62018CJ0560
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
30 de abril de 2020 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Acesso aos documentos das instituições — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão — Exceções ao direito de acesso — Exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inquérito — Documentos relativos a um processo por incumprimento em curso — Pareceres circunstanciados emitidos no âmbito de um procedimento de notificação com base na Diretiva 98/34/CE — Pedido de acesso — Recusa — Divulgação de documentos solicitados no decurso do processo no Tribunal Geral da União Europeia — Divulgação — Inadmissibilidade — Interesse em agir — Manutenção»
No processo C‑560/18 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 3 de setembro de 2018,
Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, com sede em Varsóvia (Polónia), representada por P. Hoffman, adwokat,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
Comissão Europeia, representada por M. Konstantinidis e A. Spina, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
Reino da Suécia, representado por C. Meyer‑Seitz, A. Falk, H. Shev, J. Lundberg e H. Eklinder, na qualidade de agentes,
República da Polónia, representada por D. Lutostańska e M. Kamejsza‑Kozłowska, na qualidade de agentes,
intervenientes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: E. Regan, presidente de secção, I. Jarukaitis (relator), E. Juhász, M. Ilešič e C. Lycourgos, juízes,
advogado‑geral: G. Pitruzzella,
secretário: M. Longar, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 26 de setembro de 2019,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 5 de dezembro de 2019,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso, a Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych (a seguir «Igpour»), uma organização que representa os interesses dos fabricantes, dos distribuidores e dos operadores de máquinas de entretenimento na Polónia, pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 10 de julho de 2018, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Comissão (T‑514/15, não publicado, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2018:500), através do qual declarou que não havia que conhecer do mérito do recurso da Igpour relativo à anulação da Decisão GestDem 2015/1291 da Comissão, de 12 de junho de 2015, que lhe recusa o acesso ao parecer circunstanciado emitido pela Comissão Europeia no âmbito do procedimento de notificação 2014/537/PL, bem como da Decisão GESTDEM 2015/1291 da Comissão, de 17 de julho de 2015, que lhe recusa o acesso ao parecer circunstanciado emitido pela República de Malta no âmbito do procedimento de notificação 2014/537/PL (a seguir, em conjunto, «decisões controvertidas»).
Quadro jurídico
2
O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), dispõe:
«[…]
2.   As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de:
– […]
–
objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria,
exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
[…]»
Antecedentes do litígio
3
Em 20 de novembro de 2013, a Comissão enviou à República da Polónia e a alguns outros Estados‑Membros, no âmbito do processo por incumprimento 2013/4218, uma notificação para cumprir com base no artigo 258.o TFUE, na qual pedia aos destinatários que adaptassem o seu quadro jurídico nacional relativo aos jogos de fortuna e azar em conformidade com as liberdades fundamentais do Tratado FUE.
4
Na sua resposta, recebida pela Comissão em 3 de março de 2014, a República da Polónia anunciou a esta última que tinha a intenção de lhe notificar, com base na Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37), um projeto de lei de alteração da lei polaca sobre os jogos de fortuna e azar, a fim de dar resposta às suas preocupações.
5
Em 5 de novembro de 2014, a República da Polónia notificou à Comissão o projeto de lei anunciado, nos termos do artigo 8.o da Diretiva 98/34. Essa notificação foi registada sob a referência 2014/537/PL.
6
A Comissão e a República de Malta emitiram pareceres circunstanciados sobre o projeto de lei notificado, na aceção do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 98/34, respetivamente em 3 e 6 de fevereiro de 2015.
7
Em 17 de fevereiro de 2015, a Igpour requereu o acesso aos pareceres emitidos pela Comissão e pela República de Malta, ao abrigo do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001.
8
Em 10 de março de 2015, a Comissão recusou conceder à Igpour o acesso aos documentos pedidos.
9
Em 16 de abril de 2015, a Igpour dirigiu à Comissão um pedido confirmativo de acesso aos documentos, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001.
10
Nas decisões controvertidas, a Comissão explicou que a divulgação dos documentos em causa prejudicaria a proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, no que respeita ao processo por incumprimento 2013/4218, dado que esses pareceres estavam indissociavelmente ligados ao referido processo.
Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
11
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de setembro de 2015, a Igpour interpôs recurso de anulação das decisões controvertidas. O Reino da Suécia foi autorizado a intervir no processo em apoio dos pedidos da Igpour, ao passo que a República da Polónia foi autorizada a intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
12
Em 7 de dezembro de 2017, a Comissão pôs termo ao processo por incumprimento 2013/4218 contra a República da Polónia.
13
Em 28 de fevereiro de 2018, decidiu conceder à Igpour o acesso aos documentos pedidos.
14
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas colocadas pelo Tribunal na audiência de 28 de setembro de 2017.
15
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de março de 2018, a Comissão pediu a este que declarasse que esse recurso tinha ficado sem objeto e que já não havia que conhecer do mérito do mesmo, uma vez que tinha decidido conceder à Igpour o acesso aos dois documentos que diziam respeito às decisões controvertidas. A Comissão pediu igualmente que a Igpour fosse condenada nas despesas.
16
Por Despacho de 14 de março de 2018, o Tribunal Geral decidiu reabrir a fase oral do processo e convidou as outras partes a pronunciarem‑se sobre o pedido de não conhecimento do mérito apresentado pela Comissão. Nas suas observações, a Igpour contestou ter perdido todo o interesse em agir. Nas suas observações, a República da Polónia limitou‑se a referir que não se opunha ao pedido da Comissão. O Reino da Suécia não apresentou observações sobre o pedido de não conhecimento do mérito.
17
No despacho recorrido, por um lado, o Tribunal Geral considerou que era improvável que uma situação tão atípica se verificasse no futuro. Por outro lado, considerou que a Igpour se tinha limitado a fazer referência à possibilidade de intentar uma ação de responsabilidade (extracontratual) da União Europeia contra a Comissão sem, contudo, precisar se ela ou os seus membros tinham a intenção de fazer uso dessa possibilidade.
18
Consequentemente, o Tribunal Geral declarou que não havia que conhecer do mérito do recurso e que as partes suportariam as suas próprias despesas.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
19
Com o seu recurso, a Igpour pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular o despacho recorrido,
–
anular as decisões controvertidas,
–
condenar a Comissão nas despesas;
–
a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal Geral para que decida quanto ao mérito e reserve para final a decisão quanto às despesas.
20
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso por ser infundado;
–
condenar a Igpour nas despesas do presente processo.
21
O Reino da Suécia pede ao Tribunal de Justiça a anulação do despacho recorrido e das decisões controvertidas.
22
A República da Polónia apresentou as suas observações na audiência e pede, em substância, que se negue provimento ao presente recurso por ser infundado.
Quanto ao recurso
23
A Igpour invoca cinco fundamentos de recurso.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
24
Com o seu primeiro fundamento, a Igpour alega que os n.os 30 e 32 do despacho recorrido estão errados em dois aspetos.
25
Por um lado, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que era pouco provável que a ilegalidade alegada pela Igpour se verificasse no futuro. Por outro lado, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a questão pertinente era a de saber se era possível que ocorra no futuro uma situação específica como a do caso em apreço, quando o que é pertinente é saber se a Comissão aplicará no futuro as interpretações do Regulamento n.o 1049/2001 ou da Diretiva 98/34 que a Igpour contesta.
26
Segundo a Igpour, por um lado, o Tribunal Geral não considerou que fosse improvável que a Comissão se baseasse no futuro numa interpretação do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, segundo a qual estão abrangidos por uma presunção geral de não divulgação os documentos, que contendo ou não referências a notificações para cumprir, estão «indissociavelmente ligados» a um processo por incumprimento pendente.
27
O Tribunal Geral não avaliou a probabilidade de essa interpretação se repetir no futuro, mas antes a probabilidade de essa interpretação voltar a ser utilizada numa situação semelhante à do caso em apreço, ou seja, por ocasião de um novo processo em que esteja pendente um processo por incumprimento, um Estado‑Membro notifique à Comissão um projeto de lei que responda às preocupações que justificaram o referido processo e a Comissão emita um parecer circunstanciado sobre esse projeto, recusando depois divulgar esse parecer devido à necessidade de proteger o objetivo do processo por incumprimento.
28
Por outro lado, o Tribunal Geral cometeu um erro igual ao acima identificado nos n.os 26 e 27 do presente acórdão, no que respeita ao argumento da Comissão segundo o qual o princípio da transparência subjacente à Diretiva 98/34, substituída pela Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 2015, L 241, p. 1), não se opõe à invocação de presunções gerais de não divulgação relativamente a pareceres circunstanciados emitidos no âmbito de um procedimento de notificação não confidencial.
29
Por outro lado, tendo em conta o alcance considerável das obrigações de notificação por parte dos Estados‑Membros impostas pela Diretiva 2015/1535, é provável que muitos projetos de lei notificados deem resposta, pelo menos em parte, às preocupações da Comissão que justifiquem um processo por incumprimento pendente e, portanto, que se volte a verificar uma situação semelhante à do caso em apreço. O Tribunal Geral não apresentou qualquer justificação para a sua afirmação inversa e essa justificação seria impossível de apresentar.
30
A Igpour observa que outro despacho que lhe diz respeito, ou seja, o Despacho de 19 de julho de 2018, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Comissão (T‑750/17, não publicado, EU:T:2018:506), demonstra que a Comissão defende convictamente a sua interpretação do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 e do princípio da transparência consagrado nas Diretivas 98/34 e 2015/1535, e confirma que é provável que essa interpretação possa repetir‑se no futuro.
31
A Igpour alega, além disso, que é muito provável que ela própria apresente, no futuro, pedidos de acesso aos documentos a que a Comissão responderá invocando a interpretação do direito da União contestada no caso em apreço. A este respeito, sublinha que, na sua qualidade de organização de empresários, as suas atividades dizem respeito a todos os aspetos das operações comerciais dos seus membros e não apenas aos aspetos diretamente relacionados com o setor específico que representa ou abrangidos pela legislação nacional sobre jogos de fortuna e azar.
32
O Governo sueco observa que, embora a Igpour tenha agora acesso aos documentos em causa, as decisões controvertidas não foram formalmente revogadas pela Comissão, pelo que o litígio manteve o seu objeto.
33
Segundo o Governo sueco, a Igpour procurou deliberadamente aceder aos pareceres circunstanciados no âmbito de um procedimento de notificação quando o processo por incumprimento ainda se encontrava pendente. Dado que a divulgação dos documentos pedidos só teve lugar após o encerramento dos referidos processos, esta não permitiu alcançar plenamente os objetivos prosseguidos pelo pedido de acesso.
34
O Governo sueco partilha da posição da Igpour segundo a qual o Tribunal Geral deveria ter analisado a questão de saber se a regra da presunção geral aplicável pela Comissão às decisões recorridas podia ser invocada por esta no futuro. Esta conclusão é diretamente confirmada pelo Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão (C‑57/16 P, EU:C:2018:660), do qual resulta que o que deve ser analisado é a questão de saber se a ilegalidade invocada é suscetível de se repetir no futuro.
35
O Governo sueco considera, à semelhança da Igpour, que tal repetição é muito suscetível de se verificar no futuro. Com efeito, em primeiro lugar, existe um risco imediato de que a Comissão possa fundamentar decisões de indeferimento de futuros pedidos de acesso a documentos, apresentados no âmbito de procedimentos de notificação previstos pela Diretiva 2015/1535 por referência à regra da presunção geral contestada. Em segundo lugar, a Comissão, de facto, já aplicou essa regra de presunção geral após ter tomado as decisões controvertidas, e isto para justificar a recusa de um pedido suplementar da Igpour que, apresentado no âmbito de um procedimento de notificação previsto pela Diretiva 2015/1535, tinha por objetivo o acesso aos comentários da Comissão e a um parecer circunstanciado. Em terceiro lugar, o facto de a Igpour se expor a um grande risco de ver a referida regra geral de presunção invocada no futuro decorre também do facto de a Igpour ser uma organização que representa os interesses dos fabricantes, dos distribuidores e dos operadores de máquinas de entretenimento na Polónia, cujas atividades dizem respeito a todos os aspetos das operações comerciais dos seus membros e não apenas aos aspetos diretamente relacionados com o setor específico que representa ou abrangidos pela legislação nacional sobre jogos de fortuna e azar. Por último, este risco não diz apenas respeito aos pedidos de acesso aos documentos apresentados pela Igpour, mas também aos de outras pessoas.
36
A Comissão alega que o primeiro fundamento de recurso é improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
37
Com o seu primeiro fundamento, a Igpour, apoiada pelo Governo sueco, alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, nos n.os 30 e 32 do despacho recorrido, que era pouco provável que a ilegalidade por ela alegada se verifique no futuro e que, portanto, não tinha qualquer interesse em prosseguir o recurso. Em seu entender, a questão pertinente neste contexto não era a de saber se era possível que se verifique no futuro uma situação específica análoga à do presente processo, mas a de saber se existia um risco, em geral, de que a ilegalidade alegada se repita no futuro e, em especial, que a Comissão faça no futuro a mesma interpretação do Regulamento n.o 1049/2001, segundo a qual tem o direito de aplicar uma presunção geral de confidencialidade nos processos por incumprimento em curso.
38
A este respeito, há que recordar que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o objeto do litígio deve perdurar, bem como o interesse em agir, até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de não conhecimento do mérito, o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.o 43 e jurisprudência referida).
39
Um recorrente pode, em certos casos, conservar um interesse em pedir a anulação do ato impugnado a fim de levar o autor do referido ato a introduzir, no futuro, as alterações adequadas e, assim, evitar o risco de repetição da ilegalidade de que o ato em questão alegadamente padece (Acórdãos de28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 63 e jurisprudência referida, e de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.o 48).
40
A manutenção deste interesse pressupõe que essa ilegalidade seja suscetível de se repetir no futuro, independentemente das circunstâncias particulares do processo em causa (Acórdãos de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.o 52, e de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.o 48).
41
Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a manutenção do interesse em agir de um recorrente deve ser apreciada in concreto, tendo em conta, nomeadamente, as consequências da ilegalidade alegada e a natureza do prejuízo alegadamente sofrido (Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 65).
42
No caso em apreço, no n.o 30 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que, na medida em que o recurso da Igpour visa uma recusa de acesso a pareceres circunstanciados emitidos com base na Diretiva 98/34 e relativos a um projeto de lei, notificado por um Estado‑Membro com fundamento nessa diretiva, e que a Comissão justificou a sua recusa de divulgar esses pareceres com a necessidade de proteger o objetivo do processo por incumprimento em curso, é pouco provável que uma situação tão atípica se verifique novamente no futuro.
43
É certo que é pacífico que a Comissão baseou a recusa de acesso aos documentos pedidos com base no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 e, em especial, na alegada existência de um nexo indissociável entre os pareceres circunstanciados e o processo por incumprimento em causa contra a República da Polónia e, logo, numa presunção geral de confidencialidade aplicável aos documentos relativos aos processos por incumprimento em curso.
44
Assim, não se pode excluir, como sustenta a Igpour, que, para recusar o acesso a qualquer documento intrinsecamente ligado a um processo por incumprimento em curso, a Comissão baseie novamente, no futuro, a sua fundamentação nessa presunção geral de não divulgação.
45
Todavia, o Tribunal de Justiça já reconheceu a existência de uma presunção geral de confidencialidade a favor dos documentos relativos a uma fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento, incluindo os documentos trocados entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, no âmbito de um processo EU Pilot (v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.o 81 e jurisprudência referida).
46
Por conseguinte, ao basear o seu interesse em agir no argumento segundo o qual a ilegalidade por si alegada pode repetir‑se no futuro, independentemente das circunstâncias específicas do processo em causa, a Igpour pretende, na realidade, contestar a existência de uma presunção geral de confidencialidade, que já foi confirmada pelo Tribunal de Justiça.
47
Se fosse acolhida uma interpretação com esse nível de abstração da «ilegalidade que se pode repetir no futuro», teria, como também o salientou, em substância, o advogado‑geral, no n.o 73 das suas conclusões, consequências paradoxais. Com efeito, o interesse em agir do recorrente, em qualquer processo em matéria de acesso a documentos, manter‑se‑ia automaticamente pelo simples facto de, no futuro, a instituição em causa poder interpretar uma disposição de direito particular da forma contestada.
48
Além disso, contrariamente ao que sustenta a Igpour, e como o advogado‑geral também observou, em substância, no n.o 115 das suas conclusões, não existe, no caso em apreço, nenhuma razão específica para pensar que a Igpour será «particularmente exposta a essas aplicações da referida presunção no futuro».
49
Com efeito, as circunstâncias do caso em apreço são distintas das do processo que deu origem ao Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão (C‑57/16 P, EU:C:2018:660). Neste, por um lado, o pedido de acesso dizia respeito a documentos relacionados com o processo legislativo da União em matéria de ambiente. Por outro lado, o Tribunal de Justiça reconheceu aí a existência de um interesse da recorrente em prosseguir o processo apesar da divulgação dos documentos pedidos pelo facto de o recurso se destinar a obter a anulação de um acórdão que tinha pela primeira vez reconhecido a aplicação de uma presunção geral de confidencialidade a uma determinada categoria de documentos com fundamento na referida base jurídica. A utilização dessa presunção cuja legalidade era contestada podia, portanto, repetir‑se no futuro, independentemente das circunstâncias particulares do referido processo, ao passo que, no caso em apreço, a ilegalidade alegada diz respeito à aplicação de uma presunção, já admitida pelo Tribunal de Justiça, em circunstâncias particulares, pelo que essa ilegalidade não se pode repeti fora dessas circunstâncias.
50
Por conseguinte, há que concluir que foi com razão que o Tribunal Geral apreciou de forma concreta as circunstâncias particulares em que a alegada ilegalidade ocorreu e considerou que essas circunstâncias, tendo em conta as suas particularidades, não se podiam repetir, de modo que a ilegalidade alegada não se podia repetir fora das circunstâncias particulares do presente processo.
51
Além disso, no que respeita aos argumentos expostos nos n.os 28 a 31 do presente acórdão, há que observar que, através destes, a Igpour acusa, em substância, o Tribunal Geral de ter cometido o mesmo erro de direito que o já analisado nos n.os 42 a 50 do presente acórdão. Devem, assim, ser rejeitados pelos mesmos motivos.
52
Resulta de todo o exposto que há que considerar o primeiro fundamento improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
53
Com o seu segundo fundamento, a Igpour alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, em substância, no n.o 33 do despacho recorrido, que encerrar o processo sem se ter pronunciado sobre o mérito da causa não permitia à Comissão subtrair‑se a uma fiscalização jurisdicional efetiva. Com efeito, a Comissão pode sempre decidir dar acesso aos documentos pedidos quando se apercebe que corre o risco de ser vencida num litígio.
54
A Igpour alega que o raciocínio do Tribunal Geral, em virtude do qual «admitir [o] argumento [segundo o qual o encerramento do processo sem decidir quanto ao mérito permite à Comissão subtrair‑se a uma fiscalização jurisdicional efetiva] equivaleria a considerar que, sem que fosse necessário demonstrar as circunstâncias próprias de cada caso concreto, qualquer recorrente a quem tivesse sido inicialmente indeferido o seu pedido de acesso aos documentos poderia pedir que o litígio que o opunha à instituição em causa pelo pedido em causa fosse julgado, e isto apesar do facto de o seu pedido ter sido satisfeito ulteriormente à interposição do seu recurso perante o juiz da União», assenta numa leitura inexata deste argumento.
55
Em primeiro lugar, o interesse em prosseguir o recurso existe no caso em apreço pelo facto de, por um lado, a recusa de acesso aos documentos controvertidos assentar num alegado «nexo indissociável» entre os documentos pedidos e o processo por incumprimento em curso e, por outro, o processo por incumprimento estar encerrado e os documentos terem sido fornecidos após o encerramento tanto da fase escrita como da fase oral do processo. Quando estas condições estão reunidas, é necessário que os órgãos jurisdicionais da União se pronunciem sobre o recurso. Dado que compete exclusivamente à Comissão decidir da oportunidade e do momento do encerramento do processo por incumprimento, pode tomar essa decisão se, após a audiência e o termo da fase oral do processo, se aperceber do risco de ser vencida no litígio. Pode assim decidir escapar a um resultado que lhe seria desfavorável. Na prática, embora o encerramento do processo por incumprimento suprimisse a necessidade de o Tribunal Geral decidir, tal abordagem seria suscetível de permitir à Comissão atrasar o acesso a qualquer documento durante alguns anos sem qualquer fiscalização jurisdicional de tal decisão.
56
Em segundo lugar, o raciocínio seguido pelo Tribunal Geral não está manifestamente de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça exposta nos n.os 78 e 79 do seu Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331), segundo a qual o interesse em prosseguir o recurso após a cessação dos efeitos jurídicos de um ato impugnado pode ser justificado pelo facto de o reconhecimento da ilegalidade alegada poder proporcionar um benefício ao recorrente.
57
Em terceiro lugar, a Igpour alega que o Tribunal Geral não contestou verdadeiramente o mérito da sua afirmação segundo a qual a Comissão escapava a qualquer fiscalização jurisdicional e que essa afirmação é suficiente para demonstrar que a Igpour tem interesse em manter o seu recurso. O direito de acesso decorre diretamente do artigo 15.o TFUE e do artigo 42.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Assim, é particularmente importante garantir uma fiscalização jurisdicional efetiva das decisões da Comissão que recusam acesso a documentos.
58
A Comissão alega que este fundamento é improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
59
Com o seu segundo fundamento, a Igpour sustenta, em substância, que o encerramento do processo pelo Tribunal Geral, sem que este se tenha pronunciado sobre o mérito, permite à Comissão subtrair‑se a uma fiscalização jurisdicional efetiva e que, na medida em que o Tribunal Geral decidiu que não era esse o caso, o n.o 33 do despacho recorrido enferma de um erro de direito.
60
A este respeito, há que observar que resulta da jurisprudência, já referida no n.o 39 do presente acórdão, que, embora em certas circunstâncias um recorrente mantenha o seu interesse em requerer a anulação mesmo quando o ato cuja anulação é pedida deixou de produzir efeitos após a interposição do seu recurso, tal não acontece em qualquer caso.
61
Ora, resulta da análise do primeiro fundamento do recurso que a Igpour não conseguiu demonstrar que as circunstâncias do caso em apreço eram tais que, à luz dessa jurisprudência, o Tribunal Geral deveria ter concluído pela manutenção do seu interesse em agir apesar do facto de, no decurso do processo no Tribunal Geral, a Comissão ter concedido acesso aos dois documentos a que se referiam as decisões controvertidas.
62
Por outro lado, na medida em que, com este fundamento, a Igpour alega, em substância, que, através do despacho recorrido, o Tribunal Geral a privou de uma tutela jurisdicional efetiva, em violação do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, esta disposição não tem por objeto alterar o sistema de fiscalização jurisdicional previsto pelos Tratados, nomeadamente as regras relativas à admissibilidade dos recursos interpostos diretamente no órgão jurisdicional da União (Acórdãos de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 97, e de 25 de outubro de 2017, Roménia/Comissão, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, n.o 68 e jurisprudência referida) e, portanto, do mesmo modo, não altera as condições de apreciação do interesse em agir.
63
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, no n.o 33 do despacho recorrido, que admitir o argumento da Igpour equivaleria a considerar que, sem que seja necessário demonstrar as circunstâncias próprias de cada caso concreto, o recorrente a quem o acesso aos documentos foi inicialmente recusado poderia pedir que fosse decidido o litígio que o opunha à instituição em questão no pedido em causa, apesar de o seu pedido ter sido satisfeito posteriormente à interposição do seu recurso perante o juiz da União.
64
Por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento do presente recurso.
Quanto ao terceiro e quarto fundamentos
Argumentos das partes
65
Com o seu terceiro fundamento, a Igpour sustenta, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, no n.o 34 do despacho recorrido, que o facto de, no âmbito de uma eventual ação de indemnização intentada contra a Comissão, dever demonstrar a ilegalidade das decisões controvertidas não constitui um ónus injustificável, uma vez que poderia então basear‑se nos argumentos já apresentados no âmbito do recurso de anulação.
66
Segundo a Igpour, este raciocínio é duplamente errado. Por um lado, a anulação de um ato pelos órgãos jurisdicionais da União vincula os magistrados da União ou nacionais que tenham de se pronunciar sobre uma ação de indemnização ou pode constituir a base de negociações extrajudiciais com as instituições da União destinadas a reparar o dano sofrido. Por outras palavras, o caráter vinculativo de um acórdão do Tribunal Geral confere‑lhe uma vantagem. Por outro lado, considerando a fase do processo no Tribunal Geral em que o despacho recorrido foi proferido, ou seja, após o encerramento das fases escrita e oral, o ónus que incumbiria à Igpour se todos estes elementos devessem ser reiterados no âmbito de uma futura ação de indemnização seria, em todo o caso, injustificado.
67
Com o quarto fundamento, a Igpour sustenta, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar improcedente, no n.o 34 do despacho recorrido, o seu argumento segundo o qual a anulação das decisões controvertidas podia conferir‑lhe uma vantagem nas suas discussões com a Comissão e numa eventual ação de indemnização intentada contra esta, simplesmente porque não havia precisado se tinha «verdadeiramente» a intenção de interpor esse recurso e porque não tinha apresentado elementos precisos, concretos e verificáveis quanto aos efeitos das decisões controvertidas. Além disso, a Igpour acusa o Tribunal Geral de a ter condenado a suportar as suas próprias despesas, as quais constituem um prejuízo específico e certo causado pelas decisões controvertidas.
68
Segundo a Igpour, contrariamente ao que decidiu o Tribunal Geral, não tem a obrigação de o convencer de que pretende «verdadeiramente» intentar uma ação de indemnização. É o seu interesse, e não a eventualidade de uma ação de indemnização, que não deve ser puramente hipotético. Com efeito, basta que exponha as razões pelas quais as decisões controvertidas lhe causaram um prejuízo material. Não é necessário tornar precisos ou verificáveis os factos invocados em apoio dessa exposição, uma vez que não compete ao Tribunal Geral verificá‑los. Tal exigência não é, portanto, aplicável. Além disso, agravaria as condições do recurso de anulação e da ação de indemnização complicando‑os inutilmente.
69
De qualquer modo, existe um nexo de causalidade entre, por um lado, as decisões controvertidas e, por outro, os custos do recurso de anulação. Além disso, se a decisão do Tribunal Geral relativa às despesas for tomada em consideração, estas tornaram‑se irrecuperáveis após a prolação do despacho recorrido. A Igpour sustenta que, ao apresentar este argumento, não contesta a decisão do Tribunal Geral relativa às despesas, mas apenas a decisão adotada por este último quanto ao ser desnecessário decidir, na medida em que não tomou em consideração o facto de os custos por ela expostos constituírem um prejuízo específico causado pelas decisões controvertidas.
70
A Comissão alega que estes dois fundamentos são improcedentes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
71
Com estes dois fundamentos, que importa examinar em conjunto, a Igpour alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o facto de, no âmbito de uma eventual ação de indemnização, dever reiterar os argumentos já apresentados no contexto desse recurso de anulação não constitui um ónus injustificável suscetível de demonstrar o seu interesse em agir no caso em apreço. Além disso, critica o Tribunal Geral por ter considerado que não tinha precisado se tinha «verdadeiramente» a intenção de interpor um tal recurso nem apresentado elementos precisos, concretos e verificáveis quanto aos efeitos das decisões controvertida e de ter daí deduzido que a eventualidade de tal recurso não era suscetível de demonstrar que o seu interesse em agir se mantinha.
72
A este respeito, importa recordar que cabe ao recorrente fazer a prova do seu interesse em agir, que constitui a condição essencial e primeira de qualquer ação judicial (Acórdão de 7 de novembro de 2018, BPC Lux 2 e o./Comissão, C‑544/17 P, EU:C:2018:880, n.o 33).
73
Ora, embora resulte da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a eventualidade de uma ação de indemnização basta para fundar um interesse em agir, só assim é, porém, desde que essa ação não seja hipotética (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, n.os 69 e 79 e jurisprudência referida, e de 7 de novembro de 2018, BPC Lux 2 e o./Comissão, C‑544/17 P, EU:C:2018:880, n.o 43). A este respeito, como foi recordado no n.o 41 do presente acórdão, a manutenção desse interesse em agir deve ser apreciada in concreto, tendo em conta, nomeadamente, as consequências da ilegalidade alegada e a natureza do prejuízo alegadamente sofrido.
74
Daqui decorre que a Igpour não podia justificar um interesse em agir pela simples invocação da possibilidade de intentar no futuro uma ação destinada a obter a reparação do dano, sem invocar elementos concretos relativos às consequências da ilegalidade alegada sobre a sua situação e à natureza do prejuízo que alegava ter sofrido e em relação ao qual essa ação se destinava a obter reparação.
75
Ora, no âmbito da sua apreciação soberana dos factos e dos elementos de prova, o Tribunal Geral constatou, no n.o 34 do despacho recorrido, que a recorrente tinha evocado a possibilidade de tal ação de indemnização sem precisar se ela própria ou os seus membros tinham efetivamente a intenção de fazer uso dessa possibilidade, limitando‑se, no que respeita ao prejuízo alegadamente sofrido, a indicar que «foi negado provimento aos recursos e os recorridos foram condenados», sem contudo fornecer o mínimo elemento preciso, concreto e verificável, não alegando, aliás, de modo nenhum, a esse respeito, que o Tribunal Geral tinha desvirtuado os factos ou a argumentação que lhe tinha apresentado.
76
Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao considerar, em substância, que as condições resultantes da jurisprudência, recordada no n.o 73 do presente acórdão, e que permitem concluir que a eventualidade de uma ação de indemnização é suscetível de fundamentar um interesse em requerer a anulação, não estavam preenchidas.
77
Por outro lado, no que respeita ao argumento segundo o qual a Igpour sofreu um prejuízo específico pelo facto de o Tribunal Geral a ter condenado a suportar as suas próprias despesas, importa salientar que essa circunstância não permite, manifestamente, por si só, demonstrar a manutenção de um interesse em requerer a anulação, sob pena de privar esta condição de qualquer alcance.
78
Quanto à argumentação segundo a qual o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, no n.o 34 do despacho recorrido, que o facto de, no âmbito de uma eventual ação de indemnização, a Igpour dever reiterar os argumentos já apresentados no contexto do seu recurso de anulação não constitui um ónus injustificável suscetível de demonstrar o seu interesse em agir no caso em apreço, há que salientar que o facto de acolher essa argumentação teria por resultado que o Tribunal Geral seria obrigado a examinar a ação de indemnização, apesar de esta ser puramente hipotética. Ora, como resulta dos n.os 74 a 76 do presente acórdão, o Tribunal Geral considerou acertadamente, no caso em apreço, que essa invocação é insuficiente para demonstrar a persistência do interesse em agir na falta de qualquer elemento concreto apresentado nesse sentido pela recorrente em primeira instância.
79
Daqui decorre que os terceiro e quarto fundamentos do recurso devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao quinto fundamento
Argumentos das partes
80
Com o seu quinto fundamento, a Igpour sustenta, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no n.o 34 do despacho recorrido, que não tinha interesse em prosseguir o recurso, quando a anulação das decisões controvertidas era necessária para reparar o prejuízo moral por ela sofrido enquanto organização profissional e não existe nenhum outro meio para reparar esse prejuízo.
81
A Comissão sustenta que este fundamento é inadmissível.
Apreciação do Tribunal de Justiça
82
Há que recordar que, nos termos do artigo 170.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o recurso de uma decisão do Tribunal Geral não pode alterar o objeto do litígio perante tal Tribunal. Assim, a competência do Tribunal de Justiça, em sede de recurso de segunda instância, está, com efeito, limitada à apreciação da solução jurídica dada aos fundamentos discutidos em primeira instância. Uma parte não pode, por conseguinte, suscitar no Tribunal de Justiça, pela primeira vez, um fundamento que não suscitou no Tribunal Geral, dado que isso equivaleria a permitir‑lhe submeter ao Tribunal de Justiça, cuja competência em sede de recurso é limitada, um litígio mais amplo do que aquele que foi submetido ao Tribunal Geral (v., neste sentido, Acórdão de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.o 35 e jurisprudência referida).
83
No caso em apreço, há que observar que a Igpour não afirmou perante o Tribunal Geral que tinha conservado um interesse em obter a anulação das decisões controvertidas pelo facto de essa anulação constituir uma reparação do seu alegado prejuízo moral resultante da alegada ilegalidade dessas decisões, mas invoca‑a pela primeira vez no seu recurso.
84
Daqui decorre que há que julgar inadmissível o quinto fundamento do recurso.
85
Em consequência, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
86
Nos termos do disposto no artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso de decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
87
No caso em apreço, tendo a Igpour sido vencida e tendo a Comissão pedido a condenação da Igpour nas despesas, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.
88
Em conformidade com o artigo 140.o do Regulamento de Processo, o Reino da Suécia e a República da Polónia suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
3)
O Reino da Suécia e a República da Polónia suportarão as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.