61976C0044
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 8 FEBRUARI 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Over de feiten in de onderhavige zaak valt niet veel te zeggen. Grotendeels zijn deze bekend uit de prejudiciële zaak 125/75.
Verzoekster heeft zich in augustus/september 1970 met drie andere firma's — met behoud van de juridische en economische zelfstandigheid — tot een „pool” aaneengesloten, om aldus voor de afzet van Duitse interventieboter buiten de Gemeenschap te zorgen. Verzoekster verschafte zich in augustus/september 1970 de noodzakelijke exportcertificaten en liet daarin — ingevolge verordening 1100/68 van de Commissie (PB 1968, L 184, blz. 14) — de restituties tevoren vaststellen. Zij was voornemens in totaal 11000 ton te exporteren naar de Noordafrikaanse landen Algerije, Marokko en Tunesië, waarvoor bijzondere restituties golden.
Begin januari 1971 sloot verzoekster met de tot de pool behorende Belgische firma Corman een contract betreffende de verkoop van 2000 ton boter, met dien verstande dat de waar naar Marokko moest worden gezonden. Dit laatste gebeurde met twee schepen, nadat verzoekster na wijziging van het contract van fob in cif haven van vertrek, de desbetreffende charterovereenkomsten had gesloten. De schepen verlieten de Gemeenschap eind januari en medio februari 1971 en kwamen op 1 februari en 21 februari in Marokko aan.
De aanvragen van verzoekster tot toekenning van de voor Marokko geldende geprefixeerde restitutie werden door het bevoegde douanehoofdkantoor Hamburg-Jonas voor een deel van de waar begin februari 1971 aanvankelijk ingewilligd. Met betrekking tot andere aanvragen, die volgens verzoekster eigenlijk uiterlijk eind april 1971 tot uitbetaling hadden moeten leiden, kwam het daarentegen meteen tot moeilijkheden. Het douanehoofdkantoor was niet tevreden met de door verzoekster overgelegde documenten waaruit alleen bleek dat de waar het land van bestemming had bereikt, doch verlangde tevens het bewijs dat de waar in Marokko in het vrije verkeer was gebracht. Daar dit bewijs niet werd geleverd, werden op 15 juin 1972 bij drie beschikkingen restituties met een totaalbedrag van 1335900 DM geweigerd. Ongeveer gelijktijdig kwam het douanekantoor ook op de reeds uitbetaalde restituties terug. Daar de door hem geëiste bewijzen in dit geval evenmin konden worden geleverd, nam het op 17 juli 1972 en 10 oktober 1972 beschikkingen tot terugvordering van in totaal 823417,75 DM.
Omdat verzoekster van mening was, dat voor de verwerving van het recht op restitutie het bewijs van de aankomst van de waar in het betrokken land van bestemming voldoende was, welk bewijs zij door middel van losbrieven had geleverd, stelde zij tegen de vijf genoemde beschikkingen acties in bij het Finanzgericht Hamburg. In een dezer gedingen kwam het tot de bekende prejudiciële zaak 125/75. Het Hof van Justitie besliste, dat het standpunt van het douanehoofdkantoor juist was. De toekenning van de restitutie hing van de daadwerkelijke invoer in het betrokken bestemmingsgebied af; de lossing van de waar was niet voldoende, doch de waar moest zijn ingeklaard en in het vrije verkeer gebracht
Begin januari 1967 — dat wil zeggen vóór afsluiting van het prejudicieel geding — vroeg verzoekster zich af wat er moest gebeuren indien het geding in haar nadeel zou worden beslist. Zij kwam tot de conclusie dat dan de Gemeenschap tot schadevergoeding verplicht was, omdat de Raad en de Commissie door het geven van de relevante bepalingen en door andere bekendmakingen lange tijd de indruk hadden gewekt, dat voor het recht op restitutie welke naar gelang van het bestemmingsgebied werd gedifferentieerd, het bewijs van de aankomst in het betrokken land van bestemming voldoende was. Daar zij vreesde dat ingevolge artikel 43 van 's Hofs EEG-Statuut verjaring zou intreden, stelde verzoekster de Commissie per telex van 16 januari 1976 uit voorzorg van haar aanspraken op de hoogte.
Daar zij hierop geen antwoord kreeg, stelde zij op 17 mei 1976 beroep in bij het Hof.
Tot staving van haar beroep — op de details kom ik later — herhaalde zij het reeds genoemde standpunt betreffende het gedrag van de gedaagde gemeen-schapsinstellingen Raad en Commissie. Indien de gemeenschapsinstellingen tijdig en duidelijk hadden verklaard wat een verordening uit 1974 behelsde en wat ook in zaak 125/75 juist was geacht, namelijk dat bij een naar bestemmingsgebied gedifferentieerde restitutie de inklaring en het in het vrije verkeer brengen van de waar een voorwaarde voor de uitbetaling is, dan had verzoekster de betrokken transacties zo kunnen inrichten, dat aan de voorwaarden voor het recht op restitutie was voldaan.
Bijgevolg vordert zij primair veroordeling van de wederpartijen tot betaling van 1335990 DM — het resitutiebedrag dat haar bij de beschikkingen van 15 juni 1972 werd geweigerd — met rente vanaf 1 mei 1971, daar de restitutie uiterlijk op 30 april 1971 zou zijn uitbetaald. Voorts vordert zij, omdat zij genoemde beschikkingen tot terugbetaling nog niet is nagekomen, de wederpartijen te veroordelen tot betaling van het overeenkomstige bedrag ad 823417,75 DM aan het douanehoofdkantoor Hamburg met rente vanaf 5 februari 1971, omdat het douanekantoor ingevolge de Duitse „Verordnung Ausfuhrerstattung EWG” van16 december 1974 (Bundesgesetzblatt, deel 1, blz. 3555) een zodanige rente kan verlangen.
Voorts ervan uitgaande dat bij tijdige en duidelijke oplossing van de in casu relevante problemen door de gemeenschapsinstellingen geen geschil met het douanekantoor en dus ook geen kosten voor een advocaat, gerechtskosten en kosten in de administratieve procedure zouden zijn ontstaan, vordert verzoekster bovendien, de wederpartijen te veroordelen tot betaling van de reeds gemaakte advoca-tenkosten ad 72922,96 DM met 4 % rente vanaf de datum van instelling van het beroep, en tot betaling van de door verzoekster verschuldigde, nog niet betaalde gerechtskosten ad 28145,60 DM aan de Gerichtskasse Hamburg, alsmede van de evenmin betaalde kosten in de administratieve procedure ad 551,50 DM aan het douanehoofdkantoor Hamburg-Jonas.
Met het oog op het feit dat het vóór beëindiging van de nationale gedingen niet mogelijk is, de schade volledig vast te stellen, vordert verzoekster een verklaring voor recht dat de wederpartijen zijn gehouden tot vergoeding aan verzoekster van alle schade, die zij heeft geleden of nog zal lijden doordat zij in de periode augustus 1970-maart 1971 erop had vertrouwd, dat de betaling van de volledige, voor Marokko geldende restituties niet afhankelijk zou zijn van nog andere voorwaarden dan dat de boter het grondgebied van Marokko de facto heeft bereikt en dat slechts een bewijs van aankomst moest worden geleverd. Subsidiair vordert verzoekster in dit verband veroordeling van de wederpartijen.
Mijn standpunt in deze zaak is als volgt:
I —
Allereerst wil ik ingaan op enige bedenkingen ten aanzien van de ontvankelijkheid en — omdat dit het onderzoek van de zaak ten gronde eveneens overbodig zou kunnen maken — op de door verweerders opgeworpen exceptie van verjaring.
1.
In de eerste plaats werd opgemerkt, dat het beroep tegen de Europese Gemeenschappen, dus ook tegen Euratom en de Gemeenschap voor Kolen en Staal is gericht.
Naar wij hebben vernomen, heeft verzoekster dit niet gedaan omdat zij ook tegen die andere Gemeenschappen klachten wil indienen. Het beroep steunt veeleer op artikel 215 EEG-Verdrag en heeft blijkbaar alleen betrekking op handelingen in de EEG-sfeer. De wederpartij werd aldus omschreven omdat de Gemeenschappen volgens artikel 20 van het Fusieverdrag een gemeenschappelijke begroting hebben en schadevergoeding derhalve ten laste daarvan komt.
Dit feit rechtvaardigt echter de gekozen aanduiding van de wederpartij niet. Vast staat namelijk, dat het Fusieverdrag ingevolge artikel 32 slechts een samenvoeging van de instellingen, doch niet een fusie van de Gemeenschappen voorschreef. Er bestaat derhalve geen rechtspersoon „Europese Gemeenschappen”, maar zoals tevoren drie Gemeenschappen en daarmee drie gescheiden rechtspersonen. Voorts is in artikel 215 EEG-Verdrag uitdrukkelijk sprake van de aansprakelijkheid van de „Gemeenschap” (enkelvoud). Wie schadevergoeding van de Europese Economische Gemeenschap verlangt, kan dus alleen hiertegen beroep instellen.
Daar het echter volkomen duidelijk is, dat verzoekster niet beoogt tegen de andere Gemeenschappen op te treden, acht ik het niet noodzakelijk, het beroep ten deze uitdrukkelijk niet-ontvankelijk te verklaren. Het volstaat mijns inziens dat in het arrest partijen correct worden aangeduid, dus dat er alleen sprake is van een beroep tegen de Europese Gemeenschap, vertegenwoordigd door Raad en Commissie.
2.
De Commissie betwijfelt voorts of de in het verzoekschrift geformuleerde vordering tot erkenning van recht ontvankelijk is. Zij wijst erop dat het om de behandeling van twee concrete exporttransacties gaat die reeds lang zijn afgesloten. Daarom moet het mogelijk zijn de schade vast te stellen en omdat een vordering tot veroordeling in aanmerking komt is er voor een vordering tot erkenning van recht geen plaats.
Verzoekster heeft ten deze opgemerkt dat de gewraakte vordering vooral de op de nationale processen gevallen kosten betreft. Daar de processen nog niet zijn afgesloten en er mogelijk nog instructiemaatregelen volgen, heeft zij niet alle gerechts- en advocatenkosten, alsmede de daaraan verbonden onkosten kunnen opvoeren. Bovendien is het niet uitgesloten — en dit is van belang voor de rentevorderingen — dat de rentetarieven nog kunnen veranderen.
Ik heb de indruk dat deze verklaringen volstaan. Immers, sedert het arrest in de zaken 56-60/74 (Firma Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG en anderen tegen Commissie en Raad, arrest van 2 juni 1976, Jurispr. 1976, blz. 711) staat vast, dat artikel 215 EEG-Verdrag in beginsel ook vorderingen tot erkenning van recht toelaat. In elk geval geldt dit voor ophanden zijnde en met voldoende zekerheid te verwachten schade, zodra de oorzaak van de schade vaststaat. Dit is volgens verzoekster echter het geval. Daar voorts, zoals verzoekster ons heeft verzekerd, geen andere dan de aan de beide genoemde exporttransacties verbonden schade wordt gesteld, en de aard van de beweerde benadeling derhalve duidelijk genoeg is, bestaat er inderdaad geen aanleiding de vordering tot erkenning van recht niet-ontvankelijk te achten.
3.
Wat ten slotte de door beide verwerende partijen opgeworpen exceptie van verjaring betreft, bepaalt artikel 43 van 's Hofs EEG-Statuut, dat een vordering tegen de Gemeenschap inzake niet-contractuele aansprakelijkheid vijf jaar na het feit, dat tot deze vordering aanleiding heeft gegeven, verjaart. Voorts staat in artikel 43 — dit is van belang met het oog op het door verzoekster aan de Commissie gerichte telexbericht van 16 januari 1976 —, dat de verjaring ook wordt gestuit door een eerder gedaan verzoek, hetwelk de benadeelde kan richten tot de bevoegde instelling van de Gemeenschap. In dit geval moet het beroep worden ingesteld binnen de in artikel 173 bepaalde termijn van twee maanden; de tweede alinea van artikel 175 is van overeenkomstige toepassing.
De Commissie betoogt ten deze dat alleen handelingen die zij na 16 januari 1971 heeft verricht in aanmerking kunnen komen, omdat volgens artikel 43 moet worden uitgegaan van het schadebrengende feit en niet van het intreden van de schade. Vorderingen inzake handelingen vóór dit tijdstip — en daarop beroept verzoekster zich vooral — waren daarentegen in 1975 reeds verjaard. Volgens de Raad is het enerzijds van belang dat genoemd telexbericht slechts effect kon sorteren tegenover de instelling waaraan het was gericht, dus niet tegenover hem. Voor de Raad gaat het derhalve alleen om de datum waarop het beroep is ingesteld. Houdt men dit in het oog, dan blijk echter tevens, dat alle beslissende feiten die voor verzoeksters vorderingen van belang zijn, zich reeds vijf jaar vóór 17 mei 1976 — datum waarop het verzoekschrift is ingekomen — hadden voorgedaan. Op grond van verzoeksters eigen verklaringen moet er namelijk van worden uitgegaan dat de restituties uiterlijk op 30 april 1971 hadden moeten worden uitbetaald. Kort daarop, dus in elk geval vóór 17 mei, kon derhalve reeds van benadeling worden gesproken, omdat de betalingen achterwege waren gebleven.
In verband met deze redenering betreffende het begin van de verjaring zij in de eerste plaats herinnerd aan wat Much in zijn rapport inzake „de aansprakelijkheid van de Europese Gemeenschappen voor onrechtmatig handelen van de instellingen” (Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, deel 44, blz. 723 e.v.) over de uitlegging van artikel 43 van 's Hofs EEG-Statuut heeft opgemerkt. Hij meent dat de daarin vervatte verjaringsclausule niet in de laatste plaats wegens haar uiteenlopende redactie in de Statuten bij de verschillende Verdragen, zeer onnauwkeurig is. Met name kan daaruit niet zonder meer worden afgeleid of de verjaring begint te lopen op het moment van de schadebrengende handeling, op het moment waarop het recht op schadevergoeding ontstaat, of op dat waarop de benadeelde kennis heeft gekregen van de schade en de tot schadevergoeding verplichte instantie, en wel op zodanige wijze, dat een beroep wegens aansprakelijkheid mogelijk is en gevergd kan worden. Hiermee ben ik het eens.
Ik zie ook geen dwingende redenen voor de door de verwerende instellingen voorgestelde enge uitlegging, echter wel argumenten die voor een ruimere uitlegging pleiten.
Zo is het in de eerste plaats van belang, dat de regeling die verweerders in het kader van de Gemeenschap juist achten in geen enkele rechtsorde van de Lid-Staten geldt. In de meeste Lid-Staten begint de verjaring, ook bij vorderingen wegens aansprakelijkheid voor dienstfouten, te lopen bij het intreden van de schade. Dit is zo in Italië, België en Nederland, alsmede in Engeland en Ierland, althans in een groot aantal gevallen. Andere Lid-Staten gaan nog verder; daar gaat het erom vanaf wanneer het intreden van de schade bekend had moeten zijn (Denemarken en Schotland) of bekend was (Frankrijk), of zelfs — zoals in het Duitse recht — wanneer de schade en de tot vergoeding verplichte persoon op zodanige wijze bekend werden, dat het instellen van beroep lijkt te mogen worden gevergd.
Voorts kan ook uit de rechtspraak worden afgeleid, dat het Hof zelf een enge interpretatie niet goedkeurt. Dit is weliswaar — ik doel in dit verband op het arrest in de zaken 46 en 47/59 (Meroni & Co., Erba en Meroni & Co., Milaan tegen Hoge Autoriteit van de EGKS, arrest van 14 december 1962, Jurispr. 1962, blz. 819) —in het kader van het EGKS-Verdrag gebeurd; daar echter de Franse versie van het in casu relevante gedeelte van artikel 40 van 's Hofs EGKS-Statuut overeenkomt met die van artikel 43 van het EEG-Statuut, kan deze uitspraak ook met betrekking tot het EEG-Verdrag van belang worden geacht. Uit genoemd arrest volgt in feite dat het niet gaat om het intreden van het schadebrengende feit. Er werd daarentegen uitgegaan van de definitieve vaststelling van de schrootverevening, omdat eerst daardoor duidelijk was geworden of het door onrechtmatige vereveningsuitkeringen — dat was de aansprakelijkheidsgrond — tot een definitieve benadeling was gekomen en welke omvang de schade had gehad.
Laat men zich in casu echter leiden door deze criteria, acht men dus het intreden van de schade beslissend, en laat men voorts de vraag open of zelfs niet de opvatting van Much en Ipsen (Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 27, nr. 14) juist is, dat het gaat om de kennis van de benadeelde en het intreden van de beroeps-mogelijkheid, dan kan betreffende de afzonderlijke vorderingen het volgende worden vastgesteld:
—
Wat de weigering van de restituties betreft is het weliswaar juist dat eind april 1971 een benadeling kon worden onderkend, omdat bij een normale afwikkeling uiterlijk op dat tijdstip had moeten worden uitbetaald. Afgezien van het feit dat dit tegenover de Commissie voldoende zou zijn om de exceptie van verjaring af te wijzen, moet echter worden gezegd, dat het intreden van de schade alstoen nog niet met de voor het instellen van beroep noodzakelijke zekerheid vaststond, omdat verzoekster daarna nog geruime tijd met het douanehoofdkantoor onderhandelde. Zekerheid bestond daarentegen eerst toen uitdrukkelijke afwijzingsbeschikkingen waren genomen. Uitgaande van de datum hiervan, dus van 15 juni 1972 — en dit lijkt mij volkomen verdedigbaar — kan echter zeker ook tegenover de Raad bij het instellen van het beroep nog niet van verjaring sprake zijn.
—
Met betrekking tot de restitutiebedragen die verzoekster moet terugbetalen, is het duidelijk dat de uitbetaling door het douanehoofdkantoor niet relevant is. Van schade kan hier daarentegen eerst sprake zijn nadat de beschikkingen tot terugvordering in 1972 waren genomen. Hoogstens kan worden gezegd — hetgeen echter eveneens volstaat om de exceptie van verjaring af te wijzen — dat ook dan reeds in de zomer van 1972, namelijk op het moment dat het douanehoofdkantoor genoemde afwijzende beschikkingen nam, de schade te onderkennen viel.
—
Ten slotte zouden er wat de exceptie van verjaring betreft ook geen problemen kunnen ontstaan bij de vorderingen met betrekking tot de door verzoekster reeds betaalde kosten voor een advocaat alsmede de nog te betalen gerechtskosten en kosten voor de administratieve procedure. De beide laatstgenoemde kosten zijn duidelijk eerst na de beschikkingen tot afwijzing en terugvordering ontstaan. Ook van de advocatenkosten, die door onderhandelingen met het douanehoofdkantoor, het Bondsministerie van Financiën en de Commissie zijn ontstaan, kan echter wel worden aangenomen, dat deze in hoofdzaak eerst werden gemaakt nadat met betrekking tot de litigieuze export-transacties de uitbetaling van de restitutiebedragen twijfelachtig was geworden, grof gezegd vanaf mei en juni 1971.
Op grond van deze overwegingen kan derhalve worden vastgesteld, dat de exceptie van verjaring niet kan slagen. Daarmee is ook duidelijk dat de door de Raad uitvoerig besproken vraag of het aan de Commissie gerichte telexbericht ook tegenover hem de verjaring kon stuiten, onbehandeld kan blijven. Aan een verder onderzoek van de ingestelde vorderingen staat dan ook niets in de weg.
II — De zaak ten gronde
De vorderingen die verzoekster tegenover de Raad en de Commissie instelt, steunen, zoals gezegd, vooral op het verwijt, dat de wederpartijen door bekendmakingen in de jaren 1967 tot 1971 de — zoals na het arrest in zaak 125/75 bleek — valse indruk hebben gewekt, dat het voor de verwerving van het recht op een gedifferentieerde restitutie volstond, dat de waar het land van bestemming de facto heeft bereikt. Daarop is verzoekster afgegaan. Indien verweerders met betrekking tot de voorwaarden voor de verwerving van het recht op restitutie tijdig voor de nodige duidelijkheid hadden gezorgd, dan zou verzoekster haar transacties zo hebben ingericht, dat zij een recht op restitutie had verworven. In dat geval zou ook het geschil met het douanehoofdkantoor Hamburg-Jonas zijn uitgebleven en zouden de desbetreffende kosten voor een advocaat, voor de administratieve procedure en de gerechtskosten niet zijn ontstaan. Tevens verwijt verzoekster de Commissie dat deze niet heeft bekendgemaakt welke ondernemingen als met controle belaste privaatrechtelijke lichamen in de zin van artikel 8 van verordening 1041/67 (PB 1967, 314, blz. 9) in aanmerking kwamen, en ook niet ervoor heeft gezorgd, dat de bevoegde Duitse instanties — ingeval deze daarvoor verantwoordelijk waren — een dergelijke lijst hebben bekendgemaakt. Daarom heeft verzoekster zich in Tanger tot een firma gewend, waarvan de losbrief door het douanehoofdkantoor Hamburg-Jonas niet als bewijs werd erkend.
1.
Bij de behandeling van deze grieven rijst allereerst de vraag, of bewezen kan worden geacht dat verzoekster door een andere opzet der transacties, namelijk door het stellen van de voorwaarde, dat de waar in Marokko in het vrije verkeer moest worden gebracht, recht op de voor Marokko geldende restitutie had kunnen krijgen.
Mijns inziens kan hiervan geen sprake zijn.
In dit verband is het blijkens het door verzoekster geproduceerde rapport van de Betriebsprüfungsstelle Zoll für den Oberfinanzbezirk Hamburg van mei 1971, van belang dat in een pool-bespreking van 3 november 1970 was vastgesteld, dat de voor Noord-Afrika bestemde 9000 ton boter moeilijkheden opleverden. Voorts heeft verzoekster zelf betoogd, dat van 1 februari tot 4 maart 1971 uit de EEG 18000 ton boter naar Marokko zijn geëxporteerd, waarvan — daar de jaarlijkse behoefte van 11000 ton destijds reeds was gedekt — slechts 88 ton in Marokko konden blijven. Gezien deze omstandigheden is niet te verwachten dat de firma Corman die boter van verzoekster heeft gekocht de voorwaarde zou hebben geaccepteerd dat de boter in Marokko in het vrije verkeer moest worden gebracht. Ook blijkt uit niets dat verzoekster andere belangstellenden zou hebben gevonden die bereid waren een dergelijke voorwaarde te aanvaarden, bij voorbeeld — zoals zij tijdens de mondelinge behandeling verklaarde — kapitaalkrachtige afnemers, die met behulp van royaal opgezette betalingscondities, de waar met het oog op stijgende wereldmarktprijzen voor een latere afzet zouden hebben opgeslagen.
Dat betekent dat inderdaad sterk getwijfeld kan worden aan de gegrondheid van de vordering tot betaling van de met de restituties overeenkomende bedragen. Afgezien van de vorderingen betreffende gerechts- en advocatenkosten, kan derhalve hoogstens schade in aanmerking komen die misschien zou zijn ontstaan wanneer verzoekster voor Marokko in geringere omvang prefixaties had aangevraagd of wanneer zij eventueel met aanvaarding van de verbeurte van de waarborg, geheel van de Marokko-transactie had afgezien.
2.
Beslissend uitgangspunt voor de staving van de vordering is, zoals wij hebben gezien, verzoeksters bewering dat zij op grond van bekendmakingen van de gemeenschapsinstellingen ervan overtuigd was, dat het bewijs van aankomst volstond voor de verwerving van het recht op restitutie, dat zij derhalve te goeder trouw was.
Ook daarover — en dit heeft betrekking op alle ingestelde vorderingen — kunnen bij voorbaat sterke twijfels rijzen. Deze vloeien in de eerste plaats voort uit de offerte van 19 november 1970 van de toenmalige directeur van verzoekster aan de onderneming voor buitenlandse handel Koospol te Praag, die als bijlage 3 bij het reeds genoemde rapport van de Betriebsprüfungsstelle Zoll is gevoegd. Daarbij lijkt het mij onbelangrijk of genoemde directeur die tot 20 februari 1971 bij verzoekster in dienst was, wel gerechtigd was de onderneming alleen te vertegenwoordigen en of de beschreven transactie werd gerealiseerd. In casu gaat het immers alleen om de beoordeling van de toestand in de top van het bedrijf van verzoekster, en daarvoor kan ook een door één directeur opgestelde brief kenmerkend zijn. Interessant is, dat in genoemde brief van de koper het bewijs werd verlangd dat de waar het land van bestemming heeft bereikt en daar ook blijft. Bovendien werden van de koper bankgaranties voor een bedrag, gelijk aan de restituties verlangd, voor het geval, dat de restituties van de verkoper zouden worden teruggevorderd wegens het niet voldoen aan de zojuist genoemde voorwaarden. Met het oog hierop, dat wil zeggen de vrees dat de restituties zouden kunnen worden teruggevorderd ingeval de waar niet in het land van bestemming zou blijven, kan mijns inziens niet worden aangenomen dat verzoekster veronderstelde dat voor restitutie alleen al de aankomst van de waar in het land van bestemming volstaat.
Daarbij komt nog wat ten processe is gebleken met betrekking tot de eisen die het douanehoofdkantoor Hamburg-Jonas normaliter aan het bewijs stelt, en wel juist jegens verzoekster en in de periode vóór de verrichting van de betrokken transacties. Volgens een mededeling van het Bondsministerie van Financiën, waarover de Commissie heeft gesproken en die met een rapport van de permanente vertegenwoordiging van de Bondsrepubliek Duitsland betreffende de toepassing van verordening 1041/67 van oktober 1970 overeenkomt, moet worden aangenomen, dat het douanehoofdkantoor Hamburg zich wel overwegend met bewijzen van de aankomst tevreden heeft gesteld, doch bij de uitvoer van zuivelprodukten reeds sinds 1968 in een aantal gevallen verdere documenten verlangde. Met name is sprake van bewijzen betreffende de invoer met behulp van douanedocumenten, door de douane bevestigde rekeningen en vrachtbrieven, bewijzen van aankomst alsmede veterinaire attesten. Wat in het bijzonder de door verzoekster verrichte transacties betreft, werden bij exporten van boter naar Hongarije en Polen in de jaren 1969 en 1970 op verzoek van het douanehoofdkantoor — en wel omdat de verdenking bestond dat het voor de interzonale handel geldende restitutieverbod werd ontdoken — bevestigingen van douanekantoren inzake invoer en inklaring, respectievelijk bevestigingen van de Poolse staatshandelsorganisatie betreffende de inklaring overgelegd. De Commissie heeft kopieën van deze papieren samen met haar antwoorden van 6 januari 1977 overhandigd. Ook dat pleit ertegen dat verzoekster eind 1970 nog overtuigd was dat voor het recht op restitutie eenvoudige bewijzen van aankomst volstonden.
Is men van mening dat de genoemde documenten voldoende bewijskracht hebben, hetgeen mij verdedigbaar lijkt — dan kunnen de vorderingen reeds onder verwijzing naar de zoëven genoemde factoren worden afgewezen.
3.
Ik zal het daarbij echter niet laten, maar ook nog nagaan of bekendmakingen van verweerders, zoals verzoekster stelt, bij exporteurs de misvatting konden doen ontstaan, dat zij in het kader van het restitutierecht slechts bewijzen van de aankomst behoefden te leveren.
Daarvoor moeten de volgende punten worden bezien:
—
in de eerste plaats 's Raads verordening 876/68 (PB 1968, L 155, blz. 1) alsmede verordening 1041/67 van de Commissie (PB 1967, 314, blz. 9) zoals gewijzigd bij verschillende verordeningen;
—
vergelijkingen van deze bepalingen met andere geldende gemeenschapsverordeningen;
—
een antwoord van de commissie op een parlementaire vraag uit 1970;
—
uitlatingen van ambtenaren van de Commissie op vragen van verzoeksters advocaat, alsmede
—
de werkelijke praktijk van de nationale restitutie-instanties.
Voordat ik daarop inga, wil ik er echter nog aan herinneren, dat de Raad slechts wordt verweten, dat hij heeft nagelaten de rechtstoestand bij verordening 876/68 duidelijk te regelen of krachtens artikel 152 EEG-Verdrag een duidelijke regeling door middel van de Commissie in te voeren. Bij de vorderingen tegen de Raad gaat het derhalve alleen daarom.
Bovendien moeten de verschillende vorderingen van verzoekster worden onderscheiden. Daarbij moet met name worden bedacht, dat voor de hoofdvordering tot betaling van de restitutiebedragen hoogstens handelingen in aanmerking kunnen komen, die vóór de aankomst van de waar in Marokko (tot dan toe moet worden aangenomen dat verzoekster beschikkingsbevoegd is), dat wil zeggen vóór eind februari 1971, hebben plaatsgevonden. Zaken die na het voorjaar van 1971 zijn voorgevallen zijn derhalve alleen van belang voor de vorderingen tot betaling van de kosten voor de advocaat en de administratieve procedure en de gerechtskosten.
a)
Na deze opmerkingen vooraf wil ik allereerst ingaan op de vraag, of 's Raads verordening 876/68 en verordening 1041/67 van de Commissie, zoals verzoekster meent, de indruk konden wekken, dat alleen de aankomst in het land van bestemming moet worden bewezen.
Daarover kan ik betrekkelijk kort zijn, want ik heb deze vragen reeds uitvoerig in mijn conclusie in zaak 125/75 behandeld.
Destijds heb ik erop gewezen dat het voor de uitlegging van deze teksten volgens een gebruikelijke methode noodzakelijk is, rekening te houden met de systematiek, alsmede de zin en de bedoeling van de restitutieregeling, zoals deze met name aan de overwegingen van de considerans bij de verordening konden worden ontleend. Met betrekking tot verordening 876/68 bleek dan, dat het woord „bereiken” op de markt dient te worden betrokken en dat de invoer in het betrokken land en de commercialisatie aldaar noodzakelijk zijn. Ten aanzien van verordening 1041/67, zoals gewijzigd bij latere verordeningen, kon worden vastgesteld, dat het ingevolge artikel 8 in beginsel om het bewijs van aankomst gaat. Omdat daar sprake is van aanvullende bewijsstukken die in de context niet alleen op de aankomst betrekking kunnen hebben, is het echter ook mogelijk bij twijfels aan de feitelijke commercialisatie hieromtrent aanvullend bewijs te verlangen. Bovendien volgt uit artikel 4, met name gelet op de desbetreffende overwegingen in de considerans, dat in twijfelgevallen ook het bewijs van invoer en van de omstandigheden der invoer kan worden geëist. Het Hof van Justitie was, zoals in de inleiding reeds vermeld, deze opvatting toegedaan, toen het met betrekking tot verordening 876/68 besliste dat voor het recht op restitutie de werkelijke invoer in het land van bestemming, dat wil zeggen de inklaring en commercialisatie, onontbeerlijk was.
Voor mij is het derhalve duidelijk, dat bij een geringe inspanning tot uitlegging, waartoe ook grote handelsfirma's met hun competente adviseurs in staat zijn, van de relevante basisteksten niet kan worden gezegd, dat zij tot de door verzoekster beschreven dwaling konden leiden.
b)
Daarnaast zouden andere verordeningen van de Commissie uit de jaren 1970, 1971 en 1972 belangrijk zijn (waarbij nogmaals erop zij gewezen, dat de verorderingen uit 1971 en 1972 in geen geval in aanmerking komen tot staving van verzoeksters hoofdvordering).
In verordeningen 1201/70 (PB 1970, L 140, blz. 12) en 1420/70 (PB 1970, L 157, blz. 16) werd voor restituties bij boterexporten naar Roemenië het bewijs van de definitieve invoer verlangd, en in verordeningen 914/71 (PB 1971, L 98, blz. 44), 1005/71 (PB 1971, L 109, blz. 20), 1467/71 (PB 1971, L 154, blz. 12), 1939/71 (PB 1971, L 203, blz. 7) en 676/72 (PB 1972, L 79, blz. 84) is met betrekking tot restituties voor exporten van zuivelprodukten en boter naar bepaalde zones uitdrukkelijk sprake van het in het vrije verkeer brengen en desbetreffende bewijzen. Volgens verzoekster mocht daaruit worden geconcludeerd dat alleen in dergelijke, uitdrukkelijk geregelde gevallen aanvullende, verdergaande bewijzen moeten worden geleverd en dat het in alle andere gevallen bij het bewijs van aankomst kan blijven.
Men moet toegeven dat deze argumenten inderdaad aannemelijk lijken. Steekhoudend zijn zij mijns inziens echter niet.
Het is bekend dat bij dergelijke argumenta a contrario in beginsel voorzichtigheid is geboden. In casu gaat het erom dat volgens de basisverordeningen van het restitutierecht het bereiken van de markt beslissend is en dat naast de normaliter te leveren bewijzen van aankomst aanvullende bewijzen voor de invoer en de commercialisatie mochten worden verlangd. Tegen deze achtergrond kan echter niet in ernst het standpunt worden verdedigd, dat zonder een uitdrukkelijke wijziging van deze verordeningen mocht worden aangenomen dat iets anders heeft gegolden nadat voor bepaalde bijzondere gevallen die gemakkelijk verklaarbaar zijn uit handelspolitieke overwegingen en juridische bijzonderheden van de betrokken landen, steeds het bewijs van definitieve invoer, dat wil zeggen van verhandeling, of steeds het bewijs van inklaring was verlangd.
c)
Hetzelfde geldt — het zij onmiddellijk gezegd — voor de opmerking, dat de Commissie in zaak 6/71 (Rheinmühlen Düsseldorf tegen Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, arrest van 27 oktober 1971, Jurispr. 1971, blz. 823) inzake een verwant probleem het standpunt heeft verdedigd, dat de inklaring niet beslissend is, alsmede voor de verwijzing naar het antwoord, dat de Commissie op 18 maart 1970 op de parlementaire vraag 311/69 (PB 1970, C 38, blz. 1) heeft gegeven. In dit antwoord werd zoals bekend met het oog op restituties voor boterexporten naar Marokko, betreffende artikel 8 van verordening 1041/67 verklaard, dat de restituties werden uitbetaald, „wanneer het bewijs is geleverd dat de goederen werkelijk het land van bestemming hebben bereikt”, en hieraan werd toegevoegd: „Wat later met de goederen gebeurt, kan door de Commissie niet meer worden gecontroleerd”.
Wat het eerste punt betreft behoeft mijns inziens slechts te worden opgemerkt dat de te beoordelen rechtstoestand — het ging om een tijdens de overgangsperiode toepasselijke regeling — anders was. Destijds waren de Lid-Staten vrij restituties toe te kennen; voorts is van belang dat slechts van exporten, doch niet van het bereiken van een land van bestemming sprake was.
Met betrekking tot het tweede punt heb ik er reeds in mijn conclusie in zaak 125/75 op gewezen dat het slechts om een summier antwoord op een onderdeel van een vraag gaat, die de rechtsproblematiek natuurlijk niet uitputtend kon behandelen, en dat men het doel van een antwoord op een politieke vraag sterk zou overschatten indien men in dit verband van een authentieke uitlegging der relevante voorschriften zou willen spreken. In feite kon niemand aannemen dat daarmee, hoewel uit de geldende verordeningen valt af te leiden, dat verder gaande bewijzen kunnen worden verlangd, tot uitdrukking werd gebracht, dat in werkelijkheid slechts het bewijs van het daadwerkelijk bereiken van het bestemmingsgebied had moeten worden geleverd. Voorts mag niet worden vergeten, dat in het antwoord ten aanzien van de differentiatie van de restitutie ook werd gesteld, dat deze noodzakelijk was om rekening te houden met de bijzondere concurrentiesituatie met betrekking tot bepaalde derde landen en dat dit, correct opgevat, een verwijzing naar de marktsituatie als criterium insluit.
Op grond hiervan kan nu reeds worden vastgesteld dat de Raad zeker geen dienstfout kan worden verweten, 's Raads verordening 876/68 is immers niet misleidend in de door verzoekster beweerde zin. Bovendien bestond voor de Raad — nog afgezien van het feit dat het bestaan van een dergelijke verplichting tot toezicht niet werd bewezen — ook geen aanleiding, op grond van de door de Commissie in het leven geroepen rechtstoestand, waarin de bewijzen in details werden geregeld, de Commissie te verzoeken voor grotere duidelijkheid te zorgen of dit zelf in een Raadsverordening te doen.
d)
De tot de Commissie gerichte verwijten zijn daarmee echter nog niet uitputtend behandeld. Volgens verzoekster zou haar houding ook zijn bepaald door uitlatingen van ambtenaren van de Commissie over haar probleem alsmede de praktijk van de nationale restitutie-instanties die de Commissie bekend was en derhalve door haar werd geduld.
—
Over het tweede punt kan ik na mijn hiervoor gemaakte opmerkingen kort zijn. Van belang is vooral, dat de praktijk van het douanehoofdkantoor Hamburg-Jonas in de periode vóór de verrichting van de betrokken transacties van verzoekster, geenszins zodanig was, dat nooit méér dan bewijzen van aankomst in de zin van een feitelijke aankomst waren verlangd. Zoals wij hebben gezien werden daarentegen herhaaldelijk ook verdere bewijzen verlangd, die als aanvullende bewijzen in de zin van de artikelen 4 en 8 van verordening 1041/67 zijn te beschouwen. Daar echter de Duitse restitutie-instantie voor verzoekster vooral van belang was, is het overigens eigenlijk irrelevant, hoe de betrokken praktijk er in andere Lid-Staten, zoals België en Nederland heeft uitgezien. Zou het daar evenwel zo zijn geweest als verzoekster beweert en werden daar steeds slechts bewijzen van aankomst verlangd (volgens mij was dit althans in Frankrijk en Nederland niet het geval), dan moet worden opgemerkt dat dit voor verzoeksters stelling slechts van belang kan zijn, wanneer kan worden bewezen — wat stellig niet is gebeurd — dat voor de restitutiediensten van andere Lid-Staten destijds aanleiding bestond tot twijfels, dat wil zeggen tot de veronderstelling dat er sprake was van omwegen bij de transacties, maar dat zij toch de in dergelijke gevallen passende aanvullende bewijzen niet hadden verlangd. Overigens zij in dit verband nog opgemerkt, dat voor het onderhavige geval een eventueel verschillende behandeling van het restitutierecht in de Lid-Staten en het feit dat de Commissie daartegen niets heeft ondernomen, niet kan baten omdat het voor de schadevorderingen van verzoekster niet gaat om een inbreuk op het discriminatieverbod, maar slechts om een misleiding van verzoekster betreffende de voorwaarden voor het recht op restitutie, waarvan echter, zoals wij hebben gezien, geen sprake kan zijn.
—
Ten aanzien van de door verzoekster genoemde uitlatingen van enige ambtenaren van de Commissie, waarover slechts aantekeningen van verzoeksters advocaat bestaan, moet anderzijds, voor zover het de heer Ehlermann betreft, worden gezegd, dat hij uitdrukkelijk heeft gesteld dat hij slechts zijn persoonlijke mening te kennen gaf omdat hij op dit gebied niet meer bevoegd was. Bovendien wilde hij hierover nog nadere inlichtingen inwinnen, zodat op 12 februari 1971, datum van het door verzoekster genoemde telefoongesprek, helemaal niet van een definitief standpunt kon worden gesproken. Wat de uitlatingen van de heer Pierru betreft, blijkt uit de door verzoekster geproduceerde notitie slechts dat tegenover de heer Pierru zou zijn verklaard, dat de vertegenwoordigers van de Bondsrepubliek Duitsland genoegen namen met het bewijs, dat de waar in werkelijkheid Marokko heeft bereikt, en niet het bewijs van de commercialisatie verlangden; hieruit volgt echter niet, dat dit ook de overtuiging van genoemde ambtenaar van de Commissie was. Beide uitlatingen — indien zij de Commissie al zijn toe te rekenen — zijn derhalve nauwelijks geschikt, een solide basis voor zakelijke schikkingen of voor het instellen van een actie te vormen.
Daarbij komt nog — ook dat kan aan de door verzoekster geproduceerde documenten worden ontleend — dat haar op 12 november 1971 was bekend geworden, dat in het Comité van beheer voor granen praktisch unaniem de opvatting heerste dat het bewijs van de lossing alleen niet volstond, doch dat ook moest worden bewezen dat een koopcontract met een koper in het land van bestemming was gesloten. Bovendien werd bij brief van de Commissie aan verzoeksters advocaat van 16 februari 1972 uitdrukkelijk verklaard, dat naar de mening van de diensten van de Commissie uit een oogpunt van gemeenschapsrecht niets ertegen pleit, dat de Lid-Staten in bepaalde gevallen de toekenning van een hogere restitutie van aanvullende voorwaarden afhankelijk maken, zoals in artikel 4 van verordening 1041/67 is voorzien, en dat zij ook aanvullende bewijsmiddelen eisen. Uiterlijk op dat tijdstip, te weten nog vóór de aanvang van het geding tegen het douanehoofdbureau Hamburg-Jonas, was derhalve duidelijk, dat de enge rechtsopvatting van verzoekster betreffende het bewijs in het restitutierecht — mocht deze ooit in de vorm van een overtuiging geleefd hebben — in toonaangevende communautaire kringen niet werd gedeeld.
e)
Daarmee staat vast dat ook de Commissie niet kan worden verweten dat zij door haar toerekenbare uitlatingen de indruk heeft gewekt, dat het voor restituties slechts om het bewijs van aankomst gaat. Tegelijkertijd is op deze wijze duidelijk geworden dat een der belangrijkste voorwaarden voor de schadevorderingen van verzoekster ontbreekt, zodat het overbodig is geworden, op de overige voorwaarden voor de vordering wegens aansprakelijkheid voor dienstfouten in te gaan.
4.
Tot slot echter nog twee opmerkingen. De eerste betreft het verwijt, dat de Commissie heeft nagelaten een lijst met erkende toezichthoudende privaatrechtelijke lichamen in de zin van artikel 8 van verordening 1041/67 bekend te maken of aan te dringen op bekendmaking daarvan door de bevoegde Duitse instanties. De tweede heeft betrekking op een door verzoekster krachtens artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering ingestelde incidentele vordering.
a)
Wat het eerste punt betreft, volstaat op zichzelf de vaststelling, dat niet werd aangetoond waaruit een dergelijke verplichting voor de Commissie voortvloeit. Men mag aannemen — maar dit kan hier in het midden blijven — dat de nationale autoriteiten in dit vlak op eigen verantwoordelijkheid handelen. Bovendien is duidelijk dat zelfs wanneer aan een dergelijke verplichting was voldaan, de positie van verzoekster daardoor niet zou zijn beïnvloed. Zoals bekend werd haar de restitutie geweigerd, omdat zij geen aanvullende bewijzen inzake de commercialisatie kon leveren. Deze zouden echter ook hebben ontbroken na bekendmaking van de door verzoekster ge-vraagde lijst, daar verzoekster immers slechts losbrieven, dat wil zeggen zuivere bewijzen van aankomst heeft trachten te verkrijgen.
b)
Verzoekster heeft een incidentele vordering ingesteld met het oog op de door de Commissie in het verweerschrift gedane vaststelling, dat de advocaat van verzoekster deze „zoals andere poolfirma's ook bij de afwikkeling van een hele reeks andere twijfelachtige exporttransacties heeft vertegenwoordigd”. Zij betoogde dat dit voor het geding irrelevant is, maar ook onjuist en diffamerend, en zij verzocht derhalve om schrapping van deze zin uit de memorie van de Commissie. De Commissie heeft daarop de betrokken zin als volgt gewijzigd: „Dr. Wendt had destijds niet alleen bemoeienis met de betrokken transacties, maar ook met de afwikkeling van de restituties voor andere omstreden exporten”.
Mijns inziens is op deze wijze de incidentele vordering zonder voorwerp geraakt, omdat de diffamering aldus is verdwenen. Of op deze manier de feiten juist zijn weergegeven en of het om onbetekenende uitlatingen gaat, kon daarentegen tijdens het incident niet worden opgehelderd.
Anderzijds moet echter worden erkend dat verzoeksters demarche niet geheel ten onrechte was. Kennelijk was de vertegenwoordiger van de Commissie in zijn uitlatingen verder gegaan dan met het oog op het geding noodzakelijk was en dan met handhaving van het aanzien van de vertegenwoordiger der wederpartij toelaatbaar kon worden geacht. Hiermee moet rekening worden gehouden bij de beslissing over de kosten. Een veroordeling van verzoekster in de kosten — welke voortvloeit uit het feit dat haar hoofdvorderingen falen — moet daarom een uitzondering bevatten voor de kosten, gevallen op het incident; hiervoor moet de Commissie in de kosten worden verwezen.
III —
Mitsdien concludeer ik tot ongegrondverklaring van het door de firma Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH tegen de Europese Economische Gemeenschap, vertegenwoordigd door Raad en Commissie, ingesteld beroep, en tot verwijzing van verzoekster in de kosten, met uitzondering van de kosten, gevallen op het incident, die de Commissie zal hebben te dragen.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.