ORDONNANCE DE LA COUR (dixième chambre)
27 avril 2017 (*)
« Renvoi préjudiciel – Contexte factuel et réglementaire du litige au principal – Absence de précisions suffisantes – Irrecevabilité manifeste – Article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour – Article 94 du règlement de procédure de la Cour »
Dans l’affaire C‑595/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (tribunal administratif régional pour la Sicile, Italie), par décision du 20 octobre 2016, parvenue à la Cour le 23 novembre 2016, dans la procédure
Emmea Srl,
Commercial Hub Srl
contre
Comune di Siracusa,
Assessorato delle Attività Produttive per la Regione Siciliana,
Libero Consorzio Comunale – già Provincia di Siracusa,
Camera di Commercio di Siracusa,
LA COUR (dixième chambre),
composée de Mme M. Berger, président de chambre, MM. A. Borg Barthet et F. Biltgen (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation « des dispositions du traité FUE et des autres sources du droit de l’Union en matière de concurrence, de libre prestation des services et de liberté d’établissement ».
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Emmea Srl et Commercial Hub Srl au Comune di Siracusa (commune de Siracuse, Italie), à l’Assessorato delle Attività Produttive per la Regione Siciliana (office régional des activités productives pour la région de Sicile, Italie), au Libero Consorzio Comunale – già Provincia di Siracusa et à la Camera di Commercio di Siracusa (chambre de commerce de Siracuse, Italie) au sujet de l’application d’une réglementation régionale prévoyant, contrairement à la législation nationale pertinente, la nécessité d’obtenir une autorisation administrative préalable pour l’ouverture d’une nouvelle surface de vente commerciale.
Le cadre juridique italien
3        Conformément à l’article 5 de la legge regionale n. 28 (loi régionale de la Sicile n° 28), du 22 décembre 1999, la rationalisation du réseau commercial, et notamment le fait d’assurer la présence de structures de vente de tailles différentes, doit s’exercer dans le respect du principe de la libre concurrence tout en favorisant, dans le secteur de la vente des articles de grande consommation, un rapport équilibré entre les structures commerciales et la capacité de demande de la population résidente et fluctuante. En outre, ledit article prévoit l’obligation d’évaluer l’impact des projets d’ouverture de nouveaux centres commerciaux sur la mobilité, le trafic urbain ainsi que la pollution et celle de garantir la protection du patrimoine artistique et environnemental.
4        Aux termes de l’article 9 de cette loi :
« [...] l’ouverture, le transfert et l’élargissement de la surface d’une grande structure de vente sont assujettis à l’autorisation préalable de la commune compétente pour le territoire dans le respect de la programmation urbanistique-commerciale prévue à l’article 5. »
5        Le decreto-legge n. 201 (décret-loi n° 201), du 6 décembre 2011, converti, avec modifications, en loi, a prévu la libéralisation des activités commerciales. Plus précisément, l’article 31 dudit décret établit que, dans le respect de la discipline de l’Union européenne et de la discipline nationale en matière de concurrence, de liberté d’établissement et de libre prestation des services, la liberté d’exercer une activité commerciale sur le territoire sans aucune restriction ou limitation territoriale est garantie. Toutefois, des restrictions liées à la sauvegarde de la santé, des travailleurs, de l’environnement, en ce compris l’environnement urbain et les biens d’intérêt culturel, peuvent être légitimement adoptées. Il est enfin prévu que les régions sont tenues d’adapter leurs réglementations respectives auxdites prévisions avant le 30 septembre 2012 et qu’elles peuvent prévoir des limitations uniquement afin de sauvegarder la santé, les travailleurs, l’environnement, en ce compris l’environnement urbain et les biens d’intérêt culturel.
6        L’article 1er du decreto-legge n. 1 (décret-loi n° 1), du 24 janvier 2012, concernant la libéralisation des activités économiques, a, en outre, prévu l’abolition définitive de toutes les limitations, y inclus les autorisations préalables de l’administration, à l’exercice d’une activité économique non justifiées par la protection d’un intérêt général compatible avec la Constitution et le droit de l’Union. Il a également établi que les dispositions introduisant des limitations à l’exercice d’une activité commerciale devaient être interprétées de manière stricte.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
7        Au cours de l’année 2011, Emmea et Commercial Hub ont obtenu l’autorisation d’exercer une activité commerciale pour une grande surface de vente sur le territoire de la commune de Siracuse. Toutefois, ne pouvant débuter immédiatement leur exploitation commerciale, elles ont demandé à la commune de Siracuse de proroger ladite autorisation, afin d’éviter la déchéance de celle-ci en application de la législation régionale en cas d’absence d’exploitation commerciale immédiate.
8        La commune de Siracuse a demandé, par une note en date du 8 septembre 2015, à l’office régional des activités productives pour la région de Sicile de convoquer une réunion de la Conferenza dei servizi (conférence des services), afin de se prononcer sur cette demande de prorogation.
9        Emmea et Commercial Hub ont alors introduit un recours devant le Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia (tribunal administratf régional pour la Sicile, Italie) tendant à l’annulation de cette note. Au soutien de celui-ci, elles font valoir que l’autorisation préalable d’exercer une activité économique et, par conséquent, la demande de prorogation de celle-ci, ne serait plus requise depuis l’adoption, par le législateur national, d’une réglementation prévoyant la libéralisation complète du marché des activités commerciales.
10      À cet égard, la juridiction de renvoi relève que le Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione sicialiana (juridiction administrative statuant en appel pour la région de Sicile, Italie) s’est déjà prononcé sur une telle question. Il a ainsi jugé que la législation nationale sur les libéralisations ne peut pas avoir pour effet d’abroger une réglementation régionale concernant les autorisations requises pour l’exercice d’une activité commerciale, au motif que les régions conservent une compétence exclusive en matière de commerce et que la réglementation régionale sicilienne, en ayant prévu un système d’autorisation préalable dans un but de préservation de certaines exigences impératives d’intérêt général, respecte le principe de la libre concurrence.
11      La juridiction de renvoi estime que la réglementation nationale a été adoptée conformément au droit de l’Union et que la réglementation régionale y déroge. Aussi, elle se demande si le droit de l’Union s’oppose au fait qu’une telle réglementation régionale puisse prévaloir sur une législation nationale contraire.
12      Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (tribunal administratif régional pour la Sicile) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Les dispositions du traité et les autres sources de droit de l’Union en matière de concurrence, de liberté d’établissement et de libre prestation des services font-elles obstacle à ce qu’une réglementation régionale en matière commerciale, fruit de l’exercice d’une prérogative législative exclusive, ne soit pas considérée comme intégralement substituée par une réglementation nationale – elle aussi fruit de l’exercice d’une prérogative législative exclusive, et expressément adoptée en application de la réglementation de l’Union et de la réglementation nationale en matière de concurrence, de liberté d’établissement et de libre prestation des services – dans la mesure où cette réglementation nationale spécifie les intérêts et les contraintes dont la protection est susceptible de limiter une activité économique ?
2)      Les dispositions du traité et les autres sources de droit de l’Union en matière de concurrence, de liberté d’établissement et de libre prestation des services font-elles obstacle, par conséquent, à ce qu’une réglementation régionale en matière commerciale, fruit de l’exercice d’une prérogative législative exclusive, complète une réglementation nationale – elle aussi fruit de l’exercice d’une prérogative législative exclusive, et expressément adoptée en application de la réglementation de l’Union et de la réglementation nationale en matière de concurrence, de liberté d’établissement et de libre prestation des services – en y ajoutant des intérêts et des contraintes différents dont la protection est susceptible de limiter une activité économique, et qui peuvent nécessiter un examen préalable de l’équilibre entre la présence des établissements commerciaux et la capacité de la demande de la population résidente et fluctuante ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
13      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le renvoi préjudiciel est manifestement irrecevable, la Cour peut, l’avocat général entendu, statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
14      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
15      Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instaurée à l’article 267 TFUE, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. En effet, la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation d’un texte de l’Union à partir des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale (ordonnance du 3 septembre 2015, Vivium, C‑250/15, non publiée, EU:C:2015:569, point 8 et jurisprudence citée).
16      Par ailleurs, s’agissant des dispositions du traité FUE en matière de liberté d’établissement et de libre prestation des services, il y a lieu de rappeler que ces dispositions ne trouvent pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre (voir, notamment, arrêt du 15 novembre 2016, Schooten de Ullens, C‑268/15, EU:C:2016:874, point 47 et jurisprudence citée).
17      En l’occurrence, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les éléments du litige au principal semblent tous se cantonner à l’intérieur de l’État italien.
18      Or, la Cour, saisie par une juridiction nationale au sujet d’un litige dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, ne saurait, sans autre indication de cette juridiction que le fait que la réglementation nationale en cause est indistinctement applicable aux ressortissants de l’État membre concerné et aux ressortissants d’autres États membres, considérer que la demande de décision préjudicielle portant sur les dispositions du traité FUE relatives aux libertés fondamentales lui est nécessaire pour la solution du litige pendant devant elle. En effet, les éléments concrets permettant d’établir un lien entre, d’une part, l’objet ou les circonstances d’un litige, dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur de l’État membre concerné, et, d’autre part, les articles 49, 56 ou 63 TFUE doivent ressortir de la décision de renvoi.
19      Par conséquent, dans le contexte d’un litige tel que celui en cause au principal, dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, il appartient à la juridiction de renvoi d’indiquer à la Cour, conformément à ce qu’exige l’article 94 du règlement de procédure, en quoi le litige pendant devant elle présente avec les dispositions du droit de l’Union relatives aux libertés fondamentales un élément de rattachement qui rend l’interprétation préjudicielle sollicitée nécessaire à la solution de ce litige.
20      En l’occurrence, il y a lieu de constater que la juridiction de renvoi n’indique pas en quoi le litige pendant devant elle présente, en dépit de son caractère purement interne, un élément de rattachement avec les dispositions du traité FUE relatives à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services qui rend l’interprétation préjudicielle sollicitée nécessaire à la solution de ce litige.
21      La même constatation s’impose, a fortiori, en ce qui concerne les dispositions du droit de l’Union relatives au droit de la concurrence qui font certes l’objet des questions préjudicielles, mais sans que la juridiction de renvoi ait indiqué les raisons qui l’ont amenée à s’interroger sur l’interprétation de ces dispositions et sans identifier celles-ci.
22      En raison de ces lacunes, la décision de renvoi ne permet pas à la Cour de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi afin de trancher le litige au principal ni ne donne aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres parties intéressées la possibilité de présenter utilement des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
23      Par conséquent, il y a lieu de constater que, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, la présente demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable.
Sur les dépens
24      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) ordonne :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (tribunal administratif régional pour la Sicile, Italie), par décision du 20 octobre 2016 (affaire C-596/16), est manifestement irrecevable.
Signatures
* Langue de procédure : l’italien.