Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 26. marts 2026 (1)
Sag C-117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România »Euxin Pilot«,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi »Trident«,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți »Tomis«
mod
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională »Administrația Porturilor Maritime« SA,
procesdeltagere:
RJ,
NC,
FR
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien))
» Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) 2017/352 – obligatoriske lodstjenester for fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje – national lovgivning,
hvorefter obligatoriske lodstjenester alene kan udføres af offentlige enheder – udelukkelse af økonomiske aktører, der tidligere har haft tilladelse til at levere de nævnte tjenesteydelser – begrebet »statsstøtte««
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, indgivet af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien), indgår i en allerede veletableret retspraksis, som har foranlediget Domstolen til ved adskillige lejligheder at tage stilling til, om nationale regler om driften af havneinfrastrukturer eller aktiviteter, der finder sted der, er i overensstemmelse med EU-retten (2). Domstolen er her blevet anmodet om at tage stilling til de betingelser, hvorunder lodstjenesten, der består i at lede skibe ved deres ankomst til og afgang fra en havn, udelukkende er blevet overdraget til havnemyndighederne. Disse betingelser giver anledning til en række spørgsmål, der navnlig vedrører sammenhængen mellem den primære EU-ret og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/352 af 15. februar 2017 om opstilling af rammer for levering af havnetjenester og fælles regler om finansiel gennemsigtighed for havne (3) og, mere generelt, spørgsmålet om, hvorvidt denne tjeneste er af økonomisk karakter eller udgør en offentlig myndighedsbeføjelse.
2.        I Rumænien fremgår det af Ordonanță guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (regeringens lovdekret nr. 22/1999 om forvaltning af havne og vandveje, brug af offentligt ejet søfartsinfrastruktur og udøvelse af søfartsaktiviteter i havne og på indre vandveje) af 29. januar 1999 (4), at lodstjenesten er en sikkerhedstjeneste, der hører under statens kontrol gennem Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (ministeriet for transport, infrastruktur og kommunikation) (herefter »ministeriet«), som leveres til alle brugere på en permanent, ikke-diskriminerende, ensartet og kontinuerlig måde under lige vilkår for så vidt angår kvalitet, varighed og pris (5). Det påhviler ministeriet at fastlægge, for hvilke havne, indre vandveje, områder, dele af disse områder og kategorier af skibe denne lodstjeneste er obligatorisk (6). Det fremgår af artikel 50 i dette lovdekret (7), at lodstjenesten kan organiseres på tre måder, nemlig enten ved hjælp af det lodspersonale, der hører under myndigheden, eller ved hjælp af autoriserede specialiserede økonomiske aktører på grundlag af en kontrakt, der er indgået på ikke-diskriminerende vilkår med myndigheden, eller endelig ved, at myndigheden giver autoriserede specialiserede økonomiske aktører koncession på levering af lodstjenester.
3.        Efter først at have overdraget lodstjenesten til specialiserede økonomiske aktører såsom Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL og Maritime Pilot SRL i henhold til den anden ordning, der er nævnt ovenfor, og derefter til lodspersonalet ved den selvstændige forvaltning »Administrația Fluvială a Dunării de Jos« Galați
(herefter »AFDJ Galați«) i nogle af disse havne vedtog ministeriet endelig den 19. maj 2020 Ordinul nr. 991 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu (dekret nr. 991/2020 om fastsættelse af de havne og indre vandveje, hvor lodsning af søgående skibe samt fartøjer, der anvendes på indre vandveje, er obligatorisk, og af den måde, hvorpå denne tjeneste skal leveres) (herefter »dekret nr. 991/2020«), hvorved det fastsatte nye bestemmelser for tilrettelæggelsen af den obligatoriske lodsning for søgående skibe og fartøjer, der anvendes på indre vandveje.
4.        I henhold til artikel 1, 2 og 3 i dekret nr. 991/2020 er lodstjeneste for søgående skibe samt fartøjer, der anvendes på indre vandveje,
fra den 1. januar 2021 gjort obligatorisk i visse havne (Constanța, Brăila, Galați, Tulcea og Sulina) samt under visse omstændigheder. Denne lodstjeneste leveres nu udelukkende af lodspersonalet ved offentlige enheder, der har status som offentlig virksomhed eller selvstændig forvaltning, nemlig AFDJ Galați, det nationale selskab »Administrația Porturilor Maritime« SA Constanța (i det følgende benævnt »APM«) og det nationale selskab »Administrația Canalelor Navigabile« SA, i de havne eller områder, der hører under deres respektive kompetence.
5.        Under påberåbelse af, at dekret nr. 991/2020 var i strid med konkurrenceretten, artikel 107 TEUF og forordning 2017/352, idet den skabte et lovbeskyttet monopol inden for obligatorisk lodsning for søgående skibe og fartøjer, der anvendes på indre vandveje, lukkede et konkurrencepræget marked, afskaffede aktiviteter i forbindelse med sølodsning og krænkede lodsernes rettigheder og interesser,
anlagde Canal Sea Services og de øvrige berørte økonomiske aktører, de faglige sammenslutninger for sølodser samt tre lodser på egne vegne sag med påstand om annullation af dekret nr. 991/2020 ved Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanța, Rumænien).
6.        Den 22. december 2021 frifandt Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanța) sagsøgte. Den fastslog således, at offentlige lodstjenester var undtaget fra anvendelsen af konkurrencereglerne i henhold til forordning 2017/352, således at lodserne ikke var underlagt kommercielle hensyn, og at deres integritet blev bevaret for at sikre opfyldelsen af de tilsigtede mål om sikkerhed, tryghed og miljøbeskyttelse. Desuden fandt den nævnte ret, at dekret nr. 991/2020 lovligt kunne begrænse sagsøgernes ret til at levere lodstjenester, idet det rumænske konkurrenceråd bl.a. havde konstateret, at Canal Sea Services, Black Sea Pilots og Maritime Pilot havde overtrådt artikel 101 TEUF på grund af en samordning af konkurrenceadfærden, der havde begrænset konkurrencen på markedet for lodstjenester (8).
7.        De berørte økonomiske aktører, de professionelle sammenslutninger og lodserne appellerede dommen til den forelæggende ret, som anmodede Europa-Kommissionen om en udtalelse (9) i henhold til forordning (EU) 2015/1589 (10). Kommissionen fastslog i det væsentlige, at det omtvistede
dekret havde tildelt havnemyndigheden en eksklusiv ret til at levere lodstjenester i visse områder eller havne, at denne foranstaltning blev finansieret med statsmidler, kunne tilregnes staten, gav modtagerne en selektiv fordel og var egnet til at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne,
og at det påhvilede den nationale domstol at afgøre, om udøvelsen af lodstjenester udgjorde økonomisk virksomhed, og om den fordrejede konkurrencevilkårene.
8.        Den forelæggende ret har rejst spørgsmålet, om de omhandlede lodstjenester kan kvalificeres som »økonomisk virksomhed«, og i givet fald om overdragelsen af denne tjeneste til offentlige enheder ved dekret nr. 991/2020 er i overensstemmelse med EU-retten. Den har navnlig spurgt, om leveringen af denne tjeneste kan undtages fra konkurrencereglerne i henhold til forordning 2017/352, eller om dens organisatoriske vilkår, som fastsat ved det i hovedsagen omhandlede dekret, kan udgøre et statsmonopol, der er forbudt i henhold til artikel 107 TEUF, og som kunne føre til en krænkelse af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser.
9.        På denne baggrund har Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og ved afgørelse, der er indgået til Domstolens Justitskontor den 4. februar 2025, besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 107,
stk. 1, TEUF og [forordning 2017/352] fortolkes således, at en foranstaltning, som træffes af en medlemsstat, og ifølge hvilken obligatoriske lodstjenester i havne kun må leveres af visse statslige enheder, mens sådanne tjenester tidligere også blev leveret af andre private (ikke-statslige) virksomheder, skaber et lovbeskyttet monopol, som er foreneligt med EU-retten og således udgør en tilladt form for undtagelse vedrørende konkurrencevilkår eller tværtimod udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked, idet den kan udelukke konkurrencen på og om markedet?«
10.      Canal Sea Services, APM, den rumænske, den belgiske, den franske og den italienske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige bemærkninger.
II.    Retlig bedømmelse
11.      Det følger af fast retspraksis, at for at en national foranstaltning kan kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107,
stk. 1, TEUF, skal samtlige nedenstående betingelser være opfyldt. For det første skal der være tale om en statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (11).
12.      Den forelæggende ret har i forbindelse med hovedsagen kun anmodet Domstolen om at tage stilling til, om de havnemyndigheder, som lodstjenesten er overdraget til, udøver en økonomisk aktivitet og dermed kan kvalificeres som »virksomheder« i henhold til artikel 107,
stk. 1, TEUF, og om dekret nr. 991/2020, hvorved havnemyndighederne blev tildelt en eksklusiv ret til at varetage lodstjenesten, har medført en fordrejning af konkurrencevilkårene (12).
13.      Efter min opfattelse kræver besvarelsen af det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, at der tages højde for en betydeligt bredere sammenhæng end blot spørgsmålet om, hvorvidt den nationale foranstaltning, der er omhandlet i hovedsagen, skal kvalificeres som »statsstøtte« eller ej. Vi har her at gøre med en beslutning truffet af en medlemsstat, der hævder, at markedet og de økonomiske kræfter ikke har været i stand til at levere en effektiv og sikker tjeneste, hvorfor det nødvendigvis måtte være op til medlemsstaten at gribe ind for at levere denne tjeneste direkte. Med andre ord har vi her at gøre med en beslutning om at renationalisere en tjeneste og skabe et lovbeskyttet monopol. Selv om der ikke er noget galt i dette, skal en så indgribende beslutning alligevel være i fuld overensstemmelse med de grundlæggende principper i Unionens økonomiske ret (13).
14.      For at sikre et brugbart svar til den forelæggende ret bør man derfor ikke blot henvise til artikel 107 TEUF, men muligvis også til artikel 106 TEUF.
15.      Med disse overvejelser in mente foreslår jeg, at vi følger følgende ræsonnement. Da det forelagte spørgsmål omfatter både forordning 2017/352 og artikel 107 TEUF, og da gennemgangen af de sagsakter, der foreligger for Domstolen, afslører en række uklarheder vedrørende sammenhængen mellem denne forordning og denne bestemmelse i primærretten,
skal disse
uklarheder straks afklares. Derefter skal det fastlægges, om de havnemyndigheder, der har fået tildelt den eksklusive ret til at levere lodstjenester, kan betragtes som virksomheder, hvilket kræver en afgørelse af, om denne aktivitet er af økonomisk karakter eller ej. Når jeg har konkluderet, at den er af økonomisk karakter, og at disse myndigheder er »virksomheder«, skal de betingelser, hvorunder denne aktivitet eksklusivt er blevet overdraget til de pågældende havnemyndigheder, undersøges, og navnlig skal det vurderes, om disse betingelser har ført til en fordrejning af konkurrencevilkårene, hvilket er en forudsætning for kvalifikationen som »statsstøtte« i henhold til artikel 107,
stk. 1, TEUF.
A.      Om sammenhængen mellem forordning 2017/352 og artikel 107 TEUF
1.      Status for drøftelserne ved den nationale ret
16.      Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at lodstjenesten var åben for konkurrence inden vedtagelsen af forordning 2017/352.
17.      Der har været drøftelser mellem parterne i hovedsagen vedrørende spørgsmålet om virkningerne af denne forordnings ikrafttræden. Sagsøgerne i hovedsagen synes at have koncentreret deres argumentation og deres anmodning om en præjudiciel forelæggelse for Domstolen om artikel 107 TEUF. Forordning 2017/352 blev påberåbt af sagsøgte i hovedsagen, som modsatte sig forelæggelsen for Domstolen. Sagsøgte gjorde gældende, at artikel 107 TEUF netop ikke finder anvendelse, fordi denne forordning har undtaget lodsningen fra konkurrencereglernes anvendelse. Det var også denne fortolkning, der blev anlagt af appelretten, som behandlede sagen inden den forelæggende ret, og som traf afgørelse i første instans om lovligheden af dekret nr. 991/2020. Forordning 2017/352 indgik ligeledes i Kommissionens ræsonnement, således som det fremgår af Kommissionens udtalelse, både i forbindelse med analysen af aktivitetens art og ved gennemgangen af det lovbeskyttede monopol, der følger af den rumænske lovgivning.
18.      Den forelæggende ret har angivet, at den ønsker at få fastlagt, dels om levering af lodstjenester er undtaget fra konkurrencereglerne i henhold til forordning 2017/352, dels om vedtagelsen af en foranstaltning om overførsel af lodstjenesten til statsligt administrerede enheder ifølge denne forordning kan udgøre et statsmonopol, der er egnet til at udelukke konkurrencen på markedet og om markedet, eller en støtte, der er uforenelig med EU-retten.
2.      En forordning, der er begrænset til fastlæggelse af en ramme for levering af maritime havnetjenester
19.      Forordning 2017/352 er en retsakt, der hører under Den Europæiske Unions transportpolitik (14). Den fastlægger en ramme for levering af havnetjenester og fælles bestemmelser om finansiel gennemsigtighed og om havnetjenestegebyrer og havneinfrastrukturafgifter (15). Den ligger i forlængelse af Kommissionens meddelelse med titlen »Akten for det indre marked II – Sammen om fornyet vækst«, i hvilken Kommissionen fremhævede, at søtransportens tiltrækningskraft er afhængig af havnetjenesternes effektivitet og pålidelighed (16). En lettere adgang til tjenesteydelser i havne skulle forbedre kvaliteten og effektiviteten af de tjenester, der leveres, medvirke til at skabe et mere gunstigt klima for investeringer i havne og til at fremme søfarten (17). Den er kun beregnet til at finde anvendelse på søhavne i det transeuropæiske transportnet (18).
20.      Desuden skal opstillingen af klare rammer bidrage til at »sikre, at havnenes egen forretningsstrategi og investeringsplaner [...] fuldt ud overholder konkurrencereglerne. Navnlig vil gennemsigtige finansielle forbindelser give mulighed for retfærdig og effektiv kontrol af statsstøtte og derved forebygge markedsforvridninger« (19). Det præciseres ligeledes, at forordning 2017/352 »[ikke] indfører [...] en bestemt model for forvaltning af søhavne og [på ingen måde] berører [...] medlemsstaternes kompetence til i overensstemmelse med EU-retten at levere ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse« (20) og »[ikke] bør [...] berøre medlemsstaternes ret til at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste vedrørende havnetjenester« (21). De kompetente myndigheder skal kunne »[give] kompensation for foranstaltninger truffet til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, forudsat at en sådan kompensation er i overensstemmelse med de relevante statsstøtteregler« (22).
21.      Lodsning hører til de kategorier af tjenesteydelser, der falder ind under anvendelsesområdet for forordning 2017/352 (23). Denne forordning indeholder en definition af lodsning, der forstås som »sejlvejledningstjeneste til søfartøjer udført af en lods eller en lodsstation for at muliggøre et søfartøjs sikre ind- og udsejling ad den vandvej, som fører til en havn, eller sikker navigation i havnen« (24). Da EU-lovgiver imidlertid ønsker at »undgå potentielle interessekonflikter mellem sådanne opgaver i offentlighedens interesse og kommercielle hensyn« (25), bør kapitel II i forordning 2017/352 i princippet ikke finde anvendelse på lodsning, selv om medlemsstaterne fortsat frit kan beslutte andet, såfremt de behørigt underretter Kommissionen herom (26).
22.      Det følger af denne principielle undtagelse, at bestemmelserne om organisation af havnetjenester, mindstekrav i forbindelse med levering af havnetjenester, proceduren for sikring af overholdelsen af mindstekravene, begrænsningen af antallet af leverandører af havnetjenester, forpligtelser til offentlig tjeneste, den interne operatør og sikringen af arbejdstagerrettigheder ikke finder anvendelse på lodstjenesten (27).
23.      Den undtagelse, der er fastsat i artikel 10 i forordning 2017/352, gælder kun for bestemmelserne i kapitel II i denne forordning. Bestemmelserne om finansiel gennemsigtighed og autonomi i kapitel III finder derfor anvendelse på lodstjenesten. Det samme gælder de generelle og afsluttende bestemmelser i kapitel IV (28).
24.      Der kan ud fra disse betragtninger drages tre rækker af konklusioner.
25.      For det første for så vidt angår det af sagsøgte i hovedsagen hævdede for den forelæggende ret, som også bygger på de vurderinger, som appeldomstolen, der i første instans traf afgørelse om lovligheden af dekret nr. 991/2020,
om at forordning 2017/352 undtog lodstjenesten fra konkurrencereglernes anvendelse generelt og fra anvendelsen af artikel 107 TEUF i særdeleshed, er det
åbenbart retligt fejlagtigt.
26.      For det andet pålægger forordningen ingen model for, under hvilke betingelser lodstjenesten skal leveres. Således som Kommissionen har påpeget, har forordning 2017/352 ikke haft den virkning, at denne tjeneste er blevet fastslået som en offentlig myndighedsbeføjelse. Spørgsmålet om, hvorvidt den aktivitet, der ved dekret nr. 991/2020 er overført til de tre havnemyndigheder, er af økonomisk karakter, skal afgøres på grundlag af den primære EU-ret.
27.      For det tredje, og for fuldstændighedens skyld, er der intet i de sagsakter, som Domstolen har til rådighed, der giver anledning til at fastslå, at Rumænien har gjort brug af den frihed, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 10,
stk. 2, i forordning 2017/352, til at beslutte at anvende bestemmelserne i kapitel II i denne forordning på lodstjenesten. Den rumænske regering har i sine skriftlige bemærkninger nøjedes med at anføre, at den havde »taget hensyn« til forordning 2017/352 ved vedtagelsen af dekret nr. 991/2020. Det fremgår heller ikke af Kommissionens skriftlige bemærkninger, at denne har modtaget en underretning i henhold til denne bestemmelse. Det må derfor, i relevant omfang og med henblik på den videre analyse, antages, at kapitel II i forordning 2017/352 ikke finder anvendelse på lodstjenesten i Rumænien.
28.      Jeg minder om, at en sådan konklusion under alle omstændigheder ikke berører medlemsstaternes forpligtelse til at tilrettelægge leveringen af denne tjeneste i overensstemmelse med reglerne om navnlig statsstøtte, som EU-lovgiver gentagne gange har påpeget i forordning 2017/352 (29).
B.      Om havnemyndighedernes status som »virksomheder« og om karakteren af lodstjenesten
29.      Det fremgår af Domstolens faste retspraksis, at artikel 107,
stk. 1, TEUF med henblik på kvalificeringen som »statsstøtte« navnlig forudsætter, at der foreligger en fordel, der er tildelt en virksomhed. For det første forstås ved en virksomhed, med henblik på anvendelsen af de EU-retlige konkurrenceregler, enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde (30). For det andet udgør enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, økonomisk virksomhed (31). Hvorvidt en enhed kan kvalificeres som en »virksomhed«, afhænger således af karakteren af den pågældende aktivitet (32).
30.      For at fastslå, om havnemyndighederne er »virksomheder«, følger Domstolen en analytisk fremgangsmåde, der består af fire trin. Det er i forbindelse med undersøgelsen af andet trin, at aktivitetens karakter vil blive undersøgt.
1.      Den manglende betydning af den pågældende enheds offentlige eller private karakter
31.      For det første skal det anføres, at det ikke har indvirkning på spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en »virksomhed«, om den enhed, der udøver den omhandlede aktivitet, har en offentlig eller privat karakter, som defineret i national ret, og det samme gælder dens finansieringsform (33). Staten selv eller en statslig enhed kan nemlig handle som virksomhed. Derudover kan et retssubjekt, herunder en offentlig enhed, anses for en virksomhed udelukkende hvad angår en del af dens aktiviteter, hvis disse kan kvalificeres som »økonomisk virksomhed« (34).
32.      Det må derfor fastslås, at den offentlige karakter af de havnemyndigheder, som ved dekret nr. 991/2020 har fået tildelt den eksklusive ret til at levere lodstjenesten i de områder, der er fastlagt for hver af dem, ikke i sig selv er til hinder for, at de anerkendes som »virksomheder« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 107,
stk. 1, TEUF.
2.      Om den manglende forbindelse mellem lodstjenesten og udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser
33.      For det andet skal jeg minde om, at aktiviteter, der henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, ikke har en økonomisk karakter, der begrunder anvendelsen af konkurrencereglerne i EUF-traktaten, bl.a. såfremt driften af en infrastruktur er uløseligt forbundet med aktiviteter, der henhører under udøvelse af en offentlig opgave tildelt den enhed, som driver infrastrukturen, og denne enhed udøver offentlige myndighedsbeføjelser (35). Det forhold, at der er indrømmet en enhed beføjelser som offentlig myndighed med henblik på udøvelsen af en del af dens aktiviteter, er ikke i sig selv til hinder for, at enheden kan anses for en virksomhed (36), forudsat at de aktiviteter, der er knyttet til sådanne beføjelser, kan adskilles fra dem, der er af økonomisk karakter (37).
34.      Tjenester, som uden at henhøre under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser varetages af almen interesse og uden gevinst for øje, er blevet anset for at være »økonomisk virksomhed« (38).
35.      Endvidere kan der ikke rejses tvivl om en aktivitets økonomiske karakter alene af den grund, at en medlemsstat af hensyn til den offentlige interesse vælger at unddrage denne virksomhed konkurrencen ved at skabe et lovbeskyttet monopol til fordel for en enhed, der har fået overdraget eksklusive rettigheder (39).
36.      Jeg vil tilføje, at når det konstateres, at udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser medfører, at EU-rettens konkurrenceregler ikke finder anvendelse, skal aktiviteter, der falder ind under sådanne beføjelser, for det første fortolkes restriktivt, og for det andet skal en kvalificering af en aktivitet som værende af økonomisk karakter ikke udelukke, at den opfylder en opgave af almen interesse, som derfor er underlagt specifikke forpligtelser vedrørende offentlig tjeneste gennem en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.
37.      For at fastslå en aktivitets karakter kræver retspraksis, at man undersøger dens art, dens formål og de regler, den er undergivet (40).
38.      Som jeg allerede har haft lejlighed til at påpege i en anden sammenhæng, skal havne betragtes som »virksomheder«, hvis og i det omfang de reelt udøver en eller flere økonomiske aktiviteter. Domstolen og Retten har haft anledning til at fastslå, at kommerciel drift og opførelse af en infrastruktur, herunder en havneinfrastruktur, under visse omstændigheder udgør en økonomisk aktivitet inden for konkurrencerettens område (41).
39.      Den rumænske regerings opfattelse er i det væsentlige, at lodsning er en aktivitet, der er uløseligt forbundet med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, hvis formål ikke er at maksimere fortjenesten, men at sikre standarder for tjenesteydelser med henblik på sikkerheden ved sejlads, beskyttelsen af havneinfrastrukturen og bevarelsen af miljøet. Denne regering har særligt fremhævet de risici for sikkerheden ved sejlads, der fulgte af den praksis, der blev anvendt før dekret nr. 991/2020 (42).
40.      En sådan opfattelse giver anledning til to rækker bemærkninger.
41.      For det første kan eventuelle tidligere markedssvigt ikke være afgørende for selve karakteriseringen af aktivitetens art.
42.      For det andet forekommer lodstjenesten mig, qua sin art, de regler, den er underlagt, og dens formål, ikke at være adskillelig fra trafikstyring eller ‑sikkerhed, som hører under de væsentlige statslige opgaver, der udøves ved hjælp af havnemyndighederne.
43.      Hvad angår dens karakter fremgår det af sagen, at den lodstjeneste, der er overdraget til havnemyndighederne, består i imod betaling at yde obligatorisk bistand til søgående skibe ved deres indsejling i og udsejling fra havne eller mellem kajpladser i samme havn, eller når de befinder sig på indre vandveje, for at sikre, at de bevæger sig sikkert både for dem selv og for de øvrige brugere af havneinfrastrukturen. Disse tjenester udføres af lodser, der skal transporteres med båd ud til det skib, der skal bistås. Disse lodser, der har indgående kendskab til de særlige forhold i hvert havneområde,
som de har specialiseret sig i, udfører lodsningen inde fra det pågældende skib ved at give kaptajnen instrukser.
44.      Jeg konstaterer, at denne aktivitet, som jeg netop har beskrevet, ikke indebærer udøvelse af nogen normativ beføjelse eller nogen administrativ politimyndighed (43), som fortsat hører under statens monopol via ministeriet.
45.      Hvad angår de regler, som lodstjenesten er underlagt,
skal jeg anføre, at denne tjeneste defineres som en sikkerhedstjeneste, der skal leveres på en permanent, ikke-diskriminerende, ensartet og kontinuerlig måde under lige vilkår for så vidt angår kvalitet, varighed og pris (44). Disse leveringsbetingelser er ikke tilstrækkelige til at undtage lodsningen fra at blive kvalificeret som »økonomisk virksomhed«. Jeg anfører desuden, at der i henhold til rumænsk ret er fastsat tre former for levering af tjenesten (45), idet muligheden for at overdrage lodstjenesten til private økonomiske aktører stadig er mulig. Den forelæggende ret har selv beskrevet lodstjenesten, sådan som den var organiseret før ikrafttrædelsen af dekret nr. 991/2020, som værende åben for konkurrence. Det forekommer mig, at dette er et særligt overbevisende tegn på denne aktivitets økonomiske karakter (46).
46.      Endelig er formålet med lodstjenesten naturligvis knyttet til ønsket om sikker sejlads i havnen. Sikkerhedsaspektet er dog ikke det eneste, der skal tages i betragtning. Lodsningen bidrager også til at opretholde optimale trafikforhold ved indsejling i eller udsejling fra havnen. Lodsningen bidrager således til en smidig sejlads og dermed til havneområdets konkurrenceevne og tiltrækningskraft (47). Jeg skal erindre om, at de havne, der er omfattet af dekret nr. 991/2020, alle er søhavne i det transeuropæiske transportnet, som derfor har afgørende betydning for samhandelen i Unionen. (48). Lodsningen synes langt fra at være uden økonomisk betydning.
47.      Under disse omstændigheder og i lighed med Kommissionen (49) mener jeg, at der skal skelnes mellem på den ene side aktiviteter vedrørende kontrol af og sikkerhed i søfarten, som, isoleret set og strengt taget, hører under offentlige myndighedsbeføjelser og dermed er undtaget fra EU’s konkurrenceretlige regler, og på den anden side levering af en tjenesteydelse, der skal overholde reglerne for sikkerhed i søfarten eller bidrage til trafiksikkerheden. Dette vil sige, at selv om fastlæggelsen af regler om sikkerhed i sagens natur hører under offentlige myndighedsbeføjelser, hører enhver efterfølgende aktivitet, der er underlagt sikkerhedsreglerne eller består i gennemførelsen af disse regler, ikke under disse beføjelser.
48.      Under disse omstændigheder skal lodstjenesten betragtes som økonomisk virksomhed.
3.      Om identifikation af en bestemt aktivitet
49.      For det tredje er kvalificeringen som »økonomisk virksomhed« altid forbundet med en bestemt aktivitet (50), og hver enkelt af de forskellige aktiviteter, der udøves af en given enhed, skal undersøges (51).
50.      Inden for rammerne af hovedsagen giver denne betingelse ikke anledning til problemer (52).
4.      Om udbud af varer eller tjenesteydelser på et bestemt marked
51.      For det fjerde og sidste skal en økonomisk virksomhed bestå i at udbyde varer eller tjenesteydelser på et bestemt marked (53). Tjenesteydelser, der kan kvalificeres som »økonomisk virksomhed«, er ydelser, der normalt udføres mod betaling, som anses for at være det økonomiske modstykke til den omhandlede tjenesteydelse (54), idet en aktivitet principielt ikke kan anses for økonomisk, hvis den ikke i det mindste på lang sigt medfører en indtægt, som gør det muligt at generere fortjeneste eller i det mindste dække omkostningerne (55).
52.      I denne forbindelse skal følgende anføres.
53.      Med forbehold for yderligere undersøgelser foretaget af den forelæggende ret synes den rumænske lovgivning at fastsætte, at lodstjenesten skal leveres mod betaling (56). De takster, som de pågældende havnemyndigheder anvender, skal ganske vist godkendes af det nationale tilsynsråd for søfartsområdet (57). De er ikke fastsat ved lov (58). De pågældende myndigheder har et vist råderum med hensyn til fastsættelsen af priserne. De beskrives af APM som ikke-diskriminerende og gennemsigtige. Disse karakteristika svarer til dem, der kendetegner de takster, der anvendes i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som netop er økonomiske aktiviteter og som sådanne i princippet er underlagt statsstøttereglerne (59).
54.      De havnemyndigheder, som lodsningen er overdraget til, synes at være registreret som virksomheder med gevinst for øje i det nationale handelsregister (60). Når dette er sagt, fremgår det imidlertid ikke utvetydigt af de sagsakter, som Domstolen har til rådighed, at de havnemyndigheder, der er omfattet af dekret nr. 991/2020, ved leveringen af lodstjenesten forfølger et rent økonomisk formål. Under alle omstændigheder skal det erindres, at den omstændighed, at udbuddet af varer og tjenesteydelser foretages uden gevinst for øje, ikke er til hinder for, at den enhed, der foretager disse transaktioner på markedet, skal betragtes som en virksomhed, når dette udbud konkurrerer med udbuddet fra andre erhvervsdrivende, der arbejder med gevinst for øje (61).
55.      De forhold, hvorunder lodstjenesten var organiseret før ikrafttrædelsen af dekret nr. 991/2020, taler imidlertid meget klart for, at der fandtes sådanne operatører, hvoraf nogle i øvrigt er direkte parter i hovedsagen. Den forelæggende ret har selv fastslået, at lodstjenesten var åben for konkurrence på grundlag af tjenesteydelseskontrakter, der var indgået på ikke-diskriminerende vilkår mellem de private operatører og havnemyndighederne (62), efter at disse operatører var blevet autoriseret til at levere den pågældende tjeneste af ministeriet (63). Hvis konkurrencerådet har konkluderet, at der forelå en aftale mellem de økonomiske aktører, der deltager i markedet for lodsning (64), skyldes det således, at der, i modsætning til hvad den rumænske regering og APM hævder, faktisk eksisterede et marked for disse tjenester,
hvor havnemyndighedernes konkurrenter,
der arbejdede med gevinst for øje, var etableret.
56.      Der er således efter min opfattelse ingen tvivl om, at lodstjenesten faktisk består i et udbud af en tjeneste på et marked, hvor der er konkurrence med andre økonomiske aktører.
5.      Foreløbigt forslag til afgørelse
57.      Det følger således af ovenstående betragtninger, at lodstjenesteaktiviteten skal kvalificeres som »økonomisk«. De havnemyndigheder, som eksklusivt har fået overdraget denne tjeneste, er derfor virksomheder i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 107,
stk. 1, TEUF.
C.      Om fordrejning af konkurrencevilkårene
58.      Under forudsætning af at lodstjenesten i rumænsk ret betragtes som en offentlig tjeneste, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at fastslå (65),
skal jeg anføre, at den omstændighed, at en offentlig virksomhed, der udøver en offentlig tjeneste,
har et lovbeskyttet monopol, ikke nødvendigvis indebærer en fordrejning af konkurrencevilkårene, og at en fordel, som indrømmes forvalteren af den infrastruktur, der er underlagt et lovbeskyttet monopol, under visse omstændigheder ikke fordrejer konkurrencevilkårene. Følgende kumulative betingelser skal være opfyldt: i) Tjenesteydelsen skal være underlagt et lovbeskyttet monopol, oprettet i overensstemmelse med EU-retten, ii) det lovbeskyttede monopol skal ikke alene udelukke konkurrence på markedet, men også om markedet, iii) tjenesteydelsen skal ikke være i konkurrence med andre tjenesteydelser, og iv) hvis udbyderen af tjenesteydelsen er aktiv på et andet marked, hvorpå der er konkurrence, skal krydssubsidiering være udelukket (66).
59.      Der foreligger et lovbeskyttet monopol, når en given tjenesteydelse ved lov eller administrativt er forbeholdt en eneste udbyder, og det klart er forbudt for enhver anden operatør at levere tjenesteydelsen. Beslutningen om at lukke et marked skal træffes af de kompetente offentlige myndigheder eller enheder i overensstemmelse med EU-retten.
60.      Det fremgår af de sagsakter, der foreligger for Domstolen, at staten har handlet via ministeriet, som har vedtaget dekret nr. 991/2020, der således udgør en administrativ foranstaltning. Selv
om OG
nr. 22/1999 stadig er gældende og fortsat fastsætter de tre tilladte former for levering af lodstjenester (67), må det konstateres, at dette dekret har haft den virkning, at private operatører er blevet forhindret i at udøve deres virksomhed. Hver af de tre havnemyndigheder har fået tildelt en eksklusiv ret til at levere lodstjenester i de områder, der hører under deres respektive kompetenceområder. Den rumænske regering har selv indrømmet, at der er genindført et lovbeskyttet monopol ved dekret nr. 991/2020 (68).
61.      Det skal nu afgøres, om dette lovbeskyttede monopol er blevet indført i overensstemmelse med EU-retten.
62.      I den forbindelse minder jeg om, at kapitel II i forordning 2017/352 ikke finder anvendelse på lodstjenester. Kommissionen har heraf udledt, at artikel 56 TEUF ikke finder anvendelse i denne sag. Denne opfattelse kan uden tvivl forklares med, at tjenesteydelser på transportområdet er udelukket fra denne bestemmelses anvendelsesområde, idet den kun kan finde anvendelse på disse tjenesteydelser, for så vidt som en EU-retsakt er blevet vedtaget på grundlag af bestemmelserne om transport og har fastsat, at den finder anvendelse for de pågældende tjenesteydelser (69), hvilket ikke er tilfældet med forordning 2017/352.
63.      Selv om det nævnes i forordning 2017/352, der selv er vedtaget på grundlag af artikel 100 TEUF, er jeg dog ikke overbevist om, at lodstjenesten i sig selv kan betragtes som en tjeneste for transport af gods eller personer (70). Derfor kan en analyse i henhold til artikel 56 TEUF overvejes. Anvendelsen af artikel 49 TEUF giver derimod ikke anledning til problemer (71).
64.      Under alle omstændigheder har Domstolen allerede fastslået, at en national lovgivning, der underlægger udøvelsen af en erhvervsvirksomhed en eksklusivordning til fordel for en eneste offentlig eller privat udbyder, udgør en restriktion både for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser, og det skal efterprøves, om den kan begrundes i et tvingende alment hensyn, og i givet fald om den er egnet til at sikre opfyldelsen af det forfulgte mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (72).
65.      Desuden har de leverede tjenesteydelser i sig selv klart en grænseoverskridende karakter (73) på grund af det
pågældende markeds »internationale karakter« (74). Sammenhængen mellem den situation, der er genstand for hovedsagen, og de nævnte grundlæggende frihedsrettigheder følger naturligt af, at hver af de berørte havne tilhører det transeuropæiske havnenetværk, der er oprettet ved forordning nr. 1315/2013, et netværk, der koncentrerer »langt størstedelen af Unionens skibstrafik« (75). Det kan derfor med sikkerhed konkluderes, at modtagerne af lodstjenesten ikke udelukkende er rumænere (76). Endelig har tvisten i hovedsagen åbenbart en grænseoverskridende karakter,
henset til stedet for udførelsen af lodstjenesten og dens økonomiske betydning (77). APM’s udsagn om, at ingen privat operatør fra en anden medlemsstat ville være interesseret i at levere lodstjenester i Rumænien (78), forekommer irrelevant.
66.      For at begrunde ethvert
indgreb
i en grundlæggende frihed har den rumænske regering påberåbt sig hensyn vedrørende sikkerhed i søfarten (79). Denne begrundelse skal accepteres, da det fremgår af Domstolens faste retspraksis, at opretholdelsen af sikkerheden i havnene udgør et tvingende alment hensyn (80).
67.      Det skal stadig afgøres, om den restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden, som jeg netop har beskrevet, ikke desto mindre er passende for at sikre opnåelsen af det forfulgte mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
68.      Med henblik på at afgøre, om en restriktion opfylder betingelsen om forholdsmæssighed, påhviler det den medlemsstat, som ønsker at påberåbe sig et mål, der kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed eller en grundlæggende rettighed, at forsyne den nationale domstol med alle de oplysninger, som kan gøre det muligt for denne at sikre sig, at den pågældende foranstaltning opfylder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet (81). Domstolen har imidlertid kompetence til at give den forelæggende ret de oplysninger fra de sagsakter, den har til rådighed, på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (82).
69.      Dekret nr. 991/2020 fremstår som både egnet til at forfølge det påberåbte legitime mål og nødvendigt og forholdsmæssigt.
70.      Det fremgår af de sagsakter,
som Domstolen har til rådighed, at de rumænske myndigheder med vedtagelsen af dekret nr. 991/2020 i det væsentlige havde til hensigt at reagere på de mangler, der opstod som følge af de tidligere ordninger for lodstjenesten, som havde ført til en stigning i navigationshændelser, en øget sikkerhedsrisiko på grund af forvirring mellem lodstjenesten og bugseringstjenesten, en stigning i omkostningerne, et kommercielt pres på lodserne samt afbrydelser i leveringen af denne tjeneste. Ifølge denne logik krævede det nødvendigvis eliminering af konkurrencen på lodsningsmarkedet for at optimere sikkerheden i havnene.
71.      Det er interessant at notere sig, at selv
om forbedring af sikkerheden ifølge den rumænske regering syntes at nødvendiggøre, at de ansvarlige for forværringen af situationen blev fjernet, fandt ministeriet det ikke problematisk at give havnemyndigheden APM eksklusive rettigheder, hvilket konkurrencerådet ikke desto mindre havde konkluderet udgjorde en overtrædelse af konkurrenceloven og artikel 102 TEUF (83) og derfor i øvrigt anerkendte ansvaret for den forværrede sikkerhedssituation. Ideen om en sammenhæng mellem forbedringen af sikkerhedssituationen og tildeling af eksklusive rettigheder til havnemyndigheder svækkes i det mindste af en sådan konstatering (84).
72.      Stillet over for et åbent, men svigtende marked havde de rumænske myndigheder en bred vifte af foranstaltninger til rådighed, der var mindre restriktive end at vælge den radikale foranstaltning at lukke markedet ved tildeling af eksklusive rettigheder. Som Kommissionen har påpeget, bestod den første af disse foranstaltninger i at anvende effektive sanktioner, såsom dem, som konkurrencerådet har besluttet. Myndighederne kunne også have grebet ind fra et reguleringsmæssigt synspunkt for at udforme og regulere lodsfaget på en sådan måde, at det sikres, at lodser kan handle med fuldstændig uafhængighed (85). Da havnemyndigheder klassificeres som virksomheder,
skal det hævdede om, at lodser, der leverer lodstjenester, er fritaget for kommercielt pres, fordi de er ansat af havnemyndigheden,
efterprøves.
73.      Med forbehold for efterfølgende kontrol fra den forelæggende ret tvivler jeg derfor stærkt på, at det lovbeskyttede monopol, der er etableret til gavn for havnemyndighederne, er proportionalt med det påberåbte mål om sikkerhed i havnene. Der bør fastslås, at der er sket en uberettiget begrænsning af etableringsfriheden og friheden til at levere tjenesteydelser. Da det lovbestemte monopol ikke synes at være i overensstemmelse med EU-retten, er det derfor ikke nødvendigt at fortsætte med analysen af de andre betingelser, der er nævnt i punkt 58 i nærværende forslag til afgørelse.
74.      Følgende bør dog bringes til den forelæggende rets opmærksomhed.
75.      Selv hvis det fastslås, at der foreligger en fordrejning af konkurrencevilkårene, vil det stadig være muligt at fastslå, at de foranstaltninger, der er vedtaget ved dekret nr. 991/2020, ikke falder ind under klassificeringen »statsstøtte«, hvis de fire betingelser, der er defineret i retspraksis fra Altmark-dommen (86), var opfyldt, hvilket det vil tilkomme den forelæggende ret at efterprøve, om nødvendigt med bistand fra Domstolen ved en ny præjudiciel afgørelse.
III. Forslag til afgørelse
76.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, som Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien) har forelagt, som følger:
»Artikel 107,
stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en offentlig enhed, der af en medlemsstat er blevet tildelt eksklusiv ret til at levere lodstjenester i en havn, der hører under dens kompetenceområde, skal anses for at udøve en økonomisk aktivitet og dermed for en virksomhed.
For at afgøre, om der er ydet statsstøtte,
tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om de andre nødvendige betingelser herfor er opfyldt, og navnlig betingelsen om fordrejning af konkurrencevilkårene. I denne sammenhæng skal denne ret sikre sig, at betingelsen om, at et monopol skal være etableret i overensstemmelse med EU-retten, er opfyldt. Det tilkommer navnlig denne ret at undersøge tildelingen af eksklusive rettigheder ved det i hovedsagen omhandlede dekret i lyset af den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden og at sikre, at denne tildeling ikke skaber en uberettiget begrænsning.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Jf. f.eks. dom af 17.5.1994, Corsica Ferries (C-18/93, EU:C:1994:195), af 20.2.2001, Analir m.fl. (C-205/99, EU:C:2001:107), af 30.9.2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C-405/01, EU:C:2003:515), af 10.6.2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C-140/09, EU:C:2010:335), af 17.3.2011, Naftiliaki Etaireia Thasou og Amaltheia I Naftiki Etaireia (C-128/10 og C-129/10, EU:C:2011:163), af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902), og af 22.1.2026, Vlaams Gewest (C-413/24, EU:C:2026:30).
3 –      EUT 2017, L 57, s. 1, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/697 af 25.5.2020 (EUT 2020, L 165, s. 7) (herefter »forordning 2017/352«).
4 –      Genudgivet i Monitorul Oficial al României, del I, nr. 511 af 22.7.2010 (herefter »OG nr. 22/1999«).
5 –      Jf. artikel 47 og 48 i OG nr. 22/1999.
6 –      Jf. artikel 49 i OG nr. 22/1999.
7 –      Denne bestemmelse er affattet på følgende måde:
»(1)
Lodsning af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje, i de havne, hvor denne tjeneste er gjort obligatorisk, varetages af havnemyndighederne:
a)
ved hjælp af det lodspersonale, der hører under myndigheden
b)
ved hjælp af autoriserede specialiserede økonomiske aktører, der er godkendt i henhold til artikel 19, stk. 2, på grundlag af en kontrakt, der er indgået på ikke-diskriminerende vilkår mellem myndigheden og disse økonomiske aktører
c)
ved at myndigheden i overensstemmelse med loven giver autoriserede specialiserede økonomiske aktører, der er autoriseret i henhold til artikel 19, stk. 2, koncession på levering af lodstjenester.
[...]
(4)
Myndighederne offentliggør listen over de autoriserede økonomiske aktører, som de har indgået lodskontrakter med, samt de anvendte takster og de faciliteter, som disse aktører yder.
(5)
De i stk. 1 omhandlede økonomiske aktører betaler en afgift for brugen af havneinfrastrukturen, der fastsættes af myndigheden.
(6)
Vilkårene for udøvelse af lodstjeneste for søgående fartøjer godkendes ved transportministerens dekret.«
8 –      Konkurrencerådets afgørelse nr. 51/2016 af 10.8.2016 (tilgængeligt på https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (herefter »konkurrencerådets afgørelse«). Jf. navnlig artikel 1 og 2 i denne afgørelse.
9 –      Jf. Europa-Kommissionens udtalelse sj.c (2024) 4262312, af 31.5.2024, i sag nr. 458/36/2020, Canal Sea Services mod Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (herefter »Kommissionens udtalelse«).
10 –      Rådets forordning af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9). Jf. denne forordnings artikel 29.
11 –      Jf. fra en omfattende retspraksis dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
12 –      Jeg skal erindre om, at selv om det alene er Kommissionen, der underlagt Unionens retsinstansers efterprøvelse er kompetent til at bedømme en støttes forenelighed med det indre marked, udgør denne omstændighed ikke en hindring for, at en national ret fremsætter et præjudicielt spørgsmål for Domstolen om fortolkningen af begrebet »støtte« (jf. dom af 3.3.2021, Poste Italiane og Agenzia delle entrate – Riscossione, C-434/19 og C-435/19, EU:C:2021:162, præmis 33).
13 –      Jf. dom af 23.4.1991, Höfner og Elser (C-41/90, EU:C:1991:161).
14 –      I overensstemmelse med det, der er angivet i forordningens retsgrundlag, som er artikel 100, stk. 2, TEUF.
15 –      Jf. artikel 1, stk. 1, i forordning 2017/352.
16 –      Jf. Kommissionens meddelelse COM(2012) 573 final af 3.10.2012, nævnt i tredje betragtning til forordning 2017/352.
17 –      Jf. fjerde betragtning til forordning 2017/352.
18 –      Jf. artikel 1, stk. 4, i forordning 2017/352. Disse havne er opført i bilag II til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1315/2013 af 11.12.2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet og om ophævelse af afgørelse nr. 661/2010/EU (EUT 2013, L 348, s. 1). Det fremgår af oplysningerne om Rumænien i tabellen i liste 2 i dette bilag, at alle de havne, der er omfattet af dekret nr. 991/2020, er opført deri.
19 –      Sjette betragtning til forordning 2017/352. Min fremhævelse.
20 –      10. betragtning til forordning 2017/352. Jf. ligeledes 24. betragtning til denne forordning.
21 –      23. betragtning til forordning 2017/352.
22 –      32. betragtning til forordning 2017/352. Min fremhævelse. Det fremgår ligeledes af denne betragtning, at hvis forpligtelsen til offentlig tjeneste er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, er det nødvendigt at sikre overensstemmelse med Kommissionens afgørelse 2012/21/EU af 20.12.2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT 2012, L 7, s. 3) og med Kommissionens forordning (EU) nr. 360/2012 af 25.4.2012 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte ydet til virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT 2012, L 114, s. 8) og med Kommissionens meddelelse af 11.1.2012 med titlen »Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste« (EUT 2012, C 8, s. 15). Mere generelt er der talrige henvisninger til konkurrencereglerne, den effektive konkurrence, det konkurrenceprægede marked, de lige konkurrencevilkår og markedsforvridninger samt statsstøtte i præamblen til forordning 2017/352: jf. navnlig 34., 40.-46. og 55. betragtning til denne forordning.
23 –      Jf. artikel 1, stk. 2, i forordning 2017/352.
24 –      Artikel 2, nr. 8), i forordning 2017/352. Kun lodstjenester, der udføres i rum sø, synes ikke at falde ind under denne forordnings anvendelsesområde: jf. ottende betragtning til nævnte forordning.
25 –      39. betragtning til forordning 2017/352.
26 –      Jf. artikel 10 i forordning 2017/352.
27 –      Jf. henholdsvis artikel 3-9 i forordning 2017/352, som artikel 21 i denne forordning hører til, som det også fremgår af artikel 10, stk. 1, i nævnte forordning vedrørende overgangsforanstaltninger.
28 –      Med undtagelse af artikel 21 i forordning 2017/352: jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse.
29 –      Hvad angår den manglende virkning af forordning 2017/352 på Kommissionens vurderinger i medfør af artikel 107 TEUF og 108 TEUF henvises der til dom af 30.4.2019, UPF mod Kommissionen (T-747/17, EU:T:2019:271, præmis 140).
30 –      Jf. dom af 23.4.1991, Höfner og Elser (C-41/90, EU:C:1991:161, præmis 21).
31 –      Jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 21).
32 –      Jf. dom af 11.6.2020, Kommissionen og Den Slovakiske Republik mod Dôvera zdravotná poist’ovňa (C-262/18 P og C-271/18 P, EU:C:2020:450, præmis 29).
33 –      Jf. dom af 10.1.2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. (C-222/04, EU:C:2006:8, præmis 107), og af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
34 –      Jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 37 og 38), af 7.11.2019, Aanbestedingskalender m.fl. mod Kommissionen (C-687/17 P, EU:C:2019:932, præmis 18 og 19), og af 24.3.2022, GVN mod Kommissionen (C-666/20 P, EU:C:2022:225, præmis 71).
35 –      Jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
36 –      Jf. dom af 24.10.2002, Aéroports de Paris mod Kommissionen (C-82/01 P, EU:C:2002:617, præmis 74).
37 –      Jf. dom af 24.10.2002, Aéroports de Paris mod Kommissionen (C-82/01 P, EU:C:2002:617, præmis 77). Jf. i samme retning dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 35-38), og af 18.1.2024, Lietuvos notarų rūmai m.fl. (C-128/21, EU:C:2024:49, præmis 62).
38 –      Jf. dom af 6.9.2011, Scattolon (C-108/10, EU:C:2011:542, præmis 44).
39 –      Jf. dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl. (C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 56).
40 –      Jf. dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl. (C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
41 –      Jf. mit forslag til afgørelse Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:415, punkt 10 og den deri nævnte retspraksis). Jf. for så vidt angår de økonomiske aktiviteter, der kan udøves af havne, som det fremgår af Kommissionens praksis,
domme
af 30.4.2019, UPF mod Kommissionen (T-747/17, EU:T:2019:271, præmis 53) og Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) mod Kommissionen (T-754/17, EU:T:2019:270, præmis 65),
samt
dom af 30.9.2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest m.fl. mod Kommissionen (T-673/17, EU:T:2019:643, præmis 63). Jf. ligeledes vedrørende den økonomiske karakter af tildeling af adgang til havne og tildeling af koncessioner til statslige områder og kajer dom af 20.12.2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale m.fl. mod Kommissionen (T-166/21, EU:T:2023:862, præmis 81 og 82).
Domstolen har derimod fastslået, at miljøovervågningsarbejde i en oliehavn er en opgave af almindelig interesse, der hører under statens væsentlige opgaver med hensyn til beskyttelse af havmiljøet, og som derfor ikke har økonomisk karakter (jf. dom af 18.3.1997, Diego Calì & Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, præmis 22 og 23 og den deri nævnte retspraksis). Den har ligeledes fastslået, at aktiviteter vedrørende kontrol og overvågning af luftrummet typisk er offentlige myndighedsbeføjelser (jf. dom af 19.1.1994, SAT Fluggesellschaft, C-364/92, EU:C:1994:7, præmis 30;
jf. ligeledes dom af 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen, C-288/11 P, EU:C:2012:821, præmis 42). For nylig har Domstolen endnu en gang påpeget, at aktiviteter såsom kontrol og sikkerhed med flodtrafik eller det sejlende politis opgaver skal anses for at være uløseligt forbundet med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser (jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn, C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 26;
jf. ligeledes mit forslag til afgørelse Stockholms Hamn, C-401/24, EU:C:2025:415, punkt 18).
42 –      Den rumænske regering har generelt påberåbt sig afbrydelser og risici for sikkerheden ved sejlads, som opstod i den periode, hvor lodstjenesten blev varetaget af de godkendte operatører (jf. punkt 43 i denne regerings skriftlige bemærkninger).
43 –      Jf. analogt dom af 25.1.2018, BSCA mod Kommissionen (T-818/14, EU:T:2018:33, præmis 100-102).
44 –      Jf. artikel 48 i OG
nr. 22/1999.
45 –      Jf. artikel 50 i OG
nr. 22/1999, nævnt under punkt 2 i nærværende forslag til afgørelse.
46 –      Ved at anvende konkurrencereglerne på lodstjenesten har Domstolen desuden implicit, men nødvendigvis, anerkendt den økonomiske karakter af en sådan aktivitet: jf. dom af 17.5.1994, Corsica Ferries (C-18/93, EU:C:1994:195, præmis 38 ff.). EU-lovgiver har gjort det samme ved ikke at udelukke lodsningens økonomiske karakter i forordning 2017/352 (jf. i denne forbindelse punkt 36 i Kommissionens udtalelse).
47 –      Jf. analogt dom af
25.1.2018, BSCA mod Kommissionen (T-818/14, EU:T:2018:33, præmis 103).
48 –      Jf. navnlig anden betragtning til forordning nr. 1315/2013.
49 –      Jf. navnlig punkt 30 i Kommissionens udtalelse.
50 –      Jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
51 –      Jf. dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 44).
52 –      Jeg skal anføre, at havnemyndighedernes øvrige aktiviteter ikke er beskrevet i detaljer i de akter, der foreligger for Domstolen.
53 –      Jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 29).
54 –      Jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 30).
55 –      Jf. dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 32).
56 –      I henhold til artikel 48 i OG nr. 22/1999, som Kommissionen har nævnt i punkt 41 i dens skriftlige bemærkninger.
57 –      Det fremgår af punkt 52 i den rumænske regerings skriftlige bemærkninger, at tilsynsrådet for søfartsområdet godkender de regler, der begrunder de takster, som myndighederne anvender for levering af sikkerhedstjenester, som lodstjenesten tilsyneladende hører under, samt opdelingen af disse takster efter udgiftsposter.
Dette råd har ligeledes til opgave at kontrollere, om taksterne står i rimeligt forhold til omkostningerne ved den leverede ydelse. Det fremgår imidlertid ikke af disse oplysninger, at de havnemyndigheder, der er omfattet af dekret nr. 991/2020, er frataget enhver kontrol i forbindelse med fastsættelsen af de takster, der anvendes for lodstjenesten.
58 –      I tilfælde af en ikke-økonomisk aktivitet kan opkrævning af et vederlag, der er fastsat ved lov, anses for at være uløseligt knyttet til denne aktivitet og vise sig ikke at kunne ændre karakteren af den pågældende aktivitet: jf. dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 42). En sådan omstændighed kan heller ikke i sig selv være tilstrækkelig til, at den pågældende aktivitet ikke kan kvalificeres som »økonomisk aktivitet« (jf. dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 49).
59 –      Jf. i samme retning dom af 20.9.2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest m.fl. mod Kommissionen (T-673/17, EU:T:2019:643, præmis 82).
60 –      Jf. punkt 45 i de skriftlige bemærkninger fra Canal Sea Services.
61 –      Jf. dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 46).
62 –      Jf. s. 3 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
63 –      Jf. punkt 5 i Kommissionens skriftlige bemærkninger.
64 –      Jf. konkurrencerådets
afgørelse, nævnt i fodnote 8 i nærværende forslag til afgørelse.
65 –
Den rumænske regering har kvalificeret tjenesten som værende af »offentlig interesse« (jf. punkt 24 i denne regerings bemærkninger).
66 –      Jf. i denne retning dom af 6.10.2021, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (C-174/19 P og C-175/19 P, EU:C:2021:801, præmis 130 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes punkt 188 i Kommissionens meddelelse om begrebet »statsstøtte« i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2016, C 262, s. 1).
67 –      Jf. punkt 45 i nærværende forslag til afgørelse.
68 –      Jf. punkt 40 i den rumænske regerings skriftlige bemærkninger.
69 –      Jf. dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken) (C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 352-356).
70 –      Jeg tvivler på, at udbydere af lodstjenester reelt kan betragtes som »transportvirksomheder«. Den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet defineres imidlertid som transportvirksomhedernes ret til fri udveksling af transporttjenester (jf. dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken), C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 358).
71 –      Etableringsfriheden finder under alle omstændigheder direkte anvendelse på transportområdet: jf. dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken) (C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 361). Jf. for så vidt angår etableringsfriheden mere generelt denne doms præmis 362 ff.
72 –      Jf. dom af 23.2.2016, Kommissionen mod Ungarn (C-179/14, EU:C:2016:108, præmis 164 og 165). Jf. ligeledes dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl. (C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 117).
73 –      I Domstolens nyere retspraksis er det faktisk fremhævet, at bestemmelserne om etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser i princippet ikke finder anvendelse på en situation, hvor alle elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat (jf. dom af 2.3.2023, Bursa Română de Mărfuri, C-394/21, EU:C:2023:146, præmis 48).
74 –      For at omskrive de udtryk, der blev anvendt i dom af 8.3.2001, Gourmet International Products (C-405/98, EU:C:2001:135, præmis 39).
75 –      Jf. syvende betragtning til forordning 2017/352. Inden for dette netværk er rumænske havne af grundlæggende kommerciel betydning. Havnen i Constanța, den største havn ved Sortehavet, er et strategisk knudepunkt.
76 –      Jf. analogt dom af 1.10.2015, Trijber og Harmsen (C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 41).
77 –      Jf. analogt dom af 17.7.2008, ASM Brescia (C-347/06, EU:C:2008:416, præmis 62), og af 21.3.2019, Unareti (C-702/17, EU:C:2019:233, præmis 28 og 30).
78 –      Jf. punkt 12 i APM’s skriftlige bemærkninger.
79 –      Jf. punkt 42 i den rumænske regerings skriftlige bemærkninger.
80 –      Jf. dom af 22.1.2026, Vlaams Gewest (C-413/24, EU:C:2026:30, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
81 –      Jf. dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl. (C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
82 –      Jf. dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl. (C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).
83 –      Jf. artikel 3 og 7 i konkurrencerådets afgørelse.
84 –      Jeg skal også anføre, at konkurrencerådet i sin afgørelse konkluderede, at en række regler var blevet overtrådt med hensyn til bugseringstjenesten. For at sikre sammenhængen i de rumænske myndigheders reaktion er det værd at undersøge, om der også blev gennemført en lukning af markedet for bugseringstjenester.
85 –      I henhold til artikel 11 i konkurrencerådets afgørelse anbefalede sidstnævnte også en præcisering af den lovgivningsmæssige ramme for lodsnings- og bugseringstjenester.
86 –      Dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), som bekræftet af Domstolen ved flere lejligheder og senest på tidspunktet for udarbejdelsen af nærværende forslag til afgørelse i dom af 20.11.2025, Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, præmis 41 og 42). Undersøgelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende foranstaltning skal kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107 TEUF, hvilket kan indebære efterprøvelsen af overholdelsen af de betingelser, der opstilles i den retspraksis, der følger af denne dom, sker forud for undersøgelsen af en støtteforanstaltning efter artikel 106, stk. 2, TEUF, idet dette spørgsmål går forud for undersøgelsen af, om en støtte, der er uforenelig med det indre marked, ikke desto mindre er nødvendig for opfyldelsen af den opgave, modtageren af den omhandlede foranstaltning er blevet pålagt som omhandlet i artikel 106, stk. 2, TEUF (jf. dom af 3.3.2021, Poste Italiane og Agenzia delle entrate – Riscossione, C-434/19 og C-435/19, EU:C:2021:162, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).