61978C0225
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 5 LUGLIO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Nella presente causa si tratta di interpretare alcune disposizioni concernenti gli scambi internazionali, contenute negli accordi stipulati dalla Comunità economica europea con la Grecia il 9 luglio 1961, con la Spagna il 29 giugno 1970 e con l'Austria il 22 luglio 1972. In sostanza, la Corte è chiamata a stabilire se tali accordi prevedano o meno un divieto di misure equivalenti a restrizioni quantitative all'esportazione.
I fatti dai quali trae origine la controversia possono così riassumersi.
L'esportazione verso qualsiasi paese degli orologi prodotti in Francia era subordinata fino al 14 luglio 1977 al rilascio di una licenza, ovvero di un certificato di omologazione del Cetehor (Centro tecnico industriale degli orologi), attestante la conformità della merce a determinate norme di qualità. Un caso di falsificazione di tale certificato avvenuto nel 1972, ai fini dell'esportazione di una partita di orologi senza controllo di qualità, ha dato luogo ad un giudizio penale tuttora pendente davanti al Tribunale di Besançon nei confronti dei signori Bouhelier, Girardet, Zimmermann e Thiery. Nell'ambito di tale giudizio fu proposta alla nostra Corte nel 1976 una questione pregiudiziale, per stabilire se la nozione di restrizioni quantitative all'esportazione e misure di effetto equivalente (articolo 34 Trattato CEE) vada intesa nel senso che essa si applica ad una regolamentazione nazionale la quale esiga per l'esportazione di taluni prodotti una licenza o un certificato di omologazione. La Corte, con sentenza del 3 febbraio 1977 (causa 53/76, Raccolta 1977, p. 197), rispose in modo affermativo. A seguito di ciò il Governo francese ha disposto (con un avviso agli esportatori pubblicato nel Journal officiel del 14 luglio 1977) che per l'esportazione dei prodotti di orologeria negli altri Stati membri della CEE non sono più necessari né la licenza, né il certificato del Cetehor.
Tenendo conto del principio affermato dalla Corte, il Tribunale di Besançon, con sentenza 28 settembre 1978, ha assolto gli imputati dai reati di falso materiale ed uso di certificati falsi inerenti alle esportazioni nei Paesi membri della CEE mentre, prima di pronunciarsi in ordine agli stessi reati riguardanti le esportazioni in Paesi terzi (e precisamente in Grecia, Spagna ed Austria), ha ritenuto necessario rivolgersi nuovamente alla nostra Corte. I tre quesiti pregiudiziali posti questa volta dal giudice di merito si riferiscono ai tre accordi che ho inizialmente menzionato, e tendono a stabilire se essi consentano ad un Paese membro della CEE di esigere dai suoi operatori che esportano in Grecia, in Spagna e in Austria una licenza di esportazione o un certificato sostitutivo della stessa, il quale non dia luogo alla riscossione di alcuna tassa e non possa venire rifiutato se non quando la qualità della merce non sia conforme alle norme emanate dall'autore del certificato. Nel quadro degli accordi con la Spagna e con l'Austria, il Tribunale di Besançon vuol sapere inoltre se il fatto di esigere l'anzidetto certificato costituisca o meno un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata del commercio.
2.
L'Accordo di associazione con la Grecia all'articolo 28, paragrafo 1, adoperando una espressione quasi identica a quella dell'articolo 34, paragrafo 1, del Trattato CEE, dispone che «sono vietate fra le Parti contraenti le restrizioni quantitative all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente». La seconda parte dello stesso paragrafo dispone tuttavia che «Gli Stati membri della Comunità e la Grecia aboliscono nei loro rapporti reciproci, al più tardi alla fine del periodo transitorio previsto dall'articolo 6, le re-strizioni quantitative all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente». Risulta dunque chiaramente che le Parti avevano tempo sino alla fine del periodo transitorio, e cioè fino al 1o novembre 1974, per abolire nei loro rapporti le re-strizioni quantitative all'esportazione e le misure di effetto equivalente, a meno che il Consiglio di associazione non rivolgesse loro nel frattempo una raccomandazione di procedere all'abolizione secondo un ritmo più rapido, e le Parti intendessero seguire una tale raccomandazione (ciò risulta dall'articolo 29 dell'Accordo). Ma una simile anticipazione — che avrebbe dovuto essere compatibile con la situazione economica generale e con la situazione del settore interessato — non si è verificata: il Consiglio di associazione fino al 1o novembre 1974 non aveva rivolto alcuna raccomandazione alle Parti per invitarle ad abolire più rapidamente le rispettive restrizioni quantitative. Di conseguenza, l'obbligo imposto dal citato articolo 28, paragrafo 1, è rimasto legato al termine a quo del 1o novembre 1974; mentre i fatti che il giudice di merito è chiamato a valutare sono anteriori a tale data, essendosi svolti fra il giugno e l'ottobre del 1972.
3.
Nell'Accordo con la Spagna — che naturalmente ha una portata assai più ridotta di quello con la Grecia, in quanto mira a creare una zona di libero scambio e non un legame di associazione — non esistono clausole che impongano il divieto di restrizioni quantitative all'esportazione o di misure di effetto equivalente. Esiste tuttavia una norma (l'articolo 12) secondo la quale «Le disposizioni dell'Accordo lasciano impregiudicati i divieti e le restrizioni all'importazione, all'esportazione o al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una re-strizione dissimulata al commercio». È facile constatare che questa norma riproduce, con marginali e lievissime varianti, l'articolo 36 del Trattato CEE; si è perciò indotti a chiedersi se le due disposizioni abbiano la medesima portata. Tenuto conto del fatto che l'articolo 36 è una eccezione ai divieti posti dagli articoli 30 a 34 del medesimo Trattato, una risposta affermativa implicherebbe che quei divieti dovrebbero considerarsi implicitamente esistenti anche nell'Accordo di cui si tratta.
Dico subito che tale conclusione mi sembra assolutamente insostenibile. In primo luogo, non si può pensare che divieti di così grande importanza siano deducibili da una norma che ha un diverso oggetto. In secondo luogo è significativo che mentre l'articolo 36 del Trattato esordisce con la frase «Le disposizioni degli articoli da 30 a 34 inclusi lasciano impregiudicati …», l'articolo 12 dell'Accordo con la Spagna si limita invece a fare generico riferimento all'insieme delle proprie disposizioni, poiché inizia affermando che «Le disposizioni dell'Accordo lasciano impregiudicati …». In realtà, i contesti nei quali le due norme parallele rispettivamente si inseriscono sono così profondamente diversi, che sarebbe arbitrario interpretarle allo stesso modo e quindi sostenere che l'articolo 12 dell'Accordo presuppone, come l'articolo 36 del Trattato, il divieto delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente, tanto all'esportazione quanto all'importazione.
A mio avviso, è pienamente esatto quanto ha rilevato la Commissione, e cioè che gli strumenti della politica commerciale comune hanno obbiettivi propri, in base ai quali devono essere interpretati. Ciò evidentemente comporta che anche quando essi hanno un contenuto simile a quello di talune disposizioni del Trattato il loro significato non è necessariamente identico. Quel che conta è il contesto proprio di ogni accordo, che va interpretato separatamente dal contesto del Trattato comunitario; non vi è dubbio infatti che, come ha affermato la nostra Corte, «… le disposizioni del Trattato relative alla politica commerciale della Comunità non contemplano … alcun obbligo degli Stati di estendere agli scambi con i Paesi terzi i principi imperativi che disciplinano la libera circolazione delle merci tra gli Stati membri …» (sentenze del 15 giugno 1976, cause 51/75, Emi Records c/ CBS United Kingdom, Raccolta 1976, p. 811; 86/75, Emi Records c/ CBS Grammofon, Raccolta 1976, p. 871, e 96/75, Emi Records c/ CBS Schallplatten, Raccolta 1976, p. 913, punti 17 delle motivazioni).
Per quanto concerne l'Accordo fra la CEE e la Spagna, ho già ricordato che esso mira a costituire una zona di libero scambio. In particolare, il suo articolo 1, n. 1, prevede che «La graduale soppressione degli ostacoli alla parte essenziale degli scambi tra la Comunità economica europea e la Spagna è effettuata in due tappe …»; il n. 3 dello stesso articolo precisa che «il passaggio dalla prima alla seconda tappa sarà effettuato di comune accordo tra le Parti contraenti …». Tale passaggio non è ancora avvenuto; e per il momento sussistono ancora diritti all'esportazione, con la sola limitazione del regime della nazione più favorita (articolo 6). In materia di restrizioni quantitative, vi è una disposizione dell'Allegato II (articolo 4, n. 1) la quale prevede che «la Spagna si astiene dall'introdurre nuove restrizioni quantitative all'importazione dei prodotti originari della Comunità diversi da …»; ma sia la formulazione di questa clausola sia il suo carattere limitato confermano che le Parti sono libere di mantenere in vita le restrizioni preesistenti, tanto alle importazioni quanto alle esportazioni.
Per tutte queste considerazioni mi sembra ragionevole interpretare l'articolo 12 come un catalogo di eccezioni alle norme dell'Accordo che liberalizzano gli scambi, senza pregiudizio del contenuto di tali norme e della portata più o meno limitata.
Per quanto poi concerne l'ultima frase dell'articolo 12, essa chiaramente serve a limitare le eccezioni previste nella prima frase. La sua funzione, cioè, non consiste nello stabilire un autonomo e generale divieto di discriminazioni e restrizioni agli scambi, ma nel precisare fino a che punto le misure restrittive speciali da parte degli Stati, che la prima parte dell'articolo ammette, rimangano giustificate. Nella specie, nessuna misura restrittiva speciale, capace di rientrare nell'elencazione del citato articolo 12, è in gioco. D'altra parte, una diversa interpretazione dell'ultima frase dell'articolo 12 — la quale conducesse a ritenere implicito in questa frase un divieto generale di discriminazioni arbritrarie o di restrizioni camuffate al commercio — urterebbe contro le stesse obbiezioni che ho già formulate contro l'ipotesi, secondo cui il divieto di restrizioni quantitative all'esportazione e di misure di effetto equivalente potrebbe ricavarsi dal contesto dell'articolo 12, dato il suo parallelismo con l'articolo 36 del Trattato CEE. Conviene ancora sottolineare, a tal riguardo, che divieti di notevole portata — e tali da influire su tutto l'equilibrio dell'accordo — non possono ritenersi stabiliti in modo implicito; e che altro è un divieto di carattere generale, altro è un limite a misure statali ammesse.
Va ricordato, infine, che una clausola come quella dell'articolo 12 è riprodotta senza modifiche in numerosi accordi internazionali stipulati dalla Comunità: ad esempio, nell'articolo 11 dell'Accordo di associazione fra la CEE e Malta del 5 dicembre 1970 (in GU L 61 del 14 marzo 1971); nell'articolo 20 dell'Accordo fra la CEE e l'Austria del 22 luglio 1972 (in GU L 300 del 31 dicembre 1972); nell'articolo 23 dell'Accordo fra la CEE e la Repubblica portoghese del 22 luglio 1972 (in GU L 301 del 31 dicembre 1972); nell'articolo 20 dell'Accordo fra la CEE e la Confederazione svizzera del 22 luglio 1972 (in GU L 300 del 31 dicembre 1972). Ciò permette di constatare che non si è mai avuta cura di adattare volta per volta il contenuto delle clausole stesse alla portata variabile dei singoli accordi. Una simile tecnica redazionale merita, a mio avviso, di essere criticata, per lo squilibrio che è prodotto dalla formulazione prescelta, quando essa viene adoperata in un contesto affatto diverso da quello originario dell'articolo 36. Tale squilibrio finisce tuttavia con l'esser corretto, allorché la norma in questione viene a inquadrarsi in un assetto più integrato degli scambi commerciali fra le Parti, con la realizzazione completa degli obbiettivi dell'accordo. Ciò dovrebbe verificarsi, nel caso dell'Accordo CEE-Spagna, al termine della seconda tappa, ma dipenderebbe comunque da una nuova intesa di carattere integrativo (a meno che non maturi nel frattempo l'attesa adesione della Spagna alla CEE, la quale ovviamente muterebbe i termini del problema).
4.
Quanto infine all'Accordo provvisorio fra la CEE e l'Austria in vigore all'epoca dei fatti di cui alla causa principale, il giudice di merito richiama in particolare l'attenzione di questa Corte sugli articoli 10 e 16. Ma, a mio avviso, né l'una né l'altra disposizione contengono un divieto di restrizioni all'esportazione o di misure di effetto equivalente.
Ed infatti l'articolo 10, stabilendo che «Le parti sì astengono dall'introdurre fra loro nuove restrizioni quantitative e mi-sure di effetto equivalente o dal rendere più restrittive le restrizioni quantitative e le misure di effetto equivalente esistenti», si limita in sostanza a fissare una regola di standstill, che, come tale, non impegna i contraenti a sopprimere le misure esistenti, ma soltanto a non introdurne di nuove. D'altra parte l'articolo 16 corrisponde nel contenuto e nella formulazione all'articolo 12 dell'Accordo CEE-Spagna dianzi esaminato; e quindi non è possibile desumere da esso un obbligo di sopprimere le restrizioni quantitative all'esportazione, considerato che mancano nel contesto dell'accordo disposizioni specifiche le quali prevedano tale soppressione. Al riguardo credo sia superfluo ripetere le considerazioni che ho svolto a proposito della norma equivalente dell'Accordo CEE-Spagna.
5.
Propongo dunque alla Corte di rispondere ai quesiti formulati dal Tribunale di Besançon con la sentenza del 29 settembre 1978 dichiarando che:
1)
Gli articoli 6, 28 e 29 dell'Accordo di associazione stipulato il 9 luglio 1961 fra la Comunità economica europea e la Grecia vanno interpretati nel senso che fino al 31 ottobre 1974 era consentito ad un Paese membro della Comunità di esigere dai suoi operatori che esportassero in Grecia una licenza di esportazione o un certificato sostitutivo della stessa.
2)
L'Accordo stipulato il 29 giugno 1970 fra la CEE e la Spagna (in particolare i suoi articoli 1, 8 e 12), così come l'Accordo interinale stipulato il 22 luglio 1972 fra la CEE e la Repubblica d'Austria (con particolare riguardo ai suoi articoli 10 e 16) vanno interpretati nel senso che essi consentono ad un Paese membro della Comunità di esigere dai suoi operatori che esportano rispettivamente in Spagna e in Austria una licenza di esportazione o un certificato sostitutivo della stessa; in particolare, nel quadro di entrambi gli Accordi, il fatto di esigere detto certificato è una misura statale lecita, senza che sia necessario valutare se essa rappresenta un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata del commercio, ai sensi dei citati articoli 12 dell'Accordo con la Spagna e 16 dell'Accordo con l'Austria.