61992CC0087_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con ordinanza 5 febbraio 1992 il Bundesgerichtshof vi ha sottoposto tre questioni pregiudiziali relative al regolamento (CEE) della Commissione del 12 febbraio 1979, n. 262 relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro destinato alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari (1) (in prosieguo: il "regolamento"). Prima di illustrare il contenuto delle questioni sottoposte, è opportuno ricordare gli elementi pertinenti della disciplina in questione e riassumere gli antefatti della controversia principale tra la società Hoche e il Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (in prosieguo: il "BALM").
2. L' art. 6, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804 relativo all' organizzazione comune nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (2) dispone che: "per i quantitativi di burro di ammasso pubblico che non possono essere smaltiti a condizioni normali durante la campagna lattiera, possono essere adottate misure particolari". Il n. 7 dello stesso articolo prevede che: "le modalità d' applicazione del presente articolo e in particolare gli aiuti concessi per l' ammasso privato, sono stabilite secondo la procedura di cui all' art. 30", cioè del comitato di gestione del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
3. In questo ambito la Commissione ha adottato diversi regolamenti relativi alla vendita a prezzo ridotto di burro, tra i quali quello applicabile nella fattispecie, che ha lo scopo di risolvere "la situazione del mercato del burro nella Comunità (...) caratterizzata dall' esistenza di giacenze costituite in seguito ad interventi sul mercato del burro" (3).
4. La vendita a prezzo ridotto consente di ridurre le giacenze di burro di cui dispone la Comunità, riservando comunque il vantaggio ad un settore determinato dell' industria alimentare, nella fattispecie a quello della pasticceria e della gelateria. E' stata perciò istituita una procedura di aggiudicazione permanente. Durante il periodo contemplato dalla disciplina si effettuano aggiudicazioni speciali (4). Il burro è assegnato all' aggiudicatario che ha offerto il prezzo più alto rispetto al prezzo minimo prestabilito (5). Possono partecipare alla licitazione solo coloro che si impegnano a trasformare il burro conformemente alle prescrizioni del regolamento (6) e che, a questo scopo, devono versare una cauzione detta di trasformazione, "destinata a garantire l' impiego del prodotto in conformità delle disposizioni del presente regolamento" (7). Allorché la trasformazione è stata effettuata secondo le prescrizioni indicate e nel termine impartito, la cauzione viene restituita (8). Il controllo dell' osservanza di dette prescrizioni spetta allo Stato membro sul cui territorio si operano trasformazione e inserimento degli indicatori e che procede a verifiche ad hoc (9). L' inosservanza di talune condizioni indicate dal regolamento viene punita con l' incameramento totale o parziale della cauzione (10).
5. Nel 1980 la società Hoche, che gestisce un impianto di trasformazione, ha ottenuto un' aggiudicazione da parte del BALM ed ha versato la cauzione.
6. Dopo aver trasformato il burro in burro concentrato, detta società lo ha rivenduto ad un acquirente italiano. Durante il trasporto, le autorità doganali tedesche prelevavano un campione di 250 gr. onde controllare la trasformazione effettuata. Le analisi del servizio competente hanno constatato solo 375 gr. di beta-sitosterolo per tonnellata e 49 gr. di vaniglia che, per di più, non erano suddivisi in modo omogeneo nel prodotto. A questo scopo, ritengo opportuno osservare che il regolamento prevede nel suo allegato che, secondo una delle formule prescelte, devono venir inseriti, nella trasformazione del burro, 420 gr di beta-sitosterolo e 250 gr. di vaniglia per tonnellata.
7. L' art. 5, n. 2 recita infatti:
"Nel corso della trasformazione di cui al paragrafo 1 e nello stesso stabilimento, in ogni tonnellata di burro concentrato devono essere incorporati, ad esclusione di qualsiasi altro prodotto e con procedimento atto a garantire una ripartizione omogenea dei costituenti:
° i prodotti elencati nell' allegato I, se il burro concentrato è destinato ad essere trasformato in prodotti corrispondenti alla formula A o alla formula C (...),
° i prodotti elencati nell' allegato II, se il burro concentrato è destinato ad essere trasformato in prodotti corrispondenti alla formula B (...)".
8. I risultati delle analisi sono stati comunicati alla società Hoche quando questa aveva già esportato il burro concentrato in Italia. In esito a detti controlli, il BALM rifiutava il rimborso della cauzione che, prestata tramite garanzia bancaria, veniva incamerata.
9. La società Hoche adiva il Landgericht ed otteneva il rimborso della cauzione. Detta pronuncia veniva però annullata dall' Oberlandesgericht. Adito per "Revisione" il Bundesgerichtshof vi chiede in sostanza di statuire se l' obbligo di una ripartizione omogenea dei prodotti inseriti nel burro permane anche dopo il termine dell' operazione di trasformazione, cioè allorché il burro concentrato è refrigerato. Il Bundesgerichtshof vuole inoltre sapere se spetta al BALM dimostrare l' inosservanza del regolamento o se spetta alla ricorrente dimostrare di essersi conformata alle prescrizioni di detta norma. L' ultima questione, che in sostanza è una richiesta di valutazione della validità dell' art. 22, n. 5 del regolamento, riguarda la compatibilità con il principio di proporzionalità di una norma che commina il totale incameramento della cauzione per l' inosservanza di talune prescrizioni, anche se il burro trasformato è stato impiegato in definitiva in un modo contemplato dal regolamento (11).
10. Vediamo anzitutto la prima questione che riguarda l' interpretazione dell' art. 5, n. 2 del regolamento. Come ho già fatto osservare, detto articolo dispone che, durante la trasformazione, alcuni prodotti devono essere inseriti nel burro in modo da "garantire una ripartizione omogenea". Ciò deve intendersi nel senso che detta omogeneità deve esistere solo al momento dell' operazione di trasformazione?
11. Una siffatta interpretazione mi pare in contrasto sia con la lettera che con la finalità del regolamento.
12. Vediamo anzitutto la lettera.
13. L' art. 5, n. 2 dispone in sostanza che i prodotti menzionati negli allegati I e II devono venir inseriti nel burro durante la trasformazione, onde garantire una ripartizione omogenea per tonnellata di burro concentrato.
14. Come osserva il BALM, e giustamente a mio parere, i prodotti che devono essere inseriti nel burro possono venirvi miscelati solo nella fase di trasformazione. Nella sentenza Hoche e De beste Boter/BALM (12) avete ricordato:
"Adottando il regolamento n. 1259/72 la Commissione si è adoperata onde riassorbire le eccedenze di burro mediante la vendita all' asta di burro a prezzo ridotto a talune imprese di trasformazione della Comunità. Queste si impegnano a trasformare anzitutto il burro (prodotto di partenza) in burro concentrato (prodotto intermedio), indi a trasformare il burro concentrato in tre prodotti determinati (i prodotti lavorati) entro il termine di 120 giorni (13)".
15. Orbene è solo nelle fasi di lavorazione intermedia che vengono inseriti gli indicatori, e dopo questa operazione il prodotto così ottenuto può venir utilizzato solo per ottenere i prodotti di trasformazione definiti all' art. 4 del regolamento. Durante questa operazione, il burro è riscaldato, gli indicatori vengono inseriti ed il prodotto così ottenuto è burro concentrato. E' però evidente che detta omogeneità deve permanere oltre lo stadio di trasformazione: l' uso dell' espressione "in modo da garantire" rivela che una delle finalità di detta trasformazione è la suddivisione omogenea degli indicatori nel burro concentrato. Quanto al resto non ravviso, nella redazione del regolamento, alcuna distinzione tra burro concentrato riscaldato e burro concentrato refrigerato.
16. Detta interpretazione letterale è confermata dalla ratio legis del regolamento. Infatti, l' inserimento degli indicatori nonché la loro ripartizione omogenea nel burro concentrato hanno la funzione di garantire l' impiego del burro a prezzo ridotto ° da parte degli operatori economici che fruiscono di detta riduzione ° conformemente alla finalità della disciplina comunitaria.
17. Del resto il sesto considerando recita:
"considerando che occorre subordinare l' acquisto del burro all' osservanza di condizioni intese a garantire che il burro stesso non venga sviato dalla sua destinazione; che il controllo deve essere esercitato dal momento in cui il burro esce dall' ammasso e sino a che non ne sia stata effettuata la trasformazione nei prodotti finali" (14).
18. Il settimo considerando stabilisce che
"tali condizioni particolari di controllo implicano anzitutto l' incorporazione nel burro di prodotti determinati secondo la destinazione prevista e tali da permettere la differenziazione degli altri tipi di burro".
19. Solo la ripartizione omogenea è idonea a garantire detta differenziazione e i controlli consentono di constatare che essa sia nel contempo soddisfacente e persistente.
20. Durante la trasformazione, l' inserimento degli indicatori, tecnicamente irreversibile, salvo nuovo trattamento che farebbe sfumare l' intero vantaggio finanziario dell' operazione, offre una prima garanzia destinata ad impedire un impiego non ortodosso del burro d' intervento.
21. Una garanzia ulteriore è costituita dalla prescrizione della persistenza dell' omogeneità fino alla trasformazione del burro concentrato mediante inserimento nel prodotto finale. Data l' entità dell' agevolazione concessa è infatti necessario poter accertare, mediante qualsiasi mezzo di controllo idoneo, che l' aggiudicatario non possa rimettere sul mercato il burro d' intervento come prodotto di consumo ordinario.
22. Di conseguenza, l' art. 6 dispone che, se il burro concentrato non è trasformato nello stesso stabilimento nel quale è stata effettuata l' incorporazione, il suo trasporto deve venir effettuato secondo dettami che garantiscono che l' impiego finale sia esclusivamente la trasformazione in uno dei prodotti di cui all' art. 4.
23. E per di più, nella sentenza Pommerehnke/BALM (15), pur se la disposizione litigiosa pareva applicabile solo al burro e non al burro concentrato, avete interpretato questa disposizione sotto il profilo della finalità della disciplina che ° ricordo ° è quella di smaltire le scorte di burro di intervento.
24. Avete dichiarato che
"Ora, tale sistema perderebbe ogni efficacia se le sanzioni non riguardassero il burro concentrato, poiché, in tal caso, il burro concentrato potrebbe essere venduto ai trasformatori professionali e quindi sviato dalla prescritta destinazione: il consumo diretto (16).
Ne deriva che, poiché tutto il burro concentrato deve affluire al consumo diretto, le condizioni poste dall' art. 6, n. 2, del regolamento de quo per l' ulteriore vendita del burro valgono del pari per le vendite di burro concentrato, onde evitare qualsiasi possibilità di sviamento del burro concentrato dalla destinazione prescritta (17)".
25. Si desume quindi dall' art. 5, n. 2 che il regolamento prescrive una suddivisione omogenea dei prodotti da inserire nel burro concentrato, tanto riscaldato quanto refrigerato.
26. Vediamo ora il problema dell' onere della prova circa l' osservanza delle condizioni elencate all' art. 5, n. 2.
27. A questo proposito è indispensabile distinguere, da un lato, i controlli effettuati nella fase di impiego finale del burro concentrato e, d' altro canto, come nella fattispecie, quelli praticati dalle autorità competenti degli Stati membri, prima dell' impiego definitivo, per garantire l' osservanza delle prescrizioni contenute nel regolamento.
28. Per quel che riguarda in primo luogo l' osservanza, da parte dell' aggiudicatario, della prescrizione di impiegare il burro concentrato nei prodotti elencati all' art. 4, spetta all' interessato dimostrare di averne fatto uso corretto. Ciò emerge infatti dall' art. 22, n. 4, che recita:
"Salvo caso di forza maggiore, la cauzione di trasformazione di cui all' art. 16, n. 2, viene incamerata proporzionalmente ai quantitativi per i quali le prove di cui al regolamento (CEE) n. 1687/76 non vengono fornite entro un termine di 18 mesi calcolato a decorrere dall' ultimo giorno utile per la presentazione delle offerte di cui all' art. 12, n. 2".
29. Questo articolo fa richiamo al regolamento della Commissione del 30 giugno 1976, n. 1687 (18) per quel che riguarda la prova del corretto impiego del burro ed in particolare all' art. 13, n. 4, che subordina lo svincolo della cauzione al deposito di alcuni documenti vistati e rilasciati dalle autorità competenti (19). Quindi la prova della conformità dell' utilizzazione finale del burro può incombere solo all' aggiudicatario.
30. D' altronde è questo l' orientamento della vostra pronuncia nella sentenza Corman (20), nella quale gli antefatti erano questi: la società Corman aveva acquistato burro di intervento e si era impegnata ad osservare le condizioni di trasformazione e di impiego finale del burro. L' aveva venduto a vari acquirenti in Germania ed aveva ottenuto dalle autorità doganali tedesche i documenti che comprovavano la conformità dell' impiego conforme del burro, sicché la cauzione di trasformazione era stata svincolata. Si è però poi accertato che il burro non era stato utilizzato come prescritto e l' ente di intervento aveva preteso la restituzione dell' importo della cauzione di trasformazione.
31. Quanto all' onere della prova avete dichiarato che
"E' opportuno osservare che, mentre secondo l' art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75 spetta all' aggiudicatario che chiede lo svincolo della cauzione fornire la prova dell' uso conforme del burro, mediante il documento T5, spetta alle competenti autorità che invochino l' errore nel suo contenuto fornire la prova" (21).
32. Indubbiamente quella causa verteva sul regolamento n. 232/75 e non, come quella odierna, sul regolamento n. 262/79. Tuttavia è necessario dare una soluzione uniforme in quanto, nonostante una diversa redazione, queste due disposizioni hanno lo stesso senso (22).
33. Il BALM sostiene quindi che, finché non viene rilasciato l' attestato, spetta all' aggiudicatario fornire la prova che sono state rispettate le condizioni di cui all' art. 5, n. 2.
34. Tuttavia, l' art. 22, n. 5, che contempla il caso specifico di inosservanza delle condizioni enunciate all' art. 5 dispone:
"Qualora la trasformazione in prodotto di cui all' articolo 4 sia stata effettuata senza la piena osservanza delle condizioni di cui all' articolo 5, la cauzione relativa alla partita per la quale dette condizioni non sono state osservate viene incamerata.
Tuttavia, se l' infrazione constatata si riferisce ad un dosaggio di prodotti inferiore di meno del 20% al dosaggio prescritto dagli allegati I e II per detti prodotti, la cauzione viene incamerata soltanto sino a concorrenza del 25%" (23).
35. Quindi l' incameramento totale o parziale della cauzione è subordinato alla constatazione di un' infrazione consistente nell' insufficienza di indicatori nel burro concentrato. E' dunque su questo prodotto direttamente, o sui documenti che vi si riferiscono, che si eserciterà il controllo e non sui documenti comprovanti che il burro concentrato è stato debitamente inserito nei prodotti definiti all' art. 4.
36. L' art. 22, n. 5 "inverte" in questo caso l' onere della prova. Spetta quindi all' autorità competente dimostrare l' inosservanza delle condizioni poste dall' art. 5 per rifiutare in tutto o in parte lo svincolo della cauzione.
37. Dovendo fornire la prova, le autorità doganali tedesche potevano fornirla praticando un controllo mediante sondaggio?
38. Nella sentenza BayWa/BALM (24) avete dichiarato che
"(...) i vari modi di controllo, quali il sondaggio, le verifiche contabili o il riconoscimento di imprese di denaturazione, da soli o combinati, possono essere ugualmente efficaci, benché nessuno di essi dia una garanzia assoluta. Infine, come ha osservato la Corte, il legislatore comunitario non ha adottato disposizioni che disciplinino in modo particolareggiato i procedimenti di controllo, lasciando agli Stati membri la facoltà di stabilire le modalità di controllo in armonia col proprio ordinamento giuridico e sotto la loro responsabilità, scegliendo la soluzione più opportuna" (25).
39. Questa soluzione era giustificata dal silenzio dei regolamenti comunitari litigiosi. Possiamo quindi constatare che il regolamento n. 262/79, che non prevede in modo particolareggiato le modalità di controllo, lascia agli Stati membri la competenza per controllare l' osservanza, da parte degli operatori economici, delle prescrizioni comunitarie. Nella fase orale, nessuna delle parti ha d' altro canto contestato la possibilità per lo Stato membro di instaurare detto controllo.
40. Analogamente, nella sentenza Société pour l' exportation des sucres/OBEA (26), avete riconosciuto il principio di un controllo non contemplato dal regolamento e ciò nonostante il fatto che i risultati non fossero noti che a conclusione dell' operazione di esportazione. Si doveva sindacare la legittimità di un provvedimento di controllo prima dell' imbarco di prodotti destinati all' aiuto alimentare. Avete dichiarato che
"una situazione come quella di specie, nella quale i risultati del controllo qualitativo siano resi noti solo dopo la consegna della merce, non è contemplata dalle disposizioni del regolamento. Ciò non implica, tuttavia, che il controllo effettuato in tali circostanze debba ritenersi illegittimo oppure che sia vietato di tener conto dei risultati dello stesso (...) (27)
(...) allorché essi vengono resi noti solo in un momento successivo" (28).
41. Poiché la sussistenza di tutte le condizioni dell' art. 5, n. 2 costituisce un elemento essenziale del sistema del controllo instaurato dal regolamento, il sondaggio effettuato dalle autorità nazionali non può, in quanto tale, considerarsi irregolare.
42. Si deve però osservare che, se lo Stato membro può istituire un siffatto controllo, spetta invece al giudice a quo verificarne tanto la regolarità formale quanto il carattere probatorio.
43. Orbene, nella sua memoria, la Commissione ha osservato che "alcuni errori" erano stati commessi nel corso dell' applicazione delle norme nazionali (29). Le spiegazioni fornite dal suo rappresentante nel corso della fase orale non hanno consentito di individuare con precisione detti errori. In ogni caso, una siffatta valutazione rientra nella competenza del giudice nazionale (30). Se detto giudice dovesse ritenere che il prelievo operato dalle autorità tedesche è irregolare formalmente o è privo di carattere probatorio, la cauzione andrebbe restituita.
44. Al contrario, se l' autorità nazionale fornisce a detto giudice elementi che consentono, prima facie, di ritenere che il controllo sul quale si fonda l' accertamento dell' infrazione è formalmente regolare e sufficientemente probante, l' operatore economico non potrebbe accontentarsi di contestarne le conclusioni. L' unico modo per smentirle è quello di fornire la prova contraria.
45. Con l' ultima questione pregiudiziale che, come ho detto, considero richiesta di apprezzamento della validità, il Bundesgerichtshof vi chiede se, tenuto conto del principio della proporzionalità, l' incameramento della cauzione non deve rimanere parziale una volta noto il risultato finale, e ciò anche se gli indicatori non sono stati immessi in modo omogeneo o sono stati inseriti nel burro concentrato solo in quantità insufficiente.
46. Un richiamo alla vostra giurisprudenza in materia fornisce elementi per dare una soluzione.
47. Infatti avete ritenuto, esaminando una sanzione come il mancato svincolo della cauzione per inosservanza di un termine per la produzione di prove, che si doveva stabilire se
"vada al di là dei limiti di quanto è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito" (31).
48. Emerge quindi dalla vostra costante giurisprudenza che il controllo in materia deve verificare
"(...) se una disposizione di diritto comunitario sia conforme al principio di proporzionalità (...), se i mezzi cui essa fa ricorso per conseguire lo scopo che si prefigge siano conferenti all' importanza dello scopo stesso e (...) se siano necessari per raggiungerlo" (32).
49. Con la sentenza MAN/IBAP (33) è emersa la distinzione operata tra obbligo principale e obbligo secondario. Mentre il primo è necessario "per raggiungere lo scopo prefisso", il secondo ha invece una funzione di carattere amministrativo la cui inosservanza non può venir prevista con la stessa severità usata per l' inosservanza dell' obbligo principale (34).
50. La sentenza MAAS/BALM (35) ha chiaramente affermato che l' inosservanza di un obbligo principale poteva venir prevista con il totale incameramento della cauzione senza contravvenire per questo al principio della proporzionalità. Vi siete espressi in questi termini:
"(...) va verificato (...) se gli obblighi di cui trattasi debbano essere considerati come obblighi principali la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario e la cui violazione possa essere sanzionata con l' incameramento dell' intera cauzione senza che ciò comporti una violazione del principio di proporzionalità, ovvero come obblighi secondari, la cui violazione non debba essere sanzionata con lo stesso vigore dell' inosservanza di un obbligo principale" (36).
51. Tuttavia, dopo questa sentenza, avete ritenuto che l' incameramento totale di una cauzione poteva essere eccessivo, anche come sanzione per l' inosservanza di un obbligo principale. Infatti, dopo aver definito obbligo principale quello di imbarcare determinate derrate alimentari entro un certo termine, avete dichiarato tuttavia che,
"in materia di trasporto marittimo un ritardo di qualche giorno nel caricamento della merce e nella partenza della nave non può essere considerato come una violazione di tale obbligo" (37).
52. Le sentenze Lingenfelser (38), Italtrade (39) e Pressler (40) mettono ancor più in risalto l' indebolimento della portata di detta distinzione. Mi pare però continui a costituire un substrato in quanto il sindacato della proporzionalità di una sanzione è intimamente vincolato all' entità dell' impegno assunto dall' operatore economico.
53. Se infatti la perdita totale di una cauzione può risultare eccessiva, anche in caso di inadempimento di un obbligo principale, a mio giudizio è indispensabile fare la distinzione onde non colpire con pari severità, o addirittura più rigorosamente, un obbligo secondario rispetto ad un obbligo principale.
54. Vedremo perciò se la disposizione litigiosa è conforme al principio di proporzionalità nel punire l' inosservanza dell' obbligo di inserimento di taluni prodotti e di ripartizione omogenea con la perdita della cauzione che, in alcuni casi, può essere totale anche se il burro è stato impiegato secondo le prescrizioni del regolamento.
55. Si deve determinare
"la congruità del regime dell' incameramento della cauzione (...) con l' importanza dell' obiettivo sopra richiamato nonché la sua necessità per conseguirlo" (41).
56. Ricordo che la finalità dell' inserimento di taluni prodotti nel burro concentrato si desume, anzitutto, dai motivi indicati nel sesto e nel settimo considerando del regolamento, che dispongono che incorporazione e ripartizione omogenea hanno la funzione di garantire che il burro trasformato sia impiegato in un determinato modo "da permetterne la differenziazione dagli altri tipi di burro".
57. Dall' art. 3 si evince poi che
"il concorrente può partecipare alla gara soltanto se si impegna per iscritto a far trasformare il burro di cui all' articolo 1 esclusivamente in prodotti elencati all' articolo 4, in conformità delle condizioni previste dagli articoli 5, 6, 7, 8, 9 e 10" (42).
58. Il concorrente si impegna dunque a rispettare non solo la finalità del regolamento, cioè il ritiro dal mercato di determinate quantità di burro e il loro impiego per la produzione di determinate industrie, ma anche le modalità tecniche onde garantire che il burro così trasformato sarà effettivamente ritirato dal mercato.
59. Osservo inoltre che, a norma dell' art. 18, n. 2, secondo comma, l' aggiudicatario di una gara del genere è particolarmente privilegiato, giacché per coloro che
"(...) abbiano assunto l' impegno di trasformare il burro in prodotti di cui all' articolo 4 alle condizioni di cui all' articolo 5, il prezzo viene diminuito di 14 UC per 100 kg".
60. Il dispositivo sul quale si fonda il sistema può così riassumersi: l' aggiudicatario acquista il burro d' intervento ad un prezzo inferiore al prezzo di mercato. Come contropartita per detta agevolazione, si impegna a trasformarlo mediante aggiunta di indicatori e a destinarlo alla fabbricazione di determinati prodotti. A garanzia del rispetto del duplice impegno, versa una cauzione, di importo pari alla differenza tra il prezzo di intervento del burro ed il prezzo di mercato, cioè il vantaggio economico di cui fruisce.
61. E' palese che detto sistema mira a garantire il rispetto della finalità del regolamento e a prevenire distorsioni della concorrenza che possano conseguire da un' applicazione non uniforme nella Comunità.
62. L' obbligo di rispettare le condizioni volontariamente accettate dall' aggiudicatario è già stato sancito dalla vostra Corte nella sentenza Beste Boter e Hoche/BALM (43) in questi termini:
"(...) a norma dell' art. 6 del regolamento (n. 1259/72), le imprese interessate possono partecipare alle gare solo a patto di assumere determinati obblighi che consistono in sostanza nel far trasformare il burro in burro concentrato (n. 1, lett. a), farvi aggiungere talune sostanze (lett. b), far trasformare tale prodotto, entro sei mesi, solo in determinati prodotti, quali quelli della panetteria fine (lett. c), tenere una contabilità di magazzino (lett. d), e provvedere affinché, ad ogni ulteriore rivendita del burro concentrato, figurino nei relativi contratti obblighi identici a quelli menzionati sub c) e d) (lett. e) (...)" (44).
63. Nella sentenza BayWa/BALM già ricordata, che verteva sulla denaturazione del frumento conformemente ad un metodo di riferimento, avete osservato che:
"(...) disapplicare l' art. 1, n. 2, del regolamento n. 1403/69 (che definisce il metodo di denaturazione) creerebbe un duplice rischio: in primo luogo, a seconda degli Stati membri e nell' ambito stesso di ciascuno Stato membro, potrebbe variare il modo di valutare se i mezzi usati per la denaturazione abbiano reso il grano e la segala inidonei al consumo umano; in secondo luogo, potrebbe essere compromessa l' uguaglianza tra gli operatori economici che chiedono il premio di denaturazione a valere sui fondi comunitari del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG)" (45).
64. Secondo lo stesso orientamento, nella sentenza RU-MI/FORMA (46) avete rifiutato l' annullamento di un regolamento che comminava la perdita totale dell' aiuto in caso di inosservanza scrupolosa delle condizioni di denaturazione del latte scremato destinato all' alimentazione del bestiame. Indubbiamente, non vi era alcun controllo fiscale che comprovasse che l' alimento era stato effettivamente impiegato per l' uso prestabilito, ma la società aveva dimostrato che il prodotto era stato realmente impiegato nel modo previsto.
65. Tuttavia avete ritenuto che:
"(...) il rischio che il prodotto venga distolto dalla sua destinazione sussisterebbe anche qualora l' aiuto fosse corrisposto solo parzialmente in caso di lieve irregolarità dell' operazione di denaturazione" (47).
66. Questa finalità di garanzia è essenziale per evitare l' elusione del regolamento in quanto, come ha d' altronde riconosciuto il rappresentante dell' attrice nella causa principale, il controllo finale dell' incorporazione non è sistematico. L' inserimento e la ripartizione omogenea dimostrano costantemente la "denaturazione" del burro, che non può più essere messo in commercio come prodotto di normale consumo.
67. L' inosservanza dell' obbligo di trasformazione del burro non viene tuttavia punita in modo più severo dell' inosservanza dell' obbligo relativo al suo impiego finale. Anzi, la mancata produzione della prova che il burro è stato impiegato conformemente alla sua destinazione è punita con l' incameramento totale della cauzione, mentre la contravvenzione all' obbligo di trasformazione è punita solo in funzione dell' entità dell' inosservanza accertata, poiché l' art. 22, n. 5, secondo comma contempla un incameramento solo parziale della cauzione in caso di dosaggio inferiore al 20% e incameramento totale oltre questo limite.
68. Come già ho osservato nelle conclusioni della causa Lingefelser (48), è il caso di ripetere che il controllo di validità non può consistere in una verifica dell' opportunità di ciascuna delle misure, ma deve sanzionare unicamente i superamenti manifesti dei limiti della facoltà discrezionale conferita alla Commissione.
69. Vi propongo dunque di dichiarare che:
"1) L' art. 5, n. 2 del regolamento (CEE) della Commissione n. 262/79 prescrive una ripartizione omogenea dei prodotti da inserire nel burro concentrato tanto riscaldato quanto refrigerato.
2) L' art. 22, n. 5 dello stesso regolamento va interpretato nel senso che spetta all' autorità nazionale competente dimostrare, in base alle norme del diritto nazionale, l' inosservanza, da parte dell' operatore economico, delle condizioni poste all' art. 5, n. 2. A questo scopo, detta autorità può effettuare un controllo fino alla fase della trasformazione finale, conformemente alle norme vigenti nello Stato membro di cui trattasi. In caso di rituale constatazione di un' infrazione all' art. 5, n. 2, l' onere della prova contraria incombe all' aggiudicatario, che non può limitarsi ad obiettare che il burro trasformato è stato impiegato come era previsto o ad appellarsi al fatto che i risultati del controllo gli sono stati comunicati solo allorché il burro era stato definitivamente trasformato.
3) L' esame dell' art. 22, n. 5 dello stesso regolamento non ha messo in luce alcun elemento idoneo ad inficiarne la validità".
(*) Lingua originale: il francese.
(1) ° GU L 41, pag. 1.
(2) ° GU L 148, pag. 13.
(3) ° Secondo considerando del regolamento.
(4) ° Art. 12.
(5) ° Art. 17.
(6) ° Art. 3.
(7) ° Art. 16.
(8) ° Art. 22.
(9) ° Art. 21.
(10) ° Art. 22, n. 5.
(11) ° Il testo integrale delle questioni pregiudiziali è riportato nella relazione d' udienza (II.5).
(12) ° Sentenza 2 maggio 1985, cause 154/84 e 155/84 (Racc. pag. 1215).
(13) ° Punto 21 della motivazione.
(14) ° Il corsivo è mio.
(15) ° Sentenza 29 aprile 1982, cause 66/81 e 99/81 (Racc. pag. 1363).
(16) ° Punto 13 della motivazione.
(17) ° Punto 14 della motivazione.
(18) ° Regolamento che stabilisce modalità comuni di controllo dell' utilizzazione e/o della destinazione di prodotti provenienti dall' intervento (GU L 190, pag. 1).
(19) ° V. sesto considerando del regolamento (CEE) n. 262/79.
(20) ° Sentenza 5 dicembre 1985, causa 124/83 (Racc. pag. 3777).
(21) ° Punto 50. V. inoltre sentenza 3 luglio 1985, causa 20/84, De Jong/Vib (Racc. pag. 2061, punto 5 della motivazione).
(22) ° Ricordo che l' art. 18, n. 2, dispone che salvo caso di forza maggiore, e fatte salve le disposizioni dell' art. 19, n. 2 il deposito cauzionale di trasformazione di cui all' art. 12 è svincolato soltanto per i quantitativi per i quali l' aggiudicatario ha fornito la prova che sono stati rispettate le condizioni di cui all' art. 6 .
(23) ° Il corsivo è mio.
(24) ° Sentenza 6 maggio 1982, cause 146/81, 192/81 e 193/81 (Racc. pag. 1503).
(25) ° Punto 20 della motivazione.
(26) ° Sentenza 18 marzo 1987, causa 56/86 (Racc. pag. 1423).
(27) ° Punto 9 della motivazione.
(28) ° Punto 11 della motivazione.
(29) ° Punto 13 della traduzione francese.
(30) ° Pare anche che, nel corso dell' inserimento degli indicatori, si era proceduto ad un controllo da parte del BALM. Spetterebbe al giudice a quo, se lo ritenesse opportuno, disporre la produzione del verbale di detta operazione.
(31) ° Sentenza 20 febbraio 1979, causa 122/78, Buitoni/Forma (Racc. pag. 677, punto 16 della motivazione).
(32) ° Sentenza 23 febbraio 1983, causa 66/82, Fromançais/Forma (Racc. pag. 395, punto 8 della motivazione); formulazione identica nelle sentenze 12 luglio 1990, causa C-155/89, Philipp Brothers (Racc. pag. I-3265); 27 giugno 1990, causa C-118/89, Lingenfelser (Racc. pag. I-2637, punto 12 della motivazione); 27 novembre 1991, causa C-199/90, Italtrade (Racc. pag. I-5545, punto 12 della motivazione).
(33) ° Sentenza 24 settembre 1985, causa 181/84 (Racc. pag. 2889).
(34) ° Punto 20 della motivazione.
(35) ° Sentenza 27 novembre 1986, causa 21/85 (Racc. pag. 3537).
(36) ° Punto 15 della motivazione.
(37) ° Punto 17 della motivazione.
(38) ° Causa C-118/89, già ricordata, v. nota 32.
(39) ° Causa C-199/90, già ricordata, v. nota 32.
(40) ° Sentenza 21 gennaio 1992, causa C-319/90 (Racc. pag. I-203).
(41) ° Causa C-199/90, già citata, punto 14 della motivazione.
(42) ° Il corsivo è mio.
(43) ° Sentenza 11 maggio 1977, cause 99/76 e 100/76 (Racc. pag. 861).
(44) ° Punto 4 della motivazione.
(45) ° Punto 10 della motivazione.
(46) ° Sentenza 2 dicembre 1982, causa 272/81 (Racc. pag. 4167).
(47) ° Punto 12 della motivazione.
(48) ° Causa C-118/89, già ricordata.