61988J0158
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-158/88 (
*1
)
I. Hechos
1. Marco jurídico
1.1. La normativa comunitaria
La Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros (DO L 133, p. 6; EE 09/01, p. 19; en lo sucesivo, «Directiva»), ha sido completada y modificada por toda una serie de Directivas posteriores, de las que la última es la Directiva 89/220/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1989 (DO L 92, p. 15). La Directiva prevé en el apartado 1 de su artículo 2, tal como fue modificado por la Directiva 85/348/CEE, de 8 de julio de 1985 (DO L 183, p. 24; EE 09/02, p. 4), la aplicación de una franquicia de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos a la importación en el marco del tráfico de viajeros entre los Estados miembros a las mercancías que cumplan los requisitos previstos en los artículos 9 y 10 del Tratado contenidas en los equipajes personales de los viajeros, siempre que se trate de importaciones carentes de todo carácter comercial y que el valor global de estas mercancías no exceda, por persona, de 350 ECU. Para los viajeros de menos de 15 años, la franquicia es de 90 ECU (apartado 2).
Mediante la Directiva 85/348, se autoriza a Irlanda a excluir de la franquicia las mercancías cuyo valor unitario fuera superior a 77 ECU para todos los viajeros sin distinción de edad.
El artículo 5 de la Directiva concede a los Estados miembros la facultad de reducir el valor y/o la cantidad de las mercancías admisibles en franquicia, cuando las mercancías sean importadas: a) en el ámbito del tráfico fronterizo; b) por el personal de los medios de transporte utilizados en el tráfico internacional; y c) por el personal perteneciente a las fuerzas armadas de un Estado miembro, comprendido el personal civil, los cónyuges de los anteriores y los hijos que se hallen a cargo de los mismos, estacionados en otro Estado miembro.
A los fines de la aplicación de la Directiva, el apartado 2 del artículo 3 establece: «Se considerarán carentes de todo carácter comercial las importaciones que: a) tengan carácter ocasional, y b) se refieran exclusivamente a mercancías reservadas al uso personal o familiar de los viajeros o destinadas a ser ofrecidas como regalos, excepto en los casos en que la naturaleza o cantidad de las mismas haga surgir dudas sobre el carácter no comercial de la importación».
El artículo 4 de la Directiva fija los límites cuantitativos para determinadas categorías de productos.
1.2. La normativa nacional
Mediante un Decreto de 31 de marzo de 1987, European Communities (Customs and Excise) Regulations 1987, Irlanda introdujo nuevas medidas en materia de franquicias para los viajeros con efectos desde el 1 de abril de 1987.
El artículo 4 de este Decreto establece que, en relación con la concesión de las franquicias previstas en los artículos 1, 2 y 4 de la Directiva, se entiende por viajero a aquella persona que: a) durante el período de 48 horas inmediatamente anterior a su llegada al territorio jurisdiccional del Estado se encontraba fuera de dicho territorio y b) justifica, si fuera requerida por un funcionario de aduanas e impuestos sobre consumos específicos, a la plena satisfacción de éste, que se encontraba fuera de dicho territorio durante el citado período.
Irlanda establece así una distinción entre aquellos que considera como «auténticos» viajeros (es decir, los que han permanecido más de 48 horas en otro país) y los viajeros «fiscales». Los viajeros «auténticos» siguen beneficiándose de la franquicia concedida por los artículos 1, 2 y 4 de la Directiva. Por el contrario, los viajeros «fiscales» no se benefician de ella.
2. Antecedentes del litigio
Mediante escrito de 15 de abril de 1987, la Comisión requirió al Gobierno irlandés, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, para que le comunicara sus observaciones, en el plazo de un mes, acerca de la incompatibilidad del régimen fiscal instaurado por el Decreto de 31 de marzo de 1987 con las disposiciones de la Directiva 69/169 del Consejo.
El 15 de mayo de 1987, Irlanda solicitó que se prorrogara hasta mediados de junio el plazo de presentación de las observaciones fijado por la Comisión en su escrito de requerimiento.
Mediante escrito de 15 de junio de 1987, el Gobierno irlandés presentó diversas observaciones y elementos de información en su defensa.
Mediante escrito de 16 de octubre de 1987, la Comisión emitió el dictamen motivado previsto por el párrafo 1 del artículo 169 del Tratado CEE. En él precisó que el Gobierno irlandés había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no ajustarse a la citada Directiva y le requirió para que se atuviera al dictamen en el plazo de dos meses.
Mediante escrito de 15 de diciembre de 1987, el Gobierno irlandés solicitó una prórroga del plazo para responder al dictamen motivado de la Comisión.
La Comisión, al considerar que no procedía aceptar esta petición, decidió recurrir al Tribunal de Justicia.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
El recurso se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de junio de 1988.
Mediante auto de 27 de octubre de 1988, el Tribunal de Justicia admitió la intervención del Reino Unido en apoyo de las pretensiones de la demandante.
La fase escrita siguió su curso reglamentario. Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia qué:
a)
Declare que, al limitar las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos a la importación de mercancías en el tráfico internacional de viajeros en relación con las cantidades fijadas por los artículos 1, 2 y 4 de la Directiva 69/169 del Consejo, de 28 de mayo de 1969, conforme a la modificación introducida, Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
b)
Condene a Irlanda al pago de las costas.
El Reino Unido, parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Condene a Irlanda al pago de las costas.
El Gobierno irlandés, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
a)
Desestime el recurso interpuesto por la Comisión.
b)
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
La Comisión galega que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, entre otras, sentencia de 14 de febrero de 1984, Rewe II, 278/82, Rec. 1984, p. 721), los Estados miembros no pueden regular libremente la materia a que se refiere la Directiva. Conservan únicamente la competencia limitada prevista por ésta para conceder franquicias distintas de las enumeradas en la Directiva (conforme a su modificación).
Habida cuenta que la Directiva no establece distinción alguna entre viajeros y no prevé ninguna limitación en razón de la duración de la estancia fuera de la jurisdicción de un Estado, el Gobierno irlandés no puede, negarse a conceder las franquicias introducidas por los artículos 1, 2 y 4 de la Directiva a todos los viajeros que reúnan los requisitos fijados por ésta.
A juicio de la Comisión, el riesgo de desviación de los flujos comerciales sólo se ha considerado en relación con el tráfico fronterizo (apartados 1, 4 y 5 del artículo 5 de la Directiva, tal como fue modificada por la Directiva 72/230/CEE, de 12 de junio de 1972, DO L 139, p. 28; EE 09/01, p. 33). Ahora bien, la normativa irlandesa se aplica a todos los nacionales irlandeses, incluidos los que no viven cerca de la frontera, dentro de los límites establecidos por la Directiva.
La Comisión manifiesta, además, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el ámbito de los «cruceros de la mantequilla» alemanes invocada por el Gobierno irlandés no puede justificar las medidas controvertidas. En efecto, en estas sentencias no se cumplían los requisitos para la aplicación de las franquicias previstas en la Directiva, lo que no ocurre en el presente caso.
Por otra parte, en una de estas sentencias (del 14 de febrero de 1984, Rewe II, 278/82, Rec. 1984, p. 721), el Tribunal de Justicia definió el término «viajero» como la persona que se traslada de un Estado miembro a otro después de haber tenido la posibilidad de realizar compras en el Estado miembro de partida. De ello se sigue que no cabe admitir otros criterios y en especial el adoptado por Irlanda.
Por lo que se refiere a las dificultades económicas invocadas por el Gobierno irlandés y provocadas por las adquisiciones de los irlandeses en Irlanda del Norte, la Comisión alega que existen corrientes comerciales, basadas en la diferencia de tipos de IVA, entre Luxemburgo y los Estados miembros vecinos, o debidas a las horas de apertura de las tiendas, entre Alemania y Bélgica, sin que los países afectados hayan adoptado medidas para poner fin a dichas situaciones.
En cuanto al argumento mencionado por el Gobierno irlandés relativo a la agravación de las consecuencias económicas de los viajes con finalidad fiscal, resultante de las fluctuaciones de la UKL, la Comisión hace constar que nada obliga a un Estado miembro a adherirse al SME y que la legislación irlandesa no se aplica únicamente a los intercambios entre Irlanda y el Reino Unido.
La Comisión alega, por último, que, si bien es cierto que el Consejo le pidió que presentara un informe sobre el problema de la aplicación de la Directiva en Irlanda, dicho informe debería haberse presentado a finales de 1987. Al haberse adoptado la legislación irlandesa el 31 de marzo de 1987, es evidente que no fue una omisión lo que llevó a las autoridades irlandesas a adoptar una normativa semejante. Por otra parte, si hubiera habido omisión, el Estado miembro afectado tenía a su disposición los medios jurídicos para hacerle frente (artículo 175 del Tratado) en lugar de modificar unilateralmente el Derecho comunitario.
El Gobierno del Reino Unido alega que los considerandos de la Directiva traslucen que las franquicias se concedieron para alcanzar los objetivos siguientes, antes de la armonización de los impuestos indirectos dentro de la Comunidad:
1)
Para liberalizar más el régimen de tributación de las importaciones en el tráfico de viajeros entre los Estados miembros.
2)
Para dar un nuevo paso hacia la apertura recíproca de los mercados de los Estados miembros.
3)
Para crear condiciones análogas a las de un mercado interior.
4)
Para evitar una doble imposición de las importaciones no comerciales de mercancías efectuadas por viajeros, sin llegar a una ausencia de imposición.
Las sucesivas modificaciones de la Directiva pretenden favorecer estos objetivos y hacer frente a las distorsiones del tráfico que pudieran resultar de las nuevas medidas. Es el caso del régimen de los trabajadores fronterizos, previsto en el artículo 5 de la Directiva (en la versión resultante de la Directiva 72/230, de 12 de junio de 1972, DO L 139, p. 28; EE 09/01, p. 33). No corresponde a los Estados miembros introducir, con la misma finalidad, nuevas restricciones a la aplicación de las franquicias.
Según este Gobierno, las medidas discutidas han sido la causa principal de la disminución de las adquisiciones de los residentes de Irlanda al otro lado de la frontera (58 % en 1987). Las variaciones en materia de precios, los tipos de cambio y los impuestos de Irlanda frente a los de Irlanda del Norte representan únicamente, a su juicio, una pequeña parte de dicha disminución.
El Gobierno irlandés invoca, antes que nada, la situación económica que le ha llevado a adoptar las medidas controvertidas. El número de viajes de los irlandeses a Irlanda del Norte con el fin de aprovechar las diferencias de los tipos de IVA aumentó a partir de 1978. Así, por ejemplo, en diciembre de 1985, en un solo día, 18500 personas habían atravesado el puesto de aduanas de Carrickarnan, mientras que el año anterior, en un día comparable del mismo mes, este número era de 10500.
Por consiguiente, se estima que, sólo en el año 1986, 3,6 millones de viajes fueron dedicados a las citadas compras en Irlanda del Norte, con consecuencias graves sobre la economía irlandesa. Se gastaron 300 millones de IRL en estas compras, lo que corresponde a:
—
1,9 % del producto nacional bruto;
—
2,8 % del total de los gastos domésticos en mercancías y servicios;
—
12,9 % de las importaciones de bienes de consumo listos para su uso, y
—
91,2 % del déficit sobre las operaciones corrientes de la balanza de pagos internacionales.
Se estima que en 1986 la pérdida sufrida por el Tesoro Público irlandés ascendió a 40 millones de IRL.
Por consiguiente, tras la adopción de las medidas, los viajes a Irlanda del Norte han disminuido de forma notable (en diciembre de 1987, el número de personas que atravesó en un día el puesto aduanero de Carrickarnan era sólo de 4000), lo que —a juicio del Gobierno irlandés— prueba claramente el objetivo de la mayor parte del tráfico anterior a la entrada en vigor del requisito de las 48 horas.
Según el Gobierno irlandés, incumbe a los Estados miembros corregir los abusos a que dé lugar la aplicación de la Directiva, como ha confirmado el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 7 de julio de 1981 (Rewe I, 158/80, Rec. 1981, p. 1805) y de 14 de febrero de 1984 (Rewe II, 278/82, Rec. 1984, p. 721; y Comisión contra Alemania, 325/82, Rec. 1984, pp. 777 y ss., especialmente p. 796). En estas dos últimas sentencias, el Tribunal de Justicia ha admitido que las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos previstas en la Directiva podrían concederse en el supuesto de que la escala en el Estado miembro de tránsito tuviera un carácter puramente simbólico y no ofreciera la posibilidad efectiva de realizar compras.
El Gobierno irlandés alega, además, que la dimensión y el alcance de los abusos observados en relación con los viajes a Irlanda del Norte provocaron una situación que es precisamente la inversa de la prevista en la Directiva. La armonización de las franquicias de los impuestos sobre la importación concedidas a los particulares se basa en el principio de la imposición en el país de origen, con una desgravación en el país de destino. Habida cuenta del volumen del tráfico, cabía pensar que esta excepción se convertiría en la regla.
En su sentencia de 21 de marzo de 1985 (Paul, 54/84, Rec. 1985, p. 915), el Tribunal de Justicia interpretó el concepto de «zona fronteriza» en el sentido del apartado 5 del artículo 5 de la Directiva y consideró que las restricciones a las franquicias resultantes de los apartados 1 y 4 del mismo artículo se aplican a las compras realizadas dentro de un radio de 15 km alrededor del puesto de aduanas más próximo. El Gobierno irlandés considera que la situación en Irlanda suscita problemas que no se planteaban en el asunto antes mencionado y que, por consiguiente, la resolución debería ser diferente.
A juicio del Gobierno irlandés, la experiencia de la época ha demostrado que la presunción de que el uso abusivo del sistema se limita a las personas que tienen su residencia en la zona fronteriza era inaplicable en el presente caso, ya que las autoridades aduaneras registraron el paso de autobuses que recorrían hasta 400 km en ambos sentidos para hacer una escala puramente simbólica con el fin de comprar mercancías por un valor equivalente al máximo de la franquicia.
A juicio del Gobierno irlandés, la aplicación de la Directiva a una situación semejante es contraria a sus objetivos. A este respecto, el Gobierno irlandés menciona la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1986 [Irish Grain Board (Trading), 254/85, Rec. 1986, p. 3309], en la cual, frente al abuso observado, se reconoció que la autoridad competente podía ir más allá de la simple exigencia de que entre los documentos aduaneros figure el certificado adecuado.
Por último, el Gobierno irlandés alega que la Comisión no ha respondido a la petición del Consejo de que «estudiara la posibilidad y la oportunidad de hacer una distinción entre los viajes “auténticos” y los efectuados con fines puramente fiscales y elaborara un informe, antes de finalizar el año 1987, acompañado, en su caso, de una propuesta si el problema subsistía todavía en dicha fecha», (declaración recogida en el acta de la reunión del Consejo en la que se adoptó, el 8 de julio de 1985, la Directiva del Consejo 85/348 por la que se modificaba la Directiva).
Esta declaración del Consejo y la forma en que ha sido ignorada por la Comisión constituyen, según el Gobierno irlandés, elementos que el Tribunal de Justicia debería tener en cuenta a la hora de resolver en el presente asunto.
J. C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.