61999CC0400(01)_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Ti sklepni predlogi se nanašajo na nadaljevanje postopka v zadevi C 400/99 (Italija proti Komisiji). V tem postopku Italijanska republika predlaga delno razglasitev ničnosti odločbe Komisije, ki ji je bila vročena z dopisom Komisije SG(99) D/6463 z dne 6. avgusta 1999, o uvedbi formalnega postopka iz člena 88(2) ES o državni pomoči/ukrepu C 64/99 (prej NN 68/99) – Italija – v korist skupine Tirrenia di Navigazione(2) (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
2. Glede dejanskega stanja, postopka pred Komisijo, tožbenih predlogov strank in upoštevnega prava Skupnosti se sklicujem na sodbo Sodišča z dne 9. oktobra 2001 v tej zadevi(3) (v nadaljevanju: vmesna sodba), v kateri je Sodišče odločilo o ugovoru nedopustnosti tožbe, ki ga je vložila Komisija na podlagi člena 91(1) Poslovnika Sodišča. Ugovor je bil zavrnjen in odrejeno je bilo nadaljevanje postopka v glavni stvari.
II – Nadaljnji potek
3. Komisija je 21. junija 2001 sprejela „odločbo o državni pomoči, ki jo je Italija plačala ladjarski družbi Tirrenia di Navigazione“ (2001/851/ES)(4) (v nadaljevanju: prva delna odločba)(5) . Odločba je zadevala le navedeno podjetje, ki ima v okviru skupine podjetij Tirrenia „nosilno vlogo“. Prva delna odločba se, po odlomkih, glasi:
„KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI JE –
[...]
ob upoštevanju:
[...]
6. SKLEP
(43) Na podlagi zgoraj navedenega Komisija ugotavlja, da ni več dvoma o tem, da so pomoči, ki jih je Italija plačala v skladu s sporazumom iz leta 1991 skupini Tirrenia di Navigazione, združljive s skupnim trgom.
SPREJELA NASLEDNJO ODLOČBO:
Člen 1
Pomoči, ki jih je Italija plačala družbi Tirrenia di Navigazione od 1. januarja 1990 do 31. decembra 2000 kot nadomestilo za izvajanje javnih služb, so združljive s skupnim trgom. [...]“
4. Komisija je 16. marca 2004 sprejela „odločbo o državnih pomočeh, ki jih je Italija plačala ladjarskim družbam Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar in Toremar (skupina Tirrenia) (v nadaljevanju: druga delna odločba)(6) . Nanašala se je na preostala podjetja skupine Tirrenia, ki jih prva delna odločba še ni zajela. Druga delna odločba se, po odlomkih, glasi:
„KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI JE –
[...]
ob upoštevanju:
[...]
6. SKLEP
(171) Na podlagi zgoraj navedenega Komisija ugotavlja, da ni dvoma o združljivosti pomoči, plačanih regionalnim družbam od januarja 1992 v skladu s sporazumi iz leta 1991, razen pomoči, plačanih družbi Adriatica za obdobje od januarja 1992 do julija 1994 za linijo Brindisi–Krf–Igoumenitsa–Patras, ki niso združljive s skupnim trgom iz treh sledečih razlogov [...]
SPREJELA NASLEDNJO ODLOČBO:
Člen 1
(1) Razen če odstavek 2 ne določa drugače, so pomoči, ki jih je Italija plačala družbi Adriatica
od 1. januarja 1992 kot nadomestilo za izvajanje javnih služb, združljive s skupnim trgom v skladu s členom 86(2) ES.
[...]
Člen 2
(1) Pomoči, ki jih je Italija plačala družbam Siremar, Saremar
in Toremar
od 1. januarja 1992 kot nadomestilo za izvajanje javnih služb, so združljive s skupnim trgom v skladu s členom 86(2) ES.
[...]
Člen 3
(1) Pomoči, ki jih je Italija izplačala družbi Caremar
od 1. januarja 1992 kot nadomestilo za izvajanje javnih služb, so združljive s skupnim trgom v skladu s členom 86(2) ES.
[...]“
III – Predmet spora
5. Kot je Sodišče ugotovilo v vmesni sodbi, je tožba usmerjena zoper izpodbijano odločbo samo „v delu, v katerem je odločeno o začasnem odlogu zadevne pomoči“(7) . Navedeni so štirje tožbeni razlogi:
1. Kršitev načela pravne varnosti in pravil o preglednosti glede na Uredbo Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES(8) (v nadaljevanju: Uredba št. 659/1999).
2. Kršitev jamstev kontradiktornega postopka in pravic do obrambe ter člena 11(1) Uredbe št. 659/1999.
3. Zloraba pooblastil pri izdaji odredbe o začasnem odlogu, ker se opira na druge razloge, kot so predvideni v členu 88(3) ES (prej člen 93(3) Pogodbe ES).
4. Kršitev člena 87(1) ES in člena 88(1) in (3) ES, načela pravne varnosti in Uredbe št. 659/1999 v zvezi z ugotovitvijo obstoja in nezakonitosti pomoči zaradi nejasnosti, ker ni bilo preiskave, zaradi pomanjkljive obrazložitve in zaradi neizpolnjenosti dejanskih predpogojev.
A – Vprašanje zaustavitve postopka
1. Trditve strank
6. Komisija
je v dupliki – torej še pred sprejetjem druge delne odločbe – navedla, da glede podjetja, ki ga zajema prva delna odločba, ni treba razsojati. Prva delna odločba v predvidenem roku ni bila izpodbijana in je zato postala dokončna. Zato naj bi bilo dokončno ugotovljeno, da so ukrepi v korist podjetja, zajetega s prvo delno odločbo, pomenili nezakonito pomoč, ki pa je združljiva s skupnim trgom. Zato je izpodbijana odločba izgubila vse pravne učinke.
2. Presoja
7. V zadevah o pomočeh ni treba razsojati, če odločba o začetku formalnega postopka zaradi pravnih učinkov končne odločbe(9) nima več nobenih samostojnih pravnih učinkov(10) .
8. Preden se bom posvetila medsebojnemu razmerju pravnih učinkov izpodbijane odločbe in obeh delnih odločb, bi najprej spomnila na ugotovitev iz vmesne sodbe(11) o samostojnem odložilnem učinku odločbe o začetku formalnega postopka.
Sodišče je v točki 62 te sodbe, med drugim, ugotovilo:
„[...] Kadar Komisija uvede postopek iz člena 88(2) ES glede ukrepa, ki se izvaja in ki ga ocenjuje kot novo pomoč, [...] potem sproži izbira Komisije zlasti glede začasnega odloga zadevnega ukrepa samostojne pravne učinke.“
9. Zato je treba preveriti, ali in v kolikšnem obsegu so bili prej samostojni pravni učinki izpodbijane odločbe odpravljeni ali nadomeščeni z izdajo obeh delnih odločb.
10. V tem primeru imamo – kot bomo kmalu videli – v več pogledih opraviti s posebnim položajem: vsi ukrepi, na katere vpliva odložilni učinek izpodbijane odločbe, niso bili v obeh delnih odločbah predmet zaključene presoje v skladu s pravili o pomočeh(12), enega izmed zadevnih ukrepov iz razlogov nacionalnega prava ni bilo mogoče izvajati neposredno po izpodbijani odločbi(13) drugi ukrep pa že v trenutku sprejetja izpodbijane odločbe objektivno ni bil pomoč v smislu člena 87(1) ES(14) .
11. Ta položaj pomeni, da je najprej treba ugotoviti, za katere ukrepe italijanskih organov ima izpodbijana odločba odložilni učinek. Nato je treba preveriti, v kakšnem obsegu na ukrepe vplivajo pravni učinki obeh delnih odločb in v primeru vpliva, ali bi bil s tem lahko odpravljen odložilni učinek izpodbijane odločbe. Če nanje ne vplivajo, je treba končno preveriti, ali ni morda iz drugih razlogov treba nadaljevati postopka.
12. Le če bo preizkus pokazal, da za nekatere ukrepe odložilni učinek izpodbijane odločbe še naprej ostaja, je treba postopek nadaljevati in ničnostne razloge obravnavati glede teh ukrepov.
a) Vprašanje, katere nacionalne ukrepe bi bilo treba začasno odložiti na podlagi izpodbijane odločbe
13. Izpodbijana odločba ni posebej jasna pri opisu ukrepov, glede katerih je bil začet formalni postopek preiskave. Poleg tega Komisija v tistem trenutku ni bila povsem prepričana o natančni vsebini posameznih ukrepov in njihovem medsebojnem razmerju.
14. Iz poglavja II („V predhodnem postopku navedene trditve “) in poglavja III („Presoja“) izpodbijane odločbe je razvidno, da je Komisija ob sprejetju izpodbijane odločbe kot morebitne nezakonite pomoči ugotovila naslednje ukrepe: sporazume o obveznostih javnih služb iz leta 1991, ki se v glavnem nanašajo na letna kompenzacijska plačila za izvajanje določenih storitev trajektnega prevoza; financiranje nespecificiranih naložb v floto, za katere Komisija meni, da gre za morebitno implicitno državno jamstvo; subvencije za obratovanje po petletnem načrtu 1995–1999, ki so bile po mnenju Komisije morebiti spet dopolnjene z naložbami na podlagi poslovnega načrta 1999–2002, in končno, davčne olajšave za oskrbo z gorivi in mazivi.
15. V skladu z ugotovitvami v obeh delnih odločbah je sistem ukrepov v korist podjetij skupine Tirrenia na splošno tak, da očitno vsi ukrepi iz izpodbijane odločbe niso samostojni ukrepi(15) . V celoti gledano je tako treba ugotoviti, da je izpodbijana odločba lahko imela v praksi odložilni učinek samo v zvezi z naslednjimi ukrepi:
– „sporazumi o obveznostih javnih služb“, sklenjeni leta 1991 med Italijansko republiko in podjetji skupine Tirrenia (v nadaljevanju: sporazumi o obveznostih javnih služb), pri katerih je v glavnem šlo za letna kompenzacijska plačila in pomoči za naložbe za izvajanje trajektnih storitev.
– „poslovni načrt“ za obdobje 1999–2002 (v nadaljevanju: poslovni načrt 1999–2002), pri katerem je šlo za pomoči za naložbe v oskrbo in vzdrževanje za to potrebnih flot(16) .
– neobdavčitev goriv in maziv za ladje, kolikor se niso uporabljala le na morju, temveč za podjetja skupine Tirrenia tudi med zadrževanjem ladij v italijanskih pristaniščih (v nadaljevanju: davčne olajšave).
b) Vsebina obeh delnih odločb in možne posledice za zaustavitev postopka
16. V nadaljevanju bo treba za vsakega od pravkar navedenih ukrepov, po vrstnem redu, preveriti, ali je morebiti zaradi sprejetja obeh delnih odločb spor postal brezpredmeten.
i) Sporazumi o obveznostih javnih služb
17. Sporazumi o obveznostih javnih služb so – kot je razvidno iz delnih odločb – nove(17) pomoči(18), ki pa so v večjem delu zaradi uporabe člena 86(2) ES združljive z skupnim trgom(19) .
18. S sprejetjem dveh delnih odločb je tako pravnomočno ugotovljeno, da za te ukrepe zaradi njihovega značaja (nove) pomoči v sekakor velja odložilni učinek iz člena 88(3) ES.
19. Tako je že ob sprejetju izpodbijane odločbe obstajal odložilni učinek na podlagi primarnega prava, ki ga je mogoče uveljavljati glede sporazumov o obveznostih javnih služb in ki je nadomestil učinek, ki ga sama Komisija lahko sproži z odločbo o začetku formalnega postopka.
20. Tožba zoper odložilni učinek izpodbijane odločbe je glede sporazumov o obveznostih javnih služb zaradi sprejetja obeh delnih odločb torej postala brezpredmetna.
ii) Poslovni načrt 1999–2002
21. Najprej je treba ugotoviti, da ta ukrep ni izrecno omenjen v izreku delnih odločb. Izrek odločbe se namreč sklicuje samo na sporazume o obveznostih javnih služb(20) (člen 1 prve delne odločbe in členi od 1 do 3 druge delne odločbe v povezavi s „sklepom“ na koncu dela o presoji v vsaki odločbi).
22. Ob upoštevanju načela pravne varnosti je zato težko sprejeti, da obe delni odločbi lahko na podlagi pravil o pomočeh vplivata tudi na ukrepe, o katerih v izreku odločb ni nobenih ugotovitev. Lahko pa bi s široko razlago sodne prakse Sodišča, po kateri „zahteva po pravni varnosti pomeni, da mora ureditev prizadetim omogočiti, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih ta ureditev nalaga“(21), celotno besedilo posamezne delne odločbe uporabili, da bi ugotovili, ali je Komisija opravila vsaj implicitno presojo poslovnega načrta 1999–2002 v skladu s pravili o pomočeh.
23. Poslovni načrt 1999–2002 je vendarle omenjen v obeh delnih odločbah v delu o presoji. Vendar tam najdemo vsakokrat zgolj ugotovitev, da je bilo njegovo izvajanje „začasno ustavljeno zaradi uvedbe postopka“(22) . S tem je za obdobje, ki se upošteva glede potrebe po nadaljevanju postopka (odložilni učinek od dneva vročitve izpodbijane odločbe do dneva vročitve posamezne delne odločbe), navedeno le to, da se sporni ukrep ni izvajal. S tem pa Komisija ni opravila ovrednotenja v skladu s pravili o pomočeh.(23) .
24. Zato ni mogoče reči, ali bi izvajanje poslovnega načrta 1999–2002 po mnenju Komisije pomenilo pomoč po členu 87(1) ES. Tako tudi ni mogoče domnevati, da je odložilni učinek člena 88(3) ES nadomestil odložilni učinek izpodbijane odločbe v zvezi s poslovnim načrtom 1999–2002. Ob upoštevanju tega ni mogoče šteti, da je spor v zvezi s tem zaradi pravnih učinkov delnih odločb postal brezpredmeten.
25. Poleg tega v tem primeru načrtovana pomoč za naložbe v skladu s poslovnim načrtom 1999–2002 očitno ni bila dodeljena, sprva sicer na podlagi izpodbijane odločbe, a kmalu zatem iz drugih razlogov, namreč iz razlogov nacionalnega prava. V prvi delni odločbi Komisija namreč navaja, da „je bilo uresničevanje tega načrta zaradi uvedbe postopka ustavljeno. Komisija ugotavlja, da obveznosti, ki so jih sprejeli italijanski organi za obdobje 2000–2004, izključujejo, da bi družba Tirrenia di Navigazione opravila dodatne naložbe, predvidene z načrtom“(24) .
26. Ker je bilo izvajanje poslovnega načrta 1999–2002 kmalu po sprejetju izpodbijane odločbe začasno ustavljeno in to ne zaradi odložilnega učinka te odločbe, temveč zaradi novega državnega sporazuma, o tem ni treba odločati(25) .
27. Menim, da zaradi nacionalnih obveznosti, ki se uporabljajo od leta 2000, v tej zadevi ni treba odločati glede odložilnega učinka izpodbijane odločbe v zvezi s poslovnim načrtom 1999–2002.
iii) Davčne olajšave
28. Skladno z izjavami v izpodbijani odločbi(26) in v opisnih delih obeh delnih odločb(27) je Komisija na podlagi informacij, s katerimi je razpolagala v trenutku sprejetja izpodbijane odločbe, zavzela stališče, da so se davčne olajšave uporabljale samo v korist podjetij skupine Tirrenia: s tega vidika so bile selektiven ukrep in zato pomoč v smislu člena 87(1) ES.
29. V nobeni delni odločbi pa ni izrecne končne presoje o tem, ali so davčne olajšave pomoč. Zlasti ne najdemo nobene omembe tega ukrepa v izreku delnih odločb. Le v delu „Pripombe italijanskih organov“(28) je na kratko omenjeno, da iz podatkov, ki so bili Komisiji posredovani šele v okviru formalnega postopka preiskave, izhaja, da so bile davčne olajšave od vsega začetka na voljo vsem primerljivim podjetjem.
30. Kljub temu pa je Komisija s tem – sicer ne izrecno, a za naslovnika odločbe nedvoumno prepoznavno(29) – po mojem mnenju dokončno razjasnila, da ukrep že v trenutku izpodbijane odločbe ni bil pomoč v smislu člena 87(1) ES.
31. Če pa neki ukrep ni pomoč, s končno odločbo tudi ni mogel nastopiti nikakršen odložilni učinek po členu 88(3) ES, ki bi sam – kot je že obrazloženo zgoraj(30) – lahko nadomestil samostojen odložilni učinek izpodbijane odločbe(31) . Tako bi morala izpodbijana odločba glede davčnih olajšav torej še naprej imeti odložilni učinek – in bi bilo o zadevi še vedno treba odločati.
32. Preden predlagam Sodišču, naj iz zgoraj navedenih razlogov zavzame stališče, da je v tej zadevi treba odločati, bi se rada – zaradi temeljnega pomena tega vprašanja – na kratko posvetila vprašanju o možnih posledicah predpostavke odložilnega učinka odločbe – na katerem temelji ta predlog – za začetek formalnega postopka glede vseh ukrepov, ki jih navedena odločba zajema:
Če namreč samostojen odložilni učinek velja tudi pri nepomočeh, to ne pomeni nič drugega, kot da Komisija z odločbo o začetku formalnega postopka lahko začasno ustavi izvajanje nacionalnih ukrepov, ki so po pravilih o pomočeh zakoniti. To lahko, kot kaže sedanji primer, pripelje do tega, da že zgolj sum o selektivnosti nekega ukrepa zadošča, da se podjetja, ki imajo domnevno korist, izključijo iz povsem zakonitega ukrepa, medtem ko lahko konkurenti še naprej uživajo koristi od tega ukrepa – in sicer tako dolgo, dokler Komisija ne konča formalnega postopka, kar vsekakor lahko traja nekaj let(32) .
Ta položaj je treba presojati glede na dejstvo, da so zahteve za zakonito odločbo o začetku formalnega postopka po Uredbi št. 659/1999 (člen 13(1) v povezavi s členom 4(4)) relativno blage(33) in najbrž tudi ne moremo domnevati, da bi bilo za začetek formalnega postopka poleg izpolnjevanja zahtev iz Uredbe št. 659/1999 treba dokončno ugotoviti obstoj pomoči v smislu členu 87(1) ES že na tej stopnji(34) .
33. Po mojem mnenju pa iz vmesne sodbe izhaja, da imajo odločbe o začetku formalnega postopka neizogibno odložilni učinek glede ukrepov, ki objektivno niso pomoči. Sodišče (in v dveh novejših sodbah mu sledi tudi Sodišče prve stopnje(35) ) je namreč v točki 69 vmesne sodbe ugotovilo: „Glede drugih domnevnih ukrepov v korist skupine Tirrenia, ki jih zadeva odločba o uvedbi postopka iz člena 88(2) ES, italijanska vlada v bistvu trdi, da ne gre za pomoč v smislu člena 87(1) Pogodbe ES. Zato je treba iz razlogov, ki so podobni tistim, navedenim v točkah 59 in 60 te sodbe, tožbo šteti za dopustno, če se nanaša na del izpodbijane odločbe v zvezi z začasnim odlogom teh drugih (36) ukrepov.“ V zgoraj navedenih točkah vmesne sodbe je dopustnost tožbe prvenstveno(37) temeljila na obstoju samostojnih pravnih učinkov odločbe o začetku formalnega postopka, ki tako nastopijo tudi v zvezi z ukrepi, ki niso pomoči v smislu člena 87(1) ES.
34. Če pa ima odločba o začetku formalnega postopka samostojen odložilni učinek tudi v zvezi z ukrepi, ki nikoli niso bili pomoč v smislu člena 87(1) ES, pa se zdi toliko bolj pomembno, da je mogoče nadaljevati tožbo zoper to odločbo tudi po sprejetju ustrezne končne odločbe. Zato je po mojem mnenju že iz načelnih premislekov potrebno nadaljevanje postopka(38) .
35. Zato po mojem mnenju ne moremo sklepati, da je tožba postala brezpredmetna, če je tožba usmerjena proti odložilnemu učinku izpodbijane odločbe v zvezi z davčnimi olajšavami.
3. Sklep
36. Ni treba odločati, če je tožba usmerjena proti odložilnemu učinku izpodbijane odločbe v zvezi s sporazumi o obveznostih javnih služb in v zvezi s poslovnim načrtom 1999–2002. Glede odložilnega učinka izpodbijane odločbe v zvezi z davčnimi olajšavami je treba preučiti uveljavljane ničnostne razloge.
B – Ničnostni razlogi
1. Kršitev načela pravne varnosti in pravil o preglednosti glede na Uredbo št. 659/1999
a) Trditve strank
37. Italijanska republika
meni, da bi se Komisija v izpodbijani odločbi morala opreti na določbe Uredbe št. 659/1999, saj so se v trenutku sprejetja odločbe že uporabljale. S tem je Komisija kršila načelo pravne varnosti in pravila o preglednosti.
38. Komisija
na to odgovarja, da se izpodbijana odločba opira neposredno na člen 88 ES in da zato Uredbe št. 659/1999 ni bilo treba izrecno omenjati. V vmesni sodbi je Sodišče ugotovilo, da izpodbijana odločba ne vsebuje nobene odredbe o začasnem odlogu na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999.
b) Presoja
39. Pravnemu mnenju Komisije je treba pritrditi. Odložilni učinek izpodbijane odločbe ne izhaja iz odredbe o začasnem odlogu na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, saj izpodbijana odločba ne vsebuje take odredbe o začasnem odlogu(39) .
40. Odložilni učinek se, po vmesni sodbi, šteje za samostojnega in v tem primeru izhaja neposredno iz dejstva, da je Komisija začela formalni postopek iz člena 88(2) Pogodbe ES(40) . Zato ni bila potrebna izrecna omemba Uredbe št. 659/1999. Komisija je pravilno navedla pravno podlago za odložilni učinek izpodbijane odločbe.
41. Kršitev načela pravne varnosti in pravil o preglednosti v zvezi z navedbo pravne podlage izpodbijane odločbe zato ni podana.
2. Kršitev jamstev kontradiktornega postopka in pravic do obrambe ter člena 11(1) Uredbe št. 659/1999
a) Trditve strank
42. Italijanska republika
meni, da bi ji morala Komisija pred sprejetjem odločbe, ki ima odložilni učinek, dati priložnost, da izrazi svoje stališče. Kršitev načela pravice do zaslišanja naj bi bila sporna posebej glede poslovnega načrta 1999–2002 in davčnih olajšav, saj ti ukrepi nikoli niso bili omenjeni italijanskim organom pred sprejetjem izpodbijane odločbe.
43. Komisija
trdi, da izpodbijana odločba ne vsebuje nobene odredbe o začasnem odlogu v smislu člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 in zato naj tudi ne bi bilo treba omogočiti predložitve pripomb v skladu s to določbo. Tudi člen 10(2) Uredbe št. 659/1999 naj ne bi bil pomemben za zadevo. Ta člen za nepriglašene pomoči določa, da ima Komisija pravico od zadevne države članice zahtevati podatke. Dolžnosti Komisije, da mora državo članico ločeno povprašati za mnenje o začetku formalnega postopka, pa iz navedene določbe ni mogoče izpeljati. Tudi člen 88(2) ES ne vsebuje nobene navedbe, da bi lahko Komisija v primeru nepriglašenih pomoči začela formalni postopek samo potem, ko je povprašala za mnenje zadevno državo članico.
b) Presoja
44. Trditve Komisije je treba zavrniti. Kot je Sodišče že večkrat ugotovilo, „je spoštovanje pravice do obrambe v vsakem postopku, uvedenem zoper osebo, ki bi lahko privedel do zanje neugodnega ukrepa, temeljno načelo prava Skupnosti in ga je treba zagotoviti tudi, če ni posebne ureditve“(41) .
45. Kot je ugot ovilo Sodišče(42) – odločba o začetku formalnega postopka iz člena 88(2) ES ustvarja samostojen odložilni učinek, ki se razlikuje od člena 88(3) ES, za vse ukrepe, zajete s tako odločbo, in je tako nedvomno negativen ukrep. Pred sprejetjem izpodbijane odločbe bi torej moralo priti do zaslišanja o odložilnem učinku vseh ukrepov iz odločbe, ki so na podlagi pravil o pomočeh ocenjeni kot sporni.
46. Ta primer kaže pomen te posebne pravice do zaslišanja ob začetku formalnega postopka. Zdi se, da davčne olajšave niso bile predmet pogovorov, ki jih je Komisija izvedla z italijanskimi organi pred sprejetjem izpodbijane odločbe. Manjkajoča selektivnost davčnih olajšav bi ob ustreznem zaslišanju morda postala očitna že pred odločitvijo o začetku formalnega postopka in bi lahko Komisijo prisilila, da ta ukrep izvzame iz izpodbijane odločbe(43) .
47. To pravico do zaslišanja je treba razlikovati od tiste iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999. Pravica do predložitve pripomb na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 se nanaša na načrtovano sprejetje odredbe o začasnem odlogu pomoči, katere pravni učinek se razlikuje od odložilnega učinka odločbe o začetku formalnega postopka v tej zadevi. Tudi zahteva Komisije za posredovanje podatkov na podlagi člena 10(2) Uredbe št. 659/1999(44) zato ne bi mogla nadomestiti zaslišanja o celotni vsebini načrtovane odločbe o začetku formalnega postopka.
48. Zato je podana kršitev postopkovnih pravic in izpodbijano odločbo je treba razglasiti za nično glede odložilnega učinka izpodbijane odločbe v zvezi z davčnimi olajšavami.
3. Zloraba pooblastila pri izdaji odredbe o začasnem odlogu
a) Trditve strank
49. Italijanska republika
meni, da se je Komisija pri izdaji odredbe o začasnem odlogu, namesto da bi ukrepe opredelila kot pomoči v smislu člena 87(1) ES in izkazala, ali gre za nove ali spremenjene pomoči v smislu člena 88(3) ES, oprla izključno na to, da bi konkurenčnim podjetjem zaradi izvajanja ukrepov lahko nastala škoda. Komisija je torej izpodbijano odločbo sprejela kot povsem previdnosten ukrep, če bi se pozneje izkazalo, da je šlo za nove ali nezakonito spremenjene veljavne pomoči.
50. Komisija
se po eni strani opira na to, da izpodbijana odločba ne vsebuje odredbe o začasnem odlogu. Podatki glede preventivnega začasnega odloga, da se prepreči škoda konkurenčnim podjetjem, so vključeni zgolj za primer, če bi izpodbijana odločba vsebovala tudi odredbo o začasnem odlogu. Ker pa je šlo samo za odločbo o začetku formalnega postopka, v tistem trenutku še ni bilo treba dokazati, da so nezakonite pomoči dejansko obstajale. Izpodbijana odločba je potemtakem vsebovala izjavo, da je Komisija imela pomisleke glede obstoja nezakonitih pomoči in njihove nezdružljivosti s skupnim trgom, s čimer je zadostila zahtevam, naloženim glede odločb o začetku formalnega postopka na podlagi člena 88(2) ES.
b) Presoja
51. Trditve Italijanske republike je treba zavrniti. V skladu z ustaljeno sodno prakso odločba Komisije nakazuje na zlorabo pooblastila samo takrat, če se na podlagi objektivnih, upoštevnih in konsistentnih indicev zdi, da je bila odločba izdana izključno ali vsaj pretežno za druge namene od tistih, ki so bili navedeni(45) .
52. Komisija pa se ni oprla na take razloge. Ko se sklicuje na zaščito konkurenčnih podjetij(46), se te izjave nanašajo na napovedano sprejetje odredbe o začasnem odlogu po členu 11(1) Uredbe št. 659/1999.
53. Kot je Sodišče ugotovilo v vmesni sodbi, izpodbijana odločba ne vsebuje nobene take odredbe o začasnem odlogu(47) . Odložilni učinek namreč izhaja neposredno iz začetka formalnega postopka(48) . Same uvedbe postopka pa Komisija ni utemeljila z zaščito konkurenčnih podjetij. Komisija nasprotno trdi, da sumi, da gre za nepriglašene nove pomoči, ki so nezdružljive s skupnim trgom.
54. Komisija tako s sprejetjem izpodbijane odločbe ni zlorabila pooblastila.
4. Kršitev člena 87(1) ES in člena 88(1) in (3) ES, načela pravne varnosti in Uredbe št. 659/1999
a) Glavne trditve strank
55. Italijanska republika
je prepričana, da je Komisija storila pravno napako, ko je sklepala, da so sporazumi o obveznostih javnih služb nove pomoči v smislu člena 87(1) ES. Komisija je prezrla, da lahko ti sporazumi po členu 4(3) Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža)(49) kot „obstoječe pogodbe o prometnih storitvah na podlagi obveznosti javnih služb ostanejo v veljavi do datuma njihovega izteka“, saj so bili sklenjeni leta 1991, torej pred začetkom veljavnosti te uredbe. Poleg tega so bili Komisiji v letih od 1991 do 1997 posredovani podatki o teh sporazumih. Kljub temu nikoli ni izrazila pomislekov z vidika prava o pomočeh. Zato je treba sklepati, da so bili ti ukrepi vsaj tiho odobreni in da so zato lahko kvečjemu „veljavne“ pomoči v smislu člena 88(1) ES.
56. Komisija
meni, da Uredba o pomorski kabotaži, ki jo navaja Italijanska republika, ne more izključiti uporabe pravil o pomočeh, saj temelji izključno na členu 84(2) ES (prometna politika). Italijanski organi v predhodnem postopku pred sprejetjem izpodbijane odločbe niso trdili, da gre za veljavne pomoči v smislu člena 88(1) ES. Glede podatkov, ki naj bi ji bili že posredovani, Komisija trdi, da nikakor ni šlo za priglasitev v smislu sodbe v zadevi Lorenz(50) Ukrepi niso postali veljavne pomoči le iz razloga, ker se Komisija ni odzvala.
b) Presoja
57. Iz navedb strank izhaja, da se domnevna kršitev člena 87(1) ES in člena 88(1) in (3) ES, načela pravne varnosti in Uredbe št. 659/1999 uveljavlja samo glede sporazumov o obveznostih javnih služb.
58. Navedbe strank, do vključno odgovora Italijanske republike, pa so bile predložene pred sprejetjem prve delne odločbe. Ker je spor zaradi sprejetja in vročitve obeh delnih odločb Italijanski republiki postal brezpredmeten v zvezi s sporazumi o obveznostih javnih služb, ni več treba dalje preučevati razlogov, ki so bili v zvezi s tem predloženi.
IV – Sklep
59. Postopek s tožbo zoper odločbo Komisije o začetku formalnega postopka se ustavi v delu, v katerem je ta usmerjena proti odložilnemu učinku navedene odločbe na sporazume o obveznostih javnih služb in poslovnega načrta 1999–2002.
60. Tožbi je treba ugoditi in izpodbijano odločbo razglasiti za nično v delu, v katerem je Komisija pri sprejetju izpodbijane odločbe kršila pravice tožeče stranke do obrambe glede davčnih olajšav.
V – Predlog
61. Glede na navedeno predlagam Sodišču, naj odloči:
1. Postopek s tožbo zoper odločbo Komisije SG(99) D/6463 o začetku formalnega postopka na podlagi člena 88(2) Pogodbe ES se ustavi v delu, v katerem je usmerjena proti začasni odložitvi sporazumov iz leta 1991, sklenjenih med Italijansko republiko in podjetji skupine Tirrenia di Navigazione, in proti začasni odložitvi poslovnega načrta za obdobje 1999–2002;
2. tožbi zoper odločbo Komisije SG(99) D/6463 v delu, v katerem je usmerjena proti začasnemu odlogu davčnih olajšav, se ugodi in zadevna odločba se v tej točki razglasi za nično;
3. vsaka stranka nosi svoje stroške.
(1) .
(2)
–	UL 1999, C 306, str. 2.
(3)
–	Zadeva Italija proti Komisiji (C 400/99, Recueil, str. I 7303).
(4)  –	UL L 318, str. 9.
(5)  –	Nobena stranka Sodišča ni obvestila o sprejetju prve delne odločbe in ta je bila v Uradnem listu Evropskih skupnosti
objavljena šele 4. decembra 2001. Vmesna sodba z dne 9. oktobra 2001 je bila izdana brez možnosti presojanja morebitnega pomena delne odločbe za sedanji postopek.
(6)
–	Še neobjavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti .
(7)
–	Točka 1 vmesne sodbe (citirana v opombi 3).
(8)  – UL L 83, str. 1.
(9)
–	Obe delni odločbi sta medtem postali dokončni za Italijansko republiko, ker sta potekla oba, posamezno določena, roka za izpodbijanje iz člena 230, peti odstavek, ES.
(10)
–	Sklep Sodišča prve stopnje z dne 4. novembra 2002 v zadevi Salzgitter proti Komisiji (T 90/99, Recueil, str. II 4535, točka 16).
(11)
–	Citirana v opombi 3.
(12)
–	Glej točko 21 in naslednje ter točko 28 in naslednje spodaj.
(13)
–	Glej točko 25 spodaj.
(14)
–	Glej točko 29 in naslednje spodaj.
(15)
–	Glej zlasti točko 41 prve delne odločbe in točko 164 druge delne odločbe glede „celostne“ povezanosti sporazumov o obveznostih javnih služb s subvencioniranjem obratovanja po petletnem načrtu za obdobje 1995–1999 na eni strani in nespecificiranimi pomočmi za druge naložbe na drugi strani, za katere je Komisija v času izpodbijane odločbe še lahko menila, da gre za implicitno jamstvo.
(16)
–	V točki 42 prve delne odločbe najdemo še pripombe o subvencioniranju nabave dveh ladij, ki v nobenem primeru ni predstavljalo ločenih ukrepov, saj je bilo očitno bodisi del poslovnega načrta 1999–2002 ali pa, ker „se njuna amortizacija v celoti upošteva pri izračunu letnega kompenzacijskega plačila“, del sporazumov o obveznostih javnih služb.
(17)
–	Točka 20 in naslednje prve delne odločbe, točka 73 in naslednje druge delne odločbe.
(18)
–	Člen 1(43) prve delne odločbe, člen 1(171) druge delne odločbe.
(19)
–	Točka 26 in naslednje prve delne odločbe, točka 84 in naslednje druge delne odločbe.
(20)
–	Glej točko 15 zgoraj.
(21)
–	Glej, na primer, sodbi z dne 14. decembra 2000 v zadevi Nemčija proti Komisiji (C 245/97, Recueil, str. I 11261, točka 72) in z dne 16. oktobra 1997 v zadevi Belgija proti Banque Indosuez in drugim in Evropski skupnosti (C 177/96, Recueil, str. I 5659, točka 27).
(22)
–	Točka 42 prve delne odločbe, točka 166 druge delne odločbe.
(23)
–	V točki 42 prve delne odločbe sicer najdemo zametke vrednotenja, a samo glede pomoči za naložbe za dve posebej omenjeni ladji glavnega podjetja skupine Tirrenia. Komisija pa glede tega ugotavlja, da „(se lahko) njuna amortizacija v celoti upošteva pri izračunu letnih kompenzacijskih plačil“. Te pomoči za naložbe so bile tako najbrž del sporazumov o obveznostih javnih služb (o tem glej točko 15 zgoraj15), in ne del poslovnega načrta 1999–2002.
(24)
–	Točka 42 prve delne odločbe.
(25)
–	Razglasitev ničnosti odložilnega učinka izpodbijane odločbe, ki jo predlaga ta tožba, bi bila zato, celo če bi bila tožba uspešna, praktično brezpredmetna.
(26)
–	Poglavji II d in III a izpodbijane odločbe.
(27)
–	Točka 13 prve delne odločbe, točka 47 druge delne odločbe.
(28)
–	Točka 18 prve delne odločbe, točka 56 druge delne odločbe.
(29)
–	Glej tudi točko 22 zgoraj.
(30)
–	Glej točko 19 zgoraj.
(31)
–	Prav tako ne pride v poštev, da ni treba odločati o praktični brezpredmetnosti, kot je bila obravnavana zgoraj v točki 25 in naslednjih, odložilnega učinka v zvezi s poslovnim načrtom 1999–2002. Bilo bi namreč možno, da bi se davčne olajšave, ki sedaj na podlagi izpodbijane odločbe niso priznane, odobrile naknadno na podlagi retroaktivne neveljavnosti odložilnega učinka po uspešni ničnosti tožbi.
(32)
– Druga delna odločba v tem postopku je bila, na primer, izdana šele slabih pet let po odločbi o začetku formalnega postopka.
(33)
– Ker so bili v tem primeru uveljavljani drugi ničnostni razlogi, ni treba obravnavati vprašanja, na kakšne materialne razloge bi se sploh lahko opirala tožba zoper izpodbijano odločbo glede davčnih olajšav. Komisija je izpodbijano odločbo vsekakor sprejela na podlagi podatkov, ki so ji bile tedaj na voljo, in te so nakazovale na povsem možen obstoj pomoči.
(34)
– To bi sicer lahko povzročilo dolgo pripravljalno dobo pred uvedbo postopka, ki tretje osebe (npr. konkurente), ki bi bili udeleženi šele v formalnem postopku, izključuje iz poizvedb o glavnem vprašanju odločbe o pomoči, in končno v praksi formalni postopek zreduciralo na edino vprašanje možne upravičenosti na podlagi člena 87(2) in (3) ES ter člena 86(2) ES.
(35)
–	Sodbi Sodišča prve stopnje z dne 23. oktobra 2002 v zadevi Diputación Foral de Guipúzcoa in drugi proti Komisiji (T 269/99, T 271/99 in T 272/99, Recueil, str. II 4217, točka 37) in v zadevi Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji (T 346/99, T 347/99 in T 348/99, Recueil, str. II 4259, točka 33).
(36)
–	V izvirniku ni poudarka.
(37)
–	V točki 59 vmesne sodbe (citirane v opombi 3) navedenih sprememb „pravnega stanja“ kot razloga za dopustnost tožbe pa tudi z uspešno ničnostno tožbo najbrž ne bi bilo več mogoče retroaktivno odpraviti.
(38)
–	Tako pa bi bilo praktično v vsakem primeru, v katerem se v predhodnem postopku oporeka, da ima kak ukrep značaj pomoči, priporočljivo za vsak primer vložiti ničnostno tožbo zoper ustrezno odločbo o začetku formalnega postopka, da bi bil spoštovan rok za izpodbijanje iz člena 230, peti odstavek, ES. Domnevamo lahko, da – drugače kot doslej – take tožbe ne bi bile več umaknjene tudi, če se s končno odločbo ugotovi, da pomoč ne obstaja. To bi lahko privedlo do znatnega povečanja števila postopkov.
(39)
–	Točka 52 vmesne sodbe (citirane v opombi 3).
(40)
–	Točka 62 vmesne sodbe (citirane v opombi 3).
(41)
–	Glej, na primer, sodbe z dne 5. oktobra 2000 v zadevi Nemčija proti Komisiji (C 288/96, Recueil, str. I 8237, točka 99), z dne 14. februarja 1990 v zadevi Francija proti Komisiji, imenovana „Boussac“ (C 301/87, Recueil, str. I 307, točka 29), z dne 10. julija 1986 v zadevi Belgija proti Komisiji (40/85, Recueil, str. 2321, točka 28) in z dne 23. oktobra 1974 v zadevi Transocean (17/74, Recueil, str. 1063, točka 15).
(42)
–	Točka 55 in naslednje vmesne sodbe (citirane v opombi 3).
(43)
–	To pa ne bo nujno v vseh primerih, v katerih se šele v formalnem postopku izkaže, da ukrepi, izpodbijani v posameznem primeru, nikoli niso bili pomoč.
(44)
–	Iz uvoda izpodbijane odločbe, in sicer na koncu uvoda, je razvidno, da je bila taka zahteva za posredovanje podatkov poslana italijanskim organom pred sprejetjem izpodbijane odločbe. Podrobnosti o vsebini niso znane.
(45)
–	Ustaljena sodna praksa, glej na primer sodbi z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi (C 331/88, Recueil, str. I 4023, točka 24) in z dne 21. februarja 1984 v zadevi Walzstahl-Vereinigung in Thyssen proti Komisiji (140/82, 146/82, 221/82 in 226/82, str. 951, točka 27).
(46)
–	Poglavje „Sklepi“ izpodbijane odločbe.
(47)
–	Točka 52 vmesne sodbe (citirana v opombi 3).
(48)
–	Točka 62 vmesne sodbe (citirana v opombi 3).
(49)
–	UL L 364, str. 7.
(50)
–	Sodba z dne 11. decembra 1973 v zadevi Lorenz (120/73, Recueil, str. 1471).