62012CJ0023
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)
17 ianuarie 2013 (
*1
)
„Regulamentul (CE) nr. 562/2006 — Codul comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) — Pretinsă încălcare a dreptului la respectarea demnității umane — Protecție jurisdicțională efectivă — Dreptul de acces la o instanță judecătorească”
În cauza C-23/12,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Augstākās Tiesas Senāts (Letonia), prin decizia din 11 ianuarie 2012, primită de Curte la 17 ianuarie 2012, în procedura inițiată de
Mohamad Zakaria
CURTEA (Camera a cincea),
compusă din domnul T. von Danwitz, președinte de cameră, domnii A. Rosas (raportor), E. Juhász, D. Šváby și C. Vajda, judecători,
avocat general: domnul Y. Bot,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
—
pentru guvernul leton, de I. Kalniņš și de I. Ņesterova, în calitate de agenți;
—
pentru Comisia Europeană, de G. Wils și de A. Sauka, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), precum și a articolului 6 alineatul (1) și a articolului 13 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (JO L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul examinării unei acțiuni introduse de domnul Zakaria împotriva respingerii unei cereri de despăgubiri formulate de acesta ca urmare a comportamentului unei autorități administrative cu ocazia trecerii frontierei letone.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3
Considerentul (20) al Regulamentului nr. 562/2006 are următorul cuprins:
„Prezentul regulament respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de [cartă]. Prezentul regulament trebuie să fie pus în aplicare în conformitate cu obligațiile statelor membre în ceea ce privește protecția internațională și principiul nereturnării (non-refoulement).”
4
Articolul 6 din acest regulament, intitulat „Efectuarea verificărilor la frontiere”, are următorul cuprins:
„(1)   Polițiștii de frontieră respectă în totalitate demnitatea umană în exercitarea funcțiilor lor.
Toate măsurile luate în exercitarea funcțiilor lor sunt proporționale cu obiectivele urmărite.
(2)   În cursul efectuării verificărilor la frontiere, polițiștii de frontieră nu fac nicio discriminare pe criterii de sex, rasă sau origine etnică, religie sau credință, handicap, vârstă sau orientare sexuală.”
5
Articolul 13 alineatul (3) din regulamentul menționat prevede:
„Persoanele care au făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării au dreptul la o cale de atac împotriva deciziei. Calea de atac se desfășoară în conformitate cu legislația internă. Resortisantului țării terțe i se pun la dispoziție informații scrise cu privire la punctele de contact în măsură să îi comunice informații legate de reprezentanții competenți să acționeze în numele resortisantului respectiv, în conformitate cu legislația internă.
Introducerea unei asemenea căi de atac nu are efect suspensiv asupra deciziei de refuz al intrării.
Fără a aduce atingere oricărei eventuale compensări acordate în conformitate cu legislația internă, resortisantul țării terțe în cauză are dreptul la rectificarea ștampilei de intrare anulate, precum și a oricărei anulări sau completări, din partea statului membru care a refuzat intrarea, în cazul în care, în cadrul căii de atac, decizia de refuz al intrării este declarată nefondată.”
Dreptul leton
6
Articolul 20 din Legea privind imigrația (Imigrācijas likums, Latvijas Vēstnesis, 2002, nr. 169, p. 2744) prevede:
„(1)   Străinul are dreptul de a formula, la reprezentanța diplomatică, o reclamație împotriva deciziei de refuz al intrării în Letonia în termen de 30 de zile de la adoptarea acesteia.
(2)   Cererea prevăzută la alineatul (1) al prezentului articol se examinează de comandantul poliției de frontieră sau de persoana împuternicită de acesta, iar decizia luată nu poate face obiectul unei căi de atac.”
7
Articolul 76 alineatul (2) din Codul privind contenciosul administrativ (Administratīvā procesa likums, Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 164, p. 2551), în versiunea aplicabilă la data faptelor, prevede:
„Actele administrative pot face obiectul unei reclamații la autoritatea ierarhic superioară. Prin lege sau prin regulamente ale consiliului de miniștri se poate desemna o altă autoritate la care să poată fi introdusă reclamația împotriva actului administrativ în cauză. În lipsa desemnării sau dacă această autoritate este consiliul de miniștri, actul administrativ poate face în mod direct obiectul unei căi de atac jurisdicționale.”
8
Articolul 89 din acest cod, intitulat „Noțiunea de act de fapt al unei autorități”, prevede:
„(1)   Un act de fapt este un act care emană de la o autoritate de drept public, care nu se prezintă sub forma unui act juridic și care este destinat să producă efecte de fapt, în cazul în care o persoană fizică are dreptul la acest act sau în cazul în care acesta din urmă a adus atingere sau riscă să aducă atingere drepturilor subiective sau intereselor juridice ale unei persoane. De asemenea, sunt acte de fapt actele autorităților care, independent de voința acestora din urmă, produc efecte de fapt care aduc sau riscă să aducă o atingere gravă drepturilor unei persoane. Actele de procedură ale autorităților (acte lipsite de caracter definitiv) nu reprezintă acte de fapt.
(2)   Constituie de asemenea un act de fapt inacțiunea autorității, în cazul în care aceasta era sau este obligată prin lege să execute un act, precum și o atestare emisă de o autoritate.”
9
Articolul 92 din codul menționat, intitulat „Dreptul la despăgubiri”, prevede:
„Orice persoană are dreptul la despăgubiri pentru repararea prejudiciilor materiale sau personale, inclusiv a prejudiciului moral, suferite ca urmare a unui act administrativ sau a unui act de fapt al unei autorități.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
10
Astfel cum reiese din decizia de trimitere, la 28 noiembrie 2010, domnul Zakaria a zburat cu avionul de la Beirut (Liban) la Copenhaga (Danemarca), via Riga (Letonia). Documentul de identitate de care dispunea domnul Zakaria era un document de călătorie de refugiat palestinian emis de Republica Libaneză. Acesta obținuse, la 27 noiembrie 2008, un permis de ședere permanentă în Suedia, unde, potrivit declarațiilor sale, locuia de 10 ani și unde inițiase o procedură de dobândire a cetățeniei acestui stat membru. Domnul Zakaria călătorea la Copenhaga, întrucât accesul la domiciliul său, situat la Lund (Suedia), era mai ușor și mai rapid de la Copenhaga.
11
Pe aeroportul din Riga, polițiștii de frontieră au efectuat un control al documentului de identitate al domnului Zakaria și au autorizat în cele din urmă intrarea acestuia în Letonia și pe teritoriul statelor membre părți la Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor Uniunii Economice Benelux, al Republicii Federale Germania și al Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 183), semnată la Schengen la 19 iunie 1990. Cu toate acestea, potrivit domnului Zakaria, acest control a fost efectuat într-un mod grosier, provocator și ofensator pentru demnitatea umană. Din cauza întârzierii provocate de controlul menționat, domnul Zakaria a pierdut avionul spre Copenhaga.
12
Contestând actele comise de polițiștii de frontieră cu ocazia controlului la frontieră și considerând că aceste acte îi cauzaseră un prejudiciu moral, domnul Zakaria a introdus o reclamație la comandantul poliției de frontieră și a solicitat plata unor despăgubiri în cuantum de 7000 LVL.
13
Prin decizia nr. 25 din 28 februarie 2011 a comandantului respectiv, s-a constatat legalitatea actelor menționate și a actului administrativ emis ca urmare a acestora, și anume autorizația de intrare a domnului Zakaria, persoană în tranzit, pe teritoriul Republicii Letonia, stat membru parte la Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen menționată. În schimb, cererea formulată de persoana în cauză de acordare a despăgubirilor solicitate a fost respinsă.
14
Domnul Zakaria a solicitat Administratīvā rajona tiesa (Curtea Administrativă Districtuală) recunoașterea nelegalității modului în care s-au comportat polițiștii de frontieră și plata unor despăgubiri pentru prejudiciul personal și moral suferit evaluate la suma de 7000 LVL.
15
Printr-o decizie pronunțată de Administratīvā rajona tiesa la 29 martie 2011, cererea domnului Zakaria a fost respinsă ca fiind inadmisibilă în cadrul unei proceduri de contencios administrativ. Această decizie se întemeia pe argumentele de mai jos.
16
Potrivit instanței menționate, articolul 20 din Legea privind imigrația prevede că străinii cărora li s-a refuzat intrarea în Letonia au dreptul de a formula la reprezentanța diplomatică o reclamație împotriva deciziei de refuz al intrării în termen de 30 de zile de la adoptarea deciziei de refuz. Comandantul poliției de frontieră sau persoana împuternicită de acesta examinează reclamația, iar decizia sa nu poate face obiectul unei căi de atac.
17
În lipsa unei căi de atac în fața unei instanțe judecătorești împotriva unui refuz de autorizare a intrării în Letonia, nici cererea de constatare a unui viciu de procedură comis cu ocazia unei proceduri de adoptare a unei decizii de autorizare a intrării în acest stat membru nu ar putea să fie examinată de o instanță judecătorească.
18
O cerere de despăgubiri nu ar putea fi considerată o cerere distinctă, întrucât ea nu ar putea fi disociată de cererea principală. Prin urmare, în lipsa cererii principale, cererea de despăgubiri pentru un prejudiciu personal și moral nu ar fi admisibilă și ar trebui de asemenea să fie respinsă.
19
Domnul Zakaria a formulat o cale de atac împotriva deciziei Administratīvā rajona tiesa. Administratīvā apgabaltiesa (Curtea Administrativă Regională) a confirmat motivarea acestei decizii. Această din urmă instanță a recunoscut totuși că, în situația în care domnul Zakaria considera că polițiștii de frontieră îi aduseseră atingere onoarei și demnității, care dau dreptul la despăgubire, el avea dreptul de a introduce o cerere de despăgubiri la o instanță care dispune de competență generală.
20
Domnul Zakaria a formulat o cale de atac împotriva hotărârii pronunțate de Administratīvā apgabaltiesa la Augstākās Tiesas Senāts (Senatul Curții Supreme). Potrivit cererii de introducere a acestei căi de atac, el nu ar dori să conteste decizia de autorizare a intrării pe teritoriul leton, ci ar viza în mod concret actele de fapt ale polițiștilor de frontieră comise cu ocazia luării deciziei, dar care nu au legătură cu aceasta. De asemenea, domnul Zakaria ar susține că aceste acte de fapt intră în definiția de la articolul 89 din Codul privind contenciosul administrativ.
21
Augstākās Tiesas Senāts, instanță de trimitere, arată că, în lipsa unei căi de atac împotriva deciziei comandantului poliției de frontieră la o instanță de contencios administrativ și ținând seama de faptul că acțiunea domnului Zakaria este îndreptată împotriva unor acte comise în cursul unei proceduri administrative, cererea de despăgubiri nu poate fi examinată în cadrul unei proceduri civile. Această instanță are însă îndoieli cu privire la compatibilitatea cu dispozițiile articolului 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 a normelor naționale care se opun formulării unei căi de atac împotriva unei decizii la o instanță judecătorească sau la un organ administrativ care, din punct de vedere instituțional și funcțional, să garanteze o examinare independentă și obiectivă a căii de atac.
22
De asemenea, această instanță are îndoieli cu privire la faptul dacă articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 garantează dreptul la o cale de atac numai în cazul în care se refuză unei persoane intrarea pe teritoriul statului în cauză și consideră că o persoană are dreptul de a contesta încălcările comise în timpul procedurii, în special atingerile aduse demnității umane, chiar în cazul în care conținutul deciziei administrative este favorabil.
23
Având în vedere aceste elemente, Augstākās Tiesas Senāts a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 [...] prevede că o persoană are dreptul să formuleze o cale de atac doar împotriva unui refuz al intrării sau și împotriva încălcărilor comise în cursul procedurii de adoptare a unei decizii de autorizare a intrării?
2)
În cazul în care răspunsul la prima întrebare este pozitiv, dispoziția menționată anterior impune statelor membre, în lumina considerentului (20) al Regulamentului nr. 562/2006 și a articolului 6 alineatul (1) din acesta din urmă, precum și a articolului 47 din cartă [...], obligația să garanteze o cale de atac în fața unei instanțe judecătorești?
3)
În cazul în care răspunsul la prima întrebare este pozitiv, iar răspunsul la a doua întrebare este negativ, articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 impune statelor membre, în lumina considerentului (20) al Regulamentului nr. 562/2006 și a articolului 6 alineatul (1) din acesta din urmă, precum și a articolului 47 din cartă [...], obligația să garanteze o cale de atac în fața unui organ administrativ care să răspundă, din punct de vedere instituțional și funcțional, acelorași garanții ca o instanță judecătorească?”
Procedura în fața Curții
24
Guvernul leton și Comisia au depus observații în fața Curții. Domnul Zakaria, care nu a prezentat el însuși observații scrise și în numele căruia nu au fost depuse niciun fel de observații, a solicitat să i se permită să prezinte observații cu ocazia fazei orale a procedurii, arătând că dorea să descrie faptele referitoare la incidentul în discuție în litigiul principal și că interesele sale erau reprezentate de Latvijas Cilvektiesību centrs (Centrul leton pentru drepturile omului).
25
Conform articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul său de procedură, la propunerea judecătorului raportor și după ascultarea avocatului general, Curtea poate decide să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor în cazul în care consideră, după lectura memoriilor sau a observațiilor depuse în cursul fazei scrise a procedurii, că este suficient informată pentru a se pronunța. În conformitate cu alineatul (3) al acestui articol 76, această dispoziție nu este aplicabilă atunci când a fost depusă o cerere motivată de organizare a unei ședințe de audiere a pledoariilor de către o persoană interesată prevăzută la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene care nu a participat la faza scrisă a procedurii.
26
Nu rezultă nici din decizia de trimitere, nici din dosarul Curții că domnul Zakaria ar fi fost reprezentat în fața instanței de trimitere de Latvijas Cilvektiesību centrs. Astfel, nu s-a dovedit că acest organism este abilitat să reprezinte particulari în temeiul normelor de procedură letone aplicabile, după cum prevede articolul 47 alineatul (2) din Regulamentul de procedură.
27
Prin urmare, Curtea l-a invitat pe domnul Zakaria să confirme dacă a împuternicit Latvijas Cilvektiesību centrs să îl reprezinte în fața Curții și să precizeze, în primul rând, dacă acest organism este autorizat, în temeiul dreptului leton, să reprezinte particulari în fața instanțelor naționale și, în al doilea rând, dacă reprezentantul acestui centru va lua cuvântul în ședința de audiere a pledoariilor. Întrucât domnul Zakaria nu a răspuns în termenul acordat de Curte și nicio altă persoană interesată prevăzută la articolul 23 din Statutul Curții nu a solicitat deschiderea fazei orale a procedurii, Curtea a renunțat la organizarea unei ședințe de audiere a pledoariilor, considerând că este suficient informată pentru a se pronunța.
Observație introductivă
28
Rezultă din decizia de trimitere, din examinarea dosarului prezentat Curții și din observațiile Comisiei că dispozițiile relevante din dreptul leton fac obiectul unor interpretări divergente în ceea ce privește posibilitatea de a contesta în justiție actele de fapt ale polițiștilor de frontieră și de a obține despăgubiri pentru prejudiciul personal și moral pe care acestea le-ar fi putut cauza unei persoane, în cazul în care a fost adoptată o decizie administrativă pozitivă, și anume, o autorizare a intrării pe teritoriul leton.
29
În această privință, trebuie amintit că, astfel cum rezultă dintr-o jurisprudență constantă, atunci când Curtea răspunde la o întrebare preliminară adresată de o instanță dintr-un stat membru conform articolului 267 TFUE, ea nu este competentă să interpreteze dreptul intern al acestui stat membru (a se vedea în special Hotărârea din 12 octombrie 1993, Vanacker și Lesage, C-37/92, Rec., p. I-4947, punctul 7, Hotărârea din 20 octombrie 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal și alții, C-511/03, Rec., p. I-8979, punctul 25, precum și Hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson, C-506/04, Rec., p. I-8613, punctul 34).
30
Ținând seama de acest element și de incertitudinea în ceea ce privește conținutul exact al dreptului procedural leton, Curtea se va strădui să furnizeze Augstākās Tiesas Senāts elementele de interpretare a dreptului Uniunii care să îi permită să aprecieze compatibilitatea normelor de drept intern cu reglementarea Uniunii.
Cu privire la întrebările preliminare
31
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 prevede că o persoană are dreptul să formuleze o cale de atac nu numai împotriva unui refuz al intrării pe teritoriul unui stat membru, ci și împotriva încălcărilor comise în cursul procedurii de adoptare a unei decizii de autorizare a unei asemenea intrări. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, această instanță solicită să se stabilească dacă, în cazul în care răspunsul la prima întrebare este pozitiv, dispoziția sus-menționată impune statului membru obligația să garanteze o cale de atac în fața unei instanțe judecătorești sau în fața unui organ administrativ care să răspundă, din punct de vedere instituțional și funcțional, acelorași garanții ca o instanță judecătorească.
32
Este necesar să se examineze împreună aceste întrebări.
33
În ceea ce privește articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006, acesta prevede că persoanele care au făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării au dreptul la o cale de atac împotriva deciziei respective. Potrivit dispoziției menționate, asemenea căi de atac se desfășoară în conformitate cu legislația internă.
34
Trebuie adăugat că articolul 13 din Regulamentul nr. 562/2006 este consacrat în întregime chestiunilor referitoare la refuzul intrării.
35
Astfel cum au subliniat guvernul leton și Comisia, articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 nu impune statelor membre obligația să prevadă o cale de atac decât împotriva unor decizii de refuz al intrării.
36
Pe de altă parte, rezultă că nici reclamantul din litigiul principal, nici instanța de trimitere nu au pus în discuție validitatea dispoziției menționate.
37
Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006, interpretat în lumina considerentului (20) al acestui regulament și a articolului 6 alineatul (1) din acesta din urmă, precum și a articolului 47 din cartă, prevede o obligație pentru un stat membru să garanteze o cale de atac împotriva pretinselor încălcări comise în cursul procedurii de adoptare a unei decizii de autorizare a intrării fie în fața unei instanțe judecătorești, fie în fața unui organ administrativ care să răspundă, din punct de vedere instituțional și funcțional, acelorași garanții ca o instanță judecătorească.
38
Întrucât aceste două întrebări au fost adresate doar pentru cazul în care răspunsul la prima întrebare ar fi pozitiv, și anume dacă articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 ar prevedea că o persoană are dreptul să formuleze o cale de atac nu doar împotriva unui refuz al intrării, ci și împotriva încălcărilor invocate de reclamant și descrise la punctul 11 din prezenta hotărâre, nu este necesar să se răspundă la acestea.
39
În orice caz, decizia de trimitere nu furnizează suficiente informații cu privire la litigiul principal, în special cu privire la faptele pertinente, pentru a permite Curții să determine care ar fi relevanța articolului 6 din Regulamentul nr. 562/2006 pentru examinarea acestui litigiu. În consecință, Curtea nu este în măsură să stabilească dacă situația reclamantului din litigiul principal este guvernată de dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, potrivit căruia dispozițiile acesteia din urmă se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 5 octombrie 2010, McB., C-400/10 PPU, Rep., p. I-8965, punctul 51, și Hotărârea din 8 noiembrie 2012, Iida, C-40/11, punctele 79-81).
40
Revine instanței de trimitere obligația să stabilească, în lumina împrejurărilor din litigiul principal, dacă situația reclamantului din litigiul principal intră sub incidența dreptului Uniunii și, în acest caz, dacă un refuz de a recunoaște acestui reclamant dreptul de a introduce cererile sale la o instanță aduce atingere drepturilor recunoscute la articolul 47 din cartă. În această privință, trebuie amintit că polițiștii de frontieră care își exercită funcțiile, în sensul articolului 6 din regulamentul menționat, sunt ținuți în special să respecte în totalitate demnitatea umană. Statelor membre le revine obligația să prevadă în ordinea lor juridică internă căile de atac corespunzătoare pentru a garanta, cu respectarea articolului 47 din cartă, protecția persoanelor care își valorifică drepturile conferite de articolul 6 din Regulamentul nr. 562/2006.
41
În schimb, în cazul în care instanța de trimitere consideră, în lumina răspunsului dat de Curte la prima întrebare, că situația menționată nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, ea va trebui să efectueze o analiză a acesteia în lumina dreptului național, luând în considerare și Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, la care sunt părți toate statele membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 noiembrie 2011, Dereci și alții, C-256/11, Rep., p. I-11315, punctele 72 și 73).
42
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul nr. 562/2006 nu impune statelor membre obligația să prevadă o cale de atac decât împotriva unor decizii de refuz al intrării pe teritoriul lor.
Cu privire la cheltuielile de judecată
43
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:
Articolul 13 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) nu impune statelor membre obligația să prevadă o cale de atac decât împotriva unor decizii de refuz al intrării pe teritoriul lor.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: letona.