62022CJ0128
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 5ης Δεκεμβρίου 2023 (
*1
)
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2004/38/ΕΚ – Άρθρα 27 και 29 – Μέτρα που περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της Ένωσης για λόγους δημόσιας υγείας – Μέτρα γενικής ισχύος – Εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία προβλέπει την απαγόρευση εξόδου από την εθνική επικράτεια για την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών προς κράτη μέλη που έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου στο πλαίσιο της πανδημίας COVID‑19, καθώς και την υποχρέωση κάθε ταξιδιώτη που εισέρχεται στην εθνική επικράτεια από κάποιο από τα εν λόγω κράτη μέλη να υποβάλλεται σε εξετάσεις για την ανίχνευση του ιού και σε καραντίνα – Κώδικας συνόρων του Σένγκεν – Άρθρο 23 – Άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων στον τομέα της δημόσιας υγείας – Ισοδυναμία με τη διενέργεια συνοριακών ελέγχων – Άρθρο 25 – Δυνατότητα επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα στο πλαίσιο της πανδημίας COVID‑19 – Έλεγχοι που διενεργούνται σε κράτος μέλος στο πλαίσιο μέτρων απαγόρευσης της διέλευσης συνόρων με σκοπό την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών από ή προς κράτη του χώρου Σένγκεν τα οποία έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου στο πλαίσιο της πανδημίας COVID‑19»
Στην υπόθεση C‑128/22,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνο πρωτοδικείο Βρυξελλών, Βέλγιο) με απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 2022, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 23 Φεβρουαρίου 2022, στο πλαίσιο της δίκης
Nordic Info BV
κατά
Belgische Staat,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, L. Bay Larsen, Αντιπρόεδρο, A. Arabadjiev, Κ. Λυκούργο, E. Regan, F. Biltgen και Z. Csehi, προέδρους τμήματος, J.‑C. Bonichot, M. Safjan (εισηγητή), S. Rodin, P. G. Xuereb, J. Passer, Δ. Γρατσία, M. L. Arastey Sahún και M. Gavalec, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Αιμιλίου
γραμματέας: A. Lamote, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 10ης Ιανουαρίου 2023,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
–
η Nordic Info BV, εκπροσωπούμενη από τους F. Emmerechts και R. Pockelé-Dilles, advocaten,
–
η Βελγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις M. Jacobs, C. Pochet και M. Van Regemorter, επικουρούμενες από τους L. De Brucker, E. Jacubowitz και P. De Maeyer, advocaten,
–
η Ρουμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις M. Chicu και E. Gane,
–
η Νορβηγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την V. Hauan, τον A. Hjetland, τον T. B. Leming, την I. Thue και τον P. Wennerås,
–
η Ελβετική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον L. Lanzrein και την N. Marville-Dosen,
–
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την E. Montaguti και τους J. Tomkin και F. Wilman,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2023,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ 2004, L 158, σ. 77, και διορθωτικό ΕΕ 2004, L 229, σ. 35), καθώς και του κανονισμού (ΕΕ) 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Μαρτίου 2016, περί κώδικα της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (ΕΕ 2016, L 77, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/2225 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 2017 (ΕΕ 2017, L 327, σ. 1) (στο εξής: κώδικας συνόρων του Σένγκεν).
2
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Nordic Info BV, εταιρίας εγκατεστημένης στο Βέλγιο, και του Belgische Staat (Βελγικού Δημοσίου) σχετικά με την αποκατάσταση της ζημίας που η εταιρία αυτή ισχυρίζεται ότι υπέστη λόγω εθνικών μέτρων περιοριστικών της ελεύθερης κυκλοφορίας τα οποία ελήφθησαν κατά την υγειονομική κρίση λόγω της πανδημίας COVID‑19.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
H οδηγία 2004/38
3
Οι αιτιολογικές σκέψεις 22, 25 έως 27 και 31 της οδηγίας 2004/38 έχουν ως εξής:
«(22)
Η συνθήκη επιτρέπει την επιβολή περιορισμών στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Προκειμένου να εξασφαλισθεί καλύτερος προσδιορισμός των περιστάσεων και των διαδικαστικών εγγυήσεων λόγω των οποίων στους πολίτες της Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους είναι δυνατό να μην επιτραπεί η είσοδος ή είναι δυνατό να απελαθούν, η παρούσα οδηγία θα πρέπει να αντικαταστήσει την οδηγία 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, σχετικά με τον συντονισμό των ειδικών μέτρων για τους αλλοδαπούς, σε θέματα μετακίνησης και διαμονής, τα οποία υπαγορεύονται από λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας [(ΕΕ 1964, 56, σ. 850)].
[…]
(25)
Είναι επίσης σκόπιμο να διευκρινίζονται λεπτομερώς οι διαδικαστικές εγγυήσεις, ούτως ώστε να διασφαλίζεται, αφενός, υψηλό επίπεδο προστασίας των δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους σε περίπτωση άρνησης εισόδου ή διαμονής σε άλλο κράτος μέλος και, αφετέρου, η τήρηση της αρχής της δέουσας αιτιολόγησης των πράξεων της διοίκησης.
(26)
Σε κάθε περίπτωση, θα πρέπει να παρέχεται στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, η δυνατότητα προσφυγής στη Δικαιοσύνη κατά της άρνησης εισόδου ή διαμονής σε άλλο κράτος μέλος.
(27)
Κατά προέκταση της νομολογίας του Δικαστηρίου η οποία εμποδίζει τα κράτη μέλη να εκδίδουν διαταγές οι οποίες απαγορεύουν στα πρόσωπα που καλύπτονται από την παρούσα οδηγία τη δια βίου πρόσβαση στην επικράτειά τους, θα πρέπει να επιβεβαιωθεί το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους στους οποίους έχει απαγορευθεί η είσοδος στην επικράτεια κράτους μέλους να υποβάλλουν νέα αίτηση εντός εύλογης προθεσμίας, και σε κάθε περίπτωση κατόπιν τριετίας από την επιβολή της εφαρμογής της οριστικής απόφασης απέλασης.
[…]
(31)
Η παρούσα οδηγία σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις ελευθερίες και τηρεί τις αρχές που αναγνωρίζονται, ιδίως, από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σύμφωνα με την απαγόρευση διακρίσεων που περιέχει ο Χάρτης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εφαρμόζουν την παρούσα οδηγία χωρίς να προβαίνουν σε διακρίσεις κατά των δικαιούχων της παρούσας οδηγίας λόγω φύλου, φυλής, χρώματος, εθνοτικής ή κοινωνικής προέλευσης, γενετικών χαρακτηριστικών, γλώσσας, θρησκείας ή πεποιθήσεων, πολιτικών ή άλλου είδους φρονημάτων, ιδιότητας μέλους εθνικής μειονότητας, περιουσίας, γέννησης, ύπαρξης αναπηρίας, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού.»
4
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2004/38, το οποίο επιγράφεται «Σκοπός», έχει ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία καθορίζει:
α)
τους όρους που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στην επικράτεια των κρατών μελών από τους πολίτες της Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους,
β)
το δικαίωμα μόνιμης διαμονής στην επικράτεια των κρατών μελών των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους,
γ)
τους περιορισμούς των δικαιωμάτων που αναφέρονται στα στοιχεία α) και β), για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.»
5
Το άρθρο 2 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Ορισμοί», ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
1)
“Πολίτης της Ένωσης”: κάθε πρόσωπο το οποίο έχει την ιθαγένεια κράτους μέλους.
[…]
3)
“Κράτος μέλος υποδοχής”: το κράτος μέλος στο οποίο μεταβαίνει ο πολίτης της Ένωσης προκειμένου να ασκήσει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής.»
6
Το άρθρο 3 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Δικαιούχοι», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα ακόλουθα:
«Η παρούσα οδηγία ισχύει για όλους τους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι μεταβαίνουν ή διαμένουν σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο του οποίου είναι υπήκοοι καθώς και τα μέλη των οικογενειών τους κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 2, σημείο 2, που τους συνοδεύουν ή πηγαίνουν να τους συναντήσουν.»
7
Το άρθρο 4 της οδηγίας 2004/38, το οποίο επιγράφεται «Δικαίωμα εξόδου», έχει ως εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων επί των ταξιδιωτικών εγγράφων που ισχύουν για τους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους, όλοι οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο καθώς και τα μέλη της οικογενείας τους, που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, τα οποία φέρουν ισχύον διαβατήριο, έχουν το δικαίωμα να εγκαταλείπουν το έδαφος κράτους μέλους προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος.
2.   Καμία θεώρηση εξόδου ή άλλη ισοδύναμη διατύπωση δεν επιβάλλεται στα πρόσωπα για τα οποία ισχύει η παράγραφος 1.
3.   Τα κράτη μέλη, ενεργώντας σύμφωνα με το δίκαιό τους, εκδίδουν ή ανανεώνουν στους υπηκόους τους δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο που αναγράφει την ιθαγένειά τους.
4.   Το διαβατήριο πρέπει να ισχύει τουλάχιστον για όλα τα κράτη μέλη και για τις χώρες δια μέσου των οποίων πρέπει να διέλθει ο κάτοχος όταν ταξιδεύει μεταξύ κρατών μελών. Αν το δίκαιο κράτους μέλους δεν προβλέπει τη χορήγηση δελτίου ταυτότητας, η διάρκεια ισχύος του διαβατηρίου που εκδίδεται ή ανανεώνεται δεν μπορεί να είναι μικρότερη των πέντε ετών.»
8
Κατά το άρθρο 5 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Δικαίωμα εισόδου»:
«1.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων επί των ταξιδιωτικών εγγράφων που ισχύουν για τους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους, τα κράτη μέλη επιτρέπουν την είσοδο στην επικράτειά τους σε κάθε πολίτη της Ένωσης ο οποίος φέρει ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο, καθώς επίσης και στα μέλη της οικογένειας που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, εφόσον φέρουν ισχύον διαβατήριο.
Καμία θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη διατύπωση δεν επιβάλλεται στους πολίτες της Ένωσης.
[…]
5.   Το κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει από τον ενδιαφερόμενο να γνωστοποιήσει την παρουσία του στην επικράτειά του εντός εύλογης προθεσμίας η οποία δεν δημιουργεί διακρίσεις. Η μη συμμόρφωση με την απαίτηση αυτή είναι δυνατόν να επισύρει κυρώσεις για τον ενδιαφερόμενο, οι οποίες θα είναι αναλογικές και δεν θα εισάγουν διακρίσεις.»
9
Τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας, που περιλαμβάνονται στο σχετικό με το δικαίωμα διαμονής κεφάλαιο III, αφορούν αντιστοίχως το δικαίωμα διαμονής έως τρεις μήνες και το δικαίωμα διαμονής άνω των τριών μηνών.
10
Το κεφάλαιο VI της οδηγίας 2004/38 διέπει τους «[π]εριορισμο[ύς] του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας» και περιλαμβάνει τα άρθρα 27 έως 33 της οδηγίας.
11
Το άρθρο 27 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Γενικές αρχές», έχει ως εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Δεν μπορεί να γίνεται επίκληση των λόγων αυτών για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών.
2.   Κάθε μέτρο που λαμβάνεται για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας και να θεμελιώνεται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του αφορώμενου ατόμου. Προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν αποτελούν αφ’ εαυτών λόγους για τη λήψη τέτοιων μέτρων.
Η προσωπική συμπεριφορά του αφορώμενου ατόμου πρέπει να συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας. Αιτιολογίες που δεν συνδέονται με τα στοιχεία της υπόθεσης ή στηρίζονται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης δεν γίνονται αποδεκτές.
3.   Για να εξακριβώσει κατά πόσον ο ενδιαφερόμενος συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια, κατά τη χορήγηση βεβαίωσης εγγραφής ή, αν δεν υπάρχει σύστημα εγγραφής, το αργότερο εντός τριών μηνών από την ημερομηνία άφιξης του ενδιαφερομένου στην επικράτειά του ή από την ημερομηνία γνωστοποίησης της παρουσίας του ενδιαφερόμενου στην επικράτειά του, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5, παράγραφος 5, ή κατά την έκδοση του δελτίου διαμονής, το κράτος μέλος υποδοχής μπορεί, εφόσον το κρίνει απαραίτητο, να ζητεί από το κράτος μέλος καταγωγής και, ενδεχομένως, από άλλα κράτη μέλη, να παρέχουν πληροφορίες για το ποινικό μητρώο του ενδιαφερομένου. Η έρευνα αυτή δεν μπορεί να έχει συστηματικό χαρακτήρα. Το κράτος μέλος από το οποίο ζητούνται τα στοιχεία πρέπει να απαντά εντός διμήνου.
4.   Το κράτος μέλος που εξέδωσε το διαβατήριο ή το δελτίο ταυτότητας επιτρέπει στον κάτοχο του εγγράφου ο οποίος έχει απελαθεί από άλλο κράτος μέλος για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας να εισέλθει εκ νέου στο έδαφός του, χωρίς διατυπώσεις, έστω και αν η ισχύς του εγγράφου έχει λήξει ή αμφισβητείται η ιθαγένεια του κατόχου.»
12
Το άρθρο 29 της οδηγίας 2004/38, το οποίο επιγράφεται «Δημόσια υγεία», προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι μόνες ασθένειες που δικαιολογούν μέτρο περιοριστικό της ελευθερίας κυκλοφορίας, είναι οι ασθένειες που εγκλείουν κίνδυνο επιδημίας, όπως ορίζονται στις οικείες πράξεις της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας [ΠΟΥ], καθώς και άλλες λοιμώδεις νόσοι ή μεταδοτικές παρασιτικές ασθένειες, εφόσον αποτελούν, στο κράτος μέλος υποδοχής, αντικείμενο διατάξεων προστασίας εφαρμοστέων στους ημεδαπούς.
2.   Οι ασθένειες που επέρχονται περισσότερο από τρεις μήνες μετά την ημερομηνία άφιξης, δεν δικαιολογούν την απέλαση από την επικράτεια.
3.   Ένα κράτος μέλος μπορεί, αν υπάρχουν σοβαρές ενδείξεις που το καθιστούν αναγκαίο, να υποβάλει εντός τριών μηνών από την ημερομηνία άφιξης, σε δωρεάν ιατρική εξέταση τους απολαύοντες του δικαιώματος διαμονής, προκειμένου να πιστοποιηθεί ότι δεν πάσχουν από καμία από τις ασθένειες που αναφέρονται στην παράγραφο 1. Αυτές οι ιατρικές εξετάσεις δεν μπορούν να έχουν συστηματικό χαρακτήρα.»
13
Το άρθρο 30 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Κοινοποίηση των αποφάσεων», ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε απόφαση που λαμβάνεται δυνάμει του άρθρου 27, παράγραφος 1, πρέπει να κοινοποιείται εγγράφως στους ενδιαφερόμενους κατά τρόπο που να τους επιτρέπει να κατανοήσουν το περιεχόμενο και τις συνέπειες της απόφασης.
2.   Οι ενδιαφερόμενοι ενημερώνονται, επακριβώς και πλήρως, για τους λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας επί των οποίων στηρίζεται η ληφθείσα στην περίπτωσή τους απόφαση, εκτός αν αυτό αντιτίθεται στα συμφέροντα της ασφάλειας του κράτους.
3.   Η κοινοποίηση περιέχει μνεία του δικαστηρίου ή της διοικητικής αρχής ενώπιον του οποίου ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ασκήσει προσφυγή, την προθεσμία της προσφυγής καθώς και, ενδεχομένως, την προθεσμία που τάσσεται στον ενδιαφερόμενο να εγκαταλείψει την επικράτεια του κράτους μέλους. Με εξαίρεση τις δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις κατεπείγοντος, η τασσόμενη προθεσμία για την εγκατάλειψη της επικράτειας δεν μπορεί να είναι μικρότερη του ενός μηνός από την ημερομηνία της κοινοποίησης.»
14
Κατά το άρθρο 31 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Διαδικαστικές εγγυήσεις»:
«1.   Οι ενδιαφερόμενοι έχουν πρόσβαση σε δικαστικές και, ενδεχομένως, διοικητικές διαδικασίες προσφυγών στο κράτος μέλος υποδοχής, προκειμένου να προσβάλουν ή να ζητήσουν την αναθεώρηση απόφασης η οποία έχει ληφθεί εις βάρος τους για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.
[…]
3.   Οι διαδικασίες προσφυγών επιτρέπουν τον έλεγχο της νομιμότητας της απόφασης καθώς και των γεγονότων και των περιστάσεων επί των οποίων βασίζεται το προτεινόμενο μέτρο. Εξασφαλίζουν επίσης ότι η απόφαση δεν είναι δυσανάλογη, ιδίως σε σχέση με τις απαιτήσεις που καθορίζονται στο άρθρο 28.
4.   Τα κράτη μέλη μπορούν να απαγορεύσουν την είσοδο του ενδιαφερομένου στην επικράτειά τους κατά τη διάρκεια της διαδικασίας προσφυγής, αλλά δεν μπορούν να του απαγορεύσουν να υπερασπισθεί τον εαυτό του κατά τη δίκη, αυτοπροσώπως, εκτός αν η εμφάνισή του μπορεί να προκαλέσει σοβαρή διατάραξη της δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας ή αν η προσφυγή ή δικαστική αναθεώρηση αφορά άρνηση εισόδου στην επικράτεια.»
15
Το άρθρο 32 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Διάρκεια των διαταγών απαγόρευσης εισόδου», προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα πρόσωπα τα οποία αποτέλεσαν αντικείμενο απόφασης απαγόρευσης εισόδου για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας μπορούν να υποβάλλουν αίτηση, για την άρση της απόφασης απαγόρευσης εισόδου μετά από μία εύλογη, ανάλογα με τις περιστάσεις, προθεσμία, και, εν πάση περιπτώσει, μετά την πάροδο τριετίας από την εκτέλεση της οριστικής απόφασης απαγόρευσης εισόδου που έχει ληφθεί νομοτύπως σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, επικαλούμενα στοιχεία τα οποία αποδεικνύουν ουσιαστική μεταβολή των περιστάσεων που είχαν δικαιολογήσει την απόφαση απαγόρευσης εισόδου.
Το οικείο κράτος μέλος αποφαίνεται επί της αιτήσεως αυτής εντός έξι μηνών από την υποβολή της.
2.   Τα αναφερόμενα στην παράγραφο 1 πρόσωπα δεν έχουν κανένα δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια του οικείου κράτους μέλους όσο εξετάζεται η αίτησή τους.»
Ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν
16
Οι αιτιολογικές σκέψεις 2 και 6 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έχουν ως εξής:
«(2)
Η θέσπιση μέτρων κατά το άρθρο 77 παράγραφος 2 στοιχείο ε) [ΣΛΕΕ], προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι δεν θα υπάρχει συνοριακός έλεγχος των προσώπων που διέρχονται εσωτερικά σύνορα, αποτελεί συστατικό στοιχείο του στόχου της [Ευρωπαϊκής] Ένωσης για τη δημιουργία χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, όπως καθορίζει το άρθρο 26 παράγραφος 2 ΣΛΕΕ.
[…]
(6)
Ο έλεγχος των συνόρων δεν γίνεται μόνο προς το συμφέρον των κρατών μελών στα εξωτερικά σύνορα των οποίων ασκείται αλλά προς το συμφέρον όλων των κρατών μελών που έχουν καταργήσει τον έλεγχο στα εσωτερικά τους σύνορα. Ο έλεγχος θα πρέπει να συμβάλλει στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων, καθώς και στην πρόληψη κάθε απειλής κατά της εσωτερικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης, της δημόσιας υγείας και των διεθνών σχέσεων των κρατών μελών.»
17
Το άρθρο 1 του ως άνω κώδικα, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο και αρχές», ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός προβλέπει ότι δεν διενεργείται συνοριακός έλεγχος προσώπων κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων μεταξύ των κρατών μελών της Ένωσης.
Ο παρών κανονισμός θεσπίζει τους κανόνες συνοριακού ελέγχου προσώπων κατά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ένωσης.»
18
Το άρθρο 2, σημεία 1, 8, 10 έως 12 και 21, του εν λόγω κώδικα ορίζει τις ακόλουθες έννοιες:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
1)
“εσωτερικά σύνορα”:
α)
τα κοινά χερσαία σύνορα, περιλαμβανομένων των ποτάμιων και λιμναίων συνόρων, μεταξύ των κρατών μελών·
β)
οι αερολιμένες των κρατών μελών για τις εσωτερικές πτήσεις·
γ)
οι θαλάσσιοι, ποτάμιοι και λιμναίοι λιμένες των κρατών μελών για τα τακτικά εσωτερικά δρομολόγια οχηματαγωγών·
[…]
8)
“συνοριακό σημείο διέλευσης”: κάθε σημείο διέλευσης επιτρεπόμενο από τις αρμόδιες αρχές για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων·
[…]
10)
“έλεγχος των συνόρων”: οι δραστηριότητες που αναλαμβάνονται στα σύνορα, σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό και για τους σκοπούς του, αποκλειστικώς συνεπεία πρόθεσης διέλευσης ή συνεπεία διέλευσης των συνόρων, ασχέτως άλλου λόγου· οι εν λόγω δραστηριότητες συνίστανται στους συνοριακούς ελέγχους και στην επιτήρηση των συνόρων·
11)
“συνοριακοί έλεγχοι”: οι έλεγχοι στα συνοριακά σημεία διέλευσης, προκειμένου να εξακριβωθεί ότι τα πρόσωπα, τα μέσα μεταφοράς τους και τα αντικείμενα που έχουν στην κατοχή τους δικαιούνται να εισέλθουν στην επικράτεια των κρατών μελών ή να την εγκαταλείψουν·
12)
“επιτήρηση των συνόρων”: η επιτήρηση των συνόρων [μεταξύ] των συνοριακών σημείων διέλευσης και η επιτήρηση των συνοριακών σημείων διέλευσης εκτός των καθορισμένων ωραρίων λειτουργίας, ώστε να μη γίνεται παράκαμψη των συνοριακών ελέγχων·
[…]
21)
“απειλή κατά της δημόσιας υγείας”: οιαδήποτε νόσος δυνάμενη να προσλάβει χαρακτήρα επιδημίας όπως ορίζεται στον διεθνή υγειονομικό κανονισμό του [ΠΟΥ] και άλλες λοιμώδεις νόσοι ή μεταδοτικές παρασιτικές ασθένειες εφόσον διέπονται από διατάξεις περί προστασίας οι οποίες ισχύουν για τους υπηκόους των κρατών μελών».
19
Κατά το άρθρο 3 του ίδιου κώδικα, το οποίο επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής»:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται στα πρόσωπα που διέρχονται τα εσωτερικά ή εξωτερικά σύνορα κράτους μέλους, υπό την επιφύλαξη:
α)
των δικαιωμάτων των προσώπων που απολαύουν του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης·
β)
των δικαιωμάτων των προσφύγων και των αιτούντων διεθνή προστασία, κυρίως όσον αφορά τη μη επαναπροώθηση.»
20
Το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών που επιθυμούν να εισέλθουν στο έδαφος κράτους μέλους διερχόμενοι εξωτερικά σύνορα δεν πρέπει να θεωρούνται απειλή για τη δημόσια υγεία.
21
Στο πλαίσιο των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα, το άρθρο 8, παράγραφοι 2 και 3, του κώδικα αυτού επιβάλλει κατ’ ουσίαν να εξακριβώνεται ότι τα πρόσωπα που απολαύουν του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας βάσει του δικαίου της Ένωσης και οι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν θεωρούνται, μεταξύ άλλων, απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία.
22
Κατά το άρθρο 22 του εν λόγω κώδικα, το οποίο επιγράφεται «Διέλευση των εσωτερικών συνόρων»:
«Επιτρέπεται η διέλευση των εσωτερικών συνόρων σε οποιοδήποτε σημείο χωρίς συνοριακούς ελέγχους, ανεξαρτήτως ιθαγενείας των προσώπων.»
23
Το άρθρο 23 του ιδίου κώδικα, το οποίο επιγράφεται «Έλεγχοι στο εσωτερικό της επικράτειας», ορίζει τα ακόλουθα:
«Η μη διενέργεια ελέγχου στα εσωτερικά σύνορα δεν θίγει:
α)
την άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων εκ μέρους των αρμόδιων αρχών δυνάμει της νομοθεσίας κάθε κράτους μέλους, εφόσον η άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών δεν έχει ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους· αυτό ισχύει και στις παραμεθόριες περιοχές. Κατά την έννοια της πρώτης πρότασης, η άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων δεν μπορεί, ειδικότερα, να θεωρηθεί ισοδύναμη με τους συνοριακούς ελέγχους όταν τα αστυνομικά μέτρα:
i)
δεν έχουν ως στόχο τον έλεγχο των συνόρων·
ii)
βασίζονται σε γενικές αστυνομικές πληροφορίες και πείρα όσον αφορά ενδεχόμενες απειλές κατά της δημόσιας ασφάλειας και αποσκοπούν συγκεκριμένα στην καταπολέμηση του διασυνοριακού εγκλήματος·
iii)
σχεδιάζονται και εκτελούνται κατά τρόπο σαφώς διαφορετικό από τους συστηματικούς ελέγχους προσώπων στα εξωτερικά σύνορα,
iv)
διενεργούνται βάσει δειγματοληπτικών ελέγχων·
[…]».
24
Το άρθρο 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, το οποίο επιγράφεται «Γενικό πλαίσιο για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα», έχει ως εξής:
«1.   Όταν στον χώρο χωρίς ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα υπάρχει σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια σε ένα κράτος μέλος, το εν λόγω κράτος μέλος μπορεί κατ’ εξαίρεση να επαναφέρει τους ελέγχους στα σύνορα σε όλα τα εσωτερικά του σύνορα ή σε συγκεκριμένα μέρη τους για περιορισμένη περίοδο που δεν υπερβαίνει τις 30 ημέρες ή για την προβλεπόμενη διάρκεια της σοβαρής απειλής εάν αυτή υπερβαίνει τις 30 ημέρες. Η εμβέλεια και η διάρκεια της προσωρινής επαναφοράς του ελέγχου στα εσωτερικά σύνορα περιορίζονται στα απολύτως απαραίτητα για την αντιμετώπιση της σοβαρής απειλής.
2.   Οι έλεγχοι στα εσωτερικά σύνορα επαναφέρονται μόνο ως έσχατη ανάγκη και σύμφωνα με τα άρθρα 27, 28 και 29. Τα κριτήρια που αναφέρονται στα άρθρα 26 και 30 αντίστοιχα λαμβάνονται υπόψη σε κάθε περίπτωση που εξετάζεται το ενδεχόμενο να ληφθεί απόφαση για την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα σύμφωνα με τα άρθρα 27, 28 ή 29 αντίστοιχα.
3.   Εάν η σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια στο συγκεκριμένο κράτος μέλος συνεχίζεται πέραν της περιόδου που προβλέπεται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, το εν λόγω κράτος μέλος μπορεί να παρατείνει τους ελέγχους στα εσωτερικά του σύνορα, λαμβάνοντας υπόψη τα κριτήρια που απαριθμούνται στο άρθρο 26 και σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 27, για τους ίδιους λόγους που αναφέρονται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου και, λαμβάνοντας υπόψη τυχόν νέα στοιχεία, για ανανεώσιμες περιόδους μέγιστης διάρκειας 30 ημερών.
4.   Η συνολική περίοδος κατά την οποία επαναφέρονται οι έλεγχοι στα εσωτερικά σύνορα περιλαμβανομένων και των παρατάσεων της παραγράφου 3 του παρόντος άρθρου, δεν υπερβαίνει τους έξι μήνες. Όταν συντρέχουν οι εξαιρετικές περιστάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 29, αυτή η συνολική περίοδος μπορεί να παραταθεί κατ’ ανώτατο όριο στα δύο έτη, σύμφωνα με την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου.»
25
Τα άρθρα 26 έως 28 του κώδικα αυτού, τα οποία επιγράφονται αντιστοίχως «Κριτήρια για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα», «Διαδικασία για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα βάσει του άρθρου 25» και «Ειδική διαδικασία για περιπτώσεις που χρήζουν άμεσης δράσης», προβλέπουν τις ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις που πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη προκειμένου να μπορούν να επαναφέρουν προσωρινά τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα δυνάμει του άρθρου 25 του εν λόγω κώδικα.
Η σύσταση (ΕΕ) 2020/912
26
Η σύσταση (ΕΕ) 2020/912 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 2020, σχετικά με τον προσωρινό περιορισμό των μη αναγκαίων ταξιδιών προς την [Ευρωπαϊκή Ένωση] και την πιθανή άρση του εν λόγω περιορισμού (ΕΕ 2020, L 208Ι, σ. 1), περιλαμβάνει παράρτημα II, το περιεχόμενο του οποίου είναι το ακόλουθο:
«Ειδικές κατηγορίες ταξιδιωτών με ουσιώδη καθήκοντα ή ανάγκες:
i.
επαγγελματίες του τομέα της υγείας, ερευνητές στον τομέα της υγείας και επαγγελματίες του τομέα της φροντίδας ηλικιωμένων·
ii.
μεθοριακοί εργαζόμενοι·
iii.
εποχικά εργαζόμενοι στη γεωργία·
iv.
προσωπικό του τομέα των μεταφορών·
v.
διπλωμάτες, προσωπικό διεθνών οργανισμών και άτομα που έχουν προσκληθεί από διεθνείς οργανισμούς, η φυσική παρουσία των οποίων απαιτείται για την εύρυθμη λειτουργία των εν λόγω οργανισμών, στρατιωτικό προσωπικό, εργαζόμενοι στον τομέα της ανθρωπιστικής βοήθειας και προσωπικό πολιτικής προστασίας για την άσκηση των καθηκόντων τους·
vi.
διερχόμενοι επιβάτες·
vii.
επιβάτες που ταξιδεύουν για επιτακτικούς οικογενειακούς λόγους·
viii.
ναυτικοί·
ix.
πρόσωπα που χρήζουν διεθνούς προστασίας ή για άλλους ανθρωπιστικούς λόγους·
x.
υπήκοοι τρίτων χωρών που ταξιδεύουν για λόγους σπουδών·
xi.
εργαζόμενοι υψηλής εξειδίκευσης από τρίτες χώρες, αν η απασχόλησή τους είναι απαραίτητη από οικονομική άποψη και η εργασία δεν μπορεί να αναβληθεί ή να πραγματοποιηθεί στο εξωτερικό.»
Το βελγικό δίκαιο
27
Το άρθρο 18 της ministerieel besluit houdende dringende maatregelen om de Verspreiding van het coronavirus COVID‑19 te beperken (υπουργικής απόφασης για τη θέσπιση επειγόντων μέτρων για την ανάσχεση της εξάπλωσης του ιού της COVID‑19), της 30ής Ιουνίου 2020 (Belgisch Staatsblad, 30 Ιουνίου 2020, σ. 48715), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 3 της ministerieel besluit houdende wijziging van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID‑19 te beperken (υπουργικής απόφασης περί τροποποιήσεως της υπουργικής απόφασης της 30ής Ιουνίου 2020 για τη θέσπιση επειγόντων μέτρων για την ανάσχεση της εξάπλωσης του ιού της COVID‑19), της 10ης Ιουλίου 2020 (Belgisch Staatsblad, 10 Ιουλίου 2020, σ. 51609) (στο εξής: τροποποιημένη υπουργική απόφαση), όριζε τα εξής:
«§1.   Απαγορεύονται τα μη απολύτως αναγκαία ταξίδια προς και από το Βέλγιο.
§2.   Κατά παρέκκλιση του κανόνα της παραγράφου 1 και με την επιφύλαξη του άρθρου 20, επιτρέπονται:
1°
τα ταξίδια από το Βέλγιο προς όλες τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του χώρου Σένγκεν, και προς το Ηνωμένο Βασίλειο, καθώς και τα ταξίδια από τις χώρες αυτές προς το Βέλγιο, εξαιρουμένων των περιοχών που χαρακτηρίζονται κόκκινες ζώνες και περιλαμβάνονται στον κατάλογο ο οποίος δημοσιεύεται στον ιστότοπο της Δημόσιας Ομοσπονδιακής Υπηρεσίας Εξωτερικών Υποθέσεων·
[…]».
28
Το άρθρο 22 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως όριζε τα εξής:
«Η παράβαση των ακόλουθων άρθρων τιμωρείται με τις ποινές που προβλέπει το άρθρο 187 του νόμου της 15ης Μαΐου 2007 περί πολιτικής προστασίας:
[…]
–
των άρθρων 11, 16, 18, 19 και 21bis.»
29
Το άρθρο 187 του νόμου της 15ης Μαΐου 2007 περί πολιτικής προστασίας (Belgisch Staatsblad, 31 Ιουλίου 2007) προβλέπει τα εξής:
«Η άρνηση ή η παράλειψη συμμόρφωσης με τα μέτρα που διατάσσονται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 181 § 1 και του άρθρου 182 τιμωρείται, σε περίοδο ειρήνης, με φυλάκιση οκτώ ημερών έως τριών μηνών και πρόστιμο είκοσι έξι έως πεντακοσίων ευρώ, ή με μία μόνον από τις ποινές αυτές.
Ο υπουργός ή, κατά περίπτωση, ο δήμαρχος ή ο κατά τόπον αρμόδιος διοικητής ζώνης διάσωσης δύναται επίσης να επιβάλλει τα μέτρα αυτά αυτεπαγγέλτως και η σχετική δαπάνη θα βαρύνει τους παραβάτες.»
30
Εξάλλου, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι ως μη απολύτως αναγκαία ταξίδια κατά το άρθρο 18 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως ορίζονταν τα μη απολύτως αναγκαία ταξίδια που περιλαμβάνονταν στον κατάλογο των συχνών ερωτήσεων που ήταν διαθέσιμος στον ιστότοπο info-coroncoronavirus.be, τα οποία αντιστοιχούσαν στον κατάλογο των απολύτως αναγκαίων ταξιδιών που περιελάμβανε η σύσταση 2020/912.
31
Από τη δικογραφία προκύπτει επίσης ότι κάθε ταξιδιώτης προερχόμενος από κόκκινη ζώνη κατά την έννοια του άρθρου 18 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως έπρεπε να υποβάλλεται σε εξετάσεις και σε καραντίνα. Η υποχρέωση αυτή προβλεπόταν από διατάξεις που είχαν θεσπίσει η Περιφέρεια της Φλάνδρας, η Περιφέρεια της Βαλλονίας, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης και η γερμανόφωνη Κοινότητα.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
32
Στις 11 Μαρτίου 2020 ο ΠΟΥ χαρακτήρισε ως πανδημία την επιδημία του κορονοϊού COVID‑19, προτού αυξήσει στο μέγιστο, στις 16 Μαρτίου 2020, το επίπεδο της συνδεόμενης με την εν λόγω πανδημία απειλής.
33
Στο πλαίσιο αυτό, το Βασίλειο του Βελγίου θέσπισε, στις 10 Ιουλίου 2020, το άρθρο 18 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως για την απαγόρευση των μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών με σημείο αναχώρησης ή άφιξης το Βέλγιο, αφενός, και τα κράτη της Ένωσης και της ζώνης Σένγκεν καθώς και το Ηνωμένο Βασίλειο, αφετέρου, εφόσον τα εν λόγω κράτη είχαν χαρακτηριστεί ως «κόκκινες ζώνες» λόγω της επιδημιολογικής τους κατάστασης ή του επιπέδου των περιοριστικών υγειονομικών μέτρων που είχαν λάβει οι αρχές των κρατών αυτών. Επίσης, κάθε ταξιδιώτης προερχόμενος από κάποιο εκ των ανωτέρω κρατών που είχε χαρακτηριστεί ως κόκκινη ζώνη όφειλε να υποβάλλεται, στο Βέλγιο, σε εξετάσεις για την ανίχνευση του ιού και σε καραντίνα. Ο κατάλογος των κρατών που χαρακτηρίζονταν ως κόκκινες ζώνες αναρτήθηκε για πρώτη φορά στις 12 Ιουλίου 2020 στον ιστότοπο της Δημόσιας Ομοσπονδιακής Υπηρεσίας Εξωτερικών Υποθέσεων. Η Σουηδία συγκαταλεγόταν μεταξύ των κρατών που χαρακτηρίζονταν ως κόκκινες ζώνες.
34
Βάσει των δηλώσεών της, η Nordic Info, ταξιδιωτικό πρακτορείο ειδικευόμενο στα ταξίδια προς και από τη Σκανδιναβία, ακύρωσε το σύνολο των προγραμματισμένων ταξιδιών από το Βέλγιο προς τη Σουηδία κατά τη θερινή περίοδο, προκειμένου να συμμορφωθεί με τη βελγική ρύθμιση. Επιπλέον, ισχυρίζεται ότι έλαβε μέτρα για να ενημερώσει και να βοηθήσει τους ευρισκόμενους στη Σουηδία ταξιδιώτες να επιστρέψουν στο Βέλγιο.
35
Στις 15 Ιουλίου 2020 επικαιροποιήθηκε ο μνημονευόμενος στη σκέψη 33 της παρούσας αποφάσεως κατάλογος και η Σουηδία χαρακτηρίστηκε ως πορτοκαλί ζώνη, όπερ σήμαινε ότι τα ταξίδια προς και από τη Σουηδία δεν απαγορεύονταν πλέον, αλλά υπήρχε απλώς σχετική σύσταση αποφυγής τους και ότι ίσχυαν άλλοι κανόνες για την είσοδο στη βελγική επικράτεια των προερχόμενων από τη χώρα αυτή ταξιδιωτών.
36
Εκτιμώντας ότι το Βελγικό Δημόσιο έσφαλε κατά την κατάρτιση της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως, η Nordic Info άσκησε αγωγή ενώπιον του Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνου πρωτοδικείου Βρυξελλών, Βέλγιο), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου, ζητώντας την αποκατάσταση της ζημίας που ισχυρίζεται ότι υπέστη λόγω της θέσπισης και, εν συνεχεία, της τροποποίησης της προβλεπόμενης στην εν λόγω υπουργική απόφαση χρωματικής κωδικοποίησης. Το Βελγικό Δημόσιο ζήτησε την απόρριψη της αγωγής ως αβάσιμης.
37
Ειδικότερα, η Nordic Info υποστηρίζει, μεταξύ άλλων, ότι το Βελγικό Δημόσιο παρέβη, αφενός, την οδηγία 2004/38 και τις εθνικές διατάξεις που διασφαλίζουν τη μεταφορά των άρθρων 27 έως 31 της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό δίκαιο και, αφετέρου, τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
38
Όσον αφορά την αιτίαση περί παράβασης της οδηγίας 2004/38, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, μολονότι, κατά την περιγραφή της ζημίας που ισχυρίζεται ότι υπέστη και κατά την ανάπτυξη της επιχειρηματολογίας της, η Nordic Info παραπέμπει, γενικώς, στην απαγόρευση εξόδου από τη βελγική επικράτεια η οποία είχε επιβληθεί στους Βέλγους υπηκόους και στους πολίτες της Ένωσης που δεν ήταν Βέλγοι υπήκοοι αλλά κατοικούσαν στο Βέλγιο, και στα μέλη των οικογενειών τους, καθώς και στην απαγόρευση εισόδου στη βελγική επικράτεια η οποία είχε επιβληθεί σε όλους τους πολίτες της Ένωσης, Βέλγους ή μη, και στα μέλη των οικογενειών τους, εντούτοις η εταιρία αυτή αμφισβητεί μόνον τη νομιμότητα, αφενός, της προαναφερθείσας απαγόρευσης εξόδου και, αφετέρου, των περιορισμών του δικαιώματος εισόδου στη βελγική επικράτεια που είχαν επιβληθεί στους μη Βέλγους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, όπως οι περιορισμοί αυτοί συγκεκριμενοποιήθηκαν με την υποχρέωσή τους να υποβάλλονται, κατά την είσοδό τους στο Βέλγιο, σε εξετάσεις ανίχνευσης και σε καραντίνα.
39
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να διευκρινιστεί εάν απαιτείται συνδυασμένη ερμηνεία του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, ούτως ώστε να μπορούν να δικαιολογηθούν για λόγους δημόσιας υγείας μόνον περιορισμοί στο δικαίωμα εισόδου ή αν, αντιθέτως, οι δύο αυτές διατάξεις προβλέπουν ανεξάρτητους δικαιολογητικούς λόγους και, ως εκ τούτου, η πρώτη εξ αυτών αρκεί, αφ’ εαυτής, για να δικαιολογήσει περιορισμούς τόσο του δικαιώματος εισόδου όσο και του δικαιώματος εξόδου για τέτοιους λόγους.
40
Ανεξαρτήτως της ερμηνείας του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, το αιτούν δικαστήριο ζητεί επίσης να διευκρινιστεί αν ένα κράτος μέλος μπορεί, βάσει των διατάξεων αυτών, να θεσπίσει, με πράξη γενικής ισχύος, ένα μέτρο που δεν εισάγει διακρίσεις, όπως το προβλεπόμενο στο άρθρο 18 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως. Μια τέτοια δυνατότητα θα μπορούσε να συναχθεί από τη διαπίστωση ότι ο λόγος που αφορά τη δημόσια υγεία δεν επαναλαμβάνεται στο άρθρο 27, παράγραφος 2, αλλά αντιμετωπίζεται χωριστά στο άρθρο 29 της εν λόγω οδηγίας.
41
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν ένας τέτοιος γενικός περιορισμός που δεν εισάγει διακρίσεις θα μπορούσε να στηριχθεί στα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ και/ή σε γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, προκειμένου να επιτευχθεί ο θεμιτός σκοπός της καταπολέμησης μιας πανδημίας.
42
Στο πλαίσιο της αιτίασης περί παράβασης του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, η Nordic Info υποστηρίζει ότι, προβλέποντας τη δυνατότητα αυτεπάγγελτου ελέγχου και εκτέλεσης από τις αρμόδιες βελγικές αρχές των περιορισμών του δικαιώματος εξόδου και του δικαιώματος εισόδου και την επιβολή κυρώσεων από τις αρχές αυτές σε περίπτωση μη συμμόρφωσης, η τροποποιημένη υπουργική απόφαση ισοδυναμούσε με επιβολή ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα κατά παράβαση των άρθρων 25 επ. του ως άνω κώδικα. Συγκεκριμένα, οι διατάξεις αυτές επιτρέπουν, κατά την άποψή της, την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα μόνο σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη και την εσωτερική ασφάλεια και όχι σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια υγεία.
43
Επιπλέον, η Nordic Info υποστηρίζει ότι τα μέτρα που απορρέουν από την τροποποιημένη υπουργική απόφαση δεν μπορούν να θεωρηθεί ότι εμπίπτουν στο άρθρο 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, δεδομένου ότι η άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων από τις αρμόδιες βελγικές αρχές είχε, εν προκειμένω, ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους και ότι, εν πάση περιπτώσει, η αρμοδιότητα αυτή μπορεί να ασκηθεί μόνο στον τομέα της δημόσιας ασφάλειας και όχι στον τομέα της δημόσιας υγείας.
44
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εντούτοις αν, λαμβανομένων υπόψη των επιχειρημάτων που προέβαλε ενώπιόν του το Βελγικό Δημόσιο, μια μεταδοτική ασθένεια μπορεί, σε περίοδο κρίσης, να εξομοιωθεί με απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια/εσωτερική ασφάλεια κατά την έννοια των άρθρων 23 και 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, με αποτέλεσμα, σε μια τέτοια περίπτωση, να είναι δυνατή η άσκηση των αστυνομικών αρμοδιοτήτων και η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα βάσει, αντιστοίχως, εκάστης των διατάξεων αυτών.
45
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνο πρωτοδικείο Βρυξελλών) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχουν τα άρθρα 2, 4, 5, 27 και 29 της [οδηγίας 2004/38], τα οποία εφαρμόζουν τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ, την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους (εν προκειμένω, στα άρθρα 18 και 22 της [τροποποιημένης] υπουργικής απόφασης), μέσω της οποίας επιβάλλονται με τη μορφή γενικού μέτρου:
–
στους Βέλγους υπηκόους και στα μέλη των οικογενειών τους, καθώς και σε πολίτες της Ένωσης που διαμένουν στη βελγική επικράτεια και στα μέλη των οικογενειών τους, απαγόρευση κατ’ αρχήν της εξόδου από το Βέλγιο για μη απολύτως αναγκαία ταξίδια προς χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του χώρου Σένγκεν που επισημαίνονται με κόκκινο χρώμα στον χάρτη που επικαιροποιείται βάσει επιδημιολογικών δεδομένων·
–
σε πολίτες της Ένωσης που δεν είναι Βέλγοι υπήκοοι και στα μέλη των οικογενειών τους (τα οποία μπορεί να έχουν δικαίωμα διαμονής στη βελγική επικράτεια), περιορισμοί εισόδου (όπως καραντίνα και τεστ) για μη απολύτως αναγκαία ταξίδια προς το Βέλγιο από χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του χώρου Σένγκεν που επισημαίνονται με κόκκινο χρώμα στον χάρτη που επικαιροποιείται βάσει επιδημιολογικών δεδομένων;
2)
Έχουν τα άρθρα 1, 3 και 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους (εν προκειμένω, των άρθρων 18 και 22 της [τροποποιημένης] υπουργικής απόφασης), η οποία επιβάλλει απαγόρευση εξόδου για μη απολύτως αναγκαία ταξίδια από το Βέλγιο προς χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του χώρου Σένγκεν και απαγόρευση εισόδου στο Βέλγιο από τις χώρες αυτές, όχι μόνον ελεγχόμενη και υποκείμενη σε κυρώσεις, αλλά επίσης εφαρμοζόμενη αυτεπαγγέλτως από τον Υπουργό, τον δήμαρχο και τον κατά τόπο αρμόδιο διοικητή ζώνης διάσωσης;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
46
Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου την οποία θεσπίζει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, στο Δικαστήριο απόκειται να δώσει στον εθνικό δικαστή χρήσιμη απάντηση που να του παρέχει τη δυνατότητα επίλυσης της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο μπορεί να αναδιατυπώσει, εφόσον είναι αναγκαίο, τα προδικαστικά ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, σκέψη 31).
47
Εν προκειμένω, παρατηρείται, πρώτον, ότι, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος, αφενός, ότι η Nordic Info στηρίζει, σύμφωνα με τις διευκρινίσεις του αιτούντος δικαστηρίου, την αγωγή αποζημιώσεώς της στη ζημία που ισχυρίζεται ότι υπέστη σε σχέση με ταξίδια διοργανωθέντα μεταξύ του Βελγίου και της Σουηδίας και, αφετέρου, ότι το πρώτο ερώτημα αφορά την επίμαχη στην κύρια δίκη βελγική ρύθμιση μόνο στο μέτρο που αυτή αφορούσε τους πολίτες της Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους, για την απάντηση στο ερώτημα αυτό δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η ρύθμιση αυτή κάλυπτε, πέραν των κρατών μελών της Ένωσης, και τα κράτη του χώρου Σένγκεν που δεν είναι μέλη της.
48
Δεύτερον, μολονότι το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/38, επισημαίνεται εντούτοις ότι η ερμηνεία της διάταξης αυτής, η οποία περιέχει μόνον ορισμούς των εννοιών που χρησιμοποιούνται στην οδηγία, δεν είναι αναγκαία για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό.
49
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 27 και 29, σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας 2004/38, έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε γενικής ισχύος ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, για λόγους δημόσιας υγείας σχετικούς με την καταπολέμηση της πανδημίας COVID‑19, απαγορεύει, αφενός, στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, ανεξάρτητα από την ιθαγένειά τους, να πραγματοποιούν μη απολύτως αναγκαία ταξίδια από το εν λόγω κράτος μέλος προς άλλα κράτη μέλη που έχουν χαρακτηρισθεί από αυτό ως ζώνες υψηλού κινδύνου βάσει περιοριστικών υγειονομικών μέτρων ή της επιδημιολογικής κατάστασης που επικρατεί στα ως άνω άλλα κράτη μέλη και επιβάλλει, αφετέρου, στους πολίτες της Ένωσης που δεν είναι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους την υποχρέωση να υποβάλλονται σε εξετάσεις ανίχνευσης και σε καραντίνα κατά την είσοδό τους στο κράτος μέλος αυτό προερχόμενοι από κάποιο άλλο κράτος μέλος.
50
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο VI με τίτλο «Περιορισμοί του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας», και το οποίο εξειδικεύει το άρθρο 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη μπορούν, με την επιφύλαξη των διατάξεων του κεφαλαίου αυτού, να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας, υπό την προϋπόθεση ότι δεν γίνεται επίκληση των λόγων αυτών για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών.
51
Το άρθρο 29, παράγραφος 1, της ως άνω οδηγίας, το οποίο αφορά ειδικότερα τα μέτρα που περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία για λόγους δημόσιας υγείας, ορίζει ότι μόνον ορισμένες ασθένειες, ήτοι οι ασθένειες που εγκλείουν κίνδυνο επιδημίας, όπως ορίζονται στις οικείες πράξεις του ΠΟΥ, και άλλες λοιμώδεις νόσοι ή μεταδοτικές παρασιτικές ασθένειες, μπορούν να δικαιολογήσουν τέτοιου είδους μέτρα, εφόσον αποτελούν, στο κράτος υποδοχής, το αντικείμενο διατάξεων προστασίας εφαρμοστέων στους πολίτες του κράτους μέλους υποδοχής, ήτοι, σύμφωνα με το άρθρο 2, σημείο 3, της οδηγίας, του κράτους μέλους στο οποίο μεταβαίνει ο πολίτης της Ένωσης προκειμένου να ασκήσει το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής.
52
Όσον αφορά, κατά πρώτον, τις ασθένειες που μπορούν να δικαιολογήσουν, βάσει του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, μέτρα περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας για λόγους δημόσιας υγείας, από το γράμμα των δύο αυτών διατάξεων προκύπτει ότι ένα κράτος μέλος μπορεί, για την εξυπηρέτηση μη οικονομικών σκοπών και τηρουμένων των προϋποθέσεων του κεφαλαίου VI της οδηγίας, να λαμβάνει τέτοια μέτρα μόνο λόγω ορισμένων ασθενειών για τις οποίες ισχύουν προστατευτικές διατάξεις εφαρμοστέες στους ημεδαπούς, ήτοι των ασθενειών που εγκλείουν κίνδυνο επιδημίας, όπως ορίζονται στις οικείες πράξεις του ΠΟΥ ή άλλων λοιμωδών νόσων ή μεταδοτικών παρασιτικών ασθενειών.
53
Στο πλαίσιο αυτό, ένα κράτος μέλος μπορεί κατά μείζονα λόγο να λάβει, βάσει των εν λόγω διατάξεων, περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας μέτρα για την αντιμετώπιση απειλής συνδεόμενης με μεταδοτική λοιμώδη νόσο που έχει πανδημικό χαρακτήρα αναγνωρισμένο από τον ΠΟΥ.
54
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι τα μέτρα που διαλαμβάνονται στο άρθρο 18 της τροποποιημένης υπουργικής απόφασης καθώς και τα μέτρα που μνημονεύονται στη σκέψη 31 της παρούσας αποφάσεως δεν ελήφθησαν για οικονομικούς σκοπούς, αλλά για να αποτραπεί η εξάπλωση, στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, της μεταδοτικής λοιμώδους νόσου της COVID‑19, η οποία είχε χαρακτηριστεί ως πανδημία από τον ΠΟΥ στις 11 Μαρτίου 2020 και εξακολουθούσε να αποτελεί πανδημία κατά την επίμαχη στην κύρια δίκη περίοδο. Υπό την επιφύλαξη επαληθεύσεως από το αιτούν δικαστήριο, προκύπτει επίσης ότι τα μέτρα αυτά εντάσσονταν στο πλαίσιο μιας σειράς μέτρων που αποσκοπούσαν, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, στην προστασία του πληθυσμού αυτού του κράτους μέλους από την εξάπλωση της νόσου στην εθνική επικράτεια. Επομένως, μια τέτοια ασθένεια φαίνεται, υπό την επιφύλαξη αυτή, να πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 για να δικαιολογήσει τη λήψη μέτρων περιοριστικών της ελεύθερης κυκλοφορίας για λόγους δημόσιας υγείας.
55
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, τα δικαιώματα που ενδεχομένως θίγονται από περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας μέτρα τα οποία εμπίπτουν στα άρθρα 27 έως 32 της οδηγίας 2004/38, αφενός, από τον συνδυασμό του άρθρου 1, στοιχείο αʹ, και των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 2004/38 καθώς και των άρθρων 20 και 21 ΣΛΕΕ, τα οποία θέτει σε εφαρμογή η οδηγία αυτή, προκύπτει ότι η «ελευθερία κυκλοφορίας» περιλαμβάνει το δικαίωμα εξόδου από το έδαφος κράτους μέλους με σκοπό τη μετάβαση σε άλλο κράτος μέλος («δικαίωμα εξόδου»), καθώς και το δικαίωμα εισόδου στο έδαφος κράτους μέλους («δικαίωμα εισόδου»).
56
Συναφώς, διευκρινίζεται ότι, όπως εξέθεσε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 61 των προτάσεών του, βάσει του σαφούς γράμματός τους που περιλαμβάνει ρητή αναφορά στην «ελευθερία κυκλοφορίας», το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 καλύπτουν τις δύο συνιστώσες της ελευθερίας αυτής, ήτοι το δικαίωμα εισόδου και το δικαίωμα εξόδου, κατά την έννοια των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας (πρβλ. απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 2012, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, σκέψεις 30 έως 36 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Κατά συνέπεια, ούτε το γεγονός ότι τα εν λόγω άρθρα 27 και 29 εμπίπτουν στο κεφάλαιο VI της οδηγίας το οποίο επιγράφεται «Περιορισμοί του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας», ούτε το γεγονός ότι το άρθρο 29, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας αφορά ειδικότερα τους περιορισμούς στο δικαίωμα εισόδου, μπορούν να συνεπάγονται τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 μόνο στη συνιστώσα της ελεύθερης κυκλοφορίας που αφορά το δικαίωμα εισόδου.
57
Τούτο δεν ισχύει κατά μείζονα λόγο διότι οι περιορισμοί του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας υγείας θα μπορούσαν να αποδειχθούν αναποτελεσματικοί, αν δεν μπορούσαν να επιβληθούν αντίστοιχοι περιορισμοί στο δικαίωμα εξόδου. Σε μια τέτοια περίπτωση θα μπορούσε, αναλόγως των περιστάσεων, να διακυβευθεί ο επιδιωκόμενος από το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 σκοπός, ο οποίος συνίσταται στην παροχή στα κράτη μέλη της δυνατότητας να περιορίζουν, εντός των ορίων και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει η οδηγία αυτή, την ελεύθερη κυκλοφορία για την πρόληψη, τον περιορισμό ή την ανάσχεση της εξάπλωσης ή του κινδύνου εξάπλωσης ασθένειας η οποία διαλαμβάνεται στη δεύτερη από τις διατάξεις αυτές.
58
Αφετέρου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ως «περιορισμοί» της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους πρέπει να θεωρούνται όλα τα μέτρα που απαγορεύουν, παρακωλύουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας αυτής (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 2012, Επιτροπή κατά Ισπανίας, C‑269/09, EU:C:2012:439, σκέψη 54 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, C‑503/14, EU:C:2016:979, σκέψη 40).
59
Υπό τις συνθήκες αυτές, τα περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας μέτρα, τα οποία ένα κράτος μέλος μπορεί να λάβει για λόγους δημόσιας υγείας βάσει του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, δεν περιλαμβάνουν μόνο συνολικές ή μερικές απαγορεύσεις εισόδου ή εξόδου από την εθνική επικράτεια, όπως η απαγόρευση εξόδου από την εθνική επικράτεια για την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών. Μπορεί επίσης να πρόκειται κατά μείζονα λόγο για μέτρα που έχουν ως αποτέλεσμα να παρακωλύουν ή να καθιστούν λιγότερο ελκυστικό το δικαίωμα των ενδιαφερομένων να εισέρχονται ή να εξέρχονται από την επικράτεια αυτή, όπως η υποχρέωση των εισερχόμενων ταξιδιωτών να υποβάλλονται σε εξετάσεις ανίχνευσης και σε καραντίνα.
60
Όσον αφορά, κατά τρίτον, τα πρόσωπα σε βάρος των οποίων είναι δυνατή η λήψη περιοριστικών της ελεύθερης κυκλοφορίας μέτρων βάσει της οδηγίας 2004/38, υπενθυμίζεται ότι η οδηγία αυτή ρυθμίζει τις προϋποθέσεις εξόδου από το έδαφος κράτους μέλους, όχι μόνον των υπηκόων άλλων κρατών μελών, αλλά και των υπηκόων του εν λόγω κράτους μέλους (πρβλ. απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 2012, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, σκέψεις 30 και 32). Αντιθέτως, η οδηγία ρυθμίζει τις προϋποθέσεις εισόδου στο έδαφος κράτους μέλους μόνον των υπηκόων άλλων κρατών μελών [βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, A (Διέλευση συνόρων με σκάφος αναψυχής)C‑35/20, EU:C:2021:813, σκέψεις 67 και 69].
61
Εν προκειμένω, οι κατηγορίες των προσώπων στις οποίες αναφέρεται το αιτούν δικαστήριο με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα όσον αφορά, αντιστοίχως, την απαγόρευση εξόδου από το έδαφος του οικείου κράτους μέλους και τους περιορισμούς εισόδου στο κράτος αυτό εμπίπτουν στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2004/38.
62
Όσον αφορά, κατά τέταρτον, τη μορφή των περιοριστικών της ελεύθερης κυκλοφορίας μέτρων που μπορούν να ληφθούν βάσει της οδηγίας 2004/38 για λόγους δημόσιας υγείας, παρατηρείται ότι ούτε το άρθρο 27, παράγραφος 1, ούτε το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας απαγορεύουν τη λήψη τέτοιων μέτρων με τη μορφή πράξεως γενικής ισχύος.
63
Πράγματι, δεδομένου ότι καμία από τις δύο αυτές διατάξεις δεν ορίζει, αντιθέτως προς το άρθρο 27, παράγραφος 2, της οδηγίας, ότι κάθε περιορισμός της ελευθερίας αυτής πρέπει «να θεμελιώνεται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του αφορώμενου ατόμου» και ότι κάθε αιτιολογία τέτοιων περιορισμών πρέπει να «συνδέ[εται] με τα στοιχεία της υπόθεσης», επιβάλλεται η διαπίστωση ότι περιορισμοί της εν λόγω ελευθερίας δικαιολογούμενοι από λόγους δημόσιας υγείας μπορούν, αναλόγως των περιστάσεων και ιδίως της υγειονομικής κατάστασης, να θεσπίζονται με τη μορφή πράξεως γενικής ισχύος η οποία αφορά αδιακρίτως κάθε πρόσωπο ευρισκόμενο σε κατάσταση καλυπτόμενη από την πράξη αυτή.
64
Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από το γεγονός ότι οι ασθένειες που εμπίπτουν στο άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, οι οποίες είναι οι μόνες που μπορούν να δικαιολογήσουν τη λήψη μέτρων περιοριστικών της ελεύθερης κυκλοφορίας βάσει της οδηγίας αυτής, ενδέχεται να προσβάλλουν, λόγω των χαρακτηριστικών τους αυτών καθεαυτά, ολόκληρους πληθυσμούς ανεξαρτήτως ατομικών συμπεριφορών.
65
Όσον αφορά, κατά πέμπτον, τις προϋποθέσεις και τις εγγυήσεις που πρέπει να συνοδεύουν τα περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας μέτρα που λαμβάνονται βάσει της οδηγίας 2004/38, επισημαίνεται, πρώτον, ότι, κατά το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας, το κράτος μέλος που θεσπίζει τέτοια μέτρα για λόγους δημόσιας υγείας υποχρεούται να τηρεί τις διατάξεις του κεφαλαίου VI της οδηγίας, ήτοι ιδίως τα άρθρα 30 έως 32.
66
Είναι αληθές ότι οι όροι και οι εκφράσεις που χρησιμοποιούνται στα εν λόγω άρθρα 30 έως 32 παραπέμπουν σε περιοριστικά μέτρα που λαμβάνονται με τη μορφή ατομικής αποφάσεως.
67
Εντούτοις, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 73 και 115 των προτάσεών του, οι προϋποθέσεις και οι εγγυήσεις που προβλέπονται στα εν λόγω άρθρα 30 έως 32 πρέπει να ισχύουν και στην περίπτωση περιοριστικών μέτρων που λαμβάνονται με τη μορφή πράξεως γενικής ισχύος.
68
Συναφώς, επισημαίνεται ότι οι αιτιολογικές σκέψεις 25 έως 27 της οδηγίας 2004/38, οι οποίες απηχούν τα άρθρα 30 έως 32 της οδηγίας αυτής, εκθέτουν τις αρχές και τους λόγους στους οποίους στηρίζονται οι προβλεπόμενες στις εν λόγω διατάξεις προϋποθέσεις και εγγυήσεις. Συγκεκριμένα, στην αιτιολογική σκέψη 25 της οδηγίας επισημαίνεται ότι οι εν λόγω προϋποθέσεις και εγγυήσεις αποσκοπούν να διασφαλίζεται, αφενός, υψηλό επίπεδο προστασίας των δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους σε περίπτωση άρνησης εισόδου ή διαμονής σε άλλο κράτος μέλος και, αφετέρου, η «τήρηση της αρχής της δέουσας αιτιολόγησης» των πράξεων της διοίκησης. Οι αιτιολογικές σκέψεις 26 και 27 της εν λόγω οδηγίας διευκρινίζουν, στο πλαίσιο αυτό, ότι πρέπει να παρέχεται δυνατότητα προσφυγής στη Δικαιοσύνη «[σ] ε κάθε περίπτωση» και ότι πρέπει, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, να είναι πάντοτε δυνατή η επανεξέταση των μέτρων απαγορεύσεως εισόδου στο έδαφος κράτους μέλους με σκοπό την άρση τους.
69
Οι αιτιολογικές αυτές σκέψεις επιβεβαιώνουν επομένως ότι, όταν ένα κράτος μέλος λαμβάνει μέτρα περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας, εφαρμόζοντας μια πράξη της Ένωσης όπως η οδηγία 2004/38, πρέπει, μεταξύ άλλων, να τηρεί, πρώτον, την αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία επιτάσσει οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και ακριβείς και η εφαρμογή τους να μπορεί να προβλεφθεί από τους πολίτες, προκειμένου να παρέχεται στους ενδιαφερομένους η δυνατότητα να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει η επίμαχη ρύθμιση και να είναι σε θέση οι ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν, ως εκ τούτου, τα μέτρα τους (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 2019, Unareti, C‑702/17, EU:C:2019:233, σκέψη 34 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 17ης Νοεμβρίου 2022, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, σκέψη 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Δεύτερον, το κράτος μέλος οφείλει να συμμορφώνεται προς τη γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης περί χρηστής διοικήσεως, η οποία προβλέπει, μεταξύ άλλων, την υποχρέωση αιτιολογήσεως των πράξεων και των αποφάσεων που εκδίδουν οι εθνικές αρχές (απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, σκέψη 120 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Τρίτον και σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (στο εξής: Χάρτης), οφείλει να σέβεται το δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής που κατοχυρώνεται στο άρθρο 47, πρώτο εδάφιο, του Χάρτη, το οποίο προβλέπει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα προσβάσεως σε αρμόδιο δικαστήριο προκειμένου να διασφαλισθεί ο σεβασμός των δικαιωμάτων τα οποία κατοχυρώνει το δίκαιο της Ένωσης και να εξετασθούν, προς τούτο, όλα τα νομικά και πραγματικά ζητήματα που είναι κρίσιμα για την επίλυση της διαφοράς [απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020, État luxembourgeois (Δικαίωμα προσφυγής κατά αιτήματος παροχής πληροφοριών σε φορολογικά θέματα), C‑245/19 και C‑246/19, EU:C:2020:795, σκέψη 66 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
70
Επομένως, το σύνολο των προϋποθέσεων και εγγυήσεων που προβλέπονται στα άρθρα 30 έως 32 της οδηγίας 2004/38 συνιστά εφαρμογή της αρχής της ασφάλειας δικαίου, της αρχής της χρηστής διοικήσεως και του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, οι οποίες ισχύουν για τα περιοριστικά μέτρα που λαμβάνονται τόσο με τη μορφή ατομικών αποφάσεων όσο και με τη μορφή πράξεων γενικής ισχύος. Στο πλαίσιο αυτό και δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 62 της παρούσας αποφάσεως, το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας επιτρέπουν στα κράτη μέλη να λαμβάνουν, με πράξη γενικής ισχύος, μέτρα περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας για λόγους δημόσιας υγείας, το γεγονός ότι τα εν λόγω άρθρα 30 έως 32 περιέχουν όρους και εκφράσεις που παραπέμπουν σε περιοριστικά μέτρα τα οποία λαμβάνονται με ατομική απόφαση δεν μπορεί ούτε να θέσει υπό αμφισβήτηση το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29 παράγραφος 1, της οδηγίας ούτε να συνεπάγεται ότι τα άρθρα αυτά δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής στην περίπτωση περιοριστικών μέτρων που έχουν ληφθεί με πράξη γενικής ισχύος.
71
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει, κατ’ αρχάς, να γίνει δεκτό ότι, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 30, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2004/38, κάθε πράξη γενικής ισχύος που θεσπίζει μέτρα περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας για λόγους δημόσιας υγείας πρέπει να γνωστοποιείται στο κοινό στο πλαίσιο επίσημης δημοσίευσης εκ μέρους του κράτους μέλους που την εκδίδει και με επαρκή επίσημη κάλυψη από τα μέσα ενημέρωσης, ούτως ώστε να μπορούν να γίνουν αντιληπτά το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα της πράξης αυτής, όπως και οι ακριβείς και πλήρεις λόγοι δημόσιας υγείας που προβάλλονται προς στήριξή της, και να διευκρινίζονται τα ένδικα βοηθήματα και οι προθεσμίες άσκησής τους για την προσβολή της.
72
Εν συνεχεία, για την τήρηση των δικονομικών εγγυήσεων του άρθρου 31 της οδηγίας, η πράξη γενικής ισχύος πρέπει να μπορεί να προσβληθεί στο πλαίσιο ένδικης και, ενδεχομένως, διοικητικής προσφυγής. Συναφώς, διευκρινίζεται ότι, όταν το εθνικό δίκαιο δεν παρέχει, στα πρόσωπα τα οποία βρίσκονται σε κατάσταση η οποία προσδιορίζεται γενικώς από την πράξη αυτή, τη δυνατότητα να αμφισβητήσουν ευθέως το κύρος της πράξης στο πλαίσιο αυτοτελούς προσφυγής, πρέπει τουλάχιστον να προβλέπει, όπως φαίνεται να συμβαίνει εν προκειμένω, τη δυνατότητα των προσώπων αυτών να αμφισβητήσουν παρεμπιπτόντως το κύρος της πράξης στο πλαίσιο προσφυγής της οποίας η έκβαση εξαρτάται από το ζήτημα αυτό.
73
Εξάλλου, από το άρθρο 30, παράγραφος 3, της οδηγίας προκύπτει ότι το κοινό πρέπει να ενημερώνεται, είτε με την ίδια την πράξη αυτή καθεαυτήν είτε μέσω δωρεάν και ευχερώς προσβάσιμων επίσημων δημοσιεύσεων ή αναρτήσεων σε δικτυακούς τόπους, για το δικαστήριο ή τη διοικητική αρχή ενώπιον της οποίας μπορεί, ενδεχομένως, να προσβληθεί η πράξη γενικής ισχύος, καθώς και για τις σχετικές προθεσμίες ασκήσεως προσφυγής.
74
Δεύτερον, όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 31 της οδηγίας 2004/38, τα κράτη μέλη οφείλουν να εφαρμόζουν την οδηγία αυτή τηρώντας την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων που προβλέπεται στον Χάρτη. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν προκύπτει, ούτε υποστηρίχθηκε από οιονδήποτε διάδικο κατά τη διάρκεια της ενώπιόν του διαδικασίας, ότι τα επίμαχα στην κύρια δίκη περιοριστικά μέτρα ελήφθησαν ή εφαρμόστηκαν κατά παραβίαση της αρχής αυτής.
75
Τέλος, κατά έκτον, το άρθρο 31, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 2004/38 προβλέπει ότι οι ενδιαφερόμενοι πρέπει να έχουν πρόσβαση σε δικαστικές και, ενδεχομένως, διοικητικές διαδικασίες προσφυγών στο κράτος μέλος υποδοχής, προκειμένου να αμφισβητήσουν, μεταξύ άλλων, την αναλογικότητα αποφάσεως που έχει ληφθεί σε βάρος τους για λόγους δημόσιας υγείας.
76
Επομένως, από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι κάθε περιοριστικό της ελεύθερης κυκλοφορίας μέτρο που επιβάλλεται για λόγους δημόσιας υγείας βάσει του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 πρέπει να είναι σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας. Η απαίτηση αυτή απορρέει επίσης από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, επιβάλλεται στα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν πράξη της Ένωσης όπως η οδηγία 2004/38 [πρβλ. απόφαση της 8ης Μαρτίου 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Άμεσο αποτέλεσμα), C‑205/20, EU:C:2022:168, σκέψη 31].
77
Η απαίτηση αναλογικότητας επιβάλλει συγκεκριμένα να εξακριβώνεται αν μέτρα όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη, πρώτον, είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος, εν προκειμένω της προστασίας της δημόσιας υγείας, δεύτερον, αν περιορίζονται στο απολύτως αναγκαίο, υπό την έννοια ότι ο σκοπός αυτός δεν θα μπορούσε ευλόγως να επιτευχθεί κατά τρόπον εξίσου αποτελεσματικό με άλλα μέσα τα οποία να θίγουν λιγότερο τα δικαιώματα και τις ελευθερίες που κατοχυρώνονται υπέρ των θιγόμενων προσώπων, και, τρίτον, ότι δεν είναι δυσανάλογα προς τον εν λόγω σκοπό, εκτίμηση η οποία απαιτεί ιδίως να γίνεται στάθμιση μεταξύ της σημασίας του σκοπού και της σοβαρότητας της επεμβάσεως στα εν λόγω δικαιώματα και ελευθερίες (πρβλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2022, Orde van Vlaamse Balies κ.λπ., C‑694/20, EU:C:2022:963, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
78
Προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον ένα κράτος μέλος έχει τηρήσει την αρχή της αναλογικότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η υγεία και η ζωή των ανθρώπων κατέχουν την πρώτη θέση μεταξύ των αγαθών και των συμφερόντων που προστατεύει η Συνθήκη ΛΕΕ και ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που προτίθενται να παρέχουν και τον τρόπο επιτεύξεως του επιπέδου αυτού. Δεδομένου ότι το εν λόγω επίπεδο προστασίας ενδέχεται να ποικίλλει μεταξύ των κρατών μελών, πρέπει να αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη περιθώριο εκτιμήσεως. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος επιβάλλει κανόνες λιγότερο αυστηρούς από εκείνους που επιβάλλει άλλο κράτος μέλος δεν σημαίνει ότι οι τελευταίοι αυτοί κανόνες είναι δυσανάλογοι (πρβλ. αποφάσεις της 25ης Οκτωβρίου 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 10ης Μαρτίου 2021, Ordine Nazionale dei Biologi κ.λπ., C‑96/20, EU:C:2021:191, σκέψη 36 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
79
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει επίσης ότι, όταν υφίστανται αμφιβολίες ως προς τη συνδρομή ή τη σημασία των κινδύνων για την υγεία των ατόμων, τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν τη δυνατότητα, δυνάμει της αρχής της προφυλάξεως, να λαμβάνουν μέτρα προστασίας χωρίς να οφείλουν να αναμένουν να αποδειχθεί πλήρως ότι οι εν λόγω κίνδυνοι είναι υπαρκτοί. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν κάθε μέτρο που είναι ικανό να περιορίσει όσο το δυνατόν περισσότερο τον κίνδυνο για την υγεία (πρβλ. αποφάσεις της 1ης Μαρτίου 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, σκέψη 65 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 19ης Νοεμβρίου 2020, B S και C A [Εμπορία της κανναβιδιόλης (CBD)], C‑663/18, EU:C:2020:938, σκέψη 90).
80
Εξάλλου, τα κράτη μέλη, όταν θεσπίζουν περιοριστικά μέτρα για λόγους δημόσιας υγείας, πρέπει να είναι σε θέση να παρέχουν κατάλληλες αποδείξεις, να αποδεικνύουν ότι όντως προέβησαν σε ανάλυση της καταλληλότητας, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας των επίμαχων μέτρων και να παρέχουν κάθε άλλο στοιχείο που να τεκμηριώνει τα επιχειρήματά τους. Ωστόσο, το εν λόγω βάρος αποδείξεως δεν φθάνει μέχρι του σημείου να απαιτείται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές να αποδεικνύουν τεκμηριωμένα ότι κανένα άλλο πιθανό μέτρο δεν θα καθιστούσε δυνατή την επίτευξη του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού υπό τους ίδιους όρους (πρβλ. απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Scotch Whisky Association κ.λπ., C‑333/14, EU:C:2015:845, σκέψεις 54 και 55 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
81
Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο, που είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και να ερμηνεύσει την εθνική νομοθεσία, να εξακριβώσει αν τα περιοριστικά μέτρα για τα οποία γίνεται λόγος στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πληρούσαν την απαίτηση της αναλογικότητας που υπομνήσθηκε στη σκέψη 77 της παρούσας αποφάσεως. Εντούτοις, το Δικαστήριο, καλούμενο να δώσει χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, είναι αρμόδιο να του παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης και τις γραπτές παρατηρήσεις που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα του επιτρέψουν να εκδώσει την απόφασή του (πρβλ. απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, Cilevičs κ.λπ., C‑391/20, EU:C:2022:638, σκέψεις 72 και 73 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
82
Όσον αφορά, πρώτον, την καταλληλότητα τέτοιου είδους μέτρων για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας στο πλαίσιο ασθένειας η οποία έχει χαρακτηριστεί από τον ΠΟΥ ως πανδημία, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει αν, υπό το πρίσμα των γενικώς αποδεκτών επιστημονικών δεδομένων κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, ήτοι τον Ιούλιο του 2020, σχετικά με τον ιό COVID‑19, την εξέλιξη των λοιμώξεων και των κρουσμάτων θνησιμότητας που οφείλονταν στον ιό αυτόν και λαμβανομένου υπόψη του βαθμού αβεβαιότητας που ενδεχομένως επικρατούσε συναφώς, η θέσπιση των μέτρων αυτών καθώς και τα κριτήρια εφαρμογής τους ήταν κατάλληλα, υπό το πρίσμα του κορεσμού ή του κινδύνου κορεσμού του εθνικού συστήματος υγείας, καθώς και της θερινής περιόδου, που χαρακτηρίζεται από έναν μεγαλύτερο αριθμό ταξιδιών αναψυχής και τουριστικών ταξιδιών, τα οποία ευνοούν την αύξηση των κρουσμάτων μόλυνσης, για τον περιορισμό ή ακόμη και την ανάσχεση της εξάπλωσης του ιού στον πληθυσμό του οικείου κράτους μέλους, όπως φαινόταν να δέχονται τόσο η επιστημονική κοινότητα όσο και τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και ο ΠΟΥ.
83
Το αιτούν δικαστήριο πρέπει να λάβει, επίσης, υπόψη το γεγονός ότι τα επίμαχα στην κύρια δίκη περιοριστικά μέτρα εντάσσονταν στο πλαίσιο ανάλογων μέτρων ληφθέντων από τα λοιπά κράτη μέλη, υπό την παρακολούθηση και τον συντονισμό της Ένωσης, στο πλαίσιο των συμπληρωματικών αρμοδιοτήτων που διαθέτει, δυνάμει του άρθρου 168 ΣΛΕΕ, στον τομέα της επιτήρησης, της προειδοποίησης και της καταπολέμησης των σοβαρών διασυνοριακών απειλών και των σημαντικών ασθενειών.
84
Εξάλλου, υπενθυμίζεται ότι περιοριστικά μέτρα όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη μπορούν να θεωρηθούν ικανά να διασφαλίσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού δημόσιας υγείας μόνον αν εξυπηρετούν πράγματι την επίτευξή του και αν εφαρμόζονται κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό (απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, Cilevičs κ.λπ., C‑391/20, EU:C:2022:638, σκέψη 75 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
85
Συναφώς, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 103 έως 105 των προτάσεών του, παρατηρείται, υπό την επιφύλαξη επαληθεύσεως από το αιτούν δικαστήριο, ότι, αφενός, τα περιοριστικά μέτρα στα οποία αναφέρεται το πρώτο προδικαστικό ερώτημα φαίνεται να ανταποκρίνονταν στην προσπάθεια επίτευξης του σκοπού αυτού, καθόσον εντάσσονταν στο πλαίσιο μιας ευρύτερης στρατηγικής η οποία αποσκοπούσε στον περιορισμό της εξάπλωσης της COVID‑19 εντός του πληθυσμού του οικείου κράτους μέλους και η οποία περιελάμβανε, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής και από τις γραπτές παρατηρήσεις της Βελγικής Κυβέρνησης, και άλλα μέτρα, όπως την απομόνωση των μολυσμένων ατόμων και την ιχνηλάτηση των επαφών τους, μέτρα για τον περιορισμό των μετακινήσεων εντός του εν λόγω κράτους μέλους, καθώς και την απαγόρευση λειτουργίας των χώρων θεάματος και αναψυχής και ορισμένων καταστημάτων.
86
Αφετέρου, τα προαναφερθέντα περιοριστικά μέτρα φαίνεται ότι εφαρμόστηκαν κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, στο μέτρο που δεν αμφισβητείται ότι απαγορευόταν κατ’ αρχήν το σύνολο των μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών μεταξύ του Βελγίου και κάθε άλλου κράτους μέλους που χαρακτηριζόταν ως ζώνη υψηλού κινδύνου βάσει κριτηρίων τα οποία εφαρμόζονταν αδιακρίτως στα κράτη αυτά και στο μέτρο που κάθε ταξιδιώτης εισερχόμενος στο Βέλγιο από ένα τέτοιο κράτος μέλος ήταν υποχρεωμένος να υποβάλλεται σε εξετάσεις ανίχνευσης και σε καραντίνα.
87
Όσον αφορά, δεύτερον, την αναγκαιότητα περιοριστικών μέτρων όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη υπό το πρίσμα του επιδιωκόμενου σκοπού στον τομέα της δημόσιας υγείας, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει αν τα μέτρα αυτά περιορίστηκαν στον απολύτως αναγκαίο βαθμό και αν τυχόν υπήρχαν άλλα μέσα που θα έθιγαν λιγότερο την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, αλλά θα ήταν εξίσου αποτελεσματικά για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
88
Συναφώς, όσον αφορά το ζήτημα του περιορισμού των εν λόγω μέτρων στον απολύτως αναγκαίο βαθμό, παρατηρείται ότι το μέτρο της απαγόρευσης εξόδου από την εθνική επικράτεια δεν αφορούσε το σύνολο των μετακινήσεων των οικείων προσώπων, αλλά μόνον τα μη απολύτως αναγκαία ταξίδια τους, και δη μόνον προς κράτη μέλη τα οποία είχαν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου, ενώ μάλιστα ο κατάλογος των χωρών αυτών, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, επικαιροποιούνταν τακτικά βάσει των τελευταίων διαθέσιμων κατά τον χρόνο εκείνο δεδομένων. Επομένως, κάθε πρόσωπο που βρισκόταν στο Βέλγιο μπορούσε ακόμη να πραγματοποιεί ελεύθερα, αφενός, μη απολύτως αναγκαία ταξίδια με προορισμό κράτη μέλη τα οποία δεν είχαν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου και, αφετέρου, απολύτως αναγκαία ταξίδια, κατά την έννοια του καταλόγου που παρατίθεται στη σκέψη 26 της παρούσας αποφάσεως, με προορισμό κράτη μέλη τα οποία είχαν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Βελγική Κυβέρνηση επισήμανε ότι ως απολύτως αναγκαία ταξίδια θεωρούνταν και άλλες μετακινήσεις, συμπεριλαμβανομένων των διασυνοριακών μετακινήσεων, οι οποίες δεν περιλαμβάνονταν στον ως άνω κατάλογο, όπως οι μετακινήσεις για την αγορά τροφίμων, όπερ εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να επαληθεύσει.
89
Επιπλέον, τα μέτρα ανίχνευσης του ιού και καραντίνας που επιβάλλονταν σε κάθε ταξιδιώτη εισερχόμενο στο Βέλγιο από κράτος μέλος που είχε χαρακτηριστεί ως ζώνη υψηλού κινδύνου φαίνεται ότι περιορίζονταν στο απολύτως αναγκαίο, στο μέτρο που αφορούσαν, προληπτικά και προσωρινά, ταξιδιώτες προερχόμενους από κράτη μέλη στα οποία είχαν εκτεθεί σε αυξημένο κίνδυνο μόλυνσης, προκειμένου να εντοπιστούν, κατά την είσοδό τους στην εθνική επικράτεια, τα μολυσμένα άτομα και να αποτραπεί η εξάπλωση του ιού από δυνητικώς μεταδοτικά άτομα.
90
Όσον αφορά, εξάλλου, το κατά πόσον υπήρχαν άλλα λιγότερο επαχθή αλλά εξίσου αποτελεσματικά μέτρα, υπενθυμίζεται ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως στον τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας, λόγω της αρχής της προφυλάξεως που υπομνήσθηκε στη σκέψη 79 της παρούσας αποφάσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει μόνον εάν είναι προφανές ότι, λαμβανομένων υπόψη ιδίως των πληροφοριών που υπήρχαν σχετικά με τον ιό της Covid-19 κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, μέτρα όπως η υποχρέωση κοινωνικής αποστασιοποίησης και/ή χρήσης μάσκας καθώς και η υποχρέωση κάθε προσώπου να πραγματοποιεί τακτικά εξετάσεις ανίχνευσης θα αρκούσαν για να διασφαλιστεί το ίδιο αποτέλεσμα με τα περιοριστικά μέτρα στα οποία αναφέρεται το πρώτο προδικαστικό ερώτημα (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 1ης Μαρτίου 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, σκέψη 70).
91
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να λάβει υπόψη την επιδημιολογική κατάσταση που επικρατούσε στο Βέλγιο κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, τον βαθμό επιβάρυνσης ή κορεσμού του βελγικού συστήματος υγείας, τον κίνδυνο ανεξέλεγκτης ή δραστικής επανεξάπλωσης των μολύνσεων ελλείψει των περιοριστικών μέτρων που διαλαμβάνονται στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το γεγονός ότι ορισμένα πρόσωπα, φορείς της ασθένειας, μπορεί να είναι ασυμπτωματικά, κατά τη διάρκεια επώασης του ιού ή να εμφανίζουν αρνητικά αποτελέσματα στις εξετάσεις ανίχνευσης, την ανάγκη να στοχευθούν όσο το δυνατόν περισσότερα άτομα προκειμένου να ανασχεθεί η εξάπλωση της ασθένειας στον πληθυσμό και να απομονωθούν τα μολυσμένα πρόσωπα, καθώς και τα αποτελέσματα, όσον αφορά την προστασία του πληθυσμού, των επίμαχων στην κύρια δίκη περιοριστικών μέτρων σε συνδυασμό με τα μνημονευόμενα στην προηγούμενη σκέψη μέτρα.
92
Τρίτον, όσον αφορά το ζήτημα της αναλογικότητας, υπό στενή έννοια, περιοριστικών μέτρων όπως τα διαλαμβανόμενα στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει αν τα μέτρα αυτά ήταν δυσανάλογα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό δημόσιας υγείας, λαμβανομένων υπόψη των συνεπειών που μπορούσαν να έχουν για την ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους, για το δικαίωμα στον σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής τους που κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 του Χάρτη, και για την επιχειρηματική ελευθερία, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη, νομικών προσώπων όπως η Nordic Info.
93
Πράγματι, υπενθυμίζεται ότι σκοπός γενικού συμφέροντος, όπως ο σκοπός της προστασίας της δημόσιας υγείας που προβλέπεται στο άρθρο 27, παράγραφος 1, και στο άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, δεν μπορεί να επιδιώκεται με εθνικό μέτρο χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ότι πρέπει να συμβιβάζεται με τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις αρχές που αφορά το μέτρο αυτό, όπως κατοχυρώνονται στις Συνθήκες και στον Χάρτη, και τούτο μέσω ισόρροπης στάθμισης μεταξύ, αφενός, του σκοπού γενικού συμφέροντος και, αφετέρου, των εν λόγω δικαιωμάτων και αρχών, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι προκαλούμενες από το μέτρο δυσχέρειες δεν είναι υπέρμετρες σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Επομένως, κατά την εκτίμηση της δυνατότητας δικαιολόγησης ενός περιορισμού των δικαιωμάτων που κατοχυρώνουν τα άρθρα 7 και 16 του Χάρτη, η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ, τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ, όπως έχουν τεθεί σε εφαρμογή με την οδηγία 2004/38, και το άρθρο 45 του Χάρτη πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η σοβαρότητα της επέμβασης την οποία συνεπάγεται ένας τέτοιος περιορισμός και να ελέγχεται αν η σημασία του σκοπού γενικού συμφέροντος που επιδιώκεται με τον περιορισμό τελεί σε συνάρτηση με τη σοβαρότητα αυτή (πρβλ. αποφάσεις της 22ας Νοεμβρίου 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 και C‑601/20, EU:C:2022:912, σκέψη 64 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 26ης Απριλίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑401/19, EU:C:2022:297, σκέψη 66 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
94
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, όσον αφορά τον αναλογικό χαρακτήρα του μέτρου της απαγόρευσης εξόδου από τη βελγική επικράτεια για την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να λάβει υπόψη το γεγονός ότι ο επιβληθείς με το μέτρο αυτό περιορισμός στην ελεύθερη κυκλοφορία και στο δικαίωμα για σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής δεν εμπόδιζε κάθε έξοδο από την εν λόγω επικράτεια, διότι αφορούσε μόνον τα μη απολύτως αναγκαία ταξίδια, όπως, εν προκειμένω, ταξίδια αναψυχής ή τουριστικά ταξίδια, και δεν απαγόρευε, όπως προκύπτει από τον παρατιθέμενο στη σκέψη 26 της παρούσας αποφάσεως κατάλογο απολύτως αναγκαίων ταξιδιών, τα ταξίδια που δικαιολογούνταν από επιτακτικούς οικογενειακούς λόγους, και διότι οι απαγορεύσεις εξόδου αίρονταν αφ’ ης στιγμής το κράτος μέλος προορισμού έπαυε να χαρακτηρίζεται ως ζώνη υψηλού κινδύνου επί τη βάσει τακτικής επαναξιολόγησης της κατάστασής του.
95
Εξάλλου, όσον αφορά νομικά πρόσωπα όπως η Nordic Info των οποίων περιορίστηκε η επιχειρηματική ελευθερία και, ιδίως, η ελευθερία τους να προσφέρουν ταξίδια αναψυχής και τουριστικά ταξίδια μεταξύ του Βελγίου και των κρατών μελών που χαρακτηρίζονταν ως ζώνες υψηλού κινδύνου, πρέπει να γίνει δεκτό, υπό την επιφύλαξη επαληθεύσεως από το αιτούν δικαστήριο, ότι μέτρο το οποίο απαγορεύει κάθε έξοδο από το Βέλγιο για την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών φαίνεται να είναι ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας, στο μέτρο που, λαμβανομένου υπόψη του σοβαρού υγειονομικού πλαισίου που αφορούσε την πανδημία COVID‑19, δεν φαίνεται να ήταν παράλογη η προσωρινή απαγόρευση των μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών με προορισμό τέτοια κράτη μέλη, έως ότου βελτιωθεί η υγειονομική κατάστασή τους, ώστε να αποφευχθεί η έξοδος από το Βέλγιο και, ενδεχομένως, η επιστροφή ασθενών στο κράτος αυτό και, ως εκ τούτου, η ανεξέλεγκτη εξάπλωση της πανδημίας μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών και εντός του Βελγίου.
96
Όσον αφορά τον αναλογικό χαρακτήρα των υποχρεωτικών μέτρων ανίχνευσης του ιού και καραντίνας για τους εισερχόμενους στο Βέλγιο ταξιδιώτες από κράτος μέλος που είχε χαρακτηριστεί ως κόκκινη ζώνη, παρατηρείται, αφενός, ότι, λόγω της ταχύτητας των εξετάσεων, μέτρα ανίχνευσης του ιού όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη ήταν ικανά να θίξουν μόνο σε περιορισμένο βαθμό το δικαίωμα στον σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής των ταξιδιωτών και το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας, μολονότι συνέβαλαν στον εντοπισμό των φορέων του ιού της COVID‑19 και, ως εκ τούτου, στην επίτευξη του σκοπού του περιορισμού και της ανάσχεσης της εξάπλωσης του ιού.
97
Αφετέρου, η υποχρεωτική καραντίνα που επιβαλλόταν σε κάθε ταξιδιώτη που εισερχόταν στο βελγικό έδαφος από κράτος μέλος το οποίο είχε χαρακτηριστεί ως ζώνη υψηλού κινδύνου, είτε ο ταξιδιώτης αυτός είχε μολυνθεί από τον ιό είτε όχι, περιόριζε ασφαλώς δραστικά το δικαίωμα για σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής και την ελευθερία κινήσεως που έχει κατ’ αρχήν ο ταξιδιώτης μετά την άσκηση του δικαιώματός του ελεύθερης κυκλοφορίας. Εντούτοις, μια τέτοια καραντίνα φαίνεται, υπό την επιφύλαξη επαληθεύσεως από το αιτούν δικαστήριο, να συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας υπό το πρίσμα της αρχής της προφυλάξεως, στο μέτρο που, αφενός, δεν ήταν αμελητέο το ενδεχόμενο ο ταξιδιώτης να είναι φορέας του ιού και, ιδίως κατά το στάδιο επώασης του ιού ή όταν ο ταξιδιώτης δεν είχε συμπτώματα, να μολύνει άλλα άτομα εκτός της οικίας του, αν δεν τελούσε σε καραντίνα, και, αφετέρου, οι εξετάσεις ανίχνευσης ενδέχετο να δώσουν ψευδή αρνητικά αποτελέσματα.
98
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 27 και 29, σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας 2004/38, έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε γενικής ισχύος ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, για λόγους δημόσιας υγείας σχετικούς με την καταπολέμηση της πανδημίας COVID‑19, απαγορεύει, αφενός, στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, ανεξάρτητα από την ιθαγένειά τους, να πραγματοποιούν μη απολύτως αναγκαία ταξίδια από το εν λόγω κράτος μέλος προς άλλα κράτη μέλη που έχουν χαρακτηρισθεί από αυτό ως ζώνες υψηλού κινδύνου βάσει περιοριστικών υγειονομικών μέτρων ή της επιδημιολογικής κατάστασης που επικρατεί στα ως άνω άλλα κράτη μέλη και επιβάλλει, αφετέρου, στους πολίτες της Ένωσης που δεν είναι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους την υποχρέωση να υποβάλλονται σε εξετάσεις ανίχνευσης και σε καραντίνα κατά την είσοδό τους στο κράτος μέλος αυτό από κάποιο άλλο κράτος μέλος, υπό την προϋπόθεση ότι η εν λόγω εθνική κανονιστική ρύθμιση σέβεται το σύνολο των προϋποθέσεων και των εγγυήσεων που προβλέπονται στα άρθρα 30 έως 32 της οδηγίας, τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις θεμελιώδεις αρχές που κατοχυρώνονται στον Χάρτη, και ιδίως την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων και την αρχή της αναλογικότητας.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
99
Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου την οποία θεσπίζει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, στο Δικαστήριο απόκειται να δώσει στον εθνικό δικαστή χρήσιμη απάντηση που να του παρέχει τη δυνατότητα επίλυσης της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο ενδέχεται να χρειαστεί να λάβει υπόψη τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης στους οποίους δεν αναφέρθηκε με το ερώτημά του το εθνικό δικαστήριο. Πράγματι, το γεγονός ότι, από τυπικής απόψεως, ένα εθνικό δικαστήριο διατύπωσε προδικαστικό ερώτημα παραπέμποντας σε ορισμένες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να του παράσχει όλα τα ερμηνευτικά στοιχεία που μπορούν να είναι χρήσιμα για να αποφανθεί επί της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί, ανεξαρτήτως του αν στα υποβληθέντα ερωτήματα γίνεται μνεία των στοιχείων αυτών. Συναφώς, αποτελεί έργο του Δικαστηρίου να συναγάγει, από το σύνολο των στοιχείων που του παρέχει το εθνικό δικαστήριο και, ιδίως, από το σκεπτικό της αποφάσεως περί παραπομπής, εκείνα τα στοιχεία του δικαίου της Ένωσης που χρήζουν ερμηνείας, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου της διαφοράς [απόφαση της 20ής Απριλίου 2023, BVAEB (Αναπροσαρμογή των συντάξεων γήρατος), C‑52/22, EU:C:2023:309, σκέψη 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
100
Από τις διευκρινίσεις του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται στο πλαίσιο δύο επιχειρημάτων που προέβαλε η Nordic Info, κατά τα οποία ο έλεγχος των περιορισμών του δικαιώματος εισόδου και εξόδου που επιβάλλονταν από τη βελγική ρύθμιση στα πρόσωπα που πραγματοποιούσαν μη απολύτως αναγκαία ταξίδια από ή προς άλλα κράτη του χώρου Σένγκεν τα οποία είχαν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου, αφενός, ισοδυναμούσε με συνοριακό έλεγχο και διενεργείτο για λόγους δημόσιας υγείας κατά παράβαση του άρθρου 23 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν και, αφετέρου, ισοδυναμούσε με επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα εντός του χώρου Σένγκεν, κατά παράβαση του άρθρου 25 του κώδικα αυτού.
101
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 22, 23 και 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, για λόγους δημόσιας υγείας σχετικούς με την καταπολέμηση της πανδημίας COVID‑19, απαγορεύει, υπό τον έλεγχο των αρμόδιων αρχών και επ’ απειλή κυρώσεων, τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων του εν λόγω κράτους μέλους για την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών από ή προς κράτη του χώρου Σένγκεν τα οποία έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου.
102
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 67, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο περιλαμβάνεται στον τίτλο V τη Συνθήκης ΛΕΕ που αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, προβλέπει ότι η Ένωση εξασφαλίζει την απουσία ελέγχων των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα. Κατά το άρθρο 77, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, η Ένωση αναπτύσσει πολιτική με στόχο να εξασφαλίζεται η απουσία οποιουδήποτε ελέγχου προσώπων ανεξαρτήτως ιθαγένειας, κατά τη διέλευση των συνόρων αυτών. Η κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα είναι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 2 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, συστατικό στοιχείο του σκοπού της Ένωσης, ο οποίος καθορίζεται στο άρθρο 26 ΣΛΕΕ, για τη δημιουργία χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων με πράξεις της Ένωσης εκδιδόμενες βάσει του άρθρου 77, παράγραφος 2, στοιχείο εʹ, ΣΛΕΕ, όπως ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 19ης Ιουλίου 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, σκέψεις 48 και 49, και της 21ης Ιουνίου 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, σκέψεις 30 και 31).
103
Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν υπενθυμίζει την αρχή κατά την οποία η διέλευση των εσωτερικών συνόρων, κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 1, του κώδικα αυτού, επιτρέπεται σε οποιοδήποτε σημείο χωρίς συνοριακούς ελέγχους των προσώπων, ανεξαρτήτως της ιθαγένειάς τους.
104
Το δε άρθρο 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, το οποίο επιγράφεται «Έλεγχοι στο εσωτερικό της επικράτειας», ορίζει ότι η απουσία ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα δεν θίγει την άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων εκ μέρους των αρμόδιων αρχών δυνάμει της νομοθεσίας κάθε κράτους μέλους, εφόσον η άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών δεν έχει ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους, και ότι τούτο ισχύει και στις παραμεθόριες περιοχές. Επομένως, μολονότι η διάταξη αυτή, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, σημείο 11, και το άρθρο 22 του ως άνω κώδικα, απαγορεύει στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να ασκούν τις αστυνομικές αρμοδιότητές τους για τη διενέργεια ελέγχων στα συνοριακά σημεία διέλευσης, κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 8, του κώδικα, προκειμένου να εξακριβωθεί ότι τα πρόσωπα, τα μέσα μεταφοράς τους και τα αντικείμενα που έχουν στην κατοχή τους δικαιούνται να εισέλθουν στην εθνική επικράτεια ή να την εγκαταλείψουν, εντούτοις διαφυλάσσει το δικαίωμα των κρατών μελών να διενεργούν, εντός της εθνικής επικράτειας, συμπεριλαμβανομένων των παραμεθόριων περιοχών, ελέγχους δικαιολογούμενους από την άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων, εφόσον η άσκησή τους δεν έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο με το αποτέλεσμα συνοριακού ελέγχου.
105
Εξάλλου, επισημαίνεται ότι το άρθρο 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν προβλέπει τη δυνατότητα επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα της Ένωσης ως εξαίρεση στον κανόνα που θεσπίζει το άρθρο 22 του κώδικα αυτού, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 103 της παρούσας αποφάσεως. Βάσει του εν λόγω άρθρου 25, τα κράτη μέλη μπορούν συνεπώς να επαναφέρουν προσωρινά τους ελέγχους, για ορισμένες περιόδους μέγιστης διάρκειας, σε όλα τα εσωτερικά σύνορά τους, όπως αυτά ορίζονται στο άρθρο 2, σημείο 1, του εν λόγω κώδικα, ή σε συγκεκριμένα μέρη τους, σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλειά τους, η δε επαναφορά αυτή είναι δυνατή μόνον ως έσχατη λύση. Σε όλες τις περιπτώσεις, η διάρκεια μιας τέτοιας προσωρινής επαναφοράς των ελέγχων πρέπει να περιορίζεται σε ό,τι είναι απολύτως αναγκαίο για την αντιμετώπιση της σοβαρής απειλής και πρέπει να είναι ανάλογη προς αυτήν, διευκρινιζομένου ότι το είδος της αξιολόγησης που πρέπει να πραγματοποιηθεί προς τούτο και η διαδικασία που πρέπει να ακολουθηθεί ρυθμίζονται, μεταξύ άλλων, λεπτομερώς στα άρθρα 26 έως 28 του ως άνω κώδικα [πρβλ. απόφαση της 26ης Απριλίου 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Μέγιστη διάρκεια των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα), C‑368/20 και C‑369/20, EU:C:2022:298, σκέψεις 54, 63, 67 και 68].
106
Εν προκειμένω, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο και από τις δηλώσεις στις οποίες προέβη η Βελγική Κυβέρνηση με τις γραπτές παρατηρήσεις της και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, οι εθνικές αρχές διενεργούσαν ελέγχους για να εξακριβώσουν αν τηρούνταν η απαγόρευση διέλευσης των εσωτερικών συνόρων την οποία επέβαλε το άρθρο 18 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως.
107
Επιπροσθέτως, η Βελγική Κυβέρνηση διευκρίνισε, απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου, ότι οι έλεγχοι των απαγορεύσεων εισόδου και εξόδου από τη βελγική επικράτεια πραγματοποιούνταν, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, ως εξής: στους αερολιμένες και στους σιδηροδρομικούς σταθμούς, οι επιβάτες πτήσεων και δρομολογίων μεταξύ του Βελγίου και κρατών του χώρου Σένγκεν που είχαν χαρακτηρισθεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου ελέγχονταν τυχαία, ενώ στο οδικό δίκτυο διενεργούνταν τυχαίοι έλεγχοι στα σύνορα από κινητές μονάδες κατά τις συνήθεις ώρες εργασίας, με ιδιαίτερη προσοχή στη μεταφορά επιβατών με λεωφορείο.
108
Από την πλευρά της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισήμανε, κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, ότι έλαβε, στις 4 Ιουνίου 2020, κοινοποίηση εκ μέρους του Βασιλείου του Βελγίου από την οποία προέκυπτε ότι το εν λόγω κράτος μέλος είχε παύσει να διενεργεί ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα κατά τη διάρκεια της επίμαχης στην κύρια δίκη περιόδου.
109
Υπό τις συνθήκες αυτές, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει, αφενός, αν, όταν οι έλεγχοι της απαγόρευσης διελεύσεως των συνόρων για την οποία γίνεται λόγος στη σκέψη 33 της παρούσας αποφάσεως διενεργούνταν εντός της βελγικής επικράτειας, συμπεριλαμβανομένων των παραμεθόριων περιοχών, η άσκηση των αστυνομικών αρμοδιοτήτων βάσει των οποίων διενεργούνταν οι έλεγχοι αυτοί είχε αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο των συνοριακών ελέγχων, κατά την έννοια του άρθρου 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, και, αφετέρου, αν, όταν οι εν λόγω έλεγχοι διενεργούνταν στα εσωτερικά σύνορα, το Βασίλειο του Βελγίου τηρούσε το σύνολο των προϋποθέσεων των άρθρων 25 έως 28 του κώδικα αυτού για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα.
110
Συναφώς, το Δικαστήριο, αποφαινόμενο επί προδικαστικής παραπομπής, μπορεί να παράσχει διευκρινίσεις προκειμένου να καθοδηγήσει το εθνικό δικαστήριο στην εκτίμησή του (πρβλ. απόφαση της 5ης Μαΐου 2022, Victorinox, C‑179/21, EU:C:2022:353, σκέψη 49 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
111
Όσον αφορά, κατά πρώτον, το άρθρο 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η τήρηση του δικαίου της Ένωσης και, ιδίως, των άρθρων 22 και 23 του κώδικα αυτού, πρέπει να εξασφαλίζεται με τη θέσπιση και την τήρηση ρυθμιστικού πλαισίου το οποίο θα διασφαλίζει ότι η άσκηση στην πράξη των αστυνομικών αρμοδιοτήτων που διαλαμβάνονται στο εν λόγω άρθρο 23, στοιχείο αʹ, δεν θα έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο με τους συνοριακούς ελέγχους (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 19ης Ιουλίου 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, σκέψη 68 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 21ης Ιουνίου 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, σκέψη 37).
112
Το άρθρο 23, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίοδος, σημεία i έως iv, του εν λόγω κώδικα, λόγω της λέξης «ειδικότερα» που χρησιμοποιείται στην αρχή της περιόδου αυτής, παρέχει ενδείξεις οι οποίες μπορούν να καθοδηγήσουν τα κράτη μέλη κατά την άσκηση των αστυνομικών αρμοδιοτήτων τους και την εφαρμογή του ρυθμιστικού πλαισίου για το οποίο γίνεται λόγος στην προηγούμενη σκέψη, ούτως ώστε η άσκησή τους να μην έχει ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους.
113
Πρώτον, όσον αφορά την ένδειξη που περιλαμβάνεται στο άρθρο 23, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίοδος, σημείο i, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, σχετικά με το γεγονός ότι τα αστυνομικά μέτρα δεν πρέπει να έχουν «ως στόχο τον έλεγχο των συνόρων», το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, σημεία 10 έως 12, του κώδικα αυτού, ο στόχος αυτός έγκειται, αφενός, στο να διασφαλίζεται ότι μπορεί να επιτραπεί στα πρόσωπα να εισέλθουν στο έδαφος του κράτους μέλους ή να το εγκαταλείψουν και, αφετέρου, στο να εμποδίζονται τα πρόσωπα να παρακάμπτουν τους συνοριακούς ελέγχους. Πρόκειται για ελέγχους που μπορούν να διενεργούνται κατά τρόπο συστηματικό ή δειγματοληπτικό (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Touring Tours und Travel και Sociedad de transportes, C‑412/17 και C‑474/17, EU:C:2018:1005, σκέψη 55 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
114
Εν προκειμένω, οι σκοποί που επιδιώκονταν με τους ελέγχους που διενεργούνταν για τη διασφάλιση της τηρήσεως του άρθρου 18 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως φαίνεται να διαφέρουν ως προς ορισμένα ουσιώδη σημεία από τους σκοπούς που επιδιώκονται με τους συνοριακούς ελέγχους. Πράγματι, οι έλεγχοι αυτοί είχαν βεβαίως ως αντικείμενο, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 106 της παρούσας αποφάσεως, να εξακριβωθεί αν τα πρόσωπα που είχαν την πρόθεση να διέλθουν τα σύνορα ή είχαν διέλθει τα σύνορα είχαν το δικαίωμα να εγκαταλείψουν τη βελγική επικράτεια ή να εισέλθουν σε αυτήν. Εντούτοις, κατά το ίδιο το γράμμα της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως, ο κύριος σκοπός των ελέγχων αυτών ήταν να περιοριστεί, επειγόντως, η εξάπλωση της COVID‑19 στη βελγική επικράτεια και, λαμβανομένης υπόψη της υποχρεώσεως που επιβαλλόταν, επίσης, σε κάθε εισερχόμενο στη βελγική επικράτεια ταξιδιώτη, προερχόμενο από κράτος του χώρου Σένγκεν το οποίο είχε χαρακτηριστεί ως κόκκινη ζώνη, να υποβάλλεται σε εξετάσεις ανίχνευσης και σε καραντίνα, να διασφαλιστεί ο εντοπισμός και η παρακολούθηση των ταξιδιωτών αυτών.
115
Λαμβανομένου υπόψη του κύριου αυτού σκοπού, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι έλεγχοι που διενεργούνταν προς διασφάλιση της τηρήσεως του άρθρου 18 της τροποποιημένης υπουργικής αποφάσεως είχαν ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους, το οποίο απαγορεύεται από το άρθρο 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 21ης Ιουνίου 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, σκέψεις 46 και 51).
116
Επιπλέον, μολονότι φαίνεται ότι, εν προκειμένω, οι οδικοί έλεγχοι διενεργούνταν κυρίως σε παραμεθόριες περιοχές, το γεγονός αυτό δεν επαρκεί αφ’ εαυτού για να διαπιστωθεί ότι η άσκηση των αστυνομικών αρμοδιοτήτων είχε ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους. Συγκεκριμένα, η πρώτη περίοδος του άρθρου 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν περιέχει ρητή αναφορά στην άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων εκ μέρους των αρμόδιων αρχών, δυνάμει της νομοθεσίας κράτους μέλους, και στις παραμεθόριες περιοχές (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 21ης Ιουνίου 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, σκέψη 52 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
117
Δεύτερον, όσον αφορά την ένδειξη που περιλαμβάνεται στο άρθρο 23, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίοδος, σημείο ii, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, σχετικά με το γεγονός ότι τα αστυνομικά μέτρα πρέπει να «βασίζονται σε γενικές αστυνομικές πληροφορίες και πείρα όσον αφορά ενδεχόμενες απειλές κατά της δημόσιας ασφάλειας», υπενθυμίζεται ότι, μολονότι η διάταξη αυτή αναφέρει μόνον τις «απειλές κατά της δημόσιας ασφάλειας», εντούτοις το άρθρο 23, στοιχείο αʹ, του ως άνω κώδικα δεν προβαίνει, λόγω της λέξης «ειδικότερα» που χρησιμοποιείται στην αρχή της δεύτερης περιόδου, σε περιοριστική απαρίθμηση ούτε των προϋποθέσεων τις οποίες πρέπει να πληρούν τα αστυνομικά μέτρα για να μη θεωρηθεί ότι έχουν ισοδύναμο αποτέλεσμα με συνοριακούς ελέγχους ούτε των σκοπών τους οποίους μπορούν να επιδιώκουν τα εν λόγω μέτρα ή ακόμη του αντικειμένου που μπορούν να έχουν (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 21ης Ιουνίου 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, σκέψη 48). Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο διότι οι αστυνομικές αρμοδιότητες ορίζονται, κατά το άρθρο 23, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κώδικα, «δυνάμει της νομοθεσίας κάθε κράτους μέλους» και μπορούν, κατά συνέπεια, να καλύπτουν και άλλους τομείς πέραν του τομέα της δημόσιας ασφάλειας, τον οποίο αφορά η δεύτερη περίοδος, σημείο ii, της διατάξεως αυτής.
118
Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι οι απειλές για τη δημόσια υγεία δεν μνημονεύονται ρητώς στο άρθρο 23, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίοδος, σημείο ii, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν συνεπάγεται, αυτό καθεαυτό, ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλεστεί τον τομέα της δημόσιας υγείας δυνάμει του εν λόγω άρθρου 23, στοιχείο αʹ, μολονότι ζητήματα δημόσιας υγείας μπορούν να εμπίπτουν στις αστυνομικές αρμοδιότητες δυνάμει του εθνικού δικαίου και τα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει των αρμοδιοτήτων αυτών μπορούν να βασίζονται σε γενικές πληροφορίες και στην πείρα των αστυνομικών υπηρεσιών σχετικά με πιθανές ή αποδεδειγμένες απειλές κατά της δημόσιας υγείας, όπως η πανδημία ή ο κίνδυνος πανδημίας.
119
Όσον αφορά το γεγονός ότι τα αστυνομικά μέτρα πρέπει, κατά το άρθρο 23, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίοδος, σημείο ii, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, να βασίζονται σε «γενικές αστυνομικές πληροφορίες και πείρα» στον οικείο τομέα, ήτοι, εν προκειμένω, σε απειλή για τη δημόσια υγεία, υπενθυμίζεται ότι η απαίτηση αυτή δεν πληρούται όταν οι έλεγχοι επιβάλλονται βάσει γενικής απαγορεύσεως, ανεξαρτήτως της συμπεριφοράς των ελεγχόμενων προσώπων και των περιστάσεων από τις οποίες προκύπτει κίνδυνος προσβολής του τομέα αυτού (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Touring Tours und Travel και Sociedad de transportes, C‑412/17 και C‑474/17, EU:C:2018:1005, σκέψη 61 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
120
Μολονότι από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, οι επίμαχοι έλεγχοι διενεργούνταν βάσει μιας τέτοιας γενικής απαγορεύσεως και ανεξαρτήτως της συμπεριφοράς των ταξιδιωτών, επισημαίνεται εντούτοις ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση εντασσόταν στο πλαίσιο σοβαρής απειλής για τη δημόσια υγεία, ήτοι μιας πανδημίας οφειλόμενης σε ιό ο οποίος μπορούσε να προκαλέσει τον θάνατο σε διάφορες κατηγορίες του πληθυσμού και να επιβαρύνει, ή ακόμη και να επιφέρει κορεσμό, στο εθνικό σύστημα υγείας. Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη, αφενός, ο κύριος σκοπός που επιδιωκόταν τόσο με την απαγόρευση αυτή όσο και με τα συνοδευτικά μέτρα ελέγχου, ήτοι ο περιορισμός ή η ανάσχεση της εξάπλωσης ή του κινδύνου εξάπλωσης του ιού κατά τρόπο που να διαφυλάσσει όσο το δυνατόν περισσότερες ανθρώπινες ζωές, και, αφετέρου, η εξαιρετική δυσχέρεια, ή ακόμη και η αδυναμία, να διαπιστωθεί εκ των προτέρων ποια από τα άτομα που χρησιμοποιούσαν διάφορα μέσα μεταφοράς προέρχονταν από κράτη μέλη τα οποία είχαν χαρακτηρισθεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου ή μετέβαιναν σε τέτοια κράτη μέλη. Υπό τις συνθήκες αυτές, για τους σκοπούς του άρθρου 23, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίοδος, σημείο ii, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, αρκεί οι έλεγχοι να έχουν αποφασιστεί και να έχουν τεθεί σε εφαρμογή λαμβανομένων υπόψη περιστάσεων από τις οποίες προκύπτει αντικειμενικώς κίνδυνος σημαντικής και σοβαρής βλάβης της δημόσιας υγείας και βάσει των γενικών γνώσεων που είχαν οι αρχές όσον αφορά τις ζώνες εισόδου και εξόδου από την εθνική επικράτεια μέσω των οποίων μπορούσε να διέλθει μεγάλος αριθμός ταξιδιωτών τους οποίους αφορούσε η εν λόγω απαγόρευση.
121
Τρίτον, όσον αφορά τις ενδείξεις που περιλαμβάνονται στο άρθρο 23, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίοδος, σημεία iii και iv, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, σχετικά με το γεγονός ότι τα αστυνομικά μέτρα πρέπει να «σχεδιάζονται και εκτελούνται κατά τρόπο σαφώς διαφορετικό από τους συστηματικούς ελέγχους προσώπων στα εξωτερικά σύνορα [της Ένωσης]» και να «διενεργούνται βάσει δειγματοληπτικών ελέγχων», από τις διευκρινίσεις που παρέσχε η Βελγική Κυβέρνηση απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Δικαστηρίου προκύπτει ότι όλοι οι επίμαχοι στην κύρια δίκη έλεγχοι διενεργήθηκαν τυχαία και, ως εκ τούτου, «δειγματοληπτικά», όπερ εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να επαληθεύσει. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο πρέπει ακόμη να εξετάσει αν οι έλεγχοι αυτοί σχεδιάστηκαν και εκτελέστηκαν κατά τρόπο σαφώς διαφορετικό από τους συστηματικούς ελέγχους προσώπων στα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης, και τούτο σημαίνει ότι πρέπει να εξετάσει λεπτομερώς τις διευκρινίσεις και τους περιορισμούς που προβλέπει η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση όσον αφορά την ένταση, τη συχνότητα και τον επιλεκτικό χαρακτήρα των εν λόγω ελέγχων (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Touring Tours und Travel και Sociedad de transportes, C‑412/17 και C‑474/17, EU:C:2018:1005, σκέψη 64 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
122
Μολονότι το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του σχετικά πληροφοριακά στοιχεία, πρέπει τουλάχιστον να παρατηρηθεί ότι, στο πλαίσιο μιας πανδημίας όπως η περιγραφόμενη στη σκέψη 120 της παρούσας αποφάσεως και λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος που ήδη επισημάνθηκε στην ίδια σκέψη ότι μπορεί να είναι εξαιρετικά δυσχερές ή και αδύνατο να διαπιστωθεί εκ των προτέρων ποια από τα άτομα που χρησιμοποιούν διάφορα μέσα μεταφοράς προέρχονται από κράτη μέλη τα οποία έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου ή μεταβαίνουν σε τέτοια κράτη μέλη, πρέπει να αναγνωριστεί στο οικείο κράτος μέλος ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως, το οποίο δικαιολογείται από την αρχή της προφυλάξεως, κατά τον σχεδιασμό και την εκτέλεση των ελέγχων όσον αφορά την ένταση, τη συχνότητα και τον επιλεκτικό χαρακτήρα τους. Αυτό το περιθώριο εκτιμήσεως δεν μπορεί, εντούτοις, να φθάνει σε τέτοιο σημείο ώστε οι ούτως σχεδιασθέντες και διενεργηθέντες έλεγχοι να μην μπορούν να διακριθούν «σαφώς» από τους συστηματικούς ελέγχους προσώπων που διενεργούνται στα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης και έχουν έναν τέτοιο συστηματικό χαρακτήρα.
123
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, το ζήτημα της προσωρινής επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, κατά την έννοια των άρθρων 25 επ. του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, διαπιστώνεται ότι, ενώ το γράμμα του άρθρου 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα αυτού είναι ανοικτό, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 117 της παρούσας αποφάσεως, καθόσον διαφυλάσσει το δικαίωμα των κρατών μελών να ασκούν αστυνομικές αρμοδιότητες και στον τομέα της δημόσιας υγείας, το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κώδικα περιέχει ρητή αναφορά στη δυνατότητα των κρατών μελών να επαναφέρουν προσωρινά τους ελέγχους στα σύνορα σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια.
124
Δεδομένου ότι η εξαίρεση που εισάγεται με την τελευταία αυτή διάταξη στο άρθρο 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν πρέπει να ερμηνεύεται στενά [πρβλ. απόφαση της 26ης Απριλίου 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Μέγιστη διάρκεια των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα), C‑368/20 και C‑369/20, EU:C:2022:298, σκέψεις 64 και 66 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία], μια απειλή για τη δημόσια υγεία δεν μπορεί, αυτή καθεαυτήν, να δικαιολογήσει την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα.
125
Τούτου δοθέντος, πρέπει να γίνει δεκτό, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 154 των προτάσεών του, ότι εάν μια απειλή για την υγεία συνιστά σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη και/ή την εσωτερική ασφάλεια, ένα κράτος μέλος μπορεί να επαναφέρει προσωρινά τους ελέγχους στα εσωτερικά του σύνορα για την αντιμετώπιση της σοβαρής αυτής απειλής, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται οι λοιπές προϋποθέσεις που προβλέπονται στα άρθρα 25 επ. του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
126
Πράγματι, από τις έννοιες «δημόσια τάξη» και «εσωτερική ασφάλεια», όπως έχουν διευκρινιστεί στη νομολογία του Δικαστηρίου, προκύπτει ότι μια απειλή για την υγεία μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να συνιστά σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη και/ή την εσωτερική ασφάλεια (πρβλ. απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2010, Josemans, C‑137/09, EU:C:2005:774, σκέψη 65). Στο πλαίσιο αυτό, αφενός, η έννοια «δημόσια τάξη» προϋποθέτει, εκτός της διασάλευσης της κοινωνικής τάξης την οποία συνιστά κάθε παράβαση νόμου, την ύπαρξη πραγματικής, ενεστώσας και αρκούντως σοβαρής απειλής κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας. Αφετέρου, η έννοια «εσωτερική ασφάλεια» αντιστοιχεί στο εσωτερικό σκέλος της δημόσιας ασφάλειας κράτους μέλους και καλύπτει, μεταξύ άλλων, την παρακώλυση της λειτουργίας των κρατικών θεσμών και των βασικών δημόσιων υπηρεσιών, και τον κίνδυνο για την επιβίωση του πληθυσμού, καθώς και την προσβολή των στρατιωτικών συμφερόντων ή τις άμεσες απειλές για την ηρεμία και τη σωματική ασφάλεια του πληθυσμού [πρβλ. αποφάσεις της 15ης Φεβρουαρίου 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, σκέψεις 65 και 66 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 2ας Μαΐου 2018, K. και H. F. (Δικαίωμα διαμονής και ισχυρισμοί περί εγκλημάτων πολέμου), C‑331/16 και C‑366/16, EU:C:2018:296, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
127
Μια πανδημία τέτοιας έκτασης όπως η πανδημία της COVID‑19, ήτοι μιας μεταδοτικής ασθένειας ικανής να προκαλέσει τον θάνατο σε διάφορες κατηγορίες του πληθυσμού και να επιβαρύνει ή ακόμη και να επιφέρει κορεσμό στα εθνικά συστήματα υγείας, μπορεί να θίξει ένα θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας, ήτοι το συμφέρον που συνίσταται στη διασφάλιση της ζωής των πολιτών καθώς και στη διαφύλαξη της εύρυθμης λειτουργίας του συστήματος υγείας και της παροχής κατάλληλης περίθαλψης στον πληθυσμό, και επιπλέον αφορά αυτή καθεαυτήν την επιβίωση μέρους του πληθυσμού, και ιδίως των πλέον ευάλωτων προσώπων. Υπό τις συνθήκες αυτές, μια τέτοια κατάσταση μπορεί να χαρακτηριστεί ως σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη και/ή την εσωτερική ασφάλεια, κατά την έννοια του άρθρου 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
128
Εν προκειμένω, σε περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει ότι οι βελγικές αρχές διενήργησαν συνοριακούς ελέγχους ή ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα κατά την επίμαχη στην κύρια δίκη περίοδο, εναπόκειται στο δικαστήριο αυτό να εξακριβώσει, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι οι εν λόγω έλεγχοι αποσκοπούσαν, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 127 της παρούσας αποφάσεως, στην αντιμετώπιση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια, αν πληρούνταν οι λοιπές προϋποθέσεις των άρθρων 25 έως 28 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν που συνοψίζονται κατ’ ουσίαν στη σκέψη 105 της παρούσας αποφάσεως.
129
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 22, 23 και 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, για λόγους δημόσιας υγείας σχετικούς με την καταπολέμηση της πανδημίας COVID‑19, απαγορεύει, υπό τον έλεγχο των αρμόδιων αρχών και επ’ απειλή κυρώσεων, τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων του εν λόγω κράτους μέλους για την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών από ή προς κράτη του χώρου Σένγκεν τα οποία έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου, υπό την προϋπόθεση ότι τα εν λόγω μέτρα ελέγχου εμπίπτουν στην άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων η οποία δεν πρέπει να έχει ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους, κατά την έννοια του άρθρου 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα αυτού, ή ότι, σε περίπτωση που τα μέτρα αυτά συνιστούν ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα, το εν λόγω κράτος μέλος έχει τηρήσει τις προϋποθέσεις των άρθρων 25 έως 28 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων αυτών, διευκρινιζομένου ότι η απειλή λόγω μιας τέτοιας πανδημίας αντιστοιχεί σε σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια, κατά την έννοια του άρθρου 25, παράγραφος 1, του ως άνω κώδικα.
Επί των δικαστικών εξόδων
130
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:
1)
Τα άρθρα 27 και 29 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ, σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας αυτής,
έχουν την έννοια ότι:
δεν αντιτίθενται σε γενικής ισχύος ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, για λόγους δημόσιας υγείας σχετικούς με την καταπολέμηση της πανδημίας COVID‑19, απαγορεύει, αφενός, στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, ανεξάρτητα από την ιθαγένειά τους, να πραγματοποιούν μη απολύτως αναγκαία ταξίδια από το εν λόγω κράτος μέλος προς άλλα κράτη μέλη που έχουν χαρακτηρισθεί από αυτό ως ζώνες υψηλού κινδύνου βάσει περιοριστικών υγειονομικών μέτρων ή της επιδημιολογικής κατάστασης που επικρατεί στα ως άνω άλλα κράτη μέλη και επιβάλλει, αφετέρου, στους πολίτες της Ένωσης που δεν είναι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους την υποχρέωση να υποβάλλονται σε εξετάσεις για την ανίχνευση του ιού και σε καραντίνα κατά την είσοδό τους στο κράτος μέλος αυτό από κάποιο άλλο κράτος μέλος, υπό την προϋπόθεση ότι η εν λόγω εθνική κανονιστική ρύθμιση σέβεται το σύνολο των προϋποθέσεων και των εγγυήσεων που προβλέπονται στα άρθρα 30 έως 32 της οδηγίας, τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις θεμελιώδεις αρχές που κατοχυρώνονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων και την αρχή της αναλογικότητας.
2)
Τα άρθρα 22, 23 και 25 του κανονισμού (ΕΕ) 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Μαρτίου 2016, περί κώδικα της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/2225 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 2017,
έχουν την έννοια ότι:
δεν αντιτίθενται σε κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, για λόγους δημόσιας υγείας σχετικούς με την καταπολέμηση της πανδημίας COVID‑19, απαγορεύει, υπό τον έλεγχο των αρμόδιων αρχών και επ’ απειλή κυρώσεων, τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων του εν λόγω κράτους μέλους για την πραγματοποίηση μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών από ή προς κράτη του χώρου Σένγκεν τα οποία έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνες υψηλού κινδύνου, υπό την προϋπόθεση ότι τα εν λόγω μέτρα ελέγχου εμπίπτουν στην άσκηση αστυνομικών αρμοδιοτήτων η οποία δεν πρέπει να έχει ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους, κατά την έννοια του άρθρου 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα αυτού, ή ότι, σε περίπτωση που τα μέτρα αυτά συνιστούν ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα, το εν λόγω κράτος μέλος έχει τηρήσει τις προϋποθέσεις των άρθρων 25 έως 28 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων αυτών, διευκρινιζομένου ότι η απειλή λόγω μιας τέτοιας πανδημίας αντιστοιχεί σε σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια, κατά την έννοια του άρθρου 25, παράγραφος 1, του ως άνω κώδικα.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.