62002CJ0174_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-174/02,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Hoge Raad der Nederlanden, bij beslissing van 8 maart 2002, ingekomen bij het Hof op 13 mei 2002, in de procedure
Streekgewest Westelijk Noord-Brabant
tegen
Staatssecretaris van Financiën,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, A. Rosas, K. Lenaerts, S. von Bahr en K. Schiemann (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
– Streekgewest Westelijk Noord-Brabant, vertegenwoordigd door H. Gilliams en P. H. L. M. Kuypers, advocaten,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster als gemachtigde,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Flett en H. van Vliet als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
4 maart 2004,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 93, lid 3, EG‑Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG), en strekt ertoe te bepalen wie zich op het uitvoeringsverbod van deze bepaling mag beroepen, en onder welke omstandigheden er een toereikend verband bestaat tussen een steunmaatregel en een heffing ter financiering van deze steunmaatregel, zodat het in die bepaling neergelegde verbod ook voor de heffing geldt.
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (territoriaal lichaam dat belast is met de inzameling van huishoudelijk afval; hierna: „Streekgewest”), en de Staatssecretaris van Financiën (hierna: „Staatssecretaris”). Streekgewest verzoekt de Staatssecretaris om teruggave van afvalstoffenbelasting die ingevolge artikel 18 van de Wet belastingen op milieugrondslag van 23 december 1994 (Stb. 1994, 923, 924 en 925; hierna: „WBM”) is betaald, welke belasting in strijd met het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag zou zijn geheven.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
3. Artikel 93, lid 3, van het Verdrag luidt:
„De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”
Bepalingen van nationaal recht
4. Overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag heeft de Nederlandse regering bij brief van 7 augustus 1992 bij de Commissie het voorstel voor de Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag aangemeld, dat in een gewijzigde versie later de WBM is geworden. Bij brief van 3 december 1992 heeft de Commissie de Nederlandse regering meegedeeld dat zij op 25 november 1992 had besloten geen bezwaar te maken tegen de in dit wetsvoorstel opgenomen steunmaatregelen. Deze beschikking is bekend gemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
van 24 maart 1993 (PB C 83, blz. 3).
5. Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel werd besloten tot enkele wijzigingen. Nadat deze bij brief van de Nederlandse regering van 6 december 1993 bij haar waren aangemeld, liet de Commissie bij brief van 13 april 1994 weten dat zij op 29 maart 1994 had besloten geen bezwaar te maken tegen de voorgenomen wijzigingen. Deze beschikking is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
van 4 juni 1994 (PB C 153, blz. 20).
6. Op 13 oktober 1994 werd bij het Nederlandse parlement een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de WBM in verband met het aanbrengen van een permanente aanpassing alsmede twee tijdelijke aanpassingen. Dat voorstel voorzag met betrekking tot de afvalstoffenbelasting in een verhoging van het tarief van 28,50 NLG tot 29,20 NLG per 1000 kg afvalstoffen en in de mogelijkheid van teruggave van afvalstoffenbelasting aan degene die ontinktingsresidu ter verwerking afgeeft en aan degene die kunststofrecyclingsafval afgeeft aan een afvalverwerkingsinrichting. Deze als “verfijningen” aangeduide maatregelen werden door de Nederlandse regering bij brief van 27 oktober 1994 bij de Commissie aangemeld.
7. Bij brief van 25 november 1994 wees de Commissie de Nederlandse regering erop dat de aanmelding onvolledig was, en stelde zij daarbij enige vragen. De Nederlandse regering beantwoordde deze vragen bij brief van 20 december 1994. Hierin berichtte de Nederlandse regering bovendien dat nog twee nieuwe steunmaatregelen in het wetsvoorstel waren opgenomen. Een van deze maatregelen bestond in een tijdelijke vrijstelling van de afvalstoffenbelasting voor reinigbare baggerspecie.
8.
De WBM, de daarbij behorende Invoeringswet alsmede de Wijzigingswet zijn door de Eerste Kamer der Staten‑Generaal op 21 december 1994 aangenomen. Bij koninklijk besluit van 23 december 1994 is het tijdstip van inwerkingtreding van de gewijzigde WBM bepaald op 1 januari 1995.
9. Nadat de Commissie was gebleken dat de WBM in de gewijzigde vorm per 1 januari 1995 in werking was getreden, heeft zij de Nederlandse regering bij brief van 25 januari 1995 meegedeeld dat zij de betrokken maatregelen als niet‑aangemelde steun beschouwde nu deze waren ingevoerd voordat de Commissie zich daarover had uitgelaten, en heeft zij deze regering onder meer om de volledige teksten van de WBM verzocht. De Commissie heeft zich pas na afloop van het litigieuze tijdvak van heffing uitgesproken. Bij faxbericht van 23 mei 1995, aangevuld bij brief van 3 juli 1995, heeft de Commissie te kennen gegeven dat er volgens haar geen sprake was van met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunelementen.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
10. Streekgewest is een lichaam met rechtspersoonlijkheid dat oorspronkelijk was opgericht door en onder zeggenschap stond van achttien gemeenten in de Nederlandse regio Westelijk Noord-Brabant. Sinds 1 januari 1997 is het aantal samenwerkende gemeenten hierin zeven. Streekgewest is belast met het ophalen van huishoudelijk afval en de afvoer ervan naar een verwerkingsinstallatie, die eveneens onder dit lichaam ressorteert. Over elke afgifte van afvalstoffen bij een verwerkingsinstallatie is belasting verschuldigd ingevolge artikel 18 van de WBM.
11. Streekgewest betaalde voor de periode 1 januari tot en met 31 januari 1995 een bedrag van 499 914 NLG aan afvalstoffenbelasting. Het maakte echter bezwaar tegen dit bedrag en verzocht om teruggave daarvan, welk verzoek bij besluit van de belastinginspecteur werd afgewezen. In beroep heeft het Gerechtshof te ’s‑Gravenhage een teruggave van 80 796,40 NLG verleend.
12. De Staatssecretaris heeft bij de Hoge Raad der Nederlanden beroep in cassatie tegen deze uitspraak ingesteld. Ook Streekgewest heeft beroep in cassatie ingesteld tegen de weigering van het Gerechtshof om teruggave van het volledige bedrag toe te kennen.
13. Van oordeel dat voor de beslechting van het hoofdgeding de uitlegging van artikel 93, lid 3, van het Verdrag noodzakelijk is, heeft de Hoge Raad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vragen:
„1) Kan alleen een beroep worden gedaan op het bepaalde in artikel 93, lid 3, slotzin, [van het Verdrag] […] door een justitiabele die als gevolg van een steunmaatregel wordt getroffen door vervalsing van grensoverschrijdende mededinging?
2) Moet in een geval waarin een steunmaatregel als bedoeld in artikel 93, lid 3, slotzin, [van het Verdrag] […] bestaat in vrijstelling van (waaronder te begrijpen vermindering van en tegemoetkoming in) een belasting waarvan de opbrengst in de algemene middelen vloeit, terwijl daarbij niet is voorzien in een opschorting van de vrijstelling hangende de aanmeldingsprocedure, reeds op grond van de omstandigheid dat de belastingheffing van degenen die geen vrijstelling genieten het middel is waardoor een begunstigend effect wordt bewerkstelligd, die belasting worden aangemerkt als een onderdeel van die steunmaatregel, zodat zolang de uitvoering van die steunmaatregel niet is toegestaan op grond van evenvermelde bepaling, het daarin neergelegde verbod eveneens van toepassing is op (de heffing van) die belasting?
3) Voor het geval de vorige vraag ontkennend beantwoord wordt: Moet in een geval waarin een verband[, zo]als [het feit dat een klein deel van de betrokken belasting (0,70 NLG per ton afvalstoffen) dient ter compensatie van de effecten van de in punt 6 van het onderhavige arrest bedoelde teruggaveregelingen] te onderkennen is tussen de verhoging van een bepaalde belasting waarvan de opbrengst in de algemene middelen vloeit, en een voorgenomen steunmaatregel in de zin van artikel 93, lid 3, slotzin, [van het Verdrag] […], de invoering van die verhoging worden aangemerkt als een (begin van) tot uitvoering brengen, in de zin van die bepaling, van die steunmaatregel? Zo de beantwoording van die vraag afhankelijk is van de intensiteit van dat verband, welke omstandigheden zijn daarbij dan van belang?
4) Indien het verbod tot uitvoering van de steunmaatregel ook de belasting treft, geldt dan dat een eindbeslissing van de Commissie waarbij de steunmaatregel verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt, niet tot gevolg heeft dat de ongeldigheid van de belasting achteraf wordt gedekt?
5) Indien het verbod tot uitvoering van de steunmaatregel ook de belasting treft, kan degene van wie de belasting wordt geheven zich daartegen met een beroep op de rechtstreekse werking van artikel 93, lid 3, [van het Verdrag] dan in rechte verzetten voor het volle bedrag van de belasting of slechts voor een gedeelte?
6) In het laatste geval, vloeien uit het gemeenschapsrecht specifieke eisen voort met betrekking tot de wijze waarop moet worden bepaald welk deel van de belasting onder het verbod van artikel 93, lid [3], slotzin, [van het Verdrag] valt?”
De eerste vraag
14. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een justitiabele die niet wordt getroffen door vervalsing van grensoverschrijdende mededinging als gevolg van een steunmaatregel, zich op artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag kan beroepen.
15. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vloeit uit de rechtstreekse werking van de laatste volzin van artikel 93, lid 3, van het Verdrag voort dat de directe toepasbaarheid van het daarin neergelegde uitvoeringsverbod zich uitstrekt tot iedere steunmaatregel die zonder aanmelding tot uitvoering is gebracht (zie arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 11; hierna: „arrest FNCE”).
16. Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat wanneer de wijze van financiering van de steun middels een heffing integrerend deel uitmaakt van de steunmaatregel, de gevolgen van de niet‑inachtneming door de nationale autoriteiten van het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag zich ook tot dit aspect van de steunmaatregel uitstrekken (arrest van 21 oktober 2003, Van Calster e.a., C‑261/01 en C‑262/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 52). In die omstandigheden volgt daaruit dat de nationale autoriteiten in beginsel gehouden zijn de in strijd met het gemeenschapsrecht geïnde heffingen terug te betalen (zie arrest van 14 januari 1997, Comateb e.a., C‑192/95–C‑218/95, Jurispr. blz. I-165, punt 20, en arrest Van Calster e.a., reeds aangehaald, punt 53).
17. Het staat aan de nationale rechter de rechten van de justitiabelen te beschermen tegen een eventuele miskenning, door de nationale autoriteiten, van het verbod om steunmaatregelen tot uitvoering te brengen. Wanneer de nationale rechter een dergelijke miskenning, die wordt aangevoerd door justitiabelen die zich daarop kunnen beroepen, vaststelt, moet hij daaruit overeenkomstig zijn nationale recht alle consequenties trekken (zie met name arrest FNCE, reeds aangehaald, punt 12, en arrest van 16 december 1992, Lornoy e.a., C‑17/91, Jurispr. blz. I-6523, punt 30).
18. Wat de nationale voorschriften inzake de procesbevoegdheid en het procesbelang van een justitiabele betreft, heeft het Hof geoordeeld dat die voorschriften ingevolge het gemeenschapsrecht niet mogen afdoen aan een doeltreffende rechterlijke bescherming bij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde toegekende rechten (arresten van 11 juli 1991, Verholen e.a., C-87/90–C-89/90, Jurispr. blz. I-3757, punt 24, en 11 september 2003, Safalero, C‑13/01, Jurispr. blz. I-8679, punt 50).
19. Een justitiabele kan er belang bij hebben zich voor de nationale rechter te beroepen op de rechtstreekse werking van het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag, niet alleen om de negatieve gevolgen ongedaan te laten maken van de door de onrechtmatige steunverlening teweeggebrachte concurrentievervalsing, maar ook om terugbetaling te verkrijgen van een heffing die in strijd met die bepaling was geïnd. In dit laatste geval doet de vraag of de justitiabele wordt geraakt door de concurrentievervalsing die het gevolg is van de steunmaatregel, niet ter zake voor de beoordeling van zijn procesbelang. Er dient enkel rekening te worden gehouden met het feit dat de justitiabele aan een heffing is onderworpen die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel die in strijd met het in deze bepaling neergelegde verbod tot uitvoering is gebracht.
20. Deze slotsom vindt bovendien haar rechtvaardiging in de doelstelling om de nuttige werking van het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag te waarborgen (zie inzonderheid arrest FNCE, reeds aangehaald, punt 16).
21. Op de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord dat artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag, aldus moet worden uitgelegd, dat een justitiabele die onderworpen is aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel en die in strijd met het uitvoeringsverbod van deze bepaling wordt geïnd, zich daarop kan beroepen, ongeacht of hij wordt geraakt door concurrentievervalsing als gevolg van de steunmaatregel.
De tweede en de derde vraag
22. De tweede en de derde vraag betreffen de omstandigheden waarin er een toereikend verband bestaat tussen een belasting en een steunmaatregel die bestaat in een vrijstelling van die belasting, met het gevolg dat het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag niet alleen geldt voor de steunmaatregel, maar ook voor de belasting. Deze twee vragen moeten samen worden onderzocht.
23. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag geldt voor een belasting wanneer de steunmaatregel in een vrijstelling van deze belasting bestaat. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen onder welke voorwaarden de bij wege van een belastingverhoging verrichte compensatie van het door de vrijstelling teweeggebrachte verlies in opbrengst een toereikend verband schept tussen de steun en de belasting, zodat het in deze bepaling neergelegde uitvoeringsverbod ook voor de belasting geldt.
24. Meteen dient te worden opgemerkt, zoals de advocaat-generaal in de punten 28 en 29 van zijn conclusie heeft gedaan, dat het Verdrag voorziet in een precieze afbakening van de stelsels betreffende enerzijds, in de artikelen 92 EG‑Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG), 93 van het Verdrag en 94 EG‑Verdrag (thans artikel 89 EG), staatssteun, en anderzijds, in de artikelen 101 EG‑Verdrag (thans, na wijziging, artikel 96 EG) en 102 EG‑Verdrag (thans artikel 97 EG), de distorsies die voortvloeien uit dispariteiten tussen wettelijke of bestuursrechtelijke re gelingen van de lidstaten, en met name hun belastingmaatregelen.
25. Heffingen vallen niet binnen de werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende staatssteun tenzij zij de wijze van financiering van een steunmaatregel vormen, zodat zij integrerend deel uitmaken van deze maatregel.
26. Om een heffing of een gedeelte van een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er krachtens de relevante nationale regeling noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd. Indien een dergelijk verband bestaat heeft de opbrengst van de heffing rechtstreekse invloed op de omvang van de steun en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest van 25 juni 1970, Frankrijk/Commissie, 47/69, Jurispr. blz. 487, punten 17, 20 en 21). Aldus heeft het Hof geoordeeld dat wanneer er een dergelijk verband bestaat tussen de steunmaatregel en de financiering ervan, de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde aanmelding van de steunmaatregel eveneens de wijze van financiering ervan dient te omvatten, opdat de Commissie haar onderzoek op basis van volledige informatie kan verrichten. Anders kan niet worden uitgesloten dat een steunmaatregel verenigbaar wordt verklaard die, indien de Commissie op de hoogte was geweest van de wijze van financiering ervan, niet verenigbaar had kunnen worden verklaard (arrest Van Calster e.a., reeds aangehaald, punten 49 en 50, en arrest van 15 juli 2004, Pearle e.a., C‑345/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).
27. In het hoofdgeding heeft de steun de vorm van een vrijstelling van de afvalstoffenbelasting. Het belastingvoordeel is door de betrokken lidstaat begrotingstechnisch weliswaar gecompenseerd door de verhoging van het tarief van de afvalstoffenbelasting van 28,50 NLG naar 29,20 NLG per 1000 kg afvalstoffen, doch deze omstandigheid is op zich niet toereikend om te bewijzen dat er tussen de heffing en het belastingvoordeel een dwingend verband bestaat.
28. Uit het verwijzingsarrest blijkt immers enerzijds dat de tekst van de WBM niet aantoont dat er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de afvalstoffenbelasting en de financiering van de belastingvrijstelling. Anderzijds heeft de opbrengst van deze belasting geen enkele invloed op de hoogte van de steun. De toepassing van de belastingvrijstelling en de omvang ervan zijn namelijk niet afhankelijk van de belastingopbrengst.
29. Op de tweede en de derde vraag moet dus worden geantwoord dat artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd dat het daarin neergelegde verbod slechts op een heffing van toepassing is indien er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de opbrengst van deze heffing en de betrokken steunmaatregel. Dat de steun wordt toegekend in de vorm van een belastingvrijstelling of dat het door deze vrijstelling teweeggebrachte verlies in opbrengst in het kader van de begroting van de betrokken lidstaat wordt gecompenseerd door een belastingverhoging, volstaat op zich niet om een dergelijk verband te doen ontstaan.
30. Gelet op het antwoord op de tweede en de derde vraag, behoeven de vierde, de vijfde en de zesde vraag niet te worden beantwoord.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
31. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 93, lid 3, laatste volzin, EG‑Verdrag (thans artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG) moet aldus worden uitgelegd, dat een justitiabele die onderworpen is aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel en die in strijd met het uitvoeringsverbod van deze bepaling wordt geïnd, zich daarop kan beroepen, ongeacht of hij wordt geraakt door concurrentievervalsing als gevolg van de steunmaatregel.
2) Artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag moet aldus worden uitgelegd dat het daarin neergelegde verbod slechts op een heffing van toepassing is indien er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de opbrengst van deze heffing en de betrokken steunmaatregel. Dat de steun wordt toegekend in de vorm van een belastingvrijstelling of dat het door deze vrijstelling teweeggebrachte verlies in opbrengst in het kader van de begroting van de betrokken lidstaat wordt gecompenseerd door een belastingverhoging, volstaat op zich niet om een dergelijk verband te doen ontstaan.