62011FJ0117_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag F-117/11,
angående et søgsmål anlagt i medfør af artikel 270 TEUF, der finder anvendelse på Euratomtraktaten i henhold til denne traktats artikel 106a,
Catherine Teughels, tjenestemand ved Europa-Kommissionen, Eppegem (Belgien), ved advokat L. Vogel,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen
ved D. Martin og J. Baquero Cruz, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
PERSONALERETTEN (plenum)
sammensat af præsidenten, S. Van Raepenbusch, afdelingsformanden M.I. Rofes i Pujol og dommerne E. Perillo (refererende dommer), R. Barents og K. Bradley,
justitssekretær: fuldmægtig M.J. Tomac,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. april 2013,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indgået til Personalerettens Justitskontor den 8. november 2011 har Catherine Teughels anlagt denne sag i det væsentlige med påstand om annullation dels af Europa-Kommissionens afgørelse af 24. maj 2011, hvorved Kommissionen fastsatte det antal pensionsgivende tjenesteår, der kunne godskrives hende ved overførslen af hendes nationale pensionsrettigheder til Unionens pensionsordning, dels af afgørelsen af 28. juli 2011, hvorved Kommissionen afslog hendes klage over Kommissionens beslutning K(2011) 1278 af 3. marts 2011 vedrørende almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11 og 12 i bilag VIII til vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«) om overførsel af pensionsrettigheder (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011«).
Retsforskrifter
2. Vedtægtens artikel 83a har følgende ordlyd:
»1. Balancen i pensionsordningen sikres efter de nærmere regler i bilag XII [til vedtægten].
[…]
3. I forbindelse med den aktuarberegning, der hvert femte år foretages i henhold til bilag XII [til vedtægten], træffer Rådet [for Den Europæiske Union] afgørelse om bidragssatsen og en eventuel ændring af pensionsalderen med henblik på at sikre, at der er balance i [pensions]ordningen.
4. Kommissionen forelægger hvert år Rådet en ajourført aktuarberegning i overensstemmelse med bilag XII [til vedtægten], artikel 1, stk. 2. Hvis denne beregning viser en afvigelse på mindst 0,25 point mellem den gældende bidragssats og den, der er nødvendig for en opretholdelse af den aktuarmæssige balance, undersøger Rådet, om der er grund til at ændre satsen efter de nærmere regler, der er fastsat i bilag XII [til vedtægten].
[…]«
3. Vedtægtens artikel 84 bestemmer:
»De nærmere regler for ovennævnte pensionsordning er fastsat i bilag VIII [til vedtægten].«
4. I vedtægtens artikel 110, stk. 1, er fastsat følgende:
»De almindelige gennemførelsesbestemmelser til denne vedtægt vedtages af hver institution efter høring af Personaleudvalget og efter udtalelse fra Vedtægtsudvalget. […]«
5. Artikel 8 i bilag VIII til vedtægten havde inden ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1324/2008 af 18. december 2008 om tilpasning med virkning fra den 1. juli 2008 af bidraget fra De Europæiske Fællesskabers tjenestemænd og øvrige ansatte til pensionsordningen (EUT L 345, s. 17) følgende ordlyd:
»Den aktuarmæssige modværdi af pensionen defineres som kapitalværdien af den ydelse, der tilkommer tjenestemanden, udregnet i henhold til den dødelighedstabel, der er nævnt i artikel 9 i bilag XII [til vedtægten], og på grundlag af en rentesats på 3,5% pro anno, der kan revideres i overensstemmelse med artikel 10 i bilag XII [til vedtægten].«
6. Artikel 2 i forordning nr. 1324/2008 bestemmer i denne henseende:
»Den rentesats, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, og artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, […] fastsættes med virkning fra den 1. januar 2009 til 3,1%.«
7. Artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten har følgende ordlyd:
»Tjenestemanden, der fratræder for
– at tiltræde en stilling i en administration eller en national eller international organisation, der har en aftale med Unionen, […]
[…]
er berettiget til at få overført den indtil datoen for den faktiske overførsel ajourførte aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i Unionen, til denne administrations eller organisations pensionskasse […]«
8. Artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten bestemmer omvendt:
»Tjenestemanden, der indtræder i Unionens tjeneste efter:
– at have fratrådt en stilling i en administration eller en national eller international organisation
[…]
kan mellem tidspunktet for sin fastansættelse og det tidspunkt, hvor han opnår ret til alderspension […], foranledige, at der til Unionen indbetales en indtil den faktiske overførsel ajourført kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han har erhvervet på grundlag af de ovenfor nævnte aktiviteter.
I sådanne tilfælde fastsætter den institution, hvor tjenestemanden er ansat efter almindelige gennemførelsesbestemmelser og under hensyntagen til grundløn, alder og valutakurs på datoen for anmodningen om overførsel, antallet af de pensionsgivende tjenesteår, den efter Unionens pensionsordning godskriver ham for den tidligere tjenestes varighed, på grundlag af den overførte kapital, fraregnet det beløb, der udgøres af revurderingen af kapitalen mellem datoen for anmodningen om overførsel og datoen for den faktiske overførsel.
Tjenestemanden kan kun benytte denne mulighed én gang pr. medlemsstat og pr. pensionsfond.«
9. Artikel 26, stk. 4, i bilag XIII til vedtægten bestemmer:
»I de i stk. 2 og 3 fastsatte tilfælde fastlægger den institution, hvor tjenestemanden gør tjeneste, antallet af pensionsgivende år i henhold til institutionens gennemførelsesbestemmelser til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII [til vedtægten]. […]«
10. Ved beslutning K(2004) 1588 af 28. april 2004, som blev offentliggjort i Administrative Oplysninger nr. 60 af 9. juni 2004, vedtog Kommissionen de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11 og 12 i bilag VIII til vedtægten om overførsel af pensionsrettigheder (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004«). De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 indeholder en henvisning til to tabeller over aktuarmæssige værdier, der er vedlagt som to selvstændige bilag til disse gennemførelsesbestemmelser. Bilag 1 vedrører de aktuarmæssige værdier (V1), der skal anvendes ved beregningen af den aktuarmæssige modværdi, der kan overføres i henhold til artikel 11, stk. 1, og artikel 12 i bilag VIII til vedtægten, og bilag 2 vedrører de aktuarmæssige værdier (V2), der skal anvendes ved beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der kan godskrives i henhold til artikel 11, stk. 2 og 3, i bilag VIII til vedtægten.
11. De aktuarmæssige værdier V1 og V2, der beregnes ud fra alder på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen og på grundlag af de parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten, er ens.
12. Ved beslutning af 3. marts 2011 ophævede Kommissionen de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 og vedtog de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, som blev offentliggjort i Administrative Oplysninger nr. 17 af 28. marts 2011.
13. Artikel 9 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, der trådte i kraft den 1. april 2011, har følgende ordlyd:
»De almindelige gennemførelsesbestemmelser […] træder i kraft den første dag i måneden efter den dato, på hvilken de offentliggøres i [ Administrative Oplysninger ].
De almindelige gennemførelsesbestemmelser ophæver og erstatter [de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004].
De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 gælder imidlertid fortsat for overførsler i henhold til artikel 11, stk. 1, og artikel 12 i bilag VIII til vedtægten, for så vidt angår de tilfælde, hvor fratrædelsen er sket før den [1. januar] 2009. De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 finder endvidere fortsat anvendelse i forhold til de ansatte, der har indgivet en anmodning om overførsel i henhold til artikel 11, stk. 2 og 3, i bilag VIII til vedtægten, som er registreret før den [1. januar] 2009. De omregningskoefficienter […], der er fastsat i bilag 1, finder anvendelse med virkning fra den [1. januar] 2009.
Disse omregningskoefficienter skal automatisk ændres, når der foretages en tilpasning af den rentesats, der er nævnt i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten.«
14. I modsætning til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 indeholder bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 kun en enkelt tabel med aktuarmæssige værdier, som herefter benævnes »omregningskoefficienter«, og som både finder anvendelse ved beregning af den aktuarmæssige modværdi, der kan overføres, og ved beregningen af antallet af pensionsgivende tjenesteår, der kan godskrives. Disse omregningskoefficienter, der ligeledes beregnes ud fra alder på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen og på grundlag af de parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten, er større end de aktuarmæssige værdier V1 og V2, der fremgår af bilag 1 og 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004.
Sagens faktiske omstændigheder
15. Sagsøgeren, der er ansat som tjenestemand ved Kommissionen, anmodede den 3. november 2009 om at få overført de pensionsrettigheder, som hun havde optjent hos det belgiske Office national des pensions, inden hun tiltrådte stillingen ved Kommissionen (herefter »anmodningen om overførsel«).
16. Ved skrivelse af 29. juni 2010 til sagsøgeren (herefter »det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår«) fastsatte den kompetente tjeneste hos Kommissionen, nemlig sektionen »Overførsler« under enheden »Pensioner« i Kontoret for »Forvaltning og Fastsættelse af Individuelle Rettigheder« (PMO) (herefter »PMO 4«), det antal pensionsgivende tjenesteår, der ifølge Unionens pensionsordning skulle godskrives på grundlag af overførsel af de pensionsrettigheder, som sagsøgeren havde erhvervet i Belgien, til 22 år, 1 måned og 6 dage. Da et overskydende kapitalbeløb på 12 531,41 EUR ikke kunne konverteres til pensionsgivende tjenesteår i henhold til vedtægten, skulle dette beløb udbetales til sagsøgeren i forbindelse med den endelige overførsel af sagsøgerens pensionsrettigheder. Det fremgik ligeledes af det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, at antallet af pensionsgivende tjenesteår ikke ville blive ændret, i tilfælde af at der blev foretaget en ændring af de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11 i bilag VIII til vedtægten. Sagsøgeren fik en frist på to måneder til at acceptere eller afslå det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår.
17. Sagsøgeren anmodede om præciseringer vedrørende det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. Derefter fulgte en udveksling af e-mails.
18. Kommissionens tjenestegrene havde i mellemtiden i en meddelelse til personalet af 5. maj 2010 (herefter »meddelelsen af 5. maj 2010«) oplyst, at »de ajourførte [almindelige gennemførelsesbestemmelser] træder i kraft den første i måneden [efter] offentliggørelsen i Administrative Oplysninger «, og at »alle de anmodninger om overførsel, der er registreret før datoen for ikrafttrædelsen af [de nye almindelige gennemførelsesbestemmelser], vil blive behandlet efter [de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004]«.
19. Generaldirektøren for Kommissionens generaldirektorat for »Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed« havde endvidere ved skrivelse af 25. maj 2010 til Kommissionens generalsekretær og tre af institutionens generaldirektører oplyst, at »[han havde] besluttet at godkende en revideret version af [de almindelige gennemførelsesbestemmelser], der ikke er tillagt tilbagevirkende kraft, for at opnå større gennemsigtighed på området for overførsel af pensionsrettigheder samt en højere grad af retssikkerhed«.
20. I en skrivelse til personalet, der blev offentliggjort i Administrative Oplysninger
den 30. juli 2010 (herefter »meddelelsen af 30. juli 2010«), oplyste Kommissionen endvidere, at »de ajourførte [almindelige gennemførelsesbestemmelser] træder i kraft den første i måneden [efter] offentliggørelsen i Administrative Oplysninger «, og at »alle de anmodninger om overførsel, der er registreret før datoen for ikrafttrædelsen af [de fremtidige almindelige gennemførelsesbestemmelser], vil blive behandlet efter [de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004]«. Det fremgik af meddelelsen af 30. juli 2010, at ændringen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 vedrørte overførslen af de rettigheder, der var erhvervet i Unionens pensionsordning, til en national pensionsordning og overførslen til Unionens pensionsordning af de rettigheder, der var erhvervet i en medlemsstat.
21. Ved e-mail af 20. august 2010 og på sagsøgerens anmodning forlængede PMO 4 fristen for, at sagsøgeren kunne tage stilling til det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, til den 30. september 2010. Sagsøgeren hverken accepterede eller afslog udtrykkeligt det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår.
22. I en skrivelse til personalet af 17. september 2010 (herefter »meddelelsen af 17. september 2010«) oplyste Kommissionen, at et »stort« antal tjenestemænd havde indgivet anmodninger om overførsel af pensionsrettigheder »i afventning af, at Kommissionen vedtager nye almindelige gennemførelsesbestemmelser […] til artikel 11 og 12 i bilag VIII til vedtægten«, og at PMO 4 havde registreret »mere end 10 000 anmodninger« siden den 1. januar 2010. Det fremgik imidlertid af meddelelsen af 17. september 2010, at »selv om bl.a. administrationen i maj 2010 havde informeret på en uhensigtsmæssig måde, bør gennemførelsen af de nye [almindelige gennemførelsesbestemmelser], og navnlig de nye aktuarmæssige værdier, følge de bestemmelser, der fremgår af vedtægten samt forordning […] nr. 1324/2008 […]. [De nye almindelige gennemførelsesbestemmelser] skal derfor nødvendigvis finde anvendelse på samtlige overførsler [af rettigheder, der er erhvervet i en medlemsstat, til Unionens pensionsordning], som sker på grundlag af anmodninger, der er indgivet før den 1. januar 2009, og på samtlige overførsler [af kapitalværdien af de pensionsrettigheder, som en tjenestemand har erhvervet i Unionen, til en national pensionsordning] i forhold til pensioneringer efter dette tidspunkt«. Endelig fremgik det af meddelelsen af 17. september 2010, at »det lille antal overførsler, med hensyn til hvilke der allerede er fremsat forslag om overførsel eller om udbetaling af kapitalen til den oprindelige pensionskasse, vil blive undergivet en passende behandling. De medarbejdere, der er berørt heraf, vil hurtigst muligt modtage en skriftlig underretning om, hvorledes overførslen i deres tilfælde vil blive behandlet«.
23. Efter offentliggørelsen af meddelelsen af 17. september 2010 meddelte PMO 4 sagsøgeren ved e-mail af 28. september 2010, at Kommissionen »[havde] pligt til at revidere det forslag, som var blevet fremsat over for [sagsøgeren]«, for således at anvende de fremtidige almindelige gennemførelsesbestemmelser, »der får virkning med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009«.
24. Den 17. december 2010 indgav sagsøgeren i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, en klage over meddelelsen af 17. september 2010. Denne klage blev forkastet den 12. april 2011 med den begrundelse, at meddelelsen af 17. september 2010 ikke indeholdt en bebyrdende retsakt.
25. Efter vedtagelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 fremsendte PMO 4 den 24. maj 2011 et andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår til sagsøgeren, som var vedlagt en skrivelse, hvoraf fremgik, at det nye forslag »tilbagekaldte og erstattede« det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår (herefter »det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår«). Det fremgik af det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, at de omregningskoefficienter, der blev anvendt i det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, var »forældede« og »manglend e hjemmel fra den 1. januar 2009«, idet den rentesats, der er fastsat i forordning nr. 1324/2008, trådte i kraft på den nævnte dato. Denne rentesats var et af de elementer, der indgik i beregningen af de omregningskoefficienter, der skulle anvendes ved omregningen af de pensionsrettigheder, der var erhvervet tidligere, til det antal pensionsgivende tjenesteår, der skulle godskrives i henhold til vedtægten. Det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår skulle derfor »anses for tilbagekaldt«. I henhold til de omregningskoefficienter, der er fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, udgjorde det omregnede antal pensionsgivende tjenesteår, der skulle godskrives, således 17 år og syv måneder.
26. Den 3. juni 2011 indgav sagsøgeren en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, over de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, og navnlig over artikel 9 i disse bestemmelser, idet hun anførte, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 tilsidesatte princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft.
27. Ved afgørelse af 28. juli 2011, som blev meddelt sagsøgerens advokat den 29. juli 2011, forkastede ansættelsesmyndigheden, efter at have konstateret, at »uanset om de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 kan kvalificeres som en bebyrdende retsakt, må det [andet] forslag om [godskrivning af pensionsgivende tjenesteår] […] anses for at udgøre en bebyrdende retsakt«, og at det således var det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der »er genstand for den foreliggende afgørelse«, sagsøgerens klage (herefter »afgørelsen om afslag på klagen«).
Retsforhandlinger og parternes påstande
28. Ved særskilt dokument indleveret til Personalerettens Justitskontor den 4. januar 2012 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse i medfør af procesreglementets artikel 78 og anmodet Personaleretten om at træffe afgørelse uden at indlede behandlingen af sagens realitet.
29. Ved særskilt dokument indleveret til Personalerettens Justitskontor den 27. januar 2012 afgav sagsøgeren sine bemærkninger til den af Kommissionen fremsatte formalitetsindsigelse.
30. Ved skrivelse af 25. maj 2012 underrettede Personalerettens Justitskontor parterne om, at Personaleretten havde besluttet at træffe afgørelse om formalitetsindsigelsen i forbindelse med afgørelsen om sagens realitet.
31. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Afgørelsen om afslag på klagen annulleres.
– Om fornødent annulleres det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår.
– »Om nødvendigt« annulleres de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 »i medfør af artikel 277 [TEUF]«, og navnlig artikel 9 i disse bestemmelser.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
32. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises og under alle omstændigheder frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
33. Ved skrivelse af 28. januar 2013 anmodede Personaleretten parterne om som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse at præcisere visse punkter i deres skriftlige indlæg og at fremlægge forskellige dokumenter. Parterne efterkom disse foranstaltninger som anordnet af Personaleretten.
34. Sagen, der oprindeligt blev tildelt Personalerettens Tredje Afdeling, blev henvist til Personalerettens plenum, hvilket parterne fik meddelelse om ved skrivelse af 7. februar 2013 fra Justitskontoret, som endvidere indeholdt indkaldelse til retsmødet samt var vedlagt den forberedende rapport til retsmødet.
Retlige bemærkninger
Søgsmålets genstand
35. Sagsøgeren har med den første påstand nedlagt påstand om annullation af afgørelsen om afslag på klagen.
36. Det bemærkes i denne henseende, at påstande om annullation, der formelt er rettet mod en afgørelse om afslag på en klage, har den virkning retligt at få prøvet den akt, der har været genstand for klagen, når denne afgørelse som sådan er uden selvstændigt indhold (jf. Domstolens dom af 17.1.1989, sag 293/87, Vainker mod Parlamentet, præmis 8).
37. Selv om klagen af 3. juni 2011 var rettet mod de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, anså ansættelsesmyndigheden i det foreliggende tilfælde klagen for udelukkende at være rettet mod det andet forslag til godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, hvilket sagsøgeren ikke har anfægtet for Personaleretten.
38. Afgørelsen om afslag på klagen bekræfter imidlertid det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. Den påstand, der er rettet mod afgørelsen om afslag på klagen, må derfor anses for at være rettet mod det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som i øvrigt er genstand for sagsøgerens anden påstand.
39. Sagsøgeren har med den tredje påstand nedlagt påstand om, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, og navnlig artikel 9 i disse bestemmelser, »om nødvendigt annulleres i medfør af artikel 277 [TEUF]«.
40. Det følger af henvisningen til artikel 277 TEUF og den i stævningen indeholdte fremstilling, at sagsøgeren med den tredje påstand reelt har fremsat en ulovlighedsindsigelse vedrørende artikel 9 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, der er en generel retsakt. Denne indsigelse kan, såfremt den måtte anses for begrundet, i det foreliggende tilfælde kun føre til, at det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår annulleres, hvilket netop er genstanden for den anden påstand.
41. På baggrund af ovenstående betragtninger er det udelukkende fornødent at undersøge påstanden om annullation af det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår.
Formalitetsindsigelsen
Parternes argumenter
42. Kommissionen har anført, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, da det er rettet mod det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der ikke udgør en bebyrdende retsakt.
43. Ifølge Kommissionen består den administrative procedure vedrørende behandlingen af anmodninger om overførsel af pensionsrettigheder, der er erhvervet i en national pensionsordning, af flere faser. Forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør imidlertid kun én af faserne i denne procedure.
44. Den godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der fremgår af det forslag, som sagsøgeren modtog, bliver først endelig, når den berørte nationale eller internationale pensionskasse faktisk har indbetalt det beløb, der svarer til den ajourførte kapitalværdi af pensionsrettighederne, på Kommissionens bankkonto, således at den afgørelse, hvorved tjenestemanden efter overførslen af den nævnte kapital får meddelelse om godskrivningen, er den eneste akt, der indeholder et klagepunkt mod den tjenestemand, der har anmodet om overførslen.
45. Under disse omstændigheder udgør det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår en forberedende retsakt, der udelukkende har til formål at forberede den endelig afgørelse om godskrivning.
46. Kommissionen har endvidere under retsmødet anført, at tjenestemandens pensionsrettigheder ikke var specifikt opgjort i forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, så meget desto mere som tjenestemanden ikke havde accepteret forslaget, og at det overførte beløb og dermed det antal af pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives, kan ændre sig mellem tidspunktet for vedtagelsen af dette forslag og tidspunktet for afgørelsen om at afslutte proceduren. Kommissionen har i denne henseende henvist til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, hvoraf fremgår, at den berørte institution »på grundlag af den overførte kapital« fastsætter antallet af de pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i Unionens pensionsordning for den tidligere tjenesteperiode.
47. Sagsøgeren har heroverfor anført, at det følger af retspraksis, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en akt, der indeholder et klagepunkt, uafhængigt af om den berørte tjenestemand har accepteret eller ikke accepteret forslaget.
Personalerettens bemærkninger
48. Det bemærkes indledningsvis, at den i artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten fastsatte ordning med overførsel af pensionsrettigheder, der muliggør en koordinering mellem de nationale pensionsordninger og Unionens pensionsordning, har til formål at lette nationalt, offentligt eller privat ansattes overgang til Unionens administration og således sikre Unionen de bedste muligheder for at ansætte kvalificeret personale, der allerede har en passende faglig erfaring (Domstolens kendelse af 9.7.2010, forenede sager C-286/09 og C-287/09, Ricci, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
49. De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans har i den sammenhæng bl.a. fastslået, at de forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der fremsendes til en tjenestemand med henblik på dennes accept, er »afgørelser«, der har dobbelt virkning. Dels bevarer de til den berørte tjenestemands fordel og i den oprindelige retsorden værdien af de pensionsrettigheder, han har erhvervet efter den tilsvarende pensionsordning, dels sikrer de med det forbehold, at bestemte yderligere betingelser opfyldes, at der tages hensyn til disse rettigheder i Unionens pensionsordning (dom afsagt af Retten i Første Instans den 18.12.2008, forenede sager T-90/07 P og T-99/07 P, Belgien mod Kommissionen og Genette, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
50. Personaleretten har ligeledes allerede fastslået, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en ensidig forvaltningsakt, der ikke kræver andre foranstaltninger fra den kompetente institutions side, og som er bebyrdende for den berørte part. I modsat fald ville det ikke som sådan være muligt at anfægte sådanne akter, eller i hvert fald ville det først være muligt at indgive en klage eller at anlægge et søgsmål vedrørende en sådan afgørelse, efter at der er vedtaget en senere afgørelse på et ikke nærmere fastsat tidspunkt og af en anden myndighed end ansættelsesmyndigheden. Denne forståelse tager hverken hensyn til tjenestemændenes ret til en effektiv domstolsbeskyttelse eller de krav om retssikkerhed, der er forbundet med de frister, der er fastsat i vedtægten (Personalerettens kendelse af 10.10.2007, sag F-17/07, Pouzol mod Revisionsretten, præmis 52 og 53).
51. Endelig er denne retspraksis også blevet bekræftet ved Personalerettens dom af 11. december 2012 i sagen Cocchi og Falcione mod Kommissionen (sag F-122/10, der i øjeblikket verserer som appelsag ved Den Europæiske Unions Ret under sagsnummer T-103/13 P, præmis 37-39), hvorved Personaleretten fastslog, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en akt, der indeholder et klagepunkt mod den berørte tjenestemand.
52. Sammenfattende følger det af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 49-51, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som den kompetente tjeneste hos Kommissionen fremsender med henblik på tjenestemandens accept inden for rammerne af en administrativ procedure om overførsel af pensionsrettigheder, der består af flere faser, som beskrevet ovenfor, udgør en ensidig forvaltningsakt, der ikke vedrører de proceduremæssige rammer, som den nævnte akt indgår i, og som er vedtaget i henhold til en bunden kompetence, der er tildelt institutionen ved lov, idet den følger direkte af den individuelle ret, som artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten udtrykkeligt tildeler tjenestemænd og ansatte fra det tidspunkt, hvor de indtræder i Unionens tjeneste.
53. Udøvelsen af denne bundne kompetence forpligter nemlig Kommissionen til at udarbejde et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der er baseret på samtlige de relevante oplysninger, som den har pligt til at indhente hos de berørte nationale eller internationale myndigheder, i tæt koordinering med og i form af loyalt samarbejde mellem disse myndigheder og Kommissionens tjenester. Et sådant forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår kan derfor ikke opfattes således, at institutionens tjenester »blot ønsker« at underrette den berørte tjenestemand, mens det afventes, at den pågældende faktisk tilkendegiver sin accept samt derefter modtager den kapital, der gør det muligt at foretage godskrivningen. Et sådant forslag udgør derimod den nødvendige forpligtelse fra institutionens side i forhold til at sikre, at tjenestemandens ret til at få overført sine pensionsrettigheder, som han udøver ved at indgive en anmodning om overførelse, faktisk gennemføres korrekt. Overførslen af den ajourførte kapital til Unionens pensionsordning udgør gennemførelsen af en særskilt forpligtelse, der påhviler de nationale og internationale myndigheder, og som er nødvendig for at afslutte proceduren om overførelse af pensionsrettigheder til Unionens pensionskasseordning.
54. Udøvelsen af den bundne kompetence ved anvendelsen af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten indebærer således en pligt for Kommissionen til at udvise den nødvendige omhu, for at en tjenestemand, der har anmodet om, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten skal finde anvendelse, får mulighed for at acceptere et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår på et kvalificeret grundlag både hvad angår de oplysninger, der er nødvendige for at beregne antallet af de pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i henhold til vedtægten, og hvad angår de bestemmelser, der »på datoen for anmodningen om overførsel« fastsætter fremgangsmåden ved denne beregning, som det fremgår af ordlyden af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten. Det fremgår nemlig af denne bestemmelse, at den institution, hvor tjenestemanden er ansat, efter almindelige gennemførelsesbestemmelser og under hensyntagen til grundløn, alder og valutakurs på datoen for anmodningen om overførsel »fastsætter […] antallet af de pensionsgivende tjenesteår«, som institutionen godskriver.
55. Det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en akt, der indeholder et klagepunkt mod den tjenestemand, der har anmodet om overførsel af sine pensionsrettigheder.
56. Denne konklusion bekræftes også af de betragtninger, der er anført herunder.
57. For det første fremgår det nu udtrykkeligt af artikel 8 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, der bekræfter den tidligere praksis, som kom til udtryk i de klausuler, der blev anvendt i forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, at når en tjenestemand er blevet opfordret til at acceptere et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, anses en sådan accept for »uigenkaldelig«. Den omstændighed, at tjenestemandens accept anses for uigenkaldelig, når den er afgivet, kan kun begrundes, såfremt Kommissionen over for den berørte har fremsat et forslag, hvis indhold er beregnet og fremsat med den nødvendige omhu, og som er bindende for Kommissionen, idet den er forpligtet til på dette grundlag at fortsætte overførselsproceduren, hvis den berørte tilkendegiver sin accept.
58. For det andet fremsættes forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår i princippet på grundlag af en beregningsmetode, der er den samme som den metode, der anvendes på det tidspunkt, hvor Unionens pensionsordning modtager hele det endelige beløb, der overføres fra de oprindelige nationale eller internationale pensionskasser.
59. Det, der i givet fald højst kan ændre sig mellem det tidspunkt, hvor forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår fremsættes, og det tidspunkt, hvor kapitalen endeligt modtages, er størrelsen af det beløb, der er tale om, idet størrelsen af det beløb, der kan overføres, og som ajourføres på datoen for anmodning om overførelse, kan adskille sig fra størrelsen af det beløb, der rent faktisk overføres, hvilket f.eks. kan afhænge af udviklingen i valutakurser. Selv i dette sidstnævnte tilfælde, der i øvrigt kun kan vedrøre de kapitaloverførsler, der er angivet i en anden valuta end EUR, er den beregningsmetode, der anvendes på de to sidstnævnte værdier, faktisk den samme.
60. For det tredje er Kommissionens argument om, at det kun er den afgørelse om godskrivning, der er truffet, efter at den pågældende kapital er endeligt modtaget, som udgør et klagepunkt imod den berørte tjenestemand, klart i strid med formålet med den administrative procedure vedrørende overførsel af pensionsrettigheder. Denne procedure har netop til formål at give den berørte tjenestemand mulighed for på et fuldt oplyst grundlag, og inden et beløb svarende til samtlige den pågældende tjenestemands bidrag endeligt bliver overført til Unionens pensionsordning, at beslutte, om det er mere fordelagtigt for ham at kumulere tidligere pensionsrettigheder med de rettigheder, som han har erhvervet som tjenestemand i Unionen, eller derimod at bevare værdien af disse rettigheder i den nationale retsorden (jf. dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, præmis 91). Kommissionens argumentation pålægger nemlig den berørte tjenestemand at anfægte den måde, hvorpå Kommissionens tjenester har beregnet det antal pensionsgivende tjenesteår, som den pågældende har krav på, efter at de oprindelige nationale og internationale pensionskasser endeligt har overført kapitalen til Kommissionen, hvilket i praksis indebærer, at selve den ret, som tjenestemanden er tillagt i artikel 11, stk. 2, bilag VIII til vedtægten, til at vælge at få overført sine pensionsrettigheder eller at bevare disse i den oprindelige nationale eller internationale pensionskasse, bliver indholdsløs.
61. Endelig og for det fjerde kan det ikke hævdes, som anført af Kommissionen, at forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår kun udgør forberedende retsakter med den begrundelse, at artikel 11, stk. 2, bilag VIII til vedtægten indebærer, at antallet af pensionsgivende tjenesteår skal beregnes »på grundlag af den overførte kapital«.
62. Det bemærkes i denne henseende indledningsvis, at det fremgår af ordlyden af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, at den berørte institution »fastsætter« antallet af pensionsgivende tjenesteår »efter almindelige gennemførelsesbestemmelser og under hensyntagen til grundløn, alder og valutakurs på datoen for anmodningen om overførsel«, og at den derefter i Unionens pensionsordning godskriver det således fastsatte antal pensionsgivende tjenesteår »på grundlag af den overførte kapital«.
63. Denne ordlyd bekræftes af ordlyden af artikel 7 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 og artikel 7 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011. Det fremgår nemlig af begge bestemmelsers stk. 1, at antallet af pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives, beregnes »på grundlag af det beløb, som kan overføres, der repræsenterer de erhvervede pensionsrettigheder […] fraregnet det beløb, der udgøres af revurderingen af kapitalen mellem datoen for anmodningen om overførsel og datoen for den faktiske overførsel«.
64. Det fremgår derimod af artikel 7, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 og af 2011, at antallet af pensionsgivende tjenesteår »derefter beregnes […] på grundlag af det overførte beløb« ifølge den matematiske formel, der er nævnt i samme stykkes første led.
65. Det følger således af de nævnte bestemmelser, at forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår skal beregnes på grundlag af det beløb, der kan overføres på datoen for anmodningen, som de kompetente nationale eller internationale myndigheder har oplyst over for Kommissionens tjenester, i givet fald fraregnet det beløb, der udgøres af revurderingen af kapitalen mellem datoen for anmodningen om overførsel og datoen for den faktiske overførsel, idet denne beløbsmæssige forskel nemlig ikke skal betales af Unionens pensionsordning.
66. Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en akt, der indeholder et klagepunkt, og at annullationspåstanden derfor kan antages til realitetsbehandling. Kommissionens formalitetsindsigelse kan følgelig ikke tages til følge.
Om realiteten
67. Til støtte for den påstand om annullation, der er rettet mod det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, har sagsøgeren fremsat et enkelt anbringende om »tilsidesættelse af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten og artikel 26, stk. 4, i bilag XIII til vedtægten, tilsidesættelse af de velerhvervede rettigheder, tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft samt anlæggelse af et åbenbart urigtigt skøn«.
Parternes argumenter
68. Sagsøgeren har anført, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten indebærer en pligt for Kommissionen til at vedtage nye almindelige gennemførelsesbestemmelser, hvis den ønsker at ændre de aktuarmæssige værdier, der finder anvendelse på anmodninger om overførsler af de pensionsrettigheder, der er erhvervet i en medlemsstat, til Unionens pensionsordning (herefter »»indgående« overførsel«). Kommissionen vedtog imidlertid først nye almindelige gennemførelsesbestemmelser den 3. marts 2011. De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der gjaldt før dette tidspunkt, er således de eneste bestemmelser, der finder anvendelse på anmodningen om overførsel.
69. Den omstændighed, at forordning nr. 1324/2008 trådte i kraft den 1. januar 2009, har ingen betydning for den rentesats, der skal anvendes ved beregningen af antallet af de pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives. Ved denne forordning blev der nemlig foretaget en ændring af den rentesats, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, og som udelukkende anvendes i de tilfælde, hvor den aktuarmæssige modværdi overføres til en national pensionsordning, dvs. kapitalværdien af de pensionsrettigheder, som en tjenestemand har erhvervet i Unionen (herefter »»udgående« overførsel«), og finder således ikke anvendelse, når der er tale om »indgående« overførsler.
70. I øvrigt indeholder hverken vedtægten eller forordning nr. 1324/2008 nogen bestemmelser, der indebærer, at den rentesats, der er fastsat i forordning nr. 1324/2008, skal finde anvendelse uden videre ved beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives, når der er tale om »indgående« overførsel.
71. Ifølge sagsøgeren var det i medfør af den aktuarberegning, der foretages hvert femte år i henhold til vedtægtens artikel 83a, stk. 3, udelukkende muligt med forordning nr. 1324/2008 at tilpasse bidragssatsen i forhold til Unionens pensionsordning og den rentesats, der er fastsat i samme forordnings artikel 2. Rådet har således med angivelsen af disse foranstaltninger »udtømt« de prærogativer, som det er tillagt i henhold til vedtægtens artikel 83a. Rådet har ikke haft nogen beføjelser til at træffe afgørelser, der på nogen som helst måde kan påvirke den beregning, der er nævnt i artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten.
72. Når Rådet beslutter at ændre rentesatsen, finder en sådan ændring ikke automatisk anvendelse samtidigt på alle aktuarmæssige beregninger.
73. Sagsøgeren har endvidere anført, at hendes pensionsrettigheder var specifikt opgjort på datoen for anmodningen om overførsel, dvs. den 3. november 2009, og derfor burde have været fastsat i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der alene var i kraft på dette tidspunkt.
74. Endelig har sagsøgeren anført, at anvendelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 med tilbagevirkende kraft var »uventet«. Det fremgik af skrivelsen fra generaldirektøren for generaldirektorat »Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed« af 25. maj 2010 og af meddelelsen af 30. juli 2010, at de nye bestemmelser ikke ville få virkning med tilbagevirkende kraft.
75. Kommissionen har heroverfor anført, at selv om forordning nr. 1324/2008 ikke giver mulighed for at ændre artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, idet denne bestemmelse ikke nævner den rentesats, der skal anvendes ved beregningen af den aktuarmæssige modværdi, indebærer de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten derimod, at der skal anvendes omregningskoefficienter, som »direkte påvirkes af den sats, der er nævnt i artikel 8 i bilag VIII [til vedtægten]«.
76. Det er Kommissionens opfattelse, at den ændring af rentesatsen, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten den 1. januar 2009 som følge af ikrafttrædelsen af forordning nr. 1342/2008, således »nødvendigvis« har medført en ændring af de nævnte omregningskoefficienter på samme tidspunkt. De omregningskoefficienter, der var fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, blev således »forældede« og uden retligt grundlag den 1. januar 2009, uanset om de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 i denne sammenhæng formelt blev ophævet.
Personalerettens bemærkninger
77. Det bemærkes indledningsvis, at klagepunktet om et åbenbart urigtigt skøn ikke på nogen måde er begrundet, idet der ikke er fremsat argumenter til støtte for dette klagepunkt. Dette klagepunkt må derfor forkastes i henhold til procesreglementets artikel 35, stk. 1, litra e).
78. Sagsøgeren har inden for rammerne af det eneste anbringende fremsat en ulovlighedsindsigelse vedrørende artikel 9, stk. 3, sidste punktum, samt artikel 9, stk. 4, første punktum, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011. Ifølge sagsøgeren indebærer disse bestemmelser i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, at de omregningskoefficienter, der er nævnt i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, som er udarbejdet i overensstemmelse med forordning nr. 1324/2008, finder anvendelse fra og med den 1. januar 2009, som er den nævnte forordnings ikrafttrædelsestidspunkt, selv om bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der fastsatte andre omregningskoefficienter, som fandt anvendelse fra den 1. maj 2004, ikke formelt set var blevet ændret. Sagsøgeren har anført, at en sådan formel ændring var nødvendig i henhold til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, og at det udgør en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft at anvende de nye omregningskoefficienter, der er fastsat i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, herunder i forhold til de sager, der vedrører tjenestemænd og ansatte, hvis anmodninger om »indgående« overførsler var blevet indgivet før dette tidspunkt, med tilbagevirkende kraft.
79. Kommissionen har som begrundelse for at anse artikel 9, stk. 3 og 4, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 for retligt begrundede i det væsentlige anført, at artikel 2 i forordning nr. 1324/2008 har gjort de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 overflødige og automatisk frataget dem deres retshjemmel for så vidt angår den metode, der anvendes til at beregne det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives.
– Indvirkningen af forordning nr. 1324/2008 på de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004
80. Det fremgår af ordlyden af artikel 2 i forordning nr. 1324/2008, at forordningen hvad angår tjenestemænd og andre ansatte i Unionen omhandler to situationer.
81. Den første situation vedrører fastsættelsen i henhold til artikel 4, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten af den rentesats, der skal anvendes ved beregningen af de pensionsrettigheder, der tilkommer en tjenestemand, som genoptager sin tjeneste i Unionen efter at have tilbagelagt en forudgående periode i Unionen. Denne situation synes umiddelbart ikke at være relevant i det foreliggende tilfælde.
82. Den anden situation vedrører fastsættelsen af den rentesats, der skal anvendes ved beregningen af alderspensionens aktuarmæssige modværdi. Det bemærkes imidlertid, at dette begreb anvendes i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, der vedrører »udgående« overførsler, og ikke i samme bilags artikel 11, stk. 2, der vedrører »indgående« overførsler.
83. Det bemærkes nemlig, at artikel 11 i bilag VIII til vedtægten indeholder en klar sondring mellem »udgående« overførsler i stk. 1 og »indgående« overførsler i stk. 2.
84. Hvad angår »udgående« overførsler fremgår det af artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, at den berørte tjenestemand er »berettiget til at få overført den indtil datoen for den faktiske overførsel ajourførte aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i Unionen«. Hvad angår »indgående« overførsler fremgår det af samme bestemmelses stk. 2, at den berørte tjenestemand kan foranledige, at der til Unionen indbetales »en indtil den faktiske overførsel ajourført kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han har erhvervet [efter den nationale eller internationale ordning, som han hidtil har været tilsluttet]«. Når der er tale om en »udgående« overførsel, svarer det overførte beløb til den »aktuarmæssige modværdi«. Når der er tale om en »indgående« overførsel, svarer det overførte beløb til den »ajourførte kapital«, dvs. et beløb, der materielt repræsenterer de pensionsrettigheder, som den berørte tjenestemand har erhvervet på grundlag af sine tidligere aktiviteter, efter den relevante nationale eller internationale pensionsordning, og ajourført indtil den faktiske overførsel i henhold til artikel 11, stk. 2, første led, i bilag VIII til vedtægten (jf. i denne retning Domstolens dom af 5.12.2013, sag C-166/12, Časta, præmis 26).
85. Den »aktuarmæssige modværdi«, der er nævnt i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, og den »ajourførte kapital«, der er nævnt i samme artikels stk. 2, udgør to forskellige retlige begreber, der anvendes inden for to selvstændige ordninger.
86. Den »aktuarmæssige modværdi« udgør nemlig inden for vedtægtens bestemmelser et selvstændigt begreb, der kun anvendes i forbindelse med Unionens pensionsordning. Begrebet defineres i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten som »kapitalværdien af den [pensions]ydelse, der tilkommer tjenestemanden, udregnet i henhold til den dødelighedstabel, der er nævnt i artikel 9 i bilag XII [til vedtægten], og på grundlag af en rentesats på 3,1% pro anno, der kan revideres i overensstemmelse med artikel 10 i bilag XII [til vedtægten]«. Den i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten nævnte rentesats blev senest ændret i henhold til artikel 10 i bilag XII til vedtægten netop ved forordning nr. 1324/2008, hvorved rentesatsen blev nedsat fra 3,5% til 3,1%.
87. Den »ajourførte kapital« er derimod ikke defineret i vedtægten, og vedtægten angiver ikke, hvorledes denne kapital skal beregnes, idet beregningen af den ajourførte kapital og proceduren for udøvelse af kontrol med denne beregning udelukkende henhører under de berørte nationale og internationale myndigheders beføjelser, som det fremgår af fast retspraksis (dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, præmis 56 og 57 og den deri nævnte retspraksis).
88. Kommissionen har imidlertid anført, at den aktuarmæssige modværdi er en »beregningsmetode«, der som sådan skal anvendes ikke blot, når der er tale om »udgående« overførsler, hvor beløb overføres fra Unionens pensionskasseordning til en pensionskasseordning i en medlemsstat eller en international organisation, men også når der er tale om »indgående« overførsler, hvor der omvendt sker overførsel af et beløb til Unionens pensionskasseordning.
89. Ifølge Kommissionen skal den aktuarmæssige modværdi derfor anvendes som beregningsmetode i begge de situationer, hvor der sker overførsler af pensionsrettigheder. Kommissionen har i denne henseende anført, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten siden vedtægtsreformen i 2004 har indeholdt en ny betingelse, der påhviler de berørte nationale myndigheder, nemlig at der skal indbetales en »indtil den faktiske overførsel ajourførte kapital«, der svarer til de samlede bidrag, som den tjenestemand, der indtræder i Unionens tjeneste, har betalt. Det er Kommissionens opfattelse, at eftersom denne nye betingelse fremgår af vedtægten, indebærer den en pligt for de berørte nationale myndigheder til at ajourføre kapitalen i overensstemmelse med de parametre, der er angivet i vedtægten, herunder den rentesats, som senest er ændret ved forordning nr. 1324/2008.
90. Kommissionens argumentation er imidlertid ikke retligt begrundet.
91. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at ordningen med »indgående« overførsler består af to forskellige administrative faser. Den første fase består i, at den nationale eller internationale myndighed, der administrerer den pensionsordning, som den pågældende var tilsluttet før dennes tiltrædelse af tjenesten ved Unionen, fastsætter den ajourførte kapital. Hele denne fase henhører under de kompetente nationale eller internationale myndigheders enekompetence. Den anden fase består i, at den pågældende EU-institution omregner den ajourførte kapital, således som denne er fastsat af den oprindelige nationale eller internationale myndighed, til det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i forbindelse med Unionens pensionsordning, og dette sker i henhold til de regler, der gælder for Unionens pensionsordning, herunder de regler, der fremgår af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som hver institution har pligt til at vedtage for så vidt angår »indgående« overførsler (jf. i denne retning dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, præmis 56 og 57).
92. De to afgørelser, dels vedrørende fastsættelsen af den ajourførte kapital, dels vedrørende denne kapitalværdis omregning til pensionsgivende tjenesteår, er omfattet af to forskellige retsordener og således også undergivet to af hinanden uafhængige former for domstolskontrol (dom afsagt af Retten i Første Instans den 18.3.2004, sag T-204/01, Lindorfer mod Rådet, præmis 28-31).
93. Den omstændighed, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten siden vedtægtsreformen i 2004 har pålagt den berørte nationale eller internationale myndighed at indbetale en »indtil den faktiske overførsel ajourførte kapital«, der svarer til de samlede bidrag, som den tjenestemand, der indtræder i Unionens tjeneste, har betalt, indebærer ganske vist en forpligtelse for de nævnte myndigheder, men medfører imidlertid ikke i mangel af udtrykkelige bestemmelser herom, at beløbet skal ajourføres ifølge den metode, der anvendes ved »udgående« overførsler. Som Domstolen fastslog i Časta-dommen, præmis 25 og 26, står det derimod medlemsstaterne frit at anvende enten den såkaldte metode med »aktuarmæssig modværdi« eller den såkaldte metode med »tilbagekøbsværdi« eller en helt anden metode.
94. Hvad for det første angår de kompetente nationale og internationale myndigheders beregning af den ajourførte kapital i forbindelse med »indgående« overførsler fastsættes denne kapital således på grundlag af de gældende nationale bestemmelser og ifølge de procedurer, der er fastsat i disse bestemmelser, eller når der er tale om internationale organisationer af disse organisationers interne bestemmelser, og ikke på grundlag af artikel 8 i bilag VIII til vedtægten og ifølge den rentesats, der er fastsat i denne bestemmelse. Dette er i øvrigt netop, hvad Retten i Første Instans fastslog i præmis 57 i dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, idet den udtalte, at når der er tale om »indgående« overførsler, henhører afgørelsen om beregningen af de pensionsrettigheder, der skal overføres, under den kompetente nationale retsorden og den nationale domstolskontrol (jf. i denne retning Časta-dommen, præmis 24).
95. Det følger heraf, at der ikke skal tages hensyn til artikel 2 i forordning nr. 1324/2008 ved beregningen af den kapitalværdi, der svarer til de pensionsrettigheder, som en tjenestemand eller en ansat har erhvervet før sin tiltrædelse af tjenesten ved Unionen, og at de berørte nationale eller internationale myndigheder ikke automatisk skal tage hensyn til denne bestemmelse, når de skal ajourføre den nævnte kapital, som de har pligt til at overføre.
96. Hvad for det andet angår den berørte institutions beregning af det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i Unionens pensionsordning, og som udgør en anden beregning end beregningen af den ajourførte kapital, som det fremgår af denne doms præmis 91-93, bemærkes, at hverken artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, der omhandler »indgående« overførsler, eller andre vedtægtsbestemmelser fastsætter en udtrykkelig pligt til at anvende den rentesats, der er nævnt i samme bilags artikel 8, i forbindelse med beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i Unionens pensionsordning. Det følger heraf, at Kommissionens påstand om, at de omregningskoefficienter, der anvendes i tilfælde af »indgående« overførsler, »direkte påvirkes« af den rentesats, der fremgår af artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, ikke kan støttes på nogen vedtægtsbestemmelse.
97. Rådet kan endvidere ikke ved en gennemførelsesforordning, der er vedtaget i henhold til vedtægtens artikel 83a, begrænse rækkevidden af artikel 11, stk. 2, andet led, i bilag VIII til vedtægten ved at rejse tvivl om den selvstændighed, som EU-lovgiver i denne bestemmelse har tillagt institutionerne ved at tildele dem beføjelse til at fastsætte det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i forbindelse med »indgående« overførsler i henhold til almindelige gennemførelsesbestemmelser.
98. Artikel 7, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 indeholder ganske vist vedrørende beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives på grundlag af den kapital, der faktisk er blevet overført til Unionens pensionsordning, en henvisning til de aktuarmæssige værdier V2, der fremgår af tabellen i bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der ifølge nævnte bilag 2 selv »beregnes på grundlag af de parametre, der fremgår af bilag XII til vedtægten«. Blandt disse parametre fremgår bl.a. den rentesats, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten.
99. Bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 nævner imidlertid de aktuarmæssige værdier, der beregnes på grundlag af bl.a. den sats på 3,5%, der var fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, før den blev ændret ved forordning nr. 1324/2008. Det er netop disse værdier, som Kommissionen anvendte, da den udarbejdede det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, selv om artikel 8 i bilag VIII til vedtægten var blevet ændret i mellemtiden ved forordning nr. 1324/2008.
100. I forbindelse med anvendelsen af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, og navnlig ændringen af de omregningskoefficienter, der skal anvendes i forbindelse med »indgående« overførsler som følge af den nye rentesats på 3,1% i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1324/2008, påhvilede det under alle omstændigheder Kommissionen i henhold til den nævnte artikel 11, stk. 2, der for så vidt angår denne bestemmelses anvendelse henviser til de almindelige gennemførelsesbestemmelser, og ligeledes i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, at ændre de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 og udfærdige en ny tabel over de aktuarmæssige værdier. Kommissionen fulgte netop denne fremgangsmåde, da den vedtog de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, der indeholder et bilag med oplysninger om de nye aktuarmæssige værdier, som i sidstnævnte almindelige gennemførelsesbestemmelser benævnes »omregningskoefficienter«, der skal anvendes ved beregningen af pensionsgivende tjenesteår.
101. Det bemærkes, at artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, i den affattelse, der var gældende efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1324/2008, kun kunne finde anvendelse på »indgående« overførsler i henhold til almindelige gennemførelsesbestemmelser, som det påhviler institutionen at vedtage i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten. Anvendelsen af den nævnte artikel 8 i det foreliggende tilfælde følger af henvisningen til de »parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten«, som fremgår af overskriften til bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, og dette for så vidt som artikel 1, stk. 2, artikel 10, stk. 2, og artikel 12 i det nævnte bilag XII henviser til den sats, der er nævnt i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten. Overskriften til bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 giver en præciserende forklaring på den beregningsmetode, som Kommissionen har indført på grundlag af de gennemførelsesbeføjelser, der tilkommer den i medfør af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, og kan alene anvendes ved fortolkningen af den retsregel, der kommer til udtryk i tabellen over aktuarmæssige værdier (jf. hvad angår den normative virkning af overskriften til en artikel i et direktiv Domstolens dom af 3.4.2003, sag C-144/00, Hoffmann, præmis 37-40). Dertil kommer, at en sådan lang række af henvisninger, der i vidt omfang er cirkulære, ikke kan tillægges større vægt end de udtrykkelige oplysninger, der fremgår af tabellen over de omhandlede aktuarmæssige værdier, uden at retssikkerhedsprincippet derved tilsidesættes.
102. Sammenfattende må det konkluderes, at Kommissionens argument om, at den metode til beregning af den aktuarmæssige modværdi, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, nødvendigvis også skal anvendes ved fastsættelsen af den ajourførte kapital samt antallet af pensionsgivende tjenesteår i henhold til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, er i strid med ordlyden af den sidstnævnte bestemmelse samt EU-lovgivers ønske, idet EU-lovgiver nemlig har ønsket, at der i vedtægten klart sondres mellem de to situationer, hvori der kan ske overførsel af pensionsrettigheder, dvs. »indgående« og »udgående« overførsler, og dermed også mellem begreberne ajourført kapital og aktuarmæssig modværdi.
103. På baggrund af det ovenstående må Kommissionens argument om, at forordning nr. 1324/2008 har gjort de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 overflødige og automatisk frataget dem deres retshjemmel for så vidt angår den metode, der anvendes til at beregne det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives, anses for retligt urigtigt, idet anerkendelsen af et sådant argument vil tilsidesætte både rækkevidden af den nævnte forordning samt artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten.
104. Det skal derfor undersøges, om Kommissionen med føje kunne anvende de nye omregningskoefficienter i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 på de anmodninger om overførsler, der blev indgivet før de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 trådte i kraft den 1. april 2011.
– Anvendelsen af de omregningskoefficienter, der fremgår af bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, med tilbagevirkende kraft
105. Det bemærkes indledningsvis, at ifølge et almindeligt anerkendt princip finder en ny regel, for så vidt ikke andet er bestemt, øjeblikkelig anvendelse på situationer, der opstår, samt på fremtidige virkninger af situationer, der er opstået, uden imidlertid at være fuldstændigt konstituerede, under den tidligere regel (Personalerettens dom af 13.6.2012, sag F-31/10, Guittet mod Kommissionen, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
106. Det skal derfor undersøges, om sagsøgeren på det tidspunkt, hvor de nye omregningskoefficienter i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 trådte i kraft, dvs. den 1. april 2011, befandt sig i en situation, der var fuldstændigt konstitueret i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004. Det er kun i dette tilfælde, at det rent faktisk vil kunne anerkendes, at omregningskoefficienterne i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 blev anvendt med tilbagevirkende kraft på sagsøgeren. I dette tilfælde skal der foretages en undersøgelse af den af sagsøgeren rejste ulovlighedsindsigelse og nærmere bestemt lovligheden af anvendelsen med tilbagevirkende kraft af omregningskoefficienterne i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 i lyset af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning dommen i sagen Guittet mod Kommissionen, præmis 48).
107. For at situationen for en tjenestemand eller en ansat, der har indgivet en anmodning om »indgående« overførsel, er fuldstændigt konstitueret i henhold til de aktuarmæssige værdier V2, der fremgår som bilag til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, skal det godtgøres, at den pågældende senest dagen før datoen for ikrafttrædelsen af de nye omregningskoefficienter i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 havde accepteret det forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som han havde modtaget i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004.
108. I det foreliggende tilfælde accepterede sagsøgeren ikke det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, men hun afslog det heller ikke formelt, som nævnt i denne doms præmis 21. Selv om sagsøgerens ret til »indgående« overførsel således var opstået, mens de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 var i kraft, var hendes situation ikke fuldstændig konstitueret i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 på det tidspunkt, hvor de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 trådte i kraft, og de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 er derfor ikke blevet anvendt med tilbagevirkende kraft.
109. Under disse omstændigheder kan sagsøgeren heller ikke påberåbe sig at have erhvervet en rettighed, eller at betingelserne for at tilbagekalde en forvaltningsakt er blevet tilsidesat (jf. dommen i sagen Cocchi og Falcione, præmis 42 og 43).
110. Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at påstanden om annullation af det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår skal forkastes som ugrundet.
111. Følgelig skal Kommissionen frifindes.
Sagens omkostninger
112. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 1, pålægges det, medmindre andet følger af dette reglements andet afsnit, kapitel 8, den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I medfør af denne artikels stk. 2 kan Personaleretten, såfremt dette findes rimeligt, træffe bestemmelse om, at den tabende part kun pålægges at betale en del af sagens omkostninger eller slet ikke pålægges at betale sagsomkostninger.
113. Det følger af ovenstående præmisser, at sagsøgeren er den tabende part. Det bemærkes imidlertid, at Kommissionens adfærd har kunnet give anledning til spørgsmål og berettiget tvivl hos sagsøgeren. Det bemærkes for det første, at Kommissionen i afgørelsen om afslag på klagen selv anførte, at det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgjorde en akt, der indeholdt et klagepunkt. Selv om Kommissionen inden for rammerne af dette søgsmål med rette kunne fremsætte en formalitetsindsigelse med henblik på at formå Personaleretten til ikke at indlede behandlingen af sagens realitet, forholder det sig imidlertid ikke desto mindre således, at Kommissionen omvendt har anført, at forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår »åbenbart« ikke udgjorde en akt, der indeholder et klagepunkt. Kommissionen har endvidere ved tre lejligheder, nemlig i det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår samt i meddelelserne af 5. maj og 30. juli 2010, anført, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 ville finde anvendelse på de anmodninger om overførsel, der blev indgivet inden ikrafttrædelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011. Dertil kommer, at disse meddelelser ikke indeholder nogen bemærkninger om, hvilken betydning det i en sådan situation vil have at acceptere et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. De foreliggende omstændigheder kan således begrunde en anvendelse af procesreglementets artikel 87, stk. 2, hvorfor det bør pålægges Kommissionen at bære sine egne omkostninger og at betale de af sagsøgeren afholdte omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
PERSONALERETTEN (plenum):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Catherine Teughels' omkostninger.