Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. BIONDI
представено на 26 март 2026 година(1)
Дело C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
срещу
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
(Преюдициално запитване, отправено от Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия)
„ Преюдициално запитване — Обществени поръчки — Директива
2014/24/ЕС — Член 82 — Процедура за конкурс за проект — Липса на предварително изслушване — Защита на анонимността на кандидатите — Право на изслушване “
I.      Въведение
1.        Настоящото преюдициално запитване, отправено от Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия), запитващата юрисдикция, дава възможност на Съда за първи път да тълкува разпоредбите на Директива
2014/24/ЕС(2) относно обществените поръчки, които се отнасят конкретно до „конкурсите за проект“.
2.        Конкурсите за проект са процедури, които се различават от тези за възлагане на обществени поръчки и имат за цел да предоставят на възлагащия орган концептуално предложение, план или проект (обикновено в областта на градоустройството, инженерството или архитектурата), избрани от жури въз основа на конкурс. Особеността на конкурсите за проект се състои в творческия и концептуален характер на представените планове или проекти, при които качеството и оригиналността на предложените решения играят решаваща роля в оценяването.
3.        Накратко, настоящото дело поставя въпроса за необходимостта или най-малко за допустимостта в подобни процедури на предварително изслушване на кандидатите преди окончателното решение на журито. Този въпрос ще бъде разгледан както в нормативната рамка на Директива
2014/24, така и в светлината на общия принцип на правото на Съюза, който признава правото на изслушване.
4.        Преюдициалното запитване, предмет на настоящото заключение, възниква в рамките на съдебен спор, заведен от инженерингово дружество Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda (наричано по-нататък „Adão da Fonseca“) във връзка с конкурс за проект, обявен от дружество Metro do Porto, S.A. в качеството му на възлагащ орган, за изготвяне на проект за изпълнение на мост над река Дору.
5.        Проектът на Adão da Fonseca не е класиран сред трите проекта, избрани от журито на посочения конкурс за проект. Поради това дружеството сезира португалските административни съдилища с искане за отмяна на решението на журито, както и на последващото решение за възлагане на договора за обществена услуга на друг оператор.
6.        След като жалбата му е отхвърлена два пъти от административните съдилища от по-ниска инстанция, Adão da Fonseca сезира запитващата юрисдикция като последна инстанция. Пред тази юрисдикция дружеството изтъква, наред с другото, нарушение на претендираното право на предварително изслушване(3). Твърди, че липсата на предварително изслушване, по-специално пред журито, е довела до нарушение на съществено процесуално изискване, вследствие на което както процедурата за конкурса за проект, така и последващото възлагане(4) са опорочени.
7.        В този контекст запитващата юрисдикция поставя въпроса дали на кандидатите в конкурс за проект следва да се признае правото да бъдат изслушани от журито, преди то да приеме решението си относно оценката и класирането на представените му планове или проекти. Тя отбелязва, че фактът, че изслушването на заинтересованите страни съгласно португалското право представлява решаващ етап от всяко производство, не изключва възможността в някои надлежно обосновани случаи липсата на предварително изслушване да бъде оправдана. Подчертава, че в рамките на конкурсите за проект изключването на предварително изслушване на кандидатите би могло да бъде оправдано с оглед на принципа — основен в този вид процедури — за анонимност на кандидатите, чиято самоличност може да бъде разкрита едва след изготвянето на доклада на журито. Като има предвид гореизложеното, запитващата юрисдикция отбелязва, че макар в португалското право да няма конкретна разпоредба относно процедурата за конкурс за проект, която да предвижда такова предварително изслушване, то все пак е предвидено в общия режим на откритите процедури, към който се прави допълнителна препратка в съответното национално законодателство.
8.        При тези обстоятелства запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли правилото за анонимност на кандидатите, предвидено в член 82, параграф 4 от Директива
2014/24, във връзка с предвидената в член 82, параграфи
5 и 6 възможност за диалог между журито и кандидатите с цел получаване на разяснения относно представените концесионни проекти, както и с препращането, съдържащо се в член 80, параграф 1 от тази директива към разпоредбите на дял I, да се тълкува в смисъл, че не допуска провеждането на предварително изслушване на заинтересованите страни като задължителна процедура?“.
II.    Анализ
9.        Както вече беше споменато, поставеният от запитващата юрисдикция въпрос се отнася до взаимовръзката между правилото за анонимност на кандидатите, което играе основна роля в уредбата на конкурсите за проект, и правото на изслушване на кандидатите, участващи в такава процедура.
10.      Преди всичко следва да се отбележи, на първо място, че преюдициалното запитване не изглежда хипотетично, както твърди в своето становище Metro do Porto,
S.A. Всъщност от акта за преюдициално запитване е видно, че Adão da Fonseca твърди пред запитващата юрисдикция, че предполагаемата незаконосъобразност, състояща се в липсата на предварително изслушване на заинтересованите страни по време на фазата на конкурса за проект, представлява нарушение на съществени процесуални изисквания, което водело до отмяна на цялата процедура(5). Отправеното преюдициално запитване е следователно от решаващо значение за делото, което се разглежда от запитващата юрисдикция, и поради това е допустимо.
11.      На второ място, отбелязвам, че процедурата, свързана с въпросния конкурс за проект, се отнася до проект за изграждане на мост над река Дору, обявен от Metro do Porto S.A. — публичноправно дружество, отговарящо за управлението на инфраструктурата на системата на метрото в Порто. Не става ясно обаче нито изрично от акта за преюдициално запитване, нито от становищата на страните дали в рамките на този проект е предвидено въпросният мост да бъде използван от метрото, или не. Следователно не е ясно дали въпросният конкурс за проект се отнася, или не до „дейности във връзка с предоставяне […] на мрежи за обществени услуги в областта на железопътния транспорт“ по смисъла на член 11 от Директива
2014/25/ЕС(6). Ако това е така, тогава към въпросния конкурс за проект биха се прилагали разпоредбите на посочената директива, а не тези на Директива
2014/24. Все пак във връзка с това следва да се отбележи, че разпоредбите на двете директиви, отнасящи се до уреждането на конкурсите за проект, които са предмет на настоящото дело, са по същество идентични(7), така че анализът на Съда не би се променил дори да беше приложима Директива
2014/25.
12.      За да отговоря на въпроса, поставен от запитващата юрисдикция, първо ще очертая характеристиките на процедурите, свързани с конкурсите за проект, както са уредени в Директива
2014/24, с цел да се разберат специфичните аспекти, които обуславят тяхното правно регулиране (А); след това ще разгледам дали е необходимо да се признае право на предварително изслушване в този вид процедури съгласно Директива
2014/24
(Б); накрая ще разгледам дали правото на предварително изслушване в този вид процедури следва да бъде признато въз основа на правото на изслушване като израз на общ принцип на правото на Съюза (В).
А.      Конкурсите за проект в Директива 2014/24
13.      В член 2, параграф 1, точка 21 от Директива
2014/24 като „конкурси за проект“ се определят „процедури, които дават възможност на възлагащ орган да придобива, основно в областите на градското и селищното устройство, архитектурата, инженеринговата дейност или обработката на данни, план или проект, избран от жури, въз основа на проведен конкурс със или без присъждане на награди“(8).
14.      Конкурсите за проект са „гъвкави инструменти“(9), които възлагащите органи използват за избор на един или повече проекти в конкретни сектори. Като такива, те служат за събиране на идеи и за получаване на най-доброто концептуално предложение, без процедурата задължително да води до възлагане на изпълнението на проекта или до възлагане на проектирането.
15.      Следователно конкурсите за проект се различават от обществените поръчки, които са определени по различен начин в рамките на Директива
2014/24(10). Всъщност целта на конкурсите за проект не е сключването на договор за предоставяне на услуги, а само изборът на един или повече проекти, със или без изплащане на награди. Това обаче не изключва възможността конкурс за проект да бъде организиран като част от процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги(11).
16.      Спецификата на конкурсите за проект се състои, както вече бе споменато, именно в техния творчески и концептуален характер, при който качествената стойност и иновативността на предложените решения са от решаващо значение. За разлика от обществените поръчки, при конкурсите за проект кандидатите не представят ценови оферти, а проекти, които отразяват проектната визия (обикновено планове или схеми в областта на градоустройството, инженерството, архитектурата или други). Следователно възлагащият орган не възлага действителен договор, а просто избира и евентуално награждава концептуално предложение. Предметът на сравнението следователно не е договорното предложение, а техническото съдържание на представените проекти. Това, което интересува възложителя при този вид процедури, е крайният резултат от проектирането и планирането, който трябва да отговаря на предварително определените изисквания на възложителя. Целта обаче не е да се намери лице, което отговаря на изискванията, гарантиращи професионализъм при изпълнението на възложената задача.
17.      Конкурсите за проект вече са били предмет на специфични разпоредби в Директива
2004/18/ЕО(12). Директива
2014/24 обаче засилва регулирането им и ги урежда в специален раздел —
глава II (членове
78—82), съдържаща се в дял III, който се отнася до специфични режими на възлагане на обществени поръчки(13).
18.       Разпоредбите на тази глава не предвиждат конкретна обща процедура за конкурсите за проект. Те съдържат само някои процедурни разпоредби, имащи за цел да отчетат посочените по-горе особености на този вид конкурси, както и задължение за възлагащите органи — съдържащо се в член 80, параграф 1 от Директива
2014/24, споменато в преюдициалния въпрос — да прилагат процедури, съобразени с разпоредбите на дял I от същата директива относно принципите и общите разпоредби. От тази относително ограничена уредба следва, че Директива
2014/24 няма за цел установяването на пълна хармонизация на правилата за конкурсите за проект.
19.      Що се отнася до разпоредбите на Директива
2014/24, член 78 определя обхвата на приложение на правилата за конкурсите за проект. От текста на тази разпоредба става ясно, че конкурсите за проект могат да се организират по три начина: първо, напълно независимо от всякаква процедура за възлагане на обществена поръчка(14); второ, като предварителен етап на процедура за възлагане на обществена поръчка, която може да бъде организирана впоследствие(15); трето, директно като неразделна част от процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги(16). Освен това конкурсите за проект могат да бъдат отворени за всички участници или да бъдат ограничени до ограничен брой кандидати(17).
20.      Член 79 от Директива
2014/24 предвижда задължение за възлагащите органи, които възнамеряват да организират конкурс за проект, да оповестят намерението си чрез обявление за конкурс(18). В член 80 от Директива
2014/24 се съдържат някои правила относно организирането на конкурси за проект и подбора на участниците(19). Член 81 от Директива
2014/24 съдържа конкретни разпоредби относно състава на журито(20).
21.      Накрая, член 82 от Директива
2014/24, за който се иска тълкуване в преюдициалния въпрос, съдържа разпоредби относно решенията на журито.
22.      По-конкретно, в параграфи
2 и 4 от този член се съдържа правилото за анонимност. Съгласно член 82, параграф 2 от Директива
2014/24 журито трябва да разгледа представените от кандидатите планове и проекти анонимно и единствено въз основа на критериите, посочени в обявлението за конкурса. Съгласно параграф 4 се запазва анонимност, докато журито не достигне до становище или решение.
23.      Целта на анонимността е да се гарантират обективността и безпристрастността на процедурата за оценяване на представените проекти. Анонимността гарантира, че журито оценява тези проекти единствено въз основа на наличните в тях качества, съгласно предварително определени, ясни и недискриминационни критерии за подбор, без да бъде повлияно, съзнателно или несъзнателно, от самоличността или репутацията на кандидатите. Всъщност, тъй като, както вече беше споменато, целта на конкурса за проект е да оценява творчески проекти въз основа на техните естетически, концептуални, функционални или технически качества, предвид присъщия на тези проекти художествен и концептуален характер, тяхната оценка неизбежно предполага известна степен на субективност, по-специално по отношение на оценката на естетическите аспекти и идейното съдържание. Следователно съществува по-голям риск от пристрастност от страна на журито, което би могло, дори и несъзнателно, да даде предимство на известни специалисти. Анонимността гарантира обективността на журито и спазването на принципите на равно третиране и лоялна конкуренция. Следователно спазването на строга анонимност по време на оценяването на проектите гарантира равното третиране на участниците и укрепва легитимността и прозрачността на процедурата, като по този начин играе ключова роля в този вид процедури.
24.      Директива
2014/24 обаче не изключва напълно възможността за диалог между журито и кандидатите. В член 82, параграф 5 се посочва, че „[п]ри необходимост кандидатите могат да бъдат поканени да отговорят на въпроси, които журито е записало в протокола, за изясняване на всякакви аспекти на проектите“. В параграф 6 от същия член се предвижда също така, че се съставя „пълен протокол на диалога между членовете на журито и кандидатите“.
25.      Отправеното от запитващата юрисдикция преюдициално запитване трябва да бъде разгледано в контекста на нормативната уредба на Директива
2014/24, описана в предходните точки.
Б.      Относно признаването на правото на предварително изслушване при конкурси за проект в рамките на Директива 2014/24
26.      За да се отговори на този въпрос, първо трябва да се провери дали е възможно тази регулаторна рамка да включва задължително предварително изслушване на кандидатите в конкурсите за проект, преди журито да приеме решението си за оценка.
27.      Във връзка с това трябва, на първо място, да се отбележи, че посочените разпоредби на дял III,
глава II от Директива
2014/24 не предвиждат изрично провеждането на предварително изслушване на заинтересованите страни в конкурсите за проект.
28.      Въз основа на аргумент на Adão da Fonseca запитващата юрисдикция обаче се пита дали възможността за започване на диалог между кандидатите и журито, предвидена в член 82,
параграфи 5 и 6 от Директива
2014/24, не би могла да обоснове възможността за разглеждане и запознаване с предложените от кандидатите проекти в рамките на изслушване, без да се нарушават поверителността и анонимността.
29.      Във връзка с това обаче считам, че разпоредбите на член 82, параграфи
5 и 6 от Директива
2014/24 не могат да се тълкуват в смисъл, че предоставят на кандидатите право на предварително изслушване в конкурсите за проект.
30.      От текста на параграф 5 от този член следва, че кандидатите „могат да бъдат“ поканени „при необходимост“ да отговорят на въпросите, които журито е записало в протокола, с цел да предоставят разяснения относно проектите. Следователно тази разпоредба изрично установява право на журито да изисква по собствена преценка разяснения от кандидатите относно проектите, а не право на кандидатите да налагат предоставянето на такива разяснения.
31.      Предвиждането на това евентуално искане за разяснения има за цел да разсее съмненията, които журито може да има относно конкретни аспекти на представения проект, като по този начин допринесе за по-информирана и справедлива оценка. Всъщност става въпрос просто за искане за разяснения. Във всички случаи посочената разпоредба със сигурност няма за цел да позволи на кандидатите да допълват проекта си след подаването му, като излизат извън рамките на исканията за разяснения на журито.
32.      Освен това, когато упражнява предоставеното му право на преценка, журито следва да третира еднакво и справедливо различните кандидати, така че в края на процедурата по конкурса за проект да не изглежда, че искането за пояснения е поставило неоснователно в по-благоприятно или в по-неблагоприятно положение кандидата или кандидатите, до който/които е било отправено(21).
33.      Очевидно е също така, че възможността журито да отправи посоченото искане за разяснения към един или повече кандидати, трябва да бъде съгласувана с правилото за анонимност, която, както следва от член 82, параграф 4 от Директива
2014/24, трябва да се спазва до приемането на решението. Ако това не е така, както правилно отбелязва португалското правителство, би съществувал риск полезният ефект от правилото за анонимност да се обезсмисли от искането за разяснения. Спазването на правилото за анонимност на кандидатите може да бъде гарантирано, както предлага Комисията в своите коментари, например чрез използване на посредник (като възлагащия орган или независима трета страна) или чрез използване на технически/ИТ средства (като например информационна платформа).
34.      На второ място, необходимостта от провеждане на предварително изслушване на заинтересованите страни в конкурсите за проект, преди вземането на решение от журито, не произтича от нито една разпоредба на дял I от същата Директива
2014/24, на която се позовава член 80, параграф 1 от нея.
35.      По-конкретно, тази необходимост не произтича от нито един от основните принципи за възлагане на обществени поръчки, изложени в член 18 от Директива
2014/24, и по-специално от принципите на равно третиране и прозрачност, които, напротив, изглеждат в противоречие с признаването на правото на предварително изслушване на кандидатите в такива процедури.
36.      От съдебната практика следва, че принципът на равно третиране има за цел да насърчи развитието на здравословна и ефективна конкуренция между участниците в обществената поръчка, които трябва да се намират в равни условия както при изготвянето на своите проекти, така и при тяхното оценяване. Принципът на прозрачност, от друга страна, има за цел да гарантира, че няма риск от фаворизиране или произвол от страна на журито(22).
37.      Предварителното изслушване, независимо от формата, в която се провежда, винаги носи риск, макар и потенциален, да наруши анонимността на участниците, която, както бе отбелязано по-горе, предвид тяхната специфична същност, играе ключова роля в процедурите, свързани с конкурсите за проект(23). В конкретния контекст на конкурсите за проект провеждането на предварително изслушване на кандидатите винаги крие риск както от нарушаване на равното третиране на кандидатите, така и от засягане на независимостта на оценката на журито, което представлява нарушение и на двата посочени по-горе принципа.
38.      На трето място, възниква въпросът дали, при липса на конкретна разпоредба в тази насока в Директива
2014/24, тя и по-специално правилото за анонимност позволяват или възпрепятстват дадена държава членка да предвиди в своето национално законодателство задължително провеждане на предварително изслушване на заинтересованите страни в конкурсите за проект, преди приемането на решението за оценка от страна на журито.
39.      Във връзка с това доколкото, както бе отбелязано в точка 18 по-горе, Директива
2014/24 не предвижда пълна хармонизация на правилата в областта на конкурсите за проект, съгласно установената съдебна практика всяка държава членка сама определя условията на административните процедури, въз основа на принципа на процесуална автономия на държавите членки, като винаги се спазват основните принципи в областта на обществените поръчки, посочени в член 18 от Директива
2014/24. Тези процесуални норми обаче не трябва да бъдат по-неблагоприятни от процесуалните норми, които уреждат подобни вътрешноправни съдебни производства (принцип на равностойност), и не трябва да правят практически невъзможно или изключително трудно упражняването на правата, предоставени от правовия ред на Съюза (принцип на ефективност)(24).
40.      Считам обаче, че признаването в националното законодателство на правото на задължително провеждане на предварително изслушване на кандидатите в конкурси за проект би противоречало на логиката на разпоредбите, предвидени в Директива
2014/24 за тези конкурси, по-специално по отношение на основното изискване за спазване на анонимност до вземането на решение от журито.
41.      Всъщност, както бе споменато в предходните точки, макар и в теоретичен план, не е изключено да се намерят начини, при които провеждането на предварително изслушване може да гарантира спазването на анонимността; всеки контакт между журито и кандидатите обаче увеличава риска от нейното нарушаване, като подкопава практическата ефективност на правилото за анонимност.
42.      С оглед на това не изглежда случайно, че в Директива
2014/24 е предвидена възможност за контакт между журито и кандидатите само „при необходимост“(25). Всъщност наборът от разпоредби, предвидени в член 82 от Директива
2014/24, разкрива намерението на законодателя на Съюза да намери баланс между, от една страна, принципа на анонимност, който е от съществено значение за гарантиране на безпристрастността при оценяването от страна на журито, и от друга страна, необходимата гъвкавост, която да позволи пълно разбиране на представените проекти, като същевременно се запази основното изискване за анонимност, което, като гарант за безпристрастността на оценката, трябва да се счита за неприкосновено.
43.      Освен това, въпреки свободата при определяне на процедурните правила, предоставена на държавите членки съгласно принципа на процесуална автономия при спазване на основните принципи в областта на обществените поръчки, проектът, представен от кандидатите, трябва да бъде пълен и разбираем, както и до известна степен „самостоятелен“ и самоописателен. Отговорността за представянето на пълен проект е на кандидата, който е длъжен да прояви дължимата грижа при изготвянето на проекта си, така че той да бъде ясен(26). В процедурата, описана в Директива
2014/24, с изключение на искането за разяснения по член 82, параграф 5, не са предвидени последващи промени в проекта, нито допълнителни етапи на процедурата. Признаването на задължително изслушване след представянето на проекта би противоречало следователно и на системността на процедурата, както е определена в Директива
2014/24.
44.      В същия смисъл, при аналогично прилагане на съдебната практика в областта на обществените поръчки, принципите на равно третиране и прозрачност, предвидени в член 18 от Директива
2014/24, както се видя, приложими и към конкурсите за проект, не допускат преговори между журито и кандидатите в рамките на процедура, свързана с конкурс за проект, което означава, че по принцип проектът, след като бъде представен, не може да бъде променян след подаването си нито по инициатива на възлагащия орган, нито по инициатива на кандидата(27).
45.      Следователно считам, че от всички изложени по-горе съображения става ясно, че Директива
2014/24 не допуска държава членка да предвиди в националното си законодателство задължително провеждане на предварително изслушване на заинтересованите страни в конкурсите за проект, преди журито да приеме решението си за оценка.
В.      Относно необходимостта от предварително изслушване при конкурси за проект по силата на правото на изслушване
46.      Все още предстои да се установи дали правото на изслушване на участниците в конкурси за проект преди приемането на решението за оценка от страна на журито може да бъде обосновано по силата на правото на всяко лице да бъде изслушано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би му причинила вреда.
47.      Това право е изрично предвидено в член 41, параграф 2, буква а) от Хартата на основните права на Европейския съюз — на която се позовават Комисията и португалското правителство в своите становища — като конкретно проявление на правото на добро управление.
48.      Въпреки това член 41 от Хартата се отнася до институциите, органите и структурите на Съюза, а не до органите или институциите на държавите членки, поради което физическите лица не могат да се позовават на този член по отношение на националните възлагащи органи. Когато дадена държава членка прилага правото на Съюза, правата, произтичащи от принципа на доброто управление като общ принцип на правото на Съюза, и по-специално правото на всяко лице да бъде изслушано в административните производства, намират приложение в рамките на производствата, провеждани от компетентните национални възлагащи органи(28).
49.      Що се отнася до съдържанието на правото на изслушване, от практиката на Съда следва, че това право гарантира на всяко лице възможността да изрази надлежно и ефективно становището си в хода на административното производство и преди приемането на всяко решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му, включително когато такава формалност не е предвидена в приложимото законодателство(29). Посоченото право означава също, че администрацията отделя цялото необходимо внимание на така представеното становище на заинтересованото лице, като разглежда грижливо и безпристрастно всички релевантни за случая обстоятелства и като мотивира подробно решението си(30). Правото на изслушване има за цел да гарантира, че всяко решение, което засяга неблагоприятно лицето, ще бъде прието при пълно познаване на фактите(31).
50.      По-специално, Съдът изрично отбелязва, че редът и условията за упражняване на правото на изслушване на заинтересованото лице преди приемането на решение, което го засяга, трябва да се преценяват в светлината на съответната правна уредба(32).
51.      Освен това основните права, каквото е правото на изслушване, не представляват безусловни прерогативи и могат да бъдат предмет на ограничения, при условие че последните действително отговарят на преследвани от разглежданата мярка цели от общ интерес и не съставляват с оглед на преследваната цел прекомерно и недопустимо засягане на самата същност на така гарантираните права(33).
52.      В конкретния случай трябва преди всичко да се отбележи, че решение на журито, прието в рамките на процедура, свързана с конкурс за проект като разглеждания, е от такова естество, че може да нанесе вреда на участник като Adão da Fonseca. От определението за отправяне на запитването всъщност става ясно, че това решение е задължително за възлагащия орган и че само проектите, класирани на първите три места в класирането, изготвено от посоченото жури, се избират за участие в процедура за пряко възлагане. Некласирането в рамките на тези три проекта води следователно до несигурност относно възлагането на обществената поръчка за услуги, свързана с проекта, и оттам — до загуба на икономически възможности.
53.      Следва да се отбележи също, че в случая на разглежданото от запитващата юрисдикция дело правото на Съюза, и по-конкретно Директива
2014/24, установява някои неизчерпателни правила, които определят условията и начините за организиране на конкурсите за проект.
54.      Както следва от съдебната практика, посочена в точка 50 от настоящото заключение, начините за упражняване на правото на изслушване трябва да се оценяват в зависимост от правните норми, регулиращи разглеждания въпрос, както и от целта на тези норми, поради което механизмите, чрез които кандидатите в конкурс за проект трябва да могат да упражняват правото си на изслушване преди приемането на решение от страна на журито, трябва да се оценяват в светлината на разпоредбите на дял III,
глава II от Директива
2014/24. Тези разпоредби имат за цел по-специално да установят минимални стандарти за хармонизиране на процедурите, свързани с конкурсите за проект, и по-конкретно да гарантират равно третиране и недискриминационно отношение към кандидатите.
55.      Във връзка с това от изложените в настоящото заключение съображения относно посочените разпоредби следва, на първо място, че за да се произнесе по проектите, представени в рамките на конкурса за проект, журито трябва да разгледа представените от кандидатите планове и проекти анонимно и единствено въз основа на критериите, посочени в обявлението за конкурса(34). На второ място, става ясно също, че правилото за анонимност е неприкосновено, тъй като поради спецификата на процедурата за конкурс за проект то е необходимо за гарантиране на независимостта на журито и за осигуряване на равно третиране на кандидатите(35). На трето място, констатирах, че кандидатите са задължени да положат дължимата грижа при изготвянето на проектите си, които трябва да бъдат ясни, разбираеми, пълни и самоописателни(36). На четвърто място и въпреки това, разпоредбите на Директива
2014/24 предвиждат ясно определена възможност за диалог между кандидатите и журито, изключително по инициатива на последното и при спазване на правилото за анонимност, с цел изясняване на всеки аспект на проекта(37). Както беше отбелязано, това е решението, избрано от законодателя, за да се осигури баланс между запазването на принципа на анонимност и необходимата гъвкавост, която да позволи на журито да разбере напълно представените проекти.
56.      В този контекст считам, че наборът от тези разпоредби дава възможност на кандидата да изложи своята гледна точка по всички релевантни елементи на проекта, който представя в конкурса за проект, и че следователно правото на изслушване преди вземането на решение от журито може да се счита за ефективно спазено в рамките на този вид процедури.
57.      По-специално фактът, че кандидатът може да изложи тази своя гледна точка основно в рамките на представянето на своя проект и само когато журито счете това за необходимо, под каквато и да било друга форма, при която винаги се спазва принципът на анонимност, не представлява пречка за ефективното спазване на правото му на изслушване преди вземането на решение относно конкурса за проект, в който участва(38).
58.      От гореизложеното следва, че общият принцип на правото на Съюза, който признава правото на изслушване, не налага провеждането на предварително изслушване на участниците в конкурсите за проект преди приемането на решението за оценка от страна на журито.
Г.      Заключение
59.      Поради изложените по-горе причини предлагам на Съда да отговори на поставения от Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия) преюдициален въпрос по следния начин:
„Член 82, параграфи
4, 5 и 6 и член 80, параграф 1 от Директива
2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година
относно обществените поръчки и за отмяна на Директива
2004/18/ЕО, разгледани в светлината на общия принцип на правото на Съюза, който признава правото на изслушване в административните производства,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не допускат задължително провеждане на предварително изслушване на заинтересованите страни в конкурсите за проект, посочени в цитираната по-горе директива“.
1      Език на оригиналния текст: италиански.
2      Директива
2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива
2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
3      Adão da Fonseca оспорва също така, че въпросната процедура представлява конкурс за проект, но този аргумент е отхвърлен от запитващата юрисдикция. Вж. раздел III.B, точка 14 от акта за преюдициално запитване.
4      Запитващата юрисдикция обаче констатира, че спорът, разглеждан от нея, не се отнася до последващата процедура за възлагане на тази обществена поръчка за услуги. Вж. раздел III.B, точка 15.2 от акта за преюдициално запитване.
5      Вж. точка 4 от акта за преюдициално запитване във връзка с точка 63 от жалбата на Adão da Fonseca.
6      Директива
2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година
относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива
2004/17/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 243).
7      Вж. по-специално член 80, параграф 1 и член 82 от Директива
2014/24, както и член 97, параграф 1 и член 98 от Директива
2014/25.
8      Вж. също член 2, точка 17 от Директива
2014/25.
9      Вж. съображение 120 от Директива
2014/24.
10      Член 2, параграф 1, точки 5 и 9 от Директива
2014/24 съдържат определенията за „договори за обществени поръчки“ и „обществени поръчки за услуги“.
11      Вж. по-долу точка 19 от настоящото заключение.
12      Директива
2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282). Вж. по-специално членове
66—74.
13      И в Директива
2014/25 конкурсите за проект са уредени в дял III, глава II (членове
95—98).
14      Вж. член 78, първа алинея, буква б) от Директива
2014/24.
15      Вж. член 78, трета алинея от Директива
2014/24 във връзка с член 32, параграф 4 от същата директива.
16      Вж. член 78, първа алинея, буква a) от Директива
2014/24.
17      Вж. член 80, параграф 3 от Директива
2014/24.
18      Вж. също член 96 от Директива
2014/25.
19      Вж. също член 97 от Директива
2014/25.
20      Съгласно член 81 от Директива
2014/24 журито трябва да се състои само от физически лица, които са независими от участниците в конкурса. Освен това, когато участниците в конкурс трябва да притежават определена професионална квалификация, най-малко една трета от членовете на журито трябва да притежават същата или еквивалентна квалификация. Във връзка с това вж. също така член 97, параграф 4 от Директива
2014/25.
21      Вж. по аналогия решение от 29 март 2012 г., SAG ELV Slovensko и др. (C‑599/10, EU:C:2012:191, т. 41).
22      Вж. решение от 13 юни 2024 г., BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, т. 30 и 31 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение от 5 март 2026 г., AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, т. 52).
23      Вж. точки 18 и 25 от настоящото заключение.
24      Вж. решения от 12 март 2015 г., eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, т. 39), и от 7 септември 2021 г., „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ (C‑927/19, EU:C:2021:700, т. 146).
25      Вж. член 82, параграф 5 от Директива
2014/24 и точка 31 от настоящото заключение.
26      Вж. по аналогия и в този смисъл решение от 29 март 2012 г., SAG ELV Slovensko и др. (C‑599/10, EU:C:2012:191, т. 38).
27      Вж. по аналогия решение от 13 юни 2024 г.,
BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, т. 32 и цитираната съдебна практика).
28      Вж. в този смисъл ex multis и по аналогия решение от 6 март 2025 г., Община Велико Търново и община Белово (C‑471/23 и C‑477/23, EU:C:2025:155, т. 73 и цитираната съдебна практика).
29      Вж. в този смисъл ex multis пак там, точка 74 и цитираната съдебна практика.
30      Решения от 22 ноември 2012 г., M.M. (C277/11, EU:C:2012:744, т. 88), и от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C166/13, EU:C:2014:2336, т. 48).
31      Във връзка с това вж. заключението на генерален адвокат Mengozzi по дело M (C‑560/14, EU:C:2016:320, т. 30 и цитираната съдебна практика).
32      Вж. по аналогия решение от 9 февруари 2017 г., M (C‑560/14, EU:C:2017:101, т. 33).
33      Вж. ex multis решение от 20 декември 2017 г., Prequ’ Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, т. 50 и цитираната съдебна практика).
34      Вж. член 82, параграф 2 от Директива
2014/24 и точка 22 по-горе.
35      Вж. точки 22, 23 и 42 по-горе.
36      Вж. точка 43 по-горе.
37      Вж. точки 24 и 29—33 по-горе.
38      Вж. по аналогия решение от 9 февруари 2017 г., M (C‑560/14, EU:C:2017:101, т. 38).