62022TJ0048_RES
Дело T‑48/22
Чешка република
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (десети състав) от 6 декември 2023 година
„ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Процедура на уравняване по съответствие — Активен земеделски стопанин — Постоянно затревени площи — Контролна извадка — Неправомерни плащания — Късно подаване на заявление — Финансова дисциплина — Задължение за мотивиране — Оправдани правни очаквания — Пропорционалност“
Земеделие — Обща селскостопанска политика — Схеми за директно подпомагане — Общи правила — Схема за единно плащане на площ — Понятие „активен земеделски стопанин“ — Физически или юридически лица и групи от физически или юридически лица, извършващи дейност, попадаща в списъка за изключване — Изключване — Изключение — Условия — Възможност на държавите членки да ограничават тези условия и да определят алтернативни критерии — Граници
(член 9, параграфи 2 и 7 от Регламент № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 13, параграфи 1 и 3 от Регламент № 639/2014 на Комисията)
(вж. т. 50, 51, 55, 62 и 63)
Земеделие — Обща селскостопанска политика — Схеми за директно подпомагане — Общи правила — Схема за единно плащане на площ — Понятие „активен земеделски стопанин“ — Физически или юридически лица и групи от физически или юридически лица, извършващи дейност, попадаща в списъка за изключване — Изключване — Обединение от физически или юридически лица — Понятие — Свързани дружества — Включване
(съображение 10 и член 4, параграф 1 буква а) и член 9, параграфи 2 и 7 от Регламент № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 13, параграфи 1 и 3 от Регламент № 639/2014 на Комисията)
(вж. т. 69—72, 76—78, 82—85, 89—92, 94—97 и 102)
Земеделие — Финансиране от ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Уравняване на сметки — Отказ да се поемат разходи, произтичащи от нередности при прилагането на правната уредба на Съюза — Оценяване на претърпените от фондовете загуби — Неправомерни разходи, които не могат да бъдат определени достатъчно точно — Оценка, основана на фиксирани корекции — Допустимост — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 106—108, 127 и 130)
Земеделие — Финансиране от ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Уравняване на сметки — Отказ да се поемат разходи, произтичащи от нередности при прилагането на правната уредба на Съюза — Оспорване от засегната държава членка — Тежест на доказване — Разпределяне между Комисията и държавата членка
(член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 34, параграф 6 от Регламент № 908/2014 на Комисията)
(вж. т. 115—117, 159, 165, 239 и 251)
Право на Европейския съюз — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Условия — Конкретни уверения, предоставени от администрацията — Понятие — Документ, който не изразява окончателната позиция на Комисията — Изключване
(вж. т. 176, 178—180 и 183)
Земеделие — Финансиране от ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Отпускане на помощи и премии — Задължение за държавите членки да организират ефективна система за административни проверки и за проверки на място — Последващи проверки на място — Понятие — Избор на извадките от бенефициери — Условия
(член 30, буква а) и член 33а от Регламент № 809/2014 на Комисията)
(вж. т. 213—219 и 222)
Земеделие — Финансиране от ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Уравняване на сметки — Отказ да се поемат разходи, произтичащи от нередности при прилагането на правната уредба на Съюза — Задължение на държавите членки да проверяват с обратна сила недопустимостта през предходни години на площ, която е недопустима за подпомагане през дадена година — Липса
(член 63 от Регламент № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 7 от Регламент № 908/2014 на Комисията)
(вж. т. 264—266)
Земеделие — Финансиране от ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Уравняване на сметки — Отказ да се поемат разходи, произтичащи от нередности при прилагането на правната уредба на Съюза — Условия за подаване на заявления за помощ и искания за плащане
(член 7, параграф 57 от Процедурния правилник на Съда; член 72 от Регламент № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 13 от Регламент № 640/2014 на Комисията, член 14 от Регламент № 809/2014 на Комисията)
(вж. т. 276, 278, 282, 284 и 286)
Земеделие — Финансиране от ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Уравняване на сметки — Финансова дисциплина — Финансова корекция, наложена в рамките на процедурата за уравняване по съответствие — Задължение на Комисията да наложи и корекция на бюджетните кредити, предмет на финансовата дисциплина — Пълна или частична отмяна на обжалваната финансова корекция за определена схема за помощ, което води автоматично и общо до фиксирана корекция по режима на финансова дисциплина — Липса — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(членове 25, 26 и 52 от Регламент № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 8 от Регламент № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 12, параграф 2 от Регламент № 907/2014 на Комисията и член 34 от Регламент № 908/2014 на Комисията)
(вж. т. 290—292, 300, 305—310)
Резюме
През 2017 г. Европейската комисия започва разследване (
1
) срещу Чешката република, за да провери дали за периода 2015—2017 г. контролът на тази държава върху помощите, отпуснати на земеделските стопани по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), е бил извършен в съответствие със законодателството на Европейския съюз (наричано по-нататък „разследването“).
Предварителните констатации от това разследване показват несъответствие на системата за контрол, въведена с цел да се провери отпускането на помощи за площ, изплатени на земеделските стопани по линия на тези фондове за съответните години. Установените недостатъци са свързани с пет ключови проверки, свързани с определянето на статута на активен земеделски стопанин на заявителя на помощта, с установяването на постоянно затревените площи, с подбора на извадката от бенефициери на помощ, която подлежи на проверка (наричан по-нататък „подбор на контролна извадка“), с възстановяването на неправомерните плащания и с късното подаване на заявленията.
В окончателните си заключения от разследването, съобщени на 26 март 2021 г., Комисията потвърждава становището си, че Чешката република е нарушила пет ключови проверки, като за всички вменени нарушения предлага да се изключи от финансирането от страна на Съюза сумата от 44098570,70 евро (
2
). Финансова корекция, съответстваща на тази сума, е наложена на Чешката република с решение за изпълнение 2021/2020 (наричано по-нататък „обжалваното решение“) (
3
).
Чешката република иска от Общия съд да отмени това решение. Тя оспорва, наред с другото, нарушенията относно статута на активен земеделски стопанин, подбора на контролната извадка и възстановяването на неправомерните плащания.
Общият съд уважава частично жалбата и се произнася в тези рамки относно тълкуването на понятията „активен земеделски стопанин“ и „обединение от физически и юридически лица“ по смисъла на член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013 (
4
). Той дава и разяснения относно характера на условията, предвидени в член 34, параграф 6 от Регламент № 908/2014 и обяснения относно режима, свързан с подбора на контролната извадка, неправомерните плащания и с късното подаване на заявлението.
Съображения на Общия съд
Общият съд отхвърля най-напред основанието, изтъкнато от Чешката република, с което тя оспорва нарушението на статута на активен земеделски стопанин.
В рамките на това основание Чешката република поддържа, че не е нарушила член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013, като при проверката на статута на активен земеделски стопанин на заявителя на помощта не е взела предвид свързаните дружества. Макар обаче понятията „групи от физически или юридически лица“ и „свързани дружества“ да не са определени нито в Регламент № 1307/2013, нито в Регламент № 639/2014 (
5
), Комисията все пак посочва в адресирано до държавите членки изложение, че член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че дейностите, попадащи в списъка за изключване, могат да се упражняват от физическите или юридическите лица или групи от тях, пряко или чрез свързано дружество. В писмото си, изпратено до германското министерство на храните и земеделието на 29 януари 2016 г., впоследствие предоставено на другите държави членки, тя изтъква също, че под „свързано дружество“ следва да се разбира всеки субект, който е пряко или косвено свързан със заявителя на помощта чрез отношение на контрол под формата на пълен или мажоритарен дял.
В този контекст Общият съд констатира, на първо място, че включването на свързаните дружества в приложното поле на член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013 не противоречи на текста на тази разпоредба. В това отношение по същество обединението обозначава съвкупност от субекти, свързани едно с друго в рамките на една и съща организация. Следователно терминът „обединение“ трябва да се тълкува в смисъл, че се доближава до термина „група“ и се отнася до всяка съвкупност от физически или юридически лица, свързани едно с друго в рамките на една и съща корпоративна организация в по-голяма или по-малка степен структурирана. От това следва, че група физически или юридически лица включва свързаните дружества.
В резултат на това заявителят на помощта, група физически или юридически лица, може да извършва дейностите, включени в списъка за изключване, както пряко, така и чрез свързано дружество, което е част от същата група. По същия начин, ако заявителят за помощ не е група, а физическо или юридическо лице, което е част от група, той може да извършва дейностите, включени в списъка за изключване, пряко или чрез свързано дружество, което е част от същата група.
На второ място, включването на свързаните дружества в приложното поле на член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013 не противоречи на определението за „земеделски стопанин“, съдържащо се в член 4, параграф 1, буква а) от този регламент. Всъщност наличието на връзка между понятията „активен земеделски стопанин“ и „земеделски стопанин“ по смисъла на тези две разпоредби се потвърждава от съдебната практика, в която се уточнява, че за да се ползва от статута на активен земеделски стопанин, дадено лице трябва предварително да отговаря на изискванията по член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1307/2013 относно понятието „земеделски стопанин“. Наличието на връзка между това понятие и понятието „активен земеделски стопанин“ обаче не може да постави под въпрос извода, че съгласно член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013 заявителят на помощта може да извършва дейностите, включени в списъка с изключения както пряко, така и чрез свързано дружество, което е част от същото обединение. От друга страна, от текста на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1307/2013 не следва, че за да може да бъде квалифицирано като земеделски стопанин, физическо или юридическо лице, или група физически или юридически лица трябва да упражнява пряко дейността си.
На трето място, включването на свързаните дружества в приложното поле на член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013 не противоречи на целта на тази разпоредба, която е да се избегне рискът от измама спрямо бюджета на Съюза и да се ограничат плащанията в рамките на общата селскостопанска политика само до земеделските стопани, които действително извършват селскостопанска дейност. Ако не се вземат предвид свързаните дружества, заявителите всъщност биха могли да разпределят дейността си между няколко свързани правни субекта, за да заобиколят наложените с тази разпоредба ограничения за признаването на статута им на активен земеделски стопанин. Тогава контролът, упражняван от компетентните органи на държавите членки, ще бъде ограничен до селскостопанските дейности, извършвани пряко от заявителя, с изключение на извършваните посредством свързани дружества.
Впрочем Чешката република неправилно твърди, че опасността заявителят на помощта умишлено да раздели дейностите си на няколко правни субекта, за да заобиколи прилагането на член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013, е посочена в член 60 от Регламент № 1306/2013 (
6
). Действително, предвид широкото приложно поле на тази разпоредба и изискванията за доказване на евентуално изкуствено създаване на необходимите условия за получаване на предвидените в секторното земеделско законодателство предимства, е възможно злоупотреба, състояща се в заобикаляне на прилагането на правилата относно статута на активен земеделски стопанин, да не попада в приложното поле на член 60 от Регламент № 1306/2013, но въпреки това да представлява нарушение на член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013. В този смисъл не може да се поддържа, че тази разпоредба е достатъчна сама по себе си, за да се избегне рискът заявителят на помощта да раздели дейностите си на няколко правни субекта, за да избегне контрола върху статута си на активен земеделски стопанин на основание член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013.
На четвърто и последно място, включването на свързаните дружества в приложното поле на член 9, параграф 2 от Регламент № 1307/2013 не противоречи на принципа на правна сигурност. Действително принципът на правна сигурност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква действието на правните норми да е ясно, точно и предвидимо, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правни положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза. В случая обаче ясно и точно следва, че група физически или юридически лица или физическо или юридическо лице, което е част от група, може да извършва дейностите, включени в списъка с изключения, както пряко, така и посредством свързано дружество, което е част от същото обединение.
След това Общият съд уважава частично основанието, с което се оспорва нарушението във връзка с подбора на контролната извадка.
В това отношение той уточнява, че стандартните проверки се различават по предмета и целта си от последващия одит на място. Така, докато стандартните проверки засягат 5 % от всички бенефициери, които подават заявление за основно плащане или заявление за единно плащане на площ, и целят да се определи минимален брой на проверяваните бенефициери, за да се гарантира ефективна проверка от страна на Комисията на спазването на разпоредбите за различните схеми за помощ и мерки за подпомагане, последващите проверки на място се отнасят единствено до бенефициерите, на които е наложена намалена административна санкция за свръхдеклариране през предходната година на допустимите за подпомагане площи. Последващите проверки на място впрочем целят да проверят дали вследствие на прилагането на намалена административна санкция за първоначално свръхдеклариране на площите получателите на помощ са извършили ново нарушение, което би довело до налагането на пълна административна санкция. Специфичното естество на последващите проверки на място се потвърждава от заглавието на член 33а от Регламент за изпълнение № 809/2014 (
7
), който изрично ги квалифицира като „допълнителни проверки“, което навежда на мисълта, че те се различават от стандартните проверки, доколкото подлагат бенефициерите на допълнителна помощ на допълнителна проверка. Поради това Общият съд счита, че Комисията правилно е приела, че бенефициерите, получили намалена административна санкция през предходната година, трябва да се разграничават от тези, които са били подложени на стандартна проверка.
Комисията обаче е нарушила член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 и принципа на пропорционалност, тъй като размерът на финансовата корекция, наложена за нарушение във връзка с подбора на контролната извадка, свързана със стандартните проверки, не съответства на тежестта на твърдяното несъответствие.
Всъщност Комисията не е представила никакви доказателства, позволяващи да се разбере защо вредата, причинена през 2017 г., би могла да настъпи и през 2015 г. и 2016 г. и би довела до задължение за възстановяване с обратна сила. Общият съд отбелязва също така, че член 3 от Регламент № 2988/95 (
8
), на който се позовава Комисията, е ирелевантен в това отношение. На последно място той подчертава, че Комисията не може да се позовава и на член 63 от Регламент № 1306/2013 или на член 7 от Регламент за изпълнение № 809/2014, за да обоснове продължаването с обратно действие на неправомерните плащания, доколкото за първи път се позовава на тези разпоредби в писмената защита. Във всеки случай, дори да се предположи, че Комисията може да подкрепи твърденията си на основание на тези две разпоредби, те не доказват, че изразеното съмнение представлява сериозно и основателно съмнение. Вследствие на това Общият съд отменя обжалваното решение в частта, която се отнася до налагането на финансовата корекция, свързана с нарушението във връзка с подбора на контролната извадка, свързана със стандартните проверки, в размер на 18833,24 евро.
На последно място, основанието, с което се оспорва нарушението във връзка с възстановяването на неправомерните плащания, също е уважено. Член 63 от Регламент № 1306/2013 и член 7 от Регламент за изпълнение № 809/2014 всъщност не налагат на държавите членки задължението да проверяват с обратна сила дали площ, която през дадена година не е отговаряла на условията за подпомагане, не е отговаряла на тези условия и през предходните години. Твърдяното задължение на държавите членки да извършат проверка с обратна сила на допустимостта на дадена площ не следва и от член 3 от Регламент № 2988/95, нито от практиката на Общия съд (
9
). В този контекст Общият съд отменя обжалваното решение в частта, която се отнася до финансовата корекция, наложена за направените от Чешката република разходи в рамките на схемата на единно плащане на площ във връзка с твърдяно нарушение, свързано с възстановяването на недължими плащания в размер на 17855884,41 евро.
(
1
)	На основание член 52 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549) и на член 34 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014 на Комисията от 6 август 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 по отношение на разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметките, правилата за проверките, обезпеченията и прозрачността (ОВ L 255, 2014 г., стр. 59), в редакцията му в сила към момента на разследването.
(
2
)	В резултат на прилагането на финансова корекция в съответствие с член 12, параграфи 6—8 от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент № 1306/2013 във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (ОВ L 255, 2014 г., стр. 18).
(
3
)	Решение за изпълнение (EС) 2021/2020 на Комисията от 17 ноември 2021 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 413, 2021 г., стр. 10).
(
4
)	Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 608).
(
5
)	Делегиран регламент (ЕС) № 639/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за изменение на приложение X към същия регламент (ОВ L 181, 2014 г., стр. 1).
(
6
)	Тази разпоредба предвижда: „Без да се засягат специфичните разпоредби, в секторното законодателство в областта на селското стопанство не се дава никакво предимство на физическо или юридическо лице, за които е установено, че условията, необходими за получаване на такива предимства, са създадени изкуствено, в противоречие с целите на това законодателство“.
(
7
)	Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 227, 2014 г., стр. 69), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/1394 на Комисията от 16 август 2016 г. (ОВ L 225, 2016 г., стр. 50).
(
8
)	Член 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166).
(
9
)	Решение от 7 септември 2022 г., Словакия/Комисия (T‑40/21, EU:T:2022:515, т. 54 и 55).