DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
26 mars 2025 (*)
« Recours en annulation – Règlement (UE) 2024/1624 – Prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme – Défaut d’affectation individuelle – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑451/24,
Robin Messiaen,
Ferenc Ballegeer,
représentés par Me P. Verhaeghe, avocat,
parties requérantes,
contre
Parlement européen, représenté par M. I. Terwinghe, Mmes E. Paladini et C. Burgos, en qualité d’agents,
et
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. I. Gurov, K. Pleśniak et S. Emmerechts, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mmes A. Marcoulli, présidente, V. Tomljenović et M. W. Valasidis (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérants, MM. R. Messiaen et F. Ballegeer, demandent l’annulation de l’article 3, point 3, sous a) et b), de l’article 19, paragraphe 6, sous b), de l’article 20, paragraphes 1 et 2, de l’article 21, paragraphes 2 et 3, de l’article 24, paragraphe 4, et de l’article 70, paragraphes 2 et 3, du règlement (UE) 2024/1624 du Parlement européen et du Conseil, du 31 mai 2024, relatif à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme (JO L, 2024/1624, ci-après le « règlement attaqué ») ainsi que, par voie de conséquence, l’inapplicabilité aux avocats des obligations instaurées par les articles 21, 24 et l’article 69, paragraphes 1 et 2, du règlement attaqué.
Antécédents du litige
2        Les requérants, de nationalité belge, exercent en Belgique la profession d’avocat. Ils sont spécialisés en droit fiscal.
3        Le 31 mai 2024, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le règlement attaqué.
4        Le considérant 12 du règlement attaqué est libellé comme suit :
« Les membres des professions juridiques indépendantes devraient être soumis au présent règlement lorsqu’ils participent à des transactions de nature financière ou pour le compte de sociétés, y compris lorsqu’ils fournissent des conseils en matière fiscale, car c’est là qu’existe un risque de détournement de leurs services à des fins de blanchiment de produits d’activités criminelles ou à des fins de financement du terrorisme. Il y a toutefois lieu d’exempter de toute obligation de déclaration les informations obtenues avant, pendant et après une procédure judiciaire ou lors de l’évaluation de la situation juridique d’un client, étant donné que ces informations sont couvertes par le secret professionnel. Par conséquent, les conseils juridiques devraient rester soumis à l’obligation de secret professionnel, sauf si le membre d’une profession juridique prend part à des activités de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, fournit les conseils juridiques à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme ou sait que son client sollicite les conseils juridiques à de telles fins. Cette connaissance et cette finalité peuvent se déduire de circonstances factuelles objectives. Étant donné que des conseils juridiques pourraient être sollicités dès le stade de la commission de l’activité criminelle génératrice de produits, il importe que les cas exclus du secret professionnel s’étendent aux situations dans lesquelles les conseils juridiques sont fournis dans le cadre d’infractions sous-jacentes. Les conseils juridiques sollicités dans le cadre de procédures judiciaires en cours ne devraient pas être considérés comme des conseils juridiques à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme ».
5        Les dispositions du règlement attaqué contestées par les requérants et mentionnées au point 1 ci-dessus mettent en œuvre les objectifs figurant dans le considérant 12 dudit règlement.
Procédure et conclusions des parties
6        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 août 2024, les requérants ont formé le présent recours.
7        Par actes séparés déposés respectivement le 21 et le 27 novembre 2024, le Conseil et le Parlement ont soulevé des exceptions d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal.
8        Les requérants n’ont pas déposé d’observations sur les exceptions d’irrecevabilité.
9        Par acte du 25 novembre 2024, la Commission européenne a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil.
10      Dans la requête, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable et fondé ;
–        annuler l’article 3, point 3, sous a) et b), l’article 19, paragraphe 6, sous b), l’article 20, paragraphes 1 et 2, l’article 21, paragraphes 2 et 3, l’article 24, paragraphe 4, et l’article 70, paragraphes 2 et 3, du règlement attaqué ;
–        en conséquence, déclarer inapplicables aux avocats les obligations instaurées par les articles 21, 24 et l’article 69, paragraphes 1 et 2, de ce règlement.
11      Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours irrecevable ;
–        à titre subsidiaire, en cas de rejet de l’exception d’irrecevabilité ou de sa jonction au fond, fixer de nouveaux délais pour la présentation d’observations sur le fond par les défendeurs, conformément à l’article 130, paragraphe 8, du règlement de procédure ;
–        en tout état de cause, condamner les requérants aux dépens.
12      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
En droit
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond si la partie défenderesse le demande.
14      En l’espèce, le Parlement et le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
15      À l’appui de leur exception d’irrecevabilité respective, tant le Parlement que le Conseil soutiennent que les requérants n’ont pas qualité pour agir au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
16      À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
17      Il est constant que les requérants ne sont pas les destinataires de l’acte attaqué au sens du premier cas de figure visé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
18      Par ailleurs, le recours n’est pas non plus recevable sur le fondement du troisième cas de figure visé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, car l’acte attaqué, en dépit de son appellation de « règlement », ne constitue pas un acte réglementaire au sens de cette disposition.
19      En effet, la notion d’acte réglementaire, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, vise tout acte de portée générale à l’exclusion des actes législatifs (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 60 et 61).
20      Il ressort d’une jurisprudence constante que la distinction entre un acte législatif et un acte réglementaire repose sur le critère de la procédure, législative ou non, ayant mené à son adoption (ordonnance du 7 avril 2022, Bloom/Parlement et Conseil, T‑645/21, EU:T:2022:230, point 33 et jurisprudence citée).
21      L’article 289, paragraphes 1 et 3, TFUE dispose, à cet égard, que les actes juridiques tels que les règlements, adoptés selon la procédure définie à l’article 294 TFUE, dénommée « procédure législative ordinaire », constituent des actes législatifs.
22      En l’espèce, il ressort expressément du préambule du règlement attaqué que ce dernier a été adopté conjointement par le Parlement et par le Conseil selon la procédure législative ordinaire. Il s’ensuit que, comme le font valoir le Parlement et le Conseil, ce règlement constitue un acte législatif au sens de l’article 289 TFUE.
23      Ainsi, les requérants, pour établir leur qualité pour agir, doivent démontrer que leur situation correspond au deuxième cas de figure visé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, à savoir que le règlement attaqué les concerne directement et individuellement.
24      À cet égard, les requérants se bornent à soutenir qu’ils sont personnellement affectés dans l’exercice de leur profession d’avocat fiscaliste par le règlement attaqué en raison des obligations qui leur sont imposées, en tant qu’entités assujetties, par ce dernier, notamment les obligations de vérification de la présence d’éléments indiquant un éventuel blanchiment de capitaux, de collecte des données, de conservation de celles-ci, d’abstention d’intervenir, ou encore concernant la manière de décider de la présence d’éléments devant faire l’objet d’une déclaration ainsi que des modalités de cette dernière. Ils estiment que ces considérations leur permettent de se prévaloir du droit que leur confère l’article 263 TFUE de saisir le Tribunal, ce que contestent le Parlement et le Conseil.
25      Il y a lieu, en l’espèce, de commencer par vérifier si les requérants sont individuellement concernés par le règlement attaqué.
26      Ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante, une personne physique ou morale n’est individuellement concernée par un acte dont elle n’est pas destinataire que si cet acte l’atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (voir arrêt du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 46 et jurisprudence citée).
27      En premier lieu, il n’est pas contestable que le règlement attaqué revêt une portée générale.
28      D’une part, en effet, selon l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, un règlement tel que le règlement attaqué a une portée générale, est obligatoire dans tous ses éléments et est directement applicable dans tout État membre.
29      D’autre part, un acte a une portée générale s’il s’applique à des situations déterminées objectivement et s’il produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite (voir arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 29 et jurisprudence citée).
30      Tel est bien le cas du règlement attaqué, qui comprend une série de mesures visant à prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme. Pour lutter contre une telle utilisation, il définit, de manière abstraite et impersonnelle, les membres de certaines professions, dites « entités assujetties », au nombre desquelles les professions juridiques indépendantes.
31      S’il est vrai que le règlement attaqué mentionne plus particulièrement le cas des avocats, notamment lorsqu’ils exercent en matière fiscale, c’est en raison de considérations déterminées objectivement, liées à l’objectif même du règlement attaqué, dès lors que, ainsi qu’il ressort du considérant 12 dudit règlement, cité au point 4 ci-dessus, il existe, dans le cadre de l’activité de ceux-ci, un risque de détournement de leurs services à des fins de blanchiment de produits d’activités criminelles ou à des fins de financement du terrorisme.
32      En second lieu, le fait qu’un acte présente, par sa nature et sa portée, un caractère général n’exclut pas pour autant qu’il puisse concerner individuellement certaines des personnes physiques ou morales entrant dans le champ d’application de cet acte (voir, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2008, British Aggregates Association/Commission, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, point 32 et jurisprudence citée), en tant qu’elles feraient partie d’un cercle restreint (voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 59 et jurisprudence citée), par exemple parce que ledit acte les priverait de l’usage d’un droit acquis qui leur serait spécifique (voir, en ce sens, arrêt du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil, C‑309/89, EU:C:1994:197, point 21).
33      Tel n’est assurément pas le cas du règlement attaqué. En effet, il est patent que celui-ci s’applique, notamment, à l’ensemble des avocats fiscalistes exerçant sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne, y compris, comme le fait valoir à juste titre le Parlement, aux personnes commençant à exercer cette profession, de telle sorte qu’il s’agit là d’une catégorie ouverte.
34      Force est de constater, à cet égard, que les requérants n’ont fait valoir aucune circonstance de nature à les individualiser par rapport à l’ensemble des avocats fiscalistes auxquels s’applique le règlement attaqué.
35      Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de conclure que les requérants ne sont pas individuellement concernés par le règlement attaqué.
36      Par conséquent, les critères d’affectation directe et individuelle étant des critères cumulatifs de la recevabilité lorsque celle-ci est examinée au regard de la deuxième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, il n’y a pas lieu d’examiner l’affectation directe des requérants par le règlement attaqué.
37      Il découle de tout ce qui précède que les requérants ne disposent pas de la qualité pour agir en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Dès lors, il convient d’accueillir, sans engager le débat au fond, l’exception d’irrecevabilité soulevée tant par le Parlement que par le Conseil et, partant, de rejeter le recours comme étant irrecevable.
Sur la demande d’intervention
38      Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque la partie défenderesse dépose une exception d’irrecevabilité ou d’incompétence, visée à l’article 130, paragraphe 1, dudit règlement, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond.
39      En l’espèce, le recours étant rejeté comme irrecevable dans son ensemble, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la Commission, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure.
Sur les dépens
40      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
41      Les requérants ayant succombé en leurs conclusions, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement et par le Conseil, conformément aux conclusions de ces derniers.
42      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la Commission supportera ses propres dépens afférents à la demande en intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention de la Commission européenne.
3)      MM. R. Messiaen et F. Ballegeer supporteront leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement européen et par le Conseil de l’Union européenne.
4)      La Commission supportera ses propres dépens afférents à la demande en intervention.
Fait à Luxembourg, le 26 mars 2025.
Le greffier
La présidente
V. Di Bucci
A. Marcoulli
*      Langue de procédure : le néerlandais.