62012CJ0514
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
5 декември 2013 година (
*1
)
„Свободно движение на работници — Член 45 ДФЕС — Регламент (EС) № 492/2011 — Член 7, параграф 1 — Национална правна уредба, предвиждаща частично отчитане на периодите, които са прослужени при работодатели, различни от провинция Залцбург — Ограничаване на свободното движение на работници — Обосноваване — Императивни съображения от общ интерес — Цел да се възнагради лоялността — Административно опростяване — Прозрачност“
По дело C‑514/12
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Landesgericht Salzburg (Австрия) с акт от 23 октомври 2012 г., постъпил в Съда на 14 ноември 2012 г., в рамките на производство по дело
Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH
срещу
Land Salzburg,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г‑жа R. Silva de Lapuerta, председател на състав, г‑н J. L. da Cruz Vilaça, г‑н G. Arestis, г‑н J.‑C. Bonichot и г‑н Aл. Арабаджиев (докладчик), съдии,
генерален адвокат: г‑н Y. Bot,
секретар: г‑жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 септември 2013 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH, от C. Mahringer, Rechtsanwalt,
—
за Land Salzburg, от I. Harrer-Hörzinger, Rechtsanwältin, и P. Sieberer, Prozessbevollmächtigter,
—
за австрийското правителство, от г‑жа C. Pesendorfer и г‑жа M. Winkler, в качеството на представители,
—
за германското правителство, от г‑н T. Henze, г‑жа K. Petersen и г‑жа A. Wiedmann, в качеството на представители,
—
за Европейската комисия, от г‑н J. Enegren, г‑н V. Kreuschitz и г‑н F. Schatz, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 45 ДФЕС и на член 7, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза (OВ L 141, стр. 1).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (централен съвет на представителите на персонала на дружеството, което стопанисва клиниките на провинция Залцбург) и Land Salzburg (провинция Залцбург) във връзка с частичното отчитане за нуждите на изчисляването на възнаграждението на служителите на тази провинция на периодите, прослужени от тях при работодател, различен от провинция Залцбург.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011 предвижда:
„Работник, който е гражданин на държава членка, не може поради своето гражданство да бъде третиран на територията на друга държава членка различно от работниците — нейни граждани по отношение на условията за наемане и условията на труд, и по-специално, по отношение на трудовото възнаграждение, уволнението и ако остане безработен — на възстановяването или новото наемане на работа“.
Австрийското право
4
Съгласно член 1 от Закона на провинция Залцбург за назначаването на служители (Salzburger Landesbediensteten-Zuweisungsgesetz, LGBl. 119/2003):
„(1)   Служителите, които към деня преди да влезе в сила този закон, работят
1.
в холдинговото дружество на клиниките на провинция Залцбург или
2.
в някое от заведенията, управлявани от холдинговото дружество (болница на провинция Залцбург „Saint Johann“, нервно-психиатрична клиника на провинция Залцбург „Christian Doppler“, болница на провинция Залцбург „Saint Veit“ в Понгау, институт по спортна медицина, централен корпус и отделения, център за обучение),
считано от момента на влизане в сила на този закон_+ се назначават на понастоящем заеманото от тях работно място, при зачитане на правата и задълженията им, като служители на постоянна служба на [Gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (наричано по-нататък „SALK“)].
(2)   Доколкото не е предвидено друго, служителите по смисъла на този закон са работещите по служебно правоотношение […] и договорно наетите служители […] на провинцията“.
5
Член 3 от същия закон предвижда:
„(1)   Управителят на [SALK] е оправомощен да назначава, за провинция Залцбург и от нейно име […], необходимия с оглед изпълнението на задачите на [SALK] персонал, съобразно щатното разписание на длъжностите […].
(2)   Лицата, които са назначени съгласно параграф 1, са договорно наети служители на провинция Залцбург […] и се считат назначени на служба на [SALK]“.
6
Член 53, параграф 1 от Закона на провинция Залцбург за договорно наетите служители (Salzburger Landesvertragsbedienstetengesetz), в приложимата му към разглежданите в главното производство факти редакция (LGBl. 4/2000, наричан по-нататък „L-VBG“), гласи:
„На всеки две години договорно наетите служители в публичната администрация преминават в по-горната предвидена за тях степен на заплащане. Повишението се определя от референтната за него дата, освен ако по-долу не е предвидено друго“.
7
Член 54 от L-VBG гласи:
„Референтната дата за повишението се определя, като денят на назначаване се премести назад с другите прослужени периоди, които се отчитат на 60 %. „Друг прослужен период“ е целият период от навършване на 18-годишна възраст (за ръководните нива — на 22-годишна възраст) до деня на назначаване на служба за провинцията. […]“.
8
L-VBG е изменен през 2012 г. с обратна сила към 1 януари 2004 г. (LGBl. 99/2012). Съгласно изменения член 54 от L-VBG:
„(1)   Референтната дата за повишението се определя, като денят на назначаване се премести назад съгласно правилата, определени в параграф 2, с периодите след 30 юни на годината, през която, след започване на първи клас, са завършени или е трябвало да бъдат завършени девет учебни години.
(2)   Посочените в параграф 1 периоди се отчитат, като денят на назначаване се премести назад, както следва:
1.
с до три години; в длъжностно ниво на заплащане (A) — с не повече от седем години общо;
2.
при по-дългите от тези периоди — 60 %“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
9
SALK е холдинговото дружество на три болници и на други заведения, намиращи се в провинция Залцбург, чийто единствен акционер е провинция Залцбург — ответник в главното производство. Съгласно националната правна уредба служителите на SALK са работещи по служебно правоотношение или договорно наети служители на провинция Залцбург.
10
От представената на Съда преписка се установява, че към 31 май 2012 г. за SALK работят 716 лекари, 113 от които са от държави — членки на Европейския съюз или на Европейското икономическо пространство (EИП), различни от Република Австрия, както и 2850 немедицински специалисти в областта на здравеопазването, 340 от които са от държави — членки на Съюза или на EИП, различни от Република Австрия.
11
С иск, предявен на 6 април 2012 г., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH моли Landesgericht Salzburg да приеме за установено между страните, че служителите на SALK имат право — с оглед на определянето на референтната дата за преминаването им в по-горна степен от тяхното длъжностно ниво — да им бъдат признати в пълна степен професионално релевантните прослужени периоди в Съюза или в ЕИП при работодатели, различни от провинция Залцбург, с мотива че ако те бяха работили при ответника през тези периоди, същите щяха да бъдат отчетени изцяло.
12
От акта за преюдициално запитване се установява, че този иск е предявен на основание член 54, параграф 1 от Закона за съдилищата по трудови и социалноосигурителни дела (Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz). Според цитираната разпоредба представителните органи на работниците, които имат процесуална правоспособност, могат в рамките на своите правомощия по трудови дела да поискат да се установи дали съществуват или не права или правоотношения, които засягат най-малко трима работници от тяхното дружество или предприятие.
13
Запитващата юрисдикция установява, че за да се определи референтната дата за преминаването на служителите на SALK в по-горната степен от тяхното длъжностно ниво, в член 54 от L-VBG се прави разграничение според това дали служителите винаги са работили за служби към провинция Залцбург, или за други работодатели. Тя посочва, че в първия случай периодите на служба се отчитат изцяло, докато във втория прослужените периоди, преди те да бъдат наети на работа за провинция Залцбург, се отчитат само на 60 %. Поради това служителите, които започват професионалната си кариера в структурите на провинция Залцбург, са класирани в по-висока степен на заплащане, отколкото тези, които са натрупали при други работодатели сходен и също толкова дълъг професионален опит.
14
Според запитващата юрисдикция член 54 от L-VBG не представлява пряка дискриминация, основана на гражданство, тъй като той се прилага еднакво към австрийските граждани и към гражданите на другите държави членки. Тази юрисдикция обаче има съмнения дали посочената разпоредба е съвместима с член 45 ДФЕС и член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011.
15
При тези обстоятелства Landesgericht Salzburg решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли член 45 ДФЕС и член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011 национална правна уредба (в случая членове 53 и 54 от L-VBG), съгласно която при определянето на референтната дата за повишението в по-горните степени на заплащане работодателят — публичноправен субект, отчита изцяло периодите, които служителите му са прослужили при него без прекъсване, но отчита, глобално и от определена възраст нататък, само отчасти периодите, които служителите му са прослужили при други работодатели — частноправни или публичноправни субекти, в Австрия или в други държави от [Съюза] или от ЕИП?“.
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
16
Според провинция Залцбург преюдициалното запитване е недопустимо, тъй като в него не са описани достатъчно пълно фактическите и правните обстоятелства, необходими за да може Съдът да бъде полезен с отговора си на поставения въпрос. По-конкретно запитващата юрисдикция не взела предвид изменения член 54 от L-VBG, който бил приложим за спора по главното производство.
17
В това отношение следва да се припомни, че необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малкото да обясни фактическите хипотези, на които те се основават (вж. Решение от 31 януари 2008 г. по дело Centro Europa 7, C-380/05, Сборник, стр. I-349, точка 57 и цитираната съдебна практика, както и Решение от 11 март 2010 г. по дело Attanasio Group, C-384/08, Сборник, стр. I-2055, точка 32).
18
Съдът подчертава също, че е важно националният съд да посочи конкретните причини, поради които има колебания за тълкуването на правото на Съюза и счита за необходимо да постави преюдициални въпроси на Съда (в този смисъл вж. по-конкретно Решение от 6 декември 2005 г. по дело ABNA и др., C-453/03, C-11/04, C-12/04 и C-194/04, Recueil, стр. I-10423, точка 46 и цитираната съдебна практика, както и Определение от 20 януари 2011 г. по дело Chihabi и др., C‑432/10, точка 22).
19
В настоящия случай се налага изводът, че в акта за преюдициално запитване са изложени фактически и правни обстоятелства, които позволяват както на Съда да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция, така и на правителствата на държавите членки и на другите заинтересовани лица да представят своите становища в съответствие с член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз. Причините, поради които запитващата юрисдикция е решила да отправи преюдициален въпрос до Съда, също са ясно посочени в акта за преюдициално запитване.
20
Освен това в отговор на искане за разяснения, отправено ѝ от Съда на основание член 101 от процедурния му правилник, запитващата юрисдикция отбелязва, че измененият член 54 от L-VBG изобщо не се отразява на релевантността на преюдициалния въпрос, понеже тази разпоредба запазва отчитането на 60 % на прослужените периоди между 18 или 22-годишна възраст и деня на постъпване на работа за провинция Залцбург.
21
Следователно преюдициалното запитване е допустимо.
По съществото на спора
22
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 45 ДФЕС и член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, по силата на която при определянето на референтната дата за повишението на служителите на орган на местно самоуправление в по-горните степени на заплащане от длъжностното им ниво се отчитат изцяло периодите, които са прослужени без прекъсване при този орган, докато всеки друг прослужен период се отчита само отчасти.
23
Член 45, параграф 2 ДФЕС забранява всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд. Член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011 е просто конкретен израз на принципа на недопускане на дискриминация, прогласен в член 45, параграф 2 ДФЕС, в специфичната област на условията на заетост и на труд, и следователно трябва да се тълкува по същия начин както член 45, параграф 2 ДФЕС (Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Италия, C-371/04, Recueil, стр. I-10257, точка 17 и цитираната съдебна практика).
24
Определянето на референтната дата за повишението в по-горните степени на заплащане безспорно попада — като елемент, който засяга възнаграждението на работниците — в материалния обхват на разпоредбите, цитирани в предходната точка.
25
Правилото за равно третиране, съдържащо се както в член 45 ДФЕС, така и в член 7 от Регламент № 492/2011, забранява не само явните дискриминационни практики, основани на гражданството, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други критерии за разграничаване фактически водят до същия резултат (вж. по-специално Решение от 23 май 1996 г. по дело O’Flynn, C-237/94, Recueil, стр. I-2617, точка 17 и Решение от 28 юни 2012 г. по дело Erny, C‑172/11, точка 39).
26
Освен ако не е обективно оправдана и пропорционална на преследваната цел, разпоредбата от националното право, дори да се прилага без оглед на гражданството, трябва да се счита за непряко дискриминационна, когато поради самото си естество може да засегне в по-голяма степен работниците мигранти, отколкото работниците местни граждани, и следователно може да постави по-специално първата категория в по-неблагоприятно положение (вж. в този смисъл Решение от 10 септември 2009 г. по дело Комисия/Германия, C-269/07, Сборник, стр. I-7811, точка 54 и цитираната съдебна практика).
27
За да може дадена мярка да бъде квалифицирана като непряко дискриминационна, не е необходимо тя да поставя в по-благоприятно положение всички граждани на съответната държава или в по-неблагоприятно положение единствено гражданите на другите държави членки, а не гражданите на съответната държава (Решение по дело Erny, посочено по-горе, точка 41 и цитираната съдебна практика).
28
В настоящия случай, като отказва да отчита изцяло релевантните периоди на работника мигрант, които са прослужени при работодател, установен в различна от Република Австрия държава членка, разглежданата в главното производство национална правна уредба може, от една страна, да засегне повече работниците мигранти, отколкото работниците местни граждани, като постави по-специално тези от първата категория в по-неблагоприятно положение, доколкото е много вероятно те да са придобили професионален опит в държава членка, различна от Република Австрия, преди да постъпят на работа в службите на провинция Залцбург. Така за работника мигрант, който е придобил при работодатели, установени в различна от Република Австрия държава членка, релевантен професионален и също толкова дълъг опит като придобития от работника, чиято кариера се е развила в службите към провинция Залцбург, ще бъде определена по-ниска степен на заплащане от тази, която ще бъде определена за другия работник.
29
От друга страна, запитващата юрисдикция отбелязва, че въпросната правна уредба засяга по същия начин служителите, които са постъпили в службите на провинция Залцбург, след като първоначално са работили за тези служби, а след това за други работодатели, доколкото от всички периоди, прослужени от тях до момента, в който отново постъпят в службите на провинцията, се отчитат само 60 %. Така посочената правна уредба може да разубеди работниците, които вече са наети на работа от провинция Залцбург, да упражнят правото си на свободно движение. Всъщност, ако те решат да напуснат службите на тази провинция, всички периоди, прослужени дотогава от тях, ще бъдат отчетени само отчасти при изчисляването на възнаграждението им, ако впоследствие поискат да постъпят отново в тези служби.
30
Националните разпоредби, които възпрепятстват или разубеждават работник, който е гражданин на държава членка, да напусне държавата си по произход, за да упражни правото си на свободно движение, обаче представляват пречки за тази свобода дори ако се прилагат независимо от гражданството на засегнатите работници (вж. по-специално Решение от 17 март 2005 г. по дело Kranemann, C-109/04, Recueil, стр. I-2421, точка 26 и Решение от 16 март 2010 г. по дело Olympique Lyonnais, C-325/08, Сборник, стр. I-2177, точка 34).
31
Вярно е, че разглежданата в главното производство правна уредба може да бъде неблагоприятна не само за работниците мигранти, но и за работниците — местни граждани, които са придобили релевантен професионален опит при установен в Република Австрия работодател, различен от провинция Залцбург. Както обаче бе напомнено в точка 27 от настоящото решение, за да може дадена мярка да бъде квалифицирана като непряко дискриминационна, не е необходимо тя да поставя в по-благоприятно положение всички граждани на съответната държава или в по-неблагоприятно положение единствено гражданите на другите държави членки, а не гражданите на съответната държава.
32
Всъщност всички разпоредби на ДФЕС относно свободното движение на хора, както и тези на Регламент № 492/2011, целят да улеснят гражданите на държавите членки при упражняването на професионална дейност от какъвто и да е характер на територията на Съюза и не допускат мерки, които биха могли да поставят в неблагоприятно положение тези граждани, когато искат да упражняват икономическа дейност на територията на друга държава членка (в този смисъл вж. по-конкретно посочените по-горе Решение по дело Kranemann, точка 25 и Решение по дело Olympique Lyonnais, точка 33).
33
Що се отнася до довода на австрийското и на германското правителство, според които не е сигурно, че разглежданата в главното производство национална правна уредба има отражение върху решението на работника мигрант да постъпи в службите на SALK, следва да се напомни, че причините, поради които работникът мигрант решава да упражни свободата си на движение в рамките на Съюза, не могат да се вземат предвид при преценката дали дадена национална разпоредба е дискриминационна. Всъщност възможността за позоваване на една толкова основна свобода като свободата на движение на хора не би могла да се ограничава с такива съображения от чисто субективно естество (Решение по дело O’Flynn, посочено по-горе, точка 21).
34
В допълнение, членовете от Договора относно свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали са основни за Съюза разпоредби и всяко засягане, дори и незначително, на тази свобода е забранено (вж. по-специално Решение от 15 февруари 2000 г. по дело Комисия/Франция, C-169/98, Recueil, стр. I-1049, точка 46 и Решение от 1 април 2008 г. по дело Правителство на Френската общност и Валонско правителство, C-212/06, Сборник, стр. I-1683, точка 52 и цитираната съдебна практика).
35
Следователно национална правна уредба като разглежданата в главното производство може да попречи на свободното движение на работниците, а това по принцип е забранено от член 45 ДФЕС и член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011.
36
Такава мярка е допустима само ако преследва една от посочените в Договора легитимни цели или е оправдана с императивни съображения от общ интерес. Освен това в подобен случай прилагането на тази мярка трябва да може да гарантира осъществяването на въпросната цел и да не надхвърля това, което е необходимо за постигането ѝ (в този смисъл вж. по-специално посочените по-горе Решение по дело Kranemann, точка 33 и Решение по дело Olympique Lyonnais, точка 38).
37
В това отношение запитващата юрисдикция счита, че с разглежданата в главното производство правна уредба се въвежда „премия за лоялност“, целта на която е да бъдат възнаградени работниците, чиято кариера се развива при един и същ работодател. Според провинция Залцбург и австрийското правителство тази правна уредба не въвежда подобна премия.
38
Дори да се предположи, че целта на тази правна уредба действително е да се възнаградят работниците за лоялността им към техните работодатели, и макар да не може да се изключи възможността такава цел да бъде императивна причина от общ интерес (вж. Решение от 30 септември 2003 г. по дело Köbler, C-224/01, Recueil, стр. I-10239, точка 83), налага се изводът, че с оглед на характерните особености на посочената правна уредба пречката, която тя съдържа, не се оказва годна да гарантира постигането на тази цел.
39
Всъщност в отговор на искането за разяснения, споменато в точка 20 от настоящото решение, запитващата юрисдикция отбелязва, че доколкото служителите на SALK са работещи по служебно правоотношение или договорно наети служители на провинция Залцбург, предходните им периоди на трудова дейност — релевантна или не с оглед на изпълняваните в SALK функции, — които са прослужени без прекъсване в службите, подчинени не само на самото дружество SALK, но и изобщо на провинция Залцбург, се отчитат изцяло.
40
С оглед обаче на множеството потенциални работодатели, подчинени на провинция Залцбург, целта на подобна система на заплащане е да позволи мобилността в рамките на група различни работодатели, а не да възнагради лоялността на даден работник към определен работодател (вж. в този смисъл Решение от 30 ноември 2000 г. по дело Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Recueil, стр. I-10497, точка 49).
41
Провинция Залцбург, както и австрийското и германското правителство твърдят, че разглежданата в главното производство правна уредба преследва легитимните цели за административно опростяване и за прозрачност. Що се отнася до първата цел, отчитането на 60 % от всички периоди, прослужени при различни от провинция Залцбург работодатели, заменило предходна сложна система, за да се опростят изчисленията, които администрацията трябва да прави при определяне на референтната дата за повишението в по-горните степени на заплащане, понеже вече нямало да е необходимо да се проверява поотделно всеки период от трудовия стаж на новоназначените работници, а така се намалявали свързаните с това административни разходи.
42
Не може обаче да се приеме, че целта за административно опростяване, която е насочена единствено към облекчаване на възложените на публичната администрация задачи, по-специално чрез улесняване на изчисленията, които тя трябва да извърши, представлява императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове ограничаването на една толкова основна свобода като гарантираната от член 45 ДФЕС свобода на движение на работниците.
43
Освен това съображението, че подобно опростяване позволява да се намалят административните разходи, е от чисто икономическо естество и следователно в съответствие с постоянната съдебна практика не може да представлява императивно съображение от общ интерес (вж. по-специално Решение от 15 април 2010 г. по дело CIBA, C-96/08, Сборник, стр. I-2911, точка 48 и цитираната съдебна практика).
44
Доколкото целта на разглежданата в главното производство национална правна уредба е да се осигури по-голяма прозрачност при определянето на референтната дата за повишението в по-горните степени на заплащане, налага се изводът, че във всеки случай споменатата правна уредба надхвърля необходимото за постигането на тази цел. Всъщност търсената прозрачност би могла да се осигури чрез мерки, които не са пречка за свободното движение на работниците, като изработването и публикуването или разпространението с подходящи средства на предварително определени и недискриминационни критерии за оценка на продължителността на релевантния професионален опит с оглед на повишението в по-горните степени на заплащане.
45
С оглед на изложеното дотук на поставения въпрос следва да се отговори, че член 45 ДФЕС и член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, по силата на която при определянето на референтната дата за повишението на служителите на орган на местно самоуправление в по-горните степени на заплащане от длъжностното им ниво се отчитат изцяло периодите, които са прослужени без прекъсване при този орган, докато всеки друг прослужен период се отчита само отчасти.
По съдебните разноски
46
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 45 ДФЕС и член 7, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, по силата на която при определянето на референтната дата за повишението на служителите на орган на местно самоуправление в по-горните степени на заплащане от длъжностното им ниво се отчитат изцяло периодите, които са прослужени без прекъсване при този орган, докато всеки друг прослужен период се отчита само отчасти.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.