61974C0039
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 22 OKTOBER 1974 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Mevrouw Mazzier-Costa, verzoekster in het geding dat tot de onderhavige prejudiciële zaak heeft geleid, is geboren in 1935 en heeft de Italiaanse nationaliteit. In juli 1956 vestigde zij haar gewone verblijfplaats in België, waar zij huwde met een Belgische werknemer die in België werkzaam is. Voor zover ik weet, is mevrouw Mazzier uitsluitend huisvrouw en noch in Italië, noch in België ooit in loondienst werkzaam geweest.
Mevrouw Mazzier heeft zich tot de rechter gewend omdat de — door haar in september 1971 aangevraagde — tegemoetkoming aan minder-validen overeenkomstig de Belgische wet van 27 juni 1969 haar is geweigerd.
Bedoelde wet kennen wij reeds van andere zaken. Ik hoef daarop dan ook niet uitvoerig in te gaan, doch kan mij voor het onderhavige geval beperken tot de volgende opmerkingen.
De wet kent aan Belgische onderdanen die hun werkelijk verblijf in België hebben, ten minste 14 jaar oud zijn, door een blijvende arbeidsongeschiktheid van ten minste 30 % zijn getroffen en wier bestaansmiddelen een bepaald bedrag niet overschrijden, recht toe op een tegemoetkoming voor minder-validen. Deze tegemoetkoming — in casu is van de drie soorten alleen de zogenaamde gewone tegemoetkoming van belang — wordt uit de rijksmiddelen verstrekt aan personen die ten hoogste 65 jaar (mannen) of 60 jaar (vrouwen) oud zijn. De hoogte van de tegemoetkoming is afhankelijk van het percentage van de arbeidsongeschiktheid en de grootte van het inkomen. Binnen zekere grenzen wordt zij ook toegekend naast uitkeringen van sociale zekerheid, zij het met uitzondering van uitkeringen ingevolge de arbeidsongevallen-en de beroepsziekteverzekering.
Hoewel mevrouw Mazzier blijkens een medische verklaring getroffen is door een blijvende invaliditeit van 75 %, kon zij blijkbaar op grond van de Belgische voorschriften alleen geen aanspraak maken op een tegemoetkoming. De bevoegde instanties van het Belgische Ministerie van Sociale Voorzorg meenden haar echter ook op grond van de Europese Interim-overeenkomst van 11 december 1953 betreffende de regelingen inzake sociale zekerheid voor ouderdom, invaliditeit en overlijden de tegemoetkoming niet te kunnen toewijzen. Ingevolge artikel 2 van deze overeenkomst, die de mogelijkheid opent de Belgische wet op buitenlanders toe te passen, moet namelijk de gewone verblijfplaats in België gevestigd zijn voordat de ziekte welke de oorzaak is van de invaliditeit, voor de eerste maal medisch is vastgesteld. Een deskundige heeft echter in de loop van de procedure voor de nationale rechter geconstateerd — hetgeen kennelijk niet is betwist — dat de klachten van mevrouw Mazzier het gevolg zijn van een ziekte die reeds in 1938, dus voordat zij haar verblijfplaats in België had gevestigd, in Italië was vastgesteld.
Niettemin acht mevrouw Mazzier de weigering van het Belgische Ministerie van Sociale Voorzorg ongegrond. Volgens haar mag bij de beoordeling van haar geval volstrekt niet op haar nationaliteit worden gelet, omdat ingevolge artikel 7 van verordening nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB nr. L 257 van 19 oktober 1968) een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat, op het grondgebied van de andere Lid-Staten „dezelfde sociale en fiscale voordelen geniet als de nationale werknemers.”
Met het oog op de communautaire rege lingen inzake het sociale recht besloot de Arbeidsrechtbank te Luik, waarbij mevrouw Mazzier tegen de betrokken beschikking in beroep was gekomen, bij vonnis van 29 maart 1974 het geding te schorsen en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee vragen voor te leggen:
„1.
Is de wettelijke regeling betreffende de tegemoetkomingen aan mindervaliden (wet van 27 juni 1969) een regeling van sociale bijstand, die binnen het toepassingsgebied ratione materiae van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 3 valt?
2.
Zo neen, is de wettelijke regeling betreffende de minder-validen dan een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68?”
1.
Met betrekking tot de eerste vraag moge ik het volgende opmerken.
Letterlijk genomen wordt een kwalificatie door het Hof gevraagd van de Belgische wet betreffende tegemoetkomingen aan minder-validen. Zover kan het Hof — daarop is reeds dikwijls gewezen — in het kader van de procedure van artikel 177 natuurlijk niet gaan, omdat dit rechtstoepassing zou zijn. Het Hof kan niet meer doen dan de nationale rechter een interpretatie geven van het Gemeenschapsrecht, onder aanwijzing van de belangrijkste criteria die bij de beoordeling een rol moeten spelen, en het vervolgens aan de verwijzende rechter — die de wet moet toepassen — overlaten de gestelde vraag te beantwoorden.
In het kader van de uitlegging in die zin moet eerst worden ingegaan op 's Hofs jurisprudentie.
Daaraan ontlenen wij in de eerste plaats dat het feit dat de Belgische wet niet is vermeld in bijlage B van verordening nr. 3, volstrekt niet noopt tot de conclusie dat verordening nr. 3 niet erop van toepassing is. Dit heeft het Hof in klare termen overwogen in het arrest van 15 juli 1964 (zaak 100-63, Van der Veen, Jurispr. 1964, blz. 1178).
Anderzijds is van belang het arrest van 28 mei 1974 (zaak 187-73, Callemeyn, Jurispr. 1974, blz. 553). Daarin wordt overwogen dat wetten als de Belgische wet betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen verwant zijn aan de sociale bijstand, waar zij van de behoefte als wezenlijk toepassingscriterium uitgaan en geen enkele eis stellen met betrekking tot de tijdvakken van beroepsarbeid, van lidmaatschap of bijdrage. Anderzijds komen zij dicht bij de sociale zekerheid, voor zover zij voor de tegemoetkoming afzien van een individuele beoordeling van alle omstandigheden van het geval, doch de begunstigde een wettelijk omschreven recht toekennen. Dergelijke wetten hebben in feite een tweeledige functie, bestaande, enerzijds, in het garanderen van een bestaansminimum aan minder-validen die buiten het stelsel van sociale zekerheid vallen, en anderzijds in het verzekeren van een aanvullende uitkering aan degenen die een — ontoereikende — uitkering van sociale zekerheid genieten. Aangezien verordening nr. 1408/71 luidens artikel 4, lid 1, sub b, van toepassing is op wettelijke regelingen inzake prestaties bij invaliditeit en het begrip „prestaties” volgens artikel 1, sub t, dezer verordening in de meest ruime zin moet worden opgevat, komt het Hof met betrekking tot de onderhavige Belgische wet ten slotte tot de conclusie, dat dergelijke wettelijke regelingen ten aanzien van werknemers of daarmee gelijkgestelden, die in een Lid-Staat een invaliditeitspensioen genieten, vallen binnen het gebied van sociale zekerheid (invaliditeitsverzekering) in de zin van de Gemeenschapsverordeningen, ondanks het feit dat zij ten aanzien van andere begunstigden wellicht niet aldus kunnen worden gekwalificeerd.
Wanneer dit evenwel geldt voor verordening nr. 1408/71, die op 1 oktober 1972 in de plaats is getreden van verordening nr. 3, dan moet hetzelfde ook voor laatstgenoemde verordening gelden, want het toepassingsgebied hiervan en de definitie van het begrip „uitkering” in respectievelijk de artikelen 2, lid 1, sub b, en 1, sub s, komen overeen met die van artikel 4, lid 1, sub b, respectievelijk artikel 1, sub t, van verordening nr. 1408/71.
De door de Belgische Regering in de loop van de procedure aangevoerde argumenten, namelijk de verwijzing naar de definitie van sociale verzekering en uitkeringen bij invaliditeit in de overeenkomsten 102 en 128 van de Internationale Arbeidsorganisatie, alsmede het feit dat in het kader van de Belgische wet betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen de invaliditeit niet met betrekking tot een bepaald beroep wordt vastgesteld, wettigen geen andere conclusie. Dergelijke bezwaren zijn reeds in eerdere gedingen naar voren gebracht, doch hebben het Hof niet overtuigd van het door de Belgische Regering verdedigde standpunt, dat het bij de bepalingen van bedoelde wet uitsluitend om sociale-bijstandsrecht gaat.
In overeenstemming met het in dezelfde richting gaande arrest van 22 juni 1972 (zaak 1-72, Frilli, Jurispr. 1972, blz. 457) inzake het gewaarborgd inkomen voor bejaarden, mogen wij dan ook aannemen dat de aanspraak van mevrouw Mazzier — ervan uitgaande dat zij de kwaliteit van werknemer heeft — moet worden beoordeeld aan de hand van de Gemeenschapsverordeningen en dat daarbij haar nationaliteit, zulks in afwijking van de Belgische wet en de Europese Interimovereenkomst, geen rol behoort te spelen.
2.
Ook voor de tweede vraag van de Arbeidsrechtbank te Luik, namelijk of de wettelijke regeling betreffende tegemoetkomingen aan minder-validen „een sociaal voordeel” is in de zin van de reeds genoemde verordening nr. 1612/68 van de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, kan allereerst worden gewezen op de vroegere jurisprudentie, met name het arrest in de zaak 1-72. Daaruit blijkt dat een onderzoek van nationale voorschriften in het licht van artikel 7 van verordening nr. 1612/68 pas in aanmerking kan komen „wanneer is vastgesteld dat het niet gaat om een uitkering van sociale zekerheid in de zin van verordening nr. 3.” Anders dan de Italiaanse Regering meent, dienen verordening nr. 3 (of nr. 1408/71) en verordening nr. 1612/68 als eikaars alternatieven te worden beschouwd.
Aangenomen wederom dat verzoekster in het hoofdgeding werknemer is en als zodanig ingevolge het Gemeenschapsrecht op het stuk van de sociale zekerheid een gewaarborgd recht ontleent aan de Belgische wet betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen, moet — in overeenstemming met de geciteerde jurisprudentie — in verband met de tweede vraag worden gezegd dat verordening nr. 1612/68 in dat geval niet van toepassing is.
3.
Daarmede is echter — zoals de Commissie met recht stelt — de vraag niet uitputtend en afdoende beantwoord. Het staat immers vast dat verzoekster in het hoofdgeding geen werknemer is in de zin van de Gemeenschapsverordeningen op het gebied van de sociale zekerheid en nimmer in loondienst werkzaam is geweest. Daarom moet thans worden nagegaan of voor gezinsleden van werknemers, die aanspraak maken op tegemoetkomingen ingevolge de Belgische wet betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen, de nationaliteit een rol kan spelen, of dat de verordeningen nrs. 3 en 1612/68 dit ook voor gezinsleden uitsluiten.
Ziet men in dit verband eerst naar 's Hofs toepasselijke jurisprudentie, dan valt niet te ontkennen dat deze (voor zover zij de Gemeenschapsverordeningen van toepassing verklaart op wettelijke regelingen in de trant van de onderhavige Belgische wet — ervan uitgaat dat de rechthebbenden werknemers of voormalige werknemers zijn. Artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 bevat een definitie van het begrip „werknemer”. Daarvan is in casu met betrekking tot de onderhavige Belgische wet slechts het gedeelte sub ii van belang, volgens hetwelk bepalend is of de begunstigde „in het kader van een voor loontrekkenden in gesteld stelsel verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een andere in bijlage V omschreven gebeurtenis”. Het is duidelijk dat dit niet het geval is met gezinsleden van werknemers, daar zij uitsluitend rechten hebben die zijn afgeleid van de verzekering van de werknemer. Zou men dus de Belgische tegemoetkomingen aan minder-validen tot de sociale zekerheid kunnen rekenen en de Gemeenschapsverordeningen daarop van toepassing achten voor zover tegemoetkomingen aan (voormalige) werknemers worden toegekend dan kan toch niet worden gezegd dat verzoekster als gezinslid ingevolge de verordeningen inzake de sociale zekerheid op gelijke behandeling aanspraak kan maken.
Daarnaast moet echter — omdat ook dat ter sprake is gekomen — worden nagegaan of uit de Gemeenschapsverordeningen inzake sociale zekerheid voor gezinsleden als zodanig geen rechten kunnen worden afgeleid, die van betekenis zijn voor het onderhavige geval.
Daar is in de eerste plaats artikel 4 van verordening nr. 3, luidende dat „deze verordening .. . van toepassing (is) op de werknemers of daarmede gelijkgestelden, op wie de wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is en die onderdanen van een der Lid-Staten… zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen”. Artikel 1, sub n, geeft de volgende definitie van het begrip gezinsleden: „personen, die in de wetgeving van het land van hun woonplaats als zodanig worden aangemerkt of erkend, of die als huisgenoot worden aangeduid …”. Voorts worden volgens artikel 1, sub b, onder „wetgeving of wettelijke regeling” verstaan „de bestaande en toekomstige wetten, reglementen en statutaire bepalingen van elke Lid-Staat met betrekking tot de in artikel 1, leden (1) en (2)… vermelde regelingen en takken van sociale zekerheid”.
De Commissie van de Europese Gemeenschappen en verzoekster in het hoofdgeding verschillen van mening over de juiste zin van deze bepalingen. Verzoekster acht het voldoende dat iemand in het geheel van sociaalrechtelijke bepalingen van een Lid-Staat als gezinslid wordt aangemerkt, en meent dat het niet ter zake doet of men aanspraak kan maken op rechten die zijn afgeleid van de rechten van een werknemer. Daarentegen acht de Commissie beslissend dat het gaat om van werknemers afgeleide rechten, dus niet om persoonlijke aanspraken van de gezinsleden, en dat van dat afgeleide karakter moet blijken uit de betrokken, tot de sociale-zekerheidsregelingen behorende wet.
Ik ben geneigd de Commissie hierin te volgen. In de eerste plaats is de omstandigheid dat iemand in een of andere sociaalrechtelijke bepaling van de betrokken Lid-Staat als gezinslid wordt gekwalificeerd, stellig een weinig zinvol uitgangspunt. Het is immers mogelijk dat de rechten van gezinsleden in de diverse takken van sociale zekerheid geheel verschillend zijn geregeld, zodat het ongetwijfeld moet worden onderzocht of op het betrokken gebied sprake is van erkenning als gezinslid. Anderzijds lijkt het ook wenselijk na te gaan of het van werknemers afgeleide rechten betreft dan wel zuiver persoonlijke aanspraken. Daarop wijst mijns inziens reeds de tekst van artikel 1, sub n, van verordening nr. 3, waar het bepaalt dat gezinsleden als zodanig moeten zijn erkend, dat wil zeggen dat zij hun rechten ontlenen aan hun kwaliteit van gezinslid, dus aan een relatie tot een andere persoon. In dit verband is voorts van belang de uiteenzetting van de Commissie over wat er is gebeurd bij de toetreding van nieuwe Lid-Staten tot de Gemeenschap. Het geschetste beginsel onderging toen blijkbaar een wijziging met het oog op bijzondere stelsels in de nieuwe Lid-Staten. Naar wat de Commissie meedeelde, had die wijziging echter alleen betrekking op uitkeringen die in de oorspronkelijke Lid-Staten tot de afgeleide rechten behoorden. Dit is niet slechts van belang voor de uitlegging van verordening nr. 1408/71, maar ook van verordening nr. 3, waar zodanige variant ontbreekt. Ten slotte moet niet uit het oog worden ver loren dat in de jurisprudentie met betrekking tot gevallen als het onderhavige werd overwogen dat dergelijke wetten een tweeledige werking hebben en duidelijk ook kenmerken van sociale bijstand vertonen. Wanneer het Hof in een — door sommigen gewaagd geachte — uitlegging heeft besloten die wetten niettemin tot de sociale zekerheid te rekenen voor zover zij werknemers betreffen, kan daaruit worden geconcludeerd dat laatstgenoemd begrip het beslissende aanknopingspunt is. Ook om deze reden moet in dit verband het feit dat de betrokkene gezinslid is, slechts in zoverre relevant worden geacht, als van werknemers afgeleide rechten aanwezig zijn.
Daar de Belgische wet betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen klaarblijkelijk alleen zuiver persoonlijke rechten geeft, waarvoor de woonplaats bepalend is en niet het feit of zij van een werknemer kunnen worden afgeleid, leidt het vorenstaande tot de conclusie dat gezinsleden als zodanig in dit verband geen rechten kunnen ontlenen aan de Gemeenschapsregelingen op het gebied van de sociale verzekering en dus ook geen aanspraak hebben op een gelijke behandeling als de onderdanen van de betrokken Lid-Staat.
Naast deze kwalificatie van verzoeksters aanspraken in het licht van de verordeningen nrs. 3 en 1408/71, valt ten aanzien van verordening nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap nog het volgende op te merken.
Blijkens haar considerans en systematiek heeft verordening nr. 1612/68 betrekking op werknemers afkomstig uit een Lid-Staat, die in een andere Lid-Staat arbeid verrichten of zoeken. Wat betreft gezinsleden — voor zover hier van belang —, spreekt artikel 10 van de verordening van de echtgenoot van de werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat en op het grondgebied van een andere Lid-Staat is te werk gesteld. Reeds deze woorden rechtvaardigen de conclusie dat deze verordening niet van toepassing is op verzoekster, die zelf geen werknemer is en wier echtgenoot ook niet voldoet aan de genoemde voorwaarden.
Ten aanzien van het begrip sociale voordelen in artikel 7 komt daar nog bij dat in de jurisprudentie (arrest van 11 april 1973, zaak 76-72, Michel S., Jurispr. 1973, blz. 457) reeds werd overwogen dat als voordelen slechts moeten worden beschouwd die welke aan de tewerkstelling verbonden zijn en aan de werknemers zelf worden toegekend en niet aan hun gezinsleden. Hiertoe kon worden gewezen op de bewoordingen en de opzet van verordening nr. 1612/68 en op de plaatsing van artikel 7 in het eerste deel onder titel II, getiteld „verrichten van ar beid en gelijkheid van behandeling”. Hiervoor pleit voorts de eerste alinea van de considerans der verordening.
Ten slotte moet weliswaar worden erkend dat verordening nr. 1612/68 ook bepalingen voor gezinsleden bevat, doch deze verlenen slechts een vestigingsrecht (artikel 10) en een recht op arbeid (artikel 11), doch geen verdergaande rechten voor echtgenoten.
Uit dit alles blijkt duidelijk dat ook verordening nr. 1612/68 geen grondslag biedt voor een recht van de echtgenoten van werknemers op gelijkheid van behandeling met betrekking tot de toekenning van de Belgische tegemoetkoming aan minder-validen.
4.
Mitsdien concludeer ik dat de vragen van de Arbeidsrechtbank te Luik worden beantwoord als volgt:
a)
Tot uitkering in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 3 behoren ook tegemoetkomingen voor minder-validen in de zin van de Belgische wet betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen, voor zover zij worden toegekend aan loontrekkenden of daarmede gelijkgestelden in de zin van verordening nr. 3 en deze daarop een wettelijk beschermd recht hebben.
b)
Op prestaties die beschouwd moeten worden als uitkeringen van sociale zekerheid in de zin van verordening nr. 3, is verordening nr. 1612/68 niet van toepassing.
c)
Gezinsleden van een werknemer die in een Lid-Staat is te werk gesteld, kunnen aan de verordeningen nrs. 3 en 1612/68 geen recht ontlenen op gelijkheid van behandeling met betrekking tot wetten die het recht op tegemoetkomingen aan minder-validen afhankelijk stellen van de nationaliteit, wanneer het recht niet voortvloeit uit de verzekering of de werkzaamheid van de werknemer, maar afhankelijk is van de woonplaats van de begunstigde.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.