Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΑΘΑΝΑΣΙΟΥ ΡΑΝΤΟΥ
της 30ής Απριλίου 2025 (1)
Υπόθεση C‑144/24
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ουγγαρίας
« Παράβαση κράτους μέλους – Ελευθερία εγκατάστασης – Εθνική ρύθμιση με την οποία καθορίζονται για ορισμένα βασικά οικοδομικά υλικά τιμές αναφοράς χαμηλότερες από τις τιμές της αγοράς – Υποχρέωση καταβολής “πρόσθετου εξορυκτικού τέλους” που αντιστοιχεί στο 90 % της διαφοράς μεταξύ της τιμής αναφοράς και της τιμής πώλησης – Εθνική ρύθμιση με την οποία καθορίζεται ελάχιστος όγκος εξόρυξης ορυκτών πόρων – Μέτρα που επηρεάζουν κυρίως εταιρίες εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη – Δικαιολόγηση – Οδηγία (ΕΕ) 2015/1535 – Διαδικασία πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας της πληροφορίας – Υποχρέωση κοινοποίησης »
I.      Εισαγωγή
1.        Με την υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά της Ουγγαρίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το εν λόγω κράτος μέλος, θεσπίζοντας το 2021 εθνικούς κανόνες σχετικά με την καταβολή πρόσθετου εξορυκτικού τέλους και σχετικά με τον ελάχιστο όγκο εξόρυξης ορισμένων ορυκτών πόρων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και από την οδηγία (ΕΕ) 2015/1535 (2).
2.        Ειδικότερα, με την προσφυγή της η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ουγγαρία, θεσπίζοντας, αφενός, τις διατάξεις σχετικά με την καταβολή πρόσθετου εξορυκτικού τέλους και με τον ελάχιστο όγκο εξόρυξης ορισμένων ορυκτών πόρων οι οποίες διαλαμβάνονται, αντιστοίχως, στο κυβερνητικό διάταγμα 404/2021 σχετικά με το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος που πρέπει να καταβάλλεται με σκοπό την ανάκαμψη της οικονομίας (στο εξής: διάταγμα 404/2021) (3) και στο κυβερνητικό διάταγμα 405/2021 περί παρέκκλισης από τον νόμο XLVIII του 1993 περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων (στο εξής: διάταγμα 405/2021, από κοινού: δύο επίμαχα διατάγματα) (4), και, αφετέρου, τον νόμο CXXXVI του 2021 για την τροποποίηση ορισμένων νόμων σχετικών με την ενέργεια, τις μεταφορές και συναφή θέματα (στο εξής: νόμος CXXXVI του 2021) (5), με τον οποίο προστέθηκαν τα άρθρα 27/A, 27/B και 27/C στον νόμο XLVIII του 1993 περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων (στο εξής, από κοινού: επίμαχες διατάξεις), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, το οποίο κατοχυρώνει την ελευθερία εγκατάστασης, για τον λόγο ότι οι ως άνω κανόνες περιορίζουν τη δυνατότητα προσώπων και επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλο κράτος μέλος να εκκινήσουν ή να συνεχίσουν να ασκούν στην Ουγγαρία δραστηριότητα που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των εν λόγω κανόνων, και από το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535, δεδομένου ότι το καθού κράτος μέλος δεν κοινοποίησε στην Επιτροπή τα σχετικά σχέδια νόμου, όπως απαιτείται βάσει της εν λόγω διάταξης.
II.    Το νομικό πλαίσιο
1.      Το δίκαιο της Ένωσης
3.        Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
α)      “προϊόν”: κάθε προϊόν βιομηχανικής κατασκευής, και κάθε γεωργικό προϊόν, συμπεριλαμβανομένων και των αλιευτικών προϊόντων·
[…]
γ)      “τεχνική προδιαγραφή”: η προδιαγραφή που περιέχεται σε έγγραφο στο οποίο ορίζονται τα απαιτούμενα χαρακτηριστικά ενός προϊόντος, όπως τα επίπεδα ποιότητας ή ιδιότητες χρήσης, η ασφάλεια, οι διαστάσεις, συμπεριλαμβανομένων των διατάξεων που ισχύουν για το προϊόν όσον αφορά την ονομασία πώλησης, την ορολογία, τα σύμβολα, τις δοκιμές και τις μεθόδους δοκιμής, τη συσκευασία, τη σήμανση και το ετικετάρισμα, καθώς και τις διαδικασίες αξιολόγησης της πιστότητας.
[…]
δ)      “άλλη απαίτηση”: απαίτηση, εκτός των τεχνικών προδιαγραφών, επιβαλλόμενη σε ένα προϊόν, ιδίως για λόγους προστασίας των καταναλωτών ή του περιβάλλοντος, η οποία αφορά τον κύκλο ζωής του προϊόντος μετά τη διάθεσή του στην αγορά, όπως οι συνθήκες χρησιμοποίησης, ανακύκλωσης, επαναχρησιμοποίησης ή εξάλειψής του, εφόσον οι συνθήκες αυτές μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά τη σύνθεση ή τη φύση του προϊόντος, ή την εμπορία του·
[…]
στ)      “τεχνικός κανόνας”: τεχνική προδιαγραφή ή άλλη απαίτηση ή κανόνας σχετικά με τις υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των οικείων διοικητικών διατάξεων των οποίων η τήρηση είναι υποχρεωτική de jure ή de facto, για την εμπορία, την παροχή υπηρεσιών, την εγκατάσταση ενός φορέα παροχής υπηρεσιών ή τη χρήση σε κράτος μέλος ή σε σημαντικό τμήμα του κράτους αυτού [...]
Τεχνικοί κανόνες de facto είναι ιδίως:
[…]
iii)      οι τεχνικές προδιαγραφές ή άλλες απαιτήσεις ή οι κανόνες περί υπηρεσιών, που συνδέονται με φορολογικά ή οικονομικά μέτρα και επηρεάζουν την κατανάλωση προϊόντων ή υπηρεσιών ενθαρρύνοντας την τήρηση των τεχνικών αυτών προδιαγραφών ή άλλων απαιτήσεων ή κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες [...]
ζ)      “σχέδιο τεχνικού κανόνα”: το κείμενο μιας τεχνικής προδιαγραφής ή άλλης απαίτησης ή ενός κανόνα σχετικά με τις υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των διοικητικών διατάξεων, που εκπονείται προκειμένου η τεχνική αυτή προδιαγραφή ή απαίτηση ή κανόνας σχετικά με τις υπηρεσίες να καθιερωθεί αμέσως ή εν τέλει ως τεχνικός κανόνας, και το οποίο, δεδομένου ότι βρίσκεται σε προπαρασκευαστικό στάδιο, μπορεί να υποστεί ουσιαστικές τροποποιήσεις.»
4.        Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1.      [...] τα κράτη μέλη γνωστοποιούν πάραυτα στην Επιτροπή κάθε σχέδιο τεχνικού κανόνα, εκτός εάν πρόκειται απλώς για αυτούσια μεταφορά ενός διεθνούς ή ευρωπαϊκού προτύπου, οπότε αρκεί μια απλή πληροφόρηση ως προς το συγκεκριμένο πρότυπο· επίσης, απευθύνουν στην Επιτροπή κοινοποίηση σχετικά με τους λόγους για τους οποίους είναι αναγκαία η θέσπιση ενός τέτοιου τεχνικού κανόνα, εκτός εάν οι λόγοι αυτοί συνάγονται ήδη από το ίδιο το σχέδιο.
[...]»
2.      Το ουγγρικό δίκαιο
1.      Ο νόμος περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων
5.        Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο CXXXVI του 2021 (6) (στο εξής: νόμος περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων), ορίζει ότι οι ορυκτοί και γεωθερμικοί πόροι, στα φυσικά τους κοιτάσματα, ανήκουν στο Δημόσιο.
6.        Το άρθρο 27/A του ως άνω νόμου προβλέπει τα εξής:
«(1)      Στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της όσον αφορά τη διαχείριση των ορυκτών πόρων, η αρχή εποπτείας των ορυχείων παρακολουθεί στενά τις οικονομικές διαδικασίες που σχετίζονται με την έρευνα, την εξόρυξη, το εμπόριο και τη χρήση των ορυκτών πρώτων υλών στην εθνική οικονομία. Στο πλαίσιο αυτό, η αρχή εποπτείας των ορυχείων ελέγχει εάν υφίσταται κατάσταση που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς.
(2)      Εάν η μηνιαία τιμή του δείκτη τιμών της βιομηχανίας βασικών οικοδομικών υλικών [...] εμφανίζει αύξηση των τιμών της βιομηχανίας οικοδομικών υλικών τουλάχιστον κατά 5 % σε σχέση με την ίδια περίοδο του προηγούμενου έτους –ήτοι τουλάχιστον δις εντός δωδεκαμήνου– ο πρόεδρος της αρχής δύναται να κηρύξει με απόφαση κατάσταση που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς.
[…]
(4)      Η απόφαση της παραγράφου 2 πρέπει να προσδιορίζει τη χρονική διάρκεια της κατάστασης που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς, η οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει το ένα έτος.»
7.        Το άρθρο 27/B του ως άνω νόμου ορίζει τα εξής:
«(1)      Ο πρόεδρος της αρχής καθορίζει με απόφαση, ως προς τους χώρους εξόρυξης που έχουν καθοριστεί με σκοπό την εκμετάλλευση πρώτων υλών και βασικών οικοδομικών υλικών και διαθέτουν τουλάχιστον 5 000 000 m³ εξορύξιμων ορυκτών πόρων,
α)      τις λεπτομερείς απαιτήσεις σχετικά με τον ελάχιστο προς εξόρυξη όγκο ορυκτών πόρων και το σχετικό χρονοδιάγραμμα εξόρυξης,
[…]
για τη χρονική διάρκεια της κατάστασης που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς.
[…]
(3)      Στην περίπτωση που προβλέπεται στην παράγραφο 1, η αρχή εποπτείας των ορυχείων [...]
a)      εγκρίνει νέο τεχνικό σχέδιο εκμετάλλευσης για την εξόρυξη ή την τροποποίηση του ισχύοντος τεχνικού σχεδίου εκμετάλλευσης για την εξόρυξη σε περίπτωση κατά την οποία το εκ μέρους του φορέα εκμετάλλευσης ορυχείου σχέδιο για την εξόρυξη πληροί τις απαιτήσεις που καθορίζονται στο διάταγμα της παραγράφου 1,
b)      ελέγχει αυτεπαγγέλτως το ισχύον τεχνικό σχέδιο εκμετάλλευσης για την εξόρυξη ως προς τους χώρους εξόρυξης οι οποίοι διαθέτουν ορυκτούς πόρους και οι οποίοι επηρεάζονται από την κατάσταση που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς [...]
[...]».
8.        Το άρθρο 27/C του ίδιου νόμου προβλέπει τα ακόλουθα:
«(1)      Σε περίπτωση κατάστασης που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς, η επιχείρηση κατά την έννοια των παραγράφων 2 και 3 υποχρεούται να καταβάλει το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος κατά την έννοια του παρόντος άρθρου.
(2)      Υποχρεούται να καταβάλει πρόσθετο εξορυκτικό τέλος η επιχείρηση η οποία
a)      υποχρεούται να καταβάλει εξορυκτικό τέλος [...], και
b)      ασκεί, ως κύρια δραστηριότητα,
ba)      στον τομέα της εξόρυξης πρώτων υλών και βασικών οικοδομικών υλικών, καθώς και
bb)      στον τομέα της κατασκευής προϊόντων που συνιστούν βασικά οικοδομικά υλικά,
οικονομική δραστηριότητα καθοριζόμενη από τον πρόεδρο της αρχής με απόφαση, και η οποία
c)      πραγματοποίησε κύκλο εργασιών ο οποίος ανήλθε ή υπερέβη το ποσό των 3 000 000 000 ουγγρικών φιορινιών (HUF) –εκτός συνδεδεμένων επιχειρήσεων– κατά τη δεύτερη φορολογική χρήση η οποία προηγείται της κηρύξεως με απόφαση του προέδρου της αρχής κατάστασης που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς. [...]»
2.      Το διάταγμα 404/2021
9.        Τα δύο επίμαχα διατάγματα είχαν αρχικώς εκδοθεί με ισχύ από τις 9 Ιουλίου 2021 αποκλειστικώς για το χρονικό διάστημα κατά το οποίο θα διαρκούσε η πανδημία COVID‑19. Τα αποτελέσματα των διαταγμάτων αυτών, όμως, παρατάθηκαν λόγω του πολέμου στην Ουκρανία, οπότε εξακολουθούσαν να ισχύουν κατά τον χρόνο ασκήσεως της υπό κρίση προσφυγής λόγω παραβάσεως.
10.      Το άρθρο 1 του διατάγματος 404/2021 ορίζει τα εξής:
«(1)      [...] [Ο]φείλει πρόσθετο εξορυκτικό τέλος επιχείρηση η οποία
a)      υποχρεούται να καταβάλει εξορυκτικό τέλος σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχεία a και b, του [νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων], και
b)      έχει ως κύρια δραστηριότητα
ba)      την εξόρυξη διακοσμητικών και οικοδομικών λίθων, ασβεστόλιθου, γύψου, κιμωλίας και σχιστόλιθου (NACE 0811),
bb)      τη λειτουργία φρεάτων παραγωγής αμμοχάλικου και άμμου, την εξόρυξη αργίλου και καολίνης (NACE 0812),
bc)      την παραγωγή τσιμέντου (NACE 2351) ή
bd)      την παραγωγή ασβέστη και γύψου (NACE 2352),
be)      την κατασκευή τούβλων, πλακιδίων και λοιπών δομικών προϊόντων από οπτή γη (NACE 2332),
bf)      την κατασκευή κεραμικών πλακιδίων και πλακών (NACE 2331),
και της οποίας
c)      ο καθαρός κύκλος εργασιών το 2019 –εξαιρουμένων των συνδεδεμένων με αυτήν επιχειρήσεων [...]– έφθασε ή υπερέβη τα 3 000 000 000 HUF.
(2)      Ο υπόχρεος να καταβάλει [...] ο οποίος εξορύσσει, μεταποιεί ή παράγει, ως βασικά οικοδομικά υλικά,
a)      επεξεργασμένη άμμο, την οποία πωλεί σε τιμή άνω των 700 HUF/τόνο,
b)      επεξεργασμένο χαλίκι το οποίο πωλεί σε τιμή άνω των 900 HUF/τόνο,
c)      επεξεργασμένο αμμοχάλικο, το οποίο πωλεί σε τιμή άνω των 700 HUF/τόνο,
d)      φυσικό αμμοχάλικο, το οποίο πωλεί σε τιμή άνω των 700 HUF/τόνο,
e)      τσιμέντο, το οποίο πωλεί σε τιμή άνω των 20 000 HUF/τόνο,
f)      [...]
–χωρίς ΦΠΑ– υποχρεούται να καταβάλει ως πρόσθετο εξορυκτικό τέλος το 90 % της διαφοράς μεταξύ του πραγματικού κύκλου εργασιών του και του κύκλου εργασιών που υπολογίζεται βάσει της πωληθείσας ποσότητας και της τιμής που καθορίζεται στην παρούσα παράγραφο.
[…]
(3)      Κατά την πώληση των προϊόντων της παραγράφου 2, αν ο πωλητής δεν υποχρεούται να καταβάλει το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος, πρέπει να επιδιώκει εύλογο περιθώριο κέρδους, λαμβανομένων υπόψη των τιμών που μνημονεύονται στις παραγράφους 2 και 2a.
[…]
(6)      Το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος πρέπει να χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση δημοσίων οικοδομικών έργων σχετικών με σκοπούς δημόσιας υγείας.
[...]»
3.      Το διάταγμα 405/2021
11.      Το άρθρο 1, παράγραφοι 1 έως 3a, του διατάγματος 405/2021 προβλέπει τα εξής:
«(1)      Λαμβανομένης υπόψη της έκτακτης κατάστασης που προκάλεσε η πανδημία του κορονοϊού, η αρχή εποπτείας των ορυχείων εκδίδει απόφαση ως προς τους χώρους εξόρυξης που έχουν καθοριστεί με σκοπό την εκμετάλλευση πρώτων υλών και βασικών οικοδομικών υλικών, με την οποία υποχρεώνει τον φορέα εκμετάλλευσης ορυχείου
a)      ο οποίος έλαβε το τεχνικό σχέδιο εκμετάλλευσης για την έναρξη της επιχειρησιακής εξόρυξης πριν από τη θέση σε ισχύ του παρόντος διατάγματος, να εκκινήσει την επιχειρησιακή εξόρυξη εντός ενός έτους, σε ποσοστό τουλάχιστον 50 % του μέγιστου επιτρεπόμενου όγκου εξόρυξης κατά το πρώτο τεχνικό σχέδιο εκμετάλλευσης για την εξόρυξη, προ τροποποίησης·
b)      ο οποίος λαμβάνει το τεχνικό σχέδιο εκμετάλλευσης για την έναρξη της επιχειρησιακής εξόρυξης μετά τη θέση σε ισχύ του παρόντος διατάγματος, να εκκινήσει την επιχειρησιακή εξόρυξη εντός ενός έτους, σε ποσοστό 100 % του μέγιστου επιτρεπόμενου όγκου εξόρυξης κατά το πρώτο τεχνικό σχέδιο εκμετάλλευσης για την εξόρυξη, προ τροποποίησης.
[…]
(2)      Ο φορέας εκμετάλλευσης ορυχείου που προβαίνει στην επιχειρησιακή εξόρυξη πρώτων υλών και βασικών οικοδομικών υλικών δύναται να μειώσει τον όγκο εξόρυξης με την άδεια της αρχής εποπτείας των ορυχείων. Ο φορέας εκμετάλλευσης ορυχείου δύναται να υποβάλει την αίτησή του για μείωση του όγκου εξόρυξης το αργότερο την εικοστή ημέρα του μηνός που έπεται της τελευταίας ημέρας της προθεσμίας εξόρυξης ενός έτους η οποία καθορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1.
(2a)      Η μείωση του όγκου εξόρυξης δύναται να επιτραπεί εάν:
a)      ο φορέας εκμετάλλευσης ορυχείου επλήγη από κατάσταση ανωτέρας βίας, ή
b)      υφίσταται εξωγενής επιτακτικός λόγος που δεν καταλαμβάνεται από το στοιχείο a και δεν εμπίπτει στο πεδίο δραστηριοτήτων του φορέα εκμετάλλευσης.
(3)      Σε περίπτωση που δεν εκκινήσει η εξόρυξη σύμφωνα με την παράγραφο 1, εξαιρουμένων των περιπτώσεων που προβλέπονται στην παράγραφο 3a, η αρχή εποπτείας των ορυχείων αφαιρεί από τον φορέα εκμετάλλευσης ορυχείου τα εξορυκτικά δικαιώματα και ορίζει ως νέο κάτοχο των εξορυκτικών δικαιωμάτων στον επίμαχο χώρο εξόρυξης [την ουγγρική εθνική εταιρία διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων], προκειμένου να ασκήσει δικαίωμα κυριότητας εξ ονόματος του Ουγγρικού Δημοσίου.
(3a)      Η αρχή εποπτείας των ορυχείων δεν αφαιρεί τα εξορυκτικά δικαιώματα από τον φορέα εκμετάλλευσης ορυχείου, εάν αυτός αποδείξει την ύπαρξη λόγου που αποκλείει την εφαρμογή του συγκεκριμένου κανόνα, σύμφωνα με την παράγραφο 2a.»
III. Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
12.      Κατόπιν καταγγελίας, η Επιτροπή απηύθυνε στην Ουγγαρία, στις 6 Απριλίου 2022, προειδοποιητική επιστολή με την οποία αμφισβητούσε ότι, μεταξύ άλλων (7), οι επίμαχες διατάξεις είναι σύμφωνες με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535.
13.      Κατά την Επιτροπή, με τα δύο επίμαχα διατάγματα, αφενός, καθορίσθηκαν επίσημες τιμές χαμηλότερες από εκείνες της αγοράς για ορισμένα βασικά οικοδομικά υλικά και, αφετέρου, επιβλήθηκε στις μεγαλύτερες επιχειρήσεις που εξορύσσουν ή κατασκευάζουν τα υλικά αυτά –σχεδόν όλες ελεγχόμενες από εταιρίες εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη– η καταβολή πρόσθετου εξορυκτικού τέλους, το οποίο συνίσταται στο 90 % της διαφοράς μεταξύ της επίσημης τιμής και της τιμής πώλησης που υπερβαίνει την εν λόγω τιμή. Επιπλέον, οι επιχειρήσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διαταγμάτων υποχρεούνται να διατηρούν ένα ελάχιστο επίπεδο εξόρυξης το οποίο καθορίζεται από την κυβέρνηση· άλλως, τους αφαιρείται η άδεια εξόρυξης. Ο νόμος περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων τροποποιήθηκε προκειμένου να εξουσιοδοτηθεί ο πρόεδρος της αρχής εποπτείας των ορυχείων να λαμβάνει παρεμφερή μέτρα.
14.      Στην από 13ης Ιουνίου 2022 απάντησή της, η Ουγγαρία αμφισβήτησε τις παραβάσεις που της προσάπτονταν με την προειδοποιητική επιστολή. Ειδικότερα, αφενός, όσον αφορά την προβαλλόμενη προσβολή της ελευθερίας εγκατάστασης, οι ουγγρικές αρχές υποστήριξαν ότι το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος συνιστά φόρο, ότι οι επίμαχες διατάξεις δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος (8) και ότι περιορίζουν την ελευθερία εγκατάστασης κατά τρόπο σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι τα δύο επίμαχα διατάγματα αποτελούν προσωρινά και έκτακτα μέτρα. Αφετέρου, όσον αφορά την παράβαση της υποχρέωσης κοινοποίησης δυνάμει της οδηγίας 2015/1535, οι ουγγρικές αρχές επισήμαναν ότι η αρχικώς προβλεφθείσα κοινοποίηση του διατάγματος 404/2021 δεν πραγματοποιήθηκε για διοικητικούς λόγους και υποστήριξαν ότι το εν λόγω διάταγμα δεν συνιστούσε «άλλη απαίτηση» υποκείμενη στην υποχρέωση κοινοποίησης. Ομοίως, θεώρησαν ότι ουδόλως υφίστατο υποχρέωση κοινοποίησης όσον αφορά τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, στο μέτρο που οι εν λόγω διατάξεις δεν έχουν συγκεκριμένο τεχνικό περιεχόμενο.
15.      Στις 26 Ιανουαρίου 2023 η Επιτροπή απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στην Ουγγαρία, με την οποία επανέλαβε τα επιχειρήματα που είχε εκθέσει στην προειδοποιητική επιστολή (9). Σύμφωνα με το άρθρο 258, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή κάλεσε το κράτος μέλος να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβή της.
16.      Με έγγραφο της 30ής Μαρτίου 2023, η Ουγγαρία απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη, εμμένοντας ότι οι προσαπτόμενες παραβάσεις ήταν αβάσιμες.
IV.    Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου και τα αιτήματα των διαδίκων
17.      Κρίνοντας μη ικανοποιητική την ως άνω απάντηση, η Επιτροπή άσκησε, με δικόγραφο της 23ης Φεβρουαρίου 2024, την υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως.
18.      Η Ουγγαρία κατέθεσε υπόμνημα αντικρούσεως στις 14 Μαΐου 2024.
19.      Η Επιτροπή και η Ουγγαρία κατέθεσαν υπόμνημα απαντήσεως και υπόμνημα ανταπαντήσεως στις 25 Ιουνίου και στις 6 Αυγούστου 2024, αντιστοίχως.
20.      Με την προσφυγή της, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ουγγαρία, θεσπίζοντας τις επίμαχες διατάξεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και από το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535, καθώς και να την καταδικάσει στα δικαστικά έξοδα.
21.      Η Ουγγαρία ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
V.      Ανάλυση
22.      Προς στήριξη της υπό κρίση προσφυγής, η Επιτροπή προβάλλει δύο αιτιάσεις, με τις οποίες προβάλλεται παράβαση του άρθρου 49 ΣΛΕΕ και του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535, αντιστοίχως.
1.      Επί της πρώτης αιτίασης, με την οποία προβάλλεται παράβαση του άρθρου 49 ΣΛΕΕ
23.      Με την πρώτη αιτίαση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα δύο επίμαχα διατάγματα και τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων συνιστούν, θεωρούμενα τόσο μεμονωμένα όσο και από κοινού, περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, δεδομένου ότι εμποδίζουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική, για τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη, την άσκηση στην Ουγγαρία δραστηριοτήτων οι οποίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του διατάγματος 404/2021 (υπό 1), και ότι ένας τέτοιος περιορισμός δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από τους επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος που επικαλείται η Ουγγαρία (υπό 2).
1.      Επί της ύπαρξης περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης
1)      Επιχειρήματα των διαδίκων
24.      Κατά πρώτον, στο δικόγραφο της υπό κρίση προσφυγής, η Επιτροπή εκθέτει τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβάνεται το περιεχόμενο των προμνημονευθεισών διατάξεων. Κατ’ αρχάς, όσον αφορά το διάταγμα 404/2021, επισημαίνει ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος καθορίζει επίσημες τιμές για πέντε βασικά οικοδομικά υλικά (ήτοι, την επεξεργασμένη άμμο, το επεξεργασμένο χαλίκι, το επεξεργασμένο αμμοχάλικο, το φυσικό αμμοχάλικο και το τσιμέντο) και προβλέπει ότι, σε περίπτωση πώλησης σε τιμή υψηλότερη της επίσημης, η οικεία επιχείρηση οφείλει να καταβάλει, ως πρόσθετο εξορυκτικό τέλος, το 90 % της διαφοράς μεταξύ του πραγματικού κύκλου εργασιών της και του κύκλου εργασιών που υπολογίζεται βάσει της πωληθείσας ποσότητας και της επίσημης τιμής. Περαιτέρω, όσον αφορά το διάταγμα 405/2021, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφοι 1, 2 και 2a, του διατάγματος, η αρχή εποπτείας των ορυχείων υποχρεώνει τους φορείς εκμετάλλευσης ορυχείων να εκκινήσουν την επιχειρησιακή εξόρυξη εντός ενός έτους και σε ποσοστό είτε τουλάχιστον 50 % του επιτρεπόμενου βάσει του τεχνικού σχεδίου εκμετάλλευσης μέγιστου όγκου εξόρυξης (όσον αφορά τα σχέδια που ελήφθησαν πριν από τη θέση σε ισχύ του διατάγματος) είτε 100 % του εν λόγω όγκου εξόρυξης (για τα σχέδια που ελήφθησαν κατόπιν της θέσεως σε ισχύ του διατάγματος). Ο εφαρμοστέος ελάχιστος όγκος εξόρυξης μπορεί να μειωθεί μόνο με άδεια χορηγούμενη από την εν λόγω αρχή σε περίπτωση κατά την οποία ο φορέας εκμετάλλευσης ορυχείου επλήγη από κατάσταση ανωτέρας βίας ή εφόσον υφίσταται άλλος εξωγενής επιτακτικός λόγος. Ο φορέας εκμετάλλευσης που δεν τηρεί αυτόν τον ελάχιστο όγκο εξόρυξης θα απωλέσει τα εξορυκτικά δικαιώματα, τα οποία θα απονεμηθούν στη Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (ουγγρική εθνική εταιρία διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων), προκειμένου αυτή να ασκήσει το δικαίωμα κυριότητας εξ ονόματος του Ουγγρικού Δημοσίου. Τέλος, όσον αφορά τον νόμο περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου παρέχουν στον πρόεδρο της αρχής εποπτείας των ορυχείων, σε περίπτωση κατάστασης που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς, τη δυνατότητα να λαμβάνει μέτρα παρεμφερή με τα προβλεπόμενα στα δύο επίμαχα διατάγματα, τούτο δε ακόμη και μετά το πέρας της κατάστασης κρίσης και τη λήξη της ισχύος των διαταγμάτων αυτών. Το γεγονός ότι ο πρόεδρος της αρχής δεν έλαβε τέτοια μέτρα, μολονότι πληρούνταν οι προϋποθέσεις εφαρμογής τους, λαμβανομένου υπόψη του ύψους του πληθωρισμού στην Ουγγαρία, θα μπορούσε να εξηγηθεί από το γεγονός ότι ο Ούγγρος νομοθέτης παρέτεινε τη διάρκεια ισχύος των εν λόγω διαταγμάτων, η οποία αρχικώς περιοριζόταν στο διάστημα της πανδημίας COVID‑19, προκειμένου να αυτή να συμπίπτει με τη διάρκεια του πολέμου στην Ουκρανία, οπότε δεν ήταν αναγκαία η προσφυγή στην παράλληλη διαδικασία που προβλέπει ο νόμος περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων.
25.      Κατά δεύτερον, η Επιτροπή διατυπώνει παρατηρήσεις σχετικά με την εφαρμογή των ως άνω διατάξεων. Υπογραμμίζει, μεταξύ άλλων, ότι, κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, οι τιμές που καθορίζονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος 404/2021 ήταν πάντα χαμηλότερες από τις τιμές της αγοράς για όλα τα βασικά υλικά που μνημονεύονται στην εν λόγω διάταξη. Η Επιτροπή διαπίστωσε επίσης ότι, από τις 340 επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Ουγγαρία στους τομείς που ορίζει το διάταγμα αυτό, μόνον τέσσερις εξ αυτών είναι υπόχρεες καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους, ανήκουν δε όλες, πλην μίας, σε επιχείρηση προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος. Τούτο αντιστοιχεί σε ποσοστό 1,2 % επί του συνόλου των 340 επιχειρήσεων, πλην όμως το μερίδιο των τεσσάρων αυτών επιχειρήσεων στην αγορά των πρώτων υλών που προορίζονται για κατασκευές αποτελεί περίπου το 25 % αυτής. Οι επιχειρήσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του διατάγματος υποχρεούνται να πωλούν τα προϊόντα τους στην τιμή που καθορίζει το διάταγμα, πολύ χαμηλότερα από την τιμή της αγοράς. Σε αντίθετη περίπτωση, είναι υπόχρεες καταβολής του εξορυκτικού τέλους το οποίο αντιστοιχεί στο 90 % της διαφοράς μεταξύ της τιμής που καθορίζεται με το διάταγμα και της τιμής της αγοράς. Κατά την Επιτροπή, τούτο εμποδίζει στην πράξη τις εν λόγω επιχειρήσεις, σε αντίθεση προς εκείνες που δεν είναι υπόχρεες καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους, να επιτύχουν εύλογο περιθώριο κέρδους, με αποτέλεσμα να αναγκάζονται να λειτουργούν με ζημία. Το διάταγμα 405/2021 ενισχύει το αποτέλεσμα αυτό, δεδομένου ότι οι επιχειρήσεις που υποχρεούνται να καταβάλλουν το τέλος πρέπει, προκειμένου να μην τους αφαιρεθούν τα εξορυκτικά δικαιώματα, να διατηρούν το ελάχιστο επίπεδο παραγωγής που προβλέπει το διάταγμα, ακόμη και αν λειτουργούν με ζημία.
26.      Τέλος, κατά τρίτον, λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω παρατηρήσεων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα δύο επίμαχα διατάγματα, καθώς και τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, θεωρούμενα τόσο μεμονωμένα όσο και από κοινού, συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης για τρεις λόγους.
27.      Πρώτον, όσον αφορά τις επιχειρήσεις οι οποίες προτίθενται να εισέλθουν στην ουγγρική αγορά και οι οποίες εδρεύουν σε κράτος μέλος διαφορετικό από την Ουγγαρία, οι εν λόγω κανόνες συνιστούν σοβαρό εμπόδιο στην εκ μέρους τους άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης και λειτουργίας. Συγκεκριμένα, οι εν λόγω κανόνες καθιστούν δυσχερέστερη την πρόσβασή τους στη συγκεκριμένη αγορά, διότι οι επιχειρήσεις υποχρεούνται να επιτύχουν εντός ενός έτους το επίπεδο παραγωγής που προβλέπει το διάταγμα 405/2021, ενώ το διάταγμα 404/2021 περιπλέκει σημαντικά, ενδεχομένως δε και αποκλείει, την πραγματοποίηση κερδών.
28.      Δεύτερον, όσον αφορά τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται ήδη στην ουγγρική αγορά, η επιβολή νέων όρων σχετικά με την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας καθιστά λιγότερο ελκυστική, αν όχι αδύνατη, την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης, δεδομένου ότι τα κέρδη τους περιορίζονται σημαντικά και είναι πιθανό να πρέπει να λειτουργούν με ζημία, γεγονός που καθιστά δυσχερέστερη ή ακόμη και αποκλείει την υλοποίηση επενδύσεων.
29.      Τρίτον, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης εμπεριέχει, κατ’ αρχήν, τη δυνατότητα καθορισμού της φύσης και του εύρους της οικονομικής δραστηριότητας που πρόκειται να αναπτυχθεί στο κράτος μέλος υποδοχής από τους επιχειρηματίες, όπως και την ευχέρεια μεταγενέστερης συρρίκνωσης της δραστηριότητας (10). Ο κανόνας, όμως, σχετικά με το ελάχιστο επίπεδο παραγωγής δεν επιτρέπει την άσκηση αυτής της πτυχής της ελευθερίας εγκατάστασης.
30.      Επιπλέον, η επίμαχη νομοθεσία καταλήγει σε έμμεση δυσμενή διάκριση, επειδή εφαρμόζεται, με μία εξαίρεση, σε επιχειρήσεις ελεγχόμενες από εταιρίες εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη. Η διαπίστωση αυτή δεν επηρεάζεται από το ότι στην κατηγορία των ευνοούμενων οικονομικών φορέων μπορούν να καταλέγονται και επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη.
31.      Η Ουγγαρία αμφισβητεί το βάσιμο του συνόλου των επιχειρημάτων της Επιτροπής υποστηρίζοντας, κατ’ ουσίαν, ότι οι επίμαχες διατάξεις δεν συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης ούτε μορφή δυσμενούς διάκρισης, είτε πρόδηλης είτε συγκεκαλυμμένης.
32.      Κατά πρώτον, προκαταρκτικώς, στο υπόμνημα αντικρούσεως, η Ουγγαρία αμφισβητεί την προσέγγιση της Επιτροπής η οποία συνίσταται στην ανάλυση των επίμαχων διατάξεων στο σύνολό τους και στην εξέταση των συνδυαστικών αποτελεσμάτων τους. Κατά την άποψή της, προκειμένου να διαπιστωθεί αν συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, οι εν λόγω διατάξεις πρέπει να εξετάζονται χωριστά, για τον λόγο ότι δεν μπορούν να εφαρμοστούν συνδυαστικά ούτε να παραγάγουν σωρευτικά αποτελέσματα. Συγκεκριμένα, αφενός, το διάταγμα 405/2021 αφορά μόνον τους φορείς εκμετάλλευσης ορυχείων οι οποίοι δεν έχουν ακόμη εκκινήσει την επιχειρησιακή εξόρυξη κατά την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ του διατάγματος, και όχι τους φορείς εκμετάλλευσης οι οποίοι ασκούν ήδη εξορυκτική δραστηριότητα και οι οποίοι υποχρεούνται να καταβάλλουν το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος δυνάμει του διατάγματος. Αφετέρου, ο νόμος περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων και τα δύο επίμαχα διατάγματα δεν θεσπίζουν παράλληλες διαδικασίες, δεδομένου ότι τα διατάγματα περιέχουν διατάξεις έχουσες άμεση εφαρμογή στους φορείς εκμετάλλευσης ορυχείων, ενώ τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου προβλέπουν απλώς τη δυνατότητα θέσπισης κανόνων, κατ’ εξαίρεση και προσωρινώς, οι οποίοι δεν μπορούν να αξιολογηθούν επί της ουσίας, διότι δεν έχουν ακόμη θεσπιστεί. Υπογραμμίζει επίσης ότι τα εν λόγω άρθρα θεσπίστηκαν προς αντικατάσταση των κανόνων που περιέχονταν στα διατάγματα. Το γεγονός ότι η θέση των εν λόγω άρθρων σε ισχύ δεν επέφερε και την κατάργηση των επίμαχων διαταγμάτων οφείλεται στο ότι εξακολουθεί να υφίσταται η κατάσταση έκτακτης ανάγκης.
33.      Κατά δεύτερον, η Ουγγαρία αντικρούει το σύνολο των επιχειρημάτων στα οποία η Επιτροπή στηρίζει την ύπαρξη περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης, αντιμετωπίζοντας ωστόσο χωριστά τις επίμαχες διατάξεις.
34.      Όσον αφορά το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος που προβλέπεται στο διάταγμα 404/2021, το κράτος μέλος αμφισβητεί το σύνολο των λόγων που προβάλλει η Επιτροπή.
35.      Πρώτον, όσον αφορά τις επιχειρήσεις που προτίθενται να εισέλθουν στην ουγγρική αγορά, οι νεοεισερχόμενοι στην αγορά οικονομικοί φορείς δεν υπόκεινται στην υποχρέωση καταβολής του τέλους, δεδομένου ότι το αντικειμενικό κριτήριο επιβολής του είναι η κύρια δραστηριότητα και ο καθαρός κύκλος εργασιών το 2019.
36.      Δεύτερον, όσον αφορά τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται ήδη στην ουγγρική αγορά, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος αποτελεί φορολογικό μέτρο, στο πλαίσιο του οποίου το ζήτημα της υπαγωγής στον φόρο στηρίζεται σε ουδέτερα και αντικειμενικά κριτήρια, ήτοι τον καθαρό κύκλο εργασιών του 2019, το πεδίο δραστηριότητας και την τιμή αναφοράς. Επομένως, δεν μπορεί να υπάρξει εξ αυτού προσβολή της ελευθερίας εγκατάστασης. Η επίμαχη νομοθεσία, προκειμένου να προσδιορίσει την αναλογική φορολογική επιβάρυνση, συνδέει τη φορολογική υποχρέωση με το ποσό του κύκλου εργασιών, το οποίο αναγνωρίζεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου ως ουδέτερο κριτήριο διαφοροποίησης και ως πρόσφορος δείκτης της φοροδοτικής ικανότητας των υποκειμένων στον φόρο (11).
37.      Τρίτον, όσον αφορά την ύπαρξη έμμεσης δυσμενούς διάκρισης, το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις που υποχρεούνται να καταβάλλουν το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος είναι κυρίως επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών οφείλεται στην ιδιαίτερη διάρθρωση της ουγγρικής αγοράς, στην οποία οι ισχυρότερες επιχειρήσεις στον οικείο τομέα είναι αλλοδαπές. Όσον αφορά το συγκεκριμένο ζήτημα, η υπό κρίση υπόθεση είναι παρεμφερής με εκείνες επί των οποίων εκδόθηκαν οι αποφάσεις Vodafone Magyarország και Tesco-Global Áruházak (12). Ειδικότερα, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι το διάταγμα 404/2021 αφορά τους οικονομικούς φορείς οι οποίοι ασκούν τη μεγαλύτερη επιρροή σε επίπεδο τιμών των πρώτων υλών και των βασικών οικοδομικών υλικών ή έχουν κυρίαρχο μερίδιο αγοράς και οι οποίοι διαθέτουν επαρκή ισχύ στην αγορά για να διατηρούν το επίπεδο των τιμών των πωλούμενων προϊόντων σε τεχνητά υψηλό επίπεδο.
38.      Όσον αφορά τους κανόνες του διατάγματος 405/2021, βάσει των οποίων επιβάλλεται ελάχιστο επίπεδο παραγωγής, το εν λόγω κράτος μέλος υπενθυμίζει ότι η εθνική νομοθεσία περιείχε ήδη διατάξεις που αποσκοπούσαν στη διασφάλιση της ικανοποίησης των αναγκών του κράτους σε πρώτες ύλες και ότι οι απαιτήσεις σχετικά με τον ελάχιστο όγκο των προς εξόρυξη ορυκτών πόρων και το σχετικό χρονοδιάγραμμα εξόρυξης συνιστούν αντικειμενικούς κανόνες οι οποίοι ισχύουν αδιακρίτως για όλες τις επιχειρήσεις που δεν έχουν ακόμη εκκινήσει την επιχειρησιακή εξόρυξη στον χώρο εξόρυξης ή που διαθέτουν τουλάχιστον 5 000 000 m³ εξορύξιμων ορυκτών πόρων. Μολονότι, βεβαίως, οι συγκεκριμένοι κανόνες είναι αυστηρότεροι σε σχέση με τους προϊσχύσαντες, εφαρμόζονται όμως κατά τον ίδιο τρόπο σε όλες τις επιχειρήσεις. Όσον αφορά την ελευθερία των οικονομικών φορέων να καθορίζουν, ή ακόμη και να συρρικνώνουν τη δραστηριότητα που αναπτύσσεται στο κράτος μέλος υποδοχής, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η απόφαση AΓΕΤ Ηρακλής, στην οποία παραπέμπει η Επιτροπή, εντάσσεται σε διαφορετικό πλαίσιο από εκείνο της υπό κρίση υπόθεσης, οπότε δεν μπορεί να συναχθεί γενικό συμπέρασμα ότι τα κράτη μέλη δεν δύνανται, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων τους, να λαμβάνουν μέτρα ικανά να επηρεάζουν τον όγκο της οικονομικής δραστηριότητας των επιχειρήσεων. Σε διαφορετική περίπτωση θα μπορούσε να τεθεί υπό αμφισβήτηση οποιοδήποτε φορολογικό μέτρο κράτους μέλους.
39.      Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή επισημαίνει εν συνόψει, αφενός, όσον αφορά την ανάλυση των αποτελεσμάτων των επίμαχων διατάξεων, ότι δεν συμμερίζεται την άποψη της Ουγγαρίας ότι τα δύο επίμαχα διατάγματα δεν παράγουν αποτελέσματα σωρευτικώς. Ειδικότερα, από το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 2a, του διατάγματος 405/2021 προκύπτει ότι οι επιχειρήσεις που ασκούν ήδη εξορυκτική δραστηριότητα υπόκεινται σε υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης και μπορούν να μειώσουν την ποσότητα αυτή μόνον υπό την επιφύλαξη της τήρησης των προϋποθέσεων που καθορίζει το διάταγμα. Αφετέρου, όσον αφορά την ύπαρξη έμμεσης διάκρισης, υποστηρίζει ότι οι αποφάσεις Vodafone Magyarország και Tesco-Global Áruházak στις οποίες παραπέμπει η Ουγγαρία αφορούσαν προοδευτικούς φόρους επί του κύκλου εργασιών, ενώ το επίμαχο στην υπό κρίση υπόθεση πρόσθετο εξορυκτικό τέλος δεν συνιστά ούτε φόρο επί του κύκλου εργασιών ούτε προοδευτικό φόρο. Εν ολίγοις, ο καθορισμός του πεδίου εφαρμογής του μέτρου, μολονότι δεν στηρίζεται σε ρητή διάκριση στηριζόμενη στην ιθαγένεια ή στον τόπο εγκατάστασης, ενέχει προδήλως στοιχεία εισάγοντα διακρίσεις ή προστατευτικού χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, δεν συμβιβάζεται με τις θεμελιώδεις ελευθερίες.
40.      Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Ουγγαρία, αφενός, όσον αφορά το σωρευτικό αποτέλεσμα των δύο επίμαχων διαταγμάτων, υποστηρίζει ότι η εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία του άρθρου 1, παράγραφοι 2 και 2a, είναι εσφαλμένη στο μέτρο που το εν λόγω άρθρο εφαρμόζεται στους φορείς εκμετάλλευσης ορυχείων που εκκινούν επιχειρησιακή εξόρυξη. Αναγνωρίζει ότι, λαμβανομένου υπόψη του γράμματος των διαταγμάτων, δεν αποκλείεται, κατ’ αρχήν, να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διαταγμάτων φορέας εκμετάλλευσης ορυχείων ο οποίος δραστηριοποιείται ήδη στην αγορά και εκκινεί την εξόρυξη σε νέο χώρο εξόρυξης. Ωστόσο, το κράτος μέλος υποστηρίζει ότι τούτο δεν είναι εφικτό υπό τις συνθήκες της ουγγρικής αγοράς, δεδομένου ότι οι φορείς εκμετάλλευσης που καταβάλλουν το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος δεν διαθέτουν επί του παρόντος κανένα χώρο εξόρυξης στον οποίο να έχει εφαρμογή το διάταγμα 405/2021. Επιπλέον, ακόμη και αν φορέας εκμετάλλευσης ορυχείων που καταβάλλει το συγκεκριμένο τέλος ζητούσε τη δημιουργία νέου χώρου εξόρυξης, η απαίτηση περί ελάχιστου όγκου εξόρυξης θα ίσχυε ως προς αυτόν μόνο σε σχέση με τον νέο χώρο εξόρυξης.
41.      Αφετέρου, η Ουγγαρία αντιτείνει ότι το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος συνιστά κλιμακωτό φόρο, δεδομένου ότι, λόγω του ελάχιστου ορίου ως προς τον κύκλο εργασιών, ορισμένες επιχειρήσεις θεωρούνται ως υποκείμενες στον φόρο και άλλες όχι. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι το τέλος δεν έχει προοδευτικό χαρακτήρα, ορισμένα από τα διδάγματα που αντλούνται από τις αποφάσεις Vodafone Magyarország και Tesco-Global Áruházak μπορούν να τύχουν εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση, ιδίως δε το ότι ο κύκλος εργασιών αποτελεί πρόσφορο δείκτη της φοροδοτικής ικανότητας του υποκειμένου στον φόρο. Δεδομένου ότι καμία δικαστική απόφαση δεν αποκλείει τη δυνατότητα εφαρμογής του δείκτη αυτού στην περίπτωση κλιμακωτού φόρου, ο εν λόγω δείκτης θα μπορούσε να αποτελέσει τη βάση επιβολής ενός τέτοιου φόρου. Τέλος, η οδηγία (ΕΕ) 2022/2523 (13) προβλέπει φόρο παρόμοιο με το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος, ο οποίος αφορά τις επιχειρήσεις των οποίων ο κύκλος εργασιών, υπολογιζόμενος βάσει των τεσσάρων φορολογικών χρήσεων που προηγούνται της οικείας φορολογικής χρήσης, υπερβαίνει ορισμένο ετήσιο επίπεδο.
2)      Εκτίμηση
42.      Με την πρώτη αιτίαση, η Επιτροπή υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η Ουγγαρία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, θεσπίζοντας κανόνες δικαίου που έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της δυνατότητας των εγκατεστημένων σε άλλο κράτος μέλος επιχειρήσεων να εκκινήσουν ή να εξακολουθούν να ασκούν στην Ουγγαρία δραστηριότητα εμπίπτουσα στους κανόνες αυτούς, ήτοι την εκμετάλλευση ορυχείου.
43.      Ειδικότερα, αφενός, τα δύο επίμαχα διατάγματα, με τα οποία επιβάλλεται, αντιστοίχως, υποχρέωση καταβολής πρόσθετου εξορυκτικού τέλους και υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης, αντιβαίνουν, κατά την Επιτροπή, θεωρούμενα τόσο μεμονωμένα όσο και από κοινού, στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ, στο μέτρο που οι επιχειρήσεις οι οποίες είναι υπόχρεες καταβολής του τέλους αυτού –και οι οποίες ελέγχονται σχεδόν στο σύνολό τους από εταιρίες εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη– υποχρεούνται είτε να πωλούν τα προϊόντα τους σε τιμή χαμηλότερη της τιμής της αγοράς είτε να καταβάλλουν το εν λόγω τέλος, γεγονός το οποίο, σε αντίθεση προς τις επιχειρήσεις που δεν υποχρεούνται να καταβάλλουν το ίδιο τέλος, μειώνει σημαντικά το κέρδος τους, ενδεχομένως δε τις υποχρεώνει να λειτουργούν με ζημία, ενώ το συγκεκριμένο αποτέλεσμα επιτείνεται λόγω της υποχρέωσης ελάχιστης εξόρυξης. Αφετέρου, οι διατάξεις του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων παρέχουν, κατ’ ουσίαν, στον πρόεδρο της αρχής εποπτείας των ορυχείων τη δυνατότητα να λαμβάνει μέτρα παρεμφερή με εκείνα τα οποία προβλέπονται στα δύο διατάγματα και, ως εκ τούτου, να περιορίζει την ελευθερία εγκατάστασης.
44.      Υπενθυμίζω επ’ αυτού ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ως «περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως», υπό την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, θεωρείται κάθε μέτρο που παρεμποδίζει, παρενοχλεί ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της συγκεκριμένης ελευθερίας (14). Επιπλέον, η ελευθερία εγκατάστασης συνεπάγεται υποχρέωση ίσης μεταχείρισης, η οποία απαγορεύει όχι μόνον τις εμφανείς διακρίσεις λόγω της έδρας των εταιριών, αλλά και κάθε μορφή συγκεκαλυμμένης διάκρισης η οποία, μέσω της εφαρμογής άλλων κριτηρίων διάκρισης, καταλήγει στην πράξη στο ίδιο αποτέλεσμα (15).
45.      Το ζήτημα εάν τα δύο επίμαχα διατάγματα, αφενός, και τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, αφετέρου, συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης πρέπει να εξετασθεί υπό το πρίσμα των ανωτέρω αρχών.
1)      Επί των δύο επίμαχων διαταγμάτων
46.      Προκαταρκτικώς, επιβάλλεται να διακριβωθεί εάν τα δύο επίδικα διατάγματα πρέπει να εκτιμηθούν σε σχέση με τα συνδυαστικά αποτελέσματά τους, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ή μεμονωμένα, όπως υποστηρίζει η Ουγγαρία. Υπενθυμίζεται ότι, μολονότι η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι υποχρεώσεις σχετικά με την καταβολή του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους και τον ελάχιστο όγκο εξόρυξης περιορίζουν την ελευθερία εγκατάστασης «τόσο μεμονωμένα όσο και από κοινού», οι αιτιάσεις που διατυπώνει σχετικώς διατυπώνονται κυρίως λαμβανομένων υπόψη των σωρευτικών αποτελεσμάτων τους (16).
47.      Μολονότι οι διάδικοι συμφωνούν ότι τα καθ’ ύλην πεδία εφαρμογής των δύο διαταγμάτων αλληλεπικαλύπτονται εν μέρει (ήτοι, όσον αφορά την εξόρυξη ορυκτών πόρων), οι απόψεις τους διίστανται ως προς το αν τα πεδία εφαρμογής τους ratione personae καθιστούν δυνατή ή όχι τη σωρευτική εφαρμογή τους στις ίδιες επιχειρήσεις. Ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί αν τα εν λόγω διατάγματα μπορούν να εφαρμοστούν από κοινού, ώστε να είναι δυνατόν να επιβληθεί σε επιχείρηση που είναι υπόχρεη καταβολής πρόσθετου εξορυκτικού τέλους, δυνάμει του διατάγματος 404/2021, και υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης δυνάμει του διατάγματος 405/2021.
48.      Επ’ αυτού επισημαίνω, κατ’ αρχάς, ότι από το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχεία a και b, του διατάγματος 405/2021 προκύπτει ότι το εν λόγω διάταγμα επιβάλλει υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης μόνο στους φορείς εκμετάλλευσης ορυχείων οι οποίοι, μολονότι διαθέτουν τεχνικό σχέδιο εκμετάλλευσης για την έναρξη επιχειρησιακής εξόρυξης, δεν είχαν ακόμη «εκκινήσει» την επιχειρησιακή εξόρυξη κατά την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ του διατάγματος. Οι νέοι αυτοί φορείς εκμετάλλευσης, όμως, δεν υπόκεινται, εξ ορισμού, στην υποχρέωση καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους κατά την έννοια του διατάγματος 404/2021, δεδομένου ότι το διάταγμα, κατά το άρθρο του 1, παράγραφος 1, αφορά αποκλειστικά επιχειρήσεις καθοριζόμενες ακριβώς βάσει του κριτηρίου της ήδη ασκούμενης κύριας δραστηριότητας και του κύκλου εργασιών που πραγματοποίησαν κατά το έτος 2019.
49.      Περαιτέρω, εκτιμώ ότι η διαπίστωση αυτή δεν κλονίζεται από το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 2a, του διατάγματος 405/2021, το οποίο καθορίζει τις προϋποθέσεις για τη μείωση του όγκου εξόρυξης, αφορά «τον φορέα εκμετάλλευσης ορυχείου που προβαίνει στην επιχειρησιακή εξόρυξη» και, ως εκ τούτου, όχι μόνον τις επιχειρήσεις που αρχίζουν να ασκούν εξορυκτική δραστηριότητα. Ειδικότερα, όπως υποστηρίζει η Ουγγαρία, μια τέτοια ερμηνεία θα ερχόταν σε αντίθεση προς άλλες διατάξεις, ήτοι, αφενός, προς το άρθρο 1, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, του διατάγματος, που προβλέπει ότι «[ο] φορέας εκμετάλλευσης ορυχείου δύναται να υποβάλει την αίτησή του για μείωση του όγκου εξόρυξης» εντός της προθεσμίας του άρθρου 1, παράγραφος 1, του διατάγματος, η οποία αφορά την «έναρξη» νέας επιχειρησιακής εξόρυξης, και, αφετέρου, προς το άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος, το οποίο αφορά ομοίως μόνον τους φορείς εκμετάλλευσης ορυχείων που αρχίζουν να ασκούν τέτοια δραστηριότητα εξόρυξης.
50.      Στο ανωτέρω πλαίσιο, φρονώ ότι η Επιτροπή, στην οποία εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως και, επομένως, να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου αυτό να διαπιστώσει ότι συντρέχει η οικεία παράβαση (17), δεν εκπλήρωσε την υποχρέωση απόδειξης που υπείχε όσον αφορά τη δυνατότητα σωρευτικής εφαρμογής των δύο επίμαχων διαταγμάτων (18). Επομένως, για τους σκοπούς της υπό κρίση προσφυγής λόγω παραβάσεως, τα διατάγματα πρέπει να εξεταστούν χωριστά.
i)      Επί της υποχρέωσης καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους δυνάμει του διατάγματος 404/2021
51.      Πρώτον, όσον αφορά την υποχρέωση καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους δυνάμει του διατάγματος 404/2021, η Επιτροπή υποστηρίζει, χωρίς να αντικρούεται άλλωστε από την Ουγγαρία, αφενός, ότι οι τιμές που καθορίζονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος ήταν πάντοτε χαμηλότερες από τις τιμές της αγοράς για όλα τα βασικά υλικά που μνημονεύονται σε αυτό και, αφετέρου, ότι από τις 340 επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Ουγγαρία στον οικείο τομέα μόνον τέσσερις πληρούν τις προϋποθέσεις βάσει των οποίων καθίστανται υπόχρεες καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους, ενώ τρεις από τις τέσσερις αυτές επιχειρήσεις ανήκουν σε εταιρίες που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη. Επιπλέον, το μερίδιο αγοράς των τεσσάρων αυτών επιχειρήσεων στην αγορά των εν λόγω υλικών ανέρχεται περίπου στο 25 %.
52.      Βάσει των ανωτέρω διαπιστώσεων, η Επιτροπή υποστηρίζει, αφενός, ότι τα κέρδη των επιχειρήσεων που υπέχουν υποχρέωση καταβολής του τέλους είναι, λαμβανομένων υπόψη των αποτελεσμάτων των διατάξεων αυτών, σημαντικά περιορισμένα και ότι ενδέχεται να πρέπει να λειτουργούν με ζημία, στοιχείο που καθιστά δυσχερέστερη, αν όχι αδύνατη, την πραγματοποίηση επενδύσεων, τόσο από τις επιχειρήσεις που προτίθενται να εισέλθουν στην ουγγρική αγορά όσο και από εκείνες που ήδη δραστηριοποιούνται σε αυτήν. Αφετέρου, το διάταγμα 404/2021 έχει ως αποτέλεσμα έμμεση δυσμενή διάκριση, δεδομένου ότι εφαρμόζεται, με μία εξαίρεση, σε επιχειρήσεις ελεγχόμενες από εταιρίες εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη.
53.      Η Ουγγαρία αντιτείνει ότι δεν υφίσταται προσβολή της ελευθερίας εγκατάστασης διότι το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος συνιστά φορολογικό μέτρο στηριζόμενο σε ουδέτερα κριτήρια, όπως είναι, μεταξύ άλλων, ο κύκλος εργασιών και ότι το γεγονός ότι οι επίμαχες επιχειρήσεις ελέγχονται από εταιρίες άλλων κρατών μελών οφείλεται στην ιδιαίτερη διάρθρωση της ουγγρικής αγοράς, εντός της οποίας οι ισχυρότερες επιχειρήσεις είναι αλλοδαπές, κατά τρόπο παρεμφερή με όσα έκρινε το Δικαστήριο στις αποφάσεις Vodafone Magyarország και Tesco-Global Áruházak.
54.      Υπενθυμίζω επ’ αυτού ότι ο επίμαχος στις υποθέσεις επί των οποίων εκδόθηκαν οι εν λόγω αποφάσεις φόρος ήταν προοδευτικός φόρος υπολογιζόμενος με βάση τον κύκλο εργασιών (19). Όπως, όμως, επισημαίνει η Επιτροπή στα υπομνήματά της, το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος δεν έχει προοδευτικό χαρακτήρα και, κυρίως, δεν υπολογίζεται επί του κύκλου εργασιών, δεδομένου ότι ο κύκλος εργασιών δεν χρησιμεύει για τον καθορισμό της βάσης επιβολής του τέλους, αλλά μόνον των επιχειρήσεων που είναι υπόχρεες καταβολής του. Επιπλέον, το τέλος, το οποίο επιβλήθηκε το 2021 για περιορισμένο κατ’ αρχήν χρονικό διάστημα, ήτοι κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID‑19, στηρίζεται σε έναν «παγιωμένο» κύκλο εργασιών, εν προκειμένω σε εκείνον που πραγματοποιήθηκε το 2019, ενώ οι υπόχρεες σε καταβολή του τέλους επιχειρήσεις έπρεπε να συνεχίσουν να το καταβάλλουν τουλάχιστον μέχρι την ημερομηνία ασκήσεως της υπό κρίση προσφυγής λόγω παραβάσεως, ήτοι τις 23 Φεβρουαρίου 2024.
55.      Ως εκ τούτου, το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος αφορά και θα αφορά πάντοτε, ενόσω τα αποτελέσματά του παρατείνονται, τις ίδιες τέσσερις επιχειρήσεις, εκ των οποίων τρεις ελέγχονται από εταιρίες προερχόμενες από άλλα κράτη μέλη, τούτο δε ακόμη και αν οι αντίστοιχοι κύκλοι εργασιών τους δεν φθάνουν πλέον το ελάχιστο όριο των τριών δισεκατομμυρίων HUF (ήτοι περίπου 9,2 εκατομμυρίων ευρώ). Αντιθέτως, επιχειρήσεις των οποίων ο κύκλος εργασιών έφθασε το όριο αυτό μετά το 2019 δεν υποχρεούνται να καταβάλλουν το τέλος. Η Επιτροπή υποστηρίζει επ’ αυτού, χωρίς τούτο να αμφισβητείται από την Ουγγαρία, ότι οι επιχειρήσεις που δεν καταβάλλουν το τέλος ανήκουν κυρίως σε ουγγρικά φυσικά ή νομικά πρόσωπα.
56.      Κατά τούτο, φρονώ ότι το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών που μνημονεύθηκαν στα δύο προηγούμενα σημεία των παρουσών προτάσεων, πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά έμμεση δυσμενή διάκριση απαγορευόμενη από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η επιβολή υποχρεωτικής εισφοράς βάσει ενός κριτηρίου διαφοροποίησης το οποίο είναι εκ πρώτης όψεως αντικειμενικό, πλην όμως, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών του, περιάγει, στις περισσότερες περιπτώσεις, σε δυσμενέστερη θέση τις εταιρίες που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος και βρίσκονται σε κατάσταση παρεμφερή με τις εταιρίες που εδρεύουν στο κράτος μέλος φορολόγησης, εισάγει τέτοια δυσμενή διάκριση (20).
57.      Επιπλέον, με δεδομένο ότι το τέλος επιβαρύνει σε ποσοστό 90 %, επομένως σχεδόν εξ ολοκλήρου, τη διαφορά μεταξύ της τιμής πώλησης ορισμένων βασικών υλικών και της τιμής αναφοράς, η οποία δεν αμφισβητείται ότι είναι χαμηλότερη από τις τιμές της αγοράς, το στοιχείο αυτό καθιστά, κατά τη γνώμη μου, λιγότερο ελκυστική, αν όχι αδύνατη, την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης, στο μέτρο που ενδέχεται να καταστήσει μη αποδοτικές τις επενδύσεις των υπόχρεων επιχειρήσεων (21).
58.      Ως εκ τούτου, οι διατάξεις του διατάγματος 404/2021 συνιστούν, κατά τη γνώμη μου, τόσο έμμεση δυσμενή διάκριση όσο και περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
ii)    Επί της υποχρέωσης ελάχιστης εξόρυξης δυνάμει του διατάγματος 405/2021
59.      Δεύτερον, όσον αφορά την υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης που προβλέπει το διάταγμα 405/2021, πρέπει να εξετασθεί εάν μια τέτοια υποχρέωση, θεωρούμενη μεμονωμένα, ήτοι χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα σωρευτικά με το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος αποτελέσματα, μπορεί να θεωρηθεί περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης.
60.      Φρονώ ότι τούτο δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
61.      Συγκεκριμένα, κατ’ αρχάς, όσον αφορά τις επιχειρήσεις που ήδη δραστηριοποιούνται στην ουγγρική αγορά, η Επιτροπή περιγράφει επανειλημμένως τα αποτελέσματα του διατάγματος, επισημαίνοντας ότι αυτό έχει ως συνέπεια ότι οι εταιρίες τις οποίες αφορά οφείλουν να διατηρούν έναν ελάχιστο όγκο εξόρυξης ενώ αναγκάζονται να λειτουργούν με ζημία, γεγονός που προϋποθέτει ότι είναι υπόχρεες καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους. Στο μέτρο, πάντως, που δεν αποδείχθηκε ότι οι δύο αυτές υποχρεώσεις επιβάλλονται στην ίδια επιχείρηση, δεν φαίνεται να αποδεικνύεται ότι συντρέχει η τελευταία αυτή περίσταση.
62.      Εν συνεχεία, όσον αφορά τις επιχειρήσεις που προτίθενται να εκκινήσουν εξορυκτική δραστηριότητα στην Ουγγαρία, ήτοι τις μόνες για τις οποίες, κατά τη γνώμη μου, καταδεικνύεται σαφώς ότι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του διατάγματος 405/2021, η Επιτροπή περιορίζεται να προβάλλει τον γενικού χαρακτήρα ισχυρισμό ότι οι επίμαχοι κανόνες καθιστούν δυσχερέστερη την πρόσβαση στην ουγγρική αγορά. Μολονότι, όμως, είναι αληθές ότι οι επιχειρήσεις αυτές υποχρεούνται να επιτύχουν εντός ενός έτους το επίπεδο παραγωγής που προβλέπει το διάταγμα, η ίδια απαίτηση ισχύει για όλες τις νέες επιχειρήσεις που εισέρχονται στην αγορά (ημεδαπές ή αλλοδαπές), γεγονός το οποίο, εκ των πραγμάτων, αποκλείει κάθε παραβίαση της ελευθερίας εγκατάστασης. Εν πάση περιπτώσει, επισημαίνω ότι η Επιτροπή δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι οι εταιρίες τις οποίες αφορά η υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης προέρχονται κυρίως από άλλα κράτη μέλη.
63.      Τέλος, η Επιτροπή παραπέμπει στην απόφαση AΓΕΤ Ηρακλής, η οποία, κατά το μέρος που αφορά την ελευθερία συρρίκνωσης της δραστηριότητας εταιρίας στο κράτος μέλος υποδοχής, φρονώ ότι αφορά κυρίως τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται ήδη στην αγορά ενός τέτοιου κράτους μέλους. Επιπλέον, η εν λόγω απόφαση εντάσσεται σε ένα ιδιαίτερο πλαίσιο, δεδομένου ότι αφορούσε εθνική ρύθμιση η οποία παρείχε σε διοικητική αρχή την εξουσία να εναντιώνεται σε ομαδικές απολύσεις όσον αφορά ελληνική επιχείρηση ελεγχόμενη από γαλλικό πολυεθνικό όμιλο, κατόπιν αξιολόγησης των συνθηκών της αγοράς εργασίας, της κατάστασης της επιχείρησης και του συμφέροντος της εθνικής οικονομίας. Δεν μπορεί, όμως, να παραβλεφθεί το γεγονός ότι το διάταγμα 405/2021 εντάσσεται σε εντελώς διαφορετικό νομοθετικό πλαίσιο, στο μέτρο που απλώς τροποποιεί νόμο ο οποίος περιείχε ήδη διατάξεις για την κάλυψη των αναγκών της Ουγγαρίας σε πρώτες ύλες. Άλλως, κάθε φορολογικό μέτρο που υπάγεται στην αποκλειστική αρμοδιότητα κράτους μέλους, όπως η διαχείριση των ορυκτών πόρων, οι οποίοι χωρίς να είναι απεριόριστοι στα φυσικά τους κοιτάσματα συνιστούν αποκλειστική ιδιοκτησία του κράτους, θα μπορούσε δυνητικά να τεθεί υπό αμφισβήτηση, δεδομένου ότι θα ήταν ικανό να καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης.
64.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, φρονώ ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε τους λόγους για τους οποίους η υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
2)      Επί των άρθρων 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων
65.      Τέλος, κατά τρίτον, όσον αφορά τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, επισημαίνω ότι η Επιτροπή περιορίζεται στον ισχυρισμό ότι τα εν λόγω άρθρα προβλέπουν «μέτρα παρεμφερή» με εκείνα των δύο επίμαχων διαταγμάτων.
66.      Επί του ανωτέρω ζητήματος επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα άρθρα 27/A έως 27/C προβλέπουν απλώς γενικό πλαίσιο το οποίο πρέπει να εξειδικεύεται με διάφορες κανονιστικές πράξεις που, ενδεχομένως, θα εκδοθούν από τον πρόεδρο της αρχής εποπτείας των ορυχείων. Από τα δικόγραφα των διαδίκων, όμως, προκύπτει ότι τα εν λόγω άρθρα ουδέποτε τέθηκαν σε εφαρμογή.
67.      Βεβαίως, το καθεστώς που προβλέπουν τα ως άνω άρθρα είναι, σε γενικές γραμμές, ανάλογο με εκείνο που προβλέπουν τα δύο επίμαχα διατάγματα. Ωστόσο, ελλείψει καθορισμού τιμών αναφοράς στο άρθρο 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, δεν είναι δεδομένο, εν αντιθέσει προς το διάταγμα 404/2021, ότι οι τιμές αυτές είναι χαμηλότερες από τις τιμές της αγοράς. Ομοίως, το άρθρο 27/C, εν αντιθέσει προς το διάταγμα 404/2021, δεν καθορίζει στο πλαίσιο συγκεκριμένης φορολογικής χρήσης τον κρίσιμο κύκλο εργασιών για τον προσδιορισμό των επιχειρήσεων που είναι υπόχρεες καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους, αλλά μνημονεύει τη «δεύτερη φορολογική χρήση που προηγείται της κατάστασης που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς», οπότε οι επιχειρήσεις αυτές μπορούν να μεταβάλλονται με την πάροδο του χρόνου.
68.      Επομένως, φρονώ ότι τα αποτελέσματα του περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης που διαπιστώνονται σε σχέση με το διάταγμα 404/2021 θα μπορούσαν, ενδεχομένως, να επηρεάσουν εμμέσως τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, εάν εφαρμοστούν στο μέλλον κατά τρόπον που να αναπαράγει τις αμφισβητούμενες πτυχές του διατάγματος. Αντιθέτως, επί του παρόντος δεν μπορεί να διαπιστωθεί παράβαση σε σχέση με τα άρθρα αυτά.
69.      Είναι αληθές, όπως υπενθυμίζει η Επιτροπή, ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, ακόμη και αν οι αρχές ενός κράτους μέλους δεν εφαρμόζουν στην πράξη εθνική διάταξη αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, η ασφάλεια δικαίου απαιτεί την τροποποίηση της διάταξης (22). Η νομολογία αυτή, πάντως, απαιτεί να μην αμφισβητείται ότι η διάταξη αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, κάτι που δεν συμβαίνει στην περίπτωση των άρθρων 27/A έως 27/C.
70.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή απέδειξε την ύπαρξη περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης μόνο σε σχέση με την υποχρέωση καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους δυνάμει του διατάγματος 404/2021. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να εξεταστεί αν ο συγκεκριμένος περιορισμός μπορεί παρά ταύτα να δικαιολογηθεί.
2.      Επί της ενδεχόμενης δικαιολόγησης του περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης
1)      Επιχειρήματα των διαδίκων
71.      Στο δικόγραφο της προσφυγής η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Ουγγαρία, στην απάντησή της επί της αιτιολογημένης γνώμης, επικαλέστηκε πλείονες επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος. Όσον αφορά το διάταγμα 404/2021, το οποίο αποτελεί αντικείμενο της παρούσας ανάλυσης, η Ουγγαρία επικαλέστηκε τους ακόλουθους λόγους: την ανάκαμψη της οικονομίας, την προστασία της εθνικής οικονομίας και των κύριων τομέων της (στο εξής από κοινού: ανάκαμψη της οικονομίας)· την ασφάλεια εφοδιασμού· τη διατήρηση και την προστασία του προγράμματος κατασκευής κατοικιών· την ανάγκη να αντιμετωπιστούν οι δυσλειτουργίες της αγοράς και να διασφαλισθεί η πίστη κατά τις εμπορικές συναλλαγές· την καταπολέμηση των αθέμιτων τιμολογιακών πρακτικών και την προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών (23).
72.      Κατά πρώτον, όσον αφορά την ανάκαμψη της οικονομίας, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, τέτοιοι οικονομικοί σκοποί δεν μπορούν να συνιστούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος ικανούς να δικαιολογήσουν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, ακόμη και σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όπως η στήριξη της ανάκαμψης της οικονομίας μετά την πανδημία COVID‑19.
73.      Κατά δεύτερον, όσον αφορά τους τρεις σκοπούς που συνίστανται στη διατήρηση και την προστασία του προγράμματος κατασκευής κατοικιών, στην ανάγκη αντιμετώπισης των δυσλειτουργιών της αγοράς καθώς και στην καταπολέμηση των αθέμιτων τιμολογιακών πρακτικών, κατά την Επιτροπή, οι σκοποί αυτοί παραπέμπουν σε αόριστες έννοιες οι οποίες είναι δυσχερές να διαχωριστούν από τους προαναφερθέντες οικονομικούς σκοπούς. Συγκεκριμένα, σε σχέση με τους εν λόγω σκοπούς, η Ουγγαρία περιορίστηκε σε γενική μνεία της δυσμενούς εξέλιξης της αγοράς λόγω της πανδημίας COVID‑19 και της έλλειψης βασικών οικοδομικών υλικών στην ουγγρική αγορά (24).
74.      Τέλος, κατά τρίτον, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι, θεωρητικά, τόσο η ασφάλεια εφοδιασμού, αφενός, όσο και η προστασία των καταναλωτών και των αποδεκτών των υπηρεσιών, αφετέρου, αποτελούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος αναγνωριζόμενους από το δίκαιο της Ένωσης. Επομένως, υπό το πρίσμα των δύο αυτών σκοπών προτείνει να εξακριβωθεί αν το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος το οποίο επιβάλλεται με το διάταγμα 404/2021 είναι πρόσφορο για την επίτευξη των σκοπών αυτών και αν μπορεί να θεωρηθεί αναλογικό.
75.      Πρώτον, όσον αφορά την ασφάλεια εφοδιασμού, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, μολονότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι επίκληση του συγκεκριμένου σκοπού χωρεί μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής που θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας, έκρινε επίσης ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ο σκοπός της εξασφάλισης του εφοδιασμού του κατασκευαστικού τομέα, ιδίως σε τοπικό επίπεδο, όσον αφορά ορισμένες βασικές πρώτες ύλες, ήτοι το χαλίκι, την άμμο και την άργιλο, που προέρχονται από εξορυκτική δραστηριότητα, σχετίζεται με «θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας» (25).
76.      Κατ’ αρχάς, η Ουγγαρία δεν απέδειξε την ύπαρξη πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής ως προς τον εφοδιασμό με τα επίμαχα εν προκειμένω προϊόντα. Ακόμη και αν το επίπεδο εξόρυξης στο εν λόγω κράτος μέλος είναι ανεπαρκές, κάλλιστα είναι δυνατή η εισαγωγή των προϊόντων αυτών προς αντιστάθμιση ενδεχόμενων απωλειών παραγωγής στην Ουγγαρία (26). Επιπλέον, η Ουγγρική Κυβέρνηση δεν περιόρισε την εξαγωγή των προϊόντων αυτών.
77.      Περαιτέρω, η επίμαχη νομοθεσία είναι προδήλως απρόσφορη για να εγγυηθεί την ασφάλεια εφοδιασμού, στο μέτρο που η επιβολή υποχρέωσης στους παραγωγούς να πωλούν τα προϊόντα τους σε τιμές χαμηλότερες από τις τιμές της αγοράς (και, επομένως, ακόμη και με ζημία) θα έβλαπτε τη μακροπρόθεσμη οικονομική σταθερότητα των επίμαχων επιχειρήσεων και θα τις ενθάρρυνε να παύσουν τις δραστηριότητές τους στην ουγγρική αγορά. Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι ο καθορισμός της επίσημης τιμής βελτιώνει την ασφάλεια εφοδιασμού, γεγονός παραμένει ότι το 75 % της παραγωγής δεν υπόκειται στην απαίτηση αυτή, στοιχείο που συνιστά πρόσθετη απόδειξη περί του ότι η επίμαχη νομοθεσία δεν είναι πρόσφορη για την επίτευξη του προβαλλόμενου σκοπού.
78.      Επιπλέον, στην απάντησή της επί της αιτιολογημένης γνώμης, η Ουγγαρία διευκρίνισε, αφενός, ότι η ανωτέρω νομοθεσία είχε ως αποτέλεσμα τη σταθεροποίηση του επιπέδου των τιμών των πρώτων υλών και των βασικών οικοδομικών υλικών ή ακόμη και τη μείωση κατά περίπου 10 % της τιμής αυτής έως το φθινόπωρο του 2021. Ωστόσο, όχι μόνον οι ουγγρικές αρχές δεν τεκμηρίωσαν το επιχείρημα αυτό, αλλά, σύμφωνα με τα στοιχεία που διαθέτει η κεντρική στατιστική υπηρεσία, οι δείκτες τιμών των επίμαχων προϊόντων καταδεικνύουν μια αρκετά σταθερή αύξηση έως το 2023. Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, το αποτέλεσμα του διατάγματος 404/2021 ως προς το ύψος των τιμών των βασικών οικοδομικών υλικών είναι αδύνατο να αποδειχθεί λόγω του ότι το διάταγμα αφορά μόνον το 25 % της αγοράς των επίμαχων προϊόντων. Αφετέρου, η Ουγγαρία υποστήριξε ότι η εξόρυξη αυτών των υλών και υλικών μειώθηκε σημαντικά κατά το πρώτο εξάμηνο του 2020 και ότι, κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2021, επανήλθε η αύξηση της παραγωγής, γεγονός που συνιστά αποτέλεσμα της ίδιας νομοθεσίας. Ωστόσο, κατά την Επιτροπή, βάσει των στοιχείων που παρέσχε η κεντρική στατιστική υπηρεσία, δεν αποδείχθηκε ότι η θέσπιση της επίμαχης ουγγρικής νομοθεσίας επέφερε αύξηση της παραγωγής στον κατασκευαστικό τομέα ή στον τομέα της εξόρυξης των υλικών αυτών.
79.      Τέλος, όσον αφορά την αναλογικότητα, η Ουγγαρία δεν εξήγησε τον λόγο για τον οποίο η ασφάλεια εφοδιασμού δεν μπορούσε να επιτευχθεί με μέτρα λιγότερο περιοριστικά της ελευθερίας εγκατάστασης, όπως, για παράδειγμα, με την εποπτεία της κατάστασης της αγοράς ή με τη δημιουργία αποθεμάτων σε επίπεδο κράτους ή μεμονωμένων επιχειρήσεων.
80.      Δεύτερον, όσον αφορά την προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών, η Επιτροπή επισημαίνει στο δικόγραφο της προσφυγής ότι η Ουγγαρία υποστήριξε ότι η ισχύς στην αγορά των επιχειρήσεων τις οποίες αφορά το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος αποτελούσε κρίσιμο παράγοντα για την εκτίμηση του πρόσφορου και αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων μέτρων και ότι οι προϋποθέσεις εφαρμογής του τέλους αυτού, όπως το ελάχιστο όριο του καθαρού κύκλου εργασιών, αφορούν τις επιχειρήσεις που διαθέτουν επαρκή ισχύ στην αγορά ώστε να περιορίζουν την παραγωγή και να διατηρούν τεχνητά υψηλές τιμές πώλησης.
81.      Ως προς το ανωτέρω ζήτημα, η Επιτροπή επισημαίνει, κατ’ αρχάς, ότι, αν ο πραγματικός σκοπός του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους ήταν η καταπολέμηση των μη αναμενόμενων κερδών, είναι δυσχερές να γίνουν αντιληπτοί οι λόγοι για τους οποίους αυτό περιορίζεται σε έναν πολύ μικρό αριθμό επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον εν λόγω τομέα.
82.      Εν συνεχεία, η Ουγγαρία ουδόλως κατέδειξε ότι οι «μεγάλες επιχειρήσεις» διαθέτουν τέτοια ισχύ στην αγορά ώστε να μπορούν να νοθεύσουν τις συνθήκες της αγοράς. Τα αποτελέσματα στρέβλωσης της αγοράς που περιγράφει το κράτος μέλος, όπως οι αθέμιτες τιμολογιακές πρακτικές, είναι παρεμφερή με την κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης κατά την έννοια του άρθρου 102 ΣΛΕΕ και πρέπει, κατά περίπτωση, να αντιμετωπίζονται με την εφαρμογή του δικαίου του ανταγωνισμού. Ο κύκλος εργασιών μιας επιχείρησης δεν αποτελεί επαρκή απόδειξη ούτε της ύπαρξης δεσπόζουσας θέσης ούτε υψηλών κερδών. Ενώπιον της ουγγρικής αρχής ανταγωνισμού εκκρεμούν σχετικώς διαδικασίες κατά επιχειρήσεων του οικείου τομέα. Δεδομένου ότι η εν λόγω αρχή μπορεί να λάβει μέτρα κατά των επιχειρήσεων που εφαρμόζουν υπερβολικά υψηλές τιμές εις βάρος των καταναλωτών, η αναγκαιότητα, η καταλληλόλητα και η αναλογικότητα της επίμαχης στην υπό κρίση υπόθεση νομοθεσίας είναι, κατά την Επιτροπή, σαφώς αμφισβητούμενες.
83.      Τέλος, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το διάταγμα 404/2021 δεν εφαρμόζεται μόνο στις λίγες επιχειρήσεις που είναι υπόχρεες καταβολής του τέλους αυτού, δεδομένου ότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, του διατάγματος επιβάλλει σε όλες τις επιχειρήσεις να επιτυγχάνουν «εύλογο περιθώριο κέρδους». Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 4, του διατάγματος, αν πωλητής που δεν είναι υπόχρεος καταβολής του τέλους εφαρμόζει τιμολογιακή πολιτική με σκοπό την αποκόμιση αδικαιολόγητου κέρδους, η εθνική φορολογική και τελωνειακή αρχή μπορεί να κινήσει διοικητική φορολογική διαδικασία. Η τελευταία αυτή διάταξη προβλέπει, επομένως, προς επίτευξη του σκοπού της αποτροπής αδικαιολόγητων κερδών, ένα μέτρο λιγότερο επαχθές από την επιβολή του τέλους. Οι ουγγρικές αρχές δεν εξήγησαν για ποιον λόγο θα ήταν ανεπαρκής η εφαρμογή του μέτρου αυτού σε όλους τους παράγοντες της αγοράς. Η φορολόγηση των κερδών φαίνεται να αποτελεί μέτρο λιγότερο περιοριστικό από την υποχρέωση τήρησης σημαντικά χαμηλότερου επιπέδου τιμών σε σχέση με τις τιμές της αγοράς και το κόστος παραγωγής.
84.      Από την πλευρά της, η Ουγγαρία, αμφισβητώντας παράλληλα ότι το διάταγμα 404/2021 επιφέρει περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, προσθέτει ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι υφίσταται τέτοιος περιορισμός, αυτός δικαιολογείται από θεμιτούς σκοπούς γενικού συμφέροντος. Ειδικότερα, στο υπόμνημα αντικρούσεως αμφισβητεί την εκτίμηση της Επιτροπής ότι οι προβαλλόμενοι λόγοι υπηρετούν αμιγώς οικονομικό σκοπό και, επομένως, δεν συνιστούν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος. Αντιθέτως, αποσκοπούν ακριβώς στην εξυπηρέτηση των συμφερόντων του πληθυσμού, των καταναλωτών και των χρηστών των υπηρεσιών διασφαλίζοντας, αφενός, τη διαθεσιμότητα επαρκών ποσοτήτων πρώτων υλών για τον κατασκευαστικό κλάδο και, αφετέρου, εύλογες τιμές μέσω θεμιτών και μη καταχρηστικών τιμολογιακών πρακτικών.
85.      Οι οικονομικές επιπτώσεις της πανδημίας COVID‑19 κατά τα έτη 2020 και 2021 επιδεινώθηκαν από τις εμπορικές πολιτικές ορισμένων παραγόντων της αγοράς. Η τιμή των εξορυκτικών προϊόντων αυξήθηκε κατά μέσο όρο κατά 20 % κατά τη διάρκεια των πέντε τελευταίων ετών. Κατά την ίδια περίοδο, οι σημαντικότερες επιχειρήσεις στον τομέα της εξόρυξης αμμοχάλικου όχι μόνο αύξησαν σημαντικά τον κύκλο εργασιών τους, αλλά και τα μετά φόρων αποτελέσματά τους. Ως εκ τούτου, αποκόμισαν πρόσθετα κέρδη επωφελούμενες από την ακραία αύξηση της ζήτησης εκ μέρους άλλων παραγόντων της κατασκευαστικής αλυσίδας.
86.      Στο ως άνω πλαίσιο και όσον αφορά το διάταγμα 404/2021, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η επιλογή του κριτηρίου του κύκλου εργασιών συνεπάγεται ότι υπόχρεοι καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους είναι οι επιχειρήσεις που διαθέτουν επαρκή ισχύ στην αγορά ώστε να διατηρούν την τιμή των πωλούμενων προϊόντων σε τεχνητά υψηλό επίπεδο. Η επίμαχη ρύθμιση επιδιώκει, μεταξύ άλλων, δύο σκοπούς που αφορούν, ιδίως, την ασφάλεια εφοδιασμού και την προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών.
87.      Πρώτον, όσον αφορά την ασφάλεια εφοδιασμού, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η ασφάλεια εφοδιασμού στον κατασκευαστικό τομέα μπορεί να αποτελεί θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας (27). Δεν είναι όμως αναγκαίο να προσκομιστούν, όπως ζητεί η Επιτροπή, αποδεικτικά στοιχεία για την ύπαρξη έλλειψης των επίμαχων προϊόντων στην ουγγρική αγορά, δεδομένου ότι η πιθανότητα απειλής για την ασφάλεια του εφοδιασμού θα μπορούσε επίσης να θεωρηθεί θεμιτός σκοπός, λαμβανομένου υπόψη ότι υπάρχουν ενδείξεις ότι μπορεί να διακυβευθεί η ασφάλεια του εφοδιασμού στον κατασκευαστικό κλάδο. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να θεσπίζουν κατάλληλα και αναλογικά προληπτικά μέτρα.
88.      Όσον αφορά τα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά με τον προδήλως απρόσφορο χαρακτήρα του διατάγματος 404/2021 για την επίτευξη ασφάλειας εφοδιασμού, η Ουγγαρία επισημαίνει ότι, δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 3, του διατάγματος, ακόμη και οι επιχειρήσεις που δεν υπόκεινται στο πρόσθετο εξορυκτικό τέλος (υπεύθυνες για το 75 % της παραγωγής) υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη το επίπεδο τιμών που καθορίζεται με το εν λόγω διάταγμα και να τείνουν προς ένα «εύλογο περιθώριο κέρδους».
89.      Δεύτερον, όσον αφορά την προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών, η Ουγγαρία υπογραμμίζει ότι, όσον αφορά τις τιμές της αγοράς, το μέσο ρύθμισης είναι, για τις μεγάλες επιχειρήσεις, η υποχρέωση καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους και, για τις μικρές επιχειρήσεις, η υποχρέωση επιδίωξης εύλογου περιθωρίου κέρδους. Επομένως, όλες οι επιχειρήσεις υπόκεινται στην υποχρέωση να εφαρμόζουν δίκαιες τιμολογιακές πρακτικές, πλην όμως η ρύθμιση διαφοροποιείται ανάλογα με την ισχύ τους στην αγορά. Το τέλος δικαιολογείται από τη φορολογική αυτονομία των κρατών μελών, η οποία αναγνωρίζεται επίσης από το Δικαστήριο (28). Επιπροσθέτως, η αναλογικότητα θα υπονομευόταν ακριβώς σε περίπτωση κατά την οποία η υποχρέωση καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους θα επιβαλλόταν σε όλες τις επιχειρήσεις και όχι μόνον σε εκείνες των οποίων η οικονομική ισχύς καθιστά δυνατή την εκ μέρους τους ανάληψη της επιβάρυνσης αυτής. Τέλος, η Ουγγαρία αντιτείνει ότι οι διαδικασίες στον τομέα του ανταγωνισμού καθιστούν δυνατή την αντιμετώπιση των παραβιάσεων του δικαίου του ανταγωνισμού που έχουν ήδη λάβει χώρα, αλλά έχουν περιορισμένη μόνο χρησιμότητα για την πρόληψή τους. Επιπλέον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το δίκαιο του ανταγωνισμού μπορεί να παράσχει λύση όσον αφορά τις αθέμιτες τιμολογιακές πρακτικές, δεν θα διασφάλιζε πάντως τη διαθεσιμότητα σε επαρκή ποσότητα των βασικών οικοδομικών υλικών.
2)      Εκτίμηση
90.      Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζω ότι, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, περιορισμός θεμελιώδους ελευθερίας την οποία κατοχυρώνει η Συνθήκη ΛΕΕ μπορεί να γίνει δεκτός μόνον υπό την προϋπόθεση ότι το επίμαχο εθνικό μέτρο ανταποκρίνεται σε επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, ότι είναι κατάλληλος να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (29). Πράγματι, εθνικές ρυθμίσεις οι οποίες δεν εφαρμόζονται αδιακρίτως στις παροχές υπηρεσιών, ανεξαρτήτως της προέλευσής τους, και οι οποίες, επομένως, εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις μπορούν να δικαιολογηθούν μόνο βάσει των παρεκκλίσεων ή λόγων γενικού συμφέροντος που προβλέπει η Συνθήκη (30). Στο πλαίσιο αυτό, εθνική νομοθεσία είναι κατάλληλη να εξασφαλίσει την επίτευξη του προβαλλόμενου σκοπού μόνον εάν εξυπηρετεί πράγματι την επίτευξή του κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό (31). Εναπόκειται στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να αποδείξει ότι πληρούται η συγκεκριμένη προϋπόθεση (32). Οι δικαιολογητικοί λόγοι που μπορούν να προβληθούν από το κράτος μέλος πρέπει να συνοδεύονται από ανάλυση της καταλληλότητας και αναλογικότητας του μέτρου που έλαβε το κράτος μέλος, καθώς και από συγκεκριμένα αποδεικτικά στοιχεία που τεκμηριώνουν τα επιχειρήματά του (33).
91.      Εν προκειμένω, όσον αφορά την ύπαρξη επιτακτικού λόγου γενικού συμφέροντος ικανού να δικαιολογήσει τον περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης τον οποίο συνεπάγεται το διάταγμα 404/2021, διαπιστώνω, κατά πρώτον, ότι από τα δικόγραφα της Ουγγαρίας προκύπτει ότι το επίμαχο νομοθέτημα αποσκοπούσε κυρίως στην προστασία ή στην ανάκαμψη της οικονομίας, ο δε σκοπός αυτός μνημονεύεται άλλωστε στον ίδιο τον τίτλο του διατάγματος, ήτοι «σχετικά με το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος που πρέπει να καταβάλλεται με σκοπό την ανάκαμψη της οικονομίας». Ειδικότερα, το διάταγμα εκδόθηκε για λόγους που συνδέονται με την ασφάλεια του εφοδιασμού και την προστασία των καταναλωτών, μέσω της διασφάλισης της διαθεσιμότητας βασικών οικοδομικών υλικών σε επαρκείς ποσότητες και σε μη καταχρηστικές τιμές. Οι λόγοι αυτοί στηρίζονται, εν τέλει, στις προβαλλόμενες συνδυαστικές επιπτώσεις της δυσμενούς εξέλιξης της αγοράς λόγω της πανδημίας COVID‑19 και της έλλειψης των συγκεκριμένων υλικών, η οποία, τουλάχιστον εν μέρει, είτε προκλήθηκε είτε αποτέλεσε αντικείμενο εκμετάλλευσης από τις μεγαλύτερες εταιρίες του τομέα, οι οποίες, ως εκ τούτου, αποκόμισαν μη αναμενόμενα κέρδη.
92.      Επ’ αυτού, το άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους δημοσίας τάξης, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία, λόγοι αμιγώς οικονομικής φύσης που συνδέονται με την ανάπτυξη της εθνικής οικονομίας ή με την εύρυθμη λειτουργία της δεν μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμό κάποιας από τις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται από τις Συνθήκες (34). Επομένως, εν προκειμένω, οι διαφορετικοί σκοποί, σχετικά αφηρημένου χαρακτήρα, τους οποίους επικαλείται η Ουγγαρία, όπως εκτίθενται στο σημείο 71 των παρουσών προτάσεων, έχουν αμιγώς οικονομικό χαρακτήρα και δεν συνιστούν λόγους δυνάμενους να δικαιολογήσουν τον επίμαχο περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης.
93.      Κατά δεύτερον, διευκρινίζω ότι το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι λόγοι οικονομικής φύσης με τους οποίους επιδιώκεται σκοπός γενικού συμφέροντος ή η διασφάλιση υπηρεσίας γενικού συμφέροντος μπορούν να αποτελέσουν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος ικανό να δικαιολογήσει περιορισμό μιας από τις θεμελιώδεις ελευθερίες. Ωστόσο, καίτοι ουσιαστικώς τα κράτη μέλη εξακολουθούν να είναι ελεύθερα να καθορίζουν σύμφωνα με τις εθνικές τους ανάγκες τις απαιτήσεις δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφάλειας, πάντως, ως παρέκκλιση από θεμελιώδη ελευθερία, οι ως άνω λόγοι πρέπει να ερμηνεύονται στενά, ώστε το περιεχόμενό τους να μην μπορεί να καθορίζεται μονομερώς από κάθε κράτος μέλος, χωρίς να ελέγχεται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Ως εκ τούτου, η δημόσια τάξη και η δημόσια ασφάλεια μπορούν να προβληθούν μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής, που θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας. Επιπλέον, οι λόγοι αυτοί δεν μπορούν να παρεκκλίνουν από τη λειτουργία τους προκειμένου να εξυπηρετήσουν, στην πράξη, αμιγώς οικονομικούς σκοπούς (35).
94.      Οι σκοποί που επιδιώκονται με το διάταγμα 404/2021, ήτοι, αφενός, η ασφάλεια εφοδιασμού και, αφετέρου, η προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών, πρέπει να εξετασθούν υπό το πρίσμα των ως άνω κριτηρίων.
95.      Όσον αφορά, αφενός, ειδικώς την ασφάλεια εφοδιασμού, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι επίκληση του συγκεκριμένου σκοπού χωρεί μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής που θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας (36). Στην περίπτωση επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται και παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες στους τομείς του πετρελαίου, των τηλεπικοινωνιών και της ενέργειας, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ο σκοπός της εξασφάλισης του εφοδιασμού με τέτοιου είδους προϊόντα ή η παροχή τέτοιου είδους υπηρεσιών σε περίπτωση κρίσης, εντός του οικείου κράτους μέλους, μπορεί να αποτελέσει λόγο δημόσιας ασφάλειας και, ως εκ τούτου, να δικαιολογήσει, ενδεχομένως, παρεμπόδιση της άσκησης μιας θεμελιώδους ελευθερίας. Ωστόσο, κατά το Δικαστήριο, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι μέτρο που «αφορά την εξασφάλιση του εφοδιασμού του κατασκευαστικού τομέα, ιδίως σε τοπικό επίπεδο, ως προς ορισμένες βασικές πρώτες ύλες, ήτοι το αμμοχάλικο, την άμμο και την άργιλο, που προέρχονται από εξορυκτική δραστηριότητα, σχετίζεται, όπως και ο σκοπός που συνδέεται με την ασφάλεια εφοδιασμού των τομέων του πετρελαίου, των τηλεπικοινωνιών και της ενέργειας, με “θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας”» (37). Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα διδάγματα που αντλούνται από την απόφαση Xella Magyarország, η οποία αφορούσε ακριβώς τον ουγγρικό κατασκευαστικό τομέα, μπορούν ευχερώς να τύχουν εφαρμογής εν προκειμένω.
96.      Επίσης, δεδομένου ότι η συνδρομή περίπτωσης έλλειψης βασικών οικοδομικών υλικών αποτελεί τη βάση για τη δικαιολόγηση όλων των μέτρων κατά των οποίων βάλλει η Επιτροπή, η Ουγγαρία δεν μπορεί, όπως πράττει κατ’ ουσίαν, να αρνείται να αποδείξει τη συνδρομή τέτοιας περίπτωσης. Πράγματι, κανένας περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης δεν επιτρέπεται εκτός αν δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, τηρουμένης παράλληλα της αρχής της αναλογικότητας, όπερ προϋποθέτει ότι είναι κατάλληλος να διασφαλίσει, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού. Το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος είναι εκείνο που οφείλει να αποδείξει ότι πληρούνται οι σωρευτικές αυτές προϋποθέσεις (38). Όσον αφορά, ειδικότερα, την πρώτη από τις προϋποθέσεις, το κράτος μέλος πρέπει να αποδείξει συγκεκριμένα και σε συνάρτηση με τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, ότι οι επίμαχες διατάξεις είναι δικαιολογημένες (39). Φρονώ ότι τα σχετικά επιχειρήματα της Ουγγαρίας, το βάσιμο των οποίων αμφισβητεί η Επιτροπή, στηριζόμενη στα δεδομένα που προέρχονται από την κεντρική στατιστική υπηρεσία της Ουγγαρίας ή από την αρχή εποπτείας των ορυχείων, δεν τεκμηριώνουν την ύπαρξη τέτοιας έλλειψης. Στον βαθμό που η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι, έναντι της απλής πιθανότητας απειλής για την ασφάλεια του εφοδιασμού, τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν προληπτικά μέτρα, επισημαίνω ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι επίκληση των λόγων περί δημοσίας τάξεως και δημοσίας ασφαλείας χωρεί μόνον εφόσον υπάρχει πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή θίγουσα θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας (40).
97.      Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν υποτεθεί ότι υπήρχε τέτοια έλλειψη βασικών οικοδομικών υλικών, φρονώ, όπως και η Επιτροπή, ότι το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος δεν είναι πρόσφορο να διασφαλίσει, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, τους σκοπούς που συνδέονται με την ασφάλεια του εφοδιασμού και την προστασία των καταναλωτών, δεδομένου ότι αφορά μόνον το 25 % της αγοράς των υλικών αυτών, το δε υπόλοιπο 75 % μπορεί να πωληθεί σε τιμές υψηλότερες από τις τιμές που καθορίζει το διάταγμα 404/2021. Φρονώ επ’ αυτού ότι η υποχρέωση εύλογου περιθωρίου κέρδους την οποία επιβάλλει το άρθρο 1, παράγραφοι 3 και 4, του διατάγματος στις επιχειρήσεις που πωλούν το εν λόγω 75 % των υλικών είναι υπέρμετρα ασαφής για να κλονίσει το συμπέρασμα αυτό.
98.      Επιπλέον, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, η υποχρέωση καταβολής του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους θα μπορούσε να παρακινήσει τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις να μετακυλίσουν την πρόσθετη αυτή δαπάνη στους καταναλωτές, κάτι το οποίο, εν τέλει, θα είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση των τιμών που αυτοί καταβάλλουν.
99.      Εξάλλου, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι το συγκεκριμένο τέλος μπορεί να προσφέρει λύση όσον αφορά τις προβαλλόμενες ως καταχρηστικές τιμές, δεν καθιστά, πάντως, δυνατή τη διασφάλιση της διαθεσιμότητας των υλικών αυτών σε επαρκή ποσότητα.
100. Τέλος, όπως και η Επιτροπή, εκτιμώ ότι η Ουγγαρία δεν προέβαλε συγκεκριμένα επιχειρήματα ως προς τον τρόπο με τον οποίο η διατήρηση ορισμένου ελάχιστου επιπέδου εξόρυξης των βασικών οικοδομικών υλικών θα εξυπηρετούσε την επίτευξη του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος.
101. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι οι λόγοι που προβάλλει η Ουγγαρία δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τον περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης που διαπιστώθηκε στο σημείο 70 των παρουσών προτάσεων.
102. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί εν μέρει την πρώτη αιτίαση, διαπιστώνοντας ότι η Ουγγαρία, θεσπίζοντας, με το διάταγμα 404/2021, διατάξεις σχετικά με την καταβολή πρόσθετου εξορυκτικού τέλους, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
2.      Επί της δεύτερης αιτίασης με την οποία προβάλλεται παράβαση του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535
103. Με τη δεύτερη αιτίαση, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ουγγαρία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535, παραλείποντας να της κοινοποιήσει, υπό μορφή σχεδίου, το διάταγμα 404/2021 και τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων.
1.      Επιχειρήματα των διαδίκων
104. Η Επιτροπή υποστηρίζει στο δικόγραφο της προσφυγής ότι τόσο το διάταγμα 404/2021 όσο και τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2015/1535 και ότι, κατά συνέπεια, έπρεπε να της έχουν κοινοποιηθεί υπό μορφή σχεδίου, δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας. Ειδικότερα, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι προαναφερθέντες εθνικοί κανόνες συνιστούν «τεχνικούς κανόνες», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, της οδηγίας, και, ιδίως, ότι αντιστοιχούν στην έννοια των «άλλων απαιτήσεων», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας. Ειδικότερα, φρονεί ότι το διάταγμα και οι προμνημονευθείσες νομοθετικές διατάξεις έχουν δεσμευτική νομική μορφή και επηρεάζουν την εμπορία των πρώτων υλών και των βασικών οικοδομικών υλικών, αφενός, καθορίζοντας επίσημες τιμές για τα προϊόντα αυτά και, αφετέρου, υποχρεώνοντας τις επιχειρήσεις που εμπορεύονται τα εν λόγω προϊόντα να καταβάλλουν το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος σε περίπτωση κατά την οποία τα πωλούν σε τιμή υψηλότερη της επίσημης. Ως εκ τούτου, το συγκεκριμένο τέλος έχει σημαντικές συνέπειες για τα ίδια προϊόντα και για την εμπορία τους.
105. Προς στήριξη της ερμηνείας της, η Επιτροπή παραπέμπει στον οδηγό σχετικά με την οδηγία 2015/1535 (στο εξής: οδηγός) (41), κατά τον οποίο η έννοια των «άλλων απαιτήσεων» καταλαμβάνει τις προϋποθέσεις «που επηρεάζουν τον κύκλο ζωής ενός προϊόντος, από την περίοδο εμπορίας του έως τη φάση της διαχείρισης ή διάθεσης των αποβλήτων που παράγονται από αυτό», οι οποίες πρέπει να είναι ικανές να επηρεάσουν σημαντικά τη σύνθεση ή τη φύση του προϊόντος ή την εμπορία του.
106. Επιπλέον, οι σκοποί γενικού συμφέροντος που επικαλείται η Ουγγαρία δεν μπορούν να επηρεάσουν την εφαρμογή της οδηγίας 2015/1535, σκοπός της οποίας είναι ακριβώς να παράσχει στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αντιδράσουν εγκαίρως, πριν από τη θέσπιση εθνικού κανόνα, σε σχέδιο τεχνικού κανόνα δυνάμενο να διαταράξει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
107. Η Ουγγαρία επαναλαμβάνει, κατ’ αρχάς, τη θέση που είχε διατυπώσει στην απάντησή της επί της αιτιολογημένης γνώμης, σύμφωνα με την οποία οι διατάξεις του διατάγματος 404/2021 δεν εμπίπτουν στην έννοια των «άλλων απαιτήσεων» κατά την οδηγία 2015/1535, διότι, αφενός, δεν αφορούν τον κύκλο ζωής του προϊόντος μετά τη διάθεσή του στην αγορά και, αφετέρου, οι διατάξεις δεν επιβάλλουν, σε σχέση με το προϊόν αυτό, απαιτήσεις που αφορούν το στάδιο της χρησιμοποίησής του. Ειδικότερα, η υποχρέωση καταβολής πρόσθετου εξορυκτικού τέλους συνιστά απαίτηση φορολογικής φύσης, η οποία δεν εμπίπτει στην έννοια του «τεχνικού κανόνα», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, δεύτερο εδάφιο, σημείο iii, και το άρθρο 5, παράγραφος 1, τελευταίο εδάφιο, της οδηγίας. Υπενθυμίζει επ’ αυτού ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, και ιδίως κατά την απόφαση Admiral Sportwetten, φορολογική νομοθεσία που δεν συνοδεύεται από τεχνικές προδιαγραφές ή άλλες απαιτήσεις δεν δύναται να χαρακτηρισθεί ως «de facto τεχνικός κανόνας» (42).
108. Εν συνεχεία, όσον αφορά τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, η Ουγγαρία φρονεί ότι αποτελούν απλώς κανονιστικό πλαίσιο για μέτρα δυνάμενα να ληφθούν μόνο σε περίπτωση επέλευσης κατάστασης ικανής να δικαιολογήσει τη λήψη μέτρου εποπτείας της αγοράς. Συγκεκριμένα, τα άρθρα αυτά δεν μπορούν να εφαρμοστούν μεμονωμένα, δεδομένου ότι η εφαρμογή τους απαιτεί την έκδοση άλλων εκτελεστικών πράξεων. Ελλείψει ειδικού τεχνικού περιεχομένου των άρθρων αυτών, το κράτος μέλος ουδόλως υπέχει υποχρέωση κοινοποίησης.
109. Τέλος, η Ουγγαρία αμφισβητεί το εκτιθέμενο στο δικόγραφο της προσφυγής συμπέρασμα της Επιτροπής σχετικά με τον καθορισμό των επίσημων τιμών βάσει της επίμαχης εθνικής νομοθεσίας. Υπογραμμίζει, σχετικώς, ότι οι τιμές πώλησης που καθορίζονται στο άρθρο 1 του διατάγματος 404/2021 δεν αποτελούν επίσημες τιμές. Αντιθέτως, πρόκειται για το σημείο αναφοράς βάσει του οποίου καθορίζεται η υποχρέωση καταβολής του τέλους.
110. Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή διαφοροποιεί το σκέλος αυτό της επιχειρηματολογίας της σχετικά με τον καθορισμό των επισήμων τιμών, υποστηρίζοντας ότι, μολονότι το διάταγμα 404/2021 δεν υποχρεώνει τις οικείες επιχειρήσεις να πωλούν τα προϊόντα τους στις τιμές που καθορίζονται με αυτό, η διαφορά που καλούνται να καταβάλουν ως πρόσθετο εξορυκτικό τέλος, σε περίπτωση υπέρβασης των τιμών αυτών, είναι τόσο σημαντική ώστε να επηρεάζει καθοριστικά τον καθορισμό των τιμών πώλησης, με αποτέλεσμα οι τιμές που καθορίζονται με το διάταγμα να αντιστοιχούν, στην πράξη, σε επίσημες τιμές.
111. Όσον αφορά την απόφαση Admiral Sportwetten, την οποία μνημονεύει η Ουγγαρία στο υπόμνημα αντικρούσεως προς στήριξη του επιχειρήματός της περί φορολογικής φύσεως των επίμαχων διατάξεων, η Επιτροπή διατυπώνει αμφιβολίες ως προς το αν η εν λόγω απόφαση μπορεί να τύχει εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση, δεδομένου ότι πρόκειται για υπόθεση που αφορά φόρο, ενώ το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος δεν μπορεί να θεωρηθεί φόρος.
112. Επιπλέον, όσον αφορά τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, το γεγονός ότι οι διατάξεις εφαρμόζονται μόνον εφόσον συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις ή βάσει επίσημης απόφασης δεν αποκλείει το ενδεχόμενο αυτές να συνιστούν «άλλες απαιτήσεις» κατά την έννοια της οδηγίας 2015/1535.
2.      Εκτίμηση
113. Με τη δεύτερη αιτίαση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το διάταγμα 404/2021 και τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων έπρεπε να της έχουν κοινοποιηθεί σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 2015/1535.
114. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί επί της ουσίας η επιχειρηματολογία που ανέπτυξε η Επιτροπή, προκειμένου να εκτιμηθεί αν το εν λόγω διάταγμα και οι νομοθετικές διατάξεις εμπίπτουν πράγματι στην έννοια των «άλλων απαιτήσεων» κατά την οδηγία. Προς τούτο, λαμβανομένης υπόψη της απόκλισης του περιεχομένου τους, θεωρώ ότι είναι σκόπιμο οι επίμαχοι κανόνες να εξετασθούν χωριστά.
1)      Επί της υποχρέωσης κοινοποίησης του διατάγματος 404/2021
115. Κατά πρώτον, όσον αφορά το διάταγμα 404/2021, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το εν λόγω διάταγμα εμπίπτει στην έννοια των «άλλων απαιτήσεων» κατά την οδηγία 2015/1535 και ότι, ως εκ τούτου, υπόκειται στην υποχρέωση κοινοποίησης που προβλέπει η οδηγία.
116. Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας επιβάλλει, κατ’ ουσίαν, στα κράτη μέλη υποχρέωση άμεσης κοινοποίησης κάθε σχεδίου τεχνικού κανόνα. Επιπλέον, βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, της οδηγίας, αποτελεί τεχνικό κανόνα, μεταξύ άλλων, «τεχνική προδιαγραφή ή άλλη απαίτηση ή κανόνας σχετικά με τις υπηρεσίες, [...] των οποίων η τήρηση είναι υποχρεωτική de jure ή de facto, για την εμπορία [...] σε κράτος μέλος ή σε σημαντικό τμήμα του κράτους αυτού, όπως επίσης [...] οι νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών που απαγορεύουν την κατασκευή, εισαγωγή, εμπορία ή χρήση ενός προϊόντος». Με άλλα λόγια, από το γράμμα του άρθρου προκύπτει ότι αυτό διακρίνει μεταξύ τεσσάρων κατηγοριών μέτρων που μπορούν να θεωρηθούν «τεχνικοί κανόνες», κατά την έννοια της οδηγίας, μεταξύ των οποίων καταλέγεται η «άλλη απαίτηση» (43).
117. Η έννοια της «άλλης απαίτησης» ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2015/1535 ως «απαίτηση, εκτός των τεχνικών προδιαγραφών, επιβαλλόμενη σε ένα προϊόν, ιδίως για λόγους προστασίας των καταναλωτών ή του περιβάλλοντος, η οποία αφορά τον κύκλο ζωής του προϊόντος μετά τη διάθεσή του στην αγορά, όπως οι συνθήκες χρησιμοποίησης, ανακύκλωσης, επαναχρησιμοποίησης ή εξάλειψής του, εφόσον οι συνθήκες αυτές μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά τη σύνθεση ή τη φύση του προϊόντος, ή την εμπορία του».
118. Το άρθρο αυτό θέτει επομένως πέντε προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται σωρευτικώς, ήτοι ότι η απαίτηση πρέπει να είναι επιβαλλόμενη (πρώτη προϋπόθεση), σε ένα προϊόν (δεύτερη προϋπόθεση), ιδίως για λόγους προστασίας των καταναλωτών ή του περιβάλλοντος (τρίτη προϋπόθεση) και η οποία πρέπει να αφορά συνθήκες συνδεόμενες με τον κύκλο ζωής του προϊόντος μετά τη διάθεσή του στην αγορά (τέταρτη προϋπόθεση), σε περίπτωση κατά την οποία οι συνθήκες αυτές μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά την εμπορία του εν λόγω προϊόντος (πέμπτη προϋπόθεση).
119. Επομένως, πρέπει να διακριβωθεί αν οι ως άνω προϋποθέσεις πληρούνται εν προκειμένω.
120. Πρώτον, όσον αφορά την πρώτη προϋπόθεση, εκτιμώ ότι αυτή πληρούται, στο μέτρο που από τα έγγραφα της δικογραφίας που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το διάταγμα 404/2021 έχει αναμφισβήτητα δεσμευτική νομική μορφή. Ειδικότερα, το άρθρο 1 του διατάγματος, αφενός, καθορίζει τιμή αναφοράς για την πώληση των βασικών οικοδομικών υλικών που απαριθμούνται στην παράγραφο 2 και, αφετέρου, επιβάλλει στις επιχειρήσεις τις οποίες αφορά η παράγραφος 1 την υποχρέωση καταβολής πρόσθετου εξορυκτικού τέλους εάν εφαρμόζουν τιμή πώλησης των προϊόντων τους η οποία υπερβαίνει την τιμή που καθορίζεται στην παράγραφο 2.
121. Δεύτερον, όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, η οποία επιτάσσει ρητώς η σχετική απαίτηση να είναι «επιβαλλόμενη σε ένα προϊόν», επισημαίνω ότι, για να μπορεί ένα εθνικό μέτρο να χαρακτηριστεί ως «άλλη απαίτηση», πρέπει να θέτει όρο που ενδέχεται να επηρεάσει σημαντικά την εμπορία του επίμαχου προϊόντος. Ωστόσο, όρος ο οποίος δεν επιβάλλεται στο οικείο προϊόν αλλά στους πιθανούς αγοραστές ή στις επιχειρήσεις που πωλούν το προϊόν δεν μπορεί να εμπίπτει στην έννοια αυτή (44).
122. Κατά συνέπεια, εν προκειμένω, εάν προκριθεί μια στενή ερμηνεία του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2015/1535, το διάταγμα 404/2021 δεν θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως «άλλη απαίτηση», δεδομένου ότι καθορίζει τιμές αναφοράς για την πώληση βασικών οικοδομικών, χωρίς ωστόσο να επιβάλλει την εφαρμογή τους. Το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος, το οποίο επιβάλλεται σε περίπτωση υπέρβασης των τιμών αυτών, συνιστά υποχρέωση βαρύνουσα τις επιχειρήσεις τις οποίες αφορά το διάταγμα και δεν επιβάλλεται άμεσα στο οικείο προϊόν.
123. Εκτιμώ, όμως, ότι, στη συγκεκριμένη περίπτωση και κατ’ εξαίρεση, η ως άνω απαίτηση πρέπει να ερμηνεύεται ευρύτερα, ώστε να λαμβάνεται επίσης υπόψη ο αντίκτυπος μιας εθνικής ρύθμισης επί των επίμαχων προϊόντων. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, φρονώ ότι οι τιμές αναφοράς που καθορίζονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος για την πώληση των βασικών οικοδομικών υλικών επιβάλλονται de facto ως τέτοιες, ακόμη και αν, τεχνικά, δεν αποτελούν επίσημες τιμές. Συγκεκριμένα, το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος, το οποίο οι επιχειρήσεις της παραγράφου 1 του άρθρου θα ήταν υποχρεωμένες να καταβάλουν αν αποφάσιζαν να πωλήσουν τα προϊόντα τους σε τιμές υψηλότερες από τις καθοριζόμενες από το διάταγμα, συνιστά de facto μορφή κύρωσης. Δεδομένου ότι το εν λόγω τέλος αντιστοιχεί στην υποχρέωση καταβολής ποσοστού ανερχόμενου στο 90 % της διαφοράς μεταξύ του πραγματικού κύκλου εργασιών των επιχειρήσεων αυτών και του κύκλου εργασιών που υπολογίζεται βάσει της πωληθείσας ποσότητας και της τιμής αναφοράς, οι επιχειρήσεις έχουν στην πράξη ελάχιστο συμφέρον να εφαρμόζουν τις δικές τους τιμές. Αντιθέτως, παρακινούνται να εφαρμόζουν τις τιμές αναφοράς προκειμένου να μην τους «επιβληθούν κυρώσεις», μολονότι, στην πράξη, οι τιμές αναφοράς ισοδυναμούν με επίσημες τιμές. Επομένως, μολονότι από το γράμμα του διατάγματος 404/2021 δεν προκύπτει ότι οι τιμές είναι επίσημες, δεδομένου ότι, στην πράξη, επιβάλλονται για την πώληση των προαναφερθέντων προϊόντων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι αυτές αποτελούν «επιβαλλόμενες απαιτήσεις» όσον αφορά τα βασικά οικοδομικά υλικά, κατά την έννοια της οδηγίας 2015/1535.
124. Επιπλέον, η προτεινόμενη ερμηνεία επιρρωννύεται από τους σκοπούς που επιδιώκει η οδηγία. Το Δικαστήριο έχει επισημάνει, κατά πάγια νομολογία, ότι η οδηγία αποσκοπεί, μέσω προληπτικού ελέγχου, να προστατεύσει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, η οποία αποτελεί ένα από τα θεμέλια της Ένωσης, και ότι ο έλεγχος αυτός είναι χρήσιμος στο μέτρο που τεχνικοί κανόνες που εμπίπτουν στην οδηγία 2015/1535 δύνανται να αποτελέσουν εμπόδια στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, τα δε εν λόγω εμπόδια μπορούν να γίνουν δεκτά μόνον αν είναι αναγκαία για να ικανοποιηθούν επιτακτικές ανάγκες που ανάγονται σε σκοπό γενικού συμφέροντος (45). Εν προκειμένω, θα ήταν υπερβολικά τυπολατρικό να ερμηνευόταν περιοριστικώς η προϋπόθεση ότι η απαίτηση πρέπει να είναι «επιβαλλόμενη σε ένα προϊόν», με αποτέλεσμα την εξαίρεση του διατάγματος 404/2021 από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Συγχρόνως, μια τέτοια προσέγγιση θα ενείχε κίνδυνο καταστρατήγησης της οδηγίας 2015/1535, δεδομένου ότι θα αρκούσε οι απαιτήσεις που επιβάλλονται στα προϊόντα να μην επιβάλλονται τεχνικά, δηλαδή τούτο να μην προκύπτει ρητώς από το γράμμα του νόμου, προκειμένου οι απαιτήσεις αυτές να μην εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της. Προφανώς, μια τέτοια διατύπωση θα καθιστούσε την οδηγία άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας.
125. Τρίτον, όσον αφορά την τρίτη προϋπόθεση σχετικά με τους λόγους προστασίας, μεταξύ άλλων, των καταναλωτών ή του περιβάλλοντος για τους οποίους επιβάλλεται «απαίτηση», διαπιστώνεται ότι, μολονότι η Επιτροπή δεν εγείρει το ζήτημα αυτό με την προσφυγή, η Ουγγαρία επικαλείται, ως ενδεχόμενη δικαιολόγηση του περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης που της προσάπτεται, την προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών. Ανεξαρτήτως της εκτίμησης που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο της πρώτης αιτίασης, σημασία έχει το ότι το εν λόγω κράτος μέλος εξέδωσε το διάταγμα 404/2021 για τους προαναφερθέντες λόγους προστασίας, οπότε η τρίτη απαίτηση που θέτει το άρθρο αυτό μπορεί να θεωρηθεί ότι πληρούται εν προκειμένω. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από τους σκοπούς τους οποίους επιδιώκει η οδηγία 2015/1535 και οι οποίοι συνηγορούν υπέρ της διασταλτικής ερμηνείας της για τους λόγους που προαναφέρθηκαν στο σημείο 122 των παρουσών προτάσεων.
126. Τέταρτον, όσον αφορά την τέταρτη προϋπόθεση, από το γράμμα του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2015/1535 προκύπτει ότι μια «άλλη απαίτηση» πρέπει να αφορά τον κύκλο ζωής του επίμαχου προϊόντος μετά τη διάθεσή του στην αγορά. Επί παραδείγματι, μνημονεύονται μεταξύ άλλων οι συνθήκες χρησιμοποίησης, ανακύκλωσης, επαναχρησιμοποίησης ή εξάλειψης του προϊόντος.
127. Επ’ αυτού, επισημαίνω ότι η Ουγγαρία θεωρεί ότι οι επίμαχες διατάξεις δεν αφορούν τον κύκλο ζωής του προϊόντος μετά τη διάθεσή του στην αγορά ούτε επιβάλλουν απαίτηση σχετική με το στάδιο της χρησιμοποίησής του. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, δεν εξετάζει το ζήτημα αυτό. Συγκεκριμένα, δεν κάνει καμία σχετική μνεία στην προσφυγή ούτε στην προειδοποιητική επιστολή ή στην αιτιολογημένη γνώμη.
128. Υπενθυμίζω επ’ αυτού ότι από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, στο πλαίσιο διαδικασίας λόγω παραβάσεως δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή φέρει το βάρος αποδείξεως της προβαλλόμενης παραβάσεως. Το εν λόγω θεσμικό όργανο οφείλει να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που είναι αναγκαία για τη διαπίστωση της παραβάσεως, χωρίς η Επιτροπή να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο (46). Ειδικότερα, η Επιτροπή πρέπει να εκθέτει στο δικόγραφο της προσφυγής με τρόπο συνεπή και λεπτομερή τους λόγους για τους οποίους σχημάτισε την πεποίθηση ότι το οικείο κράτος μέλος παρέβη κάποια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης (47).
129. Εν προκειμένω, όμως, όσον αφορά την προϋπόθεση σχετικά με τον κύκλο ζωής του προϊόντος μετά τη διάθεσή του στην αγορά, εκ πρώτης όψεως, η απάντηση στο ζήτημα εάν οι επίμαχες διατάξεις πληρούν τη συγκεκριμένη προϋπόθεση δεν είναι προφανής. Βεβαίως, οι διατάξεις αυτές σχετικά με την τιμολόγηση των επίμαχων προϊόντων δεν αντιστοιχούν στις κατηγορίες παραδειγμάτων που μνημονεύονται ρητώς στο άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2015/1535, μεταξύ των οποίων καταλέγονται η ανακύκλωση, η επαναχρησιμοποίηση ή η εξάλειψη και η χρήση των προϊόντων αυτών, οι οποίες αποτελούν, σύμφωνα με τον οδηγό, τις σημαντικότερες ειδικές περιπτώσεις. Όσον αφορά το τελευταίο παράδειγμα, δηλαδή την προϋπόθεση περί χρησιμοποίησης του επίμαχου προϊόντος, δεν είναι προφανές αν μια προϋπόθεση σχετικά με τις συνθήκες τιμολόγησης είναι παρεμφερής ή τουλάχιστον συνδέεται με την έννοια της «χρησιμοποίησης» ενός προϊόντος. Δεν είναι επίσης προφανές αν μια τέτοια διάταξη σχετικά με την τιμολόγηση επηρεάζει τον κύκλο ζωής ενός προϊόντος, ο οποίος αντιστοιχεί, σύμφωνα με τον οδηγό, στην περίοδο εμπορίας του έως τη φάση διαχείρισης ή διάθεσης των αποβλήτων που παράγονται από αυτό. Επιπλέον, θα ήθελα να επισημάνω ότι η τιμή ενός προϊόντος πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να καθορίζεται μάλλον κατά το χρονικό σημείο της διάθεσής του στην αγορά, και όχι μετά τη διάθεσή του στην αγορά, χωρίς ωστόσο να αποκλείεται το ενδεχόμενο η τιμή αυτή να έχει επιπτώσεις στην εμπορία μετά τη διάθεση του προϊόντος στην αγορά. Επομένως, το γράμμα της οδηγίας 2015/1535 δεν προβλέπει ρητώς μέτρα τιμολόγησης όπως τα επίμαχα, ούτε μέτρα παρεμφερή με αυτά. Σημειώνω επίσης ότι στον οδηγό δεν παρατίθεται κανένα παράδειγμα αντίστοιχο προς τα μέτρα αυτά (48), οπότε η ερμηνεία της έννοιας «άλλη απαίτηση» στην οποία καλείται να προβεί το Δικαστήριο δεν είναι σαφής.
130. Συγκεκριμένα, εναπόκειται, αφενός, στην Επιτροπή να εξηγήσει τον λόγο για τον οποίο οι επίδικες διατάξεις αφορούν τον κύκλο ζωής των επίμαχων προϊόντων μετά τη διάθεσή τους στην αγορά και, αφετέρου, στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί της ενδεχόμενης ύπαρξης της προσαπτομένης παραβάσεως βάσει των νομικών και πραγματικών στοιχείων που του προσκόμισε το εν λόγω θεσμικό όργανο. Επομένως, το Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει με τη δική του εκτίμηση εκείνην του εν λόγω θεσμικού οργάνου ή να καλύψει τα κενά των επιχειρημάτων του. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι η προσφυγή δεν πληροί τις απαιτήσεις οι οποίες διατυπώθηκαν από τη νομολογία του Δικαστηρίου και υπομνήσθηκαν στο σημείο 128 των παρουσών προτάσεων.
131. Πέμπτον, σε περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο κρίνει ότι η Επιτροπή απέδειξε επαρκώς κατά νόμον ότι πληρούται, πάντως, η πέμπτη προϋπόθεση, επικουρικώς, επισημαίνω ότι, όσον αφορά την πέμπτη προϋπόθεση, από το γράμμα του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2015/1535 προκύπτει ότι αυτή η «άλλη απαίτηση» πρέπει να επιβάλλει όρους οι οποίοι «επηρεάζουν σημαντικά την εμπορία» του επίμαχου προϊόντος. Ως προς το ζήτημα αυτό, φρονώ ότι, εν προκειμένω, οι προϋποθέσεις που επιβάλλει το διάταγμα 404/2021 επηρεάζουν όντως την εμπορία των βασικών οικοδομικών υλικών και μάλιστα κατά τρόπο αρκούντως άμεσο και ουσιαστικό (49). Συγκεκριμένα, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η τιμή ενός προϊόντος και η εμπορία του είναι έννοιες άρρηκτα συνδεδεμένες μεταξύ τους. Ειδικότερα, οι διατάξεις που θέσπισε η Ουγγαρία, ήτοι ο καθορισμός των τιμών αναφοράς και η επιβολή του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους σε περίπτωση μη τήρησής τους, περιορίζουν σημαντικά την ικανότητα των επιχειρήσεων τις οποίες αφορά το διάταγμα να προσαρμόζουν το κόστος και τα περιθώρια κέρδους τους προκειμένου να παραμείνουν κερδοφόρες. Επιπλέον, ο τρόπος με τον οποίο ένα προϊόν τιμολογείται επιδρά άμεσα στη δυναμική της αγοράς επηρεάζοντας, ιδίως, τη συμπεριφορά των πιθανών αγοραστών η ζήτηση εκ μέρους των οποίων αυξάνεται ή, αντιστρόφως, μειώνεται, ανάλογα με τις διακυμάνσεις των τιμών. Επομένως, είναι πρόδηλο ότι υπάρχει πολύ στενή συσχέτιση μεταξύ μέτρων που αφορούν την τιμολόγηση των προϊόντων, όπως τα επίμαχα στην υπό κρίση υπόθεση, και της εμπορίας τους.
2)      Επί της υποχρέωσης κοινοποίησης των άρθρων 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων
132. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων συνιστούν «άλλες απαιτήσεις», κατά την έννοια της οδηγίας 2015/1535, και ότι, ως εκ τούτου, έπρεπε να της κοινοποιηθούν. Πλην όμως, εκτός του ότι ο εν λόγω νόμος δεν καθορίζει καμία τιμή αναφοράς, στοιχείο που τείνει να αποδυναμώσει περαιτέρω το επιχείρημα της Επιτροπής, η προσφεύγουσα απλώς παραθέτει εκ νέου γενικού χαρακτήρα, σχετικώς συνοπτικές και ανεπαρκώς τεκμηριωμένες εκτιμήσεις, χωρίς να εξηγεί τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι οι διατάξεις αυτές εμπίπτουν στην έννοια των «άλλων απαιτήσεων» κατά την έννοια της οδηγίας.
133. Επομένως, όπως προκύπτει από τα σημεία 129, 130 και 132 των παρουσών προτάσεων, εκτιμώντας ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε επαρκώς κατά νόμον ότι το διάταγμα 404/2021 και τα άρθρα 27/A έως 27/C του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων περιλαμβάνουν κανόνες εμπίπτοντες στην έννοια των «άλλων απαιτήσεων», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2015/1535, προτείνω να απορριφθεί η δεύτερη αιτίαση στο σύνολό της.
134. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ουγγαρία, θεσπίζοντας το διάταγμα 404/2021, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και να απορρίψει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
VI.    Επί των δικαστικών εξόδων
135. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Σύμφωνα με το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Εν προκειμένω, η Επιτροπή και η Ουγγαρία ζήτησαν, αντίστοιχα, να καταδικαστεί η αντίδικος στα δικαστικά έξοδα. Στο πλαίσιο του προτεινόμενου συμπεράσματος, η Επιτροπή δικαιώνεται εν μέρει στο πλαίσιο της πρώτης αιτίασης, ενώ η Ουγγαρία στο πλαίσιο της δεύτερης αιτίασης. Επομένως, είναι εύλογο κάθε διάδικος να φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
VII. Πρόταση
136. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
–        να διαπιστώσει ότι η Ουγγαρία, εκδίδοντας το κυβερνητικό διάταγμα 404/2021 σχετικά με το πρόσθετο εξορυκτικό τέλος που πρέπει να καταβάλλεται με σκοπό την ανάκαμψη της οικονομίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ·
–        να απορρίψει την προσφυγή κατά τα λοιπά,
–        να αποφασίσει ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Ουγγαρία φέρουν εκάστη τα δικαστικά έξοδά της.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
2      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών (ΕΕ 2015, L 241, σ. 1).
3      A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
4      A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
5      Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó t
örvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
6      Ο νόμος CXXXVI του 2021 προσέθεσε, με ισχύ από 18 Δεκεμβρίου 2021, τα άρθρα 27/A έως 27/C στον νόμο περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, ήτοι τις διατάξεις τις οποίες αφορά η υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως.
7      Στην προειδοποιητική επιστολή, η Επιτροπή εκτιμούσε ότι η Ουγγαρία είχε παραβεί και τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχεία αʹ και ζʹ, καθώς και παράγραφοι 6 και 7 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36).
8      Οι λόγοι αυτοί είναι οι εξής: ανάκαμψη της οικονομίας, προστασία της εθνικής οικονομίας και των κύριων τομέων της, προάσπιση της ασφάλειας του εφοδιασμού, διατήρηση και διασφάλιση του προγράμματος κατασκευής κατοικιών, αντιμετώπιση των δυσλειτουργιών της αγοράς, διασφάλιση της πίστης κατά τις εμπορικές συναλλαγές, καταπολέμηση των αθέμιτων τιμολογιακών πρακτικών και προστασία των αποδεκτών υπηρεσιών από τις αναταραχές στην αγορά πρώτων υλών και βασικών οικοδομικών υλικών οι οποίες προκλήθηκαν από την πανδημία COVID‑19.
9      Στην αιτιολογημένη γνώμη, πάντως, η Επιτροπή δεν έκανε πλέον λόγο για παράβαση των διατάξεων της οδηγίας 2006/123.
10      Βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2016, AΓΕΤ Ηρακλής (C‑201/15, στο εξής: απόφαση AΓΕΤ Ηρακλής,
EU:C:2016:972, σκέψη 53).
11      Βλ. απόφαση της 3ης Μαρτίου 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, στο εξής: απόφαση Vodafone Magyarország, EU:C:2020:139, σκέψη 50).
12      Βλ. αποφάσεις Vodafone Magyarország (σκέψη 52) και της 3ης Μαρτίου 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, στο εξής: απόφαση Tesco-Global Áruházak, EU:C:2020:140, σκέψη 72).
Στις υποθέσεις αυτές, το Δικαστήριο έκρινε ότι το γεγονός ότι το μεγαλύτερο μέρος ειδικού φόρου το επωμίζονται οι
υποκείμενοι στον φόρο που ανήκουν σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα από άλλα κράτη μέλη δεν αρκεί για να στοιχειοθετήσει αφ’ εαυτού δυσμενή διάκριση. Ειδικότερα, η συγκεκριμένη περίσταση εξηγείται από το ότι στην επίμαχη αγορά κυριαρχούν τέτοιοι υποκείμενοι στον φόρο, οι οποίοι πραγματοποιούν εντός αυτής τους υψηλότερους κύκλους εργασιών. Πρόκειται, επομένως, για αβέβαιη ή ακόμη και τυχαία περίσταση, η οποία μπορεί να συντρέχει οσάκις στην οικεία αγορά κυριαρχούν επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών ή τρίτων κρατών ή εθνικές επιχειρήσεις που ανήκουν σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα από άλλα κράτη μέλη ή τρίτα κράτη.
13      Οδηγία του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2022, σχετικά με την εξασφάλιση παγκόσμιου ελάχιστου επιπέδου φορολογίας των ομίλων πολυεθνικών επιχειρήσεων και των εγχώριων ομίλων μεγάλης κλίμακας στην Ένωση (ΕΕ 2022, L 328, σ. 1).
14      Βλ. απόφαση της 13ης Ιουλίου 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, στο εξής: απόφαση Xella Magyarország,
EU:C:2023:568, σκέψη 58 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
15      Πρβλ. αποφάσεις της 5ης Φεβρουαρίου 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 11ης Ιουνίου 2015, Berlington Hungary κ.λπ. (C‑98/14, EU:C:2015:386, σκέψη 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 22ας Νοεμβρίου 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, σκέψεις 39 και 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), Vodafone Magyarország (σκέψεις 42 και 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 2ας Φεβρουαρίου 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), καθώς και Xella Magyarország (σκέψεις 62 και 63).
16      Βλ., σχετικώς, σημεία 25, 27 και 28 των παρουσών προτάσεων.
17      Βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2023, Επιτροπή κατά Δανίας (Μέγιστη διάρκεια στάθμευσης) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
18      Κατά τα λοιπά, διαπιστώνω ότι η συγκεκριμένη υποχρέωση αποδείξεως δεν ενέχει ανυπέρβλητες δυσχέρειες, στο μέτρο που η καταβολή του πρόσθετου εξορυκτικού τέλους που προβλέπει το διάταγμα 404/2021 αφορά μόνον τέσσερις επιχειρήσεις. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι δεν είναι αδύνατο να αποδειχθεί, κατά τρόπο συγκεκριμένο και σαφή, ότι στις τέσσερις αυτές εταιρίες, ή τουλάχιστον σε ορισμένες εξ αυτών, επιβλήθηκε υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης κατ’ εφαρμογήν του διατάγματος 405/2021. Πλην όμως, όχι μόνον η Επιτροπή δεν προσκόμισε τέτοια απόδειξη, αλλά η Ουγγαρία υποστηρίζει, στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, βάσει των στοιχείων που παρέσχε η αρμόδια αρχή για τις αποφάσεις στον τομέα της εποπτείας των ορυχείων, ότι δεν ελήφθη καμία απόφαση σχετικώς. Βεβαίως, το εν λόγω κράτος μέλος αναγνωρίζει επίσης ότι, αν φορέας εκμετάλλευσης ορυχείου ο οποίος καταβάλλει το τέλος ζητούσε τη δημιουργία νέου χώρου εξόρυξης, η υποχρέωση ελάχιστης εξόρυξης θα ίσχυε για αυτόν όσον αφορά τον νέο χώρο. Ωστόσο, λαμβανομένης υπόψη της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, η δυνατότητα αυτή εφαρμογής εξακολουθεί να είναι αμιγώς υποθετική και, εν πάση περιπτώσει, πολύ πιο περιορισμένη από τη σωρευτική και γενικευμένη εφαρμογή των δύο επίμαχων διαταγμάτων την οποία προβάλλει η Επιτροπή στην προσφυγή της.
19      Βλ. αποφάσεις Vodafone Magyarország (σκέψη 46) και Tesco-Global Áruházak (σκέψη 66).
20      Βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
21      Πρβλ. απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, σκέψη 36).
22      Βλ. απόφαση της 26ης Ιουνίου 2019, Επιτροπή κατά Ελλάδας (C‑729/17, EU:C:2019:534, σκέψη 102 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
23      Όσον αφορά την τροποποίηση του νόμου περί εξορυκτικών δραστηριοτήτων, η Ουγγαρία μνημόνευσε επίσης την προστασία του περιβάλλοντος κατά τη διάρκεια των εξορυκτικών δραστηριοτήτων, δεδομένου ότι η προστασία αυτή μπορεί να διασφαλίζεται μέσω συνεχούς εξόρυξης.
24      Επ’ αυτού, η Επιτροπή εφιστά επίσης την προσοχή σε
συνέντευξη Τύπου του Ούγγρου Υπουργού Εθνικής Οικονομίας, κατά τη διάρκεια της οποίας αυτός εξήγησε ότι σκοπός της κυβέρνησης ήταν, κατ’ ουσίαν, οι στρατηγικοί τομείς να βρίσκονται περισσότερο σε ουγγρικά χέρια, στοιχείο που καταδεικνύει ότι η Ουγγρική Κυβέρνηση επιδίωκε στην πραγματικότητα οικονομικούς στόχους και επιζητούσε να αντιμετωπίσει λιγότερο ευνοϊκά τις αλλοδαπές επιχειρήσεις.
25      Βλ. απόφαση Xella Magyarország (σκέψεις 67 έως 69).
26      Επί παραδείγματι, οι εισαγωγές τσιμέντου αυξήθηκαν από 40 % σε 60 % μεταξύ των ετών 2021 και 2023, ενώ οι εισαγωγές άμμου και χαλικιού δεν μεταβλήθηκαν σημαντικά.
27      Επί του ζητήματος αυτού, η Ουγγαρία παραπέμπει στις προτάσεις της γενικής εισαγγελέα T. Ćapeta στην υπόθεση Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, σημείο 82).
28      Βλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, σκέψη 48 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
29      Βλ. απόφαση Xella Magyarország (σκέψη 60 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
30      Πρβλ. αποφάσεις της 25ης Ιουλίου 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, σκέψη 11 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 14ης Νοεμβρίου 1995, Svensson και Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, σκέψη 15), καθώς και της 29ης Απριλίου 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, σκέψη 16 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
31      Βλ. αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 2015, Berlington Hungary κ.λπ. (C‑98/14, EU:C:2015:386, σκέψη 64 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 22ας Ιουνίου 2016, Mennens
(C‑255/15, EU:C:2016:472, σκέψη 44).
32      Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 6ης Μαρτίου 2018, SEGRO και Horváth (C‑52/16 και C‑113/16, EU:C:2018:157, σκέψη 85 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 14ης Φεβρουαρίου 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, σκέψη 72 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων) (C‑78/18, EU:C:2020:476, στο εξής: απόφαση Διαφάνεια των οργανώσεων, σκέψη 77 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
33      Πρβλ. απόφαση 23ης Δεκεμβρίου 2015, Scotch Whisky Association κ.λπ. (C‑333/14, EU:C:2015:845, σκέψη 54 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
34      Βλ. απόφαση Xella Magyarország (σκέψεις 23 και 64, καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), στο πλαίσιο της οποίας η Ουγγαρία μνημόνευσε επίσης τις επιπτώσεις της πανδημίας COVID‑19 στην εθνική οικονομία.
35      Βλ. απόφαση Xella Magyarország (σκέψεις 63 έως 66 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., επίσης, απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, Van Gennip κ.λπ. (C‑137/17, EU:C:2018:771, σκέψη 56 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
36      Βλ. απόφαση Xella Magyarország (σκέψεις 67 και 68).
37      Βλ. απόφαση Xella Magyarország (σκέψη 69 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
38      Βλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Τριτοβάθμια εκπαίδευση) (C‑66/18, EU:C:2020:792, σκέψεις 178 και 179 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
39      Πρβλ. απόφαση Διαφάνεια των οργανώσεων (σκέψη 77 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
40      Πρβλ. απόφαση Διαφάνεια των οργανώσεων (σκέψη 91 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
41      Ο Oδηγός για τη διαδικασία πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών (σ. 16) διατίθεται στον ιστότοπο της Επιτροπής στην ακόλουθη διεύθυνση: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/el/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum.
42      Βλ. απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 2020, Admiral Sportwetten κ.λπ. (C‑711/19 στο εξής: απόφαση Admiral Sportwetten, EU:C:2020:812, σκέψη 38).
43      Οι λοιπές κατηγορίες τεχνικών κανόνων είναι οι ακόλουθες: i) «τεχνική προδιαγραφή», ii) «κανόνας σχετικά με τις υπηρεσίες» και iii) «νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών που απαγορεύουν την κατασκευή, εισαγωγή, εμπορία ή χρήση ενός προϊόντος». Βλ. αποφάσεις της 28ης Μαΐου 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, σκέψη 32), και της 13ης Μαρτίου 2025, Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, σκέψη 31).
44      Βλ., σχετικώς, αποφάσεις της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, Van Gennip κ.λπ. (C‑137/17, EU:C:2018:771, σκέψεις 39 έως 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 24ης Νοεμβρίου 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, σκέψεις 37 έως 39 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
45      Επιπλέον, από τις αιτιολογικές σκέψεις 3 και 9 της οδηγίας προκύπτει ότι αυτή αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, να διασφαλίσει μεγαλύτερη διαφάνεια στις εθνικές πρωτοβουλίες που αφορούν τη θέσπιση τεχνικών κανονισμών. Επ’ αυτού, στην αιτιολογική σκέψη 7 της οδηγίας επισημαίνεται επίσης ότι σκοπός της είναι να εκμεταλλευτούν καλύτερα οι επιχειρήσεις τα πλεονεκτήματα της αγοράς, εξασφαλίζοντας υψηλότερο επίπεδο ενημέρωσης, μέσω της τακτικής δημοσίευσης των τεχνικών κανονισμών που προέρχονται από τα κράτη μέλη και τη δυνατότητα των επιχειρήσεων αυτών να κάνουν γνωστές τις εκτιμήσεις τους για τις επιπτώσεις των τεχνικών αυτών κανονισμών. Πρβλ. αποφάσεις της 4ης Φεβρουαρίου 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, σκέψη 82), της 9ης Μαρτίου 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175 σκέψη 41), καθώς και της 21ης Δεκεμβρίου 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, σκέψη 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., επίσης, αιτιολογική σκέψη 4 της οδηγίας 2015/1535.
46      Βλ. αποφάσεις της 6ης Οκτωβρίου 2021, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Δίκτυο αποχετεύσεως και επεξεργασίας των αστικών λυμάτων) (C‑668/19, EU:C:2021:815, σκέψη 27 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 29ης Ιουλίου 2024, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Πολιτικοί μηχανικοί) (C‑768/22, EU:C:2024:643, σκέψη 79 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
47      Βλ. απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 2024, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος) (C‑814/21, EU:C:2024:963, σκέψεις 61 και 62).
48      Βλ. Oδηγό, σ. 16.
49      Βλ. απόφαση της 19ης Ιουλίου 2012, Fortuna κ.λπ. (C‑213/11, C‑214/11 και C‑217/11, EU:C:2012:495, σκέψη 35).