62015TJ0047
RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
10. maj 2016 (
*1
)
»Statsstøtte — vedvarende energi — støtte indrømmet med visse bestemmelser i den ændrede tyske lov om vedvarende energikilder (EEG-loven af 2012) — støtte til el fra vedvarende energikilder og begrænset EEG-afgift for energiintensive brugere — afgørelse, der fastslår, at støtten er delvist uforenelig med det indre marked — begrebet statsstøtte — begunstigelse — statsmidler«
I sag T-47/15,
Forbundsrepublikken Tyskland først ved T. Henze og K. Petersen, derefter ved T. Henze og K. Stranz, som befuldmægtigede, bistået af advokat T. Lübbig,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen først ved T. Maxian Rusche og R. Sauer, derefter ved M. Maxian Rusche og K. Herrmann, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand baseret på artikel 263 TEUF om annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1585 af 25. november 2014 om støtteordningen SA. 33995 (2013/C) (ex 2013/NN) [gennemført af Tyskland til støtte for el fra vedvarende energikilder og energiintensive brugere] (EUT 2015, L 250, s. 122),
har
RETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas (refererende dommer), og dommerne E. Bieliūnas og I.S. Forrester,
justitssekretær: fuldmægtig S. Bukšek Tomac,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. januar 2016,
afsagt følgende
Dom
Baggrunden for tvisten
1
I december 2011 indgav Bund der Energieverbraucher (den tyske sammenslutning af elforbrugere) klage til Europa-Kommissionen, hvori den gjorde gældende, at nogle foranstaltninger i Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien (lov om nyregulering af retsforskrifterne for fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder) af 28. juli 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1634, herefter »EEG-loven af 2012«), der efter planen skulle træde i kraft den 1. januar 2012, udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked.
De omhandlede foranstaltninger
2
EEG-loven af 2012 har til formål at beskytte klimaet og miljøet ved at sikre en bæredygtig udvikling af energiforsyningen, ved at nedbringe omkostningerne for den tyske økonomi, ved at mindske trykket på de fossile energikilder og ved at udvikle teknologier til elproduktion fra vedvarende energikilder og minegas (herefter »EEG-el«). Med henblik herpå har den navnlig til formål at øge andelen af vedvarende energi i elforsyningen op til et minimum på 35% i 2020 og dernæst trin for trin op til mindst 80% i 2050 (artikel 1 i EEG-loven af 2012).
3
I denne forbindelse indeholder EEG-loven af 2012 navnlig en støtteordning til fordel for producenter af EEG-el (artikel 2 i EEG-loven af 2012), hvis væsentligste kendetegn er beskrevet nedenfor.
4
For det første er netoperatørerne på alle spændingsniveauer, der sikrer den almindelige elforsyning, for det første forpligtede til at tilslutte anlæg, der producerer EEG-el i deres aktivitetsområde (artikel 5-7 i EEG-loven af 2012), til deres net, for det andet til at sende denne el ud på deres net, til at prioritere transmission og distribution af den (artikel 8-12 i EEG-loven af 2012), og for det tredje til at betale operatørerne af disse anlæg en betaling beregnet på grundlag af de lovbestemte takster, henset til arten af den pågældende elektricitet og det berørte anlægs tildelte eller installerede effekt (artikel 16-33 i EEG-loven af 2012). Alternativt har operatørerne af anlæg, der producerer EEG-el, ret til dels at sælge hele eller en del af denne el direkte til tredjeparter, dels at kræve, at den netoperatør, som et anlæg ville være blevet tilsluttet, såfremt der ikke var sket et sådant direkte salg, betaler dem et markedstillæg beregnet på grundlag af den betaling, der skulle have været foretaget i tilfælde af tilslutning (artikel 33a-33i i EEG-loven af 2012). I praksis er det ubestridt, at disse forpligtelser hovedsageligt påhviler distributionsnetoperatører af lokale lavspændings- eller mellemspændingsnet (herefter »distributionsnetoperatører«).
5
For det andet er distributionsnetoperatørerne forpligtede til at transmittere EEG-el til de tværregionale transmissionsnetoperatører af forsyningsnet med højspænding og særlig høj spænding på et tidligere produktionstrin (herefter »transmissionsnetoperatører« (artikel 34 i EEG-loven af 2012). Som modydelse for denne forpligtelse er transmissionsnetoperatørerne forpligtede til at betale distributionsnetoperatørerne tariffer og markedstillæg svarende til de tariffer og markedstillæg, som distributionsnetoperatørerne har betalt til ejerne af anlæggene (artikel 35 i EEG-loven af 2012).
6
For det tredje fastsætter EEG-loven af 2012 en såkaldt »føderal kompensationsmekanisme« dels for de mængder EEG-el, som hver enkelt transmissionsystemoperatør har udsendt på sit net, dels for beløb betalt som modydelse til distributionsnetoperatørerne (artikel 36 i EEG 2012). I praksis kan en transmissionsnetoperatør, der har udsendt og betalt en mængde EEG-el, der er større end den mængde, som el-leverandørerne har leveret til de endelige kunder, der befinder sig i deres område, over for andre transmissionsnetoperatører påberåbe sig en ret til kompensation svarende til denne forskel. Siden 2009-2010 foregår denne kompensation ikke i form af naturalier (udveksling af EEG-elstrømme), men i form af en økonomisk godtgørelse (kompensation for de dermed forbundne omkostninger). Tre af de fire transmissionsnetoperatører, der er berørt af denne kompensationsordning, er private virksomheder (Amprion GmbH, TenneT TSO GmbH et 50Hertz Transmission GmbH), mens den fjerde er en offentlig virksomhed (Transnet BW GmbH).
7
For det fjerde er transmissionsnetoperatørerne forpligtede til at afsætte den EEG-el, de udsender på deres net, på spotmarkedet på elektricitetsbørsen (artikel 37, stk. 1, i EEG-loven af 2012). Såfremt den således opnåede pris ikke gør det muligt for dem at få dækket de økonomiske omkostninger, som den ved lov fastsatte forpligtelse til at betale denne elektricitet til de lovbestemte tariffer, har transmissionsnetoperatørerne ret til at kræve, at de leverandører, der forsyner de endelige forbrugere, betaler dem forskellen i forhold til de solgte mængder på de af lovgiver fastsatte vilkår. Denne mekanisme kaldes »EEG-afgiften« (artikel 37, stk. 2, i EEG-loven af 2012). EEG-afgiftens størrelse kan dog i særlige tilfælde nedsættes med 2 eurocent pr. kilowatt-time (kWh) (artikel 39 i EEG-loven af 2012). For at kunne drage fordel af en sådan nedsættelse, der i EEG-loven af 2012 betegnes som »begrænsning af EEG-afgiften«, men ligeledes som »privilegium for grøn elektricitet«, skal el-leverandørerne først og fremmest navnlig godtgøre, at mindst 50% af den el, de leverer til deres kunder, er EEG-el, og dernæst, at mindst 20% af denne el er fra vind- eller solenergi, og endelig, at den er blevet afsat direkte til deres kunder.
8
Retningslinjerne for EEG-afgiften præciseres navnlig i Verordnung zur Weiterentwicklung des bundesweiten Ausgleichsmechanismus (forordning om kompensationsordningen) af 17. juli 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2101), som ændret ved artikel 2 i Gesetz zur Änderung des Rechtsrahmens für Strom aus solarer Strahlungsenergie und zu weiteren Änderungen im Recht der erneuerbaren Energien (lov om ændring af de gældende retsforskrifter vedrørende el fra solenergi og ændring af lov om vedvarende energi) af 17. august 2012 (BGBl. 2012 I, s. 1754), og i Verordnung zur Ausführung der Verordnung zur Weiterentwicklung des bundesweiten Ausgleichsmechanismus (forordning om anvendelse af forordningen om kompensationsordningen) af 22. februar 2010 (BGBl. 2010 I, s. 134), som ændret ved Zweite Verordnung zur Änderung der Ausgleichsmechanismus-Ausführungsverordnung (anden forordning om ændring af anvendelsesforordningen om kompensationsordningen) af 19. februar 2013 (BGBl. 2013 I, s. 310).
9
For det femte er det ubestridt, at selv om EEG-loven af 2012 ikke pålægger el-leverandørerne en forpligtelse til at vælte EEG-afgiften over på de endelige forbrugere, er det heller ikke forbudt. Det er ligeledes ubestridt, at leverandørerne, der selv er forpligtede til at betale denne afgift til transmissionsnetoperatørerne, i praksis vælter denne afgift over på deres kunder, hvilket Forbundsrepublikken i øvrigt bekræftede under retsmødet. De nærmere vilkår for opførelse af denne afgift på den faktura, de får tilsendt, er fastsat i EEG-loven af 2012 (artikel 53 i EEG-loven af 2012), og det samme er vilkårene for orientering af kunderne om, hvor stor en andel af vedvarende energi, der støttes i henhold til lov om vedvarende energi, de modtager (artikel 54 i EEG-loven af 2012).
10
Endvidere fastsætter EEG-loven af 2012 en særlig kompensationsordning, hvorefter Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (forbundskontoret for økonomi og eksportkontrol, herefter »BAFA«) hvert år begrænser den del af EEG-afgiften, som el-leverandørerne kan vælte over på to bestemte kategorier af kunder, nemlig dels »energiintensive virksomheder inden for produktionssektoren« (herefter »energiintensive virksomheder«), dels »jernbaneselskaber«, på anmodning, som sidstnævnte skal fremsende senest den 30. juni året før, med henblik på at nedbringe deres elomkostninger og dermed opretholde deres konkurrenceevne (artikel 40 i EEG-loven af 2012).
11
I EEG-loven af 2012 præciseres vilkårene for adgang til denne ordning, den procedure, som skal følges af de berettigede virksomheder, retningslinjerne for fastlægning af begrænsning fra sag til sag og virkningerne af de beslutninger, som BAFA træffer på dette område (artikel 41-44 i EEG 2012). EEG-loven af 2012 bestemmer navnlig, at dette loft for virksomheder inden for produktionssektoren, hvis omkostninger til elektricitetsforbrug svarer til mindst 14% af deres bruttoværditilvækst, og hvis forbrug er på mindst 1 gigawatt-time (GWh), fastsættes til 10% af EEG-afgiften for den del af deres forbrug, der ligger mellem 1 GWh og 10 GWh, 1% af denne afgift for den del af deres forbrug, der ligger mellem 10 GWh og 100 GWh, og 0,05 eurocent pr. kWh derudover. EEG-loven af 2012 bestemmer ligeledes, at EEG-afgiften for virksomheder inden for produktionssektoren, hvis energiforbrug svarer til mindst 20% af deres bruttoværditilvækst, og hvis forbrug er på mindst 100 GWh, begrænses til 0,05 eurocent pr. kWh fra første kilowatt-time. EEG-loven af 2012 præciserer endvidere, at el-leverandørerne skal orientere de virksomheder, for hvilke EEG-afgiften begrænses, for det første om, hvor stor en del af den vedvarende energi, der leveres til dem, som modtager støtte i henhold til lov om vedvarende energi, for det andet om sammensætningen af deres samlede energimiks og for det tredje for så vidt angår de privilegerede virksomheder i henhold til lov om vedvarende energi om sammensætningen af det energimiks, der leveres til dem (artikel 54 i EEG-loven af 2012).
12
For det sjette pålægger EEG-loven af 2012 systemoperatørerne, netoperatørerne og el-leverandørerne en række informations- og offentliggørelsesforpligtelser over for driftslederne, særlig vedrørende transmissionsnetoperatørerne og Bundesnetzagentur (herefter »forbundsnetagenturet«), hvortil kommer en række forpligtelser til gennemsigtighed, der hovedsageligt påhviler transmissionsnetoperatørerne (artikel 45-51 i EEG-loven af 2012). Denne lov præciserer ligeledes de tilsyns- og kontrolforpligtelser, som forbundsnetagenturet har over for distributionsnetoperatørerne og transmissionsnetoperatørerne (artikel 61 i EEG-loven af 2012).
Åbningsafgørelsen
13
Ved skrivelse af 18. december 2012 informerede Kommissionen de tyske myndigheder om, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende de foranstaltninger, der blev indført med EEG-loven 2012 og gennemført i form af en støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder og til energiintensive brugere.
14
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. februar 2014 anlagde Forbundsrepublikken Tyskland et annullationssøgsmål mod åbningsafgørelsen, et søgsmål, som landet frafaldt ved skrivelse af 28. april 2015.
15
Ved kendelse af 8. juni 2015 bestemte formanden for Rettens Tredje Afdeling, at sagen skulle slettes fra registret (Tyskland mod Kommissionen, sag T-134/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:392).
Den anfægtede afgørelse
16
Den 25. november 2014 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2015/1585 om støtteordningen SA. 33995 (2013/C) (ex 2013/NN) [gennemført af Tyskland til støtte for el fra vedvarende energikilder og energiintensive brugere] (EUT 2015, L 250, s. 122, herefter »den anfægtede afgørelse«).
17
Kommissionen var dels af den opfattelse, at feed-in-tarifferne og markedstillæggene, der sikrer producenterne af EEG-el en pris for den el, de producerer, der er højere end markedsprisen, udgjorde statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked. Dels var Kommissionen af den opfattelse, at begrænsningen af EEG-afgiften for nogle energiintensive brugere ligeledes udgjorde en statsstøtte, hvis forenelighed med det indre marked kun anerkendes, for så vidt som den henhører under bestemte kategorier.
18
Den dispositive del af den anfægtede afgørelse er affattet således:
»Artikel 1
Statsstøtten til støtte for produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder og fra minegas, herunder dens finansieringsordning, ydet på grundlag af Erneuerbare-Energien-Gesetz 2012 [...], som [Forbundsrepublikken] Tyskland ulovligt har gennemført i strid med [artikel 108, stk. 3, TEUF], er forenelig med det indre marked, forudsat at tilsagnet i bilag I, som Tyskland har afgivet, indfries.
[...]
Artikel 3
1.   Statsstøtten i form af nedsættelser af afgiften til finansiering af støtten til energi fra vedvarende energikilder [...] i 2013 og 2014 til energiintensive brugere [...], som [Forbundsrepublikken] Tyskland ulovligt har gennemført i strid med [artikel 108, stk. 3, TEUF], er forenelig med det indre marked, forudsat at den falder inden for en af de i dette stk. fastlagte fire kategorier.
Såfremt statsstøtten blev ydet til en virksomhed, der tilhører en af de sektorer, der er nævnt i bilag 3 til retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 [...], er den forenelig med det indre marked, hvis virksomheden betalte mindst 15% af de supplerende omkostninger, som el-leverandører stod over for på grund af forpligtelser om at købe vedvarende energi, og som derefter væltedes over på deres kunder. Hvis virksomheden betalte mindre end 15% af disse supplerende omkostninger, er statsstøtten stadig forenelig, såfremt virksomheden betalte et beløb, der svarer til mindst 4% af dens bruttoværditilvækst, eller, for virksomheder med en elektricitetsintensitet på mindst 20%, mindst 0,5% af bruttoværditilvæksten.
Såfremt statsstøtten blev ydet til en virksomhed, der ikke tilhører en af de sektorer, der er nævnt i bilag 3 til 2014-retningslinjerne, men som havde en elektricitetsintensitet på mindst 20% i 2012 og det pågældende år tilhørte en sektor med en handelsintensitet på mindst 4% på EU-plan, er den forenelig med det indre marked, hvis virksomheden betalte mindst 15% af de supplerende omkostninger, som el-leverandører stod over for på grund af forpligtelser om at købe vedvarende energi, og som derefter væltedes over på deres elkunder. Hvis virksomheden betalte mindre end 15% af disse supplerende omkostninger, er statsstøtten stadig forenelig, såfremt virksomheden betalte et beløb, der svarer til mindst 4% af dens bruttoværditilvækst, eller, for virksomheder med en elektricitetsintensitet på mindst 20%, mindst 0,5% af bruttoværditilvæksten.
Såfremt statsstøtten blev ydet til en virksomhed, der var berettiget til forenelig statsstøtte på grundlag af andet eller tredje afsnit, men den EEG-afgift, som virksomheden betalte, ikke nåede det niveau, som afsnittene kræver, er følgende dele af støtten forenelige med det indre marked:
a)
for 2013: den del af støtten, som overstiger 125% af den afgift, som virksomheden faktisk betalte i 2013
b)
for 2014: den del af støtten, som overstiger 150% af den afgift, som virksomheden faktisk betalte i 2013.
Såfremt statsstøtten blev ydet til en virksomhed, der ikke var berettiget til forenelig statsstøtte på grundlag af andet eller tredje afsnit, og virksomheden betalte mindre end 20% af de supplerende omkostninger ved afgiften, er følgende dele af støtten forenelige med det indre marked:
a)
for 2013: den del af støtten, som overstiger 125% af den afgift, som virksomheden faktisk betalte i 2013
b)
for 2014: den del af støtten, som overstiger 150% af den afgift, som virksomheden faktisk betalte i 2013.
2.   Støtte, der ikke er omfattet af stk. 1, er uforenelig med det indre marked.«
Retsforhandlinger og parternes påstande
19
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. februar 2015 har Forbundsrepublikken Tyskland anlagt dette søgsmål.
20
Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
22
Forbundsrepublikken Tyskland har til støtte for sit søgsmål rejst tre anbringender, det første om, at der foreligger et åbenbart fejlskøn ved bedømmelsen af de faktiske omstændigheder, det andet om, at den særlige kompensationsordning ikke indebærer en »begunstigelse«, og den tredje om, at den angivelige begunstigelse ikke finansieres ved hjælp af statsmidler.
Det første anbringende om, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn ved bedømmelsen af de faktiske omstændigheder
Formaliteten
23
Uden formelt at gøre en formalitetsindsigelse gældende i henhold til artikel 130 i Rettens procesreglement har Kommissionen principalt gjort gældende, at det første anbringende ikke kan antages til realitetsbehandling, i det væsentlige med den begrundelse, at det er uforståeligt.
24
Kommissionen har således anført, at Forbundsrepublikken Tyskland i sin beskrivelse af anbringendets genstand generelt har kritiseret den for at have foretaget et åbenbart urigtigt skøn af de forskellige statslige indgreb, og denne kritik er efter Kommissionens opfattelse uforståelig. Kommissionen har tilføjet, at det ikke tilkommer Retten at genfortolke en uforståelig argumentation i stævningen for at få den til at give mening.
25
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at efter artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der i medfør af samme statuts artikel 53, stk. 1, samt procesreglementets artikel 76, litra d), finder anvendelse på Retten, skal en stævning angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal uafhængigt af, hvilket ordvalg der benyttes, være så klare og præcise, at sagsøgte får mulighed for at tilrettelægge sit forsvar og Retten for at gennemføre den retslige efterprøvelse, i givet fald uden yderligere oplysninger. Såfremt et søgsmål efter de nævnte bestemmelser skal kunne admitteres, er det af retssikkerhedshensyn og af hensyn til en god retspleje nødvendigt, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, om end kortfattet, men dog på en konsekvent og forståelig måde, fremgår af selve stævningen (jf. kendelse af 28.4.1993, De Hoe mod Kommissionen, T-85/92, EU:T:1993:39, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
26
Navnlig gælder, at selv om fremstillingen af søgsmålsgrundene i stævningen ikke nødvendigvis skal følge terminologien og opregningen i procesreglementet, og selv om fremstillingen af søgsmålsgrundene ved deres indhold i højere grad end ved deres retlige betegnelse kan være tilstrækkelig, er forudsætningen herfor dog, at disse søgsmålsgrunde tilstrækkeligt klart fremgår af stævningen. Endvidere opfylder ifølge Domstolen en ren abstrakt opregning af søgsmålsgrundene i stævningen ikke kravene i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementet, og det i disse regelsæt anvendte udtryk »en kort fremstilling af søgsmålsgrundene« er ensbetydende med, at der i stævningen skal redegøres for, hvad der er indholdet af den søgsmålsgrund, som søgsmålet støttes på (jf. kendelse af 28.4.1993, De Hoe mod Kommissionen, T-85/92, EU:T:1993:39, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
27
I den foreliggende sag fremgår det af stævningen, at det første anbringendes genstand er klart defineret, eftersom det vedrører en annullation af den anfægtede afgørelse, og at det er begrundet i et åbenbart urigtigt skøn ved bedømmelsen af de faktiske omstændigheder og af statens rolle i funktionen af EEG-loven af 2012. Det følger således af stævningen, at Forbundsrepublikken Tyskland med dette anbringende i det væsentlige er af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 107, stk. 1, TEUF, således at denne retlige grund kan udledes tilstrækkelig klart af stævningen.
28
Det følger heraf, at afvisningspåstanden bør forkastes som ugrundet.
Realiteten
29
Forbundsrepublikken Tyskland er i det væsentlige af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse indebærer en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, eftersom Kommissionen angiveligt har begået flere åbenbart urigtige skøn ved bedømmelsen af statens rolle i funktionen af EEG-loven af 2012. Forbundsrepublikken Tyskland har i denne forbindelse gjort gældende, at staten ikke spiller nogen særlig rolle og ikke griber ind i funktionen af EEG-loven af 2012.
30
Dels har Forbundsrepublikken Tyskland vedrørende de parter, der indgår i mekanismen i EEG-loven af 2012, gjort gældende, for det første at kun private retssubjekter deltager i mekanismen under EEG-loven af 2012, for det andet, at loven finder anvendelse uden forskel på offentlige og private netoperatører og el-leverandører, for det tredje, at EEG-loven af 2012 og gennemførelsesforordningerne hertil ikke pålægger nogen enkelt virksomhed, men kun transmissionsnetoperatørerne samlet særlige opgaver, og for det fjerde, at de statslige organer, der indrømmes beføjelser med EEG-loven af 2012, alene har til opgave at kontrollere lovligheden af de fastsatte mekanismer, og at de fungerer korrekt, uden at de har nogen indflydelse på de genererede ressourcers oprindelse og anvendelse.
31
Dels har Forbundsrepublikken Tyskland vedrørende de finansielle strømme, der skabes via funktionen af EEG-loven af 2012, anført, at disse ikke hverken pålægges eller kontrolleres af staten. Til støtte for denne påstand har Forbundsrepublikken Tyskland anført, dels at EEG-loven af 2012 er en prisfastsættelsesordning for produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, som ikke gør det muligt for staten at fastsætte EEG-afgiftens størrelse, der fastsættes af parterne inden for rammerne af deres aftalefrihed, dels at indførelsen af retten til betaling mellem private, der følger af mekanismerne i EEG-loven af 2012, ikke på nogen måde sikres af de statslige organer og i tilfælde af en tvist henhører under de civile domstole.
32
For det tredje har Forbundsrepublikken Tyskland vedrørende forvaltningens rolle i den særlige kompensationsordning, der indføres med EEG-loven af 2012, gjort gældende, at BAFA’s opgave blot består i at træffe afgørelse om de ansøgninger om begrænsning, der fremsendes til den, og inden for rammerne af en bundet kompetence, der ikke indebærer nogen skønsbeføjelse, at træffe en afgørelse, der i givet fald blot begrænser sig til at fastslå, at betingelserne for opnåelse af ret til en begrænsning er opfyldt. BAFA råder således ikke direkte over de finansielle strømme, der skabes via funktionen af EEG-loven af 2012, og har heller ikke adgang til disse ressourcer eller mulighed for at kontrollere dem.
33
Det skal i denne forbindelse indledningsvis anføres, at i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
34
Artikel 107, stk. 1, TEUF betinger denne uforenelighed af, at fire betingelser er opfyldt. For det første skal der være tale om en statslig indgriben eller en indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. dom af 15.7.2004, Pearle m.fl., C-345/02, EU:C:2004:448, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
35
Med hensyn til den første af disse betingelser fremgår det af fast retspraksis, at alene fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, skal betragtes som støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF. Den sondring, der i denne bestemmelse foretages mellem »statsstøtte« og »støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler«, betyder nemlig ikke, at alle de fordele, der indrømmes af en stat, udgør støtte, uanset om de er finansieret ved hjælp af statsmidler eller ej, men har alene til formål at sikre, at støttebegrebet ikke alene omfatter støtte ydet direkte af staten, men ligeledes støtte ydet af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten (jf. dom af 13.3.2001, PreussenElektra, C-379/98, EU:C:2001:160, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis). Således kan forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF i princippet ligeledes omfatte støtte ydet af offentlige eller private organer, der er oprettet eller udpeget af staten med henblik på at forvalte støtten (jf. i retning dom af 15.7.2004, Pearle m.fl., C-345/02, EU:C:2004:448, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
36
Det bemærkes dog, at betingelsen for, at fordele kan anses for støtte ifølge artikel 107, stk. 1, TEUF, for det første er, at disse indrømmes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og for det andet, at de kan tilregnes staten (jf. dom af 15.7.2004, Pearle m.fl., C-345/02, EU:C:2004:448, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis). Det følger således af retspraksis, at der er tale om to forskellige og kumulative betingelser (jf. dom af 5.4.2006, Deutsche Bahn mod Kommissionen, T-351/02, EU:T:2006:104, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
37
Hvad angår betingelsen om foranstaltningens tilregnelse skal det anføres, at det fremgår af fast retspraksis, at der skal foretages en undersøgelse af, om de offentlige myndigheder må anses for at være impliceret i vedtagelsen af denne foranstaltning (jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl., C-262/12, EU:C:2013:851, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
38
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at selv om Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn ved bedømmelsen af de faktiske omstændigheder, vedrører dens argumentation i forbindelse med det første anbringende udelukkende funktionen af EEG-loven af 2012 og statens rolle i dette system.
39
Det må således fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland til støtte for sit første anbringende blot har forklaret funktionen af EEG-loven af 2012 via en gengivelse af lovbestemmelserne, men ikke har fremført noget konkret element, der gør det muligt at fastslå en faktisk fejl i beskrivelsen af de pågældende mekanismer eller et åbenbart urigtigt skøn ved bedømmelsen af de faktiske omstændigheder.
40
For så vidt som Forbundsrepublikken Tyskland sår tvivl om, hvorvidt EEG-loven af 2012 kan tilregnes staten, må det endvidere konstateres, at de støtte- og kompensationsordninger, der er tale om i den foreliggende sag, er blevet indført ved lov, nemlig EEG-loven af 2012, hvilket Forbundsrepublikken Tyskland i øvrigt har erkendt, da den i stævningen nævnte en »pålagt retlig ramme«. Disse mekanismer skal således i henhold til den i præmis 37 ovenfor anførte retspraksis anses for at kunne tilregnes staten.
41
Under disse omstændigheder er det i modsætning til, hvad Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, unødvendigt at foretage en mere indgående analyse af statens rolle i funktionen af EEG-loven af 2012, eftersom dette spørgsmål er omfattet af bedømmelsen af betingelsen om forpligtelse af statsmidler i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF, der behandles i forbindelse med det tredje anbringende.
42
Det første anbringende må herefter forkastes.
Det andet anbringende om, at den særlige kompensationsordning ikke indebærer en
»fordel
«
43
Forbundsrepublikken Tyskland har i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fejlagtigt har lagt til grund, at den særlige kompensationsordning indebærer en begunstigelse af energiintensive virksomheder. Dette anbringende er opdelt i fem led.
44
Indledningsvis skal det bemærkes, som også Kommissionen har gjort i sit svarskrift, at det andet anbringende rejst af Forbundsrepublikken Tyskland udelukkende vedrører selve eksistensen af en alene til den særlige kompensationsordning knyttet fordel for energiintensive virksomheder som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og ikke spørgsmålet om en sådan fordels selektive karakter eller endog spørgsmålet om, hvorvidt den særlige kompensationsordning indebærer en selektiv fordel, hvilke spørgsmål Retten derfor ikke skal behandle.
45
Retten har endvidere fundet det hensigtsmæssigt i første omgang at behandle det første, det andet og det femte led samlet, i anden omgang det tredje led og i tredje omgang det fjerde led.
Det første, det andet og det femte led
46
Med det andet anbringendes første led har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at den særlige kompensationsordning ikke indrømmer energiintensive virksomheder nogen fordel, men har til formål at kompensere for faldet i deres internationale konkurrenceevne som følge af især den omstændighed, at afgifterne er væsentligt lavere i andre EU-medlemsstater, herunder de medlemsstater, hvor afgifterne for energiintensive virksomheder ligeledes er begrænset. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at der som oftest ikke findes tilsvarende afgifter i tredjelande.
47
Med det andet anbringendes andet led har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at et stort antal energiintensive sektorer som f.eks. produktion og forarbejdning af kobber, stål, aluminium og olie er underlagt et meget stort konkurrencepres på internationalt plan. Den særlige kompensationsordning indebærer således ikke nogen fordel, men udligner derimod en ulempe, eftersom de meget energiintensive produktionsvirksomheder uden denne ordning ville befinde sig i en meget ugunstig konkurrencesituation i forhold til virksomheder inden for den samme branche etableret i andre medlemsstater eller i tredjelande.
48
Med det andet anbringendes femte led har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at den særlige kompensationsordning er begrundet i hensynet til opretholdelse af de tyske virksomheders konkurrenceevne under særligt energikrævende produktionsvilkår. Set i dette lys er den særlige kompensationsordning angiveligt et vigtigt instrument til at sikre de meget energiintensive tyske virksomheder de samme konkurrencevilkår og til at fremme overgangen til en energiforsyning baseret på vedvarende energikilder. Forbundsrepublikken Tyskland er endvidere af den opfattelse, at de energiintensive virksomheder, der begunstiges med den særlige kompensationsordning, og som i overensstemmelse med de i artikel 41, stk. 1, nr. 2, i EEG-loven af 2012 skal godtgøre, at de har undergået en certificering, der indebærer, at deres energiforbrug er blevet opgjort og vurderet, skal udfolde en stor revisionsindsats. Kravene i forbindelse hermed medfører således betydelige omkostninger. Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland udgør en større begrænsning af EEG-afgiften i disse tilfælde en passende godtgørelse for de berørte virksomheders indsats for at forvalte energiressourcerne.
49
Det skal i denne forbindelse anføres, at det i fast retspraksis anerkendes, at støttebegrebet er mere generelt end tilskudsbegrebet, idet det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes statslige indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (jf. dom af 7.3.2012, British Aggregates mod Kommissionen, T-210/02 RENV, EU:T:2012:110, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
50
For at en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal den navnlig omfatte en fordel, der kan antage forskellige former (støtte ydet »under enhver tænkelig form«), og denne fordel skal direkte eller indirekte være et resultat af statsmidler (»statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler«).
51
Det er på denne baggrund, at det skal kontrolleres, om den begrænsning af EEG-afgiften, der indrømmes energiintensive virksomheder, i sig selv indebærer, at disse energiintensive virksomheder indrømmes en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
52
I den foreliggende sag har Kommissionen i 65. betragtning til den anfægtede afgørelse anført, at der med §§ 40-41 i EEG-loven af 2012 indføres en begrænsning af EEG-afgiften til fordel for energiintensive virksomheder, som forhindrer transmissionsnetoperatører og el-leverandører i at søge tilbagebetaling af ekstraomkostningerne til EEG-el fra de energiintensive virksomheder.
53
Det må i denne forbindelse, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede afgørelse, fastslås, at § 40 i EEG-loven af 2012 i princippet indebærer en begrænsning af den EEG-afgift, som el-leverandørerne kan vælte over på de energiintensive brugere, eftersom det bestemmes, at BAFA på anmodning udsteder en forvaltningsakt, der forbyder el-leverandøren at vælte hele EEG-afgiften over på den endelige forbruger, når denne er en energiintensiv virksomhed. § 41 i EEG-loven af 2012 gør begrænsningen af den EEG-afgift, der opkræves af energiintensive virksomheder, betinget af, at visse krav til især deres energiforbrugs størrelse er overholdt.
54
Det skal ligeledes fremhæves, at der ikke er blevet fremsat nogen argumenter imod denne konstatering, eftersom Forbundsrepublikken Tyskland selv har erkendt, at den ordning, der indføres med disse artikler, har til formål at begrænse den økonomiske meromkostning, der for de energiintensive virksomheder følger af støtten til produktion af EEG-el, og dermed letter de byrder, der normalt belaster deres budget.
55
Kommissionen har således ikke begået en retlig fejl, da den i den anfægtede afgørelse fastslog, at den særlige kompensationsordning, der indføres med §§ 40 og 41 i EEG-loven af 2012, fritager energiintensive virksomheder fra en byrde, som de normalt ville være pålagt, og at eksistensen af en fordel, der indrømmes de energiintensive virksomheder, og som følger af den blotte beskrivelse af den ordning, der indføres med EEG-loven af 2012, således er godtgjort.
56
Denne konklusion ændres ikke af den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland med denne særlige kompensationsordning ønsker at kompensere for en konkurrencemæssig ulempe. Det skal således i denne forbindelse anføres, at ifølge fast retspraksis kan den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, ikke bevirke, at disse foranstaltninger mister deres karakter af støtte (jf. dom af 3.3.2005, Heiser, C-172/03, EU:C:2005:130, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
57
Andet anbringendes første, andet og femte led må herefter forkastes.
Det tredje led
58
Med det andet anbringendes tredje led har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at den tyske lovgiver ved at anvende den særlige kompensationsordning til at begrænse de afgifter, som energiintensive virksomheder skal betale, blot ønsker at kompensere dem for de strukturelle ulemper, således at hypotesen om en fordel på forhånd synes udelukket. Forbundsrepublikken Tyskland har i denne forbindelse gjort gældende, at Retten allerede har fastslået, at kompensation for strukturelle ulemper ikke udgjorde en fordel som omhandlet i definitionen af støtte i artikel 107, stk. 1, TEUF.
59
Det skal i denne forbindelse anføres, at ifølge fast retspraksis anses foranstaltninger – uanset hvilken form de end måtte have – for statsstøtte, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder, eller den begunstigede virksomhed opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår (jf. dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Deutsche Post, sag C-399/08 P, EU:C:2010:481, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
60
Det er ligeledes vigtigt at påpege, at baggrunden for en støtteforanstaltning ikke er tilstrækkelig til, at en sådan foranstaltning uden videre kan falde uden for begrebet »støtte« som omhandlet i artikel 107 TEUF. Stk. 1 i denne bestemmelse sondrer således ikke i forhold til grundene til eller hensigten med de statslige foranstaltninger, men definerer dem alene efter deres virkninger (jf. dom af 9.6.2011, Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
61
Det skal uden videre fastslås, at den særlige kompensationsordning, der indføres med §§ 40 og 41 i EEG-loven af 2012, ikke kan undgå at blive kvalificeret som statsstøtte, alene fordi den fjerner en strukturel ulempe for de energiintensive virksomheder.
62
Antages det, at Forbundsrepublikken Tyskland med sine argumenter agter at henvise til retspraksis om godtgørelse som modydelse for de ydelser, som virksomheder, der er pålagt tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, leverer med henblik på at opfylde deres forsyningspligt, skal det anføres, at en sådan intervention skal opfylde de i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), opstillede kriterier for ikke at være omfattet af artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 26.2.2015, Orange mod Kommissionen, T-385/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:117, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
63
I den foreliggende sag fremgår det imidlertid ikke af oplysningerne, at de energiintensive virksomheder er pålagt en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og skal opfylde en forsyningspligt.
64
Det skal endvidere fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke i det andet anbringendes tredje led har gjort gældende, at de kriterier, der er opstillet i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), er opfyldt for så vidt angår de pågældende foranstaltninger.
65
Det andet anbringendes tredje led må herefter forkastes.
Det fjerde led
66
Med det andet anbringendes fjerde led har Forbundsrepublikken Tyskland påpeget, at den særlige kompensationsordning overholder princippet om præstationsevne, eftersom den tyske regering håber, at en begrænsning af EEG-afgiften for de meget energiintensive virksomheder vil bevirke, at disse virksomheder kan bibeholdes i Tyskland og således i det mindste vil yde et vist bidrag til EEG-afgiften.
67
Det skal i denne forbindelse umiddelbart bemærkes, at Forbundsrepublikken Tyskland med sin generelle og abstrakte argumentation baseret på overholdelsen af »princippet om præstationsevne« i det væsentlige blot hævder, at de energiintensive virksomheder muligvis ville have udflyttet deres produktion til udlandet og dermed ikke længere ville have bidraget til de midler, som denne afgift genererer, såfremt de var blevet pålagt den fulde EEG-afgift. Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid ikke fremlagt nogen beviser til støtte for denne argumentation. Den har navnlig ikke godtgjort, at den har taget individuelt hensyn til den økonomiske situation, som de virksomheder, der nyder godt af den begrænsede EEG-afgift, befinder sig i, og heller ikke, at de rent faktisk ville have udflyttet deres produktion, hvis de ikke havde nydt godt af den.
68
Antages det endvidere, at Forbundsrepublikken Tyskland med sin argumentation om princippet om præstationsevne har ønsket at henvise til retspraksis, hvorefter begrebet statsstøtte ikke omfatter statslige foranstaltninger, som indfører en sondring mellem virksomheder og derfor på forhånd er selektive, når denne sondring følger af det afgiftssystems karakter eller opbygning, som foranstaltningerne er en del af (jf. i denne retning dom af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige, C-106/09 P og C-107/09 P, EU:C:2011:732, præmis 145 og den deri nævnte retspraksis), er den ikke overbevisende. Den har således ikke godtgjort, at differentieringen mellem virksomheder med hensyn til afgifter faktisk er berettiget på grund af den omhandlede ordnings karakter eller opbygning, som det kræves i retspraksis (jf. i denne retning dom af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige, C-106/09 P og C-107/09 P, EU:C:2011:732, præmis 146 og den deri nævnte retspraksis).
69
Det andet anbringendes fjerde led må herefter forkastes.
70
Det følger af det ovenstående, at det andet anbringende om, at den særlige kompensationsordning ikke indebærer en begunstigelse, må forkastes.
Det tredje anbringende om, at begunstigelsen ikke finansieres af staten eller ved hjælp af statsmidler
71
Forbundsrepublikken Tyskland er i det væsentlige af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 107, stk. 1, TEUF, eftersom Kommissionen fejlagtigt har ment, at EEG-loven af 2012 involverede statsmidler, mens konstateringerne i dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), ifølge Forbundsrepublikken Tyskland ikke i den foreliggende sag gør det muligt at fastslå, at der er tale om statsstøtte, hverken med hensyn til støtteordningen eller med hensyn til kompensationsordningen. EEG-loven af 2012 er netop i lighed med Domstolens afgørelse vedrørende de lovbestemmelser, der var tale om i den sag, der gav anledning til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), en medlemsstats ordning, der dels forpligter private elforsyningsvirksomheder til at købe elektricitet fremstillet i deres forsyningsområde fra vedvarende energikilder til mindstepriser, der er højere end den reelle økonomiske værdi af denne type elektricitet, dels fordeler den heraf følgende finansielle byrde mellem de nævnte elforsyningsvirksomheder og de primære private netoperatører.
72
Forbundsrepublikken Tyskland har for det første gjort gældende, at det system, der indføres med EEG-loven af 2012, ikke har nogen tilknytning til statsbudgettet eller til en offentlig enhed, således at det er udelukket, at der anvendes statsmidler.
73
Nævnte medlemsstat har i denne forbindelse først anført, at lovteksterne vedrørende det system, der indføres med EEG-loven af 2012, ikke bestemmer, hverken at støtte til vedvarende energi skal finansieres via statsmidler, eller at den kan tilregnes staten. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at betalinger mellem private, som staten har foreskrevet, men som ikke kan tilregnes statens eller en anden offentlig myndigheds budget, og i forbindelse med hvilke staten ikke giver afkald på nogen midler, det være sig skatter, afgifter, bidrag eller andet, ifølge retspraksis fortsat bevarer deres privatretlige karakter.
74
Forbundsrepublikken Tyskland har dernæst gjort gældende, at det ligeledes følger af retspraksis, at skatter, afgifter og gebyrer er kendetegnet ved, at de genererede indtægter i en eller anden form skal tilregnes statens eller en offentlig enheds budget. Dette er dog netop ikke tilfældet med EEG-loven af 2012. Transmissionsnetoperatørerne er ikke offentlige enheder, og de midler, der betales til dem til dækning af omkostningerne i forbindelse salg på børsen af elektricitet fremstillet af vedvarende energikilder, nedbringer på ingen måde hverken direkte eller indirekte statens indtægter.
75
Endelig har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at EEG-afgiftens manglende tilknytning til forbundsstatens eller en offentlig myndigheds budget ligeledes følger af den omstændighed, at transmissionsnetoperatørernes eventuelle overskud eller underskud med renter skal udlignes det efterfølgende år i forbindelse med fastsættelsen af EEG-afgiften, ligesom det gælder i civilretten i forbindelse med søgsmål om godtgørelse af udgifter. I denne forbindelse har Forbundsrepublikken Tyskland tilføjet, at eventuelle tvister i forbindelse med det beløb, der skal betales i henhold til den finansieringsordning, der blev indført med EEG-loven af 2012, henhører under de civile domstolens kompetence, idet forvaltningsmyndighederne ikke har nogen indflydelse på afgørelsen af disse tvister.
76
For det andet har Forbundsrepublikken Tyskland i det væsentlige gjort gældende, at systemet i EEG-loven af 2012 ikke indebærer statskontrol med anvendelsen af indtægterne fra EEG-afgiften. Selv om EEG-loven af 2012 ganske vist fastsætter en række tilsynsopgaver med henblik på at kontrollere regelmæssigheden, lovligheden og den korrekte funktion af de mekanismer, der er indført af private organer til gennemførelse af lovbestemmelserne, ændrer dette dog ifølge Forbundsrepublikken Tyskland ikke på den omstændighed, at de statslige organer, som skal udføre disse opgaver, ikke har kompetence til at påvirke betalingerne eller de finansielle strømme og ikke har nogen beføjelser i forbindelse med de økonomiske ressourcer, som de forskellige parter i systemet indbetaler. Den har hovedsageligt støttet sig på den sag, der gav anledning til dom af 15. juli 2004, Pearle m.fl. (C-345/02, EU:C:2004:448).
77
Forbundsrepublikken Tyskland har først og fremmest anført, at de tilsynsopgaver, der påhviler forbundsnetagenturet, i det væsentlige vedrører gennemførelse af bestemmelserne om EEG-afgiften, som el-leverandørerne vil kunne opkræve af de endelige forbrugere. Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland kan forbundsnetagenturet kun gribe ind, hvis fastsættelsen af EEG-afgiften overtræder de fastsatte regler og f.eks. omfatter omkostninger, der ikke kan indgå i EEG-afgiften.
78
Dernæst har Forbundsrepublikken Tyskland anført, at den ved lov indførte beregningsmetode og forpligtelserne til gennemsigtighed og den ret til tilsyn, der er knyttet hertil, alene tjener til at undgå, at en aktør beriger sig på et hvilket som helst tidspunkt i kæden.
79
Endelig har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl i den anfægtede afgørelse, da den fastslog, at regulering og tilsyn gør private kapitalstrømme til statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF. Den har i denne forbindelse gjort gældende, at Domstolen har fastslået, at der ikke er tale om statsmidler, når statens indflydelse på anvendelsen af midlerne i tilstrækkelig grad er udelukket.
80
For det tredje har Forbundsrepublikken Tyskland fremhævet, at den i det tredje anbringendes to første led fremførte argumentation, der hovedsageligt fokuserer på anvendelsen af statsmidler i forbindelse med støtteordningens funktion, finder anvendelse analogt på den særlige kompensationsordning.
81
Indledningsvis skal det i denne forbindelse for det første fremhæves, at ifølge fast retspraksis skal alene fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, betragtes som støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF. Allerede ordlyden af denne bestemmelse samt de i artikel 108 TEUF indeholdte procedureregler viser nemlig, at fordele, der indrømmes ved hjælp af andre midler end statsmidler, ikke er omfattet af de pågældende bestemmelsers anvendelsesområde. Sondringen mellem støtte ydet af staten og støtte ydet ved hjælp af statsmidler har til formål at sikre, at støttebegrebet ikke alene omfatter støtte ydet direkte af staten, men ligeledes støtte ydet af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten (jf. i denne retning dom af 22.3.1977, Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, præmis 21, og af 17.3.1993, Sloman Neptun, C-72/91 og C-73/91, EU:C:1993:97, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis). Det bør derfor ikke være muligt efter EU-retten at omgå statsstøttereglerne blot ved at oprette selvstændige institutioner, som foretager støttetildelingen (dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 23).
82
For det andet bemærkes, at det ikke er nødvendigt i alle tilfælde at godtgøre, at der har fundet en overførsel af statsmidler sted, for at den fordel, som er ydet en eller flere virksomheder, kan anses for en statsstøtte i artikel 107, stk. 1, TEUF’s forstand (jf. dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 36).
83
Det bemærkes således, at artikel 107, stk. 1, TEUF omfatter alle økonomiske midler, som den offentlige sektor faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse midler til stadighed udgør en del af statens formue. Det er således ikke nødvendigt, at de beløb, som er anvendt til den pågældende foranstaltning, permanent tilhører statskassen, men det er tilstrækkeligt til at anse dem for statsmidler, at de til stadighed er under de offentlige myndigheders kontrol og dermed står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder (jf. dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
84
I den foreliggende sag fandt Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at Forbundsrepublikken Tyskland med EEG-loven af 2012 havde indført en særlig afgift, EEG-afgiften, og har fastlagt dens formål, som er finansiering af forskellen mellem de omkostninger, transmissionsnetoperatørerne afholder i forbindelse med køb af EEG-el, og de indtægter, de genererer ved salget af denne elektricitet. Kommissionen fandt, at den beregningsmetode, der bruges til at fastsætte niveauet for afgiften, ligeledes var fastlagt i EEG-loven af 2012, hvilket også er tilfældet for princippet om, at under- og overskud udlignes i det følgende år, hvilket sikrer, at transmissionsnetoperatørerne ikke lider nogen tab, men ligeledes indebærer, at de ikke kan anvende indtægterne fra afgiften til andet end EEG-finansieringen. Kommissionen konkluderede, at staten, i modsætning til den sag, der gav anledning til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), inden for rammerne af EEG-loven af 2012 havde stillet de nødvendige økonomiske midler til rådighed for transmissionsnetoperatørerne til finansiering af støtten til EEG-el.
85
Kommissionen støttede i den anfægtede afgørelse denne konklusion på fire rækker argumenter.
86
For det første fastslog Kommissionen i 112.-116. betragtning til den anfægtede afgørelse, at eftersom staten har indført EEG-afgiften og udpeget transmissionsnetoperatørerne til at forvalte midlerne, er den blotte omstændighed, at fordelen ikke finansieres direkte af statsbudgettet, ikke tilstrækkelig til at udelukke muligheden for, at statsmidler er involveret. Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at det fremgår af fast retspraksis, at virksomheder, der udpeges til at forvalte en støtte, enten kan være offentlige eller private organer, og at den omstændighed, at transmissionsnetoperatørerne er private operatører, ligesom den omstændighed, at de indsamlede midler oprindeligt var af privat karakter, derfor ikke i sig selv kan udelukke, at der kan være tale om statsmidler.
87
For det andet har Kommissionen i 117. og 118. betragtning til den anfægtede afgørelse og med henblik på at påvise, at der er statsmidler involveret i det system, der indførtes med EEG-loven af 2012, støttet sig på udpegelsen af transmissionsnetoperatørerne til at forvalte EEG-afgiften. Kommissionen har i denne forbindelse opretholdt sine indledende konklusioner fremsat i åbningsafgørelsen og har fundet, at transmissionsnetoperatørerne:
—
skulle købe EEG-el produceret i deres område, enten direkte fra producenten, når den er direkte forbundet til transmissionslinjen, eller fra distributionssystemoperatører til feed-in-tariffer, eller betale markedstillægget (som følge heraf er EEG-el samt den finansielle byrde af støtten, som er fastsat i EEG-loven af 2012, centraliseret hos de fire transmissionsnetoperatører)
—
skulle anvende privilegiet for grøn elektricitet på leverandører, der anmoder herom, og som opfylder de relevante betingelser, som er fastlagt i § 39, stk. 1, i EEG-loven af 2012
—
skulle udligne mængden af EEG-el indbyrdes, således at de hver især køber den samme andel af EEG-el
—
skulle sælge EEG-el på spotmarkedet i medfør af de regler, der er fastlagt i EEG-loven af 2012 og denne lovs gennemførelsesbestemmelser, hvilket kan ske i fællesskab
—
i fællesskab skulle beregne EEG-afgiften, som skulle være ens for hver eneste kWh, der forbruges i Tyskland, og svare til forskellen mellem indtægterne fra salget af EEG-el og omkostningerne forbundet med købet af EEG-el
—
i fællesskab skulle offentliggøre EEG-afgiften i et særligt format på et fælles websted
—
skulle offentliggøre samlede oplysninger om EEG-el
—
skulle sammenligne den forventede EEG-afgift med det, den reelt set skulle have været et bestemt år, og tilpasse afgiften for det følgende år
—
skulle offentliggøre prognoser for flere år i forvejen
—
skulle opkræve EEG-afgiften fra el-leverandører
—
(hver især) skulle føre særskilte bankkonti for alle kapitalstrømme (udgifter og indtægter) med tilknytning til EEG-loven af 2012.
88
Kommissionen har heraf udledt, at transmissionsnetoperatørerne ikke blot afvikler private krav indbyrdes, men at de gennemfører deres retlige forpligtelser i henhold til EEG-loven af 2012.
89
For det tredje anførte Kommissionen i 119.-122. betragtning til den anfægtede afgørelse, at transmissionsnetoperatørerne var underlagt et strengt statsligt tilsyn med deres forvaltning af EEG-afgiften. Dette tilsyn foretages ifølge Kommissionen af forbundsnetagenturet, som i øvrigt er tillagt de nødvendige håndhævelsesbeføjelser. Ifølge Kommissionen fører forbundsnetagenturet navnlig tilsyn med, hvordan transmissionsnetoperatørerne sælger den EEG-el, som der betales feed-in-tariffer for på spotmarkedet, og kontrollerer, at transmissionsnetoperatørerne beregner, fastsætter og offentliggør EEG-afgiften på korrekt vis, at transmissionsnetoperatørerne opkræver EEG-afgiften fra el-leverandørerne på korrekt vis, at feed-in-tariffer og tillæg opkræves fra transmissionsnetoperatørerne på korrekt vis, og at EEG-afgiften udelukkende nedsættes for el-leverandører, der opfylder kravene i § 39 i EEG-loven af 2012. Kommissionen fandt ligeledes, at forbundsnetagenturet desuden modtog oplysninger fra transmissionsnetoperatørerne om støtten til EEG-el og om de priser, der faktureres leverandørerne, og at det kunne fastsætte bøder og vedtage beslutninger, herunder beslutninger om EEG-afgiftens størrelse.
90
For det fjerde fandt Kommissionen i 123.-138. betragtning til den anfægtede afgørelse, at der med den ved EEG-loven af 2012 indførte ordning fandtes en generel statslig kontrol, fordi staten tilrettelægger en overførsel af økonomiske midler ved hjælp af lovgivningen og bestemmer, hvilke formål disse økonomiske midler kan anvendes til. Ifølge Kommissionen, der navnlig baserer sig på den sag, der gav anledning til dom af 19. december 2013, Association Vent De Colère! m.fl. (C-262/12, EU:C:2013:851), er det springende punkt, at staten har skabt en ordning, hvor transmissionsnetoperatørernes omkostninger fuldt ud kompenseres af EEG-afgiften, og hvor el-leverandørerne har beføjelser til at vælte afgiften over på de endelige forbrugere. Kommissionen har i denne forbindelse påpeget, at statskontrol over midlerne ikke betød, at der skulle ske overførsel af de respektive midler til og fra statsbudgettet, men at det, for at staten udøver kontrol over midlerne, er tilstrækkeligt, at den som i det foreliggende tilfælde fuldt ud regulerer, hvad der skal ske i tilfælde af et under- eller overskud på EEG-kontoen.
91
I den foreliggende sag skal det på grundlag af de af Forbundsrepublikken Tyskland fremførte argumenter kontrolleres, om Kommissionen i den anfægtede afgørelse med føje fandt, at EEG-loven af 2012 indebar, at statsmidler var involveret som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
92
Indledningsvis skal det bemærkes, at det som anført i præmis 2-12 ovenfor, er ubestridt, at EEG-afgiften, der opkræves og forvaltes af transmissionsnetoperatørerne, i sidste ende skal dække de omkostninger, der følger af feed-in-tarifferne og markedstillæggene fastsat i EEG-loven af 2012, hvorved producenterne af EEG-el sikres en pris for den el, de producerer, der er højere end markedsprisen. EEG-afgiften må således principalt anses for at hidrøre fra gennemførelsen af en politik, der indebærer offentlig støtte til producenterne af EEG-el, der via loven er fastsat af staten.
93
Det skal for det første bemærkes, at transmissionsnetoperatørerne i den foreliggende sag via EEG-loven af 2012 er blevet pålagt at forvalte støtteordningen til produktion af el fra vedvarende energikilder. Som Kommissionen med føje fastslog (jf. præmis 87 og 88 ovenfor), pålægger EEG-loven af 2012 klart transmissionsnetoperatørerne en række forpligtelser og privilegier vedrørende gennemførelsen af de med denne lov indførte mekanismer, således at transmissionsnetoperatørerne er det centrale led i funktionen af den med loven indførte ordning. De opgaver i tilknytning til forvaltning og administration af denne ordning, der navnlig er fastsat i §§ 34-39 i EEG-loven af 2012, svarer med hensyn til deres virkninger til en koncessionsaftale med staten. Det skal således bemærkes, at de midler, der er involveret i funktionen af EEG-loven af 2012, udelukkende forvaltes med henblik på den offentlige interesse i henhold til retningslinjer, der på forhånd er fastsat af den tyske lovgiver. I denne forbindelse betales disse midler, der består i meromkostninger, der væltes over på de endelige forbrugere, og som el-leverandørerne betaler til transmissionsnetoperatørerne for EEG-el, der er dyrere end den elektricitet, der købes på spotmarkedet, ikke direkte af de endelige forbrugere til producenterne af EEG-el, dvs. mellem selvstændige økonomiske operatører, idet der kræves medvirken af et mellemled, der navnlig har til opgave at opkræve og forvalte midlerne. Det skal navnlig fremhæves, at disse midler ikke betales til transmissionsnetoperatørernes almindelige budget og heller ikke står til deres frie rådighed, men derimod indgår i et separat regnskab og udelukkende henføres til finansiering af støtteordningen og kompensationsordningen og ikke til noget andet formål. I modsætning til hvad Forbundsrepublikken Tyskland har hævdet, svarer situationen for transmissionsnetoperatørerne i den foreliggende sag på nogle punkter til den situation, som Samenwerkende ElektriciteitsProduktiebedrijven NV befandt sig i i den sag, der gav anledning til dom af 17. juli 2008, Essent Netwerk Noord m.fl. (C-206/06, EU:C:2008:413), og med den situation, som Abwicklungsstelle für Ökostrom AG befandt sig i i den sag, der gav anledning til dom af 11. december 2014, Østrig mod Kommissionen (T-251/11, EU:T:2014:1060).
94
Det må således konstateres, at midlerne fra EEG-afgiften, der forvaltes i fællesskab af transmissionsnetoperatørerne, forbliver under de offentlige myndigheders dominerende indflydelse, idet lovbestemmelserne og de administrative forskrifter vedrørende disse midler gør det muligt at sidestille transmissionsnetoperatørerne samlet med en enhed, der gennemfører en koncessionsaftale med staten.
95
For det andet må det fastslås, at de i denne sag omhandlede indtægter fra EEG-afgiften, som skal anvendes til såvel finansiering af støtteordningen for EEG-el som finansiering af kompensationsordningen, opnås takket være afgifter, der i sidste ende pålægges private med EEG-loven af 2012. På grund af den forpligtelse, der med EEG-loven af 2012 pålægges netoperatørerne til at betale et ekstra vederlag eller et markedstillæg til producenterne af EEG-el, indrømmes transmissionsnetoperatørerne med den pågældende lovs § 37 en mulighed for at pålægge leverandørerne et pristillæg, som de derefter kan vælte over på de endelige forbrugere i henhold til retningslinjer navnlig for fakturaernes gennemsigtighed, som fastsættes af lovgiver. Det er ubestridt, at el-leverandørerne i praksis vælter den økonomiske byrde i tilknytning til EEG-afgiften over på de endelige forbrugere (jf. præmis 9 ovenfor) for at få godtgjort de omkostninger, der er forbundet med den pågældende forpligtelse. Det skal i øvrigt bemærkes, at denne afgift, der er begrænset for de energiintensive virksomheder i henhold til de i præmis 11 ovenfor anførte retningslinjer, således som Forbundsrepublikken Tyskland har erkendt under retsmødet, udgør 20-25% af den gennemsnitlige endelige forbrugers regning. Henset til denne afgifts størrelse må overvæltningen af den på de endelige forbrugere således anses for at være en konsekvens, som den tyske lovgiver har forudset og tilrettelagt. Det er således netop på grund af EEG-loven af 2012, at de endelige elforbrugere reelt er forpligtede til at betale dette pristillæg eller denne merpris. Der er tale om en afgift, som ensidigt pålægges af staten som led i dens støttepolitik over for producenterne af EEG-el, og som med hensyn til dens virkninger kan sidestilles med en afgift af elforbruget i Tyskland. Denne afgift pålægges netop af en offentlig myndighed af hensyn til den almene interesse, nemlig beskyttelse af klima og miljø, med henblik på sikring af en bæredygtig udvikling af energiforsyningen og udvikling af teknologier til produktion af EEG-el og på grundlag af et objektivt kriterium afhængigt af den mængde elektricitet, som leverandørerne leverer til deres endelige kunder (jf. analogt hermed dom af 17.7.2008, Essent Netwerk Noord m.fl., C-206/06, EU:C:2008:413, præmis 43-47). Som Kommissionen har fremhævet i 99. betragtning til den anfægtede afgørelse, har staten ikke blot bestemt, hvem de begunstigede kan være, samt kriterierne for støtteberettigelse og støttens størrelse, den har også tilvejebragt de økonomiske midler til at dække omkostningerne til støtten til EEG-el. I modsætning til de faktiske omstændigheder i den sag, der gav anledning til dom af 30. maj 2013, Doux Élevage og Coopérative agricole UKL-ARREE (C-677/11, EU:C:2013:348), har Forbundsrepublikken Tyskland ikke hævdet, og sagsakterne indeholder heller ikke nogen indikationer i retning af, at beskatningsinitiativet i form af den pågældende foranstaltning skulle udgå fra de afgiftspligtige enheder, og heller ikke, at transmissionsnetoperatørerne udelukkende skulle fungere som et instrument i en ordning, som disse enheder selv skulle have udviklet, eller at de selv havde besluttet, hvordan de således indsamlede økonomiske midler skulle anvendes.
96
De pågældende beløb, der stammer fra EEG-afgiften, som opkræves hos de endelige elforbrugere, og som er baseret på den forpligtelse, der blev pålagt transmissionsnetoperatørerne med EEG-loven af 2012, til at betale et ekstra vederlag eller et markedstillæg til producenterne af EEG-el, bør derfor betegnes som midler omfattende statsmidler, der kan sidestilles med en afgift (jf. analogt hermed dom af 17.7.2008, Essent Netwerk Noord m.fl., C-206/06, EU:C:2008:413, præmis 66, og af 11.12.2014, Østrig mod Kommissionen, T-251/11, EU:T:2014:1060, præmis 68). Under alle omstændigheder kan disse midler ikke betegnes som en egenindtægt for transmissionsnetoperatørerne, for hvilke staten ganske enkelt har foreskrevet en særlig anvendelse ved hjælp af en lovforanstaltning, idet disse midler, som Kommissionen har påpeget i 128. betragtning til den anfægtede afgørelse, på intet tidspunkt stod til rådighed for transmissionsnetoperatørerne.
97
Det skal ligeledes anføres, at det fremgår af fast retspraksis, at for at en afgift som den i denne sag omhandlede kan antages at udgøre en integrerende del af en støtteforanstaltning, skal der bestå en tvungen forbindelse mellem afgiften og støtten i henhold til den relevante nationale lovgivning, således at afgiftsprovenuet nødvendigvis henføres til at finansiere støtten (jf. i denne retning dom af 15.6.2006, Air Liquide Industries Belgium, C-393/04 og C-41/05, EU:C:2006:403, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis). I den foreliggende sag er det ubestridt, at der er etableret en sådan forbindelse mellem de beløb, som transmissionsnetoperatørerne modtager i form af EEG-afgiften, og støtten til produktion af EEG-el.
98
Med hensyn til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), som Forbundsrepublikken Tyskland har støttet sig på, skal det bemærkes, at Domstolen med henblik på at udelukke kvalifikationen af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF i det væsentlige baserede sig på den omstændighed, at den i den pågældende sag omhandlede tyske lovgivning, som dels pålagde private elforsyningsvirksomheder at købe EEG-el til priser, der var højere end den reelle økonomiske værdi af denne type elektricitet, dels fordelte den heraf følgende finansielle byrde mellem de nævnte elforsyningsvirksomheder og primære private systemoperatører, ikke indeholdt nogen aspekter, hvoraf det kunne udledes, at der var tale om en direkte eller indirekte overførsel af statsmidler. Under disse omstændigheder fastslog Domstolen, at den omstændighed, at den pågældende lovgivning medførte en ubestridt fordel for producenterne af EEG-el, og at en sådan fordel skyldtes offentlige myndigheders intervention, ikke var tilstrækkelig til at give den pågældende foranstaltning karakter af statsstøtte.
99
Det fremgår imidlertid af analysen af de faktiske omstændigheder i den sag, der gav anledning til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), at den ordning, der var fastsat ved den foregående tyske lov, i modsætning til den i den foreliggende sag omhandlede tyske foranstaltning hverken udtrykkeligt foreskrev, at meromkostningerne skulle væltes over på de endelige forbrugere, eller foreskrev en intervention fra mellemmænd, som havde ansvaret for opkrævning og administration af de beløb, der udgjorde støtten, og dermed ikke foreskrev nogen enheder, der med hensyn til deres struktur og rolle kunne sammenlignes med transmissionsnetoperatørerne under et.
100
I modsætning til, hvad der er tilfældet i nærværende sag, bestod den fordel, der blev analyseret af Domstolen i dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), i en garanti til de støttemodtagende virksomheder for, at de kunne videresælge den samlede mængde energi, der blev produceret fra vedvarende kilder, og for, at salgsprisen oversteg markedsprisen, uden at der blev indført nogen finansieringsordning for dette pristillæg i form af en afgift, der kan sidestilles med en afgift af elforbruget, hvis beløb er identisk for hver kWh el, der leveres til den endelige forbruger.
101
I den sag, der gav anledning til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), var de private virksomheder endvidere ikke som i den foreliggende sag udpeget af staten til at administrere statsmidler, de var derimod alene blevet pålagt en forpligtelse til at købe for deres egne finansielle midler (jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl., C-262/12, EU:C:2013:851, præmis 35). I den foreliggende sag er det ubestridt, at den forpligtelse til at betale producenterne af EEG-el et ekstra vederlag, der påhviler transmissionsnetoperatørerne, ikke opfyldes ved hjælp af deres egne finansielle midler, men netop ved hjælp af midler fra EEG-afgiften, der forvaltes af transmissionsnetoperatørerne og udelukkende henføres til finansiering af den støtteordning og den kompensationsordning, der blev indført med EEG-loven af 2012.
102
De omhandlede midler i den sag, der gav anledning til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), kunne således ikke anses for statsmidler, eftersom de ikke på noget tidspunkt var under offentlig kontrol, og der ikke forelå nogen mekanisme som den i den foreliggende sag omhandlede, der var indført og reguleret af medlemsstaten, for kompensation af de meromkostninger, som var en følge af denne købsforpligtelse, og hvorigennem staten sikrede de private operatører fuld dækning af de pågældende meromkostninger (jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl., C-262/12, EU:C:2013:851, præmis 36).
103
Det fremgår ligeledes af analysen af den faktiske ramme i den sag, der gav anledning til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), at den ordning, der er fastsat ved den foregående tyske lov, i modsætning til den i den foreliggende sag omhandlede tyske foranstaltning ikke foreskrev nogen ordning svarende til den særlige kompensationsordning, hvormed der blev indført en begrænsning af den EEG-afgift, som el-leverandørerne kunne vælte over på de energiintensive virksomheder.
104
Det fremgår af det ovenstående, at den ordning, som Forbundsrepublikken Tyskland har indført i den foreliggende sag, er meget forskellig fra den i den sag, der gav anledning til dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160), omhandlede ordning med hensyn til især retningslinjerne for forvaltningen, anvendelsen, opkrævningen og henførelsen af de pågældende midler.
105
For det tredje er det ubestridt, at transmissionsnetoperatørerne er organer, der for størstedelens vedkommende er privatretlige aktieselskaber. Dette er dog ikke under de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag, tilstrækkeligt til at forkaste konklusionen om, at der er tale om statsmidler i forbindelse med de ved EEG-loven af 2012 indførte foranstaltninger.
106
Som anført i præmis 93 og 94 ovenfor, har transmissionsnetoperatørerne ud over de opgaver, der er knyttet til deres hovedaktivitet, således til opgave at forvalte støtteordningen til produktion af EEG-el. Som Kommissionen har anført i 107. betragtning til den anfægtede afgørelse, er de endvidere underlagt et strengt statsligt tilsyn med deres udførelse af denne opgave, således at de ikke kan anvende de i forbindelse med den pågældende foranstaltning opkrævede midler, som betales af de leverandører, der er omfattet af denne foranstaltning, til andre formål end dem, den tyske lovgiver har fastsat. Under disse omstændigheder må det konstateres, at disse organer i forbindelse med udførelsen af de opgaver, der påhviler dem i henhold til EEG-loven af 2012, ikke fungerer som økonomiske enheder, der handler frit på markedet for at opnå en fortjeneste, men derimod udfører opgaver, der er afgrænset af den tyske lovgiver, som har pålagt dem at udføre disse opgaver.
107
I denne forbindelse skal det tilføjes, at transmissionsnetoperatørerne er undergivet en forpligtelse til at administrere de beløb, der oppebæres i henhold til den omhandlede foranstaltning, på en specifik konto, som er undergivet kontrol fra statslige myndigheder, som det bl.a. fremgår af § 61 i EEG-loven af 2012. Dette udgør et yderligere indicium, når det analyseres sammen med de særlige beføjelser og pligter, som transmissionsnetoperatørerne pålægges med EEG-loven af 2012, for, at der ikke er tale om midler, der svarer til normale midler i den private sektor, som virksomheden, der administrer dem, råder over fuldt ud, men om særlige midler, hvis anvendelse den tyske lovgiver forudgående har forbeholdt strengt fastsatte formål (jf. analogt dom af 27.1.1998, Ladbroke Racing mod Kommissionen, T-67/94, EU:T:1998:7, præmis 106-108).
108
Hvad nærmere bestemt angår det af de statslige myndigheder foretagne tilsyn med transmissionsnetoperatørerne finder dette sted på flere forskellige planer. For det første foretager forbundsnetagenturet et tilsyn. I henhold til § 61 i EEG-loven af 2012 skal forbundsnetagenturet navnlig i forbindelse med udførelsen af sin tilsynsopgave kontrollere, at transmissionsnetoperatørerne sælger EEG-el i henhold til bestemmelserne i § 37 i EEG-loven af 2012, og at de beregner, fastsætter, offentliggør og fakturerer el-leverandørerne EEG-afgiften under overholdelse af lovforskrifterne og de administrative forskrifter.
109
For det andet forelægger transmissionsnetoperatørerne i henhold til § 48 i EEG-loven af 2012 forbundsnetagenturet de oplysninger, der anvendes i forbindelse med kompensationsordningen.
110
Tilstedeværelsen af en sådan nøje kontrol med overensstemmelsen af transmissionsnetoperatørernes adfærd med de fastsatte retlige rammer, også selv om den foretages efterfølgende, indgår i hele den i EEG-loven af 2012 fastsatte strukturs almindelige logik. Denne kontrol understøtter således den konklusion, der kan drages af de kompetencer, som udøves af disse organer og er vedtaget på grundlag af deres opgaver og forpligtelser, hvorefter transmissionsnetoperatørerne ikke handler frit og for egen regning, men derimod som administratorer af støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler. Selv hvis det forudsættes, at det tilsyn, som transmissionsnetoperatørerne er underlagt, ikke har direkte indvirkning på den daglige administration af den omhandlede finansiering, forholder det sig ikke desto mindre således, at der er tale om et yderligere forhold, der har til formål at sikre, at transmissionsnetoperatørernes adfærd afgrænses inden for de rammer, der er fastlagt i EEG-loven af 2012.
111
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at det var med rette, at Kommissionen i 138. betragtning til den anfægtede afgørelse, sammenholdt med 98.-137. betragtning til den pågældende afgørelse, hævdede, at den fordel, der for producenterne af EEG-el er fastsat i § 16-33 i EEG-loven af 2012 via feed-in-tariffer og markedstillæg, i det foreliggende tilfælde kunne sidestilles med en afgift fastsat af staten, der involverer statsmidler, eftersom staten tilrettelægger en overførsel af økonomiske midler ved hjælp af lovgivningen og bestemmer, hvilke formål disse økonomiske midler kan anvendes til.
112
Denne konklusion gælder ligeledes for fordelen for de store energiforbrugere, som de energiintensive virksomheder er, idet den i EEG-loven af 2012 omhandlede kompensationsordning, som Kommissionen med føje har anført i 114. betragtning til den anfægtede afgørelse, udgør en supplerende byrde for transmissionsnetoperatørerne. Enhver begrænsning af størrelsen af EEG-afgiften bevirker således netop, at de beløb, som el-leverandørerne opkræver af de energiintensive virksomheder, mindskes, og kan anses for at medføre indtægtstab for transmissionsnetoperatørerne. Disse tab dækkes imidlertid efterfølgende ind hos andre leverandører og dermed andre endelige forbrugere, som kompenserer for de således lidte tab, hvilket Forbundsrepublikken Tyskland i øvrigt bekræftede under retsmødet som svar på et spørgsmål fra Retten. Den gennemsnitlige endelige forbruger i Tyskland bidrager således på sin vis til støtten til de energiintensive virksomheder, der drager fordel af en begrænset EEG-afgift. Den omstændighed, at de endelige elforbrugere, der ikke er energiintensive virksomheder, skal afholde de meromkostninger, som den begrænsning af EEG-afgiften, som de energiintensive virksomheder drager fordel af, medfører, er et yderligere indicium, når det analyseres sammen med det ovenstående, for, at provenuet fra EEG-afgiften er særlige midler, der svarer til en afgift af elforbruget, hvis anvendelse den tyske lovgiver forudgående har forbeholdt strengt fastsatte formål i forbindelse med gennemførelsen af en offentlig politik og ikke et privat initiativ.
113
Denne konklusion afkræftes ikke af de øvrige argumenter fra Forbundsrepublikken Tyskland.
114
For så vidt som Forbundsrepublikken Tyskland ligeledes støtter sin argumentation på den påståede lighed mellem de faktiske og retlige omstændigheder i den foreliggende sag og de faktiske og retlige omstændigheder i den sag, der gav anledning til dom af 30. maj 2013, Doux Élevage og Coopérative agricole UKL-ARREE (C-677/11, EU:C:2013:348), må det fastslås, at disse omstændigheder adskiller sig fra omstændighederne i den foreliggende tvist.
115
I den sag, der gav anledning til dom af 30. maj 2013, Doux Élevage og Coopérative agricole UKL-ARREE (C-677/11, EU:C:2013:348), havde Domstolen fået forelagt et spørgsmål om forskriftsmæssigheden i forhold til lovgivningen om statsstøtte af en afgørelse truffet af de kompetente nationale myndigheder, hvorved en aftale indgået af den repræsentative brancheorganisation på det nævnte område, som indfører et bidrag med henblik på finansiering af fælles foranstaltninger truffet af denne organisation, er blevet udvidet til at gælde og gjort obligatorisk for samtlige erhvervsdrivende, der beskæftiger sig med landbrugsproduktion og kalkunopdræt.
116
I præmis 36 i dom af 30. maj 2013, Doux Élevage og Coopérative agricole UKL-ARREE (C-677/11, EU:C:2013:348), fastslog Domstolen, at de nationale myndigheder ikke faktisk kan anvende de økonomiske midler, der hidrører fra de i hovedsagen omhandlede bidrag, til at støtte bestemte virksomheder, eftersom det er den omhandlede brancheorganisation, der afgør anvendelsen af disse midler, som fuldt ud er forbeholdt formål, den selv har fastsat.
117
I den foreliggende sag er det derimod ubestridt, at transmissionsnetoperatørerne ikke frit kan bestemme, hvordan provenuet fra EEG-afgiften skal anvendes, og i givet fald afsætte det til formål, de selv har fastsat. I henhold til EEG-loven af 2012 er transmissionsnetoperatørerne således forpligtede til at forvalte EEG-afgiften alene med henblik på at godtgøre producenterne af EEG-el. De skal i denne forbindelse føre særskilte regnskaber for alle kapitalstrømme (udgifter og indtægter) med tilknytning til EEG-loven af 2012 på en særskilt fælles bankkonto, der er adskilt fra deres eget regnskab, og sammenligne den opkrævede EEG-afgift med den værdi, den reelt burde have i løbet af et givent år med henblik på tilpasning af afgiften for det efterfølgende år, for på denne måde at udelukke ethvert overskud eller underskud på den bankkonto, der anvendes til forvaltning af kapitalstrømmene med tilknytning til EEG-loven af 2012. Det kan i den foreliggende sag ikke bestrides, at de mål, der forfølges med EEG-loven af 2012, nemlig hovedsagligt støtte til producenterne af EEG-el, men ligeledes til de energiintensive virksomheder, i modsætning til den situation, der gjorde sig gældende i den sag, der gav anledning til dom af 30. maj 2013, Doux Élevage og Coopérative agricole UKL-ARREE (C-677/11, EU:C:2013:348), fuldt ud fastsættes af staten via den lovgivning og de administrative forskrifter, den har vedtaget på eget initiativ.
118
Statens manglende faktiske adgang til indtægterne fra EEG-afgiften, idet disse indtægter ikke går via statsbudgettet, er således i den foreliggende sag uden betydning for statens dominerende indflydelse på anvendelsen af disse midler og for dennes beføjelser til med vedtagelsen af EEG-loven af 2012 på forhånd at fastsætte de formål, der skal forfølges, og bestemme, hvordan alle de pågældende indtægter skal anvendes.
119
Med hensyn til domme af 14. januar 2015, Eventech (C-518/13, EU:C:2015:9), og af 16. april 2015, Trapeza Eurobank Ergasias (C-690/13, EU:C:2015:235), som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende i sin replik, skal det anføres, at Domstolen med disse domme har fastslået, at der for at kunne fastslå forekomsten af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF skal føres bevis for en tilstrækkeligt direkte forbindelse mellem på den ene side den fordel, som støttemodtageren er tillagt, og på den anden side en formindskelse af statsbudgettet eller en tilstrækkelig konkret økonomisk risiko for en belastning af dette budget.
120
Det må dog angående domme af 14. januar 2015, Eventech (C-518/13, EU:C:2015:9), og af 16. april 2015, Trapeza Eurobank Ergasias (C-690/13, EU:C:2015:235), fastslås, at disse vedrører andre faktiske omstændigheder. Domstolen har endvidere allerede fastslået, at begrebet »støtte« nødvendigvis indebærer fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, eller som udgør en supplerende byrde for staten eller organer, der er udpeget eller oprettet til dette formål (jf. bl.a. dom af 1.12.1998, Ecotrade, C-200/97, EU:C:1998:579, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis). Det fremgår af en fast retspraksis gengivet i præmis 35 ovenfor, at der ikke er grund til at sondre mellem tilfælde, hvor støtten er ydet direkte af staten, og tilfælde, hvor støtten er ydet gennem offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten. Da transmissionsnetoperatørerne i den foreliggende sag er blevet udpeget til i fællesskab at administrere EEG-afgiften, og det påhviler dem at forvalte de kapitalstrømme, der følger af funktionen af de med EEG-loven af 2012 indførte mekanismer, kan Forbundsrepublikkens argumentation om, at støtteordningen til produktion af EEG-el ikke belaster statens budget, ikke udelukke, at der er tale om statsmidler i den foreliggende sag.
121
Denne konklusion afkræftes ikke af de øvrige påstande fra Forbundsrepublikken Tyskland.
122
For det første må påstanden om, at en eventuel overskydende EEG-afgift under ingen omstændigheder tilgår statens budget, forkastes. Det følger ganske vist af selve funktionen af EEG-loven af 2012, at transmissionsnetoperatørernes eventuelle overskud eller underskud i forbindelse med EEG-afgiften under alle omstændigheder i det efterfølgende år skal udlignes inklusive renter i forbindelse med fastsættelsen af EEG-afgiften, hvilket alle parterne erkendte. Denne udligning fra år til år, der er fastsat i EEG-loven af 2012, udelukker i sidste ende ethvert overskud eller underskud på transmissionsnetoperatørernes regnskab i forbindelse med administrationen af EEG-afgiften, hvorfor hypotesen om, at en eventuel overskydende EEG-afgift tilgår statens budget, nødvendigvis må afvises. Som det blev fastslået i præmis 111 ovenfor, følger involveringen af statsmidler i den foreliggende sag netop af, at staten tilrettelægger en overførsel af finansielle midler via lovgivningen og fastsætter, hvilke formål disse finansielle midler skal anvendes til, og ikke af forekomsten af tætte forbindelser til statsbudgettet.
123
Under alle omstændigheder fremgår det af analysen af EEG-loven af 2012 i præmis 92-112 ovenfor, at den pågældende foranstaltning i princippet bestemmer, at transmissionsnetoperatørerne skal have uafbrudt adgang til den finansiering, der er nødvendig for at udføre de opgaver af almen interesse, de er blevet pålagt, og som tilsigter at gennemføre en politik fastlagt af staten. Dette styrker imidlertid blot konklusionen om, at transmissionsnetoperatørerne ikke handler som typiske virksomheder på markedet, der er udsat for alle de sædvanlige risici og uforudsete hændelser, herunder finansielle risici, men derimod som særlige enheder, hvis rolle er strengt afgrænset af den pågældende lovgivning.
124
Hvad dernæst angår Forbundsrepublikken Tysklands påstande om for det første, at den pågældende foranstaltning ikke har nogen forbindelse til statens budget eller en offentlig enheds budget, for det andet, at hverken forbundsnetagenturet eller staten i bred forstand fastsætter EEG-afgiftens nøjagtige størrelse, for det tredje, at den statslige karakter af de ressourcer, der anvendes til den særlige kompensationsordning, ikke følger af BAFA’s rolle, og for det fjerde, at eventuelle søgsmål i tilknytning til EEG-afgiftssystemet i henhold til den pågældende foranstaltning afgøres ved en almindelig civilretlig og ikke en forvaltningsretlig domstolsprocedure, må det fastslås, at disse ligeledes må forkastes.
125
Dels er det allerede blevet fastslået, at de pågældende midler allerede fra starten skulle betegnes som statsmidler, bl.a. på grund af den omstændighed, at de endelige forbrugere er forpligtede til at betale et pristillæg, der kan sidestilles med en afgift til finansiering af gennemførelsen af en politik fastlagt af staten. Dels er det ligeledes blevet fremført, at transmissionsnetoperatørerne i forbindelse med udførelsen af de opgaver, der påhviler dem, handlede inden for rammer, der er klart afgrænset af den tyske lovgiver. De kontrolleres i øvrigt strengt af de kompetente tyske administrative myndigheder. Midler, der hidrører fra de obligatoriske bidrag, som lovgivningen i medlemsstaten foreskriver, og som bestyres og fordeles i henhold til denne lovgivning, kan betragtes som støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, også selv om de bliver administreret af institutioner, der ikke henhører under offentlig myndighed. Det er således allerede blevet fastslået, at en mekanisme for fuld kompensation af de meromkostninger, som er blevet pålagt virksomheder på grund af en forpligtelse til at købe elektricitet, der hidrører fra vindenergi, til en højere pris end markedsprisen, og som finansieres af alle de endelige elforbrugere på det nationale område, som den, der var fastsat i den franske lov, der blev behandlet i den konkrete sag, udgjorde støtte ved hjælp af statsmidler (jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl., C-262/12, EU:C:2013:851, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis og analogt præmis 26).
126
Hvad angår endelig de påstande, som Forbundsrepublikken Tyskland fremsatte under retsmødet, og hvorefter begrænsningen af EEG-afgiften til fordel for de energiintensive virksomheder i praksis kan analyseres som differentierede priser, som økonomerne gør under navnet »Ramsey Pricing« (Ramsey-prissætning), eller som krydssubsidier mellem små og store elforbrugere, må det fastslås, at de også må forkastes. Selve eksistensen af EEG-afgiften følger ganske vist af politiske valg, og forbrugerne har ikke indflydelse på dens størrelse, således at afgiften kan udgøre en større andel af den samlede regning for de små forbrugere, der er mindre følsomme over for prisændringer på el end de energiintensive virksomheder. Det fremgår imidlertid i denne forbindelse af fast retspraksis, at støtte, der skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, udgør driftsstøtte (jf. i denne retning dom af 16.10.2014, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, T-177/10, EU:T:2014:897, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis). Den omhandlede begrænsning, der gør det muligt for de energiintensive virksomheder at mindske deres omkostninger til elforbrug, som pr. definition indgår i de sædvanlige aktiviteter, kan følgelig analyseres som driftsstøtte, der, som det blev påvist i præmis 95 og 96 ovenfor, ydes ved hjælp af statsmidler.
127
Det følger af denne analyse, at de mekanismer, der følger af EEG-loven af 2012, principalt må anses for at hidrøre fra gennemførelsen af en offentlig politik om støtte til producenterne af EEG-el, som via EEG-loven af 2012 er fastsat af staten, og for det første, at midlerne fra EEG-afgiften, der administreres i fællesskab af transmissionsnetoperatørerne, er underlagt de offentlige myndigheders dominerende indflydelse, for det andet, at de pågældende beløb, der stammer fra EEG-afgiften, udgør statsmidler, der kan sidestilles med en afgift, og for det tredje, at de kompetencer og opgaver, der pålægges transmissionsnetoperatørerne, gør det muligt at konkludere, at disse ikke handler frit og for egen regning, men derimod som administratorer af støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler, der kan sidestilles med enheder, der udfører en koncessionsaftale med staten.
128
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse med føje har fastslået, at EEG-loven af 2012 involverer statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
129
Det tredje anbringende må derfor forkastes, og følgelig må søgsmålet forkastes i sin helhed.
Sagens omkostninger
130
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
Papasavvas
Bieliūnas
Forrester
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. maj 2016.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.