62019TJ0635_RES
Predmet T-635/19
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro i dr.
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (treće vijeće) od 30. lipnja 2021.
„Izvanugovorna odgovornost – Državne potpore – Bankarski sektor – Program dokapitalizacije koju provodi privatnopravni konzorcij banaka u korist jednog od svojih članova – Odobrenje intervencije od strane središnje banke države članice – Odustajanje od provođenja spašavanja i pokretanje postupka sanacije – Direktive 2014/49/EU i 2014/59/EU – Odluka da se ne ističu prigovori – Zahtjevi za dostavu informacija i zauzimanje stajališta Komisije tijekom faze prethodnog ispitivanja – Nepostojanje uzročne veze”
Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Uzročna veza – Državne potpore – Bankarski sektor – Program dokapitalizacije koju provodi privatnopravni konzorcij banaka u korist jednog od svojih članova – Odobrenje intervencije od strane središnje banke države članice – Odustajanje od provođenja spašavanja i pokretanje postupka sanacije – Odluka o postupku sanacije koja se u bitnome temelji na zaključku da dotičnoj banci prijeti stečaj – Zahtjevi za dostavu informacija i zauzimanje stajališta Komisije tijekom faze prethodnog ispitivanja – Nepostojanje uzročne veze
(čl. 107. st. 1., čl. 108. st. 3. i čl. 340. st. 2. UFEU-a; Direktiva 2014/59 Europskog parlamenta i Vijeća)
(t. 50., 51., 56., 58.-62., 67.-69.)
Kratak prikaz
Sanacija društva Banca delle Marche od strane talijanskih tijela u bitnome je određena činjenicom da mu prijeti stečaj
Komisiji se ne može pripisati odgovornost za sprečavanje njegova spašavanja
Tužitelji su bili dioničari i imatelji podređenih obveznica društva Banca delle Marche koje je bilo glavna bankovna institucija talijanske regije Marke.
Banca d’Italia (Banka Italije) je 9. siječnja 2012. naglasila da su nadzori provedeni u društvu Banca delle Marche pokazali ozbiljne nedostatke u sustavima unutarnje kontrole, što neizbježno utječe na njegovu „značajnu izloženost [...] kreditnim i financijskim rizicima”. Društvo Banca delle Marche je 15. listopada 2013. stavljeno pod izvanrednu upravu, među ostalim zbog „ozbiljnih poremećaja i nepravilnosti”.
Europska komisija je 10. listopada 2014., u sklopu faze prethodnog ispitivanja otvorene na vlastitu inicijativu u vezi s intervencijskim mjerama koje je Fondo interbancario di tutela dei depositi (Međubankarski fond za zaštitu depozita, u daljnjem tekstu: FITD), talijanski sustav osiguranja depozita koji ima oblik privatnopravnog konzorcija banaka koji upravlja vlastitim kapitalom, planirao poduzeti u korist jedne druge talijanske banke, Banca Tercas (
1
), i društva Banca delle Marche, uputila talijanskim tijelima zahtjev za dostavu informacija naglašavajući da se ne može isključiti da te intervencije predstavljaju državne potpore. U slučaju kad Banka Italije namjerava odobriti takvu intervenciju, Komisija smatra da je potrebno da ta tijela obavijeste Komisiju o predmetnoj mjeri prije njezina potvrđivanja (
2
).
U dopisu od 21. kolovoza 2015., koji se odnosio na postupak za društvo Banca delle Marche, Komisija je podsjetila na mogućnost postojanja državne potpore te je pozvala talijanska tijela da joj u tom pogledu dostave ažurirane informacije i da odustanu od provođenja bilo kakve FITD-ove mjere prije obavještavanja Komisije o toj mjeri i dobivanja odluke s njezine strane.
FITD je 8. listopada 2015. utvrdio i odobrio ključne elemente za drugi pokušaj poduzimanja intervencijske mjere u korist društva Banca delle Marche te je o tome obavijestio Banku Italije.
Dopisom od 19. studenoga 2015. Komisija je talijanskim tijelima posebno skrenula pažnju na činjenicu da je korištenje sustavom osiguranja depozita za dokapitalizaciju banke (
3
) podlijegalo primjeni pravila u području državnih potpora.
Dana 21. studenoga 2015. Banka Italija pokrenula je postupak sanacije čiji je program prethodno bio dostavljen Komisiji. U tom je programu Banka Italija među ostalim istaknula činjenicu da dokapitalizacija društva Banca delle Marche od strane FITD-a nije mogla biti provedena zbog nepostojanja „prethodne pozitivne evaluacije od strane Komisije [...] o usklađenosti [te operacije] s pravilima [Unije] u području državnih potpora”.
Smatrajući da je Komisija nezakonitim uputama koje je dala talijanskim tijelima spriječila FITD-ovo spašavanje dokapitalizacijom društva Banca delle Marche, tužitelji su podnijeli tužbu Općem sudu radi dokazivanja i utvrđivanja nastanka izvanugovorne odgovornosti Unije. Tužitelji tvrde da je Komisija spriječila takvo spašavanje i da je talijanska tijela navela da pokrenu postupak sanacije društva Banca delle Marche na temelju pravila talijanskog prava kojima se prenosi Direktiva 2014/59 (
4
).
U svojoj presudi Opći sud odbija tužbu tužiteljâ s obrazloženjem da oni nisu dokazali postojanje uzročno-posljedične veze između navodno nezakonitog postupanja Komisije i navodne štete, tako da uvjeti za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije nisu ispunjeni.
Ocjena Općeg suda
Opći sud najprije podsjeća na to da nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije (
5
) podliježe ispunjavanju niza uvjeta, odnosno postojanju dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila kojemu je predmet dodjela prava pojedincima, postojanju stvarne štete i postojanju uzročne veze između povrede obveze autora akta i štete koju su pretrpjele oštećene osobe. Potonji se uvjet odnosi na postojanje dovoljno izravne uzročno-posljedične veze između postupanja institucija Unije i štete, a koju mora dokazati tužitelj, tako da postupanje koje se stavlja na teret mora biti odlučujući uzrok štete. Nadalje, izvanugovorna odgovornost Unije ne može nastati ako pritom nisu ispunjeni svi uvjeti kojima podliježe obveza naknade štete, tako da je neispunjavanje jednog od tih uvjeta dovoljno da se tužba odbije.
U sklopu ocjene uvjeta u pogledu postojanja dovoljno izravne uzročne veze Opći sud odbija argumentaciju tužiteljâ kojom se u bitnome tvrdi da su dopisi i privremena stajališta Komisije koji su doveli do donošenja odluke o sanaciji društva Banca delle Marche rezultat činjenice da je Komisija pogrešno primijenila pojam potpore s obzirom na to da je pogrešno smatrala da FITD-ove intervencije, unatoč privatnoj naravi, predstavljaju mjere za koje je odgovorna talijanska država i koje uključuju državne resurse. Prema mišljenju Općeg suda, s obzirom na to da je Komisija podsjetila talijanska tijela na nužnost prethodnog obavještavanja i neprovođenja mjera potpore koje eventualno mogu biti donesene i u korist navedene banke, ti dopisi i stajališta ne sadržavaju nikakvu pravnu ocjenu u pogledu kriterija za pojam potpore. Komisija se dakle u njima nije izjasnila ni o konkretnoj mjeri ni o preciznom načinu na koji bi tumačila pojam potpore. Prema tome, Komisija nije ni prijetila talijanskim tijelima da će blokirati ili zabraniti eventualne FITD-ove intervencije u korist društva Banca delle Marche, niti je s tim u vezi vršila pritiske.
U tom pogledu Opći sud smatra da tužitelji nemaju osnove pozivati se na odluku o pokretanju službenog istražnog postupka o FITD-ovoj intervenciji u korist društva Banca Tercas, donesenu 27. veljače 2015., u kojoj je Komisija ocijenila da je ta intervencija ispunjavala kriterije odgovornosti države i državnih resursa. Naime, za razliku od tih mjera potpore u korist društva Banca Tercas, prije donošenja odluke o sanaciji društva Banca delle Marche nije postojao ni čvrsti program FITD-ove intervencije u korist društva Banca delle Marche, ni zahtjev za odobrenje takvog programa upućen Banci Italije, ni formalno obavještavanje o tom projektu, ni neki drugi razlog da Komisija pokrene službeni istražni postupak u tom smislu. Dakle, prema mišljenju Općeg suda, Komisiji je bilo nemoguće dovoljno precizno znati može li intervencija koju je FITD eventualno planirao u korist društva Banca delle Marche ispunjavati kriterije za državnu potporu.
Opći sud naglašava da su ključni elementi u prilog odluci o sanaciji društva Banca delle Marche bili činjenica da toj banci prijeti stečaj, o čemu svjedoče gubici od ukupno 1,445 milijarde eura, negativni kapital od 1,432 milijarde eura zabilježeni na dan 30. rujna 2015. te činjenica da tijekom postupka izvanredne uprave nije bilo moguće odrediti intervencije privatnog sektora koje bi mogle riješiti njegovu kriznu situaciju.
Osim toga, čak i prije prenošenja u talijansko pravo Direktive 2014/59 koje je omogućilo takvu intervencijsku mjeru, izvanredni upravitelji društva Banca delle Marche upozorili su Banku Italije na to da je ta banka blizu stanja insolventnosti te su naveli da se pribojavaju da njezino spašavanje neće moći biti pravodobno provedeno imajući u vidu njezino financijsko stanje. Prema mišljenju Općeg suda, to samo po sebi pokazuje nemogućnost brze intervencije FITD-a, i to neovisno o eventualnoj potrebi da se o njoj prethodno obavijesti Komisija (
6
).
Nadalje, Opći sud odbija navode tužiteljâ da je navodno nezakonito postupanje koje se stavlja na teret Komisiji spriječilo spašavanje društva Banca delle Marche i da je bilo stvarni i isključivi uzrok štete koju su pretrpjeli. Prema mišljenju Općeg suda, iako je to postupanje imalo određenu ulogu u postupku razmatranja koji je talijanska tijela naveo na odluku o saniranju te banke, njihova je odluka o pokretanju postupka sanacije društva Banca delle Marche, koju su ta tijela donijela u okviru izvršavanja svojih nadležnosti i diskrecijskih ovlasti, ipak bila samostalna, na nju nije presudno utjecalo stajalište Komisije i u bitnome se temeljila na njihovu zaključku da toj banci prijeti stečaj, što je bio odlučujući razlog za tu sanaciju. Opći sud stoga zaključuje da tužitelji nisu u dovoljnoj mjeri pravno dokazali da je, s obzirom na nepostojanje navodno nezakonitog postupanja Komisije, FITD, uz suglasnost talijanskih tijela i posebno Banke Italije, stvarno bio u mogućnosti provesti spašavanje društva Banca delle Marche u studenome 2015.
(
1
)	Vidjeti presudu Suda od 2. ožujka 2021., Komisija/Italija i dr. (C-425/19 P, EU:C:2021:154) (priopćenje za medije 30/21).
(
2
)	U skladu sa zahtjevima iz članka 108. stavka 3. UFEU-a
(
3
)	Članak 11. stavak 3. Direktive 2014/49/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o sustavima osiguranja depozita (SL 2014., L 173, str. 149. i ispravci SL 2014., L 309, str. 37. i SL 2014., L 212, str. 47.)
(
4
)	Direktiva 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190. i ispravak SL 2015., L 216, str. 9.)
(
5
)	Članak 340. drugi stavak UFEU-a
(
6
)	Članak 108. stavak 3. UFEU-a