61994CC0293_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Inleiding
1 De onderhavige prejudiciële verwijzing heeft betrekking op een nationaal toelatingsstelsel voor de verkoop van biociden, dat wordt gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare gezondheid, als bedoeld in artikel 36 EG-Verdrag. De Nederlandse HEMA-groep heeft zich bij de verkoop van algicide, dat bestemd was als tegelreiniger, in een warenhuis te België proberen te onttrekken aan de verplichting om vooraf de bij een Belgische koninklijk besluit vereiste toelating te bekomen, door zich te beroepen op de reeds in Nederland verkregen toelating, die gelijkwaardig zou zijn. In het kader van de daarop ingestelde strafvervolging van Mevrouw Brandsma, die belast is met de leiding van het warenhuis, heeft de Belgische Rechtbank van eerste aanleg twee prejudiciële vragen betreffende de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag voorgelegd. Bij de beantwoording van deze twee vragen zou het arrest dat het Hof in 1981 heeft gewezen in de zaak Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten(1) (hierna: "Biologische Producten") van nut kunnen zijn.
Feitelijke en juridische context
2 J. Brandsma is bedrijfsleidster van een warenhuis te Turnhout, een vestiging van de Nederlandse HEMA-groep. HEMA heeft in Nederland ongeveer 200 vestigingen, doch op het relevante tijdstip had zij er slechts twee in België. In de praktijk worden de door de groep in België verkochte goederen betrokken bij Nederlandse leveranciers, die in verband met de verkochte hoeveelheden tegen gunstige voorwaarden aan HEMA verkopen.
3 Na een bezoek aan het warenhuis op 12 maart 1993 door een inspecteur van de farmaceutische inspectie, werd Brandsma in verband met de wederrechtelijke verkoop van een niet-toegelaten algicide, HEMA-Tegelreiniger, voor de Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout gedagvaard wegens overtreding van artikel 8 van het koninklijk besluit van 5 juni 1975 betreffende het bewaren, het verkopen en het gebruiken van bestrijdingsmiddelen en fytofarmaceutische produkten (hierna: "het KB"). De werkzame stof van dit middel, didecyldimethylammoniumchloride gehalte 6 g/l, bestrijdt groene aanslagwieren op muren en grinttegels.
4 Het produkt is geïmporteerd uit Nederland, waar het wordt verhandeld op basis van een Nederlandse toelating, doch een overeenkomstige toelating is in België niet verkregen. HEMA heeft een dergelijke toelating in feite nooit aangevraagd. Ter terechtzitting verklaarde de raadsman van Brandsma, die werd bijgestaan door een juridisch adviseur van HEMA, in antwoord op vragen van het Hof, dat de desbetreffende beslissing deels was genomen in verband met de kosten en deels omdat HEMA van mening was, dat haar Nederlandse toelating voldoende moest zijn. Hij kon evenwel geen duidelijke inlichtingen verstrekken omtrent de werkelijke kosten die hiermee waarschijnlijk zouden zijn gemoeid. Dit algemene gebrek aan informatie omtrent de toepassing van de Belgische toelatingsprocedure in de praktijk vloeit waarschijnlijk voort uit HEMA's beslissing om deze procedure niet te volgen en te vertrouwen op haar Nederlandse toelating. Op de verpakking van het produkt staat het Nederlands toelatingsnummer vermeld.
5 De toelatingsprocedure is in artikel 8 van het KB dwingend voorgeschreven. Volgens dat artikel is het verboden, bestrijdingsmiddelen voor niet-landbouwkundig gebruik in de handel te brengen, te verwerven, aan te bieden, ten toon of te koop te stellen, in het bezit te houden, te bereiden, te vervoeren, te verkopen, af te staan onder bezwarende titel of kosteloos, in te voeren of te gebruiken, die niet vooraf door de minister die de Volksgezondheid onder zijn bevoegdheid heeft, zijn toegelaten.
6 Ingevolge artikel 10 van het KB bepaalt de minister een vast bedrag voor de toelating en wijst hij de uit te voeren proefnemingen aan, waarvan de kosten door de aanvrager moeten worden gedragen. Volgens artikel 12 worden de aanvragen tot toelating ingediend op een formulier naar het model bepaald in bijlage I bij het KB. Artikel 13 bepaalt dat de minister het verlenen van de toelating afhankelijk kan maken van bepaalde proefnemingen en dat hij de normen kan vaststellen waaraan het produkt moet beantwoorden. Naar luid van artikel 14 kan de minister, op advies van het Erkenningscomité of van de Hoge Gezondheidsraad, de bijzondere voorwaarden voor de verhandeling en het gebruik van een toegelaten produkt bepalen. Artikel 16 van het KB regelt de bezwaarschriftprocedure ingeval van weigering van de toelating.
7 Ter terechtzitting verklaarde Brandsma's raadsman, dat de Belgische toelatingsprocedure identiek is aan de procedure volgens welke HEMA-Tegelreiniger voor de verkoop in Nederland is toegelaten, zoals geregeld in de Nederlandse wet van 1962.(2) Het Hof beschikt niet over bewijzen dat in België en in Nederland met betrekking tot algiciden identieke of vergelijkbare materiële veiligheidsnormen bestonden of in de praktijk werden toegepast. Evenmin zijn het Hof inlichtingen verstrekt omtrent de normen die de Belgische minister voor Volksgezondheid krachtens artikel 13 van het KB heeft vastgesteld. Zoals ik reeds heb meegedeeld, heeft HEMA er de voorkeur aan gegeven om deze procedure niet uit te proberen.
8 Voor de nationale rechter voerde Brandsma als verweer, dat de betrokken bepaling in strijd was met de voorrang genietende bepaling van artikel 30 van het Verdrag, volgens hetwelk kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de Lid-Staten verboden zijn. Haars inziens is het produkt in Nederland rechtmatig in de handel gebracht en voldoet het aan alle toepasselijke EEG-richtlijnen.
9 Bij vonnis van 20 oktober 1994 heeft de Vijfde Kamer van de Rechtbank van Eerste Aanleg te Turnhout de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 van het Verdrag de navolgende prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd:
"1. Dient een wettelijke regel van een Lid-Staat, waarbij verbod wordt opgelegd bestrijdingsmiddelen voor niet-landbouwkundig gebruik in de handel te brengen, te verwerven, aan te bieden, ten toon of te koop te stellen, in het bezit te houden, te bereiden, te vervoeren, te verkopen, af te staan onder bezwarende titel of kosteloos in te voeren of te gebruiken, die niet vooraf door de minister die de Volksgezondheid onder zijn bevoegdheid heeft, zijn toegelaten, te worden beschouwd als kwantitatieve beperking of een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag, indien door deze nationale maatregel een bestrijdingsmiddel voor niet-landbouwkundig gebruik dat in een andere Lid-Staat rechtmatig in de handel is gebracht, bij invoer in de eerstgenoemde Lid-Staat niet mag worden verkocht zo geen voorafgaande toelating van de Minister die de Volksgezondheid onder zijn bevoegdheid heeft, in de eerstgenoemde Lid-Staat werd bekomen?
2. Indien het antwoord op de eerste vraag positief is en dergelijke regel in strijd is met artikel 30 EEG-Verdrag, kan de eerstgenoemde Lid-Staat zich in de voormelde omstandigheden rechtsgeldig beroepen op de uitzondering voorzien bij artikel 36 EEG-Verdrag en de hierin voorziene bescherming van de Volksgezondheid om de maatregel te handhaven en het verbod voorzien in artikel 30 EEG-Verdrag terzijde te schuiven?"
Opmerkingen
10 Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Brandsma, beklaagde in het hoofdgeding, de Commissie en de Britse, de Nederlandse, de Oostenrijkse en de Zweedse regering. Brandsma, de Commissie en de Zweedse regering waren ook ter terechtzitting op 1 februari 1996 vertegenwoordigd.
11 Met betrekking tot de eerste vraag waren allen die opmerkingen hebben ingediend, hetgeen niet zal verrassen, het erover eens, dat artikel 8 van het KB moet worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag, en wel op basis van de criteria die zijn uiteengezet in de arresten Dassonville(3) en Rewe ("Cassis de Dijon").(4)
12 Aangaande de tweede vraag stelde Brandsma, dat het produkt HEMA-Tegelreiniger in Nederland is toegelaten en in alle opzichten voldoet aan de toepasselijke communautaire richtlijnen. In dit verband noemde zij een aantal richtlijnen betreffende de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen(5) en betreffende het op de markt brengen van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten.(6) Zij betoogde dat de toepassing van artikel 36 uitgesloten was, omdat de normen betreffende de verhandeling op communautair niveau volledig waren geharmoniseerd; ook stelde zij (blijkbaar subsidiair), dat aangezien de volksgezondheid in België door de Nederlandse onderzoeken en toelatingsprocedure voldoende werd beschermd, het onevenredig was om in België een vergelijkbare procedure te eisen, waarvoor onder meer een andere verpakking met een Belgisch toelatingsnummer nodig zou zijn. Op de Belgische regering rustte de last om het tegendeel te bewijzen.
13 De Commissie en de Britse, de Nederlandse, de Oostenrijkse en de Zweedse regering betogen allen, dat de tweede vraag bevestigend dient te worden beantwoord. Zij stellen dat voor de toelating van algiciden, zoals HEMA-Tegelreiniger, die tot de algemene categorie van de biociden(7) behoren, nog geen geharmoniseerde communautaire voorschriften bestaan. Verder stellen zij dat de regeringen van de Lid-Staten, in afwachting van dergelijke voorschriften, in het belang van de bescherming van de volksgezondheid en het milieu een nationale toelating mogen eisen voordat dergelijke produkten op hun grondgebied op de markt worden gebracht. Na een onderzoek van de door Brandsma genoemde richtlijnen verklaren zij, dat geharmoniseerde voorschriften inzake onderwerpen als de verpakking en het kenmerken deze problemen niet toereikend regelen. Ter terechtzitting verklaarde de gemachtigde van de Commissie, dat deze richtlijnen, die voorschriften inzake het kenmerken en de verpakking harmoniseren, niet van belang zijn voor het vraagstuk van de toelating om een produkt op de markt te brengen. Verder merkte de Commissie op, dat richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen(8) niet geldt voor produkten als hier in geding. Enige van de Lid-Staten verklaren bovendien, dat een wederzijdse erkenning van nationale toelatingen eerder het laagste niveau van bescherming in de Gemeenschap zou bevorderen, aangezien producenten waarschijnlijk goedkeuring zouden proberen te verkrijgen in de Lid-Staat die de minst strenge normen toepast. Zij beriepen zich in het bijzonder op het arrest van het Hof in de zaak Biologische Producten(9), waarin werd opgemerkt dat het aan de Lid-Staten is om te beslissen over de mate waarin zij de bescherming van deze belangen op hun grondgebied willen waarborgen, ofschoon onnodige herhaling moet worden voorkomen en rekening moet worden gehouden met de beschikbare resultaten van onderzoeken in andere Lid-Staten, die aan de eigen normen voldoen.
Beoordeling
14 Wat de eerste vraag aangaat, is het mijns inziens duidelijk dat het toelatingsvereiste in artikel 8 van het KB binnen de werkingssfeer van artikel 30 van het Verdrag valt. In het Dassonville-arrest(10) heeft het Hof als algemeen criterium gesteld dat "iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen is te beschouwen". In een van de vele recente voorbeelden heeft het Hof dit criterium samengevat, zoals dat in de latere rechtspraak is uitgedrukt:
"Overeenkomstig de $Cassis de Dijon'-rechtspraak (arrest van 20 februari 1979, zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649) vormen door artikel 30 verboden maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, belemmeringen van het vrije verkeer van goederen, die bij ontbreken van harmonisering van de wettelijke regelingen het gevolg zijn van de toepassing op goederen uit andere Lid-Staten, waar deze rechtmatig zijn geproduceerd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen (bij voorbeeld ter zake van hun benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, aanbieding ten verkoop, etikettering en verpakking)...".(11)
15 De tussen haakjes opgenomen lijst van maatregelen geeft enkel voorbeelden van de reeks van regelingen die gelden voor het in de handel brengen van goederen, en die binnen de werkingssfeer van artikel 30 van het Verdrag vallen. In het arrest van het Hof in de zaak Biologische Producten ligt impliciet besloten, dat het vereiste van een nationale toelating, afgegeven door de volksgezondheidsautoriteiten voordat een produkt in de handel wordt gebracht, van dien aard is dat het aan deze lijst kan worden toegevoegd.(12) Een dergelijk vereiste kan het intracommunautaire handelsverkeer belemmeren, doordat producenten die in meer dan een Lid-Staat willen verkopen, verscheidene toelatingsprocedures moeten volgen, hetgeen zelfs indien aan het vereiste wordt voldaan, kostenverhogend kan werken en ten gevolge kan hebben dat een produkt later op de markt van de Gemeenschap wordt gebracht. Daarom geef ik in overweging, de eerste vraag van de nationale rechter bevestigend te beantwoorden en te verklaren dat het Belgische toelatingsvereiste een bij artikel 30 verboden maatregel van gelijke werking als een invoerbeperking is.
16 Bijgevolg moet ik nu ingaan op de tweede vraag, of het Koninkrijk België zich kan beroepen op een afwijking van dat verbod, namelijk de bescherming van de volksgezondheid, als bedoeld in artikel 36 van het Verdrag.(13) Eerst moet worden vastgesteld of er geharmoniseerde communautaire voorschriften bestaan met betrekking tot de toelating van potentieel schadelijke biociden, zoals de algicide in de onderhavige zaak. Dit is duidelijk niet het geval. In haar opmerkingen noemde Brandsma drie legislatieve maatregelen van de Gemeenschap. De ene ('s Raads richtlijn 76/769/EEG)(14) stelt slechts beperkingen aan het in de handel brengen en het gebruik van een aantal specifiek genoemde chemische stoffen (didecyldimethylammoniumchloride behoort niet daartoe). De beide andere ('s Raads richtlijnen 67/548/EEG en 78/631/EEG)(15) hebben betrekking op de wijze waarop gevaarlijke stoffen op de markt worden aangeboden - indeling, verpakking en kenmerken - en niet op de prealabele vraag, of het in de handel brengen van deze produkten wel aanvaardbaar is.(16) Hetzelfde geldt voor een andere door het Verenigd Koninkrijk in zijn opmerkingen genoemde maatregel, namelijk 's Raads richtlijn 88/379/EEG.(17) Ook een produkt waarvan de werkzame stof bestaat uit didecyldimethylammoniumchloride, lijkt niet onder de materiële werkingssfeer van deze maatregelen te vallen.(18)
17 Zelfs indien het produkt HEMA-Tegelreiniger binnen de werkingssfeer van een van deze communautaire maatregelen viel, zou het feit dat het was voorzien van de juiste waarschuwing "irriterend" en van het desbetreffende symbool, het Andreaskruis, enkel aantonen dat het produkt een niet-corrosief preparaat is, dat door directe, langdurige of herhaalde aanraking met de huid of de slijmvliezen, een ontsteking kan veroorzaken(19); dit houdt geen verband met andere eigenschappen die relevant kunnen zijn voor de volksgezondheid, en toont niet aan dat het verenigbaar is met de bescherming van de volksgezondheid om het produkt in België te verhandelen, met zijn werkzame stof (didecyldimethylammoniumchloride), in zijn huidige concentratie (6 g/L), voor het aangegeven doel (het reinigen van wanden en grinttegels), te gebruiken overeenkomstig de op de verpakking vermelde gebruiksaanwijzing en in de voorzienbare reeks van gebruiksomstandigheden.
18 Ook is het duidelijk dat aangaande het betrokken produkt geen regelen worden gesteld in de geharmoniseerde voorschriften van richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, aangezien het ook buiten de materiële werkingssfeer van deze richtlijn valt.(20) In elk geval stelt deze richtlijn een procedure vast voor de nationale toelating, die in casu niet is aangevraagd en die ingevolge de richtlijn ten aanzien van een in een andere Lid-Staat toegelaten produkt enkel moet worden verleend, wanneer alle werkzame stoffen van het produkt voorkomen op de lijst in bijlage I bij de richtlijn. Het onderhavige produkt voldoet niet aan dit vereiste.(21) Een vergelijkbare regeling is met betrekking tot produkten als de onderhavige voorgesteld in de ontwerp-richtlijn betreffende het op de markt brengen van biociden(22), doch is tot dusverre nog niet aanvaard.
19 Bij gebreke van een dergelijke geharmoniseerde toelatingsregeling die de algemene belangen bij het vrije goederenverkeer en de bescherming van de volksgezondheid dient te verzoenen, mogen de Lid-Staten nog steeds maatregelen vaststellen die de volksgezondheid dienen te beschermen, met inbegrip van een stelsel van nationale toelating van potentieel schadelijke produkten. Zoals het Hof verklaarde in de zaak Biologische Producten, staat het in dergelijke omstandigheden aan de Lid-Staten om te beslissen over de mate waarin zij de bescherming van de gezondheid willen waarborgen, en met name ook over de ernst van de te verrichten controles.(23) Zoals het Hof verklaarde in de zaak Albert Heijn, die betrekking had op residuen van bestrijdingsmiddelen in voedsel, kunnen de door de verschillende Lid-Staten vastgestelde regelen betreffende een bepaald produkt per land variëren, afhankelijk van het klimaat, het gebruikelijke voedselpakket en de gezondheidstoestand van de bevolking.(24) Volgens de Nederlandse regering zou met betrekking tot biociden als het onderhavige produkt ook gedacht kunnen worden aan de volgende factoren: de wijze van produktie en gebruik van een stof, de aanwezigheid van de werkzame stof in het milieu, het al dan niet geïndustrialiseerde karakter van een Lid-Staat en de bevolkingsdichtheid. Al deze factoren kunnen dunkt mij leiden tot rechtmatige verschillen in de toelatingsnormen die door de onderscheiden Lid-Staten worden vastgesteld bij gebreke van een geharmoniseerde regeling. Waar nadere gegevens hieromtrent ontbreken, kan ik niets zeggen over hun eventuele relevantie voor een vergelijking van de Belgische en de Nederlandse regeling.
20 Gelet op de bijzonderheden van de procedure voor de nationale rechter, kan het voldoende zijn om de tweede vraag te beantwoorden op basis van hetgeen in het voorgaande punt is gezegd. In de eerste plaats wordt Brandsma in deze procedure vervolgd omdat zij op een bepaalde datum een nationale wettelijke regeling heeft overtreden; het is geen civiele procedure waarin HEMA de toelating van haar produkt probeert te verkrijgen. In de tweede plaats wordt haar ten laste gelegd, dat zij het produkt zonder toelating heeft verkocht in omstandigheden waarin geen toelating is aangevraagd, noch enige poging is ondernomen om aan te tonen dat de Belgische regeling bijzonder bezwaarlijk, onbillijk of duur is.(25) Brandsma's raadsman, die zoals ik reeds heb verklaard, ter terechtzitting werd bijgestaan door een juridisch adviseur van HEMA, heeft namelijk hieromtrent geen enkel gegeven van belang kunnen verstrekken. Bovendien toont de overeenkomst in de toelatingsprocedures in Nederland en België mijns inziens nog niet aan, dat de Belgische regeling op dit punt als een onnodige en lastige formaliteit moet worden aangemerkt. Het is zeer wel mogelijk dat verschillende normen gelden, of dat vergelijkbare normen die in verschillende milieusituaties en andere omstandigheden worden toegepast, tot verschillende resultaten zouden leiden.
21 Zodra in beginsel wordt aanvaard dat België een op bescherming van de volksgezondheid gebaseerd stelsel van toelating van produkten mag handhaven, is dus niet goed te zien wat de nationale rechter kan aanvangen met de informatie dat de Belgische autoriteiten een volstrekt hypothetische aanvraag billijk moeten behandelen. Anderzijds zou het een verkeerde indruk kunnen wekken, wanneer de vraag betreffende artikel 36 van het Verdrag ongekwalificeerd werd beantwoord. Uiteindelijk staat het aan de nationale rechter om de door het Hof gegeven antwoorden toe te passen en hij alleen moet uitmaken of deze relevant zijn voor het voor hem aanhangige geschilpunt. Thans zal ik dan ook ingaan op de belangrijke beperkingen voor de bevoegdheid van de Lid-Staten, die in artikel 36 kunnen worden gevonden en die in de rechtspraak van het Hof zijn ontwikkeld.
22 Het beleid van de Lid-Staten bij de toepassing van afwijkingen van artikel 36 blijft onderworpen aan de voorwaarden die in de tekst zijn te vinden. Artikel 36 bepaalt dat verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer gerechtvaardigd(26) kunnen zijn uit hoofde van onder meer bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten(27), waarna het vervolgt: "deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen Lid-Staten vormen". Dit betekent dat beperkingen op de verhandeling van produkten "niet verder mogen gaan dan wat noodzakelijk is ter verzekering van de gezondheidsbescherming".(28)
23 Dit vereiste van noodzakelijkheid betreft zowel de door de Lid-Staten vastgestelde normen als de ter verzekering van de naleving van deze normen toegepaste toelatingsprocedure. Dit betekent dat de Lid-Staten zo veel mogelijk en in de mate dat zulks verenigbaar is met het doel de gezondheid te beschermen, "moeten bijdragen aan een verlichting van de controles in het intracommunautaire handelsverkeer".(29) Wat de materiële normen betreft, heeft het Hof verklaard dat de Lid-Staten hun eigen normen vrij kunnen kiezen, voor zover "bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek onzekerheden blijven bestaan, (...) waarbij zij echter rekening dienen te houden met de vereisten van het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap".(30) Zo heeft het Hof met betrekking tot additieven in voedingsmiddelen geconcludeerd dat "het gebruik van een bepaald in een andere Lid-Staat toegelaten additief in geval van invoer van een produkt uit die Lid-Staat moet worden toegelaten, wanneer het, rekening houdend met de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek en in het bijzonder de studies van het communautaire Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en van de Commissie van de codex alimentarius van de FAO en van de Wereldgezondheidsorganisatie, alsook met de voedingsgewoonten van de Lid-Staat van invoer, geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid en aan een werkelijke, met name technologische behoefte voldoet".(31)
24 Met betrekking tot de toelatingsprocedure overwoog het Hof in de zaak Commissie/Duitsland, dat "het evenredigheidsbeginsel eveneens vereist, dat de marktdeelnemers volgens een voor hen gemakkelijk toegankelijke procedure die binnen een redelijke termijn kan worden afgesloten, kunnen verzoeken, dat het gebruik van bepaalde additieven (...) wordt toegelaten"(32), waaraan het toevoegde dat "wanneer ten onrechte geen toelating is verleend, hiertegen door de marktdeelnemers moet kunnen worden opgekomen in het kader van een beroep in rechte".(33) In dat geval dienen de bevoegde nationale instanties aan te tonen dat, rekening houdend met de nationale voedingsgewoonten en gelet op de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek, het verbod gerechtvaardigd is uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid.(34)
25 In het kader van een nationale toelatingsprocedure voor een produkt dat reeds in een andere Lid-Staat is toegelaten, mogen de Lid-Staten bovendien "niet nodeloos technische of chemische analyses of laboratoriumproeven eisen, wanneer dezelfde analyses en proeven reeds in een andere Lid-Staat zijn verricht en de resultaten ervan ter beschikking van die autoriteiten staan of hun desgevraagd ter beschikking kunnen worden gesteld. Om dezelfde redenen moet de Lid-Staat die een toelatingsprocedure hanteert, ervoor zorgen geen onnodige controlekosten te veroorzaken, indien de resultaten van de door de Lid-Staat van oorsprong verrichte controle voldoen aan de behoeften van bescherming van de gezondheid in de Lid-Staat van invoer".(35)
Conclusie
26 Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de door de Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
1) Een wettelijke regel van een Lid-Staat, waarbij verbod wordt opgelegd bestrijdingsmiddelen voor niet-landbouwkundig gebruik te produceren, in de handel te brengen of op enigerlei wijze te gebruiken, die niet vooraf zijn toegelaten door de minister die de Volksgezondheid onder zijn bevoegdheid heeft, dient te worden beschouwd als een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 30 EG-Verdrag.
2) Niettemin kan een Lid-Staat met een beroep op de in artikel 36 van het Verdrag voorziene afwijking van het verbod van artikel 30 een dergelijke wettelijke regel rechtvaardigen uit hoofde van de volksgezondheid, mits de beperking noodzakelijk is, gelet op de huidige wetenschappelijke kennis, het vrije goederenverkeer niet meer beperkt dan noodzakelijk is, niet een onnodige herhaling vormt van de in een andere Lid-Staat verrichte proeven waarvan de resultaten ter beschikking staan, en in individuele gevallen waarin de toelating wordt geweigerd, beroep voor de nationale rechter openstaat.
(1) -
Zaak 272/80, Jurispr. 1981, blz. 3277.
(2) - Het is niet duidelijk of dit de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 is, die in geding was in de zaak Biologische Producten, t.a.p. voetnoot 1, in zaak 94/83 (Albert Heijn, Jurispr. 1984, blz. 3263) en in zaak 125/88 (Nijman, Jurispr. 1989, blz. 3533).
(3) - Zaak 8/74, Jurispr. 1974, blz. 837, r.o. 5.
(4) - Zaak 120/78, Jurispr. 1979, blz. 649, r.o. 8.
(5) - Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen (PB 1967, L 196, blz. 1); richtlijn 78/631/EEG van de Raad van 26 juni 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke bepalingen in de Lid-Staten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (bestrijdingsmiddelen) (PB 1978, L 206, blz. 13).
(6) - Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB 1976, L 262, blz. 201).
(7) - De Commissie heeft op 27 juli 1993 een voorstel ingediend voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van biociden (PB 1993, C 239, blz. 3), zoals gewijzigd op 24 juli 1995 (PB 1995, C 261, blz. 5). Biociden worden gedefinieerd in artikel 2 van de ontwerp-richtlijn.
(8) -
PB 1991, L 230, blz. 1.
(9) - Zaak 272/80, t.a.p. voetnoot 1.
(10) - Zaak 8/74, t.a.p. voetnoot 3, r.o. 5.
(11) - Zaak C-293/93, Houtwipper, Jurispr. 1994, blz. I-4249, r.o. 11.
(12) - Zaak 272/80, aangehaald in voetnoot 1, r.o. 10, 11 en 16.
(13) - Twee regeringen van Lid-Staten, namelijk die van Zweden en het Verenigd Koninkrijk, hebben ook de mogelijkheid van een afwijking uit hoofde van de milieubescherming genoemd. Deze wordt niet aan de orde gesteld in de door de nationale rechter voorgelegde vraag, doch kan in dit geval waarschijnlijk onder de reden van volksgezondheid worden gebracht, aangezien milieuschade die een gevolg kan zijn van onoordeelkundig gebruik van biociden, in de vorm van water- en grondvervuiling en het doordringen van giftige stoffen in de voedselketen, een dergelijk gevaar voor de volksgezondheid kan opleveren.
(14) - T.a.p. voetnoot 6.
(15) - T.a.p. voetnoot 5.
(16) - Dit logische onderscheid komt tot uiting in het KB: hoofdstuk II betreft de toelating en hoofdstuk III de etikettering en verpakking.
(17) - Richtlijn 88/379/EEG van de Raad van 7 juni 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (PB 1988, L 187, blz. 14).
(18) - De gemachtigde van de Commissie deelde ter terechtzitting mee, dat deze werkzame stof niet voorkomt in de lijst van gevaarlijke stoffen in bijlage I bij 's-Raads richtlijn 67/548/EEG, t.a.p. voetnoot 5, dat de materiële werkingssfeer van die richtlijn en van 's-Raads richtlijnen 78/631/EEG, t.a.p. voetnoot 5 (zie artikel 1, lid 3), en 88/379/EEG, t.a.p. voetnoot 17 (zie artikel 2), definieert.
(19) - Artikel 2, lid 2, sub h, van richtlijn 67/548/EEG, t.a.p. voetnoot 5.
(20) - Artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/414/EEG, t.a.p. voetnoot 8, geeft een definitie van gewasbeschermingsmiddelen. Een algicide zou kunnen worden aangemerkt als een preparaat dat bestemd is om ongewenste planten te doden in de zin van artikel 2, lid 1, sub 4, van de richtlijn, aangezien ten minste enige botanici van mening zijn dat algen (of althans sommige algen) als planten kunnen worden beschouwd. Dit is zeker het geval indien enkel onderscheid wordt gemaakt tussen het planten- en het dierenrijk. Bij een meer complexe benadering, waarbij het leven in vijf rijken wordt verdeeld (in volgorde van complexiteit monera, protista, fungi, plantae, animalia) worden meer-cellige algen door sommige auteurs tot de planten gerekend (bij voorbeeld T. Elliot Weier, Botany: An Introduction to Plant Biology, zesde druk, John Wiley and Sons, 1982, blz. 8-10), maar door andere tot de protista (bij voorbeeld Raven, Biology and Plants, vierde druk, 1986, Worth Publishers, blz. 160-162, die algen indeelt als fotosynthetische protista). Aan elke twijfel of HEMA-Tegelreiniger onder de materiële werkingssfeer van de richtlijn valt, kan evenwel een einde worden gemaakt door te verwijzen naar de duidelijke doelstelling om regelen te stellen voor produkten voor landbouwkundig gebruik (niet huishoudelijk gebruik), zoals blijkt uit de alternatieve criteria in artikel 2, lid 1, en uit de tweede, de derde en de vierde overweging van de richtlijn.
(21) -
Artikel 10 van richtlijn 91/414/EEG van de Raad, t.a.p. voetnoot 8.
(22) - T.a.p. voetnoot 7. Uit de eerste en de tweede overweging blijkt dat het voorstel betrekking heeft op niet in de landbouw gebruikte bestrijdingsmiddelen. Bijlage I bij de ontwerp-richtlijn bevat ook een lijst van werkzame stoffen waarvan het gebruik in biociden op gemeenschapsniveau is toegestaan. De Lid-Staten zijn verantwoordelijk voor de toelating van dergelijke produkten op hun respectieve markten (artikel 3, lid 1). Wederzijdse erkenning van de toelatingen door de Lid-Staten is voorgeschreven met betrekking tot produkten waarvan de werkzame stoffen voorkomen in bijlage I (artikel 3, lid 3, artikel 4, lid 1), terwijl afwijkingen van deze verplichting geoorloofd zijn, wanneer de milieu-situatie verschilt van die in de Lid-Staat van eerste toelating en het produkt daardoor niet effectief zou zijn of gevaarlijk (artikel 3, lid 4).
(23) - Zaak 272/80, t.a.p. voetnoot 1, r.o. 12.
(24) - Zaak 94/83, t.a.p. voetnoot 2, r.o. 16.
(25) - Bij voorbeeld is niet aangetoond dat door het vereiste dat naar België uitgevoerde produkten van een Belgisch toelatingsnummer moeten zijn voorzien, de kosten van verpakking onvermijdelijk hoger zouden worden, aangezien vermoedelijk op een algemene verpakking duidelijk de als zodanig aangegeven toelatingsnummers van beide landen zouden kunnen worden vermeld.
(26) - Cursivering van mij.
(27) - De bescherming van de gezondheid en het leven van personen lijkt de primaire rechtvaardiging voor de Belgische toelatingsregeling te zijn, gelet op de rol van de minister voor Volksgezondheid en zijn verplichting om de Hoge Gezondheidsraad om advies te vragen.
(28) - Zaak 178/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1987, blz. 1227, r.o. 44; zie ook zaak 174/82, Sandoz, Jurispr. 1983, blz. 2445; zaak 247/84, Motte, Jurispr. 1985, blz. 3887, en zaak 304/84, Muller, Jurispr. 1986, blz. 1511.
(29) - Zaak 272/89, Biologische Producten, t.a.p. voetnoot 1, r.o. 14.
(30) - Zaak 174/82, Sandoz, t.a.p. voetnoot 28, r.o. 16.
(31) - Zaak 178/84, Commissie/Duitsland, t.a.p. voetnoot 28, r.o. 44; cursivering van mij.
(32) - Zaak 178/84, t.a.p. voetnoot 28, r.o. 45. Deze verklaring is een parafrase van r.o. 26 van het arrest in zaak 304/84, Muller, t.a.p. voetnoot 28, doch voegt daaraan een specifieke verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel toe.
(33) - Zaak 178/84, Commissie/Duitsland, t.a.p. voetnoot 28, r.o. 46.
(34) - Zaak 304/84, Muller, t.a.p. voetnoot 28, r.o. 26.
(35) - Zaak 272/80, Biologische Producten, t.a.p. voetnoot 1, r.o. 14 en 15.