62002CC0066_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante recurso recibido el 28 de febrero de 2002 en la Secretaría del Tribunal de Justicia, la República Italiana solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, que se anule la Decisión 2002/581/CE de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por Italia en favor de los bancos. (2)
II. Hechos y normativa nacional
2. Hasta los años ochenta, el sector bancario italiano se hallaba en parte en poder del Estado y se caracterizaba, por regla general, por una fuerte influencia estatal y por una especialización y regionalización. A partir del inicio de la década de los ochenta, las autoridades italianas abrieron un proceso de privatización que debía conducir además a un crecimiento medio de los bancos y eliminar la especialización de éstos. Mediante la Ley nº 218/90 de 30 de julio de 1990, la denominada «Ley Amato» (en lo sucesivo, «Ley Amato»), el Gobierno italiano adoptó medidas básicas dirigidas a una progresiva privatización del sector bancario.
3. Los bancos de propiedad estatal podían transformarse de este modo en sociedades anónimas y fueron obligados a ello en 1993. Sus acciones se colocaron en el mercado o bien se atribuyeron a organismos sin ánimo de lucro denominados «fundaciones bancarias». En el marco de estos últimos procesos se produjo la siguiente división: los bancos de reciente constitución (en el presente asunto, denominados conjuntamente «bancos») se hicieron cargo de las actividades bancarias, mientras que las fundaciones bancarias pasaron a ser las propietarias y administradoras de estos bancos, de forma que quedaron bajo su control. En virtud de determinadas disposiciones fiscales contenidas en la Ley Amato, las fundaciones bancarias podían transferir a los bancos determinados bienes de inversión y otros activos no indispensables para realizar el objeto social.
4. A finales de los años noventa, el Gobierno italiano adoptó nuevas medidas al objeto de fomentar la reestructuración y consolidación del sector bancario. La Ley nº 461/98 de 23 de diciembre de 1998 (en lo sucesivo, «Ley Ciampi») autorizó al Gobierno, entre otras cosas, a adoptar normas fiscales dirigidas a facilitar la retrocesión a las fundaciones bancarias de los bienes de inversión y de otros activos de los bancos no indispensables para realizar el objeto social, así como a facilitar la reestructuración del sector bancario mediante fusiones entre bancos u otras medidas de reestructuración.
5. La Ley Ciampi fue desarrollada mediante el Decreto Legislativo nº 153/99 de 17 de mayo de 1999 (en lo sucesivo, «Decreto nº 153/99»), el cual prevé disposiciones fiscales específicas aplicables a determinadas operaciones de reestructuración y retrocesión.
6. En el apartado 5, números 1 a 5, de la Decisión impugnada se describen las medidas fiscales (en lo sucesivo, «medidas litigiosas») introducidas por la Ley Ciampi y el Decreto nº 153/99 (en lo sucesivo, «régimen de ayudas litigioso») del modo siguiente:
«1) Reducción al 12,5 % del tipo del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (IRPEG) para los bancos que realicen una fusión o una reestructuración similar, durante los cinco períodos impositivos siguientes, a condición de que los beneficios se ingresen en una reserva especial sometida a una condición de no distribución durante un período de tres años. Los beneficios que es posible ingresar en la reserva especial no pueden sobrepasar el 1,2 % de la diferencia entre la suma total de los débitos y haberes de los bancos que participaron en la fusión y el agregado similar del mayor de los bancos entre los que participaron en esta operación (apartado 1 del artículo 22 y apartado 1 del artículo 23 del Decreto 153/99);
2) Neutralidad fiscal para las operaciones de retrocesión al organismo que aporta los bienes y activos no indispensables para realizar el objeto social ya concedidos a las sociedades bancarias con arreglo a la Ley 218 de 30 de julio de 1990 (apartado 3 del artículo 16 del Decreto 153/99);
3) Aplicación de un canon fijo en lugar de los impuestos adeudados en concepto de las operaciones a que se refieren los puntos 1) y 2) (párrafo 1 del artículo 24 y párrafo 5 del artículo 16 del Decreto 153/99);
4) Neutralidad fiscal, a efectos del impuesto municipal sobre el incremento del valor de los bienes inmuebles, en relación con las operaciones a que se refieren los puntos 1) y 2) (apartado 1 del artículo 24 y párrafo 5 del artículo 16 del Decreto 153/99);
5) Exención de impuestos para la transferencia de las sociedades cesionarias a las fundaciones bancarias de las participaciones en el capital de la Banca d'Italia (párrafo 2 del artículo 27 del Decreto 153/99).»
7. Las medidas litigiosas se aplican a operaciones realizadas en los ejercicios 1998 a 2004 inclusive.
III. Procedimiento ante la Comisión y Decisión impugnada
8. Tras recibir una pregunta parlamentaria a este respecto, en marzo de 1999 la Comisión comenzó a solicitar información relativa a la Ley Ciampi y al Decreto nº 153/99. En el curso del procedimiento de ayudas de Estado, la Comisión comunicó a las autoridades italianas, mediante escrito de 23 de marzo de 2000, que la Ley Ciampi y el Decreto nº 153/99 podían contener elementos de ayuda y las instó a no aplicar más, con carácter provisional, las medidas litigiosas. Mediante escrito de 12 de abril de 2000, las autoridades italianas comunicaron a la Comisión que suspendían la aplicación de las medidas, de suerte que sólo podrían concederse las ventajas fiscales en los ejercicios 1998, 1999 y 2000.
9. Mediante escrito de 25 de octubre de 2000, la Comisión comunicó al Gobierno italiano la apertura de un procedimiento sobre ayudas de Estado.
10. El 11 de diciembre de 2001, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, en la que declaró que las medidas litigiosas adoptadas en beneficio de los bancos –salvo la medida mencionada en el número 5 del considerando 5– constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común (artículos 1 y 2 de la Decisión). Además, la Comisión obligaba al Gobierno italiano a suprimir el régimen de ayudas ilegal (artículo 3 de la Decisión), a recuperar las ayudas ilegales concedidas sobre la base del régimen ilegal más los intereses (artículo 4 de la Decisión) y a informar a la Comisión en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la Decisión sobre las medidas adoptadas para su aplicación (artículo 5 de la Decisión).
IV. Sobre el recurso
A. Observaciones preliminares sobre los motivos del recurso
11. El Gobierno italiano alega en su recurso la existencia de un incumplimiento de la obligación de motivar, de los artículos 87 CE, apartado 1, 253 CE y 87 CE, apartado 3, letras b) y c). La Comisión ha rebatido la procedencia de cada uno de estos motivos.
12. En apoyo de su recurso, el Gobierno italiano aduce en primer lugar un motivo de carácter general, según el cual la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta o bien ignoró en la Decisión impugnada los objetivos y características de las medidas litigiosas y la continuidad entre la ratio legis
de la Ley Amato y de la Ley Ciampi, vulnerando de este modo, en particular desde el punto de vista del fortalecimiento de la competencia, la obligación de motivación.
13. Mediante un segundo motivo compuesto por varias partes, el Gobierno italiano alega que las medidas litigiosas han sido erróneamente calificadas como ayudas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
14. Mediante el tercer motivo, el Gobierno italiano argumenta que la Comisión ha vulnerado los artículos 87 CE, apartado 3, y 253 CE al no declarar, a resultas de una motivación errónea y contradictoria, que las medidas litigiosas constituyen «ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo» o «ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades» en el sentido de estas disposiciones y en consecuencia, compatibles con el mercado común.
15. Asimismo, el Gobierno italiano formuló en su réplica la imputación relativa a una violación de sus derechos de defensa. En dicho escrito objetó que la Comisión no formuló hasta la Decisión impugnada –y no antes en el procedimiento administrativo previo– una imputación específica relativa a la tributación indirecta de los bancos privatizados y, en consecuencia, ni el Gobierno italiano ni los beneficiarios de las supuestas ayudas pudieron ejercer a tal respecto sus derechos de defensa.
16. Sobre esta imputación ha de señalarse que del artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia se sigue que, en principio, en el curso del procedimiento no pueden invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho o de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. (3)
17. De ello se sigue que, dado que el Gobierno italiano formuló efectivamente la imputación de violación de los derechos de defensa por primera vez en el escrito de réplica y que tal imputación no se basa en razones que hayan aparecido durante el procedimiento, y tal como señaló acertadamente la Comisión, esta imputación no es admisible y, en consecuencia, en lo sucesivo no se examinará en cuanto al fondo.
B. Sobre el motivo general basado en la insuficiente toma en consideración de los objetivos y del carácter de las medidas litigiosas (primer motivo)
1. Principales alegaciones del Gobierno italiano
18. El Gobierno italiano alega que la Comisión ignoró el importante papel que desempeñan las medidas litigiosas en el marco de la reforma del sector bancario italiano y entendió erróneamente la estrecha relación entre la Ley Amato y la Ley Ciampi. A su juicio, las medidas litigiosas constituyen, en efecto, una etapa necesaria para completar la privatización iniciada con la Ley Amato y la reestructuración del mencionado sector y se conectan con los objetivos de integración y de competencia. Las medidas fiscales contenidas en la Ley Amato no produjeron en su totalidad los efectos esperados, por ejemplo respecto a la segmentación del mercado, que persistió en una amplia medida. La Ley Ciampi y el Decreto de desarrollo nº 153/99, que contiene las medidas litigiosas, eran, pues, necesarios para la consecución de los objetivos de la Ley Amato. En consecuencia –prosigue el Gobierno italiano–, la Comisión se equivoca también al afirmar que la privatización finalizó en 1992. Al no tener suficientemente en cuenta el carácter extraordinario de la medida en cuanto parte de la reforma del sector bancario, la Comisión incumplió su obligación de fundamentar. Así, falta una suficiente apreciación de la cuestión de si las medidas litigiosas perjudican efectivamente la competencia en el sector bancario o bien, como aduce la demandante, la favorecen.
2. Apreciación
19. En primer lugar, ha de recordarse que el artículo 87 CE, apartado 1, define las ayudas de Estado reguladas en el Tratado como ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
20. Según reiterada jurisprudencia, para que una medida pueda calificarse de ayuda de Estado en el sentido de este artículo, deben cumplirse los siguientes requisitos cumulativos: i) la medida debe conferir una ventaja selectiva a determinadas empresas o producciones; ii) la ventaja debe otorgarse directa o indirectamente mediante fondos estatales; iii) la medida debe falsear o amenaz ar con falsear la competencia, y iv) debe poder afectar a los intercambios entre Estados miembros. (4)
21. En cambio, la clase de objetivos y las causas de una medida estatal no son decisivas para su calificación como ayuda de Estado. Según reiterada jurisprudencia, el artículo 87 CE «no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos». (5)
22. Del «carácter» de una medida como tal no basta para inferir si tal medida cumple o no los requisitos de una ayuda. Así, por ejemplo, en relación con normas en el ámbito de la seguridad social, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiterada jurisprudencia que «el carácter social» de las medidas estatales «no basta para que escapen desde un principio» a la calificación de ayudas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. (6)
23. Además, resulta difícil establecer de forma inequívoca y con carácter general la finalidad concreta de las normas fiscales. Al contrario, como ponen también de manifiesto las alegaciones del Gobierno italiano contenidas en el recurso, cabe establecer diferentes fines y objetivos según el punto de vista desde el cual se observe tal normativa. Así, las medidas litigiosas pueden ciertamente mantener una relación más o menos estrecha con el plan de privatización, pero el Gobierno italiano ha señalado además que estas medidas pretenden incentivar las concentraciones o retrocesiones y que, de este modo, se quiere incrementar la rentabilidad y la capitalización de los bancos afectados y la competitividad del sector bancario. En otro punto señaló que mediante las medidas litigiosas se pretende compensar la mayor presión fiscal a que está sujeto el sector bancario en comparación con otros sectores económicos.
24. La alegación del Gobierno italiano según la cual las medidas litigiosas fueron adoptadas a la vista de consideraciones relativas a la privatización y al estímulo de la competencia y con arreglo al interés de la integración europea, es en cualquier caso inadecuada como tal, a la vista de la jurisprudencia que he citado en los puntos 21 y 22 supra,
para sustraer las medidas litigiosas de una calificación como ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, con arreglo a los criterios expuestos en el punto 20 supra.
En todo caso, corresponde a la Comisión realizar una ponderación que vaya más allá de lo anterior con intereses políticos y económicos como los enumerados por el Gobierno italiano y efectuar la oportuna apreciación de la justificación de una ayuda de Estado en el marco de su facultad discrecional de conceder autorizaciones con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3. (7)
25. Por otro lado, no cabe negar toda relevancia o valor indiciario a las observaciones sobre la finalidad y el objetivo de una medida con vistas a una apreciación conforme al artículo 87 CE, apartado 1, en la medida en que pueden aclarar el modo en que produce efectos una medida y, por consiguiente, pueden desempeñar un papel a la hora de examinar la existencia de los diversos elementos «relativos a los efectos» del concepto de ayuda enumerados en el punto 20 supra. (8)
26. Ahora bien, así entendido, el argumento repetidas veces formulado según el cual las medidas litigiosas incrementarían en última instancia la competencia mediante la reestructuración y el fortalecimiento de los bancos o bien harían más competitivos a éstos no se opone a que tales medidas constituyan ayudas.
27. En efecto, la normativa en materia de ayudas constituye un instrumento en el marco de un régimen «que garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior» según lo programado en el artículo 3 CE, apartado 1, letra g). Tal falseamiento se advertiría justamente, entre otras circunstancias, en que un Estado refuerce empresas o sectores económicos para la competencia y de este modo produzca un «estímulo» de la competencia en comparación con otras empresas o sectores económicos correspondientes en el mercado interior. En efecto, el «estímulo» de la competencia o «más» competencia no son la antítesis del «falseamiento de la competencia», al cual se remite la normativa comunitaria en materia de ayudas. En esta línea, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiterada jurisprudencia que el hecho de que un Estado miembro se proponga aproximar, mediante medidas unilaterales, las condiciones de competencia en un determinado sector económico a las existentes en otros Estados miembros no puede desvirtuar el carácter de ayudas de estas medidas. (9)
28. A continuación, en cuanto respecta al argumento del Gobierno italiano relativo a la continuidad en los objetivos de las Leyes Amato y Ciampi, dicho argumento se basa manifiestamente en la tesis de que la normativa litigiosa no puede ser calificada de ayuda porque la Comisión no formuló objeciones a las medidas a propósito de la Ley Amato.
29. A este respecto ha de señalarse que la clasificación de una medida estatal como ayuda en el sentido del artículo 87 CE depende, a la vista de los elementos de esta disposición, de toda una serie de factores y exige un análisis minucioso caso por caso de las características técnicas y jurídicas de las respectivas medidas estatales y de su contexto económico. (10) Justamente porque, como ha señalado correctamente el Gobierno italiano, la normativa en materia de ayudas ha de incidir en las realidades económicas, el control de las ayudas en el sentido del Tratado no es un concepto estático. Así lo ha expresado del modo siguiente el Consejo en el cuarto considerando del Reglamento (CE) nº 659/1999: (11)
«Considerando [...] que la consecución e intensificación del mercado interior es un proceso gradual, que se refleja en el desarrollo permanente de la política de ayudas de Estado; que, como consecuencia de dicha evolución, determinadas medidas, que en el momento de su aplicación no constituían ayudas de Estado, han podido pasar a ser ayudas.»
30. A la vista de estas consideraciones, parece claro que de la circunstancia de que la Comisión no formulara en un momento anterior objeciones a una normativa como la Ley Amato –Ley ésta que la Comisión, como no discute el Gobierno italiano, sólo ha examinado en relación con algunos aspectos– no puede deducirse que una normativa nueva, aunque ésta tenga una relación de «continuidad» con la normativa mencionada en primer lugar o esté dirigida a los mismos objetivos, no pueda ser clasificada como ayuda de Estado. Con otras palabras, la posibilidad de Comisión de clasificar una normativa como ayuda de Estado no ha ­–por así decirlo– «precluido» en modo alguno por no haber formulado objeciones contra la normativa anterior.
31. En la medida en que el Gobierno italiano alega, por último, un incumplimiento de la obligación de motivación con arreglo al artículo 253 CE, ha de recordarse a este respecto, en primer lugar, una serie de principios que se desprenden de una reiterada jurisprudencia.
32. Antes de nada ha de observarse que la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento o exactitud en cuanto al fondo de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. (12)
33. En segundo lugar, en cuanto atañe a los requisitos de la motivación, según reiterada jurisprudencia, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en particular en función del contenido del acto y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (13)
34. Con respecto a la imputación de falta de toma en consideración de la naturaleza extraordinaria de las medidas en cuanto a parte de una reforma del sector bancario, ha de señalarse, a la luz de lo expuesto, que la Comisión ha resumido en el considerando 16 de la Decisión impugnada las observaciones de Italia relativas a la génesis normativa y a los fines de las medidas litigiosas. A los fines de las ayudas, en particular a la consolidación del sector bancario, se hace además referencia, en el marco de la apreciación conforme a la normativa en materia de ayudas, en los considerandos 30 y 32 de la Decisión impugnada.
35. Habida cuenta, en particular, del papel que desempeñan los objetivos de la medida litigiosa para su clasificación como ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, tal como ya he perfilado dicho papel en los puntos 21 a 25, procede declarar en consecuencia, respecto a la toma en consideración del carácter y de los fines de las medidas litigiosas, que no existe falta de motivación alguna.
36. Por cuanto atañe a la alegación relativa a la continuidad entre las medidas litigiosas y la Ley Amato, este argumento se trata en el apartado 53 de la Decisión impugnada.
37. Por consiguiente, en la medida en que el Gobierno italiano aduce un incumplimiento de la obligación de motivación prevista en el artículo 253 CE en el marco del primer motivo, de carácter general, esta imputación es infundada.
38. A la vista de cuanto antecede, el examen del primer motivo no ha conducido a conclusión alguna que ponga en cuestión la validez de la Decisión impugnada.
C. Sobre la imputación de que la Comisión clasificó erróneamente, e incumpliendo la obligación de motivación, las medidas litigiosas como ayudas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (segundo motivo)
39. Este motivo se compone de varias partes, estructuradas con no mucha claridad, mediante las cuales el Gobierno italiano aduce de forma resumida los siguientes aspectos en relación con la Decisión impugnada:
– falta de motivación al no examinarse de forma separada las medidas litigiosas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, y al artículo 87 CE, apartado 3, y como consecuencia de un examen demasiado global de las medidas litigiosas;
– premisa errónea y apreciación equivocada de la concesión de ventajas y del carácter selectivo respecto a la medida fiscal mencionada en el considerando 5, número 1;
– las medidas litigiosas no constituyen una carga para los presupuestos públicos ni utilizan fondos públicos, y son neutrales desde un punto de vista fiscal en cuanto respecta a las operaciones de retrocesión;
– carácter no selectivo de las medidas litigiosas;
– no existe falseamiento de la competencia entre los bancos que operan en Italia ni entre los bancos nacionales y extranjeros;
– apreciación errónea y falta de motivación respecto a su incidencia en los intercambios entre Estados miembros.
1. Sobre la inexactitud de la Decisión impugnada en relación con la cuestión de si mediante las medidas litigiosas se concede una ventaja selectiva con cargo a fondos públicos
a) Principales alegaciones del Gobierno italiano
40. Mediante la segunda parte del segundo motivo, el Gobierno italiano alega que, en cuanto respecta a la medida mencionada en el apartado 1, considerando 5, de la Decisión impugnada, ésta se basa en una premisa errónea respecto a la concesión de ventajas. La reducción al 12,5 % del tipo del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (IRPEG) afecta únicamente a los beneficios destinados a la reserva especial y no con carácter general a la totalidad de los beneficios de los bancos participantes en la fusión o en una operación de la reestructuración análoga. Esta ventaja fiscal está ligada a cuatro condiciones que han sido soslayadas por la Comisión. De estas condiciones se infiere que la finalidad de estas medidas fiscales no consiste en favorecer a los accionistas, sino en capitalizar el banco resultante de la fusión. De este modo se refuerza la competitividad del sector bancario.
41. En contra de lo que sostiene la Comisión en el apartado 33 de la Decisión impugnada, no se trata de una medida selectiva. El Gobierno italiano alega, en particular, la inexactitud de la afirmación según la cual mediante esta medida se perjudica a los bancos más pequeños frente a los de mayor tamaño. Además, esta medida no se limita a los bancos italianos, sino que abarca también las filiales de bancos de otros Estados miembros en Italia.
42. Mediante la tercera parte del segundo motivo, el Gobierno italiano aduce que el concepto de ayuda de Estado presupone una ventaja para la empresa y una influencia directa en el presupuesto estatal –mediante la utilización de fondos o mediante la renuncia a los mismos–. Ahora bien, precisa, el presupuesto estatal no resulta gravado mediante las medidas litigiosas (hecho el cálculo de forma global y a largo plazo). Añade que el legislador italiano ha pretendido siempre utilizar instrumentos que resulten neutrales tanto con vistas a la competencia como a la totalidad de los recursos fiscales en el sector bancario.
43. El Gobierno italiano subraya además que las medidas relativas a la retrocesión a las fundaciones bancarias de los bienes de inversión y otros activos no indispensables para realizar el objeto social no deben tener la consideración de exención fiscal, sino de mera neutralidad fiscal. Estas retrocesiones no dan lugar a un incremento o pérdida de valor y las fundaciones bancarias tienen que pagar en principio por ello, aunque sea en un momento posterior a la fecha de vencimiento original, los impuestos no abonados por los bancos, de suerte que sólo cabe hablar de una suspensión temporalmente limitada de la deuda tributaria. En consecuencia, no existe una renuncia a ingresos fiscales. Además, estas medidas aprovechan también a entidades como las sociedades de cartera, que no procede clasificar como empresas en el sentido del concepto de ayuda.
44. Mediante la cuarta parte del segundo motivo, el Gobierno italiano alega con carácter general que las medidas litigiosas no cumplen el requisito del carácter selectivo. Se trata más bien de medidas generales que se dirigen sin discriminación alguna a todos los bancos que participan en la reforma.
45. Según el Gobierno italiano, a la hora de examinar el carácter selectivo de una ventaja fiscal debe determinarse, en primer lugar, si esta última constituye una excepción a la aplicación del régimen fiscal aplicable con carácter general en beneficio de determinadas empresas de un Estado miembro. De ser tal el caso, deberá comprobarse a continuación si la excepción o la diferenciación inherente al régimen se justifica por la naturaleza o por la construcción interna del régimen fiscal.
46. En el presente asunto, aunque no se refieren únicamente al sector bancario, las medidas litigiosas no pueden tener, siempre según el Gobierno demandante, la consideración de medidas específicas, sino de medidas de carácter general, pues descansan en el principio básico, aplicable en el ordenamiento jurídi co italiano, de una tributación diferente de los bancos en comparación con las empresas industriales. El Gobierno italiano señala que el sector bancario está sujeto a condiciones y controles legales especiales. El sector bancario reviste también particularidades con respecto a la dinámica de la competencia. Existen diferencias objetivas entre los sujetos pasivos en el sector bancario y en otros sectores. En consecuencia, está objetivamente justificada una tributación especial de este sector, lo cual se desprende también de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas. (14) Así pues, las medidas litigiosas pueden tener la consideración de «excepción» al régimen general. Se trata de medidas extraordinarias y temporalmente limitadas mediante las cuales se pretende fomentar los ajustes estructurales necesarios. Además, una mejora de la competencia en el sector bancario supone una ventaja directa para todos los demás sectores económicos.
b) Apreciación
47. El concepto de ayuda contenido en el artículo 87 CE, apartado 1, presupone en primer lugar un trato de favor a determinadas empresas o de sectores de producción. A tal respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el concepto de ayuda de Estado en el sentido de esta disposición es más general que el de subvención, ya que no sólo comprende las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa. (15)
48. La ayuda se define aquí, pues, como una excepción favorable de un hecho imponible general o bien de un gravamen normal. De este modo, se establece el punto de referencia necesario para un «trato de favor». (16)
49. Así pues, debe comprobarse en primer lugar, como primerísima premisa, si las medidas litigiosas han de apreciarse en relación con el régimen fiscal aplicable por regla general a las operaciones de este tipo o bien si, tal como ha alegado el Gobierno italiano, constituyen un régimen fiscal general autónomo o, en su caso, un «régimen fiscal específico».
50. A mi juicio, en el presente asunto, el contexto general de las medidas litigiosas aboga más por apreciar éstas con arreglo al parámetro del régimen fiscal general que por considerarlas en sí mismas un nuevo régimen general o una «normalidad jurídica». Se trata de un paquete de excepciones concretas a un régimen general vigente con anterioridad dirigidas a facilitar determinadas transacciones en relación con fusiones bancarias. (17) El presente asunto no se plantea, a este respecto, de forma esencialmente distinta a los asuntos De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (18) o Maribel, (19) que trataban de regímenes fiscales especiales en relación con un régimen general –en estos asuntos, el régimen general de seguridad social. En sus sentencias, el Tribunal de Justicia examinó estos regímenes especiales como excepciones al respectivo régimen fiscal general y no como medidas autónomas. Por lo demás, consecuente con este enfoque, el Tribunal de Justicia no siguió, en la sentencia Adria-Wien Pipeline, la tesis del Abogado General Mischo según la cual el propio régimen de bonificación controvertido en tal asunto constituye una medida general establecida ex novo. (20)
51. En lo que respecta en primer lugar a la cuestión del cumplimiento del requisito de la concesión de ventajas por las medidas litigiosas, tal concesión ha de advertirse indudablemente en el hecho de que, en virtud de las medidas litigiosas, los bancos afectados no deben pagar o bien deben pagar en una medida menor determinados impuestos que deberían abonar en condiciones normales con arreglo al régimen fiscal general –a saber, el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas y los impuestos que gravan la realización de operaciones de retrocesión– o, dicho con otras palabras, en una reducción de la carga de las empresas afectadas. En este sentido, la Comisión calificó acertadamente las medidas litigiosas de «ventajas fiscales» en la Decisión impugnada y declaró en su considerando 42 que las ventajas se conceden a cambio de la renuncia a determinados ingresos fiscales.
52. Por lo que atañe en particular a las fusiones o reestructuraciones similares –es decir, operaciones a las que hace referencia el considerando 5, número 1, de la Decisión impugnada– la concesión de la ventaja consiste en una reducción al 12,5 % del tipo del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas bajo determinadas condiciones que se describen también en el mencionado considerando de la Decisión impugnada.
53. El Gobierno italiano no ha alegado, a mi juicio, nada que ponga en cuestión la concesión de una ventaja mediante esta medida.
54. En primer lugar, ha de señalarse que la Comisión reprodujo o resumió las características de esta medida fiscal en el considerando 5, número 1, de la Decisión impugnada manifiestamente en el sentido descrito por el Gobierno italiano. En particular, se afirma expresamente en dicho considerando que la reducción se aplicará, entre otras, «a condición de que los beneficios se ingresen en una reserva especial [...]».
55. En segundo lugar, las características (técnicas) concretas de esta medida fiscal no cambian en nada por el hecho de que en cualquier caso se conceda a los bancos una reducción del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas.
56. En tercer lugar, según la información facilitada por el Gobierno italiano, se pretende expresamente establecer un incentivo fiscal para las fusiones.
57. En cuarto lugar ha de observarse que del considerando 8 de la Decisión impugnada, el cual no ha sido puesto en cuestión por el Gobierno italiano, se infiere que las propias autoridades italianas calcularon en 2.767 millones de euros el importe máximo teórico de las ventajas fiscales que han obtenido posiblemente los beneficiarios de esta medida en el período pertinente.
58. A continuación, en lo que atañe en particular a las medidas litigiosas, en cuanto tales medidas prevén la «neutralidad fiscal» de las operaciones en el marco de la reestructuración de los bancos –entre las que se cuentan en particular las operaciones de retrocesión al organismo que aporta los bienes y activos no indispensables para realizar el objeto social–, los efectos de esta «neutralidad fiscal» consisten, según la información disponible, en que se impide la aplicación de impuestos que normalmente gravarían a los bancos con arreglo al régimen fiscal general por la realización de las operaciones de que se trata, en particular de impuestos sobre la plusvalía.
59. A mi juicio, esto constituye inequívocamente una ventaja fiscal. En el presente asunto no resulta decisivo el hecho de que, como ha alegado el Gobierno italiano, estas medidas no supongan una ventaja fiscal para determinadas operaciones –porque en el caso concreto no se aplica ningún impuesto a estas operaciones en virtud de otras normas o bien porque en determinados casos no se aplica ningún impuesto a la plusvalía generada por la operación, dado que no se produce tal plusvalía a resultas de la operación–. En efecto, el objeto de la Decisión impugnada lo constituyen, como señaló la Comisión en el apartado 29 de la misma, las medidas litigiosas en cuanto tales y no ayudas concretas o supuestos de aplicación. Según la jurisprudencia, la Comisión puede limitarse a estudiar un régimen de ayudas a la vista de sus características generales al objeto de comprobar si, a la vista de estas características, contiene elementos de una ayuda. (21) Así pues, la solución no dependerá de la existencia de una ventaja en cada caso concreto. También carece aquí de pertinencia por las mismas razones la alegación según la cual las medidas litigiosas pueden beneficiar también a entidades como las sociedades de cartera, que no pueden ser calificadas de empresas en el sentido del concepto de ayuda. Lo decisivo en el presente asunto estriba en que, como ya he señalado, en la medida en que se aplicase normalmente un impuesto a resultas de la realización de las operaciones correspondientes, mediante esta medida se «neutraliza» en principio tal impuesto a favor de los bancos.
60. Abstracción hecha de lo anterior, en relación con la objeción formulada por el Gobierno italiano según la cual mediante las medidas litigiosas, en tanto en cuanto afectan a las mencionadas operaciones de retrocesión, se ha producido únicamente una suspensión o aplazamiento temporal de la deuda tributaria, ha de señalarse con la Comisión que en una mera moratoria fiscal ha de verse ya una ventaja económica. (22)
61. Por último, el propio Gobierno italiano ha señalado que mediante las medidas relativas a las operaciones de retrocesión se pretende eliminar los obstáculos fiscales.
62. A la vista de cuanto antecede, el Gobierno italiano no ha alegado nada que se oponga a la afirmación de que, en la medida en que establecen la «neutralidad fiscal» para determinadas operaciones, las medidas litigiosas confieren una ventaja en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
63. A continuación, en cuanto atañe a la concesión de fondos estatales, ésta consiste, en los casos de ayudas «negativas» como aquéllas de las que trata el presente asunto, en la renuncia a ingresos fiscales vinculada a la ventaja. (23)
64. Ha de desestimarse el argumento del Gobierno italiano según el cual las medidas litigiosas no gravan, ni en conclusión ni vistas a largo plazo, el presupuesto estatal. El objetivo del artículo 87 CE consiste en evitar que los intercambios entre Estados miembros resulten afectados por las ventajas otorgadas por las autoridades públicas que, bajo formas diversas, falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. (24) El elemento de utilización de fondos públicos está dirigido a delimitar las ayudas de Estado de las intervenciones privadas que no quedan comprendidas en la normativa en materia de ayudas. (25) Así pues, esta característica ha de diferenciarse de la cuestión de si tal utilización se basa realmente, en última instancia, en una carga para el presupuesto o bien si produce a fin de cuentas efectos incluso beneficiosos en el presupuesto estatal. Por tanto, carece de pertinencia si en la práctica se produce o no una carga para los presupuestos del Estado de que se trate. (26)
65. Por último, el Gobierno italiano ha discutido en particular el carácter selectivo de las medidas litigiosas.
66. A la vista del tenor del artículo 87 CE, apartado 1, una ventaja económica concedida por un Estado miembro sólo tendrá carácter de ayuda cuando pueda favorecer «a determinadas empresas o producciones».
67. El criterio relativo al carácter selectivo afecta a la distinción entre medidas estatales que pueden constituir ayudas en el sentido del artículo 87 CE y aquellas ayudas generales que son expresión de la política general en materia tributaria de un Estado miembro y quedan reservadas a los Estados miembros.
68. Tienen la consideración de medidas estatales generales y no selectivas, en principio, las medidas que aprovechan en la misma medida a todos los operadores económicos en el territorio de un Estado miembro. (27)
69. Sin embargo, por debajo de este nivel de generalidad, puede resultar muy complicado diferenciar entre medidas generales y selectivas. En cualquier caso, según la propia jurisprudencia, puede estarse en presencia de una ayuda (selectiva) en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, cuando ésta afecta a todo un sector económico e incluso a varios. (28)
70. En cualquier caso, en el presente asunto procede declarar sin discusión que las medidas litigiosas sólo se aplican en el sector bancario.
71. Ya he señalado que, a mi juicio, las medidas litigiosas, en la medida en que eximen al beneficiario de cargas financieras que normalmente debería soportar, deben considerarse en el marco o en relación con el régimen general de cargas a que hacen referencia estas exenciones.
72. Así, según un concepto delimitado por vez primera por el Abogado General Darmon en sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Sloman Neptun, el elemento distintivo de una medida selectiva en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, es el «carácter excepcional» de la misma, en su propia naturaleza, en relación con la estructura del sistema general en el que se inserta. (29)
73. Así pues, el hecho de si una diferenciación establecida por una medida –mediante la cual se concede una ventaja a un beneficiario dentro del sistema general al que pertenece tal medida– tiene o no carácter selectivo depende de si tal diferenciación se desprende de la naturaleza o de la estructura del sistema general –dicho con otras palabras, si se desprende de la lógica impositiva interna de este sistema.
74. La Comisión hizo referencia en el apartado 32 de la Decisión impugnada a la correspondiente declaración del Tribunal de Justicia en la sentencia Maribel, según la cual «una medida que implica una exención parcial a favor de las empresas de un sector industrial determinado de las cargas económicas que derivan de la aplicación normal del régimen general de previsión social, sin que tal exención encuentre justificación en la naturaleza o en el sistema del aludido régimen, debe considerarse como una ayuda». (30)
75. Así pues, una diferenciación sólo puede tener carácter selectivo si está objetivamente justificada a la vista del régimen de cargas dentro del cual se ado pta. La cercanía de este examen a un examen de igualdad resulta, por otro lado, evidente, lo cual se pone también de manifiesto en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al carácter selectivo en la medida en que según ésta ha de examinarse si pueden resultar favorecidas determinadas empresas o producciones «en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen». (31)
76. Mediante las medidas litigiosas se ha introducido una serie de modificaciones, limitadas al sector bancario, en el régimen fiscal normalmente aplicable (reducción del tipo del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, neutralidad fiscal respecto a las plusvalías, etc.). Dado que las diferenciaciones en el seno de un régimen fiscal solo carecen de «carácter excepcional», y pueden por tanto ser consideradas como no selectivas, cuando tal diferenciación se deriva, por así decirlo, de la «lógica impositiva interna» de este régimen fiscal, la diferenciación introducida mediante las medidas litigiosas sólo sería selectiva si de este modo se hubiera seguido la lógica impositiva del régimen fiscal general o bien, como ha manifestado el Gobierno italiano, si se hubiera adaptado el régimen general a las características específicas de la actividad bancaria.
77. Sin embargo, comparto la tesis de la Comisión de que tal no es el caso y de que, dicho en otras palabras, las medidas litigiosas no han establecido una diferenciación objetiva entre el sector bancario y otros sectores y empresas. Las medidas litigiosas son medidas puntuales mediante las cuales se pretende conseguir la consolidación del sector bancario italiano o bien, como ha señalado el Gobierno italiano, reforzar la competitividad de dicho sector. Por consiguiente, considero acertada la observación de la Comisión contenida en el considerando 32 de la Decisión impugnada en el sentido de que se trata de un elemento externo que no muestra ninguna conexión inherente con la estructura del régimen fiscal normalmente aplicable –respecto de decisiones u otras operaciones a las que hacen referencia las medidas litigiosas–. El objetivo de reestructurar o privatizar el sector bancario de un Estado miembro puede ser indudablemente, considerado en sí mismo, un objetivo legítimo, pero ello no significa que el hecho de que beneficie únicamente al sector bancario encuentre su cobertura en la naturaleza y en los objetivos generales del régimen fiscal nacional normalmente aplicable. Los objetivos de las medidas litigiosas ajenos a dicho régimen apuntan, a mi juicio, a que no se está en presencia de una adaptación del régimen general.
78. Además, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer ha señalado que la prueba de que una medida obedece a la lógica interna del sistema sólo puede obtenerse si se excluye «todo propósito de mejorar las condiciones de un sector frente a sus competidores extranjeros». (32) Sin embargo, el propio Gobierno italiano ha señalado en repetidas ocasiones que las medidas litigiosas persiguen también reforzar la competitividad –mediante fusiones o garantizando una mayor rentabilidad.
79. A la vista de cuanto antecede, estimo que las medidas litigiosas, al aplicarse en cualquier caso únicamente a las correspondientes operaciones en el sector bancario, son en cualquier caso selectivas desde una perspectiva sectorial, tal como señaló acertadamente la Comisión en el considerando 35 de la Decisión impugnada.
80. Además, a este carácter selectivo no se opone la circunstancia de que las empresas de otros sectores económicos –las cuales, de efectuar operaciones análogas de reestructuración, que disfrutan de ventajas fiscales en el sector bancario a resultas de las medidas litigiosas, deberían pagar los impuestos correspondientes– no compiten con los bancos. Esto se dará incluso a menudo cuando se esté en presencia de ayudas para «sectores de producción» completos, los cuales son mencionados expresamente en el artículo 87 CE, apartado 1.
81. El primer plano de esta disposición lo ocupa la influencia en la competencia dentro de la Comunidad, es decir, que aquí se trata también, por ejemplo, de la competencia con los sectores bancarios de otros Estados miembros. (33) Así, en la sentencia Adria-Wien Pipeline y Wietsersdorfer & Pegganer Zementwerke, citada por la Comisión, el Tribunal de Justicia aceptó la existencia de una ventaja selectiva, si bien el ámbito de aplicación de las ayudas nacionales controvertidas se refería, en términos muy amplios, a las «empresas que producen bienes corporales». (34)
82. La Comisión también formuló en la Decisión impugnada declaraciones (en modo condicional) (35) relativas al carácter selectivo de las medidas litigiosas, en particular la medida mencionada en el considerando 5, número 1, de la Decisión impugnada, dentro del sector bancario, es decir, relativas al carácter selectivo de la diferenciación entre diversos bancos.
83. Dado que, como ya se ha expuesto, las afirmaciones de la Comisión relativas a la selectividad sectorial son correctas y que, para calificar una medida como ayuda, basta con comprobar que, al menos desde un punto de vista, es de carácter selectivo, no es necesario examinar si las medidas litigiosas son efectivamente selectivas incluso dentro del sector. (36)
84. En consecuencia, procede declarar que la Comisión llegó acertadamente a la conclusión de que las medidas litigiosas cumplen los requisitos de la concesión unilateral de ventajas con cargo a fondos estatales.
2. Sobre la cuestión del falseamiento de la competencia y del perjuicio para los intercambios comerciales entre los Estados miembros
a) Principales alegaciones del Gobierno italiano
85. Mediante la quinta parte del segundo motivo, el Gobierno italiano alega que la competencia no se falsea ni entre los bancos que operan en Italia ni entre los bancos nacionales y extranjeros.
86. Sostiene que a las ventajas fiscales controvertidas pueden acogerse todos los bancos que cumplan determinados criterios objetivos. Las ventajas fiscales relativas a determinadas operaciones están vinculadas únicamente a la condición de que tales operaciones se realicen en Italia. Por cuanto atañe a la medida mencionada en el considerando 5, número 1, de la Decisión impugnada, dicha medida se aplica también a las sucursales de bancos extranjeros. En consecuencia, no se dificulta el acceso de los bancos extranjeros al mercado nacional.
87. El Gobierno italiano añade que, a la hora de examinar los efectos de las medidas litigiosas en la competencia, debe observarse que la carga fiscal es sensiblemente superior para los bancos que operan en Italia en comparación con la media europea. Tal situación podría justificar la adopción de medidas dirigidas a reducir la carga fiscal. Según él, la Comisión ha omitido indebidamente examinar el falseamiento de la competencia sobre la base del mercado relevante.
88. Mediante la sexta parte del segundo motivo, el Gobierno italiano alega una apreciación defectuosa y falta de motivación en relación con los perjuicios a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En particular, se opone a la afirmación recogida en la Decisión impugnada según la cual las medidas litigiosas facilitan la expansión de los bancos italianos en el extranjero y dificultan el acceso de los bancos extranjeros. A juicio del Gobierno italiano, esta motivación no es suficiente ni relevante. Reitera que las medidas litigiosas son igualmente aplicables a los bancos extranjeros y que los bancos italianos están sujetos a una elevada presión fiscal, por lo que éstos no se expanden de una forma «potencialmente más agresiva».
b) Apreciación
89. En primer lugar, ha de observarse que, según reiterada jurisprudencia, no es el efectivo perjuicio de la competencia y del comercio intracomunitario lo que debe evitarse, sino que el elemento decisivo es la mera idoneidad de la medida controvertida para perjudicar los intercambios comerciales entre los Estados miembros y falsear la competencia. (37)
90. Además, de las propias circunstancias en las que se concedió la ayuda permiten deducir que puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros o falsear o amenazar con falsear la competencia. (38)
91. En cuanto atañe a la alegación según la cual no se da un falseamiento de la competencia, ya he señalado que la normativa comunitaria en materia de ayudas constituye un instrumento dirigido a impedir distorsiones de la competencia en el mercado común. (39) En consecuencia, para fundamentar la aplicabilidad del artículo 87 CE, apartado 1, basta con que las medidas litigiosas puedan influir en la competencia con respecto a los competidores que operen en el mercado común. (40) Como ha señalado la Comisión, el hecho de que las medidas adecuadas sean aplicables con arreglo a criterios objetivos y que estén a disposición tanto de bancos nacionales como de bancos extranjeros no resulta adecuado para acreditar que tal idoneidad no existe. Lo decisivo estriba en que mediante las medidas litigiosas se refuerzan determinados bancos que operan en Italia en cuanto a su tamaño –mediante fusiones– o en cuanto a su capacidad financiera y rentabilidad –por ejemplo, mediante retrocesiones–. Aunque las sucursales extranjeras también pueden beneficiarse en principio de las medidas litigiosas, siempre que cumplan los requisitos de dichas medidas, ello no modifica en nada la circunstancia de que esas medidas pueden influir en la competencia de bancos que operen en Italia con respecto a bancos que operen en otros Estados miembros. En mi opinión, a la vista de la liberalización de los mercados financieros que se ha producido estos últimos años, no cabe seriamente poner en cuestión que existe, cuando menos, una cierta competencia intracomunitaria en el sector bancario.
92. En cuanto a la alegación según la cual la carga fiscal de los bancos que operan en Italia es sensiblemente superior a la media europea ha de observarse que, según la jurisprudencia, el hecho de que un Estado miembro se proponga aproximar, mediante medidas unilaterales, las condiciones de competencia en un determinado sector económico a las existentes en otros Estados miembros no puede desvirtuar el carácter de ayuda de estas medidas. (41) Así pues, debe desestimarse este planteamiento «compensatorio» contenido en la argumentación del Gobierno italiano.
93. Por consiguiente, el Gobierno italiano no ha demostrado que la Comisión errase al considerar que las medidas litigiosas pueden falsear la competencia.
94. A continuación, en cuanto atañe a la apreciación y motivación de la idoneidad de las medidas litigiosas para influir en el comercio intracomunitario, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al perjuicio para la competencia y a la comprobación del perjuicio para los intercambios intracomunitarios, no se deriva un criterio estricto. (42)
95. Según la jurisprudencia que invocó acertadamente la Comisión en el considerando 41 de la Decisión impugnada, cuando una ventaja concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una categoría de empresas con relación a otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que estas últimas se ven influidas por la citada ventaja. (43)
96. Según la información facilitada por el Gobierno italiano, las medidas litigiosas tienen por objeto reforzar la competitividad del sector bancario italiano. Con ellas se pretende aumentar la rentabilidad de los bancos afectados y facilitar las fusiones.
97. Asimismo, basta con señalar –a la vista del desarrollo de la liberalización de los servicios financieros y de la integración de los mercados financieros, al que aludió la Comisión en el considerando 41 de la Decisión impugnada, que el Gobierno italiano tampoco ha negado en cuanto tal– que en cualquier caso no debe excluirse que las empresas beneficiarias compiten con empresas establecidas en otros Estados miembros. (44)
98. En consecuencia, la Comisión pudo estimar acertadamente que existe una influencia sobre los intercambios comerciales. Además, la Comisión fundamentó de forma prolija en el considerando 41 de la Decisión impugnada las razones por las que afirma que se producen efectos sobre los intercambios comerciales.
99. Por consiguiente, las alegaciones relativas a la apreciación errónea del perjuicio para la competencia y para los intercambios comerciales entre los Estados miembros son infundadas.
3. Sobre la falta de motivación al no examinarse de forma separada las medidas litigiosas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, y al artículo 87 CE, apartado 3, y como consecuencia de un examen demasiado global de las medidas litigiosas
a) Principales alegaciones del Gobierno italiano
100. El Gobierno italiano alega en primer lugar que la Decisión impugnada no aprecia de forma separada dos cuestiones distintas, a saber, la relativa a la calificación de las medidas litigiosas como ayudas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y la relativa a la aplicabilidad de las disposiciones que establecen excepciones contenidas en el artículo 87 CE, apartado 3. Además, la motivación de la clasificación de las medidas litigiosas como ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, es demasiado global.
b) Apreciación
101. A tal respecto, a la luz de los principios relativos a la obligación de motivación que he expuesto en los puntos 32 y 33, ha de señalarse que las cuestiones de la calificación de las medidas litigiosas como ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y de la aplicabilidad de las disposiciones que establecen excepciones contenidas en el artículo 87 CE, apartado 3, fueron objeto de una motivación separada en la Decisión impugnada, en particular, por un lado, en los considerandos 32 a 43 y, por otro, en los considerandos 45 a 48 de la Decisión impugnada.
102. En consecuencia, no puede seguirse el argumento de la demandante según el cual estas dos cuestiones no han sido tratadas de forma separada.
103. A la luz de las observaciones anteriores relativas a los diversos elementos de concepto de ayuda, en las que he abordado las correspondientes afirmaciones de la Comisión, tampoco está justificada la imputación general relativa a una motivación demasiado global o a la falta de una motivación suficiente de la clasificación de las medidas litigiosas como ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
104. Así pues, la primera parte del segundo motivo es igualmente infundada.
105. Habida cuenta de cuanto antecede, procede desestimar por infundado el segundo motivo, según el cual la Comisión clasificó erróneamente, e incumpliendo la obligación de motivación, las medidas litigiosas como ayudas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
D. Sobre la vulneración del artículo 87 CE, apartado 3, y sobre el cumplimiento de la obligación de motivación relativa a la cuestión de la compatibilidad con el mercado común (tercer motivo)
1. Principales alegaciones del Gobierno italiano
106. El Gobierno italiano reprocha a la Comisión haber vulnerado los artículos 87 CE, apartado 3, y 253 CE al no haber declarado las medidas litigiosas compatibles con el mercado común, a resultas de una motivación errónea y contradictoria.
107. A tal respecto, en relación con el apartado 48 de la Decisión impugnada, señala en primer lugar que la Comisión no estaba legitimada para deducir de la circunstancia de que las medidas litigiosas no fueran notificadas con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, que estas medidas no podían ser declaradas compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, o para realizar por ese motivo una apreciación meramente superficial de las circunstancias pertinentes. El Gobierno italiano recuerda que, en otros casos que trataban también sobre medidas no notificadas, la Comisión había discutido sin prejuicios con el Gobierno italiano y acabó por aplicar las excepciones con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Sin embargo, en el presente asunto la Comisión se valió únicamente de formulaciones estándar incoherentes.
108. El Gobierno italiano alega a continuación que las medidas litigiosas pudieron ser declaradas compatibles con el mercado común en cuanto «ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra b).
109. A tal respecto, señala que el Gobierno italiano quería obtener mediante la Ley Ciampi un efecto significativo en el sector bancario nacional, a saber, la completa y definitiva privatización de los bancos italianos. Tal proyecto, que además se corresponde con el proyecto europeo de realización de la zona euro de mercado interior, constituye un «proyecto importante de interés común europeo». Tal proyecto sólo puede ser realizado por los Estados miembros con respecto a los bancos establecidos en cada uno de ellos. El Gobierno italiano precisa que será toda la Comunidad la que se beneficiará de esta privatización, que fortalecerá la competencia en un mercado financiero tan importante como el italiano. Así pues, no puede prosperar, según él, la afirmación de la Comisión en el considerando 45 de la Decisión impugnada según la cual los principales beneficiarios de las medidas litigiosas «son los operadores económicos de un Estado miembro y no el conjunto de la Comunidad». Asimismo, sólo el «proyecto» y no la ayuda debe ser de «interés común europeo» y, en consecuencia, constituir una ventaja para toda la Comunidad. Además, el Gobierno italiano discute, a la vista de los objetivos que expuso detalladamente, que no se trate de un «proyecto concreto, específico y definido» (también considerando 45 de la Decisión impugnada).
110. Con los mismos argumentos relativos a los objetivos de las medidas litigiosas, el Gobierno italiano alega a continuación que éstas pudieron ser igualmente declaradas compatibles con el mercado comunitario en cuanto «ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
111. Señala además que la Comisión no debería haber excluido la posibilidad de una compatibilidad de las medidas litigiosas con el mercado común con arreglo al citado artículo basándose únicamente en directrices como las Directrices relativas a las ayudas estatales con finalidad regional. (45) En particular, en un caso como el presente, que trata de medidas «atípicas», debe examinarse también si tales competencias están comprendidas en el concepto de ayudas del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), con independencia de las categorías comprendidas en las Directrices.
112. Por último, el Gobierno italiano critica sobre todo la declaración de la Comisión contenida en el considerando 47 de la Decisión impugnada según la cual, en comparación con medidas anteriores, en particular las adoptadas en el marco de la Ley Amato, el efecto principal de las medidas litigiosas fue mejorar la competitividad de los beneficiarios de las ayudas.
2. Apreciación
113. En primer lugar, ha de recordarse que, al aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica consideraciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario. (46)
114. En virtud de esta amplia libertad de apreciación, el Tribunal de Justicia no puede, al controlar la legalidad del ejercicio de dicha libertad, sustituir las apreciaciones de la autoridad competente en la materia por las suyas propias. (47)
115. En consecuencia, no corresponde al Tribunal de Justicia comprobar si una ayuda de Estado debe ser o pudo haber sido declarada compatible con el mercado común. (48)
116. Antes bien, el control jurisdiccional que se aplica al ejercicio de la facultad de apreciación de la Comisión ha de limitarse a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como a controlar la exactitud material de los hechos alegados y la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder. (49)
117. En lo que atañe a la alegación del Gobierno italiano relativa al considerando 48 de la Decisión impugnada, ha de señalarse que la Comisión no dedujo del hecho de que no se le notificasen las medidas litigiosas que tales medidas no fueran compatibles con el mercado común.
118. Esta apreciación de la Comisión se basa más bien en las consideraciones expuestas en los considerandos 45 a 48 de la Decisión impugnada.
119. La Comisión examinó en estos considerandos, entre otros, los supuestos excepcionales previstos en el artículo 87 CE, apartado 3, y motivó para cada uno de ellos por qué no consideraba tales supuestos aplicables a la vista de las circunstancias del presente asunto.
120. A la luz de los principios que he mencionado en los puntos 32 y 33 supra relativos a la obligación de motivación, procede declarar en consecuencia que la Decisión impugnada contiene una motivación suficiente en relación con la cuestión de la compatibilidad con el mercado común. (50) La alegación del Gobierno italiano según la cual la Decisión impugnada se contradice con anteriores decisiones no prueba que la motivación de la Decisión impugnada fuera contradictoria en cuanto tal.
121. Respecto a las declaraciones del Gobierno italiano relativas a la falta de examen de las medidas litigiosas con independencia de las Directrices de la Comisión, ha de señalarse asimismo que de los considerandos 47 y 48 se desprende que, aunque la Comisión no apreció la cuestión de la compatibilidad de las medidas litigiosas con el mercado común sólo a la vista de las Directrices, llegó, con todo, a la conclusión de que las circunstancias del presente asunto no permitían declarar compatibles con el mercado común las medidas litigiosas.
122. Por lo demás, como ya he señalado, la decisión relativa a si las medidas litigiosas constituyen un «proyecto de interés común europeo» o bien «ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas» requiere una valoración por la Comisión de complejas relaciones económicas y sociales que deben referirse al conjunto de la Comunidad. Así pues, aunque se aceptase que las medidas litigiosas están dirigidas a la plena y definitiva privatización de los bancos italianos y que ello es compatible con la realización del mercado interior y de la zona euro –lo cual ya está sujeto en sí a una facultad de apreciación–, de ello no cabe deducir todavía que la Comisión incurrió en un error de Derecho al no subsumir las medidas litigiosas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras b) o c).
123. Habida cuenta de la ya expuesta multiplicidad de objetivos de las medidas litigiosas y de sus efectos, soy de la opinión de que el Gobierno italiano no ha acreditado que la Comisión haya cometido un error manifiesto de apreciación con la declaración contenida en el considerando 45 de la Decisión impugnada, según la cual «los principales beneficiarios [de estas medidas] son los operadores económicos de un Estado miembro y no el conjunto de la Comunidad puesto que su objetivo no es promover un proyecto concreto específico y definido».
124. Por último, en cuanto atañe a la declaración contenida en el considerando 45 de la Decisión impugnada, según la cual el efecto principal de las medidas litigiosas, a diferencia de las medidas anteriores (adoptadas en el marco de la Ley Amato), es mejorar la competitividad, la posibilidad de comparar las medidas litigiosas con anteriores medidas en relación con la cuestión de la compatibilidad con el mercado común no reviste, de todos modos, carácter decisivo. (51) Habida cuenta de que las medidas litigiosas producen manifiestamente un efecto de fortalecimiento de la competencia, como ha señalado además el propio Gobierno italiano, la afirmación formulada por la Comisión en el sentido de que el efecto principal de estas medidas es mejorar la competitividad de los beneficiarios no constituye en cualquier caso, en sí mismo considerada, una apreciación manifiestamente incorrecta.
125. A la vista de cuanto antecede, procede también desestimar por infundado el segundo motivo.
V. Costas
126. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena de la República Italiana y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
VI. Conclusión
127. A la vista de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia lo siguiente:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
(1) .
(2)  –	DO L 184, p. 27 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
(3)  –	Véanse entre otras las sentencias de 6 de abril de 2000, Comisión/Francia (C‑256/98, Rec. p. I‑2487), apartado 31, y de 7 de mayo de 1986, Barcella y otros/Comisión (191/84, Rec. p. 1541), apartado 5.
(4)  –	Véanse entre otras las sentencias de 24 de julio de 2003, Altmark Trans (C‑280/00, Rec. p. I‑7747), apartado 75, y de 3 de marzo de 2005, Heiser (C‑172/03, Rec. p. I‑0000), apartado 27.
(5)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión (C‑241/94, Rec. p. I‑4551,) apartado 21; de 29 de abril de 1999, España/Comisión (C‑342/96, Rec. p. I‑2459), apartado 23; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión (C‑382/99, Rec. p. I‑5163), apartado 61, y de 13 de febrero de 2003, España/Comisión (C‑409/00, Rec. p. I‑1487), apartado 46.
(6)  –	Véanse, entre otras, las sentencias Francia/Comisión (citada en la nota 5 supra),
apartado 21, y España/Comisión (citada en la nota 5 supra),
apartado 23.
(7)  –	La aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, en el presente asunto se trata en el marco del tercer motivo. A tal respecto, véase en particular mi argumentación en los puntos 113 y ss. infra.
(8)  –	A tal respecto véase Sutter: Das EG-Beihilfenverbot und sein Durchführungsverbot in Steuersachen,
2005, pp 44 y s.
(9)  –	Véanse en este sentido las sentencias de 10 de diciembre de 1969, Comisión/Francia (asuntos acumulados 6/69 y 11/69, Rec. p. 523), apartado 21, y de 19 de mayo de 1999, Italia/Comisión (C‑6/97, Rec. p. I‑2981), apartado 21.
(10)  –	En relación con la cuestión de la concesión de ventajas unilaterales, véanse las consideraciones del Abogado General Tizzano en sus conclusiones presentadas el 8 de mayo de 2001 en el asunto Ferring (sentencia de 22 de noviembre de 2001, C‑53/00, Rec. p. I‑9067), punto 39.
(11)  –	Reglamento del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO L 83, p. 1).
(12)  –	Véase, entre otras, la sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión (C‑310/99, Rec. p. I‑2289), apartado 48.
(13)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France (C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719), apartado 63; de 30 de marzo de 2000, VBA/Florimex y otros (C‑265/97 P, Rec. p. I‑2061), apartado 93; de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión (C‑17/99, Rec. p. I‑2481), apartados 35 y 36, e Italia/Comisión (C‑310/99, citada en la nota 12 supra),
apartado 48.
(14)  –	Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (DO 1998 C 2, p. 1; DO 1998 C 384, p. 3).
(15)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. p. 3), apartado 43; de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España (C‑387/92, Rec. p. I‑877), apartado 13; de 29 de junio de 1999, DM Transport (C‑256/97, Rec. p. I‑3913), apartado 19, y de 12 de diciembre de 2002, Bélgica/Comisión (C‑5/01, Rec. p. I‑11991), apartado 32.
(16)  –	Así, por ejemplo, Ross: «State aid and national courts: definition and other problems – a case of premature anticipation?» CMLR 2000, p. 407: «No advantage can be identified without a comparator first being found as a benchmark for treatment». La identificación de un punto de referencia es, a mi juicio, no sólo necesaria en relación con la cuestión del carácter unilateral o selectivo de una ventaja, sino también respecto a la concesión de la ventaja, dado que la cuestión de si se concede una ventaja a una empresa mediante una determinada medida ha de responderse no sólo desde la perspectiva de la empresa. Así, según reiterada jurisprudencia, no reviste un carácter decisivo si la situación del supuestamente favorecido mediante la medida ha mejorado o empeorado en comparación con la situación jurídica anterior o si, por contra, se ha mantenido inalterada. Véase, entre otras, la sentencia de 7 de junio de 1988, Grecia/Comisión (57/86, Rec. p. 2855), apartado 10.
(17)  –	Véanse, por ejemplo, las conclusiones presentadas por el Abogado General La Pergola el 12 de noviembre de 1998 en el asunto Bélgica/Comisión, denominada «Maribel» (sentencia de 17 de junio de 1999, C‑75/97, Rec. p. I‑3671), punto 11.
(18)  –	Sentencia dictada en el asunto 30/59 (citada en la nota 15 supra).
(19)  –	Sentencia dictada en el asunto C‑75/97 (citada en la nota 17 supra).
(20)  –	Véanse las conclusiones presentadas por el Abogado General Mischo el 8 de mayo de 2001 en el asunto Adria-Wien Pipeline y Wietsersdorfer & Pegganer Zementwerke (sentencia de 8 de noviembre de 2001, C‑143/99 Rec. p. I‑8365), puntos 40 y ss. Véase también la sentencia de 29 de abril de 2004, GIL Insurance (C‑308/01, Rec. p. I‑4777), apartados 70 y ss.
(21)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión (248/84, Rec. p. 4013), apartado 18, y Bélgica/Comisión (C‑75/97, citada en la nota 17 supra), apartado 48.
(22)  –	Véase la sentencia DM Transport (citada en la nota 15 supra), apartado 19.
(23)  –	Véase, entre otras, la sentencia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión (C‑156/98, Rec. p. I‑6857), apartado 26.
(24)  –	Sentencias de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709), apartado 26, y Banco Exterior de España (citada en la nota 15 supra), apartado 12.
(25)  –	El hecho de que lo que en principio importa es la cuestión de si las ayudas pueden ser imputadas al Estado se desprende, por ejemplo, de la sentencia de 20 de noviembre de 2003, GEMO (C‑126/01, Rec. p. I‑13769), apartado 26.
(26)  –	Véase Heidenhain: Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts,
2003, p. 155, apartado 5.
(27)  –	Véase, entre otras, la sentencia Alemania/Comisión (C‑156/98, citada en la nota 23 supra), apartado 26.
(28)  –	Véase la sentencia Bélgica/Comisión (C‑75/97, citada en la nota 17 supra), en particular los apartados 32 y 33.
(29)  –	Conclusiones presentadas por el Abogado General Darmon el 17 de marzo de 1992 en los asuntos Sloman Neptun (asuntos acumulados C‑72/91 y C‑73/91, sentencia de 17 de marzo de 1993, Rec. p. I‑887), punto 50. Véase una referencia expresa de este concepto en la sentencia Bélgica/Comisión (C‑75/97, citada en la nota 17 supra), epígrafe anterior al apartado 32.
(30)  –	Sentencia dictada en el asunto Bélgica/Comisión (C‑75/97 citado en la nota 17 supra), apartado 33, que remite a la sentencia Italia/Comisión (173/73, citada en la nota 24 supra),
apartado 33.
(31)  –	Véase, entre otras, la sentencia GIL Insurance (C‑308/01, citada en la nota 20 supra), apartado 68.
(32)  –	Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 17 de septiembre de 1998 en el asunto Italia Comisión (C‑6/97 citado en la nota 9 supra),
punto 27.
(33)  –	Véanse mis observaciones en el punto 27 supra.
(34)  –	Sentencia dictada en el asunto Adria-Wien Pipeline y Wietsersdorfer & Pegganer Zementwerke (C‑143/99 citada en la nota 20 supra). Véanse, en cambio, las observaciones formuladas por el Abogado General Mischo en el punto 78 de las conclusiones que presentó en el citado asunto, en el sentido de que no existe competencia alguna entre los sectores afectados.
(35)  –	Véase el considerando 35, en el cual se afirma la existencia del carácter selectivo del modo siguiente (el subrayado es mío): « Aunque la ayuda se aplicase a todos los operadores bancarios de modo indiscriminado, las medidas seguirían constituyendo una ayuda al sector».
(36)  –	Véase la sentencia de 6 de noviembre de 1990, Italia/Comisión (C‑86/89, Rec. p. I‑3891), apartado 20.
(37)  –	Véase, entre otras, la sentencia España/Comisión (C‑409/00, citada en la nota 5 supra),
apartado 75.
(38)  –	Véase, entre otras, la sentencia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión (asuntos acumulados C‑15/98 y C‑105/99, Rec. p. I‑8855), apartado 66, y la jurisprudencia citada.
(39)  –	Véase el punto 27 supra.
(40)  –	A tal respecto, véase también Sutter (citado en la nota 8 supra), p. 132.
(41)  –	Véanse, en este sentido las sentencias Comisión/Francia (asuntos acumulados 6/69 y 11/69, citada en la nota 9 supra), apartado 21, e Italia/Comisión (C‑6/97, citada en la nota 9 supra), apartado 21.
(42)  –	Véanse las conclusiones presentadas por el Abogado General Jacobs el 23 de marzo de 1994 en la sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión (asuntos acumulados C‑278/92 a C‑280/92, Rec. p. I‑4103), punto 33; véase también Keppenne: Guide des aides d`Etat en droit communautaire,
1999, pp. 120, 132 y 133.
(43)  –	Véanse en particular las sentencias de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión (730/79, Rec. p. 2671), apartado 11, y Ferrin (C‑53/00, citada en la nota 10 supra), apartado 21.
(44)  –	Véase la sentencia Heiser (C‑172/03, citada en la nota 4 supra), apartado 35.
(45)  –	Véanse las Directrices relativas a las ayudas estatales con finalidad regional (DO C 74, p. 9), citadas por la Comisión en la nota 17 de la Decisión impugnada.
(46)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901), apartado 18; de 8 de marzo de 1988, Exécutif régional wallon y Glaverbel/Comisión (asuntos acumulados 62/87 y 72/87, Rec. p. 1573), y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (C‑372/97, Rec. p. I‑3679), apartado 83.
(47)  –	Véase, entre otras, la sentencia de 14 de enero de 1997, España/Comisión (C‑169/95, Rec. p. I‑135), apartado 34.
(48)  –	Véase también el auto de 24 de julio de 2003, Sicilcassa y Graci (C‑297/01, Rec. p. I‑7849), apartado 47.
(49)  –	Véase entre otras, la sentencia Italia/Comisión (C‑372/97, citada en la nota 46 supra), apartado 83.
(50)  –	Véase también, por ejemplo, la sentencia Italia/Comisión (C‑372/97, citada en la nota 46 supra),
apartado 87.
(51)  –	Véanse a tal respecto mis observaciones formuladas en los puntos 29 y 30 supra.