62021CJ0494
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 10 listopada 2022 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Usługa powszechna i prawa użytkowników – Dyrektywa 2002/22/WE (dyrektywa o usłudze powszechnej) – Artykuł 12 – Obliczanie kosztu i finansowanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej – Jedyny dostawca usługi powszechnej i kilku dostawców usług telekomunikacyjnych działających na rynku – Określenie niesprawiedliwego obciążenia
W sprawie C‑494/21
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia) postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 sierpnia 2021 r., w postępowaniu:
Eircom Limited
przeciwko
Commission for Communications Regulation,
przy udziale:
Vodafone Ireland Limited,
Three Ireland (Hutchison) Limited,
Three Ireland Services (Hutchison) Limited,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan, prezes izby, D. Gratsias (sprawozdawca), M. Ilešič, I. Jarukaitis i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Pikamäe,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Eircom Limited – J. Newman, SC, J. O’Connell, BL, i J. Whelan, solicitor,
–
w imieniu Commission for Communications Regulation – A. Brick i R. Byrne, solicitors, D. Dodd, BL, i B. Kennedy, SC,
–
w imieniu Three Ireland Services (Hutchison) Limited i Three Ireland (Hutchison) Limited – D. Hardiman, BL,
–
w imieniu rządu czeskiego – J. Očková, M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – G. Braun, L. Malferrari i J. Samnadda, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 51).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Eircom Limited, wyznaczonym w 2003 r. jako jedyny operator świadczący usługę powszechną w Irlandii, a Commission for Communications Regulation (organem regulacyjnym ds. telekomunikacji, Irlandia) (zwaną dalej „komisją regulacyjną”) w przedmiocie udzielonej przez nią odmowy przyznania Eircomowi finansowania mającego na celu pokrycie niesprawiedliwego zdaniem tej spółki obciążenia, jakie miał stanowić dla niej koszt netto poniesiony z tytułu jej obowiązków świadczenia usługi powszechnej.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motywy 4, 18 i 21 dyrektywy o usłudze powszechnej mają następujące brzmienie:
„(4)
Zapewnienie usługi powszechnej (to znaczy zapewnienie wszystkim użytkownikom końcowym określonego minimalnego zestawu usług po przystępnej cenie) może pociągać za sobą dostarczenie pewnych usług niektórym odbiorcom po cenach odbiegających od tych, które wynikają z normalnych warunków rynkowych. Jednakże kompensowanie przedsiębiorstw wyznaczonych [przyznanie rekompensaty przedsiębiorstwom wyznaczonym] do dostarczenia takich usług w takich okolicznościach nie powinno skutkować jakimkolwiek zakłóceniem konkurencji [, pod warunkiem że] tak wyznaczone przedsiębiorstwa są kompensowane [otrzymują rekompensatę] w zakresie związanych z dostarczaniem usług kosztów netto oraz pod warunkiem że obciążenie kosztami netto odzyskuje się w sposób konkurencyjnie neutralny.
[…]
(18)
Tam, gdzie jest to konieczne, państwa członkowskie powinny ustanowić mechanizmy finansowania kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej w przypadku, kiedy dowiedzie się, że ten obowiązek może być spełniony jedynie ze stratą lub po kosztach netto, które nie mieszczą się w normalnych standardach handlowych. Ważne jest zapewnienie, aby koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej był właściwie obliczony oraz aby finansowanie podejmowano z jak najmniejszym uszczerbkiem dla rynku i przedsiębiorstw bądź aby było zgodne z postanowieniami art. [107 i 108 TFUE].
[…]
(21)
Gdy obowiązek świadczenia usługi powszechnej stanowi nieuzasadnione obciążenie dla przedsiębiorstwa, właściwe jest zezwolenie państwom członkowskim na ustanawianie mechanizmów dla sprawnego zwrotu kosztów netto. Zwrot poprzez fundusze publiczne stanowi jedną z metod zwracania kosztów netto wynikających z obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Powinno się rozważyć, aby w sposób przejrzysty odzyskiwać koszty netto od wszystkich użytkowników w drodze opodatkowania przedsiębiorstw. Państwa członkowskie powinny być w stanie finansować koszty netto różnych składników usługi powszechnej za pomocą różnych mechanizmów lub finansować koszty netto niektórych lub wszystkich składników, używając jednego z dwóch lub kombinacji obu mechanizmów. W przypadku zwrotu kosztów za pomocą opodatkowania przedsiębiorstw państwa członkowskie powinny zapewnić, aby metoda alokacji wśród nich była oparta na obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriach oraz aby była zgodna z zasadą proporcjonalności. Ta zasada nie powstrzymuje państw członkowskich przed zwolnieniami dla firm nowo wchodzących, które jeszcze nie osiągnęły znaczącej pozycji na rynku. Każdy z mechanizmów finansowania powinien zapewniać, że[by] uczestnicy rynku mają [mieli] wkład w finansowanie jedynie obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a nie innych działań, które nie łączą się bezpośrednio z wypełnianiem obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Mechanizmy zwrotu powinny we wszystkich przypadkach szanować zasady prawne Wspólnoty, a w szczególności, w przypadku mechanizmów rozdzielczych, zasady niedyskryminacji i proporcjonalności. […]”.
4
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres i cele”, w ust. 1 stanowi:
„W ramach dyrektywy 2002/21/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33)] niniejsza dyrektywa zawiera postanowienia dotyczące sieci i usług łączności elektronicznej dla użytkowników końcowych. Celem jest zapewnienie dostępności w całej Wspólnocie publicznie dostępnych usług dobrej jakości poprzez skuteczną konkurencję i wybór, a także zajęcie się okolicznościami, w jakich rynek nie zaspokaja w sposób zadowalający potrzeb użytkowników końcowych”.
5
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Dostępność usługi powszechnej”, stanowi w ust. 2:
„Państwa członkowskie określą najskuteczniejsze i najodpowiedniejsze podejście do zapewnienia wprowadzenia usługi powszechnej, z zachowaniem zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności. Podejmą starania w celu minimalizacji naruszeń [zakłóceń na] rynku, w szczególności [zakłóceń polegających na] zapewniani[u] usług po cenach lub na warunkach odbiegających od normalnych warunków handlowych, z zachowaniem poszanowania interesu publicznego”.
6
Artykuł 8 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Wyznaczanie przedsiębiorstw”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie mogą wyznaczyć jedno lub więcej przedsiębiorstw do zagwarantowania świadczenia usługi powszechnej określonej w art. 4–7 oraz, w przypadkach, do których się odnosi [w odpowiednich przypadkach], art. 9 ust. 2, tak aby pokryć całość terytorium kraju. Państwa członkowskie mogą wyznaczać różne przedsiębiorstwa lub zespoły przedsiębiorstw do świadczenia różnych składników usługi powszechnej lub pokrycia różnych części terytorium kraju.
2.   Wyznaczając przedsiębiorstwa w części lub na całym terytorium kraju do [wypełniania] obowiązku świadczenia usługi powszechnej, państwa członkowskie czynią to z zastosowaniem sprawnego, obiektywnego, przejrzystego i niedyskryminacyjnego mechanizmu wyznaczania, w którym żadne przedsiębiorstwo nie jest z góry wykluczone z procesu wyznaczania. Takie metody wyznaczania mają zapewniać wydajne świadczenie usługi powszechnej oraz mogą być stosowane jako sposób określania kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej zgodnie z art. 12”.
7
Artykuł 12 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Określanie kosztów obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, stanowi:
„1.   W przypadku gdy krajowe organy regulacyjne uznają, że świadczenie usługi powszechnej określonej w art. 3–10 może stanowić niesprawiedliwe obciążenie przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia usługi powszechnej, obliczają one koszty netto świadczenia tej usługi.
W tym celu krajowe organy regulacyjne:
a)
obliczają koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, biorąc pod uwagę każdą korzyść rynkową przypadającą na przedsiębiorstwo wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej, zgodnie z załącznikiem IV część A; lub
b)
wykorzystują koszty netto świadczenia usługi powszechnej określone przez mechanizm wyznaczania zgodnie z art. 8 ust. 2.
2.   Rachunki lub inne informacje służące za podstawę obliczania kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej na mocy ust. 1 lit. a) są przedmiotem audytów lub weryfikacji przeprowadzanych przez krajowy organ regulacyjny lub organ niezależny od zainteresowanych stron i są zatwierdzane przez ten krajowy organ regulacyjny. Wyniki kalkulacji kosztu oraz wnioski z audytu są publicznie dostępne”.
8
Artykuł 13 tej dyrektywy, zatytułowany „Finansowanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, ma następujące brzmienie:
„1.   W przypadku gdy na podstawie kalkulacji kosztu netto określonego w art. 12 krajowe organy regulacyjne stwierdzą, iż na danym przedsiębiorstwie spoczywają niesprawiedliwe obciążenia, państwa członkowskie, w odpowiedzi na wniosek wyznaczonego przedsiębiorstwa, decydują [, aby]:
a)
wprowadzić mechanizm [re]kompensowania temu przedsiębiorstwu określonego kosztu netto, na przejrzystych warunkach, z funduszy publicznych; lub
b)
podzielić koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej.
2.   W przypadku gdy koszt netto jest ponoszony wspólnie na mocy ust. 1 lit. b), państwa członkowskie ustanawiają mechanizm dzielenia kosztów, zarządzany przez krajowy organ regulacyjny lub organ niezależny od beneficjentów pod nadzorem krajowego organu regulacyjnego. Dopuszcza się finansowanie jedynie kosztu netto, ustalonego zgodnie z art. 12, obowiązku ustanowionego w art. 3–10.
3.   Mechanizm dzielenia kosztów respektuje zasady przejrzystości, jak najmniejszego naruszenia rynku, niedyskryminacji i proporcjonalności, zgodnie z zasadami w załączniku IV część B. Państwa członkowskie mogą zdecydować nie wymagać wkładów od przedsiębiorstw, których krajowy obrót jest niższy od wyznaczonego limitu.
4.   Żadne opłaty związane z dzieleniem kosztu obowiązku świadczenia usługi powszechnej nie będą łączone i będą określane oddzielnie dla każdego przedsiębiorstwa. Takich opłat nie nakłada się na i nie pobiera się od przedsiębiorstw, które nie świadczą usług na terytorium państwa członkowskiego, które ustanowiło mechanizm dzielenia kosztów”.
9
Załącznik IV do tej dyrektywy, zatytułowany „Obliczanie kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, jeśli taki koszt występuje, oraz ustanawianie wszelkich mechanizmów odzyskiwania lub dzielenia kosztów zgodnie z art. 12 i 13”, zawiera część A, zatytułowaną „Kalkulacja kosztu netto”, która stanowi:
„Obowiązek świadczenia usługi powszechnej odnosi się do tych obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwo przez państwo członkowskie, które dotyczą zapewnienia sieci i usług na określonym obszarze geograficznym, włączając, w przypadkach gdy jest to wymagane, uśrednione ceny na tym obszarze geograficznym za świadczenie tej usługi lub zapewnienie konkretnych opcji taryfowych dla konsumentów z niskimi dochodami lub ze szczególnymi potrzebami społecznymi.
Krajowe organy regulacyjne mają rozważyć wszelkie środki zmierzające do zapewnienia odpowiednich zachęt dla przedsiębiorstw (wyznaczonych lub nie) do świadczenia usługi powszechnej w sposób cenowo efektywny. Podejmując zadanie kalkulacyjne, koszt netto świadczenia usługi powszechnej powinien być obliczany jako różnica pomiędzy kosztem netto działania [prowadzenia działalności] z obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej a kosztem działania [prowadzenia działalności] bez obowiązku świadczenia usługi powszechnej. […] Należytą uwagę trzeba poświęcić poprawnemu obliczeniu kosztów, których każde wyznaczone przedsiębiorstwo wolałoby uniknąć, gdyby nie istniał obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Kalkulacja kosztów netto powinna oceniać korzyści, włączając [w to] korzyści niematerialne, jakie odnosi dostawca usługi powszechnej.
Kalkulacja ma się opierać na kosztach, które można przypisać do:
i)
składników określonych usług, które mogą być świadczone jedynie ze stratą lub na warunkach kosztowych, które nie mieszczą się w normalnych standardach handlowych.
Ta kategoria może zawierać składniki usługi takie, jak dostęp do telefonicznych służb ratunkowych, zapewnienie pewnych publicznych automatów telefonicznych, zapewnienie pewnych usług lub sprzętu dla osób niepełnosprawnych itd.;
ii)
określonych użytkowników końcowych lub grup użytkowników końcowych, których – biorąc pod uwagę koszt zapewnienia określonej sieci i usług, wygenerowane przychody oraz wszelkie geograficzne uśrednianie cen nałożone przez państwa członkowskie – można obsługiwać jedynie ze stratą lub na warunkach kosztowych niemieszczących się w normalnych standardach cenowych.
Ta kategoria obejmuje tych użytkowników końcowych lub grupy użytkowników końcowych, których nie obsługiwałby komercyjny operator, który nie miałby obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
Kalkulacja kosztów netto określonych aspektów obowiązku świadczenia usługi powszechnej ma być dokonywana oddzielnie i tak, aby uniknąć podwójnego liczenia wszelkich bezpośrednich i pośrednich korzyści i kosztów. [Całkowity koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej ponoszony przez dane przedsiębiorstwo obliczany jest jako suma kosztów netto poszczególnych elementów wchodzących w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej, z uwzględnieniem wszelkich korzyści niematerialnych. Obliczenie to jest weryfikowane przez krajowy organ regulacyjny]”.
10
Artykuł 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, dyrektywę 2002/58/WE dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów (Dz.U. 2009, L 337, s. 11), zatytułowany „Zmiany dyrektywy [2002/22] (dyrektywy o usłudze powszechnej)”, stanowi w pkt 1 i 7:
„W dyrektywie [2002/22] (dyrektywa o usłudze powszechnej) wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 1 otrzymuje brzmienie:
»Artykuł 1
Przedmiot i zakres
1.   W ramach dyrektywy [2002/21] (dyrektywa ramowa) niniejsza dyrektywa dotyczy dostarczania sieci i usług łączności elektronicznej dla użytkowników końcowych. Celem jest zapewnienie dostępności w całej Wspólnocie publicznie dostępnych usług dobrej jakości poprzez skuteczną konkurencję i wybór, a także zajęcie się okolicznościami, w jakich rynek nie zaspokaja w sposób zadowalający potrzeb użytkowników końcowych. Dyrektywa zawiera również przepisy dotyczące niektórych aspektów związanych z urządzeniami końcowymi, w tym przepisy mające na celu ułatwienie dostępu niepełnosprawnym użytkownikom końcowym.
[…]«
[…]
7)   w art. 8 dodaje się ustęp w brzmieniu:
»3. W przypadku gdy przedsiębiorstwo wyznaczone zgodnie z ust. 1 zamierza zbyć znaczną część lub całość swoich lokalnych aktywów służących dostępowi do sieci na rzecz odrębnego podmiotu prawnego należącego do innego właściciela, informuje ono odpowiednio wcześniej krajowy organ regulacyjny, tak aby organ ten mógł ocenić wpływ zamierzonej transakcji na zapewnianie dostępu stacjonarnego i świadczenie usług telefonicznych, o których mowa w art. 4. Krajowy organ regulacyjny może nakładać, zmieniać lub uchylać szczególne obowiązki zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2002/20/WE (dyrektywy o zezwoleniach).«
[…]”.
11
Artykuł 4 dyrektywy 2009/136, zatytułowany „Transpozycja”, przewiduje w ust. 1 akapit pierwszy:
„Do dnia 25 maja 2011 r. państwa członkowskie przyjmują i publikują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji [Europejskiej] tekst tych przepisów”.
12
Należy zauważyć, że zmiany wprowadzone przez art. 1 pkt 1 i 7 dyrektywy 2009/136 do art. 1 ust. 1 i art. 8 dyrektywy o usłudze powszechnej nie mają wpływu na odpowiedź na pytanie zadane przez sąd odsyłający.
Prawo irlandzkie
13
European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 [rozporządzenie Wspólnot Europejskich w sprawie sieci i usług łączności elektronicznej (usługa powszechna i prawa użytkowników) z 2011 r.] (S.I. nr 337, zwane dalej „krajowym rozporządzeniem o usłudze powszechnej”) zawiera art. 11, zatytułowany „Obliczanie kosztu obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, który stanowi:
„1.   Jeżeli przedsiębiorstwo wyznaczone jako posiadające obowiązek [świadczenia usługi powszechnej] zamierza uzyskać finansowanie kosztów netto związanych z wykonaniem tego obowiązku, może ono złożyć do organu regulacyjnego pisemny wniosek w celu uzyskania takiego finansowania.
2.   Do wniosku złożonego na podstawie ust. 1 dołącza się informacje na poparcie tego wniosku, które mogą być racjonalnie wymagane przez organ regulacyjny do celów ust. 3. Dane mogą odnosić się do każdego okresu, który może zostać określony przez organ regulacyjny.
3.   Opierając się na informacjach, w tym informacjach przedłożonych na podstawie ust. 2, które uważa za wystarczające do ustalenia, o którym mowa w niniejszym ustępie, organ regulacyjny ustala, czy obowiązek, o którym mowa w ust. 1, może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla danego przedsiębiorstwa.
4.   Jeżeli organ regulacyjny ustali, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1, może stanowić niesprawiedliwe obciążenie, oblicza koszt netto wykonania tego obowiązku na podstawie:
a)
kosztu netto, biorąc pod uwagę ewentualną korzyść rynkową uzyskaną przez przedsiębiorstwo, obliczoną zgodnie ze wskazówkami udzielonymi w części A załącznika 2;
lub
b)
w stosownych przypadkach – kosztu netto określonego metodą wyznaczania zgodnie z art. 7 ust. 3.
5.   Wyznaczone przedsiębiorstwo określone w ust. 1 dostarcza informacje, które są racjonalnie wymagane przez organ regulacyjny do celów ust. 4.
6.   Jeżeli organ regulacyjny ustali, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi niesprawiedliwego obciążenia, powiadamia o tym dane przedsiębiorstwo, jak również o jego przyczynach, tak szybko, jak jest to racjonalnie możliwe po dokonaniu tego ustalenia.
[…]”.
14
Artykuł 12 krajowego rozporządzenia o usłudze powszechnej, zatytułowany „Finansowanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, stanowi:
„1.   Jeżeli organ regulacyjny uzna na podstawie obliczenia kosztu netto przewidzianego w art. 11, że koszt netto wykonania obowiązku [świadczenia usługi powszechnej] stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorstwa, dzieli on koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej.
2.   Organ regulacyjny ustanawia mechanizm dzielenia zarządzany przez siebie lub przez podmiot niezależny od wyznaczonych przedsiębiorstw, przy czym podmiot ten podlega nadzorowi organu regulacyjnego. Jedynie koszt netto obowiązku [świadczenia usługi powszechnej], obliczony zgodnie z art. 11, może być przedmiotem finansowania.
3.   Mechanizm dzielenia ustanowiony zgodnie z ust. 2 jest zgodny z zasadami przejrzystości, najmniejszego zakłócania rynku, niedyskryminacji i proporcjonalności […]. Organ regulacyjny może zdecydować o niewymaganiu wkładów od przedsiębiorstw, których zweryfikowany obrót krajowy jest niższy od kwoty, którą może co jakiś czas ustalić organ regulacyjny, biorąc pod uwagę ewentualne stanowiska przedstawione mu w ramach ewentualnych konsultacji prowadzonych zgodnie z art. 26.
[…]”.
15
W dniu 31 maja 2011 r. komisja regulacyjna opublikowała decyzję 04/11 składającą się z szeregu numerowanych decyzji, określających zasady i metody obliczania kosztów netto i przychodów z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, zasady i metody obliczania innych przychodów z tytułu tego obowiązku, a także podejścia, jakie należy przyjąć w celu ustalenia, czy operator świadczący usługę powszechną został poddany niesprawiedliwemu obciążeniu z powodu kosztów netto.
16
Decyzje ponumerowane od 38 do 41 mają następujące brzmienie:
„38. W celu stwierdzenia niesprawiedliwego obciążenia nałożonego na [operatora świadczącego usługę powszechną] muszą być spełnione trzy kumulatywne przesłanki:
(i)
musi istnieć bezpośredni, możliwy do sprawdzenia i weryfikowalny koszt netto;
(ii)
przychody z [obowiązku świadczenia usługi powszechnej] nie mogą przekraczać kosztu netto (tzn. stwierdza się dodatni koszt netto);
(iii)
ten dodatni koszt netto jest a) znaczny w porównaniu z kosztami administracyjnymi mechanizmu alokacji i b) skutkuje istotną niekorzystną sytuacją konkurencyjną dla [operatora świadczącego usługę powszechną].
39. Jeżeli dodatni koszt netto jest stosunkowo niski, [organ regulacyjny] ustali na podstawie zweryfikowanych kosztów [obowiązku świadczenia usługi powszechnej], czy finansowanie [obowiązku świadczenia usługi powszechnej] jest uzasadnione, uwzględniając koszty administracyjne ustanowienia i obsługi mechanizmu dzielenia (w stosunku do dodatniego kosztu netto [obowiązku świadczenia usługi powszechnej]) oraz z uwzględnieniem nieproporcjonalnego charakteru tych kosztów w stosunku do wszelkich transferów netto na rzecz [operatora świadczącego usługę powszechną].
40. Jeżeli dodatni koszt netto nie jest stosunkowo niski, [organ regulacyjny] ocenia, czy ten koszt netto znacząco wpływa na rentowność [operatora świadczącego usługę powszechną] lub jego zdolność do uzyskania godziwej stopy zwrotu zainwestowanego kapitału; i
41. Jeżeli dodatni koszt netto ma znaczący wpływ na rentowność [operatora świadczącego usługę powszechną], [organ regulacyjny] ocenia, czy taki koszt netto wpływa znacząco na zdolność [operatora świadczącego usługę powszechną] do konkurowania w przyszłości na równych warunkach z jego konkurentami”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
17
Eircom jest historycznym operatorem monopolistycznym na irlandzkim rynku telekomunikacyjnym. Przedsiębiorstwo to zostało wyznaczone przez komisję regulacyjną jako jedyny dostawca usługi powszechnej w 2003 r. Zdaniem sądu odsyłającego Eircom pozostaje do dnia dzisiejszego jedynym operatorem w Irlandii, który zapewnia dostęp do określonych punktów oraz usługi głosowe i płatne telefony publiczne.
18
W następstwie wniosków o finansowanie kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej złożonych przez Eircom na podstawie art. 11 krajowego rozporządzenia o usłudze powszechnej i mających na celu to, by zgodnie z art. 12 tego rozporządzenia koszt obowiązku świadczenia usługi powszechnej został podzielony między różnych operatorów działających na rynku, komisja regulacyjna wydała w dniu 18 kwietnia 2019 r. pięć decyzji (zwanych dalej „spornymi decyzjami”), w których uznała, że koszt netto ponoszony przez Eircom z tytułu jego obowiązków świadczenia usługi powszechnej w latach 2010–2015 nie stanowił dla niego nieuzasadnionego obciążenia. W konsekwencji komisja regulacyjna w drodze spornych decyzji odmówiła skorzystania z mechanizmu dzielenia, o którym mowa we wspomnianym art. 12.
19
Sąd odsyłający, do którego wniesiono skargę na sporne decyzje, stwierdził, że z tych decyzji wynika, iż komisja regulacyjna dokonała obliczenia, zgodnie z którym w ciągu pięciu rozpatrywanych lat koszt netto ciążących na Eircom obowiązków świadczenia usługi powszechnej wynosił nieco poniżej 43 mln EUR. Zysk tego przedsiębiorstwa przed odsetkami i podatkami w badanym okresie w odniesieniu do jego działalności w zakresie telefonii stacjonarnej wyniósł 1,397 mld EUR.
20
W każdej ze spornych decyzji komisja regulacyjna oparła się na Unfair burden report (sprawozdaniu dotyczącym niesprawiedliwego obciążenia) sporządzonym na jej zlecenie przez firmę doradczą. Zgodnie z tymi sprawozdaniami, co się tyczy warunków, o których mowa w decyzji 38, dodatni koszt netto obciążał Eircom w każdym z rozpatrywanych lat, przychody wynikające dla tego przedsiębiorstwa z obowiązku świadczenia usługi powszechnej nie przewyższały kosztu netto togo obowiązku, a dodatni koszt netto był istotny w porównaniu z kosztami administracyjnymi mechanizmu dzielenia.
21
Ze sprawozdań tych wynika, że jeśli chodzi o ocenę wymaganą w decyzji 40, koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej w rozpatrywanym okresie nie miał istotnego wpływu na rentowność Eircomu i jego zdolność do uzyskania godziwej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału.
22
Kryterium odniesienia użyte we wspomnianych sprawozdaniach i zatwierdzone przez komisję regulacyjną w celu oceny zdolności Eircomu do uzyskania godziwej stopy zwrotu polegało na porównaniu stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału zysków finansowych Eircom ze średnim ważonym kosztem kapitału, który to koszt został wcześniej określony przez komisję regulacyjną. Tytułem przykładu, jeśli chodzi o działalność w zakresie telefonii stacjonarnej Eircomu, biorąc pod uwagę koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, stopa zwrotu z zainwestowanego kapitału przekroczyła średnim ważony koszt kapitału w każdym badanym roku. W świetle odpowiednich ustaleń z tych samych sprawozdań wynika, że w odniesieniu do okresu, którego dotyczyły wnioski Eircomu o finansowanie, ciężar kosztu netto spoczywający na tej spółce nie był nadmierny, biorąc pod uwagę jej zdolność do jego ponoszenia.
23
Według sądu odsyłającego wyżej wymieniona firma doradcza oświadczyła, że w konsekwencji w ramach opracowywania sprawozdań dotyczących badanego okresu nie dokonała na podstawie decyzji 41 oceny, czy koszt netto ciążących na Eircomie obowiązków świadczenia usługi powszechnej miał wpływ na jego zdolność do konkurowania w przyszłości na równych warunkach z jego konkurentami na rynku właściwym.
24
W spornych decyzjach komisja regulacyjna uznała jednak, że brak znaczącego wpływu na rentowność Eircomu i jego zdolność do uzyskania godziwej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału świadczą o tym, że koszt netto jego obowiązku świadczenia usługi powszechnej nie spowodował znaczącej niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej dla tego przedsiębiorstwa. Komisja regulacyjna uznała zatem, że nie ma konieczności badania zakłóceń konkurencji przewidzianego w decyzji 41.
25
Sąd odsyłający stwierdza, że zarówno wspomniane sprawozdania, jak i sporne decyzje koncentrują się wyłącznie na cechach Eircomu, ponieważ ani komisja regulacyjna, ani firma doradcza nie dokonały oceny pozycji konkurentów Eircomu na rynku.
26
Zaznacza on również, że w latach 2010–2014 udział Eircomu w rynku abonentów telefonii stacjonarnej spadł z 74,5 do 47,2%, podczas gdy jeden z konkurentów Eircomu zwiększył w tym okresie swój udział w rynku krajowym z 5 do 21,7%. Z analizy rynku przeprowadzonej w 2014 r. przez komisję regulacyjną w ramach badania przeprowadzonego w gospodarstwach domowych w 2013 r. w Dublinie (Irlandia) wynika, że udział tego konkurenta w rynku wynosił 42%, a w przypadku Eircomu – 44%.
27
Sąd odsyłający podkreśla w tym względzie, że bezsporne jest, iż cechą charakterystyczną konkurencyjnego rynku telekomunikacji jest to, że dostawcy usług, którym nie powierzono obowiązku świadczenia usługi powszechnej, „czerpią korzyści z klientów przyłączonych do sieci, którzy w przeciwnym razie pozostaliby bez obsługi (»pozytywne skutki zewnętrzne«), lub że jest również uznaną cechą takich konkurencyjnych rynków, że wszyscy dostawcy usług teoretycznie mogą wybierać wyłącznie bardziej dochodowe ośrodki geograficzne”.
28
W tych okolicznościach sąd odsyłający stwierdza, że między stronami istnieje spór co do zakresu wyroku Trybunału z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (C‑389/08, EU:C:2010:584) i zastosowania wynikających z niego kryteriów dotyczących oceny istnienia niesprawiedliwego obciążenia w przypadku takim jak przypadek Eircomu, w którym obowiązek świadczenia usługi powszechnej spoczywa na jednym przedsiębiorstwie.
29
W szczególności według sądu odsyłającego Eircom uważa, że wyrok ten należy odczytywać z uwzględnieniem kontekstu legislacyjnego sprawy, w której został wydany, oraz że względna zdolność przedsiębiorstwa, na którym spoczywa obowiązek świadczenia usługi powszechnej, do ponoszenia kosztów netto tej usługi, powinna być oceniana z uwzględnieniem nie tylko jego własnych cech, ale także cech jego konkurentów. W braku takiej oceny istnieje znaczne ryzyko, że wszystkie podmioty gospodarcze będą czerpać korzyści z pozytywnych skutków zewnętrznych takiego przedsiębiorstwa, lecz tylko ono będzie ponosić koszt, podczas gdy sytuacja tego przedsiębiorstwa nie będzie znacząco lepsza od sytuacji jego konkurentów.
30
Komisja regulacyjna uważa ze swej strony, według sądu odsyłającego, że ze wspomnianego wyroku wynika, iż aby ocenić, czy koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej spoczywający na operatorze stanowi niesprawiedliwe obciążenie, należy skupić się na zdolności tego operatora do ponoszenia tego kosztu w świetle jego własnych cech. Ocena istnienia niesprawiedliwego obciążenia na podstawie analizy rynku nie jest wymogiem wynikającym z ram prawnych albo z orzecznictwa Trybunału.
31
W tych okolicznościach High Court (wysoki trybunał, Irlandia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy w okolicznościach, w których:
(i)
rynek telekomunikacyjny został zliberalizowany i działa na nim wielu dostawców usług telekomunikacyjnych;
(ii)
operator świadczący usługę […] został wybrany przez krajowy organ regulacyjny w celu wypełnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej […];
(iii)
krajowy organ regulacyjny ustalił, że istnieje dodatni koszt netto związany z realizacją [obowiązku świadczenia usługi powszechnej]; i
(iv)
krajowy organ regulacyjny ustalił, że koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej jest istotny w porównaniu z kosztami administracyjnymi ustanowienia mechanizmu dzielenia kosztu netto [obowiązku świadczenia usługi powszechnej] pomiędzy uczestników rynku;
jeżeli krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany na mocy ciążących na nim obowiązków wynikających z dyrektywy [o usłudze powszechnej] do zbadania, czy koszt netto [obowiązku świadczenia usługi powszechnej] jest nadmierny w świetle zdolności [operatora świadczącego usługę powszechną] do jego poniesienia, zważywszy na wszystkie charakterystyczne cechy takiego operatora, w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku (o czym mowa w pkt 42 wyroku [z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (C‑389/08, EU:C:2010:584)]), ów krajowy organ regulacyjny może na podstawie mających zastosowanie dyrektyw dokonać tej oceny, uwzględniając wyłącznie charakterystyczne cechy/sytuację [operatora świadczącego usługę powszechną], czy też jest on zobowiązany do zbadania charakterystycznych cech/sytuacji [operatora świadczącego usługę powszechną] względem jego konkurentów na rynku właściwym?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
32
Tytułem wstępu należy zauważyć, że nawet jeśli formalnie sąd odsyłający nie ułożył pytania prejudycjalnego z przywołaniem konkretnych przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być użyteczne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd krajowy przywołał je w treści swoich pytań. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni, mając na uwadze przedmiot sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 16 listopada 2021 r., Governor of Cloverhill Prison i in., C‑479/21 PPU, EU:C:2021:929, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
33
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 12 i 13 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że w celu dokonania oceny, czy koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla operatora, któremu powierzono taki obowiązek, wymagają one od właściwego krajowego organu regulacyjnego zbadania cech właściwych temu operatorowi z uwzględnieniem jego sytuacji w porównaniu z sytuacją jego konkurentów na rynku właściwym.
34
Należy przypomnieć, że dyrektywa o usłudze powszechnej zmierza do ustanowienia zharmonizowanych ram prawnych, które zagwarantują w sektorze łączności elektronicznej świadczenie usługi powszechnej, to znaczy minimalnego zestawu określonych usług po przystępnej cenie wszystkim użytkownikom końcowym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej dyrektywy jednym z jej celów jest zapewnienie publicznego dostępu w całej Unii Europejskiej do usług dobrej jakości dzięki skutecznej konkurencji i faktycznemu wyborowi (wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in., C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
35
Stosownie do art. 3 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej państwa członkowskie określają najskuteczniejsze i najodpowiedniejsze podejście w celu zapewnienia wprowadzenia usługi powszechnej z zachowaniem zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności oraz podejmują starania w celu ograniczenia do minimum zakłóceń na rynku z poszanowaniem interesu publicznego (wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in., C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
36
Jak przewidziano w motywie 4 dyrektywy o usłudze powszechnej, zapewnienie usługi powszechnej może pociągać za sobą świadczenie pewnych usług niektórym użytkownikom końcowym po cenach odbiegających od tych, które wynikają z normalnych warunków rynkowych. Z tego względu, jak wynika z motywu 18 tej dyrektywy, prawodawca Unii przewidział, że państwa członkowskie powinny w razie potrzeby ustanowić mechanizmy finansowania kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, w przypadku kiedy dowiedzie się, że ten obowiązek może być spełniony jedynie ze stratą lub po kosztach netto, które nie mieszczą się w normalnych standardach handlowych (wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in., C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
37
Dlatego też zgodnie z art. 12 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy o usłudze powszechnej, w przypadku gdy krajowe organy regulacyjne uznają, że świadczenie usługi powszechnej określonej w art. 3–10 tej dyrektywy może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia usługi powszechnej, obliczają one koszty netto świadczenia tej usługi.
38
O ile przepisy art. 12 ust. 1 akapit drugi oraz części A załącznika IV do dyrektywy o usłudze powszechnej określają zasady, zgodnie z którymi należy obliczać koszt netto świadczenia usługi powszechnej, gdy krajowe organy regulacyjne uznały, że może ono stanowić niesprawiedliwe obciążenie, o tyle ani z art. 12 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu tej dyrektywy nie wynika, że prawodawca Unii zamierzał samodzielnie określić warunki, na jakich krajowe organy regulacyjne mogą wcześniej uznać, że świadczenie usługi powszechnej może stanowić takie niesprawiedliwe obciążenie. Natomiast z przepisów art. 13 dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, że jedynie na podstawie obliczenia kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, omówionego w art. 12 tej dyrektywy, krajowe organy regulacyjne mogą stwierdzić, iż na przedsiębiorstwie wyznaczonym do świadczenia usługi powszechnej faktycznie spoczywa niesprawiedliwe obciążenie, oraz że państwa członkowskie muszą wówczas zdecydować na wniosek wspomnianego przedsiębiorstwa o określeniu warunków rekompensaty tego kosztu (wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in., C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 36, 37).
39
Jeśli chodzi o pojęcie „niesprawiedliwego obciążenia”, to nie zostało ono zdefiniowane w dyrektywie o usłudze powszechnej. Tymczasem, jak Trybunał miał już okazję stwierdzić w wyroku z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 42), z motywu 21 dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, że prawodawca Unii zamierzał powiązać mechanizmy służące pokryciu kosztów netto, jakie mogą wynikać ze świadczenia usługi powszechnej przez przedsiębiorstwo, z istnieniem po stronie tego przedsiębiorstwa nadmiernego obciążenia. W tej sytuacji, uznawszy, że koszt netto świadczenia usługi powszechnej nie stanowi koniecznie nadmiernego obciążenia dla wszystkich przedsiębiorstw świadczących tę usługę, postanowił on wykluczyć sytuację, w której każdy koszt netto świadczenia usługi powszechnej otwiera automatycznie prawo do rekompensaty. Trybunał stwierdził na tej podstawie, że niesprawiedliwe obciążenie, którego istnienie winno zostać stwierdzone przez krajowy organ regulacyjny przed wypłatą jakiejkolwiek rekompensaty, jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego własne cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku.
40
Wprawdzie z uwagi na brak w tym względzie szczegółowych wskazówek w dyrektywie o usłudze powszechnej do krajowego organu regulacyjnego należy ustalenie w ogólny i obiektywny sposób kryteriów pozwalających określić progi, po których przekroczeniu obciążenie może zostać uznane za nadmierne, zważywszy na charakterystyczne cechy wskazane w poprzednim punkcie, jednak wspomniany organ może stwierdzić, celem zastosowania art. 13 tej dyrektywy, iż obciążenie wynikające ze świadczenia usługi powszechnej jest niesprawiedliwe, tylko pod warunkiem, że zbada dokładnie w świetle tych kryteriów sytuację każdego przedsiębiorstwa, którego to dotyczy (wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in., C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 43).
41
Jeżeli krajowy organ regulacyjny stwierdzi, że jedno przedsiębiorstwo lub większa liczba przedsiębiorstw wyznaczonych do usługi powszechnej podlega niesprawiedliwemu obciążeniu, i jeżeli to przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa wystąpią z wnioskiem o rekompensatę, do państwa członkowskiego należy wprowadzenie w tym celu niezbędnych mechanizmów zgodnie z art. 13 dyrektywy o usłudze powszechnej (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in., C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 44).
42
W świetle tego, co zostało przypomniane powyżej, Trybunał stwierdził w wyroku z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 45), że państwa członkowskie nie mogą, nie naruszając zobowiązań wynikających z dyrektywy o usłudze powszechnej, stwierdzić, że świadczenie usługi powszechnej rzeczywiście stanowi niesprawiedliwe obciążenie podlegające rekompensacie, nie dokonawszy wcześniej obliczenia kosztu netto wynikającego z tego obciążenia po stronie każdego przedsiębiorstwa zobowiązanego do takiego świadczenia i nie oceniwszy, czy ów koszt stanowi nadmierne obciążenie dla tegoż przedsiębiorstwa, ani też nie mogą przyjąć systemu wypłaty rekompensat, w ramach którego rekompensata nie miałaby związku z rzeczonym kosztem netto.
43
W tym względzie należy na wstępie stwierdzić, że uwzględnienie udziału w rynku dostawcy usługi powszechnej oznacza, że proces ustalania ewentualnie niesprawiedliwego charakteru obciążenia spoczywającego na tym dostawcy z tytułu jego obowiązków świadczenia usługi powszechnej zawiera nieodłączny element porównawczy, którego krajowy organ regulacyjny nie może pominąć. Samo ustalenie elementów dotyczących udziału tego dostawcy w rynku rozpatrywanego odrębnie nie pozwala bowiem na wyciągnięcie użytecznych wniosków w braku porównania z udziałami w rynku posiadanymi przez jego konkurentów. Wnioski te mogą różnić się w zależności od liczby konkurentów obecnych na rynku, istniejących w danym przypadku powiązań między tymi ostatnimi lub też różnych sektorów rynku właściwego, na których ci konkurenci są obecni.
44
W konsekwencji, jak podnoszą Eircom, rząd czeski i Komisja, z odpowiednich przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, że właściwy krajowy organ regulacyjny powinien w ramach tego procesu uwzględnić sytuację dostawcy usługi powszechnej w stosunku do sytuacji jego konkurentów na rynku właściwym.
45
Jak bowiem przypomniano w pkt 34 i 35 niniejszego wyroku, zgodnie z art. 1 ust. 1 tej dyrektywy jej głównym celem jest zapewnienie dostępu w całej Unii Europejskiej do publicznie dostępnych usług dobrej jakości dzięki skutecznej konkurencji i faktycznemu wyborowi. Ponadto przy wdrażaniu usługi powszechnej państwa członkowskie powinny na podstawie art. 3 ust. 2 wspomnianej dyrektywy w szczególności dążyć do minimalizowania zakłóceń na rynku, zwłaszcza gdy przyjmują one formę świadczenia usług po cenach lub na warunkach odbiegających od normalnych warunków handlowych, przy jednoczesnym poszanowaniu interesu publicznego.
46
Ponadto, jeśli chodzi w szczególności o kalkulację kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej oraz ich ewentualnego finansowania, motyw 4 tej dyrektywy stanowi, że rekompensata dla przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia określonych usług niektórym odbiorcom po cenach odbiegających od tych, które wynikają z normalnych warunków rynkowych, nie powinna skutkować jakimkolwiek zakłóceniem konkurencji, pod warunkiem że tak wyznaczone przedsiębiorstwa otrzymują rekompensatę w zakresie związanych z dostarczaniem usług kosztów netto oraz pod warunkiem że obciążenie kosztami netto odzyskuje się w sposób konkurencyjnie neutralny.
47
Wynika z tego, że ocena sytuacji konkurencyjnej na rynku właściwym stanowi integralną część przesłanek stosowania art. 12 i 13 dyrektywy o usłudze powszechnej (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 czerwca 2008 r., Komisja/Francja, C‑220/07, niepublikowany, EU:C:2008:354, pkt 45, 46; a także z dnia 21 grudnia 2016 r., TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, pkt 49).
48
Ponadto należy stwierdzić, że ocena cech właściwych dostawcy usługi powszechnej w świetle konkurencyjnego środowiska, w którym działa, jest również zgodna z celami dyrektywy o usłudze powszechnej.
49
Tak jest w szczególności w przypadku elementów, które dotyczą sytuacji gospodarczej i finansowej dostawcy usługi powszechnej. Samo stwierdzenie, że taki podmiot pozostaje rentowny pomimo obciążenia, jakie na nim spoczywa ze względu na koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, nie pozwala bowiem na wyciągnięcie wniosków co do wpływu tego kosztu netto na zdolność tego dostawcy do konkurowania z innymi operatorami obecnymi na rozwijającym się rynku. Nie można wykluczyć, że obciążenie, jakie stanowi koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej dla takiego dostawcy, utrudnia lub komplikuje finansowanie inwestycji w nowe technologie lub na rynkach powiązanych, których to inwestycji mogliby ewentualnie dokonać jego konkurenci i które z tego względu mogłyby zapewnić tym ostatnim znaczącą przewagę konkurencyjną.
50
Tak więc to przy uwzględnieniu sytuacji dostawcy usługi powszechnej w porównaniu z sytuacją jego konkurentów krajowy organ regulacyjny może ocenić, czy koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, który na nim spoczywa, stanowi – ze względu na zakłócenia konkurencji, które z tego wynikają na rynku właściwym ze szkodą dla tego dostawcy – niesprawiedliwe obciążenie dla tego ostatniego w rozumieniu art. 12 i 13 dyrektywy o usłudze powszechnej.
51
W tym względzie, jak przypomniano w pkt 45 niniejszego wyroku, dostęp w całej Unii Europejskiej do publicznie dostępnych usług dobrej jakości dzięki skutecznej konkurencji i faktycznemu wyborowi stanowi główny cel dyrektywy o usłudze powszechnej zgodnie z jej art. 1 ust. 1. Tymczasem, ponieważ pogorszenie pozycji konkurencyjnej dostawcy usługi powszechnej z powodu niesprawiedliwego charakteru ciążącego na nim obowiązku świadczenia usługi powszechnej narusza skuteczną konkurencję na rynku właściwym, okoliczność taka mogłaby zagrozić warunkom świadczenia usługi powszechnej, a ostatecznie realizacji tego celu.
52
Tym samym zgodnie z częścią A załącznika IV do dyrektywy o usłudze powszechnej przy obliczaniu kosztu netto ciążącego na dostawcy usługi powszechnej należy ocenić koszty, jakich wyznaczone przedsiębiorstwo uniknęłoby, gdyby nie było zobowiązane do świadczenia usługi powszechnej. W związku z wnioskami, jakie wyciąga z tego procesu, krajowy organ regulacyjny powinien wziąć pod uwagę sytuację tego dostawcy w porównaniu z sytuacją jego konkurentów na rynku właściwym.
53
W ramach tej analizy krajowy organ regulacyjny, do którego złożono wniosek, o którym mowa w art. 13 dyrektywy o usłudze powszechnej, powinien również uwzględnić zakres tego wniosku oraz okoliczności przywołane przez dostawcę, który ubiega się o zmianę warunków finansowania kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
54
Mając na względzie całość powyższych rozważań, odpowiedź na zadane pytanie brzmi następująco: art. 12 i 13 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że dla dokonania oceny, czy koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla operatora, któremu powierzono taki obowiązek, wymagają one od właściwego krajowego organu regulacyjnego zbadania cech właściwych temu operatorowi z uwzględnieniem jego sytuacji w porównaniu z sytuacją jego konkurentów na rynku właściwym.
W przedmiocie kosztów
55
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuły 12 i 13 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej)
należy interpretować w ten sposób, że:
dla dokonania oceny, czy koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla operatora, któremu powierzono taki obowiązek, wymagają one od właściwego krajowego organu regulacyjnego zbadania cech właściwych temu operatorowi, z uwzględnieniem jego sytuacji w porównaniu z sytuacją jego konkurentów na rynku właściwym.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.