61984C0035
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 8 mei 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A.
In het onderhavige geding gaat het om vermeende belemmeringen bij de invoer in Italië van wrongel uit de Bondsrepubliek Duitsland en om de vaststelling dat de Italiaanse Republiek daardoor inbreuk heeft gemaakt op artikel 30 EEG-Verdrag (verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking) en artikel 22 van verordening nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, biz. 13 e.V.), die een overeenkomstige bepaling bevat. Het geding vindt zijn oorsprong in klachten van Duitse ondernemingen over tijdrovende controles aan de grens; deze wekten bij de Commissie de indruk, dat in Italië bij de invoer van het onderhavige produkt systematisch sanitaire controles werden verricht (hetgeen, zoals men weet, volgens de rechtspraak niet meer is toegestaan).
Daarop vestigde de directeurgeneraal Landbouw bij telexbericht van 21 juni 1982 de aandacht op twee gevallen waarin vrachtwagens met zuivelprodukten uit controleoverwegingen dagenlang aan de grens waren vastgehouden. Voorts sprak hij zijn afkeuring uit over het feit, dat de beslissingen over de toelating van de importen eerst een week (of nog langer) na het bekend worden van het resultaat der analyses werden getroffen en dat bij terugzending van de goederen pas maanden later of zelfs helemaal geen schriftelijke bevestiging werd gegeven.
Op het verzoek om zijn standpunt dienaangaande te bepalen, antwoordde de Permanente Vertegenwoordiging van Italië op 5 juli 1982 dat in dit land, bij gebreke van sanitaire voorschriften voor wrongel op communautair niveau, steekproefsgewijs — maar niet systematisch — controles werden verricht. Daarbij zou in leveringen van verscheidene Duitse zuivelbedrijven (waarvan latere zendingen derhalve ook werden gecontroleerd) een volgens de normen van de Wereldgezondheidsorganisatie ontoelaatbaar gehalte aan „Escherichia coli” zijn aangetroffen. Die controles, waarvan om genoemde redenen niet volledig kon worden afgezien, zouden noodzakelijkerwijze tot vertragingen bij de import leiden, daar voor een analyse normalerwijze vier werkdagen nodig zijn. Het daaraan te wijten oponthoud aan de grens zou echter kunnen worden verminderd indien de betrokken importeurs zich ertoe verbonden, de voorschriften van het Italiaanse ministerie van Volksgezondheid betreffende het (onder sanitair toezicht) naar de plaats van bestemming voeren van de onderzochte waren, te eerbiedigen. De controles zouden daarenboven aanzienlijk kunnen worden verminderd indien de Duitse autoriteiten — daartoe reeds uitgenodigd door de Italiaanse autoriteiten — zouden bepalen dat wrongel, gelijk ook in Italië is voorgeschreven (zie de ministeriele circulaire van 15.12.1978), slechts uit thermisch behandelde melk mag worden vervaardigd; dit zou dan moeten blijken uit een veterinair attest, waarin ook zou moeten worden verklaard dat het produktiebedrijf van overheidswege is erkend en dat bij de vervaardiging van de wrongel (overeenkomstig de Italiaanse wet van 11.4.1974) geen melkpoeder en geen caseïne is gebruikt.
De Commissie nam met deze verklaringen geen genoegen en leidde bij brief van 7 maart 1983 een procedure krachtens artikel 169 EEG-Verdrag in. Daarin formuleerde zij vier bezwaren:
1)
sanitaire controles (die volgens de rechtspraak in beginsel als maatregelen in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag moeten worden aangemerkt) zouden met betrekking tot het onderhavige produkt geenszins nodig zijn en evenmin te rechtvaardigen zijn op grond van artikel 36 EEG-Verdrag, daar de ingevoerde wrongel bestemd is voor de vervaardiging van kaas en daarbij een thermische behandeling ondergaat die alle nog aanwezige kiemen doodt. De gewraakte controles zouden daarenboven discriminerend zijn, daar niet in soortgelijke controles is voorzien voor Italiaanse wrongel;
2)
in geval van controle zouden vrachtwagens dagenlang aan de grens worden opgehouden en zou geen toestemming worden verleend om naar de plaats van bestemming te rijden ten einde bederf van de goederen te voorkomen;
3)
de vereiste analyses zouden niet meer dan vier dagen (weekends inbegrepen) in beslag mogen nemen; bovendien zou daarna onverwijld een beslissing over de toelating van de importen moeten worden getroffen;
4)
geweigerde toelatingen zouden niet dan wel met grote vertraging schriftelijk worden bevestigd, ofschoon een onmiddellijke schriftelijke bevestiging noodzakelijk is opdat de nodige maatregelen (zoals de verbetering van de vervaardigingstechniek of de inleiding van een rechts- geding) kunnen worden getroffen.
Toen de Commissie op deze brief, waarin ook nog om diverse informatie werd gevraagd (onder meer over de monsternemingen en analyses en de uit de analyseresultaten te trekken conclusies), geen antwoord ontving, bracht zij op 26 oktober 1983 een met redenen omkleed advies uit met bovengenoemde aanmerkingen.
Daar aan haar uitnodiging om binnen een maand na kennisgeving van dit advies de nodige maatregelen te treffen, geen gevolg werd gegeven, heeft de Commissie zich ten slotte op 9 februari 1984 tot het Hof van Justitie gewend met het verzoek vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door beperkingen op te leggen aan de invoer van wrongel uit een andere Lid-Staat, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en artikel 22, lid 1, van verordening nr. 804/68.
B.
Met betrekking tot dit verzoek, dat volgens de Italiaanse Republiek dient te worden afgewezen met verwijzing van de Commissie in de kosten van het geding, wil ik het volgende opmerken.
1.
Vooraf zij vastgesteld dat de Commissie van de vier in deze procedure geformuleerde bezwaren, zoals die uit de beschrijving van de precontentieuze procedure blijken, in repliek het bezwaar inzake de ontoelaatbaarheid van systematische controles bij invoer van wrongel heeft laten vallen.
Dit is — en kennelijk terecht — gebeurd in het besef, dat tegen sporadische controles voor bepaalde doeleinden niets is in te brengen, alsook op grond van de onweersproken Italiaanse verklaringen, dat herhaaldelijk was komen vast te staan dat uit de Bondsrepubliek Duitsland ingevoerde wrongel niet in een onberispelijke staat verkeerde en dat daarop de leveringen van de betrokken zuivelbedrijven steekproefsgewijze werden gecontroleerd. In zoverre is vooral van belang, dat volgens de verklaringen van de Italiaanse regering in 1982 slechts 84 van de meer dan 10000 partijen ingevoerde kaas (wrongel daaronder begrepen) werden gecontroleerd.
Of de Italiaanse Republiek schending van de hiervoren genoemde verdragsbepalingen kan worden verweten, dient derhalve enkel nog te worden onderzocht voor de drie andere aspecten, waarover ik het dadelijk zal hebben.
2.
Welke criteria daarvoor gelden is in de rechtspraak al lang uitgemaakt. Reeds in het arrest in zaak 8/74 werd overwogen dat „iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, als maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen is te beschouwen” (Jurispr. 1974, blz. 851, r.o. 5). Vermeldenswaard is ook het arrest in zaak 35/76 (Jurispr. 1976, blz. 1871 e.V.), volgens hetwelk al dan niet systematisch verrichte sanitaire keuringen bij invoer maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vormen en slechts op grond van artikel 36 kunnen worden gerechtvaardigd (hetgeen betekent dat zij tot het strikt noodzakelijke moeten worden beperkt en geen buitensporige belemmeringen mogen meebrengen). Daarnaast is van belang het arrest van 22 maart 1983 (zaak 42/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 1013), waarin het ging om controles van wijnimporten. In dit arrest werd erop gewezen dat dergelijke controles als gevolg van de daardoor veroorzaakte vertraging en de hieruit voor de importeursvoortvloeiende opslagkosten de invoer moeilijker kunnen maken; met betrekking tot steekproefsgewijze analyses werd gesteld, dat het aan de grens vasthouden van het transport, tot de resultaten van de analyses bekend zijn, een onevenredige invoerbelemmering vormt.
3.
Met betrekking tot het bezwaar dat vrachtwagens bij de invoer van wrongel in geval van — sporadische — controles verschillende dagen aan de grens worden vastgehouden en niet — om bederf van de goederen te vermijden — onder douanetoezicht naar de plaats van bestemming mogen verderrijden, moet derhalve worden vastgesteld dat een dergelijke handelwijze in strijd is met artikel 30 EEG-Verdrag, omdat zij kennelijk van dien aard is dat ondernemingen erdoor van import kunnen worden afgehouden. Dat de Commissie slechts een gering aantal gevallen heeft genoemd, brengt evenmin mee dat het bezwaar niet kan worden aanvaard; in de rechtspraak is immers herhaaldelijk verklaard, dat het geenszins van belang is of de invoerbelemmering merkbaar is.
Het is evenwel de vraag, of het bestaan van een dergelijke verdragsschending met voldoende zekerheid vaststaat.
Volgens de Italiaanse regering zijn de enkele gevallen waarin het inderdaad wegens monsternemingen tot een langer oponthoud aan de grens is gekomen, uitsluitend te wijten aan de beslissing van de betrokken importeurs en niet aan de bevoegde grensbeambten. Zij verwijst daartoe naar een nota van het Italiaanse ministerie van Volksgezondheid van 31 oktober 1975, waaruit zou blijken dat in geval van monsterneming het transport tot aan de plaats van bestemming onder douanetoezicht kan worden voortgezet, wanneer de importeur dit verlangt. Evenwel blijkt bij nadere bestudering van de nota (die desgevraagd aan het Hof werd overgelegd) dat zij geenszins alleen vatbaar is voor de door de Italiaanse regering gegeven uitlegging; er wordt immers — inter alia — enkel gezegd, dat goederen waarvan monsters zijn genomen aan de grens worden vastgehouden of onder sanitair toezicht naar de plaats van bestemming worden gevoerd. De bevoegde veearts beschikt dus blijkbaar over een beoordelingsbevoegdheid waarvan de uitoefening niet aan criteria is gebonden. Deze nota waarborgt dus geenszins, dat het transport op verzoek van de importeur steeds kan worden voortgezet; de ongegrondheid van het door de Commissie geformuleerde bezwaar kan derhalve moeilijk op die nota alleen worden gebaseerd.
De Commissie daarentegen verwijst in dit verband naar de twee gevallen die zij in haar telexbericht van 21 juni 1982 heeft genoemd, te weten de vrachtwagen van de Molkereizentrale Süd te Neurenberg, die van 27 mei 1982 tot 3 juni 1982, dus zeven dagen lang, aan de grens is vastgehouden, en de vier vrachtwagens van Milchwerk Jäger te Haag, die op 7 juni 1982 aan de grens zijn vastgehouden en eerst drie dagen later naar de koelhuizen mochten rijden. Verder wijst zij erop dat — zoals ook in genoemd telexbericht staat te lezen — reeds in een brief van 26 maart 1982 de aandacht is gevestigd op de blokkering van een Frans kaastransport in Aosta. Voorts beroept zij zich op een brief van de Molkereizentrale Süd van 17 november 1983, waaruit blijkt dat een kaasleverantie wegens de lange duur van de keuring naar Duitsland is teruggevoerd.
Neemt men aan — en daar kan men niet onderuit — dat de Commissie het bewijs moet leveren van haar telastleggingen, dan kan, gelet op de verklaringen van de Italiaanse regering, die nadrukkelijk ontkent dat haar diensten zich foutief zouden hebben gedragen, moeilijk worden aangenomen dat zij op bovenstaande wijze erin is geslaagd het bewijs te leveren van een verdragsschending.
In de eerste plaats hadden de twee laatstgenoemde gevallen betrekking op kaastrans- porten en kunnen zij daarom niet als passend bewijs worden aangemerkt in een procedure over de invoer van wrongel, een licht bederfelijk tussenprodukt. In de tweede plaats — en dit geldt voor de vier genoemde gevallen — kan uit de stukken waarop in het geding een beroep is gedaan, niet zonder meer worden afgeleid dat het oponthoud aan de grens door de Italiaanse autoriteiten is bevolen en niet bijvoorbeeld op initiatieven van de importeurs berust. In dit verband kan uiteraard niet volledig worden voorbijgegaan aan de opmerking van de Commissie dat het — gezien de kosten, het gevaar voor bederf van de lading en de onzekerheid omtrent de duur van de controle, die met een oponthoud aan de grens zijn verbonden — onwaarschijnlijk is dat importeurs uit eigen beweging ervan afzien de goederen op voet van genoemde nota naar de plaats van bestemming te voeren. Dit kan echter niet met zekerheid worden uitgesloten, daar voor een dergelijke beslissing ook de verwachtingen omtrent het resultaat van de keuring van belang kunnen zijn, terwijl het voorts op grond van de afstand tussen de plaats van bestemming en de grens wenselijk kan blijken, het transport niet voort te zetten. Bovendien is het van belang — en dit heeft de Italiaanse regering aangetoond — dat in zestien andere gevallen, waarover ik het dadelijk nog zal hebben, de goederen na monsterneming inderdaad naar de plaats van bestemming zijn gevoerd.
Mitsdien moet worden vastgesteld dat voor het bezwaar dat partijen wrongel ten onrechte gedurende langere tijd aan de grens zijn vastgehouden, geen afdoende bewijs is aangevoerd en dat op dit punt niet kan worden ingegaan op het verzoek van de Commissie, die zich, gelet op de hardnekkige ontkenning door de Italiaanse regering, bij de betrokkenen ondubbelzinnige bewijzen had moeten verschaffen.
4.
Verder wordt aangevoerd dat steekproefsgewijs verrichte keuringen in enkele gevallen te lang hebben geduurd (terwijl de betrokken analyses hooguit vier dagen, weekends inbegrepen, in beslag zouden moeten nemen) en dat de daaropvolgende beslissing over toelating of weigering van de goederen vaak eerst weken later werd getroffen.
Het is zonder meer duidelijk dat een dergelijke praktijk, die gepaard gaat met rechtsonzekerheid en aanzienlijke kosten voor de importeurs, de invoer kan belemmeren en derhalve als een inbreuk op genoemde bepalingen kan worden aangemerkt, waarbij — anders dan de Italiaanse regering beweert — de bedoeling om de invoer te belemmeren geen rol speelt.
Op dit punt zijn er overigens geen bewijsproblemen. Ten eerste kan daartoe worden verwezen naar de samen met het verzoekschrift neergelegde stukken, waaruit blijkt dat op 7 september 1983 monsters werden genomen die op 12 september 1983 ter keuring werden opgestuurd, en dat na de toezending van het keuringsresultaat aan de douanekantoren (24 september 1983) de bevoegde veearts eerst in het begin van de daaropvolgende maand een beslissing nam. Dienaangaande kan voorts worden verwezen naar een samen met de repliek neergelegd stuk (waaruit blijkt dat op 29 september 1982 een monster werd genomen, op 15 oktober 1982 werd meegedeeld dat de bevoegde veearts voor een beslissing over de vrijgave van de goederen de instanties in Rome moest raadplegen en op 30 oktober 1982 de inklaring gebeurde). Niet in het laatst is hier van belang een door de Italiaanse regering overgelegde tabel over zestien soortgelijke keuringen, volgens welke de monsternemingen tussen 3 en 16 juni 1982 plaatsvonden en de beslissingen dienaangaande eerst tussen 23 en 25 juni 1982 werden genomen.
De Italiaanse regering merkt dienaangaande op, dat de in genoemde tabel samengebrachte gevallen bijzondere situaties betroffen (waarin de veearts aan de grens wegens het ontbreken van nauwkeurige grenswaarden niet zelf kon beslissen maar zich — overeenkomstig de nota van 31 oktober 1975 — tot het ministerie van Volksgezondheid in Rome diende te wenden), doch dit kan nauwelijks een rechtvaardiging vormen. Zo immers het niet tijdig preciseren van de toegelaten maximumwaarden al niet als een fout kan worden aangemerkt, moet in elk geval worden vastgesteld dat een kortere beslissingsprocedure beslist noodzakelijk is om invoerbelemmeringen te vermijden. Bovendien is gebleken dat de gewraakte situatie ook in de herfst van 1982 en zelfs in het jaar daarop nog bestond, toen de beslissingsprocedure na de noodzakelijke aanpassingen al lang verkort had kunnen zijn.
Op dit punt dient de Commissie dan ook in het gelijk te worden gesteld en moet worden toegegeven dat er sprake is van een inbreuk op artikel 30 EEG-Verdrag en artikel 22 van verordening nr. 804/68. Hieraan wordt overigens niet afgedaan door de verklaring van de Italiaanse regering, dat het probleem intussen een bevredigende oplossing heeft gekregen door afspraken tussen de Duitse en de Italiaanse diensten (over de toe te passen criteria, de analysemethoden en de controleprocedure), zodat dergelijke invoerbelemmeringen in de toekomst niet meer zullen voorkomen. De details van deze regeling zijn namelijk tot op heden — ook voor de Commissie — nog onbekend en ter terechtzitting is dienaangaande enkel verklaard dat de afspraken nog voor eind april 1985 in de passende vorm zouden worden gegoten.
5.
Ten slotte heeft de Commissie verweerster verweten, dat bij weigering van de importen van wrongel aan de betrokken importeurs geen dan wel met grote vertraging een schriftelijke bevestiging werd toegezonden. Daartoe verwees zij in het schrijven waarmee de procedure werd ingeleid naar het geval van de Molkereizentrale Süd te Neurenberg, die, nadat de invoer in november 1979 mondeling was geweigerd, pas in juni 1980 een schriftelijke bevestiging ontving, alsmede naar het geval van Milchwerk Jäger dat, nadat de invoer in juni 1982 was geweigerd, in januari 1983 nog steeds geen schriftelijke bevestiging had ontvangen.
In dit verband lijdt het geen twijfel dat bij weigering van een import, dus bij het te kort schieten van het belangrijke recht op vrij verkeer van goederen, een onverwijlde, schriftelijke en met redenen omklede kennisgeving aan de betrokkene beslist noodzakelijk is. Ook indien dit in het gemeenschapsrecht niet uitdrukkelijk is gesteld, betreft het hier een algemeen beginsel van administratief recht met betrekking tot bezwarende administratieve handelingen. Het niet in acht nemen van dit beginsel, dat wil zeggen het niet in betrouwbare vorm meedelen van de beslissende gronden voor een invoerweigering, die de betrokkene in staat moeten stellen om de effectiviteit van eventuele rechtsmiddelen te beoordelen en om andere passende maatregelen te treffen (bijvoorbeeld verbetering van de fabricage ten einde te voldoen aan de in Italië geldende, niet algemeen vastgestelde eisen) leidt bovendien tot — invoerbelemmerende — rechtsonzekerheid of tot duurdere importen (doordat buitenlandse fabrikanten die de Italiaanse sanitaire eisen niet kennen, mogelijkerwijs overdreven inspanningen gaan doen om hun produkten te verbeteren).
Of verweerster evenwel terecht wordt aangewreven, dat bij de weigering van importen dergelijke schriftelijke stukken herhaaldelijk volledig ontbraken, moet, gelet op de uitdrukkelijke ontkenning van verweerster, alleszins worden betwijfeld. Haar verwijzing naar mededelingen aan andere Lid-Staten en aan de Commissie (die overigens eerst maanden later plaatsvonden) lijkt in dit verband niet geheel overtuigend, omdat daaruit — gelijk de Commissie heeft verzekerd — niet kan worden afgeleid, dat de betrokken importeurs overeenkomstige kennisgevingen hebben ontvangen. De Italiaanse regering heeft echter gelijk wanneer zij beweert dat het bewijs hier door de Commissie moet worden geleverd en dat de twee aange-. voerde, niet zeer nauwkeurige (en derhalve niet voor tegenbewijs vatbare) vermeldingen in de akte waarmee de procedure is ingeleid, moeilijk als een afdoend bewijs kunnen worden beschouwd. Daarenboven blijkt uit andere aan het Hof overgelegde stukken, dat ook processenverbaal van monsternemingen motiveringen voor geweigerde importen bevatten. Daarmee zou zijn voldaan aan de in het belang van het vrije verkeer van goederen te stellen eis van schriftelijke motivering, wanneer die processenverbaal — naar de Italiaanse regering heeft verzekerd — aan de betrokken ondernemingen worden toegezonden (cf. bijvoorbeeld het procesverbaal van 7 september 1983 en de brief aan de Molkereizentrale Süd van 17 november 1983). In dat geval kan er geen sprake zijn van schending van het Verdrag wegens het ontbreken van schriftelijke, met redenen omklede weigeringen.
Daarentegen komen wij er niet onderuit om het bezwaar van de Commissie gegrond te achten, voor zover het betrekking heeft op het tijdig versturen van dergelijke kennisgevingen. In dit verband is er geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de bezwaren die de Commissie in haar brief van 7 maart 1983 heeft geformuleerd. Bovendien kan hier worden verwezen naar wat ik over het voorgaande bezwaar heb gezegd. Voor het overige ben ik van mening, dat op dit punt geen dienstige rechtvaardiging kan worden gevonden in praktische moeilijkheden in verband met het feit dat sommige transporten tot aan het einde van de keuring aan de grens blijven staan, terwijl andere naar de plaats van bestemming rijden of zelfs naar de plaats van herkomst worden teruggestuurd. Dergelijke omstandigheden staan er immers niet aan in de weg dat besluiten waarbij de invoer wordt geweigerd, sneller aan de betrokkenen worden meegedeeld dan in casu het geval is geweest.
6.
Concluderend kan derhalve worden gesteld dat de kritiek van de Commissie gegrond is voor zover bij de invoer van wrongel in Italië de beslissingen over toelating of weigering van de invoer na steekproefsgewijs verrichte controles herhaaldelijk met ontoelaatbare vertraging zijn getroffen en — bij een negatieve beslissing — niet onverwijld een schriftelijke motivering werd toegezonden. Op dit punt moet de Italiaanse Republiek derhalve schending van de artikelen 30 EEG-Verdrag en 22 van verordening nr. 804/68 worden verweten.
7.
Met betrekking tot de kosten kan nog het volgende worden gezegd: de Commissie heeft haar eerste bezwaar — systematische controles — ingetrokken, nadat de Italiaanse Republiek dit in haar verweerschrift tot in detail had weerlegd. Verweerster heeft in de voorafgaande procedure krachtens artikel 169 echter niet geantwoord op de desbetreffende aanmerkingen van de Commissie. Zij heeft daarmee aanleiding gegeven tot het onderhavige beroep en dient in zoverre ook de kosten te dragen.
De Commissie heeft niet kunnen aantonen, dat de vrachtwagens met wrongel door de Italiaanse autoriteiten aan de grens zijn vastgehouden. Zij is er evenmin in geslaagd te bewijzen, dat de Italiaanse autoriteiten nooit schriftelijke bevestigingen van hun beslissingen aan de betrokken importeurs hebben toegezonden.
De Commissie is er echter wel in geslaagd te bewijzen, dat de beslissingen over toelating of weigering van partijen wrongel te lang duren en dat de schriftelijke bevestiging te lang op zich laat wachten.
Onder die omstandigheden lijkt het mij aangewezen om de kosten te compenseren (artikel 69, paragraaf 3 van het Reglement voor de procesvoering).
(
*1
)	Vertaald uit het Duits.