62021CC0551
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
13 päivänä heinäkuuta 2023 (
1
)
Asia C‑551/21
Euroopan komissio
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2021/1117 – Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirja (2021–2026) – Allekirjoittaminen Euroopan unionin puolesta ja väliaikainen soveltaminen – Allekirjoittamista koskeva toimivalta – Neuvoston puheenjohtajan myöntämä valtuutus – Portugalin tasavallan hallituksen pysyvän edustajan ja jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitean (Coreper) puheenjohtajan allekirjoitus – SEU 13 artiklan 2 kohta ja 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke – SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohta sekä SEUT 220 ja SEUT 221 artikla – Unionin ulkoista edustusta koskeva komission toimivalta – Kansainvälisten sopimusten tekemistä koskeva neuvoston toimivalta – Unionin toimielinten välisen vilpittömän yhteistyön periaate – SEUT 296 ja SEUT 297 artikla – Perusteluvelvollisuus – Valtuutusta koskevan päätöksen julkaiseminen
Sisällys
I Johdanto
II Oikeudellinen kehys
A Kaksi Wienin yleissopimusta
B Unionin oikeus
1. SEU
2. SEUT
III Asian tausta
IV Menettely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
V Arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
B Perusteet
1. Ensimmäinen kanneperuste
a) SEU 17 artiklan ja SEUT 218 artiklan välinen epäselvä suhde
b) SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke – käsite ”unionin ulkoinen edustus”
1) Tulkinta kansainvälisen oikeuden valossa
2) Tulkinta SEUT 220 ja SEUT 221 artiklan valossa
3) Välipäätelmä
c) SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohta – neuvoston lupa allekirjoittamiseen
1) Asianosaisten lausumat
2) Arviointi
d) Välipäätelmä
2. Toinen kanneperuste
VI Oikeudenkäyntikulut
VII Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1.
Euroopan komissio vaatii nyt käsiteltävällä SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteella, että Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) allekirjoittamisesta unionin puolesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta 28.6.2021 tehdyn neuvoston päätöksen (EU) 2021/1117 (
2
) (jäljempänä riidanalainen päätös) 2 artikla kumotaan. Siinä neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta. Lisäksi komissio vaatii, että neuvoston puheenjohtajan Portugalin tasavallan pysyvälle edustajalle ja jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitean (Coreper) puheenjohtajalle myöntämä valtuutus allekirjoittaa tämä pöytäkirja unionin puolesta (jäljempänä riidanalainen valtuutus) kumotaan.
2.
Komissio väittää lähinnä, että neuvosto on ylittänyt toimivaltansa ja siten loukannut komissiolle SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen mukaan kuuluvaa unionin ulkoista edustusta koskevaa toimivaltaa. SEUT 218 artiklan 5 kohdan mukaan neuvosto voi tekemällään päätöksellä ainoastaan antaa luvan sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen soveltamiseen ennen sen voimaantuloa, mutta se ei voi määrätä edustajaa allekirjoittamaan sopimuksen. Tämä kuuluu sitä vastoin komission toimivaltaan.
3.
Näitä kysymyksiä ei ole vielä ratkaistu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Ne koskevat unionin toimielinten välisen tasapainon säilyttämistä menettelyssä, joka koskee kansainvälisten sopimusten tekemistä kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa, sellaisena kuin se on ollut olemassa Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien. Neuvoston riidanalaista oikeudellista käytäntöä on tosin noudatettu jo paljon aikaisemmin. Komissio riitauttaa sen kuitenkin ensimmäisen kerran tässä kanteessa muun muassa sillä perusteella, että Lissabonin sopimus on muuttanut oikeudellista tilaa. Toimivallan selkeyttäminen on olennaisen tärkeää paitsi unionin toimielinrakenteen kannalta, myös kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen näkökulmasta.
II Oikeudellinen kehys
A Kaksi Wienin yleissopimusta
4.
Wienissä 23.5.1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (
3
) (jäljempänä valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus) 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Valtuutus”, määrätään seuraavaa:
”1.   Henkilön katsotaan edustavan valtiota valtiosopimuksen tekstiä hyväksyttäessä tai todistusvoimaiseksi tehtäessä taikka ilmaistaessa valtion suostumus valtiosopimuksen noudattamiseen, jos:
a)
hän esittää asianmukaisen valtakirjan; tai
b)
kyseisten valtioiden noudattamasta käytännöstä tai muista olosuhteista ilmenee, että niiden tarkoituksena on pitää tätä henkilöä valtion edustajana kysymyksessä olevassa asiassa valtakirjaa vaatimatta.
2.   Tehtävänsä nojalla ja tarvitsematta esittää valtakirjaa seuraavien henkilöiden katsotaan edustavan valtiotaan:
a)
valtion päämiehet, hallituksen päämiehet sekä ulkoasiainministerit kaikkien valtiosopimuksen tekemiseen liittyvien tehtävien osalta;
b)
diplomaattisten edustustojen päälliköt, milloin kysymyksessä on lähettäjä- ja vastaanottajavaltion välisen valtiosopimuksen tekstin hyväksyminen; sekä
c)
valtioiden kansainväliseen konferenssiin tai kansainväliseen järjestöön taikka johonkin sen toimielimeen valtuuttamat edustajat, kun kysymyksessä on valtiosopimuksen tekstin hyväksyminen tällaisessa konferenssissa, järjestössä tai toimielimessä.”
5.
Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Tekstin tekeminen todistusvoimaiseksi”, määrätään seuraavaa:
”Valtiosopimuksen teksti vahvistetaan todistusvoimaiseksi ja lopulliseksi:
a)
noudattamalla menettelyä, josta tekstissä määrätään tai josta tekstin laatimiseen osallistuvat valtiot yhteisesti sopivat; taikka
b)
sellaisen menettelyn puuttuessa näiden valtioiden edustajien toimesta allekirjoittamalla, allekirjoittamalla ad referendum tai parafoimalla valtiosopimuksen teksti taikka konferenssin loppuasiakirja, johon teksti sisältyy.”
6.
Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavat, joilla ilmaistaan suostuminen valtiosopimuksen noudattamiseen”, kuuluu seuraavasti:
”Valtion suostuminen valtiosopimuksen noudattamiseen voidaan ilmaista allekirjoittamalla, vaihtamalla valtiosopimuksen muodostavat asiakirjat, ratifioimalla, hyväksymällä, liittymällä tai muulla tavalla, jos niin on sovittu.”
7.
Valtiosopimusoikeutta koskevaa Wienin yleissopimusta sovelletaan ainoastaan valtioiden välisiin sopimuksiin. Wienissä 21.3.1986 tehdyn valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen välistä tai kansainvälisten järjestöjen välistä sopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (jäljempänä kansainvälisten järjestöjen sopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus), joka ei ole tullut voimaan, 10 ja 11 artiklassa on pitkälti vastaavat määräykset sopimusten todistusvoimaisten tekstien vahvistamisesta ja sopimusten tekemisestä. Kansainvälisten järjestöjen osalta kyseisen sopimuksen 7 artiklassa ei kuitenkaan määrätä tehtäviin perustuvasta edustusvallasta.
B Unionin oikeus
1.
SEU
8.
SEU 13 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti:
”Kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Toimielimet tekevät keskenään vilpitöntä yhteistyötä.”
9.
SEU 15 artiklan 6 kohdan toisessa alakohdassa määrätään seuraavaa:
”Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja huolehtii omalla tasollaan ja tässä ominaisuudessa unionin ulkoisesta edustuksesta yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan toimivaltaa.”
10.
SEU 17 artiklan 1 kohdassa määrätään muun muassa seuraavaa:
”– – Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta [komissio] huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta. – –”
11.
SEU 27 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti:
”Korkea edustaja edustaa unionia yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvissa asioissa. Hän käy unionin puolesta poliittista vuoropuhelua kolmansien osapuolten kanssa ja esittää unionin kannan kansainvälisissä järjestöissä ja kansainvälisissä konferensseissa.”
2.
SEUT
12.
SEUT 218 artiklassa määrätään muun muassa seuraavaa:
”1.   Unionin ja kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen väliset sopimukset neuvotellaan ja tehdään seuraavan menettelyn mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 207 artiklan erityismääräysten soveltamista.
2.   Neuvosto antaa luvan neuvottelujen aloittamiselle, vahvistaa neuvotteluohjeet, antaa luvan sopimusten allekirjoittamiseen ja tekee sopimukset.
3.   Komissio tai, jos suunniteltu sopimus koskee yksinomaan tai pääasiassa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja esittää suosituksia neuvostolle, joka tekee päätöksen, jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut ja jossa nimetään suunnitellun sopimuksen alan mukaan unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja.
4.   Neuvosto voi antaa neuvottelijalle ohjeita ja nimetä erityiskomitean, jota on kuultava neuvottelujen aikana
5.   Neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen soveltamiseen ennen sen voimaantuloa.
6.   Neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen tekemisestä.
Lukuun ottamatta tapauksia, joissa sopimus koskee yksinomaan yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, neuvosto tekee päätöksen sopimuksen tekemisestä:
a)
seuraavissa tapauksissa Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan:
– –
b)
muissa tapauksissa Euroopan parlamenttia kuultuaan. – –
7.   Poiketen siitä, mitä 5, 6 ja 9 kohdassa määrätään, neuvosto voi sopimusta tehtäessä valtuuttaa neuvottelijan hyväksymään unionin puolesta sopimuksen muutokset, jos sopimuksessa määrätään, että muutokset on hyväksyttävä yksinkertaistetussa menettelyssä tai mainitulla sopimuksella perustetussa elimessä. Neuvosto voi liittää valtuutukseen erityisehtoja.
– –
10.   Euroopan parlamentille tiedotetaan välittömästi ja täysimääräisesti menettelyn kaikissa vaiheissa.
11.   Jäsenvaltio, Euroopan parlamentti, neuvosto tai komissio voi hankkia unionin tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu sopimus sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Jos unionin tuomioistuimen lausunto on kielteinen, suunniteltu sopimus ei voi tulla voimaan, ellei sitä ole muutettu tai perussopimuksia tarkistettu.”
13.
SEUT 220 artikla kuuluu seuraavasti:
”1.   Unioni harjoittaa aiheellista yhteistyötä Yhdistyneiden Kansakuntien elinten ja erityisjärjestöjen, Euroopan neuvoston, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön sekä Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön kanssa.
Unioni huolehtii myös tarvittavista yhteyksistä muihin kansainvälisiin järjestöihin.
2.   Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja komissio huolehtivat tämän artiklan täytäntöönpanosta.”
14.
SEUT 221 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Kolmansissa maissa olevat unionin edustustot ja sen kansainvälisissä järjestöissä olevat edustustot huolehtivat unionin edustuksesta.
2.   Unionin edustustot ovat unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan alaisuudessa. Ne toimivat läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden diplomaattisten edustustojen ja konsuliedustustojen kanssa.”
III Asian tausta
15.
Neuvosto antoi 22.10.2015 komission ehdotuksesta komissiolle luvan aloittaa Euroopan unionin puolesta neuvottelut Gabonin tasavallan kanssa Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välistä kalastuskumppanuussopimusta koskevan uuden täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) (jäljempänä pöytäkirja) tekemisestä. Kyseinen sopimus oli tehty vuonna 2007, ja siinä myönnettiin yhteisön kalastajille kalastusmahdollisuuksia Gabonin tasavallan suvereniteettiin kuuluvilla vesillä. (
4
)
16.
Tuloksellisten neuvottelujen jälkeen pöytäkirja parafoitiin 10.2.2021.
17.
Komissio toimitti 19.5.2021 neuvostolle ehdotuksensa päätökseksi pöytäkirjan allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta.
18.
Päätösehdotuksen 2 artiklassa todetaan seuraavaa:
”Neuvoston pääsihteeristö laatii valtakirjan, jolla komission nimeämä henkilö valtuutetaan allekirjoittamaan pöytäkirja sillä varauksella, että sen tekeminen saatetaan myöhemmin päätökseen.”
19.
Neuvosto sivuutti päätösehdotuksen 2 artiklassa olevan muotoilun ja teki riidanalaisen päätöksen.
20.
Riidanalaisessa päätöksessä säädetään seuraavaa:
”1 artikla
Annetaan lupa allekirjoittaa – – pöytäkirja – – unionin puolesta sillä varauksella, että mainitun pöytäkirjan tekeminen saatetaan myöhemmin päätökseen.
2 artikla
Neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta.
3 artikla
Pöytäkirjaa sovelletaan sen voimaantuloa varten tarvittavien menettelyjen päätökseen saattamiseen asti väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lukien – –”
21.
Neuvoston puheenjohtaja antoi 28.6.2021 myöntämällään riidanalaisella valtuutuksella Nuno Britolle, joka on Portugalin tasavallan pysyvä edustaja unionissa ja jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitean (Coreper) puheenjohtaja, luvan allekirjoittaa yksin pöytäkirja unionin puolesta.
22.
Neuvoston pääsihteeristö ilmoitti 30.6.2021 asiakirjalla ST 10307/21 komissiolle ja jäsenvaltioille, että pöytäkirja on allekirjoitettu ja että sitä sovelletaan sen 24 artiklan mukaisesti 29.6.2021 alkaen.
IV Menettely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
23.
Komissio on nostanut nyt käsiteltävän kumoamiskanteen unionin tuomioistuimen kirjaamoon 7.9.2021 saapuneella kirjelmällä.
24.
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin:
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen 2 artiklan;
–
kumoaa riidanalaisen valtuutuksen;
–
velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin:
–
jättää kanteen tutkimatta;
–
toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana;
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut;
–
toissijaisesti siinä tapauksessa, kumoamista koskevat vaatimukset hyväksytään, toteaa SEUT 264 artiklan toisen kohdan nojalla, että riidanalaisen päätöksen ja riidanalaisen valtuutuksen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.
26.
Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 26.1.2022 antamallaan määräyksellä Tšekin tasavallan, Ranskan tasavallan, Unkarin, Alankomaiden kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
27.
Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 3.3.2022 antamallaan määräyksellä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan (jäljempänä korkea edustaja) väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
28.
Komissio, korkea edustaja, neuvosto, Tšekki, Ranska ja Portugali ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia ja osallistuneet myös 8.3.2023 pidettyyn istuntoon. Unkari ja Alankomaat ovat esittäneet ainoastaan kirjallisia huomautuksia.
V Arviointi
29.
Neuvosto katsoo, ettei kumoamiskannetta voida ottaa tutkittavaksi ja että se on perusteeton.
A Tutkittavaksi ottaminen
30.
Neuvoston, jota Unkari, Alankomaat ja Portugali tukevat, mukaan kumoamiskanne on jätettävä tutkimatta lähinnä sillä perusteella, että 2 artiklaan sisältyvää riidanalaista valtuutusta ei voida erottaa riidanalaisen päätöksen muista osista. Sen kumoaminen muuttaisi tämän päätöksen pääsisältöä.
31.
Komissio kiistää tämän korkean edustajan tukemana.
32.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista vaaditaan, voidaan erottaa toimen muista osista. Näin on vain siinä tapauksessa, että osittainen kumoaminen ei vaikuta kyseisen toimen henkeen tai pääsisältöön. Sen selvittämiseksi, ovatko riidanalaiset määräykset erotettavissa, on tarkasteltava niiden ulottuvuutta. Vain tällä tavoin voidaan arvioida, muuttaisiko riidanalaisen toimen kumoaminen sen henkeä ja pääsisältöä. Kyse on objektiivisesta arvioinnista, joka ei riipu kyseisen toimen antaneen toimielimen (subjektiivisesta) poliittisesta tahdosta. (
5
)
33.
Neuvosto antaa riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa luvan pöytäkirjan allekirjoittamiseen ja määrää 3 artiklassa, että kyseistä pöytäkirjaa sovelletaan väliaikaisesti. Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja.
34.
Riidanalaisen päätöksen 1 ja 3 artiklan määräyksistä käy näin ollen ilmi neuvoston (poliittinen) päätös hyväksyä komission neuvotteleman pöytäkirjan sisältö ja saattaa se väliaikaisesti voimaan. Kyseisen päätöksen 2 artiklassa määrätty valtuutus nimetä henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, koskee sitä vastoin tapaa, jolla unionin (ulkopoliittinen) tahto Gabonin tasavaltaa kohtaan on ilmaistava ja toteutettava. Objektiivisesti tarkasteltuna ei voida katsoa, että oikeudellinen kysymys siitä, kenellä on unionin edustajana oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, olisi voinut vaikuttaa neuvoston päätökseen siitä, hyväksyykö se tällä allekirjoituksella pöytäkirjan ja määrääkö se sen väliaikaisesta soveltamisesta.
35.
Mahdollista olisi ollut myös, että lupa ja valtuutus allekirjoittamiseen olisi annettu myöhemmin erillisellä toimella. Tämä osoittaa, että riidanalaisen päätöksen 1 ja 3 artiklan määräykset voisivat pysyä voimassa myös ilman 2 artiklaa.
36.
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklan mahdollinen kumoaminen ei siis riistäisi 1 ja 3 artiklalta niiden normatiivista sisältöä tai ulottuvuutta. Vielä vähemmän se muuttaisi kyseisen päätöksen henkeä tai pääsisältöä.
37.
Riidanalaisen päätöksen 2 artikla on näin ollen erotettavissa päätöksen muista osista ja voi olla kanteen kohteena.
38.
Sillä, että riidanalaisen päätöksen 2 artikla on jo pantu täytäntöön ja pöytäkirja on allekirjoitettu kansainvälisen oikeuden kannalta sitovasti, ei tältä osin ole merkitystä. Oikeusriita on nimittäin ratkaisematta konkreettisen uusimisvaaran vuoksi. Neuvoston oikeudellisen näkemyksen perusteella ei ole epäilystäkään siitä, etteikö se antaisi tulevaisuudessakin riidanalaisen päätöksen 2 artiklaan verrattavissa olevia toimia. (
6
)
39.
Lopuksi on hylättävä neuvoston Unkarin tukemana esittämä väite, jonka mukaan komissio on yksilöinyt kannekirjelmässään ja liittänyt siihen ainoastaan neuvoston pääsihteeristön 30.6.2021 päivätyn tiedotteen, mutta ei 28.6.2021 päivättyä riidanalaista valtuutusta. Viimeksi mainittua ei julkaistu eikä liitetty tähän tiedotteeseen. Sitä vastoin se toimitettiin komissiolle vasta kirjallisessa menettelyssä neuvoston jättämän vastineen liitteenä.
40.
Neuvoston esittämä oikeudenkäyntiväite on näin ollen hylättävä.
B Perusteet
41.
Komissio esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta. Neuvosto on ensinnäkin loukannut komission toimivaltaa (1) ja toiseksi laiminlyönyt riidanalaista päätöstä koskevan perustelu- ja julkaisuvelvollisuutensa (2).
1.
Ensimmäinen kanneperuste
42.
Ensimmäinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan, nimittäin komission toimivallan loukkaamiseen (SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke, luettuna yhdessä SEU 13 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa) (ensimmäinen osa), ja vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaamiseen (SEU 4 artiklan 3 kohta) (toinen osa). Käsittelen molempia osia yhdessä.
a)
SEU 17 artiklan ja SEUT 218 artiklan välinen epäselvä suhde
43.
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa oleva määräys merkitsee SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettua perussopimusten rikkomista vain, jos neuvoston olisi pitänyt SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan, luettuna yhdessä SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen kanssa, nojalla jättää komission tehtäväksi nimetä edustaja pöytäkirjan allekirjoittamista varten. On totta, että SEUT 218 artiklan mukaan neuvostolla on keskeinen toimivalta menettelyssä, joka koskee kansainvälisten sopimusten tekemistä. (
7
) SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen mukaan komissiolla on kuitenkin, ellei perussopimusten muista määräyksistä muuta johdu, toimivalta huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta.
44.
Asian ratkaisun kannalta merkityksellinen kysymys on näin ollen se, kuuluuko toimivalta nimetä henkilö, jolle annetaan valtuutus allekirjoittaa kansainvälisiä sopimuksia unionin puolesta, SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitettuun unionin ulkoista edustusta koskevaan komission toimivaltaan vai SEUT 218 artiklassa tarkoitettuun neuvoston toimivaltaan tällaisten sopimusten tekemisessä.
45.
Vastaus tähän kysymykseen ei käy nimenomaisesti ilmi näistä oikeudellisesti samanarvoisista perussopimusten määräyksistä (
8
), vaan se on selvitettävä tulkinnan perusteella. Tässä tulkinnassa keskeistä on yhtäältä SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan määräysten ja toisaalta SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen välinen suhde. Tätä suhdetta ei ole tähän mennessä juurikaan selvitetty oikeuskäytännössä.
46.
Unionin tuomioistuin on SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen osalta todennut ainoastaan, että komission ulkoista edustusta koskeva toimivalta ei oikeuta sitä allekirjoittamaan sopimuksen sitomatonta lisäystä, vaikka se kuvastaisi unionin kantaa tai politiikkaa, jonka neuvosto on jo vahvistanut. Sitä vastoin komissio tarvitsee siihen neuvoston etukäteissuostumuksen. (
9
) Tässä yhteydessä ei kuitenkaan ratkaistu nyt riidanalaista kysymystä siitä, onko komissiolla sen jälkeen, kun se on saanut neuvostolta luvan allekirjoittamiseen, yleisesti toimivalta allekirjoittaa sitova sopimus kolmannen maan kanssa tai nimetä siihen valtuutettu henkilö.
47.
Tässä yhteydessä on erityisesti tutkittava, voidaanko SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennesta virkkeestä päätellä, että komissiolla – kuten se väittää – on yksinomainen toimivalta nimetä henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa käsiteltävänä olevan pöytäkirjan kaltaisia kansainvälisiä sopimuksia. Tätä varten tarkastelen ensin käsitteen ”unionin ulkoinen edustus” ulottuvuutta erityisesti kansainvälisen oikeuden valossa (b). Sen jälkeen valotan yhtäältä SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen ja toisaalta SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan välistä yhteyttä ottamalla huomioon näiden määräysten tavoitteet (c).
b)
SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke – käsite ”unionin ulkoinen edustus”
48.
Unionin oikeudessa ei määritellä, mitä käsitteellä ”unionin ulkoinen edustus” tarkoitetaan. Erityisesti ei ole nimenomaisesti täsmennetty, sisältyykö tähän edustukseen myös kansainvälisten sopimusten allekirjoittaminen.
49.
Mikään SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen syntyhistoriassa ei myöskään viittaa siihen, että perussopimusten laatijan tarkoituksena olisi ollut laajentaa kansainvälisten sopimusten tekemistä koskevaa toimivaltaa komission hyväksi ja rajoittaa sitä neuvoston osalta. Tältä osin merkityksellinen aineisto puuttuu. Samanlainen toimivaltasääntö sisältyi jo Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen (
10
) I-26 artiklan 1 kohtaan ilman, että esitöissä annetaan tietoja sen käyttöönoton syistä, tavoitteista tai normatiivisesta sisällöstä.
50.
Edustamiselle on sen oikeudellisessa merkityksessä kuitenkin yleensä ominaista se, että edustettava on valtuuttanut edustajan suorittamaan tiettyjä toimia. (
11
) Näihin kuuluu muun muassa tahdonilmaisujen antaminen. Kansainvälisen sopimuksen allekirjoittaminen on ensi näkemältä tällainen tahdonilmaisu.
1) Tulkinta kansainvälisen oikeuden valossa
51.
Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen ja kansainvälisten järjestöjen sopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 10 ja 11 artikla vahvistavat tämän käsityksen. Näistä määräyksistä ilmenee, että tällaisen sopimuksen allekirjoittaminen voi vahvistaa sen lopullisen tekstin tai ilmaista suostumuksen tulla sopimuksen sitomaksi. Allekirjoitus on siis molemmissa tapauksissa tahdonilmaisu, joka tyypillisesti kuuluu edustusvallan piiriin.
52.
Ensin mainittua Wienin yleissopimusta sovelletaan tosin vain valtioiden välisiin sopimuksiin, ja jälkimmäinen yleissopimus ei ole tullut voimaan, vaikka unioni on sen allekirjoittanut. Molemmat yleissopimukset ilmentävät kuitenkin suurelta osin kansainvälistä tapaoikeutta. Näin ollen niiden määräykset voidaan ottaa huomioon unionin oikeuden tulkinnassa. (
12
)
53.
Tämän perusteella komissio ja korkea edustaja katsovat jopa, että molemmista Wienin yleissopimuksista ilmenee, että kansainvälisten sopimusten allekirjoittamista koskeva komission edustusvalta perustuu suoraan SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudenteen virkkeeseen.
54.
Kysymystä siitä, onko valtion edustajalla toimivalta antaa tahdonilmaisu muita valtioita kohtaan, säännellään molemmissa Wienin yleissopimuksissa. Niissä erotetaan 10 ja 11 artiklassa tarkoitettujen kahden allekirjoitustoimen osalta yhtäältä henkilöt, joilla on valtuutus tai oikeus toimia edustajana, ja toisaalta henkilöt, joita pidetään tehtäviensä nojalla valtionsa edustajina. Valtuutetun henkilön on esitettävä ”asianmukainen valtakirja”, tai valtion edustamista koskevan oikeuden on käytävä ilmi kyseisten valtioiden noudattamasta käytännöstä tai muista olosuhteista. (
13
) Lisäksi tiettyjä toimenhaltijoita, kuten valtion päämiehiä, hallituksen päämiehiä ja ulkoasiainministereitä, pidetään tehtäviensä nojalla valtionsa edustajina. (
14
)
55.
Sitä vastoin kansainvälisten järjestöjen sopimusoikeutta koskevassa Wienin yleissopimuksessa määrätään kansainvälisten järjestöjen osalta ainoastaan edustusta koskevasta valtuutuksesta tai olosuhteisiin perustuvasta edustusoikeudesta, mutta ei tehtäviin perustuvasta edustusvallasta. (
15
) Vaikuttaa siltä, että kansainvälisten järjestöjen osalta luovuttiin tietoisesti tehtäviin perustuvasta edustusvallan järjestelmästä, jotta voitaisiin ottaa huomioon erityisesti merkittävät erot niiden rakenteessa ja edustussäännöissä. (
16
)
56.
Se, että kansainvälisten järjestöjen osalta ei ole määrätty tehtäviin perustuvasta edustuksesta, puhuu sitä vastaan, että komission edustusvalta ulkosuhteissa voisi perustua suoraan SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudenteen virkkeeseen.
57.
Komission edustusvalta ulkosuhteissa ei ilmene myöskään unionin ja valtioiden noudattamasta käytännöstä. (
17
) Asianosaiset ovat toistuvasti vahvistaneet tämän. Kuten neuvoston toimittamista asiakirjoista käy ilmi, se on Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien pikemminkin noudattanut vakiintunutta käytäntöään, jonka mukaan vain yksi edustaja, joka on yleensä neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion pysyvä edustaja (
18
), nimetään ja valtuutetaan allekirjoittamaan kansainväliset sopimukset kolmansien maiden kanssa. Vain yksittäistapauksissa neuvosto valtuuttaa tähän tarkoitukseen oman edustajansa lisäksi myös komission jäsenen tai komission yksiköiden jäsenen. (
19
) Sama koskee korkeaa edustajaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (jäljempänä YUTP) alalla. (
20
) Myöskään tämä vakiintunut käytäntö, jota ei nimenomaisesti säännellä perussopimuksissa (jäljempänä 71 kohta ja sitä seuraavat kohdat), ei kuitenkaan voi luoda unionin toimielimiä sitovaa ennakkotapausta, joka sulkisi pois komissiolla olevan edustusvallan. (
21
)
58.
Tämän kansainvälistä oikeutta koskevan käsityksen ja vakiintuneen käytännön mukaisesti myös riidanalaisessa päätöksessä lähdetään siitä, että komissiolla ei ole ulkosuhteissa valtuutusta tai edustusvaltaa tai että sellainen ei voi perustua alkujaan SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudenteen virkkeeseen, vaan neuvoston on ensin myönnettävä se SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan nojalla. Vastaavasti kyseisen päätöksen 2 artiklan mukaan ”neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta”.
59.
Lopuksi SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen lisäämistä Lissabonin sopimuksella, joka tuli voimaan 1.12.2009, ei tältä osin voida pitää muuna olosuhteena, johon valtuutus perustuisi. (
22
) Kyseenalaista on jo se, voiko sopimuspuolen sisäisen oikeuden muuttaminen olla tällainen olosuhde. Tätä vastaan puhuu erityisesti kummankin [Wienin] yleissopimuksen 27 artiklassa vahvistettu ajatus, jonka mukaan osapuoli ei voi vedota sisäiseen oikeuteensa perusteena sopimuksen täyttämättä jättämiselle.
60.
Kysymys siitä, edellytetäänkö SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä, että allekirjoittamista koskeva valtuutus myönnetään komissiolle tai sen nimeämälle henkilölle, koskee näin ollen unionin sisäisiä suhteita. Se ei etenkään vaikuta siihen, tuottiko se, että neuvoston valtuuttama edustaja allekirjoitti pöytäkirjan, oikeusvaikutuksia Gabonin tasavaltaan nähden vai oliko allekirjoitus edustusvallan puuttumisen vuoksi merkityksetön. (
23
)
61.
Kansainvälisessä oikeudessa ja erityisesti molemmissa Wienin yleissopimuksissa ei näin ollen anneta tietoja siitä, kuinka kansainvälisten sopimusten allekirjoittamista koskeva toimivalta on jaettu neuvoston ja komission kesken, toisin kuin komissio ja korkea edustaja katsovat.
2) Tulkinta SEUT 220 ja SEUT 221 artiklan valossa
62.
Lisäksi SEUT 220 ja SEUT 221 artiklalla voi olla merkitystä SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen tulkinnan kannalta. Erityisesti SEUT 221 artiklan 1 kohdassa viitataan nimenomaisesti ”unionin edustukseen”, josta huolehtivat sen edustustot.
63.
SEUT 220 ja SEUT 221 artiklassa määrätään Lissabonin sopimuksesta lähtien uudelleen muun muassa unionin suhteista kansainvälisiin järjestöihin ja kolmansiin maihin jakamalla niitä koskevat toimivallat komission ja korkean edustajan kesken. Vaikka viimeksi mainittu ei ole SEU 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin toimielin vaan komission jäsen, hänellä on unionin edustajana erityinen ja itsenäinen toimivalta erityisesti YUTP:n osalta (SEU 18 artikla ja 27 artiklan 2 kohta). (
24
)
64.
Käsitteen ”edustus” käytöstä huolimatta SEUT 220 ja SEUT 221 eivät kuitenkaan koske unionin edustusta kansainvälisten sopimusten valmistelussa eivätkä varsinkaan toimivaltaa niiden allekirjoittamiseen, vaan ainoastaan unionin diplomaatti- tai konsuliedustusta ja yhteistyötä kansainvälisten järjestöjen kanssa.
65.
Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että niin ikään Lissabonin sopimuksella lisätty SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke ja siinä oleva käsite ”unionin ulkoinen edustus” on ymmärrettävä laajemmin (edellä 50 kohta). Samalla tavoin kuin SEU 27 artiklan 2 kohdalla, luettuna yhdessä SEUT 220 ja SEUT 221 artiklan kanssa, korkealle edustajalle on siirretty kattava ulkoinen edustusvalta YUTP:n alalla, SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennella virkkeellä on voitu laajentaa komission toimivaltaa myös kansainvälisten sopimusten tekemisen yhteydessä.
3) Välipäätelmä
66.
Näin ollen SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen sanamuoto ja tulkinta kansainvälisen oikeuden tai SEUT 220 ja SEUT 221 artiklan valossa eivät perusta komissiolle ulkosuhteissa edustusvaltaa, johon sisältyy kansainvälisten sopimusten allekirjoittaminen unionin puolesta. Allekirjoittamista koskeva toimivalta sisältyy unionin sisäisissä suhteissa kuitenkin ensi näkemältä käsitteeseen ”unionin ulkoinen edustus”.
c)
SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohta – neuvoston lupa allekirjoittamiseen
67.
SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitettu komission toimivalta on kuitenkin olemassa vain ”muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta”. Tällainen rajoitus voisi johtua SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdasta ja niissä määrätystä neuvoston toimivallasta tehdä kansainvälisiä sopimuksia.
1) Asianosaisten lausumat
68.
Komission ja korkean edustajan mukaan erityisesti SEUT 218 artiklan 5 kohdan sanamuodosta, systematiikasta ja tarkoituksesta ilmenee, että kyseisellä määräyksellä säännellään unionin sisäisissä suhteissa ainoastaan sitä, minkä toimielimen, eli neuvoston, on annettava suostumuksensa neuvotellulle sopimukselle ja sen allekirjoittamiselle. Kysymys siitä, kuka tällaisen sopimuksen allekirjoittaa, koskee kuitenkin unionin ulkoista edustusta. Siitä määrätään SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä, joka on tältä osin lex specialis, ja YUTP:n ulkopuolella se on osoitettu komissiolle.
69.
Neuvosto sitä vastoin tulkitsee SEUT 218 artiklan 5 kohtaa siten, että siihen sisältyy paitsi toimivalta antaa lupa allekirjoittamiseen, myös itse allekirjoittaminen. Päätös, jolla lupa allekirjoittamiseen annetaan, ja valtuutus nimetä allekirjoittava henkilö muodostavat oikeudellisen kokonaisuuden. SEUT 218 artiklan 5 kohta on näin ollen kattavampi määräys ja lex specialis SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudenteen virkkeeseen nähden.
70.
Vastatakseni kysymykseen siitä, kumpi näistä näkemyksestä on oikea, tulkitsen SEUT 218 artiklaa sen sanamuodon ja siinä olevien määräysten systematiikan valossa. Tämän artiklan syntyhistoriasta ei löydy tukea tulkintaa varten. (
25
)
2) Arviointi
71.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 218 artikla on kansainvälisten sopimusten tekemisen alalla itsenäinen yleismääräys, jolla on perustuslaillinen ulottuvuus siltä osin kuin siinä annetaan unionin toimielimille tiettyjä toimivaltuuksia. Siinä pyritään saamaan aikaan tasapaino eri toimielinten välillä, joten siinä määrätään erityisesti, että komissio neuvottelee neuvoston vahvistamia neuvotteluohjeita noudattaen unionin ja yhden tai useamman kolmannen valtion välisistä sopimuksista, jotka neuvosto sitten tekee joko parlamentin hyväksynnän saatuaan tai sitä kuultuaan. Toimivalta tällaisten sopimusten tekemisessä on kuitenkin annettu neuvostolle, jollei komission toimivallasta näissä asioissa muuta johdu. (
26
)
72.
Viimeksi mainittu varauma komission toimivallan hyväksi sisältyi alun perin ETY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohtaan (
27
) ja myöhemmin EY:n perustamissopimuksen 300 artiklan 2 kohtaan, mutta se puuttuu SEUT 218 artiklasta. SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen käyttöön ottaminen on nimittäin kääntänyt säännön ja poikkeuksen välisen suhteen päinvastaiseksi. Komissiolla on nykyään toimivalta tällä alalla, ellei muista perussopimusten määräyksistä, erityisesti SEUT 218 artiklasta, muuta johdu.
73.
SEUT 218 artiklan 2 kohdan yleismääräyksessä määrätään muun muassa, että neuvosto ”antaa luvan” (sopimusten) allekirjoittamiseen ja tekee sopimukset. Allekirjoittaminen voisi sisältyä sopimuksen tekemisen käsitteeseen.
74.
Allekirjoittamista koskevasta luvasta määrätään kuitenkin erikseen SEUT 218 artiklan 5 kohdassa. Sen mukaan neuvosto tekee ”päätöksen, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen soveltamiseen ennen sen voimaantuloa”. Lisäksi SEUT 218 artiklan 6 kohdan mukaan neuvosto tekee ”päätöksen sopimuksen tekemisestä”.
75.
SEUT 218 artiklan 5 kohta voitaisiin ymmärtää siten, että neuvoston on annettava valtuuttamalleen henkilölle ”lupa” allekirjoittamiseen. Tämä tulkinta vastaisi neuvoston väitettä, jonka mukaan SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdassa edellytetty allekirjoittamista koskeva lupa ja allekirjoittamiseen valtuutetun henkilön nimeäminen on ”oikeudellinen kokonaisuus”.
76.
Lisäksi siinä otettaisiin huomioon neuvoston ”sekamuotoinen” luonne. Toisin kuin muut unionin toimielimet, neuvosto ei ole yhtenäinen eikä rakenteeltaan selkeä ja pysyvä hierarkia. SEU 16 artiklan 2 kohdan mukaan se sitä vastoin koostuu jäsenvaltioiden ministeritason edustajista, joilla on edustamansa jäsenvaltion hallitusta sitovat valtuudet ja äänioikeus mutta jotka eivät edusta neuvostoa toimielimenä. Tällaisesta edustuksesta huolehtii yleensä, kuten myös tässä tapauksessa, jäsenvaltio, joka toimii vuorollaan neuvoston puheenjohtajana SEU 16 artiklan 9 kohdan nojalla. (
28
) Tämä edellyttää kuitenkin – yleisen organisatorisen edustusvallan puuttuessa – nimenomaista päätöstä kussakin yksittäistapauksessa.
77.
Tämä tulkinta ei myöskään sulje pois sitä, että neuvosto valtuuttaa toisen toimielimen allekirjoittamaan kansainvälisen sopimuksen, jos se pitää sitä tarkoituksenmukaisena, mutta se ei ole kuitenkaan velvollinen tekemään niin. Kuten jo edellä 57 kohdassa on todettu, näin tapahtuu toisinaan käytännössä.
78.
Tämä käsitys ei kuitenkaan saa riittävää tukea SEUT 218 artiklan määräysten sanamuodosta eikä systematiikasta.
79.
SEUT 218 artiklan 2, 5 ja 6 kohdassa nimittäin erotetaan toisistaan yhtäältä neuvoston toimivalta tehdä sopimus ja toisaalta sen antama lupa sopimuksen allekirjoittamiseen. Näin ollen allekirjoittaminen ei sellaisenaan voi olla erottamaton osa neuvoston toimivaltaa tehdä kansainvälisiä sopimuksia.
80.
Nämä määräykset jättävät lisäksi avoimeksi kysymyksen siitä, kuka nimeää henkilön, joka allekirjoittaa kansainvälisen sopimuksen unionin puolesta. Se, että neuvosto antaa päätöksellään ainoastaan ”luvan” allekirjoittamiseen, viittaa tältä osin siihen, että tämä ei kuulu neuvoston omaan toimivaltaan, eikä valtuutetun henkilön nimeäminen ole sen itsensä tehtävä.
81.
Tätä puoltaa myös SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan tulkinta 218 artiklan 3 kohdan valossa, kuten komissio ja korkea edustaja ehdottavat.
82.
SEUT 218 artiklan 3 kohdan mukaan neuvosto tekee YUTP:n ulkopuolella komission suosituksesta päätöksen, jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut ja jossa nimetään unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja. Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu (edellä 68 kohta), nämä henkilöt tulevat yleensä komission yksiköistä, jotka ovat valmistelleet suositukset suunniteltua sopimusta varten. Koska tämän määräyksen mukaan neuvosto nimeää ainoastaan neuvottelijan tai neuvotteluryhmän johtajan (komission jäsenistä), komissio ja korkea edustaja päättelevät uskottavasti, että neuvostolla ei siksi, että SEUT 218 artiklan 5 kohdassa ei ole vastaavaa määräystä, voi olla toimivaltaa nimetä myös henkilöä, jolla on oikeus allekirjoittaa kyseinen sopimus.
83.
Merkittävät syyt puoltavat siis sitä, että näissä tapauksissa vain komissio, joka käyttää unionin ulkoista edustusta koskevaa toimivaltaansa, voidaan SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen nojalla valtuuttaa allekirjoittamaan kansainvälisen sopimuksen tai nimeämään siihen oikeutetun henkilön.
84.
Koska neuvostolla ei ole SEUT 218 artiklan nojalla toimivaltaa nimetä henkilöä, jolla on oikeus allekirjoittaa kansainvälinen sopimus, tämä toimivalta kuuluu SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen nojalla komissiolle, joka huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta.
d)
Välipäätelmä
85.
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä ilman, että on tarpeen tutkia komission ja korkean edustajan muita väitteitä, jotka koskevat erityisesti SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden väitettyä loukkaamista.
2.
Toinen kanneperuste
86.
Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää, että SEUT 296 artiklan 2 kohdassa ja 297 artiklassa tarkoitettuja riidanalaisen päätöksen perustelu- ja julkaisuvelvollisuuksia (ensimmäinen osa) ja SEU 13 artiklan 2 kohdan toiseen virkkeeseen perustuvaa toimielinten välistä vilpitöntä yhteistyötä koskevaa velvollisuutta (toinen osa) on loukattu.
87.
Tämän kanneperusteen ensimmäinen osa on selvästi perusteeton.
88.
Ensinnäkin, kuten edellä 33 ja 34 kohdassa on todettu, riidanalaisen päätöksen 1–3 artiklan normatiivinen sisältö käy selvästi ilmi niiden sanamuodosta. Toiseksi ja kuten komissio itsekin vastineessaan epäsuorasti myöntää, kolmannen maan kanssa tehtävän sopimuksen allekirjoittamista koskevaan lupaan ei liity julkaisuvelvollisuutta.
89.
Toisen kanneperusteen ensimmäistä osaa ei siis voida hyväksyä.
90.
Tämän kanneperusteen toinen osa on kuitenkin perusteltu. Kuten ensimmäisessä kanneperusteessa esitetyistä perusteluista ilmenee, neuvosto on toimivaltansa ylittämällä rikkonut SEU 13 artiklan 2 kohdan toista virkettä komission vahingoksi.
91.
Näin ollen komission kanne on hyväksyttävä.
92.
Neuvoston toissijaisesti esittämä vaatimus siitä, että riidanalaisen päätöksen ja riidanalaisen valtuutuksen oikeusvaikutukset pysytetään voimassa SEUT 264 artiklan toisen kohdan nojalla, on sen sijaan hylättävä.
93.
SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi tarpeellisiksi katsomissaan tapauksissa todeta, miltä osin kumotun toimen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä. Oikeuskäytännössä tätä on pidetty oikeusturvaan liittyvistä syistä välttämättömänä erityisesti silloin, kun kumoamisen välittömät vaikutukset aiheuttaisivat vakavia kielteisiä seuraamuksia asianomaisille henkilöille. (
29
)
94.
Neuvosto ei ole kuitenkaan yksilöinyt henkilöitä, joita asia mahdollisesti koskee, eikä sitä, mitä vakavia kielteisiä seurauksia heille koituisi kumoamistapauksessa. Se on pikemminkin tyytynyt viittamaan epämääräisesti oikeusturvaan ja unionin uskottavuuteen kansainvälisenä toimijana.
95.
Kuten komissio esittää ja neuvostokin myöntää, riidanalaisen päätöksen ja riidanalaisen valtuutuksen kumoaminen koskee nimittäin vain unionin sisäisiä suhteita. Kumoamisella ei ole mitään vaikutusta pöytäkirjan allekirjoituksen oikeusvaikutuksiin ja siten Gabonin tasavallan kanssa tehdyn kalastuskumppanuussopimuksen moitteettomaan täytäntöönpanoon. Neuvoston edustajan valtuutuksen todettu puuttuminen ei nimittäin merkitse kummankin Wienin yleissopimuksen 46 artiklassa tarkoitettua ilmeistä merkitykseltään perusluonteisen säädöksen loukkausta, joka voisi kyseenalaistaa pöytäkirjan pätevyyden kansainvälisen oikeuden kannalta. Lisäksi oikeusvarmuuden takaamiseksi kansainvälisissä suhteissa riittää, että unioni vahvistaa jälkikäteen neuvoston edustajan tekemän allekirjoituksen kummankin Wienin yleissopimuksen 8 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä.
VI Oikeudenkäyntikulut
96.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimuksen mukaisesti.
97.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta, Unkari, Alankomaiden kuningaskunta, Portugalin tasavalta ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
98.
Ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1.
Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) allekirjoittamisesta unionin puolesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta 28.6.2021 tehdyn neuvoston päätöksen (EU) 2021/1117 2 artikla kumotaan.
2.
Neuvoston puheenjohtajan Portugalin tasavallan pysyvälle edustajalle ja jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitean (Coreper) puheenjohtajalle 28.6.2021 antama valtuutus allekirjoittaa tämä pöytäkirja unionin puolesta kumotaan.
3.
Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
4.
Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta, Unkari, Alankomaiden kuningaskunta, Portugalin tasavalta ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	EUVL 2021, L 242, s. 1.
(
3
)	Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, osa 1155, s. 331.
(
4
)	Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen tekemisestä 16.4.2007 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 450/2007 (EUVL 2007, L 109, s. 1).
(
5
)	Vastaavasti tuomio 22.11.2022, komissio v. neuvosto (Liittyminen Geneven asiakirjaan) (C‑24/20, EU:C:2022:911, 47 ja 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
6
)	Ks. toimielinten nostamien kanteiden, joiden kohteena on toimi, joka oli jo pantu täytäntöön tai joka ei enää ollut sovellettavissa kanteen nostamishetkellä, tutkittavaksi ottamisesta tuomio 24.11.2022, parlamentti v. neuvosto (Kalastusmahdollisuuksia koskevat tekniset toimenpiteet) (C‑259/21, EU:C:2022:917, 45–48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
7
)	Ks. jäljempänä 67 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
8
)	Ks. SEU 1 artiklan kolmas kohta ja SEUT 1 artiklan 2 kohta.
(
9
)	Ks. tuomio 28.7.2016, neuvosto v. komissio (C‑660/13, EU:C:2016:616, 34–38 kohta).
(
10
)	EUVL 2004, C 310, s. 1.
(
11
)	Ks. esim. unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 119 artiklan 1 ja 2 kohta.
(
12
)	Ks. vastaavasti tuomio 25.2.2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91, 40–43 kohta); tuomio 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK(C‑266/16, EU:C:2018:118, 47 ja 48 kohta) ja tuomio 26.2.2019, N Luxembourg 1 ym. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 ja C‑299/16, EU:C:2019:134, 90 kohta).
(
13
)	Kummankin Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen a ja b kohta.
(
14
)	Kummankin Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 2 kappale.
(
15
)	Kansainvälisten järjestöjen sopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 3 kappaleen a ja b kohta.
(
16
)	Vuonna 1986 tehdyn Wienin yleissopimuksen luonnoksen 7 artiklaa koskevien kansainvälisen oikeuden toimikunnan 33 istunnon jälkeen annettujen huomautusten 7 kohta ja sitä seuraavat kohdat, erityisesti 12 kohta, Yearbook of the International Law Commission, 1981, osa II, toinen jakso, s. 129 ja 130.
(
17
)	Ks. valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen b kohta; ks. myös kansainvälisten järjestöjen sopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 3 kappaleen b kohta.
(
18
)	Ks. kalastuspolitiikan alalla esim. Euroopan unionin sekä Grönlannin hallituksen ja Tanskan hallituksen välinen kestävää kalastusta koskeva kumppanuussopimus (EUVL 2021, L 175, s. 3); Euroopan unionin ja Seychellien tasavallan välinen sopimus kestävästä kalastuskumppanuudesta (EUVL 2020, L 60, s. 5) ja Euroopan yhteisön ja Guinea-Bissaun tasavallan välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanoa koskeva pöytäkirja (2019–2024) (EUVL 2019, L 173, s. 3).
(
19
)	Ks. esim. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä (EUVL 2019, C 384, s. 1) ja Euroopan unionin ja Japanin välinen sopimus siviili-ilmailun turvallisuudesta (EUVL 2020, L 229, s. 4).
(
20
)	Ks. esim. 29.9.2020 New Yorkissa allekirjoitettu Euroopan unionin ja Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimus keskinäisen tuen antamisesta niiden kenttäoperaatioiden yhteydessä (EUVL 2020, L 389, s. 2), jonka allekirjoitti vain neuvoston edustaja. Neuvoston edustaja ja korkea edustaja allekirjoittivat yhdessä metsälainsäädännön soveltamisen valvontaa, metsähallintoa ja puukauppaa koskevan vapaehtoisen kumppanuussopimuksen Euroopan unionin ja Vietnamin sosialistisen tasavallan välillä (EUVL 2019, L 147, s. 3). Ks. kuitenkin myös Euroopan unionin ja Vietnamin sosialistisen tasavallan hallituksen välinen sopimus puitteiden luomisesta Vietnamin osallistumiselle Euroopan unionin kriisinhallintaoperaatioihin (EUVL 2019, L 276, s. 3), jonka korkea edustaja on allekirjoittanut yksin.
(
21
)	Ks. tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, 41 ja 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
22
)	Ks. valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen b kohta ja kansainvälisten järjestöjen sopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 3 kappaleen b kohta.
(
23
)	Ks. molempien Wienin yleissopimusten 8 artikla.
(
24
)	Vielä SEU 26 artiklan edeltäjämääräyksen (Amsterdamin sopimus) mukaan neuvoston pääsihteeri toimi korkeana edustajana.
(
25
)	Ks. erityisesti SEUT 218 artiklan 5 kohtaan nähden samankaltainen edeltäjämääräys, joka sisältyy EY:n perustamissopimuksen 300 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan.
(
26
)	Tuomio 16.7.2015, komissio v. neuvosto (C‑425/13, EU:C:2015:483, 62 kohta).
(
27
)	Ks. tuomio 9.8.1994, Ranska v. komissio (C‑327/91, EU:C:1994:305, 28 kohta).
(
28
)	Ks. neuvoston työjärjestyksen 15 artikla, sellaisena kuin työjärjestys on hyväksyttynä 1.12.2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2009/937/EU (EUVL 2009, L 325, s. 35).
(
29
)	Tuomio 1.3.2022, komissio v. neuvosto (Sopimus Korean tasavallan kanssa) (C-275/20, EU:C:2022:142, 54 ja 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).