62014CJ0085
SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
17 settembre 2015 (
*1
)
«Rinvio pregiudiziale — Reti e servizi di comunicazione elettronica — Servizio universale e diritti degli utenti — Direttiva 2002/22/CE — Articolo 28 — Accesso ai numeri ed ai servizi — Numeri non geografici — Direttiva 2002/19/CE — Articoli 5, 8 e 13 — Poteri delle autorità nazionali di regolamentazione — Controllo dei prezzi — Servizi di transito delle chiamate — Normativa nazionale che impone ai fornitori di servizi di transito delle chiamate telefoniche di non applicare per le chiamate verso numeri non geografici tariffe superiori a quelle applicate per le chiamate verso numeri geografici — Impresa priva di un significativo potere di mercato — Autorità nazionale competente»
Nella causa C‑85/14,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi), con decisione del 12 febbraio 2014, pervenuta in cancelleria il 18 febbraio 2014, nel procedimento
KPN BV
contro
Autoriteit Consument en Markt (ACM),
LA CORTE (Terza Sezione),
composta da M. Ilešič, presidente di sezione, A. Ó Caoimh, C. Toader, E. Jarašiūnas (relatore) e C.G. Fernlund, giudici,
avvocato generale: Y. Bot
cancelliere: M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’11 marzo 2015,
considerate le osservazioni presentate:
—
per la KPN BV, da L. Mensink, T. van der Vijver e C. Schillemans, advocaten;
—
per il governo dei Paesi Bassi, da M. Bulterman e J. Langer, in qualità di agenti;
—
per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da A. De Stefano, avvocato dello Stato;
—
per la Commissione europea, da F. Wilman, G. Braun e L. Nicolae, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 aprile 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (GU L 108, pag. 51), come modificata dalla direttiva 2009/136/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (GU L 337, pag. 11; in prosieguo: la «direttiva “servizio universale”»).
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia fra la KPN BV (in prosieguo: la «KPN») e l’Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Autorità dei Consumatori e dei Mercati) relativamente ad un’ingiunzione, accompagnata da una sanzione pecuniaria, con cui si ordinava alla KPN di ridurre le sue tariffe per i servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
Il nuovo quadro normativo applicabile ai servizi di comunicazione elettronica
3
Il nuovo quadro normativo applicabile ai servizi di comunicazione elettronica (in prosieguo: l’«NQN») è composto dalla direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108, pag. 33), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (GU L 337, pag. 37; in prosieguo: la «direttiva quadro»), e dalle direttive particolari che ad essa si uniscono, ossia la direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (GU L 108, pag. 21), la direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) (GU L 108, pag. 7), la direttiva «servizio universale» e la direttiva 2002/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 2002, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche) (GU L 201, pag. 37).
– La direttiva quadro
4
L’articolo 2 della direttiva quadro prevede:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
g)
“autorità nazionale di regolamentazione”, l’organismo o gli organismi incaricati da uno Stato membro di svolgere le funzioni di regolamentazione fissate dalla presente direttiva e dalle direttive particolari;
(...)
l)
“direttive particolari”: la [direttiva “autorizzazioni”], la direttiva [direttiva “accesso”], la [direttiva “servizio universale”] e la direttiva 2002/58(...).
(...)».
5
L’articolo 6 della direttiva quadro, intitolato «Meccanismo di consultazione e di trasparenza», prevede l’istituzione di procedure di consultazione nazionali tra le autorità nazionali di regolamentazione (in prosieguo: le «ANR») e le parti interessate, quando le ANR intendono adottare, in applicazione di tale direttiva o delle direttive particolari, misure che abbiano un impatto rilevante sul relativo mercato.
6
L’articolo 7 della succitata direttiva, intitolato «Consolidamento del mercato interno delle comunicazioni elettroniche», prevede segnatamente l’obbligo incombente all’ANR di uno Stato membro di rendere accessibile alla Commissione europea e alle ANR degli altri Stati membri il progetto di misura che intende adottare nei casi previsti al paragrafo 3 di tale articolo. L’articolo 7 bis della menzionata direttiva fissa la procedura per la coerente applicazione delle misure correttive relative, tra l’altro, all’imposizione alla modifica o alla revoca di svariati obblighi agli operatori.
7
L’articolo 8 della direttiva quadro definisce gli obiettivi generali e i principi dell’attività di regolamentazione di cui le ANR devono garantire il rispetto nello svolgere le rispettive funzioni di regolamentazione indicate nella direttiva in parola e nelle direttive particolari.
8
L’articolo 16 della direttiva succitata stabilisce le norme relative all’attuazione della procedura per l’analisi del mercato.
– La direttiva «servizio universale»
9
Ai sensi dell’articolo 2, lettere d) e f), della direttiva «servizio universale», si intende con:
«d)
“numero geografico”: qualsiasi numero di un piano di numerazione telefonica nazionale nel quale alcune delle cifre hanno un indicativo geografico per instradare le chiamate verso l’ubicazione fisica del punto terminale di rete (NTP);
(...)
f)
“numero non geografico”: qualsiasi numero di un piano di numerazione telefonica nazionale che non sia un numero geografico; include tra l’altro i numeri di telefonia mobile, i numeri di chiamata gratuita e i numeri relativi ai servizi “premium rata”».
10
L’articolo 28, paragrafo 1, delle menzionata direttiva, intitolato «Accesso a numeri e servizi», così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché, ove ciò sia tecnicamente ed economicamente fattibile e salvo qualora un abbonato chiamato abbia scelto, per ragioni commerciali, di limitare l’accesso da parte di chiamanti ubicati in determinate zone geografiche, le pertinenti autorità nazionali adottino tutte le misure necessarie per assicurare che gli utenti finali siano in grado di:
a)
accedere e utilizzare i servizi utilizzando numeri non geografici all’interno dell[’Unione europea]; nonché
b)
accedere a tutti i numeri forniti nell’[Unione], a prescindere dalla tecnologia e dai dispositivi utilizzati dall’operatore, compresi quelli dei piani nazionali di numerazione, quelli dello [spazio di numerazione telefonica europeo – European Telephony Numbering Space (in prosieguo: l’“ETNS”] e i numeri verdi internazionali universali (UIFN).
(...)».
– La direttiva «accesso»
11
L’articolo 1 della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) (GU L 108, pag. 7), come modificata dalla direttiva 2009/140 (in prosieguo: la «direttiva “accesso”») così prevede:
«1.   Nel quadro istituito dalla [direttiva quadro], la presente direttiva armonizza le modalità secondo le quali gli Stati membri disciplinano l’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e l’interconnessione delle medesime. L’obiettivo è quello di istituire un quadro normativo compatibile con i principi del mercato interno, atto a disciplinare le relazioni tra i fornitori di reti e di servizi e che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori.
2.   La presente direttiva stabilisce diritti ed obblighi per gli operatori e per le imprese che intendono interconnettersi e/o avere accesso alle loro reti o a risorse correlate. Fissa inoltre gli obiettivi delle [ANR] in materia di accesso e di interconnessione e definisce le modalità per garantire che gli obblighi imposti dalle [ANR] siano riesaminati e, ove opportuno, revocati una volta conseguiti gli obiettivi desiderati. Ai sensi della presente direttiva, per accesso non si intende l’accesso da parte degli utenti finali».
12
L’articolo 5 della direttiva «accesso», intitolato «Poteri e competenze delle [ANR] in materia di accesso e di interconnessione», è così formulato:
«1.   Nel perseguire gli obiettivi stabiliti dall’articolo 8 della [direttiva quadro], le [ANR] incoraggiano e, se del caso, garantiscono, in conformità alle disposizioni della presente direttiva, un adeguato accesso, un’adeguata interconnessione e l’interoperabilità dei servizi, esercitando le rispettive competenze in modo tale da promuovere l’efficienza economica, una concorrenza sostenibile, investimenti efficienti e l’innovazione e recare il massimo vantaggio agli utenti finali.
In particolare, fatte salve le misure che potrebbero essere adottate nei confronti di imprese che detengono un notevole potere di mercato ai sensi dell’articolo 8, le [ANR] possono imporre:
a)
nella misura necessaria a garantire l’interconnettibilità da punto a punto, obblighi alle imprese che controllano l’accesso agli utenti finali, compreso in casi giustificati l’obbligo di interconnessione delle rispettive reti qualora non sia già prevista;
a
ter) in casi giustificati e nella misura necessaria, gli obblighi per le imprese che controllano l’accesso degli utenti finali, onde rendere interoperabili i propri servizi;
(...)
2.   Gli obblighi e le condizioni imposti ai sensi del paragrafo 1 sono obiettivi, trasparenti, proporzionati e non discriminatori e sono attuati secondo la procedura di cui agli articoli 6, 7 e 7 bis della [direttiva quadro].
3.   Per quanto concerne l’accesso e l’interconnessione di cui al paragrafo 1, gli Stati membri provvedono affinché l’[ANR] sia autorizzata ad intervenire di propria iniziativa ove giustificato per garantire il conseguimento degli obiettivi politici previsti all’articolo 8 della [direttiva quadro], ai sensi delle disposizioni della presente direttiva e secondo le procedure di cui agli articoli 6, 7, 20 e 21 della [direttiva quadro]».
13
L’articolo 8 della direttiva «accesso», intitolato «Imposizione, modifica o revoca degli obblighi», così dispone:
«1.   Gli Stati membri garantiscono che le rispettive [ANR] abbiano l’autorità di imporre gli obblighi individuati negli articoli da 9 a 13 bis.
2.   Qualora, a seguito dell’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della [direttiva quadro], un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, le [ANR] impongono, in funzione delle circostanze, gli obblighi previsti agli articoli da 9 a 13 della presente direttiva.
3.   Fatte salve:
—
(...)
—
le disposizioni degli articoli 12 e 13 della [direttiva quadro], la condizione 7 di cui alla parte B dell’allegato della [direttiva “autorizzazioni”], quale applicata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, di detta direttiva, gli articoli 27, 28 e 30 della [direttiva “servizio universale”] (...) che contemplano obblighi per le imprese diverse da quelle cui è riconosciuto un notevole potere di mercato; (...)
—
(...)
le [ANR] non impongono gli obblighi di cui agli articoli da 9 a 13 agli operatori che non sono stati designati in conformità del paragrafo 2.
(...)
4.   Gli obblighi imposti ai sensi del presente articolo dipendono dal tipo di problema evidenziato e sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo [8]della [direttiva quadro]. Tali obblighi sono imposti solo previa consultazione ai sensi degli articoli 6 e 7 di detta direttiva.
(...)».
14
L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva «accesso», intitolato «Obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi», così dispone:
«Ai sensi dell’articolo 8, per determinati tipi di interconnessione e/o di accesso, le [ANR] possono imporre obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, nonché l’obbligo di disporre di un sistema di contabilità dei costi, qualora l’analisi del mercato riveli che l’assenza di un’effettiva concorrenza comporta che l’operatore interessato potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito dell’utenza finale. (...)».
La direttiva 2009/136
15
Ai sensi del considerando 46 della direttiva 2009/136:
«L’esistenza di un mercato unico implica che gli utenti finali possano accedere a tutti i numeri presenti nei piani nazionali di numerazione degli altri Stati membri, nonché ai servizi, per mezzo di numeri non geografici nella Comunità, compresi i numeri verdi e i numeri a tariffa maggiorata. È opportuno non impedire l’accesso transfrontaliero alle risorse di numerazione e ai servizi correlati, salvo nei casi oggettivamente giustificati in particolare per lottare contro le frodi e gli abusi (...) se il numero è riservato a una portata esclusivamente nazionale (...) oppure se non è tecnicamente o economicamente fattibile. (...)».
Il diritto olandese
16
Ai sensi dell’articolo 6.5 della legge sulle telecomunicazioni (Telecommunicatiewet; in prosieguo: la «Tw»), che ha trasposto l’articolo 28 della direttiva «servizio universale» nel diritto interno:
«1.   I fornitori delle reti di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o dei servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico che controllano anche l’accesso agli utenti finali garantiscono che gli utenti finali ubicati nell’Unione europea abbiano accesso a tutti:
a.
i numeri di un piano nazionale di numerazione assegnati nell’Unione,
b.
i numeri dell’[ETNS], e
c.
i numeri forniti dall’[Unione internazionale delle telecomunicazioni (UIT)],
e possano avvalersi dei servizi utilizzando i numeri menzionati alle lettere da a) a c), salvo il caso in cui ciò sia impossibile sotto il profilo tecnico o economico, o se un abbonato chiamato abbia deciso di limitare l’accesso degli utenti chiamanti ubicati in zone geografiche specifiche.
2.   Con o in forza di regolamento amministrativo generale possono essere stabilite norme più dettagliate per garantire il rispetto dell’obbligo di cui al paragrafo 1. Dette norme possono riguardare, in particolare, i corrispettivi per l’accesso ai numeri di cui al paragrafo 1.
3.   Le norme di cui al paragrafo 2 possono essere diverse per categorie, che tali norme stabiliranno, di fornitori, come previsto al paragrafo 1. Mediante tali norme possono trasferirsi compiti e attribuirsi competenze all’[ACM]».
17
La decisione sull’interoperabilità (Besluit Interoperabiliteit; in prosieguo: la «BI») è stata adottata sulla base della Tw. L’articolo 5 della BI, nella versione in vigore a far data dal 1o luglio 2013, è così formulato:
«1.   Un fornitore di servizi di telefonia accessibili al pubblico o un fornitore, collegato agli stessi, di reti di comunicazione elettronica accessibili al pubblico che controlla anche l’accesso agli utenti finali garantisce che gli utenti finali possano avvalersi dei servizi utilizzando numeri non geografici all’interno dell’Unione.
2.   Dall’obbligo di cui al paragrafo 1 discende in ogni caso che i fornitori, di cui al paragrafo 1, di servizi di telefonia accessibili al pubblico e di reti di comunicazione elettronica accessibili al pubblico, per le chiamate verso un numero compreso nelle serie 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 o 18, applicano tariffe o altri corrispettivi comparabili alle tariffe o ai corrispettivi di diverso genere che gli stessi applicano per le chiamate verso numeri geografici, mentre applicano una tariffa o un corrispettivo in deroga soltanto se ciò è necessario per coprire i costi supplementari connessi alle chiamate verso detti numeri non geografici. Tramite decreto ministeriale può prevedersi l’applicabilità di detto obbligo ad altre categorie di fornitori o relativamente ad altre categorie di numeri non geografici.
3.   Tramite decreto ministeriale possono essere fissate norme più dettagliate per quanto concerne l’obbligo di cui al paragrafo 1».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
18
La KPN fornisce servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici nei Paesi Bassi che rappresentano circa il 20% di tale traffico verso detti numeri.
19
L’ACM, avendo constatato che la KPN, in violazione dell’articolo 5 della BI, applicava per i servizi di transito di chiamate verso numeri non geografici tariffe superiori a quelle applicate per i medesimi servizi verso numeri geografici e che tale differenza non era giustificata dai costi supplementari, ha disposto, in qualità di ANR, con decisione del 18 ottobre 2013, un’ingiunzione nei confronti della KPN affinché adeguasse le proprie tariffe, a pena di una sanzione pecuniaria giornaliera di EUR 25000, per un importo massimo di EUR 5 milioni.
20
La KPN ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al College van Beroep voor het bedrijfsleven (corte d’appello amministrativa in materia commerciale dei Paesi Bassi).
21
A sostegno del suo ricorso la KPN fa segnatamente valere che l’articolo 5 della BI non sarebbe conforme all’NQN, il quale autorizza un controllo dei prezzi unicamente nei confronti degli operatori che detengono un significativo potere di mercato e solo dopo la realizzazione di una analisi del mercato. La KPN ritiene parimenti che, in quanto fornitore di servizi di transito delle chiamate, essa non rientrerebbe nell’ambito di applicazione dell’articolo 5 della BI. Ciò nondimeno, detta società lamenta che la decisione dell’ACM sarebbe sproporzionata e fondata su di una motivazione inadeguata, in quanto detta autorità ha, erratamente, considerato che l’articolo 5 della BI debba essere interpretato nel senso che i costi supplementari relativi alla fornitura di servizi di transito non potrebbero essere superiori a quelli basati su uno stretto orientamento in funzione dei costi. A tale riguardo la KPN afferma che la tariffa dei servizi di transito delle chiamate da essa forniti ha scarsa incidenza sulla tariffa globale e che il prezzo dei servizi di transito per le chiamate verso numeri non geografici sarebbe ragionevole.
22
L’ACM giustifica la fondatezza della sua decisione sostenendo che la regola dell’equivalenza dei prezzi dei servizi di transito delle chiamate si basa sull’articolo 28 della direttiva «servizio universale», il quale impone agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per assicurare che gli utenti finali possano avere liberamente accesso ai servizi utilizzando numeri non geografici e che quindi consente di lottare contro gli ostacoli a tale accesso risultanti dall’applicazione di prezzi eccessivamente elevati.
23
Il giudice del rinvio si interroga sulla conformità dell’articolo 5 della BI con il diritto dell’Unione, dal momento che il menzionato articolo è fondato sull’articolo 6.5 della Tw, che dà attuazione all’articolo 28 della direttiva «servizio universale». Detto giudice si chiede, a tale riguardo, se la circostanza che l’articolo 5 della BI non preveda la realizzazione di uno studio di mercato prima dell’adozione di una regolamentazione tariffaria sia conforme all’articolo 28 della direttiva «servizio universale».
24
A parere del giudice del rinvio i termini «tutte le misure necessarie» contenuti nell’articolo 28 della direttiva «servizio universale» indicano che l’adozione di una regolamentazione tariffaria sarebbe, in via di principio, autorizzata. Rilevando che il considerando 46 della direttiva 2009/136 suggerisce che detto articolo della direttiva «servizio universale» concerna unicamente le misure necessarie per garantire il traffico telefonico transfrontaliero tra gli Stati membri, tale giudice ritiene che sorga la questione relativa al punto se l’articolo di cui trattasi possa essere interpretato nel senso che, siccome è tecnicamente possibile chiamare i numeri non geografici a livello transfrontaliero, le autorità nazionali competenti possono adottare misure al fine di eliminare gli ostacoli rappresentati dalle tariffe.
25
Il giudice del rinvio considera che il fatto che delle tariffe siano ritenute un ostacolo all’accesso a servizi che utilizzano numeri non geografici può dipendere dalla misura in cui siffatte tariffe siano superiori a quelle applicate per raggiungere numeri geografici.
26
In proposito tale giudice rileva, da un lato, che le tariffe dei servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici possono essere talmente più elevate da indurre gli utenti finali a rinunciare a detti servizi. D’altro lato, può riconoscersi, a suo avviso, che a ogni aumento di prezzo per servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici consegue una certa diminuzione della domanda dei servizi in parola. Tuttavia, secondo il menzionato giudice, l’applicazione di tariffe più elevate per l’accesso ai servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici rispetto ai numeri geografici può avere un effetto marginale. Il giudice del rinvio si chiede se, in quest’ultimo caso, può affermarsi che egli utenti finali non avranno del tutto accesso a servizi che utilizzano numeri non geografici. Esso osserva peraltro che la decisione dell’ACM riguarda unicamente le tariffe fatturate dalla KPN per i servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici forniti dalla medesima e che rappresentano circa il 20% di tale traffico verso detti numeri.
27
Inoltre, il giudice del rinvio si interroga sul punto se l’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva «servizio universale», autorizzi che una regolamentazione tariffaria sia emanata da un’autorità diversa dall’ANR, la quale esercita la competenza di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva «accesso», e che soltanto quest’ultima autorità sia competente ad applicare le menzionate regole.
28
È in tale contesto che il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha deciso di sospendere la pronuncia e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 28 della direttiva “servizio universale” consenta l’imposizione di una regolamentazione tariffaria, senza che da un’analisi di mercato sia emerso che una parte dispone di un potere rilevante di mercato riguardo al servizio regolamentato, mentre tecnicamente esiste senz’altro la possibilità di chiamare, a livello transfrontaliero, i numeri non geografici e l’unico ostacolo all’accesso a detti numeri consiste nel fatto che vengono applicate tariffe tali che una chiamata verso un numero non geografico è più costosa di una chiamata verso un numero geografico.
2)
In caso di risposta affermativa alla prima questione, [sorgono] le seguenti due questioni:
a)
Se la facoltà di regolamentazione delle tariffe valga anche se l’influenza delle tariffe superiori sul volume di telefonate verso numeri non geografici è meramente limitata.
b)
In che limiti al giudice nazionale spetti ancora un potere discrezionale per valutare se una misura tariffaria necessaria ai sensi dell’articolo 28 della direttiva “servizio universale” non sia eccessivamente onerosa per la parte che fornisce il transito, in considerazione degli obiettivi perseguiti dalla stessa.
3)
Se l’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva “servizio universale”, consenta la possibilità che le misure menzionate in detta disposizione vengano adottate da un’autorità diversa dall’[ANR], la quale esercita la competenza menzionata all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva “accesso”, e che soltanto a quest’ultima autorità spetti la competenza per la relativa attuazione».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima e sulla seconda questione pregiudiziale
29
Con la prima e la seconda questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che consente ad un’autorità nazionale competente di imporre un obbligo tariffario, come quello in discussione nel procedimento principale, a titolo dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», per far cessare un ostacolo alle chiamate di numeri non geografici nell’Unione che non è di natura tecnica, ma che risulta dalle tariffe applicate, senza che sia stata effettuata un’analisi del mercato da cui appaia che l’impresa interessata dispone di un significativo potere di mercato. In caso di risposta in senso affermativo, il giudice del rinvio si chiede se un obbligo del genere possa essere imposto quando l’impatto delle tariffe sul volume delle chiamate verso i numeri non geografici è circoscritto e se il giudice nazionale disponga di un margine discrezionale quanto al punto se un obbligo siffatto non costituisca un onere eccessivo per il fornitore dei servizi di transito delle chiamate.
30
Dalla decisione di rinvio risulta che l’obbligo tariffario in discussione nel procedimento principale è stato imposto alla KPN che fornisce servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici. Tali servizi consistono nell’instradare chiamate della rete di un fornitore di servizi di comunicazione elettronica verso la rete di un altro fornitore per mezzo di una rete intermediaria dell’impresa che fornisce i menzionati servizi di transito. Siffatto obbligo è stato imposto al fine di garantire l’equivalenza dei prezzi dei servizi di transito delle chiamate verso numeri non geografici e dei prezzi dei medesimi servizi verso numeri geografici e di raggiungere l’obiettivo di cui all’articolo 28 della direttiva «servizio universale».
31
A tale proposito è d’uopo rilevare che l’articolo 28, paragrafo 1, lettera a), della direttiva «servizio universale», stabilisce che gli Stati membri provvedono affinché, ove ciò sia tecnicamente ed economicamente fattibile e salvo qualora un abbonato chiamato abbia scelto, per ragioni commerciali, di limitare l’accesso da parte di chiamanti ubicati in determinate zone geografiche, le pertinenti autorità nazionali adottino tutte le misure necessarie per assicurare, in particolare, che gli utenti finali siano in grado di accedere ai servizi utilizzando numeri non geografici nell’Unione.
32
Né l’articolo 28, paragrafo 1, lettera a), della direttiva «servizio universale», né alcun’altra disposizione della medesima direttiva precisano cosa debba intendersi con l’espressione «tutte le misure necessarie», né la natura di siffatti misure, né se le ANR siano competenti al fine di adottare misure del genere, cosicché sorge la questione di accertare se un obbligo tariffario come quello in discussione nel procedimento principale possa essere imposto allo scopo di conseguire l’obiettivo contemplato in detto articolo. In tale contesto, si deve verificare se la direttiva quadro e le altre direttive particolari che compongono un quadro armonizzato per la disciplina delle reti e dei servizi contengano indicazioni che consentono di rispondere a detta questione.
33
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punto 32).
34
A tale riguardo occorre rilevare che, secondo il suo articolo 1, paragrafi 1 e 2, la direttiva «accesso» si colloca nel quadro istituito dalla direttiva quadro e armonizza le modalità secondo le quali gli Stati membri disciplinano l’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e l’interconnessione delle medesime. L’obiettivo della direttiva in parola è quello di istituire un quadro normativo compatibile con i principi del mercato interno, atto a disciplinare le relazioni tra i fornitori di reti e di servizi e che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori. La direttiva «accesso» fissa in particolare gli obiettivi delle ANR in materia di accesso e di interconnessione.
35
L’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «accesso», verte sui poteri e sulle competenze delle ANR in materia di accesso e di interconnessione. Tale disposizione prevede che, nel perseguire gli obiettivi stabiliti dall’articolo 8 della direttiva quadro, dette autorità incoraggino e se del caso garantiscano, in conformità alle disposizioni della direttiva in parola, un adeguato accesso e un’adeguata interconnessione, nonché l’interoperabilità dei servizi, promuovendo al contempo l’efficienza economica, favorendo una concorrenza sostenibile, incoraggiando investimenti efficienti e l’innovazione, e arrecando il massimo vantaggio agli utenti finali (v., in tal senso, sentenza Commissione/Polonia, C‑227/07, EU:C:2008:620, punto 64).
36
Va rammentato che la Corte in proposito ha già giudicato che dal tenore dell’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «accesso», risulta che le ANR hanno il compito di garantire un accesso e un’interconnessione adeguati nonché l’interoperabilità dei servizi con mezzi che non sono tassativamente elencati (v., in tal senso, sentenza TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, punto 58).
37
In tale contesto, conformemente all’articolo 5, paragrafo 1, secondo comma, lettera a), della menzionata direttiva, e fatte salve le misure che potrebbero essere adottate nei confronti di imprese che detengono un significativo potere di mercato ai sensi dell’articolo 8 della medesima, le autorità in questione devono essere in grado di imporre «obblighi alle imprese che controllano l’accesso agli utenti finali, compreso in casi giustificati l’obbligo di interconnessione delle rispettive reti», al solo fine di garantire l’interconnettibilità da punto a punto (v., in tal senso, sentenza TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, punto 59).
38
L’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva «accesso», riguarda parimenti l’accesso e l’interconnessione e impone l’attribuzione alle ANR di un’autonomia d’intervento prevedendo che le autorità in parola siano autorizzate segnatamente ad intervenire di propria iniziativa per garantire il conseguimento degli obiettivi stabiliti all’articolo 8 della direttiva quadro, ai sensi delle disposizioni della direttiva «accesso» nonché secondo le procedure di cui in particolare agli articoli 6 e 7 della direttiva quadro.
39
Tali disposizioni della direttiva quadro e della direttiva «accesso» consentono quindi alle ANR di adottare misure nei confronti di un’impresa non detentrice di un significativo potere di mercato, ma che controlla l’accesso agli utenti finali (v., in tal senso, sentenza TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, punto 62).
40
Secondo l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva «accesso», gli Stati membri devono garantire che le ANR abbiano l’autorità di imporre gli obblighi individuati negli articoli da 9 a 13 bis della menzionata direttiva e in particolare gli obblighi collegati al controllo dei prezzi in forza dell’articolo 13 della direttiva in parola. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, della medesima direttiva, qualora, in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della direttiva quadro, un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, le ANR gli impongono gli obblighi di cui trattasi.
41
Conformemente all’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva «accesso», fatte salve talune disposizioni, fra cui l’articolo 28 della direttiva «servizio universale», che contemplano obblighi per le imprese diverse da quelle cui è riconosciuto un significativo potere di mercato, le ANR possono imporre gli obblighi relativi al controllo dei prezzi definiti in particolare all’articolo 13 della direttiva «accesso» unicamente agli operatori designati come detentori di un significativo potere, in conformità dell’articolo 8, paragrafo 2, della summenzionata direttiva.
42
Di conseguenza, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 47 delle sue conclusioni, l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva «accesso», deve essere interpretato nel senso che, salvo nel contesto di talune disposizioni, e segnatamente dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», le ANR non possono imporre obblighi collegati al controllo dei prezzi come quelli di cui all’articolo 13 della direttiva «accesso» agli operatori che non dispongono di un significativo potere di mercato in un mercato specifico. L’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva «accesso», non osta infatti a che obblighi collegati al controllo dei prezzi come quelli di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della medesima direttiva, siano imposti all’operatore che non dispone di un significativo potere di mercato in un mercato specifico a titolo dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», purché ricorrano i presupposti per l’applicazione di tale disposizione.
43
Ne consegue che le ANR possono imporre obblighi tariffari analoghi a quelli di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva «accesso», a titolo dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», ad un operatore che non dispone di un significativo potere di mercato, ma che controlla l’accesso degli utenti finali, se un obbligo siffatto costituisce una misura necessaria e proporzionata al fine di garantire che gli utenti finali possano avere accesso ai servizi utilizzando numeri non geografici nell’Unione, aspetto che compete al giudice nazionale verificare, alla luce del complesso delle circostanze pertinenti, e segnatamente dell’incidenza delle tariffe in discussione sull’accesso degli utenti finali ai servizi di cui trattasi.
44
Un’interpretazione siffatta, del resto, è conforme all’obiettivo perseguito dall’articolo 28 della direttiva «servizio universale», che consiste in particolare nel garantire agli utenti finali l’accesso ai servizi utilizzando numeri non geografici nell’Unione, nonché a quello della direttiva «servizio universale» che si propone di istituire un quadro normativo compatibile con i principi del mercato interno, atto a disciplinare le relazioni tra i fornitori di reti e di servizi e che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori.
45
Peraltro, è d’uopo rilevare che gli articoli 5, paragrafi 1 e 2, e 8, paragrafo 4, della direttiva «accesso», prevedono le condizioni che devono soddisfare gli obblighi imposti dalle ANR agli operatori che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica in conformità degli articoli 5, paragrafo 1, e 8 della menzionata direttiva.
46
Difatti, l’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva «accesso», prevede che gli obblighi e le condizioni imposti ai sensi del paragrafo 1 del suddetto articolo devono essere obiettivi, trasparenti, proporzionati e non discriminatori e che devono essere attuati secondo la procedura di cui agli articoli articoli 6, 7 e 7 bis della direttiva quadro.
47
In base all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva «accesso», gli obblighi imposti ai sensi del medesimo articolo dipendono dal tipo di problema evidenziato e sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8 della direttiva quadro, ed essi possono essere imposti solo previa consultazione ai sensi degli articoli 6 e 7 della direttiva quadro.
48
Dal complesso dei suesposti elementi discende che un obbligo tariffario come quello in discussione nel procedimento principale, adottato a titolo dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», deve parimenti soddisfare le condizioni menzionate ai punti 43, 46 e 47 della presente sentenza, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
49
Alla luce del complesso delle suesposte considerazioni si deve rispondere alla prima e alla seconda questione poste dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che consente a un’autorità nazionale competente di imporre un obbligo tariffario, come quello in discussione nel procedimento principale, a titolo dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», per far cessare un ostacolo alle chiamate di numeri non geografici nell’Unione che non è di natura tecnica, ma che risulta dalle tariffe applicate, senza che sia stata effettuata un’analisi del mercato da cui appaia che l’impresa interessata dispone di un significativo potere di mercato, se un obbligo del genere costituisce una misura necessaria affinché gli utenti finali possano avere accesso ai servizi utilizzando numeri non geografici nell’Unione. Spetta al giudice nazionale verificare che tale condizione sia soddisfatta e che l’obbligo tariffario sia obiettivo, trasparente, proporzionato, non discriminatorio, dipenda dal tipo di problema evidenziato e sia giustificato alla luce degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva quadro, e che le procedure di cui agli articoli 6, 7 e 7 bis della direttiva quadro siano state rispettate.
Sulla terza questione
50
Con la terza questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro possa prevedere che un obbligo tariffario a titolo dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», come quello in discussione nel procedimento principale, sia imposto da un’autorità nazionale diversa dall’ANR di norma incaricata di applicare l’NQN.
51
L’articolo 28 della direttiva «servizio universale» prevede che le misure da esso contemplate siano adottate dalle «pertinenti autorità nazionali». La nozione di «autorità nazionale competente» non è tuttavia definita né nella direttiva quadro né nella direttiva «servizio universale».
52
Occorre nondimeno, in proposito, rammentare che l’articolo 2, lettera g), della direttiva quadro, definisce l’ANR come l’organismo o gli organismi incaricati da uno Stato membro di svolgere le funzioni di regolamentazione fissate dalla suddetta direttiva e dalle direttive particolari di cui all’articolo 2, lettera l), della medesima. Tale definizione, in virtù dell’articolo 2, primo comma, della direttiva «servizio universale», è applicabile ai fini della direttiva stessa, che costituisce una delle direttive particolari di cui all’articolo 2, lettera l), della direttiva quadro.
53
Secondo la giurisprudenza della Corte, se gli Stati membri in materia, dispongono di autonomia istituzionale nell’organizzare e configurare le loro ANR, ai sensi dell’articolo 2, lettera g), della direttiva quadro, tale autonomia può tuttavia operare solamente nel pieno rispetto degli obiettivi e degli obblighi sanciti dalla direttiva in parola (v. sentenze Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, punto 24, e Base e a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punto 26).
54
Inoltre, la Corte ha già statuito che, secondo l’articolo 3 della direttiva quadro, gli Stati membri devono provvedere, segnatamente, affinché le singole funzioni attribuite alle ANR vengano esercitate da un organismo competente, a che l’indipendenza di tali autorità sia garantita provvedendo affinché esse siano giuridicamente distinte e funzionalmente autonome da tutti gli organismi che forniscono reti, apparecchiature o servizi di comunicazione elettronica, e provvedere a che dette autorità esercitino i loro poteri in modo imparziale, trasparente e al momento opportuno. Inoltre, conformemente all’articolo 4 della medesima direttiva, le decisioni di tali autorità devono poter essere oggetto di ricorsi efficaci presso un organo indipendente dalle parti coinvolte (v. sentenza Base e a., C‑389/08, EU:C:2010:584, punto 29).
55
In conformità dell’articolo 3, paragrafi 2, 4 e 6, della direttiva quadro, gli Stati membri devono non soltanto garantire l’indipendenza delle ANR provvedendo affinché esse siano giuridicamente distinte e funzionalmente autonome da tutti gli organismi che forniscono reti, apparecchiature o servizi di comunicazione elettronica, ma altresì rendere pubbliche, in forma facilmente accessibile, le funzioni esercitate conformemente all’NQN dalle menzionate autorità, in particolare quando le funzioni sono affidate a più organismi, e notificare alla Commissione il nome delle autorità cui sono state attribuite le funzioni di cui trattasi e le loro competenze rispettive (v., in tal senso, sentenze Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, punto 25, e UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, punto 52).
56
Di conseguenza, qualora dette attribuzioni competano, anche parzialmente, ad un’autorità nazionale diversa dall’ANR di norma incaricata di applicare l’NQN, spetta ad ogni Stato membro controllare che quest’altra autorità non sia, direttamente o indirettamente, coinvolta in «funzioni operative» ai sensi della direttiva quadro (v., in tal senso, sentenza Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, punto 26).
57
Ne risulta che il diritto dell’Unione autorizza che uno Stato membro attribuisca compiti risultanti dall’applicazione dell’NQN a più organismi purché, nell’esercizio delle loro funzioni, ciascuno di tali organismi soddisfi le condizioni di competenza, d’indipendenza, d’imparzialità e di trasparenza previste dalla direttiva quadro e che le decisioni adottate da ciascuno degli organismi in parola nell’ambito delle suddette funzioni possano essere oggetto di ricorsi efficaci presso un organo indipendente dalle parti coinvolte. Spetta al giudice del rinvio verificare se l’autorità nazionale che ha adottato l’obbligo tariffario in discussione nel procedimento principale soddisfi il complesso delle menzionate condizioni.
58
Alla luce delle suesposte considerazioni si deve rispondere alla terza questione posta dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che uno Stato membro può prevedere che un obbligo tariffario a titolo dell’articolo 28 della direttiva «servizio universale», come quello in discussione nel procedimento principale, sia imposto da un’autorità nazionale diversa dall’ANR di norma incaricata di applicare l’NQN, purché detta autorità soddisfi le condizioni di competenza, d’indipendenza, d’imparzialità e di trasparenza previste dalla direttiva quadro e purché le decisioni da essa adottate possano essere oggetto di ricorsi effettivi presso un organo indipendente dalle parti coinvolte, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Sulle spese
59
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
1)
Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che consente a un’autorità nazionale competente di imporre un obbligo tariffario, come quello in discussione nel procedimento principale, a titolo dell’articolo 28 della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale), come modificata dalla direttiva 2009/136/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, per far cessare un ostacolo alle chiamate di numeri non geografici nell’Unione europea che non è di natura tecnica, ma che risulta dalle tariffe applicate, senza che sia stata effettuata un’analisi del mercato da cui appaia che l’impresa interessata dispone di un significativo potere di mercato, se un obbligo del genere costituisce una misura necessaria e proporzionata affinché gli utenti finali possano avere accesso ai servizi utilizzando numeri non geografici nell’Unione.
Spetta al giudice nazionale verificare che tale condizione sia soddisfatta e che l’obbligo tariffario sia obiettivo, trasparente, proporzionato, non discriminatorio, dipenda dal tipo di problema evidenziato e sia giustificato alla luce degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, e che le procedure di cui agli articoli 6, 7 e 7 bis della direttiva 2002/21, come modificata dalla direttiva 2009/140, siano state rispettate.
2)
Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che uno Stato membro può prevedere che un obbligo tariffario a titolo dell’articolo 28 della direttiva 2002/22, come modificata dalla direttiva 2009/136, come quello in discussione nel procedimento principale, sia imposto da un’autorità nazionale diversa dall’autorità nazionale di regolamentazione di norma incaricata di applicare il nuovo quadro normativo dell’Unione per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, purché detta autorità soddisfi le condizioni di competenza, d’indipendenza, d’imparzialità e di trasparenza previste dalla direttiva 2002/21, come modificata dalla direttiva 2009/140, e purché le decisioni da essa adottate possano essere oggetto di ricorsi effettivi presso un organo indipendente dalle parti coinvolte, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.