62003CJ0514_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C-514/03,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 8 december 2003,
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av M. Patakia och L. Escobar Guerrero, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Konungariket Spanien,
företrätt av E. Braquehais Conesa, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna K. Schiemann, N. Colneric, J.N. Cunha Rodrigues och E. Levits (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 7 juli 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG samt rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier (EGT L 19, 1989, s. 16; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 192) och rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning, en ordning som kompletterar den som föreskrivs i direktiv 89/48 (EGT L 209, s. 25), genom att
– i tillämpningsföreskrifterna föreskriva att företag som tillhandahåller privata säkerhetstjänster måste ha spansk nationalitet och att de anställda vid företaget måste vara spanska medborgare,
– i bestämmelserna om registrering av utländska företag föreskriva en skyldighet för företag som tillhandahåller privata säkerhetstjänster att
a) vara en juridisk person,
b) inneha ett visst lägsta bolagskapital även om de inte är skyldiga att ha sådant i den stat där de är etablerade,
c) deponera ett visst belopp i Caja General de Depósitos oberoende av om de i förekommande fall redan har ställt en motsvarande säkerhet i ursprungsstaten,
d) ha ett minsta antal anställda personer,
– föreskriva att anställda i ett utländskt privat säkerhetsföretag måste ansöka om ett nytt särskilt tillstånd i Spanien, även när de redan fått ett jämförbart tillstånd i den stat där företaget är etablerat,
och genom att inte tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om erkännande av yrkesmässiga kvalifikationer på yrkena inom sektorn för privat säkerhetsverksamhet.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. Direktiven 89/48 och 92/51 har till syfte att genomföra ordningar för ömsesidigt erkännande av examensbevis för att underlätta för europeiska medborgare att utöva all den yrkesverksamhet som i en värdmedlemsstat är beroende av att en postgymnasial utbildning har avslutats. Medan direktiv 89/48 avser examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier, skall direktiv 92/51 tillämpas på examensbevis avseende studier på heltid under minst ett år eller motsvarande tid som definieras i artikel 1 i samma direktiv.
3. I artikel 1 i direktiv 92/51 föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med:
...
c) Kompetensbevis: bevis på kvalifikationer
– som visar genomgången utbildning som inte ingår i den högre utbildning som avses med examensbevis enligt direktiv 89/48/EEG eller med examensbevis eller utbildningsbevis som anges i det här direktivet,
eller
– som en myndighet, utsedd enligt en medlemsstats lagar och andra författningar, efter en värdering av de personliga egenskaper, färdigheter eller kunskaper som bedöms vara väsentliga för utövandet av yrket i fråga, har utfärdat utan bevisning om föregående utbildning.
...
e) Reglerat yrke: reglerad yrkesverksamhet eller den mängd reglerade verksamheter som tillsammans utgör ett yrke i en medlemsstat.
f) Reglerad yrkesverksamhet: yrkesmässig verksamhet som för att i ena eller andra formen få utövas i en medlemsstat direkt eller indirekt på grund av lagar och andra författningar kräver att utövaren innehar utbildningsbevis eller kompetensbevis. Exempel på utövande av reglerad yrkesverksamhet:
– Utövande av en verksamhet med användande av en yrkestitel, i den mån som bruk av titeln är förbehållet innehavarna av ett utbildningsbevis eller ett kompetensbevis som utfärdats enligt lagar och andra författningar ...
…”
4. Artikel 8 i direktiv 92/51 lyder som följer:
”När utövandet av ett reglerat yrke i en medlemsstat kräver innehav av kompetensbevis, får den behöriga myndigheten inte i något av följande fall med hänvisning till otillräckliga kvalifikationer vägra en annan medlemsstats medborgare rätt att utöva yrket på samma villkor som landets egna medborgare, om sökanden
a) antingen innehar det kompetensbevis som krävs i en annan medlemsstat för att där utöva yrket och som utfärdats i en medlemsstat[, eller]
b) … eljest kan styrka kvalifikationer som förvärvats i andra medlemsstater
och lämnar garantier i synnerhet beträffande hälsa, säkerhet, miljövård och konsumentskydd som är likvärdiga dem som lagar och andra författningar i värdmedlemsstaten kräver.
Om sökanden inte företer sådant kompetensbevis eller styrker sådana kvalifikationer, skall värdmedlemsstatens lagar och andra författningar gälla.”
Den nationella lagstiftningen
5. I Spanien regleras privata säkerhetstjänster genom lag nr 23/1992 av den 30 juli 1992 om privat säkerhetsverksamhet (BOE nr 186 av den 4 augusti 1992, s. 27116) (nedan kallad lagen om privat säkerhet) och kungligt dekret nr 2364/1994 av den 9 december 1994 om antagande av förordningen om privat säkerhetsverksamhet (BOE nr 8 av den 10 januari 1995, s. 779) (nedan kallad förordningen om privat säkerhet).
6. Artikel 5.1 i lagen om privat säkerhetsverksamhet innehåller en uttömmande lista över de sex kategorier av tjänster som kan tillhandahållas av privata säkerhetsföretag, nämligen
– övervakning och skydd av egendom, anläggningar, nöjesevenemang, tävlingar eller sammankomster,
– skydd av särskilda personer,
– deposition, övervakning, kontroll och sortering av mynt, sedlar, värdepapper och värdeföremål samt transport och distribution av dessa föremål,
– installation och underhåll av säkerhetsapparater, säkerhetsanordningar och säkerhetssystem,
– drift av centraler för mottagande, kontroll och sändning av alarmsignaler och underrättande av ordnings- och säkerhetsmakten därom samt tillhandahållande av utryckningstjänster som inte faller inom ordnings- och säkerhetsmaktens ansvarsområde,
– planering av sådan säkerhetsverksamhet som avses i lagen och därmed sammanhängande bistånd.
7. Enligt artikel 7.1 i nämnda lag, måste ett företag som vill tillhandahålla sådana säkerhetstjänster först beviljas ett administrativt tillstånd, vilket tar sig uttryck i att företaget upptas i ett register som förs av inrikesministeriet. För att få registreras måste företaget i fråga vara en juridisk person och ha en av fyra associationsformer som anges i den nationella lagstiftningen. Vidare krävs för ovannämnda tillstånd enligt förordningen om privat säkerhetsverksamhet att andra villkor är uppfyllda, vilka beror på den typ av verksamhet företaget i fråga skall bedriva.
8. De aktuella företagen måste således ha ett minsta bolagskapital och ställa en säkerhet. Kapitalbeloppen och säkerheten är differentierade i förhållande till verksamhetens art och även till omfattningen av företagets geografiska verksamhetsområde i landet. Vad avser säkerheten skall denna deponeras i det spanska kreditinstitutet Caja General de Depósitos.
9. I en bilaga till förordningen om privat säkerhetsverksamhet föreskrivs särskilda krav för företag som vill tillhandahålla säkerhetstjänster, beroende på vilken typ av verksamhet de bedriver. Vad gäller transport och distribution av värdeföremål eller farliga föremål och explosiva ämnen samt installation och underhåll av säkerhetsapparater, säkerhetsanordningar och säkerhetssystem, föreskrivs följande:
”1. Värdeföremål eller farliga föremål
a) ...
b) Fas två
1. Personal bestående av en säkerhetschef och minst trettio väktare om verksamhetsområdet är hela landet, och sex väktare plus tre per provins om verksamhetsområdet är en autonom region.
...
2. Explosiva ämnen
a) ...
b) Fas två
1. Personal bestående av minst två väktare som är specialiserade på explosiva ämnen per transportfordon för explosiva ämnen som företaget disponerar och en säkerhetschef när antalet väktare överstiger femton.
...
5. Installation och underhåll av säkerhetsapparater, säkerhetsanordningar och säkerhetssystem
...
2. Fas två
a) Personal bestående av minst en tekniker och fem installatörer för företag vars verksamhetsområde är hela landet och en tekniker och två installatörer om verksamhetsområdet är en autonom region.”
10. Enligt artikel 10 i lagen om privat säkerhetsverksamhet i förening med artikel 53 i förordningen om privat säkerhetsverksamhet skall personalen i säkerhetsföretag ha ett särskilt tillstånd från inrikesministeriet. De som ansöker om sådant tillstånd skall vara myndiga, inte ha uppnått den lagstadgade övre åldergränsen, ha de fysiska och mentala kvalifikationer som erfordras för att de skall kunna utföra sina uppgifter och ha avlagt det prov som krävs och som visar att de har nödvändiga kunskaper och färdigheter, med godkänt resultat.
11. Vad särskilt gäller verksamhet som privatdetektiv krävs enligt artikel 54.5 b i förordningen om privat säkerhetsverksamhet vidare att den som vill bedriva sådan verksamhet skall ha ett särskilt examensbevis för privatdetektiver. För att erhålla ett sådant examensbevis skall vederbörande ha genomgått vissa kurser och ha avlagt färdighetsprov med godkänt resultat.
12. Direktiven 89/48 och 92/51 har införlivats med den nationella lagstiftningen genom kunglig förordning nr 1665/1991 av den 25 oktober 1991 med bestämmelser om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier från en av medlemsstaterna i Europeiska unionen (BOE nr 280 av den 22 november 1991, s. 37916), och genom kungligt dekret nr 1396/1995 av den 4 augusti 1995, med bestämmelser om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning i Europeiska unionens medlemsstater och EES-staterna med tillägg till kungligt dekret nr 1665/1991 (BOE nr 197 av den 18 augusti 1995, s. 25657). Bilagorna till dessa båda dekret innehåller förteckningar över de reglerade yrken som omfattas av de aktuella ordningarna för erkännande. De yrken som avses i förordningen om privat säkerhetsverksamhet förekommer emellertid inte i dessa förteckningar.
Det administrativa förfarandet och det skriftliga förfarandet vid domstolen
13. Kommissionen väckte år 1997 en första talan om fördragsbrott mot Konungariket Spanien avseende vissa bestämmelser i lagen och förordningen om privat säkerhet. I dom av den 29 oktober 1998 i mål C-114/97, kommissionen mot Spanien (REG 1997, s. I-6717), i anledning av denna talan, fastställde domstolen att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG‑fördraget genom att fortsätta att låta artiklarna 7, 8 och 10 i lagen om privat säkerhetsverksamhet, enligt vilka tillstånd att bedriva privat säkerhetsverksamhet vad gäller säkerhetsföretag endast får beviljas på villkor att dessa är av spansk nationalitet och att deras styrelseledamöter och direktörer är bosatta i Spanien samt vad gäller säkerhetspersonal på villkor att dessa är spanska medborgare, vara i kraft.
14. Genom skrivelse av den 29 november 1999 meddelade kommissionen den spanska regeringen att gemenskapsrätten fortfarande åsidosattes av nationella lagar och förordningar rörande privat säkerhet.
15. Då kommissionen inte erhållit något svar från den spanska regeringen inom den föreskrivna fristen avsände den ett motiverat yttrande den 24 juli 2000, i vilket Konungariket Spanien uppmanades att inom två månader från delgivning av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att det påstådda åsidosättande skulle upphöra. Då kommissionen inte ansåg att de spanska myndigheternas svar var tillfredsställande väcktes förevarande talan.
16. I sin replik noterade kommissionen att de spanska myndigheterna ändrat lagen och förordningen om privat säkerhetsverksamhet till följd av ovannämnda dom kommissionen mot Spanien genom att ta bort kravet på nationalitet. Kommissionen återkallade således sin anmärkning avseende detta krav men vidhöll de övriga.
Talan
17. Kommissionen har framfört sex anmärkningar till stöd för sin talan, vilka huvudsakligen avser kraven enligt spansk lagstiftning för att bedriva privat säkerhetsverksamhet i Spanien.
18. Dessa anmärkningar kan definieras sålunda:
1) Kravet att det privata säkerhetsföretaget skall vara en juridisk person är oförenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG.
2) Kravet att ett sådant företag skall ha ett visst lägsta bolagskapital är oförenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG.
3) Kravet att ett sådant bolag måste deponera säkerhet i ett spanskt kreditinstitut, Caja General de Depósitos är oförenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG.
4) Kravet att ett sådant företag skall ha ett minsta antal anställda är oförenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG.
5) Kravet att personalen i säkerhetsföretag skall ha ett särskilt tillstånd för att utöva sin verksamhet i Spanien är oförenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG.
6) Direktiven 89/48 och 92/51 har åsidosatts på grund av att yrkesmässiga kvalifikationer inte erkänns.
19. Innan domstolen prövar om anmärkningarna är välgrundade skall parternas inledande argument nämnas. Domstolen erinrar även om de allmänna rättsprinciper som fastställts i dess fasta rättspraxis.
Allmänna synpunkter
Parternas argument
20. Kommissionen har medgett att privata säkerhetstjänster inte har harmoniserats på gemenskapsnivå. De restriktiva bestämmelserna på området i spansk rätt uppfyller emellertid inte de grundläggande krav som framgår av domstolens fasta rättspraxis avseende artiklarna 43 EG och 49 EG. Kommissionen har särskilt ifrågasatt det påstådda sambandet mellan privat säkerhetsverksamhet och allmän säkerhet. Enligt kommissionen är dessa företags bidrag till upprätthållandet av den allmänna säkerheten inte annorlunda än vad som kan begäras av var och en. Kommissionen har i förevarande fall hävdat att den omständigheten att utländska privata säkerhetsföretag måste uppfylla samma krav som spanska företag – utan att de eventuella skyldigheter, säkerheter och föreskrifter som företaget redan har att följa i en annan medlemsstat beaktas – utgör ett omotiverat hinder för deras etablering i Spanien och en högst avhållande faktor vad gäller tillhandahållandet av gränsöverskridande tjänster i denna bransch, i synnerhet för små och medelstora företag.
21. Enligt den spanska regeringen är privat säkerhetsverksamhet nära förknippad med allmän säkerhet och utgör en förlängning av denna. En stor del av verksamheten i denna bransch innebär att vissa resurser som normalt inte är tillåtna används (bland annat vapen). Denna verksamhet kan vidare ha en allvarlig inverkan på medborgarnas fri- och rättigheter. Följaktligen har en medlemsstat rätt att använda medel för intervention och kontroll inom detta område som inte är tillåtna inom andra områden. Eftersom det är fråga om ett område som inte har harmoniserats på gemenskapsnivå kan bestämmelserna i andra medlemsstater skilja sig väsentligt från den spanska lagstiftningen, och det är således nödvändigt att respektera de särskilda krav som förekommer i Spanien, bland annat dem som har samband med problemen med terrorism.
Domstolens bedömning
22. Kommissionen har till stöd för sin talan hänvisat till såväl artikel 43 EG, i vilken etableringsrätten säkerställs, som artikel 49 EG om fri rörlighet för tjänster. Domstolen erinrar om att den avgörande faktorn för att särskilja dessa båda bestämmelsers tillämpningsområden är huruvida den ekonomiske aktören är etablerad i den medlemsstat där han erbjuder de aktuella tjänsterna (värdmedlemsstaten). När denne har sitt säte eller har en filial eller liknande i värdmedlemsstaten omfattas situationen av principen om etableringsfrihet i den mening som avses i artikel 43 EG. I motsatt fall skall den ekonomiske aktören anses tillhandahålla gränsöverskridande tjänster och omfattas av principen om frihet att tillhandahålla tjänster, vilken föreskrivs i artikel 49 EG (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s. I‑4165, punkterna 25–28, och av den 11 december 2003 i mål C‑215/01, Schnitzer, REG 2003, s. I-14847, punkterna 28–32). I förevarande mål förefaller de aktuella nationella lagarna och förordningarna att tillämpas utan åtskillnad på såväl privata säkerhetsföretag etablerade i Spanien som privata säkerhetsföretag etablerade i andra medlemsstater, när de sistnämnda tillfälligt eller provisoriskt bedriver verksamhet i Spanien.
23. Privata säkerhetstjänster är ännu inte harmoniserade på gemenskapsnivå. Även om medlemsstaterna i princip är behöriga att fastställa villkoren för att utöva denna verksamhet är de emellertid likväl skyldiga att iaktta de grundläggande friheter som föreskrivs i fördraget när de utövar sin behörighet inom detta område (se dom av den 3 oktober 2000 i mål C‑58/98, Corsten, REG 2000, s. I-7919, punkt 31, av den 1 februari 2001 i mål C‑108/96, Mac Quen m.fl., REG 2001, s. I‑837, punkt 24, och av den 11 juli 2002 i mål C‑294/00, Gräbner, REG 2002, s. I‑6515, punkt 26).
24. Enligt fast rättspraxis innebär artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) inte bara att det är nödvändigt att avskaffa all form av diskriminering på grund av nationalitet av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat utan även att det är nödvändigt att avskaffa varje inskränkning – även om den är tillämplig på inhemska tjänsteleverantörer och tjänsteleverantörer från andra medlemsstater utan åtskillnad – som innebär att tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande tjänster, förbjuds eller hindras (dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑43/93, Vander Elst, REG 1994, s. I‑3803, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 16, s. I-59, och av den 29 november 2001 i mål C‑17/00, De Coster, REG 2001, s. I‑9445, punkt 29).
25. Domstolen har tidigare slagit fast att ovannämnda artikel 59 utgör hinder mot tillämpning av nationell lagstiftning som innebär att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än att tillhandahålla tjänster inom en medlemsstat (domen i det ovannämnda målet De Coster, punkt 30).
26. Domstolen erinrar även om att alla nationella åtgärder som kan medföra att utövandet av de grundläggande friheter som säkerställs genom fördraget hindras eller blir mindre attraktivt kan vara berättigade endast om de uppfyller fyra villkor. De skall tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de skall motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. (se bland annat, dom av den 31 mars 1993 i mål C-19/92, Kraus, REG 1993, s. I‑1663, punkt 32, svensk specialutgåva, volym 14, s. 167, och av den 4 juli 2000 i mål C‑424/97, Haim, REG 2000, s. I‑5123, punkt 57, samt domen i det ovannämnda målet Mac Quen m.fl., punkt 26).
27. I allmänhet kan en sådan åtgärd, när den innebär att vissa krav måste vara uppfyllda för att en garanterad rättighet skall få utövas, endast motiveras om den grundar sig på tvingande hänsyn till allmänintresset som ännu inte säkerställts genom de bestämmelser som tjänsteleverantören måste följa i den medlemsstat där denne är etablerad (domen i det ovannämnda målet Corsten, punkt 35). Med andra ord skall, som generaladvokaten konstaterar i punkt 45 i sitt förslag till avgörande, myndigheterna i värdlandet i princip beakta de villkor som de ekonomiska aktörerna i fråga redan uppfyller i sina ursprungsländer.
28. Vad slutligen avser den spanska regeringens argument om sambandet mellan privat säkerhetsverksamhet och allmän säkerhet har domstolen slagit fast att undantaget i artikel 46.1 EG, genom vilket medlemsstaterna tillåts bibehålla en särskild ordning för utländska medborgare med hänsyn till allmän säkerhet, inte är tillämpligt på en allmän ordning för privata säkerhetsföretag (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkterna 45 och 46, samt dom av den 9 mars 2000 i mål C‑355/98, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I‑1221, punkterna 28 och 30).
Den första anmärkningen: företagets rättsliga form
Parternas argument
29. Enligt kommissionen innebär kravet att ett privat säkerhetsföretag skall vara en juridisk person i nästan samtliga fall att en person som är etablerad i en annan medlemsstat och som där lagligt erbjuder de aktuella tjänsterna tvingas att bilda en juridisk person för att kunna utöva denna verksamhet i Spanien, även om så sker endast tillfälligt eller sporadiskt. Detta krav saknar i princip direkt koppling till företagets verksamhet och är inte ägnat att säkerställa skyddet för tjänstemottagarna och upprätthålla allmän säkerhet. Samtliga krav i den spanska lagstiftningen kan uppfyllas effektivt av ett företag utan att det behöver vara en juridisk person.
30. Den spanska regeringen har i sin replik anfört att fysiska personers tillhandahållande av tjänsterna i fråga inte endast skulle vara förenat med en rad praktiska problem utan också vara oacceptabelt av skäl hänförliga till allmän säkerhet. För det första skulle en revision av bestämmelserna för vapeninnehav, vilka är mycket stränga i Spanien, vara nödvändig, för att kunna tillåta fysiska personer att erbjuda de i målet aktuella tjänsterna. För det andra skulle detta, om vissa tjänster erbjöds av en fysisk person, utesluta en effektiv kommunikation mellan väktaren och bolagets huvudkontor, en kommunikation som kunde vara av avgörande betydelse för skyddsobjektens och väktarens egen säkerhet. För det tredje kunde det finnas risk för förväxling på grund av det ökade antalet olika uniformer som skulle användas av säkerhetspersonal. Ur ett allmänt perspektiv innebär uppmjukningen av nämnda bestämmelser att de säkerhetsgarantier som de spanska myndigheterna anser som lämpliga försvagas.
Domstolens bedömning
31. Domstolen erinrar inledningsvis om att den, vad gäller bestämmelser som är analoga med de spanska bestämmelser som ifrågasatts av kommissionen, redan har slagit fast att ett krav att en ekonomisk aktör skall vara en juridisk person för att kunna bedriva sin verksamhet utgör ett hinder i strid med artiklarna 43 EG och 49 EG (dom av den 29 april 2004 i mål C‑171/02, kommissionen mot Portugal, REG 2004, s. I‑5645, punkterna 41–44).
32. Den spanska regeringen har i förevarande fall åberopat skydd och säkerhet för tjänstemottagarna och den övriga befolkningen för att motivera denna begränsning. Av skäl som generaladvokaten utförligt redogjort för i punkt 52 i sitt förslag till avgörande är kravet att den som tillhandahåller privata säkerhetstjänster skall vara en juridisk person inte adekvat i syfte att nå angivna mål. Inga av de praktiska svårigheter som räknats upp av den spanska regeringen har nämligen någon direkt koppling till företagets rättsliga form.
33. Mot denna bakgrund är den första anmärkningen befogad.
Den andra anmärkningen: kraven på ett visst lägsta bolagskapital
Parternas argument
34. Kommissionen har gjort gällande att ett utländskt privat säkerhetsföretag för att etablera sig i Spanien eller erbjuda gränsöverskridande tjänster där måste ha ett visst lägsta bolagskapital. Ett sådant krav kan inte motiveras med hänsyn till allmän säkerhet och inte heller för att skydda tjänstemottagarna. Privata säkerhetsföretag i andra medlemsstater uppfyller nämligen uppenbarligen dessa syften utan att vara underkastade särskilda krav på bolagskapital.
35. Den spanska regeringen har påpekat att eftersom privata säkerhetstjänster är ett område som inte harmoniserats på gemenskapsnivå kan det finnas betydande skillnader mellan Konungariket Spanien och andra medlemsstater, bland annat vad gäller villkoren för att bära och använda vapen. Med hänsyn till denna medlemsstats speciella situation inför hotet av terrorism har man tvingats anta hårdare krav än övriga medlemsstater. Även om det ställs två extra krav på privata säkerhetsföretag i Spanien, nämligen ställande av en säkerhet och tecknande av en försäkring, fyller vart och ett av dessa en särskild funktion. Det är emellertid inte tillräckligt att dessa två krav är uppfyllda för att de avsedda syftena gällande säkerhet och skydd av medborgarna skall vara uppnådda.
Domstolens bedömning
36. Domstolen har redan slagit fast att kravet att privata säkerhetsföretag skall ha ett lägsta bolagskapital strider mot artiklarna 43 EG och 49 EG (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, punkterna 53–57). De skäl som den spanska regeringen har åberopat, och särskilt det speciella terroristhot som förekommer i Spanien har inget direkt samband med storleken på bolagskapitalet och motiverar inte heller de hinder som detta krav medför för friheten att erbjuda tjänster eller för etableringsrätten.
37. Det finns för övrigt mindre tvingande åtgärder för att nå syftet att skydda tjänstemottagarna, såsom ställande av en säkerhet eller ingående av ett försäkringsavtal. Även om det, såsom den spanska regeringen har hävdat, skulle visa sig att var och en av dessa åtgärder ensam är otillräcklig finns alltid möjligheten att tillämpa båda två kumulativt. Den spanska regeringen har således inte framfört några argument som kunnat visa på vilket sätt de båda ovannämnda åtgärderna inte är tillräckliga för att syftena vad gäller medborgarnas skydd och säkerhet skall uppfyllas.
38. Mot denna bakgrund är den andra anmärkningen befogad.
Den tredje anmärkningen: ställande av säkerhet i ett spanskt kreditinstitut
Parternas argument
39. Kommissionen har förståelse för det huvudsakliga syftet med detta krav, vilket är att de spanska myndigheterna skall ha tillgång till erforderliga belopp för att täcka eventuella skadestånd eller böter som företaget kan komma att ådra sig. Kommissionen har emellertid hävdat att detta krav är oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet. I synnerhet är det enligt de spanska bestämmelserna inte möjligt att ta hänsyn till en eventuell säkerhet som ställts i företagets ursprungsland, vilken i princip skulle vara tillräcklig.
40. Enligt den spanska regeringen är ställandet av en säkerhet eller ingåendet av ett försäkringsavtal legitima krav för att säkerställa skyddet för tjänstemottagarna. Det är visserligen riktigt att det i förordningen om privat säkerhetsverksamhet uppställs ett krav på ingående av ett försäkringsavtal gällande ansvarsförsäkring. Med hänsyn till de ekonomiska förhållandena på försäkringsmarknaden ger detta emellertid endast ett begränsat skydd. Med andra ord är ställandet av säkerhet komplementärt till, men ersätter inte, de två övriga kraven, avseende ett lägsta bolagskapital och försäkring.
Domstolens bedömning
41. Det i den spanska lagstiftningen uppställda kravet att en säkerhet skall ställas i Caja General de Depósitos kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva den fria etableringsrätten eller friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artiklarna 43 EG och 49 EG. Att tillhandahålla tjänster eller upprätta ett dotterbolag eller en filial eller liknande i Spanien blir nämligen dyrare för privata säkerhetsföretag från andra medlemsstater än för spanska företag. Det skall prövas om detta krav är motiverat.
42. Domstolen har redan uttryckligen slagit fast att ställandet av en säkerhet utgör en mindre begränsning av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster än kravet på ett lägsta bolagskapital i syfte att säkerställa skyddet för borgenärerna (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, punkt 55).
43. Av fast rättspraxis framgår emellertid att ett sådant hinder endast kan motiveras i den mån det allmänintresse som åberopas inte tillgodoses genom de bestämmelser vilka den person som tillhandahåller tjänster är underkastad i den medlemsstat där han är etablerad (se domen i det ovannämnda målet Corsten, punkt 35). I de aktuella spanska bestämmelserna föreskrivs emellertid att en säkerhet skall deponeras i ett spanskt kreditinstitut, Caja General de Depósitos, utan att hänsyn tas till eventuella säkerheter som ställts i ursprungslandet. Dessutom är en sådan drastisk åtgärd oproportionerlig i ljuset av den aktuella utvecklingen i unionen av möjligheterna att erhålla indrivning av fordringar över gränserna och att erhålla verkställighet av utländska domar. Skyldigheten att ställa säkerhet går utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa ett adekvat skydd för borgenärerna.
44. Det framgår visserligen av den spanska regeringens inlagor att den är beredd att beakta de säkerheter som ställts i kreditinstitut i andra medlemsstater om dessa ställs till förfogande med anledning av verksamheten som bedrivs i Spanien. Domstolen påpekar att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, och domstolen får inte beakta senare förändringar (se bland annat dom av den 30 januari 2002 i mål C‑103/00, kommissionen mot Grekland, REG 2002, s. I‑1147, punkt 23, och av den 30 maj 2002 i mål C‑323/01, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I‑4711, punkt 8). Det är dessutom endast fråga om en utsaga av svarandestatens regering och inte om en konkret lagstiftningsåtgärd.
45. Mot denna bakgrund är den tredje anmärkningen befogad.
Den fjärde anmärkningen: minst antal anställda
Parternas argument
46. Enligt kommissionen måste varje utländskt företag som lagligen tillhandahåller privata säkerhetstjänster i det land där det är etablerat men som inte har det antal anställda som krävs enligt den spanska lagstiftningen, öka antalet anställda även om dess egen verksamhet inte gör detta nödvändigt. Detta krav har en avhållande effekt, särskilt på små och medelstora företag, vad gäller deras utövande både av rätten att etablera filialer eller liknande och av friheten att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster. Artiklarna 43 EG och 49 EG utgör hinder för att tillämpa denna lagstiftning på ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat, när de spanska myndigheterna inte beaktar identiska eller åtminstone jämförbara skyldigheter vilka redan uppfyllts av företaget i det land där det är etablerat.
47. Den spanska regeringen har påpekat att de spanska myndigheterna vidtagit åtgärder för att generellt minska minimikraven med 50 procent vad gäller anställda, materiel och teknik. De legala kraven vad gäller antalet anställda inom området tranport av explosiva ämnen är däremot motiverade av säkerhetsskäl som är nära knutna till de särskilda förhållandena i Spanien.
Domstolens bedömning
48. Inledningsvis anser domstolen att de bestämmelser som innebär att säkerhetsföretag måste ha ett minsta antal anställda kan anses utgöra ett hinder för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster eftersom de gör det svårare att etablera dotterbolag eller filialer eller liknande i Spanien och kan avhålla utländska privata säkerhetsföretag från att erbjuda sina tjänster på den spanska marknaden.
49. Vad gäller frågan huruvida detta hinder är motiverat erinrar domstolen om att det förhållandet att en medlemsstat tillämpar bestämmelser som är mindre stränga än dem som tillämpas av en annan medlemsstat inte i sig innebär att de strängare bestämmelserna är för långtgående och därmed oförenliga med gemenskapsrätten (dom av den 10 maj 1995 i mål C‑384/93, Alpine Investments, REG 1995, s. I‑1141, punkt 51, och av den 12 december 1996 i mål C‑3/95, Reisebüro Broede, REG 1996, s. I‑6511, punkt 42, samt domarna i de ovannämnda målen Mac Quen m.fl., punkterna 33 och 34, och Gräbner, punkterna 46 och 47).
50. Med undantag för tranporter av explosiva ämnen har den spanska regeringen inte lämnat några närmare uppgifter som visar att det minsta antal anställda som krävs enligt gällande lagstiftning inte går utöver vad som är nödvändigt för att nå det avsedda målet, nämligen att säkerställa den önskade säkerhetsnivån för transporter av värdeföremål och farliga varor samt installation och underhåll av säkerhets- och larmsystem. I detta avseende är den fjärde anmärkningen befogad.
51. Däremot är kravet på ett minsta antal anställda i företag som bedriver transport av sådana explosiva ämnen som avses i punkt 2 b i bilagan till förordningen om privat säkerhetsverksamhet motiverat. Mot bakgrund av de säkerhetsaspekter som den spanska regeringen åberopat förefaller nämligen denna åtgärd lämplig för att nå detta mål utan att gå utöver vad som är nödvändigt.
52. Den fjärde anmärkningen saknar således fog i den del som gäller kravet i den spanska lagstiftningen på ett minsta antal anställda vid företag som transporterar eller distribuerar explosiva ämnen.
Den femte anmärkningen: särskilt tillstånd för säkerhetspersonal
Parternas argument
53. Kommissionen har påpekat att personal i ett utländskt privat säkerhetsföretag under alla omständigheter måste erhålla ett särskilt tillstånd i Spanien. Det finns emellertid inte någon klausul om ömsesidigt erkännande av ett tillstånd som redan erhållits i det land där företaget är etablerat ens om kraven för detta är analoga med de spanska kraven. Denna formalitet utgör ett betydande hinder för friheten att tillhandahålla tjänster eftersom ett utländskt företag inte kan överföra personal som har tillstånd i etableringslandet till Spanien.
54. Den spanska regeringen har förklarat att den utbildning som krävs av personalen i privata säkerhetsföretag enligt de nationella bestämmelserna är den längsta utbildningen i Europa. De krav som ställs är således helt olika jämfört med vad som gäller i andra medlemsstater, varför det i princip inte finns några analoga krav som gör en jämförelse av de olika systemen möjlig.
Domstolens bedömning
55. Domstolen har redan slagit fast att ett krav på att anställda i ett privat säkerhetsföretag måste erhålla ett nytt tillstånd i värdmedlemsstaten utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 EG, i den mån som hänsyn inte tas till de kontroller eller inspektioner som redan har gjorts i ursprungsmedlemsstaten och som intygar denna behörighet och tillförlitlighet (domen det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, punkt 66, och dom av den 7 oktober 2004 i mål C‑189/03, kommissionen mot Nederländerna, REG 2004, s. I‑9289, punkt 30).
56. På samma sätt kan, vad gäller etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 43 EG, det ovannämnda kravet försvåra upprättandet av en filial eller liknande i värdlandet och det utgör således ett hinder för privata säkerhetsföretag att utnyttja sin etableringsfrihet i Spanien.
57. Avseende motiveringen av ett sådant hinder har domstolen vad gäller etablering i en annan medlemsstat slagit fast att ett företag i princip måste uppfylla samma villkor som gäller för medborgare och företag i värdmedlemsstaten (domen i det ovannämnda målet Gebhard, punkt 36). Att generellt kräva att utländska privata säkerhetsföretag skall ha ett administrativt tillstånd är inte i sig oförenligt med artikel 43 EG. Som generaladvokaten med rätta påpekat i punkterna 84 och 85 i sitt förslag till avgörande föreskrivs emellertid inte i den spanska lagstiftningen någon möjlighet att ta hänsyn till de krav som olika anställda i dessa företag redan uppfyller i sin ursprungsstat. En så hård regel går utöver vad som är nödvändigt för att nå det legitima målet att kontrollera ovannämnda anställda.
58. Den spanska regeringens argument att de spanska kraven är mycket olika dem som gäller i andra medlemsstater, varför det i princip inte finns några liknande krav som gör en jämförelse möjlig, saknar relevans.
59. Mot denna bakgrund är den femte anmärkningen befogad.
Den sjätte anmärkningen: erkännande av yrkesmässiga kvalifikationer
Parternas argument
60. Kommissionen har erinrat om att de yrken som regleras av förordningen om privat säkerhetsverksamhet är reglerade yrken i den mening som avses i direktiven 89/48 och 92/51 eftersom utövandet är underordnat vissa kvalifikationskrav. Dessa yrken förekommer emellertid inte i de förteckningar som finns i bilagor till de dekret genom vilka direktiven införlivats med den spanska rättsordningen, och inte i någon annan spansk bestämmelse föreskrivs möjligheten till erkännande av kvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat. Kommissionen har påpekat att på grund av att giltighetstiden är obegränsad utgör det spanska godkännandet ett kompetensbevis i den mening som avses i direktiv 92/51.
61. Enligt den spanska regeringen har inget av de båda direktiven åsidosatts. Varken för tillträde till yrken i den privata säkerhetssektorn eller utövandet av dessa krävs nämligen något kompetensbevis. Vad gäller den utbildning som krävs enligt lagstiftningen erhålls den inte förrän personen i fråga har anställts. I motsats till vad kommissionen hävdar, är dessutom det godkännande som krävs enligt lagen om privat säkerhetsverksamhet tidsbegränsat. När en anställd i ett privat säkerhetsföretag enligt artikel 10 i nämnda lag ”varit overksam i mer än två år skall denne genomgå nya prov för att kunna utföra sina uppgifter”. Följaktligen är det inte fråga om ett kompetensbevis, och den situation som avses med anmärkningen faller inte under tillämpningsområdet för direktiven 89/48 och 92/51.
Domstolens bedömning
62. Det skall omedelbart påpekas att kommissionen har påstått att medlemsstaten underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt både direktiv 89/48 och direktiv 92/51. Domstolen erinrar emellertid om att dessa båda direktiv har olika tillämpningsområden. Direktiv 89/48 berör särskilt erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier. Emellertid framgår det inte av kommissionens ansökan att de kvalifikationskrav som gäller för anställda i privata säkerhetsföretag och privatdetektiver i Spanien förutsätter en utbildning som omfattar minst tre års högre studier. Kommissionen har således inte visat hur och på vilket sätt de ovannämnda yrkena faller under tillämpningsområdet för direktiv 89/48.
63. Vad gäller direktiv 92/51 är det ostridigt att säkerhetspersonal i privata säkerhetsföretag i Spanien utövar reglerad yrkesverksamhet i den mening som avses i artikel 1 e i detta direktiv. För att avgöra om nämnda direktiv är tillämpligt på denna verksamhet skall emellertid utredas om det enligt den spanska lagstiftningen krävs ett kompetensbevis i den mening som avses i artikel 1 c i samma direktiv för att få tillstånd för säkerhetspersonal. Som generaladvokaten med rätta påpekat i punkterna 96–100 i sitt förslag till avgörande har kommissionen inte tydligt angett exakt vilka kompetenskrav som ställs av de spanska myndigheterna inom det privata säkerhetsområdet. Anmärkningen avseende direktiv 92/51 skall således anses sakna fog i den del den avser detta område.
64. Vad däremot avser verksamhet som privatdetektiv krävs enligt artikel 54.5 b i förordningen om privat säkerhetsverksamhet att de berörda personerna skall ha ett examensbevis för privatdetektiver. För att tilldelas ett sådant examensbevis måste vederbörande ha en viss utbildningsnivå, ha deltagit i vissa särskilda kurser och klarat vissa prov enligt särskilda krav i lagstiftningen. Även om detta examensbevis inte utgör ett examensbevis i formellt hänseende i den meningen att det inte förutsätter en utbildning om minst ett år, motsvarar det utan tvekan begreppet kompetensbevis i den mening som avses i artikel 1 c andra strecksatsen i direktiv 92/51 eftersom det utfärdas efter en värdering av de personliga egenskaper, färdigheter eller kunskaper som bedöms vara väsentliga för utövandet av yrkena i fråga. De spanska bestämmelserna faller således inom detta direktivs tillämpningsområde.
65. För utövande av verksamhet som privatdetektiv finns för närvarande inte någon ordning för ömsesidigt erkännande av yrkesmässiga kvalifikationer i Spanien, vilket är oförenligt med kraven i direktiv 92/51.
66. Under dessa omständigheter är den sjätte anmärkningen befogad i den del den avser erkännande av bevis om yrkesmässiga kvalifikationer för att utöva verksamhet som privatdetektiv.
Rättegångskostnader
67. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har i förevarande mål yrkat ersättning för rättegångskostnaderna. Konungariket Spanien har tappat målet avseende kommissionens första, andra, tredje och femte anmärkningar och skall således ersätta rättegångskostnaderna avseende dessa.
68. Såvitt avser den del av målet i vilken kommissionen återkallat sin anmärkning rörande nationalitetskravet har båda parter yrkat att den andra parten skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.5 första stycket i domstolens rättegångsregler skall part som återkallar sin talan förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om det inte anses skäligt att den andra parten på grund av sitt uppträdande skall bära kostnaderna. Som generaladvokaten med rätta påpekat i punkterna 109 och 110 i sitt förslag till avgörande har Konungariket Spanien först senare ändrat förordningen om privat säkerhet och därigenom gett kommissionen anledning att väcka talan. Under sådana omständigheter skall det anses skäligt att förplikta medlemsstaten i fråga att ersätta kostnaderna för den del av målet som avser den återkallade anmärkningen.
69. Mot bakgrund av det ovan anförda och att kommissionens fjärde och sjätte anmärkningar endast delvis godtagits finner domstolen att Konungariket Spanien skall ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnader och att vardera parten i övrigt skall bära sin rättegångskostnad.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG och enligt rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning, en ordning som kompletterar den som föreskrivs i rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier, genom att inte anta sådana bestämmelser om erkännande av bevis om yrkesmässiga kvalifikationer för verksamhet som privatdetektiv som krävs enligt direktivet och genom att fortsätta att låta bestämmelserna i lag nr 23/1992 av den 30 juli 1992 om privat säkerhetsverksamhet och kungligt dekret nr 2364/1994 om antagande av förordningen om privat säkerhetsverksamhet vara i kraft, enligt vilka utländska säkerhetsföretag måste uppfylla följande krav för att få bedriva verksamhet i Spanien:
– De skall vara en juridisk person.
– De skall ha ett visst lägsta bolagskapital.
– De skall deponera ett visst belopp i ett spanskt kreditinstitut.
– De skall ha ett minsta antal anställda personer i den mån företaget bedriver verksamhet inom andra områden än transport och distribution av explosiva ämnen.
– Deras anställda måste ha ett särskilt administrativt tillstånd utfärdat av de spanska myndigheterna.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Konungariket Spanien skall bära sin rättegångskostnad och ersätta tre fjärdedelar av Europeiska gemenskapernas kommissions rättegångskostnad.
4) Europeiska gemenskapernas kommission skall bära en fjärdedel av sin rättegångskostnad.