Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 4. decembra 2025(1)
Zadeva C-440/25 [Ebilum(i)]
PM,
QN,
RM,
SM,
TM,
UM,
VM,
WM
proti
Minister van Asiel en Migratie
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo rechtbank Den Haag zittingsplaats Zwolle (sodišče v Haagu, ki zaseda v Zwolleju, Nizozemska))
„ Predhodno odločanje – Azilna politika – Mednarodna zaščita – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Podrobna in ex nunc presoja – Pritožba zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito – Pristojnosti prvostopenjskih sodišč za vsebinsko odločanje o prošnji – Pojem ‚utemeljen strah pred preganjanjem‘ – Razumna stopnja verjetnosti preganjanja “
I.      Uvod
1.        V obravnavanem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo rechtbank Den Haag zittingsplaats Zwolle (sodišče v Haagu, ki zaseda v Zwolleju, Nizozemska), predložitveno sodišče prosi za razlago Direktive o azilnih postopkih(2) in Direktive o pogojih(3).
2.        Vendar se, kot je predlagalo Sodišče, ti sklepni predlogi osredotočajo le na razlago pojma „utemeljen strah pred preganjanjem“, ki je naveden v opredelitvi izraza „begunec“ v členu 2(d) Direktive o pogojih.
II.    Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
3.        Družina iz regije Kurdistan v Iraku, ki jo sestavljajo mati, oče in tri hčere (tožeče stranke v postopku v glavni stvari, v nadaljevanju: tožeče stranke), je na Nizozemskem zaprosila za azil pri Minister van Asiel en Migratie (minister za azil in migracije, v nadaljevanju: minister), ki je tožena stranka v postopku v glavni stvari.
4.        Tožeče stranke so kot razloge za prošnjo za azil med drugim navedle težave s sosedom ter strah pred krvnim maščevanjem in prisilno poroko hčera, strah pred pohabljenjem spolovil hčera in dejstvo, da so se hčere poistovetile s temeljno vrednoto enakosti med ženskami in moškimi.
5.        Iz predložitvene odločbe je razvidno, da azilni postopek poteka od leta 2017.
6.        Minister je z odločbami z dne 11. septembra 2023 (v nadaljevanju: izpodbijane odločbe) zavrnil prošnje tožečih strank za azil kot očitno neutemeljene, ker izjave tožečih strank niso bile verodostojne.
7.        Tožeče stranke so te odločbe izpodbijale pred predložitvenim sodiščem.
8.        Predložitveno sodišče je tožbo preizkusilo na obravnavi 26. marca 2024 in 30. aprila 2024 odločilo, da obnovi preiskavo, potem ko je Sodišče napovedalo, da bo izdalo sodbo K in L.(4)
9.        Minister je po izdaji te sodbe še enkrat organiziral obravnavo s tožečimi strankami. Z dopolnilnimi odločbami z dne 25. februarja 2025 (v nadaljevanju: dopolnilne odločbe) je potrdil zavrnitev prošenj za azil. Vendar je pri tem navedel dodatne razloge za zavrnitev, ki so se nanašali na zatrjevan strah tožečih strank pred
pohabljenjem ženskih spolovil, strah pred prisilno poroko in poistovetenje tožečih strank s temeljno vrednoto enakosti med ženskami in moškimi.
10.      Zaradi teh dopolnilnih odločb so tožeče stranke dopolnile svojo tožbo pred predložitvenim sodiščem in jo dodatno utemeljile na podlagi dodatnih razlogov ministra za zavrnitev njihovih prošenj za azil.
11.      Med postopkom pred predložitvenim sodiščem je minister 12. junija 2025 odpravil dopolnilne odločbe brez nadaljnjih pojasnil, razen da potrebuje več časa za preučitev posledic sodbe K in L ter zakonodaje, sprejete na podlagi te sodbe. Navedel je, da tožeče stranke lahko ostanejo na Nizozemskem do sprejetja novih odločb.
12.      Tožeče stranke, ki niso želele čakati na nove odločbe ministra, so predložitvenemu sodišču predlagale, naj vsebinsko preuči njihovo tožbo ter odloči o njej, pri tem pa so se sklicevale na to, da je postopek zaradi svoje dolgotrajnosti zelo stresen in psihično izčrpavajoč, zlasti za tri hčere.
13.      Prvič, tožeče stranke so trdile, da so se tri hčere dejansko poistovetile s temeljno vrednoto enakosti med ženskami in moškimi in da bi bile, če bi se vrnile v izvorno državo, obravnavane kot drugačne in bi bile zato lahko izpostavljene preganjanju.
14.      Ministru se ta trditev ni zdela verjetna, ker tri hčere niso dokazale, da je njihovo poistovetenje z določeno družbeno skupino temeljnega pomena za njihovo identiteto.
15.      Predložitveno sodišče se s to trditvijo ne strinja in med drugim meni, da trditev ministra temelji na napačni razlagi sodbe K in L.
16.      Drugič, tožeče stranke so navedle, da se bojijo preganjanja, če bi se vrnile v izvorno državo, ker pripadajo družini ali plemenu, v katerem so ženske prisiljene v poroko, se štejejo za neenake moškim in bi bile lahko ubite zaradi nestrinjanja z možem.
17.      Minister je presodil, da njihov strah ni utemeljen, ker je v bistvu menil, da so starši treh hčera strpni.
18.      Predložitveno sodišče se spet ne strinja z ministrom. Po mnenju tega sodišča minister ni zadostno utemeljil, zakaj tri hčere, če so se dejansko poistovetile s temeljno vrednoto enakosti med ženskami in moškimi, nimajo utemeljenega strahu pred preganjanjem v primeru vrnitve v Irak. V zvezi s tem predložitveno sodišče meni, da je treba merilo „razumne stopnje verjetnosti preganjanja“, kot ga je predhodno uporabil minister, presojati z vidika „preudarne in razumne osebe“.
19.      Tretjič, minister je prošnjo tožečih strank za azil zavrnil v delu, v katerem se je nanašala na njihove zatrjevane težave s sosedom ter strah pred krvnim maščevanjem in prisilno poroko, ker je menil, da so bile nekatere izjave očeta v zvezi s tem protislovne.
20.      Tožeče stranke trdijo, da njihov oče kljub poglobljenim razgovorom ni imel dovolj možnosti izjaviti se, da bi ovrgel zatrjevane nedoslednosti.
21.      Predložitveno sodišče navaja, da čeprav nedoslednosti v očetovih izjavah niso sporne, sama protislovja ne ogrožajo samodejno verodostojnosti očetovih izjav. To po mnenju tega sodišča potrjuje dejstvo, da se očetove izjave lahko podkrepijo z izjavami matere glede težav s sosedom.
22.      Na podlagi navedenega predložitveno sodišče meni, da ima dovolj informacij za presojo verodostojnosti utemeljitve prošnje tožeče stranke za azil, ki je po njegovem mnenju verodostojna. Vendar dosedanja sodna praksa Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu, Nizozemska) predložitvenemu sodišču ne omogoča, da bi vsebinsko preučilo prošnjo za azil.
23.      Zato predložitveno sodišče dvomi o združljivosti dosedanje sodne prakse Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu) z Direktivo o pogojih in Direktivo o azilnih postopkih.
24.      Predložitveno sodišče navaja, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča nacionalno sodišče, kadar pri presoji tožbe zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za azil meni, da ima vse potrebne dejanske in pravne informacije v zvezi s tem, pristojno, da – potem ko podrobno in ex nunc preuči te elemente – zavezujoče odloči o vprašanju, ali oseba, ki je vložila to tožbo, izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito, določene v Direktivi o pogojih. Odločba, ki jo v zvezi s tem izda to sodišče, je nato za pristojni organ zavezujoča, ko odloča o prošnjah za azil.
25.      Poleg tega predložitveno sodišče meni, da je treba izraz „utemeljen strah“ razlagati tako, da pomeni „razumno stopnjo verjetnosti“ ali „utemeljeno tveganje“ preganjanja, pri čemer je lahko odločilno merilo, ali se z vidika preudarne in razumne osebe, ki je v položaju prosilca za azil, vrnitev v izvorno državo zdi nerazumna, potem ko se presodijo vse znane okoliščine.
26.      V teh okoliščinah je rechtbank Den Haag zittingsplaats Zwolle (sodišče v Haagu, ki zaseda v Zwolleju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„(1)      Ali lahko sodišče iz člena 46(3) [Direktive o azilnih postopkih] po potrebi v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ali iz druge določbe ali načela prava Unije izpelje pristojnost za to, da samo opravi presojo verodostojnosti utemeljitve prošnje za azil, ki nadomesti presojo ministra?
(2)      Ali lahko sodišče iz ene od zgoraj navedenih določb izpelje pristojnost, da vsebinsko in dokončno odloči o prošnji za mednarodno zaščito na podlagi elementov iz utemeljitve prošnje za azil, za katere minister meni, da so verodostojni, in – če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen – elementov iz utemeljitve prošnje za azil, za katere tudi sodišče meni, da so verodostojni? Ali lahko sodišče pri tem presojo ministra glede verjetnosti strahu pred preganjanjem ali utemeljenega tveganja za resno škodo nadomesti s svojo presojo, zlasti če ob upoštevanju javno dostopnih informacij o izvorni državi meni, da ima dovolj informacij za izdajo take presoje?
(3)      Ali je mogoče z nacionalno sodno prakso, na primer na podlagi procesne avtonomije, omejiti pristojnosti iz prvega in drugega vprašanja v tem smislu, da se te pristojnosti vendarle priznajo izključno ministru?
(4)      Ali sme sodišče pri presoji vprašanja, ali ima na voljo dovolj informacij za vsebinsko odločitev, upoštevati informacije, ki so bile navedene v okviru tožbenega postopka, v upravni fazi pa še niso bile na voljo? Ali je pri tem pomembno, ali so stranke imele možnost, da se v celoti pisno ali na obravnavi izjavijo o dejanskem stanju?
(5)      Je ‚utemeljen strah‘ v smislu člena 2(d) [Direktive o pogojih] upravičen v položaju, v katerem obstaja razumna stopnja verjetnosti, da bo prosilec za azil v primeru vrnitve preganjan? Mora biti ta razumna stopnja verjetnosti opredeljena z merilom ‚preudarne in razumne osebe‘, pri katerem je odločilno, ali se z vidika preudarne in razumne osebe, ki je v položaju prosilca za azil, vrnitev v izvorno državo zdi nerazumna, potem ko se upoštevajo vse znane okoliščine? Katero merilo je treba uporabiti v nasprotnem primeru?“
27.      Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se ta zadeva obravnava bodisi po nujnem postopku iz člena 107 Poslovnika Sodišča bodisi po hitrem postopku iz člena 105(1) tega poslovnika.
28.      Člen 105(1) Poslovnika določa, da lahko predsednik Sodišča na predlog predložitvenega sodišča ali izjemoma po uradni dolžnosti po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku, če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času.
29.      Predsednik Sodišča je 19. avgusta 2025 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da ugodi prošnji predložitvenega sodišča, da se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku v skladu s členom 105(1) Poslovnika.
30.      Predsednik Sodišča je svojo odločitev utemeljil z dejstvom, da je predložitveno sodišče Sodišču predložilo konkretne, natančne in oprijemljive dokaze v zvezi z zdravjem zadevnih tožečih strank in vzročno povezavo med njihovim zdravjem in negotovostjo zaradi okoliščin spora o glavni stvari. Iz teh preudarkov izhaja tudi, da se bo s hitrim odgovorom Sodišča verjetno znatno omejilo tveganje, da se zdravstveno stanje dveh zadevnih tožečih strank poslabša.
31.      Tožeče stranke, češka, nemška in nizozemska vlada ter Evropska komisija so Sodišču predložile pisna stališča.
32.      Skupna obravnava s še enim predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ki v zadevi C-198/25(5) poteka pred Sodiščem, je bila organizirana 27. oktobra 2025, na njej pa so tožeče stranke, nizozemska vlada in Komisija podale ustna stališča.
III. Analiza
33.      Kot sem že pojasnila, se moji sklepni predlogi v obravnavani zadevi osredotočajo zgolj na peto vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na razlago pojma „utemeljen strah“ iz člena 2(d) Direktive o pogojih.
34.      V Direktivi o pogojih, ki je del skupne politike Evropske unije na področju azila, je pravica do mednarodne zaščite utemeljena na priznanju statusa begunca.
35.      V zvezi s tem je „utemeljen strah“ osebe pred preganjanjem v primeru vrnitve v izvorno državo ključnega pomena za priznanje takšnega statusa.
36.      Člen 2(d) Direktive o pogojih opredeljuje begunca kot „državljana tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države, ali osebo brez državljanstva, ki se nahaja izven prejšnje države stalnega prebivališča zaradi enakih razlogov, kot so navedeni zgoraj, in se zaradi tega strahu noče vrniti vanjo, in za katero se ne uporablja člen 12.“
37.      Ta opredelitev je iz člena 1(A)(2) Ženevske konvencije(6), ki jo zakonodajalec Unije priznava za „temelj[…] mednarodne pravne ureditve za zaščito beguncev“ in jo spoštuje tudi Evropska unija.(7)
38.      V tem smislu so za razlago pojma „begunec“ v skladu s pravom Unije upoštevni ta konvencija,(8) vključno z različnimi mednarodnimi razlagami pojma „begunec“, ki ga ta konvencija vsebuje, in usmeritveni dokumenti mednarodnih institucij, ki so bile ustanovljene pod okriljem Združenih narodov, kot je Visoki komisar Združenih narodov za begunce.(9)
39.      Oseba se šteje za begunca takoj, ko izpolnjuje pogoje, določene v opredelitvi begunca v Ženevski konvenciji.(10) Povedano drugače, priznanje statusa begunca je ugotovitveni akt.(11)
40.      Ker ta opredelitev vključuje pojem „utemeljen strah“ pred preganjanjem, je za presojo, ali bi osebi moral biti priznan status begunca, treba razumeti pomen tega pojma in načine za ugotavljanje, ali je ta pogoj izpolnjen.
41.      Pri odločanju, ali so pogoji za priznanje statusa begunca izpolnjeni, morajo organi za presojo ali sodišča – odvisno od primera – prvič, ugotoviti dejansko stanje v zvezi z osebo, ki prosi za priznanje statusa begunca, in dejstva v zvezi z razmerami v izvorni državi te osebe. Drugič, presoditi morajo, ali je na podlagi teh dejstev mogoče ugotoviti, da obstaja utemeljen strah pred preganjanjem.(12)
42.      Peto vprašanje predložitvenega sodišča se v obravnavani zadevi nanaša na ta drugi korak. To sodišče v bistvu sprašuje, prvič, ali morajo nacionalni organi pri presoji, ali je pogoj „utemeljenega strahu“ iz člena 2(d) Direktive o pogojih izpolnjen, preučiti, ali obstaja „razumna stopnja verjetnosti“, da bo oseba, ki prosi za mednarodno zaščito, preganjana, če bi se vrnila v izvorno državo. Drugič, predložitveno sodišče se sprašuje, s katerimi merili je treba ugotavljati razumno stopnjo verjetnosti. Natančneje se sprašuje, ali je treba to „razumno stopnjo verjetnosti“ preganjanja presojati na podlagi merila „preudarne in razumne osebe“, ki je v položaju prosilca za azil, ali je treba uporabiti alternativno merilo.
43.      Kot razumem ti vprašanji, predložitveno sodišče v bistvu prosi za potrditev, da gre pri zahtevi po obstoju „utemeljenega strahu“ za objektivno presojo, zato je treba ta strah ugotavljati na podlagi objektivnih meril, pri čemer želi v tem primeru predložitveno sodišče izvedeti tudi, katera merila naj uporabi.
44.      Moja analiza teh vprašanj je strukturirana, kot je navedeno v nadaljevanju. Najprej bom pojasnila, zakaj je treba zahtevo po „utemeljenem strahu“ presojati le na podlagi objektivnih meril (A). Nato bom obravnavala razlago predložitvenega sodišča, za katero bom Sodišču predlagala, naj jo sprejme, pri čemer je treba utemeljen strah pred preganjanjem razumeti tako, da pomeni obstoj razumne stopnje verjetnosti preganjanja (B). Nazadnje bom zagovarjala stališče, da za povečanje objektivnosti pri presoji obstoja utemeljenega strahu ni treba uvesti „standarda razumne osebe“ (C).
A.      Objektivna presoja „strahu“
45.      Čeprav je pojem „utemeljen strah“ ključen za opredelitev begunca, ne Direktiva o pogojih ne Ženevska konvencija ne razdelata njegovega pomena.
46.      Pri odločanju o tem, ali se osebi prizna status begunca, je ugotavljanje obstoja strahu nujno v prihodnost usmerjena presoja. Organ za presojo se mora vprašati, ali je strah pred preganjanjem, ki bi mu bila oseba izpostavljena, če bi se vrnila v izvorno državo, utemeljen.
47.      V zvezi s tem in ob dejstvu, da nimamo „kristalne krogle“, je odgovor na takšno vprašanje nujno presoja verjetnosti tega, da bo v prihodnosti prišlo do takšnega preganjanja. To vprašanje, h kateremu se bom vrnila, torej postane: na kakšen način je treba presojati verjetnost preganjanja?
48.      Vendar je dodatno vprašanje, ki se postavlja v zvezi s pojmom „strahu“, ali mora, če obstaja verjetnost preganjanja, oseba, ki odloča o prošnji za mednarodno zaščito, ugotoviti tudi, ali prosilec dejansko čuti takšen strah pred preganjanjem. Usmeritve za presojo tega subjektivnega elementa zahteve po „utemeljenem strahu“ je mogoče najti v smernicah iz priročnika UNHCR.
49.      V skladu s tem dokumentom ima pojem utemeljenega strahu subjektivne in objektivne elemente. Strah je čustvo, torej subjektivno stanje. Vendar je v priročniku UNHCR pojasnjeno še, da dodaten pogoj „utemeljenosti“ pomeni, da „statusa begunca ne določa zgolj počutje zadevne osebe, ampak mora biti to počutje podkrepljeno z objektivnim položajem. Izraz ‚utemeljen strah‘ torej vsebuje subjektiven in objektiven element in pri presoji o obstoju utemeljenega strahu je treba upoštevati oba elementa.“(13)
50.      Zdi se, da iz tega izhaja, da je treba, preden se osebi prizna status begunca, ugotoviti tako subjektivno čustvo strahu kot tudi objektivno spoznanje, da je to čustvo lahko utemeljeno.
51.      Kljub temu je v več strokovnih komentarjih navedeno, da za izpolnjevanje merila „utemeljenega strahu“ ni nujno ugotoviti, ali pri prosilcu obstaja subjektivno čustvo strahu.(14)
52.      S tem stališčem se strinjam in Sodišču predlagam, naj odloči, da je za to, da se osebi prizna status begunca, dovolj ugotoviti, da verjetnost preganjanja objektivno obstaja. Iz tega izhaja ugotovitev, da bi bila vsaka oseba z značilnostmi prosilca verjetno preganjana, če bi se vrnila v izvorno državo, glede na okoliščine, ki prevladujejo v tej državi. Zato ni treba presojati, ali je to osebo dejansko strah takšnega preganjanja.
53.      Izključitev tega subjektivnega elementa iz presoje o obstoju utemeljenega strahu je mogoče utemeljiti z več razlogi.
54.      Prvič, ne le, da je čustvo, kot je strah, težko izmeriti, ampak smo ljudje tudi različni in različno izražamo čustva.
55.      Drugič in še pomembneje, če oseba ne bi ustrezno izkazala strahu, bi organ za presojo zaradi tega lahko menil, da njena prošnja za azil ni verodostojna. Zato bi se tej osebi lahko odrekel status begunca, ne da bi ta organ sploh presodil objektivni element utemeljenega strahu.
56.      Tretjič, nekatere osebe, kot so otroci, morda ne čutijo strahu kljub objektivni verjetnosti, da bi bili preganjani, če bi se vrnili v izvorno državo.(15)
57.      Ali je ta razlaga, v skladu s katero morajo organi za presojo upoštevati le objektivne elemente strahu, v nasprotju s smernicami, določenimi v priročniku UNHCR? Ni nujno. Če organ za presojo ugotovi obstoj objektivnega tveganja, da bi bila oseba lahko preganjana, če bi se vrnila v izvorno državo, lahko implicitno ugotovi tudi obstoj subjektivnega strahu. Zato ločena presoja subjektivnega vidika strahu ni potrebna, tudi če se izraz „strah“ iz opredelitve begunca razume tako, da ima subjektivne in objektivne elemente.
58.      Zdi se, da je v več jurisdikcijah sprejeta praksa, da se pri ugotavljanju obstoja utemeljenega strahu opira zgolj na objektivne elemente.(16)
59.      Na primer, zdi se, da se nekatera sodišča Združenih držav vprašajo, ali bi bilo „razumno osebo“, ki bi se znašla v enakem položaju kot prosilec za azil, strah. Če bi jo bilo, iz tega lahko izhaja subjektiven strah prosilca za mednarodno zaščito.(17)
60.      Poleg tega sodišča in organi za presojo v drugih državah, na primer v Avstraliji, Franciji, Nemčiji in na Novi Zelandiji, podpirajo objektiven pristop k ugotavljanju utemeljenega strahu pred preganjanjem.(18)
61.      Do zdaj Sodišče še ni bilo neposredno zaprošeno, naj zavzame stališče o tem, ali morajo organi, ki odločajo o prošnjah za mednarodno zaščito, upoštevati subjektivni strah prosilca pri odločanju o priznanju statusa begunca.
62.      V sodbi Y in Z je Sodišče v odgovoru na drugačno vprašanje(19) navedlo, da:
„pristojni organi […] pri presoji, ali je prosilca utemeljeno strah preganjanja, poskušajo izvedeti, ali ugotovljene razmere pomenijo tako grožnjo, da je lahko zadevno osebo glede na osebne okoliščine utemeljeno strah, da bo dejansko izpostavljena dejanjem preganjanja.“(20)
63.      Iz te točke bi bilo mogoče sklepati, da je Sodišče pristojnim organom naložilo, naj ugotovijo obstoj subjektivnega strahu pri prosilcu, čeprav je morala biti podlaga za ta strah tudi objektivno ugotovljena, ker je zahtevalo, da mora biti prosilca utemeljeno strah preganjanja.
64.      Vendar je Sodišče v sodbi Y in Z nadaljevalo, da „[t]a presoja tveganja, ki mora biti vsekakor opravljena previdno in skrbno […], temelji izključno na konkretnem obravnavanju dejstev in okoliščin v skladu s pravili, ki so navedena zlasti v členu 4 Direktive [o pogojih].“(21)
65.      Po mojem mnenju iz tega izhaja, da je Sodišče menilo, da je zgolj na podlagi objektivne obravnave prevladujočih okoliščin mogoče sklepati, da strah pred preganjanjem utemeljeno obstaja, kar je tako nujno kot zadostno za ugotavljanje, ali je oseba begunec.
66.      Mislim, da novejša sodna praksa potrjuje takšno ugotovitev. V sodbi K in L je Sodišče povezalo dve točki iz sodbe Y in Z v eno in navedlo, da: „mora biti presoja pristojnih nacionalnih organov glede utemeljenosti strahu prosilca pred preganjanjem posamična in se mora v vsakem primeru posebej opraviti previdno in skrbno, zgolj na podlagi konkretne presoje dejstev in okoliščin, da bi se ugotovilo, ali ugotovljena dejstva in okoliščine pomenijo tako grožnjo, da se lahko zadevna oseba glede na njene osebne okoliščine upravičeno boji, da bo dejansko žrtev dejanj preganjanja, če bi se vrnila v izvorno državo“.(22)
67.      Zato je po mojem mnenju Sodišče že zavzelo stališče, da morajo organi objektivno presoditi, ali bi bilo osebo, ki je v položaju prosilca, glede na okoliščine v izvorni državi utemeljeno strah preganjanja.
B.      Razumevanje utemeljenega strahu kot razumne stopnje verjetnosti preganjanja
68.      Ugotavljanje, ali bi bilo prosilca lahko utemeljeno strah preganjanja, je odvisno od presoje tveganja – ki jo opravi organ za presojo – ali je verjetno, da bo zadevni prosilec preganjan, če bi se vrnil v izvorno državo. Takšna presoja tveganja je nujno subjektivna, razen če je mogoče zasnovati matematično formulo, ki bi jo bilo mogoče izračunati s sedanjimi modeli umetne inteligence in bi jo lahko preveril nosilec odločanja, ki je človek.
69.      V zvezi s tem je pri takšnem presojanju treba upoštevati veliko dejavnikov, ki lahko na različne načine vplivajo drug na drugega. Ni nemogoče, da bi model umetne inteligence bolje predvidel stopnjo verjetnosti preganjanja prosilca za azil – in bi bil tako natančnejši od ljudi. Vendar nimamo dovolj podatkov o preteklih dogodkih – zlasti glede števila primerov, v katerih so bili prosilci za mednarodno zaščito preganjani, ker jim je bila zavrnjena mednarodna zaščita in so se zato vrnili v izvorno državo – da bi lahko usposobili takšen model umetne inteligence in nato natančnost tega modela primerjali z natančnostjo človeških nosilcev odločanja. Tudi če bi bilo takšen model mogoče razviti, bi bil še vedno potreben človeški nadzor in bi se v najboljšem primeru lahko uporabljal kot dodatno orodje pri odločanju, ali oseba izpolnjuje nujne pogoje za priznanje statusa begunca.
70.      Vsekakor pa, kolikor mi je znano, takšen model še ni bil razvit. Zato lahko stopnjo verjetnosti preganjanja za zdaj presojajo le ljudje, pri čemer je njihova presoja nujno subjektivna v smislu, da bi lahko dva različna organa za presojo pri presoji enakih okoliščin prišla do drugačne ugotovitve.
71.      Zaradi možnosti, da se organi za presojo v zvezi z dvema prosilcema v podobnem položaju odločijo različno, je pomembno, da se takšno tveganje za različne odločitve čim bolj zmanjša.
72.      Zato se postavlja vprašanje, kako objektivizirati subjektivno odločitev o stopnji verjetnosti preganjanja določene osebe?
73.      Direktiva o pogojih vsebuje nekatere elemente, ki so namenjeni objektiviziranju postopka odločanja v zvezi z odločitvami o stopnji verjetnosti preganjanja. Kot je Sodišče že pojasnilo, je treba ugotovitev obstoja utemeljenega strahu „[…] opraviti […] v skladu s pravili, določenimi zlasti v členu 4, od (3) do (5), […] [D]irektive [o pogojih]“.(23)
74.      V členu 4(3) Direktive o pogojih se najprej zahteva, da se obravnavanje izvede v vsakem posameznem primeru posebej. To pomeni, da je treba analizirati vsako prošnjo posebej, za vsak posamezen primer. V tej analizi mora organ za odločanje upoštevati dve vrsti dejstev. Prva vrsta so tista dejstva, ki organom za presojo omogočajo, da ugotovijo prevladujoče razmere v izvorni državi, vključno z zakoni in predpisi te države in načinom njihove uporabe v praksi. Druga vrsta so tista dejstva, ki se nanašajo neposredno na prosilca. Vključujejo osebne značilnosti te osebe, kot so poreklo, spol, vera in identiteta, ki jih je mogoče izkazati z dokumenti ali izjavami, ki jih predloži prosilec. Če nekaterih dejstev ni mogoče dokazati z dokumenti ali drugimi predloženimi dokazi, člen 4(5) Direktive o pogojih določa okoliščine, v katerih se dvom razlaga v korist prosilca.(24)
75.      Načeloma se vsa upoštevna dejstva ugotavljajo v času obravnavanja prošnje. Vendar mora organ za presojo upoštevati tudi dokaze o preteklem preganjanju posameznega prosilca, če obstajajo,(25) in dejavnosti prosilca od odhoda iz države, ki so morda prispevale k strahu pred preganjanjem.(26)
76.      Organ za presojo se mora odločiti, ali je strah pred preganjanjem tega prosilca dejansko „utemeljen“, šele potem, ko osebne okoliščine prosilca združi z dejstvi, ugotovljenimi v zvezi z možnimi razlogi za preganjanje v izvorni državi.
77.      Zato in v nasprotju s stališčem nizozemske vlade organi za presojo pri odločanju o prošnjah za mednarodno zaščito nimajo širokega polja proste presoje. Nasprotno, v skladu s členom 4 Direktive o pogojih so zavezani skrbno preučiti – v sodelovanju s prosilcem za azil – vse okoliščine primera, ki so jim znane, bodisi ker jih je prosilec izpostavil bodisi ker so na lastno pobudo izvedli temeljito obravnavo, da bi lahko opravili čim bolj celovito presojo, ki jim omogoča, da se odločijo o zadevi.
78.      Torej se manevrski prostor za osebno in subjektivno obravnavo organa za presojo zmanjša s členom 4 Direktive o pogojih. Vendar se mora ta organ ob upoštevanju vseh zahtevanih dejstev še vedno odločiti, kako verjetno je, da bo zadevni prosilec v primeru vrnitve v izvorno državo preganjan.
79.      V zvezi s tem predložitveno sodišče predlaga, naj bo dokazni standard „razumna stopnja verjetnosti“ preganjanja.(27) Ta standard pomeni, da ni dovolj zgolj verjetnost preganjanja, kot se strinjajo vsi udeleženci v tem postopku.(28) Obenem pa standard ne sme biti previsok in nikakor ne sme biti „onkraj razumnega dvoma“, kot se uporablja v kazenskem pravu. Vendar se udeleženci niso strinjali, ali se pri razumni stopnji verjetnosti zahteva, da je „bolj verjetno kot ne“, da bi lahko prišlo do preganjanja. Čeprav je videti, da je ESČP pokazal pripravljenost sprejeti takšen dokazni standard,(29) se strinjam s Komisijo, da se zdi takšna zahteva 50:50 previsok standard. Obstoj razumne možnosti, da bi bila posamezna oseba preganjana, če bi se vrnila v izvorno državo, bi moral zadostovati za ugotovitev utemeljenega strahu, ne da bi se vnaprej določila zahtevana odstotna možnost.(30)
80.      Glede na navedeno bi bilo na prvi del petega vprašanja predložitvenega sodišča mogoče odgovoriti: utemeljen strah pred preganjanjem obstaja, kadar obstaja razumna stopnja verjetnosti, da bo prosilec za mednarodno zaščito preganjan, če bi se vrnil v izvorno državo.
C.      Merilo „razumne osebe“ kot način objektiviziranja subjektivnih odločitev
81.      Predložitveno sodišče se nato sprašuje še, ali bi bilo takšno razumno stopnjo verjetnosti, da bi lahko prišlo do preganjanja, če bi se posamezen prosilec vrnil v izvorno državo, mogoče presojati s pravnim standardom „razumne osebe“. V zvezi s tem se predložitveno sodišče sklicuje na prakso nemških sodišč, ki pri odločanju o prošnjah za mednarodno zaščito uporabljajo standard „razumne in dobro obveščene osebe“.(31)
82.      Nemška vlada in Komisija v pisnih stališčih podpirata prakso nemških sodišč in predlagata, naj se za položaj prosilcev za azil uporabi standard „razumne in obveščene osebe“.
83.      Vendar tožeče stranke menijo, da je treba prošnjo za azil presojati le z vidika prosilca za azil in ob upoštevanju razmer, ki prevladujejo na primer v njegovi izvorni državi. Pojasnjujejo, da se zgolj s tem pristopom zagotavlja, da merilo vključuje nevtralno in objektivno presojo v vseh primerih, medtem ko pri merilu „razumne in obveščene osebe“ obstaja tveganje, da se zanemari celovita presoja. Zato, kot je tožeča stranka pojasnila na obravnavi, bi se zaradi sklicevanja na standard „razumne in obveščene osebe“ presoja lahko oddaljila od posameznih prosilcev v danem primeru.
84.      Nizozemska vlada meni, da s sklicevanjem na takšno merilo ne bi bila dosežena večja enotnost, ker je način, kako namišljena razumna oseba občuti nek (subjektiven) strah odvisen tudi od razlage, ki jo organ za presojo in/ali sodnik poda za vsak primer posebej. Zato nizozemska vlada, ki jo v zvezi s tem podpira Komisija, meni, da ni razloga, da bi Sodišče še podrobneje opredelilo standard razumne stopnje verjetnosti preganjanja, ampak bi moralo to presojo prepustiti nacionalnim organom in sodiščem, ki jo opravijo za vsak primer posebej.
85.      Po mojem mnenju bi bil pravni standard razumne osebe – če bi se ustrezno uporabljal – namenjen objektiviziranju odločitve organa, ki mora presoditi, ali v posameznem primeru obstaja razumna stopnja verjetnosti preganjanja. Tako bi bilo, če bi se ta standard razumel in uporabil za spodbujanje nosilca odločanja, vključno s sodnikom, da postane „socialna oseba, ki jo zanimajo drugi“;(32) povedano drugače, da se ne sklicuje le na svoj osebni vidik. V tem smislu bi bil namen uporabe pravnega standarda „razumne osebe“ dodatno opozoriti odločevalca, naj ne vsiljuje svojega osebnega stališča.
86.      Toda ker obstaja tudi možnost, da se na standard razumne osebe dejansko sklicuje zgolj za to, da se utrdi neko stališče, in sicer tako, da se to stališče predstavi kot „razumno“, torej standard ne deluje kot omejevalni dejavnik človekove subjektivnosti, ampak ravno nasprotno, omogoča utemeljitev subjektivne odločitve,(33) bi se lahko strinjala s tožečimi strankami in nizozemsko vlado, da tega standarda ni treba uporabiti.
87.      Na drugi del petega vprašanja predložitvenega sodišča je mogoče odgovoriti, da je merilo, ki se uporabi za presojo, ali obstaja utemeljen strah pred preganjanjem, vprašanje, ali bi bilo osebo z značilnostmi prosilca, v položaju, v katerem se je znašel prosilec, zlasti ob upoštevanju razmerja med njegovimi osebnimi značilnostmi in dejstvi, ugotovljenimi v zvezi z dejanji preganjanja v njegovi izvorni državi, lahko utemeljeno strah, da bi bila preganjana, če bi se vrnila v to državo.
88.      Takšno presojo je treba opraviti za vsak primer posebej in pri tem upoštevati vse razpoložljive in upoštevne dokaze, ki jih predloži prosilec, ter vse druge informacije, ki jih organ za presojo lahko pridobi in uporabi v podkrepitev izjav prosilca.
89.      Ta razlaga je skladna s stališčem, ki ga je Sodišče že izrazilo v več sodbah, kot so navedene v točki 66 teh sklepnih predlogov, in to stališče razvija dalje.
IV.    Predlog
90.      Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na peto vprašanja za predhodno odločanje, ki ga je postavilo rechtbank Den Haag zittingsplaats Zwolle (sodišče v Haagu, ki zaseda v Zwolleju, Nizozemska), odgovori:
Člen 2(d) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite
je treba razlagati tako, da utemeljen strah pred preganjanjem obstaja, kadar obstaja razumna stopnja verjetnosti, da bo prosilec za mednarodno zaščito preganjan, če bi se vrnil v izvorno državo.
Za ugotovitev, ali obstaja takšna razumna stopnja verjetnosti, se mora organ za presojo vprašati, ali bi bilo osebo z značilnostmi prosilca, v položaju, v katerem se je znašel prosilec in ob upoštevanju razmerja med prosilčevimi osebnimi značilnostmi in dejstvi, ugotovljenimi v zvezi z dejanji preganjanja v njegovi izvorni državi, lahko utemeljeno strah, da bi bila preganjana, če bi se vrnila v to državo.
Takšno presojo je treba opraviti za vsak primer posebej in pri tem upoštevati vse razpoložljive in upoštevne dokaze, ki jih predloži prosilec, ter vse druge informacije, ki jih organ za presojo lahko pridobi in uporabi v podkrepitev izjav prosilca.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
i      Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2      Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60, v nadaljevanju: Direktiva o azilnih postopkih).
3      Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9, v nadaljevanju: Direktiva o pogojih).
4      Sodba z dne 11. junija 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ženske, ki se poistovetijo z vrednoto enakosti med spoloma)
(C-646/21, EU:C:2024:487, v nadaljevanju: sodba K in L).
5      Glej zadevo C-198/25,
Quetta – Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rechtbank den Haag, zittingsplaats Zwolle (sodišče v Haagu, ki zaseda v Zwolleju) 11. marca 2025 – S/Minister van Asiel en Migratie (UL C, C/2025/3395), na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/3395/oj?eliuri=eli%3AC%3A2025%3A3395%3Aoj&locale=sl).
6      Konvencija o statusu beguncev, ki je bila podpisana 28. julija 1951 v Ženevi in je začela veljati 22. aprila 1954 (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 189, str. 137), kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, ki je bil sklenjen 31. januarja 1967 v New Yorku (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 606, str. 267) in je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju skupaj: Ženevska konvencija).
7      Glej uvodni izjavi 3 in 4 Direktive o pogojih.
8      Glej na primer sodbo z dne 4. oktobra 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl in drugi (Afganistanske ženske)
(C-608/22 in C-609/22, EU:C:2024:828, točka 33 in navedena sodna praksa).
9      Zato je treba za razumevanje pojma „begunec“ upoštevati Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection –
Under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees (priročnik o postopkih in merilih, ki jih je treba uporabiti za določitev statusa begunca, in smernicah o mednarodni zaščiti v skladu s konvencijo iz leta 1951 in protokolom iz leta 1967 o statusu beguncev), 2019 (v nadaljevanju: priročnik UNHCR).
10      Glej točko 28 priročnika UNHCR.
11      Glej uvodno izjavo 21 Direktive o pogojih.
12      Podroben opis korakov pri presoji, ali je oseba, ki prosi za mednarodno zaščito, begunec, je na spletnem mestu Agencije Evropske unije za azil (v nadaljevanju: EUAA); EUAA, ‘Well-founded fear’ in EASO Practical Guide: Qualification for international protection, januar 2022, str. 20 in 21, ki je na voljo na spletni strani: https://euaa.europa.eu/easo-practical-guide-qualification-international-protection/well-founded-fear-0.
13      Glej točko 38 priročnika UNHCR (moj poudarek).
14      Na primer, Hathaway, J. C. in
Foster, M., The Law of Refugee Status, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, str. 92. Glej tudi Storey, H., The Refugee Definition in International Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, in pregled strokovne literature v tej knjigi.
15      Glej na primer Hathaway, J. C., in Hicks, W. C., Is there a subjective element in the refugee convention's requirement of ‘well-founded fear’?, Michigan Journal of International Law, 2005, str. od 505 do 562, zlasti str. 512, in Zimmermann, A. in Herrmann, F.M., „Article 1 A, para. 2 1951 Convention – (Definition of the term ‚refugee‘/définition du terme ‚réfugié‘)“, in Zimmermann, A. et al. (eds.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, Oxford University Press, Oxford, 2024, str. 359-555, zlasti str. 484-489.
16      Za pregled glej na primer Hathaway J. C. in Foster M., opomba 14, op. cit., str. 104; Anderson, A., et al., A well-founded fear of being persecuted … But when?, Sydney Law Review, 2020, str. 155-181, in zlasti 161–162; in Zimmermann, A., in Herrmann, F. M., opomba 15, op. cit, zlasti str. 413–414.
17      Na primer, po mnenju United States Court of Appeals for the Fifth Circuit (pritožbeno sodišče Združenih držav za peti okraj, Združene države Amerike) „tujo državljanko je strah preganjanja, če bi bilo razumno osebo v njenih okoliščinah strah preganjanja, če bi se vrnila v državo, katere državljanka je.“ (Guevara Flores, pritožnik, proti Immigration and Naturalization Service, nasprotna stranka (1986) 786 F.2d 1242 (USCA, 5th Cir., 11. april 1986), str. 1249).
18      Primeri takšnih odločitev v teh državah, Avstralija: High Court of Australia (višje sodišče, Avstralija), Chan proti Minister for Immigration and Ethnic Affairs (9. december 1989); Francija: Cour nationale du droit d’asile (nacionalno sodišče, pristojno za odločanje o pravici do azila, Francija), zadeva št. 24009761 (17. julij 2024); Nemčija: Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (višje upravno sodišče Spodnje Saške, Nemčija), zadeva št. 2 LA 1584/17 (17. avgust 2018); Nova Zelandija: Refugee Status Appeals Authority (organ za pritožbe v zvezi s statusom begunca, Nova Zelandija), pritožba v zvezi s statusom begunca št. 72635/ 01 (6. september 2002).
19      Vprašanje za predhodno odločanje v tej zadevi je bilo, ali je strah prosilca pred preganjanjem utemeljen, če se lahko ta preganjanju v izvorni državi izogne tako, da se odreče nekaterim verskim dejanjem. Glej v zvezi s tem sodbo z dne 5. septembra 2012,
Y in Z
(C-71/11 in C-99/11, EU:C:2012:518, točka 73, v nadaljevanju: sodba Y in Z).
20      Sodba Y in Z, točka 76 (moj poudarek).
21      Glej sodbo Y in Z, točka 77 (sklici na sodno prakso izpuščeni in moj poudarek).
22      Glej sodbo K in L, točka 59 in navedena sodna praksa.
23      Sodba z dne 21. septembra 2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Politično prepričanje v državi članici gostiteljici)
(C-151/22, EU:C:2023:688, točka 42 in navedena sodna praksa).
24      Podobno stališče je sprejelo Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP). Glej v zvezi s tem sodbo ESČP z dne 23. marca 2016, F. G. proti Švedski (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, točka 113 in navedena sodna praksa), v kateri je navedeno: „zaradi posebnih okoliščin, v katerih se pogosto znajdejo prosilci za azil, je pogosto treba dvom pri presoji verodostojnosti njihovih izjav in dokumentov, predloženih v podkrepitev teh izjav, razlagati njim v korist. Kadar pa je predstavljena informacija, ki vzbuja močne razloge za dvom o verodostojnosti navedb prosilca za azil, mora posameznik podati zadovoljivo razlago za domnevno neskladje.“
25      Člen 4(4) Direktive o pogojih.
26      Člen 4(3)(d) Direktive o pogojih.
27      Takšen dokazni standard predlaga tudi EUAA. Glej EUAA, Practical Guide on Evidence and Risk Assessment, 2024, str. 8.
28      Takšno je tudi stališče ESČP. Glej sodbo tega sodišča z dne 30. oktobra 1991, Vilvarajah in drugi proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:1991:1030JUD001316387, točka 111).
29      Glej sodbo ESČP z dne 28. februarja 2008, Saadi proti Italiji (CE:ECHR:2008:0228JUD003720106, točka 140).
30      Glej v zvezi s tem sodbo U. S. Supreme Court (vrhovno sodišče Združenih držav, Združene države Amerike), Immigration and Naturalization Service proti Cardoza-Fonseca, 480 U.S. 421 (1987), št. 85-782. To sodišče je v točki 440 navedlo: „Na podlagi opredelitve Združenih narodov preprosto ni mogoče ugotoviti, da prosilec, ker obstaja le 10-odstotna možnost, da bo ustreljen, mučen ali kako drugače preganjan, nima ‚utemeljenega strahu‘, da se bo to zgodilo. […] Iz zmerne razlage standarda ‚utemeljenega strahu‘ bi izhajalo, ‚da dokler se objektiven položaj ugotovi na podlagi dokazov, ni treba izkazati, da bo položaj verjetno privedel do preganjanja, ampak je dovolj, da je preganjanje razumna možnost‘.“
31      Zlasti navaja sodbo Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (višje upravno sodišče Spodnje Saške) z dne 17. avgusta 2018, zadeva št. 2 LA 1584/17. Glej opombo 26 predložitvene odločbe (v izvirnem jeziku in francoščini).
32      Glej v zvezi s tem Jeutner, V., The Reasonable Person, Cambridge University Press, Cambridge, 2024, str. 173.
33      Glej v zvezi s tem raziskavo, ki jo je objavil Jeutner, V., in je že navedena v opombi 32.