61981C0079
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. VERLOREN VAN THEMAAT
FREMSAT DEN 10. FEBRUAR 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1. Indledning
Margherita Baccini's sag viser, at de i medfør af EØF-traktatens artikel 51 fastsatte regler til samordning eller sammenkædning af de nationale sociale sikringsordninger til fremme af arbejdstagernes frie bevægelighed, som nu er indeholdt hovedsagelig i forordning nr. 1408/71 (kodificeret udgave i EFT C 138, 1980, s. 1), ikke altid fører til det ønskede resultat i praksis i medlemsstaterne. På grund af en strikt ordfortolkning af de relevante lovregler i to medlemsstater, manglende hensyntagen til den uundgåelige forsinkelse på grund af den administrative sagsbehandling, hvor et stort antal administrative myndigheder samarbejder på tværs af grænserne, og på grund af nogle fortolkninger af fællesskabsretten, som isoleret set er logiske, om end ikke utvivlsomme, blev resultatet i den foreliggende sag sådan, at Kommissionens repræsentant under den mundtlige forhandling med rette kunne sammenligne det med en Kafka-roman. På grund af de nævnte omstændigheder førte sammenkædningen af de sociale sikringsordninger i Baccini's tilfælde ikke til en sikring af opretholdelsen eller forøgelsen af de nationale ydelser, som tilsigtet i artikel 51. Tværtimod blev Baccini økonomisk stillet langt værre, end hun ville have været stillet, hvis udelukkende belgisk lov havde fundet anvendelse uden fællesskabsreglerne. Dette kan ikke have været formålet med forordning nr. 1408/71, hvormed dog ikke er sagt, at det opståede problem er ét, som kan løses af Domstolen. Ikke engang fællesskabslovgiveren blev i tide opmærksom på, at der kunne opstå sådanne praktiske vanskeligheder, som i den foreliggende sag. Fællesskabslovgiveren har nu hindret gentagelse af sådanne absurde resultater af gennemførelsesbestemmelserne til EØF-traktatens artikel 51 med udstedelsen af forordning nr. 2793/81 af 29. september 1981 (EFT L 275, 1981, s. 1), for så vidt angår fremtidige tilfælde. Det spørgsmål, som Domstolen nu skal tage stilling til, er, hvorvidt man gennem fortolkning af den fællesskabsret, der gjaldt før forordning nr. 2793/8 l's ikrafttræden, også kan finde en tilfredsstillende løsning på de problemer, der er opstået under de tidligere regler — en løsning, som tilgodeser EØF-traktatens artikel 5l's klare formål — eller hvorvidt fællesskabsrettens bestemmelser, således som de gjaldt i de førnævnte periode, udelukker en sådan løsning, i hvilket tilfælde man må søge sagens løsning på grundlag af de berørte medlemsstaters nationale lovgivning. Selv om Domstolen ikke har kompetence til at fortolke national lovgivning, skal jeg af denne grund, men primært for at belyse sagens baggrund, her i mit forslag gennemgå de relevante belgiske og italienske regler. Det vil af gennemgangen af disse medlemsstaters lovgivning på den ene side fremgå, at det problem, som foreligger for Domstolen, til dels — men ikke udelukkende — skyldes bestemmelserne i de pågældende belgiske og italienske love og de kompetente nationale myndigheders fortolkning af disse. Det vil på den anden side også fremgå, at problemet eventuelt kan løses på basis af belgisk eller italiensk lovgivning uden inddragelse af fællesskabsreglerne. Imidlertid er en klarlæggelse af de nationale regler, på grundlag af hvilke problemet skal løses, kun mulig ud fra fællesskabsrettens bestemmelser, og da endvidere de spørgsmål, der er forelagt for Domstolen, udelukkende vedrører fællesskabsretten, undgår Domstolen ikke at skulle foretage en nærmere fortolkning af den fællesskabsret, der gælder i sager som denne. Endelig er det ønskeligt med en fortolkning af fællesskabsretten, da sagens gennemgang viser, at årsagen til problemets opståen i sidste instans netop skal søges i fællesskabsretten.
At Baccini's sag ikke er enestående, er blevet klart under sagens behandling. Ifølge oplysninger til Domstolen under sagen findes der alene i Belgien ca. fyrre lignende sager, i hvilke man afventer udfaldet af denne sag. Kommissionen finder det endvidere sandsynligt, at lignende problemer fremtidig vil opstå mellem andre medlemsstater. Jeg er enig i, at dette er nærliggende, ikke blot fordi en fortsættelse af den aktuelle økonomiske krise kan friste andre medlemsstater til at være tilbageholdende med at yde arbejdsløshedsdagpenge i tilfælde — som her — hvor ansøgere oppebærer andre ydelser fra andre medlemsstater. Jeg finder det endvidere sandsynligt, fordi problemet med den ofte betydelige tid, der går til korrespondance mellem de kompetente institutioner under sammenkædningen af de nationale sociale sikringsordninger, også kan opstå inden for andre grene af den sociale sikring. Det kan derfor ikke udelukkes, at fællesskabslovgiver på grund af denne sag tvinges til mere generelt at beskæftige sig med de problemer, som skabes af tidsfaktoren i forbindelse med den praktiske koordinering af de sociale sikringsordninger. Den foreliggende sag er ny i sin art, ikke blot derved, at den mig bekendt er den første, der omhandler den katastrofale indflydelse, som tidsfaktoren under visse omstændigheder kan have på den faktiske koordinering af de sociale sikringsordninger. Sagen er også ny derved, at Domstolen ikke tidligere har behandlet spørgsmålet om kumulation af arbejdsløshedsdagpenge og invaliditetsydelser.
Fortolkningsproblemets karakter og betydning er formuleret generelt i de to spørgsmål, som Cour du travail de Mons har forelagt Domstolen. Spørgsmålene har følgende ordlyd :
»1.
Skal Rom-traktatens artikel 51 og fællesskabsforordningerne nr. 1408/71 og nr. 574/72 fortolkes således, at det er i overensstemmelse med traktatens formål, at det forbydes en vandrende arbejdstager at sammenlægge en arbejdsløshedsunderstøttelse opnået i en af Fællesskabets medlemsstater — i hvilken han opfylder de betingelser i lovgivningen i denne stat vedrørende uarbejdsdygtighed, som myndighederne i denne stat nægter at anerkende — med en forholdsmæssigt beregnet invalidepension (lovgivning af B-typen) fra en anden medlemsstat på grundlag af uarbejdsdygtighed, som anerkendes af myndighederne i denne stat, når henses til, at de to sociale ydelser ikke dækker samme skade, at invaliditetsydelsen er meget mindre end arbejdsløshedsunderstøttelsen, og at de pågældende to lægelige myndigheder ved de kompetente institutioner har forskellig opfattelse vedrørende spørgsmålet om den sikredes uarbejdsdygtighed?
2.
Har den kompetente institution i en medlemsstat, når henses til formålene med traktatens artikel 51, beføjelse til at påberåbe sig to forskelligartede ydelsers uforenelighed (arbejdsløshedsunderstøttelse og invalidepension) og at bringe nationale antikumulationsregler i anvendelse og herved inddrage arbejdsløshedsunderstøttelsen, når en arbejdstager oppebærer en ydelse på grund af uarbejdsdygtighed i henhold til en lov i denne medlemsstat (lovgivning af A-typen) og invaliditetsydelser (lovgivning af B-typen) fra en institution i en anden medlemsstat i henhold til De europæiske Fællesskabers forordninger, og arbejdstageren efterfølgende ikke længere findes uarbejdsdygtig af førstnævnte stats kompetente myndighed og således ikke længere oppebar udbetalinger i henhold til denne stats kompetente institutions invalideforsikringslovgivning, men indmelder sig i den kompetente institutions arbejdsløshedskasse i denne stat — og dog stadig oppebærer invalidepensionsydelser i den anden stat, da den kompetente myndighed i denne stat ikke har ændret opfattelse? I tilfælde af bekræftende besvarelse er spørgsmålet herefter, om ikke denne retstilstand i sig selv er en følge af, at der oppebæres invaliditetsydelse i medfør af forordning nr. 1408/71, således at denne forordning ikke har den i traktatens artikel 51 angivne beskyttelsesvirkning og dermed strider mod traktatens formål?«.
Selv om de vedrører to forskellige aspekter af fællesskabsretten, går spørgsmålene til Domstolen i det væsentlige ud på at få fastslået, hvorvidt en national antikumulationsbestemmelse også er forenelig med EØF-traktatens artikel 51, forordning nr. 1408/71 og forordning nr. 574/72 (EFT 1972 I, s. 149) hvis den i tilfælde vedrørende to ydelser af forskellig art, hvoraf den ene udelukkende støttes på den nationale lovgivning i én medlemsstat, mens den anden kun støttes på lovgivningen i denne anden medlemsstat i henhold til fællesskabsretten, har til følge, at størrelsen af ydelsen er mindre end, hvad arbejdstageren ville have oppebåret, hvis vedkommende kun havde været beskæftiget i den første medlemsstat.
Selv om andre fællesskabsbestemmelser er blevet udførligt drøftet under sagen, spørges Domstolen således primært om en fortolkning af artikel 12 i forordning nr. 1408/71. Af interesse er navnlig fortolkningen af artiklens andet stykke, der omhandler sammenlægning af ydelser af forskellig art som her i sagen. Udover denne bestemmelser har opmærksomheden under sagen endvidere samlet sig om forordningens artikel 40, samt artiklerne 36, 41 og 44 i forordning nr. 574/72 på grund af den rolle, som disse bestemmelser her i sagen oprindelig har spillet for konfliktens opståen. Endelig anmodes der om en fortolkning af traktatens artikel 51, hvis formål kan yde bidrag til fortolkningen af artiklens gennemførelsesbestemmelser.
Som allerede nævnt, skyldes det bag sagen liggende praktiske problem imidlertid dels det, som i praksis passerer, når de berørte nationale ordninger skal koordineres, dels bestemmelserne i de relevante nationale lovgivninger. For at få sagen sat i rette perspektiv vil jeg derfor først give en oversigt over de vigtigste administrative begivenheder og den rolle, de har spillet for problemets opståen. Jeg vil dernæst gennemgå de vigtigste bestemmelser i den belgiske og italienske lovgivning, som har spillet en rolle i sagen. Endelig vil jeg på baggrund af disse administrative og retlige forhold som afslutning besvare de spørgsmål om fællesskabsret, der er blevet stillet.
2. De væsentligste administrative begivenheder
Margherita Baccini, der er italiensk statsborger, var først beskæftiget i Italien, siden i Belgien fra 1962. Den 5. juli 1973 fik hun i Belgien ret til en invalidegodtgørelse. Senere blev hun erklæret for arbejdsdygtig i Belgien. Den belgiske invalidegodtgørelse blev ophævet, og da hun var uden beskæftigelse, fik hun i stedet udbetalt arbejdsløshedsdagpenge. Imidlertid fik hun stadig udbetalt en forholdsmæssig italiensk invalidepension, som hun havde fået tilkendt i medfør af forordning nr. 1408/71, hvilket dels beroede på den italienske lovgivning, dels den førnævnte forsinkelsesfaktor. På grund af belgiske antikumulationsbestemmelser førte dette til bortfald af de betydeligt højere belgiske arbejdsløshedsdagpenge samt krav om tilbagebetaling af allerede udbetalte dagpengebeløb.
For at forstå samspillet mellem de relevante belgiske og italienske ordninger og de opståede forsinkelser, hvilke to forhold begge har bidraget til sagens problem, er en nærmere gennemgang af de faktiske begivenheder særdeles instruktiv.
Den første fase
Den 5. juli 1973 får Baccini tilkendt belgisk invalidegodtgørelse. Først den 6. september 1974, dvs. fjorten måneder senere, giver den kompetente belgiske institution, l'Institut national d'assurance maladie-invalidité (herefter benævnt INAMI) meddelelse herom til den kompetente italienske institution (INPS) i henhold til forordning nr. 574/72. Mere end tre år senere, den 13. september 1977, meddeler INPS Baccini, at hun ligeledes har fået tilkendt forholdsmæssig italiensk invalidepension med virkning fra 1. august 1974. Pensionen støttedes delvis på fællesskabsbestemmelserne om samordning af de nationale sociale sikringsordninger. Den italienske institutions forsinkede reaktion skyldtes bl.a. ønsket om mere præcise oplysninger, som den udbad sig fra den belgiske institution den 5. juni 1976. Resultatet blev, at samordningen i praksis i forbindelse med tilkendelsen af den italienske pension varede godt fire år. Som allerede nævnt, vil det forhold, at samordningsprocessen tager så lang tid, for en stor del berøve fællesskabsretten dens praktiske betydning for ydelsessøgende, og dette ikke kun i sager som den foreliggende. At en — forsinket — afgørelse om tilkendelse af en ydelse har tilbagevirkende kraft, vil i de fleste tilfælde gøre lidt, om overhovedet noget, for at ændre på dette foruroligende resultat.
Den anden fase
I perioden 28. april 1975 — 4. juni 1975 er Baccini igen erklæret for arbejdsdygtig i Belgien, hvilket betyder, at hendes invalidegodtgørelse ændres til arbejdsløshedsdagpenge, da hun er ubeskæftiget. Så vidt det kan konstateres af sagens oplysninger, er denne periode ikke af interesse for sagen.
Den tredje og ßerde fase
Den 5. juni 1975 erklæres Baccini igen uarbejdsdygtig i Belgien. Hun modtager på ny belgisk invalidegodtgørelse indtil 1. september 1977, hvor hun atter erklæres for arbejdsdygtig. Igen ændres invalidegodtgørelsen til arbejdsløshedsdagpenge. Så vidt det kan ses af sagens akter, får den italienske institution først meddelelse fra den belgiske institution den 23. juni 1977 om, at Baccini er blevet erklæret for uarbejdsdygtig pr. 5. juni 1975, hvilket vil sige godt to år efter begivenheden, og først den 17. oktober i 1977 eller 1978 (begge datoer er nævnt i akterne), gives der meddelelse om, at hun igen er blevet erklæret for arbejdsdygtig.
Den 18. april 1978 giver det kompetente italienske konsulat i Belgien imidlertid på Baccini's foranledning meddelelse om sidstnævnte forhold til den italienske institution med forespørgsel om virkningerne heraf for den italienske pension.
Den femte fase
Den 8. december 1978 beslutter de belgiske myndigheder i medfør af de belgiske antikumulationsbestemmelser — og åbenbart uden at afvente de italienske myndigheders reaktion på de oplysninger, de havde fået meddelt — at ophøre med at udbetale arbejdsløshedsdagpenge til Baccini og kræve allerede udbetalte dagpengebeløb tilbagebetalt.
Den sjette fase
For at undgå den katastrofale virkning i praksis af samspillet mellem fællesskabsretten og de nationale regler — eller for i det mindste at begrænse virkningerne tidsmæssigt — bad Baccini den 11. december 1978 den italienske institution om at suspendere den italienske pension. For en efterfølgende betragtning havde hun haft større fordel af at anmode om, at pensionen blev ophævet med tilbagevirkende kraft fra den 1. september 1977 samtidig med, at hun var villig til at tilbagebetale de beløb, hun havde modtaget i den pågældende periode. Det kan imidlertid ikke bebrejdes hende ikke at have handlet sådan. Som jeg senere skal omtale, skal tilkendelse og ophævelse af ydelser i Italien i en sag som den foreliggende finde sted ex officio, uden at modtageren af beløbene behøver ansøge derom. Den 22. maj 1980 meddeler den italienske institution Baccini, at den har standset pensionen med virkning fra 1. februar 1980. Den 18. september 1981 vedtager Rådet forordning nr. 2793/81 om ændring af forordning nr. 1408/71. Ændringsforordningen ophæver blandt andet overensstemmelsen mellem invaliditetsbetingelserne i Belgien og Italien. Baccini's problem er derfor stadig uløst, for så vidt angår perioden 1. september 1977 — 1. februar 1980. I denne periode oppebærer hun en lille italiensk pension, men skal samtidig tilbagebetale betydeligt større belgiske dagpengebeløb, som hun har fået udbetalt i perioden. I hendes sag fører systemet med sammenkædning af de nationale sociale sikringsordninger således til, at den kompetente belgiske institution rejser et tilbagebetalingskrav, som hun ikke kan opfylde.
Af hensyn til en bedre forståelse af henholdsvis den belgiske og italienske lovgivnings andel i dette resultat, som Kommissionen kalder absurd, skal jeg herefter kort gennemgå de væsentligste bestemmelser i disse lovgivninger. Desuden skal jeg omtale mulighederne for, at det problem, som Baccini og andre italienske arbejdstagere i Belgien med tilsvarende problemer står overfor, kan løses på basis af den nationale lovgivning i enten Belgien eller Italien.
3. De vigtigste relevante bestemmelser i den nationale lovgivning
3.1. Belgisk lovgivning
De primære belgiske ydelser i anledning af uarbejdsdygtighed og invaliditet hjemles i lov af 9. august 1963 om indførelse og etablering af en tvungen sygeog invalideforsikringsordning. Denne lov er af den såkaldte type A, som korrekt anført af den forelæggende ret i andet spørgsmål. Som bekendt stammer sondringen mellem invalideforskringslove af henholdsvis A-typen og B-typen fra forordning nr. 3/58, men den benyttes stadig af specialisterne på dette felt.
I en type A-lovgivning fastsættes ydelsesbeløbet til en given størrelse, der ikke afhænger af længden af ansøgerens forsikringsperioder. På den anden side følger det af artiklerne 46 og 50 i den belgiske lov, at både den primære ydelse i anledning af uarbejdsdygtighed, der højst kan oppebæres ét år, og efterfølgende invaliditetsgodtgørelse kun udbetales, så længe ansøgeren fortsat er uarbejdsdygtig. Ifølge lovens artikel 51 skal invalidelægerådet på grundlag af en rapport, der udfærdiges af det pågældende forsikringsorgans rådgivende læge, fastsætte graden af erhvervsevnetab og vurdere dennes varighed. Ifølge artikel 51, stk. 2, kan den rådgivende læge, eller på forlangende distriktslægen, fastslå, at erhvervsevnetabet er ophørt. Baccini's vanskeligheder skyldes delvis det forhold, at det som følge af tidsfaktoren først var i 1980, at den belgiske erklæring af 1. september 1977 om, at hun var arbejdsdygtig, medførte ophævelse af den italienske invalidepension.
Foruden lovgivningen om sygdom og invaliditet har den belgiske kgl. anordning af 20. december 1963 om ansættelse og afskedigelse spillet en betydelig rolle under sagen. I den kgl. anordnings artikel 141, stk. 3, bestemmes det, at »en arbejdstager, som oppebærer ydelser i medfør af en udenlandsk invalideforsikring på grundlag af uarbejdsdygtighed, der ikke skyldes arbejdsskade eller en erhvervssygdom, har ikke ret til arbejdsløshedsdagpenge på grund af uarbejdsdygtighed, når invaliditetesgraden andrager 50 % eller derover«.
Der har været en interessant diskussion under den skriftlige og mundtlige forhandling om spørgsmålet, hvorvidt denne artikel blev anvendt korrekt i denne sag, eftersom erklæringen om arbejdsdygtighed fra den kompetente belgiske myndighed viser, at de i artiklen indeholdte forudsætninger ikke var opfyldt. Ifølge Kommissionen (der her støtter sig til det belgiske hovedværk på området, P. Denis og P. Gosseries: Droit de la Sécurité Sociale, Bruxelles 1973, s. 370) kræves i forbindelse med arbejdsløshedsdagpenge i Belgien tre betingelser opfyldt: 1) at ansøgeren er arbejdsløs, 2) at arbejdsløsheden er frivillig og 3) at vedkommende står til rådighed for arbejdsmarkedet, hvilket vil sige er arbejdsdygtig. Modsat udelukker uarbejdsdygtighed retten til arbejdsløshedsdagpenge. Med hensyn til en belgisk invalidegodtgørelse indeholder artikel 141, stk. 1, i den kgl. anordning ingen særskilt forudsætning om uarbejdsdygtighed, således at den blotte modtagelse af en belgisk invalidegodtgørelse udelukker retten til arbejdsløshedsdagpenge. Efter Kommissionens opfattelse kan — og måske skal — bestemmelsen efter sin ordlyd fortolkes således, at den ikke finder anvendelse, når ansøgeren er arbejdsdygtig. Selv om Domstolen ikke kan tage stilling til dette spørgsmål om fortolkning af national lovgivning, og spørgsmålet derfor ikke bør rettes til Domstolen, kan man af denne drøftelse konkludere, at en løsning på sagens problem på grundlag af belgisk lovgivning ikke på forhånd synes udelukket.
Udover den kgl. anordnings artikel 141, er tillige dennes artikel 146 af betydning for forståelsen af de nationale regler, som har været medvirkende til opkomsten af Baccini's problem. Af interesse her for sagen er følgende afsnit af artiklen :
»Art. 146, stk. 1:
Arbejdstagere, som er omfattet af artikel 145, og som oppebærer en pension, hvis daglige sats er mindre end den for ansøgerens gruppe gældende dagpengesats ... er berettiget til dagpenge med et beløb svarende til differencen mellem sidstnævnte sats og den daglige pensionssats, dog højst til dagpengesatsen for arbejdsløse.
...
stk. 2 ...
Medmindre andet er bestemt i artikel 142, finder stk. 1 anvendelse på arbejdsløse, som er berettiget til:
1)
invalidepension for mineararbejdere,
2)
ydelser til handicappede ... eller
3)
ydelser i medfør af en udenlandsk syge- og invalideforsikringsordning på grund af et erhvervsevnetab på 50 % eller derunder, når dette ikke skyldes en arbejdsskade eller erhvervssydom«.
Denne bestemmelse blev ikke anvendt af de belgiske myndigheder i den foreliggende sag, da det — i strid med, hvad de samme myndigheder selv havde fastslået for den pågældende periodes vedkommende — blev antaget, at den italienske ydelse blev udredt på grundlag af et erhvervsevnetab på over 50 %. I sit skriftlige indlæg har Kommissionen med føje fremhævet selvmodsigelsen i de belgiske myndigheders stillingtagen: på den ene side blev Baccini erklæret for arbejdsdygtig af den kompetente belgiske institution, på den anden side blev hun anset som uarbejdsdygtig på grund af den italienske invalidepension, hun stadig fik udbetalt. Igen med det samme forhold, nemlig at Domstolen ikke skal. foretage en fortolkning af den belgiske lovgivning, kan det også om artikel 146 i den kgl. belgiske anordning konkluderes. at muligheden for en tilfredsstillende løsning af problemet gennem en anden fortolkning af den belgiske lovgivning ikke synes udelukket på forhånd.
Ud fra et fællesskabsretligt synspunkt har det endvidere interesse, at Kommissionen anser artikel 146 i den belgiske kgl. anordning for et typisk eksempel på en antikumulationsbestemmelse, mens betingelserne i artikel 141 nærmest må karakteriseres som betingelser for arbejdsløshedsdagpenge. Sammenholdt med præmis 4 i dommen i sag 184/73, Kaufmann, Smi. 1974, s. 524, synes denne sondring imidlertid at være uvæsentlig ud fra et fællesskabsretligt synspunkt. Hvad der derimod er relevant, set ud fra fællesskabsretten, er spørgsmålet, hvorvidt fastsættelsen i denne sag af et erhvervsevnetab på over 50 % er i overensstemmelse med artikel 40, stk. 4, i forordning nr. 1408/71. Selv om den forelæggende ret ikke har stillet noget spørgsmål om dette punkt, vil jeg for fuldstændighedens skyld alligevel gøre nogle bemærkninger herom i den sidste del af mit forslag til afgørelse, fordi den fortolkning, som de belgiske myndigheder anlægger af denne bestemmelse, helt givet har bidraget til det for Baccini ulykkelige udfald af den nationale, administrative sagsbehandling. Artikel 40, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 er da også blevet omtalt både i de skriftlige indlæg og under den mundtlige forhandling her for Domstolen.
3.2. Den italienske lovgivning
I modsætning til den belgiske lovgivning er den italienske lovgivning om invalidepension af den såkaldte B-type, hvilket betyder, at ydelserne afhænger af længden af forsikringsperioder. Kun gennem en sammenlægning af de belgiske og italienske forsikringsperioder i medfør af den anvendelige fællesskabsregler kunne Baccini opnå ret til en beskeden, forholdsmæssig italiensk pension. I overensstemmelse med fællesskabsreglerne blev der i den større belgiske invalidegodtgørelse foretaget et nedslag svarende til den italienske pension.
De relevante italienske bestemmelser findes i lovdekret nr. 636 af 14. april 1939 som optaget i lov nr. 1276 af 6. juli 1939 med senere ændringer. Ifølge lovdekretets artikel 10 har de italienske ydelser form af en invalidepension, der principielt er varig. Pensionen bygger således på den forudsætning, at når invaliditeten én gang er fastslået, er den stationær. Heraf har både Baccini og Kommissionen i deres skriftlige indlæg draget den konklusion, at når den italienske invaliditetsydelse én gang er tilkendt, kan den principielt ikke senere ophæves. Under den mundtlige forhandling bekræftede den italienske regerings repræsentant i sit svar på et spørgsmål fra den referende dommer, at dette var tilfældet, men han ville ikke udelukke en ophævelse af ydelserne på grundlag af nye fakta. Artikel 10 i det italienske lovdekret bestemmer da også følgende:
»En forsikringstager anses som uarbejdsdygtig, når hans erhvervsevne ved beskæftigelse i overensstemmelse med hans evner varigt nedsættes til under en tredjedel på grund af sygdom, eller et fysisk eller mentalt handicap.
Invalidepensionen bortfalder, hvis modtagerens erhvervsevne ikke længere er ringere end den i stk. 1 angivne grænse. Bestemmelserne i artikel 61, stk. 3, i regeringslovdekret nr. 1827 af 4. oktober 1935 finder forsat anvendelse« (
2
).
Efter min opfattelse fremgår det klart af artiklens stk. 2, at de italienske invalideydelser skal ophæves ex officio, såfremt modtagerens uarbejdsdygtighed, som defineret i artiklens første stykke, ophører. Ifølge den i bilaget til Kommissionens skriftlige indlæg indeholdte redegørelse om modsigelserne i den italienske lovgivning, er der genindført en invaliditetsgrad på to tredjedele, som fastsat i den oprindelige ordlyd af artikel 10, stk. 1. Det synes herefter at følge af stk. 2, at det foreliggende problem også kan løses ved anvendelsen af italiensk lovgivning. Det er imidlertid et spørgsmål om fællesskabsret, hvorvidt den belgiske erklæring om uarbejdsdygtighed af 1. september 1977 også bandt de italienske myndigheder.
Dette understreger på ny betydningen af fortolkningen af artikel 40, stk. 4, i forordning nr. 1408/71.
3.3 A/sluttende bemærkninger
Gennemgangen af de anvendelige belgiske og italienske regler viser, at det ikke kan udelukkes, at det foreliggende problem kan løses på grundlag af enten belgisk eller italiensk ret. I begge tilfælde forudsætter dette dog en fortolkning af artikel 40, stk. 4, i forordning nr. 1408/71, som Cour du travail imidlertid ikke har anmodet om. Desuden er fastlæggelsen af den nationale ret, på grundlag af hvilken løsningen skal søges, et spørgsmål om samordning af anvendelige nationale lovgivninger. Og dette spørgsmål kan kun besvares på grundlag af fællesskabsretten, men heller ikke om dette punkt har den forelæggende ret stillet Domstolen spørgsmål. Endelig skal det bemærkes, at det foreliggende problem aldrig ville være opstået, hvis fællesskabsretten — nærmere bestemt artikel 40 i forordning nr. 1408/71 — ikke havde pålagt de italienske myndigheder at udrede en forholdsmæssig italiensk pension til Baccini. Kommissionen har derfor ret, når den på s. 20 og 24 i sit skriftlige indlæg udtaler, at fællesskabsretten må sørge for en løsning på det foreliggende problem, som den selv har frembragt. Som tidligere nævnt, har fællesskabslovgiver da også sørget for dette, hvad fremtiden angår. I den følgende del af mit forslag skal jeg derfor gennemgå, hvorvidt Domstolen på basis af den tidligere gældende fællesskabsret kan pege på en løsning for den periode, hvor det forelagte problem opstod.
4. Fortolkningen af de relevante fællesskabsbestemmelser
4.1. Artikel 40 og kapitel 6 i forordning nr. 1408/71
Efter min mening er det logisk først at behandle artikel 40 i forordning nr. 1408/71, skønt spørgsmålene fra den forelæggende ret ikke — i hvert fald ikke direkte — omhandler denne bestemmelse. Som tidligere nævnt, er forholdet nemlig det, at anvendelsen af denne artikel er den direkte årsag til det opståede problem, der har ført den forelæggende ret til at stille spørgsmål til Domstolen.
Baccini erhvervede ret til italienske ydelser i medfør af forordningens artikel 40, stk. 1.
Blandt de artikler, som denne bestemmelse henviser til, er navnlig artikel 46, stk. 1, 2. pkt., af interesse her i sagen. Deri bestemmes det, at den kompetente institution i enhver medlemsstat »tillige [skal] foretage en beregning af det ydelsesbeløb, man ville have fået ved anvendelse af de i stk. 2, litra a) og b), fastsatte regler. Kun det højeste ydelsesbeløb skal tages i betragtning«. Domstolen har af denne bestemmelse udledt en begrænsning i sin retspraksis om de nationale retters anvendelse af nationale antikumulationsregler. Jeg henviser her navnlig til Domstolens dom i sag 22/77, Mura, Smi. 1977, s. 1699, og sag 180/78, Brouwer-Kaune, Smi. 1979, s. 2118. Domstolens overvejelser i disse to domme er også — med de fornødne lempelser — relevant i den foreliggende sag.
Denne sags fortolkningsproblemer knytter sig imidlertid navnlig til artikel 40, stk. 4, der har følgende ordlyd:
»En afgørelse, der er truffet af en medlemsstats institution angående en ansøgers invaliditet, er bindende for institutionen i enhver anden berørt medlemsstat, forudsat at det er anerkendt i bilag IV, at der er overenstemmelse mellem de i disse staters lovgivning fastlagte kriterier for invaliditet«.
Indtil forordning nr. 2793/81 af 18. september 1981 om ændring af forordning nr. 1408/71, var overensstemmelse mellem belgiske og italienske betingelser for invaliditet anerkendt i bilag IV.
Det fortolkningsspørgsmål, der er opstået i relation til den relevante periode før 17. september 1981, er, hvorvidt artikel 40, stk. 4, kun finder anvendelse på erklæringer om invaliditet, eller om bestemmelsen også omfatter erklæringer om, at en person er rask eller arbejdsdygtig. Ud fra en ren ordfortolkning af bestemmelsen kan spørgsmålet besvares benægtende.
Spørgsmålet kan dog også besvares bekræftende, hvis bestemmelsens logiske indhold betragtes isoleret. En afgørelse vedrørende invaliditetsgrad kan da omfatte både positive og negative konstateringer angående denne. I så fald er det imidlertid stadig et åbent spørgsmål, om en senere afgørelse, der med en erklæring om arbejdsdygtighed ophæver en ældre afgørelse om en tidligere konstateret invaliditet, også er bindende for institutionerne i andre medlemsstater. Jeg er enig med Kommissionen i, at dette spørgsmål under alle omstændigheder kun kan besvares, når det ses i en større sammenhæng, dvs. hele forordningens system. Både artikel 40 og de øvrige bestemmelser i forordningens kapitel 2 om invaliditet omhandler fastsættelse af ydelser ved indtrædelsen af invaliditet. Af EØF-traktatens artikel 51, som forordningen skal gennemføre, kan ikke udledes andre formål end dette: at sikre vandrende arbejdstagere retten til at erhverve og opretholde krav på ydelser derved, at der sker en sammenlægning af relevante perioder og fastsættelse i de medlemsstater, der er forpligtet til at udrede ydelser. Hverken artikel 51 eller det relevante kapitel i forordningen indeholder bestemmelser om medlemsstaternes ret eller pligt til senere at ophæve en erhvervet rettighed. Ser man alene på overskriften, omhandler kapitel 3 i forordning nr. 574/72 udelukkende indgivelse og behandling af begæring om ydelser, og ikke disses bortfald. Endelig indeholder denne sag et slående eksempel på det forhold, at de forsinkelser, der nødvendigvis opstår i korrespondancen mellem de kompetente institutioner i to eller flere medlemsstater, netop i tilfælde af en udvidende fortolkning af artikel 40, stk. 4, som hævdet af den belgiske institution, vil føre til resultater, som ikke fremmer de vandrende arbejdstageres interesser, men ligefrem skader disse. Dette ville være i strid med enhver fornuftig fortolkning af artikel 51 og dennes gennemførelsesbestemmelser.
Selv hvis man fortolkede artikel 40, stk. 4, således, at de italienske myndigheder var bundet af en belgisk erklæring om arbejdsdygtighed, vil dette ikke nødvendigvis medføre, at de italienske ydelser skulle bortfalde. En sådan erklæring kan højst være relevant for fastsættelsen af (eller ophøret af) en invaliditet. Fortsat invaliditet er imidlertid kun én af betingelserne for en fortsættelse af nationale invaliditetsydelser. Fællesskabsreglerne begrænser ikke den nationale lovgivers ret til at give invaliditetsydelser, når de først er tilkendt, form af en varig og i princippet uigenkaldelig pension. Som tidligere nævnt, er det fra forskellig side under sagen blevet udtalt, at de italienske ydelser principielt er af denne varige karakter.
Som tidligere nævnt, søger forordning nr. 1408/71 ikke at harmonisere de nationale sociale sikringsordninger, men — så vidt det har interesse her i sagen — blot at foretage en samordning, hvilket kræves af hensyn til målsætningen i EØF-traktatens artikler 48-51, nemlig at sikre, at vandrende arbejdstagere ikke mister forsikringsperioder.
På denne baggrund må artikel 40, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 fortolkes således, at den ikke omfatter afgørelser, der fastslår, at en person, der er berettiget til invalidegodtgørelse, atter er arbejdsdygtig. Denne fortolkning, samt den ringe betydning, som også andre mulige fortolkninger af artikel 40, stk. 4, ville have for anvendelsen af italiensk lovgivning, indebærer, at der i forordning nr. 1408/71's system intet er til hinder for ophævelse af en belgisk invalidegodtgørelse og konvertering af denne til arbejdsløshedsdagpenge samtidig med en fortsættelse af en — fællesskabsretligt set lovlig — italiensk invalidepension.
Bestemmelserne i forordning nr. 1408/71's kapitel 6, afsnit III, om arbejdsløshed indeholder intet om sammenlægning af invaliditetsydelser og arbejdsløshedsdagpenge.
4.2. Forordning nr. 1408/71's artikel 12
Ud fra den fortolkning af artikel 40, stk. 4, jeg her er gået ind for, og da i øvrigt den fortsatte udbetaling af de italienske ydelser selv ved en anden fortolkning er lovlig, bliver det afgørende spørgsmål til syvende og sidst lovligheden af nationale antikumulationsbestemmelser, der forbyder sammenlægning af arbejdsløshedsdagpenge udbetalt i medlemsstat A med en af medlemsstat B udbetalt invalidepension, der i sig selv er lovlig.
Den relevante fællesskabsregel finder vi i artikel 12 i forordning nr. 1408/71 vedrørende forbud mod dobbeltydelser. Da der her i sagen ikke er tale om ydelser af samme art, kommer navnlig artiklens stk. 2 i betragtning. Stk. 2 har følgende ordlyd:
»Indeholder en medlemsstats lovgivning bestemmelser om, at en ydelse skal nedsættes, stilles i bero, eller bortfalde, når modtageren samtidig får udbetalt andre sociale ydelser eller har andre indtægter, finder disse bestemmelser tillige anvendelse, selv om det drejer sig om ydelser, som den pågældende har opnået i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, eller om indtægter, han har modtaget på en anden medlemsstats område. Denne regel finder dog ikke anvendelse, såfremt den pågældende modtager ydelser af samme art ved invaliditet, alderdom, dødsfald (pensioner) eller erhvervssygdom, der fastsættes af institutionerne i to eller flere medlemsstater i overensstemmelse med artiklerne 46, 50 og 51, eller artikel 60, stk. 1, litra b)«.
Domstolen har allerede tidligere behandlet denne bestemmelse i en række sager. Navnlig skal følgende sager fremhæves :
1)
Sag 34/69, Duffy, Smi. 1969, s. 169. Sagen vedrørte sammenlægning af alderspension og enkepension.
2)
Sag 184/73, Kaufmann, Smi. 1974, s. 517, vedrørende sammenlægning af ydelser i anledning af uarbejdsdygtighed og i anledning af sygdom.
3)
Sag 22/77, Mura, Smi. 1977, s. 1699. Denne sag vedrørte italienske minearbejderes invalidepensioner i Belgien og Italien. Se imidlertid også sagerne 112/76, 32/77 og 33/77, som generaladvokat Warner's forslag til afgørelse i Mwra-sagen (Sml. 1977, s. 1657) også omfattede.
4)
Sag 180/78, Brouwer-Kaune, Sml. 1979, s. 2111. Denne sag angik sammenlægning af en invalidepension konverteret til en alderspension og udbetalt i én medlemsstat med en invalidepension udbetalt i en anden medlemsstat.
5)
Sag 4/80, d'Amico, Sml. 1980, s. 2951, vedrørende sammenlægning af en invalidepension konverteret til en alderspension med en ikke-konverteret invalidepension.
I sit skriftlige indlæg har Kommissionen imidlertid også påberåbt sig andre domme, der har interesse her i sagen. Disse domme fører imidlertid til væsentligt samme resultat.
Vedrørende en gennemgang af Domstolens tidligere afgørelser om artikel 12 henviser jeg til Philippa Watson, »Social
Security Law of the European Communities«, London 1980, s. 171-187.
Af interesse her er i første række dommene i Mura-szgen og Brouwer-Kaune-sagen med tilhørende forslag til afgørelse fra henholdsvis generaladvokat Warner og generaladvokat Capotorti. Som det imidlertid vil ses af min korte beskrivelse af sagsgenstanden i de netop nævnte tidligere domme, har spørgsmålet om en sammenlægning af arbejdsløshedsdagpenge og invalidepension, som denne sag angår, ikke tidligere været forelagt for Domstolen.
I modsætning til den opfattelse, som Kommissionen giver udtryk for på s. 18 i sit skriftlige indlæg, mener jeg, at artikel 12, stk. 2, i princippet finder anvendelse på denne sag, således at de nævnte domme også er relevante ved besvarelsen af de spørgsmål, der nu foreligger for Domstolen. Artikel 12 hører hjemme i forordningens afsnit 1 : »Almindelige bestemmelser«. Artikel 12, stk. 2, omhandler uden begrænsning sammenlægning af én ydelse med andre sociale ydelser. Principielt må den følgelig fortolkes således, at den omfatter alle de forskellige former for ydelser, som er anført i forordningens artikel 4, herunder arbejdsløshedsdagpenge og invaliditetsydelser.
Udgangspunktet ved besvarelsen af det forelagte spørgsmål må således i medfør af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 og den relevante retspraksis være, at så længe en arbejdstager oppebærer ydelser (in casu arbejdsløshedsdagpenge) alene i medfør af en national lovgivning, hindrer bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 ikke den nationale lovgivnings fulde anvendelse, herunder anvendelse af dens antikumulationsregler. Til støtte for dette udgangspunkt kan blandt andet henvises til præmis 6 i dommen i sag 180/78, Brauwer-Kaune (nævnt ovenfor).
Dette udgangspunkt må imidlertid efter min opfattelse suppleres og begrænses i retning af de synspunkter, som Kommissionen har fremført i sit skriftlige indlæg, s. 21-25. Disse synspunkter berører først og fremmest betragtningerne i præamblen til forordning nr. 1408/71 (se hertil den oprindelige forordningstekst i EFT 1971 II, s. 366) samt EØF-traktatens artikel 51's ordlyd og formål. Jeg kan tilslutte mig Kommissionens synspunkter herom, jf. det skriftlige indlægs s. 22 og 23. Ligesom Kommissionen mener jeg, at det grundprincip, som kan udledes af Domstolens praksis på området, går ud på, at formålet med artikel 51 og dennes gennemførelsesforordninger er at hindre, at en vandrende arbejdstager mister fordelen af perioder, i hvilke han har arbejdet i forskellige medlemsstater, som følge af flytning fra én medlemsstat til en anden, og dermed stilles ringere, end han ville have været stillet, hvis han havde tilbragt sine erhvervsaktive år i en enkelt medlemsstat. Til Kommissionens øvrige bemærkninger skal jeg blot føje, at anvendt analogt på den foreliggende sag kan det af Kommissionen påberåbte standpunkt — som jeg kan tilslutte mig — i generaladvokat Warner's forslag til afgørelse i sagerne 112/76, 22/77 og 32/77 omskrives og uddybes som følger:»Det vil være klart i strid med traktaten, navnlig dennes artikler 7 og 48, stk. 2, hvis en medlemsstat anvender sin nationale lovgivning sådan, at en arbejdstager, som har arbejdet både i vedkommende stat og i en anden medlemsstat, i medfør af statens antikumulationsregler modtager mindre, end hvis han kun havde arbejdet i den førstnævnte stat. Dette ville klart udgøre forskelsbehandling af den vandrende arbejdstager, hvilket er forbudt i EØF-traktatens direkte anvendelige artikler 7 og 48, stk. 2«. På grund af forhold, der direkte har med den vandrende arbejdstagers nationalitet at gøre, ville han følgelig altid blive ringere behandlet end en medlemsstats egne statsborgere, som kun havde arbejdet i deres egen stat. Efter min bedømmelse ville anvendelsen af dette synspunkt allerede være tilstrækkeligt til at give et overbevisende og definitivt svar på sagens problem.
Imidlertid kan jeg også tilslutte mig det andet grundprincip, som Kommissionen på s. 23-25 i sit indlæg udleder af Domstolens praksis. Dette princip går ud på, at artikel 51's gennemførelsesbestemmelser ikke kan berøve en vandrende arbejdstager en ret, som han ville have erhvervet udelukkende i medfør af national lovgivning — det vil in casu sige uden også at modtage en ydelse af anden art fra en anden medlemsstat i medfør af forordning nr. 1408/71. Udover det, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for sit synspunkt, navnlig præmis 6 i dommen Gravina-sagen (sag 807/79, Sml. 1980, s. 2205, på s. 2218) vil jeg gerne fremhæve tredje punktum i præmis 8 i Brouwer-Kaune-dommen, hvor Domstolen udtrykkeligt har fastslået, at beskyttelsen af rettigheder, som tilkommer en arbejdstager udelukkende i medfør af den nationale lovgivning, er lige så vigtig som opretholdelsen af de fordele, der måtte flyde af fællesskabsretten.
Endelig kan jeg tiltræde den af Kommissionen på indlæggets s. 25 omtalte tredje grundsætning, hvorefter sådanne mangler, som hæfter ved en ordning, hvorved der foretages en samordning af ikkeharmoniserede lovgivninger, ikke bør få lov til at virke til skade for den vandrende arbejdstager. Jeg mener dog, at Kommissionens to første fortolkningsregler, som udledes af henholdsvis traktaten, Domstolens hidtidige praksis og forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikler 7 og 48, stk. 2, hvilke to fortolkningsregler jeg har omtalt mere indgående, danner et sikrere grundlag for besvarelsen af spørgsmålene til Domstolen.
4.3. Besvarelsen af de stillede spørgsmål
Sammenfattende skal jeg på grundlag af de førnævnte overvejelser foreslå domstolen at besvare de stillede spørgsmål således :
1.
Forordningerne nr. 1408/71 og nr. 574/72 skal fortolkes således, at når en arbejdstager oppebærer ydelser (in casu arbejdsløshedsdagpenge) udelukkende på grundlag af national lovgivning, hindrer bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 i sig selv ikke den fulde anvendelse af den nationale lovgivning, herunder dennes antikumulationsregler.
2.
Det strider dog mod EØF-traktatens artikel 51, der danner udgangspunktet for fortolkningen af forordning nr. 1408/71, og de direkte anvendelige artikler 47 og 48, stk. 2, i EØF-traktaten, hvortil artikel 51 implicit henviser, hvis en national antikumulationsregel, der i princippet er lovlig i medfør af forordning nr. 1408/71's artikel 12, stk. 2, af vedkommende medlemsstat anvendes på en sådan måde, at en vandrende arbejdstager stilles ringere, end hvis han udelukkende havde været beskæftiget i den pågældende medlemsstat.
(
1
) – Oversat fra nederlandsk.
(
2
) – »Si considera invalido l'assicurato la cui capacità di guadagno, in occupazioni confacenti alle sue attitudini, sia ridotta in modo permanente, a causa di infermità o difetto fisico o mental, a meno di un terzo. La pensione di invalidità è soppressa quando la capacità di guadagno del pensionato cessi di essere inferiore ai limiti indicati al 1o comma. Resta ferma la disposizione del terzo comma dell'art. 61 del RDL 4. ottobre 1935, n. 1827«.