62020CC0562
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 12 mei 2022 (
1
)
Zaak C‑562/20
SIA „Rodl & Partner”
tegen
Valsts ieņēmumu dienests
[verzoek van de administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering– Richtlijn (EU) 2015/849 – Beoordeling van de risico’s door de meldingsplichtige entiteiten – Automatische toepassing van verscherpte onderzoeksmaatregelen – Derde land met een hoog corruptierisico – Bekendmaking van de sancties”
1.
Het onderhavige verzoek van de administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland) om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging en de geldigheid van enkele fundamentele bepalingen van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering. (
2
)
2.
Dat biedt het Hof de gelegenheid om de strekking te verduidelijken van meerdere essentiële aspecten van het in die richtlijn neergelegde systeem ter voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering – waaraan een op risico gebaseerde benadering ten grondslag ligt –, en met name van de beoordelingsmarge die op dit gebied aan de lidstaten is toegekend, en om de omvang te bepalen van de verplichtingen van de meldingsplichtige entiteiten bij de risicobeoordeling van hun cliënten en bij de toepassing van het passende niveau van cliëntenonderzoeksmaatregelen.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3.
Artikel 13, lid 1, onder c) en d), van richtlijn 2015/849 bepaalt het volgende:
„De cliëntenonderzoeksmaatregelen omvatten:
[…]
c)
het beoordelen en, in voorkomend geval, inwinnen van informatie over het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie;
d)
het doorlopend monitoren van de zakelijke relatie, met inbegrip van een nauwlettende controle van de tijdens de gehele duur van deze relatie verrichte transacties, om ervoor te zorgen dat deze stroken met de kennis die de meldingsplichtige entiteit heeft van de cliënt en van het zakelijk en risicoprofiel, indien noodzakelijk met inbegrip van de oorsprong van de geldmiddelen, en het actueel houden van de in haar bezit zijnde documenten, gegevens of informatie.”
4.
Artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 bepaalt, in de bij richtlijn 2018/843 gewijzigde versie: „De lidstaten verlangen dat meldingsplichtige entiteiten cliëntenonderzoeksmaatregelen niet alleen toepassen op alle nieuwe cliënten, maar te gepasten tijde ook op bestaande cliënten naargelang van de risicogevoeligheid van deze cliënten, of wanneer de relevante omstandigheden van een cliënt veranderen, of wanneer de meldingsplichtige entiteit wettelijk verplicht is in de loop van het betrokken kalenderjaar contact op te nemen met de cliënt voor het evalueren van relevante informatie met betrekking tot de uiteindelijk begunstigde(n), of indien de meldingsplichtige entiteit hiertoe verplicht was uit hoofde van richtlijn 2011/16/EU van de Raad.”
5.
Artikel 18 van richtlijn 2015/849, bepaalt in de leden 1 en 3, in de bij richtlijn 2018/843 gewijzigde versie:
„1.   In de in de artikelen 18 bis tot en met 24 bedoelde gevallen alsook in andere gevallen van hoger risico die door de lidstaten of de meldingsplichtige entiteiten worden vastgesteld, vereisen de lidstaten dat de meldingsplichtige entiteiten verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toepassen om die risico’s op passende wijze te beheersen en te beperken.
[…]
3.   De lidstaten en de meldingsplichtige entiteiten houden bij het beoordelen van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering ten minste rekening met de in bijlage III vermelde factoren die wijzen op omstandigheden welke een potentieel hoger risico vertegenwoordigen.”
6.
Artikel 60, lid 1, eerste alinea, en lid 2 van richtlijn 2015/849 luidt als volgt:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat een beslissing waarbij wegens inbreuk op de nationale bepalingen ter omzetting van deze richtlijn een administratieve sanctie of maatregel wordt opgelegd en waartegen geen beroep mogelijk is, door de bevoegde autoriteiten op hun officiële website wordt bekendgemaakt onmiddellijk nadat de bestrafte persoon van die beslissing in kennis is gesteld. Daarbij wordt ten minste informatie over de soort en aard van de inbreuk bekendgemaakt alsmede de identiteit van de verantwoordelijke personen. […]
[…]
2.   Indien de lidstaten de bekendmaking toestaan van beslissingen waartegen beroep is ingesteld, maken de bevoegde autoriteiten die informatie en alle latere informatie over de uitkomst van dat beroep eveneens onmiddellijk op hun officiële website bekend. […]”
7.
Bijlage III bij richtlijn 2015/849 bepaalt in punt 3, onder b), dat in de „niet-limitatieve lijst van factoren en soorten bewijs van potentieel hoger risico bedoeld in artikel 18, lid 3” als „geografische risicofactoren” worden aangemerkt „landen die volgens geloofwaardige bronnen significante niveaus van corruptie of andere criminele activiteit hebben”.
B. Lets recht
8.
Richtlijn 2015/849 is in Lets recht omgezet bij de Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (wet ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en nucleaire proliferatie) van 17 juli 2008 (
3
) (hierna: „Letse antiwitwaswet”).
II. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen
9.
De verzoekster in het hoofdgeding, SIA „Rodl & Partner” (hierna: „Rodl & Partner”), is een in Letland gevestigde vennootschap die zich onder andere bezighoudt met accountancy-, boekhoud- en belastingadviesdiensten. Zij is een meldingsplichtige entiteit in de zin van richtlijn 2015/849.
10.
Tussen 3 april en 6 juni 2019 heeft personeel van de dienst ter voorkoming van het witwassen van geld (Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas novēršanas pārvalde) van de Letse belastingdienst (Valsts ieņēmumu dienests; hierna: „VID”) inspecties uitgevoerd bij Rodl & Partner. Bij die inspecties heeft de VID onder andere geconstateerd dat Rodl & Partner, als meldingsplichtige entiteit, ten aanzien van twee van haar cliënten, te weten de stichting It izglītības fonds (hierna: „stichting”) en de vennootschap SIA RBA Consulting (hierna: „RBA Consulting”), geen beoordeling van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering had verricht en gedocumenteerd als bedoeld in de Letse antiwitwaswet.
11.
De eerste cliënt, de stichting, is in Letland gevestigd en heeft tot doel de sector informatietechnologie te promoten onder studenten. Die stichting is op 25 oktober 2016 cliënt geworden van Rodl & Partner. Het identificatiedocument van die cliënt is op 7 maart 2017 ondertekend door VR, een staatsburger van de Russische Federatie met een verblijfsvergunning in Letland, die de stichting als werknemer bestuurt. In dat document is de Letse maatschappij als geheel als uiteindelijk begunstigde van de stichting aangewezen.
12.
Volgens Rodl & Partner moest het risico voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering dat die cliënt vertegenwoordigde als laag worden beoordeeld. De VID heeft daarentegen aangevoerd dat uit een verslag van 22 juni 2018 dat op de website van de bovengenoemde dienst van de VID was bekendgemaakt, en uit de internationale praktijk bleek dat een van de belangrijkste gevaren inzake terrorismefinanciering is gelegen in het mogelijke gebruik van niet-gouvernementele organisaties (hierna: „ngo”). Volgens de VID had Rodl & Partner een verscherpt cliëntenonderzoek moeten uitvoeren, en daarbij rekening moeten houden met het feit dat de cliënt banden heeft met een derde land met een hoog corruptierisico, te weten de Russische Federatie.
13.
De tweede cliënt, RBA Consulting, is een in Letland gevestigde vennootschap die als bedrijfsactiviteit publicrelations- en communicatiediensten heeft. De enige vennoot en uiteindelijk begunstigde van die vennootschap is een Lets staatsburger. Zij is sinds 28 december 2017 cliënt van Rodl & Partner. Ook in dit geval meende Rodl & Partner dat het risico dat deze cliënt vertegenwoordigt als laag moest worden beoordeeld.
14.
Naar aanleiding van een analyse van de rekeningafschriften van deze vennootschap heeft de VID evenwel vastgesteld dat zij maandelijks betalingen van 25000 EUR ontving van Nord Stream 2 AG, een dochteronderneming van de Russische onderneming Gazprom. Voorts bleek uit de betrokken facturen dat zij waren opgesteld overeenkomstig een op 1 januari 2018 tussen RBA Consulting en Nord Stream 2 AG gesloten overeenkomst. De VID heeft Rodl & Partner vervolgens om een afschrift van die overeenkomst gevraagd. Rodl & Partner heeft dit afschrift niet verstrekt en in dat verband meegedeeld dat zij het origineel van de overeenkomst in situ bij de cliënt had onderzocht. In die context is de VID tot de slotsom gekomen dat Rodl & Partner bij haar monitoring van de zakelijke relatie met die cliënt niet voldoende aandacht had besteed aan de transacties van RBA Consulting met Nord Stream 2 AG, een onderneming die behoort tot een entiteit die in een derde land met een hoog corruptierisico is gevestigd.
15.
Bij besluit van 11 juli 2019 heeft de VID aan Rodl & Partner een geldboete van 3000 EUR opgelegd wegens niet-naleving van de in de Letse antiwitwaswet vastgestelde verplichtingen. Op basis van dat besluit heeft de VID op 11 augustus 2019 op zijn website informatie bekendgemaakt over de gestelde inbreuken van Rodl & Partner op de antiwitwaswet. Het sanctiebesluit is bevestigd bij besluit van de directeur-generaal van de VID van 13 november 2019. Rodl & Partner heeft de verwijzende rechter verzocht om het litigieuze besluit nietig te verklaren en om de op de website bekendgemaakte informatie over de haar opgelegde sancties te verwijderen.
16.
De verwijzende rechter merkt ten eerste op dat noch richtlijn 2015/849 noch de Letse antiwitwaswet bepaalt dat een ngo, louter vanwege haar rechtsvorm, moet worden beschouwd als een entiteit met een verhoogd risico die louter om dit feit aan verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen moet worden onderworpen. Hij wijst erop dat Rodl & Partner de vraag heeft opgeworpen of het niet buitensporig is dat de VID verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen vereist in alle gevallen dat een cliënt van een meldingsplichtige entiteit een niet-gouvernementele organisatie is of waarin een van de werknemers van de cliënt afkomstig is uit een derde land met een hoog corruptierisico, en of dat niet uitdrukkelijk bij wet moet worden geregeld.
17.
De verwijzende rechter merkt eveneens op dat de Russische Federatie niet is opgenomen in de door de Financiële-actiegroep (Financial Action Task Force; hierna: „FATF”) gepubliceerde lijst van hoogrisicolanden, en evenmin in de lijst van de Europese Commissie van derde landen met een hoog risico. Volgens die rechter zou de Russische Federatie kunnen worden beschouwd als een land met een hoog risico van corruptie in de zin van bijlage III, punt 3, onder b), bij richtlijn 2015/849. (
4
) De verwijzende rechter wijst er evenwel op dat noch richtlijn 2015/849, noch de Letse antiwitwaswet rechtstreeks voorschrijft dat de cliënt aan verscherpte onderzoeksmaatregelen wordt onderworpen enkel omdat een staatsburger van de Russische Federatie werknemer van de cliënt is. In die omstandigheden bestaat er volgens deze rechter twijfel over de uitlegging van artikel 18, leden 1 en 3, gelezen in samenhang met bijlage III, punt 3, onder b), bij richtlijn 2015/849.
18.
Ten tweede, indien die bepalingen aldus moeten worden uitgelegd dat zij een automatische verplichting inhouden om verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te passen indien kan worden vastgesteld dat er een risico bestaat in verband met de rechtsvorm van de cliënt (ngo) en een risico wegens het feit dat de door de cliënt gemachtigde werknemer staatsburger is van een derde land met een hoog corruptierisico, moet worden nagegaan of een dergelijke uitlegging in overeenstemming is met het in artikel 5 VEU verankerde evenredigheidsbeginsel.
19.
Ten derde vraagt de verwijzende rechter zich af of de VID in casu niet verder is gegaan dan de toepasselijke regeling vereist, door aan te nemen dat het feit dat RBA Consulting een handelspartner is van een dochteronderneming van een Russische vennootschap, op zich een factor is die het aan de cliënt verbonden risico verhoogt. Een dergelijk vermoeden is noch in de Letse antiwitwaswet noch in richtlijn 2015/849 terug te vinden.
20.
Ten vierde vraagt de verwijzende rechter zich af of de VID zijn uit hoofde van de toepasselijke regeling toegekende bevoegdheden niet heeft overschreden door overlegging te eisen van een afschrift van de overeenkomst tussen RBA Consulting en Nord Stream 2 AG. Hij vraagt zich daarom af of artikel 13, lid 1, onder c) en d), van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat een afschrift van de tussen de cliënt en de derde gesloten overeenkomst moet worden overgelegd.
21.
Ten vijfde meent de verwijzende rechter dat moet worden verduidelijkt of artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat de meldingsplichtige entiteit ook cliëntenonderzoeksmaatregelen op bestaande cliënten moet toepassen wanneer geen significante wijzigingen in de omstandigheden van de cliënt zijn vastgesteld – en zo ja, of dat gerechtvaardigd en evenredig is – en of die verplichting alleen geldt met betrekking tot cliënten van wie is vastgesteld dat zij een hoog risico vertegenwoordigen.
22.
Ten zesde voert de verwijzende rechter tot slot aan dat een deel van de informatie over de door Rodl & Partner gepleegde inbreuken die de VID op zijn website bekend heeft gemaakt, onjuistheden bevat. Hij vraagt zich daarom af hoe artikel 60, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 moet worden uitgelegd.
23.
In die omstandigheden heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Moet artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2015/849, gelezen in samenhang met bijlage III, punt 3, onder b), bij deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat deze bepalingen automatisch verlangen i) dat de aanbieder van externe boekhouddiensten verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toepast wegens het feit dat de cliënt een niet-gouvernementele organisatie is en de werknemer die door de cliënt is gemachtigd, staatsburger is van een derde land met een hoog corruptierisico – in casu de Russische Federatie – en een verblijfsvergunning voor Letland heeft, en ii) dat die cliënt wordt aangemerkt als een cliënt die een hoger risico vertegenwoordigt?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, kan de bovenstaande uitlegging van artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2015/849 dan als evenredig en derhalve in overeenstemming met artikel 5, lid 4, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie worden beschouwd?
3)
Moet artikel 18 van richtlijn 2015/849, gelezen in samenhang met bijlage III, punt 3, onder b), bij deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat het een automatische verplichting inhoudt om verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te passen in alle gevallen waarin een handelspartner van de cliënt, maar niet de cliënt zelf, op enigerlei wijze banden heeft met een derde land met een hoog corruptieniveau, in casu de Russische Federatie?
4)
Moet artikel 13, lid 1, onder c) en d), van richtlijn 2015/849 aldus worden uitgelegd dat de meldingsplichtige entiteit, bij het toepassen van cliëntenonderzoeksmaatregelen, bij de cliënt een afschrift van de tussen deze laatste en een derde gesloten overeenkomst moet opvragen en dat het onderzoek van die overeenkomst in situ derhalve als onvoldoende moet worden beschouwd?
5)
Moet artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 aldus worden uitgelegd dat de meldingsplichtige entiteit ook cliëntenonderzoeksmaatregelen moet toepassen ten aanzien van bestaande zakelijke cliënten wanneer geen significante wijziging in de omstandigheden van de cliënt kan worden vastgesteld en de door de bevoegde autoriteit van de lidstaten gestelde termijn voor nieuwe monitoringmaatregelen nog niet is verstreken, en dat deze verplichting alleen geldt met betrekking tot cliënten die zijn aangemerkt als cliënten die een hoog risico vertegenwoordigen?
6)
Moet artikel 60, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit bij de bekendmaking van informatie over een beslissing waarbij wegens inbreuk op de nationale bepalingen ter omzetting van deze richtlijn een administratieve sanctie of maatregel wordt opgelegd, verplicht is om ervoor te zorgen dat de bekendgemaakte informatie precies overeenstemt met de in die beslissing vermelde informatie?”
III. Juridische analyse
24.
De zes prejudiciële vragen die de verwijzende rechter in de onderhavige zaak stelt betreffen de uitlegging en de geldigheid van meerdere essentiële bepalingen van richtlijn 2015/849. Alvorens ze te beantwoorden acht ik het nuttig om enkele opmerkingen te maken over de rationae temporis toepasselijke versie van richtlijn 2015/849 en over het in die richtlijn neergelegde systeem ter voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
A. Opmerkingen vooraf
1.
Rationae temporis toepasselijke versie van richtlijn 2015/849
25.
Uit het dossier blijkt dat Rodl & Partner de risicoanalyse met betrekking tot de stichting heeft verricht op 1 september 2017 en die met betrekking tot RBA Consulting op 8 februari 2018. De inspecties van de VID hebben plaatsgevonden tussen 3 april 2019 en 6 juni 2019, en het litigieuze besluit van de VID is vastgesteld op 13 november 2019. Richtlijn 2018/843, waarbij richtlijn 2015/849 is gewijzigd, is op 9 juli 2018 in werking getreden. In artikel 4, lid 1, daarvan was voor de lidstaten een omzettingstermijn vastgesteld tot 10 januari 2020.
26.
Uit het voorgaande blijkt dat de risicobeoordelingen waarop Rodl & Partner zich heeft gebaseerd om het risiconiveau, en bijgevolg de cliëntenonderzoeksmaatregelen, voor haar twee cliënten vast te stellen, zijn verricht vóór de inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijn van 2018. De door de VID verrichte inspecties hebben daarentegen plaatsgevonden na de inwerkingtreding van die richtlijn, maar vóór het verstrijken van de omzettingstermijn daarvan.
27.
In die context ben ik het eens met de opmerking die de Commissie ter terechtzitting heeft gemaakt, dat in het systeem ter voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering van richtlijn 2015/849 de beoordeling van de risico’s, en de daaruit volgende toepassing van op het vastgestelde risiconiveau afgestemde cliëntenonderzoeksmaatregelen, een doorlopend proces is. In punt 63 van deze conclusie kom ik hierop terug. Anders dan de verwijzende rechter lijkt te suggereren in zijn antwoord op de vragen van het Hof kan mijns inziens dus niet worden gesteld dat de regeling op grond waarvan de rechtmatigheid van de door een meldingsplichtige entiteit verrichte risicobeoordeling moet worden onderzocht, de regeling moet zijn die van toepassing was op het tijdstip waarop de eerste beoordeling heeft plaatsgevonden. In het systeem van richtlijn 2015/849 heeft de risicobeoordeling noodzakelijkerwijs een dynamisch karakter en dienen de meldingsplichtige entiteiten hun risicobeoordelingen actueel te houden. (
5
) Bijgevolg moet de door de meldingsplichtige entiteit verrichte risicobeoordeling ten aanzien van een cliënt – die rechtvaardigt dat een bepaald niveau onderzoeksmaatregelen op die cliënt worden toegepast – in overeenstemming zijn met de regeling die van toepassing was op het tijdstip waarop de autoriteit de inspectie heeft verricht. De meldingsplichtige entiteit kan als rechtvaardiging van een incongruentie tussen zijn risicoanalyse en de daaruit volgende onderzoeksmaatregelen niet aanvoeren dat op zijn eerste analyse een andere regeling van toepassing was.
28.
Uit die overwegingen volgt mijns inziens dat op de onderhavige zaak de versie van de richtlijn van toepassing is die van kracht was op het tijdstip waarop de VID de inspecties heeft uitgevoerd, dat wil zeggen, de bij richtlijn 2018/843 gewijzigde versie.
29.
Daarnaast moet worden opgemerkt dat de richtlijnen zijn gericht tot de lidstaten. (
6
) De verplichtingen van de meldingsplichtige entiteiten vloeien in beginsel voort uit de wet waarbij die richtlijn in nationaal recht is omgezet. Ten tijde van de inspecties door de VID die tot het litigieuze besluit hebben geleid, was de omzettingstermijn van richtlijn 2018/843 nog niet verstreken. Het dossier vermeldt niet of de Letse antiwitwaswet ten tijde van de inspecties reeds was aangepast om de bij die richtlijn ingevoerde wijzigingen om te zetten. Hoe dan ook, op Rodl & Partner rustten de verplichtingen die waren vastgesteld in de versie van de Letse wet die op het tijdstip van de inspecties van toepassing was, wat tevens de versie is waarnaar de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing verwijst. (
7
)
30.
Mijns inziens hebben de wijzigingen die bij richtlijn 2018/843 zijn aangebracht aan de bepalingen van richtlijn 2015/849 waarnaar in de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter wordt verwezen, in elk geval inhoudelijk geen gevolgen voor de beantwoording van die vragen. (
8
) Die vragen leveren ook geen problemen op van onverenigbaarheid van de nationale regeling met de bepalingen van richtlijn 2015/849.
2.
Systeem ter voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering dat is vervat in richtlijn 2015/849
a)
Preventief systeem volgens een op risico gebaseerde benadering
31.
Het Hof heeft er reeds op gewezen dat richtlijn 2015/849 hoofdzakelijk tot doel heeft het gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen, teneinde te verhinderen dat stromen illegaal geld de integriteit, de stabiliteit en de reputatie van de financiële sector van de Unie aantasten en een gevaar betekenen voor de interne markt en voor internationale ontwikkeling. Dat blijkt uit artikel 1, gelezen in het licht van overweging 1 ervan. (
9
) Deze richtlijn is vastgesteld in een internationale context om de aanbevelingen van de FATF ten uitvoer te leggen en bindend te maken in de Unie. (
10
)
32.
De bepalingen van richtlijn 2015/849 zijn dus preventief, doordat zij op basis van een risicoschatting een geheel van afschrikkende maatregelen beogen vast te stellen waarmee het witwassen en de financiering van terrorisme doeltreffend kan worden bestreden en waarmee de stabiliteit en integriteit van het financiële stelsel kan worden gevrijwaard. (
11
)
33.
Zoals blijkt uit de overwegingen 22 en 23 van richtlijn 2015/849 ligt aan de genoemde integrale op risico gebaseerde benadering (
12
) een behoefte van de lidstaten en de Unie ten grondslag om het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering waaraan zij blootstaan te identificeren, inzichtelijk te maken en te beperken. De op risico gebaseerde benadering gaat uit van een beoordeling van die risico’s die in het systeem van richtlijn 2015/849 (
13
) op drie niveaus wordt verricht: op Unieniveau, door de Commissie (artikel 6) (
14
); op het niveau van elke lidstaat (artikel 7), en op het niveau van de meldingsplichtige entiteiten (artikel 8).
34.
Om precies te zijn bepaalt artikel 7 van richtlijn 2015/849 dat elke lidstaat de nodige stappen onderneemt om zijn witwasrisico en zijn risico van terrorismefinanciering te identificeren, te beoordelen, inzichtelijk te maken en te beperken, en die risicobeoordeling actueel te houden.
35.
Volgens artikel 8 van deze richtlijn dienen de meldingsplichtige entiteiten de nodige, met hun aard en omvang evenredige stappen te ondernemen om hun witwasrisico en risico van terrorismefinanciering te identificeren en te beoordelen, rekening houdend met risicofactoren zoals die welke verband houden met, onder andere, hun cliënten, landen of geografische gebieden.
36.
Deze risicobeoordeling vormt de voorwaarde voor de vaststelling van passende preventiemaatregelen – te weten cliëntenonderzoeksmaatregelen – die ertoe strekken het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen of, op zijn minst, te belemmeren. (
15
) Zonder een risicobeoordeling kan noch de betrokken lidstaat noch, in voorkomend geval, een betrokken entiteit in een concreet geval beslissen welke maatregelen moeten worden getroffen. (
16
)
37.
Risico is overigens van nature variabel en de variabelen kunnen afzonderlijk of in onderlinge combinatie het potentiële risico verhogen of verlagen, en aldus van invloed zijn op het passende niveau van preventieve maatregelen. (
17
) Er bestaat derhalve een verband tussen de risicobeoordeling en de cliëntenonderzoeksmaatregelen, in die zin dat het niveau van de onderzoeksmaatregel afhangt van het niveau van het risico. (
18
) In dit verband heeft het Hof al eens duidelijk gezegd dat deze onderzoeksmaatregelen een concreet verband moeten vertonen met het risico van witwassen van geld en financiering van terrorisme en evenredig moeten zijn aan dat risico. (
19
)
38.
In die context onderscheidt richtlijn 2015/849 drie soorten onderzoek die meldingsplichtige entiteiten naargelang het vastgestelde risiconiveau op hun cliënten moeten toepassen: standaard, vereenvoudigd en verscherpt. (
20
)
39.
Wat de standaardonderzoeksmaatregelen betreft, deze worden met name geregeld in de artikelen 13 en 14 van richtlijn 2015/849. Volgens artikel 13, lid 1, van die richtlijn bestaan zij in de identificatie van de cliënt [onder a)] en de uiteindelijk begunstigde [onder b)], het beoordelen en, in voorkomend geval, inwinnen van informatie over het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie [onder c)], en het doorlopend monitoren van de zakelijke relatie [onder d)]. Volgens lid 2 van dat artikel kunnen meldingsplichtige entiteiten evenwel op basis van de risicogevoeligheid bepalen hoe verstrekkend die maatregelen zijn.
40.
Wat de vereenvoudigde onderzoeksmaatregelen betreft, blijkt uit artikel 15, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 dat een lidstaat, indien deze lidstaat of een meldingsplichtige entiteit gebieden identificeert die een lager risico vertegenwoordigen of de meldingsplichtige entiteit zich ervan heeft vergewist dat de zakelijke relatie of de transactie een geringer risico vertegenwoordigt, aan die meldingsplichtige entiteiten kan toestaan vereenvoudigde cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te passen.
41.
Wat tot slot de verscherpte onderzoeksmaatregelen betreft, blijkt uit artikel 18, lid 1, van richtlijn 2015/849 dat de meldingsplichtige entiteiten in de in de artikelen 18 bis tot en met 24 van die richtlijn bedoelde gevallen alsook in andere gevallen van hoger risico die door de lidstaten of de meldingsplichtige entiteiten worden vastgesteld, verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen moeten toepassen om die risico’s op passende wijze te beheersen en te beperken.
42.
Hieruit volgt dat – buiten de in de artikelen 18 bis tot en met 24 van richtlijn 2015/849 geregelde specifieke gevallen, waarin de verscherpte onderzoeksmaatregelen automatisch worden toegepast – bij de toepassing van verscherpte maatregelen, gezien het in punt 37 hierboven genoemde feit dat de preventieve maatregelen in verband moeten staan met het vastgestelde niveau van het risico van witwassen en het risico van terrorismefinanciering, wordt verondersteld dat de lidstaat of de meldingsplichtige entiteit een hoger risico heeft vastgesteld. Meer in het bijzonder moeten de verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen gebaseerd zijn op een beoordeling van het bestaan en het hogere niveau van het risico van witwassen van geld en financiering van terrorisme. (
21
)
43.
In dit verband blijkt uit de leden 1 en 3 van artikel 18 van richtlijn 2015/849, in onderlinge samenhang gelezen, dat de lidstaten en de meldingsplichtige entiteiten bij de vaststelling wanneer er, buiten de in de artikelen 18 bis tot en met 24 van die richtlijn genoemde gevallen, sprake is van een hoger risico, in elk geval rekening moeten houden met de factoren van potentieel hoger niveau bedoeld in bijlage III bij die richtlijn. Die bijlage bevat een niet-limitatieve lijst van factoren en soorten bewijs van een dergelijk risico.
b)
Rol van de lidstaten in de op risico gebaseerde benadering van richtlijn 2015/849
1) Ruime beoordelingsmarge van de lidstaten
44.
Richtlijn 2015/849 voorziet slechts in een minimale harmonisatie op het gebied van de bestrijding van het witwassen van geld. (
22
) Zoals reeds uit de voorgaande overwegingen kan worden afgeleid, laat zij de lidstaten een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot zowel de vaststelling van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering als de passende maatregelen om dergelijke activiteiten te voorkomen, vermijden of, op zijn minst, te belemmeren.
45.
Zo erkent richtlijn 2015/849 uitdrukkelijk dat de lidstaten uiteenlopende gevolgen kunnen ondervinden van de verschillende risico’s van witwassen en terrorismefinanciering. (
23
) Zoals de Commissie en de Republiek Letland ter terechtzitting hebben opgemerkt, kunnen deze verschillen afhangen van de specifieke situatie van elke lidstaat en variëren naargelang een groot aantal parameters, zoals de geografische positie of de economische of maatschappelijke situatie.
46.
Daarnaast laat die richtlijn het aan de lidstaten over om de mate van bescherming vast te stellen die zij passend achten voor het geïdentificeerde niveau van het risico van witwassen van geld en financiering van terrorisme. (
24
)
47.
Deze beoordelingsmarge ten aanzien van de mate van bescherming die richtlijn 2015/849 aan de lidstaten heeft toegekend, betreft zowel de mogelijkheid om vereenvoudigde cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te laten indien een laag risiconiveau wordt vastgesteld, als de mogelijkheid om – buiten de uitdrukkelijk in de artikelen 18 bis tot en met 24 daarvan vastgestelde gevallen – voor te schrijven dat verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen worden toegepast indien een hoog risiconiveau wordt vastgesteld.
48.
Wat specifiek de verscherpte onderzoeksmaatregelen betreft, heeft het Hof reeds uitdrukkelijk erkend dat de lidstaten beschikken over een aanzienlijke beoordelingsmarge ten aanzien van de vraag hoe de verplichting om in verscherpte onderzoeksmaatregelen te voorzien het beste kan worden nagekomen, alsook bij de vaststelling van de situaties waarin een dergelijk hoger risico bestaat, en van de geschiktste verscherpte onderzoeksmaatregelen die moeten worden getroffen. (
25
) Overigens blijkt het bestaan van die beoordelingsmarge uitdrukkelijk uit artikel 18, lid 1, van richtlijn 2015/849. (
26
)
49.
Daarnaast moet worden opgemerkt dat artikel 5 van richtlijn 2015/849 de lidstaten uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om, binnen de grenzen van het recht van de Unie, strengere bepalingen aan te nemen of te handhaven om witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen. (
27
) Het Hof heeft verduidelijkt dat de „strengere bepalingen” bedoeld in dat artikel betrekking kunnen hebben op situaties waarvoor deze richtlijn in een bepaald soort cliëntenonderzoek voorziet, alsook op andere situaties die volgens de lidstaten een risico vormen. (
28
) Bovendien ziet dit artikel op alle bepalingen op het door richtlijn 2015/849 bestreken gebied die ertoe strekken witwassen van geld en financiering van terrorisme te voorkomen. (
29
)
50.
Uit het voorgaande volgt dat richtlijn 2015/849 voorziet in een ruime manoeuvreerruimte voor de lidstaten, die ofwel krachtens de in het genoemde artikel 5 vastgestelde bevoegdheid een hoger beschermingsniveau mogen vaststellen dan het door de Uniewetgever gekozen niveau en andere cliëntenonderzoeksmaatregelen mogen toestaan of voorschrijven dan waarin deze richtlijn voorziet, ofwel in het kader van de hun door artikel 18 gelaten beoordelingsmarge andere omstandigheden mogen identificeren die een hoger risico inhouden. Daartoe kunnen de lidstaten onder meer aangeven welke specifieke maatregelen in bepaalde situaties moeten worden toegepast, dan wel de meldingsplichtige entiteiten de keuze geven om op basis van de risicobeoordeling de maatregelen te nemen die volgens hen in verhouding staan tot het risico in een bepaalde situatie. (
30
)
2) Strekking en grenzen van de ruime beoordelingsmarge van de lidstaten
51.
Zoals ter terechtzitting ook is besproken moeten in deze context evenwel de strekking en de grenzen worden verduidelijkt van de ruime beoordelingsmarge die richtlijn 2015/849 aan de lidstaten heeft toegekend, in het licht van de algemene beginselen van Unierecht. In de tekst van de richtlijn, en in het bijzonder in artikel 5, wordt eraan herinnerd dat de lidstaten hoe dan ook moeten handelen „binnen de grenzen van het recht van de Unie”.
52.
In het bijzonder rijst met betrekking tot het algemene beginsel van rechtszekerheid de vraag wat de juiste rechtsgrondslag is voor de vaststelling door de lidstaten, binnen het door de genoemde richtlijn gespecificeerde kader, van de verdere risicofactoren die kunnen rechtvaardigen of zelfs eisen dat verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen worden toegepast.
53.
In het licht van het algemene beginsel van rechtszekerheid moet namelijk worden nagegaan of alle door een lidstaat geïdentificeerde elementen die risicofactoren vormen uitdrukkelijk moeten zijn neergelegd in een handeling met de status van wet, met de uitdrukkelijke vermelding van bijvoorbeeld de landen of de soorten organisaties die een zodanig hoger risiconiveau vormen dat zij de toepassing van verscherpte maatregelen rechtvaardigen.
54.
Dienaangaande ben ik van mening dat de vaststelling van de risicofactoren in het algemeen, die van invloed kan zijn op subjectieve situaties of zelfs grondrechten, op grond van het legaliteits- en het rechtszekerheidsbeginsel in principe gebaseerd moet zijn op handelingen met de status van wet. Daarnaast ben ik echter ook van mening dat in de wet geen uitputtende regeling van alle specifieke risicofactoren moet noch kan worden vastgesteld.
55.
Gelet op het dynamische karakter van zowel economische betrekkingen als criminele activiteiten is het mijns inziens onmogelijk om vooraf een uitputtende lijst vast te stellen van alle factoren die van invloed kunnen zijn op de beoordeling van het witwasrisico of het risico van terrorismefinanciering. Zoals uitdrukkelijk erkend in overweging 30 van richtlijn 2015/849 is risico van nature variabel. Daarom moet aan het systeem een zekere mate van flexibiliteit worden gegarandeerd zodat de identificatie van die factoren op de concrete situatie kan worden toegesneden, met inachtneming van het rechtszekerheidsbeginsel en de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten.
56.
Het Unierecht verzet zich er mijns inziens dus niet tegen dat de wet algemene risicocategorieën bevat die, met inachtneming van de specifieke grondwettelijke voorschriften van elke lidstaat, worden gespecificeerd in andere en latere handelingen die niet noodzakelijkerwijs de status van wet hebben. (
31
) Die handelingen moeten vervolgens op passende wijze worden bekendgemaakt, aangezien zij kenbaar moeten zijn voor het publiek en met name de meldingsplichtige entiteiten, die het risico moeten beoordelen door die criteria concreet toe te passen.
57.
Die risico-elementen en de passende maatregelen om die risico’s te beperken moeten voorts in overeenstemming met de andere algemene beginselen van het Unierecht worden vastgesteld. Van die beginselen moet met name het evenredigheidsbeginsel worden genoemd, waarnaar in de tweede prejudiciële vraag wordt verwezen, alsmede het non-discriminatiebeginsel, dat uitdrukkelijk is vastgelegd in artikel 21 van het Handvest van de grondrechten, dat elke vorm van discriminatie op grond van, onder andere, het behoren tot een nationale minderheid verbiedt. De lidstaten mogen bij de gebruikmaking van de hun door richtlijn 2015/849 toegekende beoordelingsmarge derhalve niet verder gaan dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen het witwassen en de financiering van terrorisme te voorkomen en te bestrijden, en daarbij mag geen sprake zijn van discriminatie.
c)
Rol van de meldingsplichtige entiteiten in de op risico gebaseerde benadering van richtlijn 2015/849
58.
Zoals opgemerkt in punt 35 hierboven en zoals blijkt uit de artikelen 8 en 11 tot en met 18 van richtlijn 2015/849 vervullen de meldingsplichtige entiteiten in het systeem ter voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering volgens een op risico gebaseerde benadering dat bij die richtlijn tot stand is gebracht, een cruciale rol bij de beoordeling van de risico’s van die activiteiten. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft benadrukt, wordt die fundamentele rol verklaard door de nabijheid van de meldingsplichtige entiteiten tot de economische activiteiten en dus de potentieel onrechtmatige activiteiten, waardoor die entiteiten zich in de beste positie bevinden om eventuele verdachte transacties op te merken.
59.
In die optiek schrijft richtlijn 2015/849 die entiteiten voor om de nodige stappen te ondernemen om het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering te identificeren en te beoordelen, rekening houdend met relevante risicofactoren, en om passende onderzoeksmaatregelen vast te stellen.
60.
De risicobeoordeling en de daaropvolgende toepassing van passende cliëntonderzoeksmaatregelen gaat gepaard met het gebruik van empirisch onderbouwde besluitvorming om het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering efficiënter aan te pakken. (
32
) Die beoordeling heeft betrekking op specifieke situaties en moet dus niet in abstracte zin worden verricht. Volgens de voornoemde integrale benadering moet bij die beoordeling rekening worden gehouden met alle factoren die van invloed kunnen zijn op de identificatie van het risico.
61.
In dit verband blijkt uitdrukkelijk uit artikel 8, lid 2, van richtlijn 2015/849 dat de door de meldingsplichtige entiteiten verrichte risicobeoordelingen moeten worden gedocumenteerd, actueel gehouden en beschikbaar gesteld aan de ter zake bevoegde autoriteiten en de betrokken zelfregulerende organen.
62.
De eis dat aan de autoriteiten documentatie en bewijs worden geleverd met betrekking tot de door de meldingsplichtige entiteiten verrichte beoordelingen en de daaruit voortvloeiende besluiten met betrekking tot de onderzoeksmaatregelen, is ook terug te vinden in artikel 13, lid 4, van richtlijn 2015/849. Die bepaling schrijft voor dat de meldingsplichtige entiteiten tegenover de bevoegde autoriteiten of de zelfregulerende organen moeten kunnen aantonen dat de onderzoeksmaatregelen in verhouding staan tot het geïdentificeerde witwasrisico of risico van terrorismefinanciering. (
33
)
63.
Bovendien is de risicobeoordeling een dynamisch en, voor zover redelijk, doorlopend proces. Dit volgt uit de uit artikel 8, lid 2, van richtlijn 2015/849 voortvloeiende verplichting om de risicobeoordelingen actueel te houden, en uit de in artikel 13, lid 1, onder d), van die richtlijn vervatte verplichting de zakelijke relatie doorlopend te monitoren en op de hoogte te zijn van het risicoprofiel van de cliënt, door de documenten, gegevens en informatie in bezit actueel te houden.
64.
Hierbij moet overigens worden opgemerkt dat de op de meldingsplichtige entiteiten rustende verplichtingen overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel niet onevenredig mogen zijn. Die eis is in richtlijn 2015/849 tot uitdrukking gebracht in artikel 8, lid 1, laatste volzin, volgens welke bepaling de stappen die de meldingsplichtige entiteiten op grond van die richtlijn moeten nemen, evenredig moeten zijn met hun aard en omvang. Die eis kan eveneens worden afgeleid uit de tekst van overweging 2 van deze richtlijn, waarin staat te lezen dat een afweging moet worden gemaakt en wordt gewezen op „de behoefte aan een regelgevingsklimaat waarin ondernemingen kunnen groeien zonder met onevenredige nalevingskosten te worden opgezadeld”.
65.
Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat de meldingsplichtige entiteit in het bij richtlijn 2015/849 tot stand gebrachte preventieve systeem de autoriteiten te eerste moet kunnen aantonen dat zij een risicoanalyse heeft verricht die, voor zover redelijk en in verhouding tot haar aard en omvang, zo volledig mogelijk is wat betreft de risico’s van witwassen en terrorismefinanciering, waarbij rekening is gehouden met alle risicofactoren en relevante bronnen, en ten tweede dat zij een niveau van cliëntenonderzoeksmaatregelen heeft toegepast dat in het concrete geval passend is voor het geïdentificeerde risiconiveau.
66.
Tegen de achtergrond van de bovenstaande opmerkingen moeten de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter worden onderzocht.
B. Eerste en tweede prejudiciële vraag
67.
Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2015/849, gelezen in samenhang met bijlage III, punt 3, onder b), bij deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat deze bepalingen automatisch verlangen dat een meldingsplichtige entiteit een cliënt aanmerkt als een cliënt met een hoger risico en aan verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen onderwerpt wegens het feit dat die cliënt een ngo is en de door die cliënt gemachtigde werknemer staatsburger is van een derde land met een hoog corruptierisico.
68.
Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bovengenoemde aldus uitgelegde bepalingen – indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord – in overeenstemming zijn met het in artikel 5, lid 4, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie verankerde evenredigheidsbeginsel.
69.
Zoals opgemerkt in punt 41 hierboven bepaalt artikel 18, lid 1, van richtlijn 2015/849 dat verscherpte onderzoeksmaatregelen worden toegepast in twee situaties: ten eerste, in de gevallen bedoeld in de artikelen 18 bis tot en met 24 van die richtlijn, en ten tweede, in andere gevallen van hoger risico die door de lidstaten of de meldingsplichtige entiteiten zijn vastgesteld. Aangezien uit de verwijzingsbeslissing niet blijkt dat de onderhavige zaak onder een van de in de artikelen 18 bis tot en met 24 van richtlijn 2015/849 bedoelde gevallen valt, moet de eerste prejudiciële vraag worden geacht betrekking te hebben op de tweede situatie.
70.
In dit verband blijkt uit de leden 1 en 3 van artikel 18 van richtlijn 2015/849, in onderlinge samenhang gelezen, dat de lidstaten en de meldingsplichtige entiteiten bij de vaststelling of er sprake is van een hoger risico ten minste rekening moeten houden met de niet-limitatieve lijst van factoren van potentieel hoger risico in bijlage III bij die richtlijn.
71.
Zoals blijkt uit de punten 42 en 43 hierboven, moet – buiten de in de artikelen 18 bis tot en met 24 van richtlijn 2015/849 bedoelde gevallen – de eventuele toekenning aan een cliënt van een hoger risiconiveau en de daaropvolgende toepassing van verscherpte onderzoeksmaatregelen op die cliënt op grond van de op risico gebaseerde aanpak waarop het gehele door die richtlijn opgezette systeem berust, gebaseerd zijn op een met redenen omklede beoordeling van het risico met betrekking tot die cliënt. Uit punt 60 hierboven blijkt eveneens dat bij die beoordeling rekening moet worden gehouden met alle factoren die van invloed kunnen zijn op de identificatie van het risiconiveau.
72.
Hieruit volgt dat de toekenning van een hoger risico aan een cliënt en, als gevolg daarvan, de toepassing van verscherpte onderzoekmaatregelen op die cliënt – buiten de voornoemde in de artikelen 18 bis tot en met 24 van richtlijn 2015/849 bedoelde gevallen – niet automatisch is. De toepassing van verscherpte onderzoeksmaatregelen moet daarentegen volgen uit een beoordeling per geval van het specifieke risico met betrekking tot die cliënt, die wordt verricht door de meldingsplichtige entiteit op basis van de door de betrokken lidstaat of de betrokken meldingsplichtige entiteit geïdentificeerde criteria met betrekking tot alle relevante risicofactoren.
73.
In de eerste prejudiciële vraag noemt de verwijzende rechter twee specifieke risicofactoren: ten eerste, het feit dat de cliënt een ngo is, en ten tweede, het feit dat de werknemer die door de cliënt gemachtigd is, staatsburger is van een derde land met een hoog corruptieniveau, in casu de Russische Federatie.
74.
Met betrekking tot de eerste van die factoren benadrukt de verwijzende rechter dat noch richtlijn 2015/849 noch de Letse antiwitwaswet bepaalt dat een ngo, louter vanwege haar rechtsvorm, als een geval van verhoogd risico moet worden beschouwd.
75.
Zoals blijkt uit de punten 44 en volgende van deze conclusie beschikken de lidstaten in het in richtlijn 2015/849 neergelegde systeem over een ruime beoordelingsmarge bij het vaststellen van hun specifieke risico’s van witwassen en financiering van terrorisme. Zij kunnen dus andere situaties identificeren die een hoger risico inhouden. (
34
)
76.
In dit verband moet worden opgemerkt dat uit artikel 6, lid 12, punt 1), van de Letse antiwitwaswet specifiek blijkt dat een van de omstandigheden die van invloed zijn op het risico waarmee de meldingsplichtige entiteit bij de beoordeling van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering rekening moet houden, het risico is dat inherent is aan de rechtsvorm van de cliënt. Onder voorbehoud van controle door de verwijzende rechter, de enige rechter die bevoegd is om het nationale recht toe te passen, lijkt de Letse antiwitwaswet derhalve uitdrukkelijk de rechtsvorm van de cliënt te noemen als risicofactor die in aanmerking moet worden genomen bij de risicoanalyse door de meldingsplichtige entiteit.
77.
Daarnaast heeft de Letse regering er in haar opmerkingen op gewezen dat in een verslag uit 2019 van de dienst ter voorkoming van het witwassen van onrechtmatig verkregen geld van de VID (
35
) staat te lezen dat ngo’s bijzonder kwetsbaar zijn voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, met name de ngo’s die niet zijn geregistreerd als organisaties van algemeen belang. De Letse regering heeft eveneens andere informatiebronnen aangehaald die specifiek op Letland betrekking hebben (
36
), waaruit kan worden afgeleid dat de rechtsvorm van stichting of ngo een element is dat bij de risicobeoordeling als een potentiële factor van hoog risico moet worden aangemerkt.
78.
Dienaangaande heb ik in punt 56 hierboven opgemerkt dat het Unierecht zich er mijns inziens niet tegen verzet dat algemene risicocategorieën (zoals in casu de rechtsvorm van de cliënt) in de wet worden vermeld en vervolgens worden gespecificeerd (in casu specifiek de rechtsvorm van ngo of stichting) in andere en verdere handelingen die niet noodzakelijkerwijs de status van wet hebben. Het staat echter aan de verwijzende rechter om in het concrete geval na te gaan of in het Letse rechtsstelsel de omstandigheid dat een cliënt de rechtsvorm heeft van een stichting of een ngo daadwerkelijk moet worden aangemerkt als een potentiële factor voor een hoog risico waarmee de meldingsplichtige entiteit op grond van het nationale recht rekening moet houden bij de risicoanalyse die zij ten aanzien van haar cliënt moet uitvoeren.
79.
Indien dat het geval is, moet worden geconcludeerd dat het feit dat een cliënt de rechtsvorm van een ngo heeft, weliswaar niet automatisch tot gevolg heeft dat aan die cliënt een hoog risicoprofiel wordt toegekend – en bijgevolg automatisch verscherpte onderzoeksmaatregelen worden toegepast – maar het eventueel niet in aanmerking nemen van dit feit wordt beschouwd als een omissie bij de beoordeling van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering die ten aanzien van de cliënt is verricht. Zoals uit de punten 61 en 62 hierboven blijkt, komt daar nog bij dat de meldingsplichtige entiteit tegenover de bevoegde autoriteiten moet kunnen aantonen dat haar risicoanalyse toereikend was en dat zij bij die analyse dus alle relevante factoren in aanmerking heeft genomen.
80.
Wat de tweede van de in punt 73 genoemde factoren betreft – te weten het feit dat de werknemer die door de cliënt gemachtigd is, staatsburger is van een derde land met een hoog corruptieniveau – moet erop worden gewezen dat de Russische Federatie noch thans noch ten tijde van de relevante feiten was of is opgenomen in de door de FATF gepubliceerde lijst van hoogrisicolanden (
37
) en evenmin in de door de Commissie opgestelde lijst van derde landen met een hoog risico (
38
), zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt.
81.
Uit punt 3), onder b), van bijlage III bij richtlijn 2015/849, waarnaar wordt verwezen in lid 3 van artikel 18 van die richtlijn, blijkt dat een van de geografische factoren van potentieel hoger risico de factor is van „landen die volgens geloofwaardige bronnen significante niveaus van corruptie of andere criminele activiteit hebben”.
82.
Daarnaast moet erop worden gewezen dat de meldingsplichtige entiteiten volgens artikel 111, lid 3, van de Letse antiwitwaswet bij de uitvoering van de cliëntenonderzoeksvoorschriften rekening moeten houden met ten minste enkele factoren die het risico verhogen, waaronder de in punt 2, onder b), genoemde omstandigheid dat de cliënt of de uiteindelijk begunstigde banden heeft met een land of een gebied met een hoog corruptierisico.
83.
In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat de Russische Federatie kan worden beschouwd als een land of gebied met een hoog corruptierisico. (
39
) Daarnaast heeft de Letse regering ter terechtzitting verwezen naar richtsnoeren en ander op de site van de VID bekendgemaakt informatiemateriaal waarin specifiek is vermeld dat het bestaan van een band met de Russische Federatie in de Letse praktijk wordt gezien als een factor die het risico van witwassen van geld kan verhogen. Verder kan redelijkerwijs worden aangenomen dat factoren betreffende de geografische positie en de economische en maatschappelijke situatie van de Republiek Letland bij de gebruikmaking van de beoordelingsmarge die richtlijn 2015/849 aan de lidstaten toekent, kunnen rechtvaardigen dat die lidstaat een specifieke benadering toepast ten aanzien van de Russische Federatie, zoals opgemerkt in punt 44 hierboven. Onder voorbehoud van de analyse van de verwijzende rechter, de enige rechter die bevoegd is om het nationale recht toe te passen, lijkt het bestaan van een „band” tussen de cliënt of de uiteindelijk begunstigde en de Russische Federatie in het Letse recht derhalve te worden opgevat als een potentiële factor van een hoger risico die een meldingsplichtige entiteit op grond van het nationale recht in aanmerking moet nemen bij de ten aanzien van haar cliënt te verrichten risicoanalyse.
84.
Indien dat het geval is, moet worden geconcludeerd – net als bij de factor betreffende de rechtsvorm van een ngo – dat het feit dat een cliënt een band heeft met de Russische Federatie er weliswaar niet automatisch toe leidt dat aan die cliënt een hoog risicoprofiel wordt toegekend, en bijgevolg automatisch verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen worden toegepast, maar toch een risicofactor vormt die de meldingsplichtige entiteit noodzakelijkerwijs in aanmerking moet nemen bij de risicobeoordeling van de cliënt. Bijgevolg vormt het niet in aanmerking nemen van dat element eveneens een omissie bij de beoordeling van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering ten aanzien van de cliënt.
85.
Zonder afbreuk te doen aan de beoordelingen die de verwijzende rechter op basis van het Letse recht moet verrichten, moeten evenwel nog enige opmerkingen worden gemaakt over het begrip „band”. Om in overeenstemming te zijn met het evenredigheidsbeginsel moet die band een zekere relevantie hebben en op enigerlei wijze verwijzen naar het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering.
86.
In die omstandigheden lijkt het feit dat een eenvoudige werknemer van de cliënt de nationaliteit heeft van een land met een witwasrisico mij geen voldoende band te vormen om te kunnen spreken van factor die het risico verhoogt. Een dergelijke benadering zou kunnen leiden tot discriminatie in strijd met het in punt 57 genoemde non-discriminatiebeginsel. De situatie zou anders kunnen zijn indien de band daarentegen betrekking had op bijvoorbeeld de uiteindelijk begunstigde van de cliënt of een werknemer die een rol vervult waarmee hij activiteiten kan verrichten die verband kunnen houden met het witwassen van geld.
87.
De verwijzingsbeslissing geeft niet voldoende gegevens, met name over de rol van VR, staatsburger van de Russische Federatie, om een standpunt te kunnen innemen ten aanzien van dit aspect. Ik wijs er evenwel op dat uit die beslissing kan worden afgeleid dat de Letse maatschappij als geheel als uiteindelijk begunstigde is geïdentificeerd, een conclusie die duidelijk in strijd lijkt met het begrip „uiteindelijk begunstigde” dat in richtlijn 2015/849 is gebruikt. (
40
) Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om deze elementen na te gaan.
88.
Tot slot moet, om de verwijzende rechter een zo volledig mogelijk antwoord te geven, mijns inziens eerst nog worden vastgesteld – zoals volgt uit de punten 61 en 62 hierboven, en zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt – dat het aan Rodl & Partner staat om aan te tonen waarom zij, in het licht van de specifieke situatie van de cliënt en gezien het bestaan van bepaalde factoren van potentieel hoger risico, tot de slotsom is gekomen dat de betrokken cliënt slechts een laag risico vertegenwoordigde en dat het daarom volstond vereenvoudigde onderzoeksmaatregelen toe te passen.
89.
Daarnaast lijkt uit het dossier te volgen dat de VID de sanctie niet aan Rodl & Partner heeft opgelegd wegens het niet toepassen van verscherpte onderzoeksmaatregelen op haar cliënt op basis van een nationale praktijk van de VID, volgens welke een meldingsplichtige entiteit verscherpte onderzoeksmaatregelen op een cliënt moet toepassen telkens wanneer die cliënt de rechtsvorm heeft van een ngo of wanneer een van zijn werknemers een staatsburger is van een derde land met een hoog corruptierisico. (
41
) De Letse regering betwist het bestaan van deze praktijk. Uit het dossier blijkt veeleer dat de VID Rodl & Partner een sanctie heeft opgelegd omdat zij het risico niet voldoende heeft geanalyseerd en bij die analyse geen rekening heeft gehouden met factoren die de risicobeoordeling ten aanzien van haar twee cliënten hadden kunnen veranderen. Het staat uiteraard aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.
90.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden zoals aangegeven in punt 1) van deel IV van deze conclusie. Bijgevolg ben ik van mening dat geen antwoord hoeft te worden gegeven op de tweede prejudiciële vraag, die uitsluitend is gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord.
C. Derde prejudiciële vraag
91.
Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 18 van richtlijn 2015/849, gelezen in samenhang met bijlage III, punt 3, onder b), bij deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling een automatische verplichting inhoudt om verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te passen in alle gevallen waarin een handelspartner van de cliënt, maar niet de cliënt zelf, op enigerlei wijze banden heeft met een derde land met een hoog corruptieniveau.
92.
Uit mijn overwegingen met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag, met name die in de punten 69 tot en met 72 hierboven, volgt dat de toekenning aan een cliënt van een hoger risiconiveau, en bijgevolg de toepassing op die cliënt van verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen, buiten de in de artikelen 18 bis tot en met 24 van richtlijn 2015/849 bedoelde gevallen, niet automatisch is, maar het resultaat moet zijn van een beoordeling per geval van het specifieke risico met betrekking tot die cliënt die de meldingsplichtige entiteit heeft verricht op grond van criteria die zijn vastgesteld door de lidstaat of door de meldingsplichtige entiteit zelf met betrekking tot alle relevante risicofactoren.
93.
Uit die overwegingen, die van overeenkomstige toepassing zijn op de onderhavige prejudiciële vraag met betrekking tot de eventuele automatische toepassing van verscherpte onderzoeksmaatregelen, volgt dat ook de derde prejudiciële vraag mijns inziens ontkennend moet worden beantwoord.
94.
Om de verwijzende rechter een zo nuttig mogelijk antwoord te geven moet niettemin worden ingegaan op de vraag welke relevantie in het systeem ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering van richtlijn 2015/849 moet worden toegekend aan situaties waarin een handelspartner van de cliënt en niet de cliënt zelf op enigerlei wijze banden heeft met een derde land met een hoog corruptieniveau.
95.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat bijlage III bij richtlijn 2015/849 zoals reeds gezegd een lijst geeft van geografische factoren van potentieel hoger risico, waaronder „landen die volgens geloofwaardige bronnen significante niveaus van corruptie of andere criminele activiteit hebben”. Deze bijlage maakt geen onderscheid naargelang de geografische factoren de cliënt dan wel zijn handelspartners betreffen. Voorts blijkt uit artikel 8, lid 1, van richtlijn 2015/849 dat meldingsplichtige entiteiten bij de risicobeoordeling rekening moeten houden met risicofactoren die niet alleen betrekking hebben op hun cliënten, maar ook, onder andere, op hun „transacties”. De benadering volgens welke de risicoanalyse niet beperkt blijft tot de cliënt als zodanig, maar ook betrekking heeft op zijn handelstransacties wordt overigens bevestigd door artikel 13, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/849 inzake cliëntenonderzoeksmaatregelen. Volgens die bepaling betreft de verplichting tot het doorlopend monitoren van de zakelijke relatie namelijk ook het zakelijke profiel van de cliënt.
96.
Aan de andere kant pleit het hoofddoel van richtlijn 2015/849, dat in herinnering is gebracht in punt 31 hierboven, voor een ruime uitlegging van het begrip geografisch risico, dat niet alleen betrekking heeft op de herkomst van de cliënt uit „landen die volgens geloofwaardige bronnen significante niveaus van corruptie of andere criminele activiteit hebben”, maar ook op andere mogelijke banden met dat land, zoals handelsactiviteiten of significante handelsinkomsten die met dat land verbonden zijn. In dit verband merk ik op dat uit de richtsnoeren voor een op risico gebaseerde aanpak voor beroepsboekhouders van de FATF (
42
) – die relevant kunnen zijn voor de uitlegging van richtlijn 2015/849 (
43
) – blijkt dat de omstandigheid dat de rijkdom van de cliënt, met inbegrip van handelsinkomsten, afkomstig is uit een hoogrisicoland (source of wealth), een risicofactor vormt waarmee personen die boekhoudkundige diensten aanbieden, rekening moeten houden. (
44
)
97.
Gelet op een en ander vloeien de verplichtingen van meldingsplichtige entiteiten in beginsel voort uit de nationale omzettingswet, en niet rechtstreeks uit richtlijn 2015/849, zoals ik reeds heb opgemerkt in punt 29 hierboven. Volgens artikel 111, lid 3, van Letse antiwitwaswet, dat is vermeld in punt 82 hierboven, vormt de omstandigheid dat de cliënt of de uiteindelijk begunstigde een band heeft met een land of gebied met een hoog risico, een risicofactor die bij de risicobeoordeling in aanmerking moet worden genomen. Anders dan bijlage III bij richtlijn 2015/849 lijkt die bepaling de relevantie van de geografische factor, in subjectieve zin, overigens te beperken tot de cliënt zelf of zijn daadwerkelijk begunstigde.
98.
Deze bepaling moet echter in overeenstemming met richtlijn 2015/849 worden uitgelegd, wat een taak van de verwijzende rechter is. In dit verband merk ik overigens op dat uit de voorgaande overwegingen blijkt dat een uitlegging in overeenstemming met die richtlijn verlangt dat die bepaling aldus wordt uitgelegd dat ook de band van de cliënt met een land of gebied met een hoog corruptierisico met betrekking tot de handelsinkomsten van de cliënt, en dus met de door de cliënt verrichte transacties met betrekking tot dat land, waaronder de inkomsten uit handelsactiviteiten die zijn verricht met handelspartners die een band hebben met een derde land met een hoog corruptieniveau, als geografische risicofactor moet worden beschouwd.
99.
In deze context verlangt het in punt 64 hierboven genoemde evenredigheidsvereiste dat moet worden gekeken naar de omvang en het belang van de transactie of van de handelsinkomsten die verband houden met het land met een hoger risico, wat noodzakelijkerwijs per geval moet worden beoordeeld. Hieruit volgt dat niet alle inkomsten uit handelsactiviteiten die zijn verricht met handelspartners die banden hebben met een derde land met een hoog corruptierisico een risicofactor zullen vormen die bij de risicobeoordeling ten aanzien van de cliënt in aanmerking moet worden genomen. Alleen transacties en handelsinkomsten van aanzienlijke omvang zijn daartoe van belang en kunnen worden aangemerkt als een aanknopingspunt met dat land. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien de cliënt een deel van zijn inkomsten – dat ten opzichte van zijn totale omzet significant kan worden geacht – ontvangt van die handelspartner die banden heeft met het derde land met een hoog corruptierisico, of indien de handelstransacties zodanig zijn dat de cliënt op enigerlei wijze afhankelijk wordt van die handelspartner.
100.
In concreto staat het hoe dan ook aan de verwijzende rechter om te beoordelen of in de onderhavige zaak daarvan sprake is in het kader van de relatie tussen RBA Consulting en haar handelspartner die banden heeft met een derde land met een hoog corruptieniveau, en of Rodl & Partner bij haar risicobeoordeling dus rekening had moeten houden met die handelstransactie. In dit verband gelden mijn overwegingen in de punten 88 en 89 hierboven mutatis mutandis voor de risicobeoordeling ten aanzien van RBA Consulting.
101.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de derde prejudiciële vraag te beantwoorden zoals aangegeven in punt 2) van deel IV van deze conclusie.
D. Vierde prejudiciële vraag
102.
Met de vierde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 13, lid 1, onder c) en d), van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat de meldingsplichtige entiteit, bij het toepassen van cliëntenonderzoeksmaatregelen, bij de cliënt een afschrift van de tussen de cliënt en een derde gesloten overeenkomst moet opvragen, of dat het onderzoek van die overeenkomst in situ als voldoende kan worden beschouwd.
103.
De vierde prejudiciële vraag is, net als de derde, gerezen in het kader van de betwistingen van de VID betreffende de door Rodl & Partner verrichte beoordeling van het risiconiveau van haar tweede betrokken cliënt, RBA Consulting.
104.
Zoals opgemerkt in punt 39 hierboven zijn in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2015/849 de (standaard)cliëntenonderzoeksmaatregelen gedefinieerd die meldingsplichtige entiteiten moeten toepassen indien een standaardrisiconiveau is vastgesteld. Daaronder vallen de in de punten c) en d) van die bepaling bedoelde maatregelen.
105.
Zoals blijkt uit de punten 61 en 62 hierboven en artikel 8, lid 2, en artikel 13, lid 4, van richtlijn 2015/849 (daarin vermeld) moeten de meldingsplichtige entiteiten de vereisten van bewijs en documentatie tegenover de relevante bevoegde autoriteiten vervullen met betrekking tot zowel de risicobeoordeling die zij ten aanzien van hun cliënten verrichten als de beoordeling of de onderzoeksmaatregelen die zij op hun cliënten hebben toegepast passend zijn voor het vastgestelde risiconiveau. (
45
)
106.
Daarnaast bepaalt artikel 40, lid 1, onder a), van richtlijn 2015/849 dat die entiteiten een afschrift van de documenten en informatie die nodig zijn voor het naleven van de in die richtlijn voorziene cliëntenonderzoeksvoorschriften moeten bewaren.
107.
De voornoemde bepalingen van richtlijn 2015/849 bepalen overigens niet precies op welke wijze de meldingsplichtige entiteiten tegenover de bevoegde autoriteiten bewijs en documentatie kunnen leveren dat zij hun verplichtingen zijn nagekomen. In die context betreft de vraag van de verwijzende rechter juist die wijze.
108.
Met betrekking daartoe ben ik van mening dat in geval van een inspectie zoals de VID heeft verricht, een meldingsplichtige entiteit als Rodl & Partner verplicht is tot het op passende wijze documenteren en het leveren van bewijs van de risicobeoordeling die zij ten aanzien van haar cliënt heeft verricht, van het feit dat zij bij die beoordeling alle relevante risicofactoren in aanmerking heeft genomen, en van het feit dat die beoordeling een geschikte grondslag vormt voor de conclusie over het niveau van de op die cliënt toegepaste onderzoeksmaatregelen.
109.
Indien bij die beoordeling rekening moet worden gehouden met een handelsrelatie of een transactie met een partner die banden heeft met een derde land met een hoog risiconiveau, dient de meldingsplichtige entiteit de bevoegde autoriteit passende documentatie te verstrekken waarmee wordt aangetoond dat zij die transactie of handelsrelatie heeft geanalyseerd en daarmee naar behoren rekening heeft gehouden bij de vaststelling van haar conclusie betreffende het risiconiveau van de cliënt.
110.
In die context veronderstelt de bewijs- en documentatieplicht van de meldingsplichtige entiteit mijns inziens niet altijd noodzakelijkerwijs dat het afschrift van een overeenkomst feitelijk wordt ingediend. Naargelang het geval kan het bewijs worden geleverd op andere wijzen, die daartoe evenwel geschikt moeten zijn. Zoals de Commissie in wezen heeft opgemerkt, zou dat bijvoorbeeld kunnen worden gedaan door beoordelingsverslagen betreffende de overeenkomst over te leggen waarin de informatie staat die noodzakelijk is om het aan die handelsrelatie verbonden risico daadwerkelijk te beoordelen, en waarmee kan worden aangetoond dat de meldingsplichtige entiteit de betrokken overeenkomst daadwerkelijk heeft geanalyseerd en in aanmerking heeft genomen bij haar beoordeling van het risico ten aanzien van de cliënt.
111.
De meldingsplichtige entiteit kan het niet in aanmerking nemen van die handelsrelatie bij de risicoanalyse ten aanzien van die cliënt mijns inziens echter niet rechtvaardigen met het excuus dat het niet mogelijk was om de betreffende overeenkomst te verstrekken. Het volledig ontbreken van bewijs en documentatie met betrekking tot een handelsrelatie die relevant is voor de risicoanalyse ten aanzien van de cliënt vormt een niet-nakoming van de in punt 105 hierboven genoemde verplichtingen. Het staat uiteraard aan de verwijzende rechter om in het concrete geval te beoordelen of daar in de onderhavige zaak sprake van is.
112.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vierde prejudiciële vraag te beantwoorden zoals aangegeven in punt 3) van deel IV van deze conclusie.
E. Vijfde prejudiciële vraag
113.
Met zijn vijfde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat de meldingsplichtige entiteit ook cliëntenonderzoeksmaatregelen moet toepassen ten aanzien van bestaande zakelijke cliënten wanneer er geen significante wijziging in de omstandigheden van de cliënt kan worden vastgesteld en de door de bevoegde autoriteit van de lidstaten gestelde termijn voor nieuwe monitoringmaatregelen nog niet is verstreken, en dat deze verplichting alleen geldt met betrekking tot cliënten die zijn aangemerkt als cliënten die een hoog risico vertegenwoordigen.
114.
Deze vraag is gesteld omdat de VID in het hoofdgeding heeft vastgesteld dat Rodl & Partner inbreuk heeft gemaakt op de Letse antiwitwaswet, waarin is bepaald dat de meldingsplichtige entiteit regelmatig, en in elk geval iedere 18 maanden, de informatie over haar cliënten dient te actualiseren. (
46
) Ten tijde van de inspectie bij Rodl & Partner door VID waren er echter nog geen 18 maanden verstreken sinds RBA Consulting haar cliënt was geworden.
115.
Artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 bepaalt dat meldingsplichtige entiteiten cliëntenonderzoeksmaatregelen niet alleen op alle nieuwe cliënten, maar te gepasten tijde ook op bestaande cliënten dienen toe te passen, naargelang van de risicogevoeligheid van deze cliënten, met name wanneer de relevante omstandigheden van een cliënt veranderen (of in andere situaties die door de bij richtlijn 2018/843 ingevoerde wijzigingen zijn toegevoegd).
116.
In dit verband herinner ik eraan dat bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. (
47
)
117.
Vanuit letterlijk oogpunt blijkt uit artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 dat meldingsplichtige entiteiten de onderzoeksmaatregelen „te gepasten tijde” dienen toe te passen op de bestaande cliënten „naargelang van de risicogevoeligheid van deze cliënten”. Daaruit blijkt eveneens dat een van de gevallen – maar niet het enige– waarin dat gepast is, is „wanneer de relevante omstandigheden van een cliënt veranderen”. Richtlijn 2015/849 specificeert echter niet wat wordt bedoeld met „te gepasten tijde”. Uit de bewoordingen van de bepaling kan evenwel worden afgeleid dat de meldingsplichtige entiteit de onderzoeksmaatregelen moet toepassen of actueel moet houden wanneer dat niet alleen noodzakelijk, maar ook slechts gepast lijkt, met betrekking tot de beoordeling van het aan de cliënt verbonden witwasrisico, een beoordeling die afhangt van een analyse van alle relevante factoren, zoals gezien. Daarnaast moet, eveneens vanuit letterlijk oogpunt, worden opgemerkt dat de betrokken bepaling die verplichting niet beperkt tot cliënten die een hoog risico vertegenwoordigen.
118.
Die uitlegging van de betrokken bepaling wordt bevestigd vanuit systematisch oogpunt. Ten eerste is artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 opgenomen in afdeling 1, „Algemene bepalingen”, van hoofdstuk II inzake de verplichtingen tot cliëntenonderzoek van richtlijn 2015/849. Hieruit volgt dat de verplichting die op grond van die bepaling op meldingsplichtige entiteiten rust, van toepassing is op alle cliënten, ongeacht of zij een normaal, laag of hoog risiconiveau vertegenwoordigen.
119.
Ten tweede is de risicobeoordeling in het systeem van richtlijn 2015/849 een dynamisch en, voor zover redelijk, doorlopend proces, zoals gezegd in punt 63 hierboven. De meldingsplichtige entiteiten zijn in beginsel dus verplicht om de transacties van hun cliënten, voor zover redelijk, voortdurend te controleren. Hieruit volgt dat zij, indien zij kennis krijgen van elementen, zoals handelstransacties, die van invloed zouden kunnen zijn op de risicobeoordeling van de cliënt, met die elementen rekening moeten houden en, waar nodig, de risicoanalyse en eventueel het niveau van de op die cliënt toegepaste onderzoeksmaatregelen moeten herzien.
120.
Een ruime uitlegging, voor zover redelijk, van de betrokken bepaling is mijns inziens overigens in overeenstemming met het hoofddoel van richtlijn 2015/849, dat in punt 31 in herinnering is gebracht.
121.
Wat de onderhavige zaak betreft, wijs ik er om te beginnen op dat het Letse recht meldingsplichtige entiteiten voorschrijft om de informatie over hun cliënten regelmatig te actualiseren, maar dat de termijn van 18 maanden slechts een maximumtermijn is waarbinnen die actualisering moet plaatsvinden, zoals de Letse regering en de verwijzende rechter hebben benadrukt. Een uitlegging van die bepaling in overeenstemming met artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 brengt naar mijn mening met zich dat zij niet aldus kan worden opgevat dat een meldingsplichtige entiteit niet verplicht is om telkens wanneer zij kennis krijgt van elementen die van invloed kunnen zijn op de genoemde risicobeoordeling, haar analyse ten aanzien van een cliënt te herzien en eventueel te wijzigen – en bijgevolg, waar nodig, de op hem toegepaste onderzoeksmaatregelen aan te passen.
122.
Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de transacties tussen RBA Consulting en de vennootschap die banden heeft met een land met een hoog corruptierisico – waarvan niet is betwist dat Rodl & Partner daarvan kennis heeft gekregen – zodanige transacties vormden dat het met betrekking tot de risicobeoordeling ten aanzien van RBA Consulting, ook in het licht van die transacties, gepast was dat Rodl & Partner die beoordeling actualiseerde en eventueel de onderzoeksmaatregelen ten aanzien van haar cliënt wijzigde, los van de in de Letse regeling vastgestelde maximumtermijn van 18 maanden.
123.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vijfde prejudiciële vraag te beantwoorden zoals aangegeven in punt 4) van deel IV van deze conclusie.
F. Zesde prejudiciële vraag
124.
Met zijn zesde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 60, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit bij de bekendmaking van informatie over een besluit waarbij wegens inbreuk op de nationale bepalingen ter omzetting van deze richtlijn een administratieve sanctie of maatregel wordt opgelegd, verplicht is om ervoor te zorgen dat de bekendgemaakte informatie precies overeenstemt met de in het besluit vermelde informatie.
125.
In dit verband moeten om te beginnen de argumenten van de Letse regering dat die vraag hypothetisch en dus niet-ontvankelijk is, worden afgewezen. (
48
) Het eenvoudige feit dat het Hof wordt verzocht om uitlegging van zowel lid 1 als lid 2 van artikel 60 van richtlijn 2015/849, bepalingen die gezien de bewoordingen van lid 2 met elkaar verbonden zijn, maakt deze vraag immers niet hypothetisch. Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing uitdrukkelijk dat ook op het tijdstip waarop die besluiten zijn vastgesteld, de bekendgemaakte informatie over het litigieuze besluit onjuistheden bevatte.
126.
Inhoudelijk blijkt uit de bewoordingen van lid 2 van artikel 60 dat de informatie die op internet wordt bekendgemaakt, de informatie is in de beslissingen waartegen beroep is ingesteld. Die informatie moet derhalve overeenkomen met de informatie in de voornoemde beslissingen. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om de zesde prejudiciële vraag te beantwoorden zoals aangegeven in punt 5) van deel IV van deze conclusie.
IV. Conclusie
127.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de administratīvā rajona tiesa te beantwoorden als volgt:
„1)
Artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn (EU) 2015/849, gelezen in samenhang met bijlage III, punt 3, onder b), bij deze richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat deze bepalingen niet automatisch verlangen dat een meldingsplichtige entiteit een cliënt aanmerkt als een cliënt die een hoger risico vertegenwoordigt en bijgevolg verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen op die cliënt toepast wegens het feit dat die cliënt een niet-gouvernementele organisatie is en de door die cliënt gemachtigde werknemer staatsburger is van een derde land met een hoog corruptierisico. Met gebruikmaking van de beoordelingsmarge die richtlijn 2015/849 aan de lidstaten overlaat, kan een lidstaat evenwel in zijn eigen nationale recht bepalen dat die omstandigheden factoren van een hoger risico zijn die een meldingsplichtige entiteit in aanmerking moet nemen bij de risicoanalyse die zij ten aanzien van haar cliënt moet verrichten.
2)
Artikel 18 van richtlijn 2015/849, gelezen in samenhang met bijlage III, punt 3, onder b), bij deze richtlijn moet aldus worden uitgelegd dat deze bepalingen geen automatische verplichting inhouden om verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te passen in alle gevallen waarin een handelspartner van de cliënt maar niet de cliënt zelf, op enigerlei wijze banden heeft met een derde land met een hoog corruptieniveau. De omstandigheid dat de cliënt een aanzienlijk deel van zijn inkomsten verkrijgt of belangrijke transacties verricht in verband met een dergelijk land vormt evenwel een factor van een hoger risico die een meldingsplichtige entiteit in aanmerking dient te nemen bij de risicoanalyse ten aanzien van een cliënt.
3)
Artikel 13, lid 1, onder c) en d), van richtlijn 2015/849 moet aldus worden uitgelegd dat een meldingsplichtige entiteit bij het toepassen van cliëntenonderzoeksmaatregelen niet verplicht is om bij een cliënt een afschrift van de tussen deze cliënt en een derde gesloten overeenkomst op te vragen. De meldingsplichtige entiteit is in voorkomend geval evenwel verplicht om de bevoegde autoriteit passende documentatie te verstrekken waarmee zij aantoont dat zij die transactie of handelsrelatie heeft geanalyseerd en naar behoren in aanmerking heeft genomen bij haar conclusie over het risiconiveau van de cliënt.
4)
Artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 moet aldus worden uitgelegd dat een meldingsplichtige entiteit, voor zover redelijk, gehouden is om de transacties en de zakelijke relaties van haar cliënten voortdurend te controleren, ook wanneer de in het recht van de lidstaten vastgestelde termijn voor de herziening van de situatie van de cliënt nog niet is verstreken of wanneer er geen significante wijzigingen in de omstandigheden van de cliënt worden vastgesteld. Indien een meldingsplichtige entiteit kennis krijgt van elementen die van invloed kunnen zijn op de risicobeoordeling ten aanzien van een cliënt, dient zij die elementen in aanmerking te nemen en, in voorkomend geval, de risicoanalyse en eventueel het niveau van de cliëntenonderzoeksmaatregelen te herzien. Die verplichting geldt niet alleen ten aanzien van cliënten die een hoog risico vertegenwoordigen.
5)
Artikel 60, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit bij de bekendmaking van informatie over een beslissing waarbij wegens inbreuk op de nationale bepalingen ter omzetting van deze richtlijn een administratieve sanctie of maatregel wordt opgelegd, verplicht is om ervoor te zorgen dat de bekendgemaakte informatie precies overeenstemt met de in die beslissing vermelde informatie.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73). Richtlijn 2015/849 is gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van richtlijn (EU) 2015/849 en tot wijziging van de richtlijnen 2009/138/EG en 2013/36/EU (PB 2018, L 156, blz. 43).
(
3
)	Latvijas Vēstnesis, 2008, nr. 116.
(
4
)	De verwijzende rechter doelt op de beoordeling van het betrokken land door Transparency International (www.transparency.org/en/countries/russia).
(
5
)	Zie artikel 8, lid 2, van richtlijn 2015/849 en punt 63 hieronder.
(
6
)	Zie in casu artikel 6 van richtlijn 2018/843.
(
7
)	Zie voetnoot 3 van de verwijzingsbeslissing.
(
8
)	De wijzigingen die bij richtlijn 2018/843 zijn aangebracht aan artikel 18 van richtlijn 2015/849 (dat in de eerste drie prejudiciële vragen aan de orde is) hebben namelijk geen betrekking op de onderhavige zaak. Artikel 13, lid 1, onder c) en d), en artikel 60, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 (die in de vierde en de zesde prejudiciële vraag worden genoemd) zijn niet gewijzigd door richtlijn 2018/843. Artikel 14, lid 5, van richtlijn 2015/849 (dat in de vijfde prejudiciële vraag wordt genoemd) is wel door richtlijn 2018/843 gewijzigd, maar de wijzigingen lijken niet relevant voor het antwoord op de vijfde prejudiciële vraag.
(
9
)	Arrest van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 44).
(
10
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (PB 2005, L 309, blz. 15), die vervolgens is ingetrokken bij richtlijn 2015/849, arrest van 2 september 2021, LG en MH (Self-laundering) (C‑790/19, EU:C:2021:661, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
11
)	Deze maatregelen dienen die activiteiten zoveel mogelijk te voorkomen of, op zijn minst, te belemmeren door daartoe, in alle mogelijke stadia van die activiteiten, voor witwassers en financiers van terrorisme hinderpalen op te werpen [zie dienaangaande, met betrekking tot richtlijn 2005/60, arrest van 2 september 2021, LG en MH (Self-laundering) (C‑790/19, EU:C:2021:661, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
(
12
)	De op risico gebaseerde aanpak wordt uitdrukkelijk genoemd in artikel 4, lid 1, artikel 18, lid 1, tweede alinea, artikel 30, lid 8, artikel 31, lid 6, en artikel 48, leden 6 en 10, van richtlijn 2015/849.
(
13
)	Zie in het bijzonder afdeling 2 van hoofdstuk I van richtlijn 2015/849.
(
14
)	Volgens artikel 6 van richtlijn 2015/849 verricht de Commissie een beoordeling van het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering voor zover die risico’s van invloed zijn op de interne markt en verband houden met grensoverschrijdende activiteiten.
(
15
)	Zie de afdelingen 1 tot en met 3 van hoofdstuk II van richtlijn 2015/849, met als opschrift „Cliëntenonderzoek”.
(
16
)	Zie in dit verband, met betrekking tot richtlijn 2005/60, arrest van 10 maart 2016, Safe Interenvios (C‑235/14, EU:C:2016:154, punt 107; hierna: „Safe Interenvios”).
(
17
)	Zie overweging 30 van richtlijn 2015/849.
(
18
)	Zie in die zin arrest Safe Interenvios, punt 64, alsook punt 107.
(
19
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 87.
(
20
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 59.
(
21
)	Zie in die zin met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 107.
(
22
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 61), en arrest Safe Interenvios, punt 76.
(
23
)	Uit de tekst van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2015/849 blijkt immers dat elke lidstaat zijn witwasrisico en zijn risico van terrorismefinanciering identificeert en beperkt (cursivering van mij).
(
24
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 105.
(
25
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 73.
(
26
)	Deze bepaling biedt de lidstaten namelijk de mogelijkheid om in hun nationale recht met een op het risico gebaseerde benadering andere situaties vast te stellen die een hoger risico opleveren en derhalve rechtvaardigen of zelfs eisen dat naast het standaardcliëntenonderzoek verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen worden toegepast. Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 74.
(
27
)	Zie in dit verband in die zin met betrekking tot artikel 5 van richtlijn 2005/60 arrest van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 61), en arrest Safe Interenvios, punt 76.
(
28
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 77.
(
29
)	Dit artikel staat namelijk in hoofdstuk I van richtlijn 2015/849, met als opschrift „Onderwerp, toepassingsgebied en definities”. Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 78.
(
30
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 106.
(
31
)	In deze context kan het nuttig zijn te verwijzen naar het onderscheid dat in sommige rechtsorden wordt gemaakt tussen een absoluut wettelijk voorbehoud (waarbij de wet een uitputtende regeling bevat die alle aspecten van het vraagstuk bestrijkt) en een relatief wettelijk voorbehoud (waarbij de wet enkel de algemene aspecten regelt die vervolgens worden uitgewerkt in latere handelingen die niet noodzakelijkerwijs de status van wet hebben).
(
32
)	Zie overweging 22 van richtlijn 2015/849.
(
33
)	Zie dienaangaande met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 86.
(
34
)	Zie punt 50 hierboven en arrest Safe Interenvios, punt 106.
(
35
)	Dit betreft het verslag met de titel „Juridisko personu un nevalstisko organizāciju noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas riski” (witwasrisico en risico van terrorismefinanciering van rechtspersonen en niet-gouvernementele organisaties). Zoals vermeld in punt 12 hierboven verklaart de verwijzende rechter in de beschrijving van de feiten van de verwijzingsbeslissing overigens dat de VID had verwezen naar een op 22 juni 2018 bekendgemaakt verslag. Het is niet duidelijk of het om hetzelfde document of om verschillende documenten gaat.
(
36
)	De Letse regering heeft verwezen naar het verslag van het Comité van deskundigen van de Raad van Europa (Moneyval) met de titel „Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures: Latvia Fifth Round Mutual Evaluation Report”.
(
37
)	Zie www.fatf-gafi.org/countries/#high-risk.
(
38
)	Zie artikel 9, lid 2, van richtlijn 2015/849 en gedelegeerde verordening (EU) 2016/1675 van de Commissie van 14 juli 2016 tot aanvulling van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad door de identificatie van derde landen met een hoog risico die strategische tekortkomingen vertonen (PB 2016, L 254, blz. 1).
(
39
)	De verwijzende rechter verwijst naar de analyse die is verricht door Transparency International, als „geloofwaardige bron”. Zie www.transparency.org/en/countries/russia.
(
40
)	Zie artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849.
(
41
)	Zoals blijkt uit punt 16 hierboven lijkt de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing een argument van Rodl & Partner over te nemen waarin wordt verwezen naar de loutere stelling dat een dergelijke praktijk bestaat. Om deze reden is het mijns inziens niet nodig om het door Rodl & Partner aangevoerde vraagstuk te analyseren dat betrekking heeft op de eventuele verenigbaarheid van een dergelijke nationale praktijk met artikel 56 VWEU.
(
42
)	Guidance for a risk-based approach – Accounting Profession van juni 2019, te raadplegen op de website https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/RBA-Accounting-Profession.pdf (zie blz. 22 e.v., met name blz. 27).
(
43
)	Zie over de noodzaak de uitlegging van de handelingen van de Unie op het gebied van witwassen af te stemmen op de aanbevelingen van de FATF overweging 4 van richtlijn 2015/849 in fine.
(
44
)	Zie punt 71, onder a), en Box nr. 2 op blz. 26 van de voornoemde richtsnoeren van de FATF.
(
45
)	Zie met betrekking tot richtlijn 2005/60 arrest Safe Interenvios, punt 86.
(
46
)	Zie artikel 8, lid 2, van de Letse antiwitwaswet.
(
47
)	Zie onder andere arrest van 24 maart 2021, MCP (C‑603/20 PPU (EU:C:2021:231, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
48
)	De Letse regering voert ten eerste aan dat de prejudiciële vraag, door te verwijzen naar de leden 1 en 2, van artikel 60 van richtlijn 2015/849, ziet op twee situaties die zich niet gelijktijdig kunnen voordoen, te weten de situatie waarin een beslissing is bekendgemaakt waartegen geen beroep mogelijk is, en de situatie waarin een beslissing is bekendgemaakt waartegen wel beroep mogelijk is. Ten tweede hangt de uitkomst van het geschil in het hoofdgeding niet af van de beoordeling van een eventuele onjuistheid die vóór de bekendmaking is ontstaan.