61985C0071
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
G. FEDERICO MANCINI
vom 2. Juli 1986 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Der Gerechtshof Den Haag ersucht Sie im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Federatie Nederlandse Vakbeweging (im folgenden: die „FNV“) und dem niederländischen Staat um Auslegung von Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (ABl. 1979, L 6, S. 24). Im Ausgangsverfahren geht es um die Vereinbarkeit einer Bestimmung der niederländischen Regelung über die Arbeitslosenunterstützung mit dem Gemeinschaftsrecht, nach der verheiratete Frauen, die nicht die Eigenschaft des Familienernährers besitzen, keinen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit haben. Das vorlegende Gericht möchte vor allem wissen, ob dem Grundsatz der Gleichbehandlung unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale der Bestimmungen, in denen er enthalten ist, und des Umstands, daß die Niederlande die Richtlinie nicht innerhalb der den Mitgliedstaaten dafür gesetzten Frist (bis zum 22. Dezember 1984) umgesetzt haben, unmittelbare Wirkung zukommt.
Vorab ist, wenn auch nur kurz, auf die niederländischen Rechtsvorschriften über die Leistungen bei Arbeitslosigkeit einzugehen. Sie sind in drei verschiedenen Rechtsquellen enthalten. Die Werkloosheidswet („WW“), das Gesetz über die Arbeitslosigkeit, das seit dem 1. Juli 1952 in Kraft ist, beruht auf dem Beitragssystem. Dem arbeitslosen Arbeitnehmer wird während der ersten sechs Monate nach Beginn der Arbeitslosigkeit eine Leistung gewährt, deren Betrag sich nach dem zuletzt bezogenen Arbeitsentgelt richtet. Nach Ablauf dieses Halbjahres wird die Wet Werkloosheidsvoorziening („WWV“), das Gesetz über die Arbeitslosenunterstützung, anwendbar, das seit dem 1. Januar 1965 in Kraft ist (Stb. 485) und das aus dem Staatshaushalt finanziert wird. Danach hat der Arbeitnehmer für zwei Jahre Anspruch auf eine Leistung, die ebenfalls von der Höhe seines letzten Arbeitsentgelts abhängt. Schließlich gibt es die seit dem 1. Januar 1965 geltende Algemene Bijstandswet („ABW“), das allgemeine Sozialhilfegesetz, das ebenfalls aus dem Staatshaushalt finanziert wird. Seine Bestimmungen betreffen diejenigen Arbeitslosen, die keine Leistungen nach den beiden erstgenannten Gesetzen erhalten, und verleihen diesen einen Anspruch auf eine Leistung, deren Betrag sich allein nach dem Bedarf der Familie bestimmt.
Die umstrittene Vorschrift ist der Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe 1 der WWV. Dort heißt es: „Keinen Leistungsanspruch hat... eine verheiratete Frau, die weder aufgrund der vom zuständigen Minister nach Anhörung der Centrale Commissie zu erlassenden Bestimmungen als Ernährerin der Familie anzusehen ist noch von ihrem Ehemann dauernd getrennt lebt...“ Diese Vorschrift ist natürlich anhand der genannten Richtlinie 79/7, namentlich der Artikel 4 Absatz 1, Artikel 5 und Artikel 8, zu prüfen. Nach Artikel 4 Absatz 1 beinhaltet der Grundsatz der Gleichbehandlung „den Fortfall jeglicher unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, insbesondere unter Bezugnahme auf den Eheoder Familienstand“. Nach Artikel 5 treffen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen, „um sicherzustellen, daß die mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung unvereinbaren ... Vorschriften beseitigt werden“. Artikel 8 setzt den Mitgliedstaaten eine Frist von sechs Jahren nach der Bekanntgabe der Richtlinie (23. Dezember 1978), um die zu ihrer Durchführung erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen.
2.
Wie aus dem Vorlageurteil hervorgeht, beabsichtigte die niederländische Regierung zunächst, im Rahmen einer umfassenden Reform des Sozialversicherungssystems die Umsetzung der Richtlinie mit einer Zusammenfassung der WW und der WWV zu verbinden. Durch diese Reform sollte die durch Artikel 13 bewirkte diskriminierende Behandlung abgeschafft und die dort getroffene Regelung auf verheiratete Männer, die nicht Familienernährer sind, ausgedehnt werden (vgl. die schriftlichen Anfragen Nrn. 508/84 und 715/84 der Abgeordneten Ien van den Heuvel an die Kommission, ABl. 1984, C 256, S. 30, und 1985, C 4, S. 6).
Es stellte sich jedoch heraus, daß es unmöglich war, die Reform innerhalb der in der Gemeinschaftsrichtlinie vorgesehenen sechs Jahre zu verwirklichen. Die Regierung legte daraufhin einen Gesetzentwurf vor, der einige Übergangsvorschriften, darunter auch eine Bestimmung über die Ausdehnung des Artikels 13 in dem vorgenannten Sinne, enthielt. Der Entwurf wurde jedoch am 13. Dezember 1984 von der Zweiten Kammer des Parlaments abgelehnt. Fünf Tage später teilte der Staatssekretär für Soziales und Beschäftigung dem Präsidenten der Zweiten Kammer mit, die Regierung beabsichtige, einen neuen Entwurf zu erarbeiten, dessen Bestimmungen auf den 23. Dezember 1984 zurückwirken müßten, um die Richtlinie fristgemäß umzusetzen. Das Parlament wurde ersucht, den Entwurf bis zum 1. März 1985 zu billigen. (Entwurf Nr. 18849, vorgelegt am 6. Februar 1985).
Am 21. Dezember 1984 (und somit zwei Tage vor Ablauf der in der Richtlinie gesetzten Frist) übersandte jedoch derselbe Staatssekretär den Kommunalverwaltungen einen Runderlaß, in dem er anordnete, die Bestimmungen der WWV und damit auch Artikel 13 bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers weiter anzuwenden. Zu diesem Zeitpunkt beantragte die FNV, die nach ihrer Satzung die Arbeitnehmer und deren Familien unterstützt, in einem Eilverfahren gegen den niederländischen Staat beim Präsidenten der Arrondissementsrechtbank Den Haag, den Staat zu verurteilen, bis zum Inkrafttreten der geplanten Reform die in der streitigen Vorschrift enthaltene Bedingung in bezug auf die Eigenschaft als Familienernährer aufzuheben oder zumindest nicht weiter anzuwenden. Der Präsident gab diesem Antrag mit Urteil vom 17. Januar 1985 statt und gab dem Staat auf, Artikel 13 bis zum 1. März 1985 abzuändern. Sowohl die Verwaltung als auch die FNV legten gegen dieses Urteil Rechtsmittel ein.
Das Vorlageurteil informiert uns noch darüber, daß beide Parteien des Ausgangsverfahrens übereinstimmend der Auffassung sind, daß die Bestimmung mit dem in Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz unvereinbar ist. Im Rechtsmittelverfahren, so ist hinzuzufügen, hat die FNV dem niederländischen Staat vorgeworfen, rechtswidrig gehandelt zu haben, indem er Artikel 13 über den 23. Dezember 1984 hinaus in Kraft ließ oder sich weigerte, ihn nicht mehr anzuwenden, und die Kommunalverwaltungen sogar anwies, ihn weiter anzuwenden. Nach Meinung der FNV bedeutet nämlich die unmittelbare Wirkung des Artikels 4, daß die genannte Bestimmung seit diesem Zeitpunkt ihre Geltung verloren habe.
Der Gerechtshof Den Haag hält die Tragweite der Richtlinie für unklar und hat deshalb mit Urteil vom 13. März 1985 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag drei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, die ich zur Klarstellung wie folgt umformulieren möchte :
1)
Hat Artikel 4 der Richtlinie 79/7 seit dem 23. Dezember 1984 unmittelbare Wirkung mit der Folge, daß von diesem Zeitpunkt an Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe 1 der Wet Werkloosheidsvoorziening nicht mehr anwendbar ist und die nach dieser Bestimmung nicht leistungsberechtigten weiblichen Arbeitnehmer einen entsprechenden Anspruch erwerben?
2)
Ist es dabei erheblich, ob der Staat für die Umsetzung der Richtlinie und für den Ausgleich der entsprechenden finanziellen Belastungen noch andere Möglichkeiten hatte als die bloße Aufhebung der genannten Bestimmung, wie die, den Leistungsanspruch von strengeren Voraussetzungen abhängig zu machen oder ihn für Arbeitslose unter 35 Jahren einzuschränken?
3)
Ist es außerdem erheblich, daß außer der Aufhebung der Bestimmung eine Übergangsregelung notwendig ist, bei der unter mehreren Alternativen zu wählen ist?
Ich möchte noch darauf hinweisen, daß das niederländische Parlament die WWV am 24. April 1985 geändert hat (Stb. 230). Das neue Gesetz hebt Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe 1 rückwirkend zum 23. Dezember 1984 auf und sieht für die Übergangszeit und zur Sicherstellung der finanziellen Dekkung eine Verkürzung der Höchstdauer der Leistungen für noch nicht 35jährige Arbeitslose vor. Es bestimmt ferner, daß Artikel 13 für Arbeitnehmer, die schon vor dem 23. Dezember 1984 arbeitslos waren, fortgilt, es sei denn, daß sie zu diesem Zeitpunkt eine Leistung nach der WW oder eine Zulage aufgrund einer Regelung bezogen haben, die — wenn ich recht verstehe — für diejenigen Personen gilt, die in einem Arbeitsverhältnis stehen, aber im Sinne des Artikels 6 Absatz 1 Buchstaben a und b der WW als nicht beschäftigt gelten.
Ich möchte noch anmerken, daß in der vorliegenden Rechtssache die Parteien des Ausgangsverfahrens, die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland schriftliche Erklärungen abgegeben haben.
3.
Das vorlegende Gericht fragt Sie mit der ersten Frage, ob Artikel 4 der Richtlinie 79/7 seit Ablauf der den Mitgliedstaaten für deren Durchführung gesetzten Frist unmittelbare Wirkung hat. Die FNV, die Kommission und das Vereinigte Königreich schlagen Ihnen vor, diese Frage zu bejahen, während die Niederlande den gegenteiligen Standpunkt vertreten. Ich sage sogleich, daß ich mich der erstgenannten Auffassung anschließe, denn das Vorbringen der niederländischen Regierung, das sich auf die Ermessensfreiheit der Staaten hinsichtlich der Art und Weise der Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung stützt, ist mit Sicherheit nicht stichhaltig.
Die Geltung der Richtlinien im allgemeinen und die Möglichkeit, daß sie unmittelbare Wirkungen entfalten, im besonderen sind Themen, die zu bekannt sind, als daß es erforderlich wäre, sie hier zu vertiefen. Ich weise deshalb nur darauf hin, daß es nach Ihrer ständigen Rechtsprechung mit der den Richtlinien durch Artikel 189 zuerkannten verbindlichen Wirkung unvereinbar wäre, grundsätzlich auszuschließen, daß sich betroffene Personen auf die Rechte berufen können, die den durch die Richtlinie auferlegten Verpflichtungen entsprechen. Insbesondere in den Fällen, in denen der Rat oder die Kommission die Mitgliedstaaten zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet hat, würde die praktische Wirksamkeit der Richtlinie abgeschwächt, wenn die einzelnen sich vor Gericht hierauf nicht berufen und die staatlichen Gerichte sie nicht als „Bestandteil des Gemeinschaftsrechts“ berücksichtigen könnten.
Daher kann ein Mitgliedstaat, der die in der Richtlinie vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen hat, den einzelnen nicht entgegenhalten, daß er die aus dieser Richtlinie erwachsenen Verpflichtungen nicht erfüllt hat. Demnach können sich die einzelnen auf Bestimmungen einer Richtlinie, die inhaltlich als unbedingt und hinreichend genau erscheinen, gegenüber allen nicht richtlinienkonformen innerstaatlichen Vorschriften berufen; einzelne können sich auf diese Bestimmungen auch berufen, soweit diese Rechte festlegen, die dem Staat gegenüber geltend gemacht werden können (Urteile vom 6. Oktober 1970 in der Rechtssache 9/70, Grad, Slg. 1970, 839; vom 4. Dezember 1974 in der Rechtssache 41/74, Van Duyn, Slg. 1974, 1349; vom 1. Februar 1977 in der Rechtssache 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Slg. 1977, 128; vom 5. April 1979 in der Rechtssache 148/78, Ratti, Slg. 1979, 1629; vom 19. Januar 1982 in der Rechtssache 8/81, Becker, Slg. 1982, 53; und vom 26. Februar 1986 in der Rechtssache 152/84, Marshall, Slg. 1986, 723).
Dies vorausgeschickt, ist zu prüfen, ob Artikel 4 Absatz 1 als solcher diese Voraussetzungen erfüllt, das heißt, ob er unbedingt und hinreichend genau ist. Wie wir wissen, heißt es in dieser Vorschrift: „Der Grundsatz der Gleichbehandlung beinhaltet den Fortfall jeglicher unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, insbesondere unter Bezugnahme auf den Ehe- oder Familienstand, und zwar im besonderen betreffend: den Anwendungsbereich der Systeme und die Bedingungen für den Zugang zu den Systemen [der sozialen Sicherheit], ... die Berechnung der Leistungen, einschließlich der Zuschläge für den Ehegatten und für unterhaltsberechtigte Personen, sowie die Bedingungen betreffend die Geltungsdauer und die Aufrechterhaltung des Anspruchs auf die Leistungen.“
Wenn man nun — so bemerkt die Kommission — das so definierte Verbot im Lichte der in den Artikeln 1 und 8 Absatz 1 der Richtlinie aufgestellten Ergebnispflicht lese, sei es unmöglich, es nicht als klar, vollständig und genau anzusehen. Sehe man es ferner — so führt die FNV aus — im Zusammenhang mit Artikel 5, der die Staaten verpflichte, die mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung nicht zu vereinbarenden Vorschriften zu „beseitigen“, so würden sein unbedingter Charakter und damit das Fehlen eines Ermessensspielraums der Staaten bezüglich der Erreichung des von der Richtlinie angestrebten Ergebnisses ebenso deutlich.
Ich habe bereits gesagt, daß allein die niederländische Regierung dieser Argumentation widerspricht. Ihrer Meinung nach besitzt Artikel 4 keine unmittelbare Wirkung, weil er den Staaten nicht die Art und Weise der Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung vorschreibe. So könne zum Beispiel die streitige Bestimmung — die, wie sie einräumt, gewiß diskriminierend sei — auf mindestens vier verschiedene Arten geändert werden, die alle geeignet seien, die von der Richtlinie angestrebte Gleichheit von Mann und Frau zu verwirklichen. Eine solche Vielfalt von Lösungen zeige, wie groß der den Staaten zustehende Ermessensspielraum sei.
Das so zusammengefaßte Vorbringen verwechselt jedoch die Frage der unmittelbaren Wirkung mit der des Ermessensspielraums, über den der Staat bei der Umsetzung der Richtlinie verfügt. Wie schon gesagt, können die klaren und unbedingten Vorschriften, die in dieser enthalten sind, die entgegenstehenden nationalen Rechtsvorschriften überlagern und ihre Anwendbarkeit ausschließen oder einschränken. Dies bedeutet jedoch nicht, daß diese Lösung zwingend ist. So kann der Staat, der sie für zu kostspielig hält, sein eigenes Recht ändern und andere Modalitäten vorsehen, solange sie nur mit dem von der Gemeinschaftsrichtlinie angestrebten Ergebnis übereinstimmen. Indem er auf diese Weise gesetzgeberisch tätig wird, erfüllt er nur genau die ihm auferlegte Verpflichtung.
Auszuschließen ist namentlich, daß die „finanziellen Schwierigkeiten“, zu denen die Aufhebung des Artikels 13 Absatz 1 Buchstabe 1 der WWV nach Ansicht der niederländischen Regierung führen würde, die unmittelbare Wirkung des Artikels 4 beeinflussen können. Der Gerichtshof hat auf ein ähnliches Vorbringen entschieden, daß derartige „Schwierigkeiten... darauf zurückzuführen [sind], daß der Mitgliedstaat die für die Durchführung der... Richtlinie vorgesehene Frist nicht eingehalten hat. Die Folgen einer solchen Situation muß die Verwaltung tragen; sie können nicht den [Rechtsunterworfenen] aufgebürdet werden, die sich auf die Erfüllung einer genauen, dem Staat aufgrund des Gemeinschaftsrechts ... obliegenden Verpflichtung berufen“ (Urteil in der Rechtssache Becker, a. a. O., Randnr. 47 der Entscheidungsgründe).
Das Ergebnis, zu dem diese Überlegungen führen, ist klar. Die durch die nationale Regelung diskriminierten Frauen haben seit dem 23. Dezember 1984 das Recht, sich der weiteren Anwendung dieser Regelung zu widersetzen; sie haben somit einen Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung zu denselben Bedingungen wie die verheirateten Männer, jedenfalls ohne daß auf die Eigenschaft als Familienernährer abgestellt wird.
4.
Die zweite und dritte Frage gehen dahin, ob der Mitgliedstaat bei der Anpassung seiner Rechtsvorschriften an die in der Richtlinie enthaltenen Grundsätze andere Wege gehen kann als die bloße Aufhebung der mit der Richtlinie nicht zu vereinbarenden Bestimmung, insbesondere ob eine Übergangsregelung erforderlich ist. Ich gestehe, daß ich die Zulässigkeit dieser Fragen mehr als bezweifele: Da der Gerichtshof nicht dafür zuständig ist, über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Rechtsvorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht zu entscheiden (vgl. das Urteil vom 21. März 1972 in der Rechtssache 82/71, Italienische Staatsanwaltschaft/SAIL, Sig. 1972, 119, Randnr. 3 der Entscheidungsgründe), erscheint es mir klar, daß er auch nicht über abstrakte Hypothesen der Umsetzung der Richtlinie entscheiden kann.
Nehmen wir jedoch an, daß das vorlegende Gericht eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts erhalten möchte und Sie insbesondere darum ersucht, den Inhalt der Richtlinie zu bestimmen. Als Antwort darauf genügt der Hinweis auf das Urteil in der Rechtssache Becker, wonach der Ermessensspielraum, den die Staaten bezüglich der Form und der Mittel haben, die zur Erfüllung der Ergebnispflicht erforderlich sind, die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung einer oder mehrerer Bestimmungen der Richtlinie nicht hindert (Randnr. 30 der Entscheidungsgründe).
5.
Aus allen diesen Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Gerechtshof Den Haag mit Urteil vom 13. März 1985 in der Rechtssache Federatie Nederlandse Vakbeweging gegen den niederländischen Staat vorgelegten Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten:
1)
Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/7 des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit, der jegliche unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, insbesondere unter Bezugnahme auf den Ehe- oder Familienstand, verbietet, hat seit dem 23. Dezember 1984, dem letzten Tag der für die Umsetzung der Richtlinie festgesetzten Frist, unmittelbare Wirkung. Einzelne können die ihnen durch diese Bestimmung verliehenen subjektiven Rechte vor Gericht geltend machen und sich nichtangepaßten und dem Grundsatz der Gleichbehandlung widersprechenden nationalen Rechtsvorschriften widersetzen.
2)
Die in der zweiten und der dritten Frage angesprochenen Hypothesen haben keinen Einfluß auf die unmittelbare Wirkung des Artikels 4 Absatz 1.
(
*1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.