62021CC0040
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 10. novembra 2022 (
1
)
Zadeva C‑40/21
T.A.C.
proti
ANI
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Timişoara (višje sodišče v Temišvaru, Romunija))
„Predhodno odločanje – Odločba 2006/928/ES – Mehanizem za sodelovanje in preverjanje – Voljena javna funkcija – Navzkrižje interesov – Kazni – Prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij za določeno obdobje – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 49(3) – Sorazmernost kazni – Neposredni učinek načela sorazmernosti – Pristojnosti nacionalnih sodišč – Člen 15(1) – Pravica do dela – Pojem ‚delo‘ – Člen 47 – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“
I. Uvod
1.
Nezakonito ravnanje v primeru navzkrižja interesov je verjetno mogoče šteti za enega največjih grehov politikov in javnih uslužbencev. Spodkopava namreč samo jedro njihovega poslanstva, da služijo javnemu interesu. Pojem „navzkrižje interesov“ je dejansko star več stoletij in je povzročil nastanek različnih sklopov (zavezujočih in nezavezujočih) pravil na nacionalni, mednarodni in podnacionalni ravni. (
2
)
2.
Nekatera vodilna načela v zvezi s tem so med drugim navedena v „Mednarodnem kodeksu ravnanja za javne uslužbence“, ki ga je leta 1996 sprejela Generalna skupščina Združenih narodov (v nadaljevanju: ZN) (
3
), in v „Vzorčnem kodeksu ravnanja za javne uslužbence“, ki ga je leta 2000 sprejel Svet Evrope (
4
). Več instrumentov, ki jih je sprejela Evropska unija, seveda vključuje pravila, katerih namen je na njihovem področju uporabe preprečiti navzkrižje interesov pri uradnikih Unije ali nacionalnih uradnikih. Med take instrumente spada tudi Odločba Komisije z dne13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (2006/928/ES). (
5
)
3.
Ta zadeva, ki izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Timişoara (višje sodišče v Temišvaru, Romunija), se nanaša na interakcijo med Odločbo 2006/928, nacionalno zakonodajo, sprejeto za izvajanje te odločbe, in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje Sodišče, ali pravo Unije – zlasti členi 15(1), 47 in 49(3) Listine – nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere se kazen prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij za določeno obdobje samodejno naloži osebi, za katero se ugotovi, da je pri njenem ravnanju obstajalo navzkrižje interesov (v nadaljevanju: kazen iz postopka v glavni stvari).
4.
Kljub navidezni preprostosti to vprašanje odpira številna zanimiva pravna vprašanja glede področja uporabe teh določb Listine ter pristojnosti in dolžnosti nacionalnih sodišč, kadar nacionalno pravo določa nesorazmerne kazni za kršitve nacionalnih določb, s katerimi se izvaja pravo Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5.
Člen 1, prvi odstavek, Odločbe 2006/928 določa:
„Romunija vsako leto do 31. marca, prvič pa do 31. marca 2007, Komisiji predloži poročilo o svojem napredku pri izpolnjevanju posameznih meril iz Priloge.“
6.
Ta merila so našteta v Prilogi. Točka 2 te priloge določa:
„ustanoviti, kakor je predvideno, službo za integriteto, ki bo odgovorna za preverjanje premoženjskega stanja in potencialnih navzkrižij interesov, in za izdajanje zavezujočih sklepov na podlagi katerih se lahko sprejmejo odvračilne sankcije“.
B. Nacionalno pravo
7.
Člen 25 Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (zakon št. 176/2010 o integriteti pri opravljanju javnih funkcij in nalog, o spremembi in dopolnitvi zakona št. 144/2007 o ustanovitvi, organizaciji in delovanju Nacionalne službe za integriteto ter o spremembi in dopolnitvi drugih zakonskih aktov) (v nadaljevanju: zakon št. 176/2010) določa:
„1.   Dejanje osebe, ki je izdala upravni akt, sklenila pravni akt, sprejela odločitev ali sodelovala pri sprejetju odločitve in pri tem kršila zakonske obveznosti v zvezi z navzkrižjem interesov ali s položajem nezdružljivosti, je disciplinska kršitev in se kaznuje v skladu s predpisi, ki se uporabljajo za zadevno nalogo, funkcijo ali dejavnost, če z določbami tega zakona ni določeno drugače in če dejanje ne vsebuje elementov kaznivega dejanja.
2.   Oseba, ki je bila razrešena ali odstranjena s funkcije v skladu z določbami odstavka 1 ali v zvezi s katero je bilo ugotovljeno navzkrižje interesov ali položaj nezdružljivosti, nima več pravice opravljati javne funkcije ali naloge, ki je predmet določb tega zakona, razen voljenih funkcij in nalog, za obdobje treh let od datuma razrešitve ali odstranitve z zadevne javne funkcije ali naloge ali od datuma prenehanja mandata po uradni dolžnosti. Če je oseba opravljala voljeno funkcijo, enake funkcije ne more več opravljati tri leta po datumu prenehanja mandata. Če oseba na datum ugotovitve nezdružljivosti ali navzkrižja interesov ne opravlja več javne funkcije ali naloge, začne triletna prepoved po zakonu teči od datuma, ko je ocenjevalno poročilo postalo dokončno, ali od datuma, ko je postala sodna odločba, s katero je bilo potrjeno navzkrižje interesov ali položaj nezdružljivost, pravnomočna in je ni bilo več mogoče izpodbijati“.
8.
Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja Decizia nr. 418/2014 (sklep št. 418/2014) Curtea Constituțională (ustavno sodišče, Romunija), v skladu s katerim se izraz „aceeași funcție“ (enaka funkcija) iz člena 25(2) zakona št. 176/2010 nanaša na vse voljene funkcije, vključno z župansko.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
9.
Oseba T. A. C., tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je bila v času dejanskega stanja župan mesta v Romuniji.
10.
Agenția Națională de Integritate (nacionalna služba za integriteto, Romunija, v nadaljevanju: ANI) – upravni organ, pristojen za presojo navzkrižja interesov – je v ocenjevalnem poročilu z dne 25. novembra 2019 (v nadaljevanju: ocenjevalno poročilo) ugotovila, da tožeča stranka ni spoštovala pravil o navzkrižju interesov na upravnem področju. V času svojega županskega mandata je z združenjem, katerega ustanovna članica in podpredsednica je bila žena tožeče stranke, sklenila „posodbeno“ pogodbo, na podlagi katere je bila temu združenju za obdobje petih let podeljena pravica do brezplačne uporabe nekaterih prostorov v lasti mesta za namene kulturnih dejavnosti.
11.
Tožeča stranka je 19. decembra 2019 pri Tribunalul București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) vložila tožbo za odpravo ocenjevalnega poročila. Tožeča stranka je v utemeljitev svoje tožbe med drugim trdila, da pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere se osebi, za katero se ugotovi, da je pri njenem ravnanju obstajalo navzkrižje interesov, samodejno naloži kazen, kot je prepoved opravljanja katere koli voljene javne funkcije za obdobje treh let, ki je ni mogoče prilagajati glede na težo storjene kršitve.
12.
Tribunalul București (višje sodišče v Bukarešti) se je v sodbi z dne 27. februarja 2020 izreklo za nepristojno in zadevo odstopilo Curtea de Apel Timişoara (višje sodišče v Temišvaru). To sodišče, ki dvomi o pravilni razlagi upoštevnih določb prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba načelo sorazmernosti kazni iz člena 49 [Listine] razlagati tako, da se uporablja tudi za dejanja, ki v nacionalnem pravu niso formalno opredeljena kot kazniva dejanja, vendar se lahko štejejo za ‚kazenske obtožbe‘ iz člena 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (
6
) glede na merila, določena v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice, (
7
) zlasti merilo strogosti kazni, kot je v primeru ocene navzkrižja interesov iz postopka v glavni stvari, na podlagi katere se lahko uporabi dodatna sankcija, in sicer triletna prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij?
2.
Ali je treba v primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje načelo sorazmernosti kazni iz člena 49 [Listine] razlagati tako, da nasprotuje izvedbeni določbi nacionalne zakonodaje, v skladu s katero se v primeru ugotovitve navzkrižja interesov pri osebi, ki opravlja voljeno javno funkcijo, po zakonu (ope legis) samodejno uporabi dodatna sankcija prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij za vnaprej določeno obdobje treh let, brez možnosti izreka sankcije, sorazmerne s storjeno kršitvijo?
3.
Ali je treba pravico do dela iz člena 15(1) [Listine] ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča iz člena 47 [Listine] razlagati tako, da nasprotujeta izvedbeni določbi nacionalne zakonodaje, v skladu s katero se v primeru ugotovitve navzkrižja interesov pri osebi, ki opravlja voljeno javno funkcijo, po zakonu (ope legis) samodejno uporabi dodatna sankcija prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij za vnaprej določeno obdobje treh let, brez možnosti izreka sankcije, ki je sorazmerna s storjeno kršitvijo?“
13.
Pisna stališča so v tem postopku predložile tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ANI, romunska in poljska vlada ter Evropska komisija.
IV. Analiza
14.
Menim, da je uvodoma treba pojasniti obseg teh sklepnih predlogov.
15.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe in nekatera stališča strank se nanašajo na dve kazni, ki bi lahko bili naloženi tožeči stranki v postopku v glavni stvari, če bi predložitveno sodišče potrdilo ocenjevalno poročilo: razrešitev z javne funkcije in prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij za obdobje treh let. Ker pa se predložena vprašanja nanašajo le na eno od teh kazni, to je zadnjenavedeno, bo razprava omejena na to kazen. Kljub temu ne vidim nobenega razloga, da se moji premisleki ne bi mogli smiselno uporabiti tudi za drugo kazen, to je razrešitev s položaja.
16.
Vendar predložitveno sodišče, kot je navedeno v uvodu teh sklepnih predlogov, s svojimi vprašanji Sodišče v bistvu sprašuje, ali pravo Unije – zlasti členi 15(1), 47 in 49(3) Listine – nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere se kazen prepovedi opravljanja katere koli voljene javne funkcije za določeno obdobje (v obravnavani zadevi tri leta) samodejno naloži osebi, za katero se ugotovi, da je pri njenem ravnanju obstajalo navzkrižje interesov.
17.
Preden pa preučim vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, moram na kratko oceniti pristojnost Sodišča za obravnavo zadeve in dopustnost predloženih vprašanj.
A. Pristojnost in dopustnost
18.
ANI in romunska vlada izpodbijata pristojnost Sodišča za odločanje v tej zadevi. Trdita, da se Listina v postopku v glavni stvari ne uporablja, ker ne gre za izvajanje prava Unije v smislu člena 51 Listine. ANI in romunska vlada izpodbijata tudi dopustnost vprašanj za predhodno odločanje. Poudarjata, da se postopek v glavni stvari nanaša na odpravo ocenjevalnega poročila ANI, v katerem je bilo pri tožeči stranki ugotovljeno navzkrižje interesov, in ne na vprašanje kazni, ki se uporabljajo. Zato predložena vprašanja po njunem mnenju niso upoštevna za rešitev spora.
19.
Menim, da nobena od teh trditev ni prepričljiva.
20.
Prvič, predložitveno sodišče je poudarilo, da je bil zakon št. 176/2010, kot je razvidno iz njegovega obrazložitvenega memoranduma, sprejet za uresničevanje enega od ciljev Odločbe 2006/928. Kot je navedeno v točki 6 teh sklepnih predlogov, je bila s to odločbo Romuniji naložena obveznost, da ustanovi službo za integriteto, ki bo med drugim odgovorna za preverjanje morebitnih navzkrižij interesov ter izdajanje zavezujočih odločb, na podlagi katerih se lahko sprejmejo odvračilne sankcije.
21.
V zvezi s tem je treba upoštevati, da je bila Odločba 2006/928 sprejeta v okviru pristopa Romunije k Evropski uniji in da spada na področje uporabe Pogodbe o pristopu. Ta odločba je za Romunijo zavezujoča in tej državi članici nalaga, da v ta namen sprejme vse ustrezne ukrepe. (
8
) Iz tega je razvidno, da je zakon št. 176/2010 ukrep, s katerim se izvaja pravo Unije, kar pomeni, da se Listina uporablja. Sodišče je zato pristojno za odločanje o tej zadevi.
22.
Drugič, kot pojasnjuje predložitveno sodišče v predložitveni odločbi, če bi potrdilo ocenjevalno poročilo ANI, bi bila tožeči stranki samodejno naložena zadevna kazen. Če pravilno razumem upoštevno nacionalno pravo, tožeča stranka ne more izpodbijati zakonitosti te kazni v okviru drugega sodnega postopka.
23.
Zato ni mogoče šteti, da je odgovor Sodišča na postavljena vprašanja očitno neupošteven za rešitev spora. Zdi se, da je razlaga prava Unije, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, potrebna, da bi to sodišče lahko obravnavalo nekatere trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v postopku v glavni stvari.
24.
V teh okoliščinah so postavljena vprašanja dopustna.
B. Preučitev vprašanj za predhodno odločanje
1.
Prvo in drugo vprašanje: sorazmernost kazni
25.
Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je mogoče obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali se načelo sorazmernosti kazni iz člena 49(3) Listine uporablja za kazen, kakršna je obravnavana, in, če se uporablja, ali nasprotuje takšni kazni.
26.
Vendar je obseg vprašanj mogoče razumeti širše. Sorazmernost kazni iz postopka v glavni stvari je namreč mogoče ocenjevati glede na: (i) člen 49(3) Listine, ki se uporablja le, če je kazen kazenskopravne narave, in/ali (ii) načelo sorazmernosti kot splošno načelo prava Unije, ki se uporablja za vso nacionalno zakonodajo, s katero se izvaja pravo Unije.
27.
V naslednjih dveh oddelkih bom najprej pojasnil, zakaj se zdi, da se člen 49(3) Listine v obravnavani zadevi ne uporablja, nato pa se bom posvetil navedenemu splošnemu načelu.
a)
Uporaba člena 49(3) Listine
28.
Ker se člen 49(3) Listine, ki določa, da kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem, nanaša na sankcije kazenskopravne narave, je treba najprej ugotoviti, ali ima sistem sankcij iz postopka v glavni stvari kazenskopravno naravo.
29.
V zvezi s tem je Sodišče ob opiranju na sodno prakso ESČP presodilo, da so upoštevna tri merila. Prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo je notranja narava kršitve, tretje pa stopnja strogosti kazni, ki se lahko izreče kršitelju. (
9
)
30.
Ob upoštevanju teh meril dvomim, da ima kazen iz postopka v glavni stvari kazenskopravne značilnosti.
31.
Prvič, iz besedila člena 25(1) zakona št. 176/2010, pa tudi iz zadevne nacionalne sodne prakse izhaja, da se zadevna kazen po nacionalnem pravu ne šteje za „kazenskopravno“, temveč zgolj za „disciplinski ukrep“. Poleg tega je v skladu z navedbami v spisu postopek, v skladu s katerim se kazen naloži, upravne narave. V skladu z nacionalnim pravom se lahko javnim uslužbencem, če je pri njihovem ravnanju obstajalo navzkrižje interesov, naložijo tudi kazenskopravne sankcije, vendar v ločenem in neodvisnem postopku. (
10
)
32.
Drugič, glede na predlog za sprejetje predhodne odločbe in stališča strank so glavni cilji zakona št. 176/2010 zagotoviti integriteto in preglednost pri opravljanju javnih funkcij, preprečiti korupcijo in tako zaščititi javne finance. Kazen iz postopka v glavni stvari je del širšega sklopa ukrepov, ki se dopolnjujejo pri uresničevanju teh ciljev. Namen prepovedi opravljanja javnih funkcij in samodejnega prenehanja mandata je zlasti odpraviti položaj navzkrižja interesov in preprečiti njegov nadaljnji obstoj. Zato se zdi, da je zadevna kazen bolj preventivne kot represivne ali kaznovalne narave. To je vidik, ki glede na sodno prakso ESČP nakazuje, da ravnanje, zaradi katerega je bila naložena, najverjetneje nima kazenskopravne „narave“. (
11
)
33.
Tretjič, ta kazen ni niti zaporna niti denarna oziroma vsekakor ne vodi do pridržanja (ali drugih oblik odvzema prostosti) ali denarnih kazni. Kazen prej spominja na sankcije, ki se običajno naložijo posameznikom, ki pripadajo omejeni skupini s posebnim statusom (kot so suspenz, razrešitev, odpust, ali prepoved opravljanja dejavnosti v prihodnosti), in katerih namen je zagotoviti, da ti posamezniki spoštujejo posebna pravila, ki urejajo njihovo ravnanje, kar je ESČP štelo za pokazatelj disciplinske narave kazni. (
12
)
34.
Sodna praksa sodišča v Strasbourgu dejansko potrjuje, da se kazni, ki pomenijo zgolj omejitev zmožnosti posameznikov ali skupin, da uveljavljajo določene politične svoboščine, na splošno ne štejejo za „kazenskopravne“ za namene člena 6(1) in člena 7 EKČP. (
13
) Zlasti je bilo dosledno ugotovljeno, da kazni, podobne obravnavani, ne spadajo na področje uporabe teh določb, (
14
) razen v izjemnih okoliščinah (
15
).
35.
Čeprav se mi torej zdi, da kazen iz postopka v glavni stvari ni kazenskopravne narave, tega vprašanja ni treba rešiti v okviru obravnavanega postopka. Tudi če bi se ugotovilo, da se člen 49(3) Listine ne uporablja, bi namreč zahteva po sorazmernosti kazni izhajala iz uporabe sorazmernosti kot splošnega načela prava Unije.
b)
Načelo sorazmernosti kot splošno pravno načelo
36.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo sorazmernosti del splošnih načel prava Unije, na katerih temeljijo skupne ustavne tradicije držav članic. To načelo morajo nacionalni predpisi, ki spadajo na področje uporabe prava Unije ali tega izvajajo, spoštovati, državam članicam pa v bistvu nalaga sprejetje ukrepov, ki so primerni za uresničitev zastavljenih ciljev in ne presegajo tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev. (
16
)
37.
Sodišče je v zvezi s kaznimi, ki jih določa nacionalna zakonodaja, ne glede na njihovo morebitno kazenskopravno naravo, dosledno razsojalo, da mora njihova strogost „ustrezati teži kršitev, ki se z njimi sankcionirajo“, (
17
) in da „ne smejo presegati tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi ta zakonodaja“ (
18
).
38.
Vendar so to presoje, za katere je običajno najprimerneje, da jih opravijo nacionalna sodišča, med drugim zato, ker Sodišče morda nima na voljo vseh pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za takšno presojo. Zato je Sodišče le redko konkretno odločilo o sorazmernosti dane sankcije, določene v nacionalnem pravu. Razen če je bila razumnost ali pretiranost sankcije očitna, je Sodišče nadzor nad sorazmernostjo prepustilo predložitvenim sodiščem, pri čemer jim je zagotovilo koristna merila za pravilno izvedbo tega nadzora. (
19
)
39.
Prepustitev predložitvenemu sodišču se zdi primerna tudi v obravnavani zadevi: kazen, kakršna je obravnavana, se ne zdi očitno sorazmerna ali očitno nesorazmerna. O tem vidiku mora odločiti predložitveno sodišče ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin. V pomoč predložitvenemu sodišču naj navedem naslednje ugotovitve.
40.
Predložitveno sodišče v obravnavani zadevi opozarja na dve posebnosti kazni iz postopka v glavni stvari, ki sta teoretično lahko problematični: dejstvo, da je kazen zadevnim posameznikom naložena samodejno, in dejstvo, da njene strogosti ni mogoče prilagajati. Zaradi teh elementov je obravnavana kazen precej toga, kar – kot ugotavlja predložitveno sodišče – ne omogoča ustreznega upoštevanja posebnih okoliščin posameznega primera.
41.
V zvezi s tem ugotavljam, da zahteva, da mora biti kazen sorazmerna s težo kršitev, načeloma pomeni, da je treba upoštevati posebne okoliščine posameznega primera. Prav zato je Sodišče pogosto menilo, da so pavšalne kazni ali kazni v fiksnem znesku problematične z vidika sorazmernosti. (
20
)
42.
Vendar je Sodišče hkrati priznalo, da je treba načelo sorazmernosti kazni razlagati tudi tako, da organom omogoča, da na preprost in učinkovit način sankcionirajo povzročitelje kršitev. To pomeni, da lahko obstajajo okoliščine, v katerih se kazen lahko naloži samodejno in v vnaprej določenem znesku. (
21
)
43.
V zvezi s tem menim, da je ključnega pomena, kako je oblikovana nacionalna zakonodaja in zlasti, ali so različne oblike ravnanja, ki se kaznujejo z zadevno kaznijo, razmeroma homogene. Na primer, ali ta ravnanja povzročajo podobno škodo javnemu dobremu, ki ga varuje zadevna nacionalna zakonodaja? Če je tako, potem si ta ravnanja morda zaslužijo enako kazen.
44.
Ožje so opredeljeni konstitutivni elementi kršitve, bolj je sprejemljiva enotna kazen za vse. Če pa je, nasprotno, kršitev opredeljena široko (zajema na primer tako zlonamerno kot malomarno ravnanje, tako hude kot manjše kršitve itd.), je težje utemeljiti samodejno in fiksno določeno kazen.
45.
Zato ne menim, da je zadevna nacionalna zakonodaja nujno nezdružljiva s pravom Unije, kot predlaga tožeča stranka. Vendar to ne izključuje možnosti, da bi v konkretni zadevi tožeče
stranke ta zakonodaja lahko povzročila izid, ki ni združljiv s pravom Unije. (
22
)
46.
V skladu s tem bo moralo predložitveno sodišče ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin najprej preveriti, ali je strogost obravnavane kazni (na primer glede na obseg in trajanje kazni ter vpliv kazni na osebni, poklicni in ekonomski položaj posameznika) sorazmerna s težo kršitve, ki jo je storila tožeča stranka (na primer glede na normativno oceno kršitve ter škodljivost in napačnost ravnanja), ob upoštevanju ciljev, ki se uresničujejo z zadevno nacionalno zakonodajo. Nato mora predložitveno sodišče preveriti, ali kazen iz postopka v glavni stvari v primeru tožeče stranke ne presega tistega, kar je potrebno za dosego ciljev, ki jih zasleduje ta nacionalna zakonodaja. Ta presoja od nacionalnega sodišča zahteva, da ugotovi, ali bi bilo mogoče predvideti ukrep, ki bi bil manj omejevalen od obravnavane kazni in enako učinkovit pri zagotavljanju ravni varstva javnega interesa, ki ga varuje zadevna nacionalna zakonodaja.
47.
Če pa bi predložitveno sodišče ugotovilo, da je obravnavana kazen nesorazmerna, kakšne bi bile pristojnosti in dolžnosti tega sodišča v postopku v glavni stvari? To je element, ki je bil izpostavljen v okviru obravnavane zadeve in na katerega se bom osredotočil zdaj.
c)
Pristojnosti nacionalnega sodišča
48.
Komisija se v svojem stališču sklicuje na nedavno sodbo velikega senata Sodišča Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Neposredni učinek) (v nadaljevanju: sodba NE), (
23
) pri čemer poudarja, da predložitvenemu sodišču v primeru, da ugotovi, da je kazen iz postopka v glavni stvari nesorazmerna, ni treba v celoti opustiti uporabe upoštevne nacionalne zakonodaje. Komisija meni, da bi to sodišče lahko preprosto prilagodilo kazen in bonam partem, da bi zagotovilo, da bi bila ta kazen ne le sorazmerna, temveč tudi učinkovita in odvračilna.
49.
Predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe o tem izrecno ne sprašuje. Vendar se zavedam, da so po razglasitvi sodbe NE nekateri teoretiki in pravniki izrazili nekatere dvome glede obsega in posledic odločbe Sodišča.
50.
V zadevi NE je predložitveno sodišče spraševalo Sodišče o pravnih posledicah določbe direktive, ki zavezuje države članice, da določijo „učinkovite, sorazmerne in odvračilne“ kazni, v položaju, v katerem kazni, ki jih je nacionalni zakonodajalec sprejel za izvajanje te določbe, niso bile sorazmerne.
51.
V zvezi s tem naj spomnim, da taka določba nikakor ni navedena samo v direktivi, ki je bila obravnavana v sodbi NE. Številni instrumenti prava Unije namreč vsebujejo podobno oblikovane določbe ali, splošneje, določajo enakovredne obveznosti za države članice. To velja tudi za Odločbo 2006/928, kot je pojasnjeno v točkah 6 in 20 teh sklepnih predlogov.
52.
Vprašanje, ki ga je Komisija izpostavila v svojem stališču, bo zato verjetno upoštevno ne le v tem postopku, temveč tudi v številnih drugih postopkih pred nacionalnimi sodišči. Zato bom izkoristil priložnost, da poskusim pojasniti obseg sodbe NE in morebiti odpraviti nekatere pomisleke glede njenih morebitnih preveč daljnosežnih posledic.
1) Sodba NE (I): logika te sodbe
53.
Na kratko, Sodišče je v sodbi NE določilo dve načeli.
54.
Prvič, Sodišče je ugotovilo, da je zahteva po sorazmernosti kazni brezpogojna in dovolj natančna ter ima zaradi tega neposredni učinek. To pomeni, da se lahko posamezniki pred nacionalnimi sodišči sklicujejo na ustrezno določbo Unije zoper državo članico, ki jo je nepravilno prenesla. Drugič, Sodišče je odločilo, da je treba načelo primarnosti prava Unije razlagati tako, da nacionalnim organom nalaga obveznost, da zadevne nacionalne zakonodaje ne uporabijo le v obsegu, ki je potreben, da se omogoči izrek sorazmernih kazni. Tem organom torej ni treba v celoti opustiti uporabe te nacionalne zakonodaje.
55.
Menim, da kljub temu, da je Sodišče v nekaterih točkah razveljavilo prejšnjo sodbo (
24
), odločitev Sodišča v sodbi NE nikakor ni izjemna. Zdi se, da gre bolj za logičen razvoj ustaljene sodne prakse.
56.
Res je, da imajo države članice na področju kazni na splošno široko polje proste presoje, ne glede na to, ali ukrepajo, da bi zagotovile skladnost z notranjim pravom ali s pravom Unije. (
25
) Vendar je zdaj že splošno sprejeto, da morajo države članice pri izvajanju svojih pristojnosti v zvezi z izvrševanjem ustrezno upoštevati pravo Unije. (
26
) To pomeni, da jim lahko pravo Unije nalaga nekatere obveznosti facere in non-facere. V zvezi s tem se zdijo zlasti upoštevni naslednji sklopi sodne prakse.
57.
Po eni strani države članice ne smejo prepovedati ravnanj, ki jih zahteva ali dovoljuje pravo Unije, in posledično ne smejo naložiti kazni posameznikom, ki kršijo take prepovedi. (
27
) Poleg tega lahko države članice, razen v pravkar navedenih položajih, seveda naložijo kazni posameznikom, ki kršijo nacionalno zakonodajo, vendar naložene kazni ne smejo biti takšne, da bi onemogočile učinkovitost upoštevnih določb prava Unije. (
28
) Nazadnje in splošneje, kadar države članice delujejo na področju prava Unije, ne smejo naložiti kazni, s katerimi bi kršile temeljne pravice iz Listine ali splošna načela prava Unije. (
29
)
58.
Po drugi strani pa je Sodišče vse od temeljne zadeve v zvezi z grško koruzo dosledno odločalo, da morajo države članice v skladu s členom 4(3) PEU zagotoviti, da se kršitve prava Unije kaznujejo pod postopkovnimi in vsebinskimi pogoji, ki so podobni tistim, ki veljajo za kršitve nacionalnega prava podobne narave in pomena, ter da mora biti kazen učinkovita, odvračilna in sorazmerna s kršitvijo. Poleg tega je Sodišče dodalo, da morajo nacionalni organi pri kršitvah prava Unije ravnati enako skrbno kot pri uveljavljanju ustreznih nacionalnih zakonov. (
30
)
59.
Zato se mi zdi, da sodba NE temelji na uveljavljeni sodni praksi, v kateri je Sodišče iz načel neposrednega učinka, primarnosti, učinkovitosti in spoštovanja temeljnih pravic izpeljalo nekatere obveznosti ali omejitve možnosti držav članic, da izvajajo svoj ius puniendi.
60.
Zlasti ni mogoče spregledati vidika temeljnih pravic v sodbi NE. V zvezi s tem je treba upoštevati, da sta neposredni učinek in primarnost, kot je Sodišče pojasnilo v zadevi Popławski II, dve plati iste medalje. V skladu s pravom Unije nacionalno sodišče ne sme uporabiti nacionalne zakonodaje le, če ima nasprotujoča določba prava Unije neposredni učinek. (
31
) To v praksi pomeni, da če določba Unije, kot je določba, obravnavana v sodbi NE, nima neposrednega učinka, se lahko posameznikom še naprej izrekajo nesorazmerne kazni, tudi če je Sodišče že ugotovilo neskladnost nacionalne zakonodaje s pravom Unije in se nacionalni zakonodajalec na to ni odzval. Ni namreč nujno, da imajo posamezniki pred domačimi sodišči možnost izpodbijati nezdružljivost te zakonodaje z zadevno določbo Unije.
61.
Tako stanje bi bilo na podlagi katerega koli možnega standarda varstva temeljnih pravic težko šteti za sprejemljivo. Menim, da je to zadosten razlog za ugotovitev, da ima prepoved nesorazmernih kazni (ki je neločljivo povezana z obveznostjo držav članic, da zagotovijo sorazmeren ukrep (
32
)) neposredni učinek.
62.
Tudi drugo pojasnilo, ki ga je Sodišče podalo v sodbi NE, je po mojem mnenju skladno z načeli in sodno prakso, navedenimi v točkah od 56 do 58 teh sklepnih predlogov. Paradoksalno bi bilo, če bi z neuporabo nacionalne zakonodaje, ki določa previsoke kazni, presegli tisto, kar je potrebno za zagotovitev razumnosti teh kazni. Posredovanje nacionalnega sodišča za zagotovitev sorazmernosti kazni bi v tem primeru po nepotrebnem ogrozilo učinkovitost in odvračilnost teh kazni, ki sta drugi zahtevi, določeni v zadevnih določbah Unije. V praksi bi nacionalno sodišče eno obliko neizpolnjevanja obveznosti nadomestilo z drugo obliko neizpolnjevanja obveznosti.
63.
Še pomembneje, kot je pojasnilo Sodišče – ki je veliki meri povzelo premisleke, ki jih je v zvezi s tem razvil generalni pravobranilec M. Bobek (
33
) – načela pravne varnosti, zakonitosti in prepovedi retroaktivnosti v kazenskem pravu, kot jih pojmuje pravni sistem Unije, ne nasprotujejo temu, da sodišče kazen prilagodi. Kazen bi namreč ostala v mejah tega, kar je določeno v nacionalnem pravu, vendar bi se uporabljala bolj uravnoteženo.
2) Sodba NE (II): korak predaleč?
64.
Ne glede na navedeno razumem, da so bili izraženi dvomi v zvezi z obsegom in posledicami sodbe NE. Poudarjeno je bilo, da ustavni sistemi nekaterih držav članic vsebujejo posebno trden (ali tog) pojem „zakonitosti“, zlasti na področju kazenskega prava. Poleg tega se nekateri sprašujejo, ali velik manevrski prostor, ki ga ta sodba, kot se zdi, daje nacionalnim sodiščem, ne posega v delitev pristojnosti, določeno z nacionalnimi ustavnimi pravili, in/ali ne vodi v kršitev načela enakosti, če ga lahko različna nacionalna sodišča različno uporabljajo.
65.
S temi pomisleki se ne strinjam.
66.
Seveda se zavedam, da se lahko raven varstva nekaterih temeljnih pravic ter pomen in doseg načel, kot sta pravna varnost in zakonitost, med državami članicami razlikujejo. Prav tako ni dvoma, da so ta načela med drugim povezana z delitvijo pristojnosti med različnimi vejami oblasti, ki je osrednji element vsakega nacionalnega ustavnega sistema. Zlasti razmerje med vlogama zakonodajalca in sodstva je odvisno od ustavnega modela, ki ga je izbrala posamezna država članica.
67.
Vendar pravni red Unije dopušča takšno raznolikost.
68.
Člen 4(2) PEU Uniji nalaga, da „spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami“. Pogodbi Unije sta torej agnostični glede ustavnih modelov držav članic, ki urejajo razmerja in interakcijo med različnimi vejami oblasti, zlasti glede opredelitve in razmejitve njihovih pristojnosti, če so spoštovane vrednote iz člena 2 PEU. (
34
)
69.
Poleg tega Sodišče dosledno poudarja, da „lahko nacionalni organi in sodišča uporabijo nacionalne standarde varstva temeljnih pravic, pod pogojem, da se s to uporabo ne posega v raven varstva, ki je zagotovljena z Listino, kot jo razlaga Sodišče, niti v primarnost, enotnost in učinkovitost prava Unije“. (
35
) Povedano splošneje, pravo Unije priznava organom držav članic določeno diskrecijsko pravico glede načina, kako je treba varovati temeljne pravice na njihovem ozemlju. (
36
)
70.
Sodbo NE je treba razlagati v tem okviru.
3) Sodba NE (III): kaj je zapisano v njej in kaj ne
71.
V bistvu sodba NE od nacionalnih sodišč zahteva dvoje. Prvič, opustiti morajo uporabo upoštevne nacionalne zakonodaje, če ta predvideva naložitev nesorazmerne kazni. Drugič, ni treba, da gredo nacionalna sodišča pri neuporabi te zakonodaje dlje od tega: če je učinkovito in odvračilno kazen še vedno mogoče uporabiti, morajo ta sodišča to storiti. (
37
)
72.
Poudariti je treba zadnjenavedeni pogoj (če je učinkovito in odvračilno kazen še vedno mogoče uporabiti). Način in obseg, v katerem lahko nacionalno sodišče preseže zgolj opustitev čezmerne kazni, kar pomeni prilagoditev kazni, ki jo je treba izreči, nista odvisna le od posebnih okoliščin zadeve, temveč tudi od ustavnega okolja, v katerem to sodišče deluje.
73.
Sodbe NE ni mogoče razlagati tako, da nacionalnim sodiščem omogoča, da ne upoštevajo (narave in obsega) kazni, določenih v nacionalnem pravu, kadar koli menijo, da so te kazni previsoke, in jih nadomestijo s kaznimi, ki se jim zdijo primerne. Iz več odlomkov sodbe NE je razvidno, da je Sodišče želelo napotiti na (popolno ali delno) neuporabo obstoječih kazni, ne na uvedbo novih kazni. (
38
) Zadnjenavedeno je v večini držav naloga nacionalnega zakonodajalca. Inventivni pristop nacionalnega sodišča v zvezi s tem bi lahko med drugim pomenil tveganje kršitve načela nulla poena sine lege. (
39
)
74.
Sodba NE torej nacionalnim sodiščem ne nalaga, da kazen, za katero je bilo ugotovljeno, da je pretirana, nadomestijo z drugo (sorazmerno) kaznijo, če bi s tem kršila katero koli temeljno pravico, vključno s tistimi, ki jim je na nacionalni ravni lahko zagotovljena višja raven varstva, ali če bi s tem kršila hierarhično višje določbe nacionalnega ustavnega prava. Menim, da je mogoče ugotovitve Sodišča v sodbi M.A.S. v tem pogledu smiselno prenesti na položaj, kakršen je obravnavani. (
40
)
75.
Seveda razumem, da za nacionalno sodišče ni vedno lahko ugotoviti dopustnega manevrskega prostora pri prilagoditvi kazni, določene z zakonskimi določbami. Zlasti glede na besedilo zadevne nacionalne zakonodaje in dejanski razkorak med resnostjo kršitve in resnostjo kazni, predvidene v tej zakonodaji, so hipotetično možni različni posegi. Sodišče bi se lahko na primer odločilo, da ne bo uporabilo neke dodatne kazni, da bo izračunalo višino kazni, ne da bi upoštevalo elemente, zaradi katerih bi bila kazen previsoka, ali pa da bo preprosto določilo kazen pod zakonsko določenim minimumom. Jasno je, da so nekateri posegi bolj „invazivni“ kot drugi, kar zadeva vlogo, ki je tradicionalno dodeljena zakonodajalcu. (
41
)
76.
Vendar je vsaka negotovost glede pravilne uporabe nacionalnih predpisov po razglasitvi njihove nezdružljivosti s pravom Unije običajno kratkotrajna. V okviru običajno hierarhično organiziranih nacionalnih pravosodnih sistemov morajo namreč najvišja nacionalna sodišča (
42
) pregledati odločitve nižjih sodišč in po potrebi poenotiti sodno prakso na nacionalni ravni (
43
). Da bi omogočili tak nadzor in zagotovili enotno razlago in uporabo prava v razmerju do vseh posameznikov, je po mojem mnenju ključno, da nižja sodišča pri prilagoditvi kazni ustrezno pojasnijo razloge, zakaj so menila, da so zakonske kazni nesorazmerne, in parametre, ki so jih uporabila za njihovo prilagoditev.
77.
Poleg tega, če nacionalni pravni sistem nižjim sodiščem omogoča, da od teh višjih sodišč pridobijo takojšnje smernice, na primer prek posebnih mehanizmov napotitve, pravo Unije načeloma ne nasprotuje uporabi teh mehanizmov, če nacionalno sodišče meni, da je koristna. Če se pojavijo tudi vprašanja razlage (ali veljavnosti) prava Unije, se predložitveno sodišče v skladu s členom 267 PDEU seveda lahko obrne (oziroma mora obrniti) tudi na Sodišče, saj med obema postopkoma, ki potekata vzporedno ali zaporedno, ni nezdružljivosti. (
44
) Čeprav je takšen sodni „trialog“ vsekakor zamuden in zahteva veliko sredstev, je lahko še posebej koristen v nekaterih zapletenih položajih, ko je treba uskladiti načela Unije in nacionalna ustavna načela.
78.
Vsekakor se mi zdi očitno, da zgoraj navedeno (v idealnem primeru) pomeni le začasno rešitev problema, saj bi lahko pričakovali, da bo v primeru, ko se nacionalna zakonodaja deloma ne uporablja zaradi nezdružljivosti s pravom Unije, nacionalni zakonodajalec posredoval in spremenil to zakonodajo, da bi enkrat za vselej odpravil vidike, ki povzročajo to nezdružljivost.
79.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori: (i) nacionalna zakonodaja, sprejeta za izvajanje Odločbe Komisije 2006/928, spada na področje uporabe prava Unije; (ii) načelo sorazmernosti kazni nasprotuje uporabi kazni, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, če glede na vse upoštevne okoliščine primera strogost obravnavane kazni ni sorazmerna s težo kršitev, ki jih je storila tožeča stranka, ob upoštevanju ciljev zadevne nacionalne zakonodaje, ali če ta kazen presega tisto, kar je potrebno za dosego ciljev, ki se uresničujejo s to nacionalno zakonodajo; in (iii) če je tako, nacionalno sodišče ne sme uporabiti navedene zakonodaje v delu, v katerem ta zahteva naložitev nesorazmerne kazni, ter mora hkrati storiti vse, kar je v njegovi moči, da naloži učinkovito in odvračilno kazen.
2.
Tretje vprašanje: učinkovito pravno varstvo in pravica do dela
80.
S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali pravica do dela, ki jo zagotavlja člen 15(1) Listine, in pravica do učinkovitega pravnega sredstva, ki jo zagotavlja člen 47 Listine, nasprotujeta kazni, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari.
81.
Zdi se mi, da bi bila preučitev skladnosti zadevne nacionalne zakonodaje s temi določbami Listine najverjetneje odveč, če bi nacionalno sodišče ugotovilo, da ta zakonodaja krši načelo sorazmernosti. Zato bom analizo nadaljeval na podlagi predpostavke, da je ta zakonodaja skladna z načelom sorazmernosti.
a)
Člen 15(1) Listine
82.
Člen 15 Listine, naslovljen „Svoboda izbire poklica in pravica do dela“, v odstavku 1 določa, da ima „[v]sakdo […] pravico do dela in do opravljanja svobodno izbranega ali sprejetega poklica“.
83.
Ta določba določa splošno načelo, ki je konkretneje izraženo v več drugih določbah Listine, kot sta člen 5 („Prepoved suženjstva in prisilnega dela“) ali člen 16 („Svoboda gospodarske pobude“), ali pa ga te določbe dopolnjujejo. (
45
) Poleg tega je pravica do dela močno, čeprav implicitno, povezana z varstvom človekovega dostojanstva, ki je določeno v členu 1 Listine. (
46
)
84.
V „Pojasnilih k Listini o temeljnih pravicah“ (v nadaljevanju: Pojasnila) (
47
) je najprej napoteno na sodno prakso Sodišča, ki že od sedemdesetih let 20. stoletja priznava obstoj pravice do svobodne izbire in opravljanja poklicne dejavnosti. (
48
) V Pojasnilih je tudi navedeno, da se ta določba opira na člen 1(2) Evropske socialne listine (
49
) in točko 4 Listine Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev. (
50
) Prva določba strankam nalaga, da „učinkovito varujejo pravico delavca, da se preživlja s poklicem, ki ga je svobodno izbral“, medtem ko druga določa, da lahko „vsak posameznik prosto izbira in opravlja poklic v skladu s predpisi, ki urejajo posamezen poklic“. (
51
)
85.
V tem okviru in ob upoštevanju njegove široke formulacije („vsakdo“, „delo“, „poklic“) menim, da je bilo mišljeno, da naj ima člen 15(1) Listine precej široko področje uporabe ratione personae in ratione materiae. Natančneje, čeprav je pravica posameznikov do samoodločbe posebej poudarjena, področje uporabe člena 15(1) Listine daleč presega ta vidik. Zdi se namreč, da besedilo zajema različne razsežnosti pravice do dela: razpoložljivost, dostopnost, sprejemljivost in kakovost. (
52
)
86.
Ne glede na te preudarke nisem prepričan, ali je voljeno javno funkcijo, kot je funkcija župana, ustrezno obravnavati kot „delo“ v smislu člena 15(1) Listine.
87.
Res je, da se zdi natančna in popolna opredelitev „dela“ – pa čeprav samo za namene člena 15(1) Listine – nemogoča naloga. Nekateri slovarji opredeljujejo „delo“ kot dejavnost, ki jo oseba opravlja, da bi zaslužila za preživljanje, ali dejavnost, za katero oseba uporablja fizični ali duševni napor, običajno za denar. Če je tako, bi opravljanje voljene javne funkcije lahko ustrezalo tema opredelitvama: gre za dejavnost, ki zahteva (večinoma) umski napor in za katero oseba običajno prejema nadomestilo.
88.
Vendar se zdi, da nekatere bistvene značilnosti voljenih javnih funkcij zgoraj navedenemu ne ustrezajo najbolje: zlasti namen, zaradi katerega oseba opravlja dejavnost (služiti svoji skupnosti), pa tudi način, na katerega se lahko pristopi k tej dejavnosti (samo z javnimi volitvami), omejeno obdobje, v katerem se lahko opravlja (trajanje mandata), nekatere posebne pravice, ki so pogosto povezane s statusom osebe (med drugim v smislu pooblastil, odgovornosti, svobode delovanja), značilnosti njenega plačila (ki ni nujno sorazmerno s pomembnostjo položaja in odgovornostjo, ki jo nosi). Morda imam „klasičen“ ali „romantičen“ pogled na voljene javne funkcije, vendar jih težko obravnavam kot pravno enakovredne zaposlitvi, poklicni dejavnosti ali obrti.
89.
Ob tem bi se lahko ne glede na navedeno vprašali tudi, ali niso pravice do kandidiranja na javnih volitvah za pristop k javni funkciji – kot leges speciales – urejene in varovane z ustavnimi določbami, v katerih so določene politične pravice posameznikov. To bi verjetno pomenilo, da kazni, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, urejajo pravila, ki se nanašajo na omejitve političnih pravic posameznikov. V takem primeru je treba na ravni Unije uporabiti zlasti člena 39 in 40 Listine (
53
), člen 2 PEU, člen 20(2)(b) PDEU in člen 22 PDEU. (
54
) Vendar tudi te določbe nacionalnim organom dajejo določen manevrski prostor. (
55
) Prepoved opravljanja katere koli javne funkcije za določeno obdobje za posameznike, za katere je bilo ugotovljeno, da so odgovorni za nekatere vrste nezakonitega ravnanja, ni prima facie nezdružljiva s temi določbami. (
56
)
90.
V vsakem primeru, tudi če bi menili, da bi bilo treba voljeno javno funkcijo šteti za „delo“ v smislu člena 15(1) Listine, menim, da bi bila omejitev, ki jo uvaja zadevna nacionalna ureditev, načeloma lahko upravičena.
91.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da pravica do dela, zagotovljena v členu 15(1) Listine, ni absolutna pravica, temveč jo je treba obravnavati glede na njeno socialno funkcijo, zato se lahko pod pogoji iz člena 52(1) Listine uvedejo omejitve pri uveljavljanju te pravice. (
57
) Ta določba dovoljuje omejitve temeljnih pravic, če so te omejitve predpisane z zakonom, spoštujejo bistveno vsebino zadevne temeljne pravice, dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki se uresničujejo z zadevnim ukrepom, in če glede na zastavljeni cilj ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega posega.
92.
Zdi se mi, da so ti pogoji vsaj načeloma izpolnjeni.
93.
Prepoved kandidiranja za javno funkcijo za posameznike, za katere je bilo ugotovljeno, da so v primeru navzkrižja interesov ravnali nezakonito, je najprej nesporno določena z zakonom: v členu 25 zakona št. 176/2010. Drugič, cilji, ki se uresničujejo s kaznijo iz postopka v glavni stvari, ustrezajo ciljem splošnega interesa, priznanim na ravni Unije: odvračati posameznike, ki zasedajo javne funkcije, od delovanja, s katerim se uresničujejo njihovi zasebni interesi, in preprečiti morebitno ponovitev takih dejanj. Tretjič, zdi se, da zadevna nacionalna zakonodaja spoštuje bistveno vsebino zadevne temeljne pravice. Zdi se namreč, da to, kar bi lahko veljalo za „nedotakljivo jedro“ te pravice (
58
) (in primis, možnost, da si brez kakršne koli prisile poišče ustrezen poklic, ki bi zagotavljal preživetje), ni prizadeto. Izključena je le ena posebna vrsta položajev (voljene javne funkcije), in sicer za omejeno časovno obdobje (tri leta).
94.
Če bi se torej štelo, da je zadevna nacionalna zakonodaja, kot je navedeno v točki 81 teh sklepnih predlogov, sorazmerna, tudi ne bi bilo kršitve člena 15(1) Listine (če bi se ta določba uporabljala).
b)
Člen 47 Listine
95.
Člen 47 Listine (naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“) med drugim določa, da ima „[v]sakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, […] pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu“. S to določbo je bilo kodificirano to, kar je Sodišče dosledno štelo za splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz ustavnega izročila, skupnega državam članicam. (
59
)
96.
Glede področja uporabe člena 47 Listine, pravice posameznikov, ki so zapisane v njem, ustrezajo pravicam iz člena 6(1) in člena 13 EKČP (
60
), dolžnosti organov držav članic pa tistim iz drugega pododstavka člena 19(1) PEU (
61
).
97.
Na začetku naj spomnim, da v skladu s členom 47 Listine priznanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva v določeni zadevi predpostavlja, da se oseba, ki to pravico uveljavlja, sklicuje na eno ali več posebnih pravic ali svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije, oziroma da je zoper to osebo uveden kazenski postopek, ki pomeni izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine. (
62
)
98.
Iz razlogov, pojasnjenih v točkah 20 in 21 teh sklepnih predlogov, to velja za tožečo stranko v postopku v glavni stvari, zato se v tem postopku uporablja člen 47 Listine.
99.
Pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine zajema različne elemente: pravico do obrambe, načelo enakosti orožij, pravico do dostopa do sodišč ter pravico do svetovanja, obrambe in zastopanja. (
63
)
100.
V obravnavani zadevi ta pravica pomeni dejansko možnost, da oseba, ki zatrjuje kršitev svojih pravic, zagotovljenih s pravom Unije, dostopa do sodišča, ki je pristojno za zagotavljanje spoštovanja teh pravic in v ta namen za preučitev vseh dejanskih in pravnih vprašanj, ki so upoštevna za rešitev zadeve, o kateri odloča. (
64
) Pristojnosti nacionalnega sodišča morajo seveda vključevati pristojnost, da preveri zakonitost izpodbijanega akta in po potrebi razglasi ničnost tega akta in kazni, ki so bile naložene na njegovi podlagi.
101.
V obravnavani zadevi razumem, da ima predložitveno sodišče v postopku v glavni stvari možnost, da pri preverjanju veljavnosti ocenjevalnega poročila preuči vsa upoštevna dejanska in pravna vprašanja. Če se ugotovi, da je to poročilo nezakonito, je predložitveno sodišče pristojno, da ga razveljavi in posledično razveljavi izrek kazni, ki so bile sprožene s tem poročilom.
102.
Glede na to v spisu ne vidim nobenega elementa, ki bi lahko pomenil kršitev člena 47 Listine. Zlasti v stališču tožeče stranke v zvezi s tem ni naveden noben argument. Poleg tega informacije, ki jih je predložilo predložitveno sodišče in druge stranke, ki so predložile stališča, ne vsebujejo nobenih navedb, da bi bila pravna sredstva, predvidena v nacionalnem pravu, lahko dejansko neučinkovita.
103.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje odgovori, da člen 15(1) in člen 47 Listine ne nasprotujeta kazni, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, če so kazni sorazmerne in če imajo zadevni posamezniki dejansko možnost izpodbijati zakonitost ocenjevalnih poročil in s tem povezanih kazni.
V. Predlog
104.
Sodišču tako predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Curtea de Apel Timişoara (višje sodišče v Temišvaru, Romunija), odgovori:
1.
Nacionalna zakonodaja, sprejeta za izvajanje Odločbe Komisije z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (2006/928/ES), spada na področje uporabe prava Unije.
2.
Načelo sorazmernosti kazni nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero se osebi, za katero se ugotovi, da je ob obstoju navzkrižja interesov ravnala nezakonito, samodejno naloži kazen prepovedi opravljanja katere koli voljene javne funkcije za določeno obdobje, če glede na vse upoštevne okoliščine strogost te kazni ni sorazmerna s težo kršitve, ki jo je storila tožeča stranka, ob upoštevanju ciljev zadevne nacionalne zakonodaje, ali če ta kazen presega tisto, kar je potrebno za dosego ciljev, ki se uresničujejo s to nacionalno zakonodajo.
3.
Če je zadevna nacionalna zakonodaja v nasprotju z zahtevo po sorazmernosti, nacionalno sodišče ne sme uporabiti navedene zakonodaje v delu, v katerem ta zahteva naložitev nesorazmerne kazni posamezniku, in mora hkrati storiti vse, kar je v njegovi moči, da naloži učinkovito in odvračilno kazen.
4.
Člen 15(1) in člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, če so naložene kazni sorazmerne in če imajo zadevni posamezniki dejansko možnost izpodbijati zakonitost ocenjevalnih poročil in s tem povezanih kazni.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Za pregled z dodatnimi sklicevanji glej Peters, A., in Handschin, L. (ur.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, Cambridge University Press, 2012.
(
3
)	Resolucija 51/59. Glej Načelo II te resolucije.
(
4
)	Priporočilo Odbora ministrov državam članicam št. R (2000) 10 o kodeksih ravnanja za javne uslužbence. Glej člen 8 tega priporočila.
(
5
)	UL 2006, L 354, str. 56.
(
6
)	V nadaljevanju: EKČP.
(
7
)	V nadaljevanju: ESČP.
(
8
)	Sodba z dne 18. maja 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točke od 153 do 165).
(
9
)	Glej na primer sodbo z dne 22. marca 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, točka 25 in navedena sodna praksa).
(
10
)	V zvezi z upoštevnostjo zadnjenavedenega elementa glej med drugim ESČP, 1. februar 2007, Storbråten proti Norveški (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
)	Glej med drugim sodbi ESČP z dne 28. oktobra 1999, Escoubet proti Belgiji (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, točka 37), in z dne 17. junija 2021, Miniscalco proti Italiji (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, točka 64).
(
12
)	Glej med drugim sodbe ESČP z dne 9. oktobra 2003, Ezeh in Connors proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, točka 103); z dne 23. novembra 2006, Jussila proti Finski (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, točka 38), in z dne 19. februarja 2013, Müller-Hartburg proti Avstriji (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, točke od 42 do 49).
(
13
)	Glej na primer sodbo ESČP z dne 13. februarja 2003, Refah Partisi (The Welfare Party) in drugi proti Turčiji (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), ter sklep z dne 6. decembra 2018, Cătăniciu proti Romuniji (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, točke od 38 do 41). Za več sklicevanj na sodno prakso ESČP in sklepe (zdaj razpuščene) Evropske komisije za človekove pravice glej Vodnik k členu 6 Evropske konvencije o človekovih pravicah, ki ga je pripravilo tajništvo ESČP. Različica iz leta 2022, str. 14 in 15 (na voljo na spletu).
(
14
)	Glej sodbe ESČP z dne 21. oktobra 1997, Pierre-Bloch proti Franciji (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, točke od 53 do 60); z dne 6. januarja 2011, Paksas proti Litvi (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, točke od 66 do 68), in z dne 17. junija 2021, Miniscalco proti Italiji (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, točke od 59 do 73), ter sklep z dne 18. maja 2021, Galan proti Italiji (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, točke od 80 do 97).
(
15
)	Sodba ESČP z dne 24. aprila 2007, Matyjek proti Poljski (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Vendar so, kot je ESČP pojasnilo v sklepu Galan proti Italiji (glej prejšnjo opombo št. 77), v zadevi Matyek obstajale izjemne okoliščine, vključno s: (i) precej velikim številom oseb, na katere je vplivala zadevna zakonodaja, (ii) naložitvijo kazni s strani sodišča, sestavljenega iz sodnikov kazenskih oddelkov sodišč, po postopku, v katerem so bila uporabljena pravila zakonika o kazenskem postopku, (iii) posebno strogostjo kazni (odstranitev posameznika s položaja v javni službi in prepoved kandidiranja za veliko število položajev za deset let).
(
16
)	Glej na primer sodbo z dne 4. oktobra 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, točka 40 in navedena sodna praksa).
(
17
)	Glej med drugim sodbi z dne 5. marca 2020, OPR-Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, točka 26), in z dne 11. februarja 2021, K. M. (Sankcije, naložene kapitanu plovila) (C‑77/20, EU:C:2021:112, točka 38).
(
18
)	Glej na primer sodbo z dne 16. julija 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, točka 22 in navedena sodna praksa).
(
19
)	Glej podobno in z nadaljnjimi sklicevanji na sodno prakso sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, točki 29 in 30).
(
20
)	Glej med drugim sodbi z dne 12. julija 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, točke od 69 do 71), in z dne 9. februarja 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, točki 29 in 41). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Billerud Karlsborg in Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, točka 42).
(
21
)	Glej sodbo z dne 16. julija 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, točki 28 in 29). Glej po analogiji tudi sodbo z dne 17. oktobra 2013, Billerud Karlsborg in Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, točka 38).
(
22
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 11. februarja 2021, K. M. (Sankcije, naložene kapitanu plovila) (C‑77/20, EU:C:2021:112, točka 39).
(
23
)	Sodba z dne 8. marca 2022 (C‑205/20, EU:C:2022:168).
(
24
)	Glej točko 29 sodbe NE.
(
25
)	Seveda je ta predmet zelo kompleksen in ga za namene te zadeve ni treba podrobneje pojasnjevati, kar bi sicer zahtevalo precej dolgo in podrobno razpravo.
(
26
)	Glej temeljno sodbo z dne 11. novembra 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, točka 27). Glej tudi sodbo z dne 28. aprila 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točke od 53 do 55).
(
27
)	Glej na primer sodbo z dne 5. aprila 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, točka 24).
(
28
)	Glej med drugim sodbi z dne 7. julija 1976, Watson in Belmann (118/75, EU:C:1976:106, točke od 18 do 21), in z dne 29. februarja 1996, Skanavi in Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, točke od 35 do 39).
(
29
)	Glej zlasti sodbo z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točke od 17 do 27).
(
30
)	Sodba z dne 21. septembra 1989, Komisija/Grčija (68/88, EU:C:1989:339, točke od 23 do 25). Glej tudi sodbo z dne 13. septembra 2005, Komisija/Svet (C‑176/03, EU:C:2005:542, točka 31).
(
31
)	Sodba z dne 24. junija 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).
(
32
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Neposredni učinek) (C‑205/20, EU:C:2021:759, točka 37). V nadaljevanju: sklepni predlogi v zadevi NE.
(
33
)	Prav tam, točke od 91 do 111.
(
34
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča) (C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 43 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo z dne 21. decembra 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, točki 40 in 41).
(
35
)	Glej med drugim sodbo z dne 5. decembra 2017, M.A.S. in M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, točka 47 in navedena sodna praksa).
(
36
)	Glej zlasti sodbi z dne 14. oktobra 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, točka 37), in z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi (C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 82 in navedena sodna praksa).
(
37
)	Glej po analogiji sodbo z dne 19. decembra 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, točke od 29 do 56).
(
38
)	Glej zlasti točke 42, 44, 52 in 53 sodbe NE.
(
39
)	Ki je na ravni Unije določeno v členu 49(1) Listine. To načelo določa, naj „zakon jasno opredeli kazniva dejanja in kazni, s katerimi se ta kaznujejo“. Glej med drugim sodbo z dne 3. maja 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, točka 50 in navedena sodna praksa ESČP). Moj poudarek.
(
40
)	Sodba z dne 5. decembra 2017, M.A.S. in M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, točka 46 in naslednje ter navedena sodna praksa). Podobno sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi NE (točka 111).
(
41
)	Glej v zvezi s tem Viganò, F., „La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia“, 2022, Sistema Penale, na voljo na spletu.
(
42
)	Kot so na primer ustavna sodišča, vrhovna sodišča in/ali državni sveti.
(
43
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi NE (točke od 102 do 104).
(
44
)	Glej v zvezi s tem Amalfitano, C., in Cecchetti, L., „Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea“, 2022, Eurojus, str. od 206 do 217.
(
45
)	Glej med drugim sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v zadevi Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, točke od 23 do 26).
(
46
)	Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, točka 26). Za obširno obravnavo te teme glej tudi Ashiagbor, D., Comment to Article 15 of the Charter, v Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., in Ward, A. (ur.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, str. od 425 do 427.
(
47
)	Dokument 2007/C 303/02, UL 2007, C 303, str. 17.
(
48
)	V Pojasnilih je napoteno na sodbe z dne 14. maja 1974, Nold/Komisija (4/73, EU:C:1974:51, točke od 12 do 14); z dne 13. decembra 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290), in z dne 8. oktobra 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, točka 8).
(
49
)	Podpisane v Torinu 18. oktobra 1961 in spremenjene 3. maja 1996.
(
50
)	Sprejete 9. decembra 1989 z izjavo vseh držav članic, razen (takratne države članice) Združenega kraljestva.
(
51
)	Moj poudarek.
(
52
)	Ta izraz sem si izposodil iz Splošne pripombe št. 18 Ekonomskega in socialnega sveta Združenih narodov o pravici do dela, sprejete 24. novembra 2005.
(
53
)	Ti določbi se nanašata na „pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament“ ter na „pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah“. V obravnavani zadevi je zadnjenavedena določba še posebej upoštevna.
(
54
)	V skladu s členom 2 PEU je „demokracija“ ena od temeljnih vrednot Unije. Členi od 9 do 12 in člen 14(3) PEU ter člen 223(1) PDEU med drugim vsebujejo tudi pravila o demokratičnih načelih.
(
55
)	Glej tudi člena 8 in 12 Akta o volitvah članov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami (UL 1976, L 278, str. 5), kakor je bil spremenjen, in člen 6(1) Direktive Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 7), kakor je bila spremenjena.
(
56
)	Glej po analogiji sodbo z dne 6. oktobra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, točka 40 in naslednje). Prav tako takšen ukrep ni prima facie nezdružljiv z EKČP, glej zgoraj navedeno sodno prakso ESČP.
(
57
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, točka 51 in navedena sodna praksa).
(
58
)	Za ta izraz z nadaljnjimi sklicevanji glej sklepne predloge generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja v zadevi Poljska/Parlament in Svet (C‑401/19, EU:C:2021:613, točki 98 in 99).
(
59
)	Glej sodbo z dne 15. maja 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206, točka 18).
(
60
)	Glej sodbo z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 117 in navedena sodna praksa).
(
61
)	Glej med drugim sodbo z dne 1. avgusta 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Zavrnitev sprejema egiptovskega mladoletnika brez spremstva) (C‑19/21, EU:C:2022:605, točka 36 in navedena sodna praksa).
(
62
)	Glej nedavno sodbo z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča) (C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 34 in navedena sodna praksa). Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Zavrnitev sprejema egiptovskega mladoletnika brez spremstva) (C‑19/21, EU:C:2022:279, točki 46 in 47 ter navedena sodna praksa).
(
63
)	Glej na primer sodbo z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi (C‑199/11, EU:C:2012:684, točka 48).
(
64
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju) (C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točka 66 in navedena sodna praksa).