62006CC0181_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Este asunto versa sobre el transporte aéreo, más concretamente sobre los cánones para el acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, en particular sobre la «tasa de asistencia administrativa y de supervisión». La asistencia en tierra comprende básicamente los servicios prestados en un aeropuerto a aeronaves, pasajeros y carga transportada. Se solicita esencialmente al Tribunal de Justicia que declare si dicha tasa, tal como está regulada en el Derecho interno, puede considerarse determinada con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios –tal como exige el Derecho comunitario– y si este gravamen es contrario al libre acceso al mercado de la asistencia en tierra.
I. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
2. Los considerandos cuarto y quinto de la exposición de motivos de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad (2) (en lo sucesivo, «Directiva»), disponen respectivamente que: «los servicios de asistencia en tierra son indispensables para la buena ejecución del transporte aéreo» y «la apertura del acceso al mercado de la asistencia en tierra es una medida que debe contribuir a reducir los costes de explotación de las compañías aéreas y que mejorará la calidad ofrecida a los usuarios».
3. Según el considerando noveno de la Directiva, «el libre acceso al mercado de la asistencia en tierra es compatible con el buen funcionamiento de los aeropuertos comunitarios».
4. El considerando vigésimo quinto de la exposición de motivos de la Directiva establece que: «[…] se debe garantizar el acceso a las instalaciones aeroportuarias a los agentes de asistencia autorizados a prestar servicios de asistencia en tierra y a las compañías aéreas autorizadas a practicar la autoasistencia, en la medida necesaria para el ejercicio de sus derechos y permitir la competencia efectiva y leal; […] no obstante, este acceso debe poder dar lugar a la percepción de una remuneración». (3)
5. El artículo 6 de la Directiva, titulado «Asistencia a terceros», dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias, según las modalidades previstas en el artículo 1, para garantizar a los agentes de asistencia en tierra el libre acceso al mercado de prestación de servicios de asistencia en tierra a terceros. Los Estados miembros estarán facultados para exigir que los agentes de asistencia en tierra estén establecidos en la Comunidad.»
6. El artículo 16 de la Directiva, sobre el «Acceso a las instalaciones» es del siguiente tenor:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar el acceso a las instalaciones aeroportuarias a los agentes de asistencia en tierra y usuarios que deseen practicar la autoasistencia en la medida en que dicho acceso sea necesario para ejercer sus actividades. Si la entidad gestora del aeropuerto o, en su caso, la autoridad pública u otra entidad que la controle, impone condiciones para dicho acceso, éstas deberán ser pertinentes, objetivas, transparentes y no discriminatorias.
2. Los espacios disponibles del aeropuerto para la asistencia en tierra se distribuirán entre los diferentes agentes de asistencia en tierra y entre los distintos usuarios que practiquen la autoasistencia, incluidos los nuevos, en la medida necesaria para el ejercicio de sus derechos y para permitir una competencia efectiva y leal, en función de normas y criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.
3. Cuando el acceso a las instalaciones aeroportuarias dé lugar a la percepción de una remuneración, ésta deberá determinarse con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
7. Con motivo de la adopción de la Directiva, la Comisión hizo que se incluyera la siguiente declaración en las actas de los trabajos relativos a la aplicación del artículo 16, apartado 3:
«La Comisión declara que el artículo 16, apartado 3, reconoce el derecho del aeropuerto a percibir una remuneración por el acceso a sus instalaciones de agentes de asistencia y de usuarios que practiquen la autoasistencia.
La Comisión declara que tal remuneración puede entenderse en el sentido de una tasa comercial y puede, en particular, contribuir a la autofinanciación del aeropuerto, en la medida en que se determina en función de criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
B. Derecho interno
8. En Portugal, la adaptación del Derecho nacional a la Directiva 96/67 se llevó a cabo, entre otros, mediante el Decreto-ley nº 275/99, de 23 de julio, (4) mientras que las tasas aeroportuarias sobre las que versa el presente asunto fueron establecidas mediante el Decreto nº 12/99, de 30 de julio. (5) Este último estableció un total de once tasas de asistencia en tierra. Básicamente estipula, en relación con la primera de ellas, que los proveedores de servicios deberán pagar una tasa de asistencia administrativa y de supervisión y que se determinará como un porcentaje de su volumen de negocios. (6)
II. Antecedentes de hecho, procedimiento y cuestiones prejudiciales
9. Según se desprende de la resolución de remisión, la sociedad alemana Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft (en lo sucesivo, «Lufthansa»), demandante en el procedimiento principal, que cuenta con una sucursal domiciliada en el aeropuerto de Lisboa, interpuso un recurso contra la liquidación y recaudación de las tasas de asistencia administrativa y de supervisión practicadas por ANA – Aeroportos de Portugal, S.A. (en lo sucesivo, «ANA», «entidad gestora» o «EGA»), parte demandada en el procedimiento principal.
10. ANA otorgó a Lufthansa una concesión para el ejercicio de la actividad de asistencia en tierra en el aeroporto Francisco Sá Carneiro de Oporto. La polémica tasa por prestación a terceros de asistencia administrativa y supervisión en el aeropuerto (en lo sucesivo, «tasa controvertida») cobrada a Lufthansa ascendió a 18.944 PTE, incrementados en 3.220 PTE en concepto de IVA a un tipo del 17 %, lo que suma un total de 22.164 PTE (110,55 EUR). Esta tasa se liquidó conforme a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99. El importe de la tasa controvertida exigida a Lufthansa durante el año 2000 fue determinado como el 3,5 % de su volumen de negocios total alcanzado en el aeropuerto de Oporto.
11. Lufthansa alega en el procedimiento principal que las disposiciones de Derecho nacional que sirvieron de base a la liquidación y recaudación de la tasa, es decir, los artículos 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99 y 18, apartado 2, del Decreto-ley nº 102/90, de 21 de marzo, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 280/99, de 26 de julio, vulneran lo dispuesto en la Directiva 96/67 y, más concretamente, en sus artículos 6 y 16, apartado 3.
12. Según el órgano jurisdiccional nacional, contra la resolución dictada en el presente procedimiento, dada su cuantía, conforme al artículo 280, apartado 4, del CPPT (Código de Procedimiento Tributario) no cabe un ulterior recurso judicial. Por lo tanto, con arreglo al artículo 234 CE, párrafo tercero, es preciso plantear una petición de decisión prejudicial sobre la conformidad de las normas de que se trata con el Derecho comunitario.
13. Mediante resolución de 7 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Tribunal Tributário de Primeira Instãncia do Porto (Portugal), suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede considerarse que el importe exigido en concepto de tasa de asistencia administrativa y de supervisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, de 30 de julio, constituye una remuneración determinada “con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios”, en el sentido del artículo 16, apartado 3, de la Directiva 96/67 del Consejo, de 15 de octubre de 1996?
2) ¿Se opone o es contraria al libre acceso al mercado de prestación de servicios de asistencia en tierra a terceros previsto por el artículo 6 de la Directiva 96/67 del Consejo [de 15 de octubre de 1996], la exigencia del pago de un importe, en concepto de tasa de asistencia administrativa y de supervisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, de 30 de julio, en el artículo 18, apartado 2, del Decreto-ley nº 102/90, de 21 de marzo, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 280/99, de 26 de julio, y en las demás disposiciones en las que se basa la cuantificación de la mencionada tasa?
3) ¿Se opone o es contraria a la consecución del mercado interior y de los principios consagrados en los artículos 3 CE, [apartado 1], letra c), y 4 CE la exigencia del pago de un importe, en concepto de tasa de asistencia administrativa y de supervisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, de 30 de julio, en el artículo 18, apartado 2, del Decreto-ley nº 102/90, de 21 de marzo, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 280/99, de 26 de julio, y en las demás disposiciones en las que se basa la cuantificación de la mencionada tasa?
4) ¿Puede considerarse una práctica abusiva, en el sentido del Artículo 82 del Tratado CE la exigencia del pago de un importe, en concepto de tasa de asistencia administrativa y de supervisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, de 30 de julio, en el artículo 18, apartado 2, del Decreto-ley nº 102/90, de 21 de marzo, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 280/99, de 26 de julio, y en las demás disposiciones en las que se basa la cuantificación de la mencionada tasa?».
14. Lufthansa, el Gobierno portugués, el Gobierno griego y la Comisión presentaron observaciones escritas. Asimismo, todos ellos presentaron observaciones orales en la vista que se celebró el 8 de febrero de 2007.
III. Análisis
15. Señalaré, con carácter preliminar, que la resolución de remisión no explicita el marco temporal en el que se produjeron los hechos del procedimiento principal. Sin embargo, este marco es pertinente para determinar si los hechos de este asunto entran en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/67: es decir, para comprobar si en aquel momento el aeropuerto de Oporto efectivamente superaba los umbrales establecidos en el artículo 1 de la Directiva (en relación con el volumen de tráfico anual). La Comisión señala que esto fue así únicamente a partir del 1 de enero de 2006. En cualquier caso, presento las siguientes conclusiones suponiendo que la Directiva es
aplicable.
16. Tal como a continuación explico, el presente asunto plantea esencialmente la cuestión de si la tasa de asistencia administrativa y de supervisión debe considerarse una «tasa de acceso a las instalaciones» y –en caso de respuesta afirmativa– si realmente satisface los criterios establecidos en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva. Estos criterios tienen también por objeto que las disposiciones nacionales mediante las cuales se adapta el Derecho interno a la normativa comunitaria en la materia, así como cualquier resolución que imponga dichas tasas, puedan someterse al control jurisdiccional y este objetivo debería alcanzarse de forma concreta.
A. Sobre las tres primeras cuestiones
17. Mediante sus tres primeras cuestiones, a las respondo conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si las tasas de asistencia administrativa y de supervisión, tal como están establecidas en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, de 30 de julio y en el artículo 18, apartado 2, del Decreto-ley nº 102/90, de 21 de marzo, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 280/99, de 26 de julio, son compatibles con la Directiva 96/67, en particular con sus artículos 6 y 16, apartado 3, y con los artículos 3 CE, apartado 1, letra c), y 4 CE.
1. Principales alegaciones de las partes
18. Lufthansa
alega esencialmente que la primera cuestión debe responderse negativamente, pues la tasa controvertida no puede considerarse una remuneración por el acceso a las instalaciones del aeropuerto del tipo de la prevista en la Directiva, que es la única remuneración permitida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (7) Añade que incluso admitiendo, sólo como hipótesis, que la tasa controvertida remunere ese concepto, no satisface los criterios establecidos en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva 96/67. No debe olvidarse que sólo los agentes de asistencia están sujetos a la tasa controvertida, mientras que los usuarios que practican la autoasistencia no lo están, así como el hecho de que el importe de la tasa se fija como un porcentaje del volumen de negocios. (8)
19. El Gobierno portugués
alega esencialmente que la tasa controvertida cumple los criterios establecidos en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva y constituye una compensación por la prestación de servicios públicos aeroportuarios y por el uso de un bien de dominio público. ANA debe garantizar que este último se encuentra en un estado adecuado y se mantiene en condiciones que permiten a Lufthansa desarrollar su actividad y por ello ANA le exige a cambio el pago de la correspondiente tasa de asistencia administrativa y de supervisión. Añade que el porcentaje del volumen de negocios alcanzado cumple el requisito de la proporcionalidad. A la vista del artículo 6, el Gobierno portugués alega básicamente que la liberalización del mercado no i mplica que el mercado deba ser accesible sin contrapartida y tampoco que esté abierto a cualquier proveedor interesado que pueda ejercer adecuadamente su actividad en el mercado de la asistencia administrativa y de supervisión. Lufthansa basa sus alegaciones en los considerandos noveno y vigésimo quinto de la Directiva y sostiene esencialmente que esta cuestión debe responderse afirmativamente.
20. El Gobierno griego
alega que la tasa controvertida refleja el coste administrativo de tramitar la solicitud presentada por un agente de asistencia o por un usuario que practica la autoasistencia para que se le acepte en el mercado de asistencia en tierra del aeropuerto, lo cual es distinto de un canon de acceso al mercado (como contrapartida por la concesión de una posibilidad de ganancia), prohibido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Flughafen Hannover-Langenhagen, (9) antes citada. Finalmente, el Gobierno griego alega que la obligación de controlar y supervisar constantemente la conformidad de los servicios ofrecidos justifica que se exija la tasa controvertida.
21. La Comisión alega que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva prohíbe a las entidades gestoras exigir a los agentes de asistencia el pago de cualquier canon que no constituya una remuneración por el uso de las instalaciones del aeropuerto. En cualquier caso, considera, al igual que el Gobierno griego, que falta claridad sobre los servicios que la tasa controvertida efectivamente comprende y también sobre el método de cálculo. Por otra parte, las entidades gestoras tienen derecho a percibir una remuneración por el uso de las instalaciones de un aeropuerto, siempre que ésta cumpla los criterios establecidos en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva.
2. Valoración
22. El artículo 6 de la Directiva establece, en términos generales, el principio de libre acceso de los agentes de asistencia al mercado de prestación de servicios de asistencia en tierra a terceros. El artículo 16 de la Directiva contiene las condiciones específicas en las que los agentes de asistencia deben tener acceso a las instalaciones, estableciendo en particular que «cuando el acceso a las instalaciones aeroportuarias dé lugar a la percepción de una remuneración, ésta deberá determinarse con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
23. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya declaró en la sentencia Flughafen Hannover-Langenhagen, antes citada, que de estas disposiciones se deduce que una entidad gestora puede percibir un canon de utilización de las instalaciones aeroportuarias, cuyo importe, que debe fijarse de conformidad con los criterios enunciados en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva, tenga en cuenta el interés de la mencionada entidad en realizar un beneficio. El Tribunal de Justicia declaró, por el contrario, que la Directiva prohíbe percibir un canon de acceso por la concesión de la posibilidad de ganancia que se añada al canon que se abona por la puesta a disposición de instalaciones aeroportuarias. (10)
24. Puede añadirse a ello que el Tribunal de Justicia declaró en esa sentencia que «la referencia a las instalaciones se refiere manifiestamente a las infraestructuras y a los equipos puestos a disposición por el aeropuerto». Sin embargo, en mi opinión, a esto no debería dársele una interpretación demasiado estricta, como si dicho canon sólo pudiera exigirse por el uso de instalaciones materiales. Más bien, en mi opinión, el concepto de «acceso a las instalaciones del aeropuerto» debería interpretarse en el sentido de que también abarca los servicios prestados por la entidad gestora relacionados con la utilización de dichas instalaciones. (11)
25. Así, procede analizar a continuación si la tasa controvertida, como tal, debe considerarse un canon de acceso a las instalaciones como el contemplado por dicha sentencia.
26. En este contexto, el Gobierno portugués alega básicamente que la tasa controvertida constituye una compensación por la prestación de servicios públicos aeroportuarios (de apoyo a la aviación civil) y por el uso de un bien de dominio público y, en consecuencia, una compensación por la puesta a disposición de instalaciones generales como la limpieza, el alumbrado, el mantenimiento, la seguridad y otros, a la vez que permite que el Gobierno fomente las actividades de asistencia en tierra.
27. Lufthansa alega, por el contrario, que la prestación de asistencia administrativa y de supervisión no exige la puesta a disposición de las instalaciones aeroportuarias ni que la entidad gestora preste servicios y añade que la tasa controvertida en realidad no está relacionada con las instalaciones aeroportuarias. Esto se deduce de su propio régimen jurídico, pues la tasa sólo grava a los agentes de asistencia y no al resto de los usuarios. Sin embargo, ambas categorías de usuarios se sirven de las instalaciones. Por tanto, esto confirma que la tasa no grava el uso de las instalaciones aeroportuarias. En lugar de ello, Lufthansa considera que la tasa más bien grava la posibilidad de obtener un beneficio y, en consecuencia, la situación fáctica del asunto principal es análoga a la del asunto en el que recayó la sentencia Flughafen Hannover-Langenhagen, antes citada, en la que se prohibió dicha tasa. (12)
28. Finalmente, la Comisión sostiene que los proveedores de servicios de asistencia en tierra ya están sujetos a varios cánones parciales por el uso de las instalaciones necesarias para ejercer su actividad (que también requieren mantenimiento en buen estado) y que parece que la tasa de asistencia administrativa y de supervisión se exige por la mera existencia del aeropuerto y los proveedores deben pagar por ello en su conjunto, lo que supone una doble imposición.
29. Tal como he señalado anteriormente, para que pueda percibirse una tasa con arreglo al artículo 16, apartado 3, de la Directiva, ésta debe gravar el uso de las instalaciones aeroportuarias y no puede constituir una tasa general de acceso o algún tipo de “canon de concesión”. Puesto que el Gobierno portugués sostiene que la tasa se paga por la prestación de servicios públicos aeroportuarios y por el uso de un bien de dominio público, debo decir que los servicios que se prestan como contrapartida me parecen demasiado generales y alejados del uso efectivo de las instalaciones aeroportuarias, de manera que la tasa, en mi opinión, equivale en realidad a un canon de acceso exigido como contrapartida por la concesión de la posibilidad de ganancia. (13) Además, a mi juicio, el modo de cálculo de la tasa controvertida no apoya la tesis de que se exige como contrapartida por la puesta a disposición de las instalaciones aeroportuarias, pues se determina como un porcentaje fijo del volumen de negocios global de la asistencia en tierra en el aeropuerto. Igualmente, la referencia hecha por el órgano jurisdiccional remitente a «la asistencia administrativa y supervisión» no permite concluir con carácter definitivo que la tasa controvertida se exige por la puesta a disposición de las instalaciones aeroportuarias.
30. Por ello, aunque tiendo a pensar que la tasa controvertida no se exige por la puesta a disposición de las instalaciones aeroportuarias en el sentido del artículo 16, apartado 3, de la Directiva y que, en consecuencia, es contraria a la misma, a falta de datos más concretos a disposición del Tribunal de Justicia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar en último término si esto es así.
31. En cualquier caso, para que la tasa controvertida sea conforme con la Directiva 96/67, también debe cumplir el requisito de estar determinada con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios, tal como establece el artículo 16, apartado 3, de la Directiva, lo que examinaré en los apartados siguientes.
a) No discriminación
32. Comenzando por la prohibición de discriminación establecida en dicho artículo, opino que, a primera vista, la tasa controvertida la incumple, pues las partes no discuten que sólo están sujetos los agentes de asistencia, mientras que los usuarios que practican la autoasistencia están exentos. Además, de los autos no se deduce que los usuarios que practican la autoasistencia estén sujetos a un canon similar. No encuentro justificación objetiva para este trato desigual y en las observaciones escritas tampoco se presentó ninguna.
33. En esta cuestión, el punto de partida radica en que, en mi opinión, la situación de Lufthansa (y también la del resto de agentes de asistencia) en relación con el acceso a las instalaciones aeroportuarias, a los efectos del presente análisis, es comparable tanto jurídica como fácticamente a la de los usuarios que practican la autoasistencia. Tal como Lufthansa y la Comisión confirman, tanto los agentes de asistencia como los usuarios que practican la autoasistencia hacen uso de las instalaciones aeroportuarias.
34. Esta diferencia de trato debería estar objetivamente justificada. Sin embargo, dicha justificación no se deduce i) del Derecho interno; ii) ni de las alegaciones de las partes o de las partes coadyuvantes; iii) y yo tampoco he sido capaz de encontrar las razones objetivas de esta diferencia de trato. Considerando la jurisprudencia consolidada sobre el principio de no discriminación, señalo que no deben tratarse de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no deben ser tratadas de manera idéntica. (14)
35. Sin embargo, el Gobierno portugués explicó en la vista que los usuarios que practican la autoasistencia no están sujetos a la tasa controvertida porque ya están sujetos a otra tasa (a la que denominó «tasa de tráfico aéreo»). El Gobierno portugués añade que están sujetos a dicha tasa todos los operadores aéreos (quienes pagan así por la existencia, mantenimiento y uso de una infraestructura aeroportuaria) y los usuarios que practican la autoasistencia son operadores aéreos (o compañías aéreas) que ejercen actividades de asistencia en tierra en nombre propio. Sostiene que dado que esta tasa cubre los mismos servicios que la tasa controvertida, los usuarios que practican la autoasistencia deben estar exentos de esta última, pues de lo contrario estarían sometidos a doble imposición.
36. Sin embargo, en mi opinión, los términos de este argumento son demasiado generales y debo reconocer que no estoy convencido de que sea suficiente para descartar la existencia de la evidente discriminación entre las dos categorías de usuarios. A la vez que todavía no está claro qué servicios concretos abarca cada una de estas dos tasas y si realmente son los mismos, tampoco es transparente el modo de cálculo de sus respectivos importes y cómo reflejan los costes pertinentes y, en consecuencia, hasta qué punto son comparables.
b) Pertinencia
37. Con carácter preliminar, debo señalar que me resulta problemático el hecho de que la disposición pertinente de Derecho interno, es decir, el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, no contenga ninguna mención al contenido real de la tasa controvertida.
38. Más aún, tal como explicaré a continuación, las observaciones del Gobierno portugués, tanto escritas como orales, me parecen opacas y poco concluyentes para solucionar este problema, es decir, para averiguar qué servicios concretos están cubiertos por la tasa y hasta qué punto puede considerarse que cumplen el criterio de pertinencia del artículo 16, apartado 3, de la Directiva.
39. Para satisfacer el criterio de pertinencia, la tasa debe estar ligada a los costes que representa para la entidad gestora la puesta a disposición de sus instalaciones que debe garantizar a los agentes de asistencia en tierra y a los usuarios que practiquen la autoasistencia. (15) En efecto, comparto el enfoque adoptado por el Abogado General Léger en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania, (16) según el cual el cumplimiento del criterio de pertinencia en la determinación del importe de la remuneración es indispensable para garantizar que ésta constituya en efecto la contrapartida por el acceso a las instalaciones aeroportuarias. Por el contrario, admitir la inclusión en este importe de gastos no relacionados con el coste que el acceso a sus infraestructuras supone para la entidad gestora de un aeropuerto (como podría ser, por ejemplo, el coste de mantenimiento de las infraestructuras, tal como el Gobierno portugués sostiene en el caso de autos) podría conducir a transformar dicha remuneración en un canon de acceso al mercado encubierto, lo que sería contrario a lo dispuesto en el artículo 16, apartado 3, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Flughafen Hannover-Langenhagen, antes citada. (17)
40. En efecto, opino que debe prohibirse a la entidad gestora percibir algún tipo de «canon de concesión», dado que los servicios de asistencia en tierra se han liberalizado en la Comunidad, pues ello infringiría claramente la Directiva 96/67, así como la interpretación dada a la misma por el Tribunal de Justicia. Por tanto, estoy de acuerdo con la postura de que no puede permitirse que los aeropuertos perciban remuneraciones no ligadas a los costes y que, en lugar de ello, adoptan la forma de regalías. Asimismo, tal como se ha señalado, la finalidad principal del régimen introducido por la Directiva es establecer el libre acceso al mercado de asistencia en tierra, conducente a una reducción real de los costes de las compañías aéreas, y no a un incremento.
41. Mi respuesta al siguiente argumento derivado, alegado por el Gobierno portugués, puede encajar bien en el subapartado primero, segundo o tercero de estas Conclusiones, es decir, en a) no discriminación, b) pertinencia o c) objetividad, respectivamente .
42. Este Gobierno alega que establece un trato diferente entre los usuarios que practican la autoasistencia y los agentes de asistencia del aeropuerto porque cree que realmente existe esa diferencia, señalando que uno de los objetivos principales de la Directiva es reducir los costes de los operadores aéreos (o compañías aéreas), lo que podría conseguirse, entre otros modos, aumentando el número de agentes de asistencia en el mercado. Sin embargo, luego añade que las alegaciones de Lufthansa carecen de base jurídica, pues la reducción de los costes de los agentes de asistencia en tierra no figura como objetivo de la Directiva, puesto que nunca existió tal objetivo.
43. No estoy de acuerdo con esa interpretación.
44. La finalidad de la Directiva 96/67 es la apertura gradual a la competencia del mercado de la asistencia en tierra en la Comunidad, completando así la tercera fase de la liberalización del acceso al mercado comunitario de transporte aéreo. Esto conduce de modo automático per se
a una mayor eficiencia tanto del mercado de la asistencia en tierra como de sus actores. Distinguir a los agentes de asistencia –basándose en que «nunca se pretendió reducir» sus costes (me permito añadir que especialmente los no justificados)– parece claramente contrario a la finalidad general de la Directiva. Después de todo, los criterios establecidos en el artículo 16, apartado 3, que estoy tratando ampliamente, desempeñan un papel específico al permitir a los agentes de asistencia el libre acceso al mercado y garantizar una utilización eficiente de las infraestructuras aeroportuarias.
45. En mi opinión, la tasa controvertida podría considerarse pertinente en el supuesto, por ejemplo, de que fuese percibida por la entidad gestora como contrapartida del coste administrativo derivado de la tramitación de las solicitudes presentadas por los que desean convertirse en agentes de asistencia, tal como esencialmente alega el Gobierno griego. Sin embargo, no parece que esto sea así. Además, Lufthansa señala que en su lugar el Instituto Nacional de Aviación Civil ya percibe otras tres tasas administrativas: i) la primera, por la obtención de la licencia; ii) la segunda, por la expedición de la licencia; iii) y la tercera, por cualquier modificación en la licencia.
46. Por ello, en primer lugar, no entiendo cómo la tasa controvertida puede considerarse determinada con arreglo a criterios pertinentes, cuando, en primer lugar, no está ligada al coste –es decir, no está basada en los costes en los que incurrió la entidad gestora– y, en segundo lugar, está determinada como un porcentaje (3,5 %) del volumen de negocios del agente de asistencia, lo que la asimila a un impuesto y se asemeja más bien a la situación del asunto en el que recayó la sentencia Flughafen Hannover-Langenhagen, (18) antes citada, en la que el canon estaba basado en la oportunidad de ganancia que resultaba del acceso al mercado de los servicios de asistencia en tierra y fue prohibido por el Tribunal de Justicia. Destaco que el Gobierno portugués no ha sido capaz de explicar con suficiente claridad cómo se llegó a ese porcentaje y por qué no puede ser considerado arbitrario.
47. Considerando la información facilitada al Tribunal de Justicia, dicho criterio no me parece pertinente.
c) Objetividad
48. El análisis hecho en los puntos anteriores sobre si la tasa controvertida y el modo en el que se determina (aplicando el 3,5 % al volumen de negocios del agente de asistencia) puede considerarse un criterio pertinente, también es aplicable mutatis mutandis
a su objetividad.
49. Para ser objetiva, la tasa controvertida debería estar basada en las instalaciones pertinentes y en su naturaleza, así como en el uso efectivo que de ellas hace el agente de asistencia.
50. También coincido con Lufthansa en que el hecho de que el porcentaje empleado para determin ar el importe de la tasa controvertida se aplique a su volumen de negocios total de asistencia en tierra –es decir, que realmente incluye todos
los servicios de asistencia en tierra– tampoco hace que resulte objetivo, a menos que la entidad gestora lo justifique debidamente.
51. En efecto, no tengo conocimiento de ningún documento o dato que señale cómo se determina el importe de la tasa y por ello no puedo considerar que está ligado a ningún coste soportado por la entidad gestora. En cambio, tal como señalé anteriormente, bien puede interpretarse que representa un ingreso que esta última quiere obtener.
52. Por lo tanto, en cuanto al requisito de que la tasa se determine con arreglo a criterios pertinentes y objetivos, de las consideraciones anteriores se deduce claramente que la tasa controvertida se exige simplemente como un porcentaje del volumen de negocios del usuario y no guarda ninguna relación ni refleja los costes efectivos de la entidad gestora ligados a la prestación de asistencia administrativa y de supervisión. También sobre este punto debo concluir que la tasa controvertida no parece satisfacer los criterios establecidos en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva.
d) Transparencia
53. La tasa controvertida podría considerarse transparente en el supuesto de que existiera una relación transparente entre el modo en el que se fija el importe de la tasa (es decir, el 3,5 % del volumen de negocios de la asistencia en tierra de Lufthansa) y los servicios concretos que grava.
54. Con respecto a la transparencia en la imposición de la tasa, no sólo las disposiciones nacionales no especifican qué servicios concretos grava, sino que el Gobierno portugués tampoco proporcionó ninguna respuesta concluyente al respecto. Cuando se le pidió que aclarara cuáles eran realmente estos servicios, el Gobierno portugués simplemente explicó que la tasa constituye un quid pro quo
por la puesta a disposición las instalaciones generales del aeropuerto, como la limpieza, la iluminación, el mantenimiento, la seguridad y otras.
55. Más aún, Lufthansa alega que la entidad gestora no le ha ofrecido la más mínima explicación pública sobre la percepción de la tasa controvertida y su cálculo, a pesar de que el Comité de Usuarios del Aeropuerto emitió sucesivos dictámenes negativos al respecto. Asimismo, Lufthansa añade que debería conocer el destino dado a tales ingresos para poder considerarlos justificados, dejando aparte su legalidad.
56. En este caso, considero que la relación entre los servicios pertinentes y el modo de cálculo no es obvia ni transparente en absoluto. En la vista tampoco se aclaró este aspecto.
57. A la vista de las anteriores consideraciones, opino que la tasa descrita por el órgano jurisdiccional remitente es contraria a la Directiva, en particular a su artículo 6 y a su artículo 16, apartado 3, pues no se ha demostrado que constituya una tasa exigida como contrapartida por el uso de las instalaciones aeroportuarias ni que se determine con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios. Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que conoce todos los hechos pertinentes, a diferencia del Tribunal de Justicia en el presente caso, determinar, a partir de los mismos, si la tasa controvertida satisface los diversos criterios mencionados.
58. En cuanto a la referencia hecha por el órgano jurisdiccional remitente al artículo 3 CE, apartado 1, letra c), y al artículo 4 CE, basta recordar que según jurisprudencia consolidada estos artículos no establecen una regulación material acabada y completa, sino que se limitan a enunciar los objetivos generales que la Comunidad y los Estados miembros deben alcanzar. (19) Así pues, pueden utilizarse con fines interpretativos en relación con lo dispuesto en otras normas que desarrollan su contenido, pero por sí solos no pueden cuestionar la exigibilidad de la tasa controvertida.
59. Por lo tanto, propongo que en respuesta a las tres primeras cuestiones se declare que tasas como la de asistencia administrativa y de supervisión, tal como está establecida en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, de 30 de julio, en el artículo 18, apartado 2, del Decreto-ley nº 102/90, de 21 de marzo, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 280/99, de 26 de julio, son contrarias a la Directiva 96/67, en particular a su artículo 6 y a su artículo 16, apartado 3, en la medida en que son exigibles como cánones generales de acceso más que como contrapartida específica por el uso de las instalaciones aeroportuarias, y en la medida en que no están determinadas con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios. Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar, basándose en los hechos, considerando la situación efectiva y finalidad de la tasa controvertida, si ésta se exige como contrapartida por el uso de las instalaciones aeroportuarias y si los criterios con arreglo a los cuales se determina son, tal como establece el artículo 16, apartado 3 de la Directiva, pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.
B. Cuarta cuestión
60. En el contexto del litigio principal, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, en esencia, si exigir el pago de una cantidad en concepto de la tasa controvertida, tal como está establecida en las disposiciones pertinentes, puede ser considerado un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 82 CE.
61. Sin embargo, el órgano jurisdiccional nacional no proporciona al Tribunal de Justicia suficiente información para que éste pueda apreciar correctamente esta cuestión. A este respecto, debe recordarse que, según jurisprudencia consolidada, el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (20)
IV. Conclusión
62. Por lo tanto, propongo que el Tribunal de Justicia responda lo siguiente a las cuestiones planteadas por el Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto en el presente asunto:
«Tasas como la de asistencia administrativa y de supervisión, tal como está establecida en el artículo 10, apartado 1, del Decreto nº 12/99, de 30 de julio, en el artículo 18, apartado 2, del Decreto-ley nº 102/90, de 21 de marzo, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 280/99, de 26 de julio, son contrarias a la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, en particular a su artículo 6 y a su artículo 16, apartado 3, en la medida en que son exigibles como cánones generales de acceso más que como contrapartida específica por el uso de las instalaciones aeroportuarias, y en la medida en que no están determinadas con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.
Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar, basándose en los hechos, considerando la situación efectiva y finalidad de la tasa controvertida, si ésta se exige como contrapartida por el uso de las instalaciones aeroportuarias y si los criterios con arreglo a los cuales se determina son, tal como establece el artículo 16, apartado 3 de la Directiva, pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
(1) .
(2)
–	 DO L 272, p. 36.
(3)
–	El artículo 2 de la Directiva establece la definición de algunos de los términos que utilizaré, entre otros: «c) entidad gestora:
[en lo sucesivo, “Entidad Gestora del Aeropuerto” o “EGA”] la entidad que […] tenga por misión la administración y la gestión de las infraestructuras aeroportuarias y la coordinación y control de las actividades de los distintos operadores presentes en el aeropuerto o en el sistema aeroportuario de que se trate; […] f) autoasistencia en tierra
situación en la que un usuario se presta directamente a sí mismo una o varias categorías de servicios de asistencia, sin celebrar con un tercero ningún contrato, cualquiera que sea su denominación, cuyo objeto sea la prestación de dichos servicios; […] g) agente de asistencia en tierra
toda persona física o jurídica que preste a terceros una o varias categorías de servicios de asistencia en tierra» (la cursiva es mía).
(4)
–	Diário da República
I, Serie A, nº 170, de 23 de julio de 1999, p. 4588.
(5)
–	Diário da República
I, Serie B, nº 176, de 30 de julio de 1999, p. 4922.
(6)
–	La disposición original es del siguiente tenor: «A taxa de assistência administrativa em terra e supervisão é devida pelos prestadores de serviços e será definida em função do volume de negócios realizado, por aplicação de um valor percentual.»
(7)
–	Concretamente en la sentencia de 16 de octubre de 2003, Flughafen Hannover-Langenhagen (C‑363/01, Rec. p. I‑11893). Lufthansa alega que, en vez de ello, la tasa controvertida debe considerarse un canon de acceso al mercado.
(8)
–	Para diferenciar a los que prestan servicios de asistencia en tierra a terceros de los usuarios de aeropuertos que practican la autoasistencia, me referiré a ellos, respectivamente, como agentes de asistencia y usuarios que practican la autoasistencia. En todo caso, estos conceptos están explicados más detalladamente en la nota 3.
(9)
–	Citado en la nota 7.
(10)  –	Véase ibidem,
apartado 63.
(11)  –	Ibidem,
apartado 40.
(12)
–	Citada en la nota 7.
(13)  –	Véase, en este sentido, la sentencia Flughafen Hannover-Langenhagen, citada en la nota 7, apartados 42 y 43.
(14)
–	Veánse, entre otras, la sentencia de 17 de julio de 1997, National Farmers’ Union y otros (C‑354/95, Rec. p. I‑4559), apartado 61, y la sentencia de 2 de octubre de 2003, Garcia Avello (C‑148/02, Rec. p. I‑11613), apartado 31.
(15)
–	Véanse las conclusiones de Abogado General Léger presentadas el 26 de mayo de 2005 en el asunto en el que recayó la sentencia de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania (C‑386/03, Rec. p. I‑6947), punto 72, y las conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 28 de enero de 2003 en el asunto en el que recayó la sentencia Flughafen Hannover-Langenhagen, citada en la nota 7, punto 24.
(16)
–	Citada en la nota 15, apartado 74.
(17)
–	Citada en la nota 7.
(18)
–	Citada en la nota 7.
(19)  –	Véanse en este sentido, entre otras, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, Rec. p. I‑6207) y de 3 de octubre de 2000, Échirolles Distribution (C‑9/99, Rec. p. I‑8207).
(20)
–	Véanse, entre otras, las sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman y otros (C‑415/93, Rec. p. I‑4921), apartado 61; de 9 de marzo de 2000, Wein & Co (C‑437/97, Rec. p. I‑1157), apartado 52, y de 13 de julio de 2000, Idéal tourisme (C‑36/99, Rec. p. I‑6049), apartado 20.