61998CC0301_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Bij beschikking van 17 juli 1998 heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederland) het Hof vier prejudiciële vragen gesteld betreffende de uitlegging van de richtlijnen 88/407/EEG van de Raad van 14 juni 1988 inzake veterinairrechtelijke voorschriften van toepassing op het intracommunautaire handelsverkeer in diepgevroren sperma van runderen en de invoer daarvan, en 93/60/EEG van 30 juni 1993 houdende wijziging van richtlijn 88/407 en houdende uitbreiding van de werkingssfeer tot vers sperma van runderen. Deze vragen zijn door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven gesteld in het kader van een beroep van KVS International BV (hierna: KVS") tegen de weigering van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: minister van Landbouw") om een certificaat af te geven voor de uitvoer naar andere lidstaten van diepgevroren sperma afkomstig van de stier If de Focant".
De toepasselijke gemeenschapsregeling
2. Richtlijn 88/407 stelt de veterinairrechtelijke voorschriften vast die van toepassing zijn op het intracommunautaire handelsverkeer in diepgevroren sperma van runderen en de invoer daarvan.
3. In de vierde overweging van de considerans van de richtlijn heet het, dat voor het intracommunautaire handelsverkeer in sperma de lidstaat waar het sperma wordt gewonnen, gehouden moet zijn te waarborgen dat het sperma wordt gewonnen en behandeld in erkende en onder toezicht staande centra, dat het afkomstig is van dieren met een gezondheidsstatus die risico's van verspreiding van dierziekten vermijdt, dat het sperma is gewonnen, behandeld, opgeslagen en vervoerd overeenkomstig normen die het mogelijk maken de gezondheidsstatus te behouden en dat het vergezeld gaat van een gezondheidscertificaat tijdens het vervoer naar het land van bestemming om de eerbiediging van deze waarborgen te verzekeren".
4. Artikel 3 bepaalt: Iedere lidstaat ziet erop toe dat alleen sperma dat aan de volgende algemene voorwaarden voldoet, van zijn grondgebied naar het grondgebied van een andere lidstaat wordt verzonden: (...) b) het moet afkomstig zijn van runderen die qua gezondheidsstatus voldoen aan het bepaalde in bijlage B (...)"
5. Bijlage B van de richtlijn preciseert de voorwaarden waaraan runderen moeten voldoen om te worden toegelaten in een erkend spermacentrum, alsmede de aldaar uit te voeren routinetests en -behandelingen. Hoofdstuk I, punt 1, sub b, bepaalt: Voor alle runderen die tot een spermacentrum worden toegelaten gelden de volgende eisen:
(...)
b) vóór het verblijf in de onder a bedoelde afzonderingsruimten deel hebben uitgemaakt van beslagen die:
i) officieel turberculosevrij zijn;
ii) officieel brucellosevrij zijn of brucellosevrij zijn.
De dieren mogen van tevoren geen deel hebben uitgemaakt van andere beslagen met een mindere gezondheidsstatus."
6. Artikel 6, lid 1, ten slotte bepaalt: De lidstaten geven slechts toestemming tot het toelaten van sperma tegen overlegging van een door een officiële dierenarts uit de lidstaat van herkomst opgesteld gezondheidscertificaat volgens het model in bijlage D."
7. Voor de inwerkingtreding van deze bepalingen is in een overgangstermijn voorzien. De dertiende overweging van de considerans van de richtlijn bepaalt, dat deze richtlijn niet van invloed is op het handelsverkeer in sperma dat is geproduceerd vóór de datum waarop de lidstaten aan de richtlijn moeten voldoen". Artikel 20 bepaalt in dit verband, dat deze richtlijn niet van toepassing is op sperma dat vóór 1 januari 1990 in een lidstaat is verkregen en behandeld".
8. In 1993 is richtlijn 88/407 gewijzigd bij richtlijn 93/60. In de vierde overweging van de considerans van richtlijn 93/60 heet het, dat het dienstig is richtlijn [88/407] op een aantal andere punten te wijzigen om een aantal zaken te verduidelijken, om rekening te houden met de vooruitgang van de techniek, met name met betrekking tot de behandeling van stieren tegen leptospirose, en om de voorschriften met betrekking tot brucellose, tuberculose en leukose af te stemmen op richtlijn 64/432/EEG".
9. De wijzigingen die bij richtlijn 93/60 zijn aangebracht aan de bepalingen inzake de voorwaarden voor toelating van runderen in erkende spermacentra, zijn neergelegd in artikel 1, punt 8: Bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, onder b, wordt vervangen door: b) vóór het verblijf in onder a bedoelde afzonderingsruimten deel hebben uitgemaakt van een beslag dat officieel tuberculosevrij en officieel brucellosevrij is overeenkomstig richtlijn 64/432/EEG."
Vooral van belang voor de onderhavige zaak is de wijziging die is aangebracht in de laatste zin sub b, die in de nieuwe versie aldus luidt: De dieren mogen voordien niet hebben verbleven in een of meer beslagen met een lagere gezondheidsstatus."
10. Richtlijn 93/60 voorziet niet in een overgangsperiode. Zij bepaalt in artikel 3 enkel, dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om vóór 1 juli 1994 aan deze richtlijn te voldoen.
De toepasselijke Nederlandse voorschriften
11. De in de onderhavige zaak toepasselijke nationale regeling is hoofdzakelijk neergelegd in drie teksten: de Nederlandse Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, het Besluit uitvoer dieren en producten van dierlijke oorsprong, en de Regeling handel levende dieren en levende producten. Uit deze voorschriften volgt, dat sperma van runderen alleen naar een andere lidstaat van de Gemeenschap kan worden uitgevoerd, wanneer er een gezondheidscertificaat is bijgevoegd, dat is afgegeven nadat een door de Nederlandse overheid ingesteld onderzoek heeft uitgewezen dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, sub b en c, van richtlijn 88/407.
Feiten en prejudiciële vragen
12. KVS, verzoekster in het hoofdgeding, exploiteert in Nederland een centrum voor kunstmatige inseminatie, dat op 16 mei 1992 door de Europese Unie officieel is erkend als spermacentrum. Voordien was dit centrum alleen op nationaal niveau erkend.
13. In 1991 voerde KVS uit België de fokstier If de Focant" in om deze in haar centrum op te nemen. Deze stier was afkomstig van het bedrijf van E. Detal. Hij was in 1988 in dat bedrijf geboren, en is er gebleven tot hij naar het spermacentrum werd overgebracht.
Bij de geboorte van If de Focant" werd het bedrijf van Detal door de Belgische autoriteiten beschouwd als een haard van brucellose", omdat het zich bevond in een gebied waar brucellose heerste. Op 1 januari 1990 ontving het evenwel de gezondheidsstatus officieel brucellosevrij". Het had deze status ook op het tijdstip waarop If de Focant" in Nederland werd geïmporteerd.
14. De toelating van de Belgische stier tot het Nederlandse spermacentrum leidde tot een geschil tussen de bevoegde autoriteiten van de twee landen. Bij brief van 16 december 1991 aan de Nederlandse Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV), kwam de Belgische veterinaire inspectie op tegen deze toelating, stellende dat het beslag waarin de betrokken stier is geboren en heeft verbleven, gedurende een bepaalde tijd een haard van brucellose was. Volgens de Belgische veterinaire inspectie voldeed If de Focant" op deze grond niet aan de voorwaarden van richtlijn 88/407 voor toelating tot een door de Europese Unie officieel erkend spermacentrum. Volgens de Belgische veterinaire inspectie moeten de bepalingen van bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij de richtlijn namelijk aldus worden uitgelegd, dat elk sanitair risico uitgesloten dient te worden, en in het bijzonder het potentiële risico van een fokstier die gedurende een periode van zijn leven deel heeft uitgemaakt van een bestand zonder de vereiste kwalificatie, en dus niet voldeed aan de voorwaarden van de gemeenschapsregeling.
15. Deze uitlegging werd door de directie juridische en bedrijfsorganisatorische zaken van het Nederlandse Ministerie van Landbouw betwist. In maart 1992 verklaarde deze directie, dat If de Focant" tot het spermacentrum mocht worden toegelaten, omdat haars inziens aan de voorwaarden van de gemeenschapsregeling, inzonderheid van bijlage B bij richtlijn 88/407, was voldaan. Volgens de Nederlandse directie volstond namelijk, dat de stier op het tijdstip dat hij tot het spermacentrum werd toegelaten, afkomstig was uit een beslag dat de status officieel brucellosevrij" bezat. Dat bedoeld beslag voordien een andere status kan hebben gehad, is volgens haar irrelevant.
16. Gelet op deze standpuntbepaling, hebben de Belgische veterinaire autoriteiten de zaak aanhangig gemaakt bij de Commissie. De Commissie heeft zich in een brief van 23 november 1992 aangesloten bij de door de Nederlandse overheid verdedigde interpretatie van de gemeenschapsregeling, stellende dat haars inziens aan de voorwaarden van bijlage B bij richtlijn 88/407 was voldaan. De Commissie voegde daar nog aan toe, dat in 1992, tijdens de procedure voor de officiële erkenning van het spermacentrum, If de Focant" herhaaldelijk op brucellose was getest, met negatieve resultaten. De conclusie diende dus te luiden, dat de betrokken stier met betrekking tot brucellose geen enkel besmettingsrisico vormde, zodat zijn toelating tot het centrum volkomen regelmatig was.
Op 28 juni 1993, twee dagen vóór de vaststelling van richtlijn 93/60, wijzigde de Commissie haar zienswijze. In een brief aan de permanente vertegenwoordiger van België te Brussel, verklaarde zij, dat sperma van een stier die in een haard van brucellose is geboren, niet voor het intracommunautaire handelsverkeer in aanmerking mag komen.
17. Op basis van deze brief richtte de veterinaire inspectie van het Belgische Ministerie van Landbouw zich opnieuw tot de Nederlandse instanties met het verzoek de betrokken stier uit het spermacentrum te verwijderen en de nodige maatregelen te nemen om te voorkomen dat het sperma ervan in het intracommunautaire handelsverkeer zou worden gebracht.
18. If de Focant" is in november 1993 geslacht nadat hij een heupluxatie had opgelopen. Op 7 juni 1996 verzocht KVS de Nederlandse Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees om een certificaat voor de export naar België en Frankrijk van het diepgevroren sperma van de stier, dat vóór 1 juli 1994, datum van inwerkingtreding van richtlijn 93/60, was verkregen.
19. Bij besluit van 10 juni 1996 heeft de minister van Landbouw negatief besloten op het verzoek tot certificatie. De weigering was gebaseerd op het feit, dat If de Focant" niet voldeed aan de voorwaarden van de op dat tijdstip geldende versie van bijlage B bij richtlijn 88/407: hij was namelijk geboren en had verbleven in een beslag met een lagere gezondheidsstatus dan officieel brucellosevrij".
20. Het bezwaar dat KVS tegen dit besluit heeft gemaakt bij de Nederlandse minister van Landbouw, werd ongegrond verklaard. Daarop stelde KVS beroep in bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Tijdens deze procedure stelde zij onder meer, dat de weigering van de Nederlandse minister van Landbouw om een certificaat af te geven voor de uitvoer van sperma, uitsluitend te maken had met het feit, dat de minister ten onrechte de op dat tijdstip geldende regeling toepaste, meer in het bijzonder de bepaling van bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407, zoals gewijzigd bij richtlijn 93/60. Volgens verzoekster in het hoofdgeding mocht op het sperma van If de Focant" evenwel alleen de regeling worden toegepast die gold ten tijde van de productie ervan, zodat alleen de voorwaarden van de betrokken bepaling van richtlijn 88/407 in de oorspronkelijke versie mocht worden toegepast: de wijzigingen in 1993, waarbij strengere voorwaarden werden ingevoerd voor het toelaten van stieren tot spermacentra, mochten volgens haar namelijk niet worden toegepast op vóór de inwerkingtreding ervan verkregen sperma.
21. Van oordeel dat de beslechting van het geding afhangt van de uitlegging en de geldigheid van voormelde richtlijnen, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven de procedure geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vragen:
1) Moet artikel 3, aanhef en onder b, van richtlijn 88/407/EEG zo worden uitgelegd dat sperma van een stier die reeds vóór de vaststelling van de wijzigingsrichtlijn 93/60/EEG in een erkend spermacentrum was toegelaten, omdat hij aan de tot die tijd geldende toelatingseisen voldeed, niet (meer) voldoet aan de in artikel 3, onder b, van de richtlijn genoemde eis, indien het desbetreffende dier op het tijdstip waarop verzocht wordt om certificering van het sperma niet voldoet aan de gewijzigde eis tot toelating in een spermacentrum, zoals neergelegd in bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, onder b, van richtlijn 88/407/EEG?
Bij bevestigde beantwoording van vraag 1:
2) Dient de overgangsregeling, vervat in artikel 20 van richtlijn 88/407/EEG, zo te worden uitgelegd, dat deze van overeenkomstige toepassing is op sperma dat vóór 1 juli 1994 verkregen en behandeld is?
Bij bevestigende beantwoording van vraag 1 en ontkennende beantwoording van vraag 2:
3) Is richtlijn 93/60/EEG ongeldig wegens strijd met algemene rechtsbeginselen, met name het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, voor zover deze richtlijn niet voorziet in overgangsmaatregelen waarmee tegemoet wordt gekomen aan belemmeringen in de intracommunautaire handel in sperma van stieren, die reeds in overeenstemming met de geldende voorschriften waren toegelaten tot een erkend spermacentrum vóór de vaststelling van genoemde richtlijn?
Bij ontkennende beantwoording van vraag 1:
4) Bij het bepaalde bij artikel 1, lid 8, van richtlijn 93/60/EEG, is de tekst van de tweede volzin van punt 1, onder b, van hoofdstuk I van richtlijn 88/407/EEG, luidende: ‚De dieren mogen van tevoren geen deel hebben uitgemaakt van andere beslagen met een mindere gezondheidsstatus gewijzigd in: ‚De dieren mogen voordien niet hebben verbleven in een of meer beslagen met een lagere gezondheidsstatus. Dient deze wijziging te worden uitgelegd als uitsluitend een verduidelijking of als een materiële wijziging van de eisen, die gelden voor toelating van runderen tot een erkend spermacentrum?"
De vierde prejudiciële vraag
22. Vooraf zij gesteld, dat ik de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter zal beantwoorden in een andere volgorde dan die waarin zij in de verwijzingsbeschikking voorkomen.
23. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter namelijk te vernemen, of de regeling die hij moet toepassen om uit te maken of het sperma van If de Focant" tot de intracommunautaire handel kan worden toegelaten, die is welke gold ten tijde van het verkrijgen ervan, anders gezegd bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407 in de oorspronkelijke versie, dan wel de regeling welke gold op de datum van het in de handel brengen van voormeld product, met andere woorden dezelfde bepaling doch in de versie gewijzigd bij richtlijn 93/60. De vraag is evenwel aldus geformuleerd, dat daaruit duidelijk blijkt dat zij is gebaseerd op de zienswijze, dat laatstbedoelde richtlijn de voordien geldende regeling op een wezenlijk punt heeft gewijzigd.
De vraag of het om een materiële dan wel een formele wijziging gaat, is evenwel specifiek aan de orde in de vierde prejudiciële vraag van de nationale rechter. Daarom komt het mij voor, dat eerst op de vierde vraag moet worden geantwoord. Ik zou hier bovendien nog willen aan toevoegen, dat het antwoord op deze vraag wellicht ook de oplossing kan bieden voor het geschil dat thans aan de orde is. Zou de conclusie namelijk luiden, dat de richtlijn van 1993 de voordien geldende tekst niet op een wezenlijk punt heeft gewijzigd, doch alleen de strekking ervan heeft verduidelijkt, dan verliezen de andere vragen hun relevantie. Om al deze redenen zal ik dus eerst ingaan op de vierde vraag.
24. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of richtlijn 93/60, waar zij in bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407, de zin luidende: De dieren mogen van tevoren geen deel hebben uitgemaakt van andere beslagen met een mindere gezondheidsstatus" heeft gewijzigd in: De dieren mogen voordien niet hebben verbleven in een of meer beslagen met een lagere gezondheidsstatus", de criteria die gelden voor de toelating van een stier tot een spermacentrum op een materieel punt heeft gewijzigd, dan wel of zij de geldende bepaling enkel heeft verduidelijkt en gepreciseerd.
25. In de eerste plaats wil ik erop wijzen, dat onbetwist is dat richtlijn 93/60, waarin sprake is van een of meer beslagen" aldus moet worden uitgelegd, dat een stier alleen in een spermacentrum kan worden toegelaten wanneer hij nooit heeft verbleven in een beslag met een lagere gezondheidsstatus dan officieel brucellosevrij". Dit verbod geldt dus zowel voor het beslag waaruit de stier bij de toelating tot het spermacentrum afkomstig is, als voor andere beslagen waarin hij eventueel heeft verbleven. Wat het eerste geval betreft, houdt het verbod niet alleen in, dat dit beslag de gezondheidsstatus officieel brucellosevrij" moet hebben op het tijdstip van de overgang van de stier naar het spermacentrum, doch ook dat dit beslag voordien nooit een lagere status mag hebben gehad. Dit geldt voor de volledige periode waarin de stier in dat beslag heeft verbleven.
26. Zo gezien, hangt het antwoord op de vraag van de nationale rechter af van de uitlegging van de betrokken volzin in de oorspronkelijke versie van bijlage B bij richtlijn 88/407. Meer in het bijzonder moet worden uitgemaakt wat is te verstaan onder andere beslagen", en of die uitdrukking dezelfde strekking heeft als een of meer beslagen" in de gewijzigde versie.
27. KVS en de Nederlandse regering stellen dat de twee formules niet dezelfde inhoud hebben. Volgens de Nederlandse regering moet de uitdrukking andere beslagen" aldus worden uitgelegd, dat daarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen het beslag waaruit de stier afkomstig is voordat hij tot het spermacentrum wordt toegelaten, en eventuele andere beslagen waarin hij voordien heeft verbleven. Volgens de Nederlandse regering volgt hieruit, dat het verbod om stieren die in beslagen met een lagere gezondheidsstatus hebben verbleven, toe te laten tot spermacentra, alleen geldt voor laatstbedoelde categorie beslagen en niet voor het beslag van oorsprong. Het laatste beslag waarvan de stier deel heeft uitgemaakt, dient dus uitsluitend te voldoen aan de vereisten van bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b-i en ii. Met andere woorden, voor dit beslag geldt als enige voorwaarde, dat het de status officieel brucellosevrij" dient te hebben op het tijdstip waarop de stier tot het spermacentrum wordt toegelaten, zodat het feit dat dit beslag voordien eventueel een andere status heeft gehad, irrelevant is.
28. De Commissie, de Raad, en de Franse regering daarentegen geven aan de uitdrukking andere beslagen" een ruimere strekking, die volledig samenvalt met die van een of meer beslagen". Volgens hen kan het doel van bescherming van de gezondheid van de mens namelijk slechts worden bereikt wanneer het verbod in de laatste volzin van de betrokken bepaling zonder onderscheid geldt voor alle beslagen waarin de stier ooit heeft verbleven.
29. Ik sluit mij aan bij deze zienswijze. Wanneer de tekst van de bepaling verschillend kan worden uitgelegd, dient bij de keuze uit de verschillende interpretaties rekening te worden gehouden met de context en de doelstellingen van de betrokken regeling". In de rechtspraak wordt de voorkeur gegeven aan de uitlegging die het best in overeenstemming is met het doel van de betrokken bepaling.
30. Dit zijn mijns inziens de criteria die in casu moeten worden gehanteerd bij de uitlegging van het bepaalde in bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407. Rekening houdend met deze criteria, sluit ik mij aan bij de door de Commissie en de Franse regering voorgestelde ruime uitlegging.
31. In dit verband zij erop gewezen, dat blijkens de vierde overweging van de considerans van richtlijn 88/407, deze richtlijn onder meer tot doel heeft te voorkomen, dat de productie, de behandeling van en de intracommunautaire handel in sperma van runderen risico's van verspreiding van dierziekten zou teweegbrengen.
32. Wat met name brucellose betreft, zijn deze doelstellingen van bijzonder belang. Zoals de Commissie en de Raad in hun opmerkingen stellen, is deze ziekte bijzonder ernstig en besmettelijk. De ziekte kan bovendien zwaarwichtige gevolgen hebben voor de volksgezondheid, want zij kan worden overgedragen op de mens, hetzij via rechtstreeks contact, hetzij via de consumptie van melk en zuivelproducten.
33. Hierbij komt nog, dat op dit gebied de bescherming van de gezondheid van de mens een bijzonder ingewikkeld vraagstuk is. Uit de verklaring van een medisch deskundige, die in de verwijzingsbeschikking is aangehaald, blijkt dat er geen absoluut zekere methoden bestaan om een brucellosebesmetting in een beslag definitief uit te roeien. In Duitsland zijn er gevallen geweest waarin ondanks alle maatregelen, zoals de ruiming van de verdachte stapel, de ontsmetting en het plaatsen van gezond vee, de ziekte na zestien maanden weer is opgedoken. Bovendien, aldus de Raad in zijn opmerkingen, kan in de huidige stand van de wetenschappelijke kennis, geen enkel bacteriologisch onderzoek met absolute zekerheid de aanwezigheid van de brucellosebacterie in het sperma van stieren uitsluiten.
34. Gelet op de doelstellingen van de richtlijn, moet bij de uitlegging van de term andere beslagen" kennelijk verder worden gekeken dan het beslag waarvan de stier deel uitmaakt. Het gevaar voor verspreiding van de ziekte, dat de richtlijn beoogt te voorkomen, vloeit namelijk voort uit de omstandigheid dat een stier ooit kan hebben verbleven in een beslag met een lagere gezondheidsstatus dan officieel brucellosevrij"; dit risico is identiek, ongeacht of het gaat over het verblijf van de stier in een ander beslag dan dat waarvan hij deel uitmaakt, dan wel om het verblijf van de stier in het beslag waarvan hij nog steeds deel uitmaakt, maar in een eerdere periode. In wezen komt dit dus hierop neer, dat een uitlegging van de betrokken bepaling, die wel rekening zou houden met de ene vorm van besmetting doch niet met de andere, de uitwerking van de richtlijn zou beperken, en aldus de verwezenlijking van het doel van de richtlijn zou verhinderen of in ieder geval moeilijker zou maken.
35. Mijns inziens moet de uitdrukking andere beslagen" in bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407 derhalve aldus worden uitgelegd, dat deze uitdrukking doelt op alle beslagen waarin de stier heeft verbleven voordat hij tot het spermacentrum werd toegelaten. Artikel 1, punt 8, van richtlijn 93/60 bevestigt dus een idee die in de vroegere regeling reeds aanwezig was, en kan niet worden beschouwd als een materiële wijziging van de regeling wat de criteria voor toelating van runderen tot spermacentra betreft.
36. Hierbij zijn nog aangetekend, dat deze conclusie bevestiging vindt in de vierde overweging van de considerans van de richtlijn 93/60. Daarin heet het, dat het dienstig is de oorspronkelijke tekst van de richtlijn te wijzigen onder meer om een aantal aspecten van de regeling te verduidelijken. Dat die verduidelijkingen met name betrekking hebben op brucellose, blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van de richtlijn. Daaruit volgt namelijk, dat een van de belangrijkste redenen voor de Commissie om richtlijn 88/407 te wijzigen, erin bestond dat met betrekking tot brucellose duidelijkheid moest worden geschapen over de status van de stier bij het binnenkomen in het spermacentrum.
37. Mijn conclusie luidt dus, dat op de vierde vraag van de verwijzende rechter moet worden geantwoord, dat de wijziging in 1993 van de tekst van bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407 niet meer is dan een precisering van de oorspronkelijke tekst van de richtlijn.
38. Indien het Hof zich bij mijn zienswijze aansluit, behoeven de andere vragen van de verwijzende rechter niet te worden beantwoord. Wordt er namelijk van uitgegaan, dat ook de oorspronkelijke versie van richtlijn 88/407 inhield, dat een stier slechts tot een spermacentrum mag worden toegelaten wanneer hij nooit heeft verbleven in enig beslag met een lagere gezondheidsstatus dan officieel brucellosevrij", dan noopt zulks tot de conclusie dat If de Focant" niet op regelmatige wijze tot het Nederlandse spermacentrum is toegelaten, zodat zijn sperma niet in de intracommunautaire handel mag worden gebracht.
De eerste prejudiciële vraag
39. Sluit het Hof zich integendeel aan bij de zienswijze, dat richtlijn 93/60 de voordien geldende regeling heeft gewijzigd door strengere toelatingsvoorwaarden in te voeren, dan worden de andere prejudiciële vragen van fundamenteel belang voor de beslechting van het geding dat thans aan de orde is. Het lijkt mij derhalve nuttig ook de andere drie vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden.
40. Zoals reeds gezegd, wenst de verwijzende rechter met zijn eerste vraag te vernemen, of kan worden gesteld dat het sperma van een stier die op regelmatige wijze in een spermacentrum is toegelaten - omdat hij voldeed aan de voorschriften van de gemeenschapsregeling die golden ten tijde van zijn toelating - niet in de Gemeenschap kan worden verhandeld omdat hij op het tijdstip van het verzoek om een exportcertificaat niet meer voldoet aan die voorwaarden, die inmiddels zijn gewijzigd. Het Hof dient zich met andere woorden uit te spreken over de vraag of, wanneer in de periode tussen de productie en de verhandeling van het sperma een materiële wijziging van de regeling betreffende de toelating van stieren tot spermacentra plaats heeft gevonden, voor de afgifte van het uitvoercertificaat de voorwaarden moeten worden toegepast die golden ten tijde van de toelating tot het spermacentrum, dan wel de voorwaarden die gelden op het tijdstip van het verzoek om afgifte van het certificaat.
41. Volgens de Raad en de Commissie moet deze vraag worden beantwoord aan de hand van het beginsel dat gemeenschapshandelingen geen terugwerkende kracht hebben. De twee gemeenschapsinstellingen verwijzen in dit verband naar het arrest Salumi e.a., waarin het Hof heeft verklaard, dat procesregelen doorgaans worden geacht te gelden voor alle bij hun inwerkingtreding hangende rechtsgedingen, [doch dat dit] met materiële rechtsregelen niet het geval is". Materiële rechtsregelen worden namelijk geacht ten aanzien van vóór de inwerkingtreding verworven rechtsposities alleen te gelden, voor zover er blijkens hun bewoordingen, doelstelling of opzet, zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend". Bovendien verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich er in het algemeen tegen dat het tijdstip van ingang van een communautair besluit op een aan publicatie voorafgaand tijdstip wordt bepaald". Volgens het Hof kan dit alleen in uitzonderingsgevallen anders zijn, namelijk wanneer dat voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatig vertrouwen der betrokkenen naar behoren in acht is genomen". De twee instellingen leiden hieruit af, dat de bewoordingen noch de doelstellingen van richtlijn 93/60 impliceren, dat de gemeenschapswetgever de bedoeling had terugwerkende kracht toe te kennen aan de wijziging van de bepalingen betreffende de voorwaarden voor toelating van stieren in spermacentra. Volgens de instellingen zou deze richtlijn dus niet van toepassing zijn op vóór de inwerkingtreding ervan verkregen sperma. Hun conclusie luidt dus, dat voor de afgifte van het exportcertificaat moet worden uitgegaan van de regeling die gold ten tijde van de toelating van If de Focant" in het spermacentrum, dit wil zeggen richtlijn 88/407 in de oorspronkelijke versie.
42. Ik kan mij bij deze zienswijze niet aansluiten. De door de verwijzende rechter aan de orde gestelde vraag heeft weliswaar betrekking op de vaststelling van de werkingssfeer van de betrokken regeling, doch moet niet worden beantwoord op basis van het criterium of aan de nieuwe regeling al dan niet terugwerkende kracht moet worden toegekend, doch wel op basis van het door het Hof geformuleerde beginsel, dat tenzij het tegendeel is bepaald, de wet waarbij een vorige wet werd gewijzigd, van toepassing is op de toekomstige gevolgen van feitelijke situaties welke nog onder de vigueur der oude wet ontstonden".
43. Dit beginsel moet worden toegepast met het oog op de specificiteit van het onderhavige geval, waarin de toepassing aan de orde is van een normatieve bepaling op een situatie waarvan de ontwikkeling nog niet voltooid is. In dit soort zaken gaat het erom uit te maken of, en binnen welke grenzen, de nieuwe regeling toepassing dient te vinden. Volgens de reeds aangehaalde rechtspraak van het Hof, dient een onderscheid te worden gemaakt tussen dergelijke situaties en gevallen waarin het gaat over terugwerkende kracht stricto sensu. In laatstgenoemd geval kan een voorschrift gevolgen hebben voor een vóór de vaststelling van het voorschrift reeds vaststaande situatie; deze hypothese verschilt van die van een voorschrift dat wordt toegepast op een situatie waarvan de ontwikkeling niet is voltooid, anders gezegd, wanneer een ontwikkeling reeds bezig was op het tijdstip van inwerkingtreding van de nieuwe bepaling, doch nog niet alle gevolgen heeft teweeggebracht die de bepaling beoogt te regelen, zodat de toepassing ervan noodzakelijk en nuttig is.
44. Tot deze conclusie is het Hof gekomen in het arrest Butterfly Music. In de betrokken zaak was de uitlegging aan de orde van richtlijn 93/98/EEG betreffende de harmonisatie van de beschermingstermijn van het auteursrecht en van bepaalde naburige rechten. In Italië had de omzetting van deze richtlijn tot gevolg gehad, dat de beschermingstermijn voor kunstenaars en vertolkers was opgetrokken van 30 naar 50 jaar, wat in bepaalde gevallen tot gevolg had dat geluidsopnamen die onder de oude regeling gemeengoed waren geworden, opnieuw werden beschermd wegens de inwerkingtreding van de nieuwe regeling. Wat de uitlegging van deze richtlijn betreft, heeft het Hof verklaard: Wanneer de herleving van de auteursrechten en naburige rechten geen invloed heeft op de exploitatiehandelingen die vóór de datum van die herleving definitief door een derde zijn verricht, kan er geen sprake zijn van terugwerkende kracht. Wanneer die herleving geldt voor de toekomstige gevolgen van niet definitief geworden situaties, betekent dat daarentegen, dat zij gevolgen heeft voor het recht van een derde op verdere exploitatie van een geluidsdrager waarvan de reeds vervaardigde exemplaren op die datum nog niet in de handel zijn gebracht en op de markt zijn verkocht."
45. Uit een en ander volgt dus, dat in geval van een tijdsverloop tussen het ogenblik waarop een rechtens relevante situatie ontstaat en dat waarop zij al haar gevolgen sorteert, de wijzigingen van de relevante regeling onmiddellijk van toepassing zijn, ook wanneer die wijzigingen dateren van na het ontstaan van de situatie, doch plaatsvinden voordat de situatie definitief is geworden.
46. Dit beginsel dient ook toepassing te vinden in de onderhavige zaak. Er zij namelijk op gewezen, dat richtlijn 88/407 specifiek bedoeld is om het intracommunautaire handelsverkeer in diepgevroren sperma van runderen te regelen, en ertoe strekt te voorkomen dat dergelijke handelstransacties de gezondheid van de mens in gevaar kunnen brengen door de verspreiding van dierziekten in de hand te werken. Daartoe preciseert artikel 3, dat de verzending van sperma van een lidstaat naar een andere lidstaat van de Gemeenschap afhankelijk is van de voorwaarde, dat het sperma afkomstig is van runderen die qua gezondheidsstatus voldoen aan het bepaalde in bijlage B.
47. Mijns inziens kan dus niet worden betwijfeld, dat de toelating van de dieren tot een spermacentrum, en de verhandeling van het sperma, twee fasen van eenzelfde situatie zijn, en dat het tussenliggende tijdsverloop overeenkomt met de periode van bewaring van het betrokken product in het centrum. De eerste van deze twee gebeurtenissen is niet meer dan een voorwaarde voor de totstandkoming van de tweede, die meebrengt dat de situatie die de richtlijn beoogt te regelen, definitief wordt.
48. Gelet op een en ander, moet dus op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord, dat moet worden uitgemaakt of voor de intracommunautaire handel in sperma van If de Focant" een certificaat kan worden afgegeven, aan de hand van richtlijn 88/407, zoals gewijzigd bij richtlijn 93/60.
De tweede prejudiciële vraag
49. Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of de overgangsregeling van richtlijn 88/407, die vóór 1 januari 1990 verkregen sperma van het toepassingsgebied van de richtlijn uitsluit, bij analogie kan worden uitgebreid tot richtlijn 93/60, zodat de bij deze laatste richtlijn ingevoerde wijzigingen niet van toepassing zijn op sperma dat is verkregen vóór 1 juli 1994. Dit is de datum waarop de lidstaten de richtlijn moesten hebben omgezet.
50. Mijns inziens dient deze vraag ontkennend te worden beantwoord. Er is namelijk niet voldaan aan de voorwaarden voor een overeenkomstige toepassing als bedoeld door de verwijzende rechter. Voor overeenkomstige toepassing is namelijk vereist, dat de wettelijke regeling een leemte bevat, en dat deze wordt opgevuld door de toepassing van bepalingen die gelden voor soortgelijke gevallen. Overeenkomstige toepassing is dus slechts mogelijk wanneer de regeling een leemte vertoont.
In casu was evenwel geen sprake van een leemte. Dat richtlijn 93/60 geen overgangsbepalingen bevat zoals die in richtlijn 88/407, is een bewuste keuze van de gemeenschapswetgever, die bedoeld is om ervoor te zorgen dat de gewijzigde regeling onmiddellijk al haar effecten sorteert en aldus een betere bescherming van de gezondheid van de mens wordt verzekerd.
De derde prejudiciële vraag
51. Met de derde vraag ten slotte wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het ontbreken van overgangsbepalingen de ongeldigheid teweegbrengt van richtlijn 93/60 wegens schending van het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
52. Wat de gestelde schending van het vertrouwensbeginsel betreft, kan, gelet op de reeds gemaakte opmerkingen in verband met de eerste vraag, worden volstaan met te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof, dat het vertrouwensbeginsel weliswaar een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap is, maar dat volgens vaste rechtspraak, dit beginsel niet zodanig mag worden verruimd, dat een nieuwe regeling nooit van toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan".
53. Dit moet als volgt worden uitgelegd, dat in dergelijke omstandigheden niet mag worden vertrouwd op het behoud van de oude regeling, omdat de situatie waarop de regeling betrekking heeft, zich nog verder ontwikkelt, en dus nog geen subjectieve rechten heeft doen ontstaan die voor bescherming in aanmerking komen.
54. Ik wil daar bovendien aan toevoegen, dat KVS zich in ieder geval niet kan beroepen op het gewettigd vertrouwen wat het in de handel brengen van sperma van If de Focant" betreft. Zoals eerder reeds gezegd, was namelijk reeds ten tijde van de toelating van de stier tot het spermacentrum, de vraag gerezen of hij voldeed aan alle door de geldende regeling gestelde voorwaarden. Bij de invoer van de stier had KVS in ieder geval moeten beseffen dat het dier was geboren in een beslag dat vanuit het oogpunt van de voorschriften inzake de gezondheidsstatus niet boven alle twijfels verheven was, zodat zelfs een geringe verstrenging van de regeling tot gevolg moest hebben dat het betrokken product niet meer in de handel kon worden gebracht.
55. Wat nu de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, komt het mij voor dat in de onderhavige zaak te rade moet worden gegaan met het arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie. In die zaak heeft het Verenigd Koninkrijk voor het Hof de nietigverklaring gevorderd van de beschikking waarbij de Commissie bij wijze van overgangsmaatregel de uitvoer heeft verboden van rundvlees en afgeleide producten uit het Verenigd Koninkrijk. Deze maatregel was bedoeld om het hoofd te bieden aan de epidemie van boviene spongiforme encefalitis (BSE) die in 1996 in Groot-Brittannië was uitgebroken. Het Hof heeft in zijn arrest verklaard, dat volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel". Voorts verklaarde het Hof: Wat de rechterlijke toetsing van voormelde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 tot en met 43 van het Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid." Een op dit gebied vastgestelde maatregel kan derhalve slechts als onregelmatig worden beschouwd, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de instelling nagestreefde doel". Het Hof voegde daaraan toe, dat ten tijde van de vaststelling van de bestreden beschikking grote onzekerheid bestond omtrent de risico's die de levende dieren, het rundvlees of de afgeleide producten opleveren", en dat bij onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico's voor de menselijke gezondheid de instellingen beschermende maatregelen moeten kunnen nemen, zonder te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van deze risico's volledig zijn aangetoond".
56. Mijns inziens geeft het zo-even aangehaalde arrest een duidelijk antwoord op de vraag die thans aan de orde is. Het belangrijkste element dat uit dit arrest kan worden afgeleid, bestaat hierin dat wordt erkend dat de wetenschappelijke onzekerheid, wanneer deze gepaard gaat met het bestaan van een ernstig risico voor de menselijke gezondheid, een beslissende rechtvaardigingsgrond is voor de vaststelling van bijzonder ingrijpende normatieve bepalingen.
57. Een dergelijke rechtvaardigheidsgrond kan ook in de onderhavige zaak worden aangevoerd. Zoals reeds gezegd, bestaat er namelijk grote onzekerheid met betrekking tot de bestrijding van brucellose, met name wat de maatregelen betreft voor de opsporing van besmette dieren. Nu het risico bestaat dat ook de mens de ziekte kan oplopen, kan de keuze van de wetgever om in richtlijn 93/60 niet in een overgangsregeling te voorzien, zodat de nieuwe en strengere voorwaarden voor toelating van stieren tot spermacentra onmiddellijk algemene gelding hebben gekregen, niet worden beschouwd als onevenredig ten opzichte van het met deze wijzigingen nagestreefde doel van bescherming van de menselijke gezondheid.
58. Wat de derde prejudiciële vraag betreft, luidt mijn conclusie dus, dat het ontbreken in richtlijn 93/60 van overgangsmaatregelen niet de onregelmatigheid van de richtlijn tot gevolg heeft wegens schending van het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie
59. Gelet op een en ander, geef ik het Hof derhalve in overweging de vierde prejudiciële vraag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven te beantwoorden als volgt:
1) Artikel 1, punt 8, van richtlijn 93/60/EEG van de Raad van 30 juni 1993 houdende wijziging van richtlijn 88/407/EEG vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften van toepassing op het intracommunautaire handelsverkeer in diepgevroren sperma van runderen en de invoer daarvan en houdende uitbreiding van de werkingssfeer tot vers sperma van runderen, waarbij in bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407/EEG van 14 juni 1988, de tweede volzin die luidt als volgt: ‚De dieren mogen van tevoren geen deel hebben uitgemaakt van andere beslagen met een mindere gezondheidsstatus, wordt vervangen door de volgende tekst: ‚De dieren mogen voordien niet hebben verbleven in een of meer beslagen met een lagere gezondheidsstatus, moet aldus worden uitgelegd, dat zulks het vroegere verblijf in alle beslagen betreft, met inbegrip van het beslag waartoe de dieren behoren."
Zou het Hof zich bij deze zienswijze niet aansluiten, dan geef ik in overweging de eerste, de tweede en de derde vraag te beantwoorden als volgt:
2) Artikel 3, eerste volzin, sub b, van richtlijn 88/407 moet aldus worden uitgelegd, dat het sperma van een stier - die vóór de vaststelling van de wijzigingsrichtlijn 93/60, in een erkend spermacentrum was toegelaten omdat hij voldeed aan de destijds geldende toelatingsvoorwaarden - niet langer voldoet aan de voorwaarden van artikel 3, sub b, van de richtlijn, wanneer het dier op het tijdstip waarop om certificering van het sperma wordt verzocht, niet voldoet aan de gewijzigde voorwaarde voor toelating in een spermacentrum, zoals neergelegd in bijlage B, hoofdstuk I, punt 1, sub b, bij richtlijn 88/407.
3) De overgangsregeling van artikel 20 van richtlijn 88/407 kan niet aldus worden uitgelegd, dat zij van overeenkomstige toepassing is op sperma dat vóór 1 juli 1994 is verkregen en behandeld.
4) Richtlijn 93/60 is geldig, nu zij niet in strijd is met algemene rechtsbeginselen, met name het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel."