61986CC0047_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Α - Πραγματικά περιστατικά
1 . Στην υπόθεση που θα μας απασχολήσει σήμερα θα ασχοληθούμε με προβλήματα επιστροφών στην παραγωγή αμύλου αραβοσίτου .
2 . Η χορήγηση τέτοιων επιστροφών προβλεπόταν, για την περίοδο στην οποία αφορά η κύρια δίκη, από το άρθρο 11 του κανονισμού 2727/75 του Συμβουλίου περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών ( 1 ). Απέβλεπε δε, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2742/75 του Συμβουλίου περί επιστροφών στην παραγωγή στον τομέα των σιτηρών και της ορύζης ( 2 ), στο να επιτευχθεί, για να μπορέσει η βιομηχανία αμύλου να διατηρήσει ανταγωνιστικές τιμές σε σχέση με τις τιμές προϊόντων χημικών υποκαταστάτων, μείωση της τιμής του προϊόντος βάσεως που χρησιμοποιείται από τη βιομηχανία αυτή, το οποίο υπόκειται στις διατάξεις περί τιμών των κοινών οργανώσεων αγοράς .
3 . Το Συμβούλιο, αυτό το ίδιο, σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 3, του κανονισμού 2727/75, θέσπισε τις εκτελεστικές διατάξεις με τον ήδη μνημονευθέντα κανονισμό 2742/75 . Το άρθρο 8 του κανονισμού αυτού προέβλεπε ότι θα θεσπιστούν λεπτομέρειες εφαρμογής - σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει επιτροπή διαχειρίσεως - και ιδίως εκείνες που αφορούν "τη χορήγηση προκαταβολών για επιστροφές στην παραγωγή που δύνανται να συνδυάζονται με παροχή ασφάλειας ".
4 . Οι λεπτομέρειες αυτές θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 1570/78 της Επιτροπής ( 3 ). Το άρθρο 2 του κανονισμού αυτού ορίζει ότι επιστροφές καταβάλλονται μεταξύ άλλων στους παραγωγούς αμύλου που παρασκευάζεται από αραβόσιτο όταν αυτοί προσκομίζουν την απόδειξη ότι το εν λόγω προϊόν βάσεως είναι υπό κρατική εποπτεία από τον αρμόδιο οργανισμό που ορίζεται από τα κράτη μέλη . Η χορήγηση της επιστροφής εξαρτάται - σύμφωνα με το άρθρο 3 - από τη σύσταση ασφαλείας από τον δικαιούμενο επιστροφής . Το ύψος της ασφαλείας αυτής είναι ίσο ( κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 3 ) με εκείνο της επιστροφής στην αιτούμενη παραγωγή, αυξημένο κατά 5 %. Κατά το γράμμα του άρθρου 5, "η επιστροφή στην παραγωγή, που ισχύει την ημέρα αποδοχής της αιτήσεως για κρατική εποπτεία των προϊόντων βάσεως, καταβάλλεται από το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου παράγονται το άμυλο ... Καταβάλλεται το αργότερο σε 30 ημέρες από την αποδοχή της αιτήσεως ".
5 . Η ασφάλεια αποδεσμεύεται ( σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 3 ) όταν ο δικαιούμενος επιστροφής στην παραγωγή προσκομίσει στον αρμόδιο οργανισμό απόδειξη ότι το 96% το λιγότερο της ποσότητας του προϊόντος βάσεως που τέθηκε υπό εποπτεία μεταποιήθηκε με καθυστέρηση το αργότερο 90 ημερών από την αποδοχή της σχετικής αιτήσεως θέσεως υπό κρατική εποπτεία . "Εντούτοις, όταν λιγότερο του 96% της ποσότητος του προϊόντος βάσεως μεταποιήθηκε_" - συνεχίζει η διάταξη αυτή - "η ασφάλεια αποδεσμεύεται για ένα ποσό ίσο με εκείνο της επιστροφής στην παραγωγή, πληρωτέο για την ποσότητα του μεταποιημένου προϊόντος βάσεως ...". Τέλος, η παράγραφος 5 του άρθρου 3 ορίζει ακόμη ότι η ασφάλεια ή μέρος αυτής που δεν θα έχει αποδεσμευθεί, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου αυτού, θα θεωρείται ως κεκτημένη (( καταπεσούσα )) και το ποσό της θα διατίθεται προς εξόφληση της καταβληθείσας επιστροφής . Η παράγραφος αυτή προβλέπει εξάλλου ότι αν λόγω ανωτέρας βίας το προϊόν βάσεως δεν μεταποιήθηκε εντός της προβλεπομένης προθεσμίας, ο αρμόδιος οργανισμός του κράτους μέλους κρίνει, κατόπιν αιτήσεως του δικαιουμένου την επιστροφή, λαμβάνοντας υπόψη την περίσταση που επικαλέστηκε, για την αποδέσμευση της ασφάλειας ή την παράταση των προβλεπομένων προθεσμιών .
6 . Βάσει αυτών των διατάξεων, η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη έθεσε υπό κρατική εποπτεία, κατά το Δεκέμβριο 1983, 12 427,003 τόνους αραβοσίτου και κατέθεσε ασφάλεια ύψους 1 644 222,90 FF ( γαλλικών φράγκων ). 'Οταν αποδείχτηκε ότι μόνο 95,91% της ποσότητας αυτής μεταποιήθηκε, αποδεσμεύτηκαν από την ασφάλεια 1 501 880,10 FF και - με απόφαση του γαλλικού οργανισμού παρεμβάσεως, του ΟΝΙC, του Φεβρουαρίου 1984 - κατέπεσαν 142 342,80 FF ( που αντιπροσωπεύουν το ποσό το οποίο αντιστοιχεί στη μη μεταποιηθείσα ποσότητα, αυξημένο κατά το αναφερόμενο στο άρθρο 3 του κανονισμού 1570/78 5% του ποσού που προβλέπεται για επιστροφή . Αυτό σημαίνει ότι μια απόκλιση ύψους 0,09% της απαιτουμένης ελάχιστης ποσότητας παραγωγής είχε ως συνέπεια την απώλεια του 9,09% της ασφάλειας .
7 . Ο ΟΝΙC ενήργησε κατ' αυτό τον τρόπο βάσει τηλετυπήματος της Επιτροπής της 20ής Φεβρουαρίου 1978, στο οποίο αναφερόταν ρητώς ότι όταν μεταποιούνται λιγότερο του 96% της ποσότητας που τέθηκε υπό κρατική εποπτεία, η επιστροφή πρέπει να υπολογίζεται βάσει της ποσότητας που πράγματι μεταποιήθηκε και ότι πρέπει να γίνει παρακράτηση από την κατατεθείσα ασφάλεια ποσού ίσου με τη διαφορά μεταξύ του ποσού της ασφαλείας και της πληρωτέας επιστροφής ( ενώ φαίνεται ότι μέχρι τέλους 1977 ο ΟΝΙC απαιτούσε, βάσει δικής του ερμηνείας των ισχυουσών διατάξεων, την απόδοση μόνο της επιστροφής για τη μη μεταποιηθείσα ποσότητα που υπερέβαινε το όριο ανοχής του 4% και αποδέσμευε πάντα ολόκληρη την ασφάλεια ).
8 . Η προσφεύγουσα θεωρεί την περιγραφείσα μεταβολή της πρακτικής ως μη νόμιμη και ζητεί με προσφυγή που άσκησε τον Απρίλιο 1984 την ακύρωση της πιο πάνω αποφάσεως του ΟΝΙC . Προς στήριξη της προσφυγής της εκθέτει ότι ο κανονισμός 1570/78 της Επιτροπής δεν αποτελεί ακριβή εφαρμογή του άρθρου 8, στοιχείο β ), του κανονισμού 2742/75 του Συμβουλίου ( γιατί δεν προβλέπεται και η πληρωμή της επιστροφής μετά από μεταποίηση χωρίς σύσταση ασφάλειας ). Εξάλλου, φρονεί ότι η δοθείσα από την Επιτροπή ερμηνεία του κανονισμού της παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας και ότι ενέχει δυσμενή διάκριση των παραγωγών αμύλου σε σχέση με τη χημική βιομηχανία μεταποιήσεως ζάχαρης διότι η τελευταία απολαύει - όπως προβλέπει ο κανονισμός 1729/78 της Επιτροπής ( 4 ) - τόσο επιστροφής καταβαλλομένης εκ των υστέρων χωρίς σύσταση ασφαλείας όσο και χορηγήσεως προκαταβολής επί της επιστροφής συνδυαζομένης με σύσταση ασφαλείας .
9 . Ενόψει των τιθεμένων προβλημάτων κοινοτικού δικαίου, το επιληφθέν της υποθέσεως δικαστήριο ανέβαλε, με απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 1985 ( που εισήχθη στο Δικαστήριο στις 18 Φεβρουαρίου 1986 ), την έκδοση οριστικής αποφάσεως και υπέβαλε τα εξής τρία προδικαστικά ερωτήματα, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ :
- Μπορούσε ο κανονισμός 1570/78 της Επιτροπής, της 4ης Ιουλίου 1978, με τις διατάξεις που θέσπισε κατ' εφαρμογή του άρθρου 8, στοιχείο β ), του κανονισμού 2742/75 του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1975, να προβλέψει τη χορήγηση προκαταβολών επί των επιστροφών προ της μεταποιήσεως του προϊόντος που έχει τεθεί υπό εποπτεία μόνο με σύσταση ασφαλείας;
- Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, είναι ορθή η ερμηνεία που δίδεται σ' αυτές τις διατάξεις, όταν η μεταποιηθείσα ποσότητα του προϊόντος βάσεως είναι μικρότερη του 96% της τεθείσας υπό εποπτεία και μήπως αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας της κυρώσεως με τη γενεσιουργό αιτία;
- Η διαφορά των λύσεων που υφίστανται για την απόδοση των ασφαλειών μεταξύ του επιδίκου κανονισμού και του κανονισμού 1729/78 της Επιτροπής, της 24ης Ιουλίου 1978, για την επιστροφή στην παραγωγή στον τομέα της ζάχαρης παραβιάζει την αρχή της ισότητας των παραγωγών;
10 . Στα ερωτήματα αυτά, μετά τα όσα εκτέθηκαν στην προφορική διαδικασία ( από την προσφεύγουσα στην κύρια δίκη και από την Επιτροπή ), έχω να παρατηρήσω τα εξής :
Β - Η γνώμη μου επί των ερωτημάτων
1 . Επί του πρώτου ερωτήματος
11 . Το ερώτημα αυτό αφορά το ζήτημα αν ο κανονισμός 1570/78 της Επιτροπής είναι επίμεμπτος επειδή δεν προβλέπει χορήγηση προκαταβολών επί των επιστροφών παρά μόνο όταν έχει συσταθεί ασφάλεια, όχι δε και τη δυνατότητα πληρωμής επιστροφής μετά την πραγματοποίηση της μεταποιήσεως και χωρίς σύσταση ασφαλείας .
12 . Σχετικώς πρέπει να ερευνηθεί κυρίως ο κανονισμός 2742/75 του Συμβουλίου - διότι αναφέρεται ρητώς στο πρώτο ερώτημα -, δηλαδή πρέπει να εξακριβωθεί αν ο κανονισμός της Επιτροπής περιέχει πλημμέλειες έναντι του πιο πάνω κανονισμού .
13 . Η Επιτροπή απέκρουσε ρητώς το λόγο αυτό και πρέπει χωρίς καμιά αμφιβολία να συμφωνήσει κανείς μαζί της .
14 . 'Εχω ήδη παραθέσει την εξουσιοδοτική διάταξη που εφαρμόζεται εν προκειμένω - το άρθρο 8, στοιχείο β ), του κανονισμού 2742/75 του Συμβουλίου . Η διάταξη αυτή προβλέπει τη θέσπιση λεπτομερειών εφαρμογής, "ιδίως εκείνες που αφορούν ... τη χορήγηση προκαταβολών για επιστροφές στην παραγωγή που δύνανται να συνδυάζονται με παροχή ασφάλειας ". Απ' αυτή προκύπτει σαφώς ότι το ίδιο το Συμβούλιο είχε πρωτίστως σκεφθεί ένα σύστημα προκαταβολών συνδεδεμένο με τη σύσταση ασφαλείας τούτο δε προφανώς διότι οι οικείοι οικονομικοί κύκλοι έχουν συμφέρον να τύχουν το δυνατόν ταχύτερα ελαφρύνσεως των εξόδων μέσω επιστροφής στην παραγωγή . Μολονότι πρέπει να γίνει δεκτό, αφενός, ότι αυτό δεν νοείται ασφαλώς υπό την έννοια του αποκλειστικού χαρακτήρα της δυνατότητας αυτής ( όπως παραδέχεται η ίδια η Επιτροπή, θα ήταν εξίσου καλώς νοητή η εκ των υστέρων πληρωμή της επιστροφής ), δεν μπορεί όμως βεβαίως να συναχθεί από τον κανονισμό του Συμβουλίου ότι η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη να προβλέψει περισσότερες δυνατότητες πληρωμής της επιστροφής .
15 . Πρέπει εξάλλου να προστεθεί ότι δεν πρέπει να συναχθεί από τον κανονισμό του Συμβουλίου - επειδή ομιλεί περί ασφαλείας μόνον εν συνδυασμώ με τη χορήγηση προκαταβολών - ότι δεν θα επιτρεπόταν, εντός του συστήματος αυτού του κανονισμού, μια ρύθμιση ασφαλείας πέραν αυτής της περιπτώσεως ( π.χ . στην περίπτωση χορηγήσεως επιστροφής εκ των υστέρων ). Πράγματι, δεν αποκλείεται και σ' αυτήν ακόμη την περίπτωση να μπορεί να παρίσταται καταρχήν δικαιολογημένο ένα σύστημα ασφαλείας αφού επιτρέπει να διασφαλιστεί ότι θα υποβάλλονται μόνο σοβαρές αιτήσεις επιστροφής και ότι θα προβλέπεται με βεβαιότητα η εξέλιξη της αγοράς . Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι το ισχύον από το 1986, βάσει του κανονισμού 2169/86 της Επιτροπής ( 5 ), σύστημα θεσπίστηκε κατ' αυτό τον τρόπο διότι προβλέπει σ' όλες τις περιπτώσεις, μολονότι ισχύει ως κανόνας η εκ των υστέρων πληρωμή της επιστροφής ( άρθρο 9 ), τη σύσταση ασφαλείας κατά την υποβολή της αιτήσεως ( άρθρο 4 ) και, επιπλέον, για την περίπτωση πληρωμής προκαταβολής, τη σύσταση ιδιαίτερης ασφαλείας ίσης προς το προκαταβληθέν ποσό .
16 . Πρέπει λοιπόν να συγκρατήσουμε στη μνήμη μας ότι δεν μπορεί να επικριθεί ο κανονισμός 1570/78 της Επιτροπής για μη συμμόρφωση προς τον κανονισμό 2742/75 του Συμβουλίου επειδή δεν προέβλεψε επίσης την πληρωμή εκ των υστέρων της επιστροφής στην παραγωγή χωρίς σύσταση ασφαλείας .
2 . Επί του τρίτου ερωτήματος
17 . Το τρίτο ερώτημα είναι επίσης σχετικό με το ότι, σ' αντίθεση μ' αυτά που προβλέπει ο κανονισμός 1729/78 ( 6 ) ( που αφορά τη ζάχαρη ), δεν προβλέπεται καμιά επιστροφή εκ των υστέρων χωρίς σύσταση ασφαλείας, και θέτει το ζήτημα μήπως αυτό συνιστά παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως των παραγωγών . Γι' αυτό το λόγο πρέπει να ερευνηθεί τώρα .
18 . 'Οπως γνωρίζετε, η Επιτροπή πιστεύει ότι κι από την άποψη αυτή δεν υφίστανται σοβαροί ενδοιασμοί και θα πρέπει να δηλώσω - ας μου επιτραπεί να το πω αμέσως - ότι αποδέχομαι τη γνώμη της .
19 . α ) Θεωρώ λογική την άποψη ότι δεν μπορεί να γίνει λόγος για δυσμενή διάκριση στην περίπτωση κάθε διαφοράς μεταξύ μιας ρυθμίσεως και μιας άλλης, αλλά μόνον όταν από τη διαφορά αυτή προκύπτει ένα μειονέκτημα . Συνεπώς, είναι πράγματι δυσχερές να γίνει δεκτό ένα τέτοιο μειονέκτημα όταν μια ρύθμιση επιλέγει μεταξύ περισσοτέρων νοητών λύσεων την πλεονεκτική λύση και αποκλείει τις μειονεκτικές λύσεις . Αυτή είναι η περίπτωση του κανονισμού της Επιτροπής που έχει τεθεί υπό την κρίση σας . Πράγματι, δεν μπορεί ν' αμφισβητηθεί καταρχήν ότι η εκ των υστέρων πληρωμή της επιστροφής στην παραγωγή, συγκρίνοντάς την με τη χορήγηση προκαταβολής, πρέπει να λογισθεί ως μειονεκτική αφού οι κατασκευαστές φέρουν έτσι το βάρος υψηλοτέρων εξόδων για τα προϊόντα βάσεως ( που αποκτώνται πριν τεθούν υπό κρατική εποπτεία ) μέχρι την αποπεράτωση της μεταποιήσεως ( για την οποία ισχύει προθεσμία 90 ημερών από της υποβολής της αιτήσεως περί θέσεως υπό κρατική εποπτεία ) και μέχρις ότου εκπληρωθούν οι διοικητικές διαδικασίες ( ενώ οι προκαταβολές - σύμφωνα με το άρθρο 5 - πληρώθηκαν το αργότερο εντός 30 ημερών από την ημέρα της αποδοχής της αιτήσεως ).
20 . Εξάλλου, κατά τη γνώμη μου, είναι βάσιμη η άποψη της Επιτροπής, κατά την οποία το γεγονός ότι η χορήγηση προκαταβολών συνοδεύεται με τη σύσταση ασφαλείας δεν προσδίδει στο στοιχείο αυτό χαρακτήρα μειονεκτικό, ικανό να μεταβάλει αυτή την κρίση από την άποψη της δυσμενούς διακρίσεως . Το στοιχείο αυτό δικαιολογεί αντιθέτως το ερώτημα μήπως η ρύθμιση ασφαλείας μπορεί να επικριθεί σε σχέση με την αρχή της αναλογικότητας . Επ' αυτού θα επανέλθω πιο κάτω .
21 . β ) Θεωρώ επίσης υποστηρίξιμη την άποψη της Επιτροπής ότι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως έχει εφαρμογή σ' όλη της την αυστηρότητα μόνο μέσα σε μια κοινή οργάνωση αγοράς . Ρυθμίσεις που αφορούν προϊόντα υπαγόμενα σε διαφόρους τομείς ( στην προκειμένη περίπτωση : αφενός, τα σιτηρά, αφετέρου, τη ζάχαρη ) μπορούν συνεπώς - δεδομένου ότι κάθε τομέας έχει τις ιδιομορφίες του - να περιέχουν ορισμένες διαφορές δεν είναι καθόλου αναγκαίο, για ν' αποφύγουν την κατηγορία της δυσμενούς διακρίσεως, να συμφωνούν σ' όλες τις λεπτομέρειες, όπως π.χ . - για ό,τι μας ενδιαφέρει εδώ - σ' ό,τι αφορά τον τρόπο πληρωμής .
22 . Δεδομένου όμως - κατά το μέτρο που μπορεί να υποτεθεί ότι υφίσταται ορισμένη ευχέρεια αντικαταστάσεως των προϊόντων ( άμυλο σιτηρών/ζάχαρη ) στη χημική βιομηχανία - ότι το ύψος της επιστροφής καθορίστηκε ( όπως υπογράμμισε η Επιτροπή ) κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται απολύτως ότι ένα από τα προϊόντα να μην περιέρχεται σε πλεονεκτική θέση, δεν μπορεί να γίνει λόγος, καθόσον αφορά τη ρύθμιση των επιστροφών, για μη τήρηση της απαγορεύσεως των διακρίσεων ούτε να λογισθεί ο κανονισμός που ισχύει για τα σιτηρά ως ασυμβίβαστος με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως από το γεγονός ότι περιλαμβάνει ρύθμιση των προκαταβολών μόνο μαζί με σύσταση ασφάλειας ( της οποίας η ακριβής τήρηση δεν παρουσίαζε αξιόλογες δυσκολίες, εφόσον καταβαλλόταν λίγη προσοχή ), όχι δε και τη δυνατότητα της εκ των υστέρων πληρωμής της επιστροφής ( για την οποία προφανώς δεν είχαν κατά κανόνα ενδιαφέρον οι οικονομικοί κύκλοι ).
3 . Επί του δευτέρου ερωτήματος
23 . Το ερώτημα αυτό περιλαμβάνει δύο σκέλη : αφενός, πρέπει να ερμηνευθεί το σύστημα της ασφαλείας από την άποψη της περιπτώσεως που μεταποιήθηκε λιγότερο από 96% της δηλωθείσας ποσότητας του προϊόντος βάσεως ( πρέπει δηλαδή να αποσαφηνιστεί αν στην περίπτωση αυτή η επιστροφή έπρεπε να υπολογιστεί σε σχέση με την πράγματι μεταποιηθείσα ποσότητα και αν η ασφάλεια κατέπεσε - καθόσον ήταν ανώτερη της επιστροφής - χωρίς να ληφθεί υπόψη κανένα όριο ανοχής ). Αφετέρου, πρέπει να ερευνηθεί αν η έτσι νοούμενη ρύθμιση της ασφαλείας ήταν αντίθετη προς την αρχή της αναλογικότητας και τούτο ιδίως όταν επρόκειτο να εφαρμοστεί σε περίπτωση σαν αυτή που αποτελεί το αντικείμενο της κύριας δίκης, σ' όλη της την αυστηρότητα .
24 . α ) Η απάντηση στο πρώτο σκέλος του πιο πάνω ερωτήματος δεν παρουσιάζει, κατά τη γνώμη μου, δυσχέρειες . Το σύστημα ασφαλείας μπορεί πράγματι, σύμφωνα με το γράμμα της σχετικής ρυθμίσεως, να νοηθεί μόνον υπό την έννοια ότι - αφού η επιστροφή εξαρτάται από την πράγματι μεταποιηθείσα ποσότητα - η ασφάλεια καταπίπτει ανάλογα με τη διαφορά μεταξύ του ποσού της ασφαλείας και της χορηγηθείσας επιστροφής . Δεν υφίστατο συνεπώς περιθώριο ανοχής 4% ( ενόψει της περιεκτικότητας σε υγρασία και σε ακαθαρσίες του προϊόντος βάσεως ) παρά μόνο στην περίπτωση "πλήρους" καταρχήν μεταποιήσεως και όχι αναλογικώς στην περίπτωση μερικής μόνο μεταποιήσεως .
25 . Πρέπει ακόμη να σημειωθεί σχετικώς ότι επρόκειτο για μέρος συνόλου κανόνων που προέβλεπε, για την περίπτωση της μη τηρήσεως των όρων μεταποιήσεως, ένα είδος κυρώσεων, πράγμα που συνεπάγεται καταρχήν αυστηρή ερμηνεία . Ενδιαφέρον εν προκειμένω είναι και το ότι αυτό ήταν ηθελημένο από την Επιτροπή, η οποία είχε παίξει αποφασιστικό ρόλο στη θέσπιση αυτού του συστήματος, όπως προκύπτει σαφώς από τα τηλετυπήματα που προσκομίστηκαν .
26 . β ) Σ' ό,τι αφορά το δεύτερο σκέλος - και αποφασιστικό - του ερωτήματος, αναφέρομαι, για το θέμα της αρχής της αναλογικότητας που ελήφθη ως κριτήριο, στη σύνοψη της σχετικής νομολογίας που περιλαμβάνεται στις προτάσεις μου επί της υποθέσεως 21/85 ( 7 ). Από τη σύνοψη αυτή προκύπτει με τη βοήθεια μερικών παραδειγμάτων - δεν χρειάζεται να πω εδώ περισσότερα - ότι εξαρτάται κατά ορισμένο μέτρο από τη βαρύτητα της παραβάσεως ( μια μηδαμινή παράβαση δεν μπορεί να επισύρει την πλήρη κατάπτωση της ασφαλείας ) σ' άλλες περιπτώσεις, όπου υπήρχε φόβος εκτροπής ενός μέτρου από το σκοπό του ή όπου η καλή λειτουργία ενός συστήματος παρουσίαζε σπουδαιότητα, θεωρήθηκε δικαιολογημένη μια πρακτική αυστηρή και δεν έγινε δεκτή μια κλιμάκωση της ασφαλείας ανάλογα με τη βαρύτητα της παραβάσεως . Σ' αυτά πρέπει να προστεθεί ότι η απόφαση που εκδόθηκε σ' αυτή την υπόθεση αποτέλεσε εξέλιξη της νομολογίας υπό την έννοια ότι δεν χωρεί κατάπτωση της ασφαλείας σε περίπτωση μηδαμινής παραβάσεως πρωταρχικής υποχρεώσεως και ότι το ίδιο ισχύει στην περίπτωση της μη τηρήσεως υποχρεώσεως που δεν έχει θεμελιώδη σημασία, μ' άλλα λόγια όταν δεν πρόκειται για βαριά παράβαση .
27 . Καθώς θα πρέπει τώρα να ασχοληθούμε, ως προς την υπό εξέταση ρύθμιση, με δύο στοιχεία ( όριο ανοχής 96% και ασφάλεια που ανέρχεται στο 5% του ποσού της επιστροφής ), ενδείκνυται κατά τη γνώμη μου - αφού οι επικρίσεις της εταιρίας Roquette αφορούν και τα δύο αυτά στοιχεία - να εκτιμηθούν χωριστά με τη βοήθεια των κριτηρίων που ανέφερα .
28 . αα ) 'Οσον αφορά το όριο ανοχής 96% που περιέχει η ρύθμιση, από την επιχειρηματολογία της εταιρίας Roquette τίθεται, αφενός, το ζήτημα μήπως το όριο αυτό έχει υπολογιστεί κατά τρόπο πολύ γλίσχρο και, αφετέρου, μήπως παρίσταται δικαιολογημένη η πλήρης παράλειψη του στοιχείου αυτού όταν η ποσότητα είναι επουσιωδώς μικρή .
29 . Επί του πρώτου ζητήματος αναφέρθηκαν δύο κανονισμοί ( κανονισμός 2731/75 του Συμβουλίου περί των ποιοτικών τύπων του μαλακού σίτου, της σικάλεως, της κριθής, του αραβοσίτου και του σκληρού σίτου ( 8 ) και κανονισμός 1569/77 της Επιτροπής περί καθορισμού της διαδικασίας και των όρων αναλήψεως των σιτηρών από τους οργανισμούς παρεμβάσεως ( 9 )), από τους οποίους ο πρώτος προέβλεπε ότι όσον αφορά τον αραβόσιτο το συνολικό ποσοστό των στοιχείων που δεν είναι σιτηρά βάσεως υψηλής ποιότητας μπορούσε να ανέρχεται στο 8%, ο δε δεύτερος επέτρεπε το ανώτατο ποσοστό στοιχείων που δεν είναι σιτηρά βάσεως υψηλής ποιότητας να ανέρχεται στο 12 %. Σχετικώς έγινε επίσης επίκληση του συστήματος επιστροφών που προβλέπεται από τον κανονισμό 2169/86 της Επιτροπής της 10ης Ιουλίου 1986, κατά τον οποίο ( όσον αφορά τη μεταποίηση αμύλου ) το όριο ανοχής καθορίζεται στο 95% ( άρθρο 7 ), πράγμα που αντιστοιχεί - κατά την άποψη της εταιρίας Roquette - σε όριο ανοχής 92% αν αναχθεί στο προϊόν βάσεως αραβοσίτου .
30 . Πιστεύω όμως, όπως και η Επιτροπή, ότι τέτοια επίκριση του κανονισμού που μας ενδιαφέρει τώρα δεν δικαιολογείται . 'Εστω και να κριθεί ένα άλλο κριτήριο ως ορθό για τις ρυθμίσεις που έχουν σημασία στις παρεμβάσεις, δεν μπορεί καταρχήν, κατά τη γνώμη μου, να δώσει λαβή σε επικρίσεις το γεγονός ότι καθορίζονται απαιτήσεις ποιότητος πιο αυστηρές στο πλαίσιο συστήματος επιδοτήσεων παραγωγής ( αυτή είναι η περίπτωση της επιστροφής ), πράγμα που έγινε - εμμέσως - υπό τη μορφή του προαναφερθέντος ορίου ανοχής . Πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί ότι στην πράξη - σύμφωνα με τις μη αμφισβητηθείσες δηλώσεις της Επιτροπής - δεν φαίνεται να προκλήθηκαν ποτέ δυσχέρειες, προφανώς δηλαδή, αν επιδειχθεί προσοχή κατά την αγορά, το γεγονός της διατηρήσεως των ακαθαρσιών εντός του ορίου ανοχής δεν δημιούργησε προβλήματα .
31 . Καθόσον αφορά, εξάλλου, το γεγονός ότι το 1986 επελέγη άλλο σύστημα, σημασία έχει όχι μόνο ότι εδώ - στο επίκεντρο βρίσκονται άλλα προϊόντα μεταποιήσεως - πρόκειται για σύστημα διαφορετικής φύσεως . Αλλά δεν πρέπει καταρχήν να συναχθεί από την εξέλιξη αυτή της ρυθμίσεως, που περιλαμβάνει προσαρμογές κατόπιν σκέψεων σκοπιμότητας, ότι η προηγουμένως ισχύουσα ρύθμιση ήταν παράνομη από μόνο το γεγονός ότι είχε διαπλασθεί κατά τρόπο λίγο αυστηρότερο .
32 . Συμπερασματικά, το όριο ανοχής 4% στην περίπτωση της μεταποιήσεως κατά 100% δεν μπορεί να επικριθεί .
33 . Επί του δευτέρου ζητήματος, που ήδη μας ενδιαφέρει, δέχομαι χωρίς δυσκολία ότι δεν γίνεται εύκολα αντιληπτό, υπό το φως των εξηγήσεων που μου δόθηκαν ( κατά τις οποίες η μεταποίηση κατά 96% θεωρήθηκε ανεπαρκής ενόψει της περιεκτικότητας σε υγρασία του προϊόντος βάσεως και των ακαθαρσιών που περιέχει ), γιατί δεν υπολογίστηκε καθόλου αυτό το στοιχείο στην περίπτωση της μερικής μεταποιήσεως, ενώ κανονικά θα έπρεπε να καταλήξει κανείς - αφού και στις μικρές ποσότητες περιλαμβάνονται επίσης ακαθαρσίες - ότι μια μεταποίηση κατά 48% π.χ . της δηλωθείσας ποσότητας θα μπορούσε να εξομοιωθεί με μεταποίηση κατά 50 %. Η μόνη δυνατή εξήγηση είναι ότι ένα όριο ανοχής θεωρήθηκε ενδεδειγμένο μόνο στην καταρχήν πλήρη μεταποίηση - διότι αυτή πρέπει να λογισθεί, κατά την Επιτροπή, ότι αποτελεί την κύρια υποχρέωση του δικαιούχου επιστροφής κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου - και ότι, συνεπώς, το γεγονός ότι δεν λαμβάνεται υπόψη το όριο αυτό στην περίπτωση της μερικής μεταποιήσεως θα πρέπει να χαρακτηρισθεί επίσης ως είδος κυρώσεως ( δεδομένου ότι τέτοια κύρωση μπορεί επίσης να συνίσταται στην έλλειψη πλεονεκτήματος αυτού καθαυτού δικαιολογημένου ). Κατόπιν αυτού, το ζήτημα εντοπίζεται στην ερώτηση αν - αφού ελλείψει πλήρους μεταποιήσεως η ασφάλεια καταπίπτει εν πάση περιπτώσει - σε τέτοια περίπτωση είναι πράγματι κατάλληλη μια διπλή κύρωση και ιδίως όταν ( όπως στην κύρια υπόθεση ) η μεταποίηση υπολείπεται κατά μηδαμινό ποσοστό . Σ' αυτό θα αναφέρεται η απάντηση αφού αντιμετωπίσω - πράγμα που θα κάνω αμέσως - το ζήτημα της νομιμότητας της ασφάλειας 5% που καταπίπτει ελλείψει πλήρους μεταποιήσεως .
34 . ββ ) Καθόσον αφορά αυτή την ασφάλεια, μπορεί να φανταστεί κανείς ότι προορίζεται στο να διασφαλίσει την πραγματοποίηση διαφόρων στόχων, οι οποίοι πρέπει επομένως να ληφθούν υπόψη κατά τον έλεγχο της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας .
35 . Η Επιτροπή εξέθεσε επί του θέματος αυτού ότι η εκτέλεση της υποχρεώσεως της μεταποιήσεως των σιτηρών σε άμυλο βρίσκεται στην πρώτη γραμμή κατ' αυτήν, πρόκειται για ουσιώδη υποχρέωση, η οποία μπορεί δικαίως να συνοδεύεται από αυστηρή κύρωση .
36 . Αυτό όμως δεν μου φαίνεται πειστικό . Σε κανένα σημείο του επίδικου κανονισμού της Επιτροπής ( ή κανονισμού του Συμβουλίου ) δεν γίνεται λόγος για παρόμοια υποχρέωση μεταποιήσεως ( όπως υπάρχει π.χ . στις διατάξεις περί πωλήσεως βουτύρου με μειωμένη τιμή στις μεταποιητικές βιομηχανίες ). Στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 1570/78 γίνεται λόγος διασφαλίσεως της μεταποιήσεως και στο άρθρο 3 του κανονισμού αυτού για το ότι η ασφάλιση πρέπει να εγγυάται τη μεταποίηση . Αυτό δεν ισοδυναμεί με τη δημιουργία κανόνα περί υποχρεώσεως μεταποιήσεως αυτό μπορεί να αναφέρεται εξίσου καλά στους όρους χορηγήσεως της επιστροφής, δηλαδή να εξασφαλίζει ότι η προκαταβολή της επιστροφής δεν πληρώθηκε χωρίς αιτία .
37 . Ούτε φαίνεται να είχε η Κοινότητα επί του σημείου αυτού τη σκέψη να αποσύρει τα εν λόγω προϊόντα από την αγορά για να παρακωλύσει π.χ . κερδοσκοπικές ενέργειες ( σκέψη που έπαιξε ρόλο στην προαναφερθείσα ρύθμιση του βουτύρου ( 10 )). Είναι πράγματι δύσκολο να φανταστεί κανείς παρόμοιο στόχο όσον αφορά προϊόντα όπως ο αραβόσιτος ( όπου υφίσταται ανάγκη εισαγωγής και όπου χορηγούνται επίσης επιστροφές στην παραγωγή σε περίπτωση χρησιμοποιήσεως εισαγομένων προϊόντων ). Η ρύθμιση των επιστροφών δεν έχει ως σκοπό να ευνοήσει τη χρησιμοποίηση αραβοσίτου παραχθέντος στην Κοινότητα, αλλά να εξασφαλίσει την ανταγωνιστικότητα της βιομηχανίας αμύλου της Κοινότητας σε σχέση με τους κατασκευαστές προϊόντων υποκαταστάτων ( 11 ). Για την επίτευξη του σκοπού αυτού δεν είναι απαραίτητη η θέσπιση εναγώγιμης υποχρεώσεως παραγωγής . Αρκεί να δοθεί η υπόσχεση καταβολής και να καταβληθεί αμοιβή σ' εκείνον που συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις . Αυτή η περίπτωση συντρέχει εν προκειμένω . Χαρακτηριστικό είναι επίσης, ότι στην περίπτωση της ζάχαρης - η σχετική ρύθμιση που είναι σημαντική κατά την έρευνα της υποχρεώσεως της ίσης μεταχειρίσεως έχει επίσης ενδιαφέρον και εν προκειμένω - δεν φαίνεται να υφίσταται παρόμοια ανάγκη ( η εκ των υστέρων επιστροφή χωρίς σύσταση ασφαλείας αποτελεί εδώ τον κανόνα ), τούτο δε παρόλο που πρόκειται για πλεονασματική παραγωγή .
38 . Πράγματι, αρμόζει περισσότερο να τοποθετηθεί η κύρια λειτουργία της ρυθμίσεως της ασφαλείας στο πλαίσιο της χορηγήσεως προκαταβολών ( πράγμα που προκύπτει εξάλλου από τη διατύπωση του άρθρου 8, στοιχείο β ), του κανονισμού 2742/75 του Συμβουλίου ). Η ρύθμιση αυτή πρέπει λοιπόν να εξασφαλίζει ότι η επιστροφή θα εισπράττεται σε περίπτωση μη μεταποιήσεως και ότι ο αποδέκτης της δεν θα προσπορίζεται οικονομικό όφελος από την προσωρινή χρησιμοποίηση χρημάτων που, σε τελική ανάλυση, δεν του ανήκουν . Αυτή η άποψη που οδηγεί χωρίς αμφιβολία στο συμπέρασμα ότι η σύσταση ασφαλείας δεν μπορεί ν' αποτελέσει αντικείμενο επικρίσεως, προκαλεί εντούτοις κατά τρόπο επίσης ασφαλή επιφυλάξεις καθόσον αφορά τη σημασία της ασφαλείας . Ποσοστό 5% του ύψους της επιστροφής, τούτο δε για προκαταβολή διαρκείας 2 μέχρι 3 μηνών, σημαίνει, στην περίπτωση της παντελούς ελλείψεως μεταποιήσεως, εισφορά αντίστοιχη προς 20 έως 30% ετησίων τόκων . Αν αυτό φαίνεται υπερβολικό, ακόμη πιο οξεία κρίση αρμόζει αναμφίβολα σε σχέση με την κατάπτωση της ιδίας ασφαλείας σε περίπτωση μερικής μόνο μεταποιήσεως . Υπό το πρίσμα της αναλογικότητας μπορεί επομένως να επικριθεί ( μολονότι πρέπει ν' αναγνωριστεί ότι με τέτοιες διατάξεις δεν μπορεί να αποφευχθεί μια κατ' αποκοπή ρύθμιση ) το γεγονός ότι η κύρωση στερείται οποιασδήποτε κλιμακώσεως . Μπορεί να ειπωθεί με βεβαιότητα ότι δεν φαίνεται επιτρεπτό, ενόψει του σκοπού που ήδη αναλύθηκε, να εφαρμόζεται συμπληρωματική κύρωση ( συνισταμένη στο να μη λαμβάνεται υπόψη το προαναφερθέν όριο ανοχής 96 %) και εν πάση περιπτώσει υπό τις περιστάσεις που αποτελούν το αντικείμενο της κύριας δίκης ( όπου υφίσταται μηδαμινή μόνο έλλειψη της μεταποιηθείσας ποσότητας ) δεν υφίσταται κανένας απολύτως λόγος να αφαιρεθεί από τον αποδέκτη της επιστροφής ένα - στην πραγματικότητα ανύπαρκτο - όφελος τόκων .
39 . Τέλος, πρέπει επίσης να γίνει δεκτό ότι μπορεί να προσδοθεί στη ρύθμιση της ασφαλείας ο σκοπός της διασφαλίσεως ότι θα υποβάλλονται μόνο σοβαρές αιτήσεις χορηγήσεως επιστροφής και ότι κατ' αυτό τον τρόπο επιτυγχάνεται ακριβής πρόβλεψη της εξελίξεως της αγοράς προς το συμφέρον της διαχειρίσεως της αγοράς αυτής .
40 . Ναι μεν μπορεί ίσως να δικαιολογηθεί έτσι η αρχή της κυρώσεως ( μολονότι σοβαρές αμφιβολίες θα μπορούσαν να στηριχτούν στο ότι δεν φαίνεται να υφίσταται τέτοια ανάγκη στο πλαίσιο της αγοράς ζάχαρης αφού ο κανονισμός 1729/78 προβλέπει την εκ των υστέρων πληρωμή της επιστροφής χωρίς σύσταση ασφαλείας ), είναι όμως πάντως ουσιώδες, για την εκτίμηση αυτής της ρυθμίσεως, ότι αυτό το συμφέρον - εγγύηση της γνώσεως των δεδομένων της αγοράς - είναι αναμφίβολα συμφέρον με μικρή βαρύτητα ( κατά την έννοια της προαναφερθείσας νομολογίας ). Από την άποψη αυτή είναι δυσχερές - και τούτο με επαναφέρει στο όριο ανοχής 96% - να δικαιολογηθεί μια κύρωση που βαίνει πέραν της ασφαλείας, η οποία ανέρχεται στο 5% του ύψους της επιστροφής . Δεδομένου ότι πρέπει να γίνει δεκτό ότι κατά βάθος πρόκειται για γνώση της εξελίξεως της αγοράς, που δεν απαιτεί ασφαλώς απόλυτη ακρίβεια, θα πρέπει επίσης να αναγνωριστεί ότι δεν πρόκειται για συμπεριφορά άξια να της επιβληθεί κύρωση στην περίπτωση διαφοράς εντελώς μηδαμινής σε σχέση με την τήρηση του κανόνα, σαν αυτή που αποτελεί το αντικείμενο της κύριας δίκης .
41 . γγ ) Για το δεύτερο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος θεωρώ ότι η ρύθμιση της ασφαλείας του άρθρου 3 του κανονισμού 1570/78 προκαλεί επιφυλάξεις από την άποψη της αναλογικότητας και ότι εν πάση περιπτώσει υπό τη μορφή που τη θέλησε ο κανονισμός δεν μπορούσε να εφαρμοστεί σε περίπτωση σαν αυτή που αποτελεί το αντικείμενο της κύριας δίκης .
Γ - Πρόταση
42 . Κατόπιν όλων των προηγηθεισών σκέψεων προτείνω να δοθεί η εξής απάντηση στα ερωτήματα που έθεσε το Tribunal administratif της Λίλλης :
1 ) Το γεγονός ότι ο κανονισμός 1570/78 της Επιτροπής δεν προέβλεπε τη χορήγηση επιστροφής στην παραγωγή υπό τη μορφή προκαταβολής παρά μόνο με σύσταση ασφαλείας, όχι δε και διακανονισμό μετά τη μεταποίηση χωρίς σύσταση ασφαλείας, δεν καθιστά ασυμβίβαστο τον κανονισμό αυτό με τον κανονισμό 2742/75 του Συμβουλίου, του οποίου ρύθμιζε τις λεπτομέρειες εφαρμογής, ώστε να επέρχεται ακυρότητά του .
2 ) Ούτε δημιουργεί το γεγονός αυτό δυσμενή διάκριση των παραγωγών που χρησιμοποιούν αραβόσιτο για παρασκευή αμύλου έναντι των επιχειρήσεων του χημικού τομέα που χρησιμοποιούν ζάχαρη και για τους οποίους ίσχυε ο κανονισμός 1729/78 της Επιτροπής .
3 ) Το άρθρο 3, παράγραφος 3, στοιχείο α ), του κανονισμού 1570/78 της Επιτροπής πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι σε περίπτωση μεταποιήσεως κάτω του 96% της δηλωθείσας ποσότητας του προϊόντος βάσεως, η επιστροφή χορηγείται αναλόγως προς την πράγματι μεταποιηθείσα ποσότητα, η δε ασφάλεια καταπίπτει αναλόγως προς τη διαφορά μεταξύ του ποσού αυτού και του ποσού που αναφέρεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2 .
4 ) Η εφαρμογή της ρυθμίσεως αυτής στην περίπτωση όπου η μεταποίηση ήταν ελάχιστα κάτω της ποσότητας της οποίας προβλεπόταν η μεταποίηση είναι ασυμβίβαστη με την αρχή της αναλογικότητας .
(*) Μετάφραση από τα γερμανικά .
( 1 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/013, σ . 158 και επ .
( 2 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/013, σ . 197 και επ .
( 3 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/021, σ . 257 και επ .
( 4 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/022, σ . 40 και επ .
( 5 ) ΕΕ 1986, L 189, σ . 12 .
( 6 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/022, σ . 40 και επ .
( 7 ) Απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 1986, A . Maas κατά Bundesanstalt foer landwirtschaftliche Marktordnung, Συλλογή σσ . 3537 και 3551 .
( 8 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/013, σ . 179 και επ .
( 9 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/018, σ . 203 και επ .
( 10 ) Βλέπε απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1983 στην υπόθεση 66/82, Fromancais SA κατά Fonds d' orientation et de regularisation des marches agricoles ( FORMA ), Συλλογή σ . 395 .
( 11 ) Πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2742/75 .