61993CC0133_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze gevoegde zaken hebben de Pretura circondariale di Perugia en de Pretura circondariale di Caserta vragen gesteld over de geldigheid van bepaalde verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak.
2. In zaak C-133/93 heeft de Pretura circondariale di Perugia om een prejudiciële beslissing verzocht over de geldigheid van verordening (EEG) nr. 1114/88 van de Raad van 25 april 1988 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 727/70 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak(1), en over de geldigheid van de ter uitvoering daarvan vastgestelde verordeningen.
3. In de zaken C-300/93 en C-362/93 heeft de Pretura circondariale di Caserta om een prejudiciële beslissing verzocht over de geldigheid van verordening (EEG) nr. 1738/91 van de Raad van 13 juni 1991(2) tot vaststelling van de voor de oogst van 1991 geldende streefprijzen, interventieprijzen, premiebedragen voor kopers van tabaksbladeren, afgeleide interventieprijzen voor verpakte tabak, referentiekwaliteiten, produktiegebieden en van de gegarandeerde maxiumhoeveelheden, en tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1331/90. Tevens heeft de verwijzende rechter in zaak C-362/93 om een prejudiciële beslissing verzocht over de geldigheid van de ter uitvoering van verordening nr. 1738/91 vastgestelde verordeningen.
4. Bij beschikking van 4 februari 1994 heeft de president van het Hof besloten deze zaken voor de mondelinge behandeling en het arrest te voegen.
5. Eerst zal ik de desbetreffende gemeenschapsbepalingen onderzoeken, en dan de rechtspunten die met de prejudiciële vragen aan de orde zijn gesteld.
De toepasselijke bepalingen
6. Voor de sector ruwe tabak is bij verordening (EEG) nr. 727/70 van de Raad van 21 april 1970(3) voor het eerst een gemeenschappelijke ordening der markten ingevoerd, die voorzag in een steunregeling op basis van streef- en interventieprijzen. De Raad diende elk jaar een streefprijs en een interventieprijs vast te stellen voor tabaksbladeren uit de Gemeenschap voor de oogst van het volgende kalenderjaar. De interventieprijs werd aanvankelijk vastgesteld op 90 % van de streefprijs, en was de minimumprijs waartegen de producenten hun produkten verkochten. De producenten konden hun produkten verkopen aan de interventiebureaus, die verplicht waren ze tegen de interventieprijs te kopen, dan wel op de markt. Teneinde de kopers ertoe over te halen rechtstreeks van de producenten te kopen tegen een prijs die zo dicht mogelijk bij de streefprijs lag, bepaalde artikel 3, lid 1, dat onder bepaalde voorwaarden een premie werd toegekend aan personen die rechtstreeks van producenten van de Gemeenschap tabaksbladeren kochten en het aldus gekochte produkt de eerste bewerking deden ondergaan en verpakten met het oog op de verkoop ervan. Ingevolge artikel 3, lid 2, werd deze premie eveneens toegekend aan de individuele of in groepsverband werkende producenten die hun eigen produktie van tabaksbladeren de eerste bewerking deden ondergaan en verpakten met het oog op de verkoop ervan.
7. Om de toeneming van de tabaksproduktie in de Gemeenschap binnen de perken te houden, voerde verordening nr. 1114/88 een regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden in. Aan artikel 4 van verordening nr. 727/70 werd een vijfde lid toegevoegd, dat als volgt luidde:
"5. Elk jaar stelt de Raad (...) voor elke tabakssoort of groep tabakssoorten die in de Gemeenschap worden geteeld en waarvoor de prijzen en premies worden vastgesteld een gegarandeerde maximumhoeveelheid vast aan de hand van met name de eisen van de markt en de sociaal-economische en landbouwkundige omstandigheden van de betrokken gebieden. De totale maximumhoeveelheid voor de Gemeenschap wordt voor de oogst van 1988, 1989 en 1990 op telkens 385 000 ton tabaksbladeren vastgesteld.
Onverminderd de artikelen 12 bis en 13 wordt per procent waarmede de produktie van een soort of van een groep soorten de gegarandeerde maximumhoeveelheid overschrijdt, op de interventieprijs en de premie voor de betrokken soort of groep soorten een verlaging met 1 % toegepast. Een correctie die overeenkomt met de verlaging van de premie wordt toegepast op de streefprijs van de betrokken oogst.
De in de tweede alinea bedoelde verlaging bedraagt maximaal 5 % voor de oogst van 1988 en maximaal 15 % voor die van 1989 en 1990.
Met het oog op de toepassing van dit lid stelt de Commissie vóór 31 juli vast of de produktie de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor een soort of groep soorten overschrijdt.
(...)"
8. Artikel 4, lid 5, is gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1251/89 van de Raad van 3 mei 1989(4), die om de producenten in staat te stellen de aanplant te plannen, bepaalde dat de Raad jaarlijks voor het volgende jaar de gegarandeerde maximumhoeveelheid diende vast te stellen. Artikel 4, lid 5, is opnieuw gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1329/90 van de Raad van 14 mei 1990(5), waarbij de totale gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de oogst van 1988 tot en met de oogst van 1993 op telkens 385 000 ton is vastgesteld; voorts is daarin bepaald, dat de in de derde alinea van artikel 4, lid 5, bedoelde verlaging voor de oogst van 1989 tot en met die van 1993 maximaal 15 % bedraagt.(6)
9. Overeenkomstig artikel 4, lid 5, vierde alinea, heeft de Commissie bij verordeningen (EEG) nrs. 2158/89 van 18 juli 1989(7), 2046/90 van 18 juli 1990(8), 2267/91 van 29 juli 1991(9) en 2178/92 van 30 juli 1992(10) de werkelijke produktie voor de oogsten 1988, 1989, 1990 en 1991, alsmede de desbetreffende prijzen en premies vastgesteld.
10. Bij verordening (EEG) nr. 2075/92 van de Raad van 30 juni 1992(11) werd verordening nr. 727/70 ingetrokken en werd met ingang van de oogst van 1993 een nieuwe gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak ingevoerd. De nieuwe gemeenschappelijke ordening der markten verschilt op wezenlijke punten van de vorige. In de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2075/92 is uiteengezet, dat wegens de huidige situatie op de markt voor tabak een grondige herziening van de gemeenschapsregeling zich opdringt, waarbij evenwel de teelt van tabak door de traditionele producenten in stand moet worden gehouden; tevens wordt gewezen op de noodzaak van een produktiebeperking die zowel aan de behoeften van de markt als aan de eisen van de gemeenschapsbegroting beantwoordt. Ingevolge artikel 1 omvat de gemeenschappelijke ordening der markten onder meer maatregelen om de produktie te oriënteren en de omvang ervan te beheersen.
11. Artikel 8 stelt een totale maximum garantiedrempel voor de Gemeenschap vast, en bepaalt dat de Raad jaarlijks specifieke garantiedrempels voor elke soortengroep vaststelt. Ter verzekering van de inachtneming van de garantiedrempels voorziet artikel 9 in een regeling inzake bewerkingsquota voor de oogsten 1993 tot en met 1997. Voor elke oogst verdeelt de Raad de voor elke soortengroep beschikbare hoeveelheden over de producerende Lid-Staten. In beginsel hebben de Lid-Staten twee keuzemogelijkheden. Op basis van de hun toegewezen hoeveelheden kunnen zij bewerkingsquota toekennen aan de "bedrijven voor eerste bewerking". Zij kunnen de quota evenwel ook rechtstreeks over de producenten verdelen, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
12. Bij verordening (EEG) nr. 3477/92 van 1 december 1992 heeft de Commissie gedetailleerde regels vastgesteld voor de uitvoering van de quotaregeling in de sector ruwe tabak voor de oogsten 1993 en 1994(12).
Zaak C-133/93
13. Crispoltoni is een tabaksteler te Lerchi in de provincie Perugia. Hij heeft aan de Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (hierna: de "Fattoria"), een producentenorganisatie waarbij hij aangesloten is en die de eerste bewerking verricht en de tabaksbladeren verpakt met het oog op de verkoop, een bepaalde hoeveelheid in 1991 geoogste tabaksbladeren van de soort "Bright" geleverd. Tegen zekerheidstelling ontving hij bij wege van voorschot de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 727/70 bedoelde premie. Toen de Commissie vaststelde, dat voor de oogst van 1991 de gegarandeerde maximumhoeveelheid van de soort Bright was overschreden(13), werd de premie met 15 % gekort. Bij brief van 14 december 1992 verzocht de Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo ("AIMA"), het Italiaanse interventiebureau, de Fattoria de 15 % waarmee de premies waren verlaagd, terug te betalen. De Fattoria berekende de verlaging door aan haar leden, waaronder Crispoltoni. Bij brief van 18 januari 1993 preciseerde de Fattoria dat het, wat Crispoltoni betreft, om een bedrag ging van 4 400 000 LIT.
14. Crispoltoni komt in het hoofdgeding op tegen de terugvordering door de Fattoria, stellende dat verordening nr. 1114/88 (hierna: de "verordening") ongeldig is. Op deze grond heeft de verwijzende rechter om een prejudiciële beslissing verzocht over de geldigheid van deze verordening "en de ter uitvoering daarvan vastgestelde verordeningen".
15. De nationale rechter trekt in zijn verwijzingsbeschikking de geldigheid van de verordening en van de ter uitvoering ervan vastgestelde verordeningen in twijfel. Hij vraagt zicht af, of deze verordeningen geschikt zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen die zij nastreven, en stelt de vraag aan de orde of zij ongeldig moeten worden verklaard op grond van misbruik van bevoegdheid.
16. Alvorens op de zaak ten gronde in te gaan, zal ik het hebben over een preliminair bezwaar van de Raad.
17. In de verwijzingsbeschikking is weinig informatie te vinden over de feiten van de zaak. Volgens de Raad is zulks in strijd met het in artikel 177 neergelegde beginsel van samenwerking tussen de rechtelijke instanties. Onder verwijzing naar het arrest Telemarsicabruzzo e.a.(14) stelt de Raad, dat het Hof moet weigeren de prejudiciële vraag te beantwoorden.
18. Zoals gezegd in mijn recente conclusie in de zaak Vaneetveld(15) is het nuttig en in sommige gevallen noodzakelijk dat de nationale rechter een omschrijving geeft van het feitelijk kader waarop de gestelde vragen zijn gebaseerd. Dit betekent evenwel niet, dat een verwijzingsbeschikking die weinig of geen feitelijke gegevens bevat, noodzakelijkerwijs moet worden afgewezen. Voor zover de prejudiciële vragen niet hypothetisch zijn(16) en van de prejudiciële procedure geen misbruik wordt gemaakt(17), laat het Hof zich bij de beslissing of het de prejudiciële vragen al dan niet zal beantwoorden, in de eerste plaats leiden door een functioneel criterium, te weten of het de nationale rechter een nuttig antwoord kan geven.
19. In het arrest Telemarsicabruzzo(18) verklaarde het Hof dat het, wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, noodzakelijk is dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijk en juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd. In het arrest Vaneetveld verklaarde het Hof evenwel, dat dit vereiste minder absoluut is wanneer de vragen van dien aard zijn, dat het Hof ook dan een nuttig antwoord kan geven wanneer de nationale rechter de juridische en feitelijke context niet in bijzonderheden heeft uiteengezet.(19) Het Hof heeft in de zaak Vaneetveld de prejudiciële vragen beantwoord, op grond dat het door het door de nationale rechter overgelegde dossier en de door partijen in het hoofdgeding ingediende schriftelijke opmerkingen voldoende was voorgelicht en bijgevolg in staat was, de regels van gemeenschapsrecht uit te leggen in het licht van de situatie die in het hoofdgeding aan de orde was.
20. Mijns inziens geldt dit eveneens in de onderhavige zaak. In de verwijzingsbeschikking is de juridische context van de zaak uiteengezet. De belangrijkste feiten, die niet worden betwist, zijn terug te vinden in de door Crispoltoni, de Italiaanse regering en de Commissie bij het Hof ingediende opmerkingen. Anders dan in de zaken Telemarsicabruzzo en Monin Automobiles(20), is in de onderhavige zaak duidelijk waarover de vraag gaat; aan de orde is namelijk de geldigheid van gemeenschapsmaatregelen, en het is duidelijk in welk opzicht de prejudiciële vraag van belang is voor het hoofdgeding. Bovendien is het Hof, ten minste gedeeltelijk, op de hoogte van de juridische en feitelijke context van de zaak, nu het naar aanleiding van een prejudiciële verwijzing van dezelfde rechter en betreffende dezelfde producent, reeds eerder een arrest(21) heeft gewezen, waaraan in de verwijzingsbeschikking is herinnerd. Evenmin kan de onderhavige zaak worden vergeleken met de zaak Meilicke(22), waarin uit de verwijzingsbeschikking bleek, dat de prejudiciële vragen hypothetisch waren.
21. Ook om redenen van proceseconomie ligt voor de hand, dat het Hof de prejudiciële vraag in de onderhavige zaak dient te beantwoorden. Zou het Hof op grond dat de verwijzingsbeschikking weinig feitengegevens bevat, hiervan afzien, dan zou waarschijnlijk een nieuwe verwijzingsbeschikking worden gegeven. Dit zou vertraging en extra kosten meebrengen, en in strijd zijn met de doelstellingen van artikel 177.
22. Wat nu de prejudiciële vraag betreft, wil ik het volgende zeggen.
23. Crispoltoni en de Griekse regering stellen, dat de verordening onregelmatig is wegens misbruik van bevoegdheid. De Griekse regering stelt eveneens, dat de verordening in strijd is met het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel, en op deze gronden nietig moet worden verklaard. Volgens de Italiaanse regering is de verordening in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Raad en de Commissie zijn het met deze standpunten niet eens.
24. Eerst zal ik ingaan op het gestelde misbruik van bevoegdheid, dan op de gestelde schending van het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel, en ten slotte op de gestelde schending van het vertrouwensbeginsel.
Misbruik van bevoegdheid
25. Crispoltoni stelt dat hij het doel van de verordening niet betwist, namelijk de tabaksproduktie in de Gemeenschap onder controle houden. Volgens hem kan een verantwoordelijk producent niet anders dan het eens zijn met de zienswijze dat de tabaksproduktie moet worden beperkt. Hij is evenwel van mening, dat de vastgestelde maatregelen ondoeltreffend zijn en ongeschikt ter verwezenlijking van dat oogmerk.
26. Hij wijst erop dat onder de door de verordening ingevoerde regeling, een overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor een bepaalde soort tabak tot gevolg heeft, dat de prijzen en de premies worden verlaagd, en dat dit alle producenten van de betrokken soort treft, ook die welke niet verantwoordelijk zijn voor de overproduktie. Om de "toeneming van de produktie" waarvan sprake is in de considerans van de verordening(23), binnen de perken te houden, volstaat het niet een gegarandeerde maximumhoeveelheid vast te stellen en zonder onderscheid alle producenten voor de overproduktie te straffen. Naast de gegarandeerde maximumhoeveelheden, moeten nog andere maatregelen worden vastgesteld; zo is later in verordening nr. 2075/92 bepaald, dat de Lid-Staten deze hoeveelheden kunnen verdelen over de bedrijven voor eerste bewerking of over de producenten. Volgens Crispoltoni is de bij de verordening ingevoerde regeling onvolledig en dus ongeschikt om de oogmerken ervan te verwezenlijken.
27. Ook de Griekse regering stelt zich op het standpunt, dat de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden ongeldig is wegens misbruik van bevoegdheid. Zij verwijst naar artikel 39, lid 1, sub b, van het Verdrag, bepalende dat één der doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid erin bestaat, de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn. Voorts verwijst zij naar artikel 40, lid 3, tweede alinea, bepalende dat de gemeenschappelijke ordening zich moet beperken tot het nastreven van de in artikel 39 genoemde doeleinden en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten.
28. De Griekse regering is kennelijk van mening, dat de verordening in strijd is met deze bepalingen. Nu de verordening de producenten geen individuele quota toekent, kan hen geen redelijke levensstandaard worden verzekerd, en is een daling van hun inkomen daarvan het gevolg.
29. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan ter zake van een handeling slechts worden gesproken van misbruik van bevoegdheid, wanneer er objectieve, ter zake dienende onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat zij uitsluitend althans hoofdzakelijk is vastgesteld ter bereiking van andere doeleinden dan gesteld, dan wel ter omzeiling van een speciale procedure waarin het Verdrag heeft voorzien om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden.(24) Een handeling kan dus alleen dan nietig worden verklaard wegens misbruik van bevoegdheid, wanneer wordt aangetoond dat zij is vastgesteld ter bereiking van een ander doel dan dat waarvoor zij was bestemd.
30. Volgens Crispoltoni is een maatregel niet alleen onregelmatig wegens misbruik van bevoegdheid wanneer daarmee een doel wordt nagestreefd dat niets te maken heeft met de oogmerken ervan, doch ook wanneer het kennelijk ongeschikt is ter bereiking van deze oogmerken.
31. Mijns inziens moet een onderscheid worden gemaakt tussen misbruik van bevoegdheid en schending van het evenredigheidsbeginsel. Om te bewijzen dat een handeling onregelmatig is wegens misbruik van bevoegdheid, moet de verzoeker het bewijs leveren dat de instelling de handeling heeft vastgesteld met een ander oogmerk dan zij daarmee volgens recht mag nastreven. Wanneer dus misbruik van bevoegdheid wordt gesteld, dient te worden onderzocht welke de beweegredenen waren van de instelling die de betrokken handeling heeft vastgesteld.(25)
32. Het evenredigheidsbeginsel daarentegen noopt tot een objectieve toetsing. Om te kunnen vaststellen of een bepaling van gemeenschapsrecht zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel, moet worden nagegaan of de middelen die zij aanwendt om het gestelde doel te bereiken, beantwoorden aan het belang van dit doel, en of zij noodzakelijk zijn om het te bereiken.(26)
33. Zoals Crispoltoni terecht stelt, kan een maatregel die klaarblijkelijk ongeschikt is om het doel dat de bevoegde instelling ermee op het oog heeft, te verwezenlijken, de geldigheid van die maatregel aantasten.(27) Dit betekent evenwel niet noodzakelijk, dat de betrokken maatregel ongeldig zal zijn wegens misbruik van bevoegdheid. Is een maatregel klaarblijkelijk ongeschikt ter verwezenlijking van de oogmerken ervan, dan kan dit er inderdaad op wijzen, dat de instelling met de maatregel een ander doel op het oog had dan zij daarmee volgens recht kon nastreven. Wanneer de gebruikte middelen klaarblijkelijk ongeschikt zijn ter bereiking van het beoogde doel, vormt dit evenwel in de regel een schending van het evenredigheidsbeginsel.
34. Volgens de considerans ervan streeft de verordening twee doelstellingen na. Zij strekt ertoe, de toeneming van de tabaksproduktie in de Gemeenschap binnen de perken te houden en terzelfder tijd de produktie van soorten waarvoor afzetmoeilijkheden bestaan tegen te gaan.(28) Voorts wordt er in de considerans op gewezen, dat het beleid van omschakeling op de kwaliteiten die het best in de markt liggen, moet worden voortgezet, en dat er rekening moet worden gehouden met de specifieke sociaal-economische en regionale kenmerken van de tabaksproduktie.(29)
35. In de onderhavige zaak is niet gesteld dat de bij de verordening ingevoerde regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden de verwezenlijking van andere dan de in de considerans vermelde doelstellingen op het oog heeft. Het betoog van de Griekse regering komt er hoofdzakelijk op neer, dat de verordening in strijd is met artikel 39, lid 1, sub b, van het Verdrag.
36. Deze redenering kan niet slagen. Het is duidelijk, dat een steunregeling die ertoe strekt de produktie in de Gemeenschap onder controle te houden, niet noodzakelijk in strijd is met de doelstellingen van het Verdrag. Maatregelen kunnen noodzakelijk zijn om de overproduktie te beperken, en niets verzet zich ertegen dat maatregelen worden genomen om de hoeveelheid produkten die voor gemeenschapssteun in aanmerking komen, te beperken.
37. De Griekse regering stelt, dat de bij de verordening ingevoerde regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden in feite tot een inkomensverlaging voor de producenten leidt. Het Hof heeft evenwel beslist, dat de gemeenschapsinstellingen inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime discretionaire bevoegdheid bezitten.(30) Zij moeten ervoor zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen van artikel 39 te verzoenen, en moeten, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen.(31) De markt in de sector tabak wordt gekenmerkt door overproduktie. Maatregelen bestemd om de produktie te beperken, en dus om het marktevenwicht te herstellen, dragen niet alleen bij tot de verwezenlijking van de stabilisering van de markten en de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie, doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die in artikel 39 zijn vermeld, doch dienen uiteindelijk de belangen van alle producenten. Ik herinner er in dit verband aan, dat volgens Crispoltoni een producent met verantwoordelijkheidszin niet anders kan dan het ermee eens zijn dat de tabaksproduktie moet worden verlaagd.
38. Zou de Raad, gelet op de marktsituatie, geen maatregelen nemen om de produktie te beperken met het uitsluitende doel het inkomensniveau van de producenten op peil te houden, dan zou dit hierop neer kunnen komen, dat één dezer doelstellingen afzonderlijk wordt nagestreefd waardoor andere niet meer kunnen worden verwezenlijkt. Volgens de vaste rechtspraak van het Hof, is dit in strijd met artikel 39.(32)
39. Vooral in het licht van de recente hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kunnen de argumenten van de Griekse regering moeilijk worden aanvaard. Vroeger was de financiële steun aan de producenten functie van het produktievolume. De ongewenste gevolgen daarvan waren, dat de produktie werd gestimuleerd van produkten waarvoor er geen kopers waren, zodat de voorraden onverkocht bleven; de intensivering van de produktiemethoden werd in de hand gewerkt, met alle gevolgen van dien voor het milieu; en ten slotte gingen de gemeenschapsuitgaven steil de hoogte in. Van 1975 tot 1989 evolueerde de koopkracht van de landbouwers daarentegen nauwelijks. Gelet op deze omstandigheden besloten de gemeenschapsinstellingen het gemeenschappelijk landbouwbeleid te hervormen; de beperking van de produktie is voortaan een hoofddoel.(33) De regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden is een gevolg van deze ontwikkelingen.
40. Opvallend is, dat de gemeenschapsuitgaven voor de subsidiëring van de tabaksteelt en de eerste bewerking van tabak sedert de vaststelling van verordening nr. 727/70 zeer aanzienlijk zijn gestegen. Volgens een recent rapport van de Rekenkamer is tabak zelfs verreweg het duurste gewas binnen de Gemeenschap: in 1993 bedroegen de uitgaven niet minder dan 1 274 miljoen ECU.(34)
41. Men kan dus niet beweren, dat de verordening in strijd is met artikel 39.
42. Uit een en ander volgt, dat de argumenten van Crispoltoni, indien zij door het Hof werden aanvaard, niet de ongeldigheid van de verordening tot gevolg zouden hebben wegens misbruik van bevoegdheid, doch wel wegens schending van het evenredigheidsbeginsel. Ik zal deze argumenten dan ook te zamen met die van de Italiaanse regering onderzoeken.
Het evenredigheidsbeginsel
43. Crispoltoni en de Italiaanse regering stellen, dat de verordening ongeldig is op grond dat de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden ongeschikt is ter bereiking van de doelstellingen ervan. Bovendien voert de Italiaanse regering aan, dat zij in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, nu zij alle producenten zonder onderscheid straft voor de overproduktie, ongeacht of en in hoeverre zij tot de overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheden hebben bijgedragen. Onder het stelsel van de verordening is het niet mogelijk de verlaging van de premies en prijzen aan te passen op basis van de individuele omstandigheden van de afzonderlijke producenten.
44. De Italiaanse regering zet uiteen, dat de tabaksproduktie in de Gemeenschap tussen 1988 en 1991 nog is toegenomen, wat tot extra uitgaven voor de Gemeenschap heeft geleid. Volgens haar is de toegenomen produktie precies terug te voeren op de omstandigheid, dat de verordening niet in de mogelijkheid heeft voorzien om individuele quota toe te kennen aan verwerkende bedrijven en producenten. Dat naderhand verordening nr. 2075/92 is vastgesteld, wijst er volgens de Italiaanse regering en Crispoltoni op, dat de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden ongeschikt was om de produktie te beheersen.
45. Wat de geldigheid van een maatregel betreft, moet worden uitgegaan van de omstandigheden ten tijde van de vaststelling ervan. Het Hof heeft verklaard, dat de wettigheid van een gemeenschapshandeling niet kan afhangen van "overwegingen die men achteraf met betrekking tot de doeltreffendheid van zodanige handeling kan doen gelden".(35) Wanneer de gemeenschapswetgever met het oog op de vaststelling van een regeling de toekomstige gevolgen ervan dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, kan zijn beoordeling slechts door de rechter worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is.(36)
46. Voorts heeft het Hof verklaard dat, gelet op de politieke verantwoordelijkheid en de ruime discretionaire bevoegdheid van de gemeenschapswetgever inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid, aan de rechtmatigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts afbreuk kan worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling ermee nagestreefde doel.(37)
47. Mijns inziens kan niet worden gesteld dat de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden kennelijk ongeschikt was ter bereiking van de ermee nagestreefde doelstellingen.
48. De regeling had inderdaad niet de gewenste resultaten, en de produktiebeperking bleef beneden de verwachtingen. Juist daarom was de bij verordening nr. 2075/92 ingevoerde hervorming noodzakelijk. Men kan evenwel niet stellen, dat de bij de verordening ingevoerde regeling volkomen ondoeltreffend was. Uit de vergelijking van de gegarandeerde maximumhoeveelheden die voor de oogsten van 1989 tot 1991 voor elke tabakssoort zijn vastgesteld, met de tijdens deze oogstjaren werkelijk geproduceerde hoeveelheden, blijkt dat voor de meeste soorten de gegarandeerde maximumhoeveelheid niet is overschreden. Was de regeling inzake de gegarandeerde maximumhoeveelheden niet ingevoerd, dan was de produktie wellicht nog meer toegenomen.
49. In ieder geval was ten tijde van de invoering van de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden redelijkerwijs niet te voorzien dat zij niet de gewenste resultaten zou hebben. De resultaten van de eerste twee jaren dat de regeling van toepassing was, wezen niet in deze richting. Wat meer in het bijzonder tabak van de soort "Bright" betreft, de soort die Crispoltoni produceert, werd de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de oogst van 1989 niet overschreden. Deze hoeveelheid bedroeg 44 250 ton, en de produktie 36 685 ton.(38)
50. De voor de oogsten van 1990 en 1991 vastgestelde gegarandeerde maximumhoeveelheden werden daarentegen wel overschreden. Voor de oogst van 1990 bedroeg de gegarandeerde maximumhoeveelheid 46 750 ton, en de produktie 54 023 ton. Dit kwam dus neer op een overschrijding van 15,6 %.(39) De gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de oogst van 1991 bedroeg 46 750 ton, en de produktie 60 094 ton. Dit is een overschrijding van 28,54 %.(40)
51. Wegens de overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de oogst van 1990, werden de prijzen en premies met het toegelaten maximum, namelijk 15 %, verlaagd. Het stond aan de Commissie om af te wachten welke weerslag deze verlaging het jaar daarop zou hebben op de produktie. Toen in 1992 de werkelijke produktie tijdens de oogst van 1991 werd berekend, en bleek dat de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden er niet in was geslaagd de produktie afdoend te beheersen, stelde de Raad onmiddellijk verordening nr. 2075/92 vast.
52. De omstandigheid dat, nadat de verordening enkele jaren van toepassing was geweest, bleek dat zij niet volstond om de toegenomen produktie binnen de perken te houden, betekent niet dat zij ongeldig moet worden verklaard. Bij de vaststelling van de verordening moest de Raad zich een oordeel vormen over de mogelijke weerslag ervan op de produktie, en niet bewezen is dat deze beoordeling kennelijk onjuist was.
53. De Commissie wijst erop dat, toen de Raad tot de invoering besloot van maatregelen ter beperking van de produktie, alles erop wees dat een regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden een goede keuze was. Die regeling is namelijk minder beperkend voor de individuele producent dan een stelsel van individuele quota. Crispoltoni en de Italiaanse regering zijn het met deze zienswijze niet eens. Volgens hen is de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden arbitrair, nu de hoogte van de premie waarop een producent aanspraak heeft, er van afhangt of de gegarandeerde maximumhoeveelheid door toedoen van andere producenten is overschreden.
54. In beginsel is de bij de verordening ingevoerde regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden minder beperkend voor de individuele producent dan het later bij verordening nr. 2075/92 ingevoerde stelsel van individuele quota. Onder de eerste regeling loopt de producent weliswaar het gevaar van een evenredige vermindering van de prijzen en premies bij overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor een bepaalde soort, maar hij mag er wel op rekenen dat hij voor zijn volledige produktie steun ontvangt, zij het tegen een lager tarief. Tevens mag hij er op rekenen dat de verlaging van de premies en prijzen, ongeacht de hoeveelheid waarmee de gegarandeerde maximumhoeveelheid wordt overschreden, een bepaald maximumpercentage niet zal overschrijden. Voor de oogsten van 1989 tot 1991 gold een maximum van 15 %. Onder de bij verordening nr. 2075/92 ingevoerde regeling ontvangt een producent evenwel geen steun voor de produktie die zijn individueel quotum overschrijdt.
55. Hoewel niet kan worden uitgesloten, dat voor sommige producenten een stelsel van individuele quota voordeliger zou zijn dan de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden, levert zulks nog geen grond op om de verordening nietig te verklaren.
56. Anders dan Crispoltoni en de Italiaanse regering stellen, is het onder de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden zeer moeilijk te achterhalen welke producenten voor de overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid verantwoordelijk zijn. Niemand kan immers met zekerheid weten wat het individuele quotum van een bepaalde producent zou zijn geweest indien de voor een bepaalde soort vastgestelde gegarandeerde maximumhoeveelheid aan de producenten was toegekend. Het ware verkeerd ervan uit te gaan dat onder een stelsel van individuele quota de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor een bepaalde soort noodzakelijkerwijs gelijkelijk over alle producenten van die soort wordt verdeeld. Het staat aan de Lid-Staten bepaalde produktiegebieden of groepen producenten te bevoordelen.
57. De Italiaanse regering stelt evenwel, dat in de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden een negatieve factor is ingebouwd. Deze regeling werkt nonchalance vanwege de producenten in de hand, nu zij weten dat de gevolgen van overproduktie hun niet individueel raken doch over alle producenten zullen worden gespreid. Hierop kan worden geantwoord, dat de gemeenschapswetgever die een maatregel ten behoeve van de producenten invoert, van hen mag verwachten dat zij door nauwgezetheid tot het succes ervan bijdragen. Doen de producenten dit niet, dan levert zulks geen grond op om de maatregel nietig te verklaren.
58. Zoals gezegd, is een regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden in de regel minder beperkend dan het later ingevoerde stelsel van individuele quota. Toen de Raad de verordening invoerde, deed hij wat nodig was om zich te schikken naar het evenredigheidsbeginsel, inhoudende dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt.(41) Tevens deed de Raad hiermee het nodige om zich te schikken naar artikel 39, lid 2, sub b, EEG-Verdrag, bepalende dat bij het totstandbrengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid rekening moet worden gehouden met de noodzaak de dienstige aanpassingen geleidelijk te doen verlopen.
59. Zowel Crispoltoni als de Italiaanse regering beroepen zich op de arresten Werner Faust(42) en Wuensche.(43) Ik zie evenwel niet in welke argumenten in deze arresten zijn te vinden tot staving van de zienswijze dat de verordening ongeldig is.
60. In deze zaken had het Hof zich uit te spreken over de geldigheid van verordening (EEG) nr. 3429/80 van de Raad van 29 december 1980 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen.(44) Artikel 1 van deze verordening bepaalde, dat bij het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van champignonconserven een forfaitair extra bedrag werd geheven zodra bepaalde, in de verordening vastgestelde hoeveelheden werden overschreden. Het Hof was van oordeel, dat artikel 1 in strijd was met het evenredigheidsbeginsel, op grond dat het niet in de mogelijkheid voorzag verschillende extra bedragen vast te stellen naargelang van de kwaliteit van de produkten en de omstandigheden waarin zij werden ingevoerd.
61. Er zijn twee feitelijke verschillen tussen die zaken en de zaak waarover het Hof zich thans heeft uit te spreken. In de zaken Werner Faust en Wuensche ging het over het opleggen van een heffing die volgens de bevindingen van het Hof in feite een economische sanctie was. In casu is dit niet het geval. Mijns inziens is er een duidelijk verschil tussen het opleggen van een forfaitaire economische sanctie en een gedeelde vermindering van de subsidies zodra een gegarandeerde maximumhoeveelheid is overschreden. Het tweede verschil bestaat hierin, dat in de zaken Werner Faust en Wuensche, het extra bedrag was ingevoerd krachtens een verordening van de Raad die in de toepassing van beschermende maatregelen voorzag, doch uitsluitend voor zover zulks strikt noodzakelijk was. De inhoud van het evenredigheidsbeginsel was in de machtigingsverordening precies omschreven, en het Hof heeft dit beginsel toegepast.(45) In de onderhavige zaak is de situatie verschillend. Om de hierboven uiteengezette redenen, kan het opleggen van een verlaging met een vast percentage van de prijzen en premies bij overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheden niet worden geacht kennelijk ongeschikt te zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van de verordening.
62. Daarentegen kan voor de zienswijze dat de verordening geldig is, een argument worden gevonden in het arrest van het Hof in de zaak Zardi.(46) Aan de orde in die zaak was artikel 4 ter van verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen(47), bepalende dat graanproducenten bij de afzet van hun produkten op de markt een heffing dienden te betalen. De extra heffing werd alleen dan volledig terugbetaald, indien de graanproduktie in het betrokken verkoopseizoen niet groter was dan de gegarandeerde maximumhoeveelheid. Tegen deze regeling werd ingebracht dat het niet noodzakelijk was de betaling van de heffing reeds te verlangen bij de afzet van de produkten op de markt, nu er andere, minder beperkende formules bestonden. Het Hof was evenwel van oordeel, dat de inning van de extra heffing op het moment van de afzet op de markt de producenten ertoe kon bewegen de produktie in het betrokken verkoopseizoen niet te verhogen, en dat de gemeenschapswetgever geen kennelijke beoordelingsfout had begaan door niet een andere formule te kiezen.(48)
Het discriminatieverbod
63. Volgens de Griekse regering leidt de door de verordening ingevoerde regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden tot discriminatie tussen producenten, en vormt zij een schending van het in artikel 40, lid 3, neergelegde gelijkheidsbeginsel.
64. Het argument van de Griekse regering heeft veel raakpunten met dat van de Italiaanse regering, waarover ik het hierboven reeds had. Zowel de Italiaanse als de Griekse regering wijzen erop, dat een overschrijding van de voor een bepaalde soort vastgestelde gegarandeerde maximumhoeveelheid tot een evenredige verlaging met een vast percentage van de prijzen en premies voor die soort leidt. Volgens de Italiaanse regering is zulks in strijd met het evenredigheidsbeginsel; de Griekse regering ziet hierin een discriminatie, nu deze regeling de nadelige gevolgen van een overproduktie over alle producenten verdeelt, ongeacht of en in hoeverre zij tot de overschrijding hebben bijgedragen.
65. Artikel 40, lid 3, is een concrete toepassing van het algemene discriminatieverbod. Discriminatie doet zich niet alleen voor wanneer vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld, doch ook wanneer verschillende situaties gelijk worden behandeld, behoudens wanneer zulks objectief gerechtvaardigd is.(49) Ik ben het er evenwel niet mee eens, dat in casu sprake is van schending van dit discriminatieverbod.
66. Volgens de rechtspraak van het Hof kan de omstandigheid dat de invoering van een maatregel in het kader van de gemeenschappelijke marktordening verschillende gevolgen kan hebben voor de producenten, al naargelang hun individuele produktie of de plaatselijke omstandigheden, niet worden beschouwd als discriminatie indien de maatregel gebaseerd is op objectieve criteria, die zijn aangepast aan de behoeften van de algemene werking van de gemeenschappelijke marktordening.(50)
67. In de zaak SITPA(51) heeft het Hof een argument onderzocht dat veel gelijkenis vertoont met dat waarover het thans gaat. Het Hof had zich in die zaak uit te spreken over de geldigheid van verordening (EEG) nr. 989/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot invoering van een systeem van garantiedrempels voor bepaalde op basis van groenten en fruit verwerkte produkten.(52) Deze verordening stelde voor elk verkoopseizoen een garantiedrempel vast van een hoeveelheid op basis van tomaten verwerkte produkten, en bepaalde dat bij overschrijding van de garantiedrempel de steun aan de producenten voor het daaropvolgende verkoopseizoen zou worden verminderd op basis van de hoeveelheid waarmee de drempel werd overschreden. Gesteld werd, dat de steunverlaging door de Commissie, naar aanleiding van een vastgestelde overschrijding, in strijd was met het discriminatieverbod. De maatregel gold zonder onderscheid in de gehele Gemeenschap, zodat Franse verwerkende bedrijven, die geen schuld trof voor de overschrijding van de garantiedrempel, op dezelfde wijze werden behandeld als producenten in andere Lid-Staten die wel voor die overschrijding verantwoordelijk waren. Het Hof heeft hierop geantwoord, dat(53) "(...) in het kader van een gemeenschappelijke ordening der markten die geen stelsel van nationale quota kent, alle producenten van de Gemeenschap, ongeacht de Lid-Staat waarin zij zijn gevestigd, op gelijke en solidaire wijze de consequenties moeten aanvaarden van de besluiten die de gemeenschapsinstellingen binnen het kader van hun bevoegdheden moeten nemen als reactie op het risico van een mogelijke verstoring van het evenwicht op de markt tussen de produktie en de afzetmogelijkheden".
68. In de zaak Eridania(54) stelde het Hof zich op hetzelfde standpunt. In die zaak was aangevoerd, dat in het kader van de bij verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker(55) ingevoerde quotastelsel voor suiker de Italiaanse producenten werden verplicht tot medefinanciering van overschotten waarvoor zij niet verantwoordelijk waren, en dat de last die hun werd opgelegd in strijd was met artikel 39, lid 1, sub b, van het Verdrag. Het Hof achtte deze zienswijze evenwel onverenigbaar met het beginsel zelf van een gemeenschappelijke markt, waarin onmogelijk kan worden vastgesteld welke ondernemingen of Lid-Staten verantwoordelijk zijn voor een eventuele overproduktie.
69. Uit deze arresten volgt, dat een vermindering met een vast percentage van de premies en prijzen, die voor alle producenten geldt zodra de gegarandeerde maximumhoeveelheid is overschreden, niet in strijd is met het discriminatieverbod.
70. De regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden is gebaseerd op algemene en objectieve criteria. Ingevolge artikel 4, lid 5, van de verordening, moet de Raad bij de vaststelling van de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor elke soort, rekening houden met de eisen van de markt en de specifieke omstandigheden van de betrokken gebieden.(56) Wegens de kwaliteitsverschillen bij een soort die het gevolg zijn van uiteenlopende bodem- en klimaateigenschappen, was bovendien bij verordening nr. 1251/89 bepaald, dat voor specifieke produktiegebieden onderscheiden gegarandeerde maximumhoeveelheden konden worden vastgesteld.
71. Mijn conclusie luidt dus, dat het argument dat de verordening in strijd is met het discriminatiebeginsel, niet kan slagen.
Bescherming van het gewettigd vertrouwen
72. Volgens de Griekse regering is de omstandigheid dat de verordening niet in de toekenning van individuele quota aan producenten voorziet, een schending van het vertrouwensbeginsel, omdat het hierdoor voor de producent onmogelijk wordt gemaakt zijn produktie te plannen. Dit is in strijd met de uiteindelijke doelstelling van de gemeenschappelijke ordening der tabaksmarkt, die er onder verordening nr. 727/70 in bestaat, de producenten een redelijk inkomen te verzekeren en ervoor te zorgen dat hun inkomen stijgt.
73. Zoals gezegd, is de verordening niet in strijd met de in artikel 39 neergelegde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Evenmin kan worden gesteld, dat zij in strijd is met het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen.
74. De marktdeelnemers mogen niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd.(57) Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie.(58) Marktdeelnemers kunnen zich dus niet beroepen op een verkregen recht om een uit een gemeenschappelijke marktordening voortvloeiend voordeel, dat hun op een bepaald ogenblik is toegekend, te behouden.(59) Zelfs indien de toepassing van de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden dus voor de producenten een inkomensdaling tot gevolg zou hebben, zou dit geen schending vormen van het vertrouwensbeginsel.
75. Ook de omstandigheid dat niet in de toekenning van individuele quota aan de producenten is voorzien, vormt geen schending van dit beginsel. De regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden bevat een element van onzekerheid, nu de producenten niet op voorhand de hoogte kennen van de prijzen en premies die zij zullen ontvangen; de bedragen zijn ervan afhankelijk of, en in hoeverre, de gegarandeerde maximumhoeveelheden zijn overschreden. Deze onzekerheid is evenwel een normaal handelsrisico dat de producenten moeten dragen. Aan het vereiste van bescherming van het gewettigd vertrouwen is voldaan wanneer de producenten op voorhand weten welke de gegarandeerde maximumhoeveelheid is voor een bepaalde soort. Tevens is aan dit vereiste voldaan, doordat de producenten weten dat zij steun zullen ontvangen voor hun gehele produktie, en dat, ongeacht de hoeveelheid waarmee de gegarandeerde maximumhoeveelheid is overschreden, de verlaging van prijzen en premies niet hoger kan zijn dan een vooraf vastgesteld maximum. Het argument van de Griekse regering kan dus niet slagen.
Zaken C-300/93 en C-362/93
76. Er zij aan herinnerd, dat in deze zaken de Pretura circondariale di Caserta om een prejudiciële beslissing heeft verzocht over de geldigheid van verordening nr. 1738/91.
77. Natale en Pontillo telen in de provincie Caserta tabak van de soort "Burley". Zij hebben hun oogst van 1991 verkocht aan Donatab Srl, een onderneming die de eerste verwerking verricht en de tabak verpakt voor de verkoop. Bij wege van voorschot en tegen zekerheidstelling ontvingen zij de in artikel 3 van verordening nr. 727/70 bedoelde premie. Toen de Commissie vaststelde dat de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor tabak van de soort "Burley" voor de oogst van 1991 was overschreden(60), werden de prijzen en premies verlaagd met 15 %. Daarop verzocht Donatab Srl Natale en Pontillo een bedrag overeenkomend met de verlaging van de premies terug te betalen.
78. In het hoofdgeding komen zij op tegen de premieverlaging op grond dat verordening nr. 1738/91 ongeldig is. Dit argument was voor de Pretura aanleiding om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.
79. Bij verordening nr. 1738/91 stelde de Raad voor de oogst van 1991 de streefprijzen, interventieprijzen, premiebedragen voor kopers van tabaksbladeren, afgeleide interventieprijzen voor verpakte tabak, referentiekwaliteiten, produktiegebieden en de gegarandeerde maximumhoeveelheden vast, en wijzigde hij verordening (EEG) nr. 1331/90 van 14 mei 1990.(61) In zaak C-362/93 verzoekt de verwijzende rechter eveneens om een beslissing over de geldigheid van de ter uitvoering van verordening nr. 1738/91 vastgestelde verordeningen. Wellicht bedoelt de verwijzende rechter hiermee verordening nr. 2178/92 waarbij de Commissie de werkelijke produktie vaststelde alsmede de prijzen en premies voor de oogst van 1991.(62)
80. In de verwijzingsbeschikkingen stelde de verwijzende rechter de geldigheid ter discussie van verordening nr. 1738/91 op grond dat zij het vertrouwensbeginsel zou schenden. De bestreden verordening is gedagtekend 13 juni 1991, en gepubliceerd in het Publikatieblad van 26 juni 1991. Volgens de verwijzende rechter gold zij met terugwerkende kracht, nu de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor tabak van de soort "Burley" voor de oogst van 1991 werd vastgesteld op een tijdstip dat de producenten van die soort de tabak reeds hadden aangeplant en met de bedrijven die de eerste bewerking verrichten reeds contrakten hadden gesloten, die door AIMA waren geregistreerd.
81. Zou de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de oogst van 1991 met terugwerkende kracht zijn vastgesteld, dit wil zeggen nadat de producenten hun produktiebeslissingen voor dat jaar hadden moeten nemen, dan zou zulks inderdaad in strijd zijn met het vertrouwensbeginsel. In de eerdere zaak Crispoltoni(63) had het Hof zich uit te spreken over de geldigheid van verordening nr. 1114/88 en van verordening (EEG) nr. 2268/88 van de Raad van 19 juli 1988(64), waarbij deze de gegarandeerde maximumhoeveelheden vaststelde voor de oogst van 1988. Beide verordeningen waren gepubliceerd nadat de producenten hun beslissingen voor de oogst van 1988 hadden genomen. Het Hof was van oordeel, dat zij ongeldig waren voor zover zij voorzagen in een gegarandeerde maximumhoeveelheid voor in 1988 geoogste tabak van de soort "Bright". Deze uitspraak was gebaseerd op de overweging, dat deze verordeningen terugwerkende kracht hadden, wat voor het te bereiken doel niet noodzakelijk was, en dat het rechtmatig vertrouwen van de betrokken marktdeelnemers was geschonden.(65)
82. In de onderhavige zaken zijn de twijfels van de verwijzende rechter inzake de geldigheid van verordening nr. 1738/91 evenwel gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de feiten. Zoals de Raad en de Commissie opmerken, is de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de oogst 1991 van de soort "Burley I", die in het hoofdgeding aan de orde is, voor het eerst vastgesteld, niet bij verordening nr. 1738/91, doch bij verordening nr. 1331/90, die gepubliceerd is in het Publikatieblad van 23 mei 1990, dit wil zeggen lang voordat de producenten hun beslissingen moesten nemen voor de oogst van 1991. Bij deze verordening werd de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de soort "Burley I" vastgesteld op 46 750 ton.(66)
83. Weliswaar is verordening nr. 1331/90 gewijzigd bij verordening nr. 1738/91, die de gegarandeerde maximumhoeveelheden voor de oogst van 1991 voor sommige soorten heeft opgetrokken, doch het ging hier om een verhoging in het belang van de producenten, gelet op de Duitse eenwording.(67) Wat de soort "Burley I" betreft, heeft verordening nr. 1738/91 de bij verordening nr. 1331/90 vastgestelde gegarandeerde maximumhoeveelheid ongewijzigd gelaten.
84. Het is dan ook duidelijk, dat de in de verwijzingsbeschikking uiteengezette gronden niet volstaan om verordening nr. 1738/91 nietig te verklaren. In hun bij het Hof ingediende opmerkingen betwisten Natale en Pontillo evenwel de geldigheid van de bestreden verordening op grond dat zij voor de oogst van 1991 met terugwerkende kracht het bedrag heeft vastgesteld van de premies waarop de kopers recht hebben.
85. Zij wijzen erop, dat de bij verordening nr. 1738/91 voor de oogst van 1991 vastgestelde prijzen en premies lager zijn dan die welke krachtens verordening nr. 1331/90 golden voor de oogst van 1990, en verbinden hieraan de conclusie, dat deze verlaging van de prijzen en premies hen in een minder gunstige rechtsituatie brengt. Volgens hen was de verlaging niet voorzienbaar toen de producenten hun produktiebeslissingen moesten nemen voor de oogst van 1991, dit wil zeggen in november 1990, dan wel toen de tabak in zaadbedden moest worden gezaaid, dus in februari 1991. Toen zij dus moesten beslissen of zij voor de oogst van 1991 al dan niet tabak van de soort "Burley" zouden aanplanten, viel uit de informatie waarover zij toen beschikten, af te leiden, dat zij er belang bij hadden de teelt van die soort voort te zetten. Zij concluderen, dat verordening nr. 1738/91 in strijd is met het beginsel van het gewettigd vertrouwen.
86. Ter terechtzitting stelden de Raad en de Commissie, dat dit punt buiten de discussie dient te blijven, aangezien het door de nationale rechter in de verwijzingsbeschikking niet aan de orde is gesteld. De vraag rijst dus, of het Hof zich moet uitspreken over de geldigheid van de bestreden verordening voor zover zij de prijzen en premies voor de oogst van 1991 vaststelt.
87. Wanneer om een prejudiciële beslissing is verzocht, kan het voorkomen, dat het Hof zich, ten behoeve van de nationale rechter, uitspreekt over anders geformuleerde vragen dan die welke door de verwijzende rechter zijn gesteld. Op dezelfde gronden kan het Hof bepalingen van gemeenschapsrecht in aanmerking nemen, waarnaar in de vraag van de nationale rechter niet is verwezen.(68) Het is zelfs voorgekomen dat het Hof zich uitsprak over de geldigheid van een gemeenschapsbepaling, wanneer de nationale rechter enkel een uitleggingsvraag had gesteld: zie bij voorbeeld het arrest Schwarze.(69)
88. Mijns inziens gaat het in de omstandigheden van de onderhavige zaak evenwel niet aan, dat het Hof zich uitspreekt over de vraag of de vaststelling door de bestreden verordening van de prijzen en premies in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zoals gezegd, is deze vraag niet door de verwijzende rechter doch door verzoekers in het hoofdgeding in hun bij het Hof ingediende opmerkingen aan de orde gesteld.
89. Het staat evenwel uitsluitend aan de nationale rechter de aan het Hof voor te leggen vragen vast te stellen; partijen in het hoofdgeding kunnen namelijk de inhoud van de vragen niet wijzigen(70) of van de nationale rechter verlangen dat hij specifieke vragen stelt.(71) Artikel 177 vestigt een directe samenwerking tussen het Hof van Justitie en de nationale rechterlijke instanties in de vorm van een niet-contentieuze procedure, waaraan ieder initiatief van partijen vreemd is en in de loop waarvan laatstgenoemden slechts worden uitgenodigd om te worden gehoord.(72) Zou het Hof ingaan op het door Natale en Pontillo aan de orde gestelde punt, dan zou zulks in strijd zijn met deze beginselen. Het zou bovendien vooral in strijd zijn met de rechten van de verdediging. De informatie in een verwijzingsbeschikking strekt er niet alleen toe het Hof in staat te stellen de prejudiciële vragen te beantwoorden, doch stelt de regeringen van de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen in staat overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut bij het Hof opmerkingen in te dienen. Volgens artikel 20 kunnen bij het Hof schriftelijke opmerkingen worden ingediend, zonder mogelijkheid van schriftelijke repliek. In het arrest Holdijk(73), verklaarde het Hof, dat het ervoor dient te zorgen dat de door artikel 20 geboden mogelijkheid om opmerkingen te maken, gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat alleen de verwijzingsbeschikking ter kennis van de betrokken partijen wordt gebracht.
90. De mogelijkheid voor de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen om schriftelijke opmerkingen in te dienen, dient vooral te worden verzekerd wanneer het Hof om een uitspraak wordt verzocht over de geldigheid van een gemeenschapshandeling. In een dergelijk geval, behoudens misschien in de zeer uitzonderlijke hypothese dat een gemeenschapshandeling kennelijk ongeldig zou zijn, gaat het niet aan de instelling van wie de handeling uitgaat, het recht tot het maken van opmerkingen te ontzeggen. Hieruit volgt, dat het Hof alleen dient in te gaan op de punten die uitdrukkelijk of impliciet voortvloeien uit de verwijzingsbeschikking en in verband waarmee vanwege de instelling opmerkingen mogen worden verwacht.
91. Niet alleen betwisten Natale en Pontillo de geldigheid van de bestreden verordening op andere gronden dan die welke de nationale rechter heeft aangevoerd, doch hun bezwaren zijn bovendien ook gericht tegen de geldigheid van een ander aspect van de bestreden regeling dan dat waarop de vraag van de nationale rechter betrekking heeft. Anders dan in andere zaken waarin het Hof de punten onderzocht die door de verwijzingsbeschikking niet uitdrukkelijk aan de orde waren gesteld, is er in dit geval geen dubbelzinnigheid over de betekenis of de precieze strekking van de vraag van de verwijzende rechter. De onderhavige zaak verschilt van zaken zoals de zaak Schwarze: daarin onderzocht het Hof de geldigheid van de betrokken maatregel op grond dat, hoewel een vraag van uitlegging van een gemeenschapshandeling was gesteld, uit de verwijzingsbeschikking en het hoofdgeding duidelijk bleek dat de vraag er in feite toe strekte een uitspraak over de geldigheid te verkrijgen. In de onderhavige zaak evenwel, wijst niets erop dat het de verwijzende rechter te doen was om een uitspraak over de vaststelling door de bestreden verordeningen van de prijzen en premies.
92. In ieder geval ben ik het niet eens met de zienswijze, dat de vaststelling van prijzen en premies bij verordening nr. 1738/91 voor de oogst van 1991, in strijd is met de gewettigde verwachtingen van de betrokken producenten.
93. In de eerste plaats is duidelijk, dat onder de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden de precieze hoogte van de prijzen en premies die de producenten voor een bepaalde soort ontvangen, onbekend is tot na het besluit om die soort aan te planten. De reden hiervoor is, dat de hoogte van prijzen en premies hiervan afhankelijk is, of de gegarandeerde maximumhoeveelheid al dan niet is overschreden, en zo ja, in welke mate. Een element van onzekerheid is dus in de steunregeling van verordening nr. 1114/88 ingebouwd.
94. In de tweede plaats wordt, hoewel de voor de oogst van 1991 vastgestelde prijzen en premies lager waren dan die voor de oogst van 1990, de hoogte van de prijzen en premies jaarlijks door de Raad vastgesteld, en kunnen schommelingen optreden, die voor de producenten nu eens voordelig en dan weer nadelig kunnen zijn. De prijzen en premies voor de oogst van 1990 waren hoger dan die voor de oogst van 1989. Voor de oogst van 1989 bedroeg de premie voor tabak van de soort "Burley I", 1 653 ECU per kg(74), en voor de oogst van 1990 2 013 ECU per kg.(75) Bovendien was de verlaging voor de oogst van 1991 niet zo aanzienlijk dat zij een beroep op het beginsel van het gewettigd vertrouwen zou kunnen rechtvaardigen. Voor tabak van de soort "Burley I", bedroeg de premie voor de oogst van 1991 1 748 ECU per kg.(76) Deze schommelingen zijn een normaal handelsrisico dat inherent is aan een regeling ten behoeve van de producenten, en dat de producenten redelijkerwijs op zich moeten nemen. Een zorgvuldig en goed ingelicht producent kon deze schommelingen voorzien.
Conclusie
95. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
In zaak C-133/93 de vraag van de Pretura circondariale di Perugia te beantwoorden als volgt:
"Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de rechtsgeldigheid kunnen aantasten van verordening (EEG) nr. 1114/88 van de Raad en van de ter uitvoering daarvan vastgestelde verordeningen."
In de zaken C-300/93 en C-362/93 de vragen van de Pretura circondariale di Caserta te beantwoorden als volgt:
"Bij onderzoek van de vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de rechtsgeldigheid kunnen aantasten van verordening (EEG) nr. 1738/91 van de Raad en van de ter uitvoering daarvan vastgestelde verordening."
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
(1) ° PB 1988, L 110, blz. 35.
(2) ° PB 1991, L 163, blz. 13.
(3) ° PB 1970, L 94, blz. 1.
(4) ° PB 1989, L 129, blz. 16.
(5) ° PB 1990, L 132, blz. 25.
(6) ° Later is de totale gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de oogsten van 1991 tot en met die van 1993 op telkens 390 000 ton tabaksbladeren vastgesteld [verordening (EEG) nr. 1737/91 van de Raad van 13 juni 1991; PB 1991, L 163, blz. 11]. Bij verordening (EEG) nr. 860/92 van de Raad van 30 maart 1992 (PB 1992, L 91, blz. 1) is bepaald, dat die verlaging voor de oogst van 1992 niet hoger mag zijn dan 23 %.
(7) ° PB 1989, L 207, blz. 15.
(8) ° PB 1990, L 187, blz. 23.
(9) ° PB 1991, L 208, blz. 26.
(10) ° PB 1992, L 217, blz. 75.
(11) ° PB 1992, L 215, blz. 70.
(12) ° PB 1992, L 351, blz. 11.
(13) ° Verordening nr. 2178/79, reeds aangehaald in voetnoot 10.
(14) ° Arrest van 26 januari 1993, gevoegde zaken C-320/90, C-321/90 en C-322/90, Telemarsicabruzzo e.a., Jurispr. 1993, blz. I-393.
(15) ° Arrest van 3 maart 1994, Vaneetveld, zaak C-316/93, Jurispr. 1994, blz. I-763, conclusie van 27 januari 1994, punten 6 tot 11.
(16) ° Arrest van 16 juli 1992, C-343/90, Lourenço Dias, Jurispr. 1992, blz. I-4673, r.o. 17 en 18.
(17) ° Arrest van 11 maart 1980, zaak 104/79, Foglia, Jurispr. 1980, blz. 745.
(18) ° Arrest Telemarsicabruzzo, reeds aangehaald in voetnoot 14, r.o. 6. Beschikkingen van 19 maart 1993, zaak C-157/92, Banchero, Jurispr. 1993, blz. I-1085, en 26 april 1993, zaak C-386/92, Monin Automobiles, Jurispr. 1993, blz. I-2049).
(19) ° Reeds aangehaald in voetnoot 15, r.o. 13.
(20) ° Reeds aangehaald in voetnoot 18.
(21) ° Arrest van 11 juli 1991, zaak C-368/89, Crispoltoni, Jurispr. 1991, blz. I-3695. Zie hierna, punt 81.
(22) ° Arrest van 16 juli 1992, Meilicke, zaak C-83/91, Jurispr. 1992, blz. I-4871.
(23) ° Verordening nr. 1114/88, eerste overweging van de considerans. Zie hierna, punt 34.
(24) ° Arresten van 13 november 1990, zaak C-331/88, Fedesa e.a., Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 24; 21 juni 1984, zaak 69/83, Lux, Jurispr. 1984, blz. 2447, r.o. 30; 11 juli 1990, zaak C-323/88, Sermes, Jurispr. 1990, blz. I-3027, r.o. 33).
(25) ° Hartley: The Foundations of European Community Law, tweede uitgave, blz. 415-417.
(26) ° Arresten van 23 februari 1983, zaak 66/82, Fromançais, Jurispr. 1983, blz. 395, r.o. 8, en 17 mei 1984, zaak 15/83, Denkavit Nederland, Jurispr. 1984, blz. 2171, r.o. 25.
(27) ° Arrest van 21 februari 1979, zaak 138/78, Stoelting, Jurispr. 1979, blz. 713, r.o. 7.
(28) ° Verordening nr. 1114/88, eerste overweging van de considerans.
(29) ° Tweede overweging van de considerans.
(30) ° Arrest van 11 maart 1987, gevoegde zaken 279/84, 280/84, 285/84 en 286/84, Rau, Jurispr. 1987, blz. 1069, r.o. 34.
(31) ° Arresten van 24 oktober 1973, zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1091, r.o. 24, en 20 september 1988, zaak 203/86, Spanje/Raad, Jurispr. 1988, blz. 4563, r.o. 10.
(32) ° Arrest van 17 december 1981, gevoegde zaken 197/80-200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle, Jurispr. 1981, blz. 3211, r.o. 41.
(33) ° Commissie van de EG, Ontwikkeling en toekomst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, COM(91) 258 def, Bulletin van de Europese Gemeenschappen, Supplement 5/91, blz. 9-12, wat met name de sector tabak betreft, blz. 27-28.
(34) ° Speciaal verslag nr. 8/93 inzake de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak (PB 1994, C 65, punt 1.1.).
(35) ° Arrest van 7 februari 1973, zaak 40/72, Schroeder, Jurispr. 1973, blz. 125, r.o. 14. Zie ook arrest van 13 juni 1972, gevoegde zaken 9/71 en 11/71, Cie d' approvisionnement, Jurispr. 1972, blz. 391, r.o. 39.
(36) ° Arrest van 21 februari 1990, gevoegde zaken C-267/88 tot en met C-285/88, Wuidart e.a., Jurispr. 1990, blz. I-435.
(37) ° Arrest van 11 juli 1989, zaak 265/87, Schraeder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 21 en 22; arrest Wuidart, reeds aangehaald in voetnoot 36, r.o. 14; arrest Fedesa, reeds aangehaald in voetnoot 24, r.o. 14.
(38) ° Verordening nr. 2046/90, reeds aangehaald in voetnoot 8, bijlage I.
(39) ° Verordening nr. 2267/91, reeds aangehaald in voetnoot 9, bijlage I.
(40) ° Verordening nr. 2178/92, reeds aangehaald in voetnoot 10, bijlage I.
(41) ° Arrest Fedesa, reeds aangehaald in voetnoot 24, r.o. 13.
(42) ° Arrest van 16 oktober 1991, zaak C-24/90, Jurispr. 1991, blz. I-4905.
(43) ° Arrest van 16 oktober 1991, C-25/90, Jurispr. 1991, blz. I-4939.
(44) ° PB 1980, L 358, blz. 66.
(45) ° Arrest Werner Faust, reeds aangehaald in voetnoot 42, r.o. 19 en 29; arrest Wuensche, reeds aangehaald in voetnoot 43, r.o. 20 en 30.
(46) ° Arrest van 26 juni 1990, zaak C-8/89, Jurispr. 1990, blz. I-2515.
(47) ° PB 1975, L 281, blz. 1.
(48) ° R.o. 13.
(49) ° Arrest van 13 december 1984, zaak 106/83, Sermide, Jurispr. 1984, blz. 4209, r.o. 28.
(50) ° Arrest van 9 juli 1985, zaak 179/84, Bozzetti, Jurispr. 1985, blz. 2301, r.o. 34.
(51) ° Arrest van 24 januari 1991, zaak C-27/90, Jurispr. 1991, blz. I-133.
(52) ° PB 1984, L 103, blz. 9.
(53) ° R.o. 20.
(54) ° Arrest van 22 januari 1986, zaak 250/84, Jurispr. 1986, blz. 117, r.o. 32.
(55) ° PB 1981, L 177, blz. 4.
(56) ° Zie de tekst van artikel 4, lid 5, in punt 7 van deze conclusie.
(57) ° Arresten van 14 februari 1990, zaak C-350/88, Delacre e.a., Jurispr. 1990, blz. I-395, r.o. 33, en 15 juli 1982, zaak 245/81, Edeka, Jurispr. 1982, blz. 2745, r.o. 27.
(58) ° Arrest Delacre, reeds aangehaald; arrest van 16 mei 1979, zaak 84/78, Tomadini, Jurispr. 1979, blz. 1801, r.o. 22.
(59) ° Arrest Delacre, reeds aangehaald, r.o. 34; arrest van 27 september 1979, Eridania, Jurispr. 1979, blz. 2749.
(60) ° Verordening nr. 2178/92, reeds aangehaald in voetnoot 10.
(61) ° PB 1990, L 132, blz. 28.
(62) ° Reeds aangehaald in voetnoot 10.
(63) ° Zaak C-368/89, aangehaald in voetnoot 21.
(64) ° PB 1988, L 199, blz. 20.
(65) ° Ter uitvoering het arrest van het Hof stelde de Raad verordeningen (EEG) nrs. 1570/92 (PB 1992, L 166, blz. 6) en 1571/92 (PB 1992, L 166, blz. 7) vast.
(66) ° Zie verordening nr. 1331/90, reeds aangehaald in voetnoot 57, artikel 3, lid 3, en bijlage V.
(67) ° Zie verordening nr. 1738/91, reeds aangehaald in voetnoot 2, zesde overweging van de considerans.
(68) ° Arresten van 12 december 1990, zaak C-241/89, SARPP, Jurispr. 1990, blz. I-4695, r.o. 8, en 2 februari 1994, zaak C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, Jurispr. 1994, blz. I-317, r.o. 7.
(69) ° Arrest van 1 december 1965, zaak 16/65, Jurispr. 1965, blz. 1103.
(70) ° Arresten van 9 december 1965, zaak 44/65, Hessische Knappschaft, Jurispr. 1965, blz. 1147, op blz. 1155, en 12 november 1992, gevoegde zaken C-134/91 en C-135/91, Kerafina, Jurispr. 1992, blz. I-5699, r.o. 16.
(71) ° Arrest van 6 oktober 1982, zaak 283/81, CILFIT, Jurispr. 1982, blz. 3415, r.o. 9.
(72) ° Arrest Hessische Knappschaft, reeds aangehaald in voetnoot 70, blz. 1155.
(73) ° Arrest van 1 april 1982, gevoegde zaken 141/81, 142/81 en 143/81, Jurispr. 1982, blz. 1299, r.o. 6.
(74) ° Verordening (EEG) van de Raad nr. 1252/89 van 3 mei 1989 (PB 1989 L 129, blz. 17, bijlage IV).
(75) ° Verordening nr. 1331/90, reeds aangehaald in voetnoot 62, bijlage IV.
(76) ° Verordening nr. 1738/91, reeds aangehaald in voetnoot 2, bijlage IV.