62023CJ0016_RES
Rechtssache C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
gegen
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale amministrativoregionale per la Liguria)
Urteil des Gerichtshofs (Erste Kammer) vom 17. Oktober 2024
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Richtlinie 2006/123/EG – Genehmigungsregelung – Art. 10 – Bedingungen für die Erteilung einer Genehmigung – Verkauf von Tabakwaren – Nationale Regelung, die die Erteilung einer Genehmigung für die Einrichtung einer Verkaufsstelle für Tabakwaren an Bedingungen knüpft – Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl – Schutz der öffentlichen Gesundheit vor der Nikotinsucht“
Niederlassungsfreiheit – Freier Dienstleistungsverkehr – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Richtlinie 2006/123 – Anwendungsbereich – Nationale Regelung, die den Einzelhandelsvertrieb von Tabakwaren zugelassenen Vertriebshändlern vorbehält – Einbeziehung
(Richtlinie 2006/123 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 2, 5 und 8 sowie Art. 1 Abs. 1 und 3, Art. 2 Abs. 1 und 2 sowie Art. 4 Nr. 1)
(vgl. Rn. 55, 56, 58-62)
Niederlassungsfreiheit – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Richtlinie 2006/123 – Genehmigungsregelung – Begriff – Nationale Regelung, die den Einzelhandelsvertrieb von Tabakwaren einem Verfahren zur Vergabe einer Verkaufsstelle unterwirft – Einbeziehung – Überprüfung durch das vorlegende Gericht
(Richtlinie 2006/123 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Nr. 6)
(vgl. Rn. 67, 70, 71)
Niederlassungsfreiheit – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Richtlinie 2006/123 – Genehmigungsregelung – Nationale Regelung, die die Erteilung einer Genehmigung für eine Verkaufsstelle für Tabakwaren an die Einhaltung von Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl knüpft, ohne dass die Möglichkeit bestünde, periodische Anstiege der Anzahl der Verbraucher zu berücksichtigen – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Beachtung der in Art. 10 Abs. 2 genannten Voraussetzungen
(Richtlinie 2006/123 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 7 und 66 sowie Art. 4 Nr. 8, Art. 9 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie Art. 14 Nr. 5)
(vgl. Rn. 77-79, 81-86, 89-92, 94-98, 100, 101, 103-106, 108, 112, 113 und Tenor)
Zusammenfassung
Im Zusammenhang mit einem Vorabentscheidungsersuchen über die Einrichtung einer Verkaufsstelle für Tabakwaren äußert sich der Gerichtshof zu der Frage, ob die italienische Regelung für den Einzelhandelsverkauf dieser Waren, eine Regelung, die restriktive, auf Entfernung und Bevölkerungszahl gestützte Kriterien verwendet, um eine solche Einrichtung zu genehmigen, mit der Richtlinie 2006/123 (
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) vereinbar ist.
Die Gesellschaft FA.RO. beantragte bei der Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agentur für Zölle und Monopole, Italien, im Folgenden: ADM) nach dem Widerruf der Lizenz, die ihr den Einzelhandelsverkauf von Tabakwaren erlaubte, die Einrichtung einer neuen Verkaufsstelle für Tabakwaren in ihrer Speise- und Schankwirtschaft.
Die ADM lehnte diesen Antrag mit der Begründung ab, dass die in der nationalen Regelung festgelegten Bedingungen für den Mindestabstand zwischen den Dienstleistungserbringern und für die Bevölkerungszahl nicht erfüllt seien.
FA.RO. erhob daher Klage beim Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionales Verwaltungsgericht Ligurien, Italien), dem vorlegenden Gericht. Sie machte u. a. geltend, dass die Einrichtung einer neuen Verkaufsstelle in ihren Geschäftsräumen aufgrund des zeitweise hohen Fremdenverkehrsaufkommens keinen Angebotsüberschuss im Verhältnis zur Nachfrage bewirke.
Das vorlegende Gericht möchte vom Gerichtshof daher im Wesentlichen wissen, ob die Richtlinie 2006/123 einer nationalen Regelung entgegensteht, die die Erteilung einer Genehmigung für Verkaufsstellen von Tabakwaren an die Einhaltung von Bedingungen hinsichtlich der geografischen Mindestentfernung zwischen Dienstleistungserbringern und hinsichtlich der Bevölkerungszahl knüpft, ohne dass für die zuständige Behörde die Möglichkeit bestünde, anstelle dieser Bedingungen periodische Anstiege der Anzahl der Verbraucher zu berücksichtigen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Als Erstes führt der Gerichtshof aus, dass eine Regelung, die den Einzelhandel mit Tabakwaren staatlich zugelassenen Vertriebshändlern vorbehält, in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 fällt. Eine solche Regelung fällt nämlich nicht unter den Begriff des Monopols, der außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie liegt (
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), da der Staat diese Handelstätigkeit nicht ausübt, die dem Wettbewerb unterworfen bleibt und nicht einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer übertragen wird. Darüber hinaus darf die Verwaltung nicht in geschäftliche Entscheidungen der Inhaber von Verkaufsstellen und Lizenzen eingreifen.
Als Zweites führt der Gerichtshof aus, dass die Organisation des Einzelhandels mit Tabakwaren unter den Begriff der „Genehmigungsregelung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 6 der Richtlinie 2006/123 fällt, da ein Dienstleistungserbringer, um Tabakwaren vertreiben zu dürfen, verpflichtet ist, bei einer zuständigen Behörde einen förmlichen Rechtsakt zu erwirken, der ihm den Zugang zu dieser Tätigkeit ermöglicht.
Die von dieser Genehmigungsregelung vorgesehenen Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl müssen daher den Bestimmungen von Art. 10 Abs. 2 Buchst. a bis g der Richtlinie 2006/123 genügen.
So dürfen sie erstens nicht diskriminierend sein, was vorliegend der Fall zu sein scheint.
Zweitens müssen sie durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Dieser kann im Schutz der menschlichen Gesundheit vor den von Tabakwaren ausgehenden Gefahren liegen. Erwägungen rein wirtschaftlicher Natur können hingegen keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen. Eine Genehmigungsregelung darf nämlich keine unzulässigen Anforderungen enthalten, wobei Art. 14 Nr. 5 der Richtlinie 2006/123 das Verbot aufstellt, die Erteilung der Genehmigung vom Nachweis eines wirtschaftlichen Bedarfs oder einer Marktnachfrage abhängig zu machen. Im vorliegenden Fall könnten die mit der nationalen Regelung festgelegten Kriterien betreffend die Entfernung und die Wohnbevölkerung unter dem Vorbehalt der Prüfung durch das vorlegende Gericht als wirtschaftliche Überprüfung eingestuft werden, falls ihr Ziel darin bestünde, den Verkäufern von Tabakwaren ausreichende Einnahmen zu gewährleisten oder die Erhebung der Steuereinnahmen bei den Verbrauchern dieser Waren zu maximieren. Denn sie zielen u. a. einerseits darauf ab, eine Ballung von Verkaufsstellen in Gebieten zu verhindern, in denen die Nachfrage bereits durch die bestehenden Verkaufsstellen befriedigt wird, und andererseits darauf, zu verhindern, dass eine unzureichende Anzahl von Verkaufsstellen dazu führen könnte, dass ein Teil der Nachfrage unbefriedigt bliebe. Diese Kriterien fielen hingegen nicht unter dieses Verbot, falls sie kein Ziel wirtschaftlicher Art verfolgten und durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie den Schutz der öffentlichen Gesundheit objektiv gerechtfertigt wären, indem mit ihnen eine Förderung des Konsums durch einen Ausbau des Angebots vermieden und eine abschreckende Wirkung auf die Nachfrage erzeugt würde.
Drittens müssen die Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl geeignet sein, die Erreichung der verfolgten Zielsetzung in kohärenter und systematischer Weise zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was hierzu erforderlich ist.
Insoweit zeigt sich zunächst, dass diese Bedingungen eine Kontrolle des Tabakangebots bewirken, durch die eine Anregung zum Konsum vermieden und damit zum Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit beigetragen wird. Das kontrollierte Angebot legaler Tabakwaren trägt zudem dazu bei, dass weniger auf Schmuggelware zurückgegriffen wird, die aufgrund der niedrigeren Preise, zu denen sie angeboten wird, zum Konsum anregen oder zusätzliche Gefahren für die Gesundheit der Verbraucher bergen könnte.
Um das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, müsste dieser Mechanismus zur Kontrolle des Tabakangebots, der Zugänglichkeit und Verfügbarkeit von Tabakwaren gewährleistet, allerdings auch einen Abschreckungseffekt auf die Nachfrage nach eben diesen Waren haben. Um seine praktische Wirksamkeit im Hinblick auf das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit zu erhalten, ist außerdem zu prüfen, ob die Anwendung der Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl ausreicht, um den Konsum von Tabakwaren zurückzudrängen, ohne zu einer Zunahme des illegalen Angebots dieser Waren zu führen. Aus diesen Gründen ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die Aufstellung von Verkaufsautomaten, so wie sie durch die nationale Regelung eingegrenzt ist, eine alternative Art des Verkaufs von Tabakwaren gegenüber dem Verkauf über gewöhnliche oder besondere Verkaufsstellen oder über Lizenzen darstellt, die die gleichen Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl zu erfüllen hat, und nicht zu einer Ausweitung des Angebots dieser Waren führt.
Der Gerichtshof führt des Weiteren aus, dass die Mitgliedstaaten über einen Wertungsspielraum verfügen, um zu bestimmen, auf welchem Niveau sie den Schutz der öffentlichen Gesundheit gewährleisten wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll. Es ist daher nicht unerlässlich, dass die von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene beschränkende Maßnahme einer allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Auffassung entspricht. Der Umstand, dass das FCTC (
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) keine Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl als Maßnahme zur Verringerung des Tabakkonsums aufführt, hat folglich keine Auswirkung auf die Beurteilung der Erforderlichkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung zur Erreichung des Ziels des Schutzes der öffentlichen Gesundheit.
Wenn ein Mitgliedstaat es für zweckmäßig hält, Maßnahmen zu erlassen, mit denen das Angebot von Tabakwaren kontrolliert werden soll, darf er es in Anbetracht dieses Wertungsspielraums als legitim ansehen, einen periodischen Anstieg der Verbraucher nicht als zu berücksichtigenden Faktor einzustufen. Eine Berücksichtigung eines solchen periodischen Anstiegs liefe nämlich dem angestrebten Ziel einer Begrenzung des Angebots zuwider, mit der vom Konsum abgeschreckt werden soll.
Viertens zeigt sich, dass die Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl im vorliegenden Fall auf objektiven Daten beruhen, im Voraus bekannt sind und grundsätzlich nicht zu Auslegungs- oder Anwendungsschwierigkeiten führen können. Allerdings werden gewöhnliche Verkaufsstellen nach der nationalen Regelung, auch wenn die Bedingungen betreffend Entfernung und Bevölkerungszahl erfüllt sind, eingerichtet, namentlich soweit es der Verwaltung anhand des Dienstleistungsbedarfs sachdienlich und sinnvoll erscheint. Da dieser zuletzt genannte Begriff abstrakt definiert ist, stellt er jedoch möglicherweise die Klarheit, Unzweideutigkeit, Objektivität und Transparenz der Kriterien in Frage, die das Ermessen der Verwaltung eingrenzen. Dies zu prüfen, ist Sache des vorlegenden Gerichts.
(
1
)	Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).
(
2
)	Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie.
(
3
)	Rahmenübereinkommen der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs, unterzeichnet am 21. Mai 2003 in Genf.