62023CJ0181_RES
Zadeva C‑181/23
Evropska komisija
proti
Republiki Malti
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 29. aprila 2025
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 20 PDEU – Državljanstvo Unije – Člen 4(3) PEU – Načelo lojalnega sodelovanja – Načelo vzajemnega zaupanja med državami članicami – Podelitev državljanstva države članice – Posebno solidarno in lojalno razmerje – Izvajanje sheme državljanstva za vlagatelje – Naturalizacija v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe – Transakcijska narava ureditve naturalizacije, ki je podobna ‚prodaji‘ državljanstva Unije“
Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Državljanstvo države članice – Pristojnosti Unije oziroma držav članic – Meje – Pogoji za pridobitev in izgubo državljanstva – Vključitev v pristojnost držav članic – Kršitev prava Unije pri tem, ko države članice izvajajo svojo pristojnost za podeljevanje državljanstva
(Glej točke od 81 do 83.)
Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Državljanstvo države članice – Podelitev državljanstva države članice – Načelo lojalnega sodelovanja – Načelo vzajemnega zaupanja med državami članicami – Posebno solidarno in lojalno razmerje med državo članico in njenimi državljani – Izvajanje sheme državljanstva za vlagatelje – Naturalizacija v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe – Transakcijska narava ureditve naturalizacije, ki je podobna ‚prodaji‘ državljanstva Unije – Neizpolnitev obveznosti
(členi 2, 3(2), 4(3), 10 in 11 PEU; členi od 20 do 24 PDEU)
(Glej točke od 84 do 121 in točko 1 izreka.)
Povzetek
Sodišče, ki je v velikem senatu odločalo o tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, je ugotovilo, da Republika Malta z uvedbo in izvajanjem sheme državljanstva za vlagatelje, s katero je uveden transakcijski postopek naturalizacije v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe ter ki je tako podobna trgovanju s podelitvijo državljanstva države članice in s tem tudi s podelitvijo statusa državljana Evropske unije, ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 20 PDEU in člena 4(3) PEU.
Zakon o malteškem državljanstvu (
1
) ureja pridobitev malteškega državljanstva, njegov odvzem in odpoved temu državljanstvu ter v členu 10 določa pogoje za običajno naturalizacijo. S spremembo tega zakona v letu 2013 je bila vzporedno s postopkom iz člena 10(1) prosilcu dana možnost, da se mu izda potrdilo o naturalizaciji prek sodelovanja v „shemi za posamezne vlagatelje“, ki je urejena z ločenim sklopom pogojev in postopkov. Ta shema državljanstva za vlagatelje je bila spremenjena leta 2020 (v nadaljevanju: shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020).
Na podlagi malteških predpisov o državljanstvu, na katere se nanaša tožba, (
2
) se lahko tujcu ali osebi brez državljanstva, ki je imela izjemne zasluge za Republiko Malto, med drugim izda potrdilo o naturalizaciji kot državljan Malte. Med takšne storitve spadajo zlasti različni prispevki, vključno s prispevki vlagateljev. Pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da lahko tuji vlagatelj zaprosi za malteško državljanstvo, so, prvič, plačilo prispevka malteški vladi v višini 600.000 EUR oziroma 750.000 EUR, drugič, nakup stanovanjske nepremičnine v minimalni vrednosti 700.000 EUR ali pa najem take nepremičnine za letno najemnino v višini najmanj 16.000 EUR za najmanj pet let, tretjič, donacija v višini najmanj 10.000 EUR nevladni organizaciji ali družbi, četrtič, zakonito prebivanje na Malti za obdobje 36 mesecev, pri čemer je to obdobje mogoče skrajšati, če prosilec plača dodatni prispevek, in petič, pridobitev potrdila o primernosti zadevnega vlagatelja in dovoljenja za vložitev prošnje za naturalizacijo.
Komisija je v okviru predhodnega postopka navedla, da je za take sheme državljanstva za vlagatelje mogoče šteti, da izkoriščajo skupni dosežek – državljanstvo Unije – kar je v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja med Unijo in državami članicami. Republika Malta je v odgovoru na uradni opomin iz oktobra 2020 navedla, da je spremenila zakonodajni okvir, ki se uporablja za pridobitev malteškega državljanstva. Komisija je v dodatnem uradnem opominu navedla, da s shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 ni odpravljena transakcijska narava sheme iz leta 2014.
Republika Malta je 2. marca 2022 začasno prekinila svojo shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 za ruske in beloruske državljane, ohranila pa jo je v veljavi za državljane drugih tretjih držav.
Ker je Komisija menila, da sta shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2014 in iz leta 2020, ki ju je izvajala Republika Malta, nezdružljivi s pravom Unije, je začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki se je nanašal samo na shemo iz leta 2020 in je temeljil na samo enem tožbenem razlogu, ki se je nanašal na kršitev člena 20 PDEU in člena 4(3) PEU.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej opozorilo, da so na podlagi člena 9 PEU in člena 20(1) PDEU vse osebe z državljanstvom ene od držav članic državljani Unije. V skladu s tema določbama se državljanstvo Unije doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.
Nato je navedlo, da čeprav opredelitev pogojev za podelitev in izgubo državljanstva države članice v skladu z mednarodnim pravom spada v pristojnost vsake države članice, je treba to pristojnost izvajati ob spoštovanju prava Unije.
V tem okviru niti iz besedila Pogodb niti iz njune sistematike ni mogoče sklepati o želji avtorjev Pogodb, da v zvezi s podelitvijo državljanstva države članice določijo izjemo od obveznosti spoštovanja prava Unije, v skladu s katero bi lahko pri tem, ko države članice izvajajo svoje pristojnosti na tem področju, le znatne kršitve vrednot in ciljev Unije povzročile kršitev prava Unije. Take izjeme ni mogoče dopustiti, ker bi bila podobna omejitvi učinkov, vezanih na primarnost prava Unije, ki spada med bistvene značilnosti tega prava in s tem v ustavni okvir Unije.
Poleg tega Unija v skladu z besedilom člena 3(2) PEU svojim državljanom zagotavlja območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja. Vsakemu državljanu Unije so poleg pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic podeljene tudi politične pravice (
3
), ki mu zagotavljajo sodelovanje v demokratičnem življenju Unije, med katerimi je pravica voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici, v kateri prebiva, pod enakimi pogoji, kakršni veljajo za državljane te države.
Sodišče je ob upoštevanju teh različnih pravic že razsodilo, na eni strani, da so določbe v zvezi z državljanstvom Unije med temeljnimi določbami Pogodb, ki so – ker so umeščene v okvir sistema, ki je lasten Uniji – strukturirane tako, da prispevajo k uresničevanju procesa povezovanja, ki je bistvo Unije, in so tako sestavni del njenega ustavnega okvira in, na drugi strani, da je status državljana Unije temeljni status državljanov držav članic.
Državljanstvo Unije je tako eden od glavnih izrazov solidarnosti, ki je v samem temelju tega procesa povezovanja. Zato je del identitete Unije kot lastnega pravnega reda, ki ga države članice sprejemajo na podlagi vzajemnosti.
Poleg tega se mora vsaka država članica na podlagi načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev Unije.
Zato izvajanje pristojnosti držav članic na področju opredelitve pogojev za podelitev državljanstva države članice ni neomejeno. Državljanstvo Unije namreč temelji na skupnih vrednotah iz člena 2 PEU in vzajemnem zaupanju med državami članicami v to, da nobena od njih te pristojnosti ne izvaja na način, ki bi bil očitno nezdružljiv s samo naravo državljanstva Unije.
V zvezi s tem je Sodišče opozorilo na svojo sodno prakso, v skladu s katero je temelj vezi državljanstva države članice v posebnem solidarnem in lojalnem razmerju med to državo in njenimi državljani ter v vzajemnosti pravic in dolžnosti.
Glede vzpostavitve takega posebnega solidarnega in lojalnega razmerja je treba navesti, da opredelitev pogojev za podelitev državljanstva države članice resda ne spada v pristojnost Unije, ampak v pristojnost vsake države članice, ki ima široko polje proste presoje pri izbiri meril, ki jih je treba uporabiti. Kljub temu je treba ta merila uporabljati ob spoštovanju prava Unije.
Država članica pa očitno krši zahtevo po takem posebnem razmerju, kadar uvede in izvaja ureditev naturalizacije, ki temelji na transakcijskem postopku med to državo članico in osebami, ki vložijo prošnjo za podelitev državljanstva, in ki je podobna trgovanju s podelitvijo statusa državljana države članice in posledično trgovanju s statusom državljana Unije.
Poleg tega morajo države članice priznati učinke, ki jih ima to, da druga država članica osebi podeli svoje državljanstvo za namene uresničevanja pravic in svoboščin, ki izhajajo iz prava Unije. Naturalizacija, do katere je prišlo na podlagi transakcije in ki se podeli v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe, torej ni samo v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja, temveč lahko tudi omaje vzajemno zaupanje, na katerem temelji ta zahteva po priznavanju. To zaupanje se namreč opira na predpostavko, da podelitev državljanstva države članice temelji na posebnem solidarnem in lojalnem razmerju, ki upravičuje podelitev pravic, ki izhajajo zlasti iz statusa državljana Unije.
V obravnavani zadevi prvi trije pogoji, ki so postavljeni s shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, kažejo na to, da imajo plačila ali naložbe za vnaprej določene minimalne zneske odločilno mesto v tej shemi, kar kaže na to, da je ta shema podobna trgovanju s podelitvijo državljanstva države članice ob končanem transakcijskem postopku. Take opredelitve ni mogoče ovreči z drugimi pogoji, ki veljajo za podelitev malteškega državljanstva na podlagi te sheme, zlasti ne s pogojem, ki se nanaša na preverjanje primernosti prosilca. Namen zadnjenavedenega pogoja je namreč v bistvu zagotoviti, da izvajanje sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 ne ogroža nekaterih ciljev v javnem interesu Republike Malte, zlasti javne varnosti in nacionalne varnosti te države članice ter njene notranje in zunanje podobe, ne pa preveriti, ali položaj tega prosilca upravičuje, da se mu podeli malteško državljanstvo. Poleg tega je Republika Malta shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 javno predstavila kot shemo, ki ponuja predvsem ugodnosti, ki izhajajo iz državljanstva Unije, zlasti pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugih državah članicah. Taka predstavitev prispeva k ugotovitvi, da je ta država članica s to shemo uvedla transakcijski postopek, ki je podoben trgovanju s podelitvijo državljanstva države članice, pri čemer je izkoristila pravice, ki izhajajo iz statusa državljana Unije, za promocijo tega postopka.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (zakon o malteškem državljanstvu (poglavje 188 malteških zakonov)).
(
2
)	Člen 10(9) zakona o malteškem državljanstvu, kakor je bil spremenjen z Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (zakon o spremembi št. 2 zakona o malteškem državljanstvu (zakon št. XXXVIII iz leta 2020)) (The Malta Government Gazette št. 20452 z dne 31. julija 2020), in Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (uredba iz leta 2020 o podelitvi državljanstva zaradi izjemnih zaslug (sekundarna zakonodaja 188.06 malteških zakonov)) (The Malta Government Gazette št. 20524 z dne 20. novembra 2020).
(
3
)	Na katere se nanašata člena 10 in 11 PEU ter ki so konkretizirane v členih 20, 22 in 24 PDEU.