62003CC0136_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η παρούσα υπόθεση αφορά δύο ερωτήματα που υπέβαλε το Verwaltungsgerichtshof (Αυστρία) στο Δικαστήριο προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως. Με το πρώτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να μάθει αν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ (2) απαγορεύουν εθνικό σύστημα το οποίο, αφενός, προβλέπει ότι κατά των αποφάσεων περί απομακρύνσεως κοινοτικών υπηκόων από την επικράτεια μπορούν να ασκηθούν μόνον απλές προσφυγές οι οποίες αφορούν τη νομιμότητα των εν λόγω αποφάσεων και δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα και, αφετέρου, δεν προβλέπει την ίδρυση αρμόδιας ανεξάρτητης αρχής, κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας. Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να μάθει αν οι διαδικαστικές εγγυήσεις που καθιερώνει η οδηγία ισχύουν και για τους Τούρκος υπηκόους, δυνάμει της αποφάσεως 1/80, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, για την προώθηση της συνδέσεως (3), την οποία εξέδωσε το Συμβούλιο Συνδέσεως που συστάθηκε με τη Συμφωνία Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας (4) .
I – Το νομικό πλαίσιο
Α –	Το κοινοτικό δίκαιο
1. Η οδηγία 64/221
2. Σύμφωνα με το άρθρο 1 της οδηγίας 64/221, οι διατάξεις της ισχύουν για τους υπηκόους ενός κράτους μέλους οι οποίοι διαμένουν ή μεταβαίνουν σε άλλο κράτος μέλος της Κοινότητας, είτε προκειμένου να ασκήσουν μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα είτε προκειμένου να αποδεχθούν υπηρεσίες. Σύμφωνα με το άρθρο 2, η οδηγία αφορά τις διατάξεις που ρυθμίζουν την είσοδο στην επικράτεια, την έκδοση ή την ανανέωση της ισχύος αδείας διαμονής ή την απομάκρυνση από την επικράτεια και θεσπίζονται από τα κράτη μέλη για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας.
3. Το άρθρο 8 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ότι «[ο] ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να ασκήσει κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, αρνήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, τις προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως».
4. Το άρθρο 9 της οδηγίας 64/221 ορίζει ότι:
«1. Αν δεν χωρεί προσφυγή σε δικαστήριο ή αν η προσφυγή αυτή αναφέρεται μόνο στη νομιμότητα της αποφάσεως ή αν δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, η απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή η απόφαση περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια λαμβάνεται από τη διοικητική αρχή, εκτός επειγουσών περιπτώσεων, μόνον κατόπιν γνώμης αρμοδίας αρχής της χώρας υποδοχής, ενώπιον της οποίας ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία.
Η αρχή αυτή πρέπει να είναι άλλη από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει την απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή την απόφαση περί απομακρύνσεως.
2. Οι αποφάσεις περί αρνήσεως εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής, καθώς και οι αποφάσεις περί απομακρύνσεως προ της εκδόσεως της εν λόγω αδείας υποβάλλονται προς εξέταση, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, στην αρχή εκείνη, η προηγούμενη γνώμη της οποίας προβλέπεται από την παράγραφο 1. Ο ενδιαφερόμενος επιτρέπεται τότε να αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπισή του, εκτός αν λόγοι ασφαλείας του Κράτους αντιτίθενται στην υπεράσπιση αυτή.»
2. Η Σύνδεση ΕΟΚ-Τουρκίας
5. Η Συμφωνία Συνδέσεως αποσκοπεί, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, στην προαγωγή της συνεχούς και ισόρροπης ενίσχυσης των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των συμβαλλομένων μερών, περιλαμβανομένου του τομέα του εργατικού δυναμικού, ιδίως, μέσω της σταδιακής υλοποιήσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων (άρθρο 12), προκειμένου να διασφαλισθεί η ανύψωση του επιπέδου των συνθηκών διαβιώσεως του τουρκικού λαού και να διευκολυνθεί η μεταγενέστερη προσχώρηση της Τουρκίας στην Κοινότητα (τέταρτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου και άρθρο 28).
6. Τα άρθρα 6, 7 και 14 της αποφάσεως 1/80 περιλαμβάνονται στο κεφάλαιο II, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κοινωνικές διατάξεις», τμήμα 1, και αφορά τα «Ζητήματα σχετικά με την απασχόληση και την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων».
7. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, προβλέπει τα εξής:
«Υπό την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 7 περί ελεύθερης προσβάσεως των μελών της οικογενείας του στην απασχόληση, ο Τούρκος εργαζόμενος που είναι ενταγμένος στη νόμιμη αγορά εργασίας κράτους μέλους:
– εφόσον έχει απασχοληθεί νομίμως επί ένα έτος στο κράτος αυτό, δικαιούται ανανεώσεως της ισχύουσας αδείας εργασίας του στον ίδιο εργοδότη, αν εξακολουθεί να κατέχει θέση εργασίας·
– εφόσον έχει απασχοληθεί νομίμως επί τρία έτη, και υπό την επιφύλαξη της αποδοτέας στους εργαζομένους των κρατών μελών της Κοινότητας προτεραιότητας, δικαιούται να αποδεχθεί, κατ’ επιλογή του, άλλη προσφορά εργασίας, στο ίδιο επάγγελμα, που του γίνεται υπό συνήθεις συνθήκες από άλλο εργοδότη και έχει καταγραφεί από τις υπηρεσίες απασχολήσεως του οικείου κράτους μέλους·
– εφόσον έχει απασχοληθεί νομίμως επί τέσσερα έτη, έχει ελεύθερη πρόσβαση σε οποιαδήποτε έμμισθη δραστηριότητα της επιλογής του εντός αυτού του κράτους μέλους.»
8. Το άρθρο 7 της εν λόγω αποφάσεως αφορά την ελεύθερη πρόσβαση των μελών της οικογενείας του Τούρκου εργαζομένου στην απασχόληση.
9. Το άρθρο 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 ορίζει ότι «[ο]ι διατάξεις του παρόντος τμήματος εφαρμόζονται υπό την επιφύλαξη των περιορισμών που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας».
Β –	Το εθνικό δίκαιο
10. Το άρθρο 10, παράγραφος 2, σημείο 3, του Fremdengesetz (ομοσπονδιακού νόμου για την είσοδο, τη διαμονή και την εγκατάσταση των αλλοδαπών), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, προβλέπει ότι η αίτηση χορηγήσεως αδείας διαμονής απορρίπτεται, ιδίως, όταν η διαμονή του αλλοδαπού στο ομοσπονδιακό έδαφος μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τη δημόσια τάξη και τη δημόσια ασφάλεια.
11. Το άρθρο 34, παράγραφος 1, σημείο 2, του Fremdengesetz προβλέπει ότι οι διαμένοντες στο ομοσπονδιακό έδαφος αλλοδαποί που είτε έχουν άδεια διαμονής είτε αναμένουν να ολοκληρωθεί η διαδικασία ανανεώσεως της ισχύος της αδείας τους διαμονής μπορούν να απελαύνονται, αν συντρέχει λόγος απορρίψεως της αιτήσεως ανανεώσεως της ισχύος της αδείας τους διαμονής.
12. Το άρθρο 36, παράγραφος 1, σημεία 1 και 2, του Fremdengesetz ορίζει ότι η διαμονή αλλοδαπού στο ομοσπονδιακό έδαφος μπορεί να απαγορευθεί όταν από ορισμένα πραγματικά περιστατικά τεκμαίρεται ότι θέτει σε κίνδυνο τη δημόσια ασφάλεια και τη δημόσια τάξη ή αντιβαίνει σε άλλα δημόσια συμφέροντα που απαριθμούνται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως περί προασπίσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών. Σύμφωνα με το άρθρο 36, παράγραφος 2, σημείο 1, η τελεσίδικη καταδίκη αλλοδαπού από ημεδαπό δικαστήριο σε ποινή φυλακίσεως μεγαλύτερη των τριών μηνών ή σε ποινή φυλακίσεως με αναστολή υπό όρους ως προς ένα μέρος της ποινής ή σε ποινή φυλακίσεως μεγαλύτερη των έξι μηνών με αναστολή υπό όρους ή οι περισσότερες της μιας καταδίκες για αξιόποινες πράξεις που στηρίζονται στην ίδια παράνομη συμπεριφορά μπορούν, μεταξύ άλλων, να συνιστούν «πραγματικά περιστατικά», κατά την έννοια της παραγράφου 1.
13. Το άρθρο 48, παράγραφος 1, του Fremdengesetz προβλέπει ότι η απόφαση που επιβάλλει απαγόρευση διαμονής σε αλλοδαπό, ο οποίος έχει την ιδιότητα του πολίτη του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου ή είναι υπήκοος τρίτης χώρας για την οποία ισχύουν προνομιακές διατάξεις, είναι παραδεκτή μόνον αν η συμπεριφορά του ενδιαφερομένου συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια. Η παράγραφος 3 του εν λόγω άρθρου ορίζει ότι η αρμόδια αρχή χορηγεί αυτεπαγγέλτως στα πρόσωπα κατά των οποίων στρέφεται η απόφαση περί απελάσεως ή περί απαγορεύσεως διαμονής αναστολή εκτελέσεως της εν λόγω αποφάσεως για ένα μήνα, εκτός αν λόγοι δημοσίας τάξεως ή εθνικής ασφαλείας επιβάλλουν την άμεση αναχώρηση του ενδιαφερομένου από το ομοσπονδιακό έδαφος.
14. Το άρθρο 88, παράγραφος 1, του Fremdengesetz προβλέπει ότι οι τοπικές διοικητικές αρχές (Bezirksverwaltungsbehörde) είναι αρμόδιες να λαμβάνουν αποφάσεις περί απαγορεύσεως διαμονής, υπό την επιφύλαξη αντίθετων διατάξεων.
15. Οι αποφάσεις αυτές μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής. Κατά την αυστριακή νομοθεσία, η διαδικασία ασκήσεως προσφυγής είναι η ακόλουθη. Σε πρώτη φάση, ασκείται προσφυγή ενώπιον των Sicherheitsdirektionen. Κατά τα άρθρα 78a και 78b του Bundesverfassungsgesetz (αυστριακού Συντάγματος) (στο εξής: B‑VG), οι Sicherheitsdirektionen αποτελούν διοικητικές αρχές που δεσμεύονται κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους από τις οδηγίες του Υπουργού Εσωτερικών. Προϊστάμενος των εν λόγω αρχών είναι ο Sicherheitsdirektor, ο οποίος διορίζεται από τον Υπουργό Εσωτερικών, με τη σύμφωνη γνώμη του  Landeshauptmann.
16. Συναφώς, το άρθρο 66 του Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (κώδικα διοικητικής διαδικασίας) προβλέπει τα εξής:
«1) Η αρχή που επιλαμβάνεται της προσφυγής διατάσσει την ιεραρχικά υφιστάμενη αρχή να συμπληρώσει τη διοικητική έρευνα ή προβαίνει η ίδια στις απαραίτητες προς τούτο ενέργειες.
2) Αν τα διαθέσιμα πραγματικά στοιχεία είναι ελλιπή σε τέτοιο βαθμό που κρίνεται αναπόφευκτη η διεξαγωγή ακροαματικής διαδικασίας ή η επανάληψή της, η αρχή που επιλαμβάνεται της προσφυγής μπορεί να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση και να αναπέ μψει την υπόθεση στην ιεραρχικά υφιστάμενη αρχή προς διενέργεια νέας έρευνας και έκδοση νέας αποφάσεως.
3) Εντούτοις, η αρχή που επιλαμβάνεται της προσφυγής μπορεί να προχωρήσει η ίδια στη διεξαγωγή ακροαματικής διαδικασίας και στην άμεση έρευνα της υποθέσεως, εφόσον κρίνει ότι κατ’ αυτόν τον τρόπο εξοικονομούνται χρόνος και δαπάνη.
4) Εκτός από την περίπτωση της παραγράφου 2, η αρχή που επιλαμβάνεται της προσφυγής μπορεί να αποφανθεί η ίδια επί της ουσίας της υποθέσεως, εφόσον η προσφυγή δεν πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη ή εκπρόθεσμη. Η εν λόγω αρχή έχει την ευχέρεια να υποκαταστήσει το διατακτικό και το αιτιολογικό της ιεραρχικά υφιστάμενης αρχής με το δικό της και, συνεπώς, να τροποποιήσει την προσβαλλόμενη απόφαση υπό οποιαδήποτε έννοια.»
17. Σε δεύτερη φάση, παρέχεται η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof (διοικητικού δικαστηρίου) και του Verfassungsgerichtshof (Συνταγματικού δικαστηρίου).
18.  Σύμφωνα με το άρθρο 130, παράγραφος 1, του B-VG, το Verwaltungsgerichtshof είναι αρμόδιο για την εκδίκαση των προσφυγών που ασκούνται κατά των αποφάσεων των διοικητικών αρχών, περιλαμβανομένων των ανεξάρτητων τμημάτων, και αφορούν την έλλειψη νομιμότητάς τους. Η παράγραφος  2 του εν λόγω άρθρου ορίζει ότι δεν τίθεται ζήτημα ελλείψεως νομιμότητας στις περιπτώσεις που ο νομοθέτης δεν έχει θεσπίσει δεσμευτική ρύθμιση επιβάλλουσα συγκεκριμένη συμπεριφορά στις διοικητικές αρχές και, ως εκ τούτου, οι εν λόγω αρχές καθορίζουν τη συμπεριφορά τους και αποφασίζουν κατά τη διακριτική ευχέρεια που τους παρέχει ο νόμος.
19. Συναφώς, το άρθρο 30 του Verwaltungsgerichtshofgesetz (νόμου περί του Verwaltungsgerichtshof) ορίζει ότι:
«1) Η άσκηση προσφυγής δεν έχει εκ του νόμου ανασταλτικό αποτέλεσμα […].
2) Εντούτοις, το Verwaltungsgerichtshof οφείλει, κατόπιν αιτήσεως του προσφεύγοντος, να αναγνωρίσει ότι η άσκηση της προσφυγής έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, εφόσον τούτο δεν αντιβαίνει σε κάποιο επιτακτικό δημόσιο συμφέρον και εφόσον κρίνει, κατόπιν σταθμίσεως όλων των εμπλεκόμενων συμφερόντων, ότι η εκτέλεση ή η άσκηση από τρίτον δικαιώματος αναγνωρισθέντος με την προσβαλλόμενη απόφαση μπορεί να προκαλέσει δυσανάλογη ζημία στον προσφεύγοντα. […]
3) Οι εκδιδόμενες βάσει της παραγράφου 2 αποφάσεις επιδίδονται σε όλους τους διαδίκους. Σε περίπτωση αναγνωρίσεως ανασταλτικού αποτελέσματος, η αρμόδια αρχή αναστέλλει την εκτέλεση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξεως και λαμβάνει τα αναγκαία προς τούτο μέτρα· ο αντλών δικαίωμα από την προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να το ασκήσει.»
20. Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Verwaltungsgerichtshofgesetz ορίζει ότι στο Verwaltungsgerichtshof εναπόκειται να εξετάσει την προσβαλλόμενη απόφαση βάσει των πραγματικών στοιχείων στα οποία στηρίχθηκε η καθής διοικητική αρχή.
21. Το άρθρο 42, παράγραφος 1, του Verwaltungsgerichtshofgesetz προβλέπει ότι το Verwaltungsgerichtshof εκδίδει απόφαση προς επίλυση της διαφοράς. Η απόφαση αυτή πρέπει, κατ’ αρχήν, είτε να απορρίπτει την προσφυγή ως αβάσιμη είτε να ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση.
22. Όσον αφορά δε το Verfassungsgerichtshof, το άρθρο 144 του B-VG ορίζει ότι το εν λόγω δικαστήριο ελέγχει αποκλειστικώς τη νομιμότητα των αποφάσεων σε σχέση με τα συνταγματικώς διασφαλιζόμενα δικαιώματα.
23. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 1, του Verfassungsgerichtshofgesetz (νόμου περί του Verfassungsgerichtshof), το Verfassungsgerichtshof διαπιστώνει αν έχουν προσβληθεί συνταγματικώς διασφαλιζόμενα δικαιώματα ή αν τα δικαιώματα του προσφεύγοντος έχουν προσβληθεί λόγω εφαρμογής παράνομης κανονιστικής ρυθμίσεως, αντισυνταγματικού νόμου ή παράνομης συνθήκης διεθνούς δικαίου και, αν συντρέχει τέτοια περίπτωση, ακυρώνει την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη.
24. Συναφώς, το άρθρο 85 του Verfassungsgerichtshofgesetz προβλέπει ότι:
«1) Η άσκηση προσφυγής δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα
2) Το Verfassungsgerichtshof, κατόπιν αιτήσεως του προσφεύγοντος, οφείλει να αναγνωρίσει ότι η άσκηση της προσφυγής έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, εφόσον τούτο δεν αντιβαίνει σε κάποιο επιτακτικό δημόσιο συμφέρον και εφόσον κρίνει, κατόπιν σταθμίσεως όλων των εμπλεκόμενων συμφερόντων, ότι η εκτέλεση ή η άσκηση από τρίτον δικαιώματος αναγνωρισθέντος με την προσβαλλόμενη απόφαση μπορεί να προκαλέσει δυσανάλογη ζημία στον προσφεύγοντα. Σε περίπτωση ουσιώδους μεταβολής των συνθηκών βάσει των οποίων ελήφθη η απόφαση περί αναγνωρίσεως ανασταλτικού αποτελέσματος, το εν λόγω δικαστήριο μπορεί να εκδώσει νέα απόφαση, κατόπιν αιτήσεως του προσφεύγοντος, της αρμόδιας διοικητικής αρχής (άρθρο 83, παράγραφος 1) ή οποιουδήποτε άλλου διαδίκου.
3) Οι εκδιδόμενες βάσει της παραγράφου 2 αποφάσεις επιδίδονται στον προσφεύγοντα, στην αρμόδια δημόσια αρχή (άρθρο 83, παράγραφος 1) και στους λοιπούς διαδίκους. Σε περίπτωση αναγνωρίσεως ανασταλτικού αποτελέσματος, η αρμόδια αρχή αναστέλλει την εκτέλεση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξεως και λαμβάνει τα αναγκαία προς τούτο μέτρα· ο αντλών δικαίωμα από την προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να το ασκήσει.
4)   Αν δεν μπορεί να συνέλθει το Verfassungsgerichtshof, οι διαλαμβανόμενες στην παράγραφο 2 αποφάσεις εκδίδονται από τον Πρόεδρο του Verfassungsgerichtshof, κατόπιν αιτήσεως του εισηγητή δικαστή.»
II – Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
25. Ο G. Dörr είναι έγγαμος Γερμανός υπήκοος. Διαμένει στην Αυστρία από το 1992, από το 1995 δε και εντεύθεν μαζί με την οικογένειά του, και ασκεί την επαγγελματική του δραστηριότητα στο κράτος αυτό. Έχει καταδικαστεί, μεταξύ άλλων, για διακεκριμένη απάτη σε φυλάκιση δεκαοκτώ μηνών, εκ των οποίων οι δώδεκα μήνες επιβλήθηκαν με αναστολή υπό όρους.
26. Στη 1 Οκτωβρίου 1998, η Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt εξέδωσε εις βάρος του G. Dörr απόφαση περί απαγορεύσεως διαμονής στην Αυστρία για δέκα έτη, κατ’ εφαρμογήν των άρθρων 48, παράγραφοι 1 και 3, και 36, παράγραφος 1, σημείο 1, του Fremdengesetz.
27.  Ο G. Dörr άσκησε ενώπιον της Sicherheitsdirektion του ομόσπονδου κράτους της Carinthie διοικητική προσφυγή η οποία απορρίφθηκε με απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1998, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 66, παράγραφος 4, του Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, και, κατόπιν τούτου, ο G. Dörr άσκησε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof.
28. Ο I. Ünal είναι Τούρκος υπήκοος. Διαμένει νομίμως στην Αυστρία από πολλών ετών και ασκεί έμμισθη δραστηριότητα στο κράτος αυτό. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι ο I. Ünal έχει καταδικαστεί σε χρηματικές ποινές, δύο φορές για διατάραξη της κοινής ειρήνης και μια φορά για παράβαση του Führerscheingesetz (νόμου περί αδείας οδηγήσεως).
29. Η Bezirkshauptmannschaft Dornbirn, με απόφαση της 23ης Μαρτίου 2001, διέταξε την απέλαση του Ι. Ünal, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 34, παράγραφος 1, σημείο 2, σε συνδυασμό με το άρθρο 10, παράγραφος 2, σημείο 3, του Fremdengesetz.
30. Ο I. Ünal άσκησε ενώπιον της Sicherheitsdirektion του ομόσπονδου κράτους της Vorarlberg διοικητική προσφυγή, η οποία απορρίφθηκε με απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2001, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 66, παράγραφος 4, του Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, και, κατόπιν τούτου, ο I. Ünal άσκησε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof.
31. Το Verwaltungsgerichtshof αποφάσισε να συνεκδικάσει τις δύο υποθέσεις προς διευκόλυνση της διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως. Το εν λόγω δικαστήριο, διερωτώμενο, αφενός, κατά πόσον το σύστημα δικαστικού ελέγχου που καθιερώνει η αυστριακή έννομη τάξη είναι συμβατό με τα επιτασσόμενα από την οδηγία 64/221 και, αφετέρου, κατά πόσον αυτά ισχύουν για τους Τούρκους εργαζομένους, αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Πρέπει τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας (στο εξής: οδηγία), να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι η διοικητική αρχή –ανεξαρτήτως του αν παρέχεται δυνατότητα ασκήσεως εσωτερικής διοικητικής προσφυγής– δεν μπορεί, εκτός επειγουσών περιπτώσεων, να λαμβάνει απόφαση περί απομακρύνσεως από την εθνική επικράτεια χωρίς τη γνώμη μιας άλλης αρμόδιας αρχής (η οποία δεν προβλέπεται από την αυστριακή έννομη τάξη), σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας, αν κατά της αποφάσεώς της αυτής μπορούν να ασκηθούν μόνον απλές προσφυγές ενώπιον των δικαστηρίων δημοσίου δικαίου, οι οποίες υπόκεινται στους εξής περιορισμούς: η άσκηση των προσφυγών αυτών δεν έχει εκ του νόμου ανασταλτικό αποτέλεσμα· τα εν λόγω δικαστήρια δεν μπορούν να ελέγξουν τη σκοπιμότητα των ληφθέντων μέτρων, αλλά, απλώς, να  ακυρώσουν την προσβαλλόμενη διοικητική απόφαση· επιπλέον, το μεν ένα δικαστήριο (Verwaltungsgerichtshof) περιορίζεται, όσον αφορά τη διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών, μόνο στην εξέταση του λογικά βάσιμου (Schlüssigkeitsprüfung), το δε άλλο δικαστήριο (Verfassungsgerichtshof) περιορίζεται αποκλειστικώς στην εξέταση του ζητήματος κατά πόσον έχουν προσβληθεί συνταγματικώς διασφαλιζόμενα δικαιώματα;
2) Ισχύουν οι προβλεπόμενες από τα άρθρα 8 και 9 της προαναφερθείσας στο ερώτημα 1 οδηγίας διαδικαστικές εγγυήσεις για τους Τούρκους υπηκόους, η νομική κατάσταση των οποίων διέπεται από τα άρθρα 6 ή 7 της αποφάσεως 1/80;»
32. O G. Dörr, o I. Ünal, η Αυστριακή Κυβέρνηση, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις. Όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Γερμανικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπήθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 8ης Σεπτεμβρίου 2004.
III – Παρατηρήσεις των μετεχόντων στην ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
33. Όσον αφορά το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης ισχυρίζονται ότι οι διατάξεις της οδηγίας 64/221 απαγορεύουν εθνικές ρυθμίσεις όπως οι ισχύουσες στην Αυστρία. Κατά την οδηγία, οι αποφάσεις περί απαγορεύσεως διαμονής καθίστανται εκτελεστές μόνον κατόπιν γνώμης μιας αρχής, η οποία πρέπει να είναι ανεξάρτητη από την αστυνομική για τους αλλοδαπούς αρχή. Η εν λόγω αρχή πρέπει να προσδιορίζεται ρητώς από τον νόμο και το δικαίωμα προσφυγής σε αυτήν πρέπει να διασφαλίζεται σε κάθε ενδιαφερόμενο.
34. Η Επιτροπή συμμερίζεται την άποψη αυτή. Κατά το αυστριακό σύστημα, οι προσφυγές που μπορούν να ασκήσουν οι αλλοδαποί κατά των εις βάρος τους αποφάσεων περί απαγορεύσεως διαμονής αφορούν μόνον τη νομιμότητα των εν λόγω αποφάσεων και η άσκησή τους δεν έχει εκ του νόμου ανασταλτικό αποτέλεσμα. Υπό αυτές τις συνθήκες, η απουσία αρμόδιας ανεξάρτητης αρχής, κατά την έννοια του άρθρου 9 της οδηγίας 64/221, καθιστά το αυστριακό σύστημα ασύμβατο με την οδηγία αυτή.
35. Η Γερμανική και η Αυστριακή Κυβέρνηση υποστηρίζουν, αντιθέτως, ότι το αυστριακό σύστημα είναι συμβατό με την οδηγία 64/221. Η Αυστριακή Κυβέρνηση διατείνεται ότι ο προβλεπόμενος δικαστικός έλεγχος δεν αφορά μόνον τη νομιμότητα της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, αλλά, αντιθέτως, περιλαμβάνει και την εξέταση τυχόν σφαλμάτων εκτιμήσεως που πλήττουν την απόφαση της διοικητικής αρχής. Υπό την έννοια αυτή, το σύστημα δικαστικού ελέγχου στην Αυστρία είναι ανάλογο προς το αποδεκτό από την κοινοτική νομολογία σύστημα, κατά το οποίο ο δικαστής περιορίζεται ενίοτε μόνο στην εξέταση πρόδηλων σφαλμάτων ή καταχρήσεως εξουσίας (5) . Επιπλέον, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι υφίσταται δυνατότητα χορηγήσεως ανασταλτικού αποτελέσματος. Εξάλλου, η Γερμανική Κυβέρνηση τονίζει ότι το Verwaltungsgerichtshof ελέγχει την εκτίμηση της διοικητικής αρχής επί των αποδεικτικών στοιχείων, στα οποία στηρίχθηκε η απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια. Ως εκ τούτου, ο έλεγχος που διενεργεί το δικαστήριο αυτό καλύπτει, τουλάχιστον ως ένα βαθμό, και τα πραγματικά περιστατικά .
36. Όσον αφορά το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, ο Ι. Ünal παραπέμπει στη νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία οι αρχές που γίνονται δεκτές στο πλαίσιο του άρθρου 39 ΕΚ πρέπει να εφαρμόζονται, στο μέτρο του δυνατού, και υπέρ των Τούρκων εργαζομένων που απολαύουν των δικαιωμάτων τα οποία  αναγνωρίζει η απόφαση 1/80 (6) . Η ελάχιστη έννομη προστασία η οποία απορρέει από τις διαδικαστικές εγγυήσεις που καθιερώνει η οδηγία 64/221 πρέπει να διασφαλίζεται και στο πλαίσιο της αποφάσεως 1/80.
37. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ουδέν επιχείρημα εμποδίζει την επέκταση της συλλογιστικής που ανέπτυξε το Δικαστήριο με τα σημεία 56 έως 64 της αποφάσεώς του Nazli (7), περί της ανάγκης εξομοιώσεως της νομικής καταστάσεως των νομίμως διαμενόντων σε κράτος μέλος Τούρκων εργαζομένων προς τη νομική κατάσταση των κοινοτικών υπηκόων, και στις διαδικαστικές εγγυήσεις που παρέχει η οδηγία 64/221. Αν οι προβλεπόμενες από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 διαδικαστικές εγγυήσεις δεν ίσχυαν για τους Τούρκους εργαζομένους, τα κράτη μέλη θα είχαν τη δυνατότητα να καταστήσουν ανέφικτη την άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχει στους εν λόγω εργαζομένους η απόφαση 1/80.
38. Η Αυστριακή Κυβέρνηση διατείνεται ότι οι επίμαχες διατάξεις της οδηγίας 64/221 διευκρινίζουν μεν το περιεχόμενο του άρθρου 39 ΕΚ, πλην όμως δεν πηγάζουν ευθέως από την εν λόγω διάταξη. Η επέκταση της εφαρμογής τους στους Τούρκους εργαζομένους θα προϋπέθετε τη θέσπιση μιας πρόσθετης νομικής πράξεως, η οποία εντούτοις δεν έχει θεσπισθεί από το Συμβούλιο Συνδέσεως.
39. Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, ελλείψει σχετικών ρητών διατάξεων, το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο δεν έχει εφαρμογή στους Τούρκους εργαζομένους. Δεδομένου ότι οι διατάξεις των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221 δεν αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, δεν δικαιολογείται η αναλογική τους εφαρμογή στους Τούρκους εργαζομένους. Η Γερμανική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η παροχή ένδικης προστασίας κατά των διοικητικών αποφάσεων αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου. Εντούτοις, οι προβλεπόμενες από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 διαδικαστικές εγγυήσεις δεν έχουν το ίδιο περιεχόμενο με τη γενική αρχή της ένδικης προστασίας που καθιερώνει το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο.
40. Οι δύο αυτές Κυβερνήσεις διατείνονται ότι η συλλογιστική που ανέπτυξε το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφαση Nazli δεν αντίκειται στην ερμηνεία που προκρίνουν, διότι η εν λόγω απόφαση αφορά κατ’ ουσίαν την ερμηνεία της διαλαμβανόμενης στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 έννοιας της δημοσίας τάξεως και όχι τις διαδικαστικές πτυχές που ρυθμίζει η οδηγία 64/221.
IV – Εκτίμηση
Α –	Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
41. Φρονώ ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό μπορεί να συναχθεί ευχερώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο, με το σημείο 6 του διατακτικού της αποφάσεως της 29ης Απριλίου 2004, Orfanopoulos και Oliveri (8), η οποία εκδόθηκε μετά την υποβολή της παρούσας αιτήσεως προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, έκρινε ότι «[το] άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 απαγορεύει εθνική ρύθμιση, η οποία δεν προβλέπει ούτε διαδικασία ενστάσεως ούτε προσφυγής, κατά την οποία διενεργείται επίσης εξέταση της σκοπιμότητας, κατά αποφάσεως διοικητικής αρχής περί απελάσεως υπηκόου άλλου κράτους μέλους, όταν δεν έχει ιδρυθεί αρχή ανεξάρτητη από την εν λόγω διοικητική αρχή».
42. Η ερμηνεία αυτή στηρίζεται στα ακόλουθα χωρία της εν λόγω αποφάσεως: «οι διατάξεις του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 σκοπό έχουν να διασφαλίσουν μια ελάχιστη διαδικαστική εγγύηση στα πρόσωπα κατά των οποίων στρέφεται μια απόφαση περί απελάσεως. Το άρθρο αυτό, το οποίο εφαρμόζεται σε τρεις περιπτώσεις, ήτοι εφόσον δεν προβλέπεται η δυνατότητα ασκήσεως ένδικης προσφυγής ή εφόσον η προσφυγή αυτή αφορά μόνον τη νομιμότητα της αποφάσεως ή δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, προβλέπει ότι επιλαμβάνεται της υποθέσεως αρμόδια αρχή διαφορετική από αυτήν που έχει αρμοδιότητα να λάβει την απόφαση. Εκτός επειγουσών περιπτώσεων, η διοικητική αρχή λαμβάνει την απόφασή της μόνον κατόπιν γνώμης της άλλης αρμόδιας αρχής. Ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του ενώπιον της αρχής αυτής και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία» (σκέψη 105) (9) . Επιπλέον, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η παρέμβαση της αρμόδιας αρχής «πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα εξαντλητικού ελέγχου του συνόλου των πραγματικών περιστατικών και περιστάσεων, περιλαμβανομένης της σκοπιμότητας του σκοπούμενου μέτρου, προ της οριστικής εκδόσεως της αποφάσεως της διοικητικής αρχής […]. Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι, εκτός επειγουσών περιπτώσεων, η διοικητική αρχή μπορεί να αποφασίζει μόνον κατόπιν γνώμης της αρμόδιας αρχής» (σκέψη 106) (10) .
43. Το Δικαστήριο παρέσχε τη διαδικαστική αυτή εγγύηση προκειμένου «να εξασφαλισθεί στα πρόσωπα κατά των οποίων στρέφεται μια απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια η εγγύηση εξαντλητικού ελέγχου της σκοπιμότητας του σκοπούμενου μέτρου, [η οποία] ανταποκρίνεται στις επιταγές μιας επαρκώς αποτελεσματικής προστασίας» (σκέψη 110) (11) . Το Δικαστήριο τόνισε ότι, όταν προκύπτει ότι οι προσφυγές που μπορούν να ασκηθούν κατά της αποφάσεως περί απελάσεως αφορούν μόνον τη νομιμότητα αυτής, «πρέπει να εξετασθεί αν συντρέχει η προϋπόθεση της παρεμβάσεως αρμόδιας αρχής διαφορετικής από αυτήν που έχει αρμοδιότητα να λάβει την απόφαση και, ενδεχομένως, αν η παρέμβαση αυτή πληροί τους όρους που απαριθμούνται στη σκέψη 106 της παρούσας αποφάσεως», η οποία εξετέθη ανωτέρω (σκέψη113). Επιπλέον, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η οδηγία 64/221 «αφήνει στα κράτη μέλη περιθώριο εκτιμήσεως για τον προσδιορισμό της αρμόδιας αρχής. Ως τέτοια μπορεί να θεωρηθεί κάθε δημόσια αρχή που είναι, αφενός, ανεξάρτητη από την αρχή που καλείται να λάβει ένα από τα προβλεπόμενα από την οδηγία μέτρα και, αφετέρου, οργανωμένη κατά τρόπο που παρέχει στον ενδιαφερόμενο το δικαίωμα να εκπροσωπείται και να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του ενώπιόν της» (σκέψη 114) (12) .
44. Το αιτούν δικαστήριο είναι το μόνον αρμόδιο να εφαρμόσει τα ανωτέρω κριτήρια στην παρούσα υπόθεση. Εντούτοις, στο Δικαστήριο εναπόκειται να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο όλα τα λυσιτελή ερμηνευτικά στοιχεία, όπως προκύπτουν, μεταξύ άλλων, από τη διάταξη περί παραπομπής. Εν προκειμένω, από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι, στην αυστριακή έννομη τάξη, οι ένδικες προσφυγές που μπορούν να ασκηθούν κατ’ αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια υπόκεινται σε δύο σοβαρούς περιορισμούς. Αφενός, η άσκηση προσφυγής τόσο ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof όσο και ενώπιον του Verfassungsgerichtshof δεν έχει, αυτομάτως, ανασταλτικό αποτέλεσμα. Αφετέρου, τα εν λόγω δικαστήρια δεν μπορούν να εξετάσουν τη σκοπιμότητα των επίμαχων μέτρων.
45. Δεν αμφισβητείται ότι οι περιορισμοί αυτοί της παρεχόμενης ένδικης προστασίας αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο και πρέπει, τουλάχιστον, να αντισταθμίζονται από την προηγούμενη παρέμβαση μιας ανεξάρτητης αρχής, τα χαρακτηριστικά της οποίας έχουν καθορισθεί από την προαναφερθείσα με το ανωτέρω σημείο 43 νομολογία του Δικαστηρίου. Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι τα αυστριακά δικαστήρια, στην πράξη, χορηγούν συστηματικώς στους ενδιαφερομένους αναστολή εκτελέσεως της αποφάσεως περί απομακρύνσεώς τους από την επικράτεια, όπως ισχυρίζεται η Αυστριακή Κυβέρνηση, εντούτοις φρονώ ότι η απουσία διατάξεως περί αυτόματου ανασταλτικού αποτελέσματος από τη σχετική νομοθεσία δεν είναι συμβατή με τις επιταγές της οδηγίας, για προφανείς λόγους ασφάλειας δικαίου. Εν πάση περιπτώσει, το γεγονός και μόνον ότι οι επίμαχες προσφυγές δεν παρέχουν στον δικαστή τη δυνατότητα να ασκήσει έλεγχο σκοπιμότητας της διοικητικής πράξεως αρκεί για να θεμελιωθεί προσβολή του δικαιώματος ελάχιστης διαδικαστικής εγγυήσεως που παρέχει το άρθρο 9 της οδηγίας 64/221.
46. Ως έλεγχος σκοπιμότητας νοείται η σε βάθος εξέταση της προσωπικής καταστάσεως του ενδιαφερομένου και η δυνατότητα λήψεως της ευνοϊκότερης για αυτόν αποφάσεως, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων περιστάσεων. Ο ορισμός αυτός καθιστά άνευ περιεχομένου το επιχείρημα ότι τα αυστριακά δικαστήρια μπορούν να πραγματοποιούν έλεγχο των τυχόν καταχρήσεων εξουσίας και πρόδηλων σφαλμάτων εκτιμήσεως. Πράγματι, η δυνατότητα αυτή υπολείπεται των απαιτήσεων που καθιερώνει η οδηγία 64/221, όπως έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο, το οποίο έχει κρίνει ότι, σε περίπτωση ασκήσεως ένδικης προσφυγής, πρέπει να παρέχεται δυνατότητα εξαντλητικού ελέγχου τόσο των πραγματικών περιστατικών όσο και της σκοπιμότητας του σκοπούμενου μέτρου (13) .
47. Φρονώ επίσης ότι η νομολογία του Δικαστηρίου περί αποδεκτού από το κοινοτικό δίκαιο περιορισμένου δικαστικού ελέγχου, την οποία επικαλέσθηκε η Αυστριακή Κυβέρνηση (14), δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω. Πράγματι, παρόμοια νομολογία έχει αναπτυχθεί στο πλαίσιο συγκεκριμένων τομέων εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου που ενέχουν πολύπλοκες οικονομικές ή τεχνικές δυσκολίες (15) . Η νομολογία αυτή δεν μπορεί να εφαρμοσθεί πέραν των τομέων στο πλαίσιο των οποίων αναπτύχθηκε.
48. Συναφώς, η επιχειρηματολογία της Αυστριακής Κυβερνήσεως στηρίζεται, κυρίως, στην προαναφερθείσα απόφαση Upjohn. Με την απόφασή του αυτή, το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι, «οσάκις μια κοινοτική αρχή καλείται, στο πλαίσιο της αποστολής της, να πραγματοποιήσει πολύπλοκες εκτιμήσεις, διαθέτει για τον λόγο αυτό ευρεία διακριτική ευχέρεια της οποίας η άσκηση υπόκειται σε περιορισμένο δικαστικό έλεγχο, ο οποίος δεν συνεπάγεται ότι ο κοινοτικός δικαστής υποκαθιστά την εν λόγω αρχή στην εκτίμηση των πραγματικών στοιχείων. Έτσι, σε παρόμοια περίπτωση, ο κοινοτικός δικαστής περιορίζεται να εξετάσει το υποστατό των πραγματικών περιστατικών και τους νομικούς χαρακτηρισμούς που συνάγει από αυτά η εν λόγω αρχή και, ειδικότερα, αν η ενέργεια της αρχής αυτής πάσχει πρόδηλο σφάλμα ή συνιστά κατάχρηση εξουσίας ή αν η αρχή αυτή υπερέβη προδήλως τα όρια της διακριτικής της ευχέρειας» (σκέψη 34). Το Δικαστήριο έκρινε, με το σημείο 35 της αποφάσεως αυτής, ότι, εφόσον πληρούνται οι ανωτέρω προϋποθέσεις, «το κοινοτικό δίκαιο δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να θεσπίσουν διαδικασία δικαστικού ελέγχου των εθνικών αποφάσεων περί ανακλήσεως [των αδειών κυκλοφορίας], οι οποίες λαμβάνονται δυνάμει της οδηγίας 65/65 και, στο πλαίσιο πολύπλοκων αναλύσεων, ενέχουν εκτενέστερο έλεγχο από αυτόν που ασκεί το Δικαστήριο σε παρόμοιες περιπτώσεις».
49. Συνεπώς, καθίσταται εμφανές ότι ο περιορισμένος αυτός δικαστικός έλεγχος δικαιολογείται από λόγους πρακτικής φύσεως που αφορούν τις πολύπλοκες οικονομικές ή τεχνικές εκτιμήσεις οι οποίες πραγματοποιούνται σε συγκεκριμένους τομείς. Ο περιορισμένος αυτός έλεγχος μπορεί να εφαρμοσθεί  μόνο σε εθνικές καταστάσεις ανάλογες με εκείνες που ρυθμίζουν οι συγκεκριμένοι τομείς του κοινοτικού δικαίου. Εντούτοις, η παρούσα υπόθεση αφορά διοικητικού χαρακτήρα αστυνομικά μέτρα τα οποία επηρεάζουν άμεσα και σημαντικά την ατομική ελευθερία των ενδιαφερομένων. Ουδείς λόγος πρακτικής φύσεως μπορεί να δικαιολογήσει τον περιορισμένο δικαστικό έλεγχο αυτών των αποφάσεων, αντιθέτως δε, στον συγκεκριμένο τομέα, είναι  απολύτως αναγκαίο να ασκείται πλήρης και σε βάθος δικαστικός έλεγχος.
50. Στο σημείο αυτό, φρονώ ότι πρέπει να τεθεί το ερώτημα κατά πόσον η ελάχιστη προστασία που παρέχει η οδηγία είναι συμβατή με το θεμελιώδες δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας. Πράγματι, φρονώ ότι η ύπαρξη, απλώς, μιας ανεξάρτητης αρχής αρμόδιας να γνωμοδοτεί πριν την έκδοση αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια δεν είναι καθαυτή ικανή ούτε να υποκαταστήσει ούτε να θεραπεύσει την έλλειψη πλήρους και σε βάθος δικαστικού ελέγχου, ο οποίος θα έπρεπε να διασφαλίζεται σε κάθε περίπτωση. Πρέπει να υπομνησθεί ότι ο Γενικός Εισαγγελέας Ruiz-Jarabo Colomer, με τις προτάσεις του στην υπόθεση Shingara και Radiom (16), κατέληξε ότι η ελάχιστη διαδικαστική εγγύηση που παρέχει η οδηγία δεν συνάδει με το δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας των πολιτών, το οποίο έχει αναχθεί από το Δικαστήριο σε γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου. Μολονότι το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη την ευκαιρία να αποφανθεί επί του ζητήματος αυτού, φρονώ ότι πρέπει να ακολουθήσει τη συλλογιστική που αναπτύχθηκε ανωτέρω.
51. Εντούτοις, εν προκειμένω παρέλκει η απάντηση στο ερώτημα αυτό. Αρκεί η διαπίστωση ότι το ισχύον εθνικό δίκαιο δεν πληροί τις προϋποθέσεις που θέτει η οδηγία 64/221. Συνεπώς, φρονώ ότι τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 απαγορεύουν, στο πλαίσιο ενός συστήματος ένδικων προσφυγών όπως αυτό που περιγράφεται με τη διάταξη περί παραπομπής, στις διοικητικές αρχές να λαμβάνουν απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια χωρίς την προηγούμενη γνώμη μιας ανεξάρτητης αρμόδιας αρχής, κατά την έννοια του άρθρου  9, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
Β –	Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
52. Τίθεται το ερώτημα κατά πόσον οι ελάχιστες διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπει η οδηγία 64/221 μπορούν και πρέπει να ισχύουν στο πλαίσιο της αποφάσεως 1/80.
53. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, «[τα] συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα 48, 49 [νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 39 ΕΚ και 40 ΕΚ] και 50 [νυν άρθρο 41 ΕΚ] της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Κοινότητας για τη σταδιακή πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ τους». Το άρθρο 36 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το οποίο υπογράφηκε στις 23 Νοεμβρίου 1970, αποτέλεσε παράρτημα της Συμφωνία Συνδέσεως και επικυρώθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972 (17), καθορίζει την προθεσμία για τη σταδιακή υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας και της Τουρκίας και προβλέπει ότι «[το] Συμβούλιο Συνδέσεως θεσπίζει τις απαραίτητες προς τούτο πράξεις».
54. Βάσει των διατάξεων αυτών, το Συμβούλιο Συ νδέσεως, το οποίο συστάθηκε με την εν λόγω Συμφωνία προκειμένου να διασφαλίζει την εφαρμογή και την προοδευτική επίτευξη της συνδέσεως, θέσπισε την απόφαση 1/80, η οποία, σύμφωνα με την τρίτη αιτιολογική της σκέψη, σκοπεί να βελτιώσει, στον κοινωνικό τομέα, το καθεστώς στο οποίο υπάγονται οι εργαζόμενοι και τα μέλη της οικογενείας τους. Οι διατάξεις του κεφαλαίου II, τμήμα 1, της αποφάσεως 1/80 αποτελούν ένα επιπλέον βήμα προς την πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, κατά το πνεύμα των άρθρων 39 ΕΚ, 40 ΕΚ και 41 ΕΚ (18) .
55. Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, τόσο από το γράμμα του άρθρου 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως και του άρθρου 36 του πρόσθετου πρωτοκόλλου όσο και από τον σκοπό της αποφάσεως 1/80 προκύπτει ότι οι αρχές που γίνονται αποδεκτές στο πλαίσιο των άρθρων 39 ΕΚ, 40 ΕΚ και 41 ΕΚ πρέπει να εφαρμόζονται, στο μέτρο του δυνατού, στους Τούρκους υπηκόους που απολαύουν των δικαιωμάτων τα οποία αναγνωρίζει η απόφαση 1/80 (19) . Για αυτόν τον λόγο, το Δικαστήριο έκρινε, με την προαναφερθείσα απόφαση Nazli, ότι, «όσον αφορά τον καθορισμό του περιεχομένου της εξαιρέσεως περί δημοσίας τάξεως που προβλέπει το άρθρο 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80, πρέπει να ληφθεί υπόψη η ερμηνεία που έχει δοθεί στην ίδια εξαίρεση στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων που έχουν ιθαγένεια των κρατών μελών της Κοινότητας. Η ερμηνεία αυτή δικαιολογείται κατά μείζονα λόγο επειδή η διατύπωση της εν λόγω διατάξεως είναι σχεδόν πανομοιότυπη με τη διατύπωση του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης» (20) .
56. Οι παρεμβαίνουσες Κυβερνήσεις προβάλλουν δύο επιχειρήματα κατά της επεκτάσεως της εφαρμογής της νομολογίας αυτής στις διατάξεις της οδηγίας 64/221.
57. Με το πρώτο επιχείρημά τους, ισχυρίζονται ότι η νομολογία αυτή αφορά μόνον το πρωτογενές δίκαιο. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να εφαρμοσθεί στο παράγωγο δίκαιο περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Συνεπώς, δεν χωρεί αναλογική εφαρμογή των συγκεκριμένων διατάξεων της οδηγίας 64/221. Το επιχείρημα αυτό είναι αβάσιμο. Κατ’ αρχάς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η Συμφωνία Συνδέσεως δεν παραπέμπει μόνο στο άρθρο 39 ΕΚ. Το άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως παραπέμπει επίσης στο άρθρο 40 ΕΚ, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση για τη θέσπιση των «αναγκαίων για την πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μέτρων, όπως ορίζει το άρθρο 39 ΕΚ». Επιπλέον, η οδηγία 64/221 δεν στηρίζεται μόνο στο άρθρο 56, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 46, παράγραφος 2, ΕΚ), αλλά και στον κανονισμό 15, περί των αρχικών μέτρων για την πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων (21), ο οποίος εκδόθηκε βάσει των άρθρων 48 ΕΚ και 49 ΕΚ. Συνεπώς, καθίσταται εμφανές ότι υφίσταται ένας σύνδεσμος μεταξύ, αφενός, του νομικού πλαισίου της συνδέσεως και, αφετέρου, των κοινοτικών μέτρων που έχουν θεσπισθεί στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων.
58. Εξάλλου, το Δικαστήριο είχε στο παρελθόν την ευκαιρία να επεκτείνει την εφαρμογή μέτρων παραγώγου δικαίου και στους Τούρκους εργαζομένους, στο πλαίσιο της εφαρμογής της αποφάσεως 1/80. Συγκεκριμένα, με την απόφασή του της 8ης Μαΐου 2003, Wählergruppe Gemeinsam (22), το Δικαστήριο, εμπνεόμενο από τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (23), ερμήνευσε την απόφαση 1/80 υπό την έννοια ότι «[ο] αποκλειστικός σκοπός του εν λόγω κανονισμού είναι […] να διασαφηνιστούν οι διατάξεις του άρθρου 48 ΕΚ». Ομοίως, ο γενικός εισαγγελέας Léger, με τις προτάσεις του στην υπόθεση Cetinkaya, πρότεινε στο Δικαστήριο να εφαρμόσει την ερμηνεία του άρθρου 3 της οδηγίας 64/221 και στο πλαίσιο του άρθρου 14 της αποφάσεως 1/80 (24) . Πράγματι, σκοπός των διατάξεων της οδηγίας 64/221 είναι, μεταξύ άλλων, να καθορίσουν τις διαδικασίες εφαρμογής της εξαιρέσεως περί δημοσίας τάξεως που καθιερώνουν, με παρόμοια διατύπωση, το άρθρο 39, παράγραφος 3, ΕΚ και το άρθρο 14 της αποφάσεως 1/80. Επομένως, η ερμηνεία της αποφάσεως 1/80 πρέπει να εμπνέεται και από τις διατάξεις του παραγώγου κοινοτικού δικαίου που διευκρινίζουν ή αποσαφηνίζουν τους κανόνες της Συνθήκης περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, ιδίως δε τις διατάξεις της οδηγίας 64/221.
59. Το δεύτερο επιχείρημα των κυβερνήσεων της Αυστρίας και της Γερμανίας στηρίζεται στο ότι οι επίμαχες εν προκειμένω διατάξεις έχουν διαδικαστικό χαρακτήρα. Τέτοιες διατάξεις δεν αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας στο οποίο υπάγονται οι Τούρκοι εργαζόμενοι που απολαύουν των δικαιωμάτων τα οποία αναγνωρίζει η απόφαση 1/80. Φρονώ ότι το επιχείρημα αυτό είναι εντελώς αβάσιμο. Πρέπει να υπομνησθεί ότι το άρθρο 6 της αποφάσεως 1/80, το οποίο παράγει άμεσο αποτέλεσμα εντός των κρατών μελών, παρέχει ατομικό δικαίωμα ελεύθερης προσβάσεως στην αγορά εργασίας και συνακόλουθο δικαίωμα διαμονής (25) . Η πρακτική αποτελεσματικότητα του ατομικού αυτού δικαιώματος προϋποθέτει τη δυνατότητα επικλήσεώς του ενώπιον αρμόδιας αρχής και την παροχή προστασίας από την εν λόγω αρχή. Οι διαδικαστικές εγγυήσεις που καθιερώνει το άρθρο 9 της οδηγίας 64/221 δεν πρέπει να θεωρηθούν, απλώς, ως τεχνικές διαδικασίες οι οποίες δεν συνδέονται με τα ουσιαστικά δικαιώματα που απονέμονται στους ιδιώτες. Αντιθέτως, διασφαλίζουν τη διατήρηση και την προστασία των δικαιωμάτων αυτών. Συνεπώς, πρόκειται για θεμελιώδεις εγγυήσεις, απαραίτητες για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας τόσο των εν λόγω δικαιωμάτων όσο και της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Υπό την έννοια αυτή, είναι αδιαχώριστες τόσο από την γενική αυτή αρχή όσο και από τα ουσιαστικά αυτά δικαιώματα. Εφόσον τα δικαιώματα που απονέμονται στους υπηκόους των κρατών μελών παρέχονται και τους Τούρκους υπηκόους δυνάμει της αποφάσεως 1/80, η ελάχιστη διαδικαστική προστασία που διασφαλίζει το κοινοτικό δίκαιο για την επίκληση των δικαιωμάτων αυτών πρέπει επίσης να καλύπτει τους Τούρκους υπηκόους. Πράγματι, ουδέν επιχείρημα δικαιολογεί την καθιέρωση διαφορετικού και κατώτερου επιπέδου προστασίας για τα δικαιώματα που αναγνωρίζει η απόφαση 1/80.
60. Υπό αυτές τις συνθήκες, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι οι διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπουν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 ισχύουν για τους Τούρκους υπηκόους, η νομική κατάσταση των οποίων διέπεται από τα άρθρα 6 ή 7 της αποφάσεως 1/80.
V – Πρόταση
61. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα ως εξής:
«1) Τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι απαγορεύουν στις διοικητικές αρχές κράτους μέλους να εκδίδουν απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια χωρίς την προηγούμενη γνώμη μιας αρμόδιας αρχής, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας, αν η απόφασή τους μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο μόνον απλών ένδικων προσφυγών που υπόκεινται στους εξής περιορισμούς: η άσκησή τους δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα και τα αρμόδια δικαστήρια δεν μπορούν να αποφανθούν επί της σκοπιμότητας των ληφθέντων μέτρων, αλλά μόνο να ακυρώσουν την προσβαλλόμενη απόφαση.
2) Οι διαδικαστικές εγγυήσεις που καθιερώνουν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 ισχύουν για τους Τούρκους υπηκόους, η νομική κατάσταση των οποίων διέπεται από τα άρθρα 6 ή 7 της αποφάσεως 1/80, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, για την προώθηση της συνδέσεως, την οποία εξέδωσε το Συμβούλιο Συνδέσεως.»
(1) .
(2)
–	Οδηγία 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. εκδ. 05/001, σ.16).
(3)
–	Η απόφαση 1/80, η οποία τέθηκε σε ισχύ στη 1 Ιουλίου 1980, έχει δημοσιευθεί στο Accord d’association et protocoles CEE-Turquie et autres textes de base, Office des publications officielles des Communautés européennes, Βρυξέλλες, 1992.
(4)
–	Συμφωνία η οποία υπογράφηκε στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από τη Δημοκρατία της Τουρκίας, αφενός, και από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και την Κοινότητα, αφετέρου, και η οποία συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963 (ΕΕ ειδ. εκδ. 11/001, σ. 48, στο εξής: Συμφωνία Συνδέσεως).
(5)
–	Η Αυστριακή Κυβέρνηση παραπέμπει στις αποφάσεις της 15ης Ιουνίου 1993, C‑225/91,  Matra κατά Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Συλλογή 1993, σ. I‑3203, σκέψεις 24 και 25), της 5ης Μαΐου 1998, C‑157/96, National Farmers’ Union κ.λπ. (Συλλογή 1998, σ. I‑2211, σκέψη 39) και της 21ης Ιανουαρίου 1999, C‑120/97, Upjohn (Συλλογή 1999, σ. I-223, σκέψη 34).
(6)
–	Βλ., ιδίως, απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 1997, C‑171/95, Tetik (Συλλογή 1997, σ. I-329, σκέψη 20).
(7)
–	Απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 2000, C-340/97, Nazli  (Συλλογή 2000, σ. I‑957).
(8)
–	Απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, C‑482/01 και C‑493/01, Ορφανόπουλος και Oliveri, δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή.
(9)
–	Το Δικαστήριο παραπέμπει στις αποφάσεις της 18ης Οκτωβρίου 1990, C‑297/88 και C‑197/89, Dzodzi (Συλλογή 1990, σ. I‑3763, σκέψη 62) και της 9ης Νοεμβρίου 2000, C‑357/98, Yiadom (Συλλογή 2000, σ. I‑9265, σκέψεις 29 έως 31).
(10)
–	Το Δικαστήριο παραπέμπει στις αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1980, 98/79, Pecastaing (Συλλογή 1980, σ. 691, σκέψη 17), της 22ης Μαΐου 1980, 131/79, Santillo (Συλλογή 1980, σ. 1585, σκέψη 12, της 18ης Μαΐου 1982, 115/81 και 116/81, Adoui και Cornuaille (Συλλογή 1982, σ. 1665, σκέψη 15) και στην προαναφερθείσα απόφαση Dzodzi, σκέψη 62.
(11)
–	Το Δικαστήριο παραπέμπει στις αποφάσεις της 15ης Μαΐου 1986, 222/84, Johnston (Συλλογή 1986, σ. 1651, σκέψη 17) και της 15ης Οκτωβρίου 1987, 222/86,  Heylens κ.λπ. (Συλλογή 1987, σ. 4097, σκέψεις 14 και 15).
(12)
–	Όπως προκύπτει από τη σκέψη 19 της προαναφερθείσας με την υποσημείωση 10 αποφάσεως Santillo.
(13)
–	Βλ. προαναφερθείσα με την υποσημείωση 8 απόφαση Ορφανόπουλος και Oliveri, σκέψεις 110 και 113.
(14)
–	Βλ., για περίληψη των παρατηρήσεων αυτών, το σημείο 35 των προτάσεών μου.
(15)
–	Οι τομείς αυτοί είναι πολυάριθμοι. Ενδεικτικώς, μεταξύ των τομέων στο πλαίσιο των οποίων αναπτύχθηκε αρχικώς η σχετική νομολογία, περιλαμβάνονται οι κανόνες περί του ανταγωνισμού και η κοινή αγροτική πολιτική. Βλ., γενικώς, Molinier, J., «Le contrôle juridictionnel et ses limites: à propos du pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires», Rideau, J., (διευθ.), De la Communauté de droit à l’Union de droit. Continuités et avatars européens, LGDJ, Παρίσι, 2000.
(16)
–	Προτάσεις της 26ης Νοεμβρίου 1996 στην υπόθεση Shingara και Radiom (απόφαση της 17ης Ιουνίου 1997, C‑65/95 και C‑111/95, Shingara και Radiom, Συλλογή 1997, σ. I‑3343).
(17)
–	ΕΕ ειδ. εκδ. 11/002, σ.149.
(18)
–	Βλ. απόφαση της 6ης Ιουνίου 1995, C-434/93, Bozkurt (Συλλογή 1995, σ. I-1475, σκέψεις 14 και 19), προαναφερθείσα με την υποσημείωση 6 απόφαση Tetik, σκέψη 20 και απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 1998, C-210/97, Akman (Συλλογή 1998, σ. I-7519, σκέψη 20).
(19)
–	Βλ., υπό την έννοια αυτή, την προαναφερθείσα με την υποσημείωση 18 απόφαση Bozkurt, σκέψεις 14, 19 και 20· την προαναφερθείσα με την υποσημείωση 6 απόφαση Tetik, σκέψεις 20 και 28· τις αποφάσεις της 30ης Σεπτεμβρίου 1997, C‑36/96, Günaydin (Συλλογή 1997, σ. I-5143, σκέψη 21) και C-98/96, Ertanir (Συλλογή 1997, σ. I-5179, σκέψη 21) και της 26 ης Νοεμβρίου 1998, C‑1/97, Birden (Συλλογή 1998, σ. I-7747, σκέψη 23).
(20)
–	Προαναφερθείσα με την υποσημείωση 7 απόφαση του Δικαστηρίου, σκέψη 56.
(21)
–	JO 1961, αριθ. 57, σ. 1073.
(22)
–	Απόφαση της 8ης Μαΐου 2003, C‑171/01, Wählergruppe Gemeinsam (Συλλογή 2003, σ. I‑4301)
(23)
–	ΕΕ ειδ. εκδ. 05/001, σ.33.
(24)
–	Σημείο 63 των προτάσεων της 10ης Ιουνίου 2004 (C‑467/02, η υπόθεση εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου).
(25)
–	Βλ. απόφαση της 20ης Σεπτεμβρίου 1990, C-192/89, Sevince (Συλλογή 1990, σ. I-3461, σκέψεις 29 έως 31)· απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 1992, C-237/91, Kus (Συλλογή 1992, σ. I-6781, σκέψη 33) και την προαναφερθείσα με την υποσημείωση 6 απόφαση Tetik, σκέψεις 26, 30 και 31.