61982C0163
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
SIMONE ROZÈS
DEL 7 DEL 1983 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
La Commissione delle Comunità europee vi ha proposto, a norma dell'art. 169 del Trattato, tre ricorsi per inadempimento contro la Repubblica italiana (causa 163/82), contro il Regno del Belgio (causa 164/82) e contro il Regno Unito (causa 165/82), che hanno in comune il problema dell'applicazione, da parte di questi tre Stati membri, della direttiva 76/207/CEE, del Consiglio 9 febbraio 1976, relativa all'attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l'accesso al lavoro, alla preparazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro. Ho preferito tuttavia presentarvi tre conclusioni distinte, poiché gli inadempimenti allegati e, di conseguenza, i problemi giuridici sollevati sono diversi in ciascun caso.
Comincerò in ordine numerico dal ricorso contro l'Italia (n. 163/82).
I —
La Commissione fa valere tre mezzi.
II primo riguarda la violazione dell'art. 5 della direttiva, che disciplina l'applicazione del principio di parità di trattamento per quanto riguarda le condizioni di lavoro. La Commissione muove al Governo italiano l'addebito di aver attuato solo parzialmente questo principio. Infatti la legge italiana 9 dicembre 1977, n. 903, volta a recepire nell'ordinamento giuridico interno la direttiva, prevede questa attuazione solo per talune condizioni di lavoro, non già per tutte.
L'art. 5 della direttiva recita:
«1.
L'applicazione del principio della parità di trattamento per quanto riguarda le condizioni di lavoro, comprese le condizioni inerenti al licenziamento, implica che siano garantite agli uomini e alle donne le medesime condizioni, senza discriminazioni fondate sul sesso.
2.
A tal fine, gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché:
a)
siano soppresse le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative contrarie al principio della parità di trattamento;
b)
siano nulle, possano essere dichiarate nulle o possano essere modificate le disposizioni contrarie al principio della parità di trattamento contenute nei contratti collettivi o nei contratti individuali di lavoro, nei regolamenti interni delle imprese nonché negli statuti delle professioni indipendenti;
c)
siano riesaminate quelle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative contrarie al principio della parità di trattamento, originariamente ispirate da motivi di protezione non più giustificati; che per le disposizioni contrattuali di analoga natura le parti sociali siano sollecitate a procedere alle opportune revisioni».
1.
È pacifico che il concetto di «condizioni di lavoro» contemplato nel suddetto articolo va inteso nella più ampia accezione.
La Commissione osserva inoltre che il carattere volutamente ampio e globale del divieto di discriminazione per quanto riguarda le condizioni di lavoro si riscontra anche per i divieti in materia di accesso al lavoro e di preparazione e promozione professionali (artt. 3 e 4 della direttiva). Ora la legge n. 903, mentre segue l'approccio globale della direttiva in questi due ultimi settori (art. 1 della legge), adotta una tecnica elencativa per quanto concerne le condizioni di lavoro. Indubbiamente, la Commissione non considera criticabile, in sé e per sé, la scelta di questa tecnica. Ma essa constata che, diversamente dall'elenco contemplato dall'art. 128 della legge belga 4 agosto 1978 (
2
), quello della legge italiana comprende solo talune condizioni di lavoro: le retribuzioni (art. 2 della legge), il pensionamento (art. 4), il diritto di assentarsi dal lavoro in caso di adozione di un bambino (art. 6).
2.
A propria difesa, il Governo italiano in primo luogo mette in dubbio la ricevibilità di questo mezzo. Esso muove alla Commissione la critica di aver mantenuto i suoi argomenti ad un livello astratto, senza indicare i comportamenti discriminatori possibili nell'ambito di un'impresa o in altra sede di lavoro, che sarebbero incompatibili con la direttiva 76/207/CEE e sfuggirebbero ai divieti posti dalla legge n. 903. La Commissione avrebbe dovuto essere più precisa e circostanziata per consentirgli di stabilire effettivamente sotto quali aspetti specifici esso non avesse ottemperato all'art. 5 della direttiva.
È vero che, secondo la vostra giurisprudenza, l'onere di provare l'esistenza dell'asserito inadempimento incombe alla Commissione. È questa che deve fornirvi gli elementi necessari perché possiate accertare l'esistenza dell'inadempimento (
3
). Tuttavia, avete avuto cura di sottolineare che gli Stati membri, i quali sono tenuti a norma dell'art. 5 del Trattato CEE a facilitare alla Commissione l'adempimento dei suoi compiti, debbono indicarle senza ambiguità quali siano i provvedimenti mediante i quali essi ritengono di aver adempiuto i vari obblighi ad essi imposti da una direttiva (
4
).
Nella fattispecie, dai vari documenti della fase precontenziosa si desume che la Commissione ed il Governo italiano hanno entrambi ottemperato a siffatti obblighi. Nella lettera di messa in mora del 30 luglio 1980, la Commissione faceva già notare che la legge italiana attuava la direttiva solo per talune condizioni di lavoro ch'essa elencava. Del pari, nel rispondere il 6 luglio 1981 al parere motivato della Commissione, il Governo italiano precisava gli aspetti del rapporto di lavoro riconducibili nell'ambito delle condizioni di lavoro nella propria legislazione e citava inoltre una norma di portata generale del pari idonea a garantire l'attuazione dell'art. 5 della direttiva (punto 5).
Perciò, non ponendosi il problema della ricevibilità, occorre valutare il merito.
3.
a)
Sotto questo profilo, il Governo italiano sostiene che, omettendo di specificare le condizioni di lavoro per le quali dev'essere realizzata la parità di trattamento, la direttiva ha lasciato implicitamente agli Stati membri la facoltà di determinarle in base alle rispettive legislazioni del lavoro.
Nel diritto italiano, rientrano nella nozione di condizioni di lavoro:
—
la retribuzione,
—
la classificazione professionale,
—
le qualifiche,
—
le mansioni,
—
i trasferimenti,
—
lo svolgimento della carriera,
—
il pensionamento,
—
i licenziamenti individuali.
Ora, le questioni di retribuzione e di classificazione professionale sono disciplinate dall'art. 2 delle legge n. 903. L'attribuzione delle qualifiche e delle mansioni e lo svolgimento della carriera costituiscono oggetto dell'art. 3; il pensionamento, dell'art. 4. I trasferimenti, i licenziamenti e i provvedimenti disciplinari sono regolati dall'art. 15 della legge 20 maggio 1970, n. 300, nella versione modificata dall'art. 13 della legge n. 903. Per di più, l'art. 19 della suddetta abroga tutte le disposizioni legislative in contrasto con le proprie norme e stabilisce la nullità delle disposizioni contrastanti contenute nei contratti di lavoro, nei regolamenti interni delle imprese e negli statuti professionali. Rifacendosi al testo della legge di attuazione della direttiva, è quindi facile verificare che gli aspetti della nozione di condizioni di lavoro che si riscontrano nel diritto italiano sono molto più numerosi di quanto sostiene la Commissione.
b)
Tuttavia, affinché la direttiva possa considerarsi validamente attuata, occorre ancora che tutti gli aspetti della nozione di condizioni di lavoro siano inclusi nell'ordinamento giuridico italiano. Ora, all'udienza la Commissione ha precisato che talune condizioni di lavoro, benché rilevanti, non erano contemplate dalla legge: in particolare quelle relative alla sicurezza e all'igiene del lavoro o alla procedura di selezione dei rappresentanti del personale.
Ritengo tuttavia che la legislazione italiana consenta di lottare efficacemente contro le discriminazioni basate sul sesso nelle condizioni di lavoro. Infatti, come ho già detto, questa normativa contiene una disposizione che, per la sua formulazione estremamante generica, costituisce uno strumento idoneo per lottare contro qualsiasi forma di discriminazione che non sia contemplata da una norma specifica. Si tratta dell'art. 13 della legge n. 903 che modifica l'art. 15 della legge n. 300, il quale recita:
«(Atti discriminatori) — è nullo qualsiasi pano o atto diretto a:
b)
licenziare un lavoratore, ... o a recargli altrimenti pregiudizio a causa della sua affiliazione o attività sindacale ovvero della sua partecipazione ad uno sciopero (
5
).
Le disposizioni di cui al comma precedente si applicano altresì ai patti o atti diretti a fini di discriminazione ... di sesso».
Secondo il Governo italiano, il ricorso ad una formulazione generica è indispensabile per comprendere tutte le possibili forme di discriminazione, poiché un elenco di divieti rischia di non essere esauriente. Esso attira l'attenzione anche sulla scelta dei termini usati nell'art. 13: «patto» e «atto», i quali consentono di colpire non soltanto le discriminazioni di diritto, ma anche quelle di fatto. Di conseguenza, esso confuta efficacemente, mi pare, l'obiezione della Commissione secondo cui questa norma non garantirebbe la tutela del diritto dei lavoratori di sesso maschile o femminile alla non discriminazione di fatto. Il Governo italiano ha sostenuto, senza essere contraddetto, che la giurisprudenza dimostrava che questo articolo era perfettamente efficace; ritengo che, in definitiva, l'art. 5 della direttiva 76/207/CEE, relativo all'applicazione del principio di parità di trattamento per quanto riguarda le condizioni di lavoro, sia stato correttamente attuato in Italia.
II —
Il secondo mezzo della Commissione riguarda, stando al ricorso, l'attuazione soltanto parziale dell'art. 6 della direttiva, relativo alle possibilità di adire le vie legali per «tutti coloro che si ritengano lesi dalla mancata applicazione nei loro confronti del principio della parità di trattamento, ai sensi degli artt. 3, 4 e 5». Quest'articolo non sarebbe stato trasferito interamente nell'ordinamento giuridico italiano, in quanto le azioni contemplate dall'art. 15 della legge n. 903 riguardano solo i comportamenti che trasgrediscano gli artt. 1. (accesso al lavoro) e 5 (divieto del lavoro femminile in determinate ore nelle aziende manifatturiere).
1.
Poiché si possono sollevare serie obiezioni al riguardo, è opportuno anzitutto esaminare la ricevibilità di questo mezzo.
Secondo la vostra giurisprudenza, «nell'ambito di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, la lettera di messa in mora indirizzata dalla Commissione allo Stato membro e poi il parere motivato emanato dalla Commissione circoscrivono l'oggetto della controversia e questo, di conseguenza, non può più essere esteso. Infatti la facoltà concessa allo Stato interessato di presentare osservazioni costituisce, anche se esso non ritiene di doversene servire, una garanzia fondamentale voluta dal Trattato, la cui osservanza è prescritta ad substantiam nel procedimento diretto a far constatare una trasgressione di uno Stato membro» (
6
).
Ora, la lettera di messa in mora del 30 luglio 1980 indica solo due punti in cui, secondo la Commissione, il Governo italiano non avrebbe attuato correttamente la direttiva: la parità di trattamento per quanto riguarda le condizioni di lavoro (punto 1) e, soprattutto, i permessi in caso di adozione (punto 2). Il diritto di azione giurisdizionale, stabilito dall'art. 6 della direttiva, figura solo incidentalmente ed oltretutto erroneamente fra gli obblighi imposti dall'art. 5, n. 1, relativo alle condizioni di lavoro.
Nel parere motivato del 4 maggio 1981, benché l'art. 6 sia riprodotto in extenso, non se ne trae alcuna conseguenza sotto il profilo giuridico. In particolare, diversamente dagli addebiti relativi alle condizioni di lavoro ed ai permessi in caso di adozione, il diritto di azione giurisdizionale non viene menzionato al punto n. 4 del suddetto parere, l'unico in cui la Commissione precisi il proprio punto di vista onde confutare gli argomenti addotti dall'Italia.
Di conseguenza, anche qualora — dimostrando molta buona volontà — si ammetta che l'addebito relativo a detto punto è contenuto — seppur in modo ellittico — nella lettera di messa in mora, una lettura molto attenta del parere motivato non consente di individuarlo.
Queste considerazioni spiegano perché il Governo italiano non ha menzionato il diritto di adire le vie legali né nella risposta alla messa in mora, né nella risposta al parere motivato del 6 luglio 1981, e neppure negli allegati a questa (
7
).
Ciò premesso, ritengo che le condizioni stabilite dalla vostra giurisprudenza per dichiarare un mezzo irricevibile siano soddisfatte. Il Governo italiano non è stato messo in grado di presentare osservazioni su ciò che doveva diventare una contestazione autonoma d'inadempimento soltanto nella fase contenziosa. Infatti, anche prescindendo dalle obiezioni sollevate, si può ravvisare nell'unico riferimento — nella fase precontenziosa — alla violazione dell'art. 6 al massimo una mera contestazione incidentale, poiché tale violazione va considerata consequenziale a quella dell'art. 5. Pertanto, facendola valere come mezzo autonomo d'inadempimento nel ricorso, la Commissione ha in ogni caso modificato la definizione nonché il fondamento dell'inadempimento allegato, il che viene condannato con ragione dalla vostra giurisprudenza (
8
).
2.
Esaminerò quindi il merito di questo mezzo solo in via subordinata: esso mi pare infondato.
L'art. 6 della direttiva impone agli Stati membri l'obbligo di introdurre «nei rispettivi ordinamenti giuridici interni le misure necessarie per permettere a tutti coloro che si ritengano lesi dalla mancata applicazione nei loro confronti del principio della parità di trattamento, ai sensi degli artt. 3, 4 e 5, di far valere i propri diritti per via giudiziaria, eventualmente dopo aver fatto ricorso ad altre istanze competenti». Nulla dice sulla forma con cui quest'obbligo dev'essere garantito. Ora, la Commissione lamenta il fatto che l'art. 15 della legge n. 903 prevede un procedimento speciale solo in caso di trasgressione degli artt. 1 e 5 della suddetta legge, relativi, come ben sapete, all'accesso al lavoro ed al divieto di adibire donne al lavoro notturno. Questo procedimento è un procedimento d'urgenza con cui «il pretore del luogo ove è avvenuto il comportamento denunziato, ..., se ritenga sussistente la violazione di cui al ricorso, ordina all'autore del comportamento denunziato, con decreto motivato ed immediatamente esecutivo, la cessazione del comportamento illeggittimo e la rimozione degli effetti». La Commissione muove al Governo italiano la censura di non aver esteso questo procedimento al complesso delle situazioni di cui agli artt. da 3 a 5 della direttiva.
Ma non mi sembra che gli obblighi imposti dalla direttiva abbiano una tale estensione. Come ha osservato con ragione il Governo italiano, l'art. 6 lascia agli Stati membri la scelta dei mezzi per garantirne l'attuazione. Un procedimento speciale non costituisce certamente l'unico modo per realizzarla; occorre anche considerare i rimedi giurisdizionali ordinari di cui dispongono i lavoratori che si ritengano colpiti da una discriminazione fondata sul sesso.
Ora, abbiamo appreso all'udienza che l'art. 700 del codice di procedura civile italiano, norma di portata assolutamente generale, consente di ottenere in via d'urgenza, prima di iniziare la causa di merito, i provvedimenti necessari per evitare un pregiudizio irreparabile. Questa norma può quindi essere invocata in qualunque campo d'applicazione della direttiva non contemplato dall'art. 15 della legge n. 903.
Per quanto riguarda i procedimenti non urgenti, il Governo italiano rinvia al complesso dei normali rimedi giurisdizionali che, considerato l'oggetto della direttiva, si collocano nello schema del processo del lavoro (
9
) o del processo amministrativo (
10
). Nel caso in cui, infine, sussista una lacuna nelle azioni disponibili, esso richiama l'art. 24 della Costituzione a norma del quale «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi». Il Governo italiano sostiene che questo dettato costituzionale ha una diretta applicazione, costante e consolidata, nel senso che, una volta accertata l'esistenza di una norma sostanziale che tuteli un interesse individuale, non occorre alcun provvedimento legislativo speciale per assicurarne la tutela, poiché essa deriva, in modo generale ed assoluto, dall'art. 24. Siccome la legge n. 903 tutela gli interessi individuali dei lavoratori discriminati, questi possono basarsi sull'art. 24 per esigerne il rispetto mediante un'azione giudiziaria.
Considerato questo stato del diritto italiano, la cui veridicità non è stata contestata dalla Commissione, ritengo che, anche supponendolo ricevibile — il che non è — il secondo mezzo proposto contro il Governo italiano è comunque infondato.
III —
Il terzo punto sul quale, secondo la Commissione, il Governo italiano non ha correttamente attuato la direttiva 76/207/CEE può considerarsi come un aspetto particolare del primo addebito. Infatti anch'esso riguarda l'art. 5 della direttiva che la Commissione considera violato in quanto i lavoratori di sesso maschile subirebbero in Italia una discriminazione circa il permesso in caso di adozione.
1.
L'art. 6 della legge n. 903 riserva ai lavoratori che abbiano adottato bambini o che li abbiano ottenuti in affidamento preadottivo la facoltà di avvalersi, «sempreché in ogni caso il bambino non abbia superato al momento dell'adozione o dell'affidamenti i sei anni di età, dell'astensione obbligatoria dal lavoro di cui all'art. 4, lett. c), della legge 30 dicembre 1971 n. 1204, e del trattamento economico relativo, durante i primi tre mesi successivi all'effettivo ingresso del bambino nella famiglia adottiva o affidata-ria». Il permesso contemplato dall'art. 4, lett. c), della legge n. 1204 corrisponde a quello concesso alla madre naturale per i tre mesi successivi al parto. L'art. 6 estende quindi al caso dell'adozione i diritti concessi in caso di maternità.
Questo fatto costituisce uno degli argomenti addotti dal Governo italiano a sostegno della propria tesi secondo cui i permessi di adozione non rientrano nella nozione di condizioni di lavoro ai sensi dell'art. 5 della direttiva, bensì «nelle disposizioni relative alla protezione della donna, in particolare per quanto riguarda la gravidanza e la maternità» contemplate nel relativo art. 2, n. 3. Ora, in forza di questo la direttiva non pregiudica le disposizioni di tal genere. Occorre quindi stabilire in primo luogo se la disposizione in questione rientri effettivamente nell'ambito della direttiva.
2.
Come sappiamo, la nozione di condizioni di lavoro va intesa in senso lato. Può essa comprendere i permessi concessi a seguito dell'ingresso di un bambino nella famiglia adottiva?
Secondo la Commissione, la questione va risolta in senso positivo, poiché l'art. 2, n. 3, in quanto norma eccezionale, dev'essere interpretato restrittivamente e deve riguardare solo le disposizioni relative alla gravidanza ed alla maternità. Pertanto, occorre escluderne quelle che, come l'art. 6, 1o comma, della legge n. 903, attribuiscono il diritto ad un permesso o ad altri vantaggi concessi per allevare bambini. Questi vantaggi vanno considerati, secondo la Commissione, alla stessa stregua, ad esempio, del diritto alle ferie annuali, quali aspetti delle condizioni di lavoro. Essi devono quindi poter essere concessi, a seconda dei casi, al padre o alla madre.
A sostegno della tesi opposta, secondo cui il permesso di accoglienza è una misura di tutela delle lavoratrici in quanto madri di famiglia, il Governo italiano sostiene che l'art. 6 non ammette possibilità di deroga. Questa caratteristica sarebbe tipica delle norme di tutela della maternità, poiché le norme di tutela della donna in generale lasciano aperta la possibilità di eccezioni, come dimostra l'art.5 della legge sul divieto assoluto di adibire le donne al lavoro notturno. Inoltre, come si desume dalla lettera di questa norma, e come ha osservato la stessa Commissione, essa si limita ad estendere alle madri adottive il permesso concesso nel 1971 alla madre naturale, per i tre mesi successivi al parto. Ora, questo permesso non viene concesso ai padri naturali e la Commissione non ravvisa in ciò una discriminazione.
Ritengo che la posizione della Commissione non sia contradittoria. Benché l'uno sia il prolungamento dell'altro, l'art. 4, lett. c), della legge n. 1204 e l'art.6 della legge n. 903 non sembrano essere della stessa natura. Credo che il permesso successivo al parto, il quale consente alla madre di riposarsi, può considerarsi con ragione come una norma relativa alla protezione della donna per quanto riguarda la maternità. Ritengo invece che il permesso successivo all'adozione sia favorevole soprattutto al bambino, in quanto mira a realizzare un legame affettivo necessario alla sua buona integrazione nella famiglia adottiva. Del resto, è dimostrato che le disposizioni del diritto italiano relative all'adozione di cui trattasi nella fattispecie, cioè l'adozione speciale disciplinata dagli artt. da 314/2 a 314/28 del Codice civile, sono state concepite e vanno interpretate nell'interesse prevalente del bambino. Ritengo pertanto che il permesso contemplato dall'art. 6, 1o comma, della legge n. 903 rientri nelle condizioni di lavoro ai sensi dell'art. 5 della direttiva. Di conseguenza ritengo che i padri adottivi debbano poterne fruire alla stessa stregua delle loro consorti che lavorano, così come essi hanno già il diritto, in particolare, di assentarsi dal lavoro per un periodo di un anno a decorrere dall'ingresso effettivo del bambino nella famiglia, purché il bambino non abbia raggiunto i tre anni di età (
11
).
3.
La disposizione di cui trattasi, poiché è palesemente una norma speciale rispetto al divieto generale di discriminare un lavoratore in base al sesso, divieto contenuto nell'art. 15 della legge del 1970, n, 300, non ricade sotto quest'ultimo, secondo l'adagio «specialia generaIibus derogant». Il lavoratore può infatti invocare legittimamente questa disposizione solo in mancanza di disposizioni specifiche al riguardo. Essa non opera in presenza di una norma di pari rango che vi deroghi su un punto specifico. Ritengo quindi che, avendo omesso di estendere il relativo beneficio ai lavoratori di sesso maschile, il Governo italiano è venuto meno agli obblighi impostigli dall'art. 5 della direttiva.
IV —
Per quanto riguarda le spese, tenuto conto delle mie valutazioni sui tre addebiti mossi dalla Commissione al Governo italiano, ritengo che esse debbano essere ripartite per due terzi a carico della Commissione e per un terzo a carico del governo convenuto.
In conclusione vi propongo
—
di dichiarare che, omettendo di estendere ai lavoratori di sesso maschile il diritto al permesso di adozione di cui all'art. 6, 1o comma, della legga 9 dicembre 1977, n. 903, la Repubblica italiana è venuta meno ad un obbligo impostole dalla direttiva 76/207/CEE del Consiglio 9 febbraio 1976, relativa all'attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l'accesso al lavoro, alla preparazione ed alla promozione professionali e le condizioni di lavoro;
—
di respingere il ricorso per il resto;
—
di condannare la Commissione ai due terzi delle spese e la Repubblica italiana al restante terzo.
(
1
)	Traduzione dal francese.
(
2
)	Legge di riorientamento economico il cui titolo V mira a recepire la direttiva 76/207/CEE nel diritto belga
(
3
)	Sentenza 25 maggio 1982 nella causa n. 97/81, Com-missione/Paesi Bassi, punto 6 della motivazione, Racc, pag. 1832.
(
4
)	Punti nn. 7 e 8 della motivazione, loc. cit.
(
5
)	Sono io che sottolineo.
(
6
)	Sentenza 8 febbraio 1983 nella causa n. 124/81, Commissione/Regno Unito, punto 6, seconda frase della motivazione, non ancora pubblicata; in senso analogo, sentenza 17 febbraio 1970 nella causa n. 31/69, Commissione/Italia, punti 12 e 14 della motivazione, Racc. pag. 34.
(
7
)	Vedi risposta ai vosto terzo quesito.
(
8
)	In particolare: sentenza 15 dicembre 1982 nella causa n. 211/81, Commissione/Danimarca, punti da 14 a 16 delia motivazione, non ancora pubblicata.
(
9
)	Legge il agosto 1973 n. 533.
(
10
)	Legge 6 dicembre 1971 n. 1034, per gli agenti dei pub-blici servizi.
(
11
)	Combinato disposto dell'art. 7, 1o comma, della legge n. 903, dell'art. 6, 2o comma e dell'art. 7, 1o comma, della legge n. 1204.