62002CC0239_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Denne sag drejer sig om fortolkning af fællesskabsrettens bestemmelser vedrørende mærkning og markedsføring af levnedsmidler, navnlig hvad angår kaffe. Spørgsmålet er først og fremmest, om fællesskabsrettens bestemmelser om obligatoriske varebetegnelser for visse kaffeprodukter udelukker, at der ud over disse varebetegnelser også må anvendes fantasibetegnelser. Endvidere vedrører sagen spørgsmålet om, hvorvidt en national bestemmelse, som forbyder henvisninger til slankning og til lægelige anbefalinger på mærkningen af levnedsmidler eller i reklamer herfor, er forenelig med den primære og sekundære fællesskabsret.
II – Relevante retsregler
A – Fællesskabsretten
2. Ifølge artikel 28 EF er kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt mellem medlemsstaterne.
3. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/4/EF af 22. februar 1999 om kaffeekstrakter og cikorieekstrakter (2) (herefter »direktiv 1999/4« eller »kaffedirektivet«) indeholder bestemmelser om mærkning af og varebetegnelser for disse produkter.
4. Artikel 2 i direktiv 1999/4 bestemmer:
»Direktiv 79/112/EØF anvendes for de i bilaget definerede produkter på følgende betingelser:
a) Varebetegnelserne i bilaget er forbeholdt de i bilaget nævnte produkter og skal benyttes i handelen for at betegne dem. Disse betegnelser ledsages i givet fald af ordene:
– »pasta« eller »i pastaform«, eller
– »flydende« eller »i flydende form«.
[...]«
5. I henhold til artikel 3 i direktiv 1999/4 vedtager medlemsstaterne for de i bilaget omhandlede produkter ikke nationale bestemmelser, som ikke er foreskrevet i dette direktiv.
6. I bilaget til direktiv 1999/4 defineres kaffeekstrakt eller opløselig kaffeekstrakt eller pulverkaffe eller instant kaffe som:
»det koncentrerede produkt, der er fremstillet ved ekstraktion af brændte kaffebønner udelukkende med vand som ekstraktionsmiddel, med udelukkelse af enhver hydrolyseproces, der involverer tilsætning af syre eller base. Ud over teknisk uundgåelige, uopløselige stoffer og uopløselige olier hidrørende fra kaffen må dette produkt kun indeholde de opløselige og aromatiske bestanddele af kaffen.
[…]
Kaffeekstrakt i fast form eller i pastaform må ikke indeholde andre end de fra ekstraktionen hidrørende bestanddele […]«.
7. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (3) (herefter »direktiv 2000/13« eller »mærkningsdirektivet«) er den kodificerede udgave af det flere gange ændrede tilsvarende direktiv 79/112/EØF, som artikel 2 i direktiv 1999/4 henviser til.
8. Med hensyn til mærkning af levnedsmidler bestemmer artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/13 følgende:
»Mærkningen og dennes nærmere udformning må ikke:
a) være af en sådan art, at den vildleder køberen, især:
i) med hensyn til levnedsmidlets beskaffenhed, og især dets art, identitet, egenskaber, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelsessted eller det sted, hvor levnedsmidlet kommer fra, fremstillings- eller frembringelsesmåde
ii) ved at tillægge det pågældende levnedsmiddel virkninger eller egenskaber, som det ikke har
iii) ved at give denne indtryk af, at det pågældende levnedsmiddel har særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har samme egenskaber
b) med forbehold af de fællesskabsbestemmelser, der gælder for naturligt mineralvand og for levnedsmidler bestemt til særlig ernæring, tillægge et levnedsmiddel egenskaber til forebyggelse, behandling og helbredelse af en menneskelig sygdom eller give indtryk af sådanne egenskaber.«
9. Artikel 3, stk. 1, punkt 1, i direktiv 2000/13 bestemmer:
»Mærkning af levnedsmidler skal på de betingelser og med forbehold af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4-17, kun omfatte følgende obligatoriske oplysninger:
1) varebetegnelse
[…]«
10. Artikel 5, stk. 1, første punktum, og stk. 2, i direktiv 2000/13 bestemmer:
»1. Et levnedsmiddels varebetegnelse er den betegnelse, der er anvendt i de for dette levnedsmiddel gældende fællesskabsbestemmelser.
[…]
2. Et fabrikations- eller varemærke eller et fantasinavn kan ikke træde i stedet for varebetegnelsen.
[…]«
11. Hvad angår anvendelsen af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser om mærkning og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemmer artikel 18 i direktiv 2000/13 følgende:
»1. Medlemsstaterne kan ikke ved anvendelse af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som opstiller regler for mærkning af og præsentationsmåder for bestemte levnedsmidler eller levnedsmidler i almindelighed, forbyde handel med levnedsmidler, som er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i dette direktiv.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, der er begrundet i hensyn til:
– beskyttelse af den offentlige sundhed
– bekæmpelse af bedrageri, under forudsætning af at disse bestemmelser ikke vil kunne hæmme anvendelsen af de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv
– beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret samt angivelse af det sted, varen kommer fra, oprindelsesbetegnelse og bekæmpelse af illoyal konkurrence.«
B – Nationale retsforskrifter
12. De relevante bestemmelser i den belgiske lovgivning vedrørende varebetegnelser på kaffe indeholdes i Koninklijk Besluit betreffende koffie en koffiesurrogaten (kongelig anordning om kaffe og kaffeerstatninger af 5. marts 1987, herefter »kaffeanordningen«).
13. I kaffeanordningens artikel 1 defineres produktet »kaffe« som:
»bønner fra kaffeplanten (af arten Coffea), der er passende rengjort og ristet, [...]«
14. Artikel 3, stk. 1, i kaffeanordningen har følgende ordlyd:
»Ved markedsføringen er det udelukkende de levnedsmidler, der er omfattet af artikel 1, der må og skal være forsynet med en betegnelse, der svarer til deres definition i denne artikel.«
15. Artikel 2 i Koninklijk Besluit betreffende de reclame voor voedingsmiddelen (kongelig anordning om reklamer for levnedsmidler) af 17. april 1980 bestemmer:
»I reklamer for levnedsmidler er det forbudt at anvende:
[…]
3° henvisninger til slankning
[…]
7° henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser, med undtagelse af udtalelsen om, at et levnedsmiddel ikke må indtages i strid med lægelige råd […]«.
III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
16. Douwe Egberts NV (herefter »Douwe Egberts«) fremstiller og markedsfører kaffe på det belgiske marked under varemærket »Douwe Egberts«. Douwe Egberts har ved den forelæggende ret anfægtet markedsføringen af en vare benævnt »DynaSvelte Café«, der fremstilles af Westrom Pharma NV (herefter »Westrom Pharma«), og som frem til den 31. december 2001 blev distribueret af Christophe Souranis, der driver virksomhed under navnet »Établissements FICS«, og fra den 1. januar 2002 blev distribueret af FICS-World BVBA (herefter »FICS-World«).
17. »DynaSvelte Café« er et produkt, der består af pulverkaffe, frugtsukker og krom. I produktets markedsføring henvises der udtrykkeligt til, at det bidrager til slankning. Påskrifterne på glasset, emballagen og brugsanvisningen indeholder således følgende henvisninger:
– »det absolutte gennembrud i vægtkontrol«
– »slankning, bedre vægtkontrol, nedsættelse af fedtaflejring«, og
– »den i USA patenterede formel, som skyldes dr. Ann de Wees Allen, der er tilknyttet Glycemie Research Institute«.
18. Douwe Egberts har i sagen om foreløbige forholdsregler (»kort geding«) ved Rechtbank van Koophandel te Hasselt i Belgien gjort gældende, at disse angivelser er i strid med forskellige nationale bestemmelser om reklame for og mærkning af denne type produkter, hvorfor Westrom Pharma og FICS-World har overtrådt de nationale bestemmelser om god handelsskik. Douwe Egberts har derfor bl.a. anmodet om, at anvendelsen af ovennævnte påskrifter forbydes, og at de produkter, som er forsynet med disse påskrifter, trækkes tilbage fra markedet.
19. For at kunne træffe afgørelse i sagen, er det ifølge den nationale domstol nødvendigt at besvare en række spørgsmål med hensyn til fortolkningen og gyldigheden af direktiv 1999/4 samt om fortolkningen af direktiv 2000/13 og artikel 28 EF, hvorfor den nationale domstol har udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»A.1)	Skal artikel 2 i direktiv 1999/4/EF om kaffeekstrakter og cikorieekstrakter fortolkes således, at de i bilaget til dette direktiv nævnte varebetegnelser er forbeholdt de i direktivet nævnte varer, uden
at der ud over disse varebetegnelser må anvendes andre benævnelser (eksempelvis en fantasi- eller handelsbetegnelse), eller skal artikel 2 fortolkes således, at det for de i direktivets bilag nævnte varer kun er de i bilaget nævnte varebetegnelser, der må anvendes, men
at der ud over disse varebetegnelser også må bruges andre
betegnelser for disse varer (eksempelvis en fantasi- eller handelsbetegnelse)?
A.2) Såfremt De Europæiske Fællesskabers Domstol er af den opfattelse, at artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/4/EF af 22. februar 1999 om kaffeekstrakter og cikorieekstrakter skal fortolkes således, at der for de i direktivets bilag nævnte varer udelukkende må anvendes de i dette bilag nævnte varebetegnelser, uden at der ud over disse varebetegnelser også må anvendes andre benævnelser (eksempelvis en fantasi- eller handelsbetegnelse), følger det da deraf, at direktivet er i strid med EF-traktatens artikel 28, som indeholder et forbud mod kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater, fordi direktivet ved anvendelse af den nævnte fortolkning med hensyn til varer, som opfylder den i direktivets bilag nævnte definition på kaffeekstrakter:
– udelukker brug af andre benævnelser end »kaffeekstrakt« eller »instant kaffe« som eksempelvis benævnelsen »kaffe«
– herved forbeholder anvendelse af benævnelsen »kaffe« for en enkelt form for »kaffe«, nemlig kaffebønner
– og derfor kunstigt lukker kaffemarkedet for konkurrerende varer, som udgør andre former for kaffe end kaffebønner, som eksempelvis kaffeekstrakter og instant kaffe?
B.1) Skal artikel 18, stk. 1, og artikel 18, stk. 2, i direktiv 2000/13/EF fortolkes således, at ikke-harmoniserede nationale bestemmelser
om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame herfor, som forbyder bestemte angivelser som f.eks. »henvisninger til slankning« og »henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser« i mærkningen og/eller præsentation af levnedsmidler og/eller reklame herfor, når disse angivelser ikke forbydes ved direktivet, udgør en overtrædelse af direktivet, når henses til, at det udtales i ottende betragtning til direktivet, at den bedst egnede mærkning er den, der skaber færrest hindringer for den frie samhandel, og at sådanne nationale bestemmelser derfor ikke må anvendes?
B.2) Skal artikel 18, stk. 2, i direktiv 2000/13/EF fortolkes således, at der v ed »beskyttelse af den offentlige sundhed« skal forstås de ikke-harmoniserede nationale bestemmelser om mærkning og præsentation af levnedsmidler samt om reklame herfor, som forbyder bestemte angivelser som f.eks. »henvisninger til slankning« og »henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser«?
C) Skal EF-traktatens artikel 28 fortolkes således, at nationale bestemmelser om mærkning og præsentation af levnedsmidler samt om reklame herfor, der ikke er harmoniseret på europæisk plan, og som afviger fra direktiv 2000/13/EF, fordi de forbyder bestemte angivelser i mærkningen af og/eller præsentationsmåderne for levnedsmidler og/eller reklame som f.eks. »henvisninger til slankning« og »henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser«, skal anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning og/eller for kvantitative indførselsrestriktioner mellem Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater, når disse nationale bestemmelser
– på den ene side pålægger en yderligere byrde ved indførsel af levnedsmidler for at bringe disse i overensstemmelse med national lovgivning og således hindrer samhandelen mellem medlemsstaterne, og
– på den anden side ikke finder anvendelse på alle de pågældende erhvervsdrivende, som udøver virksomhed på nationalt område, i den forstand, at der findes helt tilsvarende varer (f.eks. kosmetiske midler), som disse bestemmelser ikke finder anvendelse på, og som heller ikke er omfattet af nogen anden tilsvarende bestemmelse, og disse bestemmelser derfor ikke må anvendes af de nationale domstole?«
20. Parterne i hovedsagen, den belgiske regering, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union har indgivet skriftlige indlæg. Under retsmødet den 6. november 2003 har disse parter og de intervenerende parter gjort nærmere rede for deres synspunkter.
IV – Det første spørgsmål (spørgsmål A.1)
21. Det første spørgsmål fra den forelæggende ret drejer sig om fortolkningen af artikel 2, litra a), i direktiv 1999/4 om de varebetegnelser, der skal anvendes i forbindelse med kaffe- og cikorieekstrakter.
22. Som visse intervenerende parter har anført, forudsætter dette spørgsmål, at det omstridte produkt »DynaSvelte Café« er omfattet af det materielle anvendelsesområde af direktiv 1999/4. Den forelæggende ret har ikke foretaget nogen udtrykkelige konstateringer i denne henseende i forelæggelsesdommen. Det kan således ikke udledes, at den nationale domstol udtrykkelig har fastslået, at »DynaSvelte Café« skal anses for at være et kaffe- eller cikorieekstrakt i den i artikel 1 i direktiv 1999/4 anvendte betydning.
23. Navnlig Kommissionen har i sit skriftlige indlæg henvist til, at dette produkt muligvis skal anses for at være et levnedsmiddel, som er bestemt til særlig ernæring. Det kan derfor ikke udelukkes, at fællesskabsbestemmelserne om særlig ernæring (4) og navnlig bestemmelserne om slankemidler (5) finder anvendelse på denne sag.
24. Også den belgiske regering, Rådet og – mere implicit – Europa-Parlamentet har anført, at »DynaSvelte Café« (tilsyneladende) ikke er i overensstemmelse med definitionen på »kaffeekstrakt« og derfor (formentlig) ikke er omfattet af kaffedirektivet, eftersom det drejer sig om et sammensat produkt. Heraf følger, at de betegnelser, som i henhold til direktiv 1999/4 er forbeholdt visse produkter, ikke kan anvendes på dette produkt.
25. Jeg skal hertil påpege, at det inden for rammerne af kompetencefordelingen mellem Domstolen og de nationale retter udelukkende tilkommer den nationale ret at fastslå, hvilke faktiske omstændigheder der ligger til grund for hovedsagen, og hvilke bestemmelser der er anvendelige, samt at vurdere relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Ifølge fast praksis er Domstolen principielt forpligtet til at besvare en præjudiciel anmodning fra en national domstol. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national retsinstans, når det klart fremgår, at den af den nationale retsinstans ønskede fortolkning eller vurdering af en fællesskabsbestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter, og Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (6) .
26. I denne sag finder Domstolen ingen anledning til ikke at besvare det første spørgsmål. Uanset parternes tvivl med hensyn til karakteren af »DynaSvelte Café« indebærer den kendsgerning, at den nationale domstol har anmodet Domstolen om en fortolkning af direktiv 1999/4, at den forelæggende ret anser produktet for at være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde. Det må derfor antages, at det forelagte spørgsmål er relevant (7), hvorfor det første spørgsmål fra den forelæggende ret, i overensstemmelse med det af Kommissionen anførte, bør besvares med udgangspunkt i, at »DynaSvelte Café« er et gængs og ikke et særligt levnedsmiddel, og således falder inden for det materielle anvendelsesområde af direktiv 1999/4.
27. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorledes begrebet »uitsluitend« (»forbeholdt«) i artikel 2, litra a), i den nederlandske version af direktiv 1999/4 skal forstås. Betyder det, at de i bilaget nævnte varebetegnelser udelukkende må anvendes for de varer, der er defineret heri, således at anvendelsen af disse varebetegnelser med andre ord er forbeholdt de varer, som opfylder de i bilaget til direktivet nævnte kriterier? Eller betyder det, at disse varer udelukkende må anvende disse varebetegnelser? Såfremt den første fortolkning er korrekt, indebærer dette, at der ud over de obligatoriske varebetegnelser ligeledes må anvendes andre varebetegnelser for disse varer, som f.eks. en fantasi- eller handelsbetegnelse. Såfremt den anden fortolkning er korrekt, er anvendelsen af sådanne andre varebetegnelser udelukket.
28. Hovedparten af de parter, som har indgivet skriftlige indlæg (8), mener, at spørgsmålet skal besvares ud fra den første fortolkning. De er enige om, at det i henhold til artikel 2, litra a), i direktiv 1999/4 kun er sådanne varer, som opfylder de i bilaget til direktivet nævnte kriterier, der må markedsføres med de varebetegnelser, der er forbeholdt, hvilket ikke udelukker anvendelsen af andre betegnelser, som f.eks. en fantasi- eller handelsbetegnelse. Ifølge Douwe Egberts må der udelukkende anvendes andre betegnelser, når disse ikke opfattes som varebetegnelser af den målgruppe, som varen er rettet mod, og derfor ikke må være vildledende. Kommissionen udformer sin besvarelse med udgangspunkt i medlemsstaternes gennemførelsesforpligtelse: I henhold til artikel 2 i direktiv 1999/4 må medlemsstaterne ikke forbyde, at der ved markedsføringen af en vare, der er omfattet af direktivet, også anvendes andre henvisninger end den pågældende obligatoriske varebetegnelse.
29. Jeg mener også, at denne fortolkning er korrekt, hvilket jeg skal redegøre for senere. Med hensyn til besvarelsen af dette fortolkningsspørgsmål skal jeg trods den brede enighed – frem for alt mellem parterne i hovedsagen – alligevel henvise til, at der blandt disse parter hersker delte meninger om, hvorvidt betegnelsen »DynaSvelte Café« skal anses for at være en varebetegnelse, hvilket i bekræftende fald ville indebære, at det deri anvendte ord »Café« (»koffie«) gerne må anvendes. Som jeg allerede har nævnt ovenfor, er det den nationale rets opgave at træffe afgørelse om en sådan faktisk omstændighed.
30. At artikel 2, litra a), i direktiv 1999/4 skal fortolkes således, at den ikke udelukker anvendelsen af andre betegnelser end den i direktivet foreskrevne obligatoriske varebetegnelse, fremgår af bestemmelsens ordlyd og placering i det fællesskabsretlige regelsystem om mærkning af levnedsmidler samt af det formål, som disse bestemmelser tjener ved mærkningen af levnedsmidler.
31. Det fremgår allerede af placeringen af ordet »uitsluitend« (»forbeholdt«) i den nederlandske version af artikel 2, litra a), i direktiv 1999/4, at varebetegnelserne i bilaget udelukkende er forbeholdt de i bilaget nævnte produkter. Hvis bestemmelsen havde haft til formål at udelukke anvendelsen af andre betegnelser for disse varer end de foreskrevne varebetegnelser, skulle man have anvendt en anden sætningskonstruktion, hvor ordet »uitsluitend« skulle have optrådt i umiddelbar sammenhæng med ordet »varebetegnelser«. Sætningen burde i så fald have lydt således: »Det er udelukkende varebetegnelserne i bilaget, som må anvendes til de i bilaget nævnte produkter […]« Denne forskel i sætningskonstruktionen er ifølge min opfattelse en tydelig indikation af, at artikel 2, litra a), i direktiv 1999/4 kun kan fortolkes på denne måde.
32. De øvrige sprogversioner bekræfter en sådan fortolkning. Hovedparten af disse versioner, som anvender en anden formulering end den nederlandske, præciserer, at de pågældende varebetegnelser i bilaget er »forbeholdt« de i bilaget nævnte produkter. For at anskueliggøre dette, skal jeg – i lighed med det af FICS-World anførte – henvise til den franske og den tyske version, som lyder således: »[L]es dénominations prévues à l’annexe sont réservées aux produits qui y figurent« henholdsvis »[d]ie im Anhang vorgesehenen Verkehrsbezeichnungen sind den dort aufgeführten Erzeugnissen vorbehalten«. Den engelske udgave er endnu tydeligere: »[T]he product names listed in the Annex shall apply only to the products referred to therein [...]«. Som det klart fremgår af disse sprogversioner, er hensigten ikke, at de i bilaget nævnte produkter udelukkende må markedsføres under de ligeledes i dette bilag nævnte varebetegnelser.
33. Man når frem til samme resultat, når artikel 2, litra a), i direktiv 1999/4 ses i den lovgivningsmæssige sammenhæng, som bestemmelserne om mærkning af levnedsmidler indgår i. Direktiv 1999/4 er et særdirektiv i forhold til mærkningsdirektivet 2000/13. Dette indebærer, at mærkningsdirektivet finder anvendelse på kaffe- og cikorieekstrakter og præciserer visse af mærkningsdirektivets bestemmelser for så vidt angår disse varer. Som lex specialis skal kaffedirektivet fortolkes i lyset af mærkningsdirektivet.
34. Forpligtelsen til at angive en varebetegnelse ved mærkningen af levnedsmidler fremgår af artikel 3, stk. 1, nr. 1, i direktiv 2000/13. I henhold til denne bestemmelse skal mærkningen indeholde en række obligatoriske oplysninger, herunder en varebetegnelse. Trods den lidt tvetydige nederlandske formulering (»moeten [...] uitsluitend de volgende gegevens worden vermeld«), fremgår det af de øvrige versioner af denne bestemmelse (»the following particulars alone shall be compulsory«; »comporte [...] les seules mentions obligatoires suivantes«; »enthält [...] nur folgende zwingende Angaben«), at formålet er at angive, hvilke oplysninger medlemsstaterne skal foreskrive som obligatoriske, uden at det dog udelukkes, at der kan anvendes andre betegnelser i forbindelse med mærkningen. Også Kommissionen og Europa-Parlamentet har anført, at artikel 3 i direktiv 2000/13 skal forstås således. Når denne fortolkning anvendes på direktiv 1999/4 betyder dette, at heller ikke artikel 2, litra a), i dette direktiv kan fortolkes således, at den har til formål at udelukke anvendelsen af andre betegnelser ud over den foreskrevne varebetegnelse for kaffe- og cikorieekstrakter.
35. Denne fortolkning af de almindelige og særlige bestemmelser om anvendelsen af varebetegnelser bekræftes af artikel 5, stk. 2, i direktiv 2000/13, der bestemmer, at et fabrikations- eller varemærke eller et fantasinavn ikke kan træde i stedet for varebetegnelsen. Konsekvensen af denne bestemmelse er naturligvis, at det er tilladt at anvende sådanne angivelser ud over den obligatoriske varebetegnelse.
36. Endelig viser formålet med de obligatoriske varebetegnelser, at det ikke er uforeneligt med disse også at anvende andre betegnelser i forbindelse med præsentationen af levnedsmidler. En obligatorisk varebetegnelse skal yde forbrugeren garanti for, at en vare, som er markedsført under denne varebetegnelse, også udviser visse kendetegn, som er karakteristiske for denne type vare, således at det er muligt at adskille varen fra andre varer, der udviser andre almindelige kendetegn. Hvis den obligatoriske anvendelse af den pågældende varebetegnelse samtidig udelukker anvendelsen af andre angivelser, ville det imidlertid være mere vidtrækkende end dette formål, idet de erhvervsdrivende ville blive frataget muligheden for at markedsføre deres produkter på en måde, der adskiller dem fra lignende produkter.
37. Det første præjudicielle spørgsmål skal således besvares med, at artikel 2 i direktiv 1999/4 om kaffe- og cikorieekstrakter skal fortolkes således, at de i bilaget til direktivet nævnte varebetegnelser er forbeholdt de i direktivet nævnte varer, men at der ud over disse varebetegnelser også må bruges andre betegnelser for disse varer (eksempelvis en fantasi- eller handelsbetegnelse), forudsat disse ikke kan forveksles med den foreskrevne varebetegnelse.
V – Det andet spørgsmål (spørgsmål A.2)
38. Den forelæggende ret har stillet det andet spørgsmål, såfremt det første spørgsmål skal besvares således, at de af direktiv 1999/4 omfattede produkter udelukkende må markedsføres under de i direktivet foreskrevne varebetegnelser. Eftersom dette ikke er tilfældet, er det ufornødent at behandle det andet spørgsmål.
VI – Indledende bemærkninger til de øvrige præjudicielle spørgsmål
39. Det fremgår af forelæggelseskendelsen fra den nationale ret, at oplysninger på emballagen eller etiketten skal sidestilles med reklameoplysninger med henblik på anvendelse af de pågældende nationale bestemmelser om reklame for levnedsmidler. Der sondres i de præjudicielle spørgsmål således ikke mellem de nationale bestemmelser med hensyn til, hvorvidt de finder anvendelse på mærkning af levnedsmidler eller på reklame for levnedsmidler. I denne forbindelse skal jeg henvise til, at der i direktiv 2000/13 sondres mellem mærkning og reklame (9), og at de bestemmelser, der finder anvendelse på disse to områder, ikke er helt identiske (10) .
40. Hvad angår mærkning af levnedsmidler foreskriver direktiv 2000/13 en fuldstændig harmonisering. Dette indebærer, at nationale bestemmelser om mærkning af levnedsmidler udelukkende skal vurderes på baggrund af dette direktiv, enten som værende harmoniserede bestemmelser, hvilket betyder, at det må undersøges, hvorvidt de på korrekt vis gennemfører direktivets bestemmelser, eller som værende ikke-harmoniserede bestemmelser, hvilket betyder, at det må undersøges, hvorvidt de er berettiget ud fra en af de i artikel 18, stk. 2, i mærkningsdirektivet nævnte grunde. Som Domstolen har fastslået i SARPP-dommen, er grænserne for medlemsstaternes kompetence til at vedtage bestemmelser om mærkning af levnedsmidler fastsat i selve direktivet. Dette betyder, at artikel 28 EF og 30 EF ikke længere spiller nogen rolle inden for direktivets anvendelsesområde (11) .
41. Med hensyn til reklame foreskriver direktiv 2000/13 derimod kun en begrænset harmonisering, hvilket fremgår af definitionen af dets anvendelsesområde i artikel 1, stk. 1, hvor det præciseres, at direktivet vedrører mærkning af levnedsmidler samt »visse aspekter« i forbindelse med præsentationsmåde og reklame for sådanne levnedsmidler. Hvilke aspekter, der er tale om, fremgår af direktivets artikel 2, stk. 3, der udvider forbuddet mod vildledende angivelse i artikel 2, stk. 1 og 2, til også at gælde levnedsmidlers præsentationsmåde og reklame herfor. I øvrigt indeholder direktivet ingen specifikke bestemmelser vedrørende harmoniseringen af nationale bestemmelser om levnedsmidlers præsentationsmåde og reklame herfor. I SARPP-dommen (12) har Domstolen udtrykkeligt anført, at artikel 15, stk. 2, i direktiv 79/112 (nu artikel 18, stk. 2, i direktiv 2000/13) ikke gælder for reklame. Dette betyder, at mærkningsdirektivet kun finder begrænset anvendelse på nationale bestemmelser om reklame for levnedsmidler, og at sådanne bestemmelser, i det omfang de ikke gennemfører artikel 2 i direktivet, skal bedømmes ud fra den i artikel 28 EF og 30 EF fastsatte primære fællesskabsret.
42. Ingen af de parter, der har indgivet skriftlige indlæg, har fremført denne sondring. Tværtimod har Kommissionen under retsmødet understreget, at såvel mærknings- som reklameaspektet skal bedømmes ud fra direktiv 2000/13, eftersom dette direktiv foreskriver en fuldstændig harmonisering, hvorfor det er ufornødent at besvare det sidste præjudicielle spørgsmål vedrørende artikel 28 EF. Kommissionen har herved henvist til Sterbenz og Haug-dommen (13) . Jeg skal imidlertid påpege, at denne retssag kun vedrørte nationale mærkningsbestemmelser, og at de væsentligste begrundelser (14) for dommen vedrørte artikel 15, stk. 2, i direktiv 79/112, der, som allerede nævnt, ikke finder anvendelse på reklame.
43. Da mærkning af levnedsmidler og reklame herfor i henhold til nævnte retspraksis ikke er underlagt de samme bestemmelser, skal de øvrige præjudicielle spørgsmål herom besvares separat, eftersom det ikke er relevant at besvare det femte spørgsmål vedrørende fortolkning af artikel 28 EF og 30 EF i forbindelse med mærkning af levnedsmidler.
VII – Det tredje, fjerde og femte præjudicielle spørgsmål (spørgsmål B.1, B.2 og C)
Mærkning
44. Tredje og fjerde spørgsmål er nært forbundne og skal derfor med hensyn til mærkningsaspektet besvares under ét. Spørgsmålene drejer sig om at fastslå, hvorvidt nationale ikke-harmoniserede bestemmelser, som forbyder enhver henvisning til slankning eller lægelige anbefalinger i mærkningen af et produkt, er forenelige med artikel 18 i direktiv 2000/13.
45. Den forelæggende ret har lagt til grund, at de pågældende nationale bestemmelser skal betragtes som ikke-harmoniserede bestemmelser i den i artikel 18 anvendte betydning. Den er dermed af den opfattelse, at et forbud mod henvisninger til slankning eller henvisninger til lægelige anbefalinger og attester ikke er omfattet af artikel 3-14 i direktiv 2000/13.
46. Denne konklusion er efter min overbevisning korrekt og bekræftes også af dommen i sagen Kommissionen mod Østrig samt Sterbenz og Haug-dommen. I disse domme har Domstolen fastslået, at mærkningsdirektivet forbyder angivelser vedrørende menneskelige sygdomme, uanset om de kan vildlede forbrugeren eller ej, og vildledende angivelser, som ikke indeholder nogen henvisninger til sygdomme, men derimod eksempelvis til sundheden. Følgelig må levnedsmidler, hvis etikette indeholder angivelser vedrørende sundheden, som ikke er vildledende, antages at være i overensstemmelse med reglerne i direktiv 2000/13, idet medlemsstaterne ikke kan forbyde markedsføringen heraf un der henvisning til, at mærkningen eventuelt er retsstridig (15) .
47. Ikke-harmoniserede mærkningsbestemmelser, som udgør en hindring for handelen med produkter, der er i overensstemmelse med direktiv 2000/13, må, som allerede nævnt i punkt 40, kun anvendes, såfremt de er berettiget ud fra en af de i artikel 18, stk. 2, i mærkningsdirektivet udtrykkeligt nævnte grunde (16) . Eftersom artikel 18, stk. 2, kan anses for en særlig præcisering af de i artikel 30 EF og i den øvrige retspraksis fastsatte undtagelser fra princippet om retten til fri bevægelighed på mærkningsområdet for levnedsmidler, skal den fortolkes under hensyn til traktatens bestemmelser om frie varebevægelser samt den retspraksis, der følger heraf (17) . De pågældende ikke-harmoniserede nationale bestemmelser skal altså ikke blot være berettiget ud fra en eller flere af de i artikel 18, stk. 2, nævnte grunde, men derudover også være egnet til at sikre opfyldelsen af det formål, som de forfølger, og ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt hertil (18) .
48. De omstridte nationale bestemmelser indeholder, for så vidt relevant i denne sag, et absolut forbud mod i reklamer for levnedsmidler (inklusive angivelserne på emballagen) at anbringe henvisninger til slankning, henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd. Hvad dette angår, adskiller de sig på to punkter fra de nationale bestemmelser, som var genstand for de ovenfor nævnte domme i sagen Kommissionen mod Østrig samt Sterbenz og Haug-sagen. Mens der i disse sager var tale om et generelt forbud mod at anføre sundhedsrelaterede oplysninger på levnedsmidler uden forudgående tilladelse fra de kompetente nationale myndigheder, er bestemmelserne i denne sag dels af en mere begrænset og specifik karakter, dels mere vidtrækkende, eftersom de ikke giver mulighed for ophævelse af eller undtagelse fra forbuddet.
49. Som det fremgår af det fjerde spørgsmål, mener den nationale ret, at de omstridte nationale bestemmelser kun kan begrundes ud fra hensynet til beskyttelse af sundheden.
50. I forbindelse med undersøgelsen af forbuddet mod at anføre de omstridte oplysninger ved mærkningen eller på emballagen af levnedsmidler skal jeg først erindre om det princip, som ligger til grund for mærkningsdirektivet, nemlig at forbrugeren i positiv henseende på behørig vis skal informeres om et levnedsmiddels forskellige kendetegn, og i negativ henseende ikke skal vildledes med hensyn til disse kendetegn som følge af de angivne oplysninger. Direktivet tjener således såvel et økonomisk som et sundhedsmæssigt formål.
51. Dette grundlæggende princip rejser imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt det er nødvendigt med et forbud mod henvisninger til slankning eller til lægelige anbefalinger og attester, eftersom den nationale lovgiver er af den opfattelse, at sådanne henvisninger altid må anses for at være vildledende, og at forbruget af varer, der er forsynet med sådanne oplysninger, kan udgøre en trussel mod sundheden.
52. Et så restriktivt standpunkt kan efter min mening klart ikke accepteres. Hvis det videnskabeligt kan påvises, at et produkt rent faktisk har en slankende effekt, kan det næppe påstås, at en henvisning hertil ved mærkningen eller på emballagen er vildledende. Der er derimod tale om en særlig vigtig forbrugeroplysning, som netop kan bidrage til, at forbrugeren vælger eller fravælger netop dette produkt. Undlader man at oplyse herom, kan der som FICS-World har påpeget endda opstå sundhedsmæssige risici, fordi forbrugeren ved sin uvidenhed herom overforbruger slankemidlet.
53. Det samme gør sig gældende ved lægelige anbefalinger eller attester. Heller ikke i denne forbindelse kan det udelukkes, at sådanne henvisninger er videnskabeligt begrundet, og at de, såfremt de ikke er vildledende, kan betragtes som vigtige oplysninger for forbrugeren i forbindelse med dennes beslutning om at købe eller ikke købe det pågældende produkt. I øvrigt har sådanne henvisninger tilsyneladende kun en subsidiær og forstærkende virkning, når der er tale om påståede egenskaber ved selve produktet. Drejer det sig om isolerede henvisninger, kan jeg ikke se, hvorledes de skulle kunne udgøre en sundhedsmæssig risiko.
54. I denne forbindelse skal jeg erindre om, at Domstolen ved bedømmelsen af spørgsmålet om, hvorvidt produktinformationer er vildledende, også har taget den formodede forventning hos en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger i betragtning (19) . Dette forudsætter, at en forbruger, inden han (første gang) anskaffer sig et bestemt produkt, gør sig bekendt med de oplysninger, der fremgår af etiketten, og derudover er i stand til at vurdere disse informationer korrekt. Efter min overbevisning er det tilstrækkeligt, hvis en forbruger beskyttes mod vildledning. Derimod er det ikke nødvendigt, at han beskyttes mod informationer, hvis relevans han selv kan vurdere med henblik på anskaffelsen og anvendelsen af produktet.
55. Et fuldstændigt forbud mod sådanne informationer forfejler derfor tydeligvis sit mål, eftersom det også rammer informationer, der ikke er vildledende. En sådan bestemmelse er således i denne henseende ikke nødvendig for at opnå det tilstræbte mål om at undgå sundhedsmæssige risici (20) .
56. Et sådant forbud står heller ikke i forhold til dette mål, eftersom der findes andre foranstaltninger, der er mindre restriktive for samhandelen. Man kan således forbyde enhver angivelse, der kan vildlede forbrugeren med hensyn til produkternes evne til at bidrage til vægttab, samt vildledende henvisninger til lægelige anbefalinger og attester (21) . Sådanne foranstaltninger gør det muligt for de nationale myndigheder at gribe ind i de tilfælde, hvor de anførte informationer rent faktisk kan indebære en sundhedsmæssig risiko, uden at dette samtidig hindrer handelen med produkter, som ikke indebærer en sådan risiko. Denne fremgangsmåde udelukker ikke, at der (midlertidigt) markedsføres produkter, der indeholder vildledende henvisninger til slankning, men det er usandsynligt, at forbruget af produkter, som ikke lever op til de anførte slankende egenskaber, udgør en sundhedsmæssig risiko.
57. Douwe Egberts har endvidere anført, at forbuddet mod henvisninger til slankning kan bidrage til at hindre en stigning i antallet af anoreksitilfælde. Forbuddet mod henvisninger til lægelige anbefalinger bygger på den tanke, at sådanne anbefalinger kan forlede forbrugeren til at tro, at det pågældende produkt besidder medicinske egenskaber, som det i virkeligheden ikke har. Disse overvejelser synes at bero på, at forbrugeren er et umyndigt og kritikløst væsen, hvilket står i diametral modsætning til den i punkt 54 nævnte opfattelse af en gennemsnitsforbruger, som Domstolen har lagt vægt på. Hvis der er et behov for at bekæmpe en overdreven afmagringstendens, finder jeg det mere hensigtsmæssigt at bekæmpe selve fænomenet. At udelukke varer, som med rette udbydes som slankemidler, er ikke et egnet middel hertil, og samtidig begrænser det handelen med disse produkter mere end nødvendigt. Viderefører man den logik, som ligger til grund for Douwe Egberts’ argumentation, kan dette have den konsekvens, at et generelt forbud mod reklame for levnedsmidler ville være berettiget ud fra et generelt hensyn til at bekæmpe fedme.
58. Som følge af det anførte bør det tredje og fjerde spørgsmål besvares således, at en ikke-harmoniseret national bestemmelse om mærkning af levnedsmidler i den i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2000/13 nævnte betydning, som forbyder bestemte angivelser som f.eks. »henvisninger til slankning« og »henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser«, ikke kan begrundes i artikel 18, stk. 2, i direktiv 2000/13.
Reklame
59. Inden jeg besvarer det tredje, fjerde og femte spørgsmål med hensyn til, hvorvidt nationale bestemmelser, som forbyder henvisninger til slankning samt lægelige anbefalinger og attester i reklamer, er tilladte, skal jeg først redegøre for de anvendelige bestemmelser i mærkningsdirektivet.
60. Jeg har i punkt 41 allerede anført, at der med direktiv 2000/13 kun er gennemført en begrænset harmonisering hvad angår reklame. De pågældende bestemmelser er i henhold til betragtningerne til direktiv 2000/13 (22) af supplerende karakter, idet de har til formål at muliggøre en effektiv anvendelse af forbuddet mod vildledende oplysninger i mærkningen af levnedsmidler.
61. De omstridte nationale bestemmelser går imidlertid videre end de forbudsbestemmelser, som mærkningsdirektivet indeholder med hensyn til reklamer. De nationale bestemmelser forbyder nemlig bestemte reklameudsagn, uanset om disse er vildledende eller ej. Deraf følger, at bestemmelserne i henhold til systemet i direktivet skal bedømmes på baggrund af artikel 28 EF og 30 EF.
62. Inden jeg påbegynder denne undersøgelse, skal jeg nævne det af Douwe Egberts anførte argument om, at der som følge af, at de samlede relevante faktiske omstændigheder i hovedsagen er begrænset til Belgien, ikke findes noget grænseoverskridende element, hvilket er nødvendigt for at anvende artikel 28 EF og 30 EF. Spørgsmålet er med andre ord, om der her er tale om et rent nationalt anliggende, på hvilket disse bestemmelser ikke finder anvendelse.
63. Det er i og for sig korrekt, at hovedsagen i materiel henseende kun har tilknytning til Belgien. Dette er imidlertid ikke til hinder for, at den i hovedsagen omstridte bestemmelse kan bedømmes på grundlag af traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser. I sådanne sager har Domstolen adskillige gange fastslået, at anvendeligheden af artikel 28 EF ikke kan udelukkes alene af den omstændighed, at ingen af elementerne i en for den nationale ret konkret verserende sag er grænseoverskridende. Domstolen har ikke kun fastslået dette ved »rent interne« stridsspørgsmål, hvor der tydeligvis var tale om en diskriminerende foranstaltning (23), men også i sager, hvor den pågældende foranstaltning uden forskel fandt anvendelse på såvel nationale som importerede produkter (24) .
64. De nationale bestemmelser, som er genstand i hovedsagen, indeholder et fuldstændigt forbud mod at gøre brug af henvisninger til slankning og til lægelige anbefalinger og attester i reklamer for levnedsmidler. Et sådant forbud har vidtrækkende konsekvenser for handelen med produkter, der markedsføres som slankemidler. Det har nemlig til følge, at forbrugere, og navnlig forbrugere, der har behov for at anvende sådanne produkter, fratages muligheden for at få grundlæggende informationer om de pågældende produkters egenskaber. Producenterne af disse i og for sig lovlige produkter mister muligheden for at nå deres målgruppe. Sagt med andre ord indebærer dette en betydelig begrænsning for producenterne. Dette gør sig endda i højere grad gældende, når der er tale om nye produkter, som forbrugerne endnu ikke har kendskab til. Produkter, der er fremstillet og markedsført på lovlig vis i andre medlemsstater, kan med et sådant generelt forbud mod henvisninger til det pågældende produkts særlige egenskaber kun vanskeligt få adgang til det belgiske marked. Under disse omstændigheder mener jeg, at den omstridte nationale bestemmelse medfører en direkte og reel hindring af samhandelen mellem medlemsstaterne, og at den omstændighed, at spørgsmålet (tilfældigvis) rejses i en sag, som skal anses for at være en ren intern sag, ikke forhindrer en prøvelse af, om bestemmelsen er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser.
65. Foreneligheden mellem nationale reklamebestemmelser og traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser har været genstand for forskellige domme fra Domstolen. Allerede i 1980 fastslog Domstolen, at selv om en begrænsning af adgangen til at reklamere for bestemte produkter ganske vist ikke er knyttet direkte til importen, er den imidlertid alligevel egnet til at begrænse importens omfang, fordi den påvirker mulighederne for at afsætte de indførte produkter (25) . Denne retssag vedrørte en national bestemmelse, som forbød reklame for visse alkoholholdige drikkevarer. Domstolen konkluderede i denne sag, at bestemmelsen var i strid med artikel 30 i EØF-traktaten, eftersom den hovedsageligt påvirkede importerede drikkevarer og ikke var berettiget efter artikel 36 i EØF-traktaten. De øvrige nationale bestemmelser om reklame, som i den efterhånden ældre retspraksis er blevet bedømt på grundlag af artikel 30 i EØF-traktaten, vedrørte et forbud mod udbredelse af reklamemateriale, som indeholdt bestemte oplysninger (26), og et forbud mod reklame for alkoholholdige drikkevarer på bestemte steder (27) . Domstolen har også i disse to sager fastslået, at de pågældende bestemmelser kunne begrænse samhandelen, også selv om dette under visse omstændigheder kan være berettiget.
66. Domstolen har igen præciseret sin praksis vedrørende foreneligheden mellem nationale reklamebestemmelser og artikel 28 EF med Keck og Mithouard-dommen (28), som var en reaktion på, at de erhvervsdrivende i stadig større udstrækning påberåbte sig artikel 28 EF for at anfægte bestemmelser af enhver art, der regulerede bestemte kommercielle aspekter. For at dæmme op for denne udvikling korrigerede Domstolen sin praksis således, at enhver foranstaltning, der er egnet til direkte, faktisk eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, nu skal anses for at udgøre en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriktion i den i artikel 28 EF anvendte betydning (29) . Denne praksis omfatter således ikke anvendelsen af nationale bestemmelser, som begrænser eller forbyder bestemte former for salg, og som bringes i anvendelse på varer fra andre medlemsstater, såfremt sådanne nationale bestemmelser finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som faktisk, påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde (30) . Nationale bestemmelser, der opfylder disse betingelser, er ikke omfattet af artikel 28 EF, eftersom de anses for neutrale i relation til samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen har formuleret det således: »Når disse betingelser er opfyldt, kan en anvendelse af sådanne bestemmelser på salg af varer fra en anden medlemsstat, som opfylder de af denne stat fastsatte regler, ikke antages at forhindre, at varerne får adgang til markedet eller medføre større ulemper i denne henseende end for indenlandsk fremstillede varer« (31) .
67. Også nationale bestemmelser om reklame anses for at udgøre en bestemt form for salg i den i Keck og Mithouard-dommen anvendte betydning. Som eksempel herpå kan nævnes dommen i sagen Hünermund m.fl. (32), der vedrørte et forbud mod apotekeres reklame for normale apotekervarer uden for apoteket, samt Leclerc-Siplec-dommen (33), som vedrørte et forbud mod tv-reklamer inden for distributionssektoren. Disse bestemmelser skulle således ikke undersøges i lyset af artikel 28 EF. Derimod har Domstolen i to andre sager – De Agostini og TV-Shop (34) samt Gourmet (35) – ikke blot udtalt, at nationale bestemmelser, som henholdsvis forbyder enhver form for tv-reklamer rettet mod børn under 12 år og enhver reklame i den trykte presse for alkoholholdige drikkevarer, berører bestemte former for salg, men endvidere undersøgt, om den anden betingelse i Keck og Mithouard-dommen var opfyldt, og herved fastslået, at det ikke kan udelukkes, at et fuldstændigt forbud, som gælder i en medlemsstat mod en form for salgsfremmende foranstaltning for en vare, som lovligt sælges i medlemsstaten, i højere grad har indvirkning på varer fra andre medlemsstater (36) .
68. I sagen Hünermund m.fl. og i Leclerc-Siplec-sagen var der tale om begrænsede reklameforbud. I førstnævnte sag var forbuddet mod reklame uden for apoteket begrænset til branchefremmede produkter. I sidstnævnte sag vedrørte forbuddet anvendelsen af tv-reklamer med det formål at reklamere for et bestemt led i salgskæden, nemlig distributionsleddet. Ved vurderingen af disse bestemmelser tillagde Domstolen det betydning, at bestemmelserne ikke fratog de øvrige erhvervsdrivende muligheden for at reklamere på anden vis for de pågældende produkter. Den rolle, som reklamen for det pågældende produkt havde med henblik på at få adgang til markedet, forblev med andre ord intakt.
69. Anderledes forholdt det sig i De Agostini-sagen og Gourmet-sagen. I De Agostini-dommen understregede Domstolen, at tv-reklamer var den eneste effektive form for markedsføring, der gav producenterne mulighed for at trænge ind på det svenske marked, eftersom de ikke rådede over andre reklameformer, hvormed det kunne nå børnene og deres forældre (37) . Dette var en åbenbar tungtvejende omstændighed, selv om det blev overladt den nationale domstol at fastslå, hvorvidt dette rent faktisk var tilfældet. Gourmet-sagen vedrørte en lignende situation. Her fastslog Domstolen, at et forbud mod enhver form for reklame for alkoholholdige drikke har større indvirkning på markedsadgangen for produkter fra andre medlemsstater end for indenlandske produkter, som forbrugeren uvilkårligt er bedre bekendt med.
70. Domstolens fremgangsmåde i de to sidstnævnte sager viser, at Domstolen anerkender den betydning, som reklame har inden for erhvervslivet og mere generelt for markedsintegrationen. Set ud fra et indenlandsk markedssynspunkt er reklamens rolle ikke begrænset til at give forbrugeren information og vinde ham som kunde. Reklamen udgør samtidig et instrument for producenterne i medlemsstaterne til at trænge ind på andre markeder med henblik på at introducere produkterne for de forbrugere, som hidtil ikke har haft kendskab hertil, eller med henblik på at tilbyde forbrugerne et alternativ til de produkter, som de hidtil har været fortrolige med. Reklamen bidrager til en øget markedsgennemsigtighed og -bevægelighed samt modvirker, at markederne stivner. Et fuldstændigt reklameforbud, reklameforbud mod bestemte produkter og reklameforbud, der vedrører særlige egenskaber ved et produkt, har afhængigt af deres form alle indvirkning på handelen med de produkter, som forbuddet vedrører. Man kan derfor ikke sige, at sådanne bestemmelser er neutrale i forhold til handelen mellem medlemsstaterne (38) .
71. Kontrasten mellem de to grupper af domme viser, hvorledes den med Keck og Mi thouard-dommen indførte præcisering af begrebet »foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriktion« skal forstås ud fra begrebet om »en bestemt form for salg«. Hvis en bestemt form for reklame rent faktisk udgør det eneste effektive middel til at få adgang til et bestemt marked, eller hvis der foreligger bestemte forbrugsmønstre på det nationale marked, vil et reklameforbud altid vanskeliggøre markedsadgangen for produkter fra andre medlemsstater. Dette gælder efter min mening også for forbuddet mod reklame for nye produkter, som på lovlig vis er fremstillet og bragt i handelen i andre medlemsstater, eftersom sådanne produkter kun kan opnå en markedsposition, hvis de bliver kendt. Den omstændighed, at et sådant forbud på samme måde vanskeliggør markedsføringen af tilsvarende nye produkter, som produceres og sælges i den pågældende medlemsstat, ændrer ikke noget herved. Det afgørende er, at markedsadgangen for produkter fra andre medlemsstater hindres. I denne situation er det helt åbenbart nødvendigt at foretage en omfattende undersøgelse i forhold til artikel 28 EF og 30 EF.
72. At kvalificere en national bestemmelse som »en bestemt form for salg« medfører desuden, at bestemmelsen ikke er omfattet af anvendelsesområdet af artikel 28 EF og dermed ikke er underlagt fællesskabsretlig domstolskontrol. Kvalificeringen som »en bestemt form for salg« er derfor forbeholdt bestemmelser, der vedrører de generelle omstændigheder, hvorunder et produkt distribueres, og som medfører en begrænsning af de pågældende erhvervsdrivendes frie erhvervsudøvelse (39) . Kvalificeringen gælder ikke bestemmelser, der vedrører et produkts egenskaber, eller som begrænser markedsføringen af produkter med særlige egenskaber.
73. Kort sagt må man på reklameområdet sondre mellem bestemmelser, der indeholder fuldstændige forbud, således som beskrevet ovenfor i punkt 70, og bestemmelser, som regulerer de forskellige former for reklameudsagn i egentlig forstand. For så vidt angår sidstnævnte kan man f.eks. forestille sig et forbud mod reklame, der ødelægger landskabet, et forbud mod reklame på offentlige bygninger, eller et forbud mod reklame, der anvendes ved bestemte begivenheder. Det er således tydeligt, at sådanne bestemmelser, der ud fra et markedsføringssynspunkt ikke indeholder et fuldstændigt og generelt forbud mod reklamer, men blot af visse årsager opstiller en række betingelser herfor, ikke forhindrer, at produkterne får adgang til markedet og distribueres ad andre veje. De har ikke til formål at begrænse markedsadgangen og vedrører ikke markedsføringen som sådan.
74. Jeg konkluderer på grundlag af det anførte, at et fuldstændigt forbud mod henvisninger til slankning eller til lægelige anbefalinger eller attester i reklamer for levnedsmidler ikke udgør en bestemt form for salg i den i Keck og Mithouard-dommen anvendte betydning, og at forbuddet derfor udelukkende skal bedømmes efter artikel 28 EF og 30 EF.
75. Eftersom jeg allerede i punkt 64 har konstateret, at et sådant forbud rent faktisk kan begrænse importen af varer, der har en slankende effekt, skal jeg undersøge, om forbuddet er berettiget ud fra en af de i artikel 30 EF nævnte anerkendte generelle grunde eller i henhold til retspraksis. Endvidere skal jeg i overensstemmelse med fast retspraksis undersøge, om foranstaltningen er nødvendig og egnet til at opnå det tilstræbte mål, og om den begrænser samhandelen mere end nødvendigt.
76. Den omstridte nationale bestemmelse finder anvendelse på de pågældende reklameudsagn uagtet produkternes oprindelse. Ud over det af den nationale ret nævnte hensyn om beskyttelse af sundheden, kan også hensynet til forbrugerbeskyttelse komme i betragtning.
77. Hvad angår de misforståelser, som produkter, der udbydes som slankemidler, kan give anledning til, og med hensyn til de sundhedsmæssige risici, som sådanne produkter kan medføre som følge af manglende viden om produktet, er det klart berettiget, at en medlemsstat udsteder regler for, hvorledes et sådant produkt bringes i handelen, herunder også hvorledes der reklameres herfor.
78. Sådanne bestemmelser skal imidlertid opfylde kravene om nødvendighed, egnethed og proportionalitet. Som jeg allerede har konstateret med hensyn til de nationale bestemmelser om mærkning, har forbrugeren såvel i økonomisk som i helbredsmæssig henseende en interesse i på behørig vis at blive orienteret om egenskaberne ved det produkt, som han påtænker at købe. Angivelserne på etiketten har samme funktion som et reklameudsagn, når det drejer sig om at informere forbrugerne. De adskiller sig dog fra hinanden, idet reklamen kan fange forbrugerens opmærksomhed med hensyn til bestemte produkter, som han ellers ikke ville få kendskab til. Mens reklameudsagn som regel kan formidles uafhængigt af det konkrete produkt, formidles informationen i forbindelse med mærkningen pr. definition på eller ved produktet selv.
79. Denne forskel fører imidlertid ikke til nogen anden bedømmelse af de nationale bestemmelser, afhængigt af om de finder anvendelse på mærkning eller reklame. I begge tilfælde er det vigtigt ikke at vildlede forbrugeren. Så længe de pågældende informationer er korrekte, må det lægges til grund, at den almindeligt oplyste, rimeligt opmærksomme og velunderrettede gennemsnitsforbruger er i stand til at vurdere det tilbudte produkt, uden at dette skader hans økonomiske eller sundhedsmæssige interesser (40) . Et fuldstændigt forbud mod sådanne informationer går således ud over, hvad der er nødvendigt for at varetage disse interesser. Et sådant forbud kan endog medføre, at disse interesser netop skades, fordi forbrugeren ikke oplyses om et slankemiddels egenskaber.
80. Min konklusion er derfor, at en national bestemmelse, der indeholder et forbud mod henvisninger til slankning og henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser i reklamer, er i strid med artikel 28 EF og 30 EF.
81. Sluttelig skal jeg undersøge følgerne af denne konklusion for den omstridte bestemmelse. Som Domstolen flere gange har fastslået, finder bestemmelser, som er i strid med artikel 28 EF og 30 EF, ikke anvendelse på importerede produkter (41) . Domstolen har imidlertid anført i SARPP-dommen, at nationale bestemmelser vedrørende reklame, der er i strid med traktatens artikler 30 og 36, derimod kun er forbudt med hensyn til importerede produkter, men ikke produkter af national oprindelse (42) . Jeg har allerede henvist til den snævre sammenhæng mellem mærkning og reklame samt til, at anvendelsesområdet for visse bestemmelser i direktiv 2000/13 er udvidet til også at gælde reklame med det formål at forhindre, at reglerne om mærkning omgås ved hjælp af reklameudsagn. Efter at være kommet til det resultat, at et forbud mod de pågældende angivelser i mærkningen af levnedsmidler ikke er foreneligt med mærkningsdirektivet, påhviler det den nationale domstol at fastslå, i hvilken udstrækning den omstridte bestemmelse også finder anvendelse på reklameudsagn, der anvender de samme angivelser på indenlandske produkter.
VIII – Forslag til afgørelse
82. Af de anførte grunde foreslår jeg derfor, at Domstolen besvarer spørgsmålene fra Rechtbank van Koophandel te Hasselt således:
»1) Artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/4/EF af 22. februar 1999 om kaffeekstrakter og cikorieekstrakter skal fortolkes således, at de i bilaget til dette direktiv nævnte varebetegnelser er forbeholdt de i direktivets bilag nævnte varer, og at der ud over disse varebetegnelser må anvendes andre benævnelser (eksempelvis en fantasi- eller handelsbetegnelse), såfremt disse ikke kan forveksles med de obligatoriske varebetegnelser.
2) Artikel 18 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler skal fortolkes således, at den er til hinder for ikke-harmoniserede nationale bestemmelser om mærkning af levnedsmidler, som forbyder bestemte angivelser som f.eks. »henvisninger til slankning« og »henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser« i mærkningen og/eller præsentation af levnedsmidler og/eller reklame herfor.
3) Artikel 28 EF og 30 EF skal fortolkes således, at de er til hinder for anvendelsen af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser om reklame for levnedsmidler, som forbyder bestemte angivelser i mærkningen af og/eller præsentationsmåderne for levnedsmidler og/eller reklame som f.eks. »henvisninger til slankning« og »henvisninger til lægelige anbefalinger, attester, erklæringer eller råd eller til godkendelser« på levnedsmidler, der importeres fra andre medlemsstater. På grund af sammenhængen mellem mærknings- og reklamebestemmelserne påhviler det den nationale ret at fastslå, hvorvidt reklamebestemmelserne finder anvendelse på de tilsvarende angivelser i forbindelse med indenlandske produkter.«
(1) .
(2)
–	EFT L 66, s. 26.
(3)
–	EFT L 109, s. 29.
(4)
–	Rådets direktiv 89/398/EØF af 3.5.1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om levnedsmidler bestemt til særlig ernæring, EFT L 186, s. 27.
(5)
–	Kommissionens direktiv 96/8/EF af 26.2.1996 om levnedsmidler til anvendelse i energifattige diæter med henblik på vægttab, EFT L 55, s. 22.
(6)
–	Jf. navnlig dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 59-61, af 13.7.2000, sag C-36/99, Idéal Tourisme, Sml. I, s. 6049, præmis 20, af 13.3.2001, sag C-379/98, PreussenElektra, Sml. I, s. 2099, præmis 38-39, og af 9.9.2003, sag C-137/00, Milk Marque og National Farmer’s Union, Sml. I, s. 7975, præmis 37.
(7)
–	Jf. dom af 7.9.1999, sag C-355/97, Beck og Bergdorf, Sml. I, s. 4977, præmis 22-24, og af 15.5.2003, sag C-300/01, Salzmann, Sml. I, s. 4899, præmis 31.
(8)
–	Den belgiske regering og Rådet lader dette spørgsmål stå åbent, eftersom den omstridte vare ifølge deres opfattelse ikke er omfattet af direktivet.
(9)
–	Artikel 1, stk. 3, litra a), i direktiv 2000/13 definerer begrebet »mærkning« som »angivelser, oplysninger, fabriks- eller varemærker, billeder eller symboler, som vedrører et levnedsmiddel, og som er anført på emballager, dokumenter, skilte, etiketter eller halsetiketter af enhver art, der ledsager eller henviser til dette levnedsmiddel«. Begrebet »reklame« defineres ikke i dette direktiv.
(10)
–	Jf. dom af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, præmis 15 og 16.
(11)
–	Jf. mit forslag til afgørelse i sag C-221/00, Kommissionen mod Østrig (dom af 23.1.2003, Sml. I, s. 1007), og forenede sager C-421/00, C-426/00 og C-16/01, Sterbenz og Haug (dom af 23.1.2003, Sml. I, s. 1065, punkt 39).
(12)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 15.
(13)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 11.
(14)
–	Præmis 24 og 31 i den i fodnote 11 nævnte dom.
(15)
–	Dom i sagen Kommissionen mod Østrig, præmis 35 og 37, samt Sterbenz og Haug-dommen, præmis 28 og 30, nævnt ovenfor i fodnote 11. For en mere detaljeret redegørelse for forskellen mellem sygdoms- og sundhedsmæssige angivelser skal jeg henvise til mit forslag til afgørelse i denne sag, punkt 53 og 54.
(16)
–	SARPP-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 14, og dommen i sagen Kommissionen mod Østrig, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 38.
(17)
–	Jf. bl.a. dom af 2.2.1994, sag C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, Sml. s. 315, præmis 12, vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 76/768/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kosmetiske midler, EFT L 262, s. 169.
(18)
–	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Østrig, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 47. Se også dom af 13.3.2003, sag C-229/01, Müller, Sml. I, s. 2587, præmis 31-34.
(19)
–	Jf. dom af 16.7.1998, sag C-210/96, Gut Springenheide og Tusky, Sml. I, s. 4657, præmis 31, og af 13.1.2000, sag C-220/98, Estée Lauder, Sml. I, s. 117, præmis 27.
(20)
–	Jf. dom af 28.1.1999, sag C-77/97, Unilever, Sml. I, s. 431, præmis 33.
(21)
–	Jf. Unilever-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 35.
(22)
–	Jf. 14. betragtning til præamblen.
(23)
–	Jf. dom af 7.5.1997, forenede sager C-321/94 – C-324/94, straffesag mod Pistre m.fl., Sml. I, s. 2343, præmis 44-45.
(24)
–	Jf. dom af 22.10.1998, sag C-184/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6197, præmis 17, og af 5.12.2000, sag C-448/98, Guimont, Sml. I, s. 10663, præmis 19-22.
(25)
–	Dom af 10.7.1980, sag 152/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2299, præmis 11. Dette argument er tillige bekræftet i dom af 15.12.1982, sag 286/81, Oosthoek Uitgeversmaatschappij, Sml. s. 4575, præmis 15, af 7.3.1990, sag C-362/88, GB-INNO-BM, Sml. I, s. 667, præmis 7, og af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior, Sml. I, s. 4151, præmis 10.
(26)
–	Jf. GB-INNO-BM-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 25.
(27)
–	Jf. dommen i sagen Aragonesa de Publicidad Exterior, nævnt ovenfor i fodnote 25.
(28)
–	Jf. dom af 24.11.1993, sag C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097.
(29)
–	Jf. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, præmis 5.
(30)
–	Jf. præmis 16 i Keck og Mithouard-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 28.
(31)
–	Jf. præmis 17 i dommen.
(32)
–	Jf. dom af 15.12.1993, sag C-292/92, Sml. I, s. 6787, præmis 19.
(33)
–	Jf. dom af 9.2.1995, sag C-412/93, Sml. I, s. 179, præmis 22.
(34)
–	Jf. dom af 9.7.1997, forenede sager C-34/95 – C-36/95, Sml. I, s. 3843.
(35)
–	Jf. dom af 8.3.2001, sag C-405/98, Sml. I, s. 1795.
(36)
–	Jf. De Agostini og TV-Shop-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 34, præmis 42, og Gourmet-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 35, præmis 19.
(37)
–	Jf. præmis 43 i dommen, nævnt ovenfor i fodnote 34.
(38)
–	Jf. hertil generaladvokat Jacobs’ bemærkninger i dennes forslag til afgørelse i sagen Leclerc-Siplec, nævnt ovenfor i fodnote 33, punkt 20 og 21.
(39)
–	Jf. dom af 29.6.1995, sag C-391/92, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1621, præmis 15.
(40)
–	Jf. den i fodnote 19 nævnte retspraksis.
(41)
–	Jf. SARPP-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 16, og Guimont-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 35.
(42)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 16.