62023TJ0558_RES
Predmet T-558/23
Swissgrid AG
protiv
Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER)
Presuda Općeg suda (treće prošireno vijeće) od 8. listopada 2025.
„Energija – Unutarnje tržište električne energije – Smjernica za električnu energiju uravnoteženja – Članak 1. stavci 6. i 7. Uredbe (EU) 2017/2195 – Europska platforma za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom – Nesudjelovanje švicarskog operatora prijenosnog sustava – Žalba podnesena ACER ovu Odboru za žalbe – Posebni uvjeti i aranžmani za pravno sredstvo – Članak 28. Uredbe (EU) 2019/942 – Nedopuštenost zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije pred Odborom za žalbe – Nepostojanje izravnog utjecaja – Prigovor nezakonitosti”
Energija – Električna energija uravnoteženja – Uredba 2017/2195 – Europska platforma za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom – Područje primjene – Švicarski operatori prijenosnih sustava – Uključenost – Pretpostavke – Komisijino donošenje odluke kojom se odobrava njihovo sudjelovanje na platformi – Mogućnost tih operatora da sudu Unije podnesu tužbu zbog propusta u slučaju da Komisija ne donese odluku
(Uredba Komisije 2017/2195, čl. 1. st. 6. i 7.)
(t. 29.-32., 35.-37.)
Agencije Europske unije – Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) – Žalbeni postupak – Žalba pred Odborom za žalbe ACER-a – Pretpostavke dopuštenosti – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – ACER-ova odluka kojom se mijenja plan provedbe Europske platforme za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom – Izmjena koja ne podrazumijeva uvođenje dodatnog uvjeta za sudjelovanje švicarskih operatora prijenosnih sustava na spomenutoj platformi – Sudjelovanje koje je podložno isključivo donošenju Komisijine odluke o prihvaćanju – ACER-ova odluka koja ne proizvodi učinke na pravnu situaciju predmetnih operatora – Nedopuštenost
(čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća 2019/942, čl. 28. st. 1.)
(t. 42.-51.)
Agencije Europske unije – Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) – Žalbeni postupak – Žalba pred Odborom za žalbe ACER-a – Pretpostavke dopuštenosti – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – ACER-ova odluka kojom se mijenja plan provedbe Europske platforme za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom – Izmjena koja švicarskim operatorima prijenosnih sustava ne uskraćuje njihova ugovorna prava ako Komisija ne donese odluku kojom se odobrava njihovo sudjelovanje na platformi – ACER-ova odluka koja ne proizvodi učinke na pravnu situaciju navedenih operatora – Nedopuštenost
(čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća 2019/942, čl. 28. st. 1.)
(t. 64.-71.)
Akti institucija – Osnovni propis i provedbeni propis – Provedbeni propis kojim se ne mogu ni izmijeniti ni dopuniti ključni elementi osnovnog propisa – Kvalifikacija ključnih elemenata – Uzimanje u obzir značajki i posebnosti predmetnog područja – Provedbeni akt usmjeren na integraciju tržišta energije uravnoteženja koji predviđa isključivanje švicarskih operatora prijenosnih sustava s europskih platformi za razmjenu energije uravnoteženja, podložno bilateralnom sporazumu s Unijom – Konkretizacija ciljeva koji se žele postići osnovnim propisom – Dopuštenost
(čl. 291. st. 2. UFEU-a; uredbe Europskog parlamenta i Vijeća br. 714/2009 i 2019/943; Uredba Komisije 2017/2195)
(t. 80.-88., 96.)
Međunarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Nadređenost aktima sekundarnog prava Unije – Obveza tumačenja akata sekundarnog prava s obzirom na međunarodne sporazume
(čl. 216. st. 2. UFEU-a)
(t. 105., 106.)
Međunarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Sporazum o slobodnoj trgovini između EEZ-a i Švicarske –Sporazum kojim se zabranjuje uspostava količinskih ograničenja uvoza ili mjera s istovrsnim učinkom –Sporazum kojim se švicarski operatori prijenosnih sustava isključuju iz Europske platforme za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom, osim ako Komisija odluči o odobrenju njihova sudjelovanja na navedenoj platformi – Dopuštenost
(Sporazum o slobodnoj trgovini između EEZ-a i Švicarske, čl. 13.; Uredba Komisije 2017/2195, čl. 1. st. 6. i 7.)
(t. 109., 111.-115.)
Međunarodno javno pravo – Načela – Načela međunarodnog običajnog prava – Ispitivanje valjanosti uredbe s obzirom na međunarodno običajno pravo – Propis Unije kojim se švicarski operatori prijenosnih sustava isključuju iz Europske platforme za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom, osim ako Komisija odluči o odobrenju njihova sudjelovanja na navedenoj platformi – Povreda načela prevencije – Pretpostavke – Očita pogreška u ocjeni u vezi s uvjetima primjene tog načela – Nepostojanje
(čl. 3. st. 5. UEU-a; Uredba Komisije 2017/2195, čl. 1. st. 6 i 7.)
(t. 118.-128.)
Kratak prikaz
Svojom presudom Opći sud potvrđuje valjanost odluke Odbora za žalbe Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) kojom se kao nedopuštena odbacuje tužba koju je podnio švicarski operator prijenosnog sustava za električnu energiju (u daljnjem tekstu: OPS). Time se Opći sud izjašnjava o uvjetima sudjelovanja takvog operatora na europskim platformama za razmjenu energije uravnoteženja na temelju Uredbe 2017/2195 (
1
), o aktivnoj procesnoj legitimaciji tog operatora da djeluje protiv ACER-ove odluke koja mu nije upućena kao i o usklađenosti Uredbe 2017/2195 s načelom prevencije koje proizlazi iz međunarodnog običajnog prava.
Europska komisija donijela je 2. kolovoza 2017. Uredbu 2017/2195 kojom se, među ostalim, predviđa uspostava europske platforme za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom. Na temelju te uredbe ACER je donio odluku o uspostavi europske platforme za razmjenu energije uravnoteženja iz rezervi za ponovnu uspostavu frekvencije s automatskom aktivacijom (u daljnjem tekstu: platforma aFRR) koja u prilogu sadržava provedbeni okvir navedene platforme aFRR (u daljnjem tekstu: provedbeni okvir).
Tužitelj, društvo Swissgrid AG, u svojstvu jedinog OPS-a u Švicarskoj, sklopio je s drugim OPS-ovima memorandum o razumijevanju kojim se formaliziraju uvjeti njegova sudjelovanja u projektu koji je trebao dovesti do platforme za međunarodnu koordinaciju automatizirane obnove frekvencije i stabilnog rada sustava (u daljnjem tekstu: Picasso).
OPS ovi koji su članovi Picassa, uključujući tužitelja, sklopili su 1. srpnja 2020. sporazum o suradnji na platformi Picasso (u daljnjem tekstu: Sporazum o suradnji Picasso), koji podliježe Glavnom sporazumu o platformama za uravnoteženje koji je zajednički svim platformama (u daljnjem tekstu: Glavni sporazum).
Dopisom od 17. prosinca 2020. direktorica Glavne uprave Europske komisije za energetiku naglasila je da ne vidi razlog za donošenje odluke kojom se Švicarskoj odobrava sudjelovanje na europskim platformama za uravnoteženje na temelju članka 1. stavka 7. Uredbe 2017/2195.
ACER je 30. rujna 2022. donio Odluku 15/2022 o izmjeni određivanja subjekata koji će obavljati funkcije utvrđene u provedbenom okviru. Tako je definicija „OPS člana” koja se prethodno odnosila na „sve OPS-ove koji su se pridružili platformi aFRR” izmijenjena kako bi se ona sada odnosila na „sve OPS-ove na koje se primjenjuje Uredba 2017/2195 i koji su se pridružili platformi aFRR”.
Tužitelj je 30. studenoga 2022. podnio žalbu ACER-ovu Odboru za žalbe protiv te odluke.
Smatrajući da Odluka 15/2022 nije akt koji može utjecati na tužiteljevu pravnu situaciju položaj uslijed nepostojanja Komisijine odluke kojom mu se dopušta sudjelovanje na platformi aFRR, taj je odbor njegovu žalbu odbacio kao nedopuštenu na temelju članka 28. stavka 1. Uredbe 2019/942 (
2
).
U tom je kontekstu tužitelj pokrenuo postupak pred Općim sudom radi poništenja odluke Odbora za žalbe.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud potvrđuje zaključak Odbora za žalbe prema kojem tužitelj nije imao pravo sudjelovati na platformi aFRR zbog nepostojanja Komisijine odluke na temelju članka 1. stavka 7. Uredbe 2017/2195. U skladu s tom odredbom, ovisno o uvjetima iz stavka 6. tog članka, Komisija na temelju mišljenja ACER-a i svih OPS-ova, odlučuje o sudjelovanju Švicarske na europskim platformama za razmjenu standardnih proizvoda za energiju uravnoteženja.
Stoga iz doslovnog i kontekstualnog tumačenja Uredbe 2017/2195 proizlazi da je na Komisiji da donese odluku o sudjelovanju Švicarske na platformama na temelju članka 1. stavka 7. navedene uredbe i da u tom okviru ispita jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni u stavku 6. istog članka. Tužitelj ne može, dakle, prigovoriti Odboru za žalbe da nije ispitao jesu li navedeni uvjeti ispunjeni ili je li Komisija trebala donijeti odluku u smislu članka 1. stavka 7. Uredbe 2017/2195.
U tom pogledu nemogućnost ACER-a i Odbora za žalbe da ispitaju jesu li ispunjeni uvjeti za sudjelovanje tužitelja na platformi aFRR ne predstavlja prazninu u sudskom nadzoru iz članka 1. stavaka 6. i 7. Uredbe 2017/2195. U slučaju da Komisija pogrešno odbije donijeti odluku na temelju potonje odredbe, tužitelj bi se mogao koristiti pravnim sredstvom predviđenim u članku 265. UFEU-a, koje se odnosi na propust do kojeg je došlo zbog propuštanja djelovanja ili zauzimanja stajališta.
Kao drugo, Opći sud utvrđuje da Odbor za žalbe nije povrijedio članak 28. stavak 1. Uredbe 2019/942 time što je utvrdio da izmjena definicije „OPS člana” do koje je došlo na temelju Odluke 15/2022 kako bi se obuhvatilo „sve OPS-ove na koje se primjenjuje Uredba 2017/2195 i koji su se pridružili platformi aFRR” ne mijenja njegov pravni položaj na bitan način.
Naime, pojam „OPS na koji se primjenjuje Uredba 2017/2195” koji se sada nalazi u definiciji „OPS člana” može uključivati tužitelja u slučaju da ishodi Komisijinu odluku kojom se odobrava njegovo sudjelovanje u platformi aFRR na temelju članka 1. stavka 7. te uredbe.
Usto, izmjena definicije „OPS-a člana” također nije proizvela učinke na tužiteljev pravni položaj s gledišta navodnog oduzimanja ostvarivanja njegovih ugovornih prava.
Doduše, tužitelj je potpisnik kako Glavnog sporazuma tako i Sporazuma o suradnji Picasso, čiji je cilj urediti funkcioniranje platforme aFRR na temelju Uredbe 2017/2195 i provedbenog okvira. Međutim, čak i prije Odluke 15/2022 on nije imao bezuvjetno ugovorno pravo na korištenje platformom aFRR.
Naime, s jedne strane, ta mogućnost nije ponuđena svim „OPS članovima”, nego samo onima obuhvaćenima kvalifikacijom „OPS sudionika” i, s druge strane, ugovori u kojima je tužitelj stranka uvjetuju mogućnost tužitelja da sudjeluje na platformi aFRR donošenjem Komisijine odluke na temelju članka 1. Uredbe 2017/2195.
Prema tome, budući da prije Odluke 15/2022 tužitelj nije imao ugovorno pravo koristiti se platformom aFRR kako bi zamijenio standardne proizvode energije uravnoteženja bez Komisijine odluke u tom smislu, i to neovisno o svojoj eventualnoj kvalifikaciji kao „OPS člana”, ne može se smatrati da mu je Odlukom 15/2022 uskraćeno takvo pravo i da je stoga izravno proizvela učinke na njegovu pravnu situaciju.
Budući da Odbor za žalbe nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je tužbu odbacio kao nedopuštenu zbog toga što uvjeti predviđeni u članku 28. stavku 1. Uredbe 2019/942 nisu bili ispunjeni, Opći sud analizira prigovor nezakonitosti koji je tužitelj istaknuo protiv članka 1. stavaka 6. i 7. Uredbe 2017/2195.
Kao prvo, Opći sud napominje da se Uredba 2017/2195, u skladu s ciljevima utvrđenima u uredbama br. 714/2009 (
3
) i 2019/943 (
4
), odnosi na integraciju tržišta energije uravnoteženja, koju bi trebalo olakšati uspostavom zajedničkih europskih platformi radi stvaranja potpuno funkcionalnog i međusobno povezanog unutarnjeg energetskog tržišta koje se temelji na poštovanju zajedničkih pravila. Međutim, budući da Švicarska Konfederacija nije pristupila unutarnjem tržištu Unije i da švicarski OPS-ovi stoga ne podliježu istim pravilima kao što su ona koja se primjenjuju na OPS-ove država članica Unije, njihovo isključenje iz sudjelovanja na platformama predviđenima u Uredbi 2017/2195, podložno, među ostalim, alternativnom bilateralnom dogovoru koji je još uvijek moguć, potpuno je opravdano s obzirom na cilj koji se nastoji postići navedenom uredbom i, osobito, cilj stvaranja unutarnjeg tržišta. Kao drugo, ne postoji nikakva proturječnost između ograničenja područja primjene OPS-ova koji mogu sudjelovati na platformi aFRR u članku 1. Uredbe 2017/2195 i cilja utvrđenog u Uredbi 2019/943 koji se sastoji od uklanjanja prepreka prekograničnim protocima električne energije i prekograničnim transakcijama na tržištima električne energije te povezanim tržištima usluga. U tu svrhu, ako se OPS-ovi iz Unije i OPS-ovi iz trećih zemalja nalaze na istom sinkronom području, Uredbom 2017/1485 (
5
) izričito se predviđa sklapanje sporazuma kojim se postavlja temelj njihove suradnje u pogledu sigurnog pogona sustava i utvrđuje način na koji OPS-ovi iz treće zemlje ispunjavaju obveze iz Uredbe.
Kao treće, članak 1. stavci 6. i 7. Uredbe 2017/2195 ne može se tumačiti na način da omogućuje Komisiji da odbije tužiteljevo sudjelovanje na platformama za uravnoteženje u slučaju sklapanja sporazuma između Švicarske Konfederacije i Unije. Naime, nadređenost međunarodnih sporazuma koje je sklopila Unija nad sekundarnim zakonodavstvom zahtijeva da se potonje, koliko je to moguće, tumači u skladu s tim sporazumima.
Kao četvrto, tužiteljevo isključenje iz sudjelovanja na platformi aFRR ne može se smatrati količinskim ograničenjem uvoza energije uravnoteženja ili mjerom s istovrsnim učinkom u smislu članka 13. stavka 1. Sporazuma o slobodnoj trgovini između Europske ekonomske zajednice i Švicarske Konfederacije (
6
). U svakom slučaju, tužitelj ne mora poštovati ista zajednička pravila kao i OPS-ovi Unije te se stoga ne može smatrati da je u situaciji koja je usporediva s onom OPS-ova Unije u odnosu na cilj stvaranja unutarnjeg tržišta električne energije te se stoga ne može s uspjehom pozivati na postojanje proizvoljne diskriminacije u odnosu na njega.
Peto, njegovo isključenje iz sudjelovanja na platformi aFRR ne može se smatrati očito suprotnim načelu prevencije koje proizlazi iz međunarodnog običajnog prava koje je Unija dužna poštovati prilikom donošenja akata na temelju članka 3. stavka 5. UEU-a.
U tom je pogledu točno da je Međunarodni sud, na temelju određenih općih i dobro priznatih načela, istaknuo obvezu svake države da ne dopusti korištenje svojeg državnog područja u svrhu djela koja su u suprotnosti s pravom drugih država, iz koje u biti proizlazi da subjekt međunarodnog prava podliježe obvezi dužne pažnje koja se zahtijeva prilikom izvršavanja njegovih nadležnosti.
Prema tome, kako bi se pojedinac mogao pozvati na načelo međunarodnog običajnog prava kako bi sud Unije ispitao valjanost akta Unije, nužno je da, s jedne strane, može dovesti u pitanje nadležnost Unije za donošenje navedenog akta i, s druge strane, da predmetni akt može utjecati na prava koja osoba ima na temelju prava Unije ili u odnosu na nju stvoriti obveze u pogledu tog prava.
U ovom je slučaju nesporno da je Švicarska dio sinkronog područja kontinentalne Europe i da se s tog gledišta može smatrati da načelo prevencije može dovesti u pitanje nadležnost Unije za donošenje propisa koji mogu utjecati na cijelo navedeno sinkrono područje, uključujući Švicarsku. Osim toga, budući da je tužitelj jedini operator švicarskog elektroenergetskog sustava, moglo bi se utvrditi da Uredba 2017/2195 stvara obveze prema njemu, u slučaju da njegovo nesudjelovanje u platformi aFRR ima za posljedicu to da on mora poduzeti mjere koje uključuju neplanirane fizičke tokove električne energije.
Osim toga, s obzirom na to da načelo međunarodnog običajnog prava nema isti stupanj preciznosti kao odredba međunarodnog sporazuma, sudski nadzor nužno se mora ograničiti na pitanje jesu li institucije Unije donošenjem akta u pitanju počinile očite pogreške u ocjeni u pogledu uvjeta primjene tih načela. No, ne može se zaključiti da je Komisija očito povrijedila obvezu dužne pažnje koja se zahtijeva od Unije time što je u načelu ograničila sudjelovanje na platformi aFRR samo na OPS-ove Unije.
Naime, s jedne strane, pravo Unije izričito predviđa sklapanje sporazuma između OPS-ova iz Unije i OPS-ova iz trećih zemalja kada se nalaze na istom sinkronom području. Iz toga proizlazi da tužiteljevo nesudjelovanje na platformi aFRR ni na koji način ne isključuje suradnju između tužitelja i OPS-ova Unije u pogledu sigurnosti sustava u sinkronom području, koja je, naprotiv, potiče.
S druge strane, članak 1. stavci 6. i 7. Uredbe 2017/2195 predviđa mogućnost da tužitelj sudjeluje na platformi aFRR u slučaju da Komisija zaključi da isključenje Švicarske može prouzročiti neplanirane fizičke protoke energije kroz Švicarsku koji ugrožavaju sigurnost sustava u toj regiji i pod uvjetom da su prava i odgovornosti švicarskih OPS-ova u skladu s onima OPS-ova koji posluju u Uniji.
S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud je odbio tužbu za poništenje u cijelosti.
(
1
)	Uredba Komisije (EU) 2017/2195 od 23. studenoga 2017. o uspostavljanju smjernica za električnu energiju uravnoteženja (SL 2017., L 312, str. 6.)
(
2
)	Uredba (EU) 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o osnivanju Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (SL 2019., L 158, str. 22.)
(
3
)	Uredba (EZ) br. 714/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (SL 2009., L 211, str. 15.)
(
4
)	Uredba (EU) 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije (SL 2019., L 158, str. 54.)
(
5
)	Uredba Komisije (EU) 2017/1485 od 2. kolovoza 2017. o uspostavljanju smjernica za pogon elektroenergetskog prijenosnog sustava (SL 2017., L 220, str. 1.)
(
6
)	Sporazum između Europske ekonomske zajednice i Švicarske Konfederacije od 22. srpnja 1972. (SL 1972., L 300, str. 188.)