61993C0476
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. RUIZ-JARABO COLOMER
van 12 oktober 1995 (
*1
)
1.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 december 1993, heeft de Italiaanse vennootschap Nutral SpA (hierna: „Nutral”) hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 21 oktober 1993 in de zaken T-492/93 en T-492/93 R (Nutral/Commissie, Jurispr. 1993, blz. II-1023). Nutral stelt, dat deze beschikking, die haar op 25 oktober 1993 is betekend, in strijd is met het gemeenschapsrecht, voor zover daarbij haar conclusies in de twee bij het Gerecht van eerste aanleg ingestelde beroepen niet-ontvankelijk zijn verklaard.
2.
Volgens de beschikking van het Gerecht ontdekte de Commissie, dat Nutral een aantal onregelmatigheden had begaan bij de invoer uit Oostenrijk van een bepaalde hoeveelheid van een preparaat op basis van magere-melkpoeder, omschreven als „voedingspreparaat op basis van vloeibare ondermelk, dat met behulp van geraffineerd rundervet is geëmulgeerd”. Overeenkomstig artikel 6 van verordening (EEG) nr. 595/91 (
1
) verzocht de Commissie bij brief van 6 augustus 1992 bij het onderzoek betreffende die importen te worden betrokken.
3.
Tussen 1988 en 1991 ontving Nutral krachtens de verordeningen (EEG) nrs. 986/68 (
2
), 1725/79 (
3
) en 3033/80 (
4
), via het Italiaanse interventiebureau communautaire steun voor magere-melkpoeder die was gedenatureerd of gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeders.
4.
Bij brief van 19 januari 1993 deed de directeur van de eenheid Coördinatie van de fraudebestrijding (hierna: „UCLAF”) de Italiaanse autoriteiten het rapport toekomen van de ambtenaren die door de Commissie waren gemachtigd om aan het onderzoek deel te nemen, waarin de niet-naleving werd geconstateerd van de communautaire bepalingen die aanspraak verleenden op steun. Bovendien vroeg hij de Italiaanse autoriteiten de nodige administratieve maatregelen te nemen om de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen te verzekeren en de Commissie te informeren over het verloop van de gerechtelijke procedure.
5.
Op 26 februari 1993 maakte de „Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza” (hierna: „guardia di finanza”) tegen verzoekster proces-verbaal op „houdende vaststelling van de onverschuldigde inning van gemeenschapssteun in de landbouwsector met betrekking tot 500 ton melkpoeder, zoals vermeld in punt 2 van de conclusies van het onderzoeksrapport, meegedeeld bij brief SG(92) D/140.028 van 19 januari 1993 van de UCLAF”.
6.
Bij brief van 3 maart 1993 [referentienummer SG(93) D/140.082] deelde de directeur van de UCLAF de Italiaanse autoriteiten het volgende mee:
„Ter verduidelijking van punt 2 van de conclusies van het onderzoeksrapport (...), deel ik u mee dat, hoewel de steun voor tot diervoeder verwerkte magere-melkpoeder door het bevoegde bureau rechtmatig aan Nutral is toegekend (...), het in ontvangst nemen van deze steun (...) als onrechtmatig is te beschouwen.
Bijgevolg moeten de bevoegde nationale autoriteiten niet alleen het variabele element berekenen over de totale hoeveelheid ingevoerd produkt en de verwerkingssteun terugvorderen voor het op basis van 500 ton melkpoeder uit Ilyichevsk bereide preparaat, maar eveneens alle verwerkingssteun voor melkpoeder terugvorderen die voor het tussen januari 1988 en 14 augustus 1991 ingevoerde produkt is toegekend.”
7.
Bij brief van 23 maart 1993, gericht aan de minister van Financiën, de minister van Landbouw en Bosbeheer en de minister van Communautair beleid en Regionale zaken, herinnerde de Commissie de bevoegde Italiaanse autoriteiten aan haar eerdere mededelingen en nodigde zij hen uit, zo spoedig mogelijk de nodige maatregelen te treffen om de door Nutral onverschuldigd ontvangen bedragen terug te vorderen overeenkomstig de verordeningen (EEG) nrs. 1697/79 (
5
) en nr. 729/70. (
6
)
8.
Op 27 april 1993 maakte de guardia di finanza tegen verzoekster een proces-verbaal op met betrekking tot de tussen 1988 en 1991 van AIMA onverschuldigd ontvangen steun voor magere-melkpoeder. Een afschrift daarvan werd aan de minister van Landbouw en Bosbeheer gezonden, met het oog op het geven van een „bevelschrift” in de zin van artikel 3 van Italiaanse wet nr. 898 van 23 december 1986.
9.
Daarop heeft Nutral bij op 6 juli 1993 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift krachtens artikel 173, tweede alinea, EEGVerdrag het Hof om nietigverklaring verzocht van besluit nr. SG(93) D/140.082 van de Commissie van 3 maart 1993, alsmede van elke daaraan voorafgaande, ermee verbonden of ermee samenhangende handeling, in het bijzonder verband houdend met het onderzoeksrapport van de UCLAF van 18 januari 1993.
10.
Bij op 13 september 1993 ter griffie van het Hof neergelegde afzonderlijke akte heeft Nutral het Hof verzocht de opschorting te gelasten van de tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie van 3 maart 1993, alsmede van de tenuitvoerlegging van de eraan voorafgaande handelingen, inzonderheid het onderzoeksrapport van de UCLAF van 18 januari 1993, en voorts de Commissie te gelasten, de Italiaanse autoriteiten opdracht te geven de tenuitvoerlegging op te schorten van elke maatregel tot terugvordering van de door verzoekster ontvangen steun en tot navordering van de invoerrechten, in afwachting van de uitspraak van het arrest in de hoofdzaak.
11.
Overeenkomstig artikel 4 van besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG (
7
) heeft het Hof van Justitie beide zaken naar het Gerecht van eerste aanleg verwezen. Bij beschikking van 21 oktober 1993 heeft het Gerecht beide beroepen niet-ontvankelijk verklaard.
12.
Nutral voert tot staving van haar hogere voorziening twee middelen aan, te weten: onjuiste interpretatie of toepassing van de verordeningen nrs. 729/70 en 1697/79 in samenhang met verordening nr. 595/91, en schending van het begrip „voor beroep vatbare handeling”, zoals dit in de rechtspraak van het Hof is ontwikkeld.
Onjuiste interpretatie of toepassing van de verordeningen nrs. 729/70 en 1697/79 in samenhang met verordening nr. 595/91
13.
Met dit middel in hogere voorziening komt Nutral op tegen de interpretatie die het Gerecht aan de communautaire antifrauderegeling (met name verordeningen nrs. 729/70 en 595/91) heeft gegeven. Haars inziens zijn niet alleen de Lid-Staten belast met de uitvoering van de regelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen is een taak van de Lid-Staten, Daartegenover staat, dat in het kader van het onderzoek, de vaststelling, de voorkoming en de bestraffing van de ten nadele van de gemeenschapsbegroting gepleegde onregelmatigheden de nationale autoriteiten en de Commissie een gedeelde bevoegdheid hebben, zodat de Commissie handelingen met rechtsgevolgen voor particulieren kan vaststellen, zoals die waar Nutral tegen opkomt.
14.
De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude is een bevoegdheid die in beginsel toekomt aan de Lid-Staten. Het Hof heeft in de zaak Commissie/Griekenland, „Griekse mais”, namelijk vastgesteld dat, „wanneer een gemeenschapsregeling geen specifieke strafbepaling met betrekking tot een overtreding bevat of daarvoor verwijst naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de Lid-Staten krachtens artikel 5 EEGVerdrag verplicht zijn, alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren”. Bovendien „dienen de Lid-Staten er met name op toe te zien, dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. (...) Deze [straffen] moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.” (
8
) Dit beginsel, dat fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, op gelijke wijze wordt bestraft als fraude waardoor de nationale financiële belangen worden geschaad, is neergelegd in artikel 209 A van het Verdrag.
15.
Afgezien van het beginsel van de nationale bestraffing van fraude ten nadele van de gemeenschapsbelangen, beschikken de gemeenschapsinstellingen over een eigen sanctiebevoegdheid op dit gebied: zij kunnen sancties van administratieve aard instellen die door de nationale autoriteiten moeten worden toegepast op marktdeelnemers die fraude hebben gepleegd (
9
), of via exclusief communautaire procedures en sancties, zoals vastgesteld in de mededingingsregels.
16.
In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Commissie verschillende maatregelen vastgesteld ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. De basisregeling op dit gebied is neergelegd in verordening nr. 729/70. Artikel 8, lid 1, daarvan luidt:
„De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
—
zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,
—
onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
—
de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.”
Dit principe is uitgewerkt in verordening nr. 595/91, die de Lid-Staten de verplichting oplegt, de Commissie systematisch in kennis te stellen van de wettelijke, gerechtelijke of administratieve maatregelen die de nationale autoriteiten hebben genomen ter bestrijding van fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap. Voorts kan de Commissie op grond van artikel 6 van deze verordening de Lid-Staten op de hoogte brengen van onregelmatigheden die haar diensten op het spoor zijn gekomen, opdat de nationale autoriteiten een onderzoek dienaangaande instellen, waaraan ambtenaren van de Commissie kunnen deelnemen. De bevindingen van dit onderzoek moeten aan de Commissie worden meegedeeld.
17.
Zoals men ziet, zijn het onderzoek naar en de vaststelling van fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap, een taak van de Lid-Staten, en doet daaraan niet af, dat de diensten van de Commissie, en meer bepaald de UCLAF, met de nationale autoriteiten samenwerken en hen in deze taak bijstaan. Deze interpretatie vindt steun in de rechtspraak van het Hof, waarin erop is gewezen dat volgens het institutionele stelsel van de Gemeenschap en de beginselen die de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten beheersen, deze laatste, bij ontstentenis van een andersluidende bepaling van het gemeenschapsrecht, tot taak hebben, op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen, inzonderheid in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bijgevolg moeten de Lid-Staten in dit kader de gemeenschapsregelingen uitvoeren en moeten zij overeenkomstig de regels en modaliteiten van de nationale wetgeving, binnen de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen, ten aanzien van de desbetreffende marktdeelnemers de nodige individuele besluiten nemen om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. (
10
) Ongeacht de juridische kwalificatie ervan, moet de sanctie in elk geval een duidelijke en ondubbelzinnige grondslag hebben, en moet zij de daadwerkelijke toepassing van de desbetreffende gemeenschapsregeling beogen, zonder inbreuk te maken op de rechtsbescherming van de particulieren, die voortvloeit uit de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder de fundamentele rechten en de rechten van de verdediging.
18.
Deze interpretatie van de antifrauderegeling in de landbouwsector geldt ongeacht of die bepalingen doeltreffend zijn bij de verwezenlijking van de doelstellingen ervan. Speciaal verslag nr. 7/93 van de Rekenkamer heeft dan ook beklemtoond, dat verordening nr. 595/91 als instrument bij de fraudebestrijding weinig voorstelde, en de Commissie en de Raad in overweging gegeven dringend de nodige stappen te ondernemen om een regeling van communautaire administratieve sancties in te voeren. (
11
) Er bestaan plannen om de regels van de Europese Unie in die zin te wijzigen, met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen. (
12
) Indien deze nieuwe regeling er komt, moeten daarin de bevoegdheden van respectievelijk de Commissie en de Lid-Staten op het gebied van het onderzoek naar en de bestraffing van fraude precies worden afgebakend, zodat de rechten van de justitiabelen scrupuleus worden geëerbiedigd.
19.
Ik ben dan ook van mening, dat het Gerecht van eerste aanleg verordening nr. 729/70 in samenhang met verordening nr. 595/91 juist heeft geïnterpreteerd, zodat het middel in hogere voorziening moet worden afgewezen.
Schending van het begrip „voor beroep vatbare handeling”
20.
Requirante voert als tweede middel in hogere voorziening aan, dat het Gerecht het begrip voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 EG-Verdrag formalistisch heeft geïnterpreteerd, waar het heeft geoordeeld, dat de bestreden handelingen van de Commissie jegens Nutral geen enkel rechtsgevolg in het leven hebben geroepen.
21.
In dit verband moet worden herinnerd aan de door het Gerecht aangehaalde vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke „als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173, enkel zijn te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten”. (
13
)
Het Gerecht heeft geoordeeld, dat de bestreden handelingen van de Commissie geen besluiten waren die verzoeksters rechtspositie rechtstreeks konden beïnvloeden, daar het aan de Lid-Staten staat zorg te dragen voor de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het algemeen, en meer in het bijzonder voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen. Het zijn dus de besluiten van de Italiaanse autoriteiten die voor Nutral rechtsgevolgen in het leven roepen, en waartegen zij voor de nationale rechterlijke instanties kan opkomen.
22.
Volgens requirante is deze conclusie van het Gerecht onjuist, omdat het door de guardia di finanza tegen haar opgemaakte procesverbaal en het bevelschrift van de minister van Landbouw en Bosbeheer niet meer zijn dan maatregelen tot materiële uitvoering van de handelingen van de Commissie, die naar de inhoud niet als een besluit zijn aan te merken. Nutral betoogt, dat de onwettigheid van de ontvangen steun en de verplichting tot terugvordering daarvan, in de handelingen van de Commissie zijn vastgesteld, en dat de Italiaanse autoriteiten zich hebben beperkt tot de technische uitvoering.
23.
Dit argument van requirante kan niet worden aanvaard. De twee brieven van de directeur van de UCLAF en die van P. Schmidhuber, lid van de Commissie, stellen de Italiaanse autoriteiten namelijk enkel in kennis van de bevindingen van een gezamenlijk onderzoek van ambtenaren van de Commissie en Italiaanse ambtenaren naar eventuele onregelmatigheden bij de toekenning van steun aan Nutral, en dringen voorts bij hen erop aan, dat zij de nodige stappen ondernemen om de door deze onderneming onverschuldigd ontvangen bedragen terug te vorderen. Gelijk de Commissie in haar memorie van antwoord opmerkt, was de Italiaanse Staat niet verplicht zich bij de conclusies van de Commissie neer te leggen noch de door haar voorgestelde stappen te ondernemen, omdat de uitvoering van de communautaire landbouwregeling op zijn grondgebied in beginsel onder zijn bevoegdheid valt. Derhalve zijn het proces-verbaal en het bevelschrift van de Italiaanse autoriteiten autonome handelingen naar Italiaans recht, en niet maatregelen ter uitvoering van de handelingen van de Commissie. De Italiaanse autoriteiten zijn natuurlijk vrij om al dan niet rekening te houden met de mededelingen en wenken van de Commissie.
De Italiaanse Staat had ook zonder de tussenkomst van de Commissie Nutral om terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen kunnen vragen, en bovendien brengt het bestaan van handelingen van de Commissie als die welke thans in geding zijn, voor de Italiaanse autoriteiten niet de verplichting mee om tegen Nutral op te treden. Indien de handelingen van de Commissie Italië niet binden, kunnen zij a fortiori evenmin de rechtspositie van Nutral beïnvloeden.
24.
Het enige rechtsgevolg dat voor de Italiaanse Staat uit het negeren van dergelijke handelingen van de Commissie zou kunnen voortvloeien, is, dat in het besluit tot goedkeuring van de rekeningen van het Europees Oriëntatie-en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) de Commissie kan weigeren de steun voor haar rekening te nemen die onverschuldigd is toegekend en die men niet heeft proberen terug te vorderen. In dit geval zou het besluit tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL de handeling zijn waartegen beroep tot nietigverklaring openstaat. Volgens vaste rechtspraak van het Hof (
14
) staat geen beroep open tegen de mededelingen aan de Lid-Staten van onregelmatigheden bij de toekenning van steun, die in zekere zin voorbereidende handelingen zijn.
25.
Gelet op een en ander, moet worden geconcludeerd, dat de brief van de UCLAF van 3 maart 1993 [ref. SG(93) D/140.082], alsmede de overige ermee verbonden of ermee samenhangende handelingen niet de kenmerken vertonen van een handeling van de Commissie waartegen beroep tot nietigverklaring openstaat, aangezien zij niet te beschouwen zijn als besluiten die verzoeksters rechtspositie rechtstreeks kunnen beïnvloeden. Bijgevolg heeft het Gerecht van eerste aanlee het beroep volledie terecht nietontvankelijk verklaard, zodat het desbetreffende middel in hogere voorziening moet worden afgewezen.
26.
Aangezien de door requirante aangevoerde middelen in hogere voorziening niet kunnen slagen, moet Nutral overeenkomstig artikel 122 van het Reglement voor de procesvoering in de kosten worden verwezen.
Conclusie
27.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1)
de hogere voorziening af te wijzen;
2)
requirante in de kosten te verwijzen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Spaans.
(
1
)	Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 283/72 (PB 1991, L 67, blz. 11).
(
2
)	Verordening (EEG) nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermclk en mager melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB 1968, L 169, blz. 4).
(
3
)	Verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermclk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervocding (PB 1979, L 199, blz. 1).
(
4
)	Verordening (EEG) nr. 3033/80 van de Raad van 11 november 1980 tot vaststelling van de handelsregeling die van toepassing is op bepaalde goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten (PB 1980, L 323, blz. 1).
(
5
)	Verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, biz. 1).
(
6
)	Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13).
(
7
)	Besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 8 juni 1993 tot wijziging van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (PB 1993, L 144, blz. 21).
(
8
)	Arrest van het Hof van 21 september 1989 (zaak 68/88, Jurispr. 1989, blz. 2965, r. o. 23 en 24).
(
9
)	Arrest van 27 oktober 1992 (zaak C-240/90, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1992, blz. I-5383).
(
10
)	Arrest van 7 juli 1987 (gevoegde zaken 89/86 en 91/86, Étoile commerciale en CNTA, Jurispr. 1987, blz. 3005, r. o. 11 en 12).
(
11
)	Speciaal verslag nr. 7/93 van de Rekenkamer over controles van fraudes en onregelmatigheden in de landbouwsector [tenuitvoerlegging van de verordeningen (EEG) nrs. 4045/89 en 595/91 van de Raad] vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB 1994, C 53, blz. 1).
(
12
)	Voorstel voor een verordening (EG, Euratom) van de Raad inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen (PB 1994, C 216, blz. 11); voorstel voor een besluit van de Raad tot opstelling van het verdrag betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen [COM(94) 214 def. van 15 juni 1994] (PB 1994, C 216, blz. 14); resolutie van de Raad van 6 december 1994 betreffende de rechtsbescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen (PB 1994, C 355, blz. 2).
(
13
)	Beschikking van 8 maart 1991 (zaken C-66/91 en C-66/91 R, Emerald Meats, Jurispr. 1991, blz. I-1143, r. o. 26); an-esten van 9 oktober 1990 (zaak C-366/88, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-3571) en 11 november 1981 (zaak 60/81, IBM, Jurispr. 1981, blz. 2639).
(
14
)	Arrest van 16 juni 1966 (zaak 54/65, Forges de Châtillon, Jurispr. 1966, blz. 230) en arrest IBM (reeds aangehaald, r. o. 9).