62005CJ0195
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2007. december 18. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés — Környezet — 75/442/EGK és 91/156/EGK irányelv — A »hulladék« fogalma — Takarmány előállítására szánt élelmiszer-ipari maradékanyagok — Konyhai elkészítésből származó, a hobbiállatok ápolási létesítményeinek szánt maradékanyagok”
A C-195/05. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2005. május 2-án
az Európai Közösségek Bizottsága (képviseli: M. Konstantinidis, meghatalmazotti minőségben, segítője: G. Bambara avvocato, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Olasz Köztársaság (képviseli: I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítője: G. Fiengo avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: A. Rosas tanácselnök, U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (előadó) és P. Lindh bírák,
főtanácsnok: J. Mazák,
hivatalvezető: J. Swedenborg tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2007. január 17-i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2007. március 22-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az Európai Közösségek Bizottsága keresetlevelével annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság:
—
mivel egész területén érvényes operatív iránymutatásokat fogadott el, amelyeket különösen a környezetvédelmi miniszter 1999. június 28-i, a hulladék fogalma meghatározásának értelmezéséhez nyújtott magyarázatokról szóló körlevele (a továbbiakban: 1999. júniusi körlevél) és az Egészségügyi Minisztérium 2002. július 22-i, az élelmiszer-ipari termelési és kereskedelmi ciklusból származó anyagok és melléktermékek takarmányozási célú felhasználásának higiéniai szabályozásáról szóló iránymutatásokat tartalmazó közleménye (a GURI 2002. augusztus 2-i 180. száma; helyesbítés: a GURI 2002. október 18-i 245. száma; a továbbiakban: 2002-es közlemény) ismertetett, és amelyek kizárják a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alól a takarmány előállítására szánt élelmiszer-ipari maradékanyagokat,
—
mivel a környezetről szóló, 2002. július 31-i 179. sz. törvény (a GURI 2002. augusztus 13-i 189. száma., a továbbiakban: 179/2002. sz. törvény) 23. cikkével kizárta a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alól a bármely szilárd, főtt vagy nyers étel konyhai elkészítéséből származó, a hobbiállatok ápolási létesítményeinek szánt azon maradékanyagokat, amelyek nem kerülnek be az elosztó rendszerbe,
nem teljesítette az 1991. március 18-i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel (HL L 78., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 3. o.) módosított, a hulladékokról szóló, 1975. július 15-i 75/442/EGK tanácsi irányelv (HL L 194., 39. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 23. o., a továbbiakban: irányelv) 1. cikkének a) pontjából eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
2
Az irányelv 1. cikkének a) és c) pontja értelmében ezen irányelv alkalmazásában:
„a)
hulladék: az I. mellékletben felsorolt kategóriák bármelyikébe tartozó olyan anyag vagy tárgy, amelytől birtokosa megválik, megválni szándékozik, vagy megválni köteles.
A Bizottság a 18. cikkben meghatározott eljárásnak megfelelően legkésőbb 1993. április 1-jéig jegyzéket készít azokról a hulladékokról, amelyek az I. mellékletben felsorolt hulladékkategóriákba tartoznak. Ezt a jegyzéket időről időre áttekinti, és ha szükséges, ugyanezen eljárás szerint kijavítja;
[…]
c)
birtokos: a hulladék termelője, vagy az a természetes vagy jogi személy, akinek a hulladék a birtokában van”.
3
Az irányelv 1. cikkének e) és f) pontja a hulladékártalmatlanítás, illetve -hasznosítás fogalmát úgy határozza meg, mint bármely olyan művelet, amit ugyanezen irányelv II. A., illetve II. B. melléklete felsorol.
4
Az irányelv 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja felsorolja azokat a hulladékokat, amelyek nem tartoznak a hatálya alá, „amennyiben ezekre más jogszabályok vonatkoznak”.
5
Az irányelv „Hulladékkategóriák” című 1. melléklete magában foglalja többek között a Q 14 kategóriát: „Olyan termékek, amelyeket birtokosuk tovább nem használ (pl. mezőgazdasági, háztartási, irodai, kereskedelmi és bolti hulladékok stb.)”, illetve a Q 16 kategóriát: „Bármely olyan anyag vagy termék, ami nem tartozik a fenti kategóriákba”.
6
A Bizottság 1993. december 20-án elfogadta a 75/442 irányelv 1. cikke a) pontjának alkalmazásában a hulladékjegyzék megállapításáról szóló 94/3/EK határozatot (HL 1994. L 5., 15. o.). Ezt a jegyzéket a 94/3/EK határozat, valamint a veszélyes hulladékok jegyzékének a veszélyes hulladékokról szóló 91/689/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének (4) bekezdése értelmében történő meghatározásáról szóló 94/904/EK tanácsi határozat felváltásáról szóló, 2000. május 3-i 2000/532/EK bizottsági határozat (HL L 226., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 5. kötet, 151. o.) tette naprakésszé. A 2000/532 határozattal létrehozott hulladékjegyzék több alkalommal módosult, legutóbb a 2001. július 23-i 2001/573/EK tanácsi határozat (HL L 203., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 165. o.) módosította. E jegyzék a hulladékokat eredetük alapján osztályozza. 2. fejezetének címe: „Mezőgazdasági, kertészeti, vízkultúrás termelésből, erdőgazdálkodásból, vadászatból, halászatból, élelmiszer-előállításból és -feldolgozásból származó hulladékok”.
A nemzeti szabályozás
7
A hulladékokról szóló 91/156/EGK irányelv, a veszélyes hulladékokról szóló 91/689/EGK irányelv, valamint a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelv végrehajtásáról szóló, 1997. február 5-i 22. sz. törvényerejű rendelet (a GURI1997. február 15 i 38. számának rendes melléklete; a továbbiakban: 22/97. sz. törvényerejű rendelet) 6. cikke (1) bekezdésének a) pontja az alábbiak szerint rendelkezik:
„E rendelet értelmében:
a)
hulladék: az A. mellékletben felsorolt kategóriákhoz tartozó bármely anyag vagy tárgy, amelynek birtokosa attól megválik, megválni szándékozik, vagy megválni köteles.
[…]”
8
A fenti rendelet 8. cikkének (1) bekezdése a rendelet hatálya alól kizár bizonyos anyagokat vagy nyersanyagokat, amennyiben ezekre más, különös jogszabályok vonatkoznak, melyek között szerepelnek ugyanezen bekezdés c) pontjában „az állati tetemek és a következő mezőgazdasági hulladékok: trágya és más természetes, nem veszélyes anyagok, amelyeket a mezőgazdaságban használnak”.
9
A 179/2002. sz. törvény 23. cikke (1) bekezdésének b) pontja a 22/97. sz. törvényerejű rendelet 8. cikkének (1) bekezdését a c bis) ponttal egészítette ki, amelynek értelmében a fenti rendelet hatálya alól ki vannak zárva „a bármely szilárd, főtt vagy nyers étel konyhai elkészítéséből származó, a hobbiállatok ápolási létesítményeinek szánt azon maradékanyagok és maradékok, amelyek nem kerülnek be az elosztó rendszerbe, és amelyekről az utóbb, a hatályos szabályozásra tekintettel módosított, 1991. augusztus 14-i törvény rendelkezik”.
10
Az 1999. júniusi körlevél pontosítja a „hulladék” fogalmának a 22/97. sz. törvényerejű rendelet 6. cikkében foglalt meghatározását, és harmadik albekezdésének b) pontjában az alábbiak szerint rendelkezik:
„termelési vagy a fogyasztást megelőző ciklusból származó anyagok, tárgyak és javak, amelyektől a birtokosuk nem válik meg, megválni nem szándékozik és nem is köteles, amelyek tehát nem kerülnek átadásra hulladékgyűjtési vagy hulladékszállítási, illetve hulladékkezelési rendszerbe hasznosítás vagy ártalmatlanítás céljából, a nyersanyagokra, nem pedig a hulladékokra vonatkozó szabályozás hatálya alá tartoznak, amennyiben a másodlagos nyersanyagoknak [a 22/97. sz. törvényerejű rendelet 31. és 33. cikke szerinti egyszerűsített hasznosítási eljárásnak alávetett, nem veszélyes hulladékok azonosításáról szóló,] 1998. február 5-i miniszteri rendeletben (a 88. sz. GURI 1998. április 16-i rendes melléklete) foglalt jellemzőivel rendelkeznek, és közvetlenül, objektív és tényleges módon, termelési cikluson belüli felhasználásra szánják őket”.
11
A 2002-es közlemény szövegezése az alábbi:
„[…]
Az élelmiszer-ipari műveletekből származó anyagok és melléktermékek »takarmányként felhasználható nyersanyagoknak« tekintendők, amennyiben, a higiéniai követelmények betartásának sérelme nélkül, a termelő ezeket fel kívánja használni a takarmányozási cikluson belül.
Ilyen esetben a fent említett anyagokra nem a hulladékokról szóló szabályozás, hanem a takarmányok termelésére és kereskedelmére vonatkozó rendelkezések, továbbá állati eredetű termékek vagy állati eredetű alkotórészt tartalmazó termékek esetében a vonatkozó hatályos egészségügyi normák irányadóak […]
[…]
Amennyiben nincs a fentiek szerinti biztosíték a tényleges takarmányozási rendeltetésre, az élelmiszer-ipari termelési és kereskedelmi ciklusból származó anyagok és melléktermékek a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alá tartoznak. […]
[…]”
A pert megelőző eljárás
12
2001. június 11-i és 19-i, 2001. augusztus 28-i, 2001. november 6-i, valamint 2002. április 10-i leveleikkel az olasz hatóságok válaszoltak az 1999. október 22-i felszólító levélre és a 2001. április 11-i indokolással ellátott első véleményre, amelyekkel a Bizottság azt állította, hogy az Olasz Köztársaság – mivel olyan kötelező erejű, a hulladékokra vonatkozó olasz szabályozás alkalmazását érintő operatív iránymutatásokat fogadott el, amelyek e szabályozás hatálya alól kizárják az egyes, élelmiszeriparból, étkezdékből és éttermekből származó és takarmányozásra szánt élelmiszer-ipari maradékanyagokat és maradékokat – megsértette az irányelvet.
13
Az olasz hatóságok által közölt információk fényében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az olasz szabályozásnak az ezen indokolással ellátott véleményben foglalt követelményekhez való igazítása lényegi módosításokat tesz szükségessé. Ezen oknál fogva a Bizottság 2002. december 19-én kiegészítő felszólító levelet küldött az olasz hatóságoknak, amely vonatkozásában ez utóbbiak 2003. február 13-i levelükben foglaltak állást.
14
Ezt követően a Bizottság 2003. július 11-én indokolással ellátott kiegészítő véleményt adott, melyben felhívta az Olasz Köztársaságot az ennek való megfelelésre az e vélemény kézhezvételétől számított két hónapos határidőn belül.
15
Miután az olasz hatóságok 2003. november 4-i levelükben továbbra is vitatták a Bizottság álláspontjának megalapozottságát, ez utóbbi a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
A keresetről
A felek érvei
16
Keresetével a Bizottság lényegében arra hivatkozik, hogy a kérdéses nemzeti szabályozás túlmutat a Bíróság azon esetekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatából eredő iránymutatásain, amelyekben nem minősül hulladéknak a nem elsősorban termelési célú gyártás során keletkezett anyag.
A takarmány előállítására szánt élelmiszer-ipari maradékanyagokról
17
A Bizottság arra hivatkozik, hogy az 1999. júniusi körlevélben és a 2002-es közleményben megfogalmazott operatív iránymutatások kizárják a hulladékkezelés nemzeti szabályozásának hatálya alól a takarmány előállítására szánt élelmiszer-ipari maradékanyagokat, a különös higiéniai és egészségügyi normák betartása esetén. Ezen iránymutatások értelmében ahhoz, hogy egy élelmiszer-ipari maradékanyag mindig is ki legyen zárva a hulladékokra vonatkozó szabályozás hatálya alól, elegendő, hogy e maradékanyagot, birtokosának nyilvánvaló szándéka szerint, takarmányozásra szánják.
18
Márpedig a Bizottság álláspontja szerint azt a tényt, hogy egy termelési maradékanyagot előzetes kezelési kötelezettség nélkül ismételten fel lehet használni, nem lehet meghatározónak tekinteni annak kizárásához, hogy e hulladék birtokosa ettől az irányelv értelmében megválik, megválni szándékozik vagy megválni köteles.
19
Tény, hogy a Bíróság elismerte, kizárólag a melléktermékek vonatkozásában, hogy amennyiben a birtokos abból gazdasági előnyre tesz szert, úgy arra lehet következtetni, hogy ez utóbbi a mellékterméktől az irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében nem „válik meg”. Ugyanakkor, mivel a hulladék fogalmát kiterjesztő módon kell értelmezni, az irányelv hatálya alól történő kizárás csak bizonyos feltételek együttes fennállása esetén fogadható el, amelyekből arra lehet következtetni, hogy az ismételt felhasználás nemcsak esetleges, hanem biztos, előzetes átalakítás nélküli, és illeszkedik a termelési folyamatba.
20
A Bizottság álláspontja szerint ezenkívül valamely anyag ismételt felhasználásának valószínűségi fokát is mérlegelni kell, és mindenekelőtt meg kell győződni arról, hogy ezen anyagot ugyanazon termelési folyamat során használják-e fel ismét, mint amelynek eredményeként létrejött. Márpedig, ellentétben az Olasz Köztársaság által képviselt állásponttal, nem beszélhetünk egyetlen eljárási folyamatról, amennyiben élelmiszer-hulladékot ténylegesen takarmányozási célú ismételt felhasználásra szánnak. Az az egyszerű tény, hogy e hulladékokat az ezeket termelő gazdasági szereplő átruházza azon gazdasági szereplőnek, aki ezeket használni fogja, feltételez ugyanis egy sor, az irányelv által pontosan ellenőrizni szándékozott műveletet (raktározás, átalakítás és szállítás).
21
Az Olasz Köztársaság arra hivatkozik, hogy az élelmiszer-ipari termelési folyamatból származó anyagok és melléktermékek „takarmányozási nyersanyagoknak” tekintendők a 2002-es közlemény értelmében, amennyiben termelőjük azokat a takarmányozási cikluson belül szándékozik felhasználni, feltéve, hogy bizonyos higiéniai és egészségügyi feltételek teljesülnek. Ezen szándék, társulva e melléktermékek biztos ismételt felhasználásához, elégséges bizonyítékot szolgáltat arra vonatkozólag, hogy birtokosuk nem szándékozik a szóban forgó anyagtól az irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében „megválni”.
22
E tagállam számára az operatív iránymutatások által előírt kivétel egyáltalában nem jelenti az élelmiszer-ipari maradékanyagok a priori kizárását a hulladékok nemzeti szabályozásának hatálya alól, mivel e kizárás valójában nemcsak e maradékanyagok birtokosának azon nyilvánvaló szándékához van kötve, hogy a takarmányozási ciklusban azokat felhasználja, hanem ahhoz is, hogy e maradékanyagok ismételt felhasználása biztos legyen.
23
Ez esetben a szóban forgó maradékanyagok nem a hulladékokról szóló szabályozás, hanem a takarmányok termelésére és kereskedelmére vonatkozó rendelkezések, köztük az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28-i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 31., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.), valamint – amennyiben állati eredetű melléktermékekről van szó – a nem emberi fogyasztásra szánt állati melléktermékekre vonatkozó egészségügyi előírások megállapításáról szóló, 2002. október 3-i 1774/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 273., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 37. kötet, 92. o.) hatálya alá tartoznak.
24
Alkalmazandók továbbá az alábbi jogszabályokban foglalt, úgynevezett „HACCP” [hazard analysis and critical control points (veszélyelemzés, kritikus szabályozási pontok)] rendelkezések:
—
az élelmiszer-higiéniáról szóló, 2004. április 29-i 852/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 139., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 319. o.), az állati eredetű élelmiszerek különleges higiéniai szabályainak megállapításáról szóló, 2004. április 29-i 853/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 139., 55. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 45. kötet, 14. o.) és az emberi fogyasztásra szánt állati eredetű termékek hatósági ellenőrzésének megszervezésére vonatkozó különleges szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 29-i 854/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 139., 206. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 46. kötet, 75. o.);
—
a takarmányhigiénia követelményeinek meghatározásáról szóló, 2005. január 12-i 183/2005/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 35., 1. o.), valamint
—
a takarmány- és élelmiszerjog, valamint az állat-egészségügyi és az állatok kíméletére vonatkozó szabályok követelményeinek történő megfelelés ellenőrzésének biztosítása céljából végrehajtott hatósági ellenőrzésekről szóló, 2004. április 29-i 882/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 165., 1. o., magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 45. kötet, 200. o.).
25
Az élelmiszerekkel kapcsolatos e rendeletek, valamint az ezekhez kapcsolódó belső jogi rendelkezések – az irányelvhez hasonlóan – a raktározási, átalakítási, valamint szállítási műveletek ellenőrzésére irányulnak, és az egészség megfelelő védelmének biztosításával, céljuk a környezetvédelem is.
26
Az Olasz Köztársaság álláspontja szerint az élelmiszer-ipari ágazaton belül végzett ellenőrzések jellegéből, melyek különösen a termelési egységből kikerülő takarmányozási termékek és alapanyagok nyomon követhetőségének biztosítására irányulnak, arra kell következtetni, hogy ezen ágazat egy és ugyanazon termelési folyamatnak tekinthető. E tagállam emlékeztet továbbá arra, hogy Olaszországban az élelmiszer-ipari ágazattal és a takarmányágazattal kapcsolatos tevékenységek engedélyhez vannak kötve, amely olyan dokumentumok alapján kerül kibocsátásra, mely megfelelő módon bizonyítja, hogy mind az ezen engedélyt kérelmező személyek, mind a szállítási struktúrák és eszközök teljesítik az előírt feltételeket.
27
Az említett tagállam úgy véli, hogy a Bizottság az általános, ám szubszidiárius jellegű, hulladékokról szóló szabályozás elsőbbségét kívánja érvényesíteni az élelmiszeriparra irányadó alapvető és különös szabályokkal szemben.
28
Egyébiránt a Bizottság álláspontjának az a hatása, hogy megakadályozza az élelmiszer-ipari melléktermékek takarmány előállításának céljára történő felhasználását, mert az élelmiszerekről szóló olasz szabályozás nem teszi lehetővé, hogy e melléktermékeket, melyeket a hulladék kategóriájába kell sorolni, és következésképpen hulladékszállításra jogosult járművel kell szállítani, takarmányokat előállító üzembe fuvarozhassák. Így a Bizottság értelmezése növeli az élelmiszer-ipari hulladék termelését és ártalmatlanítását azzal, hogy azok élelmiszerként történő ismételt felhasználását megakadályozza.
Étel konyhai elkészítéséből származó, a hobbiállatok ápolási létesítményeinek szánt maradékanyagokról és maradékokról
29
A Bizottság arra hivatkozik, hogy a 179/2002. sz. törvény 23. cikke „a bármely szilárd, főtt vagy nyers étel konyhai elkészítéséből származó, az elosztórendszerbe nem kerülő, hobbiállatok ápolási létesítményeinek szánt maradékanyagoknak és maradékoknak” a 22/97. sz. törvényerejű rendelet hatálya alól történő kizárását eredményezi. A Bizottság álláspontja szerint nem lehet azt állítani, hogy az ilyen maradékanyagoktól a birtokos nem szándékozhat megválni, amint azt megerősíti egyébiránt ezeknek az említett törvényerejű rendelet 8. cikkében történő említése is.
30
Az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy – a Bizottság keresetének második eleme által érintett szabályozás összefüggésében is – a birtokosnak bizonyítania kell azon szándékát, hogy az élelmiszer-ipari maradékanyagoktól vagy maradékoktól nem szándékozik megválni, azok tényleges rendeltetéseként a nemzeti szabályozás által engedélyezett, hobbiállatok ápolási létesítményeit határozva meg. Egyébiránt a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alóli kizárás mindig is valójában az élelmiszer-ipari maradékokra, nem pedig a termelési „maradékanyagokra” vonatkozik. Az ezt pontosító szabályozás elfogadása folyamatban van.
A Bíróság álláspontja
31
Tény, hogy a jelen keresettel érintett olasz szabályozás kizárja az irányelvet átültető nemzeti szabályozás hatálya alól egyrészt az élelmiszer-ipari hulladékokat, másrészt a konyhai elkészítésből származó, az elosztórendszerbe nem kerülő maradékanyagokat vagy maradékokat (a továbbiakban együttesen: szóban forgó anyagok), amennyiben ezen anyagokat akár takarmány előállítására szánják, akár közvetlenül, a hobbiállatok ápolási létesítményeiben lévő állatok táplálására.
32
Keresetének két elemével, amelyeket együttesen célszerű vizsgálni, a Bizottság lényegében azt állítja, hogy az említett szabályozás tehát félreértelmezi a hulladéknak az irányelv 1. cikkének a) pontja által meghatározott fogalmát azzal, hogy túlságosan általános eltérést enged a hulladékokról szóló nemzeti szabályozástól, ami azzal jár, hogy a kérdéses anyagokat automatikusan és helytelenül kizárja az irányelvből eredő, hulladékkezelésre vonatkozó rendelkezések hatálya alól.
33
Az Olasz Köztársaság lényegében akként válaszol, hogy ha a kereset által érintett szabályozás alkalmazásának feltételei teljesülnek, a szóban forgó anyagok nem tartoznak a hulladéknak a Bíróság által értelmezett, az irányelv értelmében vett fogalma alá.
34
A 75/442 irányelv 1. cikke a) pontjának meghatározása szerint hulladék az I. mellékletben felsorolt kategóriák bármelyikébe tartozó olyan anyag vagy tárgy, amelytől birtokosa megválik, [vagy] megválni szándékozik […]. Ezt a meghatározást a fenti melléklet a hulladéknak minősülő anyagok és tárgyak jegyzékével pontosítja és illusztrálja. Ez a jegyzék azonban csak iránymutatás jellegű, a hulladékminősítés mindenekelőtt a birtokos magatartásán és a „megválni” kifejezés jelentésén alapul (lásd e tekintetben a C-129/96. sz. Inter-Environnement Wallonie ügyben 1997. december 18-án hozott ítélet [EBHT 1997., I-7411. o.] 26. pontját; a C-1/03. sz., Van de Walle és társai ügyben 2004. szeptember 7-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-7613. o.] 42. pontját és a C-252/05. sz. Thames Water Utilities ügyben 2007. május 10-én hozott ítélet [EBHT 2007., I-3883. o.] 24. pontját).
35
A „megválni” kifejezést nemcsak az irányelv alapvető célkitűzésére figyelemmel kell értelmezni, amely a harmadik preambulumbekezdés értelmében „az emberi egészség és a környezet védelme a hulladék gyűjtése, szállítása, kezelése, tárolása és lerakása által okozott káros hatások ellen”, hanem az EK 174. cikk (2) bekezdése alapján is. E rendelkezés szerint „[a] Közösség környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve ugyanakkor a Közösség különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Ez a politika az elővigyázatosság és a megelőzés elvén alapul […]”. Következésképp az irányelv 1. cikkének a) pontja szerinti „megválni” kifejezést és a „hulladék” fogalmát tehát nem lehet megszorítóan értelmezni (lásd e tekintetben a C-418/97. és C-419/97. sz., ARCO Chemie Nederland és társai egyesített ügyekben 2000. június 15-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-4475. o.] 36–40. pontját és a fent hivatkozott Thames Water Utilities ügyben hozott ítélet 27. pontját).
36
Bizonyos körülmények utalhatnak anyagtól vagy tárgytól való „megválást” jelző cselekedet, szándék vagy kötelezettség meglétére az irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében (a fent hivatkozott ARCO Chemie Nederland és társai ügyben hozott ítélet 83. pontja). Ez a helyzet különösen, ha a felhasznált anyag termelési vagy fogyasztási maradékanyag, azaz olyan termék, amelynek nem ez volt a rendeltetése (lásd e tekintetben a fent hivatkozott ARCO Chemie Nederland és társai ügyben hozott ítélet 84. pontját és a fent hivatkozott Niselli-ügyben hozott ítélet 43. pontját).
37
Egyébiránt valamely anyag feldolgozási módja vagy felhasználási módja nem meghatározó abból a szempontból, hogy hulladéknak minősül-e, vagy sem (lásd a fent hivatkozott ARCO Chemie Nederland és társai ügyben hozott ítélet 64. pontját és a C-176/05. sz. KVZ retec ügyben 2007. március 1-jén hozott ítélet [EBHT 2007., I-1721. o.] 52. pontját).
38
A Bíróság így egyrészt azt pontosította, hogy az irányelv II. A. és II. B. mellékletében foglalt ártalmatlanítási, illetve hasznosítási műveletek valamelyikének végrehajtása önmagában még nem teszi lehetővé a kérdéses művelet tárgyát képező anyag vagy tárgy hulladékká történő minősítését (lásd e tekintetben különösen a fent hivatkozott Niselli-ügyben hozott ítélet 36. és 37. pontját), másrészt pedig azt, hogy a hulladék fogalma nem zárja ki az ismételt gazdasági felhasználásra alkalmas anyagokat és tárgyakat (lásd e tekintetben különösen a C-304/94., C-330/94., C-342/94. és C-224/95. sz., Tombesi és társai egyesített ügyekben 1997. június 25-én hozott ítélet [EBHT 1997., I-3561. o.] 47. és 48. pontját). Az irányelv által felállított felügyeleti és gazdálkodási rendszer célja ugyanis, hogy minden olyan tárgyra és anyagra vonatkozzon, amelytől a birtokosa megválik, akkor is, ha ezek piaci értékkel rendelkeznek, és újrafeldolgozás, hasznosítás vagy ismételt felhasználás céljából üzletszerűen gyűjtik őket (lásd különösen a fent hivatkozott Palin Granit ügyben hozott ítélet 29. pontját).
39
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik azonban az is, hogy egyes esetekben a – nem elsősorban termelési célú kitermelés vagy gyártás során keletkezett – javak, anyagok illetve nyersanyagok nem maradékanyagnak, hanem mellékterméknek minősülhetnek, amelytől a birtokosa az irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében nem „megválni” szándékozik, hanem amelyet adott esetben az azt előállító gazdasági szereplőtől eltérő gazdasági szereplők igényeinek kielégítésére, számára kedvező feltételekkel, egy későbbi folyamat során kíván felhasználni vagy forgalomba hozni, feltéve hogy ez az ismételt felhasználás biztos, nem tesz szükségessé előzetes átalakítást, és illeszkedik a termelési vagy felhasználási folyamatba (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Palin Granit ügyben hozott ítélet 34–36. pontját, a C-114/01. sz. AvestaPolarit Chrome ügyben 2003. szeptember 11-én hozott ítélet [EBHT 2003., I-8725. o.] 33–38. pontját, a fent hivatkozott Niselli-ügyben hozott ítélet 47. pontját, a C-416/02. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2005. szeptember 8-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-7487. o.] 87. és 90. pontját, valamint a C-121/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2005. szeptember 8-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-7569. o.] 58. és 61. pontját).
40
Ennélfogva az anyag termelési maradékanyag jellegén alapuló szemponton kívül az anyag előzetes átalakítási művelet nélküli ismételt felhasználásának valószínűségi foka is releváns szempontnak minősül annak értékeléséhez, hogy az említett anyag az irányelv értelmében hulladék-e, vagy sem. Ha az érintett anyag ismételt felhasználásának egyszerű lehetőségén túlmenően a birtokosnak gazdasági előnye származik belőle, az ismételt felhasználás valószínűsége magas. Ilyen esetben a kérdéses anyag már nem lehet olyan teher, amelytől a birtokosa „megválni” szándékozna, hanem valódi termék (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Palin Granit ügyben hozott ítélet 37. pontját és a fent hivatkozott Niselli-ügyben hozott ítélet 46. pontját).
41
Ha azonban az ilyen ismételt felhasználás tartós, tehát a birtokos számára terhet jelentő, és esetlegesen az irányelv által pontosan korlátozni kívánt környezetkárosító tárolási műveleteket tesz szükségessé, nem minősülhet biztosnak, és csak többé-kevésbé hosszú távon előre tervezhetőnek tekinthető, így a kérdéses anyagot főszabály szerint hulladéknak kell tekinteni (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Palin Granit ügyben hozott ítélet 38. pontját és a fent hivatkozott AvestaPolarit Chrome ügyben hozott ítélet 39. pontját).
42
Azt, hogy valóban az irányelv értelmében vett „hulladékról” van szó, ennek megfelelően valamennyi körülményre tekintettel kell ellenőrizni, figyelembe véve az irányelv célkitűzését, és ügyelve arra, hogy annak hatékony érvényesülése ne sérüljön (lásd e tekintetben a fent hivatkozott ARCO Chemie Nederland és társai ügyben hozott ítélet 88. pontját és a fent hivatkozott KVZ retec ügyben hozott ítélet 63. pontját, valamint a C-235/02. sz., Saetti és Frediani ügyben 2004. január 15-én hozott végzés [EBHT 2004., I-1005. o.] 40. pontját).
43
Mivel az irányelv semmilyen döntő szempontot nem határoz meg arra vonatkozóan, hogyan állapítható meg a birtokos arra irányuló szándéka, hogy az adott tárgytól vagy anyagtól megváljon, közösségi rendelkezések hiányában a tagállamok szabadon választhatnak a nemzeti jogba átültetett irányelvekben megállapított tényállási elemek bizonyításának módozatai között, ami azonban nem veszélyeztetheti a közösségi jog hatékony érvényesülését (lásd a fent hivatkozott ARCO Chemie Nederland és társai ügyben ítélet 41. pontját és a fent hivatkozott Niselli-ügyben hozott ítélet 34. pontját). Így a tagállamok meghatározhatnak például különféle hulladékkategóriákat különösen azok kezelése szervezésének és ellenőrzésének megkönnyítése céljából, amennyiben az irányelvből vagy az ezen hulladékokra vonatkozó egyéb közösségi jogi rendelkezésekből eredő kötelezettségeiket teljesítik, és az irányelvből eredő kötelezettségeket átültető szövegek hatálya alól kizárt esetleges kategóriák megfelelnek az irányelv 2. cikkének (1) bekezdésében foglaltaknak (lásd e tekintetben a C-62/03. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2004. december 16-án hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 12. pontját).
44
Jelen ügyben az Olasz Köztársaság lényegében úgy véli, hogy – mivel álláspontja szerint a kereset által érintett szabályozásban foglalt kivételek nemcsak a szóban forgó anyagok birtokosának azok takarmányozási célú felhasználására irányuló nyilvánvaló szándékához vannak kötve, hanem ezen anyagok biztos ismételt felhasználásához is – a jelen ítélet 39. és 40. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat alkalmazandó, vagyis ezen anyagok nem termelési maradékanyagoknak, hanem olyan melléktermékeknek minősülnek, amelyektől birtokosuk, ismételt felhasználásukra irányuló nyilvánvaló szándéka folytán, nem kíván az irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében „megválni”. Végeredményben ilyen esetekben más szabályozások, különösen az élelmiszerbiztonságra vonatkozók alkalmazandók. Márpedig ezen utóbbi szabályok ugyancsak a szóban forgó anyagok raktározásának, átalakításának és szállításának ellenőrzésére irányulnak, és az egészségvédelem előmozdításával alkalmasak a környezet irányelv általihoz hasonló védelmére.
45
E tekintetben mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az irányelv I. mellékletében szereplő hulladékkategóriák, valamint a II. A. és II. B. mellékletében felsorolt ártalmatlanítási és hasznosítási műveletek azt mutatják, hogy a hulladék fogalma főszabály szerint nem zár ki egyetlen típusú maradékanyagot vagy a termelési folyamatból származó egyéb anyagot sem (lásd a fent hivatkozott Inter-Environnement Wallonie ügyben hozott ítélet 28. pontját).
46
Ugyanakkor, figyelembe véve a jelen ítélet 35. pontjában felidézett, a hulladék fogalmának tág értelmezésére vonatkozó kötelezettséget és a jelen ítélet 35–41. pontjában ismertetett ítélkezési gyakorlat követelményeit, azon érvelést, amelyet az olasz kormány előterjesztett azon melléktermékekkel kapcsolatban, melyektől a birtokosa nem kíván megválni, azokra az esetekre kell korlátozni, amelyek során a javak, az anyagok vagy nyersanyagok ismételt felhasználása, beleértve az azt előállító gazdasági szereplőktől eltérő gazdasági szereplők igényeinek kielégítését is, nem egyszerűen esetleges, hanem biztos, nem tesz szükségessé előzetes átalakítást, és illeszkedik a termelési vagy felhasználási folyamatba.
47
Márpedig az Olasz Köztársaságnak a jelen ítélet 21. pontjában bemutatott magyarázatából következik, hogy a kereset által érintett szabályozás a szóban forgó anyagoknak a hulladékokra vonatkozó nemzeti szabályozás hatálya alól történő kizárásának lehetőségéről rendelkezik abban az esetben is, ha ezen anyagok a hatályos közösségi vagy nemzeti szabályozásban foglalt átalakítások tárgyát képezik.
48
Egyébiránt, még ha feltételezzük is, hogy garantálható, hogy a szóban forgó anyagokat tényleg ismételten felhasználják takarmányozás céljából – mivel a puszta szándék ezen anyagok takarmányozási célú felhasználására, még ha ezt előzetesen írásban igazolják is, egyáltalában nem tekinthető hasonlónak ahhoz, mint ha e célból ténylegesen fel is használnák –, főként a jelen ítélet 36. és 37. pontjából következik, valamely anyag felhasználási módja nem meghatározó abból a szempontból, hogy hulladéknak minősül-e, vagy sem. Következésképpen abból az egyetlen körülményből, hogy a szóban forgó anyagokat ismételten fel fogják használni, nem lehet arra következtetni, hogy nem tekinthetők az irányelv értelmében „hulladéknak”.
49
Az ugyanis, hogy a jövőben mi történik valamely tárggyal vagy anyaggal, önmagában nem befolyásolja annak esetleges hulladékjellegét, amelyet az irányelv 1. cikke a) pontjának megfelelően az e tárgy vagy anyag birtokosának a megválási cselekedetéhez, szándékához vagy kötelezettségéhez képest határoznak meg (lásd e tekintetben a fent hivatkozott ARCO Chemie Nederland és társai ügyben hozott ítélet 64. pontját és a fent hivatkozott KVZ retec ügyben hozott ítélet 52. pontját).
50
Úgy tűnik tehát, hogy a vitatott rendelkezések valójában egy előfeltevéssel élnek, amelynek értelmében az általuk érintett helyzetekben a kifejtett föld és kövek melléktermékeknek tekintendők, melyek a birtokosuk számára, annak azon szándéknál fogva, hogy ezek ismételten felhasználásra kerüljenek, gazdasági előnyt vagy értéket képviselnek, nem pedig terhet, amelytől meg kívánna szabadulni.
51
Márpedig, még ha bizonyos esetekben e feltevés meg is felelhet a valóságnak, nem lehet általános előfeltevés az, hogy a kifejtett föld és kövek birtokosa olyan előnyhöz juthat ezek ismételt felhasználása folytán, amely meghaladja az azon egyszerű tényből származó előnyt, hogy meg is szabadulhat ezektől.
52
Következésképpen meg kell állapítani, hogy e rendelkezések az olasz jogban a hulladékként történő minősítés alól kivonják a maradékanyagot, amely mindazonáltal megfelel az irányelv 1. cikkének a) pontjában foglalt meghatározásnak.
53
Ezen utóbbi rendelkezés nemcsak a „hulladék” fogalmának az irányelv értelmében vett meghatározását nyújtja, hanem a 2. cikk (1) bekezdésével együtt az irányelv hatályát is meghatározza. Az említett 2. cikk (1) bekezdése ugyanis meghatározza, milyen típusú hulladékok, és milyen feltételekkel kerülnek vagy kerülhetnek ki az irányelv hatálya alól, míg főszabály szerint minden, e meghatározásnak megfelelő hulladék az irányelv hatálya alá tartozik. Márpedig a belső jog minden olyan rendelkezése, amely általános jelleggel korlátozza az irányelvből eredő kötelezettségek terjedelmét az irányelv 2. cikke (1) bekezdésében megengedetten túl, szükségszerűen sérti az irányelv hatályát (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítélet 11. pontját), veszélyeztetve ezzel az EK 174. cikk hatékonyságát (lásd e tekintetben a fent hivatkozott ARCO Chemie Nederland és társai ügyben hozott ítélet 42. pontját).
54
A jelen ítélet 23–25. pontjában hivatkozott közösségi és nemzeti szabályozással kapcsolatban, amelyekre az Olasz Köztársaság azon állításának alátámasztása céljából hivatkozik, mely szerint lényegében az élelmiszerek és takarmányok tárgyában a biztonsági feltételekre vonatkozó közösségi és nemzeti jogi háttér egésze lehetetlenné teszi a szóban forgó anyagok hulladékként történő minősítését, elegendő azt megállapítani, hogy főszabály szerint ezek az anyagok nem azonosíthatóak az irányelv 2. cikkének (1) bekezdésében felsorolt anyagokkal és tárgyakkal, ezáltal az ennek alkalmazása alóli, e rendelkezésben foglalt kivétel ezekre az anyagokra nem vonatkozhat. Emlékeztetni kell továbbá arra, hogy az irányelvben semmi sem utal arra, hogy az nem vonatkozik ipari termelési folyamat részét képező ártalmatlanítási vagy hasznosítási műveletekre, amennyiben ezek nem jelentenek veszélyt az emberi egészségre vagy a környezetre (a fent hivatkozott Inter-Environnement Wallonie ügyben hozott ítélet 30. pontja).
55
Egyébiránt, az Olasz Köztársaság állításával ellentétben, az irányelvet nem lehet akként értelmezni, hogy annak alkalmazása az élelmiszer-biztonságra vonatkozó közösségi és nemzeti szabályozáséhoz képest szubszidiárius. Még ha e szabályozás egyes rendelkezéseinek célkitűzései ugyanis esetlegesen részben egybe is eshetnek az irányelv rendelkezéseinek célkitűzéseivel, azért jelentős mértékben el is térnek attól. Továbbá, az irányelv 2. cikkének (1) pontjában kifejezetten érintett eseteken túl, ezen irányelvben semmi sem utal arra, hogy azt más jogszabályokkal ne lehetne együttesen alkalmazni.
56
Végezetül pedig az Olasz Köztársaság azon érvével kapcsolatban, mely szerint az irányelv alkalmazása akadályozná az élelmiszer maradékanyagok takarmányként történő ismételt felhasználását, mert e maradékanyagokat olyan hulladékok szállítására vonatkozó engedéllyel rendelkező járművekkel kellene szállítani, amelyek nem felelnek meg az elengedhetetlen higiéniai szabályoknak, a Bizottság helyesen emelte ki, hogy e helyzet az olasz szabályozásból, nem pedig az irányelvből ered.
57
E körülmények között a Bizottság keresetének helyt kell adni.
58
Következésképpen meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság:
—
mivel egész területén érvényes operatív iránymutatásokat fogadott el, amelyeket különösen az 1999. júniusi körlevél és a 2002-es közlemény ismertetett, és amelyek kizárják a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alól a takarmány előállítására szánt élelmiszer-ipari maradékanyagokat, és
—
mivel a 179/2002. sz. törvény 23. cikkével kizárta a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alól a bármely szilárd, főtt vagy nyers étel konyhai elkészítéséből származó, a hobbiállatok ápolási létesítményeinek szánt azon maradékanyagokat, amelyek nem kerülnek be az elosztó rendszerbe,
nem teljesítette az irányelv 1. cikkének a) pontjából eredő kötelezettségeit.
A költségekről
59
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Olasz Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az Olasz Köztársaság,
—
mivel egész területén érvényes operatív iránymutatásokat fogadott el, amelyeket különösen a környezetvédelmi miniszter 1999. június 28-i, a hulladék fogalma meghatározásának értelmezéséhez nyújtott magyarázatokról szóló körlevele és az Egészségügyi Minisztérium 2002. július 22-i, az élelmiszer-ipari termelési és kereskedelmi ciklusból származó anyagok és melléktermékek takarmányozási célú felhasználásának higiéniai szabályozásáról szóló iránymutatásokat tartalmazó közleménye ismertetett, és amelyek kizárják a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alól a takarmány előállítására szánt élelmiszer-ipari maradékanyagokat, és
—
mivel a környezetről szóló, 2002. július 31-i 179. sz. törvény 23. cikkével kizárta a hulladékokról szóló szabályozás hatálya alól a bármely szilárd, főtt vagy nyers étel konyhai elkészítéséből származó, a hobbiállatok ápolási létesítményeinek szánt azon maradékanyagokat, amelyek nem kerülnek be az elosztó rendszerbe,
nem teljesítette az 1991. március 18-i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel módosított, a hulladékokról szóló, 1975. július 15-i 75/442/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének a) pontjából eredő kötelezettségeit.
2)
A Bíróság az Olasz Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.