61999CC0178_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Bezirksgericht Bregenz on esittänyt 29.12.1998 tekemällään päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle kolme ennakkoratkaisukysymystä pääomien vapaata liikkuvuutta koskevista EY:n perustamissopimuksen määräyksistä ja Euroopan talousalueesta tehdystä sopimuksesta. Bezirksgericht Bregenz haluaa erityisesti tietää, onko yhteisön oikeuden mukaista vaatia lupaa rakentamattoman maan hankkimiselle. Asiassa Konle annetun tuomion jälkeen yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu useita asioita, jotka koskevat kiinteistön hankinnassa Itävallassa sovellettavaa lupamenettelyä. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuimen on kuitenkin ensin ratkaistava, onko Grundbuchsgerichtin ominaisuudessa ennakkoratkaisukysymykset esittänyt Bezirksgericht Bregenz EY 234 artiklassa tarkoitettu "kansallinen tuomioistuin".
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansallinen lainsäädäntö
2. Itävallan oikeuden mukaan omistusoikeuden saaminen kiinteistöön edellyttää sitä, että tuomioistuin hyväksyy omistusoikeuden kirjaamisen kiinteistörekisteriin (Einverleibung des Eigentumsrechts). Ennen kiinteistörekisteriin merkitsemistä rekisteriä pitävän tuomioistuimen on tutkittava, onko kiinteistöviranomaisten antama lupa tarpeen ja onko sellainen annettu vai onko saanto mahdollisesti pätevä ilman tällaista lupaa. Grundbuchsgericht on osa Bezirksgerichtiä, joka on ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin. Se soveltaa sekä liittovaltion että osavaltioiden lainsäädäntöä.
3. Vorarlbergin osavaltion Grundverkehrsgesetzissä (laki kiinteän omaisuuden luovutuksista) erotetaan toisistaan rakennetut ja rakentamattomat kiinteistöt sekä maatilat. Rakennettujen kiinteistöjen osalta laissa säädetään ilmoitusmallista (Grundverkehrserklärung), jolla kiinteistön hankkinut sitoutuu siihen, että hankittua asuntoa ei käytetä loma-asuntona. GVG 7 §:ssä säädetään, että ostajan on itse tehtävä tämä ilmoitus kirjallisesti. Kiinteistön sijaintipaikkakunnan pormestarin tai Grundverkehrs-Landeskommissionin (jäljempänä Landeskommission) puheenjohtajan on tämän jälkeen virallisesti hyväksyttävä tutkimansa ilmoitus. Kiinteistön ostaja voi tämän jälkeen rekisteröidä omistusoikeutensa Grundbuchsgerichtissä.
4. Rakentamattomien rakennuskelpoisten kiinteistöjen osalta GVG 8 §:ssä edellytetään nimenomaisesti kiinteistöviranomaisten myöntämää lupaa. Tämä lupa myönnetään, jos kiinteistön hankkinut osoittaa uskottavasti, että kiinteistö otetaan kohtuullisessa ajassa sille maankäyttösuunnitelmassa osoitettuun käyttöön. GVG 13 §:n 2 momentin mukaan Landeskommission on toimivaltainen ensimmäisen asteen viranomainen, joka ratkaisee, myönnetäänkö lupa.
5. Jos Grundverkehrsgesetzin 7 §:ssä säädettyä ilmoitusta ei tehdä tai jos 8 §:ssä säädettyä hankintalupaa ei myönnetä, kiinteistön omistusoikeuden siirto on GVG 29 §:n mukaan mitätön.
6. Grundbuchsgerichtissä sovellettavat menettelysäännöt ovat Grundbuchsgesetzissä. GBG 76 §:n mukaan Grundbuchsgericht voi päättää kiinteistörekisteriin kirjaamisesta ainoastaan osapuolten tai viranomaisten pyynnöstä, ei viran puolesta, ellei ole kyse tässä tai jossakin toisessa laissa säädetystä poikkeuksesta. Kiinteistörekisteriin merkitsemistä koskevaan hakemukseen on liitettävä vaaditut asiakirjat. Grundbuchsgericht tutkii merkitsemistä varten, täyttyvätkö GBG 94 §:ssä säädetyt edellytykset eli onko muun muassa GVG 8 §:ssä säädetty kiinteistöviranomaisten lupa annettu, mutta se ei tätä varten tutki osapuolien tahdonilmauksia. GBG 95 §:n 1 momentissa säädetään, että Grundbuchsgericht päättää hakemuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä lähtökohtaisesti kuulematta osapuolia ja ryhtymättä muihin toimiin. Tietyissä tarkkaan määritellyissä tapauksissa on säädetty osapuolten kuulemisesta. Jos hakemus hylätään, päätöksessä on GBG 95 §:n 3 momentin mukaan ilmoitettava tälle perusteet. Ainoa muutoksenhakukeino Bezirksgerichtin kiinteistörekisteriin kirjaamista koskevia päätöksiä vastaan on GBG 122 §:n 1 momentissa säädetty Rekurs-muutoksenhaku.
B Yhteisön oikeus
7. EY 56 artiklan 1 kohdassa (aiempi EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklan 1 kohta) määrätään seuraavaa: "Tämän luvun määräysten mukaisesti kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä."
III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
8. Käsiteltävänä olevan asian tosiseikat ovat ennakkoratkaisupyynnön ja Doris Salzmann-Greifin esittämien asiakirjojen perusteella seuraavat.
9. Doris Salzmann-Greif (jäljempänä Salzmann), jonka kotipaikka on Bregenzin tuomiopiiriin kuuluva Fußach, osti samassa kunnassa asuvalta Walter Schneiderilta tässä kunnassa sijaitsevan rakentamattoman kiinteistön. Ostaja ja myyjä ovat molemmat Itävallan kansalaisia. Salzmann antoi 5.11.1998 Landeskommissionille tätä koskevan ilmoituksen. Tämä ilmoitus vastaa GVG 7 §:ssä säädettyä ilmoitusta, jota Landeskommission pitää riittävänä rakennettujen kiinteistöjen osalta, koska siinä sitoudutaan olemaan käyttämättä hankittua kiinteistöä loma-asuntona. Ilmoituksessaan Salzmann vetosi nimenomaisesti EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklan 1 kohtaan. Tällä perusteella Landeskommmission päätti, että ilmoitus ei ole Grundverkehrsgesetzissä säädettyjen edellytysten mukainen, joten sitä ei hyväksytä.
10. Salzmann saattoi 12.11.1998 tai sen lähipäivinä Grundsbuchsgerichtinä toimivan Bezirksgericht Bregenzin käsiteltäväksi hakemuksen omistusoikeutensa merkitsemiseksi kiinteistörekisteriin. Hakemuksen liitteenä oli 5.11.1998 päivätty ilmoitus. Tämän hakemuksen perusteluissa Salzmann ilmoittaa, että hän ei yhteisön oikeuteen perustuvien velvoitteiden ja Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen perusteella tarvitse ennakkolupaa. Rechtspfleger (tuomioistuimen virkamies) hylkäsi hakemuksen 16.11.1998 tekemällään päätöksellä, koska kiinteistöviranomaiset eivät olleet myöntäneet tarvittavaa lupaa. Salzmann teki 18.11.1998 Grundbuchsgerichtinä toimivaan Bezirksgerichtiin Rekurs-muutoksenhaun tästä hylkäyspäätöksestä.
11. Bezirksgericht Bregenz päätti 29.12.1998 esittää EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Voivatko Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaiset vedota pääomien vapaaseen liikkuvuuteen siinäkin tapauksessa, että ei ole kyse pääoman siirrosta jäsenvaltiosta toiseen?
2) Onko pääomien vapaan liikkuvuuden mukaista, että rakennettavan kiinteistön hankkiminen edellyttää kiinteistöviranomaisten myöntämää, luonteeltaan konstitutiivista lupaa?
3) Mikä vaikutus on ETA-sopimuksen liitteessä XII olevan 1 kohdan e alakohdan standstill-lausekkeella niihin säännöksiin, joiden mukaan kiinteistörekisteriin kirjaaminen edellyttää lupaa ja joista säädettiin uusina säännöksinä vasta sen jälkeen, kun ETA-sopimus 2.5.1992 oli jo allekirjoitettu?"
12. Tämä välipäätös saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 14.5.1999. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Salzmann, Itävallan ja Espanjan hallitus sekä komissio. Suullinen käsittely, jossa olivat edustettuina Salzmann, Itävallan hallitus ja komissio, pidettiin 14.12.2000.
13. Espanjan hallitus ja komissio esittävät epäilyksiä, jotka koskevat sitä, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole toimivaltainen vastaamaan Bezirksgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin. Myös Itävallan hallitus vastustaa tutkittavaksi ottamista yhteisöjen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa. Näiden väitteiden takia minun on ensin tarkasteltava kansallisen menettelyn ja ennakkoratkaisupyynnön esittäneen elimen luonnetta.
IV Yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaisuus
A Esitetyt huomautukset
14. EY 234 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu perustamissopimuksen ja yhteisön toimielimen säädöksen tulkinnasta. EY 234 artiklan toisen kohdan mukaan jäsenvaltion tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ratkaisemaan sen.
15. Väliintulijat kyseenalaistavat tutkittavaksi ottamisen vetoamalla EY 234 artiklaa koskevaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kysymys siitä, onko ennakkoratkaisupyynnön esittänyt elin EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, ratkaistaan pelkästään yhteisön oikeuden perusteella. Jotta tämän elimen voisi luokitella tuomioistuimeksi, on otettava huomioon useita institutionaalisia näkökohtia, joita ovat muun muassa kyseisen lainkäyttöelimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus. Lisäksi niissä vireillä olevan oikeusriidan tarkoituksena on oltava ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen.
16. Komissio ja Espanjan hallitus väittävät, että Bezirksgericht Bregenzin tehtävä tässä asiassa eli päätöksen tekeminen omistusoikeuden kirjaamisesta rekisteriin vastaa suurelta osin asiassa Job Centre kyseessä ollutta, italialaiseen giurisdizione volontaria -menettelyyn liittyvää tehtävää. Myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittänyt elin toimii hallintoviranomaisena eikä lainkäyttöelimenä. Näin ollen Bezirksgericht Bregenz ei ole asiassa Job Centre annetun tuomion perusteella tässä tilanteessa toimivaltainen esittämään ennakkoratkaisukysymyksiä yhteisöjen tuomioistuimelle.
17. Komission epäilyksiä vahvistavat käsiteltävänä olevan asian erityispiirteet. Sen mukaan Bezirksgericht Bregenzin ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että rekisteriin merkitsemistä hakenut Salzmann ei ole koskaan hakenut kansallisessa oikeudessa edellytettyä lupaa ja että tältä osin ei ole koskaan tehty aineellista päätöstä. Kyseessä oleva viranomainen on vain kirjallisesti ilmoittanut, että hakijan esittämä ilmoitus ei täytä kansallisessa oikeudessa asetettuja vaatimuksia. Tämän lisäksi hakija vetoaa suoraan perustamissopimuksen 73 b artiklaan, ja näistä seikoista komissio on saanut vaikutelman, että hän haluaa pikemminkin yhteisöjen tuomioistuimen tutkivan sitä, että GVG 8 §:ssä edellytetään luvan hankkimista, kuin sitä, merkitäänkö omistusoikeuden siirto kiinteistörekisteriin.
18. Itävallan hallitus väittää, että Itävallan liittovaltion laissa säädetty menettely on erityistapauksissa kontradiktorinen. Se kuitenkin viittaa asiassa Job Centre annettuun tuomioon ja katsoo, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Bezirksgericht Bregenziä ei voida pitää EY 234 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena.
19. Suullisessa käsittelyssä Salzmann vetosi menettelyn kontradiktorisiin tekijöihin, joskin sen tueksi, että Bezirksgericht Bregenz on tässä asiassa EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin. Hän väitti myös, että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt elin ei ole ensimmäisen asteen elin vaan muutoksenhakuelin, joten kyseessä on tuomioistuinmenettely.
B Arviointi asiasta
20. Ensimmäisenä on käsiteltävä toimivaltaisuutta koskeva kysymys pohtimatta sitä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä esitettyä ongelmaa, sovelletaanko pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä täysin jäsenvaltion sisäiseen tilanteeseen. Katson, että kyseessä ei ole hypoteettinen tai keinotekoinen tilanne, kuten komissio implisiittisesti väittää. Ennakkoratkaisupyynnössä on selvitetty kansallista oikeutta ja tosiseikkoja koskevat tiedot niin selvästi, että yhteisöjen tuomioistuin voi ratkaista ainakin kaksi ensimmäistä kysymystä. Kysymykset ovat merkityksellisiä, koska Salzmannilla on tässä asiassa tosiasiallinen intressi saada varma tulkinta EY 56 artiklasta. Yhteisöjen tuomioistuimen antamasta vastauksesta voisi nimittäin seurata, että Salzmann ei tarvitse kiinteistön omistusoikeuden siirrolle viranomaisten lupaa, koska kansallinen oikeus on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa.
21. Niistä institutionaalisista arviointiperusteista, joita yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä sovelletaan ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen elimeen, ei ole tässä yhteydessä epäselvyyttä. Itävallan Bezirksgericht on paikallinen ensimmäisen asteen tuomioistuin, joka on toimivaltainen rikos- ja siviiliasioissa ja jolla on tiettyjä erityistehtäviä. Bezirksgericht on perustettu lailla ja se on riippumaton ja harjoittaa toimintaansa pysyvästi.
22. Voin siis jättää huomiotta yhteisöjen tuomioistuimen runsaan oikeuskäytännön, joka koskee EY 234 artiklassa tarkoitettua käsitettä tuomioistuin. Tässä asiassa ei ole kyse siitä, onko elin luonteeltaan tuomioistuin, vaan siitä, onko ennakkoratkaisukysymykset esitetty elimen toimiessa tuomioistuimena. Tältä osin lähtökohtana on pidettävä asiassa Job Centre annettua tuomiota.
23. Asiassa Job Centre ennakkoratkaisukysymykset oli esittänyt Tribunale civile e penale di Milano. Tämän Tribunalen ratkaistavana oli Job Centre -yhtiön perustamisasiakirjan hyväksymistä koskeva hakemus. Hakemus piti tutkia giurisdizione volontaria -menettelyssä (hakemuslainkäyttömenettely). Italian Codice civilen mukaan Tribunale määrää yhtiön rekisteröimisestä todettuaan, että perustamisasiakirja täyttää laissa säädetyt edellytykset, ja kuultuaan pubblico ministero -viranomaista. Yhteisöjen tuomioistuin toteaa tutkittavaksi ottamisesta seuraavaa:
"9. Vaikka ennakkoratkaisukysymysten esittäminen yhteisöjen tuomioistuimelle ei [EY 234] artiklan mukaan edellytä, että menettely, jonka yhteydessä kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisukysymyksen, on kontradiktorinen - -, kyseisen artiklan perusteella kansalliset tuomioistuimet voivat pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ainoastaan silloin, kun niissä on vireillä oikeudenkäyntiasia ja kun niissä vireillä olevan menettelyn tarkoituksena on oikeudenkäyntiasian ratkaiseminen tuomioistuimen päätöksellä - - .
10. Näin ei ole käsiteltävänä olevassa asiassa.
11. Kun kansallinen tuomioistuin käsittelee asiassa soveltuvien kansallisten säännösten mukaisesti giurisdizione volontaria -menettelyssä yhtiön perustamisasiakirjan hyväksymistä koskevaa hakemusta yhtiön rekisteröimiseksi, tämä tuomioistuin ei toimi tuomioistuimena vaan hoitaa sellaisia tehtäviä, joita muissa jäsenvaltioissa hoitavat hallintoviranomaiset. Itse asiassa se tekee hallintopäätöksen, eikä se siten samalla ratkaise oikeudellista riitaa. Ainostaan silloin, kun sellainen henkilö, joka voi kansallisen lainsäädännön mukaan tehdä hyväksymistä koskevan hakemuksen, hakee muutosta päätökseen, jolla tällainen hakemus on hylätty ja jolla rekisteröinti on evätty, muutoksenhakua käsittelevän tuomioistuimen voidaan katsoa toimivan tuomioistuimena [EY 234] artiklassa edellytetyllä tavalla, koska tällöin kyseinen tuomioistuin käsittelee vaatimusta sellaisen päätöksen kumoamisesta, joka on hakijalle vastainen - - ."
24. Tästä päättelen, että yhteisöjen tuomioistuin haluaa erottaa selvästi toisistaan tuomioistuimet, jotka ratkaisevat oikeusriitoja, ja tuomioistuimet, jotka hallintoeliminä tai muussa ominaisuudessa käsittelevät hallintoasioita tuomioistuimessa sovellettuja menettelymääräyksiä noudattaen eli antamalla takeet todellisesta tuomioistuinmenettelystä.
25. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti asiassa Job Centre antamassaan tuomiossa todetut periaatteet asiassa Victoria Film antamassaan tuomiossa, vaikka tässä asiassa ennakkoratkaisukysymyksiä ei ollut esittänyt tuomioistuin vaan ennakkotietoja antava lautakunta. Yhteisöjen tuomioistuin ei ottanut tutkittavaksi ennakkoratkaisupyyntöä, jonka oli esittänyt Ruotsin keskusverolautakunta, jolta eräs yritys oli pyytänyt ennakkotietoa verotusta koskevasta kysymyksestä, koska tämän lautakunnan tehtävänä ei ole ratkaista oikeusriitaa, joten se ei toimi lainkäyttöelimenä. Lautakunta täyttää tietyt edellytykset sille, että sitä olisi voitu pitää tuomioistuimena, sillä se on riippumaton ja antaa sitovia ratkaisuja oikeussääntöjä soveltaen. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi kuitenkin, että lautakunta hoitaa asiassa Job Centre kyseessä olleen Tribunal civile e penalen tavoin ennen kaikkea hallinnollisia tehtäviä. Arvioinnissaan yhteisöjen tuomioistuin otti lisäksi huomioon, että muissa jäsenvaltioissa tällainen tehtävä on nimenomaisesti annettu hallinnolliselle elimelle (veroviranomaisille) ja että ainoastaan lainkäyttöelintä, jolta verovelvollinen hakee muutosta ennakkotietoon, voidaan pitää EY 234 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena.
26. Siirryn käsittelemään nyt esillä olevaa asiaa, ja kun vertaan sitä asiassa Job Centre kyseessä olleeseen tilanteeseen, katson, että kansalliset menettelyt ja ennakkoratkaisupyynnöt esittäneiden elinten menettelytavat vastaavat toisiaan.
27. Ensinnäkin molemmissa tapauksissa laissa säädetty, ensimmäisen asteen lainkäyttöelin hoitaa tiettyä tehtävää eli merkitsee rekisteriin joko yhtiön perustamisen tai kiinteistön omistusoikeuden siirtymisen. Kyseessä olevat tehtävät ovat yksinomaan hallinnollisia huolimatta siviilioikeudellisista seurauksista, jotka kummassakin tapauksessa liittyvät rekisteriin merkitsemiseen.
28. Toinen vastaavuus koskee omistusoikeuden saamista kiinteistöön. Muissa unionin maissa kiinteistön omistusoikeuden siirron pätevyyden tarkastamisesta ja kirjaamisesta rekisteriin eivät yleensä vastaa tuomioistuimet vaan hallintoelimet, puolijulkiset elimet tai notaarit.
29. Kolmanneksi Bezirksgericht tekee Tribunale civile e penalen tavoin päätöksensä laissa säädettyjä arviointiperusteita soveltaen. Kumpikaan tuomioistuin ei voi päättää rekisteriin merkitsemisestä viran puolesta. Bezirksgericht tutkii sille esitetyt asiakirjat ja päättää niiden perusteella, tapahtuuko rekisteriin merkitseminen ja miten. Ostajaa ja/tai myyjää ei lähtökohtaisesti kuulla, mikä korostaa vielä sitä, että kyse ei ole tuomioistuinmenettelystä. Kiinteistön ostajan ja myyjän välillä ei ole myöskään oikeusriitaa. Voidaan mahdollisesti katsoa, että Salzmannin ja Itävallan valtion viranomaisena toimivan Bezirksgerichtin välillä on erimielisyyttä, kun tämä kieltäytyy merkitsemästä rekisteriin kiinteistön omistusoikeuden siirron. Tämä tilanne on kuitenkin rinnastettavissa siihen, että mikä tahansa hallintoelin hylkää sille esitetyn lupahakemuksen.
30. Neljänneksi yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Job Centre antamassaan tuomiossa pitänyt merkityksellisenä sitä, onko hakijalla mahdollisuus valittaa, jos rekisteröintihakemus hylätään. Tämä mahdollisuus hakijalla on myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Jos Bezirksgericht Bregenz hylkää kiinteistön omistusoikeuden siirron rekisteröintiä koskevan hakemuksen, Salzmann voi saattaa asian toisen asteen tuomioistuimen ja korkeimman asteen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
31. Jo näiden seikkojen perusteella olen vakuuttunut siitä, että Bezirksgericht Bregenzillä ei ole lainkäyttötehtävää sen toimiessa Grundbuchsgerichtinä. Se ei siis ole EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, jolla on toimivalta esittää ennakkoratkaisukysymyksiä yhteisöjen tuomioistuimelle. Tältä osin ei ole merkitystä sillä, että Bezirksgericht muilta osin täyttää oikeuskäytännössä asetetut institutionaaliset edellytykset sille, että elin voi esittää ennakkoratkaisukysymyksiä.
32. Tiettyjä seikkoja on kuitenkin tarkasteltava lähemmin.
33. Ensin käsittelen menettelyn mahdollisia kontradiktorisia elementtejä. Salzmann vetoaa 5.11.1998 päivättyyn ilmoitukseen, jota Landeskommission ei ole hyväksynyt, sillä se vaatii toisen ilmoituksen. Salzmann ja Itävallan hallitus viittaavat myös siihen, että Grundbuchsgesetzin mukaan Grundbuchsgerichtillä on mahdollisuus esittää osapuolille kysymyksiä poikkeustapauksissa.
34. Näiden seikkojen perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että Bezirksgericht olisi EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin. On tavallista, että hallintomenettelyssä, jonka tarkoituksena on tietyn oikeustilan rekisteröinti, hallintoelin antaa hakijalle vielä tilaisuuden toimittaa puuttuvat asiakirjat, jos kaikkia vaadittuja asiakirjoja ei ole annettu. Riittävänä seikkana ei voida pitää myöskään pelkästään sitä, että osapuolia voidaan poikkeuksellisesti kuulla. Yhteisöjen tuomioistuin ei nimittäin ole katsonut, että menettelyn kontradiktorisuus olisi ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisesta päätettäessä ratkaiseva arviointiperuste. Mahdolliset kontradiktoriset piirteet eivät muuta käsiteltävänä olevassa asiassa millään tavalla omistusoikeuden rekisteröinnin hallinnollista luonnetta.
35. Pidän tärkeämpänä Salzmannin väitettä, jonka mukaan Bezirksgericht ei ole ensimmäisen asteen elin vaan muutoksenhakuelin. Hänen mukaansa Bezirksgericht on ennakkoratkaisupyynnössä ilmaissut toimivansa muutoksenhakuelimenä. Landeskommission ja Rechtspfleger olisivat siis tehneet hylkäyspäätöksen, josta Salzmann on valittanut Bezirksgericht Bregenziin. Hänen mukaansa kyseessä on siis oikeusriita, jota tutkitaan lisäksi jo muutoksenhakuasteessa.
36. Tätä väitettä ei kuitenkaan voida hyväksyä. Ennakkoratkaisupyynnön perusteella ei voida katsoa, että Bezirksgericht olisi muutoksenhakuaste. Bezirksgericht päinvastoin ilmoittaa selvästi, että se antaa Grundbuchsgesetzin mukaan ratkaisun Grundbuchsgerichtinä Salzmannin esittämästä hakemuksesta. Toisin sanoen Bezirksgericht on esittänyt kysymykset kiinteistörekisteriin merkitsemistä koskevassa menettelyssä. Ollakseni perinpohjainen tutkin kuitenkin Salzmannin väitteen.
37. Pidän täysin virheellisenä Salzmannin väitettä, jonka mukaan Bezirksgericht tutkii muutoksenhakuasteena Landeskommissionin päätöstä, jolla se kieltäytyi hyväksymästä Salzmannin antamaa ilmoitusta. GVG 13 §:n mukaan Landeskommissionin päätöksestä olisi pitänyt valittaa Unabhängige Verwaltungssenatiin, joka on riippumaton hallintoelin ja joka olisi tutkinut Landeskommissionin arvioinnin. Kun Bezirksgericht Bregenz toimii Grundbuchsgerichtinä, se ei ole toimivaltainen tutkimaan Landeskommissionin päätöksistä tehtyjä valituksia. Kun Bezirksgericht Bregenz hallintoviranomaisena tekee merkintöjä kiinteistörekisteriin, se voi tutkia ainoastaan, täyttyvätkö merkitsemiselle laissa asetetut edellytykset. Bezirksgerichtin oli kieltäydyttävä Salzmannin pyytämästä rekisteriin merkitsemisestä, koska laissa edellytettyä lupaa ei ollut.
38. Perusteeton on myös Salzmannin väite, jonka mukaan Bezirksgericht tutkii tässä asiassa muutoksenhakuasteena Rechtspflegerin päätöksen, jolla kieltäydyttiin rekisteriin merkitsemisestä. Salzmannin oli vaadittava rekisteriin merkitsemistä Bezirksgerichtiltä. Tässä elimessä asiaa ei tutki tuomari vaan Rechtspfleger. Rechtspfleger on tuomioistuimen virkamies, jonka tehtävänä on suorittaa tiettyjä laissa säädettyjä tehtäviä, jotka eivät yleensä liity oikeusriitojen ratkaisemiseen. Rechtspflegerin toimivalta on määritelty Rechtspflegergesetzissä. Hän hoitaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomarin käsiteltäväksi saatettuja yksityisoikeudellisia asioita kuten päätösten täytäntöönpanoa, maksukyvyttömyyttä, kaupparekisteriä, pesänselvitystä sekä alus- ja kiinteistörekisteriin merkitsemistä koskevia asioita. Rechtspfleger hoitaa siis huomattavan osan tuomareiden tehtävistä, etenkin jokseenkin yksinkertaisista tehtävistä, joista muissa jäsenvaltioissa usein vastaavat muut kuin lainkäyttöelimet ja lainkäyttövirkamiehet. Täydellisyyden vuoksi lisään, että kun tuomioistuin vastaa hallintotehtävistä kuten kiinteistörekisteriin merkitsemisestä, sen lukuun tehtävää hoitava Rechtspfleger toimii myös hallintoelimenä.
39. Rechtspflegergesetzin mukaan Rechtspfleger toimii tuomarin määräaikaisen valtuutuksen nojalla, jonka tuomari voi lisäksi peruuttaa koska tahansa. Tuomarin ohjeet sitovat häntä. Tuomari voi myös tarpeen vaatiessa siirtää itselleen minkä tahansa Rechtspflegerin hoidettavana olevan asian. Tietyissä tapauksissa Rechtspflegerillä on jopa velvollisuus alistaa asia tuomarille.
40. Käsiteltävänä olevassa asiassa Rechtspfleger ei ole kansallisen lainsäädännön perusteella hyväksynyt Salzmannin hakemusta kyseessä olevan kiinteistönkaupan merkitsemiseksi rekisteriin. Rechtspflegergesetzin mukaan tuomari voi oikaista minkä tahansa Rechtspflegerin tekemän päätöksen. Salzmann on turvautunut ainoaan mahdolliseen laissa säädettyyn muutoksenhakukeinoon Rechtspflegerin päätöstä vastaan eli Rekurs-muutoksenhakuun Bezirksgerichtiin. Rechtspflegerin toimen luonteen takia hänen päätöstensä valvonta kuuluu tuomarille, jonka alaisena hän toimii.
41. Kun asiaa tarkastellaan tällä tavalla, Salzmannin tässä asiassa Bezirksgerichtiin esittämä Rekurs-muutoksenhaku on oikaisuvaatimus, jonka tarkoituksena on, että tuomari tutkii, onko hänen alaisenaan toimiva Rechtspfleger menetellyt oikein hoitaessaan hänelle uskottuja hallinnollisia tehtäviä. RPG 11 §:n ja GBG 122 §:n mukaan tuomarilla on kaksi vaihtoehtoa Salzmannin Rekurs-muutoksenhakua käsitellessään. Tuomari voi siinä tapauksessa, että haettu rekisteriin merkitseminen täyttää Grundbuchgesetzissä säädetyt vaatimukset, tehdä Salzmannin vaatiman hallintotoimen. Jos tuomari katsoo, että hän ei voi hyväksyä Salzmannin Rechtspflegerin päätöksestä esittämää valitusta, hänen on siirrettävä Rekurs-muutoksenhaun käsittely ylemmänasteiselle tuomioistuimelle eli tässä tilanteessa Landesgerichtille.
42. Näistä prosessisäännöksistä ilmenee selvästi, että Rekurs-muutoksenhaku Rechtspflegerin päätöksistä elimeen, jonka osana hän toimii, on oikaisuvaatimus. Rekurs-muutoksenhaku on hallintovalitus vain, kun se on tehtävä ylemmänasteiseen tuomioistuimeen eli Landesgerichtiin, joka sen käsittelee. Salzmannin väitettä, jonka mukaan Bezirksgericht toimii Rechtspflegerin päätöstä käsittelevänä muutoksenhakuasteena, on siis pidettävä virheellisenä.
43. Grundbuchsgerichtinä toimiva Bezirksgericht hoitaa siis hallinnollisia tehtäviä eikä lainkäyttötehtäviä sekä silloin, kun tuomari itse ratkaisee kiinteistörekisteriin merkitsemistä koskevan hakemukset, että silloin, kun tuomari valvoo Rechtspflegerin hänen alaisuudessaan tässä asiassa tekemiä päätöksiä. Tässä asiassa kysymyksiä yhteisöjen tuomioistuimelle ei siis ole esittänyt EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole toimivaltainen vastaamaan niihin. Tämä ei tietenkään vaikuta siihen, että Bezirksgerichtin Bregenzin päätöksestä mahdollisesti tehtävää valitusta käsittelevä tuomioistuin voi lainkäyttöelimen ominaisuudessa esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä.
V Ratkaisuehdotus
44. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että se ei ole toimivaltainen vastaamaan Bezirksgericht Bregenzin 29.12.1998 tekemällään päätöksellä esittämiin kysymyksiin.