62002CC0118_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1. Η παρούσα διαδικασία αφορά ζήτημα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών: σε ποιο βαθμό μπορούν τα κράτη μέλη να καθορίζουν τις προϋποθέσεις χορηγήσεως ενισχύσεων στο πλαίσιο κοινής οργανώσεως αγοράς του γεωργικού τομέα;
II – Νομικό πλαίσιο
Α –	Η κοινοτική νομοθεσία
2. Με τον κανονισμό (ΕΚ) 603/95 του Συμβουλίου (2) (στο εξής: βασικός κανονισμός) ιδρύθηκε κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών. Σκοπός της εν λόγω οργανώσεως αγοράς είναι η σταθεροποίηση των τιμών μέσω σχετικών ρυθμίσεων και διατάξεων σχετικών με τις εμπορικές σχέσεις με τρίτες χώρες.
3. Η εν λόγω κοινή οργάνωση αγοράς συνίσταται κατ’ ουσίαν σε μια ρύθμιση αφορώσα την καταβολή κατ’ αποκοπήν ενισχύσεων για τις αποξηραμένες ζωοτροφές (3) . Στο πλαίσιο αυτό, η ενίσχυση για τις αποξηραμένες τεχνητώς με θερμότητα ζωοτροφές είναι υψηλότερη από εκείνη για τις αποξηραμένες στον ήλιο ζωοτροφές, ούτως ώστε να λαμβάνεται υπόψη το σχετικό πρόσθετο κόστος (4) .
4. Προκειμένου να περιορισθεί η κοινοτική παραγωγή αποξηραμένων ζωοτροφών, το ποσό για το οποίο μπορεί να χορηγηθεί ενίσχυση περιορίζεται, αναλόγως προς τη διαδικασία αποξηράνσεως, βάσει μέγιστων εγγυημένων ποσοτήτων. Σε περίπτωση υπερβάσεως των εν λόγω ποσοτήτων κατά τη διάρκεια μιας περιόδου εμπορίας, επέρχεται μείωση του ποσού της ενισχύσεως. Για την υπέρβαση σε ποσοστό έως 5 % της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας, εφαρμόζεται η ίδια μείωση σε όλα τα κράτη μέλη (5) . Σε περίπτωση υπερβάσεως της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας πέραν του 5 %, επιβάλλεται συμπληρωματική μείωση στα κράτη μέλη που υπερέβησαν την εθνική εγγυημένη ποσότητα (6) .
5. Το άρθρο 8 του βασικού κανονισμού θέτει τις ελάχιστες προδιαγραφές ποιότητας των αποξηραμένων ζωοτροφών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί ενίσχυση.
6. Η ενίσχυση χορηγείται σε επιχειρήσεις μεταποιήσεως οι οποίες εφοδιάζονται από παραγωγούς, ενώσεις παραγωγών ή αγοραστές. Η χορήγηση αδείας στις επιχειρήσεις μεταποιήσεως από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών εξαρτάται από την εκπλήρωση ορισμένων προϋποθέσεων –σχετικών, ιδίως, με την τήρηση λογιστικών αποθήκης (7) .
7. Προκειμένου να διασφαλισθεί ο ομαλός εφοδιασμός των επιχειρήσεων μεταποιήσεως και να επωφεληθούν οι παραγωγοί από το καθεστώς ενισχύσεων, η χορήγηση της ενισχύσεως εξαρτάται, σε ορισμένες περιπτώσεις, από τη σύναψη συμβάσεων μεταξύ των παραγωγών και των επιχειρήσεων μεταποιήσεως. Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, του βασικού κανονισμού, οι συμβάσεις αυτές περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, στοιχεία για την έκταση της οποίας η συγκομιδή προορίζεται για την επιχείρηση μεταποιήσεως, καθώς και για τους όρους παραδόσεως και πληρωμής.
8. Το άρθρο 12 του βασικού κανονισμού επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρεώσεις ελέγχου. Το σύστημα ελέγχου που καθιερώνουν τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζει, ιδίως, την επαλήθευση της τηρήσεως των ανωτέρω όρων, καθώς και της αντιστοιχίας μεταξύ των ποσοτήτων για τις οποίες έχει ζητηθεί ενίσχυση και των ποσοτήτων ζωοτροφών ελαχίστης ποιότητας οι οποίες έχουν εξέλθει από την επιχείρηση μεταποιήσεως.
9. Η στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής εξασφαλίζεται με τη σύσταση διαχειριστικής επιτροπής και την τήρηση αντίστοιχης διαδικασίας, σύμφωνα με το άρθρο 17 του βασικού κανονισμού. Το άρθρο 18 του βασικού κανονισμού προβλέπει ότι οι διατάξεις εφαρμογής του βασικού κανονισμού θεσπίζονται σύμφωνα με τη διαδικασία του εν λόγω άρθρου 17. Οι διατάξεις αυτές αφορούν:
«– τη χορήγηση της ενίσχυσης που αναφέρεται στο άρθρο 3 [...],
– τον έλεγχο και τη διαπίστωση του δικαιώματος ενίσχυσης, συμπεριλαμβανομένων των αναγκαίων μέτρων ελέγχου [...],
– τα κριτήρια για τον καθορισμό της ελάχιστης ποιότητας,
– τους όρους που πρέπει να πληρούνται από τις επιχειρήσεις που αναφέρονται στο άρθρο 9, στοιχείο γ΄, δεύτερη περίπτωση, καθώς και τους όρους που αναφέρονται στο άρθρο 10,
– το μέτρο ελέγχου που εφαρμόζεται δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 2,
– τα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται για τη σύναψη των συμβάσεων που αναφέρονται στο άρθρο 9 και τα στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνουν, επιπλέον των κριτηρίων που αναφέρονται στο άρθρο 11,
– την εφαρμογή της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας [...]».
10. Ο κανονισμός (ΕΚ) 785/95 της Επιτροπής (8) (στο εξής: κανονισμός εφαρμογής) περιλαμβάνει τις διατάξεις εφαρμογής του βασικού κανονισμού. Κατά την πρώτη αιτιολογική του σκέψη, πρέπει να ορισθούν ορισμένες έννοιες προκειμένου «να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα του καθεστώτος της ενισχύσεως για τις αποξηραμένες ζωοτροφές». Ο κανονισμός εφαρμογής καθορίζει λεπτομερώς την προβλεπόμενη στο άρθρο 8 του βασικού κανονισμού ελάχιστη ποιότητα για τα προϊόντα του τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών, η οποία εκφράζεται σε υγρασία και πρωτεΐνες (9) . Κατ’ ουσίαν, η ενίσχυση μπορεί να χορηγηθεί σε προϊόντα υγιούς, ανόθευτης και σύμφωνης με τα συναλλακτικά ήθη ποιότητας, τα οποία έχουν εξέλθει από την επιχείρηση μεταποιήσεως και πληρούν τους ακόλουθους όρους: η περιεκτικότητά τους σε υγρασία κυμαίνεται μεταξύ 11 και 14 %, ενώ η περιεκτικότητά τους σε πρωτεΐνες ανέρχεται τουλάχιστον σε 45 % για τα συμπυκνώματα πρωτεϊνών και τα προϊόντα του τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών ή σε 15 % για τα λοιπά προϊόντα.
11. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 9 του κανονισμού εφαρμογής υποχρεώνει τις επιχειρήσεις μεταποιήσεως να καθορίζουν, όσον αφορά τις ζωοτροφές που πρόκειται να υποστούν αφυδάτωση και, ενδεχομένως, τις αποξηραμένες στον ήλιο ζωοτροφές που τους παραδίδονται με σκοπό να τις μεταποιήσουν, τις ακριβείς ποσότητες που παραδόθηκαν, υπολογισμένες με συστηματική ζύγιση. Επιπλέον, οι εν λόγω επιχειρήσεις υποχρεούνται να κοινοποιούν στις αρμόδιες αρχές, με την προβλεπόμενη συχνότητα, το υπολογισθέν βάσει της διατάξεως αυτής μέσο ποσοστό υγρασίας.
12. Το άρθρο 8 του κανονισμού εφαρμογής αφορά τις συναπτόμενες δυνάμει του άρθρου 9 του βασικού κανονισμού συμβάσεις. Προς τον σκοπό ελέγχου, οι συμβάσεις αυτές πρέπει να περιλαμβάνουν το είδος ή τα είδη των προς μεταποίηση ζωοτροφών καθώς και την προβλεπόμενη ποσότητά τους, καθώς και τον προσδιορισμό του ή των αγροτεμαχίων στα οποία καλλιεργούνται οι προς μεταποίηση ζωοτροφές, σύμφωνα με το σύστημα προσδιορισμού των αγροτεμαχίων το οποίο προβλέπεται στο ολοκληρωμένο σύστημα διαχειρίσεως και ελέγχου.
13. Το άρθρο 11 του κανονισμού εφαρμογής ρυθμίζει τη δειγματοληψία και τον προσδιορισμό του βάρους των αποξηραμένων ζωοτροφών. Στο πλαίσιο αυτών των μέτρων ελέγχου, το άρθρο 12 του κανονισμού εφαρμογής συμπληρώνει τις διατάξεις του άρθρου 9, στοιχείο β΄, του βασικού κανονισμού περί των λογιστικών αποθήκης. Κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, του κανονισμού εφαρμογής, τα λογιστικά αποθήκης πρέπει να περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, «το είδος ή τα είδη των ζωοτροφών που προβλέπονται στο άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ) 603/95 οι οποίες πρόκειται να υποστούν αφυδάτωση και, ενδεχομένως, να υποστούν αποξήρανση στον ήλιο, και οι οποίες έχουν εισέλθει στις εν λόγω επιχειρήσεις, [καθώς και] το ποσοστό υγρασίας που διαπιστώθηκε κατά την παράδοση των ζωοτροφών που πρόκειται να υποστούν αφυδάτωση».
14. Ο κανονισμός εφαρμογής περιλαμβάνει διατάξεις σχετικές με τους διενεργούμενους από τις αρμόδιες εθνικές αρχές ελέγχους (άρθρο 14) και τις ανακοινώσεις των κρατών μελών προς την Επιτροπή (άρθρο 15). Σημαντική είναι η διάταξη του άρθρου 14, παράγραφος 3, του κανονισμού εφαρμογής, σύμφωνα με την οποία, εφόσον υπάρχουν αμφιβολίες ως προς την ακρίβεια των στοιχείων που περιλαμβάνονται στην αίτηση χορηγήσεως ενισχύσεως, οι αρμόδιες αρχές προβαίνουν σε ελέγχους, ιδίως των προμηθευτών των πρώτων υλών. Κατά το άρθρο 15, στοιχείο ε΄, του κανονισμού εφαρμογής, τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή το μέσο ποσοστό υγρασίας των ζωοτροφών που πρόκειται να υποστούν αφυδάτωση.
Β –	Η εθνική νομοθεσία
15. Το βασιλικό διάταγμα 283/1999, της 22ας Φεβρουαρίου 1999 (στο εξής: διάταγμα 283/1999), θεσπίζει τη βασική ρύθμιση του καθεστώτος ενισχύσεων στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών στην Ισπανία.
16. Το προοίμιο το υ εν λόγω διατάγματος ορίζει τα εξής:
«Η ισχύουσα επί του καθεστώτος ενισχύσεων στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών κοινοτική ρύθμιση περιλαμβάνεται στον κανονισμό (ΕΚ) 603/95 του Συμβουλίου, της 21ης Φεβρουαρίου 1995, σχετικά με την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών, και στον κανονισμό (ΕΚ) 785/95 της Επιτροπής, της 6ης Απριλίου 1995, περί λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 603/95.
Με την επιφύλαξη της απευθείας εφαρμογής των κανονισμών αυτών, επιβάλλεται να προσδιοριστεί στο εσωτερικό δίκαιο η αρμόδια εντός της εθνικής επικράτειας αρχή στην οποία αυτοί αναφέρονται.
Κατά την οριζόμενη στο Σύνταγμα κατανομή αρμοδιοτήτων, στο κράτος εναπόκειται να θεσπίσει τη βασική ρύθμιση για τις εν λόγω ενισχύσεις, στις δε Αυτόνομες Κοινότητες να ρυθμίσουν τις εκτελεστικές της διατάξεις, ιδίως όσον αφορά τη διαχείριση των ενισχύσεων αυτών.
[...]»
17. Όσον αφορά τις υποχρεώσεις των επιχειρήσεων μεταποιήσεως, το άρθρο 5 του διατάγματος 283/1999 προβλέπει:
«1. Οι επιχειρήσεις μεταποιήσεως που είναι κάτοχοι αδείας υποβάλλουν στο αρμόδιο όργανο της Αυτόνομης Κοινότητας που τους έχει χορηγήσει την άδεια τα δικαιολογητικά που πιστοποιούν την τήρηση των προϋποθέσεων που ορίζει η κοινοτική ρύθμιση, εντός των οριζομένων από αυτήν προθεσμιών.
2. Ανακοινώνουν στο αρμόδιο όργανο της Αυτόνομης Κοινότητας το πρόγραμμα αποστολής επιδοτήσιμων αποξηραμένων ζωοτροφών που πρόκειται να εξέλθουν από την επιχείρηση.
3. Προορίζονται για αφυδάτωση οι ζωοτροφές που φθάνουν στη μονάδα μεταποιήσεως ψιλοκομμένες, όχι δεματιασμένες, με υγρασία άνω του 30 %, με μέγιστο χρόνο παραμονής από την είσοδό τους στη μονάδα μεταποιήσεως μέχρι την επεξεργασία τους κάτω των 24 ωρών, οι οποίες προέρχονται από χωράφια απέχοντα έως 100 χιλιόμετρα από την οικεία μονάδα μεταποιήσεως, εκτός εάν μεγαλύτερη απόσταση μπορεί να δικαιολογηθεί με την κατάλληλη εγγύηση ειδικού μεταφορικού μέσου. Εξάλλου, δικαίωμα λήψεως ενισχύσεως παρέχουν μόνον οι παρτίδες με μέση υγρασία, κατά την είσοδό τους στη μονάδα μεταποιήσεως, τουλάχιστον 35 %, μετρούμενη κάθε δεκαήμερο το ανώτατο.»
III – Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
18. Με διοικητική προσφυγή που άσκησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η εταιρία Industrias de Deshidratación Agricola SA ζήτησε να διαπιστωθεί ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, του διατάγματος 283/1999, της 22ας Φεβρουαρίου 1999, περί θεσπίσεως της βασικής ρυθμίσεως του καθεστώτος ενισχύσεως για τις αποξηραμένες ζωοτροφές, το οποίο δημοσιεύθηκε στο τεύχος 46 του Boletín Oficial del Estado [Εφημερίδας της Κυβερνήσεως], της 23ης Φεβρουαρίου 1999, στερείται νομίμου βάσεως και πρέπει να ακυρωθεί.
19. Προς στήριξη του ισχυρισμού της, παραπέμπει στους κανονισμούς 603/95 και 785/95. Οι διατάξεις τους προβλέπουν τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι επιχειρήσεις μεταποιήσεως και η παραγωγή τους προκειμένου να τους χορηγηθούν ενισχύσεις. Στα κράτη μέλη ανατίθενται μόνο δύο τομείς του συστήματος των ενισχύσεων: ο έλεγχος της τηρήσεως από τις επιχειρήσεις μεταποιήσεως που είναι εγκατεστημένες στο έδαφός τους των προϋποθέσεων χορηγήσεως των ενισχύσεων και η διαχείριση της καταβολής αυτών. Εντούτοις, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να τροποποιούν τους κοινοτικούς κανονισμούς θέτοντας προϋποθέσεις και απαιτήσεις νέες ή διαφορετικές σε σχέση με εκείνες που προβλέπει η κοινοτική ρύθμιση.
20. Το Tribunal Supremo ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1) Είναι σύμφωνη με τα άρθρα 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, 10 ΕΚ και 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, με τον κανονισμό (ΕΚ) 603/95 του Συμβουλίου, της 21ης Φεβρουαρίου 1995, και με τον κανονισμό (ΕΚ) 785/95 της Επιτροπής, της 6ης Απριλίου 1995, μια εθνική ρύθμιση που εξαρτά τη χορήγηση ενισχύσεων υπέρ της αφυδατώσεως χλωρών ή νωπών ζωοτροφών από την προϋπόθεση ότι αυτές παραδίδονται στις επιχειρήσεις μεταποιήσεως προς αφυδάτωση ψιλοκομμένες και όχι δεματιασμένες;
2) Είναι σύμφωνη με τα άρθρα 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, 10 ΕΚ και 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, με τον κανονισμό (ΕΚ) 603/95 του Συμβουλίου, της 21ης Φεβρουαρίου 1995, και με τον κανονισμό (ΕΚ) 785/95 της Επιτροπής, της 6ης Απριλίου 1995, μια εθνική ρύθμιση που εξαρτά τη χορήγηση ενισχύσεων υπέρ της αφυδατώσεως χλωρών ή νωπών ζωοτροφών από την προϋπόθεση ότι αυτές φτάνουν στις εγκαταστάσεις μεταποιήσεως με υγρασία άνω του 30 % και ότι η μέση υγρασία τους, κατά την είσοδό τους στη μονάδα μεταποιήσεως, είναι τουλάχιστον 35 %, μετρούμενη κάθε δεκαήμερο το ανώτατο;
3) Είναι σύμφωνη με τα άρθρα 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, 10 ΕΚ και 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, με τον κανονισμό (ΕΚ) 603/95 του Συμβουλίου, της 21ης Φεβρουαρίου 1995, και με τον κανονισμό (ΕΚ) 785/95 της Επιτροπής, της 6ης Απριλίου 1995, μια εθνική ρύθμιση που εξαρτά τη χορήγηση ενισχύσεων υπέρ της αφυδατώσεως χλωρών ή νωπών ζωοτροφών από την προϋπόθεση ότι ο μέγιστος χρόνος διατηρήσεως, από την είσοδό τους στη μονάδα μεταποιήσεως μέχρι την υποβολή τους σε επεξεργασία, δεν μπορεί να υπερβαίνει τις 24 ώρες;
4) Είναι σύμφωνη με τα άρθρα 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, 10 ΕΚ και 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, με τον κανονισμό (ΕΚ) 603/95 του Συμβουλίου, της 21ης Φεβρουαρίου 1995, και με τον κανονισμό (ΕΚ) 785/95 της Επιτροπής, της 6ης Απριλίου 1995, μια εθνική ρύθμιση που εξαρτά τη χορήγηση ενισχύσεων υπέρ της αφυδατώσεως χλωρών ή νωπών ζωοτροφών από την προϋπόθεση ότι προέρχονται από χωράφια απέχοντα έως 100 χιλιόμετρα από την οικεία μονάδα μεταποιήσεως, εκτός εάν μεγαλύτερη απόσταση μπορεί να δικαιολογηθεί με την κατάλληλη εγγύηση ειδικού μεταφορικού μέσου;»
IV – Εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων
21. Με τα προδικαστικά του ερωτήματα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν εάν ο βασικός κανονισμός και ο κανονισμός εφαρμογής απαγορεύουν εθνική ρύθμιση η οποία θέτει ειδικές απαιτήσεις σχετικές με τις προς μεταποίηση χλωρές ή νωπές ζωοτροφές και με την καλλιέργειά τους. Οι απαιτήσεις αυτές αφορούν ιδίως:
– τα εξωτερικά χαρακτηριστικά των χλωρών ή νωπών ζωοτροφών που πρόκειται να υποστούν αφυδάτωση (πρώτο προδικαστικό ερώτημα),
– την περιεκτικότητα σε υγρασία των χλωρών ή νωπών ζωοτροφών κατά την παράδοσή τους στην επιχείρηση μεταποιήσεως (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα),
– το μέγιστο χρονικό διάστημα μεταξύ της παραδόσεως και της μεταποιήσεως των χλωρών ή νωπών ζωοτροφών (τρίτο προδικαστικό ερώτημα),
– τη μέγιστη απόσταση μεταξύ του τόπου παραγωγής και του τόπου μεταποιήσεως των χλωρών ή νωπών ζωοτροφών (τέταρτο προδικαστικό ερώτημα).
22. Όλα τα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν ειδικές απαιτήσεις σχετικές με τις προς μεταποίηση νωπές ή χλωρές ζωοτροφές και, ως εκ τούτου, εγείρουν το ζήτημα της σχέσεως μεταξύ του εθνικού δικαίου και της κοινοτικής ρυθμίσεως περί των οργανώσεων αγοράς. Για τους λόγους που θα διευκρινισθούν κατωτέρω, φρονώ ότι στα ερωτήματα αυτά πρέπει να δοθεί κοινή απάντηση, ανεξαρτήτως των ξεχωριστών απαιτήσεων που αφορούν, και, επομένως, τα ερωτήματα πρέπει να συνεξετασθούν.
23. Προτού γίνει μνεία για τις ιδιαιτερότητες της κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών, επιβάλλεται να υπομνησθεί η εκτεταμένη νομολογία του Δικαστηρίου επί της κοινοτικής ρυθμίσεως στον τομέα των οργανώσεων αγοράς.
Α –	Επί της νομολογίας του Δικαστηρίου ως προς τη σχέση μεταξύ της κοινοτικής ρυθμίσεως στον τομέα των οργανώσεων αγοράς και του εθνικού δικαίου
24. Με τις γραπτές της παρατηρήσεις, η Επιτροπή παραπέμπει στην απόφαση της 18ης Σεπτεμβρίου 1986, 48/85, Γερμανία κατά Επιτροπής (10), σύμφωνα με την οποία «το ουσιώδες στην κοινή οργάνωση αγορών είναι ότι, στους τομείς που καλύπτει, τα κράτη μέλη δεν μπορούν πλέον να παρεμβαίνουν με εθνικές διατάξεις που θεσπίζουν μονομερώς (βλ., ιδίως, απόφαση της 29ης Ιουνίου 1978, 154/77, Dechmann, Συλλογή τόμος 1978, σ. 529). Η νομοθετική τους αρμοδιότητα δεν μπορεί να είναι παρά συμπληρωματική και αφορά μόνον τις καταστάσεις που δεν διέπονται από κοινοτικές διατάξεις και τις περιπτώσεις όπου οι κοινοτικές διατάξεις τους αναγνωρίζουν ρητή αρμοδιότητα».
25. Κατά συνέπεια, στους τομείς που διέπονται από την κοινή οργάνωση αγοράς τα κράτη μέλη διαθέτουν μόνον υπολειμματική νομοθετική αρμοδιότητα. Η δυνατότητα του κράτους μέλους να ασκήσει την υπολειμματική αυτή αρμοδιότητα εξαρτάται από το αν η οργάνωση αγοράς στον οικείο τομέα μπορεί να θεωρηθεί ως αποκλειστική ρύθμιση. Πάντως, ακόμη και αν η κοινή οργάνωση αγοράς δεν έχει ρυθμίσει κατά τρόπο αποκλειστικό τον επίδικο τομέα, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να λαμβάνουν μέτρα που παρεμβάλλουν εμπόδια στην ορθή λειτουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς (11) .
26. Από τη νομολογία αυτή προκύπτουν τα ακόλουθα στάδια για την εξέταση του συμβατού ενός εθνικού μέτρου με την κοινοτική ρύθμιση περί των οργανώσεων αγοράς. Κατ’ αρχάς, επιβάλλεται να εξετασθεί αν το εν λόγω μέτρο αφορά τομέα που διέπεται από την κοινή οργάνωση αγοράς. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, επιβάλλεται να εξετασθεί στη συνέχεια αν η κοινοτική ρύθμιση μπορεί να θεωρηθεί αποκλειστική. Αν το μέτρο αφορά τομέα που δεν διέπεται από την οικεία κοινή οργάνωση αγοράς ή αν η κοινοτική ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αποκλειστική, τότε το επόμενο στάδιο περιλαμβάνει την εξέταση των συνεπειών του εθνικού μέτρου, προκειμένου να διαπιστωθεί αν παρεμπόδισαν την ορθή λειτουργία της οικείας οργανώσεως αγοράς (12) .
Β –	Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
1. Κύρια επιχειρήματα των διαδίκων
27. H Industrias de Deshidratación Agricola SA
υποστηρίζει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, του διατάγματος 283/1999 βαίνει πέραν των αρμοδιοτήτων του Βασιλείου της Ισπανίας. Ισχυρίζεται ότι τόσο ο βασικός κανονισμός όσο και ο κανονισμός εφαρμογής ρυθμίζουν κατά τρόπο αποκλειστικό τις προϋποθέσεις χορηγήσεως των ενισχύσεων, με συνέπεια να μην μπορούν τα κράτη μέλη να προβλέπουν συναφώς περαιτέρω προϋποθέσεις.
28. Η Ισπανική Κυβέρνηση
και η Επιτροπή
υποστηρίζουν αντίθετη άποψη. Η Επιτροπή παραπέμπει στην προαναφερθείσα πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (13) . Η νομοθετική αρμοδιότητα των κρατών μελών περιορίζεται σε καταστάσεις που δεν διέπονται από το κοινοτικό δίκαιο ή σε περιπτώσεις στις οποίες τους ανατίθεται ρητώς αρμοδιότητα.
29. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, ο βασικός κανονισμός και ο κανονισμός εφαρμογής δεν περιλαμβάνουν ορισμό του αρχικού προϊόντος. Μόνον το τελικό προϊόν περιγράφεται επαρκώς από τον κανονισμό εφαρμογής. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι ισπανικές αρχές είναι αρμόδιες να ορίσουν την έννοια του αρχικού προϊόντος, στο μέτρο που δεν είναι αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο και δεν συνιστά εμπόδιο στην κοινή οργάνωση αγοράς.
30. Η Επιτροπή
παραπέμπει στην πρακτική που ακολουθείται στην Ισπανία, η οποία συνεπάγεται απώλεια υγρασίας λόγω της υπάρξεως ενός προκαταρκτικού σταδίου αποξηράνσεως των χλωρών ή νωπών ζωοτροφών στο ύπαιθρο. Καταλήγει ότι η πρακτική αυτή είναι αντίθετη προς το πνεύμα και τον σκοπό του προβλεπόμενου στο κοινοτικό δίκαιο καθεστώτος ενισχύσεων, ήτοι προς τον βασικό κανονισμό και προς τον κανονισμό εφαρμογής, δεδομένου ότι η χορήγηση μεγαλύτερης ενισχύσεως για τα αφυδατωμένα προϊόντα αποσκοπεί ακριβώς στην κάλυψη του πρόσθετου κόστους που συνεπάγεται η μέθοδος αυτή αποξηράνσεως.
31. Επιπλέον, η Ισπανική Κυβέρνηση
ισχυρίζεται ότι οι όροι του άρθρου 5, παράγραφος 3, του διατάγματος 283/1999 εντάσσονται στο πλαίσιο καταπολεμήσεως της απάτης, προκειμένου οι ενισχύσεις να χορηγούνται συμφώνως προς το άρθρο 8 του βασικού κανονισμού.
2. Νομική εκτίμηση
32. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να ερμηνευθούν τα άρθρα 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, 10 ΕΚ και 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, καθώς και ο βασικός κανονισμός και ο κανονισμός εφαρμογής. Όσον αφορά το άρθρο 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, το αιτούν δικαστήριο ερωτά προδήλως αν η δεσμευτικότητα και η άμεση ισχύς των κανονισμών απαγορεύουν μια εθνική ρύθμιση όπως η επίδικη. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό προϋποθέτει, εντούτοις, την ερμηνεία των προαναφερθέντων κανονισμών. Το ίδιο ισχύει ως προς το καθήκον ειλικρινούς συνεργασίας του άρθρου 10 ΕΚ. Η αναφορά στο άρθρο 34, παράγραφος 2, εδάφιο β΄, ΕΚ θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι μια εθνική ρύθμιση όπως η επίδικη θα μπορούσε να συνεπάγεται –απαγορευόμενη– δυσμενή διάκριση σε βάρος ορισμένων προϊόντων, ισχυρισμός ο οποίος πρέπει επίσης να εξετασθεί στο πλαίσιο της ερμηνείας των δύο προαναφερθέντων κανονισμών. Ως εκ τούτου, δεν απαιτείται να εξετασθούν χωριστά οι εν λόγω διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου.
33. Εκ προοιμίου, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η σύγκρουση μεταξύ εθνικών μέτρων και της κοινοτικής ρυθμίσεως περί οργανώσεων αγοράς προϋποθέτει κατά λογική ακολουθία ότι τα επίδικα εθνικά μέτρα θεσπίσθηκαν σε τομέα που διέπεται από κοινή οργάνωση αγοράς κατά την έννοια της προαναφερθείσας νομολογίας (14) . Εν προκειμένω, τούτο είναι αμφίβολο. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του βασικού κανονισμού καθορίζει το πεδίο εφαρμογής της κοινής οργανώσεως αγοράς και παραπέμπει συναφώς μόνο στα προϊόντα που προκύπτουν
από τη μεταποίηση χλωρών ή νωπών ζωοτροφών. Ως εκ τούτου, οι χλωρές ή νωπές ζωοτροφές καθαυτές δεν αποτελούν αντικείμενο της εν λόγω οργανώσεως αγοράς. Κατά συνέπεια, δεν αμφισβητείται η αρμοδιότητα των ισπανικών αρχών να θεσπίσουν ρυθμίσεις σχετικές με τις προς μεταποίηση χλωρές ή νωπές ζωοτροφές.
34. Η σποραδική αναφορά σε «χλωρές ζωοτροφές» –όπως, παραδείγματος χάριν, στο άρθρο 9, στοιχείο α΄, πρώτη περίπτωση, του βασικού κανονισμού– ή σε «νωπές ζωοτροφές», όπως, παραδείγματος χάριν, στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο α΄, του κανονισμού εφαρμογής ή στο άρθρο 11, παράγραφος 1, του βασικού κανονισμού, δεν μεταβάλλει την εκτίμηση αυτή. Πράγματι, οι εν λόγω αναφορές δεν συνεπάγονται επέκταση του πεδίου εφαρμογής της οικείας οργανώσεως αγοράς, αλλά, αντιθέτως, πρέπει να ερμηνευθούν ενόψει του κανονιστικού πλαισίου στο οποίο εντάσσονται, ήτοι στο πλαίσιο της περιγραφής των λογιστικών αποθήκης του άρθρου 9, στοιχείο α΄, του βασικού κανονισμού και των συμβάσεων μεταποιήσεως του άρθρου 9, στοιχείο γ΄, του βασικού κανονισμού και, κατά συνέπεια, των διατάξεων που αφορούν τον έλεγχο του δικαιώματος λήψεως ενισχύσεως.
35. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι τόσο ο βασικός κανονισμός όσο και ο κανονισμός εφαρμογής θέτουν απαιτήσεις ως προς την περιεκτικότητα σε υγρασία και πρωτεΐνες –και, επομένως, ως προς την ποιότητα– των προϊόντων που υπάγονται στην κοινή οργάνωση αγοράς (15) . Κατά το αιτούν δικαστήριο, εντεύθεν προκύπτει ότι δεν επιτρέπεται η επιβολή πρόσθετων κριτηρίων ποιότητας. Εντούτοις, δεν μπορώ να συμμεριστώ την άποψη αυτή, δεδομένου ότι οι επίμαχες εθνικές απαιτήσεις δεν εφαρμόζονται στα προϊόντα που υπάγονται στην κοινή οργάνωση αγοράς. Οι απαιτήσεις αυτές θα μπορούσαν, εν πάση περιπτώσει, να τεθούν υπό αμφισβήτηση στην περίπτωση που παρεμπόδιζαν στην πράξη την εκπλήρωση των προαναφερθέντων κριτηρίων ποιότητας, ισχυρισμός ο οποίος, εντούτοις, δεν προβλήθηκε από τους διαδίκους.
36. Στο πλαίσιο αυτό επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, εν πάση περιπτώσει, στα οικεία κράτη μέλη εναπόκειται να απέχουν από τη λήψη μέτρων που θα μπορούσαν να παρεμβάλουν εμπόδια στην ορθή λειτουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς (16) –και τούτο ανεξαρτήτως του πεδίου εφαρμογής αυτής.
37. Επομένως, πρέπει να εξετασθεί αν οι επίμαχες εθνικές ρυθμίσεις παρεμβάλλουν εμπόδια στην ορθή λειτουργία της οργανώσεως αγοράς στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών. Στο πλαίσιο αυτό επιβάλλεται η επισήμανση ότι οι ισπανικές επιχειρήσεις μεταποιήσεως καταλέγονται μεταξύ αυτών που αντλούν τα μεγαλύτερα οφέλη από το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων (17) . Στην Ισπανία παρατηρήθηκε επανειλημμένως υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας. Το επίμαχο εθνικό μέτρο θέτει, σ’ έναν τομέα που δεν διέπεται από την οργάνωση αγοράς στον τομέα των ζωοτροφών, πρόσθετες απαιτήσεις αφορώσες τα προς μεταποίηση προϊόντα, προκειμένου, ιδίως, να αντιμετωπισθούν επιβλαβείς πρακτικές (18) .
38. Στο μέτρο που αφορούν την περιεκτικότητα σε υγρασία των χλωρών ή νωπών ζωοτροφών, οι επίμαχες απαιτήσεις λαμβάνουν υπόψη το ότι η ενίσχυση για τις αφυδατωμένες ζωοτροφές πρέπει να είναι υψηλότερη μόνο σε περίπτωση αυξήσεως του ενεργειακού κόστους (19) . Κατά τα λοιπά, οι επίμαχες απαιτήσεις αποσκοπούν στην επίτευξη ισορροπίας μεταξύ εθνικής παραγωγής και μέγιστης εγγυημένης ποσότητας, με αποτέλεσμα να μην παρεμποδίζεται, και από την άποψη αυτή, η ορθή λειτουργία της οργανώσεως αγοράς στον τομέα των ζωοτροφών.
39. Ανεξαρτήτως αυτού, το αιτούν δικαστήριο επισήμανε ότι, εν πάση περιπτώσει, οι εθνικές διατάξεις δεν θεσπίσθηκαν σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 17 του βασικού κανονισμού, αν και το άρθρο 8 αυτού προβλέπει ρητώς ότι «[ο]ι συμπληρωματικοί όροι, [...], ιδίως όσον αφορά την περιεκτικότητα σε καροτίνη και σε ίνες, μπορούν να καθοριστούν σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 17». Συναφώς, αρκεί να υπομνησθεί ότι από το κείμενο του άρθρου 8 του βασικού κανονισμού προκύπτει ότι οι προβλεπόμενοι από τη διάταξη αυτή όροι αφορούν αποξηραμένες και όχι χλωρές ή νωπές ζωοτροφές.
40. Κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, η Ισπανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή διευκρίνισαν από κοινού ότι, μολονότι το Βασίλειο της Ισπανίας δεν ανακοίνωσε επισήμως τη θέσπιση των επίμαχων διατάξεων, εντούτοις η προβλεπόμενη στο άρθρο 12, παράγραφος 3, του βασικού κανονισμού ανακοίνωση (20) δεν ήταν, εν πάση περιπτώσει, αναγκαία, διότι οι εν λόγω εθνικές διατάξεις δεν εντάσσονταν στο σύστημα ελέγχου κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης δεν προέβαλε κανένα πειστικό επιχείρημα προς αναίρεση του ισχυρισμού αυτού.
41. Από το σύνολο των ανωτέρω προκύπτει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, στο μέτρο που έλαβε μέτρα δυνάμενα να περιορίσουν την πλεονάζουσα παραγωγή, τα οποία δεν ήταν αντίθετα προς τις απαιτήσεις ποιότητας των προϊόντων που υπάγονται στην επίδικη οργάνωση αγοράς και τα οποία, τέλος, τήρησαν τους στόχους της εν λόγω οργανώσεως αγοράς –ιδίως τη διάκριση μεταξύ αφυδατωμένων και αποξηραμένων στον ήλιο ζωοτροφών-, όχι μόνο δεν παραβίασε το κοινοτικό δίκαιο, αλλά και εκπλήρωσε το απορρέον από το άρθρο 10 ΕΚ καθήκον του συνεργασίας.
42. Επιπλέον, η ύπαρξη απαγορευόμενης από το άρθρο 34, παράγραφος 2, εδάφιο β΄, ΕΚ δυσμενούς διακρίσεως αποκλείεται εκ του γεγονότος και μόνον ότι οι χλωρές και νωπές ζωοτροφές δεν διέπονται από την επίδικη οργάνωση αγοράς. Η ενδεχόμενη ανισότητα στη μεταχείριση των υποκείμενων στις εθνικές απαιτήσεις γεωργών και των λοιπών γεωργών εντός της Κοινότητας αποτελεί αναπόφευκτη συνέπεια της ελλείψεως εναρμονίσεως στον τομέα αυτό, ο οποίος δεν διέπεται από το κοινοτικό δίκαιο (21) .
V – Πρόταση
43. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφασίσει ως εξής:
«Οι κανονισμοί (ΕΚ) 603/95 του Συμβουλίου, της 21ης Φεβρουαρίου 1995, σχετικά με την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών, και (ΕΚ) 785/95 της Επιτροπής, της 6ης Απριλίου 1995, περί λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού 603/95, καθώς και τα άρθρα 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, 10 ΕΚ και 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, δεν απαγορεύουν εθνική ρύθμιση σύμφωνα με την οποία η χορήγηση ενισχύσεων υπέρ της αφυδατώσεως χλωρών ή νωπών ζωοτροφών εξαρτάται από το αν οι εν λόγω ζωοτροφές παραδίδονται με συγκεκριμένο τρόπο και με ορισμένο ελάχιστο ποσοστό υγρασίας, αν μεταποιούνται εντός ορισμένης προθεσμίας και αν καλλιεργούνται εντός ορισμένης περιμέτρου, εφόσον οι προϋποθέσεις αυτές δεν παρεμβάλλουν εμπόδια στην ορθή λειτουργία της οικείας οργανώσεως αγοράς.»
(1) .
(2)
–	Κανονισμός της 21ης Φεβρουαρίου 1995 σχετικά με την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών (ΕΕ L 63, σ. 1).
(3)
–	Κατά το άρθρο 1 του βασικού κανονισμού, οι διατάξεις εφαρμόζονται κατά βάση στα ακόλουθα προϊόντα: αλεύρια και σβώλους αποξηραμένης μηδικής, αποξηραμένα προϊόντα αποτελούμενα ιδίως από αποξηραμένη μηδική, κτηνοτροφικά λάχανα, τριφύλλια, χορτονομές λούπινου, βίκος, συμπυκνώματα πρωτεϊνών παραγόμενα με βάση το χυμό μηδικής και χόρτου και αφυδατωμένα προϊόντα που λαμβάνονται αποκλειστικώς από αυτά.
(4)
–	Βλ. δεύτερη αιτιολογική σκέψη του βασικού κανονισμού.
(5)
–	Εφόσον η υπέρβαση είναι σε κάθε κράτος μέλος μικρότερη του 5 % της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας, το ποσοστό μειώσεως σε όλα τα κράτη μέλη αντιστοιχεί στο ποσοστό της υπερβάσεως.
(6)
–	Βλ., ιδίως, άρθρο 5 του βασικού κανονισμού. Το ύψος της εφαρμοστέας μειώσεως καθορίζεται από την Επιτροπή. Η μείωση αυτή πρέπει να διασφαλίζει ότι οι εκφραζόμενες σε γεωργικές ECU δαπάνες δεν ξεπερνούν τις δαπάνες που θα είχαν προκύψει εάν δεν είχε σημειωθεί υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας.
(7)
–	Σύμφωνα με τη δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη του βασικού κανονισμού, τα λογιστικά αποθήκης θα πρέπει να περιλαμβάνουν τα αναγκαία για τον έλεγχο του δικαιώματος λήψεως ενισχύσεως στοιχεία.
(8)
–	Κανονισμός της 6ης Απριλίου 1995 περί λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού 603/95 του Συμβουλίου, σχετικά με την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα των αποξηραμένων ζωοτροφών (ΕΕ L 79, σ.
5).
(9)
–	Τρίτη αιτιολογική σκέψη, σε συνδυασμό με το άρθρο 3 του κανονισμού εφαρμογής.
(10)
–	Συλλογή 1986, σ. 2549, σκέψη 12.
(11)
–	Απόφαση της 25ης Νοεμβρίου 1986, 218/85, Le Campion (Συλλογή 1986, σ. 3513, σκέψη 13), στην οποία ορθώς παραπέμπει η Επιτροπή. Βλ., επίσης, αποφάσεις της 27ης Νοεμβρίου 1997, C‑27/96, Danisco Sugar (Συλλογή 1997, σ. Ι-6653, σκέψη 24)· της 19ης Μαρτίου 1998, C-1/96, Compassion in World Farming (Συλλογή 1998, σ. Ι-1251, σκέψη 41)· της 8ης Ιανουαρίου 2002, C‑507/99, Denkavit (Συλλογή 2002, σ. Ι-169, σκέψη 32), και της 18ης Απριλίου 2002, C‑332/00, Βέλγιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. Ι-3609, σκέψη 29).
(12)
–	Συναφώς, επιβάλλεται επίσης η παραπομπή στις θεμελιώδεις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 23ης Ιανουαρίου 1975, 51/74, Van der Hulst (Συλλογή τόμος 1975, σ. 29), και της 29ης Νοεμβρίου 1978, 83/78, Pigs Marketing Board (Συλλογή τόμος 1978, σ. 739), σύμφωνα με τις οποίες «αφότου η Κοινότητα προέβη [...] σε κανονιστική ρύθμιση της ίδρυσης κοινής οργανώσεως αγοράς σε δεδομένο τομέα, τα κράτη μέλη οφείλουν να απέχουν από τη λήψη κάθε μέτρου που θα μπορούσε να παρεκκλίνει από αυτήν ή να την παραβιάσει» (προαναφερθείσα απόφαση Pigs Marketing Board, σκέψη 56).
(13)
–	Βλ. υποσημείωση 10.
(14)
–	Βλ. υποσημείωση 10.
(15)
–	Βλ., παραδείγματος χάριν, άρθρο 8 του βασικού κανονισμού και άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, του κανονισμού εφαρμογής.
(16)
–	Βλ. ανωτέρω υποσημείωση 11.
(17)
–	Σύμφωνα με τα στοιχεία της Επιτροπής, κατά την περίοδο εμπορίας 1997/1998 η παραγωγή αφυδατωμένων προϊόντων ανήλθε κατά προσέγγιση σε 1 571 000 τόνους (συνολική παραγωγή στην Κοινότητα: 4 282 000 τόνοι· συγκριτικά στοιχεία για τις περιόδους εμπορίας 1998/1999 και 1999/2000: 1 668 000 και 1 769 000 τόνοι αντίστοιχα). Κατά την ίδια χρονική περίοδο, η εγγυημένη ποσότητα για την Ισπανία ανήλθε σε 1 224 000 τόνους, οπότε η παραγωγή αντιστοιχούσε σε 128 % της εγγυημένης ποσότητας.
(18)
–	Βλ. ανωτέρω σκέψη 30, ως προς τον ισχυρισμό της Επιτροπής περί προκαταρκτικού σταδίου αποξηράνσεως των χλωρών ή νωπών ζωοτροφών στο ύπαιθρο, για τις οποίες προβλέπεται στη συνέχεια διαδικασία αφυδατώσεως.
(19)
–	Βλ. δεύτερη αιτιολογική σκέψη του βασικού κανονισμού.
(20)
–	Η διάταξη αυτή προβλέπει ότι τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή, πριν από την έκδοσή τους, τις διατάξεις που προτίθενται να εφαρμόσουν για την υλοποίηση του συστήματος ελέγχου της παραγράφου 12, παράγραφος 1, του βασικού κανονισμού.
(21)
–	Κατά πάγια νομολογία, δεν μπορεί να θεωρείται ως αντίθετη προς την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων η εφαρμογή εθνικής νομοθεσίας εκ του λόγου και μόνον ότι άλλα κράτη μέλη εφαρμόζουν διατάξεις λιγότερο αυστηρές. Βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 10ης Φεβρουαρίου 2000, C-50/96, Schröder (Συλλογή 2000, σ. Ι-743, σκέψη 52 και τις εκεί παραπομπές). Ως προς τις περιπτώσεις αντίστροφης δυσμενούς διακρίσεως, βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Ιουλίου 1981, 155/80, Oebel (Συλλογή 1981, σ. 1993, σκέψη 9).