62019CC0316
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 3. september 2020 (
1
)
Sag C-316/19
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Slovenien
»Traktatbrudsprocedure – artikel 343 TEUF – Unionens privilegier og immuniteter – statutten for Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) og Den Europæiske Centralbank (ECB) – artikel 39 – ECB’s privilegier og immuniteter – protokol om Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – artikel 2, 18 og 22 – ECB’s arkivers ukrænkelighed – samarbejde mellem EU-organer og medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder – handling i gensidig forståelse ved anvendelsen af protokollen – ransagning og beslaglæggelse af dokumenter i Banka Slovenijes lokaler – dokumenter, som vedrører udførelsen af ESCB’s opgaver – artikel 4, stk. 3, TEU – princippet om loyalt samarbejde«
I. Indledning
1.
Genstanden for den foreliggende traktatbrudsprocedure er de slovenske retshåndhævende myndigheders adfærd i forbindelse med en ransagning og beslaglæggelse af dokumenter og datamedier i den slovenske centralbank Banka Slovenijes lokaler. Ransagningen og beslaglæggelsen fandt sted i forbindelse med en national efterforskningsprocedure mod bl.a. direktøren for Banka Slovenije. Denne efterforskning drejer sig konkret om en mistanke om embedsmisbrug i forbindelse med restrukturering af en slovensk privatbank i 2013, dvs. før oprettelsen af Den Europæiske Bankunion, hvor banktilsyn og ‑afvikling for en stor dels vedkommende blev overdraget fra de nationale tilsynsmyndigheder – i Sloveniens tilfælde centralbanken – til Unionen (
2
).
2.
Sagens EU-retlige dimension skyldes de nationale centralbankers position i Det Europæiske System af Centralbanker (herefter »ESCB«). I forbindelse med varetagelsen af deres kerneopgaver inden for valutapolitikken er de nationale centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »ECB«) nemlig – med Domstolens ord – »forenet« i et tæt samarbejde, »i hvis regi der hersker en anden sammenhæng og en mindre udtalt sondring mellem Unionens retsorden og de nationale retsordener« (
3
).
3.
På denne baggrund har Europa-Kommissionen gjort gældende, at de slovenske retshåndhævende myndigheder ved den omfattende ransagning og beslaglæggelse i Banka Slovenijes lokaler, som blev gennemført uden ECB’s samtykke, tilsidesatte ECB’s arkivers ukrænkelighed. Denne ukrænkelighed er garanteret ved protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (
4
). De slovenske myndigheder opfatter denne påstand som en ulovlig indblanding i en rent national efterforskningsprocedure.
4.
I den foreliggende sag bliver det derfor Domstolens opgave at opløse det spændingsforhold, der kan være mellem Unionens interesse i at opretholde ECB’s funktion og uafhængighed og medlemsstaternes interesse i effektive retshåndhævende foranstaltninger.
II. Retsforskrifter
A.
Statutten for ESCB og ECB
5.
Protokol nr. 4 til EUF-traktaten om statutten for ESCB og ECB (herefter »statutten for ESCB og ECB«) (
5
) fastsætter i artikel 9.2:
»ECB skal sikre, at de opgaver, som er overdraget ESCB i medfør af […] artikel 127, stk. 2, 3 og 5, [TEUF] bliver udført, enten ved ECB’s egne aktiviteter i henhold til nærværende statut eller af de nationale centralbanker i henhold til artikel 12.1 og 14.«
6.
Artikel 12.1 i statutten for ESCB og ECB bestemmer:
»Styrelsesrådet fastsætter de retningslinjer og træffer de afgørelser, der er nødvendige for at udføre de opgaver, der er pålagt ESCB i henhold til traktaterne og denne statut. […]
I det omfang, det skønnes muligt og hensigtsmæssigt, og med forbehold af bestemmelserne i denne artikel, anvender ECB de nationale centralbanker til at udføre transaktioner, der henhører under ESCB’s opgaver.«
7.
Statuttens artikel 14.3 er formuleret således:
»De nationale centralbanker udgør en integrerende del af ESCB og skal udføre deres funktioner i overensstemmelse med ECB’s retningslinjer og instrukser. Styrelsesrådet træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at retningslinjer og instrukser fra ECB efterleves, og det kan forlange, at alle nødvendige oplysninger stilles til rådighed for det.«
8.
Artikel 39 i statutten for ESCB og ECB er formuleret således:
»ECB nyder på medlemsstaternes område de privilegier og immuniteter, der er nødvendige for udførelsen af dens opgaver, på de vilkår, der er fastsat i protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter.«
B.
Protokol vedrørende Unionens privilegier og immuniteter
9.
Artikel 1 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter bestemmer:
»Unionens lokaler og bygninger er ukrænkelige. De er fritaget for ransagning, rekvisition, beslaglæggelse og ekspropriation. Unionens ejendom og aktiver kan ikke uden bemyndigelse fra Domstolen gøres til genstand for tvangsforanstaltninger, hvad enten disse er af administrativ eller judiciel art.«
10.
Protokollens artikel 2 er formuleret således:
»Unionens arkiver er ukrænkelige.«
11.
Artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter bestemmer:
»Ved anvendelse af denne protokol handler Unionens institutioner i gensidig forståelse med de pågældende medlemsstaters ansvarlige myndigheder.«
12.
Samme protokols artikel 22, stk. 1, fastsætter:
»Denne protokol gælder også for Den Europæiske Centralbank, for medlemmerne af dens besluttende organer og for dens personale med forbehold af bestemmelserne i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank.«
C.
Aftalen om ECB’s hjemsted
13.
Artikel 3 i aftalen af 18. september 1998 indgået mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Den Europæiske Centralbank om institutionens hjemsted (herefter »hjemstedsaftalen«) (
6
) fastsætter følgende:
»Arkivernes ukrænkelighed, som er fastsat i artikel 2 i [protokol vedrørende Unionens privilegier og immuniteter], gælder navnlig for alle sagsakter, skrivelser, dokumenter, manuskripter, fotografier, film- og lydoptagelser, computerprogrammer og magnetbånd eller disketter, som befinder sig i ECB’s ejendom eller besiddelse, og alle deri indeholdte oplysninger.«
III. Tvistens baggrund
14.
I perioden fra september 2014 til april 2015 indledte Nacionalni preiskovalni urad (den nationale efterforskningsmyndighed, Slovenien) på baggrund af forskellige oplysninger en efterforskningsprocedure mod nogle ledende medlemmer af den slovenske centralbanks bestyrelse på grund af mistanke om embedsmisbrug i forbindelse med restruktureringen af en slovensk privatbank i 2013. Efterforskningsproceduren vedrørte bl.a. den daværende direktør for Banka Slovenije.
15.
I perioden fra februar til april 2015 opfordrede efterforskningsmyndigheden på grundlag af den slovenske strafferetsplejelov flere gange Banka Slovenije til at udlevere bestemte dokumenter og oplysninger i forbindelse med disse mistanker. Banka Slovenije efterkom ikke disse opfordringer, i hvert fald ikke i fuldt omfang.
16.
Derefter anordnede Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana, Slovenien) efter anmodning fra den slovenske anklagemyndighed en ransagning og beslaglæggelse i Banka Slovenijes lokaler. Direktøren for den slovenske centralbank protesterede mod denne fremgangsmåde under henvisning til protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter.
17.
Alligevel ransagede politiet den 6. juli 2016 Banka Slovenije og beslaglagde bl.a. følgende dokumenter og data:
–
al kommunikation, som var blevet sendt via Banka Slovenijes direktørs e-mailkonto
–
alle elektroniske dokumenter, som befandt sig på direktørens arbejdsplads eller på hans bærbare computer, og som var dateret i perioden 2012-2014, uanset deres indhold
–
dele af de fysiske dokumenter, som befandt sig på direktørens kontor og var dateret i perioden 2012-2014
–
alle dokumenter, som befandt sig på Banka Slovenijes centrale IT-server, og som vedrører direktøren.
18.
Allerede samme dag indgav ECB’s præsident under henvisning til ECB’s arkivers ukrænkelighed en formel protest mod beslaglæggelsen af de nævnte dokumenter. Han kritiserede navnlig, at de slovenske myndigheder ikke havde forsøgt at koordinere med ECB, før foranstaltningen blev gennemført.
19.
I forbindelse med den efterfølgende kontakt mellem den slovenske repræsentant for ECB og de slovenske myndigheder, der havde ansvar for efterforskningen, gjorde sidstnævnte gældende, at det først kunne afgøres, om nogle af de beslaglagte dokumenter var omfattet af privilegier og immuniteter, når disse var blevet gennemgået. Selv om de slovenske myndigheder grundlæggende erklærede sig villige til at samarbejde, accepterede de ikke ECB’s forslag om at finde frem til en fælles fremgangsmåde til at identificere ECB’s dokumenter for at forhindre, at disse dokumenter blev vurderet uden en forudgående frigivelse fra ECB. Den slovenske anklagemyndighed opfattede nemlig dette forslag som et ulovligt indgreb i den igangværende efterforskningsprocedure. Der blev imidlertid aftalt et møde mellem den kompetente anklagemyndighed og ECB’s repræsentant den 18. november 2016, hvor de nærmere detaljer i samarbejdet skulle drøftes.
20.
Den 27. oktober 2016 meddelte den kompetente anklagemyndighed ECB’s repræsentant, at efterforskerne allerede den 17. november 2016 ville påbegynde sikringen af de elektroniske data i henhold til den slovenske strafferetsplejelov (
7
), og at ECB’s repræsentant var inviteret til at deltage i dette.
21.
Den 16. november 2016 indgav ECB en hasteindsigelse til Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana) for at forhindre den umiddelbart forestående sikring af de elektroniske dokumenter. Ifølge den slovenske regering gjaldt denne indsigelse også lovligheden af ransagningen og beslaglæggelsen som sådan. I hvert fald afviste Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana) indsigelsen den efterfølgende dag med den begrundelse, at protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter ikke er til hinder for beslaglæggelserne og sikringen.
22.
Ligeledes den 17. november 2016 indledtes sikringen af de elektroniske dokumenter, navnlig dem, der befandt sig på den slovenske centralbanks direktørs bærbare computer. ECB’s repræsentant deltog i disse aktiviteter og gjorde udtrykkeligt gældende, at de udgjorde en krænkelse af ECB’s arkiver. Dette førte ikke til, at bestemte dokumenter blev undtaget. Det oprindeligt planlagte møde den 18. november 2016 mellem den kompetente anklagemyndighed og ECB’s repræsentant blev udsat på ubestemt tid.
23.
Den 17. januar 2017 iværksatte ECB appel til prøvelse af Okrožno sodišče v Ljubljanis (retten i første instans i Ljubljana) afgørelse af 17. november 2016 ved den slovenske forfatningsdomstol. Efter ECB’s opfattelse burde Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana) have forelagt spørgsmålet om fortolkningen af protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter for Domstolen, og den tilsidesatte dermed ECB’s grundlæggende ret til en retfærdig rettergang.
24.
Ved e-mail af 15. maj 2017 informerede den kompetente anklagemyndighed ECB om, at politiet var i færd med at vurdere de beslaglagte og sikrede dokumenter og i denne forbindelse var instrueret om at udskille alle dokumenter, som officielt og formelt var udstedt af ECB, samt alle e-mails, hvis afsender var ECB, og hvis modtager var Banka Slovenije. For så vidt angår disse dokumenter fik ECB derefter lejlighed til at udtale sig om, hvordan deres anvendelse i efterforskningsproceduren og den strafferetlige procedure potentielt kunne påvirke ECB’s varetagelse af dennes opgaver og beføjelser. Slovenien fastholdt imidlertid den opfattelse, at disse dokumenter ikke stammede fra »ECB’s arkiver«. I tilfælde af, at ECB havde betænkeligheder med hensyn til bestemte dokumenter, tilbød de slovenske myndigheder at gennemføre straffesagen under strenge fortrolighedskrav og for lukkede døre, hvis disse dokumenter skulle vise sig at være uundværlige for straffesagen.
25.
Heroverfor fastholdt ECB sit standpunkt om, at beskyttelsen ved protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter også omfatter Banka Slovenijes dokumenter, hvis de er udarbejdet i forbindelse med denne banks varetagelse af sine opgaver inden for ESCB’s og eurosystemets rammer. Desuden skal ECB frigive alle dokumenter, der er omfattet af denne protokols beskyttelse, før de kan anvendes i efterforsknings- eller strafferetlige procedurer.
26.
På et møde mellem parterne den 12. juni 2017 lykkedes det ikke at nå til enighed om dette spørgsmål.
27.
Den 13. februar 2018 fremsendte ECB sit endelige forslag til identificering af de dokumenter, der er omfattet af protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, til den kompetente anklagemyndighed.
28.
Ved afgørelse af 19. april 2018 afviste den slovenske forfatningsdomstol ECB’s appel af 17. januar 2017 på grund af bankens manglende retsevne med hensyn til grundlæggende rettigheder.
29.
Den 13. juni 2018 informerede den kompetente anklagemyndighed under et fælles møde ECB’s repræsentant om, at politiet havde afsluttet prøvelsen af de beslaglagte dokumenter. Han meddelte, at ECB kunne kontrollere de dokumenter, der er nævnt i punkt 24 i dette forslag til afgørelse, når politiets endelige rapport var udarbejdet. For at undgå, at ECB blandede sig i de igangværende undersøgelser, ville de dokumenter, der blev anvendt i den endelige rapport, imidlertid først blive udleveret til ECB, når politiet havde overgivet dem til anklagemyndigheden.
IV. Den administrative procedure
30.
Den 28. april 2017 opfordrede Kommissionen i henvisning til artikel 258 TEUF Slovenien til at udtale sig om påstanden om, at Slovenien i forbindelse med ransagningen og beslaglæggelsen i Banka Slovenijes lokaler den 6. juli 2016 ikke sikrede ECB’s arkivers ukrænkelighed og derved overtrådte artikel 343 TEUF, artikel 39 i statutten for ESCB og ECB og artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter. Desuden havde de slovenske myndigheder ikke nogen konstruktive drøftelser med ECB og tilsidesatte dermed deres pligt til loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter.
31.
Slovenien svarede, at de beslaglagte dokumenter ikke kunne subsumeres under begrebet »ECB’s arkiver« som omhandlet i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter. Dokumenterne befandt sig i Banka Slovenijes ejendom og besiddelse, og denne må i forholdet til ECB anses for »tredjepart«. Desuden tog de slovenske myndigheder under hele proceduren det bedst mulige hensyn til ECB’s retsopfattelser, men uden at konkludere, at disse var korrekte. Tværtimod tilsidesatte ECB sin pligt til loyalt samarbejde, da den forsøgte at forhindre sikringen af beviser til brug for den nationale efterforskningsprocedure og strafferetlige procedure.
32.
Kommissionen tilsluttede sig ikke denne opfattelse og tilstillede den 20. juli 2018 Slovenien en begrundet udtalelse, hvilken denne besvarede den 11. september 2018.
V. Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen
33.
Kommissionen anlagde sag ved stævning af 16. april 2019.
34.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås i henhold til artikel 258 TEUF, at Republikken Slovenien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 343 TEUF, artikel 39 i statutten for ESCB og ECB, artikel 2, 18 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter samt artikel 4, stk. 3, TEU, idet de slovenske myndigheder i den slovenske nationalbanks lokaler ensidigt har beslaglagt dokumenter vedrørende udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver og ved i denne sammenhæng ikke at have arbejdet på loyal vis med ECB.
–
Slovenien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
35.
Slovenien har nedlagt følgende påstand:
–
Frifindelse.
36.
Ved kendelse af 3. september 2019 har Domstolens præsident tilladt ECB at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
37.
Slovenien, Kommissionen og ECB deltog i retsmødet den 22. juni 2020.
VI. Retlig bedømmelse
38.
Kommissionen har støttet sit søgsmål på to klagepunkter, som knytter an til forskellige handlinger fra de slovenske retshåndhævende myndigheders side.
39.
Det første klagepunkt vedrører begivenhederne den 6. juli 2016, dvs. den egentlige ransagning af Banka Slovenijes lokaler og beslaglæggelsen af bestemte dokumenter og datamedier (
8
). Ved sin fremfærd tilsidesatte Slovenien efter Kommissionens opfattelse ECB’s arkivers ukrænkelighed i medfør af artikel 343 TEUF, artikel 39 i statutten for ESCB og ECB, artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, sammenholdt med artikel 18 heri, og overtrådte artikel 4, stk. 3, TEU (herom under A).
40.
Kommissionen er desuden af den opfattelse, at de slovenske myndigheder ikke samarbejdede tilstrækkeligt med ECB før og efter ransagningen og beslaglæggelsen. Denne adfærd er genstanden for det andet klagepunkt, hvorved Kommissionen har gjort gældende, at der skete en tilsidesættelse af pligten til loyalt samarbejde som omhandlet i artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter og artikel 4, stk. 3, TEU (herom under B).
A.
Lovligheden af ransagningen og beslaglæggelsen i Banka Slovenijes lokaler (det første klagepunkt)
41.
Med hensyn til Kommissionens første klagepunkt er parterne for det første uenige om, hvorvidt dokumenter, som befinder sig i en national centralbanks besiddelse, kan være omfattet af beskyttelsen af ECB’s arkiver, som er fastsat i artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter. Mens dette efter Sloveniens opfattelse er udelukket allerede ud fra begrebet, anser Kommissionen også sådanne dokumenter for beskyttet, hvis de vedrører udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver.
42.
For det andet er der uenighed om de retsregler, som finder anvendelse på »ECB’s arkiver«. ECB og Kommissionen er nemlig af den opfattelse, at ECB skal give sit samtykke vedrørende alle dokumenter, som er omfattet af dette begreb, før de anvendes i en national efterforsknings- eller strafferetlig procedure. Heroverfor er Slovenien af den opfattelse, af ECB i hvert fald kun kan modsætte sig beslaglæggelsen af dokumenterne til brug for efterforskningsproceduren og den strafferetlige procedure, hvis den godtgør, at denne udgør en hindring for ECB’s funktion og uafhængighed.
43.
Følgelig skal det for det første undersøges, om beskyttelsen af »ECB’s arkiver«, som er fastsat i artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, gælder for dokumenter, som befinder sig i en national centralbanks besiddelse, og i givet fald for hvilken type dokumenter (herom under 1).
44.
For det andet skal det diskuteres, hvilke handlinger protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter konkret påbyder eller forbyder med hensyn til ECB’s arkiver (herom under 2).
1. Begrebet »ECB’s arkiver«
a) Fortolkningen af artikel 2 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, sammenholdt med artikel 22 heri
45.
Artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter definerer ikke begrebet »ECB’s arkiver«.
46.
I henhold til artikel 3 i hjemstedsaftalen mellem ECB og Forbundsrepublikken Tyskland omfatter dette begreb »navnlig alle sagsakter, skrivelser, dokumenter, manuskripter, fotografier, film- og lydoptagelser, computerprogrammer og magnetbånd eller disketter, som befinder sig i ECB’s ejendom eller besiddelse, og alle deri indeholdte oplysninger.«
47.
I den foreliggende sag er det ufornødent at tage stilling til, om hjemstedsaftalens bestemmelser overhovedet har almen gyldighed (
9
), da hjemstedsaftalens artikel 3 ifølge sin ordlyd (»navnlig«) ikke opregner de beskyttede dokumenter på udtømmende vis, og Kommissionen har støttet sig på en mere vidtgående beskyttelse af Unionens arkiver. Set fra Kommissionens synspunkt gælder ECB’s arkivers ukrænkelighed nemlig ikke kun for dokumenter, som befinder sig i ECB’s »ejendom eller besiddelse«, men også for dokumenter, som befinder sig i en national centralbanks besiddelse og stammer fra denne, hvis disse vedrører udførelsen af ESCB’s opgaver.
48.
Dette har Slovenien argumenteret imod, idet Slovenien henviser til, at begrænsningen af beskyttelsen til dokumenter, som befinder sig i den pågældende organisations »ejendom eller besiddelse«, er i overensstemmelse med almindelige folkeretlige principper (
10
). Unionens privilegier og immuniteter er afledt af de immuniteter, som indrømmes internationale organisationer i folkeretten for at beskytte dem mod uberettigede indgreb fra hjemstedsstatens side. Da Unionen med den tiltagende integration ikke længere kan anses for en klassisk international organisation, mister de privilegier og immuniteter, som er indrømmet Unionen, desuden deres berettigelse, og de skal derfor administreres restriktivt. Til forskel fra, hvad der typisk er tilfældet for internationale organisationer, befinder Unionen sig nemlig ikke i en svagere position i forhold til medlemsstaterne. I hvert fald er et dokument ikke længere beskyttet af artikel 2 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, hvis den pågældende institution kommunikerer eller videregiver dette dokument til en national myndighed, som f.eks. en centralbank. Videregivelsen til en tredjepart må nemlig opfattes som et afkald på protokollens privilegier og immuniteter. Endelig kræver den funktionelle karakter, som Unionens privilegier og immuniteter har, også en begrænsende fortolkning.
49.
Begrebet »Unionens arkiver« skal i lyset af folkeretten fortolkes EU-retligt autonomt (
11
). Ved denne fortolkning skal der ifølge fast retspraksis ikke kun tages hensyn til bestemmelsens ordlyd, men også til den generelle sammenhæng, hvori det anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af (
12
).
50.
Det kan udledes af samspillet med artikel 1 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, at de omtvistede dokumenter og datamedier ikke falder uden for beskyttelsesområdet for protokollens artikel 2, sammenholdt med artikel 22 heri, blot af den grund, at de ikke befandt sig i ECB’s lokaler. Alle genstande, som befinder sig i ECB’s bygninger og lokaler, er nemlig allerede beskyttet ved protokollens artikel 1, sammenholdt med artikel 22 heri. Hvis der herudover skal restere et selvstændigt anvendelsesområde for protokollens artikel 2, må dette altså principielt også omfatte dokumenter og datamedier, som befinder sig andre steder end i ECB’s lokaler, for så vidt som der er tale om »Unionens arkiver«.
51.
Vedrørende artikel 2 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter har Domstolen desuden fastslået, at Unionens arkivers ukrænkelighed ikke gælder absolut, men kun har funktionel karakter (
13
). I modsætning til Sloveniens opfattelse medfører dette imidlertid ikke en generel pligt til en begrænsende fortolkning af protokollens artikel 2, sammenholdt med artikel 22 heri. Dette betyder tværtimod, at beskyttelsens omfang begrænses af den pågældende immunitets hensigt og formål (
14
). Samtidig følger det deraf, at beskyttelsesområdet også kun kan fastlægges med hensyn til dette formål (
15
).
52.
Formålet med de nævnte bestemmelser er – dette er parterne i den foreliggende sag enige om – at bevare ECB’s funktion og uafhængighed (
16
). I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at arkivernes ukrænkelighed navnlig skal forhindre, at udbredelsen af kendskabet til de oplysninger, der er indeholdt i de beskyttede dokumenter, kan lægge hindringer i vejen for den berørte institutions funktion og uafhængighed, navnlig ved at vanskeliggøre udførelsen af de opgaver, som denne institution har fået pålagt (
17
).
53.
I henhold til artikel 127 TEUF opfylder ECB imidlertid ikke sin hovedopgave – at sikre prisstabilitet (
18
) – alene, men sammen med de nationale centralbanker, som sammen med ECB udgør ESCB (jf. artikel 282, stk. 1, TEUF).
54.
ESCB’s og Eurosystemets funktion og udførelsen af deres opgaver (
19
) forudsætter et tæt samarbejde med arbejdsdeling og en konstant dialog mellem ECB og de nationale centralbanker. I henhold til artikel 9.2 i statutten for ECB og ESCB udføres de opgaver, som er overdraget ESCB i medfør af artikel 127 TEUF, enten ved ECB’s egne aktiviteter eller af de nationale centralbanker. I overensstemmelse hermed har Domstolen fastslået, at ECB og de nationale centralbanker i ESCB er »forenet« i et tæt samarbejde, i hvis regi der hersker en mindre udtalt sondring mellem Unionens retsorden og de nationale retsordener (
20
).
55.
Af denne grund må Sloveniens argument afvises, hvorefter ECB afstår et dokument, når den overgiver eller sender det til de nationale centralbanker, og et sådant dokument dermed ikke længere er omfattet af beskyttelsen i artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter. Hvis der er tale om et dokument, som vedrører ESCB’s opgaver, forlader det nemlig ikke dette systems rammer ved videregivelsen til en national centralbank. Så længe et dokument imidlertid befinder sig inden for ESCB’s fastsatte rammer, må det principielt også være omfattet af den beskyttelse, som protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter fastsætter.
56.
Dermed kan der heller ikke være tale om en videregivelse til en »tredjepart«. Centralbankerne og deres direktører er ganske vist også nationale myndigheder. Med hensyn til ESCB har de imidlertid en dobbelt funktion (
21
). I denne forbindelse kan de nationale centralbanker ikke sammenlignes med myndigheder i medlemsstaterne, som på andre områder har fået overdraget gennemførelsen af EU-retten. Tværtimod er de nationale centralbanker i henhold til artikel 14.3 i statutten for ECB og ESCB »en integrerende del« af ESCB. Chefen for en centralbank i en medlemsstat, der har euroen som valuta, er i henhold til artikel 283, stk. 1, TEUF desuden medlem af ECB’s styrelsesråd.
57.
Hvis man således begrænser beskyttelsen af ECB’s arkiver i forbindelse med ESCB til dokumenter, som stammer fra ECB eller i hvert fald befinder sig i dennes besiddelse – og dermed udelukker alle de dokumenter, som befinder sig i de nationale centralbankers besiddelse eller stammer fra disse – er dokumenter, hvis udbredelse kan lægge hindringer i vejen for udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver, i vidt omfang undtaget fra denne beskyttelse. ECB’s arkivers ukrænkelighed kan følgelig ikke opfylde sin funktion.
58.
Dette gælder så meget desto mere, som bestemte valutapolitiske foranstaltninger i særlig grad kræver, at visse oplysninger behandles fortroligt, og disse oplysninger også eller sågar overvejende kan befinde sig i de nationale centralbankers ejendom og besiddelse. Dette kan eksempelvis anskueliggøres med ESCB’s Public Sector Purchase Programme (PSPP), som danner rammen for især Eurosystemets nationale centralbankers opkøb af obligationer, navnlig statsobligationer, på de sekundære markeder. Det er en betingelse for, at dette program kan fungere, at den præcise nøgle for og omfanget af opkøbet af bestemte medlemsstaters statsobligationer på de sekundære markeder ikke er kendt (
22
). Disse oplysninger findes imidlertid med stor sandsynlighed også i dokumenter, som befinder sig i de pågældende nationale centralbankers ejendom og besiddelse.
59.
Desuden kan heller ikke Sloveniens argument om, at Unionens institutioners privilegier og immuniteter mister deres betydning i takt med Den Europæiske Unions tiltagende integration, følges, i hvert fald ikke for så vidt angår ESCB’s og Eurosystemets institutioner. ECB’s uafhængighed, som det netop er hensigten at beskytte med artikel 343 TEUF, artikel 39 i statutten for ESCB og ECB og protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, udspringer ikke alene af Den Europæiske Unions status som international organisation. Tværtimod er denne uafhængighed ifølge traktaternes opbygning en uundværlig forudsætning for at sikre prisstabilitet og forudsætter i særlig grad, at de institutioner, der varetager denne opgave, er uafhængige (
23
). Kravet om uafhængighed gælder derfor i henhold til artikel 130, stk. 1, TEUF ligeledes for de nationale centralbanker.
60.
Følgelig må arkivbegrebet omfatte alle dokumenter, som udarbejdes, behandles eller afsendes i forbindelse med udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver, uanset om de befinder sig i ECB’s eller de nationale centralbankers besiddelse.
61.
I forbindelse med kvalificeringen af et dokument som del af arkivet spiller det endnu ingen rolle, hvor tæt det er knyttet til udførelsen af ESCB’s opgaver. Hvis udbredelsen af kendskabet til de oplysninger, der er indeholdt i et dokument, på grund af dets underordnede betydning for ESCB’s aktiviteter ikke risikerer at skade ESCB’s funktion eller uafhængighed, fører dette nemlig i modsætning til Sloveniens opfattelse ikke til, at et sådant dokument slet ikke skal anses for en del af »ECB’s arkiver«. Dette funktionelle krav vedrører nemlig i stedet immunitetens rækkevidde i det konkrete tilfælde (
24
), som skal undersøges som det næste (herom under 2).
b) Spørgsmålet om, hvorvidt »ECB’s arkiver« er berørt i den foreliggende sag
62.
Ifølge fast retspraksis påhviler det under en traktatbrudssag Kommissionen at godtgøre, at betingelserne for det hævdede traktatbrud er opfyldt (
25
). For den foreliggende sag betyder dette, at Kommissionen først skal godtgøre, at der blandt de dokumenter, som de slovenske retshåndhævende myndigheder beslaglagde den 6. juli 2016, også var dokumenter, som vedrører udførelsen af ESCB’s opgaver. I denne forbindelse er det principielt ikke tilstrækkeligt, at Kommissionen påberåber sig en formodning (
26
).
63.
I den foreliggende sag gør der sig dog det særlige forhold gældende, at alle de omtvistede dokumenter allerede befinder sig i de slovenske retshåndhævende myndigheders besiddelse. Kommissionen kan derfor ikke med sikkerhed fastslå, hvilke dokumenter der helt præcist er blevet beslaglagt.
64.
Det er imidlertid uomtvistet, at man under ransagningen bl.a. beslaglagde al kommunikation, som var blevet sendt via Banka Slovenijes direktørs e-mailkonto, samt alle elektroniske dokumenter, der befandt sig på direktørens arbejdsplads eller på hans bærbare computer og var dateret i perioden 2012-2014. Blandt disse dokumenter må der nødvendigvis også være dokumenter, som vedrører udførelsen af ESCB’s opgaver. Chefen for Banka Slovenije er i henhold til artikel 283, stk. 1, TEUF nemlig medlem af ECB’s styrelsesråd, som endvidere i henhold til artikel 129, stk. 1, TEUF styrer ESCB og træffer alle vigtige beslutninger for dets funktion (
27
).
65.
I denne situation påhviler det Slovenien konkret og detaljeret at anfægte, at dokumenter, som vedrører udførelsen af ESCB’s opgaver, er berørt (
28
). Da Slovenien imidlertid har anført, at de kompetente instanser slet ikke kan identificere disse dokumenter, må det lægges til grund, at også »ECB’s arkiver« var berørt af ransagningen og beslaglæggelsen i Banka Slovenijes lokaler den 6. juli 2016.
2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en overtrædelse af protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter
a) Unionens privilegier og immuniteters funktionelle karakter
66.
Det følger imidlertid ikke alene af den konstatering, at beslaglæggelsen i hvert fald også berørte dokumenter, som kan subsumeres under begrebet »ECB’s arkiver«, at der foreligger en immunitetsovertrædelse. Tværtimod skal det dernæst afklares, hvad ECB’s arkivers »ukrænkelighed« konkret indebærer, henholdsvis under hvilke omstændigheder det kan lægges til grund, at der foreligger en overtrædelse af protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter.
67.
Artikel 2 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter konkretiserer ikke begrebet »ukrænkelighed« nærmere. Imidlertid præciserer protokollens artikel 1, andet punktum, med hensyn til Unionens lokaler og bygninger, som i henhold til første punktum ligeledes »ukrænkelige«, at disse er fritaget for »ransagning, rekvisition, beslaglæggelse og ekspropriation«.
68.
Disse eksempler på forbudte handlinger må principielt også gælde for artikel 2 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter. Der ses nemlig ingen grund til, at begrebet »ukrænkelighed« i protokollens artikel 2 skulle have en anden betydning end i artikel 1. Domstolens praksis bekræfter, at der ved fortolkningen af en bestemmelse i protokollen skal tages hensyn til de øvrige bestemmelsers ordlyd og indhold (
29
).
69.
Efter Sloveniens opfattelse udgør beslaglæggelsen af de pågældende dokumenter under de konkrete omstændigheder i den foreliggende sag alligevel ikke et indgreb i ECB’s arkivers ukrænkelighed. Et sådant skal nemlig kun lægges til grund, hvis det opstiller hindringer for ECB’s funktion eller uafhængighed.
70.
Til begrundelse for sin opfattelse støtter Slovenien sig nærmere bestemt på, at immuniteten i artikel 2 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, sammenholdt med artikel 22 heri, kun har funktionel karakter (
30
). I tilfælde af funktionel immunitet kan udlevering af sådanne dokumenter kun nægtes, hvis udleveringen kan opstille hindringer for EU-institutionens funktion og uafhængighed (
31
). Desuden er Unionens organer og institutioner ifølge Domstolens praksis principielt forpligtet til at understøtte medlemsstaternes myndigheder i forbindelse med strafferetlige efterforskninger, hvis de vedrører informationer om kendsgerninger, som er i disse EU-organers besiddelse, f.eks. ved at stille de pågældende dokumenter til rådighed for dem.
71.
Heraf udleder Slovenien for den foreliggende sag, at ECB’s arkivers ukrænkelighed kun kan anvendes som argument imod de slovenske myndigheders efterforskningsforanstaltninger, hvis beslaglæggelsen af de pågældende dokumenter til brug for efterforskningsproceduren og den strafferetlige procedure kan opstille hindringer for ECB’s funktion og uafhængighed. Dette har imidlertid hverken ECB eller Kommissionen godtgjort.
72.
Disse to institutioner peger heroverfor på, at medlemsstaternes retshåndhævende myndigheders adgang til dokumenterne i henhold til den generelle opbygning af systemet for privilegier og immuniteter grundlæggende altid kræver den pågældende instans’ samtykke (
32
). Hvis denne instans nægter at give samtykke, påhviler det Domstolen at træffe afgørelse. Dette gælder ifølge dennes praksis også for indsigt i Unionens arkiver (
33
). Da de slovenske myndigheder imidlertid hverken indhentede et samtykke fra ECB eller indbragte sagen for Domstolen, udgør ransagningen og beslaglæggelsen af de pågældende dokumenter en krænkelse af ECB’s arkiver. Det er derfor ikke relevant, om der opstilles hindringer for ECB’s funktion eller uafhængighed.
73.
Denne opfattelse er efter min opfattelse ikke forenelig med den rent funktionelle karakter af Unionens privilegier og immuniteter. Samtidig kan det imidlertid heller ikke være lovligt for medlemsstaternes myndigheder at gennemføre beslaglæggelser uden hensyn til eventuelle privilegier og immuniteter, hvis blot det efterfølgende viser sig, at de berørte dokumenter ikke indeholdt oplysninger, som kan vanskeliggøre udførelsen af disse organers opgaver. Dette resultat ville nemlig ikke være foreneligt med målsætningen om at sikre Unionens institutioner en fuldstændig og effektiv beskyttelse mod hindringer for eller risiko for skade på deres tilfredsstillende funktion og uafhængighed (
34
).
74.
Dette spændingsforhold kan løses ved at sondre mellem materielle og processuelle overtrædelser af protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter.
75.
Materielt beskytter protokollens artikel 2 og 22 ECB’s funktion og uafhængighed. For at denne beskyttelse kan sikres fuldstændigt og effektivt, er det imidlertid nødvendigt at udvide den med processuelle garantier i visse situationer.
76.
Derfor handler Unionens institutioner i henhold til protokollens artikel 18 i gensidig forståelse med de pågældende medlemsstaters ansvarlige myndigheder ved anvendelsen af protokollen. Denne bestemmelse konkretiserer for så vidt princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU (
35
). For den berørte EU-institution har Domstolen af denne bestemmelse udledt en pligt til at udlevere dokumenter, hvis der ikke er risiko for, at der opstilles hindringer for den pågældende institutions funktion og uafhængighed (
36
). Modsvarende er medlemsstaternes myndigheder principielt forpligtet til at indhente en sådan afgørelse om frigivelse, hvis de ønsker afgang til Unionens arkiver, i den foreliggende sag altså i dokumenter, som vedrører udførelsen af ESCB’s opgaver (
37
).
77.
Med denne pligt sikres EU-institutionernes funktion og uafhængighed, som er beskyttet ved protokollens artikel 2, procesretligt. Den sikrer nemlig, at de berørte EU-institutioner overhovedet kan håndhæve deres rettigheder i henhold til protokollen. Hvis medlemsstaternes myndigheder, som ønsker indsigt i bestemte dokumenter eller data, slet ikke indgår i en dialog med de pågældende EU-instanser, kan sidstnævnte nemlig ikke bedømme, om dette ønske opstiller hindringer for deres funktion og uafhængighed, og hvilke foranstaltninger de eventuelt skal træffe for at forhindre eller minimere sådanne hindringer. Dette gælder især i en situation som den foreliggende, hvor de pågældende dokumenter ikke befinder sig i den berørte EU-institutions besiddelse.
78.
Kommissionens påstand vedrører imidlertid netop dette processuelle aspekt af beskyttelsen af Unionens arkiver. Kernen i dens kritik af de slovenske retshåndhævende myndigheder er nemlig, at de handlede uden forudgående koordinering med ECB. Kritikken er derimod ikke rettet mod en konkret hindring for ECB’s funktion eller uafhængighed.
79.
En pligt til forudgående koordinering med de relevante EU-instanser kan ganske vist udgøre en risiko for bestemte efterforskningsforanstaltningers slagkraft, hvilket den slovenske regering med rette gør opmærksom på. Det kan imidlertid eventuelt være nødvendigt at acceptere dette i forbindelse med den afvejning af de modstridende interesser, som er iboende i bestemmelserne i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter. Der tages hensyn til medlemsstaternes retshåndhævende myndigheders interesser, idet den berørte EU-instans på sin side er forpligtet til at samarbejde loyalt (
38
). Dette indbefatter egnede foranstaltninger til at beskytte efterforskningsinteresserne. Desuden er dens afgørelse i fuldt omfang underlagt Domstolens prøvelse (
39
).
80.
I denne forbindelse viser Domstolens anden kendelse i sagen Zwartveld m.fl., at generelle påstande ikke er tilstrækkelig begrundelse for at nægte at udlevere dokumenter (
40
). Derved sikres det, at EU-organer ikke opstiller urimelige eller vilkårlige hindringer for medlemsstaternes strafferetlige foranstaltninger. Sloveniens frygt for, at allerede en hvilken som helst sammenhæng mellem centralbankdokumenter og ESCB’s opgaver kan udelukke enhver adgang for de nationale myndigheder og dermed helt forpurre deres efterforskninger, er således ubegrundet.
81.
I øvrigt fremgår det ikke, at beslaglæggelsen den 6. juli 2016 blev gennemført ved udnyttelse af en overraskelseseffekt. Tværtimod vidste Banka Slovenije allerede gennem den forudgående kontakt med de slovenske retshåndhævende myndigheder, at disse ønskede indsigt i bestemte dokumenter.
82.
Det er således ikke en betingelse for, at der foreligger en overtrædelse af de processuelle garantier for beskyttelsen af Unionens arkiver, at det i forvejen materielt er godtgjort, at der opstilles hindringer for den pågældende EU-institutions funktion og uafhængighed (
41
).
83.
Sondringen mellem processuelle og materielle overtrædelser af protokollen kan i denne forbindelse eventuelt have indvirkning på bevisbedømmelsen. Det kan nemlig absolut spille en rolle for spørgsmålet om at anvende et dokument som bevis i en national straffesag, om det er opnået under materiel tilsidesættelse af Unionens privilegier og immuniteter eller under tilsidesættelse af det processuelle aspekt af immuniteten (
42
).
84.
Da det i den foreliggende sag står fast, at de slovenske retshåndhævende myndigheder gennemførte ransagningen og beslaglæggelsen den 6. juli 2016 ensidigt og uden forudgående koordinering med ECB og heller ikke indhentede en afgørelse fra Domstolen, tilsidesatte de artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, sammenholdt med artikel 18 heri.
b) Subsidiært: Godtgørelse af en hindring for ECB’s funktion og uafhængighed
85.
Selv om Kommissionens første klagepunkt tages til følge allerede af de ovenfor anførte grunde, kan det i det videre forløb af tvisten mellem ECB og Slovenien være afgørende, om beslaglæggelsen også førte til en materiel tilsidesættelse af immuniteten. I denne forbindelse opstår spørgsmålet om, hvorvidt det er godtgjort, at der lægges hindringer i vejen for ECB’s funktion og uafhængighed.
86.
Såfremt Domstolen følger Sloveniens opfattelse, hvorefter allerede kvalificeringen af et dokument som en del af »ECB’s arkiver« forudsætter, at der foreligger en mulighed for en hindring for ECB’s funktion og uafhængighed (
43
), er dette spørgsmål sågar væsentligt for afgørelsen af den foreliggende sag.
87.
I denne sammenhæng følger det af Domstolens kendelser i sagen Zwartveld m.fl., at det principielt påhviler den pågældende EU-institution at godtgøre, om udbredelsen af kendskabet til indholdet af de pågældende dokumenter opstiller hindringer for Unionens funktion og uafhængighed og udførelsen af den pågældende institutions opgaver (
44
).
88.
Imidlertid optræder det allerede omtalte problem også i denne forbindelse, da de beslaglagte dokumenter befinder sig i de slovenske retshåndhævende myndigheders besiddelse, og at hverken ECB eller Kommissionen derfor ved, hvilke dokumenter det nærmere bestemt drejer sig om, (
45
). Det er imidlertid nødvendigt at have kendskab til dokumenterne og deres indhold for at kunne vurdere, om udbredelsen af kendskabet til de deri indeholdte oplysninger opstiller en hindring for ECB’s funktion og uafhængighed.
89.
Også i denne forbindelse er det derfor nødvendigt at anvende artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter. Denne forpligter medlemsstaterne til at samarbejde med Unionens organer for at sikre korrekt anvendelse af protokollen. Konkret skal de slovenske muligheder derfor gøre det muligt at identificere de dokumenter, som må anses for »ECB’s arkiver«, og give ECB mulighed for at tage stilling til disse dokumenter.
90.
Analogt hertil forpligter artikel 4, stk. 3, TEU ifølge retspraksis en medlemsstat til i forbindelse med en traktatbrudsprocedure at stille alle oplysninger til rådighed for Kommissionen, som denne skal bruge til at vurdere, om der foreligger et traktatbrud (
46
). Som allerede anført kan forpligtelsen til loyalt samarbejde sågar føre til, at det påhviler medlemsstaten konkret og detaljeret at anfægte Kommissionens oplysninger og følgerne af disse, hvis Kommissionen har fremlagt tilstrækkelige indicier for, at medlemsstaten har begået traktatbrud (
47
).
91.
Det er imidlertid ikke ethvert forspring med hensyn til oplysninger på den sagsøgte medlemsstats side, der kan føre til en sådan omvendt bevisbyrde. Tværtimod skal det ud fra sagens samlede omstændigheder, den pågældende kendsgernings natur og gældende EU-ret (
48
) forekomme berettiget af fravige fordelingen af bevisbyrden.
92.
I den foreliggende sag er der efter min opfattelse ikke grundlag for at vende bevisbyrden om for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der opstilles hindringer for ESCB’s funktion. Tværtimod bør ECB konkret godtgøre, hvorfor udbredelsen af kendskabet til oplysningerne i bestemte dokumenter kan vanskeliggøre udførelsen af ESCB’s opgaver (
49
). Dette kan ECB imidlertid kun gøre, hvis de slovenske myndigheder samarbejder med institutionen og stiller alle de oplysninger til dens rådighed, som gør det muligt for den at foretage denne vurdering. Denne nødvendighed understreger i øvrigt, at det i den foreliggende sag allerede på grund af tilsidesættelsen af det processuelle aspekt af immuniteten må fastslås, at der er sket en overtrædelse af EU-retten.
B.
Pligten til at koordinere med ECB før og efter ransagningen og beslaglæggelsen (det andet klagepunkt)
93.
Med sit andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Slovenien tilsidesatte sin pligt til loyalt samarbejde i henhold til artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter samt i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, idet de slovenske retshåndhævende myndigheder ikke indgik i en »konstruktiv dialog« med ECB. Nærmere bestemt har Kommissionen i denne forbindelse gjort gældende, at de slovenske myndigheder hverken før eller efter ransagningen og beslaglæggelsen af dokumenterne foretog en tilstrækkelig koordinering med ECB med henblik på at minimere hindringerne for dennes funktion og uafhængighed.
94.
Hvad angår de slovenske myndigheders adfærd før gennemførelsen af ransagningen og beslaglæggelsen i Banka Slovenijes lokaler, overlapper det andet klagepunkt indholdsmæssigt det første klagepunkt. Det første klagepunkt vedrører nemlig netop de slovenske retshåndhævende myndigheders ensidige fremfærd i forbindelse med ransagningen og beslaglæggelsen, dvs. den manglende forudgående koordinering med ECB. Herom er det allerede konstateret, at dette må anses for en tilsidesættelse af artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter (
50
).
95.
Følgelig skal det nu undersøges, om protokollens artikel 18 medfører forpligtelser med hensyn til perioden efter den egentlige ransagning og beslaglæggelse, og i givet fald hvilke.
96.
Ifølge fast retspraksis forpligter artikel 4, stk. 3, TEU medlemsstaterne til at træffe alle generelle eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten (
51
).
97.
Artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, som konkretiserer artikel 4, stk. 3, TEU, forpligter Unionens institutioner og medlemsstaternes myndigheder til at samarbejde for at undgå konflikter i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af protokollens bestemmelser (
52
). Denne forpligtelser er i sin natur gensidig (
53
). Hvis der i denne forbindelse – således som det er tilfældet i den foreliggende sag – skal ske en afvejning af modstridende interesser, indebærer denne forpligtelse, at begge parter skal udøve deres egne kompetencer under hensyntagen til den anden part, således at den anden parts legitime interesser påvirkes så lidt som muligt (
54
).
98.
For at ECB overhovedet kan varetage sine rettigheder i henhold til protokollen, skal Slovenien derfor først gøre det muligt at identificere de dokumenter, der må anses for at være en del af »ECB’s arkiver«, og give ECB lejlighed til at udtale sig med hensyn til eventuelle hindringer for dens funktion og uafhængighed (
55
). Inden for denne ramme skal ECB derefter fremføre konkrete grunde, som taler imod, at dokumenterne anvendes i den nationale efterforsknings- eller strafferetlige procedure.
99.
For at minimere risikoen for hindringer og samtidig undgå at forhale efterforskningen urimeligt skal begge parter i denne forbindelse bidrage til en hurtig undersøgelse. Slovenien har i denne forbindelse peget på, at ECB var seks måneder om at sende sine kriterier for identificeringen af de beskyttede dokumenter til de slovenske myndigheder (
56
). I retsmødet kunne ECB ikke give nogen forklaring på denne forsinkelse. Imidlertid tilbød de slovenske myndigheder kun ECB mulighed for at udtale sig med hensyn til de dokumenter, der er nævnt i punkt 24 i dette forslag til afgørelse. I stedet for at nægte en prøvelse med hensyn til alle andre dokumenter burde enten undersøgelsesdommeren – som i sagen Zwartveld m.fl. – eller den domstol, som behandlede ECB’s klage (
57
), have forelagt sagen for Domstolen, så denne kunne fastslå omfanget af beskyttelsen i henhold til artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter (
58
).
100.
Denne forpligtelse bortfalder heller ikke f.eks. ved de slovenske myndigheders tilbud om at gennemføre den nationale straffesag under strenge fortrolighedskrav eller for lukkede døre. Dette kan ganske vist bestemt være aspekter, som skal indgå i vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af bestemte dokumenter i den nationale straffesag lægger hindringer i vejen for ECB’s funktion og uafhængighed. Hvis Slovenien har en anden opfattelse af dette spørgsmål, må det imidlertid indhente en afgørelse fra Domstolen og kan ikke ensidigt beslutte at anvende de pågældende dokumenter i straffesagen.
101.
I denne forbindelse fremgår det i øvrigt af Domstolens praksis, at der i det hele taget kun kan forlanges udlevering af dokumenter, som er relevante for den nationale efterforsknings- og strafferetlige procedure (
59
).
102.
Heraf følger for den foreliggende sag, at de slovenske myndigheder senest ved sikringen af de beslaglagte dokumenter skulle have begrænset sig til de dokumenter, som er nødvendige for den nationale efterforskningsprocedure. Dette gælder i hvert fald i det omfang, at det ikke kan udelukkes, at et bestemt dokument berører ECB’s beskyttelsesværdige interesser, hvilket det påhviler ECB at godtgøre (
60
). I overensstemmelse med en hensynsfuld udøvelse af egne kompetencer (
61
) burde de slovenske myndigheder desuden omgående have tilbageleveret alle dokumenter, som må kvalificeres som ECB’s arkiver og ikke har relevans for denne sag. I denne forbindelse skal det ligeledes påpeges, at pligten til loyalt samarbejde ifølge fast retspraksis ligeledes kræver, at ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten bringes til ophør (
62
).
103.
Inden Kommissionens sagsanlæg oplyste de slovenske myndigheder imidlertid ikke, hvilke dokumenter de havde anvendt eller ville anvende i efterforskningsproceduren og den strafferetlige procedure og af hvilke grunde, og de udleverede heller ikke de dokumenter, som ikke behøvedes, til Banka Slovenije eller ECB.
104.
Det følger af ovenstående betragtninger, at Slovenien også ved sin adfærd efter ransagningen og beslaglæggelsen i Banka Slovenijes lokaler tilsidesatte artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter.
VII. Sagsomkostninger
105.
Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Slovenien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og Slovenien har tabt sagen, bør det pålægges sidstnævnte at betale sagsomkostningerne. I henhold til artikel 140, stk. 1, i Domstolens procesreglement, hvorefter de organer, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bærer ECB sine egne omkostninger (
63
).
VIII. Forslag til afgørelse
106.
Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1)
Republikken Slovenien
–
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 22 i protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, sammenholdt med artikel 18 heri, idet de slovenske retshåndhævende myndigheder den 6. juli 2016 beslaglagde bl.a. al kommunikation, som var blevet sendt via Banka Slovenijes direktørs e-mailkonto, samt alle elektroniske dokumenter, som befandt sig på direktørens arbejdsplads eller hans bærbare computer og var dateret i perioden 2012-2014, uden først at koordinere med Den Europæiske Centralbank eller indhente en afgørelse fra Domstolen
–
har desuden tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 18 i protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, idet Republikken Slovenien efter beslaglæggelsen hverken gav ECB mulighed for at identificere de dokumenter, som vedrører udførelsen af Det Europæiske System af Centralbankers opgaver, med henblik på at give ECB mulighed for at udtale sig om eventuelle hindringer for dens funktion og uafhængighed, eller begrundede, hvilke dokumenter der er uundværlige for den nationale straffe- og efterforskningssag, eller tilbageleverede alle andre dokumenter, som må kvalificeres som ECB’s arkiver.
2)
Republikken Slovenien betaler sagsomkostningerne.
3)
ECB bærer sine egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Overdragelsen skete ved oprettelsen af en egentlig banktilsynsmekanisme (Single Supervisory Mechanism, SSM), som ledes af ECB henholdsvis det nyoprettede tilsynsråd (Supervisory Board), og en fælles bankafviklingsmekanisme (Single Resolution Mechanism, SRM) under ledelse af afviklingsrådet (Single Resolution Board, SRB).
(
3
) – Dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139, præmis 69).
(
4
) – Protokol nr. 7 til EUF-traktaten vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (herefter »protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter«, EUT 2016, C 202, s. 266.
(
5
) – EUT 2016, C 202, s. 230.
(
6
) – BGBl. 1998 II, s. 2744.
(
7
) – Dette skal nærmere bestemt forstås som fremstilling af en elektronisk kopi.
(
8
) – Jf. punkt 16 og 17 i dette forslag til afgørelse.
(
9
) – Jf. vedrørende dette spørgsmål generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Feyerbacher (C-62/11, EU:C:2012:305, punkt 43 ff.).
(
10
) – Slovenien har i denne forbindelse navnlig anført artikel 2, stk. 4, i konventionen om De Forenede Nationers rettigheder og immuniteter af 13.2.1946 og om rettigheder og immuniteter for særorganisationerne af 21.11.1947 samt artikel 5 i den almindelige overenskomst om Europarådets rettigheder og immuniteter, som blev vedtaget i Paris den 2.9.1949.
(
11
) – Jf. i denne retning dom af 9.10.1973, Muras (12/73, EU:C:1973:100, præmis 7), af 14.1.1982, Corman (64/81, EU:C:1982:5, præmis 8), og af 30.1.2014, Diakite (C-285/12, EU:C:2014:39, præmis 27). Jf. vedrørende den autonome fortolkning af artikel 3 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter dom af 28.3.1996, AGF Belgium (C-191/94, EU:C:1996:144, præmis 16), og af 22.3.2007, Kommissionen mod Belgien (C-437/04, EU:C:2007:178, præmis 44-46).
(
12
) – Dom af 19.9.2000, Linster (C-287/98, EU:C:2000:468, præmis 43), af 2.9.2010, Kirin Amgen (C-66/09, EU:C:2010:484, præmis 41), og af 3.10.2013, Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs (C-59/12, EU:C:2013:634, præmis 25).
(
13
) – Kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 19 og 20).
(
14
) – Kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 20).
(
15
) – Jf. med hensyn til den parlamentariske immunitet i denne retning dom af 6.9.2011, Patriciello (C-163/10, EU:C:2011:543, præmis 29).
(
16
) – Jf. kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 19). Jf. vedrørende beskyttelsen af Unionens ejendom og aktiver kendelse af 11.5.1971, X mod Kommissionen (1/71 SA, EU:C:1971:48, præmis 3-8), og af 24.11.2005, Gil do Nascimento m.fl. mod Kommissionen (C-5/05 SA, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:723, præmis 11), samt dom af 30.5.2018, Dell’Acqua (C-370/16, EU:C:2018:344, præmis 34).
(
17
) – Kendelse af 6.12.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:440, præmis 11).
(
18
) – Dom af 10.7.2003, Kommissionen mod ECB (C-11/00, EU:C:2003:395, præmis 92), af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 43), og af 11.12.2018, Weiss m.fl. (C-493/17, EU:C:2018:1000, præmis 51).
(
19
) – Da de medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, i henhold til artikel 282, stk. 4, TEUF bevarer deres beføjelser på det monetære område, defineres og gennemføres Unionens valutapolitik i praksis af Eurosystemet, dvs. ECB og centralbankerne i de medlemsstater, der har euroen som valuta.
(
20
) – Jf. i denne retning dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139, præmis 69).
(
21
) – Dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139, præmis 70).
(
22
) – Jf. i denne forbindelse dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 106).
(
23
) – Jf. i denne forbindelse generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Kommissionen mod ECB (C-11/00, EU:C:2002:556, punkt 150) samt mit forslag til afgørelse Rimšēvičs mod Letland og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2018:1030, punkt 5 og 76). Vedrørende sammenhængen mellem ECB’s uafhængighed og målet om prisstabilitet henvises også til udkast til traktat om ændring af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab med henblik på indførelse af en økonomisk og monetær union af 21.8.1990, Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, supplement 2/91, s. 14, 20 og 58.
(
24
) – Jf. i denne retning kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 20).
(
25
) – Dom af 12.12.2002, Kommissionen mod Tyskland (C-209/00, EU:C:2002:747, præmis 38), af 4.9.2014, Kommissionen mod Frankrig (C-237/12, EU:C:2014:2152, præmis 32), og af 9.7.2015, Kommissionen mod Irland (C-87/14, EU:C:2015:449).
(
26
) – Dom af 12.12.2002, Kommissionen mod Tyskland (C-209/00, EU:C:2002:747, præmis 38), af 15.3.2012, Kommissionen mod Cypern (C-340/10, EU:C:2012:143, præmis 53), og af 4.9.2014, Kommissionen mod Frankrig (C-237/12, EU:C:2014:2152, præmis 32).
(
27
) – Jf. også artikel 12.1 i statutten for ESCB og ECB.
(
28
) – Dom af 26.4.2005, Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, præmis 44), af 2.12.2010, Kommissionen mod Portugal (C-526/09, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:734, præmis 22), af 18.10.2012, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-301/10, EU:C:2012:633, præmis 72).
(
29
) – Kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 20).
(
30
) – Slovenien refererer i denne forbindelse til kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 19 og 20).
(
31
) – Kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 25).
(
32
) – Jf. vedrørende den parlamentariske immunitet artikel 9, stk. 3, i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter; vedrørende frigivelse af Unionens aktiver og ejendom dom af 29.4.1993, Forafrique Burkinabe mod Kommissionen (C-182/91, EU:C:1993:165, præmis 14), samt kendelse af 24.11.2005, Gil do Nascimento m.fl. mod Kommissionen (C-5/05 SA, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:723, præmis 14).
(
33
) – Kommissionen og ECB refererer i denne forbindelse til kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 22-24).
(
34
) – Dom af 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 82).
(
35
) – Dom af 21.10.2008, Marra (C-200/07 og C-201/07, EU:C:2008:579, præmis 41).
(
36
) – Kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 21 og 22).
(
37
) – Artikel 4, stk. 3, TEU fremhæver i denne forbindelse, at forpligtelserne er gensidige, jf. dom af 16.10.2003, Irland mod Kommissionen (C-339/00, EU:C:2003:545, præmis 72).
(
38
) – Kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 21).
(
39
) – Jf. i denne retning kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 24), og af 6.12.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:440, præmis 7).
(
40
) – Kendelse af 6.12.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:440, præmis 11).
(
41
) – Tilsvarende har Domstolen fastslået, at arrest i Unionens aktiver uden en forudgående frigivelse enten fra den pågældende institution eller ved Domstolens bemyndigelse er i strid med protokollen, uanset om arresten opstiller hindringer for den pågældende institutions funktion og uafhængighed, jf. dom af 29.4.1993, Forafrique Burkinabe mod Kommissionen (C-182/91, EU:C:1993:165, præmis 14).
(
42
) – Det tilkommer ganske vist alene de nationale domstole at vurdere, hvilke virkninger der skal knyttes til de EU-retlige privilegier og immuniteter i en national straffesag, under behørig overholdelse af EU-retten og navnlig artikel 4, stk. 3, TEU, jf. dom af 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 93).
(
43
) – Jf. herom punkt 61 i dette forslag til afgørelse.
(
44
) – Kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 25), og af 6.12.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:440, præmis 11).
(
45
) – Jf. herom allerede punkt 63 i dette forslag til afgørelse.
(
46
) – Jf. i denne retning dom af 12.12.2002, Kommissionen mod Tyskland (C-209/00, EU:C:2002:747, præmis 39-43).
(
47
) – Jf. herom allerede ovenfor, punkt 65 i dette forslag til afgørelse.
(
48
) – Jf. vedrørende dette punkt generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse Kommissionen mod Tyskland (C-441/02, EU:C:2005:337, punkt 52-55).
(
49
) – Jf. vedrørende denne målestok allerede ovenfor, punkt 52 i dette forslag til afgørelse.
(
50
) – Jf. ovenfor, punkt 76-84 i dette forslag til afgørelse.
(
51
) – Dom af 7.10.2010, Stils Met (C-382/09, EU:C:2010:596, præmis 44), af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935, præmis 94), og af 31.10.2019, Kommissionen mod Nederlandene (C-395/17, EU:C:2019:918, præmis 95).
(
52
) – Dom af 21.10.2008, Marra (C-200/07 og C-201/07, EU:C:2008:579, præmis 41 og 42).
(
53
) – Dom af 16.10.2003, Irland mod Kommissionen (C-339/00, EU:C:2003:545, præmis 72).
(
54
) – Jf. i denne retning dom af 10.2.1983, Luxembourg mod Parlamentet (230/81, EU:C:1983:32, præmis 37 og 38).
(
55
) – Jf. herom allerede ovenfor, punkt 89 og 92 i dette forslag til afgørelse.
(
56
) – Jf. den periode, som der refereres til i punkt 26 og 27 i dette forslag til afgørelse.
(
57
) – Jf. herom punkt 21 og 23 i dette forslag til afgørelse.
(
58
) – Jf. i denne retning kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:315, præmis 24).
(
59
) – Jf. i denne retning kendelse af 6.12.1990, Zwartveld m.fl. (C-2/88-IMM, EU:C:1990:440, præmis 7 og 8).
(
60
) – Jf. herom allerede punkt 98 i dette forslag til afgørelse.
(
61
) – Jf. punkt 97 i dette forslag til afgørelse.
(
62
) – Dom af 31.10.2019, Kommissionen mod Nederlandene (C-395/17, EU:C:2019:918, præmis 98).
(
63
) – Jf. dom af 27.3.2019, Kommissionen mod Tyskland (C-620/16, EU:C:2019:256, præmis 101).