ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
12 mai 2005 (*)
«Manquement d’État – Libre prestation de services – Programmes de fidélisation – Charge de la preuve»
Dans l’affaire C-287/03,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 3 juillet 2003,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme M. Patakia et M. N. B. Rasmussen, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume de Belgique, représenté par Mme E. Dominkovits, en qualité d’agent, assistée par Me E. Balate, avocat,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteur), MM. R. Schintgen, P. Kūris et G. Arestis, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 décembre 2004,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 10 mars 2005,
rend le présent
Arrêt
1       Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en appliquant, de manière discriminatoire et disproportionnée, les conditions de «similitude» et de «vendeur unique» entre des produits et des services acquis par un consommateur, d’une part, et des produits ou des services rendus accessibles à titre gratuit ou à des prix réduits dans le cadre d’un programme de fidélisation, d’autre part, comme condition préalable pour l’exercice d’un tel programme en tant que prestation de services transfrontalière entre des entreprises, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE.
La réglementation nationale
2       L’article 54 de la loi belge, du 14 juillet 1991, sur les pratiques du commerce et l’information et la protection du consommateur (Moniteur belge du 29 août 1991) interdit «toute offre conjointe au consommateur effectuée par un vendeur». Est une offre conjointe, au sens de cette disposition, «l’acquisition, gratuite ou non, de produits, de services, de tous autres avantages, ou de titres permettant de les acquérir, [...] liée à l’acquisition d’autres produits ou services, même identiques». L’offre conjointe au consommateur est également interdite lorsqu’elle émane de «plusieurs vendeurs agissant dans une unité d’intention».
3       L’article 57 de la loi concerne les exceptions à cette interdiction et définit les avantages qu’un consommateur peut obtenir par le biais de titres offerts gratuitement, conjointement à un produit ou à un service principal. Les paragraphes 1 à 3 de cette disposition visent des exceptions qu’un opérateur économique ne peut faire valoir que s’il est titulaire d’une immatriculation préalable auprès du ministère des Affaires économiques, conformément à l’article 59 de la même loi. Ces exceptions visent des rabais en ce qui concerne la quantité des produits ou des services acquis (paragraphe 1), des avantages tels que des chromos, des vignettes et des images d’une valeur commerciale minime ainsi que des titres de participation à des tombolas ou à des loteries autorisées (paragraphe 2) et des ristournes en espèces (paragraphe 3).
4       L’article 57, paragraphe 4, de la loi prévoit une exception à l’interdiction des offres conjointes, dont un opérateur économique peut bénéficier sans être titulaire d’une immatriculation. Cette disposition est libellée comme suit:
«Il est également permis d’offrir gratuitement, conjointement à un produit ou à un service principal:
[…]
4. des titres consistant en des documents donnant droit, après acquisition d’un certain nombre de produits ou de services, à une offre gratuite ou à une réduction de prix lors de l’acquisition d’un produit ou d’un service similaire, pour autant que cet avantage soit procuré par le même vendeur et n’excède pas le tiers du prix des produits ou services précédemment acquis.
[…]»
5       L’offre gratuite de titres non conforme à cette réglementation est considérée comme illicite. Sur demande du ministère des Affaires économiques, d’un opérateur économique intéressé ou des associations privées ayant pour objectif la défense des intérêts des consommateurs, cette offre peut faire l’objet d’une ordonnance de cessation par des tribunaux de commerce.
Les antécédents du litige
6       À la suite d’une plainte d’une entreprise établie aux Pays-Bas, la Commission a, par lettre de mise en demeure du 31 mars 1999, attiré l’attention du gouvernement belge sur les dispositions susvisées au regard de leur compatibilité avec l’article 49 CE. Le gouvernement belge y a répondu par une lettre en date du 2 juin 1999.
7       Considérant cette réponse insatisfaisante, la Commission a, le 1er août 2000, adressé un avis motivé au Royaume de Belgique, invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires afin de s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
8       Le Royaume de Belgique a répondu audit avis motivé par lettre du 16 octobre 2000 dans laquelle il affirmait être prêt à modifier la loi, tout en considérant qu’il serait plus opportun d’attendre les initiatives de la Commission concernant une harmonisation communautaire dans le domaine considéré.
9       C’est dans ces conditions que la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Sur la recevabilité
Argumentation des parties
10     Le gouvernement belge fait valoir que le recours est irrecevable en raison de la durée excessive de la procédure précontentieuse. En effet, presque trois ans se sont écoulés entre la réponse à l’avis motivé et l’introduction de la requête devant la Cour. Un tel retard serait incompatible avec les principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime.
11     Le gouvernement belge précise qu’il a pu légitimement croire que sa réponse à l’avis motivé pouvait être considérée comme satisfaisante à défaut d’avoir été contredite par la Commission, alors même qu’aucun élément nouveau n’est intervenu.
12     La Commission indique à cet égard que, à la suite de la réponse des autorités belges à l’avis motivé, des contacts réguliers ont eu lieu entre les services compétents des deux parties. Par conséquent, elle estime que le Royaume de Belgique a été informé du maintien de sa position tout au long de la procédure précontentieuse.
13     La Commission considère que, dans ces conditions, les autorités belges n’ont pas démontré en quoi la durée de la procédure précontentieuse aurait porté atteinte aux droits de la défense.
Appréciation de la Cour
14     Il y a lieu de rappeler que, s’il est vrai que la durée excessive de la procédure précontentieuse est susceptible de constituer un vice rendant un recours en manquement irrecevable, il ressort de la jurisprudence qu’une telle conclusion ne s’impose que dans les cas où le comportement de la Commission a rendu difficile la réfutation de ses arguments, violant ainsi les droits de la défense, et qu’il appartient à l’État membre intéressé d’apporter la preuve d’une telle difficulté (voir, en ce sens, arrêts du 16 mai 1991, Commission/Pays-Bas, C-96/89, Rec. p. I-2461, points 15 et 16, et du 21 janvier 1999, Commission/Belgique, C-207/97, Rec. p. I-275, points 24 et 25).
15     Il convient de constater, en l’espèce, que le Royaume de Belgique n’a avancé aucun argument spécifique susceptible de démontrer que le délai écoulé entre sa réponse à l’avis motivé et l’introduction de la requête devant la Cour a affecté l’exercice de ses droits de la défense.
16     Dans ces conditions, le recours doit être déclaré recevable.
Sur le fond
Argumentation des parties
17     La Commission fait valoir que les conditions de «similitude» et de «vendeur unique» prévues par la loi constituent des restrictions à la libre prestation des services. En effet, la mise en œuvre de ces conditions aurait un effet nuisible et discriminatoire particulièrement vis-à-vis des entreprises étrangères qui souhaitent entrer sur le marché belge.
18     La Commission estime que la loi s’oppose en principe à ce qu’une entreprise offre conjointement, par le biais de son programme de fidélisation, des biens ou des services non similaires à ceux vendus à titre principal. Cependant, en pratique, cette règle serait très largement détournée et des entreprises établies en Belgique et disposant de leur propre réseau de distribution seraient les seules à en bénéficier et étendraient ainsi leurs programmes de fidélisation à d’autres secteurs et/ou circuits de distribution. En outre, le détournement de ladite règle serait facilité par la jurisprudence belge selon laquelle une offre conjointe répond à la condition de similitude lorsque les produits et/ou services principaux et les produits et/ou services offerts gratuitement ou à prix réduits sont habituellement mis en vente par la même branche d’activité industrielle ou commerciale.
19     S’agissant d’éventuelles justifications de ces restrictions, la Commission observe que le simple fait que deux produits ou deux services appartiennent à la même branche industrielle ou commerciale n’est pas suffisant pour assurer la transparence des prix de ces produits ou services. Il en va de même pour la condition selon laquelle les produits ou services offerts conjointement doivent l’être par le même vendeur.
20     La Commission considère également que les conditions de «similitude» et de «vendeur unique» ne sont pas nécessaires pour assurer la protection du consommateur ou la loyauté des transactions commerciales.
21     Le gouvernement belge soutient que la loi et l’application qui en est faite ne sont pas de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités de prestataires établis dans un autre État membre.
22     Ledit gouvernement souligne que toute entreprise qui entend adopter une promotion commerciale identique à celle décrite par la Commission à l’appui de son recours est placée dans les mêmes conditions, qu’elle soit établie sur le territoire belge ou en dehors de celui-ci. À cet égard, l’interprétation des conditions de «similitude» ou de «vendeur unique» ne varierait pas selon le lieu d’établissement de l’entreprise.
23     Quant à la justification de la législation en cause, le gouvernement belge fait valoir que les interdictions qu’elle prévoit se fondent essentiellement sur la transparence du marché. En effet, l’objectif poursuivi par ladite législation consisterait à éviter que le consommateur ne soit induit en erreur sur les prix réels et puisse se trouver abusé par des pratiques d’offres conjointes.
Appréciation de la Cour
24     Il y a lieu d’indiquer à titre liminaire que, ainsi qu’il ressort du dispositif de la requête introductive d’instance, le présent recours en manquement ne vise pas à mettre en cause la conformité du libellé de l’article 57, paragraphe 4, de la loi avec l’article 49 CE, mais est limité à la question de l’application des conditions figurant à cette disposition par les instances belges compétentes.
25     En réponse à une question posée par la Cour lors de l’audience, la Commission a d’ailleurs confirmé explicitement que le recours vise la seule application de la législation nationale, dans la réalité du marché, et non ladite législation elle-même.
26     Il en résulte que la Cour doit examiner si l’application qui est faite par les autorités nationales, à savoir les autorités administratives ainsi que les juridictions, de l’article 57, paragraphe 4, de la loi constitue une violation de l’article 49 CE.
27     À cet égard, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, conformément à une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6; du 20 mars 1990, Commission/France, C-62/89, Rec. p. I-925, point 37; du 29 mai 1997, Commission/Royaume-Uni, C-300/95, Rec. p. I-2649, point 31, et du 9 septembre 1999, Commission/Allemagne, C-217/97, Rec. p. I-5087, point 22).
28     S’agissant en particulier d’un recours concernant la mise en œuvre d’une disposition nationale et ainsi que le souligne M. l’avocat général aux points 41 et 43 de ses conclusions, la démonstration d’un manquement d’État nécessite la production d’éléments de preuve d’une nature particulière par rapport à ceux habituellement pris en compte dans le cadre d’un recours en manquement visant uniquement le contenu d’une disposition nationale. Dans ces conditions, le manquement ne peut être établi que grâce à une démonstration suffisamment documentée et circonstanciée de la pratique reprochée à l’administration et/ou aux juridictions nationales et imputable à l’État membre concerné.
29     Il importe d’ajouter à ce sujet que, si un comportement étatique consistant dans une pratique administrative contraire aux exigences du droit communautaire peut être de nature à constituer un manquement au sens de l’article 226 CE, il faut que cette pratique administrative présente un certain degré de constance et de généralité (voir arrêts du 29 avril 2004, Commission/Allemagne, C-387/99, Rec. p. I-3773, point 42, et du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C-494/01, non encore publié au Recueil, point 28).
30     Or, il y a lieu de constater que la Commission n’a pas démontré l’existence, en Belgique, d’une pratique administrative revêtant les caractéristiques requises par la jurisprudence de la Cour. En effet, la Commission se réfère uniquement à une plainte déposée par une entreprise organisatrice d’un programme de fidélisation sans apporter la preuve d’une application «discriminatoire et disproportionnée» des conditions de «similitude» et de «vendeur unique» figurant à l’article 57, paragraphe 4, de la loi.
31     Quant à la question de savoir si, eu égard audit principe de la charge de la preuve, il existe en Belgique une jurisprudence dont il résulterait une interprétation de la disposition susmentionnée incompatible avec l’article 49 CE, il convient d’observer que la Commission n’a pas non plus cité de décisions dont il ressortirait que des juridictions nationales ont interprété les notions de «similitude» et de «vendeur unique» comme présupposant que les produits et/ou services principaux ou les produits et/ou services qui sont offerts gratuitement ou à prix réduit sont habituellement mis en vente par le même circuit de distribution et/ou appartiennent à la même branche d’activité industrielle ou commerciale.
32     Par conséquent, il convient de constater que la Commission n’a pas rapporté la preuve que le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE, en ce qu’il aurait appliqué de manière discriminatoire et disproportionnée les conditions de «similitude» et de «vendeur unique» entre des produits et des services acquis par un consommateur, d’une part, et des produits ou des services rendus accessibles à titre gratuit ou à des prix réduits, dans le cadre d’un programme de fidélisation, d’autre part, comme condition préalable pour l’exercice d’un tel programme en tant que prestation de services transfrontalière entre entreprises.
33     Il y a dès lors lieu de rejeter le recours de la Commission.
Sur les dépens
34     En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume de Belgique ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)      Le recours est rejeté.
2)      La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le français.