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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sostanzialmente sulla questione se uno Stato membro possa adottare provvedimenti cautelari per esigenze di salvaguardia della salute anche quando sia già stata emanata, ma non sia ancora entrata in vigore, una regolamentazione comunitaria in materia.
2. A tale proposito, viene in esame la questione se, ai sensi dell'art. 9, n. 1, della direttiva 89/662/CEE [v. al riguardo infra, parte II, A), punto 2, paragrafo 11] o - in caso di soluzione negativa - ai sensi dell'art. 36 del Trattato, sia possibile applicare un siffatto provvedimento nazionale, in questo caso un divieto di importazione di prodotti animali in relazione alla lotta contro l'encefalopatia spongiforme bovina.
3. La ricorrente nordirlandese nella causa a qua importa dall'Irlanda teste di bovini intere, dalle quali ricava masseteri. Dette teste contengono tuttavia i cosiddetti materiali specifici a rischio (cranio, cervello, occhi, ecc.) la cui importazione è stata vietata dal Regno Unito ai fini della lotta contro l'ESB, per cui una partita, accompagnata da certificato di sanità redatto da un veterinario ai sensi della direttiva 64/433/CEE [v. infra, parte II, A), punto 1, paragrafo 5 e segg.], è stata confiscata e distrutta.
4. Ai sensi della decisione della Commissione non ancora in vigore [v. infra, parte II, A), punto 3, paragrafo 12 e segg.], il materiale specifico a rischio dev'essere distrutto al momento in cui viene rimosso nel luogo di produzione. Il giudice a quo vuole inoltre sapere se il luogo di produzione coincida con il luogo in cui gli animali vengono macellati.
II - Il contesto normativo
A) Il diritto comunitario
1) Direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche, nella versione della direttiva 91/497 (in prosieguo: la «direttiva sulle carni fresche»)
5. Come emerge dai considerando della direttiva sulle carni fresche adottata già nel 1964, essa è volta in particolare a rendere uniformi le condizioni sanitarie nei macelli e nei laboratori di sezionamento come anche in materia di deposito e di trasporto delle carni (quarto considerando). La direttiva non è quindi volta direttamente a combattere l'ESB. Al fine di fornire alle autorità del paese destinatario la garanzia che una partita di carne risponda alle prescrizioni della direttiva sulle carni fresche, è necessario il rilascio di un certificato di sanità redatto da un veterinario ufficiale del paese speditore (sesto considerando).
6. In particolare, l'art. 3 della direttiva sulle carni fresche dispone quanto segue:
«1. Ogni Stato membro provvede affinché:
A) le carcasse, le mezzene, le mezzene sezionate al massimo in tre pezzi o i quarti:
a) siano ottenuti in un macello (...) riconosciuto e controllato (...);
b) provengano da un animale da macello che un veterinario ufficiale abbia sottoposto all'ispezione ante mortem (...);
c) (...);
d) (...) siano stati sottoposti ad un'ispezione post mortem effettuata da un veterinario ufficiale (...);
e) abbiano il bollo sanitario (...);
f)-h) (...);
B) le pezzature inferiori a quelle di cui al punto A o le carni disossate:
a) siano sezionate o disossate in un laboratorio di sezionamento riconosciuto e controllato (...);
(...)».
7. Ai sensi della direttiva sulle carni fresche nella sua versione originaria, gli Stati membri avevano facoltà di vietare l'importazione di carne nonostante controlli e marcatura regolari. In proposito, il settimo considerando recita quanto segue:
«Considerando che gli Stati membri devono avere la facoltà di rifiutare l'introduzione nel loro territorio di carni che risultassero inadatte al consumo umano o che non rispondessero alle prescrizioni comunitarie in materia sanitaria».
8. Di fatto, benché la versione attuale della direttiva non riporti più detto considerando, è tuttavia ancora possibile adottare misure di polizia sanitaria grazie al rinvio ad un'altra direttiva. Conformemente a ciò, l'ottavo considerando stabilisce quanto segue:
«Considerando che nel contesto degli scambi intracomunitari devono essere applicate anche le norme fissate dalla direttiva 89/662/CEE (...)».
2) Direttiva del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (in prosieguo: la «direttiva 89/662»)
9. Questa direttiva è principalmente volta a far sì che i controlli veterinari sui prodotti di origine animale destinati agli scambi non siano più effettuati alle frontiere, bensì nel paese d'origine e in quello di destinazione.
10. La direttiva non intende quindi combattere in particolare le epizoozie ovvero l'ESB e non ha come oggetto l'adozione di corrispondenti provvedimenti per esigenze di salvaguardia della salute. In tal senso il tredicesimo considerando recita quanto segue:
«considerando, tuttavia, che per quanto concerne talune epizoozie gli Stati membri si trovano in situazioni sanitarie differenti e che, in attesa di un approccio comunitario sui mezzi di lotta contro queste malattie, conviene lasciare provvisoriamente in sospeso la questione del controllo sugli scambi intracomunitari di animali vivi e permettere un controllo su documenti nel corso del trasporto; che nello stato attuale dell'armonizzazione ed in attesa di norme comunitarie è opportuno, per le merci che non sono state oggetto di norme armonizzate, tener conto delle esigenze dello Stato destinatario, purché siano conformi all'articolo 36 del Trattato».
11. Ciononostante, nel caso insorgano malattie che possono comportare gravi rischi per gli animali o la salute umana, l'art. 9 - capitolo III, «Disposizioni comuni» - dispone quanto segue:
«Articolo 9
1. Ogni Stato membro segnala immediatamente agli altri Stati membri e alla Commissione, oltre all'insorgere nel suo territorio delle malattie contemplate dalla direttiva 82/894/CEE, il manifestarsi di casi di zoonosi, malattie o fenomeni che possano comportare gravi rischi per gli animali o la salute umana.
Lo Stato membro d'origine mette immediatamente in vigore le misure di lotta o di prevenzione previste dalla normativa comunitaria, segnatamente la determinazione delle zone di protezione ivi previste, o adotta qualsiasi altra misura che ritenga appropriata.
Lo Stato membro destinatario o di transito che, al momento di un controllo ai sensi dell'articolo 5, ha constatato una delle malattie o fenomeni di cui al primo comma può, se del caso, prendere misure di prevenzione previste dalla normativa comunitaria.
In attesa delle misure che dovranno essere prese in conformità del paragrafo 4, lo Stato membro destinatario può, per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale, adottare provvedimenti cautelari nei confronti degli stabilimenti interessati o, in caso di epizoozia, nei confronti della zona di protezione prevista dalla normativa comunitaria .
Le misure prese dagli Stati membri sono comunicate senza indugio alla Commissione e agli altri Stati membri.
2. e 3. (...).
4. In tutti i casi, la Commissione procede senza indugio ad un esame della situazione in sede di comitato veterinario permanente. Essa adotta, secondo la procedura prevista all'articolo 17, le misure necessarie per i prodotti di cui all'articolo 1 e, se la situazione lo richiede, per i prodotti d'origine o i prodotti derivati da tali prodotti. La Commissione segue l'evoluzione della situazione e, secondo la stessa procedura, modifica o abroga, in funzione di detta evoluzione, le decisioni adottate.
5. (...)».
3) Decisione della Commissione 30 luglio 1997, 97/534/CE, sul divieto di utilizzare materiale a rischio per quanto concerne le encefalopatie spongiformi trasmissibili (in prosieguo: la «decisione della Commissione»)
12. Ai sensi dell'art. 2 della suddetta decisione, adottata dalla Commissione in relazione alla crisi dell'ESB e basata, tra l'altro, sulla succitata direttiva 89/662 e segnatamente sull'art. 9, n. 4, della stessa, è proibito qualsiasi impiego di materiale specifico a rischio (in prosieguo: «MSR»). Conformemente all'art. 1 della decisione per MSR s'intende - ai fini del caso di specie - il cranio, compreso il cervello e gli occhi, le tonsille e il midollo spinale di bovini di età superiore ai 12 mesi.
13. Per quanto riguarda l'utilizzo di MSR, l'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione prevede quanto segue:
«1. Il materiale specifico a rischio dev'essere tinto con un colorante al momento in cui viene rimosso e:
a) distrutto mediante incenerimento oppure,
b) qualora sia tinto con un colorante il cui colore resti individuabile anche dopo la trasformazione, trasformato e successivamente incenerito, sotterrato, bruciato come combustibile o altrimenti eliminato con un metodo analogo che escluda il rischio di trasmissione di [EST] ».
14. Il diciannovesimo considerando della decisione della Commissione segnala la necessità di garantire che i tessuti in questione, vale a dire i MSR, «vengano rimossi e tinti nel luogo di produzione e successivamente distrutti mediante incenerimento».
15. Ai sensi dell'art. 10, la decisione doveva applicarsi a decorrere dal 1° gennaio 1998. La data dell'entrata in vigore veniva successivamente differita al 1° aprile 1998, quindi al 1° gennaio 1999, al 31 dicembre 1999 e nuovamente al 30 giugno 2000 .
16. A titolo di motivazione dello slittamento si è di volta in volta indicato che occorreva più tempo per valutare le implicazioni della decisione su un'ampia gamma di prodotti e per esaminare nuovi pareri scientifici. Inoltre, il comitato veterinario permanente non aveva espresso alcun parere favorevole in merito al progetto originario del provvedimento previsto.
17. Si osserva incidentalmente che, per gli stessi motivi e a causa di una lunga e controversa discussione sulle cause e possibilità di trasmissione di ESB, anche la proposta della Commissione «di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni per la prevenzione e il controllo di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili» - presentata dalla Commissione il 7 gennaio 1999 - non è ancora stata approvata.
B) Il diritto nazionale
18. Il 29 dicembre 1997, quindi poco dopo il primo slittamento dell'entrata in vigore della decisione originaria della Commissione, il Department of Agriculture for Northern Ireland emanava, ai sensi dell'art. 9, n. 1, della direttiva 89/662, il decreto «Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997» (in prosieguo: il «decreto del 1997») nell'ambito del suo programma di lotta all'ESB.
19. L'art. 6, n. 1, del decreto del 1997 così recita:
«Non potranno essere importati nell'Irlanda del Nord, in provenienza da qualunque località al di fuori del Regno Unito, dalle Isole della Manica e dall'Isola di Man,
a) di qualunque materiale a rischio specifico di classe 1, (...);
b) (...)».
20. Il materiale specifico a rischio di classe 1 ai sensi di tale disposizione si riferisce al cranio, compreso il cervello e gli occhi, alle tonsille e al midollo spinale di bovini macellati o deceduti al di fuori del Regno Unito di età superiore ai 12 mesi. Questa definizione rispecchia quella di MSR contenuta nell'art. 1 della decisione della Commissione.
Conformemente a queste definizioni, i masseteri non vengono considerati come MSR.
III - Fatti e questioni pregiudiziali
21. La società Eurostock, ricorrente, ha sede a Newry, County Down, Irlanda del Nord. Secondo le indicazioni del giudice a quo, essa «svolge il commercio di carni e in particolare lo spolpo dei masseteri da teste di bovini e la preparazione di tale carne per il consumo umano». La detta attività consiste, tra l'altro, nel disossamento - che avviene nell'Irlanda del Nord - di teste di bovini importate dalla Repubblica d'Irlanda e nell'esportazione della carne ricavata in altre zone del Regno Unito e, dal 1987, in Francia. Dopo l'estrazione della guancia dalla testa dei bovini, il resto del cranio viene trattato dalla ricorrente come se fosse classificato quale materiale specifico a rischio (MSR).
22. Il 9 gennaio 1998 il convenuto, ai sensi dell'art. 14 del decreto del 1997, confiscava una partita di teste di bovini che la ricorrente aveva importato dall'Irlanda nel Regno Unito e la dichiarava inutilizzabile. La detta partita era munita dei «certificati sanitari» conformi alla direttiva sulle carni fresche 64/433, stando ai quali la carne in questione era adatta al consumo umano. Le teste di bovini venivano tolte dalla circolazione senza alcuna previa ispezione, sulla scorta del fatto che la partita era stata importata in violazione dell'art. 6, n. 1, del decreto del 1997.
23. Il giudice a quo, la Court of Appeal dell'Irlanda del Nord, dubita della legittimità del decreto del 1997 nonché dell'interpretazione della decisione della Commissione, nella parte in cui quest'ultima prevede che il materiale specifico a rischio debba essere rimosso, tinto con un colorante e distrutto nel luogo di produzione.
24. Alla luce delle precedenti considerazioni, la Court of Appeal ha pertanto sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se uno Stato membro possa prendere provvedimenti cautelari di salvaguardia, conformemente all'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 89/662/CEE, atteso che la Commissione ha emanato la decisione 97/534/CE in forza dell'art. 9, n. 4, di detta direttiva, ma ne ha differito l'entrata in vigore.
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione se, prima che lo Stato membro possa adottare i detti provvedimenti cautelari, si debba esigere un determinato grado di certezza, probabilità o possibilità che la Commissione metta in vigore detta decisione.
3) Per quanto riguarda la corretta interpretazione dell'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione 97/534/CE:
a) se il materiale specifico a rischio debba essere rimosso e tinto sul luogo di produzione; e
b) se, a tale effetto, il luogo di produzione sia il luogo in cui l'animale viene macellato.
4) In caso di soluzione negativa della prima questione, se uno Stato membro possa cionondimeno invocare la disposizione sulla tutela della salute di cui all'art. 36 del Trattato per giustificare provvedimenti che comportino il divieto di importazione da un altro Stato membro:
a) di materiale specifico a rischio ai sensi di detta decisione;
o
b) di teste di bovini contenenti detto materiale specifico a rischio».
IV - Argomenti delle parti
25. Nel procedimento pregiudiziale hanno presentato osservazioni, oltre alla ricorrente, i governi tedesco, francese e olandese, il governo del Regno Unito nonché la Commissione. In prosieguo vengono presentati sommariamente gli argomenti dedotti dalle parti intervenienti.
26. La ricorrente aveva sostenuto nella causa a qua che il divieto di importazione imposto dal decreto del 1997 costituiva una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa alla libera circolazione delle merci, che violava pertanto l'art. 30 del Trattato CE (divenuto art. 28 CE), e che non era giustificato né autorizzato dalle disposizioni del diritto comunitario. In merito alla prima questione la ricorrente sostiene che le teste di bovini importate erano state controllate nello Stato membro d'origine e munite di un certificato di sanità ai sensi della direttiva sulle carni fresche. I principi di cui all'art. 9 della direttiva 89/662 troverebbero applicazione solo quando uno Stato membro segnala l'insorgere di malattie o altre cause che possano comportare rischi per gli animali o per la salute umana. L'art. 9, n. 1, quarto comma, interverrebbe pertanto soltanto in casi d'emergenza in cui siano giustificati provvedimenti cautelari per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale. Detti provvedimenti potrebbero essere adottati solo in attesa delle misure che la Commissione deve attuare. Vero è, afferma la ricorrente, che la Commissione dispone, nell'ambito della direttiva 89/662, di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda l'adozione di provvedimenti di tutela, ma ciò non significa che anche gli Stati membri fruiscano di una discrezionalità altrettanto ampia. Poiché la Commissione avrebbe già adottato una decisione in forza dell'art. 9, n. 4, non si potrebbe più ritenere che manchi un provvedimento di tale tipo, nonostante la decisione non sia ancora entrata in vigore. Uno Stato membro non sarebbe pertanto più autorizzato ad adottare provvedimenti unilaterali. L'emanazione del decreto del 1997 a titolo di misura cautelare non sarebbe quindi più giustificata, in particolare perché esso esorbiterebbe dall'ambito che la Commissione intendeva disciplinare con la decisione.
27. Gli Stati membri intervenuti e la Commissione fanno anzitutto riferimento ai gravi rischi connessi all'ESB. Essi partono dal presupposto che - fintantoché un provvedimento comunitario non è entrato in vigore - gli Stati membri siano autorizzati, ai sensi dell'art. 9 della direttiva 89/662, ad adottare provvedimenti cautelari per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale.
28. Le parti intervenienti non ritengono necessario risolvere la seconda questione. La ricorrente osserva che non sono state addotte circostanze che giustifichino l'adozione del decreto del 1997, poiché la Commissione avrebbe soltanto rimandato l'entrata in vigore della propria decisione. Secondo gli altri intervenienti, la questione della legittimità di un provvedimento nazionale ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662 dipende unicamente dal fatto che ricorrano i requisiti sostanziali previsti dal detto articolo (attesa del provvedimento comunitario, motivi gravi di salvaguardia della salute), non essendo tuttavia determinante l'eventuale contenuto della misura comunitaria da adottare o la data della sua entrata in vigore.
29. Per quanto riguarda la terza questione - in quale luogo occorra rimuovere i MSR -, la ricorrente e il governo tedesco ritengono che la rimozione debba avvenire nel laboratorio di sezionamento. Poiché, afferma la ricorrente, la decisione della Commissione non vieterebbe il trasporto di teste di bovini, il relativo controllo dei prodotti nel laboratorio di sezionamento sarebbe la soluzione più efficace e sensata. Il governo tedesco si richiama alla direttiva sulle carni fresche, secondo cui l'estrazione dei muscoli della testa sarebbe consentita solo nel laboratorio di sezionamento. I governi olandese e britannico affermano che la carne dev'essere rimossa subito dopo la macellazione dell'animale, poiché questo costituirebbe il metodo più sicuro per impedire contaminazioni incrociate.
30. In merito alla quarta questione, soltanto la ricorrente ritiene che l'art. 36 del Trattato CE non giustificherebbe misure come quelle adottate nella fattispecie con il decreto del 1997. La Comunità avrebbe esercitato il suo potere legislativo, nonostante la decisione in questione non sia ancora entrata in vigore. Quindi, gli Stati membri non avrebbero più la possibilità di agire a loro volta in modo unilaterale. I governi olandese e britannico nonché la Commissione reputano il decreto del 1997 giustificato ai sensi dell'art. 36 del Trattato CE, poiché mancherebbe un'armonizzazione definitiva in detto ambito e i rischi particolari causati dall'ESB consentirebbero di rafforzare la salvaguardia della sanità pubblica e della salute animale mediante un'azione degli Stati membri.
V - Analisi
a) Sulla prima questione
31. Con la prima questione il giudice a quo intende sapere se uno Stato membro possa prendere provvedimenti cautelari, conformemente all'art. 9, n. 1, della direttiva 89/662, allorché la Commissione ha emanato una decisione in forza dell'art. 9, n. 4, della detta direttiva, ma ne ha differito l'entrata in vigore.
32. In un siffatto caso occorre partire dal presupposto che si è ancora «in attesa delle misure che dovranno essere prese» dalla Commissione, conformemente al disposto dall'art. 9, n. 1. Da questa formulazione emerge la necessità che le misure siano effettive. Il mero atto formale della decisione non è sufficiente a tale riguardo. Secondo il tenore della disposizione, i provvedimenti sono volti ad eliminare i rischi generati da determinate malattie e a combattere le cause che costituiscono una minaccia per la salute. Ciò è possibile soltanto se i provvedimenti possono essere effettivamente attuati, il che presuppone la loro entrata in vigore. Poiché di fronte a rischi per l'uomo e gli animali è anche necessario agire rapidamente, uno Stato membro deve poter prendere provvedimenti cautelari fintantoché non sono applicabili misure adeguate della Commissione.
33. In forza dell'art. 129 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 152 CE), per tutte le misure comunitarie dev'essere «garantito un livello elevato di protezione della salute umana». In attesa di siffatte misure della Commissione, gli Stati membri devono essere autorizzati a garantire detto livello elevato di protezione della salute umana mediante l'adozione di provvedimenti cautelari propri.
34. Peraltro, dalla struttura dell'art. 9 emerge anche - in piena armonia con la sua ratio - che contro siffatti rischi per la salute umana si deve agire principalmente «sul posto», e già per questo motivo agli Stati membri spetta una particolare rilevanza. Poiché in definitiva sono in gran parte corresponsabili, essi devono anche, per assicurare la necessaria efficienza, poter agire, in quanto potrebbe non essere più possibile garantire un'efficace protezione della salute umana ove una decisione della Commissione sia stata bensì adottata, ma la sua entrata in vigore - ad esempio, per motivi politici o a causa di lunghe discussioni controverse - sia a lungo differita. In un siffatto caso lo Stato membro deve poter prendere provvedimenti cautelari a tutela della salute umana. Occorre risolvere in tal senso anche la questione relativa alla presenza di «motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale» cui, secondo l'art. 9, n. 1, è subordinata l'adozione di siffatti provvedimenti.
35. Il fatto che la Commissione abbia effettivamente adottato misure, che però non sono ancora entrate in vigore, potrebbe incidere unicamente sul contenuto dei provvedimenti cautelari dello Stato membro. Poiché le misure cautelari dello Stato membro non devono contrastare con i provvedimenti che ci si attende dalla Commissione, esse dovrebbero, se del caso, conformarsi ai detti provvedimenti, non appena siano note le proposte che la Commissione intende attuare in futuro. Ciò non pregiudica tuttavia la possibilità per gli Stati membri di prendere provvedimenti.
36. Il decreto del 1997 contiene un divieto generale d'importazione di materiale specifico a rischio nell'Irlanda del Nord. Alla luce dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, è dubbio se il decreto del 1997 costituisca un provvedimento cautelare ai sensi di tale norma, in quanto prevede un divieto generale d'importazione e non si riferisce a stabilimenti o zone di protezione particolari. Vero è che rientrano nella nozione di stabilimenti ai sensi dell'art. 2 della direttiva 89/662 non solo gli stabilimenti di produzione agricola, ma anche quelli di lavorazione, tra i quali occorre considerare la società della ricorrente. Tuttavia, tenuto conto dell'efficacia generale del decreto del 1997, verrebbe a mancare un provvedimento limitato a stabilimenti ovvero a zone di protezione. Anche l'art. 9, n. 2, prevede un esame delle misure «sul posto», alludendo quindi ad azioni localizzabili. Al fine di rendere possibile la lotta contro i rischi per la salute umana, sarebbe tuttavia illogico interpretare la disposizione in maniera così restrittiva. Considerati i rischi, dev'essere possibile prendere tutti i provvedimenti possibili, anche quelli di efficacia generale.
37. Il divieto d'importazione non è neanche contrario alla direttiva sulle carni fresche. Anche quando la carne da esportare ha subito regolari controlli ed è stata contrassegnata conformemente alle normative vigenti, gli Stati membri di destinazione possono adottare, in forza dell'art 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, provvedimenti cauterali per motivi di protezione della salute. Ciò emerge dal riferimento alla direttiva 89/662 contenuto nell'ottavo considerando della direttiva sulle carni fresche (v. supra, paragrafo 8). Orbene, al fine di impedire l'importazione di carne che è stata sì dichiarata adatta al consumo umano, ma che ciononostante comporta - notevoli - rischi per la salute, gli Stati membri di destinazione possono adottare provvedimenti cautelari.
38. Il divieto generale d'importazione è nondimeno una restrizione quantitativa all'importazione, che comunque è giustificabile per motivi di salvaguardia della salute. Spetta tuttavia al giudice a quo esaminare se i provvedimenti abbiano effetti discriminatori e se siano adeguati e proporzionati. L'art. 6, n. 1, del decreto del 1997 non vieta l'importazione nell'Irlanda del Nord di materiale specifico a rischio proveniente dal Regno Unito, dalle Isole della Manica e dall'Isola di Man. Per dette importazioni sono eventualmente necessari tragitti più lunghi di quelli richiesti dai prodotti provenienti dall'Irlanda. Tuttavia, poiché proprio il trasporto viene considerato una delle cause delle contaminazioni incrociate, il giudice nazionale deve esaminare tale aspetto. Tenuto conto del fatto che il giudice a quo non ha sottoposto una questione in proposito e della mancanza di dati oggettivi, non è possibile pronunciarsi in merito a questo punto.
39. Occorre pertanto risolvere la prima questione sottoposta dal giudice a quo nel senso che uno Stato membro può prendere provvedimenti cautelari, conformemente all'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, anche quando la Commissione ha emanato una decisione in forza dell'art. 9, n. 4, della detta direttiva, ma ne ha differito l'entrata in vigore.
b) Sulla seconda questione
40. Con la seconda questione pregiudiziale si chiede quale debba essere eventualmente, prima che lo Stato membro possa adottare provvedimenti cautelari ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, il grado di certezza, probabilità o possibilità che la Commissione faccia entrare in vigore la sua decisione.
41. Come emerge dall'analisi svolta in merito alla prima questione, per giustificare l'intervento di uno Stato membro, ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, è sufficiente che la decisione emanata dalla Commissione non sia ancora diritto vigente e quindi non sia ancora entrata in vigore. Riguardo al potere degli Stati membri di adottare provvedimenti cautelari unilaterali, non incide il grado di probabilità dell'entrata in vigore di una determinata decisione della Commissione. E' determinante solo che l'ambito in questione non costituisca ancora l'oggetto di un provvedimento comunitario.
42. Poiché l'adozione di un atto giuridico comunitario costituisce il risultato di una discussione politica globale nella quale intervengono tutti gli Stati membri, non ci si può aspettare che un singolo Stato membro preveda il risultato di detta discussione e orienti di conseguenza i propri provvedimenti. Esso è unicamente tenuto a rispettare, nell'adottare eventuali provvedimenti, il diritto primario e derivato.
43. Si deve tuttavia tener presente che tale potere degli Stati membri non può dar luogo all'adozione di provvedimenti unilaterali che mettano in definitiva in pericolo l'obiettivo delle misure comunitarie. Proprio in un ambito così delicato come quello delle malattie animali e segnatamente dell'ESB, una disposizione nazionale non dev'essere atta a minacciare o addirittura a impedire il conseguimento dello scopo perseguito dal legislatore comunitario.
c) Sulla terza questione
44. Nell'ambito della terza questione pregiudiziale, il giudice a quo chiede se, ai sensi dell'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione, il materiale specifico a rischio debba essere rimosso e tinto nel luogo di produzione e se il luogo di produzione in tale accezione sia il luogo in cui gli animali vengono macellati.
45. Occorre anzitutto ribadire che la decisione della Commissione non è ancora entrata in vigore e non costituisce quindi un atto giuridico applicabile ratione temporis ai fatti della causa a qua. La Corte si è ripetutamente rifiutata di prendere posizione su questioni ipotetiche, dichiarando che l'eventuale soluzione di una questione pregiudiziale ipotetica non è oggettivamente necessaria per la decisione di una controversia. La Corte si è espressa nel senso che essa non è manifestamente competente a statuire in merito a questioni che non potrebbero oggettivamente contribuire alla soluzione della causa a qua.
46. Tuttavia, da una costante giurisprudenza della Corte risulta anche che spetta esclusivamente al giudice a quo, nell'ambito dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), valutare e motivare la rilevanza delle questioni deferite ai fini della pronuncia .
47. Nel caso di specie si può ipotizzare che il provvedimento nazionale - vale a dire il decreto del 1997 - corrisponda così ampiamente alla decisione della Commissione che il giudice a quo sia vincolato ad un'interpretazione della disposizione comunitaria per statuire in merito alla causa dinanzi ad esso pendente. Tuttavia, non si possono trarre indicazioni in tal senso dall'ordinanza di rinvio.
48. Qualora la Corte, in relazione all'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione, ritenga nondimeno necessario risolvere la questione deferitale, occorre precisare quanto segue.
49. Dall'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione emerge esclusivamente che, al momento in cui viene «rimosso», il MSR dev'essere tinto e distrutto mediante incenerimento oppure trasformato e successivamente incenerito, sotterrato, bruciato come combustibile o altrimenti eliminato con un metodo analogo che escluda il rischio di trasmissione di EST.
50. Non sembra tuttavia possibile desumere dalla decisione l'esclusione ovvero la necessità di trasportare le teste di bovini dai macelli ai laboratori di sezionamento, dando per presupposto il rispetto dei provvedimenti di sicurezza richiesti. Il diciannovesimo considerando della decisione fa riferimento al fatto che non vi sono controlli o prove efficaci in base ai quali si possa determinare se sono stati utilizzati o meno determinati tessuti nella fabbricazione dei prodotti. Tuttavia, al fine di garantire che non vengano utilizzati i tessuti e i fluidi in causa nella fabbricazione di prodotti commercializzati nella Comunità, è indispensabile provvedere affinché questi tessuti vengano rimossi e tinti nel luogo di produzione e successivamente distrutti mediante incenerimento, se necessario dopo essere stati sottoposti a trattamento. Dalla decisione non emergono ulteriori indicazioni relative al luogo in cui il MSR dev'essere rimosso, tinto e distrutto. Manca parimenti una definizione di luogo di produzione.
51. Per interpretare la detta disposizione è d'uopo tuttavia richiamare anche la direttiva sulle carni fresche. Peraltro, la questione sottoposta può essere risolta anche soltanto sulla base di questa direttiva. Ai sensi dell'art. 3, n. 1, lett. A), della detta direttiva, possono provenire da un macello unicamente le carcasse, le mezzene o i quarti. E' possibile sezionare ulteriormente la carne non più nel macello - in particolare per motivi igienici -, bensì soltanto nel laboratorio di sezionamento. Ne deriva che in un macello possono essere rimossi soltanto i MSR accessibili senza ulteriore sezionamento della carne e solo se nel macello si garantiscono ovvero sussistono condizioni igieniche e tecniche analoghe a quelle di un laboratorio di sezionamento.
52. Nessuna norma chiarisce per contro in quale laboratorio di sezionamento si debba effettuare il taglio o il disossamento della carne ovvero a quale distanza dal luogo in cui gli animali vengono macellati possa trovarsi il laboratorio di sezionamento. Per garantire un elevato grado di protezione della salute anche in questo ambito, occorre muovere dal presupposto che si devono evitare tempi di trasporto eccessivamente lunghi, per escludere il rischio di una contaminazione incrociata.
53. Si deve pertanto risolvere la terza questione del giudice a quo nel senso che il materiale specifico a rischio dev'essere rimosso, tinto e distrutto nel laboratorio di sezionamento.
d) Sulla quarta questione
54. La presente questione viene sottoposta in caso di soluzione negativa della prima questione. Il giudice a quo intende sapere se uno Stato membro sia autorizzato, in forza dell'art. 36 del Trattato CE, per esigenze di tutela della salute umana, ad adottare provvedimenti che comportino il divieto di importazione di MSR o di teste di bovini contenenti MSR.
55. Dalla soluzione data alla prima questione emerge che il decreto del 1997 controverso poteva essere emanato, in linea di principio, ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662. Il potere di adottare un siffatto provvedimento deve tuttavia esercitarsi nel rispetto delle altre disposizioni vigenti di diritto comunitario e deve conformarsi ai motivi giustificativi di cui all'art. 36 del Trattato CE.
56. Il divieto d'importazione di teste di bovini di cui trattasi nel caso di specie costituisce una restrizione quantitativa alle importazioni, vietata dall'art. 30 del Trattato CE.
57. Prima di esaminare se tale divieto volto alla tutela della salute umana sia giustificato ai sensi dell'art. 36 del Trattato, occorre accertare se esistano disposizioni comunitarie di armonizzazione in materia. Infatti, anche se il ricorso all'art. 36 consente di mantenere restrizioni alla libera circolazione delle merci giustificate da motivi di tutela della salute e della vita dell'uomo, tutela che costituisce un'esigenza fondamentale riconosciuta dal diritto comunitario, il ricorso a tale disposizione non è però più possibile laddove direttive comunitarie prevedono l'armonizzazione delle misure necessarie alla realizzazione dello specifico obiettivo che verrebbe perseguito invocando l'art. 36 .
58. La direttiva 89/662 non prescrive alcuna restrizione alle importazioni di carne bovina o prodotti derivati da carne bovina. Essa disciplina sostanzialmente la ripartizione delle competenze in materia di controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari e prevede, all'art. 9, n. 1, quarto comma, che gli Stati membri possano adottare, in attesa di una misura comunitaria, provvedimenti cautelari.
59. Neppure la direttiva sulle carni fresche costituisce una disposizione d'armonizzazione in materia. Essa disciplina infatti le condizioni sanitarie da osservarsi negli scambi intracomunitari di carni, segnatamente di bovini, ma non contiene alcuna norma esplicita relativa alla prevenzione di rischi per la salute umana, in particolare l'ESB.
60. Il regolamento proposto dalla Commissione contenente disposizioni sulla prevenzione e il controllo di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (v. supra, paragrafo 17) potrebbe costituire un provvedimento d'armonizzazione di tale tipo, ma a tutt'oggi non è ancora stato adottato.
61. Pertanto, fino all'entrata in vigore della decisione della Commissione, uno Stato membro è autorizzato a richiamarsi all'art. 36 del Trattato CE al fine di giustificare l'adozione, per esigenze di tutela della salute e della vita umana, di restrizioni alla libera circolazione delle merci.
62. E' pacifico che il decreto del 1997 è stato adottato per tutelare la sanità pubblica e la salute animale dal rischio dell'ESB.
63. In caso di malattia o di qualsiasi altro fenomeno che possa comportare gravi rischi per gli animali o per la salute umana, come ad esempio l'ESB, il divieto del trasporto degli animali e dei prodotti e il loro confinamento in un territorio determinato costituiscono una misura adeguata che può essere decisa anche dallo Stato membro importatore. Secondo la giurisprudenza della Corte, per garantire l'efficacia di un siffatto confinamento può eventualmente essere necessario un divieto totale di circolazione degli animali e dei prodotti al di là delle frontiere dello Stato membro interessato .
64. Proprio per quanto riguarda i rischi e i pericoli connessi all'ESB, è d'uopo rilevare che il provvedimento cautelare adottato dal Regno Unito sotto forma del decreto del 1997 era idoneo, necessario ed adeguato ai fini del conseguimento dell'obiettivo prefissato. Quanto alla proporzionalità del provvedimento, si deve osservare che, considerati il rischio grave e l'urgenza di un intervento, non vi era manifestamente nessun'altra misura meno incisiva che avrebbe potuto garantire un'adeguata salvaguardia della salute. Per il resto, al riguardo, si può fare riferimento alle argomentazioni esposte al paragrafo 38.
65. Tuttavia, poiché la detta questione è stata sollevata soltanto in caso di soluzione negativa della prima questione, sulla base di quanto sopra, non occorre risolverla espressamente.
VI - Sulle spese
66. Le spese sostenute dal governo del Regno Unito, dai governi olandese, francese e tedesco nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa a qua il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
VII - Conclusione
67. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di statuire nel seguente modo:
«1) Uno Stato membro può prendere provvedimenti cautelari, conformemente all'art. 9, n. 1, quarto comma della direttiva del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno, allorché la Commissione ha emanato una decisione in forza dell'art. 9, n. 4, della detta direttiva, ma ne ha differito l'entrata in vigore.
2) Riguardo al potere degli Stati membri di adottare provvedimenti cautelari unilaterali, non incide il grado di probabilità che entri in vigore una determinata decisione della Commissione, ma è determinante solo che l'ambito in questione non costituisca ancora l'oggetto di un provvedimento comunitario.
3) In forza della direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche, nella versione della direttiva 91/497/CEE, l'ulteriore sezionamento delle carcasse di animali macellati in pezzi diversi da mezzene o quarti deve avvenire nel laboratorio di sezionamento. Ne deriva che anche il materiale specifico a rischio dev'essere rimosso in questo luogo».