62024CJ0282_RES
Mål C‑282/24
PolismyndighetenmotKonkurrensverket
(begäran om förhandsavgörande från Högsta förvaltningsdomstolen)
Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 16 oktober 2025
”Begäran om förhandsavgörande – Offentlig upphandling – Direktiv 2014/24/EU – Artikel 72 – Ändring av ett ramavtal under löptiden – Värdet av ändringen understiger de värden som anges i artikel 72.2 – Ändring av ersättningsmodellen i ett ramavtal – Väsentlig ändring av ett ramavtal – Ändring av ett ramavtals övergripande karaktär”
Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden vid offentlig upphandling av tjänster, varor och byggentreprenader – Direktiv 2014/24 – Fullgörande av kontrakt – Kontrakt ändras under löptiden utan att ett nytt upphandlingsförfarande inleds – Ändringens värde understiger de värden som föreskrivs i artikel 72.2 – Ändring av ramavtalets övergripande karaktär – Begrepp – Ändring av ramavtalets ersättningsmodell vilken endast medför en marginell ändring av ramavtalets totala värde – Omfattas inte – Undantag – Grundläggande förändring av ramavtalets jämvikt
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24, artikel 72.2)
(se punkterna 21–23, 26–30, 34–37, 41 och 46–49 samt domslutet)
Resumé
I ett mål om utdömande av en upphandlingsskadeavgift för en upphandlande myndighet på grund av att denna, utan att ha inlett ett nytt upphandlingsförfarande, har gjort ändringar av ringa värde i ramavtal under deras löptid, tolkar domstolen begreppet ”en ändring av ett kontrakts övergripande karaktär” i artikel 72.2 i direktiv 2014/24. (
1
) När det är fråga om en sådan ändring ska ett nytt upphandlingsförfarande.
Efter att ha offentliggjort en anbudsinfordran avseende upphandling av bärgningstjänster ingick Polismyndigheten (Sverige) år 2021 ett ramavtal med Lidköpings Biltjänst Hyr AB. I anbudsinfordran föreskrevs ett fast pris för bärgningstjänster inom en radie av 10 km från den plats där fordonet skulle avlämnas och ett tilläggspris per kilometer för resterande del av körsträckan.
Samma år kom Polismyndigheten överens med Lidköpings Biltjänst Hyr AB om att ändra de ersättningsvillkor som föreskrevs i ramavtalet, i syfte att jämna ut kostnadsfördelningen mellan olika polisområden. Ändringen medförde att tyngdpunkten mellan fast och rörlig prissättning ändrades samtidigt som prisnivåerna justerades i sådan mån att det totala kontraktsvärdet inte förändrades i mer än marginell omfattning.
Konkurrensverket (Sverige) ansökte hos Förvaltningsrätten i Stockholm (Sverige) om att Polismyndigheten skulle förpliktas att betala en upphandlingsskadeavgift på grund av att myndigheten hade ändrat detta ramavtal utan att ha inlett ett nytt upphandlingsförfarande. Nämnda domstol biföll ansökan, då den fann att de aktuella ändringarna skulle anses vara väsentliga och ändrade den övergripande karaktären hos ramavtalet med Lidköpings Biltjänst Hyr.
Efter det att Polismyndighetens överklagande av denna dom hade avslagits, överklagade myndigheten till Högsta förvaltningsdomstolen (Sverige), som är den hänskjutande domstolen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att värdet av ändringarna av detta ramavtal enligt Polismyndighetens beräkning uppgick till ett lägre belopp än de värden som anges i artikel 72.2 i direktiv 2014/24. Den ansåg det därför vara nödvändigt att slå fast huruvida dessa ändringar kan anses ha ändrat ramavtalets övergripande karaktär
Den hänskjutande domstolen ville därför få klarhet i huruvida en ändring av ersättningsmetoden i ett ramavtal som upphandlats på grundval av kriteriet lägsta pris, varigenom tyngdpunkten mellan fast och rörlig prissättning ändras samtidigt som prisnivåerna justeras i sådan mån att det totala värdet av detta ramavtal inte förändras i mer än marginell omfattning, medför att ramavtalets övergripande karaktär ska anses ha ändrats på det sätt som avses i artikel 72.2 i upphandlingsdirektivet.
EU-domstolen slår fast att en sådan ändring inte medför att ramavtalets övergripande karaktär ska anses ha ändrats, såvida den inte leder till en grundläggande förändring av ramavtalets jämvikt.
Domstolens bedömning
För att fastställa vad som omfattas av begreppet ”ändring av ett ramavtals övergripande karaktär” i artikel 72.2 i direktiv 2014/24 beaktar domstolen denna bestämmelses lydelse, det sammanhang som det ingår i och de mål som eftersträvas med detta direktiv.
För det första, vad gäller lydelsen, konstaterar domstolen att detta begrepp, i dess normala betydelse, endast omfattar sådana ändringar av ramavtal som är så omfattande att de medför att kontraktet eller ramavtalet i dess helhet förändras. Vidare preciseras i artikel 72.2 i direktiv 2014/24 att denna bestämmelse är tillämplig ”utan att någon kontroll behöver göras av att villkoren i leden 4 a–d är uppfyllda”. En ändring som uppfyller ett av dessa villkor ska emellertid anses vara väsentlig enligt artikel 72.4 i direktivet. Unionslagstiftaren har följaktligen ansett att frågan huruvida en ändring av ett ramavtal är väsentlig inte är avgörande för huruvida ändringen ska anses medföra att ramavtalets ”övergripande karaktär” ändras i den mening som avses i artikel 72.2 i direktiv 2014/24.
För det andra, vad gäller det sammanhang i vilket sistnämnda bestämmelse ingår, påpekar domstolen att denna bestämmelse, mot bakgrund av artikel 72.5 i direktiv 2014/24, utgör ett undantag från huvudregeln att ett ramavtal inte får ändras utan att ett nytt upphandlingsförfarande genomförs, vilket innebär att den möjlighet att göra ändringar som anges i artikel 72.2 ska tolkas restriktivt. Första stycket i skäl 107 i direktiv 2014/24 hänför sig förvisso underförstått till domstolens praxis avseende situationer som avsåg tiden före det att direktiv 2014/24 blev tillämpligt. Enligt denna praxis ska ett nytt upphandlingsförfarande inledas om väsentliga ändringar görs av det ursprungliga kontraktet, såsom ändringar som medför att tilldelningen av kontraktet kan ifrågasättas.
Unionslagstiftaren har emellertid velat nyansera denna rättspraxis genom att i andra stycket i detta skäl ange att ”[ä]ndringar av kontraktet som leder till smärre förändringar av kontraktsvärdet upp till ett visst värde … alltid [bör] gå att göra utan att ett nytt upphandlingsförfarande måste genomföras”. Unionslagstiftaren har således föreskrivit en omfattande möjlighet att på ett förenklat sätt göra ändringar som normalt kräver att ett nytt upphandlingsförfarande genomförs, under förutsättning att dessa ändringar understiger vissa tröskelvärden, trots att en sådan möjlighet inte följde av domstolens praxis i fråga om situationer som avsåg tiden före det att direktiv 2014/24 blev tillämpligt.
Det framgår dessutom av en jämförelse mellan artikel 72.1, 72.2 och 72.4 i direktiv 2014/24 att unionslagstiftaren har valt att använda olika uttryck för å ena sidan ändringar som ändrar ett ramavtals övergripande karaktär och å andra sidan väsentliga ändringar av ramavtalet
Mot bakgrund av strukturen i artikel 72 i direktiv 2014/24 skulle för övrigt en tolkning av denna bestämmelse, som likställer begreppen väsentliga ändringar och ändringar som innebär att ett kontrakts eller ett ramavtals övergripande karaktär ändras, medföra att artikel 72.1 a och c och 72.2 i direktivet helt förlorade sin ändamålsenliga verkan. Eftersom dessa bestämmelser inte är tillämpliga på ändringar som ändrar det aktuella kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär, skulle ett sådant likställande nämligen innebära att dessa bestämmelser endast tillåter att icke väsentliga ändringar görs, utan att något nytt upphandlingsförfarande behöver genomföras, trots att sådana ändringar under alla omständigheter får göras med stöd av artikel 72.1 e i direktiv 2014/24.
Vad slutligen gäller målen med direktiv 2014/24 påpekar domstolen att artikel 72 i direktivet syftar till att säkerställa att principerna om likabehandling och öppenhet iakttas, samtidigt som de upphandlande myndigheterna ges möjlighet att vara pragmatiska när de ställs inför oförutsedda omständigheter som kräver att ett offentligt kontrakt anpassas under dess löptid.
Med beaktande av samtliga dessa överväganden anser domstolen att begreppet ändring av ett ramavtals övergripande karaktär skiljer sig från begreppet väsentlig ändring av ramavtalet. Det förstnämnda begreppet avser endast de viktigaste väsentliga ändringarna, vilka medför att ramavtalets föremål eller den aktuella typen av ramavtal ändras i grunden eller en grundläggande förändring av jämvikten i ramavtalet, varför de kan anses vara av en sådan omfattning att de leder till att ramavtalet i dess helhet förändras.
Av detta följer att enbart den omständigheten att en ändring skulle ha kunnat påverka resultatet av det ursprungliga upphandlingsförfarandet för det aktuella ramavtalet, såsom avses i artikel 72.4 a i direktiv 2014/24, inte i sig räcker för att visa att denna ändring medför att ramavtalets övergripande karaktär ändras.
Domstolen understryker i detta sammanhang att en ändring av ersättningsmetoden i ett ramavtal vilken medför en marginell ändring av ramavtalets totala värde under alla omständigheter inte kan medföra att det nämnda ramavtalets föremål eller den aktuella typen av ramavtal ändras i grunden.
Det kan däremot inte helt uteslutas att en sådan ändring under exceptionella omständigheter kan leda till en grundläggande förändring av jämvikten i ramavtalet och således till att ramavtalets övergripande karaktär ändras. Detta skulle vara fallet om ändringen av ersättningsmetoden i det aktuella ramavtalet medför en förändring av ramavtalets systematik som leder till att den eller de som tilldelats ramavtalet försätts i en situation som är betydligt mer fördelaktig än den som skulle ha följt av tillämpningen av den ursprungligen överenskomna ersättningsmetoden.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65). I artikel 72.2 i detta direktiv föreskrivs i huvudsak att det är tillåtet att göra ändringar av begränsat värde i ett offentligt kontrakt eller ett ramavtal utan att något nytt upphandlingsförfarande behöver inledas, förutsatt att dessa ändringar inte medför att kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär ändras.