62021CJ0814
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
19 ноември 2024 година (
*1
) (
i
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 20 ДФЕС — Гражданство на Съюза — Член 21 ДФЕС — Право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки — Член 22 ДФЕС — Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейски парламент в държавата членка на пребиваване при същите условия като гражданите на тази държава — Граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани — Липса на право на членство в политическа партия — Членове 2 и 10 ДЕС — Принцип на демократичност — Член 4, параграф 2 ДЕС — Зачитане на националната идентичност на държавите членки — Член 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Роля на политическите партии при изразяването на политическата воля на гражданите на Съюза“
По дело C‑814/21
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 21 декември 2021 г.,
Европейска комисия, представлявана от A. Szmytkowska и J. Tomkin,
ищец,
срещу
Република Полша, представлявана от B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska и A. Siwek-Ślusarek,
ответник,
подпомагана от
Чешка република, представлявана от A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek и J. Vláčil,
встъпила страна,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, T. von Danwitz, заместник-председател, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin и D. Gratsias, председатели на състави, E. Regan, I. Ziemele (докладчик), Z. Csehi и O. Spineanu-Matei, съдии,
генерален адвокат: J. Richard de la Tour,
секретар: C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 септември 2023 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 11 януари 2024 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като отказва на гражданите на Съюза, които не са граждани на Република Полша, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
Правна уредба
Международното право
2
Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), предвижда в член 11 („Свобода на събранията и сдруженията“):
„1.   Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.
2.   Упражняването на тези права не подлежи на никакви други ограничения освен на тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществената сигурност, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала или на правата и свободите на другите. Този член не изключва въвеждането на законни ограничения върху упражняването на тези права от служещите във въоръжените сили, полицията или държавната администрация“.
3
Член 16 („Ограничения за политическата дейност на чужденците“) от ЕКПЧ гласи:
„Никоя от разпоредбите на чл. 10, 11 и 14 не може да се тълкува като забраняваща на високодоговарящите страни да въвеждат ограничения за политическата дейност на чужденците“.
4
Текстът на член 3 от допълнителния протокол към ЕКПЧ, подписан в Париж на 20 март 1952 г., е следният:
„Βисокодоговарящите страни се задължават да провеждат свободни избори през разумни периоди с тайно гласуване и при условия, осигуряващи свободното изразяване на мнението на народа при избирането на законодателното тяло“.
Правото на Съюза
Договорите за ЕС и за функционирането на ЕС
5
Член 2 ДЕС предвижда:
„[Европейският съюз] се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за държавите членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете“.
6
Текстът на член 4, параграфи 1 и 2 ДЕС е следният:
„1.   В съответствие с член 5, всички области на компетентност, които не са предоставени на Съюза в Договорите, принадлежат на държавите членки.
2.   Съюзът зачита равенството на държавите членки пред Договорите, както и националната им идентичност, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление. Той зачита съществените функции на държавата и по-специално онези, които имат за цел да осигуряват нейната териториална цялост, да поддържат обществения ред и да опазват националната сигурност. По-специално, националната сигурност остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка“.
7
Член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС предвижда:
„1.   Принципът на предоставената компетентност определя границите на компетентност на Съюза. Принципите на субсидиарност и на пропорционалност определят упражняването на тази компетентност.
2.   По силата на принципа на предоставената компетентност, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели. Всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки“.
8
Член 10 ДЕС гласи:
„1.   Функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация.
2.   В рамките на Съюза гражданите се представляват пряко в Европейския парламент.
Държавите членки се представляват в Европейския съвет от техните държавни или правителствени ръководители, а в Съвета [на Европейския съюз] — от техните правителства, които от своя страна са демократично отговорни пред националните си парламенти или пред гражданите си.
3.   Всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза. Решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.
4.   Политическите партии на европейско равнище допринасят за формирането на европейско политическо съзнание и за изразяването на волята на гражданите на Съюза“.
9
Член 18, първа алинея ДФЕС гласи:
„В обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в него, се забранява всякаква дискриминация на основание гражданство“.
10
Текстът на член 20 ДФЕС е следният:
„1.   Създава се гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.
2.   Гражданите на Съюза се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите. Те имат, inter alia:
[…]
б)
правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия, както и гражданите на тази държава;
[…]
Тези права се упражняват при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане“.
11
Член 21, параграф 1 ДФЕС предвижда:
„Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“.
12
Член 22 ДФЕС гласи:
„1.   Всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, на която не е гражданин, има право да избира и да бъде избиран в местни избори в държава членка, на територията на която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези условия могат да предвиждат и дерогации, оправдани от специфични за държава членка проблеми.
2.   Без да се засягат разпоредбите на член 223, параграф 1 и приетите за прилагането му разпоредби, всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, чийто гражданин не е, има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейски парламент в държавата членка, където пребивава при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета, с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези разпоредби могат да предвиждат дерогации, когато са оправдани от проблеми, специфични за държава членка“.
Хартата
13
Текстът на член 12 („Свобода на събранията и сдруженията“) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) е следният:
„1.   Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.
2.   Политическите партии на равнището на Съюза допринасят за изразяването на политическата воля на гражданите на Съюза“.
14
Член 39 („Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейския парламент“) от Хартата гласи:
„1.   Всеки гражданин на Съюза има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейския парламент в държавата членка, в която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава.
2.   Членовете на Европейския парламент се избират чрез всеобщо, пряко, свободно и тайно гласуване“.
15
Член 40 („Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейския парламент“) от Хартата предвижда:
„Всеки гражданин на Съюза има право да избира и да бъде избиран в общински избори в държавата членка, в която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава“.
Директива 93/109/ЕО
16
Съображения от трето до седмо и десето от Директива 93/109/ЕО на Съвета от 6 декември 1993 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани (ОВ L 329, 1993 г., стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 3), изменена с Директива 2013/1/ЕС на Съвета от 20 декември 2012 г. (ОВ L 26, 2013 г., стр. 27), гласят:
„като има предвид, че правото да избират и да бъдат избирани [в] избори за Европейския парламент в държавата членка по пребиваване, предвидено в член 8б, параграф 2 [ЕО], представлява пример за прилагането на принципа на недискриминация между гражданите и другите граждани, както и на произтичащото от това право на свободно движение и пребиваване, което свято се отстоява от член 8а [ЕО];
като има предвид, че член 8б, параграф 2 [ЕО] касае единствено възможността за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент, без да се нарушават разпоредбите на член 138, параграф 3 [ЕО], който предвижда създаването на единна процедура за тези избори във всички държави членки; като има предвид, че по същество той се стреми да премахне настоящото изискване за гражданство, което следва да се спазва в повечето държави членки, за да се упражняват тези права;
като има предвид, че прилагането на член 8б, параграф 2 [ЕО] не предполага като необходимо условие хармонизиране на изборните системи в държавите членки; като има предвид освен това, че за да отчита принципа на пропорционалност, предвиден в член 3б, трети параграф [ЕО], съдържанието на законодателството на Общността в тази сфера не трябва да излиза извън рамките на необходимото за постигане на целта на член 8б, параграф 2 [ЕО];
като има предвид, че целта на член 8б, параграф 2 [ЕО] е да се гарантира, че всички граждани на Съюза, независимо дали са или не са граждани на държавата членка, в която пребивават, могат при същите условия да упражняват в тази държава правата си на гласуване и кандидатиране в избори за Европейския парламент; като има предвид, че условията, приложими за лицата, които не са граждани, включително тези, свързани с периода и доказване на пребиваването, следва да бъдат еднакви с условията, ако има такива, които се прилагат за гражданите на съответната държава членка;
като има предвид, че член 8б, параграф 2 [ЕО] предвижда правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент в държавата членка по пребиваване, но без това да замества правото да избират и да бъдат избирани в държавата членка по националност на съответния гражданин; като има предвид, че трябва да се уважи свободата на гражданите на Съюза да избират държавата членка, в която да вземат участие в европейските избори, като същевременно се обръща внимание да се гарантира, че с тази свобода няма да злоупотребят лица, които гласуват или се кандидатират в повече от една страна.
[…]
като има предвид, че гражданството на Съюза има за цел да даде възможност на гражданите на Съюза по-добре да се интегрират в приемащата ги държава и че в този смисъл то е в съответствие с намерението на авторите на Договора да се избегне поляризация между списъци на кандидати, които са граждани и кандидати, които не са граждани“.
17
Член 1, параграф 1 от Директива 93/109 предвижда:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражнят там правото си да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент“.
18
Член 10, параграф 1 от тази директива гласи:
„При представяне на заявлението си за кандидатиране, всеки гражданин от Общността представя същите подкрепящи документи, както кандидат, който е гражданин на съответната държава членка. Той представя и официална декларация, в която заявява:
а)
националността си, датата и мястото си на раждане, последния си адрес в държавата членка по произход и адреса си в избирателния район в държавата членка по пребиваване;
б)
че не се кандидатира в избори за Европейския парламент в друга държава членка;
в)
когато е приложимо, населеното място или район в държавата членка по произход, в чийто избирателен списък последно е било вписано името му;
г)
че не е лишаван от правото да бъде избиран в държавата членка по произход чрез индивидуално съдебно или административно решение, което да подлежи на съдебен контрол с правни средства за защита“.
19
Съгласно член 11, параграф 2 от посочената директива:
„В случай на отказ за вписване в избирателния списък или на отхвърляне на заявлението му за кандидатиране, заинтересованото лице има право на съдебни средства за защита при същите условия, които законодателството на държавата членка по пребиваване предвижда за гласоподавателите и имащите право да се кандидатират лица, които са нейни граждани“.
Директива 94/80/ЕО
20
Текстът на съображения четвърто, пето и четиринадесето от Директива 94/80/ЕО на Съвета от 19 декември 1994 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори от гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани (ОВ L 368, 1994 г., стр. 38; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 8), е следният:
„като има предвид, че прилагането на член 8б, параграф 1 [ЕО] не предполага пълното хармонизиране на избирателните системи на държавите членки; като има предвид, че целта на тази разпоредба е главно да се премахне изискването за гражданство, което понастоящем се поставя в повечето от държавите членки, за упражняването на правото да избират и да бъдат избирани; като има предвид освен това, че за да се придържа към принципа на пропорционалността, залегнал в третия параграф от член 3б [ЕО], съдържанието на законодателството на Общността в тази сфера не трябва да превишава това, което е необходимо за постигане на целта на член 8б, параграф 1 [ЕО];
като има предвид, че целта на член 8б, параграф 1 [ЕО] е да гарантира, че всички граждани на Съюза, независимо от това дали са или не са граждани на държавата членка, в която пребивават, могат да упражняват в тази държава правото да избират и да бъдат избирани в общински избори при същите условия; като има предвид, че условията, които се прилагат по отношение на неграждани на държава членка, включително и тези, свързани с периода и доказването на пребиваването, трябва следователно да са идентични с тези, ако има такива, които се прилагат по отношение на гражданите на съответната държава членка; като има предвид, че от негражданите на държава членка не трябва да се изисква да отговарят на специални условия, освен ако, по изключение, различното третиране на гражданите на държава членка и на лицата, които не са граждани на държава членка, [не] е обосновано от обстоятелства, специфични за последните, които ги разграничават от първите.
[…]
като има предвид, че гражданството на Съюза има за цел да даде възможност на гражданите на Съюза по-добре да се интегрират в приемащата ги държава; като има предвид, че в този смисъл, то е в съответствие с намерението на авторите на Договора да се избегне поляризация между списъци на кандидати, които са граждани и кандидати, които не са граждани“.
21
Член 1, параграф 1 от Директива 94/80 предвижда:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражняват там правото да избират и да бъдат избирани в общински избори“.
22
Текстът на член 8, параграф 3 от тази директива е следният:
„Гласоподаватели, […] които са били вписани в избирателен списък в държавата членка по пребиваване, остават вписани в него, при същите условия, както и гласоподавателите, които са нейни собствени граждани, докато бъдат заличени автоматично от него, защото вече не отговарят на изискванията за упражняване на правото да гласува.
Гласоподаватели, които са били вписани в избирателния списък по тяхна молба, могат също да бъдат заличени от него, ако пожелаят това.
Ако такива гласоподаватели се преместят в друга основна единица на местно управление в същата държава членка, то те следва да бъдат вписани в избирателния списък на тази единица, при същите условия, както и гласоподавателите, които са граждани на държавата“.
23
Член 9, параграф 1 от посочената директива гласи:
„При подаване на заявлението си за кандидатиране, лице, което има право да се кандидатира в приложното поле на член 3, трябва да представи същите подкрепящи документи като кандидата, който е гражданин на държавата. Държавата членка по пребиваване може да поиска той да представи официална декларация, в която да са посочени гражданството и адресът му в държавата членка по пребиваване“.
24
Член 10, параграф 2 от същата директива предвижда:
„В случай, че дадено лице не е било вписано в избирателния списък или е получило отказ на заявлението си за вписване или заявлението му за кандидатиране е било отхвърлено, то заинтересованото лице има право на съдебни средства за защита при условия, сходни на тези, които законодателството на държавата членка по пребиваване предвижда за гласоподаватели и лица, които имат право да се кандидатират, които са нейни граждани“.
Полското право
25
Член 2, параграф 1 от Ustawa o partiach politycznych (Закон за политическите партии) от 27 април 1997 г. (Dz. U. от 1997 г., бр. 98, позиция 604), изменен, предвижда:
„Гражданите на Република Полша, които са навършили 18 години, могат да членуват в политическа партия“.
26
Съгласно член 5 от Закона за политическите партии:
„Достъпът до обществените радио- и телевизионни канали се гарантира на политическите партии в съответствие с правилата, установени в отделни закони.
[…]“.
27
Член 24 от този закон гласи:
„1.   Имуществото на политическите партии произтича от вноски от членуващите в тях лица, от дарения, наследствени права или завещания, от доходи от собственост, както и от предвидени в закона дарения и субсидии.
2.   Имуществото на политическите партии може да се използват само за целите, определени в устава, или за благотворителни цели.
[…]
4.   Политическа партия може да получава доходи от своето имущество само що се отнася до:
1)
лихви върху парични средства в банкови сметки и по срочни депозити;
2)
договаряне на облигации от Държавната хазна и на държавни облигации;
3)
продажба на активи;
[…]“.
28
Член 28, параграф 1 от посочения закон предвижда:
„Политическа партия, която:
1)
след като е учредила собствен избирателен комитет за изборите за Сейма, е събрала на национално равнище поне 3 % от валидно подадените гласове в полза на своя списък с кандидати за членове на националния парламент, или
2)
е част от избирателна коалиция в изборите за Сейма, чиито списъци с кандидати за членове на националния парламент са събрали на национално равнище поне 6 % от валидно подадените гласове,
има право по време на парламентарния мандат и в съответствие с условията и правилата, определени в настоящия закон, да се ползва от субсидия, финансирана от държавния бюджет […], за осъществяване на своята уставна дейност. […]“.
29
Текстът на член 36, параграф 1 от същия закон е следният:
„Избирателната каса на политическата партия може да се състои от плащания, извършвани от нея самата, както и от дарения, наследствени права и завещания“.
30
Съгласно член 84 от Ustawa Kodeks wyborczy (Закон за приемане на Изборен кодекс) от 5 януари 2011 г. (Dz. U. от 2011 г., бр. 21, позиция 112) в редакцията му, приложима към настоящото производство (наричан по-нататък „Изборният кодекс“):
„1.   Правото да определят кандидатите в дадени избори принадлежи на избирателните комитети. Избирателните комитети упражняват и други изборни дейности и по-специално, въз основа на принципа на изключителност, провеждат предизборната кампания на кандидатите.
2.   При изборите за Сейм и Сенат и при изборите за Европейски парламент в Полша избирателни комитети могат да се създават от политическите партии и от коалициите на политически партии, както и от избирателите.
[…]
4.   При изборите за представителни органи на местните власти, както и при изборите за кметове избирателни комитети могат да се създават от политическите партии и коалициите на политически партии, от социални сдружения и организации (наричани по-нататък „организациите“), както и от избирателите“.
31
Член 87 от Изборния кодекс предвижда:
„1.   Политическите партии могат да образуват избирателна коалиция за определяне на общи кандидати. Политическа партия може да участва само в една-единствена избирателна коалиция.
2.   Изборните дейности на дадена избирателна коалиция се провеждат от коалиционен избирателен комитет, съставен от органите на политическите партии, оправомощени да представляват партията пред обществеността.
[…]“.
32
Съгласно член 89, параграф 1 от този кодекс:
„Избирателен комитет от избиратели може да се образува от най-малко петнадесет граждани, имащи право на глас“.
33
Член 117 параграф 1 от посочения кодекс гласи:
„Избирателните комитети, чиито кандидати са регистрирани, имат право, считано от петнадесетия ден преди датата на изборите до датата на приключване на предизборната кампания, да представят безвъзмездно своите изборни програми по обществените радио- и телевизионни канали, на разноски на радио- и телевизионните разпространители“.
34
Член 119, параграф 1 от същия кодекс предвижда:
„Независимо от правото, посочено в член 117, параграф 1, всеки избирателен комитет може, считано от датата на получаване от компетентния избирателен орган на уведомлението за неговото създаване до датата на приключване на предизборната кампания, да представи своята изборна програма по обществените и частните радио- и телевизионни канали срещу заплащане“.
35
Съгласно 126 от Изборния кодекс:
„Избирателните комитети заплащат разходите, направени за целите на изборите, със собствени средства“.
36
Член 130 от този кодекс гласи:
„1.   Отговорността за финансовите задължения на избирателния комитет се носи от финансовия пълномощник.
2.   Финансови задължения не могат да се поемат от името и за сметка на избирателния комитет без писменото съгласие на финансовия пълномощник.
3.   Когато активите, с които разполага финансовият пълномощник, не са достатъчни за покриване на вземанията към избирателния комитет:
1)
отговорността за финансовите ангажименти на избирателния комитет на политическа партия или на организация се носи от политическата партия или организацията, учредила този комитет;
2)
отговорността за финансовите ангажименти на коалиционен избирателен комитет се носи солидарно от политическите партии, които са част от тази коалиция;
3)
отговорността за финансовите ангажименти на избирателен комитет, съставен от избиратели, се носи солидарно от неговите членове.
[…]“.
37
Текстът на член 132 от посочения кодекс е следният:
„1.   Финансовите средства на избирателния комитет на политическа партия могат да произхождат единствено от избирателната каса на тази партия, учредена в съответствие с разпоредбите на [Закона за политическите партии].
2.   Финансовите средства на коалиционен избирателен комитет могат да произхождат единствено от избирателните каси на партиите, съставящи коалицията.
3.   Финансовите средства
1)
на избирателния комитет на организация,
2)
на избирателен комитет от избиратели,
могат да произтичат единствено от вноски на полски граждани, които пребивават постоянно на територията на Република Полша, както и от банкови заеми, сключени единствено за нуждите на изборите.
[…]“.
38
Член 133 от същия кодекс предвижда, че по време на изборната кампания избирателният комитет на политическа партия или коалиция, избирателният комитет на избирателите и избирателният комитет на дадена организация могат да използват безплатно съответно помещенията на политическата партия, помещенията на член на избирателния комитет и помещенията на тази организация, както и канцеларското оборудване на тези образувания.
39
Раздел VI от Изборния кодекс, посветен на изборите за Европейски парламент, съдържа по-специално членове 341 и 343. Съгласно член 341 от посочения кодекс право да определят кандидати за тези избори имат избирателният комитет на политическа партия, избирателният комитет на коалиция и избирателният комитет на избирателите. Съгласно член 343 от същия кодекс списъкът с кандидати трябва да бъде подкрепен с подписите на най-малко 10000 избиратели, пребиваващи постоянно в съответния избирателен район.
40
Раздел VII от Изборния кодекс, посветен на изборите за представители на местните власти, съдържа по-специално членове 399—403.
41
Член 399 от този кодекс предвижда, че правото да определят кандидати за длъжността съветник имат избирателните комитети на политически партии, избирателните комитети на коалиции, избирателните комитети на организации и избирателните комитети на избиратели.
42
Съгласно член 400, параграф 1 от посочения кодекс избирателният комитет на политическа партия е длъжен да уведоми за своето създаване Националната избирателна комисия, считано от датата на публикуването на Правилника за провеждане на изборите до 55-ия ден преди датата на изборите.
43
Член 401, параграф 1 от същия кодекс предвижда, че коалиционен избирателен комитет може да се учреди в периода от датата на публикуването на Правилника за провеждане на изборите до 55-ия ден преди датата на изборите, за което изборният пълномощник на коалиционния избирателен комитет уведомява Националната избирателна комисия най-късно на 55-ия ден преди датата на изборите.
44
Съгласно член 402, параграф 1 от Изборния кодекс избирателният комитет на дадена организация е длъжен да уведоми за своето създаване комисаря за изборите по местонахождението на седалището на тази организация, считано от датата на публикуването на Правилника за провеждане на изборите до 55-ия ден преди датата на изборите.
45
Член 403 от този кодекс предвижда:
„1.   Избирателен комитет от избиратели може да се образува от най-малко петнадесет граждани, имащи право на глас.
2.   След като събере най-малко 1000 подписа от граждани с право на глас, които подкрепят създаването на избирателен комитет от избиратели, изборният пълномощник уведомява за създаването на този комитет Националната избирателна комисия при спазване на разпоредбите на параграф 3. Уведомлението може да бъде извършено не по-късно от 55-ия ден преди датата на изборите.
3.   Ако избирателният комитет от избиратели е създаден с цел определянето на кандидати само в едно воеводство:
1)
броят на гражданите, посочен в параграф 1, е 5;
2)
броят на подписите, посочен в параграф 2, е 20, а уведомлението, посочено в параграф 2, се отправя до компетентния комисар за изборите, като се вземе предвид седалището на комитета“.
46
Член 23, параграф 1 от Ustawa o radiofonii i telewizji (Закон за радио- и телевизионното разпространение) от 29 декември 1992 г. (Dz. U. от 1993 г., бр. 7, позиция 34) предвижда, че обществените радио- и телевизионни канали предоставят на политическите партии възможността да изразят становище по основни въпроси, свързани с обществените дела.
47
Съгласно член 4, параграф 1 от Ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Закон за сдруженията) от 7 април 1989 г. (Dz. U. от 1989 г., бр. 20, позиция 104) пребиваващите в Полша чужденци могат да се обединяват в сдружения.
Досъдебната процедура и производството пред Съда
48
На 26 април 2013 г., след безуспешен обмен на информация в рамките на системата EU Pilot, Комисията изпраща на Република Полша официално уведомително писмо, с което обръща внимание на полските органи, че според нея е налице несъвместимост с правото на Съюза на законодателството на тази държава членка, която запазва за своите граждани правото да учредяват политическа партия и да членуват в такава партия. Посочената държава членка ѝ отговаря на 24 юли 2013 г., като оспорва всяко твърдяно нарушение на правото на Съюза.
49
На 22 април 2014 г. Комисията издава мотивирано становище, в което поддържа, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, като лишава гражданите на Съюза, които не са нейни граждани, но пребивават постоянно на територията на Република Полша, от правата да учредяват политическа партия и да членуват в такава партия. В съответствие с това Комисията приканва Република Полша да вземе необходимите мерки за съобразяване с мотивираното становище в срок от два месеца, считано от получаването му.
50
В отговора си от 16 юни 2014 г. Република Полша изтъква, че член 22 ДФЕС не предоставя на гражданите на Съюза, които не са граждани на държавата членка, в която пребивават, правата да учредяват политическа партия и да членуват в такава партия в държавата членка по пребиваване.
51
С писмо от 2 декември 2020 г. европейският комисар по въпросите на правосъдието иска от Република Полша информация за евентуална промяна в становището си или за евентуални законодателни промени, приети с цел да се гарантират съответните права на гражданите на Съюза, които не са полски граждани, но пребивават на нейна територия.
52
Тъй като с писмо от 26 януари 2021 г. полските органи потвърждават своята предходна позиция, че полското право не е несъвместимо с член 22 ДФЕС, Комисията решава да предяви настоящия иск, като ограничава неговия предмет до неизпълнението от страна на тази държава членка на задълженията ѝ по тази разпоредба, поради това че признава само на полските граждани качеството на член на политическа партия.
53
С решение на председателя на Съда от 10 май 2022 г. Чешката република е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Република Полша.
По иска
По допустимостта на иска
Доводи на страните
54
В изявлението си при встъпване Чешката република повдига възражение за недопустимост на иска на Комисията, тъй като исковата молба не посочва ясно правните обстоятелства, на които се основава искът, и не е формулирана така, че да попречи на Съда да се произнесе ultra petita. Всъщност, като основала иска си на член 22 ДФЕС, Комисията се позовала и на нарушение на други разпоредби от правото на Съюза, по-специално на член 11 и член 12, параграф 1 от Хартата, както и на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, които не били възпроизведени в петитума на исковата ѝ молба.
55
Комисията оспорва основателността на тези доводи.
Съображения на Съда
56
Съгласно член 40, четвърта алинея от Статута на Съда на Европейския съюз искането за встъпване е ограничено до подпомагане по отношение на исканията на една от страните.
57
Въпреки това, Република Полша, която е ответник, в подкрепа на чиито искания Чешката република е допусната да встъпи, не е направила възражение за недопустимост срещу иска на Комисията.
58
От това следва, че Чешката република, която е встъпила страна, няма процесуално правомощие да направи възражение за недопустимост (вж. по аналогия решение от 8 ноември 2007 г., Испания/Съвет, C‑141/05, EU:C:2007:653, т. 27 и 28).
59
Съдът обаче може служебно да проверява дали са изпълнени предвидените в член 258 ДФЕС условия за предявяване на иск за неизпълнение на задължения от държава членка (вж. в този смисъл решения от 2 юни 2016 г., Комисия/Нидерландия, C‑233/14, EU:C:2016:396, т. 43, и от 5 април 2017 г., Комисия/България, C‑488/15, EU:C:2017:267, т. 50 и цитираната съдебна практика).
60
В това отношение съгласно член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и свързаната с него съдебна практика всяка искова молба или жалба трябва ясно и точно да посочва предмета на спора, изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на посочените основания. Те трябва да бъдат посочени достатъчно ясно и точно, за да се позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това следва, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които се основава искът или жалбата, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба, а исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение (решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 188 и цитираната съдебна практика).
61
Съдът приема също, че в исковата молба, подадена на основание член 258 ДФЕС, трябва да се излагат последователно и точно твърденията за нарушения, за да се даде възможност на държавата членка и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза — което е необходимо условие, за да може посочената държава надлежно да изложи доводите в своя защита, а Съдът — да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения (решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 189 и цитираната съдебна практика).
62
В частност исковата молба на Комисията трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, които са я довели до убеждението, че съответната държава членка не е изпълнила някое от задълженията си, произтичащи от правото на Съюза (решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 190 и цитираната съдебна практика).
63
В случая е необходимо да се отбележи, че от петитума на исковата молба ясно следва, че Комисията упреква Република Полша в нарушение на член 22 ДФЕС, доколкото тази държава членка отказва на гражданите на Съюза, които не са нейни граждани, но пребивават на нейна територия, правото да членуват в политическа партия. Жалбата съдържа последователно и точно изложение на съображенията, поради които тази институция приема, че посоченият отказ възпрепятства тези граждани на Съюза да упражнят правото си да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент при същите условия като полските граждани.
64
По-специално, както посочва генералният адвокат в точка 48 от заключението си, от мотивите на исковата молба ясно следва, че според Комисията член 22 ДФЕС трябва да се тълкува в контекста, определен по-специално от член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, и като се вземат предвид връзките, съществуващи между посочения член 22 ДФЕС и членове 11 и 12 от Хартата, без от това да може да се направи извод, че Комисията се стреми да докаже самостоятелно нарушение на тези разпоредби. При това положение позоваването в някои точки от исковата молба на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, както и на членове 11 и 12 от Хартата, не прави формулировката на тази искова молба двусмислена.
65
Следователно предвидените в член 258 ДФЕС условия за предявяване на иск за установяване на неизпълнение на задължения са изпълнени и искът на Комисията трябва да се приеме за допустим.
По същество
Доводи на страните
66
Комисията изтъква, че член 22 ДФЕС гарантира на всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, без да е неин гражданин, правото да избира и да бъде избиран в местните избори и в изборите за Европейски парламент при същите условия, както и гражданите на тази държава. Следователно Република Полша не изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, като в член 2, параграф 1 от Закона за политическите партии е признала само на полските граждани качеството на член на политическа партия и по този начин е възпрепятствала гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, да упражняват избирателните права в общинските избори и в изборите за Европейския парламент при същите условия като полските граждани.
67
Член 22 ДФЕС закрепвал общ принцип на равно третиране и предполагал премахването на изискването за гражданство като условие за гласуване и избиране в тези избори, както и на всички мерки, които могат да попречат на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да упражняват правото си да бъдат избирани при същите условия като гражданите на държавата членка, на чиято територия пребивават. Така тези граждани на Съюза трябвало да се ползват от всички съществуващи в националния правен ред средства, които са на разположение в посочените избори на кандидатите — граждани на съответната държава.
68
Впрочем, на първо място, политическите партии имали съществена роля в избирателните системи на държавите членки, тъй като представлявали основната форма на участие в политическия живот и били най-често използваното средство за участието на кандидати в изборите. При тези обстоятелства фактът, че гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, не могат да членуват в политическа партия и по този начин да се ползват от многобройните предимства, по-специално що се отнася до известността, човешките и финансовите ресурси, както и до организационната инфраструктура и достъпа до медиите, които предоставя това членство, застрашавал тяхната способност да се явят успешно и ефективно в изборите при същите условия като полските граждани.
69
Въпреки че такъв гражданин на Съюза може да бъде включен чрез индивидуално споразумение в списъка на кандидатите на избирателен комитет на политическа партия, той все пак би се оказал в по-неблагоприятно положение от това на кандидатите в изборите, които са членове на съответната партия. Всъщност такъв гражданин на Съюза, пребиваващ в Полша, без да е неин гражданин, нямал еднакви шансове да заема благоприятно място в този списък и трябвало да се присъедини към програма, в чието изготвяне по принцип не е участвал. Самият факт, че би могъл да се яви в посочения списък само като кандидат, който не е член на представящата го партия, при положение че полските граждани можели да го направят в качеството си на членове на тази партия, сам по себе си свидетелствал за това, че гражданите на Съюза, пребиваващи в Полша, без да са нейни граждани, не могат да се явяват като кандидати в изборите при същите условия като полските граждани.
70
На второ място, Комисията отбелязва, че макар понастоящем държавите членки да имат компетентност да регулират аспектите, свързани с местните избори и изборите за Европейски парламент, които не са хармонизирани на равнището на Съюза, тези държави трябва да упражняват правомощията си в съответствие с правото на Съюза. Национална мярка, която може да ограничи упражняването на някое от правата, произтичащи от статута на гражданин на Съюза, каквото е пасивното избирателно право в тези избори, би могла да бъде обоснована от общия интерес само ако тази мярка е съвместима с основните права, гарантирани от правото на Съюза, което в случая не било така.
71
Тълкуването на член 22 ДФЕС в смисъл, че намерението на законодателя на Съюза е било да отмени само формалните изисквания, наложени на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, не намирало отражение нито в текста на тази разпоредба, нито в този на Директиви 93/109 и 94/80 и лишавало член 22 ДФЕС от полезното му действие. Съдържанието и материалното приложно поле на посочената разпоредба не можело да бъдат сведени до формалните аспекти, уредени с тези директиви, и произтичащото от член 22 ДФЕС задължение да се осигури равно третиране, не се поставяло под въпрос от липсата в тази разпоредба на изчерпателен списък на условията, които трябва да бъдат изпълнени за тази цел.
72
На трето място, с приемането на разпоредбите относно активното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, Република Полша прилагала правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата и следователно била длъжна да се съобрази с нейните разпоредби. По този начин приложното поле и изискванията на член 20, параграф 2, буква б) и на член 22 ДФЕС трябвало да се тълкуват с оглед на тези разпоредби от Хартата, и по-специално на член 12, параграф 1 от нея, чийто текст съответствал на този на член 11 от ЕКПЧ.
73
Лишаването от правото на членство в политическа партия било ограничение на основното право на свободно сдружаване и съгласно член 52, параграф 3 от Хартата не можело да надхвърля допустимите от ЕКПЧ ограничения. Изложените в член 11, параграф 2 от ЕКПЧ мотиви, които могат да обосноват ограничение на правото на свободно сдружаване, не се прилагали в случая. Освен това Европейският съд по правата на човека приел в решение на ЕСПЧ от 27 април 1995 г., Piermont с/у Франция (CE:ECHR:1995:0427JUD 001577389, § 64), че държавите членки не можели да се позовават на член 16 от ЕКПЧ по отношение на гражданите на други държави членки, които изтъкват предоставени им от Договорите права.
74
Забраната за членство в политическа партия не може да бъде обоснована с целта да се избегне възможността гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да участват в политическия живот на държавата, в която пребивават, и по-специално да влияят върху резултатите от парламентарните или президентските избори, които са от изключителната компетентност на държавите членки.
75
От една страна, без да поддържа, че правото на Съюза признава на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, право на участие в политическия живот на тази държава членка без никакво ограничение, Комисията отбелязва, че политическите права са включени в разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно гражданството с цел да се гарантира, че посочените граждани могат да се интегрират и да играят активна политическа роля в тази държавата членка, в която пребивават, що се отнася до местните избори и на изборите за Европейския парламент, както се потвърждавало и от десето съображение от Директива 93/109 и от четиринадесето съображение от Директива 94/80. От друга страна, държавите членки били свободни да запазят за своите граждани правото да бъдат избирани в националните или в някои случаи в регионалните избори или още да приемат специални правила, водещи до ограничаване на правата, предоставени на гражданите на Съюза, пребиваващи в тези държави членки, без да са техни граждани, в качеството си на членове на политическа партия, по-специално като им отказват правото да участват във вземането на решенията на съответната партия относно издигането на кандидатите в националните парламентарни избори.
76
Защитаваното от Комисията тълкуване на член 22 ДФЕС не накърнявало принципа на зачитане на националната идентичност, тъй като, от една страна, член 4, параграф 2 ДЕС трябвало да се тълкува в съответствие с останалите разпоредби на Договорите, включително член 22 ДФЕС, и от друга страна, последният член се прилагал само за местните избори и за изборите за Европейския парламент, а не за националните парламентарни избори.
77
При всички положения Република Полша не представила никакво доказателство, че възможността гражданите на Съюза, пребиваващи в тази държава членка, без да са нейни граждани, които желаят да участват в местните избори и в изборите за Европейския парламент в посочената държава членка, да членуват в политическа партия, би представлявало заплаха за националната идентичност на посочената държава членка.
78
Република Полша, подкрепяна от Чешката република, твърди, на първо място, че член 22 ДФЕС не е пряко приложим и изисква приемането на допълнителни законодателни актове от Съвета. Условията за упражняване на правата по член 22 ДФЕС били определени в Директиви 94/80 и 93/109, в чиито съображения изрично се посочвали основната цел и обстоятелствата около въвеждането на член 8б, параграфи 1 и 2 ЕО, който съответства понастоящем на член 22 ДФЕС. От четвърто съображение от Директива 94/80 и от пето съображение от Директива 93/109 обаче следвало, че член 22 ДФЕС не предполага пълно хармонизиране на избирателните системи на държавите членки. Намерението на законодателя на Съюза било да постигне премахване на формалните изисквания, които възпрепятстват гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да упражняват правото си да избират и да бъдат избирани, или които биха ограничили това право поради допълнителни условия, наложени от държавите членки само на тези лица без достатъчна обосновка.
79
На второ място, Република Полша, подкрепяна от Чешката република, отбелязва, че полското право прилага гаранциите, произтичащи от член 22 ДФЕС. По-специално това право не обуславяло възможността гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да кандидатстват в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, от членството в политическа партия. Освен това полското право предоставяло на гражданите на Съюза, пребиваващи в Полша, без да са нейни граждани, възможността да използват всички налични форми на кандидатстване, включително кандидатстване в списък, предложен от политическа партия или коалиция от политически партии, като включването в такъв списък не е обусловено от членството на това лице в каквато и да било политическа партия.
80
На трето място, тази държава членка, подкрепяна от Чешката република, твърди, че член 22 ДФЕС не предоставя на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да членуват в политически партии и да участват неограничено в политическия живот в държавата членка, в която пребивават, и не задължава държавите членки да дават възможност на тези граждани да упражняват такова право и чрез партийната система да влияят върху резултата от националните парламентарни и президентски избори. Членството в политическа партия позволявало да се участва в избора на вътрешни органи на тази партия, които определят насоката на нейните действия на всички равнища, а не само по отношение на общинските избори и изборите за Европейския парламент.
81
Определянето на правилата за функциониране, структурата и целите на действащите в държавите членки политически партии по принцип било от изключителната компетентност на всяка държава членка. Предложеното от Комисията тълкуване на член 22 ДФЕС противоречало на целта и обхвата на тази разпоредба, както и на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграф 2 ДЕС. То водело до прилагането на разпоредбите на Договорите в област от компетентността на държавите членки в нарушение на член 4, параграфи 1 и 2 ДЕС.
82
Тъй като член 22 ДФЕС не предоставял на гражданите на Съюза правото да членуват в политически партии, член 12 от Хартата не се прилагал. За разлика от това полското право зачитало в пълна степен правото на свободно сдружаване по член 11 от ЕКПЧ, като се има предвид член 16 от тази конвенция, който допуска въвеждането на ограничения на политическата дейност на чужденците.
83
На четвърто място, Република Полша, подкрепяна от Чешката република, изтъква, че Комисията не е доказала твърдението си, че забраната за гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, да членуват в политическа партия, ограничава възможността им да упражнят правото си да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, тъй като това твърдение било чисто хипотетично и не било подкрепено с конкретни данни или доказателства.
84
Република Полша оспорва доводите на Комисията, че членството в политическа партия давало множество предимства на кандидатите в изборите, от които независимите кандидати не можели да се ползват. Най-напред, Комисията не доказала, че такова членство е релевантно за имиджа, който имат кандидатите в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в съзнанието на избирателите. Тази представа зависела по-скоро от дейността на кандидатите и не била свързана с членството в партия. Следователно последното не влияело на шансовете им да бъдат избрани.
85
По-нататък, Комисията не взела предвид и съществуващите в полското право механизми, целящи да се предотврати привилегировано третиране на избирателните комитети на партиите и коалициите в сравнение с избирателните комитети на избирателите и на организациите, и по-специално ограничаването на разходите за предизборна агитация, приложимо за всички избирателни комитети, правилата за използване на помещенията и оборудването, приложими за избирателните комитети, както и националната правна уредба относно достъпа до медиите, гарантираща този достъп на всички избирателни комитети при сходни условия. Освен това фактът, че правото на изразяване на мнение по обществените радио- и телевизионни канали по основни въпроси, свързани с обществените дела, извън периода на предизборната кампания, било гарантирано на политическите партии, произтичал от тяхната роля в политическата система на държавата и бил от нейната компетентност. Нещо повече, всички кандидати имали равен достъп до социалните медии.
86
Накрая, твърдението на Комисията, че гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, са по-малко известни и че поради това предимствата, произтичащи от качеството им на членове на политическа партия, били още по-големи за тях, също се основавало на непотвърдено от фактите предубеждение. Известността на дадено лице в обществото зависела изключително от неговите инициативи и от равнището му на ангажираност и нямала нищо общо с гражданството му. Гражданите на Съюза, които се явявали като кандидати в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в Полша, без да са граждани на тази държава, предизвиквали интереса на избирателите със самия факт, че са с произход от друга държава членка и че опитът им може да внесе нещо ново в полския обществен живот. Като се позовала на доклад за проучване, изготвен от Centrum Badania Opinii Społecznej (Център за изследване на общественото мнение, Полша), Република Полша доказала, че поради спецификата на общинските избори и на изборите за Европейския парламент личността на кандидата била от решаващо значение за имиджа му сред избирателите, а членството му в политическа партия имала второстепенен характер в това отношение.
87
Чешката република добавя, че Комисията не е доказала наличието на пряка връзка между членството в политическа партия и възможността за ефикасна и ефективна кандидатура в общинските избори или в изборите за Европейския парламент. Освен това тази държава членка счита, че Комисията се е позовала на погрешно правно основание в подкрепа на иска си. Съвместимостта с правото на Съюза на национална правна уредба, която не допуска граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да членуват в политическа партия, трябвало да се преценява с оглед не на член 22 ДФЕС, а на общата забрана за дискриминация, основана на гражданство, съдържаща се в член 18 ДФЕС. Тъй като обаче самото членството на такъв гражданин в политическа партия не му дава качеството на кандидат в общински избори или в изборите за Европейския парламент, такава национална правна уредба не може да се счита за несъвместима с общата забрана за дискриминация по член 18 ДФЕС или с друга разпоредба от първичното право, предвиждаща конкретна забрана за дискриминация.
Съображения на Съда
88
С иска си Комисията иска от Съда да установи, че като отказва на гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, правото да членуват в политическа партия, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
89
За да се провери основателността на този иск, следва да се определи обхватът на член 22 ДФЕС, преди да се прецени дали така въведената с полското законодателство разлика в третирането, основана на гражданство, що се отнася до възможността за членство в политическа партия, е забранена от тази разпоредба, или може евентуално да бъде обоснована със съображения, свързани със зачитането на националната идентичност на държава членка.
– Относно обхвата на член 22 ДФЕС
90
Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст и целите ѝ, но и нейният контекст. Генезисът на разпоредбата от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (решение от 14 юли 2022 г., Italie и Comune di Milano/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата), C‑59/18 и C‑182/18, EU:C:2022:567, т. 67 и цитираната съдебна практика.).
91
На първо място, съгласно член 22 ДФЕС гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, имат правото да избират и да бъдат избирани в местните избори и в изборите за Европейски парламент при същите условия, както и гражданите на последната държава членка, и тези права се упражняват при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета.
92
Текстът на член 22 ДФЕС не препраща към условията за придобиване на качеството на член на политическа партия.
93
За разлика от това от посочения текст най-напред следва, че правото да избират и да бъдат избирани, предоставено на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, се отнася до общинските избори и до изборите за Европейския парламент в посочената държава членка.
94
По-нататък, от това следва, че тези граждани на Съюза се ползват от това право „при същите условия“ като гражданите на държавата членка, в която пребивават. Като препраща към условията за правото на гражданите на държавата членка по пребиваване на такъв гражданин на Съюза да избират и да бъдат избирани, член 22 ДФЕС въвежда забраната тази държава членка да обвързва упражняването на това право от този гражданин на Съюза с други условия освен приложимите за собствените ѝ граждани.
95
Така тази разпоредба установява специално правило за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, приложимо към упражняването на активното и пасивното избирателно право в общинските избори, както и в изборите за Европейския парламент (вж. в този смисъл решения от 12 септември 2006 г., Испания/Обединено кралство, C‑145/04, EU:C:2006:543, т. 66, Eman и Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, т. 53, и от6 октомври 2015 г., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, т. 42), и следователно се прилага към всяка национална мярка, с която се въвежда разлика в третирането, която може да засегне ефективното упражняване на тези права.
96
Освен това следва да се отбележи, че това правило за недопускане на дискриминация е само специфичен израз на общия принцип на равенство, който е част от основните принципи на правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 20 февруари 2024 г., X (Липса на основания за прекратяване), C‑715/20, EU:C:2024:139, т. 43 и цитираната съдебна практика).
97
Съгласно постоянната съдебна практика член 18, първа алинея ДФЕС е предназначен да се прилага самостоятелно само в случаите, уредени от правото на Съюза, за които Договорът за функционирането на ЕС не предвижда специални правила за недопускане на дискриминация (решение от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 65).
98
Следователно Чешката република няма основание да твърди в подкрепа на Република Полша, че националното законодателство, посочено в исковата молба на Комисията, попада в приложното поле на член 18, първа алинея ДФЕС, а не на член 22 ДФЕС.
99
Накрая от текста на член 22 ДФЕС следва, че тези активни и пасивни избирателни права се упражняват „при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета“.
100
В това отношение Директиви 93/109 и 94/80, които са приети на основание член 8б от Договора за ЕО, понастоящем член 22 ДФЕС, предвиждат разпоредбите за упражняване на активното и пасивното избирателно право съответно в изборите за Европейски парламент и в общинските избори.
101
Несъмнено тези директиви, които, както следва от пето съображение от Директива 93/109 и от четвърто съображение от Директива 94/80, не хармонизират изчерпателно избирателните системи на държавите членки, не съдържат разпоредби относно условията за придобиване от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, на качеството на член на политическа партия.
102
Приложното поле на тези директиви обаче не може, дори имплицитно, да ограничава обхвата на правата и задълженията, произтичащи от член 22 ДФЕС. Всъщност във връзка с последното следва да се отбележи, че съдържащото се в тази разпоредба специално правило за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, е формулирано общо и че съгласно самия текст на член 22 ДФЕС само упражняването на закрепените в него активни и пасивни избирателни права е подчинено на приетите от Съвета разпоредби. Макар несъмнено тези разпоредби да могат „да предвиждат дерогации, когато са оправдани от проблеми, специфични за държава членка“, те все пак не могат извън тази особена хипотеза да застрашават като цяло полезното действие на тези права.
103
В това отношение, въпреки че при липсата на специални разпоредби относно условията, при които граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, могат да членуват в политически партии в държава членка, определянето на тези условия е от компетентността на държавите членки, при упражняването на тази компетентност, те са длъжни да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза (вж. по аналогия решения от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 41 и цитираната съдебна практика, от 14 декември 2021 г., Столична община, район Панчарево, C‑490/20, EU:C:2021:1008, т. 38, от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 63, и от 5 септември 2023 г., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Загубване на датско гражданство), C‑689/21, EU:C:2023:626, т. 30 и цитираната съдебна практика).
104
По този начин, макар да се съобразява с условията, предвидени в посочените директиви, държавата членка не може, извън в уредените от тях области, да обвързва гражданин на Съюза, пребиваващ в тази държава членка, без да е неин гражданин, с национални разпоредби, които въвеждат разлика в третирането при упражняването на правата, предоставени му от член 22 ДФЕС, тъй като това би поставило под въпрос полезното действие на закрепеното в посочения член правило за недопускане на дискриминация, основана на гражданство (вж. по аналогия, що се отнася до член 21, параграф 1 ДФЕС, решения от 12 март 2014 г., O. и B., C‑456/12, EU:C:2014:135, т. 54, и от 27 юни 2018 г., Altiner и Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, т. 26).
105
Следователно нито липсата в Директиви 93/109 и 94/80 на разпоредби относно условията, при които граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, могат да членуват в политически партии в тази държава членка, нито принципът, че всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки, закрепен в член 4, параграф 1 и член 5, параграф 2 ДЕС, позволяват да се направи изводът, че определянето на условията за придобиване на качеството на член на политическа партия не попада в приложното поле на член 22 ДФЕС.
106
На второ място, що се отнася до контекста, в който се вписва член 22 ДФЕС, следва да се вземат предвид както другите разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, така и разпоредбите от същия ранг, съдържащи се по-специално в Договора за ЕС и в Хартата.
107
В това отношение следва да се отбележи, първо, че член 22 ДФЕС се намира във втората част от Договора за функционирането на ЕС, която съдържа разпоредбите относно недопускането на дискриминация и гражданството на Съюза.
108
Член 20 ДФЕС предоставя на всяко лице, което притежава гражданството на една държава членка, статут на гражданин на Съюза, който е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки, съгласно постоянната съдебна практика (решения от 20 септември 2001 г., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, т. 31, от 18 януари 2022 г., Wiener Landesregierung (Оттегляне на уверение за натурализация), C‑118/20, EU:C:2022:34, т. 38 и цитираната съдебна практика, и от 9 юни 2022 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, т. 49).
109
Член 22 ДФЕС във връзка с член 20, параграф 2 ДФЕС свързва статута на гражданин на Съюза с активното и пасивното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент (вж. в този смисъл решения от 9 юни 2022 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, т. 49—51 и цитираната съдебна практика, и от 18 април 2024 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, т. 40 и 41).
110
Освен това съгласно член 20, параграф 2 ДФЕС и член 21 ДФЕС гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и лично право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, и на мерките, взети за прилагането им (решение от 9 юни 2022 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, т. 50).
111
По този начин съществува връзка между правото на свободно движение и пребиваване, от една страна, и правото на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, от друга страна. Както отбелязва генералният адвокат в точки 94 и 95 от заключението си, тази връзка е установена още с утвърждаването на това активно и пасивно избирателно право с Договора от Маастрихт, като посоченото право се свързва с правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки.
112
Второ, съгласно член 10, параграф 1 ДЕС функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация, която е конкретен израз на демокрацията като ценност. Съгласно член 2 ДЕС демокрацията е една от ценностите, на които се основава Съюзът (вж. в този смисъл решения от 19 декември 2019 г., Puppinckи др./Комисия, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, т. 64, и Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, т. 63).
113
Член 10, параграфи 2 и 3 ДЕС признава правото на гражданите на Съюза да бъдат пряко представлявани в Европейския парламент и да участват в демократичния живот на Съюза.
114
Както по същество посочва генералният адвокат в точка 101 от заключението си, що се отнася до изборите за Европейски парламент, член 10 ДЕС показва връзката между принципа на представителната демокрация в рамките на Съюза и активното и пасивното избирателно право в Европейския парламент, което е свързано с гражданството на Съюза, гарантирано с член 22, параграф 2 ДФЕС.
115
Трето, член 12, параграф 1 от Хартата урежда правото на всяко лице на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване.
116
Посоченото право съответства на правото, гарантирано с член 11, параграф 1 от ЕКПЧ, и следователно, на основание член 52, параграф 3 от Хартата, то трябва да се разбира в същия смисъл и обхват като дадените му там. (вж. в този смисъл решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 111), което не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита (решение от 22 юни 2023 г., K.B. и F.S. (Служебна проверка по наказателни дела), C‑660/21, EU:C:2023:498, т. 41).
117
В този контекст от практиката на Европейския съд по правата на човека следва, че правото на свободно сдружаване е една от основите на едно демократичното и плуралистично общество, тъй като позволява на гражданите да действат колективно в области от общ интерес и по този начин да допринасят за доброто функциониране на обществения живот (вж. в този смисъл ЕСПЧ, решение от 17 февруари 2004 г., Gorzelik и др. с/у Полша, CE:ECHR:2004:0217JUD 004415898, § 88, 90 и 92).
118
Въпреки това съществената роля на политическите партии при изразяването на волята на гражданите на Съюза е призната, що се отнася до политическите партии на европейско равнище, в член 10, параграф 4 ДЕС и в член 12, параграф 2 от Хартата.
119
Политическите партии, една от функциите на които е да представят кандидати за избори (вж. по аналогия ЕСПЧ, решение от 8 юли 2008 г., Грузинска работническа партия с/у Грузия, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, § 142), изпълняват по този начин основна функция в системата на представителната демокрация, на която се основава функционирането на Съюза в съответствие с член 10, параграф 1 ДЕС.
120
От това следва, че качеството на член на политическа партия допринася съществено за ефективното упражняване на пасивното избирателно право, предоставено с член 22 ДФЕС.
121
На трето място, що се отнася до целта на член 22 ДФЕС, този член е насочен, първо, към това да предостави на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да участват в демократичния избирателен процес на тази държава членка. Както бе посочено в точка 94 от настоящото решение, това право обхваща участието в този процес чрез активното и пасивното избирателно право на европейско и местно равнище.
122
Второ, посоченият член има за цел да гарантира равното третиране на гражданите на Съюза, което, за да може да бъде упражнено ефективно правото на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да бъдат избирани, предполага равен достъп до средствата, съществуващи в националния правен ред, с които разполагат гражданите на посочената държава членка за целите на упражняването на това право, що се отнася до общинските избори и изборите за Европейския парламент.
123
Трето, от посочената в точка 113 от настоящото решение връзка между, от една страна, свободата на движение и пребиваване и от друга страна, активното и пасивното избирателно право в тези избори, следва, че последното право цели по-специално да стимулира постепенното интегриране на съответния гражданин на Съюза в обществото на приемащата държава членка (решения от 14 ноември 2017 г., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, т. 56, и от 18 януари 2022 г., Wiener Landesregierung (Оттегляне на уверение за натурализация), C‑118/20, EU:C:2022:34, т. 42).
124
Както подчертава генералният адвокат в точки 101 и 102 от заключението си, по този начин член 22 ДФЕС цели да осигури представителността на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, като следствие от тяхното интегриране в обществото на приемащата държава членка.
125
Ето защо следва да се приеме, че член 22 ДФЕС, тълкуван с оглед на членове 20 и 21 ДФЕС, член 10 ДЕС и член 12 от Хартата, изисква, за да могат гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да упражняват ефективно правото си да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в тази държава членка, те да имат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на посочената държава членка за ефективното упражняване на тези права.
– По наличието на разлика в третирането, забранена от член 22 ДФЕС
126
Както следва от точка 89 от настоящото решение, полското законодателство установява разлика в третирането, основана на гражданство, що се отнася до възможността за членуване в политическа партия.
127
Въпреки това Република Полша, подкрепяна от Чешката република, счита при условията на евентуалност, че тази разлика в третирането не противоречи на член 22 ДФЕС, тъй като, първо, полското право предоставя на гражданите на Съюза, пребиваващи в Полша, без да са нейни граждани, възможността да прибягнат до всички налични форми на кандидатстване в избори, включително кандидатстване в списък, предложен от политическа партия или коалиция от политически партии, като включването в такъв списък не е обусловено от принадлежността на това лице към каквато и да било политическа партия.
128
Второ, Комисията не доказала, че забраната за такива граждани на Съюза да членуват в политическа партия би ограничила упражняването на правото им да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент.
129
В това последно отношение е необходимо да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда Комисията следва да докаже наличието на твърдяното от нея неизпълнение, без да може да се основава на каквато и да било презумпция (решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 36 и цитираната съдебна практика).
130
Наличието на неизпълнение на задължения все пак може да се докаже — когато се отнася до приемането на законови или подзаконови мерки, чието наличие и прилагане не се оспорват — чрез правен анализ на разпоредбите на тези мерки (решения от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 37 и цитираната съдебна практика, и от 16 ноември 2021 г., Комисия/Унгария (Инкриминиране на оказването на помощ на търсещите убежище лица), C‑821/19, EU:C:2021:930, т. 106).
131
В настоящия случай твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения от страна на Република Полша произтича от приемането на законодателна мярка, по-специално член 2, параграф 1 от Закона за политическите партии, чието наличие или прилагане тази държава членка не оспорва и чиито разпоредби са предмет на правен анализ в исковата молба.
132
Ето защо основателността на този анализ следва да се разгледа, като се провери дали разликата в третирането, въведена с член 1 и член 2, параграф 1 от Закона за политическите партии, води до това, че гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, нямат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на тази държава членка за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в нарушение на член 22 ДФЕС.
133
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 84, параграф 1 от Изборния кодекс правото да се определят кандидатите за избори принадлежи на избирателните комитети, които въз основа на принципа на изключителност, провеждат предизборната кампания на кандидатите. От член 84, параграфи 2 и 4 от посочения кодекс следва, че при изборите за Европейски парламент в Полша избирателните комитети се създават от политически партии, от коалиции на политически партии, както и от избиратели, и че при изборите за представителни органи на местните власти, както и при изборите за кметове избирателни комитети се създават и от социални сдружения.
134
Следователно, както изтъква Република Полша, по принцип е възможно независим кандидат, който не членува в политическа партия, да бъде определен като кандидат от избирателен комитет на политическа партия или на коалиция от политически партии.
135
При все това, от една страна, фактът, че не е член на политическа партия съгласно член 2, параграф 1 от Закона за политическите партии, по принцип води до изключването на гражданин на Съюза, пребиваващ в Полша, без да е неин гражданин, от участие във вземането на решение от тази партия относно определянето му като кандидат от избирателния ѝ комитет или най-малкото до ограничаване на това участие. Доводите на Република Полша, насочени към обосноваване на забраната за тези граждани на Съюза да членуват в политически партии с необходимостта да се избегне влиянието на такива граждани на Съюза, по-специално върху вътрешните органи на политическа партия, които вземат решения за нейните действия, свидетелстват именно за значението на факта, че дадено лице има качеството на член на политическа партия при вземането на решения от нея.
136
Що се отнася до потенциалните кандидати, които споделят политическите идеи на политическа партия, забраната да членуват в последната, дори да не прави невъзможно определянето им като кандидати от избирателен комитет на политическа партия или на коалиция от политически партии, най-малкото го затруднява, тъй като по принцип членовете на политическа партия избират кандидатите, които трябва да бъдат определени, и мястото, което заемат в списъците им, което може да повлияе на шансовете им да бъдат избрани.
137
Това обстоятелство поставя гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, в по-неблагоприятно положение от това на полските граждани, членове на политическа партия, що се отнася до възможността да кандидатстват в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в списъка на политическа партия.
138
От друга страна, фактът, че полските граждани могат да изберат да кандидатстват било като членове на политическа партия, било като независими кандидати, докато гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, разполагат само с последната възможност, показва, както посочва генералният адвокат в точка 119 от заключението си, че тези граждани на Съюза не могат да упражняват правото си да бъдат избирани в тези избори при същите условия като полските граждани.
139
Следователно разликата в третирането, установена с член 2, параграф 1 от Закона за политическите партии, води до това, че гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, нямат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на тази държава членка за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент.
140
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от доводите на Република Полша, от една страна, че членството в политическа партия не засягало шансовете на кандидатите да бъдат избрани, тъй като в действителност те зависят от техните дейности и от тяхната личност, и от друга страна, че гражданите на Съюза, които пребивават в тази държава членка, без да са нейни граждани, имат възможност да кандидатстват в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в списъците, изготвени от избирателни комитети, различни от избирателните комитети на политическите партии.
141
Всъщност, първо, както бе припомнено в точки 117—119 от настоящото решение, политическите партии имат съществена роля в избирателната система и следователно в доброто функциониране на европейската демократична система. Самата Република Полша признава тази роля що се отнася до националните избори, като изтъква, че създаването и функционирането на политическите партии имат за основна цел да благоприятстват достъпа на техните членове до властта в съответната държава членка. Тази констатация обаче се прилага също за общинските избори и за изборите за Европейския парламент.
142
Накрая, въпреки че не може да се подценява въздействието, което имат по отношение на избирателите личността на кандидатите в изборите и техните дейности, членството им в политическа партия, която по същество цели постигането на благоприятен резултат за своите кандидати в изборите и чиито организационни структури, както и човешки, административни и финансови ресурси са насочени към преследването на тази цел, може да благоприятства избора им. Освен това представените от Република Полша доклади за проучвания свидетелстват за факта, че членството в политическа партия е един от критериите, който насочва предпочитанията на избирателите.
143
Второ, що се отнася до възможността за гражданите на Съюза, които пребивават в Полша, без да са нейни граждани, да кандидатстват в тези избори по начин, различен от включването им в списък, представен от избирателния комитет на политическа партия, а именно като бъдат определени от избирателен комитет на избиратели или на организация, при изборите за представителни органи на местните власти, както и при изборите за кметове, следва да се отбележи, че насърчаването на тези граждани на Съюза да използват начини, различни от този на включването им в представен от политическа партия списък, може да доведе до поляризиране между списъци на кандидати, които са граждани на съответната държава и кандидати, които не са нейни граждани, до разпокъсаност на политическото слово и до изолиране на тези кандидати, което би противоречало на целта за интеграция, преследвана с член 22 ДФЕС.
144
Трето, що се отнася до довода на Република Полша, че полското право предвижда механизми, чиято цел е да се избегне възможността избирателните комитети на политическите партии и на коалициите от политически партии да се ползват от по-благоприятни условия в сравнение с другите видове избирателни комитети, най-напред следва да се отбележи, че съгласно член 126 от Изборния кодекс избирателните комитети заплащат разноските, направени за целите на изборите със собствени средства.
145
В това отношение член 132, параграф 1 от този кодекс предвижда, че финансовите средства на избирателния комитет на политическа партия могат да произхождат единствено от избирателната каса на тази партия, учредена в съответствие с разпоредбите на Закона за политическите партии. Съгласно членове 24 и 28 от този закон обаче средствата на политическа партия се състоят от вноските на членовете, приходите от дарения, наследствени права, завещания и право на собственост, от предвидените в закона дотации и субсидии, от доходи, произтичащи наред с други от банкови лихви, от договарянето на облигации или от прехвърлянето на някои от нейните активи, а при получаване на определен брой гласове при изборите в Сейма — от дотации по време на парламентарния мандат. Съгласно член 36, параграф 1 от Закона за политическите партии избирателната каса на политическата партия може да се състои от плащания, извършвани от нея самата, както и от дарения, наследствени права и завещания.
146
За разлика от това съгласно член 132, параграф 3 от този кодекс източниците на финансиране на избирателен комитет на избиратели и организации се свеждат до вноските, платени от полски граждани, които пребивават постоянно в Полша, и до банковите заеми, сключени единствено за целите на изборите.
147
Следователно, макар приложимите национални разпоредби да предвиждат таван на разходите, който избирателните комитети като цяло не могат да надхвърлят, политическите партии разполагат с по-многобройни, а следователно по принцип и с по-големи източници за финансирането на предизборната си кампания.
148
По-нататък, член 133 от Изборния кодекс предвижда, че по време на изборната кампания избирателният комитет на политическа партия или коалиция, избирателният комитет на избирателите и избирателният комитет на дадена организация могат да използват безплатно съответно помещенията на политическата партия, помещенията на член на избирателния комитет и помещенията на тази организация, както и канцеларското оборудване на тези образувания. Обстоятелството, че политическите партии разполагат с многобройни източници на финансиране, както следва от точка 145 от настоящото решение, по-специално за целите на придобиването или наемането на своите помещения и канцеларско оборудване, води обаче до това, че в сравнение с другите видове избирателни комитети, избирателните комитети на политическите партии по принцип разполагат с по-голям капацитет от гледна точка на помещения и канцеларско оборудване за насърчаване на изборната си кампания.
149
Накрая, по същите причини комитетите на политически партии или на коалиции от политически партии по принцип разполагат с повече средства, които могат да бъдат посветени на разходи за политическа комуникация, различни от посочените в член 117, параграф 1 от Изборния кодекс, който се отнася до безвъзмездното представяне на изборните програми по обществените радио- и телевизионни канали на разноски на радио- и телевизионните разпространители.
150
Предвид изложеното по-горе следва да се приеме, че разликата в третирането, въведена с член 2, параграф 1 от Закона за политическите партии, води до това, че гражданите на Съюза, които пребивават в Република Полша, без да са нейни граждани, нямат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на тази държава членка за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, поради което представлява разлика в третирането, която по принцип е забранена от член 22 ДФЕС.
– По зачитането на националната идентичност
151
Следва да се разгледат и доводите на Република Полша, че тълкуването на член 22 ДФЕС, съгласно което, за да се гарантира спазването на закрепения в посочения член принцип на недопускане на дискриминация при упражняването на активното и пасивното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, държавите членки трябва да дадат възможност на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да членуват в политическа партия в тази държава членка, противоречи на член 4, параграф 2 ДЕС, който предвижда, че Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки, която е присъща на техните основни политически и конституционни структури.
152
Република Полша изтъква, че държава членка не може да бъде задължена да даде възможност на такива граждани на Съюза да участват постоянно и без ограничения в политическия живот на държавата членка, в която пребивават, и чрез партийната система да влияят върху резултата от националните парламентарни и президентски избори, какъвто би бил случаят, ако такива граждани имат правото да членуват в политическа партия.
153
В това отношение следва да се отбележи, първо, че организацията на националния политически живот, за която допринасят политическите партии, е част от националната идентичност по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС.
154
Второ, след като обаче предоставеното с член 22 ДФЕС на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава, без да са нейни граждани, право да избират и да бъдат избирани, се отнася до общинските избори и до изборите за Европейския парламент в посочената държава членка, тази разпоредба не предполага нито задължение за същата държава членка да предостави на тези граждани право да избират и да бъдат избирани в националните избори, нито забрана за тази държава членка да приема специални правила за вземането на решения в политическа партия относно издигането на кандидатите в националните избори, които изключват възможността членовете на партията, които не са граждани на посочената държава, да участват в такова вземане на решения.
155
Трето, член 4, параграф 2 ДЕС трябва да се тълкува, като се вземат предвид разпоредбите от същия ранг, по-специално членове 2 и 10 ДЕС, и не освобождава държавите членки от задължението да спазват произтичащите от тези разпоредби изисквания (вж. в този смисъл решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 72).
156
В това отношение е необходимо да се припомни, че съгласно член 2 ДЕС принципът на демокрация и принципът на равно третиране са ценности, на които се основава Съюзът (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, EU:C:2021:426, т. 94).
157
Следователно член 2 ДЕС не представлява само посочване на насоки или намерения от политическо естество, а съдържа ценности които са част от самата идентичност на Съюза като общ правен ред и които намират израз в принципи, включващи правно обвързващи задължения за държавите членки (решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет, C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 232, и от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 264).
158
Освен това, както е видно от точка 114 от настоящото решение съгласно член 10, параграф 1 ДЕС функционирането на Съюза се основава на принципа на представителната демокрация, който е конкретен израз на демокрацията като ценност, посочена в член 2 ДЕС (решение от 19 декември 2019 г., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, т. 63 и цитираната съдебна практика).
159
Като гарантира на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в посочената държава членка при същите условия като нейните граждани, член 22 ДФЕС е конкретен израз на принципите на демокрация и, както бе посочено в точка 97 от настоящото решение, на равно третиране на гражданите на Съюза, които принципи са част от идентичността и общите ценности на Съюза, споделяни от държавите членки, за чието спазване те трябва да следят на своята територия.
160
Ето защо не може да се счита, че ако се допусне такива граждани на Съюза да станат членове на политическа партия в държавата членка, в която пребивават, за да се приложат в пълна степен принципите на демокрация и на равно третиране, това би накърнило националната идентичност на посочената държава членка.
161
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че като отказва на гражданите на Съюза, които не са граждани на Република Полша, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
По съдебните разноски
162
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Република Полша е загубила делото по настоящия иск, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията в съответствие с искането на последната.
163
Съгласно член 140, параграф 1 от същия правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Република Полша следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Като отказва на гражданите на Съюза, които не са граждани на Република Полша, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
2)
Осъжда Република Полша да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.
3)
Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.
(
i
)	След първоначалната електронна публикация на този текст са направени изменения в точки 16, 132, 135, 142, 154 и 160.