Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 23. travnja 2026.(1)
Predmet C-414/25 [Sedrata](i)
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
protiv
S.H.,
A.H.,
uz sudjelovanje:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Granična kontrola, azil i useljavanje – Direktiva 2008/115/EZ – Direktiva 2013/32/EU – Postupci vraćanja – Razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Dvostrani sporazum između države članice i treće države – Zadržavanje u objektima koji se nalaze u trećim zemljama”
I.      Uvod
1.        Talijanska vlada sklopila je 2023. dvostrani sporazum s albanskom vladom kojim se talijanskim tijelima u biti omogućuje da upravljaju određenim objektima na albanskom državnom području u kojima se državljane trećih zemalja u odnosu na koje se provodi postupak na granici ili postupak vraćanja može zadržati tijekom razdoblja potrebnog za provedbu tih postupaka. Na temelju tog sporazuma ti su objekti u talijanskoj nadležnosti, a relevantni nacionalni propisi i propisi Europske unije i dalje se primjenjuju na dotične državljane trećih zemalja.
2.        Sud koji je uputio zahtjev, odnosno Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), svojim pitanjima u biti traži pojašnjenje u pogledu toga jesu li talijanska pravila kojima se provodi taj sporazum u skladu s odredbama Direktive 2008/115/EZ (u daljnjem tekstu i: Direktiva o vraćanju)(2) i Direktive 2013/32/EU (u daljnjem tekstu i: Direktiva o postupcima azila)(3).
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Direktiva 2008/115
3.        U točki 3. članka 3. Direktive 2008/115 pojam „vraćanje” definira se kao „postupak vraćanja državljanina treće zemlje –bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:
–njegovu ili njezinu državu podrijetla, ili
–državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima, ili
– drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni”
4.        Članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115 glasi kako slijedi:
„Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do. 5.”
5.        Člankom 8. stavkom 1. Direktive 2008/115 određuje se:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak […] ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak […]”
6.        Člankom 15. Direktive 2008/115 određuje se:
„1.      Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja […].
Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.
2.       […]
Konkretni državljanin treće zemlje pušta se bez odgode ako zadržavanje nije zakonito.
[…]
4.      Ako iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji mogućnost za udaljavanje ili ne postoje uvjeti iz stavka 1., zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta.
[…]”
7.        Članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 glasi kako slijedi:
„Zadržavanje se u pravilu provodi u posebnim ustanovama za zadržavanje. Kada država članica ne može osigurati smještaj u posebnoj ustanovi za zadržavanje te je smještaj prisiljena organizirati u redovnom zatvoru, državljani trećih zemalja koji su zadržani odvajaju se od redovnih zatvorenika.”
2.      Direktiva 2013/32
8.        U skladu s člankom 2. točkom (p) Direktive 2013/32, koji sadržava definicije, izraz „‚ostati u državi članici’ znači ostati na državnom području, uključujući granicu ili tranzitne zone države članice u kojoj se podneseni zahtjev za međunarodnu zaštitu razmatra”.
9.        Člankom 3. stavkom 1. Direktive 2013/32, koji se odnosi na njezino područje primjene, određuje se:
„1.      Ova se Direktiva primjenjuje na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na državnom području države članice, uključujući na granici, teritorijalnim vodama ili tranzitnim zonama države članice, te na oduzimanje međunarodne zaštite.”
10.      U članku 9. stavku 1. Direktive 2013/32, koji se odnosi na pravo na ostanak u državi članici do završetka razmatranja zahtjeva, navodi se: „Podnositeljima zahtjeva dozvoljava se ostanak u državi članici isključivo zbog postupka, dok tijelo odlučivanja ne donese odluku u prvostupanjskom postupku iz poglavlja III. To pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka.”
B.      Međunarodno i nacionalno pravo
11.      U zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev najprije upućuje(4) na i. Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (Protokol između Vlade Talijanske Republike i Vijeća ministara Republike Albanije o jačanju suradnje u području migracija, u daljnjem tekstu: Protokol), potpisan u Rimu 6. studenoga 2023., i ii. nacionalno pravo kojim se provodi Protokol (u daljnjem tekstu: Zakon br. 14), kako je naknadno izmijenjen(5).
1.      Protokol
12.      U skladu s člankom 2. Protokola, njegov je cilj „ojačati dvostranu suradnju među strankama u području upravljanja migrantskim tokovima koji dolaze iz trećih zemalja, u skladu s međunarodnim pravom i pravom Unije”.
13.      Člankom 4. Protokola predviđa se pravo Talijanske Republike da upotrebljava određene dijelove albanskog državnog područja (koji su u skladu s člankom 1. stavkom 1. točkom (c) Protokola utvrđeni u Prilogu 1. tom protokolu) za izgradnju objekata za upravno zadržavanje migranata. U skladu s člankom 4. stavkom 2. tim objektima upravlja Talijanska Republika u skladu s nacionalnim propisima i propisima Unije. Člankom 4. stavkom 3. predviđa se, kao prvo, da je ulazak migranata, koji su smješteni u tim objektima, na albansko državno područje i njihov ostanak na njemu dopušten „samo u svrhu provedbe postupaka na granici ili postupaka vraćanja predviđenih talijanskim propisima i propisima Unije i samo za razdoblje koje je nužno potrebno za provedbu tih postupaka” i, kao drugo, da „u slučaju da iz bilo kojeg razloga prestane postojati osnova za ostanak u objektima, Talijanska Republika bez odgode premješta migrante izvan albanskog državnog područja”. U skladu s člankom 4. stavcima 3. i 4., migranti ulaze u albanske teritorijalne vode i na albansko državno područje isključivo prijevoznim sredstvima talijanskih tijela te albanska tijela to dopuštaju samo u svrhe provedbe postupaka na granici ili postupaka vraćanja i za razdoblje koje je nužno potrebno za provedbu tih postupaka.
14.      Člankom 6. stavcima 5. i 6. Protokola nalaže se da Talijanska Republika ima zadaću poduzimanja „potrebnih mjera kako bi se osiguralo da migranti ostanu unutar područja, pri čemu se sprečava njihov neovlašteni izlazak na državno područje Republike Albanije” te se u slučaju takvog izlaska albanskim tijelima dodjeljuje ovlast da vrate migrante u centre.
15.      U skladu s člankom 9. stavkom 1. Protokola migranti ne smiju ostajati na albanskom državnom području dulje od najduljeg vremena zadržavanja dopuštenog talijanskim propisima koji su na snazi. Člankom 9. stavkom 2. Protokola predviđa se da „stranke dozvoljavaju pristup objektima predviđenima ovim Protokolom odvjetnicima, njihovim pomoćnicima, i međunarodnim organizacijama i agencijama Europske unije koje podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu osiguravaju savjetovanje i zastupanje, u granicama predviđenima primjenjivim talijanskim zakonodavstvom, zakonodavstvom Unije i albanskim zakonodavstvom”.
2.      Zakon br. 14
16.      Člankom 3. stavkom 3. Zakona br. 14 područja iz članka 1. stavka 1. točke (c) Protokola izjednačuju se s graničnim ili tranzitnim područjima utvrđenima u drugim instrumentima talijanskog prava. Člankom 3. stavkom 4. tog zakona premještaji između objekta na talijanskom državnom području i objekta utvrđenog u Protokolu izjednačuju se s premještajima između dvaju objekata koji se nalaze na talijanskom državnom području.
17.      Člankom 4. Zakona br. 14 predviđa se da se talijansko zakonodavstvo u području useljavanja, i „talijanski propisi i propisi Unije o zahtjevima i postupcima koji se odnose na pristup stranaca na državno područje i njihov ostanak na njemu”, primjenjuje na migrante premještene u objekte koji se nalaze na albanskom državnom području „pod uvjetom da su usklađeni”.
III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
18.      Glavni postupak odnosi se na dvije odluke koje su donijeli Prefetto di Ancona (prefekt u Anconi, Italija) i Prefetto di Firenze (prefekt u Firenzi, Italija), kojima se nalaže udaljavanje dvaju državljana trećih zemalja koji su nezakonito boravili u toj državi članici.
19.      Budući da se nije moglo provesti udaljavanje, u oba je slučaja Questore (načelnik Policijske uprave, Italija) naložio da se dotične osobe zadrže radi udaljavanja u Centru za vraćanje u Bariju (Italija). Te je odluke o zadržavanju zatim potvrdio Giudice di pace di Bari (mirovni sudac u Bariju, Italija).
20.      Nadalje, Ministero dell’Interno (Ministarstvo unutarnjih poslova, Italija) odlučilo je premjestiti osobe o kojima je riječ u Centar za vraćanje u Gjadëru (Albanija), koji je izgrađen u skladu s Protokolom te se nalazi na albanskom državnom području. Nakon njihova dolaska u taj centar, obje su osobe talijanskim tijelima podnijele zahtjeve za međunarodnu zaštitu. Questore di Roma (načelnik Policijske uprave u Rimu, Italija) u oba je slučaja naložio da se dotične osobe nastave zadržavati u istom centru.
21.      Dvjema presudama od 24. travnja 2025. Corte di Appello di Roma (Žalbeni sud u Rimu, Italija) odbio je potvrditi odluke načelnika Policijske uprave u Rimu te je utvrdio da sporni nacionalni propis nije usklađen s pravom Unije.
22.      Budući da se Ministarstvo unutarnjih poslova nije složilo s tom ocjenom, podnijelo je Corteu suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) žalbu u kasacijskom postupku protiv tih presuda. Taj je sud spojio dva postupka te je, s obzirom na to da je imao dvojbe o pravilnom tumačenju relevantnih odredbi prava Unije, odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Protivi li se Direktivi [2008/115] i, konkretno, njezinim člancima 3., 6., 8., 15. i 16., primjena nacionalnog propisa […] kojim se dopušta da se na područja iz članka 1. stavka 1. točke (c) [Protokola] dovedu osobe protiv kojih su donesene odluke o zadržavanju, koje su potvrđene ili produljene […], ako ne postoje bilo kakvi izgledi za vraćanje koji su unaprijed određeni ili odredivi?
2.      U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se članku 9. stavku 1. Direktive [2013/32] primjena nacionalnog propisa […] kojim se, zbog činjenice da se smatra da je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen s drugim ciljem, dopušta da se na jednom od područja iz članka 1. stavka 1. točke (c) [Protokola] zadrži migrant protiv kojeg je donesena odluka o udaljavanju, koji je taj zahtjev podnio nakon dolaska u navedena područja?”
23.      Sud koji je uputio zahtjev zatražio je i da se o ovom predmetu odluči u hitnom prethodnom postupku, predviđenom u članku 107. stavku 1. Poslovnika Suda. Nakon odgovora suda koji je uputio zahtjev na zahtjev za pojašnjenje, u kojem je taj sud naveo da osobe o kojima je riječ nisu više zadržane, Sud je odlučio da nije potrebno prihvatiti taj zahtjev. Predmetu se ipak dala prednost u odlučivanju u skladu s člankom 53. stavkom 3. Poslovnika.
24.      Pisana očitovanja podnijeli su nizozemska, talijanska i poljska vlada te Europska komisija. Te su stranke, osim poljske vlade, iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 24. ožujka 2026.
IV.    Analiza
25.      U ovom ću mišljenju najprije ispitati prigovor koji je istaknula talijanska vlada u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku (dio A). Zatim ću iznijeti određene uvodne napomene, kao prvo, o primjenjivosti Direktive 2008/115 i Direktive 2013/32 na glavni postupak (dio B) i, kao drugo, o mojem tumačenju nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku (dio C). Zatim ću ispitati dva prethodna pitanja (dijelovi D i E).
A.      Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
26.      Talijanska vlada najprije ističe da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten. Prema njezinu mišljenju, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne pruža se dovoljno jasno objašnjenje zašto sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu usklađenosti spornog nacionalnog propisa s pravom Unije.
27.      Prema mojem mišljenju, taj se argument može lako odbiti. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku dovoljno se jasno navode razlozi zbog kojih sud koji je uputio zahtjev traži smjernice u pogledu tumačenja određenih odredbi Direktive 2008/115 i Direktive 2013/32, kao i njihova odnosa s nacionalnim propisom koji se primjenjuje u glavnom postupku.
28.      Stoga je jasno koja pravna pitanja sud koji je uputio zahtjev treba riješiti kako bi donio odluku i zašto smatra da bi smjernice Suda trebale biti korisne u tom pogledu. Naime, valja napomenuti da ni talijanska vlada ni druge zainteresirane osobe koje su podnijele očitovanja nisu imale poteškoće u rješavanju materijalnih pitanja istaknutih u zahtjevu za prethodnu odluku.
B.      Uvodne napomene (I.): primjenjivost Direktive 2008/115 i Direktive 2013/32
29.      Sad ću ispitati ta pitanja. Prije toga je ipak prikladno iznijeti određene uvodne napomene o odnosu spornog nacionalnog propisa i instrumenata Unije koji se navode u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
30.      Koliko shvaćam, na temelju nacionalnog prava, zakonodavstvo Europske unije kojim se uređuju postupci primjenjivi na osobe zadržane u objektima koji se nalaze u Republici Albaniji, uključujući Direktivu 2008/115 i Direktivu 2013/32, primjenjuje se na te osobe.
31.      U članku 4. stavcima 2. i 3. Protokola u tom se pogledu upućuje na relevantne „talijanske propise i propise Unije”(6). Nadalje, člankom 4. Zakona br. 14 predviđa se da se talijansko zakonodavstvo u području useljavanja, i „talijanski propisi i propisi Unije o zahtjevima i postupcima koji se odnose na pristup stranaca na državno područje i njihov ostanak na njemu”, primjenjuje na migrante premještene u objekte koji se nalaze na albanskom državnom području „pod uvjetom da su usklađeni”(7).
32.      Kad se talijansku vladu na raspravi pitalo da pojasni značenje izraza „pod uvjetom da je usklađeno”, ona je objasnila da se njime samo nastoji osigurati da se određeni pojmovi uključeni u relevantne nacionalne odredbe i odredbe prava Unije, kojima možda nisu izričito obuhvaćene situacije kao što su one koje proizlaze iz Protokola i Zakona br. 14, tumače na način kojim se osigurava primjenjivost odredbi o kojima je riječ(8). Stoga, prema mojem shvaćanju, u situacijama kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku, u skladu s nacionalnim pravom, primjenjuju se Direktiva 2008/115 i Direktiva 2013/32, i to u cijelosti. Naime, talijanska je vlada na raspravi odgovorila potvrdno na pitanje vrijedi li načelo nadređenosti prava Unije u slučaju sukoba između odredbe relevantnog nacionalnog propisa i odredbe Direktive 2008/115 ili Direktive 2013/32.
33.      S obzirom na navedeno, potrebno je objasniti i zašto se, prema mojem mišljenju, u skladu s pravom Unije te direktive primjenjuju u ovom slučaju.
34.      U tom pogledu, gotovo da i ne treba podsjetiti na to da država članica ne može jednostrano ograničiti područje primjene ratione personae ili ratione materiae propisa Unije niti može selektivno primjenjivati njegove odredbe, ovisno o tome je li naknadno donesen nacionalni propis u skladu s njima. Takvo bi postupanje očito bilo neusklađeno s načelom nadređenosti prava Unije.
35.      Kad je riječ o području primjene Direktive 2008/115, Sud je u više navrata odlučio da je „[njezino područje primjene] definirano samo s obzirom na položaj nezakonitog boravka u kojem se nalazi državljanin treće zemlje neovisno o razlozima na kojima se zasniva taj položaj ili mjerama koje mogu biti donesene u pogledu tog državljanina”(9). Sud je također pojasnio da se tom direktivom „precizno utvrđuje postupak koji treba primijeniti svaka država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom i redoslijed odvijanja različitih faza koje taj postupak redom obuhvaća”(10).
36.      U ovom slučaju nije sporno da su osobe o kojima je riječ u glavnom postupku „nezakonito boravile” na talijanskom državnom području za potrebe članka 2. stavka 1. Direktive 2008/115. Prema tome, od talijanskih tijela tražilo se da i. donesu odluku o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1. te direktive i ii. provedu daljnje faze postupka utvrđenog člancima 7. do 11. te direktive. Ta tijela nisu mogla izmijeniti ili suspendirati taj postupak ili utvrditi da je djelomično ili u cijelosti neprimjenjiv(11) samim premještanjem osoba o kojima je riječ u objekte za zadržavanje koji se nalaze izvan talijanskog državnog područja.
37.      Isto se rasuđivanje primjenjuje mutatis mutandis na Direktivu 2013/32. Člancima 18. i 19. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) u biti se jamči pravo svake osobe da zatraži međunarodnu zaštitu ako strahuje od proganjanja ili ozbiljne nepravde u svojoj državi podrijetla. To pravo postoji neovisno o načinu na koji je osoba ušla na državno područje države članice o kojoj je riječ(12) i o tome je li njezina prisutnost na njemu zakonita(13). Pravo na azil obuhvaća, da upotrijebim terminologiju iz članka 14. stavka 1. Opće deklaracije Ujedinjenih naroda o ljudskim pravima, mogućnost traženja zaštite i, ako su ispunjeni relevantni uvjeti, ostvarivanja zaštite.
38.      To je pravo glavna sastavnica ključne politike Unije. U Ugovorima se predviđa „zajedničk[a] politik[a] azila, useljavanja i kontrole vanjskih granica” koju je zakonodavac Unije utvrdio kao „sastavni […] dio cilja Europske unije u postupnoj uspostavi područja slobode, sigurnosti i pravde”(14).
39.      Kao što se to jasno navodi u uvodnoj izjavi 8. Direktive 2013/32, ta je direktiva donesena u kontekstu u kojem je Europsko vijeće 2009. usvojilo „Stockholmski program”. Cilj tog programa bio je da se uspostavi „zajedničko područje zaštite i solidarnosti koje se temelji na zajedničkom postupku azila, te jedinstvenom statusu osoba koje uživaju međunarodnu zaštitu, temeljenu na visokim standardima zaštite i pravičnim i učinkovitim postupcima”. Smatralo se da „osobe koje trebaju međunarodnu zaštitu moraju imati osiguran pristup pravoj sigurnosti i učinkovitim postupcima azila” i da se „pojedincima […] treba ponuditi ista razina postupanja u pogledu uređenja postupaka i utvrđenja statusa, neovisno o tome u kojoj su državi članici ponijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu. Cilj je da se u sličnim predmetima postupa na sličan način te postigne sličan rezultat.”(15)
40.      U tom kontekstu, prethodno navedenu logiku u pogledu Direktive 2008/115 treba primijeniti i na Direktivu 2013/32. Tijela države članice ne mogu ugroziti primjenu zajedničkih pravila o postupcima azila premještanjem državljana trećih zemalja koji su ušli u Europsku uniju u objekte koji se nalaze izvan njihovih državnih područja. Niti prema određenim državljanima trećih zemalja mogu postupati drukčije nego prema drugima koji se nalaze u usporedivoj situaciji, čime bi se potencijalno ograničilo ili oslabilo njihovo pravo da traže, i, ovisno o slučaju, ostvaruju, međunarodnu zaštitu u okviru pravičnog i učinkovitog postupka.
41.      Točno je da se na prvi pogled može činiti da se Direktiva 2013/32 ne primjenjuje na glavni postupak jer su osobe o kojima je riječ podnijele zahtjeve za međunarodnu zaštitu tek nakon što ih se premjestilo u objekt koji se nalazi na albanskom državnom području. Člankom 3. stavkom 1. te direktive predviđa se da se ona primjenjuje „na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na državnom području države članice, uključujući na granici, teritorijalnim vodama ili tranzitnim zonama države članice, te na oduzimanje međunarodne zaštite”.
42.      Međutim, prema mojem mišljenju, članak 3. stavak 1. Direktive 2013/32 ne može se doslovno tumačiti u uskom smislu u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku u kojoj
su se osobe o kojima je riječ prvotno nalazile na državnom području države članice te su zatim odlukom nacionalnih tijela privremeno premještene na lokaciju izvan tog državnog područja. U takvim okolnostima, samo postupanje nacionalnih tijela moglo bi hipotetski dovesti do neprimjenjivosti Direktive 2013/32(16). Taj bi ishod bio protivan cilju Direktive koji podrazumijeva „osiguranje učinkovitog pristupa, odnosno što je moguće lakšeg pristupa postupku dodjele međunarodne zaštite”, kao što je to Sud naglasio u svojoj sudskoj praksi(17).
43.      Usto, na taj zaključak ne utječe ni činjenica da su osobe o kojima je riječ u teoriji mogle podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu prije njihova premještanja. Pravom Unije zahtijeva se da države članice stvarnim ili potencijalnim podnositeljima zahtjeva osiguraju ili olakšaju pristup informacijama i pomoći(18). Tim se odredbama, koje su u skladu s međunarodnim pravilima i standardima(19), uzima u obzir da su podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu često u ranjivom položaju te se moraju nositi sa složenim pravnim postupcima u okolnostima koje su im nepoznate. Zbog tog se razloga člankom 10. stavkom 1. Direktive 2013/32 predviđa da države članice ne smiju odbiti ili isključiti od razmatranja zahtjeve za međunarodnu zaštitu „samo zbog toga jer nisu podneseni što prije”.
44.      Činjenica da se pravom Unije u načelu možda ne sprečava države članice da obavljaju određene funkcije izvan svojih državnih područja radi provođenja postupaka na granici ili postupaka vraćanja, na što ću se vratiti u nastavku mišljenja, ni u kojem slučaju ne znači da one mogu odstupiti od obveza koje imaju na temelju prava Unije. Kao što sam to naglasio u svojem mišljenju u predmetu Danané i dr., države članice raspolažu određenom marginom prosudbe prilikom određivanja područja koja smatraju granicama ili tranzitnim zonama za potrebe tih postupaka(20). Međutim, ta margina prosudbe nije neograničena i ne može se izvršavati na način koji dovodi do zaobilaženja pravila Unije.
45.      Činjenica da je država članica odlučila da
se određene aktivnosti, koje se obično provode na njezinu državnom području, provode na područjima koja se nalaze izvan njezinih granica i u pogledu kojih ima
neku vrstu nadležnosti, ne oslobađa tu državu članicu
odgovornosti da osigura usklađenost sa svim pravilima primjenjivima na te aktivnosti(21). Naprotiv, zadržava tu odgovornost koja nužno uključuje osiguranje usklađenosti s temeljnim pravima koja se žele zaštititi tim pravilima(22).
46.      Prema mojem shvaćanju, područje primjene Direktive 2013/32 ne dovodi se u pitanje tekstom njezina članka 3. stavka 2., u skladu s kojima se ta direktiva „ne primjenjuje na zahtjeve za diplomatski ili teritorijalni azil koji su podneseni pri predstavništvima država članica”(23).
47.      Prema mojem mišljenju, ne može se smatrati da su objekti za zadržavanje kao što su oni kojima upravljaju talijanska tijela na državnom području Albanije obuhvaćeni pojmom „predstavništva država članica” u smislu te odredbe. Taj izraz treba tumačiti na način da se odnosi na tijela, kao što su veleposlanstva, konzulati ili stalne misije, koja je uspostavila jedna država (država pošiljateljica) na državnom području druge države (država primateljica) radi održavanja službenih odnosa, zaštite nacionalnih interesa i pružanja usluga svojim državljanima u inozemstvu. Nadalje, njihov status, funkcije i akreditacija uređeni su ustaljenim pravilima međunarodnog prava(24). Objekt kao što je Centar za vraćanje u Gjadëru očito nema takva obilježja. Ne vidim ni bilo kakav uvjerljiv razlog na temelju kojeg odstupanje utvrđeno u članku 3. stavku 2. Direktive 2013/32 treba tumačiti široko kako bi se njezino područje primjene proširilo na centre za zadržavanje takve vrste.
48.      Stoga smatram da se na osobe premještene u objekte za zadržavanje koji se nalaze na albanskom državnom području primjenjuju Direktiva 2008/115 i Direktiva 2013/32, i to u cijelosti. Taj zaključak ne proizlazi samo iz upućivanja sadržanih u spornom nacionalnom propisu, nego i izravno iz prava Unije.
49.      Naposljetku, napominjem da primjenjivost Direktive 2013/32 u ovom kontekstu također podrazumijeva primjenjivost Uredbe Dublin III(25). Konkretno, članke 1. i 3. te uredbe nužno treba tumačiti u skladu s odgovarajućim odredbama Direktive 2013/32.
C.      Uvodne napomene (II.): određeni ključni aspekti spornog nacionalnog propisa
50.      Prema mojem mišljenju, nije sporno da se, ako se Direktiva 2008/115 i Direktiva 2013/32 primjenjuju na osobe premještene u objekte za zadržavanje koji se nalaze na albanskom državnom području, primjenjuje i Povelja. Te se osobe stoga pred talijanskim tijelima moraju moći pozvati na temeljna prava koja su njome zajamčena. Sklapanje dvostranog sporazuma s trećom državom ne može dovesti do toga da država članica ne mora poštovati svoje obveze kako bi se osigurala usklađenost s tim pravima(26).
51.      U tom se kontekstu u situacijama koje uključuju oduzimanje slobode posebna pažnja pridaje članku 47. Povelje kojim se propisuje pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje(27). Iz toga slijedi da su postupovna pravna sredstva, koja su dostupna na temelju prava Unije i koja osobama o kojima je riječ omogućuju da pred upravnim i/ili sudskim tijelima osporavaju postupanja koja negativno utječu na njih, i dalje u potpunosti primjenjiva. U tom pogledu, nadležna upravna i sudska talijanska tijela ostaju nadležna. Radi sveobuhvatnosti dodajem da talijanski sudovi također zadržavaju nadležnost za odlučivanje o tužbama za naknadu štete koje na temelju načela kojima se uređuje odgovornost države podnesu državljani trećih zemalja koji ističu povrede prava koja su im dodijeljena pravom Unije(28).
52.      Nadalje, člankom 20. Povelje, kojim se jamči jednakost pred zakonom, zahtijeva se da se prema osobama premještenima u objekte za zadržavanje koji se nalaze u Albaniji, u skladu sa zakonom, ne postupa drukčije nego prema osobama zadržanima na talijanskom državnom području(29).
53.      Talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da mjesto zadržavanja ne utječe ni na pravni status osoba o kojima je riječ ni na opseg njihovih prava. Nadalje, navodi da, na temelju primjenjivog nacionalnog zakonodavstva, premještanje između objekta koji se nalazi u Italiji i objekta koji se nalazi na albanskom državnom području u pravnom smislu izjednačava s premještanjima između objekata koji se nalaze isključivo na talijanskom državnom području.
54.      Naposljetku, čini se da iz relevantnih nacionalnih odredbi proizlazi da se premještanjem u objekte koji se nalaze u Albaniji ne produljuje niti na drugi način mijenja trajanje zadržavanja(30). Nakon završetka zadržavanja, osobe o kojima je riječ se, ovisno o slučaju, premješta natrag u Italiju ili ih se usmjerava na odredišta dopuštena na temelju primjenjivih talijanskim pravila i pravila Unije te ih se u načelu ne pušta na albansko državno područje.
55.      S obzirom na prethodno navedeno, na prvi se pogled čini da je sporni nacionalni propis u skladu s prethodno navedenim ključnim načelima. Da to nije slučaj, što treba utvrditi sud koji je uputio zahtjev, ocjena usklađenosti navedena u nastavku nužno bi bila drukčija. Stoga je u ovoj fazi prikladno razmotriti konkretne probleme koji se ističu dvama prethodnim pitanjima.
D.      Prvo prethodno pitanje
56.      Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem u biti pita protivi li se odredbama Direktive 2008/115 nacionalni propis kojim se dopušta da se državljane trećih zemalja u odnosu na koje se provode postupci vraćanja premjesti u objekte za zadržavanje koji se nalaze na državnom području treće države (u daljnjem tekstu: privremeno premještanje), u kojoj za te objekte ostaje nadležna Italija te se predmetni postupci i dalje uređuju primjenjivim talijanskim pravilima i pravilima Unije(31).
57.      Objasnit ću zašto se, prema mojem mišljenju, Direktivi 2008/115 u načelu ne protivi takav propis (odjeljak 1.), ali ću naglasiti da je ipak potrebno ispuniti određene uvjete kako bi se osigurala potpuna usklađenost s tom direktivom (odjeljak 2.).
1.      Direktivi 2008/115 u načelu se ne protivi nacionalni propis kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku
58.      Nijedna odredba Direktive 2008/115 izričito se ne protivi tomu da države članice upravljaju objektima za zadržavanje koji se nalaze izvan njihova državnog područja u svrhu zadržavanja osoba u odnosu na koje se provode postupci vraćanja.
59.      U tom je pogledu prikladno ispitati, kao prvo, odredbe Direktive 2008/115 kojima se uređuje zadržavanje. Članak 16. osobito je relevantan jer propisuje niz zahtjeva koji se primjenjuju na „posebne ustanove za zadržavanje”, pojam koji, iako nije definiran u Direktivi, Sud tumači prilično široko(32). Međutim, nijedan od tih zahtjeva ne odnosi se na zemljopisni položaj takvih objekata. Niti se takvo ograničenje, izričito ili prešutno, može izvesti iz drugih odredbi te direktive, kojima se „strogo ograničava” korištenje zadržavanja(33). Te se odredbe odnose, među ostalim, na svrhu zadržavanja(34), njegovo trajanje(35) te uvjete kojima se uređuje njegovo nalaganje(36) i njegovo izvršenje(37). Isto vrijedi i kad je riječ o premještanju zadržanih osoba između različitih objekata za zadržavanje: nijedna odredba Direktive 2008/115 ne odnosi se, izravno ili neizravno, na takav aspekt.
60.      U tom se kontekstu može dodati da se privremeno premještanje o kojem je riječ u ovom slučaju ne može smatrati „vraćanjem” u smislu točke 3. članka 3.Direktive 2008/115. Osoba o kojoj je riječ ne šalje se natrag u svoju državu podrijetla, državu tranzita u skladu sa sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima(38), ili drugu treću zemlju koju odabere. Takvo premještanje ne dovodi ni do okončanja postupka vraćanja; naprotiv, ono predstavlja međukorak u postupku koji je u tijeku.
61.      Zbog sličnih razloga takvo premještanje ne može se kvalificirati kao „udaljavanje” u smislu točke 5. članka 3. Direktive 2008/115. Premještanjem osoba o kojima je riječ u objekte koji se nalaze u Albaniji nacionalna tijela ne izvršavaju obvezu vraćanja. Prilikom izvršenja odluke o vraćanju do udaljavanja će doći tek u kasnijoj fazi, pod uvjetom da su ispunjeni relevantni uvjeti.
62.      Takvo premještanje ne može se izjednačiti ni s prisilnim sprovođenjem ili nezakonitim udaljavanjem kakvo je Sud razmatrao u predmetu Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite)(39). Osobe o kojima je riječ ne mogu napustiti centar za zadržavanje i slobodno se kretati na državnom području Albanije. Nakon puštanja na slobodu, one se premještaju natrag u Italiju ili ih se usmjerava na jedno od odredišta iz točke 3. članka 3. Direktive 2008/115. Nadalje, državljani trećih zemalja o kojima je riječ, dok su zadržani u Centru za vraćanje u Gjadëru, mogu, kao što to ovaj slučaj pokazuje, zatražiti međunarodnu zaštitu(40).
63.      Kao što to navodi nizozemska vlada, uopće nije očito da je zakonodavac Unije prilikom donošenja Direktive 2008/115 predvidio situaciju kao što je ona predviđena spornim nacionalnim propisom. Usto, pripremni akti kojima sam imao pristup podupiru to stajalište.
64.      Ako je tomu tako, valjalo bi zaključiti, u skladu s poznatom maksimom ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit(41), da to pitanje nije obuhvaćeno propisima na razini Unije te stoga ostaje u nadležnosti država članica(42). Taj bi zaključak, na prvi pogled, bio u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda prema kojoj, na temelju članka 288. trećeg stavka UFEU-a, države članice zadržavaju marginu prosudbe kad je riječ o izboru oblika i metoda prilikom prenošenja direktive(43).
65.      Naime, kao što to proizlazi iz teksta Direktive 2008/115(44) i iz sudske prakse Suda(45), države članice u više pogleda raspolažu s marginom prosudbe za provedbu odredaba tog instrumenta, pri čemu uzimaju u obzir posebnosti svojih nacionalnih pravnih poredaka. A fortiori, ta direktiva nije, kao što je to Sud izričito utvrdio, „namijenjena potpunom usklađivanju nacionalnih pravila o boravku stranih državljana(46)”.
66.      Međutim, ta margina prosudbe nije neograničena. Sud je u više navrata naglasio da države članice, prilikom izvršavanja margine prosudbe u područjima koja nisu u potpunosti usklađena, ne smiju ugroziti učinkovitost (effet utile) postupaka vraćanja uspostavljenih Direktivom(47) niti dovesti u pitanje prava i jamstva koja se priznaju osobama na koje se ti postupci odnose(48). Kao što to jasno proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2008/115, cilj je tog instrumenta stvoriti učinkovitu politiku vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, pri čemu se osigurava da se povratak provodi na human način uz puno poštovanje temeljnih prava i ljudskog dostojanstva(49).
67.      U tom kontekstu, odlučujuće je pitanje može li nacionalni propis kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku u praksi ugroziti učinkovitost postupka povratka ili narušiti zaštitu prava i jamstava priznatih državljanima trećih zemalja.
68.      Prije podrobnijeg razmatranja tih dvaju aspekata, valja iznijeti uvodnu napomenu. Nacionalnim propisom o kojem je riječ u ovom postupku provodi se sporazum između Talijanske Republike i Republike Albanije. Važno je naglasiti, kao prvo, da je Albanija susjedna zemlja Italije jer su granice dviju država udaljene manje od 100 km te ih dijeli samo Jadransko more. Kao drugo, Albanija je ugovorna stranka EKLJP-a i službena zemlja kandidatkinja za članstvo u Uniji od 2014., a pregovori o pristupanju službeno su pokrenuti u srpnju 2022.
69.      Analiza koju ću iznijeti u nastavku mogla bi biti drukčija kad bi se sporazum o kojem je riječ sklopio s trećom državom,
što bi značilo, s obzirom na to da bi ona bila udaljenija od Albanije, da je malo vjerojatno da bi se postupci povratka općenito mogli učinkovito provoditi. Isto bi vrijedilo za sporazume sa zemljama koje, zbog svoje političke situacije i/ili pravnog sustava možda ne bi mogle pružiti potrebna jamstva da će se poštovati temeljna prava državljana trećih zemalja koji su u njima zadržani.
70.      Kad je riječ o dvama aspektima iz točke 67. ovog mišljenja, moram reći, u pogledu prvog aspekta, da nisam uvjeren da samo korištenje objekata za zadržavanje koji se nalaze izvan državnog područja države članice o kojoj je riječ samo po sebi može ugroziti učinkovitost postupaka vraćanja utvrđenih u Direktivi 2008/115.
71.      U tom pogledu, talijanska vlada navodi da je svrha nacionalnog propisa o kojem je riječ u ovom slučaju povećati ukupne kapacitete objekata namijenjenih smještaju državljana trećih zemalja u odnosu na koje se provode postupci vraćanja. S tog bi stajališta takav propis pozitivno pridonio dobrom upravljanju migracijskim tokovima, odnosno zadaći koja je posljednjih godina, kao što to tvrdi ta vlada, postala sve zahtjevnija s obzirom na porast nezakonitog useljavanja. Ta se vlada u tom kontekstu poziva i na preporuke upućene talijanskim tijelima nakon procjene primjene schengenske pravne stečevine u pojedinim državama za 2021., kojima se, među ostalim, preporučuju poboljšanja infrastrukture, usluga i životnih uvjeta u objektima za zadržavanje (preporuka br. 6), kao i usklađivanje prihvatnih kapaciteta sa stvarnim potrebama (preporuka br. 7).
72.      Ničim se u spisu predmeta ne dovode u pitanje ti navodi, koje usto potkrepljuju i očitovanja poljske vlade.
73.      Međutim, drugi aspekt zahtijeva razrađeniju ocjenu. Nepostojanje bilo kakve očite neusklađenosti in abstracto ne isključuje pojavu poteškoća u praksi. Usklađenost nacionalnog propisa kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku s Direktivom 2008/115 u konačnici može ovisiti o načinu na koji ga primjenjuju nadležna nacionalna tijela. Svaka ocjena koja je ograničena na tekst zakona stoga bi bila nepotpuna(50).
74.      Sada ću razmotriti to pitanje.
2.      Uvjeti koji trebaju biti ispunnjeni da bi nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, bio u skladu s Direktivom 2008/115
75.      U ovom kontekstu posebnu pozornost treba posvetiti nizu odredbi Direktive 2008/115, kojima se utvrđuju prava i jamstva u korist državljana trećih zemalja u odnosu na koje se provode postupci vraćanja.
76.      Najprije napominjem da se nijednom od tih odredbi, kao takvom, ne isključuje mogućnost da se osobe o kojima je riječ zadrže u objektima koji se nalaze izvan državnog područja države članice odgovorne za postupak povratka. Međutim, čini se da je isto tako jasno da bi u takvim okolnostima dotična država članica trebala donijeti posebne mjere kako bi se poštovale te odredbe. Razumno se može pretpostaviti da se neke od tih mjera mogu pokazati administrativno opterećujućima ili financijski zahtjevnima. Stoga se ne može isključiti mogućnost da u odnosu na određene skupine osoba, ili čak pojedince, zadržavanje u takvim objektima ne bi bilo realno izvedivo a da se pritom ne povrijedi jedna ili više odredbi Direktive 2008/115.
77.      Odredbe Direktive 2008/115 o kojima je riječ u ovom slučaju, za potrebe ovog mišljenja, mogu se podijeliti u dvije skupine, ovisno o njihovu području primjene ratione personae.
78.      Prva skupina obuhvaća odredbe koje se primjenjuju na sve osobe u odnosu na koje se provode postupci vraćanja ili, u okviru tih postupaka, zadržavanje.
79.      Na prvom mjestu, člankom 13. stavkom 3. Direktive 2008/115 predviđa se da svaka osoba u odnosu na koju se provodi postupak vraćanja treba imati „pravo na pravni savjet, zastupanje te, ako je potrebno, pomoć prevođenja”. Usto, njezinim člankom 16. stavkom 2. određuje se da zadržane osobe „mogu na zahtjev [pravodobno] kontaktirati zakonske zastupnike, članove obitelji i nadležna konzularna tijela”.
80.      Čini se da sama činjenica da bi se državljani trećih zemalja o kojima je riječ mogli zadržati u objektima koji se nalaze izvan državnog područja države članice sama po sebi ne predstavlja nepremostivu prepreku poštovanju tih odredbi. Međutim, mogu nastati praktične poteškoće zbog činjenice da takvi objekti možda neće biti lako dostupni osobama koje nisu ovlašteno osoblje, ne samo zbog njihove zemljopisne udaljenosti, nego i zato što je za posjete in loco potrebno prijeći međunarodnu granicu. Iz toga proizlazi da nadležna tijela mogu biti obvezna uspostaviti posebne logističke aranžmane kako bi se u potpunosti osiguralo poštovanje zahtjeva iz članka 13. stavka 3. i članka 16. stavka 2. Direktive 2008/115(51).
81.      Na drugom mjestu, člankom 15. stavkom 2. četvrtim podstavkom Direktive 2008/115 predviđa se da se „[k]onkretni državljanin treće zemlje pušta […] bez odgode ako zadržavanje nije zakonito”. Slično tomu, u članku 15. stavku 4. Direktive 2008/115 navodi se da „[a]ko […] više ne postoji mogućnost za udaljavanje […], zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta”.
82.      S obzirom na te odredbe, ne može se zanemariti činjenica da bi puštanje osoba o kojima je riječ na slobodu moglo zahtijevati njihovo premještanje natrag na državno područje države članice, koje bi moglo uključivati, primjerice, višesatno putovanje zračnim ili morskim prijevozom. Radi jasnoće napominjem da izraz „bez odgode” ne treba tumačiti pretjerano doslovno ili usko, na način da dopušta samo zanemariv protok vremena od nastanka događaja koji pokreće puštanje na slobodu i samog puštanja na slobodu(52). Međutim, nije sporno ni da, kako bi se poštovao članak 15. stavci 2. i 4. Direktive 2008/115, nadležna tijela moraju moći organizirati, u kratkom roku, prijevoz potreban za provedbu tog puštanja na slobodu.
83.      Druga skupina obuhvaća odredbe koje se primjenjuju posebno na određene skupine osoba, kao što su maloljetnici i druge ranjive osobe (uključujući, primjerice, osobe narušenog zdravlja ili, ovisno o slučaju, starije osobe).
84.      U tom pogledu, člankom 5. Direktive 2008/115 općenito se predviđa da „[d]ržave članice prilikom provedbe ove Direktive uzimaju u obzir: (a) najbolji interes djeteta; (b) pravo na obiteljski život; [i] (c) zdravstveno stanje konkretnog državljanina treće zemlje”. Dodatnim odredbama utvrđuju se neke posebne obveze u tom pogledu.
85.      Tako se člankom 17. stavkom 3. Direktive 2008/115 zahtijeva da „[z]adržani maloljetnici imaju mogućnost uključivanja u slobodne aktivnosti, uključujući igru i rekreativne aktivnosti primjerene njihovoj dobi a ovisno o duljini boravka, imaju pristup obrazovanju”. U članku 17. stavku 4. dodaje se da se „maloljetnicima bez pratnje osigurava […], u mjeri u kojoj je to moguće, smještaj u ustanovama koje imaju osoblje i mogućnosti koji uzimaju u obzir potrebe njihove dobi”. Nadalje, člankom 17. stavkom 5. predviđa se da će se „[n]ajviše […] uzimati u obzir najbolji interesi djeteta u smislu zadržavanja maloljetnika koji čekaju udaljavanje”(53).
86.      Kad je riječ o drugim ranjivim osobama, člankom 16. stavkom 3. Direktive 2008/115 od država članica zahtijeva se da „posebn[u] […] pažnj[u]” posvećuju uvjetima za zadržavanje i osiguraju „hitn[u] zdravstven[u] zaštit[u] i osnovno liječenje”.
87.      Čini se da se tim odredbama od država članica zahtijeva da unutar samih objekata za zadržavanje osiguraju odgovarajuću infrastrukturu, primjerice za zdravstvenu skrb ili obrazovanje, te da omoguće pristup odgovarajuće kvalificiranim djelatnicima, ili da dopuste zadržanim osobama da, po potrebi, privremeno napuste objekte za zadržavanje radi korištenja takvih usluga drugdje (primjerice u školama ili bolnicama).
88.      Ovdje zemljopisna udaljenost između objekata koji se nalaze u trećoj državi i državnog područja države članice odgovorne za postupak vraćanja, zajedno s praktičnim ograničenjima povezanima s premještanjem, može dovesti do ozbiljnih poteškoća. U takvim okolnostima nije nezamislivo da bi zadržavanje ranjivih osoba, kao što su maloljetnici, osobe narušenog zdravlja ili, u određenim slučajevima, starije osobe, u takvim objektima moglo de facto dovesti do povreda zahtjeva iz Direktive 2008/115(54). Naravno, ocjena bi mogla biti drukčija kad bi odgovarajući objekti i usluge bili stvarno dostupni na licu mjesta.
89.      S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje odgovori na način da se odredbama Direktive 2008/115 u načelu ne protivi nacionalni propis kojim se dopušta da se državljane trećih zemalja u odnosu na koje se provode postupci vraćanja premjesti u objekte za zadržavanje koji se nalaze na državnom području treće države, pod uvjetom da za te objekte ostaje nadležna država članica o kojoj je riječ te da se predmetni postupci i dalje uređuju primjenjivim nacionalnim propisima i propisima Unije. Međutim, takav je propis u skladu s pravom Unije samo ako se primjenjuje na način kojim se i. osigurava poštovanje prava zajamčenih državljanima trećih zemalja na temelju članka 13. stavka 3. i članka 16. stavka 2. Direktive 2008/115; ii. omogućuje provedba obveze puštanja na slobodu bez nepotrebne odgode na temelju članka 15. stavaka 2. i 4. te direktive; i iii. jamči poštovanje posebne zaštite koja se pruža maloljetnicima i drugim ranjivim osobama na temelju njezina članka 16. stavka 3. te članka 17. stavaka 3. i 4..
90.      S obzirom na taj predloženi odgovor, treba razmotriti i drugo prethodno pitanje.
E.      Drugo prethodno pitanje
91.      Sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem u biti pita treba li članak 9. stavak 1. Direktive 2013/32 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se dopušta da se u objektima koji se nalaze u trećoj državi zadrži državljanin treće zemlje u odnosu na kojeg se provodi postupak vraćanja ako je ta osoba podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu dok je bila zadržana u tim objektima.
92.      Prema mojem mišljenju, članku 9. stavku 1. Direktive 2013/32 u načelu se ne protivi takav propis. Međutim, kao i u slučaju Direktive 2008/115, taj zaključak vrijedi samo pod uvjetom da su ispunjeni određeni uvjeti kojima se osigurava potpuno poštovanje strukture i ciljeva Direktive 2013/32.
1.      Direktivi 2013/32 u načelu se ne protivi nacionalni propis kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku
93.      Točno je da bi doslovno tumačenje članka 9. stavka 1. Direktive 2013/32 moglo upućivati na to da su u situaciji kao što je ona u glavnom postupku nacionalna tijela obvezna vratiti na državno područje državljane trećih zemalja koji su podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu dok su bili zadržani u inozemstvu.
94.      Naime, člankom 9. stavkom 1. Direktive 2013/32, kojim se propisuje „[p]ravo na ostanak u državi članici do završetka razmatranja zahtjeva”, predviđa se da se „[p]odnositeljima zahtjeva dozvoljava […] ostanak u državi članici isključivo zbog postupka, dok tijelo odlučivanja ne donese odluku u prvostupanjskom postupku iz poglavlja III.”.
95.      Međutim, prema mojem mišljenju, takvo tumačenje ne može se prihvatiti ako se ta odredba tumači u njezinu odgovarajućem kontekstu te s obzirom na njezin cilj i svrhu.
96.      Najprije, članak 9. stavak 1. Direktive 2013/32 treba tumačiti u vezi s točkom (p)
njezina članka 2.º, u kojem izraz „‚ostati u državi članici’ znači ostati na državnom području, uključujući granicu ili tranzitne zone države članice u kojoj se podneseni zahtjev za međunarodnu zaštitu razmatra”(55).
97.      Ta definicija ide u prilog širem tumačenju članka 9. stavka 1. Direktive 2013/32. Točno je da se čini da točka (p)
njezina članka 2., unatoč određenoj dvosmislenosti, koja se djelomično odražava i u određenim jezičnim verzijama(56), upućuje na „tranzitne zone” koje se nalaze unutar državnog područja države članice o kojoj je riječ.
98.      Međutim, nekoliko razmatranja upućuje na suprotno. Kao što sam to prethodno objasnio, kao prvo, ni pravo Unije ni, koliko mi je poznato, međunarodno pravo ne zahtijevaju da države članice postupke na granici ili postupke vraćanja provode isključivo na vlastitom državnom području. Kao drugo, Sud i Europski sud za ljudska prava prihvatili su relativno široko shvaćanje graničnih i tranzitnih zona. Kao treće, vjerojatno je da zakonodavac Unije prilikom donošenja Direktive 2008/115 i Direktive 2013/32 nije predvidio situacije kao što su one predviđene spornim nacionalnim propisom. Kao četvrto i ključno, države članice ne mogu izbjeći obveze na temelju prava Unije tako da stvarno „premjeste” objekte za zadržavanje u treće države.
99.      U tim se okolnostima čini logičnim i nužnim članak 9. stavak 1. Direktive 2013/32 tumačiti na način da obuhvaća svaku graničnu ili tranzitnu zonu u nadležnosti države članice o kojoj je riječ neovisno o njezinu fizičkom položaju.
100. Štoviše, to tumačenje potkrepljuju razlozi na kojima se temelji ta odredba. Kao što to talijanska vlada pravilno napominje, člankom 9. stavkom 1. Direktive 2013/32 nastoji se osigurati da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne bude udaljen prije nego što njegov zahtjev razmotri upravno tijelo te, po potrebi, preispita nacionalni sud. U protivnom bi se pravima koja se priznaju podnositeljima zahtjeva u mnogim slučajevima oduzeo koristan učinak.
101. To tumačenje ima neizravno uporište i u sudskoj praksi Suda. U predmetu Slovačka i Mađarska/Vijeće(57) javilo se pitanje treba li određeni odlomak priručnika o postupcima i kriterijima koje treba primijeniti za utvrđivanje statusa izbjeglice s obzirom na Konvenciju iz 1951. i Protokol iz 1967. o statusu izbjeglica(58) tumačiti na način da se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu treba omogućiti da ostanu u državi članici u kojoj su podnijeli zahtjev dok nadležna tijela ne donesu odluku.
102. Sud je najprije napomenuo da se predmetni odlomak ne može shvatiti na način da „Ženevska konvencija utvrđuje, u korist podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, pravo na ostanak u državi članici u kojoj je podnesen zahtjev za zaštitu sve dok je odluka o njemu u tijeku”. Zatim je pojasnio da taj odlomak „treba shvatiti kao izraz načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja kojim se zabranjuje da se podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu protjera u treću zemlju sve dok se ne odluči o njegovu zahtjevu”(59).
103. Prema mojem mišljenju, ista se logika primjenjuje na Direktivu 2013/32. Zahtjev da se podnositeljima zahtjeva omogući da „osta[nu] u državama članicama” ne može se u svim okolnostima izjednačiti s pravom ostanka na državnom području te države članice ili njihova vraćanja na to državno područje. Tim bi se tumačenjem prekoračilo ono što je nužno za ostvarivanje cilja koji se nastoji ostvariti člankom 9. stavkom 1.
Direktive 2013/32. U tom je pogledu znakovito da se posljednjom rečenicom te odredbe predviđa da „[t]o pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka”. U situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj se odredbe Direktive 2013/32 u cijelosti primjenjuju te se ne čini da nacionalni propis uključuje ikakav rizik od udaljavanja, taj je cilj očuvan.
104. Stoga zaključujem da se članku 9. stavku 1. Direktive 2013/32 u načelu ne protivi nacionalni propis kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku.
2.      Uvjeti koji trebaju biti ispunjeni da bi nacionalni propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku bio u skladu s Direktivom 2013/32
105. Međutim, dodajem da ispitivanje ostalih odredbi Direktive 2013/32 pokazuje da, zbog razloga koji su već prethodno razmotreni, država članica o kojoj je riječ može biti dužna poduzeti određene organizacijske ili logističke mjere kako bi osigurala da se nacionalno zakonodavstvo ne primjenjuje na način koji nije u skladu s pravom Unije.
106. Konkretno, člankom 8. („Informacije i savjetovanje u ustanovama za zadržavanje i na graničnim prijelazima”), člankom 12. („Jamstva za podnositelje zahtjeva”), člankom 20. („Besplatna pravna pomoć i zastupanje u žalbenim postupcima”), člankom 22. („Pravo na pravnu pomoć i zastupanje u svim fazama postupka”), člankom 23. („Opseg pravne pomoći i zastupanja”), člankom 24. („Podnositelji zahtjeva koji trebaju posebna postupovna jamstva”) i člankom 25. („Jamstva za maloljetnike bez pratnje”) Direktive 2013/32 utvrđuje se niz prava i jamstava u korist svih podnositelja zahtjeva, zadržanih osoba ili posebnih skupina podnositelja zahtjeva, kao što su maloljetnici i druge ranjive osobe.
107. Te odredbe nisu namijenjene samo uređenju strukture postupka koji je u skladu s, s jedne strane, člancima 18. i 19. Povelje i, s druge strane, njezinim člankom 47. Njima se također konkretiziraju vrijednosti i načela propisana, među ostalim, člankom 6. („Pravo na slobodu i sigurnost”), člankom 7. („Poštovanje privatnog i obiteljskog života”), člankom 21. („Nediskriminacija”) i člankom 24. („Prava djeteta”) Povelje.
108. Iz toga slijedi da se nacionalni propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku
ne smije primjenjivati na način koji bi mogao otežati djelotvorno ostvarivanje tih prava ili ugroziti zaštitu koju ta jamstva pružaju. Kao što je to prethodno navedeno, to može zahtijevati donošenje odgovarajućih praktičnih mjera(60).
109. Nadalje, određenim odredbama Direktive 2013/32 zahtijeva se ili dopušta podnositeljima zahtjeva da se pojave, osobno ili na daljinu, pred nadležnim upravnim ili sudskim tijelima(61). Kad bi se osobama koje su zadržane u objektima koji se nalaze na državnom području treće države onemogućilo da to učine, ili da to učine učinkovito(62), time se ne bi samo povrijedila prava tih pojedinaca, nego bi se dovela u pitanje i učinkovitost postupaka utvrđenih Direktivom 2013/32. U takvim okolnostima, kako bi se osigurala usklađenost s Direktivom 2013/32 mogu biti potrebne mjere zbog kojih to sudjelovanje nije samo izvedivo, nego nije ni nepotrebno opterećujuće ili neučinkovito.
110. Naposljetku, dodajem kao kratku napomenu da se člankom 26. stavkom 1. Direktive 2013/32 predviđa da „[d]ržave članice ne zadržavaju osobu samo zato što su on ili ona podnositelji zahtjeva. Razlozi i uvjeti zadržavanja i jamstva koja su na raspolaganju podnositeljima zahtjeva u skladu su s Direktivom [2013/33]”. Člankom 26. stavkom 2. Direktive 2013/32 dodatno se zahtijeva da, „[a]ko se zadržava podnositelj zahtjeva, države članice osiguravaju da postoji mogućnost ubrzanog sudskog razmatranja u skladu s Direktivom 2013/33/EU”. Tim se odredbama stoga uspostavlja jasna veza između Direktive 2013/32 i Direktive 2013/33 kad je riječ o zadržavanju podnositeljâ zahtjeva(63).
111. U ovom predmetu sud koji je uputio zahtjev nije postavio nijedno pitanje koje se odnosi na Direktivu 2013/33 niti su zainteresirane stranke koje su podnijele očitovanja uputile na tu direktivu. Osim toga, u dvama zasebnim zahtjevima za prethodnu odluku, koja su podnesena ubrzo nakon zahtjeva o kojem je riječ u ovom slučaju, od Suda se izričito traži da ispita usklađenost nacionalnog propisa poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku s odredbama Direktive 2013/33(64). U tim mi se okolnostima čini da potonji predmeti, koje Sud ispituje istodobno, predstavljaju prikladniji okvir za razmatranje svih pitanja koja se u tom pogledu mogu javiti.
112. S obzirom na prethodnu analizu, smatram da Sud na drugo prethodno pitanje treba odgovoriti na način da se članku 9. stavku 1. Direktive 2013/32 u načelu ne protivi nacionalni propis kojim se dopušta da se u objektima koji se nalaze u trećoj državi zadrži državljanin treće zemlje u odnosu na kojeg se provodi postupak vraćanja ako je ta osoba podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu dok je bila zadržana u tim objektima. Međutim, to je pod uvjetom da se nacionalni propis primjenjuje na način kojim se i. poštuju prava i jamstva koja se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu priznaju na temelju članaka 8., 12., 20. i 22. do 25. Direktive 2013/32; ii. tim podnositeljima omogućuje da se, kad se to zahtijeva ili dopušta, osobno pojave pred nadležnim upravnim ili sudskim tijelima; i iii. ispunjavaju zahtjevi iz članka 26. stavaka 1. i 2. Direktive 2013/32.
V.      Zaključak
113. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja mu je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) odgovori na sljedeći način:
–        odredbama Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom u načelu se ne protivi nacionalni propis kojim se dopušta da se državljane trećih zemalja u odnosu na koje se provode postupci vraćanja premjesti u objekte za zadržavanje koji se nalaze na državnom području treće države, pod uvjetom da za te objekte ostaje nadležna država članica o kojoj je riječ te da se predmetni postupci i dalje uređuju primjenjivim nacionalnim propisima i propisima Unije. Međutim, takvo je zakonodavstvo u skladu s propisima Unije samo pod uvjetom da se primjenjuje na način kojim se i. poštuju prava koja se jamče državljanima trećih zemalja na temelju članka 13. stavka 3. i članka 16. stavka 2. Direktive 2008/115; ii. omogućuje njihovo puštanje na slobodu bez odgode kada uvjeti iz članka 15. stavaka 2. i 4. Direktive 2008/115 više nisu ispunjeni; i iii. osigurava poštovanje posebne
zaštite koja se priznaje maloljetnicima i drugim ranjivim osobama iz članka 16. stavka 3. te članka 17. stavaka 3. i 4. te direktive;
–        Članku 9. stavku 1. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite
u načelu se ne protivi nacionalni propis kojim se dopušta da se u objektima koji se nalaze u trećoj državi zadrži državljanin treće zemlje u odnosu na kojeg se provodi postupak vraćanja ako je ta osoba podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu dok je bila zadržana u tim objektima. Međutim, to je pod uvjetom da se nacionalni propis primjenjuje na način kojim se i. poštuju prava i jamstva koja se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu priznaju na temelju članaka 8., 12., 20. i 22. do 25. Direktive 2013/32; ii. tim podnositeljima omogućuje
da se, kad se to zahtijeva ili dopušta, osobno pojave pred nadležnim upravnim ili sudskim tijelima; i iii. ispunjavaju zahtjevi iz članka 26. stavaka 1. i 2. Direktive 2013/32.
1      Izvorni jezik: engleski
i      Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.). Radi sveobuhvatnosti, može biti korisno napomenuti da je Europska komisija 11. ožujka 2025. podnijela Prijedlog uredbe kojom bi se stavila izvan snage Direktiva 2008/115 (Prijedlog Uredbe Europskom parlamentu i Vijeću o uspostavi zajedničkog sustava za vraćanje državljana trećih zemalja koji nezakonito borave u Uniji te o stavljanju izvan snage Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, Direktive Vijeća 2001/40/EZ i Odluke Vijeća 2004/191/EZ (COM(2025) 101 final)).
3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. te ispravci SL 2020., L 76, str. 38., SL 2020., L 415, str. 90. i SL 2023./90200, L). Direktiva 2013/32 stavljena je izvan snage Uredbom (EU) 2024/1348 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. svibnja 2024. o utvrđivanju zajedničkog postupka za međunarodnu zaštitu u Uniji (SL 2024./1348, L i ispravak SL 2025./90922, L). Međutim, Uredba 2024/1348 počet će se primjenjivati tek od 12. lipnja 2026.
4      Sud koji je uputio zahtjev upućuje i na druge instrumente nacionalnog prava koji se primjenjuju na ovaj slučaj, ali njihova relevantnost za ocjenu koju Sud treba provesti u ovom predmetu čini se ograničenijom. Relevantne odredbe nacionalnog prava u daljnjem će se tekstu zajedno nazivati sporni nacionalni propis.
5      Legge 21 febbraio 2024, n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno (Zakon br. 14 od 21. veljače 2024. o ratifikaciji i provedbi Protokola između Vlade Talijanske Republike i Vijeća ministara Republike Albanije o jačanju suradnje u području migracija, sklopljen 6. studenoga 2023. u Rimu, te pravilima o usklađivanju s nacionalnim pravom) (GURI br. 44. od 22. veljače 2024.).
6      Moje isticanje
7      Moje isticanje
8      Talijanska je vlada navela primjer propisa koji se odnosi na talijansko državno područje i koji za potrebe Zakona br. 14 sada treba tumačiti kao da se odnosi na područja u talijanskoj nadležnosti.
9      Vidjeti primjerice presudu od 17. listopada 2024., Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, t. 32. i navedena sudska praksa). Moje isticanje.
10      Vidjeti presudu od 1. kolovoza 2025., Al Hoceima i Boghni (C‑636/23 i C‑637/23, EU:C:2025:603, t. 38. i navedena sudska praksa). Moje isticanje.
11      Vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, t. 88.).
12      Vidjeti u tom smislu presudu od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 165.) (u daljnjem tekstu: FMS i dr.).
13      Vidjeti presudu od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila) (C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 136.).
14      Vidjeti u tom smislu članke 67. i 78. UFEU-a i uvodnu izjavu 2. Direktive 2013/32.
15      Moje isticanje
16      Vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C‑528/21, EU:C:2023:341, t. 83. i 84.).
17      Presuda od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 63.). Moje isticanje.
18      Vidjeti među ostalim uvodne izjave 22., 23., 25., 26. i 28. te članke 12. i 19. do 25. Direktive 2013/32. Vidjeti i presudu od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila) (C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 80., 95., 96. i 119.).
19      Vidjeti primjerice Pravila Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice o postupcima za utvrđivanje statusa izbjeglice koji spadaju u mandat UNHCR‑a, kolovoz 2020.
20      Spojeni predmeti C‑50/24 do C‑56/24, EU:C:2025:493, t. 42. do 46. Čini mi se da se taj zaključak može izvesti i iz presude FMS i dr., t. 215. do 248. Vidjeti mutatis mutandis i presudu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) od 21. studenoga 2019., Ilias i Ahmed protiv Mađarske (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, t. 236.). Zanimljivo je napomenuti da je Komisija na raspravi niječno odgovorila na pitanje je li svjesna bilo kakvih konkretnih pravila iz međunarodnog prava koja se odnose na pojam „tranzitne zone”.
21      Primjerice, napominjem da se nijedno od načela ili uvjeta kojima se uređuje odgovornost država za međunarodno protupravno postupanje na temelju Nacrta članaka Ujedinjenih naroda iz 2001. o odgovornosti države za međunarodno protupravne čine ne odnosi na državno područje na kojem je počinjeno protupravno postupanje.
22      U tom je kontekstu možda zanimljivo podsjetiti na to da na temelju članka 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP), naslovljenog „Obveza na poštovanje ljudskih prava”, ugovorne stranke trebaju „osigurat[i] svakoj osobi pod svojom jurisdikcijom prava i slobode” određene u toj konvenciji (moje isticanje). Kao što je to ESLJP u više navrata odlučio, „iako je nadležnost sudova određene države ponajprije teritorijalna, pojam nadležnosti u smislu članka 1. Konvencije nije ograničen na državno područje visokih ugovornih stranaka” (vidjeti među ostalim presudu od 16. lipnja 2015., Chiragov i drugi protiv Armenije (CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, t. 167.)). Vidjeti mutatis mutandis i odluke Supreme Courta (Vrhovni sud, Sjedinjene Američke Države) u kojima je taj sud u biti odlučio da osobe zadržane u centru za zadržavanje u Guantánamskom zaljevu (vojni zatvor kojim upravlja američka vojska na Kubi) imaju ustavno pravo na osporavanje svojeg zadržavanja pred američkim sudovima i da ti sudovi imaju nadležnost za odlučivanje o predmetima koji su pokrenuti u njihovo ime (vidjeti osobito presude Rasul protiv Busha (542 U.S. 466 (2004.) i Boumediene protiv Busha (553 U.S. 723 (2008.))).
23      Moje isticanje
24      Kao što je Bečka konvencija o diplomatskim odnosima iz 1961. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 500., str. 95.) i Bečka konvencija o konzularnim odnosima iz 1963. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 596., str. 261.).
25      Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108. i ispravak SL 2017., L 49, str. 50.)
26      Vidjeti po analogiji presudu ESLJP-a od 23. veljače 2012., Hirsi Jamaa i drugi protiv Italije (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, t. 129.).
27      Vidjeti u tom pogledu presudu od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti) (C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, t. 81. do 87.). Vidjeti i presudu FMS i dr., t. 289. i 290.
28      U tom kontekstu, dodajem da se Komisija ili druge države članice Unije mogu obratiti Sudu Europske unije na temelju članaka 258. do 260. UFEU-a zbog povreda prava Unije počinjenih u odnosu na osobe zadržane u objektima koji se nalaze na albanskom državnom području.
29      Vidjeti točku 40. ovog mišljenja. Vidjeti i uvodnu izjavu 21. Direktive 2008/115 koja se odnosi na načelo nediskriminacije.
30      Kao što se to navodi u članku 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115. Kad je riječ o važnosti tog aspekta, vidjeti po analogiji presudu ESLJP-a od 21. studenoga 2019., Ilias i Ahmed protiv Mađarske (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, t. 227.).
31      Čini se da je potrebna kratka napomena o preoblikovanju prvog pitanja. To pitanje, kako ga je formulirao sud koji je uputio zahtjev, obuhvaća situacije u kojima se zadržavanje osoba o kojima je riječ nastavlja unatoč tomu što „ne postoje bilo kakvi izgledi za vraćanje koji su unaprijed određeni ili odredivi”. Tu se pretpostavku na prvi pogled teško može uskladiti s člankom 15. stavkom 4. Direktive 2008/115, u skladu s kojim: „[a]ko […] više ne postoji mogućnost za udaljavanje […], zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta”. Iz toga slijedi da bi u situaciji kao što je ona koju opisuje sud koji je uputio zahtjev zadržavanje u svakom slučaju trebalo završiti neovisno o tome zadržava li se osobu o kojoj je riječ u objektu koji se nalazi u Italiji ili Albaniji. U tim okolnostima, ne čini se da taj element utječe na glavni problem koji se ističe prvim pitanjem. Stoga ga neću uzeti u obzir u analizi koja slijedi.
32      Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 33. do 36.).
33      Vidjeti u tom pogledu presudu FMS i dr., t. 274.
34      Vidjeti osobito uvodnu izjavu 16. i članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115.
35      Vidjeti osobito članak 15. stavke 4. do 6. Direktive 2008/115.
36      Vidjeti osobito članak 15. stavak 2. Direktive 2008/115.
37      Vidjeti osobito uvodnu izjavu 17., članak 15. stavak 3. i članke 16. i 17. Direktive 2008/115.
38      U tom pogledu nije mi uvjerljiv argument koji je iznijela nizozemska vlada da bi se, na temelju Protokola, Albanija mogla smatrati „državom tranzita” u smislu točke 3. članka 3. Direktive 2008/115. Dovoljno je napomenuti da određeni državljani trećih zemalja zadržani u objektima koji se nalaze u Albaniji u konačnici možda neće biti „vraćeni” u treću zemlju, nego premješteni natrag u Italiju. U tim okolnostima, kvalificiranje Albanije kao „države tranzita” u najmanju se ruku čini dvojbenim. Međutim, to pitanje nije odlučujuće za ovaj predmet. Naime, slažem se s nizozemskom vladom da se Direktivi 2008/115 u načelu ne protivi nacionalni propis kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku.
39      Presuda od 17. prosinca 2020. (C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 255.)
40      Vidjeti ibidem, t. 257. i 258.
41      Gdje je zakon htio (nešto reći), rekao je, gdje to nije htio, šutio je.
42      Vidjeti u tom pogledu presudu od 2. rujna 2021., État belge (Pravo boravka u slučaju nasilja u obitelji) (C‑930/19, EU:C:2021:657, t. 76.).
43      Vidjeti među ostalim presudu od 1. kolovoza 2025., Alace i Canpelli (C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, t. 61. i navedena sudska praksa).
44      Vidjeti osobito uvodne izjave 11., 12., 15. i 17. i članke 7., 8., 12., 13. i 14. Direktive 2008/115.
45      Vidjeti presudu od 5. lipnja 2014., , Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 39.). Vidjeti i presudu od 5. studenoga 2014., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 41. i 51.).
46      Vidjeti presudu od 6. prosinca 2011., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 28.).
47      Vidjeti u tom pogledu presude od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 55. i 59.); od 6. prosinca 2012., Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, t. 45. i 46.) i od 7. lipnja 2016., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, t. 63. i 68.).
48      Vidjeti među ostalim presude od 18. prosinca 2014., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, t. 42. i 45.) i od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 256.).
49      Kao što je to Sud već naglasio, primjerice, u presudi od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 31.).
50      Vidjeti u sličnom smislu i s daljnjim upućivanjima mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Austrija/Njemačka (C‑591/17, EU:C:2019:99, t. 104.).
51      Primjerice, u ovom predmetu vidim da se posebnom odredbom Protokola, odnosno njegovim člankom 9. stavkom 2. osigurava da odvjetnici i njihovi suradnici mogu imati pristup objektima za zadržavanje. Međutim, pitam se bi li Protokol trebao sadržavati sličnu odredbu za članove obitelji zadržanih osoba. Koliko shvaćam, u skladu s trenutačnim pravom, u talijanskom i u albanskom pravu postoje posebne odredbe o tom pitanju. Međutim, s obzirom na to da u Protokolu nema nikakvog upućivanja, ne postoji jamstvo da albanska tijela ne bi mogla jednostrano izmijeniti tu situaciju.
52      Naime, prije samog puštanja na slobodu potrebno je ispuniti niz administrativnih formalnosti. Općenito o tom pitanju vidjeti, uz daljnja upućivanja, mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Rantosa u predmetu Bouskoura (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, t. 68. i 69.).
53      Vidjeti i uvodnu izjavu 22. Direktive 2008/115.
54      Vidjeti u tom smislu po analogiji presudu od 18. prosinca 2014., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, t. 49.).
55      Moje isticanje
56      Usporediti primjerice tekst točke (p) članka 2. Direktive 2013/32 u engleskoj, francuskoj ili talijanskoj jezičnoj verziji s onim u grčkoj i španjolskoj
jezičnoj verziji.
57      Presuda od 6. rujna 2017. (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 316.)
58      Objavio Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice u svibnju 1992.
59      Presuda od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće
(C‑643/15 i
C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 340. i 341.). Moje isticanje.
60      Vidjeti osobito članak 23. stavak 2., članak 24. stavak 3. i članak 25. stavak 3. Direktive 2013/32.
61      Konkretno, člankom 13. stavkom 2. točkom (a), člankom 14., člankom 23. stavkom 4. i člankom 25. stavkom 1. Direktive 2013/32
62      Vidjeti osobito članak 15. stavak 3. i članak 16. Direktive 2013/32. Zamislimo, hipotetski, da se od državljana treće zemlje zahtijeva osobna prisutnost pred upravnim ili sudskim tijelom i da to mogu učiniti samo nakon dugog i iscrpljujućeg putovanja.
63      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.)
(u daljnjem tekstu: Direktiva o uvjetima prihvata)
64      Vidjeti spojene predmete C-706/25, Comeri i C-707/25 Sidilli.