ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
14 juin 2012 (*)
«Directive 91/629/CEE – Normes minimales relatives à la protection des veaux – Règlement (CE) n° 1782/2003 – Règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune – Législation nationale transposant la directive 91/629/CEE et déclarant les exigences réglementaires en matière de gestion prévues par celle-ci applicables, notamment, aux veaux confinés dans le cadre d’une exploitation laitière»
Dans l’affaire C‑355/11,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas), par décision du 24 juin 2011, parvenue à la Cour le 6 juillet 2011, dans la procédure
G. Brouwer
contre
Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. U. Lõhmus, président de chambre, MM. A. Ó Caoimh et A. Arabadjiev (rapporteur), juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour M. Brouwer, par M. S. Boonstra, conseiller,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. Wissels, en qualité d’agent,
–        pour la Commission européenne, par MM. B. Burggraaf et B. Schima, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 91/629/CEE du Conseil, du 19 novembre 1991, établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux (JO L 340, p. 28), telle que modifiée par le règlement (CE) n° 806/2003 du Conseil, du 14 avril 2003 (JO L 122, p. 1, ci-après la «directive 91/629»), ainsi que des articles 4 et 6 du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1009/2008 du Conseil, du 9 octobre 2008 (JO L 276, p. 1, ci-après le «règlement n° 1782/2003»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Brouwer au Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (secrétaire d’État aux Affaires économiques, à l’Agriculture et à l’Innovation, ci-après le «Staatssecretaris»), au sujet de la décision du 13 mars 2009, par laquelle ce dernier a réduit de 20 % les paiements directs dont M. Brouwer devait bénéficier au titre de l’exercice 2008, au motif que celui-ci n’avait pas respecté les conditions d’octroi de ces paiements, en particulier, l’interdiction d’attacher les veaux.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        Les quatrième à sixième considérants de la directive 91/629 étaient libellés comme suit:
«considérant que l’élevage des veaux fait partie intégrante de l’agriculture; qu’il constitue une source de revenus pour une partie de la population agricole;
considérant que les différences qui peuvent fausser les conditions de concurrence interfèrent avec le bon fonctionnement de l’organisation du marché commun des veaux et des produits dérivés;
considérant qu’il est donc nécessaire d’établir les normes minimales communes relatives à la protection des veaux d’élevage et d’engraissement pour garantir le développement rationnel de la production».
4        Selon l’article 1er de la directive 91/629, cette dernière établissait les normes minimales relatives à la protection des «veaux confinés à des fins d’élevage et d’engraissement».
5        L’article 2 de cette directive était rédigé comme suit:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1)      veau, un animal bovin jusqu’à l’âge de six mois;
[...]»
6        L’article 3 de ladite directive prévoyait certaines exigences en matière de gestion ainsi que des périodes transitoires pour leur application.
7        L’article 4 de la directive 91/629 disposait:
«1.      Les États membres veillent à ce que les conditions relatives à l’élevage des veaux soient conformes aux dispositions générales fixées à l’annexe [de cette directive].»
8        L’article 11, paragraphe 2, de ladite directive prévoyait, notamment, la possibilité pour les États membres de maintenir ou d’appliquer sur leur territoire, dans certaines conditions, des dispositions plus strictes que celles prévues par la même directive.
9        Le point 6 de l’annexe de la directive 91/629 était libellé comme suit:
«Tous les veaux élevés en stabulation sont inspectés par le propriétaire ou la personne responsable des animaux au moins deux fois par jour et les veaux élevés à l’extérieur au moins une fois par jour. [...]»
10      Le point 8 de cette annexe prévoyait:
«Les veaux ne sont pas attachés, à l’exception des veaux logés en groupe, qui peuvent être attachés durant des périodes d’une heure au maximum au moment de la distribution de lait ou d’un lactoremplaceur. [...]»
11      Le règlement n° 1782/2003 établissait, notamment, des règles communes en matière de paiements directs au titre des régimes de soutien des revenus relevant de la politique agricole commune.
12      L’article 3 de ce règlement, intitulé «Exigences principales», était rédigé comme suit:
«1.      Tout agriculteur percevant des paiements directs est tenu de respecter les exigences réglementaires en matière de gestion visées à l’annexe III [...]
[...]»
13      L’article 4 dudit règlement, intitulé «Exigences réglementaires en matière de gestion», disposait:
«1.      Les exigences réglementaires en matière de gestion visées à l’annexe III sont fixées par la législation communautaire dans les domaines suivants:
–      santé publique, santé des animaux et des végétaux,
–      environnement,
–      bien-être des animaux.
2.      Les actes visés à l’annexe III s’appliquent dans le cadre du présent règlement, dans la version en vigueur et, dans le cas de directives, dans la version mise en œuvre par les États membres.»
14      L’article 6 du même règlement, intitulé «Réduction ou exclusion du bénéfice des paiements», était libellé comme suit:
«1.      Lorsque les exigences réglementaires en matière de gestion ou les bonnes conditions agricoles et environnementales ne sont pas respectées à tout moment au cours d’une année civile donnée [...] et que le non-respect en question est dû à un acte ou à une omission directement imputable à l’agriculteur qui a présenté la demande d’aide durant l’année civile concernée, le montant total des paiements directs à octroyer [...] à cet agriculteur est réduit ou supprimé [...]
[...]»
15      L’annexe III du règlement n° 1782/2003, intitulée «Exigences réglementaires en matière de gestion visées aux articles 3 et 4», mentionnait au point 16 de sa partie C, relative aux exigences réglementaires en matière de gestion dans le domaine du bien-être des animaux applicables à compter du 1er janvier 2007, les articles 3 et 4 de la directive 91/629.
Le droit néerlandais
16      La directive 91/629 a été transposée dans l’ordre juridique néerlandais, notamment par le décret relatif aux veaux (Kalverenbesluit), du 2 novembre 1994 (Staatsblad 1994, n° 576, ci-après le «décret relatif aux veaux»).
17      En vertu de l’article 1er de ce décret, est considéré comme «veau», aux fins dudit décret, le bovin appartenant à l’espèce Bos primigenius taurus jusqu’à l’âge de six mois, à l’exception de l’animal faisant l’objet d’une expérimentation animale au sens de la loi relative aux expérimentations animales.
18      Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du décret relatif aux veaux, «les veaux ne peuvent être gardés que dans des conditions conformes au point 8, première phrase, de l’annexe [de la directive 91/629]».
19      La note explicative du décret relatif aux veaux précise, notamment, que l’application de la directive 91/629 et de ce décret est limitée à tous les veaux âgés de six mois ou moins, y compris ceux qui sont élevés en vue de produire à l’avenir des produits laitiers.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
20      Il ressort de la décision de renvoi que, au cours du mois de février 2006, M. Brouwer, éleveur de bétail laitier, a demandé au Staatssecretaris à être dispensé du respect de l’interdiction d’attacher les veaux. Cette demande a été rejetée le mois suivant.
21      Au cours de l’année 2008, M. Brouwer a demandé à bénéficier d’un paiement unique à l’exploitation au titre de l’exercice 2008.
22      Au mois de septembre 2008, l’Algemene Inspectiedienst (service général d’inspection) a contrôlé le respect, par M. Brouwer, des exigences réglementaires en matière de gestion et a établi un procès-verbal dont il ressort que sept veaux étaient attachés dans des étables situées sur les terres de cet agriculteur. Celui-ci a expliqué qu’il avait attaché ces veaux pour les habituer à leurs futures conditions de transport, ces bêtes devant être conduites au pâturage en chaland.
23      Par une décision du 13 mars 2009, adoptée sur la base des constatations effectuées par l’Algemene Inspectiedienst, le Staatssecretaris a appliqué une réduction de 20 % sur les paiements directs dus à M. Brouwer, au motif que celui-ci ne s’était pas conformé à l’interdiction d’attacher les veaux.
24      M. Brouwer a introduit un recours contre cette décision, lequel a été rejeté. Il a alors saisi la juridiction de renvoi.
25      Cette juridiction constate que M. Brouwer n’a pas respecté le décret relatif aux veaux. Elle considère, cependant, qu’il est, en principe, peu probable qu’un veau gardé dans le cadre d’une exploitation laitière soit visé par l’article 1er de la directive 91/629, qui énonce que cette directive établit les normes de protection des veaux confinés à des fins d’élevage et d’engraissement.
26      Ladite juridiction considère également qu’il pourrait être déduit du point 6 de l’annexe à la directive 91/629 que cette annexe s’applique également à des veaux qui ne sont pas confinés, au sens de l’article 1er de cette directive.
27      Elle estime donc qu’il existe un doute raisonnable quant au champ d’application de ladite directive.
28      Dans l’hypothèse où la directive 91/629 ne s’appliquerait pas aux veaux élevés dans le cadre d’une exploitation laitière, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si l’article 11, paragraphe 2, de cette directive, qui permet aux États membres de prévoir, dans certaines conditions, des dispositions plus strictes que celles prévues par ladite directive, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1782/2003, qui prévoit que les directives fixant des exigences réglementaires en matière de gestion, visées à l’annexe III de ce règlement, s’appliquent dans la version mise en œuvre par les États membres, implique que les dispositions du décret relatif aux veaux, qui vont au-delà de ce que prévoit la directive 91/629, doivent être considérées comme une mise en œuvre de celle-ci, de sorte que, en cas de violation de ces dispositions, il conviendrait d’appliquer la réduction ou l’exclusion des paiements directs prévues à l’article 6 du règlement n° 1782/2003.
29      Dans ce contexte, le College van Beroep voor het bedrijfsleven a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Faut-il interpréter la directive [91/629] en ce sens que les exigences réglementaires en matière de gestion, au sens de l’article 4 du règlement [n° 1782/2003], qui en découlent s’appliquent également à des veaux qu’un agriculteur garde confinés dans le cadre d’une exploitation laitière?
2)      En cas de réponse négative à cette question, le fait que dans un État membre cette directive est mise en œuvre par une réglementation qui, nonobstant, étend le champ d’application de ces exigences à de tels veaux constitue-t-il un motif de considérer dans cet État membre que, en cas de violation de ces exigences, il y a lieu de réduire ou d’exclure [les paiements directs] en vertu de l’article 6 du règlement [n° 1782/2003]?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
30      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 91/629 doit être interprétée en ce sens que l’exigence, prévue à l’article 4 de cette directive, selon laquelle les conditions relatives à l’élevage des veaux devaient être conformes aux dispositions générales fixées à l’annexe de ladite directive, au nombre desquelles figurait le point 8 de cette annexe, interdisant, sauf exception, d’attacher les veaux, s’appliquait à des veaux qu’un agriculteur gardait confinés dans le cadre d’une exploitation laitière.
31      En vertu de l’article 4 de la directive 91/629, les États membres devaient veiller à ce que les conditions relatives à l’élevage des veaux soient conformes aux dispositions générales fixées à l’annexe de cette directive.
32      Il convient, dès lors, de déterminer, en premier lieu, quels étaient les veaux visés par cette disposition.
33      À cet égard, aux termes de l’article 1er de la directive 91/629, celle-ci définissait les normes minimales relatives à la protection des veaux confinés à des fins d’élevage et d’engraissement.
34      Il y a lieu de relever, d’une part, que, contrairement à ce que soutient M. Brouwer, il ne saurait être considéré que la directive 91/629 visait les veaux qui se trouvaient dans les exploitations d’engraissement et non pas ceux qui se trouvaient dans les exploitations laitières. En effet, il ne ressort pas du libellé de l’article 1er de cette directive que les caractéristiques de l’exploitation dans laquelle les veaux se trouvaient constituaient un critère pertinent aux fins de la délimitation du champ d’application de ladite directive.
35      Il convient de constater, d’autre part, que, si la directive 91/629 définissait, à son article 2, point 1, le «veau» comme «un animal bovin jusqu’à l’âge de six mois», elle ne définissait pas les termes «élevage» et «engraissement», également employés à son article 1er.
36      Selon une jurisprudence constante, la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel de ceux-ci dans le langage courant, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (voir, en ce sens, arrêts du 3 avril 2008, Endendijk, C‑187/07, Rec. p. I‑2115, point 15; du 22 janvier 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières et OABA, C‑473/07, Rec. p. I‑319, points 23 et 24, ainsi que du 15 décembre 2011, Møller, C‑585/10, non encore publié au Recueil, point 25).
37      En outre, les dispositions du droit de l’Union doivent être interprétées et appliquées de manière uniforme à la lumière des versions établies dans toutes les langues de l’Union et, en cas de divergence entre celles-ci, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (voir, en ce sens, arrêts Endendijk, précité, points 22 et 24; du 5 mai 2011, Kurt und Thomas Etling e.a., C‑230/09 et C‑231/09, non encore publié au Recueil, point 60, ainsi que Møller, précité, point 26).
38      S’agissant du sens du terme «élevage», il y a lieu de relever que, ainsi que l’a fait observer le Royaume des Pays-Bas, il n’était pas le même dans toutes les versions linguistiques de la directive 91/629. En effet, ces versions linguistiques avaient recours, dans leur majorité, au terme général «élevage», les versions en langues espagnole, allemande, grecque, anglaise, italienne, slovaque et finnoise, notamment, employant respectivement les termes «cría», «Aufzucht», «εκτροφή», «rearing», «allevamento», «chov» et «kasvatus» qui désignent habituellement les techniques utilisées pour l’élevage des animaux, aux fins de les faire naître et se développer dans de bonnes conditions, en contrôlant leur entretien et leur reproduction, tandis que les versions en langues bulgare et néerlandaise de ladite directive avaient recours à un terme dont le sens est plus étroit (respectivement «разплод» et «fokkerij») et qui se rattache essentiellement à la notion de reproduction.
39      Quant au terme «engraissement», il désigne habituellement l’action de faire grossir un animal, le plus souvent, en vue de sa mise à mort et de la consommation de sa chair. Il importe, toutefois, de relever que ce terme est absent de la version de la directive 91/629 en langue slovène qui n’emploie que le terme «élevage» («reja»).
40      Il y a lieu, dès lors, d’examiner également l’économie générale de cette directive ainsi que les objectifs poursuivis par celle-ci.
41      À cet égard, il ressort de l’intitulé même de la directive 91/629 qu’elle visait à établir les normes minimales relatives à la protection des veaux, dont l’élevage fait, aux termes de son quatrième considérant, partie intégrante de l’agriculture, et à garantir ainsi, aux termes de son sixième considérant, le développement rationnel de la production.
42      L’objectif de ladite directive ayant ainsi été défini de manière large, les termes de son article 1er, en ce qu’ils sont déterminants pour la délimitation du champ d’application de ladite directive, ne sauraient recevoir une interprétation restrictive (voir, par analogie, arrêt Møller, précité, point 31).
43      Ainsi que l’a fait observer la Commission européenne, une solution contraire serait, en outre, difficilement conciliable avec le principe consacré à l’article 13 TFUE, selon lequel, lorsqu’ils formulent et mettent en œuvre la politique de l’Union, notamment, dans le domaine de l’agriculture, l’Union européenne et les États membres tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles.
44      Il s’ensuit que l’expression «veaux confinés à des fins d’élevage et d’engraissement», au sens de l’article 1er de la directive 91/629, doit être interprétée en ce sens qu’elle vise les veaux confinés à toutes fins agricoles.
45      Dès lors, les veaux confinés dans le cadre d’une exploitation laitière pour être élevés en vue de produire à l’avenir des produits laitiers, en tant qu’ils devaient être considérés comme confinés à des fins agricoles, devaient être regardés comme confinés à des fins d’élevage, au sens de l’article 1er de la directive 91/629 et, partant, comme visés par l’article 4 de cette dernière.
46      Par conséquent, il convient de répondre à la première question que la directive 91/629 doit être interprétée en ce sens que l’exigence, prévue à l’article 4 de cette directive, selon laquelle les conditions relatives à l’élevage des veaux doivent être conformes aux dispositions générales fixées à l’annexe de ladite directive, au nombre desquelles figure le point 8 de cette annexe interdisant, sauf exception, d’attacher les veaux, s’appliquait à des veaux qu’un agriculteur gardait confinés dans le cadre d’une exploitation laitière à des fins agricoles.
Sur la seconde question
47      Compte tenu de la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la seconde question.
Sur les dépens
48      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit:
La directive 91/629/CEE du Conseil, du 19 novembre 1991, établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 806/2003 du Conseil, du 14 avril 2003, doit être interprétée en ce sens que l’exigence, prévue à l’article 4 de cette directive, selon laquelle les conditions relatives à l’élevage des veaux doivent être conformes aux dispositions générales fixées à l’annexe de ladite directive, au nombre desquelles figure le point 8 de cette annexe interdisant, sauf exception, d’attacher les veaux, s’appliquait à des veaux qu’un agriculteur gardait confinés dans le cadre d’une exploitation laitière à des fins agricoles.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.