62021CJ0695
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (седми състав)
2 март 2023 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Свободно предоставяне на услуги — Член 56 ДФЕС — Ограничения на свободното предоставяне на услуги — Хазартни игри — Правна уредба на държава членка, която предвижда обща забрана за рекламиране на игралните заведения — Изключение по право от тази забрана за заведенията, за които органите на тази държава членка са издали лиценз за извършване на дейност — Невъзможност да се приложи изключение за заведенията, намиращи се в друга държава членка“
По дело C‑695/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия) с акт от 8 ноември 2021 г., постъпил в Съда на 19 ноември 2021 г., в рамките на производство по дело
Recreatieprojecten Zeeland BV,
Casino Admiral Zeeland BV,
Supergame BV
срещу
Belgische Staat,
СЪДЪТ (седми състав),
състоящ се от: F. Biltgen (докладчик), изпълняващ функцията на председател на състава, N. Wahl и J. Passer, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 ноември 2022 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV и Supergame BV, от T. Bauwens и J. Bocken, advocaten,
–
за белгийското правителство, от M. Jacobs, C. Pochet и L. Van den Broeck, в качеството на представители, подпомагани от J. De fauw, G. Ryelandt, M. Ryś, R. Verbeke и P. Vlaemminck, advocaten,
–
за чешкото правителство, от O. Serdula, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–
за португалското правителство, от P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês и S. Veiga, в качеството на представители,
–
за финландското правителство, от H. Leppo, в качеството на представител,
–
за норвежкото правителство, от K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjø, S. Hammersvik и K. Moe Winther, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от L. Armati, P.‑J. Loewenthal и M. Mataija, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 56 ДФЕС.
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV и Supergame BV — трима оператори на игрални заведения, установени в Нидерландия, и Belgische Staat (белгийската държава) по повод на наложените им от Kansspelcommissie (Комисия по хазарта, Белгия) глоби за това, че са рекламирали своите заведения на територията на Белгия.
Белгийската правна уредба
3
Член 4, параграфи 1 и 2 от Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (Закон за хазартните игри, залаганията, игралните заведения и защитата на участниците в игрите) от 7 май 1999 г. (Belgisch Staatsblad, 30 декември 1999 г., стр. 50040, наричан по-нататък „Законът за хазарта“), в редакцията му съгласно Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (Закон за изменение на законодателството в областта на хазарта) от 10 януари 2010 г. (Belgisch Staatsblad, 1 февруари 2010 г., стр. 4309), гласи:
„§ 1.   Забранява се […] стопанисването на игрални заведения под каквато и да е форма, на каквото и да е място, пряко или непряко без предварително издаден от Комисията по хазарта лиценз по този закон, освен при предвидените в закона изключения.
§ 2.   Забранява се […] рекламата на […] игрални заведения […], когато е известно, че става въпрос за […] стопанисване на игрални заведения, за които не е издаден лиценз по този закон“.
4
В мотивите към законопроекта, въз основа на който е приет Законът за изменение на законодателството в областта на хазарта от 10 януари 2010 г., се съдържа следният пасаж:
„Провежданата в Белгия политика в областта на хазарта цели защита на участниците в игрите, създаване на финансова прозрачност и контрол на паричните потоци, контрол върху игрите и идентифициране на и контрол върху организаторите.
Регламентирането на хазартните игри се основава на „подход за канализиране“. С оглед задоволяване на явната потребност на хората да играят, на незаконното организиране на хазартни игри се противодейства чрез законно предлагане на игри, което е разрешено „в тесни граници“.
[…] Ограничаването на законното предлагане обслужва един от стълбовете на тази политика, а именно защитата на играчите от пристрастяване към игрите“.
5
Член 15/3, параграф 1 от Закона за хазарта, в редакцията му съгласно Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (Закон за изменение на Закона от 7 май 1999 г. за хазартните игри, залаганията, игралните заведения и защитата на участниците в игрите с въвеждането на член 37/1 в Закона от 19 април 2002 г. за рационализация на функционирането и управлението на националната лотария) от 7 май 2019 г. (Belgisch Staatsblad, 15 май 2019 г., стр. 46589), предвижда:
„Без да се засягат предвидените в член 15/2 мерки, в случай на нарушение [на член] 4 […] Комисията [по хазарта] налага на извършителите административна глоба“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
6
Recreatieprojecten Zeeland, в периода от 3 декември 2018 г. до 25 юни 2019 г., и Casino Admiral Zeeland и Supergame, в периода от 20 март до 2 април 2019 г., рекламират в Белгия чрез физически носители съответните си игрални заведения, намиращи се в Нидерландия близо до белгийската граница.
7
На 11 декември 2020 г. на основание член 15/3 от Закона за хазарта, в редакцията му съгласно Закона от 7 май 2019 г., Комисията по хазарта налага административна глоба на всеки един от жалбоподателите в главното производство за нарушение на член 4, параграф 2 от този закон, предвиждащ забрана за рекламиране на игрални заведения, за които посочената комисия не е издала лиценз.
8
Жалбоподателите в главното производство обжалват тези глоби пред запитващата юрисдикция, като изтъкват, че тази забрана за рекламиране противоречи на свободното предоставяне на услуги, гарантирано в член 56 ДФЕС.
9
Запитващата юрисдикция отбелязва, от една страна, че Комисията по хазарта не може да предоставя лиценз за извършване на дейност на намиращи се извън територията на Белгия заведения. От друга страна, белгийското право не предвижда възможност на операторите на игрални заведения, каквито са жалбоподателите в главното производство, да бъде разрешено да рекламират в Белгия игралните си заведения, намиращи се в друга държава членка. Освен това в Белгия действа обща забрана за рекламиране на игрални заведения. Предвидено е обаче изключение по право от тази забрана за игралните заведения, които са установени в Белгия и са получили лиценз за извършване на дейност в тази държава. Съответно такива заведения могат действително да бъдат рекламирани в Белгия. За сметка на това забраната за рекламиране в Белгия се прилага и при всички положения ще се прилага за установените в друга държава членка игрални заведения.
10
Запитващата юрисдикция иска да установи дали национално законодателство като разглежданото в главното производство е дискриминационно, доколкото, макар да преследва легитимна цел като предотвратяването на прекомерно честата игра и пристрастяването към игрите, предвижда изключение от общата забрана за рекламиране в Белгия във връзка с дейността на ограничен и контролиран брой — единствено местни — игрални заведения, докато всички установени в друга държава членка сходни заведения, без да се прави разлика, не могат да се ползват от подобно изключение.
11
При тези обстоятелства Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 56, първа алинея ДФЕС да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба на държава членка, която предвижда за операторите на ограничен и контролиран брой лицензирани игрални заведения на територията ѝ изключение от обща забрана за рекламиране на такива заведения, но същевременно не предвижда възможността за операторите на установени в други държави членки игрални заведения да се прилага във връзка с тези заведения същото изключение от забраната за рекламиране на територията ѝ?“.
По преюдициалния въпрос
12
С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 56, първа алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка, което предвижда за операторите на ограничен и контролиран брой игрални заведения, намиращи се на територията на тази държава членка, изключение по право от общоприложимата за такива заведения забрана за рекламиране, без да предвижда възможността за операторите на игрални заведения, намиращи се в друга държава членка, да се прилага изключение със същата цел.
13
За да се отговори на този въпрос, следва да се припомни най-напред, че член 56 ДФЕС изисква премахването на всяко ограничение на свободното предоставяне на услуги, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги. Впрочем свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчика, така и на получателя на услугите (решения от 8 септември 2009 г., Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, т. 51 и от 3 декември 2020 г., BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, т. 18).
14
На следващо място, правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на равнището на Европейския съюз всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси (решение от 8 септември 2009 г., Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, т. 57 и цитираната съдебна практика).
15
Освен това е безспорно, че в контекста на съвместимо с Договора за функционирането на ЕС законодателство националните органи избират, в рамките на правомощието си за преценка, методите за организиране и контрол на дейностите по експлоатация и практикуване на хазартни игри и игри на шанса (решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 21 и цитираната съдебна практика).
16
На последно място, Съдът е уточнил, че в областта на хазартните игри по принцип за всяко от наложените от националното законодателство ограничения следва поотделно да се преценява дали то по-специално е в състояние да гарантира осъществяването на целта или целите, изтъкнати от съответната държава членка, и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ/им (решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, EU:C:2018:130, т. 22 и цитираната съдебна практика).
17
В случая е безспорно, че разглежданото в главното производство национално законодателство предвижда забрана, без възможност за дерогиране, игралните заведения, за които Комисията по хазарта не е издала лиценз за извършване на дейност, да рекламират в Белгия. Тъй като обаче тази комисия може да издава такъв лиценз само за игралните заведения, намиращи се в Белгия, посоченото национално законодателство води до забрана в тази държава членка да се рекламират игралните заведения, намиращи се в останалите държави членки.
18
В това отношение в областта на рекламата на хазартните игри Съдът вече е приел, че национална правна уредба, която води до забрана в дадена държава членка да се рекламират хазартните игри, организирани законно в други държави членки, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги (решение от 12 юли 2012 г., HIT и HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, т. 17 и цитираната съдебна практика).
19
Съответно в случая разглежданото в главното производство национално законодателство представлява такова ограничение.
20
От практиката на Съда следва, че свободното предоставяне на услуги предполага премахването по отношение на доставчиците на услуги на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство или на обстоятелството, че са установени в държава членка, различна от тази, в която се предоставят услугите (решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 35).
21
В случая разглежданото в главното производство национално законодателство предоставя възможност за рекламиране в Белгия само на игралните заведения, намиращи се на територията на тази държава и притежаващи за тази цел лиценз за извършване на дейност, което води до автоматично разрешение за рекламиране.
22
В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че концесионният и лицензионен режим за организиране на хазартни игри трябва да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, така че да се определят пределите на правото на преценка на националните органи, за да не може то да се упражнява произволно (решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 38 и цитираната съдебна практика).
23
В случая не се оспорва, че лиценз за стопанисването на игрално заведение на територията на Белгия се издава въз основа на обективни и предварително известни критерии, но все пак съгласно предоставената от запитващата юрисдикция информация — която последната следва да провери — разглежданото в главното производство ограничение, а именно пълната невъзможност намиращо се в друга държава членка игрално заведение да получи разрешение за рекламиране в Белгия, се дължи главно на факта, че това заведение е установено извън територията на Белгия. От това следва, че ограничение от такова естество е дискриминационно.
24
Макар дискриминационно ограничение да може евентуално да бъде обосновано със съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве по член 52 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 39 и цитираната съдебна практика), то не може да бъде обосновано с императивни съображения от обществен интерес като целите за защита на потребителите, за предотвратяване на измамите и на подтикването на гражданите към прекалено харчене във връзка с игрите, както и най-общо за предотвратяването на нарушенията на обществения ред (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2009 г., Комисия/Испания, C‑153/08, EU:C:2009:618 т. 36 и цитираната съдебна практика).
25
В случая от акта за преюдициално запитване следва, че провежданата в Белгия политика в областта на хазарта има основно за цел защита на участниците в игрите, създаване на финансова прозрачност и контрол на паричните потоци, контрол върху игрите и идентифициране на и контрол върху организаторите. Освен това от писменото и устното становище на белгийското правителство е видно, че тази политика е обоснована и от цели за защита на потребителите, както и за борба с измамите и незаконните хазартни дейности.
26
В това отношение най-напред така посочените цели, доколкото спадат към императивни съображения от обществен интерес, не могат, както бе припомнено в точка 24 от настоящото решение, да бъдат изтъкнати, за да се обоснове дискриминационно ограничение на свободното предоставяне на услуги.
27
На следващо място, дори да се предположи, че обосновката със защитата на потребителите визира всъщност борбата с пристрастяването към игрите и че тази борба попада в обхвата на понятието „опазване на общественото здраве“ по смисъла на член 52 ДФЕС, трябва да се отбележи, че за да бъде разрешено дискриминационно ограничение като разглежданото в главното производство, следва да се докаже, че то е необходимо условие за постигане на поставената цел (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 42 и цитираната съдебна практика).
28
Очевидно е обаче, че подобно ограничение, което означава възможност да рекламират в съответната държава членка да се предостави само на игралните заведения, намиращи се на територията на тази държава членка и за които е издаден съответен лиценз за извършване на дейност, надхвърля пределите на пропорционалното, тъй като съществуват свързани с по-малко ограничения мерки, позволяващи да бъдат постигнати изтъкнатите от белгийското правителство цели (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 43), като например да се разреши на намиращите се в друга държава членка заведения да рекламират, стига законовите разпоредби, които са приети и за които се извършва контрол в другата държава членка, да предоставят гаранции, по същество равностойни на гаранциите на респективните законови разпоредби, действащи в съответната държава членка (вж. в този смисъл решение от 12 юли 2012 г., HIT и HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, т. 36).
29
С оглед на всички изложени по-горе съображения на преюдициалния въпрос следва да се отговори, че член 56, първа алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка, което предвижда за операторите на ограничен и контролиран брой игрални заведения, намиращи се на територията на тази държава членка, изключение по право от общоприложимата за такива заведения забрана за рекламиране, без да предвижда възможността за операторите на игрални заведения, намиращи се в друга държава членка, да се прилага изключение със същата цел.
По съдебните разноски
30
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:
Член 56, първа алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка, което предвижда за операторите на ограничен и контролиран брой игрални заведения, намиращи се на територията на тази държава членка, изключение по право от общоприложимата за такива заведения забрана за рекламиране, без да предвижда възможността за операторите на игрални заведения, намиращи се в друга държава членка, да се прилага изключение със същата цел.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.