62023TJ0094_RES
Causa T‑94/23
Pollinis FrancecontroCommissione europea
Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 19 novembre 2025
«Prodotti fitosanitari – Sostanza attiva boscalid – Domanda di rinnovo di una sostanza attiva – Proroga del periodo di approvazione – Ritardo nello svolgimento della procedura di rinnovo – Motivi che sfuggono al controllo del richiedente – Richiesta di riesame interno – Articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1367/2006 – Decisione di rigetto della richiesta – Articolo 17 del regolamento (CE) n. 1107/2009»
Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Immissione in commercio dei prodotti fitosanitari – Regolamento n. 1107/2009 – Proroga del periodo di approvazione per la durata della procedura – Presupposti – Durata della proroga stabilita in funzione delle circostanze concrete del caso di specie intervenute nel corso della procedura di rinnovo – Durata sufficiente per ultimare la procedura di rinnovo – Esclusione di una proroga automatica o sistematica
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1107/2009, considerando 24 e art. 13, § 2, 17, 18 e 20)
(v. punti 63‑89)
Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Immissione in commercio dei prodotti fitosanitari – Regolamento n. 1107/2009 – Proroga del periodo di approvazione per la durata della procedura – Ritardo nello svolgimento della procedura di rinnovo per motivi che sfuggono al controllo del richiedente – Ruolo del richiedente – Esame da parte della Commissione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1107/2009, artt. 7 e 17; regolamento della Commissione n. 844/2012, artt. 1, 3, 6, 7, 11, § 5, 12, § 3, 13, § 3, e 14, § 1)
(v. punti 99‑116)
Sintesi
Investito di tre ricorsi di annullamento proposti rispettivamente dalla Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), dalla Pollinis France e dalla Aurelia Stiftung, il Tribunale, statuendo in composizione ampliata, annulla tre decisioni della Commissione recanti rigetto delle domande di riesame interno relativo alla proroga del periodo di approvazione di tre prodotti fitosanitari, ossia il boscalid, il glifosato e la dimossistrobina (
1
).
Con tali sentenze, il Tribunale interpreta, per la prima volta, l’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 (
2
) riguardante la proroga del periodo di approvazione di una sostanza attiva qualora una decisione relativa al suo rinnovo non possa essere adottata entro la scadenza del termine di approvazione. Tale esame ha luogo sulla base di due diversi aspetti: quello della durata della proroga e quello dei motivi del ritardo nella procedura di rinnovo che devono essere indipendenti dal richiedente.
Le ricorrenti sono associazioni senza scopo di lucro aventi come obiettivo, in particolare, la promozione di attività dirette a ridurre ed eliminare i pesticidi, per quanto riguarda la PAN Europe, e la tutela dell’ambiente, per quanto riguarda la Pollinis France e la Aurelia Stiftung.
La dimossistrobina, una sostanza attiva utilizzata come fungicida in agricoltura, è stata approvata per la prima volta nell’Unione europea con la direttiva 2006/75 (
3
) e il suo periodo di approvazione è stato prorogato nel 2013. Nel 2015, essa è stata inserita nell’elenco di sostanze candidate alla sostituzione (
4
). Ciò premesso, la sua approvazione è stata ulteriormente prorogata a più riprese, in quanto la sua valutazione era stata ritardata per motivi che sfuggivano al controllo dei richiedenti e l’approvazione rischiava di scadere prima che venisse presa una decisione in merito al suo rinnovo. La penultima di tali proroghe (
5
) è stata oggetto di una richiesta di riesame interno, la quale è stata respinta dalla Commissione con decisione del 27 aprile 2022, di cui è stato chiesto l’annullamento nella causa T‑412/22.
Il boscalid è una sostanza attiva approvata per la prima volta nell’Unione nel 2008 (
6
) e utilizzata nei prodotti fitosanitari della famiglia degli inibitori di succinato deidrogenasi. Il periodo di approvazione di tale sostanza è stato altresì prorogato più volte, in quanto la valutazione delle sostanze era stata ritardata per motivi che sfuggivano al controllo dei richiedenti e l’approvazione di tale sostanza attiva rischiava di scadere prima che venisse presa una decisione in merito al suo rinnovo. Il regolamento di esecuzione che ha adottato una siffatta proroga nel 2022 è stato oggetto di una richiesta di riesame interno respinta dalla Commissione con decisione del 6 dicembre 2022, di cui è stato chiesto l’annullamento nella causa T‑94/23.
Il glifosato, una sostanza attiva ampiamente utilizzata negli erbicidi, è stato approvato per la prima volta nell’Unione nel 2001 (
7
). La sua approvazione è stata più volte prorogata, segnatamente in quanto la valutazione della sostanza era stata ritardata per motivi che sfuggivano al controllo del richiedente. Anche il regolamento di esecuzione che ha dato attuazione alla proroga adottata nel 2022 (
8
) è stato oggetto di una richiesta di riesame, respinta dalla Commissione il 3 luglio 2023.
Le ricorrenti hanno contestato dette tre decisioni di rigetto adottate dalla Commissione, deducendo, in particolare, un’interpretazione e un’applicazione errate dell’articolo 17 (
9
) del regolamento n. 1107/2009.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, in primo luogo, la durata della proroga dell’approvazione, nelle cause T‑412/22 e T‑94/23, il Tribunale rammenta che la Commissione deve tener conto del principio di precauzione nell’esercizio delle sue competenze nell’ambito del regolamento n. 1107/2009. Pertanto, quando si tratta di una sostanza attiva, la Commissione può adottare misure che limitino l’uso di detta sostanza facendo prevalere l’interesse della sicurezza dei consumatori, e ciò senza attendere l’esito della procedura di rinnovo dell’approvazione di tale sostanza.
Il Tribunale procede quindi all’interpretazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 alla luce di tale principio nonché del tenore letterale di detto articolo, del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui esso fa parte.
Da tale disposizione risulta che qualora, per motivi che sfuggono al controllo del richiedente, sembri probabile che l’approvazione di una sostanza attiva scada prima che venga presa una decisione in merito al rinnovo, si adotta una decisione che rinvia la scadenza del periodo di approvazione per un periodo sufficiente all’esame della domanda. Ne consegue che la durata del periodo di proroga deve essere adeguata alle circostanze concrete del caso specifico, intervenute nel corso della procedura di rinnovo, e non può essere applicata in maniera automatica, o addirittura sistematica.
Inoltre, la domanda di rinnovo deve essere presentata al più tardi tre anni prima della scadenza del periodo di approvazione, essendo la procedura di rinnovo soggetta a un calendario preciso e all’esigenza di celerità. Tali requisiti sono tanto più importanti in quanto la proroga dell’approvazione di una sostanza attiva, sulla base dell’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009, ha gli stessi effetti di un’approvazione iniziale o di un rinnovo dell’approvazione.
Di conseguenza, il Tribunale ritiene che l’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 preveda un meccanismo che deve essere applicato in via eccezionale. La Commissione deve effettuare una valutazione del caso specifico ogniqualvolta essa proroghi l’approvazione di una sostanza attiva. In tal senso, essa deve prendere in considerazione gli elementi pertinenti al fine di definire il «periodo sufficiente» richiesto per ultimare la valutazione in corso.
Sebbene lo stesso articolo lasci alla discrezionalità della Commissione la determinazione di cosa costituisca un «periodo sufficiente», tale potere discrezionale non è tuttavia assoluto. Infatti, l’espressione «periodo sufficiente» deve essere intesa nel senso che essa richiede la definizione di un periodo che non scenda al di sotto né ecceda quanto necessario per ultimare la procedura di rinnovo per ciascun caso specifico.
Inoltre, quando intende applicare l’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009, la Commissione deve tener conto della durata complessiva della procedura di rinnovo, al fine di assicurarsi che quest’ultima resti entro limiti ragionevoli alla luce dell’esigenza di celerità. Non si può ammettere che la proroga dell’approvazione, che riveste carattere provvisorio ed eccezionale, consenta il mantenimento sul mercato di una sostanza attiva per un periodo significativamente superiore a quello dell’approvazione iniziale, il che priverebbe di qualsiasi effetto utile il sistema del rinnovo istituito da tale regolamento.
Così interpretato, l’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 esprime un bilanciamento dei diversi interessi in gioco compatibile con gli obiettivi di detto regolamento e con il principio di precauzione. Da un lato, sono presi in considerazione gli interessi che depongono a favore del fatto che una sostanza approvata conformemente alle norme dell’Unione non sia vietata in modo imprevedibile a causa di ritardi nel calendario della procedura di rinnovo che sfuggono al controllo del richiedente. Dall’altro lato, la proroga concessa è solo provvisoria: essa può essere interrotta da una decisione di non rinnovo o essere accompagnata da limitazioni nell’uso delle sostanze e, soprattutto, non deve eccedere quanto necessario, tenuto conto delle circostanze di ciascun caso specifico.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, i motivi del ritardo nelle procedure di rinnovo di cui trattasi, il Tribunale interpreta, nelle cause T‑94/23 e T‑565/23, l’espressione «motivi che sfuggono al controllo del richiedente» di cui all’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009, ricordando che, in caso di difformità tra le diverse versioni linguistiche di un testo di diritto dell’Unione, la disposizione in questione dev’essere interpretata alla luce del contesto e della finalità della normativa di cui essa costituisce un elemento.
Trattandosi del contesto in cui tale norma si inserisce, il Tribunale esamina il ruolo del richiedente nella procedura di rinnovo alla luce dell’articolo 17 di tale regolamento.
A tal riguardo, tanto la procedura di approvazione quanto la procedura di rinnovo sono avviate su iniziativa del produttore della sostanza attiva, che ne è un attore centrale. Infatti, quest’ultimo è responsabile del contenuto della domanda, del deposito di fascicoli supplementari e della trasmissione di informazioni supplementari allo Stato membro relatore o all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), alla quale può inoltre presentare osservazioni in merito alla relazione sul rinnovo. Il richiedente il rinnovo è un attore che partecipa dunque a tutte le fasi della procedura, il che gli consente di influenzarne lo svolgimento.
Per contro, per quanto riguarda la proroga del periodo di approvazione, il richiedente il rinnovo non deve presentare domanda e non è prevista una procedura di consultazione con quest’ultimo. La procedura è avviata d’ufficio e la Commissione deve verificare se il ritardo nello svolgimento della procedura di rinnovo non sia dovuto a «motivi che sfuggono al controllo del richiedente». In considerazione di tali elementi, il comportamento del richiedente deve essere valutato alla luce delle diverse fasi della procedura di rinnovo precedenti un’eventuale proroga del periodo di approvazione, nelle quali il richiedente ha svolto un ruolo partecipativo.
Tra gli obiettivi di cui all’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009, la Commissione deve attribuire particolare importanza all’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione della salute umana e animale e dell’ambiente e deve altresì assicurarsi non solo che il richiedente abbia agito nel rispetto dei termini, ma anche che il ritardo nello svolgimento della procedura di rinnovo sia indipendente dalla sua condotta. In tale contesto, un approccio richiedente un elemento intenzionale da parte del richiedente in relazione ai ritardi nello svolgimento della procedura è troppo restrittivo e rischia di minare l’equilibrio stabilito dal legislatore a vantaggio degli interessi del richiedente il rinnovo. Al fine di rispettare tale equilibrio, è necessaria un’analisi oggettiva e in concreto delle ragioni del ritardo per stabilire se tale ritardo sia dovuto a motivi che sfuggono al controllo del richiedente, il quale deve aver rispettato con diligenza tutte le norme che si applicano alla domanda e alla procedura di rinnovo.
Orbene, allorché non ha proceduto a un’analisi in concreto del ruolo svolto dal richiedente, ha applicato un approccio restrittivo del ruolo del richiedente il rinnovo negli eventuali ritardi della procedura di rinnovo e ha ignorato qualsiasi ruolo eventuale di quest’ultimo in caso di concorso, anche parziale, al ritardo di un altro soggetto, la Commissione ha commesso un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009.
(
1
)	Decisione Ares(2022) 3275139 della Commissione, del 27 aprile 2022; decisione Ares(2022) 8437051 della Commissione, del 6 dicembre 2022, e decisione Ares(2023) 4611321 della Commissione, del 3 luglio 2023.
(
2
)	Regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari e che abroga le direttive del Consiglio 79/117/CEE e 91/414/CEE (GU 2009, L 309, pag. 1).
(
3
)	Direttiva 2006/75/CE della Commissione, dell’11 settembre 2006, che modifica la direttiva 91/414/CEE del Consiglio con l’iscrizione della sostanza attiva dimossistrobina (GU 2006, L 248, pag. 57).
(
4
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2015/408 della Commissione, dell’11 marzo 2015, recante attuazione dell’articolo 80, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari e che stabilisce un elenco di sostanze candidate alla sostituzione (GU 2015, L 67, pag. 18).
(
5
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2021/2068 della Commissione, del 25 novembre 2021, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 540/2011 per quanto riguarda la proroga dei periodi di approvazione delle sostanze attive benfluralin, dimossistrobina, fluazinam, flutolanil, mecoprop-P, mepiquat, metiram, oxamil e pyraclostrobin (GU 2021, L 421, pag. 25).
(
6
)	Direttiva 2008/44/CE della Commissione, del 4 aprile 2008, che modifica la direttiva 91/414/CEE del Consiglio per includere benthiavalicarb, boscalid, carvone, fluoxastrobin, Paecilomyces lilacinus e prothioconazole come sostanze attive (GU L 2008 del 5.4.2008, pag. 13).
(
7
)	Direttiva 2001/99/CE della Commissione del 20 novembre 2001 che modifica l’allegato I della direttiva 91/414/CEE del Consiglio, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, con l’iscrizione delle sostanze attive glifosato e tifensulfuron metile
(
8
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2022/2364 della Commissione, del 2 dicembre 2022, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 540/2011 per quanto riguarda la proroga del periodo di approvazione della sostanza attiva glifosato (GU L 2022 del 5.12.2022, pag. 99).
(
9
)	Qualora, per motivi che sfuggono al controllo del richiedente, sembri probabile che l’approvazione scada prima che venga presa una decisione in merito al rinnovo, si adotta una decisione, secondo la procedura di regolamentazione di cui all’articolo 79, paragrafo 3, che rinvia la scadenza del periodo di approvazione per tale richiedente per un periodo sufficiente all’esame della domanda. L’articolo 17, terzo comma, del medesimo regolamento prevede gli elementi da prendere in considerazione quando è fissato il periodo di proroga, vale a dire: «a) il tempo necessario per fornire le informazioni richieste; b) il tempo necessario per completare la procedura; c) se del caso, la necessità di assicurare la redazione di un programma di lavoro coerente, come previsto dall’articolo 18».