62013CJ0047_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu C‑47/13,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Njemačka), odlukom od 15. studenoga 2012., koju je Sud zaprimio 29. siječnja 2013., u postupku
Martin Grund
protiv
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica vijeća, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis (izvjestitelj), J.-C. Bonichot i A. Arabadjiev, suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 6. veljače 2014.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za M. Grunda, S. Paulsen i P. Paulsen, Rechtsanwälte,
– za Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein, W. Ewer, Rechtsanwalt,
– za njemačku vladu, T. Henze, J. Möller i B. Beutler, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, G. von Rintelen i B. Schima, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 30. travnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike [neslužbeni prijevod] (SL L 141, str. 18. i ispravak u SL 2005., L 37, str. 22.).
2. Zahtjev je upućen u okviru spora koji je M. Grund, poljoprivrednik, pokrenuo protiv Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein (ureda za poljoprivredu, okoliš i ruralna područja pokrajine Schleswig‑Holstein; u daljnjem tekstu: LLUR) zbog klasificiranja njegovog poljoprivrednog zemljišta kao „trajnog pašnjaka“.
Pravni okvir
Pravo Unije
3. Uvodna izjava 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike te o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 2019/93, Uredbe (EZ) br. 1452/2001, Uredbe (EZ) br. 1453/2001, Uredbe (EZ) br. 1454/2001, Uredbe (EZ) br. 1868/94, Uredbe (EZ) br. 1251/1999, Uredbe (EZ) br. 1254/1999, Uredbe (EZ) br. 1673/2000, Uredbe (EEZ) br. 2358/71 i Uredbe (EZ) br. 2529/2001 [neslužbeni prijevod] (SL L 270, str. 1. i ispravak u SL 2004., L 94, str. 70.) glasi kako slijedi:
„Uzimajući u obzir pozitivan učinak koji trajni pašnjaci imaju na okoliš, potrebno je usvojiti mjere radi poticanja očuvanja postojećih trajnih pašnjaka kako bi se spriječilo njihovo pretvaranje u obradiva zemljišta.“ [neslužbeni prijevod]
4. U članku 2. točki 2. Uredbe br. 796/2004 bila je navedena definicija izraza „trajni pašnjak“, koja je u izvornoj verziji glasila kako slijedi:
„‚trajni pašnjak’ je zemljište koje se koristi za uzgoj trava ili drugoga zeljastoga krmnog bilja na prirodan način (samoniklo) ili putem uzgoja (zasijano) koje nije bilo uključeno u plodored usjeva na poljoprivrednom gospodarstvu pet ili više godina“. [neslužbeni prijevod]
5. Nakon donošenja Uredbe Komisije (EZ) br. 239/2005 od 11. veljače 2005. o izmjeni i ispravku Uredbe (EZ) br. 796/2004 (SL L 42, str. 3.), koja se primjenjuje od 1. siječnja 2005., navedena definicija izmijenjena je kako slijedi:
„‚trajni pašnjak’ je zemljište koje se koristi za uzgoj trava ili drugoga zeljastoga krmnog bilja na prirodan način (samoniklo) ili putem uzgoja (zasijano) koje nije bilo uključeno u plodored usjeva na poljoprivrednom gospodarstvu pet ili više godina, osim zemljišta koja ulaze u sustav zemljišta na ugaru sukladno članku 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1251/1999 […], zemljišta koja ulaze u sustav zemljišta na ugaru sukladno članku 54. stavku 2. i članku 107. Uredbe (EZ) br. 1782/2003, zemljišta na ugaru sukladno Uredbi Vijeća (EEZ) br. 2078/92 [...] i zemljišta na ugaru sukladno člancima 22., 23. i 24. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/1999 [...]“. [neslužbeni prijevod]
6. Nadalje, Uredbom br. 239/2005 pridodana je definicija izraza „trave i drugo zeljasto krmno bilje“ u članku 2. točki 2.a Uredbe br. 796/2004, kako je izmijenjena prvonavedenom uredbom, koja je glasila kako slijedi:
„‚trave i drugo zeljasto krmno bilje’ znači sve zeljasto bilje koje se obično nalazi na prirodnim pašnjacima ili je obično sastavni dio mješavine sjemena za pašnjake ili livade u državama članicama, bez obzira na to koristi li se za ispašu životinja. Države članice mogu uključiti usjeve iz Priloga IX. Uredbi (EZ) br. 1782/2003“. [neslužbeni prijevod]
7. U članku 3. Uredbe br. 796/2004 navodile su se obveze država članica u području održavanja zemljišta koja se koriste kao trajni pašnjaci, onako kako je predviđeno u članku 5. stavku 2. Uredbe br. 1782/2003.
8. Članak 4. Uredbe br. 796/2004, kako je izmijenjena Uredbom br. 239/2005, naslovljen „Održavanje trajnih pašnjaka na pojedinačnoj razini“ [neslužbeni prijevod], određivao je:
„1. Kada se utvrdi da se omjer iz članka 3. stavka 1. ove Uredbe smanjuje, pojedina država članica će poljoprivrednicima koji traže potporu na osnovi bilo kojeg programa potpora iz Priloga I. Uredbi (EZ) br. 1782/2003 odrediti obvezu, na nacionalnoj ili regionalnoj razini, da bez prethodnog odobrenja ne mogu prenamijeniti zemljišta koja se koriste kao trajni pašnjaci;
[...]
2. Kada se utvrdi da se obveza iz članka 3. stavka 2. ove Uredbe ne može ispuniti, pojedina država članica će, osim mjera koje se poduzimaju u skladu sa stavkom 1. ovog članka i na nacionalnoj ili regionalnoj razini, poljoprivrednicima koji traže potporu na osnovi bilo kojeg programa potpora iz Priloga I. Uredbi (EZ) br. 1782/2003 i raspolažu zemljištima koja su iz trajnih pašnjaka prenamijenjena u zemljišta za drugu uporabu odrediti obvezu da ponovno prenamijene zemljišta u trajne pašnjake.
[...]“ [neslužbeni prijevod]
9. Uredbu br. 1782/2003 zamijenila je Uredba Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe […] br. 1782/2003 (SL L 30, str. 16. i ispravak u SL 2010., L 43, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), koja je stupila na snagu 1. siječnja 2009. U uvodnoj izjavi 7. Uredbe br. 73/2009 precizira se:
„Uredbom (EZ) br. 1782/2003 prepoznat je pozitivan učinak trajnih pašnjaka na okoliš. Potrebno je zadržati mjere iz te Uredbe kojima se potiče očuvanje postojećih trajnih pašnjaka od njihove masovne prenamjene u obradivo zemljište.“
10. Uredbu br. 796/2004 potom je zamijenila Uredba Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj uredbi kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.), koja je stupila na snagu 1. siječnja 2010.
11. Članak 2. točka 2. Uredbe br. 1122/2009 u pogledu definicije izraza „trajni pašnjak“ upućuje na definiciju iz članka 2. točke (c) Uredbe Komisije (EZ) br. 1120/2009 od 29. listopada 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog u glavi III. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 316, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 167.), koja se načelno primjenjuje od 1. siječnja 2010.
12. U članku 4. Uredbe 1122/2009, naslovljenom „Održavanje trajnih pašnjaka na pojedinačnoj razini“, predviđa se:
„1. Kada se utvrdi da se omjer u skladu s člankom 3. stavkom 1. ove Uredbe smanjuje, dotična država članica na nacionalnoj ili regionalnoj razini određuje obvezu poljoprivrednicima, koji zahtijevaju potporu u sklopu bilo kojeg programa izravnih plaćanja u skladu s Prilogom I. Uredbi […] br. 73/2009, da bez prethodnog dopuštenja ne mogu prenamijeniti zemlju pod trajnim pašnjacima.
Ako dopuštenje iz prvog podstavka podliježe zahtjevu da se zemljište razvrsta kao trajni pašnjak, takvo se zemljište od prvog dana konverzije smatra trajnim pašnjakom odstupanjem od definicije u skladu s člankom 2. stavkom 2. Navedene površine koriste se za uzgoj trave ili drugoga zeljastoga krmnog bilja pet godina zaredom od datuma njihove konverzije.
2. Kada se utvrdi da se obveza u skladu s člankom 3. stavkom 2. ove Uredbe ne može ispuniti, dotična država članica, osim mjera koje se poduzimaju u skladu sa stavkom 1. ovog članka, propisuje, na nacionalnoj ili regionalnoj razini, obvezu poljoprivrednicima, koji podnose zahtjev za potporu u sklopu bilo kojeg programa izravnih plaćanja iz Priloga I. Uredbi […] br. 73/2009 i raspolažu zemljištima koja su iz trajnih pašnjaka prenamijenjena u zemljišta za drugu uporabu, da ponovno prenamijene zemljišta u trajne pašnjake.
[...]“
13. U članku 2. točki (b) Uredbe br. 1120/2009 izraz „trajni nasadi“ definira se kao „kulture bez plodoreda, osim trajnih pašnjaka, koje se nalaze na istom zemljištu najmanje pet godina i koji više puta daju plodove, uključujući rasadnike i kulture kratkih ophodnji“.
14. U članku 2. točki (c) Uredbe br. 1120/2009 navodi se definicija izraza „trajni pašnjak“ koja glasi kako slijedi:
„‚trajni pašnjak’ znači zemljište koje se koristi za uzgoj trave ili drugog zeljastog krmnog bilja, prirodnog (samoniklog) ili uzgojenog (zasijanog), koje nije uključeno u plodored na gospodarstvu pet ili više godina, osim površina koje se drže na ugaru u skladu s Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2078/92 […], površina koje se drže na ugaru u skladu s člancima 22., 23. i 24. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/1999 […] i površina koje se drže na ugaru u skladu s člankom 39. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 […]; u tom smislu ‚trave ili drugo zeljasto krmno bilje’ znači sve zeljasto bilje koje tradicionalno raste na prirodnim pašnjacima ili je uključeno u mješavinama sjemenja za pašnjake ili livade u državi članici (bez obzira koriste li se za ispašu ili ne). Države članice mogu uključiti ratarske kulture navedene u Prilogu I.“.
15. U tom pogledu, članak 2. točka (d) Uredbe br. 1120/2009 definira izraz „travnjak“ [„pašnjak“] na sljedeći način:
„‚travnjak’ [‚pašnjak’] znači obradivo zemljište koje se koristi za proizvodnju trave (sijane ili prirodne); u skladu s člankom 49. Uredbe […] br. 73/2009 travnjak [pašnjak] uključuje trajne pašnjake“.
Njemačko pravo
16. U svrhu provođenja obveza država članica u području očuvanja trajnih pašnjaka predviđenih pravom Europske unije, njemački savezni zakonodavac usvojio je Zakon o obvezama koje određuju izravna plaćanja (Direktzahlungen‑Verpflichtungengesetz). U članku 3. toga zakona predviđeno je da Länderi moraju voditi računa o tome da se osjetno ne smanji omjer između trajnih pašnjaka i ukupnih poljoprivrednih površina na njihovom području. U tom cilju u članku 5. stavku 3. točki 1. navedenog zakona vladama Ländera daje se ovlast da propisima zabrane ili ograniče obrađivanje trajnih pašnjaka ako se udio zemljišta koja se koriste kao trajni pašnjaci smanji za više od 5 %.
17. Na temelju te ovlasti Land Schleswig‑Holstein usvojio je 13. svibnja 2008. Uredbu o očuvanju trajnih pašnjaka (Dauergrünland‑Erhaltungsverordnung; u daljnjem tekstu: DGL‑VO SH). Sukladno članku 1. DGL‑VO SH‑a, ako se, uzimajući u obzir zahtjeve na osnovi programa jedinstvenih plaćanja, utvrdi da se udio zemljišta koja se koriste kao trajni pašnjaci smanjio za više od 5 %, nadležno tijelo objavit će taj podatak te će slijedom toga biti zabranjeno obrađivanje bez odobrenja zemljišta koja se koriste kao trajni pašnjaci.
18. S tim u vezi članak 2. DGL‑VO SH‑a određuje:
„1. Nakon objave utvrđenja iz članka 1. stavka 1., poljoprivrednici koji traže izravna plaćanja više nisu ovlašteni obrađivati trajne pašnjake u smislu članka 2. točke 2. Uredbe […] br. 796/2004 […] za vrijeme cijelog razdoblja tijekom kojeg primaju izravna plaćanja. [...]
2. Iznimno od stavka 1., nadležno tijelo može dopustiti obrađivanje trajnih pašnjaka. [...]“
19. Nadležni ministar Landa Schleswig‑Holstein objavio je u Službenom listu Landa Schleswig‑Holstein od 23. lipnja 2008. odluku s općom primjenom kojom se utvrđuje da se udio trajnih pašnjaka smanjio za više od 5 %. Slijedom navedenoga zabrana obrađivanja sukladno članku 1. stavku 1. DGL‑VO SH‑a primjenjuje se od dana nakon navedenog objavljivanja.
Glavni postupak i prethodno pitanje
20. M. Grund poljoprivrednik je koji svake godine podnosi zahtjev na osnovi programa jedinstvenih plaćanja. On je u svojim zahtjevima, počevši od 1998. i 1999. godine, izjavljivao da na svoje dvije parcele uzgaja krmnu travu. Na te dvije parcele tijekom 2005. dosijao je nakon skarifikacije travno‑djetelinsku smjesu te ih je u razdoblju od 2005. do 2008. prijavljivao kao površine zasađene travno‑djetelinskom smjesom. Godine 2009. dvije predmetne parcele ponovno su se koristile za proizvodnju krmne trave. Početkom poljodjelskih radova 2010. godine jedna od dviju parcela dana je u zakup te se otad traži da ju se prizna kao pašnjak za košnju i ispašu. Na drugoj parceli M. Grund od 2010. uzgaja kukuruz za silažu temeljem odobrenja koje mu je izdano u zamjenu za obvezu da trajni pašnjak postavi na drugoj parceli koja mu pripada.
21. Dopisom od 9. siječnja 2009. LLUR obavijestio je M. Grunda da je navedene dvije parcele prekvalificirao u zemljišta koja se koriste kao trajni pašnjaci jer su između 1998. i 2008. ta zemljišta korištena kao pašnjaci u neprekinutom razdoblju od šest ili više godina. LLUR je osim toga M. Grundu svratio pozornost na činjenicu da su navedene parcele obuhvaćene zabranom obrađivanja propisanom DGL‑VO SH‑om.
22. M. Grund je 4. lipnja 2009. podigao deklaratornu tužbu pred Schleswig‑Holsteinische Verwaltungsgerichtom (upravnim sudom pokrajine Schleswig‑Holstein) na temelju članka 43. stavka 1. Zakonika o upravnom postupku (Verwaltungsgerichtsordnung), zahtijevajući da se utvrdi da dvije parcele koje je LLUR prekvalificirao nisu bile obuhvaćene spomenutom zabranom obrađivanja. U prilog svojem zahtjevu M. Grund naveo je da ima opravdan interes za navedeno utvrđivanje te je tvrdio da se spomenute dvije parcele ne mogu kvalificirati kao trajni pašnjaci budući da su te parcele, koje se koriste za proizvodnju krmne trave, bile obrađivane nakon jedne ili dvije godine. M. Grund je tvrdio da činjenica da se od travno‑djetelinske smjese prešlo na krmnu travu, ili obratno, u svakom slučaju predstavlja izmjenu usjeva, što je prepreka uspostavi trajnog pašnjaka te dovodi do prekida korištenja dotičnog zemljišta kao trajnog pašnjaka.
23. LLUR je osporio te navode smatrajući da se zemljište koja se koristi za proizvodnju krmne trave, a koje su bilo redovno obrađivano, treba tretirati na isti način kao i prirodni trajni pašnjak. Odlučujući element je činjenica da je bez prekida uzgajan isti usjev i da bi se u suprotnom slučaju radilo o izmjeni usjeva. No LLUR smatra da se, s obzirom na to da se krmna trava na spomenute dvije parcele uzgajala u neprekinutom razdoblju od više od pet godina, radilo o trajnim pašnjacima, unatoč činjenici da je naknadno dosijana travno‑djetelinska smjesa.
24. Schleswig‑Holsteinische Verwaltungsgericht je, odlučujući u prvom stupnju, odlukom od 13. listopada 2010. navedenu tužbu odbio kao neosnovanu s obrazloženjem da izmjena različitoga zeljastoga krmnog bilja nije dovela do prestanka statusa trajnog pašnjaka jednom kad je taj status stečen. Nakon što je istoga dana na raspravi saslušao stranke, presudom od 12. svibnja 2011. Schleswig‑Holsteinische Oberverwaltungsgericht (viši upravni sud pokrajine Schleswig‑Holstein) odbio je žalbu koju je M. Grund podnio protiv navedene odluke s obrazloženjem da, neovisno o pitanju dolazi li do izmjene usjeva samo u slučaju prelaska s proizvodnje trave i drugoga zeljastoga krmnog bilja na proizvodnju drugih obradivih usjeva, činjenica da se prešlo s proizvodnje trave na proizvodnju drugoga zeljastoga krmnog bilja nije utjecala na već stečeni status trajnog pašnjaka.
25. M. Grund je 28. lipnja 2011. protiv te presude podnio zahtjev za „reviziju“ pred Bundesverwaltungsgerichtom (Saveznim upravnim sudom).
26. U svojem zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je postavio prethodno pitanje naglašava da je vezan uz činjenice koje je žalbeni sud utvrdio u presudi od 12. svibnja 2011. Kada je riječ o prvoj parceli iz tog predmeta koja je dana u zakup, taj sud precizira da M. Grund i dalje ima interes tražiti da se utvrdi da se ne radi o trajnom pašnjaku s obzirom na to da bi u tom slučaju za svoje zemljište mogao dobiti višu zakupninu. Slijedom toga, trebalo bi ispitati je li to zemljište 12. svibnja 2011. bilo trajni pašnjak. Kada je riječ o drugoj parceli koja se od 2010. više ne koristi kao pašnjak, već je namijenjena proizvodnji kukuruza za silažu, sud koji je postavio prethodno pitanje smatra da se zahtjev za utvrđenje odnosi na datum kad je promijenjena namjena, budući da obveza koja je određena M. Grundu da postavi trajni pašnjak na zamjenskoj površini u zamjenu za izdavanje odobrenja za obrađivanje na toj parceli proizlazi iz statusa trajnog pašnjaka koji je prestao te iste godine. Dakle, u pogledu potonje parcele treba ispitati je li to zemljište 2010. godine bilo trajni pašnjak.
27. Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku ističe da ishod postupka ovisi o tumačenju pojma „trajni pašnjak“ u kontekstu prava Europske unije i, posebice, u smislu članka 2. točke 2. Uredbe br. 796/2004, s obzirom na to da relevantna odredba njemačkog prava izričito upućuje na tu odredbu i to bez obzira na činjenicu da je ta odredba nedavno izmijenjena Uredbom br. 239/2005, odnosno da ju je zamijenila Uredba br. 1122/2009. Stoga, ishod glavnog postupka ovisi o odgovoru na pitanje koje izmjene u pogledu poljoprivrednog zemljišta onemogućavaju status trajnog pašnjaka. U tom pogledu, taj sud u definiciji „trajnog pašnjaka“ iz navedene odredbe ne uspijeva pronaći ni najmanju indiciju prema kojoj bi obrađivanje pašnjaka samo po sebi isključivalo kvalificiranje kao „trajni pašnjak“. Taj sud također navodi da je sklon smatrati da izmjenjivanje različitoga zeljastoga krmnog bilja ne predstavlja plodored usjeva u smislu Uredbe br. 796/2004, napominjući pritom da ispravno tumačenje prava Europske unije ipak nije tako očito da bi se isključila svaka razumna sumnja. Naime, taj sud spominje pojedine odredbe prava Europske unije koje se tiču istraživanja o strukturi poljoprivrednih gospodarstava, a koje bi mogle imati utjecaj na tumačenje spomenutog pojma.
28. U tim okolnostima Bundesverwaltungsgericht odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Može li se poljoprivredno zemljište koje se trenutačno i posljednjih pet ili više godina koristi za proizvodnju trave i drugoga zeljastoga krmnog bilja, no koje je u tom razdoblju obrađivano i zasijano drugim zeljastim krmnim biljem (u konkretnom slučaju krmnom travom) koje je zamijenilo zeljasto krmno bilje koje je ondje dotad raslo (u konkretnom slučaju travno‑djetelinsku smjesu) kvalificirati kao ‚trajni pašnjak’ u smislu članka 2. točke 2. [Uredbe br. 796/2004] ili se u toj vrsti slučaja radi o plodoredu usjeva koji isključuje takvo kvalificiranje?“
O prethodnom pitanju
Uvodne napomene
29. Zahtjev za prethodnu odluku tiče se definicije „trajnog pašnjaka“ u smislu članka 2. točke 2. Uredbe br. 796/2004. No iz odluke kojom je upućen zahtjev vidljivo je da vrijeme relevantno za utvrđivanje potpadaju li dvije parcele o kojima se raspravlja u glavnom postupku pod definiciju „trajnog pašnjaka“ treba postaviti u 2010. i 2011. godinu. Iz toga slijedi da na činjenice iz glavnog postupka treba primijeniti definiciju „trajnog pašnjaka“ iz propisa Europske unije koji se primjenjivao tijekom te dvije godine, odnosno definiciju predviđenu u članku 2. točki (c) Uredbe br. 1120/2009. Sud će stoga dati tumačenje definicije „trajnog pašnjaka“ onako kako se navodi u potonjoj odredbi. U tom pogledu nije relevantna činjenica da predmetni nacionalni propis i dalje upućuje na Uredbu br. 796/2004.
30. Međutim, kako nezavisna odvjetnica navodi u točki 35. svojeg mišljenja, u osnovi ne postoji nikakva razlika između definicije „trajnog pašnjaka“ iz članka 2. točke 2. Uredbe br. 796/2004 i one iz članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009, s obzirom na to da su u svakom slučaju elementi te definicije koji su odlučni za rješavanje spora iz glavnog postupka u osnovi identični u obije uredbe. Slijedom navedenoga valja istaknuti da se, u slučaju da sud koji je postavio zahtjev zaključi da sukladno nacionalnom procesnom pravu spor konačno spada pod definiciju „trajnog pašnjaka“ predviđenu u članku 2. točki 2. Uredbe br. 796/2004, odgovor koji se u ovoj presudi daje na postavljeno pitanje može se primijeniti na navedeni raniji zakonodavni akt.
Meritum
31. Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku svojim pitanjem želi znati treba li definiciju „trajnog pašnjaka“ iz članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 tumačiti u smislu da ona obuhvaća poljoprivredno zemljište koje se trenutačno i posljednjih pet ili više godina koristi za proizvodnju trave i drugoga zeljastoga krmnog bilja, no koje je u tom razdoblju obrađivano i zasijano vrstom zeljastoga krmnog bilja koja je različita od one koja se ondje dotad proizvodila.
32. Prije svega mora se ustvrditi da se u tekstu definicije „trajnog pašnjaka“ iz članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 nigdje ne spominje činjenica da obrađivanje i sjetva vrste zeljastoga krmnog bilja koja je različita od one koja se ondje dotad proizvodila sami po sebi isključuju kvalificiranje kao „trajni pašnjak“.
33. Treba također istaknuti da ta definicija ne pravi nikakvu razliku između trave i određenoga zeljastoga krmnog bilja, tako da sva trava i sve drugo zeljasto krmno bilje čine dio jedne te iste kategorije koja kao takva nije dodatno podijeljena. Naime, iz formulacije izraza „proizvodnja trave i drugoga zeljastoga krmnog bilja“, koji se navodi u spomenutoj definiciji, slijedi da se sve vrste zeljastoga krmnog bilja smatraju jednakima u pogledu članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 i da izbor specifične vrste zeljastoga krmnog bilja proizvedene na pojedinom zemljištu sam po sebi ni na koji način ne utječe na kvalificiranje tog zemljišta kao „trajni pašnjak“. Činjenica da navedena formulacija uključuje travu i drugo zeljasto krmno bilje stoga upućuje na to da „plodored usjeva“ u smislu te odredbe smije postojati samo u slučaju proizvodnje usjeva koji nije zeljasto krmno bilje.
34. Osim toga, sustav kojim se uspostavlja obveza očuvanja trajnih pašnjaka predviđen Uredbom br. 1122/2009 također dokazuje da se kategorija trajnog pašnjaka ne može podijeliti u potkategorije usjeva različitih pašnjaka i da stoga izbor vrste zeljastoga krmnog bilja koje se proizvodi nema nikakvu važnost u tom smislu. Naime, iz samih izraza koji se upotrebljavaju u članku 4. stavcima 1. i 2. te uredbe proizlazi da kod korištenja zemljišta za usjeve koji nisu trajni pašnjaci postoji obveza prethodnog traženja odobrenja. Izraz „druga uporaba“ koji se navodi u toj odredbi samo uspoređuje „drugu uporabu“ zemljišta i njegovu uporabu kao trajnog pašnjaka, kao opće i nedjeljive kategorije. Isto tako, obveza „ponovno prenamijeniti zemljišta u trajne pašnjake“ predviđena tim člankom može imati smisla samo ako se dotična zemljišta više ne koriste kao pašnjaci nakon što su namijenjeni za „drugu uporabu“.
35. Stoga, zakonodavac Unije ne pridaje nikakvu važnost pitanju koja se vrsta zeljastoga krmnog bilja u konkretnom slučaju proizvodila na dotičnom zemljištu. Naime, tom se uredbom posebno ne zahtijeva da dotično zemljište bude ponovno zasijano istom vrstom zeljastoga krmnog bilja koja se ondje dotad proizvodila. Za kvalificiranje kao „trajni pašnjak“ u smislu članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 važna je uporaba ili stvarna namjena pojedinog zemljišta (vidjeti presudu Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, t. 37.). Na navedeno kvalificiranje ne mogu nikako utjecati ni vrsta trave ni tehnička metoda koja se koristi, kao što je obrada ili skarifikacija s dosijavanjem.
36. Osim toga, cilj očuvanja trajnih pašnjaka koji se navodi u uvodnoj izjavi 7. Uredbe br. 73/2009 polazi za tim da se uputi na činjenicu da se prelazak s jedne vrste pašnjaka na drugi na istoj površini ne može smatrati „plodoredom usjeva“ u smislu članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009, koji isključuje kvalificiranje kao „trajni pašnjak“ iz navedenog članka. Naime iz te uvodne izjave slijedi da je radi pozitivnog učinka trajnih pašnjaka na okoliš potrebno usvojiti mjere za poticanje očuvanja postojećih trajnih pašnjaka kako bi se spriječilo njihovo sveopće pretvaranje u obradiva zemljišta.
37. Međutim, spomenuti cilj očuvanja trajnih pašnjaka moguće je ostvariti samo ako je izmjenjivanje različitih uporaba zemljišta kao pašnjaka po naravi također takvo da im nakon pet godina daje status trajnih pašnjaka. Da bi se to učinilo, potrebno je otežati prenamjenu pašnjaka u obradiva zemljišta, posebice tako da se poljoprivrednika spriječi u tome da njegovo zemljište koje se koristi za proizvodnju trave i drugoga zeljastoga krmnog bilja može jednostavno izbjeći kvalificiranje kao „trajni pašnjak“ u smislu članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 te tako zaobići obveze koje su vezane uz očuvanje trajnih pašnjaka.
38. No, ako se prihvati da samo prelazak s jedne na drugu vrstu zeljastoga krmnog bilja, tijekom razdoblja od pet ili više godina propisanoga tom odredbom, može isključiti navedeno kvalificiranje kao „trajni pašnjak“, teško bi bilo dostići spomenuti cilj očuvanja trajnih pašnjaka. Stoga, obrađivanje i sjetva u tom razdoblju na navedenom zemljištu vrste zeljastoga krmnog bilja različite od one koja se ondje prethodno proizvodila ne može samo po sebi bilo kako utjecati na spomenuto kvalificiranje.
39. Usto valja precizirati da odredbe prava Europske unije u području istraživanja o strukturi poljoprivrednih gospodarstava, na koje se poziva sud koji je uputio zahtjev, ne mogu dovesti u pitanje to tumačenje definicije „trajnog pašnjaka“ iz članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009, s obzirom na to da su, kako navodi i nezavisna odvjetnica u točki 66. svojeg mišljenja, cilj i svrha navedenih odredbi različiti u odnosu na odredbe uredbe koja uređuje izravna plaćanja, a na koju se odnosi pitanje iz zahtjeva za prethodnu odluku.
40. Uzevši u obzir sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da definiciju „trajnog pašnjaka“ određenu u članku 2. točki (c) Uredbe br. 1120/2009 treba tumačiti u smislu da ona obuhvaća poljoprivredno zemljište koje se trenutačno i posljednjih pet ili više godina koristi za proizvodnju trave i drugoga zeljastoga krmnog bilja, no koje je u tom razdoblju obrađivano i zasijano vrstom zeljastoga krmnog bilja različitom od one koja se ondje prethodno proizvodila.
Troškovi
41. Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Operativni dio
Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Definiciju „trajnog pašnjaka“ određenu u članku 2. točki (c) Uredbe Komisije (EZ) br. 1120/2009 od 29. listopada 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog u glavi III. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike treba tumačiti u smislu da ona obuhvaća poljoprivredno zemljište koje se trenutačno i posljednjih pet ili više godina koristi za proizvodnju trave i drugoga zeljastoga krmnog bilja, no koje je u tom razdoblju obrađivano i zasijano vrstom zeljastoga krmnog bilja različitom od one koja se ondje prethodno proizvodila.