61999CJ0392_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-392/99,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra L. Ström e dal sig. A. Caeiros, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica portoghese, rappresentata dal sig. L. Fernandes e dalla sig.ra M. Telles Romão, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica portoghese
- non avendo provveduto all'emanazione delle disposizioni tramite le quali l'autorità competente può accertarsi, prima di concedere l'autorizzazione alle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, che vi sia un'adeguata protezione della salute nell'ambito dell'utilizzazione di oli usati come combustibile e dell'utilizzazione della migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi nell'ambito delle attività di rigenerazione degli oli usati e della loro utilizzazione come combustibile;
- non avendo stabilito che i residui della combustione degli oli usati siano eliminati conformemente alle disposizioni dell'art. 9 della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43), e, a decorrere dal 27 giugno 1995, conformemente alle disposizioni dell'art. 9 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32), il quale, in forza della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20), come modificata dalla direttiva del Consiglio 27 giugno 1994, 94/31/CE (GU L 168, pag. 28), ha sostituito l'art. 9 della direttiva 78/319;
- non avendo previsto né un controllo periodico delle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, né l'esame dell'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente al fine di sottoporre a revisione, se del caso, le autorizzazioni concesse alle dette imprese;
- non avendo comunicato alla Commissione le informazioni relative alle conoscenze tecniche, nonché all'esperienza e ai risultati derivanti dall'applicazione delle disposizioni adottate in forza della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati (GU L 194, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE (GU L 42, pag. 43),
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 6, n. 2, 8, n. 2, lett. a), 13 e 17 della direttiva 75/439, come modificata dalla direttiva 87/101, nonché degli artt. 5, primo comma, e 189, terzo comma, del Trattato CE (divenuti artt. 10, primo comma, CE e 249, terzo comma, CE),
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dal sig. J.-P. Puissochet, presidente di sezione, dai sigg. R. Schintgen e V. Skouris (relatore), dalle sig.re F. Macken e N. Colneric, giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig. R. Grass
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 29 novembre 2001, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata dal sig. A. Caeiros e la Repubblica portoghese dalle sig.re M. Telles Romão e M. João Lois, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 7 marzo 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 13 ottobre 1999 la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica portoghese:
- non avendo provveduto all'emanazione delle disposizioni tramite le quali l'autorità competente può accertarsi, prima di concedere l'autorizzazione alle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, che vi sia un'adeguata protezione della salute nell'ambito dell'utilizzazione di oli usati come combustibile e dell'utilizzazione della migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi nell'ambito delle attività di rigenerazione degli oli usati e della loro utilizzazione come combustibile;
- non avendo stabilito che i residui della combustione degli oli usati siano eliminati conformemente alle disposizioni dell'art. 9 della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43), e, a decorrere dal 27 giugno 1995, conformemente alle disposizioni dell'art. 9 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva 75/442»), il quale, in forza della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20), come modificata dalla direttiva del Consiglio 27 giugno 1994, 94/31/CE (GU L 168, pag. 28; in prosieguo: la «direttiva 91/689»), ha sostituito l'art. 9 della direttiva 78/319;
- non avendo previsto né un controllo periodico delle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, né l'esame dell'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente al fine di sottoporre a revisione, se del caso, le autorizzazioni concesse alle dette imprese;
- non avendo comunicato alla Commissione le informazioni relative alle conoscenze tecniche, nonché all'esperienza e ai risultati derivanti dall'applicazione delle disposizioni adottate in forza della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati (GU L 194, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE (GU 1987, L 42, pag. 43; in prosieguo: la «direttiva 75/439»),
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 6, n. 2, 8, n. 2, lett. a), 13 e 17 della direttiva 75/439, nonché degli artt. 5, primo comma, e 189, terzo comma, del Trattato CE (divenuti artt. 10, primo comma, CE e 249, terzo comma, CE).
Contesto normativo
Normativa comunitaria
2 La direttiva 87/101, che ha modificato sostanzialmente la direttiva 75/439, dispone all'art. 2 che gli Stati membri adottano le misure necessarie per conformarsi alle disposizioni della stessa a decorrere dal 1° gennaio 1990.
3 L'art. 6 della direttiva 75/439 così recita:
«1. In osservanza delle misure adottate a norma dell'articolo 4, le imprese che eliminano gli oli usati debbono ottenere un'autorizzazione. Ove necessario, quest'ultima è concessa previo esame degli impianti.
2. Salve restando le condizioni previste dalle disposizioni nazionali e comunitarie con riferimento ad un obiettivo diverso da quello considerato dalla presente direttiva, l'autorizzazione può essere concessa alle imprese che effettuano la rigenerazione degli oli usati o li utilizzano come combustibile soltanto qualora l'autorità competente si sia accertata che sono state adottate tutte le adeguate misure di protezione della salute e dell'ambiente, compreso il ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi».
4 L'art. 8 della direttiva 75/439, concernente l'utilizzazione degli oli usati come combustibile, prevede al n. 2, lett. a), quanto segue:
«Gli Stati membri si assicurano (...) che:
a) i rifiuti della combustione degli oli usati siano eliminati in conformità dell'articolo 9 della direttiva 78/319/CEE».
5 L'art. 13 della direttiva 75/439 prevede quanto segue:
«1. Le imprese di cui all'articolo 6 sono sottoposte a controlli periodici ad opera dello Stato membro, segnatamente per quanto riguarda l'osservanza delle condizioni inerenti all'autorizzazione.
2. Le autorità competenti seguono l'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente al fine di sottoporre a revisione, se del caso, l'autorizzazione concessa ad un'impresa in conformità della presente direttiva».
6 L'art. 17 della direttiva 75/439 così dispone:
«Ciascuno Stato membro comunica periodicamente alla Commissione le proprie conoscenze tecniche nonché l'esperienza ed i risultati che derivano dall'applicazione delle disposizioni adottate in virtù della presente direttiva.
La Commissione trasmette agli Stati membri un resoconto generale di tali informazioni».
7 Ai sensi dell'art. 18 della direttiva 75/439:
«Gli Stati membri redigono ogni tre anni una relazione sulla situazione dell'eliminazione degli oli usati nei loro paesi e la trasmettono alla Commissione».
8 L'art. 1, lett. c), primo trattino, della direttiva 78/319 definisce lo smaltimento dei rifiuti come «la raccolta, la cernita, il trasporto, il trattamento dei rifiuti tossici e nocivi, nonché l'ammasso e il deposito dei medesimi sul suolo o nel suolo».
9 Ai sensi dell'art. 9 della direttiva 78/319:
«1. Gli impianti, gli stabilimenti o le imprese che provvedono all'ammasso, al trattamento e/o al deposito dei rifiuti tossici e nocivi devono ottenere un'autorizzazione dalle autorità competenti. Tali rifiuti possono essere ammassati, trattati e/o depositati soltanto da impianti, stabilimenti o imprese muniti di tale autorizzazione. Le imprese che provvedono al trasporto dei rifiuti tossici e nocivi debbono essere controllate dalle autorità competenti degli Stati membri.
2. L'autorizzazione di cui al paragrafo 1 riguarda, in particolare:
- i tipi e i quantitativi di rifiuti;
- i requisiti tecnici;
- le precauzioni da prendere;
- il luogo (i luoghi) di smaltimento;
- i metodi di smaltimento.
L'autorizzazione può inoltre prescrivere indicazioni specifiche da fornire su richiesta delle autorità competenti.
3. Le autorizzazioni possono essere concesse per un periodo determinato, essere rinnovate ed essere accompagnate da condizioni ed obblighi».
10 In forza dell'art. 11 della direttiva 91/689, la direttiva 78/319 è stata abrogata a decorrere dal 27 giugno 1995.
11 L'art. 1, n. 2, della direttiva 91/689 dispone che la direttiva 75/442 riguarda i rifiuti pericolosi.
12 Nell'allegato II A della direttiva 75/442 sono ricapitolate le operazioni di smaltimento così come esse sono effettuate in pratica.
13 L'art. 9 della direttiva 75/442 così recita:
«1. Ai fini dell'applicazione degli articoli 4, 5 e 7 tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell'allegato II A debbono ottenere l'autorizzazione dell'autorità competente di cui all'articolo 6.
Tale autorizzazione riguarda in particolare:
- i tipi ed i quantitativi di rifiuti,
- i requisiti tecnici,
- le precauzioni da prendere in materia di sicurezza,
- il luogo di smaltimento,
- il metodo di trattamento.
2. Le autorizzazioni possono essere concesse per un periodo determinato, essere rinnovate, essere accompagnate da condizioni e obblighi, o essere rifiutate segnatamente quando il metodo di smaltimento previsto non è accettabile dal punto di vista della protezione dell'ambiente».
Normativa nazionale
Disposizioni riguardanti l'esercizio di un'attività industriale
14 Il Decreto-Lei 15 marzo 1991, n. 109 (Diário da República 15 marzo 1991, I, serie A, n. 62), come modificato dal Decreto-Lei 17 agosto 1993, n. 282 (Diário da República 17 agosto 1993, I, serie A, n. 192; in prosieguo: il «decreto legge n. 109/91»), stabilisce le disposizioni applicabili all'esercizio dell'attività industriale.
15 Come risulta dal suo quarto considerando, tale decreto mira a «costituire uno strumento di protezione dell'interesse collettivo, che si traduce tanto nella sicurezza dei procedimenti tecnologici quanto nella ricerca delle migliori condizioni di localizzazione e di attività dell'industria, che garantiscano sia all'industriale sia alle collettività l'effetto moltiplicatore delle attività intraprese».
16 Ai sensi dell'art. 4 del decreto legge n. 109/91, intitolato «Obbligo generale di sicurezza»:
«L'attività industriale dev'essere esercitata in modo tale da garantire la sicurezza per quanto riguarda le persone e i beni, le condizioni di lavoro e l'ambiente, tenendo in considerazione il livello di sviluppo tecnologico esistente (...)».
17 L'art. 5 del decreto legge n. 109/91, intitolato «Obbligo generale di prevenzione dei rischi», così dispone:
«1. L'industriale deve esercitare la sua attività in conformità della normativa applicabile e adottare misure cautelari allo scopo di eliminare o di ridurre i rischi che possono colpire le persone e i beni, le condizioni di lavoro e l'ambiente.
2. In presenza di un'anomalia nel funzionamento dello stabilimento, l'industriale deve adottare le misure adeguate per rimediare alla situazione (...)».
18 L'art. 7, nn. 1-3, del decreto legge n. 109/91 è formulato come segue:
«1. In ogni momento terzi debitamente identificati possono presentare una denuncia motivata relativa all'installazione, alla modifica e allo sfruttamento di qualsiasi stabilimento industriale all'ente di coordinamento, agli enti di controllo dei servizi regionali del Ministero interessato o a quello competente per la tutela dei diritti e degli interessi in questione, i quali trasmettono la denuncia all'ente di coordinamento con un parere motivato.
2. L'ente che riceve la denuncia la comunica all'industriale.
3. L'ente di coordinamento adotta le misure necessarie, in particolare per mezzo di ispezioni, nell'ambito dell'istruzione e della decisione riguardanti la denuncia, dopo aver consultato, se del caso, gli enti competenti per la tutela dei diritti e degli interessi in questione».
19 L'art. 9 del decreto legge n. 109/91 recita:
«1. La domanda di autorizzazione, che dev'essere presentata dall'industriale all'ente di coordinamento, è inoltrata mediante un documento che attesta l'autorizzazione relativa alla localizzazione (...) e uno studio sull'impatto ambientale, se quest'ultimo è necessario ai sensi della legislazione applicabile.
2. L'ente di coordinamento deve sentire, qualora ciò sia d'obbligo, gli enti che hanno competenze nell'ambito industriale in materia di ambiente, di salute, di igiene e di sicurezza sul lavoro.
(...)
5. Le condizioni e i requisiti imposti dagli enti di cui al n. 2 sono obbligatoriamente parte integrante dell'autorizzazione da concedere.
(...)».
20 Ai sensi dell'art. 12 del decreto legge n. 109/91:
«1. Il controllo dell'osservanza delle disposizioni di legge relative all'esercizio dell'attività industriale spetta segnatamente all'ente di coordinamento o ai servizi regionali del Ministero interessato, conformemente alla sua normativa organica, salve restando le competenze degli altri enti che intervengono nella procedura di concessione dell'autorizzazione, nell'ambito delle loro rispettive competenze.
2. Gli altri enti di controllo possono, qualora ciò sia necessario, chiedere all'ente di coordinamento di imporre all'industriale determinate misure allo scopo di prevenire i rischi e gli inconvenienti idonei a pregiudicare le persone e i beni, le condizioni di lavoro e l'ambiente, fatta salva l'osservanza delle disposizioni di diritto internazionale relative al controllo dei rapporti di lavoro.
3. L'industriale ha l'obbligo di facilitare a tutti gli enti di controllo l'accesso ai propri impianti e di fornire agli stessi le informazioni e l'aiuto, richiesti con domanda motivata, perché possano verificare l'osservanza della normativa e delle condizioni che gli sono state imposte dall'ente di coordinamento.
4. Quando, durante un'azione di verifica, uno degli altri enti di controllo rileva un'inosservanza delle misure prescritte dallo stesso, deve stendere un verbale al riguardo ed informarne l'ente di coordinamento, organizzando e istruendo la procedura d'infrazione».
21 Ai sensi dell'art. 13 del decreto legge n. 109/91, intitolato «Misure cautelari»:
«Qualora venga ravvisata una situazione di rischio grave per la salute, la sicurezza delle persone e dei beni, l'igiene e la sicurezza dei luoghi di lavoro, nonché per l'ambiente, l'ente di coordinamento e gli altri enti di controllo devono adottare senza indugio, individualmente o congiuntamente, le misure necessarie in ciascun caso per prevenire o eliminare la situazione di rischio, inclusa la decisione di sospendere la produzione e di chiudere provvisoriamente lo stabilimento, interamente o parzialmente, o di immobilizzare, mediante apposizione di sigilli, tutta o parte dell'attrezzatura, per un periodo massimo di sei mesi».
22 In forza dell'art. 16, nn. 1 e 2, del decreto legge n. 109/91:
«1. Costituiscono una contravvenzione punibile con un'ammenda (...):
a) l'installazione, la modifica o lo sfruttamento di uno stabilimento industriale senza la previa autorizzazione di cui agli artt. 8, n. 1, e 11;
b) l'inosservanza delle prescrizioni previste nella normativa tecnica applicabile e delle misure imposte ai sensi dell'art. 12, n. 2.
2. Costituisce una contravvenzione punibile con un'ammenda (...) l'inosservanza degli obblighi relativi alla menzione in nota della cessione dello stabilimento, alla comunicazione della sospensione dello sfruttamento e della cessazione dell'attività industriale».
23 L'art. 2, punto 4, lett. b), della Portaria 24 maggio 1994, n. 314 (Diário da República 24 maggio 1994, I, serie B, n. 120, in prosieguo: il «decreto n. 314/94»), così dispone:
«Il progetto d'installazione di uno stabilimento della classe A deve contenere:
(...)
4) uno studio dei rischi, a meno che lo stabilimento industriale non rientri nella legislazione relativa alla prevenzione dei rischi di incidenti industriali gravi, studio che deve indicare:
(...)
b) la scelta di tecnologie che permettano di evitare o di ridurre l'utilizzazione di apparecchi o di prodotti pericolosi».
24 Il decreto n. 314/94 riporta in allegato alcuni modelli di procedure di concessione di una licenza industriale. I punti 10-13 del modello n. 2 sono formulati come segue:
«10. Descrizione delle misure di sicurezza e d'igiene industriale, in particolare per quanto riguarda i rischi di incendio e di esplosione, i sistemi di captazione e di trattamento di polveri, nubi e vapori.
11. Regime di lavoro: numero di squadre.
12. Impianti di carattere sociale, impianti di medicina del lavoro ed impianti sanitari.
(...)
13. Altezza libera minima nell'impianto
(...)».
25 I punti 7-10 del modello n. 3, riportato anch'esso in allegato al decreto n. 314/94, sono formulati negli stessi termini dei punti 10-13 del modello n. 2.
Normativa concernente la gestione dei rifiuti
26 Il Decreto-Lei 9 settembre 1997, n. 239 (Diário da República 9 settembre 1997, I, serie A, n. 208; in prosieguo: il «decreto legge n. 239/97»), introduce, come risulta dal preambolo dello stesso, «un meccanismo autonomo di previa autorizzazione delle operazioni di gestione dei rifiuti, che non va confusa con l'autorizzazione delle attività nelle quali le dette operazioni sono talvolta inserite, come avviene nel caso della licenza industriale per quanto riguarda i rifiuti industriali».
27 L'art. 4, n. 1, del decreto legge n. 239/97 è formulato come segue:
«La gestione dei rifiuti ha come scopo primario di prevenire o di ridurre la produzione o la nocività dei rifiuti, in particolare tramite la riutilizzazione degli stessi e la modifica dei processi produttivi, per mezzo dell'adozione di tecnologie più pulite, nonché attraverso la sensibilizzazione degli operatori economici e dei consumatori».
28 Ai sensi dell'art. 7, nn. 1 e 2, del decreto legge n. 239/97:
«1. E' vietato l'abbandono di rifiuti, nonché la produzione, il trasporto, l'ammasso, il trattamento, il recupero o l'eliminazione di rifiuti da parte di organismi o in impianti non autorizzati.
2. E' vietato il deposito dei rifiuti, tranne che nei siti e alle condizioni stabiliti nella previa autorizzazione».
29 Ai sensi dell'art. 8, n. 1, del decreto legge n. 239/97, «[l]e operazioni di ammasso, di trattamento, di recupero e di eliminazione dei rifiuti sono sottoposte a previa autorizzazione».
30 D'altra parte, dall'art. 9, n. 1, del decreto legge n. 239/97 risulta che l'autorizzazione delle operazioni di cui all'art. 8 dello stesso è di competenza del Ministro dell'Ambiente quando le dette operazioni, conformemente alla legge, sono assoggettate alla previa valutazione dell'impatto ambientale.
31 L'art. 10, n. 1, del decreto legge n. 239/97 è formulato come segue:
«La domanda di autorizzazione di cui all'art. 8 è inoltrata, ai fini della decisione definitiva, all'autorità competente ed è accompagnata dagli elementi richiesti:
a) eventualmente, dalle norme di legge e di regolamento che disciplinano l'istruzione dei procedimenti di valutazione dell'impatto ambientale;
b) dal decreto del Ministro dell'Ambiente in caso di rifiuti industriali, di rifiuti solidi urbani o di altri tipi di rifiuti».
32 In forza dell'art. 18 del decreto legge n. 239/97:
«Il controllo dell'osservanza del presente decreto legge spetta all'Istituto per i rifiuti, alla Direzione generale per l'ambiente e alle Direzioni regionali per l'ambiente e le risorse naturali, nonché agli altri organismi competenti ad autorizzare operazioni di gestione dei rifiuti e alle autorità di polizia».
33 Conformemente all'art. 19 del decreto legge n. 239/97:
«In caso di urgenza o di pericolo grave per la salute pubblica o per l'ambiente il Ministro della Sanità o il Ministro dell'Ambiente possono adottare, mediante decisione, le misure adeguate di protezione, in particolare tramite la sospensione di ogni operazione di gestione dei rifiuti».
34 L'art. 20, nn. 1 e 2, del decreto legge n. 239/97 così dispone:
«1. La violazione, da parte del responsabile in questione, dell'obbligo di garantire una destinazione definitiva adeguata ai rifiuti, conformemente all'art. 6, e le violazioni delle disposizioni degli artt. 7. nn. 1, 3 e 4, e 8, n. 1, nonché delle norme di cui all'art. 15, n. 1, del presente decreto legge (...) costituiscono infrazioni punibili con un'ammenda (...).
2. Le violazioni delle disposizioni degli artt. 7, n. 2, 16, nn. 1 e 2, e 17, nn. 1 e 2, costituiscono infrazioni punibili con un'ammenda (...)».
35 L'art. 21, n. 1, lett. f), del decreto legge n. 239/97 è formulato come segue:
«Le infrazioni di cui all'articolo precedente possono, oltre alle ammende e ai sensi della normativa generale, essere passibili delle sanzioni accessorie seguenti:
(...)
f) sospensione delle autorizzazioni, delle licenze e dei consensi».
36 In forza dell'art. 24 del decreto legge n. 239/97:
«1. Quando non è stata concessa una licenza o un'autorizzazione adeguata, le operazioni di ammasso, di trattamento, di recupero o di eliminazione dei rifiuti che sono in corso necessitano di un'autorizzazione dell'autorità competente.
2. Le autorizzazioni di cui al numero precedente devono essere richieste entro il 31 dicembre 1997 e sono disciplinate dalle disposizioni degli artt. 8 e seguenti del presente decreto legge».
37 Il decreto ministeriale di cui all'art. 10, n. 1, lett. b), del decreto legge n. 239/97 è la Portaria 10 novembre 1998, n. 961 (Diário da República 10 novembre 1998, I, serie B, n. 260; in prosieguo: il «decreto n. 961/98»).
38 Ai sensi dell'art. 3, n. 1, lett. c), del decreto n. 961/98:
«La domanda di autorizzazione è accompagnata da:
(...)
c) un progetto, che deve contenere gli elementi indicati nell'allegato I o nell'allegato II del presente decreto, i quali costituiscono parte integrante di quest'ultimo, a seconda che si tratti, rispettivamente, di uno scarico o di un'altra operazione di gestione dei rifiuti».
39 L'allegato II, punto I, lett. e), del decreto n. 961/98 menziona, tra gli elementi che il progetto di cui all'art. 3, n. 1, lett. c), deve contenere, una descrizione che riporti l'«[i]ndicazione del numero dei lavoratori, del regime di lavoro e degli impianti a carattere sociale, degli impianti di medicina del lavoro e degli impianti sanitari».
40 L'art. 8 del decreto n. 961/98 prevede che:
«In forza della legislazione applicabile al diritto di accesso ai documenti in possesso della pubblica amministrazione, terzi, debitamente identificati, possono sollecitare un'informazione o presentare una denuncia contro un impianto o contro operazioni in causa dinanzi all'ente competente o alla direzione regionale per l'ambiente».
Disposizioni relative all'eliminazione degli oli usati
41 Il Regulamento de Licenciamento das Actividades de Recolha, Armazenagem, Tratamento Prévio, Regeneração, Recuperação, Combustão e Incineração dos Óleos Usados (regolamento relativo alla concessione di licenze per le attività di raccolta, deposito, pretrattamento, rigenerazione, riutilizzazione, combustione e incenerimento di oli usati) è stato approvato con la Portaria (decreto ministeriale) 25 marzo 1992, n. 240 (Diário da República 25 marzo 1992, I, serie B, n. 71; in prosieguo: il «regolamento allegato al decreto n. 240/92»).
42 Ai sensi dell'art. 3 del detto regolamento:
«1. I registri dei movimenti di oli usati, di cui all'art. 3, nn. 1 e 2, del decreto legge 23 febbraio 1991, n. 88, devono essere conformi ai modelli pubblicati nell'allegato I, che costituisce parte integrante del presente regolamento, e devono essere compilati ogni trimestre da parte dei detentori, dei raccoglitori e degli utilizzatori dei detti oli.
2. Gli enti di cui al paragrafo precedente devono inviare i registri alla Direzione generale per l'energia (...)».
43 L'art. 9 del regolamento allegato al decreto n. 240/92 subordina l'attività di «pretrattamento» degli oli usati alla concessione di un'autorizzazione.
44 L'art. 10, lett. a), del detto regolamento, relativo all'inoltro della domanda di autorizzazione ai fini dell'esercizio dell'attività menzionata sopra, dispone:
«La domanda di autorizzazione dev'essere accompagnata dagli elementi seguenti:
a) localizzazione dell'unità, capacità di trattamento e tecnologia del procedimento, che dev'essere la migliore disponibile, senza provocare costi eccessivi».
45 Inoltre l'art. 12, n. 1, lett. f), del regolamento allegato al decreto n. 240/92 richiede, per quanto riguarda l'autorizzazione delle attività delle imprese che rigenerano oli usati, che il «progetto d'impianto» sia allegato alla domanda di autorizzazione.
46 Ai sensi dell'art. 13, lett. a), di tale regolamento:
«Il progetto d'impianto deve contenere gli elementi seguenti:
a) una descrizione dell'impianto che indichi:
descrizione dettagliata dell'attività industriale, con specificazione dei processi tecnologici, dei diagrammi di produzione e delle condizioni sanitarie;
indicazione della capacità nominale di produzione da installare e capacità di produzione giornaliera e/o settimanale prevista;
identificazione delle materie prime o di tutte le materie accessorie da utilizzare, nonché loro quantitativi;
indicazione quantitativa e qualitativa di effluenti liquidi, emissioni gassose e rifiuti;
identificazione delle fonti di emissione, in particolare il rumore, le vibrazioni, le radiazioni e gli agenti chimici;
descrizione degli apparecchi, dei macchinari e delle altre attrezzature, nonché delle loro caratteristiche, con indicazione delle norme o specifiche da rispettare;
indicazione della potenza totale da installare;
descrizione degli aspetti legati all'organizzazione della sicurezza a livello della protezione ambientale, della protezione delle persone e dei beni e delle condizioni di igiene e di sicurezza sul lavoro;
(...)
descrizione degli impianti industriali, compresi quelli di ammasso, di combustione, di forza motrice o di produzione di vapore e di recipienti di gas sotto pressione;
descrizione delle caratteristiche generali della costruzione e della finitura interna di uno stabilimento industriale;
descrizione del sistema di approvvigionamento d'acqua, potabile o meno, con quantificazione del consumo previsto (...);
(...)».
47 L'art. 15, lett. a)-c), del regolamento allegato al decreto n. 240/92 dispone quanto segue:
«Entro un termine di otto giorni lavorativi, la Direzione generale per l'energia trasmette agli enti che seguono, perché esprimano un parere, un esemplare degli elementi previsti dall'art. 12:
a) Direzione generale per la qualità dell'ambiente;
b) Direzione generale per le cure sanitarie primarie;
c) Ispettorato generale del lavoro».
48 L'art. 23 del regolamento allegato al decreto n. 240/92 dispone che l'utilizzazione di oli usati come combustibile è subordinata alla concessione di una licenza, che rientra nella competenza delle delegazioni regionali del Ministero dell'Industria e dell'Energia.
49 L'art. 24 del detto regolamento è formulato come segue:
«La domanda di licenza dev'essere accompagnata dagli elementi seguenti:
a) presentazione del progetto (...);
b) descrizione con indicazione del tipo d'industria in cui viene effettuata la combustione;
c) potenza installata, in megawatt;
d) tipo di unità che utilizza gli oli, ad esempio forni a combustione indiretta, forni a combustione diretta, generatori di vapore nonché parametri dimensionali;
e) tipi di bruciatori;
f) composizione degli oli usati da utilizzare;
g) percentuale di oli usati utilizzati nelle miscele con altri combustibili e quantitativi consumati;
h) localizzazione dell'impianto rispetto a terzi (...);
i) informazione sulla destinazione dei residui della combustione».
50 L'art. 25 del detto regolamento così dispone:
«E' vietato utilizzare oli usati come combustibile nell'industria alimentare, in particolare nei panifici, nonché nei casi in cui i prodotti di combustione siano in contatto con gli alimenti prodotti».
51 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, del Decreto-Lei 23 febbraio 1991, n. 88 (Diário da República 23 febbraio 1991, I, serie A, n. 45; in prosieguo: il «decreto legge n. 88/91»):
«E' vietato procedere a qualsiasi deposito e scarico di oli usati o di residui derivanti dal trattamento degli stessi che abbiano effetti nocivi per il suolo».
52 D'altronde, l'art. 4, n. 2, del decreto legge n. 88/91 prevede che:
«Le operazioni di trasporto, di smaltimento e di recupero degli oli usati possono essere effettuate unicamente su autorizzazione del direttore generale per la qualità dell'ambiente».
53 L'art. 5 del decreto legge n. 88/91 così dispone:
«Il controllo dell'osservanza delle disposizioni del presente decreto legge è di competenza della Direzione generale per l'energia e delle delegazioni regionali del Ministero dell'Industria e dell'Energia, fatte salve le competenze attribuite per legge ad altri organismi».
Disposizioni relative alle autorità di controllo in materia ambientale
54 Il Decreto-Lei 24 maggio 1993, n. 189 (Diário da República 24 maggio 1993, I, serie A, n. 120; in prosieguo: il «decreto legge n. 189/93»), che ha approvato la legge relativa all'organizzazione della Direzione generale per l'ambiente, dispone, all'art. 6, nn. 1, 2, lett. a), e 4:
«1. E' di competenza dell'ufficio per l'ispezione e il controllo ambientale (...) esercitare le funzioni d'ispezione e di controllo delle attività potenzialmente inquinanti.
2. E' di competenza dell'[ufficio per l'ispezione e il controllo ambientale]:
a) ispezionare gli impianti industriali e le fonti d'inquinamento di qualsiasi natura al fine di verificare l'osservanza della normativa in vigore in materia ambientale;
(...)
4. L'attività dell'[ufficio per l'ispezione e il controllo ambientale] si svolge secondo un programma annuale di ispezioni ordinarie, che è sottoposto all'approvazione del Ministro, e, se necessario, di ispezioni straordinarie, i cui risultati devono essere comunicati al Ministro incaricato».
55 L'art. 3 del Decreto-Lei 14 dicembre 1999, n. 549 (Diário da República 14 dicembre 1999, I, serie A, n. 289; in prosieguo: il «decreto legge n. 549/99»), che ha approvato la legge relativa all'organizzazione dell'Ispettorato generale dell'ambiente, prevede che:
«E' di competenza dell'Ispettorato generale dell'ambiente (...) garantire l'osservanza delle norme giuridiche che incidono sull'ambiente e della legalità amministrativa nell'ambito dei servizi dipendenti dal Ministero dell'Ambiente».
56 Ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. a), del decreto legge n. 549/99:
«E' di competenza dell'[Ispettorato generale dell'ambiente]:
a) controllare l'osservanza delle norme legislative e regolamentari nei settori che incidono sull'ambiente e ispezionare gli stabilimenti, i locali o le attività assoggettati alle dette disposizioni».
57 L'art. 13 del decreto legge n. 549/99 dispone quanto segue:
«1. L'[Ispettorato generale dell'ambiente] e gli altri enti che hanno funzioni di tipo ispettivo hanno l'obbligo di cooperare tra loro in base alle rispettive attribuzioni e competenze giuridiche, utilizzando a tale scopo i meccanismi che si rivelano più adeguati.
2. L'[Ispettorato generale dell'ambiente] può chiedere alle commissioni municipali e ai servizi dipendenti da altri ministeri informazioni sulle procedure di concessione di licenze per attività che hanno un impatto ambientale».
58 L'art. 2 del Decreto-Lei 3 settembre 1997, n. 236 (Diário da República 3 settembre 1997, I, serie A, n. 203; in prosieguo: il «decreto legge n. 236/97»), prevede quanto segue:
«1. L'Istituto per i rifiuti ha il compito di attuare la politica nazionale in materia di rifiuti e di assicurare l'osservanza delle disposizioni e norme tecniche.
2. L'Istituto per i rifiuti intraprende azioni intersettoriali, in particolare con gli organismi competenti dei Ministeri dell'Agricoltura, dello Sviluppo rurale e della Pesca, dell'Economia e della Sanità, per quanto riguarda rispettivamente i rifiuti agricoli, industriali e ospedalieri».
Procedimento precontenzioso
59 Con lettere 8 marzo 1991, 13 aprile 1992, 11 dicembre 1992 e 18 aprile 1994 il governo portoghese ha informato la Commissione che la direttiva 75/439 era stata recepita nell'ordinamento nazionale con il decreto legge n. 88/91, il decreto n. 240/92 e la Portaria (decreto ministeriale) 5 novembre 1992, n. 1028 (Diário da República 5 novembre 1992, I, serie B, n. 256), nonché con il Despacho conjunto (decreto interministeriale) dei Ministeri dell'Industria e dell'Energia e dell'Ambiente e delle Risorse naturali 26 aprile 1993 (Diário da República 18 maggio 1993, II, n. 115).
60 In seguito ad esame delle disposizioni nazionali notificate, la Commissione ha ritenuto che esse non assicurassero la corretta e completa trasposizione della direttiva 75/439. Di conseguenza, ha avviato il procedimento previsto dall'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE) e con lettera di diffida 4 luglio 1994 ha invitato il governo portoghese a presentare le sue osservazioni.
61 Con lettera 26 ottobre 1994 il governo portoghese ha risposto giustificando la sua posizione.
62 Avendo ritenuto che le spiegazioni addotte dal governo portoghese non fossero soddisfacenti e che sussistesse una situazione di violazione del diritto comunitario, il 27 novembre 1997 la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese un parere motivato, invitandola a conformarvisi entro un termine di due mesi a decorrere dalla notifica dello stesso.
63 Nella lettera di risposta 25 febbraio 1998 il governo portoghese ha mantenuto la sua posizione.
64 Alla luce di quanto sopra la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Nel merito
Sulla mancata trasposizione dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, nella parte in cui esso subordina l'autorizzazione ad utilizzare oli usati come combustibile alla condizione che siano adottate tutte le misure adeguate per la protezione della salute
Argomenti delle parti
65 Con la prima parte del suo primo motivo la Commissione contesta alla Repubblica portoghese di non aver adottato le misure volte a garantire che la concessione da parte della competente autorità nazionale dell'autorizzazione richiesta, ai sensi dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, alle imprese che utilizzano oli usati come combustibile sia subordinata alla condizione che siano adottate tutte le misure adeguate per la protezione della salute.
66 La Commissione sottolinea in via preliminare che, perché sia soddisfatta l'esigenza di certezza del diritto, è indispensabile che il regime di autorizzazione per lo smaltimento degli oli usati sia sufficientemente chiaro e preciso affinché tutte le imprese interessate possano sapere, con la necessaria certezza, che la domanda di autorizzazione deve comprendere gli aspetti di protezione della salute e che l'autorità competente è tenuta a considerare tale criterio come condizione dell'autorizzazione. Orbene, essa rileva che non risulta chiaro quali disposizioni della normativa portoghese disciplinino la presentazione delle domande di autorizzazione nel settore specifico dell'utilizzazione degli oli usati come combustibile.
67 In particolare, la Commissione osserva che le disposizioni relative all'autorizzazione delle «attività di raccolta, deposito, pretrattamento, rigenerazione, riutilizzazione, combustione e incenerimento di oli usati», vale a dire il regolamento allegato al decreto n. 240/92, non contengono alcuna disposizione che si riferisca alla protezione della salute nell'ambito dell'utilizzazione degli oli usati come combustibile, fatta eccezione solo per l'art. 25 del detto regolamento, che si limita a vietare tale utilizzazione nell'industria alimentare.
68 A tale proposito la Commissione sostiene che, anche riguardo alle imprese che, secondo le affermazioni del governo portoghese, hanno già ottenuto un'autorizzazione in applicazione del regolamento allegato al decreto n. 240/92, dopo aver presentato un progetto d'impianto che comprende gli aspetti relativi alla protezione della salute, tale governo non indica in forza di quale disposizione del detto regolamento esse siano state obbligate a presentare il progetto di cui sopra.
69 Per contro, il governo portoghese sostiene che la sua normativa nazionale consente di raggiungere l'obiettivo di cui all'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, il quale consiste nel garantire che l'istruzione del fascicolo di autorizzazione consenta all'autorità competente di accertare, prima di decidere, se le condizioni «adeguate di protezione della salute» siano soddisfatte. Orbene, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, tale obiettivo potrebbe essere raggiunto in diversi modi, senza implicare necessariamente che venga sancito in maniera espressa un obbligo, per l'impresa interessata, di allegare alla sua domanda di autorizzazione una descrizione degli aspetti relativi alla protezione della salute. Infatti, nell'ordinamento portoghese esisterebbero disposizioni giuridiche che riprendono il contenuto dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, anche se tali norme non fanno parte del provvedimento di diritto nazionale volto a trasporre la detta direttiva.
70 Secondo il governo portoghese, la ragione per cui la protezione della salute non è espressamente menzionata nel regolamento allegato al decreto n. 240/92 risiede nel fatto che il detto regolamento si riferisce ad imprese che solitamente detengono già un'autorizzazione o che devono ottenerla per esercitare un'attività industriale principale. Le dette imprese sarebbero pertanto assoggettate all'osservanza delle disposizioni che disciplinano l'autorizzazione ad esercitare un'attività industriale, le quali tengono in considerazione tale aspetto.
71 A tale proposito il governo portoghese cita gli artt. 4 e 5 del decreto legge n. 109/91, nonché l'art. 9, nn. 2 e 5, dello stesso, che garantisce che le condizioni e le esigenze imposte dagli enti che detengono competenze in particolare in materia di salute, di igiene e di sicurezza sul lavoro e il cui parere è chiesto dall'autorità che concede l'autorizzazione costituiscano necessariamente parte integrante dell'autorizzazione concessa. A ciò si aggiungerebbe che l'art. 13 del detto decreto legge impone, qualora venga ravvisata, in particolare, una situazione di rischio grave per la salute, l'adozione immediata di misure volte a prevenirla o ad eliminarla.
72 Il detto governo invoca altresì l'art. 2, punto 4, del decreto n. 314/94, il quale dispone che la domanda di autorizzazione ad installare o a modificare uno stabilimento industriale dev'essere accompagnata da uno studio dei rischi, presentato secondo l'apposito modello e che riporti, ai sensi dei modelli nn. 2, punti 10-13, e 3, punti 7-10, allegati al detto decreto, la descrizione degli aspetti connessi all'organizzazione delle condizioni di sicurezza e di igiene sul lavoro.
73 Secondo il governo portoghese, occorre altresì prendere in considerazione il decreto n. 961/98, che, a suo avviso, sottopone le operazioni di deposito, trattamento, recupero e smaltimento dei rifiuti a previa autorizzazione del Ministro dell'Ambiente. Riferendosi inoltre all'art. 3, n. 1, lett. c), del detto decreto, letto in combinato disposto con l'allegato II dello stesso, il governo portoghese rileva che, tra i documenti che devono essere prodotti a sostegno della domanda di autorizzazione, figura in particolare una descrizione contenente numerosi elementi idonei a garantire l'adozione di misure di protezione della salute, quali gli impianti in materia sociale, sanitaria e di medicina del lavoro e, in generale, tutte le esigenze relative all'identificazione e al trattamento dei rifiuti.
74 Per quanto riguarda gli artt. 4 e 5 del decreto legge n. 109/91, la Commissione replica che le dette disposizioni, che impongono rispettivamente un obbligo generale di sicurezza e un obbligo generale di prevenzione dei rischi, si riferiscono all'esercizio dell'attività industriale propriamente detta e non obbligano necessariamente l'impresa interessata ad allegare alla domanda di autorizzazione una descrizione degli aspetti connessi alla protezione della salute, il che vale anche per l'art. 9 del detto decreto legge.
75 La Commissione aggiunge che neanche l'art. 13 del decreto legge n. 109/91 impone all'impresa interessata un tale obbligo. Infatti, prevedendo la possibilità di sospendere la produzione e di chiudere provvisoriamente lo stabilimento, in tutto o in parte, tale disposizione si riferirebbe, a quanto pare, ad una situazione di pericolo ravvisata durante l'esercizio dell'attività industriale.
76 Secondo la Commissione, soltanto il decreto n. 961/98 disporrebbe espressamente che la domanda di autorizzazione deve comprendere gli aspetti relativi alla protezione della salute. Tuttavia, tale decreto non può essere preso in considerazione nell'ambito del presente procedimento per inadempimento, poiché è entrato in vigore, ai sensi dell'art. 2, n. 2, della Lei 11 novembre 1998, n. 74 (Diário da República 11 novembre 1998, I, serie A, n. 261), solo il 15 novembre 1998, vale a dire dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato.
Giudizio della Corte
77 Occorre rilevare in primo luogo che, come risulta dalla stessa formulazione dell'art. 6 della direttiva 75/439, tale disposizione non si limita a indicare gli elementi che l'autorità competente deve prendere in considerazione al fine di concedere un'autorizzazione ad un'impresa che intende esercitare un'attività di eliminazione degli oli usati, ma subordina espressamente la concessione della detta autorizzazione ad una condizione specifica, vale a dire l'adozione di tutte le misure adeguate di protezione dell'ambiente e della salute.
78 Infatti, se l'art. 6, n. 1, di tale direttiva si limita a rendere obbligatoria, ai fini dell'esercizio dell'attività in questione, la concessione di un'autorizzazione che, ove necessario, è accordata previo esame degli impianti dell'impresa interessata, dal n. 2 di tale disposizione risulta chiaramente che l'autorizzazione può essere concessa soltanto qualora l'autorità competente si sia accertata che sono state adottate tutte le misure richieste.
79 Risulta pertanto che, nell'ambito del regime di autorizzazione che gli Stati membri hanno l'obbligo di istituire nel loro ordinamento interno, ai sensi dell'art. 6 della direttiva 75/439, l'attuazione delle misure richieste deve costituire una condizione imprescindibile per la concessione dell'autorizzazione ivi indicata.
80 In secondo luogo si deve rilevare che, se la Corte ha dichiarato che la trasposizione nel diritto interno di una direttiva non richiede necessariamente che le sue disposizioni vengano riprese in modo formale e testuale in una norma di legge o di regolamento espressa e specifica e può essere sufficiente un contesto giuridico generale, ciò vale a condizione che esso garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso. Infatti, la Corte ha sottolineato che è particolarmente importante, per garantire l'esigenza di certezza del diritto, che le disposizioni di una direttiva siano attuate con efficacia cogente incontestabile, in modo che i singoli possano contare su una situazione giuridica chiara e precisa, che consenta loro di sapere esattamente quali sono i propri diritti e obblighi (v., in tal senso, sentenze 13 marzo 1997, causa C-197/96, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1489, punto 15, e 15 novembre 2001, causa C-49/00, Commissione/Italia, Racc. pag. I-8575, punto 21).
81 E' alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se le disposizioni nazionali invocate dal governo portoghese assicurino una corretta trasposizione dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439.
82 Per quanto riguarda, innanzitutto, il decreto legge n. 109/91, occorre rilevare che, se gli artt. 4 e 5 dello stesso possono essere interpretati nel senso che impongono all'industriale che intenda utilizzare oli usati come combustibile di adottare le misure adeguate relative alla sicurezza e alla prevenzione dei rischi, essi non prevedono assolutamente che l'adozione effettiva delle dette misure condizioni la concessione dell'autorizzazione cui la detta utilizzazione è assoggettata.
83 Vero è che l'art. 9, nn. 2 e 5, del decreto legge n. 109/91 dispone che l'autorità che istruisce la domanda di autorizzazione deve consultare enti che hanno competenze nell'ambito industriale in materia di ambiente, di salute e igiene e di sicurezza sul lavoro, e che i detti enti possono imporre condizioni che saranno obbligatoriamente parte integrante dell'autorizzazione da concedere.
84 Tuttavia, tale procedura di consultazione, prevista, ai sensi dell'art. 9, n. 2, del detto decreto legge, se ciò è obbligatorio ai sensi della legislazione applicabile, non garantisce assolutamente che solo le imprese che hanno adottato tutte le misure adeguate di protezione della salute ottengano l'autorizzazione ad utilizzare oli usati come combustibile.
85 Tale osservazione è ugualmente valida per le misure cautelari che le autorità competenti possono adottare in forza dell'art. 13 del decreto legge n. 109/91, al fine di reagire alle situazioni di rischio che si possono manifestare durante l'esercizio dell'attività di un'impresa che utilizza oli usati come combustibile.
86 Per quanto riguarda, poi, l'art. 2, punto 4, del decreto n. 314/94, va rilevato che, sebbene lo studio dei rischi che, conformemente al detto articolo, deve accompagnare la domanda di autorizzazione sia tale da fornire all'autorità competente elementi rilevanti ai fini della sua valutazione, neanche tale disposizione subordina la concessione dell'autorizzazione alla condizione che l'impresa di cui trattasi abbia adottato tutte le misure adeguate per la protezione della salute.
87 Per quanto riguarda, infine, le disposizioni del decreto n. 961/98, invocate dal governo portoghese, è sufficiente rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (v., in particolare, sentenza 14 giugno 2001, causa C-473/99, Commissione/Austria, Racc. pag. I-4527, punto 13).
88 Orbene, è pacifico che il decreto n. 961/98 è entrato in vigore solo dopo la scadenza del termine di due mesi stabilito nel parere motivato. Pertanto occorre riconoscere, conformemente alla giurisprudenza citata al punto precedente, che il detto decreto, anche se costituisse una corretta trasposizione dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, non è pertinente nell'ambito del presente ricorso.
89 Risulta quindi che, anche supponendo che le autorità competenti richiedano, come previsto dall'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, che l'impresa che intende utilizzare oli usati come combustibile abbia adottato tutte le misure adeguate per la protezione della salute prima di concederle l'autorizzazione richiesta, tale requisito non è prescritto da una disposizione nazionale cogente con la specificità, la precisione e la chiarezza richieste, di modo che, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 80 della presente sentenza, il detto articolo non è stato correttamente recepito entro il termine prescritto.
90 Di conseguenza, la prima parte della prima censura della Commissione dev'essere accolta.
Sulla mancata trasposizione dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, nella parte in cui esso subordina l'autorizzazione ad eliminare gli oli usati alla condizione che si faccia ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi
Argomenti delle parti
91 Con la seconda parte del suo primo motivo la Commissione contesta alla Repubblica portoghese di non aver adottato le misure volte a garantire che la concessione, da parte della competente autorità nazionale, dell'autorizzazione richiesta ai sensi dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, sia per le imprese che effettuano la rigenerazione degli oli usati, sia per quelle che li utilizzano come combustibile, sia subordinata alla condizione che si faccia ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi.
92 Per quanto riguarda, da un lato, le imprese che richiedono l'autorizzazione ad esercitare l'attività di rigenerazione degli oli usati, la Commissione osserva che l'art. 13, lett. a), primo elemento, del regolamento allegato al decreto n. 240/92 dispone soltanto che la descrizione dell'impianto deve consistere in una «descrizione dettagliata dell'attività industriale, con specificazione dei processi tecnologici», senza informare chiaramente le imprese interessate che l'autorizzazione ad esercitare l'attività di rigenerazione degli oli usati verrà concessa loro soltanto se è soddisfatto il requisito previsto dall'art. 6, n. 2, della direttiva 75/442, vale a dire «il ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi». La suddetta disposizione del regolamento allegato al decreto n. 240/92 non enuncerebbe quindi in modo esplicito e inequivoco il detto requisito.
93 La Commissione, ricordando a tale proposito che l'art. 10, lett. a), del regolamento allegato al decreto n. 240/92 prevede che la domanda di autorizzazione ad esercitare l'attività di pretrattamento degli oli usati sia accompagnata in particolare dai dati relativi alla «tecnologia del procedimento, che dev'essere la migliore disponibile, senza provocare costi eccessivi», sostiene che non risulta chiaro perché la detta menzione espressa sia stata ritenuta adeguata dal legislatore portoghese per la procedura di autorizzazione dell'attività di pretrattamento degli oli usati e inadeguata per la procedura di autorizzazione dell'attività di rigenerazione degli stessi oli.
94 Per quanto riguarda, dall'altro lato, le imprese che chiedono l'autorizzazione ad utilizzare oli usati come combustibile, la Commissione rileva di non aver individuato, nella normativa che le è stata notificata, alcun riferimento all'utilizzazione della migliore tecnologia disponibile quale condizione della detta autorizzazione.
95 Il governo portoghese ricorda in via preliminare che, ai sensi dell'art. 189 del Trattato, le direttive vincolano gli Stati membri cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la scelta degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Di conseguenza, la Commissione non potrebbe imporre la forma o il mezzo che ritiene più adeguato per trasporre una disposizione comunitaria. Infatti, essa sarebbe soltanto competente a verificare se la legislazione nazionale corrisponda all'obiettivo fissato dal legislatore comunitario.
96 D'altronde, il detto governo ritiene erronea l'interpretazione dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439 proposta dalla Commissione, secondo la quale la detta disposizione richiederebbe che la legislazione nazionale ponga l'obiettivo menzionato come presupposto per l'autorizzazione. Secondo lo stesso governo, l'essenziale per la trasposizione della detta norma è che la procedura di autorizzazione sia avviata sulla base degli elementi o delle pratiche che consentano all'autorità competente di verificare, prima di decidere, se le condizioni del «ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi» siano soddisfatte.
97 A tale proposito il governo portoghese sostiene che la nozione di «migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi» è o espressamente prevista, o implicita in tutte le procedure di concessione di autorizzazione in vigore nel suo ordinamento nazionale.
98 Per quanto riguarda, da un lato, l'attività di rigenerazione degli oli usati, il governo portoghese rileva che le informazioni che la descrizione dell'impianto deve comprendere, ai sensi dell'art. 13, lett. a), del regolamento allegato al decreto n. 240/92, sono sufficientemente dettagliate per consentire agli enti che concedono l'autorizzazione di esprimere una valutazione globale sul procedimento proposto, in modo tale da determinare con esattezza se l'impianto sia effettivamente volto ad utilizzare la migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi. Secondo il parere del detto governo, i richiedenti distinguono quindi in modo chiaro quanto dettagliatamente saranno valutati i progetti, risultato cui la normativa nazionale non perverrebbe se fosse impiegata esclusivamente la menzione esplicita della «migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi».
99 Il governo portoghese si riferisce inoltre all'art. 15 del regolamento allegato al decreto n. 240/92, il quale dispone che il fascicolo della domanda di autorizzazione ad esercitare l'attività di rigenerazione degli oli usati sia trasmesso, segnatamente, alla Direzione generale per la qualità dell'ambiente - le cui competenze in materia sono attualmente esercitate dall'Istituto per i rifiuti - affinché esprima un parere. Il governo portoghese spiega che, in futuro, l'Istituto per i rifiuti dovrà obbligatoriamente tener conto della necessità di utilizzare «la migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi», ai sensi del decreto legge n. 239/97, il cui art. 4, n. 1, dispone che la gestione dei rifiuti ha come scopo primario di prevenire o ridurre la produzione o la nocività dei rifiuti, in particolare tramite la riutilizzazione e la modifica dei processi produttivi, per mezzo dell'adozione di tecnologie più pulite.
100 Il governo portoghese riconosce che, nell'ambito della normativa concernente il pretrattamento degli oli usati, il legislatore, anziché richiedere che la domanda di autorizzazione sia accompagnata da una descrizione dettagliata relativa al procedimento tecnologico, si limita a rinviare - all'art. 10, lett. a), del regolamento allegato al decreto n. 240/92 - alla nozione di ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi. Esso precisa tuttavia che si tratta di una scelta di tecnica legislativa, di competenza del legislatore nazionale, che non spetta alla Commissione censurare, tanto più che la nozione di «tecnologie più pulite» utilizzata all'art. 4, n. 1, del decreto legge n. 239/97 è in definitiva più esigente. Il detto governo aggiunge che, poiché non esistono tecnologie pulite, è risultato che la nozione di «migliore tecnologia disponibile» corrispondeva meglio alla realtà e che, ad ogni modo, la preoccupazione fondamentale sottostante alle due nozioni è l'adozione di tecnologie meno aggressive o più rispettose dell'ambiente.
101 Per quanto riguarda, dall'altra parte, l'utilizzazione degli oli usati come combustibile, il governo portoghese sottolinea che l'obiettivo del ricorso alla «migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi» è sancito nella normativa portoghese relativa alle licenze industriali, la quale si riferisce a tutti gli stabilimenti industriali in questione, poiché tutti hanno l'obbligo di detenere una licenza industriale.
102 In particolare, il governo portoghese invoca il quarto considerando del decreto legge n. 109/91, nonché l'art. 4 dello stesso, il quale dispone che l'attività industriale dev'essere esercitata tenendo in considerazione il livello di sviluppo tecnologico esistente. Il detto governo fa altresì riferimento all'art. 2, punto 4, lett. b), del decreto n. 314/94, letto in combinato disposto con il modello n. 2 allegato allo stesso decreto, da cui risulterebbe che lo studio dei rischi che accompagna obbligatoriamente il progetto d'impianto comporta la scelta di tecnologie che permettano di evitare o di ridurre l'utilizzazione di apparecchi o di prodotti pericolosi.
103 Nella replica la Commissione sostiene che l'espressione «tenendo in considerazione il livello di sviluppo tecnologico esistente», che figura all'art. 4 del decreto legge n. 109/91, è vaga e non consente, di per sé, di identificare con la necessaria certezza le misure che le imprese devono adottare per esercitare la loro attività industriale conformemente al «livello di sviluppo tecnologico esistente». Più precisamente, anche supponendo che il «livello di sviluppo tecnologico esistente» sia il più elevato, i termini «tenere in considerazione» non consentirebbero di sapere fino a dove debbano estendersi le dette misure, in particolare se l'utilizzazione della migliore tecnologia disponibile, che non comporti costi eccessivi, sia obbligatoria. Per di più, contrariamente alle disposizioni dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, la detta formula non farebbe riferimento al fatto che il ricorso alla migliore tecnologia disponibile è richiesto a condizione che essa non implichi costi eccessivi.
104 Per quanto riguarda, inoltre, gli argomenti relativi alla consultazione dell'Istituto per i rifiuti effettuata in forza dell'art. 15 del regolamento allegato al decreto n. 240/92 e conformemente alle disposizioni del decreto legge n. 239/97, la Commissione sostiene, da un lato, che il detto art. 15 si applica unicamente all'attività di rigenerazione degli oli usati e, dall'altro, che il riferimento all'«adozione di tecnologie più pulite», presente nell'art. 4, n. 1, del decreto legge n. 239/97, non significa necessariamente che si tratti della migliore tecnologia disponibile. Quindi, secondo la Commissione, l'obbligatorietà del ricorso alla migliore tecnologia disponibile non deriva necessariamente dal combinato disposto di queste due disposizioni.
105 La Commissione conclude pertanto che le disposizioni invocate dal governo portoghese non sembrano trasporre adeguatamente la condizione relativa all'utilizzazione, nell'ambito delle attività di rigenerazione e di combustione degli oli usati, della migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi. D'altra parte, essa ritiene che, ad ogni modo, la dispersione normativa rilevata crei una situazione d'incertezza riguardo alle disposizioni applicabili in materia, contraria all'esigenza di certezza del diritto.
Giudizio della Corte
106 Considerata la finalità dell'art. 6, n. 2, della direttiva 75/439, come descritta ai punti 77-79 della presente sentenza, occorre esaminare se la normativa portoghese disponga che il ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi costituisca una condizione imprescindibile per la concessione dell'autorizzazione ad eliminare gli oli usati.
107 Per quanto riguarda le disposizioni nazionali che disciplinano la domanda di autorizzazione ad esercitare l'attività di rigenerazione degli oli usati, occorre rilevare che le informazioni richieste nella descrizione di cui all'art. 13, lett. a), del regolamento allegato al decreto n. 240/92, come la specificazione dei processi tecnologici, sono certamente tali da consentire all'autorità competente di verificare, prima di adottare la sua decisione, se l'impresa interessata sia ricorsa alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi. Tuttavia, le dette informazioni non sono sufficienti, da sole, a garantire che la soddisfazione del detto requisito costituisca effettivamente una condizione imprescindibile per la concessione dell'autorizzazione.
108 Tale osservazione non è confutata dalla circostanza, addotta dal governo portoghese, che ai sensi dell'art. 15 del regolamento allegato al decreto n. 240/92 la descrizione di cui sopra è inviata in particolare, affinché esprima un parere, all'Istituto per i rifiuti, il quale la esamina alla luce della normativa applicabile alla gestione dei rifiuti, vale a dire del decreto legge n. 239/97. Del resto, occorre rilevare che le disposizioni relative al detto parere non forniscono alcuna indicazione riguardo al carattere vincolante di quest'ultimo.
109 Ne consegue che non si può affermare che le disposizioni nazionali che disciplinano la domanda di autorizzazione ad esercitare l'attività di rigenerazione degli oli usati garantiscano che il ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi sia una condizione imprescindibile per la concessione dell'autorizzazione richiesta al fine di esercitare la detta attività.
110 Le osservazioni di cui sopra sono altresì valide per quanto riguarda le disposizioni nazionali applicabili a tutte le attività industriali che il governo portoghese ha altresì invocato, vale a dire l'art. 4 del decreto legge n. 109/91 e l'art. 2, punto 4, lett. b), del decreto n. 314/94. Infatti, né l'obbligo di esercitare l'attività industriale tenendo in considerazione il livello di sviluppo tecnologico esistente, né quello di accompagnare i progetti d'impianto con uno studio dei rischi che comporti la scelta di tecnologie atte a consentire di evitare o di ridurre l'utilizzazione di apparecchi o di prodotti pericolosi garantiscono che le imprese ottengano l'autorizzazione ad esercitare l'attività di rigenerazione degli oli usati o ad utilizzarli come combustibile solo nel caso in cui esse ricorrano alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi.
111 Dato che nessuna delle disposizioni nazionali fatte valere dal governo portoghese garantisce che l'autorizzazione prevista dall'art. 6 della direttiva 75/439 sia concessa ad un'impresa che intende eliminare oli usati soltanto qualora essa ricorra alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi, come richiesto dal n. 2 del detto articolo, si deve necessariamente ammettere che, per ragioni sostanzialmente analoghe a quelle enunciate al punto 89 della presente sentenza, anche la seconda parte della prima censura della Commissione è fondata.
112 Alla luce di quanto sopra, la prima censura della Commissione dev'essere accolta.
Sulla mancata trasposizione dell'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439
Argomenti delle parti
113 Con la seconda censura la Commissione contesta alla Repubblica portoghese di non aver recepito correttamente l'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439, in quanto avrebbe omesso di stabilire che i residui della combustione degli oli usati devono essere eliminati in conformità dell'art. 9 della direttiva 78/319 e, a decorrere dal 27 giugno 1995, conformemente all'art. 9 della direttiva 75/442, il quale in forza della direttiva 91/689 avrebbe sostituito, a decorrere da tale data, l'art. 9 della direttiva 78/319.
114 Nel ricorso la Commissione riconosce di aver rilevato, sia nella sua lettera di diffida sia nel parere motivato, che la normativa portoghese non conteneva disposizioni volte ad adempiere l'obbligo incombente agli Stati membri, ai sensi dell'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439, di assicurarsi che i residui della combustione degli oli usati fossero eliminati in conformità dell'art. 9 della direttiva 78/319, senza fare riferimento all'art. 9 della direttiva 75/442.
115 Orbene, nella risposta al parere motivato il governo portoghese avrebbe sostenuto che, «secondo le disposizioni della legislazione nazionale applicabile, i residui della combustione degli oli usati sono considerati in linea di principio come rifiuti pericolosi la cui eliminazione è prevista da disposizioni specifiche della legislazione nazionale attualmente in vigore, in particolare dal decreto legge n. 239/97, che recepisce le direttive 91/156/CEE e 91/689/CEE, e dal decreto ministeriale n. 818/97 [Portaria 5 settembre 1997 (Diário da República 5 settembre 1997, I, serie B, n. 205; in prosieguo: il "decreto n. 818/97")], che approva l'elenco dei rifiuti».
116 La Commissione sostiene che, tenuto conto del detto argomento addotto dal governo portoghese, essa non poteva far altro che esaminare la normativa portoghese invocata per verificare se assicurasse l'adempimento dell'obbligo di eliminazione dei residui della combustione degli oli usati conformemente all'art. 9 della direttiva 75/442.
117 A sostegno di tale analisi la Commissione invoca la sentenza 15 dicembre 1982, causa 211/81, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4547), riguardante un procedimento per inadempimento nell'ambito del quale essa si era richiamata, per la prima volta nel ricorso, alle disposizioni di una direttiva. Ebbene, al punto 16 della detta sentenza, la Corte avrebbe dichiarato che la Commissione si era limitata a ribattere ad un argomento addotto dal governo danese nel riscontrare il parere motivato e che con ciò non aveva modificato né la definizione, né il fondamento dell'asserita trasgressione.
118 Ad ogni modo, la Commissione ritiene che, a decorrere dal 27 giugno 1995, data in cui la direttiva 78/319 è stata abrogata dalla direttiva 91/689, il rinvio all'art. 9 della direttiva abrogata, operato dall'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439, va inteso come un rinvio all'art. 9 della direttiva 75/442.
119 La Commissione ricorda, in primo luogo, che la direttiva 91/689, la quale, come risulta dal suo art. 1, n. 2, rende applicabile la direttiva 75/442 ai rifiuti pericolosi, salvo i casi in cui essa preveda disposizioni specifiche, non contiene alcuna disposizione che osti all'applicazione dell'art. 9 della direttiva 75/442 all'eliminazione dei residui della combustione degli oli usati.
120 In secondo luogo, il raffronto fra i testi dell'art. 9 della direttiva 78/319, da un lato, e dell'art. 9 della direttiva 75/442, dall'altro, rivela che il loro contenuto è sostanzialmente identico e che essi hanno lo stesso oggetto, vale a dire sottoporre le operazioni di smaltimento dei residui della combustione degli oli usati ad una previa autorizzazione e determinare gli elementi che tale autorizzazione deve riguardare.
121 Pertanto, fondandosi sulla sentenza 9 novembre 1999, causa C-365/97, Commissione/Italia (Racc. pag. I-7773, punti 39 e 40), la Commissione sostiene che la circostanza che essa abbia fatto riferimento all'art. 9 della direttiva 75/442 per la prima volta nel ricorso non comporta l'irricevibilità della censura, in quanto quest'ultima riguarda obblighi derivanti da tale direttiva che erano già applicabili in forza della direttiva 78/319.
122 Nel merito, la Commissione sostiene che risulta dalle risposte del governo portoghese alla lettera di diffida e al parere motivato che la normativa portoghese precedente al decreto legge n. 239/97 e al decreto n. 818/97 non aveva previsto, prima del 27 giugno 1995, lo smaltimento dei residui della combustione degli oli usati conformemente all'art. 9 della direttiva 78/319 né tanto meno aveva previsto, dopo tale data, il detto smaltimento conformemente all'art. 9 della direttiva 75/442.
123 Il governo portoghese contesta la ricevibilità della censura sollevata dalla Commissione. Secondo il detto governo, tale censura riguarda fatti nuovi, sui quali esso non ha avuto la possibilità di pronunciarsi nell'ambito del procedimento precontenzioso, il che costituirebbe una violazione dei suoi diritti della difesa. Esso sostiene, infatti, che il procedimento precontenzioso aveva come solo ed unico oggetto la trasposizione della direttiva 75/439, e che non gli è mai stata contestata la trasposizione nell'ordinamento interno dell'art. 9 della direttiva 75/442.
124 Tuttavia, pur ritenendo che la Commissione non potesse includere legittimamente la questione della trasposizione della direttiva 75/442 nel proprio ricorso, il governo portoghese tiene a precisare che le disposizioni del detto articolo sono integralmente recepite nella sua normativa nazionale.
125 A sostegno della sua affermazione esso cita, in primo luogo, le disposizioni degli artt. 2 e 4, n. 2, del decreto legge n. 88/91, che assoggetterebbero le operazioni di trasporto, smaltimento e recupero di oli usati a previa autorizzazione della Direzione generale per la qualità dell'ambiente, recependo così l'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439.
126 In secondo luogo, il governo portoghese rileva che, a decorrere dal 1997, sono gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 1, del decreto legge n. 239/97 che hanno assoggettato le operazioni di smaltimento dei residui della combustione degli oli usati a previa autorizzazione, stabilendo così una norma di base per la trasposizione dell'art. 9 della direttiva 75/442.
127 Infine, il governo portoghese sostiene che le condizioni cui è subordinata la concessione della previa autorizzazione ad effettuare le operazioni suddette risultano dagli allegati I e II del decreto n. 961/98, ai quali rinvia l'art. 3, n. 1, lett. c), del detto decreto e che impongono la produzione di documenti relativi, in particolare, alle prescrizioni tecniche concernenti l'impianto, le precauzioni da prendere in materia di sicurezza, i siti di smaltimento ed il metodo di trattamento utilizzato.
128 Nella replica la Commissione sottolinea che l'esame della normativa citata dal governo portoghese nel controricorso non le ha dato modo di individuare disposizioni nazionali che recepissero correttamente l'art. 9 della direttiva 78/319 o l'art. 9 della direttiva 75/442.
129 Essa rileva così, innanzitutto, che gli artt. 2 e 4, n. 2, del decreto legge n. 88/91 non possono essere presi in considerazione dato che non prevedono disposizioni specifiche concernenti l'eliminazione dei residui della combustione degli oli usati.
130 Per quanto riguarda le disposizioni del decreto legge n. 239/97 invocate dal governo portoghese, la Commissione sottolinea che nessuna di queste prevede gli elementi che devono accompagnare la domanda di previa autorizzazione ad attuare le operazioni di smaltimento dei rifiuti.
131 Riguardo al decreto n. 961/98, infine, la Commissione osserva che esso costituisce una trasposizione adeguata della normativa prevista all'art. 9 della direttiva 75/442, ma che non può essere preso in considerazione nel caso di specie, poiché è entrato in vigore dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato.
Giudizio della Corte
- Sulla ricevibilità
132 Va ricordato, in via preliminare, che secondo una giurisprudenza consolidata l'obiettivo del procedimento precontenzioso di cui all'art. 226 CE è di dare allo Stato membro interessato l'opportunità di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario o di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (v., in particolare, sentenza 13 dicembre 2001, causa C-1/00, Commissione/Francia, Racc. pag. I-9989, punto 53).
133 Da una giurisprudenza costante risulta altresì che la regolarità del detto procedimento precontenzioso costituisce una garanzia essenziale prevista dal Trattato, non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l'eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita. Infatti, solo muovendo da un procedimento precontenzioso regolare il procedimento contraddittorio dinanzi alla Corte consentirà a quest'ultima di stabilire se lo Stato membro sia effettivamente venuto meno agli obblighi precisi che la Commissione sostiene esso abbia violato (v., in particolare, ordinanza 11 luglio 1995, causa C-266/94, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-1975, punti 17 e 18, e sentenza 9 novembre 1999, Commissione/Italia, cit., punto 35).
134 Pertanto, anche se le conclusioni contenute nel ricorso non possono in linea di principio essere estese al di là degli inadempimenti fatti valere nella lettera di diffida e nel dispositivo del parere motivato, ciononostante, allorché una modifica del diritto comunitario interviene nel corso della fase precontenziosa del procedimento, la Commissione è legittimata a far constatare un inadempimento degli obblighi che trovano la loro origine nella versione iniziale di una direttiva, successivamente modificata o abrogata, che siano stati confermati da nuove disposizioni (v. sentenza 9 novembre 1999, Commissione/Italia, cit., punto 36).
135 Per contro, l'oggetto della controversia non può essere esteso ad obblighi derivanti dalla nuova versione di una direttiva che non trovino la loro equivalenza nella versione precedente di tale direttiva, salvo incorrere nella violazione delle forme sostanziali della regolarità del procedimento con cui si constata l'inadempimento (v. sentenza 9 novembre 1999, Commissione/Italia, cit., punto 39).
136 E' alla luce di questa giurisprudenza che occorre esaminare se, nel caso di specie, la discordanza tra il parere motivato ed il ricorso, in quanto il parere motivato si riferisce esclusivamente alla trasposizione degli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva 78/319, mentre il ricorso si riferisce altresì agli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva 75/442, costituisca un motivo di irricevibilità della seconda censura della Commissione.
137 Occorre innanzitutto rilevare che, ai sensi dell'art. 11 della direttiva 91/689, tale direttiva ha sostituito la direttiva 78/319 a decorrere dal 27 giugno 1995.
138 Ai sensi del suo art. 1, n. 2, la direttiva 91/689 ha esteso l'applicazione della direttiva 75/442 ai rifiuti pericolosi, fatte salve le proprie disposizioni. Poiché la direttiva 91/689 non contiene nessun'altra disposizione a tale proposito, va rilevato che, a decorrere dal 27 giugno 1995, l'art. 9 della direttiva 75/442 è divenuto applicabile ai residui della combustione degli oli usati, sostituendo così l'art. 9 della direttiva 78/319.
139 Ne consegue che, a decorrere da tale data, il riferimento all'art. 9 della direttiva 78/319 abrogata, contenuto nell'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439, va inteso come un rinvio all'art. 9 della direttiva 75/442, in modo che l'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439 dev'essere interpretato nel senso che, a decorrere dal 27 giugno 1995, i requisiti relativi allo smaltimento dei residui della combustione degli oli usati che ne sono oggetto sono quelli previsti dall'art. 9 della direttiva 75/442.
140 Tuttavia, tenuto conto dei criteri definiti dalla giurisprudenza citata ai punti 134 e 135 della presente sentenza, resta ancora da verificare se gli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva 75/442 fossero già imposti dall'art. 9 della direttiva 78/319.
141 A tale proposito occorre rilevare che l'art. 9, n. 1, della direttiva 75/442 contiene, così come l'art. 9, nn. 1 e 2, della direttiva 78/319, l'obbligo per gli Stati membri di sottoporre ad autorizzazione le attività delle imprese che smaltiscono residui derivanti dalla combustione degli oli usati, nonché un elenco non esaustivo degli elementi che devono essere oggetto di tale autorizzazione.
142 Inoltre l'art. 9, n. 2, della direttiva 75/442 riprende il tenore dell'art. 9, n. 3, della direttiva 78/319, in quanto entrambe le disposizioni prevedono che le autorizzazioni possano essere concesse per un periodo determinato, essere rinnovate e accompagnate da condizioni e obblighi.
143 Tuttavia, a differenza dell'art. 9, n. 3, della direttiva 78/319, l'art. 9, n. 2, della direttiva 75/442 riconosce la possibilità di rifiutare l'autorizzazione quando il metodo di smaltimento previsto non è accettabile dal punto di vista della protezione dell'ambiente.
144 Così, al fine di trasporre il regime di autorizzazione di cui all'art. 9 della direttiva 75/442 per lo smaltimento dei residui derivanti dalla combustione degli oli usati, gli Stati membri hanno l'obbligo di prevedere non solo la possibilità di concedere autorizzazioni valide per un periodo determinato, rinnovabili e accompagnate da condizioni e obblighi, come già avveniva in forza dell'art. 9 della direttiva 78/319, ma anche la possibilità di rifiutare l'autorizzazione qualora non sia soddisfatta l'esigenza di tutela dell'ambiente.
145 Risulta pertanto che la Commissione, facendo riferimento per la prima volta nel ricorso all'art. 9 della direttiva 75/442, ha esteso l'oggetto della controversia, in quanto il detto articolo impone agli Stati membri un obbligo ulteriore rispetto agli obblighi derivanti già dall'art. 9 della direttiva 78/319, che era oggetto del parere motivato.
146 Ne consegue che la censura vertente sulla mancanza di una corretta trasposizione dell'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439 è ricevibile unicamente nella parte in cui riguarda, prima del 27 giugno 1995, gli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva 78/319 e, a decorrere da tale data, gli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva 75/442 che gravavano sugli Stati membri già in forza dell'art. 9 della direttiva 78/319.
- Nel merito
147 Riguardo innanzitutto alle disposizioni del decreto legge n. 88/91, occorre rilevare che esse non assicurano la trasposizione degli obblighi derivanti dall'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439 nell'ordinamento giuridico portoghese per quanto riguarda lo smaltimento dei residui derivanti dalla combustione degli oli usati. A tale proposito è sufficiente rilevare, da un lato, che la procedura di autorizzazione di cui all'art. 4, n. 2, del detto decreto legge riguarda unicamente gli oli usati e non i residui derivanti dalla loro combustione. Dall'altro, neanche l'art. 2 del detto decreto legge prevede alcuna procedura di autorizzazione per lo smaltimento dei residui derivanti dalla combustione degli oli usati, bensì unicamente un divieto di deposito e di scarico dei detti oli e dei residui del loro trattamento.
148 Gli artt. 8 e 9 del decreto legge n. 239/97 non possono essere considerati neanch'essi misure adeguate di trasposizione dell'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439, dato che si limitano ad assoggettare lo smaltimento dei residui derivanti dalla combustione degli oli usati a previa autorizzazione del Ministro dell'Ambiente, senza tuttavia determinare le modalità di tale procedura di autorizzazione e, pertanto, senza conformarsi alle prescrizioni delle norme cui rinvia l'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439.
149 Infatti, come lo stesso governo portoghese riconosce, tali modalità sono state fissate solo dal decreto n. 961/98. Orbene, per le ragioni esposte ai punti 87 e 88 della presente sentenza, tale decreto non può essere preso in considerazione nell'ambito del presente ricorso.
150 Si deve pertanto rilevare che la Repubblica portoghese non ha adottato, entro il termine stabilito, le disposizioni necessarie per conformarsi agli obblighi derivanti, prima del 27 giugno 1995, dall'art. 9 della direttiva 78/319 e, a decorrere da tale data, a quelli derivanti dall'art. 9 della direttiva 75/442 che gravavano sugli Stati membri già in forza dell'art. 9 della direttiva 78/319.
151 Quindi, poiché i requisiti relativi allo smaltimento dei residui derivanti dalla combustione degli oli usati di cui all'art. 8, n. 2, lett. a), della direttiva 75/439 non sono stati correttamente recepiti nell'ordinamento giuridico portoghese, la seconda censura della Commissione dev'essere accolta, nei limiti sopra indicati.
Sulla mancata trasposizione dell'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439
Argomenti delle parti
152 Con la prima parte della terza censura la Commissione contesta alla Repubblica portoghese di non aver assicurato l'adempimento dell'obbligo di controllare periodicamente le imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, in particolare per quanto riguarda l'osservanza delle condizioni inerenti all'autorizzazione, prevista dall'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439.
153 Nel ricorso la Commissione sostiene che, nell'ambito del procedimento precontenzioso, il governo portoghese non ha contestato che il regolamento allegato al decreto n. 240/92 non contenesse alcuna disposizione che prevedeva il controllo periodico delle imprese che smaltivano gli oli usati, in particolare al fine di garantire l'osservanza delle condizioni inerenti all'autorizzazione, e non ha invocato altre disposizioni nazionali idonee ad assicurare l'adempimento del detto obbligo di controllo, previsto dall'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439.
154 Nel controricorso e nella controreplica il governo portoghese contesta le asserzioni della Commissione ed invoca varie disposizioni nazionali che, a suo parere, sono volte a garantire l'adempimento del detto obbligo.
155 In primo luogo, esso cita l'art. 5 del decreto legge n. 88/91, il quale prevede che il controllo dell'osservanza delle disposizioni di tale decreto legge è di competenza della Direzione generale per l'energia e delle delegazioni regionali del Ministero dell'Industria e dell'Energia ed aggiunge che, conformemente all'art. 18 del decreto legge n. 239/97, le imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile possono, in qualunque momento, essere sottoposte ad un'ispezione o ad un controllo, effettuati dagli organismi suddetti o dall'Istituto per i rifiuti, dalle direzioni generali per l'ambiente, dall'Ispettorato generale dell'ambiente, dalle autorità municipali e dalle autorità di polizia.
156 Il governo portoghese osserva che, come risulta dal decreto legge n. 239/97, tali organismi si accordano ogni anno su un piano d'azione volto ad ispezionare regolarmente gli impianti di gestione di rifiuti e, nel caso in cui siano riscontrate irregolarità, e in funzione della loro gravità, possono adottare le misure previste dagli artt. 19-21 del decreto legge n. 239/97, vale a dire prendere provvedimenti cautelari o infliggere ammende o sanzioni accessorie.
157 Per quanto riguarda in particolare l'Istituto per i rifiuti, il governo portoghese precisa che, come risulta dall'art. 2 del decreto legge n. 236/97, tale istituto ha il compito di dare attuazione alla politica nazionale nel settore dei rifiuti e di assicurare il rispetto delle norme e delle disposizioni tecniche, e che esso intraprende azioni intersettoriali, in particolare per quanto riguarda i rifiuti industriali.
158 Il governo portoghese invoca inoltre la normativa sulle autorizzazioni industriali, in particolare l'art. 12 del decreto legge n. 109/91, che prevede espressamente il controllo dell'osservanza delle norme di legge relative all'esercizio dell'attività industriale. In questo ambito, esso ricorda altresì che, ai sensi dell'art. 7 di tale decreto legge, nonché dell'art. 8 del decreto n. 961/98, i terzi hanno la possibilità di presentare denunce relative all'impianto, alla modifica e allo sfruttamento di ogni stabilimento industriale alle autorità competenti, le quali hanno l'obbligo di adottare le misure necessarie, in particolare per mezzo di ispezioni.
159 D'altra parte, il governo portoghese si riferisce all'art. 6 del decreto legge n. 189/93, da cui risulterebbe che spetta all'Ufficio per l'ispezione e il controllo ambientale procedere a ispezioni degli impianti industriali che consentano di verificare l'osservanza della legislazione in vigore in materia di ambiente. Si tratterebbe sia di ispezioni regolari, attuate secondo un calendario annuale, sia, ove necessario, di ispezioni straordinarie.
160 Il governo portoghese invoca infine gli artt. 3 e 4, n. 1, lett. a), del decreto legge n. 549/99, relativi alle attribuzioni e competenze dell'Ispettorato generale dell'ambiente, ente che ha ripreso le funzioni precedentemente esercitate dall'Ufficio per l'ispezione e il controllo ambientale. In tale contesto, il detto governo cita altresì l'art. 13 del detto decreto legge, il quale dispone che tale ente nonché gli altri organismi aventi funzioni d'ispezione devono cooperare tra loro, utilizzando a tale scopo gli strumenti che risultano più idonei, e sottolinea che, a suo parere, tra questi ultimi figura l'elaborazione annuale di piani d'azione.
161 La Commissione ritiene che nessuna delle disposizioni nazionali citate dal governo portoghese garantisca che le imprese di cui all'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439 siano oggetto di controlli effettuati sistematicamente su base periodica.
162 In particolare, essa osserva che dall'art. 12 del decreto legge n. 109/91 non risulta necessariamente che il controllo sia periodico e rileva che neanche l'art. 7 del detto decreto legge e l'art. 8 del decreto n. 961/98 indicano che il controllo delle imprese debba soddisfare tale condizione. Infatti, secondo la Commissione, il fatto che, ai sensi dell'art. 7, nn. 1 e 3, del decreto legge n. 109/91, l'ente cui è presentata una denuncia debba adottare le misure necessarie, segnatamente per mezzo di ispezioni, per dare seguito a tale denuncia dimostra, al contrario, che il controllo dipende, in tal caso, dalla presentazione della detta denuncia e che è quindi occasionale ed esercitato unicamente nei confronti delle imprese oggetto di tali denunce.
Giudizio della Corte
163 In via preliminare occorre rilevare che la direttiva 75/439, come risulta dal combinato disposto dei suoi artt. 6 e 13, impone agli Stati membri l'obbligo di istituire nei propri ordinamenti giuridici nazionali un meccanismo di controllo delle imprese che eliminano gli oli usati e definisce i requisiti minimi che il detto meccanismo di controllo deve soddisfare per quanto riguarda il suo oggetto e le condizioni del suo svolgimento.
164 In particolare, le imprese interessate devono essere sottoposte a controlli sia nell'ambito della procedura di autorizzazione che precede l'inizio delle operazioni di eliminazione degli oli usati, conformemente all'art. 6 della direttiva 75/439, sia nel corso delle dette operazioni su base periodica, come risulta dall'art. 13, n. 1, di tale direttiva.
165 Inoltre, dal combinato disposto degli artt. 6 e 13, n. 1, di tale direttiva risulta che, in entrambi i casi, il controllo deve riguardare l'osservanza delle condizioni inerenti all'autorizzazione, il che significa che, sia nell'ambito della procedura di concessione dell'autorizzazione iniziale sia nell'ambito dei controlli periodici effettuati successivamente, le autorità competenti devono assicurarsi che tutte le misure adeguate di protezione dell'ambiente e della salute siano state adottate, compreso il ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi.
166 Orbene, occorre rilevare che le disposizioni di diritto nazionale citate a tale proposito dal governo portoghese non soddisfano i requisiti derivanti dall'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439, come sopra descritti.
167 Per quanto riguarda, innanzi tutto, le disposizioni relative alle competenze di controllo dei vari enti, vale a dire gli artt. 5 del decreto legge n. 88/91, 18 del decreto legge n. 239/97, 12 del decreto legge n. 109/91, 2 del decreto legge n. 236/97, nonché 6 del decreto legge n. 189/93, occorre rilevare che dette disposizioni si limitano a concedere alle autorità competenti la possibilità di svolgere controlli, all'occorrenza periodici, senza tuttavia imporre loro un obbligo in proposito.
168 Infatti, anche supponendo che da tali disposizioni risulti, come sostiene il governo portoghese, che le imprese che smaltiscono gli oli usati possano essere sottoposte in qualunque momento ad un controllo, si deve necessariamente rilevare che queste disposizioni non garantiscono che le imprese in questione siano effettivamente oggetto di controlli periodici. D'altra parte, i controlli ivi previsti riguardano unicamente l'osservanza delle disposizioni dei diversi decreti legge applicabili, e non specificamente l'osservanza delle condizioni inerenti all'autorizzazione, conformemente all'obbligo che deriva dall'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439, letto in combinato disposto con l'art. 6 della stessa.
169 Per quanto riguarda, poi, le disposizioni del decreto legge n. 549/99 che sono state invocate dal governo portoghese in tale contesto, occorre rilevare che, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 87 della presente sentenza, esse non possono essere prese in considerazione nell'ambito del presente ricorso, poiché il detto decreto legge è entrato in vigore soltanto il 14 dicembre 1999, vale a dire dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato.
170 Riguardo all'obbligo per le autorità competenti di dare seguito alle denunce presentate da terzi adottando le misure necessarie, segnatamente effettuando ispezioni presso le imprese interessate, obbligo che risulta dall'art. 7 del decreto legge n. 109/91, occorre rilevare che esso non soddisfa nessuno dei requisiti derivanti dalla normativa comunitaria. Infatti, come la Commissione ha giustamente rilevato, i controlli di cui all'art. 7 del decreto legge n. 109/91 sono aleatori, in quanto sono subordinati alla presentazione di una denuncia e riguardano unicamente l'impresa oggetto della detta denuncia.
171 D'altra parte va ricordato che, per le ragioni esposte ai punti 87 e 88 della presente sentenza, l'art. 8 del decreto n. 961/98, anch'esso invocato a tale proposito, non può essere preso in considerazione nell'ambito del presente ricorso.
172 Per quanto riguarda, infine, la possibilità, prevista dagli artt. 19-21 del decreto legge n. 239/97, di adottare misure cautelari o di infliggere sanzioni o misure accessorie nel caso in cui ispezioni svolte presso gli impianti di gestione di rifiuti abbiano fatto riscontrare gravi irregolarità, è sufficiente rilevare che misure di questo tipo non possono essere considerate in nessun caso come una trasposizione adeguata dell'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439, dato che non garantiscono un controllo periodico dell'osservanza delle condizioni inerenti all'autorizzazione.
173 Da quanto sopra consegue quindi che l'art. 13, n. 1, della direttiva 75/439 non è stato recepito correttamente dalla Repubblica portoghese.
Sulla mancata trasposizione dell'art. 13, n. 2, della direttiva 75/439
Argomenti delle parti
174 Con la seconda parte della terza censura la Commissione contesta alla Repubblica portoghese di non aver assicurato l'adempimento dell'obbligo di analizzare l'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente al fine di sottoporre a revisione, se del caso, le autorizzazioni concesse alle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, obbligo previsto dall'art. 13, n. 2, della direttiva 75/439.
175 Il governo portoghese osserva che la normativa nazionale applicabile in materia è idonea a garantire un controllo periodico e sistematico dell'attività delle imprese che smaltiscono gli oli usati, in modo da valutare lo sviluppo della situazione nell'ambito della tecnica e dell'ambiente nella maniera più efficace per raggiungere gli obiettivi di cui all'art. 13, n. 2, della direttiva 75/439, in quanto essa dispone che gli impianti sono sottoposti ad ispezioni che consentono alle autorità competenti di imporre in qualunque momento gli adeguamenti considerati più conformi al progresso tecnico e scientifico, nonché di sospendere le autorizzazioni concesse alle imprese interessate.
176 Il governo portoghese si riferisce, a tale proposito, al decreto legge n. 239/97, in particolare al regime transitorio stabilito dall'art. 24 dello stesso, ai sensi del quale le imprese che detengono un'autorizzazione a svolgere operazioni di gestione di rifiuti avrebbero l'obbligo di adeguarsi ai nuovi requisiti imposti nel frattempo dalla normativa nazionale. Secondo il detto governo, poiché le nuove disposizioni pubblicate corrispondono essenzialmente alla trasposizione nell'ordinamento nazionale dei testi della legislazione comunitaria, che adattano il contesto normativo esistente al progresso tecnico e scientifico, andrebbe riconosciuto che si realizza un adeguamento costante all'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente. Esso aggiunge che il decreto legge n. 239/97 prevede espressamente il controllo dell'osservanza delle norme che lo stesso stabilisce, e che il suo art. 18 definisce le competenze al riguardo.
177 Il governo portoghese osserva inoltre che la normativa generale in materia di autorizzazioni industriali prevede un controllo delle norme relative all'esercizio dell'attività industriale. A tale proposito, esso invoca gli artt. 12 e 13 del decreto legge n. 109/91, in particolare il secondo dei detti articoli, che prevede misure cautelari in caso di rischio grave per la salute, la sicurezza delle persone e dei beni, l'igiene e la sicurezza dei luoghi di lavoro e l'ambiente.
178 A ciò si aggiungerebbe che la violazione delle norme applicabili all'autorizzazione all'esercizio dell'attività industriale costituisce, ai sensi dell'art. 16 del decreto legge n. 109/91, una contravvenzione sanzionabile con un'ammenda e che, secondo il combinato disposto degli artt. 8, n. 1, 20, n. 1, e 21, n. 1, lett. f), del decreto legge n. 239/97, sanzioni accessorie quali la sospensione delle autorizzazioni, delle licenze e dei permessi possono essere inflitte altresì per l'inosservanza delle norme sull'autorizzazione delle operazioni di deposito, di valorizzazione e di smaltimento di rifiuti.
179 La Commissione sottolinea di non poter condividere la tesi del governo portoghese secondo la quale, poiché la nuova normativa pubblicata corrisponde essenzialmente alla trasposizione nell'ordinamento nazionale dei testi della legislazione comunitaria, che adattano il contesto normativo esistente al progresso tecnico e scientifico, si dovrebbe riconoscere che si realizza un adeguamento costante all'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente. Infatti, essa ritiene che tale argomento equivalga a privare l'art. 13, n. 2, della direttiva 75/439 della sua ragion d'essere.
180 Secondo la Commissione, tale disposizione impone alle autorità competenti degli Stati membri l'obbligo di analizzare continuamente l'evoluzione della situazione nell'ambito della tecnica e/o dell'ambiente. Ciò significherebbe, ad esempio, che, se in un dato momento l'analisi effettuata dimostrasse che, nonostante le condizioni imposte al momento della concessione dell'autorizzazione, la situazione ambientale è peggiorata o potrebbe peggiorare nella zona di insediamento dell'impresa che smaltisce gli oli usati o che, nel frattempo, sono stati immessi in commercio prodotti o apparecchi nuovi derivanti da una tecnologia più moderna di quella esistente al momento della concessione dell'autorizzazione, l'autorità competente potrebbe sottoporre a revisione l'autorizzazione concessa al fine di rafforzare la tutela della salute e/o dell'ambiente.
181 Per quanto riguarda infine le disposizioni dei decreti legge n. 109/91 e n. 239/97 invocate dal governo portoghese, la Commissione sostiene che l'obbligo di analizzare l'evoluzione della situazione nell'ambito della tecnica e/o dell'ambiente non può essere pienamente adempiuto se si ricorre unicamente o principalmente ad un'azione di controllo e/o a misure cautelari.
Giudizio della Corte
182 Occorre rilevare in via preliminare che l'obbligo incombente alle autorità nazionali ai sensi dell'art. 13, n. 2, della direttiva 75/439, che costituisce parte integrante del meccanismo di controllo istituito dagli artt. 6 e 13 della detta direttiva, come descritto ai punti 163-165 della presente sentenza, costituisce il complemento necessario dell'obbligo previsto dall'art. 6, n. 2, della detta direttiva.
183 Infatti, se l'art. 6, n. 2, di tale direttiva richiede che le autorità competenti verifichino, nell'ambito della procedura di concessione dell'autorizzazione, se le imprese hanno adottato tutte le misure adeguate di protezione dell'ambiente e della salute, ivi compreso il ricorso alla migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi, nel momento in cui le stesse iniziano ad effettuare operazioni di smaltimento degli oli usati, l'art. 13, n. 2, della detta direttiva impone da parte sua alle dette autorità l'obbligo di assicurarsi, nell'ambito dei controlli periodici che devono svolgere ai sensi del n. 1 di tale articolo, che le condizioni di smaltimento degli oli usati si adattino continuamente all'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente.
184 Risulta pertanto che la detta disposizione è rivolta alle autorità nazionali competenti, alle quali essa impone un obbligo di revisione e di adeguamento costante delle autorizzazioni concesse alle imprese che smaltiscono gli oli usati all'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente.
185 Alla luce di ciò, l'argomento del governo portoghese secondo cui l'adeguamento richiesto da tale disposizione è già assicurato dalla continua evoluzione delle disposizioni nazionali, in particolare allorché queste recepiscono le disposizioni comunitarie, non può essere accolto.
186 Per quanto riguarda la finalità dell'art. 13, n. 2, della direttiva 75/439, come descritta ai punti precedenti, risulta altresì che le disposizioni specifiche del proprio ordinamento nazionale invocate dal governo portoghese non possono essere considerate misure adeguate di trasposizione di tale articolo. Infatti né gli artt. 12 del decreto legge n. 109/91 e 18 del decreto legge n. 239/97, che autorizzano le autorità competenti a controllare l'osservanza delle disposizioni inerenti all'esercizio dell'attività industriale, né l'art. 13 del decreto legge n. 109/91, che prevede la possibilità di adottare misure cautelari in caso di rischio per l'ambiente o per la salute, né, infine, l'art. 16 del decreto legge n. 109/91 e il combinato disposto degli artt. 8, n. 1, 20, n. 1, e 21, n. 1, lett. f), del decreto legge n. 239/97, che prevedono la possibilità di infliggere sanzioni per l'inosservanza delle disposizioni inerenti all'autorizzazione delle operazioni di deposito, di valorizzazione e di smaltimento di oli usati, impongono un obbligo di revisione o di adeguamento delle autorizzazioni concesse rispetto all'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente.
187 Alla luce di quanto sopra, la terza censura della Commissione, vertente sulla mancata trasposizione dell'art. 13 della direttiva 75/439, dev'essere integralmente accolta.
Sulla mancata comunicazione delle informazioni previste dall'art. 17 della direttiva 75/439
Argomenti delle parti
188 Nel ricorso la Commissione sottolinea che, poiché la direttiva 75/439 è stata recepita nell'ordinamento giuridico portoghese tra il febbraio 1991 e l'aprile 1993, la normativa nazionale di trasposizione è stata applicata per un periodo sufficientemente lungo da consentire al governo portoghese di raccogliere e di comunicarle le informazioni di cui all'art. 17 di tale direttiva.
189 Orbene, il governo portoghese non le avrebbe ancora trasmesso la relazione che prevedeva di inviarle, stando a quanto indicato dallo stesso nella sua risposta al parere motivato, «prima della fine del mese di settembre 1998» e che esso descriveva come «una relazione più completa sulla trasposizione e l'attuazione della direttiva durante gli anni 1995, 1996 e 1997 ed elaborata conformemente alle disposizioni della decisione 94/741/CE, assicurando così l'osservanza integrale dell'art. 17 della direttiva».
190 La Commissione sottolinea che il governo portoghese non ha contestato di non essersi conformato al detto obbligo. Infatti, nella sua risposta al parere motivato, esso avrebbe giustificato tale assenza di comunicazione sostenendo che la periodicità del detto obbligo non era definita e che esso non riteneva di aver acquisito conoscenze tecniche applicando la sua normativa nazionale di recepimento della direttiva 75/439.
191 La Commissione sostiene tuttavia che il fatto che uno Stato membro ritenga di non aver acquisito «conoscenze tecniche» per un certo periodo non lo dispensa dall'informarla al riguardo nell'ambito della comunicazione periodica prevista dall'art. 17 della direttiva 75/439 e che, se uno Stato membro potesse decidere autonomamente della necessità di comunicarle determinate informazioni, lo scopo dell'art. 17 potrebbe essere compromesso.
192 La Commissione aggiunge in proposito che, se gli Stati membri non avessero l'obbligo di comunicare anche la mancata acquisizione delle conoscenze tecniche durante il periodo di riferimento, essa non potrebbe sapere che l'assenza di comunicazione deriva proprio da tale mancata acquisizione e sarebbe obbligata ad avviare, in forza dell'art. 226 CE, un procedimento per inadempimento dell'obbligo imposto dall'art. 17 della direttiva 75/439, al fine di ottenere le informazioni pertinenti.
193 Per quanto riguarda il termine «periodicamente» di cui all'art. 17 della direttiva 75/439, la Commissione sostiene che esso significa che gli Stati membri hanno l'obbligo di comunicarle le informazioni in questione ad intervalli regolari. Tuttavia, poiché la durata precisa dei detti intervalli non è specificata, la Commissione sostiene che questi ultimi dovrebbero essere ragionevoli e che tale «ragionevolezza» dev'essere determinata in funzione della natura delle informazioni richieste dal detto articolo. Ebbene, secondo la Commissione risulta che il governo portoghese non ha mai comunicato alcuna delle informazioni menzionate nel detto articolo.
194 Per respingere tale censura il governo portoghese indica innanzitutto che, per quanto riguarda l'obbligo previsto dall'art. 18 della direttiva 75/439 di trasmettere, ogni tre anni, una relazione sulla situazione dell'eliminazione degli oli usati, il 14 agosto 1995 è stata comunicata alla Commissione una prima relazione, intitolata «Relazione sull'applicazione della direttiva 22 dicembre 1986, 87/101/CEE».
195 Per quanto riguarda il periodo compreso tra il 1995 e il 1997, il governo portoghese si riferisce ad una relazione elaborata conformemente alle disposizioni della decisione della Commissione 24 ottobre 1994, 94/741/CE, relativa ai questionari per le relazioni degli Stati membri sull'applicazione di talune direttive concernenti i rifiuti (applicazione della direttiva 91/692/CEE del Consiglio) (GU L 296, pag. 42), allegata dallo stesso al controricorso e notificata alla Commissione con lettera 29 novembre 1999.
196 Il governo portoghese spiega che il ritardo con cui tale relazione è stata comunicata alla Commissione è stato causato soprattutto dalla necessità di confrontare e di verificare le informazioni ottenute grazie ai due sistemi di raccolta dati esistenti. Si tratterebbe, da un lato, del sistema previsto dall'art. 3 del regolamento allegato al decreto n. 240/92, il quale dispone che i registri dei movimenti di oli usati, menzionati all'art. 3, nn. 1 e 2, del decreto legge n. 88/91, devono essere compilati ogni trimestre da parte dei detentori, dei collettori e degli utilizzatori dei detti oli, e, dall'altro, del sistema stabilito dalla Portaria (decreto ministeriale) 22 settembre 1998, n. 792/98 (Diário da República 22 settembre 1998, I, serie B, n. 219), che approva il modello di formulario di registrazione dei rifiuti industriali.
197 Il governo portoghese precisa che, ai sensi di quest'ultimo decreto, i produttori di rifiuti industriali devono obbligatoriamente compilare il formulario di registrazione, identificando i rifiuti conformemente al catalogo europeo dei rifiuti, e consegnarlo ogni anno alla direzione regionale per l'ambiente della zona in cui rientra l'impianto in questione entro il 15 febbraio dell'anno successivo a quello cui i dati si riferiscono. Esso aggiunge che le direzioni regionali per l'ambiente hanno il compito di verificare e di trattare le informazioni riportate nei formulari di registrazione, che devono essere trasmessi ogni anno all'Istituto per i rifiuti entro il 30 settembre dell'anno successivo a quello cui i dati si riferiscono.
198 La Commissione, per quanto riguarda, innanzi tutto, la prima relazione sull'applicazione della direttiva 87/101, cui il governo portoghese si riferisce, replica che tale relazione, la quale elenca e descrive i testi di legge nazionali che assicurano la trasposizione della detta direttiva, non contiene le informazioni di cui all'art. 17 della direttiva 75/439.
199 Per quanto riguarda, poi, la relazione elaborata conformemente alle disposizioni della decisione 94/741 e relativa al periodo compreso tra il 1995 e il 1997, la Commissione precisa che la detta decisione ha adottato il questionario cui si riferisce l'art. 18 della direttiva 75/439, nella versione modificata dall'art. 5 della direttiva del Consiglio 23 dicembre 1991, 91/692/CEE, per la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di talune direttive concernenti l'ambiente (GU L 377, pag. 48), in combinato disposto con l'allegato VI, punto a), di quest'ultima direttiva. Essa osserva altresì che l'art. 18 così modificato dispone che «[o]gni tre anni gli Stati membri comunicano alla Commissione informazioni sull'applicazione della [direttiva 75/439] nel contesto di una relazione settoriale» che dev'essere «elaborata sulla base di un questionario o di uno schema elaborato dalla Commissione secondo la procedura di cui all'articolo 6 della direttiva 91/692/CEE» e che «la prima relazione contempla il periodo dal 1995 al 1997 compreso».
200 A tale proposito la Commissione sottolinea che il governo portoghese non ha precisato gli elementi di tale relazione che, sebbene elaborata ai sensi del detto art. 18, potrebbero, a suo parere, costituire le informazioni relative all'esperienza e ai risultati che le autorità competenti hanno ottenuto con l'applicazione della direttiva 75/439, alle quali si riferisce l'art. 17 di quest'ultima. Ad ogni modo, anche se alcuni elementi della detta relazione potevano essere considerati come costitutivi di tali informazioni, la Commissione osserva che tali informazioni non le sono state comunicate, ai sensi dell'art. 17 della direttiva 75/439, entro il termine da essa impartito alla Repubblica portoghese per conformarsi al parere motivato.
201 Infine, in risposta all'argomento del governo portoghese secondo il quale la causa del ritardo nella comunicazione della relazione elaborata conformemente alle disposizioni della decisione 94/741 era imputabile, in particolare, alla necessità di confrontare e di verificare le informazioni raccolte per mezzo dei due sistemi di raccolta dati esistenti nella normativa portoghese, la Commissione ricorda la giurisprudenza costante secondo la quale uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini prescritti da una direttiva.
Giudizio della Corte
202 Occorre rilevare anzitutto che l'art. 17 della direttiva 75/439 è volto a consentire sia alla Commissione sia agli Stati membri di essere informati su base periodica delle conoscenze tecniche acquisite da ognuno dei detti Stati nonché dell'esperienza e dei risultati che derivano dall'applicazione di tale direttiva nella Comunità.
203 Considerata la finalità di tale articolo, va respinto l'argomento del governo portoghese vertente sul fatto che esso ritiene di non aver acquisito conoscenze tecniche durante il periodo di applicazione della sua normativa nazionale che recepiva la direttiva 75/439 nell'ordinamento interno.
204 Si deve infatti rilevare che il fatto che uno Stato membro non abbia acquisito nuove conoscenze tecniche per un determinato periodo costituisce anch'esso un'informazione utile che dovrebbe essere portata a conoscenza della Commissione e degli altri Stati membri ai sensi dell'art. 17 della direttiva 75/439, tanto più che tale articolo non prevede alcuna eccezione all'obbligo di comunicazione delle informazioni a cui fa riferimento.
205 Inoltre, l'adempimento dell'obbligo di comunicazione previsto all'art. 17 della direttiva 75/439 non può dipendere dalla valutazione effettuata da ogni Stato membro sul fatto che esso sia o meno in possesso di conoscenze degne di essere comunicate, a pena di compromettere lo scopo di tale disposizione.
206 Occorre d'altra parte ricordare che l'art. 17 della direttiva 75/439 impone agli Stati membri l'obbligo di comunicare non solo le conoscenze tecniche eventualmente acquisite, ma anche l'esperienza ed i risultati che derivano dall'applicazione delle disposizioni emanate nell'ordinamento interno ai fini della trasposizione di tale direttiva.
207 Infine, come risulta dal fascicolo, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato erano già trascorsi sette anni dall'adozione delle prime misure di trasposizione della direttiva 75/439 nell'ordinamento portoghese, vale a dire del decreto legge n. 88/91, che è entrato in vigore il 23 febbraio 1991.
208 Considerato il lungo periodo così trascorso, il governo portoghese non può invocare validamente il fatto che la cadenza periodica dell'obbligo di comunicazione imposto dall'art. 17 della direttiva 75/439 non sia specificata per giustificare l'inadempimento di tale obbligo.
209 Per quanto concerne le due relazioni, invocate dal governo portoghese, va sottolineato che nessuna di esse può considerarsi costituire adempimento dell'obbligo di comunicazione di cui all'art. 17 della direttiva 75/439.
210 Infatti, per quanto riguarda la relazione sull'applicazione della direttiva 87/101/CE va ricordato che, come la Commissione ha rilevato senza essere contraddetta dal governo portoghese, tale relazione non può essere considerata, dal punto di vista del suo contenuto, come una relazione ai sensi dell'art. 17 della direttiva 75/439, poiché contiene soltanto una descrizione delle disposizioni nazionali che recepiscono la direttiva 75/439, e non l'indicazione delle conoscenze tecniche, dell'esperienza e dei risultati specificamente richiesti ai sensi del detto articolo.
211 Riguardo alla relazione elaborata conformemente alle disposizioni della decisione 94/741/CE è sufficiente rilevare che, anche supponendo che si possa ritenere conforme ai requisiti derivanti dall'art. 17 della direttiva 75/439, essa non può essere presa in considerazione nell'ambito del presente ricorso per inadempimento, poiché è stata comunicata alla Commissione dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato.
212 Ne consegue che anche la quarta censura della Commissione, vertente sulla mancata comunicazione delle informazioni previste dall'art. 17 della direttiva 75/439, dev'essere accolta.
213 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono si deve rilevare che la Repubblica portoghese:
- non avendo provveduto, entro il termine prescritto, all'emanazione delle disposizioni che obbligano l'autorità competente ad assicurarsi, prima di concedere l'autorizzazione alle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, che vi sia un'adeguata protezione della salute nell'ambito dell'utilizzazione di oli usati come combustibile e dell'utilizzazione della migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi nell'ambito delle attività di rigenerazione degli oli usati e della loro utilizzazione come combustibile;
- non avendo stabilito, entro il termine prescritto, che i residui della combustione degli oli usati siano eliminati conformemente agli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva 78/319 e, a decorrere dal 27 giugno 1995, conformemente agli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva 75/442 che già erano imposti agli Stati membri ai sensi dell'art. 9 della direttiva 78/319;
- non avendo previsto, entro il termine prescritto, né un controllo periodico delle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, né l'esame dell'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente al fine di sottoporre a revisione, se del caso, le autorizzazioni concesse alle dette imprese;
- non avendo comunicato alla Commissione le informazioni relative alle conoscenze tecniche, nonché all'esperienza ed ai risultati che derivano dall'applicazione delle disposizioni adottate in forza della direttiva 75/439,
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 6, n. 2, 8, n. 2, lett. a), 13 e 17 della direttiva 75/439.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
214 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica portoghese, rimasta sostanzialmente soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica portoghese
- non avendo provveduto, entro il termine prescritto, all'emanazione delle disposizioni che obbligano l'autorità competente ad assicurarsi, prima di concedere l'autorizzazione alle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, che vi sia un'adeguata protezione della salute nell'ambito dell'utilizzazione di oli usati come combustibile e dell'utilizzazione della migliore tecnologia disponibile che non comporti costi eccessivi nell'ambito delle attività di rigenerazione degli oli usati e della loro utilizzazione come combustibile;
- non avendo previsto, entro il termine prescritto, che i residui della combustione degli oli usati siano eliminati conformemente agli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi, e, a decorrere dal 27 giugno 1995, conformemente agli obblighi derivanti dall'art. 9 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE che già erano imposti agli Stati membri ai sensi dell'art. 9 della direttiva 78/319;
- non avendo previsto, entro il termine prescritto, né un controllo periodico delle imprese che rigenerano oli usati o che li utilizzano come combustibile, né l'esame dell'evoluzione dello stato della tecnica e/o dell'ambiente al fine di sottoporre a revisione, se del caso, le autorizzazioni concesse alle dette imprese;
- non avendo comunicato alla Commissione le informazioni relative alle conoscenze tecniche, nonché all'esperienza ed ai risultati che derivano dall'applicazione delle disposizioni adottate in forza della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati, come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE,
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 6, n. 2, 8, n. 2, lett. a), 13 e 17 della direttiva 75/439, come modificata dalla direttiva 87/101.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) La Repubblica portoghese è condannata alle spese.