62007CC0424
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 23. dubna 2009 (
1
)
Věc C-424/07
Evropská komise
v.
Spolková republika Německo
„Nesplnění povinnosti státem — Elektronické komunikace — Směrnice 2002/19/ES — Směrnice 2002/21/ES — Směrnice 2002/22/ES — Sítě a služby — Vnitrostátní právní úprava — Nové trhy“
1.
Odvětví telekomunikací se za účelem sledování několika cílů, zejména zaručení hospodářské soutěže, řídí předpisovým rámcem Společenství. Bylo vytvořeno konkrétní institucionální uspořádání, ve kterém jsou tyto cíle uloženy vnitrostátním regulačním orgánům (dále jen „VRO“), které jsou v případně nutnosti oprávněny zasáhnout tím, že telekomunikačním operátorům s významnou tržní silou uloží povinnosti.
2.
Projednávaná věc se v podstatě týká prostoru pro uvážení poskytnutého členským státům při provádění předpisového rámce Společenství. Zaprvé se týká jejich svobody omezovat použití regulace, pokud jde o citlivé trhy, konkrétně nové trhy. Zadruhé se týká jejich svobody směrovat činnost VRO s ohledem na konkrétní cíle regulace, jako je podpora investic a inovací.
I – Skutkový a právní rámec
3.
Z předpisového rámce Společenství vztahujícího se na odvětví telekomunikací jsou v projednávané věci relevantní: rámcová směrnice (
2
), přístupová směrnice (
3
) a směrnice o univerzální službě (
4
).
4.
Dotčeným německým právním předpisem je zákon o telekomunikacích (dále jen „TKG“) (
5
). Ačkoliv TKG z velké části provádí předpisový rámec Společenství, byl dvakrát pozměněn s ohledem na nové trhy, což je jádrem projednávané věci (
6
).
5.
Není-li regulace nezbytná z hlediska dlouhodobé hospodářské soutěže, jsou z ní na základě těchto změn TKG nové trhy vyňaty. Tyto změny také stanoví, že německý VRO (
7
) musí při posuzování nezbytnosti regulace zohlednit zejména cíl podpory investic do infrastruktury a inovací.
6.
V rámci uvedení skutečností předcházejících sporu, rozdělím odkazy na příslušná ustanovení předpisového rámce Společenství podle cílů regulace (A) a procesních podmínek: transparentního režimu, systému spolupráce mezi VRO a Komisí, definice relevantního trhu a analýzy trhu (B). Poté se budu podrobněji zabývat TKG (C). Na závěr upozorním na některé skutečnosti týkající se postupu před zahájením soudního řízení (D).
A – Cíle předpisového rámce Společenství
7.
Článek 7 odst. 1 rámcové směrnice stanoví, že při plnění svých úkolů podle předpisového rámce Společenství VRO v „nejvyšší míře“ zohlední cíle stanovené v článku 8.
8.
Článek 8 odst. 1 rámcové směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby VRO přijímaly veškerá vhodná a přiměřená opatření směřující k dosažení těchto cílů.
9.
Článek 8 odst. 2 rámcové směrnice poté uvádí první okruh cílů souvisejících se zaručením hospodářské soutěže:
„[VRO] podporují hospodářskou soutěž při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací a přiřazených zařízení a doplňkových služeb mimo jiné tím, že:
a)
zajišťují, aby uživatelé, včetně zdravotně postižených uživatelů, získali maximální výhody z hlediska možnosti volby, ceny a kvality;
b)
zajišťují, aby nedocházelo k narušování nebo omezování hospodářské soutěže v odvětví elektronických komunikací;
c)
podporují účinné investice do infrastruktury a podporují inovaci; a
d)
podporují účinné používání rádiových frekvencí a zdrojů číslování a zajišťují jejich účinnou správu.“
10.
Článek 8 odst. 3 a 4 rámcové směrnice uvádí další dva okruhy cílů zaměřených na další podporu vnitřního trhu a ochranu zájmů občanů Společenství.
11.
Článek 8 odst. 4 přístupové směrnice a čl. 17 odst. 2 směrnice o univerzální službě odkazují na cíle rámcové směrnice. Tyto cíle odůvodňují v těchto článcích uvedené povinnosti, které mohou být uloženy podnikům s významnou tržní silou (
8
).
12.
Článek 15 odst. 2 rámcové směrnice ukládá Komisi přijmout „v souladu se zásadami práva hospodářské soutěže“ pokyny pro analýzu trhu a hodnocení významné tržní síly (dále jen „pokyny Komise“) (
9
).
13.
Bod 27 odůvodnění rámcové směrnice stanoví, že pokyny Komise se mají zabývat otázkou použití regulačních povinností na nové trhy:
„[pokyny Komise] se budou zabývat i otázkou nově vznikajících trhů, na nichž by fakticky účastník s vedoucím postavením na trhu mohl mít značný podíl na trhu, ale neměly by mu být ukládány nepřiměřené povinnosti.“
14.
Odstavec 32 pokynů Komise řeší otázku nových trhů tím, že opakuje bod 27 odůvodnění rámcové směrnice, doplněný o následující odůvodnění:
„To proto, že předčasné použití regulace ex ante by mohlo nevhodně postihnout konkurenční podmínky, které se na nově vznikajícím trhu formují. Současně však by se mělo zabránit ovládnutí takového vznikajícího trhu vedoucím podnikem. Aniž by byla v jednotlivých případech dotčena vhodnost zásahu orgány na ochranu hospodářské soutěže, měly by VRO zajistit, že mohou plně ospravedlnit jakoukoli formu raného zásahu ex ante na vznikajícím trhu, zejména proto, že mohou i nadále zasáhnout později v rámci pravidelného posuzování relevantních trhů.“
15.
Článek 15 odst. 1 rámcové směrnice dále ukládá Komisi přijmout doporučení, která v souladu se zásadami práva hospodářské soutěže vymezí trhy, na kterých mohou být uloženy povinnosti stanovené přístupovou směrnicí a směrnicí o univerzální službě (dále jen „doporučení Komise“) (
10
).
16.
Bod 15 odůvodnění doporučení Komise ve vztahu k uplatnění regulačních povinností na nové trhy stanoví:
„nově vznikající trhy, u kterých lze zjistit existenci tržní síly hlavně z důvodu výhod ‚prvního na trhu‘, by v zásadě neměly podléhat regulaci ex ante“.
B – Transparentní režim, systém spolupráce, vymezení relevantního trhu a analýza trhu
17.
Článek 6 rámcové směrnice zavádí pro zúčastněné strany transparentní režim. Obecně má VRO povinnost umožnit těmto stranám předložit připomínky k návrhům opatření, zveřejnit vnitrostátní pravidla pro konzultační postupy, které VRO organizuje, a veřejně zpřístupnit výsledky tohoto postupu.
18.
Článek 7 odst. 2 rámcové směrnice zavádí systém spolupráce mezi VRO navzájem, a mezi VRO a Komisí, aby bylo zajištěno „jednotné uplatňování“ předpisového rámce.
19.
Článek 7 odst. 3 a 5 rámcové směrnice upřesňuje formu této spolupráce. Zamýšlí-li VRO přijmout opatření, na která se mimo jiné vztahuje článek 15 nebo článek 16 rámcové směrnice a která mají dopad na obchod mezi členskými státy, musí informovat ostatní VRO a Komisi. Návrh jeho opatření s odůvodněním se zpřístupní ostatním VRO a Komisi k připomínkám. VRO tyto připomínky zváží a trvá-li na návrhu opatření, sdělí jej Komisi.
20.
Článek 15 a článek 16 rámcové směrnice upravují vymezení a analýzu trhu, na který se vztahuje spolupráce.
21.
Článek 15 odst. 3 rámcové směrnice upravuje vymezení relevancích trhů ze strany VRO:
„VRO vymezí relevantní trhy podle situace v konkrétním členském státě, zejména relevantní zeměpisné trhy na svém území, v souladu se zásadami práva hospodářské soutěže, přičemž v co nejvyšší míře zohlední [doporučení Komise] a [pokyny Komise]. […] “
22.
Článek 16 odst. 1 a 2 rámcové směrnice stanoví, že po vymezení relevantních trhů provedou VRO analýzu těchto trhů, přičemž zohlední pokyny Komise (popřípadě ve spolupráci s vnitrostátními orgány hospodářské soutěže). Pokud je od VRO požadováno rozhodnutí týkající se povinnosti vyplývající z přístupové směrnice nebo směrnice o univerzální službě, rozhodne, zda je relevantní trh účinně konkurenční.
23.
Článek 16 odst. 3 a 4 rámcové směrnice upravuje situace, kdy VRO rozhodne, zda relevantní trh je, či není, účinně konkurenční. Pokud je relevantní trh považován za účinně konkurenční, VRO neuloží nebo nezachová povinnosti uvedené v čl. 16 odst. 2, nebo stávající povinnosti zruší. V opačném případě VRO určí podniky s významnou tržní silou a takové povinnosti jim uloží, nebo stávající povinnosti zachová nebo změní.
24.
Článek 7 odst. 4 rámcové směrnice přiznává Komisi ohledně některých opatření VRO právo veta. Tato opatření musí buď vymezovat relevantní trh, který se liší od trhů, které jsou vymezeny v doporučení Komise, nebo obsahovat rozhodnutí, zda podnik má nebo nemá významnou tržní sílu podle, mimo jiné, čl. 16 odst. 3 a odst. 4; taková opatření musí mít navíc dopad na obchod mezi členskými státy. Komise uvede, že návrh opatření by vytvořil překážku pro jednotný trh, nebo že má vážné pochybnosti o jeho slučitelnosti s právem Společenství a zejména s cíli článku 8. V takovém případě bude návrh opatření nejdříve pozastaven, a rozhodne-li Komise, že nemůže být přijat, a připojí konkrétní návrhy na jeho změny, vezme VRO toto opatření zpět, pokud tyto návrhy nelze zapracovat.
25.
Článek 7 odst. 6 stanoví nouzový postup, který se za výjimečných okolností použije na systém spolupráce.
C – TKG
26.
Ustanovení § 2 TKG uvádí cíle tohoto předpisu, které jsou v podstatě shodné s cíli regulace uvedenými v článku 8 rámcové směrnice.
27.
Ustanovení § 9 odst. 1 a odst. 2 TKG stanoví, že tato právní úprava se použije na ty relevantní trhy, které splňují podmínky uvedené v § 10 a ve vztahu k nimž analýza trhu provedená na základě § 11 prokazuje, že zde neexistuje účinná konkurence. Podnikům s významnou tržní silou na těchto relevantních trzích mají být německým VRO uloženy regulační povinnosti.
28.
Ustanovení § 10 odst. 2 TKG popisuje podmínky na trhu, které mají vést k použití regulace (velké překážky vstupu, překážky dlouhodobé účinné hospodářské soutěže a nedostatečnost nápravných opatření práva v oblasti hospodářské soutěže). Německý VRO vymezí tyto relevantní trhy s ohledem na doporučení Komise.
29.
Ustanovení § 11 odst. 1 TKG se týká posouzení účinné hospodářské soutěže (účinná hospodářská soutěž neexistuje, má-li jeden či více podniků významnou tržní sílu). Německý VRO provede analýzu trhu s ohledem na pokyny Komise.
30.
Ustanovení § 12 TKG stanoví postup, který je v podstatě podobný transparentnímu režimu a systému spolupráce podle článku 6 a článku 7 rámcové směrnice. Ustanovení § 10 odst. 3 a § 11 odst. 3 TKG stanoví, že německý VRO v rámci tohoto postupu předloží Komisi výsledky vymezení relevantního trhu a analýzy trhu, kdykoliv zahrnují obchod mezi členskými státy.
31.
Jak jsem již uvedl, dvě změny TKG se týkaly nových trhů. Zdá se, že před přijetím těchto změn stávající telekomunikační operátor v Německu (dále jen „Deutsche Telekom“) loboval pro to, aby širokopásmové sítě, které hodlal vytvořit, byly vyňaty z regulatorního zásahu (zejména povinného přístupu za regulované ceny).
32.
Z písemných vyjádření účastníků řízení a z příspěvků přednesených na jednání, lze vyvodit, že v německé společnosti probíhaly diskuze ohledně tzv. „regulatorních prázdnin“ pro nové trhy. Zazněly zde i názory zpochybňující slučitelnost přímého vynětí s právem Společenství. Z vyjádření účastníků řízení nelze zjistit, zda některý názor převládl a měl rozhodující vliv na změny TKG.
33.
Ustanovení § 3 odst. 12 písm. b) představovalo první změnu TKG a obsahovalo definici nových trhů:
„ ‚Novým trhem‘ se rozumí trh služeb nebo výrobků, které jsou výrazně odlišné od v současnosti dostupných služeb nebo výrobků, z hlediska jejich účinnosti, rozsahu, jejich dostupnosti pro velký počet uživatelů (trh v širokém měřítku), ceny nebo jejich kvality z hlediska zkušeného kupujícího, a které tyto výrobky pouze nenahrazují.“
34.
Druhá změna TKG byla provedena na základě § 9a, který v prvním pododstavci zavedl pravidlo pro vynětí nových trhů z regulace a v druhém pododstavci stanovil výjimku z tohoto pravidla:
„1.   S výjimkou uvedenou v následujícím pododstavci nejsou nové trhy předmětem regulace ve smyslu části 2.
2.   Lze-li na základě konkrétních skutečností předpokládat, že neexistence regulace by dlouhodobě bránila rozvoji trvalého konkurenčního prostředí v oblasti služeb nebo telekomunikačních sítí, může [německý VRO] odchylně od odstavce 1 podrobit nový trh regulaci ve smyslu části 2, v souladu s §9, §10, §11 a §12. Při posuzování potřeby regulace a při ukládání zvláštních opatření zohlední [německý VRO] zejména cíl podpory účinných investic do infrastruktury a podpory inovací.“
35.
Tyto změny vstoupily v platnost dne 18. února 2007.
D – Postup před zahájením soudního řízení
36.
Dne 20. prosince 2006, na základě kontaktů s Německem ohledně změn TKG, ale ještě před vstupem těchto změn v platnost, rozhodla Komise zahájit řízení o nesplnění povinnosti.
37.
Dne 26. února 2007 Komise zaslala Německu výzvu dopisem, ve které zpochybnila slučitelnost změn TKG s předpisovým rámcem Společenství. Ve stejný den také vydala tiskové prohlášení oznamující „úmysl předložit věc co nejdříve Soudnímu dvoru Evropských společenství“.
38.
Vzhledem k tomu, že Komisi odpověd‘ Německa na její výzvu dopisem a následné odůvodněné stanovisko neuspokojily, podala na základě článku 226 ES projednávanou žalobu.
II – Přípustnost
39.
Německo zpochybňuje přípustnost projednávané žaloby. Jeho první námitka se opírá o skutečnost, že se Komise rozhodla zahájit řízení o nesplnění povinnosti dříve než změny TKG vstoupily v platnost.
40.
K této skutečnosti však nelze přihlédnout. Německo obdrželo výzvu dopisem Komise až poté, co změny TKG vstoupily v platnost. V souladu s článkem 226 mohlo tudíž Německo podat své vyjádření k nesplnění povinnosti, které údajně již nastalo (
11
).
41.
Zadruhé, Německo tvrdí, že nebyla respektována jeho práva obhajoby, když úmysl Komise, předložit co nejdříve projednávanou žalobu Soudnímu dvoru, byl zveřejněn v tiskovém prohlášení ve stejný den jako výzva dopisem.
42.
Neuváženost Komise je politováníhodná, zejména s ohledem na její závazek k loajální spolupráci s členskými státy (
12
). To ovšem nestačí k závěru, že následná vyjádření Německa v reakci na výzvu dopisem a odůvodněné stanovisko nebyla Komisí řádně posouzena. Jako taková je projednávaná žaloba přípustná.
III – Posouzení
43.
Změnami TKG omezilo Německo použití regulace, pokud se jedná o nové trhy. Ustanovení § 3 odst. 12b TKG definuje nový trh. Podle § 9a odst. 1. TKG jsou tyto trhy v zásadě vyňaty z regulace. Podle § 9a odst. 2 TKG se má regulace použít jen tehdy, pokud by bez ní byla dlouhodobě narušena hospodářská soutěž; při posuzování nutnosti regulace musí brát německý VRO v úvahu zvláštní pobídky pro investice a inovace – zvláště při ukládání povinností podnikům s významnou tržní silou.
44.
Podle Komise porušilo Německo ustanoveními § 3 odst. 12b a § 9a TKG své povinnosti vyplývající z několika ustanovení předpisového rámce Společenství, konkrétně z článku 6, článku 7, čl. 8 odst. 1 a 2, čl. 15 odst. 3 a článku 16 rámcové směrnice, čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice a čl. 17 odst. 2 směrnice o univerzální službě.
45.
Tato tvrzená porušení lze rozdělit do dvou okruhů otázek, z nichž první se zabývá věcným dopadem omezení regulace, druhý jeho procesními důsledky.
46.
Věcné otázky se týkají prostoru pro uvážení náležejícího Německu při provádění předpisového rámce Společenství:
—
Může Německo stanovit pro nové trhy pravidlo o vynětí z regulace?
—
Může Německo omezit rozhodovací pravomoc německého VRO tím, že upřednostní konkrétní cíle týkající se zásahů na nových trzích?
47.
Procesní otázky se týkají toho, do jaké míry zasahují změny TKG do postupů stanovených předpisovým rámcem Společenství při rozhodování německého VRO o provedení či neprovedení zásahu – transparentní režim, systém spolupráce mezi VRO a Komisí, vymezení relevantního trhu a analýza trhu.
48.
Zabývat se těmito procesními otázkami však bude nutné pouze v případě, že Soudní dvůr ve své odpovědi na věcné otázky potvrdí především to, že Německo při provádění předpisového rámce Společenství v souladu s právními předpisy jednalo v rámci svého prostoru pro uvážení. Pokud ne, nebude další protiprávní jednání ve vztahu k těmto procesním otázkám již relevantní.
49.
Proto zahájím svou analýzu věcnými otázkami.
A – Údajné porušení vyplývající ze stanovení pravidla pro vynětí nových trhů z regulace
50.
Ustanovení § 9a odst. 1 TKG stanoví pro nové trhy pravidlo pro vynětí z regulace za předpokladu, že jsou splněny podmínky stanovené v § 9a odst. 2 TKG. Podle Komise je cílem tohoto pravidla zvýhodnit investice stávajícího německého telekomunikačního operátora v širokopásmové síti tím, že se odstraní nebezpečí regulatorních zásahů.
51.
Soudní dvůr již konstatoval, že zásahy v soukromých zařízeních sníží především pobídky pro rozvoj těchto zařízení. Proto bude podle článku 82 ES, který stanoví povinný přístup do zařízení (jako náprava zneužívajícího odmítnutí poskytnout informace), vhodný pouze při splnění nejpřísnějších podmínek (
13
). Je to z toho důvodu, že podle právní úpravy Společenství v odvětví telekomunikací, která ukládá povinnost zahájit jednání o umožnění přístupu přiměřená a skutečně vyžadována situací v oblasti hospodářské soutěže (
14
).
52.
Lze tudíž konstatovat, že možnosti zásahů vyplývající z regulace omezí pobídky pro investice do infrastruktury a inovací (
15
). Je přirozené, že stávající telekomunikační operátor není regulaci nakloněn; pokud chce Německo podpořit investice do telekomunikační infrastruktury, mělo by se zabývat také těmito problémy. Jedná se nakonec o otázku volby politiky: zda omezit za účelem zvýhodnění investic do infrastruktury regulaci a strpět s tím spojené účinky významné tržní síly.
53.
Za obvyklých okolností by Německo mohlo zvolit takovou politiku, ale nemůže tak učinit, pokud v odvětví telekomunikací existuje regulace na úrovni Společenství. V tomto případě již zákonodárce Společenství rozhodl o podřízení tohoto odvětví regulaci se všemi z toho vyplývajícími možnostmi zásahu (
16
).
54.
Odvětví telekomunikací nepochybně zahrnuje nové trhy definované v § 3 odst. 12b TKG. Německo tudíž nemůže zvrátit rozhodnutí zákonodárce Společenství a poskytovat těmto novým trhům soustavně výjimky v oblasti regulací.
55.
Německo však tvrdí, že pravidlo, že nové trhy by neměly být předmětem regulace, je ve skutečnosti již zahrnuto v předpisovém rámci Společenství.
56.
Není tomu tak. Bod 27 odůvodnění rámcové směrnice varuje pouze před ukládáním „nepřiměřených povinností“ ve vztahu k novým trhům (
17
). Pouze Komise se k této otázce, nejdříve ve svých pokynech a poté ve svých doporučeních, dále vyjádřila. Je pravda, že v doporučeních je uvedeno, že nové trhy by neměly být předmětem regulace; nicméně mám za to, že projednávané otázky jsou vhodněji a komplexněji pojednány v pokynech.
57.
Pokyny Komise stanoví, že regulace může narušit rozvoj podmínek na nových trzích; současně by však tyto trhy neměly být již předem uzavřeny ze strany podniků s významnou tržní silou. Z toho pro VRO vyplývá zvláštní povinnost při provádění zásahů, zejména pokud se jedná o možnost odložit zásah do doby, kdy budou soutěžní podmínky stabilizované. V tomto smyslu je třeba chápat i doporučení Komise a v něm obsažený odkaz na tržní sílu získanou díky výhodě „prvního na trhu“.
58.
Je tudíž jasné, pokud jde o vynětí nových trhů z regulace, že zákonodárce Společenství nezamýšlel přejít od varovných doporučení k závazné právní normě.
59.
Německo proto nemůže stanovit pravidlo poskytující v oblasti regulací výjimky novým trhům, tak jak učinilo v §9a odst. 1 TKG.
B – Tvrzené porušení vyplývající z omezení prostoru pro uvážení německého VRO tím, že je upřednostňován určitý cíl regulace
60.
Německo nicméně tvrdí, že v oblasti regulací nestanovilo všeobecnou výjimku. Uvádí, že § 9a TKG je třeba vykládat s ohledem na jeho druhý pododstavec, který stanoví podmínky nezbytné pro použití regulace – když první pododstavec upravuje pouze důsledky nesplnění těchto podmínek. V tomto ohledu Německo tvrdí, že pouze usměrňuje nebo, jak uvádí, „předběžně organizuje“, zásahy německého VRO na nových trzích.
61.
Zásadním pro tuto „předběžnou organizaci“ je v §9a odst. 2 TKG zdůrazněný cíl podpory investic a inovací (
18
). Tento cíl odpovídá čl. 8 odst. 2 písm. c) rámcové směrnice; ostatní cíle článku 8 rámcové směrnice se nicméně stále uplatňují prostřednictvím § 2 TKG. Podle názoru Německa může být cílům předpisového rámce Společenství přikládána různá důležitost, německý zákonodárce tudíž poskytl německému VRO „instrukce“, jak postupovat při zvažování těchto cílů s důrazem na konkrétní cíl (
19
).
62.
Německo tvrdí, že takové instrukce spadají do prostrou pro uvážení povoleného při provádění předpisového rámce Společenství (
20
). Vyvstává tedy otázka, komu podle předpisového rámce Společenství přísluší provádět zvažování jeho různých cílů: vnitrostátnímu zákonodárci při provádění tohoto rámce, nebo VRO při provádění konkrétních hodnocení?
63.
Musím zdůraznit, že odpověď nezávisí na konkrétním sledovaném cíli. Je možné, že Německo jedná správně, a ohledně nových trhů je třeba se zaměřit na pobídky do infrastruktury a inovací. Důsledky se však budou lišit v závislosti na tom, zda provádění zvažování cílů bude svěřeno vnitrostátnímu zákonodárci nebo VRO. Předpisovým rámcem Společenství byly zřízeny VRO a byly jim svěřeny zvláštní pravomoci z určitého důvodu: mají být izolovány od individuálních zájmů a při svém rozhodování se mají řídit pouze kritérii stanovenými tímto rámcem.
64.
Domnívám se, že zvážení cílů předpisového rámce přísluší VRO. Článek 8 rámcové směrnice výslovně svěřuje sledování těchto cílů, a tudíž také jejich zvažování, VRO, a nikoliv vnitrostátnímu zákonodárci.
65.
Jak Soudní dvůr několikrát potvrdil (
21
), je tak vytvořeno institucionální uspořádání, v rámci kterého je úkolem vnitrostátního zákonodárce pouze zajistit, aby VRO přijímaly veškerá nezbytná opatření ke sledování daných cílů. Dokonce i autonomie členských států v oblasti organizace a uspořádání VRO byla podřízena sledování tohoto cíle (
22
).
66.
To také předpokládá, že VRO, které provádějí konkrétní hodnocení, jsou vhodnější pro rozhodování, jak by měly být tyto různé cíle sladěny s cílem maximalizovat jejich plnění. Jinými slovy, rozhodnutím vnitrostátního zákonodárce dát přednost jednomu konkrétnímu cíli by byl ve skutečnosti dotčen způsob, kterým zákonodárce Společenství zamýšlel provádět konkrétní hodnocení trhu: prostřednictvím VRO, které budou v každém jednotlivém případě zohledňovat různé cíle. Neexistence systému pro určování přednosti mezi cíli stanovenými předpisovým rámcem Společenství, a prostor pro uvážení, který z této neexistence vyplývá pro VRO, jsou tak zcela v souladu se záměrem zákonodárce Společenství.
67.
Německo tudíž nemůže omezit posuzovací pravomoc německého VRO týkající se zásahů na nových trzích tím, že tyto zásahy učiní závislé na takových podmínkách, jaké jsou stanoveny v § 9a odst. 2 TKG, které upřednostňují jeden konkrétní cíl regulace (
23
).
68.
Německo tudíž nesplnilo své povinnosti vyplývající z ustanovení, která stanoví cíle předpisového rámce Společenství, nebo na ně odkazují: čl. 7 odst. 1 a článek 8 rámcové směrnice, čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice a čl. 17 odst. 2 směrnice o univerzální službě (
24
).
C – Tvrzená porušení týkající se transparentního režimu, systému spolupráce, vymezení relevantního trhu a analýzy trhu
69.
Všechna zbývající ustanovení uvedená Komisí se týkají procesních otázek vedoucích k rozhodnutí německého VRO, zda provést, či neprovést zásah stanovený předpisovým rámcem Společenství: transparentní režim, systém spolupráce mezi regulačními orgány a Komisí, vymezení relevantního trhu a analýza trhu.
70.
Vzhledem k tomu, že již bylo konstatováno, že změny TKG týkající se zásahů německého VRO byly provedeny nad rámec prostoru pro uvážení, který Německu náleží při provádění předpisového rámce Společenství, není otázka, zda těmito změnami byly také porušeny povinnosti Německa týkající se uvedených procesních otázek, relevantní.
IV – Závěry
71.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo tím, že přijala § 3 odst. 12b a § 9a, kterými byl pozměněn její zákon o telekomunikacích, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 1 a článku 8 rámcové směrnice, čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice a čl. 17 odst. 2 směrnice o univerzální službě.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (Úř. věst. L 108, s. 33).
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice) (Úř. věst. L 108, s.7;Zvl. vyd. 13/29, s. 323).
(
4
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) (Úř. věst. L 108, s. 1; Zvl. vyd. 13/29, s. 367).
(
5
) – „Telekommunikationsgesetz “ ze dne 22. června 2004, BGBl I, s. 1190.
(
6
) – „Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften“ ze dne 18. února 2007, BGBl I, s. 106.
(
7
) – „Bundesnetzagentur“.
(
8
) – Je třeba uvést některé z těchto povinností, aby bylo možné pochopit, jaký hospodářský dopad mohou mít na jejich cíl: čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice odkazuje mimo jiné na povinnost umožnit přístup k určitým síťovým zařízením a jejich využívání a regulovat ceny a povinnost nákladového účetnictví; čl. 17 odst. 2 směrnice o univerzální službě zahrnuje povinnosti, které mohou vést k dodržování horních cenových rozsahů pro koncové uživatele, kontrole jednotlivých sazeb nebo orientačních sazeb podle nákladů nebo cen na srovnatelných trzích.
(
9
) – Pokyny Komise pro analýzu trhu a posuzování významné tržní síly podle předpisového rámce Společenství pro sítě a služby elektronických komunikací (Úř. věst. 2002, C 165, s. 6).
(
10
) – Doporučení Komise o relevantních trzích produktů a služeb v odvětví elektronických komunikací, které připadají v úvahu pro regulaci ex ante podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (Úř. věst. L 114, s. 45; Zvl. vyd. 13/29, s. 349).
(
11
) – Viz rozsudek ze dne 15. února 2001_Komise v. Francie, C-230/99, Recueil, s. I-1169, bod 32.
(
12
) – Viz stanovisko generálního advokáta J. Mischa ze dne 28. května 2002, Komise v. Irsko, Recueil, s. I-6739, bod 50.
(
13
) – Zejména vyloučení účinné hospodářské soutěže, viz rozsudek ze dne 26. listopadu 1998 Bronner v. Mediaprint, C-7/97, Recueil, s. I-7791, bod 41, a pokud jde o účinnost pobídek, stanovisko generálního advokáta F. Jacobse v této věci, bod 57.
(
14
) – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2008, Komise v. Polsko,
C-227/07, Sb. rozh. s. I-8403, body 40 až 44, a stanovisko generálního advokáta Ruiz-Jarabo v této věci, body 38 až 39, které uvádí, že „není namístě bezdůvodně omezovat tržní hospodářství“.
(
15
) – Zejména ve srovnání s možností zásahu v rámci obecného režimu práva hospodářské soutěže.
(
16
) – To neznamená, že regulace není citlivá k pobídkám k investicím a inovacím; tyto záležitosti skutečně podmiňují předpisový rámec Společenství prostřednictvím čl. 8 odst. 2 písm. c) rámcové směrnice, jak je popsáno níže.
(
17
) – K výkladové hodnotě bodů odůvodnění viz mé stanovisko ve věci Komise v. Řecko (C-250/07, probíhající před Soudním dvorem), bod 15.
(
18
) – Další podmínka stanovená v § 9a odst. 2 TKG, na kterou se Komise zaměřila, byla v případě neexistence regulace překážka vytvoření trvalého konkurenčního prostředí. Tuto podmínku však musí na základě § 10 odst. 2 TKG (strukturální překážky účinné dlouhodobé hospodářské soutěže)_který převážně reprodukuje bod 9 odůvodnění doporučení Komise, splňovat každá regulace a zdá se být slučitelná s přiměřeným a správným použitím regulace (viz odkazy v poznámce pod čarou 14).
(
19
) – Na jednání Německo předložilo jemněji odstupňovanou argumentaci: ustanovení § 9a odst. 2 TKG bylo nezbytné, aby bylo možné soudně přezkoumat posuzovací pravomoc německého VRO. Nicméně soudní přezkum, omezený na jeden cíl, je rovnocenný instrukci upřednostnit tento cíl před ostatními cíli.
(
20
) – To se týká závazných instrukcí. Je třeba poznamenat, že § 10 odst. 2 a § 11 odst. 1 TKG již odkazují na doporučení Komise a na pokyny Komise, čímž umožňují, aby se jejich nezávazná doporučení vztahovala na nové trhy.
(
21
) – Viz rozsudek ze dne 31. ledna 2008, Centro Europa 7, C-380/05, Sb. rozh. s.I-349, bod 81, a Komise v. Polsko_citovanýv poznámce pod čarou 14, bod 63. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Finsko, C-387/06, bod 23, konstatoval, že k tomu, aby mohlo být prokázáno, že bylo bráněno sledování cílů regulace stanovených v článku 8 rámcové směrnice, musí Komise podrobně popsat všechny pravomoci VRO. Obdobně v rozsudku Komise v. Polsko, bodu 66, Soudní dvůr potvrdil, že VRO byla při sledování cílů stanovených článkem 8 rámcové směrnice svěřena „široká pravomoc zasáhnout“.
(
22
) – Viz rozsudek ze dne 6. března 2008 Comision del Mercado de las Telecomunicaciones, C-82/07, Sb. rozh. s. I-1265, bod 24.
(
23
) – V rozsudku Komise v. Polsko, citovaném v poznámce pod čarou 14, bodech 42 až 44, je tento závěr také potvrzen. Soudní dvůr zde konstatoval, že Polsko tím, že zvýhodnilo přístup k síťovým zařízením, přičemž ignorovalo konkrétní podmínky hospodářské soutěže, nedostatečně provedlo přístupovou směrnici, a zejména povinnost sledovat cíle článku 8 rámcové směrnice.
(
24
) – Přístupová směrnice, čl. 8 odst. 1, i směrnice o univerzální službě, čl. 17 odst. 1, obsahují rovněž ustanovení odpovídající čl. 8 odst. 1 rámcové směrnice. Tuto otázku však Komise před Soudním dvorem nevznesla.