ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA21. února 1991 (*)„Pravomoc
vnitrostátních soudů rozhodujících v rámci řízení
o předběžném opatření k pozastavení vykonatelnosti
vnitrostátního aktu založeného na nařízení Společenství – Platnost
zvláštního příspěvku na odstranění ztrát v odvětví cukru“ve spojených věcech C‑143/88 a C‑92/89_jejichž
předmětem jsou žádosti předložené Soudnímu dvoru na základě článku 177
Smlouvy o EHS Finanzgericht Hamburg (Spolková republika Německo)
a Finanzgericht Düsseldorf (Spolková republika Německo) směřující
k získání, ve sporech probíhajících před těmito soudy meziZuckerfabrik Süderdithmarschen AGaHauptzollamt Itzehoea meziZuckerfabrik Soest GmbHaHauptzollamt Paderborn_rozhodnutí
o předběžné otázce týkající se výkladu článku 189 Smlouvy (věc
C‑143/88), jakož i platnosti nařízení Rady (EHS) č. 1914/87 ze
dne 2. července 1987, kterým se zavádí zvláštní příspěvek na
odstranění ztrát v odvětví cukru pro hospodářský rok 1986/1987
(Úř. věst. L 183, s. 5) (věci C‑143/88 a C‑92/89)_SOUDNÍ DVŮR_ve
složení O. Due, předseda, G. F. Mancini,
J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias
a M. Díez de Velasco, předsedové senátů, Sir Gordon Slynn,
C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler,
F. Grévisse a M. Zuleeg, soudci_generální advokát: C. O. Lenz_vedoucí soudní kanceláře: H. A. Rühl, vrchní rada_s ohledem na písemná vyjádření předložená:–        za
Zuckerfabrik Süderdithmarschen a za Zuckerfabrik Soest D. Ehlem,
V. Schillerem a společníky, advokáty u advokátní komory
v Kolíně nad Rýnem_–        za
italskou vládu profesorem L. Ferrarim Bravem, vedoucím oddělení pro
diplomatické spory ministerstva zahraničních věcí, jako zmocněncem, ve
spolupráci s I. M. Bragugliou, avvocato dello Stato_–        za
vládu Spojeného království J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, jako
zmocněnkyní_–        za
Radu Evropských společenství A. Bräutigamem, členem právní služby, jako
zmocněncem_–        za
Komisi Evropských společenství D. Booßem a G. zur Hausenem,
právními poradci, jako zmocněnci_s přihlédnutím ke zprávě k jednání_po
vyslechnutí ústních vyjádření Zuckerfabrik Süderdithmarschen
a Zuckerfabrik Soest, zastoupených D. Ehlem a J.
Sedemundem, advokáty u advokátní komory v Kolíně nad Rýnem,
italské vlády, vlády Spojeného království, zastoupené C. Bellamym,
jako zmocněncem, Rady a Komise na jednání konaném dne
20. března 1990_po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 8. listopadu 1990_vydává tentoRozsudek1        Usnesením
ze dne 31. března 1988, došlým Soudnímu dvoru dne
20. května 1988 položil Finanzgericht Hamburg na základě
článku 177 Smlouvy o EHS dvě otázky týkající se jednak pravomoci
vnitrostátních soudů, rozhodujících v rámci řízení
o předběžném opatření k pozastavení vykonatelnosti
vnitrostátního aktu založeného na nařízení Společenství, a jednak
platnosti nařízení Rady (EHS) č. 1914/87 ze dne
2. července 1987, kterým se zavádí zvláštní příspěvek na
odstranění ztrát v odvětví cukru pro hospodářský rok 1986/1987
(Úř. věst. L 183, s. 5).2        Tyto
otázky vyvstaly v rámci sporu mezi společností Zuckerfabrik
Süderdithmarschen, která vyrábí cukr, a Hauptzollamt Itzehoe
(hlavní celní úřad v Itzehoe). Rozhodnutím
ze dne 19. října 1987 Hauptzollamt Itzehoe požadoval po
společnosti Zuckerfabrik Süderdithmarschen zaplacení částky
1 982 942,66 DM z titulu zvláštního příspěvku na
odstranění ztrát pro hospodářský rok 1986/1987.3        Tento
příspěvek, který byl zaveden na základě výše uvedeného nařízení
č. 1914/87 přijatého podle článku 43 Smlouvy, má za cíl zcela
odstranit ztráty, které Společenství vznikly v odvětví cukru během
hospodářského roku, který začal dnem 1. července 1986
a skončil dnem 30. června 1987. Tyto ztráty byly způsobeny
mimořádně vysokými vývozními náhradami, jež muselo Společenství
financovat během tohoto hospodářského roku, aby zajistilo odbyt
přebytečné výroby cukru Společenství do třetích zemí.4        Zuckerfabrik
Süderdithmarschen podala proti rozhodnutí Hauptzollamt Itzehoe
stížnost, která byla zamítnuta. Zuckerfabrik tedy podala
u Finanzgericht Hamburg návrh na odklad vykonatelnosti
tohoto rozhodnutí. U téhož soudu podala rovněž žalobu
na zrušení tohoto rozhodnutí. Na podporu tohoto návrhu a této
žaloby Zuckerfabrik uplatňovala, že nařízení č. 1914/87, na němž se
zakládá rozhodnutí Hauptzollamt, je neplatné.5        Finanzgericht
v Hamburku vyhověl návrhu na odklad vykonatelnosti rozhodnutí
Hauptzollamt Itzehoe a položil Soudnímu dvoru tyto předběžné
otázky:„1)      a)
Musí být čl. 189 druhý pododstavec Smlouvy o EHS vykládán
v tom smyslu, že obecná působnost nařízení v členských státech
nevylučuje pravomoc vnitrostátních soudů pozastavit v rámci
prozatímní soudní ochrany účinky správního aktu přijatého na základě
nařízení do doby, než bude rozhodnuto v hlavním řízení?b)
Pokud je odpověď na otázku 1 písm. a) kladná, za jakých podmínek
mohou vnitrostátní soudy poskytovat prozatímní soudní ochranu? Existují
v právu Společenství podmínky, které jsou v této věci
použitelné, a pokud ano, jaké podmínky to jsou? Nebo musí být tato
prozatímní soudní ochrana stanovena podle vnitrostátního práva?2)      Je
nařízení Rady č. 1914/87 ze dne 2. července 1987, kterým
se zavádí zvláštní příspěvek na odstranění ztrát v odvětví cukru
pro hospodářský rok 1986/87, platné? Zejména, je uvedené nařízení
neplatné proto, že porušuje zásadu zákazu zpětné účinnosti nařízení
ukládajících zatížení?“6        Jiným
usnesením se Finanzgericht Hamburg rozhodl přerušit řízení ve věci
samé, dokud Soudní dvůr nerozhodne o těchto dvou předběžných
otázkách.7        Krom
toho usnesením ze dne 19. října 1988 došlým Soudnímu dvoru
dne 20. března 1989 položil Finanzgericht Düsseldorf na základě
článku 177 Smlouvy o EHS pět otázek, které se rovněž týkají
platnosti téhož nařízení Rady č. 1914/87.8        Těchto
pět otázek vyvstalo v rámci sporu mezi Zuckerfabrik Soest GmbH,
která rovněž vyrábí cukr, a Hauptzollamt Paderborn (hlavní celní
úřad v Paderbornu). Hauptzollamt Paderborn rozhodnutím ze dne
20. října 1987 požadoval po společnosti Zuckerfabrik Soest
zaplacení částky 1 675 013,71 DM z titulu uvedeného
příspěvku na odstranění ztrát.9        Zuckerfabrik
Soest podala proti tomuto rozhodnutí stížnost, která byla zamítnuta.
Zuckerfabrik Soest tedy podala u Finanzgericht Düsseldorf návrh na
odklad vykonatelnosti rozhodnutí Hauptzollamt Paderborn. Mimoto podala
u téhož soudu žalobu na zrušení tohoto rozhodnutí. Na podporu
tohoto návrhu a této žaloby Zuckerfabrik Soest uplatňovala, stejně
jako společnost Zuckerfabrik Süderdithmarschen v druhém řízení, že
nařízení, kterým se zavádí zvláštní příspěvek na odstranění ztrát, na
němž se zakládá rozhodnutí Hauptzollamt Paderborn, je neplatné.10      Finanzgericht
Düsseldorf rozhodující v řízení o předběžném opatření vyhověl
usnesením ze dne 10. února 1988 návrhu na odklad vykonatelnosti
rozhodnutí Hauptzollamt Paderborn z toho důvodu, že měl vážné
pochybnosti o platnosti nařízení, kterým se zavádí zvláštní
příspěvek na odstranění ztrát.11      Tentýž
Finanzgericht se usnesením ze dne 19. října 1988
v řízení ve věci samé rozhodl přerušit řízení a požádal Soudní
dvůr o rozhodnutí o těchto předběžných otázkách:„1)      Je
nařízení č. 1914/87, kterým se zavádí zvláštní příspěvek na
odstranění ztrát v odvětví cukru pro hospodářský rok 1986/1987
(Úř. věst. L 183, 3. 7. 1987, s. 5), neplatné
z toho důvodu, že příspěvek na odstranění ztrát představuje
finanční dávku, jejíž vybrání smí být zavedeno pouze na základě článku
201 Smlouvy o EHS?Podpůrně2)      Je
zavedení zvláštního příspěvku na odstranění ztrát nařízením Rady
č. 1914/87 pro hospodářský rok 1986/1987 slučitelné s omezením
samofinancování podle článku 28 nařízení č. 1785/81, jakož
i se zásadou nerušeného normativního systému Společenství?Podpůrně3)      Je
zavedení zvláštního příspěvku na odstranění ztrát v odvětví cukru
pro hospodářský rok 1986/1987 slučitelné se zákazem zatěžování určitého
hospodářského odvětví riziky, která uvnitř organizace trhu představují
cizí rizika, jakož i se zásadou zákazu nepřiměřených finančních
nákladů?Podpůrně4)      Porušuje
článek 1 nařízení č. 1914/87, kterým se zavádí zvláštní
příspěvek na odstranění ztrát v odvětví cukru pro hospodářský rok
1986/1987, zákaz diskriminace (čl. 40 odst. 3 druhý
pododstavec), jelikož uvaluje na cukr B znatelně vyšší sazbu než na cukr
A?Podpůrně5)      Porušuje
nařízení č. 1914/87, kterým se zavádí zvláštní příspěvek na
odstranění ztrát v odvětví cukru pro hospodářský rok 1986/1987, za
výše uvedených podmínek zásady ochrany vlastnického práva a práva
na svobodný výkon hospodářských činností, použitelné v právu
Společenství, pokud tyto činnosti již nemohou být financovány ze
vzniklých zisků, nýbrž pouze z rezerv, a pokud je tedy
ohrožena samotná existence podniků?“12      Pro
zevrubnější popis skutkového stavu obou věcí v původních řízeních,
dotčených ustanovení Společenství a průběhu obou řízení
a písemných vyjádření předložených Soudnímu dvoru se odkazuje na
zprávy k jednání. Tyto části spisů jsou dále uvedeny pouze
v míře nezbytné pro úsudek Soudního dvora.13      Vzhledem
k podobnosti předmětu a spojitosti obou věcí, potvrzeným
ústními argumenty, je vhodné v souladu s článkem 43 jednacího
řádu obě věci spojit pro účely rozsudku. K otázce odkladu vykonatelnosti vnitrostátního aktu založeného na nařízení Společenství K zásadě14      Finanzgericht
Hamburg se nejprve v podstatě táže, zda čl. 189 druhý
pododstavec Smlouvy o EHS musí být vykládán v tom smyslu, že
vylučuje pravomoc vnitrostátních soudů nařídit odklad vykonatelnosti
vnitrostátního správního aktu přijatého na základě nařízení
Společenství.15      Finanzgericht
Hamburg ve prospěch pravomoci nařídit takové pozastavení tvrdí, že toto
opatření pouze odkládá případné použití vnitrostátního rozhodnutí
a nezpochybňuje platnost nařízení Společenství. Aby nicméně
objasnil důvod své otázky, uvádí jako důvod pro odepření této pravomoci
vnitrostátnímu soudu, že nařízení takového odkladu, které může mít
značné účinky, může při porušení čl. 189 druhého pododstavce
Smlouvy bránit plné účinnosti nařízení ve všech členských státech.16      Nejprve
je třeba zdůraznit, že ustanovení čl. 189 druhého pododstavce
Smlouvy nemohou bránit soudní ochraně, kterou procesním subjektům
poskytuje právo Společenství. Pokud správní provádění nařízení
Společenství přísluší vnitrostátním orgánům, soudní ochrana zaručená
právem Společenství obsahuje právo procesních subjektů zpochybnit
jakožto předběžnou otázku legalitu těchto nařízení u vnitrostátního
soudu a přimět jej k tomu, aby předložil Soudnímu dvoru
předběžné otázky.17      Toto
právo by bylo poškozeno, kdyby před vydáním rozsudku Soudního dvora,
který jediný má pravomoc konstatovat neplatnost nařízení Společenství
(viz rozsudek ze dne 22. října 1987, Foto‑Frost, bod 20, 314/85,
Recueil, s. 4199), procesní subjekt za určitých podmínek nemohl
dosáhnout rozhodnutí o odkladu, které umožňuje, co se jej týče,
ochromit účinky kritizovaného nařízení.18      Jak
podotkl Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku ze dne
22. října 1987, Foto‑Frost (bod 16), předložení žádosti
o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti
představuje, stejně jako žaloba na neplatnost, způsob přezkumu legality
aktů orgánů Společenství. V rámci žaloby na neplatnost poskytuje
článek 185 Smlouvy o EHS žalobci možnost požádat o odklad
vykonatelnosti napadeného aktu a Soudnímu dvoru pravomoc jej
nařídit. Soudržnost systému prozatímní ochrany tudíž vyžaduje, aby také
vnitrostátní soud mohl nařídit odklad vykonatelnosti vnitrostátního
správního aktu založeného na nařízení Společenství, jehož legalita je
zpochybněna.19      Krom
toho v rozsudku ze dne 19. června 1990, Factortame (C‑213/89,
Recueil, s. I‑2433), vydaném ve věci, ve které byla předmětem
sporu slučitelnost vnitrostátního zákona s právem Společenství,
Soudní dvůr s odvoláním na užitečný účinek článku 177 usoudil, že
vnitrostátní soud, který mu položil předběžné otázky týkající se
výkladu, aby mohl vyřešit tento problém slučitelnosti, měl mít možnost
nařídit předběžná opatření a pozastavit použití kritizovaného
vnitrostátního zákona do doby, než vydá svůj rozsudek na základě výkladu
poskytnutého podle článku 177.20      Prozatímní
ochrana, kterou procesním subjektům u vnitrostátních soudů
zaručuje právo Společenství, se nemůže měnit podle toho, zda zpochybňují
slučitelnost ustanovení vnitrostátního práva s právem Společenství
nebo platnost aktů Společenství sekundárního práva, jelikož v obou
případech se zpochybnění zakládá na samotném právu Společenství.21      S ohledem
na předcházející úvahy je tudíž třeba odpovědět na první část první
otázky tak, že článek 189 Smlouvy musí být vykládán v tom
smyslu, že nevylučuje pravomoc vnitrostátních soudů nařídit odklad
vykonatelnosti vnitrostátního správního aktu přijatého na základě
nařízení Společenství. K podmínkám odkladu22      Finanzgericht
Hamburg se dále táže, za jakých podmínek mohou vnitrostátní soudy
nařídit odklad vykonatelnosti vnitrostátního správního aktu založeného
na nařízení Společenství z důvodu pochybností, které mohou mít
o platnosti tohoto nařízení.23      Nejprve
je třeba poznamenat, že opatření odkladu vykonatelnosti napadeného
aktu mohou být přijata pouze tehdy, pokud skutkové i právní
okolnosti, jichž se dovolávají žalobci, vedou vnitrostátní soud
k přesvědčení, že existují vážné pochybnosti o platnosti
nařízení Společenství, na němž se zakládá napadený správní akt. Pouze
možnost konstatování neplatnosti, které je vyhrazeno Soudnímu dvoru,
může totiž odůvodnit nařízení odkladu.24      Je
třeba dále podotknout, že odklad vykonatelnosti si musí zachovat povahu
prozatímního rozhodnutí. Vnitrostátní soud rozhodující v řízení
o předběžném opatření může tedy nařídit odklad pouze do doby, než
Soudní dvůr rozhodne o otázce posouzení platnosti. Tomuto soudu
tedy přísluší v případě, že Soudnímu dvoru ještě nebyla otázka
předložena, aby tuto otázku sám předložil a objasnil důvody, pro
něž se domnívá, že akt musí být prohlášen za neplatný.25      Pokud
jde o další podmínky týkající se odkladu vykonatelnosti správních
aktů, je třeba konstatovat, že procesní pravidla jsou určena
vnitrostátním právem a že v tomto právu jsou
v jednotlivých členských státech rozdíly, pokud jde o podmínky
nařízení odkladu, což jsou rozdíly, které mohou ohrozit jednotné
uplatňování práva Společenství.26      Toto
jednotné uplatňování práva je přitom základním požadavkem právního řádu
Společenství; to tedy znamená, že odklad vykonatelnosti správních aktů
založených na nařízení Společenství, i když se řídí vnitrostátními
procesními pravidly, zejména pokud jde o podání a projednávání
návrhu, ve všech členských státech podléhá přinejmenším podmínkám
nařízení, které musí být jednotné.27      Jelikož
pravomoc vnitrostátních soudů nařídit takový odklad odpovídá pravomoci
vyhrazené Soudnímu dvoru článkem 185 v rámci žalob podaných na
základě článku 173, je třeba, aby tyto soudy nařizovaly tento odklad
pouze za podmínek řízení o předběžném opatření u Soudního
dvora.28      V tomto
ohledu vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora, že opatření
odkladu vykonatelnosti napadeného aktu mohou být přijata pouze tehdy,
pokud jsou naléhavá, jinými slovy, pokud je nutné, aby byla přijata
a nabyla účinnosti před rozhodnutím ve věci samé, aby nedošlo
k tomu, že účastník řízení, který o ně žádá, utrpí vážnou
a nenapravitelnou škodu.29      Pokud
jde o naléhavost, je třeba upřesnit, že škodu uplatňovanou
žalobcem musí být možné konkretizovat ještě před rozhodnutím Soudního
dvora o platnosti napadeného aktu Společenství. Pokud jde
o povahu škody, jak již Soudní dvůr několikrát rozhodl, čistě
peněžitá škoda nemůže být v zásadě považována za nenapravitelnou.
Soudu rozhodujícímu v řízení o předběžném opatření nicméně
přísluší, aby přezkoumal okolnosti vlastní každému případu. V tomto
ohledu musí posoudit skutečnosti, s jejichž pomocí lze stanovit,
zda okamžitý výkon aktu, který je předmětem návrhu na odklad, by mohl
způsobit žalobci nenapravitelné škody, které by nemohly být nahrazeny,
pokud by byl akt Společenství prohlášen za neplatný.30      Krom
toho je třeba dodat, že vnitrostátní soud pověřený uplatňováním
ustanovení práva Společenství v rámci své pravomoci má povinnost
zajistit plnou účinnost práva Společenství, a v případě
pochybnosti o platnosti nařízení Společenství má tudíž povinnost
vzít v úvahu zájem Společenství na tom, aby tato nařízení nebyla
zrušena bez řádné záruky.31      Aby
vnitrostátní soud mohl tuto povinnost splnit, musí při obdržení návrhu
na odklad nejprve ověřit, zda akt Společenství, který je předmětem
sporu, v případě, že není okamžitě použit, nepozbývá veškerého
užitečného účinku.32      Pokud
by odklad vykonatelnosti mohl způsobit Společenství finanční riziko,
vnitrostátní soud musí mít dále možnost uložit žalobci dostatečné
záruky, jako je například složení jistoty nebo obstavení majetku.33      Z předchozích
úvah vyplývá, že je třeba odpovědět na druhou část první otázky
položené Finanzgericht Hamburg tak, že odklad vykonatelnosti
vnitrostátního aktu přijatého na základě provádění nařízení Společenství
může být nařízen vnitrostátním soudem pouze tehdy, pokud:–        má
tento soud vážné pochybnosti o platnosti aktu Společenství
a pokud – v případě, že Soudnímu dvoru nebyla otázka platnosti
zpochybňovaného aktu již předložena – ji sám Soudnímu dvoru předloží;–        jde
o věc naléhavou a žalobci hrozí vážná a nenapravitelná
škoda;–        tento soud vezme náležitě v úvahu zájem Společenství. K platnosti34      Finanzgericht
Hamburg zpochybnil platnost výše uvedeného nařízení č. 1914/87
z důvodu, že toto nařízení je v rozporu se zásadou zákazu
zpětné účinnosti, a tím porušuje i zásadu právní jistoty.35      Také
Finanzgericht Düsseldorf vyjádřil pochybnosti o platnosti
téhož nařízení, když položil pět otázek, z nichž vyplývají námitky
týkající se vhodného právního základu pro zavedení zvláštního příspěvku
na odstranění ztrát, slučitelnosti tohoto nařízení se základním
nařízením Rady (EHS) č. 1785/81 ze dne 30. června 1981
o společné organizaci trhu v odvětví cukru (Úř. věst.
L 177, s. 4), porušení zásad zákazu zatěžovat určité
hospodářské odvětví riziky, která tomuto odvětví nejsou vlastní, jakož
i nepřiměřenými finančními náklady, a porušení zásad ochrany
vlastnického práva a práva na svobodný výkon podnikatelských
a jiných výdělečných činností.36      Jelikož
otázky položené v obou věcech představují pouze různé úhly, pod
kterými lze shodný akt kritizovat, je třeba je přezkoumat společně. K porušení postupu zavedeného článkem 201 Smlouvy o EHS37      Finanzgericht
Düsseldorf se v podstatě domnívá, že příspěvek může být přijat na
základě článku 43 Smlouvy o EHS v rámci společné
organizace zemědělských trhů tehdy, pokud povede k regulaci
dotyčného trhu. Takové opatření se může týkat pouze přítomnosti nebo
budoucnosti. Tak tomu není v případě zvláštního příspěvku na
odstranění ztrát, neboť ten má za cíl odstranit ztráty za uplynulý
hospodářský rok. Mimoto jsou tento příspěvek povinni zaplatit pouze
výrobci cukru, zatímco opatření upravující trh by se v prvé řadě
mělo dotýkat producentů cukrové řepy. Podle
Finanzgericht Düsseldorf má tedy sporný příspěvek povahu finanční
dávky, která mohla být platně zavedena pouze na základě článku 201
Smlouvy.38      Aby
bylo možné odpovědět na tuto námitku, je třeba podotknout, že
článek 2 rozhodnutí Rady 85/257/EHS ze dne 7. května 1985
o systému vlastních zdrojů Společenství (Úř. věst.
L 128, s. 15), které bylo v platnosti v okamžiku
přijetí zpochybňovaného nařízení, rozlišuje jednak „příspěvky
a jiné poplatky stanovené v rámci společné organizace trhů
v odvětví cukru“, které nadále vlastní zdroje, a jednak
„příjmy pocházející z jiných poplatků zavedených v rámci
společné politiky“ v souladu s ustanoveními Smlouvy, které se
stávají vlastními zdroji pouze tehdy, pokud byl postup podle
článku 201 Smlouvy o EHS a odpovídajících ustanovení
jiných zakládajících smluv ukončen.39      S
přihlédnutím k vývoji, který doznala produkce a trh
Společenství s cukrem, nemohlo být záměrem čl. 2 prvního
pododstavce písm. a) výše uvedeného rozhodnutí ze dne
7. května 1985 omezit použití tohoto článku pouze na příspěvky,
které byly stanoveny v době, kdy bylo rozhodnutí přijato, tj. na
příspěvky tehdy stanovené ve výše uvedeném nařízení Rady č. 1785/81
(dále jen „základní nařízení“). Jelikož zvláštní příspěvek na
odstranění ztrát má vzhledem k příspěvkům, které existovaly již
v době přijetí rozhodnutí ze dne 7. května 1985, doplňující
povahu, musí být zahrnut mezi „příspěvky a jiné poplatky stanovené
v rámci společné organizace trhů v odvětví cukru“ ve smyslu
tohoto rozhodnutí.40      V každém
případě je třeba zdůraznit, že jak již Soudní dvůr rozhodl
v rozsudku ze dne 30. září 1982, Amylum (108/81, Recueil,
s. 3107), v souvislosti s rozhodnutím Rady ze dne
21. dubna 1970 o náhradě finančních příspěvků členských států
vlastními zdroji Společenství (Úř. věst. L 94, s. 19), má
rozhodnutí ze dne 7. května 1985 jakožto opatření rozpočtového
práva za cíl vymezit vlastní zdroje zahrnuté do rozpočtu Společenství,
a nikoliv orgány Společenství příslušné pro stanovení cel, daní,
poplatků, příspěvků a jiných forem příjmů.41      Z toho
vyplývá, že postup podle článku 201 neměl být uplatněn pro přijetí
takového opatření, jako je zvláštní příspěvek na odstranění ztrát
stanovený nařízením č. 1914/87, i když tento příspěvek měl
povahu finanční dávky.42      Otázka,
zda článek 43 Smlouvy o EHS může sloužit jako právní základ
pro zavedení příspěvku, který směřuje ke zdanění hospodářských operací,
k nimž došlo v minulosti, znamená určit, zda takový příspěvek
může být zaveden se zpětným účinkem na základě tohoto článku. Tato
námitka tedy splývá s námitkou vyplývající z porušení zásady
zákazu zpětné účinnosti, která bude přezkoumána níže. Ke slučitelnosti nařízení č. 1914/87 se základním nařízením43      Finanzgericht
Düsseldorf s odvoláním na rozsudek Soudního dvora ze dne
29. března 1979, NTN Toyo Bearing Company (113/77, Recueil,
s. 1185) se domnívá, že od doby, kdy Rada článkem 28
základního nařízení stanovila maximální výši příspěvků, jež mohou být
požadovány od výrobců cukru, je zakázáno zavádět jiným nařízením
založeným přímo na článku 43 Smlouvy příspěvek přesahující tuto
maximální výši.44      V tomto
ohledu je třeba připomenout, že základní nařízení a zpochybňované
nařízení č. 1914/87 byla obě přijata na základě článku
43 Smlouvy. Nařízení č. 1914/87 tedy nemůže být považováno za
prováděcí nařízení k nařízení základnímu, jak tomu bylo
v případě nařízení kritizovaného ve věci, ve které byl vydán
rozsudek ze dne 16. června 1987, Romkes (46/86, Recueil,
s. 2671).45      Rada
může změnit, doplnit nebo zrušit základní nařízení, které přijala podle
postupu podle článku 43 Smlouvy, pokud jsou pozměňující,
doplňující nebo zrušující ustanovení přijata v souladu s týmž
postupem, aniž by se tato ustanovení musela vkládat do základního
nařízení.46      V projednávaném
případě se situace liší od situace, která vedla k vydání výše
uvedeného rozsudku ze dne 29. března 1979, NTN Toyo Bearing
Company. V posledně uvedeném případě totiž Rada poté, co přijala
obecné nařízení za účelem provedení jednoho z cílů článku 113
Smlouvy, odchýlila se od takto stanovených pravidel v prováděcím
nařízení týkajícím se individuálního případu.47      Za
těchto podmínek je třeba mít za to, že základní nařízení nezakázalo
Radě přijmout nařízení č. 1914/87, neboť bylo v souladu
s postupem stanoveným v článku 43 Smlouvy. K porušení zásady zákazu zpětné účinnosti48      Finanzgericht
Hamburg se stejně jako Finanzgericht Düsseldorf domnívá, že nařízení
č. 1914/87 je v rozporu se zásadou zákazu zpětné účinnosti,
protože toto nařízení bylo přijato dne 2. července 1987, to znamená
po skončení hospodářského roku 1986/1987, který uplynul dnem
30. června 1987, přičemž je určeno k odstranění ztrát za tento
rok. Toto nařízení tak spojuje zaplacení příspěvku se skutečnostmi,
k nimž došlo v minulosti, a sice s výrobou cukru,
která probíhala po dobu uvedeného hospodářského roku. Navíc nebylo
respektováno legitimní očekávání výrobců cukru, neboť ti mohli očekávat,
že příspěvky stanovené v základním nařízení se nezvýší,
a pokud by tomu tak nebylo, pak by tyto příspěvky mohly být zcela
převedeny na producenty cukrové řepy.49      Soudní
dvůr již konstatoval, zejména v rozsudcích ze dne 25. ledna
1979, Racke (98/78, Recueil, s. 69) a Decker (99/78, Recueil,
s. 101), a ze dne 30. září 1982, Amylum (108/81, uvedený
výše), že ačkoli obecně zásada právní jistoty brání tomu, aby počátek
časové působnosti aktu Společenství byl stanoven na datum předcházející
jeho zveřejnění, může tomu být mimořádně jinak, pokud to vyžaduje cíl,
jehož má být dosaženo, a pokud je náležitě respektováno legitimní
očekávání dotčených osob.50      Pokud
jde o první z těchto dvou podmínek, je třeba připomenout
některé skutkové a právní údaje. Přebytky, které jsou výsledkem
poměru produkce a spotřeby cukru ve Společenství, musejí najít
odbytiště na trzích třetích zemí. Rozdíl mezi kurzy nebo cenami na
světovém trhu a cenami ve Společenství kryjí vývozní náhrady.
Základní nařízení stanovilo, že výrobci sami zcela financují finanční
náklady, které z toho vyplývají.51      S cílem
zůstat co nejblíže hospodářské realitě, a umožnit tak stabilizaci
trhu, která je jedním z cílů článku 39 Smlouvy, článek 28
základního nařízení stanovil, že v zásadě jsou tyto příspěvky
splatné do konce každého hospodářského roku, a v důsledku toho
mají být zaplaceny na základě běžně předvídatelných ztrát
u závazků spočívajících ve vývozu, ke kterému má dojít během
probíhajícího hospodářského roku.52      Vliv
některých mimořádných událostí, jako například v tomto případě
prudkého pádu dolaru nebo zhroucení světových kurzů cukru, k nimž
došlo během dotčeného hospodářského roku, však nebylo možné v době
stanovení příspěvků předvídat s dostatečnou přesností. V tomto
případě je oprávněné, aby ke stanovení nákladů, které mají financovat
výrobci, došlo až po zjištění celkového dopadu těchto událostí
a případně i po uplynutí hospodářského roku, během něhož
k nim došlo.53      Kdyby
po zjištění celkových ztrát za hospodářský rok 1986/1987 Rada nepřijala
žádné opatření na doplnění příspěvků již výrobci hrazených, pak cíle,
který sledovala, tedy stabilizace trhu s cukrem ve společném zájmu
prostřednictvím zejména vývozních náhrad, by nebylo možné dosáhnout
jinak než zatížením rozpočtu Společenství, zatímco úplné financování
výrobci je zásadou společné organizace trhu s cukrem.54      Rada
tudíž mohla mít náležitě za to, že cíl, jehož mělo být dosaženo
v obecném zájmu, tedy stabilizace trhu s cukrem uvnitř
Společenství, vyžadoval, aby se napadené nařízení použilo na hospodářský
rok 1986/1987. V důsledku toho může být první z podmínek, jíž
podléhá použitelnost aktu Společenství přede dnem jeho zveřejnění,
považována za splněnou.55      Aby
bylo možné stanovit, zda je i druhá z výše uvedených podmínek
splněna, je třeba prozkoumat, zda činnost Rady poškodila legitimní
očekávání dotčených osob – pokud jde o maximální výši příspěvků
stanovenou základním nařízením – které bylo zklamáno zveřejněním
nařízení č. 1914/87 dne 2. července 1987.56      Ve
věcech v původních řízeních nejsou však účastníci řízení oprávněni
dovolávat se legitimního očekávání hodného ochrany.57      Zaprvé
totiž byli výrobci cukru informováni jedenáctým bodem odůvodnění
základního nařízení, že náklady na odbyt přebytků, které jsou výsledkem
poměru produkce a spotřeby Společenství, musí být zcela kryty
výrobci.58      Zadruhé
Komise zveřejnila dne 9. září 1986 rozvahu pod referenčním
číslem VI PC 2 – 408, z níž je jasně vidět pravděpodobný
schodek pro hospodářský rok 1986/1987.59      Zatřetí,
zveřejněním návrhu v Úředním věstníku ze dne 3. dubna
1987 (Úř. věst. C 89, s. 18), tedy před koncem hospodářského
roku, se výrobci cukru dozvěděli, že Komise předložila Radě návrh
nařízení o zavedení zvláštního příspěvku na odstranění ztrát
v odvětví cukru pro hospodářský rok 1986/1987, jak byl následně
převzat do napadeného nařízení č. 1914/87.60      Z toho
vyplývá, že námitku týkající se porušení zásady zákazu zpětné účinnosti
nelze přijmout. K zákazu
zatěžovat určité odvětví hospodářství riziky, která nejsou vlastní
organizaci dotyčného trhu, nebo nepřiměřenými finančními náklady61      Finanzgericht Düsseldorf
má za to, že narušeními trhu, jež je možno napravit opatřeními
přijatými v rámci společných organizací trhů, jsou narušení, která
mohou být připisována vnitřním příčinám tohoto trhu. V rámci jiných
organizací trhů, než je organizace v odvětví cukru, jsou rizika
vyplývající z poklesu kurzů na světovém trhu a z pádu
dolaru financována výhradně EZOZF. To dokazuje, že zákonodárce je
považuje za rizika, která spadají mimo oblast vlivu hospodářských
subjektů, a nemohou jim tudíž být k tíži.62      Nejprve
je třeba poznamenat, že je sice správné, že taková rizika nejčastěji
financuje EZOZF. To nicméně Smlouva, která v čl. 40
odst. 4 povoluje vytvoření takového fondu, aniž by ukládala jeho
účast na každém opatření organizace trhu, nevyžaduje. Je‑li odvětví
cukru jediným odvětvím, které podléhá zásadě samofinancování, je tomu
tak proto, jak vysvětlila Rada v odpovědi na otázku Soudního dvora,
že v jiných zemědělských odvětvích jsou výrobcům zaručeny nižší
ceny, čímž se vysvětluje, že nejsou odpovědni za financování.63      Dále
je třeba podotknout, že díky systému vývozních náhrad mají výrobci
cukru ve Společenství přístup na světový trh, což jim umožňuje nalézt
odbyt pro část své výroby. A právě vzhledem k tomuto světovému
trhu je třeba hodnotit rizika, jimž jsou výrobci vystaveni. Takové
okolnosti jako nadprodukce cukru nebo rozdíly mezi evropskými měnami
a dolarem mohou změnit nabídku nebo poptávku,
a v důsledku toho i cenu tohoto výrobku. Na rizika
spojená s těmito okolnostmi tudíž nelze pohlížet jako na rizika,
která nejsou vlastní dotyčnému trhu.64      Krom
toho zvláštní příspěvek na odstranění ztrát v každém případě
nezpůsobuje nepřiměřené finanční náklady pro výrobce cukru. Je totiž
jednak protějškem výhod, které pro ně představovala možnost být
příjemcem vývozních náhrad pro odbyt množství vyrobeného nad rámec
spotřeby Společenství. Krom toho na základě čl. 1 odst. 3
nařízení č. 1914/87 mohou výrobci cukru požadovat po prodejcích
cukrové řepy nebo třtiny vyprodukované ve Společenství úhradu větší
části tohoto příspěvku.65      S ohledem
na tyto důvody není namístě přijmout námitku předloženou vnitrostátním
soudem. K diskriminaci66      Finanzgericht
Düsseldorf spatřuje diskriminaci zakázanou čl. 40 odst. 3
druhým pododstavcem Smlouvy v tom, že zvláštní příspěvek na
odstranění ztrát závažněji postihuje výrobce cukru B než výrobce
cukru A, i když jde o tentýž výrobek.67      V tomto
ohledu je třeba připomenout, že základní nařízení stanoví pro každý
hospodářský rok týkající se cukru a pro každý výrobní region
základní množství A a základní množství B. Členské státy
rozdělují mezi podniky své základní množství A ve formě kvót A
a své základní množství B ve formě kvót B. Všechny kvóty
A přidělené pro hospodářský rok přibližně odpovídají lidské
spotřebě cukru ve Společenství během tohoto hospodářského roku. Cukr
vyrobený do výše kvót A (cukr A) a B (cukr B) může být volně
uváděn na trh ve Společenství, přičemž díky intervenčnímu systému
využívá cenových a odbytových záruk. Může být také vyvezen do
třetích zemí, případně za pomoci vývozní náhrady. Konečně, veškerý cukr
vyrobený podnikem nad rámec kvót A a B (označený jako cukr C)
může být uváděn na trh pouze ve třetích zemích, aniž by se na něj
vztahovala jakákoliv vývozní náhrada.68      Z tohoto
režimu vyplývá, že každý podnik, který vyrobí množství nad rámec své
kvóty A, to znamená nad rámec svého podílu na výrobě cukru určené ke
spotřebě ve Společenství, nutně vyrábí přebytky, které mohou nalézt
běžné odbytiště pouze prostřednictvím vývozu do třetích zemí.69      Jak
již bylo řečeno výše, cílem zvláštního příspěvku na odstranění ztrát je
odstranit mimořádné ztráty způsobené obdržením vysokých vývozních
náhrad, určených na podporu odbytu přebytků Společenství na trzích
třetích zemí.70      Bylo
tudíž odůvodněné, že byly uloženy poměrně vyšší náklady na cukr
vyrobený nad rámec kvóty A.71      V důsledku
toho argument vycházející z údajného porušení čl. 40
odst. 3 druhého pododstavce Smlouvy musí být rovněž odmítnut. K zásahu do vlastnictví a svobodného výkonu hospodářských činností72      Finanzgericht
Düsseldorf má za to, že základní práva, jimiž je vlastnictví
a svobodné podnikání, jsou protiprávně postižena, pokud podnik není
schopen platit prostřednictvím běžných zisků, které mu vznikly během
hospodářského roku, další příspěvky, které se nahromadily během tohoto
hospodářského roku a na něž musí čerpat prostředky ze svých
rezervních fondů, to znamená z vlastní podstaty.73      V tomto
ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr již uznal (viz zejména
rozsudek ze dne 11. července 1989, Schräder, bod 15, 265/87,
Recueil, s. 2237), že užívání vlastnického práva a právo
na svobodný výkon podnikatelské a jiné výdělečné činnosti
mohou podléhat omezením, zejména v rámci společné organizace trhu,
pokud tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, jež
Společenství sleduje, a nepředstavují z hlediska sledovaného
cíle nepřiměřený a nepřípustný zásah, který by se dotýkal samotné
podstaty takto zaručených práv.74      Jak
relevantně zdůraznila vláda Spojeného království, povinnost platit
příspěvek nelze přirovnávat k opatření omezujícímu vlastnické
právo.75      Je
tedy třeba konstatovat, že zvláštní příspěvek na odstranění ztrát
nikterak nazasahuje do vlastnického práva výrobců cukru.76      Pokud
jde o svobodný výkon hospodářských činností, bylo již výše
uvedeno, že zvláštní příspěvek na odstranění ztrát odpovídá cílům
obecného zájmu, protože předchází tomu, aby ztráty vykazované určitým
hospodářským odvětvím neslo Společenství. Tento zásah nelze považovat za
nepřiměřený. Příspěvek, který totiž částečně může být převeden na
producenty cukrové řepy, byl zaveden hlavně za tím účelem, „aby před
stanoveným datem nebyl znovu zpochybněn režim produkčních kvót“, jak je
uvedeno ve čtvrtém bodu odůvodnění nařízení č. 1914/87. Jak správně
uvedla Komise, snížení kvót, které by dlouhodobě snížilo podíl průmyslu
zpracovávajícího cukr ve Společenství na světovém trhu, by
představovalo mnohem vážnější zásah do zájmů výrobců cukru
a pěstitelů cukrové řepy.77      Argument
vycházející ze zásahu do svobodného výkonu hospodářských činností tedy
nelze připustit.78      Ze
všech předchozích úvah vyplývá, že je třeba odpovědět Finanzgericht
Hamburg a Finanzgericht Düsseldorf tak, že přezkum položených
otázek neodhalil skutečnosti, které by se mohly dotýkat platnosti
nařízení Rady č. 1914/87 ze dne 2. července 1987, kterým se
zavádí zvláštní příspěvek na odstranění ztrát v odvětví cukru pro
hospodářský rok 1986/1987. Náklady řízení79      Náklady
vynaložené italskou vládou a vládou Spojeného království, jakož
i Radou a Komisí Evropských společenství, které předložily
Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že
řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu
incidenčního řízení vzhledem ke sporům probíhajícím před vnitrostátními
soudy, jsou k rozhodnutí o nákladech řízení příslušné uvedené
soudy.Z těchto důvodůSOUDNÍ DVŮRrozhodující
o otázkách, které mu byly předloženy usnesením Finanzgericht
Hamburg ze dne 31. března 1988 a usnesením Finanzgericht
Düsseldorf ze dne 19. října 1988, rozhodl takto:1)      Článek
189 Smlouvy musí být vykládán v tom smyslu, že nevylučuje pravomoc
vnitrostátních soudů nařídit odklad vykonatelnosti správního aktu
přijatého na základě nařízení Společenství.2)      Odklad
vykonatelnosti vnitrostátního aktu přijatého na základě provádění aktu
Společenství může vnitrostátní soud nařídit pouze tehdy, pokud má tento
soud vážné pochybnosti o platnosti aktu Společenství a pokud
v případě, že Soudnímu dvoru nebyla otázka platnosti
zpochybňovaného aktu již předložena, ji sám Soudnímu dvoru předloží,
pokud jde o věc naléhavou a žalobci hrozí vážná
a nenapravitelná škoda a pokud tento soud vezme náležitě
v úvahu zájem Společenství.3)      Přezkum
položených otázek neodhalil skutečnosti, které by se mohly dotýkat
platnosti nařízení Rady (EHS) č. 1914/87 ze dne
2. července 1987, kterým se zavádí zvláštní příspěvek
na odstranění ztrát v odvětví cukru pro hospodářský rok
1986/1987.DueManciniMoitinho de AlmeidaRodríguez IglesiasDíez de VelascoSlynnKakourisJolietSchockweilerGrévisse       ZuleegTakto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 21. února 1991.Vedoucí soudní kanceláře       PředsedaJ.-G. Giraud       O. Due* Jednací jazyk: němčina.