61971C0005(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 13 OKTOBER 1971 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak hebben partijen ter terechtzitting van 29 juni 1971 op verzoek van het Hof uitsluitend hun standpunt inzake de ontvankelijkheid van het beroep uiteengezet. Ook mijn conclusie van 13 juli 1971 bleef hiertoe beperkt, al waren de grenzen vrij ruim getrokken. Ik concludeerde toen dat aan de ontvankelijkheid niet kon worden getwijfeld. Dit houd ik ook thans nog staande. Het Hof sprak zich nog niet uit, doch besloot slechts partijen over de zaak ten gronde te horen en over de ontvankelijkheid te zamen met de hoofdzaak te beslissen.
Na de mondelinge behandeling van de zaak ten principale op 22 september 1971 zou ik ook mijn standpunt dienaangaande willen bepalen. Ik zal dit doen zonder nogmaals op de feiten in te gaan, die ik in mijn vorige conclusie reeds uitvoerig heb uiteengezet. Ik zal uiteraard evenmin terugkomen op alle andere punten die ik in mijn conclusie van 13 juli 1971 heb besproken.
I
Bij de vraag of, zoals verzoekster stelt, de Raad met zijn verordening nr. 769/68 (PB nr. L 143, blz. 14) ter uitvoering van verordening nr. 1009/67 (PB nr. 308, blz. 1) een dienstfout heeft begaan, moet eerst worden onderzocht of deze uitvoeringsverordening onrechtmatig kan worden geacht. Onrechtmatigheid is in het algemeen immers de eerste — zij het uiteraard niet de enige — voorwaarde voor een actie wegens dienstfout. Volgens verzoekster zou de onrechtmatigheid uit twee omstandigheden voortvloeien: ten eerste was artikel 37 van verordening nr. 1009/67 geschonden, en ten tweede had de Raad een discriminerende regeling vastgesteld, dus het beginsel van gelijke behandeling veronachtzaamd.
1.
Bezien wij om te beginnen de eerste grief. — In mijn conclusie van 13 juli 1971 heb ik al uiteengezet, dat in artikel 2 van verordening nr. 769/68 alleen een machtiging tot het toekennen van compensatie aan suikerfabrieken werd verleend, indien de op een bepaalde wijze te berekenen nationale prijs van witte suiker op 30 juni 1968 hoger was dan de vanaf 1 juli 1968 geldende richtprijs voor witte suiker. Althans voor het gebied van de Bondsrepubliek kan dit globaal zo worden gesteld. Volgens verzoekster had men echter niet moeten uitgaan van de richtprijs maar van de interventieprijs.
Reeds dadelijk zij opgemerkt dat deze grief geen steun kan vinden in artikel 37 van verordening nr. 1009/67, waar immers alleen wordt gezegd: „Voor de op 1 juli 1968 in voorraad zijnde hoeveelheden suiker stelt de Raad op voorstel van de Commissie volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag bepalingen vast met betrekking tot de maatregelen die nodig zijn om het verschil tussen de nationale suikerprijzen en de met ingang van 1 juli 1968 geldende prijzen te overbruggen.” Er is dus zeer in het algemeen sprake van de „nodige maatregelen”, hetgeen welbeschouwd op een discretionaire bevoegdheid van de wetgever wijst. Ook de prijzen zijn niet nader aangegeven; niet gezegd wordt, welke van de verschillende prijzen die binnen het prijssysteem van de marktordening gelden (richtprijzen, interventieprijzen, afgeleide interventieprijzen, enzovoort), in aanmerking komen. Dit is ook logisch, omdat de prijzen voor het op 1 juli 1968 begonnen verkoopseizoen bij afkondiging van verordening nr. 1009/67 (op 18 december 1967) nog geenszins waren vastgelegd. Dit is pas later gebeurd, en wel op 9 april 1968 bij verordeningen nrs. 430 en 432 (PB nr. L 89, blz. 2 en 4) en op 18 juni 1968 bij verordening nr. 767 (PB nr. L 143, blz. 11). Derhalve kan aan artikel 37 van verordening nr. 1009/67 geen enkele steun voor verzoeksters opvatting worden ontleend.
Evenmin — en daarmee kom ik op een tweede punt — kan mijns inziens worden gezegd dat verordening nr. 769/68 zelf een dwingende aanduiding bevat om van de interventieprijzen uit te gaan, waar artikel 2, lid 2, dier verordening van de interventieprijs spreekt in verband met de berekening van het compensatiebedrag. Immers, hiertegenover staat ten eerste de duidelijke tekst van lid 1 van artikel 2, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen de nationale prij[texte_colle] zen en de richtprijzen. Ten tweede mag men niet over het hoofd zien dat in lid 2, van artikel 2 alleen wordt gezegd: „Het bedrag van deze compensatie … wordt berekend op basis van het verschil…”. Er wordt niet gezegd dat het bedrag der compensatie gelijk is aan dit verschil. Zo gezien, ligt het meer voor de hand dat — zoals ook de Raad zegt — dit lid ten doel heeft de wijze van berekening van de interventieprijs, dus van een der in lid 1 genoemde elementen, vast te leggen. Ook stuit men niet op vaste grond in het betoog van verzoekster over de verhouding tussen de minimumprijs voor suikerbieten en de suikerprijs. Volgens verzoekster was er vroeger — in de nationale regeling — een bepaalde verhouding tussen deze minimumprijs, die aan de bietenproducenten werd gegarandeerd, en de vaste prijs van witte suiker, welke laatste prijs zo werd berekend dat de minimumbietenprijs daaruit kon worden betaald. Thans zou de interventieprijs deze rol vervullen en zou blijkens verschillende gemeenschapsverordeningen de minimumbietenprijs in een bepaalde verhouding staan tot de interventieprijs; in het kader van een compensatiestelsel zou derhalve logischerwijs de vroegere nationale prijs moeten worden vergeleken met de interventieprijs van de gemeenschappelijke marktordening. — Tegen dit, op het eerste gezicht overtuigende betoog heeft de Raad echter aangevoerd dat de interventieprijs in feite niet dezelfde functie heeft als eertijds de Duitse vaste prijs, alleen al omdat de interventieprijs de benedengrens is van een prijskader, waarbinnen de suikerprijs op de markt tot stand moet komen (op dit punt zullen wij in ander verband nog terugkomen). Bovendien is de bietenprijs slechts een van de vele kostenfactoren. Als inderdaad een compensatie met betrekking tot de uiteenlopende bietenprijzen was bedoeld, zouden de bepalingen stellig dienovereenkomstig zijn geformuleerd. — Mijns inziens kan nauwelijks worden getwijfeld aan de juistheid van deze tegenwerpingen; hiermee vervalt tevens dit argument van verzoekster.
Ten slotte levert ook verzoeksters verwijzing naar het — in een beschikking der Commissie van 4 december 1969 neergelegde en in hoofdzaak naar de interventieprijs gerichte — systeem van compensatie voor herwaarderingsverliezen niets op. Zoals de Raad terecht opmerkt, gaat het hier om een ander soort regeling voor een geheel ander probleem. Bovendien was het ook zeer wel mogelijk geweest deze compensatie — met een ander percentage — aan de richtprijs te relateren, juist omdat deze in een vaste verhouding tot de interventieprijs staat.
Bovendien moet tegenover de stelling van verzoekster (compensatie op grond van de interventieprijs) de nadruk worden gelegd op de kenmerken van de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt. Hiertoe behoort het reeds genoemde feit dat deze ordening niet met vaste prijzen werkt, maar binnen een bepaald kader van richtprijzen en interventieprijzen de gewone marktwetten wil laten spelen, dus inzover een vrije marktprijsvorming mogelijk wil maken. Inderdaad schijnen de prijzen zich na de inwerkingtreding van de marktordening voor suiker in deze zin te hebben ontwikkeld. Dit blijkt uit de verklaringen van de Raad, volgens welke de werkelijke prijzen voor witte suiker in de Bondsrepubliek in de maanden na de inwerkingtreding van verordening nr. 1009/67 zelfs nog boven de vroegere vaste prijs lagen. Ook de verklaringen van verzoekster luiden in deze zin, al merkt zij op dat de lichte gemiddelde prijsstijging voor witte suiker zich in de maanden juli-november 1968 niet heeft voorgedaan in Noord-Duitsland, waar de prijzen van juli tot en met oktober 1968 lager waren dan de vroegere vaste prijs. Deze prijzen waren in feite maar heel weinig gedaald (21 pfennig per 100 kg (
2
) ). Zou in deze omstandigheden compensatie op grond van de interventieprijs zijn toegekend — wat volgens verzoekster had moeten gebeuren —, dan zou aan de begunstigden een extra voordeel zijn verschaft (en wel het verschil tussen de werkelijke prijzen en de interventieprijs). Daar dit zeker niet de bedoeling kan zijn van de onderhavige compensatiemaatregelen, is de interventieprijs kennelijk niet het juiste uitgangspunt.
Ten slotte is het volgens mij eveneens duidelijk dat ook een compensatie op grond van de werkelijk gerealiseerde prijzen niet in aanmerking komt. Hiertoe is reeds veelzeggend dat in artikel 37 van verordening nr. 1009/67 sprake is van de geldende, dus de wettelijk vastgestelde prijzen. Bovendien zouden de betrokken suikerproducenten bij een dergelijke regeling waarschijnlijk niets hebben gedaan om hun oude voorraden tegen meer dan de interventieprijzen te lozen. De prijzen zouden dan ook, in strijd met de grondbeginselen van de marktordening in de suikersector, niet overeenkomstig de marktwetten boven de interventieprijzen zijn komen te liggen, zulks ten nadele van de overheid, dat wil zeggen van de belastingbetaler die de compensatie uiteindelijk moest opbrengen.
Gezien de bedoeling van de marktorganisatie, kom ik dan ook tot de enige mogelijke gevolgtrekking dat het alleszins gerechtvaardigd was een eventuele compensatie bij de landen met hoge prijzen te baseren op de richtprijzen, dus op de bovengrens van het communautaire prijzenstelsel, hetgeen in de bestreden verordening ook is gebeurd. In ieder geval is er geen enkele aanwijzing dat de invoering van dit systeem of het niet-in-voeren van het door verzoekster bepleite systeem in het licht van basisverordening nr. 1009/67 wederrechtelijk zou zijn.
Volledigheidshalve zij in dit verband overigens opgemerkt dat alleen een compensatie van aanzienlijke prijsverschillen was beoogd. Dit blijkt uit de considerans van verordening nr. 769/68; er is ook niets tegen in te brengen, daar het in economisch opzicht logisch is en beantwoordt aan de beginselen van een rechtsstaat. Bij een vergelijking van de bedragen is het echter zeer twijfelachtig of men zelfs van een aanzienlijk verschil tussen de oude prijs van witte suiker en de interventieprijs zou kunnen spreken. De interventieprijs voor ruwe suiker (herleid naar de waarde van witte suiker) was namelijk 20,11 rekeneenheden, tegenover een vroegere nationale prijs van 20,76 (volgens de berekening van verzoekster) respectievelijk 20,55 (volgens de berekening van de Raad). Zo gezien, is het niet zo onredelijk om te stellen, dat het door verzoekster gewenste resultaat zelfs nog niet noodzakelijkerwijs zou zijn ingetreden, wanneer de interventieprijs als referentiebasis voor de compensatie was genomen. Ik wil echter opmerken dat dit slechts een bijkomende en geen beslissende overweging is bij de beoordeling van het onderhavig geval.
2.
Zoals U zich zult herinneren, is voorts gesteld dat de onrechtmatigheid van verordening nr. 769/68 voortvloeit uit de veronachtzaming van het beginsel van gelijke behandeling, dus uit de schending van een algemeen rechtsbeginsel en van de in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag vervatte regel die zeer zeker ook voor het afgeleide gemeenschapsrecht geldt. Wij zullen dit nader bezien.
Verzoekster betoogt dat de getroffen regeling discriminerend is voor de producenten van ruwe suiker in de Bondsrepubliek, omdat de compensatieverlening werd gebonden aan het prijsverloop bij witte suiker en omdat verschillende referentiebases golden voor de verschuldigdheid van de heffing en voor de toekenning van de compensatie (in het eerste geval — voor landen met lage prijzen — de interventieprijs en in het tweede geval dus de richtprijs).
Om te beginnen het eerste punt van deze grief, dat mijns inziens vrij eenvoudig is af te doen. Inderdaad kan een binding van de compensatieregeling aan het prijsverloop bij witte suiker — ook ten aanzien van producenten van ruwe suiker — niet worden betwist. Immers, afgezien van de ondoorzichtige markt voor ruwe suiker, kan men op grond van de globaal gelijke verwerkingskosten in de Lid-Staten ervan uitgaan dat de prijzen van witte suiker en ruwe suiker doorgaans evenwijdig lopen. Bij een prijsstijging voor witte suiker zullen dus ook de prijzen van ruwe suiker stijgen, en omgekeerd. Alleen theoretisch is de onwaarschijnlijke situatie denkbaar dat slechts één dezer prijzen stijgt en de andere daalt. In elk geval is niet aangetoond dat deze situatie zich voordeed. Zeker was dit niet zo in de Bondsrepubliek Duitsland, waar beide prijzen immers in het algemeen zijn gestegen. — Hetzelfde geldt voor de hypothese dat de verhouding tussen de oude en de nieuwe prijzen bij ruwe suiker anders was dan bij witte suiker, dus dat beide prijzen wel boven het communautaire prijsniveau lagen, maar dat in het ene land geen compensatie kon worden gegeven, omdat alleen de prijs van ruwe suiker en niet tevens die van witte suiker boven het richtprijspeil lag, en in een ander land wel compensatie voor ruwe suiker mogelijk was, omdat beide prijzen boven de richtprijs lagen. Ook hier kon verzoekster geen concreet geval van ongelijke behandeling aantonen. In dit opzicht kan het verwijt van discriminatie dan ook stellig niet gegrond worden geacht. — Hierbij komt nog dat de Raad heeft bewezen dat, ook al zou de ontwikkeling van de prijzen van ruwe suiker volgens de in verordening nr. 769/68 vermelde criteria, waarvan de rechtmatigheid tot dusver niet in het geding is, bepalend zijn, voor de Bondsrepubliek toch geen compensatie mogelijk was geweest. Er hebben zich wel enkele moeilijkheden voorgedaan bij de herleiding van de oude, niet wettelijk vastgestelde nationale prijs van ruwe suiker uit die van witte suiker (namelijk over de vraag, of moest worden uitgegaan van de voor grote quantums geldende prijs van witte suiker en welke verpakkingskosten moesten worden afgetrokken). Maar uiteindelijk doen zij niet ter zake. Immers, zelfs wanneer men het niet eens is met het mijns inziens plausibele betoog van de Raad (namelijk dat een voor grote quantums geldende prijs van witte suiker moet worden aangehouden, omdat ook de daarmee te vergelijken interventieprijs meestal — schijnbaar zonder uitzondering — alleen bij hoeveelheden over de 300 ton speelde), en zelfs wanneer men eraan voorbijgaat dat verzoekster omtrent de verpakkingskosten geen waterdicht bewijs op grond van de loonverpakkingsovereenkomsten met de raffinaderijen kon leveren, toch is in ieder geval de slotsom dat niet was voldaan aan de criteria van verordening nr. 769/68. De oude prijs van ruwe suiker — naar de waarde in witte suiker — was per 100 kg namelijk of wel 82,23 DM (volgens de Raad) of wel 83,06 DM (volgens verzoekster), terwijl de communautaire richtprijs van ruwe suiker 84,92 DM was en dus niet onder het vroegere Duitse prijspeil lag. Derhalve geeft de binding van de compensatieregeling aan het prijsverloop bij witte suiker in geen enkel opzicht aanleiding tot kritiek.
Over het tweede punt van het discriminatieverwijt, dat wil zeggen dat bij landen met lage prijzen het verschil tussen de vroegere nationale prijs en de interventieprijs bepalend was voor zowel de toepasselijkheid als de berekening van heffingen, terwijl voor landen met hoge prijzen de richtprijs werd aangehouden, zij het volgende opgemerkt. — Men dient hier mijns inziens te beseffen dat de beide regelingen een verschillende functie hebben: enerzijds (landen met lage prijzen) om een ongerechtvaardigde winst tegen te gaan, en anderzijds (landen met hoge prijzen) om een gevoelige winstderving te voorkomen. Hierin is reeds een materiële rechtvaardiging te zien van de verschillende opzet en van de verschillend gekozen criteria. Bovendien werd reeds aangetoond dat het niet mogelijk was met een zelfde criterium te werken, dus bij de compensatie eveneens van de interventieprijs uit te gaan. Voorts lijkt het logisch noch toelaatbaar de heffing voor ondernemingen in landen met lage prijzen bij voorbeeld op basis van de werkelijk gerealiseerde prijzen te berekenen. Dit zou namelijk, nog afgezien van tekstuele bezwaren, elke prikkel hebben weggenomen om naar prijzen boven het interventieprijspeil te streven, zodat de prijzen zich op of rond de interventieprijzen zouden hebben gestabiliseerd. Zoals gezegd, is dit echter moeilijk te rijmen met het doel van de suikermarktordening: een vrije prijsvorming zo mogelijk boven het niveau van de interventieprijzen.
Gezien de opzet van de marktordening en haar kenmerken (vrije prijsvorming binnen een bepaald kader) die in overeenstemming zijn met het gemeenschappelijk landbouwbeleid, kan de regeling die voor de overgang van de vroegere nationale marktorganisaties naar de gemeenschappelijke marktordening is getroffen en niet in bijzondere maatregelen voorziet voor het geval dat de vroegere nationale prijzen binnen de door de Gemeenschap vastgestelde prijsgrenzen liggen, dan ook niet discriminerend maar uiteindelijk economisch gerechtvaardigd worden genoemd, ondanks het ontbreken van eenvormige criteria voor de heffingen en de compensatie en ondanks bepaalde uiteenlopende — en ook door de Raad erkende — economische gevolgen. Derhalve kan noch op grond van algemene rechtsbeginselen noch op grond van artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, sprake zijn van schending van het gelijkheidsbeginsel en dus evenmin van onrechtmatigheid van verordening nr. 769/68.
II
Hiermede komt ontegenzeglijk de grond te ontvallen aan de schadevergoedingsactie en aan het beroep. Een dienstfout kan immers alleen voortvloeien uit de twee besproken onregelmatigheden en een andere rechtsschending is niet te bekennen.
Wij behoeven derhalve niet in te gaan op andere vragen in verband met de aansprakelijkheid wegens dienstfout, zoals schuld, medeschuld, schadeomvang en causaal verband tussen de handeling van de Raad en het ontstaan van de gestelde schade. — Hoogstens zou kunnen worden betwijfeld of voldoende feitelijke gronden zijn aangevoerd ten aanzien van het in het gemeenschapsrecht geldende gekwalificeerde schuldbegrip (hetgeen althans in de rechtspraak op artikel 40, EGKS-Verdrag (
3
) volstrekt noodzakelijk werd geacht en wellicht ook in het rechtsbestel van de Lid-Staten (
4
) als algemeen beginsel kan worden gezien). Verzoekster heeft zich namelijk beperkt tot de opmerking dat het probleem van de ruwe-suikerproducenten in de landen met hoge prijzen aan de Raad bekend was; zij heeft daarnaast niets gesteld omtrent bij voorbeeld een duidelijk handelen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid, een onjuiste beoordeling van economische feiten (Arrest in de zaken 5, 7, 13-24/66, Jurisprudentie, Deel XIII, blz. 305) of een veronachtzaming van aanmerkelijke belangen van de betrokken economische kringen. Voorts zij opgemerkt dat ook tegen de berekening van de omvang der schade bezwaren zijn aan te voeren, daar verzoeksters bedrijfsvoorraden op 30 juni 1968 niet geheel uit ruwe suiker bestonden, maar ook uit witte suiker (1285300 kg) welke immers niet voor compensatie over ruwe suiker in aanmerking komt. Ook de door verzoekster gestelde verkoopverliezen in verband met de door de Raad weergegeven algemene prijsontwikkeling in de Bondsrepubliek kunnen nauwelijks adequaat worden geacht (hetgeen de vraag naar de eventuele medeschuld van verzoekster opwerpt) — Ten slotte kan men zich nog afvragen in hoeverre het gedrag van de Raad schadeveroorzakend is te achten. Verordening nr. 769/68 bevat namelijk voor landen met hoge prijzen een machtiging tot compensatie. Gezien de handelwijze van een andere Lid-Staat, die een dergelijke machtiging had gekregen, doch hiervan geen gebruik had gemaakt, en gezien ook het feit dat de vertegenwoordigers van de Bondsrepubliek in de Raad blijkbaar niet met klem op een uitbreiding van de machtiging hebben aangedrongen, lijkt het echter zeer twijfelachtig of van zo'n ruimere machtiging (zoals verzoekster bepleit) in feite ook gebruik zou zijn gemaakt.
Dit alles behoeft echter niet te worden nagegaan, juist omdat de door de Raad vastgestelde regeling, zoals wij hebben gezien, bij toetsing aan het Verdrag en het afgeleide gemeenschapsrecht geen aanleiding geeft tot kritiek. Hiermede vervalt dus ook de noodzaak overeenkomstig verzoeksters vordering de vraag te onderzoeken welke andere oplossingen voor de compensatieregeling door de Commissie en de andere betrokkenen zijn overwogen bij de totstandkoming van verordening nr. 769/68.
III
Samenvattend concludeer ik als volgt:
Het door de Zuckerfabrik Schöppenstedt ingestelde beroep is ter zake van de primaire vordering (voor de subsidiaire vordering verwijs ik naar mijn conclusie van 13 juli 1971) weliswaar ontvankelijk, doch moet, nu van een dienstfout van de Raad niet is gebleken, ongegrond worden verklaard, hetgeen verwijzing van verzoekster in de kosten van het geding medebrengt.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.
(
2
)	Zie memorie van repliek, blz. 16 en 17.
(
3
)	Zie Much in Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Band 44, blz. 730.
(
4
)	Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Band 44, blz. 753, 763, 766, 827, 828, 832, 869.