62000CC0087_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Pelo presente pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça uma questão relativa à organização comum de mercado no sector do açúcar. Esta organização inclui a fixação de diferentes preços do açúcar e da beterraba, que são mais elevados nas zonas deficitárias do que nas zonas excedentárias. No cerne do processo está o conceito de consumo utilizado no cálculo que deve ser feito pelas instituições competentes para se decidir se uma zona é excedentária ou deficitária. O Tribunal de Justiça é interrogado sobre a questão de saber se o facto de não ter considerado consumido num Estado‑Membro o açúcar incorporado em produtos transformados neste Estado e destinados à exportação leva à invalidade do regulamento que não incluiu a Itália entre as zonas deficitárias da Comunidade, para a campanha de 1998/1999.
I – Enquadramento jurídico, matéria de facto, processo e questões prejudiciais
2. Nos termos do terceiro considerando do Regulamento (CEE) n.° 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (2) (a seguir «regulamento de base»), e aplicável ao presente caso, essa organização tem por objectivo, para além do funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum para os produtos agrícolas, «assegurar aos produtores de beterraba e de cana‑de‑açúcar da Comunidade a manutenção das garantias necessárias no que diz respeito ao seu emprego e nível de vida», através de «medidas tendentes a estabilizar o mercado do açúcar». Estas medidas incluem regras relativas, designadamente, aos preços e quotas.
3. Quanto ao preço do açúcar branco, o artigo 3.°, n.° 1, do regulamento de base dispõe que será fixado anualmente um preço de intervenção para as zonas não deficitárias e um preço de intervenção derivado para cada uma das zonas deficitárias. Nos termos dos artigos 4.° e 5.° do regulamento de base, serão fixados anualmente preços mínimos para a beterraba – matéria‑prima a partir da qual é produzido o açúcar –, que serão acrescidos, nas zonas deficitárias, de um montante igual à diferença entre o preço de intervenção derivado da zona em causa e o preço de intervenção, montante este que será afectado de um coeficiente de 1,30.
4. Os artigos 24.° e 25.° do regulamento de base prevêem a atribuição, a cada Estado‑Membro, de uma quota A e de uma quota B para a produção de açúcar e de isoglucose. Estas quotas são atribuídas pelos Estados‑Membros às empresas, segundo critérios estabelecidos na regulamentação comunitária. O artigo 9.° do referido regulamento dispõe que os organismos de intervenção designados pelos Estados‑Membros têm a obrigação de comprar o açúcar produzido nos limites das quotas, ao preço de intervenção ou ao preço de intervenção derivado, o que dá uma garantia de escoamento e uma garantia de preço. Por último, nos termos do artigo 26.° desse regulamento, o açúcar produzido fora de quota (açúcar C) não goza de nenhuma garantia e deve, em princípio, ser exportado, sem direito à restituição, ou colocado no mercado comunitário, com a imposição dos direitos aduaneiros aplicáveis ao açúcar importado.
5. O terceiro considerando do Regulamento (CE) n.° 1361/98 (3), que fixa os preços de intervenção para a campanha de 1998/1999 (a seguir «regulamento controvertido»), adoptado nos termos do regulamento de base, precisa «que é previsível uma situação de abastecimento deficitário nas zonas de produção da Irlanda, Reino Unido, Espanha, Portugal e Finlândia». Com efeito, o artigo 1.° do regulamento controvertido não estabeleceu o preço de intervenção derivado para a Itália.
6. No caso vertente, Roberto Nicoli vendeu à Eridania SpA (a seguir «Eridania») a sua produção de beterraba correspondente à campanha de 1998/1999. Por esta venda, a Eridania pagou ao vendedor um montante que não inclui a majoração que teria sido aplicada se a Itália tivesse sido classificada como zona deficitária. R. Nicoli demandou a Eridania em juízo, para que esta fosse condenada no pagamento dessa majoração.
7. Em 28 de Fevereiro de 2000, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu três questões prejudiciais que deram entrada no Tribunal de Justiça em 7 de Março de 2000. No seu pedido de decisão prejudicial, o referido órgão jurisdicional referia, nomeadamente, o seguinte argumento: um Estado‑Membro que tem de importar açúcar para prover às suas necessidades deve ser considerado zona deficitária e beneficiar da fixação de um preço de intervenção derivado; se o açúcar acrescentado na Itália aos géneros alimentares exportados para outros Estados‑Membros for considerado consumido nestes últimos, a validade do regulamento controvertido revela‑se duvidosa face à lógica subjacente ao conceito de situação deficitária, uma vez que a Itália pode ter necessidade de importar açúcar sem beneficiar da fixação de um preço de intervenção derivado; isto conduz à nulidade do regulamento controvertido.
8. Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de Abril de 2000, o Tribunal de Justiça suspendeu a instância, ficando a aguardar a conclusão do processo Itália/Conselho, que dizia respeito à validade do regulamento controvertido relativamente à classificação da Itália como zona excedentária. Tendo sido proferido acórdão nesse processo em 14 de Março de 2002 (4), a Secretaria do Tribunal de Justiça comunicou‑o ao órgão jurisdicional de reenvio e perguntou‑lhe se, tendo em conta este acórdão, tencionava manter o seu pedido prejudicial. Ouvidos os representantes das partes no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu, por despacho de 30 de Julho de 2002, manter a segunda e a terceira questão, retirando, porém, a primeira. O órgão jurisdicional de reenvio considerou que o referido acórdão do Tribunal de Justiça não se pronunciava sobre a interpretação a dar ao conceito de «consumo numa zona determinada» e, portanto, mantinha igualmente a questão da validade «não apenas do ponto de vista da sua fundamentação mas também e sobretudo na medida em que o regulamento [controvertido] não fixa um preço de intervenção derivado para todas as zonas da Itália».
9. Por conseguinte, as questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça são as seguintes:
«[1)]	Deve o regulamento [de base] ser interpretado no sentido de que a qualificação de um zona como deficitária é determinada com base num método de cálculo que considera consumido naquela zona o açúcar aí incorporado num produto transformado, mesmo que este último seja ingerido noutro país, ou deve a qualificação de uma zona como deficitária ser determinada com base num método de cálculo que não considera consumido naquela zona o açúcar aí incorporado num produto transformado, mas ingerido noutro país?
[2)] É válido o regulamento [controvertido] na medida em que não fixa um preço de intervenção derivado para todas as zonas de Itália, à luz do artigo 3.°, n.° 1, ao artigo 5.°, n.° 3, e do artigo 6.°, n.° 2, do regulamento [de base], e não contém qualquer fundamentação a este respeito?»
II – Observações das partes
10. A Comissão, o Conselho e a Eridania alegam que as questões prejudiciais já obtiveram resposta no acórdão Itália/Conselho, já referido. O Conselho e a Eridania propõem, assim, que o Tribunal de Justiça decida por despacho, nos termos do artigo 104.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, uma vez que as questões são idênticas a questões que o Tribunal de Justiça já decidiu. O Conselho refere também a possibilidade de se declarar o pedido inadmissível. O Governo italiano e R. Nicoli consideram, no entanto, que o referido acórdão não responde às questões prejudiciais.
11. Quanto ao mérito, R. Nicoli e o Governo italiano defendem o argumento do órgão jurisdicional de reenvio referido no n.° 7, supra . Segundo R. Nicoli, se o conceito de consumo, utilizado no cálculo, tivesse incluído o açúcar incorporado em produtos transformados num Estado‑Membro que se destinam a outro Estado‑Membro, a Itália teria sido considerada zona deficitária. De acordo com os dados fornecidos pelo Ministério dos Recursos Agrícolas e Florestais italiano e provenientes da Comissão, existe uma diferença de 135 360 toneladas entre o açúcar que é incorporado nos produtos transformados em Itália e depois exportado (326 210 toneladas) e o açúcar que é incorporado nos produtos transformados noutros países e depois importado para Itália (190 860 toneladas). Se esta diferença (135 360 toneladas) tivesse sido acrescentada ao montante do consumo, a Itália teria sido considerada zona deficitária no ano de 1998/1999, uma vez que o consumo teria sido superior à produção. Por conseguinte, teria de se prever um preço de intervenção derivado para a Itália. As consequências do conceito de consumo utilizado são importantes para um país que, como a Itália, é um grande produtor e exportador de produtos transformados.
12. Ainda segundo R. Nicoli, a incorporação de açúcar em produtos transformados representa uma modalidade de consumo que não pode ser negligenciada para efeitos da apreciação da capacidade de um Estado‑Membro prover às suas próprias necessidades de açúcar, que incluem as da indústria transformadora. O Governo italiano partilha desta opinião. Considera que o único elemento importante para qualificar um país de deficitário é a eventualidade de ser obrigado a comprar açúcar branco a países excedentários, o que depende da necessidade nacional total, incluindo a procura das indústrias exportadoras. O conceito de consumo utilizado pelas instituições competentes é contrário ao objectivo prosseguido pelo regulamento de base. Adoptar tal conceito de consumo constitui um erro manifesto de apreciação que conduz à nulidade do regulamento controvertido.
13. Para a Eridania, a resposta à questão prejudicial é fornecida pelo Regulamento (CE) n.° 779/96 da Comissão, de 29 de Abril de 1996, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 1785/81 no que respeita às comunicações no sector do açúcar (5) . De acordo com o Anexo II do referido regulamento, o açúcar contido nos produtos transformados num país, mas exportados para o estrangeiro, não faz parte da categoria do açúcar consumido no país em questão.
14. Quanto ao mérito, a Comissão e o Conselho apresentam observações semelhantes. A Comissão explica que o objectivo da fixação de um preço de intervenção derivado mais elevado para as zonas deficitárias é o de permitir o aprovisionamento das zonas deficitárias com o açúcar das zonas não deficitárias. O preço de intervenção derivado implica uma compensação parcial das despesas de transporte. A fixação de um preço derivado tem também por objectivo evitar uma diminuição da produção de beterraba que originaria um défice ainda maior nas campanhas seguintes.
15. A Comissão invoca a ampla margem de apreciação de que dispõem as instituições comunitárias nesse domínio. Existem vários métodos para avaliar o défice previsível de açúcar de uma zona geográfica, apresentando cada um deles vantagens e inconvenientes. Segundo a Comissão, o facto de o Regulamento (CE) n.° 1260/2001 (6), que substituiu o regulamento de base, não ter alterado nem definido com maior precisão o conceito de consumo confirma a interpretação deste conceito na prática das instituições. Este conceito é equivalente ao utilizado para os outros mecanismos da organização comum de mercado do açúcar, designadamente, para as comunicações de dados previstas pelo Regulamento n.° 779/96, já referido, que são utilizados no cálculo das quotizações à produção e na gestão das restituições à exportação. Por último, o Conselho e a Comissão consideram que é a adopção do método de avaliação preconizado por R. Nicoli que ultrapassa a margem de apreciação das instituições e constitui um desvio de poder. Tal modificação, efectuada sem alteração do regulamento de base, conduz ao exercício de um poder de fixação de um preço de intervenção derivado com objectivos diferentes dos pretendidos pelo legislador, com o único objectivo de aumentar o rendimento dos produtores de beterraba italianos.
16. Antes da audiência, o Tribunal de Justiça colocou ao Conselho e à Comissão uma questão para resposta escrita. Estas instituições deviam informar o Tribunal de Justiça se, segundo as suas previsões, a Itália deveria ser considerada zona deficitária, relativamente à campanha de 1998/1999, caso o consumo tivesse sido calculado considerando‑se consumido numa determinada zona o açúcar que aí é incorporado num produto transformado, mas que é posteriormente exportado.
17. Essas duas instituições reconheceram que, utilizando‑se tal interpretação do conceito de consumo, a Itália teria sido considerada zona deficitária na campanha de 1998/1999. Segundo os dados fornecidos pela Comissão, o défice previsto para a Itália teria sido de 47 800 toneladas de açúcar se tivesse sido incluído no consumo o açúcar incorporado em produtos destinados à exportação e se tivesse sido excluído o açúcar incorporado em produtos transformados noutras zonas e importados para a Itália, como parece lógico fazer se se adoptar o conceito de consumo proposto por R. Nicoli.
18. As observações escritas de R. Nicoli, da Eridania, do Governo italiano, do Conselho e da Comissão foram completadas pelas suas observações na audiência de 25 de Março de 2004, que serão também tomadas em consideração na apreciação do processo.
III – Apreciação
19. A título preliminar, é necessário reformular as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Este parece submeter ao Tribunal de Justiça duas questões distintas, sendo a primeira de interpretação e a segunda de validade. No entanto, a primeira questão não tem carácter autónomo, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio não pede ao Tribunal de Justiça para interpretar uma disposição de direito comunitário que deve aplicar no processo principal. Esta primeira questão é, na realidade, um dos dois fundamentos que poderão conduzir à invalidade do regulamento controvertido. Portanto, as questões submetidas devem ser entendidas como uma só questão que tem em vista pedir ao Tribunal de Justiça que decida sobre a validade do regulamento controvertido, na medida em que não fixa um preço de intervenção derivado para a Itália, face à sua fundamentação e ao conceito de consumo utilizado na sua adopção.
20. Assim reformuladas as questões, é necessário determinar a incidência do acórdão Itália/Conselho, já referido, nessa questão de validade. A este respeito, o argumento da Comissão, do Conselho e da Eridania, segundo o qual as questões foram resolvidas nesse acórdão, apenas me parece procedente no que toca à fundamentação do regulamento controvertido. Com efeito, resulta dos n. os  56 a 63 do acórdão Itália/Conselho, já referido, que o Tribunal de Justiça decidiu que a fundamentação do regulamento está em conformidade com as exigências do artigo 253.° CE. Por conseguinte, a sua validade não pode ser posta em causa por uma violação do dever de fundamentação relativo à decisão de não fixar um preço de intervenção derivado para a Itália. Portanto, este aspecto do presente acórdão pode ser decidido por simples remissão para o referido acórdão.
21. O mesmo não acontece com o fundamento de invalidade relativo ao conceito de consumo, que não foi analisado no acórdão Itália/Conselho, já referido. Tal como afirma o órgão jurisdicional de reenvio, esse acórdão não respondeu à questão de saber se o açúcar incorporado nos produtos transformados destinados à exportação deve ser considerado consumo e se o regulamento controvertido deve ser anulado devido ao conceito de consumo utilizado.
22. A simples leitura dos n. os  71 a 78 do referido acórdão basta para o demonstrar. Para o Governo italiano, a avaliação da situação devia basear‑se na quantidade de açúcar importado no estado bruto, deduzidas as exportações (método «italiano»), e não no método que compara a produção e o consumo em cada zona (método «comunitário»). As instituições competentes aplicaram o método comunitário a partir da campanha de 1998/1999, sendo que essa alteração de método não foi fundamentada. A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que «o Governo italiano não [tinha feito] prova bastante da existência de […] mudança de método» (n.° 72). Em seguida observou que, nas duas campanhas que precederam a de 1998/1999, a Comissão e o Conselho tinham empregado o mesmo método que foi aplicado na campanha em causa no presente processo, «equacionando a produção e o consumo estimados para a campanha futura» (n.° 76). Por conseguinte, rejeitou «o fundamento baseado na falta de fundamentação da pretensa mudança do método de avaliação» (n.° 78). É portanto claro que este acórdão não aborda a interpretação do conceito de consumo. Assim, o órgão jurisdicional nacional teve razão ao manter a questão a este respeito, que cabe agora analisar.
23. Há que recordar, antes de mais, que o regulamento de base não define o conceito de consumo. Na realidade, nem define o que se deve entender por «zonas deficitárias» e «zonas excedentárias», tendo o legislador deixado à prática administrativa o cuidado de regular estes detalhes. Apenas o Anexo II do regulamento, relativo às comunicações no sector do açúcar (7), aplicável na época dos factos do processo principal, parece indicar que o açúcar incorporado nos produtos transformados que são exportados para outros Estados‑Membros ou para países terceiros não faz parte do consumo de uma zona determinada. Ora, o Anexo II do referido regulamento não tem por objectivo definir o conceito de consumo a utilizar na determinação do carácter deficitário ou excedentário de uma zona, mas apenas estabelecer um modelo comum nas comunicações dos dados que são utilizados por vários mecanismos da organização comum de mercado do açúcar. Por conseguinte, não tem repercussão na questão submetida.
24. No silêncio da regulamentação, pode‑se pensar, como sugeriu o Conselho na audiência, que a fiscalização judicial de tal prática administrativa é muito limitada ou mesmo impossível. No entanto, parece‑me que quando tais escolhas são feitas nos termos de uma determinada legislação, devem respeitar os seus objectivos. No presente processo, portanto, as instituições competentes deviam respeitar os objectivos do regulamento de base na escolha que fizeram do conceito de consumo aquando dos cálculos efectuados para a adopção do regulamento controvertido. Compete ao Tribunal de Justiça verificar se assim é.
25. A este respeito, é necessário precisar o grau de fiscalização judicial apropriado. Tal como resulta de jurisprudência assente, quando a implementação da política agrícola pelas instituições comunitárias, nomeadamente no sector do açúcar, implica a necessidade de se avaliar uma situação económica complexa, o poder discricionário de que gozam não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adoptar mas também, em certa medida, à verificação dos dados de base. Ao fiscalizar o exercício de tal competência, o órgão jurisdicional deve limitar‑se a analisar se o acto recorrido não está viciado por um erro manifesto de apreciação ou por desvio de poder (8) .
26. Essa jurisprudência é relevante para o presente caso, uma vez que o conceito de consumo utilizado para se avaliar o carácter deficitário ou excedentário das zonas da Comunidade é um dos elementos de uma apreciação económica complexa. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça deve respeitar as escolhas económicas das instituições competentes, não deve substituir a apreciação delas pela sua e deve limitar a sua intervenção às questões referidas no número anterior.
27. No caso vertente, se o objectivo da fixação de um preço de intervenção derivado mais elevado para as zonas deficitárias é, efectivamente, como afirma a Comissão nas suas observações, por um lado, permitir o abastecimento dessas zonas com o açúcar das zonas não deficitárias, tendo designadamente em conta as despesas de transporte, e, por outro, evitar uma diminuição da produção de beterraba, que implicaria um défice ainda mais elevado nas campanhas seguintes, há que reconhecer que o conceito de consumo utilizado pelas instituições competentes parece, à primeira vista, contrariar o referido objectivo.
28. Com efeito, o conceito de consumo utilizado tem como consequência uma zona poder ser considerada excedentária, mesmo se tiver necessidade efectiva de se abastecer de açúcar noutras zonas da Comunidade. Em tal caso, essa zona não beneficia da fixação de um preço de intervenção derivado mais elevado, em contradição com o objectivo prosseguido com a fixação de tal preço. Uma divergência de tal modo evidente entre os objectivos desse elemento da organização comum de mercado do açúcar e os meios adoptados para a sua implementação constitui um erro manifesto de apreciação, a menos que as instituições competentes consigam explicar as razões da sua escolha.
29. Nas suas observações, a Comissão indicou que o conceito de consumo utilizado na determinação do carácter excedentário ou deficitário de uma zona é o utilizado para o cálculo das quotizações à produção e na gestão das restituições à exportação, sem fornecer outras razões para a escolha efectuada e sem explicar por que é que seria necessário empregar o mesmo conceito de consumo no mecanismo em questão no caso vertente. Na audiência, acrescentou que a utilização do conceito de consumo proposto por R. Nicoli para se determinar se uma zona é deficitária ou excedentária poderia ter efeitos negativos no mecanismo das restituições à exportação, que é financiado pelas quotizações cobradas aos produtores de açúcar. Segundo a Comissão, se a Itália beneficiasse do estatuto de zona deficitária, contribuiria menos para o financiamento das referidas restituições, beneficiando, embora, de mais restituições à exportação.
30. Ora, estes argumentos não bastam para justificar tal divergência entre os objectivos e a implementação do regulamento de base. O facto de um conceito de consumo ser utilizado noutros aspectos da organização comum de mercado do açúcar não deve ter como consequência automática a utilização, para a fixação de um preço de intervenção derivado, de um conceito que está em contradição com o seu objectivo. O conceito de consumo que aqui importa também não deve ser necessariamente aquele que se deve utilizar no âmbito da aplicação de outras disposições do regulamento de base. Por conseguinte, a incoerência entre os diferentes mecanismos da organização comum de mercado do açúcar, resultante, segundo a Comissão, da utilização do conceito de consumo preconizado por R. Nicoli, é apenas aparente.
31. Semelhante conceito, que é o mais adaptado ao objectivo da fixação de um preço de intervenção derivado para as zonas deficitárias, também não parece ter as consequências negativas invocadas pela Comissão no que respeita aos mecanismos das quotizações à produção e das restituições à exportação. O argumento muito técnico e pouco claro da Comissão não convence. Com efeito, a Comissão não demonstrou que existe uma relação directa entre o objectivo da fixação de um preço de intervenção derivado para as zonas deficitárias e os objectivos dos outros mecanismos referidos. Além disso, não explicou de forma satisfatória por que é que a utilização de um conceito de consumo mais adequado para se determinar o carácter deficitário ou excedentário de uma zona é incompatível com os outros mecanismos da organização comum de mercado do açúcar. Por último, o Conselho e a Comissão admitiram que seria perfeitamente lícito adoptar o conceito proposto por R. Nicoli, invocando ainda a ampla margem de apreciação de que dispõem estas instituições neste domínio.
32. Se o objectivo da fixação de um preço de intervenção derivado para as zonas deficitárias é o acima referido e se o carácter excedentário ou deficitário de uma zona deve ser determinado «equacionando a produção e o consumo estimados para a campanha futura» (9), é ilógico não considerar consumido numa zona o açúcar incorporado em produtos destinados à exportação. A lógica do sistema, e em especial a da fixação de um preço de intervenção derivado que visa estabilizar os mercados do açúcar (10), opõe‑se a tal escolha. De acordo com as explicações fornecidas ao Tribunal de Justiça, considero que a tese de R. Nicoli deve prevalecer. Por conseguinte, na determinação do carácter deficitário ou excedentário de uma zona, o conceito de consumo deve incluir o açúcar incorporado em produtos transformados nessa zona e destinados à exportação, com exclusão do açúcar incorporado em produtos transformados noutros Estados‑Membros e importados e consumidos na referida zona.
33. O procedimento utilizado pela Comissão na sua resposta à questão mencionada nos n. os  16 e 17, supra, demonstra que tal cálculo pode ser efectuado com os dados comunicados pelos Estados‑Membros nos termos do Regulamento n.° 779/96, relativo às comunicações no sector do açúcar, já referido. Os dados fornecidos pela Comissão em resposta à questão formulada pelo Tribunal de Justiça revelam que o regulamento controvertido deve ser anulado se o Tribunal de Justiça decidir seguir a abordagem proposta nas presentes conclusões. Por último, na audiência, a Eridania questionou os dados apresentados pela Comissão na sua resposta à questão formulada pelo Tribunal de Justiça, mas a referida instituição explicou que eram os que teriam sido utilizados para a adopção do regulamento controvertido se o conceito de consumo proposto por R. Nicoli tivesse sido acolhido.
34. Na audiência, o Conselho e a Comissão insistiram no facto de que o conceito de consumo posto em causa por R. Nicoli foi utilizado no passado e que a República Italiana não se opôs a isso. Esta objecção não me parece fundada. Mesmo se tal fosse o caso, isso não deve impedir R. Nicoli de impugnar uma medida que o afecta e que considera contrária ao regulamento de base. O Tribunal de Justiça não é aqui chamado a decidir de um litígio entre um Estado‑Membro e uma instituição. Em todo o caso, os direitos dos particulares não podem ser afectados por um eventual consentimento dado por um Estado‑Membro a determinada solução política. Recorde‑se igualmente que, no acórdão Van Gend & Loos, o Tribunal de Justiça declarou que «a vigilância dos particulares, interessados na salvaguarda dos seus direitos, cria um controlo eficaz que acresce ao controlo que os artigos 169.° e 170.° [do Tratado CE (actuais artigos 226.° CE e 227.° CE)] confiam à diligência da Comissão e dos Estados‑Membros» (11) .
35. Quero precisar que, ao anular o regulamento controvertido pelas razões acima referidas, o Tribunal de Justiça não substitui a apreciação das instituições competentes pela sua apreciação. Embora estas últimas gozem de uma ampla margem de apreciação neste domínio, a apreciação efectuada no caso vertente está viciada por um erro manifesto. O Tribunal de Justiça mantém‑se nos limites da sua função, uma vez que o conceito de consumo utilizado se pode manter se o regulamento de base for alterado de modo a afastar as contradições assinaladas. Com efeito, embora seja verdade que a legislação nesta matéria não é particularmente transparente nem clara, o Tribunal de Justiça deve contudo fiscalizar a validade dos actos comunitários com os meios que estão à sua disposição. No caso vertente, o conceito de consumo tomado em consideração na adopção do regulamento controvertido não responde ao objectivo da fixação de um preço de intervenção derivado. Não existe uma ligação racional entre meio e objectivo e a contradição não foi justificada com outras razões convincentes. A solução proposta limita‑se, portanto, a verificar que o conceito de consumo utilizado é incompatível com o objectivo da fixação de preços de intervenção derivados tal como o mesmo resulta do regulamento de base.
36. A exigência de uma ligação racional entre o objectivo do regulamento de base e os meios escolhidos para o atingir constitui uma condição indispensável de validade. Com efeito, tal exigência permite ao Tribunal de Justiça fiscalizar se existe uma relação suficiente entre os objectivos indicados e os meios adoptados. Se não fosse necessário estabelecer tal ligação, os particulares estariam desprotegidos perante escolhas deste género, na medida em que seriam incapazes de fiscalizar a relação entre as medidas adoptadas e os objectivos prosseguidos. O papel do Tribunal de Justiça nesta matéria é também o de assegurar que as escolhas políticas das instituições sejam claras e transparentes e que possam ser contestadas pelos particulares e fiscalizadas a seu pedido. Nestas circunstâncias, o legislador pode, por outro lado, adoptar uma nova legislação, na qual seja um pouco mais claro nas suas opções e nos meios para as implementar. Com a sua intervenção, o Tribunal de Justiça favorece indirectamente uma maior transparência na legislação relativa à política agrícola comum, transparência que é necessária para a indústria e para os agricultores, mas também para os consumidores e os cidadãos. Neste domínio e noutros, essa intervenção é essencial para garantir o bom funcionamento dos mecanismos da responsabilidade política num regime democrático.
IV – Conclusão
37. Tendo em conta o exposto, propõe‑se ao Tribunal de Justiça que responda ao Giudice di Pace di Genova, da seguinte forma:
«O Regulamento (CE) n.° 1361/98 do Conselho, de 26 de Junho de 1998, que fixa, para a campanha de comercialização de 1998‑1999, os preços de intervenção derivados do açúcar branco, o preço de intervenção do açúcar bruto, os preços mínimos da beterraba A e da beterraba B e o montante do reembolso para a perequação das despesas de armazenagem, é inválido na medida em que não fixa um preço de intervenção derivado para todas as zonas da Itália.»
(1) .
(2)
–	JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80.
(3)
–	Regulamento do Conselho, de 26 de Junho de 1998, que fixa, para a campanha de comercialização de 1998‑1999, os preços de intervenção derivados do açúcar branco, o preço de intervenção do açúcar bruto, os preços mínimos da beterraba A e da beterraba B e o montante do reembolso para a perequação das despesas de armazenagem (JO L 185, p. 3).
(4)
–	C‑340/98, Colect., p. I‑2663.
(5)
–	JO L 106, p. 9.
(6)
–	Regulamento do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 178, p. 1).
(7)
–	Regulamento n.° 779/96.
(8)
–	V., nomeadamente, acórdãos de 6 de Julho de 2000, Eridania (C‑289/97, Colect., p. I‑5409, n.° 48), e de 29 de Outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho (138/79, Recueil, p. 3333, n.° 25).
(9)
–	Acórdão Itália/Conselho, já referido, n.° 76.
(10)
–	V. o terceiro considerando do regulamento de base, reproduzido no n.° 2 das presentes conclusões.
(11)
–	Acórdão de 5 de Fevereiro de 1963 (26/62, Colect. 1962‑1964, p. 205).