62022CC0167
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ATHANASIOS RANTOS
vom 7. September 2023 (
1
)
Rechtssache C‑167/22
Europäische Kommission
gegen
Königreich Dänemark
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Beförderungen im Straßenverkehr – Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 – Art. 8 – Kabotagebeförderungen – Allgemeiner Grundsatz – Art. 9 – Für Kabotagebeförderungen geltende Vorschriften – Verordnung (EG) Nr. 561/2006 – Ruhezeiten – Nationale Regelung, die eine Höchstparkdauer an öffentlichen Autobahnraststätten einführt – Begrenzung auf 25 Stunden – Art. 56 AEUV – Hindernis für den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr“
Einleitung
1.
Mit ihrer Vertragsverletzungsklage beantragt die Europäische Kommission die Feststellung, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den unionsrechtlichen Bestimmungen in den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 (
2
) betreffend den freien Dienstleistungsverkehr bei Beförderungen im Straßenverkehr verstoßen hat, dass es die Parkdauer für Lastkraftwagen auf den Rastplätzen der öffentlichen Autobahnraststätten auf 25 Stunden begrenzt hat (im Folgenden: 25‑Stunden-Regel). Diese Regel erschwere es einem Fahrer, die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit von mindestens 45 Stunden oder eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit von 24 bis 45 aufeinander folgenden Stunden gemäß Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 (
3
) einzuhalten, was folglich ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr bei Beförderungen im Straßenverkehr darstelle und durch keinen der vom Königreich Dänemark angeführten zwingenden Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei.
2.
Bei den Fragen, die sich in der vorliegenden Rechtssache stellen, geht es somit darum, ob die 25‑Stunden-Regel ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr bei Beförderungen im Straßenverkehr darstellt und, wenn ja, ob diese Regel durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden kann.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1072/2009
3.
Art. 1 („Anwendungsbereich“) Abs. 1 und 4 der Verordnung Nr. 1072/2009 sieht vor:
„(1)   Diese Verordnung gilt für den grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr auf den im Gebiet der Gemeinschaft zurückgelegten Wegstrecken.
…
(4)   Diese Verordnung gilt für den innerstaatlichen Güterkraftverkehr, der von einem gebietsfremden Verkehrsunternehmer gemäß Kapitel III zeitweilig durchgeführt wird.
…“
4.
Art. 8 („Allgemeiner Grundsatz“) der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt:
„(1)   Jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt.
(2)   Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung.
Innerhalb der Frist gemäß Unterabsatz 1 können die Verkehrsunternehmer einige oder alle der Kabotagebeförderungen, zu denen sie gemäß Unterabsatz 1 berechtigt sind, in jedem Mitgliedstaat unter der Voraussetzung durchführen, dass sie auf eine Kabotagebeförderung je Mitgliedstaat innerhalb von drei Tagen nach der Einfahrt des unbeladenen Fahrzeugs in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats beschränkt sind.
…“
5.
In Art. 9 („Vorschriften für die Kabotage“) der Verordnung Nr. 1072/2009 heißt es:
„(1)   Vorbehaltlich der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften unterliegt die Durchführung der Kabotage den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats im Hinblick auf Folgendes:
…
d) Lenk- und Ruhezeiten;
…
(2)   Die in Absatz 1 genannten Rechts- und Verwaltungsvorschriften werden auf die gebietsfremden Verkehrsunternehmer unter denselben Bedingungen angewandt, wie sie der Aufnahmemitgliedstaat den ansässigen Verkehrsunternehmern auferlegt, damit jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Niederlassungsorts ausgeschlossen wird.“
Verordnung Nr. 561/2006
6.
Art. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 (
4
) lautet:
„Durch diese Verordnung werden Vorschriften zu den Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Kraftfahrer im Straßengüter- und ‐personenverkehr festgelegt, um die Bedingungen für den Wettbewerb zwischen Landverkehrsträgern, insbesondere im Straßenverkehrsgewerbe, anzugleichen und die Arbeitsbedingungen sowie die Straßenverkehrssicherheit zu verbessern. Ziel dieser Verordnung ist es ferner, zu einer besseren Kontrolle und Durchsetzung durch die Mitgliedstaaten sowie zu einer besseren Arbeitspraxis innerhalb des Straßenverkehrsgewerbes beizutragen.“
7.
Art. 4 der Verordnung Nr. 561/2009 bestimmt:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
f)
‚Ruhepause‘ jeden ununterbrochenen Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann;
g)
‚tägliche Ruhezeit‘ den täglichen Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann und der eine ‚regelmäßige tägliche Ruhezeit‘ und eine ‚reduzierte tägliche Ruhezeit‘ umfasst;
–
‚regelmäßige tägliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von mindestens 11 Stunden. Diese regelmäßige tägliche Ruhezeit kann auch in zwei Teilen genommen werden, wobei der erste Teil einen ununterbrochenen Zeitraum von mindestens 3 Stunden und der zweite Teil einen ununterbrochenen Zeitraum von mindestens 9 Stunden umfassen muss;
–
‚reduzierte tägliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von mindestens 9 Stunden, aber weniger als 11 Stunden;
h)
‚wöchentliche Ruhezeit‘ den wöchentlichen Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann und der eine ‚regelmäßige wöchentliche Ruhezeit‘ und eine ‚reduzierte wöchentliche Ruhezeit‘ umfasst;
–
‚regelmäßige wöchentliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von mindestens 45 Stunden;
–
‚reduzierte wöchentliche Ruhezeit‘ eine Ruhepause von weniger als 45 Stunden, die vorbehaltlich der Bedingungen des Artikels 8 Absatz 6 auf eine Mindestzeit von 24 aufeinander folgenden Stunden reduziert werden kann;
…“
8.
Art. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 bestimmt:
„…
(6)   In zwei jeweils aufeinander folgenden Wochen hat der Fahrer mindestens folgende Ruhezeiten einzuhalten:
–
zwei regelmäßige wöchentliche Ruhezeiten oder
–
eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit und eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit von mindestens 24 Stunden. Dabei wird jedoch die Reduzierung durch eine gleichwertige Ruhepause ausgeglichen, die ohne Unterbrechung vor dem Ende der dritten Woche nach der betreffenden Woche genommen werden muss.
Eine wöchentliche Ruhezeit beginnt spätestens am Ende von sechs 24‑Stunden-Zeiträumen nach dem Ende der vorangegangenen wöchentlichen Ruhezeit.
…
(7)   Jede Ruhepause, die als Ausgleich für eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit eingelegt wird, ist an eine andere Ruhezeit von mindestens 9 Stunden anzuhängen.
(8)   Sofern sich ein Fahrer hierfür entscheidet, können nicht am Standort eingelegte tägliche Ruhezeiten und reduzierte wöchentliche Ruhezeiten im Fahrzeug verbracht werden, sofern das Fahrzeug über geeignete Schlafmöglichkeiten für jeden Fahrer verfügt und nicht fährt.
(9)   Eine wöchentliche Ruhezeit, die in zwei Wochen fällt, kann für eine der beiden Wochen gezählt werden, nicht aber für beide.“
Dänisches Recht
9.
Die 25‑Stunden-Regel ist in den dänischen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht ausdrücklich vorgesehen. Diese Regel, die nach einer politischen Vereinbarung über das Haushaltsgesetz 2018 (
5
) eingeführt wurde, gilt gemäß § 92 Abs. 1 des Færdselslov (Straßenverkehrsgesetz) (
6
) und ist am 1. Juli 2018 (
7
) in Kraft getreten.
Vorgeschichte des Rechtsstreits und Vorverfahren
10.
Die Kommission leitete aufgrund von Informationen, die sie von Straßenverkehrsverbänden erhalten hatte, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das Königreich Dänemark ein, da sie der Auffassung war, die 25‑Stunden‑Regel beschränke den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen.
11.
Im Rahmen dieses Verfahrens richtete die Kommission am 2. Mai 2018 ein Auskunftsersuchen, am 20. Juli 2018 ein Aufforderungsschreiben, am 14. Januar 2019 ein Ersuchen um zusätzliche Informationen und am 15. Mai 2020 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die dänische Regierung. Da die Kommission der Ansicht war, dass das Vorbringen der dänischen Regierung in den jeweiligen Verfahrensabschnitten nicht überzeugend gewesen sei, hat sie eine Vertragsverletzungsklage erhoben.
Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
12.
Mit Klageschrift vom 4. März 2022 hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.
13.
Die dänische und die polnische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht. Die dänische Regierung und die Kommission haben außerdem in der Sitzung vom 25. Mai 2023 mündliche Erklärungen abgegeben.
14.
Die Kommission beantragt,
–
festzustellen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Bestimmungen über den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen in den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 verstoßen hat, dass es die Parkdauer auf den öffentlichen Rastplätzen des Autobahnnetzes in Dänemark auf höchstens 25 Stunden begrenzt hat;
–
dem Königreich Dänemark die Kosten aufzuerlegen.
15.
Das Königreich Dänemark beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Würdigung
Zulässigkeit
16.
Die dänische Regierung wendet ein, die Klage sei unzulässig, da sie zum einen nicht den Erfordernissen der Kohärenz, der Klarheit und der Genauigkeit gemäß Art. 120 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs genüge (
8
)und zum anderen zwischen den in der Klageschrift gestellten Anträgen und den geltend gemachten Klagegründen keine Übereinstimmung bestehe (
9
).
17.
Die Kommission entgegnet, dass die Anträge der Klageschrift und die zu ihrer Stützung angeführten Klagegründe und Argumente klar und präzise formuliert seien.
18.
Meines Erachtens geht aus der Klageschrift klar hervor, dass nach Ansicht der Kommission die 25‑Stunden-Regel gegen die in den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 verankerten allgemeinen Grundsätze im Bereich der Dienstleistungsfreiheit im Güterkraftverkehr in der Union verstößt, da diese Regel die Möglichkeit einschränke, auf dänischen Straßen Ruhezeiten gemäß der Verordnung Nr. 561/2006 einzuhalten, und somit die Erbringung von Dienstleistungen im Güterkraftverkehr in diesem Mitgliedstaat erschwere.
19.
Insbesondere behauptet die Kommission nicht, dass diese 25‑Stunden-Regel gegen die für Ruhezeiten geltenden Vorschriften und namentlich gegen die Verordnung Nr. 561/2006 verstoße, sondern vielmehr, dass es den Fahrern und Verkehrsunternehmen bei einer solchen Beschränkung des Parkens praktisch nicht möglich sei, ihre Dienste im dänischen Hoheitsgebiet zu erbringen (
10
).
20.
Mir scheint daher, dass die Klageschrift die in Art. 120 der Verfahrensordnung vorgesehenen Anforderungen erfüllt, so dass ich vorschlage, die vom Königreich Dänemark erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
Begründetheit
21.
In ihrer Vertragsverletzungsklage wirft die Kommission, unterstützt von der Republik Polen, dem Königreich Dänemark im Wesentlichen vor, dass die 25‑Stunden-Regel ein Hindernis für den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr darstelle, das durch keinen der von Dänemark angeführten zwingenden Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei.
22.
Die dänische Regierung macht einleitend geltend, dass nach dem Subsidiaritätsprinzip die Zuständigkeit für den Erlass von Vorschriften über die Dauer des Parkens auf Rastplätzen im nationalen Hoheitsgebiet nicht bei der Union, sondern bei den Mitgliedstaaten liege.
23.
Ich bin jedoch der Meinung, wie auch die Kommission zutreffend ausführt, dass dieses Vorbringen unerheblich ist, weil die Kommission nicht die Vereinbarkeit von das Parken als solches betreffenden Regeln, wie die 25‑Stunden-Regel, mit dem AEU-Vertrag beanstandet, sondern vielmehr die Tatsache, dass das Königreich Dänemark durch die für sich genommen rechtmäßige Einführung der 25‑Stunden-Regel ein Hindernis für den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen geschaffen hat (
11
).
24.
Die dänische Regierung bringt – ebenfalls einleitend – vor, dass die in Art. 58 AEUV geregelten Dienstleistungen vom Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV ausgeschlossen seien.
25.
Es trifft zu, dass nach Art. 58 Abs. 1 AEUV für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs nicht Art. 56 AEUV gilt, der den freien Dienstleistungsverkehr im Allgemeinen betrifft, sondern dass die Bestimmungen des Titels des AEU-Vertrags über den Verkehr, also die Art. 90 bis 100 AEUV, gelten (
12
).
26.
Die Dienstleistungen, die Gegenstand der vorliegenden Rechtssache sind, fallen unter die Verordnung Nr. 1072/2009, die auf der Grundlage von Art. 71 EG (nach Änderung jetzt Art. 91 AEUV) erlassen wurde. Diese Verordnung gilt gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 und 4 für den grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr auf den im Gebiet der Union zurückgelegten Wegstrecken, einschließlich der Kabotagetransporte, d. h. des innerstaatlichen gewerblichen Verkehrs, der vorübergehend in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird (
13
), und bezweckt die Beseitigung von Beschränkungen des freien Verkehrs von Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr (
14
).
27.
Daher betreffen meines Erachtens die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1072/2009, auch wenn sie im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik erlassen wurden, den spezifischen Bereich der Erbringung von Verkehrsdienstleistungen und sind gemäß der Rechtsprechung im Licht des in Art. 56 AEUV niedergelegten allgemeinen Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auszulegen (
15
).
28.
Nach ständiger Rechtsprechung verlangt diese Bestimmung nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen, selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Land ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (
16
).
Zum Vorliegen einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs
29.
In ihrer Vertragsverletzungsklage macht die Kommission geltend, dass das Königreich Dänemark durch die Einführung der 25‑Stunden-Regel gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 1, 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009, ausgelegt im Licht des in Art. 56 AEUV verankerten allgemeinen Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs, verstoßen habe.
30.
Obwohl die Verordnung Nr. 1072/2009 keine ausdrückliche Bestimmung enthält, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, Parkplätze für Lkw-Fahrer vorzusehen, ist die Kommission der Ansicht, dass das Vorhandensein solcher – kostenlosen oder kostenpflichtigen, öffentlichen oder nicht-öffentlichen – Flächen im gesamten Unionsgebiet für den durch die oben genannten Bestimmungen garantierten freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr notwendig sei und dass die Einführung der 25‑Stunden-Regel für die Fahrer die Einhaltung der Verpflichtungen betreffend eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit von 45 Stunden und eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit von mehr als 25 Stunden (
17
) sowie der Verpflichtung zur Gesamtlenkzeit gemäß den Art. 4, 6 und 8 der Verordnung Nr. 561/2006 beeinträchtige.
31.
Diese Regel betreffe vor allem nicht in Dänemark ansässige Verkehrsunternehmer, die Park- und Rastplätze in Dänemark benötigten, während es für die Verkehrsunternehmer, deren Betriebsstätten in Dänemark liege, einfacher sei, ihre Fahrer zu veranlassen, ihre LKW zu diesen Betriebsstätten zu fahren (
18
).
32.
Die dänische Regierung antwortet im Wesentlichen, dass die 25‑Stunden-Regel nicht diskriminierend sei und kein Hindernis für den internationalen Güterverkehr darstelle.
33.
Die Verordnung Nr. 1072/2009 und die Verordnung Nr. 561/2006 enthielten keine einzige Vorschrift über das Parken, das weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle. Darüber hinaus werde der Bedarf an Parkplätzen, der zur Erfüllung der Verpflichtungen aus diesen beiden Verordnungen erforderlich sei, unter Berücksichtigung der Anzahl der in Dänemark verfügbaren öffentlichen und privaten Parkplätze erfüllt.
34.
Die Parkplätze an Autobahnraststätten, die Gegenstand der vorliegenden Rechtssache seien, seien nicht für längere Ruhezeiten geschaffen, und in jedem Fall seien die Verkehrsunternehmen gemäß Art. 10 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 verpflichtet, die Beförderungen zu planen und gemäß Art. 8 Abs. 8 dieser Verordnung die Kosten für die Unterbringung zu tragen. Darüber hinaus erhöhe die 25‑Stunden-Regel die Möglichkeit zum Kurzzeitparken, indem sie den Fahrern die Einlegung ihrer kürzeren Ruhepausen erleichtere und den Markt dazu anrege, sichere Parkplätze zu schaffen, die für die Anforderungen von Langzeitparkplätzen besser geeignet seien.
35.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann (
19
).
36.
Im vorliegenden Fall scheint es nach einer Erörterung zwischen den Parteien so zu sein, dass es zum Zeitpunkt der mit Gründen versehenen Stellungnahme in Dänemark 1400 Parkplätze auf öffentlichen Rastplätzen und mindestens 855 vom privaten Sektor bereitgestellte Parkplätze ohne zeitliche Begrenzung gab (
20
).
37.
Es trifft zu, dass – rein praktisch betrachtet – die 25‑Stunden-Regel es dadurch, dass sie die Parkzeit auf öffentlichen Rastplätzen begrenzt, den Verkehrsunternehmern erschwert, Ruhezeiten auf den von dieser Regel betroffenen Rastplätzen einzulegen, da sie die Fahrer daran hindert, an diesen Orten regelmäßige wöchentliche Ruhezeiten sowie reduzierte Ruhezeiten von mehr als 25 Stunden einzulegen. Auch wenn die Verkehrsunternehmer darüber hinaus regelmäßige Ruhezeiten nicht in ihren Fahrzeugen verbringen dürfen (
21
), scheint die genannte Regel dennoch zu verhindern, dass diese Verkehrsunternehmer die betreffenden Rastplätze nutzen können, um ihre LKW zu parken und diese Ruhezeiten anderswo zu verbringen (
22
).
38.
Nach dieser Klarstellung bin ich nicht davon überzeugt, dass die Beschränkung des Parkens auf öffentlichen Rastplätzen über die durch die angefochtene nationale Regelung auferlegte 25‑Stunden-Grenze hinaus den freien Dienstleistungsverkehr gemäß dem Unionsrecht tatsächlich behindert.
39.
Zunächst stelle ich fest, dass das Vorhandensein von Parkplätzen, insbesondere von öffentlichen Parkplätzen, im dänischen Straßennetz die Einhaltung der in der Verordnung Nr. 561/2006 vorgeschriebenen Ruhezeiten zwar zweifellos einfacher macht, in der Unionsregelung, auf die sich die Kommission beruft, jedoch keine Verpflichtung, Parkplätze zur Verfügung zu stellen, vorgesehen ist.
40.
Es trifft zu, dass Art. 39 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 (
23
), in Bezug auf die Straßenverkehrsinfrastruktur den Mitgliedstaaten u. a. vorschreibt, „entsprechend den Bedürfnissen der Gesellschaft, des Marktes und der Umwelt … etwa alle 100 km auf Autobahnen [Rastplätze einzurichten], damit unter anderem für gewerbliche Straßennutzer angemessene Parkplätze mit einem angemessenen Sicherheitsniveau zur Verfügung stehen“. Diese Bestimmung regelt jedoch nicht die Art und Weise der Nutzung dieser Flächen und ist im vorliegenden Fall auch unerheblich, da sie von der Kommission in ihren Rügen nicht genannt wird. Darüber hinaus sieht die von der Kommission erwähnte Verordnung Nr. 561/2006 in Art. 8a, in dem der Umfang dieser Bestimmung erläutert wird, nur vor, dass die Mitgliedstaaten gehalten sind, die Schaffung von Parkflächen für gewerbliche Straßennutzer zu „fördern“ (
24
).
41.
Die Kommission merkt zwar an, dass das Vorhandensein von Parkflächen mit der Möglichkeit, 45 Stunden zu parken, „Voraussetzung“ für das Funktionieren des Binnenmarktes für Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr sei, sie stellt jedoch klar, dass sie nicht vorbringe, dass die dänische Regierung keine ausreichende Anzahl von Rastplätzen mit Langzeitparkmöglichkeiten eingerichtet habe, sondern dass sie die bestehenden Parkmöglichkeiten so weit eingeschränkt habe, dass dies ein Hindernis für die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen in Dänemark durch nichtansässige Verkehrsunternehmen darstelle (
25
).
42.
Ich frage mich, auf welcher Grundlage ein Mitgliedstaat, der nicht verpflichtet ist, eine bestimmte Anzahl von Rastplätzen bereitzustellen, gehalten wäre, diese Rastplätze beizubehalten, wenn er sie einmal geschaffen hat, oder, was für den vorliegenden Fall relevant ist, er daran gehindert wäre, die Nutzung dieser Rastplätze zu regulieren. Meines Erachtens führt das Vorbringen der Kommission dazu, dass ein Mitgliedstaat, der über ausreichend Parkplätze verfügt, den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen behindern könnte, indem er einfach die Anzahl dieser Plätze verringert, während ein Mitgliedstaat, der solche Plätze nicht ausreichend zur Verfügung hat, kein solches Hindernis schüfe, solange er die Anzahl der Plätze nicht verringert. Mit anderen Worten, der Ansatz der Kommission würde dazu führen, dass eine Verletzung der Grundfreiheiten aufgrund einer einfachen Änderung der Umstände in Betracht gezogen wird, selbst wenn es keine Pflicht der Mitgliedstaaten gibt, Maßnahmen zu ergreifen oder von einem solchen Verhalten abzusehen.
43.
Sodann scheint mir, dass die Kommission lediglich die (mittelbaren) Auswirkungen der 25‑Stunden-Regel auf die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen in Dänemark angesprochen hat, ohne jedoch nachzuweisen, dass dieses behauptete Hindernis die Fähigkeit der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Verkehrsunternehmen zu einem wirksamen Wettbewerb mit den in Dänemark ansässigen Unternehmen tatsächlich vermindert. Darüber hinaus frage ich mich auch, warum die privaten Parkplätze zu sehr niedrigen Preisen, die nach den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Beweismitteln nachweislich vorhanden sind, nicht ausreichen, um die von der Kommission angesprochenen Probleme zu beseitigen.
44.
Ich betone in diesem Zusammenhang, dass die 25‑Stunden-Regel nicht unmittelbar diskriminierend ist. Weder bezweckt noch bewirkt sie die Reglementierung von Beförderungsdienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten.
45.
Die von der Kommission behauptete Auswirkung dieser Regel auf die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten würde sich daher auf eine Vermutung stützen, die meines Erachtens nicht den in Nr. 35 der vorliegenden Schlussanträge genannten Grundsätzen über die Beweislast entspricht. Unter diesen Umständen könnte zum Beispiel nicht ausgeschlossen werden, dass die Auswirkungen der genannten Vorschrift auf das Parken und die Organisation der Ruhezeiten der Fahrer und damit auf die Erbringung grenzüberschreitender Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr in Dänemark zu unbedeutend und zufällig wären, um eine solche nationale Maßnahme als mögliches Hindernis für die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten zu betrachten.
46.
Schließlich organisieren, wie die dänische Regierung betont, die Verkehrsunternehmen gemäß Art. 10 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 die Arbeit der Fahrer so, dass diese insbesondere Kapitel II dieser Verordnung (das u. a. Pausen und Ruhezeiten betrifft) einhalten können, und gemäß Art. 8 Abs. 8 Unterabs. 2 dieser Verordnung trägt der Arbeitgeber alle Kosten für die Unterbringung außerhalb des Fahrzeugs (
26
).
47.
Ohne eine Unionsregelung (selbst wenn diese angestrebt sein sollte und wünschenswert ist (
27
)), die darauf abzielt, den Mitgliedstaaten die Einrichtung von Parkplätzen und die Art und Weise ihrer Nutzung vorzuschreiben, frage ich mich folglich, ob die Notwendigkeit, logistische Basen (im vorliegenden Fall Parkraum) zur Unterstützung von Beförderungs- und Kabotagetätigkeiten zu finden oder zu entwickeln, nicht einfach zu den Geschäftsaufgaben und ‑risiken von Verkehrsunternehmen gehört und daher nicht zu Lasten eines Mitgliedstaats gehen kann. Meines Erachtens besteht für die Mitgliedstaaten keine Verpflichtung, die Erbringung grenzüberschreitender Beförderungsdienstleistungen in ihrem Hoheitsgebiet zu fördern, sondern lediglich die Verpflichtung, diese zu erleichtern, unabhängig davon, ob sie Rastplätze eingerichtet haben oder nicht und wie diese geregelt sind. Darüber hinaus scheint keine Bestimmung im Unionsrecht dem entgegenzustehen, dass die Mitgliedstaaten diese Flächen umgestalten können, um sie für andere öffentliche Interessen zu nutzen.
48.
Nach alledem habe ich Zweifel, dass die Kommission in Rahmen ihrer in den Nrn. 29 bis 31 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Rügen den ihr obliegenden Beweis erbracht hat.
49.
Ich schlage daher vor, die Klage abzuweisen.
50.
Sollte der Gerichtshof allerdings zu dem Schluss kommen, dass die 25‑Stunden-Regel ein Hindernis für den freien Verkehr von Transportdienstleistungen im Straßenverkehr darstellt, muss geprüft werden, ob diese Regel durch die von der dänischen Regierung angeführten zwingenden Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist; dies werde ich hilfsweise in den folgenden Nummern prüfen.
Hilfsweise, zum Vorliegen einer Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls
51.
Die dänische Regierung trägt im Wesentlichen vor, dass die 25‑Stunden-Regel jedenfalls geeignet sei, berechtigte Ziele zu erreichen, und nicht über das hinausgehe, was erforderlich und angemessen sei.
52.
Die Kommission antwortet, dass die vier Ziele, die die dänische Regierung zur Rechtfertigung der 25‑Stunden-Regel anführe, zwar als berechtigt und im Allgemeinwohl liegend angesehen werden könnten, dass die genannte Regel jedoch nicht geeignet sei, diese Ziele zu erreichen.
53.
Nach der Absicht des dänischen Gesetzgebers zu urteilen, die in der Vereinbarung über das Haushaltsgesetz für 2018 (
28
) ausdrücklich dargelegt ist, scheint die Einführung der 25‑Stunden-Regel jedoch ein offenkundig diskriminierendes Ziel zu verfolgen. Es steht nämlich fest, dass es das erklärte Ziel dieser Regel war, „insbesondere das Langzeitparken ausländischer Lkw auf dänischen Rastplätzen zu verhindern“.
54.
Im Vorverfahren nannte die dänische Regierung allerdings weitere Ziele, die, wie die Kommission einräumt, als rechtmäßig und dem Allgemeinwohl dienend angesehen werden könnten (
29
), nämlich erstens die Gewährleistung einer größeren Kapazität auf öffentlichen Rastplätzen, damit die Fahrer ihre Pausen und verkürzten Ruhezeiten einlegen können, zweitens die Beendigung des illegalen und verkehrsgefährdenden Parkens auf Autobahnraststätten, drittens die Gewährleistung des ordnungsgemäßen Betriebs der Raststätten und viertens die Gewährleistung eines guten Umfelds und guter Arbeitsbedingungen für die Fahrer.
55.
In Bezug auf das Ziel, eine größere Kapazität zu gewährleisten, damit die Fahrer ihre Pausen und verkürzten Ruhezeiten einhalten können, hat die Kommission auf der Grundlage von Daten, die von der dänischen Regierung vorgelegt wurden, und ohne dass es von dieser bestritten würde, festgestellt, dass es keinen unmittelbaren Zusammenhang zwischen dem Langzeitparken von Lkw auf Autobahnraststätten in Dänemark und dem erwähnten Kapazitätsproblem gebe (
30
).
56.
Hinsichtlich des Ziels, das illegale und verkehrsgefährdende Parken auf Autobahnraststätten zu beenden, ist, wie die Kommission feststellt, das Parken außerhalb der dafür vorgesehenen markierten Flächen bereits illegal, ohne dass es notwendig wäre, ein weiteres Verbot hinzuzufügen, das zudem ein Verhalten betrifft, das nicht unmittelbar unter das illegale Parken fällt (
31
).
57.
In Bezug auf das Ziel, für die Fahrer ein reibungsloses Funktionieren der Rastplätze zu gewährleisten, scheint mir, dass das Verbot des Langzeitparkens nicht unmittelbar mit dem Funktionieren dieser Plätze zusammenhängt und dass dieses Ziel daher mit direkteren Mitteln verfolgt werden könnte, z. B. mit der Regelung der Aktivitäten auf diesen Plätzen.
58.
Hinsichtlich des Ziels, den Fahrern ein gutes Arbeitsumfeld und gute Arbeitsbedingungen zu gewährleisten, sehe ich keinen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der 25‑Stunden-Regel und diesem Ziel, das unabhängig von der Parkdauer verfolgt werden muss (
32
).
59.
Hinsichtlich der Gründe dafür, dass die 25‑Stunden-Regel die einzige Maßnahme ist, mit der die angestrebten Ziele erreicht werden können, so dass keine weniger stark in die Dienstleistungsfreiheit eingreifende Maßnahme ausreichend wirksam sein kann, um diese Ziele zu erreichen, erinnere ich außerdem daran, dass nach ständiger Rechtsprechung die einem Mitgliedstaat obliegende Beweislast nicht so weit geht, dass dieser Mitgliedstaat positiv belegen müsste, dass sich dieses Ziel mit keiner anderen vorstellbaren Maßnahme unter den gleichen Bedingungen erreichen ließe, jedoch obliegt es dem Mitgliedstaat, die Angaben der Kommission und deren Folgen substantiiert zu bestreiten (
33
).
60.
Meiner Meinung nach hat die dänische Regierung dies nicht getan.
61.
Somit bin ich der Ansicht, dass die 25‑Stunden-Regel, falls der Gerichtshof zu der Schlussfolgerung gelangt, dass sie ein Hindernis für den freien Verkehr von Beförderungsdienstleistungen im Straßenverkehr darstellt – eine Schlussfolgerung, die ich, wie in den Nrn. 29 bis 48 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, nicht teile – auf der Grundlage der von der dänischen Regierung angeführten Gründe schwer gerechtfertigt werden könnte.
Kosten
62.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, schlage ich vor, ihr gemäß dem Antrag des Königreichs Dänemark die Kosten aufzuerlegen.
Ergebnis
63.
Nach alledem schlage ich vor:
–
die Klage abzuweisen und
–
der Europäischen Kommission die Kosten aufzuerlegen.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (Neufassung) (ABl. 2009, L 300, S. 72).
(
3
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates (ABl. 2006, L 102, S. 1).
(
4
)	In der Fassung, die zum Zeitpunkt des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Frist, nämlich am 15. Juli 2020, galt.
(
5
)	Aus dieser Vereinbarung geht hervor, dass die Einführung einer Begrenzung der Parkdauer für Lkw auf den öffentlichen Rastplätzen der Autobahnraststätten „insbesondere das Langzeitparken ausländischer Lkw auf dänischen Rastplätzen verhindern wird“.
(
6
)	Diese Bestimmung soll der Straßenverkehrsbehörde eine Rechtsgrundlage bieten, um Verkehrsregeln auf einer öffentlichen Straße einzuführen, die Auswirkungen auf die Straßennutzung oder den Straßenverlauf haben, wie z. B. die Begrenzung der Parkdauer.
(
7
)	Die Begrenzung soll seit August 2018 zunächst vom Vejdirektoratet (dänische Straßendirektion) und seit dem 1. Januar 2019 vom Færdselsstyrelse (dänische Straßenverkehrsbehörde) angewandt werden.
(
8
)	Da die angeführten unionsrechtlichen Bestimmungen, d. h. die Art. 1, 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009, sehr weit gefasst seien, sei es dieser Regierung nicht möglich, die Tragweite des ihr vorgeworfenen Verstoßes gegen das Unionsrecht genau zu erfassen.
(
9
)	Die Kommission beziehe sich mehrfach auf die Art. 1, 4, 6 und 8 der Verordnung Nr. 561/2006, Bestimmungen, die in den Klaganträgen nicht erwähnt werden.
(
10
)	Außerdem hat die dänische Regierung dieses Vorbringen offenbar gut verstanden und konnte ihre Antworten bezüglich der Begründetheit des Vorbringens in voller Kenntnis der Sache formulieren. Darüber hinaus betrifft das Vorbringen in der Gegenerwiderung zur Stützung der Einrede der Unzulässigkeit hauptsächlich die Begründetheit der Klage. Die dänische Regierung macht nämlich im Wesentlichen geltend, dass die Verkehrsvorschriften nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fielen, sondern dass es sich um eine zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit handele, dass in den von der Union in diesem Bereich erlassenen Vorschriften Parkbeschränkungen nicht verboten seien und dass das Verbot von Beschränkungen in Art. 56 AEUV nicht für Dienstleistungen auf dem Gebiet des Verkehrs gelte.
(
11
)	Fehlen nämlich gemeinsame Vorschriften oder andere Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 91 Abs. 1 AEUV, so ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Bedingungen für die Erbringung von Dienstleistungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden unter Beachtung der allgemeinen Vorschriften des AEU-Vertrags zu regeln (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, Rn. 46 und 47).
(
12
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Dezember 2020, Polen/Parlament und Rat (C‑626/18, EU:C:2020:1000, Rn. 144 und 145 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
(
13
)	Vgl. Art. 8 Abs. 2 der genannten Verordnung.
(
14
)	Der vierte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1072/2009 stellt insbesondere klar, dass „[d]ie Schaffung einer gemeinsamen Verkehrspolitik … die Beseitigung aller Beschränkungen [erfordert,] die mit der Staatsangehörigkeit des Erbringers der einschlägigen Verkehrsdienstleistungen oder damit zusammenhängen, dass dieser in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist als dem, in dem die Dienstleistungen erbracht werden sollen“.
(
15
)	Vgl. entsprechend Urteil vom 26. Juni 2001, Kommission/Portugal (C‑70/99, EU:C:2001:355, Rn. 20 bis 22).
(
16
)	Vgl. Urteil vom 23. November 1999, Arblade u. a. (C‑369/96 und C‑376/96, EU:C:1999:575, Rn. 33 und zitierte Rechtsprechung).
(
17
)	Ich erinnere daran, dass gemäß Art. 4 Buchst. h der Verordnung Nr. 561/2006 die „wöchentliche Ruhezeit“ (d. h. der wöchentliche Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann) zum einen eine „regelmäßige wöchentliche Ruhezeit“ von mindestens 45 Stunden und zum anderen eine „reduzierte wöchentliche Ruhezeit“ von weniger als 45 Stunden, die gemäß den in dieser Verordnung genannten Bedingungen auf eine Mindestzeit von 24 aufeinander folgenden Stunden reduziert werden kann, umfasst.
(
18
)	Nach Ansicht der Kommission erlaubt die 25‑Stunden-Regel einem Lkw-Fahrer, der im dänischen Hoheitsgebiet fährt, ausschließlich die nach Art. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 kürzest mögliche reduzierte wöchentliche Ruhezeit zu nehmen, und hindert ihn daran, regelmäßige wöchentliche Ruhezeiten gemäß dieser Vorschrift einzulegen. Darüber hinaus könne diese Vorschrift auch dazu führen, dass ein Fahrer gegen die in Art. 6 dieser Verordnung vorgesehene höchstzulässige Lenkzeit in einem Zeitraum von ein oder zwei Wochen verstoße, sie habe Auswirkungen auf die Gesundheit der Fahrer, da sie gezwungen seien, ihren normalen zirkadianen Rhythmus zu unterbrechen, und schaffe für die Fahrer, die sich, nachdem sie in Dänemark gewesen seien, ins benachbarte Deutschland begeben müssten, Probleme im Hinblick auf das Wochenendfahrverbot in diesem Land.
(
19
)	Vgl. insbesondere Urteil vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark (C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
20
)	Dabei handelt es sich um die korrigierten Daten, die die dänische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgelegt hat. Die dänische Regierung hat nicht ausgeschlossen, dass es weitere private Rastplätze gebe, von denen sie jedoch keine Kenntnis habe.
(
21
)	Vgl. Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 in der durch die Verordnung (EU) 2020/1054 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2020 zur Änderung der [Verordnung Nr. 561/2006] hinsichtlich der Mindestanforderungen an die maximalen täglichen und wöchentlichen Lenkzeiten, Mindestfahrtunterbrechungen sowie täglichen und wöchentlichen Ruhezeiten, und der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 hinsichtlich der Positionsbestimmung mittels Fahrtenschreibern (ABl. 2020, L 249, S. 1) geänderten Fassung. In Bezug auf die ursprüngliche Fassung von Art. 8 dieser Verordnung hatte der Gerichtshof bereits im Urteil vom 20. Dezember 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, Rn. 45), im Wesentlichen klargestellt, dass diese Bestimmung dahin auszulegen ist, dass die regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten vom Fahrer nicht in seinem Fahrzeug eingelegt werden können.
(
22
)	Ich stelle fest, dass es zwischen den Parteien unterschiedliche Auffassungen darüber gibt, ob eine solche Lösung in der Praxis durchführbar ist. Auf jeden Fall hat die Kommission keine konkreten Anhaltspunkte in diesem Sinne geliefert.
(
23
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 661/2010/EU (ABl. 2013, L 348, S. 1).
(
24
)	Dieser Artikel, der durch die Verordnung 2020/1054 eingeführt wurde, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar, ist aber gleichwohl eine nützliche Auslegungsquelle. Wie außerdem in den Erwägungsgründen 3 und 4 der Delegierten Verordnung (EU) 2022/1012 der Kommission vom 7. April 2022 zur Ergänzung der [Verordnung Nr. 561/2006] hinsichtlich der Festlegung von Normen für das Dienstleistungsniveau und das Sicherheitsniveau von sicheren und gesicherten Parkflächen sowie der Verfahren für deren Zertifizierung (ABl. 2022, L 170, S. 27) klargestellt wird, erkennt die Kommission zwar den erheblichen Mangel an sicheren und gesicherten Parkplätzen in der Union an, beschränkt sich jedoch auf die Feststellung, dass der Aufbau solcher Parkflächen auf Unionsebene „gefördert“ werden sollte.
(
25
)	Vgl. Klageschrift, Nr. 41.
(
26
)	Hinsichtlich des Vorbringens der Kommission, wonach das behauptete Hindernis für Beförderungsdienstleistungen in Dänemark durch die Verkehrsregelung in Deutschland, die für LKW ein Wochenendfahrverbot vorsieht, vergrößert werde, merke ich im Übrigen an, dass die Feststellung einer Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats nicht von einer – rechtlich oder tatsächlich – zufällig in einem anderen Mitgliedstaat bestehenden Situation abhängen darf. Die gegenteilige Betrachtungsweise würde zu der absurden Konsequenz führen, dass das Verhalten des ersten Mitgliedstaats je nach der im zweiten Mitgliedstaat bestehenden Situation gegen das Unionsrecht verstößt oder nicht.
(
27
)	Siehe Nr. 40 der vorliegenden Schlussanträge.
(
28
)	Siehe Nr. 9 der vorliegenden Schlussanträge.
(
29
)	Im Übrigen hat der Gerichtshof im Wesentlichen hervorgehoben, dass es bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Zeitpunkt ihres Erlasses ankommt, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen (vgl. Urteil vom 30. Juni 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, Rn. 37). Im Übrigen bin ich der Ansicht, dass ein Vertragsverletzungsverfahren in keinem Fall ein „Verfahren auf der Grundlage von Absichten“ begründen kann.
(
30
)	Denn es scheint, dass die festgestellten Kapazitätsprobleme hauptsächlich auf eine zu geringe Kapazität im Allgemeinen zurückzuführen sind und nicht auf den Umstand, dass LKW länger als 25 Stunden auf diesen Rastplätzen geparkt werden.
(
31
)	Auch wenn die 25‑Stunden-Regel, wie die dänische Regierung in der Gegenerwiderung argumentiert, de facto zu weniger Kapazitätsproblemen und damit weniger Zuwiderhandlungen geführt hat, bin ich der Meinung, dass nicht ersichtlich ist, dass diese Regel für sich genommen im Hinblick auf das angestrebte Ziel verhältnismäßig ist.
(
32
)	Zum Beispiel mittels Vorschriften, wie dem Verbot, die wöchentliche Ruhezeit in einem Fahrzeug zu verbringen, das für das in Rede stehende Ziel besser geeignet ist.
(
33
)	Vgl. Urteil vom 27. Februar 2020, Kommission/Belgien (Buchhalter) (C‑384/18, EU:C:2020:124, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).