Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 26. Februar 2026(1)
Rechtssache C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
gegen
De Nederlandsche Bank NV,
weitere Beteiligte:
Vereniging Eigen Huis
(Vorabentscheidungsersuchen des College van Beroep voor het bedrijfsleven [Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie (EU) 2015/2366 – Zahlungsdienste im Binnenmarkt – Begriff ‚Zahlungsdienst‘ – Tätigkeit einer Mittelsperson, die im Rahmen eines dreiseitigen Vertrags Kundengelder auf ihrem Bankkonto verwahrt und nach Zustimmung des Kunden an einen Unternehmer überweist – Einstufung des Vorgangs – Immobiliensicherheit – Ausführung von Überweisungen – Akzessorische Natur der Zahlungsdienste – Zahlungsdienste einer Person, die diese Tätigkeit nicht gewerblich ausübt – Finanztransfer “
1.        In dem Rechtsstreit, der dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt, geht es um die Frage, ob die Tätigkeit einer Stelle, die als Mittelsperson zwischen einem Kunden und einem Bauunternehmer Geldbeträge des Kunden (zur Sicherung der Zahlung der dem Unternehmer geschuldeten Beträge) erhält und nach Zustimmung des Kunden an den Unternehmer überweist, als „Zahlungsdienst“ im Sinne der Richtlinie (EU) 2015/2366(2) eingestuft werden kann.
2.        Das niederländische Recht verbietet die Ausübung der Tätigkeit eines Zahlungsdienstleisters ohne Zulassung durch die De Nederlandsche Bank
NV (Zentralbank der Niederlande, im Folgenden: DNB). Nach dem Vorbringen der DNB hat die als Mittelsperson handelnde Stelle diese Tätigkeit im vorliegenden Fall ausgeübt, ohne über die erforderliche Zulassung zu verfügen.
3.        Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung der Richtlinie 2015/2366, um die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der DNB beurteilen zu können, mit der angeordnet wurde, dass die betreffende Stelle ihre Tätigkeit als Zahlungsdienstleister einstellen muss, soweit sie nicht über die erforderliche Zulassung verfügt.
I.      Rechtsrahmen
A.      Unionsrecht: Richtlinie 2015/2366
4.        Im sechsten Erwägungsgrund heißt es:
„Zur Schließung der Regulierungslücken sollten neue Vorschriften vorgesehen werden, und gleichzeitig sollte mehr Rechtsklarheit geschaffen und die unionsweit einheitliche Anwendung des rechtlichen Rahmens sichergestellt werden. Den bestehenden sowie den neuen Marktteilnehmern sollten gleichwertige Bedingungen für ihre Tätigkeit garantiert werden, indem neuen Zahlungsmitteln der Zugang zu einem größeren Markt eröffnet und ein hohes Maß an Verbraucherschutz bei der Nutzung dieser Zahlungsdienstleistungen in der Union als Ganzes gewährleistet wird. Das dürfte zu Effizienzgewinnen im Zahlungssystem insgesamt sowie zu mehr Auswahl und Transparenz bei den Zahlungsdiensten führen und gleichzeitig das Vertrauen der Verbraucher in einen harmonisierten Markt für Zahlungen stärken.“
5.        Art. 1 Abs. 1 bestimmt:
„(1)      In dieser Richtlinie werden die Regeln festgelegt, nach denen die Mitgliedstaaten die folgenden Kategorien von Zahlungsdienstleistern unterscheiden:
…
d)      Zahlungsinstitute;
…“
6.        Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) sieht vor:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
…
3.      ‚Zahlungsdienst‘ eine oder mehrere der in Anhang
I aufgeführten gewerblichen Tätigkeiten;
4.      ‚Zahlungsinstitut‘ eine juristische Person, der nach Artikel
11 eine Zulassung für die unionsweite Erbringung und Ausführung von Zahlungsdiensten erteilt wurde;
5.      ‚Zahlungsvorgang‘ die bzw. den vom Zahler, im Namen des Zahlers oder vom Zahlungsempfänger ausgelöste(n) Bereitstellung, Transfer oder Abhebung eines Geldbetrags, unabhängig von etwaigen zugrunde liegenden Verpflichtungen im Verhältnis zwischen Zahler und Zahlungsempfänger;
…
8.      ‚Zahler‘ eine natürliche oder juristische Person, die Inhaber eines Zahlungskontos ist und die einen Zahlungsauftrag von diesem Zahlungskonto gestattet oder – falls kein Zahlungskonto vorhanden ist – eine natürliche oder juristische Person, die den Auftrag für einen Zahlungsvorgang erteilt;
9.      ‚Zahlungsempfänger‘ eine natürliche oder juristische Person, die den Geldbetrag, der Gegenstand eines Zahlungsvorgangs ist, als Empfänger erhalten soll;
10.      ‚Zahlungsdienstnutzer‘ eine natürliche oder juristische Person, die einen Zahlungsdienst als Zahler oder Zahlungsempfänger oder in beiden Eigenschaften in Anspruch nimmt;
11.      ‚Zahlungsdienstleister‘ eine Stelle im Sinne des Artikels
1 Absatz
1 oder eine natürliche oder juristische Perso[n], für die die Ausnahme gemäß Artikel
32 oder 33 gilt;
12.      ‚Zahlungskonto‘ ein auf den Namen eines oder mehrerer Zahlungsdienstnutzer(s) lautendes Konto, das für die Ausführung von Zahlungsvorgängen genutzt wird;
13.      ‚Zahlungsauftrag‘ einen Auftrag, den ein Zahler oder Zahlungsempfänger seinem Zahlungsdienstleister zur Ausführung eines Zahlungsvorgangs erteilt;
…
20.      ‚Verbraucher‘ eine natürliche Person, die bei den von dieser Richtlinie erfassten Zahlungsdienstverträgen zu Zwecken handelt, die nicht ihrer gewerblichen oder beruflichen Tätigkeit zugerechnet werden können;
…
22.      ‚Finanztransfer‘ einen Zahlungsdienst, bei dem ohne Einrichtung eines Zahlungskontos auf den Namen des Zahlers oder des Zahlungsempfängers ein Geldbetrag eines Zahlers nur zum Transfer eines entsprechenden Betrags an einen Zahlungsempfänger oder an einen anderen, im Namen des Zahlungsempfängers handelnden Zahlungsdienstleister entgegengenommen wird und/oder bei dem der Geldbetrag im Namen des Zahlungsempfängers entgegengenommen und diesem verfügbar gemacht wird;
…
24.      ‚Überweisung‘ einen auf Aufforderung des Zahlers ausgelösten Zahlungsdienst zur Erteilung einer Gutschrift auf das Zahlungskonto des Zahlungsempfängers zulasten des Zahlungskontos des Zahlers in Ausführung eines oder mehrerer Zahlungsvorgänge durch den Zahlungsdienstleister, der das Zahlungskonto des Zahlers führt;
…“
7.        In Anhang
I heißt es:
„ZAHLUNGSDIENSTE
(gemäß Artikel
4 Nummer
3)
…
(3)      Ausführung von Zahlungsvorgängen einschließlich des Transfers von Geldbeträgen auf ein Zahlungskonto beim Zahlungsdienstleister des Nutzers oder bei einem anderen Zahlungsdienstleister:
a)      Ausführung von Lastschriften einschließlich einmaliger Lastschriften;
b)      Ausführung von Zahlungsvorgängen mittels einer Zahlungskarte oder eines ähnlichen Instruments;
c)      Ausführung von Überweisungen einschließlich Daueraufträgen.
…
(6)      Finanztransfer[s].
…“
B.      Nationales Recht: Wet op het financieel toezicht(3)
8.        Mit der Wft wird die Richtlinie 2015/2366 in niederländisches Recht umgesetzt.
9.        Nach Art. 1:1 ist
–        „ein Zahlungsdienst eine gewerbliche Tätigkeit im Sinne des Anhangs der Richtlinie … über Zahlungsdienste“;
–        „ein Zahlungsdienstleister eine Person, deren Tätigkeit in der Erbringung von Zahlungsdiensten besteht“.
10.      Art. 2:3a Abs. 1 untersagt es Personen mit Sitz in den Niederlanden, die Tätigkeit eines Zahlungsdienstleisters ohne eine entsprechende von der DNB erteilte Zulassung auszuüben.
II.    Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
11.      Betaal Garant Nederland CV (im Folgenden: Betaal) ist eine Gesellschaft, die Beratungsleistungen erbringt und Privatpersonen Sicherheiten und Garantien für Bauvorhaben zur Verfügung stellt.
12.      Die Stichting BGN
Zekerheidsstelling (im Folgenden: Stiftung Betaal) ist eine mit Betaal verbundene Stiftung.
13.      Betaal bietet Privatpersonen das Produkt „Afbouwgarantie“ (Fertigstellungsgarantie) und das Produkt „Zekerheidsstelling“ (Sicherheitsleistung) an.
14.      Die Dienstleistung der Sicherheitsleistung von Betaal wird in Anspruch genommen, wenn ein Unternehmer (der Auftragnehmer) für Rechnung eines Kunden eine Wohnung oder ein Gebäude errichtet.
15.      Die Unternehmer tragen das Risiko, dass der Kunde nicht zahlt, da dieser den Preis für das Bauwerk nach der gesetzlichen Regelung in mehreren Raten zahlen kann und normalerweise die letzte Rate erst dann zahlen muss, wenn die Wohnung ordnungsgemäß abgenommen worden ist.
16.      Zur Deckung dieses Risikos können die Unternehmer von den Kunden verlangen, den Betrag der letzten Rate bei einem Notar zu hinterlegen oder eine Ersatzgarantie zu stellen. Die von Betaal angebotene Sicherheitsleistung gehört zu der zuletzt genannten Kategorie(4).
17.      Diese Dienstleistung bietet Betaal den Parteien eines Werkvertrags auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen dem Kunden, dem Unternehmer und Betaal an. Die Vereinbarung unterliegt den von Betaal erstellten Allgemeinen Geschäftsbedingungen für die Sicherheitsleistung (im Folgenden: AGB), zu denen folgende Regelungen gehören:
–        Von der ersten Rate, die der Kunde an den Unternehmer zu zahlen hat, zahlt er einen bestimmten Betrag an die Stiftung Betaal (Art. 1 der AGB).
–        Die Höhe der Sicherheitsleistung beträgt standardmäßig 6 % der Vertragssumme (Art. 3 der AGB). Sie darf keinesfalls die in Art. 767 des Buchs 7 des Burgerlijk Wetboek (niederländisches Bürgerliches Gesetzbuch) vorgesehene Grenze von 10 % überschreiten.
–        Der Unternehmer erteilt dem Kunden eine endgültige Quittung (Art. 4 der AGB).
–        Wenn der Werkvertrag zur Zufriedenheit des Unternehmers und des Kunden abgewickelt und dies Betaal schriftlich mitgeteilt wurde, wird der Betrag der Sicherheitsleistung innerhalb von fünf Werktagen an den Unternehmer ausgezahlt (Art. 9 der AGB).
–        Im Hinblick auf die Kosten für die Sicherheitsleistung zahlt der Kunde 4 % des betreffenden Betrags, mindestens jedoch 300 Euro (Art. 5 der AGB). Die Garantie wird nach Erhalt des in Rechnung gestellten Betrags reserviert und dem Kunden zur Verfügung gestellt.
–        Die vom Unternehmer zu tragenden Kosten belaufen sich auf 2,5 % des Betrags der Sicherheitsleistung, mindestens jedoch 200 Euro (Art. 10 der AGB). Diese Kosten werden bei der Weiterleitung an den Unternehmer vom Betrag der Sicherheitsleistung abgezogen.
18.      Die Vereniging Eigen Huis ersuchte die DNB um ordnungsbehördliches Einschreiten gegen Betaal, weil diese wahrscheinlich als Versicherer tätig sei, ohne die dafür erforderliche Zulassung zu besitzen.
19.      Die DNB prüfte, ob die Produkte „Fertigstellungsgarantie“ und „Sicherheitsleistung“ von Betaal gegen die Wft verstießen.
20.      Am 8. Dezember 2020 ordnete die DNB Betaal gegenüber an,
diese beiden Produkte nicht mehr anzubieten(5), und verhängte ein Zwangsgeld(6) mit der Begründung, dass:
–        Betaal mit dem Anbieten der Fertigstellungsgarantie gegen das Verbot der Ausübung der Tätigkeit einer Nichtlebensversicherung (mit Risikobegrenzung) ohne Zulassung, Ausnahme oder Befreiung verstoße. Dieses Verhalten verstoße gegen Art. 2:27 Abs. 1 oder Art. 2:48 Abs. 1 Wft.
–        Betaal mit dem Anbieten der Sicherheitsleistung gegen das Verbot der Ausübung der Tätigkeit eines Zahlungsdienstleisters ohne Zulassung verstoße. Dieses Verhalten verstoße gegen Art. 2:3a Abs. 1 Wft.
21.      Mit Bescheid vom 6. Oktober 2021 (im Folgenden: angefochtener Bescheid) wies die DNB den Widerspruch von Betaal gegen das Zwangsgeld als unbegründet zurück.
22.      Nachdem sich herausgestellt hatte, dass Betaal das Zwangsgeld nicht entrichtet hatte, forderte die DNB am 31. Januar 2022 die Zahlung des entsprechenden Betrags (im Folgenden: Beitreibungsbescheid).
23.      Betaal legte Widerspruch gegen den Beitreibungsbescheid ein. Die DNB leitete diesen Widerspruch an die Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande) weiter.
24.      Mit Urteil vom 10. November 2022(7) wies dieses erstinstanzliche Gericht die Klage gegen den angefochtenen Bescheid als unbegründet und die Klage gegen den Beitreibungsbescheid als unzulässig ab.
25.      Das genannte Gericht war der Ansicht, die DNB sei zu Recht davon ausgegangen, dass Betaal für das Anbieten der Sicherheitsleistung eine Zulassung benötigt habe (der einzige Aspekt, um den es im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht), und dass sie mangels einer solchen Zulassung gegen die Wft verstoßen habe.
26.      Die Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam) führte u. a. Folgendes aus:
–        Betaal erbringe in Ausübung ihrer Tätigkeit regelmäßig, systematisch und erkennbar unabhängig einen Zahlungsdienst im Sinne der Wft.
–        Ein Dienst, bei dem Zahlungsvorgänge, einschließlich Geldüberweisungen, auf ein Zahlungskonto bei einem Zahlungsdienstleister ausgeführt würden, sei ein Zahlungsdienst.
–        Betaal sei die Mittelsperson, die die Überweisung des Geldes des Kunden (Zahler) an den Unternehmer (Empfänger) ausführe. Der Umstand, dass die Stiftung Betaal das Konto unterhalte, auf dem die Sicherheitsleistung hinterlegt werde, ändere daran nichts.
–        Für die Frage, ob Betaal zum Zeitpunkt des Anbietens der Sicherheitsleistung einen Zahlungsdienst erbringe, sei der Ort, an dem sie das Geld in der Zwischenzeit hinterlege, unerheblich.
27.      Betaal legte gegen das erstinstanzliche Urteil ein Rechtsmittel beim College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande) ein, das dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:
Ist Art. 4 Nr. 3 der Richtlinie 2015/2366 in Verbindung mit deren Anhang I
Nr. 3 Buchst. c dahin auszulegen, dass der Dienst des Empfangs und Weiterleitens eines Geldbetrags, den eine Stelle als Mittelsperson erbringt, einen Zahlungsdienst – konkret die Ausführung von Überweisungen im Sinne dieser Richtlinie – darstellt, wenn diese Stelle im Rahmen eines Vertrags mit einem Kunden und einem Unternehmer Geldbeträge vom Kunden auf ihrem Zahlungskonto empfängt und die Geldbeträge nach Zustimmung durch den Kunden von diesem Zahlungskonto an den Unternehmer überweist?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
28.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 28. Januar 2025 beim Gerichtshof eingegangen.
29.      Die DNB, die italienische, die niederländische, die norwegische und die tschechische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
30.      An der mündlichen Verhandlung vom 3. Dezember 2025 haben die DNB, die Kommission und die norwegische Regierung teilgenommen.
IV.    Würdigung
31.      Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung von Art. 4 Nr. 3 in Verbindung mit Anhang I
Nr. 3 Buchst. c der Richtlinie 2015/2366.
32.      Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts wird die Antwort auf sein Vorabentscheidungsersuchen es ihm ermöglichen, festzustellen, ob der von Betaal angebotene Dienst einen Zahlungsdienst im Sinne der Richtlinie 2015/2366 darstellt, denn
–        Betaal fungiert als Mittelsperson in den Beziehungen zwischen einem Kunden und einem Unternehmer;
–        Betaal erhält die Geldbeträge des Kunden auf ihr Zahlungskonto (das Zahlungskonto von Betaal) und übermittelt sie, sobald der Kunde seine Zustimmung erteilt hat, von diesem Zahlungskonto an den Unternehmer.
33.      Die DNB und die niederländische Regierung(8) schlagen vor, die Vorlagefrage zu bejahen. Die italienische Regierung und die Kommission sind dagegen der Ansicht, dass die Frage zu verneinen sei. Die tschechische Regierung spricht sich dafür aus, diese Frage unter bestimmten Voraussetzungen zu bejahen(9), und die norwegische Regierung trägt schließlich vor, dass es sich bei dem in Rede stehenden Dienst nicht um einen Zahlungsdienst, sondern um einen Finanztransfer handele.
34.      Bei der Auslegung einer Unionsvorschrift sind ihr Wortlaut, der Zusammenhang, in den sie sich einfügt, und die Ziele der Regelung, zu der sie gehört, zu berücksichtigen(10).
A.      Auslegung anhand des Wortlauts
35.      Nach Art. 4 Nr. 3 der Richtlinie 2015/2366 ist ein Zahlungsdienst „eine oder mehrere der in Anhang
I aufgeführten gewerblichen Tätigkeiten“.
36.      Zu den Tätigkeiten, die Anhang
I der Richtlinie 2015/2366 in die Kategorie der Zahlungsdienste einbezieht, gehört die in Nr. 3 Buchst. c beschriebene Tätigkeit. Nach dieser Vorschrift kann ein Zahlungsdienst in der „Ausführung von Zahlungsvorgängen einschließlich des Transfers von Geldbeträgen auf ein Zahlungskonto beim Zahlungsdienstleister des Nutzers oder bei einem anderen Zahlungsdienstleister“ bestehen, sofern dieser Vorgang die „Ausführung von Überweisungen einschließlich Daueraufträgen“ beinhaltet.
37.      Art. 4 Nr. 24 der Richtlinie 2015/2366 definiert den Begriff der Überweisung als „einen auf Aufforderung des Zahlers ausgelösten Zahlungsdienst zur Erteilung einer Gutschrift auf das Zahlungskonto des Zahlungsempfängers zulasten des Zahlungskontos des Zahlers in Ausführung eines oder mehrerer Zahlungsvorgänge durch den Zahlungsdienstleister, der das Zahlungskonto des Zahlers führt“.
38.      Nach Auffassung der DNB führt Betaal als Mittelsperson die Überweisung von Geldbeträgen des Kunden (des Zahlers im Sinne von Art. 4 Nr. 8) an den Unternehmer (den Zahlungsempfänger im Sinne von Art. 4 Nr. 9) aus und erbringt damit einen Zahlungsdienst im Sinne von Art. 4 Nr. 3 in Verbindung mit Anhang I
Nr. 3 der Richtlinie 2015/2366.
39.      Insoweit ist hervorzuheben, dass die DNB
–        nicht bestreitet, dass Betaal und die Stiftung Betaal keine auf den Namen ihrer Kunden lautende Zahlungskonten haben;
–        auch nicht bestreitet, dass die Überweisung von Geldbeträgen an den Unternehmer vom Konto der Stiftung Betaal und nicht vom Konto der Kunden erfolgt;
–        bestätigt, dass Betaal nicht in der Lage sei, die Geldbeträge der Sicherheitsleistungen zu verwalten, sondern sich darauf beschränken müsse, sie von ihrer Einzahlung durch den Kunden bis zu ihrer Freigabe aufgrund der endgültigen Einigung zwischen diesem und dem Unternehmer zu verwahren;
–        vorträgt, dass Betaal, sobald die endgültige Einigung zwischen dem Kunden und dem Unternehmer vorliege, die Geldbeträge nach Abzug der Provision an den Unternehmer weiterleite, so dass es sich um eine aufgeschobene und bedingte Zahlung des Kunden an den Unternehmer handele, deren Bedingung eintrete, wenn das Bauwerk zur Zufriedenheit des Eigentümers abgenommen worden sei;
–        geltend macht, es sei unerheblich, von welchem Konto aus die Geldbeträge an den Unternehmer überwiesen würden, da die Definition der als Zahlungsdienst einzustufenden Ausführung von Überweisungen in Anhang I der Richtlinie 2015/2366 sehr weit sei und die Ausführung von Tätigkeiten durch Stellen erfasse, die keine Banken seien, sofern diese Tätigkeiten zur Überweisung von Geldbeträgen auf Zahlungskonten bei Banken führten.
40.      Das vorlegende Gericht und die DNB verweisen auf eine Antwort der Kommission, die in das einheitliche Regelwerk (Single Rulebook) der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (im Folgenden: EBA)(11) aufgenommen worden sei und für die von der DNB vertretene weite Auslegung spreche(12).
41.      In dieser Antwort heißt es:
–        Der Empfang und das Weiterleiten von Geldbeträgen gelten als Zahlungsdienste im Sinne von Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang I der Richtlinie 2015/2366.
–        Je nach Wortlaut der vertraglichen Vereinbarungen könnte dies z. B. als Finanztransfer (Art. 4 Abs. 22 in Verbindung mit Anhang I
Nr. 6) oder als anderer Zahlungsdienst, z. B. als Ausführung von Zahlungsvorgängen (Anhang I
Nr. 3) angesehen werden.
42.      In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission allerdings deutlich gemacht, dass diese Antwort andere Dienstleistungen des Empfangs und des Weiterleitens von Geldbeträgen als die von Betaal erbrachte Dienstleistung der Stellung von Sicherheitsleistungen für Immobilien betreffe.
43.      Meines Erachtens spricht der Wortlaut von Art. 4 Nr. 3 in Verbindung mit Anhang I
Nr. 3 Buchst. c der Richtlinie 2015/2366 nicht für die von der DNB vertretene Auffassung.
44.      Aus dem Wortlaut der Bestimmungen, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht, lässt sich ableiten, dass der darin erwähnte Transfer von Geldbeträgen durch den Zahlungsdienstleister ausgeführt werden muss, der das Zahlungskonto des Zahlers führt(13).
45.      Wie das vorlegende Gericht betont(14), werden im vorliegenden Fall allerdings zwei verschiedene Zahlungsvorgänge ausgeführt:
–        Im Rahmen des ersten Vorgangs erteilt der Kunde als Zahler (Art. 4 Nr. 8 der Richtlinie 2015/2366) einen Zahlungsauftrag (Art. 4 Nr. 13), der an seine als Zahlungsdienstleister (Art. 4 Nr. 11) handelnde Bank gerichtet ist. Dieser Zahlungsauftrag führt zur Überweisung von Geldbeträgen vom Zahlungskonto des Kunden (Art. 4 Nr. 12) auf das Zahlungskonto der Stiftung Betaal, die als Zahlungsempfänger (Art. 4 Nr. 9) anzusehen sein dürfte. Der betreffende Zahlungsvorgang (im Sinne von Anhang
I
Nr. 3) wird jedoch von der Bank des Kunden ausgeführt, die folglich diesen Zahlungsdienst erbringt. Weder Betaal noch die Stiftung Betaal führen diesen Zahlungsvorgang aus.
–        Im Rahmen des zweiten Vorgangs erteilt die Stiftung Betaal als Zahler (Art. 4 Nr. 8 der Richtlinie 2015/2366) einen Zahlungsauftrag (Art. 4 Nr. 13), der an ihre als Zahlungsdienstleister (Art. 4 Nr. 11) handelnde Bank gerichtet ist. Dieser Zahlungsauftrag führt zur Überweisung von Geldbeträgen vom Zahlungskonto (Art. 4 Nr. 12) der Stiftung Betaal auf das Zahlungskonto des Unternehmers in seiner Eigenschaft als Zahlungsempfänger (Art. 4 Nr. 9). Die Bank der Stiftung Betaal führt diesen Zahlungsvorgang (im Sinne von Anhang I
Nr. 3) aus und erbringt damit diesen Zahlungsdienst. Wieder führen weder Betaal noch die Stiftung Betaal diesen Zahlungsvorgang aus.
46.      Demzufolge haben wir es mit zwei Zahlungsdiensten zu tun, die von Finanzinstituten und nicht von Betaal erbracht werden. Die Kunden von Betaal haben weder bei Betaal noch bei der Stiftung Betaal ein Zahlungskonto, das es ihnen ermöglichen würde, Betaal Zahlungsaufträge zur Ausführung von Überweisungen an die Unternehmer zu übermitteln.
47.      Bei diesen beiden Zahlungsdiensten, die von der Bank des Kunden und der Bank der Stiftung Betaal erbracht werden, erfolgt keine technische Intervention oder Handlung seitens Betaal zur Verarbeitung der Überweisungen. Anhang
I
Nr. 3 der Richtlinie 2015/2366 spricht von der „Ausführung von Zahlungsvorgängen“ und in Buchst. c dieser Nummer von der „Ausführung von Überweisungen“, was auf die technische Intervention des Zahlungsdienstleisters mit Bezug auf die Konten hindeutet(15).
48.      Wie schon gesagt, nehmen weder Betaal noch die Stiftung Betaal diese technische Intervention vor, da bei ihnen weder Kundenkonten bestehen noch geführt werden. Die technische Ausführung der Überweisungen und Zahlungsvorgänge ist Sache der jeweiligen Banken.
49.      Ein Zahlungsvorgang besteht gemäß Art. 4 Nr. 5 der Richtlinie 2015/2366 in „[der] bzw. de[m] vom Zahler, im Namen des Zahlers oder vom Zahlungsempfänger ausgelöste(n) Bereitstellung, Transfer oder Abhebung eines Geldbetrags, unabhängig von etwaigen zugrunde liegenden Verpflichtungen im Verhältnis zwischen Zahler und Zahlungsempfänger“.
50.      Betaal überweist nur dann Geldbeträge vom Konto der Stiftung Betaal an den Unternehmer, wenn dieser und der Kunde der Ansicht sind, dass das Bauwerk ordnungsgemäß fertiggestellt wurde. Es gibt also ein zugrunde liegendes Rechtsgeschäft, das vollendet werden muss, damit Betaal ihrer Bank einen Zahlungsauftrag (Art. 4 Nr. 13 der Richtlinie 2015/2366) erteilen kann. Es kann daher nicht, wie die DNB vorträgt, davon ausgegangen werden, dass es im dreiseitigen Rechtsgeschäft zwischen dem Eigentümer, Betaal und dem Unternehmer nur einen einzigen Zahlungsdienst gibt.
51.      Zwar erteilt der Kunde seiner Bank den Auftrag, das Geld für die Sicherheitsleistung an Betaal zu überweisen. Es kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass es einen Zahlungsauftrag des Kunden gibt, Geldbeträge an den Unternehmer zu überweisen, da es insoweit keinen Automatismus gibt.
52.      Eine etwaige Meinungsverschiedenheit zwischen dem Kunden und dem Unternehmer verhindert nämlich, dass das vom Kunden an Betaal überwiesene und auf dem Konto der Stiftung Betaal geführte Geld auf das Konto des Unternehmers eingezahlt wird. Im Falle einer Meinungsverschiedenheit erhält der Kunde entweder das Geld aus der Sicherheitsleistung zurück, oder es wird an den neuen Unternehmer gezahlt, der das Bauwerk zur Zufriedenheit des Kunden fertigstellt.
53.      Art. 80 der Richtlinie 2015/2366 bestimmt, allgemein gesagt, dass die Zahlungsdienstnutzer einen Zahlungsauftrag nach dem Eingang beim Zahlungsdienstleister des Zahlers nicht mehr widerrufen können. Dagegen kann im vorliegenden Fall der Kunde als Zahler der Sicherheitsleistung den Transfer dieser Geldbeträge an den Unternehmer als Zahlungsempfänger „widerrufen“, wenn er die Fertigstellung des Bauwerks nicht anerkennt.
54.      Die von Betaal angebotene Dienstleistung besteht in der Bereitstellung einer Garantie, die die Erfüllung des Vertrags zwischen dem Kunden und dem Unternehmer erleichtert: Die für die Durchführung dieser Dienstleistung erforderlichen Geldtransfers sind im Verhältnis zu dieser Garantiekomponente akzessorisch.
55.      In diesem Zusammenhang erbringt Betaal keinen Zahlungsdienst, sondern nutzt die Zahlungsdienste der Bank des Kunden und der Bank des Unternehmers, um die Garantie zu stellen. Wie ich bereits dargelegt habe, ist Betaal in technischer Hinsicht nicht an der Ausführung dieser Zahlungsdienste beteiligt und übt keine Kontrolle über die auf dem Konto der Stiftung Betaal eingezahlten Geldbeträge aus, um mit ihnen zu handeln und Gewinne zu erzielen(16).
B.      Systematische Auslegung
56.      Nach dem 24. Erwägungsgrund
der Richtlinie 2015/2366 sollte die Anwendung deren Rechtsrahmens „auf Dienstleister beschränkt sein, die gemäß der vorliegenden Richtlinie Zahlungsdienste hauptberuflich oder gewerblich erbringen“ (Hervorhebung nur hier).
57.      Im selben Erwägungsgrund und in Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2015/2366 werden die Kategorien von Zahlungsdienstleistern aufgeführt, die die Erlaubnis zur unionsweiten Erbringung von Zahlungsdiensten erhalten können. Zu diesen Kategorien gehören:
–        Kreditinstitute, die Einlagen von Nutzern entgegennehmen, die für Zahlungsvorgänge verwendet werden können, und die den in der Richtlinie 2013/36/EU(17) festgelegten aufsichtsrechtlichen Anforderungen unterliegen;
–        E‑Geld‑Institute, die E‑Geld ausgeben, das für Zahlungsvorgänge verwendet werden kann, und die den in der Richtlinie 2009/110/EG(18) festgelegten aufsichtsrechtlichen Anforderungen genügen sollten;
–        Zahlungsinstitute; und
–        Postscheckämter, die nach nationalem Recht zur Erbringung dieser Dienste berechtigt sind.
58.      Als Anbieterin des Dienstes der Sicherheitsleistung für Kunden und Immobilienbauunternehmen in den Niederlanden gehört Betaal zu keiner dieser Kategorien. Die „Zahlungsinstitute“, die den strengen Regelungen der Richtlinie 2015/2366 unterliegen, müssen hauptsächlich im Bereich der gewerblichen Erbringung von Zahlungsdiensten tätig sein(19).
59.      Die Anforderung, dass die Erbringung von Zahlungsdiensten gewerblich und als Haupttätigkeit erfolgen muss, erklärt sich aus dem Regelungszusammenhang der Richtlinie 2015/2366.
60.      Die Einstufung eines Vorgangs als „Zahlungsdienst“ hat nämlich erhebliche Rechtswirkungen für das Institut, das diesen Dienst gewerblich anbietet.
61.      Erstens unterliegt die gewerbliche Erbringung von Zahlungsdiensten durch Zahlungsinstitute der Zulassung. Die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung dieser Zulassung sind in Titel
II Kapitel
I der Richtlinie 2015/2366 festgelegt. In diesem Zusammenhang muss ein Anbieter insbesondere nachweisen, dass er über Regelungen für die Unternehmensführung und interne Kontrollmechanismen verfügt und in der Lage ist, geeignete und verhältnismäßige Systeme, Ressourcen und Verfahren umzusetzen, die für sein ordnungsgemäßes Funktionieren erforderlich sind(20).
62.      Zweitens unterliegt ein Unternehmen, das Zahlungsdienste erbringt, der Aufsicht: Nach Art. 23 der Richtlinie 2015/2366 können die zuständigen Behörden u. a. Inspektionen vor Ort durchführen und gegebenenfalls die Zulassung aussetzen oder entziehen.
63.      Drittens müssen Zahlungsinstitute bestimmte Anforderungen an das Anfangskapital und an Eigenmittel erfüllen, die in den Art. 6 bis 9 der Richtlinie 2015/2366 aufgeführt sind.
64.      Viertens stellt die Richtlinie 2015/2366 eine harmonisierte Regelung der zivilrechtlichen Haftung von Zahlungsdienstleistern bei nicht autorisierten Zahlungsvorgängen (Art. 73) oder bei nicht erfolgter, fehlerhafter oder verspäteter Ausführung von Zahlungsvorgängen (Art. 89) auf.
65.      Die Strenge der Anforderungen der Richtlinie 2015/2366 ist nur sinnvoll, wenn sie für gewerbliche Zahlungsdienstleister gilt. Diese Anforderungen sind unverhältnismäßig, wenn sie auf Anbieter anderer Arten von Dienstleistungen angewandt werden, die zusätzlich zu ihrer Haupttätigkeit den Transfer von Geldbeträgen als akzessorische Dienstleistung ausführen.
66.      Vorbehaltlich der Beurteilung durch das vorlegende Gericht scheint dies bei Betaal der Fall zu sein, da ihre Haupttätigkeit in der Erbringung von Dienstleistungen im Bereich der Immobiliensicherheiten für die Käufer von im Bau befindlichen Immobilien und für die Bauunternehmer besteht.
67.      Falls Betaal im Rahmen der Ausübung ihrer Haupttätigkeit akzessorisch Zahlungsvorgänge ausführen sollte, so würde sie dadurch nicht zu einer Gesellschaft, die als gewerblicher Zahlungsdienstleister der Aufsicht der DNB unterliegt.
C.      Teleologische Auslegung
68.      Die DNB spricht sich für eine weite Auslegung der Richtlinie 2015/2366 aus, die dem Schutz der Nutzer Rechnung trägt(21). In der mündlichen Verhandlung hat die DNB betont, sie stütze ihre Auffassung auf dieses Ziel.
69.      Tatsächlich nennt der sechste Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366(22) das Ziel, dass „ein hohes Maß an Verbraucherschutz bei der Nutzung dieser Zahlungsdienstleistungen … gewährleistet wird“(23).
70.      Ich bin jedoch der Ansicht, dass das Ziel des Verbraucherschutzes keinen Vorrang
gegenüber anderen für die Auslegung der Richtlinie 2015/2366 relevanten Kriterien haben kann.
71.      Dieses Ziel steht neben anderen gleichrangigen Zielen, wie etwa dem Ziel, „mehr Rechtsklarheit“ zu schaffen, eine „einheitliche Anwendung des rechtlichen Rahmens“ sicherzustellen und „Effizienzgewinne im Zahlungssystem“ zu erzielen(24).
72.      In der Gesamtbetrachtung ist es nicht gerechtfertigt, den Begriff des (der Richtlinie 2015/2366 unterliegenden) Zahlungsdienstleisters weit auszulegen, weil dies seine Konturen verändert, bis sie von den Konturen anderer, in der genannten Richtlinie nicht vorkommender Begriffe nicht mehr unterschieden werden können.
73.      Der Schutz der Zahlungsdienstnutzer kann daher nicht dazu führen, dass die Anbieter anderer Dienstleistungen, die Geldtransfers akzessorisch zu ihrer Haupttätigkeit durchführen, den strengen Regelungen unterworfen werden, die für die der Richtlinie 2015/2366 unterliegenden Zahlungsdienstleister gelten.
74.      Diese Ausdehnung wäre im Hinblick auf Berufsangehörige wie Notare oder Rechtsanwälte, die im Rahmen einer Hinterlegung Geldbeträge ihrer Mandanten erhalten, um sie zu einem späteren Zeitpunkt und entsprechend den erhaltenen Weisungen an Dritte weiterzuleiten, kaum nachvollziehbar. Solche juristischen Wirtschaftsteilnehmer erbringen in Ausübung ihrer Tätigkeit Dienstleistungen der Hinterlegung oder Sicherheitsleistung und führen die erforderlichen Überweisungen und Zahlungsaufträge durch. Das bedeutet jedoch nicht, dass für sie die strengen Pflichten nach der Richtlinie 2015/2366 gelten.
75.      Im Fall der Niederlande kann ein Notar die Verwaltung der Immobiliensicherheiten genauso durchführen wie Betaal. Das niederländische Recht sieht nämlich ausdrücklich vor, dass die Kunden die entsprechenden Geldbeträge an einen Notar überweisen, um die Zahlung der an den Unternehmer zu entrichtenden Beträge sicherzustellen(25).
76.      Nach der von der DNB vertretenen Auffassung zur Rechtsnatur der erbrachten Dienste müsste auch der Notar, der solche Geldbeträge vom Kunden erhält und sie anschließend an den Unternehmer weiterleitet, der Richtlinie 2015/2366 und der darin vorgesehenen Aufsicht unterliegen. In der mündlichen Verhandlung hat die DNB jedoch eingeräumt, dass die Richtlinie 2015/2366 nicht für Berufsangehörige wie Notare oder Rechtsanwälte gelte, die Sicherheitsleistungen und Einlagen verwalteten(26).
77.      Wenn solche Berufsangehörige nicht als Zahlungsdienstleister im Sinne der Richtlinie 2015/2366 eingestuft werden können, obwohl sie Geldbeträge von den Kunden erhalten, um sie an Dritte weiterzuleiten, so liegt dies insbesondere daran, dass sie solche Dienste nicht gewerblich und als Haupttätigkeit erbringen, sondern nur als akzessorischen oder untergeordneten Teil ihrer Tätigkeit, d. h. ergänzend zu ihren eigentlichen Aufgaben.
78.      Dieses Argument lässt sich auch auf die Haupttätigkeit von Betaal übertragen, die nicht darin besteht, Zahlungsdienste zu erbringen, sondern darin, Sicherheitsleistungen anzubieten, um zu gewährleisten, dass die Käufer von Wohnungen ihre Verbindlichkeiten gegenüber den Unternehmen begleichen, die diese Wohnungen errichten.
79.      Daraus folgt, dass Anbieter von Sicherheitsleistungen, die bloß nebenbei Zahlungsdienste erbringen, vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2015/2366 nicht erfasst sind.
80.      Es stimmt zwar, dass der Ausschluss der Anbieter von Sicherheitsleistungen wie Betaal vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2015/2366 dazu führt, dass den Nutzern nicht der gleiche Schutz geboten wird wie den Nutzern der von Zahlungsinstituten erbrachten Zahlungsdienste(27).
81.      Dieser Umstand ist jedoch für die Beantwortung der Frage des vorlegenden Gerichts nicht maßgeblich. Das nationale Recht kann andere Mechanismen zum Schutz der Nutzer vorsehen, mit denen ihre Interessen gewahrt werden, sei es durch Regelungen zur Versicherung der Geldbeträge, sei es durch die gesetzliche Festlegung strenger Bedingungen für Institute, die – obwohl sie keine Zahlungsdienste erbringen – von Kunden Geldbeträge als Sicherheit für die Erfüllung vertraglicher Verpflichtungen erhalten.
82.      Nach alledem ist Art. 4 Nr. 3 in Verbindung mit Anhang
I
Nr. 3 Buchst. c der Richtlinie 2015/2366 dahin auszulegen, dass der Dienst des Empfangs und Weiterleitens eines Geldbetrags, den eine Stelle als Mittelsperson erbringt, nicht als Zahlungsdienst anzusehen ist, wenn diese Stelle im Rahmen eines Vertrags mit einem Kunden und einem Unternehmer Geldbeträge vom Kunden auf ihrem Zahlungskonto empfängt und die Geldbeträge nach Zustimmung durch den Kunden von diesem Zahlungskonto an den Unternehmer überweist.
D.      Finanztransfer?
83.      Nach Ansicht der norwegischen Regierung fällt der von Betaal erbrachte Dienst unter den Begriff „Finanztransfer“(28) im Sinne von Anhang
I
Nr. 6 der Richtlinie 2015/2366, der in Art. 4 Nr. 22 dieser Richtlinie definiert ist(29).
84.      Eigentlich bräuchte sich der Gerichtshof nicht zur Auslegung von Art. 4 Nr. 22 der Richtlinie 2015/2366 zu äußern, da in der Vorlageentscheidung nicht auf diese Vorschrift Bezug genommen wurde.
85.      Für den Fall, dass der Gerichtshof sich trotzdem zur Auffassung der norwegischen Regierung äußern möchte, werde ich sie im Folgenden prüfen.
86.      Der neunte Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 stellt klar, dass ein Finanztransfer „ein einfacher Zahlungsdienst [ist], der in der Regel auf Bargeld beruht, das der Zahler einem Zahlungsdienstleister übergibt, der den entsprechenden Betrag beispielsweise über ein Kommunikationsnetz an einen Zahlungsempfänger oder an einen anderen, im Namen des Zahlungsempfängers handelnden Zahlungsdienstleister weiterleitet“.
87.      Die norwegische Regierung räumt zwar ein, dass im vorliegenden Fall der Empfang der Geldbeträge des Zahlers erfolge, ohne dass auf seinen Namen oder auf den Namen des Zahlungsempfängers ein Zahlungskonto eingerichtet werde, macht jedoch geltend, dass gleichwohl ein „Finanztransfer“ im Sinne der genannten Bestimmungen vorliege.
88.      Meiner Ansicht nach wird dieser Standpunkt durch mehrere Argumente widerlegt.
89.      Erstens ist die Dynamik der Transaktionen, an denen Betaal beteiligt ist, nicht die Dynamik eines „einfachen“ Finanztransfers, der sich durch seine Unmittelbarkeit und die unbedingte Übertragung des Geldes an den Zahlungsempfänger auszeichnet(30).
90.      Zweitens erhält der Zahlungsempfänger bei einem Finanztransfer den Betrag, den der Zahler übermittelt hat. Im Fall von Betaal fehlt es an diesem Automatismus und dieser Unbedingtheit: Es ist möglich, dass der Kunde den Auftrag erteilt, den Geldbetrag zu überweisen, dieser aber beim Unternehmer als Zahlungsempfänger nicht ankommt, falls die Immobilie nicht zur Zufriedenheit des Auftraggebers fertiggestellt wurde.
91.      Drittens müsste die Tätigkeit von Betaal, um als Zahlungsdienst, der in einem Finanztransfer besteht, eingestuft werden zu können, als Haupttätigkeit und gewerblich ausgeübt werden. Mit anderen Worten müsste Betaal die Tätigkeit des Finanztransfers gewerblich und in einer Weise ausüben, bei der die Dienste des Finanztransfers nicht als akzessorisch oder instrumentell für die Erbringung einer Sicherheitsleistung anzusehen wären.
92.      Wie ich bereits ausgeführt habe, besteht die Haupttätigkeit von Betaal nicht darin, Finanztransfers durchzuführen, sondern darin, Sicherheitsleistungen anzubieten, um zu gewährleisten, dass die Kunden die Unternehmer bezahlen, die ihre Wohnungen bauen. Die Finanztransfers sind, sofern es sich in diesem Fall überhaupt um Finanztransfers handelt, instrumentell und akzessorisch.
93.      Ich halte den von der norwegischen Regierung vorgenommenen
Vergleich des von Betaal angebotenen Dienstes der Sicherheitsleistung mit den Diensten der im neunten Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366 angesprochenen „Supermärkte, Groß- und Einzelhändler[, die] ihren Kunden eine entsprechende Dienstleistung für die Bezahlung von Rechnungen von Versorgungsunternehmen und anderen regelmäßigen Haushaltsrechnungen [bieten]“, ebenfalls nicht für zutreffend.
94.      Diese Analogie ist nicht angemessen, weil a)
die Supermärkte, Groß‑ und Einzelhändler den gesamten ihnen von den Kunden zur Begleichung bestimmter Rechnungen übermittelten Betrag überweisen, ohne etwas abzuziehen, und b)
dieser von ihnen erbrachte Dienst kein akzessorischer und einer anderen Haupttätigkeit untergeordneter Dienst ist, sondern ein Finanztransfer zum Zweck der Bezahlung solcher Rechnungen, ein Dienst, den diese Unternehmen ihren Kunden in einigen Staaten als eine weitere der in ihrem (Haupt‑)Leistungskatalog aufgeführten Leistungen anbieten.
V.      Ergebnis
95.      In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande) wie folgt zu antworten:
Art. 4 Nr. 3 in Verbindung mit Anhang
I
Nr. 3 Buchst. c der Richtlinie (EU) 2015/2366 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 2002/65/EG, 2009/110/EG und 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2007/64/EG
ist dahin auszulegen, dass
der Dienst des Empfangs und Weiterleitens eines Geldbetrags, den eine Stelle als Mittelsperson erbringt, keinen Zahlungsdienst darstellt, wenn diese Stelle im Rahmen eines Vertrags mit einem Kunden und einem Unternehmer Geldbeträge vom Kunden auf ihrem Zahlungskonto empfängt und die Geldbeträge nach Zustimmung durch den Kunden von diesem Zahlungskonto an den Unternehmer überweist.
1      Originalsprache: Spanisch.
2      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 2002/65/EG, 2009/110/EG und 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2007/64/EG (ABl. 2015, L 337, S. 35).
3      Gesetz über die Finanzaufsicht (im Folgenden: Wft).
4      Der Kunde kann also die letzte Rate des Preises für das Bauwerk statt bei einem Notar auf dem Konto der Stiftung Betaal hinterlegen.
5      Betaal musste die Verstöße innerhalb von vier Wochen nach der Bekanntgabe des Bescheids (Schonfrist) beenden, indem sie die Fertigstellungsgarantie und die Sicherheitsleistung nicht mehr anbot und die laufenden Verträge übertrug, änderte oder beendete.
6      Das Zwangsgeld beträgt 10 000 Euro pro Woche (nach Ablauf der Schonfrist), in der Betaal die Anordnung nicht vollständig befolgt. Der Höchstbetrag des Zwangsgelds liegt bei 50 000 Euro.
7      ECLI:NL:RBROT:2022:9932.
8      In ihren schriftlichen Erklärungen hat sich die niederländische Regierung auf den Hinweis beschränkt, dass sie die Ansicht der DNB teile und ihren Standpunkt gegebenenfalls mündlich erläutern werde. Sie ist jedoch nicht dazu gekommen, dies zu tun, da sie nicht an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat.
9      Nach Ansicht der tschechischen Regierung handelt es sich bei einem Dienst wie dem in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden nur dann um einen Zahlungsdienst, wenn eine Stelle ihn im Rahmen der Ausübung einer beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit erbringe, ohne dass es sich dabei lediglich um einen notwendigen Bestandteil eines anderen Dienstes handele, und wenn die Überweisung der Geldbeträge allein auf der Grundlage einer Weisung des Zahlers oder des Zahlungsempfängers erfolge.
10      Urteile vom 1. August 2025, Alace und Canpelli (C‑758/24 und C‑759/24, EU:C:2025:591, Rn. 91), vom 6. Juli 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Flüchtling, der eine schwere Straftat begangen hat) (C‑8/22, EU:C:2023:542, Rn. 29), und vom 17. November 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12).
11      Antwort vom 18. März 2022 auf die Frage ID 2020,5216 [frei übersetzt]. Die Antwort ist rechtlich nicht bindend. Sie ist abrufbar bei der EBA, Single Rulebook Q&A, Question ID 2020,5216, auf www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      Die DNB beruft sich auch auf die Antwort der Kommission vom 6. Januar 2023 auf die Frage ID 2020,5099, aber die tatsächlichen Umstände, die dieser Frage zugrunde lagen, unterscheiden sich von denen im vorliegenden Fall. Diese Antwort der Kommission ist abrufbar auf https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Urteil vom 22. Februar 2024, ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148, Rn. 34): „Wenn ein Zahlungsdienstnutzer einem Zahlungsinstitut Geldbeträge zur Verfügung stellt und diese Geldbeträge einem Zahlungskonto gutgeschrieben werden, das bei diesem Zahlungsinstitut auf den Namen dieses Nutzers geführt wird, sind diese Vorgänge deshalb grundsätzlich als mit der Führung eines Zahlungskontos im Sinne von Art. 4 Nr. 12 der Richtlinie 2015/2366 verbundener Vorgang und somit als Teil eines Zahlungsdienstes im Sinne von Art. 4 Nr. 3 dieser Richtlinie anzusehen.“
14      Vorlageentscheidung (Rn. 12.1 bis 12.3).
15      Ich stimme insoweit den Ausführungen des vorlegenden Gerichts in Rn. 13.5 der Vorlageentscheidung zu: „[A]us dem Kontext der Bestimmungen im Kapitel ‚Ausführung von Zahlungsvorgängen‘ (Art. 78 bis 93) der Richtlinie 2015/2366 und den Definitionen von Zahlungsvorgang, Zahler und Zahlungsempfänger [könnte] abgeleitet werden, dass die Ausführung von Zahlungsvorgängen hauptsächlich in technischem Sinne zu verstehen ist und sich ‚Ausführung‘ auf die Vornahme eines Zahlungsvorgangs auf ein Zahlungskonto bezieht. … Diese Bestimmungen scheinen eine unmittelbare und technische Beteiligung des Zahlungsdienstleisters am Transfer des Geldbetrags von einem Zahlungskonto auf ein anderes zu verlangen.“ Hervorhebung nur hier.
16      In der mündlichen Verhandlung hat die DNB bestätigt, dass Betaal die Gelder der Sicherheitsleistungen nicht für eine Finanzvermittlung nutze, d. h., dass sie verpflichtet sei, diese auf dem Konto zu lassen, und nicht mit ihnen arbeite, um ihre Gewinne zu maximieren. Dementsprechend ist Betaal nicht mit Finanzvermittlungsunternehmen zu vergleichen, deren Risiken es rechtfertigen, sie unter die Aufsicht der DNB zu stellen.
17      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (ABl. 2013, L 176, S. 338).
18      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über die Aufnahme, Ausübung und Beaufsichtigung der Tätigkeit von E‑Geld‑Instituten, zur Änderung der Richtlinien 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2000/46/EG (ABl. 2009, L 267, S. 7).
19      Im Kontext der Richtlinie 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 97/5/EG (ABl. 2007, L 319, S. 1)
heißt es im Urteil vom 22. März 2018, Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211, Rn. 36), dass ihre Anwendung auf Zahlungsdienstleister beschränkt werden sollte, deren „Haupttätigkeit“ darin besteht, für Zahlungsdienstnutzer Zahlungsdienste zu erbringen. In Rn. 37 dieses Urteils hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Haupttätigkeit des in Rede stehenden Unternehmens im Betrieb von Spielhallen bestand und dass in diesem Zusammenhang die sich auf die multifunktionalen Terminals, an denen die Nutzer Geld wechseln und abheben konnten, beziehenden Vorgänge eine zu dieser Tätigkeit rein akzessorische Dienstleistung darstellten.
20      Betaal verfügt nicht über eine solche Zulassung, weshalb die DNB sie aufgefordert hat, ihre Tätigkeit einzustellen.
21      Für den vorliegenden Rechtsstreit kommt es nicht darauf an, ob es sich bei den geschützten Nutzern nur um solche handelt, die als „Verbraucher“ im engeren Sinne anzusehen sind, oder auch um solche, die diese Eigenschaft nicht aufweisen (wie z. B. Unternehmen). Im 53. Erwägungsgrund
der Richtlinie 2015/2366 heißt es: „Da die Situation von Verbrauchern und Unternehmen nicht dieselbe ist, brauchen sie nicht im selben Umfang geschützt zu werden. Zwar müssen die Verbraucherrechte durch Vorschriften geschützt werden, die nicht vertraglich abbedungen werden können, doch sollte es Unternehmen und Organisationen freistehen, abweichende Vereinbarungen zu schließen, wenn es nicht um vertragliche Beziehungen zu Verbrauchern geht. Gleichwohl sollten die Mitgliedstaaten vorschreiben können, dass Kleinstunternehmen … genauso behandelt werden wie Verbraucher. In jedem Fall sollten bestimmte zentrale Bestimmungen dieser Richtlinie unabhängig vom Status des Nutzers immer gelten.“
22      Angeführt in Nr. 4 der vorliegenden Schlussanträge.
23      Vgl. Urteil vom 2. September 2021, CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671, Rn. 44), zu den Zielen der Richtlinie 2007/64, die weitgehend mit den Zielen der Richtlinie 2015/2366 übereinstimmen.
24      Sechster Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2366.
25      Art. 767 des Buchs 7 des niederländischen Bürgerlichen Gesetzbuchs sieht vor: „Der Bauherr kann nur verpflichtet werden, die Zahlungen zu leisten, die zumindest annähernd dem Baufortschritt oder dem Wert der ihm übertragenen Vermögensgegenstände entsprechen; um die Einhaltung seiner Verpflichtungen sicherzustellen, kann jedoch vereinbart werden, dass der Bauherr einen Betrag, der 10 % des Preises des Bauwerks nicht übersteigen darf, bei einem Notar hinterlegt oder eine Ersatzgarantie über diesen Betrag zur Verfügung stellt. Die Überzahlung stellt eine rechtsgrundlose Zahlung dar.“
26      Im gleichen Sinne äußert sich die italienische Regierung (Rn. 37 und 38 ihrer schriftlichen Erklärungen). Ihrer Ansicht nach könnte eine weite Auslegung der in Rede stehenden Bestimmung den Begriff des Zahlungsdienstes erheblich ausdehnen, was schwer vorherzusehende Folgen hätte. Tätigkeiten, die derzeit frei ausgeübt und als nicht unter die Vorschriften über Zahlungsdienste fallend angesehen würden, könnten in den Anwendungsbereich dieser Vorschriften fallen, wenn der im Vorabentscheidungsersuchen beschriebene Dienst als Zahlungsdienst eingestuft würde. Zudem sei in diesem Fall für die Dienstleistung der notariellen Hinterlegung des Preises bei einer Übertragung von Eigentum oder bei der Übertragung, bei der Begründung oder beim Erlöschen anderer dinglicher Rechte an unbeweglichen Sachen oder an Geschäftsvermögen eine ähnliche Einstufung vorzunehmen. Ebenso könne jeder Rechtsträger, der eine Garantie- oder Hinterlegungsdienstleistung für vergleichbare Beträge erbringe, als Zahlungsdienstleister angesehen werden.
27      In der mündlichen Verhandlung hat die DNB auf die Möglichkeit hingewiesen, dass die Anbieter von Sicherheitsleistungen in Insolvenz gehen könnten und die Kunden die zu diesem Zweck gezahlten Gelder nicht zurückbekommen könnten. Dies sei bei Betaal der Fall gewesen.
28      Das Kompositum Finanztransfer weist eine gewisse Mehrdeutigkeit auf. Seine Übersetzung in den verschiedenen Sprachfassungen, die ich mir angesehen habe („money remittance“ [englisch], „transmission de fonds“ [französisch], „servicio de envío de dinero“ [spanisch], „geldtransfer“ [niederländisch], „rimesse di denaro“ [italienisch], „envio de fundos“ [portugiesisch] oder „remiterea de bani“ [rumänisch]), lässt keine besonders präzisen Schlüsse auf sein semantisches Feld zu, um es von anderen mehr oder weniger ähnlichen Begriffen abzugrenzen.
29      Angeführt in Nr. 6 der vorliegenden Schlussanträge.
30      Betaal überweist nicht den gesamten vom Kunden übermittelten Geldbetrag an den Unternehmer. Nach Art. 10 der AGB behält Betaal von dem vom Kunden erhaltenen Betrag 2,5 % der Sicherheitsleistung, mindestens jedoch 200 Euro, ein, die weder überwiesen noch an den Unternehmer ausgezahlt werden.