61993CC0465_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Indledning
1. I disse sager har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal for Domstolen paa baggrund af en sag om tildeling af toldkontingentmaengder efter Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (herefter "forordningen") (1). For det foerste anmoder den forelaeggende ret Domstolen om at praecisere sin praksis angaaende de nationale retters mulighed for at anordne foreloebige forholdsregler i forbindelse med tvister af faellesskabsretlig karakter. Dernaest anmoder den forelaeggende ret Domstolen om en stillingtagen til, hvorvidt den naevnte forordning, navnlig dens afsnit IV og artikel 21, stk. 2, er ugyldig.
2. Domstolen har i dom af 5. oktober 1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet (2), frifundet Raadet for en paastand om annullation af forordningens afsnit IV og artikel 21, stk. 2. Forbundsrepublikken Tysklands annullationssoegsmaal i denne sag var anlagt den 14. maj 1993.
3. Samme dag havde ogsaa sagsoegerne, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH og sytten andre selskaber i Atlantagruppen (herefter "Atlanta"), anlagt sag ved Domstolen med paastand bl.a. om annullation af forordningen. Ved kendelse af 21. juni 1994 (3) blev den af Atlanta anlagte sag imidlertid for saa vidt angaar annullationssoegsmaalet afvist af Domstolen under henvisning til, at Atlanta ikke havde soegsmaalskompetence efter traktatens artikel 173. En begaering om foreloebige forholdsregler mod forordningen, som Atlanta havde fremsat saerskilt, blev afvist af samme grund ved kendelse af 6. juli 1993 (4).
4. Ogsaa Forbundsrepublikken Tyskland havde i den allerede omtalte sag C-280/93 fremsat begaering om foreloebige forholdsregler efter traktatens artikler 185 og 186 i form af tilladelse til at tillade import til Tyskland af bananer i de samme maengder som i 1992 uden told. Ved kendelse af 29. juni 1993 tog Domstolen stilling til denne begaering. Spoergsmaalet om forordningens gyldighed i relation til tredjelandsbananer rejste ifoelge kendelsen komplicerede retlige spoergsmaal. Begaeringen om foreloebige forholdsregler savnede ikke umiddelbart enhver berettigelse og kunne derfor ikke afslaas allerede af denne grund. Domstolen fandt det imidlertid ikke paavist, at det ville vaere umuligt for de tyske importoerer i stedet for de tredjelandsbananer, der nu blev underlagt en toldkontingentordning, at skaffe tilsvarende forsyninger af faellesskabs- og AVS-bananer (5). Forordningen indeholdt endvidere regler, der forpligtede institutionerne til at tilpasse toldkontingentet, saafremt dette skulle vise sig noedvendigt som foelge af ekstraordinaere omstaendigheder. Det var derfor ikke uopsaetteligt noedvendigt at anordne foreloebige forholdsregler, og Domstolen afslog derfor begaeringen herom.
5. I forbindelse med ikrafttraedelsen den 1. juli 1993 af den faelles markedsordning for bananer ansoegte Atlanta om at blive registreret som erhvervsdrivende i kategori A efter forordningens artikel 19, stk. 1, litra a) (6). De kompetente tyske myndigheder tildelte Atlanta et foreloebigt toldkontingent for perioden fra den 1. juli 1993 til den 30. september 1993, som imidlertid var vaesentligt mindre end den maengde bananer, Atlanta tidligere havde kunnet afsaette. Atlanta har paa denne baggrund den 20. oktober 1993 anlagt sag mod Forbundsrepublikken Tyskland ved Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Principalt har Atlanta nedlagt paastand om ophaevelse af de trufne afgoerelser om kontingenttildeling, i det omfang de begraensede Atlantas muligheder for at indfoere tredjelandsbananer. Subsidiaert har Atlanta paastaaet sig tildelt en ubegraenset eller dog stoerre kontingentmaengde. Atlanta goer gaeldende, at forordningen er ugyldig.
6. Under sagen har Atlanta den 8. november 1993 anmodet Verwaltungsgericht Frankfurt am Main om at anordne foreloebige forholdsregler, principalt i form af midlertidig tilsidesaettelse af de af markedsordningen foelgende importbegraensninger for Atlanta, subsidiaert i form af tildeling af yderligere importlicenser.
7. Den 1. december 1993 har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main som en foreloebig forholdsregel paalagt Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft midlertidigt at tildele Atlanta yderligere importlicenser inden for toldkontingentet vedroerende maanederne november og december 1993 paa samlet ca. 12 579 tons. Samtidig har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagt de nedenfor naevnte praejudicielle spoergsmaal for Domstolen, dels vedroerende nationale retters adgang til at anordne foreloebige forholdsregler, dels vedroerende sagens realitet, dvs. paastanden om, at forordningen er ugyldig. Der redegoeres i forelaeggelseskendelserne indgaaende for, hvorfor Verwaltungsgericht Frankfurt am Main finder, at der er begrundet tvivl om gyldigheden af forordningen. Endvidere redegoeres der for den forelaeggende rets egne overvejelser vedroerende spoergsmaalet om de nationale retters adgang til at anordne foreloebige forholdsregler, og det anfoeres bl.a. i den forbindelse, at en saadan kompetence for de nationale retter svarer til Domstolens kompetence efter traktatens artikel 186 i sager, der er indbragt for Domstolen.
8. Derimod fremgaar det ikke af forelaeggelseskendelserne, i hvilket omfang Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har vaeret opmaerksom paa og ved sin behandling af spoergsmaalet om foreloebige forholdsregler taget hensyn til, at Domstolen ved den ovenfor naevnte kendelse af 29. juni 1993 i sag C-280/93 R allerede havde afslaaet Forbundsrepublikken Tysklands begaering om lignende foreloebige forholdsregler i den da for Domstolen verserende sag mellem Tyskland og Raadet, hvor der paa tilsvarende maade som for Verwaltungsgericht Frankfurt am Main skulle tages stilling til gyldigheden af forordningen. I denne sag har Domstolen endvidere som naevnt ovenfor ved dom af 5. oktober 1994 frifundet Raadet for Forbundsrepublikken Tysklands paastand om annullation af forordningens afsnit IV og artikel 21, stk. 2.
9. Paa Domstolens forespoergsel har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den 5. december 1994 meddelt, at retten efter at have droeftet behovet for besvarelse af de forelagte spoergsmaal med sagens parter opretholder sin anmodning om praejudiciel besvarelse uanset dommen af 5. oktober 1994.
De praejudicielle spoergsmaal
10. De af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main stillede spoergsmaal lyder saaledes (7):
"1) Kan en national domstol, som naerer begrundet tvivl med hensyn til gyldigheden af en faellesskabsforordning, og som derfor har forelagt EF-Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om faellesskabsforordningens gyldighed, ved en foreloebig forholdsregel, der gaelder i tiden, indtil EF-Domstolen har taget stilling til spoergsmaalet, og som angaar en forvaltningsakt fra en national myndighed i henhold til den naevnte forordning, midlertidigt fastlaegge eller bestemme den omtvistede retstilstand eller retsstilling?
2) I bekraeftende fald: Under hvilke betingelser har en national domstol i saadanne tilfaelde kompetence til at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler? Skal der med henblik paa betingelserne for at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler sondres mellem foreloebige forholdsregler, der tilsigter at sikre en allerede bestaaende retstilstand, og foreloebige forholdsregler, der tilsigter at stifte en ny retstilstand?
3) Er bestemmelserne i afsnit IV, navnlig artikel 17, 18 og 19 samt artikel 20, stk. 2, og artikel 21, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1), ugyldige, allerede fordi forordningen er vedtaget under tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, idet
a) Raadet i strid med EOEF-traktatens artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, og artikel 149, stk. 1, har vedtaget forordning (EOEF) nr. 404/93 med et indhold, der i vaesentlig grad afviger fra Kommissionens forslag (EFT C 232 af 10.9.1992), eller i hvert fald er baseret paa en aendring af Kommissionens forslag, der ikke er vedtaget i overensstemmelse med bestemmelserne i Kommissionens forretningsorden?
b) Raadet i strid med EOEF-traktatens artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, uden fornyet hoering af Europa-Parlamentet har vedtaget forordning (EOEF) nr. 404/93 med et indhold, der i vaesentlig grad afviger fra Kommissionens oprindelige forslag?
c) Raadet i strid med EOEF-traktatens artikel 190 ikke har anfoert en rigtig hjemmel for forhoejelsen af importtolden paa friske bananer, ikke har givet nogen begrundelse for forhoejelsen af importtolden og for opdelingen af toldkontingentet og derudover ikke har baseret sig paa Kommissionens forslag?
4) Saafremt det tredje spoergsmaal besvares med, at forordning (EOEF) nr. 404/93 er vedtaget uden formelle mangler og derfor er gyldig, anmodes Domstolen om at besvare foelgende yderligere spoergsmaal:
a) Kunne det toldkontingent, der er fastsat i protokollen om toldkontingentet for indfoersel af bananer, som er bilag til den i traktatens artikel 136 omhandlede gennemfoerelseskonvention vedroerende de oversoeiske lande og territoriers associering med Faellesskabet, kun ophaeves i overensstemmelse med EOEF-traktatens artikel 236, og er artikel 21, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 404/93 derfor ugyldig?
b) Udgoer EOEF-traktatens artikel 42, 43, og 39 en tilstraekkelig hjemmel for bestemmelserne i afsnit IV i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93?
c) Er bestemmelserne i afsnit IV, navnlig artikel 17, 18 og 19 samt artikel 20, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93, ugyldige, fordi de er i strid med
aa) principperne om fri konkurrence (EOEF-traktatens artikel 38, stk. 2, artikel 3, litra f), og artikel 85 ff.)?
bb) forbuddet mod forskelsbehandling (EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit)?
cc) sagsoegernes ejendomsret, der er en grundrettighed?
dd) det i faellesskabsretten anerkendte princip om beskyttelse af den berettigede forventning?
ee) det i faellesskabsretten anerkendte proportionalitetsprincip?"
Almindelige bemaerkninger om foreloebige forholdsregler
11. Indbringelse af klager for Domstolen har efter traktatens artikel 185 ikke opsaettende virkning. Domstolen kan dog, hvis den skoenner, at forholdene kraever det, udsaette gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt. I sager, der er indbragt for Domstolen, kan den endvidere efter artikel 186 foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler.
Anvendelsen af foreloebige forholdsregler efter artiklerne 185 og 186 har til formaal foreloebigt, dvs. indtil hovedsagen er afgjort, og i det omfang det er paakraevet, at sikre en parts retsstilling. De skal tjene til at opretholde status quo og sikre, at den endelige afgoerelse faar sin fulde virkning. De foreloebige forholdsregler kan imidlertid ikke gaa ud over rammerne af den sag, de vedroerer. Udsaettelse efter artikel 185 kan kun gives med hensyn til den retsakt, der anfaegtes. Ved (andre) foreloebige forholdsregler efter artikel 186 kan der ikke foreloebigt sikres en part en retsstilling, der er bedre end den, han kunne opnaa paa grundlag af en endelig dom, der gav ham medhold (8).
Som et eksempel paa anvendelsen af artikel 185 kan naevnes kendelse af 5. april 1993, sag T-21/93 R, Peixoto (9), hvori Retten i Foerste Instans udsatte gennemfoerelsen af en disciplinaer sanktion mod en funktionaer, indtil det i hovedsagen var afgjort, om den disciplinaere sanktion var hjemlet.
Som eksempler paa anvendelse af artikel 186 kan naevnes kendelse af 10. oktober 1989, sag 246/89 R, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (10), hvor Domstolen paalagde Det Forenede Kongerige at undlade at anvende nogle betingelser om nationalitet i en britisk lov om fiskerivirksomhed, indtil det var afgjort, om denne lovgivning var forenelig med faellesskabsretten, og kendelse af 27. september 1988, sag 194/88 R, Kommissionen mod Italien (11), hvori Den Italienske Republik under en sag om overtraedelse af direktiv 71/305 om offentlige bygge- og anlaegskontrakter blev paalagt at traeffe alle noedvendige foranstaltninger til at forhindre, at et konsortium indgik en bestemt bygge- og anlaegskontrakt, foer der var afsagt dom i hovedsagen.
12. De foreloebige forholdsregler efter artiklerne 185 og 186 skal endvidere vedroere en sag, som er indbragt for Domstolen. Er der derimod tale om en sag for en national ret, er det den nationale rets opgave at tage stilling til, om der skal fastsaettes foreloebige forholdsregler, uanset at den nationale ret forelaegger Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om gyldigheden af en faellesskabsretlig bestemmelse eller om fortolkningen af faellesskabsretten. Faellesskabsretten stiller imidlertid krav om, at der skal vaere mulighed for ved en foreloebig forholdsregel at beskytte en saadan ret, indtil det er afgjort, om den bestaar, dvs. indtil tvisten endeligt afgoeres paa grundlag af Domstolens svar paa den nationale rets spoergsmaal. Dernaest kraeves det, at en saadan foreloebig beskyttelse, i hvert fald i visse situationer, ydes efter tilsvarende betingelser som dem, der gaelder for Domstolens fastsaettelse af foreloebige forholdsregler (12).
13. Denne praksis har Domstolen fastlagt i to domme i praejudicielle sager. I den foerste dom af 19. juni 1990 i sag C-213/89, Factortame m.fl. (13), var Domstolen blevet anmodet om at vurdere, i hvilket omfang de nationale domstole har kompetence til at traeffe foreloebige forholdsregler i sager, der angaar rettigheder, som haevdes at bestaa efter faellesskabsretten. Baggrunden for sagen var, at Det Forenede Kongerige havde indfoert en lov, der udelukkede udenlandsk ejede fartoejer fra at blive optaget i det britiske register for fiskerfartoejer og dermed fra at udnytte de britiske fiskekvoter. Adskillige af de udelukkede redere fandt, at loven stred mod faellesskabsrettens regler om fri bevaegelighed. De anlagde derfor sag mod Det Forenede Kongerige med paastand om, at loven blev tilsidesat, og at det i loven fastsatte krav om, at fartoejet skulle vaere britisk ejet og bestyres fra Det Forenede Kongerige, ikke blev anvendt, foer det var blevet afgjort, om kravet var foreneligt med faellesskabsretten. Problemet i sagen var saaledes, om der skulle gives en ret, stoettet paa faellesskabsretten, beskyttelse over for modstaaende national lovgivning.
Domstolen indledte sin stillingtagen med at fremhaeve, at direkte anvendelige faellesskabsregler skal udfolde deres virkninger fuldt ud og ensartet i alle medlemsstaterne. Den fulde virkning af faellesskabsretten ville imidlertid blive begraenset, hvis en national retsregel kunne forhindre en national ret, der havde faaet forelagt en tvist, som skulle afgoeres efter faellesskabsretten, i at traeffe foreloebige forholdsregler. Ogsaa den effektive virkning af den ordning, der var indfoert ved traktatens artikel 177, ville blive svaekket, hvis en national retsinstans ikke kunne traeffe foreloebige forholdsregler i den tid, der gik, indtil den afsagde dom, efter at Domstolen havde besvaret det praejudicielle spoergsmaal. Domstolen konkluderede paa denne baggrund, at faellesskabsretten skal fortolkes saaledes, at en national retsinstans, som i en sag vedroerende faellesskabsretten finder, at det eneste, der er til hinder for, at den traeffer foreloebige forholdsregler, er en national retsregel, skal tilsidesaette denne regel.
14. Den anden dom er afsagt den 21. februar 1991 i de forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Suederdithmarschen (14). Sagen vedroerte en raadsforordning, der paalagde sukkerfabrikanter at betale en saerlig afgift. En tysk sukkerfabrikant, der var blevet afkraevet en afgift paa ca. 2 mio. DM, indbragte opkraevningen for en national ret under anbringende af, at forordningen var ugyldig, og begaerede samtidig udsaettelse med fuldbyrdelsen af opkraevningen af afgiften. Den nationale ret imoedekom begaeringen og forelagde praejudicielle spoergsmaal for Domstolen, dels om den paagaeldende forordnings gyldighed, dels om, hvorvidt traktatens artikel 189 var til hinder for, at en national ret gav udsaettelse med hensyn til fuldbyrdelse af en national forvaltningsakt udstedt med hjemmel i en forordning, og paa hvilke betingelser en saadan udsaettelse kunne gives.
Domstolen udtalte, at "bestemmelserne i traktatens artikel 189, stk. 2, ikke kan begraense den retsbeskyttelse, som de retsundergivne har i henhold til faellesskabsretten. I forbindelse med den administrative gennemfoerelse af faellesskabforordninger, der varetages af nationale myndigheder, indebaerer den ved faellesskabsretten tilsikrede domstolsbeskyttelse, at borgerne for et nationalt forum saerskilt kan rejse spoergsmaal om gyldigheden af forordningerne og foranledige, at den nationale ret forelaegger Domstolen praejudicielle spoergsmaal.
Denne ret ville blive undergravet, saafremt borgerne i tiden indtil Domstolens afsigelse af dom ... ikke under bestemte betingelser kunne opnaa en udsaettelse af gennemfoerelsen, hvorved retsvirkningerne af den anfaegtede forordning foreloebigt suspenderes i forhold til dem.
... I forbindelse med et annullationssoegsmaal giver EOEF-traktatens artikel 185 sagsoegeren adgang til at fremsaette begaering om en udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt og giver Domstolen kompetence til at tage denne begaering til foelge. Hensynet til sammenhaeng i bestemmelserne om foreloebige forholdsregler begrunder herefter, at den nationale domstol ogsaa kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning, hvis lovlighed anfaegtes" (15).
Endvidere henviste Domstolen til den ovenfor naevnte dom af 19. juni 1990, Factortame m.fl., og udtalte:
"Den foreloebige retsbeskyttelse, som faellesskabsretten sikrer parterne i sager ved de nationale domstole, kan ikke vaere forskellig, alt efter om det goeres gaeldende, at nationale retsregler er uforenelige med faellesskabsretten, eller at afledede faellesskabsretsakter er ugyldige, eftersom begge anbringender stoettes paa selve faellesskabsretten" (16).
Paa denne baggrund fastslog Domstolen, at "... traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer de nationale retter fra at udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning" (17).
Med hensyn til betingelserne for udsaettelsen udtalte Domstolen, at "... gennemfoerelsen af en anfaegtet forvaltningsakt kun kan udsaettes, saafremt den nationale ret ud fra de faktiske og retlige omstaendigheder, som sagsoegeren har paaberaabt sig, maa laegge til grund, at der er begrundet tvivl med hensyn til gyldigheden af den faellesskabsforordning, der er hjemmel for den anfaegtede forvaltningsakt. Det er nemlig denne potentielle ugyldighed ° som kun kan fastslaas af Domstolen ° der alene begrunder, at begaeringen om udsaettelse tages til foelge.
Dernaest bemaerkes, at udsaettelsen af gennemfoerelsen skal vaere en midlertidig foranstaltning. Den nationale ret kan saaledes i en sag om foreloebige forholdsregler kun indroemme udsaettelse, indtil Domstolen har taget stilling til gyldighedsspoergsmaalet. Saafremt dette spoergsmaal ikke allerede er blevet forelagt Domstolen, skal den nationale ret derfor selv forelaegge spoergsmaalet og herved angive de ugyldighedsgrunde, som efter dens opfattelse foreligger" (18).
"Da de nationale retters befoejelse til at anordne en saadan udsaettelse svarer til Domstolens kompetence i henhold til artikel 185 i soegsmaal, der indbringes i medfoer af artikel 173, boer de nationale retter kun give en saadan udsaettelse paa de samme betingelser som i sager om foreloebige forholdsregler for Domstolen.
Det fremgaar saaledes af Domstolens faste praksis, at udsaettelse af gennemfoerelsen af en anfaegtet retsakt kun kan anordnes, saafremt der foreligger uopsaettelighed, hvilket vil sige, at udsaettelsen noedvendigvis skal besluttes og have retsvirkninger, foer hovedsagen afgoeres, for at undgaa, at den begaerende part udsaettes for et alvorligt og uopretteligt tab.
I uopsaettelighedsbetingelsen ligger, at det af sagsoegeren paaberaabte tab maa forventes at indtraede, foer Domstolen ville kunne traeffe afgoerelse med hensyn til gyldigheden af den anfaegtede faellesskabsretsakt. Med hensyn til skadens art bemaerkes, at Domstolen gentagne gange har fastslaaet, at et rent oekonomisk tab principielt ikke kan anses for uopretteligt. Det tilkommer imidlertid den ret, der behandler sagen om foreloebige forholdsregler, at undersoege omstaendighederne i hvert enkelt tilfaelde. Den skal herved bedoemme de omstaendigheder, der er afgoerende for, om en oejeblikkelig gennemfoerelse af den retsakt, hvis gennemfoerelse begaeres udsat, vil kunne paafoere sagsoegeren endelige tab, der ikke vil kunne genoprettes, saafremt faellesskabsretsakten senere kendes ugyldig.
Hertil kommer, at den nationale ret, som inden for rammerne af sin kompetence skal anvende faellesskabsrettens regler, er forpligtet til at sikre, at faellesskabsretten anvendes fuldt ud. I tilfaelde af usikkerhed med hensyn til gyldigheden af faellesskabsforordninger skal den derfor tage hensyn til Faellesskabets interesse i, at afgoerelsen om at undlade at anvende disse forordninger traeffes paa et forsvarligt grundlag.
Den nationale ret, der har faaet forelagt en begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen, skal for at opfylde denne forpligtelse foerst og fremmest undersoege, om den omtvistede faellesskabsretsakt ved ikke straks at blive bragt i anvendelse mister enhver nyttig virkning.
Naar en udsaettelse af gennemfoerelsen vil kunne give anledning til et oekonomisk tab for Faellesskabet, skal den nationale ret desuden have adgang til at afkraeve sagsoegeren de fornoedne garantier, f.eks. sikkerhedsstillelse eller deponering" (19).
I sin konklusion udtalte Domstolen herefter, at traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer de nationale retter fra at udsaette gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, og at "en national ret maa kun udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, saafremt retten finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og retten, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet indbragt for Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal, samt paa betingelse af, at der foreligger uopsaettelighed, at sagsoegeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab, og at retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse".
Det foerste og andet spoergsmaal
15. Som det fremgaar af det anfoerte, kan en national ret udsaette gennemfoerelsen af en national retsakt truffet paa grundlag af en faellesskabsforordning, hvis gyldighed anfaegtes for den nationale ret i forbindelse med forelaeggelse af praejudicielle spoergsmaal for Domstolen, altsaa svarende til, at Domstolen efter traktatens artikel 185 kan udsaette gennemfoerelsen af en retsakt, der anfaegtes for den. Med det foerste spoergsmaal anmoder den forelaeggende ret i realiteten om Domstolens vurdering af, om en national ret i en tilsvarende situation kan fastsaette andre foreloebige forholdsregler end udsaettelse af en retsakts fuldbyrdelse, altsaa svarende til de forholdsregler, som Domstolen efter traktatens artikel 186 kan fastsaette i sager, der er indbragt for Domstolen. Jeg maa forstaa det andet spoergsmaal saaledes, at den forelaeggende ret hermed oensker at faa at vide, under hvilke betingelser den i givet fald kan foreskrive saadanne foreloebige forholdsregler, og navnlig om betingelserne svarer til dem, der gaelder for udsaettelse af en retsakts fuldbyrdelse. Det er efter min opfattelse mest hensigtsmaessigt at besvare disse spoergsmaal samlet.
16. Den spanske regering foreslaar Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal benaegtende, bl.a. under henvisning til, at den nationale ret ellers ville kunne saette sig i faellesskabslovgivers sted.
17. Atlanta, den franske, italienske og tyske regering og Kommissionen finder heroverfor, at Domstolen boer besvare det foerste spoergsmaal bekraeftende. Hensynet til sammenhaengen i reglerne om foreloebige retsmidler goer det efter deres opfattelse noedvendigt at give de nationale retter mulighed for at anvende de i artikel 186 naevnte foreloebige forholdsregler i forbindelse med praejudicielle sager. Betingelserne for, at de nationale retter kan foreskrive foreloebige forholdsregler, maa endvidere vaere de samme som de i praksis fastlagte betingelser for, at Domstolen under en sag efter artikel 173 foreskriver foreloebige forholdsregler efter artiklerne 185 og 186, jf. dommen i Zuckerfabrik-sagen. Den franske og den italienske regering har i den forbindelse bl.a. givet udtryk for, at den nationale ret maa anlaegge en streng vurdering af betingelserne og herunder kraeve sikkerhedsstillelse i tilfaelde, hvor en foreloebig forholdsregel kan medfoere risiko for Faellesskabets finansielle interesser. Kommissionen finder, at Domstolen ud over at henvise til de betingelser, der er opstillet i Zuckerfabrik-dommen, boer fastslaa, at det er en betingelse for at foreskrive foreloebige forholdsregler, at den nationale ret tager behoerigt hensyn til afgoerelser fra Domstolen vedroerende den samme faellesskabsretsakt. Atlanta anfoerer, at de faellesskabsretlige regler ikke er til hinder for, at den nationale ret foreskriver foreloebige forholdsregler under mindre strikte betingelser, hvis national ret giver mulighed herfor.
18. Det Forenede Kongerige forventer, at Domstolen besvarer det foerste spoergsmaal bekraeftende, men finder, at der maa stilles strengere krav for, at nationale retter kan foreskrive foreloebige forholdsregler end fastslaaet i Zuckerfabrik-dommen. Angaar tvivlen om gyldigheden alene processuelle regler, hvis ikke-overholdelse ikke kan antages at have paavirket faellesskabsretsaktens indhold, boer der ikke kunne foreskrives foreloebige forholdsregler. Der boer bl.a. ogsaa stilles krav om, at den nationale ret giver en udtoemmende begrundelse for, hvorfor den finder det overvejende sandsynligt, at faellesskabsretsakten vil blive anset for ugyldig.
19. Efter min opfattelse er det vanskeligt at drage nogen helt klar skillelinje mellem udsaettelse af gennemfoerelsen af en anfaegtet retsakt, jf. traktatens artikel 185, og foreskrivelse af (andre) noedvendige foreloebige forholdsregler, jf. artikel 186. De tilfaelde af udsaettelse, som er omhandlet i artikel 185, andet punktum, kan i virkeligheden anskues som en saerlig undergruppe af de foreloebige forholdsregler, som omtales i artikel 186.
20. I den foreliggende sag ville en udsaettelse af gennemfoerelsen af den i forordningen hjemlede nationale retsakt formentlig have betydet, at Atlanta uden nogen begraensninger havde kunnet fortsaette ° og paa det nu regulerede marked maaske endog foroege ° sin import af tredjelandsbananer, indtil spoergsmaalet om gyldigheden af forordningen var afgjort. Den foreloebige forholdsregel, som den nationale ret har anvendt, har i forhold hertil indeholdt en begraensning, som har medfoert, at Atlanta i hvert fald ikke har faaet en bedre stilling end status qvo ante. Den anvendte foreloebige forholdsregel kan saaledes siges at vaere udtryk for "det mindre i det mere" i forhold til en udsaettelse af gennemfoerelsen af forordningen i forhold til Atlanta.
21. Det ville naturligvis vaere betaenkeligt, saafremt en adgang for de nationale retter til at anordne foreloebige forholdsregler, svarende til de i traktatens artikel 186 naevnte, i sager, der forelaegges praejudicielt efter artikel 177, kunne misbruges ved, at den nationale ret satte sig i faellesskabslovgivers sted. Det er imidlertid heller ikke tilfaeldet. Ganske ligesom med hensyn til Domstolens afgoerelse om foreloebige retsmidler efter artiklerne 185 og 186 i sager efter traktatens artikel 173 maa adgangen for nationale retter til at anvende foreloebige forholdsregler i sager, der behandles efter artikel 177, vaere begraenset til foreloebigt, dvs. indtil hovedsagen er afgjort, og i det omfang det er paakraevet, at sikre en parts retsstilling ved at beskytte status qvo ante og sikre, at den endelige afgoerelse faar sin fulde virkning.
22. Borgerne har kun i begraenset omfang soegsmaalskompetence efter traktatens artikel 173 med henblik paa at faa efterproevet lovligheden af faellesskabsretsakter, nemlig kun i det omfang de er direkte og individuelt beroert af disse. Derimod har borgerne i praksis i videre omfang soegsmaalskompetence ved de nationale retter over for retsakter, som medlemsstaterne har truffet over for dem i medfoer af faellesskabsretsakter. Den foreliggende sag illustrerer dette, idet Domstolen ved sine ovennaevnte kendelser af 21. juni 1994 og 6. juli 1993 i sag C-286/93 har afvist Atlantas annullationssoegsmaal vedroerende forordningen og Atlantas begaering om foreloebige forholdsregler under henvisning til, at Atlanta ikke opfyldte betingelserne for soegsmaalskompetence.
23. Ogsaa af denne grund boer der vaere parallelitet mellem den foreloebige retsbeskyttelse, der kan opnaas under et soegsmaal ved Domstolen vedroerende lovligheden af en faellesskabsretsakt efter traktatens artikel 173, og den foreloebige retsbeskyttelse, der kan opnaas i en sag for en national ret om samme spoergsmaal, som forelaegges Domstolen praejudicielt efter artikel 177. De regler om foreloebige retsmidler, som indeholdes i traktatens artikler 185 og 186, udgoer tilsammen (20) et logisk og sammenhaengende system til sikring af borgernes retsbeskyttelse over for overgreb fra faellesskabslovgivers side. Disse regler giver mulighed for at vaelge den forholdsregel, der i den konkrete situation er bedst egnet til at beskytte status qvo ante for den beroerte borger og samtidig varetage Faellesskabets interesser. Den foreloebige retsbeskyttelse, der kan anordnes i forbindelse med en praejudiciel sag, er saaledes efter min opfattelse ikke begraenset til en udsaettelse af gennemfoerelsen af retsakter som naevnt i traktatens artikel 185, men omfatter ogsaa de fornoedne foreloebige forholdsregler, der er naevnt i artikel 186.
24. Hensynet til parallelitet mellem den foreloebige retsbeskyttelse, der kan opnaas under et soegsmaal ved Domstolen vedroerende lovligheden af en faellesskabsretsakt efter traktatens artikel 173, og den foreloebige retsbeskyttelse, der kan opnaas i en sag for en national ret om samme spoergsmaal, som forelaegges Domstolen praejudicielt efter artikel 177, kraever efter min opfattelse endvidere, at der gaelder de samme betingelser for de afgoerelser, som i saa henseende skal traeffes af Domstolen, henholdsvis af de nationale retter. De betingelser, som Domstolen har beskrevet i Zuckerfabrik-dommen, og som jeg har refereret indgaaende ovenfor, boer derfor anvendes ogsaa med hensyn til (andre) foreloebige forholdsregler som naevnt i traktatens artikel 186.
25. Jeg kan saaledes ikke vaere enig med Atlanta i, at faellesskabsretten ikke skulle vaere til hinder for, at den nationale ret foreskriver foreloebige forholdsregler under mindre strikte betingelser, hvis national ret giver mulighed herfor. En national ret maa kun udsaette en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsretsakt, eller fastsaette foreloebige forholdsregler, saafremt de angivne betingelser er opfyldt.
26. Jeg er saaledes heller ikke enig med Det Forenede Kongerige i, at der maa opstilles strengere krav for, at nationale retter kan foreskrive foreloebige forholdsregler, end fastslaaet i Zuckerfabrik-dommen. Jeg kan heller ikke se, hvad der skulle vaere grundlaget for, at der ikke skulle kunne foreskrives foreloebige forholdsregler ved tilsidesaettelse af processuelle regler, hvis ikke-overholdelse ikke kan antages at have paavirket faellesskabsretsaktens indhold. Processuelle regler har netop til formaal at sikre en kvalificeret beslutningsproces og dermed kvaliteten af det materielle indhold af de retsakter, som udstedes. Navnlig i forhold til forskrifter om hoering af Parlamentet har Domstolen endvidere i en fast praksis fremhaevet, at Parlamentets deltagelse i lovgivningsproceduren i Faellesskabet udgoer et vaesentligt element i den institutionelle ligevaegt, som foelger af traktaten. Den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfaelde er derfor en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse medfoerer ugyldighed (21).
27. De nationale retter maa saaledes ved deres stillingtagen til, om de skal foreskrive foreloebige forholdsregler i forbindelse med forelaeggelse af praejudicielle spoergsmaal om gyldigheden af en faellesskabsretsakt, foelge Domstolens praksis vedroerende anvendelsen af traktatens artikler 185 og 186, og i det omfang der sker en udvikling i Domstolens praksis, maa de nationale retter ogsaa indrette deres praksis herefter.
28. De nationale retter maa ved udoevelsen af deres kompetence vaere saerlig opmaerksomme paa de afgoerelser, som Domstolen maatte have truffet eller maatte traeffe vedroerende lovligheden af den faellesskabsretsakt, om hvis gyldighed de forelaegger Domstolen spoergsmaal. En national ret kan ikke ° eller ikke laengere ° naere begrundet tvivl om gyldigheden af en faellesskabsretsakt, hvis Domstolen allerede har taget ° eller senere tager ° stilling til i det vaesentlige de samme spoergsmaal som dem, der er rejst for den nationale ret. Paa samme maade maa de nationale retter vaere opmaerksomme paa de afgoerelser, som Domstolen maatte have truffet eller maatte traeffe vedroerende foreloebige forholdsregler over for den paagaeldende faellesskabsretsakt. Medlemsstaternes almindelige loyalitetsforpligtelse efter traktatens artikel 5 gaelder ogsaa for de nationale retter og indebaerer i denne forbindelse for deres vedkommende, at de ex officio maa skaffe sig oplysning om saadanne afgoerelser fra Domstolen og tage behoerigt hensyn hertil, ogsaa efter at de har anordnet foreloebige forholdsregler. I givet fald maa de foreloebige forholdsregler ophaeves. Jeg finder det ikke noedvendigt som af Kommissionen foreslaaet at goere tilfoejelser herom til opregningen af betingelser i Zuckerfabrik-dommen.
29. At den nationale ret skal begrunde sin tvivl vedroerende gyldigheden af den paagaeldende faellesskabsretsakt, er allerede fastslaaet i Zuckerfabrik-dommens praemis 24. Jeg finder ikke anledning til som foreslaaet af Det Forenede Kongerige at skaerpe dette begrundelseskrav. Uden at fremhaeve fordele og ulemper ved de enkelte retssystemers maade at formulere domme og kendelser paa, skal jeg fremhaeve, at en forpligtelse til en omfattende begrundelse efter min opfattelse vil udgoere et uhensigtsmaessigt indgreb i de processuelle regler i medlemsstaterne. En lang tekst er ikke noedvendigvis bedre eller mere informativ end en kort, maaske snarere tvaertimod. Domstolen har efter min opfattelse med rette vaeret tilbageholdende med at stille strenge krav til begrundelserne i de nationale retters forelaeggelseskendelser.
30. Med hensyn til, hvordan Domstolen naermere skal udforme sine svar paa det foerste og andet spoergsmaal, skal jeg fremhaeve, at formuleringen af konklusionerne i Domstolens dom i Zuckerfabrik-sagen umiddelbart kan give anledning til tvivl om, hvorvidt reglerne om nationale retters adgang til at udsaette gennemfoerelsen af nationale retsakter, der er truffet paa grundlag af en faellesskabsretsakt, er en del af faellesskabsretten eller en del af national ret. Domstolen anvendte formuleringerne, at artikel 189 ... ikke afskaerer de nationale retter fra at udsaette, og at en national ret maa kun udsaette gennemfoerelsen ... saafremt . Man maa imidlertid vaere opmaerksom paa, at disse formuleringer svarer til de spoergsmaal, som var stillet af den paagaeldende tyske ret. Det svar, som Domstolen gav, var saaledes paa den ene side, at artikel 189 ikke afskaerer nationale retter fra at udsaette en national forvaltningsakt til gennemfoerelse af en faellesskabsretsakt, men at faellesskabsretten paa den anden side fastsaetter nogle begraensninger i, under hvilke betingelser de nationale retter maa goere dette.
31. I naervaerende sag har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main formuleret sit foerste spoergsmaal paa en anden maade, end den forelaeggende ret havde formuleret sit foerste spoergsmaal i Zuckerfabrik-sagen. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main spoerger nemlig ikke, om en national ret er afskaaret fra at traeffe foreloebige forholdsregler, men derimod, om en national ret kan traeffe saadanne. I betragtning af, at der ogsaa i naervaerende sag er tale om en forelaeggelse fra en tysk ret, kunne det anfoeres, at det paa baggrund af de muligheder for at anordne foreloebig retsbeskyttelse, som indeholdes i artikel 19, stk. 4, i den tyske Grundgesetz, ikke er fornoedent, at Domstolen i denne sag tager stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt faellesskabsretten i sig selv hjemler, at nationale retter foreskriver foreloebige foranstaltninger over for nationale forvaltningsakter, som er truffet paa grundlag af faellesskabsforordninger. Herved ville Domstolen imidlertid gaa ind og fortolke tysk ret, hvilket efter den opgavefordeling, som samarbejdsproceduren i traktatens artikel 177 er udtryk for, er en opgave for de tyske domstole. Der kan endvidere efter min opfattelse naeppe vaere tvivl om, at adgangen til at anordne foreloebig retsbeskyttelse i et tilfaelde som det forelagte (ogsaa) maa foelge direkte af faellesskabsretten, jf. Domstolens udtalelser i den ovennaevnte dom i Factortame-sagen og de citerede praemisser 16, 17, 18 og 20 i dommen i Zuckerfabrik-sagen. Jeg finder derfor, at det stillede spoergsmaal kan besvares bekraeftende.
32. Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det foerste og andet spoergsmaal saaledes:
1) En national domstol kan foreskrive de fornoedne foreloebige forholdsregler over for en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning.
2) Saadanne forholdsregler over for en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, maa dog kun foreskrives, saafremt retten finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og retten, saafremt spoergsmaalet ikke allerede er blevet indbragt for Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal, samt paa betingelse af, at der foreligger uopsaettelighed, at sagsoegeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab, og at retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse.
Det tredje og fjerde spoergsmaal
33. Disse praejudicielle spoergsmaal og Atlantas og den tyske regerings anbringender herom vedroerer i det hele problemstillinger, som Domstolen allerede har taget stilling til i dommen af 5. oktober 1994 i sag C-280/93, Tyskland mod Raadet. De af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main stillede spoergsmaal 3 a)-c) er behandlet i dommens praemisser 32-42, spoergsmaal 4 a) i dommens praemisser 113-118 og spoergsmaal 4 b)-c) i dommens praemisser 53-80 og 88-92.
34. For saa vidt angaar spoergsmaalet om gyldigheden af forordningen er der saaledes ikke under naervaerende sag fremkommet noget nyt, der kan give grundlag for at naa til et andet resultat end det, som Domstolen fastslog i dommen af 5. oktober 1994.
35. Atlanta og den tyske regering har anmodet Domstolen om at fastlaegge visse overgangsordninger for anvendelsen af forordningen. Til stoette herfor har de henvist til principperne om ligebehandling, om beskyttelse af den berettigede forventning og om den frie erhvervsudoevelse. Forelaeggelseskendelsen indeholder imidlertid ikke spoergsmaal vedroerende overgangsordninger for den faelles markedsordning for bananer. Under en praejudiciel forelaeggelse tilkommer det alene den forelaeggende ret at vurdere, hvilke problemstillinger den anser det for noedvendigt at faa Domstolens stillingtagen til. Parterne i sagen kan hverken indskraenke eller udvide antallet og karakteren af de spoergsmaal, som den nationale ret har stillet (22). Der er derfor ikke grundlag for at tage stilling til spoergsmaalet om en overgangsordning.
36. Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare det tredje og fjerde spoergsmaal med, at gennemgangen af de forelagte spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer.
Forslag til afgoerelse
37. Jeg foreslaar paa denne baggrund Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal saaledes:
1) En national domstol kan foreskrive de fornoedne foreloebige forholdsregler over for en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning.
2) Saadanne forholdsregler over for en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, maa dog kun foreskrives, saafremt retten finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og retten, saafremt spoergsmaalet ikke allerede er blevet indbragt for Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal, samt paa betingelse af, at der foreligger uopsaettelighed, at sagsoegeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab, og at retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse.
3) Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer.
(*) Originalsprog: dansk.
(1) ° EFT L 47, s. 1.
(2) ° Sml. I, s. 4973.
(3) ° Sag C-286/93, Atlanta mod Raadet og Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgoerelser.
(4) ° Sag C-286/93 R, Atlanta mod Raadet og Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgoerelser.
(5) ° AVS-bananer defineres som bananer med oprindelse i de 69 lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, med hvilke Faellesskabet har indgaaet Lomé-konventionerne.
(6) ° Vedr. gennemfoerelsesbestemmelser, se Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1442/93 om gennemfoerelsesbestemmelser for EF' s importordning for bananer, artikel 2, stk. 1 (EFT L 142, s. 6), som senest aendret ved forordning (EF) nr. 2444/94 (EFT 1994 L 261, s. 3), og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1443/93 om overgangsforanstaltninger vedroerende anvendelsen af EF' s importordning for bananer i 1993 (EFT L 142, s. 16).
(7) ° Foerste og andet spoergsmaal er forelagt i sag C-465/93, og det tredje og fjerde spoergsmaal (med en anden nummerering) i sag C-466/93.
(8) ° Jf. Henrik v. Holstein i Festskrift til Ole Due, s. 138 ff.
(9) ° Sml. II, s. 463.
(10) ° Sml. s. 3125.
(11) ° Sml. s. 5647.
(12) ° Jf. Henrik v. Holstein i Festskrift til Ole Due, s. 143 ff.
(13) ° Sml. I, s. 2433.
(14) ° Sml. I, s. 415.
(15) ° Praemis 16, 17 og 18.
(16) ° Praemis 20.
(17) ° Praemis 21.
(18) ° Praemis 23 og 24.
(19) ° Praemis 27-32.
(20) ° Og i forbindelse med artikel 192, stk. 4, jf. Hans Krueck i Groeben m.fl.: Kommentar zum EWG-Vertrag, s. 4674 ff.
(21) ° Jf. senest dom af 30.3.1995, sag C-65/93, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 643.
(22) ° Jf. dom af 6.10.1982, sag 283/81, CILFIT, Sml. s. 3415, praemis 9, og af 5.10.1988, sag 247/86, Alsatel, Sml. s. 5987, praemis 7 og 8.