61993CC0187_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto, el Parlamento solicita que se anule el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (1) (en lo sucesivo, "Reglamento"). El Reglamento fue adoptado con arreglo al artículo 130 S del Tratado, pero el Parlamento alega que debería haberse basado en los artículos 100 A y 113. El Reino de España interviene como parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Consejo.
2. En la época en que se adoptó el Reglamento, el artículo 100 A exigía que se siguiera el procedimiento de cooperación, mientras que el artículo 130 S exigía sólo la consulta al Parlamento. Por tanto, no hay duda de que, al menos en lo que se refiere al artículo 100 A, el presente recurso se interpone a efectos de proteger las prerrogativas del Parlamento, por lo que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (2) debe declararse su admisibilidad.
3. El Reglamento tiene un aspecto "interno" y un aspecto "externo". Es decir, algunas de sus disposiciones regulan los traslados de residuos dentro de la Comunidad, mientras que otras se refieren a los traslados entre los Estados miembros y países terceros, o al tránsito, a través de la Comunidad, de residuos destinados a un país tercero.
4. Si es correcta la alegación del Parlamento según la cual los aspectos internos del Reglamento deberían estar basados en el artículo 100 A, y no en el artículo 130 S, deberá estimarse el recurso sin que sea necesario considerar la alegación del Parlamento según la cual el artículo 113 constituye la base adecuada para los aspectos externos. Del mismo modo, si no son correctas las alegaciones del Parlamento sobre el artículo 100 A, en el sentido de que el artículo 130 S debe ser incluido en la base jurídica, no será necesario considerar si el artículo 113 debe incluirse también. No hay duda de que la Comunidad puede ejercer una competencia externa en virtud del artículo 130 S. (3) Pero, en cualquier caso, dado que el artículo 113 no exige la consulta al Parlamento, las prerrogativas de éste no podrían resultar afectadas por el hecho de no incluir al artículo 113 en la base jurídica. (4)
5. De ello resulta que únicamente es preciso considerar los aspectos internos del Reglamento. A continuación indicaré las disposiciones pertinentes y luego examinaré si es más correcto basarlas en el artículo 130 S o en el artículo 100 A.
El Reglamento
6. La Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990 (5) constituyó un paso importante en la formación de una política comunitaria global en materia de residuos. La Resolución solicitaba, en particular, la modificación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, relativa a los residuos, (6) y de la Directiva 84/631/CEE del Consejo, que se refiere al control de los traslados de residuos peligrosos. (7) Así pues, el apartado 11 de la Resolución establece que el Consejo:
"CONSIDERA que deben reducirse al mínimo los traslados de residuos y que la prevención de los residuos en su origen y el establecimiento de una red adecuada de eliminación de los mismos [...] desempeñarán un papel fundamental a este respecto;
subraya que los traslados de residuos deben ser objeto de controles adecuados;
invita a la Comisión a presentar al Consejo propuestas [...] para la modificación de la Directiva 84/631/CEE [...]"
7. Por lo tanto, la Directiva 75/442 fue modificada por una Directiva posterior. (8) Sin embargo, en vez de limitarse a modificar la Directiva 84/631, el Consejo decidió sustituirla por un Reglamento, es decir, por el Reglamento impugnado en el presente asunto. La exposición de motivos del Reglamento explica que la finalidad de éste es sustituir a la Directiva 84/631, dada la adhesión de la Comunidad al Convenio de Basilea de 22 de marzo de 1989, (9) y habida cuenta del artículo 39 del Cuarto Convenio de Lomé (10) y de la Decisión del Consejo de la OCDE sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos destinados a operaciones de valorización. (11)
8. La exposición de motivos del Reglamento menciona también que los sistemas nacionales para la vigilancia y el control de los traslados de residuos dentro de un Estado miembro deben respetar unos criterios mínimos de protección, y que la vigilancia y el control de los traslados de residuos deben regularse de forma que se tenga en cuenta la necesidad de preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente. El siguiente considerando añade:
"[...] la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, [(12)] prevé, en el apartado 1 de su artículo 5, que los Estados miembros adopten las medidas apropiadas [...] para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación de residuos, lo que deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especiales para determinados tipos de residuos; [...] el artículo 7 de dicha Directiva establece la elaboración [...] de planes de gestión de residuos que deben notificarse a la Comisión y estipula que los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos [...]".
La exposición de motivos señala más adelante que es necesario aplicar diferentes procedimientos según el tipo de residuos y su destino, tanto si éste es la eliminación como la valorización, y añade que:
"[...] los traslados de residuos deben ser objeto de notificación previa a las autoridades competentes para que éstas puedan [...] adoptar todas las medidas necesarias para la protección de la salud humana y el medio ambiente, incluida la posibilidad de oponer objeciones razonadas al traslado;
[...] para aplicar los principios de proximidad, prioridad de valorización y autosuficiencia a nivel comunitario y nacional, con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros podrán, con arreglo a lo dispuesto en el Tratado, prohibir de forma general o parcial los traslados de residuos destinados a la eliminación u oponerse sistemáticamente a los mismos, salvo en el caso de residuos peligrosos producidos en el Estado miembro de expedición en cantidades tan pequeñas que la creación en dicho Estado de nuevas instalaciones especializadas de eliminación no fuera rentable [...]".
Los demás considerandos se refieren a los aspectos externos del Reglamento o a determinadas facetas subordinadas, como la valorización de los residuos y el tráfico ilícito. Como ya he mencionado, no es necesario examinar los aspectos externos del Reglamento en el presente asunto.
9. Así pues, los objetivos establecidos en la exposición de motivos se refieren exclusivamente a la protección del medio ambiente y a la protección de la salud, mencionadas ambas en el apartado 1 del artículo 130 R del Tratado como objetivos que forman parte de la política comunitaria en materia de medio ambiente. A este respecto, puede observarse una divergencia con la Directiva 84/631, a la que el Reglamento, como ya hemos dicho, viene a sustituir. Así, la exposición de motivos de la Directiva menciona que:
"[...] toda desigualdad entre las disposiciones [...] en lo relativo a la gestión de los residuos peligrosos puede falsear la competencia y, debido a ello, tener una incidencia directa sobre el funcionamiento del mercado común; [...] en particular, existen desigualdades entre los procedimientos que se aplican al seguimiento y al control de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos en la Comunidad; [...] por lo tanto, conviene proceder en dicho ámbito a la aproximación de las legislaciones prevista en el artículo 100 del Tratado". (13)
Así pues, la Directiva estaba basada en los artículos 100 y 235 del Tratado. No obstante, debe señalarse que, en la época de la adopción de la Directiva, el Tratado aún no preveía ninguna disposición específica para la adopción de medidas en materia de medio ambiente. Cuando, antes de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, las medidas para la protección del medio ambiente no tenían ninguna relación con el mercado común, se adoptaban sobre la base del artículo 235 del Tratado; cuando se referían al mercado común, se basaban en los artículos 100 y 235 conjuntamente.
10. Las disposiciones del Reglamento que son relevantes en el presente litigio figuran en el Título I, "Ambito de aplicación y definiciones" (artículos 1 y 2), en el Título II, "Traslados de residuos entre Estados miembros" (artículos 3 a 12), y en el Título III, "Traslado de residuos en el interior de los Estados miembros" (artículo 13).
11. En virtud de su artículo 1, el Reglamento se aplica a los traslados de residuos, tanto dentro de la Comunidad como a la entrada o salida de la misma, con excepción de los mencionados en el apartado 2 de dicho artículo. Sin embargo, los traslados de residuos destinados exclusivamente a la valorización y enumerados en el Anexo II están excluidos, en la mayoría de los casos, del ámbito de aplicación de determinadas disposiciones del Reglamento (véase el apartado 3 del artículo 1). El Anexo II contiene la "lista verde" de los residuos no peligrosos, en contraposición a los residuos peligrosos que figuran en la "lista naranja" del Anexo III y en la "lista roja" del Anexo IV. (14)
12. El artículo 2 define algunos términos utilizados en el Reglamento. Debe señalarse, en particular, que los términos "residuos", "eliminación" y "valorización" tienen los mismos significados que los definidos en el artículo 1 de la Directiva 75/442, tal como ha sido modificada por la Directiva 91/156 del Consejo. (15) Por ejemplo, "valorización" significa cualquiera de las operaciones que figuran en la letra B del Anexo II de la Directiva, que menciona varios tipos específicos de recuperación, regeneración y reciclado.
13. Como ya he dicho, el Título II del Reglamento se refiere a los traslados de residuos entre los Estados miembros. Se hace una distinción entre los residuos destinados a la eliminación (Capítulo A) y los residuos destinados a la valorización (Capítulo B). (El Capítulo C trata del traslado de residuos para su eliminación o valorización entre Estados miembros a través de países terceros.) Mientras las disposiciones del Capítulo A se aplican en general a los residuos destinados a la eliminación, las del Capítulo B se aplican sólo a los residuos mencionados en la "lista naranja" del Anexo III y, con ciertas modificaciones, a otros tipos de residuos no incluidos en el Anexo II (véase el artículo 10). Además, los requisitos en materia de información contenidos en el artículo 11 se aplican a los residuos que figuran en el Anexo II.
14. Por tanto, es preciso examinar las disposiciones que se refieren, respectivamente, a los residuos destinados a la eliminación y a los destinados a la valorización, prestando especial atención a las diferencias entre ambos, a efectos de determinar qué disposición del Tratado constituye la base adecuada del Reglamento a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal como se expone más adelante.
15. Tanto en el caso de los residuos destinados a la eliminación como en el de los destinados a la valorización, se establece un procedimiento obligatorio de notificación para el traslado de residuos. La notificación se efectúa mediante un documento de seguimiento emitido por la autoridad competente del Estado miembro de expedición. El notificante debe cumplimentar el documento de seguimiento, facilitar cierta información específica y celebrar con el destinatario un contrato para la eliminación de los residuos. El documento se envía al Estado miembro de destino, con copias a los Estados miembros de expedición y de tránsito, así como al destinatario. En el caso de los residuos destinados a la eliminación, corresponde al Estado miembro de destino conceder la autorización para el traslado; no obstante, como hemos visto, los Estados miembros de expedición y de tránsito también son informados del traslado y tienen derecho a plantear objeciones. En el caso de los residuos destinados a la valorización, los Estados miembros de expedición, destino y tránsito tienen derecho a oponerse al traslado, aunque no se requiere ninguna autorización expresa.
16. En el caso de los residuos destinados a la eliminación, el apartado 1 del artículo 5 dispone lo siguiente:
"El traslado sólo podrá realizarse una vez haya recibido el notificante la autorización de la autoridad competente de destino."
Por otra parte, en el caso de los residuos destinados a la valorización, se prevé el consentimiento tácito de las autoridades interesadas. Así, el apartado 1 del artículo 8 establece que:
"Si no se hubieren formulado objeciones, se podrá efectuar el traslado pasado el plazo de 30 días. No obstante, el consentimiento tácito expirará transcurrido el plazo de un año civil a partir de dicha fecha."
El referido plazo de 30 días es el previsto en el apartado 2 del artículo 7 para que las autoridades competentes de destino, de expedición y de tránsito se opongan al traslado.
17. Hay otras diferencias importantes entre las disposiciones aplicables a los residuos destinados a la eliminación y a los destinados a la valorización.
18. Así pues, en el caso de los residuos destinados a la eliminación, el inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 prevé:
"Con en el objeto de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros podrán tomar medidas con arreglo al Tratado, para prohibir de modo general o parcial los traslados de residuos o para oponerse sistemáticamente a los mismos. Se comunicarán inmediatamente dichas medidas a la Comisión, la cual informará a los demás Estados miembros."
Además, la letra b) del apartado 3 del artículo 4 dispone lo siguiente:
"Las autoridades competentes de expedición y de destino, teniendo en cuenta las condiciones geográficas o las necesidades de instalaciones especializadas para ciertos tipos de residuos, podrán formular objeciones motivadas al traslado previsto cuando éste no se ajuste a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, especialmente en sus artículos 5 y 7:
i) para aplicar el principio de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional;
ii) en aquellos casos en que la instalación tenga que eliminar residuos procedentes de una fuente próxima y la autoridad competente haya dado prioridad a dichos residuos;
iii) para garantizar que los traslados cumplen los planes de gestión de residuos."
En virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 4, las autoridades competentes de expedición, de destino y de tránsito pueden, además, formular objeciones motivadas basándose en otros motivos determinados, en particular si el traslado no se ajusta a las disposiciones legales nacionales en materia de protección del medio ambiente, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud.
19. Por otra parte, en el caso de los residuos destinados a la valorización, la letra a) del apartado 4 del artículo 7 dispone únicamente que:
"Las autoridades competentes de destino y de expedición podrán formular objeciones motivadas al traslado previsto:
° con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, en particular su artículo 7, o
° si el traslado no se ajusta a las disposiciones legales y reglamentarias nacionales en materia de protección del medio ambiente, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud,
[...]"
y basándose en otros motivos determinados, algunos de los cuales pueden ser invocados por el Estado miembro de tránsito [véase la letra b) del apartado 4 del artículo 7].
20. Por tanto, en el caso de los residuos destinados a la valorización, pueden formularse objeciones a un posible traslado sólo sobre una base motivada que tenga relación con el traslado específico de que se trate. Por otra parte, en el caso de los residuos destinados a la eliminación, los Estados miembros pueden establecer prohibiciones generales o parciales, o formular objeciones sistemáticas, siempre y cuando dichas medidas sean conformes al Tratado.
21. El Tribunal de Justicia, en su sentencia en el asunto de los "residuos valones" (16) indica qué tipo de medidas serían compatibles con el Tratado. En dicho asunto, la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento contra el Reino de Bélgica en relación con una medida adoptada por las autoridades de la región valona que prohibía el uso de instalaciones de dicha región para la eliminación de residuos procedentes de otro Estado miembro. En lo que respecta a los residuos peligrosos comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 84/631, el Tribunal de Justicia consideró que una prohibición general de ese tipo era incompatible con la Directiva, la cual sólo permitía formular objeciones motivadas respecto a traslados concretos. No obstante, en lo que se refiere a los residuos no comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva, la prohibición fue considerada compatible con el artículo 30 del Tratado: el Tribunal de Justicia se refirió especialmente a la limitada capacidad de las instalaciones de eliminación existentes en la región valona y a la afluencia extraordinariamente grande de residuos procedentes de otras regiones de la Comunidad. (17)
22. Por tanto, puede observarse que, en lo que respecta a los residuos destinados a la eliminación, regulados anteriormente por la Directiva 84/631, el Reglamento permite a los Estados miembros imponer un tipo de restricciones que antes no estaba permitido con arreglo a la Directiva. La necesidad de que los Estados miembros dispongan de tal facultad resulta del nuevo enfoque sobre la gestión de residuos incorporado en la versión modificada de la Directiva 75/442 (a la que me referiré simplemente como la "Directiva sobre residuos"). Porque, como hemos visto, el apartado 1 del artículo 5 de esa Directiva prevé que los Estados miembros deben crear "una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación [...] [que permita] a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo", y el artículo 7 dispone que tendrán la obligación de establecer planes de gestión de residuos y que podrán tomar las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a dichos planes. Es evidente que, según las circunstancias, tales medidas pueden incluir una prohibición total o parcial de importar residuos destinados a la eliminación. Así pues, el Reglamento está lejos de establecer una armonización completa de las normas que regulan el traslado de residuos y, en parte, puede incluso considerarse (según palabras de un comentador) como una "renacionalización organizada" del tema. (18)
23. Por el contrario, en lo que respecta a los residuos destinados a la valorización, la situación establecida por el Reglamento es similar a la prevista por la Directiva 84/631, en la medida en que sólo pueden formularse objeciones motivadas que se refieran a traslados concretos. Así pues, con arreglo al Reglamento, los Estados miembros no pueden imponer restricciones generales de los traslados de residuos destinados a la valorización. Sin embargo, ni siquiera en el caso de estos residuos, tales restricciones pueden ser excluidas de un modo absoluto. El artículo 130 T del Tratado, tal como ha sido modificado por el Tratado de la Unión Europea, prevé lo siguiente:
"Las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 130 S no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con el presente Tratado y se notificarán a la Comisión."
El alcance exacto de esta facultad no puede estar totalmente claro en la práctica. Así pues, puede resultar incierto cuando las medidas adoptadas por un Estado miembro deben considerarse como versiones más estrictas de las medidas comunitarias y cuándo, por el contrario, deben considerarse como medidas de tipo totalmente distinto y, por tanto, no permitidas por el artículo 130 T. (19) No obstante, en el presente asunto es discutible que un Estado miembro pueda, llegado el caso, imponer restricciones más rigurosas de los traslados de residuos destinados a la valorización, por ejemplo, imponiendo una prohibición general o parcial de tales traslados. Dicha prohibición debería notificarse a la Comisión, que examinaría su compatibilidad con el artículo 30 del Tratado.
24. Tanto en el caso de los residuos destinados a la eliminación como en el de los destinados a la valorización, el Reglamento prevé que los Estados miembros de destino, de expedición y de tránsito pueden fijar las condiciones en las que ha de efectuarse el transporte de residuos dentro de su jurisdicción. No obstante, salvo cuando se trate de condiciones fijadas por el Estado miembro de destino en el caso de residuos destinados a la eliminación, tales condiciones no pueden ser más rigurosas que las establecidas para traslados similares íntegramente efectuados en su jurisdicción [véanse las letras a) y d) del apartado 2 del artículo 4 y el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento].
25. Debo señalar también que el Capítulo C (artículo 12) del Título II confiere a los países terceros de tránsito el derecho a oponerse al traslado.
26. El Título III trata del traslado de residuos en el interior de los Estados miembros. El artículo 13 prevé que los Estados miembros deben establecer un régimen adecuado de vigilancia y control de los traslados de residuos que se efectúen dentro de su jurisdicción. Dicho régimen debe ser coherente con el sistema establecido por el Reglamento; un Estado miembro puede, en particular, aplicar ese régimen a traslados de ámbito puramente nacional.
La jurisprudencia anterior sobre el ámbito de aplicación de los artículos 100 A y 130 S
27. El Tribunal de Justicia ha considerado ya en dos ocasiones la cuestión de si es el artículo 130 S o el artículo 100 A el que debe constituir la base jurídica de una medida.
28. En el asunto "Dióxido de titanio", (20) la Comisión impugnó una Directiva que armonizaba determinados programas de supresión de los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio, alegando que la Directiva había sido basada incorrectamente en el artículo 130 S del Tratado. (21) El Tribunal de Justicia señaló, en primer lugar, que:
"en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una Institución respecto al fin perseguido, sino que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional [...]". (22)
El Tribunal de Justicia indicaba a continuación que, según su finalidad y contenido:
"[la Directiva] se refiere al mismo tiempo, de modo indisociable, a la protección del medio ambiente y a la eliminación de las disparidades en las condiciones de competencia". (23)
Como, debido a la naturaleza del procedimiento de cooperación establecido por el artículo 100 A, no era posible que una medida se basara a la vez en el artículo 100 A y en el artículo 130 S, había que elegir entre ambos. Teniendo en cuenta el apartado 2 del artículo 130 R y el apartado 3 del artículo 100 A, el mero hecho de que la Directiva tuviera como objetivo la protección del medio ambiente no era suficiente para estar comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 130 S. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que era incorrecto que la Directiva estuviera basada en el artículo 130 S y que debería haberse basado en el artículo 100 A. (24)
29. Por tanto, del asunto "Dióxido de titanio" se desprende que, cuando una Directiva preside por igual un objetivo de mercado interior y un objetivo de protección del medio ambiente, su base jurídica correcta es el artículo 100 A. No obstante, ambos objetivos deben tener igual importancia; esto fue ratificado por el siguiente asunto referente a la relación entre los artículos 100 A y 130 S.
30. En el otro asunto, el referente a la "Directiva sobre residuos", (25) la Comisión impugnó la base jurídica de la Directiva 91/156, que, como ya hemos visto, modificó la Directiva 75/442 relativa a residuos. (26) La Comisión alegó nuevamente que la Directiva debería haberse basado en el artículo 100 A y no en el artículo 130 S. En dicha ocasión, no obstante, los motivos de la Comisión no fueron estimados. El Tribunal de Justicia consideró que el objeto de la Directiva no era fomentar la libre circulación de residuos en el mercado interior, sino más bien limitarla con arreglo al principio de "corrección en la fuente". Si bien, debido a sus disposiciones de armonización, la Directiva produjo un efecto sobre el funcionamiento del mercado interior, dicho efecto fue sólo incidental respecto a su propósito principal, que era la protección del medio ambiente. (27)
31. El asunto "Directiva sobre residuos" muestra que una medida que tiene incidencia sobre el mercado interior puede, no obstante, estar basada correctamente en el artículo 130 S, siempre y cuando los fines de protección del medio ambiente perseguidos por la medida constituyan su principal objetivo. Por tanto, la Directiva objeto de litigio en aquella ocasión se diferencia de la controvertida en el asunto "Dióxido de titanio". En este último asunto, el Abogado General Sr. Tesauro señaló que:
"no es posible individualizar un componente principal o prioritario y otro meramente accesorio o secundario, [...] existen dos componentes; ambos esenciales e indisociablemente vinculados". (28)
Por el contrario, en el asunto "Directiva sobre residuos" no había duda de que el objetivo de protección del medio ambiente de la Directiva 91/156 debía considerarse como su componente principal o prioritario.
32. La sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto "Directiva sobre residuos" tiene especial importancia en lo que se refiere al asunto que nos ocupa, ya que existe una estrecha relación entre la Directiva controvertida en aquel caso y la medida impugnada en el presente asunto. Efectivamente, como señala el Consejo en su escrito de contestación, la Directiva proporciona actualmente el marco básico para toda la normativa comunitaria en materia de residuos.
33. Como hemos visto, las medidas que pueden adoptarse para restringir los traslados de residuos destinados a la eliminación, con arreglo al inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento, aplican los principios "de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia [...] con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE". Asimismo, se pueden formular objeciones motivadas con arreglo a la letra b) del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento cuando el traslado previsto "no se ajuste a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, especialmente en sus artículos 5 y 7". (29) En lo que respecta a los residuos destinados a la valorización, pueden formularse objeciones motivadas al traslado previsto, inter alia, "con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, en particular, su artículo 7". (30) Debe recordarse que el artículo 7 de la Directiva prevé que se establezcan planes de gestión de residuos y que se eviten los movimientos de residuos que no se ajusten a dichos planes, y que el artículo 5 dispone la creación de una red de instalaciones de eliminación conforme al principio de autosuficiencia en materia de eliminación de residuos.
34. Como recalcó el Tribunal de Justicia en el asunto "Directiva sobre residuos", la finalidad de estas disposiciones no es facilitar la libre circulación de residuos. Su objetivo es más bien hacer que tales movimientos sean limitados, en la medida de lo posible, con el fin de asegurar la protección del medio ambiente. (31) Con arreglo a ese mismo objetivo, el Reglamento establece un procedimiento uniforme de notificación que permite a los Estados miembros controlar los movimientos de residuos de conformidad con sus planes de gestión. Así pues, por lo menos uno de los principales objetivos del Reglamento es aplicar una medida que, como ha declarado el Tribunal de Justicia, estaba correctamente basada en el artículo 130 S.
Alegaciones del Parlamento
35. El Parlamento aduce que el Reglamento tiene dos objetivos principales: regular la circulación de residuos dentro de la Comunidad y regular el comercio exterior en materia de residuos, es decir, los intercambios de residuos entre la Comunidad y países terceros. Como ya he dicho, los aspectos externos del Reglamento pueden no tenerse en cuenta a efectos del presente litigio.
36. El Parlamento opina que una medida que regula la circulación de residuos dentro de la Comunidad sólo puede basarse en el artículo 100 A del Tratado. Reconoce que el Reglamento persigue también el objetivo de proteger el medio ambiente. No obstante, señala que (como destacó el Tribunal de Justicia en la sentencia "Dióxido de titanio") el hecho de que una medida persiga un objetivo de protección del medio ambiente no es suficiente en sí mismo para que dicha medida esté comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 130 S. (32)
37. El Parlamento hace una distinción entre los objetivos del Reglamento y los de la Directiva sobre residuos. Si bien el Parlamento reconoce que la finalidad de la Directiva es limitar, más que facilitar, los movimientos de residuos, señala que el Reglamento tiene un objetivo en parte opuesto al perseguido por la Directiva: la finalidad del Reglamento es facilitar aquellos traslados de residuos que, teniendo en cuenta las restricciones impuestas con arreglo a la Directiva, están, sin embargo, permitidos.
38. En su réplica, el Parlamento parece ir más lejos, alegando que una medida puede estar comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 100 A aun cuando no fomente la libre circulación dentro del mercado interior. Parece que, en opinión del Parlamento, basta con que la medida regule la circulación de mercancías entre Estados miembros; no es preciso en realidad que facilite dicha circulación.
39. El Parlamento alega también que el Título III del Reglamento no contiene ninguna disposición que pueda excluir a este último del ámbito de aplicación del artículo 100 A. Aunque dicho título se refiere exclusivamente a los traslados de residuos en el interior de los Estados miembros, sus disposiciones pueden considerarse como subordinadas al sistema establecido por el Título II. En cualquier caso, el Título III no impone a los Estados miembros ninguna obligación adicional a las ya impuestas por la Directiva sobre residuos.
40. Considero correcta la alegación del Parlamento, según la cual las disposiciones del Título III no pueden, por sí mismas, excluir al Reglamento del ámbito de aplicación del artículo 100 A. La exigencia de fijar un sistema adecuado para los traslados domésticos, que se ajuste al sistema establecido por el Título II, puede muy bien considerarse como subordinada a las demás exigencias del Reglamento, ya que un sistema nacional que establece procedimientos fundamentalmente distintos puede obstaculizar la aplicación de las normas comunitarias. Por tanto, no puedo aceptar la alegación del Consejo, formulada en su escrito de contestación, según la cual las exigencias del Título III no contribuyen en nada a la armonización conseguida por el Reglamento.
41. El Consejo señala también que el Reglamento establece normas que regulan el traslado material de residuos, y no normas que regulan las transacciones comerciales. Sin embargo, opino que ello no impide, de por sí, que el Reglamento sea una medida relativa al mercado interior. Las mercancías no pueden intercambiarse a través de las fronteras sin ser trasladadas físicamente entre Estados miembros; naturalmente, ésta es una de las diferencias fundamentales entre las mercancías y los servicios. De esto se desprende que una medida que armoniza las condiciones en las que las mercancías pueden ser transportadas entre Estados miembros puede muy bien considerarse como una medida que favorece el mercado interior.
42. No obstante, opino que el Parlamento no ha probado que el Reglamento debería haber sido adoptado sobre la base del artículo 100 A, y no sobre la base del artículo 130 S. Sin duda es cierto que, al prever normas uniformes para los traslados de residuos dentro de la Comunidad, el Reglamento producirá un efecto beneficioso sobre el mercado interior, ya que la mera existencia de tales normas armonizadas tenderá a facilitar la labor de los operadores económicos y a igualar las condiciones de competencia en los diferentes Estados miembros. Sin embargo, como ya hemos visto, una medida puede estar basada correctamente en el artículo 130 S aun cuando produzca un efecto incidental en el funcionamiento del mercado interior. Así pues, el factor determinante es que los objetivos de protección del medio ambiente de la medida constituyan o no su finalidad principal o prioritaria. (33)
43. No obstante, en contra de lo que alega el Parlamento, no puede decirse que una medida persiga un objetivo de mercado interior simplemente porque se refiera a la circulación de productos entre Estados miembros (véase el asunto "Directiva sobre residuos"). (34) Más bien, debe preguntarse si la medida tiene el objetivo global de fomentar, y no de restringir, dicha circulación. Como señala el Consejo, en el presente asunto está claro que el objetivo predominante del Reglamento es que puedan impedirse los traslados de residuos.
44. Naturalmente, la libre circulación de mercancías puede facilitarse mediante medidas que impiden la circulación de determinados bienes; en efecto, ésa suele ser la forma en que las medidas relativas al mercado interior consiguen su objetivo. Por ejemplo, la libre circulación de pilas alcalinas de manganeso es facilitada por una medida que hace que la venta de pilas que contengan más de cierto nivel de mercurio esté prohibida en todos los Estados miembros. Dicha restricción se impone con el fin de que las pilas que no tienen un nivel excesivo de mercurio puedan circular libremente dentro del mercado interior. (35) Sin embargo, las medidas introducidas por el Título II del Reglamento no son de ese tipo. El propósito del Reglamento no es definir las características de los residuos que pueden permitir a éstos circular libremente dentro del mercado interior, sino, más bien, proporcionar un conjunto armonizado de procedimientos mediante los cuales los traslados de residuos pueden ser impedidos y controlados de conformidad con el Derecho nacional y con los requisitos establecidos por la Directiva sobre residuos.
45. Por tanto, opino que todos los aspectos del Reglamento referentes al mercado interior son subsidiarios respecto a su objetivo principal, que es permitir la limitación de los traslados de residuos con el fin de asegurar la protección del medio ambiente.
46. No cabe duda de que al perseguir ese objetivo el Reglamento pretende también que las restricciones impuestas interfieran lo menos posible con el mercado interior. Así pues, el apartado 1 de la Resolución del Consejo sobre la política en materia de residuos afirma que "se debería promover una armonización de las medidas a escala comunitaria que sea compatible con el desarrollo del mercado interior [...]". (36) Como ya he señalado, la creación de un procedimiento uniforme de notificación tendría un efecto beneficioso sobre el mercado interior. Especialmente, la creación de un procedimiento de "consentimiento tácito" en el caso de los residuos destinados a la valorización produce el efecto de establecer un estricto límite de tiempo para formular objeciones, con el evidente beneficio que ello supone para los operadores afectados. (37) Además, la exigencia de plantear objeciones razonadas a los traslados de tales residuos puede, en algunos casos, limitar las facultades de un Estado miembro de imponer restricciones generales de dichos traslados. (38) Debe recordarse también que el Reglamento impide la discriminación en cuanto a las condiciones impuestas a los traslados nacionales y a los internacionales. (39)
47. Por tanto, no puede negarse que, al perseguir su objetivo de protección del medio ambiente, el Reglamento pretende también impedir que se falsee la competencia y facilitar los traslados de residuos que se ajusten a la finalidad de protección del medio ambiente. No obstante, está claro que estos objetivos son estrictamente subordinados respecto al objetivo prioritario del Reglamento. En efecto, no hace falta decir que una medida que aplica la política comunitaria en materia de protección del medio ambiente debe hacerlo, en la medida de lo posible, de una manera que sea compatible con las demás políticas comunitarias. No obstante, sería absurdo sugerir que esa medida debe basarse en el artículo 100 A del Tratado simplemente porque es compatible con dicho artículo.
Conclusión
48. Así pues, opino que el recurso del Parlamento debe ser desestimado. Por lo tanto, el Parlamento debe ser condenado en costas, con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, teniendo en cuenta que, de conformidad con el apartado 4 del mismo artículo, el Reino de España, como parte coadyuvante, debe cargar con sus propias costas.
49. Por consiguiente, sugiero al Tribunal de Justicia que:
"1) Desestime el recurso.
2) Condene al Parlamento al pago de las costas, incluidas las del Consejo.
3) Condene al Reino de España, como parte coadyuvante, al pago de sus propias costas."
(*) Lengua original: inglés.
(1) ° DO L 30, p. 1. El título de la versión francesa del Reglamento hace referencia únicamente a traslados de residuos a la entrada y a la salida de la Comunidad ( [...] des transferts de déchets à l' entrée et à la sortie de la Communauté européenne ). No obstante, el título de la versión inglesa refleja con más precisión el contenido del Reglamento.
(2) ° Véase la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-2041) ( Legitimación activa del Parlamento Europeo para interponer recursos de anulación ). Véase también el párrafo tercero del artículo 173 del Tratado tal como ha sido modificado por el Tratado de la Unión Europea.
(3) ° Véase el apartado 4 del artículo 130 R del Tratado (anteriormente, apartado 5 del artículo 130 R).
(4) ° Véase la sentencia de 4 de octubre de 1991, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-4529), apartado 20 ( Contaminación radiactiva de los productos alimenticios ).
(5) ° Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990 sobre la política en materia de residuos (DO C 122, p. 2).
(6) ° DO 1975 L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129.
(7) ° Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al control de la Comunidad de los traslados transfronterizos peligrosos (DO L 326, p. 31; EE 15/05, p. 122).
(8) ° Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (DO L 78, p. 32).
(9) ° Véase la Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativa a la celebración, en nombre de la Comunidad, del Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (Convenio de Basilea) (DO L 39, p. 1).
(10) ° Véase la Decisión 91/400/CECA, CEE del Consejo y de la Comisión, de 25 de febrero de 1991, relativa a la celebración del Cuarto Convenio ACP-CEE (DO L 229, p. 1).
(11) ° París, 30 de marzo de 1992.
(12) ° Antes citada en la nota 6 supra, modificada por la Directiva 91/156, antes citada en la nota 8 supra.
(13) ° Véase el cuarto considerando de la Directiva.
(14) ° Estas listas se basan en la Decisión del Consejo de la OCDE de 30 de marzo de 1992, antes citada en la nota 11 supra.
(15) ° Antes citada en las notas 6 y 8 supra.
(16) ° Sentencia de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica (C-2/90, Rec. p. I-4431).
(17) ° Véanse los apartados 20, 21, 31 y 32 de la sentencia.
(18) ° Geradin: European Law Review, vol. 18, 1993, p. 426.
(19) ° Kraemer: Kommentar zum EWG-Vertrag, 4.ª ed., Groeben/Thiesing/Ehlermann Baden-Baden 1991, pp. 4004-4005.
(20) ° Sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo (C-300/89, Rec. p. I-2867).
(21) ° Directiva 89/428/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, por la que se fijan las modalidades de armonización de los programas de reducción con vistas a la supresión de la contaminación producida por los residuos industriales procedentes del dióxido de titanio (DO L 201, p. 56).
(22) ° Apartado 10 de la sentencia.
(23) ° Apartado 13 de la sentencia.
(24) ° Véanse los apartados 21 a 25 de la sentencia.
(25) ° Sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C-155/91, Rec. p. I-939).
(26) ° Véase la nota 8 supra.
(27) ° Véanse los apartados 18 a 20 de la sentencia, así como el asunto C-70/88, Parlamento/Consejo, citado en la nota 4 supra.
(28) ° Véase el asunto Dióxido de titanio, citado en la nota 20 supra, p. I-2885.
(29) ° Véase el punto 18 supra.
(30) ° Véase el punto 19 supra.
(31) ° Véase el asunto Directiva sobre residuos, citado en la nota 25 supra, apartados 10 y 15 de la sentencia.
(32) ° Véase el punto 28 supra.
(33) ° Véase el punto 31 supra.
(34) ° Citado en la nota 25 supra.
(35) ° Véase la Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas (DO L 78, p. 38), especialmente los artículos 3 y 9.
(36) ° Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990, citada en la nota 5 supra; el subrayado es mío.
(37) ° Véase el punto 16 supra.
(38) ° Véanse los puntos 20 y 23 supra.
(39) ° Véase el punto 24 supra.