62020TJ0569_RES
Asunto T‑569/20
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 15 de diciembre de 2021
«Medio ambiente — Reglamento (CE) n.o 1367/2006 — Obligación de los Estados miembros de proteger y mejorar la calidad del aire ambiente — Solicitud de revisión interna — Inadmisión de dicha solicitud»
Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Aplicación a las instituciones de la Unión — Facultad de las organizaciones no gubernamentales de solicitar la revisión interna de actos administrativos en el ámbito del medio ambiente — Objeto de la revisión — Actos administrativos adoptados con arreglo al Derecho medioambiental — Concepto de acto administrativo — Decisión de la Comisión, como instancia de revisión administrativa en procedimientos por incumplimiento, de archivar una denuncia — Exclusión
[Arts. 258 TFUE y 260 TFUE; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, aps. 1, letra g), y 2, letra b), y 10]
(véanse los apartados 22 a 24, 33 a 36 y 48)
Recurso por incumplimiento — Derecho de la Comisión a recurrir en vía judicial — Instauración de los procedimientos de denuncia CHAP para detectar posibles incumplimientos del Derecho de la Unión — Objeto
(Arts. 17 TFUE y 258 TFUE)
(véanse los apartados 42 a 47)
Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Aplicación a las instituciones de la Unión — Facultad de las organizaciones no gubernamentales de solicitar la revisión interna de actos administrativos en el ámbito del medio ambiente — Objeto de la revisión — Medidas que por motivos que no sean la falta de legitimación activa no pueden impugnarse por la vía del recurso de anulación — Exclusión
[Arts. 258 TFUE y 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 2, letra b), y 10]
(véanse los apartados 57 a 60)
Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus) — Efectos — Primacía sobre los actos de Derecho derivado de la Unión — Examen de legalidad de un acto de Derecho derivado de la Unión en relación con preceptos de dicho Convenio — Requisitos — Disposiciones que no sean incondicionales y suficientemente precisas — Exclusión
[Art. 216 TFUE, ap. 2; Convenio de Aarhus, art. 9, ap. 3; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 2, letra b), y 10]
(véanse los apartados 70 a 72 y 74)
Resumen
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt es un grupo de acción ciudadana fundado en 2011 con ocasión de la presentación por algunos municipios neerlandeses de sus planes para la carretera regional N 65 y alrededores.
El referido grupo presentó ante la Comisión Europea el 29 de agosto de 2019 una denuncia contra el Reino de los Países Bajos, con objeto de que se constatara la infracción de la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente, (
1
) con ocasión del control por parte de las autoridades neerlandesas de la calidad del aire alrededor de la carretera regional en cuestión. Pues bien, al entender que no disponía de ningún elemento nuevo pertinente que justificara la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos, la Comisión informó al grupo mediante escrito de 30 de enero de 2020 de su decisión de dar por concluido sin ulterior trámite el expediente de denuncia.
Así pues, el grupo presentó ante la Comisión una solicitud de revisión interna de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia, al amparo del artículo 10 del Reglamento de Aarhus. (
2
) La Comisión desestimó por inadmisibilidad dicha solicitud (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), al entender que la decisión en cuestión no era ni un «acto administrativo» (
3
) ni una «omisión administrativa» (
4
) que pudieran ser objeto de revisión interna con arreglo al Reglamento de Aarhus, ya que se adoptó dentro del procedimiento por incumplimiento del artículo 258 TFUE.
Tras la presentación de un recurso de anulación contra la decisión impugnada, el Tribunal desestima dicho recurso tras examinar, en particular, la cuestión inédita de si un procedimiento de revisión emprendido contra la decisión de dar por concluido un procedimiento de denuncia contra un Estado miembro puede diferenciarse o no del procedimiento por incumplimiento de los artículos 258 TFUE y 260 TFUE.
Apreciación del Tribunal
En primer lugar, el Tribunal recuerda que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus confiere a las organizaciones no gubernamentales el derecho a presentar solicitudes de revisión interna ante instituciones de la Unión que hayan adoptado «actos administrativos» con arreglo al Derecho medioambiental. No obstante, el artículo 2, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento excluye del concepto de acto administrativo las medidas u omisiones por parte de instituciones u organismos de la Unión que actúen en condición de instancia de revisión administrativa con arreglo al procedimiento por incumplimiento de los artículos 258 TFUE y 260 TFUE.
El Tribunal considera en el caso de autos que la decisión de la Comisión de archivar la denuncia del grupo expresa su negativa a incoar el procedimiento por incumplimiento del artículo 258 TFUE contra el Reino de los Países Bajos, a falta de indicios suficientes sobre la supuesta infracción de Derecho de la Unión, pues la decisión se adoptó para dar por concluido un procedimiento denominado «CHAP», cuyo fin es la tramitación de solicitudes de investigación y denuncias recibidas por la Comisión sobre incumplimientos del Derecho de la Unión por los Estados miembros.
En segundo lugar, según el Tribunal, y a diferencia de lo alegado por el grupo, los procedimientos CHAP están vinculados indisociablemente con los procedimientos por incumplimiento, al igual que lo están los procedimientos EU Pilot, a los que se considera «precursores» de los procedimientos por incumplimiento. Señala a este respecto que el procedimiento de denuncia CHAP que inició el grupo constituía una primera etapa que podía llevar a la incoación del procedimiento por incumplimiento, ya que el único curso favorable que podía dársele a dicha denuncia habría dado lugar precisamente a la incoación del procedimiento por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos. Además, si bien los procedimientos CHAP pueden llevar a otros mecanismos informales de resolución de conflictos que, al igual que los procedimientos EU Pilot, eviten la aplicación del procedimiento por incumplimiento, la decisión de recurrir a ellos sigue estando sujeta a la discrecionalidad de la Comisión, que siempre puede retomar el procedimiento formal.
Por consiguiente, el Tribunal concluye que la decisión de dar por concluido sin ulterior trámite el expediente controvertido de denuncia fue adoptada por la Comisión en su condición de instancia de revisión administrativa con arreglo al procedimiento por incumplimiento previsto en el artículo 258 TFUE, por lo que no podía constituir un acto administrativo susceptible de revisión interna al amparo del artículo 10 del Reglamento de Aarhus.
En cuanto a la alegación del grupo de que al denegar su solicitud de revisión interna la Comisión menoscabó el acceso efectivo a la justicia de las organizaciones de defensa del medio ambiente, el Tribunal destaca que los procedimientos de revisión interna tienen efectivamente por objeto facilitar a dichas organizaciones el acceso a la justicia cuando en virtud del artículo 263 TFUE (referido al recurso de anulación) no lo tendrían por carecer de legitimación activa. No obstante, en el caso de autos la Comisión se ajustó a la restricción prevista por el propio Reglamento de Aarhus para excluir del concepto de acto administrativo en particular los actos adoptados en virtud del artículo 258 TFUE. De ello el Tribunal deduce que los procedimientos de revisión interna no tienen por objeto permitir la interposición de recursos contra medidas que, como la negativa de la Comisión a incoar un procedimiento por incumplimiento, con arreglo al artículo 263 TFUE y por razones que no sean la falta de legitimación de las organizaciones en cuestión no podrían impugnarse.
Por último, el Tribunal General desestima la excepción de ilegalidad propuesta contra los artículos 2, apartado 2, letra b), y 10 del Reglamento de Aarhus en relación con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. (
5
) A ese respecto el Tribunal General recuerda que es jurisprudencia del Tribunal de Justicia que las disposiciones de un acuerdo internacional del que sea parte la Unión solo pueden invocarse en apoyo de un recurso de anulación contra un acto de Derecho derivado de la Unión o de una excepción basada en la ilegalidad de tal acto si la naturaleza y el sistema del acuerdo no se oponen a ello y si dichas disposiciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas. Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en el que se basa el artículo 10 del Reglamento de Aarhus, no contiene ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que pueda regular directamente la situación jurídica de los particulares, de modo que no puede ser invocado a efectos de la apreciación de la legalidad de dicho artículo 10.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal confirma la decisión de la Comisión mediante la que esta desestimó por inadmisibilidad la solicitud de revisión interna efectuada por el grupo.
(
1
)	Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1).
(
2
)	Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13; en lo sucesivo, «Reglamento de Aarhus»).
(
3
)	Artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento de Aarhus.
(
4
)	Artículo 2, apartado 1, letra h), del Reglamento de Aarhus.
(
5
)	Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1).