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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La presente causa verte sulle difficoltà incontrate da taluni esportatori di carne bovina inglese nel periodo immediatamente precedente e in quello immediatamente successivo al divieto di esportazione di carne bovina inglese disposto dalla decisione della Commissione 27 marzo 1996, 96/239/CE, relativa a misure di emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina (1) (in prosieguo: il «divieto d'esportazione»). Le ricorrenti nel procedimento principale sostengono di essere esentate, in considerazione di taluni principi del diritto comunitario, dall'obbligo di rimborsare gli anticipi versati sulle restituzioni all'esportazione di carne bovina che, in realtà, non è stata importata in alcun paese terzo.
I - Il contesto in fatto e in diritto
2 La validità del divieto d'esportazione è stata esaminata dalla Corte nelle sentenze National Farmers' Union e altri e Regno Unito/Commissione (2); le sentenze illustrano diffusamente il contesto in fatto e in diritto della crisi dell'ESB e le misure adottate dalla Commissione in conseguenza del comunicato dello Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (in prosieguo: il «SEAC») del 20 marzo 1996, secondo cui l'esposizione all'ESB costituiva la più probabile causa della malattia di Creutzfeldt-Jacob.
3 La First City Trading Ltd e la Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (in prosieguo: le «ricorrenti») esportano carne bovina dal Regno Unito. Al momento dell'entrata in vigore del divieto di esportazione, esse stavano trattando l'esportazione di 648 200 kg di carne bovina, principalmente verso il Sudafrica e le isole Mauritius. Circa il 72% della carne della First City Trading Ltd (432 921 kg) e l'intero quantitativo di 33 000 kg di carne della Meatal avevano lasciato il territorio del Regno Unito ed erano in transito, mentre il restante 28% (182 279 kg) non ha mai lasciato il territorio del Regno Unito. La maggior parte della carne è stata restituita ai fornitori nel Regno Unito e le ricorrenti sono state rimborsate ovvero hanno ottenuto note di credito. Se la carne avesse raggiunto le destinazioni previste, le ricorrenti avrebbero avuto diritto a restituzioni all'esportazione differenziate, variabili a seconda del paese di destinazione. Le ricorrenti avevano pertanto chiesto ed ottenuto anticipi sulle restituzioni all'esportazione. Atteso che nessuna delle partite di carne è stata importata in un paese terzo, l'Intervention Board for Agricultural Produce (in prosieguo: il «resistente») chiedeva il rimborso delle restituzioni all'esportazione e, a fronte del rifiuto oppostogli, decideva di trattenere le cauzioni versate.
4 Nel procedimento di cassazione avverso la suddetta decisione, la Divisional Court della Queen's Bench Division della High Court of Justice di Londra ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli artt. 23 e 33 del regolamento della Commissione n. 3665/87/CEE nella versione modificata, si applichino qualora, per motivi di forza maggiore, merci in transito, destinate all'esportazione in paesi terzi, vengano rimpatriate nello Stato membro esportatore oppure se valgano solo per le ipotesi in cui le merci siano state importate in un paese terzo diverso da quello dichiarato in origine dall'esportatore all'autorità competente.
2) Tenuto conto che:
a) in virtù della decisione della Commissione 27 marzo 1996, 96/239/CE, furono vietate le esportazioni di carne bovina dal Regno Unito nei paesi terzi;
b) divieti di importazione di carne bovina proveniente dal Regno Unito furono anche imposti da diversi paesi terzi;
c) gli esportatori di carne bovina al momento di detta decisione erano in procinto di spedire merci in paesi terzi;
d) detti esportatori furono costretti a far rientrare la carne bovina nel Regno Unito e
e) gli esportatori avevano incassato anticipatamente delle restituzioni all'esportazione ai sensi del regolamento del Consiglio n. 565/80 e del regolamento della Commissione n. 3665/87, come modificati per le operazioni di esportazione di cui trattasi e
f) gli esportatori hanno subito pregiudizi per non essere stati in grado di vendere la carne bovina sui mercati di esportazione di cui trattasi;
se gli esportatori abbiano diritto a conservare la totalità o parte delle restituzioni all'esportazione in virtù dei principi generali del diritto comunitario e in particolare dei principi della forza maggiore, del legittimo affidamento, della proporzionalità o dell'equità.
3) Qualora la seconda questione sia risolta nel senso che l'esportatore può conservare in linea di massima una parte della restituzione o l'intera restituzione all'esportazione, se gli esportatori debbano detrarre il ricavo del collocamento della carne bovina nel Regno Unito (ad esempio allorché il venditore originario doveva rientrare in possesso della carne in virtù di una clausola di riserva della proprietà stipulata nel contratto di vendita originario e se il venditore ha restituito interamente o parzialmente il prezzo di vendita pattuito).
4) Se la decisione 96/239/CE e il regolamento n. 773/96/CE (o uno dei due) siano illegittimi in quanto non prevedono per gli esportatori, nella situazione tratteggiata nella seconda questione, la facoltà di conservare integralmente le restituzioni all'esportazione spettanti per le operazioni in questione oppure una parte di esse».
II - La normativa comunitaria pertinente
5 Considerato che le disposizioni della normativa comunitaria in materia sono soggette a frequenti modificazioni, può essere utile ricordare brevemente quelle applicabili alla causa in esame. Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (in prosieguo: il «regolamento n. 805/68») (3) istituisce, tra l'altro, un sistema di restituzioni all'esportazione che, secondo il quinto `considerando', è atto «a stabilizzare il mercato comunitario evitando in particolare che le oscillazioni dei prezzi sul mercato mondiale si ripercuotano sui prezzi praticati all'interno della Comunità». L'art. 13 del regolamento n. 805/68, nella parte rilevante nella specie, così recita:
«1. Nella misura necessaria per consentire l'esportazione dei prodotti di cui all'articolo 1 (...) la differenza tra questi corsi o prezzi [praticati sul mercato mondiale) e i prezzi nella Comunità può essere coperta da una restituzione all'esportazione.
(...)
3. La restituzione è la stessa per tutta la Comunità. Essa può essere differenziata secondo le destinazioni (...).
(...)
9. La restituzione è pagata allorché è fornita la prova che i prodotti:
(...)
- sono stati esportati fuori della Comunità, e
- nel caso di una restituzione differenziata, hanno raggiunto la destinazione indicata sul titolo o un'altra destinazione per la quale è stata fissata una restituzione (...)».
6 L'art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1980, n. 565, relativo al pagamento anticipato delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (4) dispone che «a richiesta dell'interessato, viene pagato un importo pari alla restituzione all'esportazione non appena i prodotti o le merci siano sottoposti al regime di deposito doganale o di zona franca ai fini della loro esportazione entro un determinato termine». L'art. 6 subordina il beneficio del regime del pagamento anticipato alla costituzione di una cauzione leggermente superiore all'importo pagato. La cauzione «viene incamerata totalmente o parzialmente (...) nel caso in cui il rimborso non sia stato effettuato in quanto l'esportazione non ha avuto luogo entro il termine di cui (...) all'articolo 5, paragrafo 1», sebbene tale regola si applichi «(salvo i) casi di forza maggiore».
7 Il terzo `considerando' nel preambolo del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (in prosieguo: il «regolamento n. 3665/87») (5) afferma che «le norme generali adottate dal Consiglio dispongono che la restituzione venga pagata quando sia fornita la prova che i prodotti sono stati esportati fuori della Comunità». L'art. 5, n. 3, dispone, nella parte rilevante nella specie:
«Qualora il prodotto, dopo aver lasciato il territorio doganale della Comunità, vada perduto durante il trasporto per un caso di forza maggiore, sono versate:
- in caso di restituzione differenziata, la parte della restituzione determinata a norma dell'articolo 20;
- in caso di restituzione non differenziata, la restituzione totale».
8 L'art. 20 del regolamento n. 3665/87 consente il pagamento parziale delle restituzioni differenziate quando sia comprovato che il prodotto abbia lasciato il territorio doganale della Comunità, in deroga all'art. 17 che impone, affinché tale pagamento possa essere effettuato, l'importazione in un paese terzo entro 12 mesi dalla data di accettazione della dichiarazione d'esportazione. La parte della restituzione «è pari all'importo della restituzione che l'esportatore riceve nel caso in cui il suo prodotto raggiunga la destinazione per la quale sia stato fissato il tasso di restituzione più basso; la mancata fissazione del tasso si considera come fissazione del tasso più basso».
9 Gli artt. 22 e 23 del regolamento n. 3665/87 prevedono gli anticipi delle restituzioni nel caso di esportazione diretta («anticipi sulle esportazioni»), mentre gli artt. 24-33 prevedono gli anticipi delle restituzioni in caso di trasformazione o magazzinaggio prima dell'esportazione («finanziamenti all'esportazione»). La cauzione da versare in ciascun caso è pari all'anticipo maggiorato del 15% (anticipi sulle esportazioni) o del 20% (finanziamenti all'esportazione).
10 In particolare, l'art. 23, n. 1, del detto regolamento, applicabile alle restituzioni nel caso di esportazione diretta, così dispone:
«Se la somma anticipata supera l'importo effettivamente dovuto per l'esportazione in causa o per un'esportazione equivalente, l'esportatore rimborsa la differenza fra questi due importi, maggiorata del 15%.
Tuttavia, se per un caso di forza maggiore:
- le prove prescritte dal presente regolamento per beneficiare della restituzione non possono essere fornite,
o
- il prodotto raggiunge una destinazione diversa da quella per la quale è stato calcolato l'anticipo,
la maggiorazione del 15% non viene recuperata».
11 L'art. 33, applicabile alle restituzioni in caso di trasformazione o magazzinaggio prima dell'esportazione, così recita:
«1. Allorché è stato dimostrato il diritto ad una restituzione e/o ad un importo compensativo monetario per i prodotti o le merci ammessi a beneficiare delle disposizioni del presente capitolo, l'importo di cui trattasi forma oggetto di una compensazione con quello pagato in anticipo. Se l'importo dovuto per il quantitativo esportato è superiore a quello pagato in anticipo, la differenza viene versata all'interessato.
Se l'importo dovuto per il quantitativo esportato è inferiore a quello pagato in anticipo, in particolare in caso di applicazione del paragrafo 2, la competente autorità avvia senza indugio la procedura di cui all'articolo 29 del regolamento 2220/85/CEE, affinché l'operatore paghi la differenza tra questi due importi, maggiorata del 20%.
(...)
4. La maggiorazione del 20% non si applica se, in seguito a forza maggiore, l'importo dovuto è inferiore all'importo anticipato».
12 Il regolamento (CE) della Commissione 26 aprile 1996, n. 773, recante misure speciali che derogano ai regolamenti (CEE) n. 3665/87, (CEE) n. 3719/88 e (CEE) n. 1964/82 nel settore delle carni bovine (6) (in prosieguo: il «regolamento n. 773/96») è inteso a limitare le conseguenze negative sia del divieto d'esportazione sia delle misure sanitarie adottate da taluni paesi terzi in seguito al comunicato del SEAC del 20 marzo 1996, autorizzando la regolarizzazione delle operazioni di esportazione incomplete in questo settore. L'art. 4, n. 1, dispone che:
«Su richiesta dell'operatore e per i prodotti per i quali entro il 31 marzo 1996:
- sono state espletate le formalità doganali di esportazione e che sono reimmessi in libera pratica nel Regno Unito in seguito a misure sanitarie adottate da un paese terzo, l'operatore rimborsa la restituzione eventualmente pagata in anticipo e le cauzioni relative a tali operazioni sono svincolate;
- sono state espletate nel Regno Unito le formalità doganali di esportazione, ma che non hanno ancora lasciato il territorio doganale della Comunità, la dichiarazione di esportazione non è più valida e il titolo di esportazione è annullato; l'operatore rimborsa la restituzione eventualmente pagata in anticipo e le cauzioni relative a tali operazioni sono svincolate».
III - Argomenti delle parti
13 Osservazioni scritte e orali sono state presentate dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e dalla Commissione; le ricorrenti hanno presentato osservazioni orali.
14 Sia il Regno Unito sia la Commissione sostengono che, in base alle disposizioni applicabili alle restituzioni all'esportazione, le ricorrenti non avrebbero il diritto di trattenere le restituzioni anticipate. Entrambi, - il Regno Unito sulla base del regolamento n. 3665/87, la Commissione sulla base del regolamento n. 773/96 -, ritengono che, poiché l'importo spettante era pari a zero, sia dovuto l'intero anticipo, ma non l'ammenda supplementare. Entrambi respingono il richiamo ai principi generali operato in subordine per legittimare la conservazione della restituzione e ritengono, in conclusione, che non occorra procedere alla soluzione della terza questione. Entrambi concordano, inoltre, sul fatto che né il divieto d'esportazione né il regolamento n. 773/96 sono invalidi, in quanto non dispongono che, nelle circostanze della specie, gli esportatori possano trattenere, nemmeno in parte, le restituzioni all'esportazione, sebbene, naturalmente, il Regno Unito abbia impugnato il divieto d'esportazione per motivi diversi (7).
15 Le ricorrenti sostengono che la Commissione, adottando il regolamento n. 773/96, avrebbe riconosciuto l'esigenza di misure speciali per mitigare alcuni effetti del divieto d'esportazione. A loro parere, le misure speciali sarebbero inadeguate in quanto non terrebbero sufficientemente conto della posizione di coloro che, come le ricorrenti, a seguito del divieto di esportazione non sarebbero in grado di rispettare il regime delle restituzioni all'esportazione e che il regolamento avrebbe dovuto prevedere misure transitorie adeguate e ragionevoli. Esse sostengono che, in conformità dei principi di equità, del legittimo affidamento e di proporzionalità, dovrebbero poter trattenere le restituzioni all'esportazione anticipate, detratto il ricavo ottenuto dal collocamento della carne nel Regno Unito.
IV - Esegesi
a) La prima questione: l'applicazione degli artt. 23 e 33 del regolamento n. 3665/87
16 Gli artt. 23 e 33 del regolamento n. 3665/87 contengono, rispettivamente, due diverse norme, una che impone un obbligo di pagare la differenza tra la restituzione all'esportazione versata e l'importo effettivamente dovuto, oltre alla maggiorazione, l'altra che consente, per cause di forza maggiore, una deroga in due ipotesi. Dall'ordinanza di rinvio risulta chiaramente che le ricorrenti non dovevano versare l'ammenda supplementare; i soli importi in discussione nel procedimento principale sono le restituzioni all'esportazione versate in anticipo, mentre è pacifico che le ricorrenti possano beneficiare della deroga per il caso di forza maggiore al fine di non essere obbligate a versare l'ammenda supplementare.
17 Come ha osservato il Regno Unito, la prima questione riflette il tentativo delle ricorrenti di distinguere la fattispecie in esame da quella oggetto della causa Anglo Irish Beef Processors e a. (8). In tale causa una partita di carne destinata all'Iraq non era giunta a destinazione a causa dell'embargo commerciale imposto dalle Nazioni Unite (9) in seguito all'invasione del Kuwait da parte di quel paese. Con la prima questione, il giudice nazionale chiedeva «se il (...) regolamento n. 3665/87 vada interpretato nel senso che vieta all'organismo di intervento di incamerare la parte della cauzione corrispondente alla somma che non spettava al beneficiario, tenuto conto del fatto che, a seguito di un caso di forza maggiore, le merci sono state esportate per una destinazione diversa da quella originariamente prevista, a causa dell'effetto sproporzionato che l'incameramento della cauzione avrebbe rispetto alle circostanze descritte nell'ordinanza di rinvio per giustificare tale incameramento o per altri motivi» (10). La Corte ha affermato:
«il sistema delle restituzioni variabili all'esportazione ha lo scopo di aprire o di mantenere aperti alle esportazioni comunitarie i mercati dei paesi terzi (...). Poiché l'effettivo accesso al mercato di destinazione è, in linea di massima, subordinato al compimento delle formalità di immissione al consumo nel paese di destinazione, il fatto che il prodotto non abbia raggiunto tale destinazione e abbia dovuto essere esportato altrove per un caso di forza maggiore esclude che, ai fini del versamento dell'importo della restituzione differenziata, esso possa essere considerato importato ai sensi dell'art. 5, n. 1, del citato regolamento n. 3665/87» (11).
18 Volendo tracciare un parallelo tra la causa Anglo Irish Beef Processors ed il caso in esame, il paragone risulta, più che utile, sfavorevole alla causa delle ricorrenti. Come ha affermato la Corte, «il versamento della restituzione, sia essa differenziata o meno, è subordinato non solo alla condizione che il prodotto abbia lasciato il territorio doganale della Comunità, ma anche alla condizione che esso (...) sia stato importato in un paese terzo (...)» (12). All'esportatore era stato consentito di trattenere le restituzioni all'esportazione applicabili per il paese terzo di destinazione finale in ragione della non contestata sussistenza di cause di forza maggiore e dietro produzione della prova dell'esportazione nel detto paese. Nella causa in esame, nessuna partita di carne è stata esportata in un paese terzo e talune partite non hanno mai lasciato lo Stato membro d'origine. Non vi è alcun fondamento normativo per il pagamento delle restituzioni all'esportazione (salvo il caso particolare di prodotti che, andando perduti, legittimano restituzioni non differenziate) nel caso in cui non vi sia stata esportazione e, pertanto, non sussiste alcun fondamento per trattenere tali restituzioni anticipate. Come ha affermato l'avvocato generale La Pergola nelle conclusioni relative alla detta causa, l'obbligo di rimborsare le restituzioni «non è disposto come sanzione di alcun comportamento antigiuridico, ma semplicemente a titolo di rimborso di una somma non dovuta» (13).
19 L'emanazione del regolamento n. 773/96 da parte della Commissione non implica alcun riconoscimento dell'esigenza di mitigare le conseguenze del divieto d'esportazione al di là dei termini del regolamento medesimo, che sono perfettamente conformi alle norme vigenti. L'esenzione viene concessa, in analogia ai casi di forza maggiore, per l'elemento sanzionatorio dell'incameramento della cauzione - l'ammenda supplementare - ma non vi è alcuna restituzione all'esportazione senza esportazione. Come osservato dalla Commissione all'udienza, il regolamento n. 773/96 non fa riferimento alla forza maggiore, ma è basato sul potere della Commissione di controllare l'entità delle ammende.
20 Le ricorrenti hanno inoltre sostenuto che consentire loro di trattenere le restituzioni all'esportazione mitigherebbe soltanto le perdite subite nelle transazioni di cui trattasi. Tuttavia, come ha rilevato il Regno Unito, non vi è alcun nesso necessario tra le perdite subite per aver dovuto destinare i prodotti verso un altro mercato e l'importo della restituzione all'esportazione. Soprattutto, la compensazione delle perdite subite dagli operatori con le restituzioni all'esportazione anticipate sarebbe incompatibile con lo scopo del versamento delle restituzioni all'esportazione che, come ha osservato l'avvocato generale La Pergola nella causa Anglo Irish Beef Processors, è «esclusivamente dirett(o) a compensare l'eventuale differenza fra il prezzo comunitario e quello in corso sugli altri mercati» (14).
21 La questione se, in conformità degli artt. 22 e 33 del regolamento n. 3665/87, l'esportatore debba rimborsare la restituzione all'esportazione anticipata nel caso in cui la carne in transito venga rimpatriata nello Stato membro esportatore può essere quindi risolta brevemente e in senso affermativo. Dall'art. 13 del regolamento n. 805/68 risulta chiaramente che il diritto alla restituzione all'esportazione sorge soltanto per i prodotti che siano stati esportati dalla Comunità. Come hanno rilevato sia la Commissione sia il Regno Unito, ai sensi dell'art. 23, n. 1, «l'importo effettivamente dovuto» per i prodotti di cui nel procedimento principale era pari a zero e, pertanto, la differenza tra detto importo e la somma anticipata è pari all'intera restituzione all'esportazione. Per quanto riguarda l'art. 33, n. 1, non può essere provata la sussistenza di alcun diritto alla restituzione e la somma da rimborsare è, anche in questo caso, pari all'intera restituzione all'esportazione.
b) La seconda questione: diritto a conservare la totalità o parte delle restituzioni all'esportazione in virtù dei principi generali del diritto comunitario
22 Avendo risolto la prima questione nel senso che, tenuto conto delle circostanze della fattispecie in esame, in base al regolamento n. 3665/87 la restituzione all'esportazione dev'essere rimborsata, con la seconda questione si chiede se le ricorrenti abbiano diritto a conservare, in tutto o in parte, i pagamenti anticipati «in virtù dei principi generali del diritto comunitario e in particolare dei principi della forza maggiore, della legittima aspettativa, della proporzionalità o dell'equità».
23 Nell'ordinanza di rinvio gli argomenti delle ricorrenti sono così riportati:
«Esse osservano tra l'altro che l'effetto del manifestarsi dell'ESB e del divieto di esportazione imposto dalla Commissione in diritto e in fatto era quello di chiudere tutti i mercati dei paesi terzi alla carne bovina in questione; in definitiva, esse avrebbero patito pregiudizi sostanziali acuiti dal fatto di dover rimborsare le restituzioni all'esportazione, mentre potevano legittimamente far assegnamento sul fatto che la Comunità non avrebbe adottato provvedimenti che impedissero l'esecuzione di questi impegni di esportazione, o comunque non avrebbero così agito senza adottare adeguati provvedimenti transitori o di indole diversa che consentissero agli esportatori di conservare le restituzioni all'esportazione contestate o quantomeno di evitare una perdita sulle transazioni forzatamente annullate. A questo proposito le ricorrenti osservano che il blocco delle esportazioni sancito dalla Commissione comprende le merci in transito, anch'esse colpite dal divieto; e i divieti all'esportazione imposti dai paesi terzi erano connessi direttamente e imputabili al divieto di esportazione della Commissione e quindi l'effetto del divieto era soltanto quello di porre gli esportatori in una posizione nella quale non riuscivano ad esportare in alcun paese terzo. Così stando le cose, le ricorrenti si trovano in una posizione analoga a chi ha percepito restituzioni all'esportazione non differenziate, che, in caso di forza maggiore, conserva il diritto a trattenere le restituzioni all'esportazione corrisposte in anticipo».
24 All'udienza, le ricorrenti hanno aggiunto che, date le circostanze della specie, non vi era alcun rischio né di illecito, quale la riesportazione nella Comunità, in quanto, anzitutto, nessun paese terzo avrebbe accettato l'importazione della carne, né di indebito arricchimento, giacché qualunque ricavo ottenuto dal collocamento della carne nel Regno Unito sarebbe stato dedotto dalle restituzioni all'esportazione.
25 Il parallelo che le ricorrenti tentano di tracciare tra la loro situazione e quella dei beneficiari delle restituzioni non differenziate all'esportazione mi sembra totalmente infondato. Infatti, è del tutto errato ritenere, come regola generale, che le ricorrenti possano trattenere le restituzioni all'esportazione in caso di forza maggiore (15), mentre possono farlo soltanto nelle circostanze di cui all'art. 5, n. 3, del regolamento n. 3665/87, vale a dire quando le merci vadano perdute durante il trasporto per cause di forza maggiore, ipotesi che non ricorre nella specie. La situazione delle ricorrenti potrebbe quindi essere equiparata, al limite, soltanto a quella dei beneficiari delle restituzioni non differenziate all'esportazione le cui merci non siano andate perdute, ma che non abbiano potuto portare a termine l'operazione a causa dei divieti d'importazione imposti da paesi terzi. In nessun caso gli esportatori possono beneficiare dell'art. 5, n. 3, del regolamento n. 3665/87, e risulta quindi pienamente applicabile la regola generale che subordina il diritto alla restituzione all'esportazione all'importazione in un paese terzo .
26 All'udienza, le ricorrenti hanno presentato la loro tesi relativa alla forza maggiore nei seguenti termini: «(se), in considerazione delle circostanze particolari di un caso, quando le norme imperative operino in modo chiaramente ingiusto o iniquo, l'effetto di tali norme possa essere mitigato in virtù del principio di equità o del principio della forza maggiore, che rappresenta un corollario del primo. Dalla giurisprudenza [sentenze Huygen (16) e Bonapharma (17)] risulta chiaramente che questo principio generale può sovrapporsi alle norme positive e colmarne le lacune (...). La Comunità ha riconosciuto che la stretta osservanza del regime delle restituzioni all'esportazione sarebbe ingiusto e iniquo».
27 Indipendentemente dal fatto che le cause citate possano giustificare una siffatta ampia definizione della nozione di forza maggiore e dei suoi effetti, dalla sentenza Huygen risulta evidente che tale concetto «non assume identico contenuto nei vari settori di applicazione del diritto comunitario [e che] il suo significato dev'essere determinato in considerazione del contesto giuridico nell'ambito del quale è destinata a produrre effetti» (18). La forza maggiore deve pertanto essere presa in considerazione nel contesto del sistema delle restituzioni all'esportazione complessivamente considerato.
28 Non ritengo che l'ammissione, da parte della Commissione, della necessità di una parziale mitigazione delle norme relative alla restituzione all'esportazione nelle particolari circostanze della crisi ESB possa giustificare la conclusione delle ricorrenti secondo cui l'applicazione dell'obbligo di rimborsare le restituzioni all'esportazione non dovute ai sensi delle norme vigenti sarebbe «ingiusta e iniqua». La Commissione ha semplicemente riconosciuto, infatti, che gli operatori che non possano effettuare la transazione prevista in conseguenza dei provvedimenti presi da taluni paesi terzi in seguito al comunicato del SEAC del 20 marzo 1996 non dovrebbero essere obbligati a versare un'ammenda supplementare, indipendentemente dal fatto che ricorra una causa di forza maggiore. La vera analogia sussiste con i casi rientranti nella sfera di applicazione dell'art. 23, n. 1, del regolamento n. 3665/87, nei quali, per cause di forza maggiore, non possono essere prodotte le prove prescritte o i prodotti sono giunti ad una destinazione diversa da quella prevista. In tali casi si è esonerati dal pagamento dell'ammenda supplementare. Non si può ritenere, applicando questa conclusione alla presente causa, che la Commissione abbia riconosciuto un principio di equità più ampio né, certamente, un principio di equità che giunga a consentire la conservazione delle restituzioni nel caso in cui non vi sia stata esportazione.
29 Inoltre non reputo in ogni caso che l'applicazione dell'obbligo di rimborsare le restituzioni all'esportazione nei confronti delle ricorrenti sarebbe ingiusta o iniqua. Infatti, come ha osservato il Regno Unito, consentire alle ricorrenti di conservare la totalità o parte delle restituzioni anticipate all'esportazione nel caso di specie attribuirebbe loro un indebito vantaggio di cui non godono altri operatori che, per qualunque ragione, non hanno ottenuto gli anticipi per le loro esportazioni in paesi terzi. La Corte ha recentemente affermato che le norme sulle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli non danno diritto alla restituzione all'esportazione differenziata nell'ipotesi in cui il prodotto considerato sia andato distrutto durante il trasporto (19). Se da tali sentenze non è possibile dedurre un principio generale secondo cui le restituzioni all'esportazione non devono essere versate quando le merci siano andate perdute durante il trasporto per cause di forza maggiore, a maggior ragione ciò deve valere nel caso di specie, in cui le merci non soltanto non sono andate perdute, ma sono anche state rimpatriate e rivendute.
30 L'argomento delle ricorrenti relativo al loro legittimo affidamento viene espressamente ricollegato al concetto che l'imposizione del divieto comunitario di esportazione ha loro impedito il completamento delle operazioni di esportazione. Al riguardo, occorre distinguere tra le partite di carne in transito al momento dell'entrata in vigore del divieto di esportazione e quelle che non hanno mai lasciato il territorio del Regno Unito. Come rilevato dalla Commissione, la decisione 96/239/CE non riguarda le partite di carne in transito; pertanto, con riguardo a queste, i motivi dedotti dalle ricorrenti basati sul principio del legittimo affidamento sono infondati. Né, a mio parere, le ricorrenti possono far valere che i divieti all'importazione disposti dai paesi terzi di destinazione, anteriormente o successivamente all'adozione della suddetta decisione, siano stati imposti in conseguenza del divieto d'esportazione comunitario; dopo tutto, la Comunità non può ordinare ad un paese terzo di vietare le importazioni nel proprio territorio. In ogni caso, risulta con tutta probabilità che i divieti di importazione in paesi terzi siano stati imposti in conseguenza del menzionato comunicato SEAC del 20 marzo 1996 (20) e le ricorrenti non hanno provato il contrario. Questa, comunque, costituisce una questione di fatto di competenza del giudice nazionale.
31 La situazione giuridica delle rimanenti partite di carne che non hanno mai lasciato il Regno Unito è, almeno all'apparenza, leggermente diversa; in questo caso si potrebbe ritenere che la decisione della Commissione 96/239/CE costituisca un ostacolo diretto alle operazioni di esportazione, indipendentemente dal fatto che un paese terzo abbia inteso consentire l'importazione nel proprio territorio della carne medesima. Ciò ovviamente non significa che le ricorrenti potessero vantare un legittimo affidamento quanto al fatto che la Comunità non avrebbe adottato il divieto di esportazione o che avrebbe loro riconosciuto il diritto di trattenere le restituzioni all'esportazione anticipate o una parte di esse a coperture delle perdite subite nell'operazione.
32 A mio parere, è manifestamente evidente che gli operatori commerciali nel settore dei prodotti agricoli non possono vantare alcun legittimo affidamento quanto al fatto che le istituzioni comunitarie si astengano dall'intervenire a tutela della salute umana disciplinando il mercato di tali prodotti. Al contrario, come osservato dalla Commissione all'udienza, tali operatori scelgono di svolgere la loro attività in un «ambiente ad alto rischio». La Corte ha rilevato inoltre che «la libertà di esercizio delle attività professionali non costituisce una prerogativa assoluta, ma va considerata alla luce della sua funzione sociale» (21). Possono sempre essere imposte restrizioni che non risultino sproporzionate. La Corte ha ritenuto che il divieto di esportazione, il quale, più delle restrizioni imposte da paesi terzi, rileva nella presente causa, non viola il principio di proporzionalità (22).
33 Nel particolare settore della salute umana ed animale, alcune disposizioni di diritto comunitario consentono e, in alcuni casi, obbligano gli Stati membri ad adottare misure che potrebbero interferire con le normali attività degli operatori commerciali nel settore dei prodotti agricoli. Per esempio, ai sensi dell'art. 10 della direttiva del Consiglio 26 giugno 1990, 90/425/CEE, relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (23), ogni Stato membro è tenuto a segnalare agli altri Stati membri e alla Commissione «l'insorgere nel suo territorio (...) di casi di zoonosi, malattie o fenomeni che possono comportare gravi rischi per gli animali o la salute umana (...) (e a) mette(re) immediatamente in vigore le misure di lotta o di prevenzione previste dalla normativa comunitaria, segnatamente la determinazione delle zone di protezione ivi previste, o adotta(re) qualsiasi altra misura che ritenga appropriata». In forza di questa medesima disposizione, la Commissione può anche adottare provvedimenti cautelari provvisori. Da queste e da altre simili disposizioni nel settore della salute umana ed animale (24) discende, a mio parere, che l'affidamento che le ricorrenti possono nutrire in relazione all'esportazione di carne bovina resta comunque soggetto agli obblighi imposti dalle istituzioni comunitarie e dagli Stati membri al fine di tutelare la salute umana ed animale, e che l'adempimento di detti obblighi non viola il legittimo affidamento delle ricorrenti.
34 Gli argomenti fatti valere dalle ricorrenti all'udienza in relazione alla proporzionalità dell'obbligo di rimborsare le restituzioni all'esportazione non dovute si riducono a poco più di una semplice asserzione secondo cui «gli obiettivi del regime non sarebbero pregiudicati qualora si consentisse agli esportatori di trattenere le restituzioni» e, poiché nessun paese terzo avrebbe accettato le partite di carne, non vi sarebbe stato alcun rischio di abuso, ad esempio mediante la riesportazione della carne dal paese terzo di destinazione previsto.
35 Indipendentemente dalla questione se questi argomenti dimostrino o meno la proporzionalità dell'applicazione dell'obbligo di rimborso nel presente procedimento, non ritengo convincenti le affermazioni delle ricorrenti. Come ho osservato in precedenza, l'obiettivo principale del regime delle restituzioni all'esportazione differenziate consiste nell'incoraggiare l'esportazione di carne verso taluni paesi terzi specificati; non vedo in qual modo, consentendo agli operatori che si trovino nella situazione delle ricorrenti di conservare la totalità o parte delle restituzioni all'esportazione anticipate, si possa contribuire al conseguimento di tali obiettivi.
36 Dall'ordinanza di rinvio risulta che la domanda delle ricorrenti riguarda la questione della compensazione delle perdite subite in conseguenza dell'imposizione del divieto. Le ricorrenti non hanno spiegato come una siffatta pretesa possa incidere sull'interpretazione delle pertinenti disposizioni normative o sulla loro validità. Ritengo pertanto che, tenuto conto delle circostanze indicate nella seconda questione, gli esportatori non abbiano diritto a conservare, in tutto o in parte, le restituzioni all'esportazione anticipate.
c) La terza questione: l'obbligo di tener conto dei ricavi provenienti dal collocamento della carne bovina nel Regno Unito
37 Alla luce della soluzione negativa della seconda questione, non occorre risolvere la terza questione.
d) La quarta questione: la validità della decisione della Commissione 96/239/CE e del regolamento n. 773/96
38 La decisione della Commissione 96/239/CE, nonché la specifica questione se la Commissione disponesse o meno del potere di imporre un divieto di esportazione della carne bovina dal Regno Unito verso paesi terzi, è stata in parte esaminata dalla Corte nelle sentenze National Farmers' Union e Regno Unito/Commissione (25), nelle quali essa ha confermato la validità della decisione impugnata. Le ricorrenti nel presente procedimento, entrambe intervenute nel precedente procedimento principale, non hanno dedotto alcun motivo che possa rimettere in discussione la decisione della Corte in quella sentenza.
39 Il regolamento n. 773/96 è stato adottato sulla base dell'art. 13 del regolamento n. 805/68, che autorizza la Comunità a coprire la differenza tra i prezzi praticati sul mercato mondiale e quelli vigenti nella Comunità per mezzo delle restituzioni all'esportazione, ma solo «nella misura necessaria per consentire l'esportazione dei prodotti di cui all'articolo 1». Il risarcimento di eventuali perdite realizzato consentendo agli esportatori di trattenere, in tutto o in parte, le restituzioni all'esportazione non costituirebbe una compensazione delle differenze di prezzo di cui trattasi e, quindi, non sarebbe volto al conseguimento degli obiettivi del regolamento n. 805/68, nemmeno qualora la Commissione potesse derivare dall'art. 13 del regolamento n. 805/68 il potere di concedere una compensazione per le perdite subite. In ogni caso, le ricorrenti non hanno fatto valere motivi diversi da quelli analizzati e respinti supra nella sezione IV b) al fine di contestare la validità del regolamento n. 773/96.
V - Conclusione
40 Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni deferite dalla Divisional Court nei termini seguenti:
«1) Gli artt. 23 e 33 del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli, vanno interpretati nel senso che si applicano qualora merci in transito, destinate all'esportazione verso paesi terzi, vengano rimpatriate nello Stato membro di esportazione.
2) In presenza delle circostanze di cui alla seconda questione, non è consentito agli esportatori, in base ai principi generali del diritto comunitario, trattenere, in tutto o in parte, le restituzioni all'esportazione anticipate.
3) Alla luce della soluzione alla seconda questione, non occorre risolvere la terza questione.
4) L'esame, in base ai motivi esposti nell'ordinanza di rinvio, della decisione della Commissione 27 marzo 1996, 96/239/CE, relativa a misure di emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina, e del regolamento (CE) della Commissione 26 aprile 1996, n. 773, recante misure speciali che derogano ai regolamenti (CEE) n. 3665/87, (CEE) n. 3719/88 e (CEE) n. 1964/82 nel settore delle carni bovine, non ha rivelato elementi che possano inficiare la validità di tali atti».
(1) - GU L 78, pag. 47; l'encefalopatia spongiforme bovina è comunemente nota come «ESB».
(2) - Sentenze 5 maggio 1998, cause C-157/96 (Racc. pag. I-2211) e C-180/96 (Racc. pag. I-2265).
(3) - GU L 148, pag. 24, come modificato, da ultimo, prima dell'imposizione del divieto di esportazione, dal regolamento (CE) n. 2417/95 (GU L 248, pag. 39).
(4) - GU L 62, pag. 5, come modificato, da ultimo, prima del divieto di esportazione, dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 2026/83 (GU L 199, pag. 12).
(5) - GU L 351, pag. 1, come ripetutamente modificato; per le modifiche più recenti, anteriori ai fatti all'origine della presente causa, v. regolamento (CE) della Commissione n. 1384/95 (GU L 134, pag. 14).
(6) - GU L 104, pag. 19.
(7) - Causa C-180/96, citata supra, alla nota 2.
(8) - Sentenza 28 marzo 1996, causa C-299/94, Anglo Irish Beef Processors International e a. (Racc. pag. I-1925; in prosieguo: la «sentenza Anglo Irish Beef Processors»).
(9) - Sebbene l'embargo sia stato trasposto nel diritto comunitario, la Corte ha esplicitamente affermato che il fatto che la carne non avesse raggiunto l'Iraq non era imputabile al provvedimento comunitario; ibidem, punto 35.
(10) - Ibidem, punto 13.
(11) - Punti 21 e 23.
(12) - Loc. cit., punto 16.
(13) - Loc. cit., paragrafo 6.
(14) - Loc. cit., paragrafo 5.
(15) - L'errata interpretazione dell'art. 5 del regolamento n. 3665/87 è stata ripresa expressis verbis all'udienza.
(16) - Sentenza 7 dicembre 1993, causa C-12/92 (Racc. pag. I-6381).
(17) - Sentenza 23 febbraio 1995, causa C-334/93 (Racc. pag. I-319).
(18) - Sentenza Huygen, citata supra, nota 16, punto 30.
(19) - Sentenza 13 marzo 1997, causa C-109/95, Astir (Racc. pag. I-1385). V., altresì, sentenza 25 maggio 1993, causa C-321/91, Tara Meat Packers (Racc. pag. I-2811).
(20) - Paragrafo 2 delle presenti conclusioni.
(21) - Sentenza 17 luglio 1997, causa C-183/95, Affish (Racc. pag. I-4315, punto 42).
(22) - Sentenza Regno Unito/Commissione, citata supra, alla nota 2, punto 106.
(23) - GU L 224, pag. 29, come modificata dalla direttiva 17 dicembre 1992, 92/118/CEE (GU 1993, L 62, pag. 49).
(24) - Il quadro giuridico delle misure di protezione contro l'ESB è illustrata nei punti introduttivi delle sentenze National Farmers' Union e Regno Unito/Commissione, citata supra, alla nota 2.
(25) - Citate supra, alla nota 2.