Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 21. maja 2026(*)
„ Predhodno odločanje – Prosti pretok blaga – Uradni nadzor živil – Uredba (EU) 2017/625 – Člen 9(7) – Izčrpna uskladitev – Nacionalna ureditev, ki določa obveznost uradnega obvestila pred prispetjem prehranskih dopolnil iz drugih držav članic – Pogoj nujne potrebe za učinkovito organizacijo uradnega nadzora glede na zahteve varovanja zdravja ljudi in potrošnikov “
V zadevi C‑626/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika) z odločbo z dne 17. septembra 2024, ki je na Sodišče prispela 24. septembra 2024, v postopku
PRAGON s. r. o.
proti
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, O. Spineanu‑Matei, sodnica, S. Rodin (poročevalec), N. Piçarra in N. Fenger, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Biondi,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 18. septembra 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za PRAGON s. r. o. M. Kadlec, advokát,
–        za češko vlado J. Očková, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
–        za Evropsko komisijo M. Salyková in F. Thiran, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 18. decembra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 34 in 36 PDEU ter člena 9(7) Uredbe (EU) 2017/625 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o izvajanju uradnega nadzora in drugih uradnih dejavnosti, da se zagotovi uporaba zakonodaje o živilih in krmi, pravil o zdravju in dobrobiti živali ter zdravju rastlin in fitofarmacevtskih sredstvih, ter o spremembi uredb (ES) št. 999/2001, (ES) št. 396/2005, (ES) št. 1069/2009, (ES) št. 1107/2009, (EU) št. 1151/2012, (EU) št. 652/2014, (EU) 2016/429 in (EU) 2016/2031 Evropskega parlamenta in Sveta, uredb Sveta (ES) št. 1/2005 in (ES) št. 1099/2009 ter direktiv Sveta 98/58/ES, 1999/74/ES, 2007/43/ES, 2008/119/ES in 2008/120/ES ter razveljavitvi uredb (ES) št. 854/2004 in (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta, direktiv Sveta 89/608/EGS, 89/662/EGS, 90/425/EGS, 91/496/EGS, 96/23/ES, 96/93/ES in 97/78/ES ter sklepa Sveta 92/438/EGS (UL 2017, L 95, str. 1).
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med PRAGON s. r. o. (v nadaljevanju: Pragon), družbo češkega prava, in Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (državna kmetijska in živilska inšpekcija, inšpektorat v Pragi, Češka republika; v nadaljevanju: državna kmetijska in živilska inšpekcija) glede prošnje za zaščito, ki jo je ta družba vložila zoper domnevni nezakoniti poseg, ki ga pomeni nadzor, ki ga je izvedel ta organ.
Pravni okvir
Pravo Unije
Primarno pravo
3        Člen 26 PDEU v odstavku 1 določa:
„Unija sprejme ukrepe za vzpostavitev ali zagotavljanje delovanja notranjega trga v skladu z ustreznimi določbami Pogodb.“
4        Člen 34 PDEU določa:
„Med državami članicami so prepovedane količinske omejitve pri uvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom.“
5        Člen 36 PDEU določa:
„Določbe členov 34 in 35 ne izključujejo prepovedi ali omejitev pri uvozu, izvozu ali blagu v tranzitu, če so utemeljene z javno moralo, javnim redom ali javno varnostjo, varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, varstvom nacionalnih bogastev z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo ali z varstvom industrijske in poslovne lastnine. Vendar te prepovedi ali omejitve ne smejo biti sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami.“
6        Člen 43 PDEU v odstavku 2 določa:
„Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom določita skupne ureditve kmetijskih trgov iz člena 40(1) in druge določbe, potrebne za doseganje ciljev skupne kmetijske in ribiške politike.“
7        Člen 114 PDEU v odstavku 1 določa:
„Kadar Pogodbi ne določata drugače, se za doseganje ciljev iz člena 26 uporabljajo v nadaljevanju navedene določbe. Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom sprejmeta ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.“
8        Člen 168(4)(b) PDEU določa:
„Z odstopanjem od člena 2(5) in člena 6(a) ter v skladu s členom 4(2)(k) Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku ter po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij prispevata k doseganju ciljev iz tega člena s sprejetjem, zaradi zagotavljanja skupnih potreb po varnosti:
[…]
(b)      ukrepov na veterinarskem in fitosanitarnem področju, katerih neposredni cilj je varovanje javnega zdravja“.
Sekundarna zakonodaja
–       Uredba (ES) št. 178/2002
9        Člen 2 Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (2002, UL L 31, str. 1) določa:
„V tej uredbi je ‚hrana‘ (ali ‚živilo‘) vsaka snov ali izdelek, v predelani, delno predelani ali nepredelani obliki, namenjen za uživanje ali se smiselno pričakuje, da ga bodo uživali ljudje.
[…]“
–       Direktiva 2002/46/ES
10      Člen 10 Direktive 2002/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. junija 2002 o približevanju zakonodaj držav članic o prehranskih dopolnilih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 490) določa:
„Za olajšanje učinkovitega nadzora nad prehranskimi dopolnili lahko države članice predpišejo, da proizvajalec ali oseba, ki na njihovem ozemlju daje proizvod v promet, dajanje proizvoda v promet prijavi pristojnemu organu tako, da mu predloži vzorec oznake, ki se uporablja za proizvod.“
–       Uredba 2017/625
11      V uvodnih izjavah od 1 do 3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 in 99 Uredbe 2017/625 je navedeno:
„(1)      V skladu s Pogodbo o [DEU] je treba pri določanju in izvajanju politik in dejavnosti Unije zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in živali ter varstva okolja. K doseganju tega cilja bi bilo treba med drugim prispevati z ukrepi na veterinarskem in fitosanitarnem področju, katerih končni cilj je varovanje zdravja ljudi.
(2)      V skladu s Pogodbo o [DEU] mora Unija tudi prispevati k doseganju visoke ravni varstva potrošnikov z ukrepi, ki jih sprejme v okviru uresničevanja notranjega trga.
(3)      Zakonodaja Unije določa zbirko harmoniziranih pravil za zagotavljanje, da so živila in krma varni in kakovostni ter da se dejavnosti, ki bi lahko vplivale na varnost agroživilske verige ali varstvo interesov potrošnikov v zvezi z živili in informacijami o živilih, opravljajo v skladu s posebnimi zahtevami. Namen pravil Unije je tudi zagotoviti visoko raven zdravja ljudi, živali in rastlin kakor tudi dobrobiti živali v celotni agroživilski verigi in na vseh področjih dejavnosti, katerih ključni cilj je boj proti morebitnemu širjenju bolezni živali, ki se v nekaterih primerih lahko prenašajo na ljudi, ali škodljivih organizmov za rastline ali rastlinske proizvode, ter zagotoviti varovanje okolja pred tveganji, ki bi jih lahko povzročili gensko spremenjeni organizmi (GSO) ali fitofarmacevtska sredstva. Pravilna uporaba navedenih pravil, za katera se v nadaljevanju uporablja skupno poimenovanje ‚zakonodaja Unije o agroživilski verigi‘, prispeva k delovanju notranjega trga.
[…]
(15)      Za izvrševanje zakonodaje Unije o agroživilski verigi so odgovorne države članice, katerih pristojni organi z organiziranjem uradnega nadzora spremljajo in preverjajo, da se zadevne zahteve Unije učinkovito izpolnjujejo in izvršujejo.
[…]
(19)      Da bi racionalizirali in poenostavili celotni zakonodajni okvir ter hkrati uresničevali cilj glede boljše priprave zakonodaje, bi bilo treba pravila, ki se uporabljajo za uradni nadzor na posebnih področjih, vključiti v enotni zakonodajni okvir za uradni nadzor. […]
(20)      Cilj te uredbe bi moral biti vzpostavitev usklajenega okvira Unije za organizacijo uradnega nadzora in uradnih dejavnosti, ki niso uradni nadzor, v celotni agroživilski verigi ob upoštevanju pravil o uradnem nadzoru iz Uredbe (ES) št. 882/2004 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o izvajanju uradnega nadzora, da se zagotovi preverjanje skladnosti z zakonodajo o krmi in živilih ter s pravili o zdravstvenem varstvu živali in zaščiti živali (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 45, str. 200)] ter ustrezne sektorske zakonodaje in izkušenj, pridobljenih z uporabo teh pravil.
[…]
(37)      Brez poseganja v zahteve o sledljivosti, določene v sektorski zakonodaji, in kolikor je to nujno potrebno za organizacijo uradnega nadzora, bi lahko pristojni organi države članice od izvajalcev dejavnosti v izjemnih razmerah zahtevali, da sporočijo prispetje živali in blaga iz druge države članice.
(38)      Da bi zagotovili pravilno izvrševanje zakonodaje Unije o agroživilski verigi, bi morali biti pristojni organi pooblaščeni za izvajanje uradnega nadzora v vseh fazah proizvodnje, predelave in distribucije živali in blaga, na katere se nanaša navedena zakonodaja. Da se zagotovi temeljito in učinkovito izvajanje uradnega nadzora, bi morali biti pristojni organi pooblaščeni tudi za izvajanje uradnega nadzora v vseh fazah proizvodnje in distribucije blaga, snovi, materiala ali predmetov, ki jih zakonodaja Unije o agroživilski verigi ne ureja, kolikor je to potrebno, da se v celoti preiščejo morebitne kršitve navedene zakonodaje in ugotovi vzrok takih kršitev. Pristojni organi bi morali zaradi učinkovitega izvajanja uradnega nadzora oblikovati in voditi seznam ali evidenco izvajalcev dejavnosti, ki se jih nadzira.
[…]
(43)      S to uredbo se vzpostavlja enotni zakonodajni okvir za organizacijo uradnega nadzora, s katerim se preverja skladnost z zakonodajo Unije o agroživilski verigi na vseh področjih, ki jih ta zakonodaja zajema. […]
[…]
(99)      Ker cilja te uredbe, in sicer zagotoviti usklajen pristop v zvezi z izvajanjem uradnega nadzora in drugih uradnih dejavnosti, s katerimi se zagotavlja uporaba zakonodaje Unije o agroživilski verigi, države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se zaradi učinka, zahtevnosti ter čezmejne in mednarodne narave lažje doseže na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 [PEU] […].“
12      Člen 1(1)(a) in (2)(a) Uredbe 2017/625 določa:
„(1)      V tej uredbi so določena pravila o:
(a)      izvajanju uradnega nadzora in drugih uradnih dejavnosti s strani pristojnih organov držav članic;
[…]
(2)      Ta uredba se uporablja za izvajanje uradnega nadzora, s katerim se preverja skladnost s pravili, ne glede na to, ali so določena na ravni Unije ali jih določijo države članice za uporabo zakonodaje Unije, na področju:
(a)      živil ter varnosti, zanesljivosti in neoporečnosti živil v vseh fazah proizvodnje, predelave in distribucije živil, vključno s pravili za zagotavljanje poštenih praks v trgovini in varovanje interesov potrošnikov in informacij, ter o proizvodnji in uporabi materialov in snovi, namenjenih za stik z živili.“
13      Člen 3 te uredbe v točkah 11, 12 in 29 določa:
„Posamezni pojmi v tej uredbi imajo naslednji pomen:
[…]
(11)      ‚blago‘ pomeni
vse, za kar se uporablja eno ali več pravil iz člena 1(2), razen živali;
(12)      ‚živila‘ pomeni živila, kakor so opredeljena v členu 2 Uredbe [št. 178/2002];
[…]
(29)      ‚izvajalec dejavnosti‘ pomeni vsako fizično ali pravno osebo, za katero velja ena ali več obveznosti iz pravil iz člena 1(2);
14      Člen 9 Uredbe 2017/625 v odstavkih 1, 2 in od 4 do 7 določa:
„1.      Pristojni organi izvajajo uradni nadzor nad vsemi izvajalci dejavnosti redno, na podlagi tveganja in ustrezno pogosto […]
[…]
2.      Pristojni organi izvajajo uradni nadzor redno in ustrezno pogosto glede na tveganje, da odkrijejo morebitne namerne kršitve pravil iz člena 1(2) zaradi goljufivih ali zavajajočih praks in ob upoštevanju informacij o takih kršitvah, ki se izmenjajo v okviru mehanizmov upravne podpore iz členov 102 do 108, in vseh drugih informacij o možnosti takih kršitev.
[…]
4.      Uradni nadzor se izvaja brez predhodnega obvestila, razen kadar je takšno obvestilo potrebno in ustrezno utemeljeno za izvedbo uradnega nadzora. Kar zadeva uradni nadzor na zahtevo izvajalca dejavnosti, lahko pristojni organ odloči, ali se uradni nadzor izvede s predhodnim obvestilom ali brez. Uradni nadzor s predhodnim obvestilom ne izključuje uradnega nadzora brez predhodnega obvestila.
5.      Uradni nadzor se izvaja tako, da se izvajalcu dejavnosti povzroči čim manjše upravno breme in da čim manj ovira njegovo poslovanje, ne da bi to negativno vplivalo na učinkovitost nadzora.
6.      Pristojni organi ob upoštevanju dejstva, da je treba nadzor prilagoditi specifičnim okoliščinam, uradni nadzor izvajajo enako ne glede na to, ali so zadevne živali in blago:
(a)      na voljo na trgu Unije in izvirajo iz države članice, v kateri se izvaja uradni nadzor, ali iz druge države članice;
[…]
7.      V obsegu, ki je nujno potreben za organizacijo uradnega nadzora, lahko namembne države članice od izvajalcev dejavnosti, ki se jim živali ali blago dostavijo iz druge države članice, zahtevajo, naj sporočijo prispetje takih živali ali blaga.“
15      Člen 10 te uredbe v odstavkih 1(a) in (c) ter (2) določa:
„1.      V obsegu, potrebnem za ugotavljanje skladnosti s pravili iz člena 1(2), pristojni organi izvajajo uradni nadzor nad:
(a)      živalmi in blagom v vseh fazah proizvodnje, predelave, distribucije in uporabe;
[…]
c)      izvajalci dejavnosti, kar zadeva dejavnosti – vključno z rejo živali – opremo, prevoznimi sredstvi, prostori in drugimi lokacijami pod njihovim nadzorom ter njihovo okolico, ter s tem povezano dokumentacijo.
2.      Brez poseganja v pravila o obstoječih seznamih ali evidencah, vzpostavljenih na podlagi pravil iz člena 1(2), pristojni organi pripravijo in posodabljajo seznam izvajalcev dejavnosti. Kadar takšen seznam ali evidenca že obstaja za druge namene, se lahko uporabi tudi za namene te uredbe.“
16      Člen 11(1) navedene uredbe določa:
„Pristojni organi izvajajo uradni nadzor zelo pregledno in dajo javnosti vsaj enkrat letno, tudi prek objave na spletu, na voljo ustrezne informacije v zvezi z organizacijo in izvajanjem uradnega nadzora.
Zagotovijo tudi redno in pravočasno objavljanje informacij o:
(a)      vrsti, številu in rezultatih uradnega nadzora;
(b)      vrsti in številu primerov ugotovljenih neskladnosti;
(c)      vrsti in številu primerov, v katerih so pristojni organi ukrepali v skladu s členom 138, in
(d)      vrsti in številu primerov, v katerih so bile naložene kazni iz člena 139.“
17      Členi od 102 do 108 Uredbe 2017/625 določajo pravila o upravni pomoči in sodelovanju med pristojnimi organi držav članic v okviru postopkov, ki jih ureja ta uredba.
18      Člen 111 navedene uredbe v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da se večletni nacionalni načrt nadzora iz člena 109(1) objavi, razen tistih delov načrta, katerih razkritje bi lahko ogrozilo učinkovitost uradnega nadzora.“
Češko pravo
Zakon o živilskih izdelkih
19      Člen 3d(3) zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (zakon št. 110/1997 o živilskih in tobačnih izdelkih in spremembah in dopolnitvah nekaterih povezanih zakonov)
(v nadaljevanju: zakon o živilskih izdelkih) določa:
„Nosilec živilske dejavnosti, ki v namembnem kraju prejme živilo iz druge države članice Evropske unije ali tretje države, navedeno v izvedbenih predpisih, mora o njegovi dobavi nadzorni organ, pristojen v skladu s členom 16(4) ali (5), obvestiti v skladu z izvedbeno zakonodajo, s katero se na podlagi analize tveganja, opravljene v skladu s členom 3 Uredbe [št. 178/2002], v obsegu, ki je nujno potreben za organizacijo uradnega nadzora, določijo vrsta živila, rok, obseg in način obvestitve.“
–       Uredba št. 172/2015
20      Člen 1
vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (odredba št. 172/2015 o obveznosti obveščanja prejemnika živilskih izdelkov v namembnem kraju) v različici, ki je veljala v času nastanka dejstev (v nadaljevanju: odredba št. 172/2015) določa:
„1.      S to odredbo je v skladu s predpisi Evropske unije, ki se uporabljajo neposredno, urejen obseg obveznosti obveščanja, ki jih imajo nosilci živilske dejavnosti v namembnem kraju.
2.      Ta odredba se uporablja za:
[…]
(e)      prehranska dopolnila,
[…]
3.      Ta odredba se uporablja le v primerih, v katerih je namembni kraj kraj prvega prejema, kar zajema kakršno koli prvo obdelavo ali predelavo v Češki republiki, živil iz odstavka 2.“
21      Člen 2(1) odredbe št. 172/2015 določa:
„Prejemnik živil iz druge države članice Evropske unije ali iz tretje države v namembnem kraju, če gre za živila iz člena 1(2), točke od (a) do (e), in namembni kraj, naveden v členu 1(3), prek informacijskega sistema Státní zemědělská a potravinářská inspekce (državna kmetijska in živilska inšpekcija, Češka republika) najmanj 24 ur pred dobavo živil v namembni kraj obvesti o:
(a)      vrsti živil, ki naj bi prispela v namembni kraj,
(b)      količini živil, ki naj bi prispela v namembni kraj,
(c)      državi članici Evropske unije ali tretji državi, imenu in naslovu nosilca živilske dejavnosti, ki dobavlja živilo v namembni kraj,
(d)      imenu, naslovu in identifikacijski številki namembnega kraja in prejemnika živil v namembnem kraju ter
(e)      datumu dobave živila v namembni kraj.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
22      Državna kmetijska in živilska inšpekcija je 7. junija 2021 na podlagi odredbe št. 172/2015, s katero se izvaja zakon o živilskih izdelkih, izvedla uradni nadzor nad varnostjo prehranskih dopolnil, ki jih je prejela družba Pragon. Ta nadzor je bil opravljen v skladu z nacionalnim regulativnim okvirom, ki v skladu s členom 3d(3) tega zakona v povezavi s členom 1(2) te odredbe določa, da morajo nosilci živilske dejavnosti pristojne nadzorne organe obvestiti o prispetju nekaterih živil, med katerimi so prehranska dopolnila, iz druge države članice Unije ali tretje države.
23      Družba Pragon je nadzor, ki ga je opravila državna kmetijska in živilska inšpekcija, izpodbijala s tožbo za varstvo pred nezakonitimi posegi tega organa glede na pravo Unije, ki je bila vložena pri Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika), ki je s sodbo z dne 6. oktobra 2022 to tožbo zavrnilo.
24      Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika), pri katerem je družba Pragon 10. maja 2023 vložila kasacijsko pritožbo, je to sodbo razveljavilo z obrazložitvijo, da je Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi) napačno ugotovilo, da nadzor na podlagi uredbe, ki je v nasprotju s pravom Unije, ni nezakonit. To vrhovno sodišče je zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču, da to preuči, ali je odredba št. 172/2015 združljiva s pravom Unije in ali jo je treba uporabiti v zadevi, o kateri odloča.
25      Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi) je s sodbo z dne 12. oktobra 2023 zavrnilo tožbo, s katero je družba Pragon izpodbijala zakonitost nadzora, opravljenega na podlagi odredbe št. 172/2015. Po mnenju tega sodišča ta odredba izpolnjuje pogoje iz člena 9(7) Uredbe 2017/625, in sicer obstoj predhodnega obvestila zadevnih izvajalcev dejavnosti o prispetju prehranskih dopolnil na češko ozemlje za organizacijo uradnega nadzora in nujno potrebo po tem uradnem obvestilu zaradi tega. Sorazmernost obveznosti obveščanja naj bi se kazala v tem, da se ta obveznost ne uporablja za vsa živila, ampak le za nekatere kategorije živil, katerih seznam se spreminja glede na oceno tveganja, ki ga ta živila pomenijo na določen datum, zato pomeni ciljno usmerjeno in ne splošno zahtevo. Poleg tega naj bi se navedena obveznost nanašala le na informacije, potrebne za analizo tveganj, s katerimi razpolagajo izvajalci dejavnosti, na katere se nanaša ista obveznost. Poleg tega, ker je treba obvestilo o prispetju živil v skladu s členom 2(1) odredbe št. 172/2015 opraviti prek spletnega obrazca vsaj 24 ur pred tem prispetjem, naj bi bila taka obveznost manj zavezujoča od obveznosti, ki izhaja iz prejšnje zakonodaje, ki je določala obveznost predhodne obvestitve 48 ur pred navedenim prispetjem. Brez informacij, katerih posredovanje se zahteva v skladu z veljavnimi češkimi predpisi, naj ne bi bilo mogoče izpolniti obveznosti izvajanja rednega uradnega nadzora brez predhodnega obvestila, ki se zahteva s členom 9(2) in (4) Uredbe 2017/625.
26      Družba Pragon je nato zoper sodbo z dne 12. oktobra 2023 vložila pritožbo pri Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče), ki je predložitveno sodišče, pred katerim v bistvu trdi, da obveznost obveščanja, določena v češki ureditvi, očitno krši prosti pretok blaga, ker blaga ni mogoče dostaviti v Češko republiko na dan naročila, kar naj bi pomenilo netarifno oviro, ki je s pravom Unije prepovedana. Poleg tega družba Pragon trdi, da so živila s poreklom z ozemelj zunaj ozemlja Češke republike obravnavana diskriminatorno v primerjavi z blagom s poreklom z ozemlja te države članice, ker za to blago ne velja obveznost predhodnega obveščanja in se torej lahko takoj trži.
27      Predložitveno sodišče med razlogi, zaradi katerih je postavilo vprašanje za predhodno odločanje, poudarja, da lahko prejemnik živil, ki spadajo v kategorijo, navedeno v odredbi št. 172/2015, kadar izvirajo iz Češke republike, v najkrajšem možnem času trži živila, ne da bi bilo treba izpolniti kakršno koli obveznost obveščanja. Nasprotno pa morajo biti ista živila, kadar izvirajo iz druge države članice, v skladu s to uredbo predmet obvestila vsaj 24 ur pred njihovim prispetjem v Češko republiko. Taka obveznost bi pomenila bolj zapleteno načrtovanje za nosilce živilske dejavnosti, saj bi bilo mogoče vsako tako naročilo oddati šele 24 ur po izpolnitvi te obveznosti, kar bi zadevnim nosilcem dejavnosti povzročilo dodatne stroške in zamude. Iz teh razlogov to sodišče navaja, da se nagiba k mnenju, da lahko obveznost obveščanja iz člena 3d(3) zakona o živilskih izdelkih, ki se izvaja z odredbo št. 172/2015, nosilce živilske dejavnosti odvrne od dajanja živil s poreklom iz drugih držav članic na trg ali v promet v Češki republiki in je torej ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 34 PDEU.
28      Po mnenju predložitvenega sodišča je treba ugotoviti, ali je obveznost obveščanja, določena v češki ureditvi, sorazmerna, to je ugotoviti, ali obstaja primerljiv način varovanja zdravja ljudi, kar je cilj, za katerega to sodišče meni, da bi lahko upravičil to obveznost, ki bi manj posegala v prosti pretok blaga v Uniji kot obveznost, določena s to ureditvijo. Ker člen 9(7) Uredbe 2017/625 omogoča, da se prejemniku živil iz druge države članice naloži obveznost obveščanja, se navedeno sodišče sprašuje, v kolikšni meri bi lahko bila ta obveznost sistematična glede na uvodno izjavo 37 te uredbe, iz katere izhaja, da se informacije o prispetju blaga lahko zahtevajo le v izjemnih razmerah. Sprašuje se tudi, ali obveznost obveščanja, osredotočena na trenutna tveganja, ki jih pomenijo živila, prejeta ali naložena šele ob prihodu takih živil v namembno državo članico ali ob določeni dobavi, ne bi bila zadosten alternativni ukrep. Vendar isto sodišče ne izključuje, da je zahtevo po predhodni obvestitvi mogoče šteti za sorazmerno, če se s takim obvestilom povečajo možnosti za prestrezanje živila, ki ni v skladu z zahtevami, določenimi s pravom Unije.
29      Predložitveno sodišče zlasti v zvezi s prehranskimi dopolnili meni, da se od svežih živil ali živil živalskega izvora razlikujejo po posebnih zahtevah glede roka uporabnosti, prevoza, skladiščenja, oblike in uporabe. Ker prehranska dopolnila niso pokvarljiva, naj v 24 urah ne bi bilo treba opraviti uradnega nadzora. Vendar naj bi iz češke ureditve izhajalo, da je ohranitev prehranskih dopolnil na seznamu živil, določenem z odredbo št. 172/2015, utemeljena z morebitno prisotnostjo anabolikov, farmacevtskih izdelkov, hormonov in drugih prepovedanih snovi v teh dopolnilih, ker navedba snovi, ki sestavljajo navedena dopolnila, na embalaži pogosto ne ustreza dejanskemu stanju ali presega dovoljeno vsebnost in morebitno vsebnost nevarnih snovi, kot so težke kovine ali aromatični ogljikovodiki, ter vitamini ali minerali, ki lahko povzročijo posebne škodljive učinke v primeru prekomerne uporabe s hrano. Vendar predložitveno sodišče izraža pomisleke glede nujnosti, da se tudi ob upoštevanju takih pojasnil uradni nadzor prehranskih dopolnil izvede v tako kratkem roku po njihovem prispetju na češko ozemlje, kot bi bilo morebiti nujno v primeru pokvarljivega blaga.
30      V teh okoliščinah je Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 34 PDEU ob upoštevanju člena 36 PDEU in člena 9(7) Uredbe [2017/625] nasprotuje taki nacionalni ureditvi, s katero se prejemniku prehranskih dopolnil iz druge države članice nalaga splošna obveznost, da o njihovem prispetju v namembni kraj obvesti vsaj 24 ur pred tem ter obenem sporoči podatke, potrebne za analizo tveganja in načrtovanje uradnih nadzorov?“
Vprašanje za predhodno odločanje
31      Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali je treba člena 34 in 36 PDEU ter člen 9(7) Uredbe 2017/625 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki vsem izvajalcem dejavnosti, ki so prejemniki prehranskih dopolnil iz druge države članice, nalaga obveznost, da vnaprej sporočijo prispetje teh dopolnil v namembni kraj in predložijo podatke, potrebne za analizo tveganj, ki jih lahko pomenijo, in za načrtovanje uradnega nadzora.
32      Najprej je treba poudariti, da Uredba 2017/625 v skladu s členom 1(1)(a) in (2) te uredbe med drugim določa pravila za izvajanje uradnega nadzora, ki ga izvajajo pristojni organi držav članic, da se preveri skladnost s pravili, določenimi na ravni Unije ali držav članic, na področju živil in njihove varnosti, zanesljivosti in neoporečnosti živil v vseh fazah proizvodnje, predelave in distribucije živil, vključno s pravili za zagotavljanje poštenih praks v trgovini in varovanje interesov potrošnikov in informacij.
33      Poleg tega je iz uvodnih izjav 15, 19, 20, 43 in 99 te uredbe razvidno, da pravila, ki jih določa ta uredba, pomenijo enoten zakonodajni okvir, katerega namen je zagotoviti usklajen pristop k organizaciji uradnega nadzora od držav članic v zvezi s skladnostjo z zakonodajo Unije o agroživilski verigi na vseh področjih, ki jih ureja ta zakonodaja.
34      V tem enotnem zakonodajnem okviru člen 9 navedene uredbe določa splošna pravila o uradnem nadzoru. Natančneje, odstavek 7 tega člena določa, da lahko države članice od izvajalcev dejavnosti, ki prejmejo živali ali blago iz druge države članice, zahtevajo, naj sporočijo prispetje takih živali ali blaga, če je to nujno potrebno za organizacijo uradnega nadzora.
35      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so prehranska dopolnila zajeta s pojmom „blago“ iz te določbe. Ta pojem je namreč v členu 3, točka 11, Uredbe 2017/625 opredeljen tako, da pomeni vse, za kar se uporablja eno ali več pravil iz člena 1(2) te uredbe, razen živali. Na eni strani, kot izhaja iz člena 3, točka 12, navedene uredbe v povezavi s členom 2 Uredbe št. 178/2002, so prehranska dopolnila zajeta s pojmom „živila“ (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2011, Bablok in drugi, C‑442/09, EU:C:2011:541, točka 69), na drugi strani pa člen 1(2)(a) Uredbe 2017/625 izrecno napotuje na pravila na področju „živil in njihove varnosti“.
36      Iz vseh teh določb izhaja, da so bili pogoji, pod katerimi lahko države članice po potrebi naložijo obveznost obvestitve o prispetju prehranskih dopolnil iz druge države članice v namembni kraj, z Uredbo 2017/625 predmet izčrpne harmonizacije.
37      Zato je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalno ureditev, ki nalaga tako obveznost, preučiti le glede na določbe te uredbe, zlasti njenega člena 9(7), in ne glede na člena 34 in 36 PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 19. januarja 2023, CIHEF in drugi, C‑147/21, EU:C:2003:31, točka 26 in navedena sodna praksa).
38      V zvezi s tem je treba poudariti, da lahko namembne države članice v skladu s členom 9(7) Uredbe 2017/625 le v obsegu, ki je nujno potreben za organizacijo uradnega nadzora, od izvajalcev dejavnosti, ki se jim živali ali blago dostavijo iz druge države članice, zahtevajo, naj sporočijo prispetje takih živali ali blaga.
39      Pri razlagi določbe prava Unije je treba upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodbi z dne 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, točka 12, in z dne 19. junija 2025, Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, točka 27 in navedena sodna praksa).
40      Najprej, iz besedila člena 9(7) Uredbe 2017/625 izhaja, da mora obveznost obveščanja o prispetju blaga iz druge države članice, ki jo države članice lahko določijo, ne le slediti cilju zagotavljanja organizacije uradnega nadzora, ampak mora biti tudi nujno potrebna za to.
41      Pogoj „nujne potrebe“ sam po sebi pomeni, da ne sme biti manj omejujočih ukrepov od take obveznosti obveščanja, da bi se učinkovito zagotovila organizacija uradnega nadzora.
42      Dalje, v zvezi s sobesedilom, v katero je umeščena ta določba, je treba poudariti, da ta v delu, v katerem državam članicam daje možnost, da blago obravnavajo različno glede na njegovo poreklo, uvaja odstopanje od splošnega pravila iz člena 9(6) te uredbe, v skladu s katerim je treba uradni nadzor, čeprav ga je treba prilagoditi različnim položajem, vseeno izvajati enako, ne glede na to, ali zadevno blago izvira iz države članice, v kateri se izvaja uradni nadzor, ali iz druge države članice. Zato je treba pogoje za izvajanje člena 9(7) navedene uredbe, navedene v točki 40
te sodbe, razlagati ozko (glej po analogiji sodbo z dne 18. januarja 2001, Stockholm Lindöpark, C‑205/99, EU:C:2014:34, točka 25).
43      To rešitev potrjujejo nekateri elementi preambule Uredbe 2017/625.
44      Tako je iz uvodne izjave 37 te uredbe razvidno, da bi morali imeti pristojni organi države članice „v izjemnih razmerah“ možnost, da od izvajalcev dejavnosti zahtevajo, da sporočijo prispetje živali in blaga iz druge države članice.
45      Poleg tega iz uvodne izjave 38 navedene uredbe izhaja, da mora biti omogočeno, da se uradni nadzor izvaja v vseh fazah proizvodnje, predelave in distribucije živali in blaga, na katere se nanaša zakonodaja Unije o agroživilski verigi. Nasprotno pa v tej uvodni izjavi nikakor ni navedeno, da bi bilo treba, kadar te živali in blago izvirajo iz druge države članice, preglede v zvezi s temi živalmi in blagom sistematično in nujno opraviti ob prispetju navedenih živali in blaga na ozemlje zadevne države članice.
46      V zvezi s tem člen 10(1) Uredbe 2017/625 zahteva, da pristojni organi v potrebnem obsegu izvajajo uradni nadzor nad blagom, na katerega se nanaša ta uredba, v vseh fazah njegove proizvodnje, predelave, distribucije in uporabe.
47      Nazadnje, v zvezi s ciljem Uredbe 2017/625 je treba na eni strani navesti, da je v skladu z uvodnimi izjavami od 1 do 3, 15 in 20 te uredbe z vzpostavitvijo usklajenega okvira Unije za organizacijo uradnega nadzora in drugih uradnih dejavnosti v celotni agroživilski verigi namen te uredbe učinkovito zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi, zdravja živali in okolja ter interesov potrošnikov. Na drugi strani, navedena uredba ni bila sprejeta le na podlagi člena 168(4)(b) PDEU, ki se med drugim nanaša na varovanje javnega zdravja, ampak tudi na podlagi člena 43(2) in člena 114 PDEU, kar kaže, da se z njo uresničuje tudi cilj zagotavljanja prostega pretoka blaga. V uvodni izjavi 3 iste uredbe je poleg tega pojasnjeno, da pravilna uporaba zakonodaje Unije o agroživilski verigi prispeva k pravilnemu delovanju notranjega trga.
48      Ob upoštevanju tega dvojnega cilja je treba člen 9(7) Uredbe 2017/625, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 36 sklepnih predlogov, razumeti tako, da določa posebno ravnovesje med prostim pretokom živil na eni strani ter varovanjem zdravja ljudi in živali ter okolja in interesov potrošnikov na drugi
49      Iz vseh teh elementov izhaja, da je treba člen 9(7) Uredbe 2017/625 razlagati tako, da državam članicam omogoča, da odredijo obveščanje o prispetju živali ali blaga iz druge države članice le v izjemnih okoliščinah, v katerih je obveznost take obvestitve, če ni manj omejevalnih ukrepov, nujno potrebna za zagotovitev učinkovitosti uradnega nadzora, da se zagotovi zlasti varovanje zdravja ljudi in potrošnikov.
50      Predložitveno sodišče bo moralo ugotoviti, ali je obveznost obvestitve iz postopka v glavni stvari v skladu s členom 9(7) Uredbe 2017/625. Zato lahko Sodišče, ko odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi odločitvi (sodba z dne 12. marca 2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, točka 42 in navedena sodna praksa).
51      V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je v bistvu trdila češka vlada, da se s tako obveznostjo obvestitve lahko uresničuje cilj zagotovitve učinkovite organizacije uradnega nadzora nad temi živili, tako da se pristojnim organom omogoči, da na podlagi informacij, ki izhajajo iz prejetih obvestil, opravijo celovito analizo tveganj za zdravje ljudi in potrošnike, ki omogoča določitev živil, ki morajo biti predmet takega nadzora že v prvi fazi agroživilske verige v Češki republiki ali pred njihovo distribucijo končnim potrošnikom.
52      Tak cilj ustreza cilju, navedenem v točki 49 te sodbe, za izpolnitev katerega se lahko na podlagi člena 9(7) Uredbe 2017/625 zadevnim izvajalcem dejavnosti naloži obveznost obvestitve o prispetju blaga iz druge države članice, če je ta nujno potrebna za zagotovitev uresničitve tega cilja.
53      Vendar je treba poudariti, da se obveznost iz postopka v glavni stvari nanaša na prispetje vseh prehranskih dopolnil iz drugih držav članic na ozemlje Češke republike in da se tako uporablja za vse izvajalce dejavnosti, ki so prejemniki takih dopolnil.
54      V zvezi s tem je treba poudariti, da mora biti v skladu s členom 9(1) Uredbe 2017/625 uradni nadzor organiziran tako, da se izvaja redno, na podlagi tveganja in ustrezno pogosto za vse izvajalce dejavnosti.
55      Vendar se ob upoštevanju mehanizmov za zaščito, izmenjavo in zbiranje informacij, ki so določeni v Uredbi 2017/625, zlasti v členu 9(2), členu 10(2), členu 11(1) in členu 111(1) te uredbe, obvestilo o prispetju vseh prehranskih dopolnil iz druge države članice, ki ga morajo predložiti vsi izvajalci dejavnosti, ki so prejemniki takih dopolnil, ne zdi potrebno za organizacijo uradnega nadzora, ki izpolnjuje zahteve iz člena 9(1) in člena 10(1) te uredbe.
56      Na eni strani imajo namreč države članice na podlagi člena 11(1) Uredbe 2017/625 načeloma informacije o vrsti, številu in rezultatih uradnega nadzora ter vrsti in številu neskladnosti, ki so bile v enem letu odkrite in sankcionirane v drugih državah članicah, ter v skladu s členom 111(1) te uredbe o večletnih nacionalnih načrtih nadzora drugih držav članic. Poleg tega iz člena 9(2) navedene uredbe izhaja, da imajo države članice na voljo tudi informacije o morebitnih namernih kršitvah pravil iz člena 1(2) te uredbe, ki se posredujejo prek mehanizmov upravne pomoči, določenih v členih od 102 do 108 te uredbe.
57      Te informacije zadevni državi članici omogočajo, da opredeli obveznost obvestitve o prispetju prehranskih dopolnil iz druge države članice, katere cilj je organizacija uradnega nadzora nad navedenim blagom, na podlagi tveganja, ki izhaja iz teh informacij, ali neobstoja takih informacij.
58      Na drugi strani v skladu s členom 10(2) Uredbe 2017/625 pristojni organi pripravijo in posodabljajo seznam „izvajalcev dejavnosti“ v smislu člena 3, točka 29, te uredbe, vključno s tistimi, ki so prejemniki prehranskih dopolnil na ozemlju države članice iz drugih držav članic.
59      S tem seznamom se lahko tudi za prehranska dopolnila, za katera ne velja obveznost obvestitve ob njihovem prispetju iz drugih držav članic, opredeljena glede na tveganja, ki izhajajo iz informacij, navedenih v točki 56 te sodbe, ali iz njihovega neobstoja, v skladu s členom 9(1) Uredbe 2017/625 od prve faze agroživilske verige v državi članici prispetja opravi uradni nadzor nad izvajalci dejavnosti, ki so prejemniki teh dodatkov, če je ta nadzor organiziran dovolj pogosto in na podlagi tveganja.
60      Poleg tega je treba poudariti, da člen 10 Direktive 2002/46 državam članicam omogoča, da z učinkovitim nadzorom preprečijo posebna tveganja, ki jih lahko vključuje dajanje prehranskih dopolnil v promet, zato da lahko zahtevajo, da proizvajalec ali oseba, odgovorna za dajanje takega dopolnila v promet na njihovem ozemlju, o tem trženju obvesti pristojni organ, tako da mu posreduje vzorec oznake, ki se uporablja za ta proizvod.
61      Češka vlada v tem okviru kljub temu trdi, da je tako splošna ureditev, kot je ta v postopku v glavni stvari, nujno potrebna za organizacijo uradnega nadzora prehranskih dopolnil, prvič, ker je bilo večkrat ugotovljeno, da prehranska dopolnila vsebujejo anabolike, farmacevtske proizvode, hormone in druge prepovedane snovi, drugič, ker podatki na njihovi embalaži pogosto ne ustrezajo vsebini te embalaže, na primer, kar zadeva vsebnost vitaminov, in tretjič, ker so v teh dodatkih pogosto prisotne nedovoljene oblike mineralnih snovi ali nevarnih onesnaževal, kot so težke kovine in aromatični ogljikovodiki.
62      Vendar s takimi preudarki glede na elemente, navedene v točkah od 55 do 60 te sodbe, ni mogoče dokazati obstoja izjemnih razmer, v katerih bi bilo treba šteti, da je obveznost sistematičnega obveščanja o prispetju prehranskih dopolnil iz druge države članice nujno potrebna za zagotovitev učinkovitosti uradnega nadzora.
63      Natančneje, iz teh preudarkov ne izhaja, da bi prispetje prehranskih dopolnil iz druge države članice na češko ozemlje, preden ta prehranska dopolnila dosežejo končnega potrošnika, pomenilo dejansko tveganje ogrožanja varovanja zdravja ljudi ali potrošnikov, ki ga ne bi bilo mogoče učinkovito preprečiti z manj omejevalnimi ukrepi, kot je posamična obveznost obvestitve ob prispetju ali uradni nadzor, izveden v različnih fazah agroživilske verige, ki bi se opiral na mehanizme iz točk od 55 do 60 te sodbe.
64      To mora veljati še toliko bolj, ker, kot je pravilno opozorila Evropska komisija, zgolj dejstvo, da je proizvod s poreklom iz druge države članice, samo po sebi ne pomeni, da ta proizvod samodejno pomeni določeno tveganje, ker so se za proizvode iz drugih držav članic v teh državah članicah uporabljala harmonizirana pravila Unije, katerih namen je zagotoviti prehransko varnost.
65      Glede na zgoraj navedeno je treba člen 9(7) Uredbe 2017/625 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki vsem izvajalcem dejavnosti, ki so prejemniki prehranskih dopolnil iz druge države članice, nalaga obveznost, da vnaprej sporočijo prispetje teh dopolnil v namembni kraj in predložijo podatke, potrebne za analizo tveganj, ki jih lahko pomenijo ta dopolnila, in za načrtovanje uradnega nadzora.
Stroški
66      Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Člen 9(7) Uredbe (EU) 2017/625 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o izvajanju uradnega nadzora in drugih uradnih dejavnosti, da se zagotovi uporaba zakonodaje o živilih in krmi, pravil o zdravju in dobrobiti živali ter zdravju rastlin in fitofarmacevtskih sredstvih, ter o spremembi uredb (ES) št. 999/2001, (ES) št. 396/2005, (ES) št. 1069/2009, (ES) št. 1107/2009, (EU) št. 1151/2012, (EU) št. 652/2014, (EU) 2016/429 in (EU) 2016/2031 Evropskega parlamenta in Sveta, uredb Sveta (ES) št. 1/2005 in (ES) št. 1099/2009 ter direktiv Sveta 98/58/ES, 1999/74/ES, 2007/43/ES, 2008/119/ES in 2008/120/ES ter razveljavitvi uredb (ES) št. 854/2004 in (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta, direktiv Sveta 89/608/EGS, 89/662/EGS, 90/425/EGS, 91/496/EGS, 96/23/ES, 96/93/ES in 97/78/ES ter sklepa Sveta 92/438/EGS (Uredba o uradnem nadzoru)
je treba razlagati tako, da
nasprotuje nacionalni ureditvi, ki vsem izvajalcem dejavnosti, ki so prejemniki prehranskih dopolnil iz druge države članice, nalaga obveznost, da vnaprej sporočijo prispetje teh dopolnil v namembni kraj in predložijo podatke, potrebne za analizo tveganj, ki jih lahko pomenijo ta dopolnila, in za načrtovanje uradnega nadzora.
Podpisi
*      Jezik postopka: češčina.