62001CJ0292_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I de forenede sager C-292/01 og C-293/01,
angående anmodninger, som Consiglio di Stato (Italien) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende sager,
Albacom SpA (sag C-292/01),
Infostrada SpA (sag C-293/01)
mod
Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica,
Ministero delle Comunicazioni,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester (EFT L 117, s. 15),
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Wathelet, og dommerne C.W.A. Timmermans, A. La Pergola, P. Jann og S. von Bahr (refererende dommer),
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: R. Grass,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Albacom SpA ved avvocati R. Caiazzo og G. Pesce
– Infostrada SpA ved avvocati F.G. Scoca, M. Clarich, G. Pizzonia og F. Macaluso
– den italienske regering ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato M. Fiorilli
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. van Lier og E. Traversa, som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 21. november 2002 er afgivet mundtlige indlæg af Albacom SpA ved R. Caiazzo og avvocato A. Santa Maria, af Infostrada SpA ved F.G. Scoca og G. Pizzonia, af den italienske regering ved M. Fiorilli og af Kommissionen ved E. Traversa,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
12. december 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved to kendelser af 12. juni 2001, indgået til Domstolens Justitskontor den 23. juli 2001, har Consiglio di Stato i medfør af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål, der er enslydende i de to sager, om fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester (EFT L 117, s. 15).
2. Dette spørgsmål er blevet rejst under to sager anlagt af Albacom SpA (herefter »Albacom«) og Infostrada SpA (herefter »Infostrada«), der er indehavere af tilladelser til at udøve offentlig telenetvirksomhed, til prøvelse af et fællesministerielt dekret, hvorefter der afkræves virksomheder, som er indehavere af sådanne tilladelser, et bidrag, der beregnes som en procentsats af deres omsætning.
De fællesskabsretlige bestemmelser
3. Tolvte betragtning til direktiv 97/13 har følgende ordlyd:
»[...] eventuelle gebyrer eller afgifter, der pålægges virksomhederne som led i procedurer for udstedelse af tilladelser, skal være baseret på objektive, ikke-diskriminerende og gennemsigtige kriterier«.
4. Artikel 6 i direktiv 97/13, der vedrører »Gebyrer og afgifter for generelle tilladelsesprocedurer«, bestemmer:
»Uden at det finansielle bidrag til opfyldelsen af forsyningspligten, jf. bilaget, herved berøres, sikrer medlemsstaterne, at eventuelle gebyrer, som virksomhederne afkræves som led i tilladelsesprocedurerne, kun har til formål at dække administrationsomkostningerne i forbindelse med forvaltningen, kontrollen og håndhævelsen af den gældende ordning for generelle tilladelser. Der offentliggøres på hensigtsmæssig vis tilstrækkeligt detaljerede og let tilgængelige oplysninger om sådanne gebyrer.«
5. Direktivets artikel 11, der har overskriften »Gebyrer og afgifter for individuelle tilladelser«, har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at eventuelle gebyrer, som virksomhederne afkræves som led i tilladelsesprocedurerne, kun har til formål at dække administrationsomkostningerne i forbindelse med udstedelsen, forvaltningen, kontrollen og håndhævelsen af den gældende ordning for individuelle tilladelser. Gebyret for en individuel tilladelse skal stå i rimeligt forhold til det ydede arbejde, og der skal på hensigtsmæssig vis offentliggøres tilstrækkeligt detaljerede og let tilgængelige oplysninger herom.
2. Uanset stk. 1 kan medlemsstaterne, hvis der kun er knappe ressourcer, tillade, at den nationale tilsynsmyndighed pålægger yderligere afgifter for at sikre, at sådanne ressourcer udnyttes optimalt. Disse afgifter skal være ikke-diskriminerende og navnlig tage hensyn til behovet for at støtte udviklingen af nyskabende tjenester og konkurrence.«
De nationale bestemmelser
6. Dekret nr. 318 af 19. september 1997 fra republikkens præsident (almindeligt tillæg til GURI nr. 221 af 22.9.1997, s. 5, herefter »dekret nr. 318«) og dekret af 5. februar 1998 (GURI nr. 63 af 17.3.1998, s. 27), der er vedtaget med henblik på gennemførelse af artikel 6 i dekret nr. 318, vedrører de økonomiske bidrag, som televirksomhederne pålægges som led i tilladelsesprocedurerne.
7. Artikel 6, stk. 5, i dekret nr. 318 bestemmer, at »det bidrag, virksomhederne skal betale for proceduren vedrørende den generelle tilladelse, udelukkende dækker de administrative omkostninger, der er forbundet med sagsbehandlingen, kontrollen med driften af tjenesten og med overholdelsen af de betingelser, der er fastsat med hensyn til tilladelsen«.
8. Artikel 6, stk. 20, i dekret nr. 318 indeholder en tilsvarende bestemmelse vedrørende bidraget i forbindelse med individuelle tilladelser. Artiklens stk. 21 fastsætter desuden et bidrag i tilfælde af udnyttelse af knappe ressourcer.
9. Dekretet af 5. februar 1998 bestemmer, at indehaveren af en individuel tilladelse skal betale et bidrag til dækning af: a) udgifterne til sagsbehandlingen og udstedelsen af tilladelsen, og at bidraget skal betales på det tidspunkt, hvor ansøgningen indgives, b) kontrolforanstaltninger og undersøgelser (betales hvert år), c) udnyttelsen af knappe ressourcer (betales hvert år) samt d) tildeling af numre (betales hvert år).
10. De foranstaltninger, der er genstand for søgsmålene i hovedsagerne, er lov nr. 448 af 23. december 1998 om finansielle bestemmelser med henblik stabilisering og udvikling (finansloven 1999) (almindeligt tillæg til GURI nr. 302 af 29.12.1998, s. 5, herefter »lov nr. 448«) og det fællesministerielle dekret af 21. marts 2000, som er vedtaget af Ministeriet for Statskassen, Statsbudgettet og Økonomisk Planlægning i samråd med Ministeriet for Telekommunikation (GURI nr. 92 af 19.4.2000, s. 12, herefter »dekret af 21. marts 2000«).
11. Artikel 20, stk. 2, i lov nr. 448 bestemmer:
»Der indføres et bidrag for virksomhed i forbindelse med etablering og drift af offentlige telenet, for udbydelse til offentligheden af taletelefoni-, mobiltelefoni- og personkommunikationstjenester. Bidraget betales af koncessionshaverne til offentlige teletjenester eller indehavere af tilladelser til etablering og drift af offentlige telenet for udbydelse til offentligheden af taletelefoni-, mobiltelefoni- og personkommunikationstjenester.
Bidraget beregnes som en procentsats af den omsætning, der er faktureret for alle teletjenester og -ydelser i det foregående år, dvs. 3% for 1999, 2,7% for 2000, 2,5% for 2001, 2% for 2002 og 1,5% for 2003.
For virksomheder, der har en omsætning på under 200 milliarder lire i referenceåret for beregningen af bidraget, fastsættes den omhandlede sats til 2% til og med 2002 og til 1,5% i 2003. Disse virksomheder skal ikke betale bidrag, såfremt de har underskud.
Bidraget betales inden 30 dage efter godkendelsen af regnskabet for det regnskabsår, som omsætningen vedrører. Den 15. december hvert år indbetales et acontobeløb for det bidrag, der skal betales det efterfølgende år, således at acontobeløbet for 1999 udgør 70%, for 2000 85% og for 2001 og de efterfølgende år 95% af bidraget for det foregående år. For 1999 beregnes acontobeløbet på grundlag af den forventede omsætning for det samme år, dog således at den forventede omsætning ikke kan være mindre end omsætningen i 1998.
[...]«
12. Gennemførelsesbestemmelserne for betalingen af det bidrag, der er indført ved artikel 20, stk. 2, i lov nr. 448, er fastsat i dekret af 21. marts 2000.
Hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
13. Albacom og Infostrada skulle indbetale et a contobeløb for det bidrag, der er omhandlet i artikel 20, stk. 2, i lov nr. 448 og i dekret af 21. marts 2000 (herefter »det omtvistede bidrag«). Den forelæggende ret har anført, at beløbet i Albacoms tilfælde udgør 5 300 000 000 ITL. De to selskaber er af den opfattelse, at lov nr. 448 ved indførelse af det omtvistede bidrag i praksis har genindført de koncessionsafgifter, som tidligere, da der var monopol på telekommunikationsområdet, blev opkrævet i Italien, og at loven er i strid med fællesskabsbestemmelserne.
14. Hvert af selskaberne har derfor til republikkens præsident iværksat ekstraordinær rekurs med påstand om annullation af dekretet af 21. marts 2000. Ministeriet for Statskassen, Statsbudgettet og Økonomisk Planlægning (herefter »ministeriet«) har derfor anmodet Consiglio di Stato om en afgørelse vedrørende dekretets gyldighed.
15. Ifølge ministeriet udgør det omtvistede bidrag hverken en genindførelse af koncessionsafgiften eller en ny afgift, men en form for deltagelse for de omhandlede virksomheder i de udgifter, staten direkte og indirekte afholder med henblik på forberedelserne af de instrumenter, der er nødvendige med henblik på liberaliseringen af telekommunikationssektoren.
16. Consiglio di Stato har præciseret, at teletjenesterne tidligere hørte under statens monopol, og at loven derfor fastsatte, at alle koncessionshavere skulle betale en bestemt årlig afgift til staten.
17. Den forelæggende ret har tilføjet, at ordningen blev ændret grundlæggende i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser, navnlig ved Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 om ændring af direktiv 90/388/EØF for så vidt angår gennemførelse af liberaliseringen af markederne for teletjenester (EFT L 74, s. 13), samt ved direktiv 97/13.
18. En første gennemførelsesforanstaltning, vedtaget i 1996, gjorde retten for hver enkelt virksomhed til at udbyde teletjenester og til at etablere telenet, bortset fra de koncessioner, der er fastsat i lovgivningen, betinget af en administrativ tilladelse.
19. Den Italienske Republik vedtog efterfølgende andre foranstaltninger, herunder dekret nr. 318 og dekret af 5. februar 1998, der navnlig omhandlede adgangen til udnyttelse af telenet for virksomheder med generelle og individuelle tilladelser for teletjenester.
20. Consiglio di Stato har afslutningsvis nævnt lov nr. 448 og har understreget, at selv om loven har bekræftet, at den årlige afgift, der tidligere blev opkrævet af koncessionshaverne, ikke finder anvendelse på udbydere af offentlige teletjenester, har lovens artikel 20, stk. 2, imidlertid indført en ny form for bidrag.
21. Da den forelæggende ret finder det tvivlsomt, om nævnte artikel 20, stk. 2, og dekretet af 21. marts 2000 er i overensstemmelse med fællesskabsretten, har den udsat de to sager og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Tillægger direktiv 97/13/EF medlemsstaterne en ret til at pålægge virksomheder, der er indehavere af individuelle eller generelle tilladelser for teletjenester, at betale økonomiske ydelser, uanset hvorledes de er betegnet, der adskiller sig fra eller opkræves ud over dem, der i henhold til direktivet lovligt kan opkræves?«
22. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 12. september 2001 er sagerne C-292/01 og C-293/01 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Om det præjudicielle spørgsmål
23. Det bemærkes indledningsvis, at hovedsagerne vedrører to virksomheder med individuelle tilladelser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 97/13, og at indlæggene for Domstolen har koncentreret sig om bestemmelserne i direktivets artikel 11, der vedrører gebyrer og afgifter, der opkræves af virksomheder med individuelle tilladelser. Det må derfor antages, at Consiglio di Stato nærmere bestemt ønsker oplyst, om direktivets bestemmelser og navnlig direktivets artikel 11 forbyder medlemsstaterne at pålægge virksomheder med individuelle tilladelser for teletjenester økonomiske byrder som det omtvistede bidrag, alene fordi virksomhederne er i besiddelse af disse tilladelser.
24. Det skal herved for det første undersøges, om medlemsstaterne efter artikel 11 i direktiv 97/13 eller nogen anden bestemmelse i direktivet udtrykkeligt har ret til at pålægge de nævnte virksomheder en økonomisk byrde som det omtvistede bidrag.
25. Artikel 11 i direktiv 97/13 bestemmer i stk. 1, at de gebyrer, som medlemsstaterne afkræver virksomheder med individuelle tilladelser, kun kan have til formål at dække de administrationsomkostninger, der er knyttet til det arbejde, der udføres i forbindelse med udstedelsen af tilladelserne. Efter direktivets artikel 11, stk. 2, kan de nationale tilsynsmyndigheder dog pålægge yderligere afgifter i tilfælde af udnyttelse af knappe ressourcer.
26. Ud over de gebyrer og afgifter, der er nævnt i artikel 11, og de gebyrer, som skal dække administrationsomkostningerne i forbindelse med procedurerne for udstedelse af generelle tilladelser, og som er fastsat i artikel 6, omhandler direktiv 97/13 kun udtrykkeligt en anden form for økonomisk byrde, nemlig det finansielle bidrag til opfyldelse af forsyningspligten, der er omhandlet i direktivets artikel 6 og i punkt 3.2. i bilaget til direktivet.
27. Det er imidlertid ubestridt, at det omtvistede bidrag hverken skal dække administrationsomkostninger, der er knyttet til en tilladelsesprocedure, eller sikre udnyttelsen af knappe ressourcer. Der er således indført andre bidrag med disse formål ved bestemmelserne i dekret nr. 318 og dekretet af 5. februar 1998. Det er endvidere ikke blevet gjort gældende, at det omtvistede bidrag har til formål at finansiere forsyningspligten.
28. Det må derfor konstateres, at et bidrag som det omtvistede ikke henhører under et af de tilfælde, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 6 og 11 i direktiv 97/13.
29. Det skal for det andet undersøges, om et sådant bidrag derfor er forbudt.
30. Der skal herved henvises til formålet med direktiv 97/13 og den juridiske kontekst, hvori det er blevet vedtaget.
31. Den italienske regering har gjort gældende, at en byrde som det omtvistede bidrag ikke er i strid med formålet med direktiv 97/13, og at den i betragtning af ordlyden af direktivets artikel 11, stk. 2, ligefrem må anses for tilladt. Da denne bestemmelse tillader medlemsstaterne at opkræve yderligere afgifter i tilfælde af ressourceknaphed, såsom et lille antal ledige numre eller radiofrekvenser, med henblik på at sikre en optimal udnyttelse af disse ressourcer, må det efter regeringens opfattelse ligeledes være muligt for medlemsstaterne at pålægge yderligere byrder, der har til formål at bidrage til de investeringer, der er foretaget, med henblik på at sikre den generelle liberalisering på telekommunikationsområdet.
32. I den foreliggende sag udgør det omtvistede bidrag en deltagelse i de investeringer, staten afholder med henblik på at liberalisere telekommunikationen og på at gøre fremkomsten af nyskabende tjenester mulig. Desuden opkræves bidraget kun i en begrænset periode og overholder de kriterier om objektivitet, ikke-diskrimination og gennemsigtighed, der er nævnt i tolvte betragtning til direktivet.
33. Hertil skal det imidlertid bemærkes, at artikel 11, stk. 1, i direktiv 97/13 udtrykkeligt bestemmer, at medlemsstaterne skal sikre, at eventuelle gebyrer, som virksomhederne afkræves som led i tilladelsesprocedurerne, kun har til formål at dække de administrationsomkostninger, der er knyttet til det arbejde, der kræves i forbindelse med tilladelsesordningen. I forhold til den generelle bestemmelse i dette stk. 1, tages der i artiklens stk. 2 et forbehold, som er begrænset til tilfælde af ressourceknaphed.
34. Ordlyden af direktivets artikel 11, stk. 2, må derfor gives en restriktiv fortolkning, og den tillader under alle omstændigheder ikke i sig selv en generalisering i den forstand, som den italienske regering har påberåbt sig.
35. Det fremgår af første, tredje og femte betragtning til direktiv 97/13, at direktivet udgør en del af de foranstaltninger, der er truffet med henblik på fuld liberalisering af teletjenester og teleinfrastruktur fra den 1. januar 1998, og at direktiv 96/91 om liberalisering af markederne for teletjenester også hører til disse foranstaltninger. Til dette formål opstiller direktiv 97/13 ensartede principper for tilladelsesordningerne, der skal være et betydeligt bidrag til at hjælpe nye operatører ind på markedet.
36. Disse principper omhandler ikke blot reglerne vedrørende bl.a. procedurerne for udstedelse af tilladelser og indholdet af disse, men også arten eller endog størrelsen af de økonomiske byrder, som er knyttet til disse procedurer, og som medlemsstaterne kan pålægge virksomhederne i telekommunikationssektoren.
37. Som det er præciseret i tolvte betragtning til direktiv 97/13, skal disse byrder være baseret på objektive, ikke-diskriminerende og gennemsigtige kriterier. De må endvidere ikke modvirke formålet om fuld liberalisering af markedet, der indebærer, at markedet fuldt ud åbnes for konkurrence.
38. Som generaladvokaten har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, ville de ensartede principper med hensyn til de generelle tilladelser og de individuelle tilladelser for teletjenester, som direktivet tilsigter at indføre, miste enhver virkning, hvis medlemsstaterne frit kunne fastsætte, hvilke økonomiske byrder virksomhederne i telesektoren skulle pålægges.
39. Det er endvidere af betydning, at Den Italienske Republik i den første fase af gennemførelsen af de fællesskabsretlige direktiver med henblik på liberalisering af de nationale telemarkeder ophævede det bidrag, beregnet af omsætningen, der tidligere blev afkrævet koncessionshaverne for teletjenester. Selv om dette tidligere bidrag og det omtvistede bidrag ikke er identiske, må det imidlertid bemærkes, at det omtvistede bidrag, som det tidligere, er en byrde, der beregnes på grundlag af omsætningen for virksomheder med individuelle tilladelser, og at den således genindfører en økonomisk hindring for liberaliseringsprocessen.
40. Det må derfor fastslås, at en sådan byrde gør de gebyrer og afgifter, som medlemsstaterne udtrykkeligt er berettigede til at opkræve i henhold til direktiv 97/13, betydelig tungere, og således skaber en væsentlig hindring for den frie udveksling af teletjenester.
41. Heraf følger, at en sådan byrde er i strid med de formål, som fællesskabslovgiveren har haft for øje, og falder uden for de ensartede principper, der er opstillet ved direktiv 97/13.
42. Det forelagte spørgsmål skal herefter besvares med, at bestemmelserne i direktiv 97/13 og navnlig direktivets artikel 11 forbyder medlemsstaterne at pålægge virksomheder med individuelle tilladelser for teletjenester økonomiske byrder, som den i hovedsagerne omhandlede, der adskiller sig fra og opkræves ud over dem, der i henhold til direktivet lovligt kan pålægges, alene fordi virksomhederne er i besiddelse af disse tilladelser.
Sagsomkostningerne
43. De udgifter, der er afholdt af den italienske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Consiglio di Stato ved kendelser af 12. juni 2001, for ret:
Bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester og navnlig direktivets artikel 11 forbyder medlemsstaterne at pålægge virksomheder med individuelle tilladelser for teletjenester økonomiske byrder som den i hovedsagerne omhandlede, der adskiller sig fra og opkræves ud over dem, der i henhold til direktivet lovligt kan pålægges, alene fordi virksomhederne er i besiddelse af disse tilladelser.