61981C0147
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 11. FEBRUAR 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Nærværende præjudicielle sag angår gyldigheden og fortolkningen af en EF-bestemmelse, hvorefter den fuldstændige eller delvise suspension af importafgiften er betinget af, at importører af frosset oksekød bestemt til forarbejdning stiller en sikkerhed.
Jeg skal kort redegøre for sagens faktiske omstændigheder.
Merkur Fleisch-Import, Hamburg, anmodede ved toldangivelse af 16. oktober 1978 de tyske toldmyndigheder om overgang til fri omsætning for cirka 13 tons udbenet frosset oksekød. Importøren afgav en erklæring om, at kødet var bestemt til fremstilling af andre produkter end konserves. Zollamt Hamburg-Ericus behandlede varen til fri omsætning og suspenderede importafgiften med henblik på kødets industrielle forarbejdning. Firmaet stillede en sikkerhed i form af en bankgaranti. Denne fremgangsmåde var i overensstemmelse med den gældende EF-ordning på området, hvis afgørende bestemmelser jeg senere kort skal redegøre for. Imidlertid fastslog de tyske toldmyndigheder efterfølgende, at mere end 8 tons af det pågældende kød først var blevet forarbejdet efter udløbet af tremånedersfristen efter importmåneden. Følgelig fastsatte toldvæsenet ved afgørelse af 5. november 1979 størrelsen af det afgiftsbeløb, som firmaet skulle betale for denne del af det indførte kød.
Importøren indgav først administrativ klage mod denne afgørelse, men uden resultat, og anlagde dernæst sag ved Finanzgericht Hamburg med påstand om annullation af toldvæsenets afgørelse med den begrundelse, at opkrævningen af afgiften på grund af den ubetydelige overskridelse af forarbejdningsfristen var i strid med proportionalitetsprincippet, hvorefter der skal være et rimeligt forhold mellem overtrædelsens art og følger. Ved kendelse af 7. maj 1981 har Finanzgericht besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»er artikel 1, stk. 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 572/78 af 21. marts 1978 ugyldig i det omfang, det deri bestemmes, at den af importøren stillede sikkerhed fortabes og fungerer som importafgift, hvis den i bestemmelsen omhandlede frist for den forarbejdning, som det frosne oksekød er bestemt til, overskrides, eller [skal] bestemmelsen som traktatmedholdelig ... fortolkes således, at sikkerheden ikke fortabes ved en ubetydelig fristoverskridelse på 12 dage«.
2.
Der må i denne forbindelse redegøres for indholdet af de EF-bestemmelser, der direkte eller indirekte henvises til i spørgsmålet fra den tyske ret. Reglerne om importafgifter for udbenet frosset oksekød bestemt til forarbejdning er i det væsentlige reguleret i Rådets forordning nr. 805/68 af 25. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød, navnlig forordningens artikel 14, som ændret ved Rådets forordning nr. 425/77 af 14. februar 1977. Artikel 14, stk. 1, bestemmer: »for frosset kød til forarbejdning anført i bilaget, afdeling b), under pos. 02.01 A II b) 2 og 02.01 A II b) 4 bb), skal på de betingelser, der fastsættes i denne artikel, gælde: ... b) hel eller delvis suspension af importafgiften for kød til forarbejdningsindustrien, og som skal anvendes til fremstilling af andre varer end den under litra a) omhandlede konserves«, og som ikke indeholder andre væsentlige bestanddele end oksekød og sky.
Gennemførelsesbestemmelserne for den pågældende særlige importordning blev fastsat i Kommissionens forordning nr. 572/78 af 21. marts 1978. Forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmer specielt følgende: »for at den fuldstændige eller delvise suspension af importafgiften, der er fastsat i artikel 14, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 805/68, kan indrømmes, skal følgende betingelser være opfyldt: ... b) importøren skal stille en sikkerhed på et beløb svarende til den suspenderede del af den importafgift, der gælder på dagen for indførslen«. Forordningens artikel 1, stk. 3, bestemmer videre følgende: »bortset fra tilfælde af force majeure frigives den ... omhandlede sikkerhed kun, helt eller delvis, såfremt der inden for seks måneder efter importmåneden ... føres bevis for, at den samlede mængde af det indførte frosne kød eller en del af denne mængde inden for tre måneder efter importmåneden er blevet forarbejdet ...«; »det frigivne sikkerhedsbeløb er proportionalt med den mængde, for hvilken der er ført bevis for forarbejdningen«; »... den del af sikkerheden, som ikke frigives, fortabes og fungerer som importafgift«.
Som bekendt vedrører den nationale rets spørgsmål netop artikel 1, stk. 3. Der er rejst spørgsmål om bestemmelsens gyldighed under to synsvinkler: det er dels blevet bestridt, at Kommissionen er bemyndiget til at fastsætte en forarbejdningsfrist for det indførte kød og kræve, at der stilles en sikkerhed som garanti for overholdelse af fristen og som i tilfælde af overskridelse af denne fortabes, dels at den pågældende ordning — selv om det antages, at Kommissionen er bemyndiget til at kræve sikkerhed og bestemme dennes fortabelse — er i strid med de to almindelige grundsætninger i EF-retten, nemlig proportionalitetsprincippet og lighedsgrundsætningen.
3.
Hjemmelen til at udstede regler på dette område, som sket med Kommissionens forordning nr. 572/78, findes i artikel 14, stk. 4, litra c), i Rådets forordning nr. 805/68 (som affattet ved forordning nr. 425/77). Ifølge denne bestemmelse fastlægges »gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel og navnlig bestemmelserne vedrørende tilsynet med det indførte køds anvendelse« efter fremgangsmåden i artikel 27, dvs. af Kommissionen efter høring af forvaltningskomiteen for oksekød. Præamblen til forordning nr. 572/78, nærmere bestemt præamblens afsnit 2, henviser udtrykkeligt til artikel 14, stk. 4, litra c), i forordning nr. 805/68. På den anden side kan det anses for udelukket, at Kommissionen generelt er beføjet til at udstede gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordninger.
Jeg skal i denne forbindelse blot anføre, at EØF-traktatens artikel 155 in fine med hensyn til Kommissionens beføjelser fastsætter, at den skal »udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelse af de af dette udfærdigede forskrifter«.
For at besvare den tyske rets spørgsmål må det derfor fastslås, om og i hvilken udstrækning forordning nr. 572/78 indholdsmæssigt er omfattet af de beføjelser, som Rådet har tildelt Kommissionen ved artikel 14, stk. 4, litra c), i forordning nr. 805/68. Bestemmelsen giver først og fremmest bemyndigelse til at fastlægge gennemførelsesbestemmelserne til den i artikel 14 i forordning nr. 805/68 indførte ordning om suspension af importafgiften; der er her klart tale om en generel retsanordnende bemyndigelse. Først efter denne vide bestemmelse følger en særlig henvisning til gennemførelsesbestemmelsernes art, idet bestemmelserne navnlig skal vedrøre tilsynet med det indførte køds anvendelse. Kommissionen var derfor beføjet til at udstede alle former for gennemførelsesbestemmelser til artikel 14 og ikke kun bestemmelser vedrørende tilsynet, selv om der skulle lægges særlig vægt på sådanne bestemmelser.
Det skal derfor ikke undersøges, om kravet, hvorefter importøren skal stille sikkerhed — og bestemmelsen, hvorefter sikkerheden fortabes, hvis kødet ikke forarbejdes inden for bestemte frister — kan anses som et led i tilsynet med det indførte køds anvendelse. Efter min mening er det snarere nødvendigt og tilstrækkeligt at fastslå, om bestemmelserne vedrørende sikkerhedsstillelse i forordning nr. 572/78 kan anses som gennemførelsesbestemmelser i medfør af den allerede nævnte artikel 14 i forordning nr. 805/68.
4.
Ifølge sagsøgeren i hovedsagen er artiklens målsætning uforenelig med den af Kommissionen indførte forarbejdningsfrist for det indførte kød og den hermed forbundne bestemmelse om sikkerhedsstillelse. Sagsøgeren henviser til Domstolens dom af 6. marts 1979 i sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, hvori det blev fastslået, at da suspensionen af importafgiften blev »indført ved den oprindelige artikel 14 i forordning nr. 805/68 og med nye betingelser blev opretholdt ved den ændrede affattelse af samme bestemmelse, skete det ud fra den økonomiske målsætning at opretholde forarbejdningsindustriens konkurrenceevne i forhold til konkurrenter etableret uden for Fællesskabet, der af denne grund havde fordel af priserne på verdensmarkedet« (Sml. 1979, s. 777, specielt præmis 68). Sagsøgeren understreger, at det for at nå dette mål ikke var nødvendigt at fastsætte en forarbejdningsfrist, og at det under alle omstændigheder ikke var nødvendigt at bestemme, at sikkerheden fortabes, blot fristen overskrides, også selv om forarbejdningen finder sted efter fristens udløb.
Jeg deler ikke denne opfattelse. Kommissionen var af økonomiske grunde sammenholdt med målsætningen bag artikel 14 bemyndiget til at fastsætte en forarbejdningsfrist. Det skal erindres, at frosset oksekød kan oplagres temmelig længe, og at varens markedspris kan variere inden for et forholdsvis kort tidsrum. Hvis importørerne derfor kunne få suspenderet importafgiften uden tidsmæssige begrænsninger, kunne de bringe varen på markedet på det for dem mest fordelagtige tidspunkt, hvilket kunne skade oksekødsproducenterne i Fællesskabet. Det er i denne forbindelse betegnende, at Kommissionen for hvert kvartal fastlægger den mængde frosset oksekød bestemt til forarbejdning, som kan indføres under suspensionsordningen, jfr. artikel 14, stk. 4, litra a) og b), i forordning nr. 805/68. Hvis man har anset det for nødvendigt at indføre denne ordning, som indebærer en hyppig periodisk undersøgelse af markedsvilkårene, skyldes det klart, at markedssituationen hurtigt kan ændre sig, og at ændringer kræver tilsvarende ændringer i de mængder, som kan indføres under den fordelagtige ordning.
På denne baggrund må fastsættelsen af en frist for kødets anvendelse betragtes som en berettiget gennemførelsesbestemmelse i betydningen i artikel 14, som ikke er i strid med artiklens målsætning. Med hensyn til denne målsætning skal det bemærkes, at suspensionen af importafgiften for frosset oksekød bestemt til forarbejdning ifølge den syvende betragtning til forordning nr. 805/68 er fastsat »for at sikre en tilfredsstillende forsyning af forarbejdningsindustrien inden for Fællesskabet og for dog samtidig at opretholde en præference for kød produceret inden for Fællesskabet«. Det fremgår heraf, at der ikke kun skal tages hensyn til forarbejdningsindustrien, men også til EF-producenterne af oksekød. I denne indviklede situation var det nødvendigt at fastsætte en forarbejdningsfrist for indført kød for at beskytte den fine balance på Fællesskabets marked og undgå, at Kommissionens kvartalsvise afgørelser sættes ud af spillet som følge af spekulationer fra importørernes side, som eventuelt kan være interesserede i at udskyde kødets industrielle forarbejdning.
5.
For videre at påvise, at Kommissionen ikke var bemyndiget til at fastsætte en frist for det indførte køds anvendelse og stille krav om sikkerhedsstillelse, anfører sagsøgeren, at artikel 14 i forordning nr. 805/68 hverken nævner fristen eller sikkerhedsstillelsen, selv om man med rette kunne have forventet en henvisning til disse punkter, idet forordningens artikel 15 med hensyn til importlicenser både fastsætter en gyldighedsperiode og betinger udstedelsen af disse licenser af, at der stilles sikkerhed for, at de omhandlede transaktioner gennemføres inden for fristen.
Jeg mener ikke, at der kan hentes nogeri egentlig støtte for sagsøgerens opfattelse i artikel 15. De to forhold, som henholdsvis er behandlet i artikel 14 og 15, er således klart forskellige og kan derfor ikke sammenlignes. Som allerede anført bestemmer artikel 14, at importafgiften suspenderes, idet denne begunstigelse (som i virkeligheden svarer til en afgiftsfritagelse) er betinget af de indførte varers særlige anvendelse. De af Kommissionen rejste krav om sikkerhedsstillelse som garanti for, at varen anvendes forskriftsmæssigt inden for den fastsatte frist, er forståeligt under hensyn til, at forpligtelsen til at betale importafgiften ikke bortfalder, før kødets forarbejdning har fundet sted, og medmindre forarbejdningen er sket inden for en bestemt frist. Følgelig bortfalder suspensionen, hvis varen ikke forarbejdes rettidigt, i hvilket tilfælde toldvæsenet tilbageholder sikkerhedsstillelsen, der således fungerer som importafgift. Det forhold, at sikkerhedsstillelsen således fortabes og fungerer som importafgift, udgør ingen sanktion, idet det udelukkende er den logiske følge af, at de særlige betingelser for at importørerne kan få tildelt suspensionen ikke er opfyldt. Omvendt bestemmer artikel 15, at der skal stilles sikkerhed som garanti for overholdelse af en bestemt forpligtelse. Bestemmelsen, hvorefter sikkerheden fortabes, såfremt importen ikke har fundet sted inden for den fastsatte frist, udgør derfor en sanktion. Under hensyn til denne forskel mellem bestemmelserne om suspension af importafgiften og importlicensordningen kan der efter min mening ved fortolkningen ikke lægges vægt på den omstændighed, at artikel 14 hverken nævner fristen for det indførte køds forarbejdning eller sikkerhedsstillelsen.
6.
Jeg skal herefter undersøge, om sikkerhedsstillelsesordningen, og navnlig bestemmelsen, hvorefter sikkerheden fortabes helt, når det indførte køds forarbejdning er foretaget efter fristens udløb, er i strid med proportionalitetsprincippet og lighedsgrundsætningen.
Sagsøgeren anfører, at det er i strid med proportionalitetsprincippet — hvorefter der skal være et rimeligt forhold mellem overtrædelsen og de retlige følger — at bestemme, at sikkerheden fortabes helt, såfremt kødets forarbejdning enten foretages for sent eller slet ikke finder sted. Efter sagsøgerens opfattelse straffes fristoverskridelsen for hårdt. Det ville således have været mere korrekt og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, hvis der klart blev sondret mellem fristoverskridelser og manglende forarbejdning, og hvis sanktionen blev sat i forhold til betydningen af overskridelsen af fristen for kødets anvendelse. Ifølge sagsøgeren er samme forhold ligeledes i strid med lighedsgrundsætningen, idet forordningen bestemmer, at sikkerheden fortabes uafhængigt af fristoverskridelsens karakter, og således behandler tilfælde af forskellig grovhed identisk.
Sagsøgeren henviser til støtte for sin opfattelse til Domstolens praksis, navnlig Domstolens dom af 21. juni 1979 i sag 240/78, Atalanta mod Produktschap voor Vee en Vlees. Sagen drejede sig om at få fastslået, hvorvidt proportionalitetsprincippet er respekteret i artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1889/76, hvorefter den sikkerhed, som svineproducenter skal stille for at få tildelt EF-støtte, fortabes fuldstændigt, hvis de pågældende producenter ikke overholder forpligtelserne i de kontrakter, som er indgået med de nationale interventionsorganer. Domstolen fastslog, at bestemmelsen »på grund af sin automatik strider mod proportionalitetsprincippet, for så vidt som den ikke gør det muligt at afpasse den i artiklen anførte sanktion efter omfanget af den manglende opfyldelse af de kontraktlige forpligtelser eller efter, om overtrædelsen af disse forpligtelser er alvorlig« (Sml. 1979, s. 2137, specielt præmis 15, s. 2151). Sagsøgeren anfører, at artikel 1 i forordning nr. 572/78 ligesom artikel 5 i forordning nr. 1889/76 ikke afpasser sanktionen efter omfanget af den manglende opfyldelse, og slutter heraf, at bestemmelsen er i strid med proportionalitetsprincippet.
Lad mig for det første gentage, at sikkerhedens fortabelse i forordning nr. 572/78 ikke udgør nogen sanktion, men højst er ensbetydende med, at den begunstigelse, som er indrømmet importørerne ved forordning nr. 805/68, bortfalder, og at den almindelige forpligtelse til at betale den i den fælles toldtarif fastsatte importafgift gøres gældende. Der er derfor ingen grund til at afpasse importafgiftens størrelse efter fristoverskridelsens længde i forbindelse med det indførte køds forarbejdning. Afgørende for, om suspensionen af importafgiften bortfalder, er således den manglende opfyldelse af en af de betingelser, hvorunder suspensionen er ydet (det indførte kød skal forarbejdes forskriftsmæssigt inden for den fastsatte frist). Det er kun rimeligt, at en særlig begunstigelse definitivt bortfalder, når de hermed forbundne betingelser ikke er blevet opfyldt, og at forpligtelsen til at betale importafgiften således genindføres i fuld udstrækning. Hvis man dernæst tager hensyn til den økonomiske begrundelse for den særlige ordning med sikkerhedsstillelse i forordning nr. 572/78, bekræfter dette yderligere, at det ikke ville være rimeligt at afpasse importafgiftens størrelse efter betydningen af overskridelsen (som kan variere) af f orarbejdningsfristen eller tilfælde af manglende forarbejdning. Det er således allerede påvist, at suspensionen af importafgiften kun kan opfylde sit formål og beskytte forarbejdningsindustriens konkurrenceevne i forhold til konkurrenter uden for Fællesskabet, hvis suspensionen begrænses til et kort tidsrum. Det skal således erindres, at indvirkningen på oksekødsmarkedet som følge af en forlængelse af suspensionen ud over et tidsrum af tre til fire måneder eventuelt kunne modvirke den af Kommissionen forfulgte målsætning. Også denne konstatering viser, at den opfattelse er uholdbar, hvorefter importafgiften bør nedsættes, såfremt det indførte køds forarbejdning er foretaget efter fristens udløb, og at importafgiften udelukkende bør opkræves i fuldt omfang, når den pågældende forarbejdning slet ikke har fundet sted.
Denne fortolkning af artikel 1 i forordning nr. 572/78, som efter min mening må lægges til grund, og som tager højde for målsætningen bag den af Kommissionen fulgte økonomiske politik på oksekødsmarkedet, finder støtte i Domstolens praksis. Efter min mening er det således betegnende, at Domstolen i dom af 26. juni 1980 i sag 808/79, Pardini (Smi. 1980, s. 2103) har fastslået, at det er vigtigt, at de myndigheder, som er pålagt forvaltningen af de fælles markedsordninger, råder over præcise forudberegninger om de kommende ind- og udførsler, hvorfor de erhvervsdrivende, som har væsentlig fordel af ordningen med forudfastsættelse, må finde sig i de ulemper, som skyldes det for Fællesskabet nødvendige hensyn, at ethvert misbrug undgås (præmisserne 17 og 21). Sagen drejede sig om at få fastslået, hvorvidt bestemmelsen i Kommissionens forordning nr. 193/75 — hvorefter en eksportør, der er blevet frastjålet en eksportlicens eller forudfastsættelsesattest, er afskåret fra at opnå en ny licens — er berettiget af overvågningsmæssige hensyn. Domstolen fastslog, at der ikke var noget misforhold mellem en risiko, som de erhvervsdrivende måtte bære, og de krav, som lå til grund for bestemmelsen. Der foreligger på to væsentlige og fremfor alt let genkendelige punkter en vis lighed mellem denne sag og nærværende sag. For det første for så vidt det anerkendes, at Kommissionen ved fastlæggelsen af den økonomiske politik må råde over præcise forudberegninger med hensyn til markedsforholdene, og for det andet for så vidt det fastslås, at det ikke er i strid med proportionalitetsprincippet at fastsætte en bestemmelse, hvorefter erhvervsdrivende, som har mistet en licens, ikke kan få udstedt en ny, selv om en sådan bestemmelse automatisk og uden undtagelse gøres gældende.
Det bør endelig understreges, at fastsættelsen af længden af det tidsrum, inden for hvilket det indførte kød skal forarbejdes, er resultatet af et teknisk skøn, som tilkommer Kommissionen. Kommissionen har under sagens behandling, navnlig under den mundtlige forhandling, ret grundigt redegjort for baggrunden for dette valg. Jeg er af den opfattelse, at det, når der foreligger en detaljeret redegørelse, og der ikke findes klare og overbevisende argumenter, som går i den modsatte retning, er rimeligt blot at tage Kommissionens politiskøkonomiske valg til efterretning. For mig at se kan det ikke i tilfælde som det foreliggende udelukkes, at suspensionen af importafgiften udelukkende kan opfylde den til grund herfor liggende økonomiskpolitiske målsætning, hvis suspensionen begrænses til et bestemt kortere tidsrum.
7.
Den anden del af den tyske rets spørgsmål vedrører fortolkningen af bestemmelsen om sikkerhedens fortabelse i artikel 1, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 572/78. Retten spørger her, om bestemmelsen skal fortolkes således, at sikkerheden ikke fortabes ved en ubetydelig overskridelse af forarbejdningsfristen for det indførte kød.
Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at hverken bestemmelsens ordlyd eller opbygning støtter en sådan fortolkning. Bestemmelsens ordlyd er klar og entydig: sikkerheden frigives kun fuldt ud, hvis den samlede mængde kød er blevet forarbejdet inden for tre måneder efter importmåneden (jævnsides hermed frigives sikkerheden delvis, hvis en del af kødet er blevet forarbejdet). Jeg kan derfor ikke finde nogen støtte for den opfattelse, at bestemmelsen giver ret til sikkerhedens frigivelse også efter udløbet af den fastsatte tremånedersfrist, blot forsinkelsen er ubetydelig. Det er næppe nødvendigt at tilføje, at der ikke gælder nogen almindelig grundsætning, hvorefter en ubetydelig fristoverskridelse ingen retsvirkninger har.
Jeg kan tilføje, at begrundelsen for at bestemmelsen om, at sikkerheden fortabes og fungerer som importafgift, hverken kan anses for at være i strid med proportionalitetsprincippet eller med lighedsgrundsætningen, ligeledes kan gøres gældende over for den af den nationale ret foreslåede fortolkningsmulighed. Specielt må det — både som følge af den omstændighed, at sikkerhedens fortabelse ikke udgør nogen sanktion, samt det forhold, at den pågældende bestemmelse er begrundet i en række berettigede økonomiske krav — anses for udelukket, at importørerne kan drage fordel af afgiftsfritagelsen, hvis de først har foretaget forarbejdningen efter fristens udløb uafhængigt af overskridelsens karakter. Det må ikke glemmes, at Kommissionen har fastsat fristen med virkning for samtlige de berettigede under hensyn til de særlige strukturelle forhold, som gælder på oksekødsmarkedet. Kommissionen kan derfor kun forlænge fristen ved at ændre forordning nr. 572/78 på grundlag af en nyvurdering af dette markeds særlige forhold. Det ville være vilkårligt og eventuelt give anledning til forskelsbehandling, hvis fristen kunne forlænges i særlige tilfælde efter et konkret skøn.
8.
På grundlag af disse betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Finanzgericht Hamburg ved kendelse af 7. maj 1981 i sagen Merkur Fleisch-Import mod Hauptzollamt Hamburg-Ericus forelagte spørgsmål således:
1.
Kommissionens forordning (EØF) nr. 572/78 af 21. marts 1978 er ikke ugyldig, for så vidt det i forordningens artikel 1, stk. 3, bestemmes, at den af importøren stillede sikkerhed fortabes og fungerer som importafgift, hvis den i bestemmelsen omhandlede frist for den forarbejdning, som det frosne oksekød er bestemt til, overskrides.
2.
Bestemmelsen skal fortolkes således, at sikkerheden også fortabes, selv om overskridelsen af forarbejdningsfristen for det indførte kød er ubetydelig.
(
1
) – Oversat fra italiensk.