62013CJ0551
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (šestého senátu)
18. prosince 2014 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce — Směrnice 2008/98/ES — Článek 15 — Nakládání s odpady — Možnost, aby původce odpadu sám prováděl jeho zpracování — Vnitrostátní prováděcí zákon, který byl přijat, ale dosud nenabyl účinnosti — Uplynutí lhůty pro provedení — Přímý účinek“
Ve věci C‑551/13,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Commissione tributaria provinciale di Cagliari (Itálie) ze dne 17. května 2013, došlým Soudnímu dvoru 25. října 2013, v řízení
Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA
proti
Comune di Quartu S. Elena,
SOUDNÍ DVŮR (šestý senát),
ve složení A. Borg Barthet, vykonávají funkci předsedy šestého senátu, E. Levits a F. Biltgen (zpravodaj), soudci,
generální advokát: Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: L. Carrasco Marco, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. října 2014,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA A. Fantozzim, R. Altierim a G. Mamelim, avvocati,
—
za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s C. Colelli, avvocato dello Stato,
—
za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,
—
za Evropskou komisi E. Sanfrutos Cano, jakož i L. Cappellettim a D. Loma-Osorio Lerenou, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
ROZSUDEK
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. L 312, s. 3).
2
Projednávaná žádost byla předložena v rámci sporu mezi Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA (dále jen „SETAR“), společností vlastnící turistický hotelový komplex v lokalitě S’Oru e Mari (Itálie), a Comune di Quartu S. Elena ve věci odmítnutí uvedené společnosti hradit místní poplatek za odstraňování pevného komunálního odpadu (tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, dále jen „TARSU“).
Právní rámec
Unijní právo
3
Body 25, 28 a 41 odůvodnění směrnice 2008/98 znějí takto:
„(25)
Je vhodné rozdělit náklady takovým způsobem, aby odrážely skutečné environmentální náklady spojené se vznikem odpadů a s nakládáním s nimi.
[...]
(28)
Tato směrnice by měla pomoci EU přiblížit se ‚recyklační společnosti‘, a to prostřednictvím úsilí o zamezení vzniku odpadů a o využívání odpadu jako zdroje. Zejména šestý akční program Společenství pro životní prostředí vyzývá k opatřením zaměřeným na zajištění třídění, sběru a recyklace prioritních toků odpadu. V souladu s tímto cílem a jako prostředek k usnadnění a zlepšení možností jejich využití by měly být odpady sbírány odděleně, je-li to proveditelné z technického, environmentálního a hospodářského hlediska až do okamžiku, než se pro ně uplatní jejich využití, jež přináší celkově nejlepší výsledek pro životní prostředí. Členské státy by měly podporovat třídění nebezpečných složek z různých toků odpadů, je-li to nezbytné, s cílem dosáhnout environmentálně šetrného nakládání s odpady.
[...]
(41)
Za účelem přiblížení se k evropské recyklační společnosti s vysokou úrovní hospodárnosti využívání zdrojů by měly být stanoveny cíle, pokud jde o přípravu na opětovné použití a recyklaci odpadů. Členské státy přistupují různým způsobem ke sběru odpadu z domácností a odpadu podobné povahy a podobného složení. Je proto vhodné, aby tyto cíle zohledňovaly různé způsoby sběru v různých členských státech. Druhy odpadu se vykazují v souladu s klasifikací seznamu odpadů Společenství specifikovanou v rozhodnutí [Komise] 2000/532/ES [ze dne 3. května 2000, kterým se nahrazuje rozhodnutí 94/3/ES, kterým se stanoví seznam odpadů podle čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, a rozhodnutí Rady 94/904/ES, kterým se stanoví seznam nebezpečných odpadů ve smyslu čl. 1 odst. 4 směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech (Úř. věst. L 226, s. 3; Zvl. vyd. 15/05, s. 151].“
4
Článek 1 směrnice 2008/98 zní:
„Touto směrnicí se stanoví opatření na ochranu životního prostředí a lidského zdraví předcházením nepříznivým vlivům vzniku odpadů a nakládání s nimi nebo jejich omezováním a omezováním celkových dopadů využívání zdrojů a zlepšováním účinnosti tohoto využívání.“
5
Článek 4 této směrnice stanoví:
„1.   Jako pořadí priorit pro právní předpisy a politiku v oblasti předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi se použije tato hierarchie způsobů nakládání s odpady:
a)
předcházení vzniku,
b)
příprava k opětovnému použití,
c)
recyklace,
d)
jiné využití, například energetické využití, a
e)
odstranění.
2.   Při uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady uvedené v odstavci 1 přijmou členské státy opatření, která podpoří možnosti, jež představují nejlepší celkový výsledek z hlediska životního prostředí. To může u zvláštních toků odpadů vyžadovat odchýlení se od hierarchie, je-li to odůvodněno zohledňováním životního cyklu u celkových dopadů vzniku tohoto odpadu a nakládání s ním.
[...]“
6
Článek 13 uvedené směrnice zní:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění nakládání s odpady způsobem, který neohrožuje lidské zdraví a nepoškozuje životní prostředí, a zejména:
a)
neohrožuje vodu, ovzduší, půdu nebo rostliny nebo živočichy;
b)
nezpůsobuje obtěžování hlukem nebo zápachem;
c)
nemá nepříznivý vliv na krajinu nebo místa zvláštního zájmu.“
7
Článek 14 směrnice 2008/98 stanoví:
„1.   V souladu se zásadou ‚znečišťovatel platí‘ musí náklady spojené s nakládáním s odpady nést prvotní původce odpadu, nebo současný či předchozí držitel odpadu.
2.   Členské státy mohou rozhodnout, že náklady spojené s nakládáním s odpady musí částečně nebo plně nést výrobce výrobků, z něhož se stal odpad, a že tyto náklady mohou sdílet distributoři tohoto výrobku.“
8
Článek 15 této směrnice stanoví:
„1.   Členské státy přijmou nezbytná opatření s cílem zajistit, aby každý prvotní původce nebo jiný držitel odpadu prováděl zpracování odpadů sám nebo aby odpad nechal zpracovat prostřednictvím zprostředkovatele nebo zařízení nebo podniku, který provádí činnosti zpracování odpadů, nebo prostřednictvím soukromého nebo veřejného zařízení provádějícího sběr odpadů v souladu s články 4 a 13.
2.   Je-li odpad přepravován za účelem předběžného zpracování od prvotního původce nebo držitele k jedné z fyzických nebo právnických osob uvedených v odstavci 1, odpovědnosti za provedení úplného využití nebo odstranění odpadu se zpravidla nepřenáší.
Aniž je dotčeno nařízení [Evropského parlamentu a Rady (ES)] č. 1013/2006 [ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů (Úř. věst. L 190, s. 1)], toto ustanovení mimo jiné umožňuje, aby členské státy upřesnily podmínky odpovědnosti a rozhodly, ve kterých případech má nést odpovědnost za celý zpracovatelský řetězec prvotní původce nebo ve kterých může být odpovědnost rozdělena mezi původce a držitele nebo přenesena na subjekty zpracovatelského řetězce.
3.   Členské státy mohou rozhodnout v souladu s článkem 8, že odpovědnost za zajištění nakládání s odpady má nést částečně nebo plně výrobce výrobku, z něhož se stal odpad, a že tuto odpovědnost sdílejí i distributoři tohoto výrobku.
[...]“
Italské právo
9
Článek 188 odst. 2 legislativního nařízení č. 152 o normách v oblasti životního prostředí (decreto legislativo n. 152 – Nome in materia ambientale) ze dne 3. dubna 2006 (řádný doplněk ke GURI č. 88 ze dne 14. dubna 2006, dále jen „legislativní nařízení č. 152/2006“) stanoví:
„Původce nebo držitel zvláštního odpadu plní své povinnosti v souladu s následujícím pořadí priorit:
a)
svůj odpad sám odstraní;
b)
svůj odpad přepraví ke třetím osobám, které mají povolení na základě platné právní úpravy;
c)
svůj odpad přepraví k subjektům, které provozují veřejnou službu sběru komunálního odpadu, s nimiž byla za tímto účelem podepsána zvláštní smlouva;
d)
použije železniční dopravu pro přepravu nebezpečného odpadu na vzdálenost větší než 350 km a pro množství přesahující 25 tun;
e)
svůj odpad vyveze v souladu s podmínkami stanovenými v článku 194.“
10
Za účelem zajistit provedení směrnice 2008/98 byl čl. 188 odst. 1 legislativního nařízení č. 152/2006 změněn článkem 16 legislativního nařízení č. 205, kterým se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (decreto legislativo n. 205 – Disposizioni di attuazione delle direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive) ze dne 3. prosince 2010 (řádný doplněk ke GURI č. 288 ze dne 10. prosince 2010, dále jen „legislativní nařízení č. 205/2010“), takto:
„1. Prvotní původce odpadu nebo jiný držitel odpadu zpracuje odpad sám nebo odpad předá zprostředkovateli, obchodníkovi, zařízení nebo podniku provádějícímu zpracování odpadů, nebo soukromému či veřejnému subjektu zajišťujícímu sběr odpadů v souladu s články 177 a 179. Aniž jsou dotčena ustanovení následujících odstavců tohoto článku, prvotní původce nebo jiný držitel odpovídá za celý zpracovatelský řetězec; tím se rozumí, že pokud prvotní původce nebo držitel přepravuje odpad za účelem předběžného zpracování k některé ze subjektů uvedených v tomto odstavci, tato odpovědnost se zpravidla nepřenáší.“
11
Kromě toho čl. 16 odst. 1 legislativního nařízení č. 205/2010 doplnil za článek 188 legislativního nařízení č. 152/2006 články 188a a 188b, nadepsané „Kontrola vysledovatelnosti odpadů“ a „Systém kontroly vysledovatelnosti odpadů (Sistri)“.
12
Článek 188a legislativního nařízení č. 152/2006 stanoví:
„1.   Při provádění ustanovení čl. 177 odst. 4 musí být zaručena vysledovatelnost odpadů, a to od jejich produkce až do místa jejich konečného určení.
2.   Za tímto účelem musí být nakládání s odpady vykonáváno
a)
v souladu s povinnostmi stanovenými v rámci systému kontroly vysledovatelnosti odpadu (Sistri) upraveného v čl. 14a legislativního nařízení č. 78 ze dne 1. července 2009, které bylo s úpravami přeměněno na zákon, a to zákonem č. 102 ze dne 3. srpna 2009 a vyhláškou ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří ze dne 17. prosince 2009 [(řádný doplněk ke GURI č. 9 ze dne 13. ledna 2010)], nebo
b)
v souladu s povinnostmi týkajícími se vedení rejstříků o nakládce a vykládce odpadu a identifikačního formuláře, které jsou uvedeny v článcích 190 a 193.
[…]“
13
Článek 16 odst. 2 legislativního nařízení č. 205/2010 stanoví, že „ustanovení tohoto článku nabývají účinnosti dnem následujícím po dni, ve kterém uplynula lhůta stanovená v čl. 12 odst. 2 vyhlášky [ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří] ze dne 17. prosince 2009“.
14
Podle čl. 12 odst. 2 vyhlášky ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří ze dne 17. prosince 2009„za účelem zajištění dodržování právních povinností a zajištění řádného fungování Sistri jsou subjekty uvedené v těchto článcích přesto povinny dodržovat ustanovení uvedená v článcích 190 a 193 legislativního nařízení [č. 152/2006], a to po dobu jednoho měsíce po zavedení Sistri, jak je uvedeno v článcích 1 a 2“.
15
Článek 1 odst. 1 a 4 vyhlášky ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří ze dne 17. prosince 2009 stanoví:
„1.   Systém kontroly vysledovatelnosti odpadů, dále též ‚Sistri‘, který je spravován sborem carabinieri pověřeným ochranou životního prostředí (Comando carabinieri per la Tutela dell‘ Ambiente) se zavádí:
a)
pro prvotní původce nebezpečných odpadů, včetně původců odpadů, na které se vztahuje čl. 212 odst. 8 legislativního nařízení [č. 152/2006], kteří zaměstnávají více než padesát zaměstnanců; pro podniky a zařízení – prvotní původce odpadů, které nejsou nebezpečnými odpady, na které se vztahuje čl. 184 odst. 3 písm. c), d) a g) téhož legislativního nařízení [č. 152/2006], kteří zaměstnávají více než padesát zaměstnanců; pro obchodníky a zprostředkovatele; pro konsorcia vytvořená za účelem využití a recyklace některých druhů odpadů, která organizují nakládání s těmito odpady na účet členů konsorcia; pro podniky, na které se vztahuje čl. 212 odst. 5 legislativního nařízení [č. 152/2006], které provádějí sběr a přepravu zvláštních odpadů; pro podniky a zařízení, která se zabývají využíváním a odstraňováním odpadů, a pro osoby, na které se vztahuje čl. 5 odst. 10 tohoto nařízení, sto osmdesátým dnem ode dne nabytí účinnosti této vyhlášky;
b)
pro podniky a zařízení – prvotní původce nebezpečného odpadu, a to včetně těch, na které se vztahuje čl. 212 odst. 8 legislativního nařízení č. 152/2006, které mají nejvýše padesát zaměstnanců, a pro prvotní původce odpadů, které nejsou nebezpečnými odpady, na které se vztahuje čl. 184 odst. 3 písm. c), d) a g) téhož legislativního nařízení [č. 152/2006], které mají méně než padesát a více než jedenáct zaměstnanců, dvoustým desátým dnem ode dne nabytí účinnosti této vyhlášky.
[...]
4.   Podniky a zařízení – prvotní původci odpadů, které nejsou nebezpečnými odpady, na které se vztahuje čl. 184 odst. 3 písm. c), d) a g) legislativního nařízení [č. 152/2006], které mají nejvýše deset zaměstnanců; podniky, které provádějí sběr a přepravu vlastního odpadu, který není nebezpečným odpadem, na který se vztahuje čl. 212 odst. 8 legislativního nařízení [č. 152/2006], zemědělci definovaní v článku 2135 občanského zákoníku, jenž jsou původci odpadu, který není nebezpečným odpadem a pochází z jiných činností než těch, na které se vztahuje čl. 184 odst. 3 písm. c), d) a g) legislativního nařízení [č. 152/2006], se mohou k [systému] Sistri připojit dobrovolně, a to ode dne uvedeného v odst. 2 písm. b).“
16
Lhůta pro zavedení Sistri stanovená vyhláškou ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří ze dne 17. prosince 2009 byla poté stanovena na 30. června 2012 legislativním nařízením č. 138 ze dne 13. srpna 2011 (GURI č. 188 z dne 13. srpna 2011, s. 1), které bylo s úpravami přeměněno na zákon, a to zákonem č. 148 ze dne 14. září 2011 (GURI č. 216 ze dne 16. září 2011, s. 1), ve znění legislativního nařízení č. 216 ze dne 26. prosince 2011 (GURI č. 302 ze dne 29. prosince 2011, s. 8), které bylo s úpravami přeměněno na zákon, a to zákonem č. 14 ze dne 24. února 2012 (řádný doplněk ke GURI č. 48 ze dne 27. února 2012).
17
Článek 52 odst. 1 a 2 legislativního nařízení č. 83, kterým se stanoví neodkladná opatření pro růst v zemi (decreto-legge č. 83 Misure urgenti per la crescita del Paese) ze dne 22. června 2012 (řádný doplněk ke GURI č. 147 ze dne 26. června 2012), které bylo s úpravami přeměněno na zákon, a to zákonem č. 134 ze dne 7. srpna 2012 (řádný doplněk ke GURI č. 187 ze dne 11. srpna 2012), přerušil lhůtu pro zavedení Sistri až do 30. června 2013 a stanovil, že tato nová lhůta bude stanovena vyhláškou ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří.
18
Článek 1 vyhlášky ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří, kterou se stanoví lhůty pro postupné zavádění Sistri (decreto-Termini di riavvio progressivo del Sistri) ze dne 20. března 2013 (GURI č. 92 ze dne 19. dubna 2013, s. 16), stanovil lhůtu pro zavedení Sistri pro prvotní původce zvláštních nebezpečných odpadů, kteří zaměstnávají více než deset zaměstnanců, a pro podniky, které nakládají se zvláštními nebezpečnými odpady (odstavec 1), na 1. října 2013; pro ostatní zařízení nebo podniky, které jsou povinny se registrovat v Sistri (odstavec 2) na 3. března 2014, přičemž se tyto posledně uvedené subjekty se mohou dobrovolně připojit k Sistri od 1. října 2013 (odstavec 3).
19
Konečně čl. 11 odst. 3a legislativního nařízení, kterým se stanoví neodkladná opatření za účelem dosažení cílů racionalizace ve veřejné správě (decreto-legge n. 101 – Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni) ze dne 31. srpna 2013 (GURI č. 204 ze dne 31. srpna 2013, s. 1), který byl s úpravami přeměněn na zákon, a to zákonem č. 125 ze dne 30. října 2013 (GURI č. 255 ze dne 30. října 2013, s. 1), stanoví:
„V období deseti měsíců ode dne 1. října 2013 se ustanovení a povinnosti stanovené v článcích 188, 189, 190 a 193 legislativního nařízení [č. 152/2006] nadále řídí zněním platným před provedením změn stanovených legislativním nařízením [č. 205/2010], včetně s nimi spojených sankcí. […].“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
20
Dne 30. listopadu 2010 SETAR oznámila Comune di Quartu S. Elena, že od 1. ledna 2011 již nebude platit TARSU vybíraný za správu obecní služby odstraňování odpadů, protože od uvedeného data bude v souladu s článkem 188 legislativního nařízení č. 152/2006 a článkem 15 směrnice 2008/98 využívat k odstraňování odpadu vzniklého v jejím hotelovém komplexu specializovaný podnik.
21
Comune di Quartu S. Elena rozhodnutím ze dne 7. prosince 2010 informovala SETAR, že za rok 2011 je nadále povinná k TARSU, přičemž skutečnost, že uvedená společnost bude sama zajišťovat odstraňování svého odpadu, není v tomto ohledu relevantní.
22
SETAR podala s cílem dosáhnout preventivního opatření k Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna žalobu na neplatnost rozhodnutí, kterým Comune di Quartu S. Elena schválila sazby TARSU pro rok 2011. Tento soud žalobě SETAR vyhověl.
23
V době, kdy probíhalo řízení před Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, SETAR obdržela platební výměr na částku 171216 eur, který je předmětem sporu v původním řízení a který byl založen na sazbách TARSU pro rok 2011.
24
Dne 20. listopadu 2012 Comune di Quartu S. Elena v souladu s vyjádřeními Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna přiznala SETAR částečné snížení daně a prostřednictvím nového platebního výměru snížila požadovanou částku o 74 193 eur.
25
Pokud jde o meritum věci, SETAR podala ke Commissione tributaria provinciale di Cagliari žalobu na zrušení platebních výměrů vydaných Comune di Quartu S. Elena. Na podporu své žaloby tvrdila, že tyto platební výměry byly v rozporu zejména s článkem 15 směrnice a se zásadou „znečišťovatel platí“, která je uznána unijním právem, a že podle nich měla být osvobozena od placení TARSU, jelikož prováděla přímé odstranění odpadu, který vyprodukovala.
26
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Commissione tributaria provinciale di Cagliari zastává názor, že článek 15 směrnice 2008/98 byl proveden do vnitrostátního práva, i když opatření k jeho provedení dosud nenabylo účinnosti. Tento soud si však klade otázku, zda tento článek 15 může být z hlediska jeho obsahu považován za ustanovení, které je bezpodmínečné a dostatečně přesné proto, aby mohlo být přímo použito ve sporu v původním řízení. Předkládající soud se dále zabývá otázkou, zda taková právní úprava, jako je dotčená právní úprava v původním řízení, správně provádí článek 15 směrnice 2008/98, jelikož tento článek jednotlivci rovněž umožňuje, aby při využití dostatečných nástrojů a odborné způsobilosti, kterými disponuje, sám zajišťoval odstraňování svého odpadu, a byl tak osvobozen od povinnosti hradit náklady na toto odstraňování, s výjimkou nákladů na „společenskou správu“, jejichž část musí v každém případě hradit z titulu existence univerzální služby.
27
Za těchto podmínek se Commissione tributaria provinciale di Cagliaria rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání právo Společenství právní úpravě stanovené v článku 188 legislativního nařízení č. 152/2006 a ve vyhlášce ministerstva životního prostředí, ochrany krajiny a moří ze dne 17. [prosince] 2009, podle které se nabytí účinnosti právní úpravy, která provádí směrnici [2008/98] odkládá až do přijetí vyhlášky ministerstva, která stanoví technické podmínky a lhůtu pro nabytí účinnosti výše uvedené prováděcí právní úpravy?“
K předběžné otázce
K přípustnosti
28
Podle italské vlády je předběžná otázka nepřípustná. Tato otázka se totiž týká výkladu ustanovení vnitrostátního práva, a nikoliv výkladu ustanovení unijního práva. Uvedená otázka každopádně postrádá vztah k předmětu sporu v původním řízení, jelikož tento spor musí být rozhodnut na základě relevantní vnitrostátní právní úpravy a – pokud je relevantní právní úprava unijního práva přímo použitelná – na jejím základě. Naproti tomu otázka, zda je v projednávané věci třeba zkoumat opožděné provedení nebo neprovedení směrnice 2008/98, je pro řešení sporu před předkládajícím soudem irelevantní.
29
Komise, jež se zcela zdržela uplatnění námitky nepřípustnosti předběžné otázky, navrhuje její přeformulování tak, aby se tato otázka v podstatě týkala toho, zda směrnice 2008/98, a konkrétně její článek 15 umožňuje, aby jednotlivec sám zajišťoval odstraňování svého odpadu, a byl tak osvobozen od placení s tím souvisejícího místního poplatku, a dále zda unijní právo brání takové právní úpravě, která provádí čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98, jejíž účinnost se odkládá až do přijetí nové vnitrostátní právní úpravy stanovící technické podmínky a lhůtu pro nabytí účinnosti.
30
Úvodem je třeba konstatovat, že předkládající soud prostřednictvím své předběžné otázky žádá Soudní dvůr, aby rozhodl o slučitelnosti některých vnitrostátních ustanovení s unijním právem.
31
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora nepřísluší Soudnímu dvoru, aby se v rámci řízení zahájeného podle článku 267 SFEU vyjadřoval ke slučitelnosti vnitrostátních právních norem s unijním právem ani vykládat vnitrostátní zákonné nebo podzákonné právní předpisy (v tomto smyslu viz rozsudek Vueling Airlines, C‑487/12, EU:C:2014:2232, bod 26 a citovaná judikatura).
32
Soudní dvůr je nicméně příslušný k tomu, aby vnitrostátnímu soudu poskytl veškeré poznatky k výkladu unijního práva, které mu umožní posoudit takovou slučitelnost pro účely rozsudku ve věci, která mu byla předložena (viz zejména rozsudek Lombardini a Mantovani, C‑285/99 a C‑286/99, EU:C:2001:640, bod 27 a citovaná judikatura).
33
Je třeba dodat, že v projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se předkládající soud zamýšlí zejména nad otázkou, zda za předpokladu, že unijní právo musí být vykládáno v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, přiznává čl. 15 odst. 1 jednotlivcům práva, jichž se mohou přímo dovolávat u soudů členského státu. Nelze tedy platně tvrdit, že spor postrádá jakoukoliv vazbu k unijnímu právu.
34
Za těchto podmínek je třeba odmítnout námitky uplatněné italskou vládou ohledně přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
K věci samé
35
Podstatou otázky předkládajícího soudu je:
—
zda unijní právo a směrnice 2008/98 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která provádí ustanovení této směrnice, avšak jejíž nabytí účinnosti je podřízeno přijetí pozdějšího vnitrostátního aktu, ve kterém budou definovány technické podmínky a datum nabytí účinnosti, ačkoliv lhůta pro provedení uvedené směrnice uplynula, a
—
zda článek 15 odst. 1 směrnice 2008/98 ve spojení s články 4 a 13 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která původci nebo držiteli odpadu nedává možnost, aby sám prováděl jejich odstranění a byl tak osvobozen od placení místního poplatku za odstraňování odpadů.
36
Za účelem odpovědi na první část takto přeformulované otázky je třeba připomenout, že povinnost členského státu přijmout všechna opatření nezbytná k dosažení výsledku stanoveného směrnicí je závaznou povinností uloženou čl. 288 třetím pododstavcem SFEU a samotnou směrnicí 2008/98. Tato povinnost přijmout všechna obecná nebo zvláštní opatření je uložena všem orgánům členských států (viz zejména rozsudek Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 65).
37
Z judikatury rovněž vyplývá, že i v případech, kdy členské státy při provádění směrnice disponují širokým prostorem pro uvážení, pokud jde o volbu prostředků, jsou uvedené státy přesto povinny zajistit plnou účinnost této směrnice a dodržet lhůty, které tato směrnice stanoví, aby její provádění bylo v celé Unii jednotné (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Itálie, 10/76, EU:C:1976:125, bod 12).
38
V projednávané věci z čl. 40 odst. 1 směrnice 2008/98 vyplývá, že členské státy musely uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 12. prosince 2010.
39
Je třeba dodat, že uvedená směrnice neupravuje v čl. 15 odst. 1 derogační ustanovení týkající se nabytí účinnosti opatření určených k zajištění provedení směrnice do vnitrostátního práva ani výjimku, která by členským státům umožňovala, aby datum, k němuž nabydou účinnosti prováděcí opatření přijatá před 12. prosincem 2010, posunuly až za toto datum.
40
Z toho vyplývá, že na první část položené otázky je třeba odpovědět tak, že unijní právo a směrnice 2008/98 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která provádí ustanovení této směrnice, avšak jejíž nabytí účinnost je podřízeno přijetí pozdějšího vnitrostátního aktu, pokud toto nabytí účinnosti nastane po uplynutí lhůty pro provedení, která je stanovena v uvedené směrnici.
41
Zadruhé, pokud jde o otázku, zda čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 členským státům ukládá povinnost stanovit možnost, že prvotní původce odpadu nebo držitel odpadu může sám provádět odstranění tohoto odpadu, čímž bude osvobozen od placení místního poplatku za odstraňování odpadu, je třeba uvést, že z vlastního znění tohoto ustanovení jasně vyplývá, že toto ustanovení členským státům neukládá povinnost, aby takovou možnost stanovily.
42
Podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 musí členské státy přijmout nezbytná opatření s cílem zajistit, aby prvotní původce nebo držitel odpadu prováděl jeho zpracování sám nebo aby odpad nechal zpracovat prostřednictvím zprostředkovatele nebo zařízení nebo podniku, který provádí činnosti zpracování odpadů, nebo prostřednictvím soukromého nebo veřejného zařízení provádějícího sběr odpadů v souladu s články 4 a 13 této směrnice.
43
Tento čl. 15 odst. 1 tak členským státům umožňuje volit mezi několika možnostmi a odkaz na ustanovení článků 4 a 13 směrnice nemůže být na rozdíl od toho, co tvrdila SETAR, vykládán v tom smyslu, že omezuje prostor pro uvážení, který je přiznán členským státům, a to tak, že jim ukládá, aby uznaly právo prvotního původce nebo jiného držitele odpadu na to, aby sám prováděl zpracování tohoto odpadu, a aby tak byl zproštěn povinnosti přispívat na financování systému nakládání s odpady zavedeného veřejnými službami.
44
Konkrétně čl. 4 odst. 1 směrnice 2008/98, který stanoví hierarchii způsobů nakládání s odpady, která musí být uplatněna v právních předpisech a v politice v oblasti předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi, neumožňuje dovodit, že je třeba dát přednost systému, který původcům odpadu umožňuje, aby sami provedli jeho odstranění. Naopak, odstranění odpadu je uvedeno až na posledním místě této hierarchie.
45
Výklad, podle kterého čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 přiznává členským státům široký prostor pro uvážení a neukládá jim, aby prvotnímu původci nebo držiteli odpadu umožnily, aby sám prováděl odstraňování tohoto odpadu, je ostatně jediným výkladem, který umožňuje vzít platně v úvahu okolnost uvedenou v bodě 41 odůvodnění směrnice 2008/98, podle které členské státy přistupují různým způsobem ke sběru odpadů, a skutečnost, že se jejich způsoby sběru odpadů významně liší.
46
Tento výklad je nadto podpořen článkem 14 směrnice 2008/98, který se týká rozdělení nákladů spojených s nakládáním s odpady. Tento článek, který je v podstatě totožný s článkem 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. L 114, s. 9), který nahradil, ukládá členským státům, aby stanovily, že náklady spojené se systémem nakládání s odpady nesou společně všichni původci nebo držitelé odpadu (v tomto smyslu viz rozsudek Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, bod 46). Výklad prosazovaný SETAR by však toto ustanovení zbavil užitečného účinku, jelikož by jeho důsledkem bylo, že se původcům nebo držitelům odpadu umožní, aby se vyhnuli financování systému nakládání s odpady, jehož zavedení je povinností členských států.
47
V tomto ohledu je třeba připomenout, že při neexistenci unijní právní úpravy, která by členským státům ukládala přesný způsob zajištění financování systému nakládání s odpady, může být toto financování v závislosti na volbě dotčeného členského státu zajištěno libovolně prostřednictvím daně, poplatku nebo jakýmkoliv jiným způsobem a že vnitrostátní právní úprava, která pro financování správy takového systému zavede například poplatek, jehož výše je určována na základě posouzení objemu produkovaného odpadu, a nikoliv na základě množství odpadu skutečně vyprodukovaného a předaného k odstranění, nemůže být považována za právní úpravu, která je v rozporu se směrnicí 2008/98 (v tomto smyslu viz rozsudek Futura Immobiliare a další, EU:C:2009:479, body 52 až 54).
48
Avšak i když je pravda, že příslušné vnitrostátní orgány v této oblasti mají tedy široký prostor pro uvážení, pokud jde o stanovení úpravy výpočtu takového poplatku, jako je poplatek dotčený ve věci v původním řízení, nic to nemění na tom, že takto stanovený poplatek nesmí přesahovat míru toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle (Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, bod 55).
49
V projednávané věci tudíž předkládající soud musí na základě skutkových a právních okolností, které mu byly předloženy, posoudit, zda TARSU nevede k tomu, že takovému prvotnímu původci nebo držiteli odpadu, jako je SETAR, který sám provádí odstraňování odpadu, jsou přičítány zjevně nepřiměřené náklady ve srovnání s objemem nebo povahou vyprodukovaného odpadu nebo odpadu, který vstupuje do systému nakládání s odpady.
50
Na druhou část položené otázky je proto třeba odpovědět tak, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 ve spojení s články 4 a 13 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která prvotnímu původci nebo držiteli odpadu nedává možnost, aby sám prováděl odstraňování tohoto odpadu, a byl tak osvobozen od placení obecní daně z odstraňování odpadů, pokud tento poplatek odpovídá požadavkům zásady proporcionality.
51
Vzhledem ke všem předchozím úvahám je na položenou otázku třeba odpovědět tak, že:
—
unijní právo a směrnice 2008/98 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která provádí ustanovení této směrnice, avšak jejíž nabytí účinnosti je podřízeno přijetí pozdějšího vnitrostátního aktu, pokud toto nabytí účinnosti nastane po uplynutí lhůty pro provedení, která je stanovena v uvedené směrnici, a
—
článek 15 odst. 1 směrnice 2008/98 ve spojení s články 4 a 13 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která původci odpadu nebo držiteli odpadu nedává možnost, aby sám prováděl odstraňování tohoto odpadu, a byl tak osvobozen od placení místního poplatku za odstraňování odpadů, pokud tento poplatek odpovídá požadavkům zásady proporcionality.
K nákladům řízení
52
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:
Unijní právo a směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která provádí ustanovení této směrnice, avšak jejíž nabytí účinnosti je podřízeno přijetí pozdějšího vnitrostátního aktu, pokud toto nabytí účinnosti nastane po uplynutí lhůty pro provedení, která je stanovena v uvedené směrnici.
Článek 15 odst. 1 směrnice 2008/98 ve spojení s články 4 a 13 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která původci odpadu nebo držiteli odpadu nedává možnost, aby sám prováděl odstraňování tohoto odpadu, a byl tak osvobozen od placení místního poplatku za odstraňování odpadů, pokud tento poplatek odpovídá požadavkům zásady proporcionality.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.