61981C0233
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FEMSAT DEN30. JUNI 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt det spørgsmål for Domstolen, om det er foreneligt med fællesskabsretten, at Forbundsrepublikken Tyskland opkræver gebyrer for at dække omkostningerne ved vareundersøgelser, som gennemføres i henhold til artikel 10 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1725 af 26. juli 1979.
I korte træk er de faktiske omstændigheder som følger: Forbundskontoret for ernæring og skovbrug i Frankfurt am Main pålagde ved afgørelse af 30. maj 1980 virksomheden Denkavit Futtermittel, der fremstiller mælkefoder til kalve, at betale 329,90 DM, svarende til omkostningerne ved en i denne virksomhed gennemført kontrol med henblik på ydelse af fællesskabsstøtte. Efter at Denkavit forgæves havde klaget over afgørelsen, anlagde firmaet sag ved den lokale forvaltningsdomstol. Ved kendelse af 8. juli 1981 traf domstolen afgørelse om at forelægge ovennævnte præjudicielle spørgsmål for Domstolen.
De relevante bestemmelser er ganske enkle. Reglerne om Fællesskabets støtte til skummetmælk og skummetmælkspulver, der er fremstillet inden for Fællesskabet og anvendes til foder, blev fastlagt i artikel 10, stk. 1, i Rådets forordning nr. 804 af 27. juni 1968. De grundlæggende regler for at yde denne støtte blev fastlagt i Rådets forordning nr. 986 af 15. juli 1968; navnlig gjorde forordningens artikel 3, stk. 2, udbetalingen af støtte til skummetmælkspulver betinget af et bevis for, at pulveret er blevet denatureret eller forarbejdet til foderblanding; dernæst blev det i henhold til samme artikels stk. 3 overladt medlemsstaterne at føre »fornøden kontrol med overholdelsen af stk. 2« via et offentligt organ. Endelig fastsatte Kommissionen i forordning nr. 1725 af 26. juli 1979 de nærmere regler for udbetaling af den pågældende støtte, og i forordningens artikel 10 har Kommissionen fastsat detaljerede regler for, hvilke kontrolforanstaltninger medlemsstaternes kompetente organer skal gennemføre, idet det bl.a. (i stk. 2, afsnit b)) bestemmes, at fremstillingsforholdene kontrolleres ved undersøgelse af de ibrugtagne varer, udtagning af prøver og desuden ved kontrol af indlagring og udlagring af produkterne samt ved gennemgang af bogføringen.
I Tyskland er de nærmere kontrolregler fastsat ved bekendtgørelse af 31. maj 1977, der er udstedt med hjemmel i lov af 31. august 1972 om gennemførelse af den fælles markedsordning. I henhold til bekendtgørelsens artikel 12 er den, der har fremsat anmodning om støtte, pligtig at dække de kompetente myndigheders udgifter både til pakning og transport af vareprøverne og til vareundersøgelserne.
2.
Det i nærværende sag forelagte spørgsmål er klart ukorrekt formuleret, eftersom der ikke under en sag i henhold til EØF-traktatens artikel 177 skal tages stilling til, hvorvidt en bestemt medlemsstats adfærd er forenelig med fællesskabsretten. Som i en række tidligere tilfælde kan Domstolen imidlertid af den unøjagtige formulering udlede det egentlige fortolkningsspørgsmål, der er af generel interesse; spørgsmålet går ud på, om en medlemsstat i forbindelse med den kontrol, den skal gennemføre i henhold til artikel 10 i Kommissionens forordning nr. 1725/79, er berettiget til at kræve de afholdte udgifter dækket af den berørte virksomhed. Herefter bør det først og fremmest undersøges, om Kommissionen i nævnte forordning nr. 1725/79 har fastsat de nærmere regler for ydelse af støtte på en sådan måde, at medlemsstaterne ikke har nogen mulighed for at vedtage supplerende bestemmelser eller gennemførelsesbestemmelser, navnlig
med hensyn til kontrolforanstaltningerne.
Den fællesskabsretlige ordning er utvivlsomt fuldstændig i adskillige henseender: beskrivelsen af, for hvilke produkter der kan ydes støtte (artikel 1 i Kommissionens forordning i forbindelse med artiklerne 1 og 2 i Rådets forordning nr. 986 af 15.7.1968); denatureringsmetoden (artikel 3 i nævnte kommissionsforordning); definitionen af foderblandinger (samme forordnings artikler 4 og 5 ), og de nærmere regler for levering af foderblandinger (artiklerne 6 og 7); de betingelser, som virksomhederne skal opfylde for at være berettiget til støtte (artikel 8) og for at få den udbetalt (artikel 9); og endelig indholdet af og de tekniske kriterier for de kontrolforanstaltninger, der er overladt til medlemsstaterne (artikel 10). Da kontrolforanstaltningerne imidlertid forudsætter en vis virksomhed fra de nationale forvaltningsmyndigheders side, er det åbenbart, at hver enkelt medlemsstat må have beføjelse til at gennemføre de fornødne bestemmelser for at regulere de formelle og proceduremæssige sider af forvaltningens virksomhed (naturligvis uden at disse bestemmelser er i strid med nogen EF-regel).
I forelæggelseskendelsen fremføres der imidlertid et argument, som kan udledes af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1725/79, og hvorefter medlemsstaterne ikke skulle kunne kræve kontrolomkostningerne dækket af støttemodtagerne. Bestemmelsen indeholder i 1. afsnit en formodning for, at forordningens bestemmelser ikke overholdes, og fastsætter i 2. afsnit, at kontrolorganet på den begunstigedes anmodning foretager »en særlig undersøgelse for sidstnævntes regning«, med henblik på eventuelt at bevise, at den manglende overholdelse er af mindre omfang end formodet. Den omstændighed, at der i forordningens artikel 10 ikke findes en bestemmelse, der svarer til den i artikel 9, stk. 4, 2. afsnit, nævnte, må ifølge Denkavit medføre, at medlemsstaterne ikke kan pålægge de berørte virksomheder at dække omkostningerne i forbindelse med den normale kontrol.
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at en sådan modsætningsslutning kun holder stik, hvis det antages, at en del af en bestemmelse, der har karakter af en undtagelse (artikel 9, stk. 4), ligeledes burde findes i den bestemmelse, der generelt regulerer kontrollen. I virkeligheden kan undtagelsesbestemmelser hverken danne grundlag for en udvidet fortolkning ved analogi eller ved modsætningsslutninger. Den omstændighed, at Kommissionen har fundet det nødvendigt udtrykkeligt at bestemme, jfr. artikel 9, stk. 4, at omkostningerne ved den heri fastsatte særundersøgelse skal afholdes af den virksomhed, der anmoder herom, er på ingen måde til hinder for, at hver enkelt medlemsstat ved gennemførelsen af de i artikel 10 fastsatte kontrolforanstaltninger kan afkræve de pågældende virksomheder omkostningerne i den forbindelse. At forordningen intet nævner herom, bør ikke udlægges således, at medlemsstaterne ikke på dette punkt skulle have en vis skønsbeføjelse, eller at Kommissionen stiltiende skulle have haft til hensigt at afskære medlemsstaterne fra at kræve en sådan dækning.
3.
Lad mig herefter se på, hvorvidt det forhold, at virksomhederne pålægges omkostningerne ved de obligatoriske kontrolforanstaltninger, kan være et indgreb i den fælles prisordning for de pågældende produkter og dermed indebære en risiko for, at formålet med støtten, som efter den forelæggende rets opfattelse er at garantere indikativprisen, ikke opnås. I den forbindelse har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main henvist til Domstolens dom af 23. januar 1975 i sag 31/74, Galii (Smi. 1975, s. 47, jfr. navnlig præmis 15); dommen fastslår, at »alle nationalretlige bestemmelser, som fremkalder forvridninger i ... [prisdannelsen]« inden for den pågældende sektor, er uforenelige med reglerne om en fælles markedsordning, der indeholder en prisordning. Dette princip bør, siges det videre, gælde ror enhver national foranstaltning, som — selv indirekte — hindrer den fælles prisdannelse; således må det også forholde sig i dette tilfælde, eftersom den tvungne dækning af kontrolomkostningerne i den sidste ende vil nedsætte støttebeløbet tilsvarende.
Den forelæggende ret har derimod udtrykt tvivl om, hvorvidt den grundsætning, som Domstolen fastslog i dommen af 30. november 1978 i sag 31,78, Bussone mod Ministero dell'Agricoltura e Foreste (Smi. 1978, s. 2429 ff.; jfr. navnlig præmisserne 14-16, kan gøres gældende i den foreliggende sag. Domstolen beskæftigede sig i dommen med bestemte aspekter ved den fælles markedsordning for æg; efter at have fastslået, at EF-ordningen intet nævner vedrørende spørgsmålet om betaling af de med kontrollen forbundne omkostninger, anerkendte Domstolen, at forordningerne hjemler medlemsstaterne mulighed at opkræve et gebyr ved udleveringen af etiketterne, men stillede som betingelse herfor, at det ikke skete på en sådan måde, at formålet med EF-ordningen bringes i fare.
Efter min opfattelse kan Bussone— dommen faktisk ikke på dette punkt gøres gældende i den foreliggende sag, når henses til forskellen mellem den fælles markedsordning for æg, der ikke indeholder en prisordning, og den fælles markedsordning for mejeriprodukter, som derimod indeholder en prisordning. Men efter min opfattelse er det heller ikke berettiget at henvise til det princip, der blev fastslået i Galli-dommen. Denne dom, hvis rækkevidde blev præciseret og nøjere afgrænset af de senere Tasca- og SADAM-domme (Sml. 1976, s. 291 og s. 323), drejede sig nemlig om en form for offentligt indgreb karakteriseret ved, at det havde direkte indflydelse på prisdannelsen, idet enhver prisændring fra de største produktions- og distributionsvirksomheders side blev »indefrosset« i 60 dage efter meddelelsen herom til de kompetente myndigheder, og at virksomhederne desuden kunne fremsætte indvendinger herimod inden for den nævnte frist.
I den foreliggende sag har den omstændighed, at kontrolomkostningerne pålægges de virksomheder, der fremstiller foder, derimod ikke den ringeste indflydelse på virksomhedernes frihed til at fastsætte deres respektive priser. Støttebeløbet nedsættes ganske vist med et beløb, der svarer til kontrolomkostningerne. Men man bør ikke glemme, at ifølge Kommissionens beregninger andrager den negative virkning af omkostningerne i forhold til støttebeløbet kun 0,018 %, mens virkningen efter Denkavit's opfattelse andrager 0,13 % (virksomheden har dog ikke bestridt Kommissionens beregninger med hensyn til mængden af varer, men har valgt i stedet at udregne kontrolomkostningerne i forhold til den støtte, virksomheden har modtaget over et år). En så beskeden omkostning kan for mig at se ikke have nogen afgørende indflydelse på prisdannelsen og end mindre bringe virkeliggørelsen af støtteformålet i fare.
4.
Den tyske ret har desuden rejst det spørgsmål, om det ikke er en krænkelse af lighedsgrundsætningen i traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit, at det af alle medlemsstaterne kun er Forbundsrepublikken Tyskland, der pålægger virksomhederne at betale kontrolomkostninger. Som bekendt hedder det i artiklen, at den fælles markedsordning »bør udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter og forbrugere«. Bestemmelsen forbyder imidlertid ikke en forskellig behandling ved gennemførelsen af de fælles regler, som hænger sammen med forskelle i medlemsstaternes interne retssystemer.
Som bekendt påhviler det de nationale myndigheder at gennemføre den fælles landbrugspolitik og navnlig at foretage interventionsforanstaltningerne på markedet, og derved stiftes der et direkte retsforhold mellem virksomhederne og de pågældende myndigheder. Så længe ikke alle i den forbindelse relevante dele af det interne retssystem er harmoniseret (jeg tænker på de mange bestemmelser vedrørende den offentlige forvaltningsvirksomhed, offentligretlige kontrakter, de retsundergivnes klagemuligheder osv.), er det en logisk følge af denne ordning, at der vil kunne forekomme en vis forskel i behandlingen af virksomhederne fra den ene medlemsstat til den anden; denne forskellige behandling må anses for forenelig med fællesskabsretten, idet den opstår inden for rammerne af en ordning, som vedblivende er udtryk for de nationale myndigheders skønsbeføjelse. I det omfang fællesskabsmyndighederne — fordi det er nødvendigt eller hensigtsmæssigt — ønsker at samarbejde med de nationale myndigheder med henblik på at iværksætte EF's interventionsordninger og overlader det til de nationale myndigheder at fastsætte visse nærmere regler for gennemførelsen af de fælles regler, kan det med andre ord forekomme, at der består mindre forskelle i behandlingen af erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater, men sådanne forskelle er ikke udtryk for en tilsidesættelse af det nævnte princip om forbud mod forskelsbehandling. Dette hænger sammen med og er berettiget i kraft af, at det hverken er muligt eller hensigtsmæssigt at undergive hele den fælles markedsordning EF-regler eller fuldstændigt at harmonisere de interne retssystemer inden for alle de områder, der er af betydning for gennemførelsen af EF's bestemmelser.
5.
Endelig synes forelæggelseskendelsen at antage, at nærværende sag skal afgøres ud fra grundsætningen om, at medlemsstaterne kun kan opkræve kontrolgebyrer, hvis de modsvarer ydelser, som kan anses for en tjeneste, der er ydet den pågældende. Indtil nu har Domstolen faktisk fastslået denne grundsætning med henvisning til EØF-traktatens artikel 9, dvs. i de tilfælde, hvor det var nødvendigt at fortolke begrebet »afgifter med tilsvarende virkning« som told, som klart rammer varerne på grund af, at de overskrider grænsen. Men efter den forelæggende rets opfattelse kan det udledes af den allerede nævnte Bussone-dom, navnlig af en sammenligning mellem dommens præmisser 34 og 35 og generaladvokat Reischl's forslag til afgørelse i samme sag, at princippet er mere almengyldigt. Men hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det var berettiget, at en medlemsstat krævede betaling for distribution af etiketter og banderoler, som er foreskrevet i den fællesskabsretlige ordning om afsætning af æg, udtalte Domstolen i dommen således blandt andet (præmis 34) »det er heller ikke i dette tilfælde udelukket, at omkostningerne til trykning og distribution af banderolerne og etiketterne samt de omkostninger, der er nødvendige til gennemførelsen af den særlige kontrol, som er foreskrevet i grundforordningerne, betragtes som en tjenesteydelse, der udføres for forbrugeren, og kan berettige til, at der pålægges en økonomisk byrde, forudsat at denne ikke overstiger de faktiske omkostninger ved det pågældende kontrolsystem«. Såfremt man af denne passage udleder det nævnte princip om proportionalitet mellem den af staten pålagte økonomiske byrde og tjenesteydelsen til forbrugeren, kan man nemt nå frem til, at den i nærværende sag fastsatte omkostning er ulovlig, eftersom man vanskeligt kan sige, at den kontrol, der foretages på grundlag af Kommissionens forordning nr. 1725/79, har karakter af en individuel tjenesteydelse. Skønt kontrollen nu vel er en betingelse for, at hver enkelt virksomhed kan få støtten udbetalt, hænger den dog sammen med den almindelige interesse i at sikre, at bestemmelserne vedrørende Fællesskabets subventionsordning overholdes.
Den i forelæggelseskendelsen udviklede argumentation kan imidlertid ikke tiltrædes, og det af to grunde. For det første bør princippet om, at en økonomisk byrde kun er berettiget i det omfang, den modsvarer en ydelse fra statens side, gennemføres strengt, med henblik på at sikre de frie varebevægelser, som indgår i grundlaget for fællesmarkedet; men der er ingen grund til at udvide princippet til også at omfatte gebyrer for kontrollen af bestemte produkter, som ikke foretages i forbindelse med produkternes ind- eller udførsel, men alene med henblik på at sikre, at en fællesskabsfordel ydes forskriftsmæssigt. Jeg skal i den forbindelse tilføje, at det efter min opfattelse er irrelevant at gøre gældende — således som Denkavit gør det — at den pågældende støtte i alt væsentligt er af samme størrelse som EF's eksportrestitutioner. Dernæst følger det af formuleringen af den nævnte passus fra Bussone-dommen, at Domstolen kun nævnte muligheden for, at de pågældende gebyrer stod i forbindelse med en tjenesteydelse til forbrugeren, men Domstolen har bestemt ikke tillagt denne mulighed den betydning, at der er tale om et princip, som kan påvirke løsningen af nærværende spørgsmål.
Som det fremgår af præmis 26, drejede spørgsmålet sig om, hvorvidt den umiddelbare gyldighed af de forordninger, der skulle fortolkes, kunne påvirkes af, at der »vedtages nationale regler, som — idet de gør krav på at gennemføre de pågældende forordninger — fastsætter yderligere betingelser, såsom at forbeholde det offentlige udarbejdelsen og distributionen af banderoler og etiketter og gøre udleveringen heraf afhængig af betalingen af et vederlag«. Domstolens svar byggede i det væsentlige på de to argumenter, der findes præmisserne 32 og 36: nemlig på den ene side på at den pågældende forordning overlader medlemsstaterne »selv at udstede de lov-, administrative eller finansielle bestemmelser, der er nødvendige for en effektiv anvendelse af forordningens bestemmelser«; og på den anden side på en bemærkning om, at de nationale gennemførelsesbestemmelser var i overensstemmelse med forordningernes formål — selv om de indførte yderligere betingelser — og pålagde betaling af et gebyr, der ikke var uforholdsmæssigt i forhold til omkostningerne ved det pågældende kontrolsystem.
Når dette ligger fast, kan grundtanken i Bussone-dommen overføres til det spørgsmål, jeg her behandler (selv om forskellen mellem de regler, som Bussone-dommen fortolkede, og dem, jeg drøfter nu, ikke uden videre giver mig mulighed for af Bussone-dommen at udlede svaret på det spørgsmål, Verwaltungsgericht Frankfun har forelagt). Man kan derfor sige, at det forhold, at en medlemsstat har krævet kontrolomkostningerne dækket, ikke er ensbetydende med en tilsidesættelse af den umiddelbare gyldighed, der karakteriserer Kommissionens forordning nr. 1725/79, eftersom forordningen har fastsat regler for de kontrolforanstaltninger, som er overladt til medlemsstaterne, uden at disse er afskåret fra at fastsætte nærmere bestemmelser af administrativ eller processuel karakter, som er forenelige med formålene med de fællesskabsretlige regler. For så vidt angår spørgsmålet om forenelighed skal jeg endelig fremføre en betragtning svarende til den, som Domstolen har udtrykt i præmis 35 i Bussone-dommen, nemlig at den omstændighed, at udbetalingen af støtte betinges af, at den begunstigede virksomhed betaler et beløb, der (dels) ikke er uforholdsmæssigt i forhold til de normale omkostninger ved den kontrol, der foretages af de nationale myndigheder (dels kun i meget ringe omfang har indflydelse på støttebeløbets størrelse), ikke forstyrrer den fælles markedsordnings funktion.
6.
Af ovennævnte grunde skal jeg foreslå, at Domstolen i sit svar på det præjudicielle spørgsmål, der er stillet af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ved kendelse af 8. juli 1981, fastslår, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at en medlemsstat hos den berørte virksomhed opkræver omkostningerne i forbindelse med vareundersøgelser, som finder sted i henhold til artikel 10 i Kommissionens forordning nr. 1725 af 26. juli 1979, forudsat at det krævede beløb ikke er uforholdsmæssigt i forhold til de normale omkostninger i forbindelse med den pågældende kontrol, og kun har minimal indflydelse på støttebeløbets størrelse.
(
1
) – Oversat fra italiensk.