61987CC0265_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
La presente petición de decisión prejudicial se inscribe en el ámbito del contencioso, ya bastante amplio, relativo a la validez de las tasas de corresponsabilidad. A lo largo de sucesivos asuntos,(1) el Tribunal de Justicia ha confirmado, básicamente, la compatibilidad con el ordenamiento comunitario de este tipo de instrumento y de sus modalidades de aplicación esenciales, si bien ha criticado de éste un aspecto particular, como veremos más adelante.
En este caso concreto (que se refiere al Reglamento nº 1579/86 del Consejo, de 23 de mayo de 1986, así como al posterior Reglamento de aplicación, adoptado el 30 de junio de 1986 por la Comisión, Reglamento nº 2040/86), Schraeder, empresa de comercialización de cereales transformados, impugna la validez de dicha tasa ante el órgano jurisdiccional nacional, para oponerse a su cobro, utilizando argumentos que, en mi opinión, el Tribunal de Justicia ya ha examinado, en gran parte, y ha rechazado en su jurisprudencia anterior.
La validez de los citados Reglamentos ha sido impugnada asimismo en el marco de otro procedimiento (asunto 195/87, en el que presento hoy mismo mis conclusiones), si bien, apoyándose en otros argumentos relativos, no a la legalidad de la propia tasa, sino a la legalidad del sistema de cobro de ésta.
A pesar de esta diferencia, considero que si el Tribunal de Justicia decidiese aceptar en este último asunto la solución propuesta en mis conclusiones (a las que me remito), tal solución resultaría pertinente, asimismo, a efectos de la respuesta que deba darse al órgano jurisdiccional nacional en el presente asunto.
Sugiero, pues, desde ahora que, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia juzgue oportuno seguir las conclusiones presentadas en el asunto 195/87, la sentencia que dicte en el presente asunto contenga una referencia a la sentencia dictada en el asunto 195/87.
Dicho esto, me limitaré en las siguientes observaciones a apreciar los motivos de invalidez que se discuten en el marco del presente asunto y que el órgano jurisdiccional nacional expone en su resolución de remisión.
La base jurídica del Reglamento nº 1579/86
Las dudas expresadas por el Tribunal nacional sobre la validez del Reglamento nº 1579/86 se refieren, casi exclusivamente, a la presunta falta de base jurídica. Por ello, concentraré sobre este punto la mayor parte de mi análisis.
El Tribunal nacional, adoptando al respecto la tesis de la parte demandante en el litigio principal, considera que el citado Reglamento debería haberse basado, no sólo en el artículo 43, sino asimismo en el artículo 201 del Tratado.
Los argumentos desarrollados en apoyo de esta tesis son, básicamente, dos.
En primer lugar, se observa que la tasa de corresponsabilidad constituye, por su forma concreta, no una intervención de política agraria de carácter económico, sino una medida de carácter esencialmente fiscal, en contra de lo dispuesto en el punto 4 del apartado 4 del artículo 1 del Reglamento nº 1579/86.(2) Esto se demuestra no sólo por el elevado importe de la tasa, sino, además y sobre todo, por el hecho de que el peso de dicha tasa recaiga en definitiva sobre sujetos que no son los responsables de la producción excedentaria (los transformadores de cereales). Por consiguiente, si bien esta carga aligera las dificultades financieras del sector en cuestión, no obstante no tiene ningún objetivo conexo y, por tanto, ninguna incidencia real sobre el comportamiento económico de estos operadores (los productores de cereales), que determinan la oferta y, por ello, también los eventuales excedentes. Por tratarse, pues, de un ingreso de carácter fiscal, el Consejo no podía basar la decisión de establecer dicha tasa sólo sobre el artículo 43.
En opinión del Tribunal nacional y de la parte demandante en el litigio principal, se llega a esta conclusión asimismo apoyándose en un segundo argumento.
En términos del párrafo 2 del artículo 2 de la Decisión 70/243/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94, p. 19):
"Constituirán, además, recursos propios que se consignarán en el presupuesto de las Comunidades, los ingresos procedentes de otros impuestos que se establezcan, en el marco de una política común, conforme a las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea o del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, siempre que se haya seguido el procedimiento establecido en el artículo 201 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea o en el artículo 173 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica" (traducción no oficial).
Puesto que la tasa de corresponsabilidad constituye precisamente un ingreso establecido en el marco de una política común, resulta también de esta disposición, según la interpretación defendida por la parte demandante en el litigio principal, la obligación del Consejo de basarse en el artículo 201 y de seguir el procedimiento en él previsto.
No me parece que puedan acogerse estos dos argumentos.
En primer lugar, en su sentencia de 9 de julio de 1985 (Bozzetti, 179/84, Rec. 1985, p. 2301), el Tribunal de Justicia, refiriéndose a la tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche, precisó que ésta debe:
"((...)) considerarse como 'una parte integrante de las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios' . Así pues, esta tasa tiene un carácter esencialmente económico, por tener la misma función que las demás intervenciones previstas en la organización común del mercado de los productos lácteos. El hecho de que la tasa de corresponsabilidad, directamente afectada a determinados gastos en los que se ha incurrido en el marco de la organización común del mercado lácteo, no figure entre los 'recursos propios' de la Comunidad, no influye en la calificación de esta tasa, en la medida en que tiene como función contribuir a regularizar el mercado en cuestión" (apartado 19 de la sentencia) (traducción provisional).
Estas observaciones pueden aplicarse a la tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales, completamente análoga a la otra tasa, tanto por su estructura -como veremos más tarde- como por su función, y es este último el elemento más importante.
Ya he indicado que el punto 4 del apartado 4 del artículo 1 del Reglamento nº 1579/86 precisa que dicha tasa "se considerará como parte integrante de las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios". Aun más, como resulta de los considerandos del propio Reglamento (segundo considerando), este instrumento, que entra en una estrategia más amplia de reequilibrio del mercado, responde, además, al objetivo específico de dar a los productores una indicación sobre la situación del sector afectado. Como precisan la Comisión y el Consejo, la tasa de corresponsabilidad no funciona sino como una reducción, en la misma medida, del precio de intervención, aunque sea más flexible. Se trata, pues, de una señal concreta dirigida a los productores y que, sin cuestionar los mecanismos de sostenimiento sectoriales, tiende a restablecer el equilibrio natural entre la demanda y la oferta.
Ahora bien, si es ésta -descrita de manera extremadamente resumida- la función de este instrumento, no entiendo cómo puede negarse razonablemente su carácter esencialmente económico, que, por otra parte, está admitido de manera explícita por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el sector de la leche.
En contra de lo que afirma la parte demandante, ni las modalidades de recaudación de la tasa de corresponsabilidad (pago por parte de los transformadores, en lugar de por los productores), ni el importe de la misma están en contradicción con este carácter económico.
Tendremos ocasión de volver sobre este punto más adelante. Baste por el momento con precisar que el argumento alegado en este sentido se basa en premisas desprovistas de fundamento.
Por lo que se refiere a las modalidades de recaudación, no es exacto que el peso de la tasa de corresponsabilidad recaiga sobre los transformadores. Al menos en principio, es lo contrario lo que es cierto. Aunque sean los transformadores quienes lo pagan, la carga se repercute obligatoriamente -deduciéndola del precio de compra- sobre el productor. Este último es, pues, el verdadero sujeto pasivo, mientras que el transformador sólo actúa como un subrogado. El productor es siempre el destinatario real de la medida económica, ya que son sus decisiones lo que se ve influido por la existencia y por el importe de la tasa de corresponsabilidad. El mecanismo de recaudación corresponde, pues, al objetivo característico de la misma, que consiste en proporcionar a los productores una indicación concreta sobre la coyuntura del mercado.
Por lo que se refiere al importe del gravamen, fijado en el 3 % para los dos primeros años, no parece excesivo, puesto que se trata de intervenir en forma de reducción o, en cualquier caso, de mantener los precios ofrecidos a la demanda, en un mercado estructuralmente excedentario.
Por otra parte, el importe de la tasa de corresponsabilidad, aunque se defina sobre la base de elementos de carácter financiero (las cargas presupuestarias vinculadas al mantenimiento de la producción excedentaria), está precisamente siempre ligado a la ratio económica fundamental de la medida, que es -como ya hemos indicado- "dar a los productores una indicación sobre la situación del mercado" con el fin de "lograr lo más pronto posible un mejor equilibrio" de éste y "un control del crecimiento" (segundo considerando del Reglamento nº 1579/86).
Así pues, pienso que debe considerarse que, aunque indudablemente presente un aspecto financiero, colaborando a limitar los gastos de gestión de los mecanismos del mercado en el sector de los cereales, al mismo tiempo, dicha tasa se configura concretamente como una intervención dirigida a la regularización de los mercados, teniendo, pues, un carácter esencialmente económico. Sobre esta base, por tanto, no se puede afirmar la necesidad de fundar el Reglamento impugnado también en el artículo 201 del Tratado.
Tampoco resulta una obligación de esta naturaleza de una correcta interpretación del texto del párrafo 2 del artículo 2 de la Decisión del Consejo relativa a los recursos propios, ya citada. Como, acertadamente, señala el Consejo, mientras que el párrafo 1 de este artículo tiene un valor imperativo, en el sentido de que prevé los ingresos que constituyen obligatoriamente recursos propios, el párrafo siguiente es puramente indicativo, refiriéndose, más que nada, a los ingresos que, según las circunstancias, podrán ser parte integrante, o no, de los recursos propios. En la hipótesis prevista en el párrafo 2, sólo cuando se haya adoptado la decisión de consignar una determinada rúbrica entre los recursos propios, se convierte en un requisito necesario recurrir al procedimiento previsto en el artículo 201. Por el contrario, cuando se considera que determinado ingreso no debe consignarse entre los recursos propios ni, por tanto, en el presupuesto general de la Comunidad, el procedimiento del artículo 201 resulta claramente superfluo e, incluso, excesivo.
Éste es, precisamente, el caso de la tasa de corresponsabilidad. Por lo demás, el Tribunal de Justicia ya llegó a tal conclusión en su sentencia de 21 de febrero de 1979 (Stoelting, 138/78, Rec. 1979_p. 713). En aquel asunto, el demandante en el litigio principal negaba que el artículo 43 fuera suficiente para autorizar a las instituciones comunitarias a percibir una tasa de corresponsabilidad sobre la producción de leche, ya que ésta constituía un impuesto que sólo podía crearse sobre la base del artículo 201. Por el contrario, el Tribunal de Justicia, tras recordar la función de dicha tasa, consideró que el Consejo tenía el poder para adoptarla sobre la base del artículo 43. De este modo, el Tribunal de Justicia siguió las conclusiones del Abogado General, Sr. Mayras, quien había declarado:
"El artículo 201 constituye, así, la base de ingresos que, sin distinción alguna, están destinados a cubrir el conjunto de los gastos consignados en el presupuesto.
Pero este artículo no excluye, en absoluto, que en el marco de normativas específicas, particularmente en materia de política agraria común, el Consejo tenga el poder de crear ingresos que, debido a su vínculo directo con medidas que influyen sobre los gastos propios del sector de que se trate, disminuyan el impacto de éstos" (traducción provisional).
Asimismo había recordado al respecto que, en el ámbito de las intervenciones destinadas a regular los mercados agrarios, ya existían ingresos determinados que no constituían recursos propios cuya creación implicaría recurrir al procedimiento del artículo 201 (por ejemplo, las fianzas y las garantías percibidas y conservadas por la Comunidad), concluyendo, por tanto, que este artículo no debía aplicarse a la tasa de corresponsabilidad.(3)
Pero debe subrayarse, asimismo, que en el caso de la tasa que nos ocupa, recurrir al artículo 201 resulta, no sólo superfluo, sino además, inapropiado. En efecto, aunque esté destinada a remediar los desequilibrios estructurales, dicha tasa constituye, al mismo tiempo, una medida prevista para determinados sectores, para cuyas exigencias específicas resulta estrictamente proporcionada, teniendo un carácter virtualmente contingente, puesto que la aplicación de esta medida está condicionada por la permanencia de un desequilibrio sectorial. Resulta más justo, como ha indicado el Consejo, excluir en principio de la categoría de los recursos propios los ingresos que no son de aplicación general y que no tienen carácter permanente.
Por último, resulta perfectamente coherente con este planteamiento la disposición según la cual, el producto de la tasa de corresponsabilidad no está destinado "a financiar indistintamente todos los gastos" de la Comunidad, como se prevé para los recursos propios (artículo 5 de la Decisión del Consejo, de 21 de abril de 1970, ya citada), conforme al principio de universalidad del presupuesto, sino que, por el contrario, se utiliza exclusivamente (según el apartado 4 del artículo 4 del Reglamento nº 1579/86) para la "financiación de los gastos del sector de los cereales".
Por consiguiente, considero que el Reglamento nº 1579/86 se podía adoptar únicamente sobre la base del artículo 43 del Tratado CEE, y que, por tanto, no está viciado por lo que se refiere a su base jurídica.
Idoneidad de la tasa de corresponsabilidad para conseguir el objetivo previsto
La demandante en el recurso principal ha afirmado que la tasa en cuestión resulta impropia para alcanzar el objetivo de estabilización del mercado previsto en el artículo 39 del Tratado, siendo, pues, ilegal, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 40.
En su opinión, las razones de tal carencia se deben a dos hechos:
- La tasa grava una parte demasiado limitada de la producción agraria (menos del 50 %).
- Puede determinar un aumento del precio de los cereales transformados y, por tanto, una contracción de la demanda.
Así pues, este instrumento resulta ineficaz, y puede, incluso, que contradictorio desde su origen en relación con su finalidad de restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda en dicho mercado.
Debe recordarse, no obstante, que al adoptar medidas de este tipo, apreciándolas, pues, desde el punto de vista de su oportunidad, el Consejo dispone de un amplio margen discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que le imponen los artículos 40 y 43 del Tratado (véase la sentencia Stoelting, apartado 8).
La elección, entre las diversas fórmulas disponibles, de la que resulte la más apropiada para el objetivo perseguido forma parte del ejercicio de esa facultad discrecional (véase la sentencia Bozzetti, apartado 30).
Por consiguiente, por lo que se refiere a este aspecto específico, el control jurisdiccional de su validez podrá ejercerse de manera restringida, únicamente en los límites del error manifiesto, de la desviación de poder, o del exceso manifiesto de los límites de la facultad discrecional de la institución.
Así, en la sentencia Biovilac,(4) el Tribunal de Justicia admitió que sólo la inadecuación manifiesta de una medida en relación con los objetivos previstos en el artículo 39 puede afectar a su legalidad. El Tribunal de Justicia se expresó de manera análoga en la sentencia Stoelting, en la que la inadecuación manifiesta de una medida en relación con el fin pretendido por la institución competente, se consideró como posible motivo de invalidez.
Por el contrario, la mera ineficacia del acto no constituye, en si, una causa de invalidez de este último y sólo podrá ser pertinente en el marco de una valoración de su oportunidad, lo que no entra en las competencias del Tribunal de Justicia (véase la sentencia Biovilac).
Ahora bien, debe observarse que, en este caso, la institución no ha sobrepasado, claramente, los límites de su facultad discrecional, al menos por lo que se refiere a los aspectos que se han puesto de manifiesto en el marco del presente procedimiento.
En efecto, en la medida en que pretende contener la oferta mediante una presión concreta ejercida sobre los productores, la tasa de corresponsabilidad es compatible, en principio, con el objetivo de estabilizar el mercado, previsto en el artículo 39.
En concreto, además, nadie niega que el establecimiento de dicha tasa entrañó una reducción a todos los niveles del precio de sostenimiento de los cereales y mejoró la situación financiera del sector, liberando los recursos indispensables para emprender una estrategia de desarrollo de nuevos mercados.
Lo alegado por la parte demandante en el litigio principal, por lo que se refiere a los efectos de la tasa sobre los precios y sobre la demanda resulta, pues, no sólo insuficiente para deducir la invalidez de esta medida, sino, asimismo, infundado de hecho.
Por lo que se refiere además a la incidencia limitada de la medida, debida al gran número de exenciones previstas, se puede observar, en primer lugar, que estas limitaciones pueden haber reducido su eficacia, pero no la han comprometido, como acabo de indicar. En segundo lugar, la extensión de las exenciones previstas está objetivamente justificada por razones de orden económico, como lo ha confirmado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 29 de junio de 1988 (Van Landschoot, 300/86, Rec. 1988, p. 3443). En cualquier caso, debe subrayarse que, en un marco como el que acabo de describir, la elección entre un mayor o menor alcance material de la tasa está dentro de los límites de la facultad discrecional de la institución y no plantea ninguna duda sobre su legitimidad.
Considero, por tanto, que la tesis de la ilegalidad de la tasa de corresponsabilidad basada en su inadecuación para alcanzar el objetivo previsto carece de fundamento.
Violación de los derechos fundamentales
Conforme a lo alegado por la demandante en el litigio principal, tal violación depende, fundamentalmente, del hecho de que la tasa de que se trata recae sobre una categoría de sujetos (los transformadores) que no son responsables de los excedentes.
En opinión de la demandante, se trata, pues, de una imposición injustificada y que infringe, por ello, los principios que rigen el ejercicio de la actividad económica también en el ordenamiento comunitario.
Como he indicado anteriormente, este razonamiento se basa en una premisa inexacta. La carga de la tasa de corresponsabilidad pagada por los transformadores se repercute obligatoriamente sobre los productores. Esto resulta del punto 6 del apartado 4 del artículo 1 del Reglamento nº 1579/86 ("la tasa deberá repercutirse al productor"), así como del sexto considerando y del apartado 5 del Reglamento de aplicación de la Comisión (Reglamento nº 2040/86).(5)
El sujeto pasivo de la imposición es, pues, el productor. El transformador, que actúa como subrogado, sólo soporta una modesta carga de carácter administrativo y contable que se puede considerar proporcionada, y, por tanto, justificada, habida cuenta del hecho de que esta categoría de operadores, si bien no es directamente responsable de los excedentes, es una parte integrante del mercado en cuestión y está, ciertamente, interesada en su estabilización. La transferencia de la carga de la tasa excluye, pues, que se trate en principio de un tributo que grave indebidamente al transformador, censurable desde el punto de vista de los derechos fundamentales. Ello no implica que las modalidades técnicas de esta transferencia carezcan, necesariamente, de defectos. Este es un problema distinto -que constituye el objeto del asunto 195/87- y que debe examinarse a la luz de consideraciones muy específicas (vinculadas a la incidencia de los tipos de conversión agrarios en el caso de transacciones interestatales) que son completamente ajenas al presente asunto.
Por lo que se refiere al importe concreto de la tasa (3 % durante los dos primeros años de aplicación), ya he señalado que no se trata de una imposición desproporcionada en un mercado en el que la oferta supera estructuralmente a la demanda. Además, el criterio rector para el cálculo de la tasa está indicado en el tercer considerando del Reglamento nº 1579/86. El margen de apreciación de la institución a este respecto está pues delimitado, al menos en parte. De ello resulta que, salvo en el caso de que este criterio se haya excedido manifiestamente, puede excluirse que el tipo impositivo aplicado deba considerarse como desproporcionado.
No creo, pues, que en el presente caso pueda imputarse ninguna violación de los derechos fundamentales.
Carácter discriminatorio del régimen de la tasa de corresponsabilidad
En el marco del procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional, la demandante ha alegado que el régimen de percepción de la tasa, tal como resulta de los Reglamentos nº 1579/86 y nº 2040/86, tiene un carácter discriminatorio.
Sin que sea necesario examinar por separado cada presunta discriminación señalada, baste con observar que, en opinión de la demandante, todas están vinculadas al gran número de exenciones previstas sobre la base del párrafo 2 del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 2040/86, en favor de los cereales destinados a la alimentación animal dentro de la explotación en que dichos cereales son producidos.
A este respecto, pienso que es suficiente recordar que la cuestión ya quedó resuelta en la sentencia Van Landschoot, ya citada. El Tribunal de Justicia consideró que tal exención estaba justificada, en principio, ya que los cereales destinados al autoconsumo no son comercializados y no contribuyen, pues, a la formación de los excedentes (véase, en particular, el apartado 11 de la sentencia).
Además, tras admitir la ratio en que se basa esta exención, el Tribunal de Justicia ha aumentado ulteriormente su importancia, al considerar discriminatorio que sólo afecte a las explotaciones que proceden al autoconsumo de los cereales transformados por medio de establecimientos propios y no, asimismo, a las explotaciones que consumen los cereales de su propia producción, pero transformados por otras empresas.
A la vista de los resultados de la jurisprudencia Van Landschoot, considero que no pueden compartirse las dudas expresadas en este caso, en relación con el carácter discriminatorio del régimen de exenciones a la tasa de corresponsabilidad.
Así pues, propongo al Tribunal de Justicia que responda al órgano jurisdiccional nacional en los siguientes términos:
"El examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento nº 1579/86 del Consejo, de 23 de mayo de 1986, ni del Reglamento nº 2040/86 de la Comisión, de 30 de junio de 1986."
(*) Lengua original: italiano.
(1) Véanse la sentencia de 21 de febrero de 1979, Stºlting, 138/78, Rec. 1979, p. 713; la sentencia de 9 de julio de 1985, Bozzetti, 179/84, Rec. 1985, p. 2301; la sentencia de 29 de junio de 1988, Van Landschoot, 300/86, Rec. 1988, p. 3443, y la sentencia de 19 de abril de 1988, Versele Laga, 64/87, Rec. 1988, p. 1961.
(2) Esta disposición prevé: "la tasa contemplada en el presente artículo se considerará como parte integrante de las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios y estará afectada a la financiación de los gastos del sector de los cereales".
(3) Estas observaciones relativas a la tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche también pueden, evidentemente, extenderse a la establecida en el sector de los cereales. Además de la analogía funcional ya señalada entre las dos, debe señalarse asimismo, desde el punto de vista estructural, que en los dos casos, la tasa de corresponsabilidad se calcula sobre la base de un tipo indiferenciado (1,5 % a 3 % para la leche, 3 % para los cereales durante los dos primeros años) para una base imponible uniforme (el precio indicativo para la leche, y el precio de intervención para los cereales). Además, como hemos visto, el sujeto que soporta la carga de dicha tasa es, en ambos casos, el productor agrario.
(4) Sentencia de 6 de diciembre de 1984, Biovilac, 59/83, Rec. 1984, p. 4057 (apartado 17).
(5) El sexto considerando del Reglamento nº 2040/86 prevé:
"Considerando que uno de los objetivos del régimen de tasas de corresponsabilidad consiste en sensibilizar a los productores respecto de las realidades del mercado; que, a tal fin, la carga de la tasa debe repercutir sobre estos últimos; que, por lo tanto, es conveniente establecer un sistema de facturación que tenga en cuenta ese imperativo; que dicho principio de repercusión será aplicable sean cuales fueren las cláusulas contractuales que se le opongan;"
El apartado 1 del artículo 5 del mismo Reglamento señala:
"1. Los operadores que efectúen las operaciones mencionadas en el apartado 1 del artículo 1 repercutirán la tasa de corresponsabilidad sobre su proveedor. Del mismo modo, se efectuará una repercusión para cada transacción anterior, hasta llegar al suministro realizado por el productor.
Para cada una de las transacciones mencionadas en el párrafo 1, los correspondientes documentos justificativos indicarán de forma separada el importe de la tasa deducido."