61993C0396
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ANTONIO LA PERGOLA
vom 4. Mai 1995 (
*1
)
Einleitung
1.
Herr Henrichs, ehemaliger Bediensteter auf Zeit der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und derzeit Beamter beim Bundesministerium für Forschung und Technologie in Deutschland, hat in der vorliegenden Rechtssache ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 24. Juni 1993 in der Rechtssache T-92/91 eingelegt und den Gerichtshof ersucht, die Entscheidungen der Kommission aufzuheben, die diese am 25. April und am 3. Mai 1991 aufgrund der Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 2274/87 des Rates vom 23. Juli 1987 zur Einführung von Sondermaßnahmen betreffend das endgültige Ausscheiden von Bediensteten auf Zeit der Europäischen Gemeinschaften aus dem Dienst (
1
) (im folgenden: Verordnung) erlassen hat. Er hat weiter beantragt, die Beklagte zur Zahlung von Schadensersatz zu verurteilen und ihr die in der ersten Instanz und im vorliegenden Verfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.
2.
Da es sich um ein Rechtsmittel handelt, das gemäß Artikel 51 der Satzung des Gerichtshofes auf Rechtsfragen beschränkt ist, möchte ich hinsichtlich des Sachverhalts pauschal auf das Urteil des Gerichts verweisen, das insoweit durch die Einlegung eines Rechtsmittels beim Gerichtshof nicht angefochten werden kann.
3.
Der Rechtsmittelführer erhebt seine Rügen gegen jede der angefochtenen Entscheidungen gesondert. Ich werde meine Schlußanträge unter Berücksichtigung der Reihenfolge der Ausführungen in der Rechtsmittelschrift formulieren.
Die Entscheidung vom 25. April 1991
Fehlende Begründung
4.
Der Rechtsmittelführer trägt mit der ersten Rüge gegen das Urteil des Gerichts im Hinblick auf den Antrag auf Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 25. April 1991 vor, diese Entscheidung enthalte keine Begründung. Alle Behauptungen des Rechtsmittelführers betreffen jedoch Tatsachenfragen, nämlich den Umstand, daß ihm die Daten, auf die er seine Prüfung der Gehaltsabrechnung hätte stützen können, nicht bekannt gewesen seien. Diese Beurteilungen können aber aufgrund der zwingenden Bestimmung des Artikels 51 der Satzung des Gerichtshofes nicht Gegenstand einer Anfechtung im Rahmen eines Rechtsmittels sein.
5.
Auch ist ohnehin darauf hinzuweisen, daß der Rechtsmittelführer sich darauf beschränkt hat, dieselben Argumente vorzubringen, die er bereits in der ersten Instanz geltend gemacht hatte, und dadurch gegen den mehrfach vom Gerichtshof aufgestellten Grundsatz verstoßen hat, wonach „ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muß“ (
2
). Der Gerichtshof hat außerdem ausgeführt, daß ein Rechtsmittel, das sich darauf beschränkt, die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe und Argumente zu wiederholen, in Wirklichkeit einen Antrag auf bloße Überprüfung der beim Gericht eingereichten Klage darstellt, was nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofes fällt (
3
).
6.
Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, daß der erste Rechtsmittelgrund als unzulässig zurückzuweisen ist.
Angebliche Verletzung des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung
7.
Die zweite Beanstandung der Entscheidung der Kommission vom 25. April 1991 durch den Rechtsmittelführer betrifft die Verletzung des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung durch die Kommission. Dieser lautet:
„Die Bruttoeinkünfte des Betreffenden aus einer neuen Tätigkeit werden von der in Absatz 1 vorgesehenen Vergütung insoweit in Abzug gebracht, als diese Einkünfte und diese Vergütung zusammen die letzten Gesamt-Bruttodienstbezüge des Bediensteten auf Zeit übersteigen, die anhand der Gehaltstabelle errechnet werden, die am ersten Tag des Monats gilt, in dem die Vergütung zu zahlen ist. Auf diese Bezüge wird der in Absatz 3 genannte Berichtigungskoeffizient angewandt.
Die Bruttoeinkünfte und die letzten Gesamt-Bruttodienstbezüge gemäß Unterabsatz 1 sind die Beträge, die sich nach Abzug der Sozialabgaben und vor Abzug der Steuer ergeben.
Der Betreffende ist verpflichtet, alle etwa angeforderten schriftlichen Nachweise zu erbringen und dem Organ alle Umstände mitzuteilen, die eine Änderung seines Vergütungsanspruchs bewirken können.“
Nach Auffassung des Rechtsmittelführers hat es die Kommission bei der Berechnung seines Beamtengehalts in Deutschland unterlassen, die vorgesehenen Abzüge vorzunehmen. Folglich übersteige das von der Kommission als „Bruttoeinkünfte“ angesehene Gehalt den Betrag, von dem für die Anwendung des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung auszugehen sei.
8.
Das Gericht ist dem Verteidigungsvorbringen der Kommission gefolgt und hat entschieden, daß dieser Klagegrund nicht durchgreife. Der Rechtsmittelführer greift diesen Standpunkt an, wobei er mehrere Argumente vorbringt: Zunächst habe das Gericht es unterlassen, die richtige Bedeutung des Begriffes „Bruttoeinkünfte“ im Sinne der Verordnung zu ermitteln, von denen die als „Sozialabgaben“ bezeichneten Beträge abzuziehen seien; außerdem habe es den Begriffen „Einkünfte“ und „Abgaben“ in der Gemeinschaftsvorschrift eine andere Bedeutung gegeben als die, die sie im deutschen Recht hätten; schließlich habe das Gericht die Praxis der Kommission bei der Anwendung des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung nicht berücksichtigt.
Diese Rügen beruhen im wesentlichen auf der Annahme, daß die Kommission die Begriffe „Einkünfte“ und „Sozialabgaben“, die unter Berücksichtigung der Vorschriften des deutschen Rechts zu verstehen seien, nicht richtig ausgelegt und angewandt habe. Auf diese Annahme muß meines Erachtens näher eingegangen werden.
9.
Genauer gesagt, macht der Rechtsmittelführer geltend, daß das im deutschen Recht vorgesehene System der sozialen Sicherung, das für ihn als Beamten gelte, seiner Konzeption nach auf dem Alimentationsprinzip beruhe: Der Staat als Dienstherr gewähre dem Beamten sowohl einen Geldbetrag, damit dieser die Kosten des Beitritts zu einer Krankenversicherung teilweise decken könne, als auch eine besondere Unterstützung, die Beihilfe, die zum — ebenfalls teilweisen — Ausgleich der Belastungen bestimmt sei, die dem Beamten durch Krankheitskosten entstünden. Die diese beiden Leistungen betreffenden Beträge müßten, nachdem sie bestimmt worden seien, als Sozialabgaben angesehen und folglich von den Dienstbezügen des Betroffenen abgezogen werden. So stelle im vorliegenden Fall der Betrag, den er an eine Vorsorgeeinrichtung zahlen müsse, um für sich selbst und seine Angehörigen in den Genuß einer Krankenversicherung zu kommen, eine Sozialabgabe dar, die als solche im Sinne der Verordnung abzugsfähig sei, und zwar auch dann, wenn es sich um Beträge handele, die nicht ausdrücklich einzeln unter Angabe ihres Grundes in der Gehaltsabrechnung angegeben seien oder die der Betroffene seinerseits beziffern und deren Entrichtung er beweisen müsse.
Nur bei Anwendung dieses Kriteriums sei es möglich, den richtigen Betrag der Bruttoeinkünfte zu bestimmen, der im Rahmen des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung zu berücksichtigen sei.
10.
Die Kommission hält dem in der Erwiderung ein anderes Verständnis der Einzelbeträge entgegen, deren Abzug vom Bruttobetrag der Dienstbezüge der Rechtsmittelführer verlangt. Sie führt, genauer gesagt, aus, daß die als Sozialabgaben entrichteten Beträge vom deutschen Staat als Dienstherrn an der Quelle einbehalten würden. Die Bezifferung dieser Abgaben sei jedoch, wie der Rechtsmittelführer selbst eingeräumt habe, ein ziemlich schwieriges Unterfangen. Es sei davon auszugehen, daß die entsprechenden Beträge bereits abgezogen seien, jedoch in einer Höhe, die nicht konkret bestimmbar sei. Da die fraglichen Abgaben — auch aus diesem Grund — nicht aus der Gehaltsabrechnung hervorgingen, könnten sie später auch nicht abgezogen werden. Deshalb sei das Vorbringen des Rechtsmittelführers unbegründet.
11.
Die dem Gerichtshof zur Prüfung vorliegende Rechtsfrage betrifft somit die Bedeutung der Begriffe, die auf die Vergütung des Rechtsmittelführers anzuwenden sind, und von diesen Begriffen ist zur Lösung der vorliegenden Streitfrage nur der der Sozialabgaben zu prüfen. Die Verordnung unterscheidet diese Abgaben nämlich von den Steuern, um zu bestimmen, daß sich die ersteren, anders als die letzteren, auf die Bruttoeinkünfte auswirken.
12.
Der Rechtsmittelführer beanstandet die Entscheidung des Gerichts insoweit, als er die unrichtige rechtliche Definition der vorgenannten Begriffe, die für die Anwendung der Verordnung relevant sind, durch die Kommission und ihre Bestätigung durch das Gericht rügt.
Zur Verdeutlichung dieses Punktes sei darauf hingewiesen, daß das Gericht nach Auffassung des Rechtsmittelführers dadurch zu der unrichtigen Auslegung der entscheidungserheblichen Vorschrift gelangt ist, daß es der fraglichen Abgabe eine andere Bedeutung beigemessen hat, als sie sich aus dem deutschen Recht ergeben hätte.
13.
Die dem Gerichtshof zur Beurteilung vorgelegte Frage ist somit die, ob und mit welchen Ergebnissen Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung für den vorliegenden Rechtsstreit auf das nationale Recht — hier das deutsche Recht — verweist.
14.
Das Gericht hat diese Frage in Randnummer 22 seines Urteils kaum gestreift, jedoch unter Hinweis auf seine Entscheidung in der Rechtssache Khouri (
4
) die Frage beantwortet, ob das Gericht über eine nationale Vorschrift und ihre Auslegung durch die Gemeinschaftsbehörde entscheiden kann, wenn sich erweist, daß eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift von dieser nationalen Vorschrift abhängig ist. Was den nunmehr dem Gerichtshof zur Prüfung vorliegenden Fall betrifft, so hat das Gericht seine Zuständigkeit für die Prüfung der Argumente bejaht, die der Rechtsmittelführer vorgebracht hat, um darzutun, daß die Kommission die entscheidungserheblichen Vorschriften des deutschen Rechts unbeachtet gelassen oder mißverstanden habe.
15.
Das Urteil in der Rechtssache Khouri enthält in Randnummer 32 weitere Ausführungen, auf die im vorliegenden Zusammenhang hinzuweisen ist.
In diesem Urteil hat sich das Gericht einer Auffassung angeschlossen, die der Gerichtshof in der Rechtssache Ekro (
5
) mit folgenden Worten zum Ausdruck gebracht hat: „Wie sich aus den Erfordernissen sowohl einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts wie auch des Gleichheitsgrundsatzes ergibt, ist den Begriffen einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, die für die Erläuterung ihres Sinnes und ihrer Tragweite nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Gemeinschaft eine autonome und einheitliche Auslegung zu geben, die unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und der mit der betreffenden Regelung verfolgten Zielsetzung zu ermitteln ist.“
Nach diesem Hinweis auf die Ausführungen in der Rechtssache Ekro hat das Gericht jedoch gemeint, mit den im folgenden wiedergegebenen Ausführungen weiter präzisieren zu müssen, wie die Verweisung des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Recht vorgenommen werden kann: „Nach Ansicht des Gerichts kann jedoch, wenn eine ausdrückliche Verweisung fehlt, die Anwendung des Gemeinschaftsrechts gegebenenfalls eine Verweisung auf das Recht der Mitgliedstaaten einschließen, wenn der Gemeinschaftsrichter dem Gemeinschaftsrecht oder den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts keine Anhaltspunkte entnehmen kann, die es ihm erlauben, Inhalt und Tragweite des Gemeinschaftsrechts durch eine autonome Auslegung zu ermitteln.“
16.
Die Präzisionen, die sich aus diesem letztgenannten Urteil des Gerichts ergeben, sind meines Erachtens ein klarer und nützlicher Beitrag zur Klärung des Verweisungsproblems, wie es sich in unserem Fall stellt.
Das vom Gericht erster Instanz genannte Kriterium ist ein lineares: Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts kann eine Bezugnahme auf das nationale Recht enthalten, auch wenn keine ausdrückliche Verweisung vorgesehen ist, sofern die Möglichkeit ausgeschlossen ist, aufgrund des Gemeinschaftsrechts und seiner allgemeinen Grundsätze Inhalt und Tragweite der anzuwendenden Vorschrift zu ermitteln.
Betrachten wir den uns hier interessierenden Fall. Ich bin der Auffassung, daß sich für den Auslegenden nicht das Problem stellt, Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung — natürlich begrenzt auf die Wirkungen, die hier von Bedeutung sind — auszulegen, indem er den Zusammenhang der Auslegungskriterien berücksichtigt, die sich aus dem System oder aus den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts herleiten lassen.
In der Vorschrift, die den vorliegenden Fall regelt, ist die Verweisung auf das nationale Recht nicht ausdrücklich enthalten, aber sicher eng mit der Ratio legis verbunden: Es handelt sich somit um eine Verweisung, von der angenommen werden kann, daß sie durch den vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Zweck nicht nur zugelassen, sondern vielmehr geboten ist. Wir haben es in Wirklichkeit nicht mit einer Vorschrift zu tun, die bezweckt, die Regelung des auf nationaler Ebene behandelten Gegenstands zu harmonisieren oder die Unterschiede zwischen den verschiedenen geltenden Rechtsordnungen zu beseitigen oder zu verringern. Auch sollten die Mitgliedstaaten durch Artikel 4 Absatz 4 nicht veranlaßt werden, die Behandlung der Betroffenen an einem Kriterium auszurichten, das sich aus der Gemeinschaftsrechtsordnung ergeben kann. Es handelt sich vielmehr um eine Vorschrift, die eigens für die Gemeinschaftsbeamten, die aus dem aktiven Dienst ausgeschieden sind, erlassen wurde und die sich darauf beschränkt, für ihre Anwendung die Normen — welche diese auch sein mögen — zugrunde zu legen, die die im Einzelfall anwendbare Rechtsordnung vorsieht, um die Einkünfte und die Sozialabgaben zu bestimmen, die sich aus der Ausübung der neuen Tätigkeiten oder Aktivitäten des ehemaligen Beamten ergeben.
Beim Erlaß dieser Regelung war sich der Gemeinschaftsgesetzgeber im übrigen darüber im klaren, daß er auf Regelungskriterien verwiesen hat, die von einer Rechtsordnung zur anderen variieren können und die tatsächlich entsprechend den rechtspolitischen Entscheidungen, die in jeder Regelung der Bestimmung der Einkünfte und der von diesen abzuziehenden Abgaben zugrunde liegen, voneinander abweichen. Die zu prüfende Verordnung ist somit unter der eindeutigen Voraussetzung erlassen worden, daß es nicht zweckmäßig ist, in die normativen Bewertungen, die den nationalen Gesetzgebern überlassen werden, und somit in die Beurteilung der von den Rechtsordnungen, auf die verwiesen wird, gewählten Lösungen einzugreifen. Die Verweisung ist so beschaffen, wie wir gesehen haben: Es sollte letztlich anerkannt oder vorausgesetzt werden, daß es Aufgabe jeder nationalen Rechtsordnung ist, ein gerechtes und vernünftiges Verhältnis zwischen Einkünften und Sozialabgaben festzusetzen. Die unterschiedliche Behandlung, die sich aus dieser Lösung für die ehemaligen Gemeinschaftsbeamten je nach dem Ort, an dem sie ihre neue Tätigkeit verrichten, ergeben kann, beruht somit auf den Vorschriften des internen Rechts, in die die Gemeinschaftsregelung nicht eingreifen will.
17.
Folglich ist im vorliegenden Fall zu prüfen, ob das deutsche Recht Sozialabgaben vorsieht und wie es ihren Betrag im Verhältnis zu den Bruttoeinkünften festsetzt.
Dazu hat das Gericht festgestellt, daß sich aus der Gehaltsbescheinigung des Rechtsmittelführers nicht ergibt, daß irgendein Teilbetrag seiner Dienstbezüge für die Entrichtung einer derartigen Abgabe bestimmt ist. Es handelt sich um die Beurteilung einer Tatsachenfrage, die deshalb nicht der Nachprüfung im vorliegenden Verfahren unterliegt. Um rechtlich zu dem Ergebnis zu kommen, daß das deutsche Recht keine Sozialabgaben vorsieht, die von den Bruttoeinkünften des Betroffenen im Sinne der Verordnung abzuziehen sind, kann man sich jedenfalls auf die Erwägung stützen, daß derjenige, der die Gemeinschaftsvorschrift auszulegen und anzuwenden hat, nicht sein eigenes Verständnis von dem dem Rechtsmittelführer gezahlten Gehalt zugrunde legen kann, indem er im Wege einer hypothetischen Rekonstruktion die einzelnen Teilbeträge der Brutto einkünf te anders als in der Gehaltsbescheinigung angegeben auseinander- und wieder zusammenrechnet: Ein solches hermeneutisches Vorgehen würde über die Befugnis der Kommission und des Gerichts, das ihre Entscheidungen nachzuprüfen hat, hinausgehen.
Die Verweisung auf das nationale Recht durch die oben wiedergegebene Formulierung schließt außerdem — es braucht kaum gesagt zu werden — aus, daß die Gehaltsabrechnung anhand eines Begriffes der Einkünfte und der Sozialabgaben ausgelegt wird, die der Gerichtshof eventuell der Gemeinschaftsrechtsordnung entnehmen könnte.
Hinzu kommt, daß der Rechtsmittelführer nicht bewiesen hat, daß er — entsprechend dem Grundsatz Onus probandi incumbit ei qui dicit und gemäß der Bestimmung des Artikels 4 letzter Absatz der Verordnung — einen aus der Gehaltsabrechnung ersichtlichen Betrag oder einen anderen rechtlich vorgeschriebenen Betrag oder Beitrag irgendeiner Art entrichtet hat, um als Beamter in den Genuß des im deutschen Recht vorgesehenen Systems des sozialen Schutzes zu kommen. Die Argumente, mit denen der Rechtsmittelführer die Unrichtigkeit der Feststellung des Gerichts erster Instanz, die Entrichtung der angeblichen Sozialabgaben sei nicht bewiesen, geltend macht, sind im Rahmen des Rechtsmittels unzulässig, da sie ein Bestreiten der vom Gericht festgestellten Tatsachen darstellen.
Aus den dargelegten Gründen ergibt sich somit, daß die Rüge der Verletzung des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung wegen des Nichtabzugs der Sozialabgaben nicht begründet ist.
Angebliche Nichtberücksichtigung des § 8 des Bundesbesoldungsgesetzes
18.
Der Rechtsmittelführer trägt vor, daß die Kommission der in § 8 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) vorgesehenen möglichen Kürzung seiner Besoldung hätte Rechnung tragen müssen. Das Gericht habe seinerseits die eventuellen nachteiligen Konsequenzen dieser Vorschrift sowie die Folgen, die sich für ihn aus der Anwendung der entsprechenden Vorschrift des § 56 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) ergeben könnten, irrtümlich nicht berücksichtigt.
Die Kommission entgegnet, daß die mit dieser Rüge aufgeworfene Frage verfrüht sei, da die deutschen Behörden zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung die vom Rechtsmittelführer erwartete Kürzung seiner Besoldung noch nicht vorgenommen hätten und diese sich auch nicht aus der Gehaltsabrechnung ergebe. Die Kommission weist außerdem darauf hin, daß sie für den Fall, daß die nationalen Behörden eine solche Einbehaltung vornähmen, der sich daraus ergebenden Verringerung der Einkünfte des Betroffenen gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Rechnung tragen würde. Hinsichtlich des § 56 BeamtVG erwidert die Kommission, diese Vorschrift sei nur in dem noch nicht akut gewordenen Fall anwendbar, daß der Rechtsmittelführer in Deutschland ein Ruhegehalt bezöge.
19.
In diesem Punkt ist dem Vorbringen der Kommission beizupflichten. Daß die fragliche Rüge nicht durchgreifen kann, ergibt sich eindeutig daraus, daß sie die nur eventuelle Nichtbeachtung der anwendbaren Gemeinschaftsverordnung betrifft. Die deutsche Verwaltung hatte zur Zeit der Klageerhebung noch keine Einbehaltung vorgenommen, und es ist auch nicht vorhersehbar, ob und wann dies geschehen kann. Falls es somit zu der in Rede stehenden Kürzung der Bezüge käme und die Kommission, wie sie erklärt hat, dem neuen Ruhegehalt korrekt Rechnung trüge, läge keine Verletzung des Gemeinschaftsrechts vor.
20.
So wie sich der vorliegende Fall darstellt, ist nicht ersichtlich, welche Grundlage die Frage hat, ob die vom Rechtsmittelführer dargelegte gehaltsmäßige Situation bei der Festsetzung des Betrages der ihm nach der Verordnung geschuldeten Vergütung zu berücksichtigen ist oder nicht. Mit dieser Frage kann sich der Gerichtshof im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht befassen, sondern erst dann, wenn die deutschen Behörden die erwartete Kürzung seiner Bezüge konkret vorgenommen haben und die Kommission es ihrerseits unterlassen hat, die Vergütung des Betroffenen in Übereinstimmung mit den so im anwendbaren nationalen Recht getroffenen Bestimmungen abzuändern. Nur ein solches eventuelles Verhalten der Kommission kann unter dem hier erörterten Gesichtspunkt einen Verstoß gegen Artikel 4 der Verordnung darstellen und Gegenstand der dem Gerichtshof obliegenden Rechtmäßigkeitskontrolle sein.
Dieser Rechtsmittelgrund greift somit nicht durch.
Angeblich fehlende sinnorientierte Auslegung der Verordnung
21.
Der Rechtsmittelführer führt weiter aus, die Kommission habe Artikel 4 Absatz 4 nicht richtig angewandt, da sie ihn nicht „sinnorientiert“, d. h. gemäß den Zielen, die der Gemeinschaftsgesetzgeber seiner Meinung nach verfolgen wollte, ausgelegt habe.
Wenn die Kommission das von ihm genannte hermeneutische Kriterium angewandt hätte, hätte sie bei der in Artikel 4 Absatz 4 vorgesehenen Berechnung die unterschiedliche steuerliche Behandlung seines Einkommens auf nationaler Ebene im Vergleich zur gemeinschaftlichen Steuerregelung berücksichtigen müssen. Zweck der Verordnung sei es, dem Anspruchsberechtigten der Vergütung ein Einkommen zu gewährleisten, das nicht niedriger sei als das zuvor in seiner Eigenschaft als Beamter im Dienst der Gemeinschaft bezogene Gehalt. Das Gericht habe zu Unrecht ausgeschlossen, daß das Problem der nationalen Steuerprogression für die Lösung des vorliegenden Falles Bedeutung haben könnte.
Die Kommission bemerkt dazu, daß Artikel 4 Absatz 4 ihre Befugnisse, in die Festsetzung der zu berücksichtigenden Bruttoeinkünfte einzugreifen, abschließend regele. Sie besitze keinerlei Kompetenz, eine steuerliche Vereinheitlichung der Gehälter auf nationaler Ebene vorzunehmen, die im übrigen von dieser Vorschrift ausdrücklich ausgeschlossen werde.
22.
Auch wenn man die Verordnung im vorliegenden Fall sinnorientiert auslegen wollte, wäre das Ergebnis sicher nicht dasjenige, das der Rechtsmittelführer dem Gerichtshof darlegt. Allenfalls wird man darin übereinstimmen können, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber durch die Vergütungsregelung dem Anspruchsberechtigten Bezüge in einer bestimmten, nicht abdingbaren Höhe garantieren wollte. Was der Rechtsmittelführer allerdings nicht berücksichtigt, ist, daß die Art und Weise der Berechnung dieser Bezüge in der Verordnung selbst festgelegt ist. Zwar ist tatsächlich vorgesehen, daß die Vergütung und die neuen Einkünfte kumulierbar sind, diese Kumulierung ist jedoch nach den ausdrücklichen Vorschriften des Artikels 4 nur in den Grenzen der letzten Dienstbezüge zulässig, die der Rechtsmittelführer als Gemeinschaftsbeamter erhalten hat, wobei immer das Kriterium angewandt wird, daß der Betrag des zulässigen Höchstgehalts hinsichtlich beider kumulierbarer Posten ohne Berücksichtigung der Besteuerung zu ermitteln ist.
Der Auffassung der Kommission ist somit meines Erachtens beizupflichten. Der Rechtsmittelgrund greift nicht durch.
Die Entscheidung vom 3. Mai 1991
23.
Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung lautet:
„Der Anspruchsberechtigte der Vergütung hat für sich selbst und für die mitangeschlossenen Personen Anspruch auf die Leistungen der sozialen Sicherheit gemäß Artikel 71 des Statuts, sofern er den entsprechenden Beitrag entrichtet, der nach dem Betrag der in Absatz 1 genannten Vergütung berechnet wird, und sofern er nicht durch eine andere gesetzliche Krankenversicherung gesichert ist.“
Die Kommission erließ aufgrund dieser Vorschrift die Entscheidung, durch die der Rechtsmittelführer aus dem gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem ausgeschlossen wurde, indem sie die aufgrund der Beihilfe gewährten Leistungen den Leistungen einer gesetzlichen Krankenversicherung gleichstellte.
Angeblich fehlende Begründung
24.
Der Rechtsmittelführer macht vorab geltend, die in Rede stehende Entscheidung enthalte keine Begründung. Seine erste Rüge geht dahin, daß die ihm gegenüber erlassene Entscheidung sich darauf beschränke, den Wortlaut des Artikels 4 Absatz 6 der Verordnung wiederzugeben, ohne zu erläutern und anzugeben, aus welchem Grund diese Vorschrift im vorliegenden Fall angewandt worden sei.
25.
Die Kommission entgegnet, die von ihr zum Ausdruck gebrachte Beurteilung der Gleichwertigkeit der Beihilfeleistungen und der Leistungen des gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems stelle eine ausreichende Begründung dar.
26.
Wie im angefochtenen Urteil ausgeführt wird, betrifft die Frage, so wie sie gestellt ist, im wesentlichen die sachliche Richtigkeit der Entscheidung und nicht die fehlende Begründung. Auch ich bin der Auffassung, daß die in Rede stehende Maßnahme ausreichend begründet ist. Die Begründung ergibt sich aus der Bejahung der Gleichwertigkeit, auf die die Kommission sich bei Erlaß der angefochtenen Entscheidung ausdrücklich bezogen hat. Ob diese Beurteilung einer rechtlichen Prüfung standhält, ist eine andere Frage, die das Vorliegen einer Begründung voraussetzt und deren sachliche Richtigkeit betrifft.
Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß diese Rüge zurückzuweisen ist.
27.
Der Rechtsmittelführer trägt zur angeblich fehlenden Begründung weiter vor, daß die angefochtene Entscheidung ihn hinsichtlich seiner rechtlichen Situation im ungewissen belasse und es ihm nicht ermögliche, diese in Erfahrung zu bringen. Die Kommission habe außerdem versprochen, die mit dieser Situation zusammenhängenden Fragen erneut zu prüfen und zu klären, dies aber nicht getan. Auch diese Rüge ist unbegründet. Wie die Kommission vorträgt, ist die im vorliegenden Fall erlassene Maßnahme eine Entscheidung, die nach Artikel 189 des Vertrages verbindlich ist. Es handelt sich somit um einen Rechtsakt, der aufgrund der ihm verliehenen Wirkungen vollauf geeignet ist, die rechtliche Situation des Betroffenen klarzustellen, der von dem in der Verordnung vorgesehenen sozialen System ausgeschlossen wurde und es sicher bis heute bleibt. Zudem wurde dem Rechtsmittelführer im verfügenden Teil der fraglichen Entscheidung der Zugang zu Rechtsbehelfen eröffnet, die er tatsächlich eingelegt hat. Die Sicherheit und der Schutz seiner subjektiven Lage sind somit nicht beeinträchtigt.
Die Behauptungen des Rechtsmittelführers bezüglich der versprochenen Überprüfung der sein Gehalt betreffenden Fragen beziehen sich auf tatsächliche Umstände und sind somit im vorliegenden Verfahren unzulässig.
Angebliche Verletzung des Artikels 4 Absatz 6 der Verordnung
28.
Das Gericht hat ausgeschlossen, daß der Rechtsmittelführer dem gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem angehören könne, da er unter die im deutschen Recht für die Beamten vorgesehene Regelung falle.
Der Rechtsmittelführer hält die Schlußfolgerungen des Gerichts für unrichtig. Er macht geltend, die durch das Gemeinschaftsrecht garantierten Leistungen unterschieden sich spürbar von der Unterstützung, auf die er nach der Beihilferegelung Anspruch habe; da es an der Gleichwertigkeit dieser beiden sozialen Systeme fehle, gebe es keinen Grund, ihm den Anspruch auf die in Artikel 4 Absatz 6 vorgesehenen Versicherungsleistungen zu versagen.
Ferner könne im vorliegenden Fall das vom Gerichtshof in der Rechtssache Kontogeorgis (
6
) aufgestellte Kriterium auch nicht entsprechend angewandt werden. In diesem Urteil sei von dem gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem derjenige ausgeschlossen worden, der hinsichtlich des Krankheitsrisikos in den Genuß eines anderen, umfassenden Versicherungsschutzes kommen könne. Die dem deutschen Beamten durch das Beihilfesystem gewährte Unterstützung besitze diesen Charakter nicht. Aus diesen Gründen sei die angefochtene Entscheidung aufzuheben.
Die Kommission entgegnet, sie habe die in Rede stehende Entscheidung aufgrund der wesentlichen Gleichwertigkeit der Beihilfe und des gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems erlassen. Der Versicherungsschutz, über den der Rechtsmittelführer nach der nationalen Regelung verfüge und der seinen Ausschluß aus der Gemeinschaftskrankenkasse nach sich ziehe, sei jedoch, wie sich aus der Rechtssache Kontogeorgis ergebe, unabhängig von dem tatsächlichen Erstattungssatz der einzelnen Leistungen zu beurteilen, denn weder nach dem Wortlaut noch nach der Zielsetzung des Artikels 4 Absatz 6 müsse es sich um einen umfassenden Versicherungsschutz handeln.
29.
Eine Untersuchung des vorliegenden Rechtsmittelgrundes verlangt, daß zunächst geprüft wird, wie der vom Rechtsmittelführer geltend gemachte Anspruch in Artikel 4 Absatz 6 ausgestaltet ist.
Dieser Anspruch, der dem Anspruchsberechtigten der Vergütung und den durch ihn mitversicherten Personen zuerkannt wird, geht dahin, daß sie in den Genuß des in Artikel 72 des Beamtenstatuts für die Gemeinschaftsbeamten vorgesehenen sozialen Systems gelangen. Der Anspruch des ehemaligen Beamten auf die Versicherungsleistungen ist an den Anspruch auf die Vergütung geknüpft und folgt somit dem Gehalt, das auch dem garantiert wird, der aus dem aktiven Dienst ausgeschieden ist. Artikel 4 Absatz 6 enthält jedoch zwei Bestimmungen: Die erste erstreckt allgemein das im Statut vorgesehene System auf den Anspruchsberechtigten der Vergütung, und die zweite sieht eine Ausnahme davon für den Fall vor, daß der Betroffene durch eine andere gesetzliche Krankenversicherung gesichert ist. Der Beamte, der dem im Statut vorgesehenen System unterliegt, hat Anspruch auf garantierte Höchstleistungen; wenn er Mitglied einer anderen Versicherung ist, die niedrigere Leistungen gewährt, hat er Anspruch auf den Unterschiedsbetrag zwischen der von dieser anderen Versicherung und der nach dem Statut gewährten Leistung. Dem Anspruchsberechtigten der Vergütung steht dagegen nur ein einziges soziales System offen: Wenn er einen anderen Versicherungsschutz hat, verliert er den Anspruch auf die Anwendung der Statutsvorschriften. Die Vorschrift, die in diesem letztgenannten Fall eine Ausnahme von dem in Artikel 72 des Statuts vorgesehenen gemeinsamen System vorsieht, ist erlassen worden, um den Anspruch des ehemaligen Beamten darauf, ebenso behandelt zu werden wie der noch im Dienst befindliche Beamte, auszuschließen, und ist somit nach den Grundsätzen auszulegen, die für die Vorschriften gelten, die Rechte einschränken.
30.
Ich möchte sogleich auf die Konsequenz hinweisen, die sich aus der von mir vorgeschlagenen Lösung ergibt. Es gibt ein erstes und meines Erachtens unumgängliches Kriterium für die Auslegung des Artikels 4 Absatz 6. Es ist davon auszugehen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber dadurch, daß er dem Anspruchsberechtigten den Anspruch auf Anwendung des Systems des Statuts zuerkannt hat, beabsichtigt hat, ihm den Vorteil dieses Systems nur bei Vorliegen eines gleichwertigen sozialen Systems und nicht irgendeines anderen Versicherungsschutzes zu verweigern. Daß eine solche Gleichwertigkeit vorliegen muß, wird von der anzuwendenden Vorschrift stillschweigend, aber eindeutig vorausgesetzt. Bei der Auslegung muß notwendigerweise festgestellt werden, daß diese Voraussetzung in dem zu entscheidenden Fall erfüllt ist, ehe der Anspruchsberechtigte der Vergütung von den Leistungen, auf die er sonst Anspruch hätte, ausgeschlossen wird.
Tatsächlich wird die Begründung der angefochtenen Entscheidung auf ein gewisses Gleichwertigkeitskriterium gestützt. Die Kommission hat dem Rechtsmittelführer den Anspruch auf den Anschluß an das gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem mit der Begründung abgesprochen, daß im Verhältnis zu diesem System die Beihilferegelung, der er nach deutschem Recht unterliege, eine gesetzliche Krankenversicherung darstelle, deren Leistungen „nach Erkenntnis“ der Kommission [denen einer üblichen Krankenversicherung] „gleichzusetzen“ seien. Die Beurteilung der Gleichwertigkeit wird nur mit den soeben wiedergegebenen Worten formuliert. Wie in Nummer 26 ausgeführt, ist zu prüfen, ob diese Begründung nicht nur ausreichend, sondern auch richtig ist. Diese und keine andere Frage ist im Rahmen der Auslegung des Artikels 4 Absatz 6 zu klären. Der Richter hat festzustellen, welches Gleichwertigkeitskriterium sich aus dieser Vorschrift für die vorliegende Streitfrage ergibt.
31.
Das Gericht erster Instanz hat die Entscheidung vom 3. Mai 1992 aufgrund einer Reihe von Beurteilungen, die ich aus den von mir sogleich erläuterten Gründen meine, nicht teilen zu können, nicht beanstandet.
32.
Ich beginne mit der Auffassung, daß die Beihilfe den Charakter einer „gesetzlichen“ Krankenversicherung im Sinne der Verordnung habe, da der Mechanismus der vorgesehenen Leistungen auf einer öffentlichrechtlichen Regelung beruhe. Zwar muß eine gesetzliche Krankenversicherung ihren Ursprung in einem öffentlich-rechtlichen Akt derjenigen Organe haben, die rechtsetzende Funktionen wahrnehmen. Der vorliegende Rechtsstreit betrifft jedoch das Statut und die Rechte der Beamten, und diese Materie ist in den heutigen rechtsstaatlichen Systemen oft der Zuständigkeit des Gesetzgebers vorbehalten. Dies ist im rigiden Verfassungssystem der deutschen Rechtsordnung der Fall. Das Bonner Grundgesetz enthält insoweit die Artikel 73 Nr. 8 und 74a: Das Verhältnis zwischen dem Staat als Dienstherrn und den Beamten sowie die Arten der Versicherung, in deren Genuß diese kommen können, liegen in dem Bereich, der gesetzlich geregelt werden muß und tatsächlich geregelt wird. Dies bedeutet allerdings nicht, daß der deutsche Gesetzgeber konkret eine Regelung der sozialen Sicherheit erlassen hat, die der in Artikel 72 des Statuts vorgesehenen gleichwertig wäre. Für die Gleichwertigkeit ist nicht nur die formale Einordnung der Rechtsquelle als gesetzlich oder verordnungsrechtlich zu berücksichtigen, sondern auch der Regelungsinhalt der von ihr herrührenden Vorschriften, die in unserem Fall die anstelle der Gemeinschaftsregelung anwendbare Regelung enthalten. Der Gerichtshof hat im übrigen in anderen Verfahren, in denen es um die Feststellung einer angeblichen Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes oder um die Frage ging, ob die Altersversorgung bestimmter Angestellter zum Bereich des Arbeitsverhältnisses oder zu dem der sozialen Vorsorge gehört, ausgeführt, daß es eher auf den sachlichen Inhalt der zu prüfenden Regelung als auf ihren formalen Ursprung oder auf die sie erlassende Stelle ankommt. Ich verweise auf das kürzlich ergangene Urteil in der Rechtssache Beune (
7
) und auf das in diesem in Bezug genommene Urteil in der Rechtssache Bilka (
8
).
33.
Das Gericht hat in unserem Fall selbst das Erfordernis der Berücksichtigung des Inhalts der Beihilferegelung anerkannt. Es hat jedoch darauf abgestellt, welche Erstattungssätze und-höchstbeträge diese Regelung für die Krankheitskosten vorsieht, und ist zu dem Ergebnis gekommen, daß die Höhe der vorgesehenen Leistungen mit der eines Systems der sozialen Sicherheit des gemeinen Rechts vergleichbar sei. Das Gericht hat also den Fall der Beihilfe der „gewöhnlichen Krankenversicherung“ angenähert, d. h. einer Art von Krankenversicherungsregelung, die es ohne weitere Erklärungen als eine allgemein anerkannte Regelung versteht und auf die jede gesetzliche Krankenversicherung, die den Anspruchsberechtigten der Vergütung im Sinne der Verordnung sichern könne, zurückgeführt werden müsse.
Das Problem, das sich hier stellt, besteht jedoch darin, die Gleichwertigkeit der Beihilfe konkret mit dem Gemeinschaftssystem und keinem anderen zu untersuchen. Das Gericht nimmt zu der — nunmehr genau gestellten — Frage nur Stellung, um zu dem Ergebnis zu kommen, daß im vorliegenden Fall das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kontogeorgis analog anwendbar ist. In jenem Fall ging es um eine ähnliche Vorschrift wie Artikel 4 Absatz 6, die die Krankenversicherung der ehemaligen Mitglieder (der Kommission und des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, vgl. Artikel 11 der Verordnung Nr. 422/67) betraf. Auch in jenem Verfahren stellte sich die Frage der Gleichwertigkeit des gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems mit dem auf den Betroffenen anwendbaren nationalen System, die wie im vorliegenden Verfahren als alternative Systeme angesehen wurden.
Sehen wir also, zu welchem Ergebnis die Anwendung der im Urteil Kontogeorgis aufgestellten Grundsätze im vorliegenden Fall führt.
Der Gerichtshof hat in diesem Urteil festgestellt, daß die Gleichwertigkeit — unter den in jenem Fall gegebenen Bedingungen, die in unserem Fall entsprechend gegeben sind — nicht als Hinweis auf die Höhe der Leistungen und die Voraussetzungen ihrer Gewährung zu verstehen ist, es sei denn, daß dies ausdrücklich aus der auf den jeweiligen Fall anwendbaren Gemeinschaftsvorschrift hervorgeht.
Im vorliegenden Fall gibt es keine ausdrücklichen Vorschriften des soeben beschriebenen Inhalts; der Auslegende kann somit nicht an die Stelle des Gesetzgebers treten, der seinerseits nicht vorgesehen hat, daß die Dekkungshöhe in beiden Systemen genau gleich sein muß.
Gerade dieser Präzedenzfall aus der Rechtsprechung, auf den sich das Gericht beruft, geht somit dahin, daß sich das angefochtene Urteil dadurch, daß es der Gleichwertigkeit des Betrages der Leistungen entscheidende, wenn nicht ausschließliche Bedeutung beigemessen hat, auf ein quantitatives Beurteilungskriterium gestützt hat, auf das nach der den vorliegenden Fall regelnden Vorschrift nicht abgestellt werden darf.
34.
Die Bejahung der Gleichwertigkeit bedarf allerdings aus den bereits angegebenen Gründen in jedem Fall einer Begründung.
Der Rechtsprechung des Gerichtshofes läßt sich entnehmen, daß die quantitative Gleichwertigkeit der Leistungen in einem Fall wie dem vorliegenden anhand ausdrücklicher und genauer Bestimmungen des Gesetzgebers zu beurteilen ist und nicht sozusagen nach einer Art Faustregel, die das Gericht anwenden möchte und die zwangsläufig zu ungenauen und zweifelhaften Ergebnissen führen würde. Auch wäre es ein leerer Formalismus, den ehemaligen Beamten daran zu hindern, der Gemeinschaftsversicherung beizutreten, nur weil er Leistungen bei Krankheit aufgrund anderer gesetzlicher oder abgeleiteter Vorschriften bezieht, ohne zu prüfen, ob und wie derartige Vorschriften der in Artikel 72 des Statuts enthaltenen Regelung gleichwertig sein können.
Wenn das vom Gericht erster Instanz angewandte Kriterium nicht akzeptiert werden kann, ist ein anderes, den Erfordernissen des vorliegenden Falles gerecht werdendes Kriterium festzusetzen: Es muß sich somit um eine nützliche und angemessene Auslegung der Voraussetzungen handeln, die aufgestellt wurden, um dem ehemaligen Beamten den Anspruch auf die sich aus dem Statut ergebenden Leistungen zu versagen.
Meines Erachtens muß die Beurteilung der Gleichwertigkeit bei richtiger Auslegung des Artikels 4 Absatz 6 in der Weise vorgenommen werden, daß zunächst das Kriterium der sozialen Sicherheit, das das Gemeinschaftssystem kennzeichnet, festgestellt und sodann geprüft wird, ob sich das andere gesetzliche System, durch das der Rechtsmittelführer im vorliegenden Fall gesichert ist, von demselben Kriterium hat leiten lassen.
35.
Das wesentliche Merkmal des Gemeinschaftssystems ist in Artikel 72 des Statuts enthalten. Dem Beamten werden nach einem zugrundeliegenden Kongruenzkriterium Leistungen in einer bestimmten Höhe gewährt. Es handelt sich nicht um eine Volldeckung, sondern um das höchstmögliche Niveau, das mit den Haushaltserfordernissen vereinbar ist, die dem Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers unterliegen. Das vorgesehene Niveau bleibt unveränderlich — und insofern handelt es sich um eine durch Artikel 72 des Statuts garantierte Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne des Artikels 4 Absatz 6 der Verordnung —, unabhängig davon, ob der Betroffene eine andere gesetzliche oder auch private Versicherung hat. Wenn eine andere gesetzliche Krankenversicherung besteht, deren Leistungen niedriger sind als die des Gemeinschaftssystems, wissen wir, daß die Krankenversicherung der Gemeinschaft dazu dient, den Unterschied zu dem im Statut vorgesehen Betrag zu decken. Wie sich aus dem Statut, insbesondere aus den sogenannten Antikumulierungsvorschriften, ergibt, die den Fall der doppelten Deckung regeln und in Artikel 72 Absatz 4 enthalten sind, erfüllt die gesetzliche Krankenversicherung ihre charakteristische soziale Funktion aufgrund eines Kriteriums der Kongruenz und der primären Deckung (
9
). Die private Versicherung wird von der Regelung des Artikels 72 als komplementär in dem Sinne angesehen, daß sie frei zur Deckung der Kosten eingesetzt werden kann, die im Rahmen der Gemeinschaftsversicherung nicht erstattungsfähig sind. Die Leistungen des Gemeinschaftssystems werden somit in jedem Fall in einer zuvor festgesetzten Höhe gewährt. Die dem Beamten gewährte Garantie besteht letztlich darin, daß ihm ein Anspruch auf den höchstmöglichen Erstattungssatz durch ein Versicherungssystem eingeräumt worden ist, das primären Charakter hat und sich selbst genügt; die Kongruenz der Deckung ist nicht vom Eingreifen anderer Formen oder Quellen der Unterstützung abhängig gemacht worden und ein für allemal unter vorheriger Angabe der Grenzen festgesetzt worden, in denen die Gemeinschaftsversicherung den Beamten von den Krankheitskosten entlastet.
36.
Hiernach ist zu prüfen, ob auch die Beihilferegelung durch die Deckungskriterien gekennzeichnet ist, die wir beim Gemeinschaftssystem festgestellt haben. Anwendbar ist § 79 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) in Verbindung mit Artikel 1 § 1 Absatz 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu §79 BBG. §79 BBG bestimmt, daß der Dienstherr den Beamten bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamter schützt und für das Wohl des Beamten und seiner Familie, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen hat. In Artikel 1 § 1 Absatz 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift wird gesagt, wie der in § 79 allgemein vorgesehene Schutz des Beamten in dem uns liier interessierenden Zusammenhang konkret eingreift, nämlich, wie sich der deutsche Gesetzgeber ausdrückt, durch die Gewährung von „Beihilfen“; diese „ergänzen“ in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, bei Maßnahmen zur Früherkennung von Krankheiten und bei Schutzimpfungen „die Eigenvorsorge, die aus den laufenden Bezügen zu bestreiten ist“. Die Regelung hat somit ergänzenden Charakter und vervollständigt die normale Krankenversicherung, die der Beamte auf eigene Kosten abzuschließen verpflichtet ist, ersetzt sie jedoch nicht. Diese typisch ergänzenden Modalitäten der Beihilfe, die dem Beamten gewährt wird, um die Befriedigung eines wesentlichen Bedürfnisses, das in der ärztlichen Behandlung besteht, weniger kostspielig für ihn zu machen, werden sodann durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift geregelt: Die Beihilfe übernimmt — begrenzt auf den von der primären Krankenversicherung nicht erstatteten Restbetrag — den von ihr zu tragenden Anteil der Krankenkosten bis zu der für ihre Intervention festgesetzten spezifischen Schwelle. Die Beihilfe — die bezeichnenderweise als Hilfe und nicht als Versicherung im eigentlichen Sinne definiert wird — stellt ihrem Wesen nach eine weitere Einnahmequelle dar, aus der der Beamte in den im Gesetz vorgesehenen Bedarfsfällen schöpfen kann. Die charakteristische subsidiäre Funktion dieses Systems läßt sich auch durch die Erwägung erklären, daß der Beamte im Hinblick auf die dem öffentlichen Dienst zugeschriebene Qualität hoher Professionalität und Unabhängigkeit einem Freiberufler gleichgestellt und ihm eine entsprechende Wahlmöglichkeit hinsichtlich der Deckung des Krankheitsrisikos eingeräumt worden ist. Das Beihilfesystem entspricht aufgrund der Art seiner Konzeption diesem hervorstechenden Aspekt der Stellung des Beamten, den § 79 BBG schützen will. Der Beamte ist vom Anwendungsbereich des Sozialgesetzbuches ausgeschlossen, dafür aber hinsichtlich der Krankheitskosten durch das soeben dargelegte besondere Beihilfesystem gesichert.
37.
Diese Ausführungen zeigen, daß das Gemeinschaftssystem und die Beihilfe keineswegs gleichwertig sind, sondern aufgrund der wesentlichen Kriterien, denen sie unterliegen, zweifellos voneinander abweichen: Das eine ist charakteristischerweise als ein primäres und sich selbst genügendes Versicherungssystem ausgestaltet, das andere dagegen als eine die Privatversicherung vervollständigende und ergänzende Unterstützung. Dem Ergebnis, zu dem ich komme, steht auch nicht entgegen, daß die Beihilfe auch dann gewährt wird, wenn der Beamte nicht selbst Vorsorge getroffen und sich nicht gegen das Krankheitsrisiko versichert hat, selbst wenn die so gewährte Beihilfe in den zuvor festgesetzten Grenzen bleibt. Die dem deutschen Beamten gewährte Sicherung hat auch in diesem letztgenannten Fall nicht die Merkmale einer der gemeinsamen Krankheitsfürsorge gleichwertigen Krankenversicherung. Der deutsche Gesetzgeber sieht sie als Mittel der Unterstützung unter dem Gesichtspunkt des sogenannten Alimentationsprinzips, nicht als angemessene Erstattung der Krankheitskosten. Die Interventionsregelung zugunsten jeder Person, die keine andere Versicherung abgeschlossen hat, kann im übrigen nicht von dem komplexen System der Beihilfe getrennt werden: Dieses ist nur ein Teil der gesetzlichen Konzeption; die Logik des Systems ist die, daß die Beihilfe, die nicht ausreicht, wenn sie unabhängig von einer anderen Deckung eingreift, zum optimalen Ergebnis einer weitestgehenden Erstattung der dem Beamten entstehenden Krankheitskosten nur bei Vorliegen einer sie vervollständigenden primären Versicherung führt. Das vom deutschen Gesetzgeber zugrunde gelegte Kongruenzkriterium kann demnach nicht anders als in folgendem Sinne verstanden werden: Die Gewährung der Beihilfe deckt den Bedarf des Betroffenen nur, wenn sie zu den sich aus anderen Versicherungsformen ergebenden Leistungen hinzutritt, die in einem solchen System als primär angesehen werden. Dies bestätigt, daß es sich um ein wesentlich und unmißverständlich anderes Kriterium handelt als das, das in Artikel 72 des Statuts festgelegt ist, der dem Gemeinschaftsbeamten im Rahmen eines autonomen und primären Systems das Höchstmaß an Leistungen auch ohne das eventuelle Hinzutreten anderer Mittel der Sicherung gewährleistet.
38.
Abschließend möchte ich — nur um meine bisherigen Ausführungen auf eine Hilfserwägung zu stützen — auf die Rechtsauffassung hinweisen, die die deutsche Regierung vertreten hat und die sich aus dem Dokument Nr. 7481/91 „I/A-Punkt-Vermerk der Gruppe ‚Statut‘ des Coreper“ ergibt, das der Rechtsmittelführer nach Einlegung des Rechtsmittels vorgelegt hat.
In dieser Erklärung heißt es, daß Leistungen im Krankheitsfall aufgrund der Beihilfe keine Kostenerstattungen einer gesetzlichen Krankenversicherung seien und diesen auch nicht gleichgestellt werden könnten. Daraus folge, daß Leistungen aus dem EGKrankheitsfürs orgesystem wegen des Subsidiaritätscharakters der Beihilfe vorrangig seien.
Die Kommission hält dem entgegen, daß es sich um eine einseitige und nicht bindende Erklärung handele. Meines Erachtens kann sie jedoch ungeachtet des Grundsatzes Iura novit curia als Dokument angesehen werden, das im Rahmen der allgemeinen Verpflichtung zur Zusammenarbeit der Parteien mit dem Richter im Hinblick auf die Kenntnis oder die Auslegung einer Vorschrift, die wie im vorliegenden Fall einer anderen Rechtsordnung als der der Gemeinschaft angehört, vorgelegt wurde.
Nach dieser Erklärung kann die Beihilfe nicht als gesetzliche Krankenversicherung angesehen werden. Es würde somit genügen, sich diesem Standpunkt anzuschließen, um, ohne daß weitere Argumente erforderlich wären, zu dem Ergebnis zu gelangen, daß der Rechtsmittelführer die in Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung für seinen eventuellen Ausschluß von dem gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem aufgestellten Voraussetzungen nicht erfüllt.
Zu demselben Ergebnis gelangt man im übrigen, wenn man dem Gedankengang folgt, den ich oben aufgezeigt habe, wie auch immer man die hier in Rede stehende Beamtenregelung des deutschen Rechts einordnen will. Ob es sich nun um Versicherungsleistungen in der eigentlichen und vollen Bedeutung des Wortes handelt oder nicht, die Erstattung der Krankheitskosten durch die Beihilfe ist nur subsidiär und vervollständigt die Leistungen aus einer anderen autonomen und primären Versicherung. Dies ist das wesentliche und objektive Kennzeichen der deutschen Regelung. Die Erklärung konnte dies nur bestätigen. Keinesfalls weist dieses System Merkmale auf, die denen des Gemeinschaftssystems gleichwertig sind, das, wie ich dargelegt habe, andere Deckungskriterien und -garantien vorsieht.
39.
Die Kommission und das Gericht haben beim Erlaß und bei der Bestätigung der angefochtenen Entscheidung das Kriterium der Gleichwertigkeit der beiden zu vergleichenden sozialen Systeme nicht richtig ausgelegt und angewandt und sind so zu dem unrichtigen Ergebnis gekommen, daß der Rechtsmittelführer von der Mitgliedschaft im gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem ausgeschlossen ist.
Ich meine aus den dargelegten Gründen, daß die Rüge der Verletzung des Artikels 4 Absatz 6 durchgreift. Da eine weitere Beweisaufnahme insoweit nicht erforderlich ist, weil es sich um eine Rechtsfrage handelt, bin ich der Auffassung, daß die Rechtssache gemäß Artikel 54 der Satzung vom Gerichtshof entschieden werden kann. Ich schlage deshalb vor, die Entscheidung vom 3. Mai 1991 aufzuheben.
Der Antrag auf Schadensersatz
40.
Der Rechtsmittelführer ersucht den Gerichtshof ferner, ihm Ersatz für den Schaden zuzusprechen, den er aufgrund des Verhaltens der Kommission erlitten habe.
Da ich Ihnen vorschlage, dem Rechtsmittel nur hinsichtlich des Antrags auf Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 3. Mai 1991 stattzugeben, bin ich der Auffassung, daß dieser Antrag auch nur im Hinblick auf diese Entscheidung zu prüfen ist.
Das Gericht hat die Klage abgewiesen und die beanstandeten Maßnahmen für rechtmäßig erklärt. Dem an das Gericht gerichteten Antrag auf Schadensersatz konnte deshalb wegen fehlender Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Kommission nicht stattgegeben werden. Deshalb hat das Gericht nicht geprüft, ob der Antrag auf Schadensersatz begründet war, und hat die Tatsachen, auf die der Rechtsmittelführer seinen Anspruch gestützt hat, nicht untersucht.
Meines Erachtens sind gerade diese Tatsachen für die Ermittlung der eventuellen Existenz und Höhe des Schadens und die Beantwortung der Frage, inwieweit dieser der Kommission zuzurechnen ist, erheblich. Der Gerichtshof verfügt meines Erachtens beim gegenwärtigen Stand des Verfahrens nicht über ausreichende Informationen, um diese Frage entscheiden zu können. Dieser Punkt bedarf weiterer Nachforschungen, und ich schlage deshalb vor, die Rechtssache insoweit zur Prüfung an das Gericht zurückzuverweisen.
Kosten
41.
Nachdem ich in der Sache selbst im Ergebnis vorschlage, die Rechtssache zur Prüfung der Schadensersatzfrage an das Gericht zurückzuverweisen, hat gemäß Artikel 122 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes das Gericht über die Kosten zu entscheiden.
Ergebnis
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
—
das auf Aufhebung des Urteils des Gerichts vom 24. Juni 1993 in der Rechtssache T-92/91 gerichtete Rechtsmittel insoweit zurückzuweisen, als die Rechtsmittelgründe die Entscheidung der Kommission vom 25. April 1991 betreffen;
—
das auf Aufhebung des Urteils des Gerichts vom 24. Juni 1993 in der Rechtssache T-92/91 gerichtete Rechtsmittel insoweit für begründet zu erklären, als die Rechtsmittelgründe die Entscheidung der Kommission vom 3. Mai 1991 betreffen, und folglich das Urteil des Gerichts in diesem Punkt aufzuheben und die Entscheidung der Kommission vom 3. Mai 1991 gemäß Artikel 54 der Satzung des Gerichtshofes aufzuheben;
—
das Urteil des Gerichts hinsichtlich des Antrags auf Schadensersatz aufzuheben;
—
die Rechtssache zur Entscheidung über den Antrag auf Schadensersatz und die Kosten des Verfahrens an das Gericht zurückzuverweisen.
(
*1
)	Originalsprache: Italienisch.
(
1
)	ABI. L 209, S. 1.
(
2
)	Beschluß vom 26. April 1993 in der Rechtssache C-244/92 P (Kupka-Floridi/Wirtschafts- und Sozialausschuß, Slg. 1993, I-2041). Beschluß vom 26. September 1994 in der Rechtssache C-26/94 P (X/Kommission, Slg. 1994, I-4379).
(
3
)	Urteil vom 22. Dezember 1993 in der Rechtssache C-354/92 P (Eppe/Kommission, Slg. 1993, I-7027).
(
4
)	Urteil vom 18. Dezember 1992 in der Rechtssache T-85/91 (Khouri/Kommission, Slg. 1992, II-2637).
(
5
)	Urteil vom 18. Januar 1984 in der Rechtssache C-327/82 (Ekro/Produktschap voor Vee en Vlees, Slg. 1984, 107, 119).
(
6
)	Urteil vom 12. Dezember 1989 in der Rechtssache C-163/88 (Kontogeorgis/Kommission, Slg. 1989, 4189).
(
7
)	Urteil vom 28. September 1994 in der Rechtssache C-7/93 (Beune, Slg. 1994, I-4471).
(
8
)	Urteil vom 13. Mai 1986 in der Rechtssache 170/84 (Bilka, Slg. 1986, 1607).
(
9
)	Die Praxis im Rahmen des Artikels 72 Absatz 4 im Hinblick auf beihilfeberechtigte Gemeinschaftsbeamte im aktiven Dienst oder im Ruhestand besteht, soweit mir bekannt ist, darin, daß die Antikumulierungsregel in diesem Fall nicht angewandt wird. Diese Praxis hat ihren logischen Grund darin, daß der Beamte oder Ruhestandsbeamte der Gemeinschaft in jedem Fall verpflichtet ist, Krankenversicherungsbeiträge in voller Höhe zu entrichten, und deshalb nicht einer Kürzung der Gemeinschaftsleistungen unterliegen soll, sondern im Gegenteil voll in den Genuß der beiden Regelungen kommen kann.