62008CJ0222_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑222/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 22. května 2008,
Evropská komise,
zastoupená H. van Vlietem a A. Nijenhuisem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Belgickému království,
zastoupenému T. Maternem a M. Jacobs, jako zmocněnci, ve spolupráci s S. Depréem, avocat,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda senátu, C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris a L. Bay Larsen, soudci,
generální advokát: P. Cruz Villalón,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 17. března 2010,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 22. června 2010,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Belgické království tím, že plně neprovedlo čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1, jakož i přílohu IV část A směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) (Úř. věst. L 108, s. 51; Zvl. vyd. 13/29, s. 367), nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z uvedené směrnice a z článku 249 ES.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Směrnice 2002/22
2. Ve čtvrtém bodě odůvodnění směrnice 2002/22 se uvádí, že „[z]ajišťování univerzální služby (tj. poskytování vymezeného minimálního souboru služeb všem koncovým uživatelům za dostupnou cenu) může zahrnovat poskytování některých služeb pro některé koncové uživatele za ceny, které se liší od cen, které vyplývají z běžných podmínek na trhu. Náhrady podnikům určeným k poskytování takových služeb za takových okolností však nemusí vést k narušení hospodářské soutěže za předpokladu, že budou určeným podnikům uhrazovány vzniklé zvláštní čisté náklady, a za předpokladu, že zátěž čistých nákladů bude uhrazena konkurenčně neutrálním způsobem“.
3. V osmnáctém bodě odůvodnění směrnice 2002/22 se uvádí:
„Členské státy by měly v případě potřeby zavést mechanismy pro financování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v těch případech, kdy je prokázáno, že tyto povinnosti lze plnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy. […]“
4. Dvacátý první bod odůvodnění směrnice 2002/22 zní:
„Jestliže nějaká povinnost univerzální služby představuje nespravedlivou [nadměrnou] zátěž pro podnik, je vhodné umožnit členským státům zavedení mechanismů pro účinnou úhradu čistých nákladů. […]“
5. Článek 3 směrnice 2002/22, nadepsaný „Přístupnost univerzální služby“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby služby stanovené v této kapitole byly přístupné v požadované kvalitě všem koncovým uživatelům na jejich území za dostupné ceny, bez ohledu na zeměpisné umístění a s ohledem na zvláštní vnitrostátní podmínky.
2. Členské státy stanoví nejúčinnější a nejvhodnější přístup, kterým budou zajišťovat provádění univerzální služby, přičemž respektují zásady objektivity, průhlednosti, nediskriminace a proporcionality. Usilují o minimalizaci narušování trhu, zejména o minimalizaci poskytování služeb za takové ceny nebo za takových podmínek, které se liší od běžných obchodních podmínek, a současně chrání veřejný zájem.“
6. Článek 8 uvedené směrnice, který je nadepsán „Určení podniků“, stanoví:
„1. Členské státy mohou určit jeden nebo více podniků, aby zaručily poskytování univerzální služby […]
2. Pokud členské státy určí podniky na celém území státu nebo jeho části jako podniky mající povinnosti univerzální služby, učiní tak prostřednictvím účinného, objektivního, průhledného a nediskriminačního mechanismu určování, přičemž žádný podnik není předem zbaven možnosti být určen. Takové metody určování zajistí, aby univerzální služba byla poskytována rentabilním způsobem a mohla být využívána jako prostředek k určování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v souladu s článkem 12.“
7. Článek 9 směrnice 2002/22, nadepsaný „Cenová dostupnost“, stanoví:
„1. Vnitrostátní regulační orgány sledují vývoj a úroveň sazeb na trzích pro koncové uživatele u služeb popsaných v článcích 4, 5, 6 a 7, které spadají do povinností univerzální služby a jsou poskytovány určenými podniky, zejména s ohledem na spotřebitelské ceny a příjmy v členských státech.
2. Členské státy mohou s přihlédnutím k vnitrostátním podmínkám požadovat od určených podniků, aby spotřebitelům nabízely možnosti volby sazeb nebo soubory sazeb odlišné od těch, které jsou nabízeny za běžných obchodních podmínek, zejména proto, aby nebylo osobám s nízkými příjmy nebo se zvláštními sociálními potřebami bráněno v přístupu k veřejně přístupným telefonním službám ani v jejich používání.
[…]“
8. Článek 12 směrnice 2002/22, nadepsaný „Výpočet nákladů na povinnosti univerzální služby“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Pokud se vnitrostátní regulační orgány domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, vypočítají čisté náklady na její poskytování.
Za tímto účelem vnitrostátní regulační orgány:
a) v souladu s přílohou IV částí A vypočítají čisté náklady na povinnost poskytování univerzální služby, přičemž zohlední jakoukoli tržní výhodu, která vyplyne pro podnik určený k poskytování univerzální služby, nebo
b) použijí čisté náklady na poskytování univerzální služby, které byly zjištěny v rámci mechanismu určování podle čl. 8 odst. 2.“
9. Článek 13 směrnice 2002/22, nadepsaný „Financování povinností univerzální služby“, stanoví:
„1. Pokud vnitrostátní regulační orgány na základě výpočtu čistých nákladů podle článku 12 zjistí, že podnik je zatížen nespravedlivou zátěží, rozhodnou členské státy na základě žádosti určeného podniku:
a) o zavedení mechanismu náhrady zjištěných čistých nákladů takovému podniku z veřejných prostředků za průhledných podmínek, a/nebo
b) o rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací.
[…]“
10. Příloha IV část A směrnice 2002/22 popisuje způsob, jakým se mají vypočítat čisté náklady na povinnosti univerzální služby, takto:
„Povinnostmi univerzální služby se rozumějí povinnosti týkající se zajišťování sítě a poskytování služby ve vymezené zeměpisné oblasti, které členský stát uložil podniku, popřípadě včetně účtování průměrných cen za poskytování dané služby v dané zeměpisné oblasti nebo poskytování určitých možností volby sazeb pro spotřebitele s nízkými příjmy nebo se zvláštními sociálními potřebami.
Vnitrostátní regulační orgány zváží všechny prostředky k zajištění potřebné motivace podniků (určených nebo neurčených) k plnění povinností univerzální služby s ohledem na rentabilitu. Při provádění výpočtu se mají čisté náklady na povinnosti univerzální služby vypočítat jako rozdíl mezi čistými náklady určeného podniku na provoz při dodržování povinností univerzální služby a na provoz bez povinnosti univerzální služby. Tato zásada se uplatní bez ohledu na to, zda je síť konkrétního členského státu plně rozvinuta nebo se zatím teprve rozvíjí a rozšiřuje. Důkladnou pozornost je třeba věnovat přesnému vyčíslení nákladů, kterým by se určený podnik vyhnul, kdyby neměl povinnosti univerzální služby. Výpočet čistých nákladů by měl zohlednit výhody, včetně nehmotných výhod, které má operátor univerzální služby.
[…]“
11. V souladu s článkem 38 směrnice 2002/22 měly členské státy přijmout právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 24. července 2003, neprodleně o nich uvědomit Komisi a tyto předpisy používat od 25. července 2003.
Vnitrostátní právní úprava
12. Dne 13. června 2005 přijalo Belgické království zákon o elektronických komunikacích ( Moniteur belge ze dne 20. června 2005, s. 28070, dále jen „zákon ze dne 13. června 2005“), který byl později změněn zákonem ze dne 25. dubna 2007, kterým se přijímají různá ustanovení (IV) ( Moniteur belge ze dne 8. května 2007, s. 25103, dále jen „zákon ze dne 25. dubna 2007“).
13. Článek 74 zákona ze dne 13. června 2005, ve znění zákona ze dne 25. dubna 2007, zní:
„Sociální složka univerzální služby spočívá v poskytování zvláštních sazebních podmínek určitým kategoriím oprávněných osob ze strany všech operátorů, kteří nabízejí spotřebitelům veřejně přístupnou telefonní službu.
Kategorie oprávněných osob a sazební podmínky uvedené v odstavci 1 a postup k získání takových sazebních podmínek jsou stanoveny v příloze.
Institut [Belgický institut pošt a telekomunikací (dále jen ‚Institut’)] ministrovi [příslušnému pro věci týkající se elektronických komunikací] každoročně podá zprávu o poměrném podílu operátorů na celkovém počtu sociálně slabých účastníků v poměru k jejich podílu na trhu, který se určí na základě obratu na trhu veřejných telefonních služeb.
Pro univerzální službu se sociální sazbou se zřizuje fond, ze kterého je poskytovatelům sociálních sazeb, kteří za tímto účelem podali žádost u Institutu, poskytována náhrada. Tento fond má právní subjektivitu a je spravován Institutem.
Král na základě stanoviska Institutu a po poradě v Radě ministrů upraví nařízením fungování tohoto mechanismu.
Ukáže-li se, že množství slev poskytnutých operátorem nedosahuje množství slev, které odpovídají jeho podílu na celkovém obratu na trhu veřejných telefonních služeb, musí operátor tento rozdíl vyrovnat.
Ukáže-li se, že množství slev poskytnutých operátorem převyšuje množství slev, které odpovídají jeho podílu na celkovém obratu na trhu veřejných telefonních služeb, obdrží tento operátor náhradu ve výši tohoto rozdílu.
Vyrovnávací platby uvedené v předchozích odstavcích jsou okamžitě splatné. Skutečné vyrovnání prostřednictvím fondu se uskuteční, jakmile fond zahájí svou činnost, nejpozději však v roce následujícím po vstupu tohoto článku v platnost.
Institut vypočte pomocí metody stanovené v příloze čisté náklady na sociální sazby pro všechny operátory, kteří za tímto účelem u Institutu podali žádost.
Institut může stanovit způsob výpočtu nákladů a vyrovnávacích plateb v mezích určených tímto zákonem a jeho přílohou.“
14. Článek 45a přílohy zákona ze dne 13. června 2005, vložený článkem 200 zákona ze dne 25. dubna 2007, upravuje metodiku, která se použije pro výpočet čistých nákladů na sociální sazby. Tento článek 45a stanoví:
„Čisté náklady na sociální sazby univerzální služby odpovídají rozdílu mezi příjmy, kterých by poskytovatel sociálních sazeb dosáhl za běžných obchodních podmínek, a příjmy, kterých dosahuje v důsledku slev stanovených v tomto zákoně ve prospěch osob s nárokem na sociální sazbu.
Během prvních pěti let po vstupu zákona v platnost se vyrovnávací platby, které zavedení poskytovatelé sociálních sazeb popřípadě obdrží, snižují o procentní sazbu stanovenou Institutem.
Procentní sazba uvedená v předchozím odstavci se stanoví na základě nepřímých výhod. Institut v této souvislosti zohlední výpočty, které již učinil při určování čistých nákladů zavedeného poskytovatele sociálních sazeb.“
15. Článek 202 zákona ze dne 25. dubna 2007 stanoví:
„V článku 74 [osmém] odstavci zákona ze dne 13. června 2005 […] musejí být slova ‚Vyrovnávací platby uvedené v předchozích odstavcích jsou okamžitě splatné‘ vykládána takto:
V době příprav zákona ze dne 13. června 2005 […] zákonodárce v postavení vnitrostátního regulačního orgánu vyhodnotil nepřiměřenost zátěže, a to s ohledem na podmínky stanovené ve směrnici [2002/22] a na základě příslušné žádosti zavedeného poskytovatele univerzální služby a po určení čistých nákladů na univerzální službu Institutem. V této věci měl zákonodárce za to, jak již ostatně bylo shledáno Státní radou, že – pokud jsou zohledněny všechny nepřímé výhody, včetně nehmotných výhod, které mohou z poskytování této služby vyplynout – jakýkoli deficit zjištěný na základě tohoto výpočtu je ve skutečnosti nepřiměřenou zátěží.“
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
16. Dne 24. června 2005 obdržela Komise znění zákona ze dne 13. června 2005, kterým Belgické království přijalo opatření k provedení směrnice 2002/22, načež výzvou dopisem ze dne 15. listopadu 2006 zpochybnila v jistých ohledech soulad tohoto zákona s čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice.
17. V své odpovědi ze dne 16. února 2007 oznámilo Belgické království přijetí změn k uvedenému zákonu, které pak byly provedeny zákonem ze dne 25. dubna 2007.
18. Komise tedy některé výhrady vzala zpět. Dvě však zůstaly, a sice výhrada, podle níž v belgické právní úpravě chybí ustanovení, na jehož základě by vnitrostátní regulační orgán posuzoval otázku, zda povinnost nabízet sociální sazby představuje nespravedlivou zátěž, a dále výhrada týkající se způsobu, jakým uvedený orgán vypočítává čisté náklady na poskytování sociálních sazeb.
19. Dne 29. června 2007 vydala Komise odůvodněné stanovisko, kterým vyzvala Belgické království k přijetí opatření nezbytných k dosažení souladu se směrnicí 2002/22 ve lhůtě dvou měsíců od doručení tohoto stanoviska.
20. Dopisem ze dne 1. srpna 2007 podalo Belgické království žádost o odklad, kterou Komise odmítla z důvodu, že k tomu stanovené podmínky nebyly splněny.
21. Vzhledem k tomu, že informace poskytnut é Belgickým královstvím nebyly podle Komise uspokojivé, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu, týkajícímu se pravidel umožňujících určit, zda povinnost uplatňovat sociální sazby představuje nespravedlivou zátěž
Argumentace účastníků řízení
22. Podle Komise čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 směrnice 2002/22 ukládají vnitrostátnímu regulačnímu orgánu povinnost posoudit povahu zátěže, která pro operátory určené k poskytování univerzální služby vyplývá z jejího poskytování.
23. Podle Komise přijetím článku 74 zákona ze dne 13. června 2005, ve znění vyplývajícím ze zákona ze dne 25. dubna 2007, belgický zákonodárce vyjádřil názor, že každý čistý náklad vyplývající z povinnosti uplatňovat sociální sazby představuje pro dotčené podniky nespravedlivou zátěž, za niž musí být nutně poskytnuta náhrada. Následně byl zřízen fond pro univerzální službu se sociální sazbou, jehož příjmem jsou příspěvky operátorů a který je určen k poskytování náhrady uvedeným podnikům.
24. Krom toho, že si Komise klade otázku, zda vnitrostátním regulačním orgánem smí být samotný zákonodárce, také tvrdí, že směrnice 2002/22 ukládá povinnost provést v souvislosti s výpočtem čistých nákladů a financování povinností univerzální služby konkrétní posouzení případně nespravedlivé povahy zátěže. Proto skutečnost, že se související posouzení provádí současně s přijetím zákona, jehož smyslem je zavést pravidla týkající se univerzální služby, je podle Komise v rozporu se směrnicí 2002/22, neboť takto je nespravedlivá povaha zátěže určena předem, a to obecně a abstraktně.
25. Komise dodává, že použitá metoda neodpovídá pravidlům stanoveným směrnicí 2002/22, protože ani belgický zákonodárce ani Institut nikdy důkladně nezkoumali, zda poskytování univerzálních služeb představuje pro dotčené operátory nespravedlivou zátěž.
26. Pokud jde o výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby provedený Institutem dne 26. listopadu 2002, Komise tvrdí, že vzhledem k tomu, že zákon ze dne 13. června 2005 byl přijat až dva a půl roku po vydání stanoviska Institutu, je tento výpočet zastaralý a neodpovídá reálnému stavu věcí. I když uvedený zákon stanovil povinnost univerzální služby všem operátorům, stanovisko Institutu ohledně nákladů společnosti Belgacom (dále jen „Belgacom“) se totiž týkalo pouze odhadů na rok 2003, kdy tato společnost měla jako jediná povinnost uplatňovat sociální sazby. Předmětné stanovisko se proto nezakládá na legitimním výpočtu čistých nákladů, na jehož základě by Belgické království mohlo činit závěr, že přijetí zákona ze dne 13. června 2005 způsobí všem operátorům nespravedlivou zátěž.
27. Komise z toho vyvozuje, že belgický systém nemotivuje k dodržování zásad rentability, účinnosti, objektivity, nediskriminace a minimálního narušování hospodářské soutěže, tak jak byly stanoveny judikaturou Soudního dvora, a v tomto ohledu odkazuje na rozsudek ze dne 19. června 2008, Komise v. Francie (C‑220/07, bod 31).
28. Komise dále poznamenává, že pravomoci Institutu, tak jak jsou upraveny belgickým právem, jsou příliš omezené, jelikož není stanoveno, že by mohl konstatovat, že poskytování univerzální služby nezpůsobuje nespravedlivou zátěž.
29. Komise se konečně podivuje nad tím, že belgický zákonodárce vystupoval jako vnitrostátní regulační orgán pouze u jednoho aspektu směrnic o telekomunikacích, a sice při posuzování, zda z poskytování univerzální služby vyplývá nespravedlivá zátěž, ačkoli zákon ze dne 13. června 2005 takovou situaci nezamýšlel, o čemž ostatně nebyly v tomto smyslu zveřejněny ani žádné údaje, což je v rozporu s ustanoveními čl. 3 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (Úř. věst. L 108, s. 33; Zvl. vyd. 13/29, s. 349), a poukazuje na to, že se zde nelze úspěšně dovolávat argumentů založených na belgickém ústavním právu.
30. S odvoláním na zásadu institucionální autonomie, na článek 249 ES, jakož i na jedenáctý bod odůvodnění a články 2 a 3 směrnice 2002/21 Belgické království tvrdí, že nic nebrání tomu, aby v souladu s jeho ústavním systémem belgický parlament vystupoval jako vnitrostátní regulační orgán a jako takový konstatoval, že z poskytování univerzální služby vyplývá nespravedlivá zátěž.
31. Tím, že se legislativní cestou stanoví, co je třeba pokládat za nespravedlivou zátěž, se podle Belgického království zamezí nerovnému zacházení s jednotlivými operátory, kteří jsou od nynějška všichni povinni uplatňovat sociální sazby, a nesou tedy z tohoto titulu ztráty, protože tyto sazby jsou nižší než běžné ceny. Veškeré čisté náklady, které musí podnik pověřený univerzální službou nést jakožto poskytovatel této služby, by se tak měly považovat za nespravedlivé náklady, a měla by tedy být za ně poskytnuta náhrada.
32. Belgické království upřesňuje, že úkoly svěřené vnitrostátnímu regulačnímu orgánu, pokud jde o uspořádání sociální univerzální služby, byly rozděleny mezi zákonodárce a Institut, který coby výkonný orgán určuje na základě kritérií stanovených zákonem nárok každého operátora na náhradu.
33. Belgické království zdůrazňuje, že liberalizovaný systém specifické sociální univerzální služby, o jakou se zde jedná, kde jsou všichni operátoři určeni za poskytovatele této služby, přispívá k trvalé hospodářské soutěži mezi operátory a poskytuje výrazné výhody spotřebitelům.
34. Řádné fungování takového systému však podle Belgického království vyžaduje, aby byly operátorům poskytnuty záruky, pokud jde o možnost obdržet náhradu. Podle Belgického království proto stanovená náhrada pokrývá částku zákonných slev, které museli poskytnout, aby tak vyhověli potřebám sociálně slabých účastníků, a to v poměrném rozsahu překračujícím jejich podíl na trhu. Takto určené čisté náklady pak odpovídají tomu, co příloha IV část A třetí pododstavec směrnice 2002/22 definuje jako „náklady připadající na […] určité koncové uživatele nebo skupiny koncových uživatelů, kterým lze […] poskytovat službu pouze […] za nákladových podmínek, které nejsou běžnými obchodními podmínkami“.
35. Pokud jde o argument Komise, že belgické právní předpisy neupravují posouzení případně nespravedlivé povahy zátěže vyplývající z povinností univerzální služby, Belgické království uvádí, že zákonodárce vycházel z toho, že zátěž je nespravedlivá, jakmile je nutno vynaložit čisté náklady a jakmile je podána žádost o financování. V rámci belgického systému by jakékoli jiné posouzení nespravedlivé povahy zátěže vedlo k narušení hospodářské soutěže mezi dotčenými podniky, protože i když všechny mají tytéž povinnosti, právo žádat o náhradu by náleželo jen některým z nich.
36. Belgické království krom toho uvádí, že před vydáním rozhodnutí o nespravedlivosti uvedené zátěže provedl Institut v souladu s přílohou IV částí A směrnice 2002/22 výpočet čistých nákladů na poskytování sociální univerzální služby. Tento výpočet byl proveden poprvé v roce 2002 a poté byl aktualizován v roce 2005 zejména s přihlédnutím k případným tržním výhodám plynoucím společnosti Belgacom z důvodu jejího tehdejšího monopolního postavení.
37. Pokud jde o požadavek na průhlednost obsažený v čl. 12 odst. 2 směrnice 2002/22, Belgické království zdůrazňuje, že konečné rozhodnutí o výpočtu čistých nákladů bylo zveřejněno dne 18. května 2005 na internetových stránkách Institutu.
38. Účast zákonodárce byla krom toho podle Belgického království povinná vzhledem k ústavním požadavkům, protože režim náhrad zavedený ve prospěch operátorů je nutno kvalifikovat jako daňový režim.
39. Podle Belgického království ukládá směrnice 2002/22 povinnost provést jednorázové posouzení případně nespravedlivé povahy zátěže, které ve svém důsledku vede k nastolení obecného mechanismu financování ve smyslu čl. 13 odst. 2 této směrnice. Podle Belgického království Komise nesprávně pominula zásadní rozdíl mezi výpočtem čistých nákladů v rámci rozhodnutí o případně nespravedlivé povaze zátěže a v rámci rozhodnutí upravujícího mechanismus náhrad, což byl jednorázový úkon, který se uskutečnil při přijetí zákona ze dne 13. června 2005, na jedné straně a výpočtem čistých nákladů podle článku 45a přílohy tohoto zákona, což je každoroční úkon prováděný pro účely výplaty náhrady všem dotčeným operátorům, na straně druhé.
Závěry Soudního dvora
40. Na úvod je třeba připomenout, že účelem směrnice 2002/22 je vytvořit harmonizovaný předpisový rámec, který v odvětví elektronických komunikací zajistí poskytování univerzální služby, tj. vymezeného minimálního souboru služeb všem koncovým uživatelům za dostupnou cenu. Podle čl. 1 odst. 1 této směrnice je jedním z jejích cílů zajistit dostupnost veřejně přístupných služeb v dobré kvalitě v celém Evropském společenství prostřednictvím účinné hospodářské soutěže a možnosti výběru (výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, bod 28).
41. Podle čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice členské státy stanoví nejúčinnější a nejvhodnější přístup, kterým budou zajišťovat provádění univerzální služby, přičemž respektují zásady objektivity, průhlednosti, nediskriminace a proporcionality, a usilují o minimalizaci narušování trhu a současně chrání veřejný zájem (výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, bod 29).
42. Jak se uvádí ve čtvrtém bodě odůvodnění směrnice 2002/22, zajišťování univerzální služby může zahrnovat poskytování některých služeb pro některé koncové uživatele za ceny, které se liší od cen, které vyplývají z běžných podmínek na trhu. Zákonodárce Společenství proto stanovil, jak vyplývá z osmnáctého bodu odůvodnění téže směrnice, že by členské státy měly v případě potřeby zavést mechanismy pro financování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v těch případech, kdy je prokázáno, že tyto povinnosti lze plnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy.
43. Článek 12 odst. 1 první pododstavec směrnice 2002/22 tedy stanoví, že pokud se vnitrostátní regulační orgány domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 této směrnice může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, musejí vypočítat čisté náklady na její poskytování.
44. Je třeba konstatovat, že ačkoli ustanovení druhého pododstavce čl. 12 odst. 1, jakož i přílohy IV směrnice 2002/22 obsahují pravidla, podle kterých je nutno vypočítat čisté náklady na poskytování univerzální služby, jakmile vnitrostátní regulační orgány dospěly k názoru, že její poskytování může představovat nespravedlivou zátěž, ani z uvedeného čl. 12 odst. 1 ani z žádného jiného ustanovení této směrnice nevyplývá, že by zákonodárce Společenství měl v úmyslu sám stanovit podmínky, za nichž se uvedené orgány mají již předem domnívat, že poskytování těchto služeb může představovat nespravedlivou zátěž.
45. Za těchto podmínek Belgické království neporušilo povinnosti vyplývající z článku 12 této směrnice, když stanovilo podmínky, za nichž musí být určeno, zda uvedená zátěž je, či není spravedlivá.
46. Z ustanovení článku 13 směrnice 2002/22 naproti tomu vyplývá, že pouze na základě výpočtu čistých nákladů na poskytování univerzální služby podle článku 12 této směrnice mohou vnitrostátní regulační orgány konstatovat, že podnik určený za poskytovatele univerzální služby je skutečně vystaven nespravedlivé zátěži, a členské státy pak musejí na žádost tohoto podniku rozhodnout o přijetí pravidel náhrady z důvodu těchto nákladů.
47. V souladu s ustanoveními čl. 12 odst. 1 druhého pododstavce písm. a), jakož i přílohy IV směrnice 2002/22 musí být tento výpočet proveden pro každý z podniků určených k poskytování univerzální služby.
48. Jelikož závěr o tom, že poskytování této služby představuje pro jeden nebo více těchto podniků nespravedlivou zátěž, je nezbytným předpokladem pro to, aby členské státy zavedly mechanismy náhrady nákladů vynaložených tímto podnikem nebo těmito podniky, je důležité určit, co se má rozumět „nespravedlivou zátěží“, neboť tento pojem není ve směrnici 2002/22 definován.
49. Z dvacátého prvního bodu odůvodnění směrnice 2002/22 v tomto ohledu vyplývá, že záměrem zákonodárce Společenství bylo navázat mechanismy náhrady čistých nákladů, jež mohou podniku vzniknout z poskytování univerzální služby, na existenci nadměrné zátěže pro tento podnik. Zákonodárce Společenství, který měl za to, že čisté náklady na univerzální službu nutně nepředstavují nadměrnou zátěž pro všechny dotčené podniky, měl v této souvislosti v úmyslu vyloučit, aby každý čistý náklad na poskytování univerzální služby dával automaticky nárok na náhradu. Za těchto podmínek je nespravedlivou zátěží, jejíž existenci musí vnitrostátní regulační orgán konstatovat před poskytnutím jakékoli náhrady, zátěž, která je pro každý dotčený podnik nadměrná vzhledem k jeho schopnosti ji unést s přihlédnutím k souhrnu vlastností daného podniku, zejména k úrovni jeho vybavení, k jeho hospodářské a finanční situaci, jakož i k jeho podílu na trhu.
50. Obecné a neosobní stanovení kritérií umožňujících určit hranici, při jejímž překročení lze s ohledem na vlastnosti podniku uvedené v předchozím bodě považovat zátěž za nadměrnou, sice přísluší vnitrostátnímu regulačnímu orgánu, neboť směrnice 2002/22 v tomto ohledu neobsahuje žádné upřesnění, uvedený orgán nicméně smí pro účely použití článku 13 této směrnice konstatovat, že zátěž spočívající v poskytování univerzální služby je nespravedlivá, pouze za podmínky, že provede konkrétní posouzení situace každého dotčeného podniku z hlediska těchto kritérií.
51. Jestliže vnitrostátní regulační orgán konstatuje, že jeden nebo více podniků určených za poskytovatele univerzální služby jsou vystaveny nespravedlivé zátěži, a jestliže tento podnik nebo tyto podniky požádají o to, aby za ni obdržely náhradu, pak členskému státu přísluší zavést pro tento účel potřebné mechanismy v souladu s čl. 13 odst. 1 písm. a) směrnice 2002/22, z nějž také vyplývá, že tato náhrada musí být úměrná čistým nákladům vypočteným podle článku 12 uvedené směrnice.
52. Z výše uvedeného vyplývá, že členské státy nemohou konstatovat, že poskytování univerzální služby je skutečně nespravedlivou zátěží, za kterou lze poskytnout náhradu, aniž předtím provedou výpočet čistých nákladů, jaké tato zátěž představuje pro každý podnik, jemuž poskytování této služby náleží, a aniž posoudí, zda tyto náklady představují pro uvedený podnik nadměrnou zátěž, neboť jinak by porušily povinnosti vyplývající ze směrnice 2002/22. Členské státy nemohou ani přijmout režim náhrady, kde by náhrada nebyla úměrná uvedeným čistým nákladům.
53. Opodstatněnost prvního žalobního důvodu musí být zkoumána právě z hlediska těchto úvah.
54. Z článku 74 zákona ze dne 13. června 2005, tak jak byl vyložen zákonem ze dne 25. dubna 2007, vyplývá, že při vyslovení závěru, že poskytování sociální složky univerzální služby představuje nespravedlivou zátěž, belgický zákonodárce vycházel z toho, že – pokud byly při výpočtu čistých nákladů na tuto službu zohledněny všechny nepřímé výhody, včetně nehmotných výhod, které mohou z poskytování této služby vyplynout – „jakýkoli deficit zjištěný na základě tohoto výpočtu je […] nepřiměřenou zátěží“. Jak vyplývá z téhož článku 74, uvedený zákonodárce rozhodl, že ukáže-li se, že množství slev poskytnutých operátorem převyšuje množství slev, které odpovídají jeho podílu na celkovém obratu na trhu veřejných telefonních služeb, obdrží tento operátor náhradu, jejíž výše bude stanovena v závislosti na tomto rozdílu.
55. Belgický zákonodárce takto v roce 2005 rozhodl o nespravedlivé povaze zátěže, jakou představuje poskytování sociálních sazeb na univerzální službu, na základě stanoviska Institutu z roku 2002 týkajícího se nákladů vynaložených zavedeným operátorem – společností Belgacom – a odhadů na rok 2003.
56. Jak vyplývá ze zjištění obsaženého v bodě 44 tohoto rozsudku, nic nebránilo tomu, aby se tento vnitrostátní regulační orgán na základě výše uvedených údajů domníval, a to v době, kdy zákon ze dne 13. června 2005 stanovil napříště povinnost všem telekomunikačním operátorům nabízet sociální sazby, že náklady na poskytování univerzální služby „mohou“ představovat nespravedlivou zátěž ve smyslu článku 12 směrnice 2002/22.
57. Pravidla určování nespravedlivé zátěže, při níž vzniká nárok na náhradu, tak jak jsou stanovena v uvedeném zákoně, se naproti tomu nezdají být v souladu s požadavky stanovenými v článku 13 směrnice 2002/22.
58. Zaprvé totiž belgický zákonodárce, který měl za to, že jakýkoli deficit zjištěný na základě výpočtu čistých nákladů je „nepřiměřenou zátěží“, tak bez dalšího poskytl nárok na náhradu i těm operátorům, jejichž čisté náklady vynaložené na plnění povinností univerzální služby, které jsou jim uloženy, přitom nepředstavují nadměrnou zátěž, zatímco z bodu 49 tohoto rozsudku vyplývá, že deficit je sice zátěží, není však nutně pro každého operátora zátěží nadměrnou.
59. Zadruhé, vyhodnocení této nadměrnosti zátěže spojené s poskytováním univerzální služby předpokládá konkrétní posouzení čistých nákladů, které pro každého dotčeného operátora představuje její poskytování, a zároveň souhrnu vlastností tohoto operátora, jako je úroveň jeho vybavení, jeho hospodářská a finanční situace, jakož i jeho podíl na trhu, jak vyplývá z bodů 47 a 49 tohoto rozsudku. Belgické království však neprokázalo, a nevyplývá to ani z žádné ze skutečností obsažených ve spise, které byly předloženy Soudnímu dvoru, že by belgický zákonodárce k souhrnu těchto vlastností přihlížel, když dospěl k závěru, že poskytování univerzální služby představuje nespravedlivou zátěž.
60. Zatřetí, zákon ze dne 13. června 2005, který stanoví, že za každý náklad vynaložený z toho důvodu, že množství slev poskytnutých operátorem v pom ěrném rozsahu překračuje jeho podíl na trhu, musí být automaticky poskytnuta náhrada, tak zavádí mechanismus, který vede k poskytování náhrad, jež nejsou úměrné čistým nákladům na poskytování univerzální služby, tak jak byly vypočteny podle článku 12 směrnice 2002/22.
61. Z výše uvedeného vyplývá, že prvnímu žalobnímu důvodu Komise musí být vyhověno v rozsahu, v němž se zakládá na nesplnění povinností obsažených v článku 13 směrnice 2002/22.
Ke druhému žalobnímu důvodu, týkajícímu se výpočtu čistých nákladů na poskytování univerzální služby
Argumentace účastníků řízení
62. V rámci druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že v rozsahu, v němž se podle belgických právních předpisů výpočet čistých nákladů na poskytování univerzální služby zakládá na hypotetické ztrátě rovnající se částce odpovídající množství poskytnutých slev, které v poměrném rozsahu překračují podíl dotčeného operátora na trhu, nejsou zohledněny skutečné náklady, jimž by se podnik reálně vyhnul, kdyby povinnost univerzální služby neměl. Takový přístup je podle Komise v rozporu jak s článkem 12 směrnice 2002/22, tak s povinností vyplývající z její přílohy IV části A.
63. Dále metoda výpočtu upravená belgickými právními předpisy podle Komise nezohledňuje tržní výhody pro určený podnik, zatímco směrnice 2002/22 ukládá, aby výpočet čistých nákladů zohledňoval výhody, jež mohou vyplývat z poskytování univerzální služby, včetně nehmotných výhod.
64. Komise ještě tvrdí, že Belgické království nesprávně považuje pojmy „příjmy“ a „náklady“ za synonyma. Skutečnost, že příjmy poskytovatele jsou nižší, protože musí nabízet sociální sazbu, však podle Komise nemá nic společného s otázkou, jaké dodatečné čisté náklady tento poskytovatel vynakládá z důvodu plnění povinnosti univerzální služby.
65. Skutečné dodatečné náklady vynakládané tímto poskytovatelem, tj. náklady, kterým by se vyhnul, kdyby nebyl povinen nabízet sociální sazbu, totiž podle Komise nutně neodpovídají výši slev, které musí poskytnout. Tyto náklady podle ní závisejí jednak na struktuře nákladů dotčeného operátora, která zase závisí na typu služeb, které poskytoval, a jednak na postavení tohoto operátora vůči jeho zákazníkům. Mezi dodatečnými náklady, jež vynakládá zavedený operátor, protože nadále zajišťuje pevnou linku některých sociálně slabých zákazníků instalovanou před mnoha lety, a dodatečnými náklady vynakládanými novým operátorem, který připojuje nové sociálně slabé zákazníky ke své síti, tak podle Komise může být značný rozdíl.
66. Pokud jde konečně o výpočet tržních výhod, Komise má za to, že tvrzení, podle nějž operátoři v zásadě nemají žádnou nepřímou tržní výhodu, se nezakládá na žádném konkrétním údaji. Vzhledem k tomu, že Institut nikdy neprovedl výpočet čistých nákladů – neboť výpočet provedený u společnosti Belgacom v roce 2002 je nutno považovat za zastaralý a neodpovídající – nelze v žádném případě činit závěr, že povinnost nabízet sociální sazby neposkytuje žádnému operátorovi tržní výhody.
67. Belgické království uvedlo, že metoda výpočtu je plně v souladu s požadavky směrnice 2002/22, a upřesňuje, že čisté náklady na povinnosti univerzální služby odpovídají v belgickém systému rozdílu mezi příjmy, kterých by poskytovatel univerzální služby dosáhl za běžných obchodních podmínek, a příjmy, kterých dosahuje v důsledku slev stanovených zákonem ve prospěch osob s nárokem na sociální sazbu.
68. Jedinou finanční ztrátou, které by se operátor mohl vyhnout, kdyby povinnost univerzální služby neměl, jsou podle Belgického království povinné slevy. Bez ohledu na typ uplatňované sazby totiž operátoři nabízejí všem stávajícím účastníkům tutéž službu.
69. Vzhledem k tomu, že každý operátor poskytující veřejné telefonní služby je povinen poskytovat spotřebitelům univerzální službu, nelze u jednoho operátora identifikovat nepřímou tržní výhodu. Případné výhody jsou v každém případě pro všechny operátory potenciálně totožné.
70. Krom toho, ačkoli podle žalovaného členského státu závěr, že zavedený operátor měl značnou tržní výhodu oproti ostatním operátorům, odůvodňoval přijetí článku 45a přílohy zákona ze dne 13. června 2005 vloženého článkem 200 zákona ze dne 25. dubna 2007, který zavedl mechanismus snížení náhrady pro tohoto zavedeného operátora, tento mechanismus neznamená uznání toho, že taková výhoda mohla plynout i ostatním operátorům.
71. Belgické království tvrdí, že s ohledem na znění přílohy IV směrnice 2002/22 lze ve výpočtu čistých nákladů brát v úvahu dva druhy nákladů, a to jednak ztráty způsobené tím, že příjmy nepokrývají náklady na univerzální službu, a jednak náklady plynoucí z rozdílů oproti běžným obchodním podmínkám.
72. Přístup, jaký zaujal belgický zákonodárce a který spočívá v tom, že za čisté náklady se berou slevy oproti běžným obchodním podmínkám, které poskytovatelé sociální univerzální služby musejí poskytovat sociálně slabým účastníkům, je proto v souladu se zněním přílohy IV části A směrnice 2002/22. V liberalizovaném belgickém systému by opačné řešení podle Belgického království vedlo k narušení hospodářské soutěže mezi telekomunikačními podniky, neboť ty by byly všechny povinny poskytovat sociální slevy, ale obdržely by nestejnou náhradu.
73. Pokud jde o posouzení tržních výhod, Belgické království uvádí, že u společnosti Belgacom byl proveden výpočet čistých nákladů se zohledněním tržních výhod, jež tato společnost mohla získat z poskytování univerzální služby díky svému tehdejšímu monopolnímu postavení v dané oblasti, a dále že od liberalizace univerzální služby se každoroční výpočet čistých nákladů provádí při určování výše náhrady vyplácené každému operátorovi na základě jeho žádosti o náhradu. Z analýzy belgického liberalizovaného systému vyplývá, že nepřímé tržní výhody, které operátoři mohou získat z poskytování sociálních slev, jsou pro všechny operátory potenciálně totožné.
Závěry Soudního dvora
74. Úvodem je třeba připomenout, že podle ustanovení přílohy IV části A směrnice 2002/22 čisté náklady na poskytování univerzální služby odpovídají rozdílu mezi čistými náklady určeného podniku na provoz při dodržování povinností univerzální služby a na provoz bez povinnosti univerzální služby. Za tím účelem je podle týchž ustanovení nutné přesně vyčíslit náklady, kterým by se určený podnik vyhnul, kdyby neměl povinnosti univerzální služby, a zohlednit výhody, včetně nehmotných výhod, které má operátor univerzální služby.
75. Dále podle článku 45a zákona ze dne 13. června 2005 čisté náklady na sociální složku univerzální služby odpovídají rozdílu mezi příjmy, kterých by operátor dosáhl za běžných obchodních podmínek, a příjmy, kterých dosahuje v důsledku slev stanovených v uvedeném zákoně ve prospěch osob s nárokem na sociální sazbu.
76. V rámci první části uplatněného žalobního důvodu Komise tvrdí, že výpočet upravený předmětnými vnitrostátními právními předpisy nezohledňuje skutečné náklady, kterým by se určený podnik reálně vyhnul, kdyby si mohl vybrat, že povinnosti univerzální služby plnit nebude.
77. Je třeba poukázat na to, že tato část žalobního důvodu se týká pravidel výpočtu čistých nákladů na povinnost univerzální služby stanovených směrnicí 2002/22, která spočívají v zohlednění dodatečných nákladů, které určený podnik musel nést již z důvodu povinností spojených s touto univerzální službou. Tato část žalobního důvodu by tedy byla opodstatněná pouze za předpokladu, že by předmětná metoda výpočtu nutně vylučovala zohlednění těchto dodatečných nákladů.
78. V tomto ohledu je sice nesporné, že se metoda výpočtu čistých nákladů na poskytování služeb za sociální sazby zavedená zákonem ze dne 13. června 2005 liší od metody výpočtu používané pro ostatní složky univerzální služby, jako je „pevná zeměpisná složka“, poskytování veřejných telefonních přístrojů či univerzální informační služba, u nichž je výslovně stanoveno, že mají být zohledněny „ušetřené náklady“, tato okolnost však sama o sobě nestačí pro vyslovení závěru, že by výpočet čistých nákladů na poskytování služeb za sociální sazby nesplňoval požadavky směrnice 2002/22.
79. Na základě skutečností obsažených ve spise, jež byly předloženy Soudnímu dvoru, krom toho nelze považovat za nesprávné tvrzení Belgického království, že jedinou finanční ztrátou, které by se operátor mohl vyhnout, kdyby povinnost poskytovat služby za sociální sazby neměl, jsou povinné slevy, protože bez ohledu na typ uplatňované sazby nabízejí operátoři stávajícímu účastníkovi stejnou službu. Z těchto skutečností vyplývá, že nehledě na situaci, ve které se tito operátoři nacházejí, samotný obsah různých služeb, které každý z nich poskytuje svým účastníkům, a tím pádem i struktura nákladů vztahujících se k tomuto obsahu jako takovému se podle všeho nemění jen z toho důvodu, že někteří z těchto účastníků mohou mít nárok na sociální sazby.
80. Komise tedy neprokázala, že by předmětné vnitrostátní právní předpisy, které stanoví, že čisté náklady na sociální složku univerzální služby odpovídají rozdílu mezi příjmy, kterých by poskytovatel poskytující služby za sociální sazby dosáhl za běžných obchodních podmínek, a příjmy, kterých skutečně dosahuje v důsledku slev stanovených uvedenými právními předpisy ve prospěch osob s nárokem na sociální sazby, nebraly ohled na náklady, kterým by se podniky určené k poskytování univerzální služby vyhnuly, kdyby si mohly vybrat, že povinnost související s touto službou plnit nebudou.
81. První část druhého žalobního důvodu tedy musí být zamítnuta.
82. Druhá část uvedeného žalobního důvodu vychází z toho, že výpočet upravený předmětnými vnitrostátními právními předpisy nezohledňuje tržní výhody, které dotčeným podnikům plynou z poskytování služeb za sociální sazby, včetně nehmotných výhod.
83. Belgické království tvrdí, že jelikož povinnost poskytovat služby za sociální sazby platí pro všechny operátory působící na belgickém území, jsou v zásadě tržní výhody pro všechny tyto operátory potenciálně totožné. Tímto tvrzením Belgické království nezpochybňuje, že předmětné vnitrostátní právní předpisy neberou ohled na možné tržní výhody plynoucí z poskytování služeb za sociální sazby.
84. Z ustanovení čl. 12 odst. 1 druhého pododstavce písm. a) ve spojení s ustanoveními přílohy IV směrnice 2002/22 však vyplývá, že výpočet čistých nákladů na poskytování univerzální služby musí zahrnovat zohlednění výhod, včetně nehmotných výhod, které dotčenému operátorovi z jejich poskytování plynou. Vzhledem k tomu, že tato ustanovení jsou součástí harmonizovaného předpisového rámce, jehož zavedení je cílem směrnice 2002/22, členským státům přísluší tyto výhody zohledňovat při stanovování pravidel, podle kterých se mají počítat čisté náklady na poskytování univerzální služby.
85. Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že druhá část druhého žalobního důvodu je opodstatněná.
86. S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Belgické království tím,
– že ve výpočtu čistých nákladů na poskytování sociální složky univerzální služby nezohlednilo tržní výhody plynoucí podnikům, jimž přísluší její poskytování, včetně nehmotných výhod, a
– dále tím, že na základě výpočtu čistých nákladů poskytovatele univerzální služby, který byl dříve jediným poskytovatelem této služby, obecně konstatovalo, že všechny podniky, jimž nyní přísluší poskytování uvedené služby, jsou z tohoto titulu skutečně vystaveny nespravedlivé zátěži, aniž přitom provedlo konkrétní posouzení čistých nákladů, jaké představuje poskytování univerzální služby pro každého dotčeného operátora, a zároveň souhrnu takových vlastností daného operátora, jako je úroveň jeho vybavení nebo jeho hospodářská a finanční situace,
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 směrnice 2002/22.
K nákladům řízení
87. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 69 odst. 3 téhož jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady, zejména pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch.
88. Vzhledem k tomu, že Komise měla v projednávané věci částečně úspěch i neúspěch, je důvodné uložit Belgickému království, že ponese dvě třetiny nákladů řízení, a Komisi, že ponese jednu třetinu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1) Belgické království tím,
– že ve výpočtu čistých nákladů na poskytování sociální složky univerzální služby nezohlednilo tržní výhody plynoucí podnikům, jimž přísluší její poskytování, včetně nehmotných výhod, a
– dále tím, že na základě výpočtu čistých nákladů poskytovatele univerzální služby, který byl dříve jediným poskytovatelem této služby, obecně konstatovalo, že všechny podniky, jimž nyní přísluší poskytování uvedené služby, jsou z tohoto titulu skutečně vystaveny nespravedlivé zátěži, aniž přitom provedlo konkrétní posouzení čistých nákladů, jaké představuje poskytování univerzální služby pro každého dotčeného operátora, a zároveň souhrnu takových vlastností daného operátora, jako je úroveň jeho vybavení nebo jeho hospodářská a finanční situace,
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě).
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Belgickému království se ukládá, že ponese dvě třetiny nákladů řízení. Evropské komisi se ukládá, že ponese jednu třetinu nákladů řízení.