61981C0079
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
VOM 10. FEBRUAR 1982 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter.!
1. Einleitung
Die Rechtssache Baccini zeigt, daß die Maßnahmen zur Koordnination und Verbindung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit, die Artikel 51 EWG-Vertrag um der Freizügigkeit der Arbeitnehmer willen vorschreibt und die jetzt hauptsächlich in der Verordnung Nr. 1408/71 (kodifizierte Fassung ABl. 1980, C 138, S. 1) niedergelegt sind, in der nationalen Praxis nicht immer zum gewollten Ergebnis führen. Durch wörtliche Auslegung des einschlägigen nationalen Rechts zweier Mitgliedstaaten, durch die mangelnde Berücksichtigung der bei amtlichen Verfahren und insbesondere im grenzüberschreitenden Zusammenwirken einer großen Anzahl von Behörden unvermeidlichen Verzögerungen sowie durch für sich genommen verständliche, wenn auch anfechtbare Auslegungen des Gemeinschaftsrechts gelangte man in der vorliegenden Rechtssache zu einem Ergebnis, das den Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung zu Recht an Romane von Kafka denken ließ. In der Tat hat die Verbindung der sozialen Sicherheitssysteme im vorliegenden Fall infolge dieses Zusammenspiels verschiedener Faktoren dazu geführt, daß Frau Baccini nicht, wie Artikel 51 dies bezweckt, die Gewähr für die Aufrechterhaltung oder gar Erhöhung nationaler Leistungen hatte. Sie ist im Gegenteil gerade in eine deutlich schlechtere finanzielle Lage geraten, als wenn ohne Anwendung von Gemeinschaftsrecht nur belgisches Recht angewandt worden wäre. Dies kann nicht das Ziel der Verordnung Nr. 1408/71 gewesen sein, doch ist mit dieser Feststellung allein noch nicht gesagt, daß das so aufgeworfene Problem vom Gerichtshof gelöst werden kann. Auch der Gemeinschaftsgesetzgeber hat nicht rechtzeitig erkannt, daß praktische Schwierigkeiten der hier gegebenen Art entstehen können. Nur für die Zukunft hat er jetzt in der Tat der Wiederholung solcher widersinniger Auswirkungen der Maßnahmen zur Durchführung von Artikel 51 EWG-Vertrag in der Verordnung Nr. 2793/81 vom 29. September 1981 (ABl. 1981, L 275, S. 1) vorgebeugt. Die Frage, vor der der Gerichtshof jetzt steht, lautet, ob er durch Auslegung des bis zum Inkrafttreten der zuletzt genannten Verordnung geltenden Gemeinschaftsrechts auch für diesen früheren Zeitraum eine befriedigende Lösung der entstandenen Probleme finden kann, die den eindeutigen Zielen des Artikels 51 EWG-Vertrag Rechnung trägt, oder ob der Wortlaut des in diesem Zeitraum geltenden Gemeinschaftsrechts einer solchen Lösung entgegensteht. Trifft letzteres zu, so wird eine Lösung im nationalen Recht der betroffenen Mitgliedstaaten gesucht werden müssen. Obwohl der Gerichtshof zur Auslegung dieses nationalen Rechts nicht befugt ist, werde ich auch aus diesem Grund, in erster Linie jedoch, um die Problematik des zugrunde liegenden Sachverhalts zu verdeutlichen, in meinen Schlußanträgen auch auf die hier einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften Belgiens und ^Italiens eingehen. Meine Untersuchung dieses nationalen Rechts wird zum einen zeigen, daß das vorgelegte Problem unter anderem, wenn nicht gar ausschließlich, aus dem Inhalt des geltenden belgischen und italienischen Rechts sowie aus dessen Auslegung durch die zuständigen nationalen Stellen erwachsen ist. Zum anderen wird sich aus dieser Untersuchung ergeben, daß eine Lösung des vorliegenden Problems entweder nach belgischem oder nach italienischem Recht eventuell sogar ohne ergänzende Anwendung des Gemeinschaftsrechts an sich vielleicht nicht unmöglich wäre. Dennoch kann auch dann nur nach dem Gemeinschaftsrecht entschieden werden, nach welchem nationalen Recht das Problem zu lösen ist. Im übrigen wird der Gerichtshof nicht umhinkönnen, das Gemeinschaftsrecht für Fälle der hier gegebenen Art näher auszulegen, zumal die vorgelegten Fragen sich auch ausschließlich auf das Gemeinschaftsrecht beziehen. Eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts ist schließlich unter anderem deshalb wünschenswert, weil eine Analyse des Falles zeigt, daß das fragliche Problem letztlich gerade aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsen ist.
Daß der Ihnen vorgelegte Fall kein Einzelfall ist, ist im Verfahren ganz deutlich geworden. Allein in Belgien warten nach den im Verfahren vorgebrachten Darlegungen ungefähr 40 gleichartige Fälle auf die Erledigung des Falles Baccini. Die Kommission hält es überdies für wahrscheinlich, daß ähnliche Probleme in Zukunft auch im Verhältnis zwischen anderen als den hier beteiligten Mitgliedstaaten auftreten werden. Auch mir erscheint dies wahrscheinlich, und zwar nicht allein deshalb, weil das Andauern der gegenwärtigen Wirtschaftskrise auch andere Mitgliedstaaten möglicherweise zu einer restriktiven Handhabung der Arbeitslosenunterstützung verleiten wird, wenn die Antragsteller wie hier in einem anderen Mitgliedstaat Leistungen anderer Art erhalten. Ich halte es vielmehr auch aus dem Grund für wahrscheinlich, daß das mit dem Verbund der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit zusammenhängende Problem der zuweilen sehr langen Dauer der gegenseitigen Unterrichtung der durchführenden Stellen auch auf anderen Gebieten der sozialen Sicherheit als den hier in Rede stehenden auftreten kann. Es scheint mir daher auch keineswegs ausgeschlossen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber aufgrund der vorliegenden Rechtssache seine Aufmerksamkeit in weiterem Maße den Problemen wird zuwenden müssen, die der Faktor Zeit für die praktische Durchführung der Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit mit sich bringt. Die vorliegende Sache ist nicht allein deshalb neu, weil hier meines Wissens zum ersten Mal die unter Umständen verheerende Auswirkung des Faktors Zeit auf die Wirksamkeit der Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit zur Sprache kommt. Sie ist außerdem deshalb neu, weil die Problematik des Zusammentreffens von Leistungen bei Arbeitslosigkeit mit Leistungen bei Invalidität in der Rechtsprechung des Gerichtshofes bisher noch nicht aufgetreten ist.
Art und Belang des vorliegenden Auslegungsproblems kommen in allgemeinen Worten in den beiden Vorabentscheidungsfragen zum Ausdruck, die die Cour du travail Mons Ihnen vorgelegt hat. Diese Fragen lauten wie folgt:
„1.
Sind Artikel 51 des Vertrages von Rom und die europäischen Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 so auszulegen, daß es mit den Zielen des Vertrages vereinbar ist, wenn es einem Wanderarbeitnehmer untersagt wird, eine Arbeitslosenunterstützung in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft — in dem er die Voraussetzungen der dort geltenden Rechtsvorschriften in bezug auf die Arbeitsunfähigkeit erfüllt, die von den Behörden dieses Staates verneint wird — mit einer anteiligen Invaliditätsrente (Rechtsvorschriften des Typs B), die von einem anderen Staat aufgrund einer von den Behörden dieses Staates anerkannten Arbeitsunfähigkeit gewährt wird, zu kumulieren, obwohl diese beiden Leistungen der sozialen Sicherheit nicht denselben Schaden abdecken, der Betrag der Leistung wegen Invalidität erheblich niedriger ist als die Arbeitslosenunterstützung und die beiden ärztlichen Stellen der zuständigen Träger hinsichtlich der Arbeitsunfähigkeit des Betroffenen verschiedene Standpunkte eingenommen haben?
2.
Ist im Falle eines Arbeitnehmers, der aufgrund der europäischen Gemeinschaftsverordnungen eine Leistung wegen Arbeitsunfähigkeit nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats (Rechtsvorschriften des Typs A) und von einem Träger eines anderen Mitgliedstaats zu erbringende Leistungen wegen Invalidität (Rechtsvorschriften des Typs B) erhält und der, nachdem er von der zuständigen Behörde des ersten Staates nicht mehr als arbeitsunfähig anerkannt worden ist, vom zuständigen Träger dieses Staates aufgrund der Rechtsvorschriften über die Invaliditätsversicherung keine Leistungen mehr bezieht, sondern sich bei der Arbeitslosenversicherung des zuständigen Trägers dieses Staates meldet, dabei aber weiterhin eine Invaliditätsrente aus dem anderen Staat erhält, da der zuständige Träger dieses Staates seine Haltung nicht geändert hat, der zuständige Träger des ersten Staates nach dem Sinn und Zweck des Artikels 51 des Vertrages berechtigt, die Unvereinbarkeit zweier verschiedenartiger Leistungen (Arbeitslosenunterstützung und Invaliditätsrente) geltend zu machen und sich auf innerstaatliche Kumulierungsverbote zu berufen, um die Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu streichen? Bei Bejahung der Frage: Ergäbe sich diese Lage nicht ihrerseits aus der Gewährung der Invaliditätsleistung gemäß der Verordnung Nr. 1408/71, so daß diese Verordnung nicht die in Artikel 51 des Vertrages vorgesehene Schutzwirkung hätte, sondern im Gegenteil den Zielen des Vertrages zuwiderliefe?“
Obwohl die beiden Vorlagefragen sich auf verschiedene Aspekte des Gemeinschaftsrechts beziehen, begehrt das vorlegende Gericht mit beiden letztlich Aufklärung darüber, ob ein nationales Kumulierungsverbot auch dann mit Artikel 51 EWG-Vertrag und den Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 (ABl. 1972, L 74, S. 1) vereinbar ist, wenn es sich um zwei Leistungen ganz verschiedener Art handelt, von denen die eine ausschließlich auf dem nationalen Recht des einen Mitgliedstaats beruht, während die andere nur aufgrund des Gemeinschaftsrechts nach dem Recht eines anderen Mitgliedstaats gewährt werden kann, mit der Folge, daß der Arbeitnehmer eine geringere Leistung als diejenige erhält, die er erhielte, wenn er ausschließlich in dem erstgenannten Mitgliedstaat gearbeitet hätte.
Wenngleich im Verfahren auch auf andere Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ausführlich eingegangen worden ist, werden Sie also in erster Linie um Auslegung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 1408/71 ersucht. Insbesondere geht es dabei um die Auslegung des zweiten Absatzes dieser Vorschrift, der das hier in Rede stehende Zusammentreffen von Leistungen verschiedener Art behandelt. Außer zu dieser Vorschrift sind im Verfahren namentlich auch zu Artikel 40 derselben Verordnung und zu den Artikeln 36, 41 und 44 der Verordnung Nr. 574/72 Ausführungen gemacht worden, weil ihre Anwendung im vorliegenden Fall von ursächlicher Bedeutung für das Entstehen des Rechtsstreits gewesen ist. Schließlich wird um Auslegung von Artikel 51 EWG-Vertrag selbst ersucht, dessen Sinn und Zweck für die Auslegung der zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften von Bedeutung sein könnten.
Wie ich bereits betont habe, wurde das vorliegende praktische Problem aber durch den tatsächlichen Gang der Dinge bei der Verbindung der einschlägigen nationalen Systeme und durch den Inhalt der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften mit verursacht. Um die Dinge in der richtigen Perspektive erscheinen zu lassen, werde ich daher auch zunächst einen Überblick über die wichtigsten erheblichen Verwaltungshandlungen und ihren Einfluß auf das Entstehen des Problems geben. Danach werde ich näher auf die wichtigsten Vorschriften des belgischen und des italienischen nationalen Rechts eingehen, die in dieser Sache eine Rolle gespielt haben. Erst vor dem Hintergrund dieser administrativen und juristischen Tatsachen werde ich dann im Schlußteil meiner Ausführungen auf die vorgelegten gemeinschaftsrechtlichen Fragen eingehen.
2. Die wichtigsten Verwaltungshandlungen
Frau Baccini, eine italienische Staatsangehörige, arbeitete nacheinander in Italien und in Belgien, und zwar in dem zweiten Land seit 1962. Am 5. Juli 1973 erwarb sie in Belgien einen Anspruch auf eine Invaliditätsunterstützung. Später wurde sie in diesem Land wieder für arbeitsfähig erklärt. Die belgischen Invaliditätsleistungen wurden eingestellt und stattdessen wegen Arbeitslosigkeit eine Arbeitslosenunterstützung gewährt. Die außerdem aufgrund der Verordnung Nr. 1408/71 bewilligte anteilige italienische Invaliditätsrente bezog die Betroffene einerseits aufgrund der italienischen Rechtsvorschriften und andererseits infolge der erwähnten Verzögerung weiter. Dies führte aufgrund der belgischen Antikumulierungsvorschriften zum Entzug und, soweit sie bereits ausgezahlt worden waren, zur Rückforderung der viel höheren belgischen Leistungen wegen Arbeitslosigkeit.
Für das Ineinandergreifen der belgischen und der italienischen Regelung im vorliegenden Fall und für die dabei auftretenden Verzögerungen, die beide zum Entstehen des vorliegenden Problems beigetragen haben, ist jedoch eine ausführlichere Übersicht über den Sachverhalt in hohem Maße aufschlußreich.
Phase 1
Am 5. Juli 1973 wurde Frau Baccini die belgische Invaliditätsunterstützung zuerkannt. Erst am 6. September 1974, also 14 Monate später, informierte der zuständige belgische Träger, das Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering (Staatliche Anstalt für Kranken- und Invaliditätsversicherung, dem Gerichtshof besser bekannt unter der französischen Abkürzung INAMI) hierüber gemäß der Verordnung Nr. 574/72 den zuständigen italienischen Träger INPS. Wieder gut drei Jahre später, am 13. September 1977, teilte das INPS Frau Baccini mit, daß ihr ab 1. August 1974 auch eine anteilige italienische Invaliditätsrente gewährt würde. Diese Leistung beruhte unter anderem auch auf den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den Verbund der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit. Die späte Reaktion des itlaienischen Trägers war unter anderem eine Folge der näheren Erläuterungen, um die das INPS den belgischen Träger am 5. Juni 1976 ersucht hatte. Die tatsächliche Durchführung des Verbunds der Systeme nahm also, was die Zuerkennung der italienischen Leistung angeht, mehr als vier Jahre in Anspruch. Wie bereits bemerkt, muß eine so lange Dauer des Verfahrens zur Herstellung des Verbunds nicht nur in einem Fall wie dem hier gegebenen dem Gemeinschaftsrecht viel von seiner praktischen Bedeutung für die Betroffenen nehmen. Die Rückwirkung der verzögerten Leistungsfeststellung wird an diesem beunruhigenden Ergebnis in den meisten Fällen nur wenig und zuweilen sogar überhaupt nichts ändern können.
Phase 2
Für die Zeit vom 28. April 1975 bis zum 4. Juni 1975 wurde Frau Baccini in Belgien wieder für arbeitsfähig erklärt, was dort die Umwandlung in eine Arbeitslosenunterstützung mit sich brachte, solange sie keine Arbeit fand. Für die vorliegende Rechtssache ist diese Phase, soweit sich den Akten entnehmen läßt, nicht von Bedeutung.
Phasen 3 und 4
Am 5. Juni 1975 wurde Frau Baccini in Belgien erneut für arbeitsunfähig erklärt. Daraufhin erhielt sie wieder belgische Invaliditätsleistungen, und zwar bis zum 1. September 1977, an dem sie wieder für arbeitsfähig erklärt wurde. Die Invaliditätsunterstützung wurde nunmehr erneut in eine Arbeitslosenunterstützung jmgewandelt. Soweit sich den Akten entnehmen läßt, wurde der italienische Träge INPS erst am 23. Juni 1977, also über zwei Jahre später, von dem belgischen Träger darüber unterrichtet, daß die Betroffene am 5. Juni 1975 für arbeitsunfähig erklärt worden war, und ihm wurde erst am 17. Oktober 1977 oder am 17. Oktober 1978 (beide Daten werden in den Akten genannt) mitgeteilt, daß erneut die Arbeitsfähigkeit festgestellt worden sei.
Das zuständige italienische Konsulat in Belgien hatte das INPS auf Ersuchen der Betroffenen jedoch jedenfalls auch am 18. April 1978 von der letztgenannten Tatsache in Kenntnis gesetzt und darum ersucht, über die Auswirkungen dieses Ereignisses auf die italienische Leistung informiert zu werden.
Phase 5
Am 8. Dezember 1978 beschlossen die belgischen Behörden aufgrund der nationalen Antikumulierungsbestimmungen und anscheinend, ohne die Reaktion der italienischen Behörden auf die übersandten Mitteilungen abzuwarten, Frau Baccini keine Arbeitslosenunterstützungen mehr zu bezahlen und die bereits bezahlten Leistungen zurückzufordern.
Phase 6
Um die katastrophalen Folgen des Ineinandergreifens von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht in der Praxis jedenfalls in zeitlicher Hinsicht zu begrenzen, ersuchte Frau Baccini am 11. Dezember 1978 das INPS (Italien), die italienischen Leistungen einzustellen. Im nachhinein gesehen hätte sie vielleicht besser die Entziehung mit Rückwirkung zum 1. September 1977 beantragt, und zwar unter gleichzeitiger Erklärung ihrer Bereitschaft, die für diesen Zeitraum erhaltenen Leistungen wieder zurückzuzahlen. Ein echter Vorwurf kann ihr daraus jedoch nicht gemacht werden. Wie sich noch zeigen wird, sind italienische Leistungen in einem Fall der hier gegebenen Art von Amts wegen festzustellen und zu entziehen, ohne daß der Betroffene selbst in irgendeiner Weise tätig zu werden braucht. Am 22. Mai 1980 teilte das INPS Frau Baccini mit, daß es die Leistungen ab 1. Februar 1980 eingestellt habe. Am 18. September 1981 erließ der Rat die Verordnung Nr. 2793/81 zur Änderung der Verordnung Nr. 1408/71, durch die unter anderem die Feststellung aufgehoben wurde, daß die Tatbestandsmerkmale der Invalidität in Belgien und Italien übereinstimmten. Das tatsächliche Problem von Frau Baccini blieb demnach jedoch noch für den Zeitraum vom 1. September 1977 bis zum 1. Februar 1980 ungelöst. In diesem Zeitraum erhielt sie zwar eine niedrige italienische Leistung, doch mußte sie gleichzeitig eine weitaus höhere belgische Arbeitslosenunterstützung zurückbezahlen. Der Verbund der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit führte also in ihrem Fall per saldo zu einer Rückforderung des zuständigen belgischen Trägers, die sie nicht begleichen konnte.
Zum besseren Verständnis des Einflusses, den das belgische und das italienische nationale Recht auf dieses von der Kommission absurd genannte Ergebnis hatten, gebe ich nunmehr einen Überblick über die wichtigsten einschlägigen nationalen Vorschriften. Ich werde damit einige Überlegungen über die eventuellen Möglichkeiten verbinden, die Probleme von Frau Baccini und anderen italienischen Arbeitnehmern in Belgien mit gleichartigen Problemen nach dem nationalen Recht entweder Belgiens oder Italiens zu lösen.
3. Die wichtigsten einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts
3.1. Das belgische Recht
Die in Belgien zunächst zu gewährenden Leistungen bei Arbeitsunfähigkeit und Invalidität beruhen auf dem Gesetz vom 9. August 1963 über die Schaffung und Organisation eines Systems der Pflichtversicherung gegen Krankheit und Invalidität. Dieses Gesetz gehört, wie das vorlegende Gericht in seiner zweiten Frage zu Recht feststellt, zu den Rechtsvorschriften des Typs A. Die Aufteilung der Rechtsvorschriften über Invalidität in solche des Typs A und solche des Typs B geht bekanntlich auf die Verordnung Nr. 3/58 zurück, ist aber seitdem unter Kennern dieses Gebiets weiterhin gebräuchlich.
Bei Rechtsvorschriften des Typs A ist die Höhe der Leistungen auf einen bestimmten Betrag festgesetzt, der nicht von der Dauer der Versicherungszeiten des Betroffenen abhängt. Jedoch ergibt sich aus den Artikeln 46 und 50 der belgischen Regelung, daß sowohl die zunächst und höchstens ein jähr lang zu gewährende Leistung bei Arbeitsunfähigkeit als auch die daran anschließenden Invaliditätsleistungen nur gewährt werden, solange die Arbeitsunfähigkeit andauert. Nach Artikel 51 des Gesetzes stellt der Ärzteausschuß für Invaliditätsfragen aufgrund eines Vorschlags des Vertrauensarzts der Versicherungseinrichtung die Invalidität fest und bestimmt deren Dauer. Nach Artikel 51 Absatz 2 kann der Vertrauensarzt oder auf Antrag der Arzt der Arbeitsaufsichtsbehörde das Ende der Invalidität feststellen. Die Schwierigkeiten von Frau Baccini sind unter anderem darauf zurückzuführen, daß die belgische Erklärung über die Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit vom 1. September 1977 unter anderem infolge des Zeitfaktors erst 1980 zum Entzug der italienischen Invaliditätsrente geführt hat.
Außer den belgischen Rechtsvorschriften für Krankheit und Invalidität hat auch der belgische Koninklijk Besluit (Königliche Verordnung) über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosigkeit vom 20. Dezember 1963 im vorliegenden Verfahren eine beträchtliche Rolle gespielt. Nach Artikel 141 Absatz 3 dieses Koninklijk Besluit haben „Arbeitnehmer, die im Rahmen einer ausländischen Kranken-und Invaliditätsverischerung wegen einer Arbeitsunfähigkeit Leistungen beziehen, die nicht auf einen Arbeitsunfall oder eine Berufskrankheit zurückzuführen ist, ... wegen Arbeitsunfähigkeit keinen Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung, wenn der Grad der Erwerbsminderung 50 % oder mehr beträgt“.
Im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung sind interessante Ausführungen zu der Frage gemacht worden, ob diese Vorschrift im vorliegenden Fall zu Recht angewandt wurde, zumal die darin enthaltene Bedingung oder Voraussetzung „Arbeitsunfähigkeit“ laut der Erklärung der zuständigen belgischen Stelle über die Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit im vorliegenden Fall nicht erfüllt gewesen sei. Nach Ansicht der Kommission (die sich insoweit auf das führende belgische Handbuch „Droit de la sécurité sociale“ von P. Denis und P. Gosseries, Brüssel 1973, S. 370, berief) setzt ein Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung in Belgien dreierlei voraus: Erstens muß der Betroffene arbeitslos sein, zweitens muß er unfreiwillig arbeitslos sein und drittens muß er dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen, das heißt arbeitsfähig sein. In Umkehrung dazu schließt Arbeitsunfähigkeit das Recht auf Arbeitslosenunterstützung aus. Artikel 141 Absatz 1 des Koninklijk Besluit stellt für die Gewährung einer belgischen Invaliditätsunterstützung nicht zusätzlich als gesondertes Tatbestandsmerkmal die Voraussetzung „Arbeitsunfähigkeit“ auf, so daß der bloße Umstand, daß eine belgische Invaliditätsunterstützung gewährt wird, das Recht auf Leistungen wegen Arbeitslosigkeit entfallen läßt. Dagegen ist der zitierte dritte Absatz von Artikel 141 in diesem wesentlichen Punkt anders formuliert. Nach Ansicht der Kommission läßt die Fassung von Artikel 141 Absatz 3'des betreffenden belgischen Koninklijk Besluit denn auch in der Tat die Auslegung zu, daß es sich dabei um eine Vorschrift handelt, die die Anwendung dieser Vorschrift ausschließt, wenn die Arbeitsfähigkeit des Betroffenen feststeht. Obwohl der Gerichtshof zu dieser das nationale Recht betreffenden Auslegungsfrage nicht Stellung nehmen kann und eine solche Auslegungsfrage ihm daher auch zu Recht nicht vorgelegt worden ist, kann aus diesen Erörterungen geschlossen werden, daß die Lösung des aufgeworfenen Problems nach belgischem Recht nicht von vornherein ausgeschlossen zu sein scheint.
Neben Artikel 141 des genannten Koninklijk Besluit ist auch Artikel 146 desselben Koninklijk Besluit noch von einer gewissen Bedeutung für das Verständnis der nationalen Vorschriften, die zur Entstehung des Problems von Frau Baccini beigetragen haben. Soweit hier von Interesse, bestimmen der erste und der dritte Absatz des letztgenannten Artikels folgendes:
Absatz 1:
Erhalten die in Artikel 145 genannten Arbeitnehmer tatsächlich eine Rente, deren Tagesbetrag geringer als der Tagessatz der Arbeitslosenunterstützung für die Gruppe des Antragstellers ... ist, so haben sie Anspruch auf eine Arbeitslosenunterstützung in Höhe der Differenz zwischen dem genannten Tagessatz und dem Tagesbetrag der Rente; dabei darf der Satz der Arbeitslosenunterstützung nicht überschritten werden.
Absatz 2:
...
Unbeschadet des Artikels 142 gilt Absatz 1 auch für Arbeitslose, die Anspruch haben auf
1.
eine Invaliditätsrente als Bergarbeiter,
2.
eine Beihilfe für Behinderte ...
3.
eine Unterstützung, die im Rahmen einer ausländischen Kranken- und Invaliditätsversicherung wegen einer Arbeitsunfähigkeit von weniger als 50 % gewährt wird, die nicht auf einen Arbeitsunfall oder eine Berufskrankheit zurückzuführen ist.
Diese Vorschrift wurde im vorliegenden Fall von den belgischen Behörden nicht angewandt, weil — entgegen den Tatsachenfeststellungen eben dieser Behörden für den fraglichen Zeitraum — von der Gewährung einer italienischen Unterstützung, wegen Arbeitsunfähigkeit von mehr als 50 % ausgegangen wurde. In ihrer schriftlichen Erklärung weist die Kommission zu Recht auf diesen inneren Widerspruch der Auffassungen der belgischen Behörden hin. Die Betroffene wird einerseits von dem zuständigen belgischen Träger für arbeitsfähig erklärt und andererseits wegen der in Italien noch weiterlaufenden Invaliditätsleistungen als arbeitsunfähig angesehen. Unter demselben Vorbehalt, nämlich, daß es nicht Sache des Gerichtshofes ist, das belgische Recht auszulegen, kann, auch was Artikel 146 des belgischen Koninklijk Besluit angeht, der Schluß gezogen werden, daß es nicht von vornherein ausgeschlossen zu sein scheint, das aufgeworfene Problem durch eine andere Auslegung des belgischen Rechts zufriedenstellend zu lösen.
Aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts ist noch von Belang, daß die Kommission Artikel 146 des hier in Rede stehenden belgischen Koninklijk Besluit als eine typische Antikumulierungsbestimmung qualifiziert, während der Inhalt von Artikel 141 des Koninklijk Besluit eher eine Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit darstelle. Nach der Randnummer 4 der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Kaufmann (Rechtssache 184/73, Slg. 1974, 517, 523) dürfte diese Unterscheidung jedoch aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts nicht von Belang sein. Erheblich ist aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts dagegen die Frage, ob die Feststellung einer Arbeitsunfähigkeit von mehr als 50 % im vorliegenden Fall mit Artikel 40 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 in Einklang steht. Obwohl das vorlegende Gericht insoweit keine Frage gestellt hat, werde ich hierzu im letzten Teil meiner Ausführungen der Vollständigkeit halber doch einiges bemerken. Die Auslegung dieser Vorschrift durch die belgischen Behörden hat nämlich mit Sicherheit mit zu dem für Frau Baccini ungünstigen Ablauf des nationalen Verwaltungsverfahrens beigetragen. Auch in den schriftlichen und mündlichen Erklärungen im Verfahren vor dem Gerichtshof hat die genannte Verordnungsbestimmung daher eine Rolle gespielt.
3.2. Die italienischen Rechtsvorschrißen
Anders als die belgischen Rechtsvorschriften gehören die italienischen Rechtsvorschriften über Invaliditätsunterstützung zu den Rechtsvorschriften des Typs B, was bedeutet, daß die Leistungen hier von der Dauer der Versicherungszeiten abhängen. Nur durch die Zusammenrechnung der belgischen und der italienischen Versicherungszeiten gemäß dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht konnte Frau Baccini einen Anspruch auf eine — niedrige — italienische anteilige Leistung erwerben. Im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht wurde diese italienische Leistung von den höheren belgischen Invaliditätsleistungen abgezogen.
Die einschlägigen italienischen Vorschriften sind enthalten im Gesetzesdekret Nr. 636 vom 14. April 1939, später, soweit hier von Interesse, übernommen in das Gesetz Nr. 1272 vom 6. Juli 1939 in der Fassung, die dieses nach verschiedenen Änderungen nunmehr aufweist. Die italienischen Leistungen haben nach Artikel 10 des genannten Gesetzesdekrets den Charakter einer grundsätzlich auf Dauer zu gewährenden Invaliditätsrente. Ausgangspunkt für diese Qualifizierung als Dauerrente ist also die Annahme, daß die einmal festgestellte Invalidität auf Dauer fortbesteht. In ihren schriftlichen Erklärungen haben sowohl Frau Baccini als auch die Kommission daraus abgeleitet, daß die italienischen Invaliditätsleistungen, wenn sie einmal festgestellt sind, grundsätzlich nicht mehr entzogen werden können. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der italienischen Regierung in Beantwortung einer Frage des Berichterstatters zwar die Richtigkeit dieser Auslegung bestätigt, eine Entziehung aufgrund neuer Tatsachen jedoch nicht ausgeschlossen. In der Tat bestimmt Artikel 10 der italienischen Verordnung folgendes:
„Als arbeitsunfähig (invalide) gelten Versicherte, deren Fähigkeit, in ihrer Eignung entsprechenden Berufen einen Verdienst zu erzielen, durch Krankheit oder durch ein körperliches oder geistiges Gebrechen dauernd auf weniger als ein Drittel verringert ist.
Die Invaliditätsrente wird entzogen, wenn die Erwerbsfähigkeit des Rentenempfängers nicht mehr unter der in Absatz 1 bezeichneten Grenze liegt. Artikel 61 des Königlichen Gesetzesdekrets Nr. 1827 vom 4. Oktober 1935 bleibt unberührt.“ (
2
)
Aus Absatz 2 dieses Artikels geht meines Erachtens eindeutig hervor, daß auch die italienischen Invaliditätsleistungen von Amts wegen einzustellen sind, wenn die Arbeitsunfähigkeit im Sinne von Absatz 1 nicht mehr vorliegt. Nach den im Anhang zu den schriftlichen Erklärungen der Kommission beschriebenen Änderungen der italienischen Rechtsvorschriften gilt nun wieder der Invaliditätsgrad von mehr als zwei Dritteln, der in der ursprünglichen Fassung dieses Absatzes 1 vorgesehen war. Aus Absatz 2 folgt dann wohl, daß das vorliegende Problem auch durch Anwendung des italienischen Rechts behoben werden könnte. Dies hängt jedoch unter anderem von der gemeinschaftsrechtlichen Frage ab, ob auch die belgische Erklärung über die Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit vom 1. September 1977 für die italienischen Behörden verbindlich ist.
Auch dies unterstreicht die Wichtigkeit der Auslegung von Artikel 40 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71.
3.3. Schlußbemerkungen
Die Untersuchung des einschlägigen belgischen und italienischen Rechts zeigt, daß es an sich nicht ausgeschlossen zu sein scheint, das aufgetretene Problem entweder anhand des belgischen oder anhand des italienischen Rechts zu lösen. Beides setzt allerdings die Auslegung von Artikel 40 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 voraus, um die das vorlegende Gericht nicht ersucht hat. Außerdem ist es eine Frage der Koordination der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften, nach welchem nationalen Recht die Lösung dann gefunden werden müßte. Auch diese Frage kann nur anhand des Gemeinschaftsrechts beantwortet werden, aber auch insoweit hat Ihnen das vorlegende Gericht keine Frage gestellt. Schließlich ist zu bemerken, daß das hier in Rede stehende Problem überhaupt nicht aufgetreten wäre, wenn das Gemeinschaftsrecht, nämlich Artikel 40 der Verordnung Nr. 1408/71, die italienischen Behörden nicht verpflichtet hätte, der Betroffenen eine anteilige italienische Leistung zu zahlen. Zu Recht bemerkt die Kommission deshalb auch auf den Seiten 20 und 24 ihrer schriftlichen Erklärungen, daß das Gemeinschaftsrecht auch eine Lösung des vorliegenden Problems bereitstellen muß, das ja durch das Gemeinschaftsrecht selbst verursacht wurde. Für die Zukunft ist dies, wie bereits erwähnt, inzwischen durch den Gemeinschaftsgesetzgeber geschehen. Im folgenden Teil meiner Schlußanträge werde ich nun prüfen, ob der Gerichtshof anhand des damals geltenden Gemeinschaftsrechts eine Lösung für den Zeitraum anbieten kann, in dem das vorliegende Problem aufgetreten ist.
4. Die Auslegung der einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts
4.1. Artikel 40 und Kapitel 6 der Verordnung Nr. 1408/71
Obwohl die Fragen des vorlegenden Gerichts sich darauf nicht oder zumindest nicht ausdrücklich beziehen, erscheint es mir sinnvoll, zunächst einige Ausführungen zu Anikei 40 der Verordnung Nr. 1408/71 zu machen. Wie erwähnt, stellt die Anwendung dieses Artikels im vorliegenden Fall nämlich die unmittelbare Ursache für die aufgetretenen Probleme dar, zu denen das vorlegende Gericht Ihnen Fragen gestellt hat.
Den Anspruch auf eine italienische Leistung erwarb Frau Baccini durch Anwendung von Artikel 40 Absatz 1 der Verordnung.
Unter den Vorschriften, auf die Artikel 40 Absatz 1 verweist, ist hier insbesondere Artikel 46 Absatz 1 Unterabsatz 2 von gewisser Bedeutung. Danach hat der zuständige Träger jedes Mitgliedstaats „auch den Leistungsbetrag zu berechnen, der sich nach Absatz 2 Buchstaben a und b ergeben würde. Nur der höhere dieser beiden Beträge wird berücksichtigt.“ Der Gerichtshof hat aus dieser Vorschrift einen restriktiven Grundsatz für die Auswirkungen der Rechtsprechung über die nationale Anwendung nationaler Kumulierungsverbote abgeleitet. Ich verweise insoweit vor allem auf die Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen Mura (Rechtssache 22/77, Slg. 1977, 1699) und Brouwer-Kaune (Rechtssache 180/78, Slg. 1979, 2118). Die hierzu vom Gerichtshof angestellten rechtlichen Erwägungen sind mutatis mutandis auch für den vorliegenden Fall von Belang.
Auslegungsprobleme sind im vorliegenden Fall jedoch vor allem im Zusammenhang mit Artikel 40 Absatz 4 aufgetreten. Dieser lautet:
„Eine vom Träger eines Mitgliedstaats getroffene Entscheidung über die Invalidität eines Antragstellers ist auch für die Träger jedes anderen in Betracht kommenden Mitgliedstaats verbindlich, sofern die in den Rechtsvorschriften dieser Staaten festgelegten Tatbestandsmerkmale der Invalidität in Anhang IV als übereinstimmend anerkannt sind.“
Bis zum Erlaß der Verordnung Nr. 2793/81 vom 18. September 1981 zur Änderung der Verordnung Nr. 1408/71 enthielt der Anhang IV in der Tat die Feststellung, daß die belgischen und die italienischen Tatbestandsmerkmale der Invalidität übereinstimmten.
Die Auslegungsfrage, die sich für den im vorliegenden Fall relevanten Zeitraum vor dem 18. September 1981 stellt, geht dahin, ob Artikel 40 Absatz 4 ausschließlich für die Feststellung der Invalidität oder auch für Erklärungen gilt, durch die die Arbeitsfähigkeit festgestellt wird. Bei sehr wörtlicher Auslegung der Vorschrift könnte man den zweiten Teil dieser Frage eventuell verneinen. Aufgrund des inneren Zusammenhangs der Vorschrift für sich betrachtet kann man ihn auch bejahen. Eine Entscheidung über die Invalidität würde dann sowohl bejahende als auch verneinende Feststellungen über die Invalidität umfassen. Auch dann bleibt jedoch offen, ob auch spätere Entscheidungen, durch die eine früher festgestellte Invalidität mittels einer Erklärung über die Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit für nicht mehr bestehend erklärt wird, die Träger anderer Mitgliedstaaten binden. Mit der Kommission bin ich der Auffassung, daß jedenfalls diese letztgenannte Frage nur im weiteren Zusammenhang des Gesamtsystems der Verordnung beantwortet werden kann. Sowohl Artikel 40 als auch das gesamte die Invalidität betreffende Kapitel 2 der Verordnung beziehen sich auf die Feststellung von Leistungen bei Eintritt der Invalidität. Auch aus Artikel 51 EWG-Vertrag, dessen Durchführung die Verordnung dient, kann kein anderes Ziel abgeleitet werden als das, den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs von Wanderarbeitnehmern durch die Zusammenrechnung der relevanten Zeiten zu gewährleisten und festzulegen, welche Mitgliedstaaten zur Zahlung der Leistungen verpflichtet sind. Über die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten hinsichtlich der späteren Entziehung einmal erworbener Ansprüche ist weder in Artikel 51 noch in dem betreffenden Kapitel der Verordnung irgendetwas bestimmt. Auch Kapitel 3 der Verordnung Nr. 574/72 behandelt, wie schon aus seiner Überschrift hervorgeht, ausschließlich die Einreichung und Bearbeitung der Leistungsanträge, nicht auch die Beendigung der Gewährung einer Leistung. Schließlich zeigt der vorliegende Fall anschaulich, daß die Verzögerungen, die bei der fraglichen gegenseitigen Unterrichtung der zuständigen Träger von zwei oder mehr Mitgliedstaaten unvermeidlich auftreten, gerade durch eine extensive Auslegung von Artikel 40 Absatz 4, wie sie der zuständige belgische Träger befürwortet, zu Ergebnissen führen müssen, die den Interessen der Wanderarbeitnehmer nicht förderlich, sondern gerade abträglich sind. Dies stünde im Widerspruch zu jeder sinnvollen Auslegung des Artikels 51 und der darauf gestützten Durchführu ngsvorschriften.
Im übrigen müßte selbst eine Auslegung von Artikel 40 Absatz 4, wonach die italienischen Stellen auch an eine belgische Erklärung über die Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit gebunden wären, noch keineswegs zur Folge haben, daß die Gewährung der italienischen Leistung ebenfalls eingestellt werden müßte. Eine solche Erklärung ist nämlich höchstens für die Feststellung (des Nichtfortbestehens) der Invalidität von Belang. Daß die Invalidität fortbesteht, ist jedoch nur eine der Voraussetzungen für die Weitergewährung nationaler Invaliditätsleistungen. Das Recht des nationalen Gesetzgebers, einmal bewilligte Invaliditätsleistungen als eine Dauerrente auszugestalten, die grundsätzlich nicht entzogen werden kann, wird durch das Gemeinschaftsrecht nicht beschränkt. Wie erwähnt, ist im vorliegenden Verfahren von verschiedenen Seiten geltend gemacht worden, daß die italienischen Leistungen in der Tat grundsätzlich den Charakter einer solchen Dauerleistung haben.
Die Verordnung Nr. 1408/71 will, wie ich bereits ausgeführt habe, keine Harmonisierung, sondern, soweit sie hier von Interesse ist, ausschließlich eine Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit bewirken, die notwendig ist, um die Ziele der Artikel 48 bis 51 EWG-Vertrag zu erreichen und die Wanderarbeitnehmer gegen den Verlust anrechenbarer Zeiten abzusichern.
Artikel 40 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 ist meines Erachtens aufgrund der vorgenannten Erwägungen so auszulegen, daß er sich nicht auch auf Entscheidungen über. die Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit von Personen bezieht, die Anspruch auf Invaliditätsleistungen haben. Dies sowie die beschränkte Bedeutung, die selbst eine andere Auslegung der genannten Vorschrift für die Anwendung des italienischen-Rechts hätte, bedeutet, daß das System der Verordnung Nr. 1408/71 es nicht ausschließt, daß die Beendigung der Gewährung belgischer Invaliditätsleistungen und deren Umwandlung in Leistungen wegen Arbeitslosigkeit mit einer aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts zulässigen Weitergewährung italienischer Invaliditätsleistungen einhergeht.
Die Vorschriften des Kapitels 6 der Verordnung Nr. 1408/71 über Arbeitslosigkeit sagen über das Zusammentreffen von Invaliditätsleistungen und Arbeitslosenunterstützung nichts aus.
4.2. Artikel 12 der Verordnung Nr. 1408/71
Bei Bejahung der von mir vertretenen Auslegung von Artikel 40 Absatz 4 und wegen der selbst bei einer anderen Auslegung zulässigen Weitergewährung italienischer Leistungen kommt es letztlich auf die Zulässigkeit nationaler Kumulierungsverbote an, durch die auch das Zusammentreffen von Arbeitslosenunterstützung im Mitgliedstaat A mit an sich zulässigen Leistungen wegen Invalidität im Migliedstaat B verhindert werden soll.
Die einschlägige Gemeinschaftsrechtsvorschrift ist enthalten in Artikel 12 der Verordnung Nr. 1408/71, der sich auf das Verbot des Zusammentreffens von Leistungen bezieht. Da es hier nicht um Leistungen gleicher Art geht, ist im vorliegenden Fall namentlich Absatz 2 dieser Vorschrift von Bedeutung. Artikel 12 Absatz 2 lautet:
„Ist in den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats für den Fall des Zusammentreffens einer Leistung mit anderen Leistungen der sozialen Sicherheit oder mit anderen Einkünften vorgesehen, daß die Leistungen gekürzt, zum Ruhen gebracht oder entzogen werden, so sind diese Vorschriften einem Berechtigten gegenüber auch dann anwendbar, wenn es sich um Leistungen, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats erworben wurden, oder um Einkünfte handelt, die im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats bezogen werden. Dies gilt jedoch nicht, wenn der Berechtigte Leistungen gleicher Art bei Invalidität, Alter, Tod (Renten) oder Berufskrankheit erhält, die von den Trägern zweier oder mehrerer Mitgliedstaaten gemäß den Artikeln 46, 50 und 51 oder gemäß Artikel 60 Absatz 1 Buchstabe b festgestellt werden.“
Über die Tragweite dieser Bestimmung hat der Gerichtshof schon in zahlreichen Fällen entschieden. Ich verweise insoweit unter anderem auf folgende Rechtssachen:
1.
die Rechtssache Duffy (Rechtssache 34/69, Slg. 1969, 597), in der es um das Zusammentreffen einer Altersrente mit einer Witwenrente ging,
2.
die Rechtssache Kaufmann (Rechtssache 184/73, Slg. 1974, 517), in der es um das Zusammentreffen von Leistungen bei Arbeitsunfähigkeit mit Leistungen bei Krankheit ging,
3.
die Rechtssache Mura (Rechtssache 22/77, Slg. 1977, 1699), die Invaliditätsrenten italienischer Bergarbeiter in Belgien und in Italien betraf (siehe jedoch auch die Rechtssachen 112/76, 32/77 und 37/77 — Slg. 1977, 1658 —, auf die sich Generalanwalt Warner in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Mura unter anderem bezog),
4.
die Rechtssache Brouwer-Kaune (Rechtssache 180/78, Slg. 1979, 2111), die sich auf das Zusammentreffen einer in eine Invaliditätsrente umgewandelten Altersrente in einem Mitgliedstaat mit einer Invaliditätsrente in einem anderen Mitgliedstaat bezog, und
5.
die Rechtssache d'Amico (Rechtssache 4/80, Slg. 1980, 2960), in der es um das Zusammentreffen einer in eine Altersrente umgewandelten Invaliditätsrente mit einer noch nicht in dieser Weise umgewandelten Invaliditätsrente ging.
Die Kommission hat in ihrem Schriftsatz noch weitere für die vorliegende Sache relevante frühere Entscheidungen des Gerichtshofes angeführt. Diese Entscheidungen führen jedoch nicht zu wesentlich anderen Ergebnissen.
Wegen einer Analyse der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 12 kann auf die Seiten 15 und 16 des Schriftsatzes der Kommission und auf Philippa Watson, Social Security Law of the European Communities, London 1980, S. 171—187, verwiesen werden.
Im vorliegenden Fall sind vor allem die Urteile in den Rechtssachen Mura und Brouwer-Kaune mit den zugehörigen Schlußanträgen der Generalanwälte Warner und Capotorti von Bedeutung. Aus meinen kurzen Angaben über den Gegenstand der genannten Urteile des Gerichtshofes läßt sich auch entnehmen, daß der Gerichtshof bisher nicht mit der nunmehr zu behandelnden Problematik des Zusammentreffens von Leistungen bei Arbeitslosigkeit mit Invaliditätsleistungen befaßt war.
Anders als die Kommission auf Seite 18 ihres Schriftsatzes bin ich der Auffassung, daß Artikel 12 Absatz 2 hier grundsätzlich anwendbar und daher auch die angeführte Rechtsprechung auf diesem Gebiet grundsätzlich für die Beantwortung der dem Gerichtshof gestellten Fragen einschlägig ist. Artikel 12 ist Teil des Titels I — „Allgemeine Vorschriften“ — der Verordnung. Sein Absatz 2 spricht ohne irgendeine Einschränkung vom Zusammentreffen einer Leistung mit anderen Leistungen der sozialen Sicherheit. Darunter müssen also grundsätzlich alle in Artikel 4 der Verordnung genannten Leistungen verstanden werden, zu denen Leistungen bei Arbeitslosigkeit und Leistungen bei Invalidität gehören.
Bei der Beantwortung der dem Gerichtshof gestellten Fragen ist also nach Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 und nach den bisherigen einschlägigen Entscheidungen des Gerichtshofes davon auszugehen, daß auch im vorliegenden Fall der Satz gilt, daß die Verordnung Nr. 1408/71 der vollständigen Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften einschließlich der nationalen Antikumulierungsvorschriften nicht entgegensteht, wenn ein Arbeitnehmer Leistungen (hier: Arbeitslosenunterstützung) allein nach den nationalen Rechtsvorschriften erhält. Wegen dieses Ausgangspunkts verweise ich unter anderem auf die Randnummer 6 der Entscheidungsgründe des angeführten Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 180/78 (Brouwer-Kaune).
Allerdings bin ich der Auffassung, daß dieser Ausgangspunkt unter anderem durch Erwägungen ergänzt und abgeschwächt werden muß, wie sie die Kommission auf den Seiten 21—25 ihres Schriftsatzes angestellt hat. Diese Erwägungen beziehen sich in erster Linie auf die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1408/71 (siehe hierwegen die ursprüngliche Fassung in ABl. 1971, L 149) sowie auf Wortlaut und Ziele des Artikels 51. Den Ausführungen der Kommission zu diesem Punkt auf den Seiten 22 und 23 ihres Schriftsatzes schließe ich mich an. Insbesondere leite ich mit der Kommission aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu diesem Punkt als erstes Grundprinzip ab, daß das Ziel von Artikel 51 und der auf diesen gestützten Durchführungsverordnungen darin besteht zu verhindern, daß dem Wanderarbeitnehmer infolge seiner Übersiedlung von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat Zeiten, während derer er in den verschiedenen Mitgliedstaaten gearbeitet hat, nicht angerechnet werden und er so in eine ungünstigere Lage gerät, als wenn er seine ganze Berufslaufbahn in einem einzigen Mitgliedstaat zurückgelegt hätte. Den weiteren Ausführungen der Kommission zu diesem Punkt möchte ich nur hinzufügen, daß die von der Kommission zitierten und auch von mir als zutreffend angesehenen Darlegungen von Generalanwalt Warner in seinen Schlußanträgen in den Rechtssachen 112/76, 22/77 und 37/77 in analoger Anwendung auf den voliegenden Fall wie folgt paraphrasiert und weiter ausgeführt werden können:„Es wäre offensichtlich mit dem Vertrag und insbesondere mit den Artikeln 7 und 48 Absatz 2 des Vertrags unvereinbar, wenn ein Mitgliedstaat eine Vorschrift seines nationalen Rechts so anwenden würde, daß er eine Lage herbeiführte, in der eine Person, die sowohl in diesem Mitgliedstaat als auch in einem anderen gearbeitet hat, durch die Anwendung der nationalen Antikumulierungsvorschriften weniger erhielte, als sie erhalten würde, wenn sie nur in diesem Staat gearbeitet hätte. Das wäre tatsächlich eine Diskriminierung des Wanderarbeitnehmers, die die unmittelbar anwendbaren Artikel 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag verbieten.“ Aufgrund von mit seiner Staatsangehörigkeit unmittelbar zusammenhängenden Tatsachen wird der Wanderarbeitnehmer dann nämlich schlechter behandelt als ein Staatsangehöriger des betreffenden Staats, der ausschließlich im Inland gearbeitet hat. Meines Erachtens wäre die Anwendung dieser Erwägung bereits ausreichend für eine überzeugende und wirksame Lösung der vorliegenden Problematik.
Ich stimme jedoch auch dem zweiten Grundprinzip zu, das die Kommission auf den Seiten 23—25 ihres Schriftsatzes aus der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ableitet. Dieses zweite Grundprinzip lautet, daß die Vorschriften zur Durchführung von Artikel 51 einem Wanderarbeitnehmer keine Ansprüche nehmen können, die er allein aufgrund der Anwendung eines nationalen Gesetzes — hier also, ohne daß er infolge der Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71 auch eine andersartige Leistung eines anderen Mitgliedstaats erhalten hätte — erworben hätte. Außer auf die von der Kommission angeführte Rechtsprechung, insbesondere die Randnummer 6 des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Gravina (Rechtssache 807/79, Slg. 1980, 2205, 2218) verweise ich hier noch auf Satz 3 der Randnummer 8 des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Brouwer-Kaune, in dem der Gerichtshof den Schutz der dem Betroffenen allein nach den nationalen Rechtsvorschriften zustehenden Rechte ausdrücklich als ebenso erforderlich wie die Wahrung der sich unter Umständen aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Vorteile angesehen hat.
Schließlich halte ich an sich auch den dritten von der Kommission auf Seite 25 ihres Schriftsatzes aufgestellten Grundsatz für richtig, daß Unvollkommenheiten, die einem System der Koordinierung nicht harmonisierter Rechte immanent sind, sich nicht zum Nachteil von Wanderarbeitnehmern auswirken dürfen. Die beiden ersten von der Kommission aus dem Vertrag und der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes abgeleiteten Auslegungsgrundsätze sowie das von mir näher dargelegte, in den Artikeln 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag niedergelegte Diskrimierungsverbot scheinen mir jedoch tragfähigere Grundlagen für die Beantwortung der Vorlagefragen zu sein.
4.3. Beantwortung der vorgelegten Fragen
Aufgrund der vorausgehenden Erwägungen schlage ich abschließend vor, die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten :
1.
Die Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 sind so auszulegen, daß die Verordnung Nr. 1408/71 an sich der vollständigen Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften einschließlich der nationalen Antikumulierungsvorschriften nicht entgegensteht, wenn ein Arbeitnehmer Leistungen (hier: Arbeitslosenunterstützung) allein nach den nationalen Rechtsvorschriften erhält.
2.
Es steht jedoch im Widerspruch zu den bei Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71 mit zu berücksichtigenden Zielen des Artikels 51 und zu den unmittelbar wirkenden Artikeln 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag, auf die Artikel 51 implizit verweist, wenn eine nach Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 grundsätzlich zulässige nationale Antikumulierungsvorschrift von dem betreffenden Mitgliedstaat so angewandt wird, daß ein Wanderarbeitnehmer in eine ungünstigere Position gerät, als wenn er ausschließlich in diesem Mitgliedstaat gearbeitet hätte.
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1
)	Aus dem Niederländischen übersetzt.
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2
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