61989CJ0298_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-298/89,
Gobierno de Gibraltar, representado por los Sres. Ian S. Forrester, QC, del Colegio de Abogados de Escocia, y Richard O. Plender, QC, del Colegio de Abogados de Inglaterra y el País de Gales, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Mes Loesch y Wolter, 8, rue Zithe,
parte demandante,
contra
Consejo de las Comunidades Europeas, representado por los Sres. Antonio Sacchetini, Director del Servicio Jurídico, y Jacques Delmoly, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Joerg Kaeser, Director de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad-Adenauer,
parte demandada,
apoyado por
Reino de España, representado por el Sr. Javier Conde de Saro, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y la Sra. Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, del Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard E. Servais,
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. John E. Collins, del Treasury Solicitor' s Department, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Derrick Wyatt, Barrister, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Thomas Van Rijn, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto, en la fase actual del procedimiento, la admisibilidad de un recurso interpuesto con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, por el que se solicita la anulación del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 89/463/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, por la que se modifica la Directiva 83/416/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1983, relativa a la autorización de servicios aéreos regulares para el transporte de pasajeros, de correo y de flete entre Estados miembros (DO L 226, p. 14),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg y J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco, P.J.G. Kapteyn y D.A.O. Edward, Jueces;
Abogado General: Sr. C.O. Lenz;
Secretario: Sr. J.-G. Giraud;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el de 6 de mayo de 1992, en la cual el Consejo estuvo representado por los Sres. Antonio Sacchetini y John Carbery, Consejero Jurídico, en calidad de Agentes, y el Reino de España por el Sr. Alberto José Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, en calidad de Agente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 4 de mayo de 1993;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de septiembre de 1989, el Gobierno de Gibraltar solicitó, con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 89/463/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, por la que se modifica la Directiva 83/416/CEE, relativa a la autorización de servicios aéreos regulares interregionales para el transporte de pasajeros, de correo y de flete entre Estados miembros (DO L 226, p. 14).
2 La Directiva 83/416/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1983 (DO L 237, p. 19; EE 07/03, p. 166), tiene por objeto establecer un programa comunitario de autorización por los Estados miembros de servicios aéreos regulares interregionales entre dichos Estados para favorecer el desarrollo de la red intracomunitaria. Se refiere, en particular, al procedimiento de autorización que ha de seguirse, los motivos en que puede basarse su denegación y las modalidades de aprobación de las tarifas practicadas.
3 Esta Directiva fue modificada por primera vez por la Directiva 86/216/CEE del Consejo, de 26 de mayo de 1986 (DO L 152, p. 47), para eximir temporalmente de su aplicación, con los mismos requisitos que los exigidos a las islas griegas, ya exentas por la Directiva 83/416, a los aeropuertos de las islas atlánticas que integran la región autónoma de las Azores y al aeropuerto de Oporto, por razones de insuficiencia del tráfico aéreo en dichas islas y promoción del desarrollo de la infraestructura del aeropuerto de Oporto.
4 A continuación, fue modificada por la Directiva 89/463, de 18 de julio de 1989, antes citada, que establece, como consecuencia de la experiencia adquirida, nuevas normas que tienen por objeto ofrecer a las compañías aéreas más posibilidades para desarrollar los mercados y los servicios directos entre las diferentes regiones de la Comunidad, prefiriéndolos a los servicios indirectos. Esencialmente, esta última Directiva extiende la aplicación del régimen previsto a los viajes efectuados mediante aeronaves de capacidad superior a setenta plazas y suprime varios de los motivos de denegación de autorización de los servicios aéreos regulares interregionales que figuraban en la Directiva inicial. Además, la Directiva 89/463 contiene una disposición que suspende su aplicación al aeropuerto de Gibraltar hasta la fecha en que comience la aplicación del régimen de cooperación acordado entre los Gobiernos del Reino de España y del Reino Unido.
5 Esta disposición, contenida en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva, que constituye el objeto del presente recurso, está redactada en los siguientes términos:
"La aplicación de las disposiciones de la presente Directiva al aeropuerto de Gibraltar quedará suspendida hasta que comience la aplicación del régimen contenido en la Declaración conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores del Reino de España y del Reino Unido de 2 de diciembre de 1987. Los Gobiernos del Reino de España y del Reino Unido informarán en este sentido al Consejo en esa fecha."
6 La Declaración conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores del Reino de España y del Reino Unido de 2 de diciembre de 1987 prevé, en particular, en su punto 8, que el régimen de utilización conjunta del aeropuerto de Gibraltar comenzará a aplicarse cuando las autoridades británicas hayan notificado a su equivalente español la entrada en vigor de la legislación necesaria para llevar a efecto el punto 3.3 (control de aduanas y control de inmigración en cada terminal) y cuando se haya terminado la construcción de la terminal española, y, en todo caso, no más tarde de un año después de la notificación arriba mencionada.
7 El Consejo propuso contra el recurso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre dicha excepción sin iniciar el debate sobre el fondo.
8 Conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 93 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia admitió la intervención del Reino de España (auto de 15 de noviembre de 1989), del Reino Unido (auto de 17 de enero de 1990) y de la Comisión de las Comunidades Europeas (auto de 21 de febrero de 1990), en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
9 En apoyo de la excepción de inadmisibilidad que formuló, el Consejo niega, en primer lugar, la legitimación activa del Gobierno de Gibraltar, alegando que, conforme al Derecho británico, la interposición del recurso por el que se inicia el presente procedimiento es competencia del Gobernador. A continuación, considera que una Directiva no puede ser objeto de un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica con arreglo al segundo párrafo del artículo 173 del Tratado. Por último, el Consejo afirma que el Gobierno de Gibraltar no queda directa ni individualmente afectado por la disposición impugnada.
10 El Gobierno de Gibraltar solicita que se desestime la excepción de inadmisibilidad. En primer lugar, alega que su personalidad jurídica está reconocida en Derecho británico y engloba, en particular, la capacidad para interponer el presente recurso, ya que el mismo se refiere a una "cuestión de interés local determinado" a efectos del artículo 55 de la Orden de 23 de mayo de 1969, relativa a la Constitución de Gibraltar, y del Comunicado Ministerial de la misma fecha, que incluye el turismo y la terminal civil del aeropuerto entre las competencias reconocidas a los Ministros de Gibraltar. A continuación, el demandante afirma que el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 89/463 constituye una Decisión distinta de dicha Directiva y que, al tener efecto directo, puede ser objeto de un control del Tribunal de Justicia con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado. Por último, el Gobierno de Gibraltar se considera directa e individualmente afectado debido a la forma de su participación en el procedimiento de autorización de los servicios aéreos, como responsable de la mejora del bienestar de la población de Gibraltar y como propietario de la terminal del aeropuerto.
11 Todas las partes coadyuvantes asumieron y desarrollaron la excepción de inadmisibilidad formulada por el Consejo. En particular, el Reino Unido alega que, de conformidad con las disposiciones constitucionales propias de Gibraltar, una acción judicial en nombre del Gobierno de Gibraltar en un procedimiento en el que se cuestiona el cumplimiento de obligaciones internacionales sólo puede interponerse, en el supuesto más favorable a la parte demandante, en nombre del Gobernador. Por su parte, el Reino de España y la Comisión destacan que la Directiva impugnada no contiene ninguna Decisión individual que pueda ser objeto de recurso a efectos del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado.
12 Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes sobre la excepción de inadmisibilidad, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
13 A tenor del artículo 173 del Tratado:
"El Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos del Consejo y de la Comisión que no sean recomendaciones o dictámenes. A tal fin, será competente para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder, interpuestos por un Estado miembro, el Consejo o la Comisión.
Toda persona física o jurídica podrá interponer, en las mismas condiciones, recurso contra las Decisiones de las que sea destinataria y contra las Decisiones que, aunque revistan la forma de un Reglamento o de una Decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente [...]"
14 Dado que el Gobierno de Gibraltar no figura ni, por otra parte, pretende figurar entre los demandantes previstos en el primer párrafo del artículo 173, la admisibilidad de su recurso debe apreciarse únicamente conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo de dicho artículo.
15 En primer lugar, procede recordar que el Tribunal de Justicia precisó, desde su sentencia de 14 de diciembre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes/Consejo (asuntos acumulados 16/62 y 17/62, Rec. p. 901), que el término "Decisión" utilizado en el párrafo segundo del artículo 173 del Tratado debe ser interpretado en el sentido técnico que resulta del artículo 189 del mismo Tratado y que el criterio de distinción entre un acto de naturaleza normativa y una Decisión a efectos de este último artículo debe buscarse en el alcance general que tenga o que no tenga el acto de que se trate.
16 Procede recordar también que, aun cuando, en principio, sólo vincula a sus destinatarios, que son los Estados miembros, la Directiva constituye normalmente una forma de legislación o de regulación indirecta. Además, el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de calificar a una Directiva como acto de alcance general (véase, por ejemplo, la sentencia de 22 de febrero de 1984, Kloppenburg, 70/83, Rec. p. 1075, apartado 11, o auto de 13 de julio de 1988, Fédération européenne de la santé animale/Consejo, 160/88 R, Rec. p. 4121, apartado 28).
17 Por otra parte, de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se deduce que el alcance general y, en consecuencia, la naturaleza normativa de un acto no se pone en tela de juicio por la posibilidad de determinar con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de derecho a los que se aplica en un momento dado, siempre que conste que dicha aplicación se hace en virtud de una situación objetiva de hecho o de derecho definida por el acto y relacionada con la finalidad de este último (sentencias de 11 de julio de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Consejo, 6/68, Rec. p. 595; de 16 de abril de 1970, Compagnie française commerciale et financière/Comisión, 64/69, Rec. p. 221, apartado 11; de 30 de septiembre de 1982, Roquette Frères/Consejo, 242/81, Rec. p. 3213, apartado 7; de 26 de abril de 1988, Astéris/Comisión, asuntos acumulados 97/86, 193/86, 99/86 y 215/86, Rec. p. 2181, apartado 13; auto de 13 de julio de 1988, Fédération européenne de la santé animale/Consejo, antes citado, apartado 29; sentencia de 24 de noviembre de 1992, Buckl/Comisión, asuntos acumulados C-15/91 y C-108/91, Rec. p. I-6061, apartado 25).
18 Por último, el Tribunal de Justicia admitió que las limitaciones o excepciones de carácter temporal (sentencias Zuckerfabrik Watenstedt/Consejo, antes citada, y Compagnie française commerciale et financière/Comisión, antes citada, apartados 12 a 15) o de alcance territorial (sentencia de 18 de enero de 1979, Société des usines de Beauport/Consejo, asuntos acumulados 103/78 a 109/78, Rec. p. 17, apartados 15 a 19) que contenga un texto forman parte integrante de las disposiciones de conjunto en las que están incluidas y participan, salvo desviación de poder, del carácter general de las mismas.
19 En el caso de autos, no se discute el alcance general de la Directiva 89/463 por lo que se refiere a las disposiciones distintas del apartado 2 del artículo 2. En efecto, esta Directiva afecta a todos los servicios aéreos regulares interregionales de la Comunidad, cuyo régimen de autorización por los Estados miembros modifica.
20 En cuanto a la disposición impugnada, la misma suspende la aplicación de este nuevo régimen para los servicios con destino a o procedentes de Gibraltar hasta la fecha de entrada en vigor de las medidas previstas por la Declaración conjunta hecha por los Ministros de Asuntos Exteriores del Reino de España y del Reino Unido el 2 de diciembre de 1987. De esta manera, se extiende también a todos los transportistas aéreos que deseen explotar un servicio aéreo interregional directo entre otro aeropuerto de la Comunidad y el aeropuerto de Gibraltar y, de manera más general, a todos los usuarios de dicho aeropuerto. Por consiguiente, se aplica a situaciones objetivamente definidas.
21 Por otra parte, procede observar que el aeropuerto de Gibraltar no es el único que ha quedado provisionalmente excluido del ámbito de aplicación territorial de la Directiva. Otros aeropuertos (los de las islas griegas y los de las islas atlánticas que forman la región autónoma de las Azores y el de Oporto) fueron ya, con arreglo a las Directivas 83/416, de 25 de julio de 1983, y 86/216, de 26 de mayo de 1986, antes citadas, objeto de una exención temporal de aplicación por razones técnicas o económicas tales como la insuficiencia del tráfico aéreo o la prosecución del desarrollo de la infraestructura aeroportuaria.
22 Por lo que respecta al aeropuerto de Gibraltar, la Directiva de que se trata justifica la suspensión de su aplicación a dicho aeropuerto mediante referencia al acuerdo contenido en la Declaración conjunta hecha por los Ministros de Asuntos Exteriores del Reino de España y del Reino Unido el 2 de diciembre de 1987. Esta referencia es el reconocimiento de un obstáculo objetivo a la aplicación de la Directiva, teniendo en cuenta sus finalidades. En efecto, dada la controversia, ampliamente subrayada por el propio demandante, que enfrenta al Reino de España y al Reino Unido respecto a la soberanía sobre el territorio en el que está situado el aeropuerto de Gibraltar y las dificultades de explotación que conlleva dicha controversia, el desarrollo de los servicios aéreos entre dicho aeropuerto y los demás aeropuertos de la Comunidad queda supeditada a la aplicación del régimen de cooperación acordado entre los dos Estados.
23 En estas circunstancias, no puede considerarse que el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 89/463 constituya una Decisión a efectos del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado, sino que, por el contrario, participa del carácter general de dicha Directiva.
24 En consecuencia, no ha lugar a admitir el recurso y, por lo tanto, debe ser desestimado, sin que sea siquiera necesario examinar los demás motivos formulados en apoyo de la excepción de inadmisibilidad.
Decisión sobre las costas
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por no haber prosperado la acción entablada por el Gobierno de Gibraltar, procede condenarle en costas. Conforme al párrafo primero del apartado 4 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, el Reino de España, el Reino Unido y la Comisión, partes coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas al demandante.
3) El Reino de España, el Reino Unido y la Comisión, partes coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.