62023CJ0557
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
12. september 2024 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – den fælles markedsordning for landbrugsprodukter – forordning (EU) nr. 1308/2013 – national lovgivning, der fastsætter lovbestemte priser for visse landbrugsprodukter samt en forpligtelse til at udbyde en bestemt mængde af disse produkter til salg – bøder«
I sag C-557/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Szegedi Törvényszék (retten i første instans i Szeged, Ungarn) ved afgørelse af 6. september 2023, indgået til Domstolen samme dag, i sagen
SPAR Magyarország Kft.
mod
Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Tredje Afdeling, og dommerne N. Piçarra, N. Jääskinen (refererende dommer) og M. Gavalec,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
SPAR Magyarország Kft. ved G. Báthory, ügyvédek V. Łuszcz og L. Wallacher,
–
den ungarske regering ved M.Z. Fehér, R. Kissné Berta og K. Szíjjártó, som befuldmægtigede,
–
den tyske regering ved J. Möller og N. Scheffel, som befuldmægtigede,
–
den østrigske regering ved A. Posch, J. Schmoll og M. Kopetzki, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved M. Konstantinidis og Zs. Teleki, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel forelæggelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 11), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2117 af 2. december 2021 (EUT 2021, L 435, s. 262) (herefter »fusionsmarkedsordningen«).
2
Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem SPAR Magyarország Kft og Bács-Kiskun Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (forvaltningen i Bács-Kiskun-provinsen, Ungarn) (herefter »den nationale myndighed«) vedrørende denne myndigheds afgørelse om at pålægge SPAR Magyarország en bøde i henhold til reglerne om forbrugerbeskyttelse.
Retsforskrifter
EU-retten
3
172., 185. og 189. betragtning til fusionsmarkedsordningen har følgende ordlyd:
»(172)
I betragtning af de særlige forhold i landbrugssektoren og dens afhængighed af, at hele fødevareforsyningskæden er velfungerende, herunder den effektive anvendelse af konkurrencereglerne i alle tilknyttede sektorer i hele fødevarekæden, som kan være meget koncentreret, bør der lægges særlig vægt på anvendelsen af konkurrencereglerne, som fastlagt i artikel 42 [TEUF]. [...]
[...]
(185)
For at kunne reagere effektivt over for risici for markedsforstyrrelser som følge af betydelige prisstigninger eller ‑fald på markeder inden for eller uden for Unionen eller andre begivenheder og omstændigheder, som i betydelig grad forstyrrer eller truer med at forstyrre markedet, hvis situationen eller dens virkninger på markedet sandsynligvis fortsætter eller forværres, bør beføjelsen til at vedtage visse retsakter delegeres til [Europa-]Kommissionen for så vidt angår de foranstaltninger, der er nødvendige for at håndtere den pågældende markedssituation, samtidig med at de forpligtelser, der følger af internationale aftaler, overholdes, og hvis alle andre foranstaltninger i denne forordning viser sig utilstrækkelige, herunder foranstaltninger til udvidelse eller ændring af andre foranstaltningers anvendelsesområde, varighed eller andre aspekter i denne forordning eller yde eksportrestitutioner eller til hel eller delvis suspendering af importtolden, herunder om nødvendigt for visse mængder eller perioder.
[...]
(189)
Kommissionen bør bemyndiges til i akutte situationer at træffe de fornødne foranstaltninger til at løse særlige problemer.«
4
Denne forordnings artikel 1 bestemmer:
»1.   Ved denne forordning fastlægges der en fælles markedsordning for landbrugsprodukter, hvorved forstås alle de produkter, der er nævnt i bilag I til traktaterne, undtagen de fiskevarer og akvakulturprodukter, der er defineret i [Den Europæiske Unions retsakter] om den fælles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter.
2.   Landbrugsprodukter som defineret i stk. 1 inddeles i følgende sektorer, der er anført i de respektive dele af bilag I:
a)
korn, del I
[...]
c)
sukker, del III
[...]
p)
mælk og mejeriprodukter, del XVI
[...]
s)
æg, del XIX
t)
fjerkrækød, del XX
[...]
x)
andre produkter, del XXIV.«
5
Kapitel 1 i afsnit II i nævnte forordnings del II indeholder en afdeling 1 med overskriften »Handelsnormer«, som omfatter forordningens artikel 73-91.
6
Fusionsmarkedsordningens artikel 73 er affattet således:
»I denne afdeling fastsættes der regler for handelsnormer, uden at det indskrænker gyldigheden af andre bestemmelser for landbrugsprodukter eller af bestemmelser, der er vedtaget på veterinær-, plantesundheds- og fødevareområdet for at sikre, at produkterne opfylder hygiejne- og sundhedsnormerne, og for at beskytte dyre-, plante- og folkesundheden.«
7
Denne forordnings artikel 74 bestemmer:
»De produkter, som der i overensstemmelse med denne afdeling er fastsat sektor- eller produktspecifikke handelsnormer for, må kun afsættes i Unionen, hvis de overholder disse normer.«
8
Nævnte forordnings artikel 75 fastsætter:
»1.   Handelsnormer kan finde anvendelse på en eller flere af følgende sektorer og et eller flere af følgende produkter:
a)
olivenolie- og spiseolivensektoren
b)
frugt og grøntsager
c)
produkter af forarbejdede frugter og grøntsager
d)
bananer
e)
levende planter
f)
æg
g)
fjerkrækød
h)
smørbare fedtstoffer til konsum
[...]
3.   Med forbehold af artikel 26 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1169/2011 af 25. oktober 2011 om fødevareinformation til forbrugerne, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 og (EF) nr. 1925/2006 og om ophævelse af Kommissionens direktiv 87/250/EØF, Rådets direktiv 90/496/EØF, Kommissionens direktiv 1999/10/EF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF, Kommissionens direktiv 2002/67/EF og 2008/5/EF og Kommissionens forordning (EF) nr. 608/2004 (EUT 2011, L 304, s. 18)] kan handelsnormerne omhandlet i stk. 1 vedrøre et eller flere af følgende krav, som fastsættes på sektor- eller produktspecifikt grundlag og baseres på de enkelte sektorers særlige forhold, nødvendigheden af at regulere afsætningen og de betingelser, der er fastsat i stk. 5 i denne artikel:
a)
tekniske definitioner, betegnelser og varebetegnelser for sektorer, bortset fra dem, der er fastsat i artikel 78
b)
klassifikationskriterier som f.eks. klasseinddeling, vægt, størrelsessortering, alder og kategori
c)
arten, plantesorten eller dyreracen eller handelstypen
d)
præsentationen, mærkningen i tilknytning til obligatoriske handelsnormer, emballeringen, reglerne for pakkerier, mærkningen, høståret og anvendelsen af bestemte udtryk med forbehold af artikel 92-123
e)
kriterier som f.eks. udseende, konsistens, kropsbygning og produktegenskaber og vandindhold i procent
f)
bestemte stoffer eller bestanddele, der anvendes i produktionen, herunder deres mængde, renhed og identifikation
g)
landbrugstypen og produktionsmetoden, herunder ønologiske fremgangsmåder og avancerede bæredygtige produktionssystemer
h)
forskæring af most og vin, inklusive definitioner, sammenstikning og restriktioner for sammenstikning
i)
indsamlingshyppigheden, leveringen, opbevaringen og behandlingen, konserveringsmetoden og ‑temperaturen, oplagringen og transporten
j)
produktionsstedet og/eller oprindelsen, bortset fra fjerkrækød og smørbare fedtstoffer
k)
restriktioner for brugen af visse stoffer og/eller fremgangsmåder
l)
bestemt anvendelsesformål
m)
betingelserne for bortskaffelse, oplagring, omsætning og anvendelse af produkter, der ikke er i overensstemmelse med handelsnormerne som omhandlet i stk. 1 eller definitionerne, betegnelserne og varebetegnelserne som omhandlet i artikel 78, samt bortskaffelse af biprodukter.
[...]
5.   De sektor- eller produktspecifikke handelsnormer vedtaget i henhold til denne artikels stk. 1 fastsættes, uden at dette berører i artikel 84-88 og bilag IX, under hensyn til:
a)
særlige forhold vedrørende de pågældende produkter
b)
nødvendigheden af at skabe betingelser for at lette produkternes afsætning på markedet
c)
producenternes interesse i at oplyse om produkternes karakteristika og produktionsmetoderne, og forbrugernes interesse i at få tilstrækkelige og gennemsigtige produktoplysninger, herunder oplysninger om produktionssted, idet disse fastlægges på et passende geografisk niveau i hvert enkelt tilfælde, efter at der er foretaget en evaluering, navnlig af de udgifter og administrative byrder, der pålægges aktøren, samt de fordele, som producenterne og den endelige forbruger opnår
d)
de metoder, der er til rådighed til at bestemme produkternes fysiske, kemiske og organoleptiske egenskaber
e)
de standarder, der anbefales af internationale organer
f)
nødvendigheden af at bevare produkternes naturlige og væsentlige karakteristika og undgå væsentlige ændringer i det pågældende produkts sammensætning.
[...]«
9
Forordningens artikel 83, stk. 5, bestemmer:
»Medlemsstaterne kan kun vedtage eller bibeholde supplerende nationale bestemmelser for produkter, som er omfattet af en EU-handelsnorm, hvis disse bestemmelser er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, navnlig med princippet om fri bevægelighed for varer, og omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF [af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EFT 1998, L 204, s. 37)].«
10
Fusionsmarkedsordningens artikel 90, stk. 3, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne foretager kontrol på grundlag af en risikoanalyse for at verificere, om de i artikel 1, stk. 2, omhandlede produkter opfylder reglerne i denne afdeling, og anvender administrative sanktioner, alt efter hvad der er relevant.«
11
Denne forordnings artikel 219 med overskriften »Foranstaltninger mod markedsforstyrrelser« fastsætter i stk. 1:
»For at kunne reagere effektivt over for truende markedsforstyrrelser som følge af betydelige prisstigninger eller ‑fald på markeder inden for eller uden for Unionen eller andre begivenheder og omstændigheder, som i betydelig grad forstyrrer eller truer med at forstyrre markedet, hvis situationen eller dens virkninger på markedet sandsynligvis fortsætter eller forværres, tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 227 for at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at håndtere den pågældende markedssituation, samtidig med at de forpligtelser, der følger af internationale aftaler indgået i henhold til TEUF, overholdes, og hvis alle andre tilgængelige foranstaltninger i henhold til denne forordning forekommer at være utilstrækkelige eller uhensigtsmæssige.
I tilfælde af særligt hastende karakter af truende markedsforstyrrelser som omhandlet i dette stykkes første afsnit finder proceduren i artikel 228 anvendelse på delegerede retsakter vedtaget i henhold til dette stykkes første afsnit.
[...]«
12
Nævnte forordnings artikel 221 har overskriften »Foranstaltninger til løsning af specifikke problemer«. Denne artikel fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Kommissionen vedtager gennemførelsesretsakter vedrørende de nødforanstaltninger, der er nødvendige og berettigede for at løse specifikke problemer. [...]
2.   For at løse specifikke problemer og i behørigt begrundede tilfælde af særligt hastende karakter vedrørende situationer, der vil kunne forårsage en hurtig forværring af produktions- og markedsforholdene, som det kunne være vanskeligt at håndtere, hvis vedtagelsen af foranstaltninger blev udsat, vedtager Kommissionen gennemførelsesretsakter, der straks finder anvendelse [...]«
Ungarsk ret
13
az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet (regeringsdekret nr. 6/2022 (I. 14.) om indførelse af midlertidige undtagelser i en nødsituation til anvendelsen af lov nr. LXXXVII af 1990 om fastsættelse af priser) af 14. januar 2022 (Magyar Közlöny 2022/5, herefter »det omtvistede regeringsdekret«) trådte i kraft den 1. februar 2022 for en oprindelig periode på tre måneder. Som følge af efterfølgende forlængelser forblev dette regeringsdekret gældende indtil den 31. juli 2023. Nævnte regeringsdekret blev desuden ændret to gange med virkning fra den 10. november 2022 og den 12. januar 2023.
14
De bestemmelser i det omtvistede regeringsdekret, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, er gengivet i nærværende doms præmis 15-20 og svarer til dem, der fandt anvendelse fra den 12. januar 2023 til den 31. juli 2023.
15
Det omtvistede regeringsdekrets artikel 1 bestemte:
»(1)   For at forebygge de skadelige konsekvenser af markedets dårlige funktion tilføjes de produkter, der er anført i bilag 1, fra den 1. februar 2022 til og med den 31. juli 2023 til den liste over produkter med lovbestemte priser, som fremgår af punkt I, litra A), i bilaget til az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény [(lov nr. LXXXVII af 1990 om prisfastsættelse)].
(2)   Bruttodetailprisen for de produkter, der er opført i bilag 1, kan i en butik eller et storcenter og ved postordresalg ikke overstige den bruttodetailpris, som pr. 15. oktober 2021 anvendtes af en forhandler af dagligvarer som omhandlet i a kereskedelemről [2005. évi CLXIV. Törvény (handelsloven)] (herefter »forhandleren«).
[…]«
16
Det omtvistede regeringsdekrets artikel 1/A havde følgende ordlyd:
»(1)   For perioden fra ikrafttrædelsen af az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. rendelet [(regeringsdekret nr. 451/2022 (XI. 9.) om ændring af regeringsdekret nr. 6/2022 (I. 14.) om indførelse af midlertidige undtagelser til anvendelsen af lov nr. LXXXVII af 1990 om prisfastsættelse i en nødsituation)] til den 31. juli 2023 tilføjes de i bilag 2 omtalte produkter til listen over produkter med lovbestemte priser, som er opført i artikel 1 stk. 1.
(2)   Bruttodetailprisen for de produkter, der er opført i bilag 2, kan i en butik eller et storcenter og ved postordresalg ikke overstige den bruttodetailpris, som forhandleren anvendte pr. 30. september 2022.
(3)   I stedet for den bruttodetailsalgspris, som blev anvendt pr. 30. september 2022,
a)
anvendes den bruttodetailsalgspris, som forhandleren anvendte før den 30. september 2022, såfremt den bruttodetailsalgspris, der blev anvendt den 30. september 2022, ikke er tilgængelig
b)
anvendes den gennemsnitlige forbrugspris, som offentliggøres på webstedet for Központi Statisztikai Hivatal [(det centrale statistiske kontor, Ungarn)] for september 2022, hvis den er tilgængelig, såfremt den i nr. a) fastsatte bruttodetailsalgspris ikke kan fastlægges.
[...]
(6)   Der kan ikke faktureres andre omkostninger eller udgifter ved prisfastsættelsen efter stk. 2.«
17
Det omtvistede regeringsdekrets artikel 2 var affattet således:
»(1)   Forhandleren skal
a)
markedsføre de produkter, der er opført i bilag 1, som den pågældende markedsførte den 15. oktober 2021
b)
udbyde de ovennævnte produkter til salg i mængder, der svarer til i hvert fald de gennemsnitlige, daglige mængder, som forhandleren havde på lager den pågældende ugedag i 2021
c)
sikre, at lageret af de ovennævnte produkter – om nødvendigt indtil det dobbelte af den i nr. b) omhandlede mængde – og tilrådighedsstillelsen heraf for køberne forbliver på et tilstrækkeligt niveau til at sikre den fortsatte forsyning – og herved undgå mangler.
(2)   Forhandleren skal vise de oplysninger, der er knyttet til artikel 1, stk. 1, i den form og med det indhold, som ministeren for samordning af de generelle politikker præciserer, på et let synligt sted i butikken og, ved postordresalg, offentliggøre oplysningerne på startsiden.«
18
Det omtvistede regeringsdekrets artikel 2/A bestemte:
»(1)   Forhandleren skal
a)
markedsføre de produkter, der er opført i bilag 2, som den pågældende markedsførte den 30. september 2022
b)
udbyde de ovennævnte produkter til salg i mængder, der på den pågældende ugedag svarer til i hvert fald de gennemsnitlige, daglige mængder, som forhandleren havde på lager i 2022
c)
sikre, at lageret af de ovennævnte produkter – om nødvendigt indtil det dobbelte af den i nr. b) omhandlede mængde – og tilrådighedsstillelsen heraf for køberne forbliver på et tilstrækkeligt niveau til at sikre den fortsatte forsyning – og herved undgå mangler.
(2)   Forhandleren skal vise de oplysninger, der er knyttet til artikel 1, stk. 1, i den form og med det indhold, som ministeren for samordning af de generelle politikker præciserer, på et let synligt sted i butikken og, ved postordresalg, offentliggøre oplysningerne på startsiden.«
19
Det omtvistede regeringsdekrets artikel 3, stk. 1-4, fastsatte:
»(1)   I forvaltningsretlige sager, som ikke er tvister, som henhører under artikel 16 i [lov nr. LXXXVII af 1990 om prisfastsættelse], og som vedrører gennemførelsen af bestemmelserne i nærværende regeringsdekret, handler den almindelige forbrugerbeskyttelsesmyndighed, der er udpeget ved regeringsdekret om udpegelse af en almindelig forbrugerbeskyttelsesmyndighed (herefter »myndigheden«) af egen drift og, jf. artikel 1, stk. 5, og artikel 1/A, stk. 5, med deltagelse af Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal [(det nationale kontor for fødevarekædesikkerhed, Ungarn)].
(2)   Uanset artikel 16 i [lov nr. LXXXVII af 1990 om prisfastsættelse] og artikel 38/B i Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény [(lov nr. CXCIV af 2011 om den økonomiske stabilitet i Ungarn)] vil myndigheden, når den under sin kontrol får kendskab til en tilsidesættelse af de i artikel 1 og 2 omhandlede forpligtelser,
a)
pålægge en bøde på mellem 50000 og 3000000 ungarske forint (HUF) [(ca. 131 EUR)] og 3000000 (HUF) [(ca. 7849 EUR)] eller
b)
ved afgørelse kunne give forhandleren påbud om midlertidigt at ophøre med sin virksomhed for en periode på ikke mindre end en dag og ikke over seks måneder.
(3)   Den i stk. 2, litra a), fastsatte sanktion kan pålægges flere gange i tilfælde af overtrædelser, som opdages under flere fortløbende kontroller, uanset om dette er samme dag eller i samme butik, således at sanktionens størrelse, når der pålægges en ny bøde, svarer til i hvert fald det dobbelte af den bøde, som blev pålagt for den tidligere overtrædelse, uden at der skal tages hensyn til bestemmelsen om bødens maksimale størrelse.
(4)   Ved gentagen overtrædelse kan sanktionerne i stk. 2, litra a) og b), anvendes samlet.«
20
Bilag 1 til det omtvistede regeringsdekrets fastsatte:
»Produkter med lovbestemte priser
1.
krystalsukker (hvidt sukker)
2.
hvidt hvedemel T55
3.
raffineret solsikkespiseolie
4.
skinke fra tamsvin (herunder ikke-udbenet, med svær, fileteret, skåret, i skiver eller hakket, som sælges indpakket eller ej, fersk, kølet eller frosset)
5.
kyllingefileter, skrog – ryg, gump og vingespids, samlet eller separat (herunder ikke-udbenede varer, med hud, fileteret, skåret, i skiver eller hakket, som sælges indpakket eller ej, fersk, kølet eller frosset)
6.
komælk, varmebehandlet ved ultrahøj temperatur med 2,8% fedt«.
21
Bilag 2 til det omtvistede regeringsdekrets angav følgende:
»Produkter med lovbestemte priser
1.
friske æg i skal af arten Gallus domesticus (andet end befrugtede rugeæg)
2.
kartofler til husholdningsbrug, undtaget nye kartofler«.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
22
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den ungarske regering med henblik på at forebygge de skadelige konsekvenser af markedets dårlige funktion som led i den nødsituation, der var forbundet med covid-19-pandemien, i begyndelsen af 2022 vedtog det omtvistede regeringsdekret, hvorefter visse grundlæggende landbrugsprodukter, som var opregnet i bilag 1 hertil, nemlig visse typer sukker, hvedemel, solsikkeolie, svinekød og fjerkrækød samt mælk, blev markedsført til lovbestemte priser. I henhold til det omtvistede regeringsdekret måtte disse produkters bruttodetailsalgspris, som anvendtes af forhandlere, der solgte dagligvarer, ikke overstige den bruttodetailsalgspris, som blev anvendt den 15. oktober 2021. Såfremt disse forhandlere markedsførte de samme produkter denne dato, havde de endvidere pligt til at markedsføre disse i en daglig mængde, som svarede til i hvert fald den gennemsnitlige, daglige mængde, som blev udbudt til salg på den pågældende ugedag i 2021.
23
Som følge af krigen i Ukraine ændrede den ungarske regering det omtvistede regeringsdekret således, at den referencemængde, der skulle tages i betragtning fra den 10. november 2022, ikke længere var den gennemsnitlige, daglige mængde, der blev udbudt til salg i 2021, men den mængde, som den pågældende forhandler havde på lager den pågældende ugedag dette år.
24
Fra samme tidspunkt udvidede den ungarske regering ligeledes anvendelsen af de lovbestemte priser til andre produkter, nemlig æg og kartofler. Forhandlere, som solgte disse produkter, havde pligt til at markedsføre disse i daglige mængder, der svarede til de gennemsnitlige, daglige mængder, som de havde på lager den pågældende ugedag i 2022, og prisen på nævnte produkter måtte ikke overstige den, der blev anvendt den 30. september 2022. Det omtvistede regeringsdekret var i kraft indtil den 31. juli 2023, efter at det senest var blevet ændret den 12. januar 2023.
25
Efter den nationale myndigheds kontrol den 1. februar 2023 på et af SPAR Magyarországs salgssteder i Ungarn fastslog denne myndighed, at de gennemsnitlige, daglige mængder, der blev udbudt til salg, af fem af de landbrugsprodukter, som var omhandlet i det omtvistede regeringsdekret, var lavere end de gennemsnitlige, daglige mængder, som var på lager den pågældende ugedag i 2021 eller 2022. Ved afgørelse af 9. maj 2023 fastslog nævnte myndighed en overtrædelse af bestemmelserne i det omtvistede regeringsdekret og pålagde SPAR Magyarország en bøde i medfør af forbrugerbeskyttelse. Som led i bødefastsættelsen tog denne myndighed bl.a. hensyn til den uoprettelige karakter af den ved overtrædelsen forvoldte skade, det betydelige antal forbrugere, som, henset til det pågældende salgssteds beliggenhed, var berørt af denne overtrædelse, nævnte overtrædelses varighed, den ulovlige adfærds gentagelse og hyppighed, overtrædelsens alvor i lyset af SPAR Magyarországs betydning og de lovmæssige forpligtelser, der angiveligt var blevet tilsidesat, men ligeledes forhandlerens samarbejdsvilje
26
SPAR Magyarország har anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af den nationale myndigheds afgørelse ved den forelæggende ret, hvorved selskabet har anfægtet denne afgørelses retsgrundlag og størrelsen af den bøde, som det er blevet pålagt. Til støtte for søgsmålet har selskabet gjort gældende, at det omtvistede regeringsdekret ifølge fortolkningen heraf ikke havde til formål at indføre en generel forsyningspligt, idet formålet i sidste ende var, at forhandlerne i fuldt omfang imødegik forbrugernes efterspørgsel. Selv om selskabet ikke udbød de ved dette dekret fastsatte mængder til salg, har det gjort gældende, at det altid opfyldte disse forbrugeres samlede efterspørgsel og på kontroldagen havde et slutlager på hvert produkt. Det havde følgelig ikke begået en overtrædelse.
27
Den nationale myndighed har nedlagt påstand om frifindelse. Denne myndighed har fremhævet, at der begås en overtrædelse, når den erhvervsdrivende ikke overholder sin pligt til at udbyde de ved det omtvistede regeringsdekret fastsatte mængder til salg. Der foreligger et objektivt ansvar i denne henseende, hvilket Kúria (øverste domstol, Ungarn) har bekræftet. Denne domstol har bl.a. fastslået, at de omhandlede bestemmelser fastsætter et objektivt ansvar med henblik på beskyttelse af de skadelige virkninger af markedets dårlige funktion og en øget forbrugerbeskyttelse som generelt formål. Forhandleren har således pligt til at sikre de varemængder, der er fastsat i dette dekret, til de lovbestemte priser.
28
Den forelæggende ret nærer tvivl om, hvorvidt det omtvistede regeringsdekret, som indfører en forpligtelse til at udbyde en bestemt mængde landbrugsprodukter, som henhørte under anvendelsesområdet for fusionsmarkedsordningen, til salg til en lovbestemt detailsalgspris, er foreneligt med EU-retten, eftersom en sådan lovgivning skader princippet om den frie prisdannelse for landbrugsprodukter på grundlag af en fri konkurrence og ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
29
På denne baggrund har Szegedi Törvényszék (retten i første instans i Szeged, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 83, stk. 5, i [fusionsmarkedsordningen] fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, som under henvisning til en akut situation pålægger de handlende en forpligtelse til at sælge en række landbrugsprodukter, som er omfattet af fusionsmarkedsordningens anvendelsesområde, til en [lovbestemt] pris i mængder, som ikke fastlægges på grundlag af de gennemsnitlige daglige mængder, som den handlende solgte i referenceåret, men derimod – uafhængigt heraf – på grundlag af de gennemsnitlige daglige mængder, som den handlende havde på lager i referenceåret?
2)
Skal fusionsmarkedsordningens artikel 90a, stk. 3, fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, som obligatorisk fastsætter, at der også skal pålægges en bøde, når den handlende på den dag, hvor kontrollen gennemføres, har udbudt en række landbrugsprodukter, som er omfattet af fusionsmarkedsordningens anvendelsesområde, til salg i mængder svarende til de gennemsnitlige daglige mængder, som den pågældende solgte i referenceåret, og forbrugerne har adgang til disse produkter?«
Om de præjudicielle spørgsmål
30
Indledningsvis undersøges den argumentation, som er anført i de skriftlige bemærkninger fra den østrigske regering og Kommissionen, hvorefter de af den forelæggende ret omtalte bestemmelser, dvs. fusionsmarkedsordningens artikel 83, stk. 5, og artikel 90a, stk. 3, hverken finder anvendelse på størstedelen af de produkter, der er berørt af det omtvistede regeringsdekret, eller på de krav, som fastsættes i dette dekret.
31
I henhold til fusionsmarkedsordningens artikel 83, stk. 5, kan medlemsstaterne vedtage eller bibeholde supplerende nationale bestemmelser for produkter, som er omfattet af en EU-handelsnorm, hvis disse bestemmelser er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, navnlig med princippet om fri bevægelighed for varer. Denne forordnings artikel 90a, stk. 3, fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at foretage kontrol af markedsføringsreglerne for disse produkter og pålægge sanktioner i tilfælde af, at nævnte produkter ikke er i overensstemmelse med disse regler. Eftersom disse to bestemmelser fremgår af afdeling 1 i kapitel I i afsnit II i nævnte forordnings del II om handelsnormer, skal de alene finde anvendelse, såfremt der findes sådanne regler vedrørende de forhold, der er opregnet i denne forordnings artikel 75, stk. 3.
32
For det første henhører fastsættelsen af en maksimumspris for visse produkter og forpligtelsen til at udbyde en bestemt mængde af disse produkter til salg ikke under de specifikke elementer, der er omhandlet i fusionsmarkedsordningens artikel 75, stk. 3, eller de særlige kendetegn, som er omhandlet i denne artikels stk. 5. For det andet fremgår det af nævnte artikels stk. 1, at af de otte produkter, der er omhandlet i det omtvistede regeringsdekret, kan alene æg og fjerkrækød være genstand for en handelsnorm. I denne henseende indeholder hverken Kommissionens forordning (EF) nr. 589/2008 af 23. juni 2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår handelsnormer for æg (EUT 2008, L 163, s. 6) eller Kommissionens forordning (EF) nr. 543/2008 af 16. juni 2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår handelsnormer for fjerkrækød (EUT 2008, L 157, s. 46) handelsnormer vedrørende dels fastsættelsen af en maksimumpris, dels en forpligtelse for forhandlerne til at udbyde en bestemt mængde af disse to produkter til salg. Følgelig giver ingen forhold mulighed for at fastslå, at der med hensyn til disse to produkter forelå en handelsnorm, som begrunder anvendelsen af de bestemmelser, der er omtalt i nærværende doms præmis 30.
33
Det skal dermed fastslås, at de bestemmelser, der er omhandlet i den forelæggende rets spørgsmål, ikke som sådan er relevante med henblik på at vurdere, om det omtvistede regeringsdekret er foreneligt med fusionsmarkedsordningen. Henset til den omstændighed, at det tilkommer Domstolen at fortolke alle de bestemmelser i EU-retten, som de nationale retsinstanser skal anvende for at træffe afgørelse i de for dem verserende tvister, også selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt er omtalt i de præjudicielle spørgsmål, der forelægges Domstolen af disse retsinstanser (dom af 22.2.2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C-283/21, EU:C:2024:144, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis), er en sådan konstatering imidlertid ikke til hinder for, at det undersøges, om dette dekret er i overensstemmelse med EU-retten, og nærmere bestemt bestemmelserne i denne forordning, eftersom nævnte dekret vedrører produkter, som henhører under anvendelsesområdet for nævnte forordning.
34
På denne baggrund skal de nævnte spørgsmål, som skal undersøges samlet, forstås således, at det nærmere bestemt tager ønskes oplyst, om fusionsmarkedsordningen skal fortolkes således, at denne forordning er til hinder for en national foranstaltning, der som følge af en nødsituation dels pålægger en forhandler at udbyde landbrugsprodukter, som henhører under anvendelsesområdet for denne forordning, til salg til en lovbestemt pris og i den gennemsnitlige, daglige mængde, som var registreret i forhandlerens lager i referenceåret, dels foreskriver obligatorisk pålæggelse af en bøde, hvis de ved denne nationale foranstaltning fastsatte forpligtelser tilsidesættes.
35
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, der i medfør af artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF henhører under Unions og medlemsstaternes delte kompetence, har lovgivningsmæssige beføjelser, der, som det følger af artikel 2, stk. 2, TEUF, giver dem mulighed for at udøve deres kompetence, for så vidt som Unionen ikke har udøvet sin (dom af 11.3.2021, Kommissionen mod Ungarn (Fortjenstmarginer), C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
36
Det følger af fast retspraksis, at når der er udstedt en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning (herefter »fusionsmarkedsordningen«) for en given sektor, er medlemsstaterne ikke desto mindre forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den. Ordninger, der opstiller hindringer for, at en fælles markedsordning kan fungere efter hensigten, strider også mod denne ordning, selv om det pågældende spørgsmål ikke er udtømmende reguleret ved denne (dom af 11.3.2021, Kommissionen mod Ungarn (Fortjenstmarginer), C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
37
Når der ikke foreligger en prisfastsættelsesmekanisme, er den frie dannelse af salgsprisen på grundlag af den frie konkurrence en komponent i denne fusionsmarkedsordningen og et udtryk for princippet om de frie varebevægelser på effektive konkurrencevilkår (jf. i denne retning dom af 11.3.2021, Kommissionen mod Ungarn (Fortjenstmarginer), C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
38
Indførelsen af en fælles markedsordning er dog ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender nationale bestemmelser, der forfølger andre formål af almen interesse end denne fælles markedsordning, selv om disse bestemmelser kan skade det indre markeds funktion i den pågældende sektor, forudsat at disse regler er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål (dom af 11.3.2021, Kommissionen mod Ungarn (Fortjenstmarginer), C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
39
For det første skader det omtvistede regeringsdekret, således som det fremgår af såvel den forelæggende rets konstateringer som af de skriftlige bemærkninger fra SPAR Magyarország, den østrigske regering og Kommissionen, den frie konkurrence, der, som det er anført i nærværende doms præmis 37, er en komponent i fusionsmarkedsordningen. Forpligtelsen til at udbyde landbrugsprodukter til salg til lovbestemte priser og i bestemte mængder hindrer nemlig forhandlerne i frit at fastsætte deres salgspriser og de mængder, som de ønsker at sælge, på grundlag af økonomiske overvejelser, der er baseret på den frie konkurrence.
40
For det andet følger det af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 38, at det omtvistede regeringsdekret begrundes i forfølgelsen af et andet formål af almen interesse end dem, er er omfattet af markedsordningen.
41
I det foreliggende tilfælde forfulgte det omtvistede regeringsdekret ifølge den ungarske regering et dobbelt formål, nemlig bekæmpelse af inflationen og beskyttelse af ugunstigt stillede forbrugere ved hjælp af en sikret forsyning af basisfødevarer til overkommelige priser.
42
Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen på visse betingelser ganske vist har beføjelse til i medfør af fusionsmarkedsordningens artikel 219 og 221 at træffe de nødvendige foranstaltninger til at reagere dels over for truende markedsforstyrrelser som følge af betydelige prisstigninger eller ‑fald på markeder inden for eller uden for Unionen eller andre begivenheder og omstændigheder, herunder nødsituationer, dels over for specifikke problemer i nødsituationer. Disse bestemmelser kan imidlertid ikke, henset til de specifikke situationer, som de regulerer, fortolkes bredt, således at fusionsmarkedsordningen i sin helhed kan anses for at dække de formål af almen interesse, der forfølges med det omtvistede regeringsdekret, dvs. bekæmpelsen af inflationen og beskyttelse af ugunstigt stillede forbrugere ved hjælp af en sikret forsyning af basisfødevarer til overkommelige priser.
43
Under disse omstændigheder kan en medlemsstat påberåbe sig formålet om bekæmpelse af inflationen og beskyttelse af ugunstigt stillede forbrugere for at begrunde foranstaltninger som de i det omtvistede regeringsdekret omhandlede, der skader ordningen om den frie prisdannelse under forhold med effektiv konkurrence, som fusionsmarkedsordningen bygger på.
44
Foranstaltningerne til fastsættelse af en maksimumspris og forpligtelsen til at udbyde en bestemt mængde produkter som de i det omtvistede regeringsdekret foreskrevne til salg skal imidlertid opfylde de betingelser, som fremgår af Domstolens praksis, hvad angår proportionalitet, dvs. være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål. I denne henseende skal undersøgelsen af proportionaliteten ske under hensyn til målsætningerne for den fælles landbrugspolitik og til den fælles markedsordnings tilfredsstillende funktion, hvilket kræver en afvejning af disse målsætninger og de mål, der forfølges med det omtvistede regeringsdekret (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl., C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 28).
45
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning er egnet til at sikre virkeliggørelsen af de mål, som den forfølger, skal det desuden bemærkes, at i henhold til fast retspraksis er en national lovgivning kun egnet til at sikre virkeliggørelsen af det tilsigtede mål, hvis den faktisk forfølger målet hermed på en konsekvent og systematisk måde (dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl., C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 37).
46
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at selv hvis det antages, at det omtvistede regeringsdekret er egnet til at beskytte ugunstigt stillede forbrugere ved hjælp af en sikret forsyning af basisfødevarer til overkommelige priser og bekæmpe inflationen, går dette dekret ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål (jf. analogt dom af 11.3.2021, Kommissionen mod Ungarn (Fortjenstmarginer), C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
47
Som den tyske regering og Kommissionen i det væsentlige har anført i deres skriftlige bemærkninger, går den skade på forhandlernes frie adgang til markedet under forhold med effektiv konkurrence, hvilken fri adgang sikres ved fusionsmarkedsordningen, samt som følge heraf de forstyrrelser i hele forsyningskæden, som forårsages af de lovbestemte priser, som disse forhandlere er pålagt, og sidstnævntes forpligtelse til at udbyde de fornødne mængder af de pågældende produkter til salg ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de formål, der forfølges med nævnte dekret.
48
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de forelagte spørgsmål skal besvares med, at fusionsmarkedsordningen skal fortolkes således, at denne ordning er til hinder for en national foranstaltning, der som følge af en nødsituation dels pålægger en forhandler at udbyde landbrugsprodukter, som henhører under anvendelsesområdet for denne forordning, til salg til en lovbestemt pris og i en gennemsnitlig, daglig mængde, som er registreret i forhandlerens lager i referenceåret, dels foreskriver obligatorisk pålæggelse af en bøde, hvis de ved denne nationale foranstaltning fastsatte forpligtelser tilsidesættes.
Sagsomkostninger
49
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2117 af 2. december 2021,
skal fortolkes således, at
denne forordning er til hinder for en national foranstaltning, der som følge af en nødsituation dels pålægger en forhandler at udbyde landbrugsprodukter, som henhører under anvendelsesområdet for denne forordning, til salg til en lovbestemt pris og i den gennemsnitlige, daglige mængde, som var registreret i forhandlerens lager i referenceåret, dels foreskriver obligatorisk pålæggelse af en bøde, hvis de ved denne nationale foranstaltning fastsatte forpligtelser tilsidesættes.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.