62020TO0198(01)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (десети разширен състав)
8 юни 2021 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Споразумение за оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза и от Евратом — Решение на Съвета за сключването на споразумението за оттегляне — Граждани на Обединеното кралство — Загубване на гражданството на Съюза — Липса на лично засягане — Ненормативен акт — Недопустимост“
По дело T‑198/20
Harry Shindler, с местожителство в Порто д’Асколи (Италия), и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение (
1
), за които се явява J. Fouchet, адвокат,
жалбоподатели,
срещу
Съвет на Европейския съюз, представляван от M. Bauer, R. Meyer и J. Ciantar,
ответник,
с предмет жалба, подадена на основание член 263 ДФЕС за отмяна, пълна или частична, от една страна, на Споразумението за оттегляне на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и от Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 7), и от друга страна, на Решение (ЕС) 2020/135 на Съвета от 30 януари 2020 година относно сключването на Споразумението за оттегляне на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (десети разширен състав),
състоящ се от: Ал. Корнезов, председател, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk (докладчик), G. Hesse и M. Stancu, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Определение
Обстоятелствата по спора
1
Жалбоподателите, г‑н Harry Shindler и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложението, са граждани на Обединеното кралство, пребиваващи в Ирландия, Испания, Франция и Италия.
2
На 23 юни 2016 г. гражданите на Обединено кралство се произнасят с референдум в полза на оттеглянето на страната им от Европейския съюз.
3
На 29 март 2017 г. Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия уведомява Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Съюза съгласно член 50, параграф 2 ДЕС.
4
На 24 януари 2020 г. представителите на Съвета и на Обединеното кралство подписват Споразумението за оттегляне на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 7, наричано по-нататък „Споразумението за оттегляне“).
5
На 30 януари 2020 г. Съветът на Европейския съюз приема Решение (ЕС) 2020/135 относно сключването на Споразумението за оттегляне на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 1). Съгласно член 1 от това решение споразумението за оттегляне е одобрено от името на Съюза и Европейската общност за атомна енергия.
6
На 31 януари 2020 г. Обединеното кралство се оттегля от Европейския съюз и от Европейската общност за атомна енергия. На 1 февруари 2020 г. споразумението за оттегляне влиза в сила.
Производството и исканията на страните
7
На 30 март 2020 г. жалбоподателите подават настоящата жалба.
8
На 21 април 2020 г. жалбоподателите представят писмено становище, с което искат Общият съд да отправи преюдициално запитване до Съда. На 28 април 2020 г. председателят на Общия съд решава да не приложи това писмено становище към преписката по делото.
9
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 14 юли 2020 г., Съветът повдига възражение за недопустимост на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд.
10
На 21 август 2020 г. жалбоподателите подават в секретариата на Общия съд становищата си по възражението за недопустимост.
11
Междувременно с молба, подадена в секретариата на Общия съд на 15 юни 2020 г., Европейската комисия иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Съвета. С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 8 юли 2020 г., Съветът посочва, че няма да представя становище по тази молба.
12
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 6 август 2020 г., British in Europe, сдружение, учредено по френското право, иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. С писмо, постъпило в секретариата на Общия съд на 26 ноември 2020 г., Съветът се осланя на разумната преценка на Общия съд относно евентуалното допускане на встъпването.
13
С определение от 5 ноември 2020 г. Общият съд (десети състав) на основание член 130, параграф 7 от Процедурния правилник постановява, че отлага за решението по същество произнасянето по възражението за недопустимост и не се произнася по съдебните разноски.
14
С решение от 10 ноември 2020 г. Общият съд преразпределя делото на десети разширен състав в съответствие с член 28 от Процедурния правилник.
15
Съветът представя писмената си защита на 18 януари 2021 г. На 11 февруари 2021 г. председателят на десети разширен състав решава да не уведомява жалбоподателите за тази защита.
16
С писмо, постъпило в секретариата на Общия съд на 19 януари 2021 г., жалбоподателите искат спиране на производството по настоящото дело съгласно член 69, буква г) от Процедурния правилник. С писмо, постъпило в секретариата на 8 февруари 2021 г., Съветът представя становището си по искането за спиране на производството. С решение от 10 февруари 2021 г. председателят на десети разширен състав отхвърля посоченото искане за спиране на производството.
17
Жалбоподателите искат от Общия съд:
–
като главно искане, да отмени изцяло споразумението за оттегляне и Решение 2020/135,
–
при условията на евентуалност, да отмени частично споразумението за оттегляне и Решение 2020/135, „доколкото в тези актове се прави автоматично и общо разграничение […] между гражданите на Съюза и гражданите на Обединеното кралство“, и следователно да отмени по-специално шеста алинея от преамбюла и членове 9, 10 и 127 от споразумението за оттегляне,
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски, „включително адвокатско възнаграждение в размер на 5000 [EUR]“.
18
Във възражението за недопустимост Съветът иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
По възможността за произнасяне с определение
19
Съгласно член 130, параграфи 1 и 7 от Процедурния правилник по искане на ответника Общият съд може да се произнесе по недопустимостта, без да разглежда спора по същество. Съгласно член 130, параграф 6 от този правилник Общият съд може да реши да започне устна фаза на производството във връзка с възражението за недопустимост.
20
Съгласно съдебната практика възможността жалбата да бъде отхвърлена като недопустима с мотивирано определение и следователно без провеждане на съдебно заседание, не е изключена, поради факта че Общият съд е постановил определение, с което отлага за решението по същество произнасянето по възражение, повдигнато на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник (вж. в този смисъл определение от 19 февруари 2008 г., Tokai Europe/Комисия, непубликувано, EU:C:2008:95, т. 26—28).
21
В разглеждания случай, макар с определение от 5 ноември 2020 г. да решава да се произнесе по възражението за недопустимост на Съвета с решението по същество, Общият съд приема, че вече разполага с достатъчно данни от материалите по преписката, за да се произнесе с определение по това възражение.
По предмета на жалбата
22
В самото начало, на първо място, следва да се отбележи, че при условията на евентуалност жалбоподателите искат частична отмяна на споразумението за оттегляне и на Решение 2020/135, „доколкото в тези актове се прави автоматично и общо разграничение […] между гражданите на Съюза и гражданите на Обединеното кралство“, и следователно да отмени по-специално шеста алинея от преамбюла и членове 9, 10 и 127 от споразумението за оттегляне (т. 17, второ тире по-горе).
23
В това отношение от всички писмени изявления на жалбоподателите следва, че с искането си за частична отмяна по същество те искат отмяната на посочените в точка 22 по-горе актове, доколкото биха лишили гражданите на Обединеното кралство — и по-специално онези от тях, които са упражнили правото си на свободно движение в Съюза и които не са имали право да гласуват на референдума от 23 юни 2016 г. — от статута им на граждани на Съюза и свързаните с този статут права.
24
На второ място, важно е да се отбележи, че жалбоподателите искат пълна или частична отмяна не само на Решение 2020/135, но и на самото споразумение за оттегляне.
25
Споразумението за оттегляне обаче не е едностранен акт на Съюза, а международноправен договор, сключен между Съюза, от една страна, и Обединеното кралство, от друга страна.
26
В такъв случай контролът за законосъобразност, който трябва да се осигури от съда на Съюза, се отнася до акта, приет от институциите на Съюза за прилагане на разглежданото международно споразумение, а не до самото споразумение (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 286). Този контрол обаче може да се отнася до законосъобразността на посочения акт с оглед на самото съдържание на разглежданото международно споразумение (вж. по аналогия решение от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 51).
27
Ето защо, когато е сезиран с жалба срещу сключено от Съюза международно споразумение, съдът на Съюза променя правната квалификация на жалбата като насочена срещу решението за одобряване на сключването на това споразумение (вж. в този смисъл решение от 9 август 1994 г., Франция/Комисия, C‑327/91, EU:C:1994:305, т. 13—17).
28
Следователно правната квалификация на жалбата трябва да бъде променена като насочена единствено срещу Решение 2020/135 (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
По възражението за недопустимост
29
Съветът поддържа, че жалбата е недопустима, доколкото жалбоподателите нямат процесуална легитимация да атакуват обжалваното решение. Всъщност, първо, жалбоподателите не били адресати на това решение. Второ, жалбоподателите не били лично засегнати от посоченото решение. Трето, обжалваното решение, от една страна, съдържало мерки за изпълнение, а от друга страна, не било подзаконов акт.
30
Жалбоподателите оспорват възражението за недопустимост. Те изтъкват, от една страна, че те са пряко и лично засегнати от обжалваното решение, и от друга страна, че това решение е подзаконов акт, който ги засяга пряко и не включва мерки за изпълнение.
31
Следва да се припомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.
32
В разглеждания случай, с оглед на частичното изменение на правната квалификацията на жалбата (т. 28 по-горе), процесуалната легитимация на жалбоподателите трябва да се преценява единствено с оглед на обжалваното решение. Съгласно съдебната практика (т. 26 по-горе) обаче за целите на тази преценка следва да се вземат предвид естеството и съдържанието на споразумението за оттегляне.
33
В самото начало следва да се констатира, че жалбоподателите не са адресати нито на обжалваното решение, нито на споразумението за оттегляне. От това следва, че те не разполагат с право на жалба по член 263, четвърта алинея, първа част от изречението ДФЕС, което впрочем те не оспорват.
34
При тези условия следва да се провери дали жалбоподателите разполагат с право на жалба на основание на някоя от хипотезите, предвидени в член 263, четвърта алинея, втора и трета част от изречението ДФЕС.
По процесуалната легитимация на жалбоподателите с оглед на член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС
35
Следва да се припомни, че условията за пряко засягане, от една страна, и за лично засягане, от друга страна, предвидени в член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС, са кумулативни (вж. решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 75 и 76 и цитираната съдебна практика).
36
При обстоятелствата в разглеждания случай най-напред следва да се провери дали е изпълнено второто условие, свързано с личното засягане на жалбоподателите.
37
В това отношение е важно да се припомни, че съгласно постоянната практика физическо или юридическо лице, което не е адресат на даден акт, е лично засегнато само ако този акт го засяга поради някои присъщи за него качества или поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица и така го индивидуализира по същия начин както адресата на решение (решения от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия, 25/62, EU:C:1963:17, т. 223 и от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, т. 93).
38
Следователно възможността да се определи с по-голяма или по-малка точност колко или дори кои са правните субекти, по отношение на които се прилага дадена мярка, не предполага по никакъв начин, че същите трябва да бъдат разглеждани като лично засегнати от тази мярка, ако това прилагане се осъществява по силата на обективно правно или фактическо положение, определено в съответния акт (решения от 22 ноември 2001 г., Antillean Rice Mills/Съвет, C‑451/98, EU:C:2001:622, т. 52 и от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, т. 94).
39
Също така обстоятелството, че даден нормативен акт може да има различни конкретни последици за различните правни субекти, за които се прилага, не може да ги разграничи от всички останали засегнати лица, щом като този акт се прилага по силата на обективно определено положение (решение от 22 февруари 2000 г., ACAV и др./Съвет, T‑138/98, EU:T:2000:45, т. 66 и определение от 3 декември 2008 г., RSA Security Ireland/Комисия, T‑227/06, EU:T:2008:547, т. 59).
40
Въпреки това фактът, че общият характер на разпоредба, произтичащ от естеството и обхвата ѝ, доколкото се прилага за всички заинтересовани икономически оператори, все пак не изключва възможността тя да засяга лично някои от тях (решения от 22 юни 2006 г., Belgique et Forum 187/Комисия, C‑182/03 и C‑217/03, EU:C:2006:416, т. 58 и от 23 април 2009 г., Sahlstedt и др./Комисия, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, т. 29).
41
В действителност, когато даден акт засяга група лица, които са определени или са били определими към момента на приемането му в зависимост от присъщи за членовете на тази група критерии, тези лица могат да бъдат лично засегнати от посочения акт в качеството си на част от ограничен кръг лица. Това може да е така по-специално когато посоченият акт изменя правата, които частноправен субект е придобил преди неговото приемане (вж. в този смисъл решения от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, т. 71 и 72 и цитираната съдебна практика, и от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, т. 59).
42
В случая жалбоподателите поддържат по същество, че са пряко и лично засегнати от обжалваното решение, доколкото то ги лишава от статута им на граждани на Съюза и свързаните с този статут права, по-специално правото да се движат и да пребивават свободно на териториите на държавите членки и активно и пасивно избирателно право на изборите за Европейски парламент и на общинските избори в държавата членка по тяхното пребиваване.
43
По-конкретно, за да обосноват личното си засягане, жалбоподателите обясняват, че са част от първия ограничен кръг граждани на Обединеното кралство, които са упражнили правото си на свободно движение в рамките на Съюза (2 % от „общото население на Обединеното кралство“). Освен това те били част и от втория още по-ограничен кръг граждани на Обединеното кралство, които освен това са пребивавали повече от петнадесет години извън Обединеното кралство и поради това са били лишени от право на глас на парламентарните избори в Обединеното кралство, както и на референдума от 23 юни 2016 г. в приложение на „правилото за 15‑те години“ (15 years rule) (1,2 % от „британското население“). Това лишаване от активно избирателно право ги възпрепятствало да участват в решаващия избор за запазване на статута им на граждани на Съюза.
44
Жалбоподателите обясняват също, че всеки от тях е засегнат значително и лично от загубата на статута си на граждани на Съюза и от свързаните с този статут права. В това отношение те се позовават на последиците, които би имала за тях загубата на статута на граждани на Съюза и на свързаните с този статут права поради различни качества, като например:
–
ветеран от Втората световна война (един жалбоподател),
–
пострадали от „правилото за 15‑те години“ (петима жалбоподатели),
–
лица, на които е отнета възможността да гласуват или да бъдат избирани на френските общински избори през 2020 г. (петима жалбоподатели),
–
лице, чиято бъдеща месторабота ще бъде Гибралтар (една жалбоподателка),
–
лица, чийто личен и семеен живот ще бъде засегнат (двама жалбоподатели),
–
лица, чието право на собственост ще бъде засегнато (четирима жалбоподатели),
–
лица, които ще бъдат обложени с нов данък или удръжки върху техните пенсии за осигурителен стаж и възраст, изплащани от Обединеното кралство (седем жалбоподатели),
–
лица, спрямо които ще се прилагат нови формалности за влизане или престой на територията на Съюза (трима жалбоподатели).
45
В самото начало следва да се констатира, че доводите на жалбоподателите за доказване на процесуалната им легитимация на основание член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС се основават на предположението, че обжалваното решение води до „загуба“ или „заличаване“ на статута им на граждани на Съюза и до свързаните с този статут права.
46
В това отношение несъмнено е вярно, че нито обжалваното решение, нито споразумението за оттегляне отнемат изрично статута на граждани на Съюза на гражданите на Обединеното кралство и свързаните с този статут права.
47
При все това от текста и структурата на споразумението за оттегляне — и по-специално от шеста алинея от преамбюла му, от член 2, букви б)—г), от член 10, параграф 1, букви а)—г), и по-общо от втората част, озаглавена „Права на гражданите“ — ясно следва, че това споразумение третира гражданите на Обединеното кралство, включително лицата, които са били граждани на Съюза към датата на оттегляне на Обединеното кралство от Съюза, като лица, които, считано от тази дата, нямат или вече нямат качеството граждани на Съюза. Следователно посоченото споразумение не предвижда запазването на статута на граждани на Съюза на гражданите на Обединеното кралство и на всички права, свързани с този статут.
48
Следва обаче да се подчертае, че безспорно загубването или незапазването на статута на гражданин на Съюза може да засегне съществено правата на гражданин на държава членка, който се оттегля от Съюза (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2018 г., Wightman и др., C‑621/18, EU:C:2018:999, т. 64). Гражданите на такава държава членка, установени трайно в друга държава членка, могат в още по-голяма степен да бъдат засегнати от напускането на Съюза на държавата членка, от която произхождат, поради връзките, създадени в някои случаи отдавна както от лична, така и от икономическа гледна точка (определение от 16 юни 2020 г., Walker и др./Парламент и Съвет, T‑383/19, непубликувано, EU:T:2020:269, т. 41).
49
Що се отнася обаче до условието за лично засягане в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 38 по-горе, жалбоподателите трябва да докажат, че доколкото би ги лишило от статута им на граждани на Съюза и от свързаните с този статут права, обжалваното решение ги засяга поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица и така ги индивидуализира по същия начин както адресатите на обжалваното решение.
50
В това отношение, на първо място, е безспорно, че споразумението за оттегляне, по-специално доколкото не предвижда запазване на статута на граждани на Съюза за гражданите на Обединеното кралство, се прилага за всички граждани на тази държава и поради това има общо приложение.
51
От това следва, че обжалваното решение, с което споразумението за оттегляне става част от правния ред на Съюза, на свой ред е акт с общо приложение и на това основание засяга жалбоподателите поради обективното им качество на граждани на Обединеното кралство.
52
На второ място, изтъкнатите от жалбоподателите обстоятелства, посочени в точка 43 по-горе и изведени от принадлежността към конкретни категории граждани на Обединеното кралство, които са упражнили правото си на свободно движение в рамките на Съюза, и по отношение на някои от тях, които освен това са били лишени от право на глас по време на организирани от тази държава членка избори, не позволяват да се приеме, че жалбоподателите са част от ограничен кръг лица по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 41 по-горе.
53
Всъщност, доколкото лишава гражданите на Обединеното кралство от статута на граждани на Съюза и свързаните с този статут права, от една страна, обжалваното решение не е прието според критерии, характерни за лицата, които са членове на специалните категории граждани на Обединеното кралство, споменати от жалбоподателите, и от друга страна, не лишава тези лица от придобито право, което е специфично или изключително за членовете на тези категории. Напротив, от посоченото в точка 51 по-горе следва, че твърдяната загуба на статута на граждани на Съюза и свързаните с този статут права се прилага към обективно определена съвкупност от лица, а именно всички граждани на Обединеното кралство, независимо от държавата им на пребиваване (вж. по аналогия определение от 16 юни 2020 г., Walker и др./Парламент и Съвет, T‑383/19, непубликувано, EU:T:2020:269, т. 52 и 53).
54
При тези условия и в съответствие със съдебната практика, цитирана в точки 38 и 39 по-горе, обстоятелствата, от една страна, че броят, дори самоличността на лицата, които са част от категориите граждани на Обединеното кралство, споменати от жалбоподателите, биха могли да бъдат определени с по-голяма точност, и от друга страна, че тези лица биха били засегнати в по-голяма степен от твърдяната загуба на статута на граждани на Съюза и от правата, свързани с този статут, отколкото другите граждани на Обединеното кралство сами по себе си не могат да направят тези лица лично засегнати от обжалваното решение (вж. в този смисъл и по аналогия определение от 16 юни 2020 г., Walker и др./Парламент и Съвет, T‑383/19, непубликувано, EU:T:2020:269, т. 43, 45 и 46).
55
На трето място, различните качества, изтъкнати лично от всеки един от жалбоподателите и изброени в точка 44 по-горе, могат най-много да докажат конкретните, различни и евентуално важни последици, които може да има за всеки от тях твърдяната загуба на статута на граждани на Съюза и свързаните с този статут права. За сметка на това нито едно от тези качества не е от естество да докаже, че загубата на този статут и на свързаните с него права би имала за тях толкова особени и толкова специфични последици, че да ги индивидуализира по отношение на всяко друго лице подобно на адресатите, по смисъла на припомнената в точка 37 по-горе съдебна практика.
56
На четвърто място, жалбоподателите не представят никакво доказателство, от което може да се установи, че са лично засегнати от аспекти на обжалваното решение, различни от твърдяната загуба на статута на граждани на Съюза и свързаните с този статут права.
57
При тези обстоятелства следва да се приеме, че жалбоподателите не са лично засегнати от обжалваното решение. Следователно, без да е необходимо да се проверява дали последните са пряко засегнати от това решение, те не са процесуално легитимирани на основание член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС.
По процесуалната легитимация на жалбоподателите с оглед на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС
58
Следва да се припомни, че условията, свързани, първо, с нормативния характер на оспорвания акт, второ, с прякото засягане на жалбоподателите, и трето, с липсата на мерки за изпълнение, предвидени в член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС, са кумулативни (вж. в този смисъл определение от 19 ноември 2020 г., Buxadé Villalba и др./Парламент, T‑32/20, непубликувано, EU:T:2020:552, т. 30 и цитираната съдебна практика).
59
При обстоятелствата по настоящия случай най-напред следва да се провери дали първото условие, свързано с нормативния характер на обжалваното решение, е изпълнено.
60
Важно е да се припомни, че понятието „подзаконови актове“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС има по-ограничен обхват от понятието „актове“, използвано в член 263, четвърта алинея, първа и втора част от изречението ДФЕС. Следователно това понятие не би могло да обхваща всички актове с общо приложение, а се отнася до по-тясна категория актове от такова естество (решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 58).
61
Следователно понятието „подзаконови актове“, от една страна, се отнася до актове с общо приложение, и от друга страна, не включва законодателните актове (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 60 и 61).
62
В разглеждания случай, на първо място, страните основателно са съгласни да приемат, че обжалваното решение е незаконодателен акт с общо приложение.
63
Всъщност, от една страна, е безспорно, че обжалваното решение е акт с общо приложение (т. 51 по-горе).
64
От друга страна, следва да се припомни, че даден правен акт може да бъде квалифициран като законодателен акт на Съюза само ако е приет на основание на разпоредба на Договорите, която изрично препраща или към обикновената законодателна процедура, или към специалната законодателна процедура (решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 62). В разглеждания случай обжалваното решение е прието на основание член 50 параграф 2 ДЕС. Налага се обаче изводът, че макар тази разпоредба да уточнява, че споразумението за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка се сключва от името на Съюза от Съвета, който действа с квалифицирано мнозинство след одобрение от Парламента, тя не посочва изрично нито обикновената, нито специалната законодателна процедура. От това следва, че обжалваният регламент не може да се квалифицира като законодателен акт.
65
На второ място, страните спорят относно последиците, които следва да се изведат от факта, че обжалваното решение е незаконодателен акт с общо приложение. Според жалбоподателите това решение можело да бъде само подзаконов акт. Според Съвета посоченото решение не било нито законодателен, нито подзаконов акт.
66
В това отношение следва да се отбележи, че в решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), Съдът не е постановил, че понятието „подзаконови актове“ обхваща всички незаконодателни актове с общо приложение.
67
Несъмнено е важно да се припомни, че в последващо решение Съдът отхвърля тълкуването, че съществуват незаконодателни актове с общо приложение, които не попадат в обхвата на понятието „подзаконови актове“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС. Следователно Съдът е постановил, че това понятие обхваща всички незаконодателни актове с общо приложение (вж. в този смисъл решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 24—28).
68
Следва обаче да се отбележи, че по делото, по което е постановено решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci (C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873), спорният акт е решение на Комисията в областта на държавните помощи. Макар да има общ характер, поради това че съдържа произнасяне по национални схеми, това решение има административен характер и е прието само от Комисията без намесата на Съвета и на Парламента. В този контекст защитаваната от Комисията теза, че посоченото решение било незаконодателен акт с общо приложение, който не попада в обхвата на понятието „подзаконови актове“, не намира никакво основание в текста, генезиса или целта на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС, както отбелязва Съдът в точки 24—27 от посоченото решение.
69
За сметка на това Съдът все още не е имал повод да разгледа въпроса дали решенията за одобряване на сключването на международно споразумение, и по-специално решенията, с които се одобрява сключването на споразумение за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка, трябва да се квалифицират като подзаконови актове по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС.
70
При тези обстоятелства следва да се провери дали понятието „подзаконови актове“ обхваща и такива решения.
71
В това отношение, първо, важно е да се отбележи, че подобно на всяко сключено от Съюза международно споразумение, споразумение за определяне на реда и условията за оттеглянето на държава членка, обвързва неговите институции и има предимство пред актовете, които те приемат (вж. по аналогия решение от 13 януари 2015 г., Съвет и Комисия/Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P и C‑405/12 P, EU:C:2015:5, т. 44 и цитираната съдебна практика).
72
От предимството на сключените от Съюза международни споразумения пред разпоредбите на вторичното право следва, че в йерархията на нормите споразумението за оттегляне е с по-висок ранг от другите актове с общо приложение, независимо дали са законодателни или подзаконови.
73
От това следва, че обжалваното решение въвежда в правния ред на Съюза правила, съдържащи се в споразумението за оттегляне, които имат предимство пред законовите и подзаконовите актове и поради това самите те не могат да имат нормативен характер.
74
Второ, с оглед на процедурата по приемането му и подобно на други международни споразумения, сключени от Съюза, споразумението за оттегляне във външен план може да се счита за равностойно на законодателния акт във вътрешен план (вж. в този смисъл и по аналогия становище 1/15 (Споразумение PNR ЕС—Канада) от 26 юли 2017 г., EU:C:2017:592, т. 146).
75
Всъщност споразумението за оттегляне е сключено от името на Съюза от Съвета след одобрение от Парламента съгласно процедурата, предвидена в член 50, параграф 2 ДЕС. Доколкото включва участието на Съвета и Парламента, тази процедура се доближава до редовните и специални законодателни процедури, определени в член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС и споменати в член 21, параграфи 2 и 3, член 22, параграфи 1 и 2, член 23, втора алинея, член 24, първа алинея, член 25, втора алинея и член 228, параграф 4 ДФЕС, на основание на които тези две институции могат да приемат разпоредби относно правата, свързани със статута на граждани на Съюза.
76
От това следва, че обжалваното решение въвежда в правния ред на Съюза правила, съдържащи се в споразумението за оттегляне, които се характеризират с висока степен на демократична легитимност, подобно на съдържащите се в законодателен акт. Именно високата степен на демократична легитимност на законодателството, прието съгласно процедура, предвиждаща участието на Съвета и на Парламента обаче обосновава липсата на облекчаване на условията, при които частноправните субекти могат да подават жалби за отмяна на законодателните актове (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, т. 38).
77
Освен това в много от текстовете на различните езици на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС понятието „подзаконови актове“ се отнася в по-голяма степен до актовете на изпълнителната власт, отколкото до актовете на законодателната власт (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, т. 41). Решение, с което се одобрява сключването на международно споразумение или споразумение за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка, каквото е обжалваното решение, обаче не може да бъде уподобено на акт на изпълнителната власт.
78
Трето, би било непоследователно и парадоксално да се облекчат условията, при които частноправните субекти могат да подават жалба за отмяна срещу обжалваното решение, като го квалифицират като подзаконов акт. Всъщност последицата от подобно облекчаване би била, че частноправните субекти биха могли по-лесно да оспорят дадена правна норма, когато тя се съдържа в международно споразумение, каквото е споразумението за оттегляне, въведена впоследствие в правния ред на Съюза с решение за одобряване на сключването на разглежданото споразумение, каквото е обжалваното решение, отколкото когато същата правна норма се съдържа в законодателен акт със същото съдържание и с по-нисък ранг в йерархията на правните норми.
79
Четвърто, от генезиса на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС следва, че авторите на проекта на договор за създаване на Конституция за Европа, а впоследствие и авторите на Договора от Лисабон, не са имали намерение да облекчат условията за допустимост на жалбите на частноправните субекти срещу решенията за одобряване на сключването на международно споразумение, каквито са по-специално решенията, с които се одобрява сключването на споразумение за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка. По-специално подготвителните работи по проекта на договор за създаване на Конституция за Европа — и по-специално на член III‑365, параграф 4, чието съдържание е буквално възпроизведено в член 263, четвърта алинея ДФЕС — по никакъв начин не показват, че авторите са искали такива решения да бъдат квалифицирани като „подзаконови актове“ по смисъла на тези два члена.
80
При тези обстоятелства понятието „подзаконови актове“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не обхваща решенията за одобряване на сключването на международно споразумение, по-специално като решенията за одобряване на сключването на споразумение за определяне на реда и условията за оттеглянето на държава членка.
81
Ето защо обжалваното решение не може да се квалифицира като подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част ДФЕС.
82
От гореизложеното следва, че без да е необходимо да се разглежда дали обжалваното решение засяга пряко жалбоподателите и дали включва мерки за изпълнение, последните нямат процесуална легитимация от гледна точка на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС.
83
От това следва, че Съветът основателно поддържа, че жалбоподателите нямат процесуална легитимация. Ето защо възражението за недопустимост трябва да се уважи и жалбата да се отхвърли като недопустима.
По молбите за встъпване
84
Съгласно член 142, параграф 2 от Процедурния правилник предметът на встъпването отпада, когато жалбата е обявена за недопустима. В разглеждания случай, тъй като жалбата е отхвърлена като недопустима, няма основание за произнасяне по молбите за встъпване, подадени от Комисията и от British in Europe.
По съдебните разноски
85
На първо място, съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да понесат, освен собствените си разноски, и разноските на Съвета съгласно направените от последния искания, с изключение на разноските във връзка с молбата за встъпване.
86
На второ място, съгласно член 144, параграф 10 от Процедурния правилник, ако производството по делото между главните страни бъде прекратено преди произнасянето по молба за встъпване, молителят и главните страни понасят направените от всеки от тях разноски във връзка с молбата за встъпване. В разглеждания случай жалбоподателите, Съветът, Комисията и British in Europe понасят направените от тях съдебни разноски във връзка с исканията за встъпване.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (десети разширен състав)
определи:
1)
Отхвърля жалбата като недопустима.
2)
Липсват основания за произнасяне по молбата за встъпване на Европейската комисия и на British in Europe.
3)
Осъжда г‑н Harry Shindler и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, да понесат, освен собствените си съдебни разноски, и разноските, направени от Съвета на Европейския съюз, с изключение на разноските във връзка с молбите за встъпване.
4)
Осъжда г‑н Shindler и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, Съвета, Комисията и British in Europe да понесат направените от тях съдебни разноски във връзка с молбите за встъпване.
Съставено в Люксембург на 8 юни 2021 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
Ал. Корнезов
(
*1
)	Език на производството: френски.
(
1
)	Списъкът на другите жалбоподатели е приложен само към връчения на страните вариант.