62006CJ0242
EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
17. september 2009 (
*1
)
„EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping — Töötajate vaba liikumine — Vastuvõtvas liikmesriigis elamisloa andmise eest lõivude kehtestamine — Assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 artiklis 13 ette nähtud standstill-tingimuse rikkumine”
Kohtuasjas C-242/06,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Raad van State (Madalmaad) 11. mai 2006. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse, menetluses
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
versus
T. Sahin,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud M. Ilešič, A. Tizzano, E. Levits ja J.-J. Kasel (ettekandja),
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikus menetluses ja 17. detsembri 2008. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
—
T. Sahin, esindaja: advocaat D. Schaap,
—
Madalmaade valitsus, esindajad: H. G. Sevenster, C. Wissels ja M. de Mol,
—
Saksamaa valitsus, esindajad: C. Schulze-Bahr ning M. Lumma ja J. Möller,
—
Itaalia valitsus, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato W. Ferrante,
—
Küprose valitsus, esindaja: D. Lysandrou,
—
Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: barrister T. Ward,
—
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: S. Boelaert ja M. van Beek,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta (edaspidi „otsus nr 1/80”) artikli 13 tõlgendamist. Assotsiatsiooninõukogu asutati lepinguga, millega loodi assotsiatsioon Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel ning millele kirjutasid Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariik ning teiselt poolt EMÜ liikmesriigid ja ühendus ning mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu . aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10; edaspidi „assotsiatsioonileping”).
2
See taotlus esitati T. Sahini ja Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (sisserände ja lõimumise minister, edaspidi „minister”) vahelises kohtuvaidluses, mille ese on Türgi kodanike kohustus maksta nende elamisloataotluse või selle kehtivuse pikendamistaotluse läbivaatamise eest lõivu.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
EMÜ-Türgi assotsiatsioon
– Assotsiatsioonileping
3
Assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõike 1 kohaselt on lepingu eesmärk lepingupoolte kaubandus- ja majandussuhete jätkuv ja tasakaalustatud areng, sealhulgas tööjõu valdkonnas, kohaldades järk-järgult töötajate vaba liikumist (assotsiatsioonilepingu artikkel 12), samuti kaotades asutamisvabaduse (nimetatud lepingu artikkel 13) ning teenuste osutamise vabaduse (sama lepingu artikkel 14) piirangud eesmärgiga parandada Türgi elanike elatustaset ning hõlbustada Türgi Vabariigi hilisemat ühinemist ühendusega (nimetatud lepingu preambuli põhjendus 4 ja artikkel 28).
4
Selleks näeb assotsiatsioonileping ette ettevalmistava etapi, mis võimaldab Türgi Vabariigil ühenduse abiga oma majandust arendada (selle lepingu artikkel 3), üleminekuetapi, mille jooksul tuleb tagada tolliliidu järkjärguline rakendamine ning majanduspoliitikate ühtlustamine (nimetatud lepingu artikkel 4), ning lõppetapi, mis rajaneb tolliliidul ja hõlmab lepingupoolte majanduspoliitikate tihedama koordineerimise (sama lepingu artikkel 5).
5
Assotsiatsioonilepingu artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt:
„Assotsiatsiooni rakendamiseks ja järkjärguliseks arendamiseks kohtuvad lepingupooled assotsiatsiooninõukogus, mis tegutseb talle käesoleva lepinguga antud volituste raames.”
6
Assotsiatsioonilepingu artikkel 8, mis paikneb lepingu II jaotises „Üleminekuetapi rakendamine”, näeb ette:
„Artiklis 4 nimetatud eesmärkide elluviimiseks määrab assotsiatsiooninõukogu enne üleminekuetapi algust vastavalt ajutise protokolli artiklis 1 sätestatud menetlusele tingimused, korra ja ajakava Euroopa Ühenduse asutamislepingus nimetatud valdkondi puudutavate sätete rakendamiseks, mida peab arvesse võtma; see kehtib eelkõige käesolevas jaotises sisalduvate valdkondade ning kaitseklauslite suhtes, mis osutuvad otstarbekaks.”
7
Assotsiatsioonilepingu II jaotise 3. peatükk „Muud majanduslikku laadi sätted” sisaldab ka artiklid 12, 13 ja 14.
8
Artikkel 12 sätestab:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel [EÜ] artiklitest [39], [40] ja [41].”
9
Artikkel 13 sätestab:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel asutamisvabaduse piirangute kaotamisel [EÜ] artiklitest [43–46] kaasa arvatud ja artiklist [48].”
10
Artikkel 14 sätestab:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel teenuste osutamise vabaduse piirangute kaotamisel [EÜ] artiklitest [45], [46] ja [48–54].”
11
Assotsiatsioonilepingu artikli 22 lõike 1 kohaselt:
„Assotsiatsiooninõukogu on pädev vastu võtma käesoleva lepingu eesmärkide saavutamiseks vajalikke otsuseid lepingus sätestatud juhtudel. Kumbki lepingupool võtab assotsiatsiooninõukogu otsuste elluviimiseks vajalikke meetmeid. […]”
– Lisaprotokoll
12
23. novembril 1970 Brüsselis allkirjastatud lisaprotokoll, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduste nimel nõukogu . aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 (EÜT L 293, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41; edaspidi „lisaprotokoll”), on selle artikli 62 kohaselt assotsiatsioonilepingu lahutamatu osa ning sätestab vastavalt selle artiklile 1 nimetatud lepingu artiklis 4 toodud üleminekuetapi rakendamise tingimused, korra ja ajakavad.
13
Lisaprotokoll sisaldab II jaotist „Isikute ja teenuste liikumine”, mille I peatükk käsitleb „[t]öötajaid” ja II peatükk on pühendatud „[a]sutamisõigusele, teenustele ja transpordile”.
14
Lisaprotokolli nimetatud I peatükki kuuluv artikkel 36 näeb ette, et töötajate vaba liikumine ühenduse liikmesriikide ja Türgi vahel tagatakse assotsiatsioonilepingu artiklis 12 sätestatud põhimõtete kohaselt järkjärguliste etappide abil nimetatud lepingu jõustumisele järgneva 12. [aasta] lõpust 22. aasta lõpuni ning et assotsiatsiooninõukogu võtab vastu selleks vajalikud reeglid.
15
Lisaprotokolli II jaotise II peatükis sisalduva artikli 41 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Lepinguosalised hoiduvad omavahel kehtestamast mis tahes uusi asutamisõiguse ning teenuste osutamise vabaduse piiranguid.”
16
Selle sama protokolli artikkel 59 on sõnastatud:
„Käesoleva protokolliga hõlmatud valdkondades ei kohelda Türgit soodsamalt, kui liikmesriigid üksteist vastavalt ühenduse asutamislepingule kohtlevad.”
– Otsus nr 1/80
17
19. septembril 1980. aastal võttis assotsiatsioonilepinguga loodud assotsiatsiooninõukogu, mis koosneb ühelt poolt liikmesriikide valitsuste, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Ühenduste Komisjoni liikmetest ning teiselt poolt Türgi valitsuse liikmetest, vastu otsuse nr 1/80.
18
Otsuse nr 1/80 II peatüki „Sotsiaalsätted” 1. jaos „Tööhõive ja töötajate vaba liikumine” sisaldub artikkel 6. Selle artikli lõige 1 on sõnastatud:
„Arvestades artiklist 7, mis käsitleb perekonnaliikmete vaba juurdepääsu tööle, tulenevaid erisusi, on liikmesriigi seaduslikul tööturul töötaval Türgi päritolu töötajal:
—
õigus pärast ühte aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis uuendada tööluba sama tööandja juures töötamiseks, kui tööandjal on talle tööd pakkuda;
—
õigus pärast kolme aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis ning arvestades ühenduse liikmesriikide töötajate eesõigusi võtta vastu samal kutsealal mõni teine tema poolt vabalt valitud tööandja poolt tavapärastel tingimustel tehtud tööpakkumine, mis on registreeritud selle liikmesriigi tööhõivetalitustes;
—
pärast nelja aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis vaba juurdepääs kõigile palgalistele töökohtadele omal valikul.”
19
Otsuse nr 1/80 samas jaotises sisalduv artikkel 13 sätestab:
„Ühenduse liikmesriigid ning Türgi ei või kehtestada töötajatele ja nende pereliikmetele, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende territooriumil, uusi piiranguid töö saamise tingimuste osas.”
20
Vastavalt otsuse nr 1/80 artiklile 30 jõustus see otsus 1. juulil 1980. Ometi on sellesama otsuse artiklist 16 tulenevalt selle otsuse II peatüki 1. jaotise sätted kohaldatavad alates .
Direktiiv 68/360/EMÜ
21
Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27) artikli 9 lõige 1 sätestab:
„[…] EMÜ liikmesriigi kodanikele antavad elamisõigust tõendavad dokumendid väljastatakse ja neid pikendatakse tasuta või summa eest, mis ei ületa lõive ja makse, mida tuleb maksta selle riigi kodanikel isikut tõendavate dokumentide väljastamise eest.”
22
Alates 30. aprillist 2006 tunnistas Euroopa Parlamendi ja nõukogu . aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77, parandused: ELT 2004, L 229, lk 35, ELT 2005, L 197, lk 34 ja ELT 2007, L 204, lk 28; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), direktiivi 68/360 kehtetuks.
Direktiiv 2004/38
23
Vastavalt direktiivi 2004/38 artiklile 8 peaks üle kolmekuuliste elamisperioodide puhul olema liikmesriikidel võimalus nõuda, et liidu kodanikud registreeriksid ennast elukoha pädevates asutustes ja saaksid asjakohase registreerimistunnistuse. Samas kohaldatakse vastavalt nimetatud direktiivi artiklile 9 elamisloa nõuet üksnes nende liidu kodanike pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kui nad elavad liikmesriigis kauem kui kolm kuud. Elamisloa taotlemise kohustuse täitmata jätmise korral võib asjaomase isiku suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivad karistusi. Sama direktiivi artikli 11 lõike 1 kohaselt kehtib elamisluba viis aastat alates selle väljaandmisest või liidu kodaniku kavandatava elamisperioodi ajal, kui see on lühem kui viis aastat.
24
Direktiivi 2004/38 artikkel 25 „Elukohadokumente käsitlevad üldsätted” on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Artiklis 8 nimetatud registreerimistunnistuse, alalise elukoha tõendi, pereliikme elamisloa taotlemise tõendi, elamisloa või alalise elamisloa olemasolu ei või mitte mingil tingimusel seada õiguse kasutamise või haldusformaalsuse täitmise eeltingimuseks, sest õiguste olemasolu võib tõendada ka muude tõendusvahendite abil.
2.   Kõik lõikes 1 nimetatud dokumendid antakse välja tasuta või sellise tasu eest, mis ei ületa [selle riigi] kodanikelt samalaadsete dokumentide väljaandmise eest võetavat tasu.”
Siseriiklik õigus
25
Eelotsusetaotluses esitatud teabe kohaselt ei nõudnud Madalmaade Kuningriik 1. detsembril 1980, kuupäeval, kui selle liikmesriigi suhtes jõustusid otsusega nr 1/80 kehtestatud sätted tööhõive ja töötajate vaba liikumise kohta, sealhulgas artikkel 13, elamisloa taotlemise eest lõive ning lõivu ei tulnud maksta ka sellise loa pikendamise taotlemise korral.
26
Alles alates 1. aprillist 2001, kui jõustusid . aasta Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (välismaalaste seadust täielikult reformiv seadus; Stb 2000, nr 495, edaspidi „Vw 2000”), Vreemdelingenbesluit 2000 (2000. aasta dekreet välismaalaste kohta, Stb 2000, nr°497) ning Voorschrift Vreemdelingen (määrus välismaalaste kohta), on välismaalased kohustatud elamisloa taotluse läbivaatamise eest tasuma lõivu.
27
Lisaks nähti alates 1. maist 2002 kohaldatava Voorschrift Vreemdelingen’i muudatuse alusel sellise lõivu maksmine ette ka elamisloa pikendamistaotluse eest. Samal ajal suurendati makstava lõivu summat.
28
Vastavalt Vw 2000 artikli 24 lõikele 2 jätavad pädevad ametiasutused juhul, kui ettenähtud tähtaja jooksul ei ole elamisloa taotluse eest asjakohaseid lõive makstud, taotluse läbi vaatamata. Lisaks ei maksta taotluse rahuldamata jätmise korral makstud lõivusid tagasi.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
29
Eelotsusetaotlusest tuleneb, et T. Sahin on Türgi kodanik, kes sai 13. juulil 2000 ajutise elamisloa, mille abil ta sisenes Madalmaade territooriumile sama aasta 12. septembril.
30
2. oktoobril 2002, ajal, mil ta elas seaduslikult Madalmaades, esitas T. Sahin elamisloataotluse, et ta saaks elada koos oma hollandi rahvusest abikaasaga.
31
Minister väljastas talle 14. detsembril 2000 sellise elamisloa, mille kehtivus lõppes . Luba ei sisaldanud ühtegi ametialase tegevuse teostamise piirangut.
32
T. Sahini taotlusel pikendas minister 28. septembril 2001 elamisloa kehtivust kuni 2. oktoobrini 2002.
33
T. Sahin taotles alles 10. veebruaril 2003 uuesti oma elamisloa kehtivuse pikendamist.
34
Kohaldades Madalmaade õigusnorme, keeldus minister 23. aprillil 2003 selle taotluse läbivaatamisest, kuna T. Sahin ei olnud maksnud elamisloa kehtivuse pikendamiseks asjakohaseid lõive suuruses 169 eurot.
35
Pärast nimetatud summa maksmist, mis toimus küll ettenähtud tähtajast hiljem, esitas T. Sahin 26. mail 2003 ministri . aasta otsuse peale vaide, mis jäeti põhjendamatuse tõttu . aasta otsusega rahuldamata.
36
16. mail 2004 esitas T. Sahin viimase otsuse peale Rechtbank’s-Gravenhagele kaebuse, tuginedes otsuse nr 1/80 artiklile 13. Nimetatud kohus rahuldas selle kaebuse oma . aasta otsusega, tühistas ministri . aasta otsuse ja kohustas viimast uut otsust tegema.
37
Minister jättis T. Sahini vaide 17. septembril 2004 põhjendamatuse tõttu uuesti rahuldamata.
38
Rechtbank’s-Gravenhage rahuldas oma 30. mai 2005. aasta otsusega T. Sahini poolt ministri teise rahuldamata jätmise otsuse peale esitatud kaebuse, leides, et kaebaja kohustus tasuda lõivu oma Madalmaades elamise loa pikendamistaotluse läbivaatamise eest on vastuolus otsuse nr 1/80 artikliga 13.
39
Minister esitas selle otsuse peale Raad van Statele apellatsioonkaebuse, milles väidab, et esimese astme kohus eksib, kui ta leiab, et T. Sahini olukord kuulub nimetatud artikli 13 kohaldamisalasse.
40
Raad van State sõnul ei maksnud T. Sahin nõutud lõive ettenähtud aja jooksul, nii et ministril ei olnud kohustust tema taotlust läbi vaadata.
41
On selge, et perioodil 14. detsember 2000 kuni viibis T. Sahin Madalmaades siseriikliku õiguse alusel seaduslikult, kuna selle aja jooksul oli tal kehtiv elamisluba. Samuti oli tal sellel perioodil õigus Madalmaade territooriumil oma ametialast tegevust teostada. Lisaks pidas T. Sahin alates 2001. aasta märtsist mitut ametit, millest ühegi kestus ühe ja sama tööandja juures ilma katkestuseta ei ületanud ühte aastat nii, et ta ei saa kasutada otsuse nr 1/80 artiklis 6 sätestatud õigusi.
42
Seega tekib küsimus, kas mõne teise EMÜ-Türgi assotsiatsiooni raames kehtestatud õigusnormi sättega on vastuolus selliste Madalmaade õigusnormide kohaldamine, millega nähakse ette elamisloa saamiseks lõivu maksmise kohustus ja ministripoolne keeldumine selleks esitatud taotluse läbivaatamiseks juhul, kui neid lõivusid pole tasutud.
43
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib selles kontekstis, et T. Sahin esitas pikendamistaotluse alles 10. veebruaril 2003, see tähendab pärast tema elamisloa kehtivuse aegumist, nii et siseriiklikku õigust kohaldades ei viibinud ta perioodil kuni Madalmaade territooriumil seaduslikult ning tal ei olnud sellel perioodil õigust seal ametialast tegevust teostada, kuna vastav luba peatub selleks ajaks. Seega oli T. Sahin selle aja jooksul Madalmaade siseriiklikust õigusest lähtudes tööle võetud ebaseaduslikult.
44
Alates T. Sahini elamisloa pikendamistaotluse esitamisest, see tähendab alates 10. veebruarist 2003 tuleb viimase viibimist Madalmaades vastavalt Madalmaade õigusele seevastu käsitada seaduslikuna. Kuna see hilinenud taotlus tehti mõistliku kuuekuulise tähtaja jooksul pärast seadusliku viibimise lõppemist, tuleb seda taotlust uurida lähtudes elamisloa pikendamisele kehtestatud siseriiklikest tingimustest, mitte nendest tingimustest, mis on sätestatud Madalmaade territooriumile esialgse sisenemise kohta.
45
Käesoleval juhul on eelkõige oluline kindlaks määrata, kas Türgi kodanik, kes on sellises olukorras, nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktides 29–44, võib tõhusalt tugineda otsuse nr 1/80 artiklile 13. Kui ei ole kahtlust, et põhikohtuasjas kõne all olevaid siseriiklikke õigusnorme võib selle artikli tähenduses pidada „uuteks” – nende tagajärjel muutus Türgi kodanike olukord raskemaks võrreldes sellega, mis tulenes eeskirjadest, mida nende suhtes kohaldati nimetatud artikli 13 jõustumise ajal Madalmaade Kuningriigi suhtes –, tuleks veel lisaks otsustada, kas need sundused, mis siseriiklikud õigusnormid viimaste suhtes kehtestavad, kuuluvad mõiste „piirangud” alla sama artikli tähenduses, eelkõige seoses asjaoluga, et nimetatud taotluse eest makstavate lõivude suurus ületab oluliselt selle summa, mida peavad maksma ühenduse kodanikud ja nende pereliikmed.
46
Neil asjaoludel otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
a)
Kas otsuse nr 1/80 […] artiklit 13 tuleb Euroopa Kohtu 21. oktoobri 2003. aasta otsuse liidetud kohtuasjades C-317/01 ja C-369/01: Abatay jt (EKL 2003, lk I-12301) punkte 81 ja 84 silmas pidades tõlgendada selliselt, et Türgi kodanikust välismaalane, kes on järginud õigusnorme, mis käsitlevad esimest riigi territooriumile sisenemist ja seal elamist ning kes perioodil kuni on seaduslikult töölepingute alusel töötanud erinevate tööandjate juures, kuid kes ettenähtud tähtaja jooksul ei ole taotlenud elamisloa pikendamist, millest tulenevalt pärast elamisloa kehtivusaja lõppu ning selle pikendamistaotluse esitamise ajal ei viibinud see isik siseriikliku õiguse alusel asjaomases riigis seaduslikult ning tal ei olnud õigust selles riigis töötada, võib tugineda sellele sättele?
b)
Kas vastus esimese küsimuse alapunktile a on erinev juhul, kui välismaalase sellise elamisloataotluse läbivaatamisel, mis on esitatud pärast selleks ette nähtud tähtaja möödumist, kuid elamisloa kehtivuse lõppemisest kuue kuu jooksul, ning mida siseriiklikus õiguses käsitletakse kui esmase elamisloa andmise taotlust, arvestatakse seda, kas taotlus vastab elamisloa pikendamise tingimustele ja välismaalasel on lubatud oodata kõnealuse taotluse lahendust asjaomase riigi territooriumil?
2.
a)
Kas otsuse nr 1/80 artiklis 13 kasutatud mõistet „piirang” tuleb tõlgendada selliselt, et see mõiste hõlmab Türgi kodanike suhtes, kellele laieneb otsus nr 1/80, kehtivat kohustust tasuda elamisloa kehtivuse pikendamistaotluse läbivaatamise eest lõivu, mille maksmata jätmise korral tema taotlust ei vaadata Vw 2000 artikli 24 lõike 2 alusel läbi?
b)
Kas vastus teise küsimuse alapunktile a on erinev juhul, kui lõivu kogusumma ei ületa taotluse läbivaatamise kulu?
3.
Kas otsuse nr 1/80 artiklit 13, millega rakendatakse Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel assotsiatsiooni loomiseks sõlmitud lepingu lisaprotokolli, tuleb koosmõjus selle protokolli artikliga 59 tõlgendada selliselt, et Türgi kodanike suhtes, kellele laieneb otsus nr 1/80, ei tohi elamisloataotluse või selle pikendamistaotluse läbivaatamise lõivu kogusumma (mis oli asjaomase välismaalase suhtes kõnealusel ajal 169 eurot) ületada lõivu kogusummat, mida peavad maksma Euroopa Ühenduse kodanikud (30 eurot) vastava elamisõigust tõendava dokumendi taotluse läbivaatamise ja väljastamise eest (vt direktiivi [68/360] artikli 9 lõige 1 ja direktiivi [2004/38] artikli 25 lõige 2)?”
Eelotsuse küsimused
Sissejuhatavad märkused
47
Oma eelotsusetaotlusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada esiteks, kas sellise Türgi kodaniku nagu T. Sahini olukord, kes viibib seaduslikult vastuvõtvas liikmesriigis, kuulub otsuse nr 1/80 artikli 13 kohaldamisalasse. Teiseks küsib see kohus Euroopa Kohtult, kas nimetatud artiklis sisalduv standstill-tingimus takistab liikmesriigis sellise kodaniku suhtes kehtestamast kohustust maksta lõivusid tema elamisloataotluse või selle kehtivuse pikendamistaotluse läbivaatamise eest, eelkõige kui need lõivud on oluliselt kõrgemad kui need, mis on kehtestatud sarnases olukorras viibivate ühenduse kodanike suhtes.
48
Selleks et anda nimetatud kohtule põhikohtuasja vaidluse lahendamiseks tarvilik vastus, tuleb neid kahte asjaolu uurida üksteise järel.
Otsuse nr 1/80 artikli 13 isikuline kohaldamisala
49
Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab küsimuse, kas selline Türgi kodanik nagu T. Sahin täidab otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud seadusliku elamise ja töötamise nõude. Ta tõdes tõepoolest, et esiteks järgis huvitatud isik mitte ainult asjakohaseid siseriiklikke õigusnorme, mis käsitlevad esimest Madalmaade territooriumile sisenemist, vaid ka õigusnorme elukohaõiguse kohta kuni 2. oktoobrini 2002, ning teiseks töötas ta kuni sama kuupäevani siseriikliku õiguse alusel seal seaduslikult. See kohus küsib siiski, kas T. Sahin võib kehtiva korra kohaselt nimetatud artiklile 13 tugineda, kuna siseriikliku õiguse kohaselt tema elamisluba aegus ning pikendamistaotlus esitati pärast ettenähtud tähtaega, mille tingis selleks ette nähtud lõivude hilinenult maksmine, millega kaasnes see, et tema olukord ei vastanud elamis- ja töötamisõiguse siseriiklikele eeskirjadele ning lisaks ei täitnud ta tingimusi, et vastuvõtvas liikmesriigis sama otsuse artikli 6 lõike 1 alusel kasutada konkreetseid elukoha- ja töötamisõigusi.
50
Sellega seoses on oluline esiteks meenutada, et eespool viidatud kohtuotsuse Abatay jt punktides 75–84 otsustas Euroopa Kohus, et otsuse nr 1/80 artikkel 13 ei ole allutatud tingimusele, et asjassepuutuv Türgi kodanik vastaks sama otsuse artikli 6 lõike 1 nõuetele, ning selle sätte ulatus ei ole piiratud palgalist töökohta omavate Türgi sisserändajatega.
51
Lisaks on need kaks otsuse nr 1/80 sätet ette nähtud kahe erineva juhtumi puhuks, kuna artikkel 6 reguleerib töötamise tingimusi, võimaldades huvitatud isiku paremat lõimumist vastuvõtvas liikmesriigis, samas kui artikkel 13 käsitleb siseriiklikke meetmeid tööturule sisenemise kohta, hõlmates oma kohaldamisalas pereliikmed, kelle liikmesriigi territooriumile sisenemine ei sõltu töötamisest. Euroopa Kohus järeldas eespool viidatud kohtuotsuses Abatay jt, et nimetatud artikli 13 eesmärk ei ole kaitsta liikmesriigi tööturule juba integreerunud Türgi kodanikke, vaid seda kohaldatakse just Türgi kodanike suhtes, kes ei saa veel kasutada töötamis- ja ühtlasi elamisõigust otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 alusel.
52
Neil tingimustel ei takista asjaolu, et T. Sahin ei täitnud viimase sätte alusel konkreetsete õiguste omanikuks saamise tingimusi, võimalust otsuse nr 1/80 artiklile 13 tulemuslikult tugineda.
53
Teiseks, mis puudutab mõistet „seaduslikult” otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, siis tuleneb kohtupraktikast, et see tähendab, et Türgi päritolu töötaja või tema pereliige peab kinni pidama vastuvõtva liikmesriigi õigusnormidest sisenemise, elamise ja vajaduse korral töötamise kohta, tingimusel et ta viibib nimetatud liikmesriigi territooriumil seaduslikult (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 84 ja seal viidatud kohtupraktika). Lisaks ei peaks see artikkel kasu tooma neile Türgi kodanikele, kes seal ebaseaduslikult viibivad (eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 85).
54
Sellega seoses nähtub toimikust, et T. Sahinil oli seaduslik õigus Madalmaade territooriumile siseneda ja seal elada ning lisaks andsid siseriiklikud pädevad asutused talle tingimusteta õiguse vastuvõtvas liikmesriigis omal valikul ametialast tegevust teostada, see tähendab õiguse, mida ta lisaks ka tõhusalt kasutas.
55
Niisiis on teada, et T. Sahin järgis kõiki asjakohaseid nii välismaalaste õiguste kui töötamisõiguse kohta käivaid siseriiklike õigusnorme alates tema seaduslikust sisenemisest Madalmaadesse 12. septembril 2000 ning seda kuni 2. oktoobrini 2002, see tähendab kuupäevani, millal lõppes tema elamisloa kestus. Eelkõige viibis ta selles liikmesriigis ebaseaduslikult ajal, mil jõustusid uued siseriiklikud õigusnormid, mis kehtestasid elamisloa saamiseks ja selle pikendamiseks lõivude maksmise kohustuse ning mis Euroopa Kohtule esitatud toimiku kohaselt on põhikohtuasjas ainsana vaidlusesemeks.
56
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel muutus T. Sahini olukord, mis puudutab elamis- ja töötamisõigust, alles alates 3. oktoobrist 2002 ajutiselt siseriiklike õigusnormide nõuetele mittevastavaks, kuni selle ajani, milleks on kuus kuud peale tema elamisloa kehtivuse lõppemist, kui huvitatud isik taotles vorminõuetele vastavalt, pidades kinni kohustusest maksta selleks ette nähtud lõivusid, nimetatud loa pikendamist.
57
Lisaks, nagu täpsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus, tuli vastavalt siseriiklikule õigusele T. Sahini elamist Madalmaades käsitada alates selle taotluse esitamise kuupäevast uuesti seaduslikuna. Kui kohaldada sama õigust, tuleb sellist hilinenult esitatud taotlust käsitleda lähtudes siseriiklikest tingimustest, mis on nõutavad elamisloa pikendamise korral, mitte nendest tingimustest, mis reguleerivad sellise loa esmakordset andmist.
58
Tuleks lisada, et vaidlust ei ole selle üle, et T. Sahin oleks elamisloa pikendamise saanud, kui ta oleks ettenähtud aja jooksul oma taotlusega seotud lõivud ära maksnud. Toimikus ei sisaldu ühtegi asjaolu, mis lubaks arvata, et pädevad Madalmaade ametiasutused kavatsesid huvitatud isiku elamisloa lõpetada või ähvardasid viimase välja saata.
59
Igal juhul on Euroopa Kohus leidnud, et siseriiklike ametiasutuste poolt välja antud elamisluba on vaid deklaratiivse ja tõendava tähendusega ning kui liikmesriikidel on tõesti pädevus nõuda, et nende territooriumil elavatel välismaalastel oleks kehtiv elamisluba ja et nad esitaksid nõutud aja jooksul taotluse oma elamisloa pikendamiseks ning kui liikmesriigid on põhimõtteliselt pädevad nende kohustuste rikkumiste eest karistusi määrama, siis saab sellest siiski järeldada, et liikmesriigid ei tohiks sellega seoses võtta vastu meetmeid, mis võrreldes analoogsete siseriiklike olukordadega oleks ebaproportsionaalsed (vt 16. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas C-329/97: Ergat, EKL 2000, lk I-1487, punktid 52, 55, 56, 61 ja 62).
60
Võttes nõuetekohaselt arvesse kõiki põhikohtuasja iseloomustavaid erakorralisi asjaolusid, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne hinnata, kas otsuse nr 1/80 artikli 13 kohaldamisel tuleks T. Sahini elamist ja töötamist vastuvõtvas liikmesriigis käsitada sellisena, et see ei ole enam seaduslik.
61
Kui nimetatud seaduslikkuse tingimus on käesoleval juhul täidetud, tuleb teha otsus eelotsusetaotluses sisalduva käesoleva kohtuotsuse punktis 47 välja toodud küsimuse osas, mis puudutab otsuse nr 1/80 artiklis 13 sisalduva standstill-tingimuse täpset tähendust.
Otsuse nr 1/80 artiklis 13 sisalduva standstill-tingimuse ulatus
62
Sellega seoses tuleb esiteks meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et otsuse nr 1/80 artiklile 13 saavad liikmesriikide kohtutes kehtivalt tugineda sellised Türgi kodanikud, kellele see on kohaldatav, takistamaks nimetatud sättega vastuolus olevate siseriiklike normide kohaldamist (vt 20. septembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C-192/89: Sevince, EKL 1990, lk I-3461, punkt 26, ning eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punktid 58, 59 ja punkti 117 esimene taane).
63
Samuti on väljakujunenud kohtupraktika, et nimetatud artiklis 13 sisalduv standstill-tingimus keelab üldiselt kõigi uute siseriiklike meetmete kehtestamise, mille eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodanik liikmesriigi territooriumil töötajate vaba liikumist puudutavas osas piiravamatele tingimustele kui need, mis olid kohaldatavad otsuse nr 1/80 jõustumisel asjassepuutuva liikmesriigi suhtes (vt eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 66 ja punkti 117 teine taane, ning analoogia alusel, mis puudutab standstill-tingimust, lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud asutamisvabaduse ja kaupade vaba liikumise osas 19. veebruari 2009. aasta otsus kohtuasjas C-228/06: Soysal ja Savatli, EKL 2009, lk I-1031, punkt 47).
64
Euroopa Kohus on täpsemalt otsustanud, et lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 keelab liikmesriigil alates kuupäevast, mil see õigusakt, kus nimetatud säte sisaldub, vastuvõtvas liikmesriigis jõustub, kehtestada mis tahes uusi asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse teostamise piiranguid, kaasa arvatud neid, mis puudutavad asjaomases liikmesriigis nimetatud majanduslikke vabadusi teostada sooviva Türgi kodaniku kõnealuse riigi territooriumile sisenemise tingimusi ja/või menetlust (vt 20. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-16/05: Tum ja Dari, EKL 2007, lk I-7415, punkt 69, ning eespool viidatud kohtuotsus Soysal ja Savatli, punktid 47 ja 49).
65
Kuna Euroopa Kohus on juba otsustanud, et otsuse nr 1/80 artiklis 13 sisalduv standstill-tingimus on sama laadi kui lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduv ja neil mõlemal tingimusel on ühesugune eesmärk (vt 11. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas C-37/98: Savas, EKL 2000, lk I-2927, punkt 50, ning eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punktid 70–74), siis tuleb eelnevas punktis meenutatud tõlgendust kohaldada ka rakendamiskeelu osas, mis on töötajate vaba liikumise valdkonnas nimetatud artikli 13 alus.
66
Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohus juba varem märkinud, et kõne all olevaid siseriiklikke õigusnorme tuleb käsitada „uutena” otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, kuna need võeti vastu pärast viimase jõustumist.
67
Siiski on Euroopa Kohus sellega seoses ka sedastanud, et uute õigusnormide vastuvõtmine, mis kohalduvad Türgi kodanike suhtes samal viisil kui ühenduse kodanike suhtes, ei ole vastuolus ühega standstill-tingimustest, mis on sätestatud EMÜ-Türgi assotsiatsioonilepinguga hõlmatud valdkondades (vt analoogi alusel, mis puudutab lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1, eespool viidatud kohtuotsus Soysal ja Savatli, punkt 61). Euroopa Kohus lisas nimetatud otsuse samas punktis, et kui sellised õigusnormid kohalduvad liikmesriikide kodanike suhtes ilma, et need oleks kohaldatavad Türgi kodanike suhtes, siis on viimased soodsamas olukorras kui ühenduse kodanikud, mis aga on ilmselgelt vastuolus lisaprotokolli artikli 59 nõudega, mille kohaselt ei kohelda Türgi Vabariiki soodsamalt, kui kohtlevad liikmesriigid üksteist vastavalt ühenduse asutamislepingule.
68
Niisiis tuleneb põhikohtuasjas toimikust esiteks, et Madalmaades kohaldatakse riigi kodanikele isikut tõendavate dokumentide väljastamisel kindla summaga lõivu. Teiseks väljastatakse direktiivi 2004/38 artikli 25 lõike 2 alusel sama artikli lõikes 1 osutatud dokumendid, mille hulgas on need, mis puudutavad ühenduse kodanikke, kes lähevad teise liikmesriiki või elavad teises liikmesriigis kui see, mille kodakondsus neil on, ning nende perekonnaliikmete elamisload, kellel on taoline kodakondsus nagu nendel isikutel, kes neid saadavad või neile järele tulevad, sellise tasu eest, mis ei ületa kodanikelt samalaadsete dokumentide väljaandmise eest võetavat tasu.
69
Sellest tuleneb, et Türgi päritolu töötajad ja nende perekonnaliikmed ei saa selleks, et nõuda vastuvõtvalt liikmesriigilt kõigist nendest lõivudest vabastamist, mis on elamisloa saamiseks vajaliku taotluse või selle kestuse pikendamise läbivaatamise eest ette nähtud, põhjendatult tugineda ühele sellisele EMÜ-Türgi assotsiatsioonilepingu raames sätestatud rakendamiskeelule, nagu on otsuse nr 1/80 artikkel 13, seda isegi siis, kui nimetatud otsuse jõustumise ajal selle liikmesriigi suhtes ei näinud viimane Türgi kodanike suhtes ette ühtegi samalaadset kohustust. Teistsugune tõlgendus ei oleks kooskõlas lisaprotokolli artikliga 59, mis keelab liikmesriikidel kohelda Türgi kodanikke soodsamalt, kui koheldakse samasuguses olukorras olevaid ühenduse kodanikke.
70
Seega ei takista otsuse nr 1/80 artiklis 13 ette nähtud standstill-tingimus iseenesest sellist tüüpi õigusnormide kehtestamist, millega seatakse elamisloa andmine või selle kehtivuse pikendamine sõltuvusse asjaomase liikmesriigi territooriumil elavate välismaalaste suhtes kehtestatud lõivude maksmisest.
71
Siiski ei peaks sellised õigusnormid tähendama piirangu loomist otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses. Lisaks, kui nimetatud artiklit 13 lugeda koos lisaprotokolli artikliga 59, siis viitab see artikkel sellele, et Türgi kodaniku suhtes, kellele need sätted kohalduvad, juhul kui ei ole kindel, et tema olukord on soodsam kui ühenduse kodanike oma, ei või vastupidi kehtestada uusi kohustusi, mis ühenduse kodanike suhtes kehtestatud kohustustega võrreldes oleksid ebaproportsionaalsed.
72
Niisiis tuleneb eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal oli Türgi kodanikel Madalmaade õigusnormide alusel kohustus tasuda elamisloataotluse või selle pikendamistaotluse läbivaatamise eest summa suuruses 169 eurot, samas kui summa, mida sai Madalmaades samasuguse taotluse läbivaatamise eest nõuda ühenduse kodanikelt, oli ainult 30 eurot. Lisaks on tõsi, et kõne all olevate lubade kestus on teatud juhtudel palju lühem, kui need on välja antud Türgi kodanikele, nii et viimased on sunnitud neid sagedamini uuesti taotlema kui ühenduse kodanikud, ning seega on finantsmõju nimetatud Türgi kodanikele suurem, seda eelkõige seetõttu, et taotluse rahuldamata jätmise korral makstud summat ei tagastata.
73
Sellega seoses ei ole Madalmaade valitsus oma Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes märkustes ega kohtuistungil talle esitatud küsimustele vastamisel välja toonud mitte ühtegi asjakohast argumenti, mis õigustaks sellist suurt erinevust kõne all olevate Türgi kodanike suhtes kehtestatud lõivude summades võrreldes nende summadega, mis on sätestatud ühenduse kodanike suhtes. Selles kontekstis tuleb täpsustada, et ei saa nõustuda Madalmaade valitsuse väitega, mille kohaselt on Türgi kodanikule elamisloa väljastamisele eelnevad uurimised ja kontrollid palju keerulisemad ja kulukamad kui need, mis on vajalikud ühenduse kodanike puhul, kuna asjaomaste siseriiklike õigusnormide alusel tuleb enne elamisloa pikendamistaotluse läbivaatamist maksta lõivu ning lisaks ei takista miski liikmesriiki nõudmast, et taotleja esitaks ise pädevatele ametivõimudele toimiku, kus sisalduvad kõik tema taotluse toetuseks vajalikud tõendavad dokumendid.
74
Seega tuleb järeldada, et sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kujutavad endast piirangut, mis on otsuse nr 1/80 artikli 13 alusel keelatud, kuna need õigusnormid näevad Türgi kodanike suhtes, kellele kohaldatakse nimetatud artiklit 13, ette elamisloa või selle kestuse pikendamistaotluse läbivaatamise eest lõivude maksmise summas, mis on ebaproportsionaalne võrreldes selle summaga, mida saab samas olukorras nõuda ühenduse kodanikelt.
75
Kõigist eeltoodud kaalutlustest lähtudes tuleb esitatud küsimustele vastata, et otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada selliselt, et alates nimetatud otsuse jõustumisest asjassepuutuva liikmesriigi suhtes on selle sättega vastuolus selliste siseriiklike õigusnormide kehtestamine, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis seavad elamisloa või selle kestuse pikendamise sõltuvusse lõivude maksmisest, kui nende lõivude summa Türgi kodanike suhtes on ebaproportsionaalne võrreldes selle summaga, mida saab nõuda ühenduse kodanikelt.
Kohtukulud
76
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel sõlmitud assotsiatsioonilepinguga loodud assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta artiklit 13 tuleb tõlgendada selliselt, et alates nimetatud otsuse jõustumisest asjassepuutuva liikmesriigi suhtes on selle sättega vastuolus selliste siseriiklike õigusnormide kehtestamine, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis seavad elamisloa või selle kestuse pikendamise sõltuvusse lõivude maksmisest, kui nende lõivude summa Türgi kodanike suhtes on ebaproportsionaalne võrreldes selle summaga, mida saab samasuguste dokumentide väljastamise eest nõuda ühenduse kodanikelt.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hollandi.