62010TJ0094_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T-94/10,
Rütgers Germany GmbH
s sedežem v Castrop-Rauxelu (Nemčija),
Rütgers Belgium NV
s sedežem v Zelzateju (Belgija),
Deza, a.s.
s sedežem v Valašskih Meziříčih (Češka republika),
Industrial Química del Nalón, SA
s sedežem v Oviedu (Španija),
Bilbaína de Alquitranes, SA
s sedežem v Luchana-Baracaldu (Španija),
ki so jih sprva zastopali K. Van Maldegem, R. Cana, odvetnika, in P. Sellar, solicitor, nato K. Van Maldegem in R. Cana,
tožeče stranke,
proti
Evropski agenciji za kemikalije (ECHA), ki jo zastopata M. Heikkilä in W. Broere, agenta, skupaj s J. Stuyckom, odvetnikom,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev delne ničnosti odločbe ECHA, objavljene 13. januarja 2010, o identifikaciji antracenskega olja (ES št. 292-602-7) kot snovi, ki v skladu s členom 59 Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije ter spremembi Direktive 1999/45/ES ter razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES (UL L 396, str. 1) izpolnjuje kriterije iz člena 57 te uredbe,
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi razširjeni senat),
v sestavi A. Dittrich (poročevalec), predsednik, F. Dehousse, sodnik, I. Wiszniewska-Białecka, sodnica, M. Prek in J. Schwarcz, sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. septembra 2012
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
1. Tožeče stranke, družbe Rütgers Germany GmbH, Rütgers Belgium NV, Deza a.s., Industrial Química del Nalón, SA in Bilbaína de Alquitranes, SA, so proizvajalke in dobaviteljice antracenskega olja (ES št. 292-602-7) v Evropski uniji.
2. Snov, na katero se nanaša ta zadeva, in sicer antracensko olje, je v skladu z vpisom v tabelah 3.1 in 3.2 v Prilogi VI k Uredbi (ES) št. 1272/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o razvrščanju, označevanju in pakiranju snovi ter zmesi, o spremembi in razveljavitvi direktiv 67/548/EGS in 1999/45/ES ter spremembi Uredbe (ES) št. 1907/2006 (UL L 353, str. 1) kompleksna kombinacija policikličnih aromatskih ogljikovodikov (v nadaljevanju: PAO), pridobljena iz premogovega katrana s približnim območjem destilacije med 300 °C in 400 °C ter sestoji predvsem iz fenantrena, antracena in karbazola. Ta snov spada med snovi z neznano ali spremenljivo sestavo, kompleksne reakcijske produkte ali biološke materiale (v nadaljevanju: snovi UVCB), ker je ni mogoče popolnoma opredeliti na podlagi njene kemične sestave. Antracensko olje se uporablja predvsem kot intermediat pri proizvodnji industrijskih saj, ki je pigment in utrjevalec pri proizvodih iz kavčuka, zlasti gume. Uporablja se tudi kot intermediat pri proizvodnji čistega antracena.
3. Antracensko olje je bilo z Direktivo Komisije 94/69/ES z dne 19. decembra 1994 o enaindvajseti prilagoditvi tehničnemu napredku Direktive Sveta 67/548/EGS o približevanju zakonov in drugih predpisov v zvezi z razvrščanjem, pakiranjem in označevanjem nevarnih snovi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 14, str. 3) vključeno v Prilogo I k Direktivi Sveta z dne 27. junija 1967 o približevanju zakonov in drugih predpisov v zvezi z razvrščanjem, pakiranjem in označevanjem nevarnih snovi (67/548/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 1, str. 27). Antracensko olje je bilo s to vključitvijo uvrščeno med rakotvorne snovi kategorije 2. Ta uvrstitev je bila prevzeta z Uredbo št. 1272/2008.
4. Zvezna republika Nemčija je 28. avgusta 2009 Evropski agenciji za kemikalije (ECHA) predložila dokumentacijo, ki jo je pripravila o identifikaciji antracenskega olja kot snovi, ki zaradi obstojnih, bioakumulativnih in strupenih lastnostih (v nadaljevanju: lastnosti PBT) ter zelo obstojnih in zelo bioakumulativnih lastnostih (v nadaljevanju: lastnosti vPvB) izpolnjuje kriterije iz člena 57(d) in (e) Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije ter spremembi Direktive 1999/45/ES ter razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES (UL L 396, str. 1), kakor je bila pozneje spremenjena med drugim z Uredbo št. 1272/2008.
5. ECHA je 31. avgusta 2009 na svoji spletni strani objavila obvestilo, s katerim je zainteresirane strani povabila, naj predložijo pripombe o dokumentaciji, pripravljeni v zvezi z antracenskim oljem, poleg tega pa je pristojne organe držav članic povabila, naj glede tega predložijo pripombe.
6. V tem postopku sta pripombe predložili med drugim sektorska skupina za kemikalije iz premoga, katere članice so bile tožeče stranke, in ECHA. ECHA je glede tega navedla, da je bilo antracensko olje uvrščeno med rakotvorne snovi in je zato izpolnjevalo kriterije iz člena 57(a) Uredbe št. 1907/2006.
7. ECHA je 16. novembra 2009, potem ko je prejela odgovor Zvezne republike Nemčije, dokumentacijo posredovala svojemu Odboru držav članic iz člena 76(1)(e) Uredbe št. 1907/2006. Ta odbor je 2. decembra 2009 dosegel soglasje o identifikaciji antracenskega olja kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost in izpolnjuje kriterije iz člena 57(a), (d) in (e) Uredbe št. 1907/2006.
8. ECHA je 7. decembra 2009 objavila sporočilo za medije, v katerem je naznanila, prvič, da je Odbor držav članic dosegel soglasje o identifikaciji petnajstih snovi vključno z antracenskim oljem kot snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, ker te snovi izpolnjujejo kriterije iz člena 57 Uredbe št. 1907/2006, in drugič, da bo seznam snovi, ki bodo morda vključene v Prilogo XIV k Uredbi št. 1907/2006 (v nadaljevanju: seznam snovi kandidatk), uradno posodobljen januarja 2010. Izvršni direktor ECHA je 22. decembra 2009 sprejel odločbo ED/68/20009, na podlagi katere je bil 13. januarja 2010 objavljen in posodobljen seznam snovi kandidatk v zvezi s temi petnajstimi snovmi.
9. Seznam snovi kandidatk, ki je vseboval med drugim antracensko olje, je bil na spletni strani ECHA objavljen 13. januarja 2010.
Postopek in predlogi strank
10. Tožeče stranke so 17. februarja 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile to tožbo, s katero so predlagale razglasitev delne ničnosti odločbe ECHA, objavljene 13. januarja 2010, s katero je bilo v skladu s členom 59 Uredbe št. 1907/2006 antracensko olje identificirano kot snov, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57 navedene uredbe (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
11. ECHA je z dopisom, ki ga je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 8. aprila 2010, predlagala, naj se ta zadeva na podlagi člena 50(1) Poslovnika Splošnega sodišča združi z zadevami Bilbaína de Alquitranes in drugi proti ECHA (T-93/10), Cindu Chemicals in drugi proti ECHA (T-95/10) in Rütgers Germany in drugi proti ECHA (T-96/10). Predsednik osmega senata Splošnega sodišča je 10. maja 2010 po opredelitvi tožečih strank glede tega odločil, da se te zadeve za pisni postopek ne združijo, odločitev glede predloga za združitev za ustni postopek in končno odločbo pa je pridržal.
12. ECHA je 23. junija 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča z ločeno vlogo vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika.
13. Kraljevina Danska je z dopisom, vpisanim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 3. junija 2010, predlagala intervencijo v podporo predlogom ECHA. Predsednik osmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 6. julija 2010 po zaslišanju glavnih strank predlogu ugodil. Kraljevina Danska je z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 23. avgusta 2010, umaknila intervencijo v tem postopku.
14. Tožeče stranke so 23. avgusta 2010 podale stališča glede ugovora nedopustnosti.
15. Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v sedmi senat, zato je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
16. Splošno sodišče je s sklepom z dne 30. marca 2011 to zadevo v skladu s členom 51(1) Poslovnika predložilo sedmemu razširjenemu senatu.
17. S sklepom Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 3. maja 2011 je bil ugovor nedopustnosti združen z odločanjem o vsebini, odločitev o stroških pa je bila pridržana.
18. Splošno sodišče (sedmi razširjeni senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca začelo ustni postopek.
19. Ta zadeva ter zadeve Bilbaína de Alquitranes in drugi proti ECHA (T-93/10), Cindu Chemicals in drugi proti ECHA (T-95/10) in Rütgers Germany in drugi proti ECHA (T-96/10) so bile s sklepom predsednika sedmega razširjenega senata Splošnega sodišča z dne 20. junija 2012 na podlagi člena 50(1) Poslovnika združene za ustni postopek.
20. Tožeče stranke so z dopisom z dne 30. avgusta 2012 podale stališča o poročilu za obravnavo.
21. Stranke so na obravnavi 13. septembra 2012 ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča. Stranke so se med drugim opredelile glede dopustnosti drugega tožbenega razloga, in sicer kršitve člena 59(5) in (7) Uredbe št. 1907/2006.
22. Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
– tožbo razglasi za dopustno in utemeljeno;
– izpodbijano odločbo v delu, v katerem se nanaša na antracensko olje, razglasi za nično;
– ECHA naloži plačilo stroškov.
23. ECHA Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo razglasi za nedopustno ali vsaj neutemeljeno;
– tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Pravo
24. Pred vsebinsko obravnavo zadeve je treba odgovoriti na vprašanja, ki jih je ECHA zastavila v zvezi z ugovorom nedopustnosti.
Ugovor nedopustnosti tožbe
25. Razlogi za nedopustnost, ki jih navaja ECHA, so narava izpodbijane odločbe, neobstoj neposrednega nanašanja na tožeče stranke in to, da se izpodbijana odločba, ki naj ne bi bila predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, na tožeče stranke ne nanaša posamično.
Narava izpodbijane odločbe
26. ECHA v bistvu navaja, da so tožeče stranke, sklicujoč se na soglasje v Odboru držav članic pri ECHA, doseženo 2. decembra 2009, izpodbijale pripravljalni akt, ki nima pravnega učinka za tretje osebe v smislu člena 263, prvi odstavek, drugi stavek, PDEU. Po mnenju ECHA je akt, ki ima morda pravni učinek, objava posodobljenega seznama snovi kandidatk na spletni strani ECHA v skladu s členom 59(10) Uredbe št. 1907/2006.
27. V skladu s členom 263, prvi odstavek, drugi stavek, PDEU se lahko tožba vloži zoper akte, ki jih sprejmejo organi, uradi ali agencije Unije in imajo pravne učinke za tretje osebe.
28. V skladu z ustaljeno sodno prakso se tožba za razglasitev ničnosti lahko vloži zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi ali agencije Unije in ki imajo pravni učinek, in sicer ne glede na njihovo naravo ali obliko (sodba Sodišča z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu, 22/70, Recueil, str. 263, točka 42; glej tudi sodbo Sodišča z dne 24. novembra 2005 v združenih zadevah Italija proti Komisiji, C-138/03, C-324/03 in C-431/03, ZOdl., str. I-10043, točka 32, in sklep Splošnega sodišča z dne 14. julija 2008 v zadevi Espinosa Labella in drugi proti Komisiji, T-322/06, neobjavljen v ZOdl., točka 25 in navedena sodna praksa).
29. Kadar gre za akte ali odločitve, sprejete po večstopenjskem postopku, zlasti na koncu internega postopka, so akti, zoper katere je mogoče vložiti ničnostno tožbo, načeloma le ukrepi, s katerimi se na koncu postopka dokončno določi stališče zadevne institucije, organa, urada ali agencije Unije. Iz tega je razvidno, da predhodni ali izključno pripravljalni ukrepi ne morejo biti predmet ničnostne tožbe (sodba Sodišča z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 10; glej tudi sodbo Splošnega Sodišča z dne 19. januarja 2010 v združenih zadevah Co-Frutta proti Komisiji, T-355/04 in T-446/04, ZOdl., str. II-1, točka 33 in navedena sodna praksa).
30. Poudariti je treba, da postopek iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006, v katerem se identificirajo snovi, na katere se nanaša člen 57 te uredbe, poteka v več stopnjah.
31. Potem ko se začne postopek identifikacije snovi in ECHA da dokumentacijo za snov na voljo državam članicam, na svoji spletni strani pa objavi obvestilo, s katerim vse zainteresirane strani povabi, naj ji predložijo pripombe (člen 59, od (2) do (4), Uredbe št. 1907/2006), lahko države članice, ECHA in vse zainteresirane strani predložijo pripombe glede opredelitve snovi v dokumentaciji (člen 59(4) in (5) te uredbe). Če so tako kot v obravnavanem primeru podane pripombe, ECHA predloži dokumentacijo Odboru držav članic, in če ta doseže soglasje o identifikaciji, vključi ECHA to snov na seznam snovi kandidatk (člen 59(7) in (8) te uredbe). Takoj ko je odločitev o vključitvi snovi sprejeta, ECHA objavi in posodobi seznam snovi kandidatk na svoji spletni strani (člen 59(10) iste uredbe).
32. V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da se tožeče stranke niso sklicevale le na soglasje Odbora držav članic pri ECHA, ki je bilo doseženo 2. decembra 2009 in s katerim je bilo antracensko olje identificirano kot snov, ki i zpolnjuje kriterije iz člena 57 Uredbe št. 1907/2006, temveč tudi na objavo na spletni strani ECHA z dne 13. januarja 2010 in kodo ED/68/2009, ki je bila koda odločbe izvršnega direktorja ECHA o vključitvi navedene snovi na seznam snovi kandidatk, ki je bil 13. januarja 2010 objavljen na spletni strani, čeprav tožeče stranke za zadnje dejstvo niso vedele. Tožeče stranke so torej nedvomno izpodbijale odločbo ECHA o identifikaciji antracenskega olja kot snovi, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57 Uredbe št. 1907/2006, katere vsebino je na podlagi soglasja z dne 2. decembra 2009 določil Odbor držav članic pri ECHA in ki jo je izvršil izvršni direktor ECHA, ki je odredil vključitev te snovi na seznam snovi kandidatk, ki je bil 13. januarja 2010 v skladu s členom 59 navedene uredbe v celoti objavljen na spletni strani. Tožeče stranke so s sklicevanjem na različico seznama, ki je bila objavljena 13. januarja 2010 na spletni strani ECHA, na soglasje njenega Odbora držav članic iz leta 2009 in na kodo ED/68/2009 nedvoumno opredelile predmet spora. Ugovor, ki temelji na tem, da gre pri soglasju Odbora držav članic pri ECHA za pripravljalni dokument, je treba torej zavrniti.
33. Akt identifikacije snovi, ki izhaja iz postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006, ima zavezujoč pravni učinek za tretje osebe v smislu člena 263, prvi odstavek, drugi stavek, PDEU. Povzroča namreč zlasti obveznost sporočanja informacij iz členov 7(2), 31(1)(c) in (3)(b) ter 33(1) in (2) navedene uredbe. Te določbe se nanašajo na snovi, identificirane v skladu s členom 59(1) te uredbe, in snovi, ki so naštete ali omenjene na seznamu, sestavljenem v skladu s členom 59(1) te uredbe. Torej določajo pravne obveznosti, ki izhajajo iz akta, sprejetega v postopku iz člena 59 te uredbe.
34. Glede na navedeno je treba ugovor nedopustnosti, ki temelji na naravi izpodbijane odločbe, zavrniti.
Neposredno nanašanje na tožeče stranke
35. ECHA trdi, da tožba ni dopustna, ker se izpodbijana odločba na tožeče stranke ne nanaša neposredno.
36. Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbo zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
37. V obravnavanem primeru ni sporno, da izpodbijana odločba ni naslovljena na tožeče stranke, zato te niso naslovnice tega akta. Tožeče stranke lahko v tem položaju v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU vložijo ničnostno tožbo zoper navedeni akt, samo če se ta med drugim neposredno nanaša nanje.
38. Kar zadeva neposredno nanašanje, ta pogoj v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredni učinek na pravni položaj posameznika, in drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so odgovorni za njegovo izvršitev, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvršitev samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (sodbe Sodišča z dne 5. maja 1998 v zadevi Dreyfus proti Komisiji, C-386/96 P, Recueil, str. I-2309, točka 43; z dne 29. junija 2004 v zadevi Front national proti Parlamentu, C-486/01 P, ZOdl., str. I-6289, točka 34, in z dne 10. septembra 2009 v združenih zadevah Komisija proti Ente per le Ville Vesuviane in Ente per le Ville Vesuviane proti Komisiji, C-445/07 P in C-455/07 P, ZOdl., str. I-7993, točka 45).
39. Na prvem mestu, glede trditve tožečih strank, da se izpodbijana odločba nanje neposredno nanaša zato, ker je njihov pravni položaj prizadet s členom 31(9)(a) Uredbe št. 1907/2006, je treba navesti, da se ta odločba nanaša na posodobitev varnostnega lista, katerega izpolnitev je predvidena v odstavku 1 navedenega člena. Člen 31(1), od (a) do (c), Uredbe št. 1907/2006 določa, da morajo dobavitelji snovi njenemu prejemniku dostaviti varnostni list, kadar snov izpolnjuje kriterije za razvrstitev kot nevarne snovi v skladu z Direktivo 67/548, kadar ima snov lastnosti PBT ali vPvB v skladu s kriteriji iz Priloge XIII k navedeni uredbi ali kadar je snov iz razlogov, ki niso navedeni zgoraj, vključena na seznam, sestavljen v skladu s členom 59(1) Uredbe št. 1907/2006. Člen 31(9)(a) te uredbe v zvezi s tem določa, da morajo dobavitelji posodobiti varnostni list, takoj ko so na voljo nove informacije, ki lahko vplivajo na ukrepe za obvladovanje tveganja, ali nove informacije o nevarnostih.
40. V obravnavanem primeru ni sporno, da bi morale tožeče stranke, ki so dobavitelji snovi, kakor so opredeljeni v členu 3, točka 32, Uredbe št. 1907/2006, prejemniku zadevne snovi v skladu s členom 31(1)(a) navedene uredbe dostaviti varnostni list, ko ta snov izpolnjuje kriterije za razvrstitev kot nevarne snovi v skladu z Direktivo 67/548. Antracensko olje je bilo namreč z Direktivo 94/69 uvrščeno med rakotvorne snovi kategorije 2 (glej točko 3 zgoraj).
41. Sporno pa je, kakor navajajo tožeče stranke, da je identifikacija antracenskega olja na podlagi postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, ker ima lastnosti PBT in vPvB, nova informacija v smislu člena 31(9)(a) navedene uredbe, zaradi katere nastane obveznost iz te določbe, in sicer posodobitev varnostnega lista, tako da izpodbijana odločba učinkuje neposredno na pravni položaj tožečih strank.
42. Člen 31(1) Uredbe št. 1907/2006 glede varnostnega lista določa, da mora biti izpolnjen v skladu s Prilogo II k navedeni uredbi. V skladu s to prilogo, ki vsebuje navodila za pripravo varnostnih listov, morajo ti varnostni listi zagotavljati mehanizem za prenos ustreznih varnostnih informacij o razvrščenih snoveh vzdolž dobavne verige do neposrednih nadaljnjih uporabnikov. Namen te priloge je zagotoviti skladnost in pravilnost vsebine vsake obvezne postavke iz člena 31(6) Uredbe št. 1907/2006, zaradi česar bodo tako pripravljeni varnostni listi uporabnikom omogočili sprejetje nujnih ukrepov v zvezi z varovanjem zdravja ljudi in varnosti na delovnem mestu ter varstvom okolja.
43. Po mnenju tožečih strank je identifikacija antracenskega olja na podlagi postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, ker ima lastnosti PBT in vPvB, nova informacija v smislu člena 31(6), točka 2 (ugotovitve o nevarnih lastnostih), točka 3 (sestava/informacije o sestavinah) in točka 15 (zakonsko predpisane informacije), Uredbe št. 1907/2006.
44. Kar zadeva člen 31(6), točka 2, Uredbe št. 1907/2006 (ugotovitve o nevarnih lastnostih), je treba v rubriki 2 v skladu s točko 2 Priloge II k Uredbi št. 1907/2006 navesti razvrstitev snovi, ki izhaja iz uporabe pravil o razvrščanju iz Direktive 67/548. Nevarnosti, ki jih snov predstavlja za človeka in okolje, morajo biti navedene jasno in jedrnato.
45. Ni sporno, da snov, ki ima lastnosti PBT in vPvB, pomeni nevarnost za okolje. Vendar po mnenju ECHA taka nevarnost ne izhaja iz izpodbijane odločbe, temveč iz intrinzičnih lastnosti te snovi, ki bi jih tožeče stranke morale oceniti in ki bi jih torej morale poznati pred sprejetjem izpodbijane odločbe.
46. V zvezi s tem je treba poudariti, da točka 2 Priloge II k Uredbi št. 1907/2006 glede ugotovitev o nevarnih lastnostih, ki ustrezajo razvrstitvi snovi v smislu Direktive 67/548, napotuje na uporabo pravil o razvrščanju snovi iz te direktive, in sicer pravnih pravil Unije. Kar torej zadeva rakotvorne lastnosti snovi, kot so navedene v členu 57(a) Uredbe št. 1907/2006, morajo biti te lastnosti in nevarnosti, ki izhajajo iz njih, navedene v varnostnem listu, če je bila snov po pravilih o razvrščanju iz Direktive 67/548 uvrščena med rakotvorne snovi. V obravnavanem primeru tožeče stranke ne izpodbijajo dejstva, da morajo biti rakotvorne lastnosti antracenskega olja in nevarnosti, ki izhajajo iz teh lastnosti, navedene v varnostnem listu in da so razlog, iz katerega morajo tožeče stranke tak list dostaviti.
47. Kar zadeva lastnosti PBT in vPvB snovi, kot so navedene v členu 57(e) in (d) Uredbe št. 1907/2006, so bili kriteriji za njihovo identifikacijo določeni v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/2006. Za identifikacijo snovi v skladu s členom 59 navedene uredbe kot snovi, ki zaradi svojih lastnosti PBT in vPvB vzbuja veliko zaskrbljenost, morajo torej biti uporabljeni kriteriji iz Priloge XIII k tej uredbi. Torej se v postopku identifikacije ugotavljajo lastnosti PBT in vPvB snovi, kar je bilo pojasnjeno tudi v zapisniku delavnice ECHA o seznamu snovi kandidatk in avtorizaciji kot instrumentih obvladovanja tveganja, ki je potekala 21. in 22. januarja 2009, v skladu s katerim je vključitev na seznam snovi kandidatk glavni mehanizem za identifikacijo snovi PBT in vPvB. Identifikacija lastnosti PBT in vPvB snovi je torej odvisna od uporabe pravil prava Unije, in sicer v obravnavanem primeru od uporabe kriterijev iz Priloge XIII k Uredbi št. 1907/2006. Zato morajo biti lastnosti PBT in vPvB antracenskega olja in nevarnosti, ki iz njih izhajajo, ob upoštevanju, da so bile z izpodbijano odločbo te lastnosti določene na podlagi teh kriterijev, zaradi te odločbe navedene na varnostnem listu. V obravnavani zadevi gre za primer, ki je enakovreden uvrstitvi snovi po pravilih iz Direktive 67/548 in v katerem obveznost vključitve te uvrstitve in nevarnosti, ki izhajajo iz razvrščenih lastnosti, na varnostni list, jasno izhaja iz točke 2 Priloge II k Uredbi št. 1907/2006.
48. Glede trditve ECHA, da nevarnost zadevne snovi izhaja iz njenih intrinzičnih lastnosti, ki bi jih tožeče stranke morale oceniti in ki bi jih torej morale poznati pred sprejetjem izpodbijane odločbe, je treba po eni strani poudariti, da se ECHA sklicuje na razpravo v podskupini Evropskega urada za kemikalije (ECB) o vprašanju, ali je zadevna snov izpolnjevala kriterije PBT in vPvB. Vendar čeprav nevarnosti snovi izhajajo iz njenih intrinzičnih lastnosti, morajo biti ocenjene in ugotovljene po pravnih pravilih, ki so določena. ECHA v okviru trditev o razpravi v navedeni podskupini ni navedla pravnih pravil, ki so tej podskupini omogočila določiti lastnosti PBT in vPvB. Poleg tega ECHA ne trdi, da so bili zaključki te podskupine za tožeče stranke zavezujoči. Nasprotno, tožeče stranke trdijo, da o lastnostih PBT in vPvB antracenskega olja ni nikoli potekala razprava. Po drugi strani ECHA trdi, da bi tožeče stranke morale oceniti intrinzične lastnosti antracenskega olja in bi zato morale poznati lastnosti PBT in vPvB te snovi. Tožeče stranke pa, kot je razvidno iz spisa in kot so potrdile na obravnavi, izpodbijajo ravno lastnosti PBT in vPvB antracenskega olja. V okviru svoje evalvacije antracenskega olja torej niso ugotovile, da ima ta snov lastnosti PBT in vPvB.
49. Glede na rubriko 2 (ugotovitve o nevarnih lastnostih) v varnostnem listu je bila zato identifikacija antracenskega olja na podlagi postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, ker ima lastnosti PBT in vPvB, nova informacija, ki je uporabnikom omogočila sprejetje ukrepov v zvezi z varovanjem zdravja ljudi in varnosti na delovnem mestu ter varstvom okolja. Ta identifikacija je bila torej nova informacija, ki bi lahko vplivala na ukrepe za obvladovanje tveganja, ali nova informacija o nevarnostih v smislu člena 31(9)(a) Uredbe št. 1907/2006, tako da so bile tožeče stranke dolžne posodobiti zadevne varnostne liste. Torej ima izpodbijana odločba zaradi v njej navedene obveznosti neposredni učinek na pravni položaj tožečih strank, ne da bi bilo treba proučiti rubriki 3 (sestava/informacije o sestavinah) in 15 (zakonsko predpisane informacije) iz varnostnega lista (glej glede rubrike 15 sklepa Splošnega sodišča z dne 21. septembra 2011 v zadevi Etimine in Etiproducts proti ECHA, T-343/10, ZOdl., str. II-6611, točke od 33 do 36, in v zadevi Borax Europe proti ECHA, T-346/10, ZOdl., str. II-6629, točke od 34 do 37).
50. Na drugem mestu, glede trditve tožečih strank, da se izpodbijana odločba nanje neposredno nanaša, ker naj bi na njihov pravni položaj vplival člen 34(a) Uredbe št. 1907/2006, je treba opozoriti, da mora v skladu s tem členom vsak udeleženec dobavne verige snovi naslednjemu udeležencu ali distributerju, ki je v dobavni verigi na višji stopnji, sporočiti nove informacije o nevarnih lastnostih, ne glede na zadevne uporabe.
51. Ker je identifikacija antracenskega olja zaradi njegovih lastnosti PBT in vPvB kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, z izpodbijano odločbo zajemala nove informacije o nevarnih lastnostih antracenskega olja (glej točke od 47 do 49 zgoraj), povzroči obveznost sporočanja informacij iz člena 34(a) Uredbe št. 1907/2006. Torej ima izpodbijana odločba zaradi obveznosti iz te določbe tudi neposredni učinek na pravni položaj tožečih strank.
52. Izpodbijana odločba se zato na tožeče stranke nanaša neposredno. Ta razlog za nedopustnost je tako treba zavrniti.
Pojem predpisa, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, in posamično nanašanje na tožeče stranke
53. ECHA trdi, da tožba ni dopustna, ker izpodbijana odločba ni predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, in da zato pogoj posamičnega nanašanja na tožeče stranke ni izpolnjen.
54. Ta ničnostna tožba je v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU dopustna le, če je izpodbijana odločba predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, ali če se izpodbijana odločba na tožeče stranke nanaša posamično.
55. ECHA glede vprašanja, ali je izpodbijana odločba predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, v bistvu navaja, da akti, ki jih sprejme, niso predpisi. Izvajanje pristojnosti za sprejemanje predpisov na podlagi Uredbe št. 1907/2006 naj bi bilo omejeno na Komisijo. Poleg tega naj bi bila identifikacija snovi le pripravljalni akt za morebitno prihodnjo odločbo Komisije o vključitvi te snovi v Prilogo XIV k tej uredbi.
56. Na prvem mestu je treba glede vprašanja, ali je izpodbijana odločba predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, opozoriti, da je treba pojem predpisa v smislu te določbe razumeti tako, da zajema vse splošne akte razen zakonskih aktov (sodba Splošnega sodišča z dne 25. oktobra 2011 v zadevi Microban International in Microban (Europe) proti Komisiji, T-262/10, ZOdl., str. II-7697, točka 21).
57. V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je izpodbijana odločba splošna, ker se nanaša na objektivno določene položaje in ima pravni učinek za skupino oseb, določenih na splošno in abstraktno, in sicer zlasti za vse fizične ali pravne osebe, ki spadajo na področje uporabe členov 31(9)(a) in 34(a) Uredbe št. 1907/2006.
58. Poleg tega izpodbijana odločba ni zakonodajni akt, ker ni bila sprejeta niti po rednem niti po posebnem zakonodajnem postopku v smislu člena 289, od (1) do (3), PDEU. Izpodbijana odločba je namreč akt ECHA, sprejet na podlagi člena 59 Uredbe št. 1907/2006 (glej v tem smislu sklep Splošnega sodišča z dne 4. junija 2012 v zadevi Eurofer proti Komisiji, T-381/11, točka 44).
59. Izpodbijana odločba je torej predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
60. V nasprotju s tem, kar trdi ECHA, člen 263, četrti odstavek, PDEU ne določa, da ima le Komisija pristojnost za sprejemanje predpisov, ki je potrebna za sprejetje takega akta. Trditve ECHA v zvezi s tem nikakor niso podprte s Pogodbo DEU. Člen 263, prvi odstavek, PDEU namreč izrecno omenja nadzor zakonitosti aktov organov, uradov in agencij Unije s pravnim učinkom za tretje osebe. Namen avtorjev Pogodbe DEU je torej bil, da sodišče Unije načeloma opravlja sodni nadzor tudi nad akti ECHA kot agencije Unije.
61. Dalje, v nasprotju s tem, kar trdi ECHA, njena naloga iz člena 75(1) Uredbe št. 1907/2006, in sicer upravljanje ter v nekaterih primerih izvajanje tehničnih, znanstvenih in upravnih vidikov Uredbe št. 1907/2006 in zagotavljanje usklajenosti v Uniji, ne izključuje pristojnosti za sprejemanje predpisov. Glede tega je treba poudariti, da ECHA priznava, da akti, ki jih je sprejela, lahko povzročijo pravne obveznosti za tretje osebe, vendar le v omejenem obsegu.
62. Sicer pa sta v okviru postopka identifikacije iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 predvidena dva postopka, če so predložene pripombe glede predlagane identifikacije snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost. Po prvem postopku ECHA predloži dokumentacijo svojemu Odboru držav članic in ta doseže soglasje o identifikaciji (člen 59(7) in (8) navedene uredbe). Po drugem, če soglasja v Odboru držav članic ni, sprejme odločbo o identifikaciji zadevne snovi Komisija v skladu s postopkom iz člena 133(3) Uredbe št. 1907/2006, ki napotuje na regulativni postopek iz člena 5 Sklepa Sveta z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (1999/468/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124) (člen 59(9) te uredbe). Iz primerjave teh dveh postopkov je razvidno, da v prvem soglasje v Odboru držav članic ustreza odločbi Komisije o identifikaciji snovi, sprejete v drugem postopku. Ni pa mogoče trditi, da medtem ko je odločba, sprejeta ob sodelovanju Komisije, predpis, odločba, ki se sprejme brez sodelovanja Komisije, ki ima enako vsebino in učinek, pa ni tak akt.
63. Odločba Komisije v skladu s členom 58 Uredbe št. 1907/2006, da se snov vključi v Prilogo XIV k tej uredbi, ima za uporabnike snovi sicer hujše pravne posledice, in sicer prepoved dajanja v promet brez dovoljenja, kot so tiste, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe, in sicer med drugim obveznost sporočanja informacij. Vendar ta ugotovitev ne more pomeniti, da izpodbijana odločba nima pravnih posledic. Nasprotno, obveznost sporočanja informacij, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, je ena od posledic odgovornosti obvladovanja tveganja v zvezi s snovmi, ki bi morala veljati za celotno dobavno verigo, kakor je navedeno v uvodni izjavi 56 Uredbe št. 1907/2006. Torej je treba trditve ECHA o tem zavrniti.
64. Na drugem mestu je treba glede vprašanja, ali izpodbijana odločba potrebuje izvedbene ukrepe, poudariti, da identifikacija zadevne snovi na podlagi postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, povzroči obveznost tožečih strank, da sporočijo informacije, ne da bi bili potrebni še drugi ukrepi (glej točko 33 zgoraj). Izpodbijana odločba zato ne potrebuje nobenega izvedbenega ukrepa.
65. Natančneje, naslednja faza v postopku avtorizacije, ki zajema vključitev snovi kandidatk po prednostnem redu v Prilogo XIV k Uredbi št. 1907/2006, to je na seznam snovi, ki so predmet avtorizacije, ni izvedbeni ukrep izpodbijane odločbe. Končanje postopka identifikacije namreč povzroči obveznost zagotoviti lastne informacije, ki niso odvisne od naslednjih faz postopka avtorizacije.
66. Torej je izpodbijana odločba predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, tako da je treba ta razlog za nedopustnost zavrniti, ne da bi bilo treba proučiti, ali se posamično nanaša na tožeče stranke.
67. Glede na vse navedeno ugovor nedopustnosti ni utemeljen. Ta tožba je torej dopustna.
Vsebinska presoja
68. V utemeljitev te tožbe je navedenih pet razlogov. Pri prvih dveh gre za kršitev postopkovnih zahtev iz člena 59(3), (5) in (7) Uredbe št. 1907/2006 in Priloge XV k tej uredbi. Pri preostalih treh gre za kršitev načela enakega obravnavanja, napako pri presoji ali napačno uporabo prava o identifikaciji snovi na podlagi njenih sestavin kot snovi, ki ima lastnosti PBT ali vPvB, in kršitev načela sorazmernosti.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 59(3) Uredbe št. 1907/2006 in Priloge XV k tej uredbi
69. Tožeče stranke navajajo, da Zvezna republika Nemčija v nasprotju s tem, kar je določeno v členu 59(3) Uredbe št. 1907/2006 in točki II(2) Priloge XV k tej uredbi, v svoji dokumentaciji o antracenskem olju ni navedla informacij o nadomestnih snoveh, čeprav so jo tožeče stranke obvestile, da take snovi, in sicer zmesi na osnovi nafte, obstajajo. ECHA naj bi to dokumentacijo sprejela, ne da bi bile nadomestne snovi identificirane. Po mnenju tožečih strank ni mogoče izključiti, da če te nepravilnosti ne bi bilo in če bi bilo dejstvo, da tudi nadomestne snovi vsebujejo sestavine PBT, znano, izpodbijana odločba ne bi bila sprejeta in bi bil sprožen drug postopek.
70. Glede tega je treba poudariti, da se lahko postopek identi fikacije v skladu s členom 59(3) Uredbe št. 1907/2006 začne na predlog države članice, ki lahko za snovi, ki po njenem mnenju izpolnjujejo kriterije iz člena 57, pripravi dokumentacijo v skladu s Prilogo XV k navedeni uredbi in jo pošlje ECHA. V zvezi z dokumentacijo o identifikaciji snovi, ki ima lastnosti PBT ali vPvB, točka II(2) Priloge XV k tej uredbi pod naslovom „Informacije o izpostavljenosti, alternativnih snoveh in tveganjih“ določa, da se „[z]agotovijo […] razpoložljive informacije o uporabi in izpostavljenosti ter informacije o alternativnih snoveh in tehnikah“.
71. Glede dokumentacije o antracenskem olju ni sporno, da je Zvezna republika Nemčija v delu dokumentacije o nadomestnih snoveh navedla „informacije niso na voljo“.
72. Besedilo točke II(2) Priloge XV k Uredbi št. 1907/2006 sicer razlikuje med obveznostjo zagotoviti „razpoložljive informacije o uporabi in izpostavljenosti“ in „informacije o alternativnih snoveh in tehnikah“. Kljub temu lahko država članica navede samo informacije, ki jih ima na voljo. Navedba Zvezne republike Nemčije, da ni na voljo nobenih informacij, se nanaša na obstoj nadomestnih snovi, ki bi tej državi članici omogočile, da izpolni formalno obveznost, da se opredeli do nadomestnih snovi.
73. Nikakor pa v dopisu, ki ga je pristojnim nemškim organom 17. julija 2009 poslala sektorska skupina za kemikalije iz premoga, katere članice so bile tožeče stranke, niso bile navedene nadomestne snovi. Ta skupina je nemške organe pozvala, naj sprejmejo „bolj uravnotežen pristop, ki ne bo kaznoval le enega industrijskega sektorja“, in menila, „da je znano, da tudi veliko frakcij nafte vsebuje antracen“. Ta dopis se torej nanaša na snovi, ki so po navedbah te skupine podobno nevarne kot antracensko olje, in ne na snovi, ki se lahko uporabijo kot nadomestne, ker jih je mogoče uporabiti namesto antracenskega olja za opravljanje enake funkcije. Nazadnje je treba poudariti, da je treba točko II(2) Priloge XV k Uredbi št. 1907/2006 glede na člen 60(5) te uredbe razlagati tako, da se nanaša na primerne nadomestne snovi, tega pogoja pa zmesi na osnovi nafte zaradi vsebnosti antracena ne izpolnjujejo.
74. To kaže, da so bile postopkovne zahteve iz člena 59(3) navedene uredbe spoštovane.
75. Tudi če se domneva, da je v obravnavanem primeru prišlo do nepravilnosti zaradi nespoštovanja člena 59(3) Uredbe št. 1907/2006, bi to povzročilo razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe le, če bi bilo dokazano, da bi imela navedena odločba, če te nepravilnosti ne bi bilo, drugačno vsebino (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 15. decembra 2005 v zadevi Grčija proti Komisiji, C-86/03, ZOdl., str. I-10979, točka 42).
76. Tožeče stranke v zvezi s tem trdijo, da ni mogoče izključiti, da če ne bi bilo te nepravilnosti in če bi bilo znano dejstvo, da tudi nadomestne snovi vsebujejo sestavine PBT, izpodbijana odločba ne bi bila sprejeta in da bi bil sprožen drugačen postopek.
77. Toda v obravnavanem primeru ne gre za to. Vsebina izpodbijane odločbe je namreč identifikacija antracenskega olja kot snovi, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57(a), (d) in (e) Uredbe št. 1907/2006. Iz identifikacijskega postopka iz člena 59 navedene uredbe pa ne izhaja, da so informacije o nadomestnih snoveh pomembne za rezultat tega postopka. Kriteriji iz člena 57(a), (d) in (e) te uredbe nikakor ne omenjajo obstoja ali neobstoja nadomestnih snovi. Nasprotno, za opredelitev neke snovi kot snovi, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57(d) in (e) te uredbe, zadostuje, da izpolnjuje upoštevne kriterije za identifikacijo snovi kot snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, ki so našteti v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/2006. Vendar se, čeprav vsebuje ta priloga veliko kriterijev, ki morajo biti izpolnjeni, nobeden od njih ne nanaša na nadomestne snovi. Torej ni dokazano, da bi obstoj informacij o nadomestnih snoveh lahko vplival na vsebino izpodbijane odločbe o identifikaciji antracenskega olja kot snovi, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57(d) in (e) navedene uredbe. To velja tudi za primer v zvezi z identifikacijo te snovi kot snovi, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57(a) te uredbe. Kriteriji za razvrstitev kot rakotvorne snovi so namreč v Direktivi 67/548. Uvrstitev antracenskega olja med rakotvorne snovi je že bila opravljena z Direktivo 94/69 (glej točko 3 zgoraj).
78. Poleg tega je treba navesti, da so informacije o nadomestnih snoveh pomembne zlasti za nadaljevanje postopka avtorizacije, v katerem je identifikacije snovi v skladu s členom 59 Uredbe št. 1907/2006 le prva faza. V skladu s členom 60(4)(c) in (5)(b) navedene uredbe so namreč take informacije pomembne za odločitev o vlogi za avtorizacijo snovi, ki je vključena na seznam snovi, ki so predmet avtorizacije.
79. Prvi pritožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 59(5) in (7) Uredbe št. 1907/2006
80. Tožeče stranke navajajo, da ECHA ni bila pristojna za spremembo predloga Zvezne republike Nemčije, naj se antracensko olje vključi na seznam snovi kandidatk, ki je temeljil le na dejstvu, da je imela ta snov lastnosti PBT in vPvB. Po tej spremembi naj bi bilo antracensko olje ne le na podlagi lastnosti PBT in vPvB, kot so bile zatrjevane, temveč tudi na podlagi rakotvornih lastnosti, identificirano kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost. Ker naj ta snov ne bi bila identificirana kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, zaradi lastnosti PBT in vPvB, naj bi bilo sklicevanje na rakotvorne lastnosti edini razlog, da je bila vključena na seznam snovi kandidatk.
81. V obravnavani zadevi je dokumentacija, ki jo je Zvezna republika Nemčija pripravila v skladu s Prilogo XV k Uredbi št. 1907/2006, dejansko vsebovala le predlog, naj se antracensko olje identificira kot snov, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57(d) in (e) navedene uredbe, in sicer kot snov, ki ima lastnosti PBT in vPvB, in ne kot snov, ki izpolnjuje kriterije iz člena 57(a) te uredbe, to je kot rakotvorna snov, čeprav je bilo v tej dokumentaciji navedeno, da je bila ta snov uvrščena med rakotvorne snovi.
82. Iz spisa je razvidno, da je ECHA v okviru postopka iz člena 59(5) Uredbe št. 1907/2006 predložila pripombe, v katerih je bilo navedeno, da je bilo antracensko olje uvrščeno med rakotvorne snovi in da je zato izpolnjevalo kriterije iz člena 57(a) navedene uredbe. Antracensko olje je bilo torej identificirano kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost in izpolnjuje kriterije za identifikacijo, ki so navedeni v členu 57(a), (d) in (e) navedene uredbe.
83. To kaže, da tožeče stranke s trditvijo, da ECHA ni bila pristojna za spremembo predloga Zvezne republike Nemčije, naj se antracensko olje vključi na seznam snovi kandidatk, v bistvu izpodbijajo identifikacijo te snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, na podlagi rakotvornih lastnosti.
84. Vendar ni mogoče trditi, da je ECHA s tem, da je snov identificirala ne le iz razlogov, predlaganih v dokumentaciji, ki je bila prvotno pripravljena za to snov, temveč tudi iz razloga, ki ni bil naveden v tej dokumentaciji, presegla svoje pristojnosti, kot so določene v členu 59 Uredbe št. 1907/2006.
85. Prvič, poudariti je treba, da odstavek 1 člena 59 Uredbe št. 1907/2006 določa, da se postopek, naveden v odstavkih od 2 do 10 tega člena, uporablja za identifikacijo snovi, ki izpolnjujejo kriterije iz člena 57 Uredbe št. 1907/2006. Izpodbijana odločba, s katero je bilo antracensko olje identificirano, ker izpolnjuje kriterije iz člena 57 navedene uredbe, je skladna s tem ciljem. Trditve tožečih strank v zvezi z identifikacijo snovi iz razloga, ki ni naveden v dokumentaciji, ki je bila prvotno pripravljena za to snov, se torej ne nanašajo na pristojnost ECHA.
86. Drugič, besedilo člena 59 Uredbe št. 1907/2006 ne določa, da morajo razlogi za identificiranje neke snovi, ki so našteti v členu 57 navedene uredbe, ustrezati razlogom v prvotno pripravljeni dokumentaciji. Poleg tega, kot je razvidno iz člena 59(2) in (3) Uredbe št. 1907/2006, države članice nimajo izključne pravice do pobude za sprožitev postopka identifikacije. Tudi Komisija namreč lahko zaprosi ECHA, naj pripravi dokumentacijo v skladu s Prilogo XV k tej uredbi.
87. Tretjič, iz namena postopka avtorizacije, ki je naveden v členu 55 Uredbe št. 1907/2006 – namreč zagotoviti dobro delovanje notranjega trga, hkrati pa ustrezno nadzirati tveganja, izhajajoča iz snovi, ki so vzrok za veliko zaskrbljenost, in postopno zamenjati te snovi z ustreznimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, kjer so te ekonomsko in tehnično izvedljive – je razvidno, da identifikacija snovi, ki je prva faza postopka avtorizacije, temelji na kolikor mogoče celovitih razlogih.
88. Četrtič, poudariti je treba, da lahko ECHA na podlagi člena 59(5) Uredbe št. 1907/2006 predloži pripombe v zvezi z identifikacijo snovi v dokumentaciji, ki ji je bila predložena, glede na kriterije iz člena 57 navedene uredbe. Namen tega je zagotoviti ECHA, da lahko učinkovito predstavi svoja stališča. Iz tega je razvidno, da mora biti mogoče stališča ECHA vključiti v izpodbijano odločbo.
89. Drugi tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev načela enakega obravnavanja
90. Tožeče stranke trdijo, da se z identifikacijo antracenskega olja kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, krši načelo enakega obravnavanja. Ta snov naj bi bila zaradi kemikalij, ki jih vsebuje, in konkurence na trgu primerljiva z drugimi snovmi UVCB, ki vsebujejo antracen. Vendar naj bi ECHA brez objektivne utemeljitve kot snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, identificirala le antracensko olje, ne pa tudi teh drugih snovi.
91. Poudariti je treba, da je zakonodajalec z Uredbo št. 1907/2006 vzpostavil ureditev registracije, evalvacije in avtorizacije kemikalij ter omejitve, ki veljajo za te kemikalije, katerih namen je v skladu z uvodno izjavo 1 te uredbe med drugim zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja ter prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij. Natančneje, Uredba št. 1907/2006 pod naslovom VII določa postopek avtorizacije. V skladu s členom 55 navedene uredbe je namen tega postopka zagotoviti dobro delovanje notranjega trga ter hkrati, da se tveganja, izhajajoča iz snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, ustrezno nadzirajo in da se te snovi postopno nadomestijo z ustreznimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, kjer je ta nadomestitev ekonomsko in tehnično izvedljiva.
92. Postopek avtorizacije se uporablja za vse snovi, ki izpolnjujejo kriterije iz člena 57 Uredbe št. 1907/2006. Prva faza postopka avtorizacije zajema identifikacijo snovi, na katere se nanaša ta člen, za katero je v členu 59 Uredbe št. 1907/2006 določen večfazni postopek. V uvodni izjavi 77 te uredbe je navedeno, da bi bilo glede na pomisleke o izvedljivosti in uporabnosti tako za fizične ali pravne osebe, ki morajo pripraviti dokumentacijo za vlogo in sprejeti ustrezne ukrepe za obvladovanje tveganja, kot za organe, ki morajo obravnavati vloge za avtorizacijo, treba zagotoviti, da teče postopek za avtorizacijo hkrati samo za omejeno število snovi. Glede izbora teh snovi člen 59(2) in (3) Uredbe št. 1907/2006 določa, da ustrezanje kriterijem iz člena 57 navedene uredbe presodi Komisija ali zadevna država članica. Zakonodajalec je torej prepustil Komisiji in državam članicam široko diskrecijsko pravico, ki jim omogoča postopno uveljavitev pravil v zvezi s snovmi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, na katere se nanaša naslov VII Uredbe št. 1907/2006.
93. Postopek identifikacije iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 glede na navedeno torej ne daje ECHA nobene pristojnosti v zvezi z izbiro snovi, ki jo je treba identificirati. Če pa država članica ali ECHA na zahtevo Komisije pripravi dokumentacijo o neki snovi, mora ECHA ob upoštevanju pogojev iz navedenega člena opraviti identifikacijo te snovi.
94. V obravnavani zadevi je bil postopek identifikacije iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 glede izbire snovi, ki jo je treba identificirati, opravljen. Iz dokumentacije je namreč razvidno, da je antracensko olje izbrala Zvezna republika Nemčija, ker je menila, da ta snov izpolnjuje kriterije iz člena 57 navedene uredbe. Poleg tega, ker dokumentacija, ki bi jo država članica pripravila o drugih snoveh, ki vsebujejo antracen, ni bila predložena in ker Komisija od ECHA ni zahtevala priprave take dokumentacije, ECHA ni mogla v skladu s postopkom iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 opraviti identifikacije teh drugih snovi, ne da bi presegla svoje pristojnosti. Torej ECHA s tem, da je antracensko olje identificirala kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, domnevno primerljive snovi pa ne, ni kršila načela enakega obravnavanja.
95. Glede na navedeno in ob upoštevanju, da tožeče stranke zakonitosti postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 ne izpodbijajo in da je ECHA ravnala v skladu s tem postopkom, je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: napaka pri presoji in napačna uporaba prava o identifikaciji snovi kot PBT ali vPvB na podlagi njenih sestavin
96. Ta tožbeni razlog vsebuje tri očitke. Prvič, tožeče stranke navajajo, da dokumentacija, ki jo je o zadevni snovi pripravila Zvezna republika Nemčija, ne izpolnjuje zahtev iz člena 59(2) in (3) Uredbe št. 1907/2006 ter prilog XIII in XV k tej uredbi, ker ne temelji na oceni snovi same, temveč na oceni lastnosti njenih sestavin. Drugič, Priloga XIII k Uredbi št. 1907/2006 naj ne bi vsebovala pravila, da se snov lahko identificira kot snov, ki ima lastnosti PBT ali vPvB, če vsebuje sestavino, ki ima lastnosti PBT ali vPvB, v koncentraciji, ki je enaka ali višja kot 0,1 %. Tretjič, ocena sestavin zadevne snovi naj ne bi zagotavljala zadostne osnove za to, da bi bila identificirana kot snov, ki ima lastnosti PBT ali vPvB, ker naj njene sestavine ne bi bile posamično identificirane, kot da imajo lastnosti PBT ali vPvB.
97. Ker se prvi in drugi očitek nanašata na identifikacijo antracenskega olja kot snovi, ki ima lastnosti PBT in vPvB, na podlagi njenih sestavin v koncentraciji, ki je vsaj 0,1 %, je primerno, da se obravnavata skupaj.
98. Najprej je treba poudariti, da se mora v skladu z ustaljeno sodno prakso nadzor sodišča Unije, kadar imajo organi Unije široko diskrecijsko pravico, zlasti glede presoje zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejmejo, omejiti na proučitev, ali se pri izvajanju take pravice ni zgodila očitna napaka ali zloraba pooblastila oziroma tudi na to, ali ti organi niso očitno prekoračili mej svoje diskrecijske pravice. V takem okviru sodišče Unije ne sme s svojo presojo znanstvenih in tehničnih dejstev nadomestiti presoje organov Unije, ki jim je Pogodba DEU edinim podelila to nalogo (sodba Sodišča z dne 21. julija 2011 v zadevi Etimine, C-15/10, ZOdl., str. I-6681, točka 60).
99. Pojasniti pa je treba, da široka diskrecijska pravica organov Unije, ki implicira omejen sodni nadzor nad njenim izvajanjem, ne velja le glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak delno tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov. Vendar tak sodni nadzor, čeprav ima omejen obseg, zahteva, da lahko organi Unije, ki so avtorji zadevnega akta, pri sodišču Unije dokažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja (sodba Sodišča z dne 8. julija 2010 v zadevi Afton Chemical, C-343/09, ZOdl., str. I-7023, točki 33 in 34).
– Prvi in drugi očitek: identifikacija antracenskega olja kot snovi, ki ima lastnosti PBT in vPvB, na podlagi njegovih sestavin v koncentracij, ki je vsaj 0,1 %
100. Tožeče stranke poudarjajo, da dokumentacija, ki jo je v zvezi z antracenskim oljem pripravila Zvezna republika Nemčija, ne izpolnjuje zahtev iz člena 59(2) in (3) Uredbe št. 1907/2006 ter prilog XIII in XV k tej uredbi, ker ne temelji na oceni snovi same, temveč na oceni lastnosti njenih sestavin. Poleg tega naj pravila, da se snov lahko identificira kot snov, ki ima lastnosti PBT ali vPvB, če vsebuje sestavino, ki ima lastnosti PBT ali vPvB, v koncentraciji, ki je enaka ali višja kot 0,1 %, ne bi bilo v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/2006 in naj zato ne bi imelo pravne podlage. Zakonodajalec naj bi želel, da tega praga koncentracije ne bi bilo, ker naj bi bili pragi koncentracije določeni drugje v Uredbi št. 1907/2006, in sicer zlasti za oceno kemijske varnosti v smislu člena 14 navedene uredbe. V delu, v katerem naj bi izpodbijana odločba temeljila na oceni lastnosti sestavin antracenskega olja v koncentraciji vsaj 0,1 %, naj bi šlo pri njej za očitno napako pri presoji.
101. Iz dokumentacije v zvezi z identifikacijo antracenskega olja kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, na podlagi katere je Odbor držav članic 2. decembra 2009 dosegel soglasje, je razvidno, da je bila ta snov identificirana kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost in izpolnjuje potrebne kriterije za to, da se šteje, da ima zaradi lastnosti PBT in vPvB, ki jih imajo njene sestavine, ki so v njej prisotne v koncentraciji vsaj 0,1 %, lastnosti PBT in vPvB v smislu člena 57(d) in (e) Uredbe št. 1907/206.
102. Iz razdelka 6 dokumentacije, ki se nanaša na identifikacijo antracenskega olja, je namreč razvidno, da je ta odbor ugotovil, da je treba šteti, da ima ta snov lastnosti PBT in vPvB, ker je vsebovala, prvič, tri sestavine PAO v koncentraciji vsaj 0,1 %, od katerih je za dve, in sicer fluoranten in piren, treba šteti, da imata lastnosti PBT in vPvB, ena, in sicer fenantren, pa je izpolnjevala kriterije za to, da se šteje, da ima lastnosti vPvB, in drugič, antracen v koncentraciji med 3 in 25 %, ki je izpolnjeval kriterije za to, da se šteje, da ima lastnosti PBT. Tako je ugotovil, da je antracensko olje snov, ki vsebuje vsaj 16 % sestavin PAO, ki imajo lastnosti PBT ali vPvB.
103. Najprej, glede očitane kršitve postopka iz člena 59(2) in (3) Uredbe št. 1907/2006 v povezavi s Prilogo XV k navedeni uredbi je dovolj ugotoviti, da te določbe predpisujejo pripravo dokumentacije za snov, za katero se meni, da izpolnjuje kriterije iz člena 57 te uredbe. Predmet dokumentacije, ki jo je pripravila Zvezna republika Nemčija, in izpodbijane odločbe je dejansko bila snov v smislu člena 3, točka 1, navedene uredbe, za katero se je štelo, da izpolnjuje kriterije iz člena 57 Uredbe št. 1907/2006. ECHA torej teh določb ni kršila.
104. Dalje, zaradi proučitve, ali je šlo pri pristopu ECHA v zvezi z identifikacijo antracenskega olja kot snovi, ki ima lastnosti PBT in vPvB, za očitno napako, je treba poudariti, da so kriteriji za identifikacijo snovi kot snovi, ki ima lastnosti PBT in vPvB, določeni v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/2006. Torej, kakor poudarjajo tožeče stranke, kar zadeva identifikacijo snovi kot snovi, ki ima lastnosti PBT in vPvB, mora v skladu z veljavno različico te priloge ta snov izpolnjevati kriterije za to, da se šteje, da ima lastnosti PBT in vPvB, kakor so določeni v oddelkih 1 in 2 navedene priloge.
105. Ker pa so sestavine snovi njen bistveni del, ni mogoče preprosto razsoditi, da je ECHA s tem, da je štela, da je imela zadevna snov lastnosti PBT in vPvB, ker so te lastnosti imele njene sestavine, storila očitno napako pri presoji. S tako ugotovitvijo se namreč ne upošteva dovolj namen Uredbe št. 1907/2006, ki je določen v njenem členu 1(1), in sicer zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja, vključno z alternativnimi metodami ocene nevarnosti snovi, pa tudi prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij. Čeprav v besedilu Priloge XIII k Uredbi št. 1907/2006 v različici, ki velja za obravnavani primer, ni izrecno navedeno, da je treba pri identifikaciji snovi kot snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, upoštevati tudi lastnosti PBT in vPvB upoštevnih sestavin snovi, s tem besedilom tak pristop ni izključen. Vendar ni mogoče šteti, da ima snov neko število lastnosti, ker jih ima ena sestavina snovi, temveč je treba upoštevati delež take sestavine in kemične posledice njene vsebnosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 26. septembra 1985 v zadevi Caldana, 187/84, Recueil, str. 3013, točka 17).
106. Iz člena 14(2)(f) Uredbe št. 1907/2006 v nasprotju s tem, kar trdijo tožeče stranke, ni razviden namen zakonodajalca, da zmanjša tveganja, povezana s sestavinami neke snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, le v zvezi z oceno kemijske varnosti, ki je določena v tem členu. Po eni strani namreč tak namen ni razviden iz besedila te določbe niti iz uvodnih izjav Uredbe št. 1907/2006, ki se nanašajo na navedeno določbo. Po drugi strani je člen 14(2)(f) navedene uredbe del postopka registracije snovi iz naslova II te uredbe, ki se načeloma uporablja za vse snovi kot take, snovi v zmeseh ali snovi v izdelkih, na katere se nanašata člena 6 in 7 iste uredbe. Kot je razvidno iz uvodne izjave 69 Uredbe št. 1907/2006, je želel zakonodajalec nameniti posebno pozornost snovem, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, na katere se nanaša postopek identifikacije iz člena 59 te uredbe.
107. V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je antracensko olje del snovi UVCB, katerih sestava je nepoznana ali spremenljiva. Snovi UVCB spadajo med snovi iz več sestavin, z drugimi besedami snovi, ki vsebujejo več različnih sestavin. V Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/2006 niso določena posebna pravila o identifikaciji snovi UVCB kot snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB.
108. Po navedbah ECHA pristop, v skladu s katerim se lahko snov UVCB identificira, kot da ima lastnosti PBT in vPvB, ker so njene sestavine identificirane, kot da imajo lastnosti PBT in vPvB, temelji po eni strani na ustaljeni praksi, katere podlaga je načelo, priznano v zakonodaji Unije, in po drugi strani na znanstvenih razlogih. Uporaba praga 0,1 % kot dejavnika, zaradi katerega je treba identifikacijo zadevne snovi opraviti na podlagi njenih sestavin, pa naj bi temeljila na zakonodaji Unije.
109. Na prvem mestu, glede trditve o ustaljeni praksi, ki temelji na načelu, priznanem v zakonodaji Unije, je treba poudariti, da čeprav iz uvodne izjave 75 in člena 53(2) Uredbe št. 1272/2008 izhaja, da se ta uredba ne uporablja za razvrščanje in označevanje snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, temveč zlasti za razvrščanje in označevanje rakotvornih, mutagenih in strupenih snovi, pa iz člena 10(1) navedene uredbe vseeno izhaja, da je zakonodajalec priznal načelo, da je lahko posledica snovi, ki ima neke lastnosti in je prisotna v drugi snovi, to, da se druga snov razvrsti kot snov, ki ima te lastnosti. Člen 10(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1272/2008 namreč določa, da posebne mejne koncentracije in splošne mejne koncentracije, dodeljene snovi, označujejo prag, pri katerem prisotnost zadevne snovi v drugi snovi ali zmesi kot ugotovljene nečistoče, dodatka ali posamezne sestavine povzroči razvrstitev snovi ali zmesi kot nevarne.
110. Uporabo tega načela za postopek identifikacije snovi, kot da vzbuja veliko zaskrbljenost, potrjuje več elementov. Po eni strani člen 57 Uredbe št. 1907/2006 v okviru proučitve snovi, ki naj bi se vključile na seznam snovi kandidatk, postavlja snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, na isto raven kot rakotvorne, mutagene in strupene snovi. Po drugi strani je uporaba navedenega načela potrjena s členom 56(6)(a) Uredbe št. 1907/2006. V skladu s tem členom prepoved dajanja snovi, ki je predmet avtorizacije, na trg v bistvu ne velja za uporabo snovi iz člena 57, od (d) do (f), katerih koncentracija ne presega mejne vrednosti 0,1 % mas.m/m, če so vsebovane v zmeseh. Ta določba sicer velja za zmesi, in ne za snov, kot je zadevna. Vendar se zdi uvrstitev snovi zaradi lastnosti njenih sestavin primerljiva z uvrstitvijo zmesi zaradi lastnosti snovi, ki jih vsebuje. V zvezi s tem je treba poudariti, da se tožeče stranke v utemeljitev svoje trditve, da je bil namen zakonodajalca zmanjšati tveganja, povezana s sestavinami neke snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, le glede ocene kemijske varnosti, sklicujejo tudi na določbo, ki se ne uporablja za sestavine snovi, temveč za snovi, vsebovane v zmesi, in sicer na člen 14(2)(f) Uredbe št. 1907/2006 (glej točko 106 zgoraj).
111. Na drugem mestu, ECHA svoj pristop utemeljuje na znanstvenih razlogih.
112. Po eni strani naj bi bilo pomembno snov UVCB oceniti na podlagi njenih sestavin, ker se posamezne sestavine take snovi po sprostitvi v okolje vedejo kot samostojne snovi. Zadevne snovi naj bi pri uporabi, na primer s segrevanjem pri obdelavi ali izluženjem pri stiku z vodo, sprostile več različnih PAO, ki imajo lastnosti PBT in vPvB.
113. Po drugi strani naj, čeprav naj bi bila v nekaterih posebnih primerih mogoča proučitev snovi UVCB v celoti, tak pristop ne bi dal rezultatov, ki bi bili pomembni za veliko večino teh snovi, med njimi antracensko olje. V tej večini primerov naj bi bilo lastnosti snovi mogoče doumeti le na podlagi ocene lastnosti njenih upoštevnih sestavin. Večina razpoložljivih preizkusnih metod za določanje intrinzičnih lastnosti teh snovi naj bi ustrezala le za proučitev snovi, ki imajo le eno glavno sestavino. Kar zadeva obstojnost snovi UVCB, naj te namreč praviloma ne bi bilo mogoče oceniti s preizkusnimi metodami biorazkroja, s katerimi se merijo okrnjeni kazalniki, ker naj bi se s temi testi merile le lastnosti snovi v celoti, ne bi pa naj se zagotavljale informacije o njenih sestavinah. Zato tudi če se na podlagi takega testa zdi, da je snov v celoti lahko biorazgradljiva, naj morebitne prisotnosti biološko nerazgradljivih sestavin v snovi ne bi bilo mogoče izključiti. Po mnenju ECHA se podobne težave pojavijo pri testih kopičenja v organizmih in strupenosti nekaterih snovi UVCB. Fizikalna struktura take snovi naj bi lahko pomembno preprečila sproščanje njenih sestavin, če se test nanaša na snov kot tako. Kar zadeva teste kopičenja v organizmih in strupenosti, naj zato kopičenja v organizmih in strupenosti pri poskusih ne bi bilo mogoče zaznati, medtem kot naj bi čez nekaj časa dejansko prišlo do sproščanja sestavin PAO v okolje.
114. S kritikami, ki so jih izrazile tožeče stranke in se nanašajo na te znanstvene preudarke, ni mogoče dokazati, da gre pri znanstvenih razlogih, ki jih je navedla ECHA, za očitno napako.
115. Prvič, trditev tožečih strank, da se dejstvo, da se neka snov lahko razgradi na sestavine, prouči pri oceni kemijske varnosti, ki jo je treba v skladu s členom 14 Uredbe št. 1907/2006 opraviti med registracijo snovi, ne izpodbije presoje ECHA, temveč kaže le na to, da je treba razpad, če do njega pride, upoštevati med postopkom iz Uredbe št. 1907/2006 (v zvezi s tem glej tudi točko 106 zgoraj).
116. Drugič, trditev tožečih strank, da se v nasprotju s tem, kar trdi ECHA, lahko večina preizkusnih metod uporabi za snovi UVCB ali pa se, če obstoječe metode niso primerne, uporabi pristop, ki temelji na dokazni vrednosti, ni nikakor podprta z znanstvenimi podatki in zato ne zadostuje za to, da se pristop ECHA kot očitno napačen zavrne.
117. Na tretjem mestu, glede uporabe praga 0,1 % kot dejavnika, zaradi katerega je treba identifikacijo zadevne snovi opraviti na podlagi njenih sestavin, tožeče stranke navajajo, da čeprav ne nasprotujejo uporabi takega praga na splošno, kriterija v zvezi z enoodstotnim pragom ni v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/2006. Poleg tega trdijo, da čeprav sicer obstajajo akti, v katerih so sklicevanja na 0,1 % kot prag, od katerega je v nekaterih primerih treba uporabiti razvrstitev glede na nevarnost, je ta prag lahko med 0,1 in 1 %, odvisno od nevarnosti.
118. Toda čeprav v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/206 ni določen noben prag koncentracije, je treba poudariti, da za uporabo takega praga kot dejavnika, zaradi katerega je treba identifikacijo zadevne snovi opraviti na podlagi njenih sestavin, ni potrebno, da je naveden v tej prilogi.
119. Poleg tega je iz Uredbe št. 1907/2006 razvidno, da je bil prag 0,1 % v zakonodaji Unije nekajkrat uporabljen za uvrstitev zmesi na podlagi njenih snovi. Člen 31(3)(b) Uredbe št. 1907/2006 dobaviteljem zmesi namreč nalaga obveznost sporočanja informacij, če ta zmes vsebuje snovi, ki imajo v skladu s kriteriji iz Priloge XIII k navedeni uredbi lastnosti PBT ali vPvB v koncentraciji 0,1 % ali več. Poleg tega člen 14(2)(f) te uredbe podjetju nalaga predložitev ocene kemijske varnosti zmesi, če je mejna vrednost koncentracije snovi, ki jo zmes vsebuje in ki izpolnjuje kriterije iz Priloge XIII k isti uredbi, 0,1 % ali več. Poleg tega člen 56(6) Uredbe št. 1907/2006 določa, da zahteva za pridobitev avtorizacije med drugim ne velja za uporabo snovi, ki izpolnjujejo kriterije iz člena 57(d) in (e) navedene uredbe, če je mejna vrednost njihove koncentracije v zmesi manj kot 0,1 %.
120. Ker je uvrstitev snovi zaradi lastnosti njenih sestavin primerljiva z uvrstitvijo zmesi zaradi lastnosti snovi, ki jih vsebuje (glej točko 110 zgoraj), in ker tožeče stranke ne izpodbijajo uporabe 0,1-odstotnega praga na splošno, ni mogoče ugotoviti, da gre pri izpodbijani odločbi za očitno napako, ker je bil uporabljen 0,1-odstotni prag kot dejavnik, zaradi katerega je treba identifikacijo zadevne snovi opraviti na podlagi njenih sestavin.
121. Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da antracensko olje ni bilo identificirano, kot da ima lastnosti PBT in vPvB, samo na podlagi tega, da ima ena njegova sestavina več lastnosti PBT in vPvB, temveč da so bili upoštevani tudi delež take sestavine in kemične posledice njene vsebnosti (glej točko 105 zgoraj). Navedbe tožečih strank v zvezi z identifikacijo antracenskega olja, kot da ima lastnosti PBT in vPvB, na podlagi njegovih sestavin s koncentracijo, nižjo od 0,1 %, ne dokazujejo, da gre pri izpodbijani odločbi za očitno napako.
122. Prvi in drugi očitek je torej treba zavrniti.
– Tretji očitek: identifikacija sestavin zadevne snovi, kot da imajo lastnosti PBT ali vPvB
123. Tožeče stranke v bistvu navajajo, da ocena sestavin zadevne snovi ne zagotavlja zadostne osnove za to, da bi se identificirala, kot da ima lastnosti PBT ali vPvB, ker njene sestavine niso bile z ločeno odločbo ECHA na podlagi za to izvedene poglobljene ocene posamično identificirane, kot da imajo lastnosti PBT ali vPvB.
124. Kot je že bilo navedeno, je bilo antracensko olje identificirano kot snov, ki ima lastnosti PBT in vPvB, ker je vsebovalo sestavini, za kateri je bilo treba šteti, da imata lastnosti PBT in vPvB, fenantren, ki je izpolnjeval kriterije za to, da se šteje, da ima lastnosti vPvB, in antracen, ki je izpolnjeval kriterije za to, da se šteje, da ima lastnosti PBT (glej točko 102 zgoraj).
125. Na prvem mestu se zastavlja vprašanje, ali se za identifikacijo snovi na podlagi lastnosti PBT in vPvB njenih sestavin kot snovi, ki zaradi svojih lastnosti PBT in vPvB vzbuja veliko zaskrbljenost, zahteva, da so bile njene sestavine prej z ločeno odločbo ECHA identificirane kot snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB. Glede tega je treba poudariti, da člena 57(d) in (e) in 59 Uredbe št. 1907/2006 določata le, da morajo biti izpolnjeni kriteriji iz Priloge XIII k navedeni uredbi. Poleg tega izvedba postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 zaradi neodvisne identifikacije zadevnih sestavin antracenskega olja kot snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, ne bi imela nobene dodane vrednosti za identifikacijo zadevne snovi kot snovi, ki na podlagi lastnosti PBT in vPvB svojih sestavin vzbuja veliko zaskrbljenost zaradi svojih lastnosti PBT in vPvB. Tudi v okviru dokumentacije, ki je bila glede zadevne snovi pripravljena v skladu s Prilogo XV k navedeni uredbi, je bilo treba opraviti tudi primerjavo razpoložljivih informacij s kriteriji iz Priloge XII k isti uredbi. Trditve strank v zvezi s tem je treba torej zavrniti.
126. Na drugem mestu, tožeče stranke izpodbijajo trditev, da identifikacija zadevnih sestavin, razen antracena, kot snovi, ki imajo lastnosti PBT in vPvB, temelji na poglobljeni oceni. Glede antracena ni sporno, da je bil na podlagi svojih lastnosti PBT identificiran kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost. V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 98 in 99 zgoraj, je torej treba preučiti, ali gre pri izpodbijani odločbi v zvezi s tem za očitno napako.
127. Tožeče stranke se v utemeljitev svojih trditev sklicujejo na pripombe, ki jih je med obdobjem vpogleda v dokumentacijo, pripravljeno za zadevno snov v skladu s Prilogo XV k Uredbi št. 1907/2006, podala skupina velikih naftnih družb, ki izvajajo raziskave o okoljskih vprašanjih, ki se nanašajo na naftno industrijo. K tem pripombam naj bi bilo priloženo poročilo, v katerem so bile analizirane lastnosti s področja kopičenja v organizmih petnajstih PAO. V pripombah je navedeno, da je glede na to, da v pristojni podskupini ECB ni bilo doseženo soglasje o lastnosti PBT ali vPvB teh sestavin, prezgodaj in neprimerno dokončno sklepati o teh sestavinah v dokumentaciji, pripravljeni v skladu s Prilogo XV k navedeni uredbi. V skladu z navedenim poročilom razpoložljivi dokazi niso utemeljevali vmesnih splošnih ugotovitev iz te dokumentacije, da so te sestavine izpolnjevale kriterij kopičenja v organizmih ali velikega kopičenja v organizmih, ker je bil iz zanesljivih laboratorijskih podatkov razviden le majhen potencial kopičenja teh sestavin v organizmih.
128. V zvezi s tem je treba poudariti, da so trditve tožečih strank v bistvu omejene na sklicevanje na predložitev pripomb in poročila, ki so bili pripravljeni v okviru postopka iz člena 59(4) Uredbe št. 1907/2006. Antracensko olje je bilo kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, opredeljeno na podlagi analiz, vsebovanih v dokumentaciji, ki jo je pripravila Zvezna republika Nemčija in jo je v skladu s členom 59(8) navedene uredbe potrdil Odbor držav članic 2. decembra 2009, ki je bil seznanjen s pripombami in navedenim poročilom. V oddelku 6 dokumentacije so podrobno ocenjene lastnosti PBT in vPvB upoštevnih sestavin zadevne snovi. Glede na navedeno splošno sklicevanje, prvič, na dejstvo, da v pristojni podskupini ECB, ki v ureditvi iz Uredbe št. 1907/2006 sicer ne obstaja več, ni bilo doseženo soglasje o lastnostih PBT in vPvB zadevnih sestavin, in drugič, na domnevno pomanjkanje dokazov, ne da bi bilo izkazano, kateri od dejavnikov analize, ki jih vsebuje navedena dokumentacija, ni pravilen, ne zadostuje za ugotovitev, da gre pri izpodbijani odločbi za očitno napako.
129. Tretji očitek je torej treba zavrniti.
130. Četrti tožbeni razlog je zato treba zavrniti v celoti.
Peti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
131. Tožeče stranke navajajo, da se z izpodbijano odločbo ne spoštuje načelo sorazmernosti. Ta odločba naj ne bi bila primerna za izpolnitev cilja Uredbe št. 1907/2006, in sicer zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja. Tožeče stranke v zvezi s tem poudarjajo, da imajo tudi snovi, ki se lahko uporabijo namesto antracenskega olja, lastnosti PBT in vPvB. Po njihovem mnenju bi ECHA lahko sprejela druge, primerne in milejše ukrepe, in sicer uporabo ukrepov za obvladovanje tveganja na podlagi ocene kemijske varnosti, vsebovane v dokumentaciji za registracijo, ki so jo pripravile tožeče stranke na podlagi člena 14 Uredbe št. 1907/2006, ali predložitev dokumentacije za omejitve za zadevne snovi na podlagi naslova VIII te uredbe.
132. V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo sorazmernosti, ki spada med temeljna načela prava Unije, zahteva, da ravnanje institucij Unije ne prestopi meja tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri čemer je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (glej zgoraj v točki 98 navedeno sodbo Etimine, točka 124 in navedena sodna praksa).
133. V zvezi s sodnim nadzorom nad pogoji, navedenimi v prejšnji točki, je treba ECHA priznati široko diskrecijsko pravico na področju, na katerem mora sprejemati politične, gospodarske in socialne odločitve in na katerem je dolžna opraviti kompleksno presojo. Le očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga želi doseči zakonodajalec, lahko vpliva na zakonitost takega ukrepa (glej v tem smislu zgoraj v točki 98 navedeno sodbo Etimine, točka 125 in navedena sodna praksa).
134. V obravnavani zadevi je iz člena 1(1) Uredbe št. 1907/2006 razvidno, da je namen te uredbe zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja, vključno z alternativnimi metodami ocene nevarnosti snovi, ter prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij. Glede na uvodno izjavo 16 te uredbe je treba ugotoviti, da je zakonodajalec kot glavni cilj določil prvega od treh ciljev, in sicer zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 7. julija 2009 v zadevi S.P.C.M. in drugi, C-558/07, ZOdl., str. I-5783, točka 45). Natančneje, glede namena postopka avtorizacije člen 55 navedene uredbe določa, da je namen zagotoviti dobro delovanje notranjega trga ter hkrati, da se tveganja, izhajajoča iz snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, ustrezno nadzirajo in da se te snovi postopno nadomestijo z ustreznimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, kjer je ta nadomestitev ekonomsko in tehnično izvedljiva.
135. Na prvem mestu, glede trditve tožečih strank, da izpodbijana odločba ni primerna za izpolnitev ciljev, ki jim sledi Uredba št. 1907/2006, je treba poudariti, da izpodbijana odločba zajema identifikacijo antracenskega olja kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, na podlagi postopka iz člena 59 navedene uredbe. Če se snov identificira kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, imajo zadevni gospodarski subjekti obveznost zagotoviti informacije (glej točko 33 zgoraj).
136. V zvezi s ciljem varovanja zdravja ljudi in okolja je najprej treba ugotoviti, da je namen identifikacije snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, izboljšanje obveščenosti javnosti in profesionalnih uporabnikov o pretečih tveganjih in nevarnostih ter da je zato to identifikacijo treba šteti za instrument izboljšanja takega varovanja (glej v tem smislu zgoraj v točki 134 navedeno sodbo S.P.C.M. in drugi, točka 49).
137. Natančneje, glede trditve tožečih strank, da izpodbijana odločba za to ni primerna, ker imajo tudi snovi, ki se lahko uporabijo namesto zadevne snovi, lastnosti PBT ali vPvB, je treba navesti, da posledica izpodbijane odločbe ni prepoved dajanja antracenskega olja v promet in siljenje zadevnih subjektov k uporabi nadomestnih snovi. Taka posledica je predvidena le v členu 56 Uredbe št. 1907/2006 za snovi, vključene v Prilogo XIV k navedeni uredbi, z drugimi besedami, na seznam snovi, ki so predmet avtorizacije. Poleg tega je, čeprav člen 59(1) te uredbe določa, da se postopek identifikacije uporablja zaradi morebitne vključitve v Prilogo XIV k tej uredbi, v zvezi s tem iz postopka iz člena 58 Uredbe št. 1907/2006 razvidno, da vključitev snovi na seznam snovi kandidatk ne pomeni samodejno njene vključitve v Prilogo XIV k navedeni uredbi. V skladu s členom 58(1) in (3) Uredbe št. 1907/2006 mora ECHA namreč priporočiti vključitev prednostnih snovi v to prilogo, pri čemer upošteva mnenje Odbora držav članic in med drugim navede rabe ali kategorije rabe, ki so izvzete iz zahteve za avtorizacijo. Snov je lahko predmet avtorizacije le na podlagi odločitve Komisije, da vključi to snov v navedeno Prilogo XIV.
138. Poleg tega Uredba št. 1907/2006 za identifikacijo snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, določa postopek, ki je zasnovan tako, da se za te snovi postopno opravi postopek avtorizacije. Glede tega je v uvodni izjavi 77 te uredbe navedeno, da bi bilo treba glede na pomisleke o izvedljivosti in uporabnosti tako za fizične ali pravne osebe, ki morajo pripraviti dokumentacijo za vlogo in sprejeti ustrezne ukrepe za obvladovanje tveganja, kot za organe, ki morajo obravnavati vloge za avtorizacijo, zagotoviti, da teče postopek za avtorizacijo hkrati samo za omejeno število snovi. V okviru tega postopnega pristopa zato ni izključeno, da so predmet postopka identifikacije iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 tudi nadomestne snovi, na katere se sklicujejo tožeče stranke.
139. Zavrniti je treba tudi trditev tožečih strank, da identifikacija antracenskega olja kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, ni primerna za uresničitev ciljev, ki jim sledi Uredba št. 1907/2006, ker so tveganja, povezana z izpostavljenostjo tej snovi, majhna, saj se antracensko olje uporablja predvsem kot intermediat za proizvodnjo industrijskih saj. Ker je antracensko olje intermediat, je namreč v skladu s členom 2(8) Uredbe št. 1907/2006 izvzeto iz naslova VII te uredbe in v zvezi z njim ne veljajo obveznosti sporočanja informacij, ki so posledica identifikacije snovi v skladu s členom 59 te uredbe, kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost. Sicer pa je treba ugotoviti, da trditev tožečih strank ni upoštevna, saj iz nje izhaja, da se zadevna snov ne uporablja izključno kot intermediat.
140. Trditve tožečih strank o neprimernosti izpodbijane odločbe je zato treba zavrniti.
141. Na drugem mestu, tožeče stranke navajajo, da izpodbijana odločba presega to, kar je potrebno za izpolnitev zastavljenih ciljev, ker tudi uporaba ukrepov za obvladovanje tveganja in predložitev dokumentacije v skladu s Prilogo XV k Uredbi št. 1907/2006 v zvezi z omejitvami glede zadevne snovi zagotavljata visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja, vendar sta milejša ukrepa.
142. Prvič, glede ukrepov za obvladovanje tveganja se tožeče stranke sklicujejo na obveznosti iz člena 14 Uredbe št. 1907/200 6. Odstavek 1 navedene določbe določa, da morajo za zadevno snov izvesti oceno kemijske varnosti in pripraviti poročilo o tej varnosti. Odstavek 3(d) tega člena določa, da ocena kemijske varnosti zajema tudi oceno lastnosti PBT in vPvB zadevne snovi. Če se na podlagi te ocene ugotovi, da ima snov lastnosti PBT in vPvB, naj bi tožeče stranke v skladu z odstavkom 4 istega člena morale izvesti oceno dejanske in mogoče izpostavljenosti ter opredeliti tveganja za identificirane rabe. Poleg tega naj bi tožeče stranke v skladu s členom 14(6) Uredbe št. 1907/2006 morale določiti in uporabiti primerne ukrepe za ustrezno nadzorovanje tveganja. Ker ta ocena ob identifikaciji zadevne snovi z izpodbijano odločbo kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, še ni bila na voljo, naj bi se ECHA lahko odločila počakati na predložitev te ocene zaradi preučitve poročila o kemijski varnosti in predlaganih ukrepov za obvladovanje tveganja, namesto da je zadevno snov identificirala kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost.
143. Iz Uredbe št. 1907/2006 pa nikakor ne izhaja, da je zakonodajalec nameraval določiti, da se za postopek identifikacije, ki se izvede v skladu s členom 59 navedene uredbe in ki je del postopka avtorizacije snovi iz naslova VII te uredbe, uporabi postopek registracije iz naslova II iste uredbe, v katerega spadajo obveznosti iz člena 14 te uredbe. Namen teh obveznosti je res tudi izboljšanje obveščenosti javnosti in strokovnjakov o nevarnostih in tveganjih neke snovi. Vendar ker bi bilo treba za registrirane snovi dovoliti promet na notranjem trgu, kot izhaja iz uvodne izjave 19 Uredbe št. 1907/2006, je namen postopka avtorizacije, katerega del je postopek identifikacije iz člena 59 navedene uredbe, med drugim to, da se snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, postopno nadomestijo z ustreznimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, kjer je ta nadomestitev ekonomsko in tehnično izvedljiva (glej točko 134 zgoraj). Poleg tega je, kot izhaja iz uvodne izjave 69 Uredbe št. 1907/2006, zakonodajalec želel nameniti posebno pozornost snovem, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost.
144. Zato nasprotno od tega, kar trdijo tožeče stranke, ukrepi za obvladovanje tveganja, predlagani v skladu s členom 14(6) Uredbe št. 1907/2006, niso primerni za izpolnitev ciljev, ki jim sledi navedena uredba in se nanašajo na obravnavno snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenosti, in tako v obravnavanem primeru niso milejši ukrepi.
145. Nazadnje, glede trditve tožečih strank, da bi ECHA pred identifikacijo antracenskega olja kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, lahko počakala na predložitev dokumentacije za registracijo zadevne snovi, ki bi vsebovala oceno njene kemijske varnosti, saj je taka dokumentacija najboljši vir informacij, je dovolj ugotoviti, da je bila ta dokumentacija pripravljena na podlagi informacij v dokumentaciji o zadevni snovi, ki jo je soglasno potrdil Odbor držav članic (glej točko 101 zgoraj). Ta odbor ni ugotovil, da manjkajo informacije o veljavnosti in ustreznosti podatkov. Poleg tega bi, ker je bilo treba zadevno snov v skladu s členom 23(1) Uredbe št. 1907/2006 nujno registrirati šele do 1. decembra 2010, torej dve leti in pol od dneva, ko se je v skladu s členom 141(2) te uredbe začel uporabljati postopek avtorizacije, in sicer od 1. junija 2008, zatrjevana obveznost, da se počaka na predložitev zadevne dokumentacije za registracijo, škodovala učinkovitosti Uredbe št. 1907/2006.
146. Drugič, glede omejevalnih ukrepov tožeče stranke trdijo, da mora dokumentacija v zvezi s predlogom takega ukrepa v skladu s Prilogo XV k Uredbi št. 1907/2006 vsebovati razpoložljive informacije o nadomestnih snoveh, vključno z informacijami o tveganjih za zdravje ljudi in okolje, povezanimi s proizvodnjo ali uporabo teh nadomestnih snovi, njihovi razpoložljivosti ter tehnični in ekonomski izvedljivosti nadomestitve. S takim predlogom, ki naj bi torej temeljil na podobnih parametrih kot dokumentacija za identifikacijo snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, bi se izognili negativnim posledicam, povezanim z navedeno identifikacijo, in prišli do enakega rezultata glede na namen Uredbe št. 1907/2006.
147. V zvezi s tem je treba poudariti, da zgolj dejstvo, da je snov na seznamu snovi kandidatk, ne preprečuje tega, da se zanjo namesto izdaje avtorizacije raje sprejmejo omejevalni ukrepi. Komisija ali država članica namreč lahko, kot je razvidno iz členov 58(5) in 69 Uredbe št. 1907/2006, vedno predlaga, da se nadzor nad proizvodnjo, dajanjem v promet in uporabo snovi izvaja z omejitvami namesto z avtorizacijo.
148. Dalje, kot izhaja iz Priloge XVII k Uredbi št. 1907/2006, lahko omejitve, ki se sprejmejo po postopku iz naslova VIII navedene uredbe in veljajo za proizvodnjo, dajanje v promet in uporabo nekaterih nevarnih snovi, nekaterih pripravkov in nevarnih izdelkov, segajo od posebnih pogojev, ki se določijo za proizvodnjo snovi ali njeno dajanje v promet, do popolne prepovedi uporabe snovi. Torej, tudi če se domneva, da so omejevalni ukrepi ravno tako primerni za izpolnitev ciljev, ki jim sledi ta uredba, niso sami po sebi milejši ukrepi kot identifikacija snovi, katere posledica je le obveznost zagotoviti informacije.
149. Glede trditve tožečih strank, da je iz informacij, vsebovanih v dokumentaciji v zvezi s predlogom omejevalnega ukrepa v skladu s Prilogo XV k Uredbi št. 1907/2006, razvidno, da identifikacija zadevne snovi ni bila potrebna, pa je dovolj opozoriti, da je bila ta identifikacija opravljena po postopku iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006, ki je drugačen kot tisti iz naslova VIII te uredbe (glej točko 147 zgoraj).
150. Glede na navedeno ni mogoče ugotoviti, da se z izpodbijano odločbo krši načelo sorazmernosti.
151. Zato je treba tretji tožbeni razlog in torej tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
152. Člen 87(2) Poslovnika določa, da se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili priglašeni.
153. Ker tožeče stranke niso uspele, jim je treba v skladu s predlogi ECHA naložiti plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi razširjeni senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Družbam Rütgers Germany GmbH, Rütgers Belgium NV, Deza, a.s., Industrial Química del Nalón, SA in Bilbaína de Alquitranes, SA se naloži plačilo stroškov.