62010CJ0058_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve spojených věcech C‑58/10 až C‑68/10,
jejichž předmětem jsou žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách na základě článku 267 SFEU, podané rozhodnutími Conseil d'État (Francie) ze dne 6. listopadu 2009 a 28. prosince 2009, došlými Soudnímu dvoru dne 3. února 2010, v řízeních
Monsanto SAS (C‑58/10 a C‑59/10),
Monsanto Agriculture France SAS (C‑58/10 a C‑59/10),
Monsanto International SARL
(C‑58/10 a C‑59/10),
Monsanto Technology LLC (C‑58/10 a C‑59/10),
Monsanto Europe SA (C‑59/10),
Association générale des producteurs de maïs
(AGPM)(C‑60/10),
Malaprade SCEA a další
(C‑61/10),
Pioneer Génétique SARL (C‑62/10),
Pioneer Semences SAS (C‑62/10),
Union française des semenciers (UFS), dříve Syndicat des établissements de semences agréés pour les semences de maïs (Seproma) (C‑63/10),
Caussade Semences SA (C‑64/10),
Limagrain Europe SA, dříve Limagrain Verneuil Holding SA (C‑65/10),
Maïsadour Semences SA (C‑66/10),
Ragt Semences SA (C‑67/10),
Euralis Semences SAS (C‑68/10),
Euralis Coop (C‑68/10)
proti
Ministre de l’Agriculture et de la Pêche
za přítomnosti:
Association France Nature Environnement (C‑59/10 a C‑60/10),
Confédération paysanne (C‑60/10),
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, L. Bay Larsen (zpravodaj), C. Toader, A. Prechal a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: R. Şereş, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 9. února 2011,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Monsanto SAS, Monsanto Agriculture Francie SAS, Monsanto International SARL, Monsanto Technology LLC a Monsanto Europe SA R. Saint-Esteben, C.-L. Vierem, M. Pittiem, P. Honorém a C. Vexliardem, avocats,
– za Association générale des producteurs de maïs (AGPM) a další M. Le Pratem a L. Verdierem, avocats,
– za Pioneer Génétique SARL, Pioneer Semences SAS, l’Union française des semenciers (UFS), dříve Syndicat des établissements de semences agréés pour les semences de maïs (Seproma), Caussade Semences SA, Limagrain Europe SA, Maïsadour Semences SA, Ragt Semences SA, Euralis Semences SAS a Euralis Coop A. Monodem a B. Colinem, avocats,
– za Confédération paysanne H. Brasem, avocat,
– za francouzskou vládu G. de Berguesem a S. Menezem, jakož i R. Loosli-Surrans, jako zmocněnci,
– za řeckou vládu I. Chalkiasem a S. Papaïoannou, jako zmocněnci,
– za rakouskou vládu E. Riedlem, jako zmocněncem,
– za polskou vládu B. Majczynem a J. Sawickou, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi L. Pignataro-Nolin, M. Van Hoofem a C. Zadraem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 22. března 2011,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článků 12 a 23 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/18/ES ze dne 12. března 2001 o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/220/EHS (Úř. věst. L 106, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 77), článků 20 a 34 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1829/2003 ze dne 22. září 2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivech (Úř. věst. L 268, s. 1; Zvl. vyd. 13/32, s. 432) a článků 53 a 54 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (Úř. věst. L 31, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 463).
2. Tyto žádosti byly předloženy v rámci jedenácti sporů mezi Monsanto SAS, Monsanto Agriculture France SAS, Monsanto International SARL, Monsanto Technology LLC, Monsanto Europe SA (dále jen „Monsanto“, „Monsanto Agriculture France“, „Monsanto International“, „Monsanto Technology“ a „Monsanto Europe“) a různými dalšími žalobci – fyzickými a právnickými osobami – s ministrem zemědělství a rybolovu za přítomnosti sdružení France Nature Environnement a Confédération paysanne, vedlejších účastníků, ohledně legality dvou vnitrostátních dočasných opatření, jimiž byly postupně pozastaveny převod a používání osiva kukuřice MON 810, geneticky modifikovaného organismu (dále jen „GMO“), a následně zakázána kultivace odrůd osiva pocházejících z linie této kukuřice.
Právní rámec
Právo Unie
Směrnice 2001/18
3. Směrnice 2001/18, ve znění nařízení č. 1829/2003 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1830/2003 ze dne 22. září 2003 (Úř. věst. L 268, s. 24; Zvl. vyd. 13/32, s. 455, dále jen „směrnice 2001/18“), upravuje záměrné uvolňování GMO do životního prostředí a uvádění GMO na trh jakožto výrobků nebo součástí výrobků.
4. Článek 34 směrnice 2001/18 stanoví, že má být provedena nejpozději do dne 17. října 2002. Článek 36 zrušuje ke dni 17. října 2002 směrnici Rady 90/220/EHS ze dne 23. dubna 1990 o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí (Úř. věst. L 117, s. 15) a stanoví, že se má za to, že odkazy na tuto směrnici se považují za odkazy na směrnici 2001/18, a to podle srovnávací tabulky uvedené v příloze.
5. Podle osmnáctého a jednadvacátého bodu svého odůvodnění zavádí směrnice 2001/18 stejně jako předtím směrnice 90/220:
– harmonizované postupy a kritéria, které by případ od případu umožnily hodnotit možná rizika spojená se záměrným uvolňováním geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí;
– autorizační postup Společenství pro uvádění na trh geneticky modifikovaných organismů nebo produktů s jejich obsahem, u nichž se při jejich používání předpokládá záměrné uvolnění organismu nebo organismů do životního prostředí.
6. Padesátý a jednapadesátý bod odůvodnění směrnice 2001/18 stanoví:
„(50)	Existující souhlasy udělené podle směrnice [90/220] musí být obnoveny, aby nedocházelo k nesrovnalostem mezi souhlasy udělenými podle zmíněné směrnice a této směrnice a aby byly splněny veškeré podmínky, které souhlas podle směrnice [90/220] vyžaduje.
51) Takové obnovení vyžaduje přechodné období, během kterého zůstávají souhlasy udělené podle směrnice [90/220] v platnosti.“
7. Způsoby obnovování povolení udělených přede dnem 17. října 2002 podle směrnice 90/220 se do mezního data 17. října 2006 řídí článkem 17 směrnice 2001/18. Odstavec 2 tohoto ustanovení vypočítává součásti, informace i případný návrh, který musí oznámení k obnovení obsahovat. Podle odstavců 2 a 9 téhož ustanovení smí dotčený hospodářský subjekt, který toto oznámení přede dnem 17. října 2006 podal, nadále GMO uvádět na trh za podmínek stanovených původním povolením, a to dotud, dokud není přijato konečné rozhodnutí o obnovení povolení.
8. Články 20, 21 a 24 směrnice 2001/18 stanoví zvláštní a podrobná pravidla monitorování, označování a informování veřejnosti.
9. Článek 23 téže směrnice nadepsaný „Ochranná doložka“ stanoví:
„1. Jestliže členský stát získá na základě nových nebo dodatečných informací, [které se staly dostupnými až po udělení souhlasu a] které mohou ovlivnit hodnocení rizik pro životní prostředí, nebo na základě přehodnocení stávajících informací v souvislosti s novými nebo dodatečnými vědeckými poznatky dostatečný podklad pro názor, že GMO nebo produkt s jeho obsahem, který byl řádně oznámen a kterému již byl udělen písemný souhlas, představuje riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí, může tento členský stát používání nebo prodej tohoto geneticky modifikovaného organismu nebo produktu na svém území dočasně omezit nebo zakázat.
Členský stát zajistí, aby byla v případě vážného rizika použita opatření pro mimořádné situace, jako je odklad [pozastavení] nebo ukončení uvádění na trh, a aby byla informována veřejnost.
Členský stát neprodleně uvědomí Komisi a ostatní členské státy o činnostech, které podnikl podle tohoto článku, udá důvody svého rozhodnutí, předloží přezkum hodnocení rizik pro životní prostředí a uvede, zda a jak je zapotřebí pozměnit podmínky souhlasu nebo zda má být souhlas odebrán, popřípadě uvede i nové nebo dodatečné informace, na nichž je jeho rozhodnutí založeno.
2. Rozhodnutí o této věci je třeba přijmout do 60 dnů postupem [na úrovni Společenství].“
10. Článek 12 uvedené směrnice nadepsaný „Odvětvové právní předpisy“ stanoví:
„1. Články 13 až 24 nesmějí být použity na žádné geneticky modifikované organismy a produkty s jejich obsahem, které byly autorizovány právními předpisy Společenství, jež vyžadují specifické hodnocení vlivu na životní prostředí provedené v souladu se zásadami uvedenými v příloze II a na základě informací specifikovaných v příloze III, aniž jsou dotčeny další požadavky těchto právních předpisů, a jež kladou požadavky na řízení rizik, označování a monitorování, informování veřejnosti a ochrannou doložku v míře přinejmenším rovnocenné této směrnici.
[…]
3. Postupy, které zajistí, aby hodnocení rizik, požadavky na řízení rizik, označování, popřípadě monitorování, informování veřejnosti a ochrannou doložku vyhovovaly obsahu této směrnice, jsou stanoveny nařízením Evropského parlamentu a Rady. Budoucí odvětvové právní předpisy, založené na ustanoveních zmíněného nařízení, musí obsahovat odkaz na tuto směrnici. […]
[…]“
Nařízení č. 1829/2003
11. Podle sedmého a jedenáctého bodu svého odůvodnění zavádí nařízení č. 1829/2006, které se na základě článku 49 použije ode dne 18. dubna 2004, jednotný povolovací postup Společenství vztahující se zejména na krmiva, která obsahují GMO, sestávají z nich nebo jsou z nich vyrobena, a také na GMO, která se použijí jako výchozí suroviny pro výrobu takových krmiv.
12. Devátý bod odůvodnění tohoto nařízení uvádí:
„Nové postupy povolování geneticky modifikovaných potravin a krmiv by měly zahrnovat nové zásady zavedené ve směrnici [2001/18]. Měly by využívat nový rámec pro hodnocení rizik v oblasti bezpečnosti potravin stanovený nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin [Úř. věst. L 31, s. 1]. Geneticky modifikované potraviny a krmiva by tedy měly být povoleny za účelem uvedení na trh Společenství až teprve po vědeckém zhodnocení všech rizik, která mohou představovat pro lidské zdraví a zdraví zvířat, případně pro životní prostředí, přičemž by za provedení tohoto zhodnocení na nejvyšší možné úrovni byl odpovědný Evropský úřad pro bezpečnost potravin (dále jen ‚úřad‘). Po tomto vědeckém zhodnocení by mělo Společenství učinit rozhodnutí o řízení rizik, a to regulativním postupem zajišťujícím úzkou spolupráci mezi Komisí a členskými státy.“
13. Třiatřicátý bod odůvodnění zní:
„Pokud se žádost týká produktů, které obsahují GMO nebo z něj sestávají, měl by mít žadatel možnost volby, zda předloží povolení pro záměrné uvolnění do životního prostředí, které již obdržel podle části C směrnice [2001/18], aniž jsou dotčeny podmínky stanovené tímto povolením, nebo zda požádá, aby bylo současně s hodnocením bezpečnosti podle tohoto nařízení provedeno hodnocení rizika pro životní prostředí. V posledně uvedeném případě je nezbytné, aby hodnocení rizika pro životní prostředí vyhovovalo požadavkům směrnice [2001/18] a aby bylo úřadem konzultováno s příslušnými vnitrostátními orgány určenými pro tento účel členskými státy. Kromě toho je vhodné umožnit úřadu požádat jeden z těchto příslušných orgánů o provedení hodnocení rizika pro životní prostředí. V souladu s čl. 12 odst. 4 směrnice [2001/18] je rovněž vhodné, aby úřad před tím, než dokončí hodnocení rizika pro životní prostředí, vedl ve všech případech týkajících se GMO a potravin nebo krmiv, které obsahují GMO nebo z nich sestávají, konzultace s příslušnými vnitrostátními orgány určenými podle zmíněné směrnice.“
14. Čtyřiatřicátý bod odůvodnění upřesňuje:
„V případě GMO, na které se vztahuje toto nařízení a které mají být použity jako osivo nebo jiný množitelský materiál rostlin, by měl být [Evropský úřad pro bezpečnost potravin] povinen postoupit hodnocení rizika pro životní prostředí příslušnému vnitrostátnímu orgánu. Povoleními podle tohoto nařízení by však neměly být dotčeny [zvláště směrnice Rady 2002/53/ES ze dne 13. června 2002 o Společném katalogu odrůd druhů zemědělských rostlin (Úř. věst. L 193, s. 1), ve znění nařízení č. 1829/2003, které obsahuje] pravidla a kritéria pro uznávání odrůd a jejich úřední zápis do [společného katalogu odrůd druhů zemědělských rostlin] […]“
15. Článek 2 bod 9 nařízení č. 1829/2003 stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se:
[…]
9) ‚GMO pro použití v krmivech‘ rozumí GMO, který může být použit jako krmivo nebo jako výchozí materiál pro výrobu krmiv.“
16. Článek 15 odst. 1 téhož nařízení stanoví působnost oddílu I nadepsaného „Povolení a dohled“ kapitoly III věnované geneticky modifikovaným krmivům následovně:
„Tento oddíl se vztahuje na:
a) GMO pro použití v krmivech;
b) krmiva obsahující GMO nebo sestávající z GMO;
c) krmiva vyrobená z GMO.“
17. Články 17 až 19 nařízení č. 1829/2003 upravují podmínky udělování úvodních povolení pro geneticky modifikovaná krmiva.
18. Článek 17 odst. 5 zejména stanoví:
„5. V případě GMO nebo krmiv, která obsahují GMO nebo z nich sestávají, se k žádosti rovněž připojí:
a) úplná technická dokumentace s informacemi požadovanými podle příloh III a IV směrnice [2001/18] a informace a závěry o hodnocení rizika provedeném v souladu se zásadami stanovenými v příloze II směrnice 2001/18/ES, nebo bylo-li uvedení GMO na trh povoleno podle části C směrnice [2001/18] [tvořené jejími články 12 až 24], kopie rozhodnutí o povolení;
b) plán monitorování účinků na životní prostředí vypracovaný v souladu s přílohou VII směrnice [2001/18], včetně návrhu týkajícího se doby trvání monitorování; tato doba trvání monitorování se může lišit od navržené doby souhlasu.
V tom případě se nepoužijí články 13 až 24 směrnice [2001/18]“
19. Článek 20 nadepsaný „Status stávajících produktů“ stanoví:
„1. […] produkty, které spadají do oblasti působnosti tohoto oddílu a byly uvedeny na trh Společenství v souladu s předpisy přede dnem použitelnosti tohoto nařízení, [smějí být] nadále uváděny na trh, používány a zpracovávány, pokud jsou splněny tyto podmínky:
a) v případě produktů, které byly povoleny podle směrnice [90/220] nebo směrnice [2001/18] […], oznámí provozovatelé odpovědní za uvádění dotyčných produktů na trh Komisi do šesti měsíců ode dne použitelnosti tohoto nařízení datum jejich prvního uvedení na trh Společenství;
[…]
2. K oznámení uvedenému v odstavci 1 se připojí podle potřeby prvky zmíněné v čl. 17 odst. 3 a 5 […].
[…]
4. Do devíti let od data prvního uvedení produktů zmíněných v odst. 1 písm. a) na trh, avšak v žádném případě ne dříve než po třech letech ode dne použitelnosti tohoto nařízení, podají provozovatelé odpovědní za uvádění těchto produktů na trh žádost v souladu s článkem 23, který se použije obdobně.
[…]
5. Na produkty uvedené v odstavci 1 a na krmiva, která je obsahují nebo jsou z nich vyrobena, se vztahuje toto nařízení, zejména články 21, 22 a 34, které se použijí obdobně.
[…]“
20. Články 21 a 22 odst. 1, 24 až 26 a 29 stanoví zvláštní a podrobná pravidla týkající se monitorování, označování a informování veřejnosti.
21. Článek 34 nadepsaný „Mimořádná opatření“ stanoví:
„Je-li zřejmé, že produkty povolené tímto nařízením nebo v souladu s tímto nařízením mohou představovat vážné riziko pro lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí […], přijmou se opatření postupy stanovenými v článcích 53 a 54 nařízení [č. 178/2002].“
Nařízení č. 178/2002
22. Článek 53 nařízení č. 178/2002, nadepsaný „Mimořádná opatření u potravin a krmiv pocházejících ze Společenství nebo dovezených ze třetí země“, zní takto:
„1. Pokud je zřejmé, že […] krmivo pocházející ze Společenství nebo dovezené ze třetí země [může] představovat vážné riziko pro lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí, a pokud se nelze s tímto rizikem úspěšně vypořádat pomocí opatření přijatých dotyčným členským státem nebo státy, přijme Komise neprodleně […] z vlastního podnětu nebo na žádost členského státu a podle závažnosti situace jedno nebo více z těchto opatření:
[pozastavení uvádění na trh, pozastavení dovozů ze třetích zemí, pozastavení používání krmiv pro dotyčná zvířata, stanovení zvláštních podmínek pro tato krmiva nebo jakékoli jiné vhodné dočasné opatření].
2. V mimořádných situacích však může Komise dočasně přijmout opatření podle odstavce 1 po konzultaci s dotyčným členským státem nebo státy a po informování ostatních členských států.
Co nejdříve, nejpozději však do deseti pracovních dnů musí být přijatá opatření potvrzena, změněna, zrušena nebo rozšířena postupem podle čl. 58 odst. 2 a důvody pro rozhodnutí Komise musí být neprodleně zveřejněny.“
23. Článek 54 téhož nařízení nadepsaný „Jiná mimořádná opatření“ zní takto:
„1. Jestliže členský stát úředně informuje Komisi o nutnosti přijmout mimořádná opatření a Komise nepřijme žádné opatření podle článku 53, může členský stát přijmout dočasná ochranná opatření. V tom případě o tom neprodleně uvědomí ostatní členské státy a Komisi.
2. Do deseti pracovních dnů předloží Komise tuto záležitost postupem podle čl. 58 odst. 2 [Stálému výboru pro potravinový řetězec a zdraví zvířat] s cílem prodloužit, změnit nebo zrušit dočasná vnitrostátní ochranná opatření.
3. Členský stát může zachovat svá dočasná vnitrostátní ochranná opatření do doby, než budou přijata opatření Společenství.“
Vnitrostátní právo
24. Článek L. 535-2 francouzského zákoníku životního prostředí platný do dne 27. června 2008 stanoví:
„I. – Ve všech případech, kdy je to důvodné vzhledem k novému posouzení rizik pro veřejné zdraví nebo životní prostředí způsobených přítomností [GMO], může správní orgán na náklady držitele povolení nebo držitelů [GMO]:
1° pozastavit povolení do doby, než obdrží doplňující informace a je-li třeba, nařídit stažení těchto výrobků z prodeje nebo zakázat jejich používání;
2° uložit změny podmínek záměrného uvolňování;
3° odejmout povolení;
4° nařídit zničení [GMO] a v případě nečinnosti držitele povolení nebo držitele, je nechat zničit z úřední povinnosti.
II. –	S výjimkou naléhavých případů mohou být tato opatření uplatněna pouze tehdy, měl-li držitel povolení možnost předložit vyjádření.“
Spory v původních řízeních a předběžné otázky
25. Rozhodnutím 98/924/ES ze dne 22. dubna 1998 o uvedení geneticky modifikované kukuřice ( Zea mays
L. linie MON 810) na trh podle směrnice Rady 90/220/EHS (Úř. věst. L 131, s. 32) povolila Komise na návrh Monsanto Europe podle směrnice 90/220 uvádět na trh kukuřici MON 810.
26. K provedení článku 1 uvedeného rozhodnutí a v souladu se článkem 13 směrnice 90/220 dal francouzský ministr zemědělství a rybolovu vyhláškou ze dne 3. srpna 1998, kterou se uděluje písemný souhlas na základě čl. 13 odst. 4 směrnice [90/220], rozhodnutí 98/293/ES a 98/294/ES ze dne 22. dubna 1998 o uvádění geneticky modifikované kukuřice na trh ( Zea mays L. T 25 a MON 810) (JORF ze dne 5. srpna 1998, s. 11985), písemný souhlas s tímto uváděním na trh.
27. Dne 11. července oznámila Monsanto Europe Komisi zejména podle čl. 20 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1829/2003 kukuřici MON 810 jako „stávající produkt“.
28. Oznámení příslušnému vnitrostátnímu úřadu přede dnem 17. října 2006 podle čl. 17 odst. 2 směrnice 2001/18 Monsanto Europe neprovedla.
29. Dne 4. května 2007 požádala na základě čl. 20 odst. 4 nařízení č. 1829/2003 o obnovení povolení k uvádění kukuřice MON 810 na trh.
30. Vyhláškou ze dne 5. prosince 2007, kterou se pozastavují převody a používání osiva kukuřice MON 810 (JORF ze dne 6. prosince 2007, s. 19748), pozastavil ministr zemědělství a rybolovu, vycházející bez dalšího upřesnění ze zemědělského zákoníku a zákoníku životního prostředí, na území státu veškeré převody osiva kukuřice MON 810 konečnému uživateli a jeho použití do doby, kdy bude zveřejněn zákon o GMO, a nejdéle do dne 9. února 2008.
31. Dne 6. února 2008 podaly Monsanto, Monsanto Agriculture France, Monsanto International a Monsanto Technology ke Conseil d’État žalobu na neplatnost této vyhlášky.
32. Vyhláškou ze dne 7. února 2008, kterou se pozastavuje kultivace odrůd osiva geneticky modifikované kukuřice ( Zea mays
L. linie MON 810) (JORF ze dne 9. února 2008, s. 2462), zakázal ministr zemědělství a rybolovu vycházející z článku 23 směrnice 2001/18, nařízení č. 1829/2003 a článku L. 535-2 zákoníku životního prostředí na území státu „kultivovat s cílem uvést na trh odrůdy osiva kukuřice pocházející z linie geneticky modifikované kukuřice MON 810“, dokud nebude rozhodnuto o žádosti o obnovu povolení k uvádění tohoto organismu na trh.
33. Vyhláškou ze dne 13. února 2008, kterou se mění vyhláška ze dne 7. února 2008, kterou se pozastavuje kultivace odrůd osiva geneticky modifikované kukuřice ( Zea mays L. linie MON 810) (JORF ze dne 19. února 2008, s. 3004), vypustil ministr zemědělství a rybolovu spojení „s cílem uvádět“ obsažené v dotčené vyhlášce ze dne 7. února 2008.
34. Dne 12. února 2008 francouzské orgány při oznámování posledně uvedené vyhlášky Komisi kvalifikovaly tento akt jako „mimořádné opatření“ podle článku 34 nařízení č. 1829/2003. V tomto oznámení zdůraznily nutnost přijetí mimořádných opatření směřujících k pozastavení kukuřičné kultury MON 810 podle ustanovení článku 34 nařízení č. 1829/2003 a článku 53 a 54 nařízení č. 178/2002.
35. Dne 20. února 2008 při oznamování vyhlášky ze dne 13. února 2008 Komisi francouzské úřady uvedly, že dotčená vyhláška ze dne 13. února 2008 byla přijata podle článku 23 směrnice 2001/18.
36. Ve dnech 20., 21. a 25. února 2008 podaly Monsanto, Monsanto Agriculture France, Monsanto International, Monsanto Technology, Monsanto Europe a různí další žalobci ke Conseil d’État žaloby na neplatnost vyhlášky ze dne 7. února 2008, ve znění vyhlášky ze dne 13. února 2008.
37. Předkládající soud uvádí, že žalující strany tvrdí, že na kukuřici MON 810, což je geneticky modifikovaná odrůda kukuřice používaná ke krmení zvířat, se nadále vztahují pouze ustanovení nařízení č. 1829/2003, takže ministr zemědělství a rybolovu neměl k vydání vyhlášek dostatek pravomocí a přijal mimořádné opatření příslušející Komisi či se přinejmenším dopustil nesprávného právního posouzení, když se opíral o článek 23 směrnice 2001/18 a článek L. 535-2 zákoníku životního prostředí, který zajišťuje jeho provedení do vnitrostátního práva.
38. V této souvislosti se Conseil d’État rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru ve všech probíhajících věcech tyto otázky:
„1) Byl-li [GMO], který je krmivem, uveden na trh před zveřejněním nařízení [č. 1829/2003] a toto povolení zůstalo podle ustanovení článku 20 tohoto nařízení v platnosti do doby, než bude rozhodnuto o žádosti o nové povolení, která musí být podána podle tohoto nařízení, musí být dotčený produkt považován za produkt patřící mezi produkty uvedené v ustanoveních článku 12 směrnice [2001/18] […] a vztahuje se v takovém případě na tento [GMO], co se týče mimořádných opatření, která lze přijmout po vydání povolení uvádět jej na trh, pouze článek 34 nařízení [č. 1829/2003], nebo naopak může taková opatření přijmout členský stát na základě článku 23 směrnice [2001/18] a vnitrostátních ustanovení, která zajišťují jeho provedení?
2) V případě, že lze mimořádná opatření přijímat pouze v rámci ustanovení článku 34 nařízení [č. 1829/2003], [mohou orgány členského státu z důvodu řízení rizik uvedených v článku 53 nařízení [č. 178/2002] přijímat taková opatření, jako jsou opatření podle napadené vyhlášky ze dne 5. prosince 2007 (první žaloba na neplatnost) a vyhlášky ze dne 7. února 2008 (deset dalších žalob) ve znění vyhlášky ze dne 13. února 2008], nebo dočasná ochranná opatření, jaká může členský stát přijímat podle článku 54 téhož nařízení, a za jakých podmínek?
3) V případě, že orgány členského státu mohou jednat podle článku 23 směrnice 2001/18, podle článku 34 nařízení [č. 1829/2003] nebo podle obou těchto právních základů, vyvolává žaloba zejména s ohledem na zásadu obezřetnosti otázku, jak vysoké nároky stanoví článek 23 směrnice, který podmiňuje přijetí mimořádných opatření, jakým je pozastavení používání produktu, tím, že členský stát má ‚dostatečný podklad pro názor, že GMO [...] představuje riziko pro [...] životní prostředí‘, a článek 34 nařízení, který podřizuje přijetí takového opatření tomu, aby bylo ‚zřejmé, že produkty [...] mohou představovat vážné riziko pro [...] životní prostředí‘, a to pokud jde o zjištění rizika, hodnocení pravděpodobnosti jeho výskytu a posouzení povahy jeho účinků?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
39. Je třeba připomenout, že osivo pocházející z kukuřičných odrůd jako jsou ty, o které jde v původních řízeních, spadá do působnosti směrnice 2002/53 na základě článku 1 této směrnice ve spojení se čl. 2 odst. 1 písm.) A směrnice Rady 66/402/EHS ze dne 14. června 1966 o uvádění osiva obilovin na trh (Úř. věst. 1966, 125, p. 2309), novelizované naposledy směrnicí 2009/74/ES Komise ze dne 26. června 2009 (Úř. věst. L 166, s. 40).
40. Na základě čl. 16 odst. 1 směrnice 2002/53 zajišťují členské státy, aby od okamžiku zveřejnění ve společném katalogu odrůd druhů zemědělských rostlin podle článku 17 téže směrnice nepodléhalo uvádění na trh osiva odrůd, které byly povoleny podle této směrnice nebo podle zásad této směrnice, žádným omezením na základě odrůdy, ledaže se lze dovolat výjimek podle čl. 16 odst. 2 a článku 18 směrnice 2002/53 (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. července 2009, Komise v. Polsko, C‑165/08, Sb. rozh. s. I‑6843, bod 62).
41. Je třeba uvést, že členský stát, o který jde v původních řízeních, se tohoto čl. 16 odst. 2 ani článku 18 směrnice 2002/53 za účelem získání souhlasu se zákazem osiva kukuřice MON 810 za podmínek stanovených těmito ustanoveními nedovolal.
42. V tomto kontextu není směrnice 2002/53 odpověďmi na položené předběžné otázky dotčena.
K první otázce
43. První otázka se vztahuje k podmínkám, za nichž může členský stát přijmout opatření směřující k pozastavení nebo dočasnému zákazu „stávajícího produktu“ ve smyslu článku 20 nařízení č. 1829/2003, který byl povolen na základě směrnice 90/220, která byla zrušena a nahrazena směrnicí 2001/18.
44. S touto otázkou se pojí problém právního základu takového opatření.
45. Rakouská vláda tvrdí, že Monsanto oznámila kukuřici MON 810 jako stávající produkt určený k použití v krmivech a potravinách, nikoli za účelem použití jako osiva. Pochybuje proto, že by od uplynutí lhůty pro oznamování stávajících produktů bylo lze mít za to, že dotčený produkt byl na trh jako osivo legálně uveden.
46. Nejprve je tedy třeba přezkoumat, zda se na použití GMO oznámeného na základě článku 20 nařízení č. 1829/2003 jako osiva toto ustanovení vztahuje.
47. Nařízení č. 1829/2003 provádí čl. 12 odst. 3 směrnice 2001/18.
48. Je nesporné, že Monsanto kukuřici MON 810 podle čl. 17 odst. 2 směrnice 2001/18 před mezním datem 17. října 2006 stanoveným dotčeným článkem neoznámila.
49. Nesporné je rovněž to, že Monsanto oznámila tuto kukuřici na základě čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1829/2003 jako „stávající produkt“ spadající do působnosti oddílu 1 kapitoly III tohoto nařízení.
50. Ze znění čtyřiatřicátého bodu odůvodnění a v případě krmiv i z čl. 16 odst. 7 a čl. 18 odst. 3 písm. c) téhož nařízení plyne, že na použití GMO jako osiva se vztahuje povolení vydávané pro tyto GMO podle dotčeného nařízení, aniž je tím dotčena směrnice 2002/53.
51. Pokud jde o stávající produkty, je tedy otázka, zda se článek 20 nařízení č. 1829/2003 v rozsahu, v němž stanoví, že za v něm stanovených podmínek „produkty, které spadají do oblasti působnosti tohoto oddílu [oddílu 1] smějí být nadále uváděny na trh, používány a zpracovávány,“ vztahuje rovněž na použití GMO, které byly oznámeny jako stávající produkty na základě uvedeného článku 20, jakožto osiva.
52. V tomto ohledu stačí připomenout, že produkty oznámené na základě čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1829/2003 musí spadat do působnosti oddílu 1 kapitoly III tohoto nařízení a že z čl. 15 odst. 1 tohoto nařízení plyne, že do působnosti tohoto oddílu spadají zejména GMO „pro použití v krmivech.“
53. Tímto výrazem se ovšem podle čl. 2 odst. 9 téhož nařízení rozumí zejména „GMO, který může být použit […] jako výchozí materiál pro výrobu krmiv“, což je vymezení, které se může vztahovat i na osiva.
54. Osiva GMO tedy spadají do působnosti oddílu 1 kapitoly III nařízení č. 1829/2003. Mohou tedy spadat zvláště do působnosti jeho čl. 20 odst. 1.
55. V tom rozsahu, v jakém toto ustanovení povoluje používat produkty, na které se vztahuje, vztahuje se i na použití oznámených produktů jakožto osiva.
56. V tomto ohledu je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, že výrobky jako kukuřice MON 810, které byly povoleny zejména jakožto osiva ke kultivaci podle směrnice 90/220, byly skutečně na základě čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1829/2003 oznámeny.
57. Po těchto předběžných úvahách Soudní dvůr konstatuje, že nařízení č. 1829/2003 obsahuje dostatečné výkladové poznatky k zodpovězení první otázky, aniž by bylo nezbytné vyložit konkrétně článek 12 směrnice 2001/18.
58. V tomto kontextu je třeba uvést, že svou první otázkou se předkládající soud v podstatě dotazuje na to, zda za takových okolností, jako jsou okolnosti sporů v původních řízeních, lze na takové GMO, jako je kukuřice MON 810, které byly podle směrnice 90/220 povoleny zejména jakožto osivo ke kultivaci, které byly za podmínek stanovených ve článku 20 nařízení č. 1829/2003 oznámeny jakožto stávající produkty a poté u nich byla podána žádost o obnovení povolení, která se přezkoumává, uplatňovat opatření směřující k pozastavení nebo dočasnému zákazu podle článku 23 směrnice 2001/18 nebo zda lze taková opatření přijímat podle článku 34 nařízení č. 1829/2003.
59. V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 20 odst. 5 nařízení č. 1829/2003 stanoví, že „na produkty uvedené v odstavci 1 […] se vztahuje toto nařízení, zejména články 21, 22 a 34, které se použijí obdobně“.
60. Tato formulace tedy výslovně stvrzuje použitelnost článku 34 nařízení č. 1829/2003.
61. Kromě toho zakotvuje, že se na stávající produkt použijí jeho ostatní ustanovení neboli zejména jeho čl. 17 odst. 5, který ve svém prvním pododstavci písm. a) a b) předpokládá, že se o dotčeném produktu budou předkládat různé informace, a ve svém druhém pododstavci doplňuje, že „v tom případě se nepoužijí články 13 až 24 směrnice [2001/18]“.
62. Z výkladu čl. 20 odst. 5 ve spojení se čl. 17 odst. 5 nařízení č. 1829/2003 tak plyne, že jsou-li na podporu oznámení stávajícího produktu dodány informace uvedené ve čl. 17 odst. 5 prvním pododstavci, článek 23 směrnice 2001/18 se nepoužije.
63. Na první otázku je tedy třeba odpovědět, že za takových okolností, o jaké jde ve sporech v původních řízeních, nelze na takové GMO, jako je kukuřice MON 810, které byly podle směrnice 90/220 povoleny zejména jakožto osivo ke kultivaci a za podmínek stanovených v článku 20 nařízení č. 1829/2003 byly oznámeny jakožto stávající produkty a poté u nich byla podána žádost o obnovení povolení, která se přezkoumává, uplatnit opatření směřující k pozastavení nebo dočasnému zákazu podle článku 23 směrnice 2001/18, avšak taková opatření lze naproti tomu přijmout podle článku 34 nařízení č. 1829/2003.
Ke druhé otázce
64. Svou druhou otázkou se předkládající soud v podstatě dotazuje, zda článek 34 nařízení č. 1829/2003 umožňuje členskému státu za takových okolností, jako jsou okolnosti v původních řízeních, přijímat mimořádná opatření.
65. Vyhlášky ze dne 5. prosince 2007 a ze dne 7. února 2008 i vyhláška ze dne 13. února 2008, která je novelizovala, byly zveřejněny v Journal officiel de la République française [Sbírka zákonů Francouzské republiky], ve dnech 6. prosince 2007, 9. února 2008 a 19. února 2008. Podle údajů francouzské vlády, které musí ověřit vnitrostátní soud, byly tyto vyhlášky oznámeny Komisi dne 9., 12. a 20. února 2008.
66. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že jak plyne ze znění článku 34 nařízení č. 1829/2003, toto ustanovení jednak zakotvuje podmínky, na jejichž základě lze na produkt povolený tímto nařízením nebo podle něho uplatnit mimořádná opatření, a jednak, pokud jde o podmínky přijímání těchto opatření, odkazuje na „postupy stanoven[é] v článcích 53 a 54 nařízení č. 178/2002“.
67. Článek 34 nařízení č. 1829/2003 tak přijímání mimořádných opatření podmiňuje hmotněprávními podmínkami zakotvenými ve článku 53 nařízení č. 178/2002.
68. Kromě toho je třeba uvést, že článek 53 nařízení č. 178/2002 se týká mimořádných opatření, která může přijímat Komise, zatímco přijímání takových opatření členskými státy spadá do působnosti článku 54 tohoto nařízení.
69. Členský stát, který hodlá přijmout mimořádná opatření podle článku 34 nařízení č. 1829/2003 musí proto kromě hmotněprávních podmínek stanovených v uvedeném článku dodržovat rovněž procesní podmínky zakotvené ve článku 54 nařízení č. 178/2002.
70. Tyto podmínky jsou upřesněny v odst. 1 tohoto článku 54, který členským státům ukládá, aby o nutnosti přijetí mimořádných opatření zaprvé „úředně“ informovaly Komisi a zadruhé, aby za předpokladu, že Komise žádné opatření na základě článku 53 nařízení č. 178/2002 nepřijme, o přijatých dočasných ochranných opatřeních Komisi a ostatní členské státy „neprodleně“ uvědomily.
71. Tyto podmínky musejí být vykládány s přihlédnutím ke znění tohoto ustanovení, ale i k účelu nařízení č. 1829/2003 a zásadě obezřetnosti s cílem zajistit
vysokou úroveň ochrany lidského života a zdraví při současném zajištění volného pohybu bezpečných a zdravých potravin a krmiv, který je podstatným aspektem vnitřního trhu (viz per analogiam
rozsudky ze dne 21. března 2000, Greenpeace France a další, C‑6/99, Recueil, s. I‑1651, bod 44, a ze dne 9. září 2003, Monsanto Agricoltura Italia a další, C‑236/01, Recueil, s. I‑8105, bod 110).
72. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že ač čl. 54 odst. 1 nařízení č. 178/2002 nezavádí povinnost informovat Komisi ve lhůtě, jak z upřesnění, že dotčený členský stát o přijatých mimořádných opatřeních „neprodleně“ uvědomí Komisi a ostatní členské státy, tak z okolnosti, že Komise musí následně do deseti pracovních dnů zahájit řízení, které předpokládá čl. 58 odst. 2 tohoto nařízení, nicméně plyne, že dotčený členský stát musí Komisi nejrychleji, jak je to možné, informovat jak o nutnosti přijmout mimořádná opatření, tak případně o rozsahu přijatých opatření.
73. S přihlédnutím k naléhavosti zásahu dotčeného členského státu a k cíli ochrany veřejného zdraví sledovanému nařízením č. 1829/2003 je proto třeba čl. 54 odst. 1 nařízení č. 178/2002 vykládat tak, že z něj plyne povinnost, ostatně shodně jako v rámci článku 23 směrnice 2001/18, aby k informování Komise, které stanoví, došlo v případě naléhavosti nejpozději souběžně s přijetím mimořádných opatření ze strany dotčeného členského státu.
74. Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět, že článek 34 nařízení č. 1829/2003 umožňuje členskému státu přijímat mimořádná opatření pouze za procesních podmínek uvedených ve článku 54 nařízení č. 178/2002, jejichž dodržení musí ověřit vnitrostátní soud.
Ke třetí otázce
75. Svou třetí otázkou se předkládající soud v podstatě dotazuje, jak vysoké nároky klade článek 34 nařízení č. 1829/2003 na členské státy při přijímání mimořádných opatření, pokud je podmiňuje existencí situace, o které „je zřejmé“, že může představovat „vážné“ riziko pro lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí.
76. V tomto ohledu je třeba mít za to, že výrazy „je zřejmé“ a „vážné riziko“ je třeba chápat tak, že odkazují na významné riziko, které zjevně ohrožuje lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí. Toto riziko musí být zjištěno na základě nových skutečností opírajících se o vědecky spolehlivé údaje.
77. Ochranná opatření přijímaná na základě článku 34 nařízení č. 1829/2003 totiž nelze platně odůvodnit ryze hypotetickým přístupem k riziku vycházejícím z prostých dosud vědecky neověřených předpokladů. Takováto ochranná opatření mohou být bez ohledu na svou dočasnou povahu a i když mají preventivní povahu, naopak přijímána pouze tehdy, jsou-li založena na co nejúplnějším posouzení rizika s ohledem na zvláštní okolnosti zkoumaného případu, které ukazují na to, že tato opatření je nutno přijmout (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Monsanto Agricoltura Italia a další, body 106 a 107).
78. Je důležité zdůraznit, že ve světle systematiky systému zakotveného nařízením č. 1829/2003 a jeho cíle zabránit umělým nesrovnalostem při nesení vážného rizika spadá posuzování a řízení vážného a zřejmého rizika v poslední instanci výlučně do pravomoci Komise a Rady, s výhradou přezkumu soudem Unie.
79. Z toho plyne, že dokud není ve fázi přijímání a provádění mimořádných opatření uvedených ve článku 34 dotčeného nařízení členskými státy přijato žádné rozhodnutí v tomto ohledu na úrovni Unie, mají vnitrostátní soudy, které na základě podání ověřují legalitu takových vnitrostátních opatření, pravomoc posuzovat legalitu těchto opatření z hlediska hmotněprávních podmínek zakotvených v článku 34 nařízení č. 1829/2003 i procesních podmínek vycházejících z článku 54 nařízení č. 178/2002, přičemž jednotu práva Unie může zajistit Soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce, poněvadž jestliže má vnitrostátní soud pochybnosti o platnosti nebo výkladu ustanovení práva Unie, může nebo musí v souladu s čl. 267 druhým a třetím pododstavcem SFEU předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku (viz per analogiam
rozsudek ze dne 20. listopadu 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading, C‑375/07, Sb. rozh. s. I‑8691, body 63 a 67).
80. Naproti tomu v případě, že se Komise obrátila na Stálý výbor pro potravní řetězec a zdraví zvířat a na úrovni Unie bylo přijato určité rozhodnutí, zavazují skutková a právní posouzení tohoto případu obsažená v takovém rozhodnutí podle článku 288 SFEU veškeré orgány členského státu, jemuž je takové rozhodnutí určeno, a to včetně jeho soudů, které mají posuzovat legalitu opatření přijatých na vnitrostátní úrovni (viz per analogiam
výše uvedený rozsudek Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading, bod 64).
81. Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět, že za účelem přijetí mimořádných opatření ukládá článek 34 nařízení č. 1829/2003 členským státům, aby vedle naléhavosti prokázaly, že jde o situaci, která může představovat významné riziko, které zjevně ohrožuje lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí.
K nákladům řízení
82. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1) Za takových okolností, o jaké jde ve sporech v původních řízeních, na takové geneticky modifikované organismy, jako je kukuřice MON 810, které byly podle směrnice Rady 90/220/EHS ze dne 23. dubna 1990 o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí povoleny zejména jakožto osivo ke kultivaci a které byly za podmínek stanovených v článku 20 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1829/2003 ze dne 22. září 2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivech oznámeny jakožto stávající produkty a poté u nich byla podána žádost o obnovení povolení, která se přezkoumává, nelze uplatnit opatření směřující k pozastavení nebo dočasnému zákazu podle článku 23 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/18/ES ze dne 12. března 2001 o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/220/EHS, avšak taková opatření lze naproti tomu přijmout podle článku 34 nařízení č. 1829/2003.
2) Článek 34 nařízení č. 1829/2003 umožňuje členskému státu přijímat mimořádná opatření pouze za procesních podmínek uvedených v článku 54 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, jejichž dodržení musí ověřit vnitrostátní soud.
3) Za účelem přijetí mimořádných opatření ukládá článek 34 nařízení č. 1829/2003 členským státům, aby vedle naléhavosti prokázaly, že jde o situaci, která může představovat významné riziko, které zjevně ohrožuje lidské zdraví, zdraví zvířat nebo životní prostředí.