61976C0089
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL HENRI MAYRAS
apresentadas em 8 de Junho de 1977 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
O presente recurso por incumprimento, proposto pela Comissão contra o Reino dos Países Baixos, tem origem nas «sérias dúvidas» formuladas pelos meios profissionais neerlandeses quanto à natureza obrigatória, em termos de direito comunitário, das taxas cobradas pelo controlo fitossanitário de plantas e de determinados produtos de origem vegetal, destinados nomeadamente à plantação ou multiplicação, que são exportados dos Países Baixos para outros Estados-membros e, acessoriamente, para os países terceiros.
Em grande número de casos, foi reclamado, com este fundamento, o reembolso dos montantes cobrados nos últimos anos; por vezes, foi mesmo recusada a realização de qualquer outro pagamento.
Tendo em consideração a importância das somas em causa e tendo em vista pôr fim à actual incerteza jurídica, o Governo neerlandês solicitou diversas vezes à Comissão que não tardasse em dar sequência ao processo contra si iniciado em 15 de Fevereiro de 1971, ao abrigo do artigo 169.o Efectivamente, se se concluísse pela incompatibilidade da cobrança destas taxas com os artigos 12.o e 16.o do Tratado, seria a partir de 1 de Janeiro de 1962 ou, o mais tardar, a contar da data de entrada em vigor dos regulamentos relativos à organização comum de mercado daqueles de entre os produtos que são abrangidos por estes regulamentos que estas taxas teriam sido indevidamente pagas.
As taxas em litígio são cobradas pelos controlos efectuados em aplicação da Convenção Internacional Fitossanitária, concluída sob a égide das Nações Unidas, em Roma, em 6 de Dezembro de 1951.
O preâmbulo deste texto refere-se à «utilidade de uma cooperação internacional na luta conta as doenças e os inimigos das plantas e produtos vegetais e nomeadamente contra a introdução e propagação dessas doenças e inimigos além das fronteiras nacionais».
Nos termos do n.o 2 do seu artigo I, «cada um dos Estados contratantes compromete-se a velar, no seu território, pela aplicação das medidas prescritas na presente convenção».
O artigo IV prevê que cada um dos Estados contratantes compromete-se a tomar as disposições necessárias à criação de uma organização oficial de protecção fitossanitária, encarregada principalmente:
1)
da inspecção das culturas;
2)
da inspecção das remessas de plantas e produtos vegetais objecto de trocas comerciais internacionais.
Para este efeito, cada Estado contratante (artigo V) toma as disposições necessárias para a passagem dos certificados relativos ao estado fitossanitário e à proveniência das remessas de plantas e produtos vegetais, em conformidade com a regulamentação fitossanitária em vigor nos outros Estados contratantes. «As funções de inspecção das remessas e de passagem dos certificados não poderão ser desempenhadas senão por funcionários tecnicamente competentes e devidamente autorizados, ou sob a sua autoridade, trabalhando em condições e dispondo de informações tais que permitam às autoridades dos países importadores aceitar os referidos certificados como documentos dignos de fé»
Os certificados referentes a plantas destinadas a plantação ou multiplicação, bem como a outras plantas e produtos vegetais, deverão ser redigidos conforme o modelo reproduzido em anexo à convenção. Deverão estabelecer nomeadamente que «a remessa é considerada nas condições exigidas pelos regulamentos fitossanitários em vigor no país importador, tal como se especifica nas declarações eventuais ou noutro lugar». Estes certificados acompanham as remessas importadas no território de cada Estado contratante.
De acordo com o artigo VI, «cada um dos Estados contratantes tem inteira autoridade para regulamentar a importação de plantas e produtos vegetais, com o fim de lutar contra a introdução das doenças e inimigos das plantas no seu território».
Os Países Baixos honraram os seus compromissos através da adopção de um decreto em 24 de Setembro de 1951 estabelecendo a regulamentação do serviço fitossanitário.
O artigo 3.o deste regulamento dispõe que as actividades deste serviço consistem em:
«…
b)
Inspeccionar, a pedido ou oficiosamente, os terrenos, as plantas, … relativamente à presença de organismos prejudiciais e emitir certificados que atestem que estas inspecções não revelaram a existência de organismos prejudiciais;
c)
Inspeccionar, a pedido ou oficiosamente, as expedições de plantas destinadas à exportação relativamente à presença de organismos prejudiciais e, após o exame, emitir certificados que atestem que, tanto quanto seja do conhecimento do funcionário encanegado da inspecção, a expedição em causa satisfaz as exigências fixadas pelo país de destino».
Nos termos do artigo 7.o, as inspecções visadas nas alíneas b) e c) do artigo 3o, quando se verifiquem a pedido dos interessados, dão direito à cobrança de uma taxa, de acordo com uma tabela estabelecida pelo ministro da Agricultura.
O modelo de certificado fitossanitário utilizado nos Países Baixos reproduz na essência o modelo anexo à convenção.
Em conformidade com o artigo 7o acima referido, a tabela do serviço fitossanitário foi fixada por decreto ministerial de 23 de Junho de 1967, o qual sofreu a sua última actualização em 27 de Junho de 1975. O preâmbulo deste texto refere também o artigo 9.o do decreto de 1947 relativo ao controlo das exportações dos produtos da arboricultura (viveiros), o artigo 7o do decreto de 1951 relativo ao controlo das exportações de bolbos e cebolas de flores e o artigo 7.o do decreto de 1974 relativo ao controlo das exportações de batatas. Estes decretos proíbem a exportação dos produtos em causa que, de acordo com os resultados de um controlo efectuado pelo serviço fitopatológico, não satisfaçam as normas exigidas.
Graças a uma jurisprudência abundante, o Tribunal foi levado a desenvolver e clarificar os princípios que regem, tendo em atenção o Tratado e a regulamentação comunitária, os encargos veterinários, sanitários e fitossanitários, tanto na importação como na exportação, em proveniência de ou com destino aos Estados-membros ou países terceiros.
Em particular, o Tribunal foi levado a precisar esta jurisprudência quando do acórdão a título prejudicial Bauhuis, de 25 de Janeiro de 1977, o qual foi proferido quando o presente processo estava já pendente e a tréplica do Governo neerlandês ainda não tinha dado entrada.
Aliás, este tinha já manifestado o seu interesse pela questão ao apresentar observações no processo a título prejudicial Cadsky, o qual deu origem ao acórdão de 26 de Fevereiro de 1975 (Colec L 1975, p. 115), observações que retoma e que amplia no presente processo.
I —
Até este momento, o Tribunal colocou sempre como condição, para atribuir a natureza de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro a uma taxa do género da que está aqui em causa, que esta seja obrigatória.
Ora, o Governo neerlandês alega que a taxa em questão apenas é devida em função de um controlo voluntário, não lhe estando legalmente ligada a passagem da fronteira neerlandesa.
Contudo, como o reconhece o Governo neerlandês, se o exportador quer ter uma probabilidade razoável de ver o seu envio chegar ao destino, na prática, tem que solicitar e obter a emissão de um certificado fitossanitário nacional, pois é, nomeadamente, nesta condição que o produto expedido pode passar as fronteiras do Estado importador.
Se é verdade que o controlo apenas se efectua a pedido do exportador, que a taxa é devida ainda que um lote, controlado a pedido, não venha a ser exportado em consequência de factos imprevistos e que, finalmente, não está expressamente previsto — diferentemente do processo Cadsky — que a mercadoria deva ser acompanhada pelo certificado de controlo à saída do Estado exportador, é absolutamente certo que a proibição de importação que será oposta quando da introdução da mercadoria no Estado de destino equivale a uma verdadeira necessidade de fazer acompanhar o envio por um tal certificado. Com efeito, a importação será recusada se não for acompanhada de um certificado atestando que os produtos em causa foram -considerados, praticamente, isentos de doenças e inimigos perigosos das culturas-.
O próprio Governo neerlandês reconheceu-o implicitamente na sua carta de 28 de Junho de 1976, na qual escreve o seguinte: «pouco importa, aliás, que, a este respeito, a legislação nacional obrigue a efectuar um controlo fitossanitário na exportação ou que este controlo apenas se realize a pedido do exportador». «O que importa, com efeito, é sobretudo a atribuição das garantias exigidas pelo Estado do destino» (ponto 10 do memorando de defesa). O Estado importador apenas está disposto a renunciar ao controlo da importação e a «entravar o menos possível o comércio internacional» na condição que este controlo se realize no Estado de origem. Por este meio, o controlo torna-se, de facto, se não de direito, obrigatório. O Governo neerlandês admite-o ao acrescentar: «Pode-se, contudo, conceder que levar a cabo uma tal exportação é desprovido de sentido». «O facto de o sistema de controlo ser indispensável em numerosos casos constitui, acima de tudo, uma verdade para aqueles que são os mais interessados, ou seja, os exportadores».
Por outro lado, esta taxa cobrada com base nos controlos fitossanitários não foi instituída em execução de um acto comunitário e este controlo não é exercido de maneira uniforme, pois é efectuado, de cada vez, em conformidade com as exigências particulares do Estado de importação. Não se enquadra, pois, nas duas condições que, entre outras, foram estabelecidas pelo acórdão Bauhuis, a fim de isentar um encargo da proibição dos artigos 12.o e 16. o do Tratado. Embora o controlo tenha sido organizado pelos Países Baixos a fim de permitir que este Estado cumpra as obrigações que havia contratado a um nível internacional mais elevado, os compromissos assumidos a este nível não são equivalentes às obrigações comunitárias, de qualquer modo não o são nas relações mútuas entre os Países Baixos e os outros Estados-membros.
Também não é certo que os controlos sistemáticos na importação, cuja supressão é o objectivo visado pela convenção, tenham desaparecido nos restantes Estados-membros, ainda que a manutenção de um tal controlo seja contestável face ao direito comunitário.
As disposições comunitárias decretadas no domínio da protecção fitossanitária, no momento em que a Comissão submeteu a questão ao Tribunal (três directivas do Conselho, de 8 de Dezembro de 1969, respeitantes à luta contra a verruga negra da batateira, a luta contra o nemátodo dourado e a luta contra a cochonilha de São José, JO 1969, L 323, p. 1, 3 e 5; EE 03 F3 p. 170, 172 e 174), obrigam os Estados-membros a adoptar certas medidas mínimas para combater e prevenir a propagação de organismos prejudiciais no seu território, mas não incluem determinações prevendo a cobrança de taxas.
A directiva do Conselho de 21 de Dezembro de 1976 (JO 1977, L 26, p. 20; EE 03 F11 p. 121) relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais, a qual foi adoptada no decurso da instância, dispõe (n.o 2 do artigo 7.o) que «os Estados-membros determinarão que os vegetais, produtos vegetais ou outros objectos enumerados no anexo V não podem ser introduzidos noutro Estado-membro se não forem acompanhados de um certificado fitossanitário entregue em conformidade com o n.o 1…».
Este texto, que exige portanto um controlo fitossanitário no Estado exportador, quando se trate de produtos destinados a serem comercializados noutros Estados-membros, não determina, nem autoriza a cobrança de encargos com base neste controlo.
Nas suas observações no processo Bauhuis, a Comissão esclareceu aliás que, quando da apreciação no Conselho da sua proposta de directiva, certos Estados-membros tentaram mandar introduzir no texto proposto uma disposição que permitisse ou impusesse aos Estados-membros a cobrança de direitos pelos controlos na exportação no que toca às trocas comerciais internacionais, ao que a Comissão se opôs, o que talvez constitua a razão pela qual a sua proposta foi bloqueada durante tanto tempo.
Do mesmo modo, em matéria de trocas comerciais intracomunitárias de carnes frescas de aves de capoeira, a Directiva 71/118/CEE do Conselho (
JO 1971, L 55, p. 23; EE 03 F4 p. 131) não prevê nenhuma obrigação de financiamento por parte dos operadores devido aos controlos sanitários impostos por esta directiva.
Quando muito, na importação de certos produtos (animais das espécies bovina e porcina e carnes destas espécies) provenientes de países terceiros, o n.o 8 do artigo 12.o da Directiva 72/462/CEE do Conselho (
JO 1972, L 302, p. 28; EE 03 F6 p. 171) prevê que «todos os encargos ocasionados pela aplicação do presente artigo… serão por conta do expedidor, do destinatário ou do seu mandatário sem indemnização do Estado».
Em consequência, se existem actualmente controlos no Estado exportador impostos pelo direito comunitário, isso não significa que a cobrança de encargos pela realização de tais controlos seja necessariamente autorizada. O estabelecimento de uma distinção em matéria de regulamentação de custos, consoante se trate de comércio intracomunitário ou de comércio com países terceiros, justifica-se da mesma maneira que o facto dos produtos comercializados no interior do Estado não estarem sujeitos, caso sejam objecto de um controlo, ao pagamento de taxas.
Assim, no momento em que o Tribunal foi accionado, o encargo em questão tinha uma natureza obrigatória, não decorrendo esta obrigação de nenhum texto comunitário; constituía, portanto, um -encargo pecuniário unilateralmente imposto-nos termos do acórdão do Tribunal de 1 de Julho de 1969, Comissão/República Italiana (Colect. 1969-1970, p. 57).
II —
É pacífico que o encargo em questão não releva de um sistema geral de tributação interna que compreenda sistematicamente, e de acordo com os mesmos critérios, os produtos nacionais e os produtos exportados; ele incide, exclusivamente, sobre as mercadorias que se apresentam para controlo, tendo em vista a passagem das fronteiras do Estado importador.
Ainda que, estritamente falando, o controlo não se realize, por razões práticas evidentes, na fronteira neerlandesa e ainda que, em teoria, as mercadorias possam passar esta fronteira sem estarem acompanhadas do certificado, na realidade, o controlo deve ser efectuado antes de deixar esta fronteira e, em qualquer caso, o encargo é devido nos Países Baixos, enquanto que não existe qualquer contrapartida para os produtos vegetais comercializados no interior do país.
A taxa cobrada pela emissão do certificado fitossanitário constitui, pois, em princípio, um •encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro-, sem prejuízo de se apurar se não constitui também uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa.
III —
Falta examinar se, embora constituindo um «encargo de efeito equivalente», a taxa em questão não deve ser considerada compatível com os artigos 12.o e 16.o do Tratado, por via da sua natureza de retribuição de um «serviço efectivamente prestado» ao exportador, nos termos do acórdão Bauhuis, por exemplo, após uma «operação de fumigação», de «desinfecção ou de um tratamento de desinfecção».
Antes deste acórdão, o Tribunal havia declarado que o facto de um encargo cobrir apenas as despesas reais do controlo sem as ultrapassar e de ser repercutido sobre o importador não era relevante para a sua qualificação, desde que estivessem reunidos todos os outros critérios de um encargo de efeito equivalente (acórdão Rewe, de 11 de Outubro de 1973, Colect. 1973, p. 379; acórdão Bresciani, de 5 de Fevereiro de 1976, Golect. 1976, p. 61). No acórdão Cadsky, de 26 de Fevereiro de 1975, o Tribunal havia ainda declarado (considerando n.o 8) que «essa vantagem (conferida aos produtos nacionais) reflecte-se indistintamente na generalidade dos exportadores, de modo que o interesse pessoal de cada um deles é de tal modo incerto que o. encargo imposto para aquele controlo não pode considerar-se a contrapartida de determinada vantagem efectiva e individualmente obtida».
Contudo, o considerando n.o 6 deste mesmo acórdão precisa que «não se exclui que, em certos casos, um serviço determinado, efectivamente prestado, possa ser objecto de uma eventual contrapartida, proporcional ao referido serviço…; contudo, trata-se de casos especiais, os quais não podem servir para contornar as disposições dos artigos 9 o e 16.o do Tratado».
Note-se, em primeiro lugar, que a taxa apenas poderia eventualmente escapar à proibição dos artigos 12.o e 16.o se fosse estabelecido que, em qualquer caso, o exportador tem a garantia de poder repercutir sobre o destinatário estrangeiro o montante da taxa. Ora, este não é, de forma alguma, o caso.
Ainda que se admita que a taxa constitui a contrapartida por um serviço oficial que permite ao exportador «ganhar tempo e dinheiro», ela é também cobrada no interesse geral dos Países Baixos, que apenas subscreveram os compromissos previstos na convenção porque os produtos vegetais exportados de outros Estados-membros são objecto de um controlo fitossanitário antes da sua exportação.
Nestas condições, a avaliação quantificada da vantagem pretensamente atribuída ao exportador varia de acordo com cada exportação e com cada produto; ela pressupõe um conhecimento da situação do mercado e das condições do contrato. Tal como o advogado-geral Reischl, com toda a razão, fez notar nas suas conclusões no processo Bauhuis a propósito de animais, pode perguntar-se se é justo e equitativo que as despesas relativas a medidas que visam a prevenção de doenças, e que são, pois, igualmente adoptadas no interesse dos produtores, sejam suportadas pelo comércio e, no fim de contas, pelo consumidor.
Na realidade, a taxa é a contrapartida previamente fixada pelo controlo que os outros Estados-membros efectuam sobre os produtos que são exportados a partir destes Estados para os Países Baixos.
Não se trata, portanto, de uma vantagem específica para o exportador avaliável em concreto e que não ultrapassa o custo real do controlo pelo qual a taxa é cobrada. Ainda que se suponha que se trata de um serviço efectivamente prestado ao exportador, é impossível saber se o montante da taxa é exactamente proporcional ao referido serviço e, nomeadamente, se o valor do serviço não é inferior ao montante da taxa cobrada.
Aliás, seria necessário que a obrigação de controlo fitossanitário fosse imposta e aplicada de forma idêntica em todos os Estados-membros e que as modalidades deste controlo fossem uniformes. É precisamente o que não se verifica no âmbito da convenção, pois os controlos no ponto de partida são efectuados em conformidade com a regulamentação fitossanitária própria dos países importadores.
Mesmo quando todos os Estados-membros se conformarem com as disposições da directiva de 21 de Dezembro de 1976, o que pode levar de dois a quatro anos, ainda assim estes controlos não serão idênticos aos que são efectuados quando da comercialização e do transporte dos mesmos produtos no tenitório do Estado-membro de origem, controlos estes que não existem, ou pelo menos não existem na mesma medida, nos Países Baixos.
Do mesmo modo, seria necessário que os controlos anteriormente efectuados pelo Estado importador fossem efectivamente substituídos por controlos efectuados pelo Estado expedidor (considerando n.o 46 do acórdão Bauhuis); ora, a este respeito, não existem senão certezas «razoáveis».
Quanto ao argumento que, segundo o Governo dos Países Baixos, a regulamentação em causa facilita as trocas comerciais intracomunitárias, limitamo-nos a responder-lhe que estas trocas comerciais seriam ainda mais facilitadas se não existisse qualquer encargo financeiro.
Ainda que a aposição de uma marca nacional na exportação — supondo a sua licitude, na falta de um regime comunitário relativo à qualidade dos produtos — seja de natureza a promover a exportação de produtos nacionais, esta vantagem não foi considerada, no acórdão Cadsky, como sendo um serviço prestado ao exportador.
Por fim, o Governo neerlandês alega que a supressão de qualquer contribuição por parte dos operadores e a realização do financiamento através de recursos públicos conduz, na realidade, a um auxílio dissimulado. Não se exclui que a circunstância dos custos originados por estes controlos serem suportados directamente por fundos públicos, em vez de se recorrer a receitas de taxas parafiscais, poder originar distorções da concorrência. Mas, de alguma forma, os «auxílios» assim concedidos pelos Estados-membros neutralizam-se mutuamente, se cada Estado-membro tomar à sua conta o financiamento de controlos análogos.
Se, apesar de tudo, subsistirem as distorções de concorrência, estas não podem ser suprimidas através de uma derrogação à proibição dos artigos 12.o e l6.o, mas sim por meio de uma harmonização das legislações. Como afirmou a Comissão: «o legislador comunitário tem aqui um trabalho para levar a cabo».
Em conclusão, atendendo à natureza dos textos por força dos quais a taxa é cobrada, devem distinguir-se duas hipóteses:
—
ou o controlo é unilateralmente imposto por um Estado-membro ao abrigo do artigo 36.o, como é, em nossa opinião, no caso concreto; nesta hipótese, não se justifica a cobrança de taxas sobre as mercadorias sujeitas ao referido controlo, tendo em vista suportar as despesas deste; esta cobrança não é intrinsecamente necessária ao exercício da competência prevista no artigo 36.o (considerandos n.os 13 e 14 do acórdão Bauhuis);
—
ou o controlo é imposto por uma disposição comunitária e este controlo é uniforme, o que se verificará quando os Estados-membros se conformarem com a directiva de 21 de Dezembro de 1976; nesta hipótese, as taxas cobradas pela realização deste controlo não constituiriam encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação, desde que o seu montante não ultrapasse o custo real do controlo pelo qual são cobradas.
Contudo, é a primeira destas situações que o Tribunal tem que examinar: tendo em consideração a incerteza quanto à existência e à quantificação da vantagem assim atribuída e tendo em conta a falta de uniformização dos controlos, o princípio da liberdade de circulação de mercadorias, cuja importância foi sempre até hoje sublinhada pelo Tribunal, deve prèvalecer.
Deste modo, somos levados a concluir que, independentemente do seu montante, os encargos pecuniários cobrados nos Países Baixos, nos termos das disposições do artigo 1.o do decreto do ministro da Agricultura e da Pesca, de 23 de Junho de 1967, pelo controlo fitossanitário, que apenas é imposto às remessas de plantas e produtos vegetais com destino a outros Estados-membros, são considerados encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
Concluímos, além disso, que as despesas devem ser suportadas pelo Reino dos Países Baixos.
(
*1
)	Língua original: francês.