61994C0268
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GCRAL
A. LA PERGOLA
apresentadas em 23 de Maio de 1996 (
*1
)
1.
A República Portuguesa pede a anulação da Decisão 94/578/CE do Conselho (
1
) que aprovou a conclusão do Acordo de cooperação entre a Comunidade Europeia e a República da índia em matéria de parceria e desenvolvimento (a seguir «acordo») (
2
).
2.
No processo intervieram, em apoio da República Portuguesa, a República Helénica, e, em apoio do Conselho, o Reino da Dinamarca e a Comissão.
3.
A anulação é pedida pelo facto de o Conselho ter adoptado como base jurídica para o acto em questão os artigos 113.o e 130.o-Y, conjugados com o artigo 228.o, n.o 2, primeiro período, e n.o 3, primeiro parágrafo, do Tratado. A recorrente alega que determinadas disposições do acordo, devido à matéria por elas regulada, deveriam basear-se noutras disposições do Tratado. Mais precisamente, na medida em que o acordo diz respeito à protecção dos direitos humanos (artigo 1.o) e à cooperação para o desenvolvimento nos sectores da energia (artigo 7.o), turismo (artigo 13.o) e cultura (artigo 15.o), a sua conclusão deveria ter sido aprovada pelo Conselho nos termos do procedimento previsto no artigo 235.o do Tratado. Quanto às disposições do acordo em matéria de propriedade intelectual (artigo 10.o) e de luta contra o abuso de drogas (artigo 19.o), abrangeriam sectores que são da competência própria dos Estados-Membros e exigiriam, portanto, o recurso ao acordo misto.
4.
O eventual acolhimento do recurso — e isto como mera observação — teria a consequência de determinar que a conclusão do acordo estava sujeita a procedimentos decisórios diferentes do seguido no presente caso: efectivamente, o recurso ao artigo 235.o exigiria uma votação por unanimidade no Conselho; o procedimento do acordo misto comportaria uma dupla série de instrumentos convencionais autónomos e paralelos, concretizados respectivamente pela Comunidade e pelos Estados-Membros. Todavia, a República Portuguesa pede ao Tribunal que, se decidir anular o acto impugnado, mantenha em vigor os efeitos do acordo nos termos em que foi concluído.
5.
Assim, o recurso submete apenas ao Tribunal o problema de se pronunciar sobre a base jurídica, e sobre as regras processuais a respeitar em conformidade, à luz do conteúdo das prescrições do acordo e dos objectivos por ele prosseguidos. Temos, pois, de nos ocupar de uma questão de competência que é nova e importante. É a primeira vez que o Tribunal é solicitado a intervir no âmbito de aplicação das normas introduzidas pelo Tratado da União Europeia cm matéria de cooperação para o desenvolvimento (
3
). Além disso, oacordo entre a Comunidade e a Índia constitui, em muitos aspectos, um texto típico da chamada «terceira geração» de acordos com os países cm vias de desenvolvimento, e pode por isso interessar para as perspectivas de todo este novo sector das relações externas.
Atendendo à novidade e à relevância prática do caso, penso que se deve esclarecer antes de mais qual é o âmbito da competência comunitária nos termos das normas que o Conselho entendeu dever utilizar para a conclusão do acordo. O resultado desta averiguação permitirá apreciar ponto a ponto as disposições do diploma cuja base jurídica é contestada.
6.
A República Portuguesa e o Conselho interpretam de modo diverso o âmbito das competências que podem resultar dos artigos 113.o e 130.o-Y do Tratado. Para a recorrente, o artigo 113.o constitui uma base jurídica exclusivamente circunscrita às acções da Comunidade nele previstas. Tratar-se-ia de ura título de atribuição de competências específico, que não pode valer para todos os tipos de acções comunitárias abrangidas pela condução das relações comerciais internacionais nem para adoptar, no plano externo, quaisquer medidas respeitantes a matérias que, no plano interno, são da competência dos Estados-Membros ou exigem o recurso ao artigo 235.o Na opinião do Conselho, contudo, o artigo 113.o constitui a base jurídica adequada, mesmo para as disposições que no acordo tenham natureza acessória relativamente às que são o objecto principal da regulamentação nele contida. A jurisprudência do Tribunal iria neste sentido (
4
). Das decisões proferidas noutros casos resultaria, de facto, que o artigo 113.o constitui a base jurídica adequada para um acordo, mesmo no caso, semelhante ao presente, de o acto de política comercial ter igualmente como objectivo favorecer o desenvolvimento de um país terceiro (
5
).
7.
Idêntica divergência de pontos de vista existe entre a República Portuguesa e o Conselho quanto ao disposto no artigo 130.o-Y. Para a recorrente, esta disposição, ainda que conjugada com o artigo 113.o, não atribui à Comunidade competência para concluir todos os tipos de acordos internacionais com países em vias de desenvolvimento. A partitdo momento em que nesse domínio se prevê a competência paralela da Comunidade e dos Estados-Membros, o seu exercício seria regulado nos termos do princípio da subsidariedade. A observância deste princípio implicaria que a intervenção dos Estados primasse sobre a intervenção comunitária, privilegiando a adopção do acordo misto ou o recurso ao artigo 235.o: em ambos os casos os Estados-Membros teriam efectivamente disposto de mais amplas possibilidades de participação no processo decisório. O mesmo sustenta a República Helénica na sua intervenção. O Conselho, por seu lado, interpreta o artigo 130.o-Y no sentido de que a Comunidade está plenamente habilitada para se ocupar da política de desenvolvimento, em conformidade com os objectivos fixados pelo artigo 130.o-U do Tratado.
8.
Examinarei ambas as posições que acabo de expor apreciando-as, juntamente com os outros aspectos do litígio, em relação com a base jurídica das várias disposições contidas no acordo e aqui impugnadas. A título preliminar, esclarecer-se-ão contudo o teor e o possível âmbito de aplicação das disposições do Tratado que interessam para o presente caso, a começar por aquelas que foram objecto das interpretações diversas propostas pela República Portuguesa e pelo Conselho.
Análise das disposições em matéria de cooperação para o desenvolvimento
9.
A matéria de cooperação para o desenvolvimento, que agora se tornou política comunitária, foi formalmente reconhecida no título XVII do Tratado, tem constituído, mesmo anteriormente à adopção do Tratado de Maastricht, um importante objectivo da actuação da Comunidade. Desde as primeiras convenções de Yaoundé, em 1974, passou por três fases sucessivas: os acordos da «primeira geração» caracterizam-se pela incidência primordial no auxílio comunitário; os da «segunda geração» são essencialmente dedicados à cooperação económica; os da «terceira geração» tomam em consideração, para além das relações comerciais, a organização social dos países em vias de desenvolvimento.
10.
Antes de se prever uma base jurídica específica, as acções da Comunidade baseavam-se em normas diversas: no artigo 238.o (no âmbito dos acordos de associação com os países ACP e os países mediterrânicos), ou no artigo 235.o, isolado ou associado com outra base jurídica, geralmente o artigo 113.o (relativamente aos instrumentos autónomos utilizados em relação aos países da América Latina e da Ásia).
11.
Em paralelo, o Tribunal tinha progressivamente definido os limites dentro dos quais as medidas de cooperação para o desenvolvimento podiam legitimamente integrar-se na política comercial comum (
6
). Como se sabe, esta jurisprudencia resultou no acórdão sobre as chamadas «preferencias pautais generalizadas» (
7
). Esta decisão registou uma nova concepção das- relações comerciais internacionais, que deixa largo espaço para objectivos de desenvolvimento, concluindo que os actos «destinados a instituir este sistema» se incluem no âmbito da política comercial comum e devem, portanto, ser adoptados recorrendo ao artigo 113.o do Tratado.
12.
Embora, graças também à organização que lhe deu o Tribunal de Justiça, esta matéria tenha encontrado a sua base jurídica, o legislador entendeu dever incluir no Tratado um título que lhe diz expressamente respeito (
8
). É uma opção que, quanto mais não seja, corresponde à exigência de dar uma sistematização jurídica adequada a uma acção relevante em si e que, pela sua importância c conteúdo, se autonomizou da política comercial: e é significativo, desta perspectiva, que as normas inseridas no Tratado da União, sc sc considerarem os objectivos e o regime das competencias aí estabelecidos, consagrem plenamente o novo conteúdo atribuído ao conceito de desenvolvimento pelos acordos da terceira geração (
9
).
13.
Atentemos, pois, nos objectivos previstos no artigo 130.o-U, n.o 1, c veremos que eles delineiam uma noção complexa de desenvolvimento, fruto da interacção entre os aspectos económicos, sociais e políticos do fenómeno, que são tomados em conta nos mais recentes acordos de cooperação (
10
). A política da Comunidade deve favorecer um desenvolvimento que se caracteriza por ser, para além de «económico e social», sustentável, e portanto atento também aos dados ambientais (
11
). Entre os objectivos considerados consta também o de um desenvolvimento tendencialmente equilibrado, e assim a inserção harmoniosa e progressiva dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial e a luta contra a pobreza. Juntamente com esta finalidade, está prevista outra de ordem geral e puramente política: a acção comunitária deve contribuir para «o desenvolvimento e... consolidação da democracia e do Estado de direito», bem como para «o respeito dos direitos do homem». Os valores democráticos tornam-se, nesta perspectiva, factor essencial de um desenvolvimento socioeconómico duradouro.
14.
O regime das competências reveste, por seu lado, características especiais relativamente ao sistema previsto noutras normas do Tratado (
12
). Foi atribuída à Comunidade uma competência de nível igual à competência estatal que lhe é complementar (
13
). E, neste sentido, bem claro o que se dispõe no artigo 130.o-U: «a política da Comunidade em matéria de cooperação para o desenvolvimento... é complementar das políticas dos Estados-Membros».
15.
A recorrente e a República Helénica interpretam esta norma no sentido de que a política comunitária está subordinada às dos Estados-Membros. Sustentam que seria a primeira a integrar a segunda, e não o contrário. Impor-se-ia, portanto, uma interpretação restritiva da base jurídica específica proporcionada pelo artigo 130.o-Y. Daí decorreria, assim, que a Comunidade não pode adoptar todo e qualquer tipo de medida na matéria em causa quando exista uma relação entre essa medida e a cooperação para o desenvolvimento. Nesta base, as intervenções do tipo previsto no acordo deveriam antes, em razão das suas finalidade e conteúdo, basear-se no artigo 235.o
16.
Não podem ser acolhidos os pressupostos interpretativos desta tese. O artigo 130.o-U deve ser conjugado com os outros artigos que interessam a este sector, e antes de mais com a norma do artigo 130.o-X:
«A Comunidade e os Estados-Mcmbros coordenarão as respectivas políticas cm matéria de cooperação para o desenvolvimento e concertar-se-ão sobre os sens programas dc ajuda, inclusivamente nas organizações internacionais e no decorrer de conferências internacionais» (sublinhado meu) (
14
).
A referência à coordenação e à concertação, inserida até por razões de eficácia (
15
), vem demonstrar que as políticas respectivas aqui consideradas são autónomas entre si e não permite estabelecer entre elas qualquer hierarquia, nem mesmo de natureza funcional.
17.
As restantes disposições do mesmo título reforçam a conclusão que acabo de formular. Compete ao Conselho, nos termos do n.o 1 do artigo 130.o-W, adoptar as «medidas necessárias» para a prossecução dos objectivos fixados no artigo 130.o-U. Isto significa que a Comunidade está habilitada a conduzir — mesmo com instrumentos diferentes do acordo ou das negociações com os países terceiros, previstos no artigo 130.o-Y, e com base no procedimento previsto no artigo 189o-C — uma política própria de cooperação para o desenvolvimento (
16
). Mais, o artigo 130.o-X, n.o 1, terceiro período, prevê que os Estados-Membros contribuirão, se necessário, para a execução dos programas de ajuda comunitários, e com isso pressupõe necessariamente uma política comunitária autônoma como meio indispensável para prosseguir as finalidades do Tratado, em cuja execução os Estados estão, neste caso, implicados. Por fim, nos termos do artigo 130.o-Y, a Comunidade e os Estados-Membros cooperam com os países terceiros «no âmbito das respectivas competências», enquanto as formas de cooperação podem ser objecto de acordos entre a própria Comunidade c os Estados terceiros. E claro que o intuito do legislador é, em qualquer dos casos, nitidamente o de atribuir à Comunidade a competência necessária para conduzir uma política sectorial autónoma e adequada às finalidades fixadas pelo artigo 130.o-U, n.os 1 e 2.
18.
Diversamente do que a recorrente alega nos seus memorandos, o resultado a que chego não é de modo algum contrariado pela Declaração n.o 10 anexa ao Tratado, segundo a qual o disposto no artigo 130.o-Y não afecta oš princípios decorrentes do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 31 de Março de 1971, dito «AETR», Comissão/Conselho (
17
). Como a Comissão e o Conselho esclareceram, tal decisão mais não afirma do que isto: quando a Comunidade tenha adoptado normas comuns para a realização de uma política comum, os Estados-Membros, investidos como estão, no nosso caso, de uma competência apenas paralela, já não têm o poder, nem individual nem colectivamente, de contrair com Estados terceiros obrigações que incidam sobre essas normas ou que alterem o seu alcance. Este dado da jurisprudência, longe de infirmar, corrobora as conclusões que formulei sobre a relação existente entre as políticas respectivas da Comunidade e dos Estados-Membros.
19.
Posso, para o mesmo efeito, acrescentar duas observações. Nos termos do artigo 130.o-X, n.o 2, a Comissão pode tomar todas as iniciativas necessárias para promover a coordenação entre as políticas dos Estados-Membros e a sua. Ora, a coordenação exige igualdade de situações entre os órgãos que devem assegurá-la. A Comunidade promove-a e exerce assim um papel activo, que evidentemente não é compatível com a pretensa subordinação da sua política às dos Estados-Membros (
18
). Além disso, nos termos do artigo 130.o-Y, a Comunidade pode adoptar as medidas da sua competência nos termos processuais previstos no artigo 228.o, n.o 2, primeiro período, por maioria qualificada, sob proposta da Comissão e, como se dispõe no n.o 3, após consulta do Parlamento Europeu. Este iter decisòrio difere do previsto no artigo 235.o, anteriormente utilizado para a condução da política sectorial em causa, porque torna mais fácil a acção da Comunidade, substituindo a unanimidade no Conselho pela maioria qualificada. Também este dado normativo confirma, para os efeitos que nos interessam, que o legislador pretendeu favorecer o desenvolvimento pleno e autônomo da política comunitária.
20.
Com base nestes dados normativos, não pode ser acolhida a interpretação que a recorrente dá às normas em causa. A finalidade do artigo 235.o é, como o Tribunal esclareceu, suprir a inexistência de poderes atribuídos expressa ou implicitamente às instituições comunitárias quando poderes desse tipo se afigurassem contudo necessários para que a Comunidade pudesse cumprir as suas missões para efeitos de realizar os objectivos do Tratado (
19
). Ora, feita esta precisão, considero que as normas do título XVII configuram precisamente os «poderes» necessários para se alcançar o objectivo estabelecido na alínea q) do artigo 3.o do Tratado, o que exclui a necessidade de se recorrer ao artigo 235.o como base para as intervenções da Comunidade nessa matéria. Sou também de opinião de que — mesmo invocando, como faz a recorrente, o princípio da subsidiariedade — o exercício das competências comunitárias tem, no sistema das disposições em causa, cobertura plena e completa. A política de cooperação deve, por expressa disposição do Tratado, integrar a dos Estados-Mcmbros: a dimensão da cooperação para o desenvolvimento e as medidas eficazes que exige podem, de facto, transcender as atribuições e recursos de cada Estado-Mcmbro, Por outro lado, a intervenção integradora e complementar da Comunidade coexiste — como aliás explicitam o segundo parágrafo do artigo 130.o-Y e o artigo 25.o do próprio acordo (
20
) — com a acção unilateral de cada Estado-Membro, e deve ser com ela coordenada e concertada. E a previsão deste critério que elimina, portanto, o risco de interferências recíprocas indevidas entre a acção comunitária e a estatal. A competência paralela, como se encontra delineada neste sector, pode assim funcionar com pleno respeito do critério da subsidiariedade.
21.
Esta matéria encontra-se sistematizada no Tratado, como vimos. Existe aí uma base jurídica própria e adequada para a cooperação para o desenvolvimento (
21
). Foi instituída uma política autónoma das que são conduzidas a nível nacional. Foram atribuídos à Comunidade os instrumentos necessários para a pôr em prática. As disposições controvertidas do acordo devem portanto ser consideradas segundo um critério de interpretação que tenha devidamente em conta as finalidades prosseguidas por este novo título do Tratado. Daqui decorrem mais consequências, que terei em conta na sistematização c desenvolvimento das presentes conclusões, mas que indicarei desde já.
A primeira é que a política de cooperação seja entendida devidamente. Ela é francamente distinta da política comercial comum. Efectivamente, o Tratado separa as duas políticas, sob a dupla perspectiva dos objectivos respectivos e dos meios previstos para a sua realização (
22
).
Em segundo lugar, não se deve perder de vista que as competências comunitárias criadas para a política de cooperação têm como finalidade a realização dos objectivos ambiciosos fixados nesse domínio pelo Tratado. Os tratados comunitários visam a realização dos seus objectivos utilizando instrumentos eficazes, como já observou oportunamente o advogado-geral C. O. Lenz (
23
). Os instrumentos da acção comunitária devem ser adequados aos fins a prosseguir, e quem os aplica deve construir coerentemente a nova política, garantindo o efeito útil das novas normas a isso dedicadas.
Por fim, o exame das matérias sobre que incide a cooperação para o desenvolvimento deve ser feito tendo atentamente em conta o que dispõem os acordos da terceira geração, uma vez que a matéria foi codificada no Tratado sobretudo em relação com os objectivos e conteúdo característicos desta última categoria de instrumentos internacionais (
24
).
A protecção dos direitos humanos
22.
O artigo 1.o do acordo dispõe:
«O respeito dos direitos humanos e dos princípios democráticos constitui a base da cooperação entre as partes contratantes, bem como das disposições do presente acordo, sendo seu elemento essencial».
Posições das partes
23.
A República Portuguesa considera que a base jurídica desta disposição deve encontrar-se no artigo 235.o do Tratado. A reconhecida posição fulcral da matéria dos direitos humanos na ordem jurídica comunitária não admitiria que a Comunidade pudesse adoptar medidas neste sector, quer a nível interno quer externo. A disposição do acordo não estaria sequer justificada pela disposição expressa do artigo 130.o-U, n.o 2, segundo a qual a política da Comunidade deve contribuir para o «respeito dos direitos do homem». Trata-se, para a República Portuguesa, da simples afirmação de um objectivo geral, que deveria ser prosseguido com os meios de acção previstos pelas normas do título XVII. Esta matéria deveria, portanto, ser regulada por acordos concluídos no âmbito das respectivas competências pela Comunidade e pelos Estados-Membros. Nesta perspectiva, é irrelevante, quanto à correcção da basc jurídica adoptada, também o facto de o respeito dos direitos humanos constituir o «elemento essencial» do acordo. Por outras palavras, a disposição em causa seria apenas o pressuposto de outros actos que, porém, se baseariam no artigo 235.o
24.
O Conselho contrapõe, em termos gerais, que a tese da recorrente faz uma distinção artificial entre os objectivos da acção da Comunidade estabelecidos no artigo 130.o-U e os instrumentos para esse efeito, previstos nos artigos 130.o-Y e 130.o-W, com o resultado paradoxal de todas as acções cujas finalidades se encontram indicadas no artigo 130.o-U deverem ter como base jurídica o artigo 235.o O Conselho conclui também que a qualificação do respeito dos direitos humanos como elemento essencial do acordo retira o seu fundamento directamente do artigo 130.o-U, e tem o efeito útil e legítimo de habilitar a Comunidade a pôr termo ou suspender a relação de cooperação se o país beneficiário da ajuda comunitária tiver cometido violações graves dos valores que se pretende proteger. A Comissão c o Reino da Dinamarca estão de acordo, nas suas intervenções, quanto à total legitimidade da cláusula contida no artigo 1.o do acordo.
Apreciação
25.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça e o disposto no artigo F, n.o 2, ao consagrá-los no Tratado, configuram o respeito dos direitos do homem como um objectivo que deve informar a actividade da União no seu todo. Como o Tribunal declarou recentemente:
«os direitos fundamentais são parte integrante dos princípios gerais do direito cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça. Para este efeito, o Tribunal de Justiça inspira-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, bem como nas indicações fornecidas pelos instrumentos internacionais para a protecção dos direitos do homem com os quais os Estados-Membros cooperam ou a que aderem» (
25
).
26.
Este ponto de vista deve, portanto, ser aplicado no nosso caso, relativamente às normas em matéria de cooperação para o desenvolvimento (
26
). A política do sector deve «contribuir» para o objectivo geral... do respeito dos direitos do homem e das liberdades fundamentais. Por outras palavras, a cooperação está condicionada à base democrática e à garantia dos direitos respectivos no Estado que coopera com a Comunidade (
27
).
27.
O estabelecimento de um nexo de condição entre os factores da protecção dos direitos e a cooperação para a ajuda não é, contudo, uma orientação nova na acção comunitária. Vários actos reconheceram a existência desse nexo, a partir de meados dos anos 80. Recordarei os mais importantes dentre eles. Em primeiro lugar, a declaração dos ministros dos Negócios Estrangeiros de 21 de Julho de 1986, em que se afirmava que o respeito, o desenvolvimento e a protecção dos direitos humanos constitui um elemento essencial das relações internacionais, assim como um dos pilares da cooperação europeia e das relações entre a Comunidade, os Estados-Membros e outros países. Seguidamente, numa comunicação ao Conselho de 13 de Março de 1991, a Comissão indicou a necessidade de relacionar as políticas de cooperação para o desenvolvimento com o respeito e a promoção dos direitos do homem, e com o apoio aos processos democráticos nesses países (
28
). A resolução do Conselho Europeu de 26 e 27 de Junho de 1992 reiterou que «a observância, a promoção e a salvaguarda dos direitos do homem constituem um elemento essencial das relações internacionais e, como tal, um dos pilares da cooperação», atribuindo «particular importância a iniciativas positivas concebidas de modo a assegurar um apoio activo aos países empenhados em implantar a democracia, melhorar o respeito dos direitos do homem e promover a boa governação» (
29
). Por fim, a resolução do Conselho e dos Estados-Membros de 28 de Novembro de 1991 em matéria de direitos humanos, democracia e desenvolvimento reconheceu a natureza universal dos direitos humanos e o dever de todos os Estados-Membros de os promoverem, para depois afirmar que o desenvolvimento equilibrado e duradouro se baseia no respeito dos direitos do homem (
30
) (
31
) Estas indicações tiveram a confirmação definitiva no Regulamento n.o 443/92, já referido. O disposto no seu artigo 2o 6, de facto, bem explícito, quando reconhece que «as políticas comunitárias de desenvolvimento e de cooperação têm em vista o desenvolvimento humano» (primeiro parágrafo) c que «o efectivo exercício dos direitos c liberdades fundamentais do homem, bem como dos princípios democráticos, são condições prévias para um desenvolvimento económico e social real e duradouro.»
28.
Dito isto, resta verificar se a referida cláusula democrática, formulada no artigo 1.o do acordo, pode integrar um acordo concluído nos termos do artigo 130.o-Y. Ora, a inclusão de uma cláusula dessa natureza — que se tornou prática da acção comunitária, a partir dos acordos da terceira geração (
32
) — serve precisamente para adaptar a política de cooperação ao respeito dos direitos do homem, em conformidade com as indicações do Tratado. Tem esse valor funcional e destina-se a permitir o exercício pela Comunidade do direito de pôr fim ao Tratado, nos termos do artigo 60.o da Convenção de Viena, quando o Estado terceiro não tenha respeitado os direitos do homem no seu ordenamento jurídico (
33
). A referência contida no acordo ao respeito dos direitos do homem tem, aliás, apenas esse alcance. O que importa 6 que ele esteja inequivocamente dirigido à prossecução das finalidades da política de cooperação para o desenvolvimento, nos termos do disposto no artigo 130.o-U.
29.
Esta última disposição do Tratado oferece, assim, uma base jurídica segura para o artigo 1.o do acordo. E diria mais. O conjunto das intervenções comunitárias nesta questão torna clara a importância que o respeito dos direitos do homem tem na política de ajuda para o desenvolvimento dos países terceiros. Se isto for tido em devida conta, a cláusula democrática deve ser considerada absolutamente necessária para efeitos de um desenvolvimento legítimo da política de cooperação para o desenvolvimento. Na verdade, permitam-me que acrescente, seria a não adopção de uma cláusula deste tipo que infirmaria a legitimidade da acção comunitária, porque privaria de garantia precisamente o respeito do disposto no artigo 130.o U. Assim, as objecções da recorrente a este respeito não podem ser acolhidas.
Energia, turismo e cultura
O artigo 7o dispõe:
«As partes contratantes reconhecem a importância de que se reveste o sector da energia para o desenvolvimento económico e social e comprometem-se a estabelecer uma cooperação em especial no domínio da produção, da poupança e do rendimento energético. Esta cooperação mais aprofundada incluirá o planeamento no domínio da energia, das fontes de energia não convencionais, nomeadamente a energia solar, bem como a tomada em consideração das suas implicações ambientais.»
O artigo 13.o dispõe:
«As partes contratantes comprometem-se a contribuir para a cooperação no domínio do turismo, a realizar através de medidas específicas, incluindo:
a)
o intercâmbio de informações e a realização de estudos;
b)
programas de formação;
c)
a promoção de investimentos e empresas comuns (joint ventures).»
O artigo 15.o dispõe:
«As partes contratantes cooperarão nos domínios da informação e da cultura, no sentido de criar um melhor entendimento mútuo e de reforçar os laços culturais existentes entre as duas regiões. Esta cooperação incluirá nomeadamente:
a)
o intercâmbio de informação em matérias de interesse cultural;
b)
estudos preparatórios e assistência técnica no domínio da preservação do património cultural;
c)
a cooperação nos domínios dos meios de comunicação social e da documentação audiovisual;
d)
a organização de iniciativas e intercâmbios culturais.»
Posições das partes
30.
Em relação às três matérias acima referidas, a recorrente sustenta que faltam bases jurídicas específicas para a competência comunitária c sustenta, consequentemente, que é necessário o recurso ao artigo 235.o para a conclusão do acordo. De facto, a energia e o turismo seriam apenas objecto de uma referência geral no artigo 3.o, alínea t), do Tratado, enquanto a competência em matéria cultural, atribuída à Comunidade pelo artigo 128.o, n.o 2, seria de simples coordenação (
34
).
Além disso, as cláusulas do acordo pressuporiam a adopção de medidas posteriores, por exemplo em matéria de energia alternativa, para as quais não existiria qualquer título justificativo da intervenção comunitária que não fosse o recurso ao artigo 235.o
31.
Para o recorrido e a Comissão, essas disposições do acordo são acessórias relativamente à cooperação para o desenvolvimento, que constitui o núcleo essencial do acto, além de que têm carácter declarativo.
Apreciação
32.
Perante a tese sustentada pela República Portuguesa, devemos perguntar-nos, também aqui, se as matérias em apreço podem reconduzir-se aos objectivos de cooperação tal como estão definidos no artigo 130.o-U c se as disposições do acordo podem, atendendo ao seu conteúdo, incluir-se ratione materiae no âmbito dos acordos previstos pelo artigo 130.o-Y.
33.
A resposta à primeira pergunta é, a meu ver, afirmativa. As três matérias têm importância fulcral para efeitos de desenvolvimento e por isso incluem-se indiscutivelmente nesse domínio, tal como foi progressivamente definido em sucessivos acordos de cooperação e finalmente consignado no artigo 130.o-U do Tratado. De resto, é significativo que esses sectores da economia tenham sido objecto de anteriores intervenções de cooperação da Comunidade e que, portanto, façam parte do acquis communautaire nessa matéria (
35
).
34.
No que respeita à energia, e sem que sejam necessárias mais apreciações, é indiscutivelmente decisiva a indicação, contida no artigo do acordo, de que tal matéria é importante «para o desenvolvimento economico e social». Por outro lado, já o artigo 8.o do Regulamento n.o 443/92 previa que a cooperação econômica com os países em vias de desenvolvimento «engloba todos os domínios de caracter econômico, técnico e científico, nomeadamente em matéria de energia» (primeiro parágrafo) (
36
). Dentre as várias fontes de energia, privilegiam-se, como especifica o artigo 7.o, as alternativas. Esta solução é inteiramente coerente com a preocupação ambiental, que, como tive ocasião de observar, está ligada à noção de desenvolvimento sustentável e à referência à «ecologia industrial» no artigo do regulamento acabado de citar.
A mesma ordem de considerações vale em matéria de turismo. Também neste caso estamos perante uma actividade económica que tem especial importância para os países em vias de desenvolvimento e que, enquanto tal, contribuindo para o seu desenvolvimento economico e social e para a luta contra a pobreza, deve, em plena coerência com a interpretação do conceito de desenvolvimento feita pelos acordos da terceira geração, ser incluída no âmbito do artigo 130.o-U.
Por fim, a cultura. Aqui podemos socorrer--nos do que o próprio Tratado dispõe a respeito das normas contidas no título IX. O artigo 128.o, n.o 4, relaciona a política cultural com as outras desenvolvidas pela Comunidade: «A Comunidade terá em conta os aspectos culturais na sua acção ao abrigo de outras disposições do presente Tratado.» O n.o 3 do mesmo artigo contempla uma clara projecção internacional da acção comunitária neste sector, ao prever que «A Comunidade e os Estados-Membros incentivarão a cooperação com os países terceiros... no domínio da cultura».
A cultura constitui, portanto, um objectivo «transversal» da Comunidade, com incidência nas várias políticas sectoriais e que marca a sua actividade internacional, mesmo em matéria de cooperação para o desenvolvimento.
35.
A este respeito, são explícitas quer a declaração do Conselho relativa à cooperação com os países em desenvolvimento da América Latina e da Ásia (já referida na nota 31, n.o 2), segundo a qual «a cooperação comunitária esforçar-se-á por reforçar a dimensão cultural nas relações entre as duas regiões» (sublinhado meu), quer o disposto no artigo 5.o, sexto parágrafo, do Regulamento n.o 443/92, já referido, em que se diz que «a dimensão cultural de desenvolvimento deverá ser um objectivo constante em todas as actividades c programas em que a Comunidade esteja associada», quer ainda a prática da Comunidade caracterizada pela inclusão desta matéria em numerosos acordos com países em vias de desenvolvimento (
37
).
36.
Não há dúvida, portanto, de que estas matérias se incluem, quanto aos fins prosseguidos, no conceito de cooperação para o desenvolvimento. Todavia, deve ter-se cm conta o conteúdo das disposições adoptadas pelo acordo. Se elas impusessem obrigações específicas detalhadas aos Estados-Membros, a competência da Comunidade poderia ser duvidosa, devido às possíveis consequências do seu exercício no mercado interno, e então não se trataria de medidas que pudessem ter fundamento no artigo 130.o-Y.
37.
Todavia, não é esse o caso. As disposições do acordo aqui examinadas caracterizam-se todas pelas ausência de um conteúdo prescritivo. No sector da energia, as partes «comprometem-se a estabelecer uma cooperação»; no do turismo, «comprometem-se a contribuir para a cooperação»; em matéria de cultura, «cooperarão... no sentido de criar um melhor entendimento mútuo e de reforçar os laços culturais existentes entre as duas regiões».
Como se vê, são mais afirmações de princípio do que previsões de obrigações precisas a que as partes estejam vinculadas. Por outro lado, não é possível acolher o ponto de vista da recorrente segundo o qual o próprio acordo prevê medidas a adoptar que exigiriam o recurso ao artigo 235.o As acções previstas (trocas de informações, actividades de estudo, de promoção, de formação), embora genéricas, estão directa c evidentemente conexas com a cooperação nestes sectores e, dada a sua natureza acessória, podem ser reconduzidas à base jurídica adoptada para a conclusão do acordo (
38
). Considero, assim, dever acolher a tese do recorrido.
Propriedade intelectual
38.
O artigo 10.o do acordo dispõe:
«As partes contratantes comprometem-se a garantir, no âmbito das suas legislações, regulamentações e políticas, a protecção adequada e eficaz dos direitos da propriedade intelectual, incluindo patentes, marcas comerciais e de serviços, direitos de autor e direitos afins, designações geográficas (incluindo marcas de origem), marcas industriais registadas e topografias de serviços integrados, reforçando esta protecção onde for necessário. As partes contratantes comprometem-se, sempre que possível, a facilitar o acesso às bases de dados dos organismos de propriedade intelectual.»
Posições das partes
39.
A República Portuguesa considera que a Comunidade não é competente, com base nos artigos 113.o e 130.o-Y, para assumir esses compromissos. A recorrente invoca em apoio da sua tese as decisões proferidas nessa matéria pelo Tribunal, que declarou que, na falta de disposições comunitárias de harmonização das legislações nacionais, compete aos Estados-Membros estabelecer, no respeito das convenções internacionais, as condições e modalidades da propriedade literária e artística (
39
). A ratio desta jurisprudência é a preocupação de impedir que a Comunidade utilize os instrumentos do acordo internacional como modo ínvio de invadir matérias que está obrigada a regular respeitando as modalidades processuais e de votação fixadas nos artigos 100.o e 100.o-A relativamente às medidas de harmonização do mercado interno, ou no artigo 235.o para criar normas novas que se sobreponham às normas nacionais (
40
). Esta conclusão seria confirmada pelo parecer 1/94, em que o Tribunal afirmou a existência de uma competência conjunta dos Estados-Membros e da Comunidade no que se refere ao acordo TRIPs (
41
).
40.
O Conselho, a que a Comissão se associa, considera que as cláusulas do acordo têm alcance limitado e comportam obrigações substanciais para a República da índia. Nesta base, e fazendo referência ao que o Tribunal declarou no parecer 1/94, o Conselho conclui que a Comunidade tinha legitimidade para concluir o acordo sem o concurso dos Estados-Mcmbros baseando-se no artigo 113.o
Apreciação
41.
Também eu considero que a análise desta questão deve ser feita com base no que o Tribunal decidiu no parecer 1/94. É certo que aquele parecer afirma que a Comunidade não tem competência exclusiva em matéria de propriedade intelectual, devendo reconhecer-se a competência paralela dos Estados-Membros. Isto implica que a regulamentação desta matéria nas relações externas está reservada ao acordo misto.
42.
Deve todavia recordar-se que se chegou a esta conclusão relativamente a um acordo que tem um vastíssimo âmbito de aplicação, um conteúdo muito articulado e o objectivo de «reforçar e harmonizar a protecção da propriedade intelectual à escala mundial», quando não tenham sido ainda adoptadas medidas comunitárias de harmonização (
42
).
Era assim que se apresentava aquele caso. Não existiam medidas de harmonização. A Comunidade não tinha, portanto, exercido a competência de regular essa matéria no plano interno, c compreende-se que o Tribunal tenha decidido não reconhecer à Comunidade competência exclusiva para, nessas circunstâncias, concluir acordos internacionais (
43
).
43.
Ao apreciar a legitimidade das cláusulas em matéria de propriedade intelectual contidas cm acordos concluídos pela Comunidade com base no artigo 113.o, o Tribunal detecta, todavia, uma derrogação parcial ao princípio acima enunciado. A competência plena da Comunidade nesta matéria foi, de facto, reconhecida quando o acordo internacional concluído com base no artigo 113.o contenha «disposições acessórias que organizam procedimentos de mera consulta ou cláusulas que convidam a outra parte a aumentar o nível da protecção da propriedade intelectual» (
44
).
44.
Apreciemos o caso vertente à luz das posições adoptadas pelo Tribunal. Nos termos em que está formulada, a cláusula controvertida do acordo não pode ser equiparada às disposições contidas no TRIPs. Por meu lado, tendo cm conta a configuração atribuída à política comercial comum pela jurisprudência do Tribunal, ela pode ser reconduzida ao artigo 113.o, como sustentam a Comissão e o Conselho (
45
). O disposto no artigo 10.o pode de facto ser considerado, em razão do seu conteúdo, «disposição acessória», no sentido atribuído a essa categoria pelo Tribunal (
46
). Mais precisamente, militam nesse sentido as considerações que se seguem.
45.
Antes de mais, a disposição em causa do acordo não tem nem os objectivos nem o efeito de uma norma de harmonização. O seu conteúdo é explícito. Limita-se a dispor que a protecção eficaz e adequada dos direitos de propriedade industrial será garantida nos termos das «respectivas legislações, regulamentações e políticas» das partes contratantes. Não estamos, portanto, perante uma actividade externa da Comunidade que possa repercutir-se no processo de harmonização da regulamentação na esfera do mercado interno. Se é assim, não estão presentes as situações-limite em que o Tribunal baseou a sua decisão relativa ao TRLPs (
47
).
46.
Em segundo lugar, a obrigação decorrente do acordo consubstancia-se, em meu entender, num mero incentivo à aplicação de regulamentações, ou seja, na terminologia utilizada pelo Tribunal no referido parecer, num «convite» formal à contraparte para que aumente o nível de protecção. Nesta perspectiva, a obrigação imposta deve ser equiparada a uma cláusula de estilo, cujo conteúdo tem, pode dizer-se, valor eminentemente político e cuja função jurídica é, de qualquer modo, apenas a de permitir pôr termo ou suspender o acordo, se a outra parte contratante não respeitar o compromisso de garantir efectivamente a protecção dos direitos de propriedade intelectual. A este propósito, é irrelevante que a própria Comunidade se comprometa, ao contrário do que se estabelecia noutros acordos de cooperação, a respeitar a sua legislação, regulamentação e política nessa matéria (
48
). Não se tratando de um domínio sujeito à intervenção exclusiva da Comunidade, a atribuição das competências que a esta competem será condicionada e regulada pelas normas vigentes na matéria na ordem jurídica comunitária. Dito de outro modo, o compromisso da Comunidade deve, e deverá, referir-se exclusivamente aos sectores dessa matéria em que tenha exercido as suas competências nos termos dos artigos 100.o, 100.o-Ae235.o (
49
).
47.
Para além disso, as considerações expendidas pelo Tribunal no referido parecer sobre o nexo entre propriedade intelectual e comércio dos produtos assumem especial importância para as economias em vias de desenvolvimento. O efeito de incentivo que deve ser reconhecido aos direitos exclusivos constitui, de facto, um meio para chegar ao desenvolvimento econòmico e social duradouro, que é o objectivo geral do artigo 130.o-U. Além disso, não se pode ignorar que a regulamentação da propriedade intelectual caracteriza as ordens jurídicas dos países economicamente mais evoluídos. A cláusula em questão contribui, portanto, para inserir o acordo na finalidade, expressamente prevista no Tratado, de «inserção harmoniosa c progressiva dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial».
48.
Em conclusão, o artigo 10.o do acordo pode — quanto às finalidades que ele se propõe, aos termos em que está redigido, e dado que impõe obrigações que são apenas acessórias relativamente ao objecto da regulamentação contida nesse instrumento internacional — ser incluído no âmbito da política comercial comum. Tem, portanto, a sua base jurídica legítima no artigo 113.o A pretensão da recorrente não pode ser acolhida.
Luta contra o abuso de estupefacientes
O artigo 19.o dispõe:
«1.
As partes contratantes afirmam-se determinadas a, nos limites das respectivas competências, aumentar a eficácia das políticas e medidas destinadas a impedir o fornecimento e distribuição de narcóticos e substâncias psicotrópicas, bem como a impedir e reduzir o abuso de drogas, tendo em conta os trabalhos efectuados neste sentido no âmbito dos organismos internacionais.
2.
A cooperação entre as partes contratantes deverá abranger:
a)
a formação, educação, promoção da saúde e reabilitação dos toxicodependentes, incluindo projectos para a reintegração dos toxicodependentes no meio laboral e social;
b)
medidas para promover oportunidades económicas alternativas;
c)
assistência técnica, financeira c administrativa no controlo do comércio de precursores, prevenção, tratamento e redução do abuso de drogas;
d)
o intercambio de todas as informações relevantes, incluindo as referentes ao branqueamento de dinheiro.»
Posições das partes
49.
A recorrente entende que a disposição em causa cria compromissos recíprocos em matéria de luta contra a droga. Quanto a esta matéria, não existiriam, contudo, nem normas de cobertura do Tratado nem intervenções comunitárias no mercado interno que pudessem justificar a inclusão no acordo de normas desse tipo. De qualquer modo, a partir do momento em que dizem respeito à cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos (regulados pelo artigo K.l, n.os 4 e 9 do Tratado), as cláusulas convencionais em questão deveriam ter sido adoptadas através do procedimento do acordo misto.
50.
O Conselho sustenta, por seu lado, que vários actos comunitários, cuja base jurídica não foi contestada (
50
), regulam sob diversos aspectos a matéria em apreço no mercado interno, o que permitiria à Comunidade, através do princípio do paralelismo, ocupar-se dessa matéria mesmo nas relações externas. E diferente a perspectiva da Comissão: as normas do acordo em matéria de luta contra a droga deveriam reconduzir-se directamente à prossecução dos objectivos de desenvolvimento social e económico, e teriam o seu fundamento no artigo 130.o Y.
Apreciação
51.
A luta contra a droga só teve consagração expressa na ordem jurídica comunitária com o Tratado de Maastricht. A regulamentação desta matéria encontra-se, todavia, repartida entre a esfera da Comunidade e as reservadas, segundo o sistema de Maastricht, à política externa e de segurança comum, bem como à cooperação nos sectores da justiça e dos assuntos internos.
Mais especialmente, o artigo K.l, que regula, em relação à União, a cooperação em matéria de justiça e assuntos internos, inclui entre os sectores que os Estados-Membros «consideram»«questões de interesse comum» o da luta contra a toxicomania (n.o 4): e isto tanto em termos gerais como em matéria de cooperação judiciária em matéria penal (n.o 7), de cooperação aduaneira (n.o 8) e de polícia (n.o9).
A norma relevante a nível da Comunidade é, por seu lado, o artigo 129.o, cm que é, de certo modo, «constitucionalizado» o valor da saúde no ordenamento comunitário. Este artigo dispõe, no segundo parágrafo do n.o 1, que «a acção da Comunidade incidirá na prevenção de doenças, principalmente dos grandes flagelos, incluindo a toxicodependência» (sublinhado meu), c acrescenta (n.o 1, terceiro parágrafo) que «as exigências cm matéria de protecção da saúde constituem uma componente das demais políticas comunitárias».
52.
Não ignoro que, como a recorrente recorda, a acção comunitária nos termos do artigo 129.o se reduz a uma mera coordenação das políticas dos Estados-Membros. Todavia, considero que a indicação contida no n.o 1, terceiro parágrafo, do artigo 129.o, tem um significado importante para a análise que nos ocupa. As normas, ao indicarem a necessária importância de que se reveste na acção comunitária a protecção da saúde (c, portanto, também a luta contra a toxicomania), afirmam, a meu ver, a «transversalidade» dessa política também por referência à actuação em matéria de cooperação para o desenvolvimento.
53.
Exposta esta premissa de ordem geral, entrarei no mérito da questão. Considero que, pelas suas finalidades, a matéria da luta contra a droga deve ser incluída no âmbito da política de desenvolvimento. Que esta deve ser a tese a privilegiar é confirmado por várias tomadas de posição das instituições comunitárias. Em primeiro lugar, as orientações para a cooperação estabelecidas pela Comissão (
51
) e aprovadas pelo Conselho (na composição de ministros da Cooperação para o Desenvolvimento) em duas declarações de 1990 c 1991, que incluem a luta contra a droga entre as seis principais intervenções da ajuda para o desenvolvimento.
Nessa ocasião, afirmou-se mais precisamente:
«A cooperação da Comunidade... para encorajar a luta contra a droga será intensificada com base num diálogo enquadrado no contexto mais geral do desenvolvimento econômico dos países produtores c da sua cooperação com a Comunidade Europeia. Essa cooperação incidirá em acções relacionadas tanto com a ajuda humanitária como com a ajuda ao desenvolvimento» (
52
).
Esta orientação foi posteriormente confirmada pelo Regulamento n.o 443/92, já referido. A propósito da intervenção comunitária em matéria de cooperação para o desenvolvimento, diz-se aí:
«Será concedida uma atenção especial às acções de luta contra a droga. A cooperação da Comunidade... para incentivar a luta contra a droga será intensificada com base num diálogo inscrito no contexto mais amplo do desenvolvimento económico dos países produtores e da sua cooperação com a Comunidade Europeia» (
53
).
Em conformidade com estas indicações, o elemento da luta contra a droga tornou-se, portanto, parte integrante dos acordos de cooperação da «terceira geração», que contêm cláusulas de teor análogo à presente (
54
).
54.
A actividade de cooperação para o desenvolvimento deve, pois, dizer directamente respeito à luta contra a droga (
55
). Esta é a opção dos órgãos comunitários. As razões para isso são claramente evidentes. Os reflexos que uma economia baseada na produção de estupefacientes — ou que dessa produção retira proventos importantes — tem nos aspectos organizativos de uma sociedade em desenvolvimento são indiscutivelmente susceptíveis de prejudicar a inserção harmoniosa do país na economia mundial. A marginalização, o incentivo à delinquência, a perturbação da organização social que deriva do consumo de droga e da indústria com ele conexa contradizem a própria noção de desenvolvimento social duradouro e impedem o aparecimento de condições para se alcançarem os objectivos da política comunitária.
55.
Creio que a disposição do acordo pode legitimamente ser integrada, devido às suas finalidades, nos objectivos do artigo 130.o-U. Problema distinto é o de verificar se o seu conteúdo legitima o recurso ao artigo 130.o-Y ou se exige outra base jurídica.
56.
Qual a solução a adoptar? É útil esclarecer, antes de mais, que a obrigação constante do n.o 1 da disposição mais não é do que uma mera declaração de intenções. As partes limitam-se a reiterar a sua «determinação» de agir eficazmente, cada qual no exercício das respectivas competências, com «políticas» e «medidas», quer no mercado dos estupefacientes quer na prevenção e redução do seu abuso, e, portanto, cm linguagem econômica, tanto do lado da oferta como do lado da procura do produto em questão.
57.
Posto isto, é claro que não nos encontramos perante o problema de a Comunidade ter efectivamente ocupado esta área através de medidas de harmonização. Não foi prevista nenhuma medida desse tipo. Nem era necessário prevê-la, nos termos do acordo.
58.
Vamos, pois, examinar em pormenor as medidas de cooperação previstas no n.o 2. No que respeita ao âmbito da obrigação imposta pela alínea a), ela é perfeitamente subsumível no disposto no artigo 130.o-Y. As acções de cooperação aí previstas — para além de voltarem a ligar-se ao carácter «transversal» do valor da saúde no ordenamento comunitário, que já tínhamos apontado — são directamente englobáveis nas finalidades da cooperação, porque se destinam expressamente à reintegração dos toxicodependentes no «meio laboral e social».
59.
Uma ordem de considerações semelhante vale para as medidas destinadas a desenvolver as oportunidades económicas alternativas previstas na alínea b). A reconversão das áreas destinadas ao cultivo de opiáceos é, de facto, uma das intervenções «históricas» da Comunidade nessa matéria. Efectivamente, a partir de 1987 foi criado um programa específico de cooperação Norte-Sul para financiar esse processo (
56
). Atendendo à relação dessa acção com o «mundo rural», que, segundo as orientações nela contidas, constitui uma área privilegiada de intervenção da Comunidade na actividade de cooperação, as medidas são indiscutivelmente acessórias das finalidades prosseguidas (
57
).
60.
As intervenções previstas na alínea c) consideram dois aspectos diferentes da luta contra a droga: o controlo do comércio de precursores e a prevenção, tratamento c redução do abuso de estupefacientes. Quanto ao segundo aspecto, podem repetir-se as observações acima expendidas acerca das alíneas a) e b). Essas acções, directamente relacionadas com as finalidades socioeconómicas que dizem respeito à política de cooperação para o desenvolvimento, e de que se impõe também salientar os aspectos relativos à protecção da saúde, têm, quanto a essas matérias, carácter acessório.
61.
A apreciação das medidas previstas na primeira parte da alínea c) merece, em contrapartida, uma análise mais profunda. A Comunidade interveio nessa matéria com o Regulamento n.o 3677/90, em que se estabeleciam «as medidas a adoptar para o controlo do comércio entre a Comunidade e países terceiros de substâncias frequentemente utilizadas no fabrico ilícito de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas, a fim de evitar o seu desvio». Este acto, adoptado com base no artigo 113.o, insere-se no compromisso mais geral da Comunidade de agir, dentro dos limites das suas competências, no quadro das iniciativas a nível mundial para a luta contra a droga, que teve o seu momento mais importante na Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilegal de Estupefacientes e de Substâncias Psicotrópicas, assinada em Viena em 19 de Dezembro de 1988 pela Comunidade e pelos Estados-Membros. É dentro do espírito desta Convenção, como se diz no regulamento, que a Comunidade contribui para os esforços desenvolvidos pelos países produtores para combater o tráfico da droga (sétimo considerando do regulamento).
E também com base nestes dados que, a meu ver, a Comunidade pode adoptar medidas na matéria aqui considerada através de acordos de cooperação com países terceiros. O controlo do comércio das substâncias psicotrópicas inclui-se, sem dúvida, neste propósito de cooperação global em matéria de luta contra a droga e pode, como tal, reflectir-se nas acções efectuadas para prosseguir as finalidades do artigo 130.o-U. Uma acção de assistência para estes fins é evidentemente necessária para um empenhamento eficaz na luta contra a droga. Atendendo ao seu carácter acessório relativamente às finalidades de cooperação, pode considerar-se que as medidas se baseiam legitimamente no artigo 130.o-Y.
62.
Este último argumento e o contexto mais geral em que a Comunidade actua nesta matéria serão tidos em conta também para apreciar as medidas previstas na alínea d).
63.
Para poder praticar uma política adequada de luta contra a droga, a Comunidade deve poder dispor de dados, e foi instituído um Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (
58
). O seu objectivo institucional é o de «fornecer à Comunidade e aos seus Estados-Membros... informações objectivas, fiáveis e comparáveis a nível europeu sobre o fenómeno da droga e da toxicodependência e respectivas consequências» (artigo 1.o, n.o 2). As informações em causa não dizem respeito a «casos concretos e nominativos» (artigo 1.o, n.o 5). Esse organismo recolhe, melhora e difunde dados de ordem geral sobre o fenómeno (artigo 2.o) (
59
). Entre os sectores prioritários de informação enumerados no anexo do referido regulamento constam (parte A, ponto 5) as «implicações do fenómeno da droga para os países produtores, consumidores e dc trânsito... incluindo, nomeadamente, o branqueamento de capitais» (
60
). Assim, é reconhecida no mercado interno a competência da Comunidade para recolha de informações em matéria de droga. O argumento da República Portuguesa, segundo o qual essa actividade extravasa do âmbito comunitário, deve portanto ser desatendido.
64.
Resta o problema da base jurídica em que se deve fazer assentar essa acção no plano externo. De facto, o regulamento não só tem como base jurídica o artigo 235.o do Tratado, como também estabelece que «o Observatório está aberto à participação de países terceiros que partilhem do interesse da Comunidade e dos seus Estados-Membros pelos objectivos e pelos trabalhos do Observatório, nos termos de acordos celebrados entre estes países c a Comunidade, com base no artigo 235.o do Tratado» (artigo 13.o).
65.
Apesar desta dupla referência ao artigo 235.o, pode todavia considerar-se que a cláusula do acordo cm causa assenta no disposto no artigo 130.o-Y, por ser claramente acessória do objecto principal do próprio acordo. Neste sentido militam diversas considerações.
A primeira, que já expus, e que aqui recordo devido à sua importância na análise da totalidade do acordo, é que já se encontravam contidas disposições idênticas em vários acordos de cooperação da «terceira geração» (
61
).
66.
Esta observação preliminar deve, contudo, ser melhor esclarecida. A medida em questão deve ser entendida como estando conexa com as orientações gerais adoptadas pela Comunidade para a luta contra a droga em matéria de cooperação para o desenvolvimento. Nos termos dos actos comunitários que considerámos acima, o problema da droga integra-se de plano na matéria. A troca de informações surge assim como instrumento de análise prévia e tendo como objectivo a adopção das medidas de intervenção necessárias para combater esse fenómeno. Isto infere-se também do disposto no sétimo considerando e do artigo 2.o do regulamento referido, nos termos do qual o acervo informativo é essencial às intervenções da Comunidade para a adopção de acções em matéria de droga. A medida prevista na alínea d) tem, assim, natureza acessória relativamente à finalidade da luta contra a droga prosseguida pelos acordos de cooperação: precisamente na parte em que prevê c permite outras medidas adequadas de intervenção no sector.
67.
Esta conclusão impõe-se a fortiori sc sc tiver cm consideração o que o representante do Conselho esclareceu na audiência quanto à natureza dessas informações. De facto, elas têm natureza geral, isto é, análoga às informações que, como tivemos ocasião de observar, a Comunidade obtém do Observatório e utiliza — nas formas consideradas mais adequadas — quando, como no presente caso, empreende uma acção lato sensu subsumível na matéria da luta contra a droga. As medidas previstas no n.o 1 do artigo 19.o do acordo incluem-se, portanto, no âmbito das competências da Comunidade, e não noutras. O caso não incide sobre as actividades de cooperação policial que devem ser englobadas na cooperação nos sectores da justiça e dos assuntos internos.
68.
A tese que proponho vale também à luz do disposto no artigo 13.o, do Regulamento n.o 302/93, segundo o qual os países terceiros têm acesso à actividade do Observatório com base em acordos concluídos nos termos do artigo 235.o O Observatório recolhe dados que dizem respeito ao fenómeno da droga na globalidade. Os Estados terceiros que aderem contribuem para a recolha de informações no seu conjunto e, por outro lado, podem beneficiar de todas elas. A cláusula em análise tem outro alcance. As informações trocadas com a República da índia são «todas» (e apenas) as «relevantes», ou seja, directamente conexas com a relação de cooperação entre a Comunidade e a República da índia. Para além desta limitação subjectiva no intercâmbio de dados, existe outra, de natureza — por assim dizer — objectiva. As informações trocadas são «relevantes», na acepção da alínea d), se e enquanto servirem para as medidas previstas nas alíneas a), b) e c) e para a prossecução do objectivo geral declarado no n.o 1 do mesmo artigo. Tal como foi concebido, o intercâmbio dos dados tem um destino funcional parcial, isto é, o de instrumento preliminar na luta contra a droga limitado às possíveis medidas a adoptar no âmbito da relação de cooperação para o desenvolvimento.
O envolvimento de Estados terceiros no presente caso é uma questão diferente da adesão ao Observatório, para a qual se prevê a necessidade de recurso ao artigo 235.o Isto leva-me a concluir que a Comunidade podia legitimamente concluir com base no artigo 130.o-Y um acordo contendo uma cláusula em matéria de luta contra a droga formulada nos termos acima descritos.
Conclusão
Atendendo ao que ficou exposto, concluo propondo ao Tribunal que:
«—
negue provimento ao recurso
—
condene a República Portuguesa nas despesas».
(
*1
)	Língua original: italiano,
(
1
)	Decisão de 18 de Julho de 1994 (JO L 223, p. 23).
(
2
)	A proposta de decisão, baseada nos artigos 113.o c 235.o do Tratado, foi apresentada pela Comissão ao Conselho cm Março de 1993. O parecer favorável do Parlamento ć de 22 de Abril de 1994. Para uma exposição completa das matérias objecto do acordo, remete-se para os n.os 7 c 8 do relatório para audiência.
(
3
)	Trata-se, como se sabe, das disposições contidas no título XVII, arti>gos 130.o-U a 130.o-Y.
(
4
)	Acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I-939).
(
5
)	Acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho (C-45/86, Colect., p. 1493)
(
6
)	Os pontos mais relevantes dessa jurisprudência são os seguintes: acórdão de 12 de Julho de 1973, Massey Ferguson (8/73, Colect., p. 345); parecer 1/75, dc 11 dc Novembro dc 1975 (Colcct., p. 457); acórdão dc 15 dc Dezembro dc 1976, Donekerwolke e Shon (41/76, Colect., p. 781); parecer 1/78, dc 4 dc Outubro dc 1979 (Recueil, p. 2871). Efectivamente, com estas decisões precisou-sc o conceito dinâmico de política comercial comum que constituí o pressuposto para a inclusão nela de valores mais directamente relacionáveis com a política de cooperação para o desenvolvimento.
(
7
)	Acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, já referido.
(
8
)	A inclusão no Tratado de uma referencia expressa à política de cooperação para o desenvolvimento foi proposta pela primeira vez pelo Governo neerlandês durante as negociações relativas ao Acto Único Europeu. Sustcntava-sc que as intervenções da Comunidade neste domínio eram suficientes para configurar — da perspectiva dos instrumentos jurídicos ou dos instrumentos financeiros —uma política autónoma distinta da política comercial. Apesar de a proposta não ter sido acolhida por ocasião dessas negociações, o assunto foi retomado no Conselho Europeu de Roma de Outubro de 1990, cujas conclusões salientavam a necessidade de, na actuação internacional da Comunidade, se dar especial importância à política de desenvolvimento. A reflexão deu frutos cm sede de revisão do Tratado, quando, ainda por impulso da delegação neerlandesa, se decidiu reconhecer formalmente essa actividade da Comunidade. Para uma descrição mais pormenorizada, v, Cloos J., Reinesch, G., Vignes, D., c Weyland, J., Le traité de Maastricht, Bruxelas, 1994, p, 346.
(
9
)	No sentido de que as novas normas sc inserem num processo evolutivo da política de cooperação para o desenvolvimento, Raux, J.: Politique de coopération au développement e politique commerciale commune, in Maresceau, M. (ed.), The European Community's Commerdal Policy after 1992: The legal dimension, Dordrecht, 1992, p. 157: «La politique de développement est progressivement devenue une politique globale. D'abord conçue comme une politique d'aide, puis largement inspirée par une amélioration des échanges commerciaux, cm particulier des exportations en direction de la Communauté (‘trade no aid’), la politique communautaire du développement a ensuite privilégié une coopération en vue d'un développement autonome, auto-centré, en particulier en ce qui concerne le développement rural, pour, enfin, se rallier à un développement global, à la mesure des ambitions multiples de la Communauté et de son objectif d'un développement harmonieux. Une telle conception du développement implique un engagement total de la Communauté et une grande cohérence entre les objectifs particuliers de développement qu'elle poursuit. Il ne peut plus être question de développer les échanges commerciaux sans prendre en compte les autres volets de la coopération, et, par voie dc conséquence, les objectifs dc développement ne sont plus réductibles au commerce. Ils laissent transparaître au contraire une finalité politique dominante et témoignent de la volonté dc la Communauté dc prendre le relais de ses États membres pour s'engager dans toute l'étendue dc ses compétences» (p. 181). Para as razões «políticas» que estão subjacentes à inclusão no Tratado das normas cm causa, v. Fl acs ch- Mou gin, C: «Le traité dc Maastricht et les compétences externes dc la Communauté européenne», Ín CDE, 1993, n.os3-4, pp. 351-396; Lebullenger, J.: «La rénovation de la politique communautaire du développement», in RTDE, 1994, n.o 4, p. 631 (este ùltimo dc forma explícita): «La reconnaissance solennelle par le traité sur l'Union Européenne d'une politique qui a plus dc trente ans d'âge est sans conteste porteuse d'un message politique en direction des ‘Suds’. La Communauté a voulu signifier aux PVD qu'elle n'entendait pas relâcher son action en leur faveur, à un moment où les préoccupations sont toujours tournées vers l'Est» (p. 642).
(
10
)	Para uma descrição pormenorizada das áreas e finalidades de intervenção da Comissão nos chamados países ALA (de que faz parte a República da índia), v. a comunicação intitulada «Orientações para a cooperação com os países cm vias de desenvolvimento da América Latina e da Asia» Poc. COM(90) 176 final, de 11 de Junho de 1990].
(
11
)	E, neste sentido, a referencia à «sustentabilidade» deve ser interpretada cm conjugação com a disposição «transversal» do artigo 130.o-R, n.o 2, nos termos da qual «as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição c aplicação das demais políticas comunitárias».
(
12
)	Neste sentido, Cisnal de Ugarte, S., Fernández Liesa, C, c Moreiro González, C.: Tratado de la Unión Europea, Madrid, 1993, p. 83.
(
13
)	Quanto à complementaridade entre a política comunitária c a dos Estados-Membros, a doutrina é inteiramente concordante: V. Flaesch-Mougin, G, op. cit., p. 364; Lane, R.: «New Community Competences under the Maastricht Treaty», in CMLR, 1993, p. 976; Roldán, Barbero, J.: «La cooperación al desarrollo», in Gaceta Jurídica de la CE y de la competencia, D-18, 1992, p. 133: «Otro aspecto interesante y colindante es la incidencia, tratándose de competencia compartida, del principio de subsidiaridad. En mi opinión, el principio prevalente en este àmbito es la complcmentari-dad» (p. 166).
(
14
)	V, neste sentido, a diversidade do sistema de organização baseado numa coordenação «casual» previsto no artigo 130.o, n.o2, do Tratado, cm matéria de indústria: «Os Estados-Membros consultar-se-ão mutuamente cm articulação com a Comissão e, na medida do necessário, coordenarão as suas acções. A Comissão pode tomar Quaisquer iniciativas necessárias para promover essa coordenação.» Acentuam a importância de uma opção baseada na coordenação Cisnal de Ugarte, S., Fernandez Liesa, C., e Moreiro González, C, op. cit., p. 83: «Si la política de cooperación al desarrollo, tal y corno lia sido formulada en el TCE, no es ni puede llegar a ser una política común, la obligación de cordinación que establece en el artículo 130 X es la garantía comunitaria más precisa de superación y conciliación de otros intereses estadales para configurar un verdadero interés por el desarrollo.»
(
15
)	Neste sentido, Mougin-Flaesch, C., op. cit., p. 360: a política comunitária deverá ser coordenada com as dos Estados-Membros a fim de «maximiser l'impact de l'aide au développement de l'‘Europe’ dans sa globalité».
(
16
)	A este propósito, aproveito a ocasião para comentar brevemente a tomada de posição da Comissão sobre a base jurídica do acordo. Tanto nas suas observações como na audiencia, ela sustentou, de facto, a necessidade de se basear esse instrumento internacional no disposto no artigo 130.o-W, e não no artigo 130.o-Y. Ora, como interpreto no seu conjunto as disposições do título XVII, considero que o presente caso deve ser regido pelo primeiro parágrafo do artigo 130.o-Y. O que nele se dispõe é explícito neste sentido: «As formas de cooperação da Comunidade podem ser objecto de acordos entre esta e as partes terceiras interessadas, os quais serão negociados e celebrados nos termos do artigo 228.o» (sublinhado meu). Em contrapartida, o artigo 130.o-W refere-se mais genericamente a «medidas», especificando que estas «podem revestir a forma de programas plurianuais». Assim, considero suficientemente esclarecida a relação entre as duas normas. A disposição destina-se a reger as condições gerais cm que a cooperação deve desenvolver-se (o quadro de referencia, poderia dizer-se) e, portanto, os acordos de cooperação propriamente ditos; a segunda, por seu lado, fixa as modalidades processuais que a Comunidade está obrigada a adoptar quando concretize na prática aquilo que se prevê nesse quadro. Assim delineada a relação entre as duas normas, considero que o Conselho escolheu correctamente como base jurídica do acordo o artigo 130.o-Y do Tratado.
(
17
)	22/70, Colect., p. 69.
(
18
)	E, assim, alguns autores frisaram que a atribuição à Comissão da competência para promover a coordenação entre as várias políticas poderá levar ao resultado oposto ao perspectivado pela recorrente, portanto à «comunitariza-ção» da política de cooperação para o desenvolvimento. V. Cisnal de Ugarte, S., Fernández Liesa, C, c Moreiro González C, op. cit., p. 83: «La obligación de coordinación de las acciones estadales y comunitarias — que a menudo coinciden en sentido material y espacial —puede limitar en buena medida la autonomía de las políticas de cooperación al desarrollo de los Estados miembros»; v. também, em sentido idêntico, Roldán Barbero, J., op. cit., p. 131: «En términos generales, la eficacia de la cooperación al desarrollo aconseja, desde luego, la centralización más que la multiplicación de iniciativas» (p. 167).
(
19
)	V, em último lugar, parecer 2/94, de 28 de Março de 1996 (Colect., p. I-1759, n.o 33).
(
20
)	O artigo 130.o-Y, segundo parágrafo, dispõe que «o parágrafo anterior não prejudica a capacidade dos Estados-Membros para negociar nas instâncias internacionais c celebrar acordos internacionais.» O artigo 25.o do acordo está formulado nos seguintes termos «Sem prejuízo das disposições relevantes dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias, o presente acordo bem como quaisquer medidas tomadas no seu âmbito não afectarão dc modo algum as competências dos Estados-Mcmbros da Comunidade para desenvolverem acções bilaterais com a India no âmbito da cooperação economica ou celebrarem, caso necessário, novos acordos de cooperação com a índia.» V. também o segundo período do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 443/92 do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativo à ajuda financeira c tecnica c à cooperação economica com os países em desenvolvimento da América Latina c da Asia (JO L 52, p. 1): «... Essa cooperação, complementar da assistência tios Estados-Mcmbros, inclui a ajuda financeira c técnica para o desenvolvimento c a cooperação econômica.»
(
21
)	Neste sentido, Raux, J., op. cit., para quem, à luz das complexidades do conceito de desenvolvimento progressivamente delineado nas várias intervenções do Tribunal de Justiça, «on comprend... que le Conseil des Communautés européennes ait jugé ‘nécessaire’ de recourir à la fois aux articles 113 et 235 pour conclure les accords de coopération commerciale et économique avec les pays en voie de développement. Les dispositions du traité CEE (art. 113 CEE) ne pouvaient tenir compte de la richesse des accords envisagés, alors qu'elles avaient pu suffire à fonder la conclusion des ‘accords de la premiere génération’: accords de commerce ou accords de coopération commerciale. A l'avenir, le Conseil devrait se fonder sur les dispositions conjuguées des articles 130Y et 228 en vite de conclure des accords de coopération inspirés des mêmes objectifs» (p. 183, sublinhado meu).
(
22
)	A este respeito, não considero que se deva acolher a argunentação expendida pelo representante da República Portuguesa na audiência, c segundo a qual o recurso ao artigo 113.o seria supérfluo no presente caso, devendo o acordo de cooperação ter como único fundamento as normas contidas no título XVII. Por um lado, esta observação baseia-se numa interpretação do conceito de política comercial comum que, à luz da jurisprudência do Tribunal, não pode ser aceite por ser demasiadamente restritiva (v., neste sentido, os acórdãos referidos na nota 6). Por outro lado, diversas disposições contidas no acordo, e cuja legitimidade não está cm causa, prendem-se com aspectos estreitamente relacionados com a política comercial comum. Referirei, por exemplo, os artigos 2o (Tratamento da nação mais favorecida) c 3.o (Comércio e cooperação comercial). Estão claramente presentes no acordo duas «intenções», a comercial e a de desenvolvimento, que o intérprete pode c deve separar conccitualmente.
(
23
)	Conclusões do advogado-geral C. O. Lcnz no processo 45/86, referido na nota 5 (Colcct. 1987, p. 1512).
(
24
)	A necessidade de tomar os acordos da terceira geração como parâmetro para determinar o conteúdo a atribuir ao artigo 130.o-U é confirmada pela utilização do artigo 235.o como base jurídica daquelas. Sc, de facto, este artigo é uma base jurídica «supletiva», daí decorre que as intervenções previstas nos termos dos acordos anteriores devem ser consideradas, por isso mesmo, acções específicas para desenvolver as missões da Comunidade para efeitos da realização dos objectivos cm matéria de cooperação para o desenvolvimento. Daí decorre, a meu ver, a consequência lógica de serem abrangidos pela nova base jurídica os sectores objecto de intervenção, na acepção desses acordos. Não é sequer atendível, devido às especificidades próprias do historial da cooperação para o desenvolvimento, a possível objecção baseada na irrelevância das práticas da Comunidade para a determinação da base jurídica (v. acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.o 24). Como defendi no texto, invocando o apoio da doutrina para essa minha tese, a base jurídica específica do artigo 130.o-Y surge precisamente para sancionar o ponto de chegada da actividade comunitária cm matéria de desenvolvimento e, a meu ver, deve basear-se nela. É portanto apenas nesta base que considero a existência de cláusulas análogas cm acordos anteriores um importante indício revelador da legitimidade das cláusulas do acordo quanto aos fins prosseguidos c ao seu conteúdo.
(
25
)	V. parecer 2/94, referido na nota 19, n.o 33.
(
26
)	E, por outro lado, o parecer 2/94, já referido, n.o 32, para afirmar a relevância desta matéria para o ordenamento comunitário, contém uma referência expressa ao artigo 130.o-U.
(
27
)	Cloos, J., op. cit., p. 349: «La formulation retenue semble à première vue être une simple constatation de fait. Mais il est clair que dans l'esprit des auteurs du traité, une certaine conditionnalité est sous-entendue ici.»
(
28
)	Comunicação da Comissão ao Conselho sobre os direitos do homem, a democracia e a política de cooperação para o desenvolvimento (Boi. CE, 3-1991, ponto 1.3.41, p. 69).
(
29
)	V. as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa no Boletim das Comunidades Europeias, 6-1992, ponto 1.26., p. 17, (sublinhado meu). Mas ver, para um precedente menos articulado, as conclusões do Conselho Europeu do Luxemburgo de 28 e 29 de Junho de 1991, cm que se reafirmava a convicção do Conselho «em que se deverão desenvolver determinados aspectos que desempenham um papel importante nestas relações (com os países em vias de desenvolvimento), tais como o alargamento da democracia, o respeito dos direitos do homem e o saneamento da economia» (Boi. CE, 6/1991, ponto 1.30., p. 14).
(
30
)	Este acto, que se propõe o objectivo de fixar orientações de acção para a Comunidade c os Estados-Mcmbros, faz expressamente referência (n.o 5) ao carácter fulcral dos direitos do homem nas relações de cooperação para o desenvolvimento e, nesta perspectiva (n.o6), à possibilidade de se adoptarem actos de represália relativamente a Estados beneficiários de apoio financeiro da Comunidade cm caso de violações graves c continuadas dos direitos do homem que neles se verifiquem. E examina (n.o 7) os vários tipos de medidas sancionatórias aplicáveis com a finalidade específica de proteger os interesses das populações abrangidas, mesmo cm caso de suspensão das relações directas com o governo local. O texto desta resolução encontra-se na Colectânea de textos adoptados pelo Conselho na composição de ministros da Cooperação para o Desenvolvimento, Bruxelas, 1992, p. 91.
(
31
)	V. também as orientações do Conselho de 18 e 19 de Dezembro de 1990 e de 4 de Fevereiro de 1991 sobre a cooperação com os pafses cm desenvolvimento da América Latina c da Ásia, p. 116, n.o 2: «A cooperação visa um desenvolvimento centrado no homem, preconizando assim o respeito c a promoção de todos os seus direitos. As acções de cooperação enquadram-se nessa perspectiva positiva, qtte reconhece o respeito pelos direitos do homem como factor fundamental de tun desenvolvimento genuíno e que concebe a própria cooperação como um contributo para a promoção desses direitos (sublinhado meu)». V. também o segundo parágrafo do mesmo número: «Em caso de violação dos direitos do homem e dos princípios democráticos, a Comunidade poderia modificar a sua actuação cm termos de cooperação, limitando-a apenas às acções que revertem directamente a favor dos grupos da população mais necessitados». O texto encontra-se na Colectânea de textos adoptados pelo Conselho na composição de ministros da Cooperação para o Desenvolvimento, Bruxelas, 1992, p. 115. Para uma descrição sugestiva do iter histórico-político da reflexão sobre esta ligação, v. Goybct, C: «Aide au développement, démocratie et droits de l'homme: premier bilan», in RMC, 1993, p. 785.
(
32
)	Pode afirmar-se, sem receio dc desmentido, que a cláusula democrática ć constante nos acordos internacionais cm que intervém a Comunidade. De facto, para além de estar presente cm todos os acordos de associação com os países do Leste europeu e nos acordos de cooperação com os pafscs ALA, foi também adoptada relativamente aos acordos concluídos nos termos do artigo 130.o-Y. V., neste sentido, a Decisão 94/822/CE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1994, relativa à conclusão de um acordo de cooperação entre a Comunidade Europeia c a República da Africa do Sul (JO L 341, p. 61). Diz o artigo l.o: «As relações entre a Comunidade, por um lado, c a África do Sul, por outro... tem por base o respeito dos direitos humanos e dos princípios democráticos que norteiam as políticas intenias c internacionais das partes contratantes c constituem um elemento essencial do presente acordo» (sublinhado meu); v. também a Decisão 95/129/CE do Conselho, de 27 de Março de 1995, relativa à conclusão do acordo de cooperação entre a Comunidade Europeia c a República Socialista c Democrática do Sri Lanka cm matéria de parceria c desenvolvimento (JO L 85, p. 32). Lê-se no artigo 1.o: «As relações de cooperação entre a Comunidade e o Srl Lanka... têm por basc o respeito dos princípios democráticos c dos direitos humanos que norteiam as políticas internas c externas tanto da Comunidade como do Sri Lanka c que constituem um elemento essencial do acordo» (sublinnado meu). Ambos os actos tinham como base jurídica os artigos 113.o, 130.o-Y e 228.o
(
33
)	De facto, a existência de uma violação «substancial» ć o pressuposto principal, nos termos do artigo 60.o da Convenção de Viena, para que uma parte possa legitimamente pôr fim ao Tratado ou suspender a sua aplicação no todo ou cm parte. Tal violação, nos termos da alínea b) do n.o 3 do mesmo artigo, pode consistir na «violação de uma disposição essencial para a realização do objecto ou do fim do Tratado». Sobre este tema, v. Pîsillo Mazzcschi, R.: Risoluzione c sospenzione det Trattati per adempimento, Milão, 1984, pp. 93. V. o artigo 2.o, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 443/92, já referido: «Em caso de violações fundamentais c persistentes dos direitos do homem c dos principios democráticos, a Comunidade poderá alterar, ou mesmo suspender, a aplicação da cooperação com os Estados interessados...».
(
34
)	O artigo 128.o, n.o 2, primeiro parágrafo, cm matéria de cultura, dispõe: «A acção da Comunidade tem por objectivo incentivar a cooperação entre Esudos-Membros e, se necessário, apoiar c integrar a sua acção...»
(
35
)	Neste sentido, v., ex multis, a Decisão 92/509/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à celebração do acordo-quadro de cooperação política entre a Comunidade Económica Europeia e a República do Paraguai (JO L 13, p. 71, artigos 13.o e 17.o do acordo); Decisão 91/627/CEE do Conselho, de 7 de Outubro de 1991, relativa à conclusão do acordo-quadro de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia c os Estados Unidos Mexicanos (JO L 340, p. 1, artigos 30.o, 32.o e 35.o do acordo).
(
36
)	Regulamento n.o 443/92, referido na nota 20 (sublinhado meu).
(
37
)	Orientações do Conselho de 18 e 19 de Dezembro dc 1990 e de 4 de Fevereiro de 1991 para a cooperação com os países cm desenvolvimento da América Latina c da Asia, cm Colectânea de textos adoptados pelo Conselho na composição de ministros da Cooperação para o Desenvolvimento, Bruxelas, 1992, p. 115. Estas orientações tiveram posteriormente expressão numa série de acordos concluídos pela Comunidade com países do grupo ALA. V., para além das já referidas, a Decisão 91/158/CEE do Conselho, de 4 de Março de 1991, relativa à celebração do acordo-quadro de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia c a República do Chile (JO L 79, p. 1, artigo 13.o do acordo), e a Decisão 92/205/CEE do Conselho, de 16 de Março de 1992, relativa à celebração do acordo-quadro de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia c a República Oriental do Uruguai (JO L 94, p. 1, artigo 16.o do acordo).
(
38
)	Para um juízo de «acessoriedade» de cláusulas semelhantes às do caso cm apreço, v. o parecer 1/78, referido na nota 6, n.o 56. Também não considero de acolher as objecções feitas pela recorrente na audiência quanto à actividade de formação. Convence-me nesse sentido a necessidade de estruturar as medidas cm função da finalidade do Acordo c não, como a recorrente parece fazer (não exclusivamente em relação a este ponto), em termos absolutos. Assim, não estamos perante um acordo que incida principalmente na matéria da formação profissional, mas perante medidas claramente acessórias relativamente às finalidades de cooperação para o desenvolvimento, de que, parece-me oportuno salientar, me é difícil entender que não devam fazer parte aspectos inerentes à formação. De resto, apontam neste sentido vários actos comunitários. Assim, o Regulamento n.o 432/92, já refrido que prevê (artigos 5.o c 7.o) acções de formação; ou ainda as referidas orientações do Conselho (nota 37), que incluem a formação entre os «campos de aplicação privilegiados para as acções de cooperação empreendidas pda Comunidade» (p. 119, n.o 2; sublinhado meu).
(
39
)	Acórdãos de 20 de Outubro de 1993, Phil Collins e o. (C-92/92 c C-326/92, Colect., p. I-5171, n.o 19), e de 24 de Janeiro de 1989, EMI Electrola (341/85, Colect., p. 79, n.o 11).
(
40
)	Como foi decidido no Regulamento (CE) n.o 40/94 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, sobre a marca comunitária (JO 1994, L 11, p. 1).
(
41
)	Parecer de 15 de Novembro de 1994 (Colect., p. I-5267).
(
42
)	Parecer 1/94, já referido, n.o 58.
(
43
)	Ibidem, n.o 60.
(
44
)	Ibidem, n.o 68 e, para os precedentes invocados, n.o 67.
(
45
)	V. acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, referido na nota 5.
(
46
)	V. parecer, 1/78, referido na nota 6, n.o 56.
(
47
)	V. parecer 1/94, já referido, n.o 60.
(
48
)	V., ex multis, Decisão 93/407/CEE do Conselho de 19 de Julho de 1993, relativa à celebração do acordo de Cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Eslovénia (JO L 189, p. 1, artigo 27.o do acordo).
(
49
)	O mesmo carácter acessório tem também o compromisso contido no segundo período da disposição cm causa, de «sempre que possível, facilitar o acesso às bases de dados dos organismos de propriedade intelectual». De facto, também neste caso, a obrigação assume uma dimensão evidentemente acessória relativamente ao conteúdo de política comercial do acordo c é equiparável em muitos aspectos às «disposições acessórias que organizam procedimentos de mera consulta», cuja inclusão nos acordos concluídos pela Comunidade cm matéria de política comercial foi, como vimos, considerada legítima pelo Tribunal no parecer 1/94, já referido (n.o 68, mas ver também os exemplos constantes do n.o 67).
(
50
)	Os actos a que se faz referência são: o Regulamento (CEE) n.o 302/93 do Conselho, de 8 de Fevereiro de 1993, que institui um Observatório Europeu da Droga c da Toxicodependência (JO L 36, p. 1); o Regulamento (CEE) n.o 3677/90 do Conselho, de 13 de Dezembro dc 1990, que estabelece as medidas a adoptar para evitar o desvio dc determinadas substâncias para o fabrico ilegal de estupefacientes c dc substâncias psicotrópicas (JO L 357, p. 1), a Directiva 91/308/CEE do Conselho, de 10 de Junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais (JO L 166, p. 77). As bases jurídicas escolhidas foram os artigos 235.o, 113.o e 100.o-A.
(
51
)	Comissão das Comunidades Europeias, Orientações para a cooperação com os países cm vias de desenvolvimento da América Latina e da Ásia [COM(90) 176 final, de 11 de Junho de 1990, ponto 5.2.2.1.].
(
52
)	Orientações do Conselho de 18 e 19 de Dezembro de 1990 e de 4 de Fevereiro de 1991 sobre a cooperação com os países em desenvolvimento da América Latina c da Ásia, Colectânea de textos adoptados pelo Conselho na composição de ministros da Cooperação para o Desenvolvimento, Bruxelas, 1992, p. 121 (sublinhado meu).
(
53
)	Artigo 5.o, quarto parágrafo, do Regulamento n.o 443/92, referido na nota 20. Parece interessante, a salientar a importância dada a esta matéria, também o disposto no artigo 6.o, cm que se estabelece que «a ajuda financeira c técnica é alargada aos PVD-ALA relativamente mais evoluídos, nomeadamente nos domínios e casos específicos a seguir indicados: ... luta contra a droga». Ndt: A expressão que se encontra sublinhada no texto não consta da versão oficial portuguesa do regulamento, apesar de constar de todas as outras versões linguísticas.
(
54
)	V., ex maltis, o artigo 11.o do acordo, referido na nota 37, celebrado com a República do Chile (significativamente intitulado «cooperação em matéria de desenvolvimento social»); artigo 29.o do acordo, referido na nota 35, celebrado com os Estados Unidos Mexicanos; por último, Decisão 95/445/CE do Conselho, de 30 de Outubro de 1995, relativa à conclusão do acordo-quadro de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e a República Federativa do Brasil (JO L 262, p. 53, artigo 22.o do acordo).
(
55
)	Neste sentido, Estievenart, G.: «The European Community and the Global Drugs Phenomenon» in Policies and Strategies to Combat Drugs in Europe (Estievenart, G., ed.), Dordrecht, 1995, p. 50, para o qual «the Commission (should) start thinking now about how to ‘ensure consistency’ between the Common Foreign and Security Policy (second pillar), development cooperation ana cooperation with third countries (first pillar) and cooperation in the fields of justice and home affairs (third pillar) (p. 89, sublinhado meu)». V., em último lugar, as conclusões do Conselho Europeu de Madrid (Dezembro de 1995), cm que se especifica que a cooperação para o desenvolvimento «deverá ser intensificada no sector da luta contra o tráfico de droga» (v. Boi. CE, 112-95, cm especial pontos 1.89. a 1.96.).
(
56
)	V. a referida comunicação da Comissão, intitulada «Orientações para a cooperação com os países cm vias de desenvolvimento da América Latina c da Asia», ponto 5.2.2.1.
(
57
)	Sobre estes temas c, mais cm geral, para um exame completo da actividade da Comunidade cm matéria de luta contra a droga, v. Esticvenart, G., op. cit., p. 55.
(
58
)	O Observatório foi instituído pelo Regulamento n.o 302/93, referido na nota 50.
(
59
)	V., cm relação à confidencialidade das informações, também o disposto no artigo 6.o
(
60
)	Os outros sectores prioritários de informação são: 1) procura c diminuição da procura da droga; 2) estratégias c políticas nacionais c comunitárias; 3) cooperação internacional c geopolítica da oferta; 4) controlo do comércio de psicotrópicos c precursores previsto pelas convenções internacionais.
(
61
)	V., ex multis, a Decisão 91/627, referida na nota 35 (artigo 29.o do acordo).