62022CJ0697_RES
Asunto C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, anteriormente Helsingin Bussiliikenne Oy
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 29 de julio de 2024
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) — Cuestión principal posterior a la publicación de la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal — Identificación del beneficiario de la ayuda — Obligación de publicar una decisión de incoación modificativa — Derecho del beneficiario de la ayuda a formular sus observaciones — Requisito sustancial de forma — Incompatibilidad con el mercado interior — Recuperación de la ayuda ordenada por la Comisión Europea — Importe que debe recuperarse — Competencia del Estado miembro de que se trate»
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones — Formalidad esencial — Alcance — Obligación de la Comisión de resumir los elementos de hecho y de Derecho pertinentes en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal — Empresa beneficiaria de una ayuda identificada en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal absorbida posteriormente por otra empresa — Decisión final que extiende la obligación de recuperación de la ayuda a la sociedad adquirente en razón de la continuidad económica — Obligación de la Comisión de adoptar una decisión que rectifique o prorrogue la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, anunciando esta prórroga de la obligación de recuperación
[Art. 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 6, ap. 1]
(véanse los apartados 43 a 56, 60 y 61)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Restablecimiento de la situación anterior — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
(Art. 108 TFUE)
(véanse los apartados 79 y 80)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Determinación del deudor en caso de cesión de activos — Empresa beneficiaria de la ayuda adquirida por otra sociedad durante el procedimiento de investigación formal — Extensión de la obligación de recuperación a la sociedad adquirente en caso de continuidad económica — Respeto del principio de proporcionalidad — Alcance — Reembolso de la ayuda limitado al importe de la ventaja competitiva efectivamente conservada por la empresa adquirente
(Art. 108 TFUE, ap. 2)
(véase el apartado 81)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Cálculo del importe por reembolsar — Posibilidad de la Comisión de dejar a las autoridades nacionales el cometido de calcular el importe preciso que ha de recuperarse — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
(Art. 108 TFUE)
(véanse los apartados 83 a 85)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones — Formalidad esencial — Alcance — Obligación de la Comisión de resumir los elementos de hecho y de Derecho pertinentes en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal — Incumplimiento — Consecuencia — Anulación de la decisión adoptada al término del procedimiento de investigación formal
(Arts. 108 TFUE, ap. 2, y 263 TFUE, párr. 2)
(véase el apartado 92)
Resumen
Al estimar el recurso de casación interpuesto por Koiviston Auto Helsinki Oy (anteriormente Helsingin Bussiliikenne Oy) contra la sentencia Helsingin Bussiliikenne/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), (
1
) el Tribunal de Justicia precisa las obligaciones procesales que incumben a la Comisión Europea, en el marco del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, respecto de una entidad que continúa la actividad económica del beneficiario inicial de la ayuda de Estado y que, en razón de la aplicación del criterio de continuidad económica, está sujeta a la obligación de reembolso de la ayuda. Además, se pronuncia sobre las funciones respectivas de la Comisión y del Estado miembro de que se trate en el cálculo de la ayuda que debe recuperarse del cesionario de activos del beneficiario de la ayuda. La sociedad Helsingin Bussiliikenne (en lo sucesivo, «antigua HelB»), participada al 100 % por el Ayuntamiento de Helsinki (Finlandia), explotaba líneas de autobús en el área de Helsinki y ofrecía servicios de transporte y de alquiler de autobuses. En diciembre de 2015, el Ayuntamiento de Helsinki vendió la antigua HelB a la sociedad Viikin Linja Oy. Con arreglo a lo dispuesto en el contrato de venta, esta pasó a denominarse Helsingin Bussiliikenne Oy (en lo sucesivo, «nueva HelB»).
A raíz de una denuncia, la Comisión incoó un procedimiento de investigación formal relativo a diversos préstamos para equipamiento y de capital concedidos por el Ayuntamiento de Helsinki durante los años 2002 a 2012 a favor de la antigua HelB y de su predecesora HKL-Bussiliikenne (en lo sucesivo, «medidas controvertidas»). La decisión de incoación de dicho procedimiento fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 10 de abril de 2015 (
2
) y se invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones en el plazo de un mes a partir de esa publicación. La Comisión, que fue informada en junio de 2015 de la inminente cesión de la antigua HelB a la recurrente, no recibió observaciones de esta última.
Mediante Decisión de 28 de junio de 2019 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), (
3
) la Comisión declaró que las medidas controvertidas constituían una ayuda estatal incompatible con el mercado interior que la República de Finlandia debía recuperar del beneficiario. Al considerar que existía una continuidad económica entre la antigua HelB y la recurrente, la Comisión extendió a esta última la obligación de devolver la ayuda ilegal.
Al desestimar el Tribunal General el recurso de la nueva HelB contra la Decisión controvertida, esta interpuso un recurso de casación contra la sentencia de este.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia examina el motivo basado en un error de Derecho del Tribunal General al concluir que la Comisión no había incurrido en un vicio sustancial de forma al no dar a la nueva HelB la posibilidad de presentar sus observaciones en el procedimiento de investigación formal de la ayuda controvertida.
Según la recurrente, a raíz de la cesión de la antigua HelB, la Comisión estaba obligada a rectificar o completar la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, al ser la cesión un elemento nuevo, no contenido en dicha decisión.
El Tribunal de Justicia empieza recordando que, en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal relativo a una medida de ayuda, debe dar a las partes interesadas la oportunidad de presentar sus observaciones. Esta obligación tiene el carácter de requisito sustancial de forma, ya que constituye un requisito esencial de procedimiento intrínsecamente vinculado a la correcta formación o expresión de la voluntad del autor del acto. A este respecto, la publicación de un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea constituye un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados la incoación de un procedimiento de investigación formal y para obtener de estos todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión.
No obstante, las partes interesadas solo pueden presentar válidamente sus observaciones si la decisión publicada menciona explícita y claramente las principales cuestiones de hecho y de Derecho, tal como se establece en el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.o 2015/1589. (
4
) Estos son los elementos que el procedimiento de investigación formal tiene por objeto examinar con vistas a la adopción de la decisión final mediante la cual la Comisión se pronuncia sobre la existencia y la compatibilidad de la ayuda de Estado en cuestión, así como, en su caso, sobre la obligación de recuperación de dicha ayuda.
Cuando surjan elementos de hecho o de Derecho pertinentes después de la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, como, en este caso, la cesión de la antigua HelB a la nueva HelB, la obligación de la Comisión solo se cumple mediante la publicación de una decisión de incoación complementaria. Así pues, al no adoptar tal decisión, la Comisión incurrió en un vicio sustancial de forma.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia analiza el motivo basado en que el Tribunal General vulneró el principio de proporcionalidad al considerar que la Comisión no estaba obligada a determinar en qué medida la ayuda de Estado resultante de las medidas controvertidas debía recuperarse de la nueva HelB.
En este contexto, el órgano jurisdiccional precisa que la recuperación de una ayuda ilegal tiene por objeto restablecer la situación anterior y solo puede considerarse una medida desproporcionada en relación con los objetivos de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado si el importe que debe reembolsar su beneficiario es superior al importe actualizado de la ayuda recibida.
Cuando la sociedad beneficiaria de la ayuda ilegal ha sido adquirida por otra sociedad que prosigue su actividad económica, esta ayuda debe recuperarse de esta última si se acredita que conserva el disfrute efectivo de la ventaja competitiva ligada a la obtención de la misma ayuda. En este supuesto, el principio de proporcionalidad limita la obligación de reembolso al importe de la ventaja competitiva que ha conservado efectivamente.
En el caso de autos, si bien la Comisión constató, en la Decisión controvertida, la continuidad económica entre la antigua HelB y la nueva HelB y dedujo de ello que la obligación de devolver la ayuda ilegal debía extenderse a esta última, no se pronunció sobre la cuantía de la ayuda concedida a la antigua HelB, cuyo disfrute conservaba efectivamente la nueva HelB. Pues bien, el Tribunal de Justicia señala, al igual que el Tribunal General, que existe una diferencia entre constatar la continuidad económica y determinar la proporción en la que debe llevarse a cabo la recuperación de la ayuda ilegal de los beneficiarios de dicha ayuda.
Por consiguiente, el Tribunal General declaró acertadamente que incumbe a la República de Finlandia determinar el importe de la ayuda de Estado que debe recuperarse de la nueva HelB.
Dicho esto, el Tribunal de Justicia anula la sentencia recurrida y la Decisión controvertida, ya que el incumplimiento del requisito sustancial de forma constatado en el marco del primer motivo conlleva la anulación del acto de pleno Derecho.
(
1
)	Sentencia del Tribunal General de 14 de septiembre de 2022, Helsingin Bussiliikenne/Comisión (T‑603/19, EU:T:2022:555).
(
2
)	Decisión C(2015) 80 final, de 16 de enero de 2015, relativa a la ayuda estatal SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) — Finlandia — Helsingin Bussiliikenne Oy (DO 2015, C 116, p. 22).
(
3
)	Decisión (UE) 2020/1814 de la Comisión, de 28 de junio de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) concedida por Finlandia a Helsingin Bussiliikenne Oy (DO 2020, L 404, p. 10).
(
4
)	Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2015, L 248, p. 9).