61995CC0265_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
A - Einführung
1 In dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren geht es um die Behinderungen des freien Warenverkehrs mit Obst und Gemüse durch Privatpersonen in Frankreich und die Pflicht der Französischen Republik, diese Behinderungen zu unterbinden.
2 Die Kommission hat die Umstände, die dieser Klage zugrunde liegen, und das Vorverfahren in ihrer Klageschrift knapp und prägnant geschildert. Die Regierung der Französischen Republik hat in ihrer Klagebeantwortung auf diese Darstellung verwiesen. Angesichts der Bedeutung des vorliegenden Falles scheint es mir angemessen, diese Darstellung hier in vollem Umfang zu zitieren(1):
"(1) Seit mehr als einem Jahrzehnt gehen bei der Kommission regelmässig Beschwerden über Gewalttaten ein, die Protestbewegungen französischer Landwirte gegen landwirtschaftliche Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten verübt haben (Plünderung und Vernichtung von Ladungen und Transportfahrzeugen, Bedrohung von Lastwagenfahrern und Vertreibern von Obst und Gemüse).
Die von zahlreichen Beschwerdeführern gemachten Angaben haben oft gezeigt, daß die französischen Behörden nicht in einer der Schwere des Sachverhalts angemessenen Weise reagiert haben. So haben die Beschwerdeführer regelmässig gerügt, daß die mit der Aufrechterhaltung der Ordnung betrauten Dienststellen untätig geblieben seien.
Diese Situation veranlasste die Kommission dazu, sich in zahlreichen Fällen, u. a. durch ein erstes Aufforderungsschreiben vom 8. Mai 1985, an die französischen Behörden zu wenden und sie zu ersuchen, die erforderlichen präventiven und repressiven Maßnahmen zu ergreifen, um die vorerwähnten Gewalttaten abzustellen.
Die französischen Behörden antworteten der Kommission stets mit der Versicherung, daß sie zur Gewährleistung der Freiheit des Handelsverkehrs entschieden reagieren wollten. Diese wiederholten Versicherungen konnten jedoch nicht verhindern, daß es regelmässig erneut zu Vernichtungs- und Plünderungsakten kam.
(2) 1993 musste die Kommission feststellen, daß dieses immer wieder auftretende Problem eine neue Dimension erhielt, denn es stellte sich heraus, daß die gewaltsamen Aktionen auf Initiative einiger Gruppen wie der $Coordination rurale` den früheren Charakter punktüller und impulsiver Akte verloren hatten und nunmehr zu einem ausgefeilten Plan zur Kontrolle des Angebots aus anderen Mitgliedstaaten eingeführter Waren gehörten.
Zwischen April und Juli 1993 waren spanische Obst- und Gemüseladungen, insbesondere Erdbeeren, die für den französischen Markt bestimmt waren oder durch das Hoheitsgebiet der Französischen Republik befördert wurden, Gegenstand einer von der $Coordination rurale` organisierten Kampagne von Störmaßnahmen.
In den Monaten August und September ging die $Coordination rurale` dann gegen Lieferungen von Tomaten aus Belgien vor; ferner wurde im August ein Lastwagen, der Schweine aus Dänemark beförderte, an der Mautstelle von Gravelle von Demonstranten angegriffen und seine Ladung vernichtet.
(3) Mit Schreiben vom 8. Juli 1993 an den Ständigen Vertreter Frankreichs bei den Europäischen Gemeinschaften wiesen die Dienststellen der Kommission darauf hin, daß der organisierte und planmässige Charakter der Aktionen der $Coordination rurale` unzweifelhaft Bestandteil eines Planes zur Blockade des Handelsverkehrs war, deren Grund vor allem darin bestand, daß die spanischen Erzeuger es abgelehnt hatten, den Markt auf der Grundlage des Prinzips der Komplementarität der Lieferungen aufzuteilen (Anlage I).
Die $Coordination rurale` machte nämlich geltend, neben Gewalttaten gegen Lastwagen, die hauptsächlich spanische Erdbeeren oder belgische Tomaten beförderten, sowie gegen Lagerhallen oder Supermärkte, die diese Erzeugnisse vertrieben, zu folgenden Mitteln gegriffen zu haben:
- Bedrohungen und Einschüchterungen von Wirtschaftsteilnehmern, Spediteuren und des Großhandels;
- $handfeste` Aufforderungen, um die Supermärkte dazu zu zwingen, nationale oder besser gesagt regionale Erzeugnisse zu kaufen;
- Festlegung eines Mindestverkaufspreises in den Supermärkten;
- Durchführung systematischer Kontrollen, um die Einhaltung der gemachten Auflagen durch die Wirtschaftsteilnehmer zu überprüfen.
(4) 1994 wurde in Frankreich eine neue Gewaltkampagne eingeleitet, um den freien Verkehr von Erdbeeren aus Spanien im französischen Hoheitsgebiet zu beeinträchtigen. Am 19. April kontrollierten etwa 150 Erdbeererzeuger aus dem Lot-et-Garonne, der Dordogne und der Gironde zweieinhalb Stunden lang die Lastwagen an der Mautstelle von St. Jean de Védas und entluden aus ihnen rund 450 Tonnen spanische und marokkanische Erdbeeren auf die Strasse. Am gleichen Tag besetzten mehr als 300 Landwirte ein grosses Vertriebszentrum in Narbonne und vernichteten rund 360 Tonnen importierter Erdbeeren.
Deshalb forderten die Dienststellen der Kommission die französischen Behörden schon am 21. April 1994 auf, strenge, der Schwere des Sachverhalts und der potentiellen Gefahr der Ausbreitung dieser Aktionen angemessene Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Ordnung zu treffen, um den klaren Willen zu demonstrieren, die Organisatoren dieser Handlungen davon abzuhalten, auf derart aggressive Methoden zurückzugreifen (Anlage II).
Ausserdem verlangten die Dienststellen der Kommission, über die Strafverfolgungsmaßnahmen informiert zu werden, die von den französischen Behörden gegen die Urheber der in der Zeit von April bis August 1993 begangenen Gewalttaten eingeleitet wurden.
(5) Zwei Wochen später, am Abend des 3. Mai 1994, blockierten jedoch etwa 150 französische Erzeuger am gleichen Ort, der Autobahnmautstelle von St. Jean de Védas, erneut Lastwagen, die Erdbeeren aus Spanien beförderten, und vernichteten die Ware, ohne daß die anwesenden Ordnungskräfte eingriffen, um die Lastwagen und ihre Ladung wirksam zu schüzen.
Darüber hinaus erhielten die Dienststellen der Kommission neue Informationen über bestimmte rechtswidrige Handlungen von Organisationen wie der $Coordination rurale`, die ihre Bedrohungs- und Erpressungsaktionen gegenüber Groß- und Einzelhandelszentren fortsetzte, die Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten (z. B. spanische Erdbeeren oder belgische Tomaten) zum Kauf angeboten hätten.
Aus Unterlagen, die von Beschwerdeführern vorgelegt wurden, ergibt sich nämlich, daß die "Coordination rurale" und andere Organisationen weiterhin an die Leiter der Supermärkte Schreiben richteten, die dem Anschein nach gegen Artikel 322-13, wenn nicht gegen Artikel 322-12 des französischen Code pénal verstossen. So wurde folgende Warnung übersandt (Anlage III): $Damit in den Obst- und Gemüseabteilungen Ihrer Läden oder Ihrer Lagerhallen ab Anfang März 1994 kein Klima der Unsicherheit herrscht, wäre es wünschenswert, daß Sie französische Erzeugnisse bevorzugen. Wir rechnen mit Ihrem schnellen Verständnis, damit gewaltsame Repressalien verhindert werden. Von Ihrer Mitwirkung wird das reibungslose Funktionieren Ihrer Läden abhängen, die wir regelmässig aufsuchen werden.`
Ein weiteres Schreiben der Fédération départementale des producteurs de légumes du Maine-et-Loire vom 18. April 1994, das an die $Grossistes du MIN` gerichtet war, hatte folgenden Wortlaut:
$Wie wir bei unserem Treffen vom 12. April angekündigt haben, bestätigen wir die Daten der Sperre der Einfuhren von Erdbeeren und Spargel, und zwar:
- Erdbeeren aus Marokko: sofortige Sperre, ...
- Erdbeeren und Spargel aus Spanien: Sperre spätestens am 1. Mai, da die französische Erzeugung zu diesem Zeitpunkt zur Deckung des französischen Verbrauchs ausreichen wird.
Die erheblichen Schwierigkeiten der Gemüseerzeuger zwingen uns dazu, äusserst wachsam zu sein, und bei den durchgeführten Kontrollen wird die Entdeckung von Waren zu den genannten Zeitpunkten zur Vernichtung dieser Waren führen.` (Anlage IV)
(6) Diese Situation veranlasste die Kommission, an die französischen Behörden ein Aufforderungsschreiben vom 19. Juli 1994 zu richten, in dem sie die Ansicht vertrat, daß die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den gemeinsamen Marktorganisationen für landwirtschaftliche Erzeugnisse und aus Artikel 30 EG-Vertrag in Verbindung mit Artikel 5 dieses Vertrages verstossen hat, daß sie nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen getroffen hat, um zu verhindern, daß einzelne durch strafbare Handlungen den freien Verkehr landwirtschaftlicher Erzeugnisse beeinträchtigen (Anlage V).
(7) Die französischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 10. Oktober 1994 (Anlage VI), in dem sie darauf hinwiesen, daß sie die von französischen Landwirten begangenen unverantwortlichen Gewalttaten stets strikt verurteilt hätten. Sie betonten, daß sich die eingeführten präventiven Maßnahmen als hinreichend abschreckend erwiesen hätten, um zwischen 1993 und 1994 eine beträchtliche Verringerung der Ausschreitungen herbeizuführen, und daß im Bereich der Strafverfolgung die örtlich zuständigen Staatsanwaltschaften systematisch die Ermittlungen aufgenommen hätten. Wenn diese erfolglos geblieben seien, so liege das an der besonderen Vorgehensweise der Demonstranten. Wegen der rechtswidrigen Versuche der $Coordination rurale`, den Markt durch Drohungen zu regulieren, sei gegen sie ein Verfahren vor dem Conseil de la Concurrence eingeleitet worden.
(8) In Beantwortung eines Schreibens der Kommission vom 1. Dezember 1994 (Anlage VII), das sich an ein bilaterales Treffen vom 27. Oktober 1994 anschloß, richteten die französischen Behörden am 26. Januar 1995 eine Mitteilung an die Kommission, in der sie die getroffenen Vorkehrungen und die eingeleiteten Strafverfolgungsmaßnahmen näher erläuterten (Anlage VIII).
(9) Vorsorglich wandte sich Kommissar Fischler mit Schreiben vom 23. Februar 1995 an den französischen Landwirtschaftsminister, um ihn auf die Gefahr der Wiederholung von Gewalttaten im Wirtschaftsjahr 1995 und der Ausbreitung solcher Praktiken sowohl in Frankreich als auch in der gesamten Gemeinschaft aufmerksam zu machen und um die französische Regierung aufzufordern, alle zur Erfuellung ihrer Verpflichtungen erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Abschließend wies er darauf hin, daß er sich, falls es im folgenden Wirtschaftsjahr zu ähnlichen wie den im Aufforderungsschreiben angesprochenen Situationen kommen sollte, gezwungen sehen würde, der Kommission vorzuschlagen, gegenüber der Französischen Republik eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu erlassen (Anlage IX).
(10) Auch der Generaldirektor für Landwirtschaft der Kommission schrieb am 21. April 1995 an den Ständigen Vertreter Frankreichs bei der Europäischen Union, um ihm mitzuteilen, daß die Kommission von Warnungen und Drohungen Kenntnis erhalten hatte, die Organisationen zum Schutz der Erzeuger des Lot-et-Garonne oder des Loire-Gebietes an Einkaufszentralen, Supermärkte und Großhändler gerichtet hatten, und um ihm seine Besorgnis darüber kundzutun (Anlage X).
(11) Am Abend des Donnerstags, 20. April 1995, kam es jedoch erneut zu schweren Zwischenfällen im Südwesten Frankreichs: Eine Gruppe von etwa 150 Demonstranten, die vorgaben, dem $Comité de défense des fruits et légumes du Lot-et-Garonne` anzugehören, stoppte neun Lastwagen, die spanische Erdbeeren beförderten, an einer Autobahnmautstelle in der Nähe von Narbonne und besprühte die Erdbeeren mit Gas, um sie ungenießbar zu machen. Kurz darauf hielt sie weitere Lastwagen an der Autobahnmautstelle Toulouse-Süd an und verbrannte die aus Früchten bestehenden Ladungen. Sodann versuchte sie, in die Lagerhallen einer Einkaufszentrale in Colomiers am Stadtrand von Toulouse einzudringen, um die Herkunft der Früchte zu überprüfen, wurde daran aber durch die Ordnungskräfte gehindert. Diese Vorfälle lösten eine sehr lebhafte Reaktion der spanischen Landwirtschaftsorganisationen aus, die damit drohten, einen Aufruf zum Boykott französischer Erzeugnisse zu erlassen und ähnliche Aktionen wie die vorzunehmen, von denen ihre Erzeugnisse in Frankreich betroffen seien.
(12) Die Kommission erließ daraufhin am 5. Mai 1995 eine mit Gründen versehene Stellungnahme gemäß Artikel 169 EG-Vertrag, nach der die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den gemeinsamen Marktorganisationen für landwirtschaftliche Erzeugnisse und aus Artikel 30 EG-Vertrag in Verbindung mit Artikel 5 dieses Vertrages verstossen hat, daß sie nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen getroffen hat, um zu verhindern, daß Handlungen einzelner den freien Verkehr von Obst und Gemüse beeinträchtigen. Die Kommission forderte die Französische Republik ferner gemäß Artikel 169 Absatz 2 des Vertrages auf, binnen eines Monats nach der Mitteilung der mit Gründen versehenen Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihr nachzukommen (Anlage XI).
(13) Dennoch kam es am Nachmittag des 3. Juni 1995 gegen drei Lastwagen, die Obst und Gemüse aus Spanien beförderten, im Ort Salon de Provence zu Gewalttaten, ohne daß die Ordnungskräfte einschritten.
(14) Im Anschluß an die letztgenannten Vorfälle und eine Erklärung des neuen französischen Landwirtschaftsministers, daß er diese rechtswidrigen Handlungen zwar mißbillige und verurteile, aber nicht beabsichtige, die Ordnungskräfte einzusetzen, um sie abzustellen, teilte Kommissar Fischler dem Minister mit Schreiben vom 12. Juni 1995 mit, er fürchte, daß die Kommission gezwungen sei, unverzueglich den Gerichtshof anzurufen (Anlage XII).
(15) Mit Schreiben, das der Kommission am 16. Juni 1995 übermittelt wurde, bemühte sich die französische Regierung um den Nachweis, daß sie alle ihr zur Verfügung stehenden Maßnahmen getroffen habe und treffe, um auf eine schwierige Situation wirksam zu reagieren, indem sie ihre präventiven und repressiven Mittel an die Entwicklung der rechtswidrigen Aktionen bestimmter Gruppen von Demonstranten anpasse; diese abschreckenden Maßnahmen hätten im übrigen zu einer Eindämmung der 1995 begangenen Gewalttaten geführt (Anlage XIII)(2).
(16) Anfang Juli vernichteten jedoch Obst- und Gemüseerzeuger der Bouches-du-Rhône in Chateaurenard Paletten mit Früchten aus Italien und Spanien."
3 Die Kommission beschloß daraufhin, den Gerichtshof anzurufen. Sie beantragt, festzustellen, daß die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den gemeinsamen Marktorganisationen für Agrarprodukte und aus Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 5 EG-Vertrag verstossen hat, daß sie nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen ergriffen hat, damit der freie Warenverkehr mit Obst und Gemüse nicht durch Ausschreitungen von Privatpersonen behindert wird. Ausserdem beantragt sie, der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
4 Das Königreich Spanien und das Vereinigte Königreich sind dem Rechtsstreit auf seiten der Kommission beigetreten.
B - Stellungnahme
I. Zur Haftung des Staates für das Handeln Privater
5 Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof zu Recht betont hat, geht es im vorliegenden Fall um eine ungewöhnliche Form der Vertragsverletzung. Dem beklagten Mitgliedstaat wird nämlich nicht vorgehalten, durch eigene Maßnahmen die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verletzt zu haben. Vielmehr geht es um die Frage, ob ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus dem EG-Vertrag verstossen kann, indem er keine oder ungenügende Maßnahmen gegen ein Verhalten von Privatpersonen ergreift, das die Durchführung bestimmter Vorschriften des Vertrages gefährdet. Der Gerichtshof wird darüber zu entscheiden haben, ob ein Mitgliedstaat zur Rechenschaft gezogen werden kann, wenn von seinen Staatsangehörigen die Einfuhr von Waren aus anderen Mitgliedstaaten gewaltsam behindert wird. Wenn diese Frage zu bejahen sein sollte, wird zu klären sein, ob ein solcher Verstoß im vorliegenden Fall tatsächlich vorliegt.
6 Es handelt sich damit um eine Konstellation, mit der sich der Gerichtshof meines Wissens in dieser Form bislang noch nicht auseinanderzusetzen hatte(3). Neu ist zwar nicht die Tatsache, daß sich Privatpersonen bisweilen gegen die Einfuhr von Waren aus anderen Mitgliedstaaten mit gewalttätigen Mitteln zur Wehr setzen. Der Gerichtshof hatte bereits in einem Anfang der achtziger Jahre entschiedenen Rechtsstreit, der die Einfuhr italienischen Weines nach Frankreich betraf, davon Kenntnis nehmen müssen, daß französische Weinbauern damals gewaltsam gegen diese Einfuhren vorgegangen waren(4). Neu ist hingegen die Frage, ob ein Mitgliedstaat für ein solches Verhalten von Privatleuten auf die eine oder die andere Weise verantwortlich gemacht werden kann. Die grundsätzliche Bedeutung der damit aufgeworfenen Fragen ist offensichtlich. Sie ist von den am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligten Parteien auch deutlich angesprochen worden.
7 Artikel 169 des Vertrages bezieht sich auf eine Verletzung von gemeinschaftsrechtlichen Pflichten durch einen Mitgliedstaat. Eine auf diesen Artikel gestützte Klage kann daher nur dann Erfolg haben, wenn der Mitgliedstaat selbst seine Vertragsverpflichtungen verletzt hat.
8 Im vorliegenden Fall geht es zunächst um die durch Artikel 30 geschützte Freiheit des Warenverkehrs. Das in dieser Vorschrift aufgestellte Verbot mengenmässiger Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung bezieht sich jedoch ersichtlich auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten und ihrer Organe(5). Es ist unstreitig, daß von den französischen Behörden selbst keine Maßnahmen getroffen worden sind, die unmittelbar als mengenmässige Einfuhrbeschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung anzusehen wären.
9 Artikel 30 ist zwar auch auf Maßnahmen anwendbar, die von Privatpersonen getroffen werden, wenn diese von dem betroffenen Mitgliedstaat kontrolliert werden. Dies ergibt sich aus dem von der Regierung des Vereinigten Königreichs in einem anderen Zusammenhang zitierten Urteil des Gerichtshofes in einem Verfahren, das eine Vertragsverletzungsklage der Kommission gegen Irland betraf(6). Dieser Fall hatte eine Werbekampagne des "Irish Goods Council" zum Gegenstand, mit der die Verbraucher in Irland aufgefordert wurden, nur inländische Waren zu kaufen ("Kauft irisch"). Es handelte sich dabei um eine privatrechtliche Gesellschaft, deren Vorstandsmitglieder jedoch von der irischen Regierung ernannt wurden. Die irische Regierung unterstützte den Irish Goods Council zudem durch öffentliche Gelder, die den grösseren Teil seiner Ausgaben deckten, und bestimmte in grossen Zuegen die Ziele der von ihm geführten Kampagne. Der Gerichtshof entschied, daß sich die irische Regierung unter diesen Umständen nicht darauf berufen könne, daß die Kampagne von einer privatrechtlichen Gesellschaft durchgeführt worden sei, "um sich so jeglicher Verantwortung zu entledigen, die ihr nach den Vorschriften des Vertrages auferlegt sein könnte"(7). Es spricht jedoch nichts dafür, daß im vorliegenden Fall (etwa im Hinblick auf die "Coordination rurale") ein vergleichbarer Sachverhalt gegeben sein könnte. Die Kommission hat diese Möglichkeit in ihren Ausführungen denn auch überhaupt nicht angesprochen.
10 Entsprechendes wie für Artikel 30 gilt für die gemeinsamen Marktorganisationen für Agrarprodukte. Gemäß Artikel 38 Absatz 2 EG-Vertrag finden die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes - und damit auch der Artikel 30 EG-Vertrag - auch auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung, soweit in den Artikeln 39 bis 46 nichts anderes bestimmt ist. Der Gerichtshof hat dementsprechend bereits des öfteren festgestellt, "daß die gemeinsamen Marktorganisationen auf dem Grundsatz eines offenen Marktes beruhen, zu dem jeder Erzeuger unter Bedingungen eines wirksamen Wettbewerbs freien Zugang hat und auf dessen Funktionieren ausschließlich mit dem in diesen Organisationen vorgesehenen Instrumentarium Einfluß genommen wird."(8) Auch in diesem Bereich kann also die Freiheit des Warenverkehrs nur durch Maßnahmen eines Mitgliedstaats oder seiner Organe verletzt werden.
11 Die von der Kommission erhobenen Vorwürfe finden daher in Artikel 30 (und den gemeinsamen Marktorganisationen für Obst und Gemüse) allein keine ausreichende Grundlage. Ich vermag mich daher nicht der von der spanischen Regierung (die allerdings die genannten Bedenken nicht erörtert) vertretenen gegenteiligen Auffassung anzuschließen.
12 Die Kommission hat dem Rechnung getragen, indem sie der Beklagten einen Verstoß gegen ihre Verpflichtungen aus den gemeinsamen Marktorganisationen für Agrarprodukte und aus Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 5 EG-Vertrag vorwirft. Nach Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 EG-Vertrag treffen die Mitgliedstaaten "alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfuellung der Verpflichtungen, die sich aus diesem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben." Aus Artikel 30 EG-Vertrag und den gemeinsamen Marktorganisationen für Agrarprodukte ergibt sich für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Freiheit des Warenverkehrs zu gewährleisten, soweit eine Beschränkung derselben nicht durch das Gemeinschaftsrecht selbst zugelassen wird. Für die Erörterung der von der Kommission erhobenen Klage bedeutet dies, daß zwei Voraussetzungen zu prüfen sind: Zunächst ist zu untersuchen, ob ein Sachverhalt vorliegt, der - wenn er der Beklagten zuzurechnen wäre - eine Verletzung der Freiheit des Warenverkehrs darstellen würde. Sodann ist zu prüfen, ob dieser Sachverhalt der Französischen Republik zugerechnet werden und diese für diesen Sachverhalt zur Verantwortung gezogen werden kann. Diese Frage wäre zu bejahen, wenn die Beklagte insoweit nicht "alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art" getroffen hat, die zum Schutz der Warenverkehrsfreiheit erforderlich waren.
II. Zur Beeinträchtigung der Freiheit des Warenverkehrs durch Private
13 Im vorliegenden Fall kann es keinen Zweifel darüber geben, daß das in Frage stehende Verhalten der Privatpersonen einen Verstoß gegen die Freiheit des Warenverkehrs darstellen würde, wenn es der Französischen Republik zugerechnet werden könnte.
14 Die Plünderung und Zerstörung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten ist eine der schwerwiegendsten Formen von Einfuhrbeschränkungen, die sich denken lässt. Sie stellt geradezu die Negation der Freiheit des Warenverkehrs dar. Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, ob diese Waren während des Transports zerstört werden oder erst dann, wenn sie bereits den Handel in Frankreich erreicht haben. Nicht weniger bedenklich erscheinen die übrigen Handlungen, welche die betroffenen Personen nach den von der Kommission vorgetragenen und von der Beklagten nicht bestrittenen Angaben begangen haben. Die Bedrohung von Lastwagenfahrern, welche die Transporte durchführen, beeinträchtigt unmittelbar die Freiheit des Warenverkehrs. Wer damit rechnen muß, daß sein Lastwagen Angriffen ausgesetzt sein wird, weil er bestimmte Waren transportiert, wird geneigt sein, von solchen Transporten Abstand zu nehmen. Entsprechendes gilt für die Bedrohung von Händlern in Frankreich, die Waren aus anderen Mitgliedstaaten anbieten. Wenn das Feilhalten von Waren aus anderen Mitgliedstaaten die Gefahr von gewaltsamen Übergriffen mit sich bringt, wird ein Händler sorgfältig überlegen, ob er diese Waren weiter anbieten möchte.
15 Die Kommission macht weiterhin zu Recht geltend, daß auch das durch diese gewalttätigen Ausschreitungen erzeugte Klima der Unsicherheit und Ungewißheit ein Hindernis für den freien Warenverkehr darstellt. So wird zum Beispiel auch ein Händler in einem Gebiet, in dem es noch nicht zu solchen Übergriffen gekommen ist, mit der Möglichkeit einer solchen Gefahr rechnen und deshalb vielleicht auf den Bezug der betreffenden Waren verzichten. Ganz allgemein wird ein Händler, der mit der Möglichkeit rechnen muß, daß die von ihm bestellte Ware aufgrund der geschilderten Vorfälle ihn nicht oder nicht fristgerecht erreicht, dies berücksichtigen, wenn er zu entscheiden hat, aus welcher Quelle er seine Waren beziehen soll. Dies gilt auch für die Wirtschaftsteilnehmer in anderen Mitgliedstaaten, da bei den Ausschreitungen auch Waren zerstört werden, die nicht für den französischen Markt, sondern für andere Mitgliedstaaten bestimmt sind. Insoweit kann man von mittelbaren Folgen für die Warenverkehrsfreiheit sprechen. Auch solche mittelbaren Beeinträchtigungen sind jedoch nach dem Gemeinschaftsrecht verboten(9).
16 In ihrer Duplik hat die Beklagte geltend gemacht, daß die fraglichen Vorfälle die Vermarktung spanischer Erdbeeren in Frankreich "nicht wirklich beeinträchtigt hätten", da die Menge der importierten Erdbeeren für die besonders betroffenen Monate April und Mai mehr oder weniger identisch geblieben sei. Dieses Vorbringen kann angesichts der Schwere der Vorfälle nur als überraschend bezeichnet werden. Die Beklagte hat allerdings zugleich angemerkt, daß das von ihr vorgebrachte Argument in Anbetracht der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 30 grundsätzlich unbeachtlich sei. In dieser Hinsicht kann ich der Beklagten nur zustimmen. Es ist unbestreitbar, daß die gewalttätigen Ausschreitungen, um die es hier geht, unmittelbar die Einfuhr von Waren aus anderen Mitgliedstaaten behindert haben. Der Umstand, daß der Umfang dieser Einfuhren möglicherweise gleichwohl konstant blieb, ist daher irrelevant. Es lässt sich im übrigen auch nicht ausschließen, daß diese Einfuhren einen grösseren Umfang erreicht hätten, wenn es nicht zu diesen Ausschreitungen gekommen wäre.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat der Vertreter der französischen Regierung ausgeführt, daß im Jahre 1994 von 170 000 Tonnen Erdbeeren, die von Spanien nach Frankreich eingeführt wurden, lediglich 8 Tonnen zerstört worden seien, was einem Anteil von 0,005 % entspräche. Dies ändert jedoch nichts daran, daß durch die Ausschreitungen unmittelbar die Einfuhr von Waren aus anderen Mitgliedstaaten behindert worden ist. Dem Umstand, daß der Umfang der tatsächlich zerstörten Warenmengen möglicherweise relativ gering war, kann schon im Hinblick auf die Schwere der Vorfälle keinerlei Bedeutung beigemessen werden. Dies gilt zumal angesichts der Tatsache, daß nicht nur die Zerstörungen selbst, sondern auch das durch sie erzeugte Klima der Unsicherheit und Ungewißheit den freien Warenverkehr behindern(10).
17 Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat in ihrem Schriftsatz zu Recht vorgetragen, daß eine Maßnahme nach der Rechtsprechung nur dann gegen Artikel 30 verstossen kann, wenn "sie sich hinreichend verfestigt hat und einen bestimmten Grad der Allgemeinheit aufweist"(11). Daran ist im vorliegenden Fall angesichts der über Jahre hinweg sich ständig wiederholenden Vorfälle kaum ein Zweifel möglich.
III. Zu den vorgetragenen erklärenden Umständen
18 Wäre davon auszugehen, daß diese Behinderungen des freien Warenverkehrs der Beklagten zuzurechnen sind(12), so würde sich die Frage nach möglichen Rechtfertigungsgründen stellen.
19 In der Klagebeantwortung hat die Französische Republik auf den sozialen und wirtschaftlichen Rahmen aufmerksam gemacht, in den sich die fraglichen Vorfälle einfügen. Der französische Markt für Obst und Gemüse habe seit fast zehn Jahren beträchtliche Erschütterungen erlebt, zu denen insbesondere der verschärfte Wettbewerb mit spanischen Erzeugnissen beigetragen habe, dem sich die einheimischen Erzeuger ausgesetzt sähen. Was etwa die Erdbeeren anlange, seien die spanischen Ausfuhren von 1 000 Tonnen im Jahre 1975 auf 108 000 Tonnen - also mehr als das Hundertfache - 1992 gestiegen. Allein die für Frankreich bestimmten Ausfuhren seien von 6 000 Tonnen im Jahre 1980 auf durchschnittlich 42 000 Tonnen in den Jahren 1990-1993 angewachsen und hätten 1994 ungefähr 50 000 Tonnen erreicht. Die französische Erdbeerproduktion stagniere hingegen seit 1991 bei 82 000 Tonnen. Die Entwicklung der Wechselkurse habe diese Probleme noch verschärft. So habe der Kurs der spanischen Peseta 1995 um 28 % unter dem der Jahre 1990 bis 1992 gelegen.
20 In der Duplik hat die Beklagte weitere Ausführungen zu diesem Thema gemacht. Auf den Einwand der Kommission in deren Replik, wonach die Steigerung der spanischen Ausfuhren viel eher auf das Ende des Übergangszeitraums und die damit einhergehende Aufhebung der Beschränkungen des Handels zurückzuführen sei, erwiderte die Beklagte dort, daß die in der Klage der Kommission genannten Vorfälle sich vor dem Ende des Übergangszeitraums ereignet hätten. Die für diesen Zeitraum vorgesehenen Instrumente hätten sich als unzureichend erwiesen. In diesem Zusammenhang wies sie darauf hin, daß durch Artikel 81 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge (im folgenden: Beitrittsakte) ein sogenannter "ergänzender Handelsmechanismus" eingeführt worden war, der für Obst und Gemüse vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Dezember 1995 Anwendung finden sollte. Artikel 83 der Beitrittsakte sah die Festsetzung bestimmter "Richtplafonds" vor. Auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 3944/89 der Kommission vom 20. Dezember 1989 mit Durchführungsvorschriften zum ergänzenden Handelsmechanismus für frisches Obst und Gemüse(13) konnte die Kommission für die betroffenen Produkte bestimmte Zeiträume festlegen, die als "empfindlich" (Zeitraum II) oder "sehr empfindlich" (Zeitraum III) anzusehen waren. Die Festlegung solcher Zeiträume löste eine bestimmte Kontrolle der aus Spanien ausgeführten Mengen durch die Kommission aus.
21 Ein näheres Eingehen auf diesen Kontrollmechanismus und seine Anwendung in der Praxis erübrigt sich jedoch im vorliegenden Fall. In ihrer Antwort auf den vom Königreich Spanien eingereichten Schriftsatz hat die Beklagte ausgeführt, daß sie die Richtigkeit der von diesem Streithelfer der Kommission vorgelegten Zahlen nicht bestreite. Sie räumte ein, daß aus diesen hervorgehe, daß die spanischen Ausfuhren während des Übergangszeitraums die festgelegten Plafonds im grossen und ganzen nicht überschritten hätten. Sie macht jedoch geltend, daß sich die Instrumente, welche das Gemeinschaftsrecht für diesen Zeitraum vorgesehen habe, allein auf den Umfang der spanischen Erdbeerausfuhren bezogen hätten. Es habe jedoch für dieses Produkt keinen Mechanismus für die Überwachung der Preise gegeben. Die Preisgestaltung sei jedoch die zentrale Frage, die dem Unmut der französischen Erzeuger zugrunde liege. Die spanischen Anbieter, deren Ernte eher auf dem französischen Markt eintreffe als die inländischen Erzeugnisse, praktizierten dort anfangs sehr hohe Preise, senkten diese jedoch in sehr beträchtlichem Masse, sobald sich Konkurrenz zu regen beginne. Die Beklagte bezeichnet diese Umstellung der Preise als eine "regelrechte Abwertung".
22 In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat der Vertreter der beklagten Regierung diese Vorwürfe noch verschärft. Bestimmte Praktiken spanischer Erzeuger stellten "regelrechte Provokationen" dar. Die spanischen Anbieter ließen sich unlautere Handlungen zuschulden kommen, die "unbestreitbar" als "Dumping" anzusehen seien und den gesamten französischen Markt destabilisierten, was die inländischen Erzeuger daran hindere, ihre Waren abzusetzen.
23 Ich habe diese Ausführungen im Vorstehenden ausführlich - wenn auch keineswegs erschöpfend(14) - geschildert, da die Beklagte den damit zusammenhängenden Fragen besondere Bedeutung zumisst. Die Vertreter der französischen Regierung haben dabei zwar stets ausdrücklich betont, daß sie nicht der Auffassung seien, diese Umstände vermöchten die vorgefallenen Ausschreitungen zu rechtfertigen. Sie haben jedoch die Meinung vertreten, daß die von ihnen den spanischen Erzeugern vorgeworfenen Praktiken zur Erklärung der Handlungen der französischen Bauern beitragen könnten.
24 Es erscheint mir nicht möglich, mir allein auf der Grundlage der im vorliegenden Verfahren vorgetragenen Erwägungen ein abschließendes Urteil darüber zu bilden, wie groß die wirtschaftlichen Schwierigkeiten sind, denen die Bauern im Süden Frankreichs ausgesetzt sind und ob die in der mündlichen Verhandlung aufgestellte Behauptung der Beklagten, es handele sich dabei um eine besonders "anfällige" Gruppe der Bevölkerung, zutreffend ist. Es ist allerdings zu beachten, daß die Kommission diesen Ausführungen des Vertreters der französischen Regierung nicht widersprochen hat. Ich gehe deshalb im folgenden zugunsten der Beklagten davon aus, daß die Bauern in Südfrankreich tatsächlich mit gravierenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten konfrontiert waren.
25 Ebensowenig ist es möglich, zu entscheiden, ob die von den spanischen Erdbeererzeugern auf dem französischen Markt angewandten Praktiken so anstössig waren, wie die Beklagte behauptet. Es hat zwar den Anschein, als ob wenigstens einige der Bauern in Südfrankreich ihre Existenz durch billige Importe aus anderen Mitgliedstaaten bedroht sehen. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang aber geltend gemacht, daß es übertrieben wäre, die Schwierigkeiten der Bauern in Südfrankreich allein auf die Währungsschwankungen zurückzuführen. Der Erfolg der spanischen Hersteller sei vielmehr vor allem durch strukturelle und klimatische Faktoren zu erklären. Es ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, daß die französische Regierung selbst vorgetragen hat, daß die spanischen Erdbeeren früher auf den französischen Markt gelangen als die einheimischen Produkte. Soweit die spanischen Erzeuger lediglich von diesen offensichtlich vorhandenen Vorteilen Gebrauch machen sollten, um ihren Absatz zu fördern, verhielten sie sich marktkonform und nützten die vom Vertrag gewährten Freiheiten gerade zu dem von diesem vorgesehenen Zweck. Wer aufgrund bestimmter Umstände in der Lage ist, billiger und effizienter zu produzieren als seine Konkurrenten und daher seine Erzeugnisse zu einem günstigeren Preis anzubieten als diese es vermögen, kann nicht allein deshalb unlauterer Praktiken oder gar des Dumpings bezichtigt werden.
26 Sogar wenn jedoch die von dem Vertreter der französischen Regierung gegen die spanischen Produzenten erhobenen Vorwürfe zutreffen sollten, könnte die Behinderung der Importe nicht als rechtmässig betrachtet werden.
27 Erstens ist darauf hinzuweisen, daß die von der Beklagten entwickelten Argumente sich allein auf den Import von Erdbeeren aus Spanien beziehen. Wie sich jedoch aus der Klageschrift der Kommission ergibt, betreffen deren Vorwürfe nicht nur dieses Erzeugnis, sondern auch andere Produkte(15). Ausserdem geht es auch um Maßnahmen gegen Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten als Spanien(16). Die Beklagte hat nicht versucht, zu erklären, warum die französischen Bauern auch gegen diese Einfuhren vorgegangen sind.
28 Zweitens ist festzuhalten, daß von den gewalttätigen Ausschreitungen auch Waren betroffen waren, die für andere Mitgliedstaaten bestimmt waren. Die Vertreterin der spanischen Regierung hat auf diese Tatsache in der mündlichen Verhandlung noch einmal aufmerksam gemacht. Es ist nicht ersichtlich, wie sich die Angriffe auf diese Waren mit der schwierigen Lage auf dem französischen Markt erklären, geschweige denn rechtfertigen ließen.
29 Drittens ist festzustellen, daß die von der französischen Regierung angebotene Erklärung für die fraglichen Vorfälle in den wirtschaftlichen Schwierigkeiten bestimmter französischer Bauern liegt. Die spanische Regierung hat jedoch ganz zu Recht darauf hingewiesen, daß Erwägungen wirtschaftlicher Natur nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes - zu Artikel 36 EG-Vertrag, wie zu ergänzen wäre - keinen Rechtfertigungsgrund für Beschränkungen des freien Warenverkehrs darstellen können(17). Auch der Vertreter der Kommission hat dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof noch einmal betont. Die Regierung des Vereinigten Königreichs scheint einen ähnlichen Gedanken ausdrücken zu wollen, wenn sie ausführt, daß sich ein Mitgliedstaat im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 169 nicht auf die Besonderheiten seines Agrarsektors berufen könne.
30 Am wichtigsten erscheint mir jedoch ein anderer Gedanke grundsätzlicher Natur. Sollten die Importe von Obst und Gemüse aus anderen Mitgliedstaaten tatsächlich zu einer Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz bestimmter Bauern in Frankreich führen, lag es bei den verantwortlichen Stellen, eine Lösung für dieses Problem zu finden. Da die gemeinsame Agrarpolitik zur Zuständigkeit der Gemeinschaft gehört, bedurfte es daher eines Tätigwerdens der zuständigen Organe der Gemeinschaft. Dem entspricht es, daß der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausgeführt hat, daß eine Lösung für die Probleme der französischen Bauern in einem anderen Rahmen gefunden werden müsse.
In diesem Zusammenhang ist es vielleicht von Interesse, auf das Urteil des Gerichtshofes hinzuweisen, das über die von der Bundesrepublik Deutschland gegen die Verordnung zur Einführung einer gemeinsamen Marktorganisation für Bananen angestrengte Klage erging. Der Gerichtshof wies dort darauf hin, daß eines der Ziele des Gemeinschaftsgesetzgebers in diesem Fall darin bestanden habe, einen Ausgleich zwischen den gegensätzlichen Interessen bestimmter Mitgliedstaaten herbeizuführen. Eines dieser Interessen bestand nach dem Gerichtshof in dem Wunsch einiger Mitgliedstaaten, "ihrer in wirtschaftlich benachteiligten Regionen lebenden landwirtschaftlichen Bevölkerung den Absatz einer für sie lebenswichtigen Erzeugung zu sichern und damit soziale Unruhen zu verhindern"(18).
31 Die Beklagte hat zwar in ihrer Duplik darauf hingewiesen, daß sie bereits seit Jahren versuche, eine entsprechende Reform der gemeinsamen Marktorganisationen für Obst und Gemüse herbeizuführen. Sie kann sich aber meines Erachtens nicht darauf berufen, daß solche Maßnahmen bislang nicht getroffen worden sind. Solange eine solche Änderung nicht erfolgt ist, ist es einem Mitgliedstaat verwehrt, gegen Personen vorzugehen, die sich an das geltende Recht halten.
32 Dies wird durch ein Urteil des Gerichtshofes aus dem Jahre 1979 bestätigt, das mit dem hier vorliegenden Fall einige Berührungspunkte aufweist. Es ging dort um die Einfuhren von Schaffleisch aus Großbritannien, die von Frankreich durch eine restriktive Einfuhrregelung behindert wurden. Die französische Regierung bestritt nicht, daß diese Regelung den freien Warenverkehr beeinträchtigte. Sie verwies jedoch auf die "schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozialen Folgen" einer Aufhebung dieser Regelung. Zugleich machte sie auf den fortgeschrittenen Stand der Arbeiten für die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Schaffleisch aufmerksam(19).
Der Gerichtshof führte aus, daß er die Probleme dieses Sektors in Frankreich keineswegs verkenne. Für diesen Bereich sei jedoch nunmehr die Gemeinschaft zuständig, "so daß besondere Maßnahmen - falls deren Vornahme noch notwendig ist - nicht mehr einseitig von den betroffenen Mitgliedstaaten beschlossen werden können, sondern im Rahmen der Gemeinschaftsordnung zu treffen sind". Die Tatsache, daß die entsprechenden Arbeiten noch nicht zu Ende geführt seien, stelle für einen Mitgliedstaat "keinen hinreichenden Grund dar, eine nationale Marktordnung mit Merkmalen beizubehalten, die den Anforderungen des Vertrages über den freien Warenverkehr nicht entsprechen". Auch das Argument, das Vereinigte Königreich habe seinerseits eine nationale Marktordnung für diesen Sektor beibehalten, wurde verworfen. Frankreich könne gegen diese Regelung "sowohl im Rahmen des Rates, als auch mit Hilfe der Kommission, als auch schließlich mit gerichtlichen Schritten vorgehen, um die Beseitigung dieser Verstösse zu erreichen. Auf keinen Fall ist ein Mitgliedstaat berechtigt, einseitig Ausgleichs- oder Abwehrmaßnahmen zu ergreifen, um einer möglichen Missachtung der Vertragsvorschriften durch einen anderen Mitgliedstaat entgegenzuwirken."(20)
33 All dies ist letztlich Ausfluß des Umstandes, daß es sich bei der Europäischen Gemeinschaft um eine "Rechtsgemeinschaft"(21) handelt, in welcher Meinungsverschiedenheiten und Streitigkeiten mit den Mitteln des Rechts beigelegt werden müssen. Dies bedeutet, daß solche Kontroversen auf den vom Gemeinschaftsrecht bereitgestellten Wegen ausgetragen und in letzter Instanz von einem Gericht, dem Europäischen Gerichtshof, entschieden werden. Mit dieser Natur der Gemeinschaft sind aber nicht nur einseitige Maßnahmen der Mitgliedstaaten unvereinbar, die - wie etwa Einfuhrverbote - in rechtliche Formen gekleidet sind. In noch weit stärkerem Masse gilt dies für Akte der Gewalt und der Willkür. Würde man es zulassen, daß zur Durchsetzung bestimmter wirtschaftlicher und politischer Ziele auch Gewalt angewendet werden könnte, würde die Herrschaft des Rechts durch die Herrschaft der Gewalt abgelöst. Dies würde auch das Ende der Gemeinschaft bedeuten.
34 Wie ich bereits ausgeführt habe, hat sich der Gerichtshof bislang mit dieser Frage noch nicht ausdrücklich befasst. Ich bin jedoch der Ansicht, daß ein 1995 erlassenes Urteil in einem von der Kommission gegen die Französische Republik eröffneten Vertragsverletzungsverfahren von demselben Grundgedanken ausgeht(22). In jenem Fall ging es um den Bereich der Fischerei. Der Französischen Republik waren für den fraglichen Zeitraum bestimmte Quoten für den Fang von Sardellen eingeräumt worden. Die französischen Fischereifahrzeuge hatten diese Quoten weit überschritten, ohne daß die französischen Behörden dagegen eingeschritten wären, obwohl sie dazu nach den relevanten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verpflichtet gewesen wären. Die Französische Republik machte zu ihrer Verteidigung unter anderem geltend, "das sozioökonomische Klima, in dem die Sardellenfang-Kampagne stattgefunden habe, sei so belastet gewesen, daß erhebliche, zur Hervorrufung schwerwiegender wirtschaftlicher Störungen geeignete Unruhen zu befürchten gewesen seien. Die zuständigen Behörden seien daher gezwungen gewesen, von der Verfolgung der für die Verstösse Verantwortlichen abzusehen"(23). Der Gerichtshof wies dieses Argument zurück. Die "blosse Befürchtung interner Schwierigkeiten" vermöge es nämlich nicht zu rechtfertigen, von der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelung abzusehen(24).
Wesentlich deutlicher drückte sich in diesem Verfahren Generalanwalt Fennelly aus:
"Für mich liegt es auf der Hand, daß eine solche Haltung eines Mitgliedstaats bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts nicht hingenommen werden kann. ... Artikel 5 EG-Vertrag erlegt den Mitgliedstaaten eine strikte Pflicht zur Zusammenarbeit auf, aufgrund deren sie alle geeigneten Maßnahmen zur Verwirklichung der Vertragsziele zu ergreifen haben. [32] Daraus folgt meines Erachtens, daß die Mitgliedstaaten dort, wo sie mit der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts speziell betraut sind, ihre gesamte öffentliche Verwaltung einschließlich erforderlichenfalls der Polizei einsetzen müssen, um die Erfuellung ihrer Verpflichtungen zu gewährleisten."(25)
Dies gilt meines Erachtens auch für die allgemeine, aus Artikel 5 fließende Verpflichtung der Mitgliedstaaten, für die Erfuellung ihrer Verpflichtungen aus dem Vertrag Sorge zu tragen.
35 Aus all diesen Gründen könnten daher die von Privatpersonen in Frankreich begangenen Ausschreitungen gegen Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten - wenn sie der Französischen Republik zugerechnet werden könnten -
auf keinen Fall gerechtfertigt werden.
IV. Zur Verantwortlichkeit der Französischen Republik für die festgestellten Vorgänge
36 Es ist daher nun die zentrale Frage des vorliegenden Verfahrens zu klären, ob nämlich die Französische Republik für diese Ausschreitungen und Gewaltakte zur Verantwortung gezogen werden kann.
37 Der Vertreter der französischen Regierung hat sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof auf den Standpunkt gestellt, daß in diesem Zusammenhang der Grundsatz gelte, daß ein Mitgliedstaat für das Verhalten von Einzelpersonen nicht verantwortlich sei. Dieses Prinzip gelte sowohl im Gemeinschaftsrecht wie im Völkerrecht. Es gebe allerdings eine Ausnahme von diesem Grundsatz. Ein Mitgliedstaat könne für das Verhalten von Privatpersonen, die seiner Rechtshoheit unterliegen, verantwortlich gemacht werden, wenn er die ihm obliegende "Verpflichtung zur Wachsamkeit und Sorgfalt" verletze.
38 In der Tat scheint es, daß nach dem Völkerrecht die Verantwortlichkeit eines Staates nur in Betracht gezogen werden kann, wenn dieser Staat im Hinblick auf das Verhalten von Privatpersonen die ihm obliegende "Pflicht zur Beachtung der nach den Umständen geforderten Sorgfalt oder Aufmerksamkeit (= dü diligence)"(26) missachtet hat.
39 Diese Frage braucht jedoch meines Erachtens hier nicht näher vertieft zu werden, da das Gemeinschaftsrecht in dem bereits erwähnten Artikel 5 eine Norm bereitstellt, der eine besondere Regelung dieses Problems für den Bereich der Gemeinschaft zu entnehmen ist.
40 Diese Vorschrift erlegt den Mitgliedstaaten zunächst eine allgemeine "Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit und Unterstützung" der Gemeinschaft auf(27). Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, daß die Beklagte diese allgemeine Pflicht verletzt hätte. Auf der Grundlage des isoliert betrachteten Artikels 5 würde die Klage der Kommission daher ebensowenig Erfolg haben können wie auf der alleinigen Grundlage des Artikels 30(28).
41 Aus Artikel 5 EG-Vertrag ergeben sich jedoch auch besondere Pflichten im Hinblick auf die Verpflichtungen, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ableiten lassen (Absatz 1) und im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele des Vertrages (Absatz 2). Liest man diese Vorschrift in Verbindung mit Artikel 30 (und den aus den gemeinsamen Marktorganisationen folgenden Verpflichtungen), so ergibt sich für die Mitgliedstaaten daraus meines Erachtens die Verpflichtung, "alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art" zum Schutz der Freiheit des Warenverkehrs zu treffen. Dies gilt auch und insbesondere für den Schutz dieser Freiheit vor Angriffen von Privatpersonen.
42 Diese Auslegung lässt sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 5 einerseits und Artikel 85 und 86 EG-Vertrag andererseits stützen. Diese Rechtsprechung betrifft eine Konstellation, die geradezu das Spiegelbild oder das Gegenstück zu der hier vorliegenden Fallgestaltung bildet. Die Artikel 85 und 86 EG-Vertrag betreffen an sich nur das Verhalten von Unternehmen, also von Privatpersonen. Gleichwohl ist es ständige Rechtsprechung, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der Artikel 85 und 86 in Verbindung mit Artikel 5 des Vertrages keine Maßnahmen treffen oder beibehalten dürfen, welche "die praktische Wirksamkeit der für die Unternehmen geltenden Wettbewerbsregeln aufheben könnten"(29). In einer Reihe von Urteilen wird klargestellt, daß es dabei um Artikel 5 Absatz 2 und die dort festgeschriebene Unterlassungspflicht geht(30). Es geht in diesen Fällen also primär um Pflichten, die für Privatpersonen gelten. Um die praktische Wirksamkeit der Vorschriften zu sichern, welche diese Pflichten aufstellen, verbietet das Gemeinschaftsrecht nach der Ansicht des Gerichtshofes jedoch auch Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die im Ergebnis dieselben nachteiligen Folgen für das geschützte Rechtsgut (hier also den Wettbewerb) herbeiführen würden wie die Maßnahmen Privater. Aus diesem Grund sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, solche Maßnahmen zu unterlassen.
43 Diese Logik lässt sich auf die hier gegebene Konstellation übertragen. Artikel 30(31) verbietet Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die den freien Warenverkehr gefährden könnten. Wie der vorliegende Fall deutlich zeigt, kann der freie Warenverkehr aber auch durch Handlungen von Privatpersonen gefährdet werden. Es ist daher zum Schutz der praktischen Wirksamkeit des Artikels 30 erforderlich, aus dem Vertrag eine Pflicht der Mitgliedstaaten abzuleiten, solchen Handlungen Privater zu begegnen. Es handelt sich dabei naturgemäß um eine Handlungspflicht, das heisst, um eine aus Artikel 5 Absatz 1 abzuleitende Pflicht.
Diese Auslegung liegt allem Anschein nach auch der Klage der Kommission zugrunde, auch wenn diese insoweit keine näheren Erläuterungen abgegeben hat. Mir scheint, daß auch die Regierung des Vereinigten Königreichs diese Auffassung teilt, wenngleich die von ihr gewählte Ausdrucksweise - sie spricht von Pflichten aus Artikel 30 und Artikel 5 - auch eine andere Deutung zuließe(32).
44 Daß dem Gemeinschaftsrecht eine solche Auslegung keineswegs fremd ist, geht meines Erachtens implizit aus einem im Jahre 1995 erlassenen Urteil(33) hervor. Dort ging es um einen von einer privaten Gesellschaft (im folgenden: Garonor) bei Paris betriebenen Umschlagplatz für den Güterkraftverkehr. Dort waren auch Zolldienststellen untergebracht, an denen alle Formalitäten erledigt werden konnten, die gewöhnlich an den Staatsgrenzen durchgeführt werden. Garonor vermietete einzelne Büroräume und sonstige Anlagen an Speditionsunternehmen. Neben der Miete erhob Garonor auch eine - in den jeweiligen Verträgen vorgesehene - "Durchfahrtsgebühr" für jedes einzelne Fahrzeug. Nach den Feststellungen des nationalen Gerichts diente ein beträchtlicher Teil dieser Gebühr der Deckung von Kosten, die sich aus der Erfuellung öffentlicher Ausgaben ergaben. Der Gerichtshof gelangte zu dem Ergebnis, daß eine solche Abgabe gegen die Artikel 9 und 12 des EG-Vertrags verstieß. Dem Umstand, daß diese Gebühr hier von einem privaten Unternehmen erhoben wurde, maß er keine Bedeutung bei:
"Unabhängig davon, ob die finanzielle Belastung den Wirtschaftsteilnehmer aufgrund einer einseitigen Handlung der Behörde oder aber über eine Reihe privatrechtlicher Vereinbarungen trifft, wie dies im Ausgangsverfahren der Fall ist, sie ergibt sich stets - unmittelbar oder mittelbar - aus dem Verstoß des betreffenden Mitgliedstaats gegen seine finanziellen Verpflichtungen aus den Artikeln 9 und 12 des Vertrages."(34)
Noch überzeugender erscheint die von Generalanwalt La Pergola vorgeschlagene Lösung, wonach hier keine Abgabe im Sinne der Artikel 9 und 12 vorlag, der Mitgliedstaat aber gegen seine Verpflichtungen aus diesen Artikeln in Verbindung mit (unter anderem) Artikel 5 Absatz 2 verstossen habe(35). Das Urteil zeigt aber jedenfalls, daß auch im Bereich der Warenverkehrsfreiheit einem Mitgliedstaat unter bestimmten Voraussetzungen die Verantwortung für das Verhalten von Privatpersonen angelastet werden kann.
45 Die von mir gezogene Parallele zu der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Artikeln 85 und 86 EG-Vertrag lässt sich im übrigen noch erweitern. Aus den Artikeln 85 und 86 in Verbindung mit Artikel 5 ergibt sich nicht, daß ein Mitgliedstaat alle Maßnahmen unterlassen müsste, die den Wettbewerb gefährden könnten. Er verstösst gegen diese Vorschriften vielmehr nur dann, wenn er (was zum Beispiel Artikel 85 betrifft) "gegen Artikel 85 verstossende Kartellabsprachen vorschreibt oder erleichtert oder die Auswirkungen solcher Absprachen verstärkt oder wenn er seiner eigenen Regelung dadurch ihren staatlichen Charakter nimmt, daß er die Verantwortung für in die Wirtschaft eingreifende Entscheidungen privaten Wirtschaftsteilnehmern überträgt"(36). So wird man auch im hier vorliegenden Bereich nicht verlangen dürfen, daß ein Mitgliedstaat ein bestimmtes Ergebnis - hier also die Freiheit des Warenverkehrs - garantiert ("obligation de résultat"). Wie es der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausgeführt hat, wird aber zumindest zu verlangen sein, daß er die zur Herbeiführung dieses Zieles erforderlichen Schritte unternimmt. Man wird mit anderen Worten verlangen müssen, daß der betroffene Mitgliedstaat "alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner und besonderer Art" trifft, um dieses Ergebnis zu bewirken ("obligation de moyens").
46 Es ist daher zu prüfen, ob Frankreich im vorliegenden Fall dieser Verpflichtung gerecht geworden ist.
47 Wie die Kommission ausgeführt hat, verfügt ein Mitgliedstaat in einer solchen Lage grundsätzlich über zwei Wege, auf denen er die Freiheit des Warenverkehrs vor Angriffen von Privatpersonen schützen kann. Er hat zunächst die Möglichkeit, durch den Einsatz seiner Ordnungsmacht - also insbesondere seiner Polizeikräfte - unmittelbar gegen solche Ausschreitungen vorzugehen, sei es, indem er die Ziele solcher Angriffe vorsorglich unter seinen Schutz nimmt oder indem er seine Mittel zur Bekämpfung entsprechender Angriffe einsetzt, sobald sie erfolgen. Man kann insoweit mit der Kommission von Präventivmaßnahmen sprechen. Ein Mitgliedstaat verfügt aber auch über die Möglichkeit, die Urheber solcher Ausschreitungen nachträglich zur Rechenschaft zu ziehen, indem er mit den Mitteln des Strafrechts gegen sie vorgeht. Insoweit kann man zusammenfassend von Strafverfolgungsmaßnahmen sprechen.
48 Ich stimme der Kommission darin zu, daß weder sie noch ein anderes Organ der Gemeinschaft einem Mitgliedstaat vorschreiben können, welche Maßnahmen er in concreto anzuwenden habe, um die Warenverkehrsfreiheit zu schützen. Diese Entscheidung obliegt allein dem betroffenen Mitgliedstaat selbst. Insoweit ist auch die von dem Vertreter der französischen Regierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof geäusserte Ansicht völlig berechtigt, der Gerichtshof dürfe den Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht dadurch beeinträchtigen, daß er seine eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen des betroffenen Mitgliedstaats setze.
49 Soweit jedoch die bei dieser Gelegenheit ausgesprochene Mahnung so zu verstehen sein sollte, daß die Beklagte der Auffassung wäre, daß in diesem "ungemein politischen" Bereich - wie der Vertreter der französischen Regierung sich ausdrückte - überhaupt keine Kontrolle durch den Gerichtshof erfolgen könne, müsste dem nachdrücklich widersprochen werden. Es ist Sache des jeweiligen Mitgliedstaats, zu entscheiden, welche Mittel er einsetzt, um Gefahren von der Freiheit des Warenverkehrs abzuhalten, die aus den Handlungen von Privatpersonen folgen. Der Gerichtshof hat aber die Befugnis, zu überprüfen, ob der Mitgliedstaat insoweit alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen getroffen hat. Richtig ist allerdings, daß ein Verstoß eines Mitgliedstaats gegen die ihm in diesem Bereich obliegenden Pflichten nur in Ausnahmefällen gegeben sein dürfte, wie das Vereinigte Königreich ausgeführt hat. Um dem unzweifelhaft bestehenden Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten gerecht zu werden, wird man in der Tat einen Verstoß gegen die aus Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 5 sich ergebenden Pflichten nur dann annehmen dürfen, wenn klar und deutlich feststeht, daß ein Mitgliedstaat nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen getroffen hat, um den Warenverkehr vor Ausschreitungen von Privatpersonen zu schützen.
50 Ein solcher Fall ist hier jedoch gegeben.
Präventivmaßnahmen
51 Was zunächst die Frage nach den Präventivmaßnahmen anlangt, wirft die Kommission der Beklagten vor, daß ihre Ordnungskräfte nicht immer mit der gebotenen Schnelligkeit und Sorgfalt eingegriffen hätten. Bei den Vorfällen im April 1995 zum Beispiel hätten diese Kräfte zum Teil nicht eingegriffen, was entweder durch unzureichende Mittel oder aber durch absichtliche Passivität erklärt werden könne. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission einen weiteren Vorfall vom Juni 1994 hervorgehoben, der sich in der Gegend von Marseille zutrug und etwa 200 Demonstranten betraf. Damals seien die Ordnungskräfte nicht eingesetzt worden, obwohl sie durchaus in ausreichender Zahl bereitgestanden hätten. Die Kommission wirft den französischen Behörden überdies vor, die Hinweise auf bevorstehende Ausschreitungen nicht ausreichend verwertet zu haben. Sie zieht aus all dem den Schluß, daß die Reaktion der französischen Behörden in struktureller Hinsicht ungenügend sei.
52 Die Beklagte hat demgegenüber bereits in der Klagebeantwortung geltend gemacht, daß die Behörden von der Regierung durch mehrere Telegramme angewiesen worden seien, alle zum Schutz der Importeure und Händler angemessenen Überwachungs- und Schutzmaßnahmen zu treffen. Sie habe im übrigen die Ausschreitungen stets verurteilt. Was die Ereignisse, die im April 1995 vorgefallen seien, angehe, könne man den französischen Behörden nicht vorhalten, sich absichtlich passiv verhalten zu haben. In ihrer Duplik trug die Beklagte ausserdem vor, daß in den besonders gefährdeten Zonen des Landes mobile Einheiten bereitgestellt worden seien, die bei Bedarf eingreifen könnten. Der Vertreter der französischen Regierung hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof diese Anstrengungen weiter präzisiert und durch Zahlenangaben zum Einsatz der Ordnungskräfte im Jahre 1997 ergänzt.
In der Duplik hatte die Beklagte ausgeführt, daß auch an eine Bewachung einzelner Lastwägen durch französische Ordnungskräfte von der Grenze an gedacht werde. In der mündlichen Verhandlung hat sie jedoch klargestellt, daß ein solcher individueller Schutz angesichts der grossen Zahl von Transportbewegungen unmöglich wäre.
53 Die Beklagte weist insbesondere auf die Schwierigkeiten hin, denen der Einsatz der Ordnungskräfte begegne. So mache die von den Demonstranten angewandte Taktik, überraschend und schnell zuzuschlagen, ein Eingreifen äusserst schwierig. So habe der am 3. Juni 1995 erfolgte Angriff in Salon de Provence zehn Minuten gedauert; die Angreifer hätten im Anschluß daran sogleich die Flucht ergriffen. Ausserdem zeige dieser Vorfall, daß die Demonstranten aussergewöhnlich beweglich seien. Beides zusammen und das starke Ungleichgewicht der Kräfte zwischen Demonstranten und Polizeikräften habe diesen ein Eingreifen unmöglich gemacht und auch keine Zeit gelassen, Verstärkungen heranzuführen.
54 Schließlich macht die Beklagte geltend, daß die Polizeibehörden bei ihrer heiklen Aufgabe, die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu wahren, über einen Ermessensspielraum verfügen müssten. Es müsse ihnen nämlich möglich sein, von einem Einsatz gegen entsprechende Ausschreitungen abzusehen, wenn ein solcher Einsatz noch grössere oder schwerere Gefahren für diese Rechtsgüter herbeiführen würde. Diese Befugnis sei in der Rechtsprechung der französischen Gerichte auch anerkannt.
55 Alle diese Ausführungen vermögen die von der Kommission erhobenen Vorwürfe meines Erachtens nicht zu entkräften.
56 Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung zu Recht geltend gemacht hat, kommt es nicht auf den Umfang der bereitgestellten Ordnungskräfte an, sondern darauf, ob diese auch tatsächlich tätig geworden sind. Ebensowenig ist die - von der Kommission nicht bestrittene - Existenz von Weisungen entscheidend. Ausschlaggebend ist vielmehr, ob und wie diese Anweisungen in der Praxis umgesetzt worden sind.
57 In dieser Hinsicht spricht jedoch eine Vielzahl von Gesichtspunkten dafür, daß die Beklagte nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen ergriffen hat.
58 Sowohl das Königreich Spanien wie auch das Vereinigte Königreich weisen zu Recht darauf hin, daß diese Ausschreitungen sich seit über zehn Jahren ereignen. Aus dem Sachverhalt ergibt sich, daß vor allem bestimmte Monate von ihnen betroffen sind. Auch scheint es einige Orte zu geben, die besonders anfällig sind. Es muß überraschen, daß ein Staat wie Frankreich sich nicht in der Lage sieht, wirksame Vorkehrungen gegen solche Ausschreitungen zu treffen. Dies gilt insbesondere angesichts der Tatsache, daß die Kommission die Beklagte über die Jahre hinweg mehrmals aufgefordert hat, energisch gegen diese Vorfälle vorzugehen. Die Verhandlung vor dem Gerichtshof hat im übrigen - obwohl dies natürlich für das vorliegende Verfahren ohne materielle Bedeutung ist -
deutlich gemacht, daß sich an dieser Lage bis heute nichts geändert hat. Die Vertreterin der spanischen Regierung hat eine lange Reihe entsprechender weiterer Vorfälle aufgezählt, die sich in den letzten Wochen ereignet haben.
59 Die von der Beklagten geschilderten Schwierigkeiten bei der Bekämpfung solcher Ausschreitungen existieren durchaus und werden auch von der Kommission nicht in Abrede gestellt. Es kann aber nicht ernsthaft behauptet werden, daß diese Schwierigkeiten ein wirksames Eingreifen der Ordnungskräfte in allen Fällen unmöglich machen würden. Es ist vielleicht kein Zufall, daß die Beklagte nur zu einem der von der Kommission erwähnten Vorfälle - nämlich dem vom 3. Juni 1995 in Salon de Provence - ausdrückliche Angaben gemacht hat. Betrachten wir einige der anderen Vorfälle. Am 19. April 1994 erfolgte an der Mautstelle St. Jean de Védas ein Angriff von etwa 150 Personen(37). Dieser Angriff dauerte nicht wie in jenem Fall zehn Minuten, sondern zweieinhalb Stunden. Offensichtlich waren die von der Beklagten erwähnten besonderen Eingreifkräfte nicht zur Stelle. Sollte es aber wirklich unmöglich gewesen sein, mit den verfügbaren Polizeikräften einzugreifen oder - falls erforderlich - Verstärkungen herbeizuholen? Zwei Wochen später kam es an derselben Stelle zu einem neuen Angriff. Die anwesenden Ordnungskräfte griffen nicht wirksam ein(38). Waren sie nicht in der Lage, den Demonstranten die Stirn zu bieten? Ein Presseartikel vom Juni 1994 zeigt, daß bei Vorfällen in der Nähe von Marseille eine beträchtliche Anzahl von Ordnungskräften anwesend war, ohne jedoch einzuschreiten. Aus welchen Gründen hielten sich diese Kräfte zurück? Auf alle diese Fragen - und diese betreffen nur einige der Vorfälle - hat die Beklagte keine Antwort angeboten.
60 Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, daß wenigstens in einem der von der Kommission genannten Fälle die Behörden vorab Kenntnis von bevorstehenden Ausschreitungen hatten. Dies ergibt sich, wie die Kommission - ohne daß ihr die Beklagte darin widersprochen hätte - ausgeführt hat, aus einem Schreiben vom 19. April 1994, dem zufolge bereits am folgenden Tag Protestaktionen stattfinden sollten. Insoweit ist das von der Kommission zitierte Schreiben vom 6. Mai 1994, in dem die französischen Behörden geltend machen, diese Ausschreitungen seien "schwer vorauszusehen" gewesen, in der Tat bemerkenswert. Im übrigen ist noch einmal darauf hinzuweisen, daß es sich nicht um isolierte Vorfälle handelte, sondern um Ausschreitungen, die sich - wie es die Vertreterin der spanischen Regierung in der mündlichen Verhandlung formuliert hat - Jahr für Jahr zur selben Zeit wiederholen.
61 Die Behauptung der Beklagten, im vorliegenden Fall alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen ergriffen zu haben, wird auch durch das Verhalten der französischen Regierung selbst nicht bestätigt. Die Beklagte hat keine öffentliche Äusserung der französischen Regierung erwähnt, in der diese die fraglichen Vorfälle verurteilt hätte. Der Vertreter der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung lediglich darauf hingewiesen, daß sich der französische Staatspräsident anläßlich des Europäischen Rates in Noordwijk(39) beim spanischen Ministerpräsidenten öffentlich für die fraglichen Vorfälle entschuldigt habe. Die Kommission hat in ihrer Klage eine Äusserung des damaligen französischen Landwirtschaftsministers erwähnt, wonach dieser die Angriffe zwar mißbillige, aber nicht gedenke, die Ordnungskräfte gegen sie einzusetzen(40).
Die Wirksamkeit der von der Beklagten erwähnten Instruktionen an die Behörden wird durch diese Äusserung in Frage gestellt. Konnte von den untergeordneten Behörden angesichts des Schweigens der Regierung oder der genannten Äusserung dieser Haltung eines Regierungsmitglieds tatsächlich durchweg ein energisches Eingreifen gegen diese Ausschreitungen erwartet werden? Es muß hier vorsorglich festgehalten werden, daß die Tatsache dieser Äusserung von der Beklagten nicht bestritten worden ist. Auf meine Frage in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat sich der Vertreter der französischen Regierung nicht in der Lage gesehen, diese Äusserung zu kommentieren.
62 Ich stimme der Beklagten allerdings zu, wenn sie geltend macht, daß die Polizeibehörden von einem gewaltsamen Vorgehen gegen solche Ausschreitungen absehen können, wenn ein solches Vorgehen die öffentliche Ordnung und Sicherheit noch grösseren Gefahren aussetzen würde. Auch die Kommission akzeptiert diesen Grundsatz, der meines Erachtens einen allgemeinen Grundsatz des Polizei- und Ordnungsrechts darstellt. Die Kommission hat jedoch zu Recht darauf hingewiesen, daß der Gerichtshof im Rahmen seiner Rechtsprechung zu Artikel 36 EG-Vertrag an eine auf den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit gestützte Rechtfertigung einer Beschränkung des freien Warenverkehrs jeweils strenge Anforderungen gestellt hat. Die Beweislast obliegt insoweit dem Mitgliedstaat. So hat der Gerichtshof etwa in dem von der Kommission zitierten Urteil Cullet/Leclerc eine entsprechende Argumentation, wonach andernfalls "heftige Reaktionen" bestimmter Händler zu erwarten seien, mit der Begründung zurückgewiesen, die französische Regierung habe nicht dargetan, daß eine gemeinschaftsrechtskonforme Änderung der französischen Regelung "Folgen für die öffentliche Ordnung und Sicherheit hätte, denen sie trotz der ihr zur Verfügung stehenden Mittel nicht gewachsen wäre"(41). Dies kann auch auf die vorliegende Fallkonstellation übertragen werden.
63 Die Kommission hat auch ganz zu Recht ausgeführt, daß eine solche Rechtfertigung nur in Einzelfällen, nicht aber ganz allgemein eingreifen kann. Andernfalls würde die paradoxe Konsequenz eintreten, daß eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (nämlich die Ausschreitungen) gebilligt und in Kauf genommen werden müsste, um eben diese Rechtsgüter zu schützen. In diesem Kontext kann ich mich nur der Meinung von Generalanwalt VerLoren Van Themaat anschließen, die auch die Kommission in der mündlichen Verhandlung zitiert hat:
"Ich möchte noch hinzufügen, daß es nach den Erfahrungen des letzten Jahres (insbesondere im Rahmen des französisch-italienischen Weinkriegs) zu unannehmbaren Folgen führen würde, wollte man Unruhen als Rechtfertigungsgrund für Beschränkungen des freien Warenverkehrs akzeptieren. Wenn Strassenblockaden und andere Kampfmittel von Interessenverbänden, die sich durch die Einfuhr und den Verkauf bestimmter billiger Erzeugnisse oder durch Dienstleistungen zu günstigen Preisen oder durch Gastarbeiter oder ausländische Niederlassungen bedroht fühlen, als Rechtfertigung akzeptiert würden, könnte auf den Bestand der vier Grundfreiheiten des EWG-Vertrages nicht mehr vertraut werden. Anstelle des EWG-Vertrages und der gemeinschaftlichen (...) Einrichtungen könnten dann private Interessengruppen deren Umfang bestimmen. In solchen Fällen verlangt der Grundsatz der öffentlichen Ordnung vielmehr ein wirksames Einschreiten der öffentlichen Gewalt gegen solche Wirren."(42)
64 Die Beklagte hat sich im übrigen darauf berufen, daß die Befugnis der Polizeibehörden, gegebenenfalls von einem Einschreiten gegen diese Ausschreitungen abzusehen, seinen Ausgleich in dem Schadenersatz finde, den der französische Staat den Opfern dieser Vorfälle leiste. Es handele sich dabei um eine Ersatzpflicht, die aufgrund einer gesetzlichen Pflicht beruhe, aber kein Verschulden der staatlichen Behörden voraussetze. Insgesamt seien für die Jahre 1993 bis 1995 bereits 17 Millionen FF gezahlt worden.
65 Dieser Aspekt ist kurz abzuhandeln. Auch der Vertreter der französischen Regierung hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof eingeräumt, daß es sich bei dieser Ersatzleistung keineswegs um ein Mittel handele, welche die Beschränkungen des freien Warenverkehrs wiedergutmachen könnte. Es dürfte sich dabei allerdings um eine Geste des guten Willens handeln, den die Beklagte mehrmals während des Verfahrens bekräftigt hat. Dahinstehen kann hier, ob ein Ersatz für alle angefallenen Schäden gewährt wird, was insbesondere die spanische Regierung im Blick auf Folgeschäden(43) in Zweifel gezogen hat. Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, kann der Ersatz der Schäden durch den französischen Staat auch negative Folgen haben. Es ist nämlich durchaus naheliegend, daß dadurch bei den Urhebern der Ausschreitungen der Eindruck erweckt oder gestärkt werden kann, sie würden für ihre Taten nicht zur Verantwortung gezogen. Der Schaden wird eben nicht von ihnen, sondern vom Staat getragen. Soweit dies einen Anreiz zu einer Wiederholung dieser Taten darstellen würde, hätte die - an sich zweifellos gut gemeinte - Regelung tatsächlich eine "perverse Folge", wie die Kommission es annimmt.
66 Unter diesen Umständen ist meines Erachtens kaum zu bezweifeln, daß die Beklagte nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen getroffen hat, um solchen Ausschreitungen vorzubeugen oder sie unmittelbar zu bekämpfen. Um Mißverständnissen vorzubeugen, darf hier noch einmal daran erinnert werden, daß von der Beklagten kein absoluter Schutz der Warenverkehrsfreiheit verlangt wird. Es ist natürlich für einen Mitgliedstaat unmöglich, Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten vollkommen vor Angriffen durch Privatpersonen zu schützen. Ausserdem kann, wie die Regierung des Vereinigten Königreichs zu Recht ausgeführt hat, von einem Mitgliedstaat nicht verlangt werden, unbeschränkte Mittel aufzuwenden, um einen solchen Schutz herbeizuführen. Zu verlangen ist jedoch, daß ein Mitgliedstaat die in dieser Hinsicht erforderlichen und angemessenen Schritte unternimmt. Daran fehlt es hier.
67 In ihrer Duplik hat die Beklagte ausgeführt, daß sie im vorliegenden Fall alle Maßnahmen zur Verhinderung (und zur Ahndung) der fraglichen Ausschreitungen getroffen habe, und zwar in vergleichbarer Weise wie bei Verletzungen des nationalen Rechts mit einer "ähnlichen Natur und Bedeutung". Es ist nicht leicht zu sehen, welche vergleichbaren Sachverhalte die Beklagte hier im Auge hatte. Sollte insoweit aber ein Hinweis auf die Art und Weise beabsichtigt gewesen sein, mit der die französischen Behörden auf Protestkundgebungen bestimmter Gruppen gegen die eigene Regierung reagiert haben(44), müsste dem widersprochen werden. Artikel 30 EG-Vertrag verpflichtet (gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 5) die Mitgliedstaaten dazu, den freien Warenverkehr zu schützen. Die Bedingungen dieses freien Warenverkehrs müssen jedoch in allen Mitgliedstaaten vom Vertrag bestimmt sein, also gleich sein. Ein Mitgliedstaat kann sich daher zur Rechtfertigung von Beschränkungen dieses freien Warenverkehrs nicht auf seine interne Politik und damit auf nationale Besonderheiten berufen. Andernfalls würde der Inhalt der Regeln über den freien Warenverkehr nicht mehr vom Vertrag, sondern von der Politik des jeweiligen Mitgliedstaats bestimmt.
Strafverfolgungsmaßnahmen
68 Die Kommission ist der Meinung, daß ein Mitgliedstaat in Fällen wie dem hier vorliegenden seinen aus Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 5 folgenden Pflichten auch durch wirksame Strafverfolgungsmaßnahmen gerecht werden könne. Erweise es sich nämlich als zu umständlich, mittels vorbeugender Maßnahmen ein befriedigendes Ergebnis zu erzielen, müsse der betroffene Mitgliedstaat dafür sorgen, daß die Strafverfolgung tatsächlich wirksam werde.
69 Meines Erachtens würde es nicht genügen, wenn ein Mitgliedstaat entsprechende Ausschreitungen zuließe, ohne einzugreifen, und sich nur auf strafverfolgende Maßnahmen beschränkte. Eine solche Auslegung würde der besonderen Bedeutung der Warenverkehrsfreiheit (und der anderen Grundfreiheiten) nicht gerecht werden. Sogar wenn man jedoch die von der Kommission vertretene - und der Beklagten - günstigere - Ansicht zugrunde legt, müsste man zu dem Ergebnis gelangen, daß die Klage der Kommission begründet ist. Auch im Bereich der Strafverfolgungsmaßnahmen hat nämlich die Beklagte nicht alles Erforderliche und Angemessene getan, um ihren Pflichten nachzukommen.
70 Die Kommission ist der Ansicht, daß es an einer ausreichenden Sanktionierung der hier zu betrachtenden Ausschreitungen durch die zuständigen französischen Stellen fehle. Was die während des Zeitraums von April bis August 1993 begangenen Taten betreffe, habe es nur eine einzige Untersuchung gegeben; diese sei zudem eingestellt worden. In der Klageschrift machte sie geltend, daß Entsprechendes auch für den späteren Zeitraum gelte. Insgesamt habe es nur eine einzige Verurteilung gegeben (die allerdings mehrere Personen zugleich betroffen habe).
71 Die Beklagte wendet zu ihrer Verteidigung ein, daß die Strafverfolgung schwierig sei. In der Duplik hat sie ausgeführt, daß die entsprechenden Vorfälle systematisch untersucht worden seien. Wenn gleichwohl nur wenige Strafverfahren zu einer Verurteilung geführt hätten, läge dies an bestimmten Schwierigkeiten der Sache selbst. Es sei nämlich schwierig, die genaue Identität der Beteiligten festzustellen oder ihre Beteiligung an den Straftaten nachzuweisen. Insoweit sei zu beachten, daß in Frankreich die Unschuldsvermutung gelte und jeweils die individuelle Verantwortung einer Person für eine bestimmte Tat festgestellt werden müsse. Auch bei anderen in Frankreich begangenen Straftaten kollektiver Natur begegne die Strafverfolgung denselben Schwierigkeiten.
72 In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat der Vertreter der französischen Regierung mitgeteilt, daß seit 1994 weitere sechs Personen verurteilt worden seien oder gegen sie ein Strafverfahren eingeleitet worden sei.
73 Bei der Prüfung, ob im vorliegenden Fall angemessene Strafverfolgungsmaßnahmen ergriffen worden sind, ist zwar - wie das Vereinigte Königreich zu Recht anmerkt - noch grössere Zurückhaltung geboten als bei der Frage nach dem Vorliegen ausreichender Präventivmaßnahmen. Es handelt sich hier ja nicht nur um die weisungsgebundene Staatsanwaltschaft, sondern letztlich um unabhängige Gerichte. Gleichwohl bin ich der Ansicht, daß auch insoweit die Beklagte nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen ergriffen hat, um den freien Warenverkehr auf diese Weise gegen Ausschreitungen Privater zu schützen.
74 Sowohl die Kommission wie auch ihre beiden Streithelfer weisen zu Recht darauf hin, daß manche der hier zu betrachtenden Vorfälle durch Filmaufzeichnungen dokumentiert sind. Die spanische Regierung hat einige dieser Aufzeichnungen mit ihrem Schriftsatz vorgelegt. Die von der Beklagten geäusserte Ansicht, es handele sich dabei um Beweismittel wie andere auch, die aber allein noch keinen juristisch zwingenden Beweis darstellten, trifft zu. Man fragt sich jedoch, warum trotz des Vorhandenseins dieser Indizien nur eine ganz geringe Zahl von Strafverfolgungen durchgeführt wird.
75 Diese Fragen verstärken sich noch, wenn man bedenkt, daß nach den unwidersprochenen Angaben der Kommission die an den Ausschreitungen beteiligten Personen sich oft keine Mühe geben, ihre Identität zu verschleiern. Im übrigen waren bei verschiedenen Fällen Ordnungskräfte anwesend, die nicht oder nicht ernsthaft eingriffen, um die Gewalttaten zu verhindern. Mit der Kommission muß man sich fragen, warum diese Kräfte dann nicht wenigstens mehr taten, um die Täter dingfest zu machen oder zumindest ausreichende Beweise sicherten, die eine Strafverfolgung ermöglicht hätten.
76 Handelt es sich bei diesen Erwägungen um eher allgemeine Überlegungen, so bleibt doch wenigstens ein Umstand bestehen, der auf jeden Fall zeigt, daß von der Beklagten auch in dieser Hinsicht nicht genug unternommen worden ist. Aus dem Sachverhalt ergibt sich, daß von einzelnen Personen und Gruppierungen wie der "Coordination rurale" Drohungen ausgesprochen und auch verwirklicht worden sind. Die Kommission hat zu Recht ausgeführt, daß diese Personen den Behörden bekannt waren oder von ihnen festgestellt werden konnten. Wenigstens was diese Personen betraf, konnten die von der Beklagten geschilderten Schwierigkeiten daher keine grosse Bedeutung haben. Gleichwohl ist allem Anschein nach auch insoweit nicht viel unternommen worden.
Auch die Strafverfolgung dieser Taten ist daher von den französischen Behörden nicht mit dem erforderlichen Nachdruck betrieben worden.
77 Die Klage der Kommission ist daher in vollem Umfang begründet.
78 Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus Artikel 69 §§ 2 und 4 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes.
C - Schlussantrag
79 Ich schlage daher vor, festzustellen, daß die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den gemeinsamen Marktorganisationen für Agrarprodukte und aus Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 5 EG-Vertrag verstossen hat, daß sie nicht alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen ergriffen hat, damit der freie Warenverkehr mit Obst und Gemüse nicht durch Ausschreitungen von Privatpersonen behindert wird.
Ausserdem schlage ich vor, der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten des Königreichs Spaniens und des Vereinigten Königreichs, die diese Mitgliedstaaten selbst zu tragen haben, aufzuerlegen.
(1) - Auf die Wiedergabe der umfangreichen Anhänge wurde hierbei jedoch verzichtet.
(2) - Es ist allerdings darauf hinzuweisen, daß der jüngste der diesem Schreiben beigefügten Belege vom März 1993 stammt [Fußnote der Kommission].
(3) - Vgl. aber das in Ziffer 44 erörterte Urteil, das eine für die hier zu prüfende Frage in bestimmter Hinsicht relevante Problematik betraf.
(4) - Urteil vom 22. März 1983 in der Rechtssache 42/82 (Kommission/Frankreich, Slg. 1983, 1013). Die betreffenden Vorfälle werden sowohl im Tatbestand (S. 1019 und 1023) wie auch in den Entscheidungsgründen (Randnrn. 7 und 15) erwähnt. Diese Vorfälle waren jedoch nicht Gegenstand des damaligen Vertragsverletzungsverfahrens, das vielmehr Maßnahmen der französischen Behörden betraf.
(5) - Artikel 30 selbst spricht zwar nur sehr allgemein davon, daß solche Maßnahmen "zwischen den Mitgliedstaaten" verboten seien. Ein Vergleich mit dem Wortlaut etwa der Artikel 31 und 32 zeigt jedoch, daß es sich dabei um Maßnahmen der Mitgliedstaaten handeln muß.
(6) - Urteil vom 24. November 1982 in der Rechtssache 249/81 (Slg. 1982, 4005).
(7) - A.a.O. (Fußnote 6), Randnr. 15.
(8) - So etwa das Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C-110/89 (Kommission/Griechenland, Slg. 1991, I-2659, Randnr. 21).
(9) - Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74 (Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5). Daran hat auch das Urteil vom 24. November 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-267/91 und C-268/91 (Keck und Mithouard, Slg. 1993, I-6097) nichts geändert.
(10) - Siehe oben, Ziffer 15.
(11) - Urteil vom 9. Mai 1985 in der Rechtssache 21/84 (Kommission/Frankreich, Slg. 1985, 1355 Randnr. 13).
(12) - Diese Frage wird - wie bereits erwähnt - später erörtert werden (siehe unten, Ziffer 36 ff.).
(13) - ABl. L 379, S. 20.
(14) - So hat die Beklagte z. B. in ihrer Klagebeantwortung auch auf weitere Schwierigkeiten (wie etwa späte Fröste im Jahre 1991, welche die Erzeugung stark geschädigt hätten) hingewiesen, mit denen die Erzeuger im Süden Frankreichs zu kämpfen hatten.
(15) - Siehe etwa Randnr. 5 a. E. des in Ziffer 2 zitierten Sachverhalts (Spargel aus Spanien).
(16) - Vgl. Randnr. 2 des in Ziffer 2 zitierten Sachverhalts (Tomaten aus Belgien).
(17) - Vgl. etwa das Urteil vom 11. Juni 1985 in der Rechtssache 288/83 (Kommission/Irland, Slg. 1985, 1761, Randnr. 28).
(18) - Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnr. 92).
(19) - Urteil vom 25. September 1979 in der Rechtssache 232/78 (Kommission/Frankreich, Slg. 1979, 2729, Randnr. 6).
(20) - A.a.O. (Fußnote 19), Randnrn. 7 bis 9.
(21) - So schon das Urteil vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83 (Les Verts/Parlament, Slg. 1986, 1339, Randnr. 23).
(22) - Urteil vom 7. Dezember 1995 in der Rechtssache C-52/95 (Slg. 1995, I-4443).
(23) - A.a.O. (Fußnote 22), Randnr. 37.
(24) - A.a.O. (Fußnote 22), Randnr. 38.
(25) - Schlussanträge vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-52/95 (Slg. 1995, I-4445, I-4455). Generalanwalt Fennelly hat diese Auffassung in seinen Schlussanträgen vom 26. Juni 1997 in der Rechtssache C-280/95 (Kommission/Italien, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht) noch einmal bekräftigt (siehe Ziffer 19 dieser Schlussanträge).
(26) - Vgl. hierzu Astrid Epiney, Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit von Staaten für rechtswidriges Verhalten im Zusammenhang mit Aktionen Dritter, Baden-Baden 1992, S. 205 ff. (207). Für den vorliegenden Zusammenhang von Interesse ist auch die Frage, ob die Konvention des Europarats zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 die Vertragsstaaten verpflichtet, aktiv einzugreifen, um Privatpersonen vor der Verleztung ihrer durch die Konvention gewährleisteten Rechte durch andere Privatpersonen zu schützen; vgl. hierzu etwa David J. Harris/Michäl O'Boyle/Colin Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, London 1995, S. 19 ff.
(27) - Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa das Urteil vom 19. Februar 1991 in der Rechtssache C-374/89 (Kommission/Belgien, Slg. 1991, I-367, Randnr. 15).
(28) - Siehe oben, Ziffern 8 bis 11.
(29) - Ständige Rechtsprechung, vgl. zuletzt das Urteil vom 17. Juni 1997 in der Rechtssache C-70/95 (Sodemare, Slg. 1997, I-0000, Randnr. 41).
(30) - So etwa das Urteil vom 17. November 1993 in der Rechtssache C-185/91 (Reiff, Slg. 1993, I-5801, Randnr. 24).
(31) - Der Einfachheit halber erwähne ich im folgenden nur diese Vorschrift und lasse die aus den gemeinsamen Marktorganisationen fließenden entsprechenden Verpflichtungen weg.
(32) - Zu beachten ist freilich, daß auch der Gerichtshof mitunter diese Ausdrucksweise benutzt. In dem Urteil Sodemare a. a. O. (Fußnote 29) ist z. B. in Randnr. 42 von einer Verletzung der "Artikel 5 und 85" die Rede, obwohl deutlich (vgl. a. a. O., Randnr. 41) Pflichten aus Artikel 85 in Verbindung mit Artikel 5 gemeint sind.
(33) - Urteil vom 11. August 1995 in der Rechtssache C-16/94 (Dubois und Général Cargo Services, Slg. 1995, I-2421).
(34) - A. a. O. (Fußnote 33), Randnr. 20.
(35) - Schlussanträge vom 18. Mai 1995 (Slg. 1995, I-2423, I-2430 f.).
(36) - A. a. O. (Fußnote 29), Randnr. 42.
(37) - Siehe Randnr. 4 des in Ziffer 2 geschilderten Sachverhalts.
(38) - Siehe Randnr. 5 des in Ziffer 2 geschilderten Sachverhalts.
(39) - Dieser Europäische Rat trat am 23. Mai 1997 zusammen.
(40) - Vgl. Randnr. 14 des in Ziffer 2 zitierten Textes.
(41) - Urteil vom 29. Januar 1985 in der Rechtssache 231/83 (Slg. 1985, 305 Randnrn. 32 und 33).
(42) - Schlussanträge vom 23. Oktober 1984 in der Rechtssache 231/83 (Slg. 1985, 306, 312).
(43) - Damit sind etwa die Schäden angesprochen, die sich daraus ergeben, daß sich Händler in anderen Mitgliedstaaten aufgrund der Unsicherheit der Belieferung auf andere Bezugsquellen umstellen.
(44) - In Erinnerung ist aus der jüngsten Vergangenheit etwa noch der Streik der Lastwagenfahrer.