62015CJ0220
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
27. oktober 2016 (
*1
)
»Traktatbrud — frie varebevægelser — direktiv 2007/23/EF — markedsføring af pyrotekniske artikler — artikel 6 — fri bevægelighed for de pyrotekniske artikler, som er i overensstemmelse med kravene i direktivet — national lovgivning, hvorefter markedsføringen af de pyrotekniske artikler underlægges supplerende krav — pligt til forudgående anmeldelse til et nationalt organ, der har beføjelse til at kontrollere og ændre de pyrotekniske artiklers brugsanvisninger«
I sag C-220/15,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 12. maj 2015,
Europa-Kommissionen ved D. Kukovec og A.C. Becker, som befuldmægtigede, bistået af Rechtsanwalt B. Wägenbaur,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze, J. Möller og K. Petersen, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, L. Bay Larsen, og dommerne M. Vilaras (refererende dommer), J. Malenovský, M. Safjan og D. Šváby,
generaladvokat: M. Bobek
justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 27. april 2016,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. juli 2016,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/23/EF af 23. maj 2007 om markedsføring af pyrotekniske artikler (EUT 2007, L 154, s. 1), idet den i tillæg til de i direktivet fastsatte krav og til trods for en forudgående vurdering af de pyrotekniske artiklers overensstemmelse har fastsat dels, at proceduren i § 6, stk. 4, i Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (første bekendtgørelse til lov om sprængstoffer, BGB1. 1991 I, s. 169), som ændret ved lov af 25. juli 2013 (BGB1. 2013 I, s. 2749) (herefter »SprengV«) (herefter »den omtvistede anmeldelsesprocedure«), skal finde anvendelse på de pyrotekniske artikler forud for markedsføringen heraf, dels at Bundesanstalt für Materialforschung und –prüfung (forbundskontoret for materialeforskning og ‑afprøvning, Tyskland, herefter »BAM«) i medfør af denne bestemmelse er beføjet til at kontrollere og i givet fald ændre brugsanvisningerne til disse (herefter »den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne«).
Retsforskrifter
EU-retten
2
1., 2., 8., 16., 19. og 20. betragtning til direktiv 2007/23 har følgende ordlyd:
»(1)
Medlemsstaternes gældende love og administrative bestemmelser om markedsføring af pyrotekniske artikler er forskellige, især med hensyn til aspekter såsom sikkerhed og funktion.
(2)
Disse love og administrative bestemmelser, der kan forårsage handelsbarrierer i Fællesskabet, bør harmoniseres for at sikre fri bevægelighed for pyrotekniske artikler i det indre marked og samtidig sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau og et højt sikkerhedsniveau for forbrugere og professionelle slutbrugere.
[…]
(8)
I overensstemmelse med principperne i Rådets resolution af 7. maj 1985 om en ny metode i forbindelse med teknisk harmonisering og standarder [(EFT 1985, C 136, s. 1)] bør en pyroteknisk artikel overholde bestemmelserne i dette direktiv, når artiklen første gang markedsføres i Fællesskabet. […]
[…]
(16)
I henhold til den nye metode i forbindelse med teknisk harmonisering og standarder bør pyrotekniske artikler, som er fremstillet i overensstemmelse med harmoniserede standarder, omfattes af en formodning om overensstemmelse med de væsentlige sikkerhedskrav, der er fastsat i dette direktiv.
[…]
(19)
For at blive markedsført bør pyrotekniske artikler være forsynet med en CE-mærkning som tegn på, at de er i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv og derfor er omfattet af fri bevægelighed i Fællesskabet.
(20)
I henhold til den nye metode i forbindelse med teknisk harmonisering og standarder er der behov for en sikkerhedsklausulprocedure, der kan gøre det muligt at anfægte en pyroteknisk artikels overensstemmelse eller påpege fejl. Medlemsstaterne bør derfor træffe alle nødvendige foranstaltninger til at forbyde eller begrænse markedsføringen af CE-mærkede produkter eller trække dem tilbage fra markedet, såfremt de udgør en trussel mod forbrugernes sundhed og sikkerhed, når de anvendes til deres tiltænkte formål.«
3
Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2007/23 bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes bestemmelser, der har til formål at opnå fri bevægelighed for pyrotekniske artikler på det indre marked, samtidig med at der sikres et højt niveau af sundhedsbeskyttelse, offentlig sikkerhed samt forbrugerbeskyttelse under hensyntagen til de relevante miljøbeskyttelsesaspekter.«
4
Direktivets artikel 2, nr. 2), definer »markedsføring« som værende »den første gang en vare stilles til rådighed på fællesskabsmarkedet med henblik på distribution og/eller anvendelse, hvad enten det sker mod betaling eller gratis. Fyrværkeri fremstillet til fabrikantens egen anvendelse i det område, hvor det fremstilles, anses ikke for at være markedsført, fordi medlemsstaten tillader anvendelse heraf på dens område«.
5
Direktivets artikel 5, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at pyrotekniske artikler kun markedsføres, hvis de overholder kravene i dette direktiv, er CE-mærkede og tilfredsstiller de krav, der stilles i forbindelse med overensstemmelsesvurderingen.«
6
Direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne må hverken forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af pyrotekniske artikler, som opfylder kravene i dette direktiv.
2.   Bestemmelserne i dette direktiv forhindrer ikke, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der er berettiget af hensyn til den offentlige sikkerhed, den offentlige orden eller miljøbeskyttelsen, med henblik på at forbyde eller begrænse besiddelsen, anvendelsen og/eller salg af kategori 2- og kategori 3-fyrværkeri samt teaterfyrværkeri og andre pyrotekniske artikler.«
7
Artikel 14, stk. 4 og 6, i direktiv 2007/23 bestemmer:
»4.   Medlemsstaterne tilrettelægger og gennemfører en passende overvågning af markedsførte varer, idet der tages hensyn til overensstemmelsesformodningen for varer med CE-mærkning.
[…]
6.   Konstaterer en medlemsstat, at en pyroteknisk artikel, som er forsynet med CE-mærkningen, og som ledsages af EF-overensstemmelseserklæringen og anvendes i overensstemmelse med sit formål, udgør en fare for personers sundhed og sikkerhed, træffer den passende foranstaltninger til at tilbagetrække en sådan artikel fra markedet, forbyde dens markedsføring eller begrænse dens bevægelighed på markedet. Medlemsstaten underretter Kommissionen og de øvrige medlemsstater, når den træffer sådanne foranstaltninger.«
Tysk ret
8
§ 6, stk. 1, i Sprengstoffgesetz (lov om sprængstoffer, BGBl. 2002 I, s. 3518), som ændret ved lov af 7. august 2013 (BGBl. 2013 I, s. 3154), fastsætter:
»Forbundsindenrigsministeriet har beføjelse til ved bekendtgørelse
[…]
3.
med henblik på beskyttelsen af de i nr. 1 omhandlede hensyn at fastsætte, at:
[…]
d)
de i § 1, stk. 1, omhandlede eksplosivstoffer skal anmeldes, uanset om de er erhvervet eller indført, og at denne anmeldelse skal være ledsaget af bestemte dokumenter.«
9
§ 6, stk. 4, i SprengV bestemmer:
»Eksplosivstoffer og pyrotekniske artikler skal anmeldes til instituttet af producenten eller importøren forud for den første anvendelse inden for lovens anvendelsesområde. Anmeldelsen skal indeholde:
[…]
2.
De anvisninger, der i henhold til bilag I, punkt 3, litra h), til direktiv 2007/23/EF kræves med hensyn til pyrotekniske artikler. Instituttet udsteder et identifikationsnummer som bevis for anmeldelsen. Identifikationsnummeret skal indgå i anvisningen. Instituttet kan for at undgå fare for ansattes eller tredjeparters liv og sundhed eller for ejendom begrænse eller supplere de brugsanvisninger, der er fastsat af producenten; det er muligt at foretage en begrænsning eller tilføjelse efterfølgende. Fjerde punktum finder ikke anvendelse på pyrotekniske artikler til køretøjer eller fyrværkeri i kategori 1 og 4, hvis identifikationsnummeret indgår i de lister, der skal føres i henhold til § 13, stk. 1, nr. 3.«
Den administrative procedure og retsforhandlingerne for Domstolen
10
Som følge af en skriftveksling, der fandt sted inden for rammerne af en »EU Pilot«-procedure (3631/12/ENTR) i 2012, fremsendte Kommissionen den 25. januar 2013 en åbningsskrivelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den gjorde gældende, at den tyske lovgivning om pyrotekniske artikler fastsatte forpligtelser, der gik videre end kravene i direktiv 2007/23, og som kunne udgøre en restriktion for de nævnte artiklers frie bevægelighed, eller i det mindste for de varer, hvis overensstemmelse med kravene i dette direktiv allerede var blevet fastslået af et i henhold til direktivets artikel 10 bemyndiget organ.
11
Åbningsskrivelsen vedrørte den omtvistede anmeldelsesprocedure og den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne.
12
Ved skrivelse af 21. marts 2013 besvarede Forbundsrepublikken Tyskland åbningsskrivelsen. Idet den beskrev funktionsmåden for den omtvistede anmeldelsesprocedure, forklarede den, at BAM ikke optrådte som bemyndiget organ med ansvar for vurderingen af de pyrotekniske artiklers overensstemmelse, men varetog en markedsovervågningsopgave, der ikke var omfattet af området for den ved direktiv 2007/23 gennemførte harmonisering. Forbundsrepublikken Tyskland gjorde ligeledes gældende, at selv om de pyrotekniske artiklers adgang til markedet var underlagt harmoniserede krav, var dette imidlertid ikke tilfældet for antændelsesordninger. Den gjorde desuden opmærksom på, at den omtvistede anmeldelsesprocedure udgjorde en ringe byrde for producenterne og importørerne og derfor ikke kunne anses for en uforholdsmæssig byrde. Endelig anførte Forbundsrepublikken Tyskland, at der ikke forelå nogen diskriminerende virkning på medlemsstaternes forbrugere eller økonomiske aktører.
13
Den 27. januar 2014 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den gentog sine klagepunkter med hensyn til den omtvistede anmeldelsesprocedure og den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne, tilbageviste denne medlemsstats argumenter og opfordrede denne til at overholde de forpligtelser, som påhvilede medlemsstaten i henhold til direktiv 2007/23, inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af den nævnte udtalelse.
14
I den begrundede udtalelse supplerede Kommissionen bl.a. sin argumentation, hvorefter den nævnte procedure medførte yderligere omkostninger og mere arbejde og tidsforbrug, således som det fremgik af en klage, som den havde modtaget, og derfor ikke udgjorde en ringe byrde. Ifølge denne klage kunne den omtvistede anmeldelsesprocedure vare tre måneder, gav anledning til betaling af et gebyr og indebar indlevering af stikprøver. Kommissionen anførte desuden i den begrundede udtalelse, at forekomsten af brugsanvisninger, der opfyldte kravene i direktiv 2007/23, udgjorde et af direktivets væsentlige krav og blev kontrolleret af et bemyndiget organ inden for rammerne af overensstemmelsesproceduren, således at en ny kontrol af de nævnte brugsanvisninger under henvisning til de nationale bestemmelser ikke kunne tillades. Kommissionen anførte endelig heri, at den omtvistede anmeldelsesprocedure ikke var omfattet af bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2007/23, hvorefter medlemsstaterne er beføjet til at forbyde eller begrænse besiddelsen, anvendelsen og/eller salg af fyrværkeri af hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller miljøbeskyttelsen.
15
Forbundsrepublikken Tyskland besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 20. marts og 2. april 2014.
16
Hvad angår den omtvistede anmeldelsesprocedure anførte Forbundsrepublikken Tyskland indledningsvis, at forpligtelsen for producenterne og importørerne af pyrotekniske artikler til at angive det af BAM tildelte identifikationsnummer i brugsanvisningerne ikke længere fandt anvendelse med virkning fra den 27. marts 2014. Forbundsrepublikken Tyskland anførte dernæst, at BAM aldrig havde foretaget nogen kontrol af pyrotekniske artikler, hvis overensstemmelse allerede var blevet vurderet. Den præciserede endelig, at proceduren i gennemsnit varede to-tre uger, og at den kun under særlige omstændigheder kunne vare i tre måneder.
17
For så vidt angår den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne fastholdt Forbundsrepublikken Tyskland sin argumentation. Den ved direktiv 2007/23 gennemførte harmonisering vedrører kun markedsføringen af de pyrotekniske artikler, ikke anvendelsen heraf, og de i artikel 12 og 13 i direktiv 2007/23 fastsatte krav med hensyn til mærkning udgør blot mindstekrav, der kan suppleres af de nationale markedsovervågningsmyndigheder. Endelig er den nævnte beføjelse ikke alene berettiget af hensyn til forbrugerbeskyttelsen, men mere generelt af hensyn til den forpligtelse til at beskytte liv, der følger såvel af artikel 2, stk. 2, i Grundgesetz (den tyske grundlov) som af artikel 2, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og artikel 3, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
18
På denne baggrund har Kommissionen besluttet at anlægge den foreliggende sag.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
19
Kommissionen har gjort gældende, at § 6, stk. 4, i SprengV underkaster samtlige producenter og importører af pyrotekniske artikler den omtvistede anmeldelsesprocedure, der udgør en forudsætning for deres adgang til markedet og således et indgreb i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23. Selv om denne nationale bestemmelse ikke opstiller et krav om overholdelse af materielle krav, forpligter den samtlige producenter og importører til at anmelde alle deres pyrotekniske artikler, uanset om disse har været genstand for et bemyndiget organs kontrol under hensyntagen til de væsentlige krav i direktiv 2007/23, til at betale et gebyr, til at afvente tildelingen af et identifikationsnummer og til i givet fald at acceptere ændringer i disse artiklers brugsanvisninger, inden de kan markedsføre dem på tysk område.
20
Denne konstatering ændres ikke ved den omstændighed, at den omtvistede anmeldelsesprocedure finder anvendelse uden forskel for nationale varer og indførte varer, og at den ikke forskelsbehandler de økonomiske aktører, der er etableret i andre medlemsstater end Forbundsrepublikken Tyskland. Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23 indeholder nemlig ikke et simpelt forbud mod forskelsbehandling, men sikrer fri bevægelighed for samtlige pyrotekniske artikler, som opfylder disse krav. Der er intet holdepunkt i direktiv 2007/23 for, at en foranstaltning skal indebære en byrde over en vis tærskel for at kunne anses for at være en begrænsning eller hindring som omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1.
21
Kommissionen har ligeledes tilbagevist det argument, hvorefter BAM ikke optræder som bemyndiget organ som omhandlet i artikel 10 i direktiv 2007/23, men som markedsovervågningsmyndighed i den forstand, hvori begrebet bliver anvendt i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 765/2008 af 9. juli 2008 om kravene til akkreditering og markedsovervågning i forbindelse med markedsføring af produkter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 339/93 (EUT 2008, L 218, s. 30), således at den omtvistede anmeldelsesprocedure ikke kan efterprøves i lyset af direktiv 2007/23. Selv hvis det antages, at BAM kan anses for at handle som markedsovervågningsmyndighed, kan kontoret ikke gennemføre en supplerende procedure, der er i strid med pyrotekniske artiklers frie bevægelighed. Under alle omstændigheder regulerer direktiv 2007/23 såvel adgangen til markedet som overvågningen af markedet, eftersom det i direktivets artikel 14, stk. 4, bliver præciseret, at medlemsstaterne gennemfører en overvågning af markedet for pyrotekniske artikler, »idet der tages hensyn til overensstemmelsesformodningen for varer med CE-mærkning«.
22
Kommissionen er desuden af den opfattelse, at den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne ligeledes udgør en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23. Der er nemlig tale om en supplerende kontrol, der finder anvendelse uden forskel på alle varer, selv om disse allerede har været genstand for en overensstemmelsesvurdering, som er attesteret med en CE-mærkning.
23
Kommissionen har bestridt, at formålet med den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne er at forbyde eller begrænse besiddelsen eller anvendelsen af pyrotekniske artikler som omhandlet i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2007/23. Hvor besiddelsen eller anvendelsen af pyrotekniske artikler henhører under medlemsstaternes lovgivningsbeføjelse, er formålet med den af BAM foretagne kontrol imidlertid at sikre, at de pyrotekniske artiklers brugsanvisninger inden markedsføringen heraf er egnede i lyset af andre nationale bestemmelser, snarere end at fastlægge betingelser for anvendelsen heraf. Spørgsmålet om, hvorvidt brugsanvisningerne er egnede, udgør imidlertid en integrerende del af vurderingen af pyrotekniske artiklers overensstemmelse i lyset af de væsentlige krav, der er opregnet i bilag I til direktiv 2007/23. Den til CE-mærkningen knyttede overensstemmelsesformodning for varer gælder også spørgsmålet om, hvorvidt disses brugsanvisninger er egnede.
24
Forbundsrepublikken Tyskland har principalt gjort gældende, at det følger af definitionen i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2007/23, at medlemsstaternes forpligtelse til i overensstemmelse med dette direktivs artikel 6, stk. 1, at forbyde, begrænse eller hindre markedsføringen af pyrotekniske artikler kun vedrører den første gang, en vare stilles til rådighed på EU-markedet med henblik på distribution og/eller anvendelse, hvad enten det sker mod betaling eller gratis. I modsætning til artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/29/EU af 12. juni 2013 om harmonisering af medlemsstaternes love om tilgængeliggørelse af pyrotekniske artikler på markedet (EUT 2013, L 178, s. 27) sikrer denne bestemmelse således ikke fri bevægelighed for pyrotekniske artikler i EU, men alene det første trin i markedsføringen heraf.
25
Forbundsrepublikken Tyskland har heraf udledt, at for så vidt som medlemsstaterne bevarer deres kompetence til at regulere markedsføringen og distributionen af pyrotekniske artikler efter den første tilgængeliggørelse heraf på markedet, er hverken den omtvistede anmeldelsesprocedure eller den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne uforenelige med direktiv 2007/23.
26
Hvad angår den omtvistede anmeldelsesprocedure har Forbundsrepublikken Tyskland principalt gjort gældende, at det ikke kan lægges til grund, at der herved foranstaltes en ny procedure for overensstemmelsesvurdering ved et bemyndiget organ, hvortil enhver pyroteknisk artikel skal indleveres i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, litra a), og artikel 9 og 10 i direktiv 2007/23. For det første finder den omtvistede anmeldelsesprocedure sted længe efter den første markedsføring i EU og tilgængeliggørelsen på det tyske marked. For det andet foretager BAM ikke en teknisk overensstemmelseskontrol som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2007/23, men nøjes med at udstede et registrerings- eller identifikationsnummer og med på grundlag af de fremlagte dokumenter at kontrollere, om de pyrotekniske artikler er mærket korrekt.
27
Det tildelte identifikationsnummer, der alene udstedes som bevis for den retmæssige anmeldelse til BAM og med henblik på at kunne spore de pyrotekniske artikler i forsyningskæden, er ikke ledsaget af supplerende materielle krav, der går ud over de i bilag I til direktiv 2007/23 fastsatte væsentlige krav. Forpligtelsen til at angive identifikationsnummeret i brugsanvisningerne er i øvrigt blevet sat i bero.
28
Under alle omstændigheder er den omtvistede anmeldelsesprocedure som en ren formel anmeldelse alene ledsaget af minimale administrative byrder, der er mindre indgribende end importlicenser og mindre tyngende end de byrder, som er knyttet til markedsovervågningsmyndighedernes kontrol, navnlig med hensyn til den risiko, som de pyrotekniske artikler – der i givet fald kun må anvendes af personer med tilstrækkelige tekniske kvalifikationer – frembyder for personers sikkerhed og sundhed.
29
Forbundsrepublikken Tyskland har subsidiært gjort gældende, at den omtvistede anmeldelsesprocedure, der er en foranstaltning til forberedelse af overvågningen af markedet eller brugeren, under alle omstændigheder er forenelig med de i direktiv 2007/23 fastsatte principper for markedsovervågning.
30
Hvad angår den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at den ikke er en gentagelse af proceduren for overensstemmelsesvurdering, idet nr. 3), litra h), i bilag I til direktiv 2007/23 ikke pålægger de bemyndigede organer nogen streng forpligtelse til at kontrollere de pyrotekniske artiklers brugsanvisninger.
31
Inden for rammerne af den omtvistede anmeldelsesprocedure foretager BAM ikke nogen teknisk kontrol som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2007/23, men nøjes med på grundlag af de fremlagte dokumenter at undersøge, om brugsanvisningerne er korrekte. Når BAM ændrer brugsanvisningerne, opstiller det desuden ikke supplerende krav, der finder anvendelse på pyrotekniske stoffer eller på formålstjenligheden af de brugsanvisninger, der lægger sig oven i kravene i bilag I til direktiv 2007/23. BAM’s kontrol er begrænset til en undersøgelse af, om de krav, der finder anvendelse på brugsanvisninger i overensstemmelse med direktiv 2007/23, er overholdt, og vedrører alene de centrale forpligtelser vedrørende mærkning, hvis manglende opfyldelse indebærer en særligt alvorlig risiko for personers sikkerhed og sundhed.
32
Forbundsrepublikken Tyskland har ligeledes anført, at de bemyndigede organer ikke kan foretage en fuldstændig kontrol af rigtigheden af de pyrotekniske artiklers brugsanvisninger på tidspunktet for vurderingen af deres overensstemmelse og deres mærkning på det eller de officielle sprog i den medlemsstat, hvor de bliver udleveret til brugeren. På tidspunktet for vurderingen af disse artiklers overensstemmelse er de pågældende medlemsstater nemlig endnu ikke kendt. Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere anført, at de forskellige oplysninger, som mærkningen skal indeholde i overensstemmelse med artikel 12, stk. 2, i direktiv 2007/23, dvs. minimumsaldersgrænsen, brugsanvisningen og den mindste sikkerhedsafstand, heller ikke er kendt endnu på tidspunktet for vurderingen af de nævnte artiklers overensstemmelse.
Domstolens bemærkninger
Indledende bemærkninger om rækkevidden af artikel 2, nr. 2), og artikel 6 i direktiv 2007/23
33
Det bemærkes, at direktiv 2007/23 blev ophævet med virkning fra den 1. juli 2015 ved direktiv 2013/29. Den foreliggende sag vedrører imidlertid alene de forpligtelser, der påhviler Forbundsrepublikken Tyskland i medfør af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23.
34
Det fremgår af denne bestemmelse, at medlemsstaterne hverken må forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af pyrotekniske artikler, som opfylder kravene i direktiv 2007/23.
35
Artikel 2, nr. 2), i direktiv 2007/23 definerer desuden »markedsføring« som værende »den første gang en vare stilles til rådighed på fællesskabsmarkedet med henblik på distribution og/eller anvendelse, hvad enten det sker mod betaling eller gratis«.
36
Når en pyroteknisk artikel for første gang er blevet stillet til rådighed på EU-markedet, dvs. på en af medlemsstaternes område, under iagttagelse af kravene i direktiv 2007/23, kan de øvrige medlemsstater følgelig i princippet ikke længere hindre markedsføringen og distributionen heraf på deres område ved ud over de nævnte krav bl.a. at stille krav om opfyldelse af forpligtelser eller supplerende formaliteter, der ikke er fastsat i det nævnte direktiv. Der kan nemlig ikke være tale om markedsføring af en vare som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 2, nr. 2), såfremt varen ikke er omfattet af fri bevægelighed på hele EU-markedet.
37
I denne henseende har Forbundsrepublikken Tyskland, idet den har foretaget en ordlydsfortolkning af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23 baseret på den i direktivets artikel 2, nr. 2), fastsatte definition af begrebet »markedsføring«, imidlertid gjort gældende, at det nævnte direktiv kun sikrer den første gang, de pyrotekniske artikler sendes på markedet, dvs. det første trin i markedsføringen heraf, således at medlemsstaterne har kompetence til at regulere samtlige efterfølgende trin i distributionen heraf frem til detailsalget til den endelige forbruger.
38
Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
39
I denne henseende bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. bl.a. dom af 1.4.1993, Findling Wälzlager, C-136/91, EU:C:1993:133, præmis 11, og af 4.2.2016, Hassan, C-163/15, EU:C:2016:71, præmis 19). En EU-retlig bestemmelses tilblivelse kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (jf. dom af 27.11.2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, præmis 135, og af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 50).
40
I det foreliggende tilfælde fremgår det af 2. og 19. betragtning til direktiv 2007/23 samt af direktivets artikel 1, stk. 1, at hovedformålet med direktivet er at bekæmpe de handelsbarrierer i Fællesskabet, som følger af forskellene mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der regulerer markedsføringen af pyrotekniske artikler, som det definerer, og dermed at opnå fri bevægelighed på det indre marked for disse artikler, samtidig med at der sikres et højt niveau af sundhedsbeskyttelse og offentlig sikkerhed samt et højt beskyttelses- og sikkerhedsniveau for forbrugere og professionelle slutbrugere.
41
I denne henseende bemærkes, at direktiv 2007/23 i overensstemmelse med den nye metode i forbindelse med teknisk harmonisering og standarder, hvortil direktivet henviser i 8., 16. og 20. betragtning hertil, præciserer de væsentlige sikkerhedskrav, som de pyrotekniske artikler skal opfylde, og som gennemføres ved harmoniserede standarder og nationale gennemførelsesbestemmelser (jf. analogt dom af 16.10.2014, Kommissionen mod Tyskland, C-100/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2293, præmis 51).
42
Med henblik på markedsføringen af CE-mærkede pyrotekniske artikler skal medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 5, stk. 1, og artikel 8, stk. 3, sammenholdt med 16. og 19. betragtning til direktivet, lægge til grund, at de nævnte artikler er overensstemmende med de væsentlige krav i bilag I til direktivet.
43
I medfør af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23 kan medlemsstaterne desuden ikke forbyde, begrænse eller hindre markedsføringen af pyrotekniske artikler i hele EU, medmindre de foranstaltninger, som de træffer, er omfattet af de i direktivets artikel 6, stk. 2, fastsatte undtagelser eller af den i samme direktivs artikel 14, stk. 6, fastsatte markedsovervågning.
44
Det følger heraf, at de pyrotekniske artikler, der er forsynet med en CE-mærkning, som attesterer deres overensstemmelse med de væsentlige krav i direktiv 2007/23, i princippet skal kunne cirkulere uden hindringer eller restriktioner i hele EU fra og med første gang, de stilles til rådighed på en medlemsstats marked, med forbehold af de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe af hensyn til den offentlige sikkerhed, den offentlige orden eller miljøbeskyttelsen i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2, eller som medlemsstaterne kan træffe midlertidigt under markedsovervågningen i henhold til direktivets artikel 14, stk. 6, og under iagttagelse af bestemmelserne i direktivets artikel 16.
45
I modsætning til det af Forbundsrepublikken Tyskland anførte kan artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23 derfor ikke fortolkes således, at bestemmelsen kun sikrer den første gang, pyrotekniske artikler, der er i overensstemmelse med kravene i direktivet, stilles til rådighed på markedet, uanset definitionen i direktivets artikel 2, nr. 2).
46
Enhver anden fortolkning ville nemlig medføre, at hele den ved direktiv 2007/23 indførte ordning ville miste sit indhold, hvad enten der er tale om definitionen af de væsentlige krav, som pyrotekniske artikler skal opfylde, eller de forskellige kontroller, som medlemsstaterne både før og efter den første tilrådighedsstillelse heraf på markedet skal underkaste disse artikler ved hjælp af en kontrol med deres overensstemmelse og deres CE-mærkning og ved hjælp af markedsovervågning.
47
Denne fortolkning understøttes i øvrigt af direktiv 2007/23’s tilblivelseshistorie. Sidstnævnte gengiver nemlig trofast de forskellige principper og regler vedrørende den nye metode i forbindelse med teknisk harmonisering og standarder, således som Kommissionen har henvist til disse i sin meddelelse KOM(2003) 240 endelig af 7. maj 2003 til Rådet og Parlamentet, der har overskriften »En bedre anvendelse af direktiverne efter den nye metode«.
48
Det er i lyset af ovenstående analyse, at det skal efterprøves, om den omtvistede anmeldelsesprocedure og den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne er forenelige med direktiv 2007/23.
Hvorvidt den omtvistede anmeldelsesprocedure er forenelig med direktiv 2007/23
49
Det bemærkes, at i medfør af § 6, stk. 4, i SprengV er anvendelsen af pyrotekniske artikler i Tyskland betinget af, at producenten eller importøren forudgående har anmeldt dem til BAM med deres brugsanvisninger, og af, at de er blevet tildelt et identifikationsnummer, som skal være angivet i de nævnte brugsanvisninger.
50
Denne bestemmelse undergiver således de pyrotekniske artiklers adgang til det tyske marked nogle formaliteter, der for det første lægger sig til de forskellige krav, som er fastsat i direktiv 2007/23, og navnlig den procedure for overensstemmelsesvurdering, som de nævnte artikler obligatorisk skal underkastes med henblik på markedsføringen heraf, og for det andet kan give anledning til opkrævning af et behandlingsgebyr.
51
Bestemmelsen udgør således en hindring for den frie bevægelighed for pyrotekniske artikler, der er sikret ved artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23.
52
Den omstændighed, at de nævnte formaliteter finder anvendelse uden forskel på nationale og indførte varer, at de ikke er en gengivelse af den i artikel 9 i direktiv 2007/23 fastsatte procedure for overensstemmelsesvurdering, og at de kun udgør en minimal administrativ eller økonomisk byrde for producenterne eller importørerne, kan ikke ændre ved denne konklusion.
53
Det bemærkes endvidere, at det fremgår af fast retspraksis, at en foranstaltning, der kan hindre indførslerne, skal anses for en hindring for varernes frie bevægelighed, selv hvis denne hindring er ringe (jf. i denne retning dom af 14.12.2004, Radlberger Getränkegesellschaft og S. Spitz, C-309/02, EU:C:2004:799, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
54
Den blotte omstændighed, at den omtvistede anmeldelsesprocedure finder anvendelse på samtlige pyrotekniske artikler, der stilles til rådighed på en medlemsstats område i overensstemmelse med kravene i direktiv 2007/23, er tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at det påståede traktatbrud foreligger, idet det bemærkes, at Forbundsrepublikken Tyskland i øvrigt ikke har påberåbt sig de i direktivets artikel 6, stk. 2, fastsatte begrundelser støttet på den offentlige sikkerhed, den offentlige orden eller miljøbeskyttelsen.
55
Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid gjort gældende, at den omtvistede anmeldelsesprocedure er en foranstaltning til forberedelse af overvågningen af markedet eller brugeren, der under alle omstændigheder er forenelig med de principper, som er fastsat i artikel 14 i direktiv 2007/23.
56
Dette argument kan imidlertid ikke tages til følge.
57
Artikel 14, stk. 6, i direktiv 2007/23 fastsætter nemlig ganske vist, at en medlemsstat har mulighed for at træffe passende foranstaltninger til at tilbagetrække en pyroteknisk artikel, der er i overensstemmelse med kravene i dette direktiv, dvs. som er forsynet med CE-mærkningen, og som ledsages af EF-overensstemmelseserklæringen og anvendes i overensstemmelse med sit formål, fra markedet, forbyde artiklens adgang til markedet eller begrænse dens frie bevægelighed, når artiklen udgør en fare for personers sundhed og sikkerhed.
58
Som anført af generaladvokaten i punkt 63 i forslaget til afgørelse, er den markedsovervågning, som medlemsstaterne skal tilrettelægge og gennemføre, imidlertid i overensstemmelse med artikel 14, stk. 4, i direktiv 2007/23 baseret på overensstemmelsesformodningen for varer med CE-mærkning, og den kan derfor ikke begrunde en systematisk kontrol af samtlige pyrotekniske artikler, der markedsføres i Tyskland, såsom den systematiske kontrol, som den omtvistede anmeldelsesprocedure giver anledning til.
59
Under alle omstændigheder skal den medlemsstat, der ønsker at træffe en sådan foranstaltning, i overensstemmelse med artikel 14, stk. 6, sidste punktum, i direktiv 2007/23 forudgående underrette Kommissionen herom, og det er alene Kommissionen, der i overensstemmelse med direktivets artikel 16, stk. 1, har beføjelse til at afgøre, om denne foranstaltning er berettiget eller ej. Den omtvistede anmeldelsesprocedure fastsætter imidlertid ikke, at Kommissionen skal underrettes, og finder uden forudgående tilladelse fra sidstnævnte anvendelse på enhver producent eller importør, som ønsker at markedsføre pyrotekniske artikler i Tyskland.
60
Det følger af den ovenstående analyse, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23, idet den i tillæg til de i direktivet fastsatte krav og til trods for en forudgående vurdering af de pyrotekniske artiklers overensstemmelse har fastsat, at den omtvistede anmeldelsesprocedure skal finde anvendelse på de nævnte artikler forud for markedsføringen heraf.
Hvorvidt den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne er forenelig med direktiv 2007/23
61
Det bemærkes, at § 6, stk. 4, i SprengV fastsætter, at BAM for at undgå fare for ansattes eller tredjeparters liv og sundhed eller for ejendom kan begrænse eller supplere de brugsanvisninger, der er udfærdiget af producenten af en pyroteknisk artikel, herunder efterfølgende.
62
Den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne, der indgår som led i den omtvistede anmeldelsesprocedure, indebærer, at adgangen til det tyske marked for de pyrotekniske artikler, der er stillet til rådighed på markedet i andre medlemsstater end Forbundsrepublikken Tyskland, er betinget af en systematisk kontrol af deres brugsanvisninger, som lægger sig til den kontrol, der foretages inden for rammerne af den i direktiv 2007/23 fastsatte procedure for overensstemmelsesvurdering.
63
Som anført af generaladvokaten i punkt 74 i forslaget til afgørelse, fremgår det nemlig af nr. 3), litra h), i bilag I til direktiv 2007/23, at anvisningerne til hver enkelt pyroteknisk artikel og, om nødvendigt, mærkningen vedrørende sikker håndtering, opbevaring, anvendelse, herunder vedrørende sikkerhedsafstand, og destruering skal være genstand for en kontrol på modtagerstatens officielle sprog.
64
Den beføjelse, der således tillægges BAM, udgør derfor en hindring for den frie bevægelighed for pyrotekniske artikler, der er sikret ved artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23.
65
Det følger af den ovenstående analyse, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23, idet den i tillæg til de i direktivet fastsatte krav og til trods for en forudgående vurdering af de pyrotekniske artiklers overensstemmelse har fastsat, at BAM er tillagt den omtvistede beføjelse til ændring af brugsanvisningerne.
Sagens omkostninger
66
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1)
Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/23/EF af 23. maj 2007 om markedsføring af pyrotekniske artikler, idet den i tillæg til de i direktivet fastsatte krav og til trods for en forudgående vurdering af de pyrotekniske artiklers overensstemmelse har fastsat dels, at proceduren i § 6, stk. 4, i Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (første bekendtgørelse til lov om sprængstoffer), som ændret ved lov af 25. juli 2013, skal finde anvendelse på de pyrotekniske artikler forud for markedsføringen heraf, dels, at Bundesanstalt für Materialforschung und ‑prüfung (forbundskontoret for materialeforskning og ‑afprøvning, Tyskland) i medfør af denne bestemmelse er beføjet til at kontrollere og i givet fald ændre brugsanvisningerne til disse.
2)
Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.