61984C0303
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 20 febbraio 1986
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Come a tutti è noto, dal 1o gennaio 1970 le entrate derivanti dai prelievi agricoli e dai dazi della tariffa doganale comune sono divenute risorse proprie della Comunità che spetta agli Stati riscuotere e mettere a disposizione della Commissione (articoli 3 e 6 della decisione 70/243 del Consiglio, del 21 aprile 1970; GU L 94, del 28.4.1970, pag. 19). Con ricorso ex articolo 169 trattato CEE, registrato il 21 dicembre 1984, l'istituzione chiama la Repubblica federale di Germania al rispetto delle norme che regolano le modalità d'accertamento di tali risorse. In particolare, essa rimprovera al governo tedesco di avere tardivamente accertato e accreditato i contributi sulla produzione dello zucchero previsti dal regolamento 12 marzo 1973, n. 700/73 (GU L 67, 14.3.1973, pag. 12).
2.
Esaminiamo il quadro normativo della causa. Secondo l'articolo 5 della fonte appena citata, le autorità nazionali riscuotono prima del 15 gennaio il contributo sulla produzione dai fabbricanti di zucchero che abbiano superato le loro quote. La ratio di tale termine è semplice: la campagna saccarifera di produzione — si legge nel terzo considerando — va dal 1o luglio al 30 giugno e poiché lo smercio dello zucchero si effettua in gran parte durante il suo svolgimento, è opportuno che il pagamento del contributo abbia inizio mentre essa è in corso. A tal fine — precisa il n. 3 dell'articolo 5 — « gli Stati membri stabiliscono l'importo ( ... ) di cui trattasi al più tardi 15 giorni prima [della detta scadenza] » e cioè entro il 31 dicembre dell'anno precedente.
V'è poi il regolamento del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2891/77 (GU L 366, 27.12. 1977, pag. 1), il cui scopo è « permettere alla Comunità di disporre delle proprie risorse nelle migliori condizioni » (penultimo considerando). Tra le sue norme c'interessa anzitutto l'articolo 1 : le dette risorse — vi si stabilisce — « sono accertate dagli Stati (... ) in conformità alle loro disposizioni legislative, regolamentari e amministrative e sono messe a disposizione della Commissione e controllate nelle condizioni previste dal (... ) regolamento ». A prima vista, la procedura così delineata sembra dividersi in due fasi autonome, di cui la prima — accertamento — è retta da regole interne e la seconda — messa a disposizione — si svolge a stregua di precetti comunitari.
In realtà, le cose stanno diversamente e a provarlo sono gli articoli 2, 9 e 10. Afferma infatti il primo che « ai fini ( ... ) del regolamento — e cioè al fine di mettere le risorse comunitarie a disposizione della Commissione — un diritto è accertato non appena il credito corrispondente è stato debitamente stabilito dal servizio o dall'organismo competente dello Stato membro ». Dispone poi il secondo che « l'importo delle risorse ( ... ) accertate viene iscritto da ogni Stato ( ... ) sul conto aperto (...) a nome della Commissione presso [l'Ufficio nazionale del] Tesoro »; e, per finire, statuisce il terzo che l'iscrizione « è effettuata al più tardi entro il 20 del secondo mese successivo a quello durante il quale il diritto è stato accertato ».
Benché si articoli in tappe aventi un contenuto diverso, la procedura è dunque unitaria e tutta affidata alle autorità nazionali. Aggiungo che ai relativi disposti segue la previsione di una sanzione. « Ogni ritardo nelle iscrizioni sul conto — dice infatti l'articolo 11 — dà luogo al pagamento, da parte dello Stato [inadempiente], di un interesse il cui tasso è pari al tasso di sconto più elevato applicato negli Stati membri il giorno della scadenza ».
3.
I fatti risalgono alla campagna saccarifera 1980-1981. A causa di una negligenza amministrativa, le autorità tedesche accertarono l'importo dei contributi — che ammontava a circa 466000 marchi — solo il 1o febbraio 1982, e cioè un mese dopo la scadenza (31 dicembre) indicata nell'articolo 5 del regolamento n. 700/73.
La successiva iscrizione sul conto della Commissione venne effettuata il 20 aprile 1982 e dunque con un ritardo di 57 giorni rispetto alla data in cui l'accertamento avrebbe dovuto aver luogo. L'istituzione invitò allora il governo tedesco a pagare 15000 marchi a titolo di interessi moratori (articolo 11 del regolamento n. 2891/77); ma alla sua richiesta fu opposto un netto rifiuto. La Repubblica federale osservò infatti che, in base alla lettera dell'articolo 10, il termine di un mese e 20 giorni per procedere all'iscrizione decorre dal giorno dell'effettivo accertamento dei contributi; e poiché gli importi, accertati il 1o febbraio 1982, furono versati il successivo 20 aprile, essa non era incorsa in alcun ritardo. In ogni caso, la sanzione di cui all'articolo 11 si riferisce ai soli ritardi nell'iscrizione ed estenderla ai casi di accertamento tardivo è arbitrario.
Il 12 giugno 1984, rispondendo al parere notificatogli dalla Commissione ai sensi dell'articolo 169, 1o comma, il governo tedesco ribadì la propria tesi. Da qui il ricorso sottoposto al vostro esame. Alla Repubblica federale la Commissione addebita tre inadempienze: il tardivo accertamento dei contributi previsti dal regolamento n. 700/73, la tardiva iscrizione dei relativi importi sul conto della Commissione e il rifiuto di pagare gli interessi moratori.
4.
Il governo tedesco rileva anzitutto di aver già ammesso in sede precontenziosa che i contributi sulla produzione dello zucchero non furono accertati tempestivamente. Dinanzi a tale riconoscimento e all'impegno di rispettare per il futuro le scadenze prescritte, la Commissione non avrebbe più interesse a ottenere una pronuncia sull'inosservanza di un termine spirato da tempo e non certo ottemperabile a posteriori. La Corte dovrebbe dunque limitarsi a stabilire se la Germania sia tenuta a pagare gli interessi di mora.
Questa eccezione, se così posso chiamarla, è stata a lungo discussa dalle parti; ma, a stregua della vostra giurisprudenza, essa mi sembra inaccoglibile. Lo Stato membro — avete detto — « non può invocare (... ) per sottrarsi a un'azione giudiziaria, il fatto compiuto di cui esso stesso è l'autore ». Inoltre, la constatazione dell'inadempimento di un obbligo comunitario « può avere pratica rilevanza come fondamento della responsabilità eventualmente incombente sullo Stato (...) nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o dei singoli » (sentenza 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia, Race. 1973, pag. 101). C'è di più: nella nostra causa la ricorrente ha un ovvio interesse alla vostra sentenza perché la vera materia del contendere sta nel sapere se essa possa legittimamente applicare la sanzione degli interessi di mora anche alle ipotesi di ritardo nell'accertamento delle risorse comunitarie.
Andiamo dunque al cuore di questo problema. Adottando una visione sistematica di tutte le norme rilevanti nella specie — quelle relative all'obbligo di accertare le risorse e quelle che regolano le modalità di accreditamento —, la Commissione si sforza di provare che la frase « ogni ritardo nelle iscrizioni » di cui all'articolo 11 del regolamento n. 2891/77 ha di mira un obiettivo generale: vuole cioè evitare che gli Stati traggano comunque un vantaggio dall'inadempimento a cui essi stessi danno causa in pregiudizio delle finanze comunitarie. La dimostrazione muove dall'analisi dell'articolo 10, secondo il quale — ricordo — l'iscrizione deve aver luogo nel termine di un mese e 20 giorni.
Di norma, osserva la ricorrente, questa scadenza si calcola a partire dal momento in cui « il diritto è stato accertato ». Ciò significa, ad esempio, che quando lo Stato effettua l'accertamento prima della data fissata dalla norma comunitaria (nel nostro caso il 31 dicembre), il dies a quo del termine per l'iscrizione è comunque il giorno in cui la detta operazione ha avuto luogo. Ne segue che, se il medesimo Stato lascia passare più di un mese e 20 giorni da tale data, esso è tenuto a corrispondere gli interessi di mora. Che dire tuttavia dell'ipotesi eccezionale in cui l'accertamento sia compiuto oltre la scadenza prescritta? Qui l'articolo 10 può esser interpretato solo nel senso di far decorrere il termine per l'iscrizione non dall'accertamento tardivo, ma dalla data in cui esso avrebbe dovuto effettuarsi. Qualunque altra lettura della norma, conclude la Commissione, sottrarrebbe alla sanzione degli interessi l'efficacia dissuasiva che il legislatore ha sicuramente voluto attribuirle.
Né questo è tutto. La Commissione rileva che l'intervallo fra il giorno dell'accertamento delle risorse comunitarie e quello della loro iscrizione è amministrativamente vantaggioso per lo Stato in quanto gli consente di accreditare tali entrate dopo averle riscosse. Ma il beneficio si giustifica solo quando le autorità nazionali hanno adempiuto con tempestività l'obbligo di accertamento; ove di questa prontezza non abbiano dato prova, permettere loro di fruirne dal giorno in cui l'accertamento è effettivamente avvenuto sarebbe ingiusto. Una diversa soluzione, com'è quella proposta dalla Germania, avrebbe infatti conseguenze paradossali. Si pensi all'ipotesi dello Stato che, rifiutandosi di accertare una risorsa comunitaria, vi sia costretto da una sentenza della Corte: secondo la tesi tedesca, neppure in tal caso esso sarebbe tenuto a pagare gli interessi di mora qualora iscriva le entrate di cui trattasi entro un mese e 20 giorni dall'accertamento per così dire « coattivo » !
Ad avviso della Commissione, insomma, vigilantibus, non dormientibus, iura succurunt. Se si vuole che la sanzione dell'articolo 11 produca un effetto utile, è questo il principio da cui deve considerarsi ispirato il sistema di norme relativo all'accertamento e all'accreditamento delle risorse comunitarie.
5.
Non meno robusta è la batteria degli argomenti avanzati dal governo convenuto. Esso osserva anzitutto che, anche nell'ambito del diritto comunitario, la particolare natura della materia fiscale impone al legislatore l'adozione di regole imperative e per quanto possibile precise, allo scopo di garantire la certezza giuridica e la par condicio dei soggetti che ne sono destinatari. Ora, questi obiettivi sarebbero elusi se le dette regole potessero venir interpretate e applicate dall'amministrazione in base alle proprie vedute « generali » o alle proprie esigenze di « utilità ». Così, la distinzione proposta dalla ricorrente fra casi « normali » ed « eccezionali » di decorrenza del termine per l'accreditamento delle risorse vulnera non solo la lettera dell'articolo 10, che si riferisce unicamente al giorno in cui il diritto è stato accertato, ma anche il suo scopo, che è di regolare i termini a quo e ad quem con un massimo di chiarezza.
Ciò premesso, la Repubblica federale rileva che il regolamento n. 2891/77 disciplina l'accreditamento delle risorse e i corrispondenti obblighi degli Stati, mentre ignora le modalità del loro accertamento e della loro riscossione. Le sue norme, pertanto, non possono neppure costituire il presupposto e la sede della condanna al pagamento degli interessi che la Commissione ritiene applicabile agli Stati ove non accertino tempestivamente la risorsa comunitaria. Questo spiega, del resto, perché l'articolo 11 punisca solo i ritardi intervenuti nell'iscrizione delle risorse.
Detto altrimenti, l'obbligo che la ricorrente imputa alla Germania di avere violato non trova riscontro nei disposti del regolamento n. 2891/77. Solo il legislatore potrà istituirlo ed estendere la sanzione dell'articolo 11 al caso del suo inadempimento; ma fin quando egli non vi abbia provveduto, amministratori e giudici dovranno applicare il diritto qual è, senza pretendere di surrogarsi a lui.
6.
Dico subito che nessuna delle due tesi, per quanto difese con vigore, riesce ad appagarmi; trovo anzi che, come spesso accade, i difetti dell'una corrispondono ai pregi dell'altra. Così, gli argomenti della Commissione si spuntano dinanzi alla lettera dell'articolo 11 (« ogni ritardo nelle iscrizioni ( ... ) dà luogo al pagamento ( ... ) di un interesse ») che è invece il piatto forte del governo tedesco. Quest'ultimo, a sua volta, non sa che imputare al legislatore la colpa dei paradossi a cui la sua posizione mette capo; e la ricorrente, che raggiunge un massimo d'efficacia nella denuncia di tali paradossi, torna ad essere poco persuasiva quando, per porvi rimedio, giunge all'assurdo opposto: cioè a punire con la sanzione dell'articolo 11 lo Stato che, pur avendo iscritto le somme dovute entro un mese e 20 giorni dal 31 dicembre, le abbia accertate dopo tale data. Queste incongruenze m'inducono a cercare altrove la soluzione della disputa.
Ricordo in primo luogo che la decisione 70/243 del Consiglio « ha lo scopo di definire le risorse proprie iscritte al bilancio della Comunità e non le [autorità] competenti a istituire diritti, tributi, prelievi, contributi e altre fonti di entrata. Avendo natura finanziaria, [essa] non osta all'introduzione da parte [degli organi comunitari] di un contributo come quello sulla produzióne [dello zucchero] ( ... ). [La] competenza ( ... ) ad istituirlo trova [infatti] il suo fondamento nelle norme del trattato » (sentenza 30 settembre 1982, causa 108/81, Amylum/Consiglio, Race. 1982, pag. 3107). Quanto poi al regolamento n. 2891/77, ho già detto che esso applica tale decisione per consentire « alla Comunità di disporre delle sue risorse nelle migliori condizioni » : anche le sue norme hanno dunque carattere finanziario. Ne viene che le due fonti non mettono in discussione il principio per cui in taluni settori, e in particolare nelle materie agricola e doganale, il potere di stabilire tributi o diritti di natura fiscale spetta alla Comunità, mentre è solo per finanziare il bilancio di questa che gli Stati accertano quelle entrate e le accreditano sul conto della Commissione.
Distinte così le rispettive competenze, è evidente che l'effettivo accertamento delle risorse da parte degli Stati non può sospendere il sorgere del diritto della Comunità ad ottenerle: non lo può perché tale diritto nasce — come, del resto, accade nei sistemi di gran parte degli Stati membri — allorché si realizzano le condizioni stabilite a tal fine dal legislatore comunitario. In altri termini, l'accertamento non è (salvo in un caso del quale ci occuperemo più avanti) l'atto costitutivo del diritto che ha per oggetto la risorsa, ma solo il fatto che genera l'obbligo gravante sullo Stato di mettere tale risorsa a disposizione della Commissione. Se così non fosse, se la nascita del diritto dipendesse dall'accertamento a cui provvedono gli Stati, questi ultimi si vedrebbero restituita in pratica una potestà tributaria che è stata loro sottratta.
Orbene, la distinzione così tracciata fra l'atto costitutivo del diritto alle risorse proprie e il fatto del loro accertamento si riflette sulle norme finanziarie del regolamento n. 2891/77. Osservo al riguardo che i testi francese e italiano dell'articolo 2 sono meno precisi delle corrispondenti versioni inglese, tedesca e olandese, poiché in queste ultime il diritto non « è », ma « si considera »(shall be deemed, gilt als, geldt als)« accertato non appena il credito corrispondente è stato debitamente stabilito ». Che cosa ci dicono infatti tali espressioni? Esse dimostrano, mi sembra, in modo lampante che il legislatore ha fatto oggetto di una presunzione legale il momento in cui il diritto è accertato. Una simile presunzione, del resto, era indispensabile se si voleva — come non poteva non volersi — impedire che il concreto accertamento di un diritto già stabilito, cioè giuridicamente già esistente, dipenda dalla iniziativa delle autorità nazionali tenute a provvedervi e, per ciò stesso, che l'accreditamento della risorsa sia rinviabile ad libitum.
In quest'ottica, decisivo è che il diritto sia « debitamente stabilito » : un'operazione, com'è ovvio, destinata ad aver luogo sulla scorta delle condizioni poste di volta in volta dai regolamenti che prevedono una risorsa comunitaria. Nel nostro caso, come sappiamo, l'articolo 5 del regolamento n. 700/73 impone agli Stati di stabilire l'importo del contributo non oltre il 31 dicembre e di riscuoterlo prima del successivo 15 gennaio. Si possono allora fare due ipotesi. Lo Stato determina l'entità del credito prima del 31 dicembre: il diritto è accertato e nasce anticipatamente in virtù di tale atto. Lo Stato non provvede in tempo utile: il diritto nasce egualmente al momento della scadenza del termine e, in base alla presunzione di cui ho detto, « si considera come » accertato. L'articolo 2 va dunque letto nel modo seguente: al fine di mettere le risorse comunitarie a disposizione della Commissione, un diritto si considera accertato non appena è stato debitamente stabilito dalle autorità nazionali e, in ogni caso, quando le condizioni poste dalla norma comunitaria che lo prevede si siano avverate.
Giunti a questo punto, il passo che ci separa dalla soluzione della lite è breve. A causa della detta presunzione, il termine di un mese e 20 giorni previsto dall'articolo 10 del regolamento n. 2891/77 per l'iscrizione delle risorse decorre dal giorno in cui il diritto corrispondente si considera accertato e non, come sostiene il governo convenuto, dal giorno in cui le autorità nazionali provvidero effettivamente all'accertamento. Poiché il contributo sulla produzione dello zucchero per la campagna 1980-1981 doveva ritenersi accertato il 31 dicembre 1981, la conseguente iscrizione sul conto della Commissione avrebbe dovuto aver luogo entro il 22 febbraio 1982. Non avendo rispettato quest'ultimo termine, la Repubblica federale era quindi tenuta, secondo l'articolo 11 del citato regolamento, a pagare gli interessi di mora.
Un ultimo rilievo: da quanto ho detto, consegue che l'inosservanza del diverso termine previsto dal regolamento n. 700/73, pur essendo provata e non contestata, non può far oggetto di una specifica pronuncia della Corte ai sensi degli articoli 169 e 171 del trattato CEE. Tale inadempienza, infatti, resta per così dire assorbita nella presunzione di accertamento di cui all'articolo 2 del regolamento n. 2891/77.
7.
Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di accogliere il ricorso presentato il 21 dicembre 1984 dalla Commissione delle Comunità europee contro la Repubblica federale di Germania e di dichiarare che, rifiutando di pagare gli interessi previsti dall'articolo 11 del regolamento n. 2891/77, questo Stato è venuto meno agli obblighi su di esso incombenti in forza del trattato CEE.
La convenuta va condannata al pagamento delle spese di giudizio a norma dell'articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura.