62002CC0113_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión alega que el sistema de regulación de traslados de residuos establecido por los Países Bajos resulta incompatible en dos aspectos con el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (2) y con la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, (3) en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, (4) y adaptada por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996. (5)
2. En primer lugar, la Comisión alega que los criterios aplicados por los Países Bajos para determinar en qué casos procede oponerse a un traslado de residuos destinados a la valorización se contradicen con los previstos en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento.
3. En segundo lugar, la Comisión aduce que los criterios aplicados por los Países Bajos para determinar si la incineración de residuos constituye una operación de eliminación o de valorización son contradictorios con los previstos en el artículo 1, letras e) y f), de la Directiva. Con posterioridad a la presentación de observaciones por las partes en el presente procedimiento, el Tribunal de Justicia ha dictado sentencia en otro asunto confirmando que los criterios controvertidos, basados en el valor calorífico y en la composición de los residuos, vulneran la Directiva. (6)
Marco legal
Derecho comunitario
4. El objetivo del Reglamento es proporcionar un sistema armonizado de procedimientos mediante los cuales pueda limitarse la circulación de residuos con el fin de proteger el medio ambiente. El título II del Reglamento se denomina «Traslados de residuos entre Estados miembros». Los capítulos A y B de dicho título establecen los procedimientos que deben seguirse para el traslado de residuos destinados a la eliminación y a la valorización, respectivamente. El Reglamento adopta las definiciones de «eliminación» y «valorización» empleadas en la Directiva, (7) transcritas más adelante.
5. Los traslados de los tipos más peligrosos de residuos destinados a la valorización (8) están sujetos al siguiente procedimiento: cuando el productor o poseedor de los residuos tenga intención de trasladarlos de un Estado miembro a otro, deberá notificarlo a la autoridad competente de destino y enviar una copia de la notificación a las autoridades competentes de expedición, así como al destinatario. (9)
6. Los Estados miembros de expedición y de destino tienen derecho a oponerse al traslado. Sus objeciones han de basarse en lo dispuesto en el artículo 7, apartado 4. El artículo 7, apartado 4, letra a), enumera cinco motivos en función de los cuales las autoridades competentes de dichos Estados miembros pueden formular objeciones motivadas. El quinto guión del artículo 7, apartado 4, letra a), establece que dichas autoridades competentes «podrán formular objeciones motivadas al traslado previsto [...] en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales».
7. El artículo 1, letra e), de la Directiva define «eliminación» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II A», y el artículo 1, letra f), define «valorización» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II B».
8. La «incineración en tierra» está incluida en el epígrafe D 10 del anexo II A y calificada, por tanto, como operación de eliminación. En cambio, la «utilización principal como combustible u otro modo de producir energía» está calificada en el epígrafe R 1 del anexo II B como operación de valorización.
Derecho nacional
9. En junio de 1997, el Gobierno neerlandés aprobó el Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997‑2007 (Plan plurianual sobre los residuos peligrosos; en lo sucesivo, «MJP-GA II»). (10)
10. El capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II establece criterios para la aplicación del artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, por la autoridad competente en los Países Bajos.
11. El epígrafe 3.a del capítulo 8 señala que «cuando en el Estado de expedición se valorice menos del 20 % (porcentaje de masa) de la cantidad de residuos cuyo traslado transfronterizo está previsto –dada la gran cantidad de residuos a eliminar posteriormente–, los motivos para formular una objeción que figuran en el Reglamento se aplicarán por separado para cada solicitud. En ningún caso se aplicará el margen señalado en la nota a pie de página del epígrafe b) [...]».
12. El epígrafe 3.b del capítulo 8 precisa que «en los demás casos, se formularán objeciones al traslado, en principio, si el porcentaje de residuos valorizables en el Estado miembro de destino fuera inferior al del Estado miembro de expedición».
13. La nota a pie de página del epígrafe 3.b del capítulo 8 disponía inicialmente:
«Si no fuera posible establecer inequívocamente que el porcentaje de residuos efectivamente valorizado es inferior en el Estado de destino, se podrá aplicar un margen a fin de limitar objeciones y recursos. El margen no podrá superar el 20 % del valor relativo. Por encima del 20 %, la evaluación siempre dará lugar a la formulación de una objeción. Todo ello se examinará en relación con cada traslado concreto previsto.»
14. Como consecuencia del escrito de requerimiento de la Comisión previo al presente procedimiento, los Países Bajos modificaron la nota a pie de página suprimiendo la penúltima frase del pasaje citado.
15. El capítulo 18 de la segunda parte del MJP‑GA II regula las diferencias entre la incineración como operación de valorización, en la que los residuos se utilizan principalmente como combustible, y la incineración como método de eliminación. En concreto, establece que la incineración de residuos peligrosos sólo será considerada operación de valorización cuando el valor calorífico de los residuos sea superior a 11.500 Kj/kg en caso de residuos con contenido en cloro inferior al 1 %, o superior a 15.000 Kj/kg en caso de residuos con contenido en cloro superior al 1 %.
El recurso por incumplimiento
16. Tras recibir diversas denuncias por objeciones injustificadas formuladas por los Países Bajos a la exportación de residuos peligrosos, la Comisión remitió a los Países Bajos, con fecha 28 de abril de 1999, un escrito de requerimiento en el que señalaba que el MJP‑GA II podría estar incumpliendo el Derecho comunitario en tres aspectos.
17. En respuesta a dicho requerimiento, el Gobierno neerlandés modificó la nota a pie de página del epígrafe 3.b del capítulo 8 del MJP‑GA II del modo descrito anteriormente, (11) pero no efectuó ningún otro cambio.
18. La Comisión no quedó satisfecha con esa respuesta y, con fecha 1 de agosto de 2000, envió un dictamen motivado al Gobierno neerlandés. Los Países Bajos respondieron el 8 de noviembre de 2000, negando cualquier incumplimiento del Derecho comunitario.
19. El 21 de marzo de 2002, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso con el fin de que se declarase que los Países Bajos habían incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento, del artículo 1, letras e) y f), y del artículo 7, apartado 1, de la Directiva, así como del artículo 82 CE, en relación con el artículo 86 CE.
20. Durante el procedimiento, la Comisión renunció a su tercer motivo de recurso, en el que alegaba un incumplimiento de los artículos 82 CE y 86 CE.
21. En las alegaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, la Comisión no expuso ningún argumento en apoyo del alegado incumplimiento del artículo 7, apartado 1, de la Directiva.
22. Por tanto, sólo es necesario examinar si el MJP‑GA II es contrario al artículo 7, apartado 4, del Reglamento o si constituye una aplicación incorrecta del artículo 1, letras e) y f), de la Directiva. Propongo tratar primero esta última cuestión, que ha sido examinada recientemente por el Tribunal de Justicia.
Compatibilidad del MJP-GA II con el artículo 1, letras e) y f), de la Directiva
23. La Comisión considera que la distinción realizada en el capítulo 18 de la segunda parte del MJP‑GA II entre eliminación y valorización de residuos peligrosos mediante incineración es incompatible con la Directiva.
24. Después de que las partes presentaran sus observaciones en el caso de autos, el Tribunal de Justicia dictó sentencia Comisión/Alemania. (12)
25. El Tribunal de Justicia declaró que, si bien los Estados miembros pueden oponerse a un traslado por el motivo de que los residuos controvertidos han sido calificados incorrectamente como destinados a la valorización en vez de a la eliminación, y pueden establecer criterios para la distinción entre operaciones de valorización y de eliminación, dichos criterios deberán ser conformes con la distinción realizada por la Directiva. (13)
26. La Directiva distingue expresamente entre «incineración en tierra» (calificada en el epígrafe D 10 como operación de eliminación) y «utilización principal como combustible u otro modo de producir energía» (calificada en el epígrafe R 1 como operación de valorización). El Tribunal de Justicia declaró que procede interpretar esta última categoría en el sentido de que, para que sea aplicable, «debe consumirse la mayor parte de los residuos durante la operación y [...] debe recuperarse y utilizarse la mayor parte de la energía generada». (14)
27. A la luz de su interpretación del epígrafe R 1, el Tribunal de Justicia concluyó que no es acorde con la Directiva que un Estado miembro use el valor calorífico de los residuos o el contenido de sustancias nocivas de los residuos incinerados como criterio para determinar si la incineración de residuos debe ser calificada como operación de eliminación o de valorización. (15) Dichos criterios no guardan relación con la proporción de residuos consumidos ni con la proporción de energía valorizada.
28. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente que un criterio basado en el valor calorífico de los residuos es incompatible con la Directiva. El razonamiento del Tribunal de Justicia resulta igualmente aplicable a un criterio basado en el contenido en cloro de los residuos antes de su incineración. Según la interpretación del epígrafe R 1 efectuada por el Tribunal de Justicia, la composición de los residuos es igualmente irrelevante, tanto si se ha determinado antes como después de la incineración.
29. En consecuencia, queda acreditado que el capítulo 18 de la segunda parte del MJP‑GA II infringe lo dispuesto en el artículo 1, letras e) y f), de la Directiva en relación con el epígrafe D 9 del anexo II A y el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva.
Compatibilidad del MJP-GA II con el artículo 7, apartado 4, del Reglamento
30. En el motivo de recurso restante, la Comisión alega que los criterios que figuran en el capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II para determinar en qué casos se formulará oposición contra traslados de residuos destinados a la valorización no son compatibles con el artículo 7, apartado 4, del Reglamento.
31. La Comisión señala que cuando la normativa comunitaria reviste la forma de reglamento no cabe aplicar medidas nacionales de ejecución, a no ser que dichas medidas estén previstas expresamente. No es el caso del artículo 7, apartado 4, del Reglamento.
32. Además, la Comisión sostiene que los criterios que figuran en el capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II son incompatibles con el artículo 7, apartado 4, del Reglamento. Dichos criterios prevén la formulación sistemática de objeciones a los traslados de residuos destinados a la valorización, siempre que la cantidad de residuos valorizables en el Estado de expedición rebase el 20 % y sea igual o superior a la cantidad de residuos valorizables en el Estado de destino. De este modo, los criterios introducen un elemento subjetivo en una evaluación que debería estar basada, con arreglo al artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento, exclusivamente en las características objetivas de cada traslado. En consecuencia, se produce una perpetuación en la aplicación por los Países Bajos del principio de autosuficiencia en materia de residuos destinados a la valorización, lo que resulta contrario a la sentencia Dusseldorp del Tribunal de Justicia. (16)
33. En relación con la facultad de las autoridades nacionales para adoptar normas nacionales de ejecución como las del caso de autos, el Gobierno neerlandés señala que el artículo 30 del Reglamento confiere expresamente a los Estados miembros la competencia de adoptar las medidas necesarias para garantizar que los traslados de residuos se ejecutarán de conformidad con lo dispuesto en el propio Reglamento.
34. El Gobierno neerlandés niega que los criterios que figuran en el capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II establezcan una política de oposición sistemática. El referido capítulo dispone claramente que, en todos los casos, los traslados habrán de considerarse de forma individual. La afirmación recogida en el epígrafe 3.b del capítulo 8, según la cual se formularán objeciones «en principio», tan sólo pretende señalar que las objeciones se formularán de forma habitual, pero no siempre.
35. El Gobierno neerlandés considera, en todo caso, que los criterios son conformes con el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento y que constituyen un avance legítimo en los objetivos económicos y medioambientales que subyacen a dicha disposición, puesto que favorecen aquellas operaciones que permiten un mayor grado de valorización. De esta forma, contribuyen a la consecución de los objetivos de promover la valorización de residuos, recogido en el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva, y de alcanzar un nivel de protección medioambiental elevado, previsto en el artículo 174 CE, apartado 2.
36. Finalmente, el Gobierno neerlandés considera que los criterios que figur an en el capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II son neutrales, puesto que se aplican tanto a las importaciones como a las exportaciones de residuos destinados a la valorización. Por tanto, no cabe afirmar que dichos criterios constituyen un caso de proteccionismo encubierto.
37. En mi opinión, resulta al menos defendible que los Estados miembros puedan establecer criterios para concretar la manera en que harán uso del margen de apreciación que les confiere el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento.
38. Es cierto que, habitualmente, los Estados miembros no están facultados para adoptar medidas nacionales destinadas a aplicar reglamentos comunitarios. (17) Dichas medidas son innecesarias, dada la aplicabilidad directa de los reglamentos comunitarios, y conllevan los riesgos evidentes de incurrir en errores en el proceso de adaptación del Derecho interno, así como de provocar confusión en cuanto al carácter de Derecho comunitario de las normas de ejecución.
39. Dicho lo anterior, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirma que las medidas de ejecución están permitidas en determinadas circunstancias, particularmente cuando un reglamento las prevea expresamente. (18)
40. Es defendible afirmar que el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, confiere un margen de apreciación a los Estados miembros, y que la definición de criterios para el ejercicio de dicho margen favorece la seguridad jurídica, contribuye a la coherencia de la toma de decisiones y facilita la supervisión de la política nacional por las instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia ha reconocido expresamente la función que desempeñan los criterios en la evaluación de casos concretos con arreglo al artículo 7, apartado 4, letra a), guión quinto. (19)
41. Suponiendo incluso que dichos criterios nacionales estén permitidos conforme al artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, está claro, sin embargo, que deben mantenerse dentro del ámbito de dicha disposición. El Tribunal de Justicia ha subrayado en diversas ocasiones que la lista que figura en el artículo 7, apartado 4, letra a), tiene carácter taxativo y que, por tanto, no puede ser complementada por las autoridades competentes de los Estados miembros. (20)
42. No considero que los criterios que figuran en el capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II sean conformes con el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento.
43. Dicha disposición se refiere exclusivamente a la viabilidad económica y medioambiental de la operación de valorización propuesta considerada en sí misma. Para efectuar dicha evaluación, se establecen tres factores: la proporción entre residuo valorizable y no valorizable; el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final, y el coste de la valorización en relación con el coste de la eliminación de la fracción no valorizable. No se menciona en modo alguno la comparación de eficacia entre las operaciones de valorización en el Estado de destino y en el de expedición.
44. En mi opinión, los criterios nacionales controvertidos se apartan en varios aspectos de los factores establecidos por el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión.
45. Aunque pudiera ser legítimo, a la hora de evaluar las justificaciones económicas y medioambientales que motivan un traslado, comparar la eficacia de la operación de valorización a que se destina el traslado con la eficacia de otras operaciones disponibles en otros lugares dentro de la Comunidad, no me parece que exista justificación alguna para comparar solamente los medios disponibles en los Estados de destino y de expedición.
46. Tal y como sugiere la Comisión, al centrar la comparación de la eficacia de las operaciones de valorización en los Estados de expedición y de destino, los criterios que figuran en el capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II parecen dar cabida a consideraciones de proximidad y autosuficiencia en la política de los Países Bajos. Será más probable que se formule una objeción a un traslado en caso de que los residuos puedan ser tratados de forma más eficaz dentro del Estado de expedición. Por tanto, existirá una mayor probabilidad de que los residuos se valoricen en su país de origen que si la operación de valorización en el Estado de destino fuese evaluada independientemente y por sí misma. En la sentencia Dusseldorp, (21) el Tribunal de Justicia declaró que, con arreglo al Derecho comunitario, no cabe aplicar consideraciones de proximidad y de autosuficiencia en materia de traslados de residuos destinados a la valorización.
47. Los criterios nacionales controvertidos también me parecen criticables por establecer una medición de eficacia basada tan sólo en uno de los criterios que figuran en el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, a saber, la proporción entre residuo valorizable y no valorizable. De la referida disposición se desprende claramente la importancia de tener en cuenta asimismo el valor del material una vez valorizado y los costes que conllevan la valorización y la eliminación de la porción de residuos no valorizable.
48. Considero que mi apreciación no resulta afectada por el hecho de que los criterios que figuran en el capítulo 8 de la primera parte del MJP‑GA II se apliquen de forma sistemática o que establezcan meramente una presunción en favor de la oposición. En ambos casos, dichos criterios introducen un elemento que no figura en el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, en la evaluación realizada por la autoridad competente de los Países Bajos. Además, conceden especial importancia a una sola de las medidas de eficacia medioambiental y económica que figuran en dicha disposición.
49. Tampoco me parece que tenga importancia que los criterios operen de forma neutral, en el sentido de que se aplican tanto a los traslados de residuos que entran como a los que salen de los Países Bajos. En ambos casos, van más allá de los motivos de objeción establecidos con carácter taxativo en el artículo 7, apartado 4.
Conclusión
50. A la luz de las precedentes consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, así como del artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
(1) .
(2)
–	DO L 30, p. 1.
(3)
–	DO L 194, p. 47; EE 15/01, p. 129.
(4)
–	DO L 78, p. 32.
(5)
–	DO L 135, p. 32.
(6)
–	Sentencia de 13 de febrero de 2003, Comisión/Alemania (C‑228/00, Rec. p. I‑1439).
(7)
–	Artículo 2, letras i) y k), del Reglamento.
(8)
–	Listados en los anexos III y IV del Reglamento.
(9)
–	Artículo 6, apartado 1, del Reglamento.
(10)
–	El MJP‑GA II se aprobó con anterioridad a la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 1998, Dusseldorp (C‑203/96, Rec. p. I‑4075), en la que el Tribunal de Justicia declaró, entre otras cosas, que los principios de autosuficiencia y de proximidad no son aplicables a los traslados de residuos destinados a la valorización. Según establecía el sistema que había funcionado previamente en los Países Bajos, la exportación de residuos se autorizaba cuando existiera en el extranjero una técnica de tratamiento de mejor calidad o cuando la capacidad de tratamiento de un residuo determinado fuera insuficiente en los Países Bajos.
(11)
–	En el punto 14.
(12)
–	Asunto C‑228/00, citado en la nota 6.
(13)
–	Apartados 34 a 36 de la sentencia.
(14)
–	Apartado 43 de la sentencia.
(15)
–	Apartado 47 de la sentencia.
(16)
–	Citada en la nota 10 supra.
(17)
–	Véase, por ejemplo, la sentencia de 7 de febrero de 1973, Comisión/Italia (39/72, Rec. p. 101), apartado 17.
(18)
–	Véase, por ejemplo, la sentencia de 10 de octubre de 1973, Variola (34/73, Rec. p. 981), apartado 11.
(19)
–	Sentencia Comisión/Alemania, citada en la nota 6, apartado 50.
(20)
–	Véase, por ejemplo, la sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA (C‑6/00, Rec. p. I‑1961), apartado 36.
(21)
–	Citada en la nota 10 supra .