ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
30 avril 2020 (*)
« Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air ambiant – Article 13, paragraphe 1, et annexe XI – Dépassement systématique et persistant des valeurs limites pour les microparticules (PM10) dans la zone RO32101 (Bucarest, Roumanie) – Article 23, paragraphe 1 – Annexe XV – Période de dépassement “la plus courte possible” – Mesures appropriées »
Dans l’affaire C‑638/18,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 12 octobre 2018,
Commission européenne,
représentée par Mmes L. Nicolae et K. Petersen ainsi que par M. E. Manhaeve, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Roumanie,
représentée initialement par Mmes A. Wellman, O.-C. Ichim et M. Chicu ainsi que par M. C.-R. Canţăr, puis par Mmes E. Gane, A. Wellman, O.‑C. Ichim et M. Chicu, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. P. G. Xuereb, président de chambre, MM. T. von Danwitz et A. Kumin (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en raison du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007, des valeurs limites journalières pour les concentrations de PM10, et, du fait du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007 et jusqu’à l’année 2014 incluse, à l’exception de l’année 2013, des valeurs limites annuelles pour les concentrations de PM10 dans la zone RO32101 (Bucarest, Roumanie), la Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1), lu en combinaison avec l’annexe XI de cette directive, et, en ce qui concerne cette zone, a manqué, à compter du 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive, lu en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci, en particulier à l’obligation, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ladite directive, de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.
Le cadre juridique
La directive 96/62/CE
2        L’article 7 de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant (JO 1996, L 296, p. 55), intitulé « Amélioration de la qualité de l’air ambiant – Exigences générales », énonçait, à ses paragraphes 1 et 3 :
« 1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect des valeurs limites.
[...]
3.      Les États membres établissent des plans d’action indiquant les mesures à prendre à court terme en cas de risque de dépassement des valeurs limites et/ou des seuils d’alerte, afin de réduire le risque de dépassement et d’en limiter la durée. Ces plans peuvent prévoir, selon le cas, des mesures de contrôle et, lorsque cela est nécessaire, de suspension des activités, y compris le trafic automobile, qui concourent au dépassement des valeurs limites. »
3        L’article 8 de cette directive, intitulé « Mesures applicables dans les zones où les niveaux dépassent la valeur limite », prévoyait, à ses paragraphes 1, 3 et 4 :
« 1.      Les États membres établissent la liste des zones et des agglomérations où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement.
[...]
3.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.
Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.
4.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, où le niveau de plus d’un polluant est supérieur aux valeurs limites, les États membres fournissent un plan intégré englobant tous les polluants en cause. »
4        En vertu de l’article 11 de ladite directive, intitulé « Transmission des informations et rapports », les États membres étaient tenus de présenter à la Commission des rapports annuels sur le respect des valeurs limites applicables aux concentrations de PM10.
La directive 1999/30/CE
5        L’article 5 de la directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JO 1999, L 163, p. 41), intitulé « Particules », disposait, à son paragraphe 1 :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les concentrations de PM10 dans l’air ambiant, évaluées conformément à l’article 7, ne dépassent pas les valeurs limites indiquées au point I de l’annexe III, à partir des dates y spécifiées.
[...] »
6        S’agissant des PM10, la date à partir de laquelle les valeurs limites devaient être respectées était le 1er janvier 2005.
7        L’article 5, paragraphe 4, de la directive 1999/30 énonçait :
« Lorsque les valeurs limites fixées pour les PM10 au point I de l’annexe III sont dépassées à la suite de concentrations de PM10 dans l’air ambiant dues à des événements naturels, qui donnent lieu à des concentrations dépassant sensiblement les niveaux de fond habituels provenant de sources naturelles, les États membres en informent la Commission, conformément à l’article 11, point 1, de la directive [96/62], en fournissant les justifications nécessaires pour prouver qu’un tel dépassement est dû à des événements naturels. Dans de tels cas, les États membres ne sont tenus de mettre en œuvre des plans d’action en application de l’article 8, paragraphe 3, de la directive [96/62] que si les valeurs limites fixées au point I de l’annexe III sont dépassées pour des raisons autres que des événements naturels. »
8        En vertu de l’article 12 de la directive 1999/30, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 19 juillet 2001.
La directive 2008/50
9        La directive 2008/50, qui est entrée en vigueur le 11 juin 2008, remplace cinq actes législatifs préexistants, relatifs à l’évolution et à la gestion de la qualité de l’air ambiant, notamment les directives 96/62 et 1999/30, lesquelles ont été abrogées à compter du 11 juin 2010, ainsi qu’il ressort de l’article 31 de la directive 2008/50, sans préjudice des obligations incombant aux États membres concernant les délais de transposition ou d’application de ces mêmes directives.
10      L’article 1er de la directive 2008/50, intitulé « Objet », énonce, à ses points 1 à 3 :
« La présente directive établit des mesures visant :
1)      à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ;
2)      à évaluer la qualité de l’air ambiant dans les États membres sur la base de méthodes et de critères communs ;
3)      à obtenir des informations sur la qualité de l’air ambiant afin de contribuer à lutter contre la pollution de l’air et les nuisances et de surveiller les tendances à long terme et les améliorations obtenues grâce aux mesures nationales et communautaires ».
11      L’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions », prévoit, à ses points 5, 8, 16 à 18 et 24 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
5)      “valeur limite” : un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint ;
[...]
8)      “plans relatifs à la qualité de l’air” : les plans énonçant des mesures visant à atteindre les valeurs limites ou valeurs cibles ;
[...]
16)      “zone” : une partie du territoire d’un État membre délimitée par lui aux fins de l’évaluation et de la gestion de la qualité de l’air ;
17)      “agglomération” : une zone qui constitue une conurbation caractérisée par une population supérieure à 250 000 habitants ou, lorsque la population est inférieure ou égale à 250 000 habitants, par une densité d’habitants au kilomètre carré à établir par les États membres ;
18)      “PM10” : les particules passant dans un orifice d’entrée calibré tel que défini dans la méthode de référence pour l’échantillonnage et la mesure du PM10, norme EN 12 341, avec un rendement de séparation de 50 % pour un diamètre aérodynamique de 10 μm ;
[...] »
12      L’article 13 de ladite directive, intitulé « Valeurs limites et seuils d’alerte pour la protection de la santé humaine », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI.
[…]
Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III.
Les marges de dépassement indiquées à l’annexe XI s’appliquent conformément à l’article 22, paragraphe 3, et à l’article 23, paragraphe 1. »
13      L’article 22 de la même directive, intitulé « Report des délais fixés pour atteindre certaines valeurs limites et exemption de l’obligation d’appliquer celles-ci », est ainsi libellé :
« 1.      Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote ou le benzène ne peuvent pas être respectées dans les délais indiqués à l’annexe XI, un État membre peut reporter ces délais de cinq ans au maximum pour la zone ou agglomération en cause, à condition qu’un plan relatif à la qualité de l’air soit établi conformément à l’article 23 pour la zone ou l’agglomération à laquelle le report de délai s’appliquerait. Ce plan est complété par les informations énumérées à l’annexe XV, section B, relatives aux polluants concernés et démontre comment les valeurs limites seront respectées avant la nouvelle échéance.
2.      Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les valeurs limites fixées à l’annexe XI pour les PM10 ne peuvent pas être respectées en raison des caractéristiques de dispersion du site, de conditions climatiques défavorables ou de contributions transfrontalières, un État membre est exempté de l’obligation d’appliquer ces valeurs limites jusqu’au 11 juin 2011, moyennant le respect des conditions prévues au paragraphe 1 et à condition que cet État membre fasse la preuve qu’il a pris toutes les mesures appropriées aux niveaux national, régional et local pour respecter les délais.
3.      Lorsqu’un État membre applique le paragraphe 1 ou 2, il veille à ce que le dépassement de la valeur limite fixée pour chaque polluant ne soit pas supérieur à la marge de dépassement maximale indiquée à l’annexe XI pour chacun des polluants concernés.
4.      Les États membres notifient à la Commission les zones ou agglomérations dans lesquelles ils estiment que les paragraphes 1 ou 2 sont applicables et transmettent le plan relatif à la qualité de l’air visé au paragraphe 1, avec tous les renseignements nécessaires pour permettre à la Commission d’évaluer si les conditions pertinentes sont remplies. Dans son évaluation, la Commission prend en considération les effets estimés, actuellement et dans le futur, sur la qualité de l’air ambiant dans les États membres, des mesures qui ont été prises par les États membres, ainsi que les effets estimés, sur la qualité de l’air ambiant, des mesures communautaires actuelles et des mesures prévues, que doit proposer la Commission.
En l’absence d’objection de la part de la Commission dans les neuf mois qui suivent la réception de la notification, les conditions pertinentes pour l’application du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 sont réputées remplies.
En cas d’objection, la Commission peut demander aux États membres d’adapter les plans relatifs à la qualité de l’air ou d’en fournir de nouveaux. »
14      L’article 23 de la directive 2008/50, intitulé « Plans relatifs à la qualité de l’air », énonce, à son paragraphe 1 :
« Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants.
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
Lorsque des plans relatifs à la qualité de l’air doivent être élaborés ou mis en œuvre pour plusieurs polluants, les États membres élaborent et mettent en œuvre, s’il y a lieu, des plans intégrés relatifs à la qualité de l’air couvrant tous les polluants concernés. »
15      L’article 27 de cette directive, intitulé « Transmission des informations et des rapports », prévoit :
« 1.      Les États membres veillent à ce que les informations sur la qualité de l’air ambiant soient mises à la disposition de la Commission dans les délais prévus par les mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2.
2.      En tout état de cause, afin d’évaluer spécifiquement le respect des valeurs limites et des niveaux critiques ainsi que la réalisation des valeurs cibles, ces informations sont communiquées à la Commission, au plus tard neuf mois après la fin de chaque année, et comprennent :
a)      les modifications apportées au cours de l’année en question à la liste et à la délimitation des zones et des agglomérations établies en vertu de l’article 4 ;
b)      la liste des zones et des agglomérations dans lesquelles les niveaux d’un ou de plusieurs polluants sont supérieurs aux valeurs limites majorées de la marge de tolérance, s’il y a lieu, ou supérieurs aux valeurs cibles ou aux niveaux critiques ; et, pour ces zones et agglomérations :
i)      les niveaux évalués et, le cas échéant, les dates et périodes auxquelles ces niveaux ont été observés ;
ii)      s’il y a lieu, une évaluation de la part imputable aux sources naturelles et à la remise en suspension de particules provoquée par le sablage ou salage hivernal des routes dans les niveaux observés, déclarés à la Commission conformément aux articles 20 et 21.
3.      Les dispositions des paragraphes 1 et 2 s’appliquent aux informations réunies à partir du début de la deuxième année civile suivant l’entrée en vigueur des mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2. »
16      En vertu de l’annexe XI de la directive 2008/50, intitulée « Valeurs limites pour la protection de la santé humaine », s’agissant des PM10, la valeur limite journalière est fixée à 50 μg/m³ et ne doit pas être dépassée plus de 35 fois par année civile, et la valeur limite annuelle, qui est fixée à 40 μg/m³, ne peut pas être dépassée.
17      La section A de l’annexe XV de cette directive énumère les informations qui doivent figurer dans les plans relatifs à la qualité de l’air ambiant, au sens de l’article 23 de ladite directive, notamment celles-ci :
« 8.      Informations concernant les mesures ou projets visant à réduire la pollution adoptés à la suite de l’entrée en vigueur de la présente directive
a)      énumération et description de toutes les mesures prévues dans le projet ;
b)      calendrier de mise en œuvre ;
c)      estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs. »
La procédure précontentieuse
18      En raison de la communication à la Commission, par la Roumanie, de données qui ont fait apparaître des dépassements des valeurs limites fixées pour les PM10 dans plusieurs zones et agglomérations, cette institution a adressé à cet État membre, le 23 novembre 2009, une lettre de mise en demeure, pour infraction à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 1999/30. La Roumanie a répondu le 4 mars 2010 à cette lettre de mise en demeure.
19      Le 25 mars 2010, ledit État membre a notifié à la Commission, en application de l’article 22, paragraphe 2, de la directive 2008/50, une demande d’exonération de l’obligation d’appliquer les valeurs limites annuelles et/ou journalières relatives aux PM10 pour onze zones, dont Bucarest (RO0801), qui figuraient parmi les dix-sept zones pour lesquelles des dépassements des valeurs limites avaient été signalés.
20      Pour les six zones qui n’étaient pas concernées par cette notification, la Commission a adressé, le 28 juin 2010, un avis motivé à la Roumanie, auquel cet État membre a répondu le 31 août 2010.
21      Par une décision du 17 décembre 2010, la Commission a soulevé des objections au sujet de ladite demande d’exonération.
22      S’appuyant sur les objections formulées dans sa décision du 17 décembre 2010 et compte tenu des rapports annuels sur la qualité de l’air communiqués par la Roumanie pour les années 2007 à 2011, qui indiquaient que les valeurs limites journalières fixées pour les PM10 avaient été constamment dépassées dans quatre zones, et que les valeurs limites journalières et annuelles fixées pour les PM10 avaient été constamment dépassées dans cinq autres zones, parmi lesquelles figurait la zone RO0801 (Bucarest), la Commission a transmis à la Roumanie un avis motivé complémentaire le 7 avril 2011.
23      Le 22 février 2013, cette institution a adressé une lettre de mise en demeure complémentaire à cet État membre pour non-respect des valeurs limites journalières et/ou annuelles dans cinq zones, parmi lesquelles figurait la zone Bucarest (RO32101, ex-RO0801). La Commission a invoqué, en ce qui concerne cette dernière zone, un dépassement des valeurs limites annuelles et journalières sur la période correspondant aux années 2007 à 2011. Par ailleurs, cette lettre de mise en demeure complémentaire visait également la violation par la Roumanie de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50.
24      La Roumanie a répondu à ladite lettre de mise en demeure complémentaire le 22 avril 2013, puis le 31 mars 2014.
25      Après un examen des informations communiquées par la Roumanie sur la qualité de l’air pendant l’année 2012, au titre de l’article 27 de la directive 2008/50, la Commission a émis, le 26 septembre 2014, un second avis motivé complémentaire, portant sur le non-respect par cet État membre de l’article 13, paragraphe 1, de ladite directive, lu en combinaison avec l’annexe XI de celle-ci, en ce qui concerne trois zones, parmi lesquelles figurait la zone RO32101 (Bucarest), pour non-respect des valeurs limites annuelles et journalières applicables aux PM10, sur la période correspondant aux années 2007 à 2012.
26      Par ailleurs, la Commission a considéré que la Roumanie avait manqué, au moins jusqu’à l’année 2012 incluse, aux obligations qui lui incombaient au titre de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, notamment à celle de veiller à ce que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible. Elle a en outre considéré que les plans relatifs à la qualité de l’air et les mesures adoptés par la Roumanie afin de mettre en œuvre ces plans n’étaient pas conformes à l’article 23, paragraphe 1, de ladite directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci.
27      La Roumanie a répondu le 26 novembre 2014 à ce second avis motivé.
28      Le 30 janvier 2018, une rencontre entre les représentants de la Commission et de plusieurs États membres, parmi lesquels figurait la Roumanie, a été consacrée aux procédures d’infraction pour violation de la directive 2008/50 ouvertes contre ces États membres. À la suite de cette réunion, la Roumanie a transmis, le 8 février 2018, une réponse complémentaire détaillant les mesures adoptées ou envisagées pour améliorer la qualité de l’air sur son territoire.
29      Après un examen de ces informations, la Commission est arrivée à la conclusion que, en ce qui concerne deux des trois zones faisant encore l’objet de la procédure, la Roumanie respectait désormais les valeurs limites annuelles et journalières applicables aux PM10 depuis, respectivement, l’année 2103 et l’année 2016.
30      Par conséquent, étant donné qu’il n’existait pas d’autres indications de manquements à l’article 13, paragraphe 1, et à l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 en ce qui concerne lesdites zones, la Commission a décidé de ne saisir la Cour d’un recours au titre de l’article 258 TFUE pour manquement auxdites dispositions de la directive qu’en ce qui concerne la zone RO32101 (Bucarest).
Sur le recours
Sur la recevabilité
Argumentation des parties
31      La Roumanie conteste la recevabilité du présent recours à deux égards.
32      D’une part, cet État membre considère que ce recours ne respecte pas les exigences de clarté et de précision posées par la jurisprudence de la Cour. D’autre part, la Roumanie fait valoir que la Commission ne peut pas se fonder sur les dépassements des valeurs limites journalières et annuelles pour les concentrations de PM10 enregistrés postérieurement à l’année 2012 dans la zone RO32101 (Bucarest) et l’existence d’un manquement systématique et persistant.
33      S’agissant du premier de ces arguments, la Roumanie fait valoir, en effet, que la manière dont la Commission a géré la procédure précontentieuse, en modifiant constamment, à chaque étape de cette procédure, non seulement l’objet du manquement, à savoir le nombre des zones qui ne respecteraient pas les valeurs limites journalières et annuelles pour les concentrations de PM10, mais également les périodes au cours desquelles des dépassements avaient été enregistrés, a rendu plus difficile le processus de mise en conformité.
34      La Roumanie estime que la délimitation précise de l’objet du recours est essentielle lorsque la mise en conformité avec les obligations découlant du droit de l’Union implique un impact financier, social et économique majeur.
35      En second lieu, s’agissant des dépassements enregistrés postérieurement à l’année 2012 et de l’existence d’une infraction systématique et persistante, la Roumanie fait valoir que la Commission semble souhaiter se fonder sur le dépassement des valeurs limites applicables aux concentrations de PM10 non seulement pour la période invoquée au cours de la phase précontentieuse, à savoir celle allant jusqu’à l’année 2012, mais également pour des périodes ultérieures.
36      Or, selon la Roumanie, à supposer que l’objet du recours puisse viser également les manquements postérieurs à l’année 2012, qui n’ont pas été invoqués dans l’avis motivé complémentaire du 26 septembre 2014, mais qui correspondent à la période allant jusqu’à l’expiration du délai de réponse à cet avis motivé complémentaire, à savoir le 26 novembre 2014, il ne serait justifié d’étendre l’objet du recours aux périodes postérieures à l’année 2014 qu’à la condition que la procédure vise un manquement systématique et persistant et que les faits correspondent à ceux invoqués dans l’avis motivé, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
37      Cependant, en l’occurrence, les faits postérieurs à cet avis motivé complémentaire ne seraient pas de même nature et ne constitueraient pas le même comportement que les faits auxquels se rapporte cet avis motivé. La Roumanie indique, à cet égard, que les éléments postérieurs à l’année 2012 invoqués dans la requête prouvent précisément qu’une réduction constante des dépassements des valeurs limites fixées pour les concentrations de PM10 a eu lieu pendant la période correspondant aux années 2013 à 2016, dans la zone concernée. Cet État membre ajoute que, si des dépassements des valeurs limites journalières pour les concentrations de PM10 pendant les années 2015 et 2016 ont encore été enregistrés, ces dépassements étaient faibles et le nombre maximal de jours de dépassement limité à 38 durant l’année 2016. Par conséquent, en l’absence d’un manquement persistant et systématique et compte tenu du fait que la situation postérieure à l’année 2012 est fondamentalement différente de celle invoquée dans la phase précontentieuse, cet État membre considère que l’objet du recours ne saurait être étendu à des faits postérieurs audit avis motivé.
38      En outre, il serait pour le moins surprenant que la Commission estime qu’un manquement puisse être considéré comme systématique et, surtout, persistant, alors qu’elle a elle-même exclu de l’objet du recours, en ce qui concerne le dépassement des valeurs limites annuelles, une année, à savoir l’année 2013, qui fait partie de la période invoquée, qui correspond aux années 2007 à 2014.
39      Par ailleurs, la Roumanie soutient que la durée inhabituellement longue de la phase précontentieuse confirme l’absence de caractère systématique et persistant du manquement invoqué.
40      Enfin, cet État membre fait valoir que les manquements reprochés ne concernent qu’une seule zone, ce qui ne permettrait pas de qualifier un manquement ayant un objet aussi limité de systématique et de persistant.
41      La Commission conteste le bien-fondé de cette argumentation.
42      S’agissant du premier argument invoqué par la Roumanie, la Commission relève que le rythme des différentes étapes de la procédure précontentieuse a davantage été déterminé par les informations que la Roumanie a fournies et par la nécessité d’adapter l’objet du recours aux infractions constatées. Par conséquent, cette institution considère que c’est le comportement dudit État membre qui l’a conduite à adapter les différentes étapes procédurales en fonction de ces informations, afin de respecter la régularité de cette procédure.
43      Si l’objet du recours introduit en vertu de l’article 258 TFUE est circonscrit par la procédure précontentieuse et si, par conséquent, l’avis motivé et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques, la Commission fait valoir que cette exigence ne saurait toutefois, selon une jurisprudence constante de la Cour, aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite dans leur formulation, dès lors que l’objet du litige n’a pas été étendu ou modifié, mais a été, au contraire, comme en l’espèce, restreint.
44      En ce qui concerne le second argument avancé par la Roumanie, la Commission rappelle que, selon une jurisprudence également constante, l’objet d’un recours en manquement peut s’étendre à des faits postérieurs à un avis motivé, pour autant qu’ils sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que ceux visés dans cet avis motivé.
45      S’agissant de l’exclusion du manquement de l’année 2013, la Commission soutient que cette année n’a pas été incluse dans le champ de l’infraction, dès lors qu’il ne lui a pas été possible, en l’absence de données suffisantes à cet égard, de déterminer avec certitude si la valeur limite annuelle avait été dépassée. Or, la Roumanie, seule responsable de la fourniture des données valables, ne pourrait se fonder sur sa propre omission pour soutenir que, en fait, les valeurs limites annuelles, dans la zone concernée, ont été respectées pendant l’année 2013. L’exclusion de cette année ne remettrait pas en cause le caractère systématique et persistant de la violation de la directive 2008/50, la conformité d’une année sur huit ne permettant pas de conclure que l’infraction a perdu ce caractère, dès lors que, surtout, les infractions reprochées se seraient poursuivies pendant l’année 2014.
46      En ce qui concerne la durée prétendument excessive de la procédure précontentieuse, la Commission précise que, s’il est vrai qu’une durée excessive de la procédure précontentieuse est susceptible de constituer un vice rendant un recours en manquement irrecevable, il ressort de la jurisprudence de la Cour que cette conclusion ne s’impose que dans les cas où la Commission, en raison de son comportement, a violé les droits de la défense en rendant difficile la réfutation de ses arguments par l’État membre concerné. Or, la Roumanie, à qui il appartenait d’apporter la preuve qu’elle avait rencontré des difficultés à cet égard, n’avancerait aucun argument en ce sens et ne soutiendrait pas avoir été empêchée d’exercer les droits de la défense.
47      La Commission conteste également l’argumentation de la Roumanie selon laquelle une violation systématique et persistante des valeurs limites ne pourrait être invoquée, dans la mesure où le recours en manquement ne vise qu’une seule zone. Elle souligne que le dépassement doit être analysé sur la base des relevés effectués à chaque station de surveillance de la zone ou de l’agglomération concernée, de telle sorte que, pour chaque zone ou agglomération, l’infraction peut être systématique et persistante sans que soit défini un seuil « de minimis ».
Appréciation de la Cour
48      S’agissant de l’argument de la Roumanie selon lequel le recours ne satisfait pas aux exigences de clarté et de précision qui ressortent de la jurisprudence de la Cour, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure précontentieuse a pour but de donner à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (voir, notamment, arrêts du 31 mai 2018, Commission/Pologne, C‑526/16, non publié, EU:C:2018:356, point 49, et du 18 octobre 2018, Commission/Roumanie, C‑301/17, non publié, EU:C:2018:846, point 32).
49      En outre, s’il est vrai que l’objet du recours introduit au titre de l’article 258 TFUE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cet article et que, par conséquent, l’avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques, cette exigence ne saurait toutefois aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite dans leur formulation, dès lors que l’objet du litige n’a pas été étendu ou modifié, mais a été, au contraire, simplement restreint (arrêt du 26 avril 2007, Commission/Finlande, C‑195/04, EU:C:2007:248, point 18 et jurisprudence citée). Ainsi, la Commission peut préciser ses griefs initiaux dans sa requête, à la condition, cependant, qu’elle ne modifie pas l’objet du litige (arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Portugal, C‑503/14, EU:C:2016:979, point 16 et jurisprudence citée).
50      Or, force est de constater que, en l’espèce, la Commission n’a pas étendu ou modifié l’objet du litige, tel que défini dans l’avis motivé complémentaire du 26 septembre 2014. La simple lecture de la lettre de mise en demeure du 22 février 2013 et de cet avis motivé complémentaire ainsi que de la requête déposée devant la Cour laisse apparaître que l’objet du litige, déterminé principalement par la fourniture d’informations par la Roumanie, conformément à l’article 27, paragraphes 1 et 2, de la directive 2008/50, ayant conduit la Commission à adapter les différentes étapes procédurales en fonction de ces informations, a été progressivement restreint, afin, précisément, de respecter la régularité de la procédure précontentieuse.
51      Par ailleurs, la Roumanie n’a pas démontré dans quelle mesure la mise en conformité requise avec le droit de l’Union a été compliquée par la restriction de l’objet du litige à une seule zone.
52      Dans ces conditions, l’argumentation de cet État membre, tirée d’un prétendu manque de précision et de rigueur dans la délimitation de l’objet du litige, ne saurait remettre en cause la recevabilité du recours et doit, dès lors, être écartée.
53      En ce qui concerne la prise en compte, dans le recours de la Commission, des dépassements des valeurs limites postérieurs à l’année 2012, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte [voir, notamment, arrêt du 5 novembre 2019, Commission/Pologne (Indépendance des juridictions de droit commun), C‑192/18, EU:C:2019:924, point 45].
54      Toutefois, dans l’hypothèse où, comme en l’espèce, un recours introduit au titre de l’article 258 TFUE vise à faire constater un manquement systématique et persistant aux dispositions visées, la Cour admet la production d’éléments complémentaires tendant, au stade de la procédure suivie devant elle, à étayer la généralité et la constance du manquement allégué (voir, en ce sens, arrêts du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C‑488/15, EU:C:2017:267, point 42, et du 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16, EU:C:2018:94, point 48).
55      La Cour, en particulier, a eu l’occasion de préciser que, dans cette hypothèse, l’objet d’un recours en manquement supposé persistant peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé, pour autant que ceux-ci sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par ledit avis (arrêts du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C‑488/15, EU:C:2017:267, point 43, et du 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16, EU:C:2018:94, point 49).
56      En l’occurrence, le délai fixé dans l’avis motivé complémentaire, qui est le seul délai pertinent, expirait le 26 novembre 2014. Or, à la date de notification de cet avis, soit le 26 septembre 2014, les dernières données disponibles étaient celles afférentes à l’année 2012. Les données relatives aux années 2013 à 2016 ont été rendues disponibles ultérieurement et doivent donc être considérées comme constituant des faits intervenus postérieurement à cet avis motivé complémentaire.
57      Ces données ayant la même nature que les faits visés par ledit avis motivé complémentaire sont, dès lors, constitutifs d’un même comportement de l’État membre concerné (voir, par analogie, arrêts du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C‑488/15, EU:C:2017:267, point 46, et du 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16, EU:C:2018:94, point 51)
58      Par conséquent, ces données, dont la Commission n’a pris connaissance qu’après la notification du même avis motivé complémentaire, ont pu être valablement mentionnées par cette institution pour qu’il soit considéré que la Roumanie avait manqué de manière systématique et persistante aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci pendant les périodes en cause.
59      Par ailleurs, dans ces conditions, le seul fait que la Commission ne se réfère pas à une date fixe et déterminée pour indiquer la date jusqu’à laquelle la Roumanie aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions combinées ne suffit pas à entraîner l’irrecevabilité du recours (voir, par analogie, arrêts du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C‑488/15, EU:C:2017:267, points 47 à 48, et du 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16, EU:C:2018:94, point 52).
60      Enfin, l’argumentation selon laquelle la durée inhabituellement longue de la procédure précontentieuse étaye une absence de manquement systématique et persistant ne saurait non plus prospérer. S’il est vrai que la durée excessive de la procédure précontentieuse est susceptible de constituer un vice rendant un recours en manquement irrecevable, il ressort de la jurisprudence que cette conclusion ne s’impose que dans les cas où le comportement de la Commission a rendu difficile la réfutation de ses arguments, violant ainsi les droits de la défense, et qu’il appartient à l’État membre concerné d’apporter la preuve d’une telle difficulté (arrêt du 8 décembre 2005, Commission/Luxembourg, C‑33/04, EU:C:2005:750, point 76 et jurisprudence citée). Or, il convient de constater que la Roumanie n’avance aucun argument en ce sens et ne fait pas état de difficultés qu’elle aurait rencontrées dans l’exercice des droits de la défense.
61      Étant donné que les arguments par lesquels la Roumanie conteste le caractère systématique et persistant du manquement qui lui est reproché visent la question de savoir si le premier grief de la Commission est fondé, et non la recevabilité du recours, ils seront examinés dans la partie du présent arrêt statuant au fond.
62      Il résulte de ce qui précède que le recours de la Commission est recevable.
Sur le premier grief, tiré d’une violation systématique et persistante des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci
Argumentation des parties
63      Par son premier grief, la Commission fait valoir que la Roumanie a, de manière systématique et persistante, violé les obligations résultant de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XI de cette dernière, étant donné que les limites journalières pour les concentrations de PM10, depuis l’année 2007 et jusqu’à, à tout le moins, l’année 2016, et les valeurs limites annuelles, depuis l’année 2007, à l’exception de l’année 2013, jusqu’à l’année 2014 incluse, ont été dépassées dans la zone RO32101 (Bucarest).
64      La Commission rappelle, à cet égard, que lesdites obligations sont entrées en vigueur le 1er janvier 2005, conformément aux dispositions combinées de l’article 5, paragraphe 1, et de l’annexe III de la directive 1999/30 et n’ont pas été modifiées par l’entrée en vigueur de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, de telle sorte que la Roumanie y serait soumise depuis le 1er
janvier 2007, conformément au protocole relatif aux conditions et modalités d’admission de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne (JO 2005, L 157, p. 29).
65      Dans l’hypothèse où un État membre n’était pas en mesure de respecter les valeurs limites fixées par la directive 2008/50, l’article 22 de celle-ci avait prévu, selon la Commission, la possibilité, pour cet État membre, d’obtenir un report du délai d’application desdites valeurs limites jusqu’au 11 juin 2011 au plus tard. La Roumanie aurait sollicité cette dérogation, notamment pour la zone RO32101 (Bucarest). Étant donné que, par une décision du 17 décembre 2010, la Commission aurait soulevé des objections au sujet de l’octroi de ladite dérogation, l’obligation faite à la Roumanie de respecter intégralement l’article 13, paragraphe 1, de ladite directive, lu en combinaison avec l’annexe XI de celle-ci, s’appliquerait depuis le 1er janvier 2007.
66      La Roumanie ne conteste pas que, pendant les périodes visées par la Commission, tant les limites journalières que les limites annuelles pour les concentrations de PM10 n’ont pas été respectées dans la zone RO32101 (Bucarest). Selon cet État membre, ce manquement aux obligations résultant de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XI de cette dernière n’aurait toutefois pas eu un caractère systématique et persistant.
Appréciation de la Cour
67      Il convient de rappeler que le grief tiré de la violation de l’obligation visée à l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2008/50 doit être apprécié en tenant compte de la jurisprudence constante aux termes de laquelle la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité FUE ou un acte de droit dérivé [arrêts du 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16, EU:C:2018:94, point 61 et jurisprudence citée, ainsi que du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 37].
68      Il s’ensuit que, en l’occurrence, le fait de dépasser les valeurs limites pour les PM10 dans l’air ambiant suffit en lui-même pour que puisse être constaté un manquement aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci [voir, par analogie, arrêts du 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16, EU:C:2018:94, point 62 et jurisprudence citée, ainsi que du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 38].
69      Or, en l’espèce, les données résultant des rapports annuels sur la qualité de l’air, présentées par la Roumanie en vertu de l’article 27 de la directive 2008/50, montrent que, de l’année 2007 à l’année 2016 incluse, les valeurs limites journalières pour les concentrations de PM10, et, de l’année 2007 à l’année 2014, à l’exception de l’année 2013, les valeurs limites annuelles pour les concentrations de PM10, ont été très régulièrement dépassées dans la zone RO32101 (Bucarest).
70      De même, contrairement à ce qu’allègue la Roumanie, un manquement peut demeurer systématique et persistant en dépit d’une éventuelle tendance partielle à la baisse mise en évidence par les données recueillies, qui n’aboutit toutefois pas à ce que cet État membre se conforme aux valeurs limites au respect desquelles il est tenu (voir, par analogie, arrêt du 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16, EU:C:2018:94, point 65).
71      Ne remet pas non plus en cause le caractère systématique et persistant du manquement allégué l’exclusion partielle de l’année 2013 du champ du recours. Ainsi que l’a démontré la Commission, cette année n’a pas été incluse dans le recours en raison de lacunes dans le suivi du niveau de polluants par la Roumanie, de telle sorte que l’insuffisance de données ne permettait pas de déterminer avec certitude un dépassement de la valeur limite annuelle pour les PM10. Or, la Roumanie, étant tenue de fournir des informations, conformément à l’article 27, paragraphes 1 et 2, de la directive 2008/50, cet État membre ne saurait invoquer sa propre négligence dans l’observation des obligations résultant de cette directive. En outre, cette exclusion ne concerne qu’une seule année depuis l’année 2007, pour laquelle la Roumanie ne soutient d’ailleurs pas que cette valeur limite aurait été respectée.
72      S’agissant de l’argument de la Roumanie selon lequel la Commission ne peut faire état d’un manquement systématique et persistant, dès lors que le recours ne vise qu’une seule zone, il suffit de rappeler que, ainsi qu’il a été indiqué au point 68 du présent arrêt, le fait de dépasser les valeurs limites pour les PM10 dans l’air ambiant suffit en lui-même pour que puisse être constaté un manquement aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 38 et jurisprudence citée].
73      La violation desdites dispositions est examinée dans ce contexte au niveau des zones et des agglomérations, le dépassement devant être analysé pour chaque zone ou agglomération sur la base des relevés effectués à chaque station de surveillance. La Cour a jugé, à cet égard, que l’article 13, paragraphe 1, et l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 doivent être interprétés en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dans laquelle ces dispositions s’inscrivent, en ce sens que, pour constater le dépassement d’une valeur limite fixée à l’annexe XI de cette directive pour la moyenne calculée par année civile, il suffit qu’un niveau de pollution supérieur à cette valeur soit mesuré à un point de prélèvement isolé [arrêts du 26 juin 2019, Craeynest e.a., C‑723/17, EU:C:2019:533, points 60, 66 et 68, ainsi que du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 44].
74      Par conséquent, il n’existe pas de seuil « de minimis » en ce qui concerne le nombre de zones dans lesquelles un dépassement peut être constaté ou relatif au nombre de stations de surveillance d’une zone donnée pour lesquelles des dépassements sont enregistrés. Par ailleurs, il convient de mentionner que la zone concernée, à savoir la zone RO32101 (Bucarest), compte, selon les informations fournies par la Commission, plus de 2 millions d’habitants. Ignorer ce fait reviendrait à méconnaître les objectifs poursuivis par la directive 2008/50, notamment celui de protection de la santé humaine ainsi que de l’environnement dans son ensemble.
75      Il en résulte que le dépassement ainsi constaté dans cette zone doit être considéré non seulement comme persistant, mais également comme systématique, pour ce qui concerne ces périodes, sans que la Commission soit tenue d’apporter des preuves supplémentaires de ce dépassement [voir, par analogie, arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 40].
76      Dans ces conditions, le premier grief doit être accueilli.
Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec la section A de l’annexe XV de celle-ci
Argumentation des parties
77      Par son second grief, la Commission soutient que la Roumanie a manqué, depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en application de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec la section A de l’annexe XV de celle-ci, notamment à l’obligation, prévue au deuxième alinéa de cette disposition, de veiller à ce que la période de dépassement des valeurs limites pour les PM10 soit la plus courte possible.
78      À cet égard, la Commission fait valoir que l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, que la Roumanie était tenue de respecter depuis le 11 juin 2010, instaure un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites applicables aux concentrations de PM10, telles que prévues par les dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50, et, d’autre part, l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air, imposant aux États membres une obligation d’agir. Ces derniers devraient réagir rapidement dans la zone ou dans l’agglomération où un dépassement des valeurs limites a été constaté, afin de normaliser la situation, sur la base des mesures adoptées. Ces plans pourraient comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants.
79      La Commission considère que l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 impose aux États membres de prévoir concrètement un mécanisme d’urgence, déclenché par les risques pour la santé humaine résultant de ce dépassement des valeurs limites. Par conséquent, cette disposition, qui prévoirait ainsi une obligation de résultat, ne prolongerait pas les délais de mise en conformité avec les valeurs limites, mais viserait à assurer que ces valeurs limites sont respectées dans les plus brefs délais après l’apparition d’un dépassement.
80      En outre, bien que les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci devraient, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible.
81      Afin de déterminer si un plan relatif à la qualité de l’air prévoit des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible, ce qui requerrait une analyse au cas par cas, la Commission fait valoir qu’il convient de tenir compte de plusieurs facteurs déduits, notamment, de la jurisprudence mentionnée au point 54 du présent arrêt.
82      Premièrement, le dépassement des valeurs limites sur une longue durée ainsi que, deuxièmement, le fait qu’une période d’une durée considérable est prévue pour mettre un terme à ce dépassement constitueraient des indices importants du non-respect, par l’État membre concerné, de l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50.
83      Deuxièmement, le contenu des plans relatifs à la qualité de l’air, en particulier le point de savoir si ceux-ci contiennent toutes les informations requises à la section A de l’annexe XV de la directive 2008/50, devrait être pris en considération. L’absence d’un ou de plusieurs de ces éléments d’information constituerait une indication claire du fait que le plan relatif à la qualité de l’air est insuffisant.
84      Troisièmement, d’autres éléments pourraient être pertinents pour déterminer si les plans relatifs à la qualité de l’air contiennent des mesures appropriées et efficaces pour faire en sorte que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ainsi, ces plans devraient couvrir l’ensemble des principales causes des dépassements des valeurs limites et prévoir des mesures contraignantes suffisantes et des sources de financement pour leur mise en œuvre.
85      S’agissant des plans relatifs à la qualité de l’air adoptés par la Roumanie, la Commission rappelle que cet État membre lui a transmis la demande de dérogation mentionnée au point 65 du présent arrêt, accompagnée de plans relatifs à la qualité de l’air pour toutes les zones concernées, y compris celle de Bucarest, ainsi que des informations complémentaires, le 20 juillet 2010, concernant l’obligation de respecter les valeurs limites journalières et annuelles pour les PM10, notamment dans la zone de Bucarest.
86      Après avoir procédé à l’évaluation de ces plans, la Commission aurait soulevé des objections au sujet de cette demande, après avoir constaté que la possibilité de faire respecter, le 10 juin 2011 au plus tard, les valeurs limites journalières et annuelles fixées pour les PM10 dans ces zones n’avait pas été démontrée.
87      Par la suite, la Roumanie aurait indiqué les pages du site Internet sur lesquelles les programmes de mesures établis en application de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et les rapports de mise en œuvre de ces programmes pouvaient être consultés, ainsi que les mesures prévues dans les plans relatifs à la qualité de l’air et des mesures supplémentaires. En outre, cet État membre aurait communiqué non seulement des informations actualisées sur les progrès accomplis en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures figurant dans les programmes et des mesures supplémentaires, mais aussi, au mois de février 2018, une mise à jour de l’état d’avancement de certaines mesures.
88      Cependant, la Commission soutient que, à la date d’expiration du délai prévu dans l’avis motivé complémentaire, à savoir le 26 novembre 2014, les plans relatifs à la qualité de l’air applicables dans la zone RO32101 (Bucarest) étaient identiques aux plans adoptés au mois de septembre 2010.
89      Ces plans, contrairement à ce qu’exigerait l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, lu en combinaison avec l’annexe XV, section A, point 8, de la directive 2008/50, ne contiendraient pas d’informations sur l’« estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et [le] délai prévu pour la réalisation de ces objectifs », bien que, selon la Commission, ces informations soient essentielles pour déterminer si les mesures sont appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible.
90      En tout état de cause, la Commission soutient que, au-delà des objections qu’elle a soulevées au sujet de la demande de dérogation transmise par la Roumanie, les valeurs limites n’avaient pas davantage pu être respectées dans la zone RO32101 (Bucarest) à la fin de la période visée dans l’avis motivé complémentaire, c’est-à-dire le 26 novembre 2014, soit plus de quatre ans après la date à laquelle les plans relatifs à la qualité de l’air auraient dû être adoptés. Compte tenu des dépassements des valeurs limites journalières dans ladite zone, la Roumanie n’aurait toujours pas adopté, pendant l’année 2016, les mesures appropriées pour atteindre les objectifs fixés, c’est-à-dire plus de six ans après la date à laquelle elle était censée remplir cette obligation prévue par la directive 2008/50.
91      En outre, la Commission fait valoir que, par ailleurs, dans sa réponse à l’avis motivé complémentaire du 26 novembre 2014, la Roumanie admet que les plans relatifs à la qualité de l’air ne satisfaisaient pas aux exigences fixées à l’article 23, paragraphe 1, deuxième et troisième alinéas, de la directive 2008/50, en ce sens qu’ils ne contenaient pas de mesures appropriées pour garantir une période de dépassement la plus courte possible, non plus que toutes les informations visées à l’annexe XV, section A, de ladite directive. De même, la Roumanie estimerait qu’il est nécessaire d’adopter des mesures supplémentaires, afin de respecter ces exigences.
92      S’agissant du contenu desdits plans, la Commission soutient que, selon le programme intégré de gestion de la qualité de l’air de 2010, peut être identifiée, dans la zone RO32101 (Bucarest), une multitude de sources de polluants atmosphériques associées, les sources principales de pollution étant la circulation routière qui est responsable d’environ 70 % de la pollution atmosphérique, les centrales électrothermiques, l’industrie et les travaux de construction.
93      Parmi les mesures énumérées dans ledit programme figureraient, notamment, la modernisation de l’infrastructure de transport, le renouvellement du parc automobile de la société de transports en commun de Bucarest, l’exploitation de nouvelles lignes de tramway, la construction de viaducs et de ponts, ainsi que de lignes souterraines, le développement du transport intermodal, des aires de stationnement et des pistes cyclables, la plantation d’arbres et de plantes, et l’entretien journalier ou annuel des espaces verts. En outre, seraient prévus des mesures visant à améliorer le transport en commun au centre-ville de Bucarest, la construction de parkings multiniveaux, l’aménagement des zones pour piétons et cyclistes, l’entretien et l’extension des espaces verts, la rénovation thermique et la rationalisation de la consommation d’énergie thermique ainsi que le nettoyage des rues. Seraient également prévus la construction de fontaines et un projet portant sur des dispositifs antipoussière.
94      Or, la Commission relève, premièrement, que, s’agissant de ces mesures, l’État membre concerné ne précise pas à quelle date et dans quelle mesure elles contribueront à améliorer la qualité de l’air. Par conséquent, il serait difficile de déterminer si elles auront pour résultat le respect des valeurs limites dans la zone concernée. Ainsi, les plans relatifs à la qualité de l’air ne contiendraient pas les informations visées à l’annexe XV, section A, point 8, contrairement à ce que prévoirait l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50.
95      Deuxièmement, la liste fournie par la Roumanie ne mentionnerait aucune mesure spécifique adoptée récemment ou envisagée en vue de réduire les émissions générées par les centrales thermiques de chauffage urbain, lesquelles constitueraient la deuxième cause de pollution par les PM10 dans cette zone, à l’exception des mesures visant la centrale CET sud. En effet, cet État membre affirmerait que le démantèlement et la fermeture des chaudières de cette centrale ont été approuvés et soutiendrait que l’utilisation de combustible liquide (fioul) par les centrales thermoélectriques ne figure plus dans l’inventaire des sources d’émission, pour l’année 2013, dans la zone RO32101 (Bucarest). Toutefois, en l’absence d’informations actualisées sur les sources de pollution dans cette zone, la Commission ne pourrait vérifier si les mesures prises en ce qui concerne les centrales thermoélectriques ont effectivement été mises en œuvre et ont eu l’effet escompté.
96      Troisièmement, la Commission constate l’absence de mesures spécifiques pour lutter contre les émissions provenant de l’activité industrielle, qui constitueraient la troisième source de pollution par les PM10 dans ladite zone.
97      De même, en se référant à des exemples concrets, la Commission relève que certaines des mesures proposées ont été reportées. Dès lors, la réponse transmise par la Roumanie au mois de novembre 2014 ne permettrait pas davantage de déterminer si les mesures sont appropriées pour assurer le respect des valeurs limites journalières ou annuelles pour les PM10, étant donné qu’elle ne contiendrait aucune information sur l’incidence des mesures proposées non plus qu’aucun calendrier ou délai pour le respect de ces valeurs limites.
98      La Commission fait également valoir que, dans cette même réponse à l’avis motivé complémentaire, la Roumanie a mentionné des sanctions infligées par la Garda Națională de Mediu (Garde nationale de l’environnement, Roumanie) pour des faits ayant généré une pollution atmosphérique par les particules, notamment dans la zone RO32101 (Bucarest). Or, selon la Commission, il n’est pas établi que ces sanctions ont eu pour effet de raccourcir les périodes au cours desquelles des dépassements des valeurs limites ont été observés.
99      De même, la Commission soutient qu’il ressort des informations supplémentaires fournies par l’État membre concerné au mois de février 2018 qu’il est prévu d’adopter des mesures complémentaires, afin de réduire les émissions dues à la circulation routière, au processus d’érosion éolienne et aux activités de construction, qui permettraient d’améliorer la qualité de l’air. Il s’agirait notamment de mesures telles que des investissements dans une nouvelle ligne de métro, dans le renouvellement de la flotte des véhicules de transport public (autobus, tramways et trolleybus) et dans une flotte de véhicules de transport public plus écologique. Les mesures envisagées auraient aussi trait à la réhabilitation de certains tronçons de route ou à la réalisation de couloirs uniques pour les véhicules de transport public, ainsi qu’à la mise en œuvre d’un projet intégré de gestion de la circulation routière dans le centre de Bucarest. Au niveau national, les nouvelles mesures viseraient également à réhabiliter les centrales thermiques, à améliorer les systèmes de chauffage et à créer des espaces verts. Ces informations mentionneraient également la poursuite du programme de renouvellement du parc automobile (programme « Rabla »).
100    La Commission considère toutefois que les dates de mise en œuvre de ces mesures ne sont pas précisées. Selon les informations dont dispose la Commission, elles seraient réalisées à partir de l’année 2018 ou « d’ici 2020 ». De même, le caractère obligatoire ou volontaire de ces mesures et la date à laquelle elles produiront les effets escomptés pour que les valeurs limites pour les PM10 soient respectées ne seraient pas précisés.
101    En outre, s’agissant du programme « Rabla », la Commission soutient que, bien que celui-ci soit en vigueur depuis douze ans, trois fois plus de véhicules d’occasion que de voitures neuves sont immatriculés en Roumanie, et que le parc automobile roumain est l’un des plus anciens d’Europe. En outre, la récente suppression de la taxe sur les émissions polluantes aurait entraîné une augmentation des immatriculations de véhicules d’occasion et aurait remis en cause le financement de ce programme.
102    La Commission fait valoir que, en tout état de cause, même si les nouvelles mesures évoquées étaient intégralement appliquées et mises en œuvre au plus tard au cours de l’année 2020, la Roumanie cesserait de dépasser les valeurs limites fixées pour les PM10 dans la zone RO32101 (Bucarest) dix ans après la date à laquelle ces plans auraient dû être adoptés et environ treize ans après la date de constatation du dépassement de ces valeurs. Compte tenu de ces délais très longs, la Commission ne pourrait considérer que ces mesures sont appropriées et efficaces pour garantir que la période de dépassement des valeurs limites applicables aux concentrations de PM10 soit « la plus courte possible », au sens de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50.
103    Elle en conclut que les plans relatifs à la qualité de l’air adoptés par la Roumanie et applicables à l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé complémentaire du 26 septembre 2014 ne contiennent pas de mesures appropriées pour que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible ni ne mentionnent toutes les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de ladite directive.
104    Un nouveau plan intégré relatif à la qualité de l’air de Bucarest pour la période correspondant aux années 2018 à 2022 aurait été communiqué à la Commission le 24 juillet 2018. Or, le fait que ce plan prévoit le respect des valeurs limites fixées pour les PM10 à Bucarest au plus tard au cours de l’année 2022 conforterait l’argumentation de la Commission, selon laquelle il ne devrait pas être considéré que ledit plan comporte des mesures appropriées pour que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible. En tout état de cause, l’existence d’un manquement d’un État membre devrait être appréciée en fonction de la situation de ce dernier telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir, en l’espèce, le 26 novembre 2014, date à laquelle, selon la Commission, les plans applicables étaient ceux qui avaient été adoptés au cours de l’année 2010.
105    La Roumanie fait notamment valoir que la Commission se fonde, pour étayer l’existence d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, sur des arguments formels. Or, les États membres disposeraient d’une certaine marge d’appréciation en ce qui concerne le choix des mesures à adopter ainsi que du droit de bénéficier d’un délai de mise en œuvre raisonnable et réaliste dans un contexte concret, spécifique à la situation particulière de l’État membre concerné.
106    Cet État membre soutient, à cet égard, que cette marge d’appréciation devrait également inclure la possibilité de réajuster les mesures devant être prises et l’octroi du temps nécessaire pour accomplir les formalités internes d’adoption des plans qui, dans la plupart des cas, sont à la charge de plusieurs autorités responsables, au niveau tant central que local, et impliquent des changements structurels. L’approche choisie par la Commission nuirait à l’équilibre entre l’objectif de réduire le risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence, en privant les États membres du droit d’invoquer et de justifier de tels intérêts spécifiques.
107    Rappelant la jurisprudence de la Cour selon laquelle il convient de vérifier par une analyse au cas par cas si les plans établis par l’État membre concerné sont en conformité avec l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50, la Roumanie soutient qu’il ressort clairement de cette jurisprudence que l’accent est mis sur l’analyse de la nature des mesures au cas par cas, du contenu de ces dernières, du contexte concret, et non sur la vérification formelle du respect des exigences prévues à l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50.
108    À cet égard, la Roumanie souligne que les mesures prises depuis l’année 2008 en vue de réduire les concentrations de PM10 dans la zone concernée ont été introduites progressivement et développées au fil des années, dans le respect de l’équilibre entre l’objectif de réduire le risque de pollution et la situation spécifique de la Roumanie d’un point de vue social, économique et financier.
109    Or, selon cet État membre, bien que des évolutions significatives aient été enregistrées dans la réduction des concentrations de PM10, les valeurs limites établies par la directive 2008/50 ne pouvaient pas encore être respectées. Ainsi, les autorités roumaines n’auraient pas seulement, au cours de l’année 2013, décidé d’élaborer une étude portant sur la qualité de l’air à Bucarest, en dressant un inventaire des sources d’émission et en établissant des cartes de la pollution de l’air, mais auraient également élaboré, à partir de l’année 2015, un nouveau plan intégré sur la qualité de l’air dans la ville de Bucarest pour la période correspondant aux années 2018 à 2022 (ci-après le « PICA »), dans lequel il aurait été établi, par modélisation mathématique, que la mise en œuvre des mesures prévues et le respect des indicateurs proposés allaient assurer, à la fin de la période de mise en œuvre fixée, une amélioration de la qualité de l’air dans la zone concernée.
110    Le PICA contiendrait vingt mesures, dans le cadre desquelles des projets concrets ont été établis, accompagnées d’indicateurs de réalisation assurant la mise en œuvre des mesures qui ont été classées dans différentes catégories, à savoir trafic routier, espaces verts, sources industrielles et autres, visant notamment l’assainissement, la plantation d’arbres, les parkings, etc. Chaque mesure serait décrite, avec ses sources de financement et son délai de mise en œuvre.
111    La Roumanie précise que, outre ces projets et au-delà des mesures prévues dans ledit plan, des mesures volontaires sont mises en œuvre. La priorité serait également donnée aux mesures relatives à la sensibilisation de la population, lesquelles, bien que non quantifiables, seraient importantes aux fins d’inciter les résidents à contribuer à la mise en œuvre des mesures prévues dans le même plan. Les mesures figurant dans le PICA seraient en cours de mise en œuvre. Le suivi du PICA serait effectué trimestriellement et annuellement, afin que les autorités concernées aient une connaissance du stade de mise en œuvre des mesures et leur efficacité.
Appréciation de la Cour
112    Il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, lorsque le dépassement des valeurs limites pour les PM10 a lieu après le délai prévu pour leur application, l’État membre concerné est tenu d’établir un plan relatif à la qualité de l’air, qui réponde à certaines exigences.
113    Ainsi, ce plan doit prévoir les mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible et peut comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. De plus, selon l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50, ce plan doit contenir au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de cette directive et peut aussi inclure les mesures visées à l’article 24 de celle-ci. Ledit plan doit être transmis à la Commission sans délai et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
114    Selon la jurisprudence de la Cour, l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 a une portée générale étant donné qu’il s’applique, sans limitation dans le temps, aux dépassements de toute valeur limite de polluant fixée par cette directive, après le délai prévu pour son application, qu’il soit fixé par ladite directive ou par la Commission en vertu de l’article 22 de celle-ci [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 76 et jurisprudence citée].
115    Il y a également lieu de relever que l’article 23 de la directive 2008/50 instaure un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites pour les PM10 telles que prévues par les dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci et, d’autre part, l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 78 et jurisprudence citée].
116    Ces plans ne peuvent être établis que sur le fondement de l’équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 79 et jurisprudence citée].
117    Dès lors, le fait qu’un État membre dépasse les valeurs limites pour les PM10 dans l’air ambiant ne suffit pas, à lui seul, pour qu’il soit considéré que cet État membre a manqué aux obligations prévues à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 80 et jurisprudence citée].
118    Cependant, il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, si les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 81 et jurisprudence citée].
119    Dans ces conditions, il convient de vérifier, par une analyse au cas par cas, si les plans établis par l’État membre concerné sont en conformité avec l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 82 et jurisprudence citée].
120    Or, il convient de constater que la Roumanie a bien adopté des plans relatifs à la qualité de l’air ainsi que différentes mesures destinées à améliorer cette qualité, dans la zone en cause. Toutefois, les mesures dont cet État membre a fait état, bien que démontrant une réduction du niveau de dépassement, d’une part, ne donnaient et ne donnent toujours aucune indication précise sur la date à laquelle sera assuré le respect des valeurs limites journalières applicables aux PM10 dans cette zone, et, d’autre part, ont été, pour la grande majorité d’entre elles, adoptées ou envisagées bien après l’expiration du délai de réponse à l’avis motivé ou sont en cours d’adoption ou de planification, et prévoient parfois une durée de réalisation pouvant s’étendre sur plusieurs années après l’entrée en vigueur des valeurs limites pour les PM10. La Roumanie précise d’ailleurs que le PICA, adopté pour la période correspondant aux années 2018 à 2022, est en cours de mise en œuvre et que six mesures sur les vingt prévues ont pour terme l’année 2022.
121    Il convient de rappeler, dans ce contexte, que l’obligation d’établir, en cas de dépassements desdites valeurs limites dans l’air ambiant, des plans relatifs à la qualité de l’air s’impose à l’État membre concerné depuis le 11 juin 2010. Ainsi qu’il ressort du dossier soumis à la Cour, de tels dépassements avaient déjà été constatés en Roumanie à cette date. Dès lors, à partir de ladite date, à laquelle la Roumanie devait mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2008/50, conformément à l’article 33, paragraphe 1, de celle-ci, cet État membre était tenu d’adopter et de mettre à exécution, le plus rapidement possible, des mesures appropriées, en application de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive.
122    Dans les conditions mentionnées au point 120 du présent arrêt, il y a lieu de relever que la Roumanie n’a manifestement pas adopté en temps utile des mesures appropriées permettant d’assurer un délai de dépassement des valeurs limites en cause qui soit le plus court possible dans la zone de Bucarest (RO32101). Ainsi, le dépassement de ces valeurs limites est demeuré systématique et persistant durant, respectivement, au moins quatre années et plus de six années dans ladite zone, en dépit de l’obligation incombant à cet État membre de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l’exigence selon laquelle le délai de dépassement doit être le plus court possible.
123    Une telle situation démontre par elle-même, sans qu’il soit besoin d’examiner de manière plus détaillée le contenu des plans relatifs à la qualité de l’air établis par la Roumanie, que, en l’occurrence, cet État membre n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement des valeurs limites pour les PM10 soit « la plus courte possible », au sens de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [voir, par analogie, arrêt du 24 octobre 2019, Commission/France (Dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote), C‑636/18, EU:C:2019:900, point 90 et jurisprudence citée].
124    Il s’ensuit que les arguments avancés par la Roumanie ne sauraient, en tant que tels, justifier d’aussi longs délais pour mettre un terme aux dépassements constatés au regard de l’exigence visant à assurer que la période de dépassement soit la plus courte possible.
125    Dans ces conditions, le second grief invoqué par la Commission doit être accueilli.
126    Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater, d’une part, que, en raison du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007 et jusqu’à, à tout le moins, l’année 2016, des valeurs limites journalières pour les concentrations de PM10, et, du fait du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007 jusqu’à l’année 2014 incluse, à l’exception de l’année 2013, des valeurs limites annuelles pour les concentrations de PM10 dans la zone RO32101 (Bucarest), la Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XI de celle-ci, et, d’autre part, qu’elle a manqué, en ce qui concerne cette zone, depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive, lu en combinaison avec l’annexe XV de celle-ci, en particulier à l’obligation, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ladite directive, de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.
Sur les dépens
127    En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Roumanie et cette dernière ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      La Roumanie, d’une part, en raison du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007 et jusqu’à, à tout le moins, l’année 2016, des valeurs limites journalières pour les concentrations de PM10, et, du fait du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007 jusqu’à l’année 2014 incluse, à l’exception de l’année 2013, des valeurs limites annuelles pour les concentrations de PM10 dans la zone RO32101 (Bucarest, Roumanie), a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, lu en combinaison avec l’annexe XI de cette directive, et, d’autre part, a manqué, en ce qui concerne cette zone, depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive, lu en combinaison avec l’annexe XV de celle-ci, en particulier à l’obligation, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ladite directive, de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.
2)      La Roumanie est condamnée aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : le roumain.