62020CC0562
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
GIOVANNI PITRUZZELLA
apresentadas em 12 de maio de 2022 (
1
)
Processo C‑562/20
SIA «Rodl & Partner»
contra
Valsts ieņēmumu dienests
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia)]
«Reenvio prejudicial — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Diretiva (UE) 2015/849 — Avaliação dos riscos realizada pelas entidades obrigadas — Aplicação automática das medidas de diligência reforçada — País terceiro de risco elevado de corrupção — Publicidade das sanções»
1.
O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia), diz respeito à interpretação e à validade de algumas disposições fundamentais da Diretiva (UE) 2015/849, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo (
2
).
2.
Este pedido proporciona ao Tribunal de Justiça a ocasião de clarificar o alcance de diversos aspetos essenciais do sistema de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, fundado na abordagem baseada no risco, previsto na referida diretiva e, em especial, os contornos da margem de apreciação reconhecida aos Estados‑Membros a este respeito, bem como a extensão das obrigações que incumbem às entidades obrigadas no que respeita à avaliação do risco dos seus clientes e à aplicação a estes do nível apropriado de medidas de diligência.
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
3.
O artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 dispõe, nas suas alíneas c) e d), que «[a]s medidas de diligência quanto à clientela incluem:
c)
A avaliação e, se necessário, a obtenção de informações sobre o objeto e a pretendida natureza da relação de negócio;
d)
A realização de uma vigilância contínua da relação de negócio, incluindo o exame das operações realizadas no decurso dessa relação, a fim de assegurar que tais operações são consentâneas com o conhecimento que a entidade obrigada tem das atividades e do perfil de risco do cliente, incluindo, se necessário, da origem dos fundos, e assegurando que os documentos, dados ou informações recolhidos são atualizados».
4.
O artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849, conforme alterada pela Diretiva 2018/843, dispõe que «[o]s Estados‑Membros exigem que as entidades obrigadas apliquem as medidas de diligência quanto à clientela não só a todos os novos clientes mas também, em momento oportuno, aos clientes existentes, com base no risco, ou quando se verifique uma alteração nas circunstâncias relevantes de um cliente, ou quando sobre a entidade obrigada impende uma obrigação legal no decurso do ano civil em causa de contactar o cliente para efeitos de avaliar todas as informações relevantes relativas ao beneficiário efetivo ou aos beneficiários efetivos, ou se essa obrigação lhe é imposta por força da Diretiva 2011/16/UE do Conselho».
5.
O artigo 18.o da Diretiva 2015/849, conforme alterada pela Diretiva 2018/843, enuncia, nos n.os 1 e 3:
«1.   Nos casos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o, bem como noutros casos em que os Estados‑Membros ou as entidades obrigadas identifiquem riscos mais elevados, os Estados‑Membros exigem que as entidades obrigadas apliquem medidas de diligência reforçada quanto à clientela a fim de gerirem e mitigarem esses riscos de forma adequada.
[…]
3.   Na análise dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, os Estados‑Membros e as entidades obrigadas têm, no mínimo, em conta os fatores indicativos de situações com um risco potencialmente mais elevado constantes do anexo III.»
6.
Nos termos do artigo 60.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e n.o 2, da Diretiva 2015/849:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que as decisões não passíveis de recurso relativas à imposição de sanções ou medidas administrativas por violação das disposições nacionais de transposição da presente diretiva são publicadas pelas autoridades competentes no seu sítio web oficial imediatamente depois de a pessoa sancionada ter sido informada da decisão. A publicação inclui, no mínimo, informações sobre o tipo e a natureza da violação e a identidade das pessoas responsáveis. […]
2.   Caso os Estados‑Membros autorizem a publicação de decisões objeto de recurso, as autoridades competentes publicam também de imediato no seu sítio web oficial essas informações e quaisquer informações subsequentes sobre o resultado de tal recurso. […]»
7.
O anexo III da Diretiva 2015/849 dispõe, no seu ponto 3, alínea b), que a «lista não exaustiva dos fatores e tipos indicativos de risco potencialmente mais elevado a que se refere o artigo 18.o, n.o 3», de entre os «fatores de risco geográfico» inclui os «países identificados por fontes idóneas como estando caracterizados por níveis consideráveis de corrupção ou outra atividade criminosa».
B. Direito letão
8.
A Diretiva 2015/849 foi transposta para o direito letão pela Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums («Lei sobre a Prevenção do Branqueamento de Capitais, o Financiamento do Terrorismo e a Proliferação Nuclear»), de 17 de julho de 2008 (
3
) (a seguir «Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais»).
II. Matéria de facto, processo principal e questões prejudiciais
9.
A recorrente no processo principal, SIA «Rodl & Partner» (a seguir «Rodl & Partner»), é uma sociedade comercial estabelecida na Letónia, cuja atividade consiste, nomeadamente, na prestação de serviços de contabilidade, de auditoria e consultoria fiscal. Detém a qualidade de entidade obrigada nos termos da Diretiva 2015/849.
10.
No período entre 3 de abril de 2019 e 6 de junho de 2019, os funcionários do Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas novēršanas pārvalde (Departamento para a Prevenção do Branqueamento de Capitais Obtidos de Forma Ilícita) da Valsts ieņēmumu dienests (Administração Tributária letã; a seguir «VID») realizaram inspeções à Rodl & Partner. No âmbito dessas inspeções, a VID constatou, nomeadamente, que a Rodl & Partner, enquanto entidade obrigada, não efetuou nem documentou a avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, em conformidade com a Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais, relativamente a dois dos seus clientes: a Fundação It izglītības fonds (a seguir «Fundação») e a sociedade SIA RBA Consulting (a seguir «RBA Consulting»).
11.
O primeiro cliente, ou seja, a Fundação, tem sede na Letónia e tem por objeto a promoção do setor das tecnologias de informação no âmbito educativo. Esta Fundação tornou‑se cliente da Rodl & Partner em 25 de outubro de 2016. O respetivo documento de identificação de cliente foi assinado em 7 de março de 2017 por VR, nacional da Federação da Rússia com autorização de residência na Letónia, que dirige a Fundação na qualidade de trabalhador por conta de outrem. No referido documento, a sociedade letã no seu todo foi identificada como beneficiário efetivo da Fundação.
12.
A Rodl & Partner considerou que para aquele cliente o nível de risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo deveria ser avaliado como baixo. Em contrapartida, a VID salientou que resultava de um relatório de 22 de junho de 2018, publicado no sítio web oficial do referido Departamento da VID, bem como da prática internacional que a eventual utilização de organizações não governamentais (a seguir «ONG») figura entre as principais ameaças de financiamento do terrorismo. Por conseguinte, segundo a VID, a Rodl & Partner deveria ter realizado um exame detalhado do cliente tendo em conta também o facto de este estar relacionado com um país terceiro de risco elevado de corrupção, ou seja, a Federação da Rússia.
13.
O segundo cliente, RBA Consulting, é uma sociedade estabelecida na Letónia, cuja atividade consiste na prestação de serviços no domínio das relações públicas e dos serviços de comunicação. O sócio único e beneficiário efetivo desta sociedade é um nacional letão. Em 28 de dezembro de 2017, esta tornou‑se cliente da Rodl & Partner. Também para esta cliente, a Rodl & Partner considerou que o nível de risco deveria ser avaliado como baixo.
14.
Em contrapartida, na sequência da análise dos extratos da conta corrente da referida sociedade, a VID constatou que esta recebia transferências mensais de 25000 euros da Nord Stream 2 AG, uma filial da sociedade russa Gazprom. Por outro lado, das faturas emitidas resultava que diziam respeito a um contrato celebrado em 1 de janeiro de 2018 entre a RBA Consulting e a Nord Stream 2 AG. Na sequência de um pedido da VID para apresentação de uma cópia do referido contrato, a Rodl & Partner não apresentou esse documento, alegando que já tinha examinado a versão original do contrato in situ nas instalações do cliente. Neste contexto, a VID concluiu que, ao efetuar a sua supervisão das relações de negócio com o referido cliente, a Rodl & Partner não tinha prestado particular atenção às operações realizadas entre a RBA Consulting e a Nord Stream 2 AG, uma sociedade detida por uma entidade estabelecida num país terceiro de risco elevado de corrupção.
15.
Por Decisão de 11 de julho de 2019 da VID, foi aplicada à Rodl & Partner uma sanção pecuniária no montante de 3000 euros por inobservância dos requisitos da Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais. Com base nesta decisão, a VID publicou, em 11 de agosto de 2019, no seu próprio sítio web, informações sobre as infrações cometidas pela Rodl & Partner. A decisão sancionatória foi confirmada por Decisão de 13 de novembro de 2019 do diretor‑geral da VID. A Rodl & Partner pediu ao órgão jurisdicional de reenvio a anulação dessa última decisão e a remoção das informações publicadas no sítio web relativas às sanções que lhe foram aplicadas.
16.
Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que nem a Diretiva 2015/849 nem a Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais preveem que uma ONG constitua, em razão da sua forma jurídica, um caso de risco acrescido, que deva ser submetido, por esse simples facto, a medidas de diligência reforçada quanto à clientela. Observa que a Rodl & Partner alegou que, na hipótese de a VID considerar que uma entidade obrigada deve aplicar medidas de diligência reforçada sempre que o seu cliente tenha a forma jurídica de uma ONG ou um dos seus trabalhadores seja nacional de um país terceiro de risco elevado de corrupção, poder‑se‑ia colocar a questão de saber se esse requisito não seria desproporcionado e não deveria estar previsto na lei.
17.
O órgão jurisdicional de reenvio salienta também que a Federação da Rússia não está incluída na lista dos países de risco elevado publicada pelo Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) nem na lista da Comissão Europeia de países terceiros de risco elevado. O referido órgão jurisdicional observa que é possível considerar que esse país seja um país de risco elevado de corrupção na aceção do anexo III, ponto 3, alínea b), da Diretiva 2015/849 (
4
). Não obstante, observa que nem as disposições da Diretiva 2015/849 nem as da Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais exigem expressamente que o cliente seja submetido a medidas de diligência reforçada quando um nacional da Federação da Rússia for um mero trabalhador do cliente. Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio considera que existem dúvidas quanto à interpretação do artigo 18.o, n.os 1 e 3, em conjugação com o anexo III, ponto 3, alínea b), da Diretiva 2015/849.
18.
Em segundo lugar, a interpretar‑se essas disposições no sentido de que existe a obrigação automática de adoção de medidas de diligência reforçada quanto à clientela quando seja possível constatar um risco relativo à forma jurídica do cliente (ONG) e um risco em razão do facto de a pessoa autorizada e que trabalha para o cliente ser um nacional de um país terceiro de risco elevado de corrupção, é necessário avaliar se essa interpretação é conforme ao princípio da proporcionalidade previsto no artigo 5.o TUE.
19.
Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se, no caso concreto, a VID não foi além do previsto na legislação aplicável, ao considerar que o facto de a RBA Consulting ser parceira comercial de uma filial de uma empresa russa constitui, por si só, um fator que aumenta o risco associado ao cliente. De facto, essa presunção não está prevista na Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais nem na Diretiva 2015/849.
20.
Em quarto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à questão de saber se a VID não excedeu os poderes que lhe foram conferidos pela legislação aplicável ao solicitar a apresentação de uma cópia do contrato celebrado entre a RBA Consulting e a Nord Stream 2 AG. O referido órgão jurisdicional pergunta, portanto, se o artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que exige a apresentação da cópia do contrato celebrado entre um cliente e um terceiro.
21.
Em quinto lugar, à luz das circunstâncias do caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio considera que é necessário esclarecer se o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que prevê — e, em caso afirmativo, se tal se é justificado e proporcionado — que a entidade obrigada tenha de aplicar medidas de diligência quanto à clientela a respeito dos clientes atuais, mesmo numa situação em que não tenha havido uma alteração significativa das circunstâncias do cliente, e se esse dever só é aplicável a clientes em relação aos quais se tenha constatado um nível de risco elevado.
22.
Por fim, em sexto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que algumas das informações relativas às infrações cometidas pela Rodl & Partner, publicadas pela VID no seu sítio web, continham inexatidões. Assim sendo, questiona‑se sobre a interpretação do artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849.
23.
Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849, em conjugação com o seu anexo III, ponto 3, alínea b), ser interpretado no sentido de que estas disposições i) exigem automaticamente que o prestador de serviços externos de contabilidade aplique medidas de diligência reforçada quanto à clientela sempre que o cliente for uma organização não governamental e a pessoa autorizada e que trabalha para o cliente for nacional de um país terceiro de risco elevado de corrupção, neste caso a Federação da Rússia, que dispõe de uma autorização de residência na Letónia, e ii) exigem que seja atribuído automaticamente um grau de risco mais elevado a tal cliente?
2)
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, pode a referida interpretação do artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849 ser considerada proporcional e, por conseguinte, conforme ao artigo 5.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Tratado da União Europeia?
3)
Deve o artigo 18.o da Diretiva 2015/849, em conjugação com o seu anexo III, ponto 3, alínea b), ser interpretado no sentido de que prevê uma obrigação automática de adoção de medidas de diligência reforçada quanto à clientela sempre que um parceiro comercial do cliente, mas não o próprio cliente, estiver de alguma forma relacionado com um país terceiro de risco elevado de corrupção, neste caso a Federação da Rússia?
4)
Deve o artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849 ser interpretado no sentido de que estas alíneas estabelecem que a entidade obrigada, ao adotar medidas de diligência quanto à clientela, tem de obter da parte do cliente uma cópia do contrato celebrado entre este e um terceiro e que, por conseguinte, o exame in situ desse contrato é insuficiente?
5)
Deve o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 ser interpretado no sentido de que a entidade obrigada tem que aplicar medidas de diligência quanto aos clientes comerciais existentes, inclusive quando não for possível detetar nenhuma alteração significativa da situação do cliente e quando o prazo fixado pela autoridade competente dos Estados‑Membros para a adoção de novas medidas de vigilância contínua não tiver terminado, e que essa obrigação só é aplicável aos clientes considerados de risco elevado?
6)
Deve o artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 ser interpretado no sentido de que, ao publicar informações sobre uma decisão […] relativa à imposição de sanções ou medidas administrativas por violação das disposições nacionais de transposição da referida diretiva, a autoridade competente tem a obrigação de se certificar que as informações publicadas são plenamente conformes com as informações constantes da decisão?»
III. Análise jurídica
24.
As seis questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no presente processo dizem respeito à interpretação e à validade de diversas disposições fundamentais da Diretiva 2015/849. Antes de responder, considero oportuno tecer algumas considerações preliminares sobre a versão da Diretiva 2015/849 aplicável rationae temporis, bem como sobre o sistema de prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo previsto na referida diretiva.
A. Observações preliminares
1.
Quanto à versão da Diretiva 2015/849 aplicável rationae temporis
25.
Resulta dos autos que a Rodl & Partner efetuou as avaliações de risco, respetivamente, em 1 de setembro de 2017, relativamente à Fundação, e, em 8 de fevereiro de 2018, relativamente à RBA Consulting. As inspeções realizadas pela VID tiveram lugar entre 3 de abril de 2019 e 6 de junho de 2019, e a decisão da VID contestada foi adotada em 13 de novembro de 2019. A Diretiva 2018/843, que alterou a Diretiva 2015/849, entrou em vigor em 9 de julho de 2018. Esta fixava, no seu artigo 4.o, n.o 1, o termo do prazo de transposição para os Estados‑Membros em 10 de janeiro de 2020.
26.
Resulta do exposto que as avaliações do risco em que se baseou a Rodl & Partner para determinar o nível de risco e, consequentemente, as medidas de diligência quanto aos seus dois clientes tiveram lugar antes da entrada em vigor da diretiva de alteração de 2018. Em contrapartida, as inspeções realizadas pela VID tiveram lugar após a entrada em vigor da referida diretiva, mas antes do termo do prazo de transposição da mesma.
27.
Neste contexto, concordo com a Comissão ao salientar na audiência que, como se verá com mais detalhe no n.o 63, infra, no sistema de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo previsto pela Diretiva 2015/849, a avaliação dos riscos, e a consequente aplicação de medidas de diligência quanto à clientela correspondentes ao nível do risco identificado, é um processo contínuo. Por conseguinte, no meu entender, contrariamente ao que parece perspetivar o órgão jurisdicional de reenvio na sua resposta às questões do Tribunal de Justiça, não se pode considerar que a legislação com base na qual deve ser analisada a legalidade da avaliação do risco realizada por uma entidade obrigada deve necessariamente ser a que era aplicável no momento da realização da avaliação inicial. Com efeito, no sistema da Diretiva 2015/849, a avaliação do risco tem necessariamente natureza dinâmica e existe uma obrigação das entidades obrigadas de manterem atualizadas a suas avaliações do risco (
5
). Consequentemente, a avaliação do risco efetuada pela entidade obrigada relativamente a um cliente — que fundamenta a adoção de um determinado nível de medidas de diligência relativamente a esse cliente — deve ser conforme à legislação aplicável no momento da verificação por parte das autoridades. A entidade obrigada não poderá fundamentar uma desconformidade da sua avaliação do risco e das consequentes medidas de diligência aplicadas alegando que a sua avaliação inicial era regulada por uma legislação diferente.
28.
Decorre assim, no meu entender, dessas considerações que a versão da diretiva aplicável aos factos do caso em apreço é a que estava em vigor no momento das inspeções realizadas pela VID, ou seja, a versão alterada pela Diretiva 2018/843.
29.
Dito isto, importa ainda salientar que os destinatários das diretivas são os Estados‑Membros (
6
). As obrigações das entidades obrigadas resultam, em princípio, da lei de transposição da própria diretiva. Quando a VID realizou as inspeções que conduziram à decisão contestada, o prazo para a transposição da Diretiva 2018/843 não tinha ainda terminado. Não consta nos autos se no momento dessas inspeções a Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais já estava adaptada para transpor as alterações introduzidas pela referida diretiva. Em todo o caso, as obrigações a cargo da Rodl & Partner eram as previstas na versão da lei letã aplicável no momento das inspeções, que, de facto, foi referida pelo órgão jurisdicional de reenvio na decisão de reenvio (
7
).
30.
Apesar de tudo, considero que as alterações introduzidas pela Diretiva 2018/843 nas disposições da Diretiva 2015/849, referidas nas questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, não têm um impacto substancial nas respostas a dar a essas questões (
8
). Observo, por outro lado, que essas questões não colocam problemas de incompatibilidade da legislação nacional com as disposições da Diretiva 2015/849.
2.
Quanto ao sistema de prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, previsto pela Diretiva 2015/849
a)
Sistema de prevenção segundo uma abordagem baseada no risco
31.
O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de salientar que, como resulta do respetivo artigo 1.o, lido à luz do seu considerando 1, a Diretiva 2015/849 visa prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, a fim de evitar que fluxos de dinheiro ilícito possam prejudicar a integridade, a estabilidade e a reputação do setor financeiro da União, ameaçar o seu mercado interno e o desenvolvimento internacional (
9
). A referida diretiva foi adotada num contexto internacional para aplicar e tornar obrigatórias na União as recomendações do GAFI (
10
).
32.
As disposições da Diretiva 2015/849 têm, portanto, um caráter eminentemente preventivo, pois visam criar, a partir de uma perspetiva baseada no risco, um conjunto de medidas preventivas e dissuasivas para lutar eficazmente contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo e para preservar a solidez e integridade do sistema financeiro (
11
).
33.
Como resulta dos considerandos 22 e 23 da Diretiva 2015/849, a referida abordagem holística baseada no risco (
12
) é necessária aos Estados‑Membros e à União para poderem identificar, compreender e reduzir o risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que estão expostos. A abordagem baseada no risco pressupõe uma avaliação desses riscos, a qual, no sistema da Diretiva 2015/849 (
13
), é realizada em três níveis: ao nível da União, pela Comissão (artigo 6.o) (
14
), ao nível de cada Estado‑Membro (artigo 7.o) e ao nível das entidades obrigadas (artigo 8.o).
34.
Em particular, nos termos do artigo 7.o da Diretiva 2015/849, cada Estado‑Membro deve tomar medidas adequadas para identificar, avaliar, compreender e mitigar riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que está exposto e a manter atualizada essa avaliação do risco.
35.
Nos termos do artigo 8.o da referida diretiva, as entidades obrigadas têm de, de forma proporcionada às suas naturezas e às suas dimensões, tomar medidas adequadas para identificar e avaliar os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, tendo em conta fatores de risco incluindo, entre outros, os associados aos seus clientes, a países ou zonas geográficas.
36.
A referida avaliação do risco constitui o pressuposto da adoção de medidas adequadas de prevenção — isto é, medidas de diligência quanto à clientela — destinadas a evitar, ou pelo menos a entravar, o mais possível, o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo (
15
). Com efeito, sem essa avaliação do risco, não é possível ao Estado‑Membro nem, quando aplicável, a uma entidade abrangida decidir em cada caso concreto quais as medidas a aplicar (
16
).
37.
Além disso, o risco é pela sua própria natureza volátil e as diferentes variáveis, isoladamente ou em conjunto, podem aumentar ou diminuir o risco potencial ocasionado, com o consequente impacto sobre o nível adequado de medidas preventivas (
17
). Existe, portanto, uma correlação entre a avaliação do risco e a medida de diligência, no sentido de que o nível de diligência depende do risco mais ou menos elevado (
18
). A este respeito, o Tribunal de Justiça referiu de forma clara que as medidas de diligência devem apresentar um nexo concreto com o risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo e ser proporcionais a este (
19
).
38.
Neste contexto, a Diretiva 2015/849 distingue três tipos de medidas de diligência quanto à clientela que as entidades obrigadas devem aplicar dependendo do nível do risco identificado: as medidas gerais, simplificadas e reforçadas (
20
).
39.
No que diz respeito às medidas gerais de diligência quanto à clientela, estas estão reguladas, nomeadamente, nos artigos 13.o e 14.o da Diretiva 2015/849. Nos termos do artigo 13.o, n.o 1, da referida diretiva, estas incluem a identificação do cliente [alínea a)] e do beneficiário efetivo [alínea b)] a avaliar e, se necessário, a obtenção de informações sobre o objeto e a pretendida natureza da relação de negócio [alínea c)] e a realização de uma vigilância contínua da relação de negócio [alínea d)]. Nos termos do n.o 2 do mesmo artigo, as entidades obrigadas podem determinar o alcance dessas medidas com base no risco.
40.
No que diz respeito às medidas simplificadas, decorre do artigo 15.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 que, se o Estado‑Membro ou uma entidade obrigada identificar áreas de risco mais baixo ou se uma entidade obrigada se certificar de que a relação comercial ou a operação apresenta um grau de risco mais baixo, as entidades obrigadas são autorizadas a aplicar medidas de diligência simplificada quanto à clientela.
41.
Por fim, no que diz respeito às medidas reforçadas, resulta do artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 que, nos casos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o dessa mesma diretiva, bem como noutros casos em que os Estados‑Membros ou as entidades obrigadas identifiquem riscos mais elevados, estas são obrigadas a aplicar medidas de diligência reforçada quanto à clientela a fim de gerirem e mitigarem esses riscos de forma adequada.
42.
Daqui decorre que, salvo os casos específicos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o da Diretiva 2015/849 — em que a aplicação das medidas de diligência reforçada tem caráter automático — em consonância com a correlação necessária, referida no anterior n.o 37, entre a avaliação do nível do risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo e a adequação das medidas de prevenção, a aplicação de medidas reforçadas pressupõe a identificação dos riscos mais elevados pelo Estado‑Membro ou pela entidade obrigada. Mais concretamente, as medidas de diligência reforçada quanto à clientela suscetíveis de ser aplicadas têm por base a avaliação da existência e do nível de risco de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo (
21
).
43.
A este respeito, resulta da conjugação do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo 18.o da Diretiva 2015/849 que, para determinar os casos de risco mais elevado, além dos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o dessa mesma diretiva, os Estados‑Membros e as entidades obrigadas têm, no mínimo, em conta os fatores indicativos de situações com um risco potencialmente mais elevado constantes do anexo III da referida diretiva. Esse anexo inclui uma lista não exaustiva dos fatores e tipos indicativos desse risco.
b)
Quanto ao papel dos Estados‑Membros na abordagem baseada no risco da Diretiva 2015/849
1) A ampla margem de apreciação dos Estados‑Membros
44.
A Diretiva 2015/849 procede apenas a uma harmonização mínima em matéria de combate ao branqueamento de capitais (
22
). Como resulta das considerações anteriores, esta confere uma ampla margem de manobra aos Estados‑Membros quer quanto à determinação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo quer quanto às medidas adequadas para prevenir, evitar ou, pelo menos, entravar essas atividades.
45.
Por um lado, a Diretiva 2015/849 reconhece expressamente que os Estados‑Membros podem ser afetados de modo diferente pelos diversos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (
23
). Como salientado pela Comissão, na audiência, e pela República da Letónia, nas suas observações, esses riscos diferenciados podem depender da situação específica de cada Estado‑Membro e podem variar em função de diferentes parâmetros, como a sua zona geográfica ou a sua situação económica ou social.
46.
Por outro lado, a referida diretiva confere a cada Estado‑Membro a possibilidade de determinar o nível de proteção que este considere adequado relativamente ao nível de risco de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo identificado (
24
).
47.
Essa margem de apreciação em relação ao nível de proteção conferida pela Diretiva 2015/849 aos Estados‑Membros é relativa quer à possibilidade de permitir medidas de diligência simplificadas quanto à clientela, quando se identifique um nível de risco baixo, quer — à exceção dos casos expressamente previstos pelos artigos 18.o‑A a 24.o da mesma — à prescrição da aplicação de medidas de diligência reforçada quanto à clientela, quando se identifique um nível de risco mais elevado.
48.
No que respeita especificamente às medidas reforçadas, o Tribunal de Justiça já reconheceu expressamente a existência de uma margem de apreciação significativa conferida aos Estados‑Membros quanto à forma apropriada de cumprir a obrigação de prever medidas de diligência reforçada e de determinar quer as situações em que existe esse risco mais elevado quer as medidas de diligência (
25
). Além disso, a existência dessa margem de apreciação resulta expressamente do próprio texto do artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 (
26
).
49.
Importa também salientar que o artigo 5.o da Diretiva 2015/849 permite expressamente aos Estados‑Membros que adotem ou mantenham em vigor disposições mais rigorosas para prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, dentro dos limites do direito da União (
27
). O Tribunal de Justiça declarou que as «disposições mais rigorosas» previstas naquela disposição podem dizer respeito a situações para as quais esta diretiva prevê um determinado tipo de diligência quanto à clientela e igualmente a outras situações que os Estados‑Membros considerem que apresentam riscos (
28
). Além disso, o referido artigo aplica‑se a todas as disposições no domínio regulado pela Diretiva 2015/849 destinadas a prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo (
29
).
50.
Resulta de todas as considerações anteriores que a Diretiva 2015/849 confere uma ampla margem de manobra aos Estados‑Membros, os quais podem fixar um nível de proteção mais elevado do que o escolhido pelo legislador da União e autorizar ou impor medidas de diligência quanto à clientela diferentes das previstas por esta diretiva, nos termos da competência prevista neste artigo 5.o, ou identificar outras situações que apresentem um risco mais elevado no âmbito da margem de apreciação que o referido artigo 18.o lhes concede. Ao fazê‑lo, os Estados‑Membros podem, nomeadamente, identificar as medidas específicas a aplicar em certas situações concretas ou atribuir às entidades obrigadas poderes para aplicar, em função de uma adequada avaliação do risco, as medidas consideradas proporcionais ao risco em causa numa determinada situação (
30
).
2) Alcance e contornos da ampla margem de apreciação dos Estados‑Membros
51.
Neste contexto, é porém necessário clarificar, como de resto resulta do debate que teve lugar na audiência, o alcance e os contornos da ampla margem de apreciação conferida pela Diretiva 2015/849 aos Estados‑Membros, à luz dos princípios gerais de direito da União. O texto da própria diretiva, em especial o artigo 5.o, relembra que os Estados‑Membros devem, no entanto, atuar «dentro dos limites do direito da União».
52.
Mais especificamente, em relação ao princípio geral da segurança jurídica, coloca‑se a questão da base jurídica adequada para a identificação pelos Estados‑Membros — no quadro delineado pela referida diretiva — de outros fatores de risco que possam justificar ou mesmo exigir a aplicação de medidas de diligência reforçada quanto à clientela.
53.
Com efeito, importa verificar se, à luz do princípio geral da segurança jurídica, é necessário que todos os elementos constitutivos dos fatores de risco identificados por um Estado‑Membro estejam expressamente determinados num ato de caráter legislativo, com a indicação expressa, por exemplo, dos países ou dos tipos de organizações que comportam um nível de risco mais elevado ao ponto de justificarem a aplicação de medidas reforçadas.
54.
A este respeito, considero que, por aplicação dos princípios da legalidade e da segurança jurídica, a determinação dos fatores de risco em geral, que pode potencialmente incidir sobre situações subjetivas ou mesmo sobre direitos fundamentais, deve, em princípio, encontrar fundamento em atos de caráter legislativo. Porém, considero também que a lei não deve, nem pode, estabelecer uma regulamentação exaustiva de todos os fatores de risco específicos.
55.
Com efeito, tendo em conta o caráter dinâmico quer das relações económicas quer das atividades criminosas, é, no meu entender, impossível determinar de forma exaustiva ex ante todos os possíveis fatores que possam influir na avaliação do risco de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo. Como reconhecido expressamente no considerando 30 da Diretiva 2015/849, o risco é por natureza volátil. É, portanto, necessário garantir ao sistema um certo grau de flexibilidade que permita uma adaptação dinâmica na identificação dos referidos fatores, sempre, porém, com respeito pelo princípio da segurança jurídica e da proteção dos direitos fundamentais garantidos pelo direito da União.
56.
Assim, na minha opinião, o direito da União não se opõe a que a lei indique categorias de risco gerais, as quais, com respeito pelas exigências constitucionais próprias de cada Estado‑Membro, venham a ser especificadas noutros atos posteriores não necessariamente de caráter legislativo (
31
). No entanto, esses atos devem ter uma publicidade adequada, porquanto existe a necessidade de serem conhecidos pelo público e, em especial, pelas entidades obrigadas, chamadas a realizar as avaliações do risco aplicando, em concreto, aqueles critérios.
57.
A determinação desses elementos de risco, bem como das medidas adequadas para atenuar esses riscos, deve, por sua vez, ser conforme aos outros princípios gerais do direito da União. Entre estes importa mencionar o princípio da proporcionalidade referido no âmbito da segunda questão prejudicial, e o princípio da não discriminação, consagrado, especificamente, no artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais, o qual proíbe qualquer forma de discriminação em razão, designadamente, da pertença a uma minoria nacional. O exercício, pelos Estados‑Membros, da margem de apreciação que lhes foi conferida pela Diretiva 2015/849 não deve, portanto, exceder os limites do necessário para atingir os objetivos de prevenção e de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e não deve conduzir a discriminações.
c)
Quanto ao papel das entidades obrigadas na abordagem baseada no risco da Diretiva 2015/849
58.
Como referido no n.o 35, supra, e como resulta dos artigos 8.o e 11.o a 18.o da Diretiva 2015/849, no sistema de prevenção do branqueamento de capitais de financiamento do terrorismo criado pela referida diretiva segundo uma abordagem baseada no risco, as entidades obrigadas desempenham um papel essencial na avaliação dos riscos das referidas atividades. Como salientado pela Comissão na audiência, esse papel fundamental é explicado pela situação de proximidade em que as entidades obrigadas se encontram no que respeita ao desenvolvimento de atividades económicas e, portanto, no que respeita às atividades potencialmente ilícitas, que coloca aquelas entidades numa posição mais favorável para detetar operações suspeitas.
59.
Nesta perspetiva, a Diretiva 2015/849 prevê que as referidas entidades obrigadas têm a obrigação de adotar medidas adequadas com vista a identificar e avaliar os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, tendo em conta os fatores de risco relevantes, bem como a obrigação de aplicar medidas de diligência adequadas.
60.
A avaliação do risco, e a consequente aplicação de medidas de diligência adequada quanto à clientela pelas entidades obrigadas, implica a tomada de decisões baseadas em provas a fim de combater de modo mais eficaz os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (
32
). Essa avaliação é relativa a situações concretas e não deve, portanto, ser realizada em abstrato. Segundo a acima mencionada abordagem holística, esta deve ter em conta todos os fatores que podem afetar a identificação do risco.
61.
A este respeito, decorre expressamente do artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2015/849 que as avaliações do risco realizadas pelas entidades obrigadas devem ser documentadas, atualizadas e colocadas à disposição das autoridades competentes relevantes e dos organismos de autorregulação em causa.
62.
A exigência de documentação e de prova face às autoridades relativamente às avaliações realizadas pelas entidades obrigadas e às consequentes decisões por estas adotadas relativamente às medidas de diligência adequada também consta no artigo 13.o, n.o 4, da Diretiva 2015/849. Essa disposição estipula que as entidades obrigadas devem poder demonstrar às autoridades competentes ou aos organismos de autorregulação que as medidas de diligência aplicadas são adequadas aos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo identificados (
33
).
63.
Além disso, a avaliação do risco é um processo dinâmico e, na medida do razoável, contínuo. Isso infere‑se, por um lado, da obrigação decorrente do acima mencionado artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2015/849, de manter atualizadas as avaliações do risco, e, por outro, da obrigação, prevista no artigo 13.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2015/849, de realizar uma vigilância contínua da relação de negócio e de ter conhecimento do perfil de risco do cliente mantendo atualizados os documentos, dados ou informações recolhidas.
64.
Importa, por outro lado, salientar que, em consonância com o princípio da proporcionalidade, as obrigações das entidades obrigadas não podem ser desproporcionais. Essa exigência está precisada na Diretiva 2015/849, na última frase do n.o 1 do artigo 8.o, nos termos da qual as medidas impostas às entidades obrigadas com base na referida diretiva devem ser proporcionais à sua natureza e à sua dimensão. Essa exigência resulta também do texto do considerando 2 da própria diretiva que salienta a exigência de uma abordagem equilibrada e refere a «necessidade de criar um enquadramento regulamentar que permita que as empresas desenvolvam as suas atividades sem incorrerem em custos de conformidade desproporcionados».
65.
No meu entender, resulta do que precede que, no sistema de prevenção instituído pela Diretiva 2015/849, a entidade obrigada deve poder demonstrar às autoridades, por um lado, ter realizado uma análise do risco o mais completa possível, no limite do razoável e proporcionalmente à sua natureza e dimensão, quanto aos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, tendo em conta todos os fatores e as fontes relevantes, e, por outro, ter aplicado um nível de medidas de diligência quanto à clientela adequado, caso a caso, ao nível do risco identificado.
66.
É com base em todas as considerações anteriores que importa analisar as questões prejudiciais apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
B. Quanto à primeira e segunda questões prejudiciais
67.
Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849, em conjugação com o anexo III, ponto 3, alínea b), deve ser interpretado no sentido de que estas disposições impõem automaticamente a uma entidade obrigada que atribua a um cliente um nível de risco mais elevado e, consequentemente, que adote medidas de diligência reforçada quanto à clientela em relação a esse cliente, tendo em conta o facto de esse cliente ser uma ONG e a pessoa autorizada, que trabalha para o cliente, ser nacional de um país terceiro de risco elevado de corrupção.
68.
Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, em caso de resposta afirmativa à primeira questão, as referidas disposições assim interpretadas são conformes ao princípio da proporcionalidade previsto no artigo 5.o, n.o 4, primeiro parágrafo TUE.
69.
Como referido no n.o 41, supra, o artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 prevê a aplicação de medidas de diligência reforçada em duas situações: por um lado, nos casos previstos nos seus artigos 18.o‑A a 24.o e, por outro, noutras situações que apresentem riscos mais elevados, identificados pelos Estados‑Membros ou pelas entidades obrigadas. Não resultando da decisão de reenvio que a presente situação se enquadre num dos casos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o da Diretiva 2015/849, há que considerar que a primeira questão prejudicial é relativa à segunda hipótese.
70.
A este respeito, resulta da conjugação dos n.os 1 e 3 do artigo 18.o da Diretiva 2015/849 que, para determinar os casos de risco mais elevado, os Estados‑Membros e as entidades obrigadas devem ter, no mínimo, em conta os fatores indicativos de situações com um risco potencialmente mais elevado constantes no anexo III da referida diretiva.
71.
Como decorre dos n.os 42 e 43, supra, além dos casos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o da Diretiva 2015/849, em aplicação da abordagem baseada no risco em que se fundamenta todo o sistema de prevenção criado pela referida diretiva, a eventual atribuição a um cliente de um nível de risco mais elevado, e, consequentemente, a adoção perante este de medidas de diligência reforçada quanto à clientela, deve basear‑se numa avaliação detalhada do risco relativamente a esse cliente. Além disso, decorre também do anterior n.o 60, que essa avaliação deve ter em conta todos os fatores que possam influir na identificação do nível de risco do próprio cliente.
72.
Assim, além dos referidos casos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o da Diretiva 2015/849, a atribuição a um cliente de um nível de risco mais elevado e, consequentemente, a adoção de medidas de diligência reforçada quanto à clientela não é automática. Ao invés, a adoção de medidas reforçadas deve decorrer de uma avaliação casuística do risco concreto desse cliente, realizada pela entidade obrigada com base nos critérios identificados pelo Estado‑Membro em questão ou pela própria entidade obrigada relativamente a todos os fatores de risco relevantes.
73.
Na primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio menciona dois fatores de risco específicos: por um lado, o facto de o cliente ser uma ONG e, por outro, o facto de a entidade autorizada e trabalhador do cliente ser um nacional de um país terceiro de elevado risco de corrupção, no caso concreto, a Federação da Rússia.
74.
No que respeita ao primeiro desses fatores, o órgão jurisdicional de reenvio evidencia que nem a Diretiva 2015/849 nem a Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais preveem que uma ONG, enquanto tal, simplesmente pela sua forma jurídica, constitua um caso de risco mais elevado.
75.
A este respeito, como resulta dos n.os 44 e seguintes das presentes conclusões, no sistema previsto na Diretiva 2015/849, os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação relativamente à determinação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo específicos dos mesmos. Por conseguinte, estes podem identificar outras situações que apresentem um risco mais elevado (
34
).
76.
A esse propósito, importa salientar que resulta expressamente do artigo 6.o, n.o 12, ponto 1, da Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais que a entidade obrigada, quando procede à avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, deve ter em conta, entre as situações que afetam o risco, o risco inerente à forma jurídica do cliente. Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, único competente para aplicar o direito nacional, parece, assim, que a Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais prevê expressamente a forma jurídica do cliente como fator de risco que deve ser tido em conta na análise do risco realizada pela entidade obrigada.
77.
Além disso, o Governo letão salientou nas suas observações que um relatório de 2019 do Departamento para a Prevenção do Branqueamento de Capitais Obtidos de Forma Ilícita da VID (
35
) evidenciou que as ONG são particularmente vulneráveis ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, nomeadamente as ONG que não estão registadas como organizações de interesse público. O Governo letão também mencionou outras fontes de informação, relativas especificamente à Letónia (
36
), das quais se retira que a forma jurídica da Fundação ou da ONG constitui um elemento a ter em conta como um potencial fator de risco elevado, no âmbito da avaliação do risco.
78.
A este respeito, referi no n.o 56, supra, que, na minha opinião, o direito da União não se opõe a que categorias de risco gerais (como, por exemplo, no caso em apreço, a forma jurídica do cliente) sejam indicadas na lei e especificadas depois (no caso em apreço, a forma jurídica de ONG ou de fundações) noutros atos posteriores, que não tenham necessariamente caráter legislativo. Porém, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, em concreto, se no sistema jurídico letão, se deve considerar efetivamente que a circunstância de um cliente ter a forma jurídica de fundação ou de uma ONG constitui um potencial fator de risco mais elevado que uma entidade obrigada deve, ao abrigo do direito nacional, ter em conta na análise do risco que deve realizar relativamente a um cliente seu.
79.
Se for esse o caso, será, então necessário concluir que, embora o facto de um cliente ter a forma jurídica de uma ONG não implique automaticamente a atribuição a esse cliente de um perfil de risco elevado — com a consequente aplicação automática de medidas de diligência reforçada —, a eventual não consideração desse elemento constitui uma omissão na avaliação do risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo realizado relativamente ao cliente. Além disso, como decorre dos n.os 61 e 62, supra, a entidade obrigada deve poder demonstrar às autoridades competentes a adequação da sua análise do risco e, portanto, que teve em conta todos os fatores relevantes nessa análise.
80.
No que respeita ao segundo dos fatores referidos no n.o 73, supra — ou seja, o facto de pessoa autorizada e com vínculo laboral ao cliente ser nacional de um país terceiro de elevado risco de corrupção —, importa salientar que, como foi observado pelo órgão jurisdicional de reenvio, a Federação da Rússia não consta, nem constava à data dos factos relevantes, na lista de países de risco elevado publicada pelo GAFI (
37
) nem na lista estabelecida pela Comissão dos países terceiros de risco elevado (
38
).
81.
Porém, resulta do ponto 3, alínea b) do anexo III da Diretiva 2015/849, referido no n.o 3 do artigo 18.o da mesma, que entre os fatores [de risco] geográficos indicativos de risco potencialmente elevado é indicado o fator «países identificados por fontes idóneas como estando caracterizados por níveis consideráveis de corrupção ou outra atividade criminosa».
82.
Além disso, importa salientar que o artigo 111, n.o 3, da Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais enuncia que, no âmbito do cumprimento dos deveres de diligência adequada quanto à clientela, as entidades obrigadas devem ter em conta, no mínimo, alguns fatores que aumentam o risco, entre os quais consta, no ponto 2, alínea b), a circunstância de o cliente ou o seu beneficiário efetivo estar relacionado com um país ou território que apresenta um risco elevado de corrupção.
83.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a Federação da Rússia pode ser considerada como um país ou território que apresenta um elevado risco de corrupção (
39
). Ademais, o Governo letão referiu‑se, na audiência, às diretrizes e a outros materiais de informação publicados no sítio web da VID que evidenciam especialmente que, na prática, na Letónia, a existência de uma relação com a Federação da Rússia é considerada como um fator que pode aumentar o risco de branqueamento de capitais. De resto, parece razoável considerar que, em conformidade com o que foi referido no n.o 44, supra, fatores relativos à zona geográfica e à situação económica e social da República da Letónia podem justificar, em aplicação da acima mencionada margem de apreciação atribuída pela Diretiva 2015/849 aos Estados‑Membros, uma abordagem específica desse Estado‑Membro relativamente à Federação da Rússia. Sob reserva da análise do órgão jurisdicional de reenvio, único competente para aplicar o direito nacional, parece, assim, que a existência de uma «conexão» do cliente ou do beneficiário efetivo com a Federação da Rússia é considerada no direito letão como um fator potencial de risco mais elevado que uma entidade obrigada deve, ao abrigo do direito nacional, ter em conta na análise do risco que este deve realizar relativamente a um cliente seu.
84.
Sendo esse o caso, torna‑se necessário concluir — de maneira análoga ao que se concluiu para o fator relativo à forma jurídica de uma ONG — que o facto de um cliente ter conexão com a Federação da Rússia, embora não implique automaticamente a atribuição a esse cliente de um perfil de risco elevado — com a consequente aplicação automática de medidas de diligência reforçada —, constitui um fator de risco que deve necessariamente ser tido em conta na avaliação do risco do cliente pela entidade obrigada. Consequentemente, a eventual não consideração desse elemento constituiria também ela uma omissão na avaliação do risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo realizado relativamente ao cliente.
85.
Sem prejuízo das apreciações que devem ser realizadas com base no direito letão pelo órgão jurisdicional de reenvio, importa, porém, tecer ainda algumas considerações sobre o conceito de «conexão». De facto, para estar conforme ao princípio da proporcionalidade, essa conexão deve ter uma determinada relevância e deve estar relacionada, de alguma maneira, com o risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
86.
Nessas condições, o facto de um simples trabalhador do cliente ter a nacionalidade de um país com risco de branqueamento de capitais não me parece constituir uma conexão suficiente para considerar que possa existir um fator de risco mais elevado. Uma abordagem como esta poderia, eventualmente, também dar origem a discriminações contrárias ao princípio da não discriminação referido no n.o 57, supra. A situação poderia ser diferente se, ao invés, a conexão fosse relativa, por exemplo, ao beneficiário efetivo do cliente ou a um trabalhador que tenha uma função que lhe permita realizar atividades que podem eventualmente ter conexão com atividades de branqueamento de capitais.
87.
A decisão de reenvio não fornece elementos suficientes, em especial relativamente à função de VR, nacional da Federação da Rússia, na Fundação, para tomar posição sobre este aspeto. Contudo, não posso deixar de notar, como se infere daquela decisão, que enquanto beneficiário efetivo da Fundação tenha sido identificada a sociedade letã no seu todo, conclusão que parece manifestamente contrária ao conceito de beneficiário efetivo usado na Diretiva 2015/849 (
40
). Em todo o caso, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio analisar esses elementos.
88.
Por fim, com vista a dar uma resposta o mais completa possível ao órgão jurisdicional de reenvio, considero ainda necessário salientar, em primeiro lugar, como se retira dos n.os 61 e 62, supra, e como foi salientado pela Comissão na audiência, que cabe à Rodl & Partner provar, porque é que à luz da situação concreta do cliente e perante determinados fatores, potencialmente indicativos de um risco elevado, concluiu que o cliente em questão apresentava um risco baixo e que, portanto, era suficiente aplicar medidas simplificadas.
89.
Em segundo lugar, segundo os autos, parece que não foi pela falta de aplicação de medidas reforçadas relativamente ao seu cliente com base numa prática nacional da VID, segundo a qual um cliente deve ser objeto de medidas de diligência reforçada pela entidade obrigada sempre que esse cliente tenha a forma jurídica de uma ONG ou um dos seus trabalhadores for um nacional de um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção, que a referida VID sancionou aplicou a Rodl & Partner (
41
). A existência dessa prática é contestada pelo Governo letão. Dos autos parece antes que a VID sancionou a Rodl & Partner por uma análise insuficiente do risco e uma omissão pela não consideração, nessa análise, de fatores que eventualmente poderiam ter alterado a avaliação do risco relativamente aos seus clientes. Cabe evidentemente ao órgão jurisdicional de reenvio verificar este aspeto.
90.
Tendo em conta tudo o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão prejudicial como indicado no ponto 1 da secção IV das presentes conclusões. Consequentemente, considero não ser necessário responder à segunda questão prejudicial, colocada apenas em caso de resposta afirmativa à primeira questão.
C. Quanto à terceira questão prejudicial
91.
Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 18.o da Diretiva 2015/849, conjugado com o disposto no seu anexo III, ponto 3, alínea b), deve ser interpretado no sentido de que prevê uma obrigação automática de adoção de medidas de diligência reforçada quanto à clientela sempre que um parceiro comercial do cliente, mas não o próprio cliente, estiver de alguma forma relacionado com um país terceiro de risco elevado de corrupção.
92.
Resulta das considerações tecidas relativamente à primeira questão prejudicial, mais concretamente nos n.os 69 a 72, supra, que, além dos casos previstos nos artigos 18.o‑A a 24.o da Diretiva 2015/849, a atribuição a um cliente de um nível de risco mais elevado e, consequentemente, a adoção de medidas de diligência reforçada quanto à clientela não é automática, mas deve resultar de uma avaliação caso a caso do risco específico desse cliente, realizada pela entidade obrigada com base em critérios identificados pelo Estado‑Membro em questão ou pela própria entidade obrigada relativamente a todos os fatores de risco relevantes.
93.
Decorre dessas considerações, aplicáveis mutatis mutandis à presente questão prejudicial relativamente à eventual aplicação automática das medidas de diligência reforçada, que também a resposta à terceira questão prejudicial deve, no meu entender, ser negativa.
94.
Dito isto, porém, para dar uma resposta o mais útil possível ao órgão jurisdicional de reenvio, é necessário analisar a questão relativa à relevância no âmbito do sistema de prevenção de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo previsto pela Diretiva 2015/849 de situações em que um parceiro comercial do cliente, mas não o próprio cliente, esteja de alguma forma relacionado com um país terceiro de risco elevado de corrupção.
95.
A este respeito importa salientar que, como já sublinhado anteriormente, o anexo III da Diretiva 2015/849 enumera os fatores geográficos, indicativos de situações com um risco potencialmente elevado, entre os quais constam «países identificados por fontes idóneas como estando caracterizados por níveis consideráveis de corrupção ou outra atividade criminosa». O referido anexo não faz distinção consoante os fatores geográficos sejam relativos ao cliente ou aos seus parceiros comerciais. Decorre, portanto, do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 que a avaliação do risco que as entidades obrigadas devem realizar deve ter em conta os fatores de risco associados não apenas aos seus clientes mas também, entre outros, às «operações». A abordagem segundo a qual a análise dos fatores de risco não se restringe ao cliente enquanto sujeito, mas também às suas operações comerciais, é, aliás, confirmada pelo disposto no artigo 13, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2015/849, relativo às medidas de diligência quanto à clientela. Com efeito, essa disposição prevê que a obrigação de realizar uma vigilância contínua da relação de negócio abrange também as atividades comerciais do cliente.
96.
Por outro lado, o principal objetivo da Diretiva 2015/849, relembrado no n.o 31, supra, milita a favor de uma interpretação em sentido amplo do conceito de risco geográfico, que abranja não apenas a origem do cliente de «países identificados por fontes idóneas como estando caracterizados por níveis consideráveis de corrupção ou outra atividade criminosa», mas também outras conexões possíveis com aquele país, como atividades comerciais ou benefícios comerciais importantes conexos com aquele. A este respeito, observo que decorre do Guia para uma Abordagem Baseada no Risco do GAFI para os Profissionais de Contabilidade (
42
) — o qual pode ser relevante na interpretação da Diretiva 2015/849 (
43
) — que constitui um fator de risco, a ter em conta pelos sujeitos que prestam serviços de contabilidade, a circunstância de a origem das fontes de riqueza (source of wealth) do cliente — o que inclui os benefícios comerciais — se situar num país com risco mais elevado (
44
).
97.
Dito isto, como já referido no n.o 29, supra, as obrigações das entidades obrigadas resultam, em princípio, da lei nacional de transposição e não diretamente da Diretiva 2015/849. A Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais, no seu artigo 111, n.o 3, recordado no n.o 82, considera como fator de risco a ter em conta na avaliação do risco, a circunstância de o cliente ou o seu beneficiário efetivo estar relacionado a um país ou território que apresente um elevado risco de corrupção. Diversamente do anexo III da Diretiva 2015/849, aquela disposição parece, assim, limitar a relevância do fator geográfico, em termos subjetivos, ao próprio cliente ou ao seu beneficiário efetivo.
98.
Porém, aquela disposição deve ser interpretada em conformidade com a Diretiva 2015/849, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio fazer. A este respeito, observo também que, das considerações anteriores, resulta que uma interpretação conforme à referida diretiva implicaria interpretar essa disposição no sentido de que esta considera como fator de risco geográfico também a conexão do cliente com um país ou território que apresenta um risco elevado de corrupção relativamente aos benefícios comerciais do cliente, e, portanto, às operações realizadas pelo próprio cliente, em relação com o referido país, onde se incluem os benefícios decorrentes de atividades comerciais realizadas com parceiros comerciais relacionados a um país terceiro de risco elevado de corrupção.
99.
Dito isto, a exigência de proporcionalidade, a que me referi no n.o 64, supra, impõe a referência à entidade e à importância da operação ou dos benefícios comerciais conexos com o país que apresenta um risco mais elevado, a qual depende necessariamente de uma análise casuística. Daqui decorre que não é qualquer benefício resultante de atividades comerciais realizadas com parceiros comerciais relacionados com um país terceiro de risco elevado de corrupção que constituirá um fator de risco a ter em conta na avaliação do risco do cliente. Apenas operações e benefícios comerciais de entidades relevantes importarão para esse fim e poderão ser considerados como um elemento de conexão com esse país. Esse pode ser o caso, por exemplo, em que o cliente obtém uma parte dos seus benefícios — que possa ser considerada substancial relativamente ao seu volume de negócios total — do parceiro comercial conexo com o país terceiro de risco elevado de corrupção ou o caso em que as operações comerciais existentes fazem com que o cliente fique dependente desse parceiro comercial.
100.
Em todo o caso, cabe, em concreto, ao órgão jurisdicional de reenvio avaliar se é o que se verifica no caso em apreço relativamente à relação entre a RBA Consulting e o seu parceiro comercial relacionado com o país terceiro de risco elevado de corrupção e, se, portanto, a Rodl & Partner teria de ter tido em conta essa operação comercial na avaliação do risco do seu cliente. A este respeito, as considerações que teci nos n.os 88 e 89, supra, valem mutatis mutandis para a avaliação do risco relativa à RBA Consulting.
101.
Tendo em conta tudo o que precede, proponho que Tribunal de Justiça responda à terceira questão prejudicial conforme indicado no ponto 2 da secção IV das presentes conclusões.
D. Quanto à quarta questão prejudicial
102.
Com a quarta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio questiona se o artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que estas disposições estabelecem que a entidade obrigada, quando adota medidas de diligência quanto à clientela, tem de obter da parte do cliente uma cópia do contrato celebrado entre este e um terceiro ou se a análise desse contrato realizada in situ pode ser considerada suficiente.
103.
A quarta questão prejudicial, tal como a terceira, enquadra‑se no âmbito das alegações apresentadas pela VID em relação à avaliação realizada pela Rodl & Partner do nível de risco do seu segundo cliente em questão, a RBA Consulting.
104.
Como referido no n.o 39, supra, o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 define as medidas (normais) de diligência quanto à clientela que as entidades obrigadas têm de aplicar no caso de identificação de um nível de risco normal. Entre estas estão incluídas as previstas nas alíneas c) e d) dessa disposição.
105.
Como decorre dos n.os 61 e 62, supra, e dos artigos 8.o, n.o 2 e 13.o, n.o 4, da Diretiva 2015/849, aí referidos, as entidades obrigadas têm de respeitar as exigências de prova e de documentação perante as autoridades competentes quer quanto às avaliações do risco por estas realizadas relativamente aos seus clientes quer quanto à idoneidade das medidas de diligência por estas aplicadas aos seus clientes em relação ao nível do risco identificado (
45
).
106.
Além disso, o artigo 40.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2015/849 exige que essas entidades conservem uma cópia dos documentos e das informações que sejam necessários para cumprir os requisitos previstos pela própria diretiva.
107.
As disposições da Diretiva 2015/849 acima mencionadas não determinam, todavia, com precisão as formas através das quais as entidades obrigadas podem cumprir aquelas exigências de prova e de documentação perante as autoridades competentes. Neste contexto, a questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio é relativa precisamente a essas formas de prova.
108.
A este respeito, considero que, no momento de uma inspeção como a realizada pela VID, uma entidade obrigada, como a Rodl & Partner, deve documentar de forma adequada e apresentar provas da avaliação do risco realizada relativamente a um cliente seu, do facto de que nessa avaliação ter considerado todos os fatores de risco relevantes, bem como do facto de essa avaliação fundamentar de forma adequada a conclusão respeitante ao nível de medidas de diligência aplicadas a esse cliente.
109.
No caso de, no âmbito dessa avaliação do risco, ser necessário ter em conta uma relação ou operação comercial com um parceiro conexo com um país terceiro de risco elevado de corrupção, a entidade obrigada tem de apresentar a documentação adequada à autoridade competente que demonstre que esta analisou essa operação ou relação comercial e a teve devidamente em conta para chegar às suas conclusões quanto ao nível do risco do cliente.
110.
Dito isto, no meu entender, a obrigação de prova e de documentação da entidade obrigada não pressupõe sempre a necessidade de apresentação física da cópia de um contrato. Dependendo dos casos, a prova pode ser feita através de outras formas que, porém, devem ser adequadas para o efeito. Isso pode acontecer, por exemplo, como salientado, em substância, pela Comissão, através da apresentação de relatórios de avaliação do contrato que contenham as informações necessárias para avaliar efetivamente o risco conexo com essa relação comercial e que possam demonstrar que a entidade obrigada efetivamente analisou e teve em consideração o contrato em questão na sua avaliação do risco relativamente ao cliente.
111.
Porém, na minha opinião, a entidade obrigada não pode justificar a não consideração dessa relação comercial na análise do risco relativamente ao cliente, escondendo‑se atrás da impossibilidade de apresentar o contrato em questão. A falta total de provas e de documentação relativamente a uma relação comercial relevante na análise do risco respeitante ao cliente constitui uma violação das obrigações referidas no n.o 105, supra. Cabe, evidentemente, ao órgão jurisdicional de reenvio avaliar em concreto se é essa a situação no presente caso.
112.
Tendo em conta tudo o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à quarta questão prejudicial como indicado no ponto 3 da secção IV das presentes conclusões.
E. Quanto à quinta questão prejudicial
113.
Com a sua quinta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que a entidade obrigada deve aplicar medidas de diligência quanto aos clientes comerciais existentes, mesmo quando não tenha sido possível detetar nenhuma alteração significativa da situação do cliente e o prazo fixado pela autoridade competente dos Estados‑Membros para a adoção de novas medidas de vigilância contínua não tiver terminado, e se essa obrigação só é aplicável aos clientes considerados de risco elevado.
114.
Esta questão foi levantada porquanto no processo principal, a VID constatou que a Rodl & Partner tinha violado a Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais, que exige que a entidade obrigada atualize regularmente, e em todo o caso, pelo menos, uma vez a cada 18 meses, as informações relativas aos seus clientes (
46
). Porém, quando a VID realizou a inspeção à Rodl & Partner, não tinham ainda decorrido 18 meses desde que a RBA Consulting se tinha tornado sua cliente.
115.
O artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 prevê que as entidades obrigadas têm de aplicar as medidas de diligência quanto à clientela não só a todos os novos clientes mas também, em momento oportuno, aos clientes existentes, com base no risco, nomeadamente quando se verifique uma alteração nas circunstâncias relevantes de um cliente (ou noutras circunstâncias adicionadas pelas alterações introduzidas pela Diretiva 2018/843).
116.
A este respeito, recordo que, para efeitos de interpretação de uma disposição do direito da União, é necessário ter em conta não só os seus termos mas também o contexto em que se inscreve e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (
47
).
117.
Do ponto vista literal, decorre do artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 que as entidades obrigadas têm a obrigação de aplicar as medidas de diligência quanto à clientela existentes em «momento oportuno», em «função do risco». Decorre também que um, mas não o único, dos casos em que isso é oportuno é o caso de «alteração nas circunstâncias do cliente». Por outro lado, a Diretiva 2015/849 não esclarece o que se deve entender por «momento oportuno». Porém, retira‑se dos termos da disposição que a entidade obrigada deve aplicar ou atualizar as medidas de diligência quando isso se mostre não apenas necessário, mas também simplesmente oportuno, relativamente à avaliação do risco de branqueamento de capitais relacionado com o cliente, a qual já se viu, depende de uma análise de todos os fatores relevantes. Além disso, sempre do ponto de vista literal, importa observar que a disposição em questão não restringe essa obrigação apenas aos clientes aos quais é atribuído um nível de risco elevado.
118.
Esta interpretação da disposição em questão é confirmada de uma perspetiva sistemática. Por um lado, importa salientar que o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 está inserido na secção 1, com a epígrafe «Disposições gerais», do capítulo II, sobre os deveres de diligência quanto à clientela, da Diretiva 2015/849. Por conseguinte, a obrigação imposta às entidades obrigadas por força dessa disposição é aplicável a todos os clientes independentemente do facto de estes apresentarem um risco de nível normal, baixo ou elevado.
119.
Por outro lado, como já referido no n.o 63, supra, no sistema da Diretiva 2015/849, a avaliação do risco é um processo dinâmico e, na medida do razoável, contínuo. Por conseguinte, as entidades obrigadas são, em princípio, obrigadas a realizar uma vigilância permanente, nos limites do razoável, sobre operações dos seus clientes. Daqui resulta que, quando tenham conhecimento de elementos, como operações comerciais, que possam eventualmente afetar a avaliação do risco relativa ao cliente, estas têm de considerar esses elementos e, quando oportuno, rever a análise do risco e, eventualmente, o nível das medidas de diligência aplicadas a esse cliente.
120.
Uma interpretação extensiva da disposição em questão, nos limites do razoável, é, no meu entender, conforme ao objetivo principal da Diretiva 2015/849, recordado no n.o 31.
121.
No que respeita ao caso em apreço, saliento, desde logo, que, como ressalvado pelo Governo letão e pelo próprio órgão jurisdicional de reenvio, o direito letão prevê a obrigação de a entidade obrigada atualizar, periodicamente, as informações relativas aos seus clientes, mas o prazo de 18 meses é apenas um prazo máximo dentro do qual deve haver uma atualização. Uma interpretação dessa disposição conforme ao artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 implica, na minha opinião, que esta não pode ser entendida no sentido de que não existe uma obrigação de as entidades obrigadas reverem e, eventualmente, alterarem a sua análise do risco relativamente a um cliente — e consequentemente, quando oportuno, ajustarem as medidas que lhe são aplicadas — sempre que tenham conhecimento de elementos que possam, eventualmente, afetar essa avaliação do risco.
122.
Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as operações realizadas entre a «RBA Consulting» e a sociedade relacionada com o país de elevado risco de corrupção, das quais não se contesta que a Rodl & Partner teve conhecimento, constituíam operações que tornavam oportuno, quanto à avaliação do risco relativo à RBA Consulting — também à luz dessas operações —, que a Rodl & Partner atualizasse a referida avaliação e, eventualmente, alterasse as medidas de diligência ao seu cliente, independentemente do prazo máximo de 18 meses previsto na legislação letã.
123.
Tendo em conta tudo o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à quinta questão prejudicial como indicado no ponto 4 da secção IV das presentes conclusões.
F. Quanto à sexta questão prejudicial
124.
Com a sua sexta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que, quando publica informações sobre uma decisão relativa à imposição de sanções ou medidas administrativas por violação das disposições nacionais de transposição da referida diretiva, a autoridade competente tem a obrigação de se certificar que as informações publicadas são plenamente conformes com as informações constantes da decisão.
125.
A este respeito, importa, antes de mais, rejeitar os argumentos do Governo letão segundo os quais esta questão seria hipotética e, portanto, inadmissível (
48
). Com efeito, por um lado, o simples facto de questionar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação quer do n.o 1 quer do n.o 2 do artigo 60.o da Diretiva 2015/849, os quais estão ligados tendo em conta o último número, não torna essa questão hipotética. Por outro lado, decorre expressamente da decisão de reenvio que, mesmo no momento da adoção dessa decisão, a publicação da decisão contestada já comportava inexatidões.
126.
Quanto ao mérito, resulta do artigo 60.o, n.o 2, que são objeto de publicação no sítio web as informações constantes das decisões objeto de recurso. Essas informações devem, assim, corresponder às presentes nas referidas decisões. Consequentemente, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à sexta questão prejudicial como indicado no ponto 5 da secção IV das presentes conclusões.
IV. Conclusão
127.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia), do seguinte modo:
1)
O artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão, em conjugação com o seu anexo III, ponto 3, alínea b), deve ser interpretado no sentido de que as referidas disposições não exigem automaticamente a uma entidade obrigada que atribua a um cliente um nível de risco mais elevado e, consequentemente, que adote quanto a este medidas de diligência reforçada quanto à clientela, pelo facto de esse cliente ser uma organização não governamental e a pessoa autorizada que trabalha para o cliente ser nacional de um país terceiro de risco elevado de corrupção. Porém, por força da margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros pela Diretiva 2015/849, um Estado‑Membro pode prever no seu direito nacional que essas circunstâncias constituem fatores de risco mais elevado que uma entidade obrigada tem de ter em conta na análise do risco que deve realizar relativamente a um cliente seu.
2)
O artigo 18.o da Diretiva 2015/849, em conjugação com o seu anexo III, ponto 3, alínea b), deve ser interpretado no sentido de que as referidas disposições não impõem uma obrigação automática de adoção de medidas de diligência reforçada quanto à clientela sempre que o parceiro comercial do cliente, mas não o próprio cliente, estiver de alguma forma relacionado com um país terceiro de risco elevado de corrupção. Porém, o facto de o cliente obter uma parte substancial dos seus benefícios ou realizar operações comerciais relevantes em conexão com um país com essas características constitui um fator de risco mais elevado que uma entidade obrigada deve ter em conta na análise do risco de um cliente.
3)
O artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que não exige que a entidade obrigada, ao adotar medidas de diligência quanto à clientela, tenha necessariamente de obter da parte do cliente uma cópia do contrato celebrado entre este e um terceiro. Porém, a entidade obrigada deve, quando necessário, apresentar a documentação adequada à autoridade competente que demonstre que analisou essas operações ou relações comerciais e as teve devidamente em consideração para chegar às suas conclusões quanto ao nível do risco do cliente.
4)
O artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que a entidade obrigada tem, na medida do razoável, de realizar uma vigilância contínua sobre as operações e as relações de negócio dos seus clientes também quando o período máximo fixado no direito dos Estados‑Membros para a revisão da situação do cliente não tenha ainda terminado ou não sejam identificadas alterações significativas da situação do cliente. Quando a entidade obrigada tenha conhecimento de elementos que possam eventualmente afetar a avaliação do risco relativa ao cliente, esta deve ter em conta os elementos e, quando oportuno, rever a análise do risco e, eventualmente, o nível de medidas de diligência aplicadas a esse cliente. Essa obrigação não é apenas aplicável aos clientes que apresentem um risco elevado.
5)
O artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que, ao publicar informações sobre uma decisão relativa à imposição de sanções ou medidas administrativas por violação das disposições nacionais de transposição da referida diretiva, a autoridade competente tem a obrigação de se certificar de que as informações publicadas são plenamente conformes com as informações constantes da decisão.
(
1
)	Língua original: italiano.
(
2
)	Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73). A Diretiva 2015/849 foi alterada pela Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, que altera a Diretiva 2015/849 e as Diretivas 2009/138/CE e 2013/36/UE (JO 2018, L 156, p. 43).
(
3
)	Latvijas Vēstnesis, 2008, n.116.
(
4
)	O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se à avaliação do país em questão realizada pela Transparency International (www.transparency.org/en/countries/russia).
(
5
)	V. artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2015/849 e n.o 63, infra.
(
6
)	V., no presente caso, artigo 6.o da Diretiva 2018/843.
(
7
)	V. nota 3 da decisão de reenvio.
(
8
)	De facto, as alterações introduzidas pela Diretiva 2018/843 no artigo 18.o da Diretiva 2015/849 (objeto das primeiras três questões prejudiciais) não dizem respeito ao caso em apreço. O artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), e o artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 (mencionados na quarta e sexta questões prejudiciais) não foram alterados pela Diretiva 2018/843. O artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 (mencionado na quinta questão prejudicial) foi alterado pela Diretiva 2018/843, mas as alterações não parecem relevantes para a resposta à quinta questão prejudicial.
(
9
)	Acórdão de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, n.o 44).
(
10
)	V., a respeito da Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2005, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (JO 2005, L 309, p. 15), posteriormente revogada pela Diretiva 2015/849, Acórdão de 2 de setembro de 2021, LG e MH (Autobranqueamento) (C‑790/19, EU:C:2021:661, n.o 68 e jurisprudência referida).
(
11
)	Estas medidas destinam‑se a evitar ou, pelo menos, a entravar, o mais possível, essas atividades, estabelecendo, para esse efeito, barreiras, em todos os estádios que essas atividades podem comportar, contra os branqueadores de capitais e os que financiam o terrorismo [v., a este respeito, com referência à Diretiva 2005/60, Acórdão de 2 de setembro de 2021, LG e MH (Autobranqueamento) (C‑790/19, EU:C:2021:661, n.o 69 e jurisprudência referida)]
(
12
)	A abordagem baseada no risco é mencionada expressamente também no artigo 4.o, n.o 1, no artigo 18.o, n.o 1, segundo parágrafo, no artigo 30.o, n.o 8, no artigo 31.o, n.o 6, e no artigo 48.o, n.os 6 e 10, da Diretiva 2015/849.
(
13
)	V., especificamente, secção 2 do título I da Diretiva 2015/849.
(
14
)	Na aceção do artigo 6.o da Diretiva 2015/849, a Comissão efetua uma avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo relacionados com atividades transfronteiriças a que está exposto o mercado interno.
(
15
)	V. secções 1 a 3 do título II da Diretiva 2015/849, com a epígrafe «Diligência quanto à clientela».
(
16
)	V., a este respeito, quanto à Diretiva 2005/60, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvios (C‑235/14, a seguir «Acórdão Safe Interenvios», EU:C:2016:154, n.o 107).
(
17
)	V. considerando 30 da Diretiva 2015/849.
(
18
)	V., neste sentido, Acórdão Safe Interenvios, n.os 64 e 107.
(
19
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 87.
(
20
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 59.
(
21
)	V., nesse sentido, no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 107.
(
22
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão de 25 de abril de 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, n.o 61), e Acórdão Safe Interenvios, n.o 76.
(
23
)	De facto, resulta do texto do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 que cada Estado‑Membro identifica e mitiga os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que está exposto (o sublinhado é meu).
(
24
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 105.
(
25
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 73.
(
26
)	Com efeito, essa disposição permite aos Estados‑Membros identificar no seu direito nacional, através de uma abordagem baseada no risco, outras situações que, pela sua natureza, apresentem riscos mais elevados e, por conseguinte, justifiquem ou exijam mesmo a aplicação de medidas reforçadas de diligência quanto à clientela além das medidas gerais de vigilância. V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 74.
(
27
)	A este respeito, v., nesse sentido, com referência ao artigo 5.o da Diretiva 2005/60, Acórdão de 25 de abril de 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, n.o 61), e Acórdão Safe Interenvios, n.o 76.
(
28
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 77.
(
29
)	De facto, este está previsto no título I da Diretiva 2015/849, sob a epígrafe «Objeto, âmbito de aplicação e definições». V., com referência à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 78.
(
30
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 106.
(
31
)	Nesta perspetiva, pode ser útil relembrar a distinção existente em alguns ordenamentos constitucionais entre reserva de lei absoluta (em que a lei deve estabelecer uma regulamentação exaustiva de todos os aspetos da questão) e reserva de lei relativa (em que a lei se pode limitar a determinar os elementos gerais da regulamentação que serão depois especificados em atos posteriores não tendo necessariamente um caráter legislativo).
(
32
)	V. considerando 22 da Diretiva 2015/849.
(
33
)	V., a respeito da Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 86.
(
34
)	V. n.o 50, supra, e Acórdão Safe Interenvios, n.o 106.
(
35
)	Trata‑se do relatório intitulado «Juridisko personu un nevalstisko organizāciju noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas riski» (Riscos de branqueamento de capitais de financiamento do terrorismo das pessoas coletivas e organizações não governamentais). Como referido no n.o 12, supra, na sua descrição dos factos na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio afirma, por outro lado, que a VID fez menção a um relatório publicado em 22 de junho de 2018. Não é claro se se trata do mesmo documento ou de um documento diferente.
(
36
)	O Governo letão mencionou o relatório do Comité dos Peritos [de Avaliação das Medidas contra o Branqueamento de Capitais e o Financiamento do Terrorismo] do Conselho da Europa (Moneyval) com o título «Anti‑money laundering and counter‑terrorist financing measures Latvia Fifth Round Mutual Evaluation Report».
(
37
)	www.fatf‑gafi.org/countries/#high‑risk
(
38
)	V. artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2015/849 e Regulamento Delegado (UE) 2016/1675 da Comissão, de 14 de julho de 2016, que completa a Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho mediante a identificação dos países terceiros de risco elevado que apresentam deficiências estratégicas (JO 2016, L 254, p. 1).
(
39
)	O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se à análise realizada pela Transparency International, enquanto «fonte idónea». V. www.transparency.org/en/countries/russia.
(
40
)	V. artigo 3.o, n.o 6, da Diretiva 2015/849.
(
41
)	Como referido no n.o 16, supra, na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio parece retomar um argumento apresentado pela Rodl & Partner que faz referência à mera hipótese dessa prática. Por este motivo, não considero necessário analisar a questão, suscitada pela Rodl & Partner, relativa à eventual compatibilidade dessa prática nacional com o artigo 56.o TFUE.
(
42
)	Guidance for a risk‑based approach — Accounting Profession de junho de 2019, consultável em https://www.fatf‑gafi.org/media/fatf/documents/reports/RBA‑Accounting‑Profession.pdf. V. pp. 22 e segs. e, em especial, p. 27.
(
43
)	Relativamente à necessidade de alinhar a interpretação dos atos da União em matéria de branqueamento de capitais e as Recomendações do GAFI, v. considerando 4 da Diretiva 2015/849, parte final.
(
44
)	V. n.o 71, alínea a), e quadro n.o 2, p. 26, do referido Guia do GAFI.
(
45
)	V., no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão Safe Interenvios, n.o 86.
(
46
)	V. artigo 8.o, n.o 2, da Lei Letã de Combate ao Branqueamento de Capitais.
(
47
)	V., nomeadamente, Acórdão de 24 de março de 2021, MCP (C‑603/20 PPU, EU:C:2021:231, n.o 37 e jurisprudência referida).
(
48
)	O Governo letão invoca, por um lado, que, ao fazer referência aos n.os 1 e 2 do artigo 60.o da Diretiva 2015/849, a questão prejudicial respeitaria a duas circunstâncias que não se podem verificar simultaneamente, nomeadamente, a circunstância em que é publicada uma decisão não contestada e aquela em que é publicada uma decisão contestada. Por outro lado, o resultado do litígio no processo principal não dependeria da avaliação de uma eventual omissão cometida em momento anterior à publicação.