62021CJ0137_RES
Cauza C‑137/21
Parlamentul European
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 5 septembrie 2023
„Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Regulamentul (UE) 2018/1806 – Articolul 7 primul paragraf litera (f) – Lista țărilor terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe ale statelor membre – Lista țărilor terțe ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație – Principiul reciprocității – Solicitare de adoptare a unui act delegat prin care să se suspende temporar, pentru o perioadă de douăsprezece luni, exceptarea de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții Statelor Unite ale Americii”
Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Punere în întârziere a instituției – Solicitare de a acționa – Termene – Condiții – Acțiune în constatarea abținerii de a acționa formulată în urma unei a doua solicitări de a acționa formulate la trei ani după o primă asemenea solicitare care nu a fost urmată de o acțiune – Caracter tardiv al acțiunii – Lipsă – Admisibilitate
(art. 265 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 27-35)
Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Precizarea poziției în sensul articolului 265 al doilea paragraf TFUE înainte de introducerea acțiunii – Noțiune – Refuz de a acționa în conformitate cu solicitarea de a acționa – Includere – Admisibilitate
(art. 265 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 39-43)
Instituțiile Uniunii Europene – Exercitarea competențelor – Competență de a adopta acte delegate conferită Comisiei – Competență de a completa un act legislativ – Întindere – Regulament de bază care împuternicește Comisia să suspende temporar exceptarea de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții unei țări terțe – Obligația Comisiei de a adopta actul delegat solicitat – Inexistență
[Regulamentul 2018/1806 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (17), art. 7 primul paragraf lit. (a), (d), (e), (f) și (h), și anexa II]
(a se vedea punctele 57-64)
Instituțiile Uniunii Europene – Exercitarea competențelor – Competență de a adopta acte delegate conferită Comisiei – Putere de apreciere a Comisiei pentru a completa reglementarea domeniului vizat – Refuz al Comisiei de a adopta un act delegat prin care să se suspende temporar exceptarea de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții unei țări terțe – Admisibilitate
[Regulamentul 2018/1806 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 7 primul paragraf lit. (d)]
(a se vedea punctele 65-70)
Rezumat
În temeiul Regulamentului 2018/1806 (
1
), care stabilește lista țărilor terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe ale statelor membre și lista celor ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație, Uniunea a stabilit ca obiectiv principiul reciprocității depline în materie de vize, pentru a îmbunătăți credibilitatea și coerența politicii sale externă în relațiile cu țările terțe (
2
). În acest scop, acest regulament prevede că un mecanism care să permită punerea în aplicare a principiului reciprocității trebuie să permită Uniunii să dea un răspuns solidar în cazul în care una din țările terțe incluse în lista din anexa II la același regulament ar decide să supună resortisanții unuia sau mai multor state membre obligației de a deține viză (
3
). Regulamentul deleagă Comisiei competența de a adopta acte în conformitate cu articolul 290 TFUE, referitoare printre altele la suspendarea temporară a exceptării de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții unei asemenea țări terțe (
4
).
În luna aprilie 2016, Comisia a prezentat Parlamentului și Consiliului o comunicare (
5
) în care arăta că persista o situație de nereciprocitate privind trei țări terțe, printre care Statele Unite ale Americii, care îi supuneau la acea dată obligației de a deține viză pe resortisanții a cinci state membre. După ce Comisia a constatat (
6
) că nereciprocitatea în materie de vize nu mai privea decât două țări terțe, printre care Statele Unite ale Americii, Parlamentul a adoptat, în luna martie 2017, o rezoluție (
7
) în care considera că Comisia era „obligată din punct de vedere juridic să adopte un act delegat care să suspende temporar exonerarea de la obligația de a deține viză pentru cetățenii țărilor terțe care nu au eliminat obligația de a deține viză pentru cetățenii anumitor state membre” și a solicitat Comisiei să adopte un atare act. Comisia a răspuns negativ la această cerere în luna mai 2017 (
8
). În urma prezentării de către Comisie a celei de a șasea comunicări de monitorizare în luna martie 2020, Parlamentul și‑a reiterat solicitarea de a acționa (
9
), întrucât Statele Unite ale Americii continuau să impună obligația de a deține viză resortisanților a patru state membre. Comisia nu a răspuns favorabil nici acestei solicitări (
10
).
Apreciind că articolul 7 primul paragraf litera (f) din Regulamentul 2018/1806 obligă Comisia să adopte un act delegat atât timp cât sunt îndeplinite condițiile de adoptare a unui astfel de act prevăzute de această dispoziție, Parlamentul a introdus o acțiune în constatarea abținerii de a acționa împotriva Comisiei, în temeiul articolului 265 TFUE.
În hotărârea sa, Curtea se pronunță asupra admisibilității acțiunii în constatarea abținerii de a acționa, și anume, pe de o parte, cu privire la termenul de introducere a acțiunii prevăzut de această din urmă dispoziție și, pe de altă parte, cu privire la noțiunea de precizare a poziției în sensul dispoziției menționate într‑un context interinstituțional. Pe fond, Curtea respinge acțiunea pentru motivul că, respectând criteriile regulamentului menționat, Comisia nu și‑a depășit marja de apreciere atunci când a considerat că nu era obligată să adopte actul delegat solicitat.
Aprecierea Curții
În primul rând, Curtea se pronunță cu privire la admisibilitatea acțiunii (
11
).
Prima cauză de inadmisibilitate este întemeiată pe tardivitatea acesteia din urmă, întrucât Parlamentul și‑a formulat acțiunea în constatarea abținerii de a acționa după ce a adresat Comisiei, printr‑o rezoluție din luna octombrie 2020, o a doua solicitare de a acționa, deși nu formulase o asemenea acțiune în urma rezoluției din luna martie 2017. Cu privire la acest subiect, Curtea constată că problema dacă Parlamentul a încălcat astfel termenul de introducere a acțiunii prevăzut la articolul 265 al doilea paragraf TFUE depinde de aspectul dacă această a doua solicitare de a acționa este, în raport cu elemente obiective legate de conținutul sau de contextul său, distinctă de prima. În această privință, în comunicarea care a urmat rezoluției din luna martie 2017, Comisia a considerat printre altele că adoptarea unui act delegat de suspendare temporară a exonerării de obligația de a deține viză ar fi fost contraproductivă „în ace[l] moment” și nu ar fi contribuit la realizarea obiectivului de a institui un regim de călătorii fără viză pentru toți cetățenii Uniunii. Prin rezoluția sa din luna octombrie 2020, Parlamentul a solicitat Comisiei să reconsidere calea aleasă cu trei ani mai devreme, ținând seama de evoluțiile intervenite între timp. Curtea observă, în această privință, că diverse motive, de ordin atât juridic, cât și politic, au putut determina Parlamentul, într‑o primă etapă, să renunțe la calea contencioasă în urma adoptării acestei comunicări de către Comisie. Pe de altă parte, rezultă că numai după ce a analizat evoluția situației de la adoptarea primei solicitări de a acționa Parlamentul a adoptat, într‑o a doua etapă, rezoluția din luna octombrie 2020. Întrucât solicitările de a acționa cuprinse în cele două rezoluții sunt distincte atât în raport cu conținutul lor, cât și cu contextul în care au fost adoptate, Curtea conchide că rezoluția din luna octombrie 2020 nu a putut avea ca obiect eludarea termenului de introducere a acțiunii prevăzut la articolul 265 al doilea paragraf TFUE, care începuse să curgă prin solicitarea de a acționa cuprinsă în rezoluția din luna martie 2017.
În ceea ce privește a doua cauză de inadmisibilitate, întemeiată pe existența unei precizări a poziției Comisiei în comunicarea sa din luna decembrie 2020, Curtea amintește că, în temeiul articolului 265 primul paragraf TFUE, ea poate fi sesizată în vederea constatării faptului că, prin încălcarea tratatelor, instituția în cauză se abține să hotărască. În această privință, Curtea amintește că împrejurarea că un răspuns al unei instituții la o solicitare de a acționa nu dă satisfacție persoanei care i‑a adresat‑o nu înseamnă că acest răspuns nu constituie o precizare a poziției, a cărei adoptare pune capăt abținerii de a acționa. Această soluție nu se poate însă aplica, într‑un context interinstituțional, în cazuri în care inadmisibilitatea acțiunii în constatarea abținerii de a acționa ar permite instituției respective să perpetueze o stare de inacțiune. Or, aceasta ar fi situația dacă comunicarea în cauză a Comisiei ar trebui calificată drept „precizare a poziției”, în sensul articolului 265 al doilea paragraf TFUE. Un refuz de a acționa exprimat în urma unei solicitări de a acționa poate fi astfel deferit Curții în temeiul articolului 265 al doilea paragraf TFUE, atât timp cât acest refuz, oricât de explicit ar fi el, nu pune capăt abținerii de a acționa. În aceste condiții, într‑un context interinstituțional, răspunsul unei instituții care constă, precum în speță, într‑o expunere a motivelor pentru care, în opinia acestei instituții, trebuie să nu se adopte măsura solicitată trebuie în mod necesar să fie considerat ca fiind un refuz de a acționa din partea acestei instituții și trebuie, așadar, să poată fi deferit Curții în cadrul unei acțiuni introduse în temeiul articolului 265 TFUE.
În al doilea rând, în ceea ce privește motivul unic invocat pe fond de Parlament, potrivit căruia Comisia ar fi încălcat tratatele prin neadoptarea, în temeiul articolului 7 primul paragraf litera (f) din Regulamentul 2018/1806, a unui act delegat prin care să se suspende temporar exceptarea de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții Statelor Unite ale Americii, Curtea observă că, desigur, din termenii acestei dispoziții pare să reiasă că Comisia este obligată să adopte un asemenea act atunci când sunt îndeplinite condițiile necesare pentru adoptarea sa. Această interpretare trebuie însă exclusă având în vedere economia generală a articolului 7 primul paragraf din Regulamentul 2018/1806, caracterizată în special prin structura în mai multe etape a mecanismului de reciprocitate pe care îl instituie. Astfel, reiese în special din coroborarea dispozițiilor care figurează la acest articol, citit în lumina considerentului (17) al aceluiași regulament, că Comisia dispune de o marjă de apreciere pentru a adopta sau nu un act delegat întemeiat pe acest articol. Prin urmare, Comisia nu are obligația de a adopta actul delegat în discuție după expirarea perioadei de 24 de luni de la data publicării notificării menționate la articolul 7 primul paragraf litera (a) din acest regulament.
În schimb, pentru a stabili dacă este necesar, având în vedere obiectivul reciprocității depline, să se suspende exceptarea de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții țării terțe în cauză sau dacă, dimpotrivă, este necesară abținerea de la adoptarea unei atare măsuri, ținând seama cu precădere de interesele legate de relațiile externe ale statelor membre, ale țărilor asociate spațiului Schengen și ale Uniunii, Comisia trebuie să țină seama de cele trei criterii prevăzute la articolul 7 primul paragraf litera (d) din Regulamentul 2018/1806 (
12
). După ce a examinat aceste trei criterii, Curtea ajunge la concluzia că Comisia nu a depășit marja de apreciere de care dispunea în speță prin faptul că a considerat, în urma solicitării de a acționa care îi fusese adresată de Parlament în luna octombrie 2020, că nu era obligată să adopte actul delegat în discuție. În consecință, Curtea respinge acțiunea ca nefondată.
(
1
)	Regulamentul (UE) 2018/1806 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 noiembrie 2018 de stabilire a listei țărilor terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe și a listei țărilor terțe ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație (text codificat) (JO 2018, L 303, p. 39)
(
2
)	A se vedea considerentul (14) al Regulamentului 2018/1806.
(
3
)	A se vedea considerentul (15) al Regulamentului 2018/1806.
(
4
)	A se vedea considerentul (17) și articolul 7 literele (e), (f) și (h) din Regulamentul 2018/1806. Mai precis, în temeiul articolului 7:
„Atunci când o țară terță care figurează pe lista din anexa II aplică obligativitatea vizelor pentru resortisanții a cel puțin un stat membru, se aplică următoarele dispoziții:
[…]
(f) dacă, în termen de 24 de luni de la data publicării menționată la litera (a) al treilea paragraf, țara terță în cauză nu ridică obligativitatea vizelor, Comisia adoptă un act delegat în conformitate cu articolul 10 prin care se suspendă temporar, pentru o perioadă de 12 luni, exceptarea de la obligativitatea vizelor pentru resortisanții țării terțe respective […]. Fără a se aduce atingere aplicării articolului 6, pe perioadele suspendării respective resortisanții țării terțe care fac obiectul actului delegat au obligația de a deține viză pentru trecerea frontierelor externe ale statelor membre;
[…]”
(
5
)	Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu din 12 aprilie 2016, „Stadiul actual și posibile căi de urmat în ceea ce privește situația de nereciprocitate cu anumite țări terțe în domeniul politicii vizelor” [COM(2016) 221 final].
(
6
)	Prin cea de a doua comunicare de monitorizare, din 21 decembrie 2016.
(
7
)	Rezoluția Parlamentului European din 2 martie 2017 referitoare la obligațiile Comisiei în domeniul reciprocității vizelor, în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 539/2001 [2016/2986(RSP)] (JO 2018, C 263, p. 2, denumită în continuare „rezoluția din luna martie 2017”).
(
8
)	Prin comunicarea sa de monitorizare din 2 mai 2017 [COM(2017) 227 final].
(
9
)	Rezoluția Parlamentului European din 22 octombrie 2020 referitoare la obligațiile Comisiei în domeniul reciprocității vizelor în conformitate cu articolul 7 din Regulamentul (UE) 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (JO 2021, C 404, p. 157, denumită în continuare „rezoluția din luna octombrie 2020”).
(
10
)	Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind definirea poziției Comisiei ca urmare a Rezoluției Parlamentului European din 22 octombrie 2020 referitoare la obligațiile Comisiei în domeniul reciprocității vizelor și raportarea cu privire la situația actuală [COM(2020) 851 final] (denumită în continuare „comunicarea din luna decembrie 2020”).
(
11
)	Potrivit articolului 265 al doilea paragraf TFUE, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa este admisibilă numai în cazul în care instituția, organul, oficiul sau agenția respectivă a fost solicitată în prealabil să acționeze. În cazul în care, la expirarea unui termen de două luni de la data acestei solicitări, instituția, organul, oficiul sau agenția nu și‑a precizat poziția, acțiunea poate fi formulată într‑un nou termen de două luni.
(
12
)	Potrivit articolului 7 litera (d) din Regulamentul 2018/1806:
„Atunci când o țară terță care figurează pe lista din anexa II aplică obligativitatea vizelor pentru resortisanții a cel puțin un stat membru, se aplică următoarele dispoziții:
[…]
(d) când are în vedere măsuri suplimentare în conformitate cu literele (e), (f) sau (h), Comisia ține seama de rezultatul măsurilor luate de statul membru în cauză în vederea asigurării unui regim de călătorii fără viză pentru țara terță în cauză, de măsurile luate în conformitate cu litera (b) și de consecințele suspendării exceptării de la obligativitatea vizelor asupra relațiilor externe ale Uniunii și ale statelor sale membre cu țara terță în cauză;
[…]”