62008CC0205
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
présentées le 25 juin 2009 (
1
)
Affaire C-205/08
Umweltanwalt von Kärnten
contre
Kärntner Landesregierung
«Renvoi préjudiciel — Article 234 CE — Notion de ‘juridiction nationale’ — Recevabilité — Directive 85/337/CEE — Évaluation des incidences sur l’environnement — Constructions de lignes aériennes de transport d’énergie électrique — Longueur supérieure à 15 km — Constructions transfrontalières — Ligne transfrontalière — Longueur totale supérieure au seuil — Ligne essentiellement située sur le territoire de l’État membre voisin — Longueur du tronçon national inférieure au seuil»
I — Introduction
1.
L’Umweltsenat (chambre en matière d’environnement, Autriche) pose une question préjudicielle, au titre de l’article 234 CE, en interprétation de la directive 85/337/CEE, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (
2
), afin de savoir si les lignes aériennes de transport d’énergie électrique, visées à l’annexe I de la directive susmentionnée, doivent être mesurées en se limitant au territoire de chaque État membre ou en tenant compte de leur longueur réelle, quand bien même franchiraient-elles les frontières de plusieurs États membres.
2.
Avec cette question en toile de fond, notre affaire soulève de nouveau le problème du caractère juridictionnel des tribunaux administratifs indépendants autrichiens (Senate). La Cour a été saisie à plusieurs reprises de questions préjudicielles soumises par les Senate visés aux articles 11, paragraphe 7, et 129 de la Constitution autrichienne. Bien que la plupart des renvois préjudiciels aient été déclarés recevables, nombre de voix se sont élevées pour dénoncer leur incompatibilité avec l’article 234 CE. Il s’agit cette fois-ci de l’Umweltsenat, organisme pseudo-judiciaire spécialisé dans l’environnement, dont les décisions sont susceptibles de recours devant le Verwaltungsgerichtshof (la Cour suprême).
3.
Dans mes conclusions dans l’affaire De Coster (
3
), je proposais une interprétation de l’article 234 CE qui circonscrivait le dialogue judiciaire européen aux organes exerçant une fonction juridictionnelle. Je m’oppose donc à toute ouverture de l’accès à la question préjudicielle à des entités qui n’appartiennent pas au pouvoir judiciaire, afin de ne pas dénaturer la philosophie qui sous-tend cette disposition. L’incident provoqué par l’Umweltsenat me permet d’approfondir cette question, afin de compléter le raisonnement que j’exposais dans lesdites conclusions. Ma position n’exclut pas tout sujet n’appartenant pas au pouvoir judiciaire du champ de l’article 234 CE. Dans mes conclusions dans l’affaire De Coster, je propose de mettre de l’ordre dans une jurisprudence extrêmement ambiguë. De même, je suis conscient du fait que, dans certains États membres, il y a des autorités, qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire, dont les fonctions sont matériellement juridictionnelles. C’est de ces dernières dont je m’occuperai dans la présente affaire, puisque l’Umweltsenat fait partie d’un ensemble bureaucratique qui, selon certains auteurs, exerce des fonctions équivalentes à celles d’une juridiction.
II — Faits
4.
L’entreprise italienne Rette Elettrica Nazionale SpA et l’autrichienne VERBUND-Austrian Power Gris AG ont préparé un projet commun de construction puis d’exploitation d’une ligne aérienne de transport d’énergie électrique, d’une puissance nominale de 300 MVA. L’œuvre aurait une longueur totale d’environ 49 kilomètres, dont 41 en territoire italien et autour de 7 en Autriche.
5.
Le 12 juillet 2007, Alpe Adria Energia SpA a déposé une demande de déclaration de conformité, au titre de l’article 3, paragraphe 7, de la loi autrichienne de 2000 sur l’évaluation des incidences sur l’environnement (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000), auprès des autorités autrichiennes compétentes en matière d’environnement. L’organisme administratif compétent était le gouvernement du Land de Carinthie, lequel, le 11 octobre de ladite année, a refusé de réaliser une évaluation des incidences sur l’environnement (ci-après l’«EIE»), parce que, sur le territoire autrichien, la longueur de la ligne projetée n’atteignait pas le seuil de 15 kilomètres exigé par la directive 85/337.
6.
Le Landesumweltanwalt (ministère public en matière d’environnement du Land de Carinthie) a formé un recours à l’encontre de cette décision devant l’Umweltsenat, en invoquant l’applicabilité de la directive au cas visé dans le dossier. Selon le ministère public, la longueur de référence dans un projet ayant des incidences sur l’environnement ne devait pas se borner au seul tronçon sur le territoire d’un État membre, mais exigeait de tenir compte de l’extension totale de l’œuvre projetée. Par écrit du 5 février 2008, Alpe Adria Energia SpA s’est opposée à la thèse défendue par la partie requérante devant l’Umweltsenat. Cet organe a suspendu la procédure au principal et a soumis la présente question préjudicielle en interprétation au titre de l’article 234 CE.
III — Cadre juridique
A — Droit communautaire
7.
La directive 85/337 instille un esprit de prévention et, soupesant les effets de tout projet sur l’environnement, vise à éviter toute détérioration du milieu naturel et du paysage résultant des travaux ou des installations, ainsi que de toutes autres actions. Cet objectif est défini dans son article 1er, aux termes duquel:
«Article premier
1.   La présente directive concerne l’évaluation des incidences sur l’environnement des projets publics et privés susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
2.   Au sens de la présente directive, on entend par:
projet:
—
la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages,
—
d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol;
[…]
autorisation:
la décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet.
[…]»
8.
Le caractère préventif de l’évaluation des incidences sur l’environnement et les projets soumis aux dispositions de la directive sont visés aux articles 2, paragraphe 1, et 4, paragraphe 1, de celle-ci:
«Article 2
1.   Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences.
Ces projets sont définis à l’article 4.
[…]
Article 4
1.   Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les projets appartenant aux classes énumérées à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
[…]»
9.
Après avoir décliné les formalités requises par l’évaluation des incidences sur l’environnement dans les dispositions susmentionnées, l’annexe I fait l’énumération annoncée, le point 20 présentant plus particulièrement un intérêt pour le présent litige:
«20.
Construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou plus et d’une longueur de plus de 15 kilomètres.»
10.
Pour ces ouvrages transfrontaliers, ou pour ceux dont les effets dépassent le territoire d’un État membre, l’article 7 de la directive délimite les modalités d’action.
«1.   Lorsqu’un État membre constate qu’un projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement d’un autre État membre ou lorsqu’un État membre susceptible d’être affecté notablement le demande, l’État membre sur le territoire duquel il est envisagé de réaliser le projet transmet à l’État membre affecté, le plus rapidement possible, et au plus tard au moment où il informe son propre public, notamment:
a)
une description du projet, accompagnée de toute information disponible quant à ses incidences transfrontalières éventuelles;
b)
des informations quant à la nature de la décision susceptible d’être prise,
et il donne à l’autre État membre un délai raisonnable pour indiquer s’il souhaite participer aux procédures décisionnelles en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, et il peut inclure les informations visées au paragraphe 2 du présent article.
2.   Si un État membre qui reçoit des informations conformément au paragraphe 1 indique qu’il a l’intention de participer aux procédures décisionnelles en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, l’État membre sur le territoire duquel il est envisagé de réaliser le projet transmet à l’État membre affecté, s’il ne l’a pas encore fait, l’information devant être transmise en vertu de l’article 6, paragraphe 2, et mise à disposition en vertu de l’article 6, paragraphe 3, points a) et b).
3.   En outre, les États membres concernés, chacun en ce qui le concerne:
a)
font en sorte que les informations visées aux paragraphes 1 et 2 soient mises à la disposition, dans un délai raisonnable, des autorités visées à l’article 6 paragraphe 1 et du public concerné sur le territoire de l’État membre susceptible d’être affecté notablement
et
b)
veillent à ce que lesdites autorités et le public concerné aient la possibilité, avant que le projet ne soit autorisé, de communiquer leur avis, dans un délai raisonnable, sur les informations transmises à l’autorité compétente de l’État membre sur le territoire duquel il est envisagé de réaliser le projet.
4.   Les États membres concernés entament des consultations portant, entre autres, sur les incidences transfrontières potentielles du projet et sur les mesures envisagées pour réduire ou éliminer ces incidences et fixent un délai raisonnable pour la durée de la période de consultation.
5.   Les modalités précises de mise en œuvre du présent article peuvent être déterminées par les États membres concernés et doivent permettre au public concerné sur le territoire de l’État membre affecté de participer de manière effective, en ce qui concerne le projet, au processus décisionnel en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2.»
B — Droit national
11.
Il y a, en Autriche, des chambres spécialisées, qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire, dont les décisions sont susceptibles de recours devant le Verwaltungsgerichtshof. Entre autres, la loi fondamentale prévoit expressément la création de l’Umweltsenat en son article 11, paragraphe 7:
«Dans les matières relevant du paragraphe 1, point 7, la décision incombe, après épuisement des voies de recours dans le cadre du pouvoir exécutif du Land, à l’Umweltsenat indépendant. L’Umweltsenat indépendant se compose d’un président, de juges et d’autres membres experts en droit et est institué près le ministère fédéral compétent. L’institution, les tâches et la procédure de l’Umweltsenat feront l’objet d’une loi fédérale. Ses décisions ne sont pas susceptibles d’être annulées ou révisées par la voie hiérarchique; un recours peut être introduit devant le Verwaltungsgerichtshof.»
12.
L’Umweltsenat a été créé en 1993 et il est régi par la loi fédérale sur l’Umweltsenat (ci-après l’«USG 2000»).
13.
Conformément à l’article 1 de l’USG 2000:
«1.   Il est institué un Umweltsenat au sein du Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (ministère fédéral de l’Agriculture et des Forêts, de l’Environnement et de la Gestion de l’eau).
2.   L’Umweltsenat est composé de dix juges et de 32 autres membres experts en droit. […]»
14.
Aux termes de l’article 4 de l’USG 2000:
«Les membres de l’Umweltsenat exercent leurs fonctions de manière indépendante et ne sont liés par aucune instruction.»
15.
L’article 5 de l’USG 2000 ajoute:
«L’Umweltsenat statue sur des recours portant sur des matières relevant des première et deuxième sections de la loi autrichienne sur l’évaluation des incidences sur l’environnement 2000 (Umweltvertäglichkeitsprüfungsgesetz, ci-après l’‘UVP-G 2000’[ (
4
)] […]»
16.
L’article 6 de l’USG 2000 prévoit:
«Les décisions de l’Umweltsenat ne sont pas susceptibles d’être annulées ou révisées par la voie administrative. Un recours devant le Verwaltungsgerichtshof est ouvert.»
17.
L’UVP-G 2000 transpose dans l’ordre juridique autrichien la directive 85/337. Les conditions relatives à l’EIE de certains projets sont visées à l’article 3, paragraphe 1:
«Les projets qui sont énumérés à l’annexe 1, ainsi que les modifications de ces projets, doivent être soumis, dans le cadre des dispositions ci-après, à une évaluation des incidences sur l’environnement. En ce qui concerne les projets énumérés dans les colonnes 2 et 3 de l’annexe 1, la procédure simplifiée s’applique. […]»
18.
L’article 2, paragraphe 2, de l’UVP-G 2000 définit la notion de projet:
«Les projets qui sont énumérés à l’annexe 1, ainsi que les modifications de ces projets, doivent être soumis, dans le cadre des dispositions ci-après, à une évaluation des incidences sur l’environnement. En ce qui concerne les projets énumérés dans les colonnes 2 et 3 de l’annexe 1, la procédure simplifiée s’applique.»
19.
Les intitulés des tableaux figurant à l’annexe 1 de l’UVP-G 2000 énoncent les projets soumis à une EIE. D’une part, dans les colonnes 1 et 2, figurent les projets qui sont soumis à une EIE et pour lesquels il convient de lancer une procédure d’EIE (colonne 1) ou une procédure simplifiée (colonne 2). D’autre part, dans la colonne 3 figurent les projets qui sont soumis à une EIE seulement lorsque certaines conditions particulières sont réunies.
20.
Le point 16, colonne 1, sous a), concerne les «lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou plus et d’une longueur d’au moins 15 kilomètres». Le point 16, colonne 3, sous b), inclut les «lignes aériennes de transport d’énergie dans des régions à protéger relevant des catégories A ou B d’une tension d’au moins 110 kV et d’une longueur d’au moins 20 km».
IV — Question préjudicielle
21.
Par décision du 2 mai 2008, l’Umweltsenat a soumis une question préjudicielle en interprétation, au titre de l’article 234 CE. Après avoir brièvement exposé le fait qu’il remplissait les conditions requises par cette disposition (notamment, le caractère juridictionnel de l’autorité de renvoi), l’Umweltsenat a posé à la Cour la question suivante:
«La directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 modifiant la directive 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 73) et par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JO L 156), doit-elle être interprétée en ce sens qu’un État membre est tenu de prévoir un contrôle obligatoire des types de projets énumérés à l’annexe I de la directive, à savoir au point 20 (Construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou plus et d’une longueur de plus de 15 kilomètres), également en ce qui concerne une installation projetée sur le territoire de deux ou plusieurs États membres alors que le seuil déclenchant le contrôle obligatoire (en l’occurrence la longueur de plus de 15 kilomètres) n’est certes pas atteint par la partie de l’installation se trouvant sur son territoire mais que, par contre, ce seuil est atteint, voire dépassé, s’il est tenu compte de la partie de l’installation projetée située sur le territoire de l’État membre voisin ou des États membres voisins?»
22.
L’ordonnance de l’Umweltsenat a été enregistrée à la Cour le 19 mai 2008. Des observations ont été déposées, dans le délai visé à l’article 23 du statut de la Cour de justice, par Alpe Adria Energia Spa, par le ministère public en matière d’environnement du Land de Carinthie, ainsi que par la Commission des Communautés européennes.
23.
Ni la Commission ni les parties à la procédure au principal n’ont demandé la tenue d’une audience dans le délai prévu à cet effet, l’affaire ayant été en état pour rédiger les présentes conclusions le 24 avril 2009.
V — Sur la recevabilité
24.
La question soumise par l’Umweltsenat pose de nouveau le problème de la capacité des organes indépendants autrichiens pour poser des questions préjudicielles au titre de l’article 234 CE. Bien que personne n’ait abordé cette problématique dans la présente affaire préjudicielle, il convient de l’étudier eu égard à l’importance de ces entités dans l’organigramme de la justice autrichienne. La Cour a statué sur le caractère juridictionnel de ces organes à plusieurs reprises, mais pas toujours dans le même sens. Compte tenu de cette toile de fond, il semble opportun de revoir la jurisprudence et de proposer certaines idées qui contribueront à l’orienter.
A — La notion d’«organe juridictionnel» visée à l’article 234 CE et les entités qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire des États membres
25.
Dans l’arrêt Vaassen-Göbbels (
5
), la Cour a énoncé que la capacité pour soumettre des questions préjudicielles devait être appréciée au regard de la réglementation communautaire et non du droit national. Sur la base de cette prémisse, la Cour a établi les célèbres critères définissant la nature juridictionnelle d’un organe, à savoir une origine légale, la permanence, le respect du principe du contradictoire, le caractère obligatoire des décisions et l’application des règles de droit. Ainsi que je l’exposais dans l’affaire De Coster, ces critères ont été progressivement dénaturés au point d’admettre un amalgame hétérogène d’institutions qui ne cadre pas toujours avec l’esprit juridictionnel qui sous-tend l’article 234 CE.
26.
L’assouplissement de la jurisprudence a posé quelques problèmes que la Cour n’a pas encore résolus. L’ouverture de l’accès au renvoi à des autorités ayant des fonctions assimilées à des activités juridictionnelles a eu pour conséquence de laisser la question préjudicielle à la merci d’organes qui ne relevaient pas du pouvoir judiciaire d’un État membre. Ce résultat n’est pas complètement négatif, puisque chaque tradition nationale distribue le pouvoir de juger selon sa propre culture et ses coutumes, et le droit communautaire doit respecter ce régime. Toutefois, cette dérive renferme un danger: l’immixtion dans le dialogue préjudiciel d’entités parajudiciaires complètement dénuées de toute fonction juridictionnelle. Cet équilibre délicat a été rompu à plusieurs reprises, comme dans l’affaire Gabalfrisa e.a. (
6
), dans laquelle la Cour a considéré recevable un renvoi préjudiciel d’un tribunal économique et administratif espagnol. L’affaire qui nous occupe présente un risque similaire, puisque les Senate autrichiens ne relèvent pas de l’organisation juridictionnelle ordinaire.
27.
Dans cette mesure, les questions de l’Umweltsenat permettent à la Cour de préciser sa jurisprudence. Je saisis également la perche pour développer la thèse que j’avais ébauchée dans mes conclusions dans l’affaire De Coster et pour inviter la Cour à élaborer une jurisprudence plus rigoureuse et cohérente lorsque les organes qui invoquent l’article 234 CE ne sont pas liés au pouvoir judiciaire. Je me permets de proposer quelques éléments visant à protéger le dialogue judiciaire instauré par cette disposition, tout en veillant à maintenir la vigueur du débat et, par conséquent, son ouverture à ceux qui ont pour fonction de résoudre les litiges entre les parties.
1. La pertinence institutionnelle des tribunaux nationaux dans le processus d’intégration et le rôle de la question préjudicielle
28.
Ainsi que je le soutiens dans mes conclusions dans l’affaire De Coster, étendre le mécanisme de l’article 234 CE au-delà de la frontière judiciaire soulève de sérieux problèmes qu’il y a lieu de dénoncer (
7
). Je ne répéterai pas ce que j’ai déjà dit, mais j’insisterai sur quelques idées dont l’intérêt est tout particulier à la lumière de l’évolution de la jurisprudence.
29.
Il n’est pas nécessaire de souligner le rôle stratégique des juridictions nationales en ce qui concerne l’application du droit communautaire. En rédigeant l’article 234 CE et en le conservant tel quel pendant plus d’un demi-siècle, les pères fondateurs de l’Union et leurs successeurs ont voulu renforcer la voix institutionnelle d’un pouvoir des États membres: la justice. Le choix n’est pas innocent et l’histoire le prouve. L’Union a été caractérisée par une intégration de droit et par le droit consacrant la place spéciale des tribunaux dans l’espace constitutionnel européen (
8
). La question préjudicielle est la confirmation procédurale de cette évidence. Incarnant un pouvoir fondé sur l’indépendance, sur son lien avec la loi et sur la résolution des litiges, le juge hérite d’une voix particulière, loin de la scène politique et uniquement liée à l’emprise du droit (
9
). En attribuant des pouvoirs spéciaux aux juges nationaux, les traités ont cherché à renforcer l’autorité d’un ordre juridique jeune, créé par une organisation internationale sans précédent.
30.
Cet instrument est clairement un succès. Grâce au dialogue entre les juges, les traits génétiques du nouvel ordre juridique se sont dessinés l’un après l’autre: l’effet direct (
10
), la primauté (
11
), la responsabilité (
12
), l’effectivité (
13
), l’équivalence (
14
) et de nombreux autres qui ont formé le système juridique de l’Union (
15
). De surcroît, comme il s’agit d’organes indépendants et de moyens d’exécution de ce qui a été jugé, l’application des dispositions européennes a profité de l’autorité conférée par l’impartialité (
16
).
31.
Les juridictions nationales perdent de leur caractère stratégique lorsqu’on admet la participation de sujets de nature administrative, soumis au pouvoir exécutif et dépourvus du statut propre d’une juridiction, dans le dialogue préjudiciel. Bien que certains organismes de l’exécutif exercent des pouvoirs semblables à ceux des juridictions, il convient de ne pas cacher le vrai visage de l’administration parce qu’une sorte de procédure ayant des traits d’un procès judiciaire est mise en place. Ce reproche est d’autant plus important que les décisions de ces pseudo-tribunaux sont en général attaquables devant une vraie juridiction de l’État. Si l’article 234 CE instaure un dialogue privilégié avec un pouvoir de l’État, cela n’a aucun sens d’étendre cette disposition afin d’accepter que d’autres sujets, dont les décisions peuvent finir entre les mains d’un juge, participent à la discussion. Pour ces raisons, dans mes conclusions dans l’affaire De Coster, j’ai proposé une exception à la règle générale lorsque les décisions administratives ne sont pas susceptibles de recours juridictionnel (
17
), cas dans lequel il serait tout à fait justifié d’étendre le champ de l’article 234 CE à d’autres instances, afin de ne pas courir le risque de porter atteinte à la cohérence et à l’uniformité du droit communautaire, et de compromettre en même temps le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective.
32.
Par conséquent, l’autorité de l’ordre juridique européen est chargée d’une forte composante judiciaire. Il n’est pas exagéré de considérer que la Cour est responsable en dernier recours du droit de l’Union par l’intermédiaire des juges nationaux.
33.
La Cour n’a pas toujours été cohérente face à ces inquiétudes. Après les conclusions dans l’affaire De Coster, il semble qu’il y ait eu une volonté de mettre de l’ordre dans la jurisprudence, mais il subsiste un certain flottement dans la dérive actuelle. Si les affaires Schmid (
18
) et Syfait e.a. (
19
) ont effectivement débouché sur un rejet de deux questions préjudicielles posées par des organes proches de l’administration, c’est uniquement parce qu’ils présentaient un faible degré d’indépendance. Dans ces arrêts, il semble qu’il n’y ait pas eu de réflexion sur l’équilibre institutionnel exigé par l’article 234 CE, pour la découvrir, il convient d’avoir beaucoup d’imagination.
34.
Nonobstant, il y a un certain accord entre mes conclusions dans l’affaire De Coster et l’état actuel de la jurisprudence. Je me propose d’expliquer cette convergence, en courant le risque d’interpréter erronément l’intention de la Cour.
2. Les critères Vaassen-Göbbels en termes constitutionnels
35.
L’article 234 CE instaure un dialogue entre les juges afin de garantir une application uniforme du droit communautaire dans tous les États membres (
20
). La Cour a laissé des entités très différentes participer à cet échange, d’où une interprétation trop généreuse de l’arrêt Vaassen-Göbbels. Cet incident, en dépit des problèmes susmentionnés, n’est pas tout à fait injustifié. L’organisation juridictionnelle d’une Europe composée de 27 États membres répond à des paramètres et à des conceptions très hétérogènes. Il est difficile de concevoir un modèle faisant une description commune de la fonction judiciaire de tant de pays, c’est pourquoi les critères dégagés dans l’arrêt Vaassen-Göbbels ont été interprétés de façon aussi générale et large (
21
). De surcroît, dans certaines traditions juridiques, la justice administrative est associée au pouvoir exécutif, pour ce qui est de la séparation des pouvoirs. Il ne viendrait à l’idée de personne de dire que le Conseil d’État (France), une institution indispensable pour le développement du droit public contemporain, n’est pas un «organe juridictionnel» aux fins de l’article 234 CE. Toutefois, dans la répartition des pouvoirs voulue dans les différentes Constitutions françaises, le Conseil d’État n’a jamais été joint au pilier judiciaire. La situation est à peu près la même dans les États qui n’ont pas de juridiction administrative spécialisée, mais des tribunaux ne relevant pas du pouvoir judiciaire, même si leurs liens avec l’administration ne sont que de pure forme (
22
).
36.
La jurisprudence communautaire a habilité ces tribunaux à participer au dialogue préjudiciel, moins pour augmenter le nombre de renvois que pour défendre l’autonomie institutionnelle de ces États membres. En d’autres termes, elle a ouvert l’accès à l’article 234 CE afin d’accueillir les traditions constitutionnelles communes au sein d’un dialogue préjudiciel européen. Je m’oppose à ceux qui estiment que, derrière cette jurisprudence, se cache la volonté de la Cour de contrôler le nombre d’affaires qui arrivent devant elle. S’il y avait une sorte de «docket control», le critère pourrait se retourner contre elle et l’inonder d’affaires. Je considère que la jurisprudence se nourrit d’une volonté de respecter la conception de la fonction juridictionnelle de chaque État membre et de montrer une certaine déférence à son égard. Par conséquent, il convient de maintenir un équilibre entre le caractère strictement judiciaire des renvois préjudiciels et la répartition des pouvoirs dans les États membres.
37.
Il y a donc lieu d’insister sur la teneur des conclusions dans l’affaire De Coster et d’y ajouter des nuances qui renforceront leur pertinence.
3. Une proposition cohérente avec la jurisprudence
38.
Pour remettre les choses à plat, je propose d’exposer avec transparence la vocation de l’article 234 CE, après plus d’un demi-siècle d’existence. Je nuancerai certaines conséquences résultant de mes conclusions dans l’affaire De Coster (
23
) afin de mieux les aligner avec les voies suivies par la Cour.
a) La règle générale: un dialogue entre les juges, conformément aux critères dégagés dans l’arrêt Vaassen-Göbbels
39.
L’analyse part de la nature jurisprudentielle du rapport préjudiciel. Avant de poursuivre avec les critères dégagés dans l’arrêt Vaassen-Göbbels, il convient de savoir si l’organe de renvoi relève du pouvoir judiciaire de l’État membre. Ensuite, la Cour examine les exigences s’agissant de la légalité, de la permanence, du respect du contradictoire, du caractère obligatoire des décisions et de l’application de règles de droit. Pour les raisons énoncées aux points 35 et 36 des présentes conclusions, ces exigences n’ont pas été définies avec suffisamment de rigueur. Comme je le soutiens dans mes conclusions dans l’affaire Roda Golf & Beach Resort, la question préjudicielle se conçoit comme une coopération entre juridictions (
24
). Il s’agit, par conséquent, d’une relation constructive de juge à juge et non de litige à litige, ce qui explique que, dès lors que les parties prenantes de cette coopération sont connues, l’approche soit davantage flexible (
25
).
40.
Ainsi, les organes qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire d’un État membre ne sont pas habilités à poser la question préjudicielle. Cette règle connaît toutefois deux exceptions cruciales que nous allons analyser ci-après.
b) Première exception: l’inexistence de voie de recours devant les tribunaux
41.
Aux termes de mes conclusions dans l’affaire De Coster, lorsqu’un organe parajudiciaire prend des décisions insusceptibles de recours devant les vrais tribunaux, le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective s’impose, mais aussi l’uniformité et la cohérence de l’application du droit communautaire (
26
). Dans ces circonstances, la Cour doit répondre à un organe chargé de résoudre un litige sans voies de recours ultérieures, afin que la décision prise ne s’écarte pas de l’ordre juridique européen.
42.
Contrairement au cas d’un dialogue entre des juges, il convient d’ajouter que les critères dégagés dans l’affaire Vaassen-Göbbels doivent être ici rigoureusement appliqués. Une sévérité bien différente de celle exigée pour les organes juridictionnels qui relèvent du pouvoir judiciaire. Il semble raisonnable qu’une exception à l’article 234 CE aussi claire soit compensée par une exigence renforcée du respect des critères inhérents à la notion de juridiction. Ce courant est confirmé par la jurisprudence, puisque la Cour a estimé, y compris lorsqu’il n’y avait pas de voie de recours devant les juridictions, que les organes non juridictionnels qui ne satisfaisaient pas aux règles minimales d’indépendance ne pouvaient pas saisir la Cour d’un renvoi préjudiciel au titre de l’article 234 CE (
27
).
c) Seconde exception: l’octroi de fonctions judiciaires à des organes parajudiciaires, en vertu d’une règle formellement ou matériellement constitutionnelle
43.
La règle générale présente une seconde brèche qui, sans aucun doute, est celle qui doit plus à la jurisprudence. Il est clair que la Cour répond traditionnellement, et sans conteste, aux questions préjudicielles posées par des organes situés en marge du pouvoir judiciaire de leur État. Cela se voit particulièrement en ce qui concerne l’organisation administrative, qui connaît des modalités de révision juridictionnelle très différentes.
44.
Le droit administratif européen contemporain est issu du processus révolutionnaire français de la fin du XVIIIe siècle, époque où le contrôle juridique de l’administration reposait sur une conception assez rigide de la séparation des pouvoirs (
28
). Dans la mesure où le fait de juger l’administration pouvait être, aussi, une façon d’administrer, l’Europe a vu se développer une justice administrative parallèlement au pouvoir judiciaire (en effet, sinon ce pilier serait devenu le pouvoir exécutif), mais qui ne s’est pas insérée dans l’administration publique, afin de sauvegarder le principe d’indépendance. Le professeur García de Enterría a parfaitement décrit ce phénomène lorsqu’il a énoncé que «sur la première utilisation intéressée du principe de séparation a fini par apparaître un système spécifique de justice administrative […], qui s’est organisé dès l’origine comme un contrôle exercé par des organes spécialisés appartenant à l’administration elle-même et non par des juges externes et indépendants […]. La concrétisation de ce mécanisme dans ce qui s’est ensuite appelé le système de contentieux administratif a été l’œuvre propre de Napoléon, dont les qualités de législateur ont largement dépassé celles de chef de guerre» (
29
).
45.
À partir de cette conception de la justice retenue s’est développé un système juridictionnel spécifique et indépendant, chargé de garantir la sujétion de l’administration à la loi, système qui est parvenu jusqu’à nos jours avec ses principaux traits originels intacts (
30
).
46.
Ce n’est pas le seul modèle de contentieux administratif en Europe, mais il s’agit d’une manifestation importante, annonciatrice du droit administratif de l’ère moderne, qui a été largement accueillie dans de nombreux États membres: la République française, le Royaume des Pays-Bas, le Royaume de Belgique, la République italienne ou la République hellénique ont opté pour un modèle de pure séparation, alors que d’autres États, tels que la République fédérale d’Allemagne, la République d’Autriche, la République tchèque, la République de Pologne ou la République de Lituanie ont créé des ordres juridiques autonomes et séparés de la juridiction de droit commun, traditionnellement tournée vers les affaires civiles et pénales (
31
). Par conséquent, on peut comprendre que, confrontée à des questions préjudicielles émanant d’organes juridictionnels administratifs de cette nature, la Cour y ait répondu sans la moindre objection.
47.
Derrière cette appréciation surgit une idée qui a servi de moteur à l’interprétation de l’article 234 CE. En assouplissant les règles du renvoi, la Cour entérine la valeur des décisions constitutionnelles des États membres. En ouvrant les portes du dialogue entre les juges à ceux qui sont en marge du pouvoir judiciaire au sens strict, la Cour admet que les États de l’Union sont souverains quant à la définition de la composition et de la répartition des pouvoirs voulue par leurs Constitutions. Si un pays membre attribue des fonctions juridictionnelles à des organes parajudiciaires, et entérine cette attribution au moment constituant, il y a là une volonté intimement liée à l’identité et à l’autonomie constitutionnelle nationale que la Cour respecte (
32
). Par conséquent, l’article 234 CE est un moyen de communication avec les autorités nationales qui ont constitutionnellement la faculté de dire le droit. Dans certains États membres, cette fonction relève exclusivement du pouvoir judiciaire, alors que, dans d’autres, elle est répartie entre plusieurs autorités, selon un schéma légitime d’organisation institutionnelle que le droit communautaire ne conteste pas.
48.
Après cette brève dissertation sur l’origine des organes juridictionnels administratifs, je me concentrerai sur la seconde exception à la règle générale, selon laquelle un organe parajudiciaire peut poser des questions préjudicielles lorsqu’il exerce des fonctions juridictionnelles en vertu d’une règle formellement ou matériellement constitutionnelle.
49.
Comme je le disais au point 42 de ces conclusions, cette entorse au principe général doit être compensée par une application plus stricte des critères Vaassen-Göbbels. Comme il ne relève pas du pouvoir judiciaire et qu’il est soumis à des règles procédurales différentes, l’organe de renvoi peut être une entité qui ne connaît pas les pratiques habituelles qui caractérisent un litige. Par conséquent, la Cour doit veiller au respect des conditions susmentionnées, en particulier en ce qui concerne l’indépendance, afin de ne pas dénaturer l’objectif fondamental de l’article 234 CE, ce qui a pu être constaté dans la jurisprudence récente de la Cour et ce qui explique le résultat des affaires Schmid et Syfait e.a. susmentionnées.
4. Corollaire
50.
L’article 234 CE instaure un dialogue entre les juges qui ne supporte des exceptions que dans des cas très précis. En premier lieu, lorsqu’il n’y a pas de voie de recours devant une juridiction nationale et, en deuxième lieu, lorsque l’organe de renvoi, tout en étant une autorité parajudiciaire, a des fonctions juridictionnelles en vertu d’une règle formellement ou matériellement constitutionnelle. Dans les deux cas, les critères Vaassen-Göbbels doivent être scrupuleusement remplis afin de ne pas détruire les ciments d’un mécanisme fondamental du développement du droit communautaire tel que la question préjudicielle.
51.
Cette interprétation de l’article 234 CE, ancrée dans la jurisprudence communautaire, présente des avantages sur d’autres terrains qui méritent aussi d’être réexaminés. La primauté de l’ordre juridique communautaire impose, en cas de conflit de loi, de ne pas appliquer le droit national. Dans l’affaire Fratelli Costanzo (
33
), la Cour a confirmé l’extension de ce principe aux administrations publiques, auxquelles il incombe également de laisser inappliquées les règles nationales incompatibles avec le droit communautaire (
34
). En dépit des critiques, cette jurisprudence a été confirmée et constante dans d’autres affaires telles que CIF (
35
) ou Ciola (
36
). La principale objection formulée à son endroit découle justement du mécanisme préjudiciel visé à l’article 234 CE, puisque le fait qu’une autorité administrative, non habilitée à poser une question préjudicielle, a néanmoins l’obligation de ne pas appliquer les dispositions nationales, est sujet à caution. Le juge national peut toujours compter sur le soutien interprétatif de la Cour, garanti par le dialogue préjudiciel, alors que l’administration agit sans bénéficier d’une telle aide (
37
).
52.
Cette tension serait atténuée si la Cour limitait la portée de l’arrêt Fratelli Costanzo aux seuls organes habilités à lui adresser des renvois. L’article 234 CE, ainsi qu’il a été interprété, admet que des entités parajudiciaires participent à ce tête-à-tête préjudiciel. Si le pouvoir de ne pas appliquer les dispositions contraires au droit communautaire n’appartenait qu’aux seules autorités habilitées à soumettre une question préjudicielle, les risques liés à l’arrêt Fratelli Costanzo disparaîtraient. L’insécurité causée par cet arrêt, sans parler des problèmes pratiques soulevés par le fait de donner ce pouvoir de non-application à des organes soumis au principe de hiérarchie administrative, serait remise à son juste niveau. Ainsi, la primauté de droit communautaire se circonscrirait au cadre judiciaire, à l’instar de la primauté constitutionnelle ou de la loi, ce qui éviterait qu’un fonctionnaire puisse ignorer les ordres qu’il reçoit ou les règles administratives qui régissent sa sphère décisionnelle (
38
).
53.
Après avoir exposé le courant inspiré par l’interprétation de l’article 234 CE donnée par la Cour, ainsi que les avantages qui découleraient d’une nouvelle réorientation de celle-ci, j’examinerai maintenant si l’organe de renvoi remplit les critères susmentionnés.
B — La jurisprudence relative à la définition de l’«organe juridictionnel» appliquée à l’Umweltsenat
54.
L’Umweltsenat est un des organes arbitraux visés à l’article 133, paragraphe 4, de la Constitution autrichienne. Cette disposition prévoit une exception à la règle générale attribuant la compétence au Verwaltungsgerichtshof, qui permet aux autorités indépendantes de connaître des recours contre des décisions de l’administration. De même, l’Umweltsenat a reçu une reconnaissance spéciale dans l’article 11, paragraphe 7, de la Constitution, bien que cela ne ressorte pas du genus proclamé dans l’article 133, paragraphe 4, susmentionné.
55.
Le Verfassungsgerichtshof (cour constitutionnelle autrichienne) a interprété restrictivement la possibilité de créer des organes indépendants en matière administrative, puisque cela suppose de déroger au principe qui donne au Verwaltungsgerichtshof la compétence pour statuer dans les recours dirigés contre l’administration (
39
), mais il a imposé des conditions matérielles à ces autorités afin de les rapprocher davantage de la dynamique d’un tribunal que de celle d’un organe administratif de contrôle. À telle enseigne que, entre autres caractéristiques, les tribunaux constitués au titre de l’article 133, paragraphe 4, répondent aux principes visés à l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à cette disposition.
56.
L’Umweltsenat a été fondé en 1993 en tant que tribunal indépendant au titre de l’article 133, paragraphe 4, de la Constitution autrichienne, pour statuer dans les recours dirigés contre les décisions de l’administration chargée de l’environnement prises en vertu de la première et de la deuxième partie de l’UVP-G 2000. Il est composé de 42 membres, dont 10 appartiennent à la carrière judiciaire et 32 sont des juristes experts; leur mandat est irrévocable et ils jouissent de toutes les garanties d’impartialité.
57.
Le fonctionnement interne de l’Umweltsenat ressemble à celui d’un tribunal ordinaire, avec des règles objectives de répartition des affaires, le président a des pouvoirs spécifiques pour désigner les rapporteurs et nommer un troisième membre de la chambre (
40
). Les délibérations sont secrètes et les membres sont soumis à une obligation de totale confidentialité (
41
).
58.
La procédure devant l’Umweltsenat est régie par les règles générales de la loi relative à la procédure administrative (Verwaltungsverfahrensgesetz, ci-après l’«AVG»), avec les précisions introduites par l’USG 2000. Le recours est porté devant l’administration attaquée dans un délai de quatre semaines à compter de la notification de la décision (
42
), dont les effets sont suspendus ex lege, sauf mention expresse contraire (
43
). Peuvent former des recours tous ceux qui ont participé au dossier administratif, ainsi que les institutions mentionnées dans l’UVP-G 2000 (
44
). La procédure, principalement écrite, garantit le respect du contradictoire et prévoit, d’office ou à la demande des parties, la tenue d’une audience (
45
). Bien qu’il ne s’agisse pas d’une obligation, tout intéressé peut être représenté par un avocat (
46
).
59.
L’Umweltsenat a des compétences de pleine juridiction. Bien que ses décisions aient la nature d’acte administratif, elles ont force de chose jugée, doivent être motivées, sont rendues en audience publique, sont exécutoires et ne sont attaquables que devant le Verwaltungsgericht (
47
).
60.
Au regard des critères décrits aux points 54 à 59 de ces conclusions, l’Umweltsenat est un organe qui ne relève pas du pouvoir judiciaire autrichien, bien qu’il soit explicitement visé par la Constitution de son pays. Les articles 133, paragraphe 4, et 11, paragraphe 7, de la loi fondamentale autrichienne attribuent des fonctions juridictionnelles à des institutions situées en marge de la structure organique judiciaire, mais avec des éléments matériels qui font que l’exercice de leurs fonctions est semblable à celui de celles d’un tribunal ordinaire. Ainsi que je l’exposais au point 49 de ces conclusions, lorsque des autorités parajudiciaires obtiennent des compétences juridictionnelles, le respect des critères dégagés dans l’affaire Vaassen-Göbbels doit être plus strict. De ce point de vue, l’Umweltsenat respecte les critères relatifs à l’origine légale, à la permanence, au respect du contradictoire, au caractère obligatoire de ses décisions et à l’application de règles de droit. Un indice très important, mais non définitif, est tiré du fait que le Verfassungsgerichtshof exige que l’Umweltsenat respecte les garanties procédurales visées à l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
61.
Au regard de ces explications, j’estime que l’Umweltsenat, en tant qu’organe parajudiciaire exerçant des fonctions juridictionnelles, est formellement visé dans la Constitution autrichienne et remplit scrupuleusement les critères dégagés dans l’affaire Vaassen-Göbbels, de sorte que l’organe de renvoi est tout à fait habilité à poser une question préjudicielle au titre de l’article 234 CE.
VI — Au fond
62.
Le problème posé dans cette affaire mérite une réponse simple et directe. En substance, l’Umweltsenat demande si la longueur d’un projet interétatique soumis à la directive 85/337 doit être circonscrite à la distance parcourue dans chaque État membre ou si elle doit être mesurée sur l’extension totale de l’œuvre. Les conséquences pratiques de la décision que prendra la Cour sont significatives, puisque, si la première hypothèse est choisie, l’EIE touchant plusieurs pays devra être fractionnée en autant de parties, comme s’il s’agissait de différents projets; alors que, si c’est la seconde hypothèse qui est retenue, l’étude environnementale devra être réalisée par rapport à l’ensemble du projet, en ignorant les frontières et en forçant les autorités nationales à collaborer.
63.
Ainsi que le souligne à juste titre la Commission au point 20 de ses observations, le présent litige porte uniquement sur l’obligation d’évaluer les incidences sur l’environnement et non sur l’évaluation proprement dite. Pour dire les choses simplement, l’objet du litige est une dispute de compétence pour savoir si un contrôle administratif est nécessaire. Ainsi, il convient de déterminer les limites des «projets» visés dans la directive 85/337 et l’autorité chargée des fonctions administratives de prévention imposées par cette réglementation.
A — La notion de «projet susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement» dans la directive 85/337
64.
La Communauté européenne a soutenu, comme prémisse de sa politique environnementale, que la meilleure action publique dans ce domaine consistait à «éviter, dès l’origine, la création de pollutions ou de nuisances plutôt que de combattre ultérieurement leurs effets» (
48
). À cette fin, la directive 85/337 a été adoptée pour harmoniser les procédures administratives relatives à l’évaluation des incidences de certains ouvrages sur l’environnement. La philosophie de cet instrument est exposée dans ses articles 2 et 4, qui prévoient une obligation d’évaluation préalable à la réalisation des projets, lesquels sont répartis en deux groupes: ceux ayant des incidences indiscutables (visés à l’annexe I), toujours soumis à un contrôle, et ceux dont les incidences sont moindres (visés à l’annexe II) pour lesquels ce contrôle est exercé conformément à des critères prévus par chaque État membre, mais à la lumière de ce qui est défini à l’annexe III (
49
).
65.
Eu égard au coût d’une EIE, la directive 85/337 définit précisément les projets énumérés à l’annexe I. À l’annexe II, les caractéristiques de chaque catégorie sont définies de façon plus générale, les États membres doivent cependant préciser minutieusement les circonstances dans lesquelles une EIE est nécessaire (
50
). Il n’est pas étonnant que la Cour ait interprété restrictivement la marge de manœuvre laissée aux législateurs nationaux, afin que l’annexe II ne soit pas dénaturée par des critères internes excessivement vagues ou superficiels. Par conséquent, la description des types de projets est particulièrement concrète dans la directive 85/337 afin que les autorités ne puissent se protéger derrière l’ambiguïté de la règle pour échapper à leurs obligations d’évaluation.
66.
Cette précision est néanmoins accompagnée d’une description plus large des «projets» par la directive 85/337. Ainsi, aux termes des articles 1er, paragraphe 2, et 2, paragraphe 1, les «projets» sont des «travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages» ainsi que «d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage». À ce portrait s’ajoute le fait que l’EIE est entreprise lorsque les travaux sont «susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation». Enfin, l’annexe IV inclut les informations que le maître d’ouvrage ou l’autorité compétente doit fournir pour permettre à l’évaluation d’être réalisée (
51
).
67.
Trois conséquences de cette combinaison d’éléments sont à retenir:
68.
En premier lieu, les projets visés aux annexes I et II doivent être interprétés à la lumière des articles 1er, paragraphe 2, et 2, paragraphe 1, susmentionnés, puisque la liste précise des actions est formulée dans un cadre juridique plus large et les dispositions spéciales doivent s’appliquer de façon cohérente avec les plus générales (
52
). Par conséquent, lorsque, à l’annexe I, point 20, il est fait mention de la construction de «lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou plus et d’une longueur de plus de 15 kilomètres», il est fait référence à ces projets pour autant qu’ils sont «susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation».
69.
En deuxième lieu, dans le droit fil de ce qui précède, la définition générale est très utile pour définir concrètement les limites imposées aux projets; à savoir les constructions visées à l’annexe en fonction des niveaux de production (
53
), des capacités de stockage (
54
) et de la longueur (
55
), conditions aussi appelées «seuils d’atteinte à l’environnement» (
56
). Les caractéristiques de chaque type de projet sont comme des seuils qui, à leur tour, fondent l’obligation de lancer une EIE au titre des articles 5 à 10 de la directive 85/337. Dans la mesure où elles réduisent le champ d’application de la règle, il convient de les interpréter à la lumière de deux paramètres: conformément à une lecture coordonnée aux termes de laquelle les exceptions doivent être appréciées restrictivement (
57
) et au regard des incidences globales de l’ouvrage, compte tenu en particulier de l’article 2, paragraphe 1, de la directive qui fait allusion à la «nature», aux «dimensions» et à la «localisation» du projet. Ces critères sont envisagés au regard de l’impact global du projet sur l’environnement. Par conséquent, lorsque les annexes I et II fixent des limites fondées sur l’un de ces critères, la directive 85/337 est cohérente dans son ensemble et s’appuie sur la même réalité que celle visée à l’article 2, paragraphe 1.
70.
En troisième et dernier lieu, il convient d’éviter les interprétations qui vident de sens d’autres dispositions de la directive 85/337. Conformément à cet aphorisme, une conception galvaudée et territorialement détachée compromet l’effet utile de l’annexe IV. Ainsi qu’il a été exposé au point 66 de ces conclusions, l’annexe détaille les informations que le maître de l’ouvrage doit fournir. Parmi ces données, il convient de fournir une description des «caractéristiques physiques de l’ensemble du projet» (
58
), l’estimation des «quantités des résidus et des émissions attendus […] résultant du fonctionnement du projet» (
59
) ou la description des «éléments de l’environnement susceptibles d’être affectés de manière notable» (
60
) du projet. Il est difficile d’imaginer que ces obligations puissent être remplies si l’on tient compte des seuls tronçons situés sur le territoire national de l’autorité à l’origine de l’EIE. Les «caractéristiques physiques de l’ensemble du projet» sont mises en valeur si tout le projet est pris en compte et non pas seulement la partie située sur le sol national. Le potentiel de contamination ne peut être vraiment apprécié que si l’ensemble restant, et non pas la seule pollution affectant un État, est pris en compte.
71.
D’autres éléments, qui ne se limitent pas exclusivement à la directive 85/337, puisqu’ils relèvent aussi de la jurisprudence de la Cour, incitent à avoir une interprétation extensive de la notion de «projet».
B — La fragmentation des projets objet d’une EIE et la jurisprudence
72.
Bien que la présente affaire pose pour la première fois la question de savoir si une frontière nationale est une limite pour les «projets» régis par la directive 85/337, la Cour a déjà connu d’affaires où les États avaient invoqué la fragmentation des ouvrages soumis à évaluation afin d’éluder le droit communautaire. Il n’y a pas de précédent pertinent pour le litige qui nous occupe, mais les arrêts portant sur des extensions d’ouvrages, des exécutions partielles dans le cadre de réseaux de transport ou d’actions successives et échelonnées dans le temps nous apportent des précisions. À chaque fois, la directive 85/337 a été interprétée largement, de sorte à repousser les efforts visant à réduire son champ d’application.
73.
Dans l’affaire Commission/Espagne (
61
), le litige portait sur l’absence d’EIE pour le projet de ligne de chemin de fer de 13 kilomètres qui reliait les villes de Las Palmas et d’Oropesa. Le projet faisait partie d’un programme plus vaste dénommé «Couloir méditerranéen», une ligne ferroviaire de 251 kilomètres le long de la côte espagnole, depuis Tarragone jusqu’à Valence. Le gouvernement espagnol avait estimé que le tronçon de référence était le seul faisant l’objet d’une analyse et que, eu égard à sa longueur, il ne pouvait être considéré comme étant une «voie pour le trafic ferroviaire à longue distance», visée à l’article 7 de l’annexe I de la directive 85/337. La Cour a rejeté totalement cet argument en s’appuyant sur l’effet utile de la norme, lequel serait gravement compromis, puisqu’«il suffirait aux autorités nationales concernées de fractionner un projet portant sur une longue distance en tronçons successifs de faible importance pour faire échapper aux prescriptions de cette directive tant le projet considéré dans sa globalité que les tronçons issus de ce fractionnement» (
62
). En outre, dans ses conclusions dans cette affaire, l’avocat général Poiares Maduro a souligné que les ouvrages de grande dimension, tels que celui qui était en cause, comportaient plusieurs phases de réalisation (
63
). Si la thèse espagnole avait été retenue, cela aurait non seulement placé la voie ferrée litigieuse hors du champ de la directive 85/337, mais aussi une très grande partie des travaux publics réalisés par les États membres.
74.
Les problèmes des projets échelonnés dans le temps ont été mis en exergue dans les affaires Wells (
64
), Commission/Royaume-Uni (
65
) et Barker (
66
), dans lesquelles la Cour a répété qu’il convenait de les étudier globalement. Pour éviter que la segmentation en plusieurs étapes administratives dénature la teneur du projet, et empêche l’application de la directive 85/337, la jurisprudence a confirmé que l’EIE «doit être de caractère global, afin de porter sur tous les aspects du projet qui n’ont pas encore été évalués ou qui exigent une nouvelle évaluation» (
67
). Bref, le contrôle imposé par la directive 85/337 est total et les différents cycles bureaucratiques d’un projet ne doivent pas compromettre la réalisation de celle-ci.
75.
La situation est à peu près semblable lorsque l’EIE n’a pas été réalisée parce que l’ouvrage, en principe non soumis à un contrôle de son incidence sur l’environnement, nécessite une modification ou une extension d’un autre qui est visé aux annexes de la directive 85/337. C’était le cas dans l’affaire Abraham e.a. (
68
), où s’opposaient les voisins de l’aéroport de Liège-Bierset et les autorités qui souhaitaient l’étendre afin de permettre son exploitation 24 heures sur 24 et 365 jours par an. Le point 7 de l’annexe I énonce que la construction «d’aéroports […] dont la piste de décollage et d’atterrissage a une longueur d’au moins 2100 mètres» est soumise à une EIE. Toutefois, il n’y avait rien de prévu en cas d’extension d’un aéroport, surtout lorsque celle-ci n’entraînait aucune modification de la taille de la piste. Ici, l’ouvrage projeté prévoyait la modification des infrastructures de l’aéroport, la construction d’une tour de contrôle, de nouvelles voies de sortie des pistes et de zones de stationnement ainsi que des travaux d’aménagement et de prolongation des zones de décollage et d’atterrissage, mais sans allongement de la piste. La Cour était consciente du fait que ce projet aurait des incidences importantes sur l’environnement et que l’on cherchait à éviter l’EIE sous prétexte que la taille de la piste ne serait pas modifiée. Dans son arrêt, la Cour appliqué un critère d’appréciation global, de sorte à viser l’effet utile de la directive 85/337, et a énoncé que les travaux de «modification d’un aéroport dont la piste de décollage et d’atterrissage a une longueur de 2100 mètres ou plus sont donc non seulement les travaux qui auraient pour objet d’allonger la piste, mais tous les travaux portant sur les bâtiments, les installations ou les équipements de cet aéroport dès lors qu’ils peuvent être regardés, notamment par leur nature, leur importance et leurs caractéristiques, comme une modification de l’aéroport lui-même» (
69
).
76.
Les arrêts susmentionnés reflètent une volonté d’empêcher que le fractionnement d’un projet ait une influence sur l’obligation de réaliser une EIE. En tenant compte des projets dans leur globalité, la Cour retient que les incidences sur l’environnement sont un phénomène qui n’a pas de dimension, de niveau de production ni de capacité de stockage. Dans l’affaire Ecologistas en Acción-CODA, la Cour a rappelé que «l’objectif de la directive [85/337] modifiée ne saurait être détourné par le fractionnement d’un projet et que l’absence de prise en considération de l’effet cumulatif de plusieurs projets ne doit pas avoir pour résultat pratique de les soustraire dans leur totalité à l’obligation d’évaluation alors que, pris ensemble, ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement» (
70
).
77.
La formulation de cette préoccupation apparaît à plusieurs reprises dans la jurisprudence, comme une expression consacrée dans toutes les affaires qui concernent la directive. Ainsi, la Cour insiste sur le fait que son «champ d’application […] est étendu et son objectif très large» (
71
). C’est précisément la raison pour laquelle il serait incohérent de circonscrire ses obligations, notamment lorsque des ouvrages ayant éventuellement des incidences sur l’environnement peuvent être approuvés puisque la réalisation d’une d’EIE est écartée.
78.
Par conséquent, si un projet visé à l’annexe I de la directive 85/337 est soumis à celle-ci lorsqu’il est réalisé en plusieurs tranches, lorsque la procédure administrative comprend plusieurs étapes ou lorsqu’il est modifié, alors il doit aussi être soumis à celle-ci lorsque l’ouvrage s’étend sur plusieurs territoires nationaux. En tout état de cause, avant de finir, il convient d’observer la portée du facteur territorial dans l’application de la directive 85/337.
C — Les frontières nationales comme limite à l’EIE
79.
Les murs de l’Europe sont témoins d’un passé commun dramatique. Les Communautés européennes ont justement été créées pour faire tomber ces barrières et arracher ces barbelés, avec la conviction que les frontières étaient des entraves à la croissance, au développement, à la communication et à la fraternité des peuples. Jean Monet disait «nous unissons des personnes, pas des États», pour décrire le moteur intégrationniste de son projet. Dans cette construction commune, la séparation physique entre les pays a disparu graduellement, jusqu’à la consécration de la fusion avec l’entrée en vigueur de la convention de Schengen (
72
).
80.
Si les personnes, les marchandises, les services et les capitaux circulent dans le périmètre européen sans entraves, il serait paradoxal d’ériger de nouveau ces murs pour un phénomène qui, par sa nature, ne connaît aucun pays, aucun continent: la pollution. Par conséquent, si la politique communautaire en matière d’environnement implique de lutter contre la pollution touchant plusieurs États, sachant que ce combat ne se livre pas en un seul lieu, il serait incohérent de fractionner les projets susceptibles d’être soumis à une EIE en fonction du territoire qu’ils concernent.
81.
Cette affirmation s’appuie sur la directive 85/337 elle-même, dont l’article 7 prévoit la coopération interétatique lorsqu’un ouvrage passe par plusieurs pays de l’Union. Cette idée apparaît aussi dans la convention Espoo, du 25 février 1991, sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (
73
). L’article 7 de la directive 85/337 susmentionné a trait aux principes de cette convention et, dans ses paragraphes 1 et 2, permet à un État de collaborer dans une procédure d’EIE réalisée dans un autre État, dans la mesure où l’ouvrage concerne le premier (
74
). Le texte de la directive admet plusieurs types de coopération. En effet, si un projet est réalisé en commun par plusieurs États membres, chacun doit effectuer l’EIE, mais ils doivent s’aider réciproquement avec leurs procédures respectives. À défaut d’une évaluation européenne, une exigence de coopération est imposée (
75
).
82.
Toutefois, cette action conjointe requiert l’utilisation de paramètres communs, tels qu’une conception unique et globale du «projet»; en effet, si tel n’était pas le cas, la coopération ne serait qu’une farce, soustrayant le projet aux obligations imposées par la directive 85/337. Dans la présente affaire, il y a lieu de penser qu’une EIE a été réalisée en Italie, puisque le tronçon dans ce pays s’étend sur plus de 15 kilomètres. Mon inquiétude est que, dans un cas comme celui de l’espèce, il puisse y avoir une variante: un projet transfrontalier de 29 kilomètres au total, dont 14,5 km dans chaque État; aux termes de l’annexe I, l’EIE ne serait obligatoire dans aucun des deux pays, au risque de n’avoir aucune supervision des incidences du projet, ce qui prouve que la thèse défendue par Alpe Adria Energia SpA peut avoir des conséquences inquiétantes.
83.
Ainsi, je considère qu’une frontière nationale n’est pas une limite aux fins de la définition des «projets» visés par la directive 85/337. Partant, un État membre doit prévoir une obligation d’évaluation des projets visés à l’annexe I, et en particulier au point 20 de celle-ci, dans les cas où la proposition d’installation concerne le territoire d’au moins deux États membres et lorsque le seuil déclenchant l’application de l’obligation d’évaluation n’est pas atteint par la partie de l’installation se trouvant à l’intérieur de ses frontières, mais qu’il est atteint s’il est tenu compte de la partie de l’installation projetée située sur le territoire du ou des États voisins.
VII — Conclusion
84.
Eu égard à ces explications, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle de l’Umweltsenat de la manière suivante:
«La directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, doit être interprétée en ce sens qu’un État membre est tenu de prévoir un contrôle obligatoire des types de projets énumérés à l’annexe I de ladite directive, à savoir au point 20, lorsque l’installation projetée concerne le territoire d’au moins deux États membres et que le seuil déclenchant le contrôle obligatoire n’est pas atteint par la partie de l’installation se trouvant sur son territoire, mais que, en revanche, ce seuil est atteint s’il est tenu compte de la partie de l’installation projetée située sur le territoire de l’État membre voisin ou des États membres voisins.»
(
1
)	Langue originale: l’espagnol.
(
2
)	Directive du Conseil du 27 juin 1985 (JO L 175, p. 40).
(
3
)	Conclusions du 28 juin 2001 (arrêt du 29 novembre 2001, C-17/00, Rec. p. I-9445).
(
4
)	BGBl. 697/1993, modifié en dernier lieu par le BGBl. 153/2004.
(
5
)	Arrêt du 30 juin 1966 (61/65, Rec. p. 377).
(
6
)	Arrêt du 21 mars 2000 (C-110/98 à C-147/98, Rec. p. I-1577).
(
7
)	Conclusions précitées, points 75 à 79.
(
8
)	Dans une étude classique, Robert Lecourt désignait les piliers de la Communauté de droit comme étant l’existence d’une même norme, d’un même juge et d’une même autorité. Un parfait trinôme qui confère une position spéciale aux tribunaux nationaux (L’Europe des juges, éd. Bruylant, Bruxelles, 1976, p. 221).
(
9
)	Dubos, O., Les juridictions nationales, juge communautaire, éd. Dalloz, Paris, 2001, p. 723.
(
10
)	Arrêt du 5 février 1963, Van Gend & Loos (26/62, Rec. p. 1).
(
11
)	Arrêts du 15 juillet 1964, Costa (6/64, Rec. p. 1141), et du 9 mars 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629).
(
12
)	Arrêt du 19 novembre 1991, Francovich e.a. (C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I-5357).
(
13
)	Arrêt du 14 juillet 1977, Sagulo e.a. (8/77, Rec. p. 1495).
(
14
)	Arrêt du 15 septembre 1998, Edis (C-231/96, Rec. p. I-4951).
(
15
)	Certains auteurs ont affirmé que l’histoire de la coopération entre les juges est l’histoire de l’intégration européenne. Martinico, G., L’integrazione silente. La fuzione interpretativa della Corte di giustizia e il diritto costituzionale europeo, éd. Jovene, 2009, p. 138. Comme l’explique très bien Dubos, O., op. cit., p. 74, en faisant référence aux affaires Van Gend & Loos et Costa: «Si le Président Lecourt a pu s’interroger sur ce qu’aurait été le droit des Communautés sans les arrêts de 1963 et 1964, il convient encore une fois de rappeler que ces arrêts fondateurs comme tant d’autres, ont été rendus suite à une question préjudicielle, et que l’article 234 est un indice de l’immédiateté et de la primauté du droit communautaire. Dès lors qu’eût été le droit des Communautés sans l’article 234?»
(
16
)	Dehousse, R., The European Court of Justice, éd. MacMillan, Londres, 1998, p. 109 à 114.
(
17
)	Conclusions précitées, points 87 à 95.
(
18
)	Arrêt du 30 mai 2002 (C-516/99, Rec. p. I-4573, point 34).
(
19
)	Arrêt du 31 mai 2005 (C-53/03, Rec. p. I-4609, points 31 à 35).
(
20
)	Ainsi que le souligne pertinemment Mancini, G. F., Democracy and Constitutionalism in the EU, éd. Hart, Oxford-Portland, 2001, p. 23, lorsqu’il montre le rôle stratégique de la question préjudicielle dans l’architecture juridique européenne: «it seems indisputable that the only way of preventing Community law from disintegrating as a result of divergent interpretations — and thus losing its validity or rather its nature as law — was to safeguard as much as possible the role of helmsman conferred upon the Court by Article [234]».
(
21
)	J’ai mis en exergue la nécessité de concilier le fonctionnement du système et le caractère judiciaire du dialogue prévu à l’article 234 CE. Ruiz-Jarabo Colomer, D., El juez nacional como juez comunitario, éd. Civitas, Madrid, 1993, p. 71 et 72. Voir également Chalmers, D., Hadjiemmanuil, C., Monti, G., et Tomkins, A., European Union Law, éd. Cambridge University Press, 2006, p. 293.
(
22
)	Notamment, les Immigration Adjudicators britanniques (arrêt du 2 mars 1999, Eddline El-Yassini, C-416/96, Rec. p. I-1209), les organismes professionnels disciplinaires (arrêt du 6 octobre 1981, Broekmeulen, 246/80, Rec. p. 2311), la Commission fédérale allemande de contrôle de l’adjudication des marchés publics (arrêt du 17 septembre 1997, Dorsch Consult, C-54/96, Rec. p. I-4961) ou les commissions fiscales (arrêt De Coster, précité).
(
23
)	Mes conclusions du 24 mai 2007 dans l’affaire Österrischer Rundfunk (arrêt 18 octobre 2007, C-195/06, Rec. p. I-8817), et du 22 novembre 2007 dans l’affaire Ing. Aigner (arrêt du 10 avril 2008, C-393/06, Rec. p. I-2339).
(
24
)	Conclusions du 5 mars 2009 (C-14/08, affaire pendante devant la Cour).
(
25
)	Ibidem, points 51 à 53.
(
26
)	Conclusions précitées, points 83 à 86.
(
27
)	Ordonnance du 14 mai 2008, Pilato (C-109/07, Rec. p. I-3503), où il était question de savoir si la prud’homie de pêche de Martigues était un «organe juridictionnel», alors qu’elle n’appartenait pas à la structure juridictionnelle française. La Cour a fait, à juste titre, une analyse à la lumière des critères Vaassen-Göbbels et s’est déclarée incompétente pour répondre aux questions.
(
28
)	Sur le processus révolutionnaire et son incidence sur l’administration de la justice française, voir l’œuvre classique de Seligman, E., La justice en France pendant la Révolution, 1789-1792, éd. Plon, Paris, 1913.
(
29
)	García Enterría, E., Las Transformaciones de la Justicia Administrativa: de excepción singular a la plenitud jurisdiccional. ¿Un cambio de paradigma?, éd. Thomson-Civitas, Madrid, 2007, p. 37 et 38.
(
30
)	Sur l’évolution historique de ce phénomène en Europe jusqu’à ses développements actuels, Bouineau, J., Traité d’histoire européenne des institutions XVI-XXe siècle, tome II, éd. Litec, Paris, 2009.
(
31
)	Fromont, M., Droit administratif des États européens, éd. PUF, Paris, 2006, p. 120 à 135.
(
32
)	Conformément à ce qui est prévu à l’article 6, paragraphe 3, UE, la jurisprudence a montré à de nombreuses reprises ce respect des traditions constitutionnelles des États membres. Notamment, dans les arrêts du 2 juillet 1996, Commission/Luxembourg (C-473/93, Rec. p. I-3207), et du 14 octobre 2004, Omega (C-36/02, Rec. p. I-9609). Voir aussi l’avocat général Poiares Maduro dans ses conclusions dans l’affaire Michaniki (arrêt du 16 décembre 2008, C-213/07, Rec. p. I-9999) et de Berranger, T., Constitutions nationales et construction communautaire, LGDJ, Paris, 1995, p. 249 à 492.
(
33
)	Arrêt du 22 juin 1989 (103/88, Rec. p. 1839).
(
34
)	«Il serait […] contradictoire de juger que les particuliers sont fondés à invoquer les dispositions d’une directive remplissant les conditions dégagées ci-dessus, devant les juridictions nationales, en vue de faire censurer l’administration, et d’estimer néanmoins que celle-ci n’a pas l’obligation d’appliquer les dispositions de la directive en écartant celles du droit national qui n’y sont pas conformes. Il en résulte que, lorsque sont remplies les conditions requises par la jurisprudence de la Cour pour que les dispositions d’une directive puissent être invoquées par les particuliers devant les juridictions nationales, tous les organes de l’administration, y compris les autorités décentralisées, telles les communes, sont tenus de faire application de ces dispositions» (arrêt Fratelli Costanzo, précité, point 31).
(
35
)	Arrêt du 9 septembre 2003 (C-198/01, Rec. p. I-8055, point 49).
(
36
)	Arrêt du 29 avril 1999 (C-224/97, Rec. p. I-2517, point 26).
(
37
)	Alonso García, R., critique cette théorie dans Derecho comunitario, Sistema constitucional y administrativo de la Comunidad Europea, éd. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1994, p. 332 et 333. Bobek, M., s’interroge aussi sur la viabilité de la doctrine Fratelli Costanzo dans neuf États membres de l’Union dans «Thou Shalt Have Two Masters; The Application of European Law by Administrative Authorities in the New Member States», Review of European Administrative Law, vol. 1, no 1, 2008, p. 62 et 63.
(
38
)	Bobek, M., op. cit., estime qu’il y a quelque chose de «profondément perturbateur», du point de vue de la séparation des pouvoirs, dans la jurisprudence Fratelli Costanzo.
(
39
)	Arrêts du 14 octobre 1987, B267/86 (VfSlg. 11.500); du 24 février 1999, B1625/98-32 (VfSlg. 15427); du 29 juin 2000, G175/95 (VfSlg. 15886), et du 13 juin 2001, G141/00 (VfSlg. 16189).
(
40
)	Articles 9 et 10 de l’USG 2000.
(
41
)	Article 67f, paragraphe 2, de l’AVG.
(
42
)	Article 40, paragraphe 2, de l’UVP-G 2000.
(
43
)	Article 64, paragraphe 1, de l’AVG.
(
44
)	Article 19, paragraphe 1, de l’UVP-G 2000.
(
45
)	Article 67d, paragraphe 1, de l’AVG.
(
46
)	Article 10 de l’AVG.
(
47
)	À la seule exception d’un éventuel recours devant le Verfassungsgerichtshof, mais exclusivement pour violation d’une disposition constitutionnelle.
(
48
)	Premier considérant de la directive 85/337. Sur les objectifs de prévention de la politique environnementale européenne, Jans, J. H., et Vedder, H. H. B., European Environmental Law, 3e éd., European Law Publishing, Groningue, 2008, p. 40 à 42.
(
49
)	Cette annexe fait allusion aux «caractéristiques des projets», à leur «localisation» et aux caractéristiques «de l’impact potentiel», à chaque fois en réduisant le pouvoir discrétionnaire des États membres afin de fixer ses propres barèmes.
(
50
)	Voir, à cet égard, arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a. (C-72/95, Rec. p. I-5403, point 50); du 16 septembre 1999, WWF e.a. (C-435/97, Rec. p. I-5613, point 36); du 21 septembre 1999, Commission/Irlande (C-392/96, Rec. p. I-5901, point 65); du 13 juin 2002, Commission/Espagne (C-474/99, Rec. p. I-5293, point 31); du 16 mars 2006, Commission/Espagne (C-332/04, point 76), et du 23 novembre 2006, Commission/Italie (C-486/04, Rec. p. I-11025, point 53).
(
51
)	L’annexe IV exige une description du projet, une esquisse des principales solutions de substitution, une description des éléments de l’environnement concernés, ainsi que des effets les plus importants. De même, elle exige que soit fournie une liste de mesures visant à amoindrir les effets négatifs du projet et un aperçu des difficultés rencontrées par le maître d’ouvrage dans la compilation des informations requises.
(
52
)	Cette perspective est une exigence de cohérence de la teneur d’un texte normatif, ainsi que la Cour l’a énoncé, notamment, dans ses arrêts du 15 juin 1993, Matra/Commission (C-225/91, Rec. p. I-3203, point 41), et du 27 janvier 2000, DIR International Film e.a./Commission (C-164/98 P, Rec. p. I-447, points 21 à 30).
(
53
)	Paragraphes 1, 2, 5 et 18b).
(
54
)	Paragraphes 10, 12, 13, 15, 18b) et 21.
(
55
)	Paragraphes 7, 8, 16, 19 et 20.
(
56
)	Moreno Molina, A.M., Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional, regulación sectorial y aplicación en España, éd. Marcial Pons, Madrid, 2006, p. 201.
(
57
)	Arrêts du 10 décembre 1968, Commission/Italie (7/68, Rec. p. 617); du 28 octobre 1999, ARD (C-6/98, Rec. p. I-7599, points 9 à 31), et du 17 juin 1998, Mecklenburg (C-321/96, Rec. p. I-3809, point 25).
(
58
)	Annexe IV, paragraphe 1, premier tiret.
(
59
)	Annexe IV, paragraphe 1, troisième tiret.
(
60
)	Annexe IV, paragraphe 3.
(
61
)	Arrêt du 16 septembre 2004 (C-227/01, Rec. p. I-8253).
(
62
)	Arrêt précité, point 53.
(
63
)	Conclusions du 24 mars 2004, dans lesquelles l’avocat général estime, au point 48, que «[l]a construction d’une ligne de voies ferrées de 251 km ayant lieu par étapes, suivre le raisonnement avancé par le Royaume d’Espagne pourrait aboutir à ne jamais considérer un projet précis comme concernant le trafic à grande distance, puisque les tronçons successifs de la ligne ferroviaire couvriraient tous de faibles distances et relieraient des localités voisines. Adopter une telle interprétation de la directive risquerait de restreindre considérablement son champ d’application et de compromettre la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit».
(
64
)	Arrêt du 7 janvier 2004 (C-201/02, Rec. p. I-723).
(
65
)	Arrêt du 4 mai 2006 (C-508/03, Rec. p. I-3969).
(
66
)	Arrêt du 4 mai 2006 (C-290/03, Rec. p. I-3949).
(
67
)	Arrêt Barker, précité, point 48.
(
68
)	Arrêt du 28 février 2008 (C-2/07, Rec. p. I-1197).
(
69
)	Point 36.
(
70
)	Arrêt du 25 juillet 2008 (C-142/07, Rec. p. I-6097, point 44).
(
71
)	Voir arrêts précités Kraaijeveld e.a., point 31; WWF e.a., point 40; Commission/Espagne, du 16 septembre 2004, point 46, et Abraham e.a., point 32.
(
72
)	Convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernement des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19), signée le 19 juin 1990 à Schengen (Luxembourg).
(
73
)	Texte auquel a adhéré la Communauté européenne, par décision du Conseil, du 15 octobre 1996, concernant l’approbation de la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (non publiée).
(
74
)	Ce cas résulte de l’article 7, paragraphe 2, de la directive: «Lorsqu’un État membre constate qu’un projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement d’un autre État membre ou lorsqu’un État membre susceptible d’être affecté notablement le demande, l’État membre sur le territoire duquel il est proposé d’exécuter le projet transmet à l’autre État membre les informations recueillies en vertu de l’article 5 […]». Il est clair que l’article 7 vise une situation où le projet est réalisé dans un seul État membre, mais dont les répercussions se font sentir dans le ou les pays voisins.
(
75
)	Autrement, la création d’une politique communautaire de l’environnement aurait peu de sens. En se fondant sur l’expérience des États fédéraux, la Communauté a préparé un agenda dans ce domaine afin d’éviter les problèmes que pose la pluralité des législations, ainsi que la territorialité de leur application. L’exemple des États-Unis d’Amérique est très significatif, pays qui, à l’instar de la Communauté, concilie des instruments juridiques harmonisés avec un appel à la coopération entre les États, Hall, N. D., «Political Externalities, Federalism, and a Proposal for an Interstate Environmental Impact Assessment Policy», Harvard Environmental Law Review no 32, 2008, et Revesz, R.IL., «Environmental Regulation in Federal Systeme», Yearbook of European Environmental Law, Oxford University Press, 2000, p. 10 à 14.