61994CC0041_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Föremålet för tvisten
1 Förbundsrepubliken Tyskland (nedan kallad sökanden) begär att kommissionens (nedan kallad svaranden) beslut 93/659/EG(1) av den 25 november 1993 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper vad avser de utgifter för räkenskapsåret 1990 som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (nedan kallad EUGFJ) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]. Genom det omtvistade beslutet beviljas inte gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som erlagts av delstaterna Bayern och Baden-Württemberg för beviljande av det särskilda bidrag till nötköttsproducenter (nedan kallat bidraget) som regleras av artikel 4a i rådets förordning (EEG) nr 805 av den 27 juni 1968(2) i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 571 av den 2 mars 1989(3).
Grunder som kommissionen åberopat
2 Kommissionen har motiverat det kritiserade beslutet med olika oegentligheter som påvisats i det system som behöriga tyska myndigheter har antagit för beviljande av bidraget. Kommissionens kritik återges nedan tillsammans med den andel av utgifterna som kritiken hänför sig till, och för vilka gemenskapsfinansiering således har nekats. För det första anser kommissionen att det saknas effektiv administrativ kontroll i Bayern och Baden-Württemberg (5 040 986 DM). För det andra skulle systemet som föreskrivs i dessa delstater inte hindra att bidraget beviljas två gånger för nötkreatur som importeras från Frankrike och Belgien (838 636 DM) och exporteras till Italien (311 529 DM). För det tredje skulle tillämpningen av övergångssystemet som föreskrivs i artikel 11 i förordning nr 714/89(4) (nedan kallad förordningen; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) med avseende på äldre nötkreatur vara bristfällig (1 326 990 DM).
3 Inledningsvis ombeds domstolen bedöma hela den handläggning som utförts av den nationella myndighet som är ansvarig för att tillämpa gemenskapsrätten, såväl vad avser dess organisation som dess funktion. Vad beträffar den förstnämnda kritiken, skall särskilt fastställas huruvida det administrativa system som inrättats för att genomföra ifrågavarande gemenskapslagstiftning ger effektiva garantier för dess efterlevnad eller inte. Föreliggande mål innehåller därigenom ett nytt inslag i jämförelse med andra liknande fall som redan har avgjorts.(5) I dessa tidigare domar hade domstolen att fastställa huruvida den berörda medlemsstaten hade åsidosatt sina åligganden enligt gemenskapsrätten genom att inte fastställa riktlinjer för den kontrollverksamhet som utfördes av lokala myndigheter. I föreliggande fall fanns det däremot en nationell (eller rättare sagt, regional) lagstiftning för genomförandet av gemenskapsbestämmelserna. Även "centrala" direktiv har antagits med avseende på eventuella problem som kunnat uppstå under kontrollen av om bidraget beviljas i enlighet med reglerna.(6) Det gäller således att i förevarande fall fastställa om reglerna som fastställts på nationell nivå uppfyller kraven på att den kontroll som föreskrivs på gemenskapsnivå genomförs korrekt och, närmare bestämt, om deras faktiska tillämpning uppfyller de krav som med det syftet har fastställts i de nationella bestämmelserna.
Tillämpliga bestämmelser
Bestämmelserna om bidraget
4 Jag finner det lämpligt att, före bedömningen av de enskilda grunderna och argumenten, påminna om de principer som i föreliggande fall ligger till grund för förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Genom förordning (EEG) nr 805/68(7) har gemenskapen infört olika offentliga stödåtgärder för att "uppnå marknadsstabilitet och en skälig levnadsstandard för den berörda jordbruksbefolkningen" (fjärde övervägandet i ingressen).
5 De olika interventionsinstrument som fastslås i bestämmelserna har senare delvis setts över. I förordning (EEG) nr 467/87(8) erkändes (första övervägandet i ingressen) att
"de offentliga interventionsåtgärderna har stegvis förlorat sin ursprungliga funktion som skyddsnät och blivit ett självändamål"
och fastställdes bestämmelser för att begränsa de offentliga uppköpen genom att anpassa det befintliga systemet till kravet att "återge marknadspriset dess huvudsakliga roll att styra tillgång och efterfrågan" (första övervägandet i ingressen). I samma förordning fastslogs för övrigt åtgärder för inkomststöd till producenterna i syfte att "utjämna effekten av anpassningen av interventionsordningen" (sjätte övervägandet i ingressen).(9) Till de producenter som inte kom i åtnjutande av andra förmåner tillerkändes nämligen ett särskilt bidrag för varje djur de innehade, ett bidrag som endast skulle beviljas en gång (se artikel 4a som av den anledningen infördes i förordning nr 805/68(10)).
6 De allmänna bestämmelserna för utbetalning av bidraget fastställdes genom en annan förordning (nr 468/87(11)). I kommissionens nämnda förordning nr 714/89 har åtgärder vidtagits för att fastslå tillämpningsföreskrifter för bidraget.(12) Jag kommer att hänvisa noggrant till vissa av bestämmelserna i denna vid genomgången av de särskilda omständigheter som ligger till grund för talan. Jag vill redan här påpeka att bestämmelserna ger uttryck för den särskilda uppmärksamhet som gemenskapslagstiftaren har ägnat kontrollverksamheten.(13)
De allmänna bestämmelserna om finansiering av jordbrukspolitiken
7 I föreliggande mål är även de bestämmelser som fastslås i förordning (EEG) nr 729/70(14) av vikt. Jag citerar dem ordagrant nedan.
I artikel 8.1 förtydligas att:
"Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
- försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
-
förhindra och beivra oegentligheter,
- indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt i vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig i."
I artikel 9.1 fastslås att:
"Medlemsstaterna ... skall även vidta alla lämpliga åtgärder för att underlätta den kontroll som kommissionen kan anse vara nödvändig inom ramen för förvaltningen av gemenskapsfinansieringen, inbegripet undersökningar på platsen.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om alla bestämmelser i lagar och andra författningar som de har antagit för tillämpningen av gemenskapens rättsakter avseende den gemensamma jordbrukspolitiken, i den mån dessa akter har finansiella följder för fonden."
Organisationsprinciper och principer i rättspraxis
8 Vilka principer gäller på detta område och hur fördelas uppgifterna mellan gemenskapsnivå och nationell nivå?
Låt oss betrakta de ovan nämnda rättsliga förutsättningarna.
Vad beträffar de organisatoriska och funktionella aspekterna utför kommissionen en genomgripande marknadsreglerande verksamhet. Målsättningarna, interventionsåtgärderna, omfattningen av finansieringarna och formerna för kontroll av att dessa utbetalas korrekt fastställs på gemenskapsnivå. Det åligger emellertid inte gemenskapen att detaljreglera och inte heller att konkret kontrollera tillämpningen av de bestämmelser den har valt att anta inom sektorn. Den uppgiften ankommer på medlemsstaternas behöriga myndigheter. Det åligger de sistnämnda att organisera systemet för beviljande av finansieringen, att försäkra sig om att detta fungerar korrekt och att eventuellt vidta lämpliga åtgärder för att indriva belopp som utbetalats felaktigt.(15) Således avtecknar sig ett system som bygger på samarbete mellan gemenskapen och medlemsstaterna, ett system som uppfyller kraven på effektivitet - vilket domstolen haft tillfälle att understryka.(16)
9 Denna organisation får konsekvenser vars betydelse kan behöva understrykas.
För det första måste medlemsstaterna och kommissionen anpassa utövningen av respektive befogenheter till föreskrifterna i artikel 5 i fördraget, liksom till principerna om god förvaltning respektive rättssäkerhet, såsom domstolen har definierat och utvecklat dessa. Det område vi undersöker kräver nämligen ett system - för att upprepa domstolens formulering - som är "grundat på förtroende"(17), och artikel 5 är den nödvändiga referenspunkten för att avgöra vilka plikter som åvilar gemenskapen respektive medlemsstaten. Det åligger de nationella myndigheterna att iaktta de uttalade eller underförstådda föreskrifterna i gemenskapsbestämmelserna och att korrekt beakta deras fulla innebörd för att kunna förverkliga de mål som ställs upp i dessa.(18) För det andra - och det skulle heller inte kunna förhålla sig annorlunda - medför samarbetsprincipen krav på parternas inbördes handlande. De bestämmelser som gemenskapen har fastställt för beviljande av bidraget och de åtgärder som har vidtagits av medlemsstaterna för att genomföra dessa bestämmelser syftar båda till att gemensamt organisera marknaden inom sektorn. I samma syfte är behörigheterna fördelade mellan de båda administrativa nivåer som skall medverka. Liksom fallet är för varje enskild medlem, kan gemenskapen inte överskrida de ramar inom vilka dess verksamhet skall utövas. Det skall tilläggas att i vårt fall tillämpas samarbetsprincipen dessutom tillsammans med principerna om god förvaltning och rättssäkerhet. När de bestämmelser som medlemsstaterna antar eller den verksamhet som dessa bedriver uppfyller kraven på god förvaltning kan det anses att medlemsstaterna därigenom även har uppfyllt de skyldigheter som följer av samarbetsprincipen och att de således vederbörligen har följt gemenskapsföreskrifterna.(19) Vad beträffar rättssäkerhetsprincipen, berörs den särskilt när fråga är om administrativ verksamhet som har ekonomiska konsekvenser. Det behövs nämligen tydliga bestämmelser för att fastställa omfattningen av den finansiering som verksamheten i fråga kräver och för att genomföra denna finansiering korrekt. I ett sådant fall förenas samarbetsprincipen med principen om rättssäkerhet: de fastställda kostnaderna skall inte bara bestämmas exakt till sitt belopp och genomföras korrekt, de skall inte heller vara alltför betungande för gemenskapen och medlemsstaten.(20)
10 Ovan nämnda principer skall tillämpas på ifrågavarande område utan att det därvid bortses från det faktum att gemenskapsförvaltningen - som har att kontrollera utgifter, begränsa olikheter i behandling och effekterna av eventuella snedvridningar, som följer av bedrägerier inom ramen för systemet med finansiellt stöd - strängt vakar över de nationella myndigheternas utövning av den behörighet som dessa tillerkänns i fråga om verkställighet.(21)
Såväl gemenskapslagstiftaren som domstolen har helt och fullt insett denna aspekt. Det kan räcka med att erinra dels om den uppmärksamhet som i bestämmelserna ägnas åt kontroll och medlemsstaternas direkta finansiella ansvar för påvisade oegentligheter(22), dels om de ytterst stränga kriterier som antagits i rättspraxis avseende olika aspekter av medlemsstaternas kontrollverksamhet: bedömningsgrunder för kontrollen(23), bevisbörda(24), tekniska former för kontroll av oegentligheter.(25)
Övervägandena ovan kommer att vara till nytta, som jag kommer att förtydliga nedan, vid bedömningen av de olika argument som sökanden har anfört till stöd för sin talan om ogiltigförklaring.
Frånvaron av tillräcklig kontroll
11 Den första grunden, angående de tyska delstaternas bristande kontrollverksamhet, kan indelas i flera argument. Närmare bestämt är dessa följande: 1) den administrativa kontrollens lämplighet, 2) kontrollen av nötkreaturens ålder, 3) urvalskriterierna för de företag som underställs inspektion, 4) de tillämpade identifikationssystemen, 5) reglerna för utförande av inspektionerna avseende djurens ålder och den efterfrågade dokumentationen.
För att utveckla tankegångarna i detta förslag på ett lämpligt sätt, anser jag framför allt att jag bör ägna mig åt de argument som hänför sig till de allmängiltigaste punkterna (nr 1 och 3). Med beaktande av de slutsatser som kommer att dras därav, kommer jag därefter att studera de mer specifika punkterna som anförts till stöd för talan om ogiltigförklaring. De argument jag först kommer att beakta ger upphov till vissa iakttagelser av allmän karaktär kring skillnaden mellan administrativ kontroll och kontroll genom inspektion, för att det skall framgå tydligt hur kontrollverksamheten ingår i förfarandet för beviljande av bidraget.
Administrativa kontrollen och urvalskriterierna för inspektion otillräckliga
12 Artikel 8.1 i förordning nr 714/89 har följande lydelse:
"1. De behöriga myndigheter som varje medlemsstat utser genomför den administrativa kontrollen och inspektion på platsen i syfte att kontrollera att bestämmelserna om systemet med särskilt bidrag efterlevs. Sådana inspektioner skall utföras vid ett minsta antal företag som fastställs av kommissionen ... . Kontrollen avser särskilt:
13 antalet handjur i det företag som drivs av producenten och som är föremål för ansökan ...,
14 att de föreskrivna uppgifterna är korrekta, och att producentens åtaganden uppfylls,
15 att bestämmelserna som rör identifikation eller märkning som avses i artikel 7 iakttas."
16 Kritiken i den preliminära rapporten avser direkt den administrativa kontrollverksamheten. Kommissionen anser inte att det sätt som behöriga delstater utfört kontrollen på överensstämmer med föreskrifterna i gemenskapsrätten eftersom kontrollen endast har syftat till att undersöka om ansökningshandlingarna för bidraget ifyllts korrekt och att det högsta tillåtna antalet bidragsansökningar överensstämde med det i förordningen föreskrivna.
17 Mot denna kritik invänder sökanden att med administrativ kontroll måste förstås "effektiv kontroll av bidragsansökningarnas rimlighet" - såsom denna föreskrivits och utförts - och inte "definitiv" kontroll av att de i gemenskapslagstiftningen föreskrivna villkoren efterlevs, vilket i stället utförs endast genom inspektion. Bidragsansökningarna har alltid jämförts (elektroniskt i Bayern, för hand i Baden-Württemberg) med uppgifterna för föregående år. Personalen i behöriga jordbruksmyndigheter, som kännetecknas av stor professionalism och kännedom om orterna och företagen i området, garanterar att den föreskrivna kontrollen utförs effektivt. Denna verksamhets effektivitet skulle dessutom ha bekräftats av de inspektioner som utförts av EUGFJ:s tjänstemän och som påvisat en minimal andel oegentligheter (mindre än 1 procent). Slutligen framgår det, enligt vad sökanden har anfört i sin replik, att nivån på de föreskrivna kontrollerna i delstaterna är tillräckligt hög, att döma av resultatet av en undersökning om åtgärderna för att kontrollera bidragsansökningarnas överensstämmelse med de fastslagna reglerna, som genomfördes den 12 september 1991 av det bayerska ministeriet för livsmedelsförsörjning, jord- och skogsbruk.
18 Trots att den administrativa kontrollen skiljer sig från kontrollen i form av inspektioner skall den enligt kommissionen ändå inte begränsas till ytliga undersökningar av att verksamheten bedrivs korrekt, vilket här skulle ha varit fallet. Vad beträffar den påstådda jämförelsen av resultaten, anser svaranden att det saknas bevis. I varje fall skulle en sådan jämförelse ha ett begränsat värde för bedömningen av ansökningarnas rimlighet och dessutom endast i förhållande till inspektionsverksamheten. Vad beträffar jordbruksmyndigheternas tjänstemäns påstådda professionalism och deras särskilda kännedom om de fall som skall undersökas, har ej heller dessa egenskaper bevisats. Enligt kommissionen talar själva förhållandet mellan antalet ansökningar och antalet tjänstemän som granskat dem mot att kontrollen varit grundlig. Slutligen skulle det begränsade antal oegentligheter som konstaterats under inspektionerna inte vara ett resultat av kontrollsystemets effektivitet, såsom sökanden hävdar, utan tvärtom av dess otillräcklighet och då särskilt av de brister som kommissionen påpekat i proceduren för identifikation av djuren. I dupliken hävdar kommissionen att det argument som hänför sig till resultatet av ministeriets undersökning inte skall beaktas av domstolen med anledning av att den inlämnats för sent, såväl enligt tillämplig gemenskapsrätt(26) som enligt artikel 42 styckena 1 och 2 i rättegångsreglerna för domstolen.
19 Frågan bör enligt min mening lösas på grundval av den korrekta definitionen av begreppet administrativ kontroll enligt förordningen. Sökanden och svaranden intar härvid, som jag redan sagt, olika ståndpunkter. För egen del anser jag den som har anförts av svaranden vara att föredra. För att förtydliga detta vill jag påminna om att domstolen har preciserat den väsentliga funktionen i den övervakande verksamhet som anförtrotts medlemsstaterna. Denna verksamhet, har det sagts, skall utföras av den nationella administrationen på ett sådant sätt att den "garanterar att de materiella och formella rekvisiten för beviljande av bidragen ... vederbörligen skall uppfyllas" (min kursivering).(27)
Såväl administrativ kontroll som inspektion på plats utgör medel för undersökning och inhämtning av information som syftar till att genomföra den målsättning som fastställts i rättspraxis. De båda instrumenten har samma faktiska syfte och skall således utformas och användas enligt principerna i gemenskapslagstiftningen och de krav som skall uppfyllas genom denna. I det tyska systemet har den administrativa kontrollen begränsats till formell kontroll av bidragsansökningarnas rimlighet. I förordningen däremot ges den kontrollen en räckvidd och betydelse som är helt annorlunda. I denna utformas kontrollen som en åtgärd - parallell med inspektionen, men inte mindre effektiv av den anledningen - för att söka uppnå de ovan nämnda målsättningarna. Kontrollverksamheten skall nämligen, oavsett vilken åtgärd som valts för dess genomförande, vara lämpad att garantera att bestämmelserna som fastslagits för beviljande av bidraget efterlevs. Detta innebär att kontrollen uppfyller det avsedda syftet endast då den organiseras och utförs med avseende på hela förfarandet för utbetalande av bidraget och inte endast med avseende på de specifika bestämmelserna angående nötkreaturens antal och identifikationen av dessa eller på att producenternas uppgifter är exakta och att de iakttar de skyldigheter de har åtagit sig. Med andra ord skall den kontroll som anförtrotts medlemsstaten - den administrativa kontrollen i lika hög grad som inspektionen - för att överensstämma med gemenskapsrätten uppfylla kravet på fullständighet genom att på lämpligt sätt täcka det område inom vilket den kan utövas. För övrigt härleds bedömningsgrunderna för kontrollen, som jag redan har påpekat, ur bestämmelsernas grundprinciper: samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna, god förvaltning, rättssäkerhet. Det är den som utövar kontrollen som har att precisera hur principerna förhåller sig till ett konkret fall när typen av kontroll och reglerna för dess genomförande skall utformas.
Kontroll som rör endast rimligheten av bidragsansökningarna grundas, som jag nämnt ovan, på en restriktiv tolkning av den administrativa kontrollen som med avseende på vad som hittills sagts inte överensstämmer med den som återfinns i gemenskapslagstiftningen. Sökanden anför ett flertal argument för att hävda motsatsen. Vissa av dessa avser för övrigt omständigheter och delmoment som har drag av subjektiv bedömning - som exempelvis av hur professionella den tyska administrationens tjänstemän är - som domstolen enligt min uppfattning svårligen skulle kunna bedöma. För en bedömning av verksamheten som genomförts av den behöriga administrationens myndigheter räcker det med att fästa uppmärksamheten på den grund som rör urvalskriterierna för de företag som skall inspekteras. En bedömning av den frågan inbegriper nämligen en undersökning av hur det kontrollbegrepp som antagits i det tyska systemet har uppkommit och, vilket är av betydelse i föreliggande fall, att i den praktiska tillämpningen av detta utröna huruvida kontrollinstrumenten fyller sin funktion, såsom den föreskrivs i gemenskapslagstiftningen.
20 Vad beträffar denna andra grund gäller det att bedöma huruvida det kriterium för urval av företag som skall inspekteras, som antagits i det tyska systemet och som grundar sig på "stickprov", är tillfredsställande. Kommissionen har bedömt att en sådan lösning inte är lämpad för att garantera den kontroll som krävs i gemenskapssystemet eftersom den inte grundar sig på rationella kriterier.
21 I sina inlagor och under sammanträdet har sökanden mot detta argument anfört att det valda systemet i allt väsentligt är effektivt. Sökanden hävdar att ingen av de bidragsberättigade är skyddad från en eventuell inspektion, medan däremot alla företag kan underställas kontroll i form av inspektion även flera år i rad. Sökanden tillägger att kontrollen av ett stickprov är förenad med riktade åtgärder som motiveras av objektiva bedömningar och de tyska myndigheterna är fullt medvetna om behovet av att företa noggranna kontroller. Sökanden anför därvid uttalanden från behöriga myndigheter i de båda delstaterna i vilka behovet av att genomföra tätare inspektioner om det under året förekommit ett ökat antal oegentligheter beaktades. För övrigt skulle valet av sätt för genomförande av inspektionerna kvarstå, inom ramen för det handlingsutrymme som den tyska administrationen har i fråga om genomförandet av gemenskapsbestämmelserna. I en skrivelse av den 9 augusti 1991 skulle kommissionen själv ha erkänt att sökanden korrekt hade utövat denna sin behörighet, att handla efter eget skön. I ansökan återfinns dessutom två andra argument: inom ramen för den kontrollverksamhet som samma administrativa myndigheter utövar beträffande de nationella jordbrukssubventionerna åtnjuter systemet positiva externa effekter.(28) Delstatsmyndigheterna har uttryckligen uppmanat de lokala myndigheterna att utföra inspektioner av det föreskrivna antalet företag.(29)
22 Enligt kommissionen baseras urvalet av företag som skall inspekteras, då det endast grundar sig på ett slumpmässigt urval, inte på rationella kontrollkriterier och strider mot det krav som angetts på gemenskapsnivå om att kontrollverksamheten i allt väsentligt skall vara effektiv. Utövningen av friheten att handla efter eget skön som tillerkänts den nationella administrationen skulle således enligt kommissionen strida mot förordningens målsättningar. Kommissionen har gjort vissa förtydliganden: administrationernas skrivelser som sökanden åberopar är från den 13 augusti 1990 och rör inte perioden i fråga. I varje fall skulle de inte ha någon praktisk betydelse eftersom det under år 1990, trots den höga andelen avslag som inregistrerades året innan, inte skedde en motsvarande ökning av kontrollverksamheten. Vidare skulle inte texten i skrivelsen av den 9 augusti kunna motivera att kontrollverksamheten endast utfördes i form av stickprovsundersökningar. Kommissionen har anfört att skrivelsen inte uttrycker annat än behovet av att kontrollen grundas på objektiva och rationella kriterier förutom på urvalet som ges enligt den kontrollmetod som har antagits i Tyskland. Dessutom anser kommissionen att sökandens hänvisning till "externa effekter" - som skulle bero på att de nationella bestämmelserna om subventioner existerar parallellt med de åberopade administrativa rättsakterna - är irrelevant. Argumentet rör enligt kommissionen inte den centrala frågeställningen om urvalet av företag som skall inspekteras.
23 Sökandens argumentation förefaller mig inte vara tillfredsställande. Det anförda "sannolikhetsargumentet" har sin logik (låt oss säga att det är av matematisk natur) men är inte övertygande, om det analyseras mot bakgrund av det rättsliga sammanhanget och de olika kontrollinstrumentens komplementaritet. Vad innebär då en sådan komplementaritet? Administrativ kontroll och inspektion är distinkta instrument för uppgiftsinhämtning, men som jag påpekat ovan har de samma ändamål i funktionellt hänseende. Då man tillgriper det ena av instrumenten, skall man således bedöma hur det kan användas i kombination med det andra. Endast på det sättet är kontrollsystemet i sin helhet fullständigt och effektivt. Det är ett sådant system, genom vilket administrativ kontroll och inspektion kompletterar varandra, som borde ha valts i vårt fall. Detta kräver ett förtydligande. Undersökning genom stickprov är inte en inspektionsmetod som nödvändigtvis är irrationell eller till men för principen om god förvaltning. Däremot blir den det i vårt fall då den baserar sig på ett enkelt statistiskt antagande. Sannolikheten för oegentligheter har utan åtskillnad ansetts vara lika stor i alla de företag som i teorin skulle kunna bli föremål för inspektion. Däremot hade den procentuella andelen företag som skulle inspekteras kunnat väljas på grundval av en lämplig administrativ kontroll och inte slumpmässigt: med en inledande granskning av fallen där sannolikheten för oegentligheter framstod som högre, självfallet i syfte att på ett korrekt sätt bevilja bidraget.(30) Det skulle, som kommissionen har framfört genom sin expert, ha varit en mindre godtycklig och mer rationell form av kontroll, anpassad till föreskrifterna i förordningen. Det finns emellertid inte ett spår av en sådan användning av de båda instrumenten för uppgiftsinhämtning i det tyska systemet, vare sig i rättsliga bestämmelser eller i praxis.(31) Inspektion baserad på stickprov har valts som enda, uteslutande, bedömningsgrund. Det har inte konstaterats att detta system nödvändigtvis skulle fungera tillsammans med någon annan form av administrativ kontroll, i vilken den på ren slump baserade inspektionsverksamheten kunde finna ett rationellt stöd.
24 Jag vill i detta avseende göra ytterligare en enkel iakttagelse angående den administrativa kontrollverksamheten. Förutsättningen bakom urvalskriteriet för de företag som skall inspekteras är, i det tyska systemet, helt enkelt att sannolikheten för oegentligheter i varje tänkbar bidragstagares beteende - och jag upprepar att detta gäller utan åtskillnad - är en och densamma. Detta utgör enligt min mening en indirekt men viktig bekräftelse på att den administrativa kontroll som föreskrivs och som bedrivs i delstaterna är otillräcklig. Kontrollen sker endast "på papperet" - vilket för övrigt förtydligas i den preliminära rapporten - och används inte för att göra ett urval av de företag som skall inspekteras på grundval av en tidigare gjord uppskattning av riskfaktorerna. Inspektionen föregås nämligen av en rent formell kontroll av förutsättningarna för bidragsansökningen, och det får anses att en bedömning i sak av hur de bidragssökande förvaltar företagen ligger utanför den kontrollen.
Sammanfattningsvis avviker det val av system som har gjorts i Tyskland från gemenskapsföreskrifterna och strider mot principen om god förvaltning.
25 De övriga argument som sökanden anfört kvarstår att bedöma. Det första av dessa rör den påstådda "positiva bedömning" som kommissionen skall ha avgivit angående det valda urvalskriteriet. Inte heller i detta fall kan jag ansluta mig till sökandens ståndpunkt. Ordalydelsen av kommissionens anförda skrivelse är nämligen entydig: inför den "totala frånvaron av urvalskriterier" som påträffats vid inspektionerna av Erdings och Leonbergs kontor har kommissionen ansett "andelen inspektioner vara fullständigt godtycklig och således föga representativ och föga effektiv". Även påståendet av kommissionens expert, vilket inte har ifrågasatts, att de lokala myndigheterna just under inspektionen hade utfrågats på den punkten, visar att de tyska administrativa myndigheterna var medvetna om urvalsmetodens otillräcklighet.
De argument som sökanden anfört angående de "externa effekter" som skulle följa av kontroller utförda vid tillämpning av de nationella bestämmelserna i fråga om subventioner, liksom andra påståenden, rörande skrivelser från delstatsmyndigheterna till de lokala myndigheterna i fråga om inspektionsverksamheten, kan därefter betraktas som icke relevanta. I ingetdera av fallen har sökanden berört problemet med frånvaron av objektiva bedömningsgrunder för administrationens inspektionsverksamhet. Ingenting sägs om huruvida det system som föreskrivs i den nationella lagstiftningen är förenligt med gemenskapsföreskrifterna. Vad beträffar de åberopade skrivelserna hänför sig dessa uteslutande till antalet företag som skall inspekteras, vilket inte är stridigt i målet. Jag anser dessutom att domstolen inte kan beakta resultaten av den undersökning som har åberopats i repliken. Kommissionen har inom tillämplig tidsfrist under förfarandet framfört sin kritik mot åsidosättanden av gemenskapslagstiftningen. Sökanden skulle således ha inkommit med sina handlingar före den 15 december 1992, den tidsfrist som hade fastställts av kommissionen genom beslut av den 6 november 1992 med stöd av artikel 1.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 1723/72 om avslut av räkenskaper gällande garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.(32) Det kan tilläggas att det inte ens med stöd i artikel 42.1 i domstolens rättegångsregler går att motivera att bevisning inlämnats så sent. Ingenting har nämligen sagts av sökanden som förklarar "skälen för att detta inte gjorts tidigare", vilket uttryckligen krävs i bestämmelsen.
Uppgifter om djurens ålder 26 I artikel 2 i förordning nr 714/89 föreskrivs att:
"Bidragsansökningarna skall ... ange ...:
- uppgifter om djurens ålder".
Det omtvistade beslutet grundar sig i det avseendet på omständigheten att de tyska administrativa myndigheterna inte begärde uttömmande och specifik information om nötkreaturens ålder utan enbart föreskrev att uppfödarna skulle intyga att djuren var åtminstone sex månader gamla. EUGFJ:s tjänstemän har konkret visat att den identifikationsmetoden är bristfällig eftersom det för ett betydande antal nötkreatur inte i handlingarna angavs några uppgifter om deras ålder. Detta faktum, tillsammans med andra för systemet typiska kännetecken (och då särskilt, som har understrukits under sammanträdet, det faktum att detta är "egenförvaltat" av de berörda), medförde stora svårigheter att kontrollera djurens ålder, såväl vad beträffar den administrativa kontrollen som inspektionerna på plats.
27 Sökanden har i sin tur bestritt den kritik som kommissionen har framfört. Sökanden har hävdat att det inte fanns några specifika gemenskapsbestämmelser angående djurens ålder. Rådande förfarande, det vill säga att uppfödarna endast bekräftade minimiåldern, skulle dessutom även motiveras av svårigheterna att exakt fastställa nötkreaturets ålder. I ansökan har likaledes framförts ett argument i sak. Det system som antagits av delstaterna föreskriver olika märkning beroende på vilken period ansökningen hänför sig till. Ett sådant rotationssystem, som delar in de bidragsberättigade djuren i olika perioder, skulle hindra att bidraget utbetalas två gånger och garantera att stödsystemet fungerar regelmässigt. Att behålla djuren i företaget till en ny period med samma märkning skulle nämligen innebära ett ekonomiskt ogynnsamt val för uppfödaren.(33)
28 Sökanden anser att "uppgift om ålder" skall förstås i enlighet med gemenskapslagstiftningen och dess målsättningar för att dess värde inom kontrollsystemet i dess helhet skall framgå. Enligt sökanden föreskrivs i kontrollsystem i andra rättsordningar en regelrätt bok, i vilken även åldern på varje djur som har varit föremål för bidraget noteras, till den grad det rimligen låter sig göra. Vad beträffar det tyska systemet med roterande märkning skulle det utgöra en "garanti" för att bidragsverksamheten utförs korrekt endast om det därtill hörande systemet för identifikation av djuren och deras ålder är effektivt, något som svaranden däremot har bestritt i sitt beslut.
29 Det gäller således att fastställa hur nötkreaturens ålder skall anges enligt gemenskapslagstiftningen. Uppgifterna som de nationella administrativa myndigheterna begär måste i varje fall möjliggöra en lämplig kontroll. Som jag påpekat ovan föreskrivs i vissa medlemsstaters rättsordningar en bok för varje bidragsberättigat djur, vars ålder således finns dokumenterad med tillfredsställande säkerhetsmarginal. Detta är inte den enda möjliga lösningen. Vad som däremot är viktigt är att de "uppgifter" som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen till fullo får den omfattning på nationell nivå som föreskrivs i själva förordningen. Så förhåller det sig inte i föreliggande fall. Det tyska systemet med uppdelning i olika perioder bevisar i sig ingenting av vikt i förevarande fall och kan heller inte användas till att undanröja det tvivel som kommissionen riktat mot effektiviteten av det förfarande för att avgöra nötkreaturens ålder som antagits i de båda delstaterna.
Inspektionerna: identifikation av djuren
30 I artikel 7.1 i förordning 714/89 fastslås att:
"De djur för vilka en bidragsansökan har inlämnats ... skall, ... förses med ett väl synligt och varaktigt identifikationsmärke. Detta skall bestå av en outplånlig märkning av djurets ena öra gjord genom perforering av örat, genom ett märke som fästs i örat eller genom ett snitt i örat."
31 Är de märkningar som används i delstaterna i fråga "väl synliga och varaktiga" och således lämpade att förhindra att bidraget beviljas två gånger? Kommissionen anser inte att så är fallet. Kommissionen har hävdat att märkningen utförs av de sökande själva utan officiell övervakning och att den inte erbjuder tillräckliga garantier. De inspektioner som har genomförts av EUGFJ:s tjänstemän skulle nämligen ha påvisat att perforeringarna tenderar att växa igen och att märkningarna lätt kan tas bort. Själva den höga andelen avslag på ansökningarna som meddelas av de tyska myndigheterna skulle för övrigt bero på att märkningen av djuren inte utgör ett lämpligt igenkänningsmedel.
32 Sökanden har däremot hävdat att det använda systemet "tekniskt sett" är tillräckligt. De fall då märkningar försvunnit och perforeringar vuxit igen skulle vara osannolika och fåtaliga.(34) Till stöd för detta har sökanden åberopat bevisning, bestående av expertutlåtanden om märkningarnas kvalitet. Att en lämplig kontrollverksamhet föreligger skulle dessutom bekräftas och inte vederläggas av den tvist som uppstått inför de tyska förvaltningsdomstolarna och som gäller just bidrag vilka inte har beviljats till följd av de brister som påträffats vid identifikation av djuren. Kommissionen, tillägger sökanden, har underförstått godkänt den organisation som antagits i delstaterna, dels därför att gemenskapen med avseende på andra fall (och särskilt med avseende på rådets direktiv 92/102/EEG av den 27 november 1992 om identifikation och registrering av djur)(35) skulle ha fastslagit liknande identifikationssystem, dels därför att kommissionen när den i enlighet med förordningen underrättades om det system som antagits i Tyskland skulle ha givit en positiv bedömning.(36)
33 Kommissionen har för sin del anfört olika argument. Såväl inspektionen som de vittnesmål som gemenskapens tjänstemän inhämtat hos de tyska uppfödarna skulle visa på bristerna i det använda identifikationssystemet. Enligt vad som hävdats av kommissionens expert under sammanträdet, uppvisade djuren "en mängd" perforeringar, vilket gjorde en korrekt identifiering svår för att inte säga omöjlig.
I andra hand har kommissionen gjort gällande att sökandens hänvisning till ovan nämnda skrivelse och bestämmelser är irrelevant för föreliggande beslut. Den anförda bestämmelsen skulle röra ett annat fall och i varje fall ha antagits först senare. I skrivelsen av den 23 november skulle dessutom endast en teoretisk bedömning av det antagna identifikationssystemet ha gjorts, och inte en bedömning av märkningssystemet i dess helhet och huruvida systemet som det föreskrevs och tillämpades i praktiken överensstämde med kraven i gemenskapslagstiftningen.
34 Detta är parternas slutsatser. Enligt min åsikt skall avgörande betydelse tillmätas den omständigheten - som framkommit vid EUGFJ:s tjänstemäns inspektioner och som har bekräftats under sammanträdet av kommissionens expert - att djuren faktiskt var svåra att identifiera efter att ha genomgått åtskilliga märkningar och perforeringar, med rispor och revor i öronen. Det första faktum som det förefaller mig lämpligt att understryka är att identifikationsåtgärderna i delstaterna utförs direkt av uppfödarna själva. De administrativa myndigheterna kontrollerar dem inte. Identifikationen av djuret är ett grundläggande moment för att bidraget skall beviljas korrekt och för den tillhörande kontrollen.(37) Detta är betydelsen av bestämmelsernas logik och formulering.(38) Att till uppfödarna, som själva kommer i åtnjutande av bidraget, delegera en verksamhet med så viktiga följder strider mot de krav på fullständig och omsorgsfull kontroll som måste anses åligga medlemsstaterna för att dessa skall leva upp till principen om god förvaltning. Om man verkligen vill överlämna märkningsverksamheten till uppfödarna, borde den ha utförts under övervakning av administrativa myndigheter.
35 Till denna generella bedömning skulle jag vilja lägga ett andra argument. Till stöd för sitt resonemang har sökanden anfört att det finns en slutlig kontroll för utbetalning av bidraget: om märkningen inte är i sin ordning, har sökanden hävdat, beviljas inte bidraget, vilket den anknutna och omfattande tvist som har uppkommit inför förvaltningsdomstol visar. Med ett sådant resonemang bortser man emellertid från att domstolen här har att, exakt och uteslutande, bedöma lämpligheten i den tekniska utformningen av identifikationssystemet och därigenom dess överensstämmelse med de föreskrivna kraven på att märkningen skall vara "varaktig" och "väl synlig". Att inte ha antagit ett system som motsvarar dessa krav innebär ett åsidosättande av föreskrifterna i gemenskapsrätten. Detta och ingenting annat är vad som skall fastställas inom ramen för föreliggande ansökan. Det saknar betydelse hur de interna bestämmelserna sedan kan ha svarat emot eventuella oegentligheter i det föreskrivna systemet. Besluten om avslag på bidragsansökningar och påföljande tvister inför förvaltningsdomstol ändrar på intet sätt det faktum att identifikationssystemet inte utformats såsom det borde ha varit utformat enligt gemenskapsbestämmelserna. Som kommissionen har påpekat utgör möjligen den ovan nämnda tvisten - som har uppstått just för att lämpliga former för märkning och identifikation av nötkreaturen i strid med förordningen inte hade föreskrivits - en indirekt bekräftelse på de tvivel som har uppkommit genom objektiva iakttagelser som har gjorts av EUGFJ:s tjänstemän.
36 Till dessa överväganden kan läggas en annan invändning. Inspektionerna på plats föreskrivs för en mindre procentuell andel av företagen. Likväl har antalet oegentligheter som påträffats vid dessa varit stort. Det kan således antas att en liknande antal oriktiga märkningar skulle kunna påträffas även i de fall som inte utsatts för inspektion och som uppgår till 90 procent av det totala antalet företag. Även denna tänkbara omständighet skall ställas i relation till identifikationssystemets påtalade ineffektivitet eller otillräcklighet.
37 Låt oss nu bedöma påståendet att kommissionens kände till och hade godkänt det tyska systemet. Kommissionen har uppgett att den vid en viss tidpunkt har uttalat stöd för att det tyska systemet teoretiskt sett överensstämde med gemenskapsreglerna. Kommissionen har däremot förtydligat att den därigenom inte på något sätt avsett att utesluta att bedömningen kunnat bli den motsatta när väl systemet prövats i praktiken. I varje fall är det domstolen som skall bedöma såväl föreskrifterna i det omtvistade systemet för identifikation av nötkreatur som dess konkreta tillämpning. Jag har redan redogjort för min åsikt beträffande det beslut som bör fattas. Jag vill endast tillägga att sökandens hänvisning till direktiv 92/102 är irrelevant för föreliggande fall. Åtgärden har tillkommit vid en senare tidpunkt och berör inte de omtvistade händelserna och bidrar på intet sätt till att klargöra den centrala frågan om den praktiska tillämpningen av identifikationssättet. Vad sedan beträffar det expertutlåtande som det har hänvisats till i repliken anser jag att domstolen inte kan beakta detta. Därvid hänvisar jag till mina påpekanden i punkt 22.
Inspektionerna: frånvaro av handlingar och register
38 I det omtvistade beslutet uppges att när de nationella inspektörerna hade kontrollerat att identifikationsmetoderna efterlevdes, begränsade de sig till att kontrollera om antalet djur i företaget överensstämde med antalet djur som angetts i bidragsansökningarna. Den tyska administrationen har inte vidtagit några som helst åtgärder i syfte att bekräfta att kraven på varaktig vistelse i företaget respektive ålder faktiskt efterlevts.
39 Svaranden har gjort invändningar såväl i sak som i formellt hänseende. Tjänstemännens professionalism skulle ha garanterat inspektionsverksamhetens effektivitet och i inspektionsformulären ålades inspektörerna uttryckligen att kontrollera om minimitiden för nötkreaturens vistelse i företaget hade uppfyllts.
Det rättsliga argumentet rör å sin sida frånvaron av bestämmelser i gemenskapslagstiftningen som ålägger sökanden att inneha ytterligare dokumentation. Ett sådant krav skulle nämligen i enlighet med artikel 7.1 andra stycket i förordningen gälla endast i förhållande till de medlemsstater som antagit identifikationssystem "i andra syften än för det särskilda bidraget".
40 Kommissionen har påmint om att dess kritik inte grundar sig på frånvaron av tilläggsdokumentation utan helt enkelt på att den inspektionsverksamhet som utförs på nationell nivå objektivt sett är otillräcklig. Svaranden hävdar att EUGFJ:s tjänstemän har påvisat att de behöriga myndigheternas inspektörer nöjt sig med att endast kontrollera antalet djur som fanns i företaget, utan att ställa de frågor till upppfödarna som krävdes i formuläret och utan att genomföra en seriös undersökning av att kraven som föreskrivs i bestämmelserna efterlevs.
41 Inspektionerna utgör enligt min mening det bästa och mest effektiva instrumentet för kontroll av att bidragsärendena handläggs korrekt. Inspektionerna på plats bör således fördjupas så att det karaktäristiska syftet med verksamheten uppnås. Endast på det sättet kan det rättfärdigas att inspektionerna på plats, inom ramen för den aktuella organisationen, begränsas till en viss andel av de bidragsberättigade företagen. Om undersökningarna skulle föreskrivas för hela kretsen av företag, skulle kontrollverksamheten vara olönsam och hindra att produkterna saluförs korrekt och i slutändan vara till men för själva marknadens funktion. Ur den synvinkeln syftar inspektionen till att säkerställa, med en så säker uppskattning som möjligt, att de objektiva och subjektiva kraven för beviljande av bidraget uppfylls. Jag har påpekat att den administrativa kontrollen inte är av uteslutande formell karaktär. Det borde ha kontrollerats att de ovannämnda kraven uppfylldes, faktiskt och fullständigt. Det är således lättförståeligt att kontrollerna skall vara stränga och i än högre grad gäller det när inspektionsinstrumentet används. Vi har sett att medlemsstaterna är förpliktade att anpassa de kontroller som avkrävs dem till principen om god administration. Det kan än en gång upprepas att det mål som skall uppnås är säkerhet, eller åtminstone en rimlig övertygelse om att samtliga bestämmelser som har fastställts för beviljande av bidraget efterlevs. Inför de tvivel som uppkommit genom EUGFJ:s objektiva konstateranden i samband med dess inspektioner, räcker inte sökandens argument för att bevisa att inspektionsverksamheten genomförts med nödvändig noggrannhet.
42 Bedömningen av de olika argumenten i ansökan har visat att den kontrollverksamhet som utövats i de båda delstaterna på det hela taget måste anses vara otillfredsställande. För det första har inspektionernas objektiva kontroller påvisat frånvaron av uppgifter om nötkreaturens ålder, att de använda medlen för identifikation är otillräckliga och inspektionen på plats ytlig. För det andra strider den tolkning av förordningen som sökanden har gjort, vad beträffar såväl själva begreppet administrativ kontroll som föreskrifterna om identifikation av djuren, mot de grundprinciper som kan härledas ur själva förordningen. Dessa omständigheter i förening med förekomsten av tecken på systemets ineffektivitet (som det betydande antalet förvaltningsbesvär i samband med oegentligheter under märkningsfasen) utgör ett berättigat stöd för det "allvarliga och befogade" tvivel som kommissionen ger uttryck för i fråga om huruvida den tyska administrationen agerat korrekt. Tyskland har inte, förefaller det mig, skingrat dessa tvivel. Jag anser därför inte att kommissionens åtgärder, som bygger på de här omtvistade grunderna, kan anses rättsstridiga.
Import och export av djur för vilka bidrag betalats ut
43 I förordningen återfinns en särskild bestämmelse som ingår i det allmännare stadgandet i artikel 7 och som avser export av djur som berättigar till bidrag. I det andra stycket i artikeln i fråga ges medlemsstaterna behörigheten att utnyttja
"[d]e identifikationssystem som ... [utnyttjas] för andra syften än det särskilda bidraget, ... även ... för identifikation av bidragsberättigade djur, såtillvida dessa system möjliggör att identifiera varje djur ... . I så fall skall i bidragsansökningen anges identitetsnumren för djuren i fråga och bidragsansökningen skall kunna styrkas
- med en handling som följer djuret under hela dess livstid ...,
- ... med hjälp av ett register i vilket djurets nummer antecknas och som förs av behöriga myndigheter eller, om det tillåts i nationell lag eller annan författning, av producenterna efter att detta avtalats med kommissionen."
Det tredje stycket har följande lydelse:
"Följaktligen skall de djur som identifierats på detta sätt, som efter att bidraget har betalats ut sänds till en annan medlemsstat, märkas på ett särskilt sätt vid försändelsen."
Kritiken i den preliminära rapporten rör avsaknaden av lämpliga åtgärder för att förhindra att bidraget beviljas två gånger för djur som importerats till Belgien och Frankrike eller som exporterats till Italien.
44 Kontrollen av import och export av nötkreatur utgör en vansklig aspekt av förevarande område. Handel med djuren kan ge upphov till att bidrag beviljas fler gånger. Systemet i förordningen bygger emellertid på det undantagslösa kravet att bidraget enbart skall beviljas en gång för varje nötkreatur. Där lämpliga regler för samordning mellan de olika nationella marknaderna saknas, som skulle kunna garantera att bidraget inte beviljas upprepade gånger, bör sådana utan tvekan antas de lege ferenda.
Frågan som domstolen skall bedöma ställs emellertid uteslutande i relation till medlemsstaternas skyldigheter enligt gällande förordning. Vilket krav skulle sökanden ha uppfyllt för att undkomma den befarade risken för att bidraget beviljas två gånger? Frågan rymmer två aspekter som enligt min åsikt bör hållas åtskilda. Det rör sig nämligen om identifikationssystem för nötkreatur som i ena fallet importeras (från Belgien och Frankrike) och i det andra exporteras (till Italien).
45 I det första fallet framhävs vikten - vi bedömer nämligen båda parternas ståndpunkter - av principen om samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna. Kommissionen kritiserar Tyskland för att inte ha vidtagit lämpliga åtgärder för att identifiera de importerade nötkreaturen, utan nöjt sig med att begära att gemenskapen skall ingripa för att på lämpligt sätt lösa problemet med att bidraget beviljas två gånger, i mottagande medlemsstat eller den varifrån djuret kommer. Sökanden skulle ha underlåtit att vara så omsorgsfull som fallets svårighet krävt. Å andra sidan hävdar Tyskland att det varit kommissionen som "brutit" samarbetet med den nationella myndigheten och lämnat de brådskande uppmaningar som den erhållit från den senare om att reglera frågan utan åtgärd, åtminstone vad beträffar det budgetår som avslutet av räkenskaperna avser.(39)
46 Låt oss försöka precisera frågans viktigaste aspekter. Kommissionen kräver att Tyskland skall uppfylla en lojalitetsplikt gentemot gemenskapen som i föreliggande fall skulle ha bestått i att för identifikation av nötkreatur anta regler och förfaranden som varit tekniskt lämpade - frågan är ständigt denna - att förhindra att bidraget beviljas två gånger.(40) Svaranden själv har däremot förhållit sig passiv inför det problem som skall lösas. Svaranden har inte besvarat sökandens uppmaningar i vilka interventionsåtgärder av gemensamt intresse uttryckligen begärdes. Samarbetssvårigheterna kan lösas med ömsesidig lojalitet hos de berörda och en gemensam vilja att agera för att reglera de intressen som står på spel. Principen om lojalt samarbete - Gemeinschaftstreue, som är mycket lik den "lojalitet mot förbundet" ("affectio foederis"), Bundestreue, som den tyska författningen ger ett exempel på - måste tillämpas lika på parterna. Så har domstolen med rätta resonerat då den fastslagit kriterier för förhållandena såväl mellan gemenskapen och medlemsstaterna som mellan institutionerna.(41)
47 I vårt fall har medlemsstaterna varken genom förordningen eller genom någon annan gemenskapsbestämmelse ålagts att specifikt och differentierat identifiera det importerade djuret. Som framkommit borde Tyskland enligt kommissionen i överensstämmelse med gemenskapsrätten ha kompletterat förordningens bestämmelser genom att anta lämpliga former och garantier för kontroll för att inte bidraget skulle beviljas två gånger för de importerade djuren. Jag anser emellertid att ett sådant åliggande inte ens underförstått kan anses vara sanktionerat genom bestämmelserna i förordningen. Som jag redan har påpekat berör transporten av nötkreatur med nödvändighet samordningen av de nationella marknaderna. Frågan kan ordnas effektivt endast genom inrättande av bestämmelser och åtgärder - vilket sedemera skett - på gemenskapsnivå.(42) Att reglera föreliggande fall skulle således i första hand ha ålegat kommissionen, vilket bör sägas med tanke dels på problemets uttalat "överstatliga" natur, dels på den objektiva svårigheten att utan tillgång till ett enhetligt märkningssystem kontrollera de inköpta nötkreaturens ursprung. Förhåller det sig så, är sökanden inte ansvarig för någon rättsstridig underlåtenhet och skall heller inte bära de utgifter som kommissionen vägrat godkänna.(43)
48 Vi skall nu se hur frågan om särskild märkning vid exporttillfället skall formuleras och besvaras. Som vi har sett finns i artikel 7, första stycket, i förordningen exakta föreskrifter om hur de djur för vilka bidraget har begärts och vilka uppfyller kraven i bestämmelserna för att erhålla detta skall märkas.
Identifikationsmärket skall vara "väl synligt och varaktigt" och bestå i en outplånlig märkning av djurets ena öra gjord genom perforering av örat, genom ett märke som fästs i örat eller genom ett snitt i örat. Denna typ av märkning gäller inom hela gemenskapsområdet och utgör standardmärkningen. I artikel 7 fastslås i de efterföljande styckena likväl att medlemsstaterna kan använda sig av ett annat system, annorlunda än det ovan nämnda, under förutsättning att de även då iakttar de tekniska anvisningar som fastslås i förordningen för att märka varje enskilt bidragsberättigat djur: märkning eller nummer applicerat på djurets öra, alltefter omständigheterna antecknade i ett dokument eller register. Genast därefter tilläggs i artikel 7 att "[d]e således identifierade djuren, som efter att bidraget har betalats ut sänds till en annan medlemsstat, skall märkas på ett särskilt sätt vid försändelsen".
49 Kommissionen anser att den särskilda märkning som avses i ovannämnda bestämmelse skall tillämpas på samtliga nötkreatur som identifierats i enlighet med artikel 7, oavsett om det skett genom standardsystemet eller genom någon annan form av märkning som medlemsstaten har föredragit att använda sig av. I varje fall används i bestämmelsen ordet "således" och det får antas att lagstiftaren vill ge de ord som används dess bokstavliga innebörd. Att använda "således" och inte något annat ord, innebär alltså att föreskriften om ett ytterligare kännetecken på det nötkreatur som exporterats efter det att bidraget betalats ut, hänför sig till ett enda fall: nämligen det då djuret inte är märkt enligt första stycket, utan har märkts enligt ett annat av de i förordningen tillåtna systemen.
50 En sådan tolkning av bestämmelsen som sökanden föreslår, motiveras inte bara av ordalydelsen, utan även av systematiken i artikel 7. Standardsystemet som fastslås i första stycket bygger på att märkningen är varaktig och väl synlig. I bestämmelserna i de system som medlemsstaterna kan använda sig av i stället för systemet enligt förordningen inskränks däremot märkningen till ett oundgängligt minimum av snitt i djurets kropp, men i gengäld föreskrivs att bidragsansökan skall kunna styrkas genom de handlingar som skall följa djuret. I de fall då djuret sänds till en annan av gemenskapens medlemsstater och det finns en risk för att det skall kunna anses vara bidragsberättigat även på destinationsorten, skall den särskilda märkningen utföras, utöver de identifikationsmärken som redan applicerats på djuret i överensstämmelse med det nationella systemet. Denna föreskrift följer således förordningens logik, som grundar sig på principen att bidraget skall betalas ut endast en gång.
51 Kan detta åliggande avse även nötkreatur som redan har identifierats enligt standardsystemet? Mitt svar är nekande. Kännetecknen för den tilläggsmärkningen är nämligen inte preciserade. Det bör anses att de skall uppfylla de krav på varaktighet och igenkännlighet som är utmärkande för standardmärkningen. Kan en dubbel märkning med likadana kännetecken anses överensstämma med principen om god förvaltning och effektiv förvaltningsverksamhet? Hur skulle den kunna bidra till att minska risken för att bidraget beviljas två gånger för det exporterade djuret? Det förefaller mig mer korrekt att tolka bestämmelsen så att det är de andra identifikationssystemen, som eventuellt används av medlemsstaten, som är de enda som måste kompletteras med en särskild märkning som följer bidraget och gäller vid export. Märkning enligt standardsystemet har emellertid inte beaktats i föreliggande fall, vilket har sin förklaring. Den märkningen föreskrivs i förordningen med den uppenbara avsikten att märkningarna, perforeringarna eller snitten i örat identifierar nötkreaturet för varje tänkbart syfte som kan hänföras till gemenskapens bidragssystem, däribland det att garantera att bidraget beviljas endast en gång. För det djur som bär standardmärkningen skall således inom hela gemenskapen och således även i den stat till vilken den importerats, anses att ett engångsbidrag har beviljats. Sökandens yrkande är grundat.(44)
Jag föreslår således att domstolen godtar den grund som hänför sig till importen av djur från Belgien och Frankrike och den som hänför sig till exporten till Italien.
Tillämpning av övergångsbestämmelserna
52 Övergångssystemet förtydligas i artikel 11.2 och 11.3 i förordningen som har följande lydelse:
"2. De medlemsstater ... kan från den 3 april till den 4 juni 1989 föreskriva en övergångsperiod för inlämning av ansökningar för djur vars uppfödning nästan är avslutad.
I sin ansökan skall producenten därvid ange:
- att de berörda djuren är minst 12 månader gamla vid datumet för inlämning av ansökan,
- att han har hållit dem i sitt företag minst en månad,
- att djuren skall slaktas eller exporteras till tredje land före den 3 september 1989.
3. De berörda djuren skall bära en väl synlig och varaktig identifikation."
53 Det uteblivna godkännandet av utgifter som erlagts enligt det systemet fördelar sig på följande sätt: 4 procent (motsvarande 379 140 DM) hänför sig till de kontroller av handlingar som utförts av EUGFJ:s tjänstemän och ur vilka kunnat härledas att bidraget har beviljats felaktigt för ungefär 5,6 procent av ansökningarna (andelen minskades senare till 4 procent till följd av den information som Tyskland givit under förfarandets gång), för 10 procent (motsvarande 957 850 DM) rör det sig om mer allmänna brister i systemet som antagits i de båda delstaterna. Den särskilda anledningen till bestridandet hänför sig till väl avgränsade oegentligheter som konstaterats i fråga om utbetalningen av förmånen. I skrivelsen till kommissionen av den 29 september 1992 påpekas nämligen att beträffande 36 ansökningar för vilka bidraget beviljats kunde försäljning eller slakt av djur före den föreskrivna fristen, frånvaro av skriftlig bevisning samt ändringar av intyg påvisas. Kritiken i fråga, som även sökanden visat sig ha kännedom om (se punkt 18 i promemorian), har inte direkt ifrågasatts. Den skall således anses ha godkänts.
54 Detta är emellertid inte fallet vad beträffar det uteblivna godkännandet av de utgifter som avser generella brister i övergångssystemet. Trots att de utgör ett uttryckligt undantag från det allmänna systemet, föreskrivs i bestämmelserna, även med avseende på vuxna nötkreatur, specifika krav - avseende såväl inspektionsverksamheten som identifikationen av djuren - fortfarande i syfte att förhindra att bidraget beviljas två gånger. Den omtvistade rättsakten grundar sig på det påstådda åsidosättandet av de kraven. Närmare bestämt påtalas i den preliminära rapporten: a) identifikation av djuren som avvikit från de föreskrivna bestämmelserna, b) fall där bidraget beviljats två gånger, c) oegentligheter i slaktintygen, d) otillräcklig övervakning. Jag skall gå igenom punkterna i ordningen a), c), b) och slutligen d).
55 Låt oss börja med den första kritiken. I enlighet med innehållet i det åttonde övervägandet i ingressen, godkändes en enkel färgning av huvudet eller flanken på de djur som hörde till undantagssystemet.(45) Under inspektion påvisades för huvuddelen av djuren att märkning i överensstämmelse med kraven i gemenskapsbestämmelserna saknades. Som kommissionens expert har förtydligat under sammanträdet, påvisades närmare bestämt frånvaron av specifika riktlinjer från de administrativa myndigheterna angående de godtagna färgningarna - en grundläggande beståndsdel i en effektiv kontrollverksamhet.
56 Sökanden har inte givit ett godtagbart svar på den kritiken, vare sig under den skriftliga eller den muntliga handläggningen av målet. Sökanden har nämligen nöjt sig med att försvara märkningens överensstämmelse med förordningen genom att hävda att tiden då djuren skulle befinna sig inom företaget efter märkningen var begränsad.
Sökanden har emellertid inte sagt något om substansen i kritiken, det vill säga om den av kommissionen påpekade frånvaron av samordning av behöriga myndigheters verksamhet angående de olika färgningar som godtagits. Kommissionens expert har nämligen hävdat att inspektionerna har gjort det möjligt att konstatera att djuren var märkta på olika sätt från företag till företag och, vilket är allvarligare, utan att de nationella inspektörerna hade kännedom om de olika märkningar som användes i de olika företagen. Enligt kommissionen tyder omständigheterna på att verksamheten är objektivt otillräcklig för att utgöra en effektiv kontroll. Sökanden har inte bestridit den åsikten.
57 Jag anser att resultaten av inspektionerna gör att kommissionens kritik framstår som berättigad och dessa resultat räcker för att dra slutsatsen att identifikationssystemet som antagits i undantagssystemet inte överensstämmer med förordningen. De behöriga myndigheternas verksamhet uppfyller inte kraven på god förvaltning genom frånvaron av samordningsinstrument, utan tyder snarare på ett "ointresse" beträffande syftet med den kontroll som skall utföras som, tillsammans med vad som objektivt klarlagts om den bedrivna verksamheten, visar - som generaladvokat Van Gerven har påpekat i ett fall som liknade det föreliggande - att organisationen av kontrollsystemet på regional nivå är otillräcklig.(46)
58 Den andra anmärkningen i den preliminära rapporten gäller att den nationella regleringen för genomförande av förordningen tillämpats felaktigt. I de bestämmelser som antagits i Tyskland föreskrivs att i den dokumentation som skall åtfölja producentens bidragsansökan skall även finnas det intyg som avser utförd slakt av djuren under perioden i fråga.(47)
Av den preliminära rapporten framgår att EUGFJ inte kan kontrollera att slakt har utförts på grund av att dokumentationen avseende slakten är bristfällig.(48) Kommissionen har särskilt påtalat otillförlitligheten i, eller frånvaron av uppgifter om datum eller ort för slakt av de djur som köpts levande av handlarna, av en klar identifikation av djuren, av tydliga anvisningar om pris och vikt på djuren samt av bidragssökandens eller handlarens namn. Dessutom har det största antalet intyg sammanställts av handlarna utan slaktintyg. Dessa brister gjorde det omöjligt att kontrollera med exakthet om de djur som hade kommit i åtnjutande av bidraget faktiskt hade slaktats före det föreskrivna datumet, eller om de slaktade djuren verkligen var de djur för vilka bidragsansökningarna inlämnats.
59 Sökanden hävdar för det första att EUGFJ:s konstaterande att "nästan samtliga slaktintyg" fyllts i av handlarna är felaktigt. Det skulle röra sig om endast hälften av intygen i fråga, en omständighet som enligt sökanden beror på att många slakterier ursprungligen var grossisthandlare och den tillhörande dokumentationen ännu bär den ursprungliga verksamhetens beteckning. För det andra hävdar sökanden att det av uppgifterna i handlarnas fakturor framgår att det djur som hade kommit i åtnjutande av bidraget faktiskt hade slaktats inom den föreskrivna tidsfristen. Det skulle nämligen ha varit oekonomiskt att behålla det i företaget bortom det i bestämmelserna föreskrivna slaktdatumet. På grund av dessa omständigheter, liksom av behöriga myndigheters professionalism och deras lokalkännedom, skall enligt sökanden villkoren för regelmässigt beviljande av bidraget anses vara uppfyllda.
60 Dessa argument delas inte av kommissionen. Även jag anser att de inte räcker för att ifrågasätta det objektiva och ostridiga faktum att dokumentationen kring slakten av de bidragsberättigade djuren är otillräcklig. Vad beträffar den lista med uppgifter som uppfödaren skall inkomma med enligt de nationella bestämmelserna är det lämpligt att även här skilja mellan bestämmelserna och den faktiska tillämpningen av dessa. Som jag redan har påpekat beträffande de övriga grunderna, består bristerna i delstaternas system i flera fall av åsidosättande av eller andra oegentligheter i den faktiska tillämpningen av bestämmelserna och dessa kan inte avhjälpas - och har heller inte avhjälpts - genom den särskilda kännedom som de behöriga myndigheterna enligt sökanden har om företagen.
61 Kommissionens tredje anmärkning är av mer allmän art. I huvudsak görs sökanden ansvarig för frånvaron av en lämplig samordning mellan de båda systemen. På grund av ineffektiv kontroll, otillräckliga märkningssystem och endast formell inspektion, skulle bidraget kunna beviljas två gånger för samma djur. Den första gången enligt standardsystemet, den andra gången enligt undantagssystemet.
62 Just med anledning av den påstådda kopplingen mellan övergångs- respektive standardsystemet kan inte de anförda argumenten skiljas från den mer allmänna kontext i vilken kontrollverksamheten utförs på det sätt som jag undersökt och bedömt med avseende på den första grunden för talan. Sökanden anför nämligen att kontrollverksamheten som bedrivs i de båda delstaterna (och särskilt inspektionsverksamheten) på det hela taget förhindrar att bidrag beviljas två gånger. De andra och mer detaljerade argument som har anförts i talan och som här är av intresse kan sammanfattas på följande sätt: med avseende på de djur som ingår i undantagssystemet, föreskrevs i inspektionsformuläret uttryckligen att inspektörerna skulle kontrollera om det var sannolikt att sökanden redan erhållit bidraget; administrationen själv skulle vid ett flertal tillfällen ha angett att dubbel utbetalning av bidraget var otillbörlig och den tyska tillämpningsförordningen föreskrev att ett register skulle hållas från datumet för bidragsansökningen och tills slakt genomförts.
63 Svaranden invänder mot dessa anmärkningar med att påtala att det konkreta genomförandet av inspektionsverksamheten har påvisats vara otillräckligt. Varken bestämmelserna i den administrativa rundskrivelsen eller formuläret med frågor att ställa till inspektörerna skulle räcka för att förhindra fall då bidraget beviljats två gånger eftersom de inte var tillräckligt ingående. Registret skulle dessutom inte bevisa någonting i fråga om att bidrag beviljats två gånger eftersom det hänför sig till en senare period än den då förmånen eventuellt erhållits i överensstämmelse med standardsystemet.
64 Vi ser att argumenten uppvisar tydliga likheter med dem som anförts beträffande den kontrollverksamhet som bedrivits under standardsystemet. Detta gör det således möjligt för mig att hänvisa till de förslag som jag har anfört ovan i fråga om det senare systemet till vilka bör fogas de som berör punkterna a) och c) i föreliggande ämne. I övergångssystemet saknades nödvändiga beståndsdelar för att kontrollverksamheten på nationell nivå skulle genomföras på det sätt som föreskrivs i gemenskapsregleringen. Med utgångspunkt från vad som ovan nämnts om inspektionsverksamheten inom såväl standard- som övergångssystemet, anser jag mig kunna hävda att oavsett vilket system man bedömer, ändras inte slutsatsen: genomförandet av kontrollen är otillräckligt. Om man bortser från föreskrifterna i formulären - som för övrigt enligt min mening är tillräckligt detaljerade - väcker resultaten av EUGFJ:s tjänstemäns inspektion ett berättigat tvivel kring huruvida det konkreta utförandet av inspektionerna verkligen präglades av sådan grundlighet och fullständighet som med nödvändighet måste finnas i gemenskapslagstiftningen, vilket jag visat ovan. Det är just den sammantagna bedömningen av de olika anmärkningarna i föreliggande talan som visar hur de antagna förfarandena i övergångssystemet gör det svårt att identifiera de djur för vilka bidrag redan beviljats, liksom att utföra den föreskrivna kontrollen av att kraven rörande slakt efterlevs. Kontrollverksamheten bedrivs följaktligen inte på ett sådant sätt att den förhindrar att förmånen i fråga beviljas flera gånger.
65 Svaranden har slutligen hävdat att den i hög grad decentraliserade administrativa organisationen i Bayern och Baden-Württemberg, som även beror på att myndigheterna i de båda delstaterna inte har utfärdat riktlinjer eller anvisningar, utgör en omständighet som "försvårar" de problem som konstaterats vid genomförandet av kontrollverksamheten.
66 Argumentet förefaller inte övertygande. Jag tillåter mig att påminna om vad domstolen fastslagit vid ett annat tillfälle då den förklarade att "det ankommer på samtliga myndigheter i medlemsstaterna, vare sig det rör sig om en stats centrala myndigheter, myndigheterna i en federal stat eller andra territoriella myndigheter, att garantera att gemenskapsrättens bestämmelser efterlevs inom ramen för deras respektive behörighet. Däremot ankommer det inte på kommissionen att uttala sig om fördelningen av behörigheter i varje medlemsstats institutionella bestämmelser eller av de plikter som kan åvila Förbundsrepublikens respektive delstaternas myndigheter".(49) Behörigheten att ställa upp organisatoriska regler, särskilt med avseende på fördelningen av uppgifter mellan förbunds- och delstatsnivå, skall således anses befinna sig utanför kommissionens kontroll. Det rör sig om en fråga av uteslutande nationell kompetens.
Jag vill endast tillägga att de bestämmelser som utfärdats av delstaterna enligt min åsikt utgör den samordning vars existens kommissionen förnekar. Vi står rentav inför en normgivande verksamhet som ofta är mycket detaljerad och exakt. Det är, som jag påpekat, endast den konkreta tillämpningen av denna som i de flesta punkterna i den anförda kritiken skall anses vara otillräcklig i förhållande till gemenskapsrätten.
Med anledning av det ovan sagda och med detta sista förtydligande anser jag att domstolen inte skall godta sökandens argument i fråga om övergångssystemet.
Förslag till avgörande
På grundval av det ovan sagda föreslår jag att domstolen
- ogiltigförklarar kommissionens beslut 93/659/EG av den 25 november 1993 upp till ett belopp av 1 150 165 DM motsvarande de utgifter som inte godkänts och som hänför sig till importen av nötkreatur från Frankrike och Belgien och exporten av nötkreatur till Italien,
- i övrigt ogillar sökandens yrkanden,
- eftersom parterna ömsom tappat målet, föreslår jag att kostnaderna ersätts enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna.
(1) - EGT nr L 301, s. 13.
(2) - EGT nr L 148, s. 24.
(3) - EGT nr L 61, s. 43.
(4) - Kommissionens förordning (EEG) nr 714/89 av den 20 mars 1989 om tillämpningsföreskrifter för systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducenter (EGT nr L 78, s. 38).
(5) - Jag hänför mig särskilt till det prejudikat som jag finner ligga närmast föreliggande fall, domstolens dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (C-8/88, Rec. s. I-2321). Vid det tillfället fick generaladvokaten Van Gerven tillfälle att påpeka att "[d]et egenartade i föreliggande mål består i att tvisten inte så mycket rör de slutsatser som kommissionen har dragit av sin analys av de enskilda akterna, utan snarare i de konsekvenser den anser följa av sin bedömning av den administrativa organisationen inom ramen för tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken i vissa regioner i den berörda medlemsstaten". Förslag till avgörande i ovan nämnda mål, s. I-2334, särskilt s. I-2335 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(6) - Jag hänför mig till såväl allmänna som särskilda regleringar. Å ena sidan kan det räcka med att nuvarande reglering på förbundsnivå för beviljande av bidrag till producenter av nöt- och fårkött av den 7 oktober 1987 (BGBl, I, s. 2266, ändrad genom förordning av den 10 april 1989, BGBl, I, 778). Å andra sidan finns en utomordentligt detaljerad administrativ reglering av förfarandet för beviljande av bidraget och kontrollfasen på delstatsnivå. Se verkställighetsdirektiven från det bayerska ministeriet för jord- och skogsbruk avseende genomförandet av det särskilda bidraget till nötköttsproducenter av den 12 februari 1990 (nr T6-7643.2-511), meddelandet från ministeriet för landsbygdsområden, livsmedelsförsörjning samt jord- och skogsbruk i Baden-Württemberg av den 29 mars 1989 (angående det allmänna bidragssystemet), samma ministeriums cirkulär av den 29 mars 1989 (om beviljandet av bidraget), samma ministeriums skrivelse av den 7 juni 1989 (om de kontroller som utförts inom ramen för bidragssystemet) och slutligen det detaljerade inspektionsformuläret som sammanställts på förbundsnivå.
(7) - Förordning (EEG) nr 805/67 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT nr L 148, s. 24).
(8) - Förordning (EEG) nr 467/87 av den 10 februari 1987 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött liksom av systemet för bidrag inom denna sektor (EGT nr L 48, s. 1)[vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(9) - De bidrag som var i kraft hade införts genom rådets förordningar (EEG) nr 1346/86 av den 6 maj 1986 (EGT nr L 119, s. 39) och nr 1347/86 av den 6 maj 1986 (EGT nr L 119, s. 40).
(10) - Den ursprungliga fristen som löpte ut den 31 december 1988 förlängdes genom rådets förordning (EEG) nr 571/89 av den 2 mars 1989 (EGT nr L 61, s. 43).
(11) - Förordning (EEG) nr 468/87 av den 10 februari 1987 om allmänna bestämmelser för systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducenter (EGT nr L 48, s. 4; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Genom den rättsakten fastställdes vissa grundläggande linjer för regleringen, såsom bidragets storlek, maximalt antal djur per uppfödare som berättigade till bidraget och nötkreaturens minimiålder.
(12) - Förordning nr 714/89 har upphävt och ersatt kommissionens förordning (EEG) nr 859/87 av den 25 mars 1987 om genomförandebestämmelser för systemet med särskilt bidrag för nötköttsproducenter (EGT nr L 82, s. 25) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]. I dessa bestämmelser fastslås:
"a) bestämmelserna om ansökan om och utbetalning av bidraget,
b) bestämmelserna om identifiering av djuren,
c) systemet för kontroll av det angivna antalet handjur och av villkoren ... särskilt den tidsperiod under vilken boskapen funnits inom företaget, i syfte att garantera en tillräcklig kontroll,
d) de särskilda bestämmelser som skall tillämpas av medlemsstaterna som använder sig av systemet som avses i artikel 4 vid tidpunkten för export av levande bidragsberättigande nötkreatur till tredje land eller då de sänds till andra medlemsstater."
(13) - Se i detta avseende det tredje och fjärde övervägandet i förordningens ingress (men även det femte och sjunde):
Det tredje övervägandet anger att "med anledning av svårigheterna som är förknippade med att förete bevis på att de föreskrivna villkoren efterlevts, r det lämpligt att besluta att ansökningarna förses med förklaringar och åtaganden från de bidragsberättigades sida och att dessa förklaringar och åtaganden skall underställas administrativ kontroll liksom inspektion på platsen av ett minsta antal företag från medlemsstaternas sida
och ge upphov till att de utbetalade beloppen återbetalas i sin helhet för det fall informationen visar sig oriktig".
Det fjärde övervägandet förtydligar att "på grundval av den förvärvade erfarenheten och med hänsyn tagen till mindre förseelser, behöver de bestämmelser som syftar till att förebygga och beivra oegentligheter och bedrägerier förstärkas" (min kursivering).
(14) - Förordning av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 94, s. 13). Se även de tredje, sjunde och åttonde övervägandena i ingressen. I det tredje övervägandet fastslås att en kommitté för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket upprättas, i det sjunde att "[å]tgärder måste vidtas för att förhindra eller ingripa mot oegentligheter och för att indriva belopp som förlorats till följd av sådana oegentligheter eller försumlighet", och i det åttonde, det viktigaste övervägandet för föreliggande mål, påminns om värdet av samarbete och övervakning och förtydligas att "[g]emenskapens utgifter måste noga övervakas", varefter det tilläggs att "[u]töver den övervakning som medlemsstaterna utför på eget initiativ, och som förblir av största vikt, bör kommissionens tjänstemän få genomföra kontroller och ha rätt att kräva hjälp från medlemsstaterna".
(15) - Se dom av den 6 maj 1982, Fromme (54/81, Rec. s. 1449): "I ovan nämnda artikel 8 i förordning 729/70, där det fastslås att medlemsstaterna i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att indriva belopp som har förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet, bekräftas endast uttryckligen en förpliktelse som redan åligger medlemsstaterna på grundval av samarbetsprincipen som fastslås i artikel 5 i fördraget" (punkt 5). Se generaladvokat Capotortis förslag till avgörande i förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, Bay WA AG (Rec. s. 1545).
(16) - Se senast domstolens dom av den 23 november 1995 i målet Nutral mot kommissionen (C-476/93, REG s. I-4125). Se dom av den 10 november 1993, Nederländerna mot kommissionen (C-48/91, Rec. s. I-5611, punkt 11): "Förvaltningen av EUGFJ:s finansiering ankommer huvudsakligen på de nationella förvaltningar som har i uppdrag att vaka över att gemenskapsbestämmelserna noggrant följs. ... Endast medlemsstaten kan nämligen ha tillräcklig kännedom för att med noggrannhet fastställa vilka uppgifter som är nödvändiga för att utarbeta EUGFJ:s räkenskaper, medan kommissionen inte är tillräckligt nära de ekonomiska aktörerna för att kunna erhålla de uppgifter som den behöver från dessa" (min kursivering). Se dom av den 7 juli 1987, Étoile commerciale och CNTA mot kommissionen (89/86 och 91/86, Rec. s. 3005).
(17) - Se dom av den 10 november 1993, mål C-48/91 (nämnd ovan i not 16), punkt 11.
(18) - På det sättet angav domstolen - angående en invändning från Förbundsrepubliken Tyskland enligt vilken bestämmelserna i kommissionens förordning nr 1244 av den 19 maj 1982 (om tillämpningsföreskrifter för systemet med bidrag för bibehållandet av dikor) inte innehöll någon plikt att fastställa bestämmelser för att reglera beviljandet av bidraget
- att "i det avseendet måste påpekas att gemenskapsbestämmelserna, utan att nå dithän att de ålägger medlemsstaterna att anta detaljerade och strikta bestämmelser i ämnet, likväl medför en skyldighet att införa ett sammanhängande system av åtgärder som innehåller konkreta riktlinjer i förhållande till den personal som har i uppdrag att utföra inspektioner på platsen" (min kursivering). Dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (ovan nämnd i not 5), särskilt punkterna 36 och 38.
(19) - Principen om god förvaltning, som jag här vill påminna om, förknippas särskilt med kravet att förvaltningsverksamheten skall vara uttömmande, varför "myndigheten, när den uttalar sig ... måste beakta samtliga aspekter som kan inverka på beslutet", se Förstainstansrättens beslut av den 7 juni 1991, Weyrich mot kommissionen (T-14/91, Rec. s. II-235). Dessutom, och det är vanligare, hänför den sig till att förvaltningsverksamheten skall vara ändamålsenlig, se domstolens dom av den 27 mars 1990, Italien mot kommissionen (C-10/88, Rec. s. I-1229, punkt 13): "principen om god förvaltning kräver att tidsfristen meddelas skyndsamt". Se även dom av den 14 november 1989, Italien mot kommissionen (14/88, Rec. s. 3677) samt dom av den 11 oktober 1990, Italien mot kommissionen (C-34/89, Rec. s. 3603), kravet på omsorg "innebär att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som syftar till att komma till rätta med oegentligheterna snarast" (punkt 12).
(20) - Se dom av den 13 mars 1990, kommissionen mot Frankrike (C-30/89, Rec. s. I-691).
(21) - Se dom av den 10 november 1993, mål C-48/91, nämnd ovan i fotnot 16. Jämför även beskrivningen av ifrågavarande organisationssystem som generaladvokat Van Gerven gav i sitt förslag till avgörande av den 3 mars 1993 i målet Italien mot kommissionen (C-55/91, Rec. s. I-4834). Se särskilt den första delen av förslaget, "Inledande allmänna synpunkter".
(22) - Se artikel 8.2 i den citerade förordningen nr 729/70: "Om en fullständig indrivning inte kan åstadkommas skall de finansiella följderna av oegentligheter och försummelser bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna."
(23) - Domstolen har fastslagit att "det åligger medlemsstaterna att upprätta ett system för administrativ kontroll och av inspektioner på platsen som kan garantera att de materiella och formella rekvisiten för tilldelning av ifrågavarande bidrag om vilket här är fråga vederbörligen uppfylls" (min kursivering), dom av den 12 juni 1990, mål C-8/88 (ovan nämnt i not 5), punkt 20.
(24) - Kommissionen måste framlägga en allvarlig och grundad (rättare sagt befogad) misstanke angående eventuella oegentligheter i den nationella förvaltningsverksamheten, medan det åligger medlemsstaterna att inkomma med motbevis: dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, nämnd ovan i fotnot 16, särskilt punkt 15 till 18, dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen, nämnd ovan i fotnot 5. För ett annat synsätt, se dom av den 12 juli 1984, Luxemburg mot kommissionen (49/83, Rec. s. 2931) och dom av den 27 februari 1985, Italien mot kommissionen (55/83 och 56/83, s. 683 respektive 703) (endast de utgifter som medlemsstaten kan visa sig verkligen och på ett korrekt sätt ha utbetalat kan ersättas ur EUGFJ).
(25) - För att inte betunga övervakningsverksamheten och för att göra hotet om sanktioner effektivare har domstolen bekräftat lagenligheten i att extrapolera det resultat som erhållits ur minimiurvalet till att gälla medlemsstatens administrativa organisation i dess helhet, det vill säga, för fall som det föreliggande, där behörigheten givits på regional nivå, till den behöriga lokala administrationen. Se dom av den 9 augusti 1994, Tyskland mot kommissionen, (C-413/92, Rec. s. I-3781, punkt 11).
(26) - Kommissionens beslut av den 6 november 1992 (C/92/2645) enligt artikel 1.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 1723 av den 26 juli 1972 (EGT nr L 186, s. 1).
(27) - Se dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (nämnd ovan i fotnot 5) punkt 20.
(28) - Genom den verksamhet som de behöriga myndigheterna bedriver för att tillämpa de tyska bestämmelserna, skulle de nämligen erhålla praktisk kunskap om kontroll genom inspektion vad beträffar bidrag.
(29) - När vikten av att utföra det föreskrivna antalet inspektioner påpekades, hänvisades i båda delstaterna uttryckligen till kravet på anpassning till de gemenskapsrättsliga föreskrifterna (direktiv från ministeriet för livsmedelsförsörjning, jord- och skogsbruk i Bayern av den 13 augusti 1990. Direktiv från ministeriet för landsbygdsområden, livsmedelsförsörjning samt jord- och skogsbruk i Baden-Württemberg av den 7 juni 1989 och samma ministeriums cirkulär av den 29 mars 1989).
(30) - Se till stöd för den föreslagna tolkningen kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT nr L 391, s. 36). Se särskilt angående nödvändigheten att förena inspektionskontroll med administrativ kontroll artikel 6.4: "Myndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontroll på plats på grundval av en riskanalys och genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna."
(31) - I direktiven från Ministeriet för livsmedelsförsörjning, jord- och skogsbruk i Bayern av den 12 februari 1990 om genomförandet av systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducenter (nr T 6 - 7463.2 - 511) klargörs tvärtom uttryckligen, med hänvisning till inspektionerna på plats, att "Die Kontrollen an Ort und Stelle sind stichprobenweise (mindestens 10%) aber flächendeckend durchzuführen" (artikel 8.2.2, min kursivering).
(32) - Se dom av den 22 juni 1993, Tyskland mot kommissionen (C-54/91, Rec. s. I-3399), samt tillhörande förslag till avgörande av generaladvokaten Tesauro.
(33) - Enligt det systemet är nämligen de djur för vilka bidragsansökningen inlämnats under en viss period märkta i det ena örat, medan de djur som tillhör följande period, åtta månader senare, märks i det andra örat. Detta skulle hindra att de djur som varit bidragsberättigade under den första perioden framstår som bidragsberättigade även under den andra perioden, vilket skulle göra systemet "säkert". Anledningen till detta är att då djurens minimiålder är sex månader, skulle de under den tredje perioden vara minst 22 månader gamla (sex månader + den första periodens åtta månader + den andra periodens åtta månader), vilket är en ålder som överstiger den då djuren är som mest lönsamma (18 månader).
(34) - Därtill görs gällande att det på förbundsnivå föreskrivs att en ny märkning skall genomföras vid fall av bristande märkning.
(35) - EGT nr L 355, s. 32.
(36) - Skrivelse av den 23 november 1989 och, dessförinnan, telex av den 2 juli 1987 (det senare angående det liknande system som föreskrivs i artikel 6.1 i den citerade förordningen nr 859/87).
(37) - Se i det sammanhanget revisionsrättens slutsatser i dess årsrapport för budgetåret 1991 (EGT nr C 330, s. 91, punkt 3.76).
(38) - Se det sjunde övervägandet i ingressen i ovan nämnda förordning nr 714/89.
(39) - Tysklands uppmaningar avgavs i form av skrivelser (i december 1989 och november 1990), diskussioner inom Nötköttskommittén (i maj 1991), genom muntlig framställning i november 1989 och vid tiden för EUGFJ:s inspektion i Bayern och Baden-Württemberg.
(40) - Se dom av den 11 oktober 1990, Italien mot kommissionen (nämnd i not 19).
(41) - Se i det avseendet de "hjälpanvisningar" som givits i fråga om statsstöd i dom av den 2 februari 1989, kommissionen mot Tyskland (94/87, Rec. s. 175).
(42) - En sådan likartad reglering antogs som konstaterats först 1992 genom direktiv 92/102, nämnt i punkt 29 i detta förslag.
(43) - Även om de är av senare datum än händelserna i föreliggande fall, anser jag det lämpligt att påminna om två rättsliga anvisningar angående bedrägeri som drabbar gemenskapens ekonomiska intressen och som stöder den lösning som jag föredrar. I artikel 209a, som införts genom Maastrichtfördraget, sägs i andra stycket (andra meningen) att för att samordna åtgärderna för att skydda gemenskapens intressen skall medlemsstaterna "med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga avdelningarna i sina förvaltningar". Regleringen i rådets förordning (EEG) nr 595/91 om oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 67, s. 11) har en liknande innebörd, och grundar mer specifikt kampen mot bedrägerier just på ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen (se det tionde övervägandet i ingressen). Det är även mot bakgrund av anvisningarna i dessa rättsakter som jag anser att kommissionens underlåtenhet att agera är särskilt betydelsefull i föreliggande fall, då den lett till att det samarbete som sökanden uttryckligen har begärt genom upprepade påstötningar inte kommit till stånd.
(44) - Det är bestämmelsens "rättsliga ursprung" som ger den slutgiltiga bekräftelsen på att det ställningstagande jag förespråkar är korrekt. I artikel 6.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 859/87 av den 25 mars 1987 om tillämpningsföreskrifter för systemet med särskilt bidrag till nötköttsproducenter (EGT nr L 82, s. 25; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) sades att "de djur för vilka bidrag sökts ... är varaktigt märkta vid avsändandet. Märkningen skall vara olik [standard]identifikationstecknet för att undvika förväxlingar mellan de båda systemen". Senare, i kommissionens förordning EEG nr 1120/87 av den 23 april 1987 med ändring av nyss nämnda rättsakt (EGT nr L 109, s. 11; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) infördes - i den ordalydelse som senare skulle behållas även i förordning nr 714/89 och i ett enda stycke - identifikationssystemet för undantagsfall och kravet på särskild märkning vid avsändandet av de djur som löd under systemet. Det sålunda definierade systemet, enligt vilket de djur som kunde hänföras till båda systemen skulle märkas på särskilt sätt vid avsändandet till en annan medlemsstat, hade väsentligen bekräftats genom förordning (EEG nr 2430/87 (EGT nr L 224, s. 10) och fick sin slutgiltiga bestämning genom förordning nr 714/89. I denna rättsakt avskaffades bestämmelsen om särskild - och "olik" - märkning av nötkreatur som identifierats genom standardsystemet medan i stället kravet på särskild märkning av de djur som löd under undantagssystemen behölls. Denna rättsliga exkurs visar två saker: den första är att särskild och "olik" märkning av nötkreatur som identifierats genom standardsystemet uttryckligen avskaffats av lagstiftaren. Det andra är att det omstridda stycket i artikel 7 i förordning nr 714/89 är direkt och uteslutande förknippat med de nötkreatur som identifierats genom undantagssystemet. Det är två anvisningar som, förefaller det mig, obestridligen talar för att kravet på särskild märkning skall hänföras endast till avsändande av den senare kategorin nötkreatur, med hänvisning till att en andra märkning (som för tillfället, i frånvaron av särskilda bestämmelser, skulle ha samma kännetecken som den första) av de i enlighet med förordningen redan "väl synligt och varaktigt" identifierade nötkreaturen skulle vara onödig.
(45) - I det åttonde övervägandet i ingressen i förordning nr 714/89 stadgas att "kraven i samband med saluföringen av de handjur som producenter har då denna förordning träder i kraft, gör det lämpligt att ett tillfälligt undantag beviljas från kravet att hålla djuret i företaget under en bestämd period efter det att ansökningen inlämnats, dock under förutsättning att djuren har föreskriven ålder och har uppfötts i företaget åtminstone två månader .. bör dessutom föreskrivas ett undantag från märkningssystemet för de djur som på grund av sin ålder är svårhanterliga" (min kursivering).
(46) - Se generaladvokat Van Gervens förslag till avgörande i målet Tyskland mot kommissionen, ovan nämnt i not 5, särskilt punkt 7: "det 'ointresse som visats på federal nivå eller mellan delstater' ... leder den till andra grunder ..., särskilt otillräckligheten av de kontrollbestämmelser som utfärdats av, och i samråd med, behöriga delstater i Förbundsrepubliken, och den otillräckliga övervakning som utövats av de lokala tjänstemännen som varit ansvariga för tillämpning och kontroll". Se även punkt 25-28 i domen.
(47) - Jag finner det nödvändigt att fästa uppmärksamheten på den särskilda betydelse som dokumentationen har i övergångssystemet. Med anledning av den begränsade tidsperiod som föreskrivs för djurets vistelse i företaget (en månad från ansökningsdatumet) och att den är förlagd mellan det datumet och det datum då djuret slaktas eller exporteras (som mest fem månader) blir dokumentationen i huvudsak det enda sätt som möjliggör en kontroll av utbetalningen av gemenskapsförmånen.
(48) - Den dokumentation som föreskrivs i den nationella regleringen är ytterst detaljerad. Det föreskrivs bland annat att genomförd slakt skall intygas genom: sanitär inspektion, intyg över genomförd slakt (slaktkroppens vikt), intyg över det djur som skall slaktas (vikt) när handlingar som intygar att slakten utförts föreligger. Se cirkulär från ministeriet för landsbygdsområden, livsmedelsförsörjning samt jord- och skogsbruk i Baden-Württemberg av den 29 mars 1989, artikel 5.
(49) - Dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (nämnd i fotnot 5 ovan), punkt 13. Se dom av den 15 december 1971, International Fruit (förenade målen 51-54/71, Rec. s. 1107, punkt 4).