Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 16. travnja 2026.(1)
Spojeni predmeti C-161/25 i C-162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
protiv
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C-161/25),
i
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C-162/25)
uz sudjelovanje
Rete Ferroviaria Ialiana SpA
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Jedinstveni europski željeznički prostor – Direktiva 2012/34/EU – Članak 35. – Program izvedbe – Doseg – Međunarodna usluga prijevoza tereta – Smetnje za koje su odgovorni željeznički prijevoznici – Kazne na granici – Nacionalni program kazni koji je dopunski i zaseban u odnosu na opći program koji se primjenjuje na cijelu mrežu – Kumuliranje nekoliko programa kazni – Koordinacija tih različitih programa – Uvjeti – Manevarski prostor država članica”
I.      Uvod
1.        Zahtjevi za prethodnu odluku, koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odnose se na tumačenje članka 97. UFEU-a i članka 35. Direktive 2012/34/EU(2).
2.        Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova između Autorità di regolazione dei trasporti (Regulatorno tijelo za promet, Italija) (u daljnjem tekstu: ART) i Rete Ferroviaria Italiana SpA (u daljnjem tekstu: RFI) i nekoliko željezničkih prijevoznika koji posluju na talijanskom tržištu(3), o ART-ovoj odluci kojom se odobravaju „Smjernice i zahtjevi vezani uz ‚Izvješće o mreži 2024.’” koje je izradio upravitelj nacionalne željezničke infrastrukture, odnosno RFI, a koji sadržavaju program kazni za sankcioniranje željezničkih prijevoznika za prekoračenje vremena zaustavljanja na tranzitnim kolodvorima prema stranim mrežama (u daljnjem tekstu: kazne na granici).
3.        U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje usredotočiti na analizu prvih pet prethodnih pitanja u tim dvama predmetima, koja su gotovo istovjetna. Njima se u biti postavlja pitanje dopušta li se člankom 35. Direktive 2012/34, koji Sud još nije tumačio, državama članicama da, usporedno s programom izvedbe predviđenim u tom članku, uvedu posebne programe kazni povezane sa smetnjama na željezničkoj mreži te, u slučaju potvrdnog odgovora, mogu li se i u kojoj mjeri ti različiti programi kumulirati i moraju li se uskladiti.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
4.        U skladu s uvodnim izjavama 2. i 3. Direktive 2012/34:
„(2)      Bolja integriranost prometnog sektora u Uniji bitan je element konačne uspostave zajedničkog tržišta i željeznice su bitan dio prometnog sektora u Uniji koji se razvija prema ostvarenju održive mobilnosti.
(3)      Potrebno je unaprijediti učinkovitost željezničkog sustava radi njegove integracije u konkurentno tržište pritom uzimajući u obzir posebna obilježja željeznica.”
5.        Članak 35. te direktive, naslovljen „Program izvedbe”, u stavcima 1. i 2. glasi kako slijedi:
„1.      Programi ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture potiču kroz program izvedbe željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže. Ovo može uključivati kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada na mreži, kompenzacije za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane.
2.      Osnovna načela pristojbi koje ovise o poslovanju iz točke 2. Priloga VI. primjenjuju se na cijelu mrežu.”
6.        U članku 56. navedene direktive naslovljenom „Zadaće regulatornog tijela” navode se zadaće regulatornog tijela. Na temelju stavka 1., podnositelj zahtjeva ima pravo žaliti se regulatornom tijelu ako smatra da se prema njemu postupalo na nepravedan način, da ga se diskriminiralo ili da mu se na bilo koji drugi način naškodilo, a posebno protiv odluka koje je donio upravitelj infrastrukture, uključujući odluke koje se odnose na izvješće o mreži i kriterije koji su u njemu sadržani. U skladu sa stavkom 2. tog članka, navedeno tijelo provjerava, među ostalim, sadržava li izvješće o mreži diskriminirajuće odredbe.
7.        Prilog VI. toj direktivi naslovljen „Zahtjevi za troškove i pristojbe vezane uz željezničku infrastrukturu” u točki 2. glasi kako slijedi:
„Plan rada iz članka 35. mora se temeljiti na sljedećim osnovnim načelima:
(a)      kako bi se postigla dogovorena razina učinkovitosti i kako se ne bi ugrozila ekonomska održivost usluge, upravitelj infrastrukture dogovara s podnositeljima zahtjeva osnovne parametre pristojbi koje ovise o poslovanju, posebno trajanje kašnjenja, maksimalni iznos plaćanja sukladno pristojbama koje ovise o poslovanju, kako za pojedine vožnje vlaka, tako i za sve vožnje vlaka željezničkog prijevoznika u određenom vremenskom razdoblju;
(b)      upravitelj infrastrukture svim željezničkim prijevoznicima priopćava vozni red na temelju kojeg se izračunavaju kašnjenja i to barem pet dana prije vožnje vlaka. Upravitelj infrastrukture može primijeniti i kraće razdoblje obavješćivanja u slučaju više sile ili izmjena voznog reda;
(c)      sva se kašnjenja pripisuju jednoj ili više kategorija ili podkategorija kašnjenja:
[...]”
B.      Talijansko pravo
1.      Uredba sa zakonskom snagom br. 201/2011
8.        U skladu s člankom 37. decreto-leggea n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, equità e il consolidamento dei conti pubblici (Uredba sa zakonskom snagom br. 201 o hitnim mjerama za rast, pravednost i konsolidaciju javnih financija) od 6. prosinca 2011.(4), koja je uz izmjene pretvorena u zakon Zakonom br. 214 od 22. prosinca 2011.(5) naslovljenim „Liberalizacija prometnog sektora”:
„1.      U okviru uređenja usluga od javnog interesa predviđenog Zakonom br. 481 od 14. studenoga 1995. osniva se Regulatorno tijelo za promet, u daljnjem tekstu: Tijelo, koje djeluje potpuno samostalno i neovisno u prosudbi i ocjeni. [...] Tijelo je nadležno u sektoru prometa i pristupa povezanoj infrastrukturi i uslugama, u skladu s europskim propisima i načelom supsidijarnosti i nadležnostima regija i lokalnih vlasti iz glave V. dijela drugog Ustava. [...]
2.      Tijelo je nadležno u sektoru prometa i pristupa povezanoj infrastrukturi, a posebno nastoji:
(a)      zajamčiti, u skladu s metodama koje pogoduju tržišnom natjecanju, učinkovitost iskorištavanja u pogledu produktivnosti i kontrolu troškova za korisnike, poduzeća i potrošače, poštene i nediskriminatorne uvjete pristupa željezničkoj infrastrukturi, lučkoj infrastrukturi, infrastrukturi zračnih luka i mrežama autocesta, [...]
(b)      ako to smatra potrebnim s obzirom na stvarno postojeće uvjete tržišnog natjecanja na različitim nacionalnim i lokalnim tržištima prijevoznih usluga, utvrditi kriterije na temelju kojih nadležna tijela mogu odrediti tarife, pristojbe i cestarine, uzimajući u obzir potrebu da se osigura ekonomska ravnoteža za regulirane poduzetnike, učinkovitost poslovanja u pogledu produktivnosti i kontrola troškova za korisnike, poduzeća i potrošače;
[...]
(i)      kada je riječ, osobito, o pristupu željezničkoj infrastrukturi, obaviti sve zadaće regulatornog tijela iz članka 37. Zakonodavne uredbe br. 188 od 8. srpnja 2003. i, osobito, definirati kriterije za određivanje cestarina koje obavlja upravitelj infrastrukture i kriterija za dodjelu trasa vlakova i kapaciteta te nadzor nad upraviteljem infrastrukture radi njihove pravilne primjene;
[...]”
2.      Uredba sa zakonskom snagom br. 112/2015
9.        U članku 13. Uredbe sa zakonskom snagom br. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (Zakonodavna uredba br. 112 o prenošenju Direktive 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (preinaka)) od 15. srpnja 2015.(6) naslovljenom „Uvjeti za pristup uslugama” u stavku 1. navodi se:
„Upravitelj infrastrukture jamči i, posljedično, pruža svim željezničkim prijevoznicima kojima su dodijeljeni redovi vožnje, pod jednakim i nediskriminatornim uvjetima i bez plaćanja ikakve naknade osim naknade za pristup i korištenje infrastrukture, sljedeće usluge, koje čine minimalni skup usluga:
(a)      obradu zahtjeva za dodjelu željezničkog infrastrukturnog kapaciteta radi sklapanja ugovora o korištenju infrastrukture;
(b)      pravo korištenja dodijeljenog kapaciteta;
(c)      korištenje željezničke infrastrukture, uključujući skretnice i čvorišta;
(d)      kontrolu i regulaciju kretanja vlakova, signalizaciju i usmjeravanje konvoja te priopćavanje svih informacija o kretanju;
(e)      korištenje opreme za opskrbu električnom energijom potrebnom za vuču vlaka, gdje je na raspolaganju;
(f)      sve ostale podatke potrebne za pružanje usluge za koju je kapacitet dodijeljen.
[...]”
10.      Člankom 21. te uredbe sa zakonskom snagom, naslovljen „Program praćenja učinkovitosti željezničkog prometa ” propisuje se:
„1.      Kako bi se bilo kakve smetnje u kretanju vlakova svele na najmanju mjeru, upravitelj infrastrukture usvojit će, bez dodatnih troškova za državni proračun, program praćenja učinkovitosti željezničkog prometa, kojim se može predvidjeti izricanje kazni korisnicima mreže odgovornima za takve smetnje, odobriti kompenzacije korisnicima mreže kojima je zbog takvih smetnji nastala šteta te odobriti određene oblike bonusa kao nagrada korisnicima mreže koji ostvare razine učinka koje premašuju one navedene u njihovim ugovorima o pristupu infrastrukturi.
2.      Osnovna načela programa praćenja učinkovitosti nabrojana u točki 2. Prilogu VI. [Direktivi 2012/34] primjenjuju se na cijelu mrežu kojom upravlja upravitelj infrastrukture.”
11.      Člankom 37. stavkom 1. navedene zakonodavne uredbe naslovljenim „Regulatorno tijelo” određuje se:
„Regulatorno tijelo je Regulatorno tijelo za promet koje obavlja ovlasti u sektoru prometa i s njime povezanim pristupom infrastrukturi u skladu s člankom 37. Uredbe sa zakonskom snagom br. 201 od 6. prosinca 2011., pretvorenom u zakon, zajedno s izmjenama, Zakonom br. 214 od 22. prosinca 2011., člankom 37. Uredbe sa zakonskom snagom br. 1 od 24. siječnja 2012., pretvorena u zakon, zajedno s izmjenama, putem Zakona br. 27 od 24. ožujka 2012. [Direktive 2012/34], i ove uredbe. To tijelo djeluje potpuno samostalno i neovisno u prosudbi i ocjeni. [...]”
III. Glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
12.      Odlukom donesenom tijekom 2022. ART je odobrio „Smjernice i zahtjeve vezane uz ‚Izvješće o mreži 2024.’” koje je podnio upravitelj nacionalne željezničke infrastrukture, odnosno RFI. U toj odluci ART je utvrdio da su neki od tih smjernica i zahtjeva prenesene u prospetto informativo della rete (Izvješće o mreži) (u daljnjem tekstu: PIR) za 2024., dok su drugi preneseni u PIR-u za 2023.
13.      Smjernice i zahtjevi koji se odnose na PIR za 2023. i 2024. uključivali su osobito kazne na granici, odnosno kazne koje su se primjenjivale na željezničke prijevoznike kada su prekoračena vremena zadržavanja na prekograničnim kolodvorima. Tako su te kazne na granicama dodane onima koje su već bile predviđene u okviru programa izvedbe koji se temelji na članku 35. Direktive 2012/34, kako je prenesena u talijansko pravo člankom 21. Zakonodavne uredbe br. 112/2015, kojom se uspostavlja opći okvir koji se temelji na primjeni kazni u slučaju kašnjenja za koja su odgovorni željeznički prijevoznici ili upravitelj infrastrukture.
14.      Željeznički prijevoznici tužitelji podnijeli su Tribunaleu amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud za Pijemont, Italija) tužbu za poništenje ART-ove odluke i PIR-a za 2023., ističući osobito da su ti akti zaseban program kazni od onih predviđenih u članku 35. i u Prilogu VI. Direktivi 2012/34.
15.      Presudom donesenom tijekom 2023. taj sud je zaključio da je ART bio nadležan za uvođenje kazni na granici na temelju članka 35. Direktive 2012/34 i članka 21. Zakonodavne uredbe br. 112/2015. Međutim, smatrao je da, iako istodobno postojanje tih kazni s kaznama koje proizlaze iz programa izvedbe samo po sebi nije protivno primjenjivom zakonodavstvu, ART jest trebao predvidjeti njihovu primjenu i na upravitelja infrastrukture i uz njih uključiti prikladne kompenzacijske mehanizme. Osim toga, navedeni je sud istaknuo nepostojanje koordinacije između dva programa poticaja i izostanak tehničke ocjene njihovog mogućeg međudjelovanja, tako da je ART-ova odluka bila nedovoljno obrazložena u pogledu njegovih konkretnih načina provedbe. Stoga je predmet vratio ART-u kako bi ono po potrebi ponovno obavilo svoje ovlasti.
16.      ART i RFI podnijeli su žalbu protiv te presude Consiglio di Stato (Državno vijeće), sudu koji je uputio zahtjev. Željeznički prijevoznici tužitelji podnijeli su protutužbu kojom su osporili zaključak Tribunalea amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud za Pijemont), prema kojoj je ART itekako imao ovlast donošenja kazni na granici na temelju članka 35. Direktive 2012/34.
17.      U tim okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) želi odrediti je li program poput onog uspostavljenog člankom 21. Zakonodavne uredbe br. 112/2015, kojim se ne isključuje provedba programa kazni koji je dopunski i zaseban u odnosu na onaj koji je općenito
predviđen PIR-om, u skladu s člankom 35. Direktive 2012/34.
18.      Sud koji je uputio zahtjev konkretno dvoji o tome može li se članak 35. te direktive, kojim se predviđaju kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada na mreži, kompenzacije za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane, tumačiti na način da se takve kazne propisane dopunskim pravilima koja su zasebna u odnosu na opći program utvrđen PIR-om mogu uspostaviti, dovodeći tako do kumuliranja kazni za istu radnju (odnosno kašnjenje na prekograničnom kolodvoru) i proširujući de facto odredbe tog programa na povrede obveza počinjene na prekograničnim kolodvorima.
19.      U tom pogledu taj sud smatra da se integrirani i koordinirani program koji obuhvaća dvije vrste kazni ne može dopustiti bez jasne definicije njegove prirode i stupnja autonomije s obzirom na pravo Unije. Prema njegovu mišljenju, valja osobito, uz poštovanje načela pravne sigurnosti, odrediti omogućava li pravo Unije takvo kumuliranje programa kazni ili, u slučaju u kojem bi bila nužna koordinacija, u kojoj mjeri ta dva programa osiguravaju, uključujući za kazne koje se primjenjuju na prekograničnim kolodvorima, poštovanje načela svojstvenih pravu na pristup uslugama.
20.      U slučaju da bi se člankom 35. Direktive 2012/35 omogućavalo kumuliranje nekoliko programa kazni, na način da se željezničkom prijevozniku za istu radnju, poput kašnjenja na prekograničnom kolodvoru, izrekne istodobno kazna na temelju općeg programa koji se primjenjuje na cijelu mrežu i posebna kazna za prekogranični kolodvor, valjalo bi pojasniti zahtjeve kojima se uređuje takvo kumuliranje, odnosno, s jedne strane, nalaže li se tom odredbom nadležnom nacionalnom tijelu, u ovom slučaju ART-u, da poštuje načelo neutralnosti uspostavljenog mehanizma, osobito predviđajući bonuse kao nagrade za savjesne željezničke prijevoznike, kompenzacije za oštećene prijevoznike i primjena kazni i na upravitelja infrastrukture kada je on uzrokovao kašnjenje i, s druge strane, nalaže li se i u kojoj mjeri, člankom 35. te direktive nadležnom nacionalnom tijelu da koordinira opći sustav programa izvedbe i poseban program kazni na granici, kako bi ta dva mehanizma dosljedno doprinijela cilju učinkovitosti mreže, a da se pritom ne opterete nerazmjerno željeznički prijevoznici koji trebaju platiti kazne na granici.
21.      U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu, u predmetu C-161/25, šest prethodnih pitanja, od kojih se sljedećih pet razmatraju u ovom ciljanom mišljenju:
„1.      Može li se program kazni propisati mimo izričite odredbe članka 35. Direktive 2012/34?
2.      Dopušta li se člankom 35. [Direktive 2012/34] kumulacija više programa kazni, odnosno to da se za istu radnju kašnjenja na prekograničnom kolodvoru željezničkom prijevozniku može izreći kazna predviđena općim programom koji se primjenjuje na cijelu mrežu i posebna kazna za prekogranični kolodvor?
3.      U slučaju potvrdnog odgovora na prethodno navedeno pitanje, nalaže li se člankom 35. [Direktive 2012/34] da je regulatorno tijelo [prometa], prilikom uvođenja ili barem „potvrđivanja” programa kazni za prekogranične kolodvore na teret željezničkih prijevoznika za prijevoz robe, uvijek dužno osigurati poštovanje zahtjeva iz navedene odredbe i pritom osigurati neutralnost mjere na način da treba predvidjeti: i. bonuse kao nagrade za savjesne željezničke prijevoznike, ii. kompenzacije za oštećene prijevoznike i iii. da kazne snosi i upravitelj ako je on uzrokovao kašnjenje, ako se smatra da neutralnost mjere podrazumijeva dvostranost pojedinačnih kazni?
4.      U slučaju potvrdnog odgovora na [drugo pitanje], nalaže li se člankom 35. [Direktive 2012/34] regulatornom tijelu [prometa], i pod kojim uvjetima, usklađivanje programa kazni iz „programa izvedbe” [(performance regime)] i programa kazni za prekogranične kolodvore kako bi se dvama programima usklađeno ostvarivao cilj učinkovitosti mreže, a da oni pretjerano ne opterećuju željezničke prijevoznike kojima se izriču kazne za prekogranične kolodvore?
5.      U slučaju potvrdnog odgovora na [drugo pitanje], nalažu li se člankom 35. [Direktive 2012/34] usklađivanje najviših mogućih iznosa kazni predviđenih dvama programima kazni i ocjena njihova ekonomskog učinka na željezničke prijevoznike kako bi načelo djelotvornosti bilo u ravnoteži s načelom proporcionalnosti i razumnosti i kako ne bi bila ugrožena održivost željezničkih usluga?”
22.      U predmetu C-162/25 Consiglio di Stato (Državno vijeće) također je odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu ista prethodna pitanja poput onih upućenih u predmetu C-161/25, osim trećeg pitanja čiji zadnji dio glasi kako slijedi:
„U slučaju potvrdnog odgovora na [drugo pitanje], nalaže li se člankom 35. [Direktive 2012/34] da je regulatorno tijelo [prometa], prilikom uvođenja ili barem „potvrđivanja” programa kazni za prekogranične kolodvore na teret željezničkih prijevoznika za prijevoz robe, uvijek dužno osigurati poštovanje zahtjeva iz navedene odredbe i pritom osigurati neutralnost mjere na način da treba predvidjeti: i. bonuse kao nagrade za savjesne željezničke prijevoznike, ii. kompenzacije za oštećene prijevoznike i iii. da kazne snosi i upravitelj ako je on uzrokovao kašnjenje pod pretpostavkom da neutralnost uvijek podrazumijeva dvostranost pojedinačnih kazni?”
23.      Odlukom predsjednika Suda od 1. travnja 2025. predmeti C‑161/25 i C-162/25 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka kao i u svrhu donošenja presude.
24.      Pisana očitovanja Sudu podnijeli su društva Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, talijanska i poljska vlada te Europska komisija.
IV.    Analiza
A.      Uvodna očitovanja
25.      Ovaj zahtjev za prethodnu odluku u bitnome se odnosi na usklađenost s člankom 35. Direktive 2012/34 nacionalnog propisa koji ne isključuje provedbu programa kazni koji je dopunski i zaseban u odnosu na onaj koji je općenito predviđen programom izvedbe iz navedenog članka. Tumačenje navedenog članka u središtu je pet prethodnih pitanja suda koji je uputio zahtjev koja se razmatraju u ovom ciljanom mišljenju.
26.      Uvodno primjećujem da se člankom 35. Direktive 2012/34 predviđa uspostava programa izvedbe čiji je cilj optimalno korištenje željezničke infrastrukture poticanjem željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da usvoje učinkovitije načine upravljanja. U tu svrhu se njime se državama članicama omogućuje da provedu skup mjera za postizanje toga cilja, među ostalim, kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada na mreži, kompenzacije za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane. Programima izvedbe koje su tako uspostavile države članice usto se moraju poštovati osnovna načela navedena u točki 2. Priloga VI. toj direktivi.
27.      Osim toga, iz sudske prakse Suda u vezi s člankom 11. Direktive 2001/14/EZ(7), koji je zamijenjen člankom 35. Direktive 2012/34, proizlazi da, iako države članice moraju uključiti u programe ubiranja pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture program izvedbe kojim se nastoji potaknuti željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da poboljšaju učinkovitost mreže, one ipak zadržavaju slobodu izbora konkretnih mjera koje su dio tog programa pod uvjetom da one čine koherentnu i transparentnu cjelinu koja se može kvalificirati kao „program izvedbe”(8).
28.      Stoga, kao što to proizlazi iz prethodno navedenog, iako su države članice na temelju članka 35. Direktive 2012/34 dužne na nacionalnoj razini uspostaviti program izvedbe, taj članak im ostavlja marginu prosudbe u pogledu njegova konkretnog uređenja jer nije dano nikakvo pojašnjenje u pogledu njegova točnog oblika ili načina(9).
29.      Naime, kao instrument minimalne harmonizacije, navedenim člankom ne definira se određeni program kazni nego se državama članicama samo priznaje mogućnost da predvide skup mjera, uključujući kazne, kako bi postigle zadane ciljeve Direktive 2012/34. Drugim riječima, tim im se člankom nalaže obveza postizanja rezultata na način da moraju osigurati da uspostavljeni program izvedbe omogućava smanjenje smetnji i poboljšanje izvedbe željezničke mreže.
30.      S obzirom na ta prethodna razmatranja valja ispitati prethodna pitanja koja se odnose na tumačenje članka 35. Direktive 2012/34, koja je sud koji je uputio zahtjev postavio u ovom predmetu.
B.      Prvo prethodno pitanje
1.      Dopuštenost
31.      Prije analize prethodnog prva pitanja valja se izjasniti o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula talijanska vlada. Ona osobito ističe da je to pitanje, kako je postavljeno, nedopušteno jer sud koji je uputio zahtjev nije pojasnio, s jedne strane, prirodu dvojbe u pogledu primjene članka 35. Direktive 2012/34 u glavnom predmetu i, s druge strane, može li tumačenje koje taj sud predlaže u odluci kojom se upućuje zahtjev biti protivno nacionalnoj odredbi.
32.      U tom pogledu ističem da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kada se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, ona uživaju presumpciju relevantnosti i Sud je načelno dužan donijeti odluku. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo kad je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, kad je problem hipotetske naravi ili kad Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su potrebni kako bi na koristan način odgovorio na pitanja koja su mu postavljena(10).
33.      To očito nije slučaju u ovom predmetu jer se prvo prethodno pitanje odnosi na tumačenje odredbe prava Unije čija relevantnost u okviru spora u glavnom postupku dovoljno jasno proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev. Naime, iz te odluke proizlazi da je tumačenje članka 35. Direktive 2012/34, koje je zatražio sud koji je uputio zahtjev, nužno za određivanje je li talijanski program koji se primjenjuje u ovom slučaju, a koji ne isključuje mogućnost uspostave posebnog programa kazni za prekogranične kolodvore, koji je dopunski i zaseban u odnosu na onaj uspostavljen programom izvedbe koji se primjenjuje na talijanskom državnom području, protivan toj odredbi prava Unije.
34.      Iz toga proizlazi da treba odbiti argumente talijanske vlade o nedopuštenosti toga pitanja i da stoga prvo prethodno pitanje treba smatrati dopuštenim.
2.      Meritum
35.      Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 35. Direktive 2012/34 tumačiti na način da države članice mogu samo uvesti program izvedbe u skladu s odredbama toga članka i osnovnim načelima navedenim u točki 2. Priloga VI. toj direktivi na koju se navedeni članak poziva, ili mogu uspostaviti takav program i izvan okvira definiranog tom odredbom(11).
36.      Uvodno napominjem, kao što se to navodi u točkama 26. do 28. ovog mišljenja, da skup mjera kojima se nastoji potaknuti željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da poboljšaju izvedbu mreže smatrati „programom izvedbe”, u smislu članka 35. Direktive 2012/34, pod uvjetom da su te mjere dio koherentne i transparentne cjeline.
37.      Iz toga proizlazi da sama okolnost da se takav program sastoji od više različitih mjera koje proizlaze iz zasebnih pravnih akata ne može samo po sebi biti prepreka njegovoj kvalifikaciji kao „programa izvedbe”. Isto vrijedi i u slučaju kada isto tijelo odluči donijeti dopunski akt kako bi upotpunio određene mjere koje je prethodno donijelo u okviru tog programa. Naime, izmjena navedenog programa uvođenjem novih mjera ili izmjenom postojećih mjera, među ostalim, kako bi se ispravilo primjerice neki poremećaj na željezničkom tržištu, ne može samo po sebi dovesti u pitanje postojanje istog programa niti omogućiti zaključak da je riječ o drugom programu izvedbe(12).
38.      Podsjećam, kao prvo, na to da se člankom 35. Direktive 2012/34 upraviteljima infrastrukture nalaže da uspostave program izvedbe s ciljem poticanja željezničkih prijevoznika i samog upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže.
39.      Međutim, s obzirom na to da se tom odredbom predviđa uspostava programa izvedbe definiranjem ciljeva i osnovnih načela kojima se on treba urediti, države članice ne mogu uspostaviti takav program, a da ne poštuju zahtjeve koji su utvrđeni Direktivom 2012/34. Slijedom toga, iako je državama članicama priznata široka margina prosudbe u osmišljavanju programa izvedbe, one ih mogu uspostaviti samo u skladu s odredbama članka 35. te direktive i osnovnih načela navedenih u točki 2. njezina Priloga VI. na koji taj članak upućuje.
40.      U tom pogledu napominjem da iako pojam „program izvedbe” nije definiran u članku 35. navedene direktive, osnovna načela navedena u točki 2. njezina Priloga VI. i zadani ciljevi takvog programa prema mojem mišljenju omogućavaju zaključak da tim pojmom treba biti obuhvaćen svaki propis koji se odnosi na ubiranje pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture namijenjenih optimizaciji uporabe te infrastrukture i poticanju željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže neovisno o primijenjenoj kvalifikaciji ili nazivu takve mjere u nacionalnom pravu.
41.      Naime, ako bi to bilo drukčije, države članice mogle bi lako zaobići tu odredbu uspostavljanjem mehanizama izvedbe koji ne bi sadržavala pravila koja se njome propisuju i koji bi se zbog toga mogli pokazati nespojivima s tim pravilima. Usto bi se uspostavom usporednih programa samo zbog toga što su kvalificirani drukčije u nacionalnom pravu članak 35. Direktive 2012/34 lišilo njegova korisnog učinka. Program izvedbe koji je izvan regulatornog okvira definiranog tom direktivom usto može ugroziti njezin zadani opći cilj, odnosno uspostavu i dobro funkcioniranje integriranog željezničkog tržišta u Uniji kao i njegovo poboljšanje(13), uz istodobno narušavanje zahtjeva transparentnosti i koherentnosti koji se temelje na sudskoj praksi Suda koja se nalazi u točki 27. ovog mišljenja.
42.      Iz toga slijedi da kazne izrečene zbog radnji ili propusta iz kojih potječu poremećaji željezničke mreže i čiji je cilj u konačnici smanjiti njezine nedostatke treba smatrati jednim od sastavnih dijelova programa izvedbe. Stoga se one ne mogu propisati izvan normativnog okvira utvrđenog u članku 35. Direktive 2012/34.
43.      Međutim, ovo utvrđenje ne isključuje mogućnost da države članice, kada je riječ o drugim aspektima koji nisu obuhvaćeni područjem primjene toga članka, donesu mjere koje smatraju prikladnima, uključujući u obliku kazni, pod uvjetom da se tomu ne protivi nijedna druga odredba Direktive 2012/34. Tako u područje primjene članka 35. te direktive ne ulaze regulatorne mjere koje nemaju za cilj poboljšanje izvedbe ili koje nisu povezane s ocjenom izvedbe poput, osobito, mehanizama namijenjenih sankcioniranju nepoštovanja pravila o željezničkoj sigurnosti.
44.      Kao drugo, valja utvrditi, kao što to proizlazi iz članka 35. stavka 2. Direktive 2012/34, u vezi s točkom 2. Priloga VI. toj direktivi, da se tom odredbom cjelovito i ujednačeno uređuje program izvedbe, kao sastavni dio programa pristojbi, i da se načela koja ga uređuju trebaju primijeniti na cijelu mrežu. U tom pogledu istaknuo bih da članak 35. te direktive ne razlikuje između različitih točaka željezničke mreže neke države članice i ne predviđa ni poseban program ni oslobođenje kada je riječ o pravilima koja se primjenjuju na prekogranične kolodvore (14).
45.      U ovom slučaju čini se da, protivno onomu što tvrde talijanska i poljska vlada(15), mehanizam kazni o kojem je riječ u glavnom postupku itekako ulazi u područje primjene članka 35. Direktive 2012/34. To je i logično jer se tim kaznama, iako se odnose na određeni aspekt željezničke infrastrukture, nastoji postići cilj poticanja na poboljšanja izvedbe, što je odlučujući kriterij za kvalifikaciju neke mjere kao mjere koja je obuhvaćena programom izvedbe. Naime, s obzirom na to se njima predviđa sustav odgovornosti s kaznama u slučaju poremećaja za koji su odgovorni željeznički prijevoznici na prekograničnim kolodvorima, svrha tih kazni jest smanjenje poremećaja i poboljšanje izvedbe mreže, odnosno ostvarivanje ciljeva koji su u skladu s logikom takvog programa, odnosno čine njegov sastavni dio. Okolnost da je njegovo područje primjene ograničeno na određene točke željezničke mreže, u ovom slučaju na prekogranične kolodvore, nije odlučujuće samo po sebi, jer se člankom 35. te direktive ne zahtijeva da se izrečene kazne primjenjuju nužno ujednačeno na cijelom državnom području. Jednako tomu, činjenica da su te kazne uspostavljene na temelju različitih pravnih instrumenata ne čini se relevantnom u ovom slučaju jer se člankom 35. navedene direktive ne nalaže da sve te mjere budu dio samo jednog te istog pravnog akta.
46.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prvo pitanje odgovori tako da članak 35. Direktive 2012/34 treba tumačiti na način da se njime ne dopušta uspostava programa izvedbe koji nije u skladu sa zahtjevima toga članka i koji odstupa od osnovnih načela navedenih u točki 2. Priloga VI. toj direktivi, na koji se u navedenom članku poziva, i da ulazi u njegovo područje primjene te da stoga dijelom programa izvedbe treba smatrati sve mjere uključene u program ubiranja pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture kojim se nastoji smanjiti poremećaje i poboljšati izvedbu željezničke mreže. U dijelu u kojem se njime nastoji postići cilj promicanja optimalnog korištenja mreže, program kazni koji se posebno primjenjuje na prekogranične kolodvore obuhvaćen je područjem primjene članka 35. navedene direktive, neovisno o tome je li uspostavljen na temelju zasebnog akta, te stoga treba poštovati uvjete koji su tamo navedeni i osnovna načela navedena u točki 2. Priloga VI. toj direktivi, iako se te kazne odnose na poseban segment željezničke mreže.
C.      Drugo, četvrto i peto prethodno pitanje
47.      Svojim drugim, četvrtim i petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi doznati treba li članak 35. Direktive 2012/34 tumačiti na način da se njime omogućava kumuliranje nekoliko programa kazni tako da se za istu radnju, poput kašnjenja na prekograničnom kolodvoru, na željezničkog prijevoznika može primijeniti i kazna predviđena općim programom koji se primjenjuje na cijelu mrežu i posebna kazna predviđena za kašnjenje na prekograničnom kolodvoru i, u slučaju potvrdnog odgovora, je li regulatorno tijelo (u ovom slučaju ART) dužno osigurati koordinaciju između tih programa i provjeriti poštuje li se njima načelo proporcionalnosti(16).
48.      Uzimajući u obzir odgovor koji predlažem dati na prvo prethodno pitanje i povezanost tog drugog, četvrtog i petog pitanja, predlažem da se ona obrade zajedno.
49.      Kao prvo, podsjećam na to da na temelju članka 35. Direktive 2012/34 države članice raspolažu širokom marginom prosudbe prilikom konkretnog osmišljavanja programa izvedbe pod uvjetom da su oni i dalje u skladu s ciljevima izvedbe mreže utvrđenima tom direktivom. Taj članak, kojim se ne predviđa poseban program kazni, ne daje nikakvu preciznu naznaku o prirodi ili opsegu mogućih kazne niti, a fortiori, o mogućnosti kumulacije nekoliko programa kazni.
50.      Iz toga proizlazi da, s obzirom na to da se člankom 35. Direktive 2012/34 ne isključuje a priori kumuliranje nekoliko programa kazni, države članice i dalje mogu uspostaviti program izvedbe koji se sastoji od različitih mjera time što se njime uvode osobito, kao u ovom slučaju, posebne kazne u slučaju prekoračenja trajanja zaustavljanja u prekograničnim kolodvorima, usporedno s kaznama koje se općenito primjenjuju u slučaju kašnjenja na cijeloj nacionalnoj mreži. Usto državu članicu ništa ne sprečava da, ako utvrdi smetnju ili poremećaj na određenoj točki željezničke mreže, usvoji dopunske mjere, bilo u pogledu upravitelja infrastrukture ili željezničkih prijevoznika kako bi to ispravila, pod uvjetom da su one u skladu s tom direktivom.
51.      Ipak, iako države članice mogu predvidjeti nekoliko programa kazni koje mogu postojati istodobno, na njima je da se pobrinu za to da se donesenim mjerama poštuju načela utvrđena navedenom direktivom i da su izražena koherentno i transparentno(17).
52.      Kao drugo, ističem da u slučaju programa koji se sastoji od različitih mjera, istodobno kazni i bonusa kao nagrada, zahtjev jamčenja da te mjere čine koherentnu i transparentnu cjelinu kako bi se takvom programu omogućilo da ispuni ciljeve predviđene Direktivom 2012/34 podrazumijeva, čak i pretpostavlja, određen stupanj koordinacije između različitih mjera koje su dio programa izvedbe.
53.      U tom pogledu želim pojasniti da su na temelju članka 56. Direktive 2012/34 zadaća „regulatora” tržišta i slijedom toga, odgovornost da osigura ispravno funkcioniranje željezničke mreže povjereni regulatornom tijelu koje je imenovala svaka država članica. U okviru ovlasti nadzora zakonitosti koju je taj članak 56. dodijelio tom regulatornom tijelu, u ovom slučaju ART-u, ono treba također osigurati da različite kazne budu u cijelosti nužne i proporcionalne s obzirom na ciljeve navedene u članku 35. te direktive(18). Konkretnije, prilikom nadzora programa izvedbe koji je predložio upravitelj infrastrukture – odnosno kada ART treba odobriti različite mjere predviđene u tu svrhu u PIR-u, u skladu s člankom 56. navedene direktive(19) –, to tijelo mora ispitati sve te mjere kako bi se uvjerilo da se njima dosljedno nastoji postići cilj izvedbe mreže.
54.      Međutim, prema mojem mišljenju, takav program pretpostavlja da navedeno tijelo konkretno ispita način na koji ta dva programa kazni međusobno djeluju te njihove učinke na željezničke prijevoznike(20). Konkretnije, u slučaju poput onog o kojem je riječ u ovom predmetu, ART se mora osobito uvjeriti u koherentnost posebnih kazni u slučaju prekoračenja trajanja zaustavljanja na prekograničnim kolodvorima s kaznama koje se općenito primjenjuju u slučaju kašnjenja u cijeloj nacionalnoj mreži i ispitati nadilaze li te kazne, razmatrane u cijelosti, ono što je nužno za postizanje zadanog cilja članka 35. Direktive 2012/34, odnosno smanjenje smetnji i poboljšanje izvedbe mreže te poštovanje načela
ne bis in idem(21).
55.      Jednako vrijedi kada je riječ o ocjeni ekonomskih učinaka različitih mjera naloženih željezničkim prijevoznicima. Stoga ART mora provjeriti može li nametanje dvostruke kazne željezničkom prijevozniku u slučaju prekoračenja vremena zaustavljanja na prekograničnom kolodvoru ugroziti ekonomsku održivost i profitabilnost tih prijevoznika.
56.      S obzirom na prethodno navedeno, na drugo, četvrto i peto pitanje predlažem odgovoriti tako da članak 35. Direktive 2012/34 treba tumačiti na način da države članice mogu uspostaviti program izvedbe kojim se predviđaju posebne kazne u slučaju prekoračenja programiranog trajanja zaustavljanja na prekograničnim kolodvorima, usporedno s kaznama koje su općenito primjenjive u slučaju kašnjenja u cijeloj nacionalnoj mreži, međutim pod uvjetom da je taj program koherentan i da u cjelini ne dovodi do primjene neproporcionalnih kazni. U skladu s člankom 56. te direktive, nacionalno regulatorno tijelo dužno je u okviru potvrđivanja programa izvedbe ispitati nastoji li se dvama programima izvedbe koordinirano postići cilj poboljšanja izvedbe mreže i ocijeniti ekonomski utjecaj tih sankcija na željezničke prijevoznike, kako bi zajamčilo da nisu ugroženi ekonomska održivost i isplativost željezničkih prijevoznika.
D.      Treće prethodno pitanje
57.      Svojim trećim pitanjem, koje valja ispitati posljednje, sud koji je uputio zahtjev u bitnome želi doznati treba li članak 35. Direktive 2012/34 tumačiti na način da, uzimajući u obzir zahtjev osiguravanja neutralnosti programa izvedbe predviđenog u tom članku, regulatorno tijelo mora ispitati predviđaju li se tim programom i bonusi kao nagrade za savjesne željezničke prijevoznike te kompenzacije za oštećene prijevoznike i primjenjuju li se kazne u slučaju kašnjenja i na upravitelja infrastrukture kada je on odgovoran za kašnjenje.
58.      Zbog razloga koje ću izložiti u sljedećim točkama, smatram da na to pitanje valja odgovoriti negativno.
59.      Na početku podsjećam na to da se člankom 35. Direktive 2012/34 predviđa samo mogućnost, a ne i obveza država članica da predvide skup mjera obuhvaćenih tom odredbom. Također valja naglasiti da iz teksta tog članka uopće ne proizlazi da program izvedbe mora nužno obuhvaćati svaku od tri sastavnice identificirane tom direktivom kako bi se smatrao usklađenim s njom.
60.      Iz toga proizlazi da države članice imaju marginu prosudbe koja im omogućava da odrede kojim se mjerama predviđenim tom odredbom najbolje mogu postići zadani ciljevi Direktive 2012/34 i polazeći od toga prilagode primjenu ovisno o posebnim značajkama poremećaja mreže, a da pritom nadležno nacionalno tijelo nije dužno primijeniti sve te mjere ili kombinirati nekoliko njih.
61.      Točno je da se programom izvedbe načelno trebaju uključiti mjere upućene upravitelju infrastrukture i željezničkim prijevoznicima, što pretpostavlja određeni stupanj uzajamnosti u pogledu obveza koje imaju različite stranke, osobito u pogledu kazni uspostavljenih za jamčenje neutralnosti programa i njihova poticanja da poduzmu mjere potrebne kako bi smanjile učestalosti i utjecaj kašnjenja na mrežu. Međutim, to ne znači nužno obvezu propisivanja kazni ili istih kazni za željezničke prijevoznike i za upravitelja infrastrukture, niti osiguravanje toga da se svaka kazna poveže s nekom drugom mjerom ili uravnoteži s njom, poput bonusa kao nagrade ili kompenzacije(22).
62.      U tom pogledu ističem da program izvedbe po samoj svojoj prirodi može sadržavati skup različitih zasebnih mjera kojima se nastoje uzeti u obzir različiti aspekti ubiranja pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture, kao što se to potvrđuje točkom 2. Priloga VI. Direktivi 2012/34. Stoga se ne može a priori isključiti da se za neki poseban aspekt željezničke mreže određene mjere primjenjuju samo na upravitelja infrastrukture ili samo na željezničke prijevoznike o kojima je riječ, a da ta okolnost sama po sebi pritom ne dovede do neusklađenosti nacionalne mjere s člankom 35. te direktive. Takav odabir se načelno može opravdati praktičnim razmatranjima koja treba ispitati nacionalno regulatorno tijelo. Tako se, s obzirom na to da upravitelj infrastrukture i željeznički prijevoznici obavljaju aktivnosti različite prirode i stoga imaju različite obveze, u praksi ne može zahtijevati da nužno budu dio istovjetnog programa kazni u slučaju poremećaja koji utječu na željeznički promet.
63.      Osim toga, iako mjere donesene u okviru programa izvedbe treba ocjenjivati s obzirom na nužnost jamčenja neutralnosti programa i postizanja cilja smanjenja smetnji i poboljšanja izvedbe prilikom korištenja mreže, takva ocjena može se provesti smo nakon konkretnog ispitivanja kojim se uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti.  Usto pojašnjavam da, kao što je to navedeno u točkama 54. i 55. ovog mišljenja, da se ocjena usklađenosti programa izvedbe s člankom 35. Direktive 2012/34 mora provesti sveobuhvatno a ne apstraktno, vodeći računa o svim mjerama predviđenim nacionalnim propisom kako bi se ocijenilo čine li one skup koherentnih i transparentnih pravila koja omogućuju postizanje zadanih ciljeva te direktive uz poštovanje načela prava Unije.
64.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da se na treće pitanje odgovori tako da članak 35. Direktive 2012/34 treba tumačiti na način da, kako bi program izvedbe bio u skladu s tom odredbom, nije nužno da se njime predviđaju, s jedne strane, osim kazni izrečenih u slučaju kašnjenja za koja su odgovorni željeznički prijevoznici, bonusi kao nagrade za savjesne prijevoznike i kompenzacije za oštećene prijevoznike te, s druge strane, da svaka od tih mjera koja je dio tog programa i sadržava kazne izriče istovjetne kazne željezničkim prijevoznicima i upravitelju infrastrukture, pod uvjetom da je navedeni program u cijelosti bude koherentan i proporcionalan u pogledu zadanog cilja članka 35. te direktive, poticanja željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže.
V.      Zaključak
65.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo, drugo, treće, četvrto i peto prethodno pitanje koje je Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) uputio u spojenim predmetima C-161/25 i C‑162/25, odgovori na sljedeći način:
Članak 35. Direktive 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora
treba tumačiti na način da se:
1.      njime ne dopušta uspostava programa izvedbe koji nije u skladu sa zahtjevima toga članka i koji odstupa od osnovnih načela navedenih u točki 2. Priloga VI. toj direktivi, na koji se u navedenom članku poziva; i da ulazi u njegovo područje primjene te da stoga dijelom programa izvedbe treba smatrati sve mjere uključene u program ubiranja pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture kojim se nastoji smanjiti poremećaje i poboljšati izvedbu željezničke mreže. U dijelu u kojem se njime nastoji postići cilj promicanja optimalnog korištenja mreže, program kazni koji se posebno primjenjuje na prekogranične kolodvore obuhvaćen je područjem primjene članka 35. navedene direktive, neovisno o tome je li uspostavljen na temelju zasebnog akta, te stoga treba poštovati uvjete koji su tamo navedeni i osnovna načela navedena u točki 2. Priloga VI. toj direktivi, iako se te kazne odnose na poseban segment željezničke mreže.
2.      Države članice mogu uspostaviti program izvedbe kojim se predviđaju posebne kazne u slučaju prekoračenja programiranog trajanja zaustavljanja na prekograničnim kolodvorima, usporedno s kaznama koje su općenito primjenjive u slučaju kašnjenja u cijeloj nacionalnoj mreži, međutim pod uvjetom da je taj program koherentan i da u cjelini ne dovodi do primjene neproporcionalnih kazni. U skladu s člankom 56. te direktive, nacionalno regulatorno tijelo dužno je u okviru potvrđivanja programa izvedbe ispitati nastoji li se dvama programima izvedbe koordinirano postići cilj poboljšanja izvedbe mreže i ocijeniti ekonomski utjecaj tih sankcija na željezničke prijevoznike, kako bi zajamčilo da nisu ugroženi ekonomska održivost i isplativost željezničkih prijevoznika.
3.      Kako bi program izvedbe bio u skladu s tom odredbom, nije nužno da se njime predviđaju, s jedne strane, osim kazni izrečenih u slučaju kašnjenja za koja su odgovorni željeznički prijevoznici, bonusi kao nagrade za savjesne prijevoznike i kompenzacije za oštećene prijevoznike te, s druge strane, da svaka od tih mjera koja je dio tog programa i sadržava kazne izriče istovjetne kazne željezničkim prijevoznicima i upravitelju infrastrukture, pod uvjetom da je navedeni program u cijelosti bude koherentan i proporcionalan u pogledu zadanog cilja članka 35. te direktive, poticanja željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže.
1      Izvorni jezik: francuski
2      Direktiva 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (SL 2012., L 343, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25., str. 136. i ispravci SL 2015., L 67, str. 32. i SL 2016., L 210, str. 150.), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2016/2370 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. (SL 2016., L 352, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2012/34).
3      Konkretnije, riječ je, u predmetu C‑161/15, o društvima Captrain Italia, Rail Cargo Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl društvu jedne osobe, DB Cargo Italia Srl i Sangritana SpA te, u predmetu C-162/25, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (u daljnjem tekstu zajedno: željeznički prijevoznici tužitelji).
4      GURI br. 284 od 6. prosinca 2011., redovni dodatak br. 251
5      GURI br. 300 od 27. prosinca 2011., redovni dodatak br. 297 (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 201/2011)
6      GURI br. 170 od 24. srpnja 2015. (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 112/2015)
7      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL 2001., L 75, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 27.)
8      Presude od 28. veljače 2013., Komisija/Španjolska (C-483/10, EU:C:2013:114, t. 64.) i od 11. srpnja 2013., Komisija/Češka Republika (C-545/10, EU:C:2013:509, t.. 80).
9      Vidjeti u tom pogledu izvješće Independent Regulators’ Group – Rail, naslovljeno „Performance Schemes in rail: a European overview” [IRG-Rail (2025) 10], objavljeno u studenome 2025, osobito str. 8. i 9., dostupno samo na engleskom jeziku na sljedećoj adresi: https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf.
Kao što je navedeno u tom izvješću o primjeni programa izvedbe u željezničkom sektoru, koje je izradila skupina nadležnih regulatornih tijela u Uniji, osmišljavanje i provedba tih programa znatno se razlikuju među državama članicama. Opreza radi ističem da je Komisija 11. srpnja 2023. podnijela Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o upotrebi željezničkog infrastrukturnog kapaciteta u jedinstvenom europskom željezničkom prostoru, izmjeni Direktive 2012/34/EU i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 913/2010 (COM(2023) 443 final) radi jačanja upravljanja i učinkovitosti europske željezničke mreže. Trenutačni program izvedbe predviđen u članku 35. Direktive 2012/34 u bitnome je ograničen na nacionalnoj razini, ostavljajući državama članicama široku marginu prosudbe u pogledu primijenjenih mjera i metodologija. Iz toga proizlazi, kao što Komisija naglašava u obrazloženju tog prijedloga uredbe, neujednačenost nacionalnih programa.
10      Presuda od 12. veljače 2026., Valora Effekten Handel (C-864/24, EU:C:2026:94, t. 28. i navedena sudska praksa)
11      Iako se tekst tog prvog pitanja općenito poziva na mogućnost nalaganja „programa kazni” izvan okvira definiranog u članku 35. Direktive 2012/34, a da se pritom ne pojašnjava vrstu kazni koje su njime obuhvaćene, iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da Consiglio di Stato (Državno vijeće) svojim pitanjem u bitnome želi doznati treba li mehanizam kazni koji se primjenjuje konkretno na prekogranične kolodvore smatrati zasebnim u odnosu na program izvedbe predviđen u članku 35. te direktive ili on ulazi u područje primjene te odredbe.
12      Tako bi se samo u slučaju da postoji više pravila koja se odnose na zasebne aspekte željezničke infrastrukture, koji su različita tijela uvela zasebno ili međusobno nedosljedno, moglo smatrati da je riječ o drugom „programu”.
13      Vidjeti u tom smislu osobito uvodne izjave 2. i 3. Direktive 2012/34.
14      Nije nevažno istaknuti da su prema stručnom izvješću navedenom u bilješci 9. ovog mišljenja, u većini država članica (naime 18 njih) programom izvedbe obuhvaćene međunarodne linije, dok u manjini (odnosno šest od njih, među kojima je i Italija) te linije nisu uključene. Vidjeti u tom smislu str. 8. i 9. tog izvješća.
15      U tom pogledu valja pojasniti da poljska vlada tvrdi da se člankom 35. Direktive 2012/34 ne uređuje izricanje dodatnih kazni koje nisu obuhvaćene programom ubiranja pristojbi ili koje se ne primjenjuju na cijelu željezničku mrežu, nego samo na određene posebne točke željezničke mreže, poput prekograničnih kolodvora. Talijanska vlada pak smatra da su kazne na granici uspostavljene u okviru precizno definiranog programa koji nije isključivo obuhvaćen programom izvedbe.
16      Radi potpunosti ističem da talijanska vlada, a da pritom nije istaknula prigovor nedopuštenosti u pogledu četvrtog i petog prethodnog pitanja, podsjećajući u svojim pisanim očitovanjima na to da uloga Suda nije davanje savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, prigovara sudu koji je uputio zahtjev da je postavio pitanja koja se ne odnose na tumačenje prava Unije. Ti se argumenti mogu odbiti bez velikih poteškoća s obzirom na to da je dovoljno jasno očito da tim dvama pitanjima taj sud želi doznati koje posljedice proizlaze iz mogućeg kumuliranja sankcija za željezničke prijevoznike, kao i o ulozi nadležnog nacionalnog tijela u vezi s tim, osobito kada je riječ o obvezi koju bi mogao imati da osigura koordinaciju između tih različitih programa.
17      Vidjeti u tom smislu točke 27. do 29. ovog mišljenja.
18      U skladu s točkom 2. podtočkom (a) Priloga VI. Direktivi 2012/34, primijenjene kazne, razmatrane u cijelosti, moraju biti ne samo nužne „kako bi se postigla dogovorena razina učinkovitosti”, nego biti i proporcionalne tom cilju, tako da se ne „ugrozi ekonomska održivost” usluga koje pružaju željeznički prijevoznici.
19      U tom pogledu ističem da se člankom 56. Direktive 2012/34 izričito predviđaju dva načina intervencije regulatornog tijela. S jedne strane, stavkom 1. tog članka određuje se da, kada je regulatornom tijelu podnesena tužba kandidata koji smatra da je žrtva nepoštenog postupanja, diskriminacije ili bilo kakve druge štete, to tijelo treba osobito ocijeniti PIR u privremenoj i konačnoj verziji te kriterije koji su u njemu navedeni. S druge strane, na temelju stavka 2. navedenog članka, to je tijelo ovlašteno djelovati na vlastitu inicijativu, osobito kako bi ispitalo sadržava li PIR diskriminatorne odredbe ili dodjeljuje li upravitelju infrastrukture diskrecijska ovlaštenja koja se mogu diskriminatorno koristiti prema kandidatima. Iz spisa također proizlazi da je PIR, iz kojeg proizlazi ovaj spor, sadržavao istodobno program izvedbe i program kazni na granicama.
20      Iako sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti talijanskog propisa o kojem je riječ s člankom 35. Direktive 2012/34, čini se da ništa u odluci kojom se upućuje zahtjev ne navodi kako bi takva kumulacija prema njegovu mišljenju bila neopravdana ili bi mogla biti neproporcionalna. Točno je da je na tom sudu konačna ocjena usklađenosti toga propisa s pravom Unije. Međutim, činjenica da se dvama programima kazni o kojima je riječ nastoje postići komplementarni ciljevi, da su njihov sadržaj i uvjeti njihove primjene definirani jasno i transparentno te da se na najviši mogući iznos kazne povezane s prekoračenjem vremena zaustavljanja na prekograničnom kolodvoru primjenjuje unaprijed određena gornja granica govori u prilog, prima
facie i osim u slučaju proizvoljne primjene upravitelja infrastrukture ili ART-ova očito nerazumnog tumačenja, tomu da su te mjere opravdane s obzirom na zadane ciljeve članka 35. te direktive.
21      Također valja primijetiti to da, iako sud koji je uputio zahtjev nije istaknuo tu problematiku kao takvu, s obzirom na to da su u ovom slučaju ta dva programa kazni jasno i precizno definirani i imaju komplementarne ciljeve, načelo ne
bis
in idem nije prepreka kumulaciji kazni. Vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2025., Engie România (C-205/23, EU:T:2025:43, t. 63.).
22      Iako gotovo svi programi izvedbe predviđaju kazne koje se primjenjuju na subjekte čije ponašanje ometa funkcioniranje mreže (odnosno 22 od ukupno 24), velika većina tih ispitanih programa (17 od 24) također predviđa naknadu za savjesne željezničke prijevoznike. Osim predviđenih mehanizama kazni i naknada, određeni broj država članica – otprilike trećina ispitanika (odnosno, 9 od 24) — navele su da njihovi nacionalni programi izvedbe uključuju i odredbe o bonusu. Tim se bonusima trebaju nagraditi dobre izvedbe, bilo nagrađujući rezultate koji premašuju unaprijed određene ciljeve bilo uspoređujući relativne izvedbe operatera. Vidjeti u tom pogledu stručno izvješće navedeno u bilješci 9 ovog mišljenja, str. 13.