62009CC0145_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prin intermediul prezentei trimiteri preliminare, Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Germania) solicită Curții să clarifice condițiile de acordare a protecției împotriva expulzării prevăzute la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38/CE(2) . Potrivit acestei dispoziții, o decizie de expulzare poate fi luată împotriva unui cetățean al Uniunii care a avut reședința în statul membru gazdă în cei zece ani anteriori numai pentru motive imperative de siguranță publică.
2. În special, Curții i se solicită să stabilească, pe de o parte, dacă noțiunea de motive imperative de siguranță publică trebuie interpretată în sensul că nu cuprinde decât considerații legate de protecția statului membru și a instituțiilor sale și, pe de altă parte, dacă absențe repetate și prelungite de pe teritoriul statului membru gazdă produc efecte asupra calculului termenului de zece ani impus în scopul obținerii protecției împotriva expulzării.
3. În prezentele concluzii, vom propune Curții să declare că articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că noțiunea de siguranță publică nu trebuie înțeleasă numai într‑o accepțiune restrânsă de punere în pericol a securității interne sau externe a statului membru gazdă sau de protejare a instituțiilor sale, ci acoperă totodată atingerile grave aduse unui interes fundamental al societății, precum valorile esențiale privind protecția cetățenilor, individualizate de stat prin intermediul faptelor definite drept infracțiuni în vederea protecției respectivelor valori.
4. De asemenea, vom sugera Curții care sunt, în opinia noastră, cerințele speciale care trebuie îndeplinite pentru ca autoritatea națională competentă să poată lua în mod legal o decizie de expulzare, în special în situații precum cea descrisă în acțiunea principală, în care o astfel de decizie ar interveni după stingerea executării unei sancțiuni penale.
5. În plus, vom expune Curții motivele pentru care considerăm, în general, că absențe temporare care nu afectează legătura puternică ce unește cetățenii Uniunii cu statul membru gazdă, împrejurare ce trebuie verificată de instanța națională, nu au niciun efect asupra calculului termenului de zece ani impus la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38.
6. În schimb, o absență mai îndelungată de 16 luni de pe teritoriul statului membru gazdă care, precum în prezenta cauză, nu a luat sfârșit decât prin întoarcerea forțată a cetățeanului Uniunii ca urmare a unei hotărâri judecătorești adoptate de autoritățile competente a acestui stat poate, în opinia noastră, să determine pierderea de către cetățean a beneficiului protecției sporite prevăzute la acest articol, în măsura în care ar reprezenta expresia destrămării legăturii puternice care unește cetățenii amintiți de stat, fapt ce trebuie stabilit de instanța națională.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul primar
7. Articolul 3 alineatul (2) din Tratatul UE prevede următoarele:
„Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen.”
B – Directiva 2004/38
8. Înainte de intrarea în vigoare a Directivei 2004/38, existau mai multe directive și regulamente în domeniul liberei circulații a persoanelor și al dreptului de ședere al resortisanților europeni. Această directivă a reunit și a simplificat legislația Uniunii în acest domeniu.
9. Astfel, directiva menționată înlătură obligația cetățenilor Uniunii de a obține un permis de ședere, introduce un drept de ședere permanentă în favoarea acestor cetățeni și restrânge posibilitatea statelor membre de a limita șederea pe teritoriul lor a resortisanților altor state membre.
10. Astfel, articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede că cetățenii Uniunii care au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe acest teritoriu. Articolul 16 alineatul (3) din aceeași directivă precizează că nu este afectată continuitatea acestei șederi, printre altele, de absențe temporare care nu depășesc în total șase luni pe an.
11. Potrivit articolului 16 alineatul (4) din directiva menționată, dreptul de ședere permanentă se pierde numai în cazul unei absențe din statul membru gazdă pe o perioadă care depășește doi ani consecutivi.
12. Cetățenii Uniunii beneficiază, în plus, de protecție împotriva expulzării. Astfel, Directiva 2004/38 limitează strict posibilitatea statelor membre de a restrânge dreptul de circulație și de ședere al cetățenilor Uniunii, inspirându‑se direct din jurisprudența Curții în această materie.
13. Astfel, în temeiul articolului 27 alineatul (1) din directivă, statele membre pot restrânge acest drept pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică, excluzând motivele invocate în scopuri economice.
14. Preluând criteriile evidențiate de Curte, articolul 27 alineatul (2) din directiva menționată prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau de siguranță publică trebuie să respecte principiul proporționalității(3) și să fie întemeiate exclusiv pe conduita persoanei la care se referă decizia de expulzare(4) . Se precizează că existența condamnărilor penale anterioare nu poate justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Pe de altă parte, conduita persoanei care face obiectul unei decizii de expulzare trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății(5) .
15. Articolul 28 din Directiva 2004/38, privind protecția împotriva expulzării, prevede următoarele:
„(1) Înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori precum durata șederii individului respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă și legăturile sale cu țara de origine.
(2) Statul membru gazdă nu poate lua o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii sau a membrilor familiei sale, indiferent de cetățenie, care au dobândit dreptul de ședere permanentă pe teritoriul său, cu excepția cazurilor în care există motive imperative de ordine publică sau siguranță publică.
(3) Nu se poate lua o decizie de expulzare împotriva cetățenilor Uniunii, indiferent de cetățenia acestora, cu excepția cazului în care decizia se bazează pe motive imperative de siguranță publică definite de statele membre, dacă aceștia:
(a) și‑au avut reședința în statul membru gazdă în cei zece ani anteriori sau
(b) sunt minori, cu excepția cazului în care expulzarea este în interesul copilului, în conformitate cu Convenția Organizației Națiunilor Unite privind drepturile copilului, încheiată la 20 noiembrie 1989.”
C – Dreptul german
16. Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii (Freizügigkeitsgesetz/EU) din 30 iulie 2004(6) transpune în ordinea juridică germană dispozițiile Directivei 2004/38. Printre altele, articolul 6 alineatul 1 din FreizügG/EU prevede că pierderea de către un cetățean al Uniunii a dreptului de circulație și de stabilire pe teritoriul german nu poate fi constatată decât pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică. Potrivit articolului 6 alineatul 2 din FreizügG/EU, condamnările penale care nu sunt încă radiate din registrul central pot fi luate în considerare pentru a justifica decizia de expulzare, cu condiția ca împrejurările care stau la baza acestor condamnări să pună în evidență un comportament personal care constituie o amenințare reală pentru ordinea publică, fiind de la sine înțeles că trebuie să fie vorba despre o amenințare efectivă și suficient de gravă care afectează un interes fundamental al societății.
17. Articolul 6 alineatul 3 din FreizügG/EU precizează că, în vederea pronunțării unei decizii de expulzare, trebuie să se țină seama în special de durata șederii persoanei în cauză pe teritoriul german, de vârsta sa, de starea sa de sănătate, de situația sa familială și economică, de integrarea sa socială și culturală pe acest teritoriu, precum și de intensitatea legăturilor sale cu statul său de origine.
18. În temeiul articolului 6 alineatul 4 din FreizügG/EU, pierderea dreptului de ședere și de circulație pe teritoriul german nu poate fi constatată, după dobândirea unui drept de ședere permanent, decât pentru motive serioase.
19. Potrivit articolului 6 alineatul 5 din FreizügG/EU, în ceea ce privește cetățenii Uniunii și membrii lor de familie care s‑au stabilit pe teritoriul federal în cei zece ani anteriori și în ceea ce îi privește pe minori, constatarea la care se referă dispozițiile articolului 6 alineatul 1 din FreizügG/EU nu poate avea la bază decât motive imperative de siguranță publică. Această regulă nu se aplică minorilor, atunci când pierderea dreptului de ședere este necesară în interesul copilului. Nu există motive imperative de siguranță publică decât dacă persoana în cauză a fost condamnată, printr‑o hotărâre trecută sub puterea de lucru judecat, pentru una sau mai multe infracțiuni comise cu intenție, la o pedeapsă privativă de libertate sau la o pedeapsă pentru delincvență juvenilă de cel puțin cinci ani sau dacă prin ultima condamnare definitivă s‑a dispus măsura de siguranță a internării, când în joc se află problema securității Republicii Federale Germania sau dacă persoana în cauză reprezintă o amenințare teroristă.
II – Situația de fapt și acțiunea principală
20. Domnul Tsakouridis, de cetățenie greacă, s‑a născut în Germania la 1 martie 1978. A trăit întotdeauna în Germania și a urmat școala pe teritoriul acestui stat membru. Din luna octombrie 2001, dispune de un permis de ședere nelimitată pe acest teritoriu.
21. Domnul Tsakouridis a fost obligat la plata unor amenzi: în anul 1998 pentru deținerea unui obiect interzis, în anul 1999 pentru loviri și vătămări corporale grave și în anii 2000 și 2002 pentru vătămare corporală cu intenție și cu amenințare.
22. Din luna martie 2004 până la jumătatea lunii octombrie 2004, domnul Tsakouridis a exploatat pe insula Rodos (Grecia) un stand de clătite. Ulterior, s‑a întors în Germania unde a lucrat începând cu luna decembrie 2004. De la jumătatea lunii octombrie 2005, s‑a reîntors în Grecia pentru relua exploatarea standului de clătite.
23. La 22 noiembrie 2005, Amtsgericht Stuttgart (Tribunalul Cantonal din Stuttgart) a emis un mandat internațional de arestare împotriva domnului Tsakouridis. Acesta din urmă a fost arestat la Rodos la 19 noiembrie 2006 și a fost transferat în Germania la 19 martie 2007.
24. Prin decizia din 28 august 2007, Landgericht Stuttgart (Tribunalul Regional din Stuttgart) l‑a condamnat pe domnul Tsakouridis la șase ani și șase luni de închisoare pentru opt fapte de comerț ilegal cu cantități importante de stupefiante, săvârșite în grup organizat. Rezultă din elementele furnizate în ședință că, în prezent, domnul Tsakouridis este liberat condiționat.
25. Prin decizia din 19 august 2008, Regierungspräsidium Stuttgart a constatat pierderea de către domnul Tsakouridis a dreptului de intrare și de ședere pe teritoriul german și i‑a pus acestuia în vedere posibilitatea emiterii unei decizii de expulzare către Grecia.
26. Regierungspräsidium Stuttgart a considerat că, având în vedere condamnarea pronunțată de Landgericht Stuttgart la 28 august 2007, pragul de cinci ani de închisoare a fost depășit, astfel încât există motive imperative de siguranță publică în înțelesul articolului 6 alineatul (5) din FreizügG/EU. Pe de altă parte, Regierungspräsidium Stuttgart a apreciat că domnul Tsakouridis ar fi avut o conduită care constituie o amenințare reală la adresa ordinii publice, întrucât infracțiunile privind regimul stupefiantelor pe care le‑a comis sunt foarte grave, iar riscul de recidivă există. Organul respectiv a adăugat că există un interes fundamental al societății pentru combaterea eficientă a criminalității legate de traficul de droguri, deosebit de dăunătoare la nivel social. În plus, Regierungspräsidium Stuttgart a apreciat că, ținând cont de recentele șederi ale domnului Tsakouridis în Grecia, acesta nu ar avea dificultăți de adaptare la modul de viață local.
27. La 7 septembrie 2008, domnul Tsakouridis a formulat o acțiune împotriva acestei decizii din 19 august 2008 în fața Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ). Constatând că Landgericht Stuttgart, în decizia sa din 28 august 2007, a apreciat că domnul Tsakouridis nu a fost decât un membru subordonat al grupului organizat și că a fost implicat în comiterea infracțiunilor din cauza obligațiilor sale familiale și ținând cont de faptul că a crescut în Germania, că a urmat o pregătire școlară în această țară, că, prin urmare, nu se întrevede pericolul pentru ordinea publică în înțelesul articolului 6 alineatul 1 din FreizügG/EU și că întreține legături strânse cu tatăl său care locuiește în Germania, Verwaltungsgericht a apreciat ca fiind disproporționată constatarea decăderii domnului Tsakouridis din dreptul de intrare și de ședere pe teritoriul german.
28. În consecință, prin decizia din 24 noiembrie 2008, această instanță a anulat decizia Regierungspräsidiu m Stuttgart, întrucât decăderea din dreptul de intrare și de ședere în cazul unui cetățean al Uniunii nu poate fi justificată decât pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică, o condamnare penală nefiind suficientă în sine pentru fundamentarea unei asemenea decăderi. Instanța menționată adaugă totodată că trebuie să existe un risc grav, real și suficient la adresa unui interes fundamental al societății.
29. Pe de altă parte, Verwaltungsgericht arată că, din moment ce domnul Tsakouridis a trăit în Germania de peste zece ani și că nu și‑a pierdut dreptul de ședere permanentă ca urmare a stabilirii în Grecia, în temeiul articolului 6 alineatul 5 prima teză din FreizügG/EU, pierderea unui drept de ședere nu poate fi constatată decât pentru motive imperative de siguranță publică. Or, aceste motive nu ar exista în prezenta cauză, întrucât noțiunea de siguranță publică nu ar cuprinde decât securitatea internă și externă a unui stat membru și ar avea, în consecință, un sens mai restrâns decât noțiunea de ordine publică. Domnul Tsakouridis ar putea constitui un pericol important pentru ordinea publică, dar în niciun caz pentru existența statului membru sau a instituțiilor sale sau pentru supraviețuirea populației.
30. Land Baden‑Württemberg a formulat o acțiune împotriva acestei decizii în fața Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg.
III – Întrebările preliminare
31. Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Noțiunea „motive imperative de siguranță publică”, utilizată la articolul 28 alineatul (3) din Directiva 2004/38 [...] trebuie interpretată în sensul că numai riscurile de neînlăturat pentru securitatea externă sau internă a statului membru pot justifica o [decizie] de expulzare și că această securitate exterioară sau interioară presupune numai existența statului și a instituțiilor sale esențiale, funcționarea acestora, supraviețuirea populației, precum și relațiile externe și conviețuirea în pace a popoarelor?
2) În ce condiții se pierde din nou protecția sporită împotriva expulzării, dobândită după o ședere de zece ani în statul membru gazdă în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38? În acest context, trebuie să se aplice, prin analogie, condiția referitoare la pierderea dreptului de ședere permanentă, prevăzută la articolul 16 alineatul (4) din [această directivă]?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare și la întrebarea privind aplicabilitatea, prin analogie, a articolului 16 alineatul (4) [din directiva menționată], protecția sporită împotriva expulzării se pierde prin simpla trecere a timpului, independent de motivele care au determinat absența?
4) Tot astfel, în cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare și la întrebarea privind aplicabilitatea, prin analogie, a articolului 16 alineatul (4) din Directiva [2004/38], întoarcerea forțată în statul membru gazdă în cadrul urmăririi penale, înainte de expirarea termenului de doi ani, este de natură să mențină protecția sporită împotriva expulzării chiar dacă, în urma întoarcerii, libertățile fundamentale nu pot fi exercitate pe o perioadă mai îndelungată?”
IV – Analiză
32. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se stabilească dacă se impune să se facă distincție între noțiunea de siguranță publică și cea de ordine publică și dacă prima noțiune trebuie să fie interpretată mai restrâns decât a doua, în sensul că numai o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii care ar amenința existența în sine a statului membru și a instituțiilor sale ar putea fi considerată o decizie de expulzare întemeiată pe motive imperative de siguranță publică.
33. Prin intermediul celei de a doua, a treia și a patra întrebări, instanța de trimitere se întreabă, în esență, dacă absențe repetate de pe teritoriul statului membru gazdă, precum și întoarcerea forțată a cetățeanului Uniunii pe acest teritoriu în cadrul urmăririi penale pot influența beneficiul protecției sporite prevăzute la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38.
A – Observații introductive
34. În cadrul observațiile introductive vom menționa două aspecte, și anume, pe de o parte, o evocare a spiritului și a structurii sistemului instituit de Directiva 2004/38 și, pe de altă parte, caracterul transversal al principiilor fundamentale de drept penal.
1. Spiritul și structura sistemului instituit de Directiva 2004/38
35. În temeiul considerentului (3) al Directivei 2004/38, obiectivul acesteia este simplificarea și întărirea dreptului la liberă circulație și ședere pentru toți cetățenii Uniunii.
36. Libera circulație a persoanelor constituie una dintre libertățile fundamentale ale pieței interne, instituită la articolul 45 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Inițial prevăzută în beneficiul lucrătorilor, libertatea de circulație pe teritoriul Uniunii a fost ulterior stabilită pentru cetățenii Uniunii, indiferent de statutul lor, fie că desfășoară, fie că nu desfășoară o activitate economică. Prin urmare, cetățenia Uniunii conferă oricărui cetățean al Uniunii dreptul la circulație și la ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor expres prevăzute la articolul 20 alineatul (2) ultimul paragraf din TFUE.
37. Desigur, acest drept la liberă circulație trebuie să se exercite cu respectarea legilor fiecărui stat membru. În consecință, conform articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38, un stat membru poate restrânge libertatea de circulație și de ședere a unui cetățean al Uniunii pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică. Totuși, întrucât această limitare a libertății de circulație aduce atingere unui principiu fundamental al dreptului Uniunii, condițiile sale de aplicare sunt foarte bine delimitate(7) .
38. Astfel, precum am văzut anterior, articolul 28 din această directivă a instituit o protecție sporită pentru cetățenii Uniunii și, în anumite cazuri, pentru membrii familiilor lor.
39. În acest sens, articolul 28 alineatul (1) din directiva menționată prevede că, atunci când un stat membru adoptă o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică, trebuie ca, înainte de toate, să țină seama de totalitatea considerațiilor, precum durata șederii acestui cetățean pe teritoriul statului respectiv, vârsta sa, starea sa de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală, precum și intensitatea legăturilor sale cu statul de origine.
40. În temeiul articolului 28 alineatul (2) din Directiva 2004/38, dacă un cetățean al Uniunii sau un membru al familiei sale au dobândit dreptul de ședere permanentă pe teritoriul statului membru gazdă, acesta din urmă nu poate lua o decizie de expulzare împotriva acestor persoane, decât pentru motive imperative de ordine publică sau de siguranță publică.
41. În sfârșit, potrivit articolului 28 alineatul (3) litera (a) din această directivă, numai motivele imperative de siguranță publică pot fundamenta o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii care a avut reședința pe teritoriul statului membru gazdă în cei zece ani anteriori acestei decizii.
42. Lecturând aceste trei puncte, putem remarca de la început că durata șederii în acest stat este un factor decisiv pentru acordarea protecției sporite împotriva expulzării unui cetățean al Uniunii.
43. Aceasta se explică prin faptul că legiuitorul Uniunii a apreciat că durata șederii relevă o anumită integrare în statul membru gazdă(8) . Cu cât este mai mare perioada de ședere pe teritoriul acestui stat, cu atât se presupune că sunt mai strânse legăturile cu statul amintit.
44. O decizie de expulzare adoptată împotriva unui cetățean al Uniunii care și‑a exercitat dreptul de circulație și care este cu adevărat integrat în statul membru gazdă ar putea, în consecință, să îi dăuneze grav(9) .
45. Acesta este motivul pentru care cetățeanul respectiv beneficiază de o măsură de protecție împotriva expulzării care va fi sporită potrivit gradului de integrare în statul membru gazdă. Sistemul descris stabilește, în realitate, un postulat potrivit căruia gradul de integrare depinde de durata șederii. Cu cât este mai mare perioada de ședere, cu atât se prezumă că este mai puternic gradul de integrare și cu atât mai deplină protecția împotriva expulzării(10) .
2. Caracterul transversal al principiilor fundamentale de drept penal
46. Particularitățile prezentei cauze impun nu numai ca decizia examinată de Regierungspräsidium Stuttgart să îndeplinească cerințele prevăzute de Directiva 2004/38, ci totodată, fiind vorba despre o decizie adoptată ca urmare a unei condamnări penale și care intervine în temeiul executării sale, ca aceasta să respecte principiile fundamentale referitoare la funcțiile pedepsei.
47. Astfel, deși nu este contestat faptul că metoda de interpretare utilizată în mod legitim de Curte lasă loc, eventual, unei interpretări specifice în funcție de obiectivul propriu fiecărei directive în scopul asigurării efectului său util, drepturile și principiile fundamentale nu pot fi aplicate în mod diferit în funcție de domeniul în care se regăsesc, fără ca prin aceasta să nu își piardă caracterul lor fundamental. Dimpotrivă, acest caracter fundamental al unui drept sau al unui principiu constituie un standard comun din care, în domeniul spațiului de libertate, securitate și justiție, întrebările legate printre altele de cetățenia Uniunii nu pot fi excluse.
48. Comună încă din cele mai vechi timpuri teologilor, filosofilor sau teoreticienilor, concepția că o pedeapsă trebuie să aibă o funcție de reintegrare a condamnatului este în prezent un principiu împărtășit și susținut de toate sistemele de drept moderne, în special de cele ale statelor membre(11) . În mod similar, Consiliul Europei a adoptat, în 2006, o recomandare privind normele penitenciare europene(12) care prevede că „[f]iecare perioadă de detenție trebuie să fie organizată astfel încât să faciliteze integrarea persoanelor private de libertate în societatea liberă”(13) . Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, adoptat de Adunarea Generală a Națiunilor Unite și semnat la New York la 16 decembrie 1966, prevede de asemenea, la articolul 10 alineatul (3), că „regimul penitenciar cuprinde un tratament al condamnaților al cărui scop esențial îl reprezintă îndreptarea și reîncadrea lor socială”.
49. De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a decis că „una dintre funcțiile esențiale ale unei pedepse cu închisoarea este aceea de a proteja societatea, de exemplu împiedicând un infractor să recidiveze și astfel să facă mai mult rău. În același timp, Curtea recunoaște scopul legitim al unei politici de reintegrare socială progresivă a persoanelor condamnate la pedepse cu închisoarea. Din acest punct de vedere, se recunoaște temeinicia măsurilor care permit reintegrarea socială a deținutului, precum ieșirile temporare”(14) .
50. În opinia noastră, respectarea principiului funcției de reintegrare a pedepsei nu este disociabilă de noțiunea de demnitate umană și, ca atare, considerăm că aparține familiei principiilor generale ale dreptului Uniunii.
51. Pentru aceste motive, considerăm necesar să atragem atenția Curții, încă din acest punct al analizei, asupra particularităților prezentei cauze, în care se preconizează adoptarea unei decizii de expulzare la expirarea unei măsuri de liberare condiționată, care reprezintă o modalitate de executare a unei pedepse axate pe reintegrare.
52. În acest moment, ținând seama de ansamblul elementelor expuse, întrebarea este dacă domnul Tsakouridis, care s‑a născut și a trăit aproape toată viața sa pe teritoriul german, poate face obiectul unei decizii de expulzare de pe acest teritoriu pentru motivul că a fost condamnat la șase ani și șase luni de închisoare pentru trafic de stupefiante în grup organizat.
B – Cu privire la noțiunea de motive imperative de siguranță publică
53. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în sensul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, motivele pentru care domnul Tsakouridis face obiectul unei decizii de expulzare pot fi considerate motive imperative de siguranță publică.
54.
Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, în realitate, să se stabilească dacă trebuie să se facă distincție între noțiunea de siguranță publică și cea de ordine publică și dacă prima noțiune trebuie să fie interpretată mai strict decât a doua, în sensul că numai o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii care ar amenința existența în sine a unui stat membru și a instituțiilor sale ar putea fi considerată o decizie de expulzare întemeiată pe motive imperative de siguranță publică.
55. Pentru rațiunile pe care le vom indica în continuare, considerăm că noțiunea de siguranță publică trebuie interpretată exclusiv într‑un sens restrâns, care s‑ar referi numai la protecția unui stat membru sau a instituțiilor sale.
56. Există jurisprudență a Curții cu privire la noțiunea de siguranță publică. Astfel, între anii ’80 și ’90, Curtea a trebuit să examineze, în mai multe rânduri, dacă un stat membru ar putea justifica un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor pentru motive de siguranță publică(15) . În mod similar, Curtea a trebuit să statueze dacă măsurile naționale discriminatorii împotriva femeilor ar putea fi justificate pentru motive care se referă la protecția securității publice a unui stat membru(16) .
57. În toate aceste cauze, Curtea a admis că măsura națională contrară liberei circulații a mărfurilor sau discriminatorie împotriva femeilor ar putea fi justificată pentru motive de siguranță publică. Totuși, Curtea nu a precizat niciodată conținutul însuși al acestei noțiuni, ci a indicat doar că, în înțelesul articolului 30 CE, noțiunea menționată acoperă atât securitatea internă a unui stat membru cât și securitatea sa externă(17) .
58. Putem înțelege cu ușurință că noțiunea de securitate externă se raportează la siguranța unui stat membru în relațiile sale cu alte state. În Hotărârea Leifer și alții, citată anterior, în care se punea problema unei măsuri care supunea unei condiții de autorizare vânzarea de produse chimice către Irak, Curtea a arătat că riscul unei perturbări grave a relațiilor exterioare sau a coexistenței pașnice a popoarelor poate afecta siguranța unui stat membru(18) .
59. Dimpotrivă, noțiunea de securitate interioară este o noțiune mai dificil de delimitat. Trebuie să se facă distincție totală de noțiunea de ordine publică, precum sugerează instanța de trimitere, sau, în rea litate, cele două noțiuni sunt dacă nu indisociabile, cel puțin, strâns legate?
1. Noțiunile de ordine publică și de siguranță publică
60. Curtea a apreciat că circumstanțele specifice care ar putea justifica recurgerea la noțiunea de ordine publică pot varia de la un stat membru la altul și de la o perioadă la alta și că, în această privință, trebuie astfel să se recunoască autorităților naționale competente o marjă de apreciere în limitele impuse de tratat(19) . În plus, Curtea a arătat că nu există o scară de valori care să impună statelor membre să evalueze comportamente contrare ordinii publice(20) .
61. În această privință, trebuie să se arate că, în sensul articolului 3 alineatul (2) TUE, libera circulație a persoanelor este asigurată prin corelare cu măsurile adecvate în domeniul prevenirii infracționalității și al combaterii acestui fenomen. Astfel, Uniunea are drept scop crearea, printre altele, a unui spațiu de securitate. Pentru a atinge obiectivul menționat, incumbă de la început fiecărui stat membru sarcina fundamentală de a veghea la asigurarea acestui spațiu de securitate pe propriul său teritoriu.
62. În consecință, statele membre rămân, în esență, libere să determine, conform nevoilor lor naționale, cerințele de ordine publică și de siguranță publică(21) .
63. Astfel, Curtea a recunoscut că noțiunea de ordine publică include, printre altele, prevenirea violenței în marile centre urbane(22), combaterea traficului de autovehicule furate(23), protecția dreptului de a bate monedă(24) sau respectul demnității umane(25) .
64. Din punctul de vedere al securității interioare, în Hotărârea Johnston, citată anterior, Curtea a admis că interzicerea portului de arme de către femeile din cadrul poliției din Irlanda de Nord era justificată pentru motive de siguranță publică, întrucât femeile pot constitui mai des ținte într‑o situație de grave perturbări interne(26) .
65. Totuși, în opinia noastră, această hotărâre constituie o excepție, întrucât în majoritatea cauzelor referitoare la ordine și la siguranță publică pe care a trebuit să le soluționeze Curtea nu a efectuat o distincție netă între cele două noțiuni(27) .
66. Această nediferențiere este încă și mai evidentă în Hotărârea Oteiza Olazabal(28) . Astfel, în cauza menționată, Curtea a arătat că prevenirea activității unui grup înarmat și organizat poate fi considerată relevantă pentru menținerea siguranței publice(29) . Totuși, Curtea va examina din punct de vedere al ordinii publice dacă măsura expulzării adoptată împotriva părții principale din cauza menționată este justificată.
67. Pe de altă parte, modul de redactare în sine a articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, care reiterează totuși jurisprudența Curții cu privire la noțiunea de ordine publică(30), pare să inducă ideea contopirii celor două noțiuni. Astfel, această dispoziție arată că măsurile de ordine publică sau de siguranță publică trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză și că această conduită trebuie să reprezinte o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, respectiva noțiune de interes fundamental al societății constituind, în opinia noastră, în realitate, numitorul comun al acestor două noțiuni.
68. Prin urmare, deși din punct de vedere al jurisprudenței Curții și, în special, al Hotărârilor Johnston și Oteiza Olazabal, citate anterior, este evident că securitatea interioară a unui stat se raportează la lupta contra terorismului, pare dificilă, chiar artificială limitarea fiecăreia dintre noțiunile de ordine publică și de siguranță publică la o definiție cu un conținut exhaustiv.
69. Aceasta cu atât mai mult cu cât, astfel cum am văzut, statele membre rămân libere să determine, conform nevoilor lor naționale, cerințele de ordine publică și de siguranță publică. Acestea sunt singurele competente să asigure menținerea ordinii publice și protejarea securității interioare pe teritoriul lor și beneficiază de o marjă de apreciere pentru a determina, în funcție de particularitățile contextelor sociale și de importanța pe care o atribuie unui obiectiv legitim în ceea ce privește dreptul Uniunii, măsurile care sunt de natură să aibă aceste rezultate(31) .
70. Astfel, deși în mod cert Curtea este competentă pentru a veghea la respectarea unui drept fundamental precum cel de circulație și de ședere pe teritoriul unui stat membru, statele membre rămân totuși singurele apte să evalueze riscul de a aduce atingere ordinii publice și securității publice pe propriul lor teritoriu(32) .
71. În această privință, este evident că legiuitorul Uniunii, urmărind astfel jurisprudența Curții, a intenționat să lase o anumită marjă de apreciere statelor membre în ceea ce privește conținutul noțiunii de siguranță publică. Astfel, articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 arată că decizia de expulzare trebuie să se întemeieze pe motive imperative de siguranță publică „definite de statele membre”.
72. În consecință, în timp ce pentru anumite state membre, amenințările unor grupări armate secesioniste de pe teritoriul lor constituie o atingere a securității lor interioare, pentru altele, combaterea flagelului reprezentat de traficul de droguri în grup organizat a devenit o prioritate în scopul garantării securității pe teritoriul lor.
73. Astfel, deși Curtea a inclus în noțiunea de ordine publică combaterea traficului de stupefiante(33), considerăm că, adesea, acest tip de trafic amenință în mod direct securitatea fizică a populației, fie și numai pentru că traficanții de droguri nu ezită să se organizeze în grupuri armate, cauzând violențe urbane.
74. În opinia noastră, există o diferență reală între persoana care cumpără droguri pentru consum personal, tulburând astfel ordinea publică, și cea care participă la o veritabilă rețea de trafic, cu tot pericolul pe care aceasta îl prezintă pentru securitatea fizică a populației.
75. Aceeași situație există și în alte domenii, precum pornografia infantilă. Astfel, deși persoana care vizionează fotografii cu caracter pedofil pe internet aduce incontestabil atingere ordinii publice, participarea la o rețea de pedofilie care se află la originea acestor fotografii prezintă pericol social de nivel superior.
76. Faptul că s‑a admis de către Curte că lupta împotriva diferitelor forme de criminalitate legate de consumul de alcool vizează protecția securității interioare(34) consolidează, de altfel, analiza noastră. În cauza Heinonen, citată anterior, guvernul finlandez a justificat măsura sa de limitare a importurilor de alcool prin faptul că, în Finlanda, consumul de alcool care crescuse în mod considerabil a determinat printre altele intensificarea – până la banalizare – a condusului în stare de ebrietate, creșterea și agravarea violenței, precum și înmulțirea piețelor negre(35) .
77. În opinia noastră, siguranța publică trebuie să fie înțeleasă în sensul că include nu doar securitatea statului membru și a instituțiilor sale, ci totodată ansamblul măsurilor destinate să contracareze amenințările grave referitoare la valorile esențiale privind protecția cetățenilor săi.
78. În consecință, suntem de părere că motivele pe care Curtea le consideră ca făcând parte din noțiunea de ordine publică pot de asemenea să facă parte din noțiunea de siguranță publică.
79. Totuși, nu rezultă din aceasta o reducere a garanțiilor care limitează posibilitățile de adoptare a unei decizii de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii.
80. Astfel, în cazul în care un cetățean al Uniunii a avut reședința pe teritoriul unui stat membru gazdă în cei zece ani anteriori deciziei de expulzare, numai motivele imperative de siguranță publică,
în sensul pe care l‑am atribuit la punctul 77 din prezentele concluzii, pot să asigure temeiul unei asemenea decizii.
2. Noțiunea „motive imperative de siguranță publică” în înțelesul articolului 28 alineatul (3) din Directiva 2004/38
81. Deși Curtea a recunoscut numeroase interese ca fiind motive imperative de interes general(36), noțiunea de motive imperative nu a făcut obiectul unei definiții autonome.
82. Totuși, Curtea a hotărât deja că o măsură care vizează protejarea securității publice este un motiv imperativ de interes general(37), ca și ordinea publică și sănătatea publică.
83. De altfel, trebuie să se observe că articolul 4 punctul 8 din Directiva 2006/123/CE(38) definește noțiunea de motive imperative de interes general ca fiind „motive astfel recunoscute în jurisprudența Curții de Justiție, inclusiv următoarele motive: ordinea publică, siguranța publică [și] sănătatea publică”.
84. Deși, prin însăși esența sa, un motiv de siguranță publică este un motiv imperativ, considerăm că utilizarea acestei formule are drept scop, în realitate, să sublinieze caracterul necesar și proporțional al motivelor care asigură temeiul măsurii naționale în cauză.
85. Astfel, atunci când o măsură națională contravine libertăților fundamentale, Curtea este întotdeauna preocupată să verifice dacă această măsură a fost justificată, dacă era necesară pentru atingerea obiectivului urmărit și dacă nu existau alte mijloace mai puțin constrângătoare pentru atingerea acestui obiectiv(39) .
86. În cazul particular al unei măsuri care restrânge dreptul de ședere și de circulație al unei persoane pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică, Curtea a hotărât că autoritățile naționale competente trebuie să efectueze un test al proporționalității pornind de la ideea că o asemenea măsură nu poate fi justificată pentru acele motive decât dacă este necesară pentru protejarea intereselor pe care urmărește să le garanteze și numai cu condiția ca aceste obiective să nu poată fi atinse prin măsuri mai puțin stricte(40) .
87. Astfel, atunci când apreciază unde se află justul echilibru dintre interesele legitime în cauză, autoritățile naționale competente trebuie să țină seama de statutul juridic special al persoanelor care sunt subiecte ale dreptului Uniunii și de caracterul fundamental al principiului liberei circulații a persoanelor(41) .
88. În mod similar, potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, numai conduita persoanei în cauză trebuie să constituie temei al expulzării sale, motivările care nu se află în directă legătură cu cazul particular sau care sunt legate de considerații de prevenție generală neputând fi acceptate(42) .
89. În sfârșit, potrivit aceleași dispoziții, amenințarea la adresa siguranței publice presupusă de această conduită trebuie să fie actuală(43) . În această privință, Curtea a stabilit că, în principiu, condiția referitoare la existența unei amenințări actuale trebuie să fie îndeplinită la momentul în care intervine expulzarea(44) .
90. Astfel cum am văzut la punctele 37 și 44 din prezentele concluzii, această directivă prevede o protecție împotriva expulzării a cărei intensitate crește în funcție de durata șederii cetățeanului Uniunii. Articolul 28 alineatul (3) din directiva menționată constituie ultimul stadiu de protecție și este, în consecință, cel mai puternic.
91. Prin urmare, ținând cont de locul deținut de acest paragraf în structura articolului 28 din Directiva 2004/38 și din perspectiva duratei șederii cetățeanului Uniunii în cauză în statul membru gazdă, considerăm că standardul justificării solicitate atunci când se apreciază proporționalitatea trebuie să fie ridicat.
92. De altfel, observăm că, în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (b) din Directiva 2004/38, minorii beneficiază de același grad de protecție ca și persoanele care au avut reședința în statul membru gazdă în cei zece ani anteriori deciziei de expulzare. Aceasta demonstrează în mod evident că o astfel de decizie nu poate fi adoptată decât cu titlu excepțional, ținând cont de gravitatea extremă a conduitei imputate.
93. În consecință, revine mai întâi autorității naționale competente și, dacă este cazul, instanței naționale sarcina de a se asigura că decizia de expulzare a cetățeanului Uniunii este motivată în mod clar, în funcție de împrejurările de fapt din fiecare speță și în funcție de gravitatea atingerii aduse persoanelor.
94. În cazul de față, referitor la o decizie de expulzare ce se aplică după stingerea unei pedepse, apreciem că testul proporționalității dobândește o semnificație specială care presupune luarea în considerare de către autoritatea competentă a elementelor care să ateste că decizia adoptată este de natură să prevină riscul de recidivă.
95. În opinia noastră, atunci când adoptă o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii după executarea unei pedepse, această autoritate trebuie să arate în ce fel decizia respectivă nu aduce atingere reintegrării delincventului. Un asemenea demers, asociat individualizării pedepsei în a cărei prelungire intervine, pare să fie singurul de natură să protejeze interesul individului în cauză, precum și interesul Uniunii în general. Astfel, chiar în situația expulzării dintr‑un stat membru cu interzicerea revenirii pe teritoriul acestuia, delincventul eliberat ar putea, în calitate de cetățean al Uniunii, să‑și exercite libertatea de circulație în alte state membre. În consecință, este de interes general ca înseși condițiile eliberării sale să fie de natură a‑l determina să nu recurgă la delincvență și, în orice caz, ca acestea să nu prezinte riscul de a‑l aduce din nou pe această cale.
96. În acțiunea principală, calificarea infracțiunii și importanța pedepsei aplicate reprezintă factori de care trebuie să se țină seama pentru aprecierea caracterului fundamental pentru societate a interesului protejat. În mod similar, pedeapsa pronunțată în comparație cu maximul posibil care poate fi aplicat și gradul de implicare a domnului Tsakouridis în traficul de stupefiante aflat la originea acestei pedepse constituie, în opinia noastră, tot atâtea indicii obiective care vor ajuta instanța națională să determine nivelul de gravitate al comportamentului acestuia. Invers, va trebui de asemenea să se pună în balanță, pentru a ajunge la acest just echilibru, situația personală a domnul Tsakouridis, ca și faptul că familia sa își are reședința pe teritoriul statului membru gazdă, că exercită o activitate economică în acel stat și că are legături cu statul său de origine, precum și efectele produse sau informațiile furnizate referitoare la gradul de reintegrare sau riscul de recidivă prin măsurile de ajutor, de orientare sau de control care însoțesc liberarea sa condiționată. Astfel, eșecul unor asemenea măsuri ar putea justifica expulzarea examinată.
97. În consecință, având în vedere ansamblul argumentelor de mai sus, considerăm că este necesar ca articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 să fie interpretat în sensul că noțiunea de siguranță publică nu trebuie înțeleasă numai într‑un sens restrâns, de punere în pericol a siguranței interne sau externe a statului membru gazdă sau de protejare a instituțiilor sale, ci acoperă totodată atingerile grave aduse unui interes fundamental al societății, precum valorile esențiale de protecție a cetățenilor, individualizate de acest stat prin intermediul faptelor definite drept infracțiuni în vederea protecției lor.
98. Autorității naționale competente care adoptă decizia de expulzare îi revine sarcina să o motiveze cu claritate, în funcție de împrejurările de fapt și de drept care definesc îndeplinirea acestor criterii.
99. În plus, atunci când, la fel ca în prezenta cauză, decizia de expulzare este adoptată după stingerea unei pedepse, autoritatea națională competentă trebuie să arate în ce măsură această decizie nu este contrară funcției de reintegrare proprie pedepsei.
C – Cu privire la condiția privind durata șederii
100. Prin intermediul celei de a doua, a treia și a patra întrebări, instanța de trimitere urmărește să se stabilească, în esență, dacă domnul Tsakouridis poate beneficia de protecția sporită chiar dacă șederea sa pe teritoriul german pe parcursul celor zece ani anteriori deciziei de expulzare a fost întreruptă prin absențe de pe acest teritoriu, iar revenirea sa pe teritoriul amintit este consecința unei decizii judiciare.
101. Astfel, beneficiul acestei protecții este, în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, condiționat de prezența pe teritoriul statului membru gazdă în cei zece ani anteriori deciziei de expulzare. Or, acest articol nu conține nicio dispoziție privind efectele pe care le‑ar putea avea asupra beneficiului protecției absențele de pe acest teritoriu pe parcursul perioadei menționate.
102. În consecință, instanța de trimitere se întreabă dacă trebuie aplicate, prin analogie, condițiile de acordare și de pierdere prevăzute la articolul 16 din această directivă în ceea ce privește dreptul de ședere permanentă.
103. Astfel, dobândirea protecției sporite nu ar fi împiedicată de absențele temporare a căror durată nu depășește în total șase luni pe an(45) și pierderea protecției sporite nu ar putea fi stabilită decât în cazul unei absențe din statul membru gazdă pentru o perioadă care depășește doi ani consecutivi(46) .
104. Opiniile guvernelor statelor membre care au depus observații scrise în cadrul prezentei cauze diferă cu privire la acest subiect.
105. Potrivit guvernelor danez și ungar, absențele temporare de pe teritoriul statului membru gazdă nu au efect atât timp cât legăturile cu acest stat nu sunt întrerupte. Guvernul danez consideră că trebuie să se aplice, prin analogie, articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38, în timp ce, pentru guvernul ungar, această dispoziție ar putea avea un rol indicativ pentru a aprecia pierderea legăturii cu statul membru gazdă.
106. Guvernul Regatului Unit consideră că cetățeanul Uniunii beneficiază de protecția sporită atunci când a dobândit dreptul de ședere permanentă pe teritoriul statului membru gazdă după o perioadă de cinci ani de ședere și, ulterior, s‑a stabilit legal în statul membru pentru o perioadă de cinci ani.
107. Potrivit guvernului belgian, nu este posibilă nicio transpunere prin analogie. Acesta apreciază că, dacă cetățeanul Uniunii a părăsit teritoriul statului membru gazdă, își pierde dreptul său la o protecție sporită, nefiind permisă nicio excepție.
108. Atât guvernul polonez cât și Comisia Europeană apreciază de asemenea că aplicarea, prin analogie, a articolului 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38 nu este posibilă. Potrivit guvernului polonez, pierderea protecției sporite nu se justifică decât prin destrămarea oricărei legături cu statul membru gazdă. La rândul său, Comisia consideră că trebuie să se analizeze dacă centrul intereselor cetățeanului Uniunii se află încă pe teritoriul statului membru gazdă. În consecință, absențele de scurtă durată nu trebuie să aibă niciun efect asupra calculului duratei.
109. În opinia noastră, ținând cont de structura articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, nu este posibilă aplicarea în privința acestuia, prin analogie, a articolului 16 alineatul (4) din directivă. Considerăm că elementul determinant ar fi menținerea unei legături puternice cu statul membru gazdă.
110. Astfel cum am văzut, modul de redactare a articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 nu precizează care ar fi consecința unei absențe din statul membru gazdă cu privire la beneficiul sau la pierderea protecției sporite.
111. Potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când textul unei dispoziții de drept al Uniunii nu permite să se determine cu certitudine cum trebuie înțeleasă și aplicată aceasta într‑o anumită situație, dispoziția respectivă trebuie interpretată ținând cont de sistemul și de obiectivele reglementării din care face parte(47) .
112. În consecință, trebuie să se răspundă la întrebările adresate de instanța de trimitere ținând cont de contextul în care se integrează dispoziția în cauză, precum și de economia și de obiectivele Directivei 2004/38.
113. Cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre(48) . Directiva menționată are drept obiectiv simplificarea și întărirea acestui drept(49) pentru ca libera circulație a cetățenilor Uniunii între statele membre să se efectueze în condiții similare celor în care cetățenii unui stat membru circulă și își schimbă reședința sau activitatea în interiorul propriului stat(50) .
114. În această privință, voința legiuitorului Uniunii este de a asigura că cetățenii Uniunii pot, după o ședere de mai mulți ani pe teritoriul unui stat membru, altul decât statul lor membru de origine, să se simtă cu adevărat integrați în primul stat.
115. Întrucât expulzarea din statul membru gazdă este o măsură care poate afecta grav cetățenii, legiuitorul Uniunii a instituit, astfel cum am văzut, un mecanism de protecție împotriva expulzării, întemeiat pe principiul proporționalității(51) .
116. Durata șederii fiind un factor de integrare, legiuitorul Uniunii a formulat articolul 28 din Directiva 2004/38 astfel încât cu cât durata șederii pe teritoriul statului membru gazdă este mai lungă, cu atât sunt mai stricte motivele pentru care acest stat poate adopta o decizie de expulzare.
117. Astfel, potrivit articolului 28 alineatul (1) din această directivă, statul membru gazdă poate adopta o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii care nu are dreptul de ședere permanentă(52) pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică. Cetățeanul Uniunii care a dobândit dreptul de ședere permanentă nu poate face obiectul unei asemenea decizii decât pentru motive grave de ordine publică sau de siguranță publică, în conformitate cu articolul 28 alineatul (2) din Directiva 2004/38. În sfârșit, în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din această directivă, dacă cetățeanul Uniunii a avut reședința pe teritoriul statului membru gazdă în cei zece ani anteriori deciziei de expulzare, aceasta din urmă nu poate fi întemeiată decât pe motive imperative de siguranță publică .
118. În consecință, remarcăm că, în fapt, cu cât este mai înalt gradul de integrare al cetățenilor Uniunii în statul membru gazdă, din perspectiva duratei șederii lor în acest stat, cu atât este mai sporit gradul de protecție împotriva expulzării(53) .
119. Prin urmare, apreciem că trebuie să existe o coerență între gradul de integrare în statul amintit și gradul de protecție acordată.
120. Legiuitorul Uniunii a plecat de la premisa potrivit căreia o ședere îndelungată pe teritoriul statului membru gazdă relevă o integrare puternică. Astfel, considerăm că, după o prezență de cel puțin zece ani pe teritoriul statului membru gazdă, există o prezumție de integrare completă.
121. Un asemenea nivel de integrare, impus pentru ultimul grad de protecție împotriva expulzării, nu poate, în opinia noastră, să permită absențe de pe teritoriul statului membru gazdă care pot destrăma legăturile strânse dintre cetățeanul Uniunii și acel stat.
122. Totuși, nu ar trebui impusă cetățeanului Uniunii o interdicție totală de a absenta. Astfel, ar fi contrar obiectivului liberei circulații a persoanelor urmărit de Directiva 2004/38(54) ca cetățenii Uniunii să fie descurajați să‑și exercite libera circulație întrucât o simplă absență de pe teritoriul statului membru gazdă ar putea avea un efect asupra dreptului lor la o protecție sporită împotriva expulzării.
123. În consecință, considerăm că absențele temporare pentru motive profesionale sau pentru vacanță nu trebuie să aibă vreun efect cu privire la termenul solicitat pentru ultimul nivel de protecție împotriva expulzării. Astfel, asemenea absențe nu pot afecta, în opinia noastră, legătura puternică ce unește cetățenii Uniunii și statul membru gazdă.
124. În schimb, considerăm că o absență de peste 16 luni, precum cea din prezenta cauză, poate determina pierderea beneficiului protecției sporite acordate în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 și că, din această cauză, nu se poate aplica prin analogie articolul 16 alineatul (4) din această directivă.
125. În prezenta cauză, instanța de trimitere arată că domnul Tsakouridis a fost absent de pe teritoriul german, pentru prima dată, din luna martie 2004 până la jumătatea lunii octombrie 2004, adică aproximativ șase luni și jumătate și, pentru a doua oară, de la jumătatea lunii octombrie 2005 până în luna 2007, adică puțin mai mult de 16 luni.
126. În ceea ce privește prima absență a domnului Tsakouridis, rezultă din dosar că acesta a lipsit pentru a exercita ceea ce pare a fi o muncă sezonieră în Grecia.
127. Considerăm că ar putea fi acceptată ipoteza că o absență pentru astfel de motive nu a avut efect cu privire la perioada impusă pentru obținerea protecției sporite prevăzute la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38. În opinia noastră, în aceste condiții trebuie să se determine dacă legătura dintre cetățeanul Uniunii în cauză și statul membru gazdă este încă puternică, verificând de exemplu la revenirea sa pe teritoriul acestui stat dacă a păstrat legăturile cu membrii săi de familie stabiliți de asemenea în statul amintit, dacă și‑a păstrat o locuință sau dacă a reluat o activitate profesională durabilă într‑un termen rezonabil.
128. În schimb, a doua absență a domnului Tsakouridis de la jumătatea lunii octombrie 2005 până în luna martie 2007, care a fost întreruptă nu prin voința sa, ci pentru că a făcut obiectul unei întoarceri forțate pe teritoriul statului membru gazdă ca urmare a unei decizii judiciare, ar atrage întreruperea termenului de zece ani. Astfel, considerăm că o asemenea absență demonstrează, în realitate, că cetățeanul Uniunii s‑a stabilit în alt stat membru și că, în consecință, legătura care îl unește cu statul membru gazdă nu mai este atât de puternică, putând fi chiar total desfăcută.
129. Având în vedere considerațiile de mai sus, pare dificil de crezut că domnul Tsakouridis se poate prevala de protecția sporită prevăzută la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38.
130. Trebuie să se sublinieze, pe de altă parte, că cetățenii Uniunii, indiferent de durata șederii în statul membru gazdă, nu sunt privați de protecția împotriva expulzării(55) . În plus, articolul 32 alineatul (1) din această directivă prevede că persoanele care fac obiectul unei decizii de interzicere a intrării pe teritoriu pot formula o cerere pentru ridicarea interdicției după o perioadă rezonabilă și, în orice caz, după trei ani de la executarea hotărârii definitive de interzicere a intrării, interzicerea neputând fi pronunțată, în niciun caz, pe toată durata vieții(56) .
131. Având în vedere argumentele de mai sus, considerăm că articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că, în general, absențe temporare care nu afectează legătura puternică ce unește cetățenii Uniunii cu statul membru gazdă, împrejurare ce trebuie verificată de instanța națională, nu au niciun efect asupra calculului termenului de zece ani impus la acest articol.
132. În schimb, o absență mai îndelungată d e 16 luni de pe teritoriul statului membru gazdă care, precum în prezenta cauză, nu a luat sfârșit decât prin întoarcerea forțată a cetățeanului Uniunii ca urmare a unei hotărâri judecătorești adoptate de autoritățile competente ale acestui stat poate, în opinia noastră, să determine pierderea de către cetățean a beneficiului protecției sporite prevăzute de articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, în măsura în care ar reprezenta expresia destrămării legăturii puternice care unește cetățeanul amintit de statul respectiv, fapt ce trebuie stabilit de instanța națională.
V – Concluzie
133. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg după cum urmează:
„Articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora trebuie interpretat în sensul că:
–
noțiunea de siguranță publică nu trebuie înțeleasă numai într‑un sens restrâns, de punere în pericol a siguranței interne sau externe a statului membru gazdă sau de protejare a instituțiilor sale, ci acoperă totodată atingerile grave aduse unui interes fundamental al societății, precum valorile esențiale de protecție a cetățenilor, individualizate de acest stat prin intermediul faptelor definite drept infracțiuni în vederea protecției lor;
– autorității naționale competente care adoptă decizia de expulzare îi revine sarcina să o motiveze pe aceasta cu claritate, în funcție de împrejurările de fapt și de drept care definesc îndeplinirea acestor criterii;
– atunci când, la fel ca în prezenta cauză, decizia de expulzare este adoptată după stingerea unei pedepse, autoritatea națională competentă trebuie să arate în ce măsură această decizie nu este contrară funcției de reintegrare proprie pedepsei;
– absențe temporare care nu afectează legătura puternică ce unește cetățenii Uniunii cu statul membru gazdă, împrejurare care trebuie verificată de instanța națională, nu au niciun efect asupra calculului termenului de zece ani impus la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38;
– o absență mai îndelungată de 16 luni de pe teritoriul statului membru gazdă care, precum în prezenta cauză, nu a luat sfârșit decât prin întoarcerea forțată a cetățeanului Uniunii ca urmare a unei hotărâri judecătorești adoptate de autoritățile competente ale acestui stat poate, în opinia noastră, să determine pierderea de către cetățean a beneficiului protecției sporite prevăzute de articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, în măsura în care ar reprezenta expresia destrămării legăturii puternice care unește cetățeanul amintit de statul respectiv, fapt ce trebuie stabilit de instanța națională.”
(1) .
(2)
–	Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).
(3)
–	A se vedea Hotărârea din 18 mai 1982, Adoui și Cornuaille (115/81 și 116/81, Rec., p. 1665).
(4)
–	A se vedea Hotărârea din 26 februarie 1975, Bonsignore (67/74, Rec., p. 297).
(5)
–	A se vedea Hotărârea din 27 octombrie 1977, Bouchereau (30/77, Rec., p. 1999).
(6)
–	BGBl. I, 2004, p. 1950, astfel cum a fost modificată ultima dată prin Legea din 26 februarie 2008 (BGBl. I, 2008, p. 215, denumită în continuare „FreizügG/EU”).
(7)
–	A se vedea în special Hotărârea din 4 decembrie 1974, van Duyn (41/74, Rec., p. 1337, punctul 18), și Hotărârea din 27 aprilie 2006, Comisia/Germania (C‑441/02, Rec., p. I‑3449, punctul 34 și jurisprudența citată).
(8)
–	A se vedea Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora [COM(2001) 257 final].
(9)
–	A se vedea considerentul (23) al Directivei 2004/38.
(10)
–	A se vedea considerentul (24) al acestei directive.
(11)
–	Spre exemplu, în Germania, funcția de reintegrare socială specifică pedepsei a fost stabilită la articolul 2 din Legea privind executarea pedepselor privative de libertate (Strafvollzugsgesetz). În Spania, articolul 25 alineatul (2) din Constituția din 1978 prevede că pedepsele privative de libertate și măsurile de siguranță sunt orientate spre reeducare și reintegrare socială. În Italia, articolul 27 alineatul (3) din Constituția din 1948 prevede că pedepsele nu pot consta în tratamente contrare sentimentelor de umanitate și trebuie să aibă drept scop reeducarea condamnatului.
(12)
–	Recomandarea Rec(2006)2 a Comitetului Miniștrilor adresată statelor membre cu privire la normele penitenciare europene, adoptată la 11 ianuarie 2006.
(13)
–	A se vedea partea I punctul 6 din anexa la această recomandare.
(14)
–	A se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Mastromatteo împotriva Italiei din 24 octombrie 2002, Recueil des arrêts și décisions 2002-VIII,
§ 72.
(15)
–	A se vedea Hotărârea din 10 iulie 1984, Campus Oil și alții (72/83, Rec., p. 2727), Hotărârea din 4 octombrie 1991, Richardt și „Les Accessoires Scientifiques” (C‑367/89, Rec., p. I‑4621), și Hotărârea din 17 octombrie 1995, Leifer și alții (C‑83/94, Rec., p. I‑3231).
(16)
–	A se vedea Hotărârea din 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec., p. 1651), și Hotărârea din 26 octombrie 1999, Sirdar (C‑273/97, Rec., p. I‑7403).
(17)
–	A se vedea Hotărârea Richardt și „Les Accessoires Scientifiques”, citată anterior (punctul 22), și Hotărârea Leifer și alții, citată anterior (punctul 26), precum și Hotărârea din 11 ianuarie 2000, Kreil (C‑285/98, Rec., p. I‑69, punctul 17).
(18)
–	A se vedea punctele 28 și 29 din hotărâre.
(19)
–	Hotărârea van Duyn, citată anterior (punctul 18), și Hotărârea din 28 octombrie 1975, Rutili (36/75, Rec., p. 1219, punctul 28).
(20)
–	A se vedea Hotărârea Adoui și Cornuaille, citată anterior (punctul 18).
(21)
–	A se vedea Hotărârea Rutili, citată anterior (punctul 26), și Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie (C‑54/99, Rec., p. I‑1335, punctul 17).
(22)
–	A se vedea Hotărârea Bonsignore, citată anterior.
(23)
–	A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 1991, Boscher (C‑239/90, Rec., p. I‑2023).
(24)
–	A se vedea Hotărârea din 23 noiembrie 1978, Thompson și alții (7/78, Rec., p. 2247).
(25)
–	A se vedea Hotărârea din 14 octombrie 2004, Omega (C‑36/02, Rec., p. I‑9609).
(26)
–	A se vedea punctele 35 și 36 din hotărâre. A se vedea de asemenea Hotărârea Sirdar, citată anterior (punctul 17).
(27)
–	A se vedea în special Hotărârea Bonsignore, citată anterior, Hotărârea din 8 aprilie 1976, Royer (48/75, Rec., p. 497), și Hotărârea din 17 iunie 1997, Shingara și Radiom (C‑65/95 și C‑111/95, Rec., p. I‑3343).
(28)
–	Hotărârea din 26 noiembrie 2002 (C‑100/01, Rec., p. I‑10981).
(29)
–	A se vedea punctul 35 din hotărâre.
(30)
–	A se vedea Hotărârea Rutili, citată anterior (punctul 28).
(31)
–	A se vedea Hotărârea din 9 decembrie 1997, Comisia/Franța (C‑265/95, Rec., p. I‑6959, punctul 33), și Hotărârea din 15 iunie 1999, Heinonen (C‑394/97, Rec., p. I‑3599, punctul 43).
(32)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea van Duyn, citată anterior (punctul 18).
(33)
–	A se vedea Hotărârea din 19 ianuarie 1999, Calfa (C‑348/96, Rec., p. I‑11), și Hotărârea din 29 aprilie 2004, Orfanopoulos și Oliveri (C‑482/01 și C‑493/01, Rec., p. I‑5257).
(34)
–	A se vedea Hotărârea Heinonen, citată anterior (punctul 43).
(35)
–	Ibidem (punctul 18).
(36)
–	Pentru o listă neexhaustivă, a se vedea în special, cu privire la caracterul loial al tranzacțiilor comerciale și la protecția consumatorilor, Hotărârea din 18 mai 1993, Yves Rocher (C‑126/91, Rec., p. I‑2361); cu privire la coerența sistemului fiscal, Hotărârea din 13 martie 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, Rec., p. I‑2107); cu privire la protecția consumatorilor și a ordinii sociale în domeniul jocurilor, Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții (C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, Rec., p. I‑1891), și cu privire la siguranța rutieră, Hotărârea din 15 martie 2007, Comisia/Finlanda (C‑54/05, Rec., p. I‑2473).
(37)
–	A se vedea în special Hotărârea din 13 iunie 2002, Sea‑Land Service și Nedlloyd Lijnen (C‑430/99 și C‑431/99, Rec., p. I‑5235, punctul 39 și 41).
(38)
–	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
(39)
–	A se vedea în special în domeniul liberei circulații a mărfurilor, Hotărârea Boscher, citată anterior (punctele 22 și 23); în domeniul liberei prestări a serviciilor, Hotărârea Omega, citată anterior (punctul 36), și, în domeniul liberei circulații a persoanelor, Hotărârea Oteiza Olazabal, citată anterior (punctul 43).
(40)
–	A se vedea Hotărârea Oteiza Olazabal, citată anterior (punctul 43). A se vedea, în ceea ce privește libera circulație a capitalurilor, Hotărârea Église de scientologie, citată anterior (punctul 18), și, în ceea ce privește libera circulație a mărfurilor, Hotărârea Omega, citată anterior (punctul 36).
(41)
–	A se vedea Hotărârea Orfanopoulos și Oliveri, citată anterior (punctul 96). A se vedea de asemenea Comunicarea Comisiei către Consiliu și către Parlamentul European din 19 iulie 1999 cu privire la măsurile speciale privind circulația și șederea cetățenilor UE din motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică [COM(1999) 372 final, p. 8].
(42)
–	A se vedea în special Hotărârea Bonsignore, citată anterior (punctele 5 și 6).
(43)
–	A se vedea Hotărârea Bouchereau, citată anterior (punctul 28), și Hotărârea din 31 ianuarie 2006, Comisia/Spania (C‑503/03, Rec., p. I‑1097, punctul 44).
(44)
–	A se vedea Hotărârea Orfanopoulos și Oliveri, citată anterior (punctele 78 și 79).
(45)
–	A se vedea articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2004/38.
(46)
–	A se vedea articolul 16 alineatul (4) din această directivă.
(47)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 23 aprilie 2009, Falco Privatstiftung Rabitsch (C‑533/07, Rep., p. I‑3327, punctele 19 și 20). A se vedea de asemenea Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck (292/82, Rec., p. 3781, punctul 12); Hotărârea din 14 iunie 2001, Kvaerner (C‑191/99, Rec., p. I‑4447, punctul 30), și Hotărârea din 14 decembrie 2006, ASML (C‑283/05, Rec., p. I‑12041, punctele 16 și 22).
(48)
–	A se vedea considerentul (1) al Directivei 2004/38.
(49)
–	A se vedea considerentul (3) al Directivei 2004/38.
(50)
–	A se vedea propunerea de directivă menționată la nota de subsol 8.
(51)
–	A se vedea considerentul (23) al Directivei 2004/38.
(52)
–	Amintim că, în temeiul articolului 16 alineatul (3) din această directivă, dreptul de ședere permanentă se dobândește după o ședere neîntreruptă de cinci ani pe teritoriul statului membru gazdă.
(53)
–	A se vedea considerentul (24) al Directivei 2004/38.
(54)
–	A se vedea considerentul (2) al acestei directive.
(55)
–	A se vedea articolul 28 alineatul (1) și (2) din Directiva 2004/38.
(56)
–	A se vedea considerentul (27) al directivei amintite. A se vedea de asemenea Hotărârea Calfa, citată anterior (punctele 18 și 29).