62010CC0120_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Hałas powstający w portach lotniczych stanowi jedno z tych zagrożeń dla środowiska, które są najbardziej dokuczliwe w ośrodkach miejskich. Nie są tu bez znaczenia sprzeczne interesy: z jednej strony barykady znajdują się, między innymi, transport lotniczy, przepływ towarów i osób czy też prowadzona przez każde z państw członkowskich polityka gospodarcza; z drugiej strony – ochrona środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego.
2. W niniejszej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ma możliwość wypowiedzenia się na temat tego konfliktu. Belgijska Conseil d’État przedstawiła cztery pytania prejudycjalne, w których zawarła swoje wątpliwości co do zgodności regionalnego uregulowania w zakresie walki z nadmiernym hałasem wytwarzanym przez samoloty korzystające z portu lotniczego Bruksela‑Zaventem z dyrektywą 2002/30 w sprawie wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych Unii(2) . Główne pytanie w niniejszej sprawie dotyczy w istocie zakresu tychże „ograniczeń działalności”.
3. Jednakże wykładnia, jakiej ostatecznie dokona Trybunał Sprawiedliwości, musi brać pod uwagę szerszy kontekst niniejszej sprawy. Należy podkreślić, iż dyrektywa 2002/30 obowiązuje wespół z innymi aktami prawa międzynarodowego i prawa wtórnego Unii, które także służą walce z nadmiernym hałasem, w tym także powstającym w portach lotniczych. Ponadto zarówno Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”), jak i sądy konstytucyjne i najwyższe państw członkowskich przyznają ochronę obywatelom zamieszkałym w sąsiedztwie portów lotniczych. Artykuły 7 i 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wzmacniają, na ile to możliwe, tę ochronę. Wykładnia pojęcia „ograniczenie działalności” nie jest zatem jedynie prostym zinterpretowaniem aktu prawa wtórnego, lecz operacją pełną trudności, która prowadzi nas, co poniżej zostanie wyjaśnione, na szczególnie grząski teren.
I – Ramy prawne Unii
4. Działając z zamiarem zwiększenia poziomu ochrony środowiska naturalnego i zapewnienia sektorowi transportu lotniczego rozwoju w sposób spójny z politykami zrównoważonego rozwoju, Wspólnota Europejska wydała na podstawie art. 80 ust. 2 WE dyrektywę 2002/30 w sprawie ustanowienia zasad i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych Wspólnoty. Polegający na ochronie środowiska cel dyrektywy został wyraźnie wskazany w jej motywie pierwszym, gdzie stwierdzono, iż „[g]łównym celem wspólnej polityki transportowej jest stały [zrównoważony] rozwój”.
5. Szczególną dziedziną podlegającą harmonizacji w drodze wydania dyrektywy 2002/30 są „ograniczenia działalności”, które porty lotnicze w Unii powinny stosować w ramach walki z uciążliwym hałasem wobec samolotów, które w nich lądują i startują. Niebezpieczeństwo, iż te ograniczenia działalności będą się różnić pomiędzy państwami członkowskimi i w rezultacie stanowić one będą przeszkodę w swobodnym przepływie jest zasadniczą przyczyną leżącą u podstaw harmonizacji dokonywanej w drodze dyrektywy 2002/30.
6. Artykuł 2 lit. e) wspomnianej dyrektywy definiuje „ograniczenia działalności” w następujący sposób:
„e) »ograniczenia działalności« oznaczają działania związane z hałasem, które ograniczają lub zmniejszają dostęp cywilnych poddźwiękowych odrzutowych statków powietrznych do portu lotniczego. Obejmuje to również ograniczenia działalności nakierowane na wycofanie z eksploatacji w poszczególnych portach lotniczych samolotów marginalnie zgodnych, jak również ograniczenia działalności o charakterze częściowym, wpływające na działalność cywilnych poddźwiękowych statków powietrznych według pory dnia”.
7. Artykuł 4 dyrektywy 2002/30 wymienia ogólne zasady mające zastosowanie do wszystkich ograniczeń działalności, a podkreślić przy tym należy, z uwagi na jego znaczenie dla niniejszej sprawy, przepis ust. 4:
„ Artykuł 4
Ogólne zasady zarządzania hałasem powodowanym przez samoloty
1. Państwa członkowskie stosują zrównoważone podejście do rozwiązywania problemu hałasu w portach lotniczych na ich terytorium. Mogą rozważyć również zachęty ekonomiczne jako środek zarządzania hałasem.
2. Przy rozważaniu ograniczeń działalności właściwe organy biorą pod uwagę prawdopodobne koszty i korzyści różnych dostępnych środków, jak również charakterystyki poszczególnych portów lotniczych.
3. Środki lub kombinacja środków podjętych na podstawie niniejszej dyrektywy nie mogą być bardziej restrykcyjne, niż jest to konieczne dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona środowiska dla danego portu lotniczego. Środki te nie mogą wprowadzać żadnej dyskryminacji na podstawie przynależności państwowej lub tożsamości przewoźnika powietrznego lub producenta samolotów.
4. Ograniczenia działalności ustalane na podstawie danych eksploatacyjnych są oparte na emisji hałasu przez samoloty ustalone w procedurze certyfikacyjnej przeprowadzonej zgodnie z tomem 1 załącznika 16 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, trzecie wydanie (lipiec 1993 r.)”.
8. Artykuły 5 i 6 dyrektywy 2002/30 wprowadzają środki harmonizujące reguły określania ograniczeń działalności, o których mowa we wspomnianym akcie prawnym.
„ Artykuł 5
Reguły dokonywania ocen
1. Przy rozważaniu decyzji o ograniczeniach działalności uwzględnia się w odpowiednim zakresie i na ile jest to możliwe, informacje wymienione w załączniku II, w odniesieniu do rozważanych ograniczeń działalności i charakterystyk portu lotniczego.
2. W przypadku gdy projekty portów lotniczych są przedmiotem oceny wpływu na środowisko na mocy dyrektywy 85/337/EWG(3), ocena przeprowadzona zgodnie z tą dyrektywą jest rozpatrywana jako spełniająca wymogi ust. 1, o ile ocena uwzględnia w możliwie szerokim zakresie informacje wymienione w załączniku II do niniejszej dyrektywy.
Artykuł 6
Zasady wprowadzania ograniczeń działalności nakierowanych na wycofanie samolotów marginalnie zgodnych
1. Gdy ocena wszystkich dostępnych środków, w tym ograniczenia działalności o charakterze częściowym, przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 5 wykazuje, że osiągnięcie celów niniejszej dyrektywy wymaga wprowadzenia ograniczeń działalności nakierowanych na wycofanie marginalnie zgodnego samolotu, w odniesieniu do rozważanego portu lotniczego stosuje się następujące zasady w miejsce procedury ustalonej w art. 9 rozporządzenia (EWG) nr 2408/92(4) :
a) sześć miesięcy po zakończeniu oceny i po wydaniu decyzji o wprowadzeniu ograniczeń działalności nie dopuszcza się w tym porcie lotniczym żadnej usługi z samolotami marginalnie zgodnymi innej niż usługi świadczone w odpowiednim okresie poprzedniego roku;
b) nie mniej niż po sześciu następnych miesiącach każdy operator może zostać zobowiązany do zmniejszenia liczby operacji jego samolotów marginalnie zgodnych obsługujących dany port lotniczy o nie więcej niż 20% rocznie w stosunku do początkowej łącznej liczby tych operacji.
2. Miejskie porty lotnicze wymienione w załączniku I mogą wprowadzać, z zastrzeżeniem zasad dotyczących oceny w art. 5, środki, które mogą być bardziej surowe w odniesieniu do określenia samolotu marginalnie zgodnego, jeśli te środki nie mają wpływu na cywilne poddźwiękowe odrzutowe statki powietrzne, które są zgodne albo na podstawie oryginalnego certyfikatu, albo ponownej procedury certyfikacyjnej z normami hałasu w tomie 1 część II rozdz. 4 załącznika 16 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym”.
9. Artykuł 7 dyrektywy 2002/30 dotyczy obowiązywania jej postanowień w czasie i stanowi, iż postanowienia ww. art. 5 nie mają zastosowania wobec „ograniczeń działalności, o których zadecydowano już w chwili wprowadzenia w życie niniejszej dyrektywy”.
10. W załączniku I do przywołanej dyrektywy wymieniono porty lotnicze zakwalifikowane jako „miejskie”. W wykazie tym nie ujęto portu lotniczego Bruksela‑Zaventem.
11. Dyrektywa 2002/30 weszła w życie w dniu 28 marca 2002 r., a wyznaczony państwom członkowskim na jej transpozycję termin ubiegł w dniu 28 września 2003 r.
12. Kilka miesięcy po przyjęciu dyrektywy 2002/30 prawodawca wspólnotowy wydał na podstawie art. 175 ust. 1 WE dyrektywę 2002/49 odnoszącą się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku(5) . Aczkolwiek akt ten nie nawiązuje wyraźnie do dyrektywy 2002/30, art. 1 określa jego cele i stwierdza, iż „[c]elem niniejszej dyrektywy jest ponadto stworzenie podstawy dla rozwijania środków wspólnotowych w zakresie obniżania hałasu z głównych źródeł, w szczególności z taboru drogowego i szynowego oraz ich infrastruktury, samolotów, urządzeń pracujących na otwartej przestrzeni i urządzeń przemysłowych oraz maszyn i urządzeń samobieżnych” (wyróżnienie własne).
13. Dyrektywa 2002/49 definiuje „hałas w środowisku” w art. 3 lit. a) jako „niepożądane lub szkodliwe dźwięki powodowane przez działalność człowieka na wolnym powietrzu, w tym hałas emitowany przez […] ruch samolotowy”. W celu zarządzania hałasem w środowisku na obszarach wrażliwych wspomniana dyrektywa stworzyła trzy poziomy interwencji z wykorzystaniem instrumentów planistycznych: strategiczne mapy hałasu, plany działań i planowanie akustyczne. Tym samym ustanawia się system, który harmonizuje wartości graniczne narażenia na działanie hałasu, które mogą być zróżnicowane, jak wskazuje art. 3 lit. s), „według różnych rodzajów hałasu (z ruchu kołowego, szynowego, lotniczego, z działalności przemysłowej itd.), różnego otoczenia i różnej wrażliwości mieszkańców na hałas; dopuszcza się także ich różnicowanie w zależności od istniejącej sytuacji i dla nowych sytuacji (w przypadku gdy nastąpiła zmiana sytuacji w zakresie źródła hałasu lub korzystania z otoczenia)”.
14. Dyrektywa 2002/49 weszła w życie w dniu 18 lipca 2002 r., a wyznaczony państwom członkowskim na jej transpozycję termin ubiegł w dniu 18 lipca 2004 r.
15. Artykuły 7 i 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stanowią, co następuje:
„ Artykuł 7
Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego
Każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się.
[…]
Artykuł 37
Ochrona środowiska
Wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju”.
16. Wyjaśnienia dotyczące karty sporządzone przez Prezydium Konwentu wskazują, iż art. 37 został „oparty na artykułach 2, 6 i 174 traktatu WE, zastąpionych obecnie artykułem 3 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej i artykułami 11 i 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zasada ta wywodzi się także z postanowień niektórych konstytucji krajowych”.
II – Krajowe ramy prawne
17. Konstytucja belgijska przyznaje rządowi federalnemu uprawnienia ustawodawcze i wykonawcze w dziedzinie transportu lotniczego, włączając w to porty lotnicze, podczas gdy regiony posiadają uprawnienia, również ustawodawcze i wykonawcze, w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego. Ponadto art. 23 ust. 4 tej konstytucji przyznaje prawo do ochrony środowiska naturalnego.
18. Regiony belgijskie uprawnione są do zarządzania portami lotniczymi położonymi na ich terytorium, z wyjątkiem portu lotniczego Bruksela‑Zaventem, w przypadku którego uprawnienie to przysługuje rządowi federalnemu.
19. W drodze dekretu z dnia 17 lipca 1997 r. region stołeczny Bruksela przyjął, w ramach swoich kompetencji w sferze środowiska naturalnego, system walki z hałasem na obszarach miejskich. Jako środek wykonawczy do tego dekretu w dniu 27 maja 1999 r. wydano zarządzenie w sprawie walki z hałasem powodowanym przez ruch lotniczy, które ustala najwyższe poziomy hałasu, jakie może powodować przelot samolotu nad regionem stołecznym Brukselą.
20. Artykuł 2 tego zarządzenia ustala poziomy hałasu, powyżej których przelot samolotu uzasadnia nałożenie grzywny. Wysokość grzywny ustala się na podstawie następujących kryteriów:
‑ poziom hałasu mierzony w decybelach na powierzchni ziemi, a nie u źródła,
‑ obszar przelotu,
‑ pora dnia.
21. System ten, utworzony na podstawie dekretu z dnia 17 lipca 1997 r. oraz zarządzenia z dnia 27 maja 1999 r. w sprawie walki z hałasem powodowanym przez ruch lotniczy, został uznany przez belgijską Conseil d’État za zgodny z konstytucją. W wyroku z dnia 9 maja 2006 r. najwyższy sąd administracyjny stwierdził, iż zarządzanie hałasem emitowanym przez samoloty, z uwagi na pochodzenie hałasu, stanowi część uprawnień federalnych w dziedzinie transportu, a hałas w środowisku, włączając w to hałas, którego źródłem są samoloty, należy do właściwości władz regionalnych.
22. Aczkolwiek region stołeczny Bruksela przedstawił plan działania zgodnie z dyrektywą 2002/49, nie obejmuje on portu lotniczego w Brukseli, któremu brakuje specjalnego planu przygotowanego przez inne właściwe do tego organy.
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądami krajowymi
23. Port lotniczy Bruksela‑Zaventem znajduje się na terytorium regionu Flandrii, aczkolwiek loty dokonywane w ramach tego portu odbywają się również na bardzo niskiej wysokości nad regionem stołecznym Brukselą. Jak wskazałem w pkt 17 niniejszej opinii, zarządzanie tym portem lotniczym należy do rządu federalnego. Zatem trzy poziomy belgijskiej administracji zaangażowane są, aktywnie bądź czynnie, w zakresie transportu lotniczego, dla którego miejscem odlotu, przylotu bądź międzylądowania jest port lotniczy Bruksela‑Zaventem. Interwenienci w niniejszym postępowaniu podkreślili, iż przywołane okoliczności są przyczyną długiego i złożonego konfliktu politycznego i instytucjonalnego, w ramach którego doszło także do rozpatrywania sporów przez sądy krajowe.
24. European Air Transport (zwana dalej „EAT”) jest świadczącą usługi transportu lotniczego i należącą do grupy DHL spółką wykonującą loty transportowe, których miejscem odlotu, przylotu bądź międzylądowania jest port lotniczy Bruksela‑Zaventem. W dniu 24 listopada 2006 r. Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (brukselski instytut zarządzania środowiskiem, zwany dalej „IBGE”), organ administracji regionalnej właściwy w sprawach nadzoru nad wykonywaniem przepisów w zakresie ochrony środowiska, wszczął postępowanie karne przeciwko EAT w przedmiocie dokonanych w ciągu jednego miesiąca 62 ewentualnych naruszeń zarządzenia regionalnego z dnia 27 maja 1999 r. EAT zarzucono, że jej samoloty emitowały w godzinach nocnych hałas przekraczający poziomy przewidziane w przywołanym akcie prawnym. EAT podnosi, iż uregulowanie regionalne będące podstawą zarzucanych naruszeń jest sprzeczne z prawem, ponieważ stosuje jako kryterium pomiaru hałasu jego poziom na powierzchni ziemi, a nie – u źródła. Zdaniem EAT kryterium pomiaru u źródła zostało uznane za obowiązujące w międzynarodowych uregulowaniach dotyczących transportu lotniczego i bezpieczeństwa w lotnictwie.
25. W dniu 19 października 2007 r. IBGE zakończył postępowanie karne i nałożył na EAT grzywnę administracyjną w wysokości 56 113 EUR, która to decyzja została zaskarżona do Collège d’Environment (zwanego dalej „Collège”). Organ ten wydał w dniu 24 stycznia 2008 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję IBGE.
26. EAT zaskarżyła decyzję Collège do Conseil d’État, wnosząc równocześnie o skierowanie dwóch wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: jednego do belgijskiego Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego), a drugiego do Trybunału Sprawiedliwości; ten drugi jest źródłem niniejszego postępowania.
IV – Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
27. W dniu 5 marca 2010 r. wpłynął do Trybunału Sprawiedliwości złożony przez belgijską Conseil d’État wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierający cztery pytania o następującej treści:
„1) Czy pojęcie »ograniczenia działalności«, o którym mowa w art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustanowienia zasad i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych Wspólnoty należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono zasady określające dopuszczalne poziomy hałasu mierzonego na ziemi, które należy zachować przy przelotach nad obszarami położonymi w pobliżu portu lotniczego, poza którymi podmiot przekraczający te poziomy może podlegać sankcji, przy czym statki powietrzne są zobowiązane do przestrzegania tras i zachowywania procedur lądowania i startu ustalonych przez inne organy administracyjne bez uwzględnienia tych dopuszczalnych poziomów hałasu?
2) Czy art. 2 lit. e) i art. 4 ust. 4 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że wszelkie »ograniczenia działalności« powinny być »oparte na podstawie danych eksploatacyjnych«, czy też przepisy te pozwalają, aby inne przepisy dotyczące ochrony środowiska ograniczały dostęp do portu lotniczego na podstawie poziomu(-ów) hałasu mierzonego(-ych) na ziemi, który(-e) należy zachować przy przelotach nad obszarami położonymi w pobliżu portu lotniczego, poza którymi podmiot przekraczający te poziomy może podlegać sankcji?
3) Czy art. 4 ust. 4 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on, aby oprócz ograniczeń działalności ustalanych na podstawie danych eksploatacyjnych, które są oparte na emisji hałasu przez samoloty, zasady dotyczące ochrony środowiska ustalały dopuszczalne poziomy hałasu mierzone na ziemi, które należy zachować przy przelotach nad obszarami położonymi w pobliżu portu lotniczego?
4) Czy art. 6 ust. 2 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on, aby [pewne] zasady ustalały dopuszczalne poziomy hałasu mierzone na ziemi, które należy zachować przy przelotach nad obszarami położonymi w pobliżu portu lotniczego, poza którymi podmiot przekraczający te poziomy może podlegać sankcji, jeżeli zasady te mogą być naruszane przez samoloty spełniające normy z tomu 1, część druga, rozdział 4 załącznika 16 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym?”.
28. W terminie wskazanym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości uwagi na piśmie przedłożyły, poza EAT, Collège, rząd francuski i Komisja.
29. W rozprawie, która odbyła się w dniu 30 listopada 2010 r., uczestniczyli pełnomocnik EAT oraz przedstawiciele rządu duńskiego i Komisji.
V – Pytania prejudycjalne przedstawione w niniejszej sprawie
30. Uważam, iż spośród czterech pytań przedstawionych przez Conseil d’État odpowiedzi wymagają jedynie pytania pierwsze i trzecie.
31. W odniesieniu bowiem do drugiego pytania prejudycjalnego Conseil d’État zwraca się o dokonanie wykładni przepisu dyrektywy 2002/30, zakładając, że sporne uregulowanie regionalne stanowi „ograniczenie działalności”. Jak wyjaśnię odpowiadając na pytania pierwsze i trzecie, z literalnego brzmienia i celów dyrektywy 2002/30 wynika jednak, że sporne środki nie są „ograniczeniami działalności”.
32. Udzielanie odpowiedzi na czwarte pytanie prejudycjalne nie wydaje mi się natomiast właściwe ze względu na to, że opiera się ono na błędnym zrozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy 2002/30, który to przepis ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do wymienionych „miejskich portów lotniczych”. Port lotniczy Bruksela‑Zaventem nie znajduje się na liście zawartej w załączniku I do wspomnianej dyrektywy i w rezultacie, zgodnie z art. 2 lit. b) dyrektywy 2002/30, nie stanowi „miejskiego portu lotniczego”. Z tego względu art. 6 ust. 2 dyrektywy 2002/30 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym – nie ma potrzeby odpowiadania na czwarte pytanie prejudycjalne.
VI – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
33. Belgijska Conseil d’État zwraca się przede wszystkim o wyjaśnienie dokładnego zakresu pojęcia „ograniczenia działalności” zastosowanego w dyrektywie 2002/30. W szczególności sąd odsyłający pyta, czy regionalne uregulowanie karne stanowiące podstawę do wymierzania kar za przekroczenie określonych maksymalnych poziomów hałasu mierzonych na powierzchni ziemi na obszarach sąsiadujących z portem lotniczym należy uznać za „ograniczenie działalności” w rozumieniu art. 2 lit. e) wspomnianej dyrektywy.
34. Postanowienia dyrektywy 2002/30, których wykładni ma dokonać Trybunał Sprawiedliwości w niniejszym postępowaniu, są z pewnością wieloznaczne i świadczą o trudnościach technicznych, ekonomicznych i politycznych związanych z problematyką hałasu w portach lotniczych. Zatem wykorzystanie tradycyjnych kryteriów wykładni prowadzić będzie do udzielenia odpowiedzi częściowej i być może niepełnej. Właściwa wykładnia dyrektywy 2002/30 wymaga bowiem przeprowadzenia analizy nie tylko okoliczności towarzyszących jej przyjęciu, ale także ogólnych ram prawnych, w które wpisuje się ten akt.
A – Okoliczności poprzedzające przyjęcie dyrektywy 2002/30 i przebieg procedury prawodawczej
35. Hałas powodowany przez samoloty jest źródłem wielu sporów prawnych powstałych na gruncie krajowym, międzynarodowym i, o czym świadczy niniejsza sprawa, również europejskim. Wchodzące w grę interesy, zarówno ekonomiczne, jak i społeczne i polityczne, utrudniają poszukiwanie mającego uniwersalny charakter rozwiązania. Chodzi przy tym o problematykę szczególnie istotną zwłaszcza w sytuacji, gdy dotyczy ona obszarów miejskich znajdujących się w sąsiedztwie portu lotniczego. Dobrym przykładem tego jest kontekst faktyczny niniejszej sprawy.
36. W celu walki z hałasem w portach lotniczych Unii Komisja przygotowała w 2001 r. projekt dyrektywy, której przedmiotem było stworzenie wspólnego systemu niezbędnego dla przyjęcia ograniczeń działalności w związku z hałasem w portach lotniczych(6) . Wybrany przez Komisję moment ogłoszenia projektu nie był przypadkowy: w tym samym roku zgromadzenie Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ang. International Civil Aviation Organization, ICAO), zmieniło w istotny sposób swój plan walki z hałasem powodowanym przez samoloty cywilne. O ile do tego czasu środki podejmowane przez ICAO dotyczyły warunków technicznych lotów wykonywanych przez samoloty, począwszy od 2001 r. strategia ta zaczyna opierać się na „zrównoważonym podejściu”(7) .
37. To „zrównoważone podejście” polega na rozpatrywaniu problematyki hałasu w dwóch fazach. Pierwsza z nich to faza analityczna, która koncentruje się na zidentyfikowaniu źródeł wszelkiego hałasu. Druga to faza praktyczna, która polega na stopniowym wprowadzeniu w życie czterech typów środków: ograniczenia hałasu u źródła, planowania przestrzennego, operacyjnych procedur minimalizowania hałasu oraz ograniczenia działalności. Ostatni z nich, ograniczenie działalności, jest środkiem subsydiarnym i można go zastosować po wyczerpaniu trzech wcześniejszych.
38. Unia Europejska nie należy do członków ICAO, lecz są nimi jej państwa członkowskie. Ponadto wysiłki służące koordynowaniu uregulowań w zakresie transportu lotniczego, który jest zjawiskiem transgranicznym i, jako taki, wymagającym wspólnych działań państw na płaszczyźnie międzynarodowej, wyjaśniają, dlaczego uregulowania przyjęte przez ICAO stosowane są praktycznie na całym świecie. Unia Europejska w ostatnich latach podejmowała podobne działania, czego skutkiem jest wprowadzenie międzynarodowych uregulowań w sferze lotnictwa w sposób jednolity, a przynajmniej – zharmonizowany we wszystkich państwach członkowskich. Zgodnie z tą polityką ówczesna Wspólnota Europejska podejmowała działania prawotwórcze dotyczące wszystkich elementów „zrównoważonego podejścia”, w odniesieniu do których miała takie uprawnienia.
39. W zakresie kontroli hałasu u źródła już w 2001 r. obowiązywało uregulowanie wspólnotowe w sprawie emisji hałasu przez samoloty, które stopniowo wprowadzało nowe środki, dostosowując uregulowanie europejskie do postanowień ICAO. W zakresie dotyczącym środków analitycznych, jak również planowania przestrzennego, w 2002 r. wydano dyrektywę 2002/49 odnoszącą się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, która zawiera postanowienia szczególne dotyczące portów lotniczych(8) . Trzecim uregulowanym przez Wspólnotę aspektem był ten najbardziej brzemienny w skutki, dotyczący ograniczenia działalności, w sprawie którego Komisja przedstawiła Radzie i Parlamentowi Europejskiemu w listopadzie 2001 r. ww. projekt dyrektywy(9) .
40. W uzasadnieniu projektu wskazano wyraźnie, iż wniosek dotyczący dyrektywy „wprowadza w życie i rozwija na szczeblu wspólnotowym wytyczne ICAO w sprawie zarządzania hałasem przyjęte przez 33. Zgromadzenie ICAO, które miało miejsce w Montrealu w dniach od 25 września do 5 października 2001 r.”(10) . Zgodnie z tymi wytycznymi przez ograniczenia działalności rozumie się środki, które ograniczają lub zmniejszają dostęp samolotów cywilnych do portu lotniczego(11) . Aczkolwiek nigdzie nie wskazuje się na wyjątkowy charakter ograniczeń działalności, jasne jest, że początkowym zamiarem Komisji było ograniczenie liczby środków tego typu. Skutkiem ograniczenia działalności jest zakaz, całkowity lub częściowy, dostępu do portu lotniczego. Z tego względu podlegające przyjęciu lub zastosowaniu ograniczenie działalności powinno opierać się na obiektywnych i wiarygodnych danych o samolocie, którego ten środek dotyczy. Komisja wskazała w projekcie, iż owe obiektywne i wiarygodne dane powinny być mierzone w oparciu o certyfikację samolotów, powszechnie przyjętego instrumentu, który pozwala na skatalogowanie wszystkich charakterystyk technicznych każdego samolotu.
41. Parlament Europejski nie wprowadził do wniosku Komisji daleko idących zmian, wprowadzono jednak poprawki, które pogłębiały zgodność tego aktu ze wskazówkami ICAO. Parlamentarna Komisja Polityki Regionalnej, Transportu i Turystyki zaproponowała dodanie obecnego art. 4 ust. 4 dyrektywy, zgodnie z którym ograniczenia działalności mają opierać się na kryterium emisji hałasu u źródła(12) . Także Komisja Środowiska Naturalnego potwierdziła restrykcyjny charakter ograniczeń działalności, lecz ubolewała, iż wybrana podstawa prawna, ówczesny art. 80 WE dotyczący polityki transportowej, nie zezwalał państwom członkowskim na przyjęcie surowszych przepisów(13) . W swym sprawozdaniu Komisja Środowiska Naturalnego przyznała więc, iż „nigdy nie można by było zabronić lotów samolotom emitującym 5 lub więcej decybeli poniżej normy określonej w rozdziale 3”(14) .
42. Z debat parlamentarnych wynika, iż inicjatywa Komisji miała dwóch różnych adresatów: porty lotnicze i samoloty. Pierwsze z nich ze względu na to, że to one mają obowiązek stosować ograniczenia działalności, a te drugie – ponieważ muszą zastosować się do tego środka. Ponadto okazuje się, iż cała debata na temat ograniczeń działalności koncentrowała się wokół zakazu, czyli środków, które wydawane są w odniesieniu do określonych samolotów i które wyraźnie ograniczają ich lądowania i starty w porcie lotniczym stosującym te środki. Nigdy nie rozważano możliwości, aby ograniczenie działalności zostało przyjęte w formie systemu karnego, miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego lub szczególnych systemów ochrony środowiska naturalnego. Ograniczony charakter projektu dyrektywy skłonił zaś jednego z eurodeputowanych do zwrócenia izbie uwagi na potrzebę przyjęcia całościowego podejścia do hałasu w portach lotniczych, przede wszystkim ze względu na to, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał właśnie wyrok w sprawie Hatton przeciwko Zjednoczonemu Królestwu(15) . Zdaniem tego deputowanego projekt dyrektywy nie rozwiązywał problematyki hałasu w portach lotniczych w sposób całościowy; deputowany ten wezwał Komisję do przedstawienia dodatkowych inicjatyw w tej kwestii(16) .
B – Pojęcie „ograniczenia działalności” na podstawie wykładni dyrektywy 2002/30
43. Powyższe uwagi pozwalają na dokładne zdefiniowanie zakresu dyrektywy 2002/30. Jak wyjaśnię poniżej, wspomniana dyrektywa przewiduje system kontroli hałasu, który stanowi materię wymagającą dokładnego zdefiniowania. Cały skonstruowany w dyrektywie 2002/30 system opiera się na pojęciu „ograniczenia działalności”, kluczowym dla rozpatrywania przepisów regulujących jego wprowadzenie, skutki i wyłączenia. „Ograniczenia działalności” są jednym z elementów składających się na wcześniej wspomniane „zrównoważone podejście”. Zatem zakres, jaki należy przypisać „ograniczeniom działalności”, nie może pokrywać się z zakresem stosowania innych środków, które składają się na „zrównoważone podejście” zalecane przez ICAO.
44. Wychodząc z tego założenia, przejdę teraz do zbadania poszczególnych elementów składających się na „ograniczenie działalności”. Rozumiem, iż środek tego typu ma określony przedmiot, jak też adresatów, których powinna określić dyrektywa. Wspomniane wcześniej prace nad projektem pozwalają także dokładnie określić treść każdego z tych elementów. Po zbadaniu elementów, które tworzą pojęcie „ograniczenia działalności”, zaproponuję jego zastosowanie wobec będących przedmiotem niniejszego postępowania regionalnych przepisów brukselskich, udzielając w ten sposób odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne.
1. Przedmiot „ograniczenia działalności”
45. Artykuł 2 lit. e) dyrektywy 2002/30 definiuje ograniczenia działalności jako środki związane z hałasem, „które ograniczają lub zmniejszają dostęp cywilnych poddźwiękowych odrzutowych statków powietrznych do portu lotniczego”. W dalszej części wskazuje on, iż dotyczy to także środków w formie ograniczenia całkowitego, których skutkiem jest wycofanie z eksploatacji określonych samolotów w poszczególnych portach lotniczych lub środków w formie ograniczenia działalności o charakterze częściowym, które ograniczają użytkowanie określonych samolotów „według pory dnia”.
46. Jasne jest, iż środek, który „ogranicza” lub „zmniejsza” „dostęp” do portu lotniczego, może znajdować wyraz w bardzo niejednorodnych decyzjach. Pojęcie „zmniejszenia” dostępu może być bowiem rozumiane jako przeszkoda
w dostępie, a nie – jako zakaz dostępu. W ten sposób utożsamiano by „ograniczenie” z zakazem, a „zmniejszenie” z barierą, która utrudnia dostęp, lecz go nie zakazuje. Do drugiej z tych kategorii należałoby zaliczyć środki o charakterze karnym, trudne do wypełnienia wymogi techniczne, opłaty lub podatki o charakterze bezpośrednio lub pośrednio dyskryminacyjnym itd.
47. Jednak, o ile wykładnia taka, w oparciu o literalne brzmienie art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30, nie jest niemożliwa, głębsza analiza tego przepisu prowadzi nas do odmiennych wniosków.
48. Przywołany przepis zawiera bowiem definicję „ograniczeń działalności”, a w dalszej części wymienia dwa warianty, w jakich mogą być one stosowane: z jednej strony, w art. 2 lit. e) mowa jest o wycofaniu z eksploatacji samolotów marginalnie zgodnych w poszczególnych portach lotniczych, a z drugiej strony w dalszej części o ograniczeniach działalności o charakterze częściowym, które ograniczają użytkowanie samolotów według pory dnia. Oba przypadki łączą się odpowiednio z wyżej wyjaśnionymi pojęciami „ograniczenia” i „zmniejszenia”. Jasne jest zatem, iż ograniczenia działalności, które „ograniczają” dostęp, są tymi, które wyraźnie zakazują określonym samolotom dostępu do portu lotniczego, podczas gdy ograniczenia działalności, które „zmniejszają” dostęp, są środkami o charakterze częściowym, które czasowo ograniczają dostęp. W obu przypadkach przepis ten odwołuje się zawsze do zakazów
dostępu do portu lotniczego bądź o charakterze całkowitym, bądź czasowym.
49. Ponadto zakazy takie uchwala się w sposób uprzedni i obiektywny, a stosuje jedynie wówczas, kiedy samolot spełnia określone warunki. Ze względu na to, że ograniczenie działalności jest środkiem o charakterze uprzednim, a nie następczym w stosunku do zastosowania go w porcie lotniczym, przesłanki jego zastosowania dotyczące wyłącznie samolotu powinny opierać się na kryteriach ujednoliconych na poziomie międzynarodowym. Wspomniane ujednolicenie znajduje praktyczne odzwierciedlenie w przepisach certyfikacyjnych, które umożliwiają w większości państw świata udowodnienie spełniania przez samoloty wspólnie przyjętych przepisów.
50. W mojej ocenie jasne jest zatem, iż „ograniczenie działalności” w rozumieniu art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30 jest środkiem mającym charakter zakazu, nałożonego uprzednio i na podstawie obiektywnych kryteriów, który uniemożliwia dostęp cywilnych poddźwiękowych odrzutowych statków powietrznych do portu lotniczego. Treścią dyspozycji, która charakteryzuje te środki, jest wyraźny zakaz lądowania. W rezultacie środki ex post i represyjne, takie jak te składające się na system karny mający zastosowanie do emisji hałasu, nie mogą być uznane za „ograniczenia działalności”.
51. Za przyjęciem takiej wykładni przemawiają okoliczności poprzedzające wydanie dyrektywy 2002/30. W trakcie prac parlamentarnych nad tym aktem prawnym wyszło na jaw wiele sporów handlowych pomiędzy Unią Europejską a państwami trzecimi, głównie z powodu zawieszenia uprawnień do lądowania na terytorium Unii pewnych samolotów z państw trzecich(17) . Wspomniana dyrektywa służyła zastosowaniu zrównoważonego podejścia wypracowanego przez ICAO kilka miesięcy wcześniej, a to poprzez wprowadzenie większej elastyczności stosowania kryteriów ograniczeń działalności w europejskich portach lotniczych. Zrównoważone podejście nie miało na celu zaliczenia do ograniczeń działalności każdego typu środków związanych z transportem lotniczym, a raczej przeciwnie: ograniczenia ich do jedynie i wyłącznie nieodzownych przypadków, zgodnie z zaleceniami ICAO(18) . Wyjątkowość tych środków wynika z tego, że każde ograniczenie działalności ma charakter zakazu, a zatem – że wiąże się z pewnymi uciążliwościami(19) .
52. Pozostałe przepisy dyrektywy 2002/30 potwierdzają to, iż ograniczenia działalności mają charakter zakazu. Zgodnie z art. 9, który dotyczy wyłączenia działalności lotniczej o wyjątkowym charakterze, państwa członkowskie mogą „zezwolić w portach lotniczych usytuowanych na ich terytorium na pojedyncze operacje samolotów marginalnie zgodnych, które nie mogłyby być prowadzone na podstawie [tej] dyrektywy”. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż wyłączenie to jest wyjątkiem od ogólnej reguły zakazującej określonym samolotom korzystania z portów lotniczych. Podobnie art. 6 ust. 2 wspomnianej dyrektywy zezwala krajowym organom zarządzającym miejskimi portami lotniczymi na podniesienie poziomu ochrony środowiska naturalnego poprzez wprowadzenie środków „bardziej surowych w odniesieniu do określenia samolotu marginalnie zgodnego”. Zatem podniesienie poziomu ochrony, do czego uprawnione są państwa członkowskie, dotyczy tylko jednego środka: zmiany zakresu przedmiotowego ograniczenia działalności. Dyrektywa 2002/30 nie zezwala natomiast na podnoszenie poziomu ochrony w oparciu o inne kryteria, potwierdzając w ten sposób, że przywołany akt prawny odnosi się jedynie do ograniczeń działalności o charakterze zakazu.
53. Uważam zatem, iż „ograniczenie działalności” w rozumieniu art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30 stanowi środek o charakterze zakazu całkowitego lub czasowego, ustanowionego uprzednio i na podstawie obiektywnych kryteriów, który wyraźnie uniemożliwia, a nie jedynie utrudnia czy też czyni mniej atrakcyjnym, dostęp cywilnych poddźwiękowych samolotów odrzutowych do portu lotniczego w Unii.
2. Podmioty czynne „ograniczenia działalności”
54. Przyjęcie ograniczeń działalności, które mają być zastosowane w portach lotniczych, należy do państw członkowskich, które są także zobowiązane do zapewnienia ich stosowania. Z uwagi na szczególne znaczenie wszelkich ograniczeń działalności dyrektywa 2002/30 wymaga, aby państwa członkowskie zapewniły funkcjonowanie „właściwych organów odpowiedzialnych za sprawy wchodzące w zakres zastosowania [tej] dyrektywy”. Z powyższego wynika, iż ograniczenia działalności są przyjmowane i stosowane przez wyspecjalizowane organy posiadające i wykonujące kompetencje w sferze transportu lotniczego ściśle powiązane z bieżącym zarządzaniem portami lotniczymi(20) .
55. Z tego względu podmiotami czynnymi ograniczenia działalności są krajowe organy zajmujące się transportem lotniczym oraz podmioty zarządzające portami lotniczymi. Są one zobowiązane do przyjmowania ograniczeń działalności w sposób zgodny z wyżej opisanym „zrównoważonym podejściem”, co wymaga spełnienia szeregu warunków proceduralnych zawartych w art. 4–6 dyrektywy 2002/30. Na nich również spoczywa obowiązek stosowania określonych wyłączeń od systemu ogólnego, takich jak te przewidziane w art. 8 i 9 dyrektywy.
56. Dyrektywa 2002/30 przewidziała bowiem konkretne ramy instytucjonalne, stosownie do których państwa członkowskie powinny zapewnić, że zarówno ich organy właściwe w zakresie transportu lotniczego, jak i podmioty zarządzające portami lotniczymi, do których kierowana jest dyrektywa, w chwili przyjmowania lub stosowania ograniczenia działalności podlegają przepisom materialnym i proceduralnym. Sztywność tych postanowień przemawia także za przyjęciem stanowiska przedstawionego w pkt 45–53 niniejszej opinii, bowiem z uwagi na to, że ograniczenia działalności mają charakter zakazów, które uniemożliwiają samolotom, całkowicie lub czasowo, korzystanie z portów lotniczych, celem dyrektywy 2002/30 jest zapewnienie, aby przyjmowano je jedynie wyjątkowo i po przeprowadzeniu postępowania gwarantującego zastosowanie „zrównoważonego podejścia”.
3. Podmioty bierne „ograniczenia działalności”
57. Adresatami ograniczenia działalności, ich biernymi podmiotami, są samoloty. Środki te są jeszcze jednym instrumentem walki z hałasem w portach lotniczych i, w odróżnieniu od przepisów dotyczących przemysłu, z zakresu ochrony środowiska lub urbanistycznych, których adresatami są właściciele fabryk, konstruktorzy lub właściciele ziemi, ograniczenia działalności dotyczą samolotów. W przypadku dyrektywy 2002/30 adresatami ograniczeń działalności są cywilne poddźwiękowe samoloty odrzutowe.
58. Z uwagi na obiektywny charakter ograniczeń działalności, które uzależniają stosowanie zakazu od spełniania przez samoloty określonych charakterystyk technicznych, wspomniana dyrektywa wymaga, aby wymogi te podlegały ocenie w oparciu o wcześniej ustalone kryteria. Ich spełnienie weryfikowane jest w drodze certyfikacji, instrumentu uregulowanego w przepisach międzynarodowych, który, jak już wyjaśniłem, umożliwia jednolitą kontrolę samolotów w różnych państwach. Z tego względu art. 4 ust. 4 dyrektywy 2002/30 stanowi, iż ograniczenia działalności stosowane na podstawie wyników badań powinny opierać się na poziomach hałasu samolotów ustalonych zgodnie z postanowieniami Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. Jeżeli ograniczenie działalności uniemożliwia dostęp samolotów, których hałas osiąga określony poziom, pomiaru dokonuje się zgodnie z przepisami międzynarodowymi, które harmonizują kryteria pomiaru. Kryterium to służy także zobiektywizowaniu warunków, które muszą zostać spełnione przed zastosowaniem ograniczenia działalności w stosunku do danego samolotu.
59. Ograniczenia działalności są zatem środkami mającymi zastosowanie do samolotów, które spełniają określone, uprzednio ustalone, warunki oparte, w celu zapewnienia ich obiektywizmu, na certyfikacji lub kryteriach zharmonizowanych na poziomie międzynarodowym.
4. Zastosowanie pojęcia „ograniczenia działalności” do środków przyjętych przez region stołeczny Bruksela
60. Z powyższych uwag wynika, iż mające charakter zakazu uregulowanie regionalne z zakresu ochrony środowiska, które ustala maksymalne poziomy zanieczyszczenia hałasem na obszarach miejskich, nie stanowi „ograniczenia działalności” w rozumieniu art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30.
61. Przede wszystkim sporny system nie zakazuje ex ante, całkowicie lub czasowo, dostępu do portu lotniczego Bruksela‑Zaventem, lecz zabrania przekraczania określonych poziomów hałasu. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby samolot mógł lądować i startować we wspomnianym porcie lotniczym, a prawnym skutkiem przekroczenia ustalonych przez to uregulowanie ograniczeń jest grzywna, a nie zakaz(21) .
62. Po drugie, spornego systemu nie stosuje się ex ante, lecz ex post: nakłada się grzywnę jedynie wówczas, kiedy samolot, korzystając z portu lotniczego przekroczył poziom emisji hałasu. „Ograniczenie działalności” jest natomiast, jak wskazałem w pkt 50 niniejszej opinii, środkiem uprzednim w stosunku do korzystania z portu lotniczego.
63. Po trzecie, sporne przepisy regionalne nie zostały przyjęte w ramach prowadzenia polityki transportowej i ani nie zostały zatwierdzone, ani nie są stosowane przez organy właściwe w tej dziedzinie ze względu na to, że stanowią one część uregulowania z zakresu ochrony środowiska, do uchwalania którego regiony belgijskie posiadają konstytucyjnie przyznaną kompetencję. Kompetencja ta została wyraźnie potwierdzona przez Conseil d’État w orzeczeniach z dnia 9 maja 2006 r.
64. Wreszcie posiadanie przez te środki regionalne charakteru ex post oznacza, że chociaż mają one zastosowanie do samolotów, nie jest ono uzależnione od spełnienia wcześniej ustalonych kryteriów, czy to certyfikacyjnych, czy też wynikających z przyjętych na szczeblu międzynarodowym przepisów harmonizacyjnych. Jedyna skuteczna forma zapewnienia odpowiedniego poziomu hałasu w środowisku ma za przedmiot wskaźniki hałasu w miejscu podlegającym ochronie, którym są właśnie obszary miejskie sąsiadujące z portem lotniczym. W celu zastosowania tego środka sporne uregulowanie nie wykorzystuje, ani też nie może tego czynić, kryteriów ustanowionych wobec samolotów w przypadku ograniczenia działalności.
65. Wniosek ten wydaje się słuszny tym bardziej, jeżeli weźmiemy pod uwagę, iż wszystkie państwa członkowskie, które biorą udział w niniejszym postępowaniu, uznały, podobnie jak Komisja, że sporne środki nie są ograniczeniami działalności. Należy zatem przyjąć, iż art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30, definiując „ograniczenia działalności,” nie obejmuje tą definicją środków przewidzianych w zarządzeniu z dnia 27 maja 1999 r. w sprawie walki z hałasem powodowanym przez ruch lotniczy.
5. Podsumowanie
66. Wobec powyższego, w związku z pierwszym pytaniem prejudycjalnym, proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby dokonał wykładni art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30 w ten sposób, iż „ograniczenie działalności” stanowi środek o charakterze zakazu całkowitego lub czasowego, ustanowiony uprzednio i na podstawie obiektywnych kryteriów, który wyraźnie uniemożliwia, a nie jedynie utrudnia czy też czyni mniej atrakcyjnym, dostęp cywilnych poddźwiękowych samolotów odrzutowych do portu lotniczego w Unii. System taki jak ten przewidziany w zarządzeniu z dnia 27 maja 1999 r. w sprawie walki z hałasem powodowanym przez ruch lotniczy nie stanowi zatem „ograniczenia działalności” w rozumieniu art. 2 lit. e) dyrektywy 2002/30.
VII – W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
67. Po odrzuceniu poglądu, iż sporne środki objęte są zakresem zastosowania dyrektywy 2002/30, zajmiemy się kolejnym pytaniem Conseil d’État mającym za przedmiot zgodność wspomnianego aktu prawnego z uregulowaniem krajowym w zakresie ochrony środowiska, które ustala ograniczenia poziomu hałasu mierzonego na powierzchni ziemi, a nie u źródła. W szczególności sąd odsyłający powziął wątpliwość co do tego, czy z art. 4 ust. 4 dyrektywy 2002/30, który odsyła do kryteriów pomiaru hałasu powodowanego przez samoloty u źródła zgodnie z Konwencją o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, zgodne jest przewidziane przez regionalne uregulowanie brukselskie kryterium pomiaru na powierzchni ziemi, również w przypadku, kiedy uregulowanie to nie stanowi „ograniczenia działalności”.
68. W trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się w istocie o wyjaśnienie, czy dyrektywa 2002/30 jest środkiem harmonizacji maksymalnej. Jeżeli tak jest, wówczas każdy środek krajowy, który by naruszał lub utrudniał stosowanie postanowień dyrektywy 2002/30 byłby z nią sprzeczny, niezależnie od tego, czy chodzi o uregulowanie krajowe wykraczające poza zakres jej zastosowania.
69. Na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Dyrektywa 2002/30 nie stanowi środka harmonizacji maksymalnej i wykładnia taka byłaby w istocie sprzeczna z celami tej dyrektywy. Wniosek taki wynika z kontekstu prawnego dyrektywy 2002/30, lecz także z zakresu ochrony, jaką państwa członkowskie oraz Unia przyznają podstawowemu prawu do środowiska naturalnego, a w szczególności temu aspektowi tego prawa, który dotyczy ochrony jednostek przed nadmiernym hałasem.
A – Ogólne ramy prawne mające zastosowanie w walce z hałasem w portach lotniczych i ich wpływ na wykładnię dyrektywy 2002/30
70. Jak już wyjaśniłem w pkt 45–59 niniejszej opinii, „ograniczenia działalności” są jedynie jednym
ze środków, które należy przyjąć w ramach „zrównoważonego podejścia”. To właśnie podejście nakazuje wziąć pod uwagę wszystkie wartości i interesy, które wchodzą w rachubę w walce z nadmiernym hałasem w portach lotniczych, a nie – przeciwstawiać je sobie. Jeżeli dyrektywa 2002/30 zostałaby przekształcona w instrument, który uniemożliwiałby przyjęcie określonych środków w sferze urbanistyki lub ochrony środowiska naturalnego, „zrównoważone podejście” przestałoby nim być, przechylając szalę na korzyść polityki transportowej.
71. Wykładnia taka byłaby nie tylko niezgodna z dyrektywą 2002/30, lecz również niezgodna z podstawami międzynarodowych instrumentów stanowiącymi trzon tego uregulowania „ograniczeń działalności”. W załączniku E uchwały ICAO nr A35/5, na mocy której wprowadzono „zrównoważone podejście” na poziomie międzynarodowym, wskazano, iż „państwa posiadają zobowiązania prawne, ustawy, obowiązujące porozumienia i utrwaloną politykę, które mogą wpływać na zarządzanie problematyką związaną z hałasem w portach lotniczych i które mogłyby wpływać na stosowanie” wspomnianego aktu prawnego(22) . Również załącznik F do tej uchwały dotyczący zagospodarowania przestrzennego i zarządzania obszarami miejskimi stwierdza, iż „zarządzanie wykorzystaniem przestrzeni obejmuje działania w zakresie planowania, za które odpowiedzialność może spoczywać głównie na organach lokalnych”, co „wpływa jednakże na zdolność operacyjną portów lotniczych, co z kolei wywołuje skutki dla lotnictwa cywilnego”(23) [tłumaczenie nieoficjalne].
72. Z tego względu ICAO, świadoma faktu, iż krajowe środki z zakresu ochrony środowiska takie jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie mogą wpływać pośrednio na ruch lotniczy, nie wzywa państw do uchylenia takich postanowień, lecz do skoordynowania swoich działań w ramach „zrównoważonego podejścia”. W żadnym razie nie wzywa się państw członkowskich ICAO, aby ograniczyły swoje środki walki z hałasem w portach lotniczych do ograniczeń działalności. Przeciwnie, świadome mających miejsce wartości i interesów konstytucyjnych, uchwały ICAO ograniczają się do wzywania państw, aby przyjęły środki o charakterze globalnym, za pomocą których można wziąć pod uwagę i zrównoważyć wszystkie istniejące kwestie sporne.
73. W celu zmierzenia się z problematyką hałasu w ww. sposób ówczesna Wspólnota Europejska przyjęła dyrektywę 2002/49. Stanowi się w niej, iż państwa członkowskie będą walczyć z uciążliwym hałasem na różnych poziomach planowania przestrzennego. Konkretnie rzecz ujmując, wspomniana dyrektywa poświęca szczególną uwagę planowaniu przestrzennemu obejmującemu obszar portów lotniczych, które należy brać pod uwagę przy pracach nad strategicznymi mapami hałasu (art. 7), planami działań (art. 8) i planowaniem akustycznym [art. 3 lit. u)].
74. Opisane ramy prawne przemawiają za przyjęciem stanowiska, które już przedstawiłem: ograniczenia działalności, jako szczególne zakazy ustanowione w ramach polityki transportowej, współistnieją z innymi środkami krajowymi dotyczącymi środowiska naturalnego. Postanowienia międzynarodowe i dyrektywa 2002/30 nie są przepisami, które można ze sobą porównywać, ponieważ posiadają one odmienne zakresy zastosowania(24) . W przypadku takim jak belgijski, gdzie organ regionalny przyjmuje przepisy karne w celu ochrony obszarów sąsiadujących przed wysokim poziomem hałasu, nie mieśc i się w zakresie zastosowania dyrektywy 2002/30.
75. Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, jak uczyniła to Komisja w swoich pisemnych uwagach, iż działanie regionalnych organów brukselskich, jako działanie jednostronne i nieskoordynowane z innymi organami tego kraju, można by uznać za problematyczne w świetle dyrektywy 2002/49, która wymaga określonego poziomu koordynacji wewnętrznej w zakresie zarządzania zanieczyszczeniem hałasem(25) . Jak wskazuje Komisja, sytuacja faktyczna portu lotniczego Bruksela‑Zaventem, daleka od właściwej, odzwierciedla brak współpracy pomiędzy organami, który mógłby stanowić niewykonanie dyrektywy 2002/49, lecz nie dyrektywy 2002/30, której zakres zastosowania nie obejmuje rozpatrywanych w niniejszej sprawie środków regionalnych.
76. Uważam zatem, iż zarówno międzynarodowe ramy prawne, jak i dyrektywa 2002/49 potwierdzają sektorowy charakter dyrektywy 2002/30, która musi ograniczać się wyłącznie do przyjmowania, uregulowania i wyłączenia „ograniczeń działalności” rozumianych w sposób przedstawiony w pkt 45–59 niniejszej opinii. Wykładnia przedstawiająca dyrektywę 2002/30 jako środek harmonizacji maksymalnej prowadziłaby do rezultatu niezgodnego ze „zrównoważonym podejściem” zalecanym przez uregulowanie międzynarodowe w tej dziedzinie, jak również przez dyrektywę 2002/49, która służy całościowemu uregulowaniu problematyki hałasu, włączając w to hałas w portach lotniczych.
B – Ochrona przed nadmiernym hałasem jako prawo podstawowe i jego wpływ na prawodawstwo Unii w przedmiocie hałasu w portach lotniczych
77. Odpowiedź, jaką proponuję udzielić na trzecie pytanie prejudycjalne, będzie pełniejsza, jeżeli zbada się je z bardziej ogólnej perspektywy. Jak wiadomo, prawo Unii oraz krajowe ustawodawstwa zapewniają ochronę przed szkodami spowodowanymi przez nadmierny hałas przyznaną w prawach podstawowych. Ochrona ta posiada zatem charakter konstytucyjny i nie można powiedzieć, że nie ma ona związku ze sprawą zawisłą przed belgijską Conseil d’État.
78. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej przyznaje w art. 7 prawo podstawowe do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i domu, podczas gdy art. 37 przyznaje wyraźnie prawo do ochrony środowiska naturalnego. To ostatnie prawo ustanawia zasadę, a ponadto nie istnieje ono w próżni, lecz stanowi odpowiednik obecnego procesu nadawania rangi konstytucyjnej ochronie środowiska naturalnego, w którym to procesie uczestniczą systemy konstytucyjne państw członkowskich(26) . Potwierdzają to wyjaśnienia dotyczące karty, które wskazują, iż art. 37 „wywodzi się także z postanowień niektórych konstytucji krajowych”.
79. Należy wskazać, iż z art. 52 ust. 3 tej karty wynika, że w zakresie, w jakim zawiera ona prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”), ich znaczenie i zakres są takie same jak w przypadku praw przyznanych przez tę konwencję. Zgodnie z wyjaśnieniami do tego przepisu znaczenie i zakres praw zagwarantowanych nie są określane jedynie przez tekst EKPC, lecz także, w szczególności, przez orzecznictwo ETPC. Artykuł 52 ust. 3 zdanie drugie karty stanowi, iż zdanie pierwsze tego ustępu nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo Unii przyznało szerszą ochronę(27) . A contrario uniemożliwia ono przyjęcie przez Unię środków przewidujących ochronę o węższym zakresie.
80. Ochrona środowiska naturalnego stanowi cel, który ETPC wprowadził do swojej wykładni art. 8 EKPC za pośrednictwem prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i domu(28) . Dokładnie rzecz ujmując, ETPC uznawał wielokrotnie w swym orzecznictwie, iż nadmierny hałas stanowi część środowiska naturalnego w rozumieniu art. 8 EKPC(29) . Wspomniany trybunał zajął się specyficzną kwestią hałasu w portach lotniczych w wyroku w sprawie Hatton przeciwko Zjednoczonemu Królestwu(30), stwierdzając, iż hałas powodowany przez samoloty uzasadnia przyjęcie przez państwa aktywnych środków ochronnych, a czasem wręcz czyni to przyjęcie koniecznym(31) . Zgodnie z przywołanym art. 53 karty wykładnia ta wiąże Unię i musi być brana pod uwagę przez Trybunał Sprawiedliwości.
81. W tym kontekście musimy rozważyć, czy harmonizację dokonaną przez dyrektywę 2002/30 należy uważać za maksymalną. Ze względu bowiem na przepisy art. 7 i 37 karty interpretowane w świetle ww. orzecznictwa ETPC trudno jest wyciągnąć wniosek, że celem dyrektywy 2002/30 jest harmonizacja maksymalna. Harmonizacja taka czyniłaby bowiem niemożliwymi do przyjęcia środki walki z hałasem w portach lotniczych odmienne od środków wyraźnie przewidzianych w tej dyrektywie. W ten sposób sparaliżowano by prowadzoną na poziomie krajowym walkę z nadmiernym hałasem, pozbawiając państwa wszelkiego marginesu swobody w realizacji prowadzonej przez nie polityki z zakresu ochrony środowiska, a także urbanistycznej i zdrowotnej. Niezależnie od innych względów skutkiem tego byłoby zmuszenie jednostek do pozywania swych państw na podstawie art. 8 EKPC i jego dokonanej przez ETPC wykładni; wielu wypadkach rezultat mógłby być niekorzystny dla tych państw(32) .
82. Biorąc zatem pod uwagę dotyczący niniejszej sprawy kontekst praw podstawowych, proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby odrzucił wykładnię, zgodnie z którą celem dyrektywy 2002/30 jest harmonizacja maksymalna wraz z określonymi powyżej konsekwencjami. Przywołana dyrektywa, moim zdaniem, nie uniemożliwia bowiem państwom członkowskim przyjmowania przepisów z zakresu ochrony środowiska, które wpływają w sposób pośredni na harmonizowane przez przywołany akt prawny przepisy dotyczące lotnictwa cywilnego. Wreszcie krajowy przepis z zakresu ochrony środowiska, taki jak ten będący przedmiotem niniejszej sprawy, ze względu na to, że nie stanowi on „ograniczenia działalności” i chociaż w jego ramach stosowane jest kryterium pomiaru hałasu powodowanego przez cywilne, poddźwiękowe samoloty odrzutowe na poziomie ziemi, nie jest niezgodny z art. 4 ust. 4 dyrektywy 2002/30.
VIII – Wnioski
83. W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił Conseil d’État następujących odpowiedzi:
1) „Ograniczenie działalności” stanowi środek o charakterze zakazu całkowitego lub czasowego, ustanowiony uprzednio i na podstawie obiektywnych kryteriów, który wyraźnie uniemożliwia, a nie jedynie utrudnia czy też czyni mniej atrakcyjnym, dostęp cywilnych poddźwiękowych samolotów odrzutowych do portu lotniczego w Unii. Artykuł 2 lit. e) dyrektywy 2002/30 w sprawie ustanowienia zasad i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych Wspólnoty należy zatem interpretować w ten sposób, iż system taki jak ten przewidziany w zarządzeniu z dnia 27 maja 1999 r. w sprawie walki z hałasem powodowanym przez ruch lotniczy nie stanowi „ograniczenia działalności” w rozumieniu przywołanego przepisu.
2) Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy 2002/30 należy interpretować w ten sposób, iż nie jest z nim sprzeczny środek krajowy taki jak ten przewidziany w zarządzeniu z dnia 27 maja 1999 r., w ramach którego stosowane jest kryterium pomiaru hałasu na poziomie ziemi.
(1) .
(2)  –	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 marca 2002 r. (Dz.U. L 85, s. 40).
(3)  – Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40; wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 248–256 ).
(4)  – Rozporządzenie Rady z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie dostępu przewoźników lotniczych Wspólnoty do wewnątrzwspólnotowych tras lotniczych (Dz.U. L 240, s. 8; wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 7, t. 1, s. 420–426).
(5)  –	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. (Dz.U. L 189, s. 12).
(6)  –	Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie ustanowienia zasad i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych z dnia 28 listopada 2001 r. [COM (2001) 695 wersja ostateczna].
(7)  –	Uchwała Zgromadzenia ICAO nr A35‑5, załącznik C (dok. 9902).
(8)  –	Zobacz przypis 3.
(9)  –	Zobacz przypis 4.
(10)  –	Wyżej wymieniony wniosek Komisji, s. 3, 4.
(11)  –	Artykuł 2 lit. e) wniosku dotyczącego dyrektywy.
(12)  –	Zobacz poprawkę nr 9 Komisji Polityki Regionalnej, Transportu i Turystyki w sprawozdaniu w przedmiocie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia zasad i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu we wspólnotowych portach lotniczych (A5‑0053/2002) z dnia 25 lutego 2002 r., s. 10/31.
(13)  –	Ibidem, s. 22/31.
(14)  –	Ibidem.
(15)  –	Ustna interpelacja deputowanego Lannoye’a na posiedzeniu w dniu 12 marca 2002 r.
(16)  –	Ibidem .
(17)  –	Chodzi dokładnie o zakaz obejmujący samoloty typu „hushkits” posiadające urządzenia redukujące hałas, lecz których całkowity poziom emisji uznano za niewystarczający. Ograniczenie to wpływało na stosunki handlowe pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi i, jak wynika z debat parlamentarnych, dyrektywa 2002/30 miała wpływ na rozstrzygnięcie tego sporu.
(18)  –	Ich załącznik E w pkt 1 wzywa państwa do przyjmowania ograniczeń działalności, o ile to możliwe, jedynie po zbadaniu kosztów i korzyści wynikających z zastosowania tego środka, podczas gdy w pkt 3 lit. c) zaleca wprowadzanie ograniczeń o charakterze częściowym, a nie całkowitym.
(19)  –	Sprawozdanie Komisji z wykonania dyrektywy 2002/30 potwierdza wyjątkowy i ostateczny charakter wszelkich „ograniczeń działalności”. Na przykład, przedstawiając stanowisko użytkowników samolotów, twórcy sprawozdania stwierdzają, iż ci „uważają, iż dyrektywa chroni przed stosowaniem ograniczeń działalności w pierwszej kolejności, a ponadto zapewnia rozsądny okres czasu na wprowadzenie ograniczeń i właściwą ocenę kosztów i korzyści wynikających z zastosowania wspomnianych ograniczeń” [sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego na temat stosowania dyrektywy 2002/30/WE, COM(2008) 66 wersja ostateczna, s. 9].
(20)  –	Zobacz ww. sprawozdanie ze stosowania dyrektywy powołujące się wielokrotnie na „prawo określonych portów lotniczych do ograniczenia lotów samolotów […] w ramach zrównoważonego podejścia” (ww. sprawozdanie ze stosowania, s. 3).
(21)  –	Artykuł 2 zarządzenia z dnia 27 maja 1999 r. w sprawie walki z hałasem powodowanym przez ruch lotniczy.
(22)  –	Ustęp 13 załącznika E zmieniony w 2007 r. przez Zgromadzenie ICAO w uchwale nr 35‑22.
(23)  –	Ustęp 7 załącznika F.
(24)  –	Choć dyrektywa 2002/49 nie odwołuje się do dyrektywy 2002/30, ta druga powołuje się na tę pierwszą. Jak potwierdził w czasie rozprawy przedstawiciel Komisji, dyrektywy te posiadają odmienne zakresy zastosowania i służą osiągnięciu wspólnych celów, lecz za pośrednictwem odmiennych środków.
(25)  –	W przedmiocie dyrektywy 2002/49 zob. analiza L. Morala Soriana, La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria, w: E. Arana García, A. Torres López, Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Granada, Comares 2004.
(26)  –	Zobacz np. art. 20 ustawy zasadniczej niemieckiej, art. 24.1 konstytucji greckiej, art. 5 konstytucji polskiej, art. 66 konstytucji portugalskiej, art. 45 konstytucji hiszpańskiej, czy też art. 35 karty praw Republiki Czeskiej.
(27)  –	Zobacz w tym znaczeniu wyroki: z dnia 5 października 2010 r. w sprawie C‑400/10 PPU McB., Zb.Orz. s. I‑8965, pkt 53; z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C‑279/09 DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft mbH, Zb.Orz. s. I‑13849, pkt 35.
(28)  –	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie López Ostra przeciwko Hiszpanii, seria A, nr 303‑C; z dnia 27 stycznia 2009 r. w sprawie Tătar przeciwko Rumuníi, dotychczas nieopublikowany.
(29)  –	Wyroki: z dnia 8 lipca 2003 r. w sprawie Hatton przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Recueil des arrêts et décisions, 2003‑VIII; z dnia 16 listopada 2004 r. w sprawie Moreno Gómez przeciwko Hiszpanii, Recueil des arrêts et décisions, 2004‑X.
(30)  –	Wyrok w sprawie Hatton przeciwko Zjednoczonemu Królestwu przywołany w przypisie wcześniejszym.
(31)  –	Zobacz J. Frohwein, W. Peukert, EMRK‑Kommentar, 3. Aufl., 2009, art. 8 ust. 43 i nast.; B. Lozano Cutanda, La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH, Revista Española de Derecho Europeo, n° 1, 2002; P. Eleftheriadis, The Future of Environmental Rights in the European Union, w: P. Alston, The EU and Human Rights, Oxford, Oxford University Press 1999.
(32)  –	Z drugiej strony, jeżeli Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi, iż sporne w niniejszej sprawie środki regionalne stanowią „ograniczenie działalności”, następną problematyczną kwestią będzie ich niezgodność z dyrektywą 2002/30 ze względu na to, że w ramach tych środków stosowane jest kryterium pomiaru hałasu wytwarzanego przez samoloty, co jest niezgodne z dyrektywą. W takim przypadku rozstrzygnięcie to nie miałoby zastosowania wyłącznie do rozpatrywanego w niniejszej sprawie uregulowania brukselskiego, lecz do każdego krajowego przepisu dotyczącego hałasu w środowisku, który wpływa bezpośrednio lub pośrednio na ruch lotniczy. Wykładnia taka skutkowałaby również zakwestionowaniem ważności dyrektywy 2002/30 wskutek jej niezgodności z art. 7 i 37 karty.