62022CJ0540_RES
Predmet C-540/22
SNiASiRA
protiv
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag)
Presuda Suda (peto vijeće) od 20. lipnja 2024.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno pružanje usluga – Članci 56. i 57. UFEU-a – Upućivanje državljana trećih zemalja koje izvršava poduzeće iz jedne države članice radi obavljanja poslova u drugoj državi članici – Razdoblje koje premašuje 90 dana u razdoblju od 180 dana – Obveza da upućeni radnici državljani trećih zemalja imaju dozvolu boravka u državi članici domaćinu u slučaju pružanja usluga duljeg od tri mjeseca – Ograničenje valjanosti izdanih dozvola boravka – Iznos pristojbi povezanih sa zahtjevom za dozvolu boravka – Ograničenje slobodnog pružanja usluga – Važni razlozi u općem interesu – Proporcionalnost”
Slobodno pružanje usluga – Odredbe Ugovora – Doseg – Granice – Pravo poslodavaca na slobodno pružanje usluga – Izvedeno pravo boravka upućenih radnika državljana trećih zemlja – Nedopuštenost
(čl. 56. i 57. UFEU-a)
(t. 49.-55., t. 1. izreke)
Slobodno pružanje usluga – Odredbe Ugovora – Područje primjene – Radnici državljani trećih zemalja koji su zakonito zaposleni u državi članici i upućeni u drugu državu članicu da bi pružili usluge – Nacionalni propis koji se odnosi na pravo boravka takvih radnika – Uključenost
(čl. 56. i 57. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 1030/2002, čl. 1. st. 2. t. (a); direktive 96/71 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 20. i 2006/123, čl. 17. t. 9.; Direktiva Vijeća 2003/109, čl. 3. st. 2. t. (e); Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma, čl. 21. st. 1.)
(t. 59.-66.)
Slobodno pružanje usluga – Ograničenja – Poduzeće s poslovnim nastanom u državi članici koje pruža usluge u trajanju duljem od tri mjeseca u drugoj državi članici – Propis države članice u kojoj se pruža usluga koji takvom poduzeću određuje obvezu da ishodi dozvolu boravka za svakog radnika državljana treće zemlje kojeg je uputilo na njezino državno područje – Dotična dozvola koja pretpostavlja da to poduzeće prethodno obavijesti nadležna tijela o pružanju usluga predviđenih tim upućivanjem i dostavu određenih popratnih dokumenata – Nedopuštenost – Opravdanje – Poboljšanje pravne sigurnosti upućenih radnika i olakšavanje upravnog nadzora – Zaštita javnog poretka – Proporcionalnost – Provjera od strane suda koji je uputio zahtjev
(čl. 56. UFEU-a)
(t. 67.-76., 78.-103., t. 2. izreke)
Slobodno pružanje usluga – Ograničenja – Propis države članice kojim se ograničava trajanje valjanosti dozvole boravka koja se može dodijeliti radniku državljaninu treće zemlje upućenom na njezino državno područje – Trajanje koje može biti kraće od onoga koje je potrebno za pružanje usluga zbog kojeg je došlo do upućivanja – Trajanje koje je ograničeno na trajanje radne dozvole i dozvole boravka zainteresirane strane u državi članici poslovnog nastana pružatelja usluga – Izdavanje navedene dozvole koje zahtijeva plaćanje pristojbi u iznosu većem od iznosa pristojbi koje treba platiti za potvrdu o zakonitom boravku građanina Unije – Dopuštenost – Pretpostavke
(čl. 56. UFEU-a)
(t. 112.-122., t. 3. izreke)
Kratki prikaz
Nakon što mu je rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu, Nizozemska) podnio zahtjev za prethodnu odluku, Sud pojašnjava uvjete pod kojima, kad je riječ o njihovu pravu boravka u državi članici domaćinu, poduzeće sa sjedištem u jednoj državi članici može uputiti državljane trećih zemalja u drugu državu članicu.
Tužitelji, ukrajinski državljani, nositelji su privremene dozvole boravka koju su izdala slovačka tijela. Radili su za ROBI spol s.r.o., društvo osnovano u skladu sa slovačkim pravom, koje ih je uputilo u društvo osnovano u skladu s nizozemskim pravom, radi obavljanja posla u luci Rotterdam (Nizozemska). U tu je svrhu ROBI obavijestio nadležna nizozemska tijela o prirodi djelatnosti koje se obavljaju tijekom njihova upućivanja i o njegovu trajanju.
Nadalje, društvo ROBI obavijestilo je nizozemska tijela da će ti poslovi trajati dulje od 90 dana u razdoblju od 180 dana koje uživaju stranci koji imaju dozvolu boravka koju je izdala država članica na temelju članka 21. stavka 1. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma (
1
). Za vrijeme trajanja tih aktivnosti ROBI je od nizozemskih tijela za svakog od tužitelja podnio zahtjev za izdavanje dozvole boravka, za čiju su obradu naplaćene pristojbe. Nadležno tijelo, djelujući u ime Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska), izdalo je zatražene dozvole boravka, ali je njihovu valjanost ograničilo na razdoblje valjanosti slovačkih privremenih dozvola boravka, odnosno kraće od razdoblja njihova upućivanja.
U travnju 2021. državni tajnik za pravosuđe i sigurnost odbio je žalbe koje su tužitelji podnijeli protiv svake od odluka kojima im se dodjeljuje dozvola boravka. Odlučujući o tužbi protiv odluka donesenih u travnju 2021., sud koji je uputio zahtjev pita Sud o usklađenosti sa slobodom pružanja usluga iz članaka 56. i 57. UFEU-a nacionalnog propisa kojim se, u okviru prekograničnog pružanja usluga, radnicima državljanima trećih zemalja koje zapošljava pružatelj usluga s poslovnim nastanom u državi članici nalaže da osim dozvole boravka u toj državi članici imaju i dozvolu boravka u državi članici pružanja usluge nakon isteka razdoblja od 90 dana iz prethodno navedene odredbe CISA-e, pri čemu trajanje te dozvole može biti vremenski ograničeno. Također traži od Suda da ispita je li uvođenje pristojbi za svaki zahtjev za dozvolu boravka u državi članici u kojoj je pružanje usluga izvršeno usklađeno s pravom Unije.
Ocjena Suda
U svojoj presudi, kao prvo, Sud je presudio da se člancima 56. i 57. UFEU-a ne propisuje automatsko priznavanje „izvedenog prava boravka” u korist radnika državljana trećih zemalja upućenih u državu članicu, bilo u državi članici u kojoj su zaposleni ili u onoj u koju su upućeni.
Kao drugo, kad je riječ o obvezi, koja je poduzetniku pružatelju usluga određena spornim propisom, da o pružanju usluga obavijesti nadležna nacionalna tijela i da ishodi dozvolu boravka za svakog radnika državljanina treće zemlje kojeg namjerava uputiti na državno područje te države članice, Sud najprije utvrđuje da u ovom slučaju predmetni propis, iako se primjenjuje bez razlike, u slučaju kada poduzeća s poslovnim nastanom u drugoj državi članici pružaju usluge dulje od tri mjeseca, tim poduzećima nalaže dodatne formalnosti u odnosu na one kojima su već podvrgnuti u državi članici poslovnog nastana, na temelju Direktive 2009/52 (
2
), kako bi zapošljavali državljane trećih zemalja. Takav propis stoga uvodi ograničenje slobode pružanja usluga u smislu članaka 56. i 57. UFEU-a.
Ispitujući potom može li se to ograničenje opravdati važnim razlogom u općem interesu, Sud osobito ističe da nastojanje da se izbjegnu poremećaji na tržištu rada doista predstavlja važan razlog u općem interesu. Međutim, takav razlog ne može opravdati nacionalni propis koji se primjenjuje na državljane trećih zemalja koje je uputilo poduzeće pružatelj usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici kako bi pod njegovom kontrolom i njegovim nadzorom obavili pružanje usluga koje nije posudba radne snage, jer se upućeni radnici ne smatraju aktivnima na tržištu rada države članice u koju su upućeni.
S obzirom na to, Sud podsjeća na to da cilj osiguranja pravne sigurnosti upućenih radnika, omogućujući im da lakše dokažu da su pod zakonitim uvjetima upućeni na državno područje države članice u kojoj se pružaju usluge te da prema tome tamo zakonito borave, također predstavlja važan razlog u općem interesu. Međutim, što se tiče proporcionalnosti takve mjere, s jedne strane, obvezivanje pružateljâ usluga s poslovnim nastanom u državi članici različitoj od one u kojoj pružaju svoje usluge da zatraže dozvolu boravka za svakog radnika državljanina treće zemlje kojeg ti pružatelji usluga namjeravaju uputiti kako bi ti radnici stvarno raspolagali sigurnim dokumentom prikladna je mjera za poboljšanje pravne sigurnosti takvih radnika jer ta dozvola dokazuje da imaju pravo boravka u državi članici domaćinu. S druge strane, predmetni propis prekoračuje ono što je nužno za postizanje takvog cilja s obzirom na to da su obveze nametnute poduzetniku pružatelju usluga osobito nužne za dokazivanje pravilnosti upućivanja. Stoga se propis o kojem je riječ u glavnom postupku može opravdati ciljem poboljšanja pravne sigurnosti upućenih radnika i olakšavanja upravnog nadzora te ga treba smatrati proporcionalnim.
Sud također priznaje da cilj koji se temelji na potrebi nadzora da dotični radnik ne predstavlja prijetnju za javni poredak može opravdati ograničenje slobode pružanja usluga. U ovom slučaju, osporavana je mjera prikladna za ostvarenje tog cilja i ne može se, osim toga, smatrati da ona prekoračuje ono što je nužno u tu svrhu, pod uvjetom da ona dovodi do odbijanja boravka samo osobama koje predstavljaju stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva. Naime, budući da se procjena prijetnje koju osoba može predstavljati za javni poredak može razlikovati od zemlje do zemlje, potencijalni analogni nadzor u državi članici poslovnog nastana pružatelja usluga ne može dovesti do toga da postane irelevantna provedba takvog nadzora u državi članici u kojoj treba obavljati pružanje usluga. Štoviše, za razliku od postupka obavješćivanja koji se zasniva na nadzoru na temelju primljenih informacija ili informacija kojima se već raspolaže, postupak dozvole boravka, ako se njime zahtijeva da se dotična osoba fizički pojavi u prostorijama nadležnog tijela, može omogućiti temeljitu provjeru njezina identiteta, koja je u području borbe protiv prijetnji javnom poretku od posebne važnosti.
Stoga cilj zaštite javnog poretka može opravdati to da država članica od pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji žele uputiti radnike državljane trećih zemalja zahtijeva da, nakon isteka roka boravka od tri mjeseca u prvoj državi članici, ishode dozvolu boravka za svakog od tih radnika. Takav cilj također opravdava to i da tom prilikom ta država članica izdavanje takve dozvole uvjetuje time da dotična osoba ne predstavlja prijetnju za javni poredak i javnu sigurnost pod uvjetom da se kontrole koje se u tu svrhu provode ne mogu pouzdano provesti na temelju podataka koje navedena država članica zahtijeva ili je razumno mogla zahtijevati tijekom postupka obavješćivanja, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Slijedom toga, Sud utvrđuje da se članku 56. UFEU-a ne protivi propis države članice kojim se predviđa da, u slučaju da poduzeće s poslovnim nastanom u drugoj državi članici pruža usluge u prvoj državi članici u trajanju duljem od tri mjeseca, to poduzeće ima obvezu u državi članici domaćinu ishoditi dozvolu boravka za svakog radnika državljanina treće zemlje kojeg namjerava tamo uputiti i, u svrhu ishođenja te dozvole, prethodno obavještava o pružanju usluga za čije izvršenje ti radnici moraju biti upućeni i tijelima države članice domaćina dostavlja dozvolu boravka kojom ti radnici raspolažu u državi članici u kojoj ima poslovni nastan te njihov ugovor o radu.
Naposljetku, što se tiče činjenice da je iznos pristojbi za izdavanje dozvole boravka radniku državljaninu treće zemlje kojeg je u državu članicu uputilo poduzeće s poslovnim nastanom u drugoj državi članici veći od iznosa pristojbi za izdavanje potvrde o boravku građaninu Unije, Sud podsjeća na to da, u skladu s načelom proporcionalnosti, kako bi se mjera kojom se zahtijeva plaćanje pristojbi u zamjenu za izdavanje dozvole boravka države članice mogla smatrati spojivom s člankom 56. UFEU-a, potrebno je da iznos tih pristojbi ne bude pretjeran ili nerazuman. Proporcionalnost pristojbi koje treba platiti treba ocijeniti s obzirom na trošak nastao obradom tog zahtjeva i koji dotična država članica mora snositi. U tom pogledu Sud ističe da okolnost da su zahtijevane pristojbe za izdavanje dozvole boravka u korist upućenog radnika državljanina treće zemlje veće od pristojbi za potvrdu o boravku građanina Unije u načelu ne može biti dovoljna da se samo po sebi utvrdi da je iznos tih pristojbi protivan članku 56. UFEU-a. Međutim, ta okolnost može predstavljati ozbiljnu indiciju o neproporcionalnosti tog iznosa ako su zadaće koje uprava treba ispuniti kako bi izdala takvu dozvolu boravka kao i troškovi izrade odgovarajuće sigurnosne isprave istovjetni onima koji su potrebni za izdavanje dozvole boravka građaninu Unije, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi.
Prema tome, Sud zaključuje da se članku 56. UFEU-a ne protivi propis države članice na temelju kojeg valjanost dozvole boravka koja se može dodijeliti radniku državljaninu treće zemlje upućenom u tu državu članicu ni u kojem slučaju ne može premašiti trajanje određeno predmetnim nacionalnim propisom, koje stoga može biti kraće od razdoblja potrebnog za pružanje usluge na koje je taj radnik upućen. Taj se članak ne protivi ni tomu da trajanje valjanosti te dozvole boravka bude ograničeno na trajanje radne dozvole i dozvole boravka koju dotična osoba ima u državi članici u kojoj pružatelj usluga ima poslovni nastan. Naposljetku, u skladu s tim istim člankom, izdavanje navedene dozvole boravka zahtijeva plaćanje pristojbi u iznosu većem od iznosa pristojbi koje treba platiti za potvrdu o zakonitom boravku građanina Unije, pod uvjetom, prije svega, da početno trajanje valjanosti te dozvole nije očito prekratko da bi se zadovoljile potrebe većine pružatelja usluga, zatim da je moguće obnoviti tu dozvolu boravka bez ispunjavanja pretjeranih formalnosti i, naposljetku, da taj iznos približno odgovara administrativnim troškovima nastalima obradom zahtjeva za dobivanje takve dozvole.
(
1
)	Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, koja je potpisana u Schengenu 19. lipnja 1990. i stupila na snagu 26. ožujka 1995. (SL 2000., L 239, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12. i ispravak SL 2018., L 41, str. 15.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 265/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. ožujka 2010. (SL 2010., L 85, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 199.) te Uredbom (EU) br. 610/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. (SL 2013., L 182, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 285. i ispravak SL 2014., L 225, str. 91.; u daljnjem tekstu: CISA) U skladu s člankom 21. stavkom 1. CISA-e: „[s]tranci koji imaju važeću [...] dozvolu [boravka], koju je izdala jedna od država članica, mogu se, na temelju te dozvole i važeće putne isprave, slobodno kretati 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana unutar područja drugih država, pod uvjetom da ispunjavaju uvjete ulaska iz članka 5. stavka 1. točaka (a), (c) i (e) Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se utvrđuje kretanje osoba preko granice (Zakonik o schengenskim granicama) i koji nisu na nacionalnom popisu upozorenja dotične države članice.”
(
2
)	Direktiva 2009/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. o minimalnim standardima za sankcije i mjere za poslodavce državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2009., L 168, str. 24.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 133.)