62016TJ0682
BENDROJO TEISMO (trečioji kolegija) SPRENDIMAS
2018 m. rugsėjo 26 d. (
*1
)
„EŽŪGF – Su plotu susijusi parama – Mėnesinių išmokų valstybei narei sustabdymo procedūra – Reglamento (ES) Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punktas – Svarbiausi nacionalinės kontrolės sistemos elementai – Nustatyti trūkumai – Veiksmų planas, apimantis aiškius pažangos rodiklius, nustatytus pasikonsultavus su Komisija – Proporcingumas“
Byloje T‑682/16
Prancūzijos Respublika, atstovaujama F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.-L. Desjonquères ir S. Horrenberger,
ieškovė,
palaikoma
Portugalijos Respublikos, atstovaujamos L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão ir J. Saraiva de Almeida,
įstojusios į bylą šalies,
prieš
Europos Komisiją, atstovaujamą A. Lewis ir D. Triantafyllou,
atsakovę,
dėl pagal SESV 263 straipsnį pateikto prašymo panaikinti 2016 m. liepos 12 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimą C(2016) 4287 final, kuriuo sustabdomos mėnesinės išmokos Prancūzijos Respublikai iš Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF),
BENDRASIS TEISMAS (trečioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas S. Frimodt Nielsen (pranešėjas), teisėjai V. Kreuschitz ir N. Półtorak,
posėdžio sekretorius E. Coulon,
priima šį
Sprendimą
Teisinis pagrindas ir ginčo aplinkybės
Ginčijamos nuostatos
1
2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008 (OL L 347, 2013, p. 549; klaidų ištaisymai: OL L 130, 2016 5 19, p. 9 ir OL L 327, 2017 12 9, p. 83), 41 straipsnyje „Mėnesinių ir tarpinių išmokų sumažinimas ir jų mokėjimo sustabdymas“ numatyta:
„2.   Komisija gali priimti įgyvendinimo aktus dėl mėnesinių arba tarpinių išmokų sumažinimo arba jų mokėjimo sustabdymo valstybei narei, jei nėra vieno arba kelių svarbiausių atitinkamos nacionalinės kontrolės sistemos elementų arba jie neveiksmingi dėl aptiktų didelių arba nuolatinių trūkumų, arba jei yra panašių rimtų neteisėtai išmokėtų sumų susigrąžinimo sistemos trūkumų ir jei tenkinama viena iš šių sąlygų:
<…>
b)
Komisija padarė išvadą, kad atitinkama valstybė narė yra nepajėgi artimiausioje ateityje įgyvendinti būtinas taisomąsias priemones pagal veiksmų planą su aiškiais pažangos rodikliais, nustatytais konsultuojantis su Komisija.
Mokėjimo agentūrų patirtų atitinkamų išlaidų finansavimas sumažinamas arba sustabdomas tais atvejais, kai trūkumai neištaisomi per laikotarpį, kuris nustatomas šioje pastraipoje nurodytais įgyvendinimo aktais ir kuris neviršija dvylikos mėnesių. <…>
Šioje pastraipoje numatyti įgyvendinimo aktai priimami laikantis 116 straipsnio 2 dalyje nurodytos patariamosios procedūros.
Prieš priimdama šioje dalyje nurodytus įgyvendinimo aktus Komisija atitinkamą valstybę narę informuoja apie savo ketinimą ir paprašo per tam tikrą laikotarpį, kuris nėra trumpesnis nei 30 dienų, pateikti savo atsakymą.
Įgyvendinimo aktuose dėl 18 straipsnio 3 dalyje nurodytų mėnesinių išmokų arba dėl 36 straipsnyje nurodytų tarpinių išmokų atsižvelgiama į pagal šią dalį priimtus įgyvendinimo aktus.“
2
Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 3 dalyje nurodyta:
„Šiame straipsnyje numatytas sumažinimas ir sustabdymas taikomas pagal proporcingumo principą ir nedaro poveikio 51 [dėl sąskaitų patvirtinimo] ir 52 [dėl atitikties patvirtinimo] straipsnių taikymui.“
Veiksmų planų rengimas ir patvirtinimas
3
2013 m. gegužės 14 d. raštu Europos Komisija pranešė Prancūzijos valdžios institucijoms, kad keli jos tarnybų atlikti auditai atskleidė pasikartojančių problemų, susijusių su išmokomis už plotus, skiriamomis pagal bendrą žemės ūkio politiką (BŽŪP). Šios problemos visų pirma buvo susijusios su integruota administravimo ir kontrolės sistema (toliau – IAKS), žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistema (toliau – ŽSIS), taip pat vadinama grafiniu sklypų registru (toliau – GSR), kryžminiais administraciniais patikrinimais ir patikrinimais vietoje. Todėl Komisija paprašė Prancūzijos valdžios institucijų pateikti „veiksmų planą, kuriame išdėstomos priemonės, būtinos siekiant ištaisyti nustatytus trūkumus“.
4
2013 m. lapkričio 13 d. raštu po susirašinėjimų su Komisija Prancūzijos valdžios institucijos pateikė savo veiksmų planą. 2013 m. lapkričio 28 d. rašte Komisija nurodė, kad šį veiksmų planą galima „laikyti galutiniu“ (toliau – veiksmų planas), kartu pažymėdama, kad „paramos už plotus srityje <…> siūlomi veiksmai dar gali būti papildyti [ir] detalizuoti jo įgyvendinimo laikotarpiu“.
5
Pirmoji iš keturių veiksmų plano dalių buvo susijusi su parama už plotus. Šioje dalyje, pirma, numatyti įvairūs veiksmai, kuriais siekta atnaujinti ŽSIS, antra, veiksmai, susiję su patikromis vietoje, ir, trečia, veiksmai, susiję su išmokų ir nuobaudų apskaičiavimu. Kalbant apie ŽSIS atnaujinimą, numatytais veiksmais iš esmės siekta analizuoti fotografinius elementus, esančius duomenų bazėje BD TOPO, kurioje suskaitmeninti duomenys apie įvairius kraštovaizdžio elementus, pavyzdžiui, miškus, vandens telkinius ar pastatus. Ši sisteminė analizė turėjo sudaryti sąlygas perskaičiuoti reikalavimus atitinkančius plotus, kuriais remiantis skiriamos išmokos. Kitos trys veiksmų plano dalys, kurios nenagrinėjamos šioje byloje, susijusios su kompleksine paramos, teisėmis į išmokas ir priemokomis už gyvulius.
Veiksmų plano stebėsena, peržiūros prašymas ir naujos taisyklės
6
Į veiksmų planą įtrauktas stebėsenos mechanizmas, pagal kurį daug kartų keitėsi informacija Prancūzijos valdžios institucijos ir Komisija. Taigi, veiksmų plane buvo numatyta, kad Prancūzijos valdžios institucijos teikia Komisijai pažangos ataskaitas dėl jo įgyvendinimo. 2014 m. tokios ataskaitos buvo pateiktos vasario 4 d., balandžio 4 d., liepos 2 d. ir spalio 14 d.
7
2014 m. gruodžio 22 d. rašte Komisija, 2014 m. lapkričio mėn. atlikusi auditą, per kurį vertinta veiksmų plano pažanga, padarė išvadą, kad duomenų bazė BD TOPO yra per daug pasenusi ir neišsami, kad būtų galima atnaujinti ŽSIS, todėl veiksmų planas negali būti patvirtintas. Tačiau Komisija pažymėjo pastebėjusi, kad Prancūzijos valdžios institucijos rengia alternatyvų planą, kuriuo turėtų būti iš dalies išspręstos nustatytos problemos. Taigi Komisija manė, kad, siekiant išvengti galimo išmokų mokėjimo sustabdymo ar sumažinimo pagal Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punktą, „reikia parengti atnaujintą veiksmų planą“ ir „būtina ištaisyti šiuos trūkumus iki 2015 prekybos metų pradžios (2015 m. balandžio mėn.)“.
8
2014 m. gruodžio 23 d. raštu Prancūzijos valdžios institucijos pateikė Komisijai „reikalingą informaciją, susijusią su veiksmų plano įgyvendinimu <…> 2014 m. ir tolesniais veiksmais 2015 m.“ Ši informacija papildyta penktąja pažangos ataskaita, kurią Prancūzijos valdžios institucijos perdavė Komisijai 2015 m. sausio 30 d.
9
2015 m. vasario 17 d. rašte Komisija, be kita ko, pažymėjo, kad reikia paaiškinimų dėl kelių veiksmų plano įgyvendinimo aspektų, kuriuos Prancūzijos valdžios institucijos nurodė 2015 m. sausio 30 d. rašte dėl penktosios pažangos ataskaitos perdavimo. 2015 m. vasario 25 d. rašte Komisija informavo Prancūzijos valdžios institucijas apie tyrimo, susijusio su 2013 ir 2014 paraiškų teikimo metais, rezultatus, iš kurių matyti, kad „Prancūzijoje įdiegta kontrolės sistema yra ydinga dėl ŽSIS <…> trūkumų, problemų, susijusių su reikalavimus atitinkančių plotų apibrėžimu, patikrų vietoje neveiksmingumo, taip pat išmokų ir nuobaudų apskaičiavimo metodo, nesant galimybės susigrąžinti atgaline data“. Vėliau, 2015 m. kovo 11–13 d., Prancūzijoje suorganizuota Komisijos misija ir Prancūzijos valdžios institucijos ėmėsi atnaujinti veiksmų planą. Nauju 2015 m. kovo 30 d. Prancūzijos valdžios institucijų dokumentu Komisijai pateikta papildomos informacijos.
Išmokų sustabdymo procedūros vykdymas
10
2015 m. balandžio 13 d. raštu Komisija pateikė Prancūzijos valdžios institucijoms pranešimą, taikydama Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies ketvirtą pastraipą (toliau – 2015 m. balandžio 13 d. pranešimas).
11
Pirmoje dalyje Komisija priminė įvairias aplinkybes, susijusias su veiksmų planu ir jo peržiūra.
12
Pirma, Komisija nurodė, kad veiksmų plane konkrečiai numatytas ŽSIS atnaujinimas siekiant, kad kiekvieno referencinio sklypo maksimalus reikalavimus atitinkantis plotas būtų nustatomas pagal teisės aktų nuostatas, visų pirma atsižvelgiant į naujausias ortografines nuotraukas, patikrų vietoje rezultatus ir reikalavimų neatitinkančius elementus esamose duomenų bazėse.
13
Antra, Komisija paaiškino priežastis, dėl kurių 2014 m. lapkričio mėn. atlikusi auditą nusprendė, kad nesilaikoma nustatytų gairių, yra darbo kokybės trūkumų ir problemų dėl plotų, už kuriuos mokamos bendrosios išmokos, todėl 2014 m. gruodžio 22 d. rašte paprašė Prancūzijos valdžios institucijų pateikti „peržiūrėtą veiksmų planą“.
14
Trečia, Komisija šiuo klausimu pažymėjo, kad „Prancūzijos 2014 m. gruodžio [23 d. raštu] pateiktame peržiūrėtame veiksmų plane“ buvo elementų, susijusių su atvaizdų analize pagal taisykles, užtikrinančias plotų atitiktį reikalavimams ir jų suderinamumą su teisės aktais, elementų, susijusių su pro rata sistemos, kaip ji suprantama pagal 2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 640/2014, kuriuo papildomos Reglamento Nr. 1306/2013 nuostatos dėl IAKS ir dėl išmokų neskyrimo arba atšaukimo sąlygų bei administracinių nuobaudų, taikomų tiesioginėms išmokoms, paramai kaimo plėtrai ir kompleksinei paramai (OL L 181, 2014, p. 48) (toliau – pro rata sistema), 10 straipsnį, taikymu, elementų, susijusių su tam tikrų daugiamečių žolynų, kaip jie suprantami pagal 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1307/2013, kuriuo nustatomos pagal BŽŪP paramos sistemas ūkininkams skiriamų tiesioginių išmokų taisyklės ir panaikinami Tarybos reglamentas (EB) Nr. 637/2008 ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 73/2009 (OL L 347, 2013, p. 608), 4 straipsnio 1 dalies h punktą, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitiktimi reikalavimams (toliau – tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitiktis reikalavimams), ir elementų, susijusių su „žemės ūkio paskirties sklypų grafiniu deklaravimu nuo 2015 m.“ Vis dėlto Komisija pažymėjo, kad 2015 m. sausio 20 d. rašte Prancūzijos valdžios institucijos, kiek tai susiję su peržiūrėto veiksmų plano įgyvendinimu, nurodė sunkumus, su kuriais susiduria, administruodamos 2015 m. paramos paraiškas, ir kurie buvo aptarti per misiją Prancūzijoje 2015 m. kovo mėn.
15
Antroje dalyje Komisija pateikė veiksmų plano vertinimą, jame, be kita ko, aptarė būdą, kaip Prancūzijos valdžios institucijos taiko pro rata sistemą, ir riziką, kuri, kaip ji manė, išlieka dėl to, kaip apibrėžiama tam tikrų plotų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitiktis reikalavimams. Darydama išvadą šiuo klausimu Komisija laikėsi nuomonės, kad „nebuvo laikytasi veiksmų plano, <…> nes ne visiems į GSR įtrauktiems plotams buvo nustatytas maksimalus reikalavimus atitinkantis plotas pagal Europos Sąjungos nuostatas“.
16
Trečioje dalyje Komisija taip pat aptarė 2015 m. paramos paraiškų administravimo taisykles, kurias išdėstė, be kita ko, Prancūzijos valdžios institucijos.
17
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija nurodė, kad „bendras trūkumų, susijusių su pačia [tuometine] administravimo ir kontrolės sistema, ir išimčių iš paramos paraiškų teikimo taisyklių, kurias Prancūzija ketino taikyti 2015 m. paraiškoms, poveikis“„tinkamai neužtikrino, kaip to reikalaujama, gero paramos administravimo ir todėl – išlaidų teisėtumo ir pagrįstumo“ ir „sukėlė [Komisijai] abejonių dėl galimybės atlikti teisingus mokėjimus per Prancūzijos valdžios institucijų [nusistatytus] terminus“. Todėl Komisija numatė sustabdyti išmokų mokėjimą ar sumažinti jas 5 %, jeigu Prancūzijos valdžios institucijos iki 2015 m. spalio 16 d. nepašalins įvardytų neaiškumų, kiek jie susiję su veiksmų plano vertinimu ir 2015 m. paramos paraiškų administravimo taisyklėmis.
18
Į 2015 m. balandžio 13 d. raštą Prancūzijos valdžios institucijos atsakė 2015 m. balandžio 24 d. dar kartą atnaujintu veiksmų planu „Veiksmų planas <…> – 2015 BŽŪP prekybos metų grafiko tikslas“ ir 2015 m. gegužės 7 d. raštu dėl „veiksmų plano <…> stebėsenos“, kuriame išdėstė savo poziciją.
19
Toliau įvyko keli Komisijos ir Prancūzijos valdžios institucijų pasikeitimai informacija: surengtas dvišalis susitikimas 2015 m. birželio 10 d., tarpinė pažangos ataskaita pateikta Komisijai 2015 m. liepos 13 d., šeštasis etapo planas perduotas 2015 m. spalio 9 d. ir Komisijos tarnybų apsilankymas Prancūzijoje surengtas 2015 m. gruodžio 1 d.
20
2015 m. gruodžio 22 d. rašte Komisija pateikė papildomų pastabų dėl išmokų sustabdymo procedūros. Ji priminė, kad jai laiku neperduotos pažangos ataskaitos ir kad ji turi pastabų dėl pro rata sistemos taikymo ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymo ir patikrų vietoje.
21
2016 m. sausio 13 d. raštu Prancūzijos valdžios institucijos atsakė į šias papildomas pastabas. Pirmiausia jos apibendrino visą Komisijai pateiktą informaciją. Tada jos aprašė veiksmų plano elementų įgyvendinimą, primindamos, kad pagal veiksmų planą, koks jis patvirtintas 2013 m. lapkričio mėn., šie veiksmai turi būti užbaigti 2016 m. Todėl Komisija negali 2015 m. remtis veiksmų plano neįgyvendinimu, priimdama išmokų sustabdymo priemonę. Prancūzijos valdžios institucijos taip pat priminė apie naujas fotoanalizės taisykles nuo 2015 m. Galiausiai Prancūzijos valdžios institucijos atsakė į įvairias Komisijos pastabas dėl pro rata sistemos taikymo ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams, taip pat dėl kritikos, išsakytos dėl patikrų vietoje. Baigdamos Prancūzijos valdžios institucijos nurodė, kad visiškai įvykdė arba įvykdys įsipareigojimus, numatytus 2013 m. lapkričio mėn. patvirtintame veiksmų plane.
22
Po pasikeitimų informacija pažangos ataskaitos perduotos Komisijai 2016 m. sausio 28 d., vasario 26 d., balandžio 4 ir 29 d. Be to, suplanuota nauja Komisijos misija Prancūzijoje 2016 m. balandžio 11–15 d.
23
2016 m. gegužės 20 d. raštu Komisija išsiuntė papildomą pranešimą pagal Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies ketvirtą pastraipą (toliau – papildomas 2016 m. gegužės 20 d. pranešimas). Jame priminė, kad būtina tikrinti patikrų vietoje kokybę ir tai, ar teisingai skiriamos teisės į išmokas. Komisija taip pat nurodė „trūkumus, susijusius su skubių apsilankymų kokybe“, ir paminėjo „atitikties „daugiamečių žolynų“, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, apibrėžčiai problemą“ ir „problemas, susijusias su [pro rata sistemos] įvedimu“. Tuo remdamasi Komisija informavo Prancūzijos valdžios institucijas, kad numato sustabdyti išmokas ar sumažinti jas 3 %.
24
2016 m. birželio 16 d. raštu Prancūzijos valdžios institucijos atsakė į papildomą 2016 m. gegužės 20 d. pranešimą. Jos nurodė manančios, kad įgyvendino veiksmų planą pagal įsipareigojimus ir kad išvados dėl žolynų administravimo naujų taisyklių, įvestų reformuojant BŽŪP, paremtos nepagrįstu vertinimu.
25
2016 m. liepos 12 d. Komisija priėmė įgyvendinimo sprendimą, kuriuo sustabdomos mėnesinės išmokos Prancūzijos Respublikai iš Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) (toliau – ginčijamas sprendimas). Šiame sprendime Komisija nusprendė, kad mėnesinių išmokų Prancūzijos Respublikai mokėjimas, atliekamas pagal Reglamento Nr. 1306/2013 18 straipsnį, yra sustabdomas, sumai, apskaičiuotai mėnesinėms išmokoms, susijusioms su 2015 m. parama už plotus, pritaikius 3 % sustabdymo procentinį dydį, ir kad sustabdymas Prancūzijos Respublikai taikomas pagal Reglamento Nr. 1306/2013 18 straipsnio 2 dalį mokėtinoms mėnesinėms išmokoms, siekiant padengti mokėjimo agentūros Agence de Services et de Paiement mėnesinių išmokų išlaidas nuo 2016 m. liepos mėn. iki 2017 m. birželio mėn. imtinai. Apie šį sprendimą Prancūzijos valdžios institucijoms pranešta 2016 m. liepos 13 d.
Procesas ir šalių reikalavimai
26
2016 m. rugsėjo 23 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo šį Prancūzijos Respublikos ieškinį.
27
2016 m. gruodžio 22 d. Komisija pateikė atsiliepimą į ieškinį. Dublikas ir triplikas buvo pateikti per nustatytus terminus.
28
Aktu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2016 m. gruodžio 7 d.) Portugalijos Respublika paprašė leisti įstoti į šią bylą palaikyti Prancūzijos Respublikos reikalavimų. 2017 m. sausio 12 d. sprendimu Bendrojo Teismo trečiosios kolegijos pirmininkas leido jai įstoti į bylą. Per nustatytus terminus Portugalijos Respublika pateikė savo paaiškinimus, o pagrindinės šalys pateikė savo pastabas dėl šių paaiškinimų.
29
Taikant proceso organizavimo priemonę pagal Bendrojo Teismo procedūros reglamento 89 straipsnio 3 dalį 2018 m. sausio 26 d. šalys paprašytos atsakyti į kelis klausimus. Šalys šį prašymą įvykdė per nustatytą terminą.
30
Nesant šalių prašymo surengti posėdį, Bendrasis Teismas (trečioji kolegija), remdamasis teisėjo pranešėjo pranešimu ir Procedūros reglamento 106 straipsnio 3 dalimi, nusprendė priimti sprendimą nerengiant žodinės proceso dalies. Iš tiesų Bendrasis Teismas manė, kad jam viskas pakankamai aišku iš bylos dokumentų, kad galėtų priimti sprendimą netęsdamas proceso.
31
Prancūzijos Respublika Bendrojo Teismo prašo:
–
panaikinti ginčijamą sprendimą,
–
priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
32
Portugalijos Respublika, įstojusi į bylą palaikyti Prancūzijos Respublikos reikalavimų, Bendrojo Teismo prašo panaikinti ginčijamą sprendimą.
33
Komisija Bendrojo Teismo prašo:
–
atmesti ieškinį,
–
priteisti iš Prancūzijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
34
Prancūzijos Respublika nurodė du ieškinio pagrindus. Pirmasis – pagrindinis – pagrindas grindžiamas Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punkto pažeidimu, nes, pirma, Prancūzijos valdžios institucijos visiškai įgyvendino veiksmų planą, kuris apima aiškius pažangos rodiklius, nustatytus pasikonsultavus su Komisija, ir, antra, ginčijamas sprendimas yra pagrįstas elementais, kurie nebuvo numatyti veiksmų plane. Subsidiariai pateiktas antrasis ieškinio pagrindas grindžiamas proporcingumo principo pažeidimu.
Dėl pirmojo pagrindo, grindžiamo Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punkto pažeidimu
35
Pirmiausia Prancūzijos Respublika primena, kad atitikties patvirtinimo procedūra, numatyta Reglamento Nr. 1306/2013 52 straipsnyje (toliau – atitikties patvirtinimo procedūra), leidžia užtikrinti, kad žemės ūkio išlaidos atitiktų Europos Sąjungos teisę. Ši procedūra valstybėms narėms suteikia garantijas, būtinas, kad jos galėtų pareikšti savo nuomonę, ir yra reglamentuojama Komisijos gairių, visų pirma nurodančių, kaip nustatomi atitikties patvirtinimo finansiniai padariniai. Tačiau išmokų sustabdymo procedūra, numatyta Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnyje (toliau – sustabdymo procedūra), praktiškai niekada nebuvo įgyvendinta ir nėra reglamentuojama Komisijos gairių.
36
Prancūzijos Respublikos teigimu, sustabdymo procedūra netaikytina nesutarimui dėl, kaip šiuo atveju, pirma, pro rata sistemos taikymo ir, antra, tam tikrų plotų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymo. Pozicija, kad tokiu nesutarimu gali būti remiamasi per dvi atskiras procedūras, gali pakenkti procedūrinėms garantijoms, kuriomis atitinkama valstybė narė gali naudotis vykstant atitikties patvirtinimo procedūrai, ir priversti šią valstybę narę keisti savo praktiką sustabdymo procedūros srityje, nors iš tiesų įsipareigojimų neįvykdymas dar nenustatytas, arba padaryti atitikties patvirtinimo procedūrą neveiksmingą. Remdamasi tokiu nesutarimu per sustabdymo procedūrą Komisija trukdė sklandžiai keistis informacija per atitikties patvirtinimo procedūrą.
37
Be to, Portugalijos Respublikos teigimu, pagal Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnį neleidžiama priimti sprendimo sustabdyti mėnesines išmokas, remiantis elementais, kurie nebuvo atitinkamos valstybės narės pasiūlyti jos veiksmų plane. Tokio sprendimo pasekmės būtų lygiavertės finansinės pataisos pasekmėms, nors nebūtų užtikrinamos garantijos, suteikiamos per atitikties patvirtinimo procedūrą. Vienašališkai keisdama ar peržiūrėdama griežtai suformuluotus valstybės narės įsipareigojimus Komisija pasinaudojo procedūra, pagal kurią užtikrinamos gerokai mažesnės garantijos. Kai yra naujų, vėliau atsiradusių aplinkybių, Komisija turi pradėti atitikties patvirtinimo procedūrą.
38
Kaip pagrindinį argumentą Prancūzijos Respublika nurodo tai, kad ginčijamu sprendimu pažeistas Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punktas, nes Komisija negalėjo padaryti išvados, kad atitinkama valstybė narė „nepajėgi artimiausioje ateityje įgyvendinti būtinas taisomąsias priemones pagal veiksmų planą su aiškiais pažangos rodikliais, nustatytais konsultuojantis su Komisija“. Ši sąlyga nėra tenkinama, nes, viena vertus, veiksmų planas yra visiškai įgyvendintas, antra vertus, ginčijamas sprendimas pagrįstas elementais, kurie nebuvo numatyti veiksmų plane.
39
Pirma, Prancūzijos Respublika primena, kad yra įsipareigojusi taikyti 2013 m. lapkričio mėn. patvirtintą veiksmų planą. Ji taip pat primena, kad paaiškėjus, jog iš pradžių numatytų ŽSIS atnaujinimo priemonių nepakanka, 2014 m. gruodžio 23 d. rašte pasiūlė alternatyvias priemones, kurias Komisija patvirtino.
40
Antra, Prancūzijos Respublika tvirtina, kad veiksmų planas, patvirtintas 2013 m. lapkričio mėn. ir iš dalies pakeistas 2014 m. gruodžio mėn., buvo visiškai įgyvendintas.
41
Kalbėdama apie ŽSIS atnaujinimą Prancūzijos Respublika pažymi, kad iš pradžių buvo numačiusi atnaujinti nuotraukas ir naudotis esamomis duomenų bazėmis, įskaitant duomenų bazę BD TOPO, kad būtų lengviau jas analizuoti, ir kad 2014 m. gruodžio mėn. pasiūlytomis pakeistomis priemonėmis siekta įveikti sunkumus, kai tapo aišku, kad duomenų bazė BD TOPO nėra pakankamai patikima. Šis atnaujinimas atliktas per ilgiausią numatytą terminą. Problema dėl senų nuotraukų buvo išspręsta 2014 m. pabaigoje, kaip nurodyta 2014 m. gruodžio 23 d. Prancūzijos valdžios institucijų rašte, o nuotraukų fotoanalizės užduotis baigta 2016 m., kaip nurodyta 2016 m. rugsėjo 1 d. keturioliktoje pažangos ataskaitoje.
42
Kiek tai susiję su patikromis vietoje, Prancūzijos Respublika pažymi, kad buvo kaltinama įtraukusi elementus ir zonas, kurie neatitiko reikalavimų. Siekiant išspręsti šią problemą, veiksmų plane numatyta vykdyti procedūrą, pagal kurią prefektūrų sprendimai šioje srityje perkeliami į centrinės administracijos lygmenį, kol jie dar nepasirašyti. Šie veiksmai atlikti per numatytą terminą, t. y. iki 2014 prekybos metų.
43
Kiek tai susiję su išmokų ir nuobaudų apskaičiavimu, Prancūzijos Respublika atkreipia dėmesį į tai, kad ji kaltinama atlikusi netinkamus skaičiavimus, nenumačiusi susigrąžinimo atgaline data stebėsenos ir nesusigrąžinusi nepagrįstai skirtų išmokų. Siekiant išspręsti šią problemą, 2013 ir 2014 prekybos metais buvo numatyta stiprinti kompetentingų tarnybų mokymą ir gerinti priežiūrą, o nuo 2015 prekybos metų peržiūrėti nuobaudų už atsietąją paramą apskaičiavimo algoritmą, nes ši vėlesnė data leido įtraukti algoritmo pakeitimus, kurių prireikė dėl BŽŪP reformos. Šios priemonės buvo priimtos per numatytus terminus. Konkrečiai kalbant, nors tinkamą algoritmo peržiūros atlikimą buvo galima patvirtinti tik 2016 m. rugpjūčio mėn. faktiškai atlikus mokėjimus už 2015 prekybos metus, tai tebuvo naujo algoritmo poveikio konstatavimas iš karto, kai tai buvo įmanoma padaryti. Veiksmų plane numatytas įsipareigojimas peržiūrėti algoritmą 2015 m. buvo įvykdytas iki nustatyto termino pabaigos.
44
Šiuo klausimu Prancūzijos Respublika pažymi, kad nors įgyvendinamos veiksmų plane numatytos priemonės, kaip antai ŽSIS atnaujinimas arba algoritmo peržiūra, lėmė 2015 prekybos metų išmokų vėlavimą, su šiuo klausimu nesusijęs pats veiksmų planas, kuriame nebuvo numatytas nei šių, nei bet kurių kitų prekybos metų įgyvendinimo tvarkaraštis.
45
Trečia, Prancūzijos Respublika tvirtina, kad priimdama sprendimą sustabdyti išmokas Komisija negali remtis veiksmų planui nepriklausančiais elementais. Tokį sprendimą priimti leistų tik 2013 m. patvirtintame ir 2014 m. gruodžio mėn. peržiūrėtame veiksmų plane numatytų priemonių nevykdymas.
46
Šiuo klausimu Prancūzijos Respublika visų pirma pripažįsta, kad, tariantis su Komisija dėl veiksmų plano įgyvendinimo, diskutuota apie pro rata sistemos taikymą arba tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymą. Prancūzijos Respublika pažymi, kad, siekiant atnaujinti ŽSIS, naudojimasis naujomis ES teisėje numatytomis galimybėmis nuo 2015 prekybos metų galėjo lemti poreikį, be šiame plane numatytos fotoanalizės užduoties, taip pat atlikti tam tikras patikras vietoje dėl gana nedidelio skaičiaus plotų. Tačiau pats pro rata sistemos taikymas ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymas niekada nebuvo Prancūzijos valdžios institucijų įrašytas tarp veiksmų plano pažangos rodiklių, ir Komisija negali vienašališkai pakeisti šio plano ir jų įtraukti. Apie šiuos klausimus neužsiminta nė prie vieno pažangos rodiklio jokioje Komisijai perduotoje pažangos ataskaitoje ar veiksmų plano pakeitimuose, padarytuose, pavyzdžiui, 2015 m. kovo 12 d. ir balandžio 24 d.
47
Toliau Prancūzijos Respublika pažymi, kad ginčijamame sprendime Komisija nurodė, jog vis dar labai vėluojama nagrinėti paramos paraiškas, ypač susijusias su daugiamečiais žolynais. Iš to Komisija padarė išvadą, kad veiksmų plano tikslai negalės būti įgyvendinti artimiausioje ateityje. Tačiau, Prancūzijos Respublikos teigimu, veiksmų planas, kurio ji buvo įsipareigojusi laikytis, buvo įvykdytas per nustatytus terminus. Vėlavimas atlikti 2015 prekybos metų mokėjimus nesusijęs su veiksmų planu, kuriame nenumatytas nei šių, nei kurių nors kitų prekybos metų įgyvendinimo tvarkaraštis. Jei Komisija manė, kad veiksmų planas nebus įgyvendintas per suderintus terminus ir dėl to ji gali priimti ginčijamą sprendimą, taip buvo todėl, kad ji įtraukė į veiksmų planą pro rata sistemos taikymą ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymą – du klausimus, dėl kurių veiksmų plane nebuvo nustatyta pažangos rodiklių.
48
Pirma, 2015 m. vasario 17 d. rašte Komisija paminėjo „glaudų ryšį tarp gero veiksmų plano įgyvendinimo ir BŽŪP reformos pasiūlymo, ypač dėl klausimų, susijusių su plotų ir tam tikrų kraštovaizdžio elementų atitiktimi reikalavimams“. Tačiau tokia sąsaja neleidžia manyti, kad veiksmų planas ipso facto išplečiamas, kad apimtų šiuos elementus. Veiksmų planas ir BŽŪP reforma yra du skirtingi dalykai. Tame pačiame rašte Komisija į tai, ką ji vadina „peržiūrėtu veiksmų planu“, taip pat vienašališkai įtraukė priemones, susijusias su pro rata sistemos atitiktimi ir tam tikrų rūšių plotų atitikties reikalavimams nustatymu. Tačiau Komisija neturi teisės vienašališkai taip keisti veiksmų plano.
49
Antra, savo 2015 m. balandžio 13 d. pranešime Komisija ir toliau pagrindiniu peržiūrėto plano elementu laikė elementus, susijusius su pro rata sistemos taikymu ir daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, įtraukimu, kurių nebuvo veiksmų plane, koks jis patvirtintas 2013 m. lapkričio mėn., ar 2014 m. gruodžio mėn. peržiūrėtame veiksmų plane. Remdamasi šių tariamų trūkumų „bendru poveikiu“ Komisija nusprendė, kad veiksmų plano įgyvendinimas „tinkamai, kaip to reikalaujama, neužtikrino gero paramos administravimo“.
50
Trečia, 2015 m. gruodžio 22 d. Komisijos rašte ginčas dėl pro rata sistemos taikymo ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, įtraukimo kaip atitinkančių reikalavimus plotų buvo lemiamas Komisijos motyvų aspektas.
51
Ketvirta, nors ginčijamame sprendime Komisija remiasi tariamu dideliu vėlavimu nagrinėjant paramos prašymus, tai daroma išsamiai aprašius ginčą dėl pro rata sistemos taikymo ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, įtraukimo kaip atitinkančių reikalavimus plotų. Ginčijamame sprendime Komisija taip pat nurodo 2015 m. kovo mėn. „peržiūrėtą“ veiksmų planą, nors paskutinė peržiūra atlikta 2014 m. gruodžio mėn. Taigi Komisijos išvada, kad Prancūzijos valdžios institucijos nepajėgios įgyvendinti veiksmų plano, yra pagrįsta šiuo besitęsiančiu ginču.
52
Galiausiai Prancūzijos Respublika tvirtina, kad teisinis ginčas dėl pro rata sistemos taikymo ir tam tikrų rūšių plotų atitikties reikalavimams nustatymo visiškai skiriasi nuo ginčo dėl kontrolės sistemos trūkumų, dėl kurių buvo parengtas veiksmų planas. Viena vertus, veiksmų planas daugiausia atitinka techninį geografinių duomenų, kuriais remiantis parengta ŽSIS, atnaujinimo darbą. Kita vertus, atlikus BŽŪP reformą, atsirado galimybė numatyti tam tikros nagrinėjamo ploto dalies atitiktį reikalavimams žemės ūkio paramai gauti arba pripažinti atitinkančiais reikalavimus tam tikrus plotus, kuriuose gali būti vykdoma gyvulininkystės veikla, net jei žolės plotai nėra vyraujantys, tačiau nusistovėjusi vietos praktika leidžia manyti, kad jie tinkami gyvulininkystei.
53
Be to, viena vertus, Prancūzijos Respublika primena, kad iš ginčijamos nuostatos matyti, jog ginčijamas sprendimas gali būti grindžiamas tik įrodymu, kad Prancūzijos valdžios institucijos yra nepajėgios įgyvendinti veiksmų plane numatytų priemonių. Komisija turėtų remtis veiksmų plane numatytų priemonių neįgyvendinimu, o ne bendrai nurodomais „visais trūkumais ir neįvykdymu“. Kita vertus, joks Komisijos nurodytas elementas neįrodo veiksmų plane numatytų priemonių neįvykdymo. Dėl ŽSIS, kuri pagal veiksmų planą turėjo pradėti veikti 2016 m., atnaujinimo ar dėl patikrų vietoje ir išmokų apskaičiavimo Komisija neteigia, kad šios priemonės nebuvo įgyvendintos, o tik tvirtina, kad pastebėtas vėlavimas reiškia veiksmų plane prisiimtų įsipareigojimų pažeidimą.
54
Galiausiai Prancūzijos Respublika mano, kad nors dėl jos pasirinkimo taikyti pro rata sistemą iš tiesų turėjo būti peržiūrėta mokėjimų sistema, visų pirma ŽSIS, tai nereiškia, kad pro rata sistema yra neatsiejama nuo veiksmų plano įgyvendinimo arba kad veiksmų planą galima laikyti kintančiu. Priemonės, leidžiančios nustatyti plotus, kurie atitinka reikalavimus, modernizavimas, siekiant atnaujinti duomenų bazes, kurių duomenys laikomi per senais, turėtų būti atskirtas nuo jos peržiūros, siekiant įtraukti naujus, teisės aktuose numatytus parametrus. Šiuos du veiksmus galima atskirti. Dinamiškas ir kintantis yra ne veiksmų planas, bet atitinkančių reikalavimus plotų nustatymo įrankis.
55
Portugalijos Respublika savo ruožtu tvirtina, kad ginčijamas sprendimas grindžiamas „peržiūrėtu veiksmų planu“, taip vadinamu Komisijos, kurio nuostatas ji parengė vienašališkai, pradėjus taikyti pro rata sistemą, kurią Prancūzijos valdžios institucijos įvedė pagal Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 10 straipsnį. Tačiau Sąjungos teisės nuostatų, susijusių su pro rata sistemos taikymu ar tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymu, įgyvendinimas neturi jokio ryšio su kontrolės sistemų trūkumais, dėl kurių parengtas veiksmų planas. Ginčijamas sprendimas pažeidžia Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punktą, nes galimų ŽSIS pakeitimų, nulemtų pro rata sistemos įvedimo, poreikis buvo įvardytas po veiksmų plano sudarymo ir nevertinamas pagal atitikties patvirtinimo procedūrą, siekiant padaryti išvadą, kad nacionalinės kontrolės sistemos pagrindinių elementų nėra arba jie neveiksmingi dėl nustatytų trūkumų rimtumo ar pastovumo. Ginčijamas sprendimas taip pat pažeidžia ginčijamą nuostatą, nes yra konkrečiai pagrįstas ne įsipareigojimais, numatytais veiksmų plane, kuriuos atitinkama valstybė narė įsipareigojo įgyvendinti, bet su tokiais įsipareigojimais nesusijusiais elementais, pavyzdžiui, pro rata sistemos įvedimu.
56
Be to, Portugalijos Respublika remiasi teisėtų lūkesčių apsaugos principu. Šiuo atžvilgiu darydama nuorodą į 2006 m. birželio 22 d. Sprendimo Belgija ir Forum 187 / Komisija (C‑182/03 ir C‑217/03, EU:C:2006:416) 71, 161 ir 167 punktus ji tvirtina, kad tuo atveju, jei Komisija pakeičia savo vertinimą vien siekdama griežčiau taikyti teisės normas arba, kaip šiuo atveju, extra legem, nesuteikdama reikiamo laiko veiksmingai atsižvelgti į šį vertinimo pokytį, minėtas principas yra pažeidžiamas. Portugalijos Respublika taip pat primena, kad ES teisės aktai turi būti aiškūs, o jų taikymas teisės subjektams nuspėjamas. Teisinio saugumo principas reikalauja, kad bet kokia institucijų priemonė, sukelianti teisinių pasekmių, būtų aiški ir tiksli ir kad informacija apie ją suinteresuotiesiems asmenims būtų pateikta taip, kad jie tiksliai žinotų, kada priemonė sukuriama ir kada atsiras jos teisinės pasekmės. Darydama nuorodą į 1997 m. sausio 22 d. Sprendimo Opel Austria / Taryba (T‑115/94, EU:T:1997:3) 124 punktą, Portugalijos Respublika tvirtina, kad šis teisinio saugumo imperatyvas taikomas griežtai, kai aktas gali turėti finansinių pasekmių, kaip šiuo atveju, kad suinteresuotieji asmenys galėtų tiksliai žinoti jiems nustatytų pareigų apimtį.
57
Komisija ginčija šiuos argumentus, darydama nuorodą į ginčo aplinkybes. Ji iš esmės teigia, kad net jei Prancūzijos Respublika remiasi priemonėmis, kurių imtasi veiksmų planui įgyvendinti, toks įgyvendinimas susijęs su vėlavimais ir neatliktais veiksmais, kurie pateisina ginčijamo sprendimo priėmimą.
58
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad ginčijamame sprendime Komisija sustabdė mėnesines išmokas Prancūzijai iš EŽŪGF, taikydama Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punktą.
59
Ginčijamo sprendimo 1 konstatuojamojoje dalyje Komisija priminė, kad ši nuostata leidžia jai sustabdyti mėnesines išmokas valstybėms narėms, jeigu, pirma, „nėra vieno arba kelių svarbiausių atitinkamos nacionalinės kontrolės sistemos elementų arba jie neveiksmingi dėl aptiktų didelių ar nuolatinių trūkumų“, ir, antra, ji „padaro išvadą, kad atitinkama valstybė narė nėra pajėgi artimiausioje ateityje įgyvendinti būtinas taisomąsias priemones pagal veiksmų planą su aiškiais pažangos rodikliais, nustatytais konsultuojantis su Komisija“.
60
Šiuo atžvilgiu reikėtų pažymėti, kad sustabdymo procedūros tikslas nėra toks pats kaip ir atitikties patvirtinimo procedūros. Iš tiesų sustabdymo procedūra leidžia Komisijai laikinai sustabdyti mėnesines išmokas valstybei narei iš EŽŪGF arba Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP), visų pirma tais atvejais, kai yra rimtų nacionalinių kontrolės sistemų trūkumų arba kai susigrąžinamos neteisėtos išmokos. O per atitikties patvirtinimo procedūrą Komisija gali galutinai nustatyti sumas, kurių Sąjunga nefinansuos, kai išlaidų pagal EŽŪGF ir EŽŪFKP buvo patirta nesilaikant Sąjungos teisės. Priešingai, nei tvirtina Prancūzijos Respublika ir Portugalijos Respublika, iš to, kad egzistuoja atitikties patvirtinimo procedūra, leidžianti nustatyti sumas, kurios nebus finansuojamos Sąjungos lėšomis, negalima daryti išvados, jog Komisija neturi teisės prieš tai ar tuo pačiu metu pasinaudoti sustabdymo procedūra dėl mėnesinių išmokų, atitinkančių tokias sumas. Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 3 dalyje aiškiai numatyta, kad šioje nuostatoje numatytas sustabdymas nedaro poveikio Reglamento Nr. 1306/2013 51 ir 52 straipsnių taikymui atitinkamai dėl sąskaitų patvirtinimo ir atitikties patvirtinimo.
61
Be to, reikia pažymėti, kad, kaip ir atitikties patvirtinimo procedūros atveju, per mėnesinių išmokų sustabdymo procedūrą suinteresuotajai valstybei narei suteikiamos procedūrinės garantijos, kad ji galėtų pateikti savo pastabas iki sprendimo sustabdyti išmokas priėmimo. Nagrinėjamu atveju Prancūzijos Respublika du kartus, 2015 m. balandžio 13 d. pranešimu ir 2016 m. gegužės 20 d. papildomu pranešimu, informuota, kad Komisija ketina priimti sprendimą sustabdyti mėnesines išmokas dėl šiuose pranešimuose nurodytų priežasčių. Prancūzijos Respublika taip pat galėjo pateikti savo pastabas šiuo klausimu 2015 m. balandžio 24 d. ir 2016 m. birželio 16 d.
62
Be to, kalbant apie Prancūzijos Respublikos argumentus dėl atitinkamai valstybei narei pagal atitikties patvirtinimo procedūrą suteikiamų procedūrinių garantijų pažeidimo rizikos ar to, kad sustabdymo procedūros tikslais Komisijos pateikti motyvai galėjo sutrukdyti sklandžiai keistis informacija per atitikties patvirtinimo procedūrą, reikia pažymėti, kad tokie pareiškimai, be kita ko, nepagrįsti, yra susiję su atskira procedūra, kuri nėra šios bylos dalykas. Tas pat pasakytina ir apie ginčijamu sprendimu sustabdytų mėnesinių sumų mokėjimo klausimą, Bendrojo Teismo iškeltą 2018 m. sausio 26 d. proceso organizavimo priemonėje, kuris, kaip pažymi Komisija, susijęs su atitikties patvirtinimo procedūra.
63
Taigi, pirma, iš to, kas išdėstyta, matyti, kad ginčijamu sprendimu siekiama ne galutinai nustatyti sumas, kurių Sąjunga nefinansuos, ir taip apeiti atitikties patvirtinimo procedūrą, kaip iš esmės teigia Prancūzijos Respublika ir Portugalijos Respublika, o tik sustabdyti mėnesines išmokas, taikant tam numatytą procedūrą.
64
Taigi, kad galėtų priimti sprendimą sustabdyti mėnesinių išmokų mokėjimą, Komisija turi įsitikinti, kad įvykdytos Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punkte nustatytos sąlygos.
65
Šiuo atveju pirmoji mėnesinių išmokų sustabdymo sąlyga – „nėra vieno arba kelių svarbiausių atitinkamos nacionalinės kontrolės sistemos elementų arba jie neveiksmingi dėl aptiktų didelių arba nuolatinių trūkumų“.
66
Šiuo klausimu ginčijamo sprendimo 2 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad „keli Komisijos atlikti auditai atskleidė problemų, susijusių, be kita ko, su [IAKS], [ŽSIS] kryžminiais administraciniais patikrinimais ir patikrinimais vietoje“, ir kad „2013 m. lapkričio mėn. Prancūzijos valdžios institucijos, siekdamos ištaisyti paramos už plotus administravimo ir kontrolės sistemos, finansuojamos iš [EŽŪGF], trūkumus, parengė veiksmų planą, kuriame, be kita ko, numatyta atnaujinti Prancūzijos ŽSIS informaciją ir pagerinti jos kokybę“.
67
2013 m. gegužės 14 d. rašte (žr. šio sprendimo 3 punktą) Komisija nurodė pasikartojančias problemas, visų pirma susijusias su parama už plotą. Trys pagrindiniai šioje srityje nustatyti trūkumai buvo tokie:
–
pirma, kiek tai susiję su ŽSIS, maksimalaus reikalavimų neatitinkančio ploto duomenys nebuvo aktualūs dėl naudojamų nuotraukų senumo ir neteisingo teisės aktų nuostatų, susijusių su kraštovaizdžio elementais (ganomos giraitės, tvenkiniai, uolienos), aiškinimo,
–
antra, kalbant apie patikras vietoje, reikalavimų neatitinkantys kraštovaizdžio elementai ir zonos buvo laikomi tinkamais plotais (ganomos giraitės, tvenkiniai, uolienos, sodai, parkai, stovėjimo aikštelės, miškingos zonos, kaip antai išimtinai miškingos natūraliosios ganyklos),
–
trečia, kiek tai susiję su išmokų ir nuobaudų apskaičiavimu, nustatytos neteisingai apskaičiuotos išmokos, susigrąžinimo atgaline data stebėsenos nebuvimas ir kai kuriais atvejais nepagrįstai sumokėtų išmokų nesusigrąžinimas.
68
Taigi, antra, reikia pažymėti, kad Prancūzijos Respublika šioje byloje neginčija, jog daugelio pagrindinių elementų atžvilgiu jos kontrolės sistema nebuvo veiksminga dėl nustatytų didelių ar nuolatinių trūkumų per kelerius metus iki veiksmų plano priėmimo, visų pirma, kiek tai susiję su „Prancūzijos ŽSIS informacijos atnaujinimu ir kokybės gerinimu“. Šių trūkumų pasekmė ta, kad į elementus, kurie neatitinka paramos už plotą skyrimo reikalavimų, vis dėlto buvo atsižvelgta, nors jie iš pradžių neturėjo būti įtraukti į vertinimą, pirmiausia remiantis ŽSIS, o vėliau – atlikus patikras vietoje arba apskaičiavus išmokas ir nuobaudas. Konkrečiai tai reiškia, kad plotuose, kuriuos deklaravo paramos gavėjai, buvo elementų, kurie neturėjo būti įtraukti dar paramos paraiškos stadijoje, nes atliekant šio ploto nuotraukų fotoanalizę tokie elementai galėjo būti identifikuoti, ar vėliau identifikavus tokių elementų neatitiktį reikalavimams.
69
Antra pagal Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punktą numatyta mėnesinių išmokų mokėjimo sustabdymo sąlyga yra ta, kad Komisija turi galėti padaryti išvadą, jog „atitinkama valstybė narė yra nepajėgi artimiausioje ateityje įgyvendinti būtinas taisomąsias priemones pagal veiksmų planą su aiškiais pažangos rodikliais, nustatytais konsultuojantis su Komisija“.
70
Šiuo atveju siekdama ištaisyti Komisijos aprašytą padėtį Prancūzijos Respublika parengė veiksmų planą, kuris buvo išsiųstas Komisijai 2013 m. lapkričio 13 d. laišku. Veiksmų plane numatytos toliau išdėstytos priemonės ir etapai.
71
Pirma, kiek tai susiję su ŽSIS, Prancūzijos valdžios institucijos numatė imtis priemonių dėl nuotraukų senumo – užtikrinti, kad būtų atsižvelgiama į ilgiausią galimą jų naudojimo laikotarpį, ir kuo greičiau atnaujinti atvaizdus. Prancūzijos valdžios institucijos šiuo klausimu pažymi, kad 2013 m. 100 % nuotraukų buvo darytos mažiau nei prieš penkerius metus. Stebėsenos rodiklis turėjo būti nustatytas 2013 m. gruodžio mėn., o tikslas pasiektas 2016 m.
72
Kiek tai susiję su klaidingu teisės aktų nuostatų dėl kraštovaizdžio elementų aiškinimu, Prancūzijos valdžios institucijos nurodė, kad jau buvo sugriežtinusios nurodymus, kad būtų atsižvelgta į 2012 prekybos metais atliktų patikrinimų rezultatus. Jos taip pat ketino sistemingai įtraukti nuo 2013 prekybos metų vykdytų patikrų vietoje rezultatus, kad ūkininkai galėtų teikti savo 2014 m. deklaracijas, kai GSR bus išsamiai atnaujintas atsižvelgiant į šių patikrinimų rezultatus.
73
Prancūzijos valdžios institucijos taip pat nurodė nagrinėjančios galimybę vykdyti sistemišką naujų ortografinių nuotraukų, kurios turėjo būti laipsniškai vis labiau naudojamos 2012–2015 m. ir ne vėliau kaip 2016 m., fotoanalizę. Jos pasiūlė naudoti duomenų bazę BD TOPO, siekiant įvairių rezultatų:
–
duomenų bazės BD TOPO įtraukimas į administravimo sistemą turėtų leisti plėtoti kryžminę dirbtinių elementų kontrolę dėl 2012 (5 arų riba) ir 2013 (riba sumažinta iki 2 arų) prekybos metų, šie dirbtiniai elementai turi būti GSR priskirti prie plotų, kurie neatitinka reikalavimų,
–
duomenų bazės BD TOPO įtraukimas dėl visų teritorijos dirbtinių elementų, neribojant ploto, galėtų būti atidėtas iki 2015 m., atsižvelgiant į nedidelį sutampantį mažiau nei 2 arų plotą (iš viso mažiau nei 800 hektarų), sprendimas šiuo klausimu turėjo būti priimtas 2013 m. lapkričio ar gruodžio mėn.,
–
kategorijos „miškas“ įtraukimas į IAKS, remiantis duomenų baze BD TOPO, siekiant plėtoti kryžminę kontrolę, numatytas nuo 2013 m. spalio ar lapkričio mėn., darbą pradedant 2014 prekybos metais ir, atsižvelgiant į sutapimų skaičių, tęsiant jį 2015 m. ar ne vėliau kaip 2016 m.,
–
kategorijos „vandens paviršius“ ir uolienų, esančių duomenų bazėje BD TOPO, įtraukimas į IAKS, siekiant plėtoti kryžminę kontrolę, numatytas nuo 2013 m. gruodžio mėn. arba 2014 m. sausio mėn., šių kategorijų naudojimas turėjo būti nustatytas atsižvelgiant į techninės analizės rezultatus ir sutapimų skaičių.
74
Be to, Prancūzijos valdžios institucijos įsipareigojo gerinti ortografinių nuotraukų kokybę, tai turėjo būti atlikta 2013 prekybos metais arba 2014 m. balandžio mėn., prieš prasidedant deklaravimo laikotarpiui, įvertinti GSR kokybę, įskaitant naujas grafines kategorijas, pirmojoje metinėje ataskaitoje, kuri turėjo būti parengta pirmąjį 2014 m. pusmetį dėl 2013 prekybos metų, ir 2014 m. sukurti informacijos ir pagalbos ūkininkams deklaracijų kokybės srityje planą.
75
Antra, dėl patikrų vietoje Prancūzijos valdžios institucijos nurodė, kad įves perdavimo aukštesnei institucijai ir prefektūrų sprendimų patvirtinimo prieš juos pasirašant procedūrą, o likusiais atvejais bus taikoma kryžminė kontrolė su duomenų baze BD TOPO, kuri laipsniškai pildoma dirbtiniais ir ilgalaikiais elementais.
76
Trečia, kiek tai susiję su išmokų ir nuobaudų apskaičiavimu, Prancūzijos valdžios institucijos nurodė, kad nuobaudų, taikomų atsietajai paramai neatitikties atveju apskaičiavimo algoritmas bus peržiūrėtas vykdant 2015 m. BŽŪP reformą, jis buvo parengtas 2015 m. prekybos metais, sudarant galimybę taikyti 2015 m. rudenį, o kitos priemonės, skirtos likusioms problemoms spręsti, – 2013 ir 2014 prekybos metais.
77
2013 m. lapkričio 28 d. rašte (žr. šio sprendimo 4 punktą) Komisija pranešė Prancūzijos valdžios institucijoms, kad veiksmų planas gali „būti laikomas galutiniu“, tačiau pažymėjo kad „paramos už plotus srityje siūlomi veiksmai dar gali būti papildyti [ir] detalizuoti jo įgyvendinimo laikotarpiu“.
78
Taigi pabrėžtina, kad veiksmų planas galėjo būti pildomas ir detalizuojamas jo įgyvendinimo laikotarpiu. Šiomis aplinkybėmis ginčijamo sprendimo 3 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė:
„[Pažangos] ataskaitos, kurias pateikė Prancūzijos valdžios institucijos, ir auditas, kurį Komisija atliko 2014 m. lapkričio mėn., parodė, kad gerokai vėluojama įgyvendinti pagrindinius veiksmų plano punktus ir tai gali turėti poveikio 2015 m. administravimui. Todėl pradinis veiksmų planas buvo peržiūrėtas 2015 m. kovo mėn.“
79
2014 m. gruodžio 22 d. rašte (žr. šio sprendimo 7 punktą) Komisija informavo Prancūzijos valdžios institucijas apie savo išvadas dėl veiksmų plano įgyvendinimo pažangos. Ji nurodė:
–
„veiksmų plano <…> pažanga nevisiškai atitinka tikrovę. Pavyzdžiui, kaip nurodė Prancūzijos valdžios institucijos, vidutinis kategorijos „užstatyta“ laikas turi būti pailgintas dvejais metais kiekvienam departamentui (kategorija įvesta 2012 m.), o tai reiškia, kad 2014 metais ortografinės nuotraukos, naudotos GSR atnaujinti, jau yra senesnės nei [penkerių] metų“,
–
„apytikslis klaidų skaičius visoje teritorijoje atlikus kryžminę GSR ir kategorijų „užstatyta“ ir „augalija“ patikrą taikant 0 arų ribą iki šiol nepateiktas (užduotis pagal veiksmų planą turėjo būti baigta 2013 m. kategorijai „užstatyta“ ir 2014 m. kategorijai „augalija“)“,
–
„BD TOPO [duomenų bazėje] nustatyta trūkumų ir trūkstamų elementų (atribojant kategorijų „augalija“ ir „užstatyta“ elementus), dėl to negauta įspėjimo tikrinti galimus sutapimus, ypač daugiau nei 2 arus užimančių statinių ir daugiau nei 50 arų užimančios augalijos atvejais (pagal Prancūzijos valdžios institucijų nustatytas ribas)“,
–
„patvirtintų sutapimų finansinis poveikis, taikant nustatytą ribą, iki šiol nėra Prancūzijos valdžios institucijų apskaičiuotas. Remiantis gautais paaiškinimais, taikant aptariamas ribas, sutapimo atveju išmokos sustabdomos“,
–
„užstatytų“ ir „augalijos“ plotų iki atitinkamai 2 ir 50 arų vertinimas dar turi būti atliktas ir finansinis poveikis apskaičiuotas. Prie to prisideda iki 2015 m. atidėtas kategorijų „vanduo“ ir „linijiniai elementai“ įvedimas, kitaip nei planuota iš pradžių (2014 m. vasara – linijiniams elementams ir 2014 m. pabaiga – vandens plotams)“,
–
„apsilankymai vietoje parodė, kad plotai, pripažįstami atitinkančiais reikalavimus tiesioginei paramai pagal pirmąjį ramstį, neatitinka Europos Sąjungos teisės aktų nuostatų. Tai ypač pasakytina apie daugiametes ganyklas, viržynus ir natūralias ganyklas <…> Taigi, prefektūrų sprendimai ir (arba) jų įgyvendinimas neatitinka ES teisės aktų.“
80
Tame rašte Komisija taip pat nurodė, kad, atsižvelgiant į minėtas išvadas, veiksmingos pažangos dėl veiksmų plano ir jo sėkmės negalima patvirtinti. Tačiau Komisija pažymėjo, kad jos tarnybos atkreipė dėmesį į tai, jog Prancūzijos valdžios institucijos parengė alternatyvų sprendimą, pagal kurį būtų iš dalies išspręstos nustatytos problemos. Todėl Komisija manė, kad „reikalinga parengti peržiūrėtą planą“.
81
Komisija paprašė Prancūzijos valdžios institucijų pateikti tokį planą, kuriame turėtų būti bent jau šių elementų: „tikslus terminas (metai ir mėnuo); tiesioginis iš IGN gautos informacijos įtraukimas į [administravimo įrankį] ISIS, blokų perbraižymas; teisinga žemės ūkio paskirties žemės fotoanalizė pagal nuo 2015 m. taikytinas teisės aktų nuostatas, [pažymint, kad], atsižvelgiant į apsilankymų vietoje per misiją rezultatus, Prancūzijos valdžios institucijos turi apsvarstyti pro rata įgyvendinimą kiekvienam sklypui ganyklose ar viržynuose ir natūraliose ganyklose“.
82
Baigdama Komisija pažymėjo, kad „būtina ištaisyti šiuos trūkumus iki 2015 prekybos metų pradžios (2015 m. balandžio mėn.), ypač dėl taisyklių aiškinimo sisteminių problemų“. Komisija šiuo atžvilgiu paaiškino, kad „reikalavimų nesilaikymas vertintinas pagal Reglamento Nr. 1306/2013 41 [straipsnio 2 dalies b punktą], kuriame nurodyta, kad nesugebėjimas įgyvendinti veiksmų plano gali lemti išmokų sumažinimą ir (arba) sustabdymą“. Todėl Komisija pažymėjo, kad „kitoje pažangos ataskaitoje, kuri pateiktina iki 2015 m. sausio mėn. pabaigos, turėtų būti nurodyti reikalingi pakeitimai“.
83
2014 m. gruodžio 23 d. rašte (žr. šio sprendimo 8 punktą) Prancūzijos valdžios institucijos Komisijai pateikė „prašytą informaciją apie [veiksmų plano] įgyvendinimą 2014 m. ir jo tęsimą 2015 m.“
84
Pirmiausia Prancūzijos valdžios institucijos priminė, kad veiksmų planas skirtas 2014 ir 2015 prekybos metams, o tai reiškia, kad jis baigiasi tuo metu, kai išmokamos išmokos už 2015 prekybos metus.
85
Dėl GSR atnaujinimo Prancūzijos valdžios institucijos nurodė, kad darbas buvo tęsiamas, siekiant užtikrinti, kad, taikant fotoanalizę ir kryžminę patikrą su Institut national de l’information géographique et forestière (IGN; Nacionalinis geografinės ir miškininkystės informacijos institutas) plotų duomenų baze, visi plotai, neatitinkantys reikalavimų paramai gauti, nebūtų priskirti prie plotų, už kuriuos gali būti skirtos išmokos. Buvo detalizuota šių darbų atlikimo tvarka. Šie darbai turėtų leisti nustatyti vietoves, atitinkančias reikalavimus BŽŪP paramai gauti, taip pat „ekologiniu požiūriu svarbias vietoves (EPSV)“, kiek jos susijusios su būsima žalinimo išmoka. Prancūzijos valdžios institucijos nurodė, kad tvarkaraštis buvo „labai įtemptas“, nes darbai turėjo būti atlikti laikantis terminų, suderinamų su 2015 prekybos metais. Jos pažymėjo, kad darbai buvo „milžiniškos apimties, atsižvelgiant į nagrinėtinų BŽŪP paraiškų skaičių, [t. y.] 80 % BŽŪP paraiškų buvo pateikta 2014 m., taigi daugiau nei 300000 iš 372000“. Dėl užduočių, susijusių su grafinėmis kategorijomis, apytikslių atlikimo terminų Prancūzijos valdžios institucijos pateikė tokį tvarkaraštį: 2015 m. sausio mėn. – blokų kontūrai; 2015 m. kovo mėn. – ne žemės ūkio paskirties plotai blokuose ir 2015 m. birželio mėn. – ne žemės ūkio paskirties plotai šalia blokų. Be to, Prancūzijos valdžios institucijos pažymėjo, kad „vienas iš šių užduočių įgyvendinimo per dvejus metus sunkumų [buvo] tai, kad, priėmus sprendimus dėl BŽŪP reformos, plotų atitikties reikalavimams, kurie taikomi tiesioginėms išmokoms gauti, taisyklės [turėjo] keistis“.
86
Dėl šių priežasčių Prancūzijos valdžios institucijos taip pat pranešė Komisijai, kad nusprendė pradėti išsamų GSR atnaujinimą 2015 m. Jos šiuo klausimu nurodė, kad, atsižvelgiant į veiksmų plano rezultatus, 2015 m. įvestoje priemonėje bus naudojamos nebe kategorijos iš duomenų bazės BD TOPO, bet IGN nustatytos specialios grafinės kategorijos, skirtos BŽŪP tikslams. Prancūzijos valdžios institucijos padarė tokią išvadą: „Kitaip tariant, [veiksmų] planas, [kuris bus įgyvendintas] 2015 m., bus ne tik atnaujintas [veiksmų] planas, [kuris buvo įgyvendintas] 2014 m. (sumažinus ribines vertes), bet ir nauja išsami fotoanalizės užduotis, dėl kurios reikia įvesti šias grafines kategorijas“.
87
2014 m. gruodžio 23 d. rašte pateikta informacija buvo papildyta penktojoje pažangos ataskaitoje, kurią Prancūzijos valdžios institucijos pateikė Komisijai 2015 m. sausio 30 d. (žr. šio sprendimo 8 punktą). Šioje ataskaitoje Prancūzijos valdžios institucijos siekė atsakyti į 2014 m. gruodžio 22 d. Komisijos raštą ir pateikti naujos informacijos.
88
Dėl veiksmų plano įgyvendinimo 2014 m. Prancūzijos valdžios institucijos priminė, kad siekia užbaigti šio plano GSR dalį per „dvejus (ar trejus) metus: 2014 ir 2015 (ar 2016) prekybos metais“. 2014 m. jos nusprendė teikti pirmenybę tam, kas gali kelti didesnę finansinę riziką EŽŪGF: „užstatytų“ plotų kategorija didesnių nei 2 arų plotų atveju ir „augalijos“ kategorija – didesnių nei 50 arų plotų atveju. Neįvykdyti 2014 m. elementai būtų įtraukti į 2015 m. veiksmų planą.
89
Dėl „peržiūrėto veiksmų plano įgyvendinimo 2015 m.“ Prancūzijos valdžios institucijos, pirma, atkreipė dėmesį į tai, kad „Komisijos tarnybos iš principo jį patvirtino“, ir, antra, priminė „jau pateiktą informaciją šiuo klausimu ([2014] gruodžio 23 d.)“. Dėl taisyklių, susijusių su kraštovaizdžio elementais ir tam tikrų plotų atitiktimi reikalavimams, aiškinimo Prancūzijos valdžios institucijos taip pat informavo Komisiją apie savo „pasirinkimą pagal Deleguotojo reglamento Nr. 640/2014 10 straipsnį taikyti pro rata sistemą siekiant nustatyti reikalavimus atitinkantį daugiamečių žolynų plotą“, ir apie šiuo tikslu numatytą taikyti metodą – be kita ko, šalyje taikomą penkių kategorijų pro rata lentelę.
90
Galiausiai Prancūzijos valdžios institucijos pakartojo savo siūlymą Paryžiuje (Prancūzija) surengti techninį susitikimą su Komisijos tarnybų atstovais, siekiant pristatyti „naujas veiksmų plano <...> taisykles, kurios bus pradėtos taikyti 2015 m.“
91
2015 m. vasario 17 d. rašte (žr. šio sprendimo 9 punktą) Komisija paprašė paaiškinti kelis aspektus, susijusius su veiksmų plano įgyvendinimu, kuriuos Prancūzijos valdžios institucijos nurodė 2015 m. sausio 30 d. penktosios pažangos ataskaitos lydraštyje. Komisija nurodė turinti žinoti finansinį poveikį ir datą, kada turėtų būti baigtas duomenų vertinimas, kiek jis susijęs su kategorijos „užstatyta“ plotais iki 2 arų, kategorijos „augalija“ plotais iki 50 arų ir „vandens“ bei „linijiniais“ elementais.
92
Šiame 2015 m. vasario 17 d. rašte Komisija taip pat nurodė, kad, remdamasi duomenimis, gautais per 2014 m. lapkričio mėn. atliktą auditą, mano, jog kraštovaizdžio ir tam tikrų plotų atitikties reikalavimams elementų atveju fotoanalizės technika neatitiko taisyklių. Komisija taip pat pabrėžė, kad turi būti paaiškinta šalyje taikoma penkių kategorijų pro rata lentelė ir tokių plotų, kaip giraitės ar tvenkiniai, atitikties reikalavimams klausimas, kad, kilus abejonių turi būti rengiami apsilankymai vietoje ir kad „peržiūrėtas veiksmų planas“ turėtų būti kuo greičiau perduotas, nurodant tikslus ir pagrindinius etapus.
93
2015 m. vasario 25 d. rašte (žr. šio sprendimo 9 punktą) Komisija pateikė Prancūzijos valdžios institucijoms įvairios informacijos apie Prancūzijoje atlikto tyrimo dėl 2013 ir 2014 m. rezultatus, iš kurio matyti, kad ŽSIS turėjo trūkumų, susijusių su ortografinių nuotraukų amžiumi ir fotoanalizės ydingumu. Komisija taip pat pažymėjo, kad buvo problemų dėl reikalavimus atitinkančių plotų apibrėžimo, kiek tai susiję su kraštovaizdžio elementais ir topografinėmis ypatybėmis, taip pat „viržynais ir natūraliomis ganyklomis“, kad patikros vietoje nebuvo veiksmingos ir kad būta problemų, susijusių su išmokų ir nuobaudų apskaičiavimu ir susigrąžinimu atgaline data.
94
2015 m. kovo 12 d. rašte (žr. šio sprendimo 9 punktą) Prancūzijos valdžios institucijos pateikė Komisijai veiksmų planą su „įvairiais atnaujinimais“. Šiame dokumente „Veiksmų planas <…> – 2015 BŽŪP prekybos metų grafikas“ buvo trys dalys: „ŽSIS / GSR – Ortografinių nuotraukų atnaujinimas“, „ŽSIS / GSR – GSR kokybės vertinimas“ ir „GSR tvarkymo pakeitimas ir vertinimas atsižvelgiant į patikras vietoje“. Naujame 2015 m. kovo 30 d. Prancūzijos valdžios institucijų rašte (žr. šio sprendimo 9 punktą) Komisijai pateikta papildomos informacijos.
95
Išnagrinėjus veiksmų plano pakeitimus galima konstatuoti, kad įvairiems veiksmams nustatyti terminai buvo numatyti nuo 2015 m. sausio 15 d. – kiek tai susiję su naujų ortografinių nuotraukų, skirtų 2015 m. GSR sudaryti, pateikimu, iki 2015 m. pabaigos – išmokoms sumokėti.
96
Taigi, trečia, iš to, kas išdėstyta, matyti, kad veiksmai, kurie iš pradžių numatyti 2013 m. lapkričio mėn. patvirtintame veiksmų plane, vėliau juos įgyvendinant buvo peržiūrėti, siekiant atsižvelgti, be kita ko, į sunkumus, su kuriais susidūrė Prancūzijos valdžios institucijos dėl duomenų bazės BD TOPO naudojimo. Konkrečiai kalbant, negalėdamos įgyvendinti reikiamų priemonių padėčiai, susijusiai su nustatytais ŽSIS atnaujinimo ir tobulinimo darbų trūkumais, ištaisyti per 2013 ar 2014 prekybos metus, Prancūzijos valdžios institucijos įsipareigojo tai padaryti 2015 prekybos metais.
97
Šiomis aplinkybėmis negalima sutikti su Prancūzijos Respublikos argumentais, kad svarbu pažymėti, jog jos įsipareigojimas pagal veiksmų planą buvo jį užbaigti 2016 m. Kaip matyti iš to, kas išdėstyta, veiksmų plane paminėti keli rodikliai, numatant įgyvendinimą etapais, atsižvelgiant į tikslus, kurie turi būti pasiekti kiekvienų prekybos metų pabaigoje. Taigi įgyvendinimas buvo laipsniškas ir priklausė ne tik nuo to, ar 2016 m. buvo pasiekti tikslai.
98
Konkrečiai, kiek tai susiję su veiksmų plano pakeitimais atsižvelgiant į peržiūras, susijusias, pirma, su sunkumais, kurių patyrė Prancūzijos valdžios institucijos dėl duomenų bazės BD TOPO naudojimo, ir, antra, su galimybėmis, atsiradusiomis, kai įsigaliojo nuostatos dėl pro rata sistemos taikymo ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, įtraukimo kaip reikalavimus atitinkančių plotų, reikėtų pažymėti, kad buvo akcentuojamas šių priemonių įgyvendinimas per 2015 prekybos metus.
99
Siekdama pagrįsti nepakankamą veiksmų plano įgyvendinimą Komisija ginčijamo sprendimo 3–7 konstatuojamosiose dalyse nurodė:
„(3)
<…> Komisijos auditas, atliktas 2015 m. kovo mėn., patvirtino, kad išlieka didelių trūkumų, susijusių su veiksmų plano įgyvendinimu.
(4)
Dėl to pagal Reglamento <…> Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies ketvirtą pastraipą Komisija 2015 m. balandžio 13 d. raštu pranešė Prancūzijai apie savo ketinimą sumažinti mėnesines išmokas arba jas sustabdyti, jei nebus gauta papildomos informacijos arba jei papildoma informacija būtų nepakankama. Prancūzija atsakė 2015 m. gegužės 7 d. raštu, nurodydama, kad buvo imtasi taisomųjų veiksmų, atitinkančių tikslą užbaigti veiksmų planą 2015 m.
(5)
Trūkumai, nurodyti 2015 m. balandžio 13 d. rašte, buvo susiję, be kita ko, su tuo, kaip Prancūzija nustatė pro rata sistemą, skirtą maksimaliam reikalavimus atitinkančiam daugiamečių žolynų plotui įvertinti pagal Deleguotojo reglamento <…> Nr. 640/2014 10 straipsnį, nesilaikydama Komisijos gairėse pateiktų rekomendacijų ir sukeldama didelį pavojų administravimui ir kontrolei; su tam tikrų rūšių plotų, visų pirma tų, kuriuose yra didelis medžių tankumas ir (arba) prastos galimybės ganyti, pavyzdžiui, kaštainių giraičių, stambialapiais šakiais apaugusių plotų ar plotų, kurių pro rata koeficientas mažesnis nei 50 %, atitikties reikalavimams nustatymu; tuo, kaip Prancūzija ketino taisyti, pavyzdžiui, daugiamečių žolynų pro rata atitikties reikalavimams nustatymo ir ekologiniu požiūriu svarbių vietovių (EPSV), atsižvelgiant į žalinimą, nustatymo klaidas. Apskritai nustatyta, kad veiksmų planas vis dar nebuvo įgyvendintas, motyvuojant tuo, kad ne visų ŽSIS įregistruotų plotų atveju buvo nustatytas maksimalus reikalavimus atitinkantis plotas pagal teisės aktų reikalavimus. Prancūzijos valdžios institucijos paprašytos imtis priemonių dėl visų 2015 m. spalio 16 d. rašte išdėstytų punktų.
(6)
Visi nurodyti veiksniai, visų pirma Prancūzijos ŽSIS atnaujinimo ir tobulinimo darbų atidėjimai ir trūkumai, iš tiesų turėjo rimtų neigiamų pasekmių paraiškų administravimui 2015 m., be kita ko, kiek tai susiję su reikalaujamu paramos gavėjo informavimu apie maksimalų reikalavimus atitinkantį plotą ir ne žemės ūkio paskirties sklypus, įskaitant EPSV.
(7)
Remiantis Prancūzijos 2015 m. spalio 9 d. pateikta stebėsenos ataskaita ir nauju Komisijos auditu, atliktu 2015 m. lapkričio 30 d. prasidedančią savaitę, padaryta išvada, kad administracija vis dar smarkiai vėluoja nagrinėti paramos paraiškas, pranešti subjektams apie iš jų deklaracijų gautus duomenis, apskaičiuoti reikalavimus atitinkančius ir EPSV plotus, taisyti klaidas, nustatytas vykdant administracinę kontrolę ir patikras vietoje, skubius apsilankymus vietoje, kuriais siekiama įvertinti daugiamečių žolynų atitiktį reikalavimams ir patikras vietoje. Šie vėlavimai vėliau patvirtinti Komisijos 2016 m. balandžio 11–15 d. auditu. Patikros vietoje bus baigtos ne anksčiau kaip 2016 m. liepos mėn., o tai turi įtakos jų efektyvumui, ypač esant abejonių dėl plotų atitikties reikalavimams ar reikalavimų, susijusių su pasėlių įvairinimu atliekant žalinimą, paisymu. Tai patvirtina, kad veiksmų plano tikslai negali būti pasiekti artimiausioje ateityje, ir dėl to nėra tinkamai, kaip to reikalaujama, užtikrintas geras 2015 m. paramos administravimas ir išmokų teisėtumas bei tvarkingumas. Be to, šie vėlavimai taip pat turi poveikį galutinei teisių į išmokas vertei, kuri pagal Deleguotojo reglamento <…> Nr. 639/2014 <…> 18 straipsnį turėjo būti nustatyta ne vėliau kaip iki 2016 m. balandžio 1 d., taip pat pačių mokėjimų vykdymui. Todėl išmokų mokėjimas turi būti sustabdytas.“
100
Išnagrinėjus įvairius dokumentus, cituojamus ginčijamame sprendime ir nurodytus šio sprendimo 69–98 punktuose, iš tiesų galima daryti išvadą, kad minėtas veiksmų planas įgyvendintas nepakankamai. Iš šių dokumentų matyti, kad, kaip teigia Komisija, su ŽSIS atnaujinimu ir tobulinimu susiję atidėjimai ir trūkumai turėjo rimtų neigiamų pasekmių 2015 m. paramos paraiškų administravimui, įskaitant reikalaujamą paramos gavėjo informavimą apie maksimalų reikalavimus atitinkantį plotą ir ne žemės ūkio paskirties plotus.
101
Taigi, nepaisant įsipareigojimų, pirmą kartą numatytų veiksmų plane, patvirtintame 2013 m. lapkričio mėn., ir vėliau atnaujintų pakeičiant veiksmų planą, reikia pažymėti, kad dėl patirtų sunkumų, susijusių su duomenų bazės BD TOPO naudojimu ir galimybėmis, kurios atsirado įsigaliojus per BŽŪP reformą priimtoms nuostatoms, Prancūzijos valdžios institucijoms nepavyko 2015 prekybos metais pakankamai jų įgyvendinti.
102
Dėl priežasčių, nurodytų įvairiuose dokumentuose, kurie paminėti ginčijamame sprendime ir aprašyti šio sprendimo 69–98 punktuose, Komisija turėjo teisę manyti, kad nustatyti trūkumai sukėlė vėlavimų ir sunkumų tinkamai administruoti 2015 prekybos metus, nors Prancūzijos valdžios institucijos ir buvo prisiėmusios įsipareigojimų šiuo atžvilgiu.
103
Taigi, kaip matyti iš Komisijos 2015 m. balandžio 13 d. pranešime padarytų išvadų, kilo nemažai klausimų dėl veiksmų plano įgyvendinimo, visų pirma dėl „paramos paraiškų administravimo 2015 m.“ Komisija šiuo klausimu atkreipė dėmesį į tai, kad „liko didelių neaiškumų dėl ploto, su kuriuo susijusi paramos paraiška ir dėl kurio ūkininkas įsipareigoja“, t. y. dėl paramos gavėjo iš administracijos gaunamos informacijos, reikalingos paramos paraiškai pateikti, kokybės ir kiekio. Komisija taip pat nurodė, kad todėl buvo neaišku, „kaip mokėjimo agentūra galėtų susitvarkyti su dideliu skaičiumi klaidų, iškilsiančių nagrinėjant paraiškas“, ir kad kilo grėsmė „padaryti poveikį teisių į išmokas skirstymui ir skyrimui, o tai galėtų turėtų įtakos vėlesniems prekybos metams“.
104
Be to, 2015 m. gruodžio 22 d. rašte (žr. šio sprendimo 20 punktą) Komisija priminė, kad Prancūzijos valdžios institucijos buvo įsipareigojusios atlikti patikslintame veiksmų plane nurodytus veiksmus iki 2015 m. pabaigos. Šiuo klausimu Komisija teigia, kad 2015 m. gruodžio 1 d. Prancūzijoje surengtos misijos metu nurodžiusios, kad šie veiksmai galės būti baigti ne anksčiau kaip 2016 m. balandžio ar gegužės mėn., Prancūzijos valdžios institucijos antrą kartą atidėjo veiksmų plano įgyvendinimą. Komisijos teigimu, dėl tokio vėlavimo toliau egzistavo ŽSIS naujinimo trūkumai ir didelis skaičius taisytinų klaidų.
105
Galiausiai 2016 m. gegužės 20 d. papildomame pranešime, pateiktame po 2016 m. balandžio mėn. Prancūzijoje surengtos audito misijos, Komisija pažymėjo, kad yra „naujų vėlavimų“, ypač susijusių su „teisių į išmokas galutinės vertės ir skaičiaus nustatymu, <…>, skubių apsilankymų ir patikrų vietoje vykdymu, dėl kurių išmokų mokėjimas už 2015 prekybos metus [buvo] numatytas ne anksčiau kaip 2016 m. birželio mėn.“ Komisija buvo susirūpinusi ir dėl to, kad „susidarę vėlavimai taip pat turės poveikio tinkamam patikrinimų vietoje vykdymui ir išmokų už 2016 m. išmokėjimui“.
106
Nė vienas Prancūzijos Respublikos pateiktas argumentas nepaneigia šios išvados. Be to, kad Prancūzijos Respublika remiasi tuo, jog galiausiai įvykdė įsipareigojimus, nors tai negali sutrukdyti Komisijos ginčijamame sprendime konstatuoti vėlavimų atsižvelgiant į nustatytus terminus ir jų pasekmių, ji iš esmės tik teigia, kad ginčijamas sprendimas pagrįstas jos teisinio pobūdžio ginču su Komisija, kiek tai susiję su pro rata sistemos taikymu ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymu.
107
Nors, kaip pažymėjo Prancūzijos Respublika, pro rata sistemos taikymo ir tam tikrų daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, atitikties reikalavimams nustatymo nėra tarp pažangos rodiklių, numatytų pirminės redakcijos ar peržiūrėtos redakcijos veiksmų plane, Komisijos pastabos dėl šių dviejų klausimų ginčijamame sprendime nurodytos tik kaip papildomos, vardijant įvairius nustatytus trūkumus (žr. ginčijamo sprendimo 5 konstatuojamąją dalį).
108
Kaip matyti iš ginčijamo sprendimo, ypač iš jo 6 ir 7 konstatuojamųjų dalių, taip pat iš tame sprendime minėtų dokumentų, Komisija galėjo nuspręsti, kad 2015 metais veiksmų planas nebuvo įgyvendintas dėl ŽSIS naujinimo ir tobulinimo darbų atidėjimų ir trūkumų ir kad šis neįvykdymas turėjo rimtų neigiamų pasekmių tų metų paraiškų administravimui. Taigi Komisija galėjo pagrįstai konstatuoti, kad Prancūzijos Respublika nebuvo pajėgi artimiausioje ateityje įgyvendinti būtinų taisomųjų priemonių.
109
Kalbant apie Portugalijos Respublikos argumentus dėl pagrindų, grindžiamų teisėtų lūkesčių apsaugos principo ir teisinio saugumo principo pažeidimais, reikia konstatuoti, kad Prancūzijos Respublika nenurodė šių pagrindų savo ieškinyje, kuris pirmiausia pagrįstas Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punkto pažeidimu ir papildomai proporcingumo principo pažeidimu. Todėl nėra būtina atsakyti į šiuos pagrindus, kurie nepriimtini, nes įstojusi į bylą šalis negali remtis ieškinio pagrindu, kurio nenurodė ieškovė (šiuo klausimu žr. 1998 m. birželio 25 d. Sprendimo British Airways ir kt. / Komisija, T‑371/94 ir T‑394/94, EU:T:1998:140, 75 punktą).
110
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Prancūzijos Respublika, palaikoma Portugalijos Respublikos, nepagrįstai teigia, kad ginčijamu sprendimu pažeistas Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punktas.
111
Taigi pirmąjį pagrindą reikia atmesti.
Dėl antrojo pagrindo, grindžiamo proporcingumo principo pažeidimu
112
Jeigu pirmasis pagrindas nebūtų patenkintas, Prancūzijos Respublika prašo panaikinti ginčijamą sprendimą dėl proporcingumo principo pažeidimo. Ji visų pirma primena, kad ginčijamame sprendime Komisija nusprendė sustabdyti išmokų mokėjimą Prancūzijos Respublikai, „sumai, lygiai 3 % visų mėnesinių išmokų, susijusių su 2015 m. atsietąja parama už plotą, kurios atitiks Prancūzijos Respublikos kas mėnesį patiriamas išlaidas laikotarpiu nuo 2016 m. liepos mėn. iki 2017 m. liepos mėn. imtinai“. Prancūzijos Respublika taip pat pažymi, kad siekdama pagrįsti šį 3 % lygį Komisija, viena vertus, konstatavo, kad 5 % pataisa atitiktų pataisą, taikomą pagal atitikties patvirtinimo procedūrą, kai nevykdomos pagrindinės patikros, ir, kita vertus, taip pat turėtų būti atsižvelgta į tam tikrą skaičių taisomųjų priemonių, kurių ėmėsi Prancūzijos Respublika.
113
Šiuo klausimu Prancūzijos Respublika pažymi, kad ginčija ne Komisijos taikytą mėnesinių išmokų sustabdymo lygio nustatymo būdą, bet „sustabdymo bazę“, „t. y. visas mėnesines išmokas, susijusias su 2015 m. parama už plotą“. Jos teigimu, ginčijamas sprendimas iš esmės pagrįstas besitęsiančiu Komisijos ir Prancūzijos valdžios institucijų ginču dėl pro rata taisyklių taikymo ir tam tikrų plotų įtraukimo kaip daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos. Tačiau, pirma, visi GSR esantys plotai sudarytų maždaug 27 mln. hektarų, o daugiamečiai žolynai, kuriems galėtų būti taikoma pro rata sistema ar kurie galėtų būti laikomi atitinkančiais reikalavimus, kaip sudarantys dalį nusistovėjusios vietos praktikos, užima tik nedidelę dalį visų paramos žemės ūkiui skyrimo reikalavimus atitinkančių plotų. Antra, visi daugiamečiai žolynai užima 8,6 mln. hektarų ir ši visuma apima skirtingas realijas. Didžiąją šios visumos dalį sudaro žolynai, padengti žolėmis, ir jie akivaizdžiai atitinka reikalavimus, todėl nereikia taikyti pro rata sistemos arba tikrinti, ar yra nusistovėjusi vietos praktika juos naudoti kaip ganyklas, nepaisant prastų galimybių ganyti. Plotai, kuriems taikoma pro rata sistema arba atitikties reikalavimams pagal nusistovėjusią vietos praktiką deklaracija, 2015 m. užėmė ne daugiau kaip maždaug 520000 hektarų, t. y. beveik 2 % visų GSR esančių plotų; pažymėtina, kad 2015 m. buvo deklaruota 500283 hektarų miškingų ganymo plotų ir 20852 hektarų ąžuolynų ir kaštainių giraičių, kuriuose ganomos kiaulės ar smulkieji atrajotojai. Todėl ginčijamame sprendime 3 % lygis turėtų būti taikomas tik bazei, atitinkančiai 2 % visų mėnesinių mokėjimų, susijusių su Prancūzijos Respublikos mėnesinėmis išlaidomis laikotarpiu nuo 2016 m. liepos mėn. iki 2017 m. birželio mėn. imtinai.
114
Be to, atsakydama į argumentą, kad Komisija galėjo remtis ne vien veiksmų plano neįgyvendinimu, bet ir visos mokėjimo sistemos trūkumais, Prancūzijos Respublika teigia, kad toks argumentas neturi faktinio pagrindo. Atsakydama Komisijai, kuri teigia, kad Prancūzijos valdžios institucijos turėjo iškelti klausimą dėl proporcingumo principo pažeidimo savo atsakyme į 2016 m. gegužės 20 d. papildomą pranešimą, Prancūzijos Respublika nurodo, kad jokia taisyklė nenustato tokios pareigos.
115
Portugalijos Respublika taip pat tvirtina, kad ginčijamu sprendimu pažeistas proporcingumo principas, nes jis apima visas mėnesines išmokas, o ne tik tas, kurios susijusios su plotais, kuriems taikoma pro rata sistema. Iš tiesų sprendimo sustabdyti mėnesines išmokas tikslas turėtų būti išvengti rizikos, susijusios su mokėjimais ateityje, todėl turėtų apytiksliai atitikti nepagrįstomis laikomų išlaidų sumą. Priešingu atveju taip pat galėtų būti sustabdytos išmokos, niekaip nesusijusios su pažeidimais, o tai pakenktų BŽŪP išlaidų finansavimui. Tačiau ginčijamame sprendime Komisija tik sustabdė mokėjimų dalį, kuri atitiko fiksuotą 3 % lygį, neįvertinusi nepagrįstomis laikomų išlaidų dalies. Nurodydama specialiąją ataskaitą „Sąskaitų patvirtinimo procedūros auditas“, kurią 2010 m. parengė Europos Audito Rūmai, Portugalijos Respublika tvirtina, kad fiksuoto dydžio pataisos turėtų pagal analogiją būti grindžiamos tiksliu fondui daromos finansinės žalos įvertinimu.
116
Visų pirma Komisija pažymi, kad ginčijamas sprendimas nėra pagrįstas vien pro rata sistemos taikymo trūkumais. To sprendimo motyvai daug platesni. Konstatuoti trūkumai susiję su visais plotais, o ne vien su daugiamečiais žolynais. Taigi, išmokos, kurioms daromas poveikis, susijusios ne vien su reikalavimus atitinkančių plotų nustatymu pagal pro rata sistemą, „bet su visais plotais, t. y. 8,6 mln. hektarų daugiamečių žolynų“. Be to, nurodoma rizika nėra vienoda visiems plotams, todėl, be kita ko, nuspręsta taikyti ne 5 %, bet 3 % lygį. Komisija taip pat teigia, kad Prancūzijos Respublika galėjo ir turėjo kelti klausimą dėl proporcingumo principo pažeidimo per administracinę procedūrą. Tačiau po 2016 m. gegužės 20 d. papildomo pranešimo, kuriame aiškiai nurodyta, kokia bus išmokų sustabdymo bazė ir taikytinas lygis, t. y. 3 %, Prancūzijos Respublika nekėlė šio klausimo savo 2016 m. birželio 16 d. atsakyme.
117
Komisija taip pat primena, kad problema, su kuria susidūrė, buvo reikalavimus atitinkančių plotų nustatymas. ŽSIS trūkumai buvo tokie, kad nebuvo įmanoma nustatyti reikalavimus atitinkančių plotų, todėl kilo didelė finansinė rizika EŽŪGF. Be to, dėl nustatytų trūkumų Komisija negalėjo apskaičiuoti susijusių plotų, o Prancūzijos Respublika jai nepateikė informacijos šiuo klausimu savo 2016 m. birželio 16 d. atsakyme. Be to, sustabdymo bazė ir sustabdymo lygis buvo apskaičiuoti taikant Komisijos komunikate C(2015) 3675 final dėl finansinių pataisų apskaičiavimo gairių, taikomų vykdant atitikties ir finansinio sąskaitų patvirtinimo procedūras, išdėstytus metodus. Prancūzijos valdžios institucijos galėjo, kaip ir per atitikties patvirtinimo procedūrą, pateikti objektyvių įrodymų, kad maksimali EŽŪOGF nuostolių suma buvo ne didesnė, nei susidaranti taikant mažesnį fiksuotą lygį, nei siūloma, tačiau jos to nepadarė.
118
Primintina, kad remiantis suformuota jurisprudencija pagal proporcingumo principą, kaip bendrąjį Sąjungos teisės principą, reikalaujama, kad Sąjungos institucijų veiksmai neviršytų to, kas tinkama ir būtina nagrinėjamų teisės aktų siekiamiems tikslams pasiekti. Taigi, jei yra galimybė rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai ribojančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi nurodytiems tikslams (žr. 2014 m. lapkričio 6 d. Sprendimo Graikija / Komisija, T‑632/11, nepaskelbtas Rink., EU:T:2014:934, 59 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
119
Šiuo klausimu iš Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies antros pastraipos matyti, kad Komisijos įgyvendinimo aktas dėl mėnesinių išmokų mokėjimo valstybei narei sustabdymo yra taikomas „mokėjimo agentūrų <…> atitinkam[oms] išlaid[oms], [dėl kurių nustatyta trūkumų, laikotarpiu], kuris nustatomas <…> ir kuris neviršija dvylikos mėnesių“. Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 3 dalyje taip pat aiškiai nurodyta, kad toks įgyvendinimo aktas turi būti taikomas „pagal proporcingumo principą“.
120
Šiuo klausimu pasakytina, kad, priešingai, nei teigia Komisija, tam, kad valstybė narė galėtų Sąjungos teisme remtis proporcingumo principo pažeidimu, ji neturi būti iš anksto išdėsčiusi tokio kaltinimo Komisijai per administracinę procedūrą, po kurios priimtas įgyvendinimo aktas, kuriuo sustabdytas mėnesinių išmokų mokėjimas. Iš tiesų Bendrijos teisėje nėra jokios taisyklės, pagal kurią valstybė narė netenka teisės kelti teisės klausimų, jei tokių klausimų ji nekėlė per Komisijos administracinę procedūrą (pagal analogiją žr. generalinio advokato P. Mengozzi išvados byloje Archer Daniels Midland / Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123 punktą). Kaip matyti iš Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 3 dalies, Komisija turi laikytis proporcingumo principo, o Sąjungos teismas turi tai patikrinti, jeigu, kaip šiuo atveju, jo prašoma tai padaryti. Komisija turi priimti galutinį sprendimą, laikydamasi teisės reikalavimų, neatsižvelgiant į tai, ar per administracinę procedūrą šio sprendimo adresatas faktiškai pasinaudojo teise į gynybą, ar kokiu mastu jis tai padarė (šiuo klausimu žr. generalinio advokato P. Mengozzi išvados byloje Archer Daniels Midland / Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123 punktą).
121
Tai, kad Prancūzijos Respublika nekėlė klausimo dėl proporcingumo principo pažeidimo per administracinę procedūrą, nors būtų galėjusi tai padaryti, negali sutrukdyti jai pasinaudoti teise ginčyti ginčijamą sprendimą šiuo aspektu, kai Komisija išdėstė poziciją šiuo klausimu, kaip turi tai padaryti pagal pirma nurodytas nuostatas.
122
Šiuo atveju ginčijamame sprendime Komisija nusprendė, kad „mėnesinių išmokų Prancūzijos Respublikai mokėjimas, atliekamas pagal Reglamento Nr. 1306/2013 18 straipsnį, yra sustabdomas sumai, apskaičiuotai mėnesinėms išmokoms, susijusioms su 2015 m. parama už plotą, nurodytoms šio sprendimo priede, pritaikius 3 % sustabdymo procentinį dydį“ (ginčijamo sprendimo 1 straipsnio pirma pastraipa). Komisija taip pat nusprendė, kad „sustabdymas taikomas Prancūzijos Respublikai pagal Reglamento Nr. 1306/2013 18 straipsnio 2 dalį mokėtinoms mėnesinėms išmokoms dėl mokėjimo agentūros Agence de Services et de Paiement mėnesinių išlaidų nuo 2016 m. liepos mėn. iki 2017 m. birželio mėn. imtinai“ (ginčijamo sprendimo 8 konstatuojamoji dalis ir 1 straipsnio antra pastraipa).
123
Dėl priemonės suderinamumo su proporcingumo principu Komisija ginčijamo sprendimo 9 konstatuojamojoje dalyje nurodė:
„Pagal proporcingumo principą, atsižvelgdama į nustatytų trūkumų rimtumą ir pastovumą bei į auditų metu padarytas išvadas, Komisija mano, kad tinkamas sustabdymo lygis yra 3 % visų atitinkamų išlaidų. Nors trūkumai yra pagrindinių patikrinimų ir antrinių patikrinimų trūkumai, dėl kurių [finansinių pataisų apskaičiavimo gairėse, taikomose vykdant patvirtinimo procedūras] yra numatyta 5 % fiksuoto dydžio pataisa, 3 % sustabdymo lygis yra pagrįstas. Nors veiksmų planas įgyvendinamas vėluojant ir su trūkumais, nuo 2015 m. pradžios Prancūzijos Respublika ėmėsi papildomų priemonių, siekdama ištaisyti šią padėtį, ir tai teigiamai paveiks kryžminius patikrinimus, vykdomus mokėjimo momentu, visų pirma dėl naujų ortografinių nuotraukų pateikimo grafiniam sklypų registrui sudaryti. Finansinė rizika taip pat laikoma sumažėjusia dėl to, kad Prancūzijos valdžios institucijos nusprendė atlikti mokėjimus tik tada, kai bus atliktos visos patikros (administracinės ir atliekamos vietoje).“
124
Šiomis aplinkybėmis Prancūzijos Respublika neginčija 3 % išlaidų, kurioms Komisija taiko sustabdymo lygį, nustatymo būdo. Prancūzijos Respublika ginčija tik tai, kad Komisijos nuspręsta taikyti „sustabdymo bazė“ apima „visas mėnesines išmokas, susijusias su parama už plotus 2015 m.“, nors ginčijamas sprendimas yra iš esmės pagrįstas pro rata taisyklių taikymu ir tam tikrų plotų įtraukimu kaip daugiamečių žolynų, sudarančių dalį nusistovėjusios vietos praktikos, o ne visais į GSR įtrauktais plotais.
125
Konkrečiai, pirma, Prancūzijos Respublika pažymi, kad į GSR įtraukti plotai žemyninėje Prancūzijoje iš viso sudaro 27,272 mln. hektarų. Prancūzijos Respublikos teigimu, tai yra plotai, atitinkantys reikalavimus paramai gauti 2015 m.
126
Antra, Prancūzijos Respublika tvirtina, kad daugiamečiai žolynai, užimantys 8,6 mln. hektarų, atitinka tik nedidelę dalį visų paramos žemės ūkiui skyrimo reikalavimus atitinkančių plotų. Prancūzijos Respublika nurodė, kad iš esmės šie daugiamečiai žolynai yra žolynai, padengti žole, akivaizdžiai atitinkantys reikalavimus paramai gauti, nesant reikalo taikyti pro rata sistemos arba tikrinti, ar yra nusistovėjusi vietos praktika juos naudoti kaip ganyklas, nepaisant prastų galimybių ganyti.
127
Trečia, Prancūzijos Respublika taip pat teigia, kad tarp plotų, atitinkančių reikalavimus žemės ūkio paramai 2015 m. gauti, plotai, kuriems iš tikrųjų taikytina pro rata sistema arba atitikties reikalavimams pagal nusistovėjusią vietos praktiką deklaracija, sudaro ne daugiau kaip maždaug 520000 hektarų, t. y. beveik 2 % visų į GSR įtrauktų plotų. Kaip nurodo Prancūzijos Respublika, tai apima 500283 hektarų, kurie 2015 m. deklaruoti kaip miškingi ganymo plotai, ir 20852 hektarų ąžuolynų ir kaštainių giraičių, kuriuose ganomos kiaulės ar smulkieji atrajotojai.
128
Vis dėlto, priešingai, nei teigia Prancūzijos Respublika, kuri tvirtina, kad vieninteliai nustatyti trūkumai ir todėl atitinkamos išlaidos yra tos, kurios susijusios su plotais, kuriems faktiškai taikytina pro rata sistema ar atitikties reikalavimams pagal nusistovėjusią vietos praktiką deklaracija, iš ginčijamo sprendimo aiškiai matyti, kad Komisijos nustatyti trūkumai yra platesnės apimties.
129
Taigi, atsižvelgiant į tai, kas nurodyta ginčijamo sprendimo 5 ir 6 konstatuojamosiose dalyse, Komisijos paminėti trūkumai apima, „be kita ko“, tai, „kaip Prancūzijos Respublika nustatė pro rata sistemą, skirtą maksimaliam reikalavimus atitinkančiam daugiamečių žolynų plotui įvertinti“. Be to, Komisija pažymėjo, kad apskritai veiksmų planas vis dar nebuvo įgyvendintas dėl to, jog ne visų ŽSIS įregistruotų plotų atveju buvo nustatytas maksimalus reikalavimus atitinkantis plotas pagal teisės aktų reikalavimus. Šie veiksniai, visų pirma ŽSIS atnaujinimo ir tobulinimo darbų atidėjimai ir trūkumai, Komisijos teigimu, turėjo rimtų neigiamų pasekmių paraiškų administravimui 2015 m., be kita ko, kiek tai susiję su reikalaujamu paramos gavėjo informavimu apie maksimalų reikalavimus atitinkantį plotą ir ne žemės ūkio paskirties sklypus, įskaitant ekologiniu požiūriu svarbias vietoves. Be to, kaip nurodyta ginčijamo sprendimo 7 konstatuojamojoje dalyje, viena vertus, šių trūkumų poveikis, kiek veiksmų plano tikslai negali būti pasiekti artimiausioje ateityje, yra toks, kad negali būti „tinkamai, kaip to reikalaujama, užtikrintas geras 2015 m. paramos administravimas ir išmokų teisėtumas bei tvarkingumas“. Kita vertus, šie vėlavimai, kaip pabrėžė Komisija, taip pat „turi poveikį galutinei teisių į išmokas vertei, kuri <…> turėjo būti nustatyta ne vėliau kaip iki 2016 m. balandžio 1 d., taip pat pačių mokėjimų vykdymui“. Dėl šio sprendimo 100–105 punktuose nurodytų motyvų Komisija per visą administracinę procedūrą kritikavo ŽSIS atnaujinimo trūkumus ir jų pasekmes iš EŽŪGF finansuojamos paramos už plotus administravimui ir kontrolei, o Prancūzijos valdžios institucijos nepateikė patenkinamų atsakymų.
130
Taigi negalima sutikti su Prancūzijos Respublikos argumentais, kad Komisija negalėjo šiuo atveju remtis visos mokėjimų sistemos trūkumais.
131
Komisija turėjo teisę konstatuoti, kad visos išmokos, susijusios su 2015 m. parama už plotus, galėjo būti laikomos baze, kuriai taikomas sustabdymo procentinis dydis, o šio vertės, t. y. 3 %, Prancūzijos Respublika neginčijo.
132
Dėl tik Portugalijos Respublikos ginčijamos metodikos, kurią taikydama Komisija nustatė 3 % sustabdymo lygį, t. y. dėl pagal analogiją taikytų finansinių pataisų apskaičiavimo gairių, taikomų vykdant patvirtinimo procedūras, reikia pažymėti, kad šių gairių taikymas pagal analogiją savaime negali įrodyti sumos, kurios mokėjimas šiuo atveju sustabdytas, neproporcingumo. Be to, byloje nesant jokių kitų reikšmingų duomenų apie deklaruotus plotus, kurie rodytų esant problemų, susijusių su nustatytais trūkumais, reikia konstatuoti, kad tai, jog Komisija taikė fiksuotą dydį, metodologiniu požiūriu savaime nėra neproporcinga.
133
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Prancūzijos Respublika, palaikoma Portugalijos Respublikos, nepagrįstai teigia, kad ginčijamu sprendimu pažeistas proporcingumo principas.
134
Taigi šį antrąjį pagrindą, todėl ir visą ieškinį, reikia atmesti.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
135
Pagal Procedūros reglamento 134 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Prancūzijos Respublika pralaimėjo bylą, iš jos priteisiamos bylinėjimosi išlaidos pagal Komisijos pateiktus reikalavimus.
136
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį į bylą įstojusios valstybės narės pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Todėl Portugalijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (trečioji kolegija)
nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Prancūzijos Respublika padengia savo ir Europos Komisijos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
3.
Portugalijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Paskelbta 2018 m. rugsėjo 26 d. viešame teismo posėdyje Liuksemburge.
Parašai
Turinys
Teisinis pagrindas ir ginčo aplinkybės
Ginčijamos nuostatos
Veiksmų planų rengimas ir patvirtinimas
Veiksmų plano stebėsena, peržiūros prašymas ir naujos taisyklės
Išmokų sustabdymo procedūros vykdymas
Procesas ir šalių reikalavimai
Dėl teisės
Dėl pirmojo pagrindo, grindžiamo Reglamento Nr. 1306/2013 41 straipsnio 2 dalies b punkto pažeidimu
Dėl antrojo pagrindo, grindžiamo proporcingumo principo pažeidimu
Dėl bylinėjimosi išlaidų
(
*1
)	Proceso kalba: prancūzų.