61983C0106
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
VOM 16. MAI 1984 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
In dieser Rechtssache hat das nationale Gericht Ihnen eine Reihe von Fragen betreffend die Regelung über Produktionsabgaben für Zucker vorgelegt, durch die die der Gemeinschaft im Zusammenhang mit dem Zuckerabsatz entstehenden Kosten gedeckt werden sollen. Bevor ich auf diese Fragen eingehe, halte ich es für erforderlich, die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften kurz zusammenzufassen.
1. Das einschlägige Gemeinschaftsrecht
Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker hatte ihre Grundlage zunächst in der Rechtsverordnung Nr. 1009/67 (ABl. L 308, 1967, S. 1). Sie wurde ersetzt durch die Verordnung Nr. 3330/74 (ABl. L 359, 1974, S. 1), die wiederum zum 1. Juli 1981 durch die seither geltende Verordnung Nr. 1785/81 (ABl. L 177, 1981, S. 1) ersetzt wurde. Aus Gründen, auf die ich noch eingehen werde, spielt im vorliegenden Verfahren jedoch auch die Verordnung Nr. 3330/74 noch eine entscheidende Rolle.
Bekanntlich ist die Zuckermarktordnung durch eine Produktionsquotenregelung gekennzeichnet. In der Verordnung Nr. 3330/74 ist diese in den Artikeln 23 ff. niedergelegt. Nach dieser Regelung wird für jedes Unternehmen jedes Jahr eine Produktionsquote festgestellt, die sich in eine A- und eine B-Quote unterteilt. Die A-Quote entspricht mehr oder weniger dem erwarteten Zuckerabsatz innerhalb der Gemeinschaft zum garantierten Interventionspreis. Die B-Quote bezeichnet die Menge, die über die A-Quote hinaus erzeugt und auf Gemeinschaftskosten mit Hilfe von Erstattungen ausgeführt werden darf. Über die Höchstquote hinaus erzeugter Zucker (C-Zucker) darf auf dem Gemeinschaftsmarkt nicht abgesetzt werden. Er kann daher nur exportiert werden, allerdings ohne Erstattungen.
Einer der Grundsätze der Zuckermarktordnung ist, daß die Erzeuger die Kosten für den Absatz von Zucker, hauptsächlich also die Ausfuhrerstattungen, durch eine Produktionsabgabe mitfinanzieren. Nach der Verordnung Nr. 3330/74 wurde diese Abgabe allein auf den im Rahmen der B-Quote erzeugten Zucker angewandt, wobei die Abgabenhöhe auf maximal 30 % des Interventionspreises begrenzt war. Nicht gedeckte Verluste gingen ausschließlich zu Lasten des EAGFL. Mit der Verordnung Nr. 1785/81 wurde die volle Finanzierung durch die Erzeuger eingeführt, wozu unter anderem auch eine Produktionsabgabe für die A-Quote von maximal 2 % des Interventionspreises vorgesehen wurde.
In der Verordnung Nr. 3330/74 war diese Abgabe in Artikel 27 geregelt. Ihre Durchführung erfolgte nach der Verordnung Nr. 700/73 der Kommission (ABl. L 67, 1973, S. 12), deren Anwendbarkeit durch Artikel 44 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3330/74 verlängert wurde. Die Berechnung der jährlichen Produktionsabgabe erfolgt nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 700/73, der folgenden Wortlaut hat:
„(1)
Der für ein Zuckerwirtschaftsjahr geltende Betrag der Produktionsabgabe wird jährlich vor dem 1. Dezember des folgenden Zuckerwirtschaftsjahres festgesetzt.
(2)
Die Gesamtverluste aus dem Absatz der in der Gemeinschaft über die Garantiemenge hinaus erzeugten Menge werden berechnet nach Maßgabe
a)
der Gesamtzuckererzeugung in der Gemeinschaft in dem betreffenden Zuckerwirtschaftsjahr, ausgedrückt in Weißzucker und abzüglich
—
der für das betreffende Zukkerwirtschaftsjahr gültigen Garantiemenge,
—
der über die Höchstquote hinaus erzeugten Mengen,
—
der aufgrund des Artikels 32 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG übertragenen und innerhalb der Höchstquote erzeugten Mengen,
—
der Menge, die dem Unterschied zwischen dem festgestellten Absatz für den menschlichen Verbrauch während des Zeitraums vom-1. Oktober des betreffenden Zuckerwirtschaftsjahres bis zum folgenden 30. September und der Garantiemenge entspricht, sofern diese letztere Menge niedriger als die für den menschlichen Verbrauch abgesetzte Menge ist, und
b)
eines Pauschalbetrags je Gewichtigkeit für den Verlust beim Absatz des genannten Zuckers. Dieser Pauschalbetrag wird berechnet auf der Grundlage eines gewogenen Durchschnitts der beim Absatz während des Zeitraums vom 1. Oktober des betreffenden Zuckerwirtschaftsjahres bis zum folgenden 30. September entstandenen Verluste.“
Nach dieser Vorschrift besteht die Abgabe aus zwei Elementen, einem quantitativen Element (Absatz 2 Buchstabe a) und einem finanziellen Element (Absatz 2 Buchstabe b). Das quantitative Element bezieht sich auf den Zucker, der in den Genuß von Ausfuhrerstattungen kommt. Das finanzielle Element besteht aus einem Pauschalbetrag, nämlich dem durchschnittlichen Verlust durch die Ausfuhrerstattungen je 100 kg Zucker für eine bestimmte Menge ausgeführten Zuckers innerhalb eines bestimmten Zeitraums. Bezugszeitraum ist dabei die Zeit vom 1. Oktober bis zum 30. September. Der so ermittelte durchschnittliche Verlust je 100 kg wird mit dem quantitativen Element multipliziert, woraus sich der durch den Absatz der garantierten Zukkermengen verursachte Gesamtverlust ergibt. Dieser Betrag wurde nach der Verordnung Nr. 3330/74 auf die B-Quote umgelegt.
Für das Zuckerwirtschaftsjahr 1980/81 und die darauffolgenden Wirtschaftsjahre, die jeweils vom 1. Juli bis zum 30. Juni laufen, wurde die Abgabe durch die Verordnung Nr. 3358/81 vom 25. November 1981 (ABl. L 339, S. 17) auf 3,407 ECU je 100 kg Weißzucker festgelegt. Die Verordnung Nr. 3330/74 wurde zum 30. Juni 1981 aufgehoben und durch die Verordnung Nr. 1785/81 ersetzt, wodurch auch die Grundlage für die Verordnung Nr. 700/73 entfiel. Gleichwohl erklärte die Verordnung Nr. 3358/81 die Kriterien der letztgenannten Verordnung auch auf die Berechnung der Abgabe für das Wirtschaftsjahr 1980/81 für anwendbar. Die Verordnung Nr. 3358/81 ist auf Artikel 48 der Verordnung Nr. 1785/81 gestützt. Die in Artikel 28 dieser letztgenannten Verordnung enthaltenen neuen Kriterien für die Produktionsabgabe gelten erst für das Wirtschaftsjahr 1981/82.
2. Der Sachverhalt und die vorgelegten Fragen
Mit Abgabenbescheid vom 10. Mai 1982 wurde der Anteil der Firma Sermide an der Produktionsabgabe für den im Wirtschaftsjahr 1980/81 erzeugten B-Zucker auf 321000850 LIT festgesetzt. Dieser Betrag wurde später auf 261515085 LIT ermäßigt. Die Firma Sermide focht diesen Bescheid gerichtlich an und machte geltend, Artikel 1 der Verordnung Nr. 3358/81 (betreffend die Höhe der Produktionsabgabe je 100 kg für 1980/81) und Artikel 7 der Verordnung Nr. 700/73 (betreffend die Art und Weise der Berechnung) seien nichtig. Mit Beschluß vom 28. März 1983 legte das Tribunale Genua dem Gerichtshof folgende Fragen vor:
„1.
Ist Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 700/73 der Kommission, wonach die Gesamtverluste aus dem Absatz der in der Gemeinschaft erzeugten Menge nach Maßgabe eines Betrags errechnet werden, der dem gewogenen Durchschnitt der beim Absatz während des Zeitraums vom 1. Oktober des laufenden Zuckerwirtschaftsjahres bis zum folgenden 30. September entstandenen Verluste entspricht, ungültig wegen Verstoßes gegen a) das Diskriminierungsverbot des Artikels 7 Absatz 1 EWG-Vertrag, b) das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag, c) Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates, wonach das Wirtschaftsjahr am 1. Juli beginnt und am 30. Juni des darauffolgenden Jahres endet, d) Artikel 28 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates, wonach die Produktionsabgabe für Zucker in jedem Wirtschaftsjahr sich auch nach dem durchschnittlichen Verlust im Hinblick auf die im laufenden Wirtschaftsjahr zu erfüllenden Ausfuhrverpflichtungen bestimmt?
2.
Ist im Falle einer Bejahung der ersten Frage auch Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3358/81 der Kommission, der die Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1980/81 auf 3,407 ECU je 100 kg Weißzucker festsetzt, ungültig?
3.
Ist, im Falle einer Verneinung der ersten beiden Fragen, Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3358/81 der Kommission, der die Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1980/81 auf 3,407 ECU je 100 kg Weißzucker festsetzt, ungültig wegen Verstoßes gegen
a)
Artikel 27 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 des Rates, wonach die Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1980/81 nach Maßgabe der tatsächlich in Drittländer ausgeführten Zuckermenge festzusetzen ist,
b)
Artikel 28 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates, wonach die Produktionsabgabe für Zucker erst ab dem Wirtschaftsjahr 1981/82 nach Maßgabe der Zuckermenge festgesetzt wird, für die lediglich eine Ausfuhrverpflichtung besteht?“
Aus den Erläuterungen des Vorlagegerichts zu den Fragen ergibt sich unter anderem, daß diese sich auf die Festsetzung des finanziellen Elements der Produktionsabgabe beziehen. Die beiden ersten Fragen betreffen den Bezugszeitraum vom 1. Oktober bis 30. September. Nach Ansicht des Vorlagegerichts führt dieser aus mehreren Gründen zu einer Diskriminierung insbesondere der italienischen Erzeuger, da das Wirtschaftsjahr vom 1. Juli bis 30. Juni laufe. Die dritte Frage betrifft den Begriff „Absatz“ im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 700/73. Das Vorlagegericht stellt sich die Frage, ob dieser Absatz aufgrund der tatsächlich ausgeführten Mengen oder aufgrund der eingegangenen Ausfuhrverpflichtungen zu berechnen sei.
3. Reihenfolge der Prüfung
Die Fragen des Vorlagegerichts betreffen in erster Linie die etwaige Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 3358/81 wegen Verstoßes gegen Artikel 28 der neuen Grundverordnung Nr. 1785/81 (Frage 1d). In dieser Frage geht es darum, welche Regeln durch die Verordnung Nr. 3358/81 angewendet werden sollten. Zweitens wird danach gefragt, ob die Übernahme des Bezugszeitraums aus Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 700/73 durch die Verordnung Nr. 3358/81 rechtmäßig ist (Frage 1 Buchstaben a, b und c). Wie sich aus den eingereichten Schriftsätzen ergibt, zerfällt diese Frage in zwei Teile. Zum einen halten die italienische Regierung und die Firma Sermide diesen Bezugszeitraum aufgrund bestimmter Besonderheiten des italienischen Zuckermarktes bereits als solchen für diskriminierend. Zum anderen sind sie der Aufassung, im Zusammenhang mit der Produktionsabgabe für das folgende Wirtschaftsjahr (1981/82), also durch die Anwendung der neuen Grundverordnung Nr. 1785/81, entstehe ihnen durch ein teilweises Überlappen der Bezugszeiträume ein besonderer Nachteil. Drittens schließlich geht es um die Auslegung des Begriffs „Absatz“ in Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 700/73, Artikel 27 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2230/74 und Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81: Umfaßt dieser Begriff die tatsächlichen Ausfuhren oder nur die eingegangenen Verbindlichkeiten (Frage 3)? Ich werde die Fragen in dieser Reihenfolge behandeln. Die Antwort auf die zweite Frage des Vorlagegerichts ergibt sich unmittelbar aus der Beantwortung der ersten Frage.
4. Die Verordnung Nr. 3358/81 als Übergangsregelung
Vor einer konkreten Beantwortung der gestellten Fragen halte ich es, wie bereits gesagt, für angebracht, zu prüfen, ob der vom vorlegenden Gericht in seiner Frage 1 Buchstabe d angenommene Zusammenhang zwischen Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81 und der Verordnung Nr. 3358/81 tatsächlich besteht. Dies ist nämlich nicht der Fall. Wie sich aus den Begründungserwägungen ergibt, ist die Verordnung Nr. 3358/81 auf Artikel 48 der neuen Grundverordnung gestützt, der folgenden Wortlaut hat:
„Sollten Übergangsvorschriften erforderlich sein, um den Übergang auf die Regelung dieser Verordnung zu erleichtern, vor allem, wenn die Anwendung dieser Regelung zum vorgesehenen Zeitpunkt auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen würde, so werden diese Maßnahmen nach dem Verfahren des Artikels 41 erlassen. Sie sind längstens bis zum 30. Juni 1982 anwendbar“.
Die Verordnung Nr. 3358/81 ist also eine Übergangsregelung mit der Besonderheit, daß sie auf eine Vorschrift aus einer neuen Verordnung gestützt ist, jedoch für einen bestimmten, unter diese neue Verordnung fallenden Zeitraum Teile der alten — aufgehobenen — Verordnung für anwendbar erklärt. Dies ist gesetzgebungstechnisch gesehen vielleicht ein Kuriosum und auch nicht gerade ein Paradebeispiel für Transparenz, wird jedoch verständlich, wenn man die Alternativen betrachtet, die der Kommission zur Verfügung standen. Unstreitig mußte die Festlegung der Produktionsabgabe für den Zeitraum vom 1. Juli 1980 bis zum 30. Juni 1981 aufgrund der Kriterien der alten Grundverordnung Nr. 3330/74 und der damit im Zusammenhang stehenden Durchführungsvorschriften erfolgen. Die neue Grundverordnung war ja erst mit Beginn des Wirtschaftsjahres 1981/82 auf die Produktionsabgabe anwendbar. Diese Abgabe wird jedoch nachträglich, nach Ablauf des Wirtschaftsjahres festgestellt, im vorliegenden Fall also unter der Geltung der neuen Grundverordnung Nr. 1785/81 (ab 1. Juli 1981). Dieses Problem hätte dadurch gelöst werden können, daß die alte Grundverordnung Nr. 3330/74 aufgrund einer Übergangsregelung in der Verordnung Nr. 1785/81 selbst unter gleichzeitiger Aussetzung oder Änderung der entsprechenden Vorschriften der neuen Grundverordnung teilweise aufrecht erhalten oder verlängert worden wäre. Die bloße Weiteranwendung der Verordnung Nr. 3330/74 war ja unmöglich, nachdem sie aufgehoben worden war. Wenn die Kommission diesen Weg, der nur auf Ratsebene hätte beschritten werden können, nicht nachträglich gewählt hat, sondern statt dessen ihrerseits eine Über-. gangsmaßnahme aufgrund von Artikel 48 der neuen Grundverordnung getroffen hat, so stellte dies meines Erachtens eine in jeder Hinsicht annehmbare gesetzgebungstechnische Entscheidung dar. Gemessen an den Voraussetzungen des genannten Artikels 48 ist diese Maßnahme in Anbetracht dessen annehmbar, daß die Anwendung der alten Kriterien für die Berechnung der Produktionsabgabe notwendig war. Angesichts dessen steht meines Erachtens die Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 3358/81 vor dem Hintergrund des Artikels 48 der Grundverordnung Nr. 1785/81 fest. Auf einen anderen Aspekt des Artikels 28 der Verordnung Nr. 1785/81 (die hierdurch verursachte doppelte Abgabenbelastung) komme ich später zurück.
5. Der Bezugszeitraum des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 700/73 und das Diskriminierungsverbot,
5.1.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens und insbesondere die italienische Regierung haben zunächst eine Reihe allgemeiner Bedenken gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 700/73 vorgebracht, die mit dem defizitären Charakter des italienischen Zuckermarktes im Zusammenhang stehen. Sie machen zunächst geltend, daß Zuckerhersteller in einem Zuschußgebiet sich nicht an der Finanzierung des Absatzes von Überschüssen zu beteiligen brauchten, da nicht sie, sondern die Unternehmen in den Überschußgebieten für die Überschüsse verantwortlich seien. Auf den ersten Blick erscheint diese Argumentation plausibel, bei näherem Hinsehen steht sie jedoch in völligem Widerspruch zu den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes. Die gemeinsamen Marktordnungen beruhen auf dem Grundsatz des Einheitsmarktes, in dem nicht mehr nach Nationalitäten unterschieden wird. Es ist dieser ein Markt in seiner Gesamtheit, der von der Überschußproduktion betroffen ist. Auch der Mechanismus zur Beseitigung der Überschüsse arbeitet im Interesse des gesamten Marktes, da hierdurch der Interventionsmechanismus unterstützt wird, der die Garantie für alle Erzeuger darstellt. Wenn aber die Marktordnung von einer Mitfinanzierung der Absatzkosten durch die Marktteilnehmer ausgeht, so würde es gerade eine Diskriminierung und damit eine Wettbewerbsverfälschung darstellen, wenn bestimmte Marktteilnehmer hiervon allein aufgrund ihrer geographischen Lage innerhalb des Marktes ausgenommen werden sollten. Ich möchte noch hinzufügen, daß die Argumentation der italienischen Beteiligten auch in praktischer Hinsicht zum Scheitern verurteilt ist, da es nach dem Produktionsquotensystem, das als solches unbestritten ist, unmöglich ist festzustellen, wer Verursacher der Überproduktion ist. Alle Unternehmen verfügen jedoch über eine A- und B-Quote, und wenn sie die A-Quote überschreiten, produzieren sie daher per definitionem — ungeachtet ihrer geographischen Lage — für die Ausfuhr.
Die italienischen Beteiligten machten weiter geltend, sie würden durch ihre Lage in einem Zuschußgebiet aufgrund der Preisregionalisierung bei der Ausfuhr diskriminiert. Bekanntlich ist in den Zuschußgebieten der (abgeleitete) Interventionspreis und dementsprechend auch der von den Unternehmen an die Zuckerrübenerzeuger zu zahlende Mindestpreis höher. Die Ausfuhrerstattung ist jedoch für die gesamte Gemeinschaft gleich, so daß ein exportierendes Unternehmen in einem Zuschußgebiet durch den höheren Mindestpreis für die Rüben gegenüber einem ausführenden Unternehmen in einem Überschußgebiet benachteiligt ist. Auch dieser Argumentation kann auf den ersten Blick eine innere Logik nicht abgestritten werden, bei näherem Hinsehen steht jedoch auch sie im Widerspruch zu den Grundsätzen der gemeinsamen Marktordnung. Die Darlegung der italienischen Beteiligten gehen ja praktisch dahin, eine höhere Erstattung zu verlangen, da nicht anzunehmen ist, daß sie sich gegen die Preisregionalisierung als solche wenden. Aber gerade durch eine differenzierte Erstattung wird das Ziel der Preisregionalisierung untergraben. Diese Regelung soll ja den Handelsverkehr zwischen Überschuß- und Zuschußgebieten innerhalb des Gemeinsamen Marktes fördern, damit das Zuschußgebiet nicht aus Drittländern zu importieren und das Überschußgebiet nicht in Drittländer zu exportieren braucht. Dementsprechend dürfen Ausfuhren aus Zuschußgebieten in Drittländer natürlich nicht durch eine Differenzierung der Erstattungen noch begünstigt werden. Anderenfalls würde ja der durch den höheren Interventionspreis begründete Anreiz zum Absatz im Zuschußgebiet verschwinden. Die Preisregionalisierung verlangt daher, um ihrem Zweck gerecht zu werden, ein System gleicher Erstattungen für die gesamte Gemeinschaft.
5.2.
Im einzelnen behaupten die italienischen Beteiligten, daß sie durch den vom 1. Oktober bis 30. September laufenden Bezugszeitraum benachteiligt würden. In Italien laufe das Zuckerwirtschaftsjahr ungefähr vom 1. Juli bis zum 30. Juni, in den nördlicheren Ländern ungefähr vom 1. Oktober bis zum 30. September. Da die italienischen Unternehmen am 30. Juni ihre Vorräte in etwa verbraucht hätten, könnten sie beim Absatz des Zuckers nicht mehr von den neuen und gewöhnlich höheren Interventionspreisen, die zum 1. Juli in Kraft träten, profitieren. Die Unternehmen in den nördlichen Erzeugungsgebieten hätten ihre Vorräte erst am 30. September verbraucht und kämen daher noch drei Monate in den Genuß der neuen Preise für die alte Ernte. Da die höheren Preise auch höhere Erstattungen mit sich brächten (bei gleichem oder sinkendem Weltmarktpreis), die zu höheren Absatzkosten führten, bezahlten die südlichen Unternehmen praktisch für den Absatz der nördlichen Unternehmen. Meines Erachtens ist diese Argumentation aus folgenden Gründen nicht überzeugend. Zwar profitiert die nördliche Zuckerfabrik in diesen Monaten von den neuen Preisen und Erstattungen, aber sie kommt nur neun Monate in den Genuß der alten Preise und Erstattungen. Das südliche Unternehmen kommt mit seiner neuen Ernte gleich ab 1. Juli in den Genuß der neuen Preise und Erstattungen, das nördliche Unternehmen erst ab 1. Oktober. Ferner muß man sich klarmachen, daß die Festlegung des Wirtschaftsjahres vom 1. Juli bis zum 30. Juni hauptsächlich zugunsten der italienischen Erzeuger erfolgt ist, während die Erzeugung in den nördlichen Ländern ganz überwiegend hauptsächlich in dem Zeitraum vom 1. Oktober bis zum 30. September erfolgt. Da deren Ausfuhrgeschäfte, wie bereits festgestellt, auch nach Ablauf des Bezugszeitraums 1. Juli bis 30. Juni stattfinden, ist es vielmehr selbstverständlich, daß die Kommission den Bezugszeitraum in der Verordnung Nr. 700/73 auf die Zeit vom 1. Oktober bis zum 30. September festgelegt hat. Auch diese spezielle Rüge kann daher meines Erachtens eine diskriminierende Wirkung dieser Regelung nicht nachweisen.
5.3.
Die italienischen Beteiligten halten die Anwendung des Bezugszeitraums 1. Oktober bis 30. September auf das Jahr 1980/81 aber auch für rechtswidrig im Zusammenhang mit dem Bezugszeitraum nach der neuen Grundverordnung. Gemäß Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81 hat der neue Bezugszeitraum für die Berechnung der Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1981/82 die gleiche Laufzeit wie das vorausgehende Wirtschaftsjahr. Es ist nicht ganz klar geworden, warum diese — als solche nicht angefochtene — Änderung eingeführt worden ist. Wenn ich die Ausführungen der Kommission richtig verstanden habe, hängt dies damit zusammen, daß nach der neuen Regelung auch die A-Quoten der Abgabe unterliegen. Die italienischen Beteiligten sind nun der Auffassung, das dritte Quartal des Jahres 1981 sei bei der Festlegung der Produktionsabgabe zweimal gezählt worden, nämlich beim alten Bezugszeitraum 1. Oktober 1980 bis 30. September 1981 und beim neuen Bezugszeitraum 1. Juli 1981 bis 30. Juni 1982. Da die italienischen Unternehmer in diesem Quartal nichts ausgeführt hätten, hätten sie die Belastung durch die Ausfuhr der nördlichen Unternehmen innerhalb dieses Zeitraums doppelt mitzutragen gehabt. Die Kommission hat auf diesen Vorwurf zunächst fälschlicherweise nicht reagiert: erst eine ausdrückliche Frage des Gerichtshofes konnte ihr eine Reaktion entlocken.
Aus der Antwort der Kommission ergibt sich, daß eine derartige doppelte Anrechnung von Ausfuhrerstattungen bei der-Gewährung von Erstattungen im Wege öffentlicher Ausschreibungen nicht vorkommen kann. Hierbei wird der Zucker anhand der erteilten Lizenzen nach dem jeweiligen Wirtschaftsjahr unterschiedlich behandelt. Dies ist allerdings nicht möglich, wenn von der periodischen Festsetzung der Erstattungen Gebrauch gemacht wird. Nach Angaben der Kommission haben die von dieser doppelten Anrechnung betroffenen Beträge allerdings nur marginale Bedeutung. Die italienischen Beteiligten bestreiten dies, ohne hierzu jedoch im einzelnen etwas vorzutragen. Unstreitig sind innerhalb des Bezugszeitraums von einem Gesamtbetrag von 136555025 ECU an Erstattungen 8152209 ECU, also ungefähr 7 %, aufgrund der periodischen Feststellung gewährt worden. Die Quartalszahlen liegen nicht vor, in jedem Fall ist den genannten Zahlen aber zu entnehmen, daß die doppelte Anrechnung nur einen geringen Prozentsatz ausgemacht haben kann. Ob diese begrenzte doppelte Anrechnung sich im vorliegenden Fall tatsächlich nachteilig auf die Erzeuger im allgemeinen und die italienischen Erzeuger im besonderen ausgewirkt hat, steht nicht fest. Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, daß bei der Berechnung des finanziellen Elements der Abgabe Ausfuhren zu einem hohen (höheren) Weltmarktpreis und einer entsprechend niedrig(er)en Erstattung zu einer Verringerung dieses Elements führen konnten Dies ist nach Angaben der Kommission auch der Fall gewesen. Diese Möglichkeit kann jedoch für die Frage der Rechtfertigung einer derartigen doppelten Anrechnung keine Rolle spielen, da diese Auswirkung erst bei der Festsetzung der Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1981/82, also ein Jahr später, erkennbar wurde.
Bei der Prüfung der Frage, ob diese doppelte Anrechnung rechtmäßig war, ist zu berücksichtigen, daß es im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1785/81 (am 1. Juli 1981) klar war, daß die Anwendung des Bezugszeitraums aus der Verordnung Nr. 700/73 unvermeidlich zu einer doppelten Anrechnung führen mußte, wenn keine Anpassung stattfinden sollte. Im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 3358/81 stand bereits fest, daß bei der Produktionsabgabe für das laufende Wirtschaftsjahr 1981/82 eine doppelte Anrechnung erfolgen würde.
Grundsätzlich ist eine doppelte Berücksichtigung von Faktoren, die für die Höhe einer Gemeinschaftsabgabe maßgeblich sind, nicht mit den Grundsätzen einer geordneteten Verwaltung und der Rechtssicherheit für die Marktteilnehmer in der Gemeinschaft zu vereinbaren. Das Gefüge der maßgeblichen Fakten und der Zeitraum, in dem sich diese Fakten ereignen, als Grundlage der Abgabe müssen so beschaffen sein, daß die Höhe der Abgabe — auch wenn der Unterschied noch so gering sein mag — nicht willkürlich festgelegt wird. Dies ist jedoch der Fall, wenn derselbe Faktor durch die Überlappung von Bezugszeiträumen zweimal in die Berechnung aufgenommen wird, ohne daß eine ausdrückliche Ermächtigung durch die rechtsetzende Gewalt der Gemeinschaft vorliegt oder daß sich aus dem Abgabensystem eine ausreichende Rechtfertigung ergibt.
Im vorliegenden Fall halte ich eine solche Rechtfertigung nicht für gegeben. Erstens bestand kein finanzielles Bedürfnis für diese doppelte Anrechnung, da, wie bereits gesagt, klar war, daß im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 3358/81 diese Verluste für das dritte Quartal bereits durch die Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1981/82 gedeckt werden sollten. Dies verstößt meines Erachtens gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da das Prokuktionsabgabensystem unter Berücksichtigung der in der Grundverordnung aufgestellten Grenzen allein das Ziel hat, die gemeinschaftlichen Kosten des Zuckerabsatzes zu decken. Die in Randnummer 14 der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 2/77 (Hoffmann's Stärkefabriken AG, Slg. 1977, 1375) enthaltene Feststellung, daß Gemeinschaftsbeihilfen, die nicht erforderlich sind, gegen Artikel 40 EWG-Vertrag verstoßen, halte ich auch auf Gemeinschaftsabgaben für anwendbar. Zweitens kann man sich nicht, wie die Kommission dies getan hat, auf administrative Schwierigkeiten der Vermeidung einer derartigen doppelten Anrechnung berufen. An und für sich ist es durchaus vorstellbar, daß wegen administrativer Probleme pauschale Elemente bei der Berechnung von Gemeinschaftsabgaben Anwendung finden. Dies ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofes auch ausdrücklich anerkannt, wie sich unter anderem aus den Urteilen in den Rechtssachen 5/73 (Balkan-Import-Export GmbH, Slg. 1973, 1091), 154/73 (Becher, Slg. 1974, 19) und 17/72 (Gesellschaft für Getreidehandel, Slg. 1972, 1071) ergibt. Aus der Rechtsprechung ergibt sich jedoch auch, daß die Einführung solcher pauschaler Methoden erforderlich sein muß (Rechtssache 125/76, Cremer, Slg. 1977, 1593, Randnummer 21 der Entscheidungsgründe). Dies gilt im besonderen Maße hinsichtlich des Zeitfaktors, wie insbesondere dem Urteil in der Rechtssache 95/75 (Effem, Slg. 1976, 361) zu entnehmen ist. Auf zeitlichen Druck, der nach diesem Urteil eine ausreichende Rechtfertigung für die Einführung pauschaler Elemente bei der Abgabenberechnung darstellt, kann sich die Kommission hier aber nicht berufen. Im vorliegenden Fall stand ja bereits bei_Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1785/81 fest, daß die unveränderte Anwendung der alten Verordnung Nr. 700/73 zu einer Überlappung der Bezugszeiträume führen würde. Meines Erachtens verstößt daher die Verordnung Nr. 3358/81 durch die doppelte Berücksichtigung eines Teils des Bezugszeitraums bei der Berechnung einer Gemeinschaftsabgabe, die bei Erlaß dieser Verordnung feststand und für die keine hinreichende Rechtfertigung besteht, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (
2
).
6. Die Bedeutung des Begriffs „Absatz“ in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 700/73
Der Begriff „Absatz“ in Artikel 27 der Verordnung Nr. 3330/74 und Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 700/73 ist nicht näher umschrieben. Unstreitig ist jedenfalls, daß es um die Ausfuhr geht.
Die Kommission hat diesen Begriff in dem Sinne ausgelegt und angewendet, daß er die Menge bezeichnet, die sich aus den erteilten Ausfuhrlizenzen ergibt. Nach Auffassung der italienischen Beteiligten dagegen geht es um die tatsächlich ausgeführte Menge. Hierdurch gewinne man ein wirklichkeitsgetreueres Bild, da in dem betreffenden dritten Quartal 1981, wie von der Kommission nicht bestritten, Lizenzen für 360000 t annulliert worden seien. Warum dies sie allerdings benachteiligt haben soll, ist nicht klar geworden. Bei der Annullierung von erteilten Lizenzen werden keine Erstattungen ausgezahlt, was bei der Berechnung auf der Grundlage der erteilten Lizenzen zu einer Senkung des durchschnittlichen Verlusts führt.
Wie dem auch sei, ich halte die Darlegungen der italienischen Beteiligten in diesem Punkt für unbegründet. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes kann die Kommission von den Daten, die sich aus dem System der Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen ergeben, Gebrauch machen und sich darauf stützen, um die Einfuhr- und Ausfuhrströme quantifizieren und berechnen zu können. Ich verweise hierzu auf die Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mbH, Slg. 1970, 1125) und 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Slg. 1970, 1161), in denen unter anderem festgestellt wird, daß dies einer der Zwecke des Lizenzsystems ist. In dieser Hinsicht halte ich die Verordnung Nr. 3358/81 nicht für rechtswidrig. Wenn Sie meine Auffassung teilen, daß Artikel 1 dieser Verordnung bereits aus anderen Gründen ungültig ist, bedarf die dritte Frage des Vorlagegerichts jedoch keiner ausdrücklichen Antwort.
7. Ergebnis
Zusammenfassend sollten die vorgelegten Fragen meines Erachtens folgendermaßen beantwortet werden:
1.
Es sind keine Tatsachen oder Umstände ersichtlich, die die Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 700/73 der Kommission vom 12. März 1973 in Frage stellen würden.
2.
Artikel 1 der Verordnung Nr. 3358/81 der Kommission vom 25. November 1981 ist wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insoweit ungültig, als die Berechnung der darin festgelegten Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1980/81 zu einer erneuten Berücksichtigung des dritten Quartals 1981 bei der Berechnung der Produktionsabgabe nach Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81 für das Wirtschaftsjahr 1981/82 geführt hat.
3.
Es ist Sache der für die gemeinschaftliche Agrarpolitik zuständigen Organe, die erforderliche Maßnahme zur Beseitigung der Ungültigkeit zu treffen.
(
1
)	Aus dem Niederländischen übersetzt.
(
2
)	Natürlich könnte diese doppelte Abgabenlast auch durch Berichtigung der Abgabe im folgenden Jahr ausgeschlossen werden; die Wahl zwischen diesen beiden Berichtigungsmöglichkeiten kann meines Erachtens den zuständigen Organen überlassen werden.