62022TJ0208_RES
Zaak T‑208/22
Kinda Makhlouf
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 17 juli 2024
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen die zijn genomen in het licht van de situatie in Syrië – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Beperking inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren of waarvoor beperkingen gelden inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Plaatsing en handhaving van verzoekers naam op de lijst – Erfgenaam van een persoon jegens wie reeds beperkende maatregelen gelden – Rechten van de verdediging – Beoordelingsfout – Evenredigheid – Recht op eigendom – Vrijheid om in de lidstaten te reizen en te verblijven – Recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven – Niet-contractuele aansprakelijkheid”
Gerechtelijke procedure – Besluit of verordening waarbij de bestreden handeling in de loop van het geding wordt vervangen – Verzoek tot aanpassing van het verzoekschrift – Voorwaarden
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 86, lid 1)
(zie punten 25, 29)
Gerechtelijke procedure – Besluit of verordening waarbij de bestreden handeling in de loop van het geding wordt vervangen – Verzoek tot aanpassing van het verzoekschrift – Verplichting voor de verzoeker om dat verzoek met aangepaste middelen en argumenten te ondersteunen – Geen, behoudens wezenlijke verschillen tussen de twee handelingen – Verificatieplicht van het Gerecht
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 86, leden 1 en 4)
(zie punten 35‑37)
Gerechtelijke procedure – Wijziging van de conclusies in de loop van het geding – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – Omzetting van de aanvankelijke middelen – Voorwaarden
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 86, lid 4)
(zie punten 38, 39)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beperkende maatregelen – Verplichting om de individuele en specifieke redenen voor de genomen besluiten mee te delen – Recht om te worden gehoord voordat dergelijke maatregelen worden getroffen – Beperkingen – Voorwaarden
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41 lid 2, a); besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/242, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 36/2012 en 2022/237]
(zie punten 51‑54, 56, 58, 61)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht om te worden gehoord – Verplichting van de instellingen om zich achter het standpunt van de belanghebbende partijen te scharen – Geen – Verplichting om te antwoorden op alle argumenten van de partijen – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2)
(zie punt 68)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027]
(zie punten 76‑82)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Plaatsing van verzoekers naam op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit omdat hij behoort tot de familie Assad of de familie Makhlouf – Voor het publiek toegankelijke documenten – Bewijswaarde
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027]
(zie punten 83, 86, 87, 121‑123)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Vermoeden dat het Syrische regime wordt ondersteund door invloedrijke zakenlieden die hun activiteiten in Syrië verrichten en door leden van de families Assad of Makhlouf – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836, artikel 27, leden 1 en 2, a) en b) en art. 28, leden 1 en 2; verordeningen van de Raad nr. 36/2012 en 2015/1828, art. 15, leden 1, a), en 1 bis, b)]
(zie punten 89‑92, 94)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Vermoeden dat het Syrische regime wordt ondersteund door leden van de families Assad of Makhlouf – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Weerlegbaar vermoeden – Tegenbewijs – Geen
[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836, artikel 27, leden 1‑3, en art. 28, leden 1‑3; verordeningen van de Raad nr. 36/2012 en 2015/1828, art. 15, leden 1, a), 1 bis, b), en 1 ter]
(zie punten 93, 95‑98, 101‑104, 114, 116, 125)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en beperkingen inzake de toegang van personen, entiteiten of organisaties met banden met het Syrische regime – Beperkingen van het eigendomsrecht – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Art. 5, lid 4, en art. 29 VEU; art. 215 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17 en art. 52, lid 1; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, art. 28, lid 6; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027, art. 16]
(zie punten 131‑155, 160)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en beperkingen inzake de toegang van personen, entiteiten of organisaties met banden met het Syrische regime – Beperkingen van het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Art. 5, lid 4, en art. 29 VEU; art. 215 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7 en art. 52, lid 1; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/242 en 2023/1035, art. 27, lid 9 en art. 34; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, 2022/237 en 2023/1027, art. 32, lid 4]
(zie punten 163, 168‑183)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Cumulatieve voorwaarden
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 187, 191, 192)
Samenvatting
In zijn arrest verwerpt het Gerecht het beroep tot nietigverklaring dat Kinda Makhlouf heeft ingesteld tegen de handelingen waarbij haar naam is opgenomen op de lijsten van personen die baat hebben bij of steun verlenen aan het Syrische regime en op wie om die reden beperkende maatregelen van toepassing zijn. Het Gerecht verduidelijkt met name de draagwijdte van het criterium van het behoren tot een familie dat is vastgelegd in besluit 2013/255 (
1
) betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, alsmede de regels inzake de bewijslast en de weerlegging van het bij dat besluit ingestelde vermoeden.
Kinda Makhlouf is een van de dochters van Mohammed Makhlouf, een zakenman met de Syrische nationaliteit die op 12 september 2020 is overleden en wiens naam was opgenomen op de lijsten van personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn die door de Raad van de Europese Unie in 2011 tegen Syrië zijn vastgesteld. (
2
)
Verzoeksters naam is op 21 februari 2022 (
3
) op de betrokken lijsten geplaatst omdat zij een „[d]ochter van Mohammed Makhlouf en lid van de familie Makhlouf” was. Deze plaatsing was gebaseerd op het criterium van het behoren tot de familie Assad en de familie Makhlouf, dat is vastgelegd in artikel 27, lid 2, onder b), en artikel 28, lid 2, onder b), van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en in artikel 15, lid 1 bis, onder b), van verordening nr. 36/2012 (
4
), zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828. De Raad heeft zich daartoe gebaseerd op een door een Syrische rechter op 27 september 2020 genomen beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap van Mohammed Makhlouf, die door verzoekster, als erfgename van de overledene, niet is betwist. De plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten is onder meer op 25 mei 2023 (
5
) gehandhaafd.
Beoordeling door het Gerecht
Volgens verzoekster kan het enkele feit dat zij tot de familie Makhlouf behoort, niet rechtvaardigen dat ten aanzien van haar beperkende maatregelen worden vastgesteld. In dit verband merkt het Gerecht om te beginnen op dat de specifieke plaatsingscriteria voor de verschillende categorieën personen waarop besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836 (
6
), betrekking heeft, autonoom zijn ten opzichte van het algemene criterium van het hebben van banden met het Syrische regime, dat in dit besluit is vastgelegd. (
7
) Het enkele feit dat een persoon tot een van betrokken categorieën van personen behoort, volstaat om de beperkende maatregelen in kwestie te kunnen nemen, zonder dat hoeft te worden bewezen dat de betrokken personen steun verlenen aan of baat hebben bij het heersende Syrische regime. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat het criterium van het behoren tot een familie een objectief, autonoom criterium vormt dat volstaat om de vaststelling van beperkende maatregelen ten aanzien van de „leden van de familie [...] Makhlouf” te rechtvaardigen. De personen in kwestie worden echter niet op de litigieuze lijsten opgenomen als er voldoende informatie is waaruit blijkt dat zij niet verbonden zijn met het Syrische regime, er geen invloed op uitoefenen of geen echt risico op omzeiling van de beperkende maatregelen vormen. (
8
) Het Gerecht herinnert er in dit verband aan dat het aan verzoekster stond om, in het kader van een betwisting van de bestreden handelingen, bewijzen aan te dragen om het uit het criterium van behoren tot een familie voortvloeiende vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime te weerleggen.
Het Gerecht stelt in deze zaak vast, gelet op verzoeksters argumenten en de door haar overgelegde bewijzen die verband houden met het privéleven en het familie- en gezinsleven en met de vermeende verbreking van de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en het Syrische regime, dat deze gegevens het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime niet kunnen weerleggen.
Het Gerecht komt tot een soortgelijke conclusie met betrekking tot het belastende bewijsmateriaal in een aanvullend bewijsdossier dat de Raad op 31 mei 2022 aan verzoekster heeft toegezonden. Dat bewijsmateriaal bestaat onder andere uit een artikel van de Financial Times waarin melding wordt gemaakt van het feit dat verzoekster en andere naaste leden van de familie Makhlouf in Rusland appartementen in eigendom hebben verworven door middel van leningen en financiële constructies die het mogelijk hebben gemaakt middelen buiten Syrië te verduisteren en aldus de door de Unie opgelegde beperkende maatregelen te omzeilen. Verzoekster heeft deze informatie – waaruit ook blijkt dat er banden bestaan tussen verzoekster en andere leden van de familie Makhlouf op wie dezelfde beperkende maatregelen van toepassing zijn – niet betwist en zij heeft niet verduidelijkt wat de herkomst is van de middelen op basis waarvan zij onder andere het onroerend goed in Rusland heeft kunnen verwerven. Het Gerecht stelt daarom vast dat de bestreden handelingen op een voldoende solide feitelijke grondslag berusten en dat verzoekster het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime niet met succes heeft weerlegd. Daar bij de vaststelling van de bestreden handelingen geen beoordelingsfout is gemaakt, komt het Gerecht tot de slotsom dat het beroep moet worden verworpen.
(
1
)	Besluit 2013/255/GBVB van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2013, L 147, blz. 14), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836 van de Raad van 12 oktober 2015 (PB 2015, L 266, blz. 75)
(
2
)	Zie uitvoeringsbesluit 2011/488/GBVB van de Raad van 1 augustus 2011 tot uitvoering van besluit 2011/273/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2011, L 199, blz. 74) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 755/2011 van de Raad van 1 augustus 2011 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 442/2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2011, L 199, blz. 33). De naam van Mohammed Makhlouf is van die lijsten geschrapt bij uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/306 van de Raad van 24 februari 2022 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB (PB 2022, L 46, blz. 95) en bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/299 van de Raad van 24 februari 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 (PB 2022, L 46, blz. 1).
(
3
)	Uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/242 van de Raad van 21 februari 2022 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2022, L 40, blz. 26), en uitvoeringsverordening (EU) 2022/237 van de Raad van 21 februari 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2022, L 40, blz. 6).
(
4
)	Verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011 (PB 2012, L 16, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2015/1828 van de Raad van 12 oktober 2015 (PB 2015, L 266, blz. 1).
(
5
)	Besluit (GBVB) 2023/1035 van de Raad van 25 mei 2023 tot wijziging van besluit 2013/255 (PB 2023, L 139, blz. 49), en uitvoeringsverordening (EU) 2023/1027 van de Raad van 25 mei 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 139, blz. 1).
(
6
)	Zie artikel 27, lid 2, onder b), van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836.
(
7
)	Zie artikel 27, lid 1, en artikel 28, lid 1, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836.
(
8
)	Zie artikel 27, lid 3, en artikel 28, lid 3, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836.