos Têxteis, instituído por este mesmo ATV (4). Na data da entrada em vigor do acordo OMC, cada membro integrará no âmbito do GATT produtos que correspondam, pelo menos, a 16% do volume total das importações dos membros em 1990 (artigo 2.º, n.º 6). Os restantes produtos serão integrados em três etapas, com início, respectivamente: no primeiro dia do 37., mês, no primeiro dia do 85., mês e, por fim, no primeiro dia do 121., mês a partir da entrada em vigor do acordo OMC. No início desta terceira fase, «o sector dos têxteis e do vestuário ficará integrado no âmbito do GATT de 1994, tendo todas as restrições aplicadas ao abrigo do presente acordo sido eliminadas» [artigo 2.º, n.º 8, em especial, alínea c)].
8 Por último, relativamente aos vários sistemas de flexibilidade, o artigo 2.º, n.º 16, do ATV estatui que «As disposições em matéria de flexibilidade, designadamente, as possibilidades de transferência, o reporte e a utilização antecipada, aplicáveis a todas as restrições mantidas em conformidade com o disposto no presente artigo, serão as previstas nos acordos bilaterais concluídos ao abrigo do AMF para o período de doze meses anterior à entrada em vigor do acordo OMC. Não serão introduzidos nem mantidos quaisquer limites quantitativos à utilização combinada das possibilidades de transferência, do reporte ou da utilização antecipada.»
- O acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República Popular da China
9 Com base no artigo 4.º do acordo multifibras, a Comunidade Económica Europeia celebrou com a República Popular da China, em 9 de Dezembro de 1988, um acordo sobre o comércio de produtos têxteis (a seguir «acordo de base»), cuja aplicação provisória pela Comunidade se iniciou, em 1 de Janeiro de 1989, pela Decisão 88/656/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 (5).
10 O artigo 3.º, n.º 1, do acordo de base prevê a introdução de uma série de limites quantitativos às exportações de produtos têxteis da China, quantitativos expressamente indicados no anexo III do mesmo acordo (6). A importação na Comunidade de tais produtos está sujeita a um sistema de duplo controlo, regulado no título III do protocolo A do mesmo acordo. Em especial, as autoridades chinesas concedem licenças de exportação e os organismos competentes na Comunidade emitem, no prazo de cinco dias após a apresentação por parte do importador do original da licença de exportação, as respectivas licenças de importação.
11 O artigo 5.º do acordo de base prevê também a possibilidade de aplicações «flexíveis» dos limites quantitativos, dispondo, em particular, que, em cada ano, é possível utilizar por antecipação até 5% dos quantitativos fixados para o ano seguinte, reportar para o limite do ano seguinte as quantidades não utilizadas no ano em curso, até 7% do respectivo limite quantitativo, e efectuar transferências entre categorias não superiores a 7%. De qualquer modo, o aumento de qualquer categoria, devido ao mecanismo das flexibilidades, não pode ser superior a 17%.
12 No caso de serem apresentadas licenças de exportação para uma quantidade de mercadorias superior à indicada nas respectivas quotas e à resultante da aplicação das flexibilidades, as autoridades comunitárias podem suspender a concessão de licenças de importação. As autoridades chinesas são então imediatamente informadas e inicia-se, nos termos do artigo 16.º do acordo de base (7), um procedimento de consultas na comissão mista instituída pelo Acordo de Cooperação Comercial e Económica entre a Comunidade Económica Europeia e a República Popular da China, de 21 de Maio de 1985 (8).
13 Por último, o artigo 20.º do acordo de base estabelece que o mesmo é aplicável até 31 de Dezembro de 1992.
14 Este acordo foi várias vezes prorrogado e alterado, tanto no que diz respeito aos limites quantitativos de exportação das várias categorias de produtos como no que diz respeito às percentagens de flexibilidade.
15 Em especial, o acordo de 8 de Dezembro de 1992 estabeleceu os limites quantitativos de importação na Comunidade para os anos de 1993, 1994 e 1995 e alterou as percentagens das flexibilidades previstas pelo artigo 5.º do acordo de base. Tal alteração implica que, em cada ano, seja possível utilizar 5% a 2% das quantidades fixadas para o ano seguinte e que a transferência, para as quantidades do ano em curso, das quantidades não utilizadas no ano precedente possa oscilar entre 7% e 5%. Todavia, em ambos os casos, a percentagem máxima só pode ser aplicada após consulta do comité dos têxteis, segundo o procedimento previsto no n.º 2 do artigo 16.º do acordo de base.
16 O acordo de 14 de Dezembro de 1994 alterou unicamente, na sequência da adesão à União Europeia da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia, os quantitativos relativos à importação para a Comunidade dos produtos têxteis chineses.
17 Também, a 14 de Dezembro de 1994, foi assinado um acordo de alteração dos coeficientes de crescimento e das flexibilidades do acordo de base, «na perspectiva da adesão da China à Organização Mundial do Comércio» [alínea a), 2), do acordo]. A aplicação efectiva de tais coeficientes permanece, no entanto, suspensa até tal adesão.
18 Finalmente, o acordo de 13 de Dezembro de 1995 prorrogou o acordo de base para o período de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 1998 e alterou os coeficientes das flexibilidades previstos no artigo 5.º do acordo de base. De tal alteração resulta que o limite quantitativo de um ano pode ser aumentado pela utilização antecipada de 2% a 1% do contingente do ano seguinte e que as quantidades não utilizadas no decurso do ano anterior podem ser reportadas numa percentagem que oscila entre 5% e 3% para o quantitativo do ano seguinte. Todavia, em ambos os casos, as percentagens máximas, respectivamente, de 5% e de 7% só podem ser aplicadas após consultas do comité dos têxteis, segundo o procedimento previsto no n.º 2 do artigo 16.º do acordo de base. Além disso, tal acordo reduz a possibilidade de recorrer às flexibilidades entre cada uma das categorias.
- O Regulamento comunitário n.º 3030/93
19 O Regulamento (CEE) n.º 3030/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos produtos têxteis originários de países terceiros (a seguir «Regulamento n.º 3030/93») (9), estabelece os limites quantitativos das importações comunitárias de têxteis provenientes de países terceiros e disciplina o procedimento de controlo de tais importações.
20 Nos termos do artigo 1.º, n.º 1, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 3289/94, de 22 de Dezembro de 1994 (10), o regulamento é aplicável: «- à importação dos produtos têxteis enunciados no Anexo I, originários de países terceiros com os quais a Comunidade tenha celebrado acordos bilaterais, protocolos ou outros convénios enunciados no Anexo II (11); - à importação dos produtos têxteis que não tenham sido integrados na Organização Mundial do Comércio (OMC), na acepção do artigo 2.º, n.º 6, do Acordo OMC sobre Têxteis e Vestuário (ATV), enunciados no Anexo X e originários de países terceiros, membros da OMC e constantes da lista do Anexo XI».
21 Os limites quantitativos comunitários para cada categoria de produtos têxteis e cada Estado terceiro fornecedor constam do Anexo V do Regulamento n.º 3030/93. Nos termos do artigo 2.º do mesmo regulamento, «A introdução em livre prática na Comunidade de produtos cuja importação está sujeita aos limites quantitativos referidos no Anexo V será subordinada à apresentação de uma autorização de importação emitida pelas autoridades dos Estados-Membros.» Estas autoridades, para evitarem que se excedam os limites quantitativos acordados, apenas emitem autorizações mediante prévia confirmação da Comissão de que existem quantidades disponíveis dos «quantitativos comunitários totais para as categorias dos produtos têxteis e para os países terceiros em causa, em relação aos quais o importador ou importadores tenham apresentado um pedido» de licença de importação (artigo 2.º, n.os 2 e 7).
22 O procedimento relativo à emissão de licenças de importação é regido pelo artigo 12.º do Regulamento n.º 3030/93, nos termos do qual: «Para efeitos de aplicação do n.º 2 do artigo 2.º e antes de emitirem autorizações de importação, as autoridades competentes dos Estados-Membros notificarão a Comissão do número de pedidos de autorização de importação recebidos, os quais serão corroborados pelos originais dos certificados de exportação. Em resposta, a Comissão notificará a sua confirmação de que a ou as quantidades pedidas estão disponíveis para importação pela ordem cronológica de recepção das notificações dos Estados-Membros (numa base `primeiro a chegar - primeiro a ser servido'). No entanto, em casos excepcionais em que haja razões para considerar que os pedidos antecipados de autorizações de importação possam exceder os limites quantitativos, a Comissão, de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.º, pode limitar a quantidade a atribuir numa base `primeiro a chegar - primeiro a ser servido' a 90% dos referidos limites quantitativos. Nesses casos, logo que esse nível seja atingido a atribuição do restante será decidida de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.º» (n.º 1). Além disso, o artigo 12.º prevê que «Normalmente, as notificações referidas nos números anteriores devem ser comunicadas electronicamente pela rede integrada estabelecida para o efeito, excepto se, por razões técnicas imperativas, for necessário utilizar temporariamente outros meios de comunicação» (n.º 3), e que «Na medida do possível, a Comissão confirmará às autoridades a quantidade total indicada nos pedidos notificados em relação a cada categoria de produtos e a cada país terceiro em causa. As notificações apresentadas pelos Estados-Membros para as quais não possa ser dada confirmação, por as quantidades requeridas já não estarem disponíveis dentro dos limites quantitativos comunitários, serão registadas pela Comissão pela ordem cronológica da sua recepção e confirmadas por essa mesma ordem, logo que estejam disponíveis novas quantidades, por exemplo através da aplicação das disposições em matéria de flexibilidade previstas no artigo 7.º Além disso, a Comissão contactará imediatamente as autoridades do país fornecedor em causa, nos casos em que os pedidos notificados excedam os limites quantitativos, para esclarecer a situação e se encontrar uma solução rápida» (n.º 4). Por último, o artigo 12.º, n.º 8, estabelece que «A Comissão pode tomar qualquer medida necessária para a aplicação do presente artigo, de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.º»
23 Os artigos 7.º e 8.º do Regulamento n.º 3030/93 referem-se à gestão das flexibilidades dos limites quantitativos de importação. Em especial, o artigo 7.º prevê que os países fornecedores podem, desde que notifiquem a Comissão, efectuar directamente «transferências dentro dos limites quantitativos enumerados no Anexo V», na medida e dentro das condições previstas no Anexo VIII. Essas flexibilidades compreendem a utilização por antecipação do limite quantitativo fixado para o ano seguinte (no caso da China, tais flexibilidades são fixadas numa percentagem máxima de 2%); a possibilidade de reporte, para o contingente do ano seguinte, de quantidades não utilizadas (com uma percentagem máxima, para a China, de 5%), e, finalmente, a possibilidade de transferências entre categorias diferentes de produtos. O aumento do limite quantitativo por categoria não deve ser superior, sempre para o caso da China, a 17%.
24 O artigo 8.º do Regulamento n.º 3030/93 prevê, além disso, na versão em vigor no momento da adopção da decisão impugnada e da interposição do presente recurso, que:
«Não obstante o disposto no Anexo V, sempre que, em circunstâncias especiais, sejam necessárias importações adicionais, a Comissão pode conceder oportunidades suplementares de importação para um determinado ano. Estas oportunidades suplementares de importação não serão tomadas em consideração para efeitos de aplicação do artigo 7.º (12).
Em caso de urgência, a Comissão dará início às consultas no comité previsto no artigo 17.º, no prazo de cinco dias úteis a contar da data de recepção de um pedido de um Estado-Membro, e decidirá no prazo de quinze dias úteis a contar da mesma data.
As medidas previstas neste artigo serão tomadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.º»
25 O artigo 17.º institui um comité dos têxteis constituído por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão e prevê um processo de concertação entre a Comissão e o Conselho nesse mesmo comité. O artigo 17.º, n.º 4, segundo parágrafo, prevê expressamente que, no caso de parecer concordante do comité dos têxteis com uma proposta do seu presidente - e portanto da Comissão -, esta última instituição «adoptará as medidas projectadas».
II - Os factos
26 Ao longo do ano de 1995, a Comissão, de acordo com elementos fornecidos pela República Portuguesa, adoptou reiteradamente medidas que permitiram ultrapassar os limites quantitativos e percentagens previstos no caso de aplicação dos sistemas de flexibilidade para os produtos têxteis e o vestuário originários de alguns países terceiros, em especial, da Bielorrússia, da China, da Índia, da ex-Jugoslávia, do Paquistão, do Sri Lanca e do Vietname (13).
27 No que se refere aos produtos chineses, relativamente aos quais se impugna, com o presente recurso, a decisão de aplicação das chamadas flexibilidades excepcionais, a Comissão comunicou, mediante «nota verbal» de 8 de Fevereiro de 1996, remetida à missão da República Popular da China junto das Comunidades, que produtos têxteis, para os quais tinham sido emitidas licenças de exportação pelas autoridades chinesas, não obstante ultrapassarem as percentagens das flexibilidades previstas para tais produtos, tinham já sido exportados para a Comunidade e aguardavam a emissão de licenças de importação por parte das autoridades competentes dos Estados-Membros. A Comissão dava conta da sua preocupação pelo incumprimento dos limites de quotas previstas no acordo celebrado com a República Popular da China e pedia, portanto, às autoridades chinesas «to refrain in future from further issuing of export licences in excess of the agreed quantitative».
28 Posteriormente, por carta de 4 de Março de 1996, remetida ao director do Foreign trade Administration do Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation da República Popular da China, a Comissão insistia, para evitar uma posterior ultrapassagem das quotas de importação para a Comunidade, que fosse intensificada a rede informática que liga os sistemas chinês e comunitário de transmissão de dados sobre a emissão de licenças de exportação e de importação e propunha uma colaboração que permitisse a progressiva introdução de uma ligação directa que tornasse imediatamente acessíveis os dados inseridos em ambos os sistemas.
29 As autoridades chinesas responderam por carta de 5 de Março de 1996, salientando que, embora a ultrapassagem das quotas resultasse de uma avaria do sistema informático das autoridades chinesas, outros factores tinham contribuído para tornar difícil o controlo do cumprimento dos limites quantitativos de exportação, mais precisamente, a falsificação das licenças de exportação e erros na introdução dos dados no sistema comunitário de gestão das licenças de importação. As autoridades chinesas aceitaram, no entanto, intensificar a ligação entre os sistemas informáticos e pediam, com o objectivo de desbloquear os produtos chineses já exportados, que fossem aplicadas, para determinadas categorias de produtos (categorias 3A, 4, 7 e 13), as flexibilidades normais e, para outras categorias, que lhes fosse concedida a utilização antecipada das quantidades de importação previstas para 1996.
30 Ainda em 5 de Março de 1996, a Comissão convocou de urgência o comité dos têxteis para o dia seguinte. Da acta da reunião do comité dos têxteis, de 6 de Março de 1996 (14), resulta que a Comissão tinha proposto às autoridades chinesas um conjunto de medidas com o objectivo de intensificar a ligação dos sistemas informáticos chinês e comunitário e que tal proposta tinha sido acolhida pelas autoridades chinesas. Portanto, a Comissão propunha ao comité, para os produtos exportados em 1995, a aplicação das flexibilidades normais e a imputação das quantidades em excesso aos limites quantitativos relativos a 1996 e, para as categorias 3A e 4, o reporte e a transferência entre categorias. Além disso, resulta igualmente da mesma acta que: «Suite aux reserves de certaines délégations, la Commission [a proposé] l'imputation sur les quotas 1996 pour toutes les catégories en dépassement à la date du 6 mars 1996». O Comité dava, portanto, parecer favorável a tal proposta, por maioria qualificada. O Reino da Bélgica, o Reino de Espanha e a República Helénica exprimiram reservas em virtude «de l'importance et de la répétitivité des dépassements». A República Portuguesa votou contra «en raison d'une opposition de principe aux flexibilités exceptionnelles et du dommage subi par l'industrie communautaire» (15).
31 De acordo com o que resulta da acta da reunião do comité dos têxteis de 12 de Março de 1996 (16), a instituição recorrida, na sequência do parecer favorável do referido comité, tornava possível a importação dos produtos têxteis e do vestuário provenientes da República Popular da China, para um contingente global superior ao previsto no acordo bilateral e no Regulamento n.º 3030/93, para o ano de 1995, deduzindo o mesmo montante dos limites quantitativos de importação fixados para 1996. Os aumentos dos limites quantitativos diziam respeito a oito categorias de produtos, as categorias 3A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 e 78, com uma percentagem de variação que oscilava entre 1,1% e 11,7%.
III - Quanto à admissibilidade
32 A Comissão suscita a questão prévia de inadmissibilidade parcial do recurso relativamente à parte do pedido que propunha a anulação da «prática das flexibilidades excepcionais», prosseguida em matéria de gestão dos limites quantitativos à importação de produtos têxteis. A instituição recorrida sustenta que o recurso não fornece elementos suficientes para inferir a existência de tal prática, limitando-se a República Portuguesa a apresentar uma lista das decisões da Comissão que se baseariam, na realidade, em circunstâncias de facto e elementos de direito diferentes. Além disso, segundo a Comissão, a recorrente não contesta de modo algum a legalidade destas decisões, não oferecendo, portanto, à Comissão a possibilidade de se defender.
33 A generalidade desta parte do recurso parece-nos incontestável. A própria recorrente não alega nada de específico contra tal qualificação do pedido e parece ter invocado a ilegalidade das práticas unicamente para denunciar as irregularidades da Comissão na actividade do controlo dos limites quantitativos estabelecidos para a importação dos produtos têxteis.
34 Em nosso entender, todavia, a inadmissibilidade do pedido de declaração de nulidade ora em análise deduz-se, antes de mais, da impossibilidade de recorrer ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 173.º do Tratado, para contestar a legalidade de uma prática das instituições. A própria Comissão, é verdade, invoca tal fundamento de inadmissibilidade, mas unicamente na tréplica e, além disso, sem adiantar qualquer argumento em apoio da sua posição. Todavia, não obstante a intempestividade e a generalidade desta defesa da recorrida, tal fundamento de inadmissibilidade é relevante porque é de ordem pública e pode, portanto, ser suscitado oficiosamente (artigo 92.º, n.º 2, do Regulamento de Processo).
35 Para tal efeito, basta aqui recordar que apenas podem ser impugnados no Tribunal de Justiça os actos das instituições que produzem efeitos jurídicos vinculativos (17) e que uma prática não só não constitui, no ordenamento comunitário, uma fonte de direito como nem sequer vincula a instituição na qual se descobre qualquer repetitividade na adopção de actos ou comportamentos. Quanto a este ponto, limitamo-nos a recordar que a jurisprudência deste Tribunal é concorde em excluir que, na identificação da base legal de um acto, uma determinada prática da instituição, que consista na escolha duma dupla base jurídica, possa «criar um precedente que vincule as instituições da Comunidade quanto à determinação da base jurídica correcta» (18). Poder-se-ia acrescentar que a impugnabilidade de uma prática e, portanto, de uma série de actos sucessivos, permitiria eludir a peremptoriedade do prazo de impugnação de cada acto em si, colidindo manifestamente com o princípio da certeza do direito.
IV - Quanto ao mérito
Os fundamentos da impugnação
36 O recurso da República Portuguesa é baseado em cinco fundamentos, a saber: a violação do Regulamento n.º 3030/93, em especial dos artigos 7.º, 8., e 12.º, a violação do acordo de base entre a Comunidade Económica Europeia e a República Popular da China, a violação dos princípios da atribuição de competência e do equilíbrio institucional e, por último, a violação do princípio da confiança legítima.
37 Na análise dos vários fundamentos não seguiremos a ordem por que os mesmos foram invocados pela recorrente, na medida em que os terceiro e quarto fundamentos se referem à competência da Comissão na adopção da decisão impugnada e estão, portanto, estreitamente ligados ao primeiro fundamento.
- Quanto à violação do Regulamento n.º 3030/93
38 No concernente ao primeiro fundamento, o Governo português salienta, a título preliminar, que o Regulamento n.º 3030/93, na redacção do Regulamento n.º 3289/94, prevê, no artigo 1.º, n.º 7, a progressiva integração, no decurso de um período de dez anos, dos produtos têxteis na OMC, em aplicação do artigo 7.º, já referido, do ATV. Ora, segundo o mesmo Governo, uma decisão de concessão de medidas de «flexibilidades excepcionais» é contrária a tais disposições, adoptadas em aplicação de um acordo celebrado com a Comunidade.
39 A este propósito, basta observar que os artigos 7.º e 8.º do Regulamento n.º 3030/93, relativos à possibilidade de modificação temporária dos contingentes de importação de produtos têxteis, não foram alterados pelo Regulamento n.º 3289/94 (o artigo 8.º foi alterado, como recordámos anteriormente, pelo Regulamento n.º 824/97) e que, de acordo com a versão actualmente em vigor dos dois artigos, a Comissão é ainda competente para adoptar, quando as circunstâncias o justifiquem, as medidas expressamente previstas pelas referidas disposições. Além disso, atento o carácter temporário de tais medidas, não se compreende qual poderia ser a sua incidência, durante o decénio de transição relativo à integração dos produtos têxteis no âmbito do GATT, no processo de progressiva liberalização das importações de tais produtos na Comunidade (19).
40 De acordo com o Governo português, a decisão impugnada não podia ter como base legal o artigo 7.º do Regulamento n.º 3030/93, porquanto tal artigo prevê a possibilidade de transferência entre os vários limites quantitativos unicamente «na medida e dentro das condições previstas no Anexo VIII», e, portanto, apenas nos limites das percentagens máximas previstas para cada uma das possibilidades de flexibilidade.
41 Tal argumento não é contestado pela Comissão, que reconhece ter adoptado a medida em análise não com base no artigo 7.º mas nos artigos 8.º e/ou 12.º, n.os 4 e 8, do Regulamento n.º 3030/93.
42 O Governo português contesta também esta base legal, alegando que uma decisão que comporte medidas de «flexibilidades excepcionais» não pode ser adoptada na sequência da ultrapassagem, no quadro da emissão de licenças de exportação por parte de um Estado terceiro, dos contingentes previstos para a importação na Comunidade. Em especial, o artigo 8.º do Regulamento n.º 3030/93, que se refere às medidas excepcionais de autorização da ultrapassagem dos limites quantitativos, não pode ser interpretado de modo extensivo, pois isso implicaria o reconhecimento de uma competência discricionária na gestão dos quantitativos de importação fixados no regulamento do Conselho. A ultrapassagem dos limites, admitida pelo artigo 8.º, apenas seria consentida face a circunstâncias excepcionais, circunstâncias que não podem certamente apresentar-se no caso de simples desrespeito dos limites por parte de um Estado terceiro. No caso em apreço, de facto, se o artigo 8.º tivesse permitido autorizar o aumento dos limites quantitativos num caso como o ora em análise, teria também estabelecido um tecto máximo de aumento, tecto máximo que, pelo contrário, não figura no artigo 8.º Esta interpretação é corroborada pela declaração conjunta do Conselho e da Comissão, de 12 de Março de 1993, relativa ao artigo 8.º em análise (20), segundo a qual a referência às «circunstâncias especiais» constantes do artigo 8.º diz respeito a «des foires commerciales (comme les foires de Berlin) ou... des situations où les nécessités de l'industrie communautaire exigent des importations supplémentaires».
43 Além disso, salienta ainda o Governo português, a competência da Comissão relativamente à gestão desses contingentes é de carácter meramente executivo e, portanto, deve ser exercida nos limites e nas condições definidas pelas disposições que esta instituição está obrigada a aplicar. A Comissão, portanto, coerentemente com tal premissa, não pode adoptar decisões de ultrapassagem dos limites que não só carecem de base legal como comportam igualmente uma alteração dos contingentes fixados pelo Conselho. Ainda que aplicando à delegação de competências da Comissão a teoria dos poderes implícitos, esta instituição encontra-se sempre vinculada a exercer funções directa e necessariamente ligadas às competências que lhe foram expressamente atribuídas (21). Além disso, no âmbito da política comercial, em que a Comissão é responsável pela execução de acordos internacionais, o exercício de tais funções tem efeitos não só no plano comunitário mas também nas relações externas, com a consequência de que a competência de execução da Comissão não pode deixar de ter um alcance mais restrito comparativamente com a prevista no quadro de outras políticas comunitárias, como, por exemplo, a política agrícola.
44 O artigo 12.º tão-pouco pode justificar a adopção da decisão impugnada e, bem pelo contrário, confirma a interpretação do sistema anteriormente exposta, porque oferece à Comissão a possibilidade de resolver antecipadamente as consequências decorrentes do incumprimento, por parte de um Estado terceiro, dos limites quantitativos: uma situação que não se apresenta de modo algum como imprevista, mas, ao invés, é frequente e, portanto, previsível. Em especial, permite à Comissão, no caso de suspeitar de uma ultrapassagem, bloquear a concessão automática das licenças de importação logo que seja atingida a percentagem de 90% do contingente. Além disso, os n.os 4 e 8 do artigo 12.º, invocados pela Comissão como base legal da decisão impugnada, são, pelo contrário, destinados a assegurar o respeito dos limites quantitativos e não a permitir a concessão de licenças suplementares. Em especial, a «solução rápida», a que se refere o n.º 4 do artigo 12.º, podia consistir na anulação de licenças de importação ou no reforço dos mecanismos de controlo.
45 A Comissão alega, pelo contrário, que as competências que lhe são atribuídas pelo artigo 8.º do Regulamento n.º 3030/93 não podem deixar de incluir o poder de conceder, em especial numa situação como a ora em apreço, licenças de importação suplementares. No caso vertente, com efeito, subsistem todas as condições que justificam a adopção de tal procedimento: em primeiro lugar, a chegada ao território comunitário de produtos têxteis cobertos por licenças de exportação emitidas pelas autoridades chinesas, além da boa fé dos operadores económicos interessados na emissão de tais licenças e, por último, o pedido de alguns Estados-Membros de desbloquear as mercadorias retidas na fronteira. Portanto, a decisão tornava-se necessária para evitar que os operadores económicos envolvidos em tais importações, cuja boa fé não é posta em causa pelo Governo português, fossem penalizados e sofressem perdas susceptíveis de pôr em risco a sobrevivência das empresas e que alguns Estados-Membros adoptassem medidas tais que prejudicassem o sistema geral de restrições quantitativas instituído a nível comunitário. Esta interpretação do artigo 8.º é confirmada pela nova redacção do mesmo artigo, a qual, no segundo parágrafo, alarga a noção de circunstâncias especiais às situações de ultrapassagem dos limites quantitativos no momento da emissão de licenças de exportação.
46 A Comissão salienta, além disso, que, no caso vertente, não se pode deixar de ter em consideração a circunstância, de carácter manifestamente anormal, de que a ultrapassagem dos limites tenha resultado de uma avaria do sistema informático das autoridades chinesas, que continha os dados sobre a emissão de licenças de exportação dos produtos têxteis, e que a ultrapassagem se tenha desenvolvido de forma tão inesperada que tornou impossível a adopção de medidas preventivas.
47 Em qualquer caso, sublinha ainda a recorrida, com a decisão impugnada não foram apenas aumentados os contingentes para 1995, mas foram também reduzidos, pelos mesmos quantitativos, os contingentes previstos para 1996.
48 Por último, segundo a Comissão, o artigo 8.º, contrariamente ao sustentado pela recorrente, deve ser interpretado extensivamente e tendo em conta, em particular, o disposto nos n.os 4 e 8 do artigo 12.º do Regulamento n.º 3030/93. O n.º 4 impõe à Comissão, no caso de ultrapassagem dos limites quantitativos, a obrigação de contactar imediatamente as autoridades do país terceiro para encontrarem uma solução para os problemas criados por uma eventual ultrapassagem de tais limites por parte do mesmo país fornecedor. Esta solução, de acordo com o já referido n.º 8, compreende a possibilidade de autorizar importações adicionais. A medida a adoptar não pode, portanto, ser apenas a relativa à aplicação das flexibilidades normais, sob pena de o n.º 8 do artigo 12.º ficar esvaziado de sentido. Tal interpretação é confortada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual os poderes de execução delegados pelo Conselho à Comissão devem ser interpretados de modo lato e, portanto, num caso como o vertente, podem constituir um instrumento de gestão autónoma a que se recorre «como válvula de segurança» (22).
49 Do mesmo modo, se a medida adequada fosse a prevista pelo artigo 12.º, n.º 1, isto é, o bloqueio da disponibilidade logo que atingida a percentagem de 90% do contingente, não haveria, no caso vertente, qualquer solução possível para o problema do excesso de licenças de exportação emitidas por parte das autoridades chinesas.
50 A fim de aquilatar a consistência dos argumentos do Governo português, é necessário definir quais os poderes que, no caso vertente, o Conselho atribuiu à Comissão, com base nas pertinentes disposições do Tratado CE (artigos 145.º, terceiro travessão, e 155.º, quarto travessão), e qual é o seu alcance específico.
51 O Conselho, pelo Regulamento n.º 3030/93, delegou expressamente na Comissão alguns poderes relativos à execução da política comercial comum no sector da importação de têxteis no território comunitário. Em especial, e na parte que releva no caso vertente, atribuiu à Comissão competências para gerir os contingentes de importação.
52 Para compreendermos o alcance de tal delegação, é oportuno recordar as disposições relativas ao procedimento de controlo dos contingentes, constantes do referido regulamento.
53 O artigo 12.º prevê que as autoridades nacionais notifiquem à Comissão o número de pedidos de autorização de importação e que a Comissão notifique a sua confirmação «de que a ou as quantidades pedidas estão disponíveis para importação pela ordem cronológica de recepção das notificações dos Estados-Membros» (n.º 1) (23). Nos casos em que haja razões para considerar que os pedidos antecipados de autorizações de importação possam exceder os limites quantitativos fixados no regulamento, a Comissão pode, de acordo com o parecer do comité dos têxteis - e portanto seguindo o procedimento previsto pelo artigo 17.º do Regulamento n.º 3030/93 -, limitar a quantidade a atribuir a 90% dos limites quantitativos em causa (artigo 12.º, n.º 1). As notificações para as quais não possa ser dada confirmação, por as quantidades requeridas já não estarem disponíveis dentro dos limites quantitativos, serão registadas pela Comissão, pela ordem cronológica da sua recepção, e confirmadas por essa mesma ordem, logo que estejam disponíveis novas quantidades «por exemplo através da aplicação das disposições em matéria de flexibilidade previstas no artigo 7.º». Nesse caso, a Comissão contactará imediatamente as autoridades do país fornecedor em causa «para esclarecer a situação e se encontrar uma solução rápida» (artigo 12.º, n.º 4). Nos termos do artigo 12.º, n.º 8, a Comissão pode, de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.º, «tomar qualquer medida necessária para a aplicação» dos poderes que lhe foram expressamente conferidos pelo mesmo artigo 12.º
54 O regulamento prevê, além disso, o controlo, por parte da Comissão, do exercício da faculdade, própria das autoridades dos Estados terceiros, de conceder licenças de exportação para quantitativos ligeiramente superiores aos contingentes comunitários, no respeito das percentagens de flexibilidade fixadas pelo Conselho - e das regras previstas nos acordos internacionais celebrados entre a Comunidade e os diversos países fornecedores (artigo 7.º do regulamento).
55 Nos termos do artigo 8.º do regulamento, o Conselho atribuiu igualmente à Comissão o poder de autorizar, «sempre que, em circunstâncias especiais, sejam necessárias importações adicionais», a importação de quantitativos superiores aos contingentes individuais e às quantidades globais permitidas graças ao mecanismo da flexibilidade citado no artigo 7.º O procedimento para adopção de tais medidas é o da comitologia, disciplinado pelo artigo 17.º do regulamento. Em especial, «Em caso de urgência, a Comissão dará início às consultas no comité dos têxteis..., no prazo de cinco dias úteis a contar da data de recepção de um pedido de um Estado-Membro, e decidirá no prazo de 15 dias úteis a contar da mesma data» (artigo 8.º, segundo parágrafo).
56 Deduz-se claramente da letra de tais disposições que a competência conferida à Comissão relativamente à gestão dos contingentes comunitários de importação de produtos têxteis, embora respeitando à implementação de uma disposição legal do Conselho, não é de natureza meramente executiva, mas comporta uma ampla margem de discricionariedade da Comissão (24). Como é sabido, as competências delegadas pelo Conselho na Comissão, referidas nos artigos 145.º, terceiro travessão, e 155.º, quarto travessão, do Tratado, devem ser interpretadas extensivamente no sentido de que abrangem todas as funções necessárias à implementação da disposição normativa emanada do Conselho. Os únicos limites desta competência devem buscar-se, como sublinhado pela jurisprudência deste Tribunal, com referência não ao significado literal da delegação mas aos objectivos gerais essenciais da norma a que deve dar-se execução. O exercício de tal competência não pode, portanto, comportar qualquer modificação ou alteração do sistema de base definido pelo Conselho (25).
57 No caso vertente, contrariamente ao salientado pelo Governo português, não vemos obstáculos interpretativos ao reconhecimento da competência da Comissão para adoptar as decisões ditas de «flexibilidades excepcionais», isto é, decisões que permitam a ultrapassagem não só dos limites quantitativos fixados pelo Conselho no regulamento de quo mas também das percentagens das ditas «flexibilidades», referidas no artigo 7.º, já referido, do mesmo regulamento.
58 O artigo 8.º, relativo às «importações adicionais», faz uma referência expressa, muito embora genérica, a decisões que comportam medidas não previstas no artigo 7.º, medidas que não podem deixar de abranger as autorizações para importações superiores aos limites quantitativos dos contingentes e às quantidades suplementares que são precisamente admitidas pelo mecanismo das flexibilidades.
59 Pelo contrário, temos dúvidas quanto à possibilidade de basear tal competência nos n.os 4 e 8 do artigo 12.º do mesmo regulamento, disposições invocadas pela Comissão como base legal da decisão impugnada. De facto, o artigo 12.º refere-se, em nosso entender, unicamente ao procedimento do controlo do respeito dos contingentes e não à possibilidade de a Comissão modificar os limites dos mesmos. Mais precisamente, o n.º 4 refere-se apenas a contactos com as autoridades dos países fornecedores, no caso em que tenham sido passadas licenças de exportação para contingentes que já não estão disponíveis. Tais contactos não podem dar lugar a acordos com as autoridades dos Estados terceiros, que impliquem a ultrapassagem dos limites quantitativos fixados pelo Conselho, porquanto uma delegação nesse sentido não se deduz da letra do artigo 12.º nem do sistema no seu conjunto. Do mesmo modo, o n.º 8 também não contém tal delegação: este constitui, de facto, uma norma geral residual que, em nosso entender, atribui unicamente à Comissão uma competência para adoptar medidas necessárias à «aplicação» do artigo 12.º e, portanto, das regras de procedimento relativas à gestão dos contingentes disponíveis.
60 A decisão impugnada só podia, portanto, ter como base legal o artigo 8.º do Regulamento n.º 3030/93.
61 Admitindo esta conclusão, importa definir qual o significado que deve ser atribuído à expressão «circunstâncias especiais» que figura no artigo 8.º Importa, mais precisamente, estabelecer se, com essa expressão, o legislador comunitário pretendia referir-se a circunstâncias de natureza excepcional, daí resultando que a disposição de qua não é passível de interpretação extensiva.
62 Ora, é indubitável que a disposição em análise contempla a adopção de medidas excepcionais. De facto, derroga o previsto por todo o sistema disciplinado pelo regulamento, a partir do momento em que permite ultrapassagens na importação dos produtos têxteis. O carácter excepcional da norma de qua é corroborado pela sua própria formulação: esta, de facto, refere-se expressamente a «circunstâncias especiais» que justificam importações adicionais relativamente ao disposto no Anexo V, isto é, relativamente às previstas pelo Conselho. A esse propósito, cumpre-nos sublinhar, além disso, que, contrariamente ao salientado pela Comissão na audiência, a alteração do artigo 8.º feita pelo Regulamento n.º 824/97, que implica a introdução, no segundo parágrafo, de algumas modalidades de autorização de importações adicionais, não exclui a natureza excepcional da disposição, antes a confirmando, na medida em que o Conselho se limitou a indicar determinadas «condições e modalidades» relativas a tais autorizações e que restringem, e não ampliam, o alcance da delegação de competências feita pelo Conselho. Se, portanto, o artigo 8.º reveste natureza excepcional, não são susceptíveis de interpretação extensiva as condições que este exige para que possam ser autorizadas importações adicionais.
63 Importa, neste momento, estabelecer se, no caso vertente, existem circunstâncias especiais, na acepção acima referida, ou seja, circunstâncias tais que justifiquem a autorização da emissão de licenças para importações adicionais. Importa, por outras palavras, estabelecer se a emissão de um número de licenças de exportação em excesso, por parte de um país fornecedor, a República Popular da China, após uma avaria no sistema informático deste país, constitui uma «circunstância especial» na acepção do artigo 8.º do Regulamento n.º 3030/93. A nossa resposta a tal questão é negativa, e isto por variadas razões.
64 Em primeiro lugar, a circunstância que causou a ultrapassagem é reconduzível à gestão do sistema por parte do Estado terceiro. Não se trata, por conseguinte, de uma contingência exógena ao mecanismo de controlo do comércio internacional de tais produtos, de uma contingência que tivesse, como afirmou a recorrida, o carácter de imprevisibilidade, mas sobretudo de um risco inerente ao procedimento do controlo. Em segundo lugar, a Comissão não demonstrou minimamente que a emissão irregular de licenças pelas autoridades chinesas tenha tido efeitos imediatos e devastadores, face aos quais, a própria instituição, estava de todo impreparada e, portanto, incapaz de adoptar as adequadas medidas correctivas que permitissem assegurar o cumprimento dos contingentes. Por último, o Regulamento n.º 3030/93, e em especial o seu artigo 12.º, oferece à Comissão os meios para encontrar urgentemente uma solução para uma situação como a do caso vertente: relembremos, de facto, que, «em casos excepcionais», se há razões para considerar que as autoridades do país fornecedor tenham emitido licenças de exportação para quantitativos superiores aos previstos no regulamento, a Comissão «pode limitar a quantidade a atribuir... a 90% dos referidos limites quantitativos», atribuindo os restantes 10% de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.º e, portanto, em princípio, após parecer favorável do comité dos têxteis (artigo 12.º, n.º 1). A Comissão pode, além disso, contactar imediatamente as autoridades do país fornecedor em causa, para esclarecer a situação e encontrar uma solução rápida (artigo 12.º, n.º 4). A mesma instituição pode também tomar qualquer medida necessária para a gestão dos contingentes, de acordo com os limites fixados para os mesmos pelo Conselho (artigo 12.º, n.º 8) (26).
65 Por todas estas considerações, entendemos que, no caso vertente, não existem aquelas «circunstâncias especiais», as nicas que teriam podido justificar a autorização de importações suplementares, na acepção do artigo 8.º, e que, portanto, a Comissão não tinha competência para adoptar a decisão impugnada.
66 Tal conclusão não pode ser contestada, invocando, como faz a Comissão, a boa fé dos operadores económicos, boa fé que resultaria do facto de os mesmos terem actuado baseando-se nas licenças de exportação emitidas pelas autoridades chinesas. Parece-nos óbvio que um operador prudente não pode deixar de conhecer o sistema e, portanto, os efeitos da mera licença de exportação. De facto, apesar de, em princípio, a esta se seguir automaticamente a da importação, emitida pelas autoridades dos Estados-Membros, não se pode atribuir à licença do país terceiro a possibilidade, e muito menos o direito, de importar os produtos contingentados na Comunidade.
- Quanto à violação do princípio da atribuição de competências e do princípio do equilíbrio institucional
67 O Governo português sustenta que a Comissão, adoptando uma decisão como a do caso vertente, que permite as «flexibilidades excepcionais», violou o princípio da atribuição de competências referido no artigo 4.º, n.º 1, do Tratado CE, porquanto exerceu funções que não cabiam na competência que lhe é conferida pelo Tratado ou pelo direito derivado. Tal princípio, de facto, em caso algum, consente às instituições comunitárias o exercício de funções que não cabem na sua competência, mesmo no caso de considerarem tais funções necessárias à prossecução dos objectivos prioritários das políticas comunitárias.
68 A Comissão violou assim, sempre no entender do Governo português, o princípio do equilíbrio institucional, corolário do princípio da legalidade, porquanto, com a aparência do exercício de actividades de gestão, se arrogou uma competência que o Tratado atribui claramente ao Conselho (artigos 113.º, n.º 2, e 115.º, n.os 1 e 4).
69 A Comissão limita-se a observar a este propósito que os fundamentos invocados são de carácter meramente «acessório» e que, portanto, devem considerar-se parte integrante do primeiro fundamento de impugnação. Salienta, além disso, que, uma vez que a decisão impugnada não altera o nível geral das restrições de importação decididas pelo Conselho e dado que o Regulamento n.º 3030/93 a habilita a adoptar medidas de derrogação, não existe, no caso vertente, qualquer violação do princípio do equilíbrio institucional.
70 Partilhamos da tese da Comissão. Os dois fundamentos alegados, baseados na violação dos princípios da atribuição de competências e do equilíbrio institucional, respeitam, na realidade, no caso vertente, à inobservância, por parte da Comissão, das disposições que lhe atribuem competência para adoptar a decisão impugnada. A apreciação da sua justeza deve, portanto, considerar-se, em nosso entender, absorvida pela apreciação relativa à violação do Regulamento n.º 3030/93.
71 No que tange, em especial, à inobservância do princípio da atribuição de competência, limitamo-nos, portanto, a remeter para a explanação anteriormente desenvolvida quanto à violação do Regulamento n.º 3030/93 e, em especial, do seu artigo 8.º
72 Relativamente ao princípio do equilíbrio institucional, interessa-nos tão-só sublinhar que uma tal regra geral de direito jurisprudencial se refere essencialmente à relação entre as instituições, mais precisamente, ao respeito das competências recíprocas das instituições. Ora, não obstante o exercício de funções por parte de uma instituição incompetente comportar, in re ipsa, a violação do equilíbrio institucional, tal regra ganha relevo, na realidade, exactamente no caso inverso, ou seja, quando, muito embora no respeito das atribuições próprias, uma instituição tenha, de qualquer modo, limitado o exercício das competências de outra (27).
73 Portanto, no caso em apreço, uma vez declarada a inexistência das condições para a concessão de autorizações de importações adicionais da República Popular da China, mas também a consequente incompetência da Comissão para adoptar a decisão impugnada, daí deriva igualmente uma violação de ambos os princípios invocados, o de atribuição de competências e o do equilíbrio institucional.
- Quanto à violação do acordo entre a Comunidade Europeia e a República Popular da China
74 No entender do Governo português, a decisão impugnada é contrária ao acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República Popular da China sobre o comércio dos produtos têxteis, porquanto não só ultrapassa os limites expressamente previstos em tal acordo quanto à possibilidade de utilização antecipada de quantidades fixadas para os anos seguintes (28), mas é contrária à lógica que inspirou o Conselho ao celebrar os vários acordos de prorrogação: tais acordos, se interpretados como sugere o Governo português, implicam, de facto, a progressiva redução da taxa anual de crescimento dos quantitativos importados na Comunidade e também um abatimento geral das percentagens de flexibilidade.
75 Também este fundamento se reconduz, em última análise, à acusação relativa ao desrespeito da competência atribuída à Comissão para adoptar um acto de política comercial como o do caso em análise.
76 Com efeito, se se examinar o contraste, exposto pela recorrente, entre o acto comunitário que permite a importação na Comunidade de produtos têxteis chineses para um quantitativo superior ao fixado no acordo com o país fornecedor e este último acordo, é razoável admitir que um acto unilateral da Comunidade, que visa favorecer o país terceiro, inspirando-se no objectivo da liberalização que é próprio do acordo de comércio de produtos têxteis, não viola qualquer disposição do referido acordo.
77 Na realidade, no caso vertente, o acordo internacional constitui um parâmetro para apreciar a legalidade do acto pelos seus efeitos internos na Comunidade, ou seja, pelos seus efeitos nas relações entre Estados-Membros que são, também eles, destinatários da decisão impugnada. Ora, não suscita qualquer dúvida que tal tipo de análise se impõe, porque os Estados não participaram - a não ser de modo absolutamente indirecto, mediante o procedimento de comitologia referido no artigo 17.º do Regulamento n.º 3030/93 - no processo decisório da medida em análise. Com efeito, uma decisão do Conselho, que tivesse concedido à República Popular da China - através de acto unilateral ou mediante um acordo com esse país - a possibilidade de exportar para a Comunidade os limites quantitativos admitidos, no caso vertente, pela Comissão, ter-se-ia apresentado como um acto de política comercial, autónomo relativamente ao acordo com a China, ou seja, como uma fonte de direito não subordinada a tal acordo.
78 Portanto, mais uma vez, a problemática de fundo respeita à existência de uma delegação de poderes, neste sentido, pelo Conselho, órgão competente para adoptar tais actos nos termos do artigo 113.º do Tratado CE, e igualmente ao alcance desta delegação de poderes. Para apreciação deste ponto, remetemos para as observações quanto ao primeiro fundamento de impugnação, desenvolvidas em especial nos n.os 50 a 66.
- Quanto à violação do princípio da confiança legítima
79 O Governo português invoca, por último, a violação do princípio da confiança legítima quer dos industriais, em especial da indústria têxtil portuguesa, quer dos importadores de produtos provenientes de outros países fornecedores, porquanto uma decisão que autoriza importações não previstas no acordo com países terceiros frustrava as expectativas formadas com base nas disposições do acordo com a China. O facto de tais medidas de «flexibilidades excepcionais» serem frequentes não reduz o seu carácter de imprevisibilidade.
80 A Comissão observa a este propósito, por um lado, que o Governo português não demonstrou que o acto impugnado tenha causado prejuízos aos operadores económicos do sector e, por outro, que a decisão impugnada não possa ser considerada um acto imprevisível por um operador prudente. A esse propósito, recorda que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, os operadores não podem basear a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser objecto de alteração.
81 O fundamento invocado é, em nosso entender, infundado. Como foi justamente salientado pela Comissão, uma regulamentação, como a do caso vertente, que fixa os quantitativos gerais de importação por categorias de produtos de vários países fornecedores, não pode levar a criar nos operadores económicos expectativas concretas e específicas susceptíveis de implicar a confiança legítima em que a disposição em vigor não seja objecto de alteração. Além disso, recorda-se, na mesma linha, a jurisprudência constante segundo a qual o respeito do princípio da confiança legítima não pode servir para defender a impossibilidade de alterar uma regulamentação, em especial, em sectores - como o da importação de têxteis - nos quais é necessária uma contínua adaptação das regras em função das alterações da situação económica (29).
V - Quanto ao pedido de limitação dos efeitos do acórdão de anulação
82 A Comissão pede, a título subsidiário, que, na hipótese de procedência do recurso, fiquem salvaguardados os efeitos definitivos da decisão impugnada, porquanto a limitação no tempo dos efeitos do acórdão evitaria comprometer o exercício dos direitos que as autorizações das importações adicionais para 1995 teriam podido criar na esfera jurídica dos operadores económicos e evitaria, deste modo, a violação da confiança legítima que a adopção do acto e a presunção da sua legalidade teriam criado, designadamente, na esfera das autoridades nacionais.
83 Em nosso entender, tal pedido deve ser rejeitado, porquanto não se demonstra que existam eventuais direitos ou outras situações subjectivas que possam ser comprometidos pela anulação ex tunc do acto impugnado. Com efeito, as mercadorias já importadas na Comunidade com base na decisão impugnada, circulando em livre prática no território comunitário, já não podem ser identificadas. Quanto aos direitos de importação ainda não exercidos, a admitir que existam, assentam num acto ilegal, cuja anulação não comporta consequências tais que justifiquem a aplicação do artigo 174.º, segundo parágrafo, do Tratado. Deve, com efeito, considerar-se que uma alteração do regime das importações constitui um risco inerente à natureza da actividade própria do operador económico, o qual, tal como retira benefícios de tais actividades, deve também suportar os riscos inerentes (de acordo com o conhecido brocardo ubi commoda ibi incommoda). Com efeito, limitar as consequências de tal anulação, ex artigo 174.º, segundo parágrafo, do Tratado, equivaleria a impedir o Tribunal de fazer desaparecer, ex tunc, as consequências da ilegalidade dos actos impugnados em todas as situações em que esses actos sejam susceptíveis de afectar a esfera jurídica dos operadores económicos.
Pelas considerações que precedem, propomos ao Tribunal de Justiça que:
«- declare o recurso inadmissível relativamente ao pedido de anulação da prática das `'flexibilidades excepcionais' prosseguida pela Comissão em matéria de gestão dos limites quantitativos à importação de produtos têxteis na Comunidade';
- anule a decisão adoptada pela Comissão na sequência do parecer favorável do comité dos têxteis, de 6 de Março de 1996, relativo à importação de produtos têxteis da República Popular da China;
- rejeite o pedido da Comissão que pretende sejam declarados definitivos os efeitos da decisão impugnada, nos termos do artigo 174.º, segundo parágrafo, do Tratado;
- condene a Comissão nas despesas do processo.»
(1) - A Comunidade aderiu ao acordo multifibras pela Decisão 74/214/CEE do Conselho, de 21 de Março de 1974, sobre a conclusão do Acordo relativo ao Comércio Internacional de Têxteis (JO L 118, p. 1; EE 11 F5 p. 99).
(2) - Os protocolos de prorrogação do acordo multifibras foram celebrados, respectivamente, em 14 de Dezembro de 1977, 22 de Dezembro de 1981, 31 de Julho de 1986, 31 de Julho de 1991, 9 de Dezembro de 1992 e, por último, 9 de Dezembro de 1993. A Comunidade aderiu a todos estes protocolos.
(3) - JO L 336, p. 1.
(4) - Nos termos do artigo 8.º, n.º 1, do ATV: «É instituído o Órgão de Supervisão dos Têxteis (`OST'), encarregado de supervisionar a aplicação do presente acordo, de examinar todas as medidas tomadas ao abrigo do presente acordo, bem como a sua conformidade com este último, e de tomar as medidas que expressamente lhe incumbem por força do presente acordo. O OST será constituído por um presidente e por 10 membros. A sua composição será equilibrada e largamente representativa dos membros e será prevista a rotatividade dos seus membros a intervalos adequados. Os membros serão nomeados para integrar o OST por membros designados pelo Conselho do Comércio das Mercadorias, desempenhando as suas funções a título pessoal.»
(5) - Decisão do Conselho relativa à aplicação a título provisório do Acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República Popular da China sobre o Comércio Internacional de Têxteis (JO L 380, p. 1).
(6) - Em troca de uma tal possibilidade de exportação para a Comunidade, a China empenhou-se em encorajar e facilitar a importação no seu mercado de produtos têxteis (indicados nos anexos I e II do mesmo acordo) provenientes da Comunidade. O artigo 12.º, n.º 1, dispõe, de facto, que a China «will take such measures as are necessary to avoid exarcebating and if possible to reduce, during the period of application of the Agreement, the disequilibrium in its textile trade balance with the Community».
(7) - V. o artigo 13.º do protocolo A do acordo de base. Relativamente a esse procedimento, o artigo 16.º, n.os 2 e 3, prevê que: «2. The consultation procedures referred to in this Agreement shall be governed by the following rules: - any request for consultations shall be notified in writing to the other Party, - the request for consultations shall be followed within a reasonable period (and in any case not later than 15 days following the notification) by a statement setting out the reasons and circumstances which, in the opinion of the requesting Party, justify the submission of such a request, - the Parties shall enter into consultations within one month at the latest of notification of request, with a view to reaching agreement on a mutually acceptable conclusion within one further month at the latest. 3. The community may request consultations in accordance with paragraph 2 when it ascertains that during a particular year of application of the Agreement difficulties arise in the Community or one of its regions from a sharp and substantial increase, by comparison to the preceding year, in imports of given category of Group I subject to the quantitative limits set out in Annex III.»
(8) - O acordo foi celebrado pela Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.º 2616/85 do Conselho, de 16 de Setembro de 1985, relativo à celebração do Acordo de Cooperação Comercial e Económica entre a Comunidade Económica Europeia e a República Popular da China (JO L 250, p. 1; EE 11 F22 p. 158). O artigo 15.º de tal acordo de cooperação prevê a instituição de uma Comissão Mista «composta por representantes das duas partes contratantes».
(9) - JO L 275, p. 1.
(10) - Regulamento do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, que altera o Regulamento n.º 3030/93 (JO L 349, p. 85).
(11) - No elenco dos países exportadores figura a República Popular da China.
(12) - A nova redacção do artigo 8.º, primeiro e segundo parágrafos, de acordo com as alterações do Regulamento (CE) n.º 824/97, de 29 de Abril de 1997 (JO L 119, p. 1), preceitua: «Sempre que, em circunstâncias especiais, for necessária a importação de quantidades adicionais às referidas no Anexo V para uma ou mais categorias de produtos, a Comissão pode conceder oportunidades de importação suplementares para um determinado ano nos termos do procedimento previsto no artigo 17.º Sempre que forem concedidas oportunidades suplementares... essa concessão está sujeita à dedução de um montante correspondente ao montante suplementar do limite quantitativo: - de uma ou mais categorias de produtos pertencentes ao mesmo grupo ou subgrupo de produtos para o ano em curso (desde que esse montante não exceda 3% do limite quantitativo da categoria relativamente à qual são concedidas oportunidades suplementares) e/ou: - da mesma categoria de produtos para o ano seguinte.»
(13) - V., a esse propósito, o anexo I da petição de recurso.
(14) - V. acta da 413.a reunião do comité dos têxteis de 6 de Março de 1996 (anexo III da petição de recurso).
(15) - V. acta da 414.a reunião do comité dos têxteis de 12 de Março de 1996, p. 2 (anexo VI da petição de recurso).
(16) - V. a nota 15.
(17) - Remetemos, a título meramente exemplificativo, para os acórdãos do Tribunal de Justiça de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, Colect., p. 69, n.os 38 a 43), e de 30 de Junho de 1993, Parlamento/Conselho (C-181/91 e C-248/91, Colect., p. I-3685).
(18) - Acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (131/86, Colect., p. 905, n.º 29); v. também acórdãos de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (68/86, Colect., p. 855, n.º 24); de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho (C-426/93, Colect., p. I-3723, n.º 21); de 26 de Março de 1996, Parlamento/Conselho (C-271/94, Colect., p. I-1689, n.º 34); e de 12 de Novembro de 1996, Reino Unido/Conselho (C-84/94, Colect., p. I-5755, n.º 19). Recordamos, além disso, que, no acórdão de 9 de Agosto de 1994, França/Comissão (C-327/91, Colect., p. I-3641, n.º 36), o Tribunal de Justiça declarou que «... uma simples prática não pode prevalecer sobre as normas do Tratado».
(19) - A esse propósito, urge sublinhar que o próprio ATV não proíbe a adopção de medidas de flexibilidade, mas obriga simplesmente os Estados contratantes a deixarem inalteradas as disposições, notificadas ao organismo de controlo, que estão «previstas nos acordos bilaterais concluídos ao abrigo do AMF para o período de doze meses anteriores à entrada em vigor do Acordo OMC», proibindo a aplicação «dos limites quantitativos por aplicação das várias formas de transferência» (artigo 2.º, n.º 16).
(20) - A declaração não foi apresentada pelo Governo português, por falta de acordo do Conselho.
(21) - Acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Recueil, p. 2039, n.º 13), e de 2 de Maio de 1990, Scarpe (C-27/89, Colect., p. I-1701).
(22) - Acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão (C-478/93, Colect., p. I-3081, n.os 30 e 32).
(23) - As notificações são comunicadas electronicamente pela rede integrada estabelecida para o efeito (artigo 12.º, n.º 3, do Regulamento n.º 3030/93).
(24) - O Tribunal de Justiça já declarou repetidamente a legitimidade da delegação de poderes não meramente executivos: v. acórdãos de 6 de Julho de 1982, França, Itália e Reino Unido/Comissão (188/80 a 190/80, Recueil, p. 2545, n.º 6); de 24 de Outubro de 1989, Comissão/Conselho (16/88, Colect., p. 3457, n.º 11); e, por fim, de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão (C-240/90, Colect., p. I-5383).
(25) - V., nesse sentido, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 30 de Outubro de 1975, Rey Soda (23/75, Recueil, p. 1279, n.º 14, Colect., p. 445), e de 13 de Novembro de 1991, França/Comissão (C-303/90, Colect., p. I-5315). Como foi justamente salientado neste último processo pelo advogado-geral G. Tesauro, não se proíbe à Comissão integrar, no exercício de competências delegadas, o quadro normativo contido no acto do Conselho, todavia, «as modalidades de aplicação de uma disposição incluem no mínimo, por definição, a determinação das obrigações nela contidas e, em consequência, uma regulamentação completa que estabelece necessariamente uma série de obrigações específicas», mas não podem implicar qualquer alteração das normas de base.
(26) - Um tal procedimento, que implica a suspensão da emissão de licenças de importação e contactos com as autoridades do país fornecedor, está igualmente previsto pelo acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República Popular da China (artigo 13.º, n.º 1, do protocolo A do acordo de base).
(27) - Lembremos, a propósito da jurisprudência do Tribunal de Justiça quanto à obrigatoriedade de consulta do Parlamento nos processos legislativos, que, nos casos em que esteja prevista no Tratado, «constitui uma formalidade essencial cuja inobservância implica a nulidade do acto», porquanto a participação efectiva do Parlamento no processo legislativo representa efectivamente «um elemento essencial do equilíbrio institucional pretendido pelo Tratado»: v., entre outros, o acórdão de 10 de Junho de 1997, Parlamento/Conselho (C-392/95, Colect., p. I-3213, n.º 14).
(28) - O artigo 5.º do acordo prevê uma utilização antecipada de uma percentagem não superior a 5% do quantitativo fixado para cada ano.
(29) - V., por último, a tal propósito, acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Janeiro de 1998, Lopex Export (C-315/96, Colect., p. I-317, n.os 28 a 30).