62021CJ0808
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
19 de novembro de 2024 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Artigo 20.o TFUE — Cidadania da União — artigo 21.o TFUE — Direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros — Artigo 22.o TFUE — Direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência nas mesmas condições que os nacionais desse Estado — Cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade — Inexistência do direito de se tornar membro de um partido político — Artigos 2.o e 10.o TUE — Princípio da democracia — Artigo 4.o, n.o 2, TUE — Respeito da identidade nacional dos Estados‑Membros — Artigo 12.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Papel dos partidos políticos na expressão da vontade dos cidadãos da União»
No processo C‑808/21,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada em 21 de dezembro de 2021,
Comissão Europeia, representada por P. Ondrůšek, J. Tomkin e A. Szmytkowska, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República Checa, representada por A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
demandada,
apoiada por:
República da Polónia, representada por B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska e A. Siwek‑Ślusarek, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin e D. Gratsias, presidentes de secção, E. Regan, I. Ziemele (relatora), Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, juízes,
advogado‑geral: J. Richard de la Tour,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 12 de setembro de 2023,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de janeiro de 2024,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao recusar aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade checa, mas que residem na República Checa, o direito de se tornarem membros de um partido político ou de um movimento político, a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.o TFUE.
Quadro jurídico
Direito internacional
2
A Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), prevê, no seu artigo 11.o, com a epígrafe «Liberdade de reunião e de associação»:
«1.   Qualquer pessoa tem direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação, incluindo o direito de, com outrem, fundar e filiar‑se em sindicatos para a defesa dos seus interesses.
2.   O exercício deste direito só pode ser objeto de restrições que, sendo previstas na lei, constituírem disposições necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a proteção da saúde ou da moral, ou a proteção dos direitos e das liberdades de terceiros. O presente artigo não proíbe que sejam impostas restrições legítimas ao exercício destes direitos aos membros das forças armadas, da polícia ou da administração do Estado.»
3
O artigo 16.o da CEDH, com a epígrafe «Restrições à atividade política de estrangeiros», dispõe:
«Nenhuma das disposições dos artigos 10.o, 11.o e 14.o pode ser considerada como proibição às Altas Partes Contratantes de imporem restrições à atividade política dos estrangeiros.»
4
O artigo 3.o do Protocolo Adicional à CEDH, assinado em Paris, em 20 de março de 1952, com a epígrafe «Direito a eleições livres», tem a seguinte redação:
«As Altas Partes Contratantes obrigam‑se a organizar, com intervalos razoáveis, eleições livres, por escrutínio secreto, em condições que assegurem a livre expressão da opinião do povo na eleição do órgão legislativo.»
Direito da União
Tratados UE e FUE
5
O artigo 2.o TUE prevê:
«A União [Europeia] funda‑se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados‑Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»
6
O artigo 4.o, n.os 1 e 2, TUE tem a seguinte redação:
«1.   Nos termos do artigo 5.o, as competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados‑Membros.
2.   A União respeita a igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, bem como a respetiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro.»
7
O artigo 5.o, n.os 1 e 2, TUE prevê:
«1.   A delimitação das competências da União rege‑se pelo princípio da atribuição. O exercício das competências da União rege‑se pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
2.   Em virtude do princípio da atribuição, a União [atua] unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos. As competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados‑Membros.»
8
O artigo 10.o TUE dispõe:
«1.   O funcionamento da União baseia‑se na democracia representativa.
2.   Os cidadãos estão diretamente representados, ao nível da União, no Parlamento Europeu.
Os Estados‑Membros estão representados no Conselho Europeu pelo respetivo Chefe de Estado ou de Governo e no Conselho [da União Europeia] pelos respetivos Governos, eles próprios democraticamente responsáveis, quer perante os respetivos Parlamentos nacionais, quer perante os seus cidadãos.
3.   Todos os cidadãos têm o direito de participar na vida democrática da União. As decisões são tomadas de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível.
4.   Os partidos políticos ao nível europeu contribuem para a criação de uma consciência política europeia e para a expressão da vontade dos cidadãos da União.»
9
O artigo 18.o, primeiro parágrafo, TFUE enuncia:
«No âmbito de aplicação dos Tratados, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.»
10
O artigo 20.o TFUE tem a seguinte redação:
«1.   É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui.
2.   Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados. Assistem‑lhes, nomeadamente:
[…]
b)
O direito de eleger e ser eleitos nas eleições para o Parlamento Europeu, bem como nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado;
[…]
Estes direitos são exercidos nas condições e nos limites definidos pelos Tratados e pelas medidas adotadas para a sua aplicação.»
11
O artigo 21.o, n.o 1, TFUE prevê:
«Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.»
12
O artigo 22.o TFUE dispõe:
«1.   Qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.
2.   Sem prejuízo do disposto no n.o 1 do artigo 223.o e das disposições adotadas em sua aplicação, qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade, goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.»
Carta
13
O artigo 12.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), com a epígrafe «Liberdade de reunião e de associação», tem a seguinte redação:
«1.   Todas as pessoas têm direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico, o que implica o direito de, com outrem, fundarem sindicatos e de neles se filiarem para a defesa dos seus interesses.
2.   Os partidos políticos ao nível da União contribuem para a expressão da vontade política dos cidadãos da União.»
14
O artigo 39.o da Carta, com a epígrafe «Direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu», dispõe:
«1.   Todos os cidadãos da União gozam do direito de eleger e de serem eleitos para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.
2.   Os membros do Parlamento Europeu são eleitos por sufrágio universal direto, livre e secreto.»
15
O artigo 40.o da Carta, com a epígrafe «Direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais», prevê:
«Todos os cidadãos da União gozam do direito de eleger e de serem eleitos nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.»
Diretiva 93/109/CE
16
A Diretiva 93/109/CE do Conselho, de 6 de dezembro de 1993, que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não tenham a nacionalidade (JO 1993, L 329, p. 34), conforme alterada pela Diretiva 2013/1/UE do Conselho, de 20 de dezembro de 2012 (JO 2013, L 26, p. 27) (a seguir «Diretiva 93/109»), enuncia, no seu terceiro a sétimo considerandos:
«Considerando que o direito de voto e a elegibilidade para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, previsto no n.o 2 do artigo 8.oB [CE], constitui uma aplicação do princípio da não discriminação entre nacionais e não nacionais e um corolário do direito de livre circulação e permanência previsto no artigo 8.oA [CE];
Considerando que o n.o 2 do artigo 8.oB [CE] refere‑se apenas à possibilidade de exercício do direito de voto e à elegibilidade para o Parlamento Europeu, sem prejuízo do n.o 3 do artigo 138.o [CE] que prevê o estabelecimento de um processo uniforme para estas eleições em todos os Estados‑Membros, e que se destina essencialmente a suprimir a condição da nacionalidade atualmente exigida na maior parte dos Estados‑Membros para o exercício desses direitos;
Considerando que a aplicação do n.o 2 do artigo 8.oB [CE] não implica uma harmonização dos regimes eleitorais dos Estados‑Membros e que, além disso, para ter em conta o princípio da proporcionalidade, previsto no terceiro parágrafo […] do artigo 3.o[B] [CE], a legislação comunitária nessa matéria não deve exceder o necessário para atingir o objetivo referido no n.o 2 do artigo 8.oB [CE];
Considerando que o n.o 2 do artigo 8.oB [CE] tem por objetivo assegurar que todos os cidadãos da União, nacionais ou não do Estado‑Membro de residência, possam aí exercer o seu direito de voto e ser elegíveis para o Parlamento Europeu nas mesmas condições; e que, por conseguinte, é necessário que as condições, nomeadamente em matéria de duração e de prova de residência, válidas para os não nacionais sejam idênticas às aplicáveis, se necessário, aos nacionais do Estado‑Membro em questão;
Considerando que o n.o 2 do artigo 8.oB [CE] prevê o direito de voto e a elegibilidade para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência sem, no entanto, a substituir ao direito de voto e à elegibilidade no Estado‑Membro de que o cidadão europeu é nacional; que é necessário respeitar a liberdade de opção dos cidadãos da União relativamente ao Estado‑Membro em que desejem participar nas eleições europeias, garantindo simultaneamente que não sejam cometidos abusos a esta liberdade como votos duplos ou duplas candidaturas».
17
O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 93/109 dispõe:
«A presente diretiva estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade para o Parlamento Europeu para os cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não sejam nacionais.»
18
O artigo 10.o, n.o 1, desta diretiva prevê:
«Na apresentação da declaração de candidatura, cada elegível comunitário deve apresentar as mesmas provas que um candidato nacional. Além disso, deve apresentar uma declaração formal em que se especifique:
a)
A nacionalidade, data e local de nascimento, o último endereço no Estado‑Membro de origem, bem como o seu endereço no território eleitoral do Estado‑Membro de residência;
b)
Que não é simultaneamente candidato às eleições para o Parlamento Europeu num outro Estado‑Membro;
c)
Se for caso disso, os cadernos eleitorais da autarquia local ou círculo eleitoral no Estado‑Membro de origem em que tenha estado inscrito em último lugar; e
d)
Que não foi privado do direito de se apresentar como candidato no Estado‑Membro de origem na sequência de uma decisão judicial individual ou de uma decisão administrativa, desde que esta última possa ser objeto de recurso judicial.»
19
Nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva:
«Em caso de recusa de inscrição nos cadernos eleitorais ou de rejeição da candidatura, o interessado pode interpor os recursos previstos na legislação do Estado‑Membro de residência em casos idênticos para os eleitores e elegíveis nacionais.»
Diretiva 94/80/CE
20
O quarto, quinto e décimo quarto considerandos da Diretiva 94/80/CE do Conselho, de 19 de dezembro de 1994, que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não tenham a nacionalidade (JO 1994, L 368, p. 38), têm a seguinte redação:
«Considerando que a aplicação do n.o 1 do artigo 8.oB [CE] não implica uma harmonização global dos regimes eleitorais dos Estados‑Membros; que se destina essencialmente a suprimir a condição de nacionalidade que atualmente é exigida na maior parte dos Estados‑Membros para o exercício do direito de voto e de elegibilidade e que, além disso, para ter em conta o princípio da proporcionalidade, consignado no terceiro parágrafo do artigo 3.oB [CE], o conteúdo da legislação comunitária nessa matéria não deve exceder o necessário para atingir o objetivo do n.o 1 do artigo 8.oB [CE];
Considerando que o n.o 1 do artigo 8.oB [CE] tem por objetivo assegurar que todos os cidadãos da União, nacionais ou não do Estado‑Membro de residência, possam aí exercer o seu direito de voto e ser eleitos nas eleições autárquicas nas mesmas condições, e que é necessário, por conseguinte, que as condições, nomeadamente em matéria de período e de prova de residência, válidas para os não nacionais sejam idênticas às eventualmente aplicáveis aos nacionais do Estado‑Membro em questão; que os cidadãos não nacionais não estarão sujeitos a condições específicas a não ser que, a título excecional, se justifique um tratamento diferente dos nacionais e dos não nacionais por circunstâncias específicas destes últimos que os distingam dos primeiros;
[…]
Considerando que a cidadania da União se destina a uma melhor integração dos cidadãos da União no seu país de acolhimento e que, neste contexto, é coerente com as intenções dos autores do Tratado evitar qualquer polarização entre listas de candidatos nacionais e não nacionais».
21
O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 94/80 dispõe:
«A presente diretiva estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não tenham a nacionalidade.»
22
O artigo 8.o, n.o 3, desta diretiva tem a seguinte redação:
«Os eleitores […] inscritos nos cadernos eleitorais mantêm a sua inscrição nas mesmas condições que os eleitores nacionais, até que sejam automaticamente eliminados dos cadernos eleitorais por terem deixado de preencher as condições necessárias para o exercício do direito de voto.
Os eleitores que tenham sido inscritos nos cadernos eleitorais a seu pedido podem igualmente ser eliminados desses cadernos se o solicitarem.
Em caso de mudança de residência para outra autarquia local do mesmo Estado‑Membro, o eleitor será inscrito nos cadernos eleitorais dessa autarquia nas mesmas condições que um eleitor nacional.»
23
O artigo 9.o, n.o 1, da referida diretiva dispõe:
«Na apresentação da declaração de candidatura, cada elegível referido no artigo 3.o deve apresentar as mesmas provas que um candidato nacional. O Estado‑Membro de residência pode exigir que o candidato apresente uma declaração formal que especifique a sua nacionalidade e endereço nesse Estado‑Membro.»
24
O artigo 10.o, n.o 2, da mesma diretiva prevê:
«Em caso de recusa de inscrição nos cadernos eleitorais, de recusa do pedido de inscrição nos cadernos eleitorais ou de indeferimento da candidatura, o interessado pode interpor os recursos previstos na legislação do Estado‑Membro de residência em casos idênticos para os eleitores e elegíveis nacionais.»
Direito checo
25
O artigo 1.o da zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Lei n.o 424/1991 relativa às Associações em Partidos Políticos e em Movimentos Políticos), conforme alterada pela zákon č. 117/1994 Sb. (Lei n.o 117/1994) (a seguir «Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos»), prevê, no seu n.o 1:
«Os cidadãos têm o direito de se associar em partidos políticos e em movimentos políticos (a seguir “partidos e movimentos políticos”). O exercício deste direito permite aos cidadãos participarem na vida política da sociedade, em particular, na constituição dos órgãos legislativos e dos órgãos das coletividades territoriais regionais e locais […]»
26
O artigo 2.o, n.o 3, da Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos dispõe:
«Todos os cidadãos maiores de 18 anos se podem filiar num partido ou num movimento; porém, só se podem filiar num único partido ou movimento.»
27
Nos termos do artigo 20, n.o 1, da Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (Lei n.o 491/2001 relativa às Eleições para os Conselhos Municipais e que altera determinadas leis), na sua versão aplicável à presente ação (a seguir «Lei relativa às Eleições para os Conselhos Municipais»):
«Ao abrigo da presente lei, podem constituir um partido eleitoral os partidos políticos e os movimentos políticos registados […] cujas atividades não tenham sido suspensas, bem como as suas coligações, os candidatos independentes, as associações de candidatos independentes ou as associações de partidos políticos ou movimentos políticos e de candidatos independentes.»
28
O artigo 21.o, n.o 1, da zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (Lei n.o 62/2003 relativa às Eleições para o Parlamento Europeu e que altera determinadas leis), na sua versão aplicável à presente ação (a seguir «Lei relativa às Eleições para o Parlamento Europeu»), prevê que as listas dos candidatos às eleições para o Parlamento Europeu podem ser apresentadas por partidos e movimentos políticos registados cujas atividades não tenham sido suspensas, bem como pelas suas coligações.
29
O artigo 22.o, n.os 2 e 3, da Lei relativa às Eleições para o Parlamento Europeu dispõe:
«(2)   A lista dos candidatos deve ser acompanhada de um comprovativo da nacionalidade do candidato e de uma declaração assinada pelo candidato que indique que consente a sua candidatura, que não tem conhecimento de impedimentos à sua elegibilidade, se for caso disso, que tais impedimentos terão desaparecido na data das eleições para o Parlamento Europeu e que não consentiu que constasse de outra lista de candidatos às eleições para o Parlamento Europeu, nem mesmo noutro Estado‑Membro. O candidato indicará igualmente na sua declaração o seu local de residência ou, tratando‑se de um nacional de outro Estado‑Membro, o seu local de residência e a sua data de nascimento. A declaração do candidato pode ser redigida em língua checa ou numa das línguas de trabalho da União Europeia, em conformidade com o artigo 4.o
(3)   Se o candidato for nacional de outro Estado‑Membro, além das informações previstas no n.o 2, indicará na sua declaração o seu local de nascimento e a morada do seu último local de residência no seu Estado‑Membro de origem, apresentará uma declaração na qual refere que não foi destituído do direito de ser eleito no seu Estado‑Membro de origem por efeito de uma decisão judicial ou administrativa e juntará à lista dos candidatos os documentos referidos no primeiro período do n.o 2.»
Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
30
Em 2010, no âmbito do sistema EU Pilot, a Comissão comunicou à República Checa as suas dúvidas quanto à compatibilidade com o artigo 22.o TFUE do facto de só os nacionais checos se poderem tornar membros de um partido político.
31
Uma vez que as informações fornecidas pela República Checa não dissiparam essas dúvidas e considerando que, ao permitir que só os nacionais checos se tornassem membros de um partido político, a República Checa não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.o TFUE, a Comissão enviou, em 22 de novembro de 2012, uma notificação para cumprir a este Estado‑Membro. Este respondeu a essa notificação em 22 de janeiro de 2013, contestando qualquer violação do direito da União.
32
Em 22 de abril de 2014, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual reiterava que a República Checa não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.o TFUE, ao recusar aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade checa, mas que residem no seu território, os direitos de fundar um partido ou um movimento político e de se tornar membros desse partido ou movimento. Consequentemente, esta instituição convidou a República Checa a adotar as medidas necessárias para dar cumprimento a este parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção.
33
Na sua resposta enviada em 20 de junho de 2014, a República Checa indicou, em substância, que as medidas adotadas por este Estado‑Membro deviam ser consideradas proporcionadas e conformes com o direito da União.
34
Por carta de 2 de dezembro de 2020, o Comissário Europeu responsável pela Justiça pediu à República Checa informações sobre a evolução da sua posição ou sobre as eventuais alterações legislativas introduzidas com vista a garantir os direitos em causa aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade checa e que residem no seu território.
35
Não tendo recebido resposta a esta carta, a Comissão decidiu intentar a presente ação, restringindo o seu objeto a um incumprimento por este Estado‑Membro das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.o TFUE, pelo facto de reservar apenas aos nacionais checos o direito de se tornarem membros de um partido ou de um movimento político.
36
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de maio de 2022, a República da Polónia foi admitida a intervir no litígio em apoio dos pedidos da República Checa.
Quanto à ação
Quanto à admissibilidade da ação
Argumentação das partes
37
A República Checa invoca a inadmissibilidade da presente ação por incumprimento, uma vez que o incumprimento imputado não se pode basear no artigo 22.o TFUE. Alega que esta disposição se limita a aplicar ao direito de eleger e de ser eleito o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, ao passo que a qualidade de membro de um partido político ou de um movimento político é um aspeto diferente das condições de exercício desse direito. Entende que a Comissão invoca, portanto, de facto, em apoio da sua ação, a violação do artigo 18.o TFUE, bem como, referindo‑se a restrições ao direito de associação, a violação deste direito, conforme garantido pelo artigo 12.o, n.o 1, da Carta.
38
A este respeito, segundo a República Checa, não resulta de forma compreensível da petição quais são os elementos de direito em que se baseia a ação e se, além da alegada violação do artigo 22.o TFUE, a Comissão imputa igualmente à República Checa uma violação do artigo 18.o TFUE e do artigo 12.o, n.o 1, da Carta.
39
Assim, a Comissão não respeitou as exigências decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo as quais esta instituição é obrigada a expor de forma coerente e compreensível os elementos essenciais de facto e de direito em que se baseia a ação, devendo esses elementos corresponder aos que foram suscitados pela referida instituição no âmbito da fase pré‑contenciosa do processo. A Comissão não pode, na exposição da sua petição, basear um alegado incumprimento do direito da União por um Estado‑Membro em disposições que não são referidas nos pedidos constantes desta petição e cuja violação não foi alegada na fase pré‑contenciosa do processo.
40
A Comissão contesta a procedência desta argumentação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
41
Importa recordar que o objeto de uma ação por incumprimento, nos termos do artigo 258.o TFUE, é delimitado no parecer fundamentado da Comissão, de forma que a ação se deve basear nos mesmos fundamentos e argumentos que esse parecer [Acórdão de 28 de junho de 2022, Comissão/Espanha (Violação do direito da União pelo legislador), C‑278/20, EU:C:2022:503, n.o 24 e jurisprudência referida].
42
Além disso, decorre de jurisprudência constante relativa ao artigo 120.o, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que qualquer petição inicial deve indicar de modo claro e preciso o objeto do litígio e conter a exposição sumária dos fundamentos invocados, para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que uma ação se baseia devem decorrer, de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição e que os pedidos desta última devem ser formulados de maneira inequívoca, a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou não decida quanto a uma acusação [Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação), C‑213/19, EU:C:2022:167, n.o 132 e jurisprudência referida].
43
O Tribunal de Justiça declarou igualmente que, no âmbito de uma ação intentada nos termos do artigo 258.o TFUE, a petição deve apresentar as acusações de modo coerente e preciso, para permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça apreenderem exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado [Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação), C‑213/19, EU:C:2022:167, n.o 133 e jurisprudência referida].
44
Em especial, a ação da Comissão deve conter uma exposição coerente e pormenorizada das razões que a conduziram à convicção de que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União [Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.o 190 e jurisprudência referida].
45
No que respeita, em primeiro lugar, ao objeto da presente ação por incumprimento, a Comissão indicou nos pedidos formulados na petição inicial que imputava à República Checa a violação do artigo 22.o TFUE, uma vez que este Estado‑Membro recusa aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade checa, mas que residem no seu território, o direito de se tornarem membros de um partido ou de um movimento político.
46
Ora, esta alegação figurava efetivamente na notificação para cumprir e no parecer fundamentado.
47
No que respeita, em segundo lugar, aos argumentos da República Checa segundo os quais a petição inicial não está formulada de maneira coerente e compreensível e não permite a este Estado‑Membro apreender exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, há que salientar que resulta inequivocamente dos pedidos formulados na referida petição que a Comissão critica a República Checa por não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.o TFUE, mais especificamente a exigência segundo a qual os Estados‑Membros devem garantir aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade as mesmas condições que as aplicáveis aos nacionais do referido Estado‑Membro à luz do direito de se candidatarem às eleições municipais e para o Parlamento Europeu. Uma vez que a Comissão não se referiu ao artigo 18.o TFUE na sua petição, não se pode considerar que imputa a este Estado‑Membro um incumprimento deste último artigo, e não do artigo 22.o TFUE. A questão de saber se o artigo 22.o TFUE contém efetivamente uma obrigação de autorizar os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade a tornarem‑se membros de partidos e de movimentos políticos nesse Estado constitui, aliás, uma questão de mérito que deve ser apreciada no âmbito da análise da procedência do alegado incumprimento.
48
No que respeita ao artigo 12.o da Carta, resulta também claramente da petição que a Comissão alega que o artigo 22.o TFUE deve ser interpretado à luz desta disposição da Carta, sem invocar uma violação autónoma da mesma.
49
Consequentemente, não se pode considerar que a referida petição está formulada de forma ambígua e não satisfaz, neste ponto, as exigências da jurisprudência recordadas nos n.os 42 e 43 do presente acórdão.
50
Tendo em conta o que precede, a exceção de inadmissibilidade deve ser julgada improcedente.
Quanto ao mérito
Argumentação das partes
51
A Comissão alega que o artigo 22.o TFUE garante a um cidadão da União que reside num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Consequentemente, a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.o TFUE uma vez que a Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos concede unicamente aos nacionais checos o direito de se tornarem membros de um partido ou de um movimento político, e os cidadãos da União que residem no território deste Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade não podem exercer o direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu nas mesmas condições que os nacionais checos.
52
O artigo 22.o TFUE enuncia uma obrigação geral de igualdade de tratamento e implica a supressão da exigência de nacionalidade enquanto condição para ser eleito e eleger nessas eleições, bem como a supressão de todas as medidas suscetíveis de impedir os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade de exercer o seu direito de ser eleitos nas mesmas condições que os nacionais desse Estado‑Membro. Estes cidadãos da União devem, assim, beneficiar de todos os meios existentes na ordem jurídica nacional que estão à disposição dos candidatos nacionais às referidas eleições.
53
Ora, em primeiro lugar, os partidos políticos têm um papel fundamental nos sistemas eleitorais dos Estados‑Membros, uma vez que constituem a forma essencial de participação na vida política e o meio mais correntemente utilizado para participar nas eleições na qualidade de candidato. Além disso, existe um nexo direto entre a pertença a um partido político e a possibilidade de se apresentar com sucesso e eficácia às eleições. Nestas circunstâncias, o facto de os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade não se poderem tornar membros de um partido ou de um movimento político e não beneficiarem, assim, de numerosas vantagens, nomeadamente em termos de notoriedade, de recursos humanos e financeiros, de infraestrutura organizacional e de acesso aos meios de comunicação social, que essa qualidade de membro comporta, compromete a sua capacidade de se apresentarem às eleições nas mesmas condições que os nacionais checos.
54
Mesmo que um cidadão da União que reside na República Checa sem ter a sua nacionalidade se pudesse apresentar na lista de um partido ou de um movimento político como candidato independente, encontrar‑se‑ia, no entanto, numa posição menos favorável do que a dos candidatos às eleições que são membros do partido ou do movimento em questão. Com efeito, esse cidadão da União não teria as mesmas hipóteses de ocupar um lugar vantajoso nessa lista e teria de subscrever um programa em cuja elaboração, em princípio, não participou. O próprio facto de só se poder apresentar na referida lista como candidato independente, ao passo que os nacionais checos o podem fazer como membros desse partido ou desse movimento, demonstra, por si só, que os cidadãos da União que residem nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade não se podem apresentar como candidatos às eleições nas mesmas condições que os nacionais checos.
55
Em segundo lugar, a Comissão sustenta que o conteúdo e o âmbito de aplicação material do artigo 22.o TFUE não podem ser reduzidos apenas aos aspetos formais regulados pelas Diretivas 93/109 e 94/80, que foram adotadas com base no referido artigo. Tal interpretação não se refletiria nem na letra desta disposição nem na letra das Diretivas 93/109 e 94/80, e privaria o artigo 22.o TFUE do seu efeito útil. Longe de corroborar uma interpretação restritiva do alcance da obrigação dos Estados‑Membros decorrente do artigo 22.o TFUE, o Acórdão de 12 de setembro de 2006, Eman e Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), destaca a importância crucial do princípio da não discriminação em razão da nacionalidade na interpretação e aplicação deste artigo. Por outro lado, a obrigação de garantir a igualdade de tratamento que decorre do artigo 22.o TFUE não é posta em causa pela inexistência, nesta disposição, de uma lista exaustiva das condições que devem ser preenchidas para este efeito.
56
Em terceiro lugar, a Comissão alega que, embora caiba atualmente aos Estados‑Membros regulamentar os aspetos relativos às eleições municipais e para o Parlamento Europeu que não estão harmonizados ao nível da União, estes Estados devem exercer as suas competências no respeito do direito da União. Uma medida nacional suscetível de restringir o exercício de um dos direitos decorrentes do estatuto de cidadão da União, como o direito de ser eleito nessas eleições, só pode ser justificada pelo interesse geral se essa medida for compatível com os direitos fundamentais garantidos pelo direito da União, o que não se verifica no caso em apreço.
57
Em quarto lugar, de acordo com a Comissão, o artigo 20.o, n.o 2, alínea b), e o artigo 22.o TFUE devem ser interpretados à luz das disposições da Carta, nomeadamente do seu artigo 12.o, n.o 1, cuja redação corresponde à do artigo 11.o da CEDH.
58
A privação do direito de se tornar membro de um partido político é uma restrição do direito fundamental à liberdade de associação e, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, não pode ir além das restrições admitidas pela CEDH. Os fundamentos enunciados no artigo 11.o, n.o 2, da CEDH que podem justificar uma restrição do direito à liberdade de associação não se aplicam no caso em apreço. Além disso, resulta do Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos de 27 de abril de 1995, Piermont c. França (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), que os Estados‑Membros não podem invocar o artigo 16.o da CEDH relativamente aos nacionais de outros Estados‑Membros que invoquem direitos que lhes são conferidos pelos Tratados, tanto mais que o conceito de «cidadania da União» está agora expressamente definido nos Tratados e confere direitos aos cidadãos da União.
59
Em quinto lugar, a Comissão sustenta que o papel essencial dos partidos e dos movimentos políticos nas eleições legislativas nacionais não justifica uma interpretação restritiva do artigo 22.o TFUE e que a proibição de se tornar membro de um partido ou de um movimento político não pode ser justificada pelo objetivo de evitar qualquer ingerência nos processos nacionais e qualquer violação à identidade nacional.
60
Por um lado, os direitos políticos foram incluídos nas disposições do Tratado FUE relativas à cidadania com o objetivo de garantir que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade se possam integrar e desempenhar um papel político ativo nesse Estado‑Membro no que respeita às eleições municipais e para o Parlamento Europeu. Ora, a legislação checa relativa aos partidos e aos movimentos políticos limita‑se a conceder a esses cidadãos da União o mesmo estatuto de que beneficiam os nacionais de países terceiros.
61
Por outro lado, os Estados‑Membros são livres de reservar aos seus nacionais o direito de ser eleitos nas eleições nacionais ou, em certos casos, regionais, ou ainda de adotar regras especiais que tenham por efeito restringir os direitos conferidos aos cidadãos da União que residem nesses Estados‑Membros sem ter a sua nacionalidade na sua qualidade de membros de um partido ou de um movimento político, sem que o alcance dessas medidas vá ao ponto de comprometer a igualdade das condições da sua participação nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu. Em contrapartida, uma proibição geral de esses cidadãos da União se tornarem membros de um partido ou de um movimento político que participa ativamente tanto nas eleições municipais como legislativas ou europeias estende‑se manifestamente também a domínios em que o direito à igualdade de tratamento está consagrado e é mais limitativa do que uma restrição da sua participação em certas decisões do partido ou do movimento político em questão.
62
A interpretação do artigo 22.o TFUE defendida pela Comissão não viola o princípio do respeito da identidade nacional, uma vez que, por um lado, o artigo 4.o, n.o 2, TUE deve ser interpretado em conformidade com as outras disposições dos Tratados, incluindo o artigo 22.o TFUE, e, por outro, este último artigo se aplica unicamente às eleições municipais e às eleições para o Parlamento Europeu, e não às eleições legislativas nacionais. O alcance do artigo 22.o TFUE não pode ser restringido com base no artigo 4.o, n.o 2, TUE e permitir uma discriminação direta dos cidadãos da União em razão da sua nacionalidade.
63
Em todo o caso, a República Checa não apresentou nenhuma prova de que a possibilidade de os cidadãos da União que residem nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade, que se pretendem candidatar às eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro, se tornarem membros de um partido ou de um movimento político constitui uma ameaça para a identidade nacional do referido Estado‑Membro.
64
Em sexto lugar, a Comissão alega que, no âmbito de uma ação que tem por objeto uma violação do direito da União devido a uma legislação nacional e não a uma aplicação incorreta do direito da União, a Comissão não está obrigada a fornecer ao Tribunal de Justiça dados estatísticos sobre o número de cidadãos da União que, na prática, sofreram um prejuízo devido a essa legislação, sendo, aliás, praticamente impossível provar os efeitos negativos de uma medida discriminatória de natureza dissuasiva.
65
Os dados estatísticos fornecidos pela República Checa destinados a demonstrar que, de facto, a situação neste Estado‑Membro é conforme com o artigo 22.o TFUE são igualmente desprovidos de pertinência por esta razão.
66
Em todo o caso, os dados estatísticos apresentados pela República Checa dizem respeito, genericamente, às «pessoas sem filiação política», sem que seja possível identificar entre elas o número de cidadãos da União que residem nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade. Ora, a situação destes cidadãos é específica, porque, por definição, são menos conhecidos no seu Estado‑Membro de acolhimento e têm, portanto, mais interesse em se tornar membros de partidos ou de movimentos políticos estabelecidos, cujos valores e orientação política são notórios e as infraestruturas de campanha eleitoral estão consolidadas. Também não é possível deduzir desses dados o número de pedidos de inscrição destes cidadãos da União nas listas de partidos ou de coligações de partidos que foram indeferidos.
67
Os referidos dados relativizam, ou até contraditam, a afirmação da República Checa segundo a qual as hipóteses de um candidato inscrito numa lista de um partido ou de um movimento político ser eleito são perfeitamente comparáveis, quer se trate de um candidato independente ou de um membro do referido partido ou movimento. Com efeito, decorre desses dados que, no que respeita às eleições para o Parlamento Europeu organizadas entre 2004 e 2019, a grande maioria dos candidatos se apresentou na qualidade de membros de um partido ou de um movimento político e que, em três das quatro eleições para o Parlamento Europeu organizadas nesse período, a proporção de candidatos eleitos que não eram membros de um partido ou movimento político foi inferior à dos que o eram. Os candidatos independentes eleitos para o Parlamento Europeu são frequentemente personalidades que gozam de uma notoriedade e popularidade excecionais, e a existência de um único caso em que um cidadão da União que residia na República Checa sem ter a sua nacionalidade foi eleito para o Parlamento Europeu não é representativa e não pode infirmar a existência de uma discriminação de iure.
68
No que diz respeito às eleições municipais, segundo a Comissão, se se considerar, como argumenta a República Checa, que, dada a dimensão local dessas eleições, os eleitores tendem a favorecer pessoas conhecidas a esse nível, o que reduz de certo modo o interesse de estas pessoas se candidatarem como membros de um partido ou movimento político em vez de como candidatos independentes, tal consideração só se afigura pertinente se essas pessoas forem nacionais do Estado‑Membro em causa. Com efeito, os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade são, por definição, menos conhecidos no âmbito local e têm precisamente mais hipóteses de ser eleitos se tiverem a possibilidade de se candidatar como membros de um partido político.
69
Por último, embora as eleições municipais na República Checa estejam também abertas aos agrupamentos de candidatos sem filiação política, bem como aos agrupamentos de partidos políticos e de candidatos sem filiação política, e as modalidades de escrutínio permitam a cada eleitor dispor de tantos votos quantos os membros do Conselho Municipal, o que aumenta as hipóteses de os diferentes candidatos serem eleitos, isso não elimina de modo nenhum a discriminação de que são objeto os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade. Além disso, em conformidade com o artigo 21.o, n.o 4, da Lei relativa às Eleições para os Conselhos Municipais, os candidatos independentes, contrariamente aos que são apresentados pelos partidos e movimentos políticos, têm de apresentar uma petição que apoie a sua candidatura, assinada por um determinado número de eleitores em função da dimensão do município em que se apresentam.
70
A República Checa, apoiada pela República da Polónia, alega, em primeiro lugar, que a questão da aquisição da qualidade de membro de um partido político não está abrangida pelo artigo 22.o TFUE. Tal conclusão decorre da redação deste artigo, que não faz referência às condições para se tornar membro de um partido político e não permite deduzir que o referido artigo inclui o direito de os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade serem membros de partidos políticos. Isto é confirmado pela interpretação histórica, sistemática e teleológica do artigo 22.o TFUE, bem como pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e, nomeadamente, pelo Acórdão de 12 de setembro de 2006, Eman e Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, n.o 53), do qual resulta que este artigo se limita a aplicar o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade ao direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu, e não abrange outras medidas nacionais relativas às eleições.
71
A expressão «exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho» que figura no artigo 22.o TFUE implica que o exercício do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu depende da adoção de disposições de direito derivado, não podendo este artigo ser aplicado de forma autónoma, fora do quadro de direito derivado pertinente. Ora, o legislador da União, ao adotar as Diretivas 93/109 e 94/80 com base no artigo 22.o TFUE, considerou que os aspetos regulados por estas são os necessários para dar cumprimento ao referido artigo. Estas diretivas, ao não regulamentar outros aspetos, entre os quais a aquisição da qualidade de membro de um partido político por cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade, os seus respetivos âmbitos de aplicação material confirmam claramente que esses outros aspetos não figuram entre as «mesmas condições», na aceção do artigo 22.o TFUE, de que devem poder beneficiar esses cidadãos da União em relação aos nacionais do seu Estado‑Membro de residência. Resulta dos considerandos das Diretivas 93/109 e 94/80 que a intenção do legislador da União foi apenas proibir a condição da nacionalidade para o exercício do direito de eleger e de ser eleito, e estas diretivas não fazem nenhuma alusão à possibilidade de o direito previsto no artigo 22.o TFUE poder ter qualquer impacto nas condições em que esses cidadãos da União se podem tornar membros de um partido político.
72
Segundo a República Checa, diferentemente do artigo 18.o TFUE, que consagra a proibição geral de discriminação em razão da nacionalidade, o artigo 22.o TFUE, enquanto disposição especial, só se aplica a um cidadão da União depois de este último ter eventualmente obtido o estatuto de eleitor ou de candidato a uma eleição. Ora, o facto de uma pessoa se poder tornar membro de um partido político não implica, no entanto, que esta se candidate às eleições municipais ou para o Parlamento Europeu ou seja designada como tal nas listas do partido político, razão pela qual a questão geral da aquisição da qualidade de membro de um partido político não pode ser abrangida pelo artigo 22.o TFUE.
73
O artigo 22.o TFUE constitui uma exceção às restrições que os Estados‑Membros podem impor à atividade política dos cidadãos estrangeiros, reconhecidas igualmente pelo artigo 16.o da CEDH.
74
Neste contexto, mesmo que devesse ser acolhido o argumento da Comissão segundo o qual esta última disposição não pode ser invocada para limitar as atividades políticas dos cidadãos da União no âmbito do exercício dos direitos que os Tratados lhes reconhecem, nada impede um Estado‑Membro de restringir a participação dos cidadãos estrangeiros em atividades políticas que vão muito além do exercício desse direito de eleger e de ser eleito.
75
Consequentemente, o artigo 22.o TFUE não pode ser interpretado em sentido amplo, de maneira a reduzir o alcance do artigo 4.o, n.o 2, TUE. Ora, a regulamentação relativa ao funcionamento dos partidos políticos é a pedra angular das estruturas políticas e constitucionais dos Estados‑Membros e o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos reconhece o papel fundamental dos partidos políticos no âmbito das eleições legislativas nacionais. Uma vez que o direito da União não proíbe um Estado‑Membro de reservar apenas aos seus nacionais a possibilidade de se apresentarem a essas eleições, é lógico que esse mesmo direito também não proíba um Estado‑Membro de limitar da mesma forma a possibilidade de os nacionais de outros Estados‑Membros participarem na «plataforma‑chave» para a atividade política ao nível nacional constituída pelos partidos políticos. Tal conclusão também decorre do direito reconhecido aos Estados‑Membros pelo artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva 94/80 de reservar apenas aos seus nacionais os cargos nos órgãos executivos municipais.
76
A este respeito, a República da Polónia acrescenta que a interpretação do artigo 22.o TFUE defendida pela Comissão conduziria a que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade tivessem o direito de participar permanentemente e sem restrições na vida política desse Estado‑Membro, o que o referido artigo não lhes confere. Em princípio, é da competência exclusiva dos Estados‑Membros determinar as regras de funcionamento, a estrutura e os objetivos dos partidos políticos que operam no seu território. Consequentemente, a interpretação do artigo 22.o TFUE proposta pela Comissão é contrária ao princípio da atribuição, tal como enunciado no artigo 5.o, n.o 2, TUE. Além disso, tal interpretação conduziria à aplicação das disposições dos Tratados no domínio das competências dos Estados‑Membros, o que violaria o artigo 4.o, n.os 1 e 2, TUE.
77
Em segundo lugar, a título subsidiário, a República Checa, apoiada pela República da Polónia, alega que, embora não permita que os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade se tornem membros de um partido ou de um movimento político, o direito checo aplica plenamente os direitos garantidos pelo artigo 22.o TFUE.
78
A expressão «nas mesmas condições», na aceção desta disposição, significa que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade devem ter a possibilidade de exercer o seu direito de eleger e de ser eleitos nas mesmas condições que os nacionais desse Estado‑Membro e devem aí dispor dos mesmos recursos. Tal interpretação decorre, por um lado, do sexto considerando da Diretiva 93/109, do artigo 10.o, n.o 1, e do artigo 11.o, n.o 2, desta diretiva e, por outro, do quinto considerando da Diretiva 94/80, do artigo 8.o, n.o 3, do artigo 9.o, n.o 1, e do artigo 10.o, n.o 2, desta última diretiva. É plenamente aplicada no direito checo.
79
O facto de uma pessoa se candidatar às eleições nas listas dos partidos políticos ou das coligações de partidos políticos não depende da sua qualidade de membro de qualquer partido ou movimento político e corresponde a uma prática corrente na República Checa.
80
Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a Comissão tem de demonstrar as suas alegações segundo as quais os candidatos às eleições que não são apresentados por um partido ou por um movimento político se encontram numa situação menos favorável do que os que o são e dispõem de menos oportunidades de ser eleitos, sem se poder basear numa qualquer presunção a este respeito.
81
Em todo o caso, estas alegações são desmentidas pelos factos, como demonstram os dados estatísticos fornecidos pela República Checa. Estes dados estatísticos indicam que há um elevado número de candidatos sem filiação política neste Estado‑Membro, que estes não são de modo nenhum prejudicados nas eleições, que o seu estatuto não difere em função da sua nacionalidade e que se podem apresentar nas listas dos partidos políticos ou das suas coligações, nomeadamente como cabeça de lista, e beneficiar assim plenamente da reputação desses partidos. O sucesso de um candidato nas eleições depende não da sua qualidade de membro de um partido político ou de um movimento político, mas sim de fatores como as suas opiniões e a sua personalidade.
82
Assim, nas eleições para o Parlamento Europeu realizadas na República Checa durante os anos 2004, 2009, 2014 e 2019, as listas de partidos políticos, incluindo os maiores partidos políticos, ou de coligações de partidos políticos continham pelo menos 30 % de candidatos sem filiação política. Estes candidatos beneficiaram de uma posição, frequentemente como cabeça de lista, e de um apoio suficientemente fortes para serem eleitos, o que demonstra igualmente a sua influência na definição e na realização das prioridades do programa desses partidos ou coligações de partidos. Assim, nas eleições para o Parlamento Europeu realizadas na República Checa em 2004, foi eleito um cidadão alemão que se apresentou a estas eleições neste Estado‑Membro.
83
No que respeita às eleições municipais que ocorreram na República Checa em 2006, 2010, 2014 e 2018, os candidatos sem filiação política representaram a esmagadora maioria dos candidatos e dos eleitos e figuraram, nomeadamente, em elevada proporção, nos primeiros lugares das listas dos maiores partidos políticos. Candidatos sem filiação política foram posicionados como cabeça de lista e eleitos igualmente nas grandes cidades, nomeadamente em Praga, durante os anos 2010 e 2014.
84
Além disso, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 1, da Lei relativa às Eleições para os Conselhos Municipais, podem apresentar‑se, nomeadamente, às eleições municipais candidatos independentes, associações de candidatos independentes ou associações de partidos políticos ou movimentos políticos e de candidatos independentes. Em conformidade com o artigo 34.o desta lei, um eleitor possui tantos votos quantos os conselheiros municipais a eleger e pode votar a favor de candidatos específicos, que figuram em diferentes listas. Por conseguinte, um eleitor não é obrigado a votar numa única lista, antes tendo a possibilidade de dar o seu voto a candidatos específicos, independentemente da lista em que figuram. Nas eleições municipais, a personalidade dos diferentes candidatos desempenha um papel preponderante, de tal modo que o facto de serem membros ou não de um partido ou de um movimento político reveste uma menor importância.
85
A Comissão não pode relativizar o sucesso dos candidatos sem filiação política nas eleições municipais na República Checa afirmando que se tratava de personalidades de primeiro plano ou alegar que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade podem ser menos conhecidos, o que justificaria ainda mais que se pudessem apresentar a essas eleições como membros de um partido político para ter uma hipótese de ser eleitos. A personalidade de um candidato é um fator particularmente importante não só nas eleições municipais, em que são eleitos os representantes ao nível mais próximo dos cidadãos, mas também nas eleições para o Parlamento Europeu, sobretudo no que diz respeito aos Estados‑Membros com menos deputados no Parlamento Europeu. Um cidadão da União que reside na República Checa sem ter a sua nacionalidade tem exatamente a mesma hipótese de fazer valer as suas qualidades pessoais que um nacional deste Estado‑Membro e o facto de esse cidadão da União, que não era muito conhecido no referido Estado‑Membro antes da sua eleição, ter sido eleito para o Parlamento Europeu não pode ser qualificado de «caso isolado», como, no entanto, alega a Comissão. Isto demonstra, pelo contrário, que tais cidadãos da União estão plenamente em condições de se apresentar às eleições municipais e para o Parlamento Europeu e de ser eleitos, mesmo sem serem membros de um partido ou de um movimento político.
86
Em terceiro lugar, segundo a República Checa, a legislação nacional que tem por efeito impedir os cidadãos da União que residem neste Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade de se tornarem membros de um partido ou de um movimento político visa assegurar a proteção do sistema político e constitucional do referido Estado‑Membro e, deste modo, assegurar o respeito da identidade nacional, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, TUE, reservando assim aos cidadãos checos o direito de participar numa «plataforma‑chave» para a atividade política nacional. A medida escolhida para garantir o respeito desta identidade é coerente tanto à luz do objetivo principal dos partidos e movimentos políticos, que é influenciar a política do Estado ao mais alto nível possível, como do facto de, no caso das eleições municipais e para o Parlamento Europeu, a qualidade de membro de um partido ou de um movimento político não ser nem uma condição para se candidatar às eleições nem, a fortiori, uma garantia de ser eleito. Tal medida é adequada e não viola a substância do direito de eleger e de ser eleito previsto no artigo 22.o TFUE. Na prática, permite que os cidadãos da União que residem nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade exerçam plenamente este direito.
87
O objetivo legítimo visado pela legislação checa não poderia ser alcançado por meio de uma medida menos restritiva. Autorizar os cidadãos da União que residem nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade a tornar‑se membros de um partido ou de um movimento político, mas limitando os seus direitos enquanto membros desse partido ou movimento associando‑os às decisões relacionadas com as eleições municipais ou para o Parlamento Europeu, não seria uma opção, uma vez que isso significaria que só poderiam participar numa parte marginal da atividade de tal partido ou movimento e que seriam excluídos de todos os outros aspetos da sua atividade. Por um lado, a República Checa, apoiada pela República da Polónia, indica que tal regulamentação seria contrária ao princípio fundamental da igualdade de tratamento dos membros de um partido político e, por outro, não proporcionaria a esses cidadãos da União a posição forte no partido político que a Comissão considera, erradamente, necessária. Além disso, a Comissão também não precisou, no parecer fundamentado, quais seriam as medidas menos restritivas que a República Checa poderia ter adotado a este respeito.
88
Por último, a República Checa, apoiada pela República da Polónia, alega que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na falta de disposições específicas do Tratado FUE relativas ao direito de os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade serem membros de partidos políticos, cabe aos Estados‑Membros adotar as regras mais adequadas ao seu sistema constitucional.
Apreciação do Tribunal de Justiça
89
Com a sua ação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao ter recusado aos cidadãos da União que residem no território da República Checa sem ter a sua nacionalidade o direito de se tornarem membros de um partido político ou de um movimento político, este Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.o TFUE.
90
Para examinar o mérito desta ação, importa determinar o alcance do artigo 22.o TFUE antes de apreciar se a diferença de tratamento assim instituída pela legislação checa em razão da nacionalidade, quanto à possibilidade de se tornar membro de um partido ou de um movimento político, é proibida por esta disposição ou pode eventualmente ser justificada por razões relacionadas com o respeito da identidade nacional de um Estado‑Membro.
– Quanto ao alcance do artigo 22.o TFUE
91
Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos e os objetivos que prossegue mas também o seu contexto. A génese de uma disposição do direito da União pode igualmente revestir elementos pertinentes para a sua interpretação [Acórdão de 14 de julho de 2022, Itália e Comune di Milano/Conselho (Sede da Agência Europeia de Medicamentos), C‑59/18 e C‑182/18, EU:C:2022:567, n.o 67 e jurisprudência referida].
92
Em primeiro lugar, nos termos do artigo 22.o TFUE, qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado‑Membro, e esse direito é exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho.
93
A redação do artigo 22.o TFUE não contém nenhuma referência às condições relativas à aquisição da qualidade de membro de um partido político ou movimento político.
94
Em contrapartida, resulta desta redação, antes de mais, que o direito de eleger e de ser eleito conferido aos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade diz respeito às eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro.
95
Daqui resulta, em seguida, que esses cidadãos da União gozam desse direito «nas mesmas condições» que os nacionais do Estado‑Membro em que residem. Ao remeter para as condições do direito de eleger e de ser eleito aplicáveis aos nacionais do Estado‑Membro de residência desse cidadão da União, o artigo 22.o TFUE instaura a proibição de esse Estado‑Membro submeter o exercício desse direito por esse cidadão da União a condições diferentes das aplicáveis aos seus próprios nacionais.
96
Esta disposição estabelece, assim, uma regra específica de não discriminação em razão da nacionalidade aplicável ao exercício do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de setembro de 2006, Espanha/Reino Unido, C‑145/04, EU:C:2006:543, n.o 66; de 12 de setembro de 2006, Eman e Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, n.o 53, e de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.o 42) e, consequentemente, aplica‑se a qualquer medida nacional que opere uma diferença de tratamento suscetível de prejudicar o exercício efetivo desse direito.
97
Além disso, há que salientar que esta regra de não discriminação é apenas a expressão específica do princípio geral da igualdade que faz parte dos princípios fundamentais do direito da União [v., por analogia, Acórdão de 20 de fevereiro de 2024, X (Não indicação das causas da rescisão), C‑715/20, EU:C:2024:139, n.o 43 e jurisprudência referida].
98
Em conformidade com jurisprudência constante, o artigo 18.o, primeiro parágrafo, TFUE destina‑se apenas a ser aplicado autonomamente em situações reguladas pelo direito da União para as quais o Tratado FUE não preveja regras específicas de não discriminação [Acórdão de 15 de julho de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, n.o 65].
99
Por conseguinte, a República Checa não pode alegar validamente que a legislação nacional a que se refere a petição da Comissão está abrangida pelo artigo 18.o, primeiro parágrafo, TFUE, e não pelo artigo 22.o TFUE, o qual só se aplica a um cidadão da União que reside num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade a partir do momento em que ele obteve o estatuto de eleitor ou de candidato a uma eleição.
100
Por último, resulta da redação do artigo 22.o TFUE que este direito de eleger e de ser eleito é exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho.
101
A este respeito, as Diretivas 93/109 e 94/80, adotadas com base no artigo 8.oB CE, atual artigo 22.o TFUE, fixam as modalidades do exercício do direito de eleger e de ser eleito, respetivamente, nas eleições para o Parlamento Europeu e nas eleições municipais.
102
É certo que estas diretivas, que, como resulta do quinto considerando da Diretiva 93/109 e do quarto considerando da Diretiva 94/80, não efetuam uma harmonização exaustiva dos regimes eleitorais dos Estados‑Membros, não contêm disposições relativas às condições de aquisição, pelos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade, da qualidade de membro de um partido político ou movimento político.
103
Todavia, o âmbito de aplicação destas diretivas não pode, nem sequer implicitamente, limitar o alcance dos direitos e das obrigações decorrentes do artigo 22.o TFUE. A este último título, importa, com efeito, salientar que a regra específica de não discriminação em razão da nacionalidade que figura nesta disposição é aí enunciada em termos gerais e que, segundo a própria redação do artigo 22.o TFUE, só o exercício do direito de eleger e de ser eleito aí consagrado está sujeito às modalidades aprovadas pelo Conselho. Embora estas modalidades possam, é certo, «prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem», não podem, em contrapartida, fora desta hipótese particular, ter por efeito comprometer genericamente o efeito útil destes direitos.
104
A este respeito, embora, na falta de disposições específicas relativas às condições segundo as quais os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade se podem tornar membros de partidos políticos ou de movimentos políticos nesse Estado‑Membro, a determinação dessas condições seja da competência dos Estados‑Membros, no exercício desta competência, estes últimos são obrigados a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União [v., por analogia, Acórdãos de 2 de março de 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, n.o 41 e jurisprudência referida; de 14 de dezembro de 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, n.o 38; de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.o 63, e de 5 de setembro de 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Perda da nacionalidade dinamarquesa), C‑689/21, EU:C:2023:626, n.o 30 e jurisprudência referida].
105
Assim, no respeito das modalidades fixadas pelas referidas diretivas, um Estado‑Membro não pode, fora dos domínios regulamentados por estas, submeter um cidadão da União que reside nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade a disposições nacionais que introduzem uma diferença de tratamento no exercício dos direitos que lhe são conferidos pelo artigo 22.o TFUE, sob pena de pôr em causa o efeito útil da regra de não discriminação em razão da nacionalidade inscrita no referido artigo (v., por analogia, no que respeita ao artigo 21.o, n.o 1, TFUE, Acórdãos de 12 de março de 2014, O. e B., C‑456/12, EU:C:2014:135, n.o 54, e de 27 de junho de 2018, Altiner e Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, n.o 26).
106
Consequentemente, nem a inexistência, nas Diretivas 93/109 e 94/80, de disposições relativas às condições em que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade se podem tornar membros de partidos ou de movimentos políticos nesse Estado‑Membro, nem o princípio segundo o qual qualquer competência não atribuída à União nos Tratados pertence aos Estados‑Membros, consagrado no artigo 4.o, n.o 1, e no artigo 5.o, n.o 2, TUE, permitem concluir que a determinação das condições para a aquisição da qualidade de membro de um partido ou de um movimento político escapa ao âmbito de aplicação do artigo 22.o TFUE.
107
No que respeita, em segundo lugar, ao contexto em que se inscreve o artigo 22.o TFUE, importa referir tanto as outras disposições do Tratado FUE como as disposições do mesmo nível que figuram, nomeadamente, no Tratado UE e na Carta.
108
A este respeito, há que salientar, primeiro, que o artigo 22.o TFUE se situa na parte II do Tratado FUE, que contém as disposições relativas à não discriminação e à cidadania da União.
109
O artigo 20.o TFUE confere a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro o estatuto de cidadão da União, o qual tende, segundo jurisprudência constante, a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros [Acórdãos de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, n.o 31; de 18 de janeiro de 2022, Wiener Landesregierung (Revogação de uma garantia de naturalização), C‑118/20, EU:C:2022:34, n.o 38 e jurisprudência referida, e de 9 de junho de 2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, n.o 49].
110
O artigo 22.o TFUE, lido em conjugação com o artigo 20.o, n.o 2, TFUE, associa o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu ao estatuto de cidadão da União (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de junho de 2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, n.os 49 a 51 e jurisprudência referida, e de 18 de abril de 2024, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, n.os 40 e 41).
111
O direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu é, assim, conferido pela cidadania da União e, contrariamente ao que alega a República Checa, não pode, por conseguinte, ser entendido como uma exceção a uma pretensa regra segundo a qual só os nacionais de um Estado‑Membro podem participar na vida política desse Estado, o que exigiria uma interpretação restritiva do artigo 22.o TFUE. Tal interpretação seria contrária ao estatuto fundamental que a cidadania da União tende a ser para os referidos nacionais.
112
Por outro lado, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 2, e o artigo 21.o TFUE, a cidadania da União confere a cada cidadão da União um direito fundamental e individual de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sujeito às limitações e condições estabelecidas no Tratado FUE e às medidas adotadas com vista à sua aplicação (Acórdão de 9 de junho de 2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, n.o 50).
113
Existe, assim, um nexo entre, por um lado, o direito de livre circulação e de permanência e, por outro, o direito de os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade elegerem e serem eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu. Como salientou o advogado‑geral nos n.os 68 e 69 das suas conclusões, este nexo foi estabelecido desde a consagração deste direito de eleger e de ser eleito pelo Tratado de Maastricht, associando o referido direito ao direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros.
114
Segundo, nos termos do artigo 10.o, n.o 1, TUE, o funcionamento da União baseia‑se na democracia representativa, que concretiza o valor da democracia. Esta constitui, ao abrigo do artigo 2.o TUE, um dos valores em que se funda a União (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, n.o 64, e de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.o 63).
115
O artigo 10.o, n.os 2 e 3, TUE reconhece o direito de os cidadãos da União estarem diretamente representados no Parlamento Europeu e de participarem na vida democrática da União.
116
Como indicou, em substância, o advogado‑geral no n.o 74 das suas conclusões, este artigo 10.o TUE evidencia, no que respeita às eleições para o Parlamento Europeu, o nexo entre o princípio da democracia representativa na União e o direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu associado à cidadania da União, garantido pelo artigo 22.o, n.o 2, TFUE.
117
Terceiro, o artigo 12.o, n.o 1, da Carta consagra o direito de todas as pessoas à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico.
118
O referido direito corresponde ao direito garantido no artigo 11.o, n.o 1, da CEDH, pelo que lhe deve ser reconhecido o mesmo sentido e âmbito que este último, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta [v., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 111], o que não obsta a que este direito da União conceda uma tutela mais ampla [Acórdão de 22 de junho de 2023, K.B. e F.S. (Conhecimento oficioso no domínio penal), C‑660/21, EU:C:2023:498, n.o 41].
119
Neste contexto, resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos que o direito à liberdade de associação constitui um dos fundamentos essenciais de uma sociedade democrática e pluralista, uma vez que permite aos cidadãos agir coletivamente em domínios de interesse comum e, ao fazê‑lo, contribuir para o bom funcionamento da vida pública (v., neste sentido, TEDH, 17 de fevereiro de 2004, Gorzelik e o. c. Polónia, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 88, 90 e 92).
120
Ora, o papel primordial dos partidos políticos na expressão da vontade dos cidadãos da União é reconhecido, no que respeita aos partidos políticos ao nível europeu, no artigo 10.o, n.o 4, TUE e no artigo 12.o, n.o 2, da Carta.
121
Os partidos políticos, em que uma das funções é apresentar candidatos às eleições (v., por analogia, TEDH, 8 de julho de 2008, Partido Trabalhista Georgiano c. Geórgia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), assumem assim uma função essencial no sistema de democracia representativa, no qual se baseia o funcionamento da União, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 1, TUE.
122
Daqui resulta que a qualidade de membro de um partido ou de um movimento político contribui substancialmente para o exercício efetivo do direito de ser eleito, conforme conferido pelo artigo 22.o TFUE.
123
Em terceiro lugar, no que respeita ao objetivo do artigo 22.o TFUE, este artigo visa, primeiro, conferir aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de participação no processo eleitoral democrático desse Estado‑Membro. Este direito estende‑se, como salientado no n.o 94 do presente acórdão, à participação nesse processo por meio do direito de eleger e de ser eleito aos níveis europeu e local.
124
Segundo, o referido artigo visa garantir a igualdade de tratamento entre os cidadãos da União, o que implica, para que o direito de ser eleito dos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade possa ser efetivamente exercido, um acesso igual aos meios existentes na ordem jurídica nacional de que dispõem os nacionais do referido Estado‑Membro para efeitos do exercício desse direito no que se refere às eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
125
Terceiro, resulta do nexo entre, por um lado, a liberdade de circulação e de permanência e, por outro, o direito de eleger e de ser eleito nessas eleições, evocado no n.o 113 do presente acórdão, que este último direito tende, nomeadamente, a favorecer a integração progressiva do cidadão da União em causa na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento [Acórdãos de 14 de novembro de 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, n.o 56, e de 18 de janeiro de 2022, Wiener Landesregierung (Revogação de uma garantia de naturalização), C‑118/20, EU:C:2022:34, n.o 42].
126
Como sublinhou o advogado‑geral no n.o 75 das suas conclusões, o artigo 22.o TFUE visa, assim, assegurar a representatividade dos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade como corolário da sua integração na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento.
127
Consequentemente, há que considerar que o artigo 22.o TFUE, interpretado à luz dos artigos 20.o e 21.o TFUE, do artigo 10.o TUE e do artigo 12.o da Carta, exige que, para que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade possam exercer efetivamente o seu direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu nesse Estado‑Membro, estes beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais do referido Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo desse direito.
– Quanto à existência de uma diferença de tratamento proibida pelo artigo 22.o TFUE
128
Como resulta do n.o 90 do presente acórdão, a legislação checa estabelece uma diferença de tratamento em razão da nacionalidade quanto à possibilidade de se tornar membro de um partido ou de um movimento político.
129
No entanto, a República Checa, apoiada pela República da Polónia, considera, a título subsidiário, que esta diferença de tratamento não é contrária ao artigo 22.o TFUE, uma vez que, primeiro, o direito checo confere aos cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade a possibilidade de recorrerem a todas as formas de candidatura disponíveis, incluindo a candidatura a uma lista proposta por um partido político ou por um movimento político, não estando a inscrição nessa lista dependente do facto de essa pessoa pertencer a um partido ou movimento político.
130
Segundo, a Comissão não demonstrou que a proibição de esses cidadãos da União se tornarem membros de um partido ou de um movimento político limita o exercício do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu, nem que os candidatos sem filiação política se encontram numa posição menos favorável do que a dos candidatos membros de um partido ou de um movimento político, sendo tal alegação, aliás, refutada pelos dados estatísticos fornecidos pela República Checa.
131
A este respeito, importa recordar que, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, incumbe à Comissão provar a existência dos incumprimentos que alega, sem que se possa basear numa qualquer presunção [Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 36 e jurisprudência referida].
132
No entanto, a existência de um incumprimento pode ser provada, no caso de este ter origem na adoção de uma medida legislativa ou regulamentar cuja existência e aplicação não sejam contestadas, através de uma análise jurídica das disposições dessa medida [Acórdãos de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 37 e jurisprudência referida, e de 16 de novembro de 2021, Comissão/Hungria (Incriminação da assistência aos requerentes de asilo), C‑821/19, EU:C:2021:930, n.o 106].
133
No caso em apreço, o incumprimento que a Comissão imputa à República Checa tem origem na adoção de uma medida legislativa, nomeadamente do artigo 1.o e do artigo 2.o, n.o 3, da Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos, cuja existência e aplicação este Estado‑Membro não contesta e cujas disposições são objeto de uma análise jurídica na petição inicial.
134
Por conseguinte, importa examinar a procedência desta análise verificando se a diferença de tratamento instituída pelo artigo 1.o e pelo artigo 2.o, n.o 3, da Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos leva a que os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade não beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais deste Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo do seu direito de ser eleitos, em violação do artigo 22.o TFUE.
135
No que respeita às eleições para o Parlamento Europeu, o artigo 21.o, n.o 1, da Lei relativa às Eleições para o Parlamento Europeu prevê que as listas dos candidatos a estas eleições podem ser apresentadas por partidos e movimentos políticos registados, bem como pelas suas coligações. Em conformidade com o artigo 22.o, n.os 2 e 3, desta lei, os nacionais de um Estado‑Membro diferente da República Checa podem figurar na lista de candidatos assim apresentada.
136
No que respeita às eleições municipais, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 1, da Lei relativa às Eleições para os Conselhos Municipais, ao abrigo desta lei, podem constituir um partido eleitoral os partidos políticos e os movimentos políticos registados, bem como as suas coligações, os candidatos independentes, as associações de candidatos independentes ou as associações de partidos políticos ou movimentos políticos e de candidatos independentes.
137
Daqui resulta que, nas eleições para o Parlamento Europeu, apenas os partidos e movimentos políticos, bem como as suas coligações, podem apresentar candidatos e, no que respeita às eleições municipais, estes partidos e movimentos políticos fazem parte de formações habilitadas a apresentar os candidatos a essas eleições.
138
Em conformidade com o artigo 22.o, n.os 2 e 3, da Lei relativa às Eleições para o Parlamento Europeu, os nacionais de um Estado‑Membro diferente da República Checa podem figurar na lista de candidatos apresentada pelos partidos e movimentos políticos registados, bem como pelas suas coligações. A República Checa afirma, sem que a Comissão o conteste, que tal candidatura é igualmente possível no âmbito das eleições municipais, numa lista apresentada por um partido ou movimento político ou por uma sua coligação, e que, em todo o caso, os candidatos independentes podem constituir um partido eleitoral para se apresentarem a essas eleições municipais.
139
Por conseguinte, embora seja possível, como alega a República Checa, que um candidato que não seja membro de um partido ou de um movimento político figure numa lista de candidatos apresentada por um partido ou por um movimento político, ou por uma sua coligação, importa salientar, por um lado, que o facto de um cidadão da União que reside na República Checa sem ter a sua nacionalidade que deseja participar nessas eleições não se poder tornar membro de um partido ou de um movimento político, em aplicação do artigo 1.o e do artigo 2.o, n.o 3, da Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos, é suscetível de o excluir de uma participação na decisão do referido partido ou movimento quanto à sua inscrição nessa lista de candidatos, bem como ao lugar que poderia ocupar nessa lista, ou, pelo menos, de limitar essa participação.
140
No que respeita aos potenciais candidatos que partilham das ideias políticas de um partido ou de um movimento político, a proibição de se tornarem membros destes últimos, embora não impossibilite a sua inscrição numa lista de um partido ou de um movimento político, pelo menos complica‑a, uma vez que, em princípio, são os membros de um partido ou de um movimento político que escolhem os candidatos que serão inscritos nas respetivas listas, bem como o lugar que ocuparão nas mesmas, o qual pode influenciar as suas hipóteses de ser eleitos.
141
Esta circunstância coloca os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade numa situação menos favorável do que a dos nacionais checos, membros de um partido ou de um movimento político neste Estado‑Membro, quanto à possibilidade de se candidatarem às eleições municipais e para o Parlamento Europeu na lista desse partido ou movimento político, ou de uma sua coligação.
142
Por outro lado, o facto de os nacionais checos poderem escolher candidatar‑se quer como membros de um partido ou de um movimento político quer como candidatos independentes, ao passo que os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade apenas dispõem desta última possibilidade, demonstra, como indicou o advogado‑geral no n.o 109 das suas conclusões, que estes cidadãos da União não podem exercer o seu direito de ser eleitos nessas eleições nas mesmas condições que os nacionais checos.
143
Por conseguinte, a diferença de tratamento estabelecida pelo artigo 1.o e pelo artigo 2.o, n.o 3, da Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos leva a que os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade não beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais deste Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
144
No entanto, a República Checa argumenta que há muitos candidatos sem filiação política, que estes não estão em desvantagem e que a pertença a um partido ou a um movimento político não afeta as hipóteses de os candidatos serem eleitos, uma vez que estas são determinadas pela sua atividade e personalidade. Os dados estatísticos apresentados por este Estado‑Membro atestam, assim, a inexistência de um impacto negativo da legislação em causa para os cidadãos da União que residem nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade e que se pretendem candidatar às eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
145
Ora, dados estatísticos que refletem a proporção de candidatos independentes nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu não são, geralmente, suscetíveis de pôr em causa a constatação, feita no n.o 143 do presente acórdão, segundo a qual a diferença de tratamento instituída pela legislação checa visada pela ação da Comissão priva os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais deste Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
146
É certo que estes dados permitem constatar que, no que respeita às eleições para o Parlamento Europeu, a maior parte dos candidatos e dos eleitos eram membros de um partido político ou de um movimento político, embora uma parte não negligenciável de candidatos e de eleitos se tenha apresentado a essas eleições como independentes. Além disso, no que respeita às eleições municipais, é possível deduzir dos referidos dados que, nas quatro eleições a que se referem, a quota‑parte de candidatos e de eleitos membros de partidos políticos era menor do que a representada pelos candidatos e eleitos independentes.
147
Todavia, como sustenta a Comissão, estas constatações não permitem retirar nenhum ensinamento decisivo quanto à situação específica dos cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade no que respeita ao exercício efetivo do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
148
Por um lado, estes cidadãos beneficiam, geralmente, de menor notoriedade do que os nacionais do seu Estado‑Membro de residência e podem, assim, ter mais interesse do que esses nacionais em beneficiar das estruturas e da imagem de um partido para melhor se dar a conhecer e reforçar as suas hipóteses de ser eleitos. Por outro lado, as estatísticas apresentadas pela República Checa não fornecem nenhuma comparação entre os cidadãos da União que residem neste Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade e os nacionais deste último relativamente às respetivas hipóteses de ser admitidos como candidatos independentes em listas apresentadas por um partido político ou por um movimento político.
149
Quanto aos argumentos que visam relativizar o interesse de ser candidato numa lista de um partido ou de um movimento político nas eleições municipais, tendo em conta as modalidades do escrutínio que autorizam os eleitores a votar a favor de candidatos em listas diferentes, os mesmos não permitem tirar nenhuma conclusão quanto ao acesso a uma candidatura numa lista proposta por um partido ou por um movimento político pelos cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade.
150
Além disso, como o advogado‑geral salientou no n.o 111 das suas conclusões, a Comissão, sem ser contestada neste ponto pela República Checa, alega com razão que o acesso a uma candidatura independente está sujeito à obrigação legal de apresentar uma petição assinada pelos eleitores, sendo o número de assinaturas determinado pela dimensão do município no qual o candidato se apresenta, ao passo que os candidatos dos partidos ou dos movimentos políticos não estão sujeitos a tal obrigação.
151
Por último, embora não se possa subestimar o efeito que a personalidade dos candidatos às eleições e as suas atividades produzem junto dos eleitores, a sua pertença a um partido ou a um movimento político, que, por natureza, procura obter para os seus candidatos um resultado favorável nas eleições e cujas estruturas organizacionais, bem como os recursos humanos, administrativos e financeiros se destinam à prossecução deste objetivo, é suscetível de favorecer a sua eleição.
152
Tendo em conta o que precede, há que declarar que a diferença de tratamento instituída pelo artigo 1.o e pelo artigo 2.o, n.o 3, da Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos leva a que os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade não beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais deste Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu e, por conseguinte, constitui uma diferença de tratamento proibida, em princípio, pelo artigo 22.o TFUE.
– Quanto ao respeito da identidade nacional
153
Importa ainda examinar os argumentos da República Checa segundo os quais o artigo 1.o e o artigo 2.o, n.o 3, da Lei relativa aos Partidos e Movimentos Políticos visam assegurar a proteção do sistema político e constitucional ao nível nacional e garantem, portanto, o respeito da identidade nacional, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, TUE, ao reservar apenas aos cidadãos checos o direito de se tornarem membros de um partido ou de um movimento político, atendendo a que estes últimos devem ser considerados uma «plataforma‑chave» para a atividade política ao nível nacional.
154
A este respeito, há que salientar, primeiro, que a organização da vida política nacional, para a qual contribuem os partidos e os movimentos políticos, faz parte da identidade nacional, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, TUE.
155
Todavia, segundo, uma vez que o direito de eleger e de ser eleito conferido pelo artigo 22.o TFUE aos cidadãos da União que residem num Estado sem ter a sua nacionalidade diz respeito às eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro, esta disposição não implica nem a obrigação de esse Estado‑Membro assegurar que esses cidadãos beneficiem do direito de eleger e de ser eleito nas eleições nacionais, nem uma proibição de esse mesmo Estado‑Membro adotar regras específicas relativas à tomada de decisões num partido ou num movimento político quanto à investidura dos candidatos às eleições nacionais, que excluam que os membros do partido ou do movimento que não são nacionais do referido Estado participem nessa tomada de decisão.
156
O argumento da República Checa — segundo o qual limitar a atividade ou a participação dos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade aos aspetos ligados exclusivamente às eleições municipais ou para o Parlamento Europeu não seria uma opção, uma vez que tal regulamentação seria contrária ao princípio fundamental da igualdade de tratamento dos membros de um partido ou de um movimento político — não pode ser acolhido.
157
Com efeito, decorre do artigo 22.o TFUE que os cidadãos da União que residem na República Checa sem ter a sua nacionalidade não se encontram numa situação comparável à dos nacionais deste Estado‑Membro no que respeita ao exercício do direito de eleger e de ser eleito nas eleições nacionais, o que é suscetível de justificar um tratamento diferente dos primeiros em relação aos segundos a este respeito.
158
Terceiro, o artigo 4.o, n.o 2, TUE deve ser lido tendo em conta as disposições de importância equivalente, nomeadamente os artigos 2.o e 10.o TUE, e não pode dispensar os Estados‑Membros do cumprimento das exigências decorrentes das mesmas [v., neste sentido, Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.o 72].
159
A este respeito, importa recordar que o princípio da democracia e o princípio da igualdade de tratamento constituem valores em que a União se funda, em conformidade com o artigo 2.o TUE (v., neste sentido, Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.o 94).
160
O artigo 2.o TUE não constitui uma simples enunciação de orientações ou intenções de natureza política, mas contém valores que se enquadram na própria identidade da União enquanto ordem jurídica comum, valores que são concretizados em princípios que contêm obrigações juridicamente vinculativas para os Estados‑Membros (Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.o 232, e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.o 264).
161
Além disso, como resulta do n.o 114 do presente acórdão, nos termos do artigo 10.o, n.o 1, TUE, o funcionamento da União baseia‑se no princípio da democracia representativa, que concretiza o valor da democracia referido no artigo 2.o TUE (Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.o 63 e jurisprudência referida).
162
Ao garantir aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro nas mesmas condições que aos nacionais desse Estado, o artigo 22.o TFUE concretiza os princípios da democracia e, conforme salientado no n.o 97 do presente acórdão, da igualdade de tratamento dos cidadãos da União, princípios que fazem parte da identidade e dos valores comuns da União, aos quais os Estados‑Membros aderem e cujo respeito devem assegurar no seu território.
163
Consequentemente, não se pode considerar que o facto de permitir que tais cidadãos da União se tornem membros de um partido ou de um movimento político no seu Estado‑Membro de residência com vista a aplicar plenamente os princípios da democracia e da igualdade de tratamento viola a identidade nacional desse Estado‑Membro.
164
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao recusar aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade checa, mas que residem na República Checa, o direito de se tornarem membros de um partido político ou de um movimento político, a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.o TFUE.
Quanto às despesas
165
Por força do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Checa sido vencida no âmbito da presente ação, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com os pedidos desta última.
166
Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, deste regulamento, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Consequentemente, a República da Polónia suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
Ao ter recusado aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade checa, mas que residem na República Checa, o direito de se tornarem membros de um partido político ou de um movimento político, a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.o TFUE.
2)
A República Checa é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
3)
A República da Polónia suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: checo.