62007TJ0267_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T-267/07,
Italiaanse Republiek,
vertegenwoordigd door G. Aiello en S. Fiorentino, avvocati dello Stato,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door C. Cattabriga en F. Erlbacher als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2007/327/EG van de Commissie van 27 april 2007 inzake de goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten betreffende de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven over het begrotingsjaar 2006 (PB L 122, blz. 51),
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: L. Truchot, president, M. E. Martins Ribeiro en A. Popescu (rapporteur), rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 18 april 2012,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Toepasselijke bepalingen
1. Bij verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1), zijn de algemene regels op het gebied van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) vastgesteld. Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het GLB (PB L 160, blz. 103) is in de plaats gekomen van verordening nr. 729/70 en is van toepassing op uitgaven die tussen 1 januari 2000 en 16 oktober 2006 zijn verricht.
2. Krachtens de artikelen 1, lid 2, sub b, en 3, lid 1, van verordening nr. 729/70 en de artikelen 1, lid 2, sub b, en 2, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 financiert de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten de interventies ter regulering van deze markten waartoe volgens de voorschriften van de Europese Unie wordt overgegaan.
3. Volgens artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 en artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 neemt de Commissie van de Europese Gemeenschappen een besluit over de uitgaven die van de financiering door de Unie moeten worden uitgesloten, wanneer zij constateert dat deze uitgaven niet overeenkomstig de voorschriften van de Unie zijn verricht.
4. Volgens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1258/1999 treffen de lidstaten, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
5. Volgens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 draagt de Unie bij gebreke van volledige terugvordering de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, met uitzondering van die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten te wijten zijn.
6. Verordening nr. 1258/1999 is ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het GLB (PB L 209, blz. 1).
7. Volgens artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1290/2005 „[bezorgen de lidstaten bij] de indiening van de jaarrekeningen overeenkomstig artikel 8, lid 1, sub c-iii, [...] de Commissie een samenvattend overzicht van de in verband met onregelmatigheden ingeleide terugvorderingsprocedures, waarbij zij de nog niet teruggekregen bedragen uitsplitsen per administratieve en/of gerechtelijke procedure en per jaar van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal van de onregelmatigheid”. Dit artikel preciseert eveneens dat de „lidstaten [...] het gedetailleerde overzicht van de individuele terugvorderingsprocedures en van de nog niet teruggekregen individuele bedragen ter beschikking van de Commissie houden”.
8. Artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 luidt als volgt:
„Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, worden de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting gedragen.
De betrokken lidstaat vermeldt de bedragen waarvoor de invordering niet binnen de in de eerste alinea van het onderhavige lid genoemde termijnen heeft plaatsgevonden, afzonderlijk in het in lid 3, eerste alinea, bedoelde samenvattende overzicht.
De verdeling, overeenkomstig de eerste alinea van het onderhavige lid, van de financiële last die het gevolg is van het achterwege blijven van invordering, doet niet af aan de verplichting voor de betrokken lidstaat om de terugvorderingsprocedures overeenkomstig artikel 9, lid 1, voort te zetten. De daarbij teruggekregen bedragen worden, na toepassing van de in lid 2 bedoelde inhouding, voor 50 % aan het [Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)] gecrediteerd.
Indien in het kader van de terugvorderingsprocedure in een administratief of gerechtelijk besluit met een definitief karakter wordt geconstateerd dat er geen sprake is van een onregelmatigheid, declareert de betrokken lidstaat de financiële last die hij op grond van de eerste alinea van het onderhavige lid heeft gedragen, aan het ELGF als uitgave.
Indien evenwel, om redenen die niet kunnen worden toegeschreven aan de betrokken lidstaat, de terugvordering niet binnen de in de eerste alinea van dit lid gespecificeerde termijnen kon plaatsvinden en het terug te vorderen bedrag meer dan 1 miljoen EUR bedraagt, kan de Commissie op verzoek van de lidstaat de termijnen met maximaal de helft van de oorspronkelijke termijnen verlengen.”
9. Volgens artikel 32, lid 6, van verordening nr. 1290/2005 „[kunnen de lidstaten in] naar behoren gemotiveerde gevallen [...] besluiten de terugvordering niet voort te zetten”. Krachtens deze bepaling kan een dergelijk besluit alleen in de volgende gevallen worden genomen:
„a) indien het totaal van de reeds gemaakte en de nog te verwachten terugvorderingskosten hoger is dan het terug te vorderen bedrag;
b) indien de invordering onmogelijk blijkt als gevolg van de overeenkomstig het nationale recht van de betrokken lidstaat geconstateerde en erkende insolventie van de debiteur of van de personen die juridisch aansprakelijk zijn voor de onregelmatigheid”.
10. Volgens diezelfde bepaling vermeldt de „betrokken lidstaat [...] de bedragen waarvoor hij heeft besloten de terugvorderingsprocedures niet voort te zetten, afzonderlijk in het in lid 3, eerste alinea, bedoelde samenvattende overzicht, onder opgave van de redenen voor zijn besluit”.
11. Artikel 32, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 luidt:
„Na de procedure van artikel 31, lid 3, te hebben gevolgd kan de Commissie in de volgende gevallen besluiten ten laste van de gemeenschapsbegroting gebrachte bedragen aan communautaire financiering te onttrekken:
a) in het kader van de toepassing van de leden 5 en 6 van het onderhavige artikel, indien zij constateert dat de onregelmatigheid of het achterwege blijven van invordering het gevolg is van onregelmatigheden of nalatigheden die te wijten zijn aan overheidsdiensten of andere instanties van de betrokken lidstaat;
b) in het kader van de toepassing van lid 6 van het onderhavige artikel, indien zij van mening is dat de door de lidstaat aangevoerde redenen niet voldoende zijn om zijn besluit de terugvorderingsprocedure stop te zetten te rechtvaardigen.”
12. Volgens artikel 16 van verordening nr. 729/70 junctis artikel 20 van verordening nr. 1258/1999 en artikel 47 van verordening nr. 1290/2005 is verordening nr. 729/70 van toepassing op de door de lidstaten tussen 1 januari 1971 en 31 december 1999 verrichte uitgaven, terwijl verordening nr. 1258/1999 van toepassing is op de tussen 1 januari 2000 en 16 oktober 2006 verrichte uitgaven.
13. Krachtens artikel 49, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 1290/2005, in het bijzonder, is echter artikel 32 van deze verordening van toepassing op de gevallen van onregelmatigheid die zijn meegedeeld op grond van artikel 3 van verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 283/72 (PB L 67, blz. 11), en waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige invordering heeft plaatsgevonden.
14. Artikel 3 van verordening nr. 595/91 bepaalt:
„1. De lidstaten zenden aan de Commissie binnen twee maanden na het einde van elk kwartaal een lijst met de onregelmatigheden ten aanzien waarvan een eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal is opgemaakt.
Daartoe verstrekken zij zoveel mogelijk nadere gegevens omtrent:
– het voorschrift dat werd overtreden,
– de aard en de omvang van de uitgaven; indien geen betaling is verricht, de bedragen die onverschuldigd zouden zijn betaald indien de onregelmatigheid niet was geconstateerd, behalve wanneer het door marktdeelnemers begane vergissingen of verzuimen betreft die vóór de betaling zijn ontdekt en geen aanleiding geven tot administratieve of gerechtelijke sancties,
– de gemeenschappelijke marktordeningen en het betrokken product of de betrokken producten dan wel de desbetreffende maatregel,
– het tijdstip waarop of de periode waarin de onregelmatigheid werd begaan,
– de bij de onregelmatigheid toegepaste praktijken,
– de ontdekking van de onregelmatigheid,
– de nationale diensten of instellingen die de onregelmatigheid hebben vastgesteld,
– de financiële gevolgen ervan en de mogelijkheden tot terugvordering,
– de datum waarop voor het eerst inlichtingen zijn verstrekt die tot het vermoeden hebben geleid dat een onregelmatigheid is begaan, en de bron van die inlichtingen,
– de datum waarop de onregelmatigheid is geconstateerd,
– eventueel, de betrokken lidstaten en derde landen,
– de identiteit van de natuurlijke en rechtspersonen die bij de zaak zijn betrokken, behalve indien deze informatie, gezien de aard van de desbetreffende onregelmatigheid, voor de bestrijding van de onregelmatigheden geen nut heeft.
[...]”
15. Artikel 5, lid 1, van deze verordening bepaalt dat „[de lidstaten binnen] twee maanden na elk kwartaal [...] de Commissie mededeling [doen] van de procedures die zijn ingeleid naar aanleiding van de onregelmatigheden die uit hoofde van artikel 3 zijn meegedeeld, alsmede van de belangrijke wijzigingen die tijdens deze procedures hebben plaatsgevonden”. Lid 2 van dit artikel bepaalt dat „[w]anneer een lidstaat van mening is dat de totale terugvordering van een bedrag niet kan worden gerealiseerd of verwacht, [...] hij, door middel van een speciale kennisgeving, het bedrag [aangeeft] dat niet kan worden teruggekregen, alsmede de redenen waarom dit bedrag, naar zijn mening, ten laste van de Gemeenschap of van de lidstaat komt”, „[d]eze gegevens [...] voldoende gedetailleerd [moeten] zijn om de Commissie de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening [...] nr. 729/70, een besluit te nemen over de vraag aan wie de financiële gevolgen moeten worden toegerekend”, en „[d]it besluit [...] overeenkomstig de procedure van artikel 5 van genoemde verordening [wordt] genomen”.
16. De nadere bepalingen voor de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL zijn vastgesteld in verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 729/70 aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 465/2005 van de Commissie van 22 maart 2005 (PB L 77, blz. 6).
17. Artikel 8, leden 1 en 2, van deze verordening luidt:
„1. Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen en van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen.
In de kennisgeving wordt naar deze verordening verwezen. De lidstaat geeft binnen twee maanden een antwoord en de Commissie kan haar positie wijzigen. In gegronde gevallen kan de Commissie toestemming verlenen tot een verlenging van deze antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn, stelt de Commissie een bilaterale bespreking vast en beide partijen proberen tot overeenstemming te komen omtrent de te nemen maatregelen, alsook omtrent de ernst van de overtreding en de omvang van het financiële nadeel voor de Europese Gemeenschap. Na afloop van deze bespreking en na het verstrijken van de termijn die eventueel door de Commissie, in overleg met de lidstaat, in aansluiting op de bilaterale bespreking is vastgesteld voor het verstrekken van aanvullende inlichtingen of, indien de lidstaat niet binnen een door de Commissie gestelde termijn op de uitnodiging voor een bespreking ingaat, na afloop van deze termijn, doet de Commissie haar conclusies formeel aan de lidstaat toekomen, onder verwijzing naar beschikking 94/442/EG van de Commissie. Onverminderd het bepaalde in de vierde alinea van dit lid, wordt in deze kennisgeving opgave gedaan van uitgaven die de Commissie voornemens is aan de financiering te onttrekken overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening [...] nr. 729/70.
De lidstaat stelt de Commissie zo spoedig mogelijk in kennis van de correctiemaatregelen die worden genomen om naleving van de communautaire voorschriften te verzekeren en van de datum waarop zij effectief zijn geworden. De Commissie neemt in voorkomend geval een of meerdere beschikkingen op grond van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening [...] nr. 729/70 waarbij de uitgaven waarvoor de communautaire voorschriften niet zijn nageleefd, aan de financiering worden onttrokken totdat de correctiemaatregelen effectief worden.
2. De besluiten als bedoeld in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening [...] nr. 729/70 worden genomen na onderzoek van elk overeenkomstig beschikking 94/442/EG door het bemiddelingsorgaan opgesteld rapport.”
Voorgeschiedenis van het geding
18. In 2003 heeft de Commissie een „taskforce ‚terugvordering’” (hierna: „taskforce”) opgericht, bestaande uit ambtenaren van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en het directoraat-generaal (DG) Landbouw. Deze taskforce had tot taak de gevallen van onregelmatigheid te onderzoeken die door de lidstaten op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 vóór 1 januari 1999 waren meegedeeld en waarvoor de betaalde bedragen niet volledig waren teruggevorderd, en na te gaan of de nationale autoriteiten de verplichtingen naleefden van artikel 8 van verordening nr. 729/70 of, in voorkomend geval, van artikel 8 van verordening nr. 1258/1999. De werkzaamheden van de taskforce omvatten met name de controle van de activiteiten van de Italiaanse betaalorganen, het Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, agentschap voor steunverlening in de landbouw) en de Servizio autonomo interventi nel settore agricolo (SAISA, autonome dienst voor interventie in de landbouwsector).
19. Gelet op het grote aantal gevallen van onregelmatigheid die tot zijn taak behoren, ongeveer 4 200 gevallen van in totaal 1,2 miljard EUR, heeft de taskforce besloten om in een eerste fase de procedures voor gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR te onderzoeken en gevallen van onregelmatigheid voor een lager bedrag pas in een tweede fase te onderzoeken.
20. Na afloop van de werkzaamheden van de taskforce met betrekking tot de gevallen van meer dan 500 000 EUR heeft de Commissie volgens de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van verordening nr. 1663/95 beschikking 2006/678/EG van 3 oktober 2006 gegeven betreffende de financiële consequenties die, in het kader van de goedkeuring van uit de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw gefinancierde uitgaven, moeten worden getrokken in bepaalde gevallen van door marktdeelnemers begane onregelmatigheden (PB L 278, blz. 24).
21. De specifieke redenen voor de door de Commissie uitgevoerde financiële correcties zijn samengevat in syntheseverslag AGRI-2006-62645-01-00 over de resultaten van controles in het kader van de goedkeuring van rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie, overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 en artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 inzake de terugvordering van onregelmatige betalingen.
22. In dat verslag stelde de Commissie aangaande een eerste groep van 157 gevallen van onregelmatigheid vast dat de Italiaanse autoriteiten de zorgvuldigheidsplicht van artikel 8 van verordening nr. 729/70 en artikel 8 van verordening nr. 1258/1999 niet volledig waren nagekomen en dat zij, gelet op hun nalatige gedrag, de financiële lasten die voortvloeiden uit de niet-terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen voor in totaal 310 849 495,98 EUR volledig moesten dragen. Aangaande een tweede groep gevallen wees de Commissie erop dat het gedrag van de nationale autoriteiten geen aanleiding gaf tot opmerkingen van haar diensten. In bepaalde van deze gevallen, waarvoor de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen voortaan werd geacht onmogelijk te zijn, moest de desbetreffende financiële last volledig worden toegerekend aan het EOGFL. Aangaande ten slotte een derde groep gevallen werd de beschikking van de Commissie uitgesteld wanneer de terugvordering van de betrokken bedragen nog denkbaar leek, aangezien de financiële gevolgen van de niet-terugvordering van de betrokken bedragen nog niet aan het EOGFL konden worden toegerekend.
23. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 december 2006, heeft de Italiaanse Republiek bij het Gerecht beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2006/678, voor zover daarin van communautaire financiering werden uitgesloten en ten laste van de Italiaanse Republiek werden gebracht de financiële gevolgen van 105 gevallen van onregelmatigheid. Dit beroep is door het Gerecht verworpen bij arrest van 12 september 2012, Italië/Commissie (T-394/06).
24. Op 27 april 2007 heeft de Commissie beschikking 2007/327/EG gegeven inzake de goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten betreffende de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven over het begrotingsjaar 2006 (PB L 122, blz. 51; hierna: „bestreden beschikking”). Bij die beschikking heeft de Commissie op grond van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 aan de Italiaanse Republiek 50 % van de financiële last toegerekend die voortvloeide uit de onverschuldigde betalingen die door deze lidstaat waren meegedeeld op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 en op 16 oktober 2006 niet volledig waren ingevorderd. Tot die betalingen behoorden de gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR die door de Italiaanse Republiek op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 vóór 1 januari 1999 waren meegedeeld en die, in afwachting van de afsluiting van de terugvorderingsprocedures, niet hadden kunnen worden opgenomen in beschikking 2006/678, evenals andere gevallen waarvan het bedrag lager was dan de drempel van 500 000 EUR en die door de taskforce in de tweede fase van zijn werkzaamheden waren onderzocht.
Procesverloop en conclusies van partijen
25. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 juli 2007, heeft de Italiaanse Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
26. Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, naar welke kamer de onderhavige zaak dan ook is verwezen.
27. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
28. Partijen hebben ter terechtzitting van 18 april 2012 pleidooi gehouden en op de vragen van het Gerecht geantwoord.
29. De Italiaanse Republiek concludeert tot:
– nietigverklaring van de bestreden beschikking, voor zover daarin 50 % van de financiële gevolgen van het achterwege blijven van invordering in bepaalde gevallen van onregelmatigheid of nalatigheid als bedoeld in het beroep, te haren laste werd gebracht;
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
30. De Commissie concludeert tot:
– verwerping van het beroep;
– verwijzing van de Italiaanse Republiek in de kosten.
In rechte
31. Ter ondersteuning van haar beroep voert de Italiaanse Republiek in wezen twee middelen aan. In de eerste plaats voert zij schending aan van artikel 8 van verordening nr. 1663/95 en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, en niet-nakoming van de motiveringsplicht, en in de tweede plaats schending van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999, en niet-nakoming van de motiveringplicht.
Schending van artikel 8 van verordening nr. 1663/95 en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, en niet-nakoming van de motiveringsplicht
32. Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR, terwijl het tweede onderdeel gevallen voor een lager bedrag betreft.
Gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR
33. De Italiaanse Republiek vecht het ontbreken aan van een formeel besluit van de Commissie inzake 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR in het kader van beschikking 2006/678. Het gaat om de volgende gevallen: Ilca SpA [IT/1989/003 (S)], Eurofeed SpA [IT/1991/003 (S)], Italtrading Srl (IT/1994/001), Codelme Srl (IT/1996/001), Codelme Srl (IT/1997/014), Europa Vini Srl (IT/1998/003), Italsemole Srl (IT/1996/018) (hierna: „7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR”).
34. De ongegronde vertraging bij de vaststelling van een besluit door de Commissie heeft verhinderd dat de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR vóór de vaststelling van de bestreden beschikking werden afgesloten, zodat 50 % van de lasten is toegerekend aan de begroting van de Italiaanse Republiek. De Commissie beschikte gedurende een redelijke termijn over de nodige gegevens om al dan niet te constateren dat niet alle bedragen waarmee onregelmatigheden zijn gemoeid konden worden teruggevorderd en om deze bedragen toe te rekenen aan de gemeenschapsbegroting of de begroting van de lidstaat. Door dit niet te doen, heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten de mogelijkheid ontnomen om in voorkomend geval hun aanspraken in rechte geldend te maken.
35. Volgens de Italiaanse Republiek moet de Commissie, aangezien ingevolge artikel 8, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1663/95 de lidstaat binnen twee maanden moet antwoorden op de kennisgeving waarmee de Commissie haar in kennis heeft gesteld van de resultaten van een onderzoek, dezelfde termijn van twee maanden in acht nemen wanneer zij zich uitspreekt over de kennisgevingen op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91.
36. In ieder geval wijst de Italiaanse Republiek erop dat het ontbreken van een specifieke termijn in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 niet de overschrijding toestaat van een redelijke termijn binnen de door de rechtspraak gestelde grenzen. Die termijn is ruimschoots overschreden bij de vaststelling door de Commissie van beschikking 2006/678.
37. In repliek verklaart de Italiaanse Republiek dat dit middel volledig ontvankelijk is, aangezien het belang om kritiek te leveren op de niet-opneming van de gevallen voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR in beschikking 2006/678 pas een concrete vorm heeft aangenomen toen die gevallen zijn opgenomen in de bestreden beschikking. De niet-opneming van de betrokken gevallen in beschikking 2006/678 betekende volgens de Italiaanse regering immers niet noodzakelijk dat die gevallen werden opgenomen in de bestreden beschikking, maar vormde slechts een van de voorwaarden hiervoor. Intussen had de Commissie de betrokken gevallen kunnen herdefiniëren, of zelfs vergeten, waarover de Italiaanse regering geen reden zou hebben gehad om te klagen.
38. Voorts voert de Italiaanse Republiek aan dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd aangezien de Commissie niet heeft uitgelegd waarom de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR niet waren geregeld in beschikking 2006/678, noch de vertraging heeft gerechtvaardigd waarmee zij de bestreden beschikking heeft gegeven. Aan de Italiaanse Republiek zijn immers pas in de onderhavige procedure de redenen meegedeeld waarom de Commissie geen beschikking heeft gegeven inzake de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR. De door de Commissie in haar verweerschrift gegeven uitleg is echter niet alleen een motivering die dateert van na de vaststelling van de bestreden beschikking en niet relevant is voor de beoordeling van de wettigheid van deze beschikking, maar ook een betoog dat niet volstaat om de motivering van deze beschikking te verduidelijken. Aangezien de begrippen „geen volledige terugvordering” en „lopende procedure” rechtsbegrippen zijn, had de Commissie zich niet ertoe mogen beperken vast te stellen dat deze of gene procedure nog steeds liep, maar had zij moeten uiteenzetten waarom zij van mening was dat de betrokken bedragen nog konden worden teruggevorderd.
39. De Commissie betoogt vooraf dat het eerste middel tot nietigverklaring van de Italiaanse Republiek in feite niet tegen de bestreden beschikking is gericht, maar tegen beschikking 2006/678. De Commissie is van mening dat het onderhavige onderdeel van het eerste middel van ongeldigheid derhalve niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
40. Dus moet worden onderzocht of dit onderdeel van het eerste middel ontvankelijk is.
41. Dienaangaande vecht de Italiaanse Republiek in wezen het ontbreken aan van een formeel besluit van de Commissie inzake de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR in het kader van beschikking 2006/678. De Italiaanse Republiek is van mening dat de Commissie een termijn van twee maanden, of in ieder geval een redelijke termijn, in acht had moeten nemen om zich uit te spreken over de kennisgevingen door de lidstaat op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91. Die termijn was ruimschoots overschreden ten tijde van de vaststelling door de Commissie van beschikking 2006/678.
42. Opgemerkt zij dat niet op goede gronden kan worden gesteld dat die grief van de Italiaanse Republiek niet tegen beschikking 2006/678 is gericht. Een eenvoudige lezing van het verzoekschrift en de repliek bevestigt dat de argumenten van de Italiaanse Republiek geen betrekking hebben op de wettigheid van de bestreden beschikking, maar op die van beschikking 2006/678.
43. Indien de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR het voorwerp hadden uitgemaakt van beschikking 2006/678, zouden zij weliswaar niet zijn opgenomen in de bestreden beschikking, maar beschikking 2006/678 is niet het voorwerp van het onderhavige geding. Derhalve kunnen tegen die beschikking gerichte grieven niet tot nietigverklaring van de bestreden beschikking leiden en zijn zij in casu dus niet-relevant.
44. Voorts moet, in navolging van de Commissie, worden geoordeeld dat indien de Italiaanse regering de Commissie wou verwijten niet binnen een redelijke termijn een naar behoren gemotiveerde uitdrukkelijke beschikking te hebben gegeven over de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR, zij de mogelijkheid had om de Commissie te verzoeken zich over die gevallen uit te spreken, en in voorkomend geval krachtens artikel 232, tweede alinea, EG beroep in te stellen om het verzuim van de Commissie door de Unierechter te doen vaststellen.
45. Derhalve moet deze grief van de Italiaanse Republiek als niet-relevant worden afgewezen, en niet niet-ontvankelijk worden verklaard.
46. Aangaande de grief inzake ontoereikende motivering van de bestreden beschikking, zij eraan herinnerd dat de door artikel 253 EG vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest Hof van 14 juli 2005, Nederland/Commissie, C-26/00, Jurispr. blz. I-6527, punt 113, en arrest Gerecht van 19 juni 2009, Qualcomm/Commissie, T-48/04, Jurispr. blz. II-2029, punt 174 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47. In casu moet worden vastgesteld dat blijkens punt 11 van de bestreden beschikking krachtens artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting worden gedragen, indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken.
48. Aangezien de lidstaten overeenkomstig verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB L 171, blz. 90), die vanaf 16 oktober 2006 van toepassing is en in artikel 11, leden 1 tot en met 3, in wezen in dezelfde procedure voorziet als artikel 8 van verordening nr. 1663/95, de gevallen van onregelmatigheid hebben meegedeeld waarvoor op 16 oktober 2006 geen volledige terugvordering had plaatsgevonden, wordt in hetzelfde punt geconcludeerd dat, op basis van deze gegevens, de Commissie een besluit moet nemen over de financiële gevolgen van de niet-invordering van de bedragen die overeenstemmen met de onregelmatigheden die zich, naargelang van het geval, meer dan vier respectievelijk acht jaar geleden hebben voorgedaan.
49. Bijgevolg heeft dit punt van de bestreden beschikking de Italiaanse Republiek in staat gesteld de redenen te kennen waarom de Commissie 50 % van de financiële gevolgen van het achterwege blijven van invordering ten laste van de lidstaat heeft gebracht.
50. In ieder geval moet die grief, indien de Italiaanse Republiek hiermee de ontoereikende motivering van beschikking 2006/678 wil aanvechten voor zover daarin niet is uiteengezet waarom de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR niet in deze beschikking waren geregeld, als niet-relevant worden afgewezen. De vaststelling van een eventuele ontoereikende motivering van beschikking 2006/678 kan immers geenszins tot nietigverklaring van de bestreden beschikking leiden.
51. Voorts zij eraan herinnerd dat beschikkingen van de Commissie inzake de goedkeuring van rekeningen van het EOGFL zijn vastgesteld op grond van een syntheseverslag en van een briefwisseling tussen de Commissie en de betrokken lidstaat (arrest Hof van 14 maart 2002, Nederland/Commissie, C-132/99, Jurispr. blz. I-2709, punt 39). Derhalve moet de motivering van dergelijke beschikkingen als voldoende worden beschouwd wanneer de lidstaat tot welke zij zijn gericht, nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen (arrest Hof van 21 maart 2002, Spanje/Commissie, C-130/99, Jurispr. blz. I-3005, punt 126).
52. Vastgesteld zij dat, zoals de Commissie betoogt, het in punt 21 hierboven aangehaalde syntheseverslag AGRI-2006-62645-01-00 een omstandige rechtvaardiging bevat van de correcties in beschikking 2006/678. In punt 4 van dat document hebben de diensten van de Commissie onder de titel „Uitstel van de beschikkingen inzake de financiële gevolgen van de niet-invordering van de bedragen in verband met onregelmatigheden” duidelijk erop gewezen dat zij hadden vastgesteld dat in bepaalde gevallen van onregelmatigheid van vóór 1999 de terugvorderingsprocedures nog steeds aanhangig waren bij de nationale rechterlijke instanties, hoewel de nationale autoriteiten tot dan toe met de nodige bekwame spoed hadden gehandeld. Derhalve waren zij van mening dat die dossiers niet meer konden worden afgesloten, daar het desbetreffende bedrag noch door de gemeenschapsbegroting kon worden gedragen aangezien het nog steeds kon worden teruggevorderd, noch door de begroting van de betrokken lidstaat, aangezien de nationale autoriteiten niet nalatig waren geweest. Zij concludeerden dat dus pas na afloop van de lopende nationale gerechtelijke procedures uitspraak kon worden gedaan over de financiële gevolgen van een eventuele niet-terugvordering, en dat die dossiers derhalve niet onder beschikking 2006/678 vielen.
53. Bijgevolg moet de grief inzake ontoereikende motivering van de bestreden beschikking ongegrond worden verklaard en in ieder geval, met betrekking tot de gestelde ontoereikende motivering van beschikking 2006/678, als niet-relevant worden afgewezen.
54. Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het eerste mi ddel worden afgewezen.
Gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van minder dan 500 000 EUR
55. Onder verwijzing naar de gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van minder dan 500 000 EUR die zijn nagezien en in orde bevonden in de bestreden beschikking, betoogt de Italiaanse Republiek dat het voorwerp van deze beschikking is beïnvloed door het feit dat de Commissie zonder enige rechtvaardiging haar beschikkingen inzake die gevallen langer dan redelijk heeft uitgesteld. Voorts erkent de Commissie in het verweerschrift dat voor die gevallen geen nadere toelichting door de Italiaanse autoriteiten leek te zijn vereist en dat zij slechts ter wille van de doelmatigheid van de administratieve procedures deel uitmaakten van de aan de taskforce toevertrouwde procedure. Wegens dit uitstel, dat geheel niet met redenen is omkleed, zijn de betrokken gevallen opgenomen in de bestreden beschikking en derhalve onderworpen aan artikel 32 van verordening nr. 1290/2005, met als gevolg dat 50 % van de desbetreffende lasten aan de nationale begroting is toegerekend.
56. In de eerste plaats klaagt de Italiaanse Republiek over het feit dat de Commissie zich niet binnen een redelijke termijn heeft uitgesproken over 25 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van minder dan 500 000 EUR die reeds in een in 2001 geopende goedkeuringsprocedure zijn opgenomen en waarvan het OLAF in een nota van 12 juni 2001 reeds had bekendgemaakt dat zij aan het EOGFL zouden worden toegerekend. Het gaat om de volgende gevallen: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018) (hierna: „25 gevallen van onregelmatigheid”).
57. In de tweede plaats klaagt de Italiaanse regering over vertraging bij het nazien en in orde bevinden door de Commissie van 36 andere gevallen van onregelmatigheid, die niet zijn opgenomen in de nota van het OLAF van 12 juni 2001 en waarvoor de Italiaanse autoriteiten de diensten van de Commissie tevergeefs om toerekening aan de gemeenschapsbegroting hadden verzocht. De Italiaanse Republiek verwijst als voorbeeld naar 7 gevallen die zijn vermeld in twee nota’s van de SAISA van 6 en 13 oktober 2006. Het gaat om de volgende gevallen van onregelmatigheid: Codelme-Cabosa (IT/III/98/12), Centro Sud Conserve (IT/4/98/16), Agroverde (IT/I/95/9), Racaniello Rosa (IT/3/95/19), Agricola Paduli (IT/00/11), Vinicola Vedovato Mario (IT/3/96/26) en Agricola Paduli (IT/95/12).
58. De Italiaanse regering is van mening dat de niet-nakoming door de Commissie van de verplichting om binnen een redelijke termijn uitspraak te doen, heeft geleid tot de opname van de dossiers die overeenstemmen met de 36 andere gevallen van onregelmatigheid binnen de werkingssfeer van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005, met de hieruit voortvloeiende toerekening van 50 % van de desbetreffende financiële gevolgen aan de nationale begroting.
59. Allereerst zij opgemerkt dat geen enkele rechtsregel de Commissie ertoe verplichtte om binnen een specifieke termijn een besluit te nemen met betrekking tot een speciale kennisgeving op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 (arrest Gerecht van 26 oktober 2010, Duitsland/Commissie, T-236/07, Jurispr. blz. II-5253, punt 63).
60. Evenwel zij eraan herinnerd dat de Commissie krachtens een algemeen Unierechtelijk beginsel in haar administratieve procedures een redelijke termijn in acht moet nemen (zie in die zin arrest Hof van 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P en C-254/99 P, Jurispr. blz. I-8375, punt 179, en arrest Gerecht van 30 september 2003, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Commissie, T-196/01, Jurispr. blz. II-3987, punt 229).
61. De verplichting tot inachtneming van een redelijke termijn bij de afwikkeling van administratieve procedures vormt een algemeen Unierechtelijk beginsel waarvan de Unierechter de eerbiediging verzekert en dat als een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur is opgenomen in artikel 41, lid 1, van het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB C 364, blz. 1) (arrest Gerecht van 11 april 2006, Angeletti/Commissie, T-394/03, JurAmbt. blz. I-A-2-95 en II-A-2-441, punt 162).
62. Het is vaste rechtspraak dat de vraag of de duur van een administratieve procedure redelijk is, moet worden beoordeeld naar de specifieke omstandigheden van elke zaak en in het bijzonder de context ervan, de verschillende gevolgde procedure-etappes, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen (arrest Hof van 15 juli 2004, Spanje/Commissie, C-501/00, Jurispr. blz. I-6717, punt 53).
63. In casu zij opgemerkt dat de geldende regeling de Commissie weliswaar geen precieze termijn oplegt om een beschikking te geven inzake de toerekening van de financiële gevolgen in het geval van een kennisgeving door de lidstaat op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, maar dit niet wegneemt dat moet worden beoordeeld of de duur van de administratieve procedure redelijk is, en indien de redelijke termijn is overschreden, moet worden vastgesteld of die omstandigheid de bestreden beschikking heeft kunnen aantasten.
64. Wat in de eerste plaats de 25 gevallen van onregelmatigheid betreft, staat vast, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd, dat het gaat om vóór 1995 door de SAISA aan de Commissie meegedeelde gevallen.
65. Die 25 gevallen maakten deel uit van meer dan 1 000 gevallen van onregelmatigheid die vóór 1995 door de Italiaanse Republiek waren meegedeeld. Het ging echter om de enige gevallen van onregelmatigheid waarvoor geen nadere toelichting door de Italiaanse autoriteiten was vereist.
66. Het OLAF wees er in zijn nota van 12 juni 2001 op dat die nota een „officiële kennisgeving krachtens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95” was en verklaarde met betrekking tot een eerste groep gevallen in bijlage 1 erbij het volgende: „Gevallen waarvoor de nationale autoriteiten hebben vastgesteld dat de betrokken bedragen als niet-terugvorderbaar moeten worden aangemerkt en waarover wij het eens zijn dat zij moeten worden toegerekend aan het EOGFL, afdeling Garantie [...].”
67. De Commissie heeft de bestreden beschikking, waarin de 25 gevallen van onregelmatigheid zijn opgenomen, pas op 27 april 2007 gegeven.
68. Aangezien die gevallen van onregelmatigheid vóór 1995 aan de Commissie zijn meegedeeld, maar pas op 27 april 2007 zijn opgenomen in een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen van de Commissie, heeft de procedure om ze na te zien en in orde te bevinden, in totaal meer dan tien jaar geduurd.
69. Voorts zij opgemerkt dat de Commissie vanaf juni 2001, dat wil zeggen ongeveer zes jaar vóór de vaststelling van de bestreden beschikking, had erkend dat de bedragen met betrekking tot de 25 gevallen van onregelmatigheid niet konden worden teruggevorderd en had aanvaard om ze toe te rekenen aan het EOGFL.
70. Ter rechtvaardiging van die termijn verklaarde de Commissie dat, ook al kon zij in 2003 de financiële gevolgen afwikkelen van de gevallen van onregelmatigheid die vóór 1995 waren meegedeeld door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, het Koninkrijk der Nederlanden, de Portugese Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aangezien het OLAF erin geslaagd was alle vóór 1995 door deze lidstaten meegedeelde gevallen van onregelmatigheid op te helderen, de situatie nog zeer verwarrend bleef met betrekking tot de Italiaanse Republiek niet alleen wegens het grote aantal nog niet afgesloten terugvorderingsprocedures, maar ook wegens de zeer vage en onvolledige antwoorden van de Italiaanse autoriteiten.
71. De Commissie bevestigt dat zij de 25 gevallen van onregelmatigheid niet in dezelfde beschikking van 2003 heeft kunnen opnemen om de Italiaanse situatie in haar geheel te analyseren en de noodzakelijke doelmatigheid van de administratieve procedures te waarborgen. Derhalve heeft de Commissie besloten om de vóór 1995 door de Italiaanse regering meegedeelde gevallen niet af te wikkelen. Die gevallen zijn, samen met de na die datum en tot en met 1999 meegedeelde gevallen, opgenomen in de werkzaamheden van de in 2003 opgerichte taskforce.
72. Voorts wijst de Commissie erop dat aangezien de taskforce eerst zijn inspanningen heeft toegespitst op de gevallen voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR, goed voor 85 % van de in te vorderen bedragen, hij pas in de eerste maanden van 2005 het onderzoek heeft kunnen beginnen van de gevallen voor een bedrag van minder dan 500 000 EUR, te weten meer dan 3 800 gevallen, waarvan het grootste gedeelte was meegedeeld door de Italiaanse Republiek.
73. De vaststelling van verordening nr. 1290/2005 op 21 juni 2005 had volgens de Commissie tot gevolg dat alle gevallen, met inbegrip van de 25 gevallen van onregelmatigheid, die vóór 16 oktober 2006 waren meegedeeld op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 en waarvoor nog geen volledige invordering had plaatsgevonden, automatisch binnen de werkingssfeer van artikel 32, lid 5, verordening nr. 1290/2005 vielen.
74. Vastgesteld zij dat, ook al wordt rekening gehouden met het grote aantal terugvorderingsprocedures die in Italië aanhangig waren en met het vereiste dat de Commissie de Italiaanse situatie in haar geheel analyseert en de noodzakelijke doelmatigheid van de administratieve procedures waarborgt, niet met succes kan worden gesteld dat de duur van deze administratieve procedure met betrekking tot de 25 gevallen van onregelmatigheid redelijk was.
75. In de eerste plaats zij opgemerkt dat de 25 gevallen van onregelmatigheid sinds juni 2001 noch onderzoek door de Commissie, noch bijkomende informatie van de lidstaat vereisten. Deze omstandigheid is door de Commissie zowel in haar memories als ter terechtzitting bevestigd.
76. In de tweede plaats belette het bestaan van een groot aantal andere gevallen van onregelmatigheid met betrekking tot de Italiaanse Republiek die nog moesten worden vastgesteld, de Commissie geenszins de procedure met betrekking tot de 25 gevallen van onregelmatigheid te beëindigen met een formeel besluit. Afgezien van het feit dat al die gevallen van onregelmatigheid dezelfde lidstaat betroffen, bestond er immers geen andere technische of juridische samenhang tussen de 25 gevallen van onregelmatigheid en de andere gevallen van onregelmatigheid met betrekking tot de Italiaanse Republiek die de Commissie belette om de 25 gevallen van onregelmatigheid bij een aparte beschikking af te wikkelen.
77. In de derde plaats kan de vertraging bij de vaststelling van de 25 gevallen van onregelmatigheid geenszins worden toegeschreven aan de Italiaanse Republiek. Aangaande de periode na de nota van het OLAF van 12 juni 2001 is in punt 75 hierboven met name reeds opgemerkt dat de Commissie aan de Italiaanse Republiek geen aanvullende informatie of verduidelijking met betrekking tot die gevallen had gevraagd. Hieruit volgt dat, zelfs al was, zoals de Commissie betoogt, de situatie van de door de Italiaanse Republiek meegedeelde gevallen van onregelmatigheid verwarrend wegens, met name, de vage en onvolledige antwoorden van de Italiaanse autoriteiten, geen van die antwoorden betrekking had op de 25 gevallen van onregelmatigheid. Derhalve heeft de Italiaanse Republiek geenszins ertoe bijgedragen dat de administratieve procedure tot na juni 2001 heeft geduurd.
78. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Commissie met betrekking tot de 25 gevallen van onregelmatigheid geen redelijke termijn in de administratieve procedure in acht heeft genomen.
79. Voorts moet worden nagegaan of schending van dat beginsel kan leiden tot nietigverklaring van de bestreden beschikking wat die gevallen betreft.
80. Dienaangaande zij opgemerkt dat schending van het beginsel van de redelijke termijn nietigverklaring van een beschikking die aan het einde van een administratieve procedure is gegeven, over het algemeen niet rechtvaardigt. De niet-inachtneming van het beginsel van de redelijke termijn heeft immers slechts gevolgen voor de geldigheid van de administratieve procedure indien het overdreven lange tijdsverloop invloed kan hebben op de inhoud zelf van de aan het einde van de administratieve procedure gegeven beschikking (zie in die zin beschikking Hof van 13 december 2000, SGA/Commissie, C-39/00 P, Jurispr. blz. I-11201, punt 44; zie eveneens, naar analogie, arrest Hof van 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie, C-120/06 P en C-121/06 P, Jurispr. blz. I-6513, punt 203, en arrest Gerecht van 16 juni 2011, Heineken Nederland en Heineken/Commissie, T-240/07, Jurispr. blz. II-3355, punt 295).
81. In casu zij eraan herinnerd dat de Italiaanse Republiek klaagt over de vertraging waarmee de Commissie de bestreden beschikking inzake de 25 gevallen van onregelmatigheid heeft gegeven en over de gevolgen van die vertraging voor deze beschikking.
82. Dienaangaande zij vastgesteld dat krachtens de bepaling die vóór de vaststelling van verordening nr. 1290/2005 gold en van toepassing was op die 25 gevallen, te weten artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70, de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere organen van de lidstaten te wijten zijn, bij achterwege blijven van volledige terugvordering door de gemeenschapsbegroting werden gedragen.
83. Het OLAF had in zijn nota van 12 juni 2001 erkend dat de bedragen met betrekking tot de 25 gevallen van onregelmatigheid als niet-terugvorderbaar moesten worden aangemerkt en aan het EOGFL moesten worden toegerekend.
84. Bijgevolg had een beschikking van de Commissie op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 alle financiële gevolgen van de 25 gevallen van onregelmatigheid aan het EOGFL aangerekend.
85. Hieruit volgt dat deze gevolgen uitsluitend wegens het tijdsverloop, met name wegens de vertraging bij de vaststelling van de bestreden beschikking door de Commissie en de wijziging van de toepasselijke regeling, voor 50 % aan het EOGFL en voor 50 % aan de Italiaanse Republiek zijn toegerekend.
86. Derhalve vormt schending van het beginsel van de redelijke termijn, voor zover het overdreven lange tijdsverloop invloed heeft gehad op de inhoud zelf van de aan het einde van de administratieve procedure gegeven beschikking, een grond tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking, voor zover daarin 50 % van de financiële gevolgen van de 25 gevallen van onregelmatigheid is toegerekend aan de Italiaanse Republiek.
87. Wat in de tweede plaats de andere gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van minder dan 500 000 EUR betreft die niet zijn opgenomen in de nota van het OLAF van 12 juni 2001 en waarvoor de Italiaanse autoriteiten ook schending van het beginsel van de redelijke termijn stellen, zij vastgesteld dat de Italiaanse Republiek alleen een overzichtstabel verstrekt als bijlage bij het verzoekschrift, die 36 gevallen van onregelmatigheid vermeldt, waarvan 22 nog niet zijn afgesloten en 14 wel zijn afgesloten.
88. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 bepaalt dat „[w]anneer een lidstaat van mening is dat de totale terugvordering van een bedrag niet kan worden gerealiseerd of verwacht, [...] hij, door middel van een speciale kennisgeving, het bedrag [aangeeft] dat niet kan worden teruggekregen, alsmede de redenen waarom dit bedrag, naar zijn mening, ten laste van de Gemeenschap of van de lidstaat komt”. Dit artikel bepaalt voorts dat „[d]eze gegevens [...] voldoende gedetailleerd [moeten] zijn om de Commissie de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening [...] nr. 729/70, een besluit te nemen over de vraag aan wie de financiële gevolgen moeten worden toegerekend”.
89. Artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 bepalen dat bij gebreke van volledige terugvordering de Unie de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden draagt, met uitzondering van die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of instanties van de lidstaten te wijten zijn.
90. Bijgevolg kunnen volgens deze bepalingen, zolang de terugvorderingsprocedures lopen en de invordering van de onverschuldigd betaalde bedragen denkbaar blijft, de desbetreffende financiële gevolgen niet worden toegerekend aan de gemeenschapsbegroting.
91. In het licht van deze overweging moet met betrekking tot de 22 gevallen van onregelmatigheid die in de in punt 87 hierboven vermelde overzichtstabel zijn aangegeven als nog niet afgesloten, worden opgemerkt dat de terugvorderingsprocedures met betrekking tot die gevallen niet waren beëindigd en dat derhalve volgens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 de desbetreffende bedragen niet aan het EOGFL konden worden toegerekend.
92. Het dossier bevat weliswaar twee kennisgevingen door de Italiaanse autoriteiten met betrekking tot de afsluiting van 7 van die 22 gevallen omdat de betrokken schulden oninvorderbaar waren. Die kennisgevingen dateren echter pas van 6 en 13 oktober 2006.
93. Krachtens artikel 49, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 1290/2005 is artikel 32 van deze verordening van toepassing op de gevallen van onregelmatigheid die zijn meegedeeld op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 en waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige invordering heeft plaatsgevonden.
94. Derhalve zij opgemerkt dat, aangezien de Italiaanse autoriteiten die kennisgevingen pas op 6 en 13 oktober 2006 hebben gedaan, de diensten van de Commissie niet over de nodige tijd beschikten om vóór 16 oktober 2006 de nodige verificaties te verrichten tot vaststelling van de onmogelijkheid tot invordering van de schulden die overeenstemden met die gevallen van onregelmatigheid, en dientengevolge te beslissen wie de financiële gevolgen van diezelfde gevallen moest dragen in overeenstemming met artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999. Bijgevolg vallen die gevallen vanaf 16 oktober 2006 automatisch onder artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005.
95. Wat de 14 andere gevallen van onregelmatigheid betreft die in de in punt 87 hierboven vermelde tabel als afgesloten zijn aangemerkt, zij vastgesteld dat het dossier geen speciale kennisgeving door de Italiaanse autoriteiten in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 bevat. Voorts bevat het dossier evenmin een kennisgeving door de Commissie die bevestigt dat de betrokken bedragen niet kunnen worden teruggevorderd.
96. Derhalve zij opgemerkt dat de Italiaanse Republiek, in het licht van de in punt 62 hierboven vermelde rechtspraak, onvoldoende gegevens verstrekt om het Gerecht in staat te stellen te beoordelen of de duur van de administratieve procedure met betrekking tot die gevallen redelijk is, en nog minder of een eventuele buitensporig lange duur van die procedure kan worden toegerekend aan de diensten van de Commissie.
97. Gelet op het voorgaande is schending van het beginsel van de redelijke termijn met betrekking tot de 36 in casu bedoelde gevallen niet bewezen.
98. Gelet op een en ander slaagt het tweede onderdeel van het eerste middel met betrekking tot de 25 gevallen van onregelmatigheid in de nota van het OLAF van 12 juni 2001 en moet het worden afgewezen voor het overige.
Schending van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999, en niet-nakoming van de motiveringsplicht
99. Met haar tweede middel betoogt de Italiaanse Republiek met betrekking tot de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR in de eerste plaats dat ten tijde van de vaststelling van beschikking 2006/678 was voldaan aan de criteria voor een voor haar gunstige beschikking, aangezien de Italiaanse autoriteiten hadden aangetoond dat zij de terugvorderingsprocedures van die gevallen met bekwame spoed hadden behandeld. De uitsluiting van die gevallen van beschikking 2006/678 en hun opneming in de bestreden beschikking, met als gevolg dat 50 % van de desbetreffende bedragen is toegerekend aan de lidstaat, zijn derhalve overduidelijk in strijd met artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999.
100. In de tweede plaats stelt de Italiaanse Republiek in wezen dat de Commissie ten onrechte heeft aangenomen dat de Italiaanse overheidsdiensten of organen nalatig waren geweest bij de uitvoering van hun verplichtingen uit hoofde van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999, zodat de Commissie geen gegronde redenen had om 50 % van de financiële gevolgen van de gestelde nalatigheden te haren laste te brengen in zowel de 7 gevallen van onregelmatigheid voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR als de andere gevallen waarvan het bedrag lager is dan deze drempel in de bestreden beschikking.
101. De Italiaanse Republiek betoogt dat, gelet op de toepasselijke nationale regels, de lengte van de verstreken termijnen op zich niet volstaat als bewijs van haar nalatigheid. Zij stelt dat zij volgens deze regels in de gevallen van onregelmatigheid die aan het AGEA zijn meegedeeld, na de controles door derden, pas na de eerste beoordeling door de rechterlijke autoriteit om teruggave van de betrokken bedragen had kunnen verzoeken en dat de schuldvordering zeker, vaststaand en opeisbaar is, wat naar Italiaans recht voor dit verzoek vereist is. Bijgevolg had de Commissie de tijd die nodig is om aan deze voorwaarden te voldoen, in aanmerking moeten nemen bij de beoordeling van de lengte van de verstreken termijnen om de gestelde nalatigheid van de Italiaanse Republiek volgens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 vast te stellen.
102. In de derde plaats is de bestreden beschikking volgens de Italiaanse Republiek ontoereikend gemotiveerd, voor zover daarin niet is uiteengezet waarom de Commissie, ondanks de bekwame spoed van de Italiaanse autoriteiten, 50 % van de lasten van de betrokken gevallen heeft toegerekend aan de nationale begroting.
103. De Commissie merkt op dat de door de Italiaanse Republiek met het onderhavige middel aangevoerde grieven inzake de gevallen voor een bedrag van meer dan 500 000 EUR niet op de bestreden beschikking, maar op beschikking 2006/678 betrekking hebben. De Commissie wijst erop dat de Italiaanse regering, om beschikking 2006/678 aan te vechten voor zover daarin geen uitspraak wordt gedaan over de betrokken gevallen, in zaak T-394/06 een beroep tot nietigverklaring heeft ingesteld, waarin zij al heeft gewezen op de bekwame spoed waarmee de terugvorderingsprocedures met betrekking tot die gevallen van onregelmatigheid zouden zijn behandeld.
104. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat beschikking 2006/678 niet het voorwerp is van het onderhavige beroep, en dat geen van de grieven tegen deze beschikking, ook al zouden zij ontvankelijk en gegrond zijn, derhalve tot nietigverklaring van de bestreden beschikking kan leiden en deze grieven dus als niet-relevant moeten worden afgewezen.
105. De Italiaanse regering betwist op basis van een verkeerd uitgangspunt dat zij bij de uitvoering van haar verplichtingen inzake de invordering van de onverschuldigd betaalde bedragen nalatig is geweest.
106. In de bestreden beschikking heeft de Commissie zich immers niet gebaseerd op het nalatige gedrag van de Italiaanse autoriteiten om 50 % van de financiële gevolgen van de betrokken gevallen toe te rekenen aan de nationale begroting. Zij heeft zich gebaseerd op artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005, dat bepaalt dat voor de bedragen waarvoor de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, de financiële gevolgen van het achterwege blijven van invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting worden gedragen.
107. In het voorgaande stelsel werden de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 door de Gemeenschap gedragen, tenzij de onregelmatigheden of nalatigheden te wijten waren aan overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten. De Raad van de Europese Unie heeft zich, door verordening nr. 1290/2005 vast te stellen, met name ten doel gesteld een procedure in te voeren die de Commissie in staat stelt de belangen van de gemeenschapsbegroting te vrijwaren door een deel van de bedragen die wegens onregelmatigheden verloren zijn gegaan en niet binnen een redelijke termijn zijn ingevorderd, ten laste van de betrokken lidstaat te brengen (punten 25 en 26 van de considerans). Derhalve bepaalt artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 dat de bedragen waarvoor de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier of acht jaar na het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, voortaan gelijkelijk worden toegerekend aan de lidstaat en de gemeenschapsbegroting (reeds aangehaald arrest Duitsland/Commissie, punt 49).
108. Bijgevolg stelt de betrokken bepaling de Commissie in staat aan de lidstaat de helft van de bedragen toe te rekenen die wegens onregelmatigheden verloren zijn gegaan of niet binnen een redelijke termijn zijn ingevorderd, zonder dat zij per geval hoeft aan te tonen dat de niet-invordering of de vertraging bij de invordering van de betrokken bedragen te wijten is aan het nalatige gedrag van de nationale autoriteiten. De toerekening aan de nationale begroting van 50 % van de financiële last die voortvloeit uit de niet-invordering of vertraging bij de invordering, is een automatisch gevolg van het tijdsverloop zonder meer.
109. Derhalve moet deze grief van de Italiaanse Republiek worden afgewezen.
110. Aangaande de gestelde ontoereikende motivering van de bestreden beschikking, behoeft slechts te worden opgemerkt, zoals de Commissie terecht doet, dat aangezien de bestreden beschikking niet op het nalatige gedrag van de Italiaanse autoriteiten is gebaseerd om 50 % van de financiële gevolgen van de betrokken gevallen toe te rekenen aan de nationale begroting, maar daarin enkel toepassing is gemaakt van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005, de Commissie aan de in het Verdrag neergelegde motiveringsplicht kon voldoen door een eenvoudige verwijzing naar laatstgenoemde bepaling. Zoals het Gerecht reeds heeft opgemerkt in de punten 47 tot en met 49 hierboven, wordt in punt 11 van de bestreden beschikking uitgebreid verwezen naar artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005.
111. Bijgevolg moet de motivering van de bestreden beschikking dienaangaande toereikend worden geacht.
112. Uit het voorgaande volgt dat het tweede middel moet worden afgewezen.
113. Gelet op een en ander moet de bestreden beschikking gedeeltelijk nietig worden verklaard, voor zover de Commissie 50 % van de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor de 25 gevallen van onregelmatigheid ten laste van de Italiaanse Republiek heeft gebracht. Het onderhavige beroep wordt verworpen voor het overige.
Kosten
114. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Verder kan het Gerecht volgens artikel 87, lid 3, van dit Reglement de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
115. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, behalve met betrekking tot de toerekening van 50 % van de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering van de 25 gevallen van onregelmatigheid, moet zij worden verwezen in vier vijfde van haar kosten en in vier vijfde van de kosten van de Commissie.
116. De Commissie draagt één vijfde van haar kosten en één vijfde van de kosten van de Italiaanse Republiek.
Dictum
HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Beschikking 2007/327/EG van de Commissie van 27 april 2007 inzake de goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten betreffende de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven over het begrotingsjaar 2006 wordt nietig verklaard, voor zover daarin ten laste van de Italiaanse Republiek wordt gebracht 50 % van de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor de volgende gevallen van onregelmatigheid: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018).
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in vier vijfde van haar kosten en in vier vijfde van de kosten van de Europese Commissie.
4) De Commissie wordt verwezen in één vijfde van haar kosten en in één vijfde van de kosten van de Italiaanse Republiek.