62017TJ0088
A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (nyolcadik tanács)
2018. július 5. (
*1
)
„EMVA – A 2007–2013‑as programozási időszak utolsó végrehajtási éve – A tagállami kifizető ügynökségek számláinak végső elszámolása – Valamely összeget az Extremadura autonóm közösség vidékfejlesztési programja keretében újra fel nem használható összegnek minősítő határozat – Számítási módszer – Az 1698/2005/EK rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése – Jogos bizalom”
A T‑88/17. sz. ügyben,
a Spanyol Királyság (képviselik: M. A. Sampol Pucurull és M. J. García‑Valdecasas Dorrego, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: J. Aquilina és M. Morales Puerta, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
a tagállami kifizető ügynökségek által benyújtott, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) az EMVA 2007–2013‑as programozási időszakának utolsó végrehajtási évében (2014. október 16.–2015. december 31.) finanszírozott kiadásokat érintő számlák elszámolásáról szóló, 2016. november 30-i (EU) 2016/2113 bizottsági végrehajtási határozatnak (HL 2016. L 327., 79. o.) az Extremadura kifizető ügynökség számláinak végső elszámolása keretében 5364682,52 eurót kitevő összeget „újra fel nem használható” összegnek minősítő részében történő megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács),
tagjai: A. M. Collins elnök, M. Kancheva és G. De Baere (előadó) bírák,
hivatalvezető: E. Coulon,
meghozta a következő
Ítéletet
Jogi háttér
A 1290/2005/EK és az 1306/2013/EU rendelet
1
A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) alkotta az e rendelet keretében létrehozott Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) alaprendeletét.
2
Az 1290/2005 rendeletet a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.) hatályon kívül helyezte.
3
Az 1290/2005 rendeletnek a költségvetési kötelezettségvállalásokra, illetve a kötelezettségvállalás automatikus visszavonására vonatkozó 23. és 29. cikke az 1306/2013 rendelet 2013. december 20‑i hatálybalépéséig hatályban maradt.
4
Az 1306/2013 rendeletnek az egyenlegkifizetésre és programzárásra, illetve a számlaelszámolásra vonatkozó 37. és 51. cikke volt alkalmazandó a kereset tárgyát képező határozat elfogadásának időpontjában, mivel az említett rendelet a 121. cikke értelmében 2014. január 1‑jétől alkalmazandó a rendelkezéseinek többsége tekintetében.
5
A 1290/2005 rendelet 23. cikkének első és második bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„A vidékfejlesztési programokra vonatkozó közösségi költségvetési kötelezettségvállalásoknak […] a 2007. január 1‑je és 2013. december 31‑e közötti időszakra vonatkozóan éves megosztásban kell eleget tenni.
A tagállam részéről benyújtott vidékfejlesztési programokat jóváhagyó bizottsági határozat […] – mihelyt azt a tagállammal hivatalosan közölték – […] jogi kötelezettségvállalás.”
6
Az 1290/2005 rendeletnek „A kötelezettségvállalás automatikus visszavonása” című 29. cikkének (1) és (7) bekezdése kimondta:
„(1)   A vidékfejlesztési programra vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalás bármely olyan részére, amely előfinanszírozási vagy időközi kifizetésként nem kerül felhasználásra, vagy amelyre legkésőbb a költségvetési kötelezettségvállalást követő második év december 31‑ig teljesített kiadás címén egyetlen olyan kiadásigazoló nyilatkozat sem érkezik a Bizottsághoz […], a Bizottság a kötelezettségvállalást automatikusan visszavonja.
[…]
(7)   A kötelezettségvállalás automatikus visszavonása esetén, az adott évre az adott vidékfejlesztési programhoz való EMVA‑ból származó hozzájárulás a kötelezettségvállalás automatikus visszavonása alá eső pénzösszeggel csökken. A tagállam a pályázat csökkentett összegének felosztására a program fő prioritásai között felülvizsgált pénzügyi tervet készít. […]”
7
Az 1306/2013 rendeletnek az „Egyenlegkifizetés és programzárás” című 37. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A vidékfejlesztési program végrehajtásában elért eredményekről szóló utolsó éves jelentés átvételét követően a Bizottság a hatályos pénzügyi terv, az adott vidékfejlesztési program végrehajtásának utolsó évére vonatkozó éves elszámolás és a számlaelszámolásról hozott kapcsolódó határozat alapján – a rendelkezésére álló források függvényében – kifizeti az egyenleget. Az elszámolást […] a kiadások támogathatóságára meghatározott végső határidő letelte után legkésőbb hat hónappal kell a Bizottságnak benyújtani, és annak a kifizető ügynökségnél a kiadások támogathatóságára meghatározott végső határidőig felmerült kiadásokra kell vonatkoznia.”
8
A 1306/2013 rendelet „Számlaelszámolás” című 51. cikkének első bekezdése így rendelkezik:
„A Bizottság a 102. cikk (1) bekezdése c) pontjának megfelelően átadott információk alapján az adott költségvetési évet követő év május 31‑ig végrehajtási jogi aktus útján határoz az akkreditált kifizető ügynökségek számláinak elszámolásáról. A számlarevízióra vonatkozó határozatban ki kell térni a benyújtott éves számlák teljességére, pontosságára és valódiságára […].”
A 74/2009/EK és a 473/2009/ EK rendelettel módosított 1698/2005/EK rendelet
9
Az EMVA‑ból nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.; helyesbítés: HL 2012. L 206., 23. o.) megállapította az EMVA által finanszírozott közösségi vidékfejlesztési támogatásra vonatkozó általános szabályokat.
10
Az 1698/2005 rendeletet az EMVA‑ból nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2013. december 17‑i 1305/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 487. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 1. o.) hatályon kívül helyezte. Ugyanakkor az 1305/2013 rendelet 88. cikke értelmében az 1698/2005 rendeletet továbbra is alkalmazni kell a Bizottság által a rendelet alapján 2014. január 1‑je előtt jóváhagyott programok értelmében végrehajtott műveletekre, így a jelen ügyben is.
11
Az 1698/2005 rendelet 15. cikke értelmében minden egyes vidékfejlesztési program különböző tengelyek szerint csoportosított intézkedéseken keresztül hajtotta végre a vidékfejlesztési stratégiát. A program a 2007. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakra vonatkozott. A tagállam benyújthatott egy, a tagállam egész területére vonatkoztatott programot vagy több regionális programot. Ugyanezen rendelet 19. cikke értelmében a vidékfejlesztési programokat felül kellett vizsgálni, és szükség esetén az időszak hátralévő részére a tagállamnak ki kellett igazítania, a monitoringbizottság jóváhagyását követően. E felülvizsgálatok figyelembe vették az értékelések eredményét és a Bizottság éves jelentéseit, különösen a közösségi prioritások figyelembevétele módjának megerősítése vagy kiigazítása céljából.
12
Az 1698/2005 rendelet „Források és azok elosztása” című 69. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A 2007. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakra vonatkozó közösségi vidékfejlesztési támogatás mértékét, annak éves bontását és a konvergencia‑célkitűzés alapján jogosult régiókban összpontosítani kívánt minimális összegét a Tanács a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel eljárva határozza meg, a 2007 és 2013 közötti időszakra irányadó pénzügyi tervvel és az arra az időszakra vonatkozó, a költségvetési fegyelemről és a költségvetési eljárás javításáról szóló intézményközi megállapodással összhangban.”
13
Az 1698/2005 rendelet 70. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a vidékfejlesztési programot elfogadó határozat egy rugalmassági küszöbértéken belül állapítja meg az EMVA maximális hozzájárulását az egyes tengelyekhez, és adott esetben egyértelműen azonosítja a„konvergencia‑célkitűzés” alapján jogosult régiókhoz rendelt előirányzatokat. E cikk (2) bekezdése pontosította, hogy az EMVA hozzájárulását a támogatható közkiadások összege alapján kell kiszámítani.
14
2009. január 19‑én az Európai Unió Tanácsa elfogadta az 1698/2005 rendelet módosításáról szóló 74/2009/EK rendeletet (HL 2009. L 30, 100. o.).
15
A 74/2009 rendelet az 1698/2005 rendeletet kiegészítette a 16a. cikkel. E cikk (1) bekezdésének a)–f) pontja meghatározott bizonyos prioritásokat (a továbbiakban: új kihívások), amelyeket a tagállamoknak a vidékfejlesztési programjukban célként kellett meghatározniuk.
16
Az 1698/2005 rendelet 16a. cikkét módosította az 1698/2005 rendelet és az 1290/2005 rendelet módosításáról szóló, 2009. május 25‑i 473/2009/EK tanácsi rendelet (HL 2009. L 144., 3. o.), az említett cikkhez a g) pontban további prioritást fűzve.
17
Az 1698/2005 rendelet módosított 16a. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„2009. december 31‑ig a tagállamoknak a vidékfejlesztési programjukban, egyedi igényeikkel összhangban rendelkezniük kell a közösségi stratégiai iránymutatásokban foglalt és a nemzeti stratégiai tervben kifejtett alábbi prioritásoknak megfelelő művelettípusokról:
a)
éghajlatváltozás;
b)
megújuló energiaforrások;
c)
vízgazdálkodás;
d)
biológiai sokféleség;
e)
a tejágazat szerkezetátalakítását kísérő intézkedések;
f)
az a)–d) pontban említett prioritásokhoz kapcsolódó innováció;
g)
széles sávú internetes infrastruktúra a vidéki területeken. […]”
18
Az új kihívások meghatározása következtében, illetve a tagállamok számára a szóban forgó prioritásoknak a vidékfejlesztési programjukban való célként tűzéséhez nyújtandó kiegészítő támogatások rendelkezésre bocsátása érdekében az 1698/2005 rendelet 69. cikkét módosították. A 74/2009 rendelet többek között ezt a cikket kiegészítette az (5a) és (5b) bekezdéssel, illetve a 473/2009 rendelet ezt a cikket kiegészítette a (2a) bekezdéssel, továbbá módosította az említett (5a) és (5b) bekezdést.
19
A 1698/2005 rendelet 69. cikkének (2a) bekezdése a következőket írta elő:
„A 2007. január 1‑je és 2013. december 31‑e közötti időszakra vonatkozó közösségi vidékfejlesztési támogatás összege, annak éves bontása, valamint a konvergencia‑célkitűzés alapján jogosult régiókban összpontosítandó legkisebb összeg meghatározásáról szóló, a 2009/434/EK határozattal módosított, 2006. június 19‑i 2006/493/EK tanácsi határozatban megállapított globális kötelezettségvállalások növekedéséből származó összeg e cikk (1) bekezdésében említett részét e rendelet 16a. cikke (1) bekezdésében meghatározott prioritásokhoz kapcsolódó művelettípusokra kell fordítani.”
20
Az 1698/2005 rendelet 69. cikke módosított (5a) bekezdésének első és negyedik albekezdése a következőképpen rendelkezett:
„A 73/2009/EK rendelet 9. cikkének (4) bekezdésében és 10. cikkének (3) bekezdésében meghatározott kötelező moduláció alkalmazásából eredő összegekkel, valamint 2011‑től kezdődően annak a rendeletnek a 136. cikke értelmében keletkező összegekkel megegyező összeget a tagállamok a 2010. január 1. és 2015. december 31. közötti időszakban kizárólag a jelenlegi vidékfejlesztési programok keretében közösségi támogatásként az e rendelet 16a. cikke (1) bekezdésének a)–f) pontjában említett művelettípusok céljára fordíthatják.
A (2a) bekezdésben említett összeg tagállamokra eső részét a tagállamok a 2009. január 1. és 2015. december 31. közötti időszakban kizárólag a jelenlegi vidékfejlesztési programok keretében közösségi támogatásként a 16a. cikk (1) bekezdésében említett művelettípusok céljára fordíthatják.”
21
Az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„Amennyiben a program lezárásakor a 16a. cikk (1) bekezdésében említett műveletekre fordított közösségi hozzájárulás tényleges összege alacsonyabb, mint az e cikk (5a) bekezdésében említett összegek együttes értéke, a különbséget a tagállamnak meg kell térítenie az Európai Közösségek általános költségvetése javára olyan mértékben, amennyivel a 16a. cikk (1) bekezdésében említett műveletektől eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeget túllépték.
[…]”
A jogvita előzményei
22
Amint az a 473/2009 rendelet (1)–(3) preambulumbekezdéséből kitűnik, az Európai Tanács, amikor a 2008. december 11–12‑i ülésén jóváhagyta az elsőbbségi intézkedések kezdeményezését előirányzó európai gazdaságélénkítési tervet, kiegészítő támogatásokat bocsátott a tagállamok rendelkezésére az EMVA útján a széles sávú internet fejlesztésének előmozdítása és az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletek erősítése érdekében (a továbbiakban: a gazdaságélénkítési tervhez rendelt támogatás).
23
A 2007. január 1‑je és 2013. december 31‑e közötti időszakra vonatkozó közösségi vidékfejlesztési támogatás összege, annak éves bontása, valamint a konvergencia‑célkitűzés alapján jogosult régiókban összpontosítandó legkisebb összeg meghatározásáról szóló 2006/493/EK határozat módosításáról szóló, 2009. május 25‑i 2009/434/EK tanácsi határozattal (HL 2009. L 144., 25. o.) a gazdaságélénkítési tervhez rendelt támogatásként az EMVA‑ból nyújtandó kiegészítő támogatásokat bocsátottak a tagállamok rendelkezésére. Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 69. cikkének (2a) bekezdésében említett vidékfejlesztési támogatási összeg tagállamonkénti és éves bontásának megállapításáról, valamint a 2006/636/EK bizottsági határozat módosításáról szóló, 2009. július 7‑i 2009/545/EK bizottsági határozat (HL 2009. L 181., 49. o.) I. mellékletének megfelelően a Spanyol Királyságnak összesen 76296000 eurót bocsátottak rendelkezésre.
24
Amint az a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL 2009. L 30., 16. o.; helyesbítések: HL 2009. L 213., 30. o.; HL 2010. L 43., 7. o.) (1), (9) és (10) preambulumbekezdéséből kitűnik, az Európai Közösség, figyelembe véve a Bizottság által az Európai Parlament és a Tanács elé terjesztett „Felkészülés a KAP‑reform »állapotfelmérésére«” című közleményt, úgy ítélte meg, hogy a mezőgazdasági ágazat számos új és jelentős kihívással kénytelen szembenézni, és hogy kezelni kell ezeket a kihívásokat. A mezőgazdaság területén az EMVA ennek kezelésére megfelelő eszköznek minősül.
25
Éppen ezért előírták, hogy az EMVA terhére kiegészítő támogatásokat kell szabaddá tenni, mégpedig a 73/2009 rendelet 9. cikkének (4) bekezdésében és 10. cikkének (3) bekezdésében meghatározott kötelező moduláció, valamint az e rendelet 136. cikke értelmében vett átcsoportosítás útján (a továbbiakban: állapotfelméréshez rendelt támogatás).
26
Az egyes tagállamokat a 73/2009/EK rendelet 7. és 10. cikke szerinti moduláció alkalmazása következtében megillető összegeknek a 2009 és 2012 közötti évekre történő megállapításáról szóló, 2009. június 10‑i 2009/444/EK bizottsági határozat (HL 2009. L 148., 29. o.) II. melléklete értelmében 498100000 eurót bocsátottak a Spanyol Királyság rendelkezésére állapotfelméréshez rendelt támogatásként.
27
A Spanyol Királyság rendelkezésére bocsátott állapotfelméréshez rendelt támogatás és a gazdaságélénkítési tervhez rendelt támogatás összege így 574396000 eurót tett ki. Ezen összegen túl 70709037 eurót bocsátottak az Extremadura autonóm közösség (a továbbiakban: Extremadura) kifizető ügynökségének rendelkezésére.
28
A spanyol hatóságok arra kérték a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a vidékfejlesztési programot az Extremadura tekintetében, és vegye figyelembe a Spanyol Királyságnak nyújtott, a gazdaságélénkítési tervhez rendelt támogatást és az állapotfelméréshez rendelt támogatást (a továbbiakban együtt: kiegészítő támogatások).
29
A 2010. március 18‑i C(2010) 1729 határozattal a Bizottság jóváhagyta a vidékfejlesztési program Extremadura tekintetében történő, a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó felülvizsgálatát, amely figyelembe vette a kiegészítő támogatások nyújtását (a továbbiakban: a program felülvizsgálatát jóváhagyó első határozat).
30
A C(2010) 1729 határozat mellékletében szerepelt egy táblázat, amely a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozóan éves bontásban tüntette fel az EMVA‑ból nyújtott hozzájárulást. E táblázat meghatározta:
–
az Extremadura számára az EMVA‑ból nyújtott összesen 878066742 euró összegű hozzájárulást, amely magában foglalta:
–
a 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5a) bekezdésében meghatározott kiegészítő támogatásoknak megfelelő 70709037 euró összeget a 2009 és 2013 közötti évekre lebontva;
–
a „konvergencia‑célkitűzés” alapján jogosult régióknak juttatott 807357705 euró összegű hozzájárulást.
31
2013. május 29‑én a Bizottság az 1290/2005 rendelet 29. cikkében meghatározott eljárás keretében az 57963282 euróra vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalást automatikusan visszavonta. Ugyanis a 2010. évre vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalás azon része, amely kifizetésként felhasználásra került, vagy amellyel kapcsolatban 2012. december 31‑ig teljesített kiadásra vonatkozó feltételeknek eleget tevő kiadásigazoló nyilatkozat érkezett (n+2 szabály), alacsonyabb volt, mint a 2010‑re előírt költségvetési kötelezettségvállalás, a különbözet pedig 57963282 eurónak felelt meg. Következésképpen az említett rendelet 29. cikkének (7) bekezdése, valamint az 1698/2005 rendelet 19. cikkének (2) bekezdése értelmében a spanyol hatóságok benyújtották az Extremadurára vonatkozó vidékfejlesztési program felülvizsgált pénzügyi tervét.
32
A 2013. december 17‑i C(2013) 9347 final határozattal a Bizottság jóváhagyta a vidékfejlesztési program Extremadura tekintetében történő, a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó felülvizsgálatát, amely figyelembe vette az általa automatikusan visszavont összeget (a továbbiakban: a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozat).
33
A C(2013) 9347 final határozat mellékletében szerepelt többek között egy táblázat, amely a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozóan éves bontásban tüntette fel az EMVA‑ból nyújtott hozzájárulást. E táblázat meghatározott:
–
az Extremadura számára az EMVA‑ból nyújtott összesen 828279953 euró összegű hozzájárulást, amely magában foglalta:
–
a 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5a) bekezdésében meghatározott kiegészítő támogatásoknak megfelelő 64496589 euró összeget a 2009 és 2013 közötti évekre lebontva;
–
a „konvergencia‑célkitűzés” alapján jogosult régióknak juttatott 763783364 euró összegű hozzájárulást.
34
2015. november 16‑án és 17‑én szemináriumot tartottak, amelyen a Bizottság szakértői bemutatták a tagállamoknak a C(2015) 1399 final bizottsági határozat alapján 2015. március 5‑én elfogadott, a 2007 és 2013 közötti vidékfejlesztési programok lezárására vonatkozó iránymutatásokat (a továbbiakban: iránymutatások), valamint az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzése érdekében a Bizottság szerint követendő módszerre vonatkozó útmutatást.
35
A 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó vidékfejlesztési program lezárására tekintettel az Extremadura bemutatta a program utolsó végrehajtási évére, mégpedig a 2014. október 16. és 2015. december 31. közötti időszakra (a továbbiakban: utolsó végrehajtási év) vonatkozó éves elszámolását a Bizottság későbbi számlaelszámolása végett.
36
Az Extremadura utolsó végrehajtási évre vonatkozó éves elszámolásának 6. mellékletében szerepelt egy táblázat, amely tartalmazta az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzéséhez szükséges összegeket. A bal oldali oszlopban szerepeltek az EMVA‑ból nyújtott hozzájárulásként meghatározott eredeti összegek. A spanyol hatóságok feltüntették, hogy az EMVA‑ból nyújtott összesen 828279952 euró finanszírozásból 64496589 euró a gazdaságélénkítési tervhez rendelt támogatás és az állapotfelméréshez rendelt támogatás összegéből eredt, míg 763783363 euró „egyéb támogatások[nak]” felelt meg. A jobb oldali oszlopban szerepelt az említett hatóságok által igazolt kiadások összege. Feltüntették, hogy a 819397233,37 euró igazolt összkiadásból 56765681,26 eurót az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletekre, 762631552,11 eurót pedig „egyéb kiadások[ra]” fordítottak.
37
A spanyol hatóságokhoz címzett, 2016. szeptember 26-i levélben a Bizottság bejelentette a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó vidékfejlesztési program utolsó végrehajtási évére vonatkozó, az Extremadurát érintő számlák elszámolását. Közölte, hogy szándékában áll az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése alapján 5060636,11 euró levonást és a küszöbértékeknek a végrehajtott program fő prioritásaihoz történő igazítása miatt 304046,41 euró levonást alkalmazni. Ezt követően az Extremadura egy jelentést nyújtott be a Bizottsághoz, amelyben kifejtette észrevételeit az említett levéllel kapcsolatban, továbbá kérte egy kétoldalú informális megbeszélés tartását.
38
2016. november 30-án a Bizottság elfogadta a tagállami kifizető ügynökségek által benyújtott, az EMVA‑ból az EMVA 2007–2013‑as programozási időszakának utolsó végrehajtási évében (2014. október 16.–2015. december 31.) finanszírozott kiadásokat érintő számlák elszámolásáról szóló, (EU) 2016/2113 végrehajtási határozatot (HL 2016. L 327., 79. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat). Az említett határozat az 1306/2013 rendelet 51. cikkén alapul. E határozat 1. cikkéből kitűnik, hogy az e határozat I. mellékletében felsorolt kifizető ügynökségeknek az említett programozási időszak utolsó végrehajtási évére vonatkozó számlái elszámolásra kerülnek. Az Extremadurára vonatkozó vidékfejlesztési program szerepel e felsorolásban.
39
A megtámadott határozat I. mellékletében szereplő táblázatból kitűnik, hogy a Bizottság úgy vélte, hogy az „újra fel nem használható” összegnek minősített 5364682,52 eurót le kell vonni a 2007–2013‑as vidékfejlesztési program lezárásakor az Extremadurának az EMVA‑ból fizetendő záróegyenlegből. E táblázat alján kifejtésre kerül, hogy ez az összeg megfelel „az 1698/2005 […] rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése szerinti maximalizálás[nak] és levonások[nak]”.
40
2017. január 31‑én a Bizottság és a Spanyol Királyság képviselői informális találkozót tartottak Brüsszelben (Belgium). E találkozó jegyzőkönyvét 2017. február 24‑én megküldték a Spanyol Királyságnak.
Az eljárás és a felek kérelmei
41
A Törvényszék Hivatalához 2017. február 13‑án benyújtott keresetlevéllel a Spanyol Királyság előterjesztette a jelen keresetet.
42
Mivel módosult a Törvényszék tanácsainak összetétele, a Törvényszék eljárási szabályzata 27. cikkének (5) bekezdése alapján a jelen ügyet a nyolcadik tanács elé utalták.
43
A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
részlegesen semmisítse meg az Extremadura tekintetében a megtámadott határozatot, amennyiben az nem térít vissza számára 5364682,52 eurót kitevő összeget;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
44
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant;
–
a Spanyol Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
45
A Spanyol Királyság a kereset alátámasztása érdekében két jogalapra hivatkozik. Az elsődlegesen felhozott első jogalap az 1698/2005 rendelet 69. cikkének megsértésén alapul. A második jogalap a Bizottság rendelkezésére álló mérlegelési mozgástér túllépésén, továbbá a bizalomvédelem elvének megsértésén alapul.
Az 1698/2005 rendelet 69. cikkének megsértésére alapított, első jogalapról
Előzetes megjegyzések
46
Meg kell jegyezni, hogy a kereset az Extremadura kifizető ügynökség által a 2007–2013‑as programozási időszak utolsó végrehajtási évére vonatkozóan benyújtott számláknak a programzárás keretében történő elszámolásáról szóló határozat Extremadurát érintő részében történő megsemmisítésére irányul.
47
Az iránymutatások 5.1. pontja szerint a lezárást megelőző utolsó záróelszámolási határozat többek között az éves elszámolások alapján meghatározza az utolsó végrehajtási évben felmerült kiadásoknak az EMVA‑ból fedezhetőnek elismert pénzösszegeit.
48
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság a közös agrárpolitika irányítása során nem jogosult olyan pénzügyi kötelezettséget vállalni, amely nem felel meg a szóban forgó piac közös szervezésére vonatkozó szabályoknak, és hogy ez az elv általánosan alkalmazandó (2005. június 9‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑287/02, EU:C:2005:368, 34. pont; 2007. március 28‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, T‑220/04, nem tették közzé, EU:T:2007:97, 162. pont; 2015. október 8‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet, T‑358/13, EU:T:2015:773, 68. pont).
49
Az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, az ellenőrzési szabályok, a biztosítékok és az átláthatóság tekintetében történő alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2014. augusztus 6‑i 908/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 255., 59. o.; helyesbítések: HL 2015. L 114., 25. o.; HL 2015. L 330., 55. o.) 33. cikke értelmében „[a]z 1306/2013/EU rendelet 51. cikke szerinti bizottsági számlaelszámolási határozat állapítja meg, hogy az egyes tagállamokban a szóban forgó pénzügyi év során felmerült kiadások mely összege ismerhető el az alapok terhére az [éves elszámolás] alapján […]”. Következésképpen a Bizottság szükségszerűen ellenőrzi az elszámolhatónak el nem ismert összegeket (lásd ebben az értelemben a 2245/1999 rendelet 7. cikkének (1) bekezdése szerinti számlaelszámolásra vonatkozóan: 2005. június 9‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑287/02, EU:C:2005:368, 51. pont).
50
Az Extremadura vidékfejlesztési programjának lezárása érdekében végezte el a Bizottság az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése szerinti számítást, amely alapján megállapította, hogy a szóban forgó rendelkezés értelmében az Unió költségvetésébe visszatérítendő összeg 5060636,11 eurót tesz ki az említett programot érintően. Következésképpen ezt az összeget levonta az említett kifizető ügynökségnek kifizetendő záróegyenleg összegéből, amint az a 2016. szeptember 26‑i levélből is kitűnik (lásd a fenti 37. pontot). Ez az összeg – amint az a megtámadott határozatból kitűnik – azon 5364682,52 euró részét képezte, amelyet a Bizottság az ezen kifizető ügynökség utolsó végrehajtási évre vonatkozó számláinak elszámolása keretében „újra fel nem használható” összegnek minősített.
51
E tekintetben meg kell jegyezni, ahogyan azt a Bizottság is tette, hogy a Spanyol Királyság egyetlen érvet sem hoz fel az Extremadurának fizetendő záróegyenlegből történő, a 2016. szeptember 26‑i levél I. mellékletében szereplő táblázat második sorában feltüntetettek szerint a küszöbértékek kiigazításának megfelelő 304046,41 euró összegű levonás vitatására.
52
Így, ami a megtámadott határozatban „újra fel nem használható” összegnek minősített 5364682,52 eurót illeti, a Spanyol Királyság ténylegesen csupán a Bizottság által az 1698/2005 rendelet 69. cikke (5b) bekezdésének megfelelően alkalmazott számításból eredő 5060636,11 eurót vitatja.
A Bizottság által az 1698/2005 rendelet 69. cikke (5b) bekezdésének megfelelően alkalmazott számítás megalapozottságáról
53
A Spanyol Királyság azt állítja, hogy a Bizottság megsértette az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdését. E rendelkezés alkalmazása két feltétel teljesülését kívánja meg, mégpedig egyfelől az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletekre előirányzott kiegészítő támogatások nem teljes felhasználását, másfelől pedig az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletektől eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeg túllépését. Márpedig a jelen ügyben e két feltétel egyike sem teljesül.
54
A Spanyol Királyság különösen azzal érvel, hogy az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletektől eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeget nem lépték túl, mivel 762 millió eurót – amelyet a Bizottság nem vitat – fordítottak más műveletekre, ami alacsonyabb, mint az előirányzott költségvetési kötelezettségvállalás, vagyis 763 millió euró.
55
Emlékeztetve arra, hogy a vidékfejlesztési programot az Extremadurát érintő részében kétszer módosították, először annak érdekében, hogy figyelembe vegyék az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletekhez nyújtott kiegészítő támogatásokat (a program felülvizsgálatát jóváhagyó első határozat), majd pedig a 2010. évre vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalás automatikus visszavonása miatt (a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozat), a Spanyol Királyság azt állítja, hogy Extremadura a programzárás keretében a számításaihoz figyelembe vehetett olyan összegeket, mint amelyeket a Bizottság ez utóbbi határozatban jóváhagyott. Így az Extremadura figyelembe vehette az eredeti költségvetési kötelezettségvállalásként az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése értelmében vett kiegészítő támogatásoknak megfelelő, az új kihívásokra előirányzott 64 millió euró összeget, és az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletektől eltérő műveletekre előirányzott támogatásoknak megfelelő 763 millió eurót.
56
A Bizottság ezen érvek összességét vitatja.
57
Különösen az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése alapján elvégzett számítást illetően a Bizottság kifejti, hogy figyelembe vette a kiegészítő támogatások útján történő finanszírozás címén meghatározott, eredeti 70709037 euró összeget, amint az a program felülvizsgálatát jóváhagyó első határozatból kitűnik.
58
A Bizottság pontosítja, hogy megállapítása szerint – amint az az Extremadura által benyújtott éves elszámolásokból kitűnik – az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletek kapcsán igazolt kiadások 56765681,26 eurót tettek ki, ami 13943355,74 euróval alacsonyabb volt, mint a kiegészítő támogatások címén eredetileg előirányzott 70709037 euró.
59
A Bizottság hozzáteszi, hogy megállapítása szerint a szóban forgó program nem teljes felhasználása összességében 8882719,63 eurót tett ki, ami megfelel az EMVA‑ból nyújtandó hozzájárulásnak a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatban szereplő, az automatikus visszavonást követő teljes összege, vagyis 828279953 euró, és a tényleges ráfordítások összege – amint az az Extremadura által benyújtott éves elszámolásokból kitűnik –, vagyis 819397233,37 euró közötti különbözetnek.
60
Végezetül a Bizottság megállapítja, hogy Extremadura 5060636,11 eurót használt fel az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletektől eltérő műveletek javára, ami megegyezik az új kihívásokra irányuló műveletek javára előirányzott összegek fel nem használt részének megfelelő 13943355,74 euró és a szóban forgó program egésze tekintetében fel nem használt résznek megfelelő 8882719,63 euró különbözetének. Így ez az összeg, 5060636,11 euró, visszatérítendő az Európai Unió költségvetésébe, következésképpen levonandó az Extremadurának fizetendő záróegyenlegből.
61
Meg kell állapítani, hogy a felek nem értenek egyet az EMVA‑ból nyújtott pénzügyi hozzájárulás címén az Extremadura vidékfejlesztési programjára előirányzott azon összegeket illetően, amelyeket az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzésekor figyelembe kell venni, és amelyeket az említett program végrehajtása során bekövetkezett automatikus visszavonás következtében felülvizsgáltak. A Spanyol Királyság ugyanis azzal érvel, hogy a Bizottságnak a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatból eredő összegeket kellett volna alapul venni, míg ez az intézmény a kiegészítő támogatások kapcsán a program felülvizsgálatát jóváhagyó első határozatból következő összegeket és az EMVA‑ból nyújtott teljes hozzájárulás tekintetében a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatból következő összegeket vette alapul.
62
Meg kell tehát határozni azokat az összegeket, amelyeket a Bizottságnak az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzéséhez figyelembe kellett vennie, majd pedig meg kell vizsgálni, hogy ez az intézmény nem vétett‑e hibát az elvégzett számításban.
– A Bizottság által a számítás elvégzéséhez figyelembe vett összegekről
63
Először is meg kell jegyezni, hogy az iránymutatások nem adnak releváns támpontokat arra vonatkozóan, hogy mely összegeket kell figyelembe venni az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzéséhez. Ugyanis, bár az iránymutatások magyarázatokat adnak a számítással kapcsolatban, és e rendelkezés alapján előírják a programzárás keretében történő visszatérítés lehetőségét, nem térnek ki arra az esetre, amikor a költségvetési kötelezettségvállalás egy részének automatikus visszavonása az EMVA‑ból nyújtott hozzájárulás összegének felülvizsgálatát eredményezi.
64
Továbbá emlékeztetni kell arra, hogy az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése értelmében, amennyiben az új kihívásokkal kapcsolatos műveletekre fordított uniós hozzájárulás tényleges összege alacsonyabb, mint az e cikk (5a) bekezdésében említett összegek együttes értéke, a fennmaradó összeget a tagállamnak meg kell térítenie az Unió általános költségvetése javára olyan mértékben, amennyivel az új kihívásokkal kapcsolatos műveletektől eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeget túllépték.
65
Az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott, az Unió költségvetése javára a kifizető ügynökség által történő visszatérítés tehát két előfeltételtől függ.
66
Egyrészt az új kihívásokkal kapcsolatos műveletekre fordított hozzájárulás tényleges összege alacsonyabb kell, hogy legyen, mint az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott összegek együttes értéke. Ez a bekezdés utal az e cikk (2a) bekezdésében meghatározott azon összegre, amely egyfelől a gazdaságélénkítési tervhez rendelt, a Spanyol Királyság tekintetében a 2009/545 határozatban (lásd a fenti 23. pontot) meghatározott támogatásnak, másfelől pedig a 73/2009 rendelet egyes rendelkezéseinek alkalmazásából eredően az állapotfelméréshez rendelt, a Spanyol Királyság tekintetében a 2009/444 határozatban (lásd a fenti 26. pontot) meghatározott támogatásnak felel meg.
67
Másrészt, az új kihívásokkal kapcsolatos műveletektől „eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeg” túllépése megállapítható kell, hogy legyen. Az „eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeg” kifejezés alkalmazásából arra lehet következtetni, hogy azon összegekről van szó, amelyeket nem az új kihívásokkal kapcsolatos műveletekre fordítottak, következésképpen a kiegészítő támogatásokon kívüli hozzájárulások összességéről. Mindazonáltal a felek egyetértenek abban, hogy a teljes támogatási összeg kiszámításához a kiegészítő támogatások összegét ki kell vonni az EMVA‑ból nyújtandó pénzügyi hozzájárulások teljes összegéből.
68
Végül emlékeztetni kell arra a jogszabályi háttérre, amelybe az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése szerinti számítás illeszkedik, továbbá meg kell vizsgálni annak mechanizmusát és célját.
69
A 73/2009, a 74/2009 és a 473/2009 rendelet preambulumbekezdései szerint a vidékfejlesztési támogatás szerepét erősíteni kell ahhoz, hogy az európai mezőgazdaság szembe tudjon nézni az olyan új kihívásokkal, mint az éghajlatváltozás, a fenntartható vízgazdálkodás és a biológiai sokféleség védelme.
70
Az új kihívásokat felsorolták (lásd a fenti 15. és 17. pontot), amelyek követéséhez a tagállamoknak a vidékfejlesztési programjuk keretében végre kellett hajtaniuk bizonyos művelettípusokat, ehhez pedig kiegészítő támogatásokban részesültek.
71
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a kiegészítő támogatások rendelkezésre bocsátása kiegészült a támogatások felhasználására vonatkozóan a tagállamokra háruló kötelezettséggel. Ez a kötelezettség az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5a) bekezdésében található, amelyre ugyanezen rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése közvetetten utal. Ugyanis e rendelet 69. cikke (5a) bekezdésének első és második albekezdése lényegében úgy rendelkezik, hogy a tagállamok az állapotfelméréshez rendelt támogatások és a gazdaságélénkítési tervhez rendelt támogatások összegét kizárólag az új kihívásokkal kapcsolatos művelettípusok céljára fordíthatják.
72
Márpedig, az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése, amennyiben előírja az uniós költségvetésbe való visszatérítést, feltételezi a fenti 65–67. pontban kifejtett két előfeltétel, vagyis az új kihívásokkal kapcsolatos műveletek végrehajtására fordítandó összegek nem teljes felhasználását és a más műveletekre rendelkezésre álló összegek teljes értékének túllépését. Amint azt a Bizottság hangsúlyozza, az új kihívásokra előirányzott kiegészítő támogatások nem teljes felhasználása tehát nem szabálytalan, amíg az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletektől eltérő műveletekhez rendelkezésre álló összegeket nem lépik túl. Az Unió költségvetésébe történő visszatérítés tehát csak akkor szükséges, ha a ráfordított összegek meghaladják a más műveletekre rendelkezésre álló összegeket.
73
Ugyanis az új kihívásokkal kapcsolatos műveletektől „eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeg” túllépéséből adódó összeg nem írható jóvá a fel nem használt kiegészítő támogatások terhére, mivel nem az 1698/2005 rendeletben az új kihívások tekintetében kifejezetten meghatározott művelettípusok finanszírozására szolgáltak.
74
Következésképpen az 1698/2005 rendelet 69. cikke (5b) bekezdésének célja annak elkerülése, hogy a kiegészítő támogatásokat az új kihívásokhoz kapcsolódó műveletektől eltérő más műveletek javára használják fel.
75
E megfontolások fényében kell megvizsgálni azt, hogy a jelen ügyben a Bizottság – anélkül, hogy tévesen alkalmazta volna a jogot – figyelembe vehette‑e azokat az összegeket, amelyeket az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzéséhez alapul vett.
76
Egyrészt ugyanis a Bizottság helyesen vette figyelembe a kiegészítő támogatások terhére azt az összeget, amelyet eredetileg az új kihívásokkal kapcsolatos műveletekhez rendeletek, és amely a program felülvizsgálatát jóváhagyó első határozatban szerepel, mégpedig 70709037 eurót.
77
Ez a megállapítás az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésének szövegére támaszkodik, hiszen úgy tűnik, hogy az „(5a) bekezdésében említett összegek együttes értéke” kifejezés alatt az eredetileg az új kihívásokkal kapcsolatos műveletek finanszírozására szolgáló kiegészítő támogatások összessége értendő. Ez az összeg az, amelyet az Extremadurát érintő program felülvizsgálatát jóváhagyó első határozat említ, amely ezt a programot pontosan azért vizsgálja felül, hogy figyelembe vegye a Spanyol Királyságnak a 2009/444 és a 2009/545 határozattal odaítélt kiegészítő támogatásokat.
78
Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy a kiegészítő támogatások, amelyek nyújtását a 2007 és 2013 közötti időszakban teljesítendő egyes művelettípusok végrehajtásának ösztönzése érdekében irányoztak elő, nem csökkenthetők a 2010 során fel nem használt költségvetési kötelezettségvállalás automatikus visszavonása útján. Amint azt a Bizottság kifejti, az automatikus visszavonás nem eredményezheti azt, hogy mentesíti a Spanyol Királyságot azon kötelezettsége alól, hogy a kiegészítő támogatások címén odaítélt összegek teljességét az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5a) bekezdése értelmében vett új kihívásokkal kapcsolatos műveletekre fordítsa.
79
E tekintetben különbséget kell tenni egyfelől az automatikus visszavonás, másfelől pedig a Bizottság által az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésének megfelelően az utolsó végrehajtási évre vonatkozóan benyújtott számláknak a programzáráskor történő elszámolása keretében követendő eljárás között.
80
Egyrészt ugyanis az 1290/2005 rendelet (22) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a kötelezettségvállalás automatikus visszavonására vonatkozó szabálynak segítenie kell a programok minél gyorsabb megvalósítását, valamint a pénzügyi fegyelem biztosítását. Ezért a Bizottságot ugyanezen rendelet 29. cikke felhatalmazza arra, hogy automatikusan visszavonja a vidékfejlesztési programra vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalás bármely olyan részét, amely előfinanszírozási vagy időközi kifizetésként nem kerül felhasználásra, vagy amelyre legkésőbb a költségvetési kötelezettségvállalást követő második év december 31‑ig teljesített kiadás címén nem érkezik helyes kiadásigazoló nyilatkozat (2015. október 8‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet, T‑358/13, EU:T:2015:773, 77. pont).
81
Másrészt, az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdéséből az következik, hogy az Unió költségvetése javára történő visszatérítés a programzáráskor a konkrét művelettípusokra előirányzott támogatások kizárólagos felhasználására vonatkozó kötelezettség teljesítésének vizsgálata keretében szükséges, jóllehet a kifizető ügynökségek a kedvezményezetteknek már folyósítottak támogatást.
82
Ennélfogva, bár a fenti 79. pontban meghatározott mindkét eljárás azzal a következménnyel jár, hogy csökkenti az uniós finanszírozás összegét, meg kell jegyezni, hogy az automatikus visszavonás keretében a költségvetési kötelezettségvállalás egy része automatikusan csökken az „n+2” pillanatában, hiszen azt nem használták fel, míg az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése alapján elvégzett számítás keretében a tagállamnak vissza kell térítenie az uniós költségvetés javára egy bizonyos összeget, amelyet a „ténylegesen ráfordított kiadások” alapján a kiadások támogathatóságára meghatározott végső határidő napján számítanak ki.
83
Márpedig elegendő azt megállapítani, hogy függetlenül attól, hogy – amint arra a Spanyol Királyság hivatkozott – lehetetlen az előirányzott összegeket más regionális program javára módosítani, az Extremadurának odaítélt kiegészítő támogatásoknak az automatikus visszavonást követő olyan mértékű csökkentése, mint amely a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozathoz mellékelt táblázatból kitűnik, ahhoz vezetett, hogy programzáráskor a kiegészítő támogatások keretében végzett műveletekre fordított összegek már nem feleltek meg az említett tagállam számára eredetileg előirányzott hozzájárulásnak, ami ellentétben áll az 1698/2005 rendelet vonatkozó rendelkezéseivel.
84
Másrészt, ami az új kihívásokkal kapcsolatos műveletektől „eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeg[et]” illeti, amelyet úgy számítanak ki, hogy a kiegészítő támogatások összegét kivonják az EMVA‑ból nyújtott pénzügyi hozzájárulás teljes összegéből (lásd a fenti 67. pontot), a Bizottság itt is helyesen vette figyelembe az EMVA‑ból nyújtott pénzügyi hozzájárulás teljes összege szempontjából – az automatikus visszavonást követően – a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatban szereplő összeget.
85
Ugyanis, amint arra a fenti 82. pont emlékeztet, az automatikus visszavonás a 2010 során fel nem használt költségvetési kötelezettségvállalások automatikus jellegű felszabadítását eredményezte az „n+2” pillanatában, amennyiben ezeket nem használták fel kifizetésre, vagy nem jelentek meg valamely kiadásigazoló nyilatkozatban. Ebből következik, hogy a programzáráskor az utolsó végrehajtási évre vonatkozó számláknak a ténylegesen ráfordított kiadások alapján történő elszámolása keretében a Bizottságnak az EMVA‑ból nyújtott teljes hozzájárulásnak az automatikus visszavonás útján csökkentett összegét kellett volna figyelembe vennie.
86
Egyébiránt a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozat 2. cikke kifejezetten pontosítja az EMVA‑ból nyújtott teljes hozzájárulásnak az automatikus visszavonást követően figyelembe veendő összegét, mégpedig 828279953 euró összegben. Ezt az összeget az Extremadura által benyújtott éves elszámolások is átveszik, és ezt az összeget a felek sem vitatják.
87
Ennélfogva, a kiegészítő támogatásoknak megfelelő 70709037 eurót kivonva a fent említett 828279953 euróból, a más műveletekre rendelkezésre álló összeg 757570916 eurót tett ki, amint azt a Bizottság a viszonválaszában hangsúlyozta.
88
Nem lehet helyt adni a Spanyol Királyság arra vonatkozó érvének, hogy az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számításhoz figyelembe kellett volna venni a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatban szereplő összeget.
89
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozat 2. cikkében a Bizottság utal a mellékletre, amelyben az a táblázat található, amely megfelel a spanyol hatóságok által az 1290/2005 rendelet 29. cikkének (7) bekezdése, valamint az 1698/2005 rendelet 19. cikkének (2) bekezdése értelmében benyújtott, felülvizsgált pénzügyi tervnek, amely rendelkezések előírják, hogy automatikus visszavonás esetén mind a kiegészítő támogatások összege, mind pedig az EMVA‑ból származó hozzájárulás címén rendelkezésre bocsátott további támogatások összege csökken (lásd a fenti 33. pontot). Márpedig, amint azzal a Bizottság helyesen érvel, az 1290/2005 rendelet 29. cikkének (7) bekezdése, amely úgy rendelkezik, hogy automatikus visszavonás esetén „az adott évre az adott vidékfejlesztési programhoz való EMVA‑ból származó hozzájárulás” csökken, nem tesz különbséget a finanszírozási források szerint.
90
Kétségtelen, hogy a szóban forgó összegeket a Bizottság jóváhagyta a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatban. Az 1290/2005 rendelet 23. cikkének második bekezdése szerint a tagállam részéről benyújtott vidékfejlesztési programokat jóváhagyó bizottsági határozat – mihelyt azt a tagállammal hivatalosan közölték – jogi kötelezettségvállalásnak minősül.
91
Mindazonáltal, feltételezve hogy az 1290/2005 rendelet 23. cikkének második bekezdése a vidékfejlesztési programnak az automatikus visszavonást követő felülvizsgálatát jóváhagyó bizottsági határozatokra is vonatkozik, meg kell jegyezni, hogy mivel az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítást a Bizottság a programzáráskor végzi el, a Bizottság a pénzügyi tervnek az automatikus visszavonást követő felülvizsgálata jóváhagyásának időpontjában nem láthatta előre azon kiadások összegét, amelyeket az Extremadura az említett program végrehajtása során ténylegesen eszközölni fog. Amint azt a Bizottság állítja, bár az Extremadura az új kihívásokkal kapcsolatos műveletekre végeredményben a felülvizsgált pénzügyi tervben meghatározottaknak megfelelő, e támogatások címén eredetileg odaítélt összegnél alacsonyabb összeget fordított, azonban az odaítélt teljes támogatási összeget más kiadások keretében nem lépte túl, így ez utóbbi rendelkezés alapján a visszatérítés nem volt szükséges.
92
Ezt meghaladóan meg kell jegyezni, hogy az olyan felülvizsgált pénzügyi terv Bizottság általi jóváhagyása, amely a vidékfejlesztési program esetében előírja a forrásoknak a kötelezettségvállalás automatikus visszavonását követő elosztását, e dokumentumnak nem tulajdonít a rendelet jogi erejénél nagyobb jogi erőt (lásd ebben az értelemben: 2015. február 25‑iLengyelország kontra Bizottság ítélet, T‑257/13, nem tették közzé, EU:T:2015:111, 53. pont; 2015. december 3‑iLengyelország kontra Bizottság ítélet, T‑367/13, nem tették közzé, EU:T:2015:933, 44. pont).
93
Következésképpen mind a Bizottságnak, mind pedig a Spanyol Királyságnak tiszteletben kellett tartania az 1698/2005 rendeletben foglalt rendelkezéseket, és a fenti 74. pontban kifejtett, annak elkerülésére irányuló kötelezettséget, hogy az egyes prioritások végrehajtására a tagállamok rendelkezésére bocsátott forrásokat az említett rendeletben meg nem határozott célokra használják fel.
94
Így a Bizottság nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor megállapította a visszatérítés szükségességét, figyelembe véve az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzéséhez általa megjelölt összegeket (lásd a fenti 57–60. pontot).
– A Bizottság által végzett számításról
95
A fenti megfontolásokból az következik, hogy az Extremadura részére az EMVA‑ból nyújtott, a Bizottság által figyelembe veendő teljes hozzájárulás összege 828279953 euró volt. A kiegészítő támogatásoknak megfelelő összeg 70709037 eurót tett ki, amint az a fenti 76. pontból kitűnik, az eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeg pedig 757570916 eurót tett ki, amint az a fenti 87. pontból kitűnik. Tekintettel arra, hogy az új kihívásokat célzó műveletekre ténylegesen fordított kiadások összege 56765681,26 euró volt, illetve hogy az új kihívásokkal kapcsolatos műveletektől eltérő műveletekre ténylegesen fordított kiadások összege 762631552,11 euró, amint az az Extremadura által benyújtott éves elszámolásokból kitűnik, a Bizottság helyesen állapította meg, hogy az új kihívásokat célzó műveletekre odaítélt kiegészítő támogatásokat nem használták fel teljesen, mindamellett, hogy az eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeget túllépték. A Bizottság tehát megállapíthatta, hogy vissza kell téríteni annyit, amennyivel az eltérő műveletekre odaítélt teljes támogatási összeget túllépték, mégpedig 5060636,11 eurót.
96
Következésképpen helyesen állapította meg, hogy ez utóbbi összeget le kell vonni a kötelezettségvállalásnak a programzáráskor az Extremadura részére fizetendő záróegyenlegéből, és azt az utolsó végrehajtási év számlaelszámolásakor helyesen minősítette „újra fel nem használható” összegnek.
97
Következésképpen az első jogalapot el kell utasítani.
A mérlegelési mozgástér Bizottság általi túllépésére és a bizalomvédelem elvének megsértésére alapított, második jogalapról
98
A Spanyol Királyság azzal érvel, hogy a Bizottság túllépte az őt megillető mérlegelési mozgásteret, és megsértette a bizalomvédelem elvét.
99
A Spanyol Királyság által felhozott második jogalap lényegében két sor – egymást követően vizsgálandó – érvre támaszkodik.
A Bizottság önkényes magatartására és az elvégzett számításhoz figyelembe vett összegek ellentmondásos jellegére alapított érvekről
100
A Spanyol Királyság azt állítja, hogy noha a Bizottság az összetett gazdasági értékeléseket igénylő területeken mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, az uniós bíróságnak nem csupán a hivatkozott bizonyítékok tárgyi valószerűségét, megbízhatóságát és következetességét kell vizsgálnia, hanem azt is ellenőriznie kell, hogy e bizonyítékok tartalmazzák‑e a figyelembe veendő összes adatot. Márpedig a Bizottság önkényesen járt el, mivel az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése alapján elvégzett számításhoz ellentmondásos adatokat használt fel.
101
A Bizottság ezeket az érveket vitatja.
102
Az első jogalap vizsgálata keretében kifejtett megfontolásokból az következik, hogy a Bizottság helyesen vette figyelembe az általa megnevezett összegeket. Az, hogy ezek az összegek az EMVA‑ból kiegészítő támogatások címén nyújtott hozzájárulást illetően a program felülvizsgálatát jóváhagyó első határozatban meghatározott összegeknek, illetve az EMVA‑ból nyújtott teljes hozzájárulást illetően a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatban meghatározott összegeknek felelnek meg, ezeket az összegeket az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás szempontjából nem teszi ellentmondásossá.
103
Ezenkívül a Bizottság által az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdésében meghatározott számítás elvégzéséhez alkalmazott módszer megfelel mind az említett rendelkezés szövegének, mind pedig céljának. A Bizottság ugyanis az utolsó végrehajtási év számlaelszámolásakor nem fogadhatta el az olyan kiadásokat, amelyeket a kiegészítő támogatásoknak kizárólag az új kihívásokat célzó műveletekre történő felhasználására vonatkozó kötelezettséggel ellentétes módon teljesíttek.
104
Ennélfogva, mivel a Bizottságnak tiszteletben kell tartania az 1698/2005 rendeletnek a Spanyol Királyság által visszatérítendő összeg kiszámítását érintő rendelkezéseit, és mivel e tekintetben nem rendelkezik mérlegelési mozgástérrel, nem róható fel neki, hogy a megtámadott határozatot önkényesen eljárva fogadta el.
A bizalomvédelem elvének megsértésére alapított érvekről
105
A Spanyol Királyság azt kifogásolja, hogy a Bizottság megsértette a bizalomvédelem elvét azáltal, hogy módosította a vonatkozó számítási feltételeket. E tekintetben az irányító hatóságok koordinációs bizottsága által 2009. május 4‑én, Madridban tartott előadásra hivatkozik, amelyből az tűnik ki, hogy automatikus visszavonás esetén valamennyi odaítélt összeg csökken, ideértve az új kihívásokhoz rendelt kiegészítő támogatások összegét is. Az Extremadura tehát a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozat keretében a kiegészítő támogatásokból levonhatta volna az automatikusan visszavont összeg egy részét. A Bizottság ugyanakkor a programzárást egy hónappal megelőzően, 2015 novemberében, módosította ezt a számítási módszert a szakértői munkacsoport keretében (lásd a fenti 34. pontot), anélkül azonban, hogy indokolással szolgált volna, vagy az Extremadura számára mozgásteret hagyott volna. A Spanyol Királyság hozzáteszi, hogy a program lezárásáig, 2015 decemberéig a Bizottság egyáltalán nem jelezte, hogy visszatérne a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatban szereplő összegekre.
106
A Bizottság ezeket az érveket vitatja.
107
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a bizalomvédelem elvére való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, akiben valamely uniós intézmény – konkrét ígéretet téve neki – megalapozott várakozásokat kelt. Ilyen ígéretnek minősül a közlés formájától függetlenül a pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatás. Ezzel szemben senki nem hivatkozhat ezen elv megsértésére az említett biztosítékok hiányában (lásd: 2017. szeptember 13‑iPappalardo és társai kontra Bizottság ítélet, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Nem vitatott, hogy erre az elvre valamely tagállam is hivatkozhat (lásd ebben az értelemben: 2015. április 22‑iLengyelország kontra Bizottság ítélet, T‑290/12, EU:T:2015:221, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
108
A Spanyol Királyság az állításait az irányító hatóságok koordinációs bizottsága által 2009. május 4‑én, Madridban tartott, és a keresetlevél 13. mellékletében, PowerPoint formátumban szereplő előadásra, valamint a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatra alapozza.
109
Márpedig meg kell jegyezni először is, hogy a Spanyol Királyság a szóban forgó előadásra nem alapíthat semmiféle, a fenti 107. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett olyan konkrét biztosítékot, amelyet az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése szerint elvégzett számításhoz figyelembe veendő összegekre vonatkozóan a Bizottság nyújtott.
110
Ugyanis a szóban forgó előadás csupán a kiegészítő támogatásokkal kapcsolatos rendelkezéseknek a vonatkozó rendeletekbe történő beillesztése, valamint a vidékfejlesztési programok tagállamok által történő módosításainak elvégzése érdekében a spanyol hatóságokkal tartott találkozó segédanyagaként szolgált.
111
Ezenkívül, bár a szóban forgó előadás megemlíti az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5a) bekezdését, egyáltalán nem hivatkozik az e rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése szerint elvégzendő számításra.
112
Ellentétben a Spanyol Királyság állításával, a szóban forgó előadás nem ad útmutatást azzal kapcsolatban, hogy mely típusú támogatások vonhatók vissza automatikusan az 1290/2005 rendelet 29. cikke értelmében.
113
Másodszor, a Spanyol Királyság nem támaszkodhat a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatra ahhoz, hogy abból levezesse a Bizottság által alkalmazott számítási módszert.
114
Ugyanis, noha a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozathoz mellékelt táblázatok mind a kiegészítő támogatások címén nyújtott összegeknek, mind pedig az új kihívásokkal kapcsolatos műveletektől eltérő műveletekre odaítélt támogatások címén nyújtott összegeknek az automatikus visszavonást követő csökkenését mutatják (lásd a fenti 33. pontot), mindazonáltal nem tükrözhetik annak – a Bizottság által nyújtott, a fenti 107. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett – konkrét biztosítékát, hogy a Bizottság a programzáráskor az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése alapján elvégzendő, visszatérítésre vonatkozó számításhoz mely összegeket fogja figyelembe venni.
115
Ráadásul a szóban forgó táblázatok megfelelnek a spanyol hatóságoktól származó, az automatikus visszavonást követően felülvizsgált pénzügyi tervnek, és – bár ezt a Bizottság jóváhagyta – a jóváhagyása nem vetíti előre azon kiadások összegét, amelyeket az Extremadura az említett program végrehajtása során ténylegesen eszközölni fog, és amelyek alapján a programzáráskor értékelni kell, hogy az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése szerint szükség van‑e a visszatérítésre, vagy sem (lásd a fenti 91. pontot).
116
Mindemellett a fenti 92. pontból kitűnik, hogy a program felülvizsgálatát jóváhagyó második határozatnak nem tulajdonítható nagyobb jogi erő, mint a jelen ügyben alkalmazandó rendeletnek.
117
Végezetül a Bizottság hangsúlyozza, hogy a tagállamok az 1698/2005 rendelet 69. cikkének (5b) bekezdése szerinti számítás módszerét illető pontos és koherens információkat kaptak a szakértői csoportnak a programzárásra irányuló munkálatok keretében tartott ülésén (lásd a fenti 34. pontot). Ezenkívül a keresetlevélből kitűnik, hogy az Extremadura és a Bizottság között 2016 májusában levélváltásra került sor, amely során a Bizottság elmagyarázta a követni szándékozott számítási módszert. Egyébiránt, noha az iránymutatások nem térnek ki arra, hogy az egyes költségvetési kötelezettségvállalásoknak a program során történő automatikus visszavonása hogyan hat ki az említett rendelkezés szerinti számítás módszerére, mindazonáltal már az 5.2. pontban kitér arra, hogy szükséges a visszatérítés abban az esetben, ha a kizárólag az új kihívásokkal kapcsolatos műveletekre felhasználható összegeket nem használják fel teljes mértékben; az Extremadura esetében mindenképpen erről van szó. Így a Spanyol Királyság állításával ellentétben nem állapítható meg, hogy a Bizottság nem ismertette az e rendelkezés szerint elvégzendő számításhoz követni szándékozott módszert.
118
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem sértette meg a bizalomvédelem elvét.
119
Következésképpen a második jogalapot, ily módon pedig a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
120
Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
121
A Spanyol Királyságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:
1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2)
A Törvényszék a Spanyol Királyságot kötelezi a költségek viselésére.
Collins
Kancheva
De Baere
Kihirdetve Luxembourgban, a 2018. július 5‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: spanyol.