62018CJ0080
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
7. studenoga 2019. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Načelo da onečišćivač plaća – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Direktiva 2009/72/EZ – Članak 3. stavci 1. i 2. – Načelo nediskriminacije – Financiranje tarifnog deficita – Porezi koje plaćaju isključivo društva koja za proizvodnju električne energije koriste nuklearnu energiju”
U spojenim predmetima C‑80/18 do C‑83/18,
povodom četiriju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), odlukama od 27. lipnja 2017., 10. srpnja 2017. i 18. srpnja 2017., koje je Sud zaprimio 6. i 7. veljače 2018., u postupcima
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18),
Endesa Generación
SA (C‑82/18)
protiv
Administración General del Estado,
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 i C‑82/18),
i
Endesa Generación
SA (C‑81/18),
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
protiv
Administración General del Estado (C‑81/18 i C‑83/18),
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan, predsjednik vijeća, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič i C. Lycourgos (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: G. Hogan,
tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 28. veljače 2019.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), J. C. García Muñoz i J. M. Mohedano Fuertes, abogados, uz asistenciju M. C. Villaescusa Sanz, procuradora,
–
za Endesa Generación SA, J. L. Buendía Sierra, F. J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J. M. Cobos Gómez i A. Lamadrid de Pablo, abogados,
–
za Iberdrola Generación Nuclear SAU, J. Ruiz Calzado, J. Domínguez Pérez i M. L. Cazorla Prieto, abogados, uz asistenciju J. L. Martína Jaureguibeitije, procurador,
–
za španjolsku vladu, A. Rubio González i V. Ester Casas, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, O. Beynet, S. Pardo Quintillán i C. Hermes, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 8. svibnja 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 191. stavka 2. UFEU‑a, članka 3. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (SL 2009., L 211, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.), članaka 3. i 5. Direktive 2005/89/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. siječnja 2006. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe električnom energijom i ulaganja u infrastrukturu (SL 2006., L 33, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 58., str. 115.) te članaka 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2
Zahtjevi su upućeni u okviru sporova između Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) i Endesa Generación SA, s jedne strane, i Iberdrola Generación Nuclear SAU i Administración General del Estado (Opća državna uprava, Španjolska), s druge strane, odnosno između Endesa Generación i Iberdrola Generación Nuclear, s jedne strane, i spomenute uprave, s druge strane, u vezi sa zakonitošću poreza na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u nuklearnim elektranama i poreza na skladištenje navedenog nuklearnog goriva i spomenutog otpada u centraliziranim objektima (u daljnjem tekstu: porezi na nuklearnu energiju).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2005/89
3
Članak 3. Direktive 2005/89 u stavcima 1. i 4. predviđao je:
„1.   Države članice osiguravaju visoku razinu sigurnosti opskrbe električnom energijom poduzimajući potrebne mjere koje olakšavaju stvaranje stabilne klime za ulaganje te definirajući uloge i odgovornosti nadležnih tijela, uključujući, prema potrebi, regulatorna tijela, i sve relevantne sudionike na tržištu i objavljujući informacije o tome. […]
[…]
4.   Države članice osiguravaju da su sve mjere donesene u skladu s ovom Direktivom nediskriminirajuće i da ne predstavljaju nerazuman teret sudionicima na tržištu, uključujući nove sudionike na tržištu i trgovačka društva s malim tržišnim udjelima. […]”
4
Članak 5. stavak 1. te direktive određivao je:
„Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za održavanje ravnoteže između potražnje za električnom energijom i raspoloživosti kapaciteta proizvodnje.
[…]”
5
Direktiva 2005/89 stavljena je izvan snage Uredbom (EU) 2019/941 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. (SL 2019., L 158, str. 1.).
Direktiva 2009/72
6
Članak 1. Direktive 2009/72 predviđa:
„Ovom se Direktivom uspostavljaju zajednička pravila za proizvodnju, prijenos, distribuciju i opskrbu električne energije, zajedno s odredbama o zaštiti potrošača, radi poboljšavanja i integriranja konkurentnih tržišta električne energije u Zajednici. Njome se utvrđuju pravila koja se odnose na organizaciju i funkcioniranje elektroenergetskog sektora, otvoreni pristup tržištu, kriterije i postupke primjenjive na pozive na dostavu ponuda te izdavanje odobrenja i rad sustava. Njome se također utvrđuju obveze univerzalne usluge i prava potrošača električne energije te se pojašnjavaju zahtjevi tržišnog natjecanja.”
7
Članak 3. te direktive, naslovljen „Obveze javne usluge i zaštita kupaca”, u stavcima 1. i 2. određuje:
„1.   Države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da se, ne dovodeći u pitanje stavak 2., elektroenergetskim poduzećima upravlja u skladu s načelima ove Direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta električne energije te da između tih poduzeća nema diskriminacije u pogledu prava ili obveza.
2.   U potpunosti uzimajući u obzir odgovarajuće odredbe Ugovora, a posebno njegov članak 86., države članice mogu poduzećima koja djeluju u elektroenergetskom sektoru, u općem ekonomskom interesu, nametnuti obveze javne usluge koje se mogu odnositi na sigurnost, uključujući sigurnost opskrbe, redovitost, kvalitetu i cijenu isporuka te zaštitu okoliša, uključujući energetsku učinkovitost, energiju iz obnovljivih izvora i zaštitu klime. Takve obveze moraju biti jasno definirane, transparentne, nediskriminacijske i provjerljive te moraju elektroenergetskim poduzećima Zajednice jamčiti jednakost pristupa nacionalnim kupcima. […]”
Španjolsko pravo
8
Preambula Leya 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Zakon 15/2012 o poreznim mjerama za energetsku održivost), od 27. prosinca 2012. (BOE br. 312 od 28. prosinca 2012., str. 88081., u daljnjem tekstu: Zakon o energetskim porezima), određuje:
„Cilj [ovog zakona] je prilagoditi naš porezni sustav učinkovitijem i s aspekta okoliša prihvatljivijem korištenju [energije] i održivom razvoju […].
[…]
Osnovu ovog zakona čini članak 45. Ustava […]. Stoga je jedan od glavnih ciljeva ove porezne reforme internalizirati okolišne troškove koji proizlaze iz proizvodnje električne energije […]. Ovaj zakon mora služiti kao poticaj za poboljšanje naših razina energetske učinkovitosti te istovremeno osigurati bolje upravljanje prirodnim resursima i osnažiti novi model održivog razvoja, kako iz gospodarske i socijalne perspektive tako i iz perspektive zaštite okoliša.
[…]
S tim ciljem, ovaj zakon regulira tri nova poreza: […] porez na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada koji nastaju kao posljedica proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama i porez na skladištenje istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u centraliziranim objektima […].
[…]
Za proizvodnju električne energije uporabom nuklearne energije društvo mora, zbog specifičnih obilježja te vrste energije, prihvatiti nekoliko tereta i obveza čiji je gospodarski utjecaj teško procijeniti. Društvo mora preuzeti širok raspon odgovornosti koje proizlaze iz specifičnosti te proizvodnje, kao što je upravljanje radioaktivnim otpadom koji nastaje u okviru te proizvodnje i možebitno korištenje materijala u svrhe koje nisu mirnodopske.
[…] [P]rocjena ukupnih troškova gašenja nuklearnih elektrana i završno upravljanje radioaktivnim otpadom još uvijek izazivaju značajne dvojbe koje će u konačnici na društvo utjecati nakon što nuklearne elektrane prestanu s radom, osobito kada je riječ o završnom upravljanju istrošenim nuklearnim gorivom i visoko radioaktivnim otpadom. […]
Stoga, s obzirom na dug životni vijek nekih vrsta radioaktivnog otpada, koji može trajati generacijama, bitno je uspostaviti, nakon završnog upravljanja tim otpadom, mjere potrebne da bi se spriječilo vanjskim čimbenicima izazvano ispuštanje tog otpada u okoliš ili drugi štetni učinci, što će zahtijevati dugoročan institucionalni nadzor, za koji će država biti odgovorna. […]
Još jedno specifično obilježje proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama čini nastanak materijala koje je nužno strogo kontrolirati da bi se izbjeglo njihovo korištenje u svrhe koje nisu mirnodopske ili bilo koji drugi oblici njihove zlouporabe, što Španjolsku prisiljava da […] preuzme posljedične odgovornosti te stoga osigura za to potrebna sredstva.
Država dakle mora osigurati neophodna sredstva kako bi postojeći planovi za slučaj nuklearne opasnosti ostali u funkciji […].
S obzirom na navedeno, prikladno je uvesti namet na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u nuklearnim postrojenjima te njihovo skladištenje u centraliziranim objektima kako bi se kompenzirali troškovi koje društvo mora snositi zbog te proizvodnje.”
9
U skladu s člankom 12. Zakona o energetskim porezima, naslovljenim „Narav”:
„Porez na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u nuklearnim elektranama i porez na skladištenje istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u centraliziranim objektima izravni su porezi stvarne naravi, koji se naplaćuju na djelatnosti uključujući odnosne događaje koji dovode do nastanka porezne obveze, definirane u člancima 15. i 19. ovog zakona.”
10
Članak 15. tog zakona predviđa:
„Proizvodnja istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u nuklearnim elektranama događaj je koji dovodi do nastanka porezne obveze.”
11
Člankom 16. navedenog zakona određeno je:
„1.   Porezni obveznici su fizičke i pravne osobe i subjekti navedeni u članku 35. stavku 4. Leya 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria [Zakon 58/2003 od 17. prosinca 2003. o Općem poreznom zakoniku], koji obavljaju djelatnosti navedene u članku 15.
2.   Za porezni dug po navedenoj osnovi solidarno su odgovorni vlasnici nuklearnih postrojenja u kojima nastaje porezna obveza, ako istodobno nije riječ o operatorima tih postrojenja.”
12
U skladu s člankom 17. Zakona o energetskim porezima:
„1.   Poreznu osnovicu poreza na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u nuklearnim elektranama čine:
a)
kilogrami teških metala sadržani u nuklearnom gorivu proizvedenom tijekom poreznog razdoblja, pri čemu se pod teškim metalima podrazumijevaju uranij i sadržani plutonij, a pod istrošenim nuklearnim gorivom nuklearno gorivo potrošeno u reaktoru koje je iz njega izvađeno tijekom poreznog razdoblja;
b)
kubični metri proizvedenog srednje, nisko i vrlo nisko radioaktivnog otpada koji je tijekom poreznog razdoblja zbrinjavan radi privremenog skladištenja na lokaciji objekta.
2.   Porezna osnovica definirana u ovom članku utvrđuje se za svaki objekt u kojem se obavljaju djelatnosti koje dovode do nastanka porezne obveze na ime tog poreza.”
13
Članak 18. tog zakona predviđa:
„Iznos poreza izračunava se primjenom sljedećih stopa na poreznu osnovicu:
a)
za proizvodnju istrošenog goriva u nuklearnim elektranama, navedenu u članku 17. stavku 1. točki a), stopa iznosi 2190 eura po kilogramu teških metala;
b)
za proizvodnju radioaktivnog otpada, navedenu u članku 17. stavku 1. točki (b):
1.
za nisko radioaktivni i srednje radioaktivni otpad stopa iznosi 6000 eura po kubičnom metru;
2.
za vrlo nisko radioaktivni otpad stopa iznosi 1000 eura po kubičnom metru.”
14
Člankom 19. navedenog zakona određeno je:
„Događaj koji dovodi do nastanka porezne obveze jest djelatnost skladištenja istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u centraliziranom objektu.
Za potrebe tog poreza, skladištenje istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada znači svaka djelatnost kojom se ti materijali privremeno ili trajno imobiliziraju, na bilo koji način, u središnjem objektu, objektu u kojem se takvi materijali iz različitih postrojenja i izvora mogu uskladištiti.”
15
Članak 21. Zakona o energetskim porezima definira porezne obveznike kao „fizičke ili pravne osobe i subjekti navedeni u članku 35. stavku 4. [Zakona 58/2003] koji posjeduju objekte u kojima se obavljaju djelatnosti navedene u članku 19.”.
16
U skladu s člankom 22. tog zakona:
„1.   Poreznu osnovicu poreza na skladištenje istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u centraliziranim objektima čini:
a)
razlika u težini teških metala sadržanih u uskladištenom istrošenom nuklearnom gorivu na kraju i početku poreznog razdoblja, izražena u kilogramima;
b)
razlika u količini uskladištenog visoko radioaktivnog otpada različitog od istrošenog goriva odnosno uskladištenog srednje radioaktivnog otpada s dugim životnim vijekom na kraju i početku poreznog razdoblja, izražena u kubičnim metrima.
c)
količina srednje radioaktivnog otpada koji nije uvršten u točku b) i nisko ili vrlo nisko radioaktivnog otpada, koji se nalazi u objektu radi skladištenja tijekom poreznog razdoblja, izražena u kubičnim metrima.
2.   Porezna osnovica definirana u ovom članku utvrđuje se za svaki objekt u kojem se obavljaju djelatnosti koje dovode do nastanka porezne obveze na ime tog poreza.”
17
Članak 24. navedenog zakona određuje:
„1.   Iznos poreza izračunava se primjenom sljedećih stopa na poreznu osnovicu odnosno na neto poreznu osnovicu u skladu s člankom 23.:
a)
za skladištenje istrošenog goriva navedeno u članku 22. stavku 1. točki a), stopa iznosi 70 eura po kilogramu teških metala;
b)
za skladištenje radioaktivnog otpada navedeno u članku 22. stavku 1. točki (b), stopa iznosi 30000 eura po kubičnom metru radioaktivnog otpada;
c)
za skladištenje radioaktivnog materijala navedeno u članku 22. stavku 1. točki (c):
1.
za nisko radioaktivni i srednje radioaktivni otpad, stopa iznosi 10000 eura po kubičnom metru;
2.
za vrlo nisko radioaktivni otpad, stopa iznosi 2000 eura po kubičnom metru.”
18
Članak 26. Zakona o energetskim porezima propisuje:
„1.   Porezni obveznici dužni su sami obračunati porez i podmiriti njegov iznos u prvih 20 kalendarskih dana nakon dospijeća poreza, u skladu s pravilima i modalitetima koje utvrđuje ministar financija i javne uprave.
2.   Tijekom prvih 20 dana travnja, srpnja i listopada porezni obveznici kod kojih nastaje porezna obveza navedena u člancima 15. i 19. dužni su obročno podmiriti porez za tekuće porezno razdoblje, u skladu s pravilima i modalitetima koje utvrđuje ministar financija i javne uprave.
Iznos obročnih plaćanja izračunava se na temelju kriterija za utvrđivanje porezne osnovice za kalendarsko tromjesečje koje prethodi početku računanja roka za pojedino obročno plaćanje te primjenom porezne stope iz članka 18. odnosno članka 24. ovog zakona.”
19
U drugoj dodatnoj odredbi Zakona o energetskim porezima, koja se odnosi na troškove elektroenergetskog sustava, određuje se sljedeće:
„Svake godine propisi o općem proračunu države za financiranje troškova elektroenergetskog sustava predviđenih člankom 16. Leya 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [Zakon 54/1997 od 27. studenoga 1997. o elektroenergetskom sektoru] predviđaju iznos ekvivalentan:
a)
procjeni godišnjih iznosa koje će država prikupiti nametima i naknadama obuhvaćenima ovim Zakonom;
b)
procijenjenom prihodu od dražbovne prodaje emisijskih jedinica stakleničkih plinova, u iznosu od najviše 500 milijuna eura.”
20
Ley 16/2013, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (Zakon 16/2013 o određenim mjerama u području ekološkog oporezivanja i o drugim poreznim i financijskim mjerama, od 29. listopada 2013.) (BOE br. 260 od 30. listopada 2013., str. 87528.), predvidio je određene mjere u području okolišnog oporezivanja kojima se djelomično mijenjaju odredbe Zakona o energetskim porezima i uvode tri poreza umjesto dotadašnja dva, odnosno porez na proizvodnju nuklearnog goriva, porez na proizvodnju radioaktivnog otpada u nuklearnim elektranama i porez na skladištenje.
Glavni postupci i prethodna pitanja
21
Tužitelji u glavnom postupku društva su koja proizvode električnu energiju u nuklearnim elektranama. Oni su pred Audiencijom Nacional (Vrhovni sud, Španjolska) podnijeli tužbe kojima zahtijevaju poništenje Ordena HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584 „Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados” y 585 „Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados”, y se establece la forma y procedimiento para su presentación (Odluka HAP/538/2013 od 5. travnja 2013. o odobravanju obrazaca 584 „Porezi na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada nastalog u proizvodnji električne energije u nuklearnim elektranama. Samostalni obračun i obročno plaćanje” i 585 „Porez na skladištenje istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u centraliziranim objektima. Samostalni obračun i obročno plaćanje”), kojim se odobravaju obrasci koji se odnose na porez na nuklearnu energiju.
22
Nakon što su im tužbe odbijene, ta su društva podnijela žalbe sudu koji je uputio zahtjev.
23
Taj sud navodi da je odluka čije se poništenje zahtijeva donesena na temelju Zakona o energetskim porezima koji predviđa navedene poreze na nuklearnu energiju. On smatra da za potrebe odlučivanja o zakonitosti te odluke mora utvrditi jesu li obveze koje se propisuju tim zakonom protivne pravu Unije, konkretno pravilima i načelima kojima se uređuje tržište električne energije. On je mišljenja da su porezi na nuklearnu energiju dio sustava oporezivanja energije, iako se njima ne tereti proizvodnja same električne energije, nego gorivo upotrijebljeno u njezinoj proizvodnji i otpad koji time nastaje. Budući da se davanja na ime tih poreza odnose na proizvodnju i skladištenje navedenog goriva i nastalog nuklearnog otpada, on smatra da se tiču proizvodnje same električne energije i da posljedično utječu na poduzetnike koji je proizvode.
24
Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, cilj tih poreza povećanje je prihoda u financijskom sustavu elektroenergetskog sektora kako bi proizvođači električne energije koji upotrebljavaju nuklearnu energiju snosili veći teret financiranja „tarifnog deficita” nego ostali proizvođači električne energije, pri čemu taj deficit odgovara razlici između prihoda koje španjolski proizvođači električne energije ostvaruju od potrošača i troškova isporuke električne energije priznatih nacionalnim propisima.
25
Taj sud smatra da oporezivanje određenih poduzetnika zbog načina na koji proizvode električnu energiju narušava, bez objektivnog opravdanja, slobodno tržišno natjecanje u elektroenergetskom sektoru, unatoč tomu što porez ne zahvaća izravno samu proizvodnju električne energije ili proizvedenu električnu energiju, nego gorivo i otpad te skladištenje sredstava koja se u tu svrhu koriste. Osim toga, takvo različito postupanje moglo bi se protiviti pravu Unije ako se utvrdi da spomenuto oporezivanje nije motivirano zaštitom okoliša nego je uvedeno zbog razloga koji se tiču isključivo tarifnog deficita.
26
U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja, istovjetna u četirima spojenim predmetima C‑80/18 do C‑83/18:
„1.
Protivi li se načelu ‚onečišćivač plaća’ u smislu članka 191. stavka 2. [UFEU‑a] – u vezi s člancima 20. i 21. [Povelje], kojima se utvrđuju temeljna načela jednakosti i nediskriminacije, kako su konkretizirana u članku 3. stavcima 1. i 2. Direktive [2009/72], s obzirom na to da se navedenim načelom nastoji postići, među ostalim, konkurentno i nediskriminirajuće tržište električne energije, koje treba mijenjati samo zbog razloga u općem ekonomskom interesu, uključujući zaštitu okoliša – uvođenje poreza kojima podliježu isključivo proizvođači električne energije koji upotrebljavaju nuklearnu energiju ako glavni cilj navedenih davanja nije zaštita okoliša nego povećanje prihoda sustava financiranja električne energije tako da ti poduzetnici u odnosu na druge poduzetnike koji obavljaju istu djelatnost preuzimaju veće opterećenje u financiranju tarifnog deficita?
2.
Dopušta li na konkurentnom i nediskriminirajućem tržištu električne energije europsko zakonodavstvo uvođenje porezâ za zaštitu okoliša koje se temelji na onečišćenju koje je svojstveno nuklearnoj aktivnosti, ali pri čemu to nije izričito predviđeno u relevantnom španjolskom zakonu (čiji su smisao i ciljevi navedeni u njegovoj preambuli) tako da, kad je riječ o porezu na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada, ne postoje obvezujuće zakonske odredbe o troškovima koje treba pokriti ni o skladištenju radioaktivnog otpada, s obzirom na to da se troškovi gospodarenja i skladištenja već oporezuju drugim davanjima, pri čemu nije pojašnjena namjena prihoda od tih poreza, a gore navedeni poduzetnici dužni su preuzeti građanskopravnu odgovornost koja iz toga proizlazi u iznosu do 1,2 milijarde eura?
3.
Je li ispunjen zahtjev iz članka 3. stavka 2. [Direktive 2009/72], u skladu s kojim obveze nametnute u općem ekonomskom interesu, uključujući zaštitu okoliša, moraju biti jasno definirane, transparentne, nediskriminacijske i provjerljive, ako cilj zaštite okoliša i bitne značajke poreza za zaštitu okoliša nisu pobliže uređeni obvezujućim zakonskim odredbama?
4.
Protivi li se načelu ‚onečišćivač plaća’ iz članka 191. stavka 2. [UFEU‑a] – načelima jednakosti i nediskriminacije iz članaka 20. i 21. [Povelje] i člancima 3. i 5. Direktive 2005/89, s obzirom na to da se njima nastoji osigurati ‚pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta električne energije’ te se poziva države članice da osiguraju ‚da su sve mjere donesene u skladu s ovom Direktivom nediskriminirajuće i da ne predstavljaju nerazuman teret sudionicima na tržištu’ – nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se financiranje tarifnog deficita prevaljuje na sve poduzetnike iz sektora električne energije (osim na hidroelektrane, za koje se smatra da proizvode energiju iz obnovljivih izvora), ali kojim se nuklearnim elektranama nameće plaćanje posebno visokih poreznih davanja tako da one imaju veće porezno opterećenje u odnosu na druge koji djeluju na tržištu energije i kojima nije nametnuto plaćanje tih davanja, iako neki uzrokuju veće onečišćenje, i u kojem se ta davanja opravdavaju zaštitom okoliša zbog rizika i nesigurnosti svojstvenih nuklearnim aktivnostima, bez konkretnog utvrđenja troškova tih prihoda ni toga da su namijenjeni zaštiti okoliša, bez obzira na to što se gospodarenje i skladištenje otpada oporezuju drugim porezima, a nuklearne elektrane preuzimaju građanskopravnu odgovornost, u mjeri u kojoj to zakonodavstvo narušava slobodno tržišno natjecanje u skladu sa zahtjevima liberaliziranog unutarnjeg tržišta jer stavlja u povoljniji položaj druge proizvođače električne energije koji nisu obvezni plaćati poreze za zaštitu okoliša čak i ako u proizvodnji upotrebljavaju izvore koji više onečišćuju?
5.
Protivi li se načelu ‚onečišćivač plaća’ iz članka 191. stavka 2. [UFEU‑a] porez na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada koji nastaju pri proizvodnji električne energije iz nuklearne energije kojem podliježe samo industrija za proizvodnju električne energije iz nuklearne energije, a kojim nije obuhvaćen nijedan drugi sektor u kojem bi se mogao proizvoditi navedeni otpad pa se ne oporezuju drugi poduzetnici koji se u okviru obavljanja svoje djelatnosti koriste nuklearnim materijalom ili izvorima iako utječu na okoliš koji treba zaštititi?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
27
Kao prvo, budući da se prvo, četvrto i peto pitanje odnose na tumačenje načela da onečišćivač plaća, kako je predviđeno u članku 191. stavku 2. UFEU‑a, valja podsjetiti na to da navedena odredba propisuje da je cilj politike Unije u području okoliša visoka razina zaštite i da se ona temelji, među ostalim, na spomenutom načelu. Ta odredba utvrđuje samo opće ciljeve Unije u području okoliša, s obzirom na to da članak 192. UFEU‑a povjerava Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije, kada odlučuju u skladu s običnim zakonodavnim postupkom, odlučivanje o tome koju će radnju poduzeti u svrhu ostvarivanja tih ciljeva (presuda od 4. ožujka 2015., Fipa Group i dr., C‑534/13, EU:C:2015:140, t. 39. i navedena sudska praksa).
28
Stoga, budući da se članak 191. stavak 2. UFEU‑a odnosi na djelovanje Unije, na tu se odredbu kao takvu ne mogu pozivati pojedinci u cilju isključenja primjene nacionalnih odredaba koje zahvaćaju u područje okolišne politike, ako se ne može primijeniti nijedan propis Unije donesen na temelju članka 192. UFEU‑a koji bi posebno obuhvaćao dotičnu situaciju (presuda od 4. ožujka 2015., Fipa Group i dr., C‑534/13, EU:C:2015:140, t. 40. i navedena sudska praksa).
29
Valja utvrditi da ni Direktiva 2009/72 ni Direktiva 2005/89, na koje se u svojim pitanjima poziva sud koji je uputio zahtjev, nisu donesene na temelju članka 175. UEZ‑a (koji je postao članak 192. UFEU‑a).
30
Prema tome, budući da se članak 191. stavak 2. UFEU‑a ne može primijeniti na glavne predmete jer se ne provodi ni Direktivom 2009/72 ni Direktivom 2005/89, prvo, četvrto i peto pitanje valja smatrati nedopuštenima jer su očito irelevantna za donošenje odluke u glavnim postupcima s obzirom na to da se tiču navedene odredbe.
31
Kao drugo, važno je naglasiti da, kao što je to istaknula Europska komisija u svojim pisanim očitovanjima, sud koji je uputio zahtjev ne iznosi razloge zbog kojih smatra da su članci 3. i 5. Direktive 2005/89 –koji su navedeni u četvrtom prethodnom pitanju i koji određuju mjere za osiguravanje sigurne opskrbe električnom energijom i ravnoteže između potražnje za električnom energijom i raspoloživosti kapaciteta proizvodnje – relevantni za potrebe glavnih predmeta.
32
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑a instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud dostavlja nacionalnim sudovima tumačenja prava Unije koja su im potrebna za rješavanje sporova (presuda od 5. srpnja 2016., Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, t. 16. i navedena sudska praksa).
33
Zahtjevi u vezi sa sadržajem zahtjeva za prethodnu odluku kojih, u okviru suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, sud koji je uputio zahtjev mora biti svjestan i kojih se mora strogo pridržavati izričito su navedeni u članku 94. Poslovnika Suda (presuda od 5. srpnja 2016., Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, t. 19. i navedena sudska praksa).
34
U tom pogledu zahtjev za prethodnu odluku mora, u skladu s člankom 94. točkom (c) Poslovnika, sadržavati prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku.
35
U predmetnom slučaju valja utvrditi da odluke kojima se upućuje prethodno pitanje ne sadržavaju ni zahtijevani prikaz ni pojašnjenje moguće veze između odredaba Direktive 2005/89 i nacionalnog zakonodavstva iz glavnog postupka, što Sudu onemogućava provjeru primjenjivosti te direktive na glavne postupke i davanje korisnog odgovora na četvrto pitanje suda koji je uputio zahtjev.
36
Nadalje, taj nedostatak informacija onemogućava Sud da se u okviru četvrtog pitanja izjasni o primjenjivosti članaka 20. i 21. Povelje.
37
U tom pogledu treba podsjetiti da članak 51. stavak 1. Povelje propisuje da se njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije.
38
Članak 51. stavak 1. Povelje potvrđuje ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj se temeljna prava koja se jamče u pravnom sustavu Unije primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije, ali ne i izvan njih (vidjeti osobito presudu od 6. listopada 2015., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
39
Stoga, kada pravna situacija ne ulazi u područje primjene prava Unije, Sud nije nadležan o njoj odlučivati, te eventualno prizivane odredbe Povelje ne mogu same po sebi biti temelj takve nadležnosti (presuda od 6. listopada 2015., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, t. 27. i navedena sudska praksa).
40
Na taj način, u okviru četvrtog pitanja, primjenjivost članaka 20. i 21. Povelje bilo bi moguće utvrditi samo kada bi se druge odredbe prava Unije koje su u tom pitanju navedene primjenjivale na glavni predmet. Međutim, zbog razloga iznesenih u točkama 27. do 35. ove presude, četvrto pitanje je nedopušteno jer navodi te druge odredbe, iako nije vidljivo da bi se one mogle primijeniti na glavne postupke.
41
Iz toga slijedi da je četvrto prethodno pitanje u cijelosti nedopušteno.
42
Iz navedenog proizlazi da valja smatrati nedopuštenima, s jedne strane, četvrto i peto prethodno pitanje i, s druge strane, prvo prethodno pitanje u dijelu u kojem se tiče članka 191. stavka 2. UFEU‑a.
43
Stoga valja odgovoriti samo na prvo pitanje u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72 te na drugo i treće pitanje.
Prvo i drugo pitanje
44
Svojim prvim dvama pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 20. i 21. Povelje i članak 3. stavak 1. Direktive 2009/72 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onog u glavnim predmetima kojim se uvode porezi na proizvodnju i skladištenje nuklearnog goriva i otpada kojima podliježu samo poduzetnici koji proizvode električnu energiju upotrebom nuklearne energije i čiji glavni cilj nije zaštita okoliša nego povećanje prihoda u financijskom sustavu elektroenergetskog sektora.
45
Da bi se odgovorilo na postavljena pitanja valja, kao prvo, ispitati područje primjene članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72.
46
U skladu s tom odredbom, države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da se, ne dovodeći u pitanje stavak 2. tog članka, elektroenergetskim poduzećima upravlja u skladu s načelima te direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta električne energije te da između tih poduzeća nema diskriminacije u pogledu prava ili obveza.
47
Treba istaknuti da se u spomenutom članku 3. stavku 1. utvrđuje, u području unutarnjeg tržišta električne energije, opće načelo diskriminacije koje je sastavni dio općih načela prava Unije. Sud je već ocijenio da to načelo obvezuje države članice kada nacionalna situacija o kojoj je riječ u glavnom predmetu u glavnom postupku ulazi u područje primjene prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 11. srpnja 2006., Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, t. 56. i od 19. siječnja 2010., Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, t. 21. i 23.).
48
U predmetnom slučaju važno je naglasiti da, s obzirom na to da iz elemenata kojima raspolaže Sud proizlazi, s jedne strane, da su situacije iz glavnih postupaka potpuno unutarnje naravi, u smislu da im nedostaje bilo kakav prekogranični element i, s druge strane, da su porezi na nuklearnu energiju o kojima je riječ mjere porezne naravi, načelo nediskriminacije iz članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72 primjenjivo je na te poreze samo ako se može zaključiti da je cilj te direktive usklađivanje poreznih odredaba država članica.
49
U tom pogledu, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 35. svojeg mišljenja, valja utvrditi da je, s obzirom na to da je cilj Direktive 2009/72 uspostava unutarnjeg tržišta električne energije, zakonodavac Unije postupao u redovnom zakonodavnom postupku iz članka 95. stavka 1. UEZ‑a (koji je postao članak 114. stavak 1. UFEU‑a) u kojem se usvajaju mjere za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
50
Međutim, u skladu sa samim tekstom članka 95. stavka 2. UEZ‑a (koji je postao članak 114. stavak 2. UFEU‑a), spomenuti se članak 95. stavak 1. (koji je postao članak 114. stavak 1. UFEU‑a) ne primjenjuje na porezne odredbe.
51
Budući da Direktiva 2009/72 ne čini mjeru usklađivanja poreznih odredaba država članica, treba smatrati da se načelo nediskriminacije iz članka 3. stavka 1. ne primjenjuje na nacionalni propis kojim se uvode porezi na proizvodnju i skladištenje nuklearnog goriva i otpada, poput poreza na nuklearnu energiju o kojima je riječ u glavnim predmetima.
52
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da načelo nediskriminacije, kako je predviđeno u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/72, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se uvode porezi na proizvodnju i skladištenje nuklearnog goriva i otpada, poput poreza na nuklearnu energiju o kojima je riječ u glavnim predmetima, kojima podliježu samo poduzetnici koji proizvode električnu energiju upotrebom nuklearne energije i čiji glavni cilj nije zaštita okoliša nego povećanje prihoda u financijskom sustavu elektroenergetskog sektora.
53
Kada je, kao drugo, riječ o člancima 20. i 21. Povelje, iz točaka 37. do 39. ove presude proizlazi da se – s obzirom na to da članak 3. Direktive 2009/72 nije primjenjiv na nacionalni propis kojim se uvode porezi na proizvodnju i skladištenje nuklearnog goriva i otpada, poput poreza na nuklearnu energiju o kojima je riječ u glavnim predmetima i s obzirom na to da u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nije naznačen nijedan drugi instrument prava Unije koji se provodi tim propisom – ne može smatrati da je Kraljevina Španjolska donošenjem potonjeg provodila pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Iz toga slijedi da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 38. te presude, Sud nije nadležan za davanje odgovora na prvo i drugo pitanje u pogledu tumačenja članaka 20. i 21. Povelje.
54
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da načelo nediskriminacije, kako je predviđeno u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/72, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se uvode porezi na proizvodnju i skladištenje nuklearnog goriva i otpada, poput onih u glavnim predmetima, kojima podliježu samo poduzetnici koji proizvode električnu energiju upotrebom nuklearne energije i čiji glavni cilj nije zaštita okoliša nego povećanje prihoda u financijskom sustavu elektroenergetskog sektora.
Treće pitanje
55
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 2. Direktive 2009/72 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis poput onog u glavnim predmetima kada se okolišni cilj i značajke tim propisom predviđenih okolišnih poreza nisu materijalizirali u njegovu pravno obvezujućem dijelu.
56
Međutim, iz odgovora na prvo pitanje te osobito iz točaka 46. do 51. ove presude proizlazi da Direktiva 2009/72 ne čini mjeru koja se odnosi na usklađivanje poreznih odredaba država članica. Iz toga slijedi da se članak 3. stavak 2. Direktive 2009/72 ne primjenjuje na nacionalni propis poput onog u glavnom postupku kojim se uvode porezi na proizvodnju i skladištenje nuklearnog goriva i otpada.
57
Prema tome, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 3. stavak 2. Direktive 2009/72 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnim predmetima kada se okolišni cilj i značajke tim propisom predviđenih okolišnih poreza nisu konkretizirali u njegovu pravno obvezujućem dijelu.
Troškovi
58
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1.
Načelo nediskriminacije, kako je predviđeno u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se uvode porezi na proizvodnju i skladištenje nuklearnog goriva i otpada, poput onih u glavnim predmetima, kojima podliježu samo poduzetnici koji proizvode električnu energiju upotrebom nuklearne energije i čiji glavni cilj nije zaštita okoliša nego povećanje prihoda u financijskom sustavu elektroenergetskog sektora.
2.
Članak 3. stavak 2. Direktive 2009/72 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnim predmetima kada se okolišni cilj i značajke tim propisom predviđenih okolišnih poreza nisu konkretizirali u njegovu pravno obvezujućem dijelu.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski