61999CC0127_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. Conformément à l'article 226 CE, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour, en l'espèce, de constater que, en n'adoptant pas les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour mettre en oeuvre la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (ci-après la «directive»), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de cette directive. Le recours de la Commission porte plus particulièrement sur le non-respect des dispositions combinées des articles 5, 6 et 10 de la directive et de ses annexes III, IV et V.
2. Par un arrêt du 25 février 1999, la Cour a déjà condamné la République italienne pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 3, paragraphe 2, de la directive. Nous relèverons que cet arrêt qui, en substance, est connexe à la présente procédure, a été rendu après que la Commission eut émis son avis motivé, mais avant qu'elle n'ait introduit le présent recours devant la Cour.
II - Le cadre juridique
3. La directive vise à réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles (article 1er). Les États membres identifient, en fonction des critères fixés à l'annexe I de la directive, les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l'être si des mesures ne sont pas prises (article 3, paragraphe 1). Dans un délai de deux ans courant à partir de la date de la notification de la directive, qui a été effectuée le 19 décembre 1991, ils doivent désigner les zones vulnérables à la pollution (article 3, paragraphe 2).
4. Pour les besoins des objectifs visés à l'article 1er et dans un délai de deux ans à compter de la désignation des zones vulnérables, les États membres établissent des programmes d'action portant sur ces zones (article 5, paragraphe 1). L'article 5 énonce ensuite, en ce qui concerne ces programmes, les dispositions suivantes:
«2. Un programme d'action peut porter sur toutes les zones vulnérables situées sur le territoire d'un État membre ou, si cet État l'estime approprié, des programmes différents peuvent être établis pour diverses zones ou parties de zones vulnérables.
3. Les programmes d'action tiennent compte:
a) des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d'azote d'origine agricole ou provenant d'autres sources;
b) des conditions de l'environnement dans les régions concernées de l'État membre en question.
4. Les programmes d'action sont mis en oeuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les mesures obligatoires suivantes:
a) les mesures visées à l'annexe III;
b) les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l'article 4, à l'exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l'annexe III.
(...)»
5. L'annexe III énonce les mesures qui doivent obligatoirement être prises. Eu égard à l'importance qu'elle représente aux fins de la présente procédure, nous la reproduirons intégralement ci-après:
«1. Les mesures comportent des règles concernant:
1) les périodes durant lesquelles l'épandage de certains types de fertilisants est interdit;
2) la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage; celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d'interdiction d'épandage dans la zone vulnérable, sauf s'il peut être démontré à l'autorité compétente que le volume d'effluents d'élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d'une manière inoffensive pour l'environnement;
3) la limitation de l'épandage des fertilisants, conformément aux bonnes pratiques agricoles et compte tenu des caractéristiques de la zone vulnérable concernée, notamment:
a) de l'état des sols, de leur composition et de leur pente;
b) des conditions climatiques, des précipitations et de l'irrigation;
c) de l'utilisation des sols et des pratiques agricoles, notamment des systèmes de rotation des cultures;
et fondée sur un équilibre entre:
i) les besoins prévisibles en azote des cultures
et
ii) l'azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants correspondant à:
- la quantité d'azote présente dans le sol au moment où les cultures commencent à l'utiliser dans des proportions importantes (quantités restant à la fin de l'hiver),
- l'apport d'azote par la minéralisation nette des réserves d'azote organique dans le sol,
- les apports de composés azotés provenant des effluents d'élevage,
- les apports de composés azotés provenant des engrais chimiques et autres composés.
2. Ces mesures assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d'effluents d'élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare.
Cette quantité donnée par hectare correspond à la quantité d'effluents contenant 170 kilogrammes d'azote. Toutefois:
a) pour le premier programme d'action quadriennal, les États membres peuvent autoriser une quantité d'effluents contenant jusqu'à 210 kilogrammes d'azote;
b) pendant le premier programme d'action quadriennal et à l'issue de ce programme, les États membres peuvent fixer des quantités différentes de celles indiquées ci-avant. Ces quantités doivent être déterminées de sorte à ne pas compromettre la réalisation des objectifs visés à l'article 1er et doivent se justifier par des critères objectifs, tels que:
- des périodes de végétation longues,
- des cultures à forte absorption d'azote,
- des précipitations nettes élevées dans la zone vulnérable,
- des sols présentant une capacité de dénitrification exceptionnellement élevée.
Si un État membre autorise une quantité différente en vertu du point b), il en informe la Commission qui examinera sa justification conformément à la procédure prévue à l'article 9.
3. Les États membres peuvent calculer les quantités visées au point 2 en fonction du nombre d'animaux.
4. Les États membres informent la Commission de la manière dont ils appliquent le point 2. À la lumière des informations reçues, la Commission peut, si elle l'estime nécessaire, présenter au Conseil des propositions appropriées, conformément à l'article 11.»
6. L'article 6 de la directive porte sur la surveillance des concentrations de nitrate et dispose à cet effet:
«1. Aux fins de désigner les zones vulnérables et de réviser la liste établie, les États membres:
a) dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, surveillent pendant une période d'un an la concentration de nitrates dans les eaux douces:
i) au niveau des stations de prélèvement des eaux superficielles prévues à l'article 5 paragraphe 4 de la directive 75/440/CEE et/ou d'autres stations de prélèvement représentatives des eaux superficielles des États membres, au moins une fois par mois et plus fréquemment durant les périodes de crues;
ii) au niveau des stations de prélèvement représentatives des nappes phréatiques des États membres, à intervalles réguliers, compte tenu des dispositions de la directive 80/778/CEE;
b) reprennent le programme de surveillance décrit au point a) tous les quatre ans au moins, sauf dans le cas des stations de prélèvement où la concentration de nitrates de tous les échantillons précédents s'est révélée inférieure à 25 milligrammes par litre et où aucun facteur nouveau susceptible d'accroître la teneur en nitrates n'a été constaté; en ce cas, le programme de surveillance ne doit être mis en oeuvre que tous les huit ans;
c) réexaminent tous les quatre ans l'état d'eutrophisation des eaux douces superficielles, des eaux côtières et d'estuaires.
2. Les méthodes de mesure de référence définies à l'annexe IV sont utilisées.»
7. Ce sont donc les dispositions de l'annexe IV qui déterminent les méthodes de mesure de référence. Pour les engrais chimiques, il s'agit des dispositions suivantes:
«Engrais chimiques
Les composés azotés sont mesurés selon la méthode décrite dans la directive 77/535/CEE de la Commission, du 22 juin 1977, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux méthodes d'échantillonnage et d'analyse des engrais [...], telle que modifiée par la directive 89/519/CEE [...].
Eaux douces, eaux côtières et marines
La concentration de nitrates est mesurée conformément à l'article 4 bis paragraphe 3 de la décision 77/795/CEE du Conseil, du 12 décembre 1977, instituant une procédure commune d'échange d'informations relative à la qualité des eaux douces superficielles dans la Communauté [...], telle que modifiée par la décision 86/574/CEE [...].»
8. L'article 10 oblige les États membres à informer régulièrement la Commission:
«1. Les États membres soumettent à la Commission, pour la période de quatre ans qui suit la notification de la présente directive et pour chaque période ultérieure de quatre ans, un rapport contenant les informations visées à l'annexe V.
2. Ils soumettent à la Commission un rapport, en vertu du présent article, dans un délai de six mois après l'expiration de la période sur laquelle il porte.»
9. L'annexe V de la directive énumère, dans les termes suivants, les informations devant figurer dans les rapports:
«1. Un compte rendu des actions de prévention menées en vertu de l'article 4.
2. Une carte:
a) des eaux identifiées conformément à l'article 3 paragraphe 1 et à l'annexe I indiquant, dans chaque cas, lequel des critères mentionnés à l'annexe I a été utilisé en vue de cette identification;
b) des zones identifiées désignées faisant apparaître de manière distincte les zones anciennes et les zones désignées depuis le dernier rapport.
3. Un résumé des résultats de la surveillance exercée en vertu de l'article 6, comprenant un exposé des considérations qui ont conduit à la désignation de chaque zone vulnérable et à toute révision ou ajout apporté à la désignation.
4. Un résumé des programmes d'action élaborés en vertu de l'article 5 et, en particulier:
a) les mesures requises en vertu de l'article 5 paragraphe 4 points a) et b);
b) les informations requises en vertu du point 4 de l'annexe III;
c) toute mesure supplémentaire ou action renforcée prise en vertu de l'article 5 paragraphe 5;
d) un résumé des résultats des programmes de surveillance mis en oeuvre au titre de l'article 5 paragraphe 6;
e) les estimations des États membres concernant les délais approximatifs dans lesquels on peut s'attendre à ce que les eaux définies conformément à l'article 3 paragraphe 1 réagissent aux mesures prévues dans le programme d'action, ainsi qu'une indication du niveau d'incertitude que présentent ces estimations.»
III - Les faits et la procédure
10. Le 25 avril 1997, la Commission a adressé au gouvernement italien une lettre de mise en demeure indiquant qu'elle n'avait pas reçu le rapport prévu par l'article 10 de la directive. Cette lettre relevait également l'absence de toute information sur les programmes d'action élaborés en application de l'article 5 et sur la réalisation des opérations de surveillance prévues par l'article 6 de la directive. Dans une lettre du 16 juillet 1997, le gouvernement italien a réagi à cette mise en demeure et a informé la Commission des mesures qui avaient été prises en Italie.
11. N'étant pas satisfaite des informations reçues, la Commission a, le 19 février 1998, émis un avis motivé reprochant à la République italienne d'avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, 6 et 10 de la directive. Dans leur réponse du 18 septembre 1998, les autorités italiennes ont transmis un rapport sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la directive.
12. Parallèlement à cet échange de lettres, l'affaire C-195/57 était en instance devant la Cour (voir le point 2 des présentes conclusions). La Cour a rendu un arrêt énonçant, dans son dispositif, ce qui suit:
«1) En n'adoptant pas et en ne communiquant pas à la Commission, dans le délai prévu, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, et en ne respectant pas, notamment, l'obligation prévue à son article 3, paragraphe 2, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 12, paragraphe 1, de ladite directive».
13. Le 11 mai 1999, la République italienne a adopté une nouvelle mesure législative, à savoir le décret législatif n° 152 (publié au GURI du 29 mai 1999). Ce décret comportait entre autres des règles visant la définition des zones vulnérables au sens de l'article 3 de la directive. Par ces dispositions, le gouvernement italien estime avoir exécuté l'arrêt précité du 25 février 1999.
IV - En droit
Questions liminaires
14. Dans la présente procédure, deux questions préliminaires, soulevées par le gouvernement italien, présentent une importance substantielle:
- l'exception d'irrecevabilité, soulevée au motif que les griefs énoncés dans le recours diffèrent des critiques formulées dans l'avis motivé;
- la thèse selon laquelle, par le présent recours, la Commission demande à la Cour la même constatation que celle énoncée dans l'arrêt du 25 février 1999, condamnant la République italienne pour manquement à la directive. Le gouvernement italien invoque à cet égard le principe non bis in idem.
1. La recevabilité du recours
a) Arguments des parties
15. Le gouvernement italien et la Commission se sont largement étendus sur la première question préliminaire dans le cadre de la procédure écrite et à l'audience. Nous reproduirons ci-après brièvement les principaux arguments, avant de donner notre appréciation.
16. Pour le gouvernement italien, le recours présente par rapport à l'avis motivé du 19 février 1998 quatre différences importantes:
a) le grief fondamental de la Commission, tiré du défaut de transposition de la directive, est abandonné;
b) le grief tiré de l'article 5 de la directive a été modifié: ce n'est plus l'absence de programmes d'action en soi qui est incriminée, mais l'absence de programmes d'action remplissant les conditions prévues à l'article 5, paragraphe 1;
c) le grief tiré de l'article 6 de la directive a été modifié et porte à présent sur le caractère incomplet et incorrect de la surveillance;
d) le grief tiré de l'article 10 de la directive a été modifié et porte à présent sur le défaut de présentation d'un rapport complet.
17. Selon le gouvernement italien, la Commission a apporté ces modifications après avoir examiné le rapport du 18 septembre 1998. Il estime que la Commission se devait de présenter à nouveau les griefs, tels qu'ils avaient été substantiellement modifiés, dans le cadre de la procédure précontentieuse, en émettant un nouvel avis motivé ou un avis motivé complémentaire. Le gouvernement italien estime que la Commission a porté atteinte à ses droits de défense, car ce n'est que dans le cadre du recours que les mesures prises par la République italienne ont été prises en compte, pour la première fois. Dans sa duplique, il relève qu'un certain nombre d'éléments figurant dans le recours ne trouvent aucune base dans l'avis motivé. Il s'agit plus particulièrement du caractère incomplet du rapport visé à l'article 10 et du grief selon lequel, dans certaines régions précisément désignées, la surveillance au titre de l'article 6 ne correspondrait pas aux prescriptions de la directive.
18. La Commission conteste le bien-fondé en fait et en droit des objections formulées par le gouvernement italien.
19. La Commission expose que l'avis motivé:
- indique clairement la portée des programmes d'action à établir, de la surveillance à assurer et du rapport à rédiger, respectivement au titre des articles 5, 6 et 10 de la directive;
- constate que la République italienne a manqué aux obligations susmentionnées qui lui incombent en vertu de la directive et qu'elle n'a pas pris, malgré la lettre de mise en demeure du 25 avril 1997, les mesures requises pour permettre à la Commission de procéder à la vérification susmentionnée relative au respect desdites obligations, et
- en conclut que la République italienne n'a pas rempli les obligations énumérées ci-dessus et prévues aux articles 5, 6 et 10 de ladite directive.
20. Par conséquent, selon la Commission, les griefs formulés ne portent pas tant sur l'absence générale de programmes d'action, de surveillance et de rapport que, plus précisément, sur le fait qu'ils ne sont pas conformes aux exigences de la directive.
21. Bien que le délai de deux mois fixé dans l'avis motivé ait été largement dépassé, la Commission a examiné attentivement la réaction des autorités italiennes dans leur lettre du 18 septembre 1998, en vue de vérifier si elle contenait éventuellement des éléments de nature à démontrer que la République italienne s'était conformée aux obligations qui lui incombent au titre des articles 5, 6 et 10 de la directive. Il ressort de cette lettre que, si les autorités italiennes ont pris certaines mesures en ce sens, celles-ci ne répondaient pas aux exigences imposées par la directive.
22. S'agissant du fondement en droit de la thèse défendue par le gouvernement italien, la Commission fait observer que la procédure de l'article 226 CE ne vise pas seulement à protéger les droits des États membres, mais aussi à délimiter l'objet de la procédure contentieuse. En l'espèce, l'affirmation selon laquelle les griefs énoncés dans l'avis motivé auraient ensuite été modifiés dans la requête est dénuée de fondement. Dès l'origine, les griefs de la Commission visaient non pas l'absence totale des programmes prescrits, de surveillance ou de rapports, mais uniquement leur caractère incomplet et inapproprié. C'est en cela, estime la Commission, que le gouvernement italien n'a pas dûment exécuté les prescriptions des articles 5, 6 et 10 de la directive.
23. La Commission rejette l'argument du gouvernement italien relatif à la prétendue violation des droits de la défense. C'est en pleine conformité avec les règles de la procédure précontentieuse que la Commission a examiné la réponse - par ailleurs envoyée tardivement - à l'avis motivé. Lorsqu'il lui est apparu que les éléments qui lui avaient été transmis ne permettaient pas de conclure que la République italienne avait rempli correctement les obligations qui lui incombaient en vertu de la directive, la Commission a déposé la requête en cause, en pleine conformité avec l'ordre des choses usuel dans le cadre d'une procédure en manquement.
24. La Commission ajoute que les arguments de fond soulevés par le gouvernement italien dans son mémoire en défense sont, dans leur contenu, les mêmes que ceux énoncés dans sa lettre du 18 septembre 1998. Pour la Commission, cela n'indique assurément pas que les droits de la défense du gouvernement italien auraient été entravés.
b) Critères de recevabilité
25. Avant de nous exprimer sur cette question de recevabilité, nous rappellerons la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour .
26. Il est constant que, en adressant sa lettre le 18 septembre 1998, le gouvernement italien a réagi trop tardivement à l'avis motivé. Nous n'en conclurons pas, toutefois, que les mesures d'exécution décrites dans cette lettre auraient été elles aussi tardives. Le seul fait que la Commission les ait examinées pour vérifier si elles permettaient de satisfaire aux obligations découlant des articles 5, 6 et 10 de la directive et la circonstance que, en l'espèce, la Commission n'a pas formulé de grief tiré du caractère éventuellement tardif de ces mesures nous autorisent à supposer que leur ponctualité n'est pas en cause en l'occurrence. Il n'en va pas de même, bien entendu, des mesures d'exécution qui ont été prises après la lettre précitée du 18 septembre 1998.
27. En lisant l'avis motivé et la requête, nous sommes immédiatement frappés par une différence nette. L'avis est un bref document, qui reproche à la République italienne, en des termes passablement généraux, de ne pas s'être conformée aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, 6 et 10 de la directive. L'avis se réfère toutefois à la réponse écrite donnée le 16 juillet 1997 par le gouvernement italien à la lettre de mise en demeure du 25 avril 1997. La Commission en conclut que cette information était insuffisante pour permettre de constater que la République italienne s'était conformée aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, 6 et 10 de la directive. En revanche, la requête s'étend en détail sur les mesures prises entre-temps par la République italienne et indique les points sur lesquels les prescriptions de la directive n'ont pas été respectées. Il est indéniable que l'accent d'abord mis sur l'inexécution des obligations se déplace vers un grief d'exécution incorrecte de ces obligations. Se pose en l'occurrence la question de savoir si cette différence d'accent doit entraîner l'irrecevabilité du recours introduit par la Commission.
28. Nous commencerons par rappeler la jurisprudence constante de la Cour dans ce domaine, telle qu'elle s'exprime dans l'arrêt du 20 mars 1997, Commission/Allemagne :
«22 À cet égard, il y a lieu de rappeler tout d'abord que la procédure précontentieuse a pour but de donner à l'État membre concerné l'occasion, d'une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d'autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs formulés par la Commission [...].
23. Selon une jurisprudence constante de la Cour [...], l'objet d'un recours intenté en application de l'article 169 du traité est par conséquent circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition. Dès lors, la requête ne peut être fondée sur des griefs autres que ceux indiqués dans l'avis motivé [...].
24. La Cour a en outre jugé [...] que l'avis motivé doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l'État membre intéressé a manqué à l'une des obligations qui lui incombent en vertu du traité».
29. Il découle des considérations ainsi émises par la Cour, nous semble-t-il, que l'avis motivé vise à décrire et à délimiter l'objet de la procédure contentieuse. Cette définition et cette délimitation du reproche fait à l'État membre concerné visent entre autres la protection de ses droits. Il nous faudra donc, en l'espèce, examiner si l'avis motivé est suffisamment précis et détaillé pour définir l'objet de la procédure et si la requête introduisant le recours ne va pas au-delà de l'objet ainsi défini.
30. Nous répondrons à cette question de la façon suivante. L'avis motivé donne le cadre matériel dans lequel la requête doit s'inscrire. Il ne saurait y avoir irrecevabilité que si la requête porte sur davantage d'obligations ou sur d'autres obligations que celles qui étaient décrites dans l'avis motivé. En d'autres termes, l'avis motivé détermine les limites dans lesquelles la requête doit demeurer. Cela n'implique pas que la requête doive, dans son contenu, absolument concorder avec l'avis: les griefs peuvent être plus limités qu'ils ne l'étaient dans la formulation de l'avis motivé, pour autant qu'ils portent sur les mêmes obligations.
31. Ces principes se déduisent de la procédure de l'article 226 CE. Cette procédure est, par nature, progressive et dynamique. C'est la Commission qui met en demeure l'État membre. Eu égard à la réaction de l'État membre, elle décide ensuite de l'émission d'un avis motivé et de son contenu. Dans sa réponse, l'État membre peut revenir sur l'avis. En se fondant entre autres sur cette réponse, la Commission peut décider ou non d'introduire un recours et déterminer les griefs que ce recours formulera initialement. En cours de procédure, les griefs initialement formulés pourront être limités et, eu égard aux négligences incriminées, gagner en spécificité. Il s'avère souvent, en pratique, que, en cours d'instance, la portée des manquements initialement reprochés se réduise, parce que les États membres procèdent à l'exécution de leurs obligations.
32. L'analyse qui précède nous permet de dégager deux critères de recevabilité du recours:
- le recours doit s'inscrire dans le cadre de l'objet défini dans l'avis motivé;
- il doit, en prenant en compte les informations fournies par l'État membre dans le cadre de la procédure précontentieuse, décrire avec une précision suffisante les manquements reprochés.
La requête qui introduit le recours doit, partant, être la suite raisonnablement prévisible du dialogue engagé entre la Commission et l'État membre au cours de la procédure précontentieuse. Si ces exigences sont satisfaites, il ne saurait y avoir de violation des droits de la défense. Nous ajouterons que, dans un arrêt Commission/Allemagne, statuant sur la recevabilité, la Cour a considéré qu'une indication relativement générale des manquements reprochés suffisait. Cela n'empêche pas que, comme ce fut le cas dans cette dernière affaire, le caractère peu précis des griefs puisse conduire au rejet du recours.
c) Appréciation
33. En appliquant cette jurisprudence à la présente affaire, il n'est pas possible d'adhérer à la position d'ordre général adoptée par le gouvernement italien, lorsqu'il invoque l'irrecevabilité du recours au motif que la requête comporterait d'autres griefs que ceux avancés par la Commission dans son avis motivé.
34. Le déroulement de la procédure précontentieuse fait apparaître les éléments suivants:
- dans sa lettre de mise en demeure du 25 avril 1997, la Commission reproche à la République italienne d'avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, 6 et 10 de la directive;
- dans sa lettre de réponse du 16 juillet 1997, le gouvernement italien a transmis une documentation importante visant à faire apparaître qu'il avait dûment exécuté lesdites obligations;
- dans son avis motivé du 19 février 1998, la Commission qualifie ces informations d'incomplètes du point de vue de leur champ géographique et d'insuffisantes dans leur contenu et en conclut que la République italienne n'a pas dûment satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, 6 et 10 de la directive;
- dans la longue réponse qu'il donne alors, le 18 septembre 1998, le gouvernement italien indique à nouveau les suites que, à cette date, il a données aux obligations découlant de la directive;
- sur la base de ces éléments, la Commission en conclut que les mesures d'exécution prises par les autorités italiennes sont encore incomplètes du point de vue de leur champ géographique et qu'elles sont insuffisantes dans leur contenu. Les griefs qu'elle énonce dans la requête visent plus particulièrement les lacunes et insuffisances qui subsistent encore.
35. Nous en déduirons que, dans sa requête, la Commission est restée dans les limites de l'objet de la procédure, tel que celui-ci avait été délimité par l'avis motivé. Certes, l'accent mis au départ sur l'inexécution (correcte) s'est déplacé vers l'exécution incomplète et insuffisante et la description des griefs s'est faite plus spécifique et plus précise. Il n'en reste pas moins que, en substance, l'objet est le même: la République italienne est en défaut dans le cadre de l'exécution des obligations qui lui incombent au titre des articles 5, 6 et 10 de la directive. Si les griefs sont devenus moins étendus au cours de la procédure précontentieuse, leur contenu et leur portée restent les mêmes.
36. Nous conclurons donc au rejet de l'exception d'irrecevabilité soulevée par le gouvernement italien.
37. Cela ne nous dispensera pas d'évoquer, dans le cadre de l'appréciation des différents griefs, la question de savoir si ces griefs répondent aux exigences de clarté et de précision requises en la matière.
2. L'effet en droit de l'arrêt du 25 février 1999
a) Arguments des parties
38. Dans son arrêt du 25 février 1999, la Cour a déjà condamné la République italienne pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 3, paragraphe 2, de la directive. En effet, la République italienne a négligé de désigner des zones vulnérables. Le décret législatif no 152 du 11 mai 1999 a été promulgué en vue de donner exécution à cet arrêt. Le gouvernement italien soutient que le principe non bis in idem s'oppose à ce que, après la première procédure, la Commission saisisse la Cour d'une seconde procédure en manquement qui, en substance, a le même objet.
39. Invoquant un arrêt Commission/Espagne, la Commission estime que cette thèse du gouvernement italien est dénuée de fondement. Dans cet arrêt, le royaume d'Espagne avait été condamné pour n'avoir pas établi les programmes d'action visés à l'article 5 de la directive, après que, précédemment, ce même État membre eut été condamné pour, notamment, n'avoir pas procédé à la désignation de zones considérées comme vulnérables comme le prévoit l'article 3 de la directive . La Commission renvoie aussi à ce sujet à un autre arrêt Commission/Espagne, qui portait sur l'absence de mise en oeuvre dans le délai imparti de la directive 79/409/CEE .
b) Appréciation
40. La Commission et la République italienne sont d'un avis fondamentalement différent quant aux conséquences découlant du lien entre la présente procédure et celle qui s'est achevée par le prononcé de l'arrêt du 25 février 1999. Cette divergence de vue nous porte à situer le litige dans un tout autre contexte.
41. S'agissant, comme en l'espèce, de directives en matière d'environnement, qui visent à réduire la pollution de l'environnement due à certaines matières, à prévenir le développement de cette pollution et, dans l'entre-temps, à éliminer les dommages causés par cette pollution, celles-ci impliquent pour les États membres l'obligation d'adopter un ensemble de mesures. Ces mesures sont liées les unes aux autres et s'étendent sur une longue période. Ce n'est que par un effort de longue haleine que les objectifs visés, en l'espèce l'amélioration de la qualité de l'eau par une diminution de leur teneur en nitrates, peuvent être atteints.
42. Le facteur temps joue un rôle important dans l'exécution d'une directive. Les mesures visées par la directive doivent être prises en temps voulu pour éviter un surcroît de préjudices. Elles doivent en outre, pour être efficaces, s'inscrire les unes vis-à-vis des autres dans un calendrier approprié. C'est un tel calendrier que visent les programmes d'action. Le non-respect du calendrier qu'ils comportent constitue un manquement essentiel, qui nuit à l'effet utile visé par la directive.
43. Nous pouvons, nous semble-t-il, identifier quatre raisons importantes justifiant, précisément pour cette directive, une attention particulière à consacrer à la mise en oeuvre effective, par les États membres, des actions qu'elle prévoit. En premier lieu, cette directive vise l'amélioration de la qualité de l'environnement au regard de conditions qui varient nettement d'un État membre à l'autre et au sein d'un même État membre. Les sources de la pollution des eaux par les nitrates peuvent être de nature différente, l'intensité de la pollution existante peut être variable et les capacités d'absorption du milieu naturel ne sont pas les mêmes partout. Aussi la mise en oeuvre de la directive se caractérise-t-elle par une large marge discrétionnaire laissée aux autorités nationales, régionales et locales. Ensuite, la réalisation des objectifs visés par la directive appelle un ensemble d'actes qui peuvent s'étaler sur de nombreuses années. La mise en oeuvre de cette directive ne s'achève certes pas lors de sa transposition dans la législation ou dans la réglementation nationale. En troisième lieu, la mise en oeuvre de cette directive entraînera, dans certains cas, des restrictions sévères pour certaines activités agricoles, telles que l'élevage intensif ou d'autres formes d'utilisation des terres impliquant un apport important de nitrates. Il n'est pas exclu que les résistances rencontrées dans certains cercles d'opérateurs intéressés conduisent à des retards et à des lacunes dans l'exécution de la directive. Enfin, la garantie d'un niveau qualitatif égal de l'environnement au sein de la Communauté est liée à l'égalité des conditions de concurrence dans le secteur agricole. Si les États membres en venaient à diverger sensiblement dans leur ardeur à mettre en oeuvre cette directive relative aux nitrates, il en résulterait de sérieuses distorsions de concurrence.
44. Ces enjeux laissent apparaître le caractère certes complexe du contrôle de la mise en oeuvre de la directive, mais aussi son importance vitale au regard des objectifs visés. C'est pour cette raison que la directive instaure un système de programmes d'action, de surveillance et de rapports. Ce système doit, d'une part, garantir l'adoption de mesures qui, selon des modalités adaptées aux circonstances locales, opèrent effectivement une réduction de la pollution par les nitrates et, d'autre part, permettent un contrôle effectif du respect de la directive.
45. Dans ces conditions, nous estimons que l'absence de désignation en temps utile de zones vulnérables au sens de l'article 3, paragraphe 2, de la directive ne saurait avoir pour effet en droit de dispenser l'État membre concerné de son devoir de mise en oeuvre des autres obligations qui lui incombent en vertu de la directive. Un tel résultat équivaudrait à le récompenser de l'absence de mise en oeuvre dans le délai imparti d'une partie de la directive. Dans la jurisprudence citée ci-dessus au point 39, la Commission a maintes fois formellement condamné un tel résultat.
46. L'affirmation du gouvernement italien selon laquelle cette procédure recouperait en substance celle qui s'est achevée par le prononcé de l'arrêt du 25 février 1999 n'est pas plus fondée. Les obligations inscrites à l'article 3 de la directive ne sont pas substantiellement identiques à celles des articles 5, 6 et 10.
47. Il n'existe pas plus, croyons-nous, de lien substantiel de cet ordre entre ces obligations qui fasse en sorte que l'absence de la désignation requise par l'article 3 implique l'impossibilité d'exécuter les obligations inscrites aux articles 5, 6 et 10.
48. Certes, en principe, l'établissement des programmes d'action visés à l'article 5 de la directive vise les zones vulnérables qui ont été désignées. Toutefois, si la désignation formelle de ces zones enregistre du retard, la directive n'empêche pas de prendre des mesures de préparation de l'établissement des programmes d'action. Au regard de la jurisprudence citée au point 39, la désignation tardive des zones vulnérables ne saurait aboutir en tout cas à un allongement du délai d'établissement des programmes d'action qui s'étendrait de la sorte jusqu'à deux ans après la désignation, d'ailleurs tardive, des zones protégées.
49. La surveillance qu'il convient d'assurer en vertu de l'article 6 de la directive est certes en relation avec les zones vulnérables dont il est question à l'article 3. Cette surveillance peut toutefois s'opérer sans que ces zones aient été désignées. Mieux encore, nous pouvons déduire de l'article 6 que la désignation de zones vulnérables s'effectue sur la base d'une surveillance préalable, au sens de cet article.
50. L'obligation de faire rapport de l'article 10 de la directive peut donc indiscutablement être appréciée indépendamment de la désignation des zones vulnérables.
V - Sur le fond
A - Le grief relatif à l'article 5 de la directive
1. Arguments des parties
51. Dans sa requête, la Commission énumère un certain nombre d'éléments dont, estime-t-elle, il doit ressortir que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 5 de la directive:
- au moment de l'introduction du recours devant la Cour, le gouvernement italien n'avait encore établi aucun programme d'action qui satisfasse aux prescriptions de l'article 5 de la directive;
- il se déduit de l'arrêt du 25 février 1999 que, pour la plus grande partie du territoire italien, le gouvernement italien n'avait pas procédé à la désignation de zones vulnérables et, par conséquent, il n'était pas possible d'instaurer des programmes d'action qui soient adaptés aux conditions environnementales auxquelles ces programmes sont destinés à s'appliquer;
- pour l'Italie centrale et méridionale, les programmes d'action ne comportent aucune mesure du type de celles visées à l'annexe III de la directive. Il en va ainsi pour les Abruzzes, l'Apulie et la Calabre, comme, dans la pratique, également pour d'autres régions;
- pour certaines régions de l'Italie septentrionale (le Piémont, la Lombardie, la Vénétie et l'Émilie-Romagne), toutes les obligations spécifiques prévues à l'annexe III ne sont pas reprises dans les programmes d'action;
- les initiatives des autorités italiennes manquent de cohérence ou sont de nature trop générale.
52. La Commission donne ensuite un aperçu des initiatives qui, néanmoins, ont été prises en Italie. Ces initiatives seraient soit trop peu cohérentes, soit de nature trop générale ou encore seraient incomplètes. Elles ne satisferaient pas aux exigences de l'article 5 de la directive.
53. Le gouvernement italien fait observer qu'il a déjà désigné des zones vulnérables dans le Piémont, en Lombardie, en Vénétie et en Émilie-Romagne. Des programmes d'action ont été établis pour ces zones. Pour les autres régions, il n'y a pas de programmes d'action établis, car il n'y a pas eu de désignation de zones vulnérables.
54. Dans la réplique et la duplique, le débat opposant le gouvernement italien à la Commission se concentre sur le moyen de défense du gouvernement italien, que nous avons précédemment examiné, tiré de l'impossibilité, pour le gouvernement italien, de mettre en oeuvre l'article 5 de la directive avant d'avoir désigné les zones vulnérables.
2. Appréciation
55. Eu égard aux éléments qui précèdent, nous pouvons brièvement faire un sort à ce grief. En substance, ce grief porte sur les éléments suivants. À l'expiration du délai fixé par l'avis motivé, pour une partie du territoire - l'Italie centrale et l'Italie méridionale - les autorités italiennes n'avaient pas établi de programmes d'action. Le gouvernement italien ne le conteste pas mais, pour sa défense, il soutient que l'établissement de programmes n'était par ailleurs pas possible, faute de désignation de zones vulnérables. Comme nous l'avons signalé ci-dessus, au point 45 de nos conclusions, ce moyen de défense ne saurait être retenu. Des programmes d'action ont certes été établis pour quatre régions septentrionales (le Piémont, la Lombardie, la Vénétie et l'Émilie-Romagne) mais, de l'avis de la Commission, ils ne répondaient pas aux exigences de la directive, entre autres parce qu'ils ne comportaient pas un certain nombre de mesures prescrites par l'annexe III de la directive. Le gouvernement italien conteste certes ce grief en le qualifiant d'ambigu et de général, mais il ne conteste pas le bien-fondé de la constatation de la Commission. Il ne répond pas non plus aux exemples de mesures qui font défaut dans les programmes d'action tels qu'ils ont été donnés par la Commission. Dans ces conditions, il est suffisamment établi, nous semble-t-il, que, même en ce qui concerne les quatre régions septentrionales précitées, le gouvernement italien n'a pas établi de programmes d'action qui répondent aux prescriptions de la directive.
B - Le grief relatif à l'article 6 de la directive
1. Arguments des parties
56. La Commission rappelle que l'article 6 de la directive impose aux États membres l'obligation de surveiller la concentration des nitrates. Plus spécialement, la directive prévoit une première série de contrôles pendant une période d'un an avant le 20 décembre 1993, puis la répétition de ces opérations de surveillance tous les quatre ou huit ans, selon le degré de pollution par les nitrates qui aura été constaté.
57. La documentation fournie par les autorités italiennes démontre que, dans au moins cinq régions, les opérations de surveillance n'ont pas été exécutées en conformité avec la directive, que dans cinq autres régions et deux provinces les contrôles ont été exécutés de façon partiellement insatisfaisante, et elle montre aussi l'absence totale d'informations à propos de trois autres régions (les Abruzzes, l'Apulie et la Calabre). Dans ces conditions, la Commission conclut que la République italienne n'a pas pleinement rempli les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 de la directive.
58. Le gouvernement italien estime que l'article 6 vise des opérations d'exécution qui ne peuvent pas être dissociées de l'identification des zones vulnérables conformément à l'article 5. Pour le gouvernement italien, il ne saurait exister de manquement à l'article 6 de la directive que dans la mesure où l'absence d'identification des zones vulnérables entraîne un manquement à l'article 3. La Commission démontre que les carences des opérations de surveillance ont entraîné un manquement à l'article 3. À titre subsidiaire, le gouvernement italien fait valoir que le moyen est non fondé en raison de son caractère général, imprécis et non prouvé. Il ajoute enfin que les contrôles ont été effectués en appliquant l'annexe IV de la directive, dans le cadre des autres directives qui y sont citées.
59. La Commission réplique que l'obligation prévue à l'article 6 de la directive est une obligation spécifique qui peut être distinguée des autres obligations prévues par la directive. La Commission ajoute que la mise en oeuvre correcte de l'article 6 exige que les autorités nationales se conforment aux délais et aux modalités qui y sont prévus, et qu'il ne suffit pas de renvoyer aux modalités de surveillance prévues par d'autres directives auxquelles se réfère l'article 6 et qu'elles ont communiquées à la Commission dans le cadre de la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement . En particulier, les exigences prévues par la directive 91/676 en ce qui concerne le réseau de points de prélèvement, la fréquence des prélèvements et le traitement des données diffèrent. La Commission relève encore que, bien qu'ayant été adoptée après la directive 91/676, la directive 91/692 ne s'y réfère pas. Par conséquent, les informations communiquées dans le cadre de la directive 91/692 ne sont nullement pertinentes pour la mise en oeuvre de la directive 91/676. Enfin, la Commission rappelle que, au cours de la procédure précontentieuse, elle a demandé aux autorités italiennes de lui fournir des éléments susceptibles de démontrer que l'obligation prévue à l'article 6 de la directive avait été respectée. Les informations fournies démontrent que tel n'a pas été le cas.
60. Dans sa duplique, le gouvernement italien affirme que la Commission n'a pas précisé la raison pour laquelle la directive n'a pas été respectée au moins dans cinq régions. La Commission aurait dû se référer dans le détail aux éléments communiqués et indiquer les lacunes qui apparaissaient. En outre, pour le gouvernement italien, la Commission ne peut pas établir la preuve d'un manquement en se prévalant d'une carence d'informations. L'article 6 ne comporte pas d'obligation d'information incombant aux États membres. Il ressort du point 3 de l'annexe V que l'État membre est seulement tenu de donner un résumé des résultats de la surveillance exercée .
2. Appréciation
61. Dans le moyen de défense qu'il soulève à titre principal, le gouvernement italien semble partir du principe selon lequel l'article 6 ne créerait pas à la charge des États membres une obligation qui serait indépendante de l'obligation de désigner une zone vulnérable. Cet argument est bien évidemment en contradiction avec la lettre comme avec la portée de l'article 6. Les opérations de surveillance sous forme de prélèvements doivent fournir les éléments sur la base desquels les zones vulnérables pourront être identifiées. Ensuite, ces opérations influencent l'appréciation du progrès réalisé dans la réalisation des objectifs de la directive.
62. Nous n'admettons pas non plus l'allégation du gouvernement italien selon laquelle la Commission ne serait pas en droit de déduire le manquement à l'article 6 de la carence d'informations, dès lors que cet article ne comporte pas d'obligation spécifique d'information. La Commission est en droit, dans le cadre de la procédure précontentieuse au titre de l'article 226 CE, de demander aux États membres toutes les informations nécessaires pour vérifier si un État membre respecte les obligations qui lui incombent en vertu du traité. Les États membres sont tenus de fournir ces informations pour permettre à la Commission de s'acquitter des missions de surveillance qui lui sont assignées par l'article 211 CE. Si, dans le cadre d'une procédure au titre de l'article 226 CE, un État membre n'est pas en mesure ou ne consent pas à fournir, dans le délai imparti à cet effet, les informations qui lui sont demandées à propos du respect de ses obligations, la Commission est en droit d'en conclure que l'État membre concerné ne satisfait pas à ses obligations. En effet, c'est uniquement en se fondant sur des informations complètes et exactes que la Commission est en mesure, lors des différentes étapes de la procédure précontentieuse, de constater que l'État membre concerné ne satisfait pas encore à ses obligations.
63. Nous attachons plus d'importance au moyen de défense que le gouvernement italien tire du caractère trop général, imprécis et non prouvé du grief de la Commission. La Commission ne précise pas les éléments qui lui permettent d'affirmer que cinq régions italiennes au moins n'auraient pas opéré la surveillance prescrite par la directive et que cinq autres régions et deux provinces ne l'auraient opérée que d'une manière partiellement insatisfaisante. Il résulte des considérations que nous avons développées ci-dessus, aux points 33 et suivants, que la Commission doit présenter un exposé cohérent et détaillé des raisons l'ayant amenée à reprocher à l'État membre intéressé d'avoir manqué à l'une des obligations qui lui incombent . Sur ce point, le recours n'arrive pas à convaincre. Il ne contient pas d'éléments qui seraient suffisamment clairs et précis pour permettre de vérifier si, dans les régions concernées, les obligations de surveillance ont insuffisamment ou incomplètement été respectées. Nous considérons dès lors que ce grief n'est pas fondé en ce qu'il dénonce l'exécution incorrecte ou partiellement insatisfaisante de l'article 6 de la directive dans les régions de Ligurie, de Lombardie, de Vénétie, des Marches et de Campanie ainsi que dans les provinces de Trente et de Bolzano.
64. Il en va différemment en ce que les griefs visent les contrôles dans les régions des Abruzzes, d'Apulie et de Calabre. Sans être démentie par le gouvernement italien, la Commission relève un manque d'informations en ce qui concerne ces régions. Le gouvernement italien n'affirme pas que les contrôles requis par l'article 6 ont bel et bien été effectués dans ces régions, ni que les contrôles y étaient obligatoires. Nous en déduirons que, s'agissant de ces régions, le grief relatif aux contrôles est suffisamment clair et est fondé.
65. La Commission et le gouvernement italien diffèrent encore sur la question de savoir si des États membres peuvent se contenter des contrôles prévus par les directives qui sont mentionnées à l'article 6, paragraphe 1, sous a), points I et II, de la directive, qui doivent être communiqués à la Commission conformément à la directive 91/692. Nous nous rejoignons le point de vue exprimé par la Commission, selon lequel l'article 6 implique en toute certitude que les contrôles prévus par les autres directives ne sont pas suffisants. Il n'est pas possible de comprendre autrement le texte de cet article sur ce point. Par ailleurs, cette constatation n'enlève rien à la conclusion que nous avons formulée au point 63.
66. Eu égard aux éléments qui précèdent, nous constatons que, en ne mettant pas en oeuvre l'article 6 de la directive dans les régions des Abruzzes, de l'Apulie et de la Calabre, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l'article 6 et de l'annexe IV et que, pour le surplus, en ce qu'il porte sur l'article 6, le recours doit être rejeté.
C - Le grief tiré de l'article 10 de la directive
1. Arguments des parties
67. L'article 10 de la directive dispose que les États membres sont obligés de présenter un rapport tous les quatre ans. Le premier rapport, qui couvre une période de quatre ans, aurait dû être soumis à la Commission avant le 20 juin 1996. Le rapport contient toutes les informations visées à l'annexe V. Le gouvernement italien n'a pas envoyé de rapport avant la date précitée.
68. Pour la Commission, la documentation que le gouvernement italien lui a adressée dans sa lettre du 16 juillet 1997 est incomplète et insuffisante quant au fond.
69. Le rapport qui a été envoyé le 18 septembre 1998 ne satisfait pas non plus aux exigences de la directive. La Commission mentionne quatre défauts:
- le rapport est incomplet géographiquement;
- il ne comporte pas la carte des eaux (éventuellement) polluées et des zones vulnérables, qui est prévue au point 2 de l'annexe V;
- pour presque la moitié des régions manque l'indication des résultats des contrôles des concentrations de nitrates;
- l'aperçu donné des programmes d'action est insuffisant. Il ne mentionne que certaines mesures et, en outre, uniquement pour quelques régions. Il ne reprend pas d'une manière systématique les sujets mentionnés au point 4 de l'annexe V.
70. La Commission en conclut que la République italienne a manqué à son obligation de soumettre en temps voulu un rapport qui réponde aux prescriptions de la directive.
71. En revanche, le gouvernement italien estime avoir présenté, dans le rapport, un cadre synthétique des pollutions par les nitrates qui ont été constatées et des actions entreprises. Le caractère succinct du rapport, poursuit le gouvernement italien, n'est pas contraire aux exigences de l'annexe V.
2. Appréciation
72. Il est constant, à nos yeux, qu'il n'est pas contesté que le gouvernement italien n'a pas envoyé de rapport à la Commission en temps utile, c'est-à-dire avant le 20 juin 1996. Le manquement à l'article 10 est, partant, d'ores et déjà établi. D'autres éléments viennent s'ajouter. Dans sa lettre du 18 septembre 1998 - donc, bien après l'expiration du délai fixé par la directive, la République italienne a néanmoins fait parvenir un rapport à la Commission. L'annexe V de la directive indique de manière précise les informations que le rapport doit comporter. La Commission indique clairement, dans sa requête, les informations qui font défaut. Le gouvernement italien ne le conteste pas; cependant, pour sa défense, il soutient qu'un cadre succinct peut suffire et que l'article 10 et l'annexe V ne sont pas suffisamment précis pour fonder un manquement sur leurs dispositions. Il est clair que nous n'admettons pas ces arguments.
73. Nous constaterons donc que, en ne présentant pas un rapport dans le délai imparti et, par ailleurs, en ne présentant à la Commission qu'un rapport incomplet et insuffisant, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions conjointes de l'article 10 et de l'annexe V de la directive.
VI - Les dépens
74. Il ressort des considérations qui précèdent que nous estimons que, pour la plus grande part, les griefs soulevés par la Commission sont fondés. Ce n'est que sur un seul point, limité, que nous proposons de rejeter le recours. Il serait donc logique, pensons-nous, que la République italienne soit condamnée aux dépens.
VII - Conclusion
75. À la lumière des faits et circonstances que nous avons relatés ci-dessus, nous proposons à la Cour:
1) de rejeter le recours en ce qu'il porte sur le respect de l'article 6 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, dans les régions de Ligurie, de Lombardie, de Vénétie, des Marches et de Campanie et, respectivement, de Piémont, d'Ombrie, du Latium, de Molise, de Sicile, ainsi que dans les provinces de Trente et de Bolzano;
2) pour le surplus, de déclarer que:
- en s'abstenant d'adopter les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des articles 5, 6 et 10 de la directive 91/676,
- ou, à titre subsidiaire, en s'abstenant d'informer la Commission de ces mesures,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
3) de condamner la République italienne aux dépens, conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.