62023CJ0092
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
26. Februar 2026 (
*1
)
Inhaltsverzeichnis
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Genehmigungsrichtlinie
2. Rahmenrichtlinie
3. Wettbewerbsrichtlinie
4. Richtlinie 2018/1972
B. Ungarisches Recht
II. Sachverhalt, der der Vertragsverletzungsklage zugrunde liegt
III. Vorprozessuales Verfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
IV. Zur Klage
A. Zur Anwendbarkeit des Unionsrechts
1. Zur Anwendbarkeit des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation und der Charta
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
1) Zum Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation
2) Zur Charta
2. Zur zeitlichen Anwendbarkeit der Richtlinie 2018/1972
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
B. Zur Zulässigkeit
1. Zur Zulässigkeit der gegen die streitigen Entscheidungen erhobenen Rügen
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
2. Zur Zulässigkeit der Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
C. Zur Begründetheit
1. Zu den Rügen in Bezug auf § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und die Ablehnungsentscheidung
a) Zur Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
1) Vorbringen der Parteien
2) Würdigung durch den Gerichtshof
i) Zur Anwendbarkeit von Art. 10 der Genehmigungsrichtlinie
ii) Zur Tragweite von § 48 Abs. 7 Buchst. a des Mediengesetzes
iii) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes
b) Zur Rüge eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot
1) Vorbringen der Parteien
2) Würdigung durch den Gerichtshof
c) Zur Rüge des nicht rechtzeitigen Erlasses der Ablehnungsentscheidung
1) Vorbringen der Parteien
2) Würdigung durch den Gerichtshof
d) Ergebnis
2. Zu den Rügen betreffend die streitige Ausschreibung und die Entscheidung über die Ungültigerklärung
a) Zu den Rügen, mit denen ein Verstoß gegen die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit geltend gemacht wird
1) Vorbringen der Parteien
2) Würdigung durch den Gerichtshof
i) Zu den Ungültigkeitsgründen betreffend die Sendungen „Reggeli Gyors ismetlés“ und „Kovátsműhely“
ii) Zum Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió
b) Zur Rüge des nicht rechtzeitigen Erlasses der Entscheidung über die Ungültigerklärung
1) Vorbringen der Parteien
2) Würdigung durch den Gerichtshof
c) Ergebnis
3. Zu den Rügen in Bezug auf § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
1) Zur Rüge eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot
2) Zur Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
3) Zur Rüge eines Verstoßes gegen die Verpflichtung, für eine effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen zu sorgen
4) Ergebnis
4. Zu den Rügen, mit denen ein Verstoß gegen Art. 11 der Charta geltend gemacht wird
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
Kosten
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste – Funkfrequenzen – Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/77/EG und (EU) 2018/1972 – Individuelle Nutzungsrechte – Nationale Rechtsvorschriften und Verwaltungsentscheidungen, durch die einem kommerziellen Radiosender die Möglichkeit genommen wird, seine Inhalte über eine analoge terrestrische FM-Funkfrequenz auszustrahlen – Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der guten Verwaltung – Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit – Medienfreiheit“
In der Rechtssache C‑92/23
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 17. Februar 2023,
Europäische Kommission, vertreten durch A. de Gregorio Merino, U. Małecka, L. Malferrari und A. Tokár als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch
Königreich Belgien, zunächst vertreten durch C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, L. Van den Broeck und M. Van Regemorter, dann durch C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet und M. Van Regemorter als Bevollmächtigte,
Königreich Dänemark, zunächst vertreten durch D. Elkan, J. F. Kronborg und C. A.‑S. Maertens, dann durch D. Elkan und C. A.‑S. Maertens und schließlich durch C. A‑S. Maertens und J. Sandvik Loft als Bevollmächtigte,
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. K. Bulterman und C. S. Schillemans als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér und G. Koós als Bevollmächtigte im Beistand von G. Trinn, Ügyvéd,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten T. von Danwitz, der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Kammerpräsidenten C. Lycourgos, der Kammerpräsidentin M. L. Arastey Sahún (Berichterstatterin), der Richter S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, D. Gratsias, M. Gavalec, S. Gervasoni und N. Fenger sowie der Richterin R. Frendo,
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 2. Dezember 2024,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 3. April 2025
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass Ungarn
–
gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 5, 7 und 10 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 21) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (ABl. 2009, L 337, S. 37) geänderten Fassung (im Folgenden: Genehmigungsrichtlinie), aus Art. 4 Nr. 2 der Richtlinie 2002/77/EG der Kommission vom 16. September 2002 über den Wettbewerb auf den Märkten für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (ABl. 2002, L 249, S. 21, im Folgenden: Wettbewerbsrichtlinie), aus Art. 9 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 33) in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung (im Folgenden: Rahmenrichtlinie), aus den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Nichtdiskriminierung und der loyalen Zusammenarbeit sowie aus Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verstoßen hat,
–
weil der Médiatanács (Medienrat, Ungarn) am 8. September 2020 die Entscheidung Nr. 830/2020 (IX. 8) erlassen hat, mit der er die Verlängerung der Frequenznutzungsrechte von Klubrádió abgelehnt hat,
–
weil es § 48 Abs. 7 des A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Gesetz Nr. CLXXXV von 2010 über Mediendienste und Massenkommunikationsmittel [Magyar Közlöny 2010/202., im Folgenden: Mediengesetz]) erlassen hat, der die Verlängerung der Frequenznutzungsrechte für den Rundfunk bei wiederholten Verstößen automatisch ausschließt, auch wenn der Verstoß nicht von erheblicher Schwere und rein formaler Natur ist, und
–
weil es Klubrádió dadurch in unverhältnismäßiger und diskriminierender Weise daran hindert, seine Tätigkeit im Rundfunkbereich fortzusetzen;
–
gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 8 und 9 der Rahmenrichtlinie, aus Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie sowie aus dem Grundsatz der guten Verwaltung verstoßen hat,
–
weil es nicht innerhalb der in Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehenen Frist von sechs Wochen über den Antrag von Klubrádió auf Verlängerung seiner Frequenznutzungsrechte entschieden hat und
–
weil es kein Vergabeverfahren für die zuvor von Klubrádió genutzte Funkfrequenz innerhalb eines Zeitrahmens durchgeführt hat, der gewährleistet hätte, dass die Entscheidung vor Ablauf des Nutzungsrechts von Klubrádió getroffen worden wäre;
–
gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie, aus Art. 45 der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (ABl. 2018, L 321, S. 36) und aus Art. 11 der Charta verstoßen hat, weil der Medienrat in der am 4. November 2020 veröffentlichten Ausschreibung betreffend die Nutzung der Möglichkeit, auf der Frequenz 92,9 MHz Mediendienste zu erbringen, und in der Entscheidung Nr. 180/2021 (III. 10.) vom 10. März 2021 die Vergabe der Rechte zur Nutzung der Funkfrequenzen an unverhältnismäßige Bedingungen geknüpft hat, die Kriterien für die Vergabe der Rechte zur Nutzung der Funkfrequenzen nicht im Voraus festgelegt hat, keinen Wertungsspielraum für die Beurteilung der Schwere und Relevanz der Fehler in den Bewerbungen, die zum Ausschluss der Bewerber führen könnten, eingeräumt und die geringe Bedeutung der Fehler außer Acht gelassen hat;
–
gegen seine Verpflichtungen aus Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 sowie aus den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung verstoßen hat, weil es § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes erlassen hat, der die Möglichkeit ausschließt, vorübergehende Nutzungsrechte in Fällen zu beantragen, in denen die Nutzungsrechte eines Mediendiensteanbieters zuvor nicht verlängert worden sind, während er diese Möglichkeit Diensteanbietern einräumt, deren Nutzungsrechte bereits einmal verlängert worden sind, und diese unterschiedliche Behandlung nicht rechtfertigt, obwohl die Gründe für den Ausschluss einer Verlängerung der Vergabe eines neuen Nutzungsrechts nicht entgegenstehen.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
2
Der gemeinsame Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsdienste und ‑netze sowie zugehörige Einrichtungen und Dienste, der bis zum 21. Dezember 2020 in Kraft war, bestand aus der Rahmenrichtlinie und vier begleitenden Einzelrichtlinien – darunter die Genehmigungsrichtlinie –, die durch die Wettbewerbsrichtlinie vervollständigt wurden. Die Rahmenrichtlinie und die Genehmigungsrichtlinie wurden durch die Richtlinie 2018/1972 (im Folgenden zusammen mit der Wettbewerbsrichtlinie: Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation) aufgehoben.
1.
Genehmigungsrichtlinie
3
Art. 5 der Genehmigungsrichtlinie sah vor:
„…
(2)   Müssen für Funkfrequenzen und Nummern individuelle Nutzungsrechte gewährt werden, so gewähren die Mitgliedstaaten solche Rechte auf Antrag jedem Unternehmen für die Bereitstellung von Netzen oder Diensten auf der Grundlage der in Artikel 3 genannten Allgemeingenehmigung, vorbehaltlich der Artikel 6 und 7 und des Artikels 11 Absatz 1 Buchstabe c der vorliegenden Richtlinie sowie sonstiger Vorschriften zur Sicherstellung einer effizienten Nutzung dieser Ressourcen gemäß der Richtlinie [2002/21].
Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten festgelegten spezifischen Kriterien und Verfahren, die Anwendung finden, wenn Erbringern von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten Frequenznutzungsrechte gewährt werden, um Ziele von allgemeinem Interesse im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu erreichen, werden die Rechte zur Nutzung von Frequenzen und Nummern nach offenen, objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren sowie, im Falle von Funkfrequenzen, im Einklang mit Artikel 9 der Richtlinie [2002/21] gewährt. Von der Anforderung offener Verfahren darf in den Fällen abgewichen werden, in denen die Gewährung individueller Frequenznutzungsrechte an die Erbringer von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten im Hinblick auf ein von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht festgelegtes Ziel von allgemeinem Interesse notwendig ist.
…
(3)   Entscheidungen über die Gewährung von Nutzungsrechten werden von der nationalen Regulierungsbehörde so schnell wie möglich nach Erhalt des vollständigen Antrags getroffen, mitgeteilt und veröffentlicht, und zwar innerhalb von drei Wochen im Fall von Nummern, die im Rahmen des nationalen Nummerierungsplans für spezielle Zwecke vergeben worden sind, und innerhalb von sechs Wochen im Fall von Funkfrequenzen, die im Rahmen des nationalen Frequenzbereichsnutzungsplans für die Nutzung durch elektronische Kommunikationsdienste zugeteilt worden sind. Die letztgenannte Frist lässt geltende internationale Vereinbarungen über die Nutzung von Funkfrequenzen und Erdumlaufpositionen unberührt.
…“
4
Art. 7 der Genehmigungsrichtlinie bestimmte:
„…
(3)   Muss die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen beschränkt werden, so erteilen die Mitgliedstaaten diese Rechte nach objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Auswahlkriterien. Bei diesen Auswahlkriterien tragen sie der Umsetzung der Ziele nach Artikel 8 der Richtlinie [2002/21] sowie de[n] Anforderungen ihres Artikels 9 gebührend Rechnung.
(4)   Bei wettbewerbsorientierten oder vergleichenden Auswahlverfahren können die Mitgliedstaaten die in Artikel 5 Absatz 3 genannte Höchstfrist von sechs Wochen so lange wie nötig, höchstens jedoch um acht Monate, verlängern, um für alle Beteiligten ein faires, angemessenes, offenes und transparentes Verfahren sicherzustellen.
…“
5
In Art. 10 der Genehmigungsrichtlinie hieß es:
„(1)   Die nationalen Regulierungsbehörden beobachten und überwachen im Einklang mit Artikel 11 die Einhaltung der Bedingungen der Allgemeingenehmigung oder der Nutzungsrechte sowie der in Artikel 6 Absatz 2 genannten besonderen Verpflichtungen.
…
(3)   Die zuständige Behörde ist befugt, die Beendigung des in Absatz 2 genannten Verstoßes, entweder unverzüglich oder innerhalb einer angemessenen Frist, zu verlangen, und ergreift angemessene und verhältnismäßige Maßnahmen, damit die Einhaltung sichergestellt wird.
…
(5)   Im Falle schwerer oder wiederholter Nichterfüllung der an die Allgemeingenehmigung oder die Nutzungsrechte geknüpften Bedingungen oder der in Artikel 6 Absatz 2 genannten besonderen Verpflichtungen können die nationalen Regulierungsbehörden, sofern die in Absatz 3 genannten Maßnahmen zur Sicherstellung der Erfüllung der Anforderungen erfolglos geblieben sind, ein Unternehmen daran hindern, weiterhin elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste bereitzustellen, oder die Nutzungsrechte aussetzen oder entziehen. Wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen können für den gesamten Zeitraum der Nichterfüllung angewendet werden, auch wenn in der Folge die Bedingungen bzw. Verpflichtungen erfüllt wurden.
…“
2.
Rahmenrichtlinie
6
Der fünfte Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie lautete:
„Angesichts der Verschmelzung von Telekommunikation, Medien und Informationstechnologien sollte für alle Übertragungsnetze und ‑dienste ein einheitlicher Rechtsrahmen gelten. Dieser Rechtsrahmen besteht aus der vorliegenden Richtlinie und folgenden Einzelrichtlinien: der Richtlinie [2002/20], der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) [(ABl. 2002, L 108, S. 7)], der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) [(ABl. 2002, L 108, S. 7)] und der Richtlinie 97/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation [(ABl. 1998, L 24, S. 1)] (nachfolgend ‚Einzelrichtlinien‘ genannt). Es ist notwendig, die Regulierung der Übertragung von der Regulierung von Inhalten zu trennen. Dieser Rahmen betrifft daher nicht die Inhalte von Diensten, die über elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste bereitgestellt werden, wie Rundfunkinhalte oder Finanzdienste und bestimmte Dienste der Informationsgesellschaft; er lässt folglich alle Maßnahmen unberührt, die auf Gemeinschaftsebene oder im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht auf der Ebene der Mitgliedstaaten in Bezug auf diese Dienste getroffen werden, um die kulturelle und sprachliche Vielfalt zu fördern und die Wahrung des Pluralismus der Medien sicherzustellen. Inhalte von Fernsehprogrammen fallen unter die Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit [(ABl. 1989, L 298, S. 23)]. Bei der Trennung der Regulierung von Übertragung und Inhalten sind dennoch die Verbindungen zwischen beiden zu berücksichtigen, insbesondere zur Gewährleistung des Pluralismus der Medien, der kulturellen Vielfalt und des Verbraucherschutzes.“
7
Art. 1 der Rahmenrichtlinie sah vor:
„(1)   Mit dieser Richtlinie wird ein harmonisierter Rahmen für die Regulierung elektronischer Kommunikationsdienste, elektronischer Kommunikationsnetze, zugehöriger Einrichtungen und zugehöriger Dienste sowie bestimmter Aspekte der Endeinrichtungen zur Erleichterung des Zugangs behinderter Nutzer errichtet. Sie legt die Aufgaben der nationalen Regulierungsbehörden sowie eine Reihe von Verfahren fest, die die gemeinschaftsweit harmonisierte Anwendung des Rechtsrahmens gewährleisten.
(2)   Verpflichtungen, die durch innerstaatliche Rechtsvorschriften aufgrund des Gemeinschaftsrechts oder durch Rechtsvorschriften der Gemeinschaft für Dienste auferlegt werden, die mit Hilfe elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste erbracht werden, bleiben von dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien unberührt.
(3)   Die von der Gemeinschaft oder den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht getroffenen Maßnahmen zur Verfolgung von Zielen, die im Interesse der Allgemeinheit liegen, insbesondere in Bezug auf die Regulierung von Inhalten und die audiovisuelle Politik, bleiben von dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien unberührt.
…“
8
Art. 2 dieser Richtlinie bestimmte:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:
a)
‚elektronisches Kommunikationsnetz‘: Übertragungssysteme und gegebenenfalls Vermittlungs- und Leitwegeinrichtungen sowie anderweitige Ressourcen – einschließlich der nicht aktiven Netzbestandteile –, die die Übertragung von Signalen über Kabel, Funk, optische oder andere elektromagnetische Einrichtungen ermöglichen, einschließlich Satellitennetze, feste (leitungs- und paketvermittelte, einschließlich Internet) und mobile terrestrische Netze, Stromleitungssysteme, soweit sie zur Signalübertragung genutzt werden, Netze für Hör- und Fernsehfunk sowie Kabelfernsehnetze, unabhängig von der Art der übertragenen Informationen;
…
c)
‚elektronische Kommunikationsdienste‘: gewöhnlich gegen Entgelt erbrachte Dienste, die ganz oder überwiegend in der Übertragung von Signalen über elektronische Kommunikationsnetze bestehen, einschließlich Telekommunikations- und Übertragungsdienste in Rundfunknetzen, jedoch ausgenommen Dienste, die Inhalte über elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste anbieten oder eine redaktionelle Kontrolle über sie ausüben; nicht dazu gehören die Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne von Artikel 1 der Richtlinie 98/34/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 1998, L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. 1998, L 217, S. 18) geänderten Fassung], die nicht ganz oder überwiegend in der Übertragung von Signalen über elektronische Kommunikationsnetze bestehen;
…“
9
Art. 8 der Rahmenrichtlinie sah vor:
„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die den in den Absätzen 2, 3 und 4 vorgegebenen Zielen dienen. Die Maßnahmen müssen in angemessenem Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
…
Die nationalen Regulierungsbehörden können im Rahmen ihrer Zuständigkeiten dazu beitragen, dass die Umsetzung von Maßnahmen zur Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt sowie des Pluralismus der Medien sichergestellt [wird].
(2)   Die nationalen Regulierungsbehörden fördern den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste, indem sie unter anderem
a)
sicherstellen, dass für die Nutzer, einschließlich behinderter Nutzer, älterer Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen, der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird;
…
d)
für eine effiziente Nutzung der Funkfrequenzen und der Nummerierungsressourcen sorgen und deren effiziente Verwaltung sicherstellen.
…“
10
In Art. 9 Abs. 1 dieser Richtlinie hieß es:
„Die Mitgliedstaaten sorgen für die effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit den Artikeln 8 und 8a, wobei sie gebührend berücksichtigen, dass die Funkfrequenzen ein öffentliches Gut von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert sind. Sie gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste und die Erteilung von Allgemeingenehmigungen oder individuellen Nutzungsrechten für solche Funkfrequenzen durch die zuständigen nationalen Behörden auf objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen.
…“
3.
Wettbewerbsrichtlinie
11
Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie sieht vor:
„Unbeschadet der von den einzelnen Mitgliedstaaten zum Schutz des Gemeinwohls in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht eingeführten besonderen Kriterien und Verfahren für die Vergabe von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen durch Hörfunk- und TV‑Inhalteanbieter gilt Folgendes:
1.
Die Mitgliedstaaten gewähren keine ausschließlichen oder besonderen Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen für die Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste.
2.
Die Vergabe von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste muss nach objektiven, nachvollziehbaren, diskriminierungsfreien und angemessenen Kriterien erfolgen.“
4.
Richtlinie 2018/1972
12
Der erste Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/1972 lautet:
„Die Richtlinien [2002/20 und 2002/21] wurden erheblich geändert. Aus Gründen der Klarheit empfiehlt es sich, im Rahmen der jetzt anstehenden Änderungen eine Neufassung dieser Richtlinien vorzunehmen.“
13
In Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 2018/1972 heißt es:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:
…
4.
‚elektronische Kommunikationsdienste‘: gewöhnlich gegen Entgelt über elektronische Kommunikationsnetze erbrachte Dienste, die – mit der Ausnahme von Diensten, die Inhalte über elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste anbieten oder eine redaktionelle Kontrolle über sie ausüben – folgende Dienste umfassen:
a)
‚Internetzugangsdienste‘ …,
b)
interpersonelle Kommunikationsdienste und
c)
Dienste, die ganz oder überwiegend in der Übertragung von Signalen bestehen, wie Übertragungsdienste, die für die Maschine-Maschine-Kommunikation und für den Rundfunk genutzt werden“.
14
Art. 45 dieser Richtlinie sieht vor:
„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen für die effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit den Artikeln 3 und 4, wobei sie gebührend berücksichtigen, dass die Funkfrequenzen ein öffentliches Gut von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert sind. Sie gewährleisten, dass die Zuteilung von, die Erteilung von Allgemeingenehmigungen für und die Gewährung von individuellen Nutzungsrechten für Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste durch die zuständigen Behörden auf objektiven, transparenten, wettbewerbsfördernden, nichtdiskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen.
…
(2)   Die Mitgliedstaaten fördern die Harmonisierung der Nutzung der Funkfrequenzen in der [Europäischen] Union für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste, um deren effektiven und effizienten Einsatz zu gewährleisten und um Vorteile für die Verbraucher, wie etwa Wettbewerb, größenbedingte Kostenvorteile und Interoperabilität der Dienste und Netze, zu erzielen. Dabei handeln sie im Einklang mit Artikel 4 dieser Richtlinie und mit der Entscheidung Nr. 676/2002/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen Rechtsrahmen für die Funkfrequenzpolitik in der Europäischen Gemeinschaft (Frequenzentscheidung) (ABl. 2002, L 108, S. 1)], indem sie unter anderem
…
c)
im Interesse langfristiger Investitionen für Vorhersehbarkeit und Einheitlichkeit bei der Erteilung, Verlängerung, Änderung und Beschränkung sowie dem Entzug von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen sorgen;
…
g)
Regeln für die Erteilung, die Übertragung, die Verlängerung, die Änderung und den Entzug von Funkfrequenznutzungsrechten anwenden, die klar und transparent festgelegt werden, um die Rechtssicherheit, Einheitlichkeit und Vorhersehbarkeit der Regulierung zu gewährleisten;
…“
15
Art. 48 Abs. 3 der Richtlinie bestimmt:
„Von der Anforderung offener Verfahren darf abgewichen werden, wenn die Gewährung individueller Funkfrequenznutzungsrechte an die Erbringer von Hörfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten im Hinblick auf ein von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Unionsrecht festgelegtes Ziel von allgemeinem Interesse notwendig ist.“
16
Art. 124 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten erlassen und veröffentlichen bis zum 21. Dezember 2020 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit.“
17
In Art. 125 der Richtlinie 2018/1972 heißt es:
„Die … Richtlinien [2002/20 und 2002/21] werden unbeschadet der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der in Anhang XII Teil B genannten Fristen für die Umsetzung der dort genannten Richtlinien in nationales Recht und für die Anwendung dieser Richtlinien mit Wirkung vom 21. Dezember 2020 aufgehoben.
…
Bezugnahmen auf die aufgehobenen Richtlinien gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang XIII zu lesen.“
B. Ungarisches Recht
18
§ 22 Abs. 8 des Mediengesetzes in der beim Erlass der Entscheidungen des Medienrats Nrn. 354/2017 (IV. 19.) (im Folgenden: Entscheidung Nr. 354/2017) und 1224/2017 (XI. 14.) (im Folgenden: Entscheidung Nr. 1224/2017) geltenden Fassung sah vor:
„Die Anbieter von Mediendiensten sind verpflichtet, dem Medienrat monatlich Daten zur Verfügung zu stellen, anhand derer die Einhaltung der Sendequoten überprüft werden kann. …“
19
§ 22 Abs. 8 des Mediengesetzes in der derzeit geltenden Fassung bestimmt:
„Die Anbieter von linearen Mediendiensten sind verpflichtet, dem Medienrat monatlich, spätestens am letzten Tag des Monats, der auf den betreffenden Monat folgt, und die Anbieter von Abrufmediendiensten sind verpflichtet, dem Medienrat spätestens am 31. Januar des auf das Referenzjahr folgenden Jahres Daten zur Verfügung zu stellen, anhand derer die Einhaltung der Sendequoten überprüft werden kann. …“
20
In § 48 dieses Gesetzes heißt es:
„(1)   Sofern in diesem Gesetz nichts anderes bestimmt ist, kann ein linearer analoger Mediendienst, der begrenzte staatliche Ressourcen nutzt, auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrags erbracht werden, der im Rahmen einer vom Medienrat eingeleiteten und durchgeführten Ausschreibung vergeben wird.
…
(5)   Das Recht zur Erbringung von linearen analogen Mediendiensten unter Nutzung begrenzter staatlicher Ressourcen gilt im Bereich des Rundfunks und für audiovisuelle Mediendienste höchstens für die Dauer von zehn Jahren; nach Ablauf dieses Zeitraums kann es auf Antrag des Mediendiensteanbieters einmalig ohne Ausschreibungsverfahren für die Dauer von höchstens sieben Jahren verlängert werden, wobei Verträge über die Erbringung audiovisueller Mediendienste zu dem in § 38 Abs. 1 des A műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény [(Gesetz Nr. LXXIV von 2007 über Regelungen im Bereich des Rundfunks und des Übergangs zum digitalen Rundfunk) (Magyar Közlöny 2007/80.)] vorgesehenen Zeitpunkt auslaufen.
… Der Verlängerungsantrag ist vierzehn Monate vor dem Ablaufdatum beim Medienrat zu stellen. Bei Nichteinhaltung dieser Frist wird keine Verlängerung gewährt. Im Rahmen der Ausübung der Eigentumsrechte im Namen des Staates informiert der Medienrat den Mediendiensteanbieter frühestens sechs Monate und spätestens vier Monate vor Ablauf der Rechte über die Verlängerung des betreffenden Rechts oder über seine Absicht, das Recht nicht zu verlängern. Der Mediendiensteanbieter hat keinen Anspruch auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten, und der Verlängerungsantrag begründet keine Verpflichtung des Medienrats zum Abschluss eines Vertrags.
…
(7)   Das Recht darf nicht verlängert werden,
a)
wenn durch bestandskräftige Entscheidung des Medienrats festgestellt wurde, dass der Mediendiensteanbieter schuldhaft wiederholte oder schwerwiegende Verstöße gegen den Vertrag oder die Bestimmungen des A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény [(Gesetz Nr. CIV von 2010 über die Pressefreiheit und die Grundregeln für Medieninhalte) (Magyar Közlöny 2010/170., im Folgenden: Gesetz über die Pressefreiheit)] oder des vorliegenden Gesetzes begangen hat, oder
b)
wenn zum Zeitpunkt der Einreichung oder Prüfung des Verlängerungsantrags eine vom Mediendiensteanbieter zu leistende Zahlung der Mediendiensteabgabe aussteht.
…“
21
§ 55 Abs. 1 des Mediengesetzes bestimmt:
„Am Ausschreibungsverfahren kann jedes Unternehmen teilnehmen,
a)
das nicht mit seit mehr als 60 Tagen fälligen Zollschulden oder Sozialversicherungsbeiträgen, mit in den Registern der zentralen Steuerverwaltung aufgeführten fälligen Steuerschulden oder mit einer fälligen Zahlungsverpflichtung gegenüber einem spezialisierten Staatsfonds belastet ist, es sei denn, der Gläubiger hat schriftlich einen Zahlungsaufschub gewährt;
b)
das nicht Gegenstand eines Insolvenzverfahrens, eines Liquidationsverfahrens wegen Zahlungseinstellung, eines Verfahrens der freiwilligen Liquidation oder eines anderen auf seine Auflösung gerichteten Verfahrens ist und
c)
gegenüber dem in den fünf Jahren vor der Veröffentlichung der Ausschreibung
ca)
keine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung ergangen ist, mit der ein schwerwiegender Verstoß festgestellt wurde, der eine Verletzung des öffentlich-rechtlichen Vertrags darstellt, oder
cb)
keine Kündigung seines öffentlich-rechtlichen Vertrags durch den Medienrat ausgesprochen wurde,
d)
das keine fälligen Schulden gegenüber dem Medienrat hat.“
22
§ 59 dieses Gesetzes sieht vor:
„(1)   Bei der Prüfung der materiellen Gültigkeit des Angebots bewertet der Medienrat das Angebot des für die Ausschreibung registrierten Bewerbers in seiner Gesamtheit und in Bezug auf jedes seiner Elemente und prüft seine Tragfähigkeit.
…
(3)   Das Angebot ist materiell ungültig,
…
c)
wenn es aufgrund seiner fehlenden Tragfähigkeit nicht geeignet ist, die in diesem Gesetz oder in der Ausschreibung festgelegten Ziele zu erreichen, oder
…“
23
In § 63 des Gesetzes heißt es:
„(1)   Zu dem Zeitpunkt, zu dem der erfolgreiche Bewerber über die Entscheidung nach § 62 Abs. 1 Buchst. b unterrichtet wird, leitet der Medienrat von Amts wegen ein Verwaltungsverfahren zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit ihm ein. Die Frist für die Bearbeitung dieses Verwaltungsverfahrens beträgt 45 Tage.
…
(12)   Der Mediendiensteanbieter ist berechtigt und verpflichtet, Sendungen gemäß den Bestimmungen des öffentlich-rechtlichen Vertrags auszustrahlen, indem er sein eigenes Netz, seine eigene Ausstattung und seine eigenen Einrichtungen nutzt oder die (Sende‑)Dienste eines Anbieters elektronischer Kommunikationsdienste in Anspruch nimmt. Für Rundfunk- und Verbreitungstätigkeiten, die der Mediendiensteanbieter mit seinen eigenen Mitteln ausübt, ist keine Genehmigung zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten erforderlich, unbeschadet der Genehmigungen, die gemäß anderen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften einzuholen sind.
…“
24
§ 65 des Mediengesetzes bestimmt:
„(1)   Der Medienrat kann auf entsprechenden Antrag unter Berücksichtigung marktbezogener und medienpolitischer Erwägungen einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag mit einer Laufzeit von bis zu 180 Tagen über die Inanspruchnahme einer Möglichkeit zur Erbringung von Mediendiensten abschließen,
…
c)
für die die [Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (Nationale Kommunikations- und Medienbehörde, Ungarn) (im Folgenden: NMHH)] nachzuweisen hat, dass die Erbringung der Mediendienste ohne Verursachung von Funkstörungen gegenüber Dritten und ohne Verletzung internationaler Normen möglich ist.
…
(11)   Läuft das Recht zur Erbringung linearer Rundfunkmediendienste aus, nachdem es bereits einmal vom Medienrat verlängert worden ist, und wurde das Ausschreibungsverfahren für die Möglichkeit zur Erbringung von Mediendiensten bereits eingeleitet, kann der Medienrat mit dem früheren Inhaber des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten auf dessen Antrag hin – gegebenenfalls auch mehrfach – einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag mit einer Laufzeit von höchstens 60 Tagen abschließen. Auf der Grundlage dieses Absatzes kann ein befristeter öffentlich-rechtlicher Vertrag nur bis zum Abschluss des Ausschreibungsverfahrens oder, wenn gegen die Anordnung der Beendigung des Ausschreibungsverfahrens ein verwaltungsrechtlicher Rechtsbehelf eingelegt wurde, bis zur bestandskräftigen Entscheidung der Sache abgeschlossen werden. Der befristete öffentlich-rechtliche Vertrag endet mit dem Datum des Abschlusses des öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem erfolgreichen Bewerber.
…“
25
§ 66 Abs. 4 dieses Gesetzes bestimmt:
„Der lineare Gemeinschaftsmediendienst
…
g)
sendet während mehr als zwei Dritteln seiner wöchentlichen Sendezeit Programme, die den in § 83 genannten gemeinwirtschaftlichen Zielen entsprechen, darunter Informationsprogramme über die betreffende Gemeinschaft, politische Informationsprogramme, Kulturprogramme und ähnliche Inhalte, die nicht in erster Linie für eine bestimmte Gemeinschaft bestimmt sind,
h)
widmet, wenn es sich um einen Rundfunkmediendienst handelt, mindestens 50 % seiner jährlichen Sendezeit für Musikprogramme der Präsentation ungarischer Musikprogramme.“
26
§ 185 dieses Gesetzes sieht vor:
„(1)   Der Medienrat oder das Amt [der NMHH (im Folgenden: Amt)] kann gemäß den Bestimmungen der §§ 186 bis 189 rechtliche Konsequenzen gegen diejenigen anwenden, die gegen die Vorschriften über die Medienverwaltung verstoßen.
(2)   Bei der Anwendung der rechtlichen Konsequenzen handeln der Medienrat und das Amt unter Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung und unter Berücksichtigung der Grundsätze der Progressivität und der Verhältnismäßigkeit; sie wenden den Grundsatz der Progressivität entsprechend der Schwere und Wiederholungshäufigkeit des Verstoßes an und verhängen eine rechtliche Konsequenz, die unter Berücksichtigung aller besonderen Umstände und des mit dieser Konsequenz verfolgten Ziels verhältnismäßig ist.
…“
27
§ 187 des Gesetzes sieht vor:
„(1)   Im Fall eines wiederholten Verstoßes verhängen der Medienrat und das Amt je nach Schwere und Art des Verstoßes sowie je nach den Besonderheiten des Einzelfalls eine Geldbuße von bis zu 2000000 [Forint (HUF) (ca. 5240 Euro)] gegen den Verantwortlichen der zuwiderhandelnden Einrichtung.
(2)   Der Medienrat und das Amt bestimmen die rechtliche Konsequenz unter Berücksichtigung der Beurteilungskriterien des A közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény [(Gesetz Nr. CXXV von 2017 über Sanktionen bei Verwaltungsübertretungen) (Magyar Közlöny 2017/171.)] sowie je nach Art, Schwere und Dauer des Verstoßes, der durch den Verstoß verursachten Beeinträchtigung von Interessen und Persönlichkeitsrechten und der Auswirkungen des Verstoßes auf den Markt.
…
(5)   Für die Zwecke der Abs. 1 bis 4 gilt ein Verstoß als wiederholt, wenn der Zuwiderhandelnde innerhalb von 365 Tagen das gleiche rechtswidrige Verhalten wiederholt, das derselben Rechtsgrundlage, derselben Rechtsvorschrift und demselben Bereich zuzuordnen ist wie das durch eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellte, wobei geringfügige Verstöße ausgenommen sind. Bei Verstößen gegen § 20, § 21, § 22 Abs. 2, § 22 Abs. 3, § 22 Abs. 5 und § 22 Abs. 6 gilt ein Verstoß als wiederholt, wenn der Zuwiderhandelnde innerhalb von drei Jahren das gleiche rechtswidrige Verhalten wiederholt, das derselben Rechtsgrundlage, derselben Rechtsvorschrift und demselben Bereich zuzuordnen ist wie das durch eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellte, wobei geringfügige Verstöße ausgenommen sind.
…“
28
§ 187 Abs. 4 des Mediengesetzes in der beim Erlass der Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 geltenden Fassung bestimmte:
„Für die Zwecke der Abs. 1 bis 3 gilt ein Verstoß als wiederholt, wenn der Zuwiderhandelnde innerhalb von 365 Tagen das gleiche rechtswidrige Verhalten wiederholt, das derselben Rechtsgrundlage, derselben Rechtsvorschrift und demselben Bereich zuzuordnen ist wie das durch eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellte, wobei geringfügige Verstöße ausgenommen sind. Bei Verstößen gegen § 20, § 21, § 22 Abs. 2, § 22 Abs. 3, § 22 Abs. 5 und § 22 Abs. 6 gilt ein Verstoß als wiederholt, wenn der Zuwiderhandelnde innerhalb von drei Jahren das gleiche rechtswidrige Verhalten wiederholt, das derselben Rechtsgrundlage, derselben Rechtsvorschrift und demselben Bereich zuzuordnen ist wie das durch eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellte.“
II. Sachverhalt, der der Vertragsverletzungsklage zugrunde liegt
29
Klubrádió ist ein ungarischer kommerzieller Radiosender, der seit 1999 seine Sendungen auf der Frequenz 95,3 MHz im Sendegebiet Budapest (Ungarn) ausstrahlte.
30
Am 13. Februar 2014 beendeten der Medienrat und Klubrádió den Rundfunkvertrag für diese Frequenz und schlossen einen Vertrag über das Recht zur Erbringung von Mediendiensten auf der Frequenz 92,9 MHz im Sendegebiet Budapest (im Folgenden: Frequenz 92,9 MHz) für den Zeitraum vom 14. Februar 2014 bis zum 14. Februar 2021 (im Folgenden: Rundfunkvertrag von Klubrádió). Der letztgenannte Vertrag war um fünf Jahre verlängerbar.
31
Am 8. November 2019 beantragte Klubrádió gemäß § 48 Abs. 5 des Mediengesetzes die Verlängerung des Vertrags.
32
Mit der Entscheidung Nr. 830/2020 (IX. 8) vom 8. September 2020 lehnte der Medienrat diesen Antrag ab (im Folgenden: Ablehnungsentscheidung).
33
Der Medienrat stützte sich darauf, dass er in seiner Entscheidung Nr. 1224/2017 festgestellt habe, dass Klubrádió gegen die in § 22 Abs. 8 des Mediengesetzes vorgesehene Verpflichtung zur monatlichen Unterrichtung über die Sendequoten (im Folgenden: Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten) verstoßen habe, dass dieser Verstoß nicht geringfügig sei und dass es sich nach § 187 Abs. 4 dieses Gesetzes in der zum Zeitpunkt dieser Entscheidung geltenden Fassung um einen wiederholten Verstoß handele, da der Radiosender in einem Zeitraum von 365 Tagen schon einmal gegen diese Verpflichtung verstoßen habe, wie der Medienrat bereits in seiner Entscheidung Nr. 354/2017 festgestellt habe. Der Medienrat kam daher zu dem Schluss, dass der Rundfunkvertrag von Klubrádió gemäß § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes nicht verlängert werden könne.
34
Am 4. November 2020 veröffentlichte der Medienrat die Ausschreibung betreffend die Nutzung der Möglichkeit, Mediendienste auf der Frequenz 92,9 MHz zu erbringen (im Folgenden: streitige Ausschreibung). Klubrádió und zwei weitere Mediendiensteanbieter, nämlich Közösségi Rádiózásért Egyesület und LBK Médiaszolgáltató 2020 Kft., reichten ihre Bewerbungen für diese Ausschreibung ein.
35
Mit zwei Entscheidungen vom 22. Dezember 2020 stellte der Medienrat fest, dass die Bewerbungen der beiden letztgenannten Anbieter formal ungültig seien.
36
Darüber hinaus stellte der Medienrat mit der Entscheidung Nr. 180/2021 (III. 10.) vom 10. März 2021 fest, dass die Bewerbung von Klubrádió materiell ungültig sei, und erklärte die streitige Ausschreibung daher für erfolglos (im Folgenden: Entscheidung über die Ungültigerklärung).
37
Diese Entscheidung beruhte auf drei Gründen: Erstens habe Abschnitt III.3 des von Klubrádió in seinem Angebot vorgelegten Formulars keine Beschreibung einer Sendung enthalten, die im wöchentlichen Programmplan in Abschnitt III.2 dieses Formulars eingetragen gewesen sei. Zweitens habe es in Bezug auf eine andere Sendung eine Differenz von fünf Minuten zwischen der in Abschnitt III.2 und der in Abschnitt III.3 des Formulars angegebenen Dauer gegeben. Drittens sei in den Bilanzen von Klubrádió in den fünf Jahren vor der Einreichung seiner Bewerbung ein negatives Eigenkapital ausgewiesen worden, und es sei diesem Radiosender unmöglich, seine Ausgaben allein mit seinem Nettoumsatz zu decken.
38
Nach Ansicht des Medienrats durften die den Programmplan betreffenden Mängel gemäß dem Mediengesetz und den Regeln der streitigen Ausschreibung nach der Einreichung der Bewerbung nicht mehr behoben werden. Zudem sei es aufgrund des negativen Eigenkapitals nicht möglich, das in Ziff. 1.2 der streitigen Ausschreibung genannte Ziel zu erreichen, nämlich die Präsenz eines in seiner Funktionsfähigkeit stabilen und vorhersehbaren Radiosenders auf den Medienmärkten zu gewährleisten.
39
Am 30. März 2021 schlossen der Medienrat und Közösségi Rádiózásért Egyesület gemäß § 65 des Mediengesetzes einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Nutzung der Frequenz 92,9 MHz im Zeitraum vom 3. Mai bis zum 29. Oktober 2021.
40
Sowohl die Ablehnungsentscheidung als auch die Entscheidung über die Ungültigerklärung (im Folgenden zusammen: streitige Entscheidungen) wurden von Klubrádió gerichtlich angefochten. Beide Entscheidungen wurden zunächst vom Fővárosi Törvényszék (Hauptstädtisches Stuhlgericht, Ungarn) und anschließend von der Kúria (Oberstes Gericht, Ungarn) bestätigt. Darüber hinaus erhob Klubrádió beim Alkotmánybíróság (Verfassungsgericht, Ungarn) eine Einrede der Verfassungswidrigkeit, die von diesem Gericht zurückgewiesen wurde.
III. Vorprozessuales Verfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
41
Am 22. Oktober 2020 richtete die Kommission ein Schreiben an die ungarischen Behörden, um nähere Angaben zu den Gründen für die Ablehnungsentscheidung und zu den anwendbaren ungarischen Rechtsvorschriften zu erhalten.
42
In Beantwortung dieses Schreibens teilte die Präsidentin der NMHH am 12. November 2020 mit, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes dem Medienrat keinen Wertungsspielraum einräume, der es ihm ermöglichen würde, bei der Prüfung eines Antrags auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten zu prüfen, ob dieses Recht im Fall eines weniger schwerwiegenden, aber wiederholten Verstoßes verlängert werden könne. Nach den Bestimmungen dieses Gesetzes könne dieses Recht nicht verlängert werden, wenn durch eine bestandskräftige Entscheidung des Medienrats festgestellt werde, dass der betreffende Anbieter einen wiederholten oder schwerwiegenden Verstoß begangen habe.
43
Am 12. Februar 2021 richtete die Kommission ein weiteres Schreiben an die ungarischen Behörden, in dem sie Bedenken hinsichtlich der Verzögerungen bei der Zuteilung von Funkfrequenzen für Rundfunkzwecke sowie Zweifel hinsichtlich der Frage äußerte, ob die Ablehnungsentscheidung im Licht des in Art. 11 der Charta verankerten Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit mit dem Unionsrecht vereinbar sei.
44
In Beantwortung dieses Schreibens erklärte die Präsidentin der NMHH am 19. Februar 2021, dass es für Klubrádió in der gegebenen Situation keine rechtliche Möglichkeit gebe, vorübergehend Mediendienste anzubieten. Darüber hinaus wiederholte sie die in ihrer Antwort vom 12. November 2020 enthaltenen Erläuterungen.
45
Am 9. Juni 2021 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an Ungarn, da sie der Ansicht war, dass die streitigen Entscheidungen und die nationalen Vorschriften, auf die sie gestützt worden seien, gegen mehrere Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation sowie gegen Art. 11 der Charta verstießen.
46
Ungarn antwortete hierauf mit Schreiben vom 9. August 2021, in dem es geltend machte, dass die in Rede stehende nationale Regelung und der Ausgang der beiden auf deren Grundlage eingeleiteten Verwaltungsverfahren nicht gegen das Unionsrecht verstießen.
47
Am 21. Dezember 2021 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie als Erstes feststellte, dass Ungarn gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 5, 7 und 10 der Genehmigungsrichtlinie, aus Art. 4 Nr. 2 der Wettbewerbsrichtlinie, aus Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 der Rahmenrichtlinie, aus den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Nichtdiskriminierung und der loyalen Zusammenarbeit sowie aus Art. 11 der Charta verstoßen habe. Diese Verstöße ergäben sich erstens daraus, dass der Medienrat die Ablehnungsentscheidung erlassen habe, zweitens, falls die Auslegung des ungarischen Rechts durch den Medienrat richtig sei, aus dem Erlass eines Gesetzes, das im Fall eines wiederholten Verstoßes die Verlängerung von Frequenznutzungsrechten automatisch ausschließe, selbst wenn der betreffende Verstoß nicht besonders schwerwiegend und rein formaler Natur sei, drittens aus der Nichtübermittlung von Informationen, die von der Kommission angefordert worden seien, um festzustellen, ob die Ablehnung des von Klubrádió gestellten Verlängerungsantrags mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar sei, und viertens daraus, dass dieser Radiosender dadurch in diskriminierender und unverhältnismäßiger Weise daran gehindert werde, seine Tätigkeit im Rundfunkbereich fortzusetzen.
48
Als Zweites stellte die Kommission fest, dass dadurch, dass erstens der Antrag von Klubrádió auf Verlängerung seiner Frequenznutzungsrechte nicht innerhalb der in der Genehmigungsrichtlinie vorgesehenen Frist von sechs Wochen beschieden worden sei, zweitens kein Verfahren zur Zuteilung der zuvor von Klubrádió genutzten Funkfrequenz so rechtzeitig durchgeführt worden sei, dass vor Ablauf der Nutzungsrechte von Klubrádió eine Entscheidung hätte getroffen werden können, und drittens das Zuteilungsverfahren ausgesetzt worden sei, weil Klubrádió sein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs wahrgenommen habe, Ungarn gegen die Art. 4, 8 und 9 der Rahmenrichtlinie, Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie sowie den Grundsatz der guten Verwaltung verstoßen habe.
49
Als Drittes stellte die Kommission fest, dass dadurch, dass der Medienrat die Erteilung der Frequenznutzungsrechte an unverhältnismäßige Bedingungen geknüpft habe, dass er die Kriterien für die Erteilung dieser Rechte nicht im Voraus festgelegt habe, dass er keinen Wertungsspielraum vorgesehen habe, der es ermöglicht hätte, die Schwere und Erheblichkeit der potenziell zum Ausschluss der Bewerber führenden Fehler in den von ihnen eingereichten Unterlagen zu beurteilen, und dass er die Geringfügigkeit der Fehler im Angebot von Klubrádió nicht berücksichtigt habe, Ungarn gegen Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie, Art. 45 der Richtlinie 2018/1972 und Art. 11 der Charta verstoßen habe.
50
Als Viertes machte die Kommission geltend, Ungarn habe dadurch, dass es Mediendiensteanbietern, deren Frequenznutzungsrechte nicht verlängert worden seien, die Möglichkeit verwehrt habe, einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Nutzung einer Funkfrequenz abzuschließen, während es diese Möglichkeit den Diensteanbietern, deren Frequenznutzungsrechte bereits einmal verlängert worden seien, eingeräumt habe und diese Ungleichbehandlung nicht gerechtfertigt habe, gegen Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 sowie gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung verstoßen.
51
Die Kommission forderte Ungarn auf, der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrem Erhalt nachzukommen.
52
Am 2. Februar 2022 antwortete Ungarn auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, indem es zum einen die Anwendung der von der Kommission angeführten Bestimmungen und Grundsätze des Unionsrechts auf den vorliegenden Fall beanstandete und zum anderen geltend machte, dass weder die anwendbaren ungarischen Rechtsvorschriften noch die streitigen Entscheidungen gegen das Unionsrecht verstießen.
53
Da die Antwort Ungarns die Kommission nicht überzeugte, hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
54
Mit Entscheidungen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 17. August 2023 sind das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden.
IV. Zur Klage
A. Zur Anwendbarkeit des Unionsrechts
1.
Zur Anwendbarkeit des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation und der Charta
a)
Vorbringen der Parteien
55
Ungarn macht erstens geltend, der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation gelte weder für die streitigen Entscheidungen noch für die Verfahren, die zu ihrem Erlass geführt hätten, da diese Verfahren und Entscheidungen nicht die Erteilung von Frequenznutzungsrechten beträfen, sondern das Recht, Mediendienste zu erbringen.
56
Insoweit beruft sich dieser Mitgliedstaat zunächst auf den fünften Erwägungsgrund, Art. 1 Abs. 2 und 3 sowie Art. 2 Buchst. a und c der Rahmenrichtlinie, worin sich die Unterscheidung zwischen einerseits dem Recht zur Erbringung von Mediendiensten, das sich auf die Bereitstellung von Inhalten beziehe und unter das Medienrecht falle, und andererseits dem Recht zur Nutzung von Funkfrequenzen widerspiegele, das sich auf die Zuteilung von Funkfrequenzen im Zusammenhang mit dem Recht zur Erbringung von Mediendiensten beziehe und unter die Vorschriften über die elektronische Kommunikation falle. Aus den genannten Bestimmungen ergebe sich, dass die Erbringung von Mediendiensten und folglich die damit zusammenhängenden Genehmigungen und Verfahren vom Anwendungsbereich des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation ausgenommen seien.
57
In diesem Zusammenhang weist Ungarn darauf hin, dass nach ungarischem Recht Genehmigungen für die Erbringung von Mediendiensten in die Zuständigkeit des Medienrats fielen und durch das Mediengesetz geregelt seien, während Genehmigungen für die Nutzung von Funkfrequenzen in die Zuständigkeit der NMHH fielen und durch die A nemzeti frekvenciafelosztásról, valamint a frekvenciasávok felhasználási szabályairól szóló 7/2015. (XI. 13.) NMHH rendelet (Verordnung 7/2015. [XI. 13.] der Nationalen Medien- und Telekommunikationsbehörde zur Festlegung von Regeln für die Zuteilung der nationalen Frequenzen und die Frequenznutzung) sowie durch die A polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 7/2012. (I. 26.) NMHH rendelet (Verordnung 7/2012. [I. 26.] der Nationalen Medien- und Telekommunikationsbehörde über bestimmte Verfahren zur Verwaltung ziviler Frequenzen) geregelt seien.
58
Die Verfahren, die zu diesen beiden Kategorien von Genehmigungen führten, seien im Übrigen unterschiedlich und voneinander unabhängig.
59
Was zum einen das Verfahren betreffe, das zur Erteilung einer Genehmigung für die Erbringung von Mediendiensten nach dem Mediengesetz führe, so leite der Medienrat ein Ausschreibungsverfahren ein, in dessen Rahmen er nur über die Angebote entscheide, die eingereicht worden seien, um die Möglichkeit zu erhalten, diese Dienste zu erbringen. Am Ende dieses Ausschreibungsverfahrens leite der Medienrat ein Verfahren zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem erfolgreichen Bewerber ein, der das Recht zur Erbringung von Mediendiensten erhalte, falls dieser Vertrag letztlich geschlossen werde (im Folgenden: Rundfunkvertrag). Dieser Vertrag enthalte keine Bestimmungen über die Nutzung von Funkfrequenzen oder die elektronische Kommunikation, da sein Anwendungsbereich nur die Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit dem Recht zur Erbringung von Mediendiensten umfasse.
60
Was zum anderen das Verfahren zur Erteilung einer Genehmigung für die Nutzung von Funkfrequenzen im Zusammenhang mit der Möglichkeit der Erbringung von Mediendiensten anbelange, so könnten die Rechte zur Nutzung der Frequenzen in den dem Rundfunk zugewiesenen Frequenzbändern gemäß den in Rn. 57 des vorliegenden Urteils genannten Verordnungen nur von einem Mediendiensteanbieter erlangt werden, der im Rahmen einer Ausschreibung des Medienrats den Zuschlag erhalten habe und dem durch den Abschluss eines Rundfunkvertrags eine Genehmigung zur Erbringung von Mediendiensten erteilt worden sei, oder von einem Sender, der einen Vertrag mit einem solchen Diensteanbieter geschlossen habe. Auf Antrag erteile die NMHH individuelle Sendegenehmigungen, wobei sie zu diesem Zweck nur die Einhaltung technischer Voraussetzungen prüfe.
61
Sodann macht Ungarn geltend, dass die Bedingungen für Genehmigungen zur Erbringung von Rundfunkmediendiensten und die Regeln für die damit zusammenhängenden Verfahren so festgelegt worden seien, dass Ziele des Allgemeininteresses wie die Förderung des Rechts auf Information und auf Informationen über öffentliche Angelegenheiten sowie die Förderung der Kultur erreicht würden.
62
Aus Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie gehe hervor, dass solche Verfahren der Anwendung des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation entzogen seien.
63
Schließlich weist Ungarn darauf hin, dass beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts die Bedingungen und Verfahren im Zusammenhang mit der Erteilung von Rechten zur Bereitstellung von Rundfunkinhalten in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen.
64
Somit versuche die Kommission mit ihrer Klage, den Anwendungsbereich des Unionsrechts im Bereich der elektronischen Kommunikation auf Fragen der Gestaltung des Mediensystems in den Mitgliedstaaten auszudehnen; für solche Fragen seien aber die Mitgliedstaaten zuständig.
65
Zweitens macht Ungarn geltend, da die streitigen Entscheidungen und die Verfahren, die zu ihrem Erlass geführt hätten, keine Durchführung des Rechts der Union darstellten, sei die Charta auf diese Entscheidungen und Verfahren nicht anwendbar. In seiner Gegenerwiderung führt Ungarn dazu weiter aus, wie sich aus Art. 51 Abs. 1 der Charta ergebe, hänge die Frage, ob die Charta in einer bestimmten Rechtssache geltend gemacht werden könne, nicht von den besonderen Umständen und dem spezifischen Kontext ab, unter denen bzw. in dem die fraglichen nationalen Maßnahmen ergangen seien, sondern davon, ob das Unionsrecht, im vorliegenden Fall der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation, anwendbar sei.
66
Die Kommission räumt zwar ein, dass zwischen der Regelung des Inhalts von Mediendiensten und der Regelung der Übertragung zu unterscheiden sei, macht jedoch erstens geltend, dass sich die streitigen Entscheidungen und die nationalen Vorschriften, die als Grundlage für ihren Erlass gedient hätten, auf die Verfahren bezögen, die die Nutzung der Frequenz 92,9 MHz durch Klubrádió beträfen, und daher unter den Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation fielen.
67
Dieser Rahmen sei nämlich auf alle Verfahren anwendbar, mit denen die Mitgliedstaaten Sendern von Hörfunk- und Fernsehinhalten Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen garantierten. Die Urteile vom 31. Januar 2008, Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2008:59), und vom 26. Juli 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597), zeigten, dass dieser Rahmen auf Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste anwendbar sei, die gleichzeitig Mediendiensteanbieter seien.
68
Zum einen ergebe sich aber aus § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes, dass das Recht zur Erbringung von Mediendiensten das Recht zur Nutzung des Funkfrequenzspektrums, d. h. das Frequenznutzungsrecht, einschließe. Zum anderen gebe es, auch wenn nach den Angaben Ungarns nach ungarischem Recht die Zuteilung von Funkfrequenzen nach einem anderen Verfahren als dem zur Erteilung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten und nach einer anderen nationalen Regelung als dem Mediengesetz erfolge, keinen Hinweis darauf, dass im vorliegenden Fall ein anderes Verfahren als die streitige Ausschreibung eingeleitet worden sei, um den Betreiber auszuwählen, der die Frequenz 92,9 MHz nutzen dürfe.
69
Im Übrigen sehe Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie ebenso wie Art. 48 Abs. 3 der Richtlinie 2018/1972 nur eine – im Hinblick auf die Erreichung eines Ziels von allgemeinem Interesse geltende – Ausnahme von dem Grundsatz vor, dass Nutzungsrechte für Funkfrequenzen im Wege offener Verfahren zu gewähren seien. Folglich müsse das Verfahren zur Gewährung individueller Nutzungsrechte für Funkfrequenzen jedenfalls objektiv, transparent, diskriminierungsfrei und verhältnismäßig sein, was durch das Urteil vom 26. Juli 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597), bestätigt werde.
70
Außerdem tritt die Kommission dem Vorbringen Ungarns entgegen, dass das Unionsrecht beim gegenwärtigen Stand auf die streitigen Entscheidungen und die nationalen Vorschriften, die als Grundlage für ihren Erlass gedient hätten, nicht anwendbar sei. Zum einen falle nämlich die Zuteilung von Funkfrequenzen nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Zum anderen führe der Umstand, dass im Rahmen der streitigen Ausschreibung auch Kriterien in Bezug auf den Inhalt der Mediendienste, wie etwa der Programmplan, bewertet worden seien, nicht dazu, dass der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation unanwendbar sei. In diesem Zusammenhang betont die Kommission unter Berufung auf das Urteil vom 3. September 2020, Vivendi (C‑719/18, EU:C:2020:627), dass die nationalen Zuständigkeiten im Bereich der Medienregulierung unter Beachtung des Unionsrechts ausgeübt werden müssten.
71
Schließlich sei das Vorbringen Ungarns, die Kommission versuche, den Anwendungsbereich des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation auszudehnen, unzutreffend, da die Kommission die streitigen Entscheidungen und die nationalen Vorschriften, die als Grundlage für ihren Erlass gedient hätten, nur insoweit beanstande, als sie elektronische Kommunikationsnetze und Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen beträfen.
72
Zweitens sei der Medienrat, da er mit dem Erlass der streitigen Entscheidungen Vorschriften des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation durchgeführt habe, verpflichtet gewesen, die Charta zu beachten, insbesondere das in deren Art. 11 verankerte Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit.
73
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
1) Zum Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation
74
Wie sich bereits aus Art. 1 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie ergab, wird mit dem Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation eine harmonisierte Regelung im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste festgelegt, um die Schaffung eines Binnenmarkts in diesem Bereich zu gewährleisten. Zu diesem Zweck werden in diesem Rahmen u. a. die Regeln für die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen festgelegt.
75
Insoweit sehen die Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, Art. 9 der Rahmenrichtlinie, Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie und Art. 45 der Richtlinie 2018/1972, deren Missachtung die Kommission geltend macht, vor, dass diese Rechte nach objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Kriterien erteilt werden müssen. Wie der Gerichtshof bereits klargestellt hat, sind diese Kriterien nicht nur bei der erstmaligen Frequenzvergabe zu beachten, sondern auch bei jeder weiteren Vergabe (Urteil vom 26. Juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, Rn. 40). Folglich müssen sie auch bei der Verlängerung der fraglichen Rechte beachtet werden.
76
Im vorliegenden Fall betreffen die streitigen Entscheidungen, die Verfahren, die zu ihrem Erlass geführt haben, und die streitigen nationalen Vorschriften (im Folgenden: streitige nationale Maßnahmen) zwar die Erbringung von Mediendiensten, doch lassen die dem Gerichtshof vorgelegten Akten, wie der Generalanwalt in Nr. 31 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, die Feststellung zu, dass die streitigen nationalen Maßnahmen auch die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen betreffen.
77
Erstens geht nämlich zunächst aus dem Wortlaut des einleitenden Teils und der Begründung der Ablehnungsentscheidung, die der Klageschrift der Kommission beigefügt ist, hervor, dass Gegenstand dieser Entscheidung die Nichtverlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten „auf der Frequenz 92,9 MHz“ ist. Sodann geht aus der Überschrift der streitigen Ausschreibung, die ebenfalls der Klageschrift der Kommission beigefügt ist, hervor, dass diese Ausschreibung die Nutzung der Möglichkeit betraf, Rundfunkmediendienste im Sendegebiet „Budapest 92,9 MHz“ zu erbringen. Auch in der in der streitigen Ausschreibung enthaltenen Informationstabelle wird diese Funkfrequenz erwähnt. Im Übrigen sieht Ziff. 1.2.1 dieser Ausschreibung vor, dass deren Ziel darin besteht, sicherzustellen, „dass der Medienrat eine verantwortungsvolle, angemessene und effiziente Verwaltung der Möglichkeit der Erbringung von Mediendiensten für die Frequenz Budapest 92 MHz als staatliches Eigentum gewährleistet“. Ferner bezieht sich § 48 des Mediengesetzes auf einen „linearen analogen Mediendienst, der begrenzte staatliche Ressourcen nutzt“, und auf „das Recht zur Erbringung von linearen analogen Mediendiensten unter Nutzung begrenzter staatlicher Ressourcen“. Schließlich bezieht sich § 65 dieses Gesetzes auf den Abschluss eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags über die Nutzung einer Möglichkeit zur Erbringung von Mediendiensten, für die die NMHH nachweist, dass die Erbringung der Mediendienste u. a. „ohne Verursachung von Funkstörungen gegenüber Dritten“ möglich ist.
78
Somit ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Ablehnungsentscheidung, der streitigen Ausschreibung und von § 48 des Mediengesetzes, dass diese Entscheidung, diese Ausschreibung und diese Vorschrift nicht nur die Erbringung von Mediendiensten betreffen, sondern auch die Vergabe des Rechts zur Nutzung einer Funkfrequenz, im vorliegenden Fall der Frequenz 92,9 MHz. Der Wortlaut von § 65 des Mediengesetzes zeigt ebenfalls, dass der befristete öffentlich-rechtliche Vertrag, der auf der Grundlage dieser Vorschrift geschlossen werden kann, nicht nur die Erbringung von Mediendiensten, sondern auch die Nutzung von Funkfrequenzen betrifft.
79
Zweitens geht aus dem Wortlaut der der Gegenerwiderung Ungarns beigefügten Entscheidung der NMHH vom 13. Februar 2014 über die Erteilung der Genehmigung zur Nutzung der Frequenz 92,9 MHz an Klubrádió hervor, dass die Geltungsdauer dieser Genehmigung dieselbe war wie die des Rundfunkvertrags von Klubrádió, d. h. der Zeitraum vom 14. Februar 2014 bis zum 14. Februar 2021. Außerdem heißt es in dieser Entscheidung, dass die Genehmigung mit Ablauf der in diesem Vertrag festgelegten Frist oder, falls der Vertrag im gegenseitigen Einvernehmen oder durch den Medienrat aufgelöst werde, zum Zeitpunkt dieser Vertragsauflösung ende, und zwar ohne ein spezielles Verwaltungsverfahren zur materiellen Entziehung oder eine entsprechende Verwaltungsentscheidung.
80
Aus dem Wortlaut dieser Entscheidung geht somit hervor, dass die Gültigkeit der betreffenden Genehmigung von der Gültigkeit des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten abhing, so dass der Verlust dieses Rechts automatisch zum Verlust des Rechts auf Nutzung der Frequenz 92,9 MHz führte.
81
Drittens weisen auch die Erläuterungen Ungarns – sowohl im schriftlichen Verfahren als auch in der mündlichen Verhandlung – zu den Anwendungsmodalitäten der Verfahren für die Erteilung von Rechten zur Erbringung von Mediendiensten und von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen darauf hin, dass in Ungarn ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Recht zur Erbringung von Mediendiensten und dem Recht zur Nutzung einer Funkfrequenz besteht.
82
Aus diesen Erläuterungen geht nämlich hervor, dass der Medienrat zum Zweck der Zuteilung von Funkfrequenzen zuvor eine Ausschreibung für die Erbringung von Mediendiensten auf einer bestimmten Funkfrequenz einleiten muss. Der Zuschlagsempfänger dieser Ausschreibung erhält kraft eines mit dem Medienrat geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrags, nämlich des Rundfunkvertrags, das Recht zur Erbringung dieser Dienste. Anschließend genehmigt die NMHH auf Antrag, nach Überprüfung der technischen Voraussetzungen, die Nutzung der Funkfrequenz durch diesen Zuschlagsempfänger bzw. durch den Sender, mit dem der Zuschlagsempfänger einen Vertrag über die Ausstrahlung seiner Rundfunkinhalte schließt.
83
Daraus folgt, dass in Ungarn der Zugang zu Funkfrequenzen für die Ausstrahlung von Rundfunkinhalten in der Praxis auf die Inhaber des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten beschränkt ist, unabhängig davon, ob diese ihre Inhalte selbst über die fragliche Funkfrequenz ausstrahlen oder ob eine solche Ausstrahlung durch einen Sender erfolgt, der einen entsprechenden Vertrag mit den Rechteinhabern geschlossen hat.
84
Folglich betreffen in diesem Mitgliedstaat die Entscheidungen, die – wie hier die Entscheidung über die Ungültigerklärung – im Rahmen einer Ausschreibung wie der streitigen Ausschreibung ergehen, letztlich die Erteilung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen.
85
Nach alledem ist das ungarische System zur Gewährung von Rechten in Bezug auf die Erbringung von Rundfunkmediendiensten und die Nutzung von Funkfrequenzen so konzipiert und ausgestaltet, dass diese Rechte unmittelbar miteinander zusammenhängen. Daraus folgt, dass jede nationale Maßnahme, die die Erteilung von Rechten zur Erbringung solcher Dienste betrifft, wie es bei den streitigen nationalen Maßnahmen der Fall ist, zwangsläufig Auswirkungen auf die Nutzungsrechte für Funkfrequenzen hat und somit in den sachlichen Anwendungsbereich des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation fällt.
86
Folglich fallen die streitigen nationalen Maßnahmen in den sachlichen Anwendungsbereich des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation.
87
Diese Schlussfolgerung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass diese nationalen Maßnahmen auch die Erbringung von Rundfunkmediendiensten betreffen und dass, wie Ungarn geltend gemacht hat, die Regelung der Erbringung solcher Dienste vom Anwendungsbereich des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation ausgenommen ist, wie sich insbesondere aus Art. 2 Buchst. c der Rahmenrichtlinie und Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 2018/1972 ergibt.
88
Es genügt nämlich die Feststellung, dass sich ein Mitgliedstaat wie Ungarn, wenn er in Ausübung des Ermessens, über das er hinsichtlich der Art und der Modalitäten der von ihm durchgeführten Verfahren zur Zuteilung von Funkfrequenzen verfügt, entscheidet, dass bei der Auswahl der Nutzer der Funkfrequenzen Kriterien im Zusammenhang mit der Erbringung von Hörfunkinhaltsdiensten zu berücksichtigen sind, nicht den Anforderungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation entziehen kann, die im Hinblick auf die Zuteilung von Funkfrequenzen gelten, insbesondere dem Grundsatz der Erteilung von Frequenznutzungsrechten auf der Grundlage objektiver, transparenter, nicht diskriminierender und verhältnismäßiger Kriterien (vgl. entsprechend Urteil vom 20. April 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, Rn. 31).
89
Wie der Generalanwalt in Nr. 33 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, könnten die Mitgliedstaaten andernfalls die Vorschriften dieses Rahmens über die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen leicht umgehen und damit die mit diesem Rahmen verfolgten Ziele gefährden, wie sie in Art. 8 Abs. 2 bis 4 der Rahmenrichtlinie definiert sind, insbesondere das Ziel der Förderung des Wettbewerbs bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste sowie das Ziel der effizienten Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen. Diesen Vorschriften würde damit die praktische Wirksamkeit genommen.
90
Da der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation auf die streitigen nationalen Maßnahmen nur insoweit anwendbar ist, als diese die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen betreffen, kann im Übrigen nicht geltend gemacht werden, dass die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Medienregulierung beeinträchtigt worden seien.
91
Schließlich kann auch dem Vorbringen Ungarns nicht gefolgt werden, dass die Verfahren, die zum Erlass der streitigen Entscheidungen geführt hätten, unter die in Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehene Ausnahme von der Anwendung des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation fielen.
92
Wie die Kommission geltend macht, sieht diese Bestimmung nämlich ebenso wie Art. 48 Abs. 3 der Richtlinie 2018/1972 nur die Möglichkeit vor, vom Grundsatz der Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen im Wege offener Verfahren abzuweichen, wenn die Gewährung individueller Funkfrequenznutzungsrechte an die Erbringer von Hörfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten im Hinblick auf ein von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Unionsrecht festgelegtes Ziel von allgemeinem Interesse notwendig ist.
93
Im vorliegenden Fall kann jedoch, wie sich insbesondere aus Rn. 34 des vorliegenden Urteils ergibt, nicht davon ausgegangen werden, dass das streitige Ausschreibungsverfahren nicht im Sinne von Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und Art. 48 Abs. 3 der Richtlinie 2018/1972 „offen“ war.
94
Jedenfalls bedeutet die in diesen Bestimmungen vorgesehene Ausnahme nicht, dass der gesamte Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation nicht anzuwenden wäre. Insbesondere müssen, selbst wenn diese Ausnahme Anwendung findet, die Nutzungsrechte für Funkfrequenzen gemäß Art. 9 der Rahmenrichtlinie auf der Grundlage objektiver, transparenter, nicht diskriminierender und angemessener Kriterien gewährt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 31. Januar 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, Rn. 125).
2) Zur Charta
95
Der Anwendungsbereich der Charta ist, was das Handeln der Mitgliedstaaten betrifft, in ihrem Art. 51 Abs. 1 definiert. Danach gilt sie für die Mitgliedstaaten „bei der Durchführung des Rechts der Union“; diese Bestimmung bestätigt die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der die in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechte in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden (Urteil vom 19. November 2019, A. K. u. a. [Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts], C‑585/18, C‑624/18 und C‑625/18, EU:C:2019:982, Rn. 78 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
96
Da im vorliegenden Fall die streitigen nationalen Maßnahmen eine Durchführung des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation darstellen, war Ungarn beim Erlass dieser Maßnahmen verpflichtet, die durch die Charta garantierten Grundrechte zu beachten, insbesondere das in ihrem Art. 11 verankerte Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit, auf das sich die Kommission beruft.
97
Daraus folgt, dass die streitigen nationalen Maßnahmen sowohl anhand des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation als auch anhand der Charta überprüft werden können.
98
Daher ist das Vorbringen Ungarns, dieser Rahmen und die Charta seien auf diese Maßnahmen nicht anwendbar, zurückzuweisen.
2.
Zur zeitlichen Anwendbarkeit der Richtlinie 2018/1972
a)
Vorbringen der Parteien
99
Die Kommission vertritt unter Berufung auf den Grundsatz tempus regit actum die Auffassung, dass die Genehmigungs- und die Rahmenrichtlinie auf die Ablehnungsentscheidung und die streitige Ausschreibung anwendbar seien, während die Richtlinie 2018/1972 auf die Entscheidung über die Ungültigerklärung anwendbar sei.
100
Ungarn macht dagegen geltend, dass dieser Grundsatz auf ein bereits laufendes Verwaltungsverfahren nicht anwendbar sei. Für ein solches Verfahren gälten die zum Zeitpunkt seiner Einleitung geltenden Vorschriften. Da im vorliegenden Fall die streitige Ausschreibung vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 2018/1972 veröffentlicht worden sei, unterlägen sowohl diese Ausschreibung als auch die Entscheidung über die Ungültigerklärung der Genehmigungs- und der Rahmenrichtlinie, obwohl diese Entscheidung nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2018/1972 erlassen worden sei. Daher könne die Kommission ihre Klage in Bezug auf diese Entscheidung nicht auf einen Verstoß gegen die Richtlinie 2018/1972 stützen.
101
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
102
Die unterschiedlichen Auffassungen der Kommission und Ungarns zur zeitlichen Anwendbarkeit der Richtlinie 2018/1972 betreffen nur die Rügen, die sich auf die streitige Ausschreibung und die Entscheidung über die Ungültigerklärung beziehen. Insoweit hat die Kommission insbesondere geltend gemacht, Ungarn habe gegen die Verpflichtung der Mitgliedstaaten verstoßen, dafür zu sorgen, dass die Erteilung individueller Frequenznutzungsrechte u. a. auf transparenten und verhältnismäßigen Kriterien beruhe; diese Verpflichtung ergebe sich aus Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und, ab dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit der Richtlinie 2018/1972, aus deren Art. 45 Abs. 1.
103
Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass mit der Richtlinie 2018/1972, wie aus ihrem ersten Erwägungsgrund hervorgeht, eine Neufassung mehrerer Richtlinien vorgenommen wird, u. a. der Genehmigungs- und der Rahmenrichtlinie. Insoweit bestimmt Art. 125 der Richtlinie 2018/1972 zum einen, dass diese Richtlinien mit Wirkung vom 21. Dezember 2020 aufgehoben werden, und zum anderen, dass Bezugnahmen auf die aufgehobenen Richtlinien als Bezugnahmen auf die Richtlinie 2018/1972 zu lesen sind. Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 entspricht aber Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie, der u. a. die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorsieht, zu gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste auf transparenten und angemessenen Kriterien beruht.
104
Diese Verpflichtung, auf die in Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie verwiesen wird, entspricht der Verpflichtung, die Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 den Mitgliedstaaten auferlegt, nämlich bei der Zuteilung von Funkfrequenzen die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit zu beachten.
105
Somit greift das Vorbringen Ungarns zur zeitlichen Anwendbarkeit der Richtlinie 2018/1972 jedenfalls nicht durch.
B. Zur Zulässigkeit
1.
Zur Zulässigkeit der gegen die streitigen Entscheidungen erhobenen Rügen
a)
Vorbringen der Parteien
106
Ungarn bestreitet die Zulässigkeit der Klage, soweit sie die streitigen Entscheidungen betrifft.
107
Erstens mache die Kommission zwar formal einen Verstoß gegen Bestimmungen des Unionsrechts geltend, doch stelle sie in Wirklichkeit die Vereinbarkeit dieser Entscheidungen mit den Bestimmungen des Mediengesetzes oder den Regeln der streitigen Ausschreibung in Frage.
108
Die Frage, ob eine Entscheidung des Medienrats mit bestimmten Vorschriften des Mediengesetzes oder mit der streitigen Ausschreibung im Einklang stehe, gehe weit über den Gegenstand der Vertragsverletzungsklage hinaus, deren einziger Zweck darin bestehe, dem Gerichtshof die Feststellung zu ermöglichen, dass ein Mitgliedstaat gegen eine ihm nach dem Unionsrecht obliegende Verpflichtung verstoßen habe, und diesem Verstoß ein Ende zu setzen.
109
Zweitens bestreitet Ungarn mit dem Vorbringen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nur eine gefestigte, ständige und allgemeine Verwaltungspraxis Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage sein könne, die Zulässigkeit der vorliegenden Klage, soweit sie zwei individuelle Verwaltungsentscheidungen betreffe, die im Übrigen auf Klagen vor den nationalen Gerichten hin durch rechtskräftige gerichtliche Entscheidungen bestätigt worden seien.
110
In seiner Gegenerwiderung führt Ungarn weiter aus, dass es sich bei den streitigen Entscheidungen im Unterschied zu den Entscheidungen, um die es in den von der Kommission angeführten Urteilen gegangen sei, nicht um allgemeine Entscheidungen handele, die eine Gruppe von nicht genau definierten Wirtschaftsteilnehmern beträfen und eine kohärente, einheitliche Praxis erkennen ließen, sondern um Entscheidungen, die sich auf einen ganz bestimmten Wirtschaftsteilnehmer bezögen.
111
Die Kommission trägt erstens vor, dass sie mit ihrer Klage nur eine Verletzung des Unionsrechts geltend mache. Im Rahmen des Vorverfahrens seien zwei Optionen in Betracht gezogen worden. Die erste Option beruhe auf dem Vorbringen Ungarns, dass der Medienrat nach dem Mediengesetz beim Erlass der streitigen Entscheidungen über keinen Wertungsspielraum verfügt habe. In diesem Fall verstoße das Mediengesetz gegen das Unionsrecht, da es den Medienrat zu Entscheidungen zwinge, die damit unvereinbar seien. Die zweite Option beruhe auf der Auslegung, die sich nach Ansicht der Kommission aus dem Wortlaut des Mediengesetzes ergebe, wonach der Medienrat beim Erlass der streitigen Entscheidungen über einen Wertungsspielraum verfügt habe. In diesem Fall habe der Medienrat beim Erlass dieser Entscheidungen seinen Wertungsspielraum in einer mit dem Unionsrecht unvereinbaren Weise ausgeübt.
112
Zweitens macht die Kommission geltend, dass sie nach ständiger Rechtsprechung ein Vertragsverletzungsverfahren nicht nur in Bezug auf eine Verwaltungspraxis, sondern auch in Einzelfällen einer fehlerhaften Anwendung des Unionsrechts einleiten könne.
113
Im Übrigen hindere der Umstand, dass eine Entscheidung auf nationaler Ebene gerichtlich angefochten worden sei, die Kommission nicht daran, im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens die Unvereinbarkeit einer solchen Entscheidung mit dem Unionsrecht geltend zu machen, insbesondere wenn, wie im vorliegenden Fall, die betreffenden nationalen Gerichte den Gerichtshof nicht um Vorabentscheidung ersucht hätten.
114
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
115
Was erstens den in den Rn. 107 und 108 des vorliegenden Urteils genannten Unzulässigkeitsgrund betrifft, so geht die Kommission zwar in einigen Teilen ihrer Klageschrift darauf ein, dass die streitigen Entscheidungen – insbesondere die Ablehnungsentscheidung – möglicherweise nicht im Einklang mit den ihnen zugrunde liegenden nationalen Vorschriften stünden; gleichwohl geht aus der Klageschrift klar hervor, dass die Kommission nur die Feststellung begehrt, dass die streitigen Entscheidungen bzw. diese Vorschriften mit mehreren Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation und mit Art. 11 der Charta unvereinbar sind.
116
Was zweitens den Unzulässigkeitsgrund betrifft, mit dem geltend gemacht wird, dass Einzelentscheidungen nicht Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage sein könnten, so ist zunächst festzustellen, dass die Art. 258 und 259 AEUV die vom Gerichtshof im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage vorzunehmende Kontrolle nicht auf von den Mitgliedstaaten erlassene Bestimmungen oder Rechtsakte mit allgemeiner Geltung beschränken. Daraus lässt sich ableiten, dass auch von ihnen erlassene Einzelentscheidungen und ‑maßnahmen Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage sein können, wenn die Kommission der Ansicht ist, dass sie unter Verstoß gegen das Unionsrecht erlassen wurden.
117
Zudem hat der Gerichtshof entschieden, dass in Anbetracht ihrer Rolle als Hüterin der Verträge allein die Kommission für die Entscheidung zuständig ist, ob es angebracht ist, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, und wegen welcher dem betroffenen Mitgliedstaat zuzurechnenden Handlung oder Unterlassung dieses Verfahren zu eröffnen ist. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof klargestellt, dass die Kommission von ihm u. a. die Feststellung einer Vertragsverletzung verlangen kann, die darin besteht, dass in einem bestimmten Fall das mit einer Richtlinie bezweckte Ergebnis nicht erreicht wurde (Urteil vom 10. April 2003, Kommission/Deutschland, C‑20/01 und C‑28/01, EU:C:2003:220, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
118
Insoweit ergibt sich u. a. aus Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, zu gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen durch die zuständigen Behörden auf objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruht. Nach dieser Bestimmung gilt diese Verpflichtung sowohl für die Erteilung von Allgemeingenehmigungen als auch für die Erteilung individueller Nutzungsrechte für Funkfrequenzen.
119
Dementsprechend hat der Gerichtshof – unbeschadet der Verpflichtung der Kommission, der ihr obliegenden Beweislast zu genügen – bereits anerkannt, dass eine Vertragsverletzungsklage eine Einzelmaßnahme oder ‑entscheidung zum Gegenstand haben kann.
120
Im Übrigen hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zur Möglichkeit, eine Vertragsverletzungsklage in Bezug auf eine Verwaltungspraxis zu erheben, lediglich die Voraussetzungen genannt, die eine solche Praxis erfüllen muss, um Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage sein zu können, ohne darauf einzugehen, ob sich eine solche Klage gegen eine Einzelmaßnahme oder ‑entscheidung richten kann.
121
Schließlich lässt sich weder aus den Art. 258 und 259 AEUV noch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ableiten, dass der Umstand, dass nationale Rechtsbehelfe gegen eine Einzelentscheidung durch rechtskräftige nationale Gerichtsentscheidungen zurückgewiesen wurden, der Möglichkeit entgegenstünde, dass eine solche Einzelentscheidung Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage sein kann.
122
Nach alledem sind die Unzulässigkeitsgründe, die Ungarn in Bezug auf die gegen die streitigen Entscheidungen erhobenen Rügen geltend macht, zurückzuweisen.
2.
Zur Zulässigkeit der Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
123
In ihrem ersten Klageantrag spricht die Kommission von einem Verstoß Ungarns gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit.
124
Sie erwähnt diesen Grundsatz aber weder bei der Darlegung der Rügen, auf die die vorliegende Klage gestützt wird, noch in den Ausführungen zur Stützung dieser Rügen.
125
Folglich ist die Klage unzulässig, soweit sie auf die Feststellung gerichtet ist, dass Ungarn gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen habe.
C. Zur Begründetheit
126
Die Kommission stützt ihre Klage auf vier Gruppen von Rügen.
127
Mit der ersten Gruppe von Rügen, die § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und die Ablehnungsentscheidung betrifft, wird ein Verstoß gegen die Art. 5, 7 und 10 der Genehmigungsrichtlinie, gegen Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie, gegen Art. 9 der Rahmenrichtlinie sowie gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Nichtdiskriminierung und der guten Verwaltung geltend gemacht. Mit der zweiten Gruppe, die die streitige Ausschreibung und die Entscheidung über die Ungültigerklärung betrifft, wird ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 2 und 3 der Genehmigungsrichtlinie, gegen die Art. 8 und 9 der Rahmenrichtlinie und gegen Art. 45 der Richtlinie 2018/1972 beanstandet. Mit der dritten Gruppe, die sich auf § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes bezieht, wird ein Verstoß gegen Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 sowie gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung geltend gemacht. Die vierte Gruppe von Rügen betrifft einen Verstoß gegen Art. 11 der Charta.
1.
Zu den Rügen in Bezug auf § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und die Ablehnungsentscheidung
128
Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, Ungarn habe gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 5, 7 und 10 der Genehmigungsrichtlinie, aus Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie, aus Art. 9 der Rahmenrichtlinie sowie aus den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung verstoßen. Diese Verstöße ergäben sich erstens daraus, dass der Medienrat die Ablehnungsentscheidung erlassen habe, zweitens aus dem Erlass von § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes, der die Verlängerung von Frequenznutzungsrechten für den FM-Rundfunk automatisch ausschließe, wenn der Inhaber wiederholt gegen seine Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten verstoßen habe, und zwar auch dann, wenn die begangenen Verstöße geringfügig, rein formal und bereits mit Geldbußen geahndet worden seien, die anschließend zur vollständigen Einhaltung der Vorschriften geführt hätten, und drittens daraus, dass Klubrádió dadurch in diskriminierender und unverhältnismäßiger Weise daran gehindert werde, seine Tätigkeit im Rundfunkbereich fortzusetzen.
129
Des Weiteren wirft die Kommission Ungarn vor, dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie und dem Grundsatz der guten Verwaltung verstoßen zu haben, dass es nicht innerhalb der in dieser Bestimmung vorgesehenen Frist von sechs Wochen über den Antrag von Klubrádió auf Verlängerung seiner Frequenznutzungsrechte entschieden habe.
a)
Zur Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
1) Vorbringen der Parteien
130
Die Kommission macht geltend, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes oder zumindest die Art und Weise, in der der Medienrat diese Bestimmung gegenüber Klubrádió angewandt habe, gegen die Art. 5, 7 und 10 der Genehmigungsrichtlinie, gegen Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie und gegen Art. 9 der Rahmenrichtlinie, insbesondere gegen den in diesen Artikeln genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, verstoße.
131
Als Erstes trägt die Kommission vor, die Ablehnungsentscheidung verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil die Ablehnung der Verlängerung des Rechts von Klubrádió zur Erbringung von Mediendiensten allein darauf beruhe, dass dieser Radiosender während der siebenjährigen Laufzeit seines Rundfunkvertrags zweimal gegen seine Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten verstoßen habe.
132
Die Kommission ist der Auffassung, die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten komme einer Sanktion gleich. Sie stützt sich insoweit auf die Schwere der Folgen, die sich nach ungarischem Recht aus einer solchen Ablehnung für einen Mediendiensteanbieter ergäben, nämlich dass es ihm zum einen unmöglich sei, seine Inhalte weiterhin über eine Funkfrequenz anzubieten, es sei denn, er setze sich bei einer neuen Ausschreibung durch, und dass er zum anderen, wenn diese Ausschreibung erfolglos bleibe, keinen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen könne, um diese Inhalte bis zum Abschluss einer weiteren neuen Ausschreibung weiterhin über die betreffende Funkfrequenz anzubieten.
133
In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der zum einen bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Sanktion die Art und die Schwere des Verstoßes, der mit dieser Sanktion geahndet werden solle, zu berücksichtigen seien und es zum anderen möglich sein müsse, die Sanktion hinreichend an die Schwere des Verstoßes anzupassen.
134
Darüber hinaus ist die Kommission der Auffassung, dass die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten mit dem Entzug oder der Aussetzung dieses Rechts vergleichbar sei. Ein solcher Entzug bzw. eine solche Aussetzung stelle eine der schärfsten Sanktionen dar, die nach Art. 10 Abs. 5 der Genehmigungsrichtlinie nur unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und im Fall schwerer oder wiederholter Nichterfüllung u. a. der an die Frequenznutzungsrechte geknüpften Bedingungen verhängt werden dürften.
135
In diesem Zusammenhang betont die Kommission, dass die Weigerung, das Recht von Klubrádió zur Erbringung von Mediendiensten zu verlängern, keine Rechtsfolge sei, die in angemessenem Verhältnis zur Schwere der von diesem Radiosender begangenen Verstöße stehe.
136
Erstens sei nämlich nach § 22 Abs. 8 des Mediengesetzes zum Zeitpunkt der Begehung der in Rede stehenden Verstöße keine Frist für die Einhaltung der Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten festgelegt gewesen. Zweitens sei Klubrádió dieser Verpflichtung in den beiden von den Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 erfassten Fällen noch während des Sanktionsverfahrens nachgekommen. Drittens habe der Medienrat anhand der Daten, die Klubrádió vorgelegt habe, um dieser Verpflichtung nachzukommen, nicht festgestellt, dass die von diesem Radiosender ausgestrahlten Sendungen nicht den ihm obliegenden Verpflichtungen in Bezug auf Sendequoten entsprächen. Viertens habe der Medienrat die beiden in diesen Entscheidungen festgestellten Verstöße mit Geldbußen in Höhe von 30000 HUF (etwa 75 Euro) bzw. 36000 HUF (etwa 90 Euro) geahndet, während sich nach § 187 Abs. 1 des Mediengesetzes die für einen wiederholten Verstoß vorgesehene Höchstgeldbuße auf 2000000 HUF (5420 Euro) belaufe, was zeige, dass diese Verstöße geringfügig gewesen seien. Fünftens habe Klubrádió die verhängten Geldbußen gezahlt, und die Sanktion habe ihren Zweck erfüllt, da der Medienrat nach diesen Entscheidungen keine weiteren Verstöße durch Klubrádió mehr festgestellt habe.
137
Als Zweites macht die Kommission geltend, wenn § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes dahin auszulegen sein sollte, dass er die Verlängerung des Rechts, Mediendienste zu erbringen, automatisch in allen Fällen ausschließe, in denen der betreffende Anbieter einen wiederholten Verstoß begangen habe, und zwar auch dann, wenn er bei der Erfüllung seiner Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten wiederholt säumig gewesen sei, dann verstieße diese Bestimmung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
138
Eine solche Auslegung dieser Bestimmung ließe dem Medienrat nämlich keinen Spielraum, um zu beurteilen, ob der betreffende Verstoß unbedeutend oder nicht hinreichend schwer sei und ob Entscheidungen über die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar seien, und hätte somit zur Folge, dass der Medienrat gezwungen wäre, mit diesem Grundsatz unvereinbare Entscheidungen zu erlassen.
139
Sollte § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes in Verbindung mit § 185 Abs. 2 dieses Gesetzes hingegen dahin auszulegen sein, dass der Medienrat beim Erlass von Entscheidungen über die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten in Anbetracht der in Rn. 136 des vorliegenden Urteils genannten Gesichtspunkte über einen Wertungsspielraum verfüge, dann hätte der Medienrat seinen Wertungsspielraum beim Erlass der Ablehnungsentscheidung in einer mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbaren Weise ausgeübt. In diesem Fall verstieße allein diese Entscheidung gegen diesen Grundsatz.
140
Ungarn hält dem als Erstes entgegen, dass die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten nicht darauf abziele, das Verhalten eines Anbieters, der die Verlängerung dieses Rechts beantragt habe, zu ahnden, sondern Folge des Umstands sei, dass dieser Anbieter eine im Voraus festgelegte Voraussetzung für den Anspruch auf eine solche Verlängerung nicht erfüllt habe. Eine solche Ablehnung könne insbesondere nicht mit der in Art. 10 Abs. 5 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehenen Sanktion des Entzugs gleichgesetzt werden, da diese Sanktion den betreffenden Rundfunkvertrag vor Ende seiner Laufzeit beenden würde. Die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten habe ihrerseits nur für einen Zeitraum nach dem Ablauf dieses Vertrags Wirkung.
141
Daher seien weder die sich aus Art. 10 Abs. 5 der Genehmigungsrichtlinie ergebenden Anforderungen noch die Rechtsprechung zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Bereich der Sanktionen im vorliegenden Fall einschlägig.
142
Als Zweites macht Ungarn zum Vorwurf des Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes geltend, dass das Unionsrecht einer nationalen Regelung nicht entgegenstehe, die Voraussetzungen für den Ausschluss der Möglichkeit der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten festlege, ohne dass ein Ermessen ausgeübt werden könne, da objektive, im Voraus in einem Gesetz festgelegte Bedingungen die Möglichkeit einer willkürlichen und diskriminierenden Rechtsanwendung ausschlössen.
143
Die im Mediengesetz festgelegten Kriterien für die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten seien objektiv, transparent, nicht diskriminierend und verhältnismäßig, da eine solche Verlängerung nur im Fall schwerwiegender oder wiederholter Verstöße ausgeschlossen sei, die durch bestandskräftige Entscheidungen festgestellt worden seien.
144
Die Verhältnismäßigkeit werde dadurch gewährleistet, dass geringfügige Verstöße, wie sich aus § 187 Abs. 5 des Mediengesetzes ergebe, keine wiederholten Verstöße darstellen könnten. Ebenso gewährleiste die gesetzliche Definition der kumulativen Voraussetzungen, unter denen ein Verstoß als „wiederholter Verstoß“ eingestuft werden könne, mittels des Grundsatzes der Progressivität, dass die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten nur bei besonders schwerwiegenden und offensichtlichen Verstößen erfolgen könne.
145
Im Übrigen werde die Schwere des betreffenden Verstoßes im Rahmen des Verfahrens zur Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten nicht beurteilt, da es sich bei diesem Verfahren nicht um ein Sanktionsverfahren handele. Die Schwere eines bestimmten Verstoßes werde im letztgenannten Verfahren vom Medienrat beurteilt, der dann u. a. feststellen müsse, ob es sich um einen schwerwiegenden oder wiederholten Verstoß handele, was ihn verpflichte, insbesondere zu prüfen, ob der Verstoß geringfügig sei.
146
Würde dem Medienrat ein Wertungsspielraum eingeräumt, müsste er, wenn er über die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten entscheide, die durch eine bestandskräftige Entscheidung getroffene Feststellung, dass die Verstöße schwerwiegend oder wiederholt seien, überprüfen, was gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, der Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung verstieße.
147
Als Drittes weist Ungarn zu der Frage, ob die Ablehnungsentscheidung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, darauf hin, dass die Weigerung, das Recht von Klubrádió zur Erbringung von Mediendiensten zu verlängern, nicht auf der Anwendung unverhältnismäßiger Bestimmungen des ungarischen Rechts oder auf einer willkürlichen Entscheidung des Medienrats beruhe, sondern allein darauf, dass dieser in bestandskräftigen Entscheidungen eine Reihe von wiederholten Verstößen von Klubrádió festgestellt habe.
148
Insoweit tritt Ungarn dem Vorbringen der Kommission entgegen, dass die in den Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 festgestellten Verstöße geringfügig seien.
149
Erstens belege nämlich der Umstand, dass die verhängten Geldbußen gering seien, nicht, dass es sich um geringfügige Verstöße handele. Zum einen lasse die Höhe dieser Geldbußen keine Rückschlüsse auf die Schwere der betreffenden Verstöße zu, zumal keine Vergleichsdaten vorlägen. Zum anderen habe der Medienrat bei der Festsetzung dieser Höhe die finanzielle Situation von Klubrádió berücksichtigt, um keine Sanktion zu verhängen, die den Betrieb dieses Radiosenders unmöglich machen oder erschweren würde, was nicht nur mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Progressivität im Einklang stehe, sondern auch mit dem beim Erlass der Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 geltenden Verfahrensrecht.
150
Zweitens sei die Behauptung der Kommission falsch, dass nach § 22 Abs. 8 des Mediengesetzes zum Zeitpunkt der Begehung der in Rede stehenden Verstöße keine Frist für die Erfüllung der Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten festgelegt gewesen sei. Der nationale Gesetzgeber habe diese Bestimmung nämlich mit Wirkung vom 3. August 2011 geändert, indem er vorgesehen habe, dass „[d]ie Anbieter von Mediendiensten … verpflichtet [sind], dem Medienrat monatlich Daten zur Verfügung zu stellen, anhand derer die Einhaltung der Sendequoten überprüft werden kann“. Der Umstand, dass Klubrádió im Rahmen der Verfahren, in denen die Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 ergangen seien, in Bezug auf das angebliche Fehlen einer Frist für die Erfüllung dieser Verpflichtung nichts geäußert oder eingewandt habe und gegen diese Entscheidungen keine Klage erhoben habe, zeige, dass dieser Radiosender die ihm obliegenden Verpflichtungen in Bezug auf die Übermittlung von Daten über die Sendequoten sowie die diesbezügliche Entscheidungspraxis des Medienrats gekannt habe.
151
Drittens sei die Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten bedeutsam genug, um den Schluss zu rechtfertigen, dass die von Klubrádió begangenen Verstöße nicht geringfügig seien. Insoweit sei zu bedenken, dass die Nichtübermittlung oder verspätete Übermittlung dieser Daten den Medienrat daran hindere, die Einhaltung der Verpflichtungen des betreffenden Anbieters in Bezug auf Sendequoten zu kontrollieren, so dass dieser Anbieter der Feststellung eines etwaigen anderen Verstoßes leichter entgehen könne.
152
Viertens ändere der Umstand, dass Klubrádió im Rahmen der Verfahren, die zum Erlass der Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 geführt hätten, seiner Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten nachgekommen sei, ebenso wenig wie der Umstand, dass dieser Radiosender anschließend die verhängten Geldbußen gezahlt habe, nichts daran, dass er gegen diese Verpflichtung verstoßen habe.
153
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
2) Würdigung durch den Gerichtshof
i) Zur Anwendbarkeit von Art. 10 der Genehmigungsrichtlinie
154
Mit ihrer Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit macht die Kommission geltend, dass die Ablehnungsentscheidung und gegebenenfalls § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar seien, wie er nicht nur in den Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, in Art. 9 der Rahmenrichtlinie und in Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie zum Ausdruck komme, sondern auch in Art. 10 der Genehmigungsrichtlinie.
155
Wie in den Rn. 74 und 75 des vorliegenden Urteils ausgeführt, legen die Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, Art. 9 der Rahmenrichtlinie und Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie die Regeln für die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen fest.
156
Art. 10 der Genehmigungsrichtlinie enthält seinerseits Regeln betreffend die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Erfüllung der an die Nutzungsrechte für Funkfrequenzen geknüpften Bedingungen zu beobachten und zu überwachen, und bestimmt insbesondere die Maßnahmen, die sie ergreifen können, um die Erfüllung dieser Bedingungen zu gewährleisten.
157
Aus der Analyse, die bei der Prüfung der Anwendbarkeit des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation auf die streitigen nationalen Maßnahmen vorgenommen wurde, und insbesondere aus Rn. 76 des vorliegenden Urteils ergibt sich jedoch, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und die Ablehnungsentscheidung die Durchführung der Bestimmungen dieses Rahmens über die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen darstellen.
158
Folglich ist die Unionsrechtskonformität der Ablehnungsentscheidung und von § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes allein anhand des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen, wie er in den Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, in Art. 9 der Rahmenrichtlinie und in Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie zum Ausdruck kommt.
ii) Zur Tragweite von § 48 Abs. 7 Buchst. a des Mediengesetzes
159
Wie sich aus den Rn. 137 bis 139 des vorliegenden Urteils ergibt, stützt sich die Rüge, dass Ungarn gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe, auf eine Argumentation der Kommission, die auf zwei alternativen Annahmen beruht. Die erste Annahme geht dahin, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes dem Medienrat beim Erlass von Entscheidungen über Anträge auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten einen Spielraum für die Beurteilung der Frage einräume, ob die vom betreffenden Anbieter begangenen Verstöße schwerwiegend oder wiederholt seien, so dass nur die Ablehnungsentscheidung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar sei, da der Medienrat in Anbetracht der in Rn. 136 des vorliegenden Urteils genannten Gesichtspunkte gegen diesen Grundsatz verstoßen habe, als er seinen Wertungsspielraum ausgeübt habe. Die zweite Annahme geht dahin, dass diese Bestimmung dem Medienrat keinen solchen Wertungsspielraum einräume, so dass diese Bestimmung selbst gegen diesen Grundsatz verstoße, da sie zum Erlass von Entscheidungen führe, die ihm zuwiderliefen.
160
Daher ist zunächst anhand der Angaben in den dem Gerichtshof vorgelegten Akten zu ermitteln, welche Tragweite § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes im ungarischen Recht zukommt.
161
Diese Bestimmung sieht vor, dass das Recht zur Erbringung von Mediendiensten u. a. dann nicht verlängert werden kann, wenn der betreffende Anbieter durch eine bestandskräftige Entscheidung des Medienrats für schuldig befunden worden ist, wiederholt oder schwerwiegend gegen den betreffenden Vertrag oder gegen die Bestimmungen des Gesetzes über die Pressefreiheit oder des Mediengesetzes verstoßen zu haben.
162
Nach § 187 Abs. 5 des Mediengesetzes gilt ein Verstoß als wiederholt, wenn der Zuwiderhandelnde innerhalb von 365 Tagen das gleiche rechtswidrige Verhalten wiederholt, das derselben Rechtsgrundlage, derselben Rechtsvorschrift und demselben Bereich zuzuordnen ist wie das durch eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellte, wobei geringfügige Verstöße ausgenommen sind.
163
Aus den Erläuterungen Ungarns im schriftlichen Verfahren geht hervor, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes dahin ausgelegt wird, dass der Medienrat beim Erlass von Entscheidungen über Anträge auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten – wie etwa beim Erlass der Ablehnungsentscheidung – über keinen Spielraum verfügt, um zu beurteilen, wie schwerwiegend die vom betreffenden Anbieter begangenen Verstöße sind und ob es sich um wiederholte Verstöße handelt. Der Medienrat beschränkt sich auf die Prüfung, ob er während der Geltungsdauer des Rechts, dessen Verlängerung beantragt wird, gegenüber diesem Anbieter eine bestandskräftige Entscheidung erlassen hat, mit der ein schwerwiegender oder wiederholter Verstoß festgestellt wurde. Ist dies der Fall, muss er nach dieser Bestimmung die Verlängerung des Rechts ablehnen. Weiter geht aus den genannten Erläuterungen hervor, dass der Medienrat dann, wenn er Entscheidungen über Sanktionsverfahren wie die Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 erlässt, beurteilt, ob die vom betreffenden Anbieter begangenen Verstöße schwerwiegend oder wiederholt sind, und gegebenenfalls eine entsprechende Feststellung trifft.
164
Die von den Parteien vorgelegten Unterlagen bestätigen, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes in dem in der vorstehenden Randnummer dargelegten Sinne ausgelegt und angewandt wird.
165
So führt der Medienrat in der Ablehnungsentscheidung lediglich die bestandskräftigen Entscheidungen an, die im Rahmen der gegen Klubrádió eingeleiteten Sanktionsverfahren erlassen wurden, und weist darauf hin, dass er in der Entscheidung Nr. 1224/2017 festgestellt habe, dass dieser Radiosender gegen die Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten verstoßen habe und dass dieser Verstoß wiederholt worden sei.
166
Ferner geht aus der von Ungarn im Vorverfahren vorgelegten und der Klageschrift der Kommission beigefügten tabellarischen Übersicht über die Gründe für die vom Medienrat erlassenen Entscheidungen über die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten (im Folgenden: tabellarische Übersicht über die Ablehnungsgründe) hervor, dass die Beurteilung der Frage, ob die von den betreffenden Anbietern begangenen Verstöße schwerwiegend oder wiederholt sind, nicht in den Entscheidungen über die Ablehnung der Verlängerung dieses Rechts, sondern in den im Rahmen der Sanktionsverfahren erlassenen bestandskräftigen Entscheidungen erfolgt.
167
Schließlich bestätigt die der Erwiderung der Kommission beigefügte Entscheidung Nr. 265/18 (III.29) vom 27. März 2018, die im Rahmen eines gegen den Radiosender Kun-Média eingeleiteten Sanktionsverfahrens erlassen wurde, dass der Medienrat beim Erlass von Entscheidungen über Sanktionsverfahren sowohl die Schwere eines Verstoßes beurteilt als auch – wenn sich aus dieser Beurteilung ergibt, dass der Verstoß nicht geringfügig ist – die Frage, ob es sich um einen wiederholten Verstoß handelt oder nicht.
168
Da das Mediengesetz dem Medienrat folglich keinen Wertungsspielraum einräumt, ist zur Prüfung der Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu untersuchen, ob das Vorbringen der Kommission zutrifft, soweit es einen Verstoß gegen diesen Grundsatz nicht etwa durch den Medienrat, sondern durch § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes betrifft.
iii) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes
169
Wie sich aus Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie ergibt, sorgen die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Funkfrequenzen ein öffentliches Gut von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert sind, für die effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit den im Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation festgelegten Regulierungsaufgaben und im Hinblick auf die Verwirklichung der insbesondere in Art. 8 dieser Richtlinie vorgegebenen Ziele.
170
Nach Art. 4 Nr. 2 der Wettbewerbsrichtlinie, Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 und Art. 7 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie sowie Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie sind die Frequenznutzungsrechte nach objektiven, transparenten (bzw. nachvollziehbaren), nicht diskriminierenden (bzw. diskriminierungsfreien) und angemessenen (bzw. verhältnismäßigen) Kriterien zu vergeben (Urteil vom 26. Juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung). Diese Kriterien, die, wie in Rn. 75 des vorliegenden Urteils ausgeführt, bei der Verlängerung der fraglichen Rechte anwendbar sind, sind im Übrigen unter Berücksichtigung der in Art. 8 der Rahmenrichtlinie genannten Ziele anzuwenden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Juli 2017, Europa Way und Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, Rn. 72).
171
Aus den Rn. 161 bis 163 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes bewirkt, dass bestimmten Anbietern, nämlich denjenigen, gegenüber denen der Medienrat durch eine bestandskräftige Entscheidung einen schwerwiegenden oder wiederholten Verstoß gegen den betreffenden Rundfunkvertrag oder die Bestimmungen des Gesetzes über die Pressefreiheit oder des Mediengesetzes festgestellt hat, automatisch die Möglichkeit genommen wird, die Verlängerung ihres Rechts zur Erbringung von Mediendiensten zu erwirken, das, wie im Rahmen der Prüfung der Anwendbarkeit des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation auf die streitigen nationalen Maßnahmen festgestellt worden ist, auch die Nutzung einer Funkfrequenz betrifft.
172
Folglich ist davon auszugehen, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes zur Festlegung der Kriterien beiträgt, die im ungarischen Recht für die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen gelten, so dass diese Vorschrift die Erfordernisse erfüllen muss, die in den in Rn. 170 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen des Unionsrechts vorgesehen sind, insbesondere das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit solcher Kriterien.
173
Hierzu ist festzustellen, dass die Einhaltung der an die Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen geknüpften Bedingungen unerlässlich ist, um die effiziente Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen zu gewährleisten. Daher kann ein Grund für die Ablehnung der Verlängerung dieser Rechte, der daraus abgeleitet wird, dass die dem betreffenden Anbieter obliegenden Verpflichtungen während ihrer Geltungsdauer nicht eingehalten wurden, als ein Kriterium für die Auswahl der Nutzer der Funkfrequenzen angesehen werden, das mit dem in Art. 8 Abs. 2 Buchst. d der Rahmenrichtlinie genannten Ziel zusammenhängt, den Wettbewerb zu fördern, indem für eine effiziente Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen gesorgt wird.
174
Wie sich jedoch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, impliziert das in Rn. 170 des vorliegenden Urteils angeführte Erfordernis der Verhältnismäßigkeit, dass die Kriterien für die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen geeignet sein müssen, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen dürfen, was zum Erreichen dieses Ziels erforderlich ist (Urteil vom 26. Juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
175
Es trifft zwar zu, dass die Berücksichtigung vergangener Verstöße gegen den Vertrag oder gegen die für die Nutzung von Funkfrequenzen geltenden Vorschriften bei der Prüfung eines Antrags auf Verlängerung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen zum Ziel der effizienten Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen beitragen kann; allerdings hängt die Beeinträchtigung, die diese Verstöße in Bezug auf dieses Ziel bewirken können, von der Schwere der Verstöße ab. Um sicherzustellen, dass die Berücksichtigung solcher Verstöße nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, muss daher ein angemessenes Verhältnis zwischen der Schwere des zuvor begangenen Verstoßes und der Entscheidung über die Verlängerung der Nutzungsrechte bestehen.
176
Im vorliegenden Fall sieht § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes nicht etwa vor, dass das Vorliegen früherer Verstöße gegen den betreffenden Rundfunkvertrag, das Mediengesetz oder das Gesetz über die Pressefreiheit eines der Kriterien darstellt, die bei der Prüfung eines Antrags auf Verlängerung von Rechten zur Erbringung von Mediendiensten zu berücksichtigen sind, sondern bestimmt, dass eine solche Verlängerung für Betreiber, die wiederholt gegen diesen Vertrag oder diese Gesetze verstoßen haben, automatisch ausgeschlossen ist, so dass die Anwendung dieser Bestimmung, wie die Kommission ausgeführt hat, zur Folge hat, dass diese Anbieter daran gehindert werden, ihre Inhalte weiterhin über eine Funkfrequenz auszustrahlen.
177
Daher kann die Ablehnung der Verlängerung des Rechts eines Anbieters, der einen wiederholten Verstoß begangen hat, Mediendienste zu erbringen, nur dann verhältnismäßig sein, wenn geprüft wird, ob eine solche Ablehnung angesichts der Schwere dieses Verstoßes erforderlich ist, um die Verwirklichung des Ziels der effizienten Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen zu gewährleisten.
178
Eine solche Prüfung muss demnach von Fall zu Fall erfolgen, wobei insbesondere die Art des wiederholten Verstoßes des betreffenden Anbieters und die besonderen Umstände des konkreten Falles zu berücksichtigen sind, die bei der Prüfung eines Antrags auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten von Bedeutung sind, um festzustellen, wie schwer der Verstoß wiegt und welche Folgen er nach sich zieht, was den Zugang des betreffenden Anbieters zu Funkfrequenzen zum Zweck der Verbreitung von Inhalten anbelangt.
179
Zu ergänzen ist, dass sich, wie sich aus der vorstehenden Randnummer ergibt, die Überprüfung, die der Medienrat bei der Prüfung von Anträgen auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten vorzunehmen hat, von der Prüfung unterscheidet, die er im Rahmen von Sanktionsverfahren vorzunehmen hat, in denen er insbesondere – allein für die Zwecke solcher Verfahren – prüfen muss, ob die Schwere des betreffenden Verstoßes und die für dessen Ahndung zu verhängende Sanktion in einem angemessenen Verhältnis stehen.
180
Das Argument Ungarns, dass es gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, der Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung verstieße, wenn dem Medienrat bei der Prüfung von Anträgen auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten ein Wertungsspielraum eingeräumt würde, weil der Medienrat dann die in einer bestandskräftigen Entscheidung getroffene Feststellung schwerer oder wiederholter Verstöße überprüfen müsste, ist somit nicht stichhaltig.
181
Indem § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes den Medienrat verpflichtet, die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten automatisch und in allen Fällen abzulehnen, wenn der betreffende Anbieter einen wiederholten Verstoß begangen hat, ohne ihm einen Wertungsspielraum einzuräumen, um bei der Prüfung von Anträgen auf Verlängerung dieses Rechts zu prüfen, ob die Schwere des fraglichen Verstoßes und die Schwere der Folgen, die die Ablehnung dieser Verlängerung für den Zugang dieses Anbieters zu Funkfrequenzen nach sich zieht, in einem angemessenen Verhältnis stehen, verstößt diese Vorschrift daher gegen das sich aus Art. 4 Nr. 2 der Wettbewerbsrichtlinie, Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 und Art. 7 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie sowie Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie ergebende Erfordernis, dass die Verlängerung von Frequenznutzungsrechten auf verhältnismäßigen Kriterien beruhen muss.
182
Folglich ist, ohne dass das in Rn. 136 des vorliegenden Urteils dargelegte Vorbringen der Kommission geprüft zu werden braucht, festzustellen, dass die Ablehnungsentscheidung insofern, als sie gemäß § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und damit auf der Grundlage einer nationalen Regelung über die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen erlassen wurde, die nicht dem durch die in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen des Unionsrechts aufgestellten Erfordernis der Verhältnismäßigkeit entspricht, ebenfalls gegen dieses Erfordernis verstößt.
183
Daher ist die Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er in den Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, in Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie und in Art. 9 der Rahmenrichtlinie zum Ausdruck kommt, begründet.
b)
Zur Rüge eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot
1) Vorbringen der Parteien
184
Die Kommission macht geltend, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes oder zumindest die Art und Weise, in der der Medienrat diese Bestimmung gegenüber Klubrádió angewandt habe, gegen die Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, gegen Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie und gegen Art. 9 der Rahmenrichtlinie, insbesondere gegen das in diesen Artikeln genannte Diskriminierungsverbot, verstoße.
185
Die Kommission verweist auf die Angaben in der tabellarischen Übersicht über die Ablehnungsgründe, aus denen hervorgehe, dass der Medienrat mit Ausnahme des Falles von Klubrádió die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten nie allein mit der Begründung abgelehnt habe, dass der betreffende Anbieter seiner Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten nicht nachgekommen sei.
186
Außerdem macht die Kommission geltend, dass bestimmten Radiosendern, nämlich Inforádio, Rádió Smile und Kun-Média, die Verlängerung ihres Rechts zur Erbringung von Mediendiensten gewährt worden sei, obwohl sie Verstöße begangen hätten, die mit den von Klubrádió begangenen vergleichbar seien oder sogar schwerer wögen.
187
Ungarn macht geltend, dass die ungarischen Rechtsvorschriften Transparenz, Objektivität und Nichtdiskriminierung gewährleisteten, indem objektive Kriterien festgelegt würden, die für alle Mediendiensteanbieter gälten, wenn sie die Verlängerung ihres Rechts zur Erbringung von Mediendiensten erreichen wollten.
188
In diesem Zusammenhang bestreitet Ungarn insbesondere die Behauptung der Kommission, dass der Medienrat mit Ausnahme des Falles von Klubrádió die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten nie allein deshalb abgelehnt habe, weil der betreffende Anbieter der Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten nicht nachgekommen sei. Aus der tabellarischen Übersicht über die Ablehnungsgründe gehe nämlich hervor, dass der Medienrat das Recht von Fehérvár Médiacentrum Kft. zur Erbringung von Mediendiensten nicht verlängert habe, weil er zuvor in einer bestandskräftigen Entscheidung festgestellt habe, dass dieser Anbieter wiederholt gegen diese Verpflichtung verstoßen habe.
189
Zu den Entscheidungen betreffend Inforádió, Rádió Smile und Kun-Média trägt Ungarn vor, dass diesen Entscheidungen andere Sachverhalte zugrunde gelegen hätten als im Fall von Klubrádió und dass die Verfahren, die zum Erlass dieser Entscheidungen geführt hätten, in einem anderen rechtlichen Kontext durchgeführt worden seien, so dass sie nicht mit dem Verfahren vergleichbar seien, das im Rahmen der Verlängerung des Rechts von Klubrádió zur Erbringung von Mediendiensten durchgeführt worden sei. Da die Kommission im Übrigen nicht angegeben habe, ob sie sämtliche Entscheidungen, die zum Nachweis einer Diskriminierung berücksichtigt werden könnten, geprüft habe oder ob nur die von ihr angeführten Entscheidungen zu diesem Zweck berücksichtigt werden könnten, stellten die Entscheidungen in Bezug auf Inforádió, Rádió Smile und Kun-Média nur Beispiele dar. Außerdem sei der Gerichtshof in Anbetracht dessen, dass die Kommission ihrer Klageschrift nur eine dieser Entscheidungen, nämlich die in Bezug auf Kun-Média, beigefügt habe, nicht in der Lage, zu prüfen, ob die in Rede stehenden Sachverhalte vergleichbar seien. Somit habe die Kommission jedenfalls nicht nachgewiesen, dass die Entscheidungspraxis des Medienrats tatsächlich diskriminierend sei.
190
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
2) Würdigung durch den Gerichtshof
191
Nach Art. 4 Nr. 2 der Wettbewerbsrichtlinie, Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 und Art. 7 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie sowie Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie müssen die Kriterien für die Erteilung von Frequenznutzungsrechten mit dem Diskriminierungsverbot im Einklang stehen.
192
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung, von dem das Diskriminierungsverbot eine besondere Ausprägung darstellt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Das für die Feststellung einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes geltende Erfordernis der Vergleichbarkeit der Sachverhalte ist anhand aller die betreffenden Sachverhalte kennzeichnenden Merkmale zu beurteilen, insbesondere im Hinblick auf den Gegenstand und das Ziel des Rechtsakts, mit dem die Unterscheidung vorgenommen wird; dabei sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, in den der Rechtsakt fällt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Juli 2017, Europa Way und Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
193
Im vorliegenden Fall geht aus der tabellarischen Übersicht über die Ablehnungsgründe hervor, dass der Medienrat mit der Entscheidung Nr. 1203/2019 (X.8) die Verlängerung des Rechts von Médiacentrum zur Erbringung von Mediendiensten allein mit der Begründung abgelehnt hat, dass er in seiner Entscheidung Nr. 1115/2016 festgestellt habe, dass dieser Anbieter zwischen dem 23. und dem 31. Mai 2016 der Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten nicht nachgekommen sei und dass es sich um einen wiederholten Verstoß handele.
194
Im Übrigen sind die in Bezug auf die Radiosender Inforádio, Radio Smile und Kun-Média erlassenen Entscheidungen in einem anderen rechtlichen und tatsächlichen Kontext ergangen als dem, der dem Erlass der Ablehnungsentscheidung zugrunde lag.
195
Wie der Generalanwalt in Nr. 65 seiner Schlussanträge festgestellt hat, lassen die von der Kommission vorgelegten Beweise daher nicht den Schluss zu, dass Klubrádió durch die Ablehnungsentscheidung diskriminiert wurde.
196
Demnach ist die Rüge eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot, wie es in den Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, in Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie und in Art. 9 der Rahmenrichtlinie zum Ausdruck kommt, zurückzuweisen.
c)
Zur Rüge des nicht rechtzeitigen Erlasses der Ablehnungsentscheidung
1) Vorbringen der Parteien
197
Die Kommission weist darauf hin, dass das Verfahren, das zum Erlass der Ablehnungsentscheidung geführt habe, am 8. November 2019, dem Tag der Einreichung des Verlängerungsantrags von Klubrádió, begonnen und am 8. September 2020, dem Tag der Ablehnungsentscheidung, geendet habe, was eine Dauer von zehn Monaten ergebe.
198
Somit habe der Medienrat beim Erlass der Ablehnungsentscheidung gegen Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie verstoßen, der eine Frist von sechs Wochen für den Erlass von Entscheidungen über die Gewährung von Nutzungsrechten im Fall von Funkfrequenzen vorsehe, die im Rahmen des nationalen Frequenzbereichnutzungsplans für die Nutzung durch elektronische Kommunikationsdienste zugeteilt worden seien, es sei denn, diese Rechte würden im Wege wettbewerbsorientierter oder vergleichender Auswahlverfahren vergeben, was bei der Ablehnungsentscheidung nicht der Fall gewesen sei.
199
Im Übrigen habe der Medienrat auch gegen den Grundsatz der guten Verwaltung verstoßen, da die Einhaltung von Fristen Ausdruck dieses Grundsatzes sei.
200
Ungarn macht geltend, das Verfahren, das zum Erlass der Ablehnungsentscheidung geführt habe, sei kein Verfahren zur Zuteilung von Funkfrequenzen, sondern ein Verfahren zur Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten. Für die Verlängerung dieses Rechts lege keine Bestimmung des Unionsrechts eine Frist fest.
201
Ergänzend weist Ungarn darauf hin, dass § 48 Abs. 5 des Mediengesetzes genaue Fristen sowohl für den Antrag auf Verlängerung dieses Rechts als auch für den Erlass von Entscheidungen über einen solchen Antrag festlege. Mit diesen Fristen lasse sich nicht nur gewährleisten, dass solche Entscheidungen rechtzeitig getroffen würden, sondern auch, dass es keine Situation geben könne, in der der Medienrat dem Antrag vor Ablauf des betreffenden Rundfunkvertrags stattgebe und in der Folge festgestellt werde, dass der betreffende Mediendiensteanbieter einen Verstoß begangen habe, der eine solche Verlängerung ausschließe.
202
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
2) Würdigung durch den Gerichtshof
203
Da, wie sich aus den Rn. 74 bis 94 des vorliegenden Urteils ergibt, das Verfahren, das zum Erlass der Ablehnungsentscheidung geführt hat, die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen betrifft, ist festzustellen, dass dieses Verfahren den Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation unterliegt, darunter insbesondere die Bestimmung über die Fristen für den Erlass von Entscheidungen über die Erteilung dieser Rechte, nämlich Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie.
204
Nach dieser Bestimmung hätte die Ablehnungsentscheidung innerhalb von sechs Wochen nach Eingang des vollständigen Antrags von Klubrádió auf Verlängerung seines Rechts zur Erbringung von Mediendiensten erlassen werden müssen.
205
Da Klubrádió, wie in Rn. 31 des vorliegenden Urteils ausgeführt, diesen Antrag am 8. November 2019 gestellt hat und die Ablehnungsentscheidung vom 8. September 2020 datiert, ist festzustellen, dass diese Entscheidung zehn Monate nach der Antragstellung und damit lange nach Ablauf der in Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehenen Frist ergangen ist.
206
In Anbetracht der Tragweite von § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und der Art und Weise, in der diese Bestimmung in Ungarn angewandt wird, hatte der Medienrat beim Erlass der Ablehnungsentscheidung nur zu prüfen, ob er während der Laufzeit des Rundfunkvertrags von Klubrádió in Bezug auf diesen Radiosender eine bestandskräftige Entscheidung erlassen hatte, mit der die Begehung eines schwerwiegenden oder wiederholten Verstoßes festgestellt wurde. Unter diesen Umständen gibt es keine vernünftige Erklärung, die eine Verzögerung von etwa achteinhalb Monaten beim Erlass der Ablehnungsentscheidung rechtfertigen könnte.
207
Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, sind, wenn ein Mitgliedstaat Unionsrecht durchführt, die aus dem Grundsatz der guten Verwaltung als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts folgenden Anforderungen, insbesondere das Recht jeder Person darauf, dass ihre Angelegenheiten innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden, im Rahmen des von der zuständigen nationalen Behörde durchgeführten Verfahrens anzuwenden (Urteil vom 6. März 2025, Obshtina Veliko Tarnovo und Obshtina Belovo, C‑471/23 und C‑477/23, EU:C:2025:155, Rn. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung).
208
Folglich hat der Medienrat dadurch, dass er die Ablehnungsentscheidung lange nach Ablauf der Frist von sechs Wochen nach Eingang des vollständigen Antrags von Klubrádió auf Verlängerung seines Rechts zur Erbringung von Mediendiensten erlassen hat, gegen Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie und den Grundsatz der guten Verwaltung verstoßen.
d)
Ergebnis
209
Nach alledem ist den Rügen in Bezug auf § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und die Ablehnungsentscheidung teilweise stattzugeben und festzustellen, dass Ungarn gegen folgende Verpflichtungen verstoßen hat:
–
seine Verpflichtungen aus den Art. 5 und 7 der Genehmigungsrichtlinie, Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie, Art. 9 der Rahmenrichtlinie und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil erstens der Medienrat die Ablehnungsentscheidung erlassen hat, mit der er Klubrádió die Verlängerung seiner Frequenznutzungsrechte verweigert hat, weil zweitens § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes erlassen wurde, der die Verlängerung der Frequenznutzungsrechte für den FM-Rundfunk automatisch ausschließt, wenn der Inhaber wiederholt gegen seine Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten verstoßen hat, und zwar auch dann, wenn die Verstöße geringfügig und rein formal sind und bereits mit Geldbußen geahndet wurden, die anschließend zur vollständigen Einhaltung der Vorschriften geführt haben, und weil drittens Klubrádió dadurch in unverhältnismäßiger Weise daran gehindert wird, seine Tätigkeit im Rundfunkbereich fortzusetzen, sowie
–
seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie und dem Grundsatz der guten Verwaltung, weil die Ablehnungsentscheidung lange nach Ablauf der in dieser Bestimmung vorgesehenen Frist von sechs Wochen erlassen wurde.
2.
Zu den Rügen betreffend die streitige Ausschreibung und die Entscheidung über die Ungültigerklärung
210
Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, Ungarn habe dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und Art. 45 der Richtlinie 2018/1972 verstoßen, dass der Medienrat in der streitigen Ausschreibung und der Entscheidung über die Ungültigerklärung die Erteilung der Frequenznutzungsrechte an unverhältnismäßige Bedingungen geknüpft, die Kriterien für die Erteilung dieser Rechte nicht im Voraus festgelegt und keinen Wertungsspielraum vorgesehen habe, der es ermöglicht hätte, die Schwere und Erheblichkeit der etwaigen, potenziell zum Ausschluss der Bewerber führenden Fehler in den von ihnen eingereichten Unterlagen zu beurteilen, und die Geringfügigkeit der Fehler im Angebot von Klubrádió nicht berücksichtigt habe.
211
Außerdem wirft die Kommission Ungarn vor, dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 8 und 9 der Rahmenrichtlinie sowie aus dem Grundsatz der guten Verwaltung verstoßen zu haben, dass es kein Verfahren für die Zuteilung der Frequenz 92,9 MHz so rechtzeitig durchgeführt habe, dass vor Ablauf der Rechte von Klubrádió zur Nutzung dieser Funkfrequenz eine Entscheidung hätte ergehen können.
a)
Zu den Rügen, mit denen ein Verstoß gegen die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit geltend gemacht wird
1) Vorbringen der Parteien
212
Die Kommission macht geltend, die Entscheidung über die Ungültigerklärung, die sich auf drei Gründe stütze, verstoße gegen die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit, auf die in Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und Art. 45 der Richtlinie 2018/1972 Bezug genommen werde.
213
Zum ersten Ungültigkeitsgrund weist die Kommission darauf hin, dass die Bewerber nach der streitigen Ausschreibung verpflichtet gewesen seien, ihren Angeboten das entsprechende Formular beizufügen, das in Abschnitt III.2 den wöchentlichen Programmplan mit Angaben zur Dauer jeder Sendung sowie in Abschnitt III.3 für jede Sendung den Titel, eine kurze Beschreibung und die Angabe der Dauer habe enthalten müssen.
214
Aus der Entscheidung über die Ungültigerklärung gehe hervor, dass im wöchentlichen Programmplan in Abschnitt III.2 des von Klubrádió vorgelegten Formulars zum einen die Sendung „Reggeli Gyors“ angegeben worden sei, die jeden Wochentag zwischen 6.10 Uhr und 10.00 Uhr habe ausgestrahlt werden sollen, und zum anderen eine 55-minütige Sendung mit dem Titel „Reggeli Gyors ismetlés“, deren Ausstrahlung für das Wochenende vorgesehen gewesen sei. Für die letztgenannte Sendung, die in einer Auswahl relevanter und interessanter Ausschnitte aus den unter der Woche ausgestrahlten Sendungen „Reggeli Gyors“ bestehe, habe Klubrádió indessen den Abschnitt III.3 des Formulars nicht ausgefüllt.
215
In der Entscheidung über die Ungültigerklärung habe der Medienrat festgestellt, dass, wenn eine Sendung technisch bearbeitet oder gekürzt werde, die daraus resultierende Sendung eine neue „Sendung“ im Sinne der streitigen Ausschreibung darstelle und daher in Abschnitt III.3 des Formulars zu beschreiben sei. Aufgrund von Ziff. 1.11.10.3 der streitigen Ausschreibung, die die Möglichkeit ausschließe, die zu bewertenden Angebotselemente wie den Programmplan zu vervollständigen, habe der Medienrat keine Informationen zur Sendung „Reggeli Gyors ismetlés“ angefordert, um Abschnitt III.3 des von Klubrádio vorgelegten Formulars zu vervollständigen.
216
Da sich der in der streitigen Ausschreibung verwendete Begriff „Wiederholung“ auf die erneute Ausstrahlung von „aufgezeichnetem Tonmaterial“ beziehe, habe Klubrádió aber berechtigterweise annehmen können, dass die Sendung „Reggeli Gyors ismetlés“ insofern, als sie die erneute Ausstrahlung von Tonmaterial (nämlich ausgewählten Ausschnitten) einer bereits ausgestrahlten Sendung darstelle, unter diesen Begriff falle und es daher nicht erforderlich sei, diese Wiederholung in Abschnitt III.3 des Formulars zu beschreiben.
217
Selbst wenn die Sendung „Reggeli Gyors ismetlés“ nicht mit einer Wiederholung gleichzusetzen wäre, hätte der Medienrat im Übrigen Klubrádió auffordern können, die fehlende Beschreibung nachzureichen. Die nach Ansicht des Medienrats aus Ziff. 1.11.10.3 der streitigen Ausschreibung folgende Unmöglichkeit, die Angaben zum Programmplan zu vervollständigen, verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da sie die Bewerber daran hindere, selbst geringfügige und rein formale Ungenauigkeiten zu korrigieren oder die Zweifel des Medienrats auszuräumen.
218
In Bezug auf den zweiten Ungültigkeitsgrund gehe aus der Entscheidung über die Ungültigerklärung hervor, dass im wöchentlichen Programmplan in Abschnitt III.2 des von Klubrádió vorgelegten Formulars eine Sendung mit dem Titel „Kovátsműhely“ mit einer Dauer von 45 Minuten angegeben worden sei, während in Abschnitt III.3 dieses Formulars für diese Sendung eine Dauer von 50 Minuten angegeben worden sei. Der Medienrat habe festgestellt, dass diese Unstimmigkeit gemäß Ziff. 1.11.10.3 der streitigen Ausschreibung nicht behoben werden könne.
219
Die Kommission ist der Ansicht, bei diesen beiden unterschiedlichen Angaben hinsichtlich der Sendungsdauer handele sich um einen bloßen Verwaltungsfehler, dessen Berichtigung keinerlei Einfluss auf die inhaltlichen Aspekte der Bewerbung von Klubrádió gehabt hätte. Es verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, eine Bewerbung wegen eines solchen Fehlers für ungültig zu erklären, anstatt den Bewerber um Klarstellung zu bitten.
220
Der dritte Ungültigkeitsgrund, der den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió betreffe, beruhe auf der Feststellung des Medienrats, dass Klubrádió, dessen Eigenkapital in den Jahren vor Einreichung seiner Bewerbung negativ gewesen sei, seine Ausgaben nicht allein mit seinem Nettoumsatz habe decken können.
221
Ein Verstoß gegen die in Ziff. 1.8.2 der streitigen Ausschreibung vorgesehenen Voraussetzungen hinsichtlich der finanziellen Lebensfähigkeit des Bewerbers sei vom Medienrat wohlgemerkt nicht geltend gemacht worden, so dass unstreitig sei, dass Klubrádió diese Voraussetzungen erfüllt habe.
222
Die Entscheidung über die Ungültigerklärung sei auf Ziff. 1.11.9.2 Buchst. c der streitigen Ausschreibung gestützt, wonach die Bewerbung materiell ungültig sei, wenn das Angebot aufgrund seiner fehlenden Tragfähigkeit nicht geeignet sei, die im Mediengesetz oder in dieser Ausschreibung festgelegten Ziele zu erreichen. Nach Ansicht des Medienrats habe mit der Bewerbung von Klubrádió das in Ziff. 1.2 der Ausschreibung genannte Ziel nicht erreicht werden können, nämlich sicherzustellen, dass auf dem Medienmarkt ein Radiosender präsent sei, der in seiner Funktionsfähigkeit stabil und vorhersehbar sei.
223
Die Kommission ist der Auffassung, der Medienrat habe dadurch, dass er die Entscheidung über die Ungültigerklärung auf den in Rn. 220 des vorliegenden Urteils genannten Grund gestützt habe, erstens gegen das in Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 vorgesehene Transparenzgebot verstoßen, da er sich zur Bewertung des Inhalts der Bewerbungen auf Kriterien gestützt habe, die in der streitigen Ausschreibung nicht genannt worden seien. In den Zulassungsbedingungen für die Bewerbungen sei nämlich von keinem spezifischen Erfordernis der finanziellen Lebensfähigkeit die Rede, das sich auf die Eigenkapitalausstattung des betreffenden Unternehmens beziehe.
224
Zweitens sei die Ablehnung der Bewerbung von Klubrádió unverhältnismäßig, da sie auf hypothetischen Argumenten beruhe. Der Medienrat sei nämlich der Ansicht gewesen, dass die stabile Funktionsfähigkeit von Klubrádió nicht gewährleistet sei, weil nach den geltenden ungarischen Rechtsvorschriften eine Gesellschaft mit negativem Eigenkapital von Amts wegen aus dem Handelsregister gestrichen werden könne. Die Tatsache, dass Klubrádió in den fünf Jahren vor Einreichung seiner Bewerbung Verluste verzeichnet habe, bedeute aber für sich genommen nicht, dass diesem Bewerber für die Zukunft die finanzielle Lebensfähigkeit fehle, da er nicht gezwungen gewesen sei, seine Sendetätigkeit zu unterbrechen, und nicht aus dem Handelsregister gestrichen worden sei.
225
Außerdem habe der Medienrat die Maßnahmen, die Klubrádió zur Sanierung seiner Eigenmittel ergriffen habe, nicht berücksichtigt. Insoweit habe der Medienrat das System der Übernahme der Kosten von Klubrádió durch den Eigentümer dieses Radiosenders und durch Sponsoren mit der Begründung abgelehnt, dass Klubrádió in der Vergangenheit nicht in der Lage gewesen sei, seine Betriebskosten mit seinem eigenen Nettoumsatz zu decken.
226
Die Inanspruchnahme von Sponsoren oder externen Beteiligten („Crowdfunding“) sei jedoch ein legitimes Mittel zur Finanzierung von Medien. Folglich stehe die Entscheidung über die Ungültigerklärung nicht im Zusammenhang mit dem erklärten öffentlichen Ziel, sei kein geeignetes Mittel und gehe über das hinaus, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sei.
227
Nach alledem könne das Kriterium, wonach Klubrádió seine Betriebskosten allein mit seinem Nettoumsatz hätte decken müssen, nach Maßgabe des Unionsrechts nicht als objektive, transparente und verhältnismäßige Anforderung angesehen werden.
228
Ungarn hält dem als Erstes in Bezug auf die Ungültigkeitsgründe betreffend die Sendungen „Reggeli Gyors ismetlés“ und „Kovátsműhely“ entgegen, dass zur Gewährleistung eines fairen und diskriminierungsfreien Ausschreibungsverfahrens sowohl das Mediengesetz als auch die streitige Ausschreibung auf dem Grundsatz beruhten, dass das betreffende Angebot nur dann geändert, berichtigt oder vervollständigt werden könne, wenn es sich um behebbare oder unbedeutende Mängel handele oder wenn eine solche Korrektur nicht gegen das Erfordernis eines fairen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahrens verstoße. In diesem Zusammenhang verweist Ungarn auf die Bestimmungen des Mediengesetzes und die Regeln der streitigen Ausschreibung, in denen festgelegt sei, welche Mängel oder Auslassungen nach der Einreichung einer Bewerbung nicht mehr korrigiert werden könnten und zur Ungültigkeit des betreffenden Angebots führten; dazu gehörten auch die in Bezug auf die oben genannten Sendungen festgestellten Unregelmäßigkeiten.
229
Wenn ein zuvor verbindlich definierter, zur Ungültigkeit des betreffenden Angebots führender Mangel vorliege, verstieße es gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und der Rechtssicherheit sowie gegen das Erfordernis einer transparenten, objektiven und nicht diskriminierenden Bewertung, wenn dem Medienrat die Möglichkeit eingeräumt würde, je nach Art des Mangels und anhand seiner eigenen subjektiven Beurteilung zu entscheiden, ob die Rechtsfolgen der Ungültigkeit anzuwenden seien.
230
Im Übrigen sei das Vorbringen der Kommission unzutreffend, dass die Mängel in Bezug auf die Sendungen „Reggeli Gyors ismetlés“ und „Kovátsműhely“ von geringer Bedeutung sowie formaler und administrativer Natur gewesen seien.
231
Was nämlich zum einen die Sendung „Reggeli Gyors ismetlés“ betreffe, habe Klubrádió die in Ziff. 2.5.5.2 der streitigen Ausschreibung genannte Gültigkeitsvoraussetzung missachtet, die die Verpflichtung vorsehe, alle im wöchentlichen Programmplan enthaltenen Programme zu beschreiben. Diese Sendung sei nicht als Wiederholung der Sendung „Reggeli Gyors“ anzusehen, sondern als eine andere Sendung im Sinne der streitigen Ausschreibung, da zwischen den beiden Sendungen ein Unterschied von insgesamt 825 Minuten bestehe und im Fall einer bloßen Wiederholung die wiederholte Sendung vollständig mit der ursprünglichen Sendung identisch sein müsse. Ohne nähere Angaben zu einer Sendung, die nicht als „Wiederholung“ eingestuft werden könne, lasse das betreffende Angebot keine inhaltliche Bewertung zu, da es nicht die Möglichkeit biete, die Einhaltung der Verpflichtungen in Bezug auf Sendequoten zu überprüfen.
232
Was zum anderen die Sendung „Kovátsműhely“ anbelange, so stellten die unterschiedlichen Angaben hinsichtlich der Dauer in den Abschnitten III.2 und III.3 des von Klubrádió vorgelegten Formulars einen unüberwindbaren Widerspruch dar, der es unmöglich mache, den den wöchentlichen Programmplan enthaltenden Abschnitt III.2 und den die Beschreibung dieser Sendung betreffenden Abschnitt III.3 miteinander in Einklang zu bringen. Somit entspreche das Angebot von Klubrádió nicht der in Ziff. 2.5.5.6 der streitigen Ausschreibung genannten Gültigkeitsbedingung. Eine Korrektur der Programmdauer hätte zwangsläufig zu einer Änderung der im Angebot von Klubrádió enthaltenen wesentlichen Verpflichtungen und Erklärungen geführt, was der streitigen Ausschreibung zuwiderliefe.
233
Was als Zweites den Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió anbelangt, weist Ungarn erstens darauf hin, dass die formellen und materiellen Anforderungen an Angebote sowohl im Mediengesetz als auch in den jeweiligen Ausschreibungen, im vorliegenden Fall in den Ziff. 1.11.7 und 1.11.9.2 der streitigen Ausschreibung, festgelegt seien.
234
Die Prüfung der materiellen Gültigkeit eines Angebots erfordere eine komplexe Analyse des Inhalts dieses Angebots insgesamt, in deren Rahmen der Medienrat gemäß § 59 des Mediengesetzes insbesondere prüfen müsse, ob das Angebot die Verwirklichung des mit der betreffenden Ausschreibung verfolgten Ziels von öffentlichem Interesse – im vorliegenden Fall die Gewährleistung der Präsenz eines Radiosenders auf dem Medienmarkt, der hinsichtlich seiner Funktionsfähigkeit stabil und vorhersehbar sei – gewährleisten könne.
235
Die Darstellung der finanziellen und wirtschaftlichen Lage des Bewerbers und die Vorlage seines Finanz‑, Wirtschafts- und Zukunftsplans seien Anforderungen, die zu diesem Zweck in der streitigen Ausschreibung aufgestellt worden seien. Somit sei nicht ersichtlich, dass der Ungültigkeitsgrund, der sich auf den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió beziehe, und die Kriterien für dessen Prüfung nicht transparent wären.
236
Zweitens entbehre die Behauptung der Kommission, der Medienrat habe Beurteilungskriterien berücksichtigt, die in der streitigen Ausschreibung nicht enthalten gewesen seien, jeder Grundlage, da diese Ausschreibung, die insoweit wörtlich die Bestimmungen des Mediengesetzes wiedergebe, in den Ziff. 1.11.6, 1.11.9, 2.1.4 bis 2.1.6, 2.2, 2.5.4 bzw. 2.5.8 die Kriterien für die Prüfung der Angebote, die Regeln in Bezug auf deren materielle Ungültigkeit, die Eignungskriterien für die Angebote, die Bedingungen für die Prüfung ihrer formalen Ungültigkeit, die Anforderungen an den Geschäfts- und den Finanzplan sowie die Anforderungen an die Erklärungen der Bewerber enthalte.
237
Drittens mache die Kommission zu Unrecht geltend, dass die Beurteilungen, die der Medienrat in der Entscheidung über die Ungültigerklärung in Bezug auf die finanzielle Lage von Klubrádió vorgenommen habe, unverhältnismäßig seien.
238
Zunächst habe der Medienrat entgegen dem Vorbringen der Kommission das Angebot dieses Radiosenders nicht deshalb für ungültig erklärt, weil seine Eigenkapitalausstattung seit mehreren Jahren negativ gewesen sei, sondern weil diese negative Eigenkapitalausstattung zwangsläufig seine künftige Stabilität gefährdet habe. Die im Angebot enthaltenen Erklärungen zur Bereinigung dieser Situation seien im Übrigen uneinheitlich und widersprüchlich, und keine der eingegangenen Verpflichtungen sei eingehalten worden.
239
Ferner sei es nicht unverhältnismäßig, zu verlangen, dass ein Radiosender, der eine Genehmigung zur Erbringung von Mediendiensten erhalte, wirtschaftlich lebensfähig sei, da ein grundlegendes öffentliches Interesse daran bestehe, dass dieser Radiosender, der zehn Jahre lang kostenlos eine exklusive staatliche Frequenz nutze, hinsichtlich seiner Funktionsfähigkeit stabil und vorhersehbar sei.
240
Ein Radiosender, der nicht den elementarsten rechtlichen Anforderungen an Form und Geschäftsführung einer Gesellschaft genüge, erfülle nicht die Voraussetzungen der Stabilität und der Vorhersehbarkeit, die es ihm ermöglichten, die mit der streitigen Ausschreibung verfolgten Ziele zu erreichen, denn eine bereits lang anhaltende, nicht ordnungsgemäße Geschäftsführung habe offensichtliche Nachwirkungen im Hinblick auf die zukünftige Geschäftsführung dieses Radiosenders oder zumindest potenzielle Auswirkungen auf diese Geschäftsführung, auf die Fortführung der Tätigkeit des Radiosenders und auf dessen betriebliche Kontinuität („going concern“). So verhalte es sich auch bei Klubrádio, da seine eindeutig nicht ordnungsgemäße Eigenkapitalausstattung dazu führen könne, dass dieser Sender zwangsliquidiert und gegebenenfalls von Amts wegen aus dem Handelsregister gestrichen werde.
241
Zudem sei die Eigenkapitalausstattung keine Frage der subjektiven Beurteilung, sondern eine objektive Frage, zu der nachgewiesen werden könne, dass Klubrádió mehrere Jahre lang bewusst Gesetzesverstöße begangen habe, die nur ihm zuzurechnen seien, wie aus dem Prüfbericht zu seinem Jahresabschluss hervorgehe. Der Geschäftsplan, der Finanzplan und die Bilanz, die dieser Radiosender gemäß der streitigen Ausschreibung habe vorlegen müssen, belegten nicht, dass Klubrádió diese Situation innerhalb einer angemessenen Frist bereinigen werde.
242
Schließlich sei die Behauptung der Kommission, dass die Eigentümer von Klubrádió geeignete Maßnahmen ergriffen hätten, um die negative Eigenkapitalausstattung dieses Radiosenders zu beheben, nicht stichhaltig. Die von der natürlichen Person, die sich im Namen des Radiosenders geäußert habe, abgegebenen Erklärungen über die Eigenmittel, die Finanzierung und die Eintreibung von Forderungen seien nämlich widersprüchlich, hypothetisch und mit Bedingungen verbunden, so dass sie nicht den gesetzlichen Anforderungen und den Bewertungskriterien entsprächen, die in den Regeln der streitigen Ausschreibung festgelegt seien.
243
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
2) Würdigung durch den Gerichtshof
244
Nach Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie werden Nutzungsrechte für Funkfrequenzen nach offenen, objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren sowie im Einklang mit Art. 9 der Rahmenrichtlinie gewährt. Dieser Art. 9 sieht in Abs. 1, der, wie in Rn. 103 des vorliegenden Urteils ausgeführt, Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 entspricht, ebenfalls vor, dass diese Rechte auf der Grundlage objektiver, transparenter, nicht diskriminierender und angemessener Kriterien vergeben werden.
245
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die von den Mitgliedstaaten oder den öffentlichen Auftraggebern im Rahmen der Durchführung dieser Bestimmungen festgelegten Regeln nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der Ziele der Richtlinien, zu denen diese Bestimmungen gehören, erforderlich ist (vgl. entsprechend Urteil vom 26. September 2024, Luxone und Sofein, C‑403/23 und C‑404/23, EU:C:2024:805, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
246
Des Weiteren räumt der Grundsatz der Gleichbehandlung im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens den Bietern bei der Abfassung ihrer Angebote die gleichen Chancen ein, was voraussetzt, dass die Angebote aller Bieter den gleichen Bedingungen unterworfen sein müssen. Das damit einhergehende Transparenzgebot soll die Gefahr von Günstlingswirtschaft oder von willkürlichen Entscheidungen seitens der öffentlichen Stelle ausschließen. Dieses Gebot verlangt, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens in der Ausschreibung klar, genau und eindeutig formuliert sind, damit, erstens, alle durchschnittlich fachkundigen Bewerber bei Anwendung der üblichen Sorgfalt deren genaue Bedeutung verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und, zweitens, die zuständige Behörde imstande ist, tatsächlich zu überprüfen, ob die ihr unterbreiteten Angebote die für die Vergabe der betreffenden Rechte geltenden Kriterien erfüllen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. September 2024, Luxone und Sofein, C‑403/23 und C‑404/23, EU:C:2024:805, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
247
Schließlich gebieten die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung, die für Verfahren der Erteilung von Frequenznutzungsrechten gelten, dass die materiell- und die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen einer Teilnahme an solchen Verfahren, insbesondere die Pflichten der sich bewerbenden Unternehmen, im Voraus eindeutig festgelegt und öffentlich bekannt gegeben werden, damit diese Unternehmen genau erkennen können, welche Bedingungen sie in dem betreffenden Verfahren zu beachten haben, und damit sie die Gewissheit haben können, dass für alle Wettbewerber die gleichen Bedingungen gelten (vgl. entsprechend Urteil vom 26. September 2024, Luxone und Sofein, C‑403/23 und C‑404/23, EU:C:2024:805, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
248
Im Licht dieser Rechtsprechung ist zu prüfen, ob, wie die Kommission geltend macht, die drei Ungültigkeitsgründe, auf deren Grundlage die Bewerbung von Klubrádió abgelehnt wurde, gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Transparenz in dem von der Kommission genannten Sinne verstoßen, so dass sowohl die Entscheidung über die Ungültigerklärung als auch gegebenenfalls die Regeln der streitigen Ausschreibung, die als Grundlage für ihren Erlass gedient haben, ebenfalls gegen diese Grundsätze verstoßen.
i) Zu den Ungültigkeitsgründen betreffend die Sendungen „Reggeli Gyors ismetlés“ und „Kovátsműhely“
249
Wie sich aus dem Wortlaut von Ziff. 1.11.10.3 der streitigen Ausschreibung und der Entscheidung über die Ungültigerklärung ergibt, die der Klageschrift der Kommission als Anlagen beigefügt sind, sind hinsichtlich der zu bewertenden Angebotselemente keinerlei Korrekturen zulässig. Zu diesen Elementen gehört gemäß Ziff. 1.12.2.1 dieser Ausschreibung der Programmplan des Bewerbers, wie er in den Abschnitten III.2 und III.3 des von ihm vorgelegten Formulars beschrieben ist.
250
Soweit ein Bewerber in Bezug auf diese Elemente geringfügige Fehler begangen hat, deren Korrektur sich nicht auf die inhaltlichen Aspekte seiner Bewerbung auswirken würde und daher auch im Hinblick auf das Erfordernis einer fairen und nicht diskriminierenden Bewertung der Bewerber unschädlich wäre, erscheint es jedoch unverhältnismäßig, dass der Medienrat den betreffenden Bewerber nach den Regeln der streitigen Ausschreibung nicht auffordern kann, solche Fehler zu berichtigen.
251
Im vorliegenden Fall steht fest, dass die Abschnitte III.2 und III.3 des von Klubrádió vorgelegten Formulars hinsichtlich der Sendungen „Reggeli Gyors ismetlés“ und „Kovátsműhely“ zwei Unregelmäßigkeiten aufwiesen.
252
Was erstens die Sendung „Reggeli Gyors ismetlés“ betrifft, so ergab sich die festgestellte Unregelmäßigkeit daraus, dass Klubrádió im Glauben, dass es sich bei dieser Sendung um eine „Wiederholung“ der Sendung „Reggeli Gyors“ im Sinne der streitigen Ausschreibung handele, für die erstgenannte Sendung den Abschnitt III.3 des Formulars nicht ausgefüllt hatte, in dem u. a. ihre Beschreibung und ihre Dauer anzugeben waren. Der Medienrat stellte im Wesentlichen fest, dass die Sendung „Reggeli Gyors ismetlés“ nicht als „Wiederholung“ der Sendung „Reggeli Gyors“ im Sinne der streitigen Ausschreibung angesehen werden könne und daher in Abschnitt III.3 des Formulars hätte beschrieben werden müssen. Da die fehlende Beschreibung eines der in Ziff. 1.12.2.1 dieser Ausschreibung genannten zu bewertenden Elemente betreffe, könne sie gemäß den Vorgaben von Ziff. 1.11.10.3 der Ausschreibung nicht berichtigt oder nachgereicht werden. Daher führe diese Unregelmäßigkeit zur Ungültigkeit des Angebots von Klubrádió.
253
Es ist jedoch festzustellen, dass der Begriff „Wiederholung“, wie sich aus der Entscheidung über die Ungültigerklärung ergibt, gemäß den Regeln der streitigen Ausschreibung dahin gehend definiert ist, dass er ein „aufgezeichnetes, zuvor im Rahmen der Sendung ausgestrahltes Tonmaterial, das ohne besondere technische Intervention erneut ausgestrahlt werden kann“, bezeichnet, während der Begriff „Sendung“ definiert ist als „eine Abfolge von Tönen oder bewegten oder unbewegten Bildern mit oder ohne Ton, die unabhängig von ihrer Länge eine in sich geschlossene Einheit in einem von einem Mediendiensteanbieter erstellten Programm oder Katalog bildet“.
254
In Anbetracht dieser Definitionen und des Fehlens weiterer Auslegungsregeln zu diesen Begriffen in der streitigen Ausschreibung kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich die vom Medienrat befürwortete Auslegung des Begriffs „Wiederholung“, wonach eine Sendung als Wiederholung anzusehen ist, wenn sie in voller Länge ohne besondere technische Intervention erneut ausgestrahlt wird, klar, genau und eindeutig aus dieser Ausschreibung ergibt, so dass alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt diesen Begriff in diesem Sinne verstehen mussten.
255
Vielmehr konnte Klubrádió in Anbetracht dessen, dass dieser Begriff, wie die Kommission vorgetragen hat, nicht etwa auf die Ausstrahlung einer früheren „Sendung“, sondern auf die Ausstrahlung eines zuvor „im Rahmen der Sendung“ ausgestrahlten „aufgezeichneten Tonmaterials“ abstellt, vernünftigerweise davon ausgehen, dass die Sendung „Reggeli Gyors ismetlés“ insofern, als sie in der Ausstrahlung von Ausschnitten aus einer zuvor ausgestrahlten Sendung, nämlich „Reggeli Gyors“, bestand, eine „Wiederholung“ dieser Sendung im Sinne der streitigen Ausschreibung darstellte. Vor diesem Hintergrund ist der von Ungarn geltend gemachte Umstand, dass zwischen den beiden Sendungen ein Unterschied von insgesamt 825 Minuten bestanden habe, ohne Belang.
256
Was zweitens die Sendung „Kovátsműhely“ betrifft, so ergab sich die Unregelmäßigkeit in den Abschnitten III.2 und III.3 des von Klubrádió vorgelegten Formulars daraus, dass dieser Radiosender im Programmplan in Abschnitt III.2 des Formulars diese Sendung eingetragen und dabei angegeben hatte, dass sie sonntags zwischen 17.05 Uhr und 17.50 Uhr ausgestrahlt werden sollte, so dass nach diesem Abschnitt die Sendedauer 45 Minuten betrug, während in Abschnitt III.3 des Formulars für dieselbe Sendung eine Dauer von 50 Minuten angegeben wurde.
257
Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass Klubrádió, wie der Medienrat in der Entscheidung über die Ungültigerklärung festgestellt hat, in Bezug auf die anderen Sendungen, die in den Abschnitten III.2 und III.3 des von diesem Radiosender vorgelegten Formulars aufgeführt sind, keinen Fehler begangen hat, insbesondere nicht hinsichtlich ihrer jeweiligen Dauer. Somit scheint der sich aus diesen Abschnitten ergebende Unterschied von fünf Minuten in Bezug auf die Dauer der Sendung „Kovátsműhely“ keine Auswirkungen auf die anderen Sendungen in dem von Klubrádió vorgelegten Programmplan zu haben.
258
Demnach handelt es sich hierbei um einen Schreibfehler, der zu den in Rn. 228 des vorliegenden Urteils genannten behebbaren und unbedeutenden Fehlern zählt.
259
Folglich ist in Anbetracht der Beurteilung in Rn. 250 des vorliegenden Urteils festzustellen, dass für die Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die Sendungen „Reggeli Gyors ismetlés“ und „Kovátsműhely“ eine Berichtigung hätte ermöglicht werden müssen.
260
Die Entscheidung über die Ungültigerklärung, mit der auf der Grundlage der Regeln der streitigen Ausschreibung, die jede Möglichkeit einer Korrektur der Angebote ausschließen, die Ungültigkeit des Angebots von Klubrádió wegen dieser Unregelmäßigkeiten festgestellt wurde, ist somit unverhältnismäßig.
ii) Zum Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió
261
Wie aus der Entscheidung über die Ungültigerklärung hervorgeht, stützt sich der Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió darauf, dass die Eigenmittel dieses Radiosenders in den fünf Jahren vor Einreichung seiner Bewerbung negativ gewesen seien und dass es ihm unmöglich gewesen sei, seine Ausgaben allein mit seinem Nettoumsatz zu decken. Angesichts dieser Umstände, die insbesondere anhand der Daten aus den Jahresabschlüssen von Klubrádió für die Geschäftsjahre vor demjenigen, in dem dieser Radiosender sein Angebot eingereicht hat, festgestellt wurden, war der Medienrat der Ansicht, dass dieses Angebot in Anbetracht seiner „fehlenden Tragfähigkeit“ ungeeignet sei, das in Ziff. 1.2 der streitigen Ausschreibung vorgesehene Ziel zu erreichen, nämlich auf dem Medienmarkt die Präsenz eines Radiosenders sicherzustellen, der hinsichtlich seiner Funktionsfähigkeit stabil und vorhersehbar sei. Der Medienrat kam daher zu dem Ergebnis, dass das Angebot von Klubrádió gemäß § 59 Abs. 3 Buchst. c des Mediengesetzes und Ziff. 1.11.9.2 Buchst. c der streitigen Ausschreibung materiell ungültig sei, wonach „[d]as Angebot … materiell ungültig [ist], wenn es aufgrund seiner fehlenden Tragfähigkeit ungeeignet ist, das im Mediengesetz und in der Ausschreibung festgelegte Ziel zu erreichen“.
262
Es ist festzustellen, dass sowohl die Eigenkapitalausstattung als auch die Daten zum Nettoumsatz Faktoren sind, die mit der finanziellen Lebensfähigkeit eines Unternehmens zusammenhängen.
263
Insoweit enthielt die streitige Ausschreibung zwar in Ziff. 1.8.2 Vorschriften über die Bedingungen in Bezug auf die finanzielle Lebensfähigkeit der Bewerber, deren Nichteinhaltung in irgendeiner Phase des Ausschreibungsverfahrens gemäß Ziff. 1.11.7 Buchst. a dieser Ausschreibung zur Ungültigkeit des Angebots führte.
264
Diese Ziff. 1.8.2 schrieb jedoch vor, dass die Bewerber erstens keine seit mehr als 60 Tagen fälligen Zoll- oder Sozialversicherungsschulden, keine in den Registern der zentralen Steuerverwaltung eingetragenen Steuerschulden und keine fälligen Zahlungsverpflichtungen gegenüber einem spezialisierten Staatsfonds haben durften, zweitens nicht von einem Insolvenzverfahren, einem Liquidationsverfahren oder einem anderen auf ihre Auflösung gerichteten Verfahren betroffen sein durften, drittens in den fünf Jahren vor der Veröffentlichung der Ausschreibung nicht Adressat einer bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung sein durften, mit der ein schwerwiegender Verstoß in Form der Nichteinhaltung des Rundfunkvertrags festgestellt wurde, und nicht von einer Kündigung dieses Vertrags durch den Medienrat betroffen sein durften und viertens keine Schulden gegenüber dem Medienrat haben durften.
265
Somit ist festzustellen, dass zu den in der streitigen Ausschreibung aufgestellten Bedingungen in Bezug auf die finanzielle Lebensfähigkeit der Bewerber keine Anforderung hinsichtlich ihrer Eigenkapitalausstattung oder der Notwendigkeit, ihre Ausgaben allein mit ihrem Nettoumsatz zu decken, gehörte.
266
Zwar verpflichtete diese Ausschreibung, wie Ungarn vorgetragen hat, die Bewerber, für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2024 einen Geschäfts- und Finanzplan vorzulegen, in dem die in Ziff. 2.5.4 der Ausschreibung genannten Angaben zu machen waren. Daraus geht jedoch in keiner Weise hervor, dass unter Androhung der Ungültigkeit des betreffenden Angebots verlangt wurde, dass dieser Plan für die Jahre vor der Einreichung der Bewerbungen positive Eigenmittel und einen für sich allein zur Deckung der damaligen Ausgaben ausreichenden Nettoumsatz ausweist.
267
Was die finanziellen und historischen Angaben betrifft, die im Rahmen des Geschäfts- und Finanzplans zu machen waren, so waren die Bewerber im Übrigen gemäß Ziff. 2.5.4.3.5 der streitigen Ausschreibung nur verpflichtet, ihre „letzten Jahresabschlüsse (Bilanzen bzw. Gewinn- und Verlustrechnungen nebst Anlagen …)“ vorzulegen, d. h. letztlich, wie sich aus der Lektüre dieser Ziffer in ihrer Gesamtheit ergibt, den Jahresabschluss für das Geschäftsjahr vor demjenigen, in dem das betreffende Angebot eingereicht wurde.
268
Wie der Generalanwalt in Nr. 79 seiner Schlussanträge festgestellt hat, wurde somit, um einen Ungültigkeitsgrund aus der fehlenden Eignung des Bewerbers zur Erreichung des mit der streitigen Ausschreibung verfolgten Ziels abzuleiten, ein mit der finanziellen Lebensfähigkeit der Bewerber zusammenhängendes Kriterium herangezogen, das indes nicht zu den in der Ausschreibung festgelegten Kriterien für diese Lebensfähigkeit zählt und sich aus keiner Vorschrift der Ausschreibung vernünftigerweise ableiten lässt, was nicht den Anforderungen des Transparenzgrundsatzes entspricht, wie sie in der in den Rn. 246 und 247 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung dargelegt worden sind.
269
Unabhängig davon verstieße es in einer Konstellation, in der die Lebensfähigkeit des betreffenden Wirtschaftsteilnehmers nicht in Frage steht, darüber hinaus gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass eine Regel erlassen wird, die es dem Medienrat erlaubt, das Angebot eines Bewerbers wegen seiner negativen Eigenmittel und der Unmöglichkeit, seine Ausgaben allein mit seinem Nettoumsatz zu decken, für ungültig zu erklären. In Anbetracht der Vielfalt der möglichen Finanzierungsquellen eines Radiosenders geht eine solche Regel nämlich über das hinaus, was erforderlich ist, um die Präsenz eines hinsichtlich seiner Funktionsfähigkeit stabilen und vorhersehbaren Radiosenders auf dem Medienmarkt sicherzustellen.
270
Im vorliegenden Fall kann angesichts dessen, dass Klubrádió im Bereich der elektronischen Kommunikation tätig ist, seine Inhalte seit 1999 über Funkfrequenzen ausstrahlte und trotz des in der Entscheidung über die Ungültigerklärung festgestellten negativen Eigenkapitals nie gezwungen war, seine Tätigkeit zu unterbrechen, nicht vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass die Ablehnung des Angebots von Klubrádió wegen seines negativen Eigenkapitals erforderlich war, um die Präsenz eines hinsichtlich seiner Funktionsfähigkeit stabilen und vorhersehbaren Radiosenders auf dem Medienmarkt sicherzustellen.
271
In diesem Zusammenhang kann Ungarn nicht darin gefolgt werden, dass dieses Ziel mit der Eigenkapitalausstattung von Klubrádió nicht erreicht werden könne, da diese dazu führen könne, dass dieser Radiosender zwangsliquidiert und gegebenenfalls von Amts wegen aus dem Handelsregister gelöscht werde.
272
Klubrádió war nämlich nicht nur zum Zeitpunkt der Einreichung seines Angebots und bei der Prüfung seiner Bewerbung nicht Gegenstand solcher Liquidations- oder Löschungsverfahren, was im Übrigen, wie in den Rn. 263 und 264 des vorliegenden Urteils ausgeführt, zur Ungültigkeit seines Angebots geführt hätte, sondern auch später nie von solchen Verfahren betroffen und ist weiterhin aktiv.
273
Es kann auch nicht vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass der Umstand, dass Klubrádió seine Ausgaben nicht allein mit seinem Nettoumsatz decken konnte und auf Sponsoring und Subventionen angewiesen war, der Verwirklichung des in Ziff. 1.2 der streitigen Ausschreibung genannten und insbesondere in den Rn. 261 und 270 des vorliegenden Urteils angeführten Ziels entgegenstand. Wie die Kommission ausgeführt hat, ohne dass Ungarn dem widersprochen hätte, beruhte das Geschäftsmodell von Klubrádio auf solchen Finanzierungsmitteln, die es ihm in der Vergangenheit ermöglichten, negative Finanzlagen auszugleichen, ohne dass dieser Umstand den Sender je daran gehindert hätte, seine Tätigkeit in stabiler Weise auszuüben und die mit den Frequenznutzungsrechten verbundenen Bedingungen einzuhalten, denen er unterlag.
274
Ohne dass das übrige Vorbringen der Kommission geprüft zu werden braucht – darunter insbesondere das Argument, der fragliche Ungültigkeitsgrund und die Entscheidung über die Ungültigerklärung seien im Licht der in der Vergangenheit gegenüber anderen Bewerbern erlassenen Entscheidungen willkürlich –, ist demnach festzustellen, dass die streitige Ausschreibung gegen die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit verstößt, soweit sie es dem Medienrat erlaubt, auf der Grundlage ihrer Ziff. 1.11.9.2 Buchst. c festzustellen, dass das Angebot eines Bewerbers wegen seiner negativen Eigenmittel und der Unmöglichkeit, seine Ausgaben allein mit seinem Nettoumsatz zu decken, ungültig sei. Gleiches gilt für die Entscheidung über die Ungültigerklärung, insbesondere im Hinblick auf die oben genannten Umstände in Bezug auf die Situation von Klubrádió.
275
Nach alledem ist die Rüge eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit, wie sie in Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und in Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 zum Ausdruck kommen, begründet.
b)
Zur Rüge des nicht rechtzeitigen Erlasses der Entscheidung über die Ungültigerklärung
1) Vorbringen der Parteien
276
Die Kommission führt aus, nachdem die Ablehnungsentscheidung am 8. September 2020 unter Verstoß gegen Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie am Ende eines zehnmonatigen Verfahrens erlassen worden sei, habe der Medienrat die streitige Ausschreibung erst am 4. November 2020 veröffentlicht, womit er nur wenig Zeit gelassen habe, um das Ausschreibungsverfahren bis zum 14. Februar 2021, dem Tag des Ablaufs des Rundfunkvertrags von Klubrádió, zum Abschluss zu bringen. In Anbetracht dessen, dass nach Ziff. 1.11.3.1 der streitigen Ausschreibung die Frist für die Einreichung von Angeboten 40 Tage ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung dieser Ausschreibung betragen habe, so dass diese Frist am14. Dezember 2020 abgelaufen sei, habe der Medienrat somit nur über zwei Monate verfügt, um die Angebote zu bewerten und einen neuen Rundfunkvertrag zu schließen. Letztlich habe der Medienrat am 10. März 2021 mit der Entscheidung über die Ungültigerklärung die Ausschreibung für erfolglos erklärt und am 30. März 2021 einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Nutzung der Frequenz 92,9 MHz im Zeitraum vom 3. Mai bis zum 29. Oktober 2021 geschlossen.
277
Mit diesem Vorgehen habe der Medienrat unter Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. d der Rahmenrichtlinie nicht für eine effiziente Frequenzverwaltung gesorgt und unter Verstoß gegen Art. 9 Abs. 1 dieser Richtlinie auch nicht die effiziente Nutzung der Funkfrequenzen gefördert. Im Übrigen habe der Medienrat auch nicht das Recht von Klubrádió auf ein faires und zügiges Verfahren gemäß dem allgemeinen Grundsatz der guten Verwaltung gewährleistet. Darüber hinaus habe der Medienrat nicht den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen, älteren Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen entsprochen, wie es Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie verlange, da die unter diese Kategorien fallenden Endnutzer eher als andere auf die terrestrische Ausstrahlung der Programme von Klubrádió angewiesen seien und besondere Schwierigkeiten haben könnten, auf Online-Empfang dieser Programme umzustellen.
278
Ungarn hält dem zunächst entgegen, selbst wenn die streitige Ausschreibung dem Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation unterliegen sollte, sei das Vorbringen der Kommission unbegründet, da die in Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehene Sechswochenfrist nach Art. 7 Abs. 4 dieser Richtlinie im Rahmen wettbewerbsorientierter oder vergleichender Auswahlverfahren auf bis zu acht Monate verlängert werden könne.
279
Sodann weist Ungarn darauf hin, dass der Medienrat das streitige Ausschreibungsverfahren trotz seiner Berichtigung und Aussetzung im Zeitraum vom 4. November 2020 bis zum 10. März 2021, d. h. in etwas mehr als vier Monaten, durchgeführt habe, was der Hälfte der in der Richtlinie 2018/1972 vorgesehenen Dauer eines Ausschreibungsverfahrens entspreche.
280
Im Übrigen sei es im streitigen Ausschreibungsverfahren um ein Recht gegangen, für das Klubrádió einen Verlängerungsantrag gestellt habe, so dass ein Ausschreibungsverfahren zur Gewährung dieses Rechts nicht vor der Prüfung dieses Antrags und dem Erlass der Entscheidung darüber habe durchgeführt werden können. Der Medienrat habe unmittelbar nach Erlass der Ablehnungsentscheidung damit begonnen, die streitige Ausschreibung vorzubereiten.
281
Schließlich seien die Rechte von behinderten, älteren oder in einer besonderen sozialen Situation befindlichen Endnutzern nicht beeinträchtigt worden, da Klubrádió nach Ablauf seines Rechts zur Erbringung von Mediendiensten über mehr als fünf Monate verfügt habe, um auf Digitaltechnik umzustellen, was nicht als kurzer Zeitraum angesehen werden könne.
282
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
2) Würdigung durch den Gerichtshof
283
Was erstens das Vorbringen zur effizienten Verwaltung und Nutzung der Funkfrequenzen betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass sich entgegen dem Vorbringen Ungarns aus der Klageschrift der Kommission ergibt, dass sie diesem Mitgliedstaat nicht etwa vorwirft, die Entscheidung über die Ungültigerklärung innerhalb einer Frist erlassen zu haben, die über die vom Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation vorgegebene Frist hinausgehe, nämlich acht Monate gemäß Art. 7 Abs. 4 der Genehmigungsrichtlinie.
284
Vielmehr macht die Kommission im Wesentlichen geltend, dass der Medienrat aufgrund der Verzögerung beim Erlass der Ablehnungsentscheidung die streitige Ausschreibung erst am 4. November 2020 veröffentlicht habe, so dass er über wenig Zeit verfügt habe, um diese Ausschreibung vor dem Ablaufdatum des Rundfunkvertrags von Klubrádió, d. h. vor dem 14. Februar 2021, abzuschließen. Daraus folge, dass Ungarn unter Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. d und Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie sowie gegen den Grundsatz der guten Verwaltung weder die effiziente Nutzung der Funkfrequenzen gefördert noch eine effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen sichergestellt habe.
285
Dieses Vorbringen der Kommission bezieht sich letztlich auf die mangelnde Sorgfalt der nationalen Behörden bei der Verwaltung der Frequenz 92,9 MHz unter Verstoß gegen die Verpflichtungen aus den Bestimmungen und dem Grundsatz, die in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils angeführt worden sind.
286
Art. 8 Abs. 2 Buchst. d der Rahmenrichtlinie verpflichtet die nationalen Regulierungsbehörden, den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste zu fördern, indem sie für eine effiziente Nutzung der Funkfrequenzen und der Nummerierungsressourcen sorgen und deren effiziente Verwaltung sicherstellen.
287
Art. 9 Abs. 1 dieser Richtlinie sieht seinerseits vor, dass die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Funkfrequenzen ein öffentliches Gut von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert sind, für die effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit u. a. Art. 8 dieser Richtlinie sorgen müssen.
288
Die Verpflichtung, für die effiziente Verwaltung und Nutzung der Funkfrequenzen als öffentliches Gut von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert zu sorgen, stellt somit eines der allgemeinen Ziele des Rechtsrahmens der Union dar, dessen Beachtung die zuständigen nationalen Behörden im Einklang mit dem Grundsatz der guten Verwaltung sicherstellen müssen.
289
Untätigkeit oder Langsamkeit bei der Durchführung von Verfahren zur Erteilung von Frequenznutzungsrechten sind indes geeignet, die Effizienz der Verwaltung und Nutzung von Funkfrequenzen zu beeinträchtigen.
290
Im vorliegenden Fall steht fest, dass Klubrádió am 8. November 2019 einen Antrag auf Verlängerung seines Rundfunkvertrags gestellt hat, dass die Ablehnungsentscheidung am 8. September 2020 erlassen wurde, dass die streitige Ausschreibung am 4. November 2020 veröffentlicht wurde, dass der Rundfunkvertrag von Klubrádió am 14. Februar 2021 ausgelaufen ist, dass die Entscheidung über die Ungültigerklärung, mit der die streitige Ausschreibung für erfolglos erklärt wurde, am 10. März 2021 erlassen wurde und dass am 30. März 2021 mit Közösségi Rádiózásért Egyesület befristete öffentlich-rechtliche Verträge über die Erbringung von Mediendiensten auf der Frequenz 92,9 MHz für den Zeitraum vom 3. Mai bis zum 29. Oktober 2021 geschlossen wurden. Diese Frequenz konnte somit im Zeitraum vom 15. Februar bis zum 3. Mai 2021 nicht genutzt werden.
291
Wie in Rn. 205 des vorliegenden Urteils festgestellt, wurde die Ablehnungsentscheidung innerhalb von zehn Monaten erlassen, obwohl sie gemäß Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie innerhalb von sechs Wochen nach Eingang des Antrags beim Medienrat hätte ergehen müssen. Daraus folgt, dass diese Entscheidung, wie auch in Rn. 206 des vorliegenden Urteils festgestellt, mit einer Verspätung von etwa achteinhalb Monaten erlassen wurde, ohne dass es eine vernünftige Erklärung gäbe, die diese Verspätung rechtfertigen könnte.
292
Wäre die Ablehnungsentscheidung innerhalb der im Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation vorgesehenen Frist von sechs Wochen erlassen worden, hätte der Medienrat das Ausschreibungsverfahren betreffend das Recht zur Erbringung von Mediendiensten auf der Frequenz 92,9 MHz acht Monate vor dem Zeitpunkt, zu dem es schließlich eingeleitet wurde, einleiten und dieses Verfahren vor Ablauf des Rundfunkvertrags von Klubrádió abschließen können, wodurch die kontinuierliche Nutzung dieser Funkfrequenz sichergestellt worden wäre.
293
Folglich hat der Medienrat dadurch, dass er die Ablehnungsentscheidung achteinhalb Monate nach Ablauf der in Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie festgelegten Frist erlassen hat, die Organisation und die Einleitung der streitigen Ausschreibung ungerechtfertigt verzögert und damit gegen den Grundsatz der guten Verwaltung verstoßen, mit der Folge, dass eine Funkfrequenz, nämlich die Frequenz 92,9 MHz, mehr als zwei Monate lang ungenutzt blieb.
294
Demnach hat die mangelnde Sorgfalt, die der Medienrat beim Erlass der Maßnahmen zur Zuteilung der Frequenz 92,9 MHz an den Tag gelegt hat, die Effizienz der Verwaltung und Nutzung der Funkfrequenzen beeinträchtigt, für die er hätte sorgen müssen.
295
Mithin ist das Vorbringen der Kommission, mit dem ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. d und Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie sowie gegen den Grundsatz der guten Verwaltung geltend gemacht wird, begründet.
296
Was zweitens das Vorbringen zu den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen, älteren Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen betrifft, so sind die nationalen Regulierungsbehörden nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie verpflichtet, den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste zu fördern, indem sie sicherstellen, dass für die Nutzer, einschließlich behinderter Nutzer, älterer Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen, der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird.
297
Die Kommission ist der Ansicht, der Medienrat habe dadurch, dass er die Einleitung des streitigen Ausschreibungsverfahrens wegen der ungerechtfertigten Überschreitung der in Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehenen Frist für den Erlass von Entscheidungen über die Erteilung von Frequenznutzungsrechten unangemessen verzögert habe, so dass das Verfahren nicht vor Ablauf des Vertrags von Klubrádió habe abgeschlossen werden können, nicht den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen, älteren Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen entsprochen.
298
Die Kommission hat jedoch keine Belege dafür vorgebracht, dass sich die Verzögerung, mit der der Medienrat die Maßnahmen zur Zuteilung der Frequenz 92,9 MHz getroffen hat, insbesondere auf die Bedürfnisse der in Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie genannten Personengruppen negativ ausgewirkt hat.
299
Folglich ist das Vorbringen der Kommission, es liege insoweit ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie vor, zurückzuweisen.
300
Demnach ist die Rüge, die Entscheidung über die Ungültigerklärung sei nicht rechtzeitig erlassen worden, begründet, soweit sie sich auf einen Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. d und Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie sowie gegen den Grundsatz der guten Verwaltung bezieht.
c)
Ergebnis
301
Nach alledem ist der zweiten Gruppe von Rügen in Bezug auf die streitige Ausschreibung und die Entscheidung über die Ungültigerklärung teilweise stattzugeben und festzustellen, dass Ungarn gegen folgende Verpflichtungen verstoßen hat:
–
seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie und Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972, weil der Medienrat in der streitigen Ausschreibung und der Entscheidung über die Ungültigerklärung die Erteilung der Frequenznutzungsrechte an unverhältnismäßige Bedingungen geknüpft, die Kriterien für die Erteilung dieser Rechte nicht im Voraus festgelegt und keinen Wertungsspielraum vorgesehen hat, der es ermöglicht hätte, die Schwere und Erheblichkeit der etwaigen, potenziell zum Ausschluss der Bewerber führenden Fehler in den von ihnen eingereichten Unterlagen zu beurteilen, und die Geringfügigkeit der Fehler im Angebot von Klubrádió nicht berücksichtigt hat, sowie
–
seine Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 Buchst. d und Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie sowie dem Grundsatz der guten Verwaltung, weil kein Verfahren für die Zuteilung der Frequenz 92,9 MHz so rechtzeitig durchgeführt wurde, dass vor Ablauf der Rechte von Klubrádió zur Nutzung dieser Funkfrequenz eine Entscheidung hätte ergehen können.
3.
Zu den Rügen in Bezug auf § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes
302
Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, Ungarn habe dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 sowie aus den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung verstoßen, dass es § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes erlassen habe, der für Mediendiensteanbieter, deren Frequenznutzungsrecht nicht verlängert worden sei, die Möglichkeit ausschließe, vorübergehende Nutzungsrechte zu beantragen, obwohl zum einen diese Vorschrift den Anbietern solcher Dienste, deren Funkfrequenznutzungsrecht einmal verlängert worden sei, diese Möglichkeit einräume und zum anderen die Gründe, aus denen eine solche Verlängerung nicht gewährt worden sei, der Erteilung eines neuen Frequenznutzungsrechts nicht entgegenstünden.
a)
Vorbringen der Parteien
303
Die Kommission führt aus, § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes erlaube es dem Medienrat nicht, einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag mit Unternehmen zu schließen, denen wegen geringfügiger, aber wiederholter Verstöße die Möglichkeit genommen worden sei, ihr Frequenznutzungsrecht zu verlängern. Dagegen verbiete § 55 Abs. 1 Buchst. c dieses Gesetzes die Teilnahme an einem neuen Ausschreibungsverfahren nur Unternehmen, die in den fünf Jahren vor der Veröffentlichung der Ausschreibung einen schweren Verstoß bei der Erfüllung ihres Rundfunkvertrags begangen hätten oder deren Rundfunkvertrag vom Medienrat gekündigt worden sei. Die Begehung wiederholter Verstöße sei somit für die Teilnahme an einem solchen Verfahren nicht relevant.
304
Zunächst sei die in § 65 Abs. 11 und § 55 Abs. 1 Buchst. c des Mediengesetzes angelegte Ungleichbehandlung von Mediendiensteanbietern in Abhängigkeit davon, ob ihr Recht zur Erbringung von Mediendiensten in der Vergangenheit verlängert worden sei oder nicht, nicht durch objektive Faktoren gerechtfertigt und stelle daher eine Diskriminierung dar.
305
Sodann wäre § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes selbst unter der Annahme, dass diese Vorschrift verhindern solle, dass eine Funkfrequenz einem Mediendiensteanbieter zugewiesen werde, bei dem die Gefahr weiterer Verstöße bestehe, bei einer Anwendung in Verbindung mit § 48 Abs. 7 dieses Gesetzes – der bei geringfügigen, aber wiederholten Verstößen automatisch zur Ablehnung von Verlängerungsanträgen führe – unverhältnismäßig, da sie über das hinausginge, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich sei.
306
Die kombinierte Wirkung dieser beiden Bestimmungen hätte nämlich zur Folge, dass Unternehmen, die in der Vergangenheit geringfügige Verstöße begangen hätten und ohne Weiteres in der Lage seien, weiterhin Mediendienste zu erbringen, genauso behandelt würden wie Unternehmen, die schwere Verstöße begangen hätten und deren Fähigkeit, weiterhin Mediendienste gemäß den gesetzlichen Vorschriften und den Regelungen des Rundfunkvertrags zu erbringen, vernünftigerweise in Zweifel gezogen werden könne.
307
Im Übrigen verfolge das Mediengesetz das in Rn. 305 des vorliegenden Urteils genannte Ziel nicht in kohärenter Weise, da die Voraussetzungen für den Abschluss eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags strenger seien als die für die Teilnahme an einer neuen Ausschreibung, obwohl die beiden Verfahren zu einem ähnlichen Ergebnis führten, nämlich zur Nutzung einer Funkfrequenz.
308
Schließlich sei zu betonen, dass Klubrádió aufgrund der streitigen nationalen Regelung keinen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag habe schließen können und dass seine Frequenz vom 15. Februar bis zum 3. Mai 2021 ungenutzt geblieben sei. Die Gewährung eines vorübergehenden Nutzungsrechts hätte aber der Verpflichtung, für eine effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen zu sorgen, sowie den Erfordernissen der Vorhersehbarkeit und Einheitlichkeit bei der Verlängerung und Änderung von Frequenznutzungsrechten sowie der Rechtssicherheit, Einheitlichkeit und Vorhersehbarkeit der Regulierung entsprochen, wie in Art. 45 Abs. 1 und Art. 45 Abs. 2 Buchst. c und g der Richtlinie 2018/1972 vorgesehen.
309
Ungarn weist zunächst darauf hin, dass Klubrádió beim Medienrat keinen Antrag auf Abschluss eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags gestellt habe und daher keinen Schaden habe erleiden können. Daher lasse sich keinerlei Diskriminierung feststellen.
310
Sodann könne das Vorliegen einer Diskriminierung nur im Hinblick auf vergleichbare Rechtssubjekte, Rechtspositionen und Sachverhalte geprüft werden. Derartiges liege aber bei den von § 65 Abs. 11 und § 55 Abs. 1 Buchst. c des Mediengesetzes erfassten Fällen nicht vor.
311
§ 65 Abs. 11 des Mediengesetzes verleihe dem ehemaligen Inhaber des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten nämlich ein zeitlich befristetes Recht, solche Dienste maximal bis zum Abschluss des Ausschreibungsverfahrens zu erbringen. Dagegen gelte das im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens gewährte Recht zur Erbringung von Mediendiensten für eine Laufzeit von zehn Jahren. Somit seien die Situation in Bezug auf die Erlangung eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags über die Erbringung von Mediendiensten im Sinne von § 65 Abs. 11 dieses Gesetzes und die Situation in Bezug auf die Voraussetzungen für die Erlangung des Rechts zur Erbringung solcher Dienste im Rahmen einer Ausschreibung nach § 55 Abs. 1 Buchst. c dieses Gesetzes nicht vergleichbar.
312
Im Übrigen könne § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes weder bei isolierter Betrachtung noch in Verbindung mit § 48 Abs. 7 dieses Gesetzes als unverhältnismäßig angesehen werden. § 65 Abs. 11 betreffe nämlich ein laufendes Ausschreibungsverfahren, und das in dieser Bestimmung vorgesehene Recht bzw. der darin vorgesehene Vorteil gelte nur, wenn das Recht zur Erbringung von Mediendiensten bereits einmal verlängert worden sei.
313
In diesem Zusammenhang sei daran zu erinnern, dass nach § 187 Abs. 5 des Mediengesetzes geringfügige Verstöße nicht berücksichtigt würden, um das Vorliegen wiederholter Verstöße festzustellen, so dass geringfügige Verstöße weder der Verlängerung entgegenstünden noch infolgedessen der Möglichkeit, ein befristetes Recht zu genießen. Die Behauptung der Kommission, dass Unternehmen, die in der Vergangenheit geringfügige Verstöße begangen hätten und ohne Weiteres in der Lage seien, weiterhin Mediendienste zu erbringen, genauso behandelt würden wie Unternehmen, die schwere Verstöße begangen hätten, sei somit unzutreffend.
314
Überdies sei es nicht möglich, die Voraussetzungen für die Verlängerung eines Rechts zur Erbringung von Mediendiensten und die Voraussetzungen für die Gewährung eines befristeten Rechts miteinander zu vergleichen oder kombiniert auszulegen, da der in § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes vorgesehene Fall nur eintreten könne, wenn das Recht bereits verlängert worden sei. Wenn ein Mediendiensteanbieter unter Bedingungen tätig sei, die die Verlängerung seines Rechts zur Erbringung von Mediendiensten ausschlössen, dann ende dieses Recht, und der Anbieter könne im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens ein neues Recht erwerben. Diese Regel gelte gleichermaßen für alle Mediendiensteanbieter, so dass keine Diskriminierung vorliege und die Regel nicht unverhältnismäßig sei.
315
Was schließlich das Argument der Kommission anbelange, dass die Frequenz 92,9 MHz aufgrund der streitigen nationalen Regelung ungenutzt geblieben sei, so sei darauf hinzuweisen, dass ein befristetes Recht bis zum Abschluss des Ausschreibungsverfahrens gewährt werden könne. Der Grund dafür, dass diese Frequenz zwischen dem 15. Februar und dem 3. Mai 2021 nicht genutzt worden sei, liege darin, dass das streitige Ausschreibungsverfahren gescheitert sei und Klubrádió keinen Antrag auf Abschluss eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags gestellt habe.
316
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
317
Nach § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes kann der Medienrat, wenn das Recht zur Erbringung linearer Rundfunkmediendienste ausläuft, nachdem es bereits einmal vom Medienrat verlängert worden ist, und das Ausschreibungsverfahren für die Möglichkeit zur Erbringung von Mediendiensten bereits eingeleitet wurde, mit dem früheren Inhaber des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten auf dessen Antrag hin einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag mit einer Laufzeit von höchstens 60 Tagen abschließen.
318
Diese Bestimmung bewirkt somit, dass Anbietern wie Klubrádió, deren Recht zur Erbringung von Mediendiensten gemäß § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes nicht verlängert wurde, weil der Medienrat eine bestandskräftige Entscheidung erlassen hat, mit der ein wiederholter Verstoß festgestellt wurde, die Möglichkeit genommen wird, einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag zu schließen, wenn, wie im vorliegenden Fall, das nicht verlängerte Recht ausläuft, während das Ausschreibungsverfahren für die Möglichkeit der Erbringung solcher Dienste bereits eingeleitet, aber noch nicht abgeschlossen wurde.
1) Zur Rüge eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot
319
Wie in Rn. 192 des vorliegenden Urteils ausgeführt, verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung, von dem das Diskriminierungsverbot eine besondere Ausprägung darstellt, nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs insbesondere, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden.
320
Nach den schriftsätzlichen Erläuterungen der Kommission ergibt sich der geltend gemachte Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot daraus, dass § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes Mediendiensteanbietern wie Klubrádió, deren Recht, Mediendienste zu erbringen, wegen eines wiederholten Verstoßes nicht verlängert wurde, die Möglichkeit nimmt, einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Gewährung eines solchen Rechts für einen Zeitraum von höchstens 60 Tagen abzuschließen, während § 55 Abs. 1 dieses Gesetzes solchen Anbietern erlaubt, an einem Ausschreibungsverfahren zur Gewährung dieses Rechts für einen Zeitraum von zehn Jahren teilzunehmen.
321
Darüber hinaus hat die Kommission in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass sich der Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot daraus ergebe, dass das Mediengesetz zum einen Unternehmen, die in der Vergangenheit bereits Mediendienste erbracht hätten, und solche, die diese Dienste in der Vergangenheit nie erbracht hätten, insofern unterschiedlich behandele, als nach § 65 Abs. 11 dieses Gesetzes nur Diensteanbieter, die einen Rundfunkvertrag geschlossen und von der Verlängerung dieses Vertrags profitiert hätten, für den Abschluss eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags in Betracht kämen, während bei Mediendiensteanbietern, die diese Dienste in der Vergangenheit nicht erbracht hätten, § 65 Abs. 1 dieses Gesetzes dem Medienrat erlaube, einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag unter Berücksichtigung medienmarktbezogener Erwägungen abzuschließen.
322
Zum anderen behandele das Mediengesetz Mediendiensteanbieter wie Klubrádió, deren Recht, diese Dienste zu erbringen, wegen eines wiederholten Verstoßes nicht verlängert worden sei, und Anbieter, die, nachdem ihnen die Verlängerung ihres Rechts zur Erbringung dieser Dienste gewährt worden sei, einen wiederholten Verstoß begingen, unterschiedlich, da Erstere nach § 65 Abs. 11 dieses Gesetzes die Möglichkeit des Abschlusses eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags verlören, während Letztere diese Möglichkeit noch hätten, da ihre Verträge ja bereits verlängert worden seien.
323
Was erstens das in Rn. 320 des vorliegenden Urteils dargelegte Vorbringen der Kommission anbelangt, so beruht es auf der Prämisse, dass die Regelung betreffend die Gewährung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten auf der Grundlage eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags und die Regelung betreffend die Gewährung dieses Rechts auf der Grundlage eines im Anschluss an eine Ausschreibung geschlossenen Rundfunkvertrags vergleichbar seien, so dass die Auferlegung strengerer Bedingungen für die befristete Gewährung dieses Rechts gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße.
324
Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass, wie sich aus § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes ergibt, der Abschluss eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags nach dieser Bestimmung auf eine ganz besondere Situation beschränkt ist, in der das Recht zur Erbringung von Mediendiensten über eine Funkfrequenz ausgelaufen ist, während das Ausschreibungsverfahren zur Gewährung eines neuen Rechts zur Erbringung von Mediendiensten über diese Funkfrequenz noch nicht abgeschlossen ist. In einer solchen Situation soll dieser § 65 Abs. 11 gewährleisten, dass die betreffende Funkfrequenz ohne Unterbrechung weitergenutzt wird, bis das Ausschreibungsverfahren abgeschlossen ist und das Recht zur Nutzung dieser Funkfrequenz dem Anbieter erteilt wird, der bei dieser Ausschreibung den Zuschlag erhalten hat. Eine solche Situation, die Übergangs- und Dringlichkeitscharakter hat, unterscheidet sich somit von der Situation, in der ein Recht zur Erbringung von Mediendiensten im Rahmen einer Ausschreibung gewährt wird, die keinen solchen Charakter hat.
325
Da § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes und § 55 Abs. 1 dieses Gesetzes demnach keine vergleichbaren Situationen betreffen, ist das Vorbringen der Kommission, diese Bestimmungen verstießen gegen das Diskriminierungsverbot, unbegründet.
326
Was zweitens die in den Rn. 321 und 322 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Argumente betrifft, so sind sie, da sie sich nicht aus den Schriftsätzen der Kommission ergeben und erst in der mündlichen Verhandlung vorgebracht wurden, als unzulässig zurückzuweisen.
327
Folglich ist die Rüge, dass § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes gegen das Diskriminierungsverbot verstoße, wie es in Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 zum Ausdruck komme, unbegründet.
2) Zur Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
328
Wie bei der Prüfung der ersten Gruppe von Rügen festgestellt worden ist, verstößt § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er insbesondere in Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie zum Ausdruck kommt, da er den Anbietern, die einen wiederholten Verstoß begangen haben, automatisch und in allen Fällen die Möglichkeit nimmt, die Verlängerung ihres Rechts zur Erbringung von Mediendiensten zu erlangen.
329
Folglich verstößt § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes, wie die Kommission geltend macht, dadurch, dass er Anbietern, deren Recht zur Erbringung von Mediendiensten nach § 48 Abs. 7 dieses Gesetzes wegen eines wiederholten Verstoßes nicht verlängert wurde, die Möglichkeit nimmt, einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen, ebenfalls gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
330
Demnach ist die Rüge, dass § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, wie er in Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 zum Ausdruck komme, begründet.
3) Zur Rüge eines Verstoßes gegen die Verpflichtung, für eine effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen zu sorgen
331
Die Kommission wirft Ungarn im Wesentlichen vor, gegen seine Verpflichtung aus Art. 45 Abs. 1 und Art. 45 Abs. 2 Buchst. c und g der Richtlinie 2018/1972, für eine effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen zu sorgen, verstoßen zu haben, da Klubrádió aufgrund der streitigen nationalen Regelung keinen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag habe schließen können, so dass die Frequenz 92,9 MHz vom 15. Februar bis zum 3. Mai 2021 ungenutzt geblieben sei.
332
Da diese Rüge darauf gestützt ist, dass Klubrádió keinen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag habe abschließen können, aber feststeht, dass dieser Radiosender den Abschluss eines solchen Vertrags nicht beantragt hat und ihm dieser dementsprechend nicht verweigert wurde, und da diese Rüge zudem in keiner Weise aus dem vierten Klageantrag der Kommission hervorgeht, ist sie zurückzuweisen.
4) Ergebnis
333
Nach alledem ist der dritten Gruppe von Rügen, die § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes betrifft, teilweise stattzugeben und festzustellen, dass Ungarn dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat, dass es § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes erlassen hat, der für Mediendiensteanbieter, deren Frequenznutzungsrecht wegen eines wiederholten Verstoßes nicht verlängert wurde, die Möglichkeit ausschließt, vorübergehende Nutzungsrechte zu beantragen.
4.
Zu den Rügen, mit denen ein Verstoß gegen Art. 11 der Charta geltend gemacht wird
a)
Vorbringen der Parteien
334
Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, Ungarn habe zum einen durch die Ablehnungsentscheidung und den Erlass von § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und zum anderen durch die Entscheidung über die Ungültigerklärung und die streitige Ausschreibung gegen seine Verpflichtungen aus Art. 11 der Charta verstoßen.
335
Erstens hätten die Ablehnungsentscheidung und die nationalen Vorschriften, die als Grundlage für ihren Erlass gedient hätten, Klubrádió daran gehindert, seine Programme auf einer analogen Frequenz auszustrahlen. Dabei handele es sich um den schwersten denkbaren Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Medienfreiheit, da er der Schließung eines Medienunternehmens durch die nationalen Behörden gleichkomme. Angesichts der Bedeutung des Rundfunks und insbesondere des Einflusses, den dieses Medium im Vergleich zu anderen Medien auf die Bevölkerung haben könne, wie auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte anerkannt habe, stelle der Umstand, dass Klubrádió sein Programm nicht über analoge Funkfrequenzen verbreiten könne, eindeutig einen Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung dar, auch wenn sein Programm im Internet abrufbar sei.
336
Um die Freiheit und die Pluralität der Medien zu gewährleisten, sei es unerlässlich, dass die Zuteilung der für den Rundfunk genutzten Funkfrequenzen auf der Grundlage nicht diskriminierender und verhältnismäßiger Kriterien erfolge.
337
Die Freiheit der Meinungsäußerung und die Medienfreiheit würden zwar nicht schrankenlos gewährleistet, doch müsse jede Einschränkung dieser Freiheiten den Anforderungen von Art. 52 der Charta entsprechen.
338
Insoweit handele es sich bei den mit dem Mediengesetz verfolgten Zielen – nämlich die nationale und kulturelle Identität zu stärken und dabei technologische Entwicklungen zu berücksichtigen, die Meinungs- und Redefreiheit sowie die Pressefreiheit zu wahren und das kulturelle, soziale und wirtschaftliche Gewicht der Mediendienste und die Bedeutung der Gewährleistung des Wettbewerbs auf dem Medienmarkt anzuerkennen – zwar um dem Gemeinwohl dienende Zielsetzungen, die eine Einschränkung der in Art. 11 der Charta verankerten Rechte und Freiheiten rechtfertigen könnten. Die Ablehnungsentscheidung gehe jedoch über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sei.
339
Diese Entscheidung sei nämlich vom Medienrat nicht etwa wegen der Nichteinhaltung der Sendezeiten für ungarische Musikwerke erlassen worden, sondern allein wegen der Verletzung der Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten, die bereits mit einer Geldbuße geahndet worden sei und sich nach deren Zahlung nicht wiederholt habe. In ihrer Erwiderung führt die Kommission unter Verweis auf die zur Beschreibung des Kontexts der streitigen Entscheidungen angeführten Gesichtspunkte aus, dass in einer Situation, in der einem unabhängigen und regierungskritischen Mediendiensteanbieter wie Klubrádió das Recht zur Nutzung von Funkfrequenzen aus rein formalen Gründen verweigert werde, was seinen Marktzugang erschwere, die gerichtliche Kontrolle sehr gründlich sein müsse. In einer solchen Situation sei die Gefahr von Willkür und Diskriminierung nämlich besonders hoch.
340
Zweitens stelle die Entscheidung über die Ungültigerklärung ebenfalls einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Freiheit und die Pluralität der Medien dar, da sie nicht geeignet sei, die verfolgten Ziele zu erreichen, und über das dazu Erforderliche hinausgehe. Daher seien die in Art. 52 der Charta genannten Voraussetzungen für die Rechtfertigung eines solchen Eingriffs nicht erfüllt.
341
Was nämlich zum einen die beiden Ungültigkeitsgründe betreffe, die sich auf Ungenauigkeiten im Angebot von Klubrádió in Bezug auf seinen Programmplan bezögen, so gehe es dabei um geringfügige formale Ungenauigkeiten, die leicht hätten bereinigt werden können und sich nicht auf wesentliche Elemente der Bewerbung von Klubrádió bezogen hätten, so dass sie den fairen Wettbewerb nicht beeinträchtigt hätten.
342
Was zum anderen den Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió anbelange, so bewirke der Medienrat dadurch, dass er den Nettoumsatz des betreffenden Radiosenders als den einzigen legitimen Indikator für seine finanzielle Lebensfähigkeit ansehe, nicht nur eine Diskriminierung von Sendern, die sich bewusst auf andere Finanzierungsmodelle stützen wollten, sondern verkenne auch ein völlig legitimes Geschäftsmodell.
343
Zudem hätten die verfolgten Ziele mit weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden können. Insbesondere könne der Medienrat, wenn die Beschreibung eines bestimmten Programms fehle, hierzu nähere Angaben verlangen und, wenn die Ressourcen nicht ausreichten, die Frequenznutzungsrechte widerrufen, falls das betreffende Unternehmen liquidiert oder insolvent werde.
344
Somit seien sowohl die Entscheidung über die Ungültigerklärung als auch die Vorschriften der streitigen Ausschreibung, die als Grundlage für ihren Erlass gedient hätten, wegen ihrer Auswirkungen auf das Recht auf freie Meinungsäußerung als ungerechtfertigt und unverhältnismäßig anzusehen, da ihre Anwendung darauf hinauslaufe, Klubrádió vom Rundfunksektor auszuschließen und diesen Radiosender in der ungarischen Medienlandschaft zum Verstummen zu bringen, obwohl weniger einschneidende Maßnahmen, die Klubrádió die Fortsetzung seines Sendebetriebs ermöglicht hätten, ausreichend gewesen wären.
345
Ungarn macht erstens geltend, dass die Ablehnungsentscheidung und die nationalen Vorschriften, die als Grundlage für ihren Erlass gedient hätten, nicht gegen Art. 11 der Charta verstießen.
346
Der Medienrat habe Klubrádió seine Senderechte nicht entzogen und diesen Sender nicht aus dem Rundfunksektor ausgeschlossen, da er zum einen während der gesamten Laufzeit seines Rundfunkvertrags sein Programm kontinuierlich und ununterbrochen über eine Funkfrequenz habe ausstrahlen können und zum anderen seine Hörfunkmediendienste weiterhin mittels anderer Übertragungssysteme erbringen könne. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass Klubrádió diese Dienste derzeit im Internet anbiete, was zeige, dass die Ablehnungsentscheidung es dem Sender nicht unmöglich gemacht habe, solche Dienste zu erbringen.
347
Die Tatsache, dass das Mediengesetz objektive Bedingungen für die Verlängerung des Rechts auf Erbringung von Mediendiensten festlege und der Medienrat diese Verlängerung bei Nichteinhaltung dieser Bedingungen ablehne, stelle keinen unverhältnismäßigen und ungerechtfertigten Eingriff in die Pressefreiheit und das Recht auf Verbreitung von Informationen dar.
348
Im Fall der Nichteinhaltung der in diesem Gesetz vorgesehenen Anforderungen entziehe Ungarn dem betreffenden Mediendiensteanbieter nämlich nicht das Senderecht oder die Möglichkeit, Mediendienste zu erbringen, sondern beschränke sich darauf, die Bedingungen der Genehmigungsregelung anzuwenden. Die Weigerung, ein Recht zur Erbringung von Mediendiensten zu verlängern, sei nicht mit der Schließung eines Medienorgans gleichzusetzen, da sie nicht zum Entzug dieses Rechts führe, sondern die Erlaubnis zu seiner Ausübung zu dem im Gesetz oder im Rundfunkvertrag vorgesehenen Zeitpunkt und in der dort vorgesehenen Weise auslaufe.
349
Die bloße Tatsache, dass einem Betreiber nicht das Recht eingeräumt werde, seinen Mediendienst auf einer bestimmten Verbreitungsplattform bereitzustellen, stelle nicht zwangsläufig eine Verletzung der in Art. 11 der Charta verankerten Rechte und Freiheiten dar. Die Frage, ob die Ablehnungsentscheidung und die nationalen Vorschriften, die als Grundlage für ihren Erlass gedient hätten, diese Rechte und Freiheiten beeinträchtigten, hänge nicht davon ab, ob Klubrádió gegenüber der ungarischen Regierung kritisch eingestellt sei oder welche Schlussfolgerungen die Kommission aus dem Kontext dieser Entscheidung ziehen könne, sondern davon, ob die Entscheidung im Hinblick auf das angestrebte Ziel verhältnismäßig sei.
350
Zweitens macht Ungarn geltend, dass weder der vorliegende Fall noch sein rechtlicher Kontext den Erfordernissen einer ausgewogenen Berichterstattung und dem Grundsatz der Pressefreiheit und der Pluralität der Medien zuwiderliefen. Das ungarische Genehmigungssystem garantiere allen Bewerbern im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens gleiche Chancen beim Zugang zu Möglichkeiten der Erbringung von Mediendiensten und stelle sicher, dass allen ausgewählten Mediendiensteanbietern Frequenzen zugewiesen würden, und zwar in voller Übereinstimmung mit den Grundsätzen der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) und der Charta.
351
Was speziell den Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan von Klubrádió anbelange, so ergebe sich aus dem Mediengesetz sowohl, wie die Eignung des Angebots von Klubrádió nach Maßgabe der streitigen Ausschreibung und insbesondere die finanzielle und wirtschaftliche Lage dieses Radiosenders zu bewerten seien, als auch, welcher Eingriff in die Meinungs- und Informationsfreiheit gegebenenfalls aufgrund einer negativen Bewertung aus der Ungültigkeit dieses Angebots resultiere.
352
Diese Bewertung sei auf transparente und objektive Weise sowie auf der Grundlage der in diesem Gesetz und in der streitigen Ausschreibung enthaltenen nicht diskriminierenden Anforderungen vorgenommen worden, so dass die sich daraus ergebende Rechtsfolge, nämlich die Ungültigkeit des Angebots, verhältnismäßig und gerechtfertigt sei.
353
Im Übrigen sei zu betonen, dass Klubrádió gegenwärtig einen Hörfunkmediendienst im Internet anbiete, so dass die Entscheidung über die Ungültigerklärung nicht die Wirkung gehabt habe, diesen Radiosender zum Verstummen zu bringen.
354
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande unterstützen das Vorbringen der Kommission und betonen insbesondere die Bedeutung des Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit in einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft sowie die Notwendigkeit, bei der Beurteilung des geltend gemachten Verstoßes Ungarns gegen Art. 11 der Charta den Kontext zu berücksichtigen, in den sich die streitigen nationalen Maßnahmen einfügten. In dieser Hinsicht verweist das Königreich Belgien auf der Grundlage verschiedener Berichte über die Freiheit und den Pluralismus der Medien in Ungarn, die zwischen 2019 und 2023 vom Zentrum für Medienpluralismus und ‑freiheit, der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle, dem Kommissar für Menschenrechte des Europarats und der Sonderberichterstatterin der Vereinten Nationen für die Förderung und den Schutz des Rechts auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung verfasst wurden, auf mehrere mit der vorliegenden Klage zusammenhängende Probleme und auf negative Stellungnahmen dieser internationalen Stellen zur Medienfreiheit in Ungarn.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
355
Gemäß Art. 11 Abs. 1 der Charta „hat [jede Person] das Recht auf freie Meinungsäußerung“, was „die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein[schließt], Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben“. Nach Art. 11 Abs. 2 werden „[d]ie Freiheit der Medien und ihre Pluralität … geachtet“.
356
In Bezug auf Sendeunternehmen wie Radiosender nimmt der Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit die besondere Form eines Eingriffs in die durch Art. 11 Abs. 2 der Charta speziell geschützte Medien- oder Rundfunkfreiheit an (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Februar 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, Rn. 83).
357
Die mit der Rundfunkfreiheit verwandte Medienfreiheit umfasst nicht nur das Recht auf Weitergabe von Informationen, sondern auch – und untrennbar – das Recht, jedes geeignete Mittel zu nutzen, um Informationen zu verbreiten und sie der größtmöglichen Zahl von Empfängern zukommen zu lassen.
358
Zu diesen Verbreitungsmitteln gehört das Funkfrequenzspektrum, das angesichts der wesentlichen Rolle, die audiovisuelle Medien wie Radio und Fernsehen bei der Bildung der öffentlichen Meinung spielen, einen wesentlichen Kanal für die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit darstellt.
359
Die Gewährung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen hat somit unmittelbaren Einfluss auf das mit der Rundfunkfreiheit verwandte Recht auf Medienfreiheit in seinen beiden Dimensionen, nämlich das Recht auf freie Bereitstellung von Informationen und das Recht auf Empfang von Informationen.
360
Entsprechend hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Bezug auf Art. 10 EMRK, der Art. 11 der Charta entspricht und dessen Auslegung durch jenes Gericht gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta bei der Auslegung ihres Art. 11 zu berücksichtigen ist, festgestellt, dass dieser Art. 10 jeder Person die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit garantiere und nicht nur den Inhalt der Informationen, sondern auch die Mittel zu ihrer Verbreitung betreffe, wobei jede Einschränkung dieser Mittel das Recht auf Empfang und Weitergabe von Informationen berühre (vgl. in diesem Sinne EGMR, 28. September 1999, Öztürk/Türkei, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
361
Wie sich aus den Erläuterungen zu Art. 11 der Charta ergibt, die bei der Auslegung dieser Bestimmung zu berücksichtigen sind, dürfen die Einschränkungen des Rechts auf freie Meinungsäußerung nicht über die in Art. 10 Abs. 2 EMRK vorgesehenen Einschränkungen hinausgehen. Die legitimen Gründe für einen Eingriff in die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung werden in diesem Art. 10 Abs. 2 aufgezählt und betreffen die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, die Aufrechterhaltung der Ordnung und die Verhütung von Straftaten, den Schutz der Gesundheit oder der Moral, den Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer sowie die Notwendigkeit, die Verbreitung vertraulicher Informationen zu verhindern oder die Autorität und die Unparteilichkeit der Rechtsprechung zu wahren. Diese Aufzählung ist abschließend (EGMR, 15. März 2022, OOO Memo/Russland, CE:ECHR:2022:0315JUD000284010, § 37). Die Einschränkungen, die die Mitgliedstaaten in Bezug auf das Recht auf freie Meinungsäußerung vornehmen können, lassen außerdem die Einschränkungen unberührt, die das Wettbewerbsrecht der Union für die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Einführung von Genehmigungsregelungen im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Satz 3 EMRK vorsehen kann.
362
Folglich kann jede nationale Maßnahme, mit der der Zugang von Sendeunternehmen zu Funkfrequenzen eingeschränkt oder begrenzt wird, einen Eingriff in ihr mit der Rundfunkfreiheit verwandtes Recht auf Medienfreiheit darstellen und fällt somit in den Anwendungsbereich von Art. 11 der Charta.
363
Im vorliegenden Fall enthält § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes, soweit er eine Beschränkung des Zugangs von Sendeunternehmen, hier von Klubrádió, zu den Funkfrequenzen bewirkt, indem er sie daran hindert, ihre Hörfunkinhalte weiterhin über eine Funkfrequenz auszustrahlen, einen Eingriff in das Recht der betreffenden Betreiber auf Ausübung ihrer Rundfunkfreiheit, die einen Bestandteil der in Art. 11 der Charta verankerten Medienfreiheit darstellt.
364
Entgegen dem Vorbringen Ungarns ist der Umstand, dass diese Betreiber ihre Inhalte im Internet verbreiten können, nicht geeignet, das Vorliegen dieses Eingriffs in Frage zu stellen. Unabhängig davon, ob es sich bei der Rundfunkübertragung im Internet um ein Kommunikationsmittel handelt, das der Rundfunkübertragung über analoge Frequenzen gleichwertig ist, werden diese Betreiber nämlich daran gehindert, bewährte operative und kommerzielle Strategien fortzusetzen, und müssen sich jedenfalls ihr Publikum neu erschließen.
365
Zwar können die in Art. 11 der Charta verankerten Rechte und Freiheiten keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden (Urteil vom 4. Oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
366
Soweit der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation es erlaubt, die Vergabe von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen zu beschränken, um eine effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen zu gewährleisten, spiegelt er gerade das Fehlen der unbeschränkten Geltung der in Art. 11 der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten in Bezug auf die Bedingungen für die Nutzung von Funkfrequenzen wider.
367
Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta muss jedoch jede Einschränkung der Ausübung der durch die Charta garantierten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sein und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
368
Wie in Rn. 361 des vorliegenden Urteils ausgeführt, dürfen die Einschränkungen des Rechts auf freie Meinungsäußerung nicht über die in Art. 10 Abs. 2 EMRK vorgesehenen Einschränkungen hinausgehen, unbeschadet der Einschränkungen, die das Wettbewerbsrecht der Union für die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Einführung von Genehmigungsregelungen im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Satz 3 EMRK vorsehen kann.
369
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 11 der Charta eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft darstellt, die zu den Werten gehört, auf die sich die Union gemäß Art. 2 EUV gründet. Eingriffe in die durch diesen Art. 11 garantierten Rechte und Freiheiten müssen daher in einem solchen Kontext auf das absolut Notwendige beschränkt werden (Urteil vom 4. Oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung), was impliziert, dass das verfolgte Ziel nicht in zumutbarer Weise ebenso wirksam mit anderen Mitteln erreicht werden kann, die diese Rechte und Freiheiten weniger beeinträchtigen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Dezember 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).
370
In diesem Zusammenhang sieht § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes, wie in Rn. 173 des vorliegenden Urteils festgestellt, einen Grund für die Ablehnung der Verlängerung von Frequenznutzungsrechten vor, der ein Kriterium für die Auswahl der Frequenznutzer im Zusammenhang mit dem in Art. 8 Abs. 2 Buchst. d der Rahmenrichtlinie genannten Ziel darstellt, den Wettbewerb zu fördern, indem für eine effiziente Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen gesorgt wird. Da die Ablehnung der Verlängerung von Frequenznutzungsrechten einen Eingriff in das Recht der betreffenden Anbieter auf Medienfreiheit darstellt, ist zur Rechtfertigung des Eingriffs insbesondere erforderlich, dass die Ablehnung nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des mit dieser Bestimmung des Mediengesetzes verfolgten, dem Gemeinwohl dienenden Ziels erforderlich ist, und auf das absolut Notwendige beschränkt ist.
371
Da § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes, wie sich aus den Erwägungen in den Rn. 177 und 181 des vorliegenden Urteils ergibt, über das hinausgeht, was erforderlich ist, um das mit dieser Vorschrift verfolgte dem Gemeinwohl dienende Ziel unter Berücksichtigung der Anforderungen der anwendbaren Richtlinien zu erreichen, kann der damit verbundene Eingriff in das Recht der betroffenen Betreiber auf Ausübung ihrer Rundfunkfreiheit nach Maßgabe von Art. 52 Abs. 1 der Charta nicht als verhältnismäßig angesehen werden.
372
Folglich kann § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes dadurch, dass er dem Medienrat keinen Spielraum einräumt, um bei der Prüfung der von Anbietern, die einen wiederholten Verstoß begangen haben, gestellten Anträge auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten die Schwere dieses Verstoßes und ihr Verhältnis zu dem Eingriff zu beurteilen, den die Ablehnung der Verlängerung dieses Rechts für die in Art. 11 der Charta verankerten Rechte und Freiheiten mit sich bringt, zum Erlass von Entscheidungen führen, die im Widerspruch zu diesem Art. 11 stehen, wofür die Ablehnungsentscheidung ein Beispiel ist.
373
Erstens ergibt sich nämlich der wiederholte Verstoß, der dieser Entscheidung zugrunde liegt, nicht etwa aus einer Verletzung der Verpflichtungen von Klubrádió in Bezug auf die durch das ungarische Recht vorgeschriebenen Sendequoten, sondern allein aus der Verletzung der Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über diese Quoten. Zweitens ist der Radiosender dieser Verpflichtung noch während der Sanktionsverfahren, die zum Erlass der Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 geführt haben, und damit vor dem Erlass dieser Entscheidungen nachgekommen, indem er dem Medienrat alle relevanten Daten zur Verfügung gestellt hat. Drittens haben diese Daten nicht gezeigt, dass Klubrádió die Sendequoten nicht eingehalten hat. Viertens hat der Radiosender die in den Entscheidungen Nrn. 354/2017 und 1224/2017 verhängten Geldbußen gezahlt. Fünftens hat er seit dem 31. Mai 2017, dem Datum des wiederholten Verstoßes, der zur Ablehnung der Verlängerung seines Rechts auf Erbringung von Mediendiensten geführt hat, bis zum Datum der Ablehnungsentscheidung, d. h. bis zum 8. September 2020, weder gegen die oben genannte Verpflichtung noch gegen die im ungarischen Recht festgelegten Verpflichtungen in Bezug auf die Sendequoten verstoßen. Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht auch nicht hervor, dass Klubrádió seit dem 31. Mai 2017 sonst irgendeinen Verstoß begangen hätte.
374
Unter diesen Umständen kann nicht vernünftigerweise angenommen werden, dass der in der Entscheidung Nr. 1224/2017 festgestellte Verstoß so schwerwiegend ist, dass die Ablehnung der Verlängerung des Rechts von Klubrádió zur Erbringung von Mediendiensten erforderlich ist, um die Erreichung des in Rn. 370 des vorliegenden Urteils genannten Ziels zu gewährleisten.
375
Folglich ist die Ablehnungsentscheidung, wie die Kommission geltend macht, im Hinblick auf das verfolgte Ziel und die Schwere des mit ihr verbundenen Eingriffs in das Recht von Klubrádió auf Medienfreiheit unverhältnismäßig, so dass sie unabhängig vom Kontext, in den sie sich einfügt, gegen Art. 11 der Charta verstößt.
376
Diese Feststellung gilt gleichermaßen für die Entscheidung über die Ungültigerklärung, die Klubrádió im Ergebnis die Möglichkeit genommen hat, Nutzungsrechte für die Frequenz 92,9 MHz zu erhalten, und damit den Zugang dieses Senders zu den Funkfrequenzen beschränkt hat, wodurch er daran gehindert wurde, seine Inhalte weiterhin über eine Funkfrequenz auszustrahlen.
377
Zwar könnten die drei Ungültigkeitsgründe, auf die diese Entscheidung gestützt ist, im Hinblick auf das Ziel gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. d der Rahmenrichtlinie gerechtfertigt sein, den Wettbewerb zu fördern, indem für eine effiziente Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen gesorgt wird. Zum einen sollen nämlich die beiden Gründe betreffend die Unregelmäßigkeiten in den Abschnitten III.2 und III.3 des von Klubrádió vorgelegten Formulars den fairen Wettbewerb gewährleisten, und zum anderen soll der Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan dieses Radiosenders sicherstellen, dass auf dem Medienmarkt ein hinsichtlich seiner Funktionsfähigkeit stabiler und vorhersehbarer Radiosender präsent ist.
378
In Anbetracht der Feststellungen im Rahmen der Rüge eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit durch die Entscheidung über die Ungültigerklärung und die Ausschreibungsregeln, die als Grundlage für ihren Erlass gedient haben, ist jedoch festzustellen, dass, wie die Kommission geltend macht, die sich aus Art. 52 Abs. 1 der Charta ergebenden Voraussetzungen im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind.
379
Sowohl die Ungültigkeitsgründe betreffend die Unregelmäßigkeiten in den Abschnitten III.2 und III.3 des von Klubrádió vorgelegten Formulars als auch der Ungültigkeitsgrund betreffend den Geschäfts- und Finanzplan dieses Radiosenders stehen nämlich außer Verhältnis zu dem verfolgten Ziel und können daher den mit der Entscheidung über die Ungültigerklärung verbundenen Eingriff in das Recht von Klubrádió auf Medienfreiheit nicht rechtfertigen.
380
Ferner ist festzustellen, dass die Verstöße und Versäumnisse, die Klubrádió im vorliegenden Fall vorgeworfen werden und die sowohl der Ablehnungsentscheidung als auch der Entscheidung über die Ungültigerklärung zugrunde liegen und diesen Radiosender konkret daran gehindert haben, seine Tätigkeit im Rundfunkbereich fortzusetzen, entweder geringfügige formale Ungenauigkeiten oder Aspekte betreffen, die als solche nicht dazu führen dürften, dass ein Radiosender seine Tätigkeit nicht fortsetzen kann.
381
Daher sind die Rügen, mit denen ein Verstoß gegen Art. 11 der Charta geltend gemacht wird, begründet.
382
Nach alledem ist diesen Rügen stattzugeben und festzustellen, dass Ungarn zum einen durch die Ablehnungsentscheidung und den Erlass von § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes und zum anderen durch die Entscheidung über die Ungültigerklärung und die streitige Ausschreibung gegen seine Verpflichtungen aus Art. 11 der Charta verstoßen hat.
Kosten
383
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, jede Partei ihre eigenen Kosten, es sei denn, der Gerichtshof hält es in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls für gerechtfertigt, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt.
384
Da die Kommission im vorliegenden Fall beantragt hat, Ungarn die Kosten aufzuerlegen, und da dieser Mitgliedstaat mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls außer seinen eigenen Kosten vier Fünftel der Kosten der Kommission aufzuerlegen. Die Kommission trägt ein Fünftel ihrer eigenen Kosten.
385
Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, tragen das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Ungarn hat gegen folgende Verpflichtungen verstoßen:
–
seine Verpflichtungen aus den Art. 5 und 7 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 geänderten Fassung, aus Art. 4 Nr. 2 der Richtlinie 2002/77/EG der Kommission vom 16. September 2002 über den Wettbewerb auf den Märkten für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste, aus Art. 9 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil erstens der Médiatanács (Medienrat, Ungarn) am 8. September 2020 die Entscheidung Nr. 830/2020 (IX. 8) erlassen hat, mit der er Klubrádió die Verlängerung seiner Frequenznutzungsrechte verweigert hat, weil zweitens Ungarn § 48 Abs. 7 des A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Gesetz Nr. CLXXXV von 2010 über Mediendienste und Massenkommunikationsmittel) erlassen hat, der die Verlängerung der Frequenznutzungsrechte für den FM-Rundfunk automatisch ausschließt, wenn der Inhaber wiederholt gegen seine Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten verstoßen hat, und zwar auch dann, wenn die Verstöße geringfügig und rein formal sind und bereits mit Geldbußen geahndet wurden, die anschließend zur vollständigen Einhaltung der Vorschriften geführt haben, und weil drittens Klubrádió dadurch in unverhältnismäßiger Weise daran gehindert wird, seine Tätigkeit im Rundfunkbereich fortzusetzen;
–
seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 2002/20 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung und aus dem Grundsatz der guten Verwaltung, weil die oben genannte Entscheidung lange nach Ablauf der in dieser Bestimmung vorgesehenen Frist von sechs Wochen erlassen wurde;
–
seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2002/20 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung und aus Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation, weil der Médiatanács (Medienrat, Ungarn) in der von ihm am 4. November 2020 veröffentlichten Ausschreibung betreffend die Nutzung der Möglichkeit, Mediendienste über die Frequenz 92,9 MHz zu erbringen, und in seiner Entscheidung Nr. 180/2021 (III. 10.) vom 10. März 2021 die Erteilung der Frequenznutzungsrechte an unverhältnismäßige Bedingungen geknüpft, die Kriterien für die Erteilung dieser Rechte nicht im Voraus festgelegt und keinen Wertungsspielraum vorgesehen hat, der es ermöglicht hätte, die Schwere und Erheblichkeit der etwaigen, potenziell zum Ausschluss der Bewerber führenden Fehler in den von ihnen eingereichten Unterlagen zu beurteilen, und die Geringfügigkeit der Fehler im Angebot von Klubrádió nicht berücksichtigt hat;
–
seine Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 Buchst. d und Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2002/21 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung sowie aus dem Grundsatz der guten Verwaltung, weil kein Verfahren für die Zuteilung der Frequenz 92,9 MHz so rechtzeitig durchgeführt wurde, dass vor Ablauf der Rechte von Klubrádió zur Nutzung dieser Funkfrequenz eine Entscheidung hätte ergehen können;
–
seine Verpflichtungen aus Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil Ungarn § 65 Abs. 11 des A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Gesetz Nr. CLXXXV von 2010 über Mediendienste und Massenkommunikationsmittel) erlassen hat, der für Mediendiensteanbieter, deren Frequenznutzungsrecht wegen eines wiederholten Verstoßes nicht verlängert wurde, die Möglichkeit ausschließt, vorübergehende Nutzungsrechte zu beantragen;
–
seine Verpflichtungen aus Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zum einen durch die Entscheidung Nr. 830/2020 (IX. 8) und den Erlass von § 48 Abs. 7 des A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Gesetz Nr. CLXXXV von 2010 über Mediendienste und Massenkommunikationsmittel) und zum anderen durch die Entscheidung Nr. 180/2021 (III. 10.) und die am 4. November 2020 veröffentlichte Ausschreibung betreffend die Nutzung der Möglichkeit, Mediendienste über die Frequenz 92,9 MHz zu erbringen.
2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3.
Ungarn trägt neben seinen eigenen Kosten vier Fünftel der Kosten der Europäischen Kommission.
4.
Die Europäische Kommission trägt ein Fünftel ihrer eigenen Kosten.
5.
Das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Ungarisch.