62018TO0293
DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
30 de janeiro de 2020 (
*1
)
«Recurso de anulação — Política comum das pescas — Tratado de Paris Relativo ao Arquipélago de Spitzberg (Noruega) — Possibilidades de pesca de caranguejo-das-neves em redor da zona de Svalbard (Noruega) — Regulamento (UE) 2017/127 — Navios registados na União autorizados a pescar — Imobilização de um navio letão — Artigo 265.o TFUE — Convite a agir — Tomada de posição da Comissão — Ato que não produz efeitos jurídicos obrigatórios — Inadmissibilidade»
No processo T‑293/18,
República da Letónia, representada por V. Soņeca, na qualidade de agente,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis e A. Sauka, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE, destinado, por um lado, à anulação da carta da Comissão, de 12 de março de 2018, na qual esta instituição tomou posição sobre o convite a agir que a República da Letónia lhe tinha dirigido, a título do artigo 265.o TFUE, por carta de 22 de dezembro de 2017, e que se destinava, em substância, a que a Comissão adotasse medidas relativas à defesa dos direitos e interesses de pesca da União Europeia na zona de pesca de Svalbard (Noruega), e, por outro, a obrigar a Comissão a tomar sobre esta matéria uma posição que não produza efeitos jurídicos adversos para a República da Letónia,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto, na deliberação, por: H. Kanninen, presidente, J. Schwarcz e C. Iliopoulos (relator), juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Despacho
Antecedentes do litígio
1
Por carta de 22 de dezembro de 2017, recebida pela Comissão Europeia em 12 de janeiro de 2018, a República da Letónia convidou a Comissão a agir, a título do artigo 265.o do TFUE, adotando medidas relativas à defesa dos direitos de pesca e dos interesses da União Europeia na zona de pesca de Svalbard, na Noruega (a seguir «convite a agir»). Mais precisamente, convidou a Comissão a adotar as seguintes medidas:
–
durante o primeiro trimestre (até 31 de março de 2018), organizar e participar em negociações oficiais com o Reino da Noruega a fim de garantir o respeito dos direitos de pesca da União na zona de pesca de Svalbard, de modo a que os navios da União, relativamente aos quais a regulamentação da União prevê a possibilidade de pescar caranguejo-das-neves na zona de pesca de Svalbard, possam exercer os seus direitos;
–
no caso de ser impossível garantir até 31 de março de 2018 os direitos de pesca da União na zona de pesca de Svalbard, comprometer‑se a instaurar um processo judicial internacional contra o Reino da Noruega.
2
Por carta de 12 de março de 2018, a Comissão respondeu ao convite a agir, expondo a sua posição sobre a alegada omissão na aceção do artigo 265.o TFUE e, em particular, sobre as duas medidas solicitadas pela República da Letónia (a seguir «carta impugnada»).
3
No que diz respeito à primeira medida proposta pela República da Letónia, de a Comissão organizar e participar em negociações com o Reino da Noruega a fim de garantir o respeito dos direitos de pesca da União na zona de pesca de Svalbard até à data‑limite de 31 de março de 2018, a Comissão rejeitou‑a implicitamente, ao indicar, no essencial, que continuaria a participar nas negociações sem fixar uma data final para o termo dessas negociações. Mais precisamente, a Comissão indicou o seguinte:
«53. Apesar do atual impasse nas discussões com [o Reino da] Noruega, a Comissão continuará a procurar juntamente com as autoridades norueguesas soluções para este litígio, com base no diálogo e numa abordagem construtiva, e não no confronto. Ao mesmo tempo, tendo em conta as principais questões em jogo para além da pesca, a Comissão procurará que, qualquer que ela seja, a solução encontrada respeite a posição da União sobre Svalbard.
54. A última nota verbal convida [o Reino da Noruega] a retomar o diálogo com a União com vista a alcançar, como em muitas ocasiões no passado, um acordo mutuamente satisfatório que permita aos navios de pesca da União retomarem as suas atividades de pesca na região. Tendo em conta as recentes reações [do Reino da] Noruega, parece também claro que é atualmente pouco provável que seja encontrada uma solução num futuro próximo e que devem ser tomadas precauções para evitar uma escalada do desacordo em detrimento de interesses estratégicos urgentes nas relações com [o Reino da] Noruega, bem como na região do Ártico.»
4
No que diz respeito à segunda medida, proposta pela República da Letónia, no sentido de a Comissão instaurar um processo judicial internacional contra o Reino da Noruega após 31 de março de 2018, a Comissão indicou, em substância, que não lhe podia dar seguimento, pois existiam obstáculos de ordem processual. Mais precisamente, a Comissão assinalou o seguinte:
«55. Quanto à sugestão, no [convite a agir], de instaurar um processo judicial internacional contra [o Reino da] Noruega, abstraindo de quaisquer considerações de fundo, existem obstáculos processuais manifestos, que o [convite a agir] não leva em conta.
56. Primeiro, o Tratado de Paris de 1920 não prevê um mecanismo de resolução de litígios. Os mecanismos de resolução de litígios previstos pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Unclos) não são aplicáveis, uma vez que as questões controvertidas não dizem respeito à interpretação e aplicação [da] Unclos, mas sim à interpretação e aplicação do Tratado de Paris de 1920.
57. Segundo, a arbitragem internacional está sujeita à celebração de um acordo com [o Reino da] Noruega, o que atualmente é muito pouco provável nas circunstâncias prevalecentes.
58. Terceiro, o mecanismo de resolução de litígios por defeito que resta é o Tribunal Internacional de Justiça. No entanto, a União Europeia não tem legitimidade perante este tribunal. Além disso, embora alguns Estados‑Membros sejam partes no Tratado de Paris de 1920, a União Europeia não o é. Contudo, a União tem competência exclusiva em matéria de conservação dos recursos biológicos marinhos.
59. Em qualquer caso, a instauração de processos internacionais num contexto multilateral pode ter consequências importantes. O Tratado de Paris envolve 46 Partes Contratantes, que interpretam, cada uma, as suas disposições de forma diferente. Tal medida poderia igualmente correr o risco de afetar as relações bilaterais da União com [o Reino da] Noruega para além das questões de pesca em jogo.
60. Por último, embora exista um princípio geral de resolução pacífica de litígios em direito internacional, não existe nenhuma obrigação, nos termos do direito da União Europeia ou do direito internacional, de instaurar um processo judicial, uma vez que o direito internacional prevê diferentes formas de resolução de litígios [que não são] todas de natureza judicial.»
5
Por último, acerca da sua alegada omissão na aceção do artigo 265.o TFUE, a Comissão concluiu o seguinte:
«61.   A Comissão não se absteve de agir em conformidade com os seus deveres, mas, pelo contrário, agiu e continua a agir. No desempenho das suas funções, a Comissão escolhe as medidas e os meios mais adequados para melhor proteger os direitos e interesses da União em matéria de pesca na zona de Svalbard, incluindo conversações ou outros meios para resolver as divergências com [o Reino da] Noruega. A este respeito, tem igualmente em conta as relações da União com [o Reino da] Noruega e a natureza multilateral do Tratado de Paris.
62.   A Comissão considera que envidou todos os esforços para encontrar uma solução bilateral adequada, não conflituosa, para o desacordo com [o Reino da] Noruega relativamente ao caranguejo-das-neves. Como ficou demonstrado na exposição acima, a Comissão tratou este caso de diferentes formas e a diferentes níveis, incluindo diretamente com [o Reino da] Noruega, no âmbito do Conselho ou com [a República da] Letónia.
63.   Os interesses em jogo em relação a Svalbard vão além dos interesses de pesca e o risco de contágio a outras áreas é um aspeto importante que teve que ser considerado em todas as etapas. A Comissão, que representa a União Europeia como único interlocutor com os países terceiros em questões relacionadas com a pesca, tem trabalhado em estreita colaboração com o Conselho e os Estados‑Membros em todas as fases do processo. A preparação e a implementação de cada etapa [foram acompanhadas] de uma consulta a todos os Estados‑Membros a nível do Conselho e pela informação regular dos mesmos.»
Tramitação processual e pedidos das partes
6
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de maio de 2018, a República da Letónia interpôs o presente recurso.
7
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de agosto de 2018, o Reino de Espanha pediu autorização para intervir em apoio dos pedidos da República da Letónia.
8
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de agosto de 2018, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade a título do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
9
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de outubro de 2018, a República da Letónia apresentou as suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão.
10
Em 10 de maio de 2019, o Tribunal Geral (Quarta Secção) dirigiu às partes duas perguntas para resposta por escrito, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo. As partes responderam a essas questões no prazo fixado.
11
Na sua petição, a República da Letónia conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
anular a carta impugnada e condenar a Comissão a adotar uma posição sobre o assunto que não produza efeitos jurídicos adversos para a Letónia;
–
condenar a Comissão nas despesas.
12
Na exceção de inadmissibilidade, a Comissão conclui pedindo, em substância, que o Tribunal se digne:
–
julgar o recurso manifestamente inadmissível;
–
condenar a República da Letónia nas despesas;
–
a título subsidiário, em caso de indeferimento da exceção de inadmissibilidade, fixar um novo prazo para a tramitação da instância, em conformidade com o artigo 130.o, n.o 8, do Regulamento de Processo.
13
Nas suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade, a República da Letónia conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar a exceção de inadmissibilidade improcedente;
–
prosseguir o processo sobre o mérito.
Questão de direito
14
Nos termos do artigo 130.o, n.os 1 e 7, do Regulamento de Processo, se o demandado pedir, o Tribunal pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade sem dar início à discussão sobre o mérito da causa.
15
No caso em apreço, uma vez que a Comissão pediu ao Tribunal Geral que se pronunciasse sobre a inadmissibilidade, este, por se considerar suficientemente esclarecido pelos elementos dos autos, decide pronunciar‑se sobre este pedido sem prosseguir o processo.
16
Em apoio da sua exceção de inadmissibilidade, a Comissão invoca dois fundamentos, o primeiro dos quais é relativo ao facto de a carta impugnada não constituir um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE, na medida em que não produz nenhum efeito jurídico que modifique a situação jurídica da República da Letónia, e, o segundo, à falta de competência do Tribunal Geral para a obrigar a adotar uma posição que não produza efeitos jurídicos adversos à República da Letónia.
17
Na petição e nas suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade, a República da Letónia alega que a o seu recurso é admissível na medida em que a carta impugnada constitui um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE. No entanto, não apresenta nenhum argumento em resposta ao segundo fundamento de inadmissibilidade.
18
O Tribunal Geral considera necessário começar por apreciar se a carta impugnada constitui um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE.
19
A este respeito, a República da Letónia sustenta, no essencial, que a posição expressa pela Comissão na carta impugnada tinha produzido efeitos jurídicos a seu respeito, porquanto, na medida em que a Comissão afirmou repetidamente que podia utilizar os direitos de pesca e não resolveu o problema com o Reino da Noruega, se criou uma situação em que não podia fazer uso dos direitos que lhe são atribuídos pela regulamentação da União, a saber, o Regulamento (UE) n.o 2017/127 do Conselho, de 20 de janeiro de 2017, que fixa, para 2017, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não União (JO 2017, L 24, p. 1), e o Regulamento (UE) 2018/120 do Conselho, de 23 de janeiro de 2018, que fixa, para 2018, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não União, e que altera o Regulamento (UE) 2017/127 (JO 2018, L 27, p. 1). Ora, um Estado‑Membro não se deve encontrar na situação de sofrer consequências negativas (por exemplo, a imobilização de um navio) na sequência da utilização dos direitos que lhe são conferidos pelo direito da União. Em particular, esta conclusão decorre do facto de que, na carta impugnada, a Comissão tinha sublinhado uma vez mais que a República da Letónia podia exercer os seus direitos de pesca.
20
A título preliminar, importa referir que, na carta impugnada, a Comissão tomou posição sobre o convite a agir que lhe tinha sido dirigido pela República da Letónia a título do artigo 265.o TFUE, tendo concluído que não havia omissão na aceção daquele artigo. Mais precisamente, a Comissão afirmou que não se abstivera de cumprir a sua obrigação de agir, mas que tinha agido e continuava a fazê‑lo.
21
A este respeito, segundo jurisprudência constante, a recusa de uma instituição agir em conformidade com o convite de uma parte recorrente constitui uma tomada de posição que põe fim à omissão [v. Despacho de 4 de maio de 2005, Holcim (France)/Comissão, T‑86/03, EU:T:2005:157, n.o 36 e jurisprudência aí referida, e Acórdão de 21 de julho de 2016, Nutria/Comissão, T‑832/14, não publicado, EU:T:2016:428, n.o 44 e jurisprudência aí referida]. Importa acrescentar que, de acordo com jurisprudência igualmente constante, a recusa de uma instituição agir em conformidade com o convite a agir na aceção do artigo 265.o TFUE pode constituir um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE [v. Despacho de 4 de maio de 2005, Holcim (France)/Comissão, T‑86/03, EU:T:2005:157, n.o 36 e jurisprudência aí referida, e Acórdão de 21 de julho de 2016, Nutria/Comissão, T‑832/14, não publicado, EU:T:2016:428, n.o 44 e jurisprudência aí referida]. Por conseguinte, o facto de a República da Letónia não poder propor uma ação por omissão não pode afetar a admissibilidade do recurso de anulação. Com efeito, a carta impugnada constitui um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE desde que as condições para interpor esse recurso estejam reunidas (v., neste sentido, Despacho de 5 de janeiro de 2010, Química Atlântica/Comissão, T‑71/09, não publicado, EU:T:2010:1, n.o 32).
22
Decorre de jurisprudência constante que são considerados atos impugnáveis na aceção do artigo 263.o TFUE todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos obrigatórios (v. Acórdãos de 25 de outubro de 2017, Eslováquia/Comissão, C‑593/15 P e C‑594/15 P, EU:C:2017:800, n.o 46 e jurisprudência aí referida, e de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 31 e jurisprudência aí referida).
23
Em contrapartida, escapa à fiscalização jurisdicional prevista no artigo 263.o TFUE qualquer ato que não produza efeitos jurídicos obrigatórios, como sejam os atos preparatórios, os atos informativos e os atos de pura execução, as simples recomendações e os pareceres, bem como, em princípio, as instruções internas [v., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2006, Reynolds Tobacco e o./Comissão, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, n.o 55 e jurisprudência aí referida, e Despacho de 14 de maio de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comissão, C‑477/11 P, não publicado, EU:C:2012:292, n.o 52]. Assim, um ato de caráter puramente conformativo não pode nem afetar os interesses do destinatário nem modificar a sua situação jurídica em relação à situação anterior à receção do referido ato (v., neste sentido, Despacho de 4 de outubro 2007, Finlândia/Comissão, C‑457/06 P, não publicado, EU:C:2007:582, n.o 36). Por conseguinte, não basta que uma carta tenha sido enviada por uma instituição da União ao seu destinatário em resposta a um pedido por este formulado por este último para que possa ser qualificada de decisão suscetível de ser objeto de um recurso de anulação (v. Acórdão de 14 de dezembro de 2006, Alemanha/Comissão, T‑314/04 e T‑414/04, não publicado, EU:T:2006:399, n.o 37 e jurisprudência aí referida). De igual modo, a manifestação de uma opinião escrita ou uma simples declaração de intenções emanada de uma instituição da União não pode constituir uma decisão suscetível de ser objeto de um recurso de anulação, uma vez que não é suscetível de produzir efeitos jurídicos ou não se destina a produzir esses efeitos (v., neste sentido, Despacho de 9 de janeiro de 2006, Finlândia/Comissão, T‑177/05, não publicado, EU:T:2006:1, n.o 30 e jurisprudência aí referida).
24
Para determinar se um ato impugnado produz tais efeitos há que atender à sua substância. Esses efeitos devem ser apreciados em função de critérios objetivos, como o conteúdo desse ato, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da sua adoção, bem como os poderes da instituição sua autora (v. Acórdãos de 25 de outubro de 2017, Eslováquia/Comissão, C‑593/15 P e C‑594/15 P, EU:C:2017:800, n.o 47 e jurisprudência aí referida, e de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 32 e jurisprudência aí referida).
25
Por último, quando um ato da Comissão é negativo, deve ser apreciado em função da natureza do pedido de que é uma resposta (Acórdão de 24 de novembro de 1992, Buckl e o./Comissão, C‑15/91 e C‑108/91, EU:C:1992:454, n.o 22; v. também, neste sentido, Acórdão de 9 de outubro de 2018, Multiconnect/Comissão, T‑884/16, não publicado, EU:T:2018:665, n.o 45). Em especial, uma recusa é um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação, na aceção do artigo 263.o TFUE, desde que o ato que a instituição recuse adotar pudesse ter sido impugnado nos termos daquela disposição (v. Acórdão de 22 de outubro de 1996, Salt Union/Comissão, T‑330/94, EU:T:1996:154, n.o 32 e jurisprudência aí referida).
26
No caso vertente, para que a carta impugnada seja considerada um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE deve produzir efeitos jurídicos obrigatórios. Em conformidade com a jurisprudência citada no ponto 24, supra, a fim de determinar se a carta impugnada produz tais efeitos, há que verificar o seu conteúdo a fim de apreciar se produz efeitos juridicamente vinculativos em relação à República da Letónia, tendo em conta critérios objetivos, como a sua redação, o seu conteúdo, o contexto em que se inscreve e a intenção do seu autor, tendo em conta, nomeadamente, os poderes da Comissão no domínio da conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum das pescas.
27
Quanto à sua redação e ao seu conteúdo, importa referir que a carta impugnada consiste numa carta de acompanhamento e num anexo, intitulado «Posição da Comissão Europeia sobre o convite a agir da República da Letónia a título do artigo 265.o TFUE» (a seguir «posição sobre o convite a agir»). Além disso, parte da posição sobre o convite a agir (a saber, os n.os 1 a 52) descreve o contexto de direito internacional do tratado relativo à Spitzberg, celebrado em Paris em 9 de fevereiro de 1920 (a seguir «Tratado de Paris»), e as ações‑chave que a Comissão levou a cabo em relação ao Reino da Noruega, e outra parte desse texto, nomeadamente os n.os 53 a 64, que são reproduzidos, literalmente, na carta de acompanhamento (reproduzidos nos n.os 3 e 4, supra), contêm a tomada de posição da Comissão sobre o convite a agir. Por conseguinte, é necessário verificar se essas passagens da carta impugnada contêm elementos suscetíveis de produzir efeitos jurídicos obrigatórios em relação à República da Letónia.
28
Em primeiro lugar, no que diz respeito às partes intituladas «Introdução» e «Observações preliminares e contexto jurídico» (v., respetivamente, n.os 1 a 5 e 6 a 17 da posição sobre o convite a agir), cabe referir que, nestas passagens, a Comissão formulou observações preliminares e apresentou o contexto jurídico aplicável. À luz da jurisprudência citada no n.o 23, supra, não se pode, portanto, considerar que elas produzem efeitos jurídicos.
29
Em segundo lugar, no que diz respeito à parte intitulada «O litígio sobre a questão do caranguejo-das-neves em Svalbard: ações‑chave realizadas até à data pela Comissão» (n.os 18 a 52 da posição sobre o convite a agir), a Comissão descreve detalhadamente a posição da União acerca da interpretação do Tratado de Paris pelos Estados‑Membros que são Partes Contratantes, a correspondência trocada com a República da Letónia após esta última ter aderido ao Tratado de Paris, em 13 de junho de 2016, e as diferentes ações levadas a cabo pela Comissão. A este respeito, a Comissão conclui que «todas estas ações não podem ser interpretadas no sentido de que [ela] tinha autorizado os navios letões a exercer essa atividade de pesca e que tinha assumido os riscos jurídicos associados ao incumprimento da regulamentação norueguesa». Além disso, a Comissão observa que, apesar destas advertências, o navio Senator se dedicou à pesca do caranguejo-das-neves na zona de pesca de Svalbard, tendo sido apreendido por ter pescado sem o consentimento expresso do Reino da Noruega e em violação do Regulamento norueguês n.o 1836 de 19 de dezembro de 2014. A Comissão descreve seguidamente as diferentes diligências efetuadas na sequência da apreensão do navio.
30
Conclui‑se que esta parte da posição sobre o convite a agir é, em substância, descritiva e não pode produzir, em si mesma, efeitos jurídicos que afetem os interesses da República da Letónia.
31
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento da República da Letónia de que a Comissão tem defendido repetidamente que a República da Letónia podia utilizar os direitos de pesca, apesar de não ter resolvido a situação com o Reino da Noruega, criando assim uma situação em que a República da Letónia não podia fazer uso dos direitos concedidos pela regulamentação da União.
32
É verdade que, no n.o 20 da posição sobre o convite a agir, a Comissão afirmou que, «em conformidade com a posição constante da [União] acerca da interpretação do [Tratado de Paris], os Estados‑Membros que [eram] Partes Contratantes [tinham] o direito de beneficiar de um acesso equitativo aos recursos haliêuticos das zonas marítimas de Svalbard, incluindo as espécies sedentárias como o caranguejo-das-neves na plataforma continental do arquipélago». Contudo, contrariamente ao que sustenta a República da Letónia, esta frase não pode ser interpretada no sentido de que exprime um incentivo ao uso dos direitos de pesca concedidos pela regulamentação da União. Por um lado, como decorre do n.o 25 da posição sobre o convite a agir, a Comissão destaca o facto de o Regulamento 2017/127 conter uma nota de rodapé segundo a qual «[a] repartição das possibilidades de pesca de que a União dispõe na zona de Svalbard não prejudica os direitos e obrigações decorrentes do [Tratado de Paris]», recordando assim que «uma disposição do direito da União não pode, por si só, ter efeitos vinculativos e/ou criar obrigações executórias para países terceiros». Por outro lado, decorre dos autos do processo que a Comissão recordou várias vezes aos Estados‑Membros, nomeadamente à República da Letónia, as incertezas jurídicas e práticas que envolvem a pesca na zona de Svalbard, tendo pedido que os operadores nacionais que pretendessem exercer essas atividades fossem informados dos riscos incorridos.
33
Em terceiro lugar, a parte intitulada «Via a seguir» (n.os 53 a 64 da posição sobre o convite a agir, reproduzidos na carta de acompanhamento e nos n.os 3 e 4, supra), contém a tomada de posição da Comissão sobre o convite a agir. É necessário verificar quais os efeitos jurídicos suscetíveis de resultar destas passagens. Por outras palavras, resta examinar se a intenção de não agir no sentido pretendido pela República da Letónia podia fazer com que carta impugnada fosse suscetível de ser objeto de um recurso de anulação (v., neste sentido, Despacho de 22 de janeiro de 2010, Makhteshim‑Agan Holding e o./Comissão, C‑69/09 P, não publicado, EU:C:2010:37, n.os 39 e 40).
34
Primeiro, no que diz respeito ao primeiro pedido da República da Letónia, relativo à continuação das negociações com o Reino da Noruega até à data‑limite de 31 de março de 2018, impõe‑se observar que, através da carta impugnada, a Comissão indicou implicitamente que continuaria a participar nas negociações, sem fixar uma data‑limite. Por um lado, a Comissão indicou que, na última nota verbal, de 1 de março de 2018, tinha convidado o Reino da Noruega a prosseguir o diálogo com a União a fim de alcançar um acordo mutuamente satisfatório que permitisse aos navios de pesca da União retomar as suas atividades de pesca na região, mas, por outro lado, reconheceu que era atualmente pouco provável encontrar uma solução num futuro próximo (v. n.o 3, supra).
35
Em conformidade com a jurisprudência citada no n.o 25, supra, quando um ato da Comissão é negativo, deve ser apreciado em função da natureza do pedido de que é uma resposta. No presente caso, o ato cuja adoção foi recusada era, em substância, um ato que teria tido o efeito de impor uma data‑limite às negociações com o Reino da Noruega. A República da Letónia não especificou no convite a agir a forma como a Comissão poderia ter fixado uma data‑limite para a continuação das negociações com o Reino da Noruega. Contudo, nos seus articulados, precisou que a Comissão deveria ter redigido um pedido de recomendação (a saber, um documento informal) sobre a posição da União Europeia e solicitar ao Conselho da União um mandato que lhe permitisse encetar negociações formais a título do artigo 218.o TFUE.
36
A fim de determinar se tais atos poderiam ter produzido efeitos jurídicos obrigatórios suscetíveis de ser objeto de um recurso, é necessário examinar o contexto relevante em que se inscrevem.
37
A este respeito, importa recordar, antes de mais, que, nos termos do artigo 38.o, n.o 1, do TFUE, a União tem competência para definir e executar a política comum das pescas. Além disso, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea d), TFUE, a União tem competência exclusiva no domínio da conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas, e, para o resto do domínio das pescas, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea d), TFUE, existe uma competência partilhada entre os Estados‑Membros e a União. Perante esta repartição de competências na execução da política comum das pescas, a Comissão deve, desde logo, atuar no quadro do artigo 17.o, n.o 1, TUE, nos termos do qual, nomeadamente, promove o interesse geral da União, toma as iniciativas adequadas para esse efeito e assegura a representação externa da União. Seguidamente, a Comissão deve cooperar com o Conselho nos termos do artigo 13.o, n.o 2, TUE, que exige que cada instituição atue dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados e que «[a]s instituições mantêm entre si uma cooperação leal». Por último, a Comissão deve estar atenta às preocupações comunicadas, numa base bilateral, por um Estado‑Membro, em conformidade com o princípio da cooperação leal previsto pelo artigo 4.o TUE.
38
No âmbito das negociações sobre as atividades de pesca na zona de Svalbard, é dado assente entre as partes que a Comissão não encetou negociações oficiais com o Reino da Noruega, e, portanto, não agiu a título do artigo 218.o TFUE, que constitui, em matéria de celebração de tratados internacionais, uma norma autónoma e geral de alcance constitucional, na medida em que atribui às instituições da União competências determinadas (v., neste sentido, Acórdão de 9 de agosto de 1994, França/Comissão, C‑327/91, EU:C:1994:305, n.o 28). Daqui decorre que a Comissão é responsável pelas questões de cooperação e resolução de litígios, propondo eventuais soluções e definindo os termos das negociações, e ao mesmo tempo respeitando o princípio da cooperação leal referido no n.o 37, supra. No âmbito destas negociações, a Comissão consulta o Conselho e, relativamente à comunicação que assegura em nome da União com o Reino da Noruega, os Estados‑Membros exprimem os seus pontos de vista enquanto membros do Conselho. Mais especificamente, a Comissão, em colaboração com o Conselho, elabora a posição da União e, na qualidade de representante externo e guardiã dos Tratados (nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE), transmite essa posição ao Reino da Noruega. A fim de defender a posição e os interesses da União, emite notas verbais que são normalmente coordenadas com os Estados‑Membros e o grupo de trabalho «Política Interna e Externa das Pescas» do Conselho.
39
À luz das considerações anteriores, um documento informal da Comissão acerca da posição da União, que imponha uma data‑limite para as negociações ou a submissão ao Conselho, pela Comissão, de um pedido de mandato que lhe permita encetar negociações formais a título do artigo 218.o TFUE não são atos suscetíveis de produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
40
Com efeito, a adoção de tais atos não é um procedimento automático, uma vez que a Comissão não está obrigada a dar seguimento a qualquer pedido feito por um Estado‑Membro. Mais precisamente, tendo em conta o contexto institucional descrito nos n.os 37 e 38, supra, é verdade que a Comissão deve ter em consideração todas as propostas comunicadas numa base bilateral por um Estado‑Membro, em conformidade com o princípio da cooperação leal a que se refere o artigo 4.o TUE. Contudo, este princípio não obriga de forma alguma a Comissão a dar seguimento a uma proposta de um Estado‑Membro, nomeadamente sem que a proposta tenha sido objeto de um consenso mais amplo no Conselho. A este respeito, há que rejeitar o argumento da República da Letónia de que, uma vez que o Tratado UE não fixa o número de Estados‑Membros que devem convidar a Comissão a agir para que esta tenha uma obrigação nesse sentido no âmbito dessas negociações, a Comissão também deve agir a convite de um único Estado‑Membro.
41
A título supletivo, refira‑se que apenas no caso de as negociações com o Reino da Noruega relativas aos direitos de pesca na área de Svalbard conduzirem a um consenso sobre a celebração de um acordo internacional é que a decisão do Conselho relativa à assinatura e à celebração desse acordo pode ser impugnada perante o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 263.o TFUE.
42
Consequentemente, nas circunstâncias do caso em apreço, um eventual pedido de adoção de um documento informal acerca da posição da União ou a submissão ao Conselho de um pedido de mandato para encetar negociações formais não constituem atos suscetíveis de produzir efeitos jurídicos obrigatórios de natureza a afetar os interesses da República da Letónia.
43
Esta conclusão não pode ser infirmada pelos argumentos da República da Letónia segundo os quais, por um lado, os regulamentos do Conselho que estabelecem as possibilidades de pesca para os anos de 2017 a 2019 previam e ainda preveem as possibilidades de pesca de caranguejo-das-neves em Svalbard para os navios de pesca de vários Estados‑Membros, e, por outro, devido à competência exclusiva da União, a República da Letónia não possuía, no domínio do exercício dos direitos de pesca pertencentes à União, nenhum instrumento de proteção dos direitos que pudesse utilizar para proteger os seus interesses.
44
Por um lado, como alega, acertadamente, a Comissão e é reconhecido pela República da Letónia, não existe nenhuma regra escrita no direito da União que obrigue a Comissão a resolver os litígios com o Reino da Noruega. Por conseguinte, no âmbito das negociações, não pode ser imposta à Comissão uma obrigação de resultado, apesar do seu papel de promoção do interesse geral da União.
45
Por outro lado, é verdade que a Comissão está obrigada, por força do artigo 17.o, n.o 1, TUE, a velar pela aplicação do direito da União sob a fiscalização do Tribunal de Justiça da União Europeia, mas, na falta de um acordo celebrado ao abrigo dos Tratados UE e FUE, esta tarefa não pode ser interpretada, como faz a República da Letónia, no sentido de que impõe à Comissão que garanta a correta aplicação do direito da União por um país terceiro, tanto mais quando existem divergências quanto à interpretação e ao alcance das obrigações invocadas em relação a esse país terceiro. Com efeito, a Comissão não está em condições de satisfazer os pedidos da República da Letónia atuando no quadro do artigo 17.o do TUE. Só no quadro de um acordo internacional juridicamente vinculativo e celebrado em conformidade com o artigo 218.o TFUE é que a Comissão pode proteger efetivamente os direitos de pesca. Com efeito, para poder organizar conversações oficiais com o Reino da Noruega e participar nelas a fim de proteger os direitos de pesca da União, na aceção do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, a Comissão tem necessidade de uma decisão correspondente do Conselho.
46
Segundo, no que diz respeito ao segundo pedido da República da Letónia, no sentido de a Comissão instaurar um processo judicial internacional contra o Reino da Noruega a partir de 1 de abril de 2018, a Comissão, invocando uma série de obstáculos processuais, concluiu, em substância, que não podia dar seguimento à proposta da República da Letónia.
47
Tal como acontece no caso do primeiro pedido, quando um ato da Comissão é negativo, deve ser apreciado em função da natureza do pedido de que é uma resposta. Consequentemente, há que examinar se a instauração desse processo judicial contra o Reino da Noruega poderia constituir uma decisão suscetível de recurso na aceção do artigo 263.o TFUE.
48
A este respeito, desde logo, na inexistência de disposições que obriguem a Comissão a resolver os litígios com o Reino da Noruega mediante a propositura de uma ação judicial contra este país, não se deve considerar que a Comissão estava obrigada a resolver os litígios pela via preconizada por um único Estado‑Membro (v., neste sentido, Despacho de 12 de julho de 2012, Mugraby/Conselho e Comissão, C‑581/11 P, não publicado, EU:C:2012:466, n.os 68 a 70).
49
Seguidamente, em qualquer caso, conforme jurisprudência constante, a decisão de intentar um processo judicial, embora constitua uma medida indispensável para se obter uma decisão judicial obrigatória é um ato indispensável para se obter uma decisão judicial suscetível de modificar a situação jurídica, não altera, por si só, essa situação jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 29 de setembro de 1998, Comissão/Alemanha, C‑191/95, EU:C:1998:441, n.o 47, e de 15 de janeiro de 2003, Philip Morris International/Comissão, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, EU:T:2003:6, n.o 79). Além disso, esta conclusão aplica‑se não só à propositura de uma ação perante o Tribunal de Justiça da União Europeia mas também aos órgãos jurisdicionais nacionais dos Estados‑Membros e de países terceiros (Acórdão de 15 de janeiro de 2003, Philip Morris International/Comissão, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, UE:T:2003:6, n.o 93), e não há nenhuma razão para se considerar que deve ser retirada qualquer outra conclusão para efeitos da propositura de uma ação perante um órgão jurisdicional internacional.
50
Resulta de todas as considerações anteriores que a carta impugnada não pode ser considerada juridicamente vinculativa para a República da Letónia, e, por conseguinte, não é um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE.
51
Por conseguinte, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão deve ser julgada procedente e o recurso deve ser julgado inadmissível, sem que seja necessário decidir sobre a admissibilidade do pedido da República da Letónia destinado a que o Tribunal Geral ordene à Comissão que adote uma posição sobre o convite a agir que não produza efeitos jurídicos adversos a seu respeito. Além disso, não há que conhecer do pedido de intervenção apresentado pelo Reino de Espanha, nos termos do artigo 142.o, n.o 2, do Regulamento de Processo.
Quanto às despesas
52
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República da Letónia sido vencida, deve ser condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, com exceção das relativas ao pedido de intervenção.
53
Nos termos do artigo 144.o, n.o 10, do Regulamento de Processo, uma vez que é posto termo à instância no processo principal antes de ser proferida uma decisão sobre o pedido de intervenção, o Reino de Espanha, a República da Letónia e a Comissão suportarão, cada um, as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decidiu:
1)
O recurso é julgado inadmissível.
2)
Não há que decidir sobre o pedido de intervenção do Reino de Espanha.
3)
A República da Letónia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia, com exceção das relativas ao pedido de intervenção.
4)
O Reino de Espanha, a República da Letónia e a Comissão suportarão, cada um, as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção.
Feito no Luxemburgo, em 30 de janeiro de 2020.
O secretário
E. Coulon
O presidente
H. Kanninen
(
*1
)	Língua do processo: letão.