61984C0004
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 14 février 1985 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
L'affaire à laquelle se rapportent ces conclusions a pour origine une demande de décision préjudicielle que le Finanzgericht de Hesse vous a adressée, dans le cadre d'un litige pendant devant lui entre l'université Johann-Wolfgang-Goethe de Francfort-sur-le-Main et le bureau principal des douanes de l'aéroport local. Le juge a quo vous demande, en particulier, de statuer sur la validité d'une décision de la Commission qui concerne l'importation des objets à caractère éducatif, scientifique ou culturel en franchise des droits de douane du tarif douanier commun. Par cette mesure, la Commission a nié que les conditions de ce bénéfice soient remplies puisque des appareils de valeur équivalente étaient fabriqués dans la Communauté.
2.
En mars 1980, l'université Johann-Wolfgang-Goethe de Francfort-sur-le-Main a importé des États-Unis d'Amérique en République fédérale d'Allemagne un appareil dénommé « Nd-YAG laser system DCR-1A avec accessoires », fabriqué par l'entreprise Quanta Ray pour l'employer dans un projet de recherche concernant des « réactions nucléaires chimiluminescentes: désactivations d'atomes d'iode excités au moyen d'extinction chimique et physique, formation de molécules d'iode excitées et observation de la chimiluminescence ».
L'importatrice a demandé à l'office de douane compétent (l'aéroport de Francfort-sur-le-Main) d'être admise à bénéficier de la franchise des droits de douane. Dans un premier temps, l'office le lui a accordé, fût-ce à titre provisoire; mais, ensuite, après avoir fait effectuer les constatations du cas par l'Institut technique de vérification et de formation douanière de Berlin, il a révoqué l'octroi de ce bénéfice et a demandé à l'université, par un avis de redressement rectificatif du 27 novembre 1980, le paiement de plus de 7500 DM pour droits de douane à l'importation et d'environ 1000 DM à titre d'ajustement. En effet — a-t-il dit dans la motivation de sa mesure —, des appareils de valeur scientifique équivalente étaient fabriqués dans la Communauté. La décision 80/291 du 18 février 1980 (JO L 67, p. 23), par laquelle, dans un cas analogue, la Commission avait, pour le même motif, refusé l'importation en franchise de l'appareil « Quanta-Ray-DCR laboratory laser system », plaidait en ce sens.
L'importatrice a présenté une réclamation et, sollicitée par la République fédérale d'engager la procédure visée à l'article 7, du règlement (CEE) no 2784 du 12 décembre 1979 (JO L 318, p. 32), la Commission a adopté la décision 82/83, le 23 décembre 1981. Elle y affirme que l'objet litigieux ne peut pas être importé en franchise étant donné que des « appareils de valeur scientifique équivalente et [susceptibles] d'être utilisés aux mêmes usages..., tels que » le « laser à YAG 10 Hz » de l'entreprise française Quantel (JO L 41, 1982, p. 50) sont fabriqués dans la Communauté.
L'université a, alors, intenté un recours contre la mesure conforme de l'autorité douanière allemande devant le Finanzgericht de Hesse, en invoquant l'invalidité de la décision. Elle a relevé que: a) le laser français indiqué par le groupe d'experts possède une valeur scientifique inférieure à celui de l'appareil américain correspondant et ne permet pas d'accomplir le programme de recherches projeté; b) la mesure en question ne permet pas de déduire avec précision si des appareils de valeur équivalente étaient produits dans la Communauté au moment (19 novembre 1979) où le laser a été commandé. A l'appui de sa thèse, la demanderesse a produit une expertise effectuée par le professeur H. Walther de l'université de Munich, selon laquelle seul le laser de la Quanta Ray est apte aux expériences sophistiquées prévues par le programme de recherche. En effet, à la différence des autres lasers, parmi lesquels celui de l'entreprise Quantel, il garantit « l'élimination de tous les effets perturbateurs ».
Par ordonnance du 21 décembre 1983, la septième chambre du Finanzgericht a sursis à statuer et, en application de l'article 177 du traité CEE, vous a posé la question préjudicielle suivante: la décision 82/83 de la Commission du 23 décembre 1981, concernant l'appareil dénommé « Quanta Ray Nd: YAG laboratory laser system, model DCR-IA», est-elle invalide dès lors que les appareils analogues fabriqués dans la Communauté ont un rendement inférieur à celui de l'appareil importé, eu égard, notamment, à la finalité particulière de l'utilisation?
3.
Comme on le sait, les règles selon lesquelles l'équivalence des instruments scientifiques doit être appréciée sont contenues dans le règlement (CEE) no 1798/75 du Conseil, du 10 juillet 1975, relatif à l'importation en franchise des droits du tarif douanier commun des objets de caractère éducatif, scientifique ou culturel (JO L 184, p. 1). Cette source a ensuite été modifiée par le règlement (CEE) no 1027/79 du Conseil (JO L 134, p. 1), puis complétée par un règlement (CEE) d'application n 2784/79 que la Commission a adopté le 12 décembre 1979 et qui est entré en vigueur le 1er janvier 1980 (JO L 318, p. 32).
Selon l'article 3, paragraphe 3, troisième tiret du règlement (CEE) no 1798/75 (version modifiée), l'équivalence de la valeur scientifique est appréciée « par comparaison des caractéristiques techniques essentielles propres à l'instrument faisant l'objet de la demande [en franchise] ... et celles de l'instrument correspondant ... fabriqué dans la Communauté, en vue de déterminer si ce dernier peut être utilisé aux mêmes fins scientifiques que celles auxquelles l'instrument faisant l'objet de la demande de franchise est destiné et s'il peut rendre des services comparables ». L'article 5, paragraphe 2, du règlement d'application précise ensuite que: « Pour établir la comparaison ... ne sont considérées comme essentielles que les caractéristiques techniques susceptibles d'avoir une influence déterminante sur le résultat des travaux spécifiques à effectuer. » En revanche, il est sans importance que l'instrument dont on demande l'importation en franchise soit capable de « réaliser des performances supérieures à celles qui sont nécessaires pour la bonne exécution » desdits travaux.
L'article 3 cité, qui n'a pas subi de modifications sur ce point, établit également quand un instrument peut être considéré comme « actuellement fabriqué dans la Communauté ». L'élément décisif à cette fin est son délai de livraison, qui, apprécié au moment de la commande et compte tenu des usages commerciaux dans le secteur, ne doit pas dépasser celui de l'appareil faisant l'objet de la demande de franchise dans une mesure telle que la destination ou l'utilisation « initialement prévue » pour l'appareil en serait « sensiblement affectée ».
Jusqu'ici nous avons cité le législateur. De son côté, la Cour a établi quelques principes qui interprètent la réglementation que nous venons de rappeler. Le plus important fixe les limites dans lesquelles le contrôle juridictionnel sur la validité des actes dont fait partie notre décision doit s'effectuer. La nature technique de l'examen confié au comité des franchises douanières — avezvous dit — exclut que la Cour puisse « examiner à nouveau s'il existe effectivement une équivalence des appareils concernés ». Sa tâche est donc de déterminer « si la décision [entendons: adoptée par la Commission conformément à l'avis du comité] est éventuellement entachée d'une erreur manifeste de fait ou de droit ou de détournement de pouvoir commis lors de l'application de la procédure prévue à l'article 7 du règlement (CEE) no 2784/79, soit quant au fond » (arrêt du 25 octobre 1984, affaire 185/83, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen te Groningen, attendu 15, Rec. 1984, p. 3623; voir également arrêt du 27 septembre 1983, affaire 216/82, Universität Hamburg/Hauptzollamt Hamburg-Kehrwieder, Rec. 1983, p. 2771, attendu 14).
Un autre principe que vous avez établi concerne les critères dont doit s'inspirer la décision d'équivalence. Elle doit être adoptée — affirme encore l'arrêt rendu dans l'affaire 185/83, attendu 29 — « non pas sur la seule base des spécifications techniques de ces appareils que l'utilisateur, dans sa demande, a qualifiées de nécessaires pour sa recherche, mais, en ordre principal, sur la base d'une appréciation objective de l'aptitude des appareils à réaliser les expériences auxquelles l'utilisateur a destiné l'appareil importé ».
4.
Nous avons déjà rapporté les faits de l'affaire tels qu'ils découlent de la procédure écrite. Toutefois, au cours de l'audience, des éléments nouveaux sont apparus dont il est utile de rendre compte en raison de la lumière qu'ils projettent sur la matière litigieuse et en raison de la contribution, fût-elle indirecte, qu'ils apportent à la solution du litige.
En particulier, la Commission nous a dit que, réunis une première fois pour examiner notre cas, les experts des États membres n'ont pas réussi à déterminer des appareils communautaires de valeur scientifique équivalant à celle de l'instrument importé par l'université Goethe. Le représentant français a, cependant, soutenu qu'il serait peut-être possible à l'entreprise Quantel de modifier un laser de série pour l'adapter aux exigences des recherches projetées par l'importatrice. La séance a alors été interrompue, et, au cours de la réunion suivante, le même expert, qui entre-temps s'était mis en contact avec l'entreprise, a confirmé la possibilité à laquelle il avait fait allusion. C'est donc sur la base de son rapport que la Commission a adopté la mesure litigieuse; et c'est toujours à cause de ce rapport que cet acte indique le laser de valeur équivalente non pas par un nom spécifique (évidemment inexistant puisqu'il s'agit d'un instrument adapté), mais par le nom qui désigne en général les appareils de la firme Quantel. A la demande de la Cour, la Commission a produit une déclaration de cette même entreprise d'où il découle que, à l'époque des faits, elle aurait pu livrer en trois-quatre mois à compter de la commande (et, par conséquent, dans les délais prévus par l'article 3 du règlement no 1798/75) un laser répondant aux caractéristiques exigées par l'université.
La version que cette dernière nous a donnée par écrit est bien différente. A son avis, les informations contenues dans la lettre de la firme Quantel ne sont pas véridiques. En effet, avant que le laser américain ne soit commandé, le responsable du programme de recherches a visité le siège de l'entreprise et a décrit à ses techniciens tant les objectifs de l'expérience projetée que les caractéristiques de l'instrument nécessaires pour la mener à bonne fin. Or, les techniciens n'ont pas fait mention de la possibilité de modifier les lasers qu'ils produisent pour les doter de ces caractéristiques. Ils n'auraient pas pu, du reste, s'engager en ce sens. U existe, en effet, une caractéristique essentielle à l'exécution de cette expérience que leurs lasers, quoique soumis à toutes sortes de modifications, n'auraient jamais possédée: la fréquence de répétition de 20 radiations à la seconde indispensable pour obtenir la chimiluminescence nécessaire à l'analyse spectrale. Telle est donc la donnée qui distingue le laser américain des instruments semblables produits dans la Communauté et qui justifie son importation en franchise.
5.
Evidemment, nous ne sommes pas en mesure de nous prononcer sur le bien-fondé technique de cette assertion, de même que nous ne pouvons pas dire si la conclusion opposée des experts (même si les événements que nous avons rapportés plus haut suscitent à son égard des doutes nombreux et importants) est fondée. Toutefois, à la lumière de votre jurisprudence, ce n'est pas l'avis que l'on attend de nous. Notre tâche est d'établir si, en comparant les deux lasers, la Commission a correctement tenu compte de la caractéristique que l'université Goethe estimait indispensable à la réalisation de son projet, et si, en ne l'ayant pas fait, elle a adopté une décision entachée de nullité.
Or, nous croyons que l'on doit effectivement parler de nullité dans notre cas. En particulier, il nous semble que la Commission a commis une erreur de droit en interprétant mal la réglementation relative à la franchise. Cette dernière doit être lue — affirme-t-elle, en effet, dans ses observations — de manière que les autorités douanières puissent l'appliquer facilement. Cela implique comme point de référence pour la comparaison entre les appareils non pas le projet concret dans toutes ses articulations, mais la «nature du projet»; autrement, il serait trop facile de présenter la recherche avec des détails tels qu'ils rendent obligatoire le choix du seul instrument importé. En définitive — c'est ainsi que la Commission résume sa pensée à la page 7 — « une décision en matière de franchise doit certes tenir compte ... des circonstances du cas d'espèce, mais elle doit toujours être de nature générale. Ceci signifie que la décision est prise sur la base de critères généraux et qu'il est impossible d'étudier chaque projet de recherche dans tous ses détails ».
Comme nous l'avons déjà dit, nous ne sommes pas d'accord avec cette thèse. A notre avis, tant la lettre de la réglementation qui impose d'examiner les caractéristiques propres d'un appareil par rapport aux travaux spécifiques à effectuer que la finalité en vue de laquelle cette réglementation a été instituée s'y opposent. En effet, l'objectif du règlement (CEE) no 1798/75 est de faciliter la libre circulation des idées, l'exercice d'activités culturelles et la recherche scientifique dans un cadre communautaire, en admettant, « dans la mesure du possible », l'importation des instruments en franchise. On peut donc certainement exclure que ses auteurs ont considéré comme licite ou comme obligatoire un examen sommaire des projets de recherche pour simplifier le travail des douaniers. Tout indique, au contraire, qu'ils ont pensé à un examen extrêmement approfondi, tant il est vrai qu'ils ont prévu la possibilité de recourir aux experts du comité des franchises douanières lorsque les autorités nationales estiment ne pas pouvoir parvenir à une décision satisfaisante même après avoir entendu les « milieux économiques intéressés » [article 7, paragraphes 1 et 2 du règlement (CEE) no 2784/79].
Mais il y a plus. Considérons les règles qui définissent la documentation dont l'institut scientifique doit accompagner sa demande de franchise. Pourquoi demander qu'il fournisse toute information utile sur les caractéristiques techniques de l'instrument importé, qu'il indique le nom et la raison sociale des entreprises communautaires auxquelles il s'était adressé pour obtenir un instrument équivalent, qu'il explique les motifs sur la base desquels il estime que ce dernier est inapte aux « recherches particulières » à effectuer: pourquoi — répétons-le — exiger tant et tant d'informations minutieuses si ce n'est pour habiliter les experts à effectuer le rapprochement en examinant les recherches dans tous leurs détails? Et, du reste, n'est-ce pas seulement en les examinant en détail que l'on peut apprécier, comme vous l'avez vous-même demandé, « l'aptitude des appareils à réaliser des expériences auxquelles l'utilisateur a destiné l'appareil importé »?
6.
Nous avons, ainsi, constaté qu'une interprétation inexacte de la réglementation en matière de franchise a incité la Commission à fonder son appréciation d'équivalence non pas sur les aspects concrets, mais sur la simple nature du projet présenté par l'université Goethe. Elle n'a donc pas attribué l'importance nécessaire à la caractéristique spéciale du laser importé que l'université estimait indispensable pour la bonne exécution dudit projet.
Il s'ensuit que la mesure litigieuse est entachée du vice d'erreur de droit. Nous vous suggérons donc de répondre de la manière suivante à la question qui vous a été posée par la septième chambre du Finanzgericht de Hesse, par ordonnance du 21 décembre 1983:
La décision 82/83, adoptée par la Commission le 23 décembre 1981, qui a décidé que l'importation de l'appareil dénommé « Quanta Ray Nd: YAG laboratory laser system, model DCR-1A » ne pouvait pas avoir lieu en franchise des droits du tarif douanier commun, n'est pas valide.
(
*1
)	Traduit de l'italien.