Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
30 april 2026 (*)
„ Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Richtlijn (EU) 2019/520 – Interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter
facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over niet-betaling van wegentol in de Europese Unie – Niet-omzetting in nationaal recht – Niet-mededeling van eventuele omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek om veroordeling tot betaling van een forfaitaire som ”
In zaak C‑479/23,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU, ingesteld op 26 juli 2023,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Ilkova en P. Messina als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Republiek Bulgarije, vertegenwoordigd door T. Mitova, S. Ruseva en R. Stoyanov als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: J. Passer, kamerpresident, M. L. Arastey Sahún (rapporteur), president van de Vijfde kamer, en D. Gratsias, rechter,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof:
–        vast te stellen dat de Republiek Bulgarije – door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/520 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over niet-betaling van wegentol in de Unie (PB 2019, L 91, blz. 45) of althans door deze bepalingen niet aan de Commissie mee te delen – de krachtens artikel 32, lid 1, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
–        de Republiek Bulgarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som gelijk aan de hoogste van de volgende twee bedragen:
–        een bedrag van 1 800 EUR per dag, vermenigvuldigd met het aantal dagen vanaf de dag volgend op het verstrijken van de in die richtlijn vastgestelde omzettingstermijn tot de dag waarop de niet-nakoming is beëindigd of, indien deze voortduurt, tot de dag van uitspraak van het arrest in de onderhavige procedure, of
–        een forfaitaire minimumsom van 504 000 EUR;
–        ingeval de in het eerste streepje bedoelde niet-nakoming voortduurt tot de dag van de uitspraak van het arrest van het Hof in de onderhavige procedure, de Republiek Bulgarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 9 720 EUR per dag vanaf de datum van uitspraak van dit arrest tot aan de dag waarop de Republiek Bulgarije haar verplichtingen
uit hoofde van richtlijn 2019/520 nakomt;
–        de Republiek Bulgarije te verwijzen in de kosten.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2019/520
2        De overwegingen 2 en 3 van richtlijn 2019/520 luiden:
„(2)      Het is wenselijk dat elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer op grote schaal in de lidstaten en de buurlanden worden ingevoerd, en dat men zo veel mogelijk beschikt over betrouwbare, gebruiksvriendelijke, kostenefficiënte systemen die zijn afgestemd op de toekomstige ontwikkeling van het beleid op Unieniveau inzake rekeningrijden en op toekomstige technische ontwikkelingen. Het is derhalve noodzakelijk om elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer interoperabel te maken teneinde de kosten en lasten in verband met de betaling van tolgelden in de gehele Unie te verminderen.
(3)      Interoperabele elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer dragen bij tot de verwezenlijking van de in het Unierecht inzake wegentol bepaalde doelstellingen.”
3        Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn legt de voorwaarden vast die noodzakelijk zijn voor de volgende doelstellingen:
a)      de interoperabiliteit tussen elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer waarborgen op het gehele wegennet van de Unie, van snelwegen binnen en tussen steden, hoofdwegen en secundaire wegen tot kunstwerken, zoals tunnels of bruggen, en veerponten, en
b)      de grensoverschrijdende uitwisseling van voertuigregistratiegegevens met betrekking tot voertuigen en de eigenaren of houders van voertuigen waarvoor in de Unie geen wegentol is betaald, faciliteren.
[...]”
4        Artikel 2 van die richtlijn bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2.      ‚toldienstaanbieder’: een juridische entiteit die toldiensten verleent aan klanten in een of meer [gebieden van de Europese elektronische tolheffingsdienst (EETS)] voor een of meer voertuigcategorieën;
3.      ‚tolheffer’: een publieke of private entiteit die tolgelden heft op het gebruik van voertuigen in een EETS-gebied;
[...]
16.      ‚tolmelding’: een mededeling aan een tolheffer, in een vorm die is vastgesteld door de toldienstaanbieder en de tolheffer, waarmee de aanwezigheid van een voertuig in een EETS-gebied wordt bevestigd;
17.      ‚voertuigclassificatieparameters’: de voertuiginformatie voor het berekenen van het tolgeld op basis van de tolcontextgegevens;
[...]
21.      ‚tolgeld’ of ‚wegentol’: de vergoeding die door de weggebruiker moet worden betaald om zich te mogen verplaatsen op een weg, een wegennet, een kunstwerk, zoals een brug of een tunnel, of een veerpont;
[...]
26.      ‚voertuig’: een motorvoertuig, of een samenstel van voertuigen, dat is bestemd of wordt gebruikt voor het vervoer over de weg van passagiers of goederen;
[...]
29.      ‚licht voertuig’: een voertuig met een maximaal toegestane massa van niet meer dan 3,5 ton.”
5        Artikel 5 van die richtlijn is als volgt verwoord:
„[...]
4.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat, indien nodig, door hen geregistreerde EETS-aanbieders of EETS-aanbieders die de EETS op hun grondgebied aanbieden de EETS-gebruikers boordapparatuur verschaffen [die] voldoet aan de in deze richtlijn en in richtlijnen 2014/53/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van radioapparatuur en tot intrekking van richtlijn 1999/5/EG (PB 2014, L 153, blz. 62)] en 2014/30/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake elektromagnetische compatibiliteit (PB 2014, L 96, blz. 79)] gestelde vereisten. Zij kunnen verlangen dat de betrokken EETS-aanbieders aantonen dat aan de bedoelde eisen is voldaan.
5.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat EETS-aanbieders die EETS op hun grondgebied aanbieden, lijsten bijhouden van ongeldig verklaarde boordapparatuur die verband houdt met hun EETS-overeenkomsten met de EETS-gebruikers. Zij nemen de nodige maatregelen opdat die lijsten worden bijgehouden in strikte overeenstemming met de Unievoorschriften voor de bescherming van persoonsgegevens, waaronder verordening (EU) 2016/679 [van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1)] en richtlijn 2002/58/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlĳke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB 2002, L 201, blz. 37)].
[...]
7.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat EETS-aanbieders die de EETS op hun grondgebied aanbieden, de tolheffers de informatie verstrekken die zij nodig hebben voor het berekenen en heffen van tol op de voertuigen van EETS-gebruikers, of tolheffers alle nodige informatie verstrekken zodat zij de berekening kunnen verifiëren van de tol die door de EETS-aanbieders is geheven op de voertuigen van EETS-gebruikers.
[...]
9.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat een tolheffer die voor een EETS-gebied op hun grondgebied verantwoordelijk is, bij een EETS-aanbieder gegevens kan opvragen betreffende alle voertuigen die eigendom zijn van of worden gehouden door klanten van de EETS-aanbieder, en die in een bepaalde periode hebben gereden in het EETS-gebied waarvoor de tolheffer verantwoordelijk is, evenals gegevens betreffende de eigenaars of houders van deze voertuigen, mits de tolheffer die gegevens nodig heeft om zijn verplichtingen ten aanzien van de belastingautoriteiten na te komen. De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de EETS-aanbieder de gevraagde gegevens uiterlijk twee dagen na de ontvangst van het verzoek verstrekt. Zij nemen de nodige maatregelen opdat de tolheffer die gegevens niet bekendmaakt aan andere toldienstaanbieders. Zij nemen de nodige maatregelen opdat, wanneer de tolheffer en een toldienstaanbieder deel uitmaken van één entiteit, de gegevens uitsluitend worden gebruikt opdat de tolheffer zijn verplichtingen ten aanzien van de belastingautoriteiten kan nakomen.
[...]”
6        Artikel 6 van richtlijn 2019/520 luidt als volgt:
„1.      Indien een EETS-gebied niet voldoet aan de in deze richtlijn gestelde technische en procedurele EETS-interoperabiliteitsvoorwaarden, neemt de lidstaat op het grondgebied waarvan het EETS-gebied ligt, de nodige maatregelen opdat de verantwoordelijke tolheffer het probleem met de betrokken belanghebbenden bespreekt en neemt hij, mits hij daarvoor bevoegd is, maatregelen opdat de EETS-interoperabiliteit van het tolheffingssysteem gewaarborgd is. Indien nodig werkt de lidstaat het in artikel 21, lid 1, bedoelde register bij met betrekking tot de onder a) daarvan bedoelde informatie.
[...]
3.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat tolheffers die verantwoordelijk zijn voor EETS-gebieden op hun grondgebied, op niet-discriminerende wijze toegang verlenen aan elke EETS-aanbieder die EETS wenst aan te bieden in een of meer van de bedoelde EETS-gebieden.
Een EETS-aanbieder wordt in een EETS-gebied aanvaard indien hij voldoet aan de verplichtingen en algemene voorwaarden die in de EETS-gebiedsverklaring zijn vermeld.
De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat tolheffers niet van de EETS-aanbieders verlangen dat zij specifieke technische oplossingen of processen gebruiken die de interoperabiliteit van de interoperabiliteitsonderdelen van een EETS-aanbieder met elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer in andere EETS-gebieden belemmeren.
Indien de tolheffer en de EETS-aanbieder geen overeenstemming bereiken, kan de zaak worden voorgelegd aan de bemiddelende instantie die verantwoordelijk is voor het bedoelde tolgebied.
4.      Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat de overeenkomsten tussen de tolheffer en de EETS-aanbieder, met betrekking tot het aanbieden van EETS op het grondgebied van die lidstaat, het mogelijk maken dat de factuur voor het tolgeld rechtstreeks door de EETS-aanbieder aan de EETS-gebruiker wordt gestuurd.
De tolheffer kan eisen dat de EETS-aanbieder de factuur voor de gebruiker uitschrijft in naam van en voor rekening van de tolheffer, en de EETS-aanbieder voldoet aan die eis.
5.      Het tolgeld dat de tolheffer int van EETS-gebruikers bedraagt niet meer dan het dienovereenkomstige nationale of lokale tolgeld. Dit doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om restituties of kortingen in te voeren om het gebruik van elektronische tolbetalingen te stimuleren. Alle restituties van of kortingen op tolgelden die door een lidstaat of tolheffer worden aangeboden aan gebruikers van boordapparatuur moeten transparant zijn, openbaar worden aangekondigd en onder dezelfde voorwaarden beschikbaar zijn voor klanten van EETS-aanbieders.
6.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat tolheffers in hun EETS-gebieden alle operationele boordapparatuur toelaten die wordt gebruikt door EETS-aanbieders met wie zij een contractuele relatie onderhouden op voorwaarde dat de apparatuur gecertificeerd is overeenkomstig de in de in artikel 15, lid 7, bedoelde uitvoeringshandelingen omschreven procedure, en niet voorkomt op een lijst van ongeldig verklaarde boordapparatuur zoals bedoeld in artikel 5, lid 5.
7.      Bij een aan de tolheffer toerekenbare EETS-storing voorziet de tolheffer in een beperkte dienstverlening waarbij voertuigen die zijn uitgerust met de in lid 6 bedoelde apparatuur zich veilig kunnen verplaatsen met zo min mogelijk oponthoud en zonder ervan te worden verdacht geen wegentol te hebben betaald.
[...]”
7        Artikel 7, lid 3, bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat, in EETS-gebieden met een hoofddienstaanbieder, de methode voor het berekenen van de vergoeding van EETS-aanbieders dezelfde structuur heeft als voor de vergoeding van vergelijkbare diensten die worden verleend door de hoofddienstaanbieder. Het bedrag van de vergoeding van EETS-aanbieders kan verschillen van dat van de vergoeding van de hoofddienstaanbieder, mits dit wordt gerechtvaardigd door:
a)      de kosten in verband met specifieke eisen en verplichtingen die de hoofddienstaanbieder heeft en de EETS-aanbieders niet, en
b)      de noodzaak om van de vergoeding van EETS-aanbieders de vaste kosten af te trekken die door de tolheffer worden opgelegd op grond van de kosten die de tolheffer maakt door in zijn tolgebied een EETS-conform systeem beschikbaar te stellen, te bedienen en te onderhouden, met inbegrip van de accreditatiekosten, wanneer die kosten niet in het tolgeld zijn opgenomen.”
8        Artikel 8 van deze richtlijn bevat in de leden 2 en 3 ervan de volgende bepalingen:
„2.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de tolheffer van een EETS-aanbieder kan eisen dat hij betaalt voor elke onderbouwde tolmelding en voor elke onderbouwde niet-tolmelding die betrekking heeft op een door die EETS-aanbieder beheerde EETS-gebruikersrekening.
3.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat een EETS‑aanbieder die een lijst van ongeldig verklaarde boordapparatuur als bedoeld in artikel 5, lid 5, aan een tolheffer heeft gezonden, niet aansprakelijk kan worden gesteld voor aanvullende tolgelden die door gebruik van dergelijke ongeldig verklaarde boordapparatuur verschuldigd zijn. De tolheffers en de EETS-aanbieders maken afspraken over het aantal zaken dat in de lijst van ongeldig verklaarde boordapparatuur wordt opgenomen, de vorm van de lijst en de actualiseringsfrequentie.”
9        Artikel 9 van richtlijn 2019/520 luidt als volgt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat juridische entiteiten die toldiensten aanbieden, een financiële administratie bijhouden waarin een duidelijk onderscheid kan worden gemaakt tussen de kosten en inkomsten in verband met het verlenen van toldiensten en de kosten en inkomsten in verband met andere activiteiten. De informatie over de kosten en inkomsten in verband met het verlenen van toldiensten wordt op verzoek verstrekt aan de betrokken bemiddelende of rechterlijke instantie. De lidstaten nemen ook de nodige maatregelen opdat kruissubsidies tussen activiteiten die worden verricht in de hoedanigheid van toldienstaanbieder en andere activiteiten niet toegestaan zijn.”
10      In artikel 14, lid 1, van richtlijn 2019/520 staat te lezen:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de interactie van EETS-gebruikers met tolheffers als onderdeel van EETS waar van toepassing wordt beperkt tot het factureringsproces overeenkomstig artikel 6, lid 4, en tot handhavingsprocessen. Interacties tussen EETS-gebruikers en EETS-aanbieders (of hun boordapparatuur) kunnen specifiek zijn per EETS-aanbieder, zonder dat de EETS-interoperabiliteit hierdoor in het gedrang komt.”
11      Artikel 21, lid 5, van deze richtlijn is als volgt verwoord:
„Aan het einde van elk kalenderjaar sturen de voor de registers verantwoordelijke autoriteiten van de lidstaten aan de Commissie via elektronische weg de registers van EETS-gebieden en EETS-aanbieders. De Commissie stelt de informatie beschikbaar aan de andere lidstaten. Inconsistenties met de situatie in een lidstaat worden onder de aandacht van de lidstaat van registratie en van de Commissie gebracht.”
12      Artikel 24 van die richtlijn luidt als volgt:
„1.      De lidstaat op wiens grondgebied een geval van niet-betaling van wegentol heeft plaatsgevonden, beslist al dan niet een afhandelingsprocedure met betrekking tot het geval van niet-betaling van wegentol in te stellen.
Als de lidstaat op wiens grondgebied een geval van niet-betaling van wegentol heeft plaatsgevonden, beslist een dergelijke procedure in te stellen, stelt die lidstaat, overeenkomstig zijn nationaal recht, de eigenaar, de houder van het voertuig of de persoon die anderszins geïdentificeerd is als degene die ervan verdacht wordt de wegentol niet te hebben betaald, daarvan in kennis.
Deze kennisgeving maakt, zoals geldt krachtens het nationale recht, melding van de juridische gevolgen daarvan op het grondgebied van de lidstaat waarop het geval van niet-betaling van wegentol heeft plaatsgevonden, uit hoofde van het recht van die lidstaat.
2.      Wanneer de lidstaat op wiens grondgebied een geval van niet-betaling van wegentol heeft plaatsgevonden de kennisgeving verstuurt aan de eigenaar, de houder van het voertuig of aan de persoon die anderszins geïdentificeerd is als degene die ervan verdacht wordt de wegentol niet te hebben betaald, deelt hij, overeenkomstig zijn nationaal recht, alle relevante informatie mee, met name de aard van het geval van niet-betaling van wegentol, de titel van de overtreden nationale wetsartikelen, het recht van beroep en toegang tot informatie en de geldende sancties voor een dergelijke overtreding, en in voorkomend geval gegevens betreffende de apparatuur die is gebruikt om vast te stellen dat er geen wegentol is betaald. Daartoe baseert de lidstaat op wiens grondgebied het geval van niet-betaling van wegentol heeft plaatsgevonden, de kennisgeving op het model in bijlage II.
[...]”
13      Artikel 25 van die richtlijn bepaalt:
„1.      De lidstaat op wiens grondgebied het geval van niet-betaling van wegentol heeft plaatsgevonden mag de voor de heffing van wegentol verantwoordelijke entiteit de gegevens die zijn verkregen volgens de in artikel 23, lid 1, bedoelde procedure alleen ter beschikking stellen als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a)      de overgedragen gegevens zijn beperkt tot wat nodig is voor die instantie om de verschuldigde wegentol te innen;
b)      de procedure voor de inning van de verschuldigde wegentol voldoet aan de in artikel 24 vastgestelde procedure;
c)      de betrokken instantie is verantwoordelijk voor de uitvoering van deze procedure, en
d)      met de uitvoering van de door de relevante entiteit verstrekte betalingsopdracht is de niet-betaling van wegentol afgehandeld.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat de gegevens die worden verstrekt aan de verantwoordelijke instantie uitsluitend worden gebruikt voor de inning van de verschuldigde wegentol en onmiddellijk worden gewist wanneer de wegentol is betaald of, als betaling achterwege blijft, binnen een door de lidstaat te bepalen redelijke termijn na de overdracht van de gegevens.”
14      Artikel 32 van richtlijn 2019/520 bepaalt:
„1.      De lidstaten stellen uiterlijk op 19 oktober 2021 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast die nodig zijn om aan de artikelen 1 tot en met 27 en bijlagen I en II te voldoen, en maken deze bekend. Zij delen de Commissie onverwijld de tekst van die bepalingen mee.
Zij passen die bepalingen toe met ingang van 19 oktober 2021.
Wanneer de lidstaten die bepalingen aannemen vaststellen, wordt in de bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. In de bepalingen wordt tevens vermeld dat verwijzingen in bestaande wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen naar de bij deze richtlijn ingetrokken richtlijn, gelden als verwijzingen naar onderhavige richtlijn. De regels voor deze verwijzing en de formulering van deze vermelding worden vastgesteld door de lidstaten.
2.      De lidstaten delen de Commissie de tekst van de belangrijkste bepalingen van nationaal recht mee die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.”
15      Artikel 33 van deze richtlijn luidt:
„Richtlijn 2004/52/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer in de Gemeenschap (PB 2004, L 166, blz. 124)] wordt ingetrokken met ingang van 20 oktober 2021, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de in bijlage III, deel B, vermelde uiterste termijn voor de omzetting van de richtlijn in nationale wetgeving.
Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar onderhavige richtlijn en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage IV.”
16      Bijlage II bij richtlijn 2019/520 bevat een model voor de kennisgeving als bedoeld in artikel 24 van deze richtlijn.
Mededeling van 2023
17      Mededeling 2023/C 2/01 van de Commissie heeft als titel „Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures” (PB 2023, C 2, blz. 1; hierna: „mededeling van 2023”) en voorziet in de punten 3 en 4 ervan in regels voor respectievelijk de „dwangsom” en de „forfaitaire som”.
18      Punt 4.2 van deze mededeling vermeldt het volgende aangaande de methode voor de berekening van de forfaitaire som:
„De methode voor de berekening van de forfaitaire som vertoont grote gelijkenis met die voor de berekening van de dwangsom, namelijk:
–        een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst;
–        de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met de factor ‚n’,
–        en die uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt [...].
[...]”
19      In punt 4.2.1 van die mededeling is bepaald:
„Voor de berekening van de forfaitaire som moet het dagelijkse bedrag worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Deze laatste factor wordt als volgt gedefinieerd:
[...]
–        voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU.
[...]”
20      In bijlage I bij de mededeling van 2023, met als opschrift „Gegevens die worden gebruikt voor de vaststelling van aan het Hof voorgestelde financiële sancties”, is bepaald dat het in punt 4.2.2 daarvan vermelde forfaitaire basisbedrag voor de forfaitaire som wordt vastgesteld op 1 000 EUR per dag, zijnde een derde van dat voor de dwangsom, en in punt 3 is bepaald dat de factor „n” voor Bulgarije wordt vastgesteld op 0,18. In punt 5 van bijlage I staat vermeld dat de forfaitaire minimumsom voor Bulgarije 504 000 EUR bedraagt.
Precontentieuze procedure
21      Op 25 november 2021 heeft de Commissie de Republiek Bulgarije een aanmaningsbrief gestuurd waarin erop werd gewezen dat de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/520 op 19 oktober 2021 was verstreken en dat de maatregelen ter volledige omzetting van deze richtlijn haar nog niet waren meegedeeld.
22      In haar antwoord van 24 januari 2022 heeft de Republiek Bulgarije de Commissie meegedeeld dat deze richtlijn volledig zou worden omgezet bij de vaststelling van de Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patishtata (wet tot wijziging en aanvulling van de wegenwet), de Postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (besluit tot wijziging en aanvulling van het decreet betreffende de voorschriften en nadere regels voor de invoering en exploitatie van een gemengd tariefsysteem voor de verschillende categorieën wegvoertuigen op basis van de duur en de afgelegde afstand) en de Naredba za usloviyata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane (besluit inzake de voorschriften en nadere regels voor de totstandbrenging van de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer). Deze teksten waren op dat moment in behandeling.
23      Bij gebreke van enige latere mededeling over de omzetting van richtlijn 2019/520 heeft de Commissie de Republiek Bulgarije op 19 mei 2022 een met redenen omkleed advies gestuurd, met het verzoek om binnen een termijn van twee maanden na ontvangst de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen.
24      Bij brief van 18 juli 2022 heeft de Republiek Bulgarije de haar verweten inbreuk niet betwist, maar heeft zij gepreciseerd dat het wetsontwerp tot wijziging en aanvulling van de wegenwet op 27 mei 2022 door de ministerraad was goedgekeurd en vervolgens op dezelfde dag ter goedkeuring aan de Bulgaarse parlement was voorgelegd. Deze lidstaat heeft daaraan toegevoegd dat alle wetsontwerpen en normatieve handelingen om de bepalingen van deze richtlijn volledig in Bulgaars recht om te zetten in september 2022 zouden worden vastgesteld, maar dat vertragingen niet konden worden uitgesloten.
25      Van mening dat de maatregelen ter omzetting van deze richtlijn na het verstrijken van de termijn voor omzetting ervan nog steeds niet waren vastgesteld of althans aan de Commissie waren meegedeeld, heeft deze instelling het onderhavige beroep ingesteld.
Procedure bij het Hof
26      Op 12 februari 2024 is de schriftelijke behandeling van de onderhavige zaak afgesloten.
27      Bij beslissing van de president van het Hof van 16 mei 2024 is de behandeling van de onderhavige zaak, na partijen te hebben gehoord, geschorst tot de afloop van de analyse door de Commissie van handelingen die inmiddels door de Republiek Bulgarije waren vastgesteld.
28      Bij akte van 31 oktober 2024 heeft de Commissie het Hof laten weten dat de Republiek Bulgarije haar op 1 en 14 februari 2024 in kennis had gesteld van verschillende wetgevende maatregelen en een regelgevende maatregel ter omzetting van richtlijn 2019/520. Op 18 februari 2024 heeft de Republiek Bulgarije de Commissie meegedeeld dat op 30 mei 2024 een besluit strekkende tot volledige omzetting van deze richtlijn zou worden vastgesteld. In latere informele mededelingen heeft de Republiek Bulgarije ook aangegeven dat de maatregelen strekkende tot volledige omzetting van die richtlijn uiterlijk op 30 augustus 2024 zouden worden vastgesteld. Na 18 februari 2024 zijn echter geen verdere omzettingsmaatregelen aan de Commissie meegedeeld.
29      Bijgevolg heeft de Commissie aangegeven dat de Republiek Bulgarije in de loop van de contentieuze procedure weliswaar enige vooruitgang heeft geboekt bij de omzetting van richtlijn 2019/520, maar dat deze omzetting onvolledig blijft.
30      In die omstandigheden heeft de Commissie haar vordering tot veroordeling van deze lidstaat tot betaling van zowel een forfaitaire som als een dwangsom aangepast. Wat de forfaitaire som betreft, heeft zij voorgesteld om een onderscheid te maken tussen drie inbreukperioden en om voor de eerste periode, van 20 oktober 2021 tot en met 31 januari 2024, een bedrag van 1 799 280 EUR te vorderen, voor de tweede periode, van 1 februari 2024 tot en met 13 februari 2024, een bedrag van 18 144 EUR en, voor de derde periode, tussen 14 februari 2024 en de datum van uitspraak van het in de onderhavige zaak te wijzen arrest of, indien de niet-nakoming vóór die datum eindigt, de datum waarop zij is geëindigd, een dagelijks bedrag van 1 080 EUR. Wat de dwangsom betreft, heeft de Commissie het Hof verzocht om deze vast te stellen op 5 814 EUR per dag totdat volledig is voldaan aan de verplichting van artikel 32 van richtlijn 2019/520.
31      Bij beslissing van de president van het Hof van 6 november 2024 is de behandeling van de onderhavige zaak hervat.
32      Op 9 december 2024 heeft de Republiek Bulgarije haar opmerkingen over de gedeeltelijke afstand van het beroep en de aanpassing van de vordering van de Commissie ingediend.
33      Bij een op 30 september 2025 neergelegde akte heeft de Republiek Bulgarije verzocht om nieuwe bewijsstukken te mogen overleggen om aan te tonen dat richtlijn 2019/520 volledig in Bulgaars recht was omgezet. Overeenkomstig artikel 128, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof heeft de president van de Tiende kamer dit verzoek op 3 oktober 2025 ingewilligd en de Commissie tot 17 oktober 2025 de tijd gegeven om een standpunt in te nemen over dit nieuwe bewijs.
34      Bij akte van 15 oktober 2025 heeft de Commissie haar opmerkingen over dit nieuwe bewijs ingediend, dat haar op 26 september 2025 door de Republiek Bulgarije was meegedeeld, en aangegeven dat zij van mening was dat deze lidstaat thans heeft voldaan aan de krachtens artikel 32, lid 1, van richtlijn 2019/520 op hem rustende verplichting om alle ter omzetting van deze richtlijn vereiste wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en mee te delen.
35      Bijgevolg heeft de Commissie, ten eerste, opnieuw gedeeltelijk afstand gedaan van haar beroep, waarbij zij haar vordering tot veroordeling van de Republiek Bulgarije tot betaling van een dwangsom heeft ingetrokken, en, ten tweede, haar vordering tot veroordeling van deze lidstaat tot betaling van een forfaitaire som gewijzigd en uit dien hoofde een totaalbedrag van 2 458 296 EUR gevorderd, waarvan 1 801 440 EUR voor de periode van 20 oktober 2021 tot en met 31 januari 2024, 19 656 EUR voor de periode van 1 februari 2024 tot en met 13 februari 2024 en 637 200 EUR voor de periode van 14 februari 2024 tot en met 25 september 2025.
36      Bij akte van 3 november 2025 heeft de Republiek Bulgarije het Hof verzocht om, ten eerste, de gedeeltelijke intrekking van het beroep van de Commissie toe te wijzen voor zover deze betrekking heeft op de oplegging van een dwangsom en, ten tweede, het verzoek van de Commissie tot veroordeling tot betaling van een forfaitaire som van 2 458 296 EUR in zijn geheel af te wijzen of, subsidiair, het bedrag ervan te verlagen tot het minimum dat gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval mogelijk is.
Beroep
Niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU
Argumenten van partijen
37      De Commissie merkt in haar verzoekschrift op dat de Republiek Bulgarije na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies vermelde termijn nog niet de nodige maatregelen had vastgesteld om richtlijn 2019/520 in nationaal recht om te zetten.
38      Bovendien is de Republiek Bulgarije haar verplichting om de tekst van deze maatregelen onverwijld aan de Commissie mee te delen niet nagekomen.
39      In dit verband herinnert de Commissie eraan dat volgens vaste rechtspraak, met name de arresten van 27 oktober 2011, Commissie/Polen (C‑362/10, EU:C:2011:703, punt 46), en 15 oktober 2015, Commissie/Duitsland (C‑137/14, EU:C:2015:683, punt 51), de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid. Wanneer in een richtlijn – zoals in casu het geval is in artikel 32, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2019/520 – uitdrukkelijk is vastgesteld dat in de omzettingsmaatregelen of bij de officiële bekendmaking daarvan naar die richtlijn moet worden verwezen, is het bovendien in ieder geval noodzakelijk om een positieve omzettingshandeling vast te stellen. Zij beroept zich dienaangaande op punt 49 van het arrest van 11 juni 2015, Commissie/Polen (C‑29/14, EU:C:2015:379).
40      Zich baserend op de punten 51 en 59 van het arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573), zet de Commissie uiteen dat de lidstaten voorts verplicht zijn om haar duidelijke en nauwkeurige inlichtingen over de omzetting van een richtlijn te verstrekken. Zij moeten ondubbelzinnig aangeven met welke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen zij menen de verschillende verplichtingen die een richtlijn hun oplegt te zijn nagekomen. Tevens zijn de lidstaten ertoe gehouden om duidelijk te maken met welke nationale maatregel of maatregelen elk van de bepalingen van de richtlijn wordt omgezet. De mededeling daarvan kan in voorkomend geval vergezeld gaan van een concordantietabel.
41      In haar verweerschrift voert de Republiek Bulgarije aan dat zij tijdens de precontentieuze procedure heeft voldaan aan de krachtens het beginsel van loyale samenwerking op haar rustende verplichtingen en de Commissie tijdig alle nodige informatie heeft verstrekt. Bovendien hebben de bij de omzetting van richtlijn 2019/520 betrokken nationale autoriteiten te goeder trouw alle inspanningen geleverd om de bepalingen van deze richtlijn om te zetten.
42      De Republiek Bulgarije rechtvaardigt de vertraging bij de omzetting op grond van de politieke instabiliteit als gevolg van de opeenvolgende ontbindingen van het Bulgaarse parlement.
43      Zij betoogt dat zij objectief gezien niet in staat was om de bepalingen van richtlijn 2019/520 uit te voeren, omdat zij niet beschikte over een wetgevend orgaan dat omzettingswetten kon vaststellen, en dat deze situatie een geval van overmacht vormt.
44      De Commissie heeft niet naar behoren rekening gehouden met de omstandigheden waarop deze lidstaat zich heeft beroepen, te weten de complexe Bulgaarse politieke situatie en de gevolgen daarvan voor het wetgevend werk, alsook de COVID-19-pandemie, terwijl zij daartoe op grond van de artikelen 258 en 260 VWEU over een beoordelingsmarge beschikt.
45      Hoewel richtlijn 2019/520 nog niet volledig is omgezet, hebben de verschillende bestaande wetten hoe dan ook reeds uitvoering gegeven aan een aantal van de vereisten ervan.
46      In het bijzonder zijn de in artikel 2, punten 2, 3, 16, 17, 21, 26 en 29, van deze richtlijn gedefinieerde begrippen opgenomen in de Zakon za patishtata (wegenwet) (DV nr. 26 van 29 maart 2000), de
Zakon za dvizhenie po patishtata (wet op het wegverkeer) (DV nr. 20 van 5 maart
1999)
en in de Naredba za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (decreet betreffende de voorschriften en nadere regels voor de invoering en exploitatie van een gemengd tolsysteem voor de verschillende categorieën wegvoertuigen op basis van de duur en de afgelegde afstand).
47      Bovendien beogen de bestaande Bulgaarse bepalingen uitvoering te geven aan artikel 5, leden 5 en 7, artikel 6, leden 3, 5 en 7, en artikel 8, lid 2, van richtlijn 2019/520.
48      In repliek betoogt de Commissie dat zij heeft voldaan aan haar verplichting om het bestaan van de gestelde niet-nakoming aan te tonen en zich dienaangaande niet op enig vermoeden heeft gebaseerd.
49      Zelfs indien er tot op zekere hoogte een overlapping zou bestaan tussen de bepalingen van Bulgaars recht die van kracht waren vóór de datum van vaststelling van richtlijn 2019/520 en de bepalingen die na die datum zijn gewijzigd, heeft de Republiek Bulgarije hoe dan ook de nationale maatregelen ter omzetting van deze richtlijn niet meegedeeld, waardoor zij in strijd heeft gehandeld met de voorschriften van artikel 32 ervan.
50      Onder verwijzing naar het arrest van 10 januari 2008, Commissie/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, punten 21 en 22), voert de Commissie ter weerlegging van het argument van de Republiek Bulgarije betreffende de gestelde objectieve onmogelijkheid om de bepalingen van richtlijn 2019/520 om te zetten aan dat een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale moeilijkheden, ook niet van constitutionele aard, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen, in het bijzonder de in een richtlijn gestelde termijnen.
51      Wat het eveneens door de Republiek Bulgarije aangevoerde argument inzake de COVID-19-pandemie betreft, herinnert de Commissie eraan dat de lidstaten overeenkomstig de rechtspraak van het Hof en met name de punten 130 tot en met 132 van het arrest van 13 december 2001, Commissie/Frankrijk (C‑1/00, EU:C:2001:687), zich enkel op overmacht kunnen beroepen als vrijstellende omstandigheid indien zij melding maken van bijzondere onoverkomelijke moeilijkheden die hen tijdelijk beletten hun specifieke uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen. Zij is van mening dat uit de punten 54 en 55 van het arrest van 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), volgt dat de lidstaten een concreet verband moeten aantonen tussen de als overmacht aangevoerde omstandigheden en een specifieke schending van het Unierecht.
52      In casu heeft de Republiek Bulgarije niet bewezen dat de omstandigheden rond de COVID-19-pandemie bijzondere onoverkomelijke moeilijkheden vormden en heeft zij geen verband aangetoond tussen die omstandigheden en de niet-omzetting van richtlijn 2019/520.
53      Bovendien kan overmacht volgens vaste rechtspraak, die in de context van de COVID-19-pandemie in herinnering is gebracht, enkel worden ingeroepen voor de periode die nodig is om dergelijke moeilijkheden op te lossen.
54      In casu staat de vertraging bij de omzetting niet in verhouding tot de noodzaak om de moeilijkheden in verband met deze pandemie te verhelpen, aangezien het onderhavige beroep is ingesteld op 26 juli 2023, dat wil zeggen meer dan 21 maanden na het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/520, en deze omzetting nog steeds niet was voltooid op het moment van indiening van de memorie van repliek.
55      In dupliek maakt de Republiek Bulgarije melding van het wetgevend werk dat in 2024 werd voltooid om richtlijn 2019/520 in Bulgaars recht om te zetten.
56      Wat het argument inzake de politieke instabiliteit betreft, benadrukt deze lidstaat het buitengewone karakter van deze instabiliteit als gevolg van het feit dat het gedurende langere perioden niet mogelijk was wetgeving vast te stellen en dus de omzetting van deze richtlijn te waarborgen.
57      Wat de COVID-19-pandemie betreft, verwijst de Republiek Bulgarije naar de lange duur en de ernst ervan, waardoor de wetgevende macht niet in staat was om die omzetting binnen de gestelde termijnen te voltooien.
58      In haar akte van gedeeltelijke afstand van het beroep betoogt de Commissie dat de omzetting van richtlijn 2019/520 niet als volledig kan worden beschouwd.
59      Deze lidstaat heeft volgens haar niet alle maatregelen ter omzetting van de bepalingen van bijlage II bij deze richtlijn meegedeeld.
60      In het bijzonder is de verplichting van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2019/520, dat verwijst naar bijlage II bij deze richtlijn, niet volledig omgezet.
61      De Republiek Bulgarije heeft de Commissie meegedeeld dat artikel 5, lid 4, artikel 6, lid 6, artikel 8, lid 3, artikel 9 en artikel 21, lid 5, en artikel 25 van richtlijn 2019/520 „gedeeltelijk zijn omgezet”. Deze lidstaat heeft de Commissie echter niet in kennis gesteld van de nationale regeling waarbij deze bepalingen volledig worden omgezet.
62      Wat artikel 5, lid 9, laatste volzin, en artikel 6, lid 1, laatste volzin, van richtlijn 2019/520 betreft, is de Commissie van mening dat de nationale maatregelen die de Republiek Bulgarije specifiek heeft vermeld in de door deze lidstaat overgelegde concordantietabel, niet de in die bepalingen neergelegde verplichtingen dekken.
63      Wat artikel 14, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2019/520 betreft, heeft de Republiek Bulgarije erop gewezen dat de geldende Bulgaarse wetgeving volledig in overeenstemming is met deze bepaling, aangezien zij geen beperking oplegt aan EETS-aanbieders of hun boordapparatuur, zonder dat de interoperabiliteit van deze dienst hierdoor in het gedrang komt. De Commissie is echter van mening dat deze bepaling uitdrukkelijk moet worden omgezet om de specifieke kenmerken van deze dienst te waarborgen.
64      Bovendien heeft de Republiek Bulgarije betoogd dat sommige bepalingen van richtlijn 2019/520 niet van toepassing zijn op haar grondgebied, zonder evenwel overtuigende argumenten ter ondersteuning van deze redenering aan te voeren.
65      De Commissie is met name van mening dat het facultatieve karakter van artikel 6, lid 4, tweede alinea, van deze richtlijn betrekking heeft op de uitvoering ervan door de tolheffer en niet op de omzettingsverplichting, die op de lidstaat rust.
66      Wat artikel 7, lid 3, van richtlijn 2019/520 betreft, moet deze bepaling worden omgezet, zelfs indien er geen hoofdaanbieder is in de EETS-sectoren op het grondgebied van de Republiek Bulgarije, aangezien in de toekomst een hoofdaanbieder diensten op de desbetreffende markt zou kunnen gaan verlenen.
67      Wat artikel 14, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2019/520 betreft, heeft de Republiek Bulgarije betoogd dat de tolheffer naar Bulgaars recht geen rechtstreekse band heeft met de EETS-gebruikers. De Commissie is van mening dat deze bepaling uitdrukkelijk moet worden omgezet om regels vast te stellen voor de interactie tussen de tolheffer en de gebruikers van deze dienst.
68      De Commissie komt tot de slotsom dat de Republiek Bulgarije „ongeveer 30 %” van de bepalingen van richtlijn 2019/520 niet heeft omgezet.
69      In haar antwoord op de eerste akte van gedeeltelijke afstand van de Commissie betoogt de Republiek Bulgarije dat de bewering van deze instelling dat het vereiste van artikel 6, lid 1, laatste volzin, van richtlijn 2019/520 niet in Bulgaars recht is omgezet, onjuist is. Dit vereiste is immers neergelegd in artikel 38 van het decreet betreffende de voorschriften en nadere regels voor de invoering en exploitatie van een gemengd tolsysteem voor de verschillende categorieën wegvoertuigen op basis van de duur en de afgelegde afstand, en is op 1 februari 2024 onder nummer MNE (2024) 00609 in het Themis-systeem genotificeerd.
70      Artikel 24, lid 2, van richtlijn 2019/520, waarin wordt verwezen naar bijlage II bij deze richtlijn, is – zij het slechts gedeeltelijk – omgezet in artikel 189 decies, lid 4, van de wet op het wegverkeer, dat op 1 februari 2024 onder nummer MNE (2024) 00606 in het Themis-systeem is genotificeerd.
71      Wat het vereiste van artikel 5, lid 9, laatste volzin, van richtlijn 2019/520 betreft, is de EETS-aanbieder naar Bulgaars recht altijd een andere persoon dan de tolheffer. Die EETS-aanbieder is een beroepsbeoefenaar in de zin van artikel 10 nonies, lid 3, van de wegenwet, terwijl de tolheffer de Agentsia za patna infrastruktura (agentschap voor de wegeninfrastructuur, Bulgarije) is, een overheidsinstantie. Bijgevolg is het vereiste van artikel 5, lid 9, van deze richtlijn niet van toepassing op de Republiek Bulgarije.
72      Bovendien herhaalt de Republiek Bulgarije haar in haar verweerschrift uiteengezette argumentatie dat de politieke instabiliteit die zij heeft gekend, het haar absoluut onmogelijk heeft gemaakt om vertragingen bij de omzetting van de bepalingen van richtlijn 2019/520 te vermijden.
Beoordeling door het Hof
73      Volgens artikel 32, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2019/520 stellen de lidstaten uiterlijk op 19 oktober 2021 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast die nodig zijn om aan de artikelen 1 tot en met 27 van deze richtlijn en de bijlagen I en II erbij te voldoen, en maken zij deze bekend. Zij delen de Commissie onverwijld de tekst van die bepalingen mee. Volgens de bewoordingen van de tweede alinea van dat lid 1 wordt, wanneer de lidstaten die bepalingen vaststellen, in de bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. In die bepalingen moet tevens worden vermeld dat verwijzingen in bestaande wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen naar richtlijn 2004/52, ingetrokken bij richtlijn 2019/520, gelden als verwijzingen naar laatstgenoemde richtlijn. De regels voor deze verwijzing en de formulering van deze vermelding worden vastgesteld door de lidstaten.
74      Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn en kan het Hof geen rekening houden met sindsdien opgetreden wijzigingen [arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 15, en 25 april 2024,
Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
75      In casu betwist de Republiek Bulgarije niet dat zij bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 19 mei 2022 gestelde termijn geen bepalingen had vastgesteld die tot doel hadden om richtlijn 2019/520 volledig om te zetten en waarin naar deze richtlijn werd verwezen of waarvoor bij de officiële bekendmaking ervan naar die richtlijn werd verwezen, overeenkomstig artikel 32, lid 1, van die richtlijn.
76      Deze lidstaat merkt evenwel op dat de bestaande nationale wetgeving reeds uitvoering geeft aan een aantal van de vereisten van die richtlijn.
77      Dit betoog, waarmee deze lidstaat tracht aan te tonen dat hij de krachtens richtlijn 2019/520 op hem rustende verplichtingen slechts gedeeltelijk niet is nagekomen wegens het bestaan van bepalingen van nationaal recht die reeds uitvoering geven aan een aantal van deze vereisten, moet niettemin worden afgewezen.
78      Het volstaat namelijk eraan te herinneren dat de omzetting van een richtlijn weliswaar door de reeds geldende voorschriften van het nationale recht kan worden verzekerd, maar dat dit in casu niet het geval is. Hoe dan ook zijn de lidstaten in dat geval niet vrijgesteld van de formele verplichting om de Commissie in kennis te stellen van het bestaan van die voorschriften, opdat zij kan beoordelen of deze in overeenstemming zijn met die richtlijn [arrest van 22 mei 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn open data en hergebruik van overheidsinformatie), C‑237/23, EU:C:2025:373, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Wanneer een richtlijn, zoals in het onderhavige geval, de lidstaten uitdrukkelijk verplicht om ervoor te zorgen dat naar deze richtlijn wordt verwezen in de bepalingen die nodig zijn voor de uitvoering daarvan, of dat naar die richtlijn wordt verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepalingen, is het bovendien hoe dan ook noodzakelijk dat die lidstaten een positieve handeling ter omzetting van de richtlijn in kwestie vaststellen [zie arrest van 14 maart 2024, Commissie/Letland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑454/22, EU:C:2024:235, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
79      De Republiek Bulgarije voert tevens aan dat zij objectief gezien niet in staat was de volledige omzetting van richtlijn 2019/520 te verzekeren wegens ten eerste de politieke instabiliteit in Bulgarije die ontstond doordat er steeds nieuwe regeringen aantraden en het parlement werd ontbonden en ten tweede de COVID-19-pandemie, die tot vertragingen bij de wetgevende werkzaamheden heeft geleid. Deze beide factoren leveren volgens deze lidstaat tevens overmacht op.
80      Het argument in verband met de politieke instabiliteit kan niet worden aanvaard aangezien een lidstaat zich, volgens vaste rechtspraak van het Hof, niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen, zoals de niet-omzetting van een richtlijn binnen de gestelde termijn [arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 33].
81      Wat het argument in verband met de COVID-19-pandemie betreft, hoeft er slechts aan te worden herinnerd dat het begrip „overmacht” weliswaar niet veronderstelt dat het volstrekt onmogelijk is om de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen, maar niettemin verlangt dat het niet plaatsvinden van het betrokken feit te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden, en dat overmacht bovendien enkel kan worden ingeroepen voor de periode die nodig is om deze moeilijkheden op te lossen [arresten van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging), C‑540/21, EU:C:2023:450, punt 81, en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 36].
82      Een gezondheidscrisis van een omvang als die van de COVID-19-pandemie is weliswaar een abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis waarop de Republiek Bulgarije geen invloed heeft, maar dit neemt niet weg dat het aan deze lidstaat stond om met de nodige voortvarendheid te handelen door de Commissie tijdig in kennis te stellen van de ondervonden moeilijkheden, althans vóór het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van 19 mei 2022 [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 36]. Zoals blijkt uit de punten 6 tot en met 8 van de memorie van dupliek en zoals de Commissie heeft bevestigd in de akte van 31 oktober 2024 tot gedeeltelijke afstand van haar beroep, heeft de Republiek Bulgarije richtlijn 2019/520 op laatstgenoemde datum niet volledig omgezet.
83      Bovendien heeft deze lidstaat niet aangevoerd dat de COVID-19-pandemie op zich de volledige vertraging bij de omzetting van deze richtlijn rechtvaardigt. Ten slotte, indien de Uniewetgever van mening was dat de gevolgen van deze pandemie, die het gehele grondgebied van de Unie heeft getroffen, van dien aard waren dat de lidstaten niet konden voldoen aan de krachtens die richtlijn op hen rustende verplichtingen, zou hij hebben besloten om de omzettingstermijn te verlengen, hetgeen hij niet heeft gedaan [zie in die zin arrest van 22 mei 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn open data en hergebruik van overheidsinformatie), C‑237/23, EU:C:2025:373, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
84      In het licht van deze overwegingen moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije, door bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 19 mei 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2019/520 en door deze bepalingen bijgevolg niet aan de Commissie te hebben meegedeeld, de krachtens artikel 32, lid 1, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Verzoek op grond van artikel 260, lid 3, VWEU
Argumenten van partijen
85      In haar verzoekschrift voert de Commissie aan dat in een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat alle richtlijnen als even belangrijk moeten worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig moeten worden omgezet.
86      Deze instelling baseert zich ook op het arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punten 51 en 59), om in herinnering te brengen dat lidstaten verplicht zijn voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verstrekken over de nationale bepalingen die de overeenkomstige bepalingen van een richtlijn omzetten.
87      Gelet op het feit dat de aan de Republiek Bulgarije verweten niet-nakoming nog steeds voortduurde op de datum waarop de Commissie het onderhavige beroep bij het Hof heeft ingesteld, stelt deze instelling voor om op basis van artikel 260, lid 3, VWEU aan deze lidstaat een forfaitaire som op te leggen.
88      Voor de vaststelling van deze financiële sanctie baseert de Commissie zich op de in punt 2 van de mededeling van 2023 genoemde algemene beginselen en op de berekeningsmethode die is uiteengezet in punt 4 van deze mededeling. In het bijzonder wijst deze instelling erop dat de vaststelling van het bedrag van de forfaitaire som moet worden gebaseerd op de volgende fundamentele criteria: de ernst van de inbreuk, de duur ervan en de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de sanctie teneinde herhaling van de inbreuk te voorkomen.
89      Gelet op een en ander stelt de Commissie in de eerste plaats voor om in casu een coëfficiënt van 10 voor de ernst toe te passen.
90      Wat in de tweede plaats de noodzaak betreft om de afschrikkende werking van de sanctie te waarborgen gelet op de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, wijst de Commissie erop dat volgens punt 3 van bijlage I bij de mededeling van 2023 de factor „n” voor de Republiek Bulgarije 0,18 bedraagt.
91      Gelet op een en ander stelt de Commissie voor om het forfaitaire bedrag te berekenen overeenkomstig punt 4.2 van de mededeling van 2023 door het basisbedrag voor de forfaitaire som, dat is vastgesteld op 1 000 EUR per dag, te vermenigvuldigen met de in casu gehanteerde coëfficiënt van 10 voor de ernst en vervolgens met de factor „n” van die lidstaat (0,18). Het resultaat van deze berekening leidt tot een dagelijks bedrag van 1 800 EUR, dat vervolgens moet worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt.
92      Bijgevolg stelt de Commissie voor om de Republiek Bulgarije te veroordelen tot betaling van een forfaitair bedrag van 1 800 EUR per dag, waarbij de forfaitaire minimumsom 504 000 EUR bedraagt overeenkomstig punt 5 van bijlage I bij de mededeling van 2023.
93      In haar verweerschrift vraagt de Republiek Bulgarije primair om het verzoek van de Commissie om financiële sancties op te leggen af te wijzen en subsidiair om het bedrag ervan te verlagen op grond dat het door de Commissie voorgestelde bedrag kennelijk onevenredig is aan de gestelde inbreuk.
94      Wat de ernst van de inbreuk betreft, is deze lidstaat van mening dat rekening moet worden gehouden met de politieke instabiliteit en de gevolgen van de COVID-19-pandemie. In dit verband had de Commissie ook rekening moeten houden met het feit dat de bestaande Bulgaarse wetgeving gedeeltelijk voldoet aan de vereisten van richtlijn 2019/520.
95      Hoewel deze wettelijke regeling niet uitdrukkelijk naar richtlijn 2019/520 verwijst, belet dit particulieren niet om zich op deze richtlijn te beroepen en daaraan rechten te ontlenen.
96      De Republiek Bulgarije betoogt dat de Commissie in zaken die betrekking hadden op gevoelige gebieden dezelfde coëfficiënt voor de ernst had voorgesteld als die welke zij in de onderhavige zaak vordert, en in sommige van die zaken zelfs een lagere coëfficiënt voor de ernst had voorgesteld. Zij haalt in dit verband de zaken aan die hebben geleid tot de arresten van 7 september 2016, Commissie/Griekenland (C‑584/14, EU:C:2016:636), en 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a. (C‑196/16 en C‑197/16, EU:C:2017:589).
97      In casu brengen de gevolgen van een onvolledige omzetting van richtlijn 2019/520 geen rechtstreekse bedreiging voor de gezondheid van de mens met zich mee en veroorzaken zij geen schade aan het milieu of verlies van eigen middelen voor de Unie.
98      Bijgevolg verzoekt de Republiek Bulgarije het Hof om het verzoek om betaling van een forfaitaire som in zijn geheel af te wijzen of, indien het Hof het nodig acht om deze sanctie op te leggen, het bedrag ervan tot het minimum te beperken.
99      In repliek betoogt de Commissie dat uit de feiten van de onderhavige zaak niet blijkt dat het bedrag van de gevraagde financiële sanctie ongepast is en dat het Hof dit bedrag zou moeten verlagen.
100    Deze instelling benadrukt dat de Republiek Bulgarije haar geen enkele maatregel tot omzetting van richtlijn 2019/520 heeft meegedeeld vóór de uiterste datum voor omzetting ervan, te weten 19 oktober 2021, noch na die datum.
101    In die omstandigheden is de oplegging van de forfaitaire som een maatregel die evenredig is aan de begane niet-nakoming.
102    De Commissie betoogt dat richtlijn 2019/520 de doeltreffendheid van de kadervoorwaarden op de markt voor elektronische tolheffing verbetert door de interoperabiliteit van de systemen te verbeteren en een rechtsgrondslag te creëren voor de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over voertuigen en hun eigenaren of houders die in de Unie geen tolgeld hebben betaald. Bovendien draagt deze richtlijn bij tot de voltooiing van de interne markt en de digitale eengemaakte markt.
103    Zij is van mening dat alle gevallen van niet-omzetting en niet-mededeling van eventuele omzettingsmaatregelen van een richtlijn van de Unie een niet-nakoming van gelijke ernst vormen, aangezien de aard van de richtlijn in kwestie geen invloed heeft op de coëfficiënt voor de ernst die zal worden gehanteerd.
104    Een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 10 op 20 is volgens de Commissie zeer gematigd wanneer een richtlijn niet is omgezet en helemaal geen nationale omzettingsbepalingen zijn meegedeeld.
105    In dupliek herinnert de Republiek Bulgarije eraan dat de Commissie in haar verzoek om oplegging van een financiële sanctie rekening had moeten houden met de specifieke omstandigheden die verband houden met de nationale politieke situatie en de COVID-19-pandemie, die hebben geleid tot ernstige moeilijkheden bij het werk van de wetgevende macht die de bepalingen van richtlijn 2019/520 moest omzetten.
106    Het opleggen van een forfaitaire som aan de lidstaten zou de kwaliteit van de omzetting van de richtlijnen van de Unie in gevaar kunnen brengen, aangezien de lidstaten er hierdoor toe worden aangezet om deze binnen de gestelde termijn om te zetten zonder noodzakelijkerwijs rekening te houden met de kwaliteit van die omzetting. Een dergelijke benadering is in strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 5, lid 4, VEU en is niet verenigbaar met de op de Commissie rustende verplichting tot loyale samenwerking.
107    In haar akte van gedeeltelijke afstand van 31 oktober 2024 stelt de Commissie voor om, gelet op de vooruitgang die de Republiek Bulgarije sinds de instelling van het onderhavige beroep heeft geboekt bij de omzetting van richtlijn 2019/520, de coëfficiënt voor de ernst te verlagen naargelang van het aantal nationale omzettingsmaatregelen dat haar is meegedeeld. Zo stelt zij voor om een onderscheid te maken tussen twee nieuwe inbreukperioden, de eerste tussen 1 februari 2024, de datum van de eerste kennisgeving van de omzettingsmaatregelen, en 13 februari 2024, en de tweede periode die loopt vanaf 14 februari 2024, de datum van de tweede kennisgeving van de omzettingsmaatregelen, tot de datum van uitspraak van het in de onderhavige zaak te wijzen arrest of, indien de niet-nakoming vóór die datum is beëindigd, tot de datum waarop deze is beëindigd, en om op die perioden een coëfficiënt voor de ernst toe te passen die respectievelijk 7 en 5 bedraagt.
108    Zij geeft daarentegen aan dat zij voor de berekening van de forfaitaire som, wat de factor „n” en de minimale forfaitaire bedragen per lidstaat betreft, gebruikmaakt van de geactualiseerde cijfers in haar op 26 januari 2024 bekendgemaakte mededeling, met als opschrift „Aanpassing van de gegevens gebruikt voor de berekening van financiële sancties die de Commissie het Hof van Justitie van de Europese Unie voorstelt in het kader van inbreukprocedures” (PB C, C/2024/1123). Het aangepaste forfaitaire bedrag voor de forfaitaire som als bedoeld in punt 2 van de bijlage bij deze mededeling is vastgesteld op 1 080 EUR per dag, de in punt 3 van die bijlage bedoelde factor „n” voor de Republiek Bulgarije bedraagt 0,2 en de in punt 5 van die bijlage bedoelde forfaitaire minimumsom voor deze lidstaat bedraagt 603 000 EUR.
109    Wat de forfaitaire som betreft, onderscheidt de Commissie derhalve drie inbreukperioden en stelt zij voor het dagelijkse bedrag ter vaststelling van die som, dat op elk van deze perioden van toepassing is, als volgt te bepalen:
–        voor de periode van 20 oktober 2021 (de dag na het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn) tot en met 31 januari 2024 (de dag vóór de eerste kennisgeving van de omzettingsmaatregelen), door het aangepaste forfaitaire bedrag voor de forfaitaire som van 1 080 EUR te vermenigvuldigen met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 10 en met de factor „n” van de Republiek Bulgarije, die is vastgesteld op 0,2, hetgeen overeenkomt met een dagelijks bedrag van 2 160 EUR, dat op zijn beurt wordt vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurde, namelijk 833 dagen. De forfaitaire som voor die periode bedraagt 1 799 280 EUR;
–        voor de periode van 1 februari 2024 (datum van de eerste kennisgeving van de omzettingsmaatregelen) tot en met 13 februari 2024 (de dag vóór de tweede kennisgeving van de omzettingsmaatregelen), door het aangepaste forfaitaire bedrag voor de forfaitaire som (1 080 EUR) te vermenigvuldigen met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 7 en met de factor „n” van de Republiek Bulgarije, die is vastgesteld op 0,2, hetgeen overeenkomt met een dagelijks bedrag van 1 512 EUR, dat op zijn beurt wordt vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurde, namelijk 12 dagen. De forfaitaire som voor die periode bedraagt 18 144 EUR;
–        voor de periode van 14 februari 2024 (datum van de tweede kennisgeving van de omzettingsmaatregelen) tot de datum van beëindiging van de inbreuk of de datum van uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, door het aangepaste forfaitaire bedrag voor de forfaitaire som (1 080 EUR) te vermenigvuldigen met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 5 en met de factor „n” van de Republiek Bulgarije, die is vastgesteld op 0,2, hetgeen overeenkomt met een dagelijks bedrag van 1 080 EUR, dat op zijn beurt wordt vermenigvuldigd met het aantal dagen tussen de eerste datum en een van de twee andere data.
110    Zij voegt daaraan toe dat de aldus door haar vastgestelde bedragen hoger zijn dan de forfaitaire minimumsom van 603 000 EUR voor de Republiek Bulgarije, die dus niet langer relevant is.
111    In haar antwoord op de akte van gedeeltelijke afstand van de Commissie verzoekt de Republiek Bulgarije het Hof om het verzoek om oplegging van een sanctie af te wijzen of, subsidiair, om het bedrag van de gevorderde forfaitaire som tot een minimum te beperken.
112    In de aanvulling op haar vordering, die de Commissie op 15 oktober 2025 heeft ingediend naar aanleiding van de nieuwe bewijzen die de Republiek Bulgarije heeft overgelegd, stelt de Commissie voor om het totaalbedrag van de gevorderde forfaitaire som vast te stellen op 2 458 296 EUR, hetgeen overeenkomt met 1 801 440 EUR voor de periode van 20 oktober 2021 tot en met 31 januari 2024, op 19 656 EUR voor de periode van 1 februari 2024 tot en met 13 februari 2024 en op 637 200 EUR voor de periode van 14 februari 2024 tot en met 25 september 2025.
Beoordeling door het Hof
–       Toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU en beoordeling of het passend is om de door de Commissie voorgestelde financiële sanctie op te leggen
113    Volgens artikel 260, lid 3, eerste alinea, VWEU kan de Commissie, wanneer zij bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 VWEU omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, indien zij dit passend acht aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom. In de tweede alinea van artikel 260, lid 3, VWEU is bepaald dat het Hof, indien het de niet-nakoming vaststelt, de betrokken lidstaat de betaling kan opleggen van een forfaitaire som of een dwangsom die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven, waarbij de verplichting tot betaling ingaat op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.
114    Aangezien blijkens punt 84 van het onderhavige arrest vaststaat dat de Republiek Bulgarije bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 19 mei 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om richtlijn 2019/520 in nationaal recht om te zetten, en deze bepalingen dus evenmin aan de Commissie had meegedeeld, valt de aldus vastgestelde niet-nakoming binnen de werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU.
115    Volgens vaste rechtspraak staat het aan het Hof om, teneinde te beoordelen of het passend is om een financiële sanctie op te leggen, in elke zaak, op basis van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn, met name om een herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
116    Wat de oplegging van een forfaitaire som betreft, dient er te worden geoordeeld dat alle juridische en feitelijke factoren die tot de vaststelling van de niet-nakoming hebben geleid – met name het feit dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 19 mei 2022 gestelde termijn geen enkele mededeling had plaatsgevonden van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren om richtlijn 2019/520 om te zetten – een aanwijzing vormen dat er, om daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het Unierecht zich zullen herhalen, een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een forfaitaire som, moet worden vastgesteld [zie in die zin arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 70, en 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 73].
–       Bedrag van de forfaitaire som
117    Voor de berekening van de forfaitaire som tot de betaling waarvan een lidstaat krachtens artikel 260, lid 3, VWEU kan worden veroordeeld, staat het aan het Hof om in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid het bedrag ervan zodanig vast te stellen dat het in de gegeven omstandigheden passend is en daarnaast evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante aspecten in dit verband zijn de ernst van de niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arrest van 20 maart 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn inzake de bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen), C‑480/23, EU:C:2025:194, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
118    Wat om te beginnen het feit betreft dat de Commissie zich voor de berekening van de in casu aan de orde zijnde bedragen beroept op haar op 26 januari 2024 bekendgemaakte mededeling, die in punt 108 van het onderhavige arrest is vermeld, kan er mee worden volstaan op te merken dat volgens de laatste alinea ervan „[d]e Commissie [...] de geactualiseerde cijfers vanaf de bekendmaking van deze mededeling in het Publicatieblad [zal] toepassen op besluiten die zij neemt om op grond van artikel 260 VWEU een zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie”.
119    In elk geval zij er ook aan herinnerd dat in het kader van de beoordelingsbevoegdheid waarover het Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU, richtsnoeren als die in de mededelingen van de Commissie, waarin wiskundige variabelen als indicatieve regels zijn geformuleerd, niet bindend zijn voor het Hof, maar ertoe bijdragen dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie zelf worden gewaarborgd wanneer die instelling voorstellen doet aan het Hof [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
120    Wat om te beginnen de ernst van de gepleegde inbreuk betreft, zij opgemerkt dat deze niet kan worden vastgesteld door een coëfficiënt voor de ernst automatisch toe te passen [arrest van 20 maart 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn inzake de bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen), C‑480/23, EU:C:2025:194, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Door ervan uit te gaan dat de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn moet worden geacht dezelfde mate van ernst te hebben ongeacht om welke richtlijn het gaat, is de Commissie met name niet in staat om de financiële sancties aan te passen aan de gevolgen van de niet-nakoming van die verplichting voor de particuliere en publieke belangen. Het spreekt in dit verband voor zich dat de gevolgen van de niet-nakoming van de op de lidstaten rustende verplichtingen voor de betrokken particuliere en publieke belangen niet alleen van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen, maar ook naargelang van de normatieve inhoud van de niet-omgezette richtlijn [arrest van 22 mei 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn open data en hergebruik van overheidsinformatie), C‑237/23, EU:C:2025:373, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
121    Voor de beoordeling van de ernst van de in de onderhavige zaak vastgestelde inbreuk, moet eraan worden herinnerd dat de verplichting om bepalingen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om die bepalingen aan de Commissie mee te delen, voor de lidstaten kernverplichtingen zijn om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden geacht van een zekere ernst te zijn [arrest van 20 maart 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn inzake de bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen), C‑480/23, EU:C:2025:194, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
122    In casu moet worden benadrukt dat richtlijn 2019/520 een Unierechtelijk instrument van groot belang is, aangezien zij tot doel heeft, ten eerste, de interoperabiliteit tussen elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer te waarborgen op het gehele wegennet van de Unie, van snelwegen binnen en tussen steden, hoofdwegen en secundaire wegen tot kunstwerken, zoals tunnels of bruggen, en veerponten, en, ten tweede, de grensoverschrijdende uitwisseling van voertuigregistratiegegevens met betrekking tot voertuigen en de eigenaren of houders van voertuigen waarvoor in de Unie geen wegentol is betaald te faciliteren.
123    De niet-omzetting van deze richtlijn tast de volle werking van het Unierecht aan en brengt de uniforme toepassing ervan in het gedrang.
124    Zoals blijkt uit punt 75 van het onderhavige arrest had de Republiek Bulgarije bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 19 mei 2022 gestelde termijn geen bepaling vastgesteld die tot doel had om richtlijn 2019/520 volledig om te zetten en waarin naar deze richtlijn werd verwezen, of waarvoor bij de officiële bekendmaking ervan naar die richtlijn werd verwezen, overeenkomstig artikel 32, lid 1, van die richtlijn.
125    De Republiek Bulgarije beroept zich in de eerste plaats op omstandigheden die zowel verband houden met haar nationale politieke context als met de COVID-19-pandemie, die volgens deze lidstaat in aanmerking hadden moeten worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst van de in casu aan de orde zijnde inbreuk. Om de in de punten 80 tot en met 83 van het onderhavige arrest uiteengezette redenen kan dit betoog echter niet slagen.
126    In de tweede plaats verwijst de Republiek Bulgarije naar haar in de punten 45 tot en met 47 van het onderhavige arrest uiteengezette betoog, dat aantoont dat de bepalingen van de bestaande Bulgaarse wetgeving aan een deel van de vereisten van richtlijn 2019/520 voldeden, hetgeen door de Commissie niet is beoordeeld.
127    Op dit punt zij eraan herinnerd dat het betoog van een lidstaat dat het ten tijde van de vaststelling van een richtlijn bestaande wettelijke kader reeds toereikend was om te oordelen dat deze lidstaat zijn verplichtingen niet heeft geschonden en dat de niet-omzetting van deze richtlijn slechts een beperkte invloed heeft gehad, weliswaar niet relevant kan zijn om te beoordelen of het passend is een sanctie als die welke in casu aan de orde is op te leggen, maar dat dit betoog in aanmerking kan worden genomen om de ernst van de niet-nakoming in kwestie te beoordelen met het oog op de berekening van het bedrag van de forfaitaire som [arrest van 22 mei 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn open data en hergebruik van overheidsinformatie), C‑237/23, EU:C:2025:373, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
128    Zoals de Commissie in haar memorie van repliek overigens aangeeft, waren in casu bepaalde verplichtingen van richtlijn 2019/520 reeds neergelegd in beschikking 2009/750/EG van de Commissie van 6 oktober 2009 tot definiëring van de Europese elektronische tolheffingsdienst en de bijbehorende technische onderdelen (PB 2009, L 268, blz. 11). Er wordt evenwel niet betwist dat, zoals deze instelling ook opmerkt, richtlijn 2019/520 belangrijke wijzigingen heeft aangebracht in de vroegere wetgeving en talrijke nieuwe bepalingen bevat.
129    Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het bestaan van nationale normen die dateren van vóór de vaststelling van richtlijn 2019/520, zoals die waarop de Republiek Bulgarije zich in casu beroept, een factor kan vormen die de ernst van de betrokken inbreuk aanzienlijk vermindert. Niettemin is niet aangetoond dat de gevolgen van de in casu vastgestelde niet-nakoming voor de particuliere en de publieke belangen even aanzienlijk waren als het geval zou zijn geweest indien er in de Bulgaarse rechtsorde geen bepaling had bestaan met een soortgelijke inhoud als de bepalingen van richtlijn 2019/520.
130    Wat vervolgens de duur van de inbreuk betreft, blijkt met name uit de punten 33 en 34 van het onderhavige arrest dat deze gedurende bijna vier jaar heeft voortgeduurd.
131    Wat ten slotte de vaststelling van de financiële draagkracht van de Republiek Bulgarije betreft, dient volgens de rechtspraak van het Hof bij de methode van berekening van de factor „n”, met de omvang van de bevolking van deze lidstaat geen rekening te worden gehouden [zie in die zin arrest van 20 maart 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn inzake de bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen), C‑480/23, EU:C:2025:194, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
132    Daarentegen dient te worden uitgegaan van het bruto binnenlands product (bbp) van de Republiek Bulgarije als bepalende factor. In dit verband moet ook de recente evolutie van het bbp van deze lidstaat, in de stand ervan op de datum van het feitenonderzoek door het Hof, in aanmerking worden genomen [arrest van 20 maart 2025, Commissie/Bulgarije (Richtlijn inzake de bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen), C‑480/23, EU:C:2025:194, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
133    Gelet op een en ander en gezien de beoordelingsbevoegdheid waarover het Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU, waarin is bepaald dat het geen hogere forfaitaire som mag opleggen dan door de Commissie is aangegeven, moet worden geoordeeld dat er – om daadwerkelijk te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die op artikel 32, lid 1, van richtlijn 2019/520 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich zullen herhalen – een forfaitaire som moet worden opgelegd waarvan de hoogte dient te worden vastgesteld op 1 900 000 EUR.
Kosten
134    Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Republiek Bulgarije in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart:
1)      Door bij het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van 19 mei 2022 niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/520 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over niet-betaling van wegentol in de Unie, en door deze bepalingen dus niet aan de Europese Commissie mee te delen is de Republiek Bulgarije de krachtens artikel 32, lid 1, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)      De Republiek Bulgarije wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een forfaitaire som van 1 900 000 EUR.
3)      De Republiek Bulgarije wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
ondertekeningen
*      Procestaal: Bulgaars.