62023CJ0059
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 11. septembra 2025 (
*1
)
„Pritožba – Državne pomoči – Člen 107(3)(c) in člen 108 PDEU – Predvidena pomoč za razvoj dveh novih jedrskih reaktorjev na lokaciji Paks (Madžarska) – Neposredna oddaja naročila gradnje – Direktiva 2014/25/EU – Sklep, s katerim je pomoč razglašena za združljivo z notranjim trgom pod pogojem spoštovanja nekaterih zavez – Skladnost pomoči s pravom Unije, ki ni pravo državnih pomoči – Predmet pomoči – Podrobna pravila, ki so neločljivo povezana s pomočjo – Vzporedni potek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti – Obveznost obrazložitve“
V zadevi C‑59/23 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 6. februarja 2023,
Republika Avstrija, ki jo zastopajo A. Posch, M. Fruhmann, M. Klamert in F. Koppensteiner, agenti, skupaj s H. Kristoferitschem, Rechtsanwalt,
pritožnica,
druge stranke v postopku so
Evropska komisija, ki jo zastopata P. Němečková in L. Wildpanner, agentki,
tožena stranka v postopku na prvi stopnji,
Veliko vojvodstvo Luksemburg, ki ga zastopata A. Germeaux in T. Schell, agenta, skupaj s P. Kinschem, odvetnikom,
Češka republika, ki jo zastopajo M. Smolek, L. Halajová, T. Müller in J. Vláčil, agenti,
Francoska republika, ki so jo sprva zastopali R. Bénard, T. Lechevallier in T. Stéhelin, nato T. Lechevallier in T. Stéhelin, agenti,
Madžarska, ki jo zastopajo M. Z. Fehér, agent, skupaj z B. Karsaiem, Z. Zs. Lehoczki in P. Nagyjem, ügyvedek,
Republika Poljska, ki jo zastopa B. Majczyna, agent,
Slovaška republika,
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska,
intervenientke v postopku na prvi stopnji,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, T. von Danwitz, podpredsednik, F. Biltgen, I. Jarukaitis, predsednika senatov, M. L. Arastey Sahún, predsednica senata, S. Rodin, N. Jääskinen, D. Gratsias (poročevalec) in M. Gavalec, predsedniki senatov, A. Arabadjiev, sodnik, I. Ziemele, sodnica, J. Passer, sodnik, O. Spineanu-Matei, sodnica, M. Condinanzi, sodnik, in R. Frendo, sodnica,
generalna pravobranilka: L. Medina,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. novembra 2024,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 27. februarja 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Republika Avstrija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 30. novembra 2022, Avstrija/Komisija (T‑101/18, EU:T:2022:728, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njeno tožbo za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2017/2112 z dne 6. marca 2017 o ukrepu/shemi pomoči/državni pomoči SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), ki jo Madžarska namerava izvesti za podporo razvoju dveh novih jedrskih reaktorjev v jedrski elektrarni Paks II (UL 2017, L 317, str. 45, v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
Direktiva 2004/17/ES
2
Člen 40 Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 19), naslovljen „Uporaba odprtega in omejenega postopka ter postopka s pogajanji“, je v odstavku 3 določal:
„Naročniki lahko uporabijo postopek oddaje javnega naročila brez predhodnega javnega razpisa v naslednjih primerih:
[…]
(c)
kadar iz bodisi tehničnih bodisi umetniških razlogov ali zaradi razlogov, povezanih z zaščito izključnih pravic, javno naročilo lahko izvede samo določen gospodarski subjekt;
[…].“
Direktiva 2014/25/EU
3
Člen 50 Direktive 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243), naslovljen „Uporaba postopka s pogajanji brez predhodnega javnega razpisa“, določa:
„Naročniki lahko uporabijo postopek oddaje javnega naročila brez predhodnega javnega razpisa v naslednjih primerih:
[…]
(c)
če gradnje, blago ali storitve lahko zagotovi samo določeni gospodarski subjekt iz naslednjih razlogov:
(i)
cilj naročila je ustvariti ali pridobiti unikatno umetniško delo ali umetniško uprizoritev;
(ii)
konkurence iz tehničnih razlogov ni;
(iii)
za zaščito izključnih pravic, vključno s pravicami intelektualne lastnine.
Izjemi iz točk (ii) in (iii) se uporabljata le, če ni ustrezne alternative ali nadomestila in če odsotnost konkurence ni posledica umetnega omejevanja parametrov javnega naročila;
[…].“
4
Člen 106 te direktive, naslovljen „Prenos in prehodne določbe“, v odstavku 1 določa:
„Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 18. aprila 2016. […]“
5
Člen 107 navedene direktive, naslovljen „Razveljavitev“, v prvem odstavku določa:
„Direktiva 2004/17/ES se razveljavi z učinkom od 18. aprila 2016.“
Dejansko stanje
6
Dejansko stanje spora je predstavljeno v točkah od 2 do 9 izpodbijane sodbe. Za potrebe tega postopka ga je mogoče povzeti tako.
7
Madžarska je 22. maja 2015 Evropski komisiji pod številko C(2017) 1486 priglasila ukrep za zagotovitev finančnega prispevka za razvoj dveh novih reaktorjev na lokaciji jedrske elektrarne Paks (Madžarska), imenovane Paks II, in sicer za enoti 5 in 6 (v nadaljevanju: nova jedrskega reaktorja), kjer že obratujejo štirje jedrski reaktorji. Upravičenka iz naslova priglašenega ukrepa je bila družba MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (v nadaljevanju: družba Paks II), v kateri je imela Madžarska država v lasti 100 % kapitala ter ki naj bi postala lastnica in družba za upravljanje dveh novih jedrskih reaktorjev.
8
V skladu z medvladnim sporazumom o sodelovanju pri uporabi jedrske energije za miroljubne namene, ki sta ga 14. januarja 2014 sklenili Ruska federacija in Madžarska (v nadaljevanju: medvladni sporazum), obe državi v okviru jedrskega programa sodelujeta pri vzdrževanju in nadaljnjem razvoju jedrske elektrarne Paks. V skladu s tem sporazumom sta morali Ruska federacija in Madžarska imenovati vsaka po eno izkušeno javno organizacijo, ki je pod nadzorom države ter je finančno in tehnično odgovorna za izpolnitev svojih obveznosti kot izvajalec ali lastnik, med drugim v zvezi z načrtovanjem, izgradnjo in začetkom obratovanja dveh novih jedrskih reaktorjev. Ruska federacija je imenovala delniško družbo Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (v nadaljevanju: JSC NIAEP) za izgradnjo teh dveh novih jedrskih reaktorjev, Madžarska pa je imenovala družbo Paks II kot imetnico in upravljavko teh reaktorjev. V ta namen sta družba JSC NIAEP in družba Paks II 9. decembra 2014 podpisali pogodbo o dobavi ter inženirskih in gradbenih storitvah v zvezi z navedenima reaktorjema.
9
Ruska federacija se je v medvladnem sporazumu zavezala, da bo Madžarski odobrila državno posojilo za financiranje razvoja dveh novih jedrskih reaktorjev. To posojilo je urejal medvladni sporazum o financiranju z dne 28. marca 2014 in je zagotavljal obnovljivo kreditno linijo v višini 10 milijard EUR, uporaba tega posojila pa je bila omejena izključno na načrtovanje, izgradnjo in začetek obratovanja teh dveh novih reaktorjev. Madžarska se je zavezala, da bo iz lastnega proračuna zagotovila dodatni znesek v višini 2,5 milijarde EUR za financiranje naložbe v ta reaktorja. Madžarska sredstev, potrebnih za plačilo kupnine za ta dva reaktorja, ni smela prenesti na račune družbe Paks II. Največji delež navedenih sredstev je morala imeti ruska banka za razvoj in ekonomske zadeve s tujino, to je Vnesheconombank. Po koncu vsake faze je morala družba Paks II pri tej banki vložiti zahtevek za plačilo 80 % dolgovanega zneska neposredno družbi JSC NIAEP. Poleg tega je morala madžarski agenciji za upravljanje državnega dolga predložiti zahtevo za plačilo preostalih 20 %.
10
Komisija je v spornem sklepu, ki je bil sprejet po koncu formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU, ugotovila, da priglašeni ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ki je ob upoštevanju pogojev iz člena 3 tega sklepa združljiva z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU. Kar zadeva neposredno oddajo naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev družbi JSC NIAEP, je Komisija menila, da ta ne more povzročiti dodatnega izkrivljanja konkurence in trgovine na upoštevnem trgu, to je trgu električne energije, in da zato glede na sodno prakso, ki se uporablja, ni bila dolžna preveriti, ali je ta dodelitev v skladu z ureditvijo Unije na področju javnih naročil. Komisija je v spornem sklepu navedla, da je bil v zvezi s tem vsekakor voden ločen postopek na podlagi člena 258 PDEU, v okviru katerega je bilo preučeno, ali Madžarska spoštuje ureditev Unije na področju javnih naročil, ne da bi bila na podlagi te preučitve ugotovljena kršitev te ureditve s strani te države članice.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
11
Republika Avstrija je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 21. februarja 2018 vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.
12
Intervencija v postopku pred Splošnim sodiščem je bila 19. julija 2018 dovoljena Velikemu vojvodstvu Luksemburg v podporo predlogom Republike Avstrije ter Češki republiki, Francoski republiki, Madžarski, Republiki Poljski, Slovaški republiki in Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska v podporo predlogom Komisije.
13
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo preučilo in zavrnilo vse tožbene razloge, ki jih je navedla Republika Avstrija, razen drugega in tretjega tožbenega razloga, ki ju je ta država članica na obravnavi umaknila, in tožbo zavrnilo.
Predlogi strank v pritožbenem postopku
14
Republika Avstrija Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo v celoti razveljavi;
–
v celoti ugodi tožbi, vloženi na prvi stopnji za razglasitev ničnosti spornega sklepa, in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
15
Veliko vojvodstvo Luksemburg Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
v celoti ugodi predlogu za razglasitev ničnosti spornega sklepa, vloženemu na prvi stopnji, in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
16
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne ter
–
Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.
17
Češka republika Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne ter
–
Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.
18
Francoska republika, Madžarska in, v bistvu, Republika Poljska Sodišču predlagajo, naj pritožbo zavrne.
Predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka
19
Madžarska je z vlogo, ki je bila v sodnem tajništvu Sodišča vložena 13. marca 2025, predlagala, naj se na podlagi člena 83 Poslovnika Sodišča ponovno odpre ustni del postopka. V utemeljitev svojega predloga v bistvu trdi, da se ne strinja z nekaterimi presojami iz sklepnih predlogov generalne pravobranilke. Natančneje, Madžarska izpodbija presoje v zvezi z obsegom obveznosti, ki jo ima Komisija, da v okviru postopka, kakršen je ta, v katerem je bil sprejet sporni sklep, preuči, ali je ukrep pomoči združljiv z določbami prava Unije, ki niso določbe o državnih pomočeh, zlasti če je Komisija tako preučitev v zvezi z zadevno državo članico že opravila v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
20
V zvezi s tem je treba po eni strani spomniti, da Statut Sodišča Evropske unije in Poslovnik Sodišča strankam ne dajeta možnosti, da v odgovor na sklepne predloge, ki jih je predstavil generalni pravobranilec, predložijo stališča (sodba z dne 25. januarja 2022, Komisija/European Food in drugi, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, točka 55 in navedena sodna praksa).
21
Po drugi strani, na podlagi člena 252, drugi odstavek, PDEU generalni pravobranilec popolnoma nepristransko in neodvisno javno predstavi obrazložene sklepne predloge o zadevah, pri katerih je v skladu s Statutom Sodišča Evropske unije zahtevano njegovo sodelovanje. Sodišča ne zavezujejo niti ti predlogi niti obrazložitev, ki generalnega pravobranilca pripelje do njih. Zato nestrinjanje stranke s sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca, ne glede na vprašanja, ki jih ta obravnava v njih, samo po sebi ne more biti razlog, ki bi upravičeval ponovno odprtje ustnega dela postopka (sodba z dne 25. januarja 2022, Komisija/European Food in drugi, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, točka 56 in navedena sodna praksa).
22
Sodišče sicer lahko na podlagi člena 83 Poslovnika po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da zadeva ni dovolj razjasnjena, ali če stranka po koncu ustnega dela postopka navede novo dejstvo, ki je odločilno za odločitev Sodišča.
23
Vendar Sodišče v obravnavani zadevi po opredelitvi generalne pravobranilke meni, da ima po koncu pisnega dela postopka in obravnave, ki je potekala pred njim, na voljo vse potrebne elemente za odločitev v tej zadevi. Poudarja, da predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka, ki ga je vložila Madžarska in ki se v bistvu osredotoča na pravna vprašanja, o katerih se je že razpravljalo v pisnem delu postopka in na obravnavi, nikakor ne razkriva nobenega novega dejstva, ki bi lahko vplivalo na odločitev, ki jo mora sprejeti v navedeni zadevi.
24
Zato ni treba odrediti ponovnega odprtja ustnega dela postopka.
Pritožba
25
Republika Avstrija v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je ugotovilo, da zaradi neobstoja postopka oddaje javnega naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev sporni sklep ni nezakonit, drugi na napačno uporabo prava v zvezi z nadzorom nad sorazmernostjo zadevnega ukrepa pomoči, tretji na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo v zvezi z vprašanjem obstoja nesorazmernega izkrivljanja konkurence in vprašanja krepitve in/ali ustvarjanja prevladujočega položaja na trgu, in četrti na napačno uporabo prava v zvezi z določitvijo sestavnih elementov zadevne pomoči.
Prvi pritožbeni razlog
26
Ta pritožbeni razlog se nanaša na točke od 27 do 50 in od 196 do 203 izpodbijane sodbe.
27
Na prvem mestu, ta pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče zavrnilo prvi tožbeni razlog, vložen na prvi stopnji, s katerim je Republika Avstrija trdila, da je sporni sklep nezakonit, ker je bila izgradnja dveh novih jedrskih reaktorjev, ki je po njenem mnenju „neločljivo povezana“ s predmetom zadevne pomoči, zaupana družbi JSC NIAEP, ne da bi bil izveden postopek javnega razpisa, kar je v nasprotju s predpisi Unije na področju javnih naročil.
28
V zvezi s tem je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točkah od 25 do 50 izpodbijane sodbe v bistvu ugotovilo, prvič, da se je Komisija v točkah od 279 do 287 obrazložitve spornega sklepa pravilno oprla, primarno, na načelo, v skladu s katerim je morala spoštovati skladnost med pravom državnih pomoči in določbami, ki urejajo druga področja prava Unije, le glede podrobnih pravil zadevne pomoči, ki so tako neločljivo povezana z njenim predmetom, da jih ne bi bilo mogoče presojati ločeno. Splošno sodišče je ob sklicevanju na sodbo z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), na katero se je sklicevala Republika Avstrija, najprej ugotovilo, da pred njim ni bila zatrjevana nobena kršitev določb prava Unije zaradi gospodarske dejavnosti, ki se spodbuja z zadevno pomočjo, in sicer proizvodnjo jedrske energije. Dalje, po mnenju Splošnega sodišča iz dejstva, da Sodišče v tej sodbi ni preučilo obstoja neločljive povezave med podrobnimi pravili zadevne pomoči in to pomočjo, ni mogoče izpeljati nobene posledice, ker naj bi v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, zatrjevana kršitev načel prava Unije izhajala iz samega predmeta navedene pomoči, in sicer razvoja elektrarne za proizvodnjo električne energije jedrskega izvora. Nazadnje, po mnenju Splošnega sodišča iz iste sodbe ne izhaja, da je Sodišče nameravalo razširiti obseg nadzora, ki ga ima Komisija na tem področju, saj bi bila naložitev obveznosti nadzora neodvisno od obstoja take neločljive povezave v nasprotju tako s postopkovnimi pravili in jamstvi, ki so značilna za različne posebne postopke na drugih področjih prava Unije, kot z načelom avtonomije upravnih in pritožbenih postopkov. Glede na te preudarke je Splošno sodišče v točki 34 izpodbijane sodbe navedlo, da Komisija ni napačno uporabila prava, ko je menila, da je treba njen nadzor v okviru postopka, izvedenega na podlagi člena 108 PDEU, omejiti na sam ukrep pomoči in na podrobna pravila, ki so z njim neločljivo povezana.
29
Na drugi strani je Splošno sodišče v točki 35 izpodbijane sodbe presodilo, da je Republika Avstrija napačno trdila, da neposredna dodelitev naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev družbi JSC NIAEP pomeni „podrobno pravilo, ki ga ni mogoče ločiti“ od predmeta zadevne pomoči, ker bi javni razpis lahko privedel do popolnoma drugačne pomoči, zlasti glede na njen znesek in strukturo. V zvezi s tem je Splošno sodišče, potem ko je pojasnilo, da zadevno pomoč predstavlja brezplačno dajanje na voljo dveh novih jedrskih reaktorjev družbi Paks II za njuno upravljanje, v točki 36 izpodbijane sodbe menilo, da se je vprašanje, ali bi morala biti oddaja naročila za izgradnjo teh dveh novih reaktorjev predmet postopka javnega naročanja, nanašalo na izgradnjo in dobavo predmeta, ki bi bilo dano na voljo brezplačno in je šlo torej za nekaj, kar je pred ukrepom pomoči v pravem pomenu besede, tako da odločitev o oddaji naročila za razvoj in izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev ni pomenila podrobnega pravila same pomoči.
30
V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 37 izpodbijane sodbe presodilo, da izvedba postopka javnega naročanja in morebitna izgradnja dveh novih jedrskih reaktorjev, ki bi jo opravilo drugo podjetje, ne bi spremenili niti predmeta zadevne pomoči, in sicer brezplačnega dajanja na voljo dveh novih reaktorjev za njuno upravljanje, niti upravičenca do te pomoči, ki je družba Paks II. Poleg tega naj bi kršitev ureditve Unije o javnih naročilih vplivala le na trg gradnje jedrskih elektrarn in naj zato ne bi imela posledic na trgu, na katerega se nanaša predmet zadevnega ukrepa pomoči, to je trg električne energije.
31
Natančneje, glede vpliva neobstoja postopka oddaje javnega naročila na znesek te pomoči je Splošno sodišče v točki 38 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ni bilo dokazano, da bi drugi ponudniki lahko dobavili dva reaktorja zadevne tehnologije „pod boljšimi pogoji ali po nižji ceni“. Poleg tega naj tudi v primeru, da bi uporaba takega postopka oddaje javnega naročila lahko vplivala na znesek zadevne pomoči, ta okoliščina sama po sebi ne bi vplivala na prednost, ki bi jo ta pomoč pomenila za njeno upravičenko, družbo Paks II, ker naj bi bila ta prednost v tem, da bi ji bila dva nova reaktorja brezplačno dana na voljo za njuno upravljanje. Zato po mnenju Splošnega sodišča povečanje ali zmanjšanje zneska zadevne pomoči ne bi vplivalo niti na pomoč v pravem pomenu besede niti na njen protikonkurenčni učinek.
32
Na drugem mestu, prvi pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče zavrnilo prvi del desetega tožbenega razloga na prvi stopnji, ki se nanaša na nezadostno obrazložitev spornega sklepa glede združljivosti pomoči z drugimi določbami prava Unije. Natančneje, Republika Avstrija je pred Splošnim sodiščem trdila, da Komisija ni ustrezno navedla razlogov, zaradi katerih ni ugotovila kršitve ureditve Unije na področju javnih naročil zaradi neposredne oddaje naročila izgradnje dveh novih jedrskih reaktorjev, ki naj bi pomenil podrobno pravilo, ki je neločljivo povezano s predmetom zadevne pomoči. Splošno sodišče je v zvezi s tem v točkah 197 in 198 izpodbijane sodbe razsodilo, da je Komisija v točkah od 280 do 284 obrazložitve spornega sklepa primarno pojasnila, da zaradi neobstoja neločljive povezave med morebitno kršitvijo Direktive 2014/25 in predmetom zadevne pomoči ta kršitev ne more vplivati na združljivost te pomoči z notranjim trgom. Zato Komisiji po mnenju Splošnega sodišča v spornem sklepu ni bilo treba navesti razlogov, zaradi katerih so bili pogoji iz člena 50(c) Direktive 2014/25 izpolnjeni.
33
Na tretjem mestu, kot je razvidno iz točk 40 in 43 izpodbijane sodbe, je Splošno sodišče ugotovilo, da je Komisija v točki 285 obrazložitve spornega sklepa navedla, da je vsekakor presodila, ali Madžarska spoštuje Direktivo 2014/25 v okviru ločenega postopka, in sicer postopka zaradi neizpolnitve obveznosti z referenčno številko NIF 2015/4231–32 (v nadaljevanju: postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015), v katerem je ugotovila, da se postopki, določeni s to direktivo, v skladu s členom 50(c) te direktive ne uporabljajo za dodelitev del za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev.
34
Splošno sodišče je s tem, da je v bistvu preučilo te dodatne razloge iz spornega sklepa, v točki 41 izpodbijane sodbe presodilo, da je Komisija pravilno menila, da se lahko sklicuje na svojo presojo, opravljeno v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015, zaradi skladnosti rezultatov preučitve združljivosti zadevne pomoči in tega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Kot je razvidno iz točke 42 izpodbijane sodbe, naj bi Komisija po opravljeni temeljiti analizi natančneje menila, da je mogoče neposredno oddajo del za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev družbi JSC NIAEP izvesti brez predhodnega javnega razpisa, ker iz tehničnih razlogov ni obstajala konkurenca in je bil zato člen 50(c)(ii) Direktive 2014/25 upošteven. V skladu s točkami od 43 do 46 izpodbijane sodbe je Komisija v zvezi s tem Splošnemu sodišču, po ukrepu procesnega vodstva, predložila dokumente, na podlagi katerih je bilo po njenem mnenju treba ugotoviti, da se je Madžarska zavezala, da bo v zvezi z večino drugih delov projekta izvedla postopek oddaje javnega naročila na pregleden način ter da bo upoštevala temeljni načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije. Kot je razvidno zlasti iz točke 45 izpodbijane sodbe, naj bi se v skladu z izjavami Komisije na obravnavi pred Splošnim sodiščem ta zaveza Madžarske odražala v točki 372 obrazložitve spornega sklepa, ki naj bi jo bilo treba brati v povezavi s točko 285 obrazložitve tega sklepa.
35
Poleg tega je Splošno sodišče v točki 47 izpodbijane sodbe menilo, da ni mogoče sprejeti, da se na podlagi postopka v zvezi z združljivostjo pomoči z notranjim trgom izpodbijajo vse predhodno sprejete odločbe, ki so že bile predmet ločenega postopka, urejenega s posebnimi pravili v smislu sodbe z dne 15. junija 1993, Matra/Komisija (C‑225/91, EU:C:1993:239, točka 44), in ki se razlikujejo od pravil, ki se uporabljajo na področju državnih pomoči. Načelo pravne varnosti naj bi nasprotovalo temu, da Komisija ponovno preuči oddajo naročila gradnje v okviru postopka državne pomoči, čeprav nima na voljo novih informacij v primerjavi s tistimi, ki jih je imela na voljo, ko se je odločila končati predhodno vodeni postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Po mnenju Komisije pa je bilo tako v času sprejetja spornega sklepa v zvezi s preučitvijo, ali Madžarska spoštuje ureditev Unije na področju javnih naročil v okviru oddaje naročila za gradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev na lokaciji Paks.
36
V zvezi s trditvijo Republike Avstrije, da postopek zaradi neizpolnitve obveznosti ne more prejudicirati presoje morebitne kršitve ureditve Unije na področju javnih naročil v okviru postopka državne pomoči, ker za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti velja načelo oportunitete, je Splošno sodišče v točki 48 izpodbijane sodbe menilo, da ta trditev ni upoštevna, ker je Komisija dejansko začela zadnjenavedeni postopek, v okviru katerega je analizirala tehnične razloge, na katere se je oprla Madžarska, in na podlagi katerega je ugotovila, da so pogoji iz člena 50(c) Direktive 2014/25 izpolnjeni. Izid postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015 naj bi bil poleg tega v točki 285 obrazložitve spornega sklepa opredeljen kot „predhodni sklep“ zgolj zato, ker lahko kadar koli začne nov istovrsten postopek na podlagi novih informacij.
37
Prvi pritožbeni razlog je sestavljen iz treh delov, od katerih je treba prva dva preučiti skupaj.
1.
Prvi in drugi del prvega pritožbenega razloga
a)
Trditve strank
38
Republika Avstrija ob podpori Velikega vojvodstva Luksemburg v okviru prvega dela prvega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču najprej v bistvu očita, da je zlasti v točkah 27 in 201 izpodbijane sodbe „umetno“ razlikovalo med izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev in brezplačnim dajanjem na voljo teh reaktorjev družbi Paks II, saj je kot predmet zadevnega ukrepa pomoči upoštevalo le to dajanje na voljo. Natančneje, Republika Avstrija meni, da je treba ukrepe, ki prispevajo k cilju zadevne pomoči, obravnavati kot celoto. „Strogo razlikovanje“ Splošnega sodišča med brezplačnim dajanjem na voljo dveh novih jedrskih reaktorjev in sredstvi, ki jih je Madžarska namenila za ta reaktorja, naj bi se tako izkazalo za napačno. Dalje, Republika Avstrija, ki se sklicuje zlasti na točke 2, 65, 73 in 188 izpodbijane sodbe, opozarja – sicer formalno v okviru drugega pritožbenega razloga, vendar v okviru argumentacije, ki v bistvu še vedno spada pod prvi pritožbeni razlog – da Splošno sodišče v tej sodbi ni predložilo enega samega, ampak več opisov zadevnega ukrepa pomoči.
39
Splošno sodišče naj bi poleg tega napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da Sodišče s sodbo z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), ni nameravalo razširiti obsega nadzora, ki ga mora opraviti Komisija v okviru postopka, kakršen je postopek o zadevni pomoči.
40
Komisija meni, da Splošno sodišče v zvezi s tem ni napačno uporabilo prava, in trdi, da Republika Avstrija napačno zamenjuje predmet zadevne pomoči in podrobna pravila te pomoči. Ob sklicevanju zlasti na sodbo z dne 31. januarja 2023, Komisija/Braesch in drugi (C‑284/21 P, EU:C:2023:58), opozarja, da je treba podrobna pravila pomoči presojati v okviru postopka, kot je postopek v zvezi z zadevno pomočjo, le, če so tako neločljivo povezana s predmetom zadevne pomoči, da jih ni mogoče presojati ločeno. Komisija meni, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi pravilno razlikovalo med zadevno pomočjo in njenim predmetom na eni strani ter podrobnimi pravili te pomoči na drugi strani in je v točki 36 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da je postopek javnega razpisa v zvezi z naročilom za razvoj in izgradnjo dveh jedrskih reaktorjev potekal pred ukrepom pomoči v pravem pomenu besede, ki je v tem, „da se dva nova jedrska reaktorja dasta brezplačno na voljo družbi Paks II za njuno upravljanje“, in torej ni pomenil podrobnih pravil zadevne pomoči.
41
Poleg tega naj bi Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da izvedba postopka javnega naročanja in morebitna izgradnja dveh novih jedrskih reaktorjev, ki bi jo opravilo drugo podjetje, ne bi spremenila niti predmeta niti upravičenca do zadevne pomoči. Tudi ob predpostavki, da je prišlo do kršitve ureditve Unije na področju javnih naročil, kar pa naj ne bi držalo, naj bi bili učinki te kršitve omejeni na trg gradbenih del jedrskih elektrarn in naj ne bi imeli posledic na trgu električne energije, na katerega se nanaša zadevni ukrep pomoči. Komisija tudi ob predpostavki, da bi neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev lahko vplivala na znesek zadevne pomoči, kar naj tudi ne bi držalo, trdi, da je vsekakor skrbno presodila sorazmernost zadevnega ukrepa, pri čemer je vzela v obzir vse upoštevne elemente.
42
Republika Avstrija z drugim delom prvega pritožbenega razloga najprej v bistvu trdi, da je bila v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče navedlo zlasti v točkah od 35 do 39 izpodbijane sodbe, oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev neposredno povezana z zadevnim ukrepom pomoči. V zvezi s tem se sklicuje na cilj zagotavljanja poštene in neizkrivljene konkurence na notranjem trgu, ki je skupen pravu javnih naročil in pravu državnih pomoči. Dalje, Republika Avstrija navaja, da sta bila dejansko dajanje na voljo dveh novih jedrskih reaktorjev in posojilo, ki ga je Ruska federacija odobrila Madžarski, zelo tesno povezana, saj so ruski in madžarski organi zasnovali in izvedli zadevno operacijo kot „celovit postopek“, kot naj bi to izhajalo iz medvladnega sporazuma.
43
Republika Avstrija v okviru prvega pritožbenega razloga, ki se v zvezi s tem sklicuje na svoje trditve, navedene v okviru drugega pritožbenega razloga, poleg tega poudarja, da kršitev pravil prava o javnih naročilih vpliva na samo pomoč, natančneje na sorazmernost in znesek te pomoči. Poleg tega pojasnjuje, da bi lahko javni razpis v skladu z določbami prava oddaje javnih naročil pripeljal do popolnoma drugačne pomoči, zlasti glede zneska in strukture te pomoči, tako da bi ugodnejša ponudba za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev neposredno zmanjšala znesek zadevne pomoči.
44
Republika Avstrija v zvezi s tem izpodbija točki 36 in 38 izpodbijane sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče ugotovilo, da povečanje ali znižanje zneska zadevne pomoči ne bi povzročilo niti spremembe pomoči v pravem pomenu besede niti spremembe njenega konkurenčnega učinka. Če bi bila v okviru konkurenčnega razpisnega postopka lahko predložena in sprejeta ugodnejša ponudba, bi bila zadevna pomoč lahko drugačna z vidika njenega zneska in strukture. Tako naj brez konkurenčnega razpisnega postopka ne bi bilo mogoče zagotoviti, da bi bila zadevna pomoč dejansko sorazmerna, to je omejena na zahtevani minimum.
45
Komisija opozarja, da iz sodbe z dne 22. marca 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51), izhaja, da so s predmetom pomoči neločljivo povezana le podrobna pravila, ki jih ne bi bilo mogoče presojati ločeno. V obravnavani zadevi pa naj bi bilo mogoče vprašanje skladnosti zadevne pomoči z ureditvijo Unije na področju javnih naročil presojati ločeno in naj bi tudi se presojalo v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015.
46
Komisija v zvezi s trditvijo Republike Avstrije, ki se nanaša na medvladni sporazum (glej točko 42 te sodbe), dalje trdi, da je ta trditev prvič navedena v okviru pritožbe in da zato ni dopustna.
47
Poleg tega Komisija ugotavlja, da možnost, da bi bila lahko znesek in struktura zadevne pomoči drugačna, če bi bil izveden postopek javnega naročanja, tudi ni upošteven vidik, saj preizkus sorazmernosti zadevne pomoči ne bi pripeljal do drugačnega rezultata. Kot naj bi izhajalo iz točke 38 izpodbijane sodbe, ker je predmet te pomoči brezplačno dajanje na voljo dveh novih jedrskih reaktorjev, povečanje ali zmanjšanje zneska te pomoči samo po sebi ne bi pomenilo drugačne presoje.
48
Komisija je na obravnavi pred Sodiščem navedla, da je znesek naložbe, ki je bil predmet zadevnega ukrepa pomoči, znašal 12,5 milijarde EUR, od katerih je 10 milijard posojil odobrila Ruska federacija na podlagi medvladnega sporazuma, 2,5 milijarde EUR pa je bilo lastnih sredstev Madžarske. Trdila je, da gospodarski subjekt na trgu s tako naložbo ne bi imel dovolj dobička, nato pa ugotovila, da zadevni projekt brez pomoči Madžarske ne bi bil izveden in da bi zato morala ta država članica vložiti znesek 12,5 milijarde EUR. V zvezi s tem je Komisija v odgovor na vprašanje Sodišča potrdila, da ta znesek ustreza stroškom izgradnje dveh novih jedrskih reaktorjev in nekaterim naložbam, povezanim z upravljanjem teh dveh novih jedrskih reaktorjev s strani družbe Paks II.
49
Francoska republika v bistvu trdi, da želi Republika Avstrija s trditvami, ki se nanašajo na neposredno oddajo naročila za gradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev kot na podrobno pravilo, ki je neločljivo povezano z zadevno pomočjo, v resnici izpodbijati presojo dejstev in dokazov, ki jo je opravilo Splošno sodišče. Razen v primeru izkrivljanja pa naj taka presoja ne bi bila pravno vprašanje, ki bi bilo predmet nadzora Sodišča v okviru pritožbe.
b)
Presoja Sodišča
50
Republika Avstrija s prvim in drugim delom prvega pritožbenega razloga izpodbija analizo iz točk od 35 do 38 izpodbijane sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče po tej analizi potrdilo ugotovitev, ki je bila primarno navedena v točki 284 obrazložitve spornega sklepa in v skladu s katero ob neobstoju neločljive povezave med morebitno kršitvijo ureditve Unije na področju javnih naročil in predmetom zadevne pomoči ta kršitev ne more vplivati na presojo združljivosti te pomoči z notranjim trgom.
51
Republika Avstrija v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, prvič, ker je izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev izključilo iz opredelitve predmeta zadevnega ukrepa pomoči in, drugič, ker je potrdilo ugotovitev Komisije, da neposredna oddaja naročila za to gradnjo ni podrobno pravilo te pomoči, ki bi bilo neločljivo povezano z njenim predmetom.
52
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso postopek iz člena 108 PDEU ne sme nikoli privesti do izida, ki bi bil v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe. Tako državne pomoči, ki kot taka ali zaradi nekaterih njenih podrobnih pravil krši določbe ali splošna načela prava Unije, ni mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom (sodba z dne 31. januarja 2023, Komisija/Braesch in drugi, C‑284/21 P, EU:C:2023:58, točka 96 in navedena sodna praksa).
53
Kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 33 sklepnih predlogov, iz sodne prakse Sodišča torej izhaja, da mora Komisija kršitev drugih določb prava Unije, razen določb s področja pomoči, upoštevati v primerih, v katerih taka kršitev izhaja iz financirane gospodarske dejavnosti, iz pomoči ali njenega predmeta kot takih oziroma iz podrobnih pravil, ki so neločljivo povezana s predmetom pomoči (glej v tem smislu sodbi z dne 22. marca 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, točka 14, in z dne 31. januarja 2023, Komisija/Braesch in drugi, C‑284/21 P, EU:C:2023:58, točki 98 in 103 ter navedena sodna praksa).
54
Kadar so torej podrobna pravila pomoči tako neločljivo povezana z njenim predmetom, da jih ne bi bilo mogoče presojati ločeno, je treba njihov učinek na združljivost ali nezdružljivost navedene pomoči v celoti nujno presojati v okviru postopka iz člena 108 PDEU (sodba z dne 31. januarja 2023, Komisija/Braesch in drugi, C‑284/21 P, EU:C:2023:58, točka 97 in navedena sodna praksa). Taka podrobna pravila torej spadajo med elemente, ki jih mora Komisija preučiti in po potrebi odobriti, tako da bi bil sklep, ki bi ga sprejela Komisija in s katerim bi bila ta pomoč odobrena, če bi privedla do kršitve določb ali splošnih načel prava Unije, nujno nezakonit (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2023, Komisija/Braesch in drugi, C‑284/21 P, EU:C:2023:58, točka 99).
55
V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 30 izpodbijane sodbe pravilno presodilo, da iz sodbe z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), ni mogoče sklepati, da je Sodišče želelo opustiti svojo sodno prakso, v skladu s katero je treba razlikovati med podrobnimi pravili, ki so neločljivo povezana s predmetom pomoči, in podrobnimi pravili, ki nimajo take povezave, ter da je zato treba trditve Republike Avstrije v zvezi s tem zavrniti. Res je, da se Sodišče v sodbi z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), ni sklicevalo na svojo sodno prakso v zvezi s podrobnimi pravili, ki jih ni mogoče ločiti od pomoči ali njenega predmeta. Vendar je to povezano z dejstvom, da je bila v zadevi, v kateri je bila izdana zadnjenavedena sodba, sporna le domnevna kršitev prava Unije, ki naj bi izhajala iz gospodarske dejavnosti, financiranju katere je bila namenjena pomoč v tej zadevi, in ki je zato ni bilo mogoče ločiti od predmeta te pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2023, Komisija/Braesch in drugi, C‑284/21 P, EU:C:2023:58, točka 98).
1) Opredelitev predmeta zadevne pomoči
56
Najprej je treba preveriti, ali je Splošno sodišče v točki 36 izpodbijane sodbe predmet zadevne pomoči pravilno opredelilo tako, da zajema zgolj „to, da se dva nova jedrska reaktorja dasta brezplačno na voljo družbi Paks II za njuno upravljanje“, s čimer je iz tega predmeta izključilo njuno izgradnjo.
57
Najprej, v zvezi z dopustnostjo trditev, navedenih zoper točko 36 izpodbijane sodbe, je treba na eni strani poudariti, da čeprav v skladu s členom 170(1) Poslovnika pritožba ne more spreminjati predmeta spora pred Splošnim sodiščem, pa lahko pritožnik vloži pritožbo, v kateri se pred Sodiščem sklicuje na razloge in trditve, ki izhajajo iz same izpodbijane sodbe in s katerimi izpodbija njeno utemeljenost s pravnega vidika (sodba z dne 4. oktobra 2024, Aeris Invest/Komisija in EOR, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, točka 146 in navedena sodna praksa). Zato je v nasprotju s tem, kar Francoska republika trdi v dupliki, dopustno, da Republika Avstrija prvič v fazi pritožbe navaja trditve zoper to, da je Splošno sodišče v točki 36 izpodbijane sodbe zamejilo predmet zadevne pomoči.
58
Na drugi strani v skladu s sodno prakso v primeru pritožbe Sodišče ni pristojno za ugotavljanje dejanskega stanja in načeloma niti za presojo dokazov, ki jih je Splošno sodišče upoštevalo pri ugotovitvi tega dejanskega stanja. Pristojnost Sodišča, da opravi nadzor nad ugotovitvami Splošnega sodišča o dejstvih, se med drugim razteza na izkrivljanje dejstev, to je na vsebinsko netočnost teh ugotovitev, ki izhajajo iz spisne dokumentacije, na izkrivljanje dokazov, na njihovo pravno opredelitev in na vprašanje, ali so bila spoštovana pravila glede dokaznega bremena in izvajanja dokazov (glej sodbo z dne 10. septembra 2024, Komisija/Irska in drugi, C‑465/20 P, EU:C:2024:724, točki 168 in 169 ter navedena sodna praksa). V obravnavani zadevi pa Republika Avstrija s trditvami, ki se nanašajo na zamejitev predmeta zadevnega ukrepa pomoči, ki jo je opravilo Splošno sodišče, ne izpodbija ugotovitve dejanskega stanja, ki jo je opravilo Splošno sodišče, ampak njegovo pravno opredelitev tega dejanskega stanja.
59
Kar zadeva vsebino presoje iz točke 36 izpodbijane sodbe, se je Splošno sodišče oprlo na premiso, na katero je bilo opozorjeno v točki 56 te sodbe, da je ugotovilo, da „[v]prašanje, ali bi morala biti dodelitev naročila gradnje teh dveh reaktorjev predmet postopka javnega naročanja, se nanaša na izgradnjo in dobavo predmeta, ki bo brezplačno dan na voljo, in gre torej za nekaj, kar je pred ukrepom pomoči v pravem pomenu besede“, preden je ugotovilo, da „zato odločba o dodelitvi naročila za razvoj in izgradnjo dveh novih [jedrskih] reaktorjev ni [bila] [podrobno pravilo] same pomoči“.
60
Iz predmeta zadevnega ukrepa pomoči pa ni mogoče izključiti transakcije, katere bistveni elementi izhajajo iz priglasitve tega ukrepa in ki je njegov sestavni del, ker pomeni nujni element za izvedbo navedenega ukrepa in s tem za uresničitev njegovega cilja.
61
V obravnavani zadevi je bil, kot je razvidno iz točke 2 izpodbijane sodbe, cilj pomoči, ki jo je načrtovala Madžarska, podpreti dejavnost proizvodnje jedrske energije, kar je cilj, ki se je uresničeval s projektom, katerega namen je bil, kot je razvidno iz samega naslova priglasitve zadevnega ukrepa pomoči, „razvoj dveh novih jedrskih reaktorjev“. Iz točk 5 in 6 izpodbijane sodbe je razvidno tudi, da je v skladu z medvladnim sporazumom razvoj teh dveh novih jedrskih reaktorjev vključeval njuno zasnovo in izgradnjo, pri čemer so bistveni elementi, in sicer zlasti identiteta proizvajalca in tehnične specifikacije teh dveh novih jedrskih reaktorjev, izhajali iz priglasitve zadevnega ukrepa pomoči.
62
Poleg tega je v točki 9 obrazložitve spornega sklepa, navedeni v točki 116 izpodbijane sodbe, v točki 2.1, naslovljeni„Opis projekta“, navedeno, da „[u]krep zadeva razvoj dveh jedrskih reaktorjev […] na Madžarskem, katerih gradnjo v celoti financira madžarska država v korist subjekta Paks II […], ki bo lastik in upravljavec novih reaktorjev“. V istem okviru je Komisija v točkah od 324 do 328 obrazložitve tega sklepa priglašeni ukrep pomoči opisala kot „ustrezen instrument za izgradnjo […] novih reaktorjev“, ki ustreza „cilju spodbujanja jedrske energije, ki je v skupnem interesu“.
63
V zvezi z zneskom zadevne pomoči je iz točke 188 izpodbijane sodbe, v kateri so povzete navedbe iz točke 15 obrazložitve navedenega sklepa, razvidno, da je ta pomoč „[zajemala] obnovljivo kreditno linijo v višini 10 milijard EUR in dodatni znesek 2,5 milijarde EUR, ki ga je izplačala madžarska država“. Kot je razvidno iz točke 7 te sodbe, je bila ta kreditna linija v skladu z medvladnim sporazumom zagotovljena s posojilom, ki ga je Madžarski odobrila Ruska federacija, njena uporaba pa je bila omejena izključno na zasnovo, izgradnjo in začetek obratovanja dveh novih jedrskih reaktorjev. Nazadnje, kot je navedeno v točki 48 te sodbe, je Komisija na obravnavi potrdila, da znesek, ki ga je Madžarska vložila v okviru zadevnega projekta, ustreza zlasti stroškom izgradnje teh dveh novih jedrskih reaktorjev.
64
Zato je treba ugotoviti, da ker je bila izgradnja navedenih reaktorjev po eni strani nujni element za dosego cilja, ki se uresničuje z zadevnim priglašenim ukrepom, in je po drugi strani pomenila transakcijo, ki se je vsaj posredno financirala s sredstvi Madžarske, je bila ta izgradnja sestavni del ukrepa pomoči, ki ga je priglasila ta država članica, in je zato Splošno sodišče ni moglo veljavno izključiti iz predmeta istega ukrepa.
65
Zato trditev Splošnega sodišča v točki 36 izpodbijane sodbe, da je bil edini predmet te pomoči „to, da se dva nova jedrska reaktorja dasta brezplačno na voljo družbi Paks II za njuno upravljanje“, izhaja iz napačne pravne opredelitve upoštevnih dejstev.
2) Obstoj neločljive povezave
66
V teh okoliščinah je treba nato preveriti, ali je Splošno sodišče kljub napačni pravni opredelitvi dejanskega stanja, ki je bila ugotovljena v točki 65 te sodbe, v točki 39 izpodbijane sodbe pravilno potrdilo ugotovitev, ki je bila primarno podana v spornem sklepu, da neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev, in sicer oddaja tega naročila družbi JSC NIAEP brez postopka javnega razpisa, ne pomeni podrobnega pravila, ki ga ni mogoče ločiti od predmeta pomoči, v smislu sodne prakse, navedene v točki 54 te sodbe.
67
Opozoriti je namreč treba, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da če je iz obrazložitve sodbe Splošnega sodišča razvidna kršitev prava Unije, izrek te sodbe pa je utemeljen z drugimi pravnimi razlogi, taka kršitev ne more povzročiti razveljavitve navedene sodbe in je treba obrazložitev nadomestiti (sodba z dne 14. decembra 2023, Komisija/Amazon.com in drugi, C‑457/21 P, EU:C:2023:985, točka 51 in navedena sodna praksa).
68
V zvezi s tem je neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev nujno pomenila podrobno pravilo, povezano s predmetom zadevne pomoči, ker je bila ta izgradnja, kot je bilo ugotovljeno v točki 64 te sodbe, sestavni del zadevnega ukrepa, kot ga je priglasila Madžarska in katerega namen je bil brezplačno dati na voljo dva nova reaktorja družbi Paks II.
69
Vendar je treba, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 48 sklepnih predlogov, preučiti še, ali je za to podrobno pravilo mogoče šteti, da je do te mere neločljivo povezano s predmetom zadevne pomoči, da bi morala Komisija v okviru preučitve združljivosti te pomoči z notranjim trgom vključiti presojo skladnosti tega podrobnega pravila z ureditvijo Unije na področju javnih naročil.
70
Kot je bilo opozorjeno v točki 54 te sodbe, mora Komisija v okviru postopka iz člena 108 PDEU presoditi podrobna pravila, ki jih ni mogoče ločiti od predmeta pomoči, in sicer tista, ki so tako neločljivo povezana s tem predmetom, da jih ne bi bilo mogoče presojati ločeno, tako da je treba njihov učinek na združljivost ali nezdružljivost te pomoči v celoti z notranjim trgom nujno presojati v okviru tega postopka.
71
Nasprotno pa podrobna pravila, ki so sicer del zadevnega ukrepa pomoči, vendar niso dejansko potrebna za uresničitev njenega cilja ali za njegovo delovanje, ne pomenijo podrobnih pravil, ki jih ni mogoče ločiti od predmeta pomoči (glej v tem smislu sodbi z dne 22. marca 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:5, točka 14, in z dne 2. maja 2019, A-Fonds, C‑598/17, EU:C:2019:352, točka 47 in navedena sodna praksa). Sodišče je tako razsodilo, da ukrepi, ki jih je sprejela zadevna država članica in ki so sicer dejansko povezani, vendar pravno ločeni, niso ukrepi, ki jih ni mogoče ločiti od ukrepa pomoči (sklep z dne 14. decembra 2023, CAPA in drugi/Komisija, C‑742/21 P, EU:C:2023:1000, točka 93 in navedena sodna praksa).
72
V obravnavani zadevi je v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče razsodilo v točki 39 izpodbijane sodbe, neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev podrobno pravilo, ki je neločljivo povezano s predmetom ukrepa pomoči, ki ga je Madžarska priglasila Komisiji in katerega namen je bil razviti te reaktorje, da bi bili brezplačno dani na voljo družbi Paks II. Kot je namreč razvidno iz ugotovitev Splošnega sodišča v točkah od 6 do 8 izpodbijane sodbe, je podrobno pravilo, ki ga predstavlja ta dodelitev, nujno za uresničitev tako opredeljenega predmeta pomoči.
73
V skladu s temi ugotovitvami se je Ruska federacija zavezala, da bo Madžarski odobrila posojilo za financiranje razvoja dveh novih jedrskih reaktorjev jedrske elektrarne Paks, katerih izgradnjo naj bi izvedla družba JSC NIAEP, ki jo je imenovala Ruska federacija, pri čemer mora biti večina sredstev, potrebnih za ta razvoj, v lasti ruske banke za razvoj in ekonomske zadeve s tujino ter da mora ta banka na zahtevo družbe Paks II izvesti izplačila družbi JSC NIAEP za vsako fazo izgradnje teh reaktorjev, za katero se šteje, da je izpolnjena. To posojilo je tako obsegalo obnovljivo kreditno linijo v višini 10 milijard EUR, katere uporaba je bila omejena izključno na zasnovo in izgradnjo teh novih reaktorjev ter začetek njunega obratovanja. Poleg tega je bilo določeno, da mora biti tudi dodatni znesek 2,5 milijarde EUR iz lastnega proračuna Madžarske, ki je potreben za financiranje navedenega razvoja, na zahtevo družbe Paks II plačan neposredno družbi JSC NIAEP, in sicer v tem primeru prek vladne agencije te države članice za upravljanje državnega dolga.
74
Ta formula financiranja, ki je bila posebej namenjena razvoju dveh novih reaktorjev, da bi bila brezplačno dana na voljo družbi Paks II, in ki je določala postopno sprostitev sredstev v korist družbe JSC NIAEP ob napredovanju del izgradnje zadevnih dveh novih jedrskih reaktorjev, pa potrjuje, da je bila neposredna oddaja naročila za izgradnjo teh reaktorjev zadnjenavedeni družbi neločljivo povezana z navedenim dajanjem na voljo.
75
Iz tega sledi, da bi v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 52 te sodbe, morebitna kršitev – s tem podrobnim pravilom, ki je neločljivo povezano z zadevnim ukrepom pomoči – določb ali splošnih načel prava Unije, kot je ureditev Unije na področju javnih naročil, lahko ovirala razglasitev združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom v okviru postopka, izvedenega na podlagi člena 108 PDEU.
76
Analiza skladnosti neposredne oddaje naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev s to ureditvijo je bila potrebna še toliko bolj, ker lahko izvedba odprtega, nepristranskega in brezpogojnega postopka javnega razpisa za oddajo naročila za gradnjo infrastrukture, kot pravilno trdi Republika Avstrija, vpliva zlasti na stroške naložbe, potrebne za to gradnjo, in na lastnosti te infrastrukture ter s tem na obseg prednosti, ki je s tem morebiti dodeljena podjetju ali skupini podjetij (glej v tem smislu in po analogiji sodbe z dne 24. oktobra 2013, Land Burgenland in drugi/Komisija, C‑214/12 P, C‑215/12 P in C‑223/12 P, EU:C:2013:682, točka 94; z dne 7. marca 2018, SNCF Mobilités/Komisija, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, točka 140, in z dne 17. novembra 2022, Volotea in easyJet/Komisija, C‑331/20 P in C‑343/20 P, EU:C:2022:886, točka 126 in navedena sodna praksa).
77
Res je, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da Komisiji ni treba na lastno pobudo in brez kakršnega koli indica v zvezi s tem iskati vseh informacij, ki bi bile lahko povezane z zadevo, ki ji je predložena, tudi če bi bile take informacije javno dostopne (sodba z dne 5. septembra 2024, Slovenija/Komisija, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, točka 56 in navedena sodna praksa). Vendar so v obravnavani zadevi, kot je razvidno iz točk od 279 do 287 obrazložitve spornega sklepa, na katere napotuje točka 25 izpodbijane sodbe, vprašanje združljivosti neposredne oddaje naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev z ureditvijo Unije na področju javnih naročil izpostavile številne zainteresirane stranke v postopku, v katerem je bil sprejet sporni sklep.
78
Zato je treba, na prvem mestu, ugotoviti, da je Splošno sodišče v točki 38 izpodbijane sodbe napačno presodilo, da je Komisija lahko upravičeno menila, da zakonitost spornega sklepa ni odvisna od tega, ali Madžarska spoštuje pravila Unije na področju oddaje javnih naročil, saj naj tudi v primeru, da bi uporaba postopka javnega razpisa lahko spremenila znesek pomoči, ta okoliščina sama po sebi ne bi imela nobene posledice za prednost, ki jo je ta pomoč pomenila za upravičenca, in sicer brezplačno dajanje na voljo dveh novih jedrskih reaktorjev družbi Paks II za njuno upravljanje. Taka ugotovitev namreč ni združljiva z okoliščino, da je bilo podrobno pravilo, ki ga predstavlja neposredna oddaja naročila za izgradnjo teh reaktorjev, neločljivo povezano s tem dajanjem na voljo in ga je bilo zato treba vključiti v preučitev združljivosti zadevnega ukrepa pomoči z notranjim trgom v okviru postopka, izvedenega na podlagi člena 108 PDEU.
79
Na drugem mestu, napačna je tudi ugotovitev Splošnega sodišča v točki 37 izpodbijane sodbe, da bi „kršitev pravil o javnih naročilih vplivala samo na trg gradbenih del jedrskih elektrarn in ne bi imela posledic na trgu, na katerega se nanaša predmet spornega ukrepa pomoči“. Pogoj, kot je ta, ki je bil tako oblikovan v tej točki izpodbijane sodbe, namreč nikakor ne izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 52 te sodbe. Kot je generalna pravobranilka opozorila v točki 56 sklepnih predlogov, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora Komisija pri presoji, ali načrtovana pomoč izpolnjuje pogoj iz člena 107(3)(c) PDEU, da se trgovinski pogoji ne spreminjajo v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, upoštevati negativne učinke, ki jih ta pomoč lahko ima na konkurenco in trgovino med državami članicami na splošno (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija, C‑594/18 P, EU:C:2023:742, točka 101).
80
Zato ni mogoče izključiti, da mora Komisija kršitev določbe prava Unije, ki lahko povzroči izkrivljanje konkurence na drugem trgu, ki pa je povezan s trgom, na katerega se nanaša priglašeni ukrep pomoči, upoštevati v okviru preučitve združljivosti tega ukrepa pomoči z notranjim trgom. To v obravnavanem primeru velja za morebitno izkrivljanje konkurence, ki bi lahko na trgu gradnje jedrskih elektrarn izhajalo iz oddaje naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev na lokaciji Paks v nasprotju z ureditvijo Unije na področju javnih naročil, saj je bila ta oddaja podrobno pravilo, ki je neločljivo povezano s predmetom zadevnega ukrepa pomoči.
81
Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da je Splošno sodišče glede na ugotovitev, ki jo je Komisija primarno navedla v spornem sklepu, da ji ni bilo treba preučiti, ali je neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev v skladu z ureditvijo Unije na področju javnih naročil, napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, prvič, v točki 36 izpodbijane sodbe, da predmet zadevnega ukrepa pomoči ni vključeval izgradnje teh dveh novih reaktorjev, in drugič, v točki 39 izpodbijane sodbe, da je Komisija pravilno menila, da oddaja naročila za izgradnjo teh dveh novih jedrskih reaktorjev ni podrobno pravilo te pomoči, ki bi bilo z njo neločljivo povezano.
82
Zato je treba prvemu in drugemu delu prvega pritožbenega razloga ugoditi.
83
Vendar je treba preučiti tudi tretji del tega prvega pritožbenega razloga, s katerim Republika Avstrija izpodbija preučitev, ki jo je opravilo Splošno sodišče glede ugotovitve, ki jo je Komisija navedla podredno in v skladu s katero neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev nikakor ni povzročila nobene kršitve Direktive 2014/25.
2.
Tretji del prvega pritožbenega razloga
a)
Trditve strank
84
Republika Avstrija s tretjim delom prvega pritožbenega razloga ob podpori Velikega vojvodstva Luksemburg izpodbija točke od 40 do 50 izpodbijane sodbe, zlasti točko 41 te sodbe, v kateri je Splošno sodišče v bistvu navedlo, da je tudi ob predpostavki, da je neposredno oddajo naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev mogoče opredeliti kot podrobno pravilo, ki je neločljivo povezano z zadevnim ukrepom pomoči ali njegovim predmetom, Komisija v točki 285 obrazložitve spornega sklepa upravičeno menila, da se lahko zaradi celovitosti sklicuje na svojo presojo, ki jo je v zvezi s tem opravila v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015. Republika Avstrija pojasnjuje, da je Komisija, kot je razvidno iz točke 40 izpodbijane sodbe, poudarila, da je bilo spoštovanje ureditve Unije na področju javnih naročil s strani Madžarske vsekakor preučeno v okviru tega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, katerega predhodni sklep je bil, da se postopki, določeni z Direktivo 2014/25, ne uporabljajo za oddajo tega naročila gradenj na podlagi člena 50(c) te direktive.
85
Republika Avstrija meni, da zgolj sklicevanje na končan in neobjavljen postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, in sicer postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015, ne pomeni zadostne obrazložitve, zlasti ker so bila stališča v zvezi z morebitno kršitvijo prava javnih naročil Komisiji predložena pred sprejetjem spornega sklepa. To ugotovitev naj bi potrjevalo dejstvo, da je moralo Splošno sodišče po ukrepu procesnega vodstva od Komisije zahtevati, naj mu predloži upoštevne dokumente v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015, brez katerih ne bi moglo ugotoviti, ali je prišlo do kršitve predpisov Unije na področju javnih naročil.
86
Poleg tega Republika Avstrija trdi, da je treba izjemo iz člena 50(c)(ii) Direktive 2014/25 razlagati ozko. Verjetno pa naj bi bilo, da so bile tehnične zahteve zadevnega projekta, ki naj bi bile osredotočene na varnostne vidike, umetno omejene na ruski model izgradnje, da bi bilo mogoče pridobiti rusko financiranje.
87
Republika Avstrija v zvezi s tem trdi, da ji v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče navedlo v točki 38 izpodbijane sodbe, ni treba dokazati, da bi drugi ponudniki lahko dobavili dva nova jedrskega reaktorja „pod boljšimi pogoji ali po nižji ceni“.
88
Nazadnje, Republika Avstrija trdi, da niti načelo pravnomočnosti niti načelo pravne varnosti ne nasprotujeta temu, da se končan postopek zaradi neizpolnitve obveznosti kadar koli ponovno začne. Tako meni, da če bi Komisija v obravnavani zadevi v okviru presoje zadevnega ukrepa pomoči ugotovila, da je prišlo do kršitve zakonodaje Unije na področju javnih naročil, ji nič ne bi preprečevalo uvedbe novega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti proti Madžarski.
89
Komisija trdi, da je Splošno sodišče v točki 41 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da se lahko opre na končan postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Iz dokazov, predloženih Splošnemu sodišču po ukrepu procesnega vodstva, naj bi izhajalo, da je bila neposredna dodelitev izgradnje dveh novih jedrskih reaktorjev iz tehničnih razlogov v skladu s členom 50(c) Direktive 2014/25 upravičena „za bistvene dele projekta“. Komisija poudarja, da je Madžarska, da bi dosegla zadovoljivo rešitev, izrazila pripravljenost, da deluje pregledno „v zvezi z večino drugih delov projekta“. Ta zaveza naj bi „Komisiji dovolila, da konča postopek zaradi neizpolnitve obveznosti“. Poleg tega naj bi preučitev skladnosti neposredne oddaje naročila za izgradnjo teh dveh novih reaktorjev s pravom Unije v okviru postopka, v katerem je bil sprejet sporni sklep, čeprav je to že storila v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, škodila učinkoviti uporabi sredstev Komisije.
90
Po mnenju Komisije je odločitev Madžarske na tem področju „suverena strateška odločitev države članice“, ki je ni imela razloga izpodbijati. Ta odločitev naj bi bila utemeljena tudi z izkušnjami, ki so bile predhodno pridobljene z zadevnim proizvajalcem, in, kot naj bi Splošno sodišče navedlo v točki 46 izpodbijane sodbe, Skupno raziskovalno središče (JRC) in strokovnjaki generalnega direktorata (GD) Komisije za energijo naj bi potrdili tehnično posebnost reaktorja VVER 1200, ki ga proizvaja ta proizvajalec in ga je izbrala Madžarska. Poleg tega, ker je za bistvene dele projekta obstajal le en pogodbenik, naj bi bilo upravičeno, da se celotno zadevno naročilo odda temu proizvajalcu.
91
Komisija trdi, da ne zadostuje, da Republika Avstrija zatrjuje kršitev zakonodaje Unije na področju javnih naročil, zlasti ker je v obravnavani zadevi „ocena trga pokazala, da ni na voljo noben drug dobavitelj“. Zato naj Splošno sodišče od Republike Avstrije ne bi zahtevalo, naj predloži „nemogoč dokaz“, ampak naj bi se v točki 64 izpodbijane sodbe zadovoljilo z ugotovitvijo, da bi morala v okoliščinah obravnavane zadeve ta država članica predložiti dokaze o obstoju druge rešitve za izgradnjo teh dveh novih reaktorjev.
92
Poleg tega naj bi dokazi, ki jih je Komisija predložila Splošnemu sodišču v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015 (glej točko 34 te sodbe), jasno dokazovali, da je bila neposredna oddaja naročila za izgradnjo navedenih reaktorjev upravičena za bistvene dele zadevnega projekta. Po mnenju Komisije je Splošno sodišče v točki 47 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da bi bilo v nasprotju z načelom pravne varnosti, če bi se v spornem sklepu zavzelo stališče, ki bi bilo v nasprotju s stališčem, ki ga je Komisija zagovarjala v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015.
93
Nazadnje, Komisija je na obravnavi pred Sodiščem trdila, da je bila družba JSC NIAEP v času oddaje naročila leta 2014 edini razpoložljivi dobavitelj zadevne jedrske tehnologije in da je bila ta tehnologija najprimernejša ali celo edina primerna za izvedbo zadevnega projekta. Pojasnila je, da nobena druga tehnologija ne more ustrezati tehničnim specifikacijam v zvezi z 2400 megavati, ki so primerni za madžarski trg, in da je zato treba nova jedrskega reaktorja šteti za del predmeta zadevne pomoči. Poleg tega bi moralo Sodišče opraviti presojo glede na položaj na trgu gradnje jedrskih reaktorjev v letu 2017. V tem obdobju naj bi bili za lokacijo Paks prilagojeni samo reaktorji navedene tehnologije, in to že zaradi varnosti.
94
Francoska republika trdi, da trditve Republike Avstrije v delu, v katerem se sklicuje na neobstoj obrazložitve spornega sklepa, niso dopustne, ker naj zadnjenavedena država članica takih trditev ne bi navedla pred Splošnim sodiščem. V zvezi s tem Komisija v dupliki trdi, da Republika Avstrija niti ne trdi, da točka 40 in naslednje izpodbijane sodbe, ki se nanašajo na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015, niso obrazložene. Republika Poljska trdi, da so vse trditve Republike Avstrije, s katerimi ta izpodbija dejanske ugotovitve Splošnega sodišča v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015, nedopustne.
95
Francoska republika vsekakor meni, da je Komisija pravno zadostno obrazložila sporni sklep v zvezi s tem, da Madžarska spoštuje Direktivo 2014/25. Ker so bili ustrezni razlogi navedeni „popolnoma zaradi celovitosti“, naj bi lahko Komisija sprejela omejeno obrazložitev, ne da bi kršila člen 296 PDEU, pri čemer bi zahtevo po obrazložitvi uskladila z zaupnostjo elementov v končanem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti. Republika Poljska v zvezi s tem trdi, da Republika Avstrija glede na občutljivost s tem povezanih informacij ni mogla razumno pričakovati, da bodo te informacije objavljene.
b)
Presoja Sodišča
96
Republika Avstrija s tretjim delom prvega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, prvič, da je napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da je Komisija pravno zadostno obrazložila svojo ugotovitev, ki jo je zaradi celovitosti navedla v točki 285 obrazložitve spornega sklepa. Komisija je v tej točki obrazložitve v bistvu navedla, da tudi ob predpostavki, da bi morala preučiti združljivost neposredne oddaje naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev z ureditvijo Unije na področju javnih naročil, Direktiva 2014/25 ni bila kršena, ker ta neposredna oddaja spada na področje uporabe člena 50(c) te direktive.
97
Na drugi strani Republika Avstrija navaja vrsto trditev, usmerjenih zoper ugotovitev Komisije v zvezi z neobstojem kršitve Direktive 2014/25.
98
Glede trditev, ki jih je navedla zlasti Francoska republika v zvezi z dopustnostjo očitka, ki se nanaša na neobstoj ugotovitve neobstoja obrazložitve spornega sklepa, zadostuje navesti, da je Republika Avstrija s prvim delom desetega tožbenega razloga, vloženega pred Splošnim sodiščem, zatrjevala neobstoj obrazložitve spornega sklepa. Poleg tega je iz točke 41 izpodbijane sodbe nedvoumno razvidno, da je Republika Avstrija pred Splošnim sodiščem izrecno izpodbijala tudi dejstvo, da se je Komisija v točki 285 obrazložitve spornega sklepa zaradi celovitosti sklicevala na presojo, ki jo je opravila v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015.
99
Vsekakor je neobstoj obrazložitve, ki pomeni bistveno kršitev postopka, razlog javnega reda, ki ga je mogoče preizkusiti v kateri koli fazi postopka, tudi če stranka, ki se nanj sklicuje, tega ni storila pred Splošnim sodiščem (glej v tem smislu sodbi z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi, C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točke od 48 do 50, in z dne 26. marca 2020, Preveritev Simpson/Svet in HG/Komisija, C‑542/18 RX-II in C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, točka 57).
100
Zato je očitek, ki se nanaša na neobstoj ugotovitve neobstoja obrazložitve spornega sklepa in je naveden v okviru tretjega dela prvega pritožbenega razloga, dopusten.
101
V zvezi z utemeljenostjo trditev, navedenih v okviru tega tretjega dela, je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost spornega akta. Obrazložitev, ki se zahteva s tem členom, mora biti prilagojena naravi zadevnega akta, iz nje pa mora biti jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje institucije, ki je avtor tega akta, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. V zvezi s tem se ne zahteva, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz tega člena, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 10. septembra 2024, Komisija/Irska in drugi, C‑465/20 P, EU:C:2024:724, točke 389, 391 in 392 ter navedena sodna praksa).
102
Ob upoštevanju te sodne prakse je treba preučiti, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v bistvu presodilo, da je bila ugotovitev, navedena zaradi celovitosti v točki 285 obrazložitve spornega sklepa, pravno zadostno obrazložena s sklicevanjem na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015.
103
Spomniti je treba, da se je Komisija v tej točki obrazložitve omejila na trditev, da je Komisija „presojala, ali je Madžarska upoštevala Direktivo 2014/25, v okviru ločenega postopka, v katerem je na podlagi razpoložljivih informacij predhodno sklenila, da postopkov, določenih v Direktivi 2014/25, na podlagi njenega člena 50(c) ni mogoče uporabiti za dodelitev naročila izgradnje dveh reaktorjev“.
104
Res je, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 70 sklepnih predlogov, da se lahko postopek zaradi neizpolnitve obveznosti in postopek na podlagi člena 108 PDEU uporabita kumulativno, če državni ukrep hkrati spada na področje uporabe določb o državnih pomočeh in na področje uporabe drugih določb Pogodbe.
105
Vendar je treba spomniti tudi, da je Sodišče razsodilo, da Komisija ni pristojna, da v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti dokončno določi pravice in obveznosti države članice ali da ji da jamstva glede združljivosti določenega ravnanja s pravom Unije, saj je na podlagi člena 260(1) PDEU Sodišče edino pristojno za ugotovitev, ali država članica ni izpolnila ene od obveznosti iz Pogodb. Zato to, da Komisija zoper državo članico konča postopek za ugotovitev neizpolnitve obveznosti, ki pomeni izvajanje njene diskrecijske pravice, nad katero Sodišče poleg tega ne more izvajati sodnega nadzora, ne more biti odločilno za presojo skladnosti nacionalne ureditve ali ukrepa, ki je predmet tega postopka, s pravom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 4. oktobra 2024, Tecno*37 (C‑242/23, EU:C:2024:831, točke 29, 32 in 33 ter navedena sodna praksa).
106
Tako je res, da v obravnavani zadevi Komisiji nič ni preprečevalo, da se v spornem sklepu sklicuje na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015 in zlasti na ugotovitve, do katerih je prišla na podlagi presoj, opravljenih ob tej priložnosti, po potrebi ob upoštevanju informacij ali elementov, ki bi jih lahko prejela v času med koncem tega postopka in pred sprejetjem spornega sklepa.
107
Vendar glede na sodno prakso, navedeno v točki 105 te sodbe, zgolj sklicevanje na tak postopek zaradi neizpolnitve obveznosti in na določbo, ki naj bi se po mnenju Komisije uporabljala v obravnavanem primeru, ne da bi bili kakor koli navedeni drugi konkretni elementi, ki jih je ta institucija upoštevala, in metodologija, na podlagi katere je ta institucija prišla do svojih sklepov, ne more izpolniti zahtev iz člena 296 PDEU.
108
Kot pa je razvidno iz točke 103 te sodbe, razlogi, ki jih je Komisija navedla v točki 285 obrazložitve spornega sklepa, ne vsebujejo nobenega elementa, iz katerega bi bilo mogoče jasno in nedvoumno razbrati razlogovanje te institucije, na podlagi katerega je lahko ugotovila, da je neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih reaktorjev na lokaciji Paks v skladu z Direktivo 2014/25.
109
Iz njih tudi ni mogoče izpeljati razloga, iz katerega se je Komisija v spornem sklepu oprla na to direktivo, čeprav je bil v skladu s členom 106(1) in členom 107, prvi odstavek, navedene direktive rok za njen prenos določen na 18. april 2016 in je bila Direktiva 2004/17 razveljavljena šele s tem datumom. To velja še toliko bolj, ker je Komisija, ko ji je Sodišče v zvezi s tem postavilo vprašanje na obravnavi, izjavila, da se v obravnavani zadevi ratione temporis uporablja Direktiva 2004/17.
110
Vsekakor je treba tudi ob predpostavki, da je Splošno sodišče v okviru svoje presoje upoštevalo ne le točko 285 obrazložitve spornega sklepa, ampak tudi točko 372 obrazložitve tega sklepa, kot ga je pozvala Komisija, naj stori (glej točko 34 te sodbe), ugotoviti, da tudi v tej točki obrazložitve niso navedeni elementi utemeljitve, kot so navedeni v točkah 108 in 109 te sodbe. Točka 372 obrazložitve navedenega sklepa namreč spada v del tega sklepa, ki se nanaša na potencialne učinke vzporednega delovanja obstoječih jedrskih reaktorjev na lokaciji Paks in dveh novih jedrskih reaktorjev. Čeprav je v njej navedeno, da je bila tehnologija, izbrana za izgradnjo teh dveh novih jedrskih reaktorjev, prvič uporabljena v Evropi, in dejstvo, da bo „v zvezi z delom projekta, za katerega ne velja tehnična izjema, […] izvedeno javno naročilo v skladu z zahtevami EU za javno naročanje“, sta ta elementa navedena v okviru predložitve pripomb Madžarske, ne da bi ju Komisija izrecno potrdila.
111
Poleg tega glede elementov, ki jih je Splošno sodišče pridobilo na podlagi ukrepa procesnega vodstva in jih je upoštevalo v točkah od 42 do 46 izpodbijane sodbe in ki so navedeni v točki 34 te sodbe, ter elementov, na katere se je Komisija sklicevala na obravnavi pred Sodiščem in ki so navedeni v točki 93 te sodbe, zadostuje opozoriti, da dejstvo, da je Komisija med postopkom tako pred Splošnim sodiščem kot pred Sodiščem predložila take elemente, ki bi eventualno lahko obrazložili sporni sklep, ne more nadomestiti nezadostnosti prvotne obrazložitve tega sklepa. Obrazložitve namreč razen v izjemnih okoliščinah ni mogoče prvič in naknadno navesti šele pred sodiščem (glej po analogiji sodbo z dne 11. maja 2023, Komisija/Sopra Steria Benelux in Unisys Belgium, C‑101/22 P, EU:C:2023:396, točka 88 in navedena sodna praksa). Vendar take okoliščine niso razvidne niti iz izpodbijane sodbe niti iz spisa, predloženega Sodišču.
112
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče s tem, da je v točki 48 izpodbijane sodbe ugotovilo, da se je Komisija v obravnavani zadevi zaradi celovitosti upravičeno oprla na izid postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015, napačno uporabilo pravo.
113
Poleg tega je treba poudariti, da obravnavane zadeve ni mogoče primerjati z zadevama, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 23. novembra 2023, Ryanair in Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), in z dne 23. januarja 2025, Neos/Ryanair in Komisija (C‑490/23 P, EU:C:2025:32).
114
Res je namreč, da je Sodišče v točki 97 sodbe z dne 23. novembra 2023, Ryanair in Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), potrdilo, da lahko Komisija v okviru postopka, izvedenega na podlagi člena 108 PDEU, izpolni svojo obveznost obrazložitve, ne da bi ji bilo treba odgovoriti na trditve zainteresiranih strank, ki niso zadevna država članica, ker je bilo iz spornega sklepa v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, vsaj implicitno razvidno, da je Komisija menila, da trditev, ki so jih te stranke navedle pred njo, ni mogoče sprejeti. Vendar, kot je mogoče sklepati iz točk 92 in 93 navedene sodbe, so bile navedene stranke naslovnice dokumentov, ki jih je poslala Komisija, iz katerih so lahko izpeljale elemente, glede katerih so očitale Komisiji, da jih v tem sklepu ni posebej navedla.
115
V obravnavani zadevi pa ni tako, saj ni bilo dokazano, da so vsi elementi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ki bi lahko nadomestili pomanjkljivosti točke 285 obrazložitve spornega sklepa v zvezi s tem, javni ali vsaj dostopni zainteresiranim strankam, ki so sodelovale v postopku, ki ga je Komisija vodila na podlagi člena 108(2) PDEU.
116
Obravnavane zadeve prav tako ni mogoče primerjati z zadevo, v kateri je bila izdana sodba z dne 23. januarja 2025, Neos/Ryanair in Komisija (C‑490/23 P, EU:C:2025:32). Kot je namreč razvidno iz točk 35 in 51 te sodbe, je Sodišče v zadnjenavedeni zadevi uporabilo sodno prakso, v skladu s katero mora sklep o nenasprotovanju ukrepu pomoči, sprejet na podlagi člena 108(3) PDEU, ki je bil poleg tega sprejet v kratkem roku, vsebovati le razloge, zaradi katerih Komisija meni, da nima resnih težav pri presoji združljivosti zadevne pomoči z notranjim trgom. Te sodne prakse nikakor ni mogoče prenesti na obravnavani primer, ker sporni sklep ni bil sprejet ob koncu faze predhodne preučitve iz člena 108(3) PDEU.
117
Poleg tega trditve Francoske republike, navedene v točki 95 te sodbe, s katero ta država članica v bistvu trdi, da mora Komisija pri sklicevanju na končan postopek zaradi neizpolnitve obveznosti spoštovati načelo zaupnosti, kar bi lahko upravičilo, da lahko kratka obrazložitev v zvezi s tem izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ni mogoče sprejeti. V zvezi s tem namreč zadostuje opozoriti, da mora v skladu s sodno prakso sklep Komisije na področju državnih pomoči, čeprav je lahko glede na tako obveznost zadostno obrazložen, ne da bi vseboval vse elemente, na katerih temelji razlogovanje te institucije, vseeno jasno in nedvoumno izražati razlogovanje navedene institucije in metodologijo, ki jo je ta institucija uporabila, tako da se zainteresirane stranke lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega sklepa in da lahko sodišče Unije v zvezi s tem opravi nadzor (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR, C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 111 in navedena sodna praksa).
118
Zato je treba tretjemu delu prvega pritožbenega razloga ugoditi v delu, v katerem se Splošnemu sodišču očita, da ni ugotovilo neobstoja obrazložitve spornega sklepa.
119
Iz vsega navedenega izhaja, prvič, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da se je Komisija v spornem sklepu lahko oprla na razloge, ki jih je ta institucija navedla primarno in v skladu s katerimi ji v obravnavani zadevi ni bilo treba preučiti združljivosti neposredne oddaje naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev z ureditvijo Unije na področju javnih naročil. Na drugi strani je Splošno sodišče prav tako napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da je Komisija pravno zadostno obrazložila svojo ugotovitev, ki jo je zaradi celovitosti navedla v točki 285 obrazložitve spornega sklepa.
120
Ker je treba prvemu pritožbenemu razlogu ugoditi, je treba izpodbijano sodbo razveljaviti, ne da bi bilo treba preučiti druge očitke, navedene v okviru tega prvega pritožbenega razloga, in druge pritožbene razloge.
Tožba pred Splošnim sodiščem
121
Sodišče v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije odločitev Splošnega sodišča razveljavi, če je pritožba utemeljena. Če stanje postopka to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi.
122
V obravnavani zadevi stanje postopka to dovoljuje, saj ima Sodišče na voljo elemente, potrebne za dokončno odločitev o tožbi, ki jo je vložila Republika Avstrija.
123
Iz točk od 78 do 81, 112, 118 in 119 te sodbe je namreč razvidno, da je bilo v spornem sklepu, prvič, napačno uporabljeno pravo v zvezi s trditvijo Komisije, da tej instituciji v obravnavanem primeru ni bilo treba preveriti, ali je neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev v skladu z ureditvijo Unije na področju javnih naročil, in drugič, da sporni sklep ni bil obrazložen v delu, v katerem je navedena institucija menila, da se je vsekakor lahko zgolj sklicevala na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2015, da bi utemeljila svojo ugotovitev, navedeno zaradi celovitosti, da zaradi te neposredne oddaje ni bila kršena ta ureditev.
124
Iz tega sledi, da je treba ugoditi na eni strani prvemu tožbenemu razlogu iz tožbe, vložene pri Splošnem sodišču, ki se v bistvu nanaša na to, da Komisija v spornem sklepu ni preučila, ali neposredna oddaja naročila za izgradnjo dveh novih jedrskih reaktorjev pomeni kršitev ureditve Unije na področju javnih naročil, in na pomanjkljivo obrazložitev njene ugotovitve, ki jo je v zvezi s tem navedla zaradi celovitosti, in na drugi strani prvemu delu desetega tožbenega razloga te tožbe, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve na podlagi člena 296, drugi odstavek, PDEU, in posledično razglasiti ničnost spornega sklepa v celoti, ne da bi bilo treba preučiti druge očitke, navedene v okviru tega desetega tožbenega razloga, niti druge tožbene razloge iz navedene tožbe.
Stroški
125
Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika odloči o stroških, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči v sporu.
126
V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
127
Ker v obravnavani zadevi Komisija ni uspela in je Republika Avstrija predlagala, naj se ji naloži plačilo stroškov, se Komisiji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške te države članice v zvezi s postopkom na prvi stopnji in pritožbenim postopkom.
128
V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato Češka republika, Francoska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Madžarska in Republika Poljska nosijo svoje stroške v zvezi s postopkom na prvi stopnji in pritožbenim postopkom.
129
Nazadnje, v skladu s členom 184(4) istega poslovnika se lahko intervenientu na prvi stopnji, če ni vložil pritožbe, plačilo stroškov pritožbenega postopka naloži le, če je sodeloval pri pisnem ali ustnem delu postopka pred Sodiščem. Ob upoštevanju te določbe je treba odločiti, da Slovaška republika in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosita svoje stroške postopka na prvi stopnji.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.
Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 30. novembra 2022, Avstrija/Komisija (T‑101/18, EU:T:2022:728), se razveljavi.
2.
Sklep Komisije (EU) 2017/2112 z dne 6. marca 2017 o ukrepu/shemi pomoči/državni pomoči SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), ki jo Madžarska namerava izvesti za podporo razvoju dveh novih jedrskih reaktorjev v jedrski elektrarni Paks II se razglasi za ničen.
3.
Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Republike Avstrije v zvezi s postopkom na prvi stopnji in pritožbenim postopkom.
4.
Češka republika, Francoska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Madžarska in Republika Poljska nosijo svoje stroške v zvezi s postopkom na prvi stopnji in pritožbenim postopkom.
5.
Slovaška republika in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosita svoje stroške postopka na prvi stopnji.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.