61979C0006
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 26 GIUGNO 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Nella presente controversia, la Corte è chiamata a valutare la legittimità di un rapporto informativo concernente — come prescrive l'articolo 43 dello Statuto — «la competenza, il rendimento e il comportamento in servizio» di un funzionario comunitario. Ma prima di affrontare la questione di fondo sarà necessario esaminare i profili procedurali della causa, che le parti hanno ampiamente trattato nelle rispettive memorie.
Il ricorrente, signor Daniele Grassi, è funzionario di grado LA 4 presso il Consiglio, con compiti di revisore nella divisione italiana del servizio linguistico. Il 17 febbraio 1978 egli ricevette comunicazione del rapporto informativo che lo riguardava, relativo al periodo 1o novembre 1975-31 ottobre 1977, e formulò in proposito talune osservazioni scritte. Avendo il relatore mantenuto fermo il proprio giudizio, l'interessato ne chiese, in data 2 marzo 1978, la revisione da parte di un secondo relatore; conformemente a tale domanda, un nuovo rapporto fu redatto il 15 marzo successivo. Contro di esso il signor Grassi propose reclamo il 6 giugno 1978, a norma dell'articolo 90 dello Statuto, contestando, in particolare, i seguenti punti: l'indicazione dei compiti svolti, i giudizi analitici sulla competenza professionale e sul comportamento in servizio, e infine la valutazione globale.
Il reclamo venne trasmesso — a cura del segretario generale del Consiglio — al «gruppo ristretto» del comitato dei rapporti, e questo espresse il parere che il rapporto impugnato non potesse considerarsi «presentato in maniera perfettamente adeguata». A seguito di ciò il secondo relatore predispose un rapporto emendato, che venne comunicato al Grassi il 5 settembre 1978. Ma quest'ultimo eccepì che l'autorità investita del potere di nomina, dopo avere acquisito il parere del «gruppo ristretto», avrebbe dovuto sottoporre il caso al comitato dei rapporti oppure, rinunciando a questo ulteriore esame, rinviare all'interessato il rapporto non emendato del secondo relatore. Tenuto conto di ciò il segretario generale, dopo aver sentito nuovamente il «gruppo ristretto», decise di investire del caso il comitato dei rapporti.
Nel frattempo il signor Grassi, ritenendo che il suo reclamo del 6 giugno 1978 fosse stato oggetto di una decisione implicita di rigetto, aveva deciso di rivolgersi a questa Corte. Il ricorso giurisdizionale da lui presentato il 5 gennaio 1979 venne iscritto con il numero 6/79.
Il 15 febbraio successivo, il comitato dei rapporti, prendendo posizione sul reclamo anzidetto, espresse l'avviso che i rapporti contestati non recavano pregiudizio all'interessato ma che tuttavia alcune correzioni erano necessarie. Attenendosi alle indicazioni contenute in questo parere, il secondo relatore emendò il suo rapporto redigendo quello definitivo, che fu notificato al signor Grassi il 20 marzo 1979. Contro questo atto egli propose il 20 giugno 1979 un secondo ricorso giurisdizionale, che venne iscritto con il numero 97/79.
La riunione dei due ricorsi introdotti dal signor Grassi, ai fini della procedura orale, venne infine disposta dalla Corte con ordinanza del 16 novembre 1979.
2.
Le questioni di natura procedurale debbono essere discusse alla luce della decisione del Consiglio in data 18 ottobre 1977, la quale ha disciplinato in modo specifico il procedimento per la redazione dei rapporti informativi ed i mezzi di reclamo di cui può valersi in tale materia il funzionario nei confronti dell'amministrazione. La normativa, assai complessa, della citata decisione va però coordinata con le norme statutarie che riguardano i mezzi di ricorso (articoli 90 e 91), senza dimenticare che le disposizioni della decisione sono gerarchicamente subordinate a quelle dello Statuto, in quanto rientrano fra le disposizioni generali di attuazione che ciascuna istituzione ha il potere di adottare in base all'articolo 110 dello Statuto medesimo. Precisamente, la decisione del 18 ottobre 1977 ha dato esecuzione all'articolo 43 dello Statuto, che disciplina come ho detto i rapporti informativi periodici.
Ciò premesso, esaminiamo la ricevibilità del primo ricorso (quello che reca il n. 6/79). La difesa del Consiglio contesta tale ricevibilità, affermando che al momento in cui il ricorso fu introdotto (5 gennaio 1979) il reclamo del 6 giugno 1978 si trovava ancora all'esame del comitato dei rapporti (il quale espresse il proprio parere solo il 15 febbraio 1979) e che il secóndo relatore redasse il rapporto definitivo nel mese di marzo. Il ricorso perciò sarebbe stato proposto quando la fase precontenziosa non era ancora esaurita, contro una presa di posizione non definitiva dell'amministrazione.
Per accogliere questa tesi, bisognerebbe ritenere che il termine di cui dispone l'amministrazione per decidere su un reclamo, nel quadro della speciale procedura dettata per i rapporti informativi, possa essere più lungo dei quattro mesi fissati dall'articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto. Nel caso di specie, se tale opinione avesse fondamento, il ricorso giurisdizionale non avrebbe potuto essere proposto prima della data in cui il rapporto definitivo del secondo relatore venne notificato al funzionario, vale a dire prima del 20 marzo 1979, quando erano ormai trascorsi oltre nove mesi dal reclamo amministrativo. Ma il punto di vista del Consiglio non può essere condiviso, per due valide ragioni. In primo luogo infatti l'articolo 90, paragrafo 2, che è la regola generale in materia di reclami, impone all'autorità che ha il potere di nomina di notificare all'interessato la propria decisione debitamente motivata sul reclamo nel termine di quattro mesi a decorrere dalla sua presentazione, aggiungendo che alla scadenza di tale termine la mancanza di risposta equivale a decisione implicita di rigetto, contro la quale è ammesso ricorso; un principio così rigoroso non potrebbe certamente subire deroga mediante una norma di esecuzione dello Statuto. In secondo luogo, la stessa decisione del Consiglio del 18 ottobre 1977 stabilisce all'articolo 9 che la durata delle procedure di reclamo ivi previste non può oltrepassare i quattro mesi: regola evidentemente intesa a mettere pienamente in armonia la decisione con il citato articolo 90 dello Statuto.
Una conferma di tale interpretazione è fornita dalla «guida relativa ai rapporti informativi» adottata dal Consiglio nel novembre 1977 (e quindi subito dopo la emanazione delle disposizioni di attuazione dell'articolo 43 dello Statuto). Nella parte seconda, lettera C di questo documento, sotto il titolo «Reclamo sulla base dell'articolo 90 dello Statuto» (p. 35, in fine), si precisa che, in caso di disaccordo col primo e col secondo relatore del rapporto, il funzionario «dispone di un termine di tre mesi per proporre un reclamo (articolo 90, paragrafo 2, comma I)» e che, «a partire da tale reclamo, l'autorità dispone di un termine di quattro mesi per notificare la sua decisione all'interessato (articolo 90, paragrafo 2, comma II)». Anche dalla guida emerge dunque chiaramente che la procedura istituita dalla decisione del 1977 deve essere coordinata con l'articolo 90 dello Statuto.
Ma vi è di più. Come giustamente osserva la difesa del ricorrente, il Consiglio, dopo la proposizione del reclamo che impugnava il rapporto del secondo relatore, oltre a non rispettare il termine di quattro mesi del quale finora abbiamo discusso, non si è neppure conformato all'articolo 11, paragrafo 4, della citata decisione del Consiglio. Secondo tale articolo, allorché il funzionano, non accettando il rapporto del secondo relatore, abbia proposto reclamo amministrativo, PAIPN, dopo aver sentito il gruppo ristretto, può scegliere fra due alternative: o confermare quel rapporto, che diviene così definitivo (e ciò pone termine alla procedura di reclamo), ovvero rimettere il caso al comitato dei rapporti affinché esprima un parere, che verrà poi comunicato al secondo relatore per la redazione di un rapporto emendato. Ora, nella specie, il Consiglio non ha seguito né l'ima né l'altra strada; esso ha richiesto, il 14 giugno 1978, il parere del gruppo ristretto, e dopo di ciò ha invitato il secondo relatore a modificare il rapporto senza passare per il tramite del comitato dei rapporti; in tal modo, esso ha mostrato di voler porre termine, seppure irrealmente, alla procedura di reclamo. Questo comportamento ambiguo ed incerto, chiaramente irregolare dal punto di vista procedurale, sarebbe stato probabilmente sufficiente per giustificare la determinazione del funzionario di presentare il ricorso giurisdizionale anche se tale determinazione non avesse avuto il solido fondamento che ho illustrato.
Infine, non può condividersi la tesi secondo cui il signor Grassi sarebbe stato privo di interesse ad agire al momento della proposizione del ricorso giurisdizionale. Al contrario, alla data del 5 gennaio 1979, egli aveva un preciso interesse a che il rapporto che lo riguardava venisse emendato, poiché la richiesta in tal senso era stata avanzata col reclamo e non aveva avuto seguito nel termine di quattro mesi prescritto sia dall'articolo 90 dello Statuto sia dall'articolo 9 della decisione del Consiglio. Anche sotto questo aspetto dunque il ricorso in esame va giudicato ricevibile.
3.
Malgrado ciò, vi è una circostanza di tuu'altra natura che preclude l'esame del ricorso 6/79: precisamente un fatto nuovo verificatosi dopo la sua introduzione. Il 20 marzo 1979, il Consiglio ratificò il rapporto del secondo relatore, emendato in base al parere espresso dal comitato dei rapporti, e lo notificò al Grassi. Non vi è dubbio che questo rapporto emendato abbia implicato il ritiro di quello del medesimo relatore datato 15 marzo 1978; si tratta, infatti, di due rapporti relativi alla stessa persona e allo stesso periodo, e l'ultimo rappresenta evidentemente la presa di posizione definitiva dell'amministrazione in materia. Da questo rilievo discende la conseguenza che il ricorso del 5 gennaio 1979 è divenuto privo di oggetto; sicché la Corte, a mio avviso, dovrà prenderne atto, dichiarando che in relazione ad esso non vi è luogo a procedere.
4.
Il Consiglio ha opposto un'eccezione d'irricevibilità anche al ricorso presentato il 20 giugno 1979 ed iscritto col numero 97/79. Alla base dell'eccezione sta il fatto che il signor Grassi mancò di proporre un previo reclamo amministrativo avverso il rapporto emendato del secondo relatore, redatto il 2 marzo 1979 e notificatogli come si è visto il 20 marzo successivo.
Questa tesi mi sembra priva di fondamento. Occorre invero considerare che l'amministrazione, pur con le lacune di comportamento che ho posto in evidenza, ha seguito la procedura di reclamo definita nella decisione del 1977, investendo della cognizione del caso il comitato dei rapporti e ratificando successivamente il rapporto emendato del secondo relatore. Orbene, quella procedura si inizia con la presentazione di un reclamo amministrativo (proposto, nella specie, il 6 giugno 1978) e si conclude con una presa di posizione dell'amministrazione, che non è suscettibile, in quanto definitiva, di un secondo reclamo.
Quando il Consiglio sostiene che il rapporto definitivo avrebbe dovuto formare oggetto di un nuovo reclamo amministrativo ai sensi dell'articolo 90, per poter poi essere impugnato in via giurisdizionale, esso trascura di considerare che questo rapporto emendato, ovviamente sostitutivo del precedente, è stato adottato a seguito del primo reclamo. Ora, sarebbe irragionevole considerare il rapporto emendato privo di collegamento rispetto all'altro cui esso si sostituiva: si tratta infatti della presa di posizione dell'amministrazione su di un'unica questione, compiuta dapprima mediante un atto suscettibile di reclamo (il rapporto del 15 marzo 1978) e poi mediante un atto definitivo, impugnabile direttamente in via giurisdizionale.
In linea di principio, il valore conclusivo del rapporto emendato e ratificato dal Consiglio trova conferma nelle disposizioni che reggono la particolare procedura, nel cui quadro l'istituzione convenuta ha nella specie operato. L'articolo 10, paragrafo 5, della più volte citata decisione del 1977 stabilisce infatti che la procedura di reclamo «termina» con la trasmissione al funzionario del rapporto definitivo redatto dopo che il comitato dei rapporti ha dato il suo parere. Analoga formula è impiegata nell'articolo 11, paragraf 4, lettera b), con riferimento all'ipotesi in cui l'AIPN, dopo aver sentito il parere del gruppo ristretto, decida di non adire il comitato, e di riconoscere come definitivo il rapporto del secondo relatore senza apportarvi rettifiche.
Quanto poi alla circostanza che il Consiglio non seguì integralmente la procedura delineata nella decisione del 1977, non mi sembra che essa possa condurre a conclusioni diverse. Sarebbe davvero paradossale che una irregolarità commessa dal Consiglio dovesse obbligare il funzionario interessato a ricominciare da capo la procedura in questione, frapponendo altri ostacoli al suo diritto di proporre, entro un termine regionevole, il ricorso giurisdizionale.
5.
E tempo di passare all'esame delle doglianze inerenti al merito. Conviene a tal riguardo tener presente che la difesa della parte istante, rispondendo ad un quesito postole dalla Corte, ha precisato le sue richieste in una nota dell'8 maggio 1980. Stando a questo documento, il ricorrente domanda l'annullamento parziale del rapporto informativo, compilato dal secondo relatore il 2 marzo 1979, su tre punti che appresso specificherò.
Per chiarire i limiti entro i quali questa Corte deve restare, nell'esaminare le impugnative contro rapporti informativi concernenti i funzionari, ricordo che secondo una costante giurisprudenza tali rapporti «benché constino di apprezzamenti in via di principio non sindacabili, ... possono tuttavia essere talvolta inficiati da vizi di forma o di procedura, da errori palesi o da sviamento dei poteri di valutazione, tutti vizi che ne possono comportare la illegittimità» (v. in particolare la sentenza 25 novembre 1976 nella causa 122/75, Küster c/Parlamento, Raccolta 1976, p. 1685, punto 7/10 della motivazione; nonché, nello stesso senso, la sentenza del 12 maggio 1977 nella causa 31/76, Macevicius c/Parlamento, Raccolta 1977, p. 883). Ciò non significa — come estattamente ha osservato l'avvocato generale Mayras nelle conclusioni presentate il 27 marzo 1980 nella causa 24/79 — che il giudice debba sotituire la sua valutazione a quella dell'autorità amministrativa, ma soltanto che a lui compete di controllare le vie e i mezzi che hanno potuto condurre a tale valutazione.
Esaminiamo ora in dettaglio ciascuna delle tre censure mosse dal signor Grassi al rapporto informativo che lo riguarda.
a)
II ricorrente chiede, in primo luogo, la soppressione della frase che gli attribuisce «a limited number of unrevised translations»: frase la quale figura nella parte prima del rapporto, al punto II. Al riguardo egli sostiene che una sola volta — in occasione di una missione a Firenze nei giorni 20, 21 e 22 novembre 1975 — effettuò delle traduzioni, nel periodo cui il rapporto impugnato si riferisce; inoltre, un dato di questo genere sarebbe di scarso significato nel quadro d'insieme di un rapporto informativo, ed esprimerebbe un intento riduttivo delle capacità e dei compiti dell'interessato.
Il preteso vizio di cui trattasi non è riconducibile all'errore manifesto circa elementi di fatto. È, invero, fuori discussione che il signor Grassi, in occasione dell'indicata missione a Firenze, svolse anche compiti di traduttore. Ciò basta, mi sembra, per escludere un errore di fatto.
La menzione dello svolgimento di compiti di traduttore non è neppure riconducibile allo sviamento di potere. Non è stata fornita alcuna prova che l'amministrazione l'abbia inserita nel rapporto per scopi diversi da quelli tipici di quest'atto. D'altro canto, è anche emerso — attraverso affermazioni non contestate della difesa del Consiglio — che nella descrizione delle funzioni di tutti i revisori, che figura nei rapporti informativi relativi al periodo 1975-1977, figurava sempre il riferimento all'attività di traduttore. Ciò induce ad escludere che, con la menzione dei compiti di traduttore, il ricorrente sia stato discriminato e conferma ulteriormente la fragilità della tesi secondo cui il riferimento a tali (limitati) compiti sarebbe espressione di uno sviamento di potere dell'amministrazione.
Un discorso diverso potrebbe farsi in ordine alla utilità della menzione di cui ci stiamo occupando ai fini della valutazione della competenza e del rendimento del funzionario. Ma la questione mi sembra si ponga sul piano della discrezionalità dell'amministrazione, al cui apprezzamento tecnico la Corte non può sostituirsi. D'altronde anche sul piano obbiettivo è difficile dire se la menzione di cui si discute rappresenti una ingiusta sottovalutazione dell'interessato, o non piuttosto il riconoscimento meritorio di un lavoro svolto anche al di fuori delle sue specifiche attribuzioni.
b)
Il ricorrente chiede, in secondo luogo, che sia soppressa la menzione «sufficiente», riferita alle relazioni di lavoro con superiori e colleghi, che figura nella parte seconda, punto III, 2. Al riguardo egli sostiene che su questo punto il rapporto avrebbe dovuto essere motivato, contenendo una valutazione critica nei confronti del funzionario.
Osservo innanzi tutto che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, i rapporti informativi non rientrano nella categoria delle decisioni individuali a carico di funzionari, per le quali l'articolo 25 dello Statuto prevede l'obbligo della motivazione, ma «sono retti da disposizioni speciali» adottate in attuazione dell'articolo 43 dello Statuto medesimo (v. la già citata sentenza del 25 novembre 1976 nella causa 122/75, punti 21-26 della motivazione). Per quanto riguarda il Consiglio, i soli criteri applicabili sono quelli contenuti nella citata guida relativa ai rapporti informativi; questo testo, il quale reca disposizioni interne di attuazione della decisione del 18 ottobre 1977, si limita a stabilire, nella parte prima, sezione E, I, 4, b) (p. 16), che «l'attribuzione della qualifica di eccellente o di scarso deve essere obbligatoriamente accompagnata da un commento giustificativo ...». Stando così le cose, mi sembra che nella specie neppure il «commento giustificativo» fosse indispensabile, sotto il profilo formale, giacché la qualifica contestata («sufficiente») non era una di quelle sopra indicate. Perciò la pretesa carenza di motivazione non mi sembra configurabile, né in relazione all'articolo 25 dello Statuto, né in relazione alle disposizioni particolari contenute nella anzidetta guida.
È peraltro il caso di osservare che nel rapporto contestato il giudizio di «sufficiente», limitato alle relazioni con i superiori e colleghi, è accompagnato da un breve commento e dal richiamo di taluni episodi i quali, nell'opinione dell'amministrazione, lo giustificherebbero. Intendo riferirmi al brano «He is, however, so rigid, etc.» che figura nel rapporto sotto il titolo «Continuation of Part III» e di cui mi occuperò tra breve.
In ogni caso, la menzione «sufficiente» non comporta alcun vizio di forma o di procedura. Essa infatti appare adottata in coerenza ai criteri dettati dalla guida. Così pure, sarebbe fuor di luogo parlare di sviamento di potere, non risultando da alcun elemento che l'autorità abbia inserito quella menzione nel rapporto per conseguire uno scopo diverso da quelli cui tale atto è preordinato. Né infine è ravvisabile nella qualifica di «sufficiente» un errore manifesto sui fatti, trattandosi di un giudizio e quindi di un atto che esprime l'apprezzamento discrezionale dell'amministrazione.
e)
Il ricorrente chiede in terzo luogo la soppressione di un brano che figura nella parte terza, sezione III, del rapporto. Esso contiene dei giudizi sul comportamento in servizio del ricorrente i quali investono principalmente la sua personalità. Al signor Grassi viene addebitato di essere eccessivamente «rigido» e di avere con il suo atteggiamento influito in modo negativo sull'atmosfera di lavoro della sezione italiana. Il relatore scrive di lui, in particolare: «Egli è così rigido nel suo comportamento che le sue relazioni con i superiori ed i colleghi dello stesso grado sono molto meno soddisfacenti» rispetto a quelle esistenti con i subordinati (cioè con i traduttori). Più oltre si fa cenno a due spiacevoli incidenti dei quali si forniscono i dettagli (un alterco con un gruppo di revisori nel dicembre 1975, e dei commenti scritti circa due superiori nel marzo 1977, all'epoca di una missione a Figi).
La doglianza principale che il ricorrente muove contro questa parte del rapporto informatitivo è — stando soprattutto alle posizioni prese in udienza — quella della carenza di motivazione. In proposito penso di dover ribadire che il rapporto informativo non è un atto per il quale la motivazione sia obbligatoria ai sensi dello Statuto. A questa tesi la difesa del signor Grassi oppone che una motivazione è necessaria quando i giudizi contenuti in un rapporto sono particolarmente critici. Ma già ho rilevato che la guida relativa ai rapporti richiede un commento giustificativo solo per i giudizi estremi espressi con una formula sintetica predeterminata e non anche per i giudizi inseriti nelle parti descrittive del rapporto, tra le quali rientra certamente quella di cui ci stiamo ora occupando.
Mi sembra inoltre opportuno aggiungere che, in realtà, l'intero brano che stiamo esaminando costituisce in qualche modo la motivazione del giudizio di «sufficiente», espresso proprio con riferimento alle relazioni con i superiori e con i colleghi, e collocato in altra parte del rapporto. E devo altresì rilevare che le valutazioni contenute nel brano in questione sono giustificate mediante il riferimento ai due precisi episodi, che ho sopra menzionato. Ne segue che la censura di carenza di motivazione deve ritenersi senza fondamento non soltanto dal punto di vista formale ma anche sul piano dei fatti.
La difesa del ricorrente muove dei rilievi altresì in ordine all'utilizzazione che il rapporto sembra fare dei due episodi del 1975 e del 1977. Tali episodi — essa sostiene — dimostrerebbero la piena correttezza del comportamento in servizio del signor Grassi e non potrebbero quindi essere addotti per sorreggere valutazioni negative o comunque particolarmente critiche. L'atteggiamento di critica assunto nel 1975 dal ricorrente nei confronti del capo della divisione italiana, signor Tommaso Valerio, sarebbe dovuto al fatto che il signor Grassi non condivideva il modo in cui venivano designati i traduttori per le missioni all'estero; nel 1977, il conflitto di vedute si sarebbe rinnovato — prendendo occasione dalla designazione di un determinato funzionario per una missione extraeuropea — a causa del modo in cui erano gestite le missioni ed in genere dei criteri in base ai quali la divisione veniva diretta (cfr. gli allegati 16 e 17 al ricorso del 20 giugno 1979).
Penso che la Corte non possa seguire la difesa del ricorrente in un'analitica disamina di tali episodi, né indagare per stabilire chi ne sia stato responsabile. Se così facesse, la Corte verrebbe a sostituirsi all'amministrazione nella valutazione del comportamento in servizio dei funzionari, mentre, come è noto, questo genere di apprezzamenti non rientra nelle sue competenze. La Corte, a mio avviso, dovrà limitarsi a constatare che gli episodi menzionati nel rapporto si sono realmente verificati, e dare quindi atto all'amministrazione di avere corredato il proprio giudizio con il richiamo a fatti concreti. Ciò mi sembra sufficiente per escludere, non solo il vizio di difetto di motivazione (peraltro non configurabile neppure in astratto), ma altresì quello di errore manifesto.
Quanto poi allo sviamento di potere, ancora una volta osservo che la menzione dei due episodi non risulta essere stata effettuata dall'amministrazione per altri fini che quelli propri dell'articolo 43. Lo stesso ricorrente parla del resto solo genericamente di sviamento di potere, limitandosi in realtà a negare la propria responsabilità in ordine agli incidenti; egli non riesce a dimostrare che l'amministrazione, col menzionarli nel rapporto, avesse inteso conseguire finalità atipiche.
Infine, per quanto concerne la forma e la procedura, noto che il riferimento ad episodi concreti a complemento di giudizi di valore rappresenta una corretta applicazione dei criteri che, secondo le linee dell'apposita guida, devono essere seguiti nella redazione dei rapporti informativi.
6
Concludo pertanto proponendo che la Corte, sui due ricorsi riuniti presentati dal signor Daniele Grassi contro il Consiglio rispettivamente il 5 gennaio e il 20 giugno 1979, dichiari non esservi luogo a procedere in ordine al primo e rigetti il secondo.
Circa le spese inerenti ad entrambi i ricorsi riuniti, propongo che, in applicazione dell'articolo 70 del Regolamento di procedura, esse siano poste a carico delle parti nella misura in cui ciascuna le ha sopportate.