61979C0818
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 3 JULI 1980 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak gaat het om de uitlegging van verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, en met name van de artikelen 20, lid 1, en 23, leden 1 en 3.
Artikel 20, lid 1, luidt als volgt:
„De gezinsleden van een werknemer of een daarmede gelijkgestelde die:
(i)
is aangesloten bij een orgaan van een der Lid-Staten of
(ii)
tegenover een orgaan van een der Lid-Staten recht heeft op uitkeringen of verstrekkingen of
(iii)
tegenover een orgaan van een der Lid-Staten recht op uitkeringen of verstrekkingen zou hebben, indien hij woonachtig was op het grondgebied, waar bedoeld orgaan zich bevindt,
genieten, indien zij woonachtig zijn op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die op welks grondgebied het bevoegde orgaan gevestigd is, verstrekkingen alsof de arbeider bij het orgaan van hun woonplaats was aangesloten of alsof hij tegenover dat orgaan recht op verstrekkingen had. De omvang, de duur en de wijze van verstrekkingen van bedoelde verstrekkingen worden vastgesteld volgens de bepalingen van de wettelijke regeling welke dat orgaan toepast”.
Artikel 23 bepaalt het volgende:
„(1)
De verstrekkingen gedaan krachtens... artikel 20, lid (1) van deze verordening worden vergoed aan de organen welke deze hebben verstrekt.
...
(3)
Wat betreft de verstrekkingen, welke zijn gedaan aan de gezinsleden als bedoeld in artikel 20, lid (1)... is het bevoegde orgaan gehouden een bedrag te vergoeden, gelijk aan 3/4 van de in verband met genoemde verstrekkingen gedane uitgaven”.
De Italiaan Giovanni Marasco was van 16 juni 1961 tot 7 maart 1969 verplicht verzekerd in de Bondsrepubliek Duitsland. Bij de Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken, verzoekster in het hoofdgeding, was hij tegen ziekte verzekerd en voor het overige bij de pensioenverzekering voor werknemers aangesloten. Zijn op 31 juli 1961 geboren zoon, die permanent in Italië woont, werd aldaar van 3 augustus 1964 tot 22 oktober 1964 wegens tuberculose in een kinderkliniek behandeld en kreeg vanaf 26 oktober 1964 om dezelfde reden een verdere sanatoriumverpleging in een Italiaans instituut voor preventieve geneeskunde. Met het oog op de Duitse verzekering van zijn vader verklaarde verzoekster in het hoofdgeding zich tegenover het Italiaanse verzekeringsorgaan bereid de kosten voor geneeskundige behandeling van 1 augustus 1964 tot 12 december 1964 en voor de daaropvolgende 70 weken voorlopig op zich te nemen, en heeft dit blijkbaar ook gedaan.
Verzoekster is van mening dat de Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken, verweerster in het hoofdgeding, uiteindelijk deze kosten moet dragen, en wel gelet op § 1244a Reichsversicherungsordnung (RVO), luidens welke verzekerden en pensioengerechtigden, wanneer zijzelf, hun echtgenoten of hun kinderen aan te behandelen actieve tuberculose lijden, voor zichzelf, hun echtgenoten of hun kinderen aanspraak kunnen maken op maatregelen tegen deze ziekte overeenkomstig de bepalingen van de RVO. Toen de Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken werd verzocht deze kosten op zich te nemen, weigerde zij. Ook een door de Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken bij het Sozialgericht Neurenberg ingestelde vordering tot verklaring voor recht omtrent de in de jaren 1964 en 1965 ontstane kosten, werd verworpen. Hiertoe baseerde het gerecht zich in zijn vonnis van 21 maart 1978 op § 1244a, lid 9, RVO, luidens welke „een aanspraak op maatregelen overeenkomstig de voorgaande bepalingen... alleen bestaat, voor zover de rechthebbenden binnen de werkingssfeer van deze wet behandeld of in hun beroepsontwikkeling gesteund kunnen worden of rechtstreeks voor nabehandeling in aanmerking kunnen komen”.
Vervolgens stelde de Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken beroep tot cassatie (Sprungrevision) in bij het Bundessozialgericht. Zij baseerde zich op het arrest van het Hof van Justitie van 16 november 1972 (zaak 14/72, Heinze, Jurispr. 1972, blz. 1105), volgens hetwelk verstrekkingen op grond van § 1244a RVO onder de sociale zekerheid vallen en als verstrekkingen in geval van ziekte als bedoeld in artikel 2, lid 1, sub a, van verordening nr. 3 moeten worden beschouwd. Gelet op deze kwalificatie moet volgens requirante tot cassatie ervan worden uitgegaan dat § 1244, lid 9, sub 8, RVO door bedoeld artikel 20 van verordening nr. 3 opzij wordt gesteld.
Verweerster, de Landesversicherungsanstalt, meent daarentegen dat het Hof van Justitie zich in genoemd arrest niet met § 1244a, lid 9, heeft beziggehouden. Bovendien stelt zij dat de aan de pensioenverzekering opgedragen maatregelen ter behandeling van tuberculose van nationale aard zijn; door de bepaling dat pensioenverzekeringsorganen tuberculose alleen op het grondgebied van de Bondsrepubliek moeten behandelen, zou de sociale zekerheid van migrerende werknemers geenszins op ontoelaatbare wijze worden beperkt.
Het Bundessozialgericht vraagt zich derhalve af, of § 1244a, lid 9, RVO verenigbaar is met verordening nr. 3; de vraag rijst namelijk of, waar § 1244a RVO bepaalt dat de pensioenverzekering bij voorrang verplicht is tot het doen van verstrekkingen bij te behandelen tuberculose, en ondanks de in lid 9 van deze bepaling neergelegde beperking van dergelijke aanspraken op behandeling in het binnenland, niet ook bij behandeling in andere Lid-Staten een aanspraak op grond van de artikelen 20 en 23 van verordening nr. 3 kan worden aangenomen, zodat de pensioenverzekering verplicht is het orgaan van het land van woonplaats de betrokken verstrekkingen te vergoeden. Bijgevolg besloot het Bundessozialgericht bij beschikking van 25 oktober 1979 de aldaar aanhangige procedure te schorsen en het Hof van Justitie overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1.
Gelden de artikelen 23, leden 1 en 3, en 20, lid 1, sub (i), van verordening nr. 3 van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap van 25 september 1958 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, volgens welke de gezinsleden van een werknemer die is aangesloten bij een orgaan van een der Lid-Staten, zelfs indien zij woonachtig zijn op het grondgebied van een andere Lid-Staat, bij ziekte verstrekkingen genieten, alsof de werknemer bij het orgaan van hun woonplaats was aangesloten,
volgens welke het orgaan waarbij de werknemer is aangesloten, bovendien gehouden is het orgaan dat de verstrekkingen heeft gedaan, 3/4 van de in verband met genoemde verstrekkingen gedane uitgaven te vergoeden, gelet op het arrest van het Hof van Justitie EG van 16 november 1972 (zaak 14/72) ook voor een bij een Duitse pensioenverzekering aangesloten werknemer die tegenover het Duitse verzekeringsorgaan slechts dan een aanspraak heeft op tuberculosehulp voor zijn kind (§ 1244a, lid 1, RVO), indien dit kind binnen de werkingssfeer van de RVO wordt behandeld (§ 1244a, lid 9, RVO)?
2.
Zo ja,
is de tuberculosehulp dan beperkt tot de werkingssfeer van de RVO (§ 1244a, lid 9, RVO), indien de bij de pensioenverzekering aangesloten werknemer tegelijkertijd is aangesloten bij de Duitse wettelijke ziekteverzekering en los van de plaats van behandeling tegenover het orgaan van de Duitse ziekteverzekering een aanspraak op verpleging voor zijn kind heeft (§205 RVO)?”
In de verwijzingsbeschikking werd in dit verband het volgende overwogen:
Op zich moet de behandeling van tuberculose, als verstrekking bij ziekte worden gewaarborgd door het orgaan dat volgens nationaal recht bevoegd is voor behandeling bij ziekte, dus door het orgaan van de wettelijke ziekteverzekering. Bij de wet inzake de tuberculosehulp (Gesetz über die Tuberkulosehilfe) van 23 juli 1959 en de bondsbijstandswet (Bundessozialhilfegesetz) van 30 juni i 961 werd echter ter doeltreffende bestrijding van de tuberculose een regeling voor verstrekkingen ingevoerd die verder gaat dan de wettelijke ziekteverzekering. Iedere zieke, ongeacht of hij de Duitse nationaliteit bezit of niet, kan deze verstrekkingen, waarop een wettelijke aanspraak bestaat, binnen de Bondsrepubliek Duitsland krijgen. Voor het verlenen van tuberculosehulp is echter geen bijzonder orgaan opgericht: de bevoegdheid is over de reeds bestaande sociale organen verdeeld. Zo krijgt degene die op het grondgebied van de Bondsrepubliek wettelijk tegen ziekte is verzekerd, verstrekkingen van het bevoegde ziekenfonds. Komt de tuberculose voort uit een arbeidsongeval of is zij een beroepsziekte, dan worden de verstrekkingen gedaan door het orgaan van de wettelijke ongevallenverzekering. Is de tuberculose het gevolg van een schadeveroorzakende gebeurtenis als bedoeld in het Bundesversorgungsgesetz of in een krachtens het Bundesversorgungsgesetz toepasselijke wet, dan dient de noodzakelijke hulp te worden toegekend als verstrekkingen ter verzorging van oorlogsslachtoffers. Personen in openbare dienst hebben aanspraak op tuberculosehulp krachtens § 127 Bundessozialhilfegesetz. De verstrekkingen van al deze organen zijn door de wet niet tot het grondgebied van de Bondsrepubliek beperkt, maar kunnen in principe ook in elke andere Lid-Staat van de Europese Gemeenschappen worden gedaan. Heeft de zieke geen aanspraak jegens genoemde organen, dan zijn volgens het Bundessozialhilfegesetz de organen van de sociale bijstand bevoegd.
Derhalve was het voor de invoering van een waterdicht systeem niet beslist noodzakelijk een beroep te doen op de organen van de wettelijke pensioenverzekering. Indien in § 1244a RVO aan deze organen toch een taak is toegekend in het kader van de tuberculosebestrijding, dan komt dat omdat zij reeds tientallen jaren lang over passende en beproefde inrichtingen (sanatoria) beschikken en omdat zij zich van oudsher ook in gevallen van tuberculose met medische en beroepsrevalidatie ter voorkoming van invaliditeit hebben beziggehouden. Deze taakopdracht vertoont echter bijzonderheden die wijzen op haar uitzonderlijke aard. Zo wordt de kring van begunstigde personen beperkt, en bestaan aanspraken op verstrekkingen slechts voor verzekerden, pensioengerechtigden, hun echtgenoten of kinderen. Een verzekerde moet een bepaald verzekeringstijdvak in de wettelijke pensioenverzekering hebben vervuld. Bovendien kan de tuberculosehulp volgens § 1244a, lid 3, alleen door middel van sanatoriumverpleging en, volgens het reeds genoemde lid 9, alleen in het binnenland worden toegekend.
Gezien deze situatie moet worden onderzocht of het nationale recht de bevoegdheid tussen de afzonderlijke sociale verzekeringsorganen zodanig kan verdelen, dat pensioenverzekeringsorganen alleen in het binnenland verstrekkingen doen, terwijl ziekenfondsen gehouden blijven tot verstrekkingen in het buitenland. Daarvoor kan eigenlijk alleen als voorwaarde worden gesteld dat de sociale zekerheid van migrerende werknemers ten opzichte van die van nationale werknemers niet slechter wordt, wat echter in het geval als het onderhavige niet valt aan te nemen, aangezien in elk geval op grond van de § 205 e.v. RVO juncto artikel 20 van verordening nr. 3 een aanspraak jegens het orgaan van de wettelijke ziekteverzekering bestaat.
Ten aanzien van de in de verwijzingsbeschikking van het Bundessozialgericht opgeworpen problemen zou ik het volgende willen opmerken:
1.
In de eerste plaats dient te worden vastgesteld dat terecht wordt gevraagd om uitlegging van verordening nr. 3 en van de artikelen 20 en 23 ervan.
Verordening nr. 3 — en niet de later in de plaats daarvan gekomen verordening nr. 1408/71 — is beslissend, omdat de geneeskundige verzorging op grond waarvan de gerechtelijke procedure aanhangig is gemaakt, reeds in 1964 is gegeven. Ook voor de daaruit voortvloeiende aanspraken op terugbetaling komt het derhalve op de toentertijd geldende rechtssituatie aan.
Terecht wordt uitgegaan van de bepalingen van titel II, hoofdstuk 1, van verordening nr. 3 (betreffende ziekte en moederschap), omdat met betrekking tot § 1244a RVO, waarvan de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht — althans die van lid 9 — hier in het geding is, reeds in genoemde rechtspraak (zaak 14/72, Heinze; arrest van 16 november 1972, zaak 15/72, Land Niedersachsen, ibid. biz. 1127; en arrest van 16 november 1972, zaak 16/72, Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg, ibid. 1972, blz. 1141) werd uitgemaakt dat het bij de door de pensioenverzekering te garanderen geneeskundige behandeling van tuberculose om verstrekkingen bij ziekte gaat en dat de desbetreffende aanspraken derhalve onder artikel 2, lid 1, sub a, van verordening nr. 3 vallen.
2.
Overeenkomstig artikel 23 van verordening nr. 3 is het voor de vergoedingsplicht ten opzichte van het orgaan dat de verstrekkingen heeft gedaan — het orgaan van de Lid-Staat waar de gezinsleden wonen van een werknemer die in een andere ‚Lid-Staat is tewerk gesteld —, beslissend, welk het bevoegde orgaan is in de Lid-Staat waar de betrokken werknemer werkt en verzekerd is.
Volgens artikel 1, sub f-i, betekent de uitdrukking „bevoegd orgaan”, „indien het de sociale verzekering betreft, het door de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat aangewezen orgaan of het orgaan, waarbij de verzekerde is aangesloten op het tijdstip, waarop hij om uitkering verzoekt, of tegenover hetwelk hij recht op prestaties bezit of zou blijven bezitten, indien hij woonachtig was op het grondgebied van de Lid-Staat, waar hij het laatst werkzaam was”. In dit verband is in de loop van de procedure duidelijk geworden, dat de aanwijzing van het bevoegde orgaan in bijlage 2 bij verordening nr. 4 in het onderhavige geval niet helpt, omdat daarvan met betrekking tot de Duitse ziekteverzekering slechts gebruik is gemaakt van artikel 22, lid 3, van verordening nr. 3 welk artikel in ons geval niet van belang is.
Het komt derhalve aan op het bestaan van een verzekering en van een aanspraak op verstrekkingen. In dit verband staat in het onderhavige geval ook vast dat de betrokken werknemer zowel een ziekte- als een pensioenverzekering had afgesloten en in beide verzekeringstakken aan de persoonlijke voorwaarden voor de aanspraak, dus met name wat betreft de minimale verzekeringsduur in de pensioenverzekering, had voldaan. Men zou derhalve geneigd kunnen zijn — en kennelijk is dit de tendens bij het Bundessozialgericht — uit te gaan van slechts één aanspraak op geneeskundige behandeling bij tuberculose en aan te nemen dat uit § 1244a, lid 9, RVO een interne bevoegdheidsbeperking voortvloeit, waartegen niets kan worden ingebracht uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht, dat immers geen bijzonder belang heeft bij een bepaalde verdeling van bevoegdheden binnen een Lid-Staat.
3.
Terecht heeft de Commissie echter beklemtoond dat het moeilijk te verdedigen valt dat in § 1244a, sub 9, RVO een negatieve voorwaarde is neergelegd die deswege voor het gemeenschapsrecht verbindend is, omdat het hier gaat om verstrekkingen in natura in inrichtingen van de pensioenverzekeringsorganen die alleen binnen de werkingssfeer van de RVO bestaan.
In dit verband kan niet slechts worden opgemerkt — en dit betekent niet per se een ontoelaatbare inmenging in de uitlegging van nationaal recht —, dat dit in strijd zou zijn met de in bedoeld lid 9 gekozen bewoordingen, die trouwens ook niet bij de wetswijzigingen in 1974 en 1977, dus na de arresten 14 tot 16/72, zijn veranderd. Bovendien kan erop worden gewezen dat de pensioenverzekeringsorganen de behandelingen niet alleen in eigen inrichtingen, maar ook in algemene ziekenhuizen verrichten en dat, zoals blijkt uit de §§ 1237, 1237 a en 1237 b RVO, de vergoeding van financiële kosten in deze verzekeringstak wel degelijk bekend is. Bovendien is het niet zonder belang dat in verordening nr. 3 ter zake geen voorbehoud wordt gemaakt, zoals bijvoorbeeld voor een ander gebied uit artikel 10, lid 2, juncto bijlage E kan worden afgeleid.
4.
Verder heeft de Commissie overtuigend aangetoond dat het voor de oplossing van het voorgelegde probleem niet verdedigbaar lijkt van het concrete geval uit te gaan en zich af te vragen of, wegens het bestaan van een ziekteverzekering, geen juridisch nadeel voor de betrokkene is te vrezen; zij heeft er bovendien sterk bezwaar tegen gemaakt, te spreken van slechts één aanspraak op sanatoriumverpleging bij tuberculose en ervan uit te gaan dat de nationale bevoegdheidsverdeling ter vervulling van deze aanspraak voor het gemeenschapsrecht niet van belang zou zijn.
In dit verband heeft zij terecht onderstreept dat de verhouding tussen § 1244 RVO en artikel 20 van verordening nr. 3 in het algemeen moet worden vastgesteld; de toepassing van artikel 20, dus de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht, kan om redenen van rechtszekerheid niet van het afzonderlijke geval afhankelijk worden gemaakt.
Anderzijds kan — ofschoon het Bundessozialgericht van een waterdicht stelsel uitgaat — blijkbaar niet met zekerheid worden gezegd dat § 205 RVO, die aanspraken tegenover het ziekenfonds geeft, een algemene opvangregeling vormt voor aanspraken die wegens de bewoordingen van § 1244a, lid 9, niet tegenover de pensioenverzekering geldend kunnen worden gemaakt. Men kan zich namelijk gevallen indenken van migrerende werknemers die niet bij de wettelijke ziekteverzekering zijn aangesloten en bijgevolg daartegenover geen aanspraken hebben. Hierbij moet misschien niet zozeer worden gedacht aan werknemers met een hoger inkomen en aan vrouwelijke werknemers die hun baan wegens hun huwelijk opgeven; wanneer deze immers bewust geen vrijwillige verzekering afsluiten, zijn zij zelf verantwoordelijk voor een dergelijk verlies van rechten. Maar blijkbaar bestaat er ook geen zekerheid dat personen die, al zijn zij geen werknemer meer, van hun in artikel 2 van verordening nr. 1251/70 neergelegd verblijfsrecht gebruik blijven maken, zich bij de ziekteverzekering aansluiten. Zo gezien zou de bescherming van migrerende werknemers ten opzichte van binnenlandse werknemers dus werkelijk kunnen worden beperkt, zo niet ook op § 1244a RVO het tot verstrekkingen in het bui-. tenland verplichtende artikel 20 zou worden toegepast.
5.
Zelfs indien dus ervan moet worden uitgegaan — en in dit verband is de uitlegging van het nationale recht door het Bundessozialgericht natuurlijk beslissend —, dat de territoriale clausule van § 1244a niet alleen is bedoeld om, zoals de voor de ziekteverzekering geldende § 205, het territorialiteitsbeginsel tot uitdrukking te brengen, doch hoofdzakelijk kan worden verklaard door het bestaan van eigen binnenlandse verzorgingsinrichtingen van de pensioenverzekering, dan moet toch, zoals de Commissie terecht heeft beklemtoond worden aangenomen — enerzijds gelet op bedoelde onzekerheid en anderzijds met het oog op het feit dat het beginsel van de uitvoer van verstrekkingen, volgens hetwelk geen gerechtigde de aanspraak op verstrekkingen in het buitenland kan worden ontzegd, een belangrijk, reeds in artikel 51 EEG-Verdrag tot uitdrukking komend beginsel van gemeenschapsrecht vormt — dat de negatieve voorwaarden van § 1244a, lid 9, RVO in gevallen van migrerende werknemers op grond van artikel 20 van verordening nr. 3 buiten toepassing moet blijven. Uit een oogpunt van gemeenschapsrecht betekent dit derhalve, dat het pensioenverzekeringsorgaan bevoegd is voor in het buitenland bestaande aanspraken krachtens § 1244a.
Hieraan kan stellig worden toegevoegd — ook op dat punt ben ik het met de Commissie eens — dat, aangezien de coördinatie in het binnenland de zaak van elke Lid-Staat is en doelstellingen van gemeenschapsrecht in zoverre geen rol spelen, de nationale wetgever vrij blijft de clausule van § 1244a, lid 9, indien deze werkelijk zo zou zijn bedoeld, als bepaling voor de bevoegdheidsverdeling in het binnenland te beschouwen. Uit een oogpunt van gemeenschapsrecht is er niets tegen in te brengen, wanneer daarbij zou worden aangeknoopt voor de uiteindelijke verdeling van de lasten, dat wil zeggen dat men voor de nationale aanspraak op vergoeding ernaar kan kijken welk orgaan in beginsel bevoegd is voor verstrekkingen in het buitenland, en welk orgaan bij voorrang slechts binnenlandse verstrekkingen moet doen.
6.
De door het Bundessozialgericht gestelde vragen kunnen derhalve, zoals de Commissie voorstelt, worden beantwoord als volgt:
a)
De artikelen 20, lid 1, en 23, leden 1 en 3, van verordening nr. 3 gelden ook voor bepalingen van nationaal recht, volgens welke een pensioenverzekeringsorgaan alleen verplicht is tuberculosehulp te verlenen aan het kind van een verzekerde, wanneer de behandeling in het binnenland plaatsvindt.
b)
De artikelen 20, lid 1 en 23, leden 1 en 3, van verordening nr. 3 zijn ook van toepassing op een aanspraak op tuberculosehulp tegenover het pensioenverzekeringsorgaan, wanneer de bij de pensioenverzekering aangesloten werknemer tegelijkertijd bij de ziekteverzekering is aangesloten en ongeacht de plaats van behandeling tegenover het ziekteverzekeringsorgaan een aanspraak op geneeskundige verzorging voor zijn kind heeft. De op het gemeenschapsrecht gebaseerde bevoegdheid van het pensioenverzekeringsorgaan ten aanzien van in het buitenland gedane verstrekkingen belet de nationale wetgever echter niet__ om in het kader van de nationaalrechtelijke bepalingen die de betrekkingen tussen het ziekteverzekeringsorgaan en het pensioenverzekeringsorgaan regelen, de uiteindelijke bevoegdheid aan het ziekteverzekeringsorgaan tot te kennen.
(
1
)	Vertaald uil het Duits.