Mål C‑747/22
KH
mot
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale ordinario di Bergamo)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 7 maj 2026
” Begäran om förhandsavgörande – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa – Asylpolitik – Status som subsidiärt skyddsbehövande – Direktiv 2011/95/EU – Artikel 26 – Tillträde till arbetsmarknaden – Artikel 29 – Social förmån – Likabehandling – Åtgärd innebärande social förmån och tillträde till arbetsmarknaden – Krav på bosättning i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott – Indirekt diskriminering ”
1.        Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande – Direktiv 2011/95 – Social förmån – Undantag från likabehandlingsprincipen – Undantag för grundläggande förmåner från tillämpningsområdet för detta undantag – Begreppet grundläggande förmån
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95, artikel 29)
(se punkt 43)
2.        Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande – Direktiv 2011/95 – Tillträde till arbetsmarknaden – Social förmån – Likabehandling – Nationell lagstiftning enligt vilken tillämpningen av en åtgärd som syftar till att bekämpa fattigdom, att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och att främja social integrering villkoras av ett krav på bosättning i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott – Otillåtet – Skäl – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 20; Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95, artiklarna 26 och 29)
(se punkterna 45 och 48–62 samt domslutet)
Resumé
Med anledning av en begäran om förhandsavgörande från Tribunale ordinario di Bergamo (Domstolen i Bergamo, Italien) uttalar sig EU-domstolen om principen om likabehandling av å ena sidan personer som beviljats internationellt skydd och å andra sidan medborgare i den medlemsstat som har beviljat detta skydd, på området för socialt stöd och tillträde till arbetsmarknaden, som föreskrivs i artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95(1), och närmare bestämt om huruvida det är förenligt med EU-rätten att i nationell lagstiftning införa ett krav på bosättning i den aktuella medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott (nedan kallat bosättningskravet) för att tillämpa en nationell åtgärd som syftar till att bekämpa fattigdom, att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och att främja social integrering.
KH var en tredjelandsmedborgare som beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande i Italien och som varit kontinuerligt bosatt där sedan år 2013. Efter att ha uppgett att han uppfyllde bosättningskravet beviljades han medborgarlön. År 2021 beslutade de italienska myndigheterna, efter att ha konstaterat att detta krav inte var uppfyllt, att återkalla medborgarlönen och begära återbetalning av de felaktigt utbetalda beloppen.
KH väckte då talan vid den hänskjutande domstolen och yrkade att domstolen skulle fastställa att han hade rätt till denna förmån. Han gjorde i detta avseende gällande att bosättningskravet utgjorde en indirekt diskriminering på grund av nationalitet, vilket stred mot artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95, och således inte kunde tillämpas på honom.
Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa en tolkningsfråga till EU-domstolen för att få klarhet i om det föreligger en sådan indirekt diskriminering.
EU-domstolens bedömning
Vad gäller tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 slår EU-domstolen för det första fast, vad gäller nämnda artikel 26, att medlemsstaterna enligt punkterna 2 och 3 i denna artikel är skyldiga att, på villkor som är likvärdiga med dem som gäller för de egna medborgarna, erbjuda personer som beviljats internationellt skydd tillgång till bland annat rådgivnings- och utbildningsverksamhet för sysselsättning och inträde på arbetsmarknaden, och att sträva efter att underlätta för dessa personer att få fullständig tillgång till dessa verksamheter.
Domstolen påpekar vad gäller det förevarande fallet att enligt den berörda italienska lagstiftningen är beviljandet av medborgarlön bland annat beroende av deltagande i ett individanpassat program för stöd vid inträde på arbetsmarknaden och social integrering, som omfattar verksamheter som i stor utsträckning sammanfaller med dem som nämns i artikel 26.2 i direktiv 2011/95. Den påpekar vidare, med förbehåll för vad den hänskjutande domstolen kommer fram till vid sin prövning, att den italienska lagstiftningen har samma syfte som denna bestämmelse, nämligen att underlätta de berörda personernas inträde på arbetsmarknaden.
För det andra slår domstolen fast att medborgarlön utgör en stödåtgärd som har som en av dess huvudsakliga målsättningar att ”bekämpa fattigdom”, bland annat genom att komplettera förmånstagarnas inkomster så att dessa kan tillgodose sina grundläggande behov, och således utgör ett socialt stöd i den mening som avses i artikel 29 i direktiv 2011/95.
Domstolen noterar dessutom att även om medlemsstaterna i enlighet med punkt 2 i denna bestämmelse visserligen får begränsa det sociala stödet till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner så utgör denna punkt 2 ett undantag från huvudregeln i punkt 1 i nämnda bestämmelse. Den ska således tolkas restriktivt. Dessutom måste begreppet grundläggande förmåner åtminstone anses omfatta minimiinkomststöd. Syftet med den åtgärd som är aktuell i det nationella målet förefaller vara att tillförsäkra människor en viss lägsta inkomst. Under alla omständigheter framgår det inte av handlingarna i målet vid EU-domstolen att Republiken Italien skulle ha uttryckt att den haft för avsikt att tillämpa detta undantag. Den medborgarlön som föreskrivs i den aktuella italienska lagstiftningen omfattas således av tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. Denna inkomsts sammansatta karaktär och komplexa struktur saknar betydelse i detta avseende.
Vad gäller frågan huruvida bosättningskravet är förenligt med artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 erinrar domstolen om att principen om likabehandling, som dessa artiklar är ett uttryck för, inte endast innebär ett förbud mot öppen diskriminering utan också ett förbud mot varje form av dold diskriminering som, trots att den grundar sig på synbarligen neutrala särskiljningskriterier, i praktiken ger upphov till samma diskriminerande effekter. Den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet utgör indirekt diskriminering av personer som beviljats internationellt skydd, eftersom det främst är utländska medborgare som påverkas av det bosättningskrav som införs genom denna lagstiftning.
Domstolen konstaterar dessutom att denna indirekta diskriminering inte framstår som motiverad av sakliga skäl. Domstolen har särskilt påpekat att den administrativa och ekonomiska bördan i samband med beviljandet av den berörda åtgärden, som den italienska regeringen har åberopat, inte kan utgöra sådana sakliga skäl. Detta beviljande innebär nämligen en kostnad för den behöriga institutionen oavsett om den berörda personen är en person som har beviljats internationellt skydd eller en medborgare i den berörda medlemsstaten.
Att godta argumentet att den nationella lagstiftaren, med beaktande av den administrativa och ekonomiska börda som orsakas av den berörda åtgärden, har rätt att begränsa möjligheten att komma i åtnjutande av åtgärden till att endast gälla sådana personer med internationellt skydd som är permanent etablerade och väl integrerade i den berörda medlemsstaten, skulle dessutom innebära att det infördes ett undantag från bestämmelserna i artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 som inte föreskrivs eller tillåts genom direktivet. Domstolen har nämligen redan slagit fast att de rättigheter som tillerkänns samtliga personer som beviljats internationellt skydd enligt kapitel VII i direktivet, där dessa artiklar ingår, inte kan vara villkorade av beviljandet av ett uppehållstillstånd eller av varaktigheten av deras närvaro i den berörda medlemsstaten samt endast kan inskränkas om de villkor som uppställs i nämnda kapitel iakttas.
1      Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).