61995CC0345_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 O presente recurso interposto pela República Francesa (a seguir «recorrente») que o Tribunal de Justiça é chamado a conhecer inscreve-se, pelo tema abordado, na linha de uma série de litígios relativos à sede do Parlamento Europeu (1) (a seguir «recorrido»). O recurso dirige-se directamente contra a deliberação do recorrido que fixa o seu calendário dos períodos de sessões para o ano de 1996 (2). Ao contrário do que se verificou durante muitos anos e devido a uma alteração introduzida na proposta inicial da Conferência dos Presidentes (3), apenas foi fixado para o mês de Outubro um período de sessão plenária de cinco dias. Uma vez que tradicionalmente o Parlamento não reúne em Agosto, o número dos períodos de sessões plenárias de cinco dias que se desenrolam normalmente em Estrasburgo ficou assim reduzido para onze em 1996.
2 Segundo a recorrente, esta fixação quantitativa constitui uma violação da decisão dos representantes dos governos dos Estados-Membros relativa à fixação das sedes das instituições e de determinados organismos e serviços das Comunidades Europeias (4), que foi adoptada em 12 de Dezembro de 1992 em Edimburgo (a seguir «decisão de Edimburgo»). O artigo 1.º da decisão de Edimburgo tem, com efeito, a seguinte redacção:
«O Parlamento Europeu tem sede em Estrasburgo, onde se realizam os doze períodos de sessões plenárias mensais, incluindo a sessão orçamental» (5).
3 A recorrente considera, além disso, criticável o aumento relativo do número dos «períodos de sessões plenárias» em Bruxelas para oito sessões de dois meios dias cada uma. Apesar de a decisão de Edimburgo também afirmar que «os períodos de sessões plenárias suplementares realizam-se em Bruxelas», a recorrente considera, no entanto, que a fixação formal da sede do Parlamento em Estrasburgo (6) é posta em causa dada a diminuição dos períodos de sessões plenárias de cinco dias em Estrasburgo e o aumento concomitante dos períodos de sessões plenárias suplementares em Bruxelas. A recorrente considera assim que é ilegal a deliberação impugnada do Parlamento no âmbito do fundamento geral de incompetência. Além disto, a deliberação em causa seria também ilegal por violação de formalidades essenciais. O presidente do Parlamento deveria ter declarado ilegal a alteração n.º 9, cuja adopção teve por efeito reduzir de doze para onze o número dos períodos de sessões plenárias de cinco dias, proposta pela Conferência dos Presidentes, e, deste modo, deveria ter afastado esta alteração em aplicação do artigo 125.º do Regimento interno do Parlamento Europeu. A recorrente alega, por fim, que a deliberação impugnada sofre de falta de fundamentação, o que, por si só, tornaria já ilegal o acto em questão.
4 O recorrido considera, pelo contrário, que a deliberação impugnada é plenamente válida. Defende, aliás, que, tomada à letra, a decisão de Edimburgo é, no seu entender, inválida. Todavia, a redacção dessa decisão presta-se a uma interpretação em conformidade com o Tratado. A deliberação controvertida do Parlamento não pode, no entanto, em caso algum, ser inválida devido a uma eventual incompatibilidade com a decisão de Edimburgo.
5 O Grão-Ducado do Luxemburgo interveio no caso concreto em apoio das conclusões da recorrente.
6 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- declarar nula e de nenhum efeito a deliberação do Parlamento Europeu de 20 de Setembro de 1995 que fixa o calendário dos trabalhos para 1996;
- condenar o recorrido nas despesas.
7 O recorrido conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar a recorrente nas despesas.
8 Voltar-se-á, no âmbito da análise jurídica, aos fundamentos e argumentos avançados pelas partes.
B - Análise
I - Quanto à admissibilidade
9 O recorrido não suscitou expressamente a questão prévia de inadmissibilidade. Compete, no entanto, ao Tribunal de Justiça verificar oficiosamente a admissibilidade do recurso (7).
10 Nos termos do artigo 173.º do Tratado CE, o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos «actos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros». Pode, por conseguinte, existir um obstáculo à admissibilidade do recurso se a decisão impugnada não produzir «efeitos jurídicos em relação a terceiros». O motivo da inadmissibilidade formulado deste modo foi até agora aplicado de forma constante pela jurisprudência (8) relativamente ao carácter impugnável dos actos do Parlamento Europeu. No entanto, este critério só foi adoptado de modo explícito no artigo 173.º do Tratado após a adaptação e a alteração do Tratado pelo Tratado de Maastricht.
11 Pode portanto levantar-se a questão de saber se o conteúdo do critério de admissibilidade exige uma definição diferente da que lhe era dada antes da alteração do Tratado. O facto de se ter pretendido reforçar a autonomia interna da instituição pode eventualmente militar a favor de uma concepção mais estrita do critério de admissibilidade. Por outro lado, a alteração introduzida pelo Tratado pode ter tido como único objectivo limitar-se a codificar a jurisprudência anterior (9) relativa à determinação e à aplicação do critério de admissibilidade.
12 A semelhança das formulações vai, em nosso entender, a favor desta última interpretação. Parece-nos, com efeito, no interesse de uma larga protecção jurídica que as barreiras erguidas em matéria de admissibilidade não sejam demasiado altas. A autonomia interna da instituição não deve ser afectada dado que, segundo jurisprudência constante (10), é apenas unicamente na fase do exame quanto ao fundo que são traçados os limites nos quais um acto da instituição deve ser qualificado de medida de organização interna e escapa, desse modo, a uma anulação pelo Tribunal de Justiça através de um recurso de anulação. Uma aplicação flexível das condições de admissibilidade não prejudica portanto, de forma alguma, a procedência da deliberação impugnada.
13 Esta apreciação pode assentar na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à admissibilidade de recursos de anulação interpostos contra actos do Parlamento Europeu. No acórdão de 23 de Março de 1993 proferido no processo Weber/Parlamento (11), o Tribunal de Justiça, remetendo para a jurisprudência anterior, declarou:
«No que se refere à admissibilidade do pedido de anulação, importa recordar que a Comunidade Económica Europeia é uma comunidade de direito na medida em que nem os seus Estados-Membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional que é o Tratado e que este último estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de procedimentos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos actos das instituições...» (12).
14 Quanto aos limites da fiscalização da legalidade assim definida, o Tribunal de Justiça acrescenta que não podem ser objecto de um recurso de anulação os actos «que apenas digam respeito à organização interna dos trabalhos do Parlamento» (13).
Estes actos são definidos pelo Tribunal de Justiça da seguinte forma:
«Relevam desta categoria os actos do Parlamento que ou não produzem efeitos jurídicos, ou apenas os produzem no interior do Parlamento no que se refere à organização dos seus trabalhos e estão sujeitos a processos de fiscalização estabelecidos pelo seu regimento» (14).
15 Na fase oral, o agente da recorrente, convidado expressamente a precisar os efeitos jurídicos concretos da deliberação controvertida, referiu-se, por um lado, ao efeito jurídico vinculativo quanto à realização de um dado período de sessões plenárias num local determinado e, por outro, às consideráveis consequências materiais que implica a presença dos membros da instituição num mesmo local.
16 À primeira vista, há que qualificar o calendário dos trabalhos de uma instituição como uma medida decorrente da sua organização interna. Em nosso entender, a obrigação jurídica de realizar as sessões plenárias em determinado momento num dado local ou, contra todas as expectativas, não o fazer é, consequentemente, susceptível de produzir efeitos externos. Abstraindo totalmente do direito e das obrigações dos membros da instituição de se reunirem no local, fixado ao mesmo tempo que a indispensável infra-estrutura administrativa, para poderem cumprir as suas tarefas parlamentares, e dos direitos que daqui decorrem directamente para os membros face à instituição, a indispensável colocação à disposição da infra-estrutura cria também ela indirectamente obrigações jurídicas face a terceiros.
17 Ora, se se afastar esta visão concreta das coisas em benefício de um plano abstracto, verifica-se que a recorrente equipara a deliberação impugnada a algo que põe em causa a decisão relativa à sede, isto é, a uma violação de uma competência que, nos termos do Tratado, está reservada aos «governos dos Estados-Membros» (15).
18 A deliberação impugnada pode portanto, em nosso entender, produzir efeitos jurídicos também face a terceiros. Outra é, no entanto, a questão de saber se o recorrido actuou nos limites da sua competência, questão cuja resposta deve necessariamente ser reservada para a análise quanto ao fundo.
19 Antes de passar à análise da procedência do recurso gostaria, no entanto, de aflorar um outro aspecto da admissibilidade. Penso numa problemática que pode ser definida como «interesse geral em agir».
20 O pedido da recorrente dirige-se, do ponto de vista do seu efeito prático, contra o facto de o Parlamento se ter abstido de efectuar em Estrasburgo um período de sessões plenárias de cinco dias, de 7 a 11 de Outubro de 1996, contrariamente ao que fora inicialmente proposto. No caso de a deliberação impugnada ser considerada ilegal, o referido período de sessões já não poderá no entanto ter lugar. Mas esta circunstância não deve ser um obstáculo à admissibilidade do recurso. De um ponto de vista formal, os Estados-Membros gozam do privilégio de poder agir sem dever justificar um interesse ou uma qualidade para o fazer (16). Por outro lado, é forçoso reconhecer que o alcance jurídico do pedido ultrapassa muito a simples apreciação relativa ao desenrolar do período de sessão em questão. A solução do litígio implica que sejam esclarecidos em princípio os limites de autonomia de que dispõe o recorrido para a organização dos seus trabalhos. Este vasto alcance do litígio, que ultrapassa o calendário de trabalho de 1996, parece evidente se se considerar que existe actualmente no Tribunal de Justiça outro recurso interposto pela recorrente contra o recorrido para anulação da deliberação do Parlamento que fixa o calendário de trabalho para 1997 (17).
21 Há portanto que considerar que o recurso é plenamente admissível.
II - Quanto à procedência
1. Quanto à incompetência
22 Para demonstrar a ilegalidade da deliberação impugnada, a recorrente apresenta vários fundamentos. A primeira e principal acusação baseia-se na alegada incompetência do recorrido. Segundo a recorrente, a deliberação do Parlamento constitui uma violação da decisão de Edimburgo na medida em que fixa doravante em onze os períodos de sessões plenárias de cinco dias em Estrasburgo, enquanto a decisão de Edimburgo menciona expressamente doze períodos de sessões plenárias. Ao afastar-se assim dos elementos obrigatórios da decisão de Edimburgo, o recorrente excedeu as suas competências. Os Estados-Membros, ao adoptarem a decisão de Edimburgo, cumpriram a obrigação que lhes incumbia, nos termos do Tratado, de fixar a sede das instituições (18). Esta decisão não pode ser posta em causa. Tal eventualidade seria de facto excluída, quanto mais não fosse por motivos relacionados com as normas processuais. As decisões adoptadas em aplicação do artigo 216.º do Tratado pelos representantes dos governos dos Estados-Membros constituem actos sui generis não susceptíveis de serem atacados nem através de recurso de anulação nos termos do artigo 173.º do Tratado, nem através da arguição de inaplicabilidade nos termos do artigo 184.º do Tratado. Uma tal interpretação está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. A recorrente reconhece no entanto que a decisão de Edimburgo pode ser objecto de interpretação pelo Tribunal de Justiça.
23 O recorrido alega que a decisão impugnada foi adoptada no âmbito das suas competências. No caso em apreço, trata-se em definitivo não da fixação da sede, mas do direito de organização interna do Parlamento. A deliberação impugnada não pode, por conseguinte, ser equiparada a uma violação da decisão de Edimburgo. Na medida em que a decisão de Edimburgo, interpretada literalmente, deva servir de critério de apreciação da deliberação em causa, o recorrido alega que a referida decisão é, por seu lado, inválida. Por resolução de 16 de Dezembro de 1992 (19), o recorrido exprimiu aliás este ponto de vista assim que teve conhecimento da decisão adoptada em Edimburgo.
24 Quanto às consequências da alegada ilegalidade, o recorrido sustenta que a decisão de Edimburgo deveria ser objecto de um controlo incidental no âmbito do presente processo. Esse controlo poderia levar à conclusão de que a decisão em questão era pelo menos parcialmente inválida na medida em que restringe de forma ilegal o direito do recorrido de regulamentar a sua organização interna, tal como lhe foi reconhecido pelo Tratado (20). O recorrido considera no entanto possível dar à decisão de Edimburgo uma interpretação conforme com o Tratado.
25 A decisão de Edimburgo é determinante para apreciar a legalidade da decisão impugnada qualquer que seja a acepção na qual se deva, em definitivo, entendê-la. Ora, uma vez que as perspectivas das partes vão do carácter inatacável da decisão até à sua invalidade parcial, é preciso, em primeiro lugar, esclarecer a natureza jurídica e o conteúdo da decisão.
26 As partes são unânimes em afirmar que uma decisão dos representantes dos governos dos Estados-Membros adoptada em aplicação do artigo 216.º do Tratado CE não pertence, em princípio, à categoria dos actos susceptíveis de recurso nos termos do artigo 173.º do Tratado. Foi neste sentido que o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão de 30 de Junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão (21), segundo o qual:
«Resulta claramente do teor desta norma [artigo 173.º] que os actos adoptados pelos representantes dos Estados-Membros agindo na qualidade de representantes do respectivo governo, e não na de membros do Conselho, e exercendo assim colectivamente as competências dos Estados-Membros, não estão sujeitos à fiscalização de legalidade a efectuar pelo Tribunal de Justiça» (22).
27 A redacção do artigo 184.º do Tratado, que permite uma fiscalização incidental de um regulamento, com a eventual consequência de inaplicabilidade desse regulamento, é também clara.
28 Em nosso entender, isto não significa no entanto que os actos dos representantes dos governos dos Estados-Membros, que são adoptados com base no Tratado, escapem a qualquer fiscalização de legalidade. A Comunidade Europeia é uma comunidade de direito (23), relativamente à qual o Tribunal de Justiça é chamado, nos termos do artigo 164.º do Tratado, a garantir o respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado. O artigo 216.º do Tratado - que afirma o «poder constituinte da Comunidade», isto é, os Estados-Membros - dá aos governos dos Estados-Membros um mandato claramente definido. Ora, parece-nos decorrer de um princípio elementar do Estado de direito que o respeito pelos limites desse mandato não está, em princípio, subtraído a uma fiscalização jurisdicional.
29 Quanto a isto, não partilhamos o ponto de vista defendido pelas partes de que as decisões que nomeiam os comissários ou os membros do Tribunal de Justiça (24) não podem em caso algum ser submetidas a fiscalização jurisdicional. Imagine-se apenas que, no âmbito da nomeação dos comissários, a personalidade designada seja nacional não de um qualquer Estado-Membro, mas de um Estado terceiro, ou que um mandato seja fixado por uma duração inferior a cinco anos. Situações análogos são também possíveis no que se refere à nomeação dos membros do Tribunal de Justiça. Seria dar livre curso à manipulação se estas decisões, em contradição com a letra do Tratado, fossem irreversíveis (25).
30 É ponto assente que uma decisão dos representantes dos governos dos Estados-Membros adoptada em aplicação do artigo 216.º do Tratado não está incluída nas formas de actos das instituições da Comunidade, tal como definidas, por exemplo, no artigo 189.º do Tratado. Também se pode admitir que estas decisões são hierarquicamente superiores àqueles actos. Tem-se isto em devida conta na medida em que estão subtraídas a uma fiscalização exercida nos termos dos artigos 173.º e 184.º do Tratado e que, desta forma, se revestem de uma força nitidamente superior à do direito comunitário derivado. No entanto, devem respeitar os limites traçados pelo Tratado para não incorrerem no veredicto de ilegalidade. Em nosso entender, a única questão que se pode colocar é a de saber quais são os efeitos que provoca, no plano processual, a potencial ilegalidade de tal decisão.
31 Entre todas as soluções, deve preferir-se uma interpretação em conformidade com o Tratado. Esta abordagem parece não levantar qualquer problema e as partes consideram-na, aliás, possível no caso em apreço. Há portanto que examinar, desde já, se a decisão de Edimburgo se presta a uma interpretação em conformidade com o Tratado. Aparentemente, trata-se no caso concreto sobretudo da fixação em doze do número dos períodos de sessões plenárias que devem ter lugar em Estrasburgo. Mas esta maneira puramente aritmética de ver as coisas só de forma secundária reflecte a verdadeira problemática. Deve partir-se da decisão de princípio adoptada em favor de Estrasburgo como local da sede do Parlamento Europeu. Coloca-se em seguida a questão de saber em que medida a decisão sobre a sede implica um número determinado de períodos de sessões plenárias neste local. Por fim, convém apreciar a importância de que se reveste, neste contexto, a sessão orçamental a que a decisão faz expressamente referência. Após a análise do nexo entre a sede, os períodos de sessões plenárias e a sessão orçamental, será preciso aprofundar o carácter distintivo dos «períodos de sessões plenárias suplementares».
32 O fundamento jurídico da decisão de Edimburgo encontra-se nos artigos 216.º do Tratado CE, 77., do Tratado CECA e 189., do Tratado Euratom (26). A competência deste modo consagrada não é, no entanto, ilimitada. Encontra os seus limites nos artigos 142.º do Tratado CE, 25., do Tratado CECA e 112., do Tratado Euratom (27), que codificam o poder de organização interna do Parlamento, e no artigo 5.º do Tratado CE, que impõe aos Estados-Membros um dever de cooperação leal.
33 A situação de tensão natural entre estas disposições foi já objecto de litígios anteriores relativos à sede do Parlamento (28) e sondada de forma exaustiva, através de comparação, nos acórdãos respectivos. Apesar de os acórdãos precedentes só terem sido proferidos no que se refere à fixação provisória da sede das instituições, as apreciações de princípio que comportam podem também servir de fundamento à solução do presente caso, uma vez que a fixação provisória da sede também se inscrevia no âmbito do exercício da competência prevista no artigo 216.º do Tratado. De resto, o Tribunal de Justiça não viu no carácter provisório das decisões nenhum elemento susceptível de afectar o respectivo efeito obrigatório (29). Em conformidade com esta jurisprudência, há que partir do princípio de que, quando adoptam decisões, os governos dos Estados-Membros devem respeitar a competência do Parlamento de regulamentar a sua organização interna. «Devem velar para que tais decisões não entravem o bom funcionamento do Parlamento» (30).
34 De um ponto de vista puramente formal, a fixação do futuro calendário de trabalho de uma instituição decorre seguramente da organização interna dessa instituição. Ora a situação é diferente no contexto da decisão de Edimburgo na qual o local e o número de certos períodos de sessão são objecto do acordo. A decisão de princípio que fixa em Estrasburgo a sede do Parlamento não nos parece de modo algum criticável do ponto de vista jurídico. É apenas devido à manutenção de vários locais de trabalho que a decisão sobre a sede exige uma qualificação mais precisa. Inspirando-se na prática anterior desenvolvida pelo Parlamento, com base na decisão dos representantes dos Estados-Membros de 8 de Abril de 1965 (31), no que se refere à organização dos trabalhos, os governos dos Estados-Membros definiram a sede do Parlamento Europeu como o local onde «se realizam os doze períodos de sessões plenárias mensais incluindo a sessão orçamental».
35 Coloca-se portanto a questão de saber se esta formulação foi de facto escolhida com o objectivo de fixar o número dos períodos de sessões e o objecto de uma delas ou se os seus termos não devem, no fundo, ser entendidos no sentido de que a sede do Parlamento se distingue pela existência de períodos de sessões plenárias regulares nesse local.
36 Para poder apreciar correctamente esta questão, importa recordar que ao longo dos anos tornou-se regra um modo de funcionamento cíclico do Parlamento com vista ao cumprimento das tarefas que lhe incumbem. O recorrido expôs de forma muito clara e circunstanciada a evolução do seu modo de funcionamento até ao statu quo. Daqui resulta que os períodos de sessões do Parlamento têm lugar de acordo com uma sequência que alterna as semanas reservadas às reuniões dos grupos políticos, as semanas dos períodos de sessões plenárias com uma duração de cinco dias em princípio (32), as semanas das reuniões das comissões parlamentares e uma semana com carácter misto.
37 Tradicionalmente, o Parlamento não se reúne durante o mês de Agosto. Além disso, nos anos das eleições nenhuma sessão plenária tem lugar no mês de Junho. O facto de, apesar disso, no passado o Parlamento ter tido muitas vezes um total de doze semanas de plenário por ano, decorre de, nesses anos, ter havido duas semanas de plenário no mês de Outubro.
38 Se se tiver unicamente em conta o número das semanas de plenário que têm lugar por ano, a prática durante o último decénio apresenta-se da seguinte forma:
Os anos das eleições 1984 e 1989 tiveram onze semanas de plenário; no ano de eleições 1994, o seu número limitou-se mesmo a dez. Nos anos de 1985 a 1988, 1990 e 1991 houve doze semanas de plenário, tendo duas tido lugar no mês de Outubro. Em 1992 e 1993 o Parlamento só teve onze semanas de plenário uma vez que no mês de Outubro respectivo só houve uma semana de plenário, o que de resto também se verificou no ano de eleições 1994. Por fim, no calendário de trabalho para o ano 1995 o número de semanas de plenário foi fixado de novo em doze.
39 Para interpretar a decisão de Edimburgo, que é fruto de um compromisso político, importa, em primeiro lugar, partir da redacção do acordo. Este inclui a expressão «onde se realizam os doze períodos de sessões plenárias mensais» (33) e não, por exemplo, «o número dos períodos de sessões plenárias neste local está fixado em doze». A primeira formulação que acabamos de citar indica que os representantes dos governos dos Estados-Membros se referiram a uma prática seguida pelo Parlamento no que se refere ao seu funcionamento. Esta análise é em seguida confirmada pelo acordo. Tanto os períodos de sessões plenárias suplementares como a reunião das comissões em Bruxelas corresponde à prática anterior que, de resto, já foi aprovada pelo Tribunal de Justiça em acórdãos anteriores relativos à sede do Parlamento (34).
40 Tendo em conta a prática que esboçamos acima, o número de doze relativo aos períodos de sessões plenárias que se verificam durante um ano não deve de modo algum ser visto como um número absoluto. Ainda que se pretenda tomar à letra a formulação em causa, esta concepção choca no próximo obstáculo resultante da utilização do termo «mensais». Resta então determinar se os representantes dos governos dos Estados-Membros entenderam efectivamente obrigar o Parlamento a reunir também em Agosto e, nos anos das eleições, em Junho. Isto parece-nos, em qualquer caso, muito improvável.
41 Mesmo admitindo que partilhamos o ponto de vista que a recorrente defendeu na audiência, segundo a qual o número de doze poderia também ser atingido graças a um segundo período de sessão plenária em Outubro, esta concepção não tem qualquer apoio na redacção da decisão, que faz expressamente referência aos períodos de sessões plenárias «mensais». A situação extraordinária e periódica dos anos de eleições também não se encontra reflectida no texto. Por estes motivos, consideramos que a formulação da decisão em causa não deve ser vista literalmente, devendo ser interpretada de forma flexível para que se tenha em conta a prática anteriormente seguida no que se refere à organização dos trabalhos do Parlamento e às necessidades daí resultantes. O número de doze não deve, por conseguinte, ser entendido nem como um limiar mínimo nem como um limiar máximo.
42 Nesta óptica, a menção expressa da sessão orçamental aparece também sob uma luz especial. Como o agente do recorrido expôs de modo credível na audiência, a fixação de uma data de sessão orçamental reveste-se no máximo de uma importância secundária. Ainda que de outras vezes o orçamento tenha sido tradicionalmente debatido no âmbito de um dos períodos de sessão do mês de Outubro, a duração e a envergadura do debate não justificam de modo algum que se qualifique um período de sessão plenária como «sessão orçamental». Com a fixação das perspectivas financeiras válidas até 1999, como decidiu o Conselho Europeu de Edimburgo, a discussão orçamental perdeu ainda mais intensidade. Desde então, durante um período de sessão plenária de cinco dias, apenas meio dia de sessão lhe tem sido consagrado.
43 Se se considerar a prática, estatisticamente discriminada por matéria (35), dos trabalhos parlamentares durante os últimos anos, é claro que - já antes de 1992 - não se verifica uma nítida preponderância das decisões de ordem orçamental no decurso de um dos períodos de sessão do mês de Outubro.
44 É possível que a menção expressa da sessão orçamental na decisão de Edimburgo encontre uma certa justificação no carácter naturalmente repetitivo e na data da sessão no decurso de um ano civil (36), mas não corresponde no entanto, de forma alguma, ao peso real da referida sessão. Correctamente interpretada, a decisão de Edimburgo deixa portanto margem a um regime flexível de fixação do programa dos trabalhos parlamentares. Em consequência, a decisão concretiza a definição da sede no sentido de que é nesse local que se devem efectuar os períodos de sessões plenárias normais, sem fixar de forma obrigatória o número, o calendário ou o objecto desses períodos de sessões.
45 Esta latitude relativa encontra um limite na medida em que se ponha em causa a decisão formal sobre a sede, incluindo a definição da sede como o local onde se desenrolam as semanas de plenário normais. É preciso partir da ideia de que o essencial dos trabalhos em plenário está ligado a Estrasburgo. O funcionamento da instituição deve ser organizado de modo a que Estrasburgo seja o centro dos trabalhos em sessão plenária.
46 Por conseguinte é de partilhar o ponto de vista da recorrente de que a decisão de Edimburgo impôs ao recorrido algumas limitações no que se refere à organização dos seus trabalhos. Este quadro pode também ser interpretado como uma exigência mínima que se justifica precisamente pelo facto de o local da sede da instituição necessitar de uma qualificação especial atendendo à manutenção de vários locais de trabalho.
47 A recorrente considera além disso que a decisão formal sobre a sede é também posta em causa pela fixação do calendário de trabalho do recorrido para 1996 pelo facto de, além da redução de doze para onze semanas de plenário, o número dos períodos de sessões plenárias suplementares em Bruxelas ter, concomitantemente, aumentado.
48 Uma análise da prática anterior seguida no que se refere à fixação dos períodos das sessões plenárias suplementares em Bruxelas mostra que, devido à fixação de oito vezes dois meios dias de sessão, foi ultrapassado o número de períodos de sessões plenárias suplementares até então fixados durante um ano. Por outro lado, é preciso ter em conta que a duração absoluta da reunião, expressa em meios dias, corresponde à dos períodos de sessões plenárias suplementares durante o ano de 1995 (37) e é relativamente insignificante em comparação com as semanas de plenário que se desenrolam em Estrasburgo (38).
49 Para se poder pronunciar sobre a validade da fixação de períodos de sessões plenárias suplementares, importa, neste contexto, fazer também referência, em primeiro lugar, à redacção da decisão de Edimburgo. Esta afirma simplesmente: «Os períodos de sessões plenárias suplementares realizam-se em Bruxelas.» Esta formulação não permite concluir por uma hipotética limitação do número de eventuais períodos de sessões plenárias suplementares.
50 Importa salientar que, de um ponto de vista puramente terminológico, não se trata, nos termos do artigo 139.º, segundo parágrafo, do Tratado, de «sessões extraordinárias». O Parlamento Europeu pode reunir-se em «sessão extraordinária» como referido nesse artigo, a pedido da maioria dos seus membros, do Conselho ou da Comissão. Como o agente do recorrido confirmou na audiência, esta forma de sessão nunca foi utilizada.
51 A redacção da decisão de Edimburgo também não fornece qualquer indicação quanto a saber se, como aliás o Tribunal de Justiça exigiu no acórdão França/Parlamento, os períodos de sessões plenárias suplementares devem ter um carácter excepcional (39) ou ser consideradas como sessões plenárias especiais (40).
52 A expressão «períodos de sessões plenárias adicionais» parece-nos por conseguinte implicar que se deve tratar de períodos de sessões plenárias fora das semanas de plenário que se desenrolam normalmente. Esta apreciação foi confirmada pela prática que já era seguida sob a égide da decisão de 8 de Abril de 1965 relativa à instalação provisória de certas instituições (41). Ora, como já se afirmou, os representantes dos governos dos Estados-Membros inspiraram-se para a redacção da decisão de Edimburgo na prática anterior.
53 Razões objectivas relativas ao bom funcionamento do Parlamento conduzem também a equiparar os períodos de sessões plenárias adicionais a períodos de sessões plenárias organizadas fora das semanas de plenário que se desenrolam normalmente. A manutenção de três locais de trabalho do Parlamento, como resulta da decisão de Edimburgo, e a designação expressa de Bruxelas como local de reunião das comissões, faz com que os períodos de sessões plenárias de curta duração em Bruxelas, local onde se encontram as comissões e onde estão implantados os grupos políticos (42), seja uma solução razoável, ou mesmo a única praticável.
54 Uma simples olhadela para o controvertido calendário dos períodos de sessões para 1996 permite concluir que a totalidade dos oito períodos de sessões plenárias de curta duração em Bruxelas está fixada para semanas nas quais se previram primeiramente reuniões de comissões e de grupos políticos.
55 Das considerações que precedem pode-se, em nosso entender, concluir que não se deduz da redacção e do significado da decisão de Edimburgo qualquer limite do número dos «períodos de sessões plenárias suplementares» em Bruxelas. Apenas importa o respeito pelo princípio segundo o qual as semanas de plenário normais devem ter lugar em Estrasburgo. Com base nesta interpretação, há portanto que considerar que, por um lado, a decisão de Edimburgo está em conformidade com o Tratado e que, por outro, a deliberação impugnada é compatível com a decisão de Edimburgo.
2. Quanto à violação de formalidades substanciais
a) As obrigações que incumbem ao presidente do Parlamento nos termos do artigo 125.º do Regimento interno do Parlamento Europeu
56 A recorrente alega que o presidente do Parlamento Europeu deveria ter declarado inadmissível a alteração n.º 9 à deliberação em causa e afastá-la em aplicação do artigo 125.º, n.º 3, do Regimento interno do Parlamento Europeu (43). Os motivos de inadmissibilidade enunciados no artigo 125.º, n.º 1, no que se refere às alterações, não são exaustivos. A violação de uma disposição do Tratado constitui, de qualquer modo, um motivo objectivo de inadmissibilidade.
57 O recorrido alega, ao invés, que apenas as alterações manifestamente inadmissíveis podem ser afastadas pelo presidente do Parlamento Europeu em aplicação do artigo 125.º, n.º 3, do Regimento interno. Ora, como em todo o caso o recorrido considera a deliberação impugnada válida e que, portanto, a alteração n.º 9 não era de modo algum manifestamente inadmissível, o presidente do Parlamento não tinha por isso qualquer razão para a afastar.
58 Na medida em que, à luz dos desenvolvimentos precedentes, há que partir do princípio de que a deliberação impugnada é válida do ponto de vista do mérito, as considerações que seguem são de natureza puramente hipotética.
59 A alteração n.º 9 controvertida tem a seguinte redacção: «Outubro, 41.a semana. Suprimir o período de sessão de 7 a 11.» A adopção desta alteração está em substância na origem do conteúdo contestado pela recorrente. Admitindo que a fixação de apenas onze períodos de sessões plenárias no calendário de sessões para o ano de 1996 tivesse sido ilegal, resta saber se o presidente do Parlamento Europeu deveria ter considerado esta alteração inadmissível.
60 O artigo 125.º, n.º 3, do Regimento interno afirma que: «Compete ao presidente decidir da admissibilidade das alterações.» Os motivos que implicam a inadmissibilidade de uma alteração estão enunciados no n.º 1 do mesmo artigo, nos termos do qual:
«Nenhuma alteração é admissível se:
a) o respectivo conteúdo não tiver qualquer relação directa com o texto que pretende alterar;
b) se destinar a suprimir ou substituir um texto na sua totalidade;
c) caso se destine a suprimir parte de um texto, o seu objectivo puder ser alcançado através do recurso a uma votação por partes nos termos do artigo 116.º;...
d) se destinar a alterar mais do que um dos artigos ou números do texto ao qual se aplica; esta disposição não se aplica às alterações de compromisso;
e) pelo menos numa das línguas oficiais se tornar manifesto que a redacção do texto que se pretende alterar não exige modificação...».
61 Nos termos do n.º 2 da referida disposição, as alterações tornar-se-ão caducas se forem «incompatíveis com decisões anteriormente tomadas sobre o mesmo texto durante a mesma votação».
62 As interpretações feitas do artigo 125.º em aplicação do artigo 162.º do Regimento interno precisam que: «A decisão do presidente sobre a admissibilidade das alterações, tomada com base no n.º 3, fundar-se-á não só nas disposições dos n.os 1 e 2 mas também nas disposições do regimento em geral» (44).
63 Da leitura dos motivos de inadmissibilidade conclui-se que se trata basicamente de critérios de apreciação puramente formais. Mesmo um recurso às interpretações dadas do artigo 125.º, que remetem para o conjunto das disposições do regimento, não fornece qualquer elemento que permita concluir que compete ao presidente do Parlamento Europeu exercer uma fiscalização geral de legalidade. Levados a interrogarmo-nos sobre o objectivo e as finalidades dos poderes de fiscalização do presidente em aplicação do artigo 125.º, n.º 3, do Regimento interno, consideramos que estes também não se traduzem numa larga fiscalização jurídica.
64 Uma análise das funções do presidente, tal como definidas no artigo 19.º do Regimento interno, mostra que lhe foram principalmente atribuídas funções de ordem e de organização. O artigo 19.º, n.os 1 e 2, por exemplo, tem a seguinte redacção:
«1. O presidente dirige, nos termos previstos no presente regimento, as actividades do Parlamento e dos seus órgãos. O presidente dispõe de todos os poderes para presidir às deliberações do Parlamento e assegurar o correcto desenrolar dos trabalhos.
2. Cabe ao presidente abrir, suspender e encerrar as sessões. Cabe também ao presidente assegurar a observância do regimento, manter a ordem, conceder a palavra, dar por encerrados os debates, pôr os assuntos à votação e proclamar o resultado das votações. Compete ainda ao presidente enviar às comissões as comunicações que lhes digam respeito.»
65 Em nosso entender, o n.º 3 desse artigo milita mesmo contra um poder de fiscalização quanto ao mérito do presidente. Afirma:
«3. Durante os debates, o presidente só poderá usar da palavra para fazer o resumo da discussão e chamar os deputados à ordem; caso pretenda tomar parte no debate, o presidente deve deixar o seu lugar, ao qual só poderá regressar quando tal debate tiver terminado.»
66 Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 4, o presidente assume funções de representação que não se revestem de importância no presente contexto.
67 O artigo 125.º, n.º 1, do Regimento interno define claramente os critérios com base nos quais uma alteração pode ser controlada no que se refere à sua admissibilidade. Mesmo a remissão em termos gerais para as disposições do Regimento interno não permite inferir que o presidente do Parlamento esteja habilitado a exercer uma fiscalização jurídica geral. O Regimento interno é um conjunto de regras de organização da instituição do Parlamento que não se destinam ou não são susceptíveis de servir de critério com vista a uma fiscalização jurídica quanto ao mérito dos actos dessa instituição. Em nosso entender, esse poder de fiscalização seria dificilmente conciliável com a soberania do Parlamento.
68 Neste caso só se imporia uma outra apreciação se se partisse da hipótese de um acto manifestamente ilegal. Em tal situação, resta saber se o presidente da instituição deve ser obrigado a fechar os olhos perante a ilegalidade material do acto para se limitar a uma fiscalização formal. Ora, uma vez que não se pode considerar que a alteração em causa enferme de tal vício manifesto, este ponto não precisa de ser aprofundado para efeitos do presente processo. É forçoso portanto constatar que o presidente do Parlamento está habilitado a exercer uma fiscalização formal destinada a assegurar o respeito do Regimento interno. Dado que não se prova nem se deve presumir uma infracção às disposições do Regimento interno, há que considerar que o presidente não tinha, portanto, em aplicação do artigo 125.º, n.º 3, do Regimento interno, qualquer razão para considerar inadmissível a alteração n.º 9.
b) Inexistência de fundamentação
69 O terceiro e último fundamento invocado pela recorrente baseia-se em violação de formalidades substanciais decorrentes da inexistência de fundamentação. É ponto assente que a deliberação que fixa o calendário dos períodos de sessões 1996 não inclui qualquer fundamentação.
70 O recorrido considera no entanto que a deliberação não deve ser fundamentada. Por um lado, trata-se de um acto de organização interna da instituição que não é susceptível de afectar direitos de terceiros, a não ser em circunstâncias excepcionais. Por outro, o calendário de trabalho de uma instituição é claro enquanto tal. A fundamentação de uma medida tal como a decisão que fixa o calendário dos períodos de sessões seria de tal modo evidente que tornaria redundante uma fundamentação escrita.
71 O artigo 190.º do Tratado prevê expressamente uma obrigação de fundamentação no que se refere aos regulamentos, às directivas e às decisões. São estes os tipos de actos a que o legislador comunitário recorre correntemente no exercício da sua actividade legislativa. Caracterizam-se por se destinarem a produzir efeitos obrigatórios. Ora, a deliberação em causa do Parlamento nem está, de um ponto de vista formal, abrangida por uma das categorias de actos visadas no artigo 190.º do Tratado, nem se destina a produzir per se efeitos jurídicos em relação a terceiros. Em nosso entender, importa acolher o ponto de vista do recorrido de que a fixação do calendário das sessões para o ano subsequente é, enquanto tal, racional e que a deliberação impugnada não tinha, portanto, que ser fundamentada.
72 Em consequência, não devem, em definitivo, ser acolhidos os fundamentos que a recorrente apresentou, devendo portanto negar-se provimento ao recurso.
Quanto às despesas
73 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do artigo 69.º, n.º 4, um Estado-Membro que intervenha no processo suporta as suas próprias despesas.
C - Conclusões
74 Tendo em conta as considerações precedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que decida da seguinte forma:
«1) É negado provimento ao recurso.
2) A recorrente é condenada nas despesas.
3) O interveniente suportará as suas despesas.»
(1) - Acórdãos de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento (230/81, Recueil, p. 255); de 10 de Abril de 1984, Luxemburgo/Parlamento (108/83, Recueil, p. 1945); de 22 de Setembro de 1988, França/Parlamento (358/85 e 51/86, Colect., p. 4821), e de 28 de Novembro de 1991, Luxemburgo/Parlamento (C-213/88 e C-39/89, Colect., p. I-5643).
(2) - Deliberação de 20 de Setembro de 1995 (JO C 269, p. 55).
(3) - Proposta da Conferência dos Presidentes de 14 de Setembro de 1995 (JO C 269, p. 19).
(4) - JO C 341, p. 1.
(5) - Sublinhado nosso.
(6) - V. artigo 1.º, alínea a), primeira frase, da decisão de Edimburgo, nos termos do qual «o Parlamento Europeu tem sede em Estrasburgo».
(7) - V. acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339, n.º 19).
(8) - V. acórdãos Os Verdes/Parlamento (já referido na nota 7, n.º 25); França/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 13), e de 28 de Novembro de 1991, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 16).
(9) - V. nota 8.
(10) - V. acórdãos de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 30); França/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 15), e de 28 de Novembro de 1991, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1, n.os 16 e 24).
(11) - C-314/91, Colect., p. I-1093.
(12) - Ibidem (n.º 8).
(13) - Ibidem (n.º 9).
(14) - Ibidem (n.º 10); sublinhado nosso.
(15) - V. artigo 216.º do Tratado CE, artigo 77.º do Tratado CECA e artigo 189.º do Tratado Euratom.
(16) - V., também neste sentido, acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 24).
(17) - V. processo C-267/96 (JO C 269, p. 21).
(18) - V. artigo 216.º do Tratado CE, artigo 77.º do Tratado CECA e artigo 189.º do Tratado Euratom. Por maior comodidade, referiremos, nos desenvolvimentos que se seguem, principalmente as disposições do Tratado CE.
(19) - V. JO C 21, p. 105; v. igualmente a acta da sessão de 20 de Abril de 1993 (JO C 150, pp. 26 e segs.).
(20) - V. artigo 142.º do Tratado CE, artigo 25.º do Tratado CECA e artigo 112.º do Tratado Euratom. Por maior comodidade, referiremos, nos desenvolvimentos que se seguem, principalmente as disposições do Tratado CE.
(21) - C-181/91 e C-248/91, Colect., p. I-3685.
(22) - Ibidem, n.º 12 do acórdão; sublinhado nosso.
(23) - V. acórdão Os Verdes/Parlamento (já referido na nota 8, n.º 23).
(24) - V. artigos 157.º, 158., e 167., do Tratado.
(25) - É certo que, no que se refere à nomeação dos comissários, existe um certo correctivo que reside na participação do Parlamento em conformidade com o artigo 158.º do Tratado. Este correctivo, no entanto, só foi introduzido na sequência do Tratado de Maastricht e não retira acuidade ao problema.
(26) - Para maior comodidade, referiremos a seguir unicamente o artigo 216.º do Tratado CE.
(27) - Sempre por maior comodidade, referiremos unicamente o artigo 142.º do Tratado CE.
(28) - V. nota 1.
(29) - No acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1), pode ler-se, por exemplo, no n.º 38: «No entanto, em virtude dos deveres recíprocos de cooperação leal atrás referidos, as decisões do Parlamento, por seu lado, devem respeitar a competência dos governos dos Estados-Membros de fixar a sede das instituições e as decisões entretanto tomadas provisoriamente» (sublinhado nosso). V., também neste sentido, acórdão de 28 de Novembro de 1991, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 52).
(30) - V. acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 37); v. também acórdão França/Parlamento (já referido na nota 1, n.º 35).
(31) - Decisão dos representantes dos governos dos Estados-Membros, relativa à instalação provisória de certas instituições e de certos serviços das Comunidades (JO 1967, 152, p. 18).
(32) - A seguir designadas «semanas de plenário» por maior comodidade.
(33) - Sublinhado nosso.
(34) - Acórdãos de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento (já referido na nota 1), e França/Parlamento (já referido na nota 1).
(35) - V. o XXV Relatório geral sobre a actividade das Comunidades Europeias 1991, p. 425; XXVI Relatório geral sobre a actividade das Comunidades Europeias 1992, p. 406; XXVII Relatório geral sobre a actividade das Comunidades Europeias 1993, p. 395; Relatório geral sobre a actividade da União Europeia 1994, p. 453; Relatório geral sobre a actividade da União Europeia 1995, p. 461.
(36) - As primeira e segunda leituras do orçamento têm normalmente lugar no último trimestre de um ano civil.
(37) - Quatro vezes quatro meios dias, isto é, dezasseis meios dias por ano.
(38) - Dez meios dias por semana, para o ano de 1995, isto significa doze vezes dez meios dias, isto é, um total de cento e vinte meios dias por ano, e para o calendário em causa dos períodos de sessões de 1996 onze vezes dez meios dias, isto é, cento e dez meios dias por ano.
(39) - Acórdão já referido na nota 1, n.os 31 e 40.
(40) - Ibidem, n.os 40 e 41.
(41) - Já referida na nota 31.
(42) - V. a argumentação do agente do recorrido que afirmou, na audiência, que os grupos políticos se encontram em Bruxelas.
(43) - JO 1995, L 293, p. 1 (a seguir «Regimento interno»).
(44) - Sublinhado nosso.