62001CC0300_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Enligt österrikisk rätt kan delstaterna låta fastighetsförvärv prövas enligt ett administrativt förfarande. I domarna i målen Konle, och Reisch m.fl., hade domstolen att ta ställning till de bestämmelser om fastighetsförvärv som antagits av delstaterna Salzburg (Österrike) respektive Tyrolen (Österrike).
2. I detta mål har Landesgericht Feldkirch (Österrike) begärt att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande frågan huruvida de bestämmelser om fastighetsförvärv som antagits av delstaten Vorarlberg (Österrike) är förenliga med den fria rörligheten för kapital. Den nationella domstolen har även frågat hur sådana bestämmelser kan påverkas av en så kallad standstill-klausul i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) av den 2 maj 1992.
I - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsrätten
3. Artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) har följande lydelse:
"1. Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstaterna samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna.
2. Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna."
4. Enligt artikel 73d.1 i EG-fördraget (nu artikel 58.1 EG) skall bestämmelserna i artikel 73b inte påverka medlemsstaternas rätt att bland annat vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. I artikel 73d.3 anges emellertid att dessa åtgärder inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital.
5. I bilaga XII, punkt 1 e, till EES-avtalet anges att "[u]nder övergångsperioderna skall EFTA-staterna [Europeiska frihandelssammanslutningen] inte behandla nya och befintliga investeringar, gjorda av företag eller medborgare från EG-stater eller andra EFTA-stater, mindre förmånligt än enligt den lagstiftning som gällde vid tidpunkten för avtalets undertecknande, dock med rätt för EFTA-staterna att införa lagstiftning som är i överensstämmelse med avtalet, särskilt bestämmelser som rör förvärv av fritidsbostäder och som till sina konsekvenser motsvarar sådan lagstiftning som inom gemenskapen har upprätthållits med stöd av artikel 6.4 i [rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget]".
6. I artikel 70 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen föreskrivs följande:
"Trots skyldigheterna enligt [fördragen] får Österrike under fem år från dagen för anslutningen behålla sin befintliga lagstiftning om fritidsbostäder."
B - Nationell rätt
7. I Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (delstaten Vorarlbergs lag om fastighetsförvärv, nedan kallad VGVG) av den 23 september 1993, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att det i princip krävs tillstånd från inskrivningsmyndigheten vid alla fastighetsförvärv. Om tillstånd inte lämnas kan förvärvet inte skrivas in i fastighetsboken, vilket erfordras för att äganderätt skall uppkomma. Förvärvet blir följaktligen ogiltigt.
8. I VGVG görs en åtskillnad mellan obebyggda fastigheter avsedda att bebyggas och bebyggda fastigheter.
9. Vad gäller fastigheter avsedda att bebyggas föreskrivs följande i 8 § VGVG:
"3. Tillstånd skall beviljas vid förvärv av obebyggda fastigheter, utom när fastigheten förvärvas för fritidsändamål, om ...
...
b) förvärvaren gör sannolikt att han inom en rimlig tid kommer att använda fastigheten i enlighet med detaljplanen eller för offentliga, allmännyttiga eller kulturella syften. Härvid skall även förvärvarens eventuella behov beaktas."
10. 8 § tredje stycket b VGVG infördes genom en lagändring år 1997, som trädde i kraft den 1 januari 1998. Lagändringen genomfördes efter det att Verfassungsgerichtshof (Österrike) år 1996 hade upphävt den bestämmelse som tidigare var tillämplig.
11. Vad gäller bebyggda fastigheter kan enligt 7 § VGVG undantag medges från kravet på tillstånd från inskrivningsmyndigheten för det fall förvärvaren lämnar en skriftlig förklaring vari anges att fastigheten är bebyggd, att förvärvet inte sker för fritidsändamål och att han är österrikisk medborgare eller uppfyller något av villkoren i 3 § VGVG.
12. I den nämnda 3 § föreskrivs att fastighetsförvärvare som inte är österrikiska medborgare, men som är medborgare i en annan medlemsstat, skall behandlas på samma sätt som österrikiska förvärvare, när de stöder sig på en av den Europeiska unionens grundläggande rättigheter.
II - Bakgrund och förfarande
13. Doris Salzmann, som är österrikisk medborgare och bosatt i kommunen Fußach (Österrike) köpte en fastighet avsedd att bebyggas av Walter Schneider, även han österrikisk medborgare och bosatt i Fußach. Fastigheten låg i Fußachs kommun och var obebyggd. Doris Salzmann begärde inte något tillstånd för förvärvet i enlighet med artikel 8 VGVG.
14. Den 9 november 1998 lämnade sökanden in en ansökan till Bezirksgericht Bregenz (Österrike) om inskrivning i fastighetsboken av sin äganderätt till fastigheten i fråga. Hon lämnade en förklaring, som liknade den försäkran som erfordras vid förvärv av bebyggda fastigheter, i vilken hon åtog sig att inte uppföra en fritidsbostad på fastigheten. I sin ansökan gjorde sökanden gällande att tillståndsförfarandet strider mot Republiken Österrikes skyldigheter enligt gemenskapsrätten och att en förklaring borde vara tillräcklig för att få förvärvet inskrivet.
15. Den 16 november 1998 avslog Bezirksgericht Bregenz ansökan, med motiveringen att det inte fanns något tillstånd från inskrivningsmyndigheten.
16. Den 18 november 1998 överklagade sökanden detta beslut till Landesgericht Feldkirch.
17. Den 29 december 1998 beslutade Bezirksgericht Bregenz att begära förhandsavgörande från domstolen. Denna begäran registrerades sedermera under målnummer C-178/99. I domen av den 14 juni 2001 i mål C-178/99, Salzmann, fastslog domstolen att den inte var behörig att besvara tolkningsfrågorna, eftersom Bezirksgericht Bregenz enbart fullgjorde administrativa uppgifter i förfarandet i fråga. Till följd av denna dom hänsköt Bezirksgericht Bregenz ärendet till Landesgericht Feldkirch.
III - Tolkningsfrågorna
18. Landesgericht Feldkirch beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande frågor - som är i det närmaste identiska med tolkningsfrågorna i det ovannämnda målet C-178/99 - till domstolen:
"1. Kan medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen i en situation som enbart hänför sig till denna medlemsstat åberopa den fria rörligheten för kapital, när det i den nationella lagstiftningen uppställs ett förbud mot diskriminering av landets egna medborgare, men när det i nämnda lagstiftning inte finns någon uttrycklig garanti för unionsmedborgare avseende fri rörlighet för kapital?
2.Är det förenligt med den fria rörligheten för kapital att det vid förvärv av en obebyggd fastighet som är avsedd att bebyggas erfordras ett tillstånd från inskrivningsmyndigheten?
3. Vilken inverkan har standstill-klausulen i punkt 1 e i bilaga XII till EES-avtalet på bestämmelserna om tillstånd för inskrivning i fastighetsboken, vilka utgör nya bestämmelser som införts först efter det att EES-avtalet undertecknades den 2 maj 1992?"
IV - Bedömning
A - Upptagande till sakprövning
19. Inledningsvis skall konstateras att det inte torde föreligga något tvivel om att domstolen är behörig att besvara Landesgericht Feldkirchs frågor. Inte heller intervenienterna har ifrågasatt denna behörighet. Det förhöll sig annorlunda med den talan som hade väckts vid Bezirksgericht Bregenz i det ovannämnda målet C-178/99. Talan i detta mål har väckts vid Landesgericht Feldkirch i en tvist som den domstolen är skyldig att avgöra i egenskap av nationell domstol i sista instans inom ramen för ett förfarande som utmynnar i ett avgörande av rättskipningskaraktär.
20. Frågan huruvida denna begäran om förhandsavgörande skall upptas till sakprövning berör även en annan aspekt. I sina skriftliga yttranden beträffande den första frågan har Europeiska gemenskapernas kommission och den österrikiska regeringen gjort gällande att målet vid den nationella domstolen inte handlar om gemenskapsrätten, och att en tolkning av denna följaktligen inte är nödvändig. De har framhållit att samtliga omständigheter i det nationella målet endast rör en och samma medlemsstat, och att artikel 73b i fördraget därmed inte är tillämplig. Till stöd för sin bedömning har kommissionen och den nämnda regeringen åberopat artikelns ordalydelse och domstolens rättspraxis enligt vilken fördragets bestämmelser om grundläggande friheter inte omfattar renodlat nationella förhållanden.
21. EFTA:s övervakningsmyndighet anser visserligen att denna begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning i enlighet med domstolens ståndpunkt i domarna Angonese och Guimont. Övervakningsmyndigheten delar emellertid kommissionens och den österrikiska regeringens bedömning att tvisten vid den nationella domstolen inte omfattas av artikel 73b i fördraget.
22. Enligt min mening följer det av domen i det ovannämnda målet Reisch m.fl. att denna begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning. Den domen avkunnades före förhandlingen i detta mål, och de rättsliga och faktiska omständigheterna har stora likheter med omständigheterna i den nationella tvisten.
23. Som angivits ovan i punkt 1 i detta förslag rör domen i det ovannämnda målet Reisch m.fl. frågan huruvida delstaten Salzburgs bestämmelser om fastighetsförvärv är förenliga med den fria rörligheten för kapital. Enligt dessa bestämmelser skall det vid överlåtelse av en fastighet avsedd att bebyggas företes ett intyg beträffande en förklaring samt, i vissa fall, ett förvärvstillstånd. En av intervenienterna har invänt att begäran om förhandsavgörande inte kan upptas till sakprövning, eftersom tvisten vid den nationella domstolen rör rent interna förhållanden, nämligen ett österrikiskt bolags förvärv av en fastighet i Österrike.
24. I sin bedömning fastslog domstolen till att börja med att samtliga omständigheter i målet vid den nationella domstolen är hänförliga till en och samma medlemsstat. Domstolen påpekade vidare att bestämmelser av det slag som antagits av delstaten Salzburg, vilka är tillämpliga utan åtskillnad på österrikiska medborgare och medborgare i andra medlemsstater i Europeiska unionen, i princip endast kan omfattas av bestämmelserna om de grundläggande friheter som garanteras i fördraget om de är tillämpliga på förhållanden som har samband med transaktioner inom gemenskapen.
25. Domstolen konstaterade vidare att dessa slutsatser inte medförde att den nationella domstolens frågor inte behövde besvaras. Domstolen erinrade om att det enligt fast rättspraxis uteslutande ankommer på de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller med föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen.
26. Domstolen fastslog att den tolkning av gemenskapsrätten som begärts av den nationella domstolen kunde vara till nytta för nämnda domstol för att avgöra den nationella tvisten, såvida österrikiska medborgare enligt nationell rätt skall ha samma rättigheter som medborgare från andra medlemsstater skulle ha i en liknande situation enligt gemenskapsrätten.
27. Härigenom vidhöll domstolen den ståndpunkt den intagit i domen i det ovannämnda målet Guimont, som rörde den fria rörligheten för varor och en nationell tvist vari samtliga omständigheter också var hänförliga till en och samma medlemsstat.
28. Domarna i de ovannämnda målen Reisch m.fl. och Guimont ingår i den rättspraxis som uppkommit efter domen i målet Dzodzi. Enligt denna rättspraxis är domstolen behörig att pröva en begäran om förhandsavgörande avseende gemenskapsrättsliga bestämmelser i situationer vari omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inte faller inom gemenskapsrättens tillämpningsområde, men vari dessa bestämmelser är tillämpliga på grund av nationell rätt. I dessa två fall är faktiskt domstolens behörighet enbart avhängig nationell rätt.
29. Som framgår av mitt förslag till avgörande i målet Berliner Kindl Brauerei, föranledde denna rättspraxis en betydande debatt. I domen av den 7 januari 2003, BIAO, som avkunnades i plenum, bekräftades den ovannämnda Dzodzi-rättspraxisen, trots att generaladvokaten Jacobs hade föreslagit en helomvändning, eller åtminstone en väsentlig ändring av denna rättspraxis.
30. Mot bakgrund härav förefaller det olämpligt att återuppta diskussionen beträffande denna rättspraxis.
31. I detta mål erinrar jag enbart om att den nationella domstolen - såväl i skälen till sin begäran om förhandsavgörande som i första tolkningsfrågan - har uppgivit att det i nationell rätt uppställs ett förbud mot att österrikiska medborgare diskrimineras. För att österrikiska medborgare skall få samma rättigheter som medborgare i andra medlemsstater har enligt artikel 73b i fördraget, kan den tolkning som begärts av den nationella domstolen därmed vara till nytta för att avgöra den nationella tvisten.
32. De frågor som den nationella domstolen har ställt angående tolkningen av denna bestämmelse skall således upptas till sakprövning.
B - Den första och den andra tolkningsfrågan
33. Den nationella domstolen har ställt dessa två frågor, som skall behandlas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 73b i fördraget skall tolkas på så sätt att den utgör hinder mot ett förfarande med förhandstillstånd, såsom det förfarande som inrättas genom VGVG:s bestämmelser om fastighetsförvärv.
34. Till att börja med skall framhållas att medlemsstaternas egendomsordningar visserligen enligt artikel 222 i EG-fördraget (nu artikel 295 EG) faller inom medlemsstaternas behörighet. Artikeln medför emellertid inte att en sådan ordning faller utanför tillämpningsområdet för fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna.
35. Vad gäller bestämmelser om fastighetsförvärv, såsom de berörda bestämmelserna i detta mål, omfattas dessa av den fria rörligheten för arbetstagare, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.
36. Sådana bestämmelser skall även stå i överensstämmelse med fördragets bestämmelser om fri rörlighet för kapital.
37. Det står klart att dessa bestämmelser redan på grund av sitt syfte innebär en begränsning av den fria rörligheten för kapital, eftersom ett förfarande med förhandstillstånd för förvärv av fast egendom inrättats genom dessa bestämmelser. Bestämmelserna syftar nämligen till att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten att förhindra sådana förvärv. Därmed kan bestämmelserna i fråga hindra investerare från andra medlemsstater från att göra sådana investeringar eller leda till att de avstår från att göra dem.
38. Den fria rörligheten för kapital, som är en grundläggande princip i fördraget, får endast inskränkas genom en nationell bestämmelse som uppfyller vissa kriterier. Bestämmelsen i fråga skall vara motiverad av de hänsyn som avses i artikel 73d.1 i fördraget eller av tvingande hänsyn till allmänintresset. Vidare skall den vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade syftet uppnås, och den skall, för att uppfylla proportionalitetskravet, inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.
39. Till att börja med skall jag följaktligen undersöka huruvida de omtvistade bestämmelserna har ett syfte som är legitimerat enligt gemenskapsrätten och som kan motivera att en av fördragets grundläggande friheter begränsas. Om så är fallet kommer jag därefter att undersöka huruvida begränsningen av den fria rörligheten för kapital står i proportion till det eftersträvade syftet, eftersom det inte råder någon tvekan om att de omtvistade bestämmelserna kan säkerställa att det eftersträvade syftet uppnås.
1. Syftet
40. Mot bakgrund av de förklaringar som den österrikiska regeringen lämnat och av domstolens rättspraxis förefaller detta villkor inte ge upphov till några större svårigheter i detta fall.
41. Av den österrikiska regeringens förklaringar framgår att det huvudsakliga syftet med § 8 VGVG är relaterat till markplanering. Det handlar om att tillse att obebyggda fastigheter inom rimlig tid bebyggs i enlighet med allmänintresset och nyttjas i enlighet med detaljplanen. De omtvistade bestämmelsernas syfte är således att förhindra att obebyggda fastigheter förvärvas av personer som avser låta dem förbli obebyggda eller som avser bebygga dem, fast inte inom rimlig tid. Syftet härmed är att bidra till att fastigheter som kan bebyggas nyttjas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Det handlar även om att möta den brist på fastigheter som får bebyggas som råder i delstaten Vorarlberg på grund av regionens bergiga landskap och ökade folkmängd.
42. Enligt domstolens rättspraxis kan sådana skäl motivera att den fria rörligheten för kapital begränsas. Efter det att domstolen godtagit att hinder för de grundläggande friheterna kan motiveras av skäl som inte föreskrivs i fördraget, men som är "motiverade av allmänintresset" eller som kan betraktas som "grundade på tvingande hänsyn [relaterade till] allmänintresset" eller som är "grundade på tvingande hänsyn till allmänintresset", har den nämligen fortsatt att utöka förteckningen av sådana skäl som medlemsstaterna med framgång kan åberopa till stöd för sådana hinder. Domstolen har bland annat fastställt att det kan anses fylla ett syfte av allmänintresse som kan motivera att den fria rörligheten för kapital begränsas att en medlemsstat, i ett visst geografiskt område, värnar om den fast bosatta befolkningen och en ekonomisk verksamhet som är oberoende i förhållande till turistbranschen.
43. Mot denna bakgrund anser jag att § 8 VGVG har ett syfte som är legitimerat enligt gemenskapsrätten och som kan motivera att den fria rörligheten för kapital begränsas.
2. Proportionalitet
44. Det är detta villkor som ger upphov till den största svårigheten i detta mål.
a) Parternas argument
45. Den österrikiska regeringen har gjort gällande att 8 § tredje stycket VGVG står i proportion till dess syfte och att bestämmelsen är så litet ingripande som möjligt. Enligt regeringen är ett förfarande med en förhandsförklaring - vilket ansetts vara tillräckligt för bebyggda fastigheter - uppenbart olämpligt att använda beträffande fastigheter avsedda att bebyggas. Genom ett sådant förfarande säkerställs nämligen inte att fastigheterna nyttjas på bästa möjliga sätt. Man måste faktiskt vänta till utgången av den frist som förvärvaren erhållit för att bygga, det vill säga 15 år, innan det är möjligt att ingripa mot en person som lämnat en falsk förklaring. Kravet på förhandstillstånd, som innebär att förvärvaren kan förmås att vidta vissa konkreta åtgärder, medför tvärtom att en sådan situation undviks. Detta är i än högre grad nödvändigt, eftersom det finns en stark folkopinion i delstaten Vorarlberg för att fastigheter avsedda att bebyggas skall nyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Systemet med förhandstillstånd är dessutom mer fördelaktigt för förvärvaren - som kan nyttja sin egendom i lugn och ro - än ett system med sanktioner i efterhand.
46. Den österrikiska regeringen har vidare gjort gällande att § 8 VGVG är tillämplig utan åtskillnad och att bestämmelsen skall tolkas mot bakgrund av den legalitetsprincip som föreskrivs i Österrikes federala konstitution. Den ansvariga myndigheten har således inte något utrymme för skönsmässig bedömning och är skyldig att bevilja det sökta tillståndet om villkoren härför är uppfyllda. Detta framgår även av de förklarande anmärkningarna till § 8 VGVG.
47. Doris Salzmann, kommissionen och EFTA:s övervakningsmyndighet anser däremot att de omtvistade bestämmelserna inte står i proportion till syftet och att detta syfte kan uppnås genom ett mindre ingripande system med förhandsanmälan eller motsvarande förklaring. Doris Salzmann och kommissionen har dessutom gjort gällande att den ansvariga myndigheten genom 8 § tredje stycket VGVG får ett utrymme för bedömning som kan utnyttjas på ett diskriminerande sätt, eftersom förvärvaren är skyldig att inkomma med bevis på hur egendomen skall nyttjas i framtiden.
b) Bedömning
48. Jag anser att de omtvistade bestämmelserna står i strid med bestämmelserna i artikel 73b i fördraget, vilket Doris Salzmann, kommissionen och EFTA:s övervakningsmyndighet har gjort gällande.
49. Jag grundar denna bedömning på två överväganden. För det första har det inte visats att det system med förhandstillstånd som infördes genom § 8 VGVG är helt oundgängligt för att uppnå syftet med systemet. För det andra förefaller denna bestämmelse ge den ansvariga myndigheten ett utrymme för skönsmässig bedömning som inte är befogat för att uppnå syftet.
i) Behovet av ett system med förhandstillstånd
50. Jag inleder med en kort beskrivning av aktuell rättspraxis vad gäller begränsningar av den fria rörligheten för kapital genom system med förhandstillstånd för fastighetsförvärv.
51. I domarna av den 23 februari 1995 i de förenade målen C-358/93 och C-416/93, Bordessa m.fl., och av den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, C-165/94 och C-250/94, Sanz de Lera m.fl., fastslog domstolen att den begränsning av den fria rörligheten för kapital som följer av ett system där myndigheter beviljar förhandstillstånd för valutautförsel kan undvikas genom ett lämpligt deklarationssystem, utan att de syften som eftersträvas med de ifrågavarande föreskrifterna skulle bli lidande.
52. I domarna i de ovannämnda målen Konle och Reisch m.fl. följde domstolen denna rättspraxis i fråga om fastighetsförvärv.
53. I domen i det ovannämnda målet Konle hade domstolen att ta ställning till ett system enligt vilket förhandstillstånd från myndigheterna krävdes vid fastighetsförvärv. Syftet med systemet var att undvika att fritidsbostäder byggdes på fastigheterna. Domstolen påpekade att resonemanget från domarna i de ovannämnda målen Bordessa m.fl. och Sanz de Lera m.fl. inte kunde överföras direkt på omständigheterna i målet. Domstolen uttalade att kravet på förhandstillstånd inte enbart svarar mot ett informationsbehov inom området för förvärv av fast egendom, vilket är fallet vid valutaöverföring, utan detta krav kan resultera i ett avslag på ansökan om tillstånd, utan att nödvändigtvis strida mot gemenskapsrätten.
54. Efter denna analys drog domstolen slutsatsen att ett förfarande med en enkel försäkran således inte i sig gör det möjligt att garantera en markanvändning som överensstämmer med de nationella bestämmelserna. Ett system med förhandstillstånd är enligt domstolen likväl inte alltid nödvändigt. Det finns andra möjligheter för medlemsstaterna att säkerställa att deras riktlinjer beträffande markanvändning följs, som exempelvis böter, föreläggande för förvärvaren att omedelbart upphöra med den otillåtna användningen av egendomen vid äventyr att denna utbjuds till exekutiv försäljning, samt ogiltigförklaring av försäljningen.
55. Domstolen gjorde samma bedömning i det ovannämnda målet Reisch m.fl. I de berörda bestämmelserna föreskrevs att vissa transaktioner rörande fastigheter avsedda att bebyggas, såsom överlåtelser av äganderätt eller beviljanden av bygglov, endast kunde tillåtas om förvärvaren lämnade en förklaring, i vilken han bland annat angav att fastigheten skulle användas som hans huvudsakliga hemvist eller för ekonomiska ändamål. Om denna förklaring inte bedömdes vara tillfredsställande behövde förvärvaren ett tillstånd till överlåtelsen från en myndighet som kontrollerade att villkoren i sak vad gäller förbudet mot användning av fastigheten som fritidsbostad var uppfyllda.
56. Domstolen fastslog att förfarandet med förhandsförklaring kunde anses förenligt med gemenskapsrätten. Enligt domstolen kunde förfarandet med förhandstillstånd däremot inte anses vara helt oundgängligt, med beaktande av de kontrollmöjligheter som myndigheterna har genom systemet med förhandsförklaringar, av förekomsten av påföljder och en särskild ogiltighetstalan som kan föras vid nationella domstolar om det färdiga projektet inte skulle överensstämma med den ursprungligen avgivna förklaringen.
57. Jag anser att domstolens resonemang i domarna i de ovannämnda målen Konle och Reisch m.fl. kan överföras på omständigheterna i detta mål.
58. Till skillnad från bestämmelserna i dessa två domar innehåller § 8 VGVG visserligen inte enbart krav på att förvärvaren skall använda den förvärvade egendomen för att uppföra en byggnad som skall nyttjas som hans huvudsakliga hemvist. I bestämmelsen föreskrivs även att den förvärvade egendomen skall bebyggas inom rimlig tid, och att detta sker i enlighet med detaljplanen. Syftena med de omtvistade bestämmelserna, och därmed de förpliktelser som förvärvaren åläggs, är följaktligen större, eftersom förvärvaren är skyldig att bebygga fastigheten inom rimlig tid och byggnaden måste uppfylla vissa villkor.
59. Det är enligt min mening likväl inte visat att dessa syften enbart kan uppfyllas genom ett system med förhandstillstånd, såsom det som införts av delstaten Vorarlberg, det vill säga ett system enligt vilket alla överlåtelser av obebyggda fastigheter skall godkännas av myndigheterna efter en särskild ansökan, vilket kan leda till att överlåtelsen blir ogiltig.
60. Jag övertygas inte av de argument som den österrikiska regeringen har framfört för att visa att ett system med förhandsförklaring och en möjlighet att vidta santionsåtgärder skulle vara otillräckligt. Argumenten kommer att prövas i tur och ordning nedan.
- Det är uppenbart att ett system med förhandsförklaring är otillräckligt för att säkerställa att fastigheter avsedda att bebyggas nyttjas på bästa möjliga sätt
61. Mot detta argument kan invändas att de berörda systemen i domarna i de ovannämnda målen Konle och Reisch m.fl. också handlade om förvärv av fastigheter avsedda att bebyggas. I dessa domar uttalade domstolen att ett system med förhandstillstånd gjorde det möjligt för myndigheterna att kontrollera om förvärvet uppfyllde vissa villkor, i synnerhet förvärvarens åtagande att på den förvärvade fastigheten uppföra en byggnad som skulle nyttjas som hans huvudsakliga hemvist.
62. Med ett sådant system är det enligt min uppfattning även möjligt att kontrollera förvärvarens åtagande att uppföra en byggnad på fastigheten i enlighet med detaljplanen. Det är tillräckligt att förvärvaren uppmanas att i sin skriftliga förklaring ange vilken typ av byggnad han planerar att uppföra. Myndigheterna kan därmed kontrollera om denna byggnadstyp överensstämmer med någon av dem som anges i författningarna, och motsätta sig det planerade bygget om det inte överensstämmer med kraven, under förutsättning att detta sker inom en kort och förutbestämd frist som börjar löpa när förklaringen mottas.
63. Det föreligger vidare ingen särskild fara eller risk under förutsättning att denna myndighetskontroll sker inom ramen för ett system där förklaring lämnas. Efter denna kontroll blir parternas överlåtelseavtal i princip giltigt, såvida inte myndigheterna motsätter sig överlåtelsen. Omständigheterna i detta mål skiljer sig från omständigheterna i de mål som rör rätten att utöva ett yrke för vilket regler finns beträffande etik, kompetens och ansvar, eller utövandet av en verksamhet för vilken gäller en skyldighet att tillhandahålla offentliga nyttigheter, eller erkännandet av examensbevis som erhållits i en annan medlemsstat. I dessa mål är det med hänsyn till allmänintresset nödvändigt att det uppställs krav på myndighetstillstånd för att få utöva den frihet som görs gällande. Allmänintresset skulle bli lidande om friheten i fråga utövades, om så bara under den tidsperiod då en förhandsförklaring prövas. Så är inte fallet i detta mål.
64. Det skall i detta hänseende erinras om att domstolen i domen i det ovannämnda målet Reisch m.fl. uttalade att en förhandskontroll av förvärvarens förklaring kan göra det möjligt att förebygga vissa svårreparerade skador som orsakas av att byggprojekt genomförs snabbt.
65. Att förvärvaren fullgör sitt åtagande att bebygga fastigheten - såsom att han skall använda den förvärvade egendomen för att uppföra en byggnad som skall nyttjas som hans huvudsakliga hemvist - kan säkerställas genom ett system med straff- och civilrättsliga påföljder, från en anmodan att vidta åtgärder till en talan om hävning av köpet.
- Genom ett sådant sanktionssystem säkerställs inte att fastigheterna nyttjas på bästa möjliga sätt, eftersom det kan ta 15 år innan byggprojektet är genomfört
66. Den frist inom vilken förvärvaren skall färdigställa sitt byggprojekt i enlighet med detaljplanen omfattas av de österrikiska myndigheternas eller delstaten Vorarlbergs exklusiva behörighet. Fristens längd kan följaktligen inte åberopas med framgång för att underkänna ett system med förklaring till förmån för ett system med förhandstillstånd. Att alla förvärvare av fastigheter avsedda att bebyggas fullgör sina skyldigheter kan för övrigt inte ens säkerställas genom ett system med förhandstillstånd.
- En ansökan om förhandstillstånd skulle vara mer förmånligt för förvärvaren
67. Detta påstående bör preciseras närmare. En förvärvare som har presenterat en byggnadsplan i sin ansökan utan att denna plan underkänts av myndigheterna, och som har fått sin äganderätt inskriven i fastighetsboken, har möjlighet att bedöma sina rättigheter och skyldigheter. Om förvärvaren färdigställer det byggprojekt som angivits i förklaringen och nyttjar byggnaden som sin huvudsakliga hemvist bör han således kunna utnyttja sin egendom utan hinder.
68. Denna bedömning gjordes även av domstolen i domen i det ovannämnda målet Reisch m.fl., där domstolen konstaterade att ett minimikrav på en förhandsförklaring har den fördelen att förvärvaren därigenom erhåller en viss rättssäkerhet, vilket inte skulle vara fallet om kontrollåtgärder vidtogs först i efterhand.
69. Mot denna bakgrund anser jag inte att en politik för markanvändning såsom den som är aktuell i detta mål motiverar ett system enligt vilket det krävs förhandstillstånd för förvärv av fastigheter avsedda att bebyggas, vilket innebär att överlåtelsens giltighet är beroende av detta tillstånd. Att de ansvariga myndigheterna har ett bedömningsutrymme enligt § 8 VGVG tyder på att denna bedömning är riktig.
ii) Myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning
70. I 8 § VGVG uppställs två villkor för att tillstånd skall beviljas för förvärv av en obebyggd fastighet. Förvärvaren skall göra sannolikt dels att fastigheten inte förvärvas för fritidsändamål, dels att han inom rimlig tid kommer att nyttja fastigheten i enlighet med detaljplanen eller för offentliga, allmännyttiga eller kulturella syften.
71. Vad beträffar det första villkoret är det, såsom domstolen uttryckligen konstaterade i domen i det ovannämnda målet Konle, omöjligt att på ett obestridligt sätt bevisa hur den egendom som skall förvärvas kommer att nyttjas i framtiden. Härav följer att myndigheterna har ett betydande bedömningsutrymme som liknar en befogenhet att företa en skönsmässig bedömning när de skall bedöma bevisvärdet av de uppgifter som de erhållit från förvärvaren.
72. Vad gäller det andra villkoret kan konstateras att flera möjliga syften med det planerade byggprojektet anges i den berörda bestämmelsen. Bestämmelsen innehåller emellertid inte några närmare upplysningar beträffande hur den behöriga myndigheten skall komma fram till att ett av dessa syften är särskilt framträdande beträffande en viss fastighet. Det anges nämligen enbart att byggnaden skall överensstämma med detaljplanen eller med offentliga, allmännyttiga eller kulturella syften. Förvärvaren skall dessutom "göra sannolikt" att fastigheten inom en rimlig tid kommer att nyttjas i enlighet med dessa syften. Det anges emellertid inte vilka uppgifter som kan styrka detta.
73. Den österrikiska regeringen har inte lämnat några närmare uppgifter beträffande de kriterier som myndigheterna skall utgå från vid bedömningen av om det andra villkoret är uppfyllt. En sådan oklarhet medför att myndigheterna i fråga erhåller ett betydande bedömningsutrymme, som liknar en befogenhet att företa en skönsmässig bedömning.
74. Av fast rättspraxis följer emellertid att ett system med förhandstillstånd, som det berörda systemet i detta mål, måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som berörda personer känner till på förhand. Därmed begränsas de behöriga myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning så att godtyckliga bedömningar förhindras.
75. Om det inte är möjligt att fastställa de objektiva och specifika omständigheter som skall ligga till grund för ett beslut att bevilja eller avslå en ansökan om förhandstillstånd, såsom är fallet i detta mål, medför denna oklarhet enligt domstolen att enskilda inte har möjlighet att få kännedom om omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som de har enligt artikel 73b i fördraget. Ett sådant system måste enligt domstolen anses strida mot rättssäkerhetsprincipen.
76. Mot bakgrund härav anser jag att det system med förhandstillstånd som föreskrivs i § 8 VGVG strider mot artikel 73b i fördraget.
77. För det fall domstolen skulle finna att det omtvistade systemet strider mot artikel 73b i fördraget har den österrikiska regeringen i andra hand gjort gällande att det är nödvändigt att beakta att detta system omfattas av artikel 70 i anslutningsakten. Enligt den artikeln får Republiken Österrike behålla sin befintliga lagstiftning rörande fritidsbostäder under fem år från dagen för anslutningen.
78. Som ovan framgått trädde § 8 VGVG - vars bestämmelser Doris Salzmann har invänt mot i detta mål - i kraft den 1 januari 1998. Det är följaktligen inte a priori fråga om en lagstiftning som gällde vid dagen för Republiken Österrikes anslutning till den Europeiska unionen. I domen i det ovannämnda målet Konle fastslog emellertid domstolen att alla bestämmelser som antagits efter anslutningsdagen inte enbart av denna anledning automatiskt skall uteslutas från den undantagsordning som inrättats genom artikel 70 i anslutningsakten. Domstolen uttalade att en bestämmelse som antagits efter anslutningsdagen kan omfattas av undantaget om den i huvudsak är identisk med tidigare lagstiftning eller om den enbart inskränker eller avskaffar ett hinder för utövandet av gemenskapsrättsliga rättigheter och friheter som förekommer i tidigare lagstiftning.
79. Domstolen uttalade vidare att det ankommer på den nationella domstolen att bedöma innehållet i den nationella lagstiftning rörande fritidsfastigheter som gällde vid dagen för Republiken Österrikes anslutning.
80. Det ankommer följaktligen på den nationella domstolen att bedöma huruvida § 8 VGVG uppfyller de villkor som domstolen fastslagit i domen i det ovannämnda målet Konle för att undantaget i artikel 70 i anslutningsakten skall kunna tillämpas.
81. För att underlätta för den nationella domstolen att göra denna bedömning gjorde domstolen i domen i det ovannämnda målet Konle en jämförelse mellan den lagstiftning som gällde i Republiken Österrike vid dagen för anslutningen och det system som antogs därefter. Domstolen redogjorde därvidlag för anledningen till att det senare antagna systemet inte kunde anses utgöra en befintlig lagstiftning i den mening som avses i artikel 70 i anslutningsakten.
82. Jag anser inte att ett sådant tillvägagångssätt är lämpligt i detta fall, eftersom den nationella domstolen i sin begäran om förhandsavgörande noggrant har uppgivit att den lagstiftning som gällde vid dagen för Republiken Österrikes anslutning var mindre sträng än den lagstiftning som antogs år 1997, vilken har tillämpats i tvisten vid den nationella domstolen. Den nationella domstolen, som - märk väl - inte har ställt någon fråga angående tolkningen av artikel 70 i anslutningsakten, har inte ordagrant citerat den bestämmelse som var i kraft år 1995.
83. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara den nationella domstolens fråga så, att artikel 73b i fördraget skall tolkas på så sätt att den utgör hinder mot ett förfarande med förhandstillstånd, såsom det förfarande som inrättas genom VGVG:s bestämmelser om fastighetsförvärv.
C - Den tredje tolkningsfrågan
84. Den nationella domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida det strider mot den så kallade standstill-klausulen i punkt 1 e i bilaga XII till EES-avtalet att år 1993 anta ett system enligt vilket förhandstillstånd fordras för förvärv av fastigheter avsedda att bebyggas.
85. Den nationella domstolen har följaktligen begärt att domstolen skall uttala sig om hur en bestämmelse i EES-avtalet inverkar på den österrikiska rättsordningen beträffande en tidsperiod som inföll före Republiken Österrikes anslutning till den Europeiska unionen.
86. Enligt domstolens rättspraxis är domstolen inte behörig att besvara en sådan fråga.
87. I domen av den 15 juni 1999 i mål C-321/97, Andersson och Wåkerås-Andersson, begärdes nämligen också att domstolen skulle uttala sig om hur en bestämmelse i EES-avtalet inverkade på en medlemsstats interna rättsordning beträffande en tidsperiod som inföll före medlemsstatens anslutning. En svensk domstol ville få klarhet i huruvida artikel 6 i EES-avtalet skulle tolkas på så sätt, att Konungariket Sverige kunde bli skadeståndansvarigt för skador som vållats enskilda genom att ett direktiv inte hade införlivats på ett korrekt sätt före medlemsstatens anslutning till den Europeiska unionen.
88. Domstolen fastslog att den visserligen i princip är behörig att meddela förhandsavgörande avseende tolkningen av EES-avtalet om en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en av medlemsstaterna. Denna behörighet enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) gäller emellertid endast gemenskapen, och domstolen är följaktligen inte behörig att uttala sig om tolkningen av nämnda avtal vad avser dess tillämpning i EFTA-staterna. Domstolen har inte heller givits någon sådan behörighet inom ramen för EES-avtalet.
89. Domstolen fastställde att den omständigheten att den berörda EFTA-staten blivit medlem av Europeiska unionen, och att tolkningsfrågan därmed kom från en domstol i en medlemsstat, inte kan få till följd att EG-domstolen erhåller en behörighet att tolka EES-avtalet vad avser dess tillämpning i situationer som inte omfattas av gemenskapens rättsordning.
90. I en dom som också meddelades den 15 juni 1999, nämligen i mål C-140/97, Rechberger m.fl., gjorde domstolen samma bedömning och konstaterade att den varken enligt artikel 177 i fördraget eller enligt EES-avtalet är behörig att uttala sig om tolkningen av nämnda avtal vad beträffar en EES-medlemsstats tillämpning av detta avtal avseende en period före statens anslutning till Europeiska unionen.
91. Med hänsyn till det som ovan anförts föreslår jag att domstolen skall fastställa att den inte är behörig att besvara den tredje tolkningsfrågan.
V - Förslag till avgörande
92. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara Landesgericht Feldkirchs frågor enligt följande:
1) Artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) skall tolkas på så sätt att artikeln utgör hinder mot ett förfarande med förhandstillstånd, såsom det förfarande vid fastighetsförvärv som inrättats genom Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (delstaten Vorarlbergs lag om fastighetsförvärv) av den 23 september 1993, i dess lydelse enligt 1997 års ändringar.
2) Europeiska gemenskapernas domstol är inte behörig att besvara den tredje tolkningsfrågan.