62021CJ0343
EUROOPA KOHTU OTSUS (kaheksas koda)
16. veebruar 2023 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Ühine põllumajanduspoliitika – Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist antavad maaelu arengu toetused – Põllumajanduse keskkonnatoetus – Määrus (EÜ) nr 1974/2006 – Abisaaja võimatus jätkata võetud kohustuste täitmist – Mõisted „ümberkruntimine“ ja „maakorralduse meetmed“ – Niisuguste meetmete puudumine, mis on vajalikud abisaaja kohustuste kohandamiseks põllumajandusettevõtte uuele olukorrale – Määrus (EÜ) nr 1122/2009 – Mõiste „vääramatu jõud ja erandlikud asjaolud“
Kohtuasjas C‑343/21,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Varhoven administrativen sadi (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) 19. mai 2021. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. juunil 2021, menetluses
PV
versus
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“,
EUROOPA KOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: kohtunik N. Piçarra koja presidendi ülesannetes, kohtunikud N. Jääskinen ja M. Gavalec (ettekandja),
kohtujurist: L. Medina,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikku menetlust ja 9. juuni 2022. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
PV, esindaja: advokat S. Angelova,
–
zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“, esindajad: I. Boyanov, P. Slavcheva ja I. B. Zareva
–
Bulgaaria valitsus, esindajad: T. Mitova, E. Petranova ja L. Zaharieva,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: J. Aquilina, G. Koleva ja A. Sauka,
olles 15. septembri 2022. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad (ELT 2006, L 368, lk 15), artikli 45 lõike 4 ning nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003 (ELT 2009, L 30, lk 16), artikli 31 tõlgendamist.
2
Taotlus on esitatud põllumajandustootja PV ja zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ (riikliku põllumajandusfondi tegevdirektori asetäitja, Bulgaaria) vahelises kohtuvaidluses otsuse üle, millega PV-le pandi kohustus maksta tagasi 20% rahalistest vahenditest, mida PV sai maaelu arengukava 2007–2013 meetme 214 „Põllumajanduse keskkonnatoetused“ (edaspidi „meede 214“) raames seoses turustusaastatega 2013–2016.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus (EÜ) nr 1698/2005
3
Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (ELT 2005, L 277, lk 1) põhjenduses 35 oli märgitud:
„(35)
Põllumajanduslik keskkonnatoetus peaks etendama tähtsat osa maapiirkondade säästva arengu toetamisel ning vastamisel ühiskonna kasvavale nõudlusele keskkonnateenuste järele. Põllumajanduslik keskkonnatoetus peaks kannustama põllumajandustootjaid ja teisi maa valdajaid teenindama ühiskonda tervikuna, võttes kasutusele põllumajandusliku tootmise meetodeid, mis on ühitatavad keskkonna, maastiku ja selle tunnusjoonte, loodusvarade, mulla ja geneetilise mitmekesisuse kaitse ja parandamisega, või jätkates nende meetodite kohaldamist. Selles kontekstis tuleks erilist tähelepanu pöörata põllumajanduse geneetiliste ressursside säilitamisele. Vastavalt põhimõttele, et saastaja maksab, peaks nimetatud toetus hõlmama üksnes neid kohustusi, mis ületavad vastavaid kohustuslikke norme.“
4
Määruse artiklis 36 „Meetmed“ oli sätestatud:
„Selle jao kohane toetus hõlmab:
a)
põllumajandusmaa säästvale kasutusele suunatud meetmed järgmise kaudu:
[…]
iv)
põllumajanduslik keskkonnatoetus;
[…]
[…]“.
5
Määruse artiklis 39 „Põllumajanduslik keskkonnatoetus“ oli ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid teevad oma territooriumil kättesaadavaks artikli 36 punkti a alapunktis iv sätestatud toetuse vastavalt oma erivajadustele.
2.   Põllumajanduslikku keskkonnatoetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad vabatahtlikult põllumajanduse keskkonnakohustusi. […]
3.   […]
Need kohustused võetakse tavaliselt viieks kuni seitsmeks aastaks. […]
4.   Toetust antakse igal aastal ja see hõlmab antud kohustusest tulenevaid lisakulusid ning saamatajäänud tulu. Vajaduse korral võib see hõlmata ka tehingukulusid.
[…]“.
Määrus nr 1974/2006
6
Määruse nr 1974/2006 põhjenduses 23 oli märgitud:
„Seoses põllumajandusliku keskkonnatoetuse ja loomade heaolu toetusega peaks miinimumnõuetega, mida abisaajad peaksid seoses põllumajanduskeskkonda ja loomade heaolu käsitlevate eri kohustustega täitma, tagatama toetuste tasakaalustatud kohaldamine, mille puhul arvestatakse eesmärke ja mis peaks seetõttu kaasa aitama maaelu säästvale arengule. Sellega seoses peaks olulisel kohal olema kohustusest tulenevate lisakulude, saamata jäänud tulude ja võimalike tehingukulutuste arvutamismeetodite kehtestamine. Kui kohustused põhinevad sisendite piirangutel, tuleb toetust anda vaid juhul, kui kõnealuseid piiranguid on võimalik hinnata nii, et saadakse mõistlik kinnitus kohustuse täitmise kohta.“
7
Määruse artiklis 45 oli sätestatud:
„1.   Kui abisaaja suurendab toetuse määramise tingimusena võetud kohustuse kehtivusajal oma põllumajandusettevõtte pindala, võivad liikmesriigid ette näha kohustuse laiendamise ülejäänud kehtivusajaks ka lisandunud alale vastavalt lõikele 2 või esialgse kohustuse asendamise uuega vastavalt lõikele 3.
Sellise asendamise võib ette näha ka juhul, kui kohustusega hõlmatud pindala laiendatakse põllumajandusettevõtte siseselt.
2.   Lõikes 1 osutatud laiendamist lubatakse üksnes juhul, kui see:
a)
on kasulik asjaomasele meetmele;
b)
on kohustuse olemuse, selle järelejäänud kehtivusaja ning täiendava pindala suuruse seisukohast põhjendatud;
c)
ei takista toetuse määramise tingimuste täitmise tõhusat kontrolli.
3.   Lõikes 1 osutatud uus kohustus hõlmab kogu asjaomast ala ja selle tingimused on vähemalt sama ranged nagu esialgsel kohustusel.
4.   Kui abisaaja ei saa jätkata võetud kohustuste täitmist seetõttu, et tema põllumajandusettevõtet krunditakse ümber või selle suhtes kohaldatakse riiklikke maapiirkondade maakorralduse meetmeid või pädevate riigiasutuste kinnitatud maapiirkondade maakorralduse meetmeid, võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, et võetud kohustusi oleks võimalik kohandada vastavalt põllumajandusettevõtte uuele olukorrale. Kui selline kohandamine osutub võimatuks, siis võetud kohustus lõpeb, ilma et nõutaks tagasimaksu aja eest, mil kohustus kehtis.“
Määrus nr 73/2009
8
Määruse nr 73/2009 artiklis 31 „Vääramatu jõud ja erandlikud asjaolud“ oli sätestatud:
„Käesoleva määruse kohaselt loeb pädev asutus vääramatuks jõuks või erandlikeks asjaoludeks järgmised juhud:
a)
põllumajandustootja surm;
b)
põllumajandustootja pikaajaline töövõimetus;
c)
raske loodusõnnetus, mis kahjustab tõsiselt põllumajandusliku majapidamise põllumajandusmaad;
d)
põllumajandusliku majapidamise loomakasvatushoonete hävimine õnnetusjuhtumi tagajärjel;
e)
põllumajandustootja kogu karja või karja osa haigestumine loomataudi.“
Määrus (EÜ) nr 1122/2009
9
Komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse määruse nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate[le] otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega (ELT 2009, L 316, lk 65), artiklis 75 „Vääramatu jõud ja erandlikud asjaolud“ oli sätestatud:
„1.   Kui põllumajandustootja ei ole suutnud täita oma kohustusi vääramatu jõu või erandlike asjaolude tõttu, nagu on viidatud määruse […] nr 73/2009 artiklis 31, säilitab ta oma õiguse toetusele selle pindala või loomade suhtes, mis olid toetuskõlblikud vääramatu jõu või erandliku asjaolu toimumise ajal. Kui sellisest vääramatust jõust või erandlikust asjaolust tulenev rikkumine hõlmab nõuete rikkumist, vastavat vähendamist ei kohaldata.
2.   Vääramatust jõust ja erandlikest asjaoludest määruse […] nr 73/2009 artikli 31 tähenduses tuleb pädevale asutusele koos pädeva asutuse nõuete kohaste tõendite esitamisega kirjalikult teatada kümne päeva jooksul alates kuupäevast, mil põllumajandustootjal on võimalik seda teha.“
Määrus (EL) nr 65/2011
10
Komisjoni 27. jaanuari 2011. aasta määruse (EL) nr 65/2011, millega kehtestatakse määruse nr 1698/2005 rakendamise üksikasjalikud eeskirjad seoses kontrollimenetluse rakendamisega ning nõuetele vastavusega maaelu arengu toetusmeetmete osas (ELT 2011, L 25, lk 8), artikli 18 „Vähendamised ja väljaarvamised juhul, kui ei täideta abikõlblikkuse kriteeriume, maksekohustusi ja seotud kohustusi“ lõikes 1 oli ette nähtud:
„[…]
Mitmeaastaste kohustuste puhul kohaldatakse toetuse vähendamisi, väljaarvamisi ja tagasinõudmisi ka nende summade suhtes, mis on kõnealuse kohustusega seoses juba makstud eelnevatel aastatel.“
Bulgaaria õigus
ZSPZZ
11
Põllumajandusmaa omandi ja kasutamise seaduse (zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi) (DV nr 17, 1.3.2001; edaspidi „ZSPZZ“) artiklis 37c on sätestatud:
„(1)   Põllumajandusmaa kasutamise otstarbel toimub ümberkruntimine maa omaniku ja/või kasutaja vahelise lepingu alusel. Lepingu sõlmimise protsessi juhib kohaliku omavalitsusüksuse asjaomase paikkonna eest vastutav komisjon, mis moodustatakse põllumajanduse piirkondliku direktoraadi direktori otsusega hiljemalt vastava aasta 5. augustiks. […]
(2)   Leping sõlmitakse vastavalt põllumajandus-, toidu- ja metsandusministri kehtestatud näidisele […]. Leping sõlmitakse ja seda ajakohastatakse hiljemalt iga turustusaasta 30. augustil järgnevaks turustusaastaks põllumajandusmaa rendile andmise seaduse [(zakon za arendata v zemedelieto)] lisasätete § 2 lõike 3 tähenduses. Leping ei või hõlmata kinnistuid, mis on deklareeritud põllumajanduslikuks kasutamiseks nende tegelikes piirides, ega kinnistuid, mida kasutatakse alaliselt karjamaade ja heinamaadena. Leping jõustub tingimusel, et ümberkruntimine toimub vähemalt kahe kolmandiku maa ulatuses asjaomases paikkonnas.
(3)   Juhul, kui maa kasutajad ei jõua lõikes 1 sätestatud asjaoludel kokkuleppele, ja lepinguga hõlmamata maa suhtes koostab komisjon hiljemalt asjaomase aasta 15. septembril ümberkruntimise kava järgmisel viisil:
1.
konkreetse ümberkrunditud maa kasutusõigus antakse kasutajale, kellele kuulub või kelle kasutuses rendi alusel on suurim osa niimoodi ümber krunditud põllumajandusmaast;
2.
sellise põllumajandusmaa pindala, mille kohta ei ole sõlmitud lepinguid ja mille omanikud ei ole esitanud artikli 37b kohaseid deklaratsioone, jaotatakse kasutajate vahel proportsionaalselt pindala alusel ja vastavalt sellele, kuidas asjaomases paikkonnas omatavat ja renditud põllumajandusmaad püsivalt kasutatakse.
(4)   Komisjon valmistab põllumajanduse piirkondliku direktoraadi direktorile ette aruande, mis sisaldab sõlmitud lepingut, ümberkrunditud kasutatava maa jaotust ning lõike 3 punktis 2 osutatud andmeid maa omanike ja tasumisele kuuluva rendi maksmise kohta, ning selle aruande alusel põllumajanduse piirkondliku direktoraadi direktor annab välja korralduse maa jaotuse kohta enne asjaomase aasta 1. oktoobrit.
[…]
(14)   Põllumajandustootjate toetuse seaduse [(zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli)] tähenduses on õiguslikuks aluseks kasutatava põllumajandusliku maa ümberkruntimise ja jaotuse leping ning lõikes 3 osutatud maad käsitlevas osas kujutab see endast õiguslikku alust tingimusel, et selle maa eest on tehtud makse.
(15)   Ümberkrunditud põllumajandusmaa, mis on toetuse saamiseks heaks kiidetud maaelu arengukava 2007–2013 meetme „Põllumajanduslikud keskkonnatoetused“ raames ja/või maaelu arengukava 2014–2020 meetmete „Põllumajandus, keskkond ja kliima“ ja „Mahepõllumajandus“ raames, jaotatakse ilma meetme raames heakskiidetud isikute asukohta muutmata, juhul kui:
1.
artikli 37b kohaselt menetluses osalemiseks esitatud maaomand vastab pindalale, mis on suurem või võrdne meetmega lubatud pindalaga, ning
2.
omanikud ja kasutajad, kelle maad on meetme raames heaks kiidetud isikutele üle antud, on teatanud oma soovist osaleda samade maatükkide osas käesoleva artikli alusel ümberkruntimise menetluses.
[…]“.
Määrus nr 11/2009
12
Põllumajandus-, toidu- ja metsandusministri 6. aprillil 2009 antud määruse nr 11 maaelu arengukava 2007–2013 meetme 214 „Põllumajanduse keskkonnatoetused“ andmise tingimuste ja üksikasjalike rakenduseeskirjade kohta (naredba no 11 za usloviyata i reda za prilagane na myarka 214 „Agroekologichni plashtania“ ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2007-2013) (DV nr 29, 17.4.2009; edaspidi „määrus nr 11/2009“) artiklis 18 on sätestatud:
„(3)   Darzhaven fond „Zemedelie“ [(riiklik põllumajandusfond, Bulgaaria)] lõpetab põllumajanduse keskkonnakohustuse ja toetusesaajad tagastavad saadud rahalise asjaomase abiprogrammi asjaomase osa eest vastavalt lõikele 4, kui:
[…]
3.
artikli 24 lõikes 2 esitatud nõudeid ei ole järgitud;
[…]
(4)   Toetusesaajad tagastavad seni saadud rahalise toetuse koos seadusest tuleneva intressiga meetme esialgse lubatavaks tunnistamise aasta eest kuni põllumajanduse keskkonnakohustuse lõpetamise aastani järgmiselt:
[…]
c)
kuni viienda aasta lõpuni – 20%;
[…]
(5)   Kui tuvastatakse, et asjaomase programmi osade suhtes kohaldatavaid majandamisnõudeid ei ole artikli 26 kohaselt järgitud, makstakse finantsabi tagasi summas, mis on arvutatud artiklis 16 osutatud eeskirjade kohaselt.
(6)   Vääramatu jõu või erandlike asjaolude korral lõpetatakse põllumajanduse keskkonnakohustus ning põllumajandustootja saadud rahalise abi osaline või täielik tagasimaksmine ei ole nõutav.
(7)   Vääramatu jõu või erandlike asjaolude korral teatab põllumajandustootja või tema volitatud isik või tema õigusjärglane sellest koos vastavate tõendite esitamisega (pädeva asutuse väljastatud dokumendid) kirjalikult [riiklikule põllumajandusfondile] – RA (makseasutus) kümne tööpäeva jooksul alates kuupäevast, mil põllumajandustootjal või tema volitatud isikul või tema õigusjärglasel on olnud võimalus seda teha.“
13
Selle määruse artikli 24 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„(1)   Põllumajanduse keskkonnategevus või artikli 2 lõike 1 punkti 1 alapunkti a alapunktides 2, 3 ja 4 osutatud põllumajanduse keskkonnapoliitika programmi osad viiakse ellu ühes ja samas põllumajanduslikus majapidamises viie aasta jooksul alates põllumajanduse keskkonnakohustuse võtmisest.
(2)   Põllumajanduse keskkonnategevuseks lubatud põllumajandusmaad või artikli 2 lõike 1 punkti 1 alapunkti a alapunktides 2, 3 ja 4 osutatud põllumajanduse keskkonnapoliitika programmi osi võib vähendada maksimaalselt 10% võrra, ja igal aastal kattub vähemalt 90% asjaomase programmi osaga hõlmatud pindalast geograafiliselt põllumajanduse keskkonnakohustuse esemeks oleva pindalaga.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
14
PV esitas 2013. aastal meetme 214 alusel toetustaotluse.
15
Selle taotluse raames kohustus PV järgima põllumajanduse keskkonnakohustust vastavalt määruses nr 11/2009 kehtestatud korrale ja tingimustele. Üks nõuetest, mida PV võttis kohustuse järgida, oli nõue tegeleda asjaomase programmi selle osaga seotud tegevustega viie järjestikuse aasta jooksul ühel ja samal põllumajandusmaal.
16
Taotlus rahuldati. PV-l lubati meetmes 214 osaleda 857 hektari suuruse põllumajandusmaaga, mida ta rentis ja kasutas 2012. aastal turustusaasta 2012/2013 kohta sõlmitud lepingute alusel. Need lepingud sõlmiti üheks aastaks põllumajandusmaa omanike ja/või kasutajatega vastavalt ZSPZZ artikli 37c lõikele 1.
17
Sarnased lepingud sõlmiti kolme järgmise turustusaasta 2013/2014, 2014/2015 ja 2015/2016 kohta. Nendel aastatel viidi PV suhtes läbi kõik kohustuslikud halduskontrollid ja kohapealsed kontrollid ning ta sai meetme 214 alusel kokku 1063317,54 Bulgaaria leevi (BGN) (umbes 544000 eurot) suuruse summa.
18
Põllumajandusmaa omanikel ja kasutajatel ei õnnestunud aga 2016. aastal sõlmida ZSPZZ artikli 37c lõike 1 alusel selliseid lepinguid turustusaastaks 2016/2017. Kuigi PV soovis need lepingud sõlmida, teatasid teised eelmistes lepingutes osalejad talle, et nad soovivad seda maad kõnealusel turustusaastal maa tegelikus ulatuses harida, mis välistab võimaluse jõuda kokkuleppele osutatud sätte alusel. PV-l ei olnud seega võimalik vastaval turustusaastal kasutada asjaomast maad, mille alusel ta oli võtnud käesoleva kohtuotsuse punktis 15 nimetatud keskkonnakohustuse, ja seega täita artiklis 37c sätestatud põllumajanduse keskkonnatoetuse saamise tingimusi.
19
Kuna artikli 37c lõike 2 kohaselt tuleb omanike ja/või kasutajate vahelised lepingud sõlmida hiljemalt iga turustusaasta 30. augustil, oli PV 2016. aasta augusti alguses juba teadlik sellest, et nende maade kasutamist ei olnud turustusaastal 2016/2017 võimalik jätkata.
20
PV teatas 29. mail 2017 riiklikule põllumajandusfondile oma kavatsusest lõpetada põllumajanduse keskkonnakohustus põhjusel, et selle maa kasutamise õiguslik alus, millega ta meetmes 214 osales, on ära langenud.
21
PVd teavitati 23. jaanuaril 2018 sellest, et on algatatud mitmeaastase kohustuse lõpetamise menetlus määruse nr 11/2009 artikli 24 lõikes 2 sätestatud nõude täitmata jätmise tõttu, mille kohaselt igal aastal kattub meetmes 214 osalev põllumajandusmaa vähemalt 90% põllumajanduse keskkonnakohustuse esemeks oleva pindalaga. Lepingute puudumine turustusaasta 2016/2017 kohta tõi aga kaasa selle, et kattumise protsent oli vaid 76,18%.
22
PV sai 17. augustil 2018 teate meetme 214 alusel võetud põllumajanduse keskkonnakohustuse lõpetamise kohta. Seda akti ei vaidlustatud ja see jõustus.
23
Riikliku põllumajandusfondi tegevdirektori asetäitja saatis PV-le 7. detsembril 2018 kirja, milles ta teatas, et on algatatud menetlus riigi nõude esitamiseks, mille raames tal palutakse määruse nr 11/2009 artikli 18 lõike 4 punkti c alusel tagastada 20% saadud kogusummast ehk 212663,51 Bulgaaria leevi (ligikaudu 109000 eurot).
24
PV vaidles selle menetluse algatamisele vastu, väites, et pärast õigusliku raamistiku muutmist 2015. aasta oktoobris keeldusid mitu omanikku ja/või kasutajat lepingut ZSPZZ artikli 37c alusel sõlmimast, mistõttu tal oli võimatu täita käesoleva kohtuotsuse punktis 15 nimetatud kohustust. Ta väitis, et kuna tegemist oli asjaoludega, mida ta ei saanud selle kohustuse võtmise ajal ette näha ja mis kujutavad endast seega vääramatut jõudu määruse nr 11/2009 artikli 18 lõike 6 tähenduses, ei olnud ta kohustatud seda summat tagasi maksma.
25
Riikliku põllumajandusfondi tegevdirektori asetäitja tuvastas 14. novembri 2019. aasta otsuses, et riigil on 212663,51 Bulgaaria leevi (ligikaudu 109000 eurot) väärtuses nõue, mis moodustab 20% meetme 214 alusel turustusaastatel 2013–2016 makstud toetusest.
26
PV esitas selle otsuse peale kaebuse Targovishte administrativen sadile (Targovishte halduskohus, Bulgaaria), kes jättis selle rahuldamata. Nimetatud kohus leidis sisuliselt, et nimetatud otsus oli kehtiv, ning lükkas PV argumendi vääramatu jõu esinemise kohta tagasi. Nimetatud kohus asus seisukohale, et PV ei saanud õiguspäraselt eeldada, et põllumajandusmaa omanikud ja/või kasutajad, kellega ta oli sõlminud ZSPZZ artikli 37c alusel lepingud, pikendavad neid lepinguid turustusaastaks 2016/2017. Lisaks, isegi kui eeldada, et vastavaid asjaolusid võib pidada „vääramatuks jõuks“, tõdes see kohus, et PV ei olnud järginud neist asjaoludest pädevale haldusasutusele teatamise tähtaega, mis on õigust lõpetav tähtaeg.
27
PV esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Varhoven administrativen sadile (Bulgaaria kõrgeim halduskohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, väites esiteks, et kuivõrd 20. oktoobril 2015 jõustunud määruse nr 11/2009 muudatustega kehtestati uued rangemad nõuded, heidutasid need muudatused teatavat osa omanikest ja/või kasutajatest lepinguid ZSPZZ artikli 37c alusel sõlmima, ning et see muudatus kujutas endast vääramatu jõu juhtumit või erakorralist asjaolu kõnealuse määruse artikli 18 lõike 6 tähenduses. Teiseks väitis PV, et esimese astme kohus eiras määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4.
28
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et osutatud artikli 45 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et ümberkruntimise või maakorralduse meetmete puhul, mille kohta on otsuse teinud või mille on kinnitanud pädevad ametiasutused ja millega muudetakse toetusesaaja võetud kohustuste täitmise jätkamine võimatuks, peab asjaomane liikmesriik võtma vajalikud meetmed, et kohustusi oleks võimalik kohandada vastavalt toetusesaajast põllumajandusettevõtte uuele olukorrale. Vastupidisel juhul kohustus lõpeb, ilma et temalt nõutaks tagasimaksu aja eest, mil kohustus kehtis.
29
Juhul kui selle tõlgendusega ei nõustuta, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas selline olukord, nagu on kõne all põhikohtuasjas, saab kuuluda vääramatu jõu või erandlike asjaolude hulka määruse nr 73/2009 artikli 31 tähenduses, mis vabastab toetusesaaja niisuguse summa tagasimaksmise kohustusest. Siinkohal kõhkleb nimetatud kohus, kas sellise määratlusega saab nõustuda. Ta toob välja, et abisaaja teadis meetme 214 raamesse kuuluva toetusetaotluse esitamisel, et kolmandale isikule kuuluva maa kasutamise lepingud, mis on sätestatud ZSPZZ artiklis 37c, olid üheaastase kestusega ning et omanikud ja/või kasutajad võisid otsustada lepingut järgnevatel turustusaastatel mitte sõlmida.
30
Neil asjaoludel otsustas Varhoven administrativen sad (kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [määruse nr 1974/2006] artikli 45 lõikele 4 antud tõlgendus annab alust eeldada, et sellisel juhul nagu käesolev on tegemist „ümberkruntimise“ või „maakorralduse meetmetega“, mille tagajärjel ei saa abisaaja võetud kohustusi täita?
2.
Kas juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt, annab asjaolu, et liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et võetud kohustusi oleks võimalik põllumajandusettevõtte uue olukorraga kohandada, alust loobuda tagasimaksmise nõudmisest aja eest, mil kohustus kehtis?
3.
Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kuidas tuleb käesoleva juhtumi asjaolusid arvestades tõlgendada [määruse nr 73/2009] artiklit 31 ja millist laadi on [määruse nr 1122/2009] artikli 75 lõikes 2 sätestatud teavitamistähtaeg?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
31
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav juhul, kui põllumajandustootja ei saa enda võetud põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmist kohustuste täitmise viimasel aastal jätkata ning see võimatus tuleneb sellest, et põllumajandustootja ning teiste põllumajandusmaa omanike või kasutajate vahel ei ole selle maa kasutamiseks sõlmitud lepinguid.
32
Sellele küsimusele vastamiseks tuleb meelde tuletada, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõige 4 hõlmab olukorda, kus toetusesaaja ei saa võetud kohustuste täitmist jätkata seetõttu, et tema põllumajandusettevõtet krunditakse ümber või selle suhtes kohaldatakse riiklikke maapiirkondade maakorralduse meetmeid või pädevate riigiasutuste kinnitatud maapiirkondade maakorralduse meetmeid.
33
Sellega seoses tuleb märkida, et ei selles sättes ega üheski muus selle määruse ega määruse nr 73/2009 või määruse nr 1122/2009 sättes ei ole määratletud põllumajandusettevõtte ümberkruntimist või selle suhtes riiklike maapiirkondade maakorralduse meetmete või pädevate riigiasutuste kinnitatud maapiirkondade maakorralduse meetmete kohaldamist.
34
Ka ei sisalda määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõige 4 nimetatud mõistete osas viidet riigisisesele õigusele, mistõttu tuleb neid tõlgendada autonoomselt, et neid kohaldataks Euroopa Liidu piires ühetaoliselt (vt analoogia alusel 22. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
35
Selles kontekstis tuleb märkida, et liidu õiguses määratlemata mõistete tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel tuleb lähtuda nende tavakeele tähendusest, võttes arvesse vastava mõiste kasutamise konteksti ja nende õigusnormide eesmärke, mille osa see mõiste on (18. märtsi 2021. aasta kohtuotsus Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
36
Esiteks, mis puudutab sõna „ümberkruntimine“ tähendust tavakeeles, siis viitab see meetmetele, mis seisnevad põllumajanduslike maatükkide ümberjaotamises, et tagada maa ratsionaalsem kasutamine. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 36 ja 37 märkis, viitab väljend „maakorralduse meetmed“ põllumajandusmaa ümberjaotamise meetmetele üldisemalt, mis on seotud vastava maa arendamiseks vajaliku taristu pakkumisega. Mõisted „ümberkruntimine“ ja „maakorralduse meetmed“ määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 tähenduses viitavad tegevustele, mis on seotud põllumajanduslike maatükkide ümberjaotamise ja ümberkorraldamisega, et moodustada maakasutuses ratsionaalsemaid põllumajandusettevõtteid.
37
Teiseks, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 38–40, on enamiku keeleversioonide põhjal selles sättes nõutud, et asjaomaste ümberkruntimise või maakorralduse meetmete kohta teevad otsuse või kinnitavad need pädevad riigiasutused.
38
Sellega seoses tuleb märkida, et nimetatud sättes on üksnes üldsõnaliselt märgitud, et riigiasutus on nende meetmetega seotud kas otsuse tegemise või kinnitamise teel, täpsustamata üksikasjalikumalt, milline peab olema vastava riigiasutuse poolt maa ümberkruntimises või maakorralduse meetmetes osalemise kord.
39
Sellest tuleneb, et pädevate ametiasutuste poolt otsustatud või kinnitatud ümberkruntimise või maakorralduse meetme mõiste alla võib kuuluda mis tahes toiming, mille eesmärk on põllumajanduslike maatükkide ümberjaotamine ja ümberkorraldamine, et moodustada maakasutuses ratsionaalsemaid põllumajandusettevõtteid, ning mille kohta on otsuse teinud või selle kinnitanud pädevad riigiasutused.
40
Seda tõlgendust kinnitavad määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 kontekst ning Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi (EAFRD) poolt maaelu arengu toetamist käsitlevate õigusnormidega taotletavad eesmärgid üldisemalt.
41
Ühelt poolt kujutavad vastavalt määruse nr 1698/2005 artikli 36 punkti a alapunktile iv ja artiklile 39 põllumajanduse keskkonnatoetused endast toetust, mida antakse igal aastal põllumajandustootjale, kes on vabatahtlikult võtnud põllumajanduse keskkonnakohustuse, ning mille eesmärk on katta nendest kohustustest tulenev lisakulu ja saamata jäänud tulud. Nagu on rõhutatud selle määruse põhjenduses 35, peaks põllumajanduslik keskkonnatoetus etendama tähtsat osa maapiirkondade säästva arengu toetamisel ning keskkonnakaitsel, kuna see toetus kannustab toetusesaajaid võtma mitmeaastaseid kohustusi, mis lähevad kaugemale liidu põllumajandusalaste kohustuslike eeskirjade järgimisest ja riigisiseste õigusaktidega kehtestatud erinõuetest.
42
Teiselt poolt tuleneb määruse nr 1974/2006 põhjendusest 23, et säästva maaelu arengu eesmärgi saavutamisele kaasa aitamiseks soovis liidu seadusandja eelistada põllumajanduse keskkonnatoetuse tasakaalustatud kohaldamist.
43
Seega, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 43 märkis, nõuab nende eesmärkide saavutamine, et põllumajandustootjaid ei heiduta mitmeaastaste põllumajanduse keskkonnakohustuste võtmine põhjusel, et nende kohustuste täitmise ajal võidakse võtta ümberkruntimise või maa ümberkorralduse meetmeid, mis takistavad neil nimetatud kohustusi täita. Selles kontekstis on määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 eesmärk korvata niisuguste sündmuste ilmnemine sel ajal.
44
Siiski ei kuulu kõnealune säte kohaldamisele, kui selline võimatus tuleneb asjaolust, et põllumajandustootja ning teiste põllumajandusmaa omanike või kasutajate vahel ei ole maa kasutamiseks lepinguid sõlmitud. Nimelt ei tulene sellisel juhul põllumajandustootja võimatus oma kohustusi täita vahetult niisugustest pädeva riigiasutuse otsustatud või kinnitatud meetmetest, mis mõjutasid põllumajandusettevõtte struktuuri.
45
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav juhul, kui põllumajandustootja ei saa enda võetud põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmist kohustuste täitmise viimasel aastal jätkata ning see võimatus tuleneb vahetult niisugusest pädeva riigiasutuse otsustatud või kinnitatud ümberkruntimisest või maakorralduse meetmest, mis mõjutab põllumajandusettevõtte struktuuri. Seevastu ei ole see säte kohaldatav, kui nimetatud võimatus tuleneb sellest, et on ära langenud õigus kasutada üht osa selle põllumajandusettevõtte maa pindalast nende kohustuste täitmise ajal.
Teine küsimus
46
Teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et toetusesaaja võetud põllumajanduse keskkonnakohustusi oleks võimalik kohandada vastavalt põllumajandusettevõtte uuele olukorrale, mis tuleneb ümberkruntimisest või maakorralduse meetmetest selle sätte tähenduses, ei saa toetusesaajalt nõuda rahalise toetuse tagastamist aja eest, mil seda kohustust on täidetud.
47
Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et määruse nr 65/2011 artikli 18 lõikes 1 on sätestatud, et mitmeaastaste kohustuste puhul kohaldatakse toetuste vähendamist, väljaarvamist ja tagasinõudmist ka varasemate aastate jooksul selle kohustusega seoses juba makstud summade suhtes.
48
Siiski on määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikes 4 ette nähtud, et kui põllumajanduse keskkonnatoetuse saaja ei saa võetud kohustuse täitmist jätkata, kuna tema põllumajandusettevõtet on krunditud ümber või selle suhtes kohaldatakse maakorralduse meetmeid, mille kohta on otsuse teinud või mille on kinnitanud pädevad riigiasutused, siis võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, et võetud kohustusi oleks võimalik vastavalt põllumajandusettevõtte uuele olukorrale kohandada. Kui selline kohandamine osutub võimatuks, siis võetud kohustus lõpeb, ilma et nõutaks tagasimaksu aja eest, mil kohustus kehtis.
49
Selle sätte sõnastusest nähtub selgesti esiteks, et kui pädevad riigiasutused võtavad või kinnitavad ümberkruntimise või maakorralduse meetme, mis mõjutab toetusesaaja võimalust jätkata võetud põllumajanduse keskkonnakohustuse täitmist, toob see kaasa asjaomasel liikmesriigil lasuva kohustuse kohandada seda kohustust vastavalt kõnealuse põllumajandusettevõtte uuele olukorrale.
50
Teiseks lõpeb see kohustus ainult siis, kui selline kohandamine osutub võimatuks, ilma et nõutaks tagasimaksmist aja eest, mil kohustus kehtis.
51
Nimelt, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 42, tuleneb määruse nr 1974/2006 põhjendusest 23, et põllumajanduse keskkonnapoliitika toetamisega seoses soovis liidu seadusandja säästvale maaelu arengule kaasaaitamiseks kasutada liidu toetuse tasakaalustatud kohaldamist.
52
Kui käesoleval juhul eeldada, et toetusesaaja põllumajandusettevõtte maa pindala vähendamine, mille tõttu ta ei saanud võetud põllumajanduse keskkonnakohustusi täita, tulenes ümberkruntimisest või maakorralduse meetmest määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 tähenduses, tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kontrollida, kas liikmesriigi pädevad riigiasutused on võtnud vajalikke meetmeid, et kohandada kohustust vastavalt põllumajandusettevõtte uuele olukorrale. Kui kohus jõuab järeldusele, et see nii ei ole, tuleb tal asuda seisukohale, et nimetatud kohustus on lõppenud, ilma et abisaajalt saaks nõuda tagasimaksmist aja eest, mil see kohustus kehtis.
53
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 tõlgendada nii, et olukorras, kus liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et toetusesaaja võetud põllumajanduse keskkonnakohustusi oleks võimalik kohandada vastavalt põllumajandusettevõtte uuele olukorrale, mis tuleneb ümberkruntimisest või maakorralduse meetmetest selle sätte tähenduses, ei saa toetusesaajalt nõuda rahalise toetuse tagastamist aja eest, mil seda kohustust on täidetud.
Kolmas küsimus
54
Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 73/2009 artiklit 31 tuleb tõlgendada nii, et see, kui põllumajandustootja ei saa mitmeaastaste põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmist kohustuste täitmise viimasel aastal jätkata ning see võimatus tuleneb sellest, et põllumajandustootja ning teiste põllumajandusmaa omanike või kasutajate vahel ei ole selle maa kasutamiseks sõlmitud lepinguid, kujutab endast „vääramatut jõudu“ artikli 31 tähenduses ning kas seetõttu peab ta sellest pädevale asutusele määruse nr 1122/2009 artikli 75 lõike 2 tähenduses kümne päeva jooksul teatama.
55
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 73/2009 artikli 31 punktides a–e on loetletud sündmused, mida saab käsitada vääramatu jõu juhtumina.
56
Nende sündmuste hulka ei kuulu siiski põllumajanduse mitmeaastase keskkonnakohustuse alusel liidu rahalise toetuse saaja olukord, kes ei saa jätkata võetud kohustuse täitmist, kuna puuduvad lepingud teiste põllumajandusmaa omanike või kasutajatega nende maade kasutamiseks.
57
Samas tuleneb määruse nr 73/2009 artiklist 31 [(selle sätte prantsuskeelses versioonis on kasutatud sõna „notamment“ (eelkõige))], et see artikkel ei sisalda ammendavat loetelu sündmustest, mida saab käsitada vääramatu jõu juhtumina.
58
Lisaks on Euroopa Kohtu praktika kohaselt vääramatu jõu juhtum iga sündmus, mis on tingitud ettevõtjast olenematutest asjaoludest, mis on ebatavaline ja ettenägematu ning mille tagajärgi ei olnud kogu rakendatud hoolsusele vaatamata võimalik vältida (vt selle kohta 17. detsembri 1970. aasta kohtuotsus Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punkt 23, ja 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punkt 58).
59
Seega, kui toetusesaaja ei saa jätkata põllumajanduse keskkonnakohustuse täitmist, kuna puuduvad lepingud teiste põllumajandusmaa omanike või kasutajatega nende maade kasutamiseks, võib seda põhimõtteliselt käsitada vääramatu jõu juhtumina üksnes tingimusel, et see võimatus on tingitud ettevõtjast olenematutest ebatavalistest ja ettenägematutest asjaoludest, mille tagajärgi ei olnud kogu rakendatud hoolsusele vaatamata võimalik vältida, mida tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
60
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et määruse nr 73/2009 artiklit 31 tuleb tõlgendada nii, et see, kui põllumajandustootja ei saa põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmist jätkata seetõttu, et põllumajandustootja ning teiste põllumajandusmaa omanike või kasutajate vahel ei ole selle maa kasutamiseks sõlmitud lepinguid, võib põhimõtteliselt kujutada endast vääramatu jõu juhtumit, kuid üksnes tingimusel, et see võimatus on tingitud ettevõtjast olenematutest ebatavalistest ja ettenägematutest asjaoludest, mille tagajärgi ei olnud kogu rakendatud hoolsusele vaatamata võimalik vältida, mida tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
Kohtukulud
61
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:
1.
Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad, artikli 45 lõiget 4
tuleb tõlgendada nii, et
see on kohaldatav juhul, kui põllumajandustootja ei saa enda võetud põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmist kohustuste täitmise viimasel aastal jätkata ning see võimatus tuleneb vahetult niisugusest pädeva riigiasutuse otsustatud või kinnitatud ümberkruntimisest või maakorralduse meetmest, mis mõjutab põllumajandusettevõtte struktuuri. Seevastu ei ole see säte kohaldatav, kui nimetatud võimatus tuleneb sellest, et on ära langenud õigus kasutada üht osa selle põllumajandusettevõtte maa pindalast nende kohustuste täitmise ajal.
2.
Määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4
tuleb tõlgendada nii, et
olukorras, kus liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et toetusesaaja võetud põllumajanduse keskkonnakohustusi oleks võimalik kohandada vastavalt põllumajandusettevõtte uuele olukorrale, mis tuleneb ümberkruntimisest või maakorralduse meetmetest selle sätte tähenduses, ei saa toetusesaajalt nõuda rahalise toetuse tagastamist aja eest, mil seda kohustust on täidetud.
3.
Nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003, artiklit 31
tuleb tõlgendada nii, et
see, kui põllumajandustootja ei saa põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmist jätkata seetõttu, et põllumajandustootja ning teiste põllumajandusmaa omanike või kasutajate vahel ei ole selle maa kasutamiseks sõlmitud lepinguid, võib põhimõtteliselt kujutada endast vääramatu jõu juhtumit, kuid üksnes tingimusel, et see võimatus on tingitud ettevõtjast olenematutest ebatavalistest ja ettenägematutest asjaoludest, mille tagajärgi ei olnud kogu rakendatud hoolsusele vaatamata võimalik vältida, mida tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria.