61979C0815
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 23 SEPTEMBER 1980 (
1
)
Inhoud
Inleiding
De eerste en de tweede vraag
De derde en de vierde vraag
De vijfde vraag
Conclusies
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
Inleiding
Deze zaak betreft een verzoek van de Pretura te Como om geen prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 EEG-Verdrag. Ik vind het een moeilijke zaak, en zulks in weerwil van het feit dat wij kunnen beschikken over een zorgvuldig geargumenteerde verwijzingsbeschikking en, naast de opmerkingen van verdachten in het hoofdgeding (G. Cremonini en L. Vrankovich), over de opmerkingen van vier regeringen — de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse en de Britse — en van de Commissie.
Het gaat om vragen betreffende de uitlegging en werking van richtlijn nr. 73/23/EEG van de Raad van 19 februari 1973 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke voorschriften der Lid-Staten inzake elektrisch materiaal bestemd voor gebruik binnen bepaalde spanningsgrenzen (PB L 77 van 1973, blz. 29). Deze zaak vormt in zekere zin een vervolg op zaak 123/76 (Commissie t. Italië, Jurispr. 1977, blz. 1449); in dit krachtens artikel 169 EEG-Verdrag ingestelde beroep verklaarde het Hof in zijn arrest van 14 juli 1977, dat de Italiaanse Republiek een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet was nagekomen door niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen voor het volgen van voornoemde richtlijn.
Op 18 oktober 1977 nam het Italiaanse parlement wet nr. 791 aan, waarbij de richtlijn werd uitgevoerd of althans bedoeld werd deze uit te voeren. Of die wet inderdaad volledige werking verleent aan de bepalingen van de richtlijn, is één van de vragen die de Pretore heeft te beslissen. De artikelen 314 en 315 van het presidentiële decreet van 27 april 1955, waarvan de Commissie en ikzelf in zaak 123/76 hadden gesteld dat zij onverenigbaar waren met de richtlijn, werden door voornoemde wet evenwel niet geheel afgeschaft. Kort gezegd, verlangt artikel 314 dat elektrische apparaten waarvan de motor meer dan een bepaald voltage heeft, geaard moeten zijn, terwijl ingevolge artikel 315 draagbaar elektrisch materiaal extra moet worden geïsoleerd. De Commissie stelt dat het voor de veiligheid niet nodig is dat elektrisch materiaal zowel geaard is en van extra isolatie voorzien, en dat de cumulatieve toepassing van de vereisten van de artikelen 314 en 315, waarvan de Italiaanse overheid vaak vrijstelling verleent, eerder protectionistische dan veiligheidsdoeleinden dient.
De feiten van de onderhavige zaak kunnen worden samengevat als volgt.
In 1979 importeerden de heer Cremonini en mevrouw Vrankovich (hierna: de verdachten) uit België elektrische strijkijzers van de merken „Calor” en „Rowenta”, elektrische boormachines van het merk „Metabo” en elektrische maaimachines van het merk „Gazonette” in Italië. Geen van deze apparaten voldeed aan de vereisten van de artikelen 314 en 315 van het presidentieel decreet van 1955. De strijkijzers waren geaard, doch niet voorzien van de bij artikel 315 vereiste dubbele isolatie. De boormachines en de maaimachines beschikten wel over extra isolatie, maar niet over een aarding. De invoer van dergelijke goederen leverde blijkbaar naar Italiaans recht een strafbare overtreding op. Op 7 juli 1979 werd bij de Pretura penale te Como een strafvervolging tegen de verdachten ingeleid, waarbij de Pretore de inbeslagneming van de goederen gelastte. Deze beschikking werd op 9 oktober 1979 ten uitvoer gelegd. Op 22 oktober 1979 verzochten verdachten om vrijgifte van de goederen, op grond dat deze voldoen aan de vereisten van de richtlijn. De Pretore besloot daarop bij beschikking van 27 november 1979 de zaak naar het Hof te verwijzen.
Voor wie niet vertrouwd is met het Italiaanse recht, kan de procedure enigszins vreemd lijken, want kennelijk werd de strafvervolging ingeleid en de inbeslagneming bevolen op initiatief van de Pretura zelf, dat wil zeggen van een rechterlijke instantie. Het lijkt mij nuttig hierop te wijzen, omdat het mede een verklaring vormt van de wijze waarop de door de Pretore aan het Hof voorgelegde vragen zijn geformuleerd.
De verdachten verklaarden ons, dat de onderhavige zaak één van honderden gelijkaardige gevallen is, die zich in Italië, en met name in Milaan, hebben voorgedaan en waarbij pretori penali de inbeslagneming gelastten van zowel ingevoerde als in Italië vervaardigde goederen op grond dat deze niet voldeden aan de vereisten van het presidentiële decreet van 1955.
De uitspraak van het Hof in de onderhavige zaak, de eerste in haar soort die aan het Hof werd voorgelegd, zal mitsdien, zo betoogden verdachten, verreikende gevolgen hebben. De Commissie deelde deze mening en voegde daaraan toe dat zij terzake een nieuwe procedure krachtens artikel 169 heeft ingeleid tegen de Italiaanse Republiek. Deze procedure is blijkbaar nog niet aangeland in het stadium van een beroep op het Hof.
De Franse regering heeft opgemerkt dat de richtlijn op het eerste gezicht tal van tegenstrijdigheden bevat en moeilijk uit te leggen is.
Alvorens over te gaan tot een onderzoek van de bepalingen van de richtlijn, moge ik het Hof herinneren aan het onderscheid waarop ik in zaak 123/76 al de aandacht heb gevestigd, te weten tussen de twee betekenissen die het woord „norm” in deze samenhang kan hebben. In de eerste plaats kan het de gewone betekenis hebben van een wettelijke voorgeschreven veiligheidsstandaard. Daarnaast kan het de engere betekenis hebben van een technisch normblad van een normalisatie-instituut, waarnaar in de wetgeving kan worden verwezen. Blijkens de preambule van de richtlijn gebruikt de richtlijn het woord in deze tweede betekenis. Het is van het allergrootste belang dit bij de lezing van de bepalingen van de richtlijn voor ogen te houden.
Het beschikkende gedeelte van de richtlijn begint met een omschrijving in artikel 1, van het materiaal waarop zij van toepassing is, namelijk elektrisch materiaal „bestemd voor een nominale wisselspanning tussen 50 V en 1000 V en een nominale gelijkspanning tussen 75 V en 1500 V, met uitzondering van het materiaal en de verschijnselen opgenomen in bijlage II”. Deze omschrijving past op het overgrote merendeel van de voor industrieel, commercieel en huishoudelijk gebruik bestemde elektrische apparaten. Zij omvat ook de in geding zijnde strijkijzers, boormachines en maaimachines. Het lijkt mij overbodig in te gaan op de uitzonderingen in bijlage II. Voorts valt krachtens artikel 12 ook „elektrisch materiaal bestemd voor de uitvoer naar derde landen” buiten de werkingssfeer van de richtlijn.
Na de werkingssfeer aldus te hebben omschreven, legt de richtlijn de Lid-Staten een aantal verplichtingen op, die kunnen worden ingedeeld in twee grote categorieën: de eerste omvat de verplichtingen die betrekking hebben op de fundamentele doelstellingen van de richtlijn, de tweede betreft de middelen ter verwezenlijking van deze doelstellingen.
Gelijk het Hof in zaak 123/76 overwoog, hebben de verplichtingen van de eerste categorie, negatief gezien, ten doel te voorkomen dat om het even waar in de Gemeenschap goederen in de handel worden gebracht die niet voldoen aan de desbetreffende veiligheidsvoorschriften, en, positief gezien, dat aan deze vereisten beantwoordende goederen daadwerkelijke tot het vrije verkeer binnen de Gemeenschap worden toegelaten.
In artikel 2 wordt de Lid-Staten een algemene verplichting opgelegd te waken over de verwezenlijking van het negatieve oogmerk. Lid 1 van dit artikel luidt als volgt:
„De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat het elektrische materiaal niet in de handel kan worden gebracht tenzij het, vervaardigd volgens de regels van goed vakmanschap op het gebied van de veiligheid die in de Gemeenschap gelden, bij correcte installatie en degelijk onderhoud en bij gebruik overeenkomstig de bestemming, de veiligheid van mensen, huisdieren en goederen niet in gevaar brengt”.
In lid 2 wordt gezegd dat „de voornaamste elementen betreffende de in lid 1 bedoelde veiligheidsdoeleinden zijn samengevat in bijlage I”. Op deze bijlage I kom ik nog terug.
De algemene verplichting om het positieve resultaat te waarborgen, wordt de Lid-Staten in artikel 3 van de richtlijn opgelegd. Dit artikel luidt:
„De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat niet om veiligheidsredenen het vrije verkeer binnen de Gemeenschap wordt verhinderd van het elektrische materiaal dat, op de in de artikelen 5, 6, 7 of 8 bepaalde wijze, voldoet aan de in artikel 2 vermelde bepalingen”.
Het wordt aangevuld door artikel 4, dat luidt:
„De Lid-Staten zien erop toe dat de distributiebedrijven de aansluiting op het net en de stroomvoorziening aan de verbruikers, voor elektrisch materiaal niet afhankelijk stellen van strengere veiligheidseisen dan is bepaald in artikel 2”.
In de artikelen 5-10 van de richtlijn worden de Lid-Staten de verplichtingen van de eerder bedoelde tweede categorie opgelegd. In de artikelen 5, 6, 7 en 8 wordt op grond van een hiërarchie van normen de wijze vastgesteld waarop de overeenstemming met de veiligheidsdoeleinden van artikel 2 moet worden gewaarborgd. De artikelen 9 en 10 bevatten belangrijke aanvullende bepalingen.
Aangezien artikel 5 noch artikel 6 in casu relevant is, zal ik er maar kort op ingaan.
Artikel 5 bepaalt dat communautaire „geharmoniseerde normen” moeten worden vastgesteld en gepubliceerd, en dat elektrisch materiaal dat voldoet aan de veiligheidsvoorschriften van die normen, „met het oog op het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen, (is te) beschouwen als beantwoordend aan de bepalingen van artikel 2”. Geharmoniseerde normen staan bovenaan in de hiërarchie, dit wil zeggen dat zij, waar voorhanden, bij voorrang boven andere methoden om overeenstemming met artikel 2 te verzekeren, moeten worden aangewend. Een eerste lijst van dergelijke normen is bekendgemaakt in het Publikatieblad C 184 van 1979.
Artikel 6 bepaalt dat, wanneer nog geen geharmoniseerde normen zijn vastgesteld of gepubliceerd, materiaal als beantwoordend aan artikel 2 is te beschouwen, wanneer het voldoet aan wat men „internationale normen” zou kunnen noemen, te weten de veiligheidsvoorschriften van de Internationale Commissie voor de keuring van elektrisch materiaal of van het Internationaal Elektronisch Comité. Deze internationale normen staan mitsdien op de tweede plaats in de hiërarchie. Gelijk in de considerans van de richtlijn uitdrukkelijk wordt gesteld en door de bewoordingen van artikel 6 wordt bevestigd, vormen zij een voorlopige oplossing.
Op de derde plaats in de hiërarchie staan de eveneens als een voorlopige oplossing te beschouwen „nationale normen”. Zij worden behandeld in artikel 7, dat luidt als volgt:
„Voor zover er nog geen geharmoniseerde normen in de zin van artikel 5 of overeenkomstig artikel 6 bekendgemaakte veiligheidsvoorschriften bestaan, nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat hun ter zake bevoegde overheidsinstanties, met het oog op het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen, als beantwoordende aan de bepalingen van artikel 2, eveneens het elektrisch materiaal beschouwen dat is gefabriceerd overeenkomstig de veiligheidsvoorschriften van de in de Lid-Staat waarin het is vervaardigd geldende normen, indien dit materiaal een even grote veiligheid biedt als die welke op hun eigen grondgebied is vereist”.
Op dit artikel is in de onderhavige zaak een beroep gedaan met betrekking tot de Calor- in Rowenta-strijkijzers. Naar de Nederlandse regering ons meedeelde, bestaan er evenwel sinds 29 januari 1979 internationale normen (in de zin van artikel 6) voor strijkijzers. Een namens de Commissie opgeroepen deskundige heeft ter terechtzitting verklaard dat er zelfs een geharmoniseerde norm (in de zin van artikel 5) bestaat die van toepassing is op strijkijzers. Kennelijk is de Pretore echter niet geattendeerd op het bestaan van de internationale norm en van de geharmoniseerde norm. Aangezien het in deze zaak gaat om een verwijzing krachtens artikel 177 EEG-Verdrag, dient het Hof naar mijn mening enkel de door de Pretore gestelde vragen te beantwoorden gelijk deze op basis van de in het hoofdgeding aangevoerde middelen zijn geformuleerd. Zo deze middelen onjuist zijn doordat zij berusten op achterhaalde feiten, dan moeten de verdachten zelf dit punt voor de Pretore opwerpen.
Artikel 8 verschilt van de artikelen 6 en 7, doordat het meer bevat dan een loutere overgangsregeling. Het regelt een procedure waardoor een produkt toch kan worden aanvaard, ofschoon het aan geen enkele gepubliceerde, geharmoniseerde, internationale of nationale norm voldoet. De Commissie heeft ons verklaard dat één van de redenen waarom het artikel een duurzame werking heeft, deze is, dat het moet dienen voor gevallen waarin de technische vooruitgang sneller verloopt dat normen kunnen worden vastgesteld en gepubliceerd. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk kan het artikel toepassing vinden in twee gevallen: ten eerste, in het eenvoudige geval waarin het materiaal niet pretendeert te voldoen aan de veiligheidsvoorschriften van enige desbetreffende norm, en, ten tweede, in de meer ingewikkelde gevallen waarin het materiaal wel in aanmerking komt voor een bepaalde norm, maar bij nader onderzoek blijkt dat de norm niet passend is. Artikel 8 luidt als volgt:
„1.
De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat hun ter zake bevoegde instanties eveneens toestemming geven voor het in artikel 2 bedoelde in de handel brengen of het in artikel 3 bedoelde in het vrije verkeer brengen van elektrisch materiaal dat, hoewel het niet overeenkomt met de in artikel 5 bedoelde geharmoniseerde normen of met de bepalingen van de artikelen 6 en 7, voldoet aan de bepalingen van artikel 2”.
„2.
In geval van betwisting kan de fabrikant of de importeur een door een volgens de procedure van artikel 11 bekendgemaakt orgaan opgesteld rapport overleggen inzake het overeenkomen van het elektrisch materiaal met de bepalingen van artikel 2”.
Op artikel 8 is in de onderhavige zaak een beroep gedaan met betrekking tot de Metabo-boormachines en de Gazonette-maaimachines.
Artikel 9 bepaalt:
„1.
Indien een Lid-Staat om veiligheidsredenen het op de markt brengen van elektrisch materiaal verbiedt of het vrije verkeer ervan belemmert, stelt hij de overige betrokken Lid-Staten en de Commissie onverwijld daarvan in kennis en deelt daarbij de beweegredenen van zijn beslissing mede en geeft onder meer aan:
—
of het niet voldoen aan artikel 2 het gevolg is van een leemte in de in artikel 5 bedoelde geharmoniseerde normen, in de in artikel 6 bedoelde bepalingen, of in de artikel 7 bedoelde normen;
—
of het niet voldoen het gevolg is van het slecht toepassen van genoemde normen of publikaties of van het niet naleven van de in artikel 2 bedoelde regels van goed vakmanschap.
2.
Indien andere Lid-Staten bezwaren inbrengen tegen de beslissing, bedoeld in lid 1, treedt de Commissie onverwijld in overleg met de betrokken Lid-Staten.
3.
Indien binnen drie maanden na de datum van de mededeling, bedoeld in lid 1, geen overeenstemming is bereikt, wint de Commissie het advies in van één van de overeenkomstig de procedure van artikel 11 aangewezen organen dat zijn zetel buiten het grondgebied van de betrokken Lid-Staten heeft, en niet is opgetreden in het kader van de procedure van artikel 8. In het advies wordt aangegeven in hoeverre de bepalingen van artikel 2 niet zijn nageleefd.
4.
De Commissie deelt het advies van genoemd orgaan mede aan alle Lid-Staten; binnen een maand kunnen deze hun op- en aanmerkingen aan de Commissie doen toekomen. De Commissie neemt terzelfder tijd van de op- en aanmerkingen van de betrokken partijen ten aanzien van genoemd advies kennis.
5.
Na kennis genomen te hebben van deze op- en aanmerkingen kan de Commissie eventueel de dienstige aanbevelingen of adviezen formuleren”.
Het staat vast dat Italië in de onderhavige zaak — of in enige andere — deze procedure niet heeft ingeleid, hetgeen door verweerders sterk wordt beklemtoond.
Artikel 10 luidt als volgt:
„1.
Onverminderd andere bewijsmiddelen nemen de Lid-Staten alle dienstige maatregelen opdat bevoegde overheidsinstanties het aanbrengen op het elektrisch materiaal van een keurmerk van overeenstemming of, bij gebreke daarvan en onder meer in het geval van industrieel materiaal, de door de fabrikant afgegeven verklaring van overeenstemming als vermoeden van overeenstemming met het bepaalde in de artikelen 5, 6 en 7 beschouwen.
2.
De keurmerken of certificaten worden afzonderlijk of in onderlinge overeenstemming opgesteld door de overeenkomstig de procedure van artikel 11 bekendgemaakte organen. De modellen van deze keurmerken of certificaten worden door deze organen ter informatie bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen”.
De in het Publikatieblad bekendgemaakte Mededeling van de Commissie, waaraan ik eerder refereerde, geeft ook modellen van de krachtens artikel 10 vastgestelde keurmerken. Daarbij bevinden zich ook het Belgische „CEBEC”-keurmerk en het Duitse „VDE”-merk, die op respectievelijk de Calor- en de Rowenta-strijkijzers waren aangebracht. Ik zal hierna een krachtens artikel 10 vastgesteld merk een „keurmerk” noemen.
Overeenkomstig artikel 11 van de richtlijn moeten de Lid-Staten elkaar en de Commissie in kennis stellen van onder meer de door hen aangewezen organen die 1) meewerken aan het opstellen van normen overeenkomstig artikel 5, 2) keurmerken en certificaten overeenkomstig artikel 10 opstellen en 3) rapporten en adviezen als bedoeld in de artikelen 8 en 9 uitbrengen. Blijkens de al twee maal genoemde Mededeling hebben alle Lid-Staten reeds dergelijke organen aangewezen, met uitzondering van Luxemburg, dat nog geen organen als bedoeld in de artikelen 8, 9 en 10 heeft aangewezen.
Zoals gezegd, verwijst artikel 2 van de richtlijn naar bijlage I, waarin „de voornaamste elementen betreffende de veilig-heidsdoeleinden” zijn samengevat die moeten worden nagestreefd bij elektrisch materiaal waarop de richtlijn van toepassing is. De tekst van de bijlage is weliswaar belangrijk, doch zo lang, dat ik ervan afzie hem in extenso te citeren. De bijlage bestaat uit drie delen, waarvan het eerste „Algemene eisen” bevat, het tweede „technische maatregelen” voorziet die moeten worden „vastgesteld” met het oog op allerhande beveiliging „tegen gevaren die aan het elektrisch materiaal verbonden kunnen zijn”, en het derde deel de vaststelling van gelijkaardige maatregelen voorschrijft voor de bescherming „tegen de gevaren die kunnen ontstaan door invloeden van buiten op elektrisch materiaal”. Nergens wordt gezegd wie deze maatregelen moet vaststellen. Ik meen uit de tekst te mogen opmaken dat zij moeten worden voorgeschreven in de normen waarop de richtlijn betrekking heeft, of, wanneer geen desbetreffende norm bestaat, door de wetgeving van de Lid-Staten. Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, betekent dit evenwel niet dat in de wetgeving van de Lid-Staten maatregelen mogen worden vastgesteld die verder gaan dan voor de nakoming van de bepalingen van bijlage I nodig is, noch overigens maatregelen die voor het nakomen daarvan niet volstaan.
Ik zei al dat de verwijzingsbeschikking in de onderhavige zaak nauwgezet is geargumenteerd. Een van de voordelen ervan is, dat de Pretore zijn eerste indrukken over het door de verdachten gevoerde betoog erin uiteenzet. Hij merkt met name op, dat volgens dat betoog de bepalingen van de richtlijn in feite rechtstreekse werking zouden hebben, gelijk dat bij gemeenschapsverordeningen met rechtstreekse werking het geval is. Onder verwijzing naar artikel 189 EEG-Verdrag vraagt hij zich af of de werking van een richtlijn niet moet worden beperkt tot een aanwijzing voor de Lid-Staten betreffende „het te bereiken resultaat”, zonder dat de voor gemeenschapsverordeningen kenmerkende bindende kracht eraan kan worden toegekend. Hij erkent evenwel dat het Hof in enkele gevallen heeft geoordeeld dat bepalingen van een richtlijn „rechtstreekse werking” kunnen hebben. Als voorbeeld citeert hij zaak 148/78 (Ratti, Jurispr. 1979, blz. 1629). Daarom meende de Pretore dat het niet aan hem staat uit te maken welke werking aan de betrokken richtlijn moet worden toegekend. Als bijkomende reden voor de verwijzing noemt hij het feit dat een bindende uitlegging van de richtlijn hem kan helpen bij het zoeken naar een juiste uitlegging van de Italiaanse wet van 1977.
De door de Pretore met betrekking tot artikel 189 EEG-Verdrag opgeworpen vraag is ons al eerder voorgelegd. Ik heb ze nogal omstandig behandeld in mijn conclusie in zaak 131/79 (Santillo), waarin ik onder de rechtspraak ook de zaak-Ratti vermeldde. Ik bespaar u een herhaling van wat ik toen heb gezegd. Het Hof zelf vond het in die zaak niet nodig dit punt te behandelen, doch deed dit wel in zaak 102/79 (Commissie t. België, r. o. 6, 7 en 12 van het arrest), en zulks op een wijze die mij — als u mij toestaat — geheel in overeenstemming lijkt met mijn opvatting dienaangaande. De kern van het probleem is mijns inziens dat rechtstreekse toepasselijkheid en rechtstreekse werking elkaar weliswaar gedeeltelijk kunnen dekken, doch twee verschillende begrippen zijn. Eigenlijk kan men nooit spreken van rechtstreekse toepasselijkheid van een richtlijn, doch in sommige omstandigheden kan een bepaling in een richtlijn rechtstreekse werking hebben. Wanneer een dergelijke bepaling een Lid-Staat de verplichting oplegt in zijn eigen wetgeving rechten toe te kennen aan particulieren, en wanneer zij deze rechten precies genoeg omschrijft, kan een Lid-Staat die deze verplichting niet of onvolledig is nagekomen, zich ten aanzien van particulieren niet op dit niet-nakomen beroepen om te pogen hun bepalingen van nationaal recht op te leggen die onverenigbaar zijn met de vereisten van de richtlijn. Gelet op de feiten van de onderhavige zaak, zou ik daaraan willen toevoegen dat dit beginsel stellig toepassing moet vinden wanneer het niet-nakomen van de bij de richtlijn opgelegde verplichting is toe te schrijven aan de wetgever van de betrokken Lid-Staat, terwijl de maatregelen om dit onverenigbare nationale recht te doen naleven, door een rechterlijke instantie moeten worden getroffen. De reden daarvoor is, dat volgens het gemeenschapsrecht, degene die voor de nakoming van een krachtens het Verdrag op een Lid-Staat rustende verplichting moet instaan, stellig de Lid-Staat zelf is, zonder dat daarbij behoeft te worden nagegaan welk grondwettelijk orgaan in de gegeven omstandigheden voor het nakomen of het niet-nakomen verantwoordelijk is; in dit verband verwijs ik naar de rechtspraak die ik in mijn conclusie in zaak 30/77 (Bouchereau, Jurispr. 1977, blz. 2020) heb aangehaald.
In haar opmerkingen in de onderhavige zaak erkende de Italiaanse regering in het licht van de zaak-Ratti, dat het beginsel inderdaad luidt gelijk ik het zoeven heb geformuleerd, doch zij betoogde dat het beginsel in casu niet van toepassing is, aangezien richtlijn nr. 73/23 in Italië ten uitvoer is gelegd door de wet van 1977. Mitsdien diende de Pretore, aldus de Italiaanse regering, deze wet en niet de richtlijn uit te leggen en toe te passen. De Italiaanse regering ging zelfs zover te beweren, dat dit argument volstond om de verwijzing van de Pretore naar het Hof als niet-ontvankelijk te beschouwen. Deze stelling berust mijns inziens op een misvatting, alleen al omdat uit de verwijzingsbeschikking duidelijk blijkt dat de verdachten voor de Pretore juist de vraag hebben opgeworpen of de wet van 1977 de richtlijn wel geheel ten uitvoer legt. Bovendien heeft het Hof eerder al overwogen dat, ongeacht de werking van een richtlijn, een nationale rechter om een uitspraak over de uitlegging ervan mag vragen als steun bij de uitlegging van de ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde nationale wettelijke regeling (zie zaak 111/75, Mazzalai, Jurispr. 1976, blz. 657). De Italiaanse regering trachtte verschillen tussen die zaak en de onderhavige te vinden en betoogde onder meer dat het in de zaak-Mazzalai om de eenvormige toepassing van een gemeenschapsrichtlijn ging. Ik moet bekennen dat ik dit argument niet kan volgen. Had de Pretore in casu geweigerd de zaak naar het Hof te verwijzen en had hij de wet van 1977 op een met richtlijn nr. 73/23 strijdige wijze uitgelegd, dan was de eenvormige toepassing van de richtlijn duidelijk in het gedrang gekomen.
De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Franse regering hebben (in hun schriftelijke, respectievelijk mondelinge opmerkingen) betoogd, dat geen enkele van de door verdachten aangevoerde bepalingen van richtlijn nr. 73/23 rechtstreekse werking kon hebben. De Britse regering ging er in dat verband van uit, dat „een bepaling in een richtlijn enkel dan rechtstreekse werking kan hebben, wanneer zij klaar, duidelijk en onvoorwaardelijk is, niet afhangt van verdere gemeenschapswetgeving en de Lid-Staten geen andere bevoegdheid laat dan met betrekking tot de vorm en de wijze van tenuitvoerlegging”. Het betoog van de Franse regering had hetzelfde uitgangspunt, doch was bondiger geformuleerd. Om de redenen die ik in mijn conclusie in de zaak-Santillo heb uiteengezet, vormt deze stelling mijns inziens geen juiste verwoording van het betrokken beginsel. Zij legt de nadruk op de verkeerde aspecten en gaat eraan voorbij, dat rechtstreekse werking van een richtlijn zich in wezen voordoet wanneer een Lid-Staat in strijd met de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen verzuimt een particulier een recht toe te kennen waarop deze zich voor de rechterlijke instantie van de Lid-Staat kan beroepen. Het is natuurlijk juist dat hiervan geen sprake kan zijn wanneer de bewoordingen van de richtlijn zo vaag zijn, of de aan de Lid-Staten gelaten bevoegdheid zo ruim, dat de richtlijn niet kan worden geacht dergelijke rechten toe te kennen. Een voorbeeld hiervan is te vinden in zaak 152/79 (Lee).
Bij de vraag of een bepaling van richtlijn nr. 73/23 rechtstreekse werking kan hebben, dient men mijns inziens voor ogen te houden dat de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag zelf rechtstreeks werken. Indien derhalve, bij ontbreken van een richtlijn, een Lid-Staat de invoer van elektrisch materiaal op grond van veiligheidsvoorschriften zou pogen te beperken, zou een importeur deze beperking voor de rechterlijke instanties van de betrokken Lid-Staat kunnen bestrijden, indien hij kan aantonen dat zij, gelijk artikel 36 zegt, een „middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten” vormt. Voor zover de richtlijn bedoeld is om het eerder vermelde „positieve resultaat” te bereiken, heeft zij juist tot doel deze ruime formulering te vervangen door een meer precieze. Het zou vreemd zijn, om een extreem voorbeeld te noemen, indien een Lid-Staat, wanneer er een geharmoniseerde norm bestaat waarvan de geldigheid niet wordt betwist, een importeur het recht zou kunnen ontzeggen zich op de richtlijn te beroepen en hem integendeel zou kunnen dwingen een beroep te doen op de artikelen 30 en 36.
Alvorens ik tot de feitelijke vragen van de Pretore kom, moet ik nog een meer algemeen, daarmee verband houdend punt vermelden. Het verdient de aandacht dat in sommige artikelen van de richtlijn, te weten de artikelen 5, 6, 7, 8 en 10, waarin de Lid-Staten verplichtingen worden opgelegd, sprake is van „hun terzake bevoegde overheidsinstanties”. Krachtens deze artikelen dienen de Lid-Staten „de nodige maatregelen te nemen opdat hun terzake bevoegde overheidsinstanties” het een of ander doen. Andere artikelen, met name de artikelen 2, 3 en 9, leggen verplichtingen op aan de Lid-Staten als dusdanig. Hieruit zou men kunnen opmaken dat de auteurs van de richtlijn voor bepaalde doeleinden — maar niet voor andere — hebben willen onderscheiden tussen de bevoegde bestuursinstanties en de rechterlijke instanties van de Lid-Staten. Niemand is echter met de suggestie gekomen dat de artikelen 5, 6, 7, 8 en 10 enkel de bevoegde bestuursinstanties van de Lid-Staten binden, en dat de rechter ze terzijde zou kunnen laten. De Italiaanse regering heeft trouwens uitdrukkelijk erkend dat het recht in wezen hetzelfde moet zijn voor de bestuursinstanties en voor de rechter („per l'amministratore pubblico e per il giudice”). Dit lijkt mij juist.
De eerste en de tweede vraag
Thans kom ik tot de eerste en de tweede vraag van de Pretore, die betrekking hebben op strijkijzers. Enigszins ingekort luiden zij als volgt:
1.
Zijn de artikelen 10, 7, 3 en 2 van richtlijn nr. 73/23 in hun onderling verband in die zin te verstaan, dat het vermoeden van overeenstemming met de bepalingen dier richtlijn moet worden geacht alle maatregelen tot beperking van het vrije verkeer van goederen binnen de EEG van de zijde van de rechterlijke macht der Lid-Staten uit te sluiten, wanneer het ingevoerde elektrisch materiaal is voorzien van keurmerken (CEBEC en VDE) die door overeenkomstig de richtlijn aangewezen organen regelmatig zijn afgegeven (ook al hebben niet alle Lid-Staten voor hun nationale rechtsorde dergelijke organen aangewezen)?
2.
Zo ja, brengt voormeld vermoeden dan mee, dat het de nationale rechter niet vrijstaat maatregelen tot beperking van het vrije verkeer van goederen in de EEG te nemen op grond van een dwingend nationaal rechtsvoorschrift dat een andere veiligheidsvoorziening vereist dan die waarmee het ingevoerde produkt is uitgerust, zolang geen enkel nationaal bestuursorgaan voor het hele nationale grondgebied geldende beperkende maatregelen heeft genomen en derhalve de procedure bedoeld in artikel 9 van de richtlijn heeft ingeleid?
Deze vragen stellen verscheidene punten aan de orde.
Ten aanzien van een punt van minder belang, voortvloeiend uit de passage tussen haakjes in de eerste vraag van de Pretore, kan ik kort zijn. Ik geloof niet dat het enkele feit dat Luxemburg nog geen orgaan heeft aangewezen dat overeenkomstig artikel 10 keurmerken kan vaststellen, ook maar enig belang heeft.
Ingewikkelder is het volgende punt:
In artikel 7 worden twee voorwaarden gesteld. De eerste is dat het materiaal moet zijn gefabriceerd overeenkomstig de veiligheidsvoorschriften van de normen die gelden in de Lid-Staat waarin het is vervaardigd. De tweede luidt dat het materiaal een even grote veiligheid moet bieden als die welke is vereist in de Lid-Staat waarin het wordt ingevoerd. Met betrekking tot de aard van deze tweede voorwaarde werden voor het Hof drie verschillende opvattingen aangevoerd.
Aan het ene uiterste staat de door de Italiaanse en de Britse regering (en minder uitdrukkelijk door de Franse regering) verdedigde stelling, dat overeenstemming met de desbetreffende, in de Lid-Staat van vervaardiging geldende norm geen vrijstelling oplevert van het vereiste van overeenstemming met enig terzake geldend criterium in de importerende Lid-Staat (ongeacht of deze criteria zijn neergelegd in normen in de enge betekenis van het woord, dan wel in wettelijke vereisten als die van artikel 315 van het decreet van 1955). Dit is, dunkt mij, onjuist. Anders zou artikel 7 een stap achteruit zijn, gelijk ik in mijn conclusie in zaak 123/76 heb betoogd, aangezien zonder deze bepaling het materiaal slechts zou behoeven te voldoen aan de normen van de Lid-Staat van invoer. Artikel 7 is evenmin nodig om ingevoerd materiaal tegen discriminatie te beschermen: het zou een kennelijke inbreuk zijn op artikel 30 EEG-Verdrag op ingevoerd materiaal strengere veiligheidsvoorschriften toe te passen dan op binnenlands materiaal.
Het andere uiterste wordt gevormd door het betoog van de Commissie, dat de tweede voorwaarde van artikel 7 in werkelijkheid niets toevoegt aan de eerste, aangezien alle Lid-Staten thans gehouden zijn erop toe te zien dat materiaal waarvoor een richtlijn bestaat, dezelfde mate van veiligheid biedt, namelijk niets meer of niets minder dan de in artikel 2 voorgeschreven mate van veiligheid. Op deze stelling is naar mijn mening op twee punten kritiek mogelijk. Zij komt erop neer, dat nationale normen worden behandeld als geharmoniseerde normen, en gaat voorts voorbij aan het overgangskarakter van artikel 7. De auteurs van de richtlijn stond waarschijnlijk voor ogen dat, zolang nog geen geharmoniseerde normen zouden zijn vastgesteld, in de een of andere exporterende Lid-Staat nationale normen van kracht kunnen blijven die niet voldoen aan de vereisten van artikel 2; zij wilden voorkomen dat in een dergelijk geval het in een importerende Lid-Staat geldende veiligheidsniveau zou worden verlaagd.
Een uitlegging tussen deze beide uitersten in, die bovendien overeenkomt met de zienswijze die ik in zaak 123/76 heb voorgesteld, werd verdedigd door de Nederlandse regering. Ik meen dat deze uitlegging de juiste is. Zij komt hierop neer, dat een importerende Lid-Staat krachtens artikel 7 gehouden is materiaal toe te laten dat beantwoordt aan de in de Lid-Staat van vervaardiging geldende normen, tenzij het minder veiligheid biedt dan de eigen wetgeving waarborgt. Dit betekent niet dat het materiaal moet voldoen aan de specifieke vereisten van de wetgeving van de Lid-Staat van import. Immers, een zelfde veiligheid kan door verschillende methodes worden gewaarborgd. Zo zou ook met name kunnen blijken dat strengere wetgeving in de Lid-Staat van invoer geen grotere veiligheid oplevert dan de minder strenge normen van de Lid-Staat van vervaardiging. Daarbij komt nog, dat voor de vereisten van de Lid-Staat van invoer een andere beperking geldt: hij mag namelijk geen grotere veiligheid verlangen dan in artikel 2 en in bijlage I wordt verlangd.
Vervolgens rijzen er twee vragen in verband met de uitlegging van artikel 10.
De eerste is of het vermoeden van overeenstemming, dat krachtens dit artikel bestaat voor elektrisch materiaal waarop een keurmerk van overeenstemming is aangebracht, enkel betrekking heeft op de eerste voorwaarde van artikel 7 (namelijk dat het materiaal is gefabriceerd overeenkomstig de veiligheidsvoorschriften van de in de Lid-Staat van vervaardiging geldende normen), dan wel ook op de tweede voorwaarde (dat het een even grote veiligheid biedt als in de Lid-Staat van import is vereist). De Commissie betoogde dat beide voorwaarden onder het vermoeden vallen, volgens de Britse regering is dit alleen voor de eerste het geval. Ik geloof dat op dit punt de Britse regering het bij het rechte eind heeft. In artikel 10 wordt gesproken van een „vermoeden van overeenstemming met het bepaalde in de artikelen 5, 6 en 7”, doch dit is kennelijk een vage formulering, al was het maar omdat de artikelen 5, 6 en 7 alternatieve en geen cumulatieve methodes toelaten om aan te tonen dat materiaal aan de vereisten van artikel 2 voldoet. Krachtens de artikelen 5 en 6 kan dit uitsluitend worden aangetoond op grond van overeenstemming met een (geharmoniseerde of nationale) norm. Anders dan in artikel 7, wordt in geen van die twee artikelen een bijkomende voorwaarde gesteld. Het komt mij volstrekt plausibel voor, dat de auteurs van de richtlijn hebben bedoeld dat, wanneer een daartoe overeenkomstig artikel 11 aangewezen orgaan een keurmerk van overeenstemming laat aanbrengen, daardoor een vermoeden ontstaat dat de betrokken goederen voldoen aan een desbetreffende norm (in de enge betekenis). Maar ik kan moeilijk aannemen dat zij bedoeld zouden hebben dat een dergelijk orgaan ook bevoegd is te verklaren dat de goederen de in een andere Lid-Staat vereiste mate van veiligheid bieden; dit zou immers impliceren dat het orgaan niet alleen de overeenstemming van de goederen met de technische vereisten van een norm moet nagaan, doch ook de wetgeving van laatstgenoemde Lid-Staat dient uit te leggen. Dit lijkt mij te meer onaannemelijk, omdat artikel 10 bepaalt dat ook een door de fabrikant zelf afgegeven „verklaring van overeenstemming” een zelfde vermoeden doet ontstaan als een keurmerk of een certificaat van overeenstemming. Ten slotte merk ik nog op, dat volgens artikel 8, lid 2, een overeenkomstig artikel 11 aangewezen orgaan kan worden verzocht een rapport op te stellen inzake de overeenstemming van het materiaal met artikel 2. Nergens wordt bepaald dat dit rapport een vermoeden doet ontstaan. En toch moet het een dergelijk orgaan gemakkelijker vallen artikel 2 en bijlage I, die immers in alle talen van de Gemeenschap zijn gepubliceerd, uit te leggen, dan de wetgeving van een andere Lid-Staat. Ik leid hieruit af dat een keurmerk, een certificaat of een verklaring van overeenstemming gelijk bedoeld in artikel 10, enkel betrekking kunnen hebben op overeenstemming met een norm.
De tweede moeilijkheid met betrekking tot de uitlegging van artikel 10 is, of het uit het keurmerk, certificaat of de verklaring voortvloeiende vermoeden al dan niet weerlegbaar is. Alleen de verdachten hebben betoogd dat het onweerlegbaar kan zijn. De Commissie en de interveniërende regeringen — voor zover deze aandacht aan dit punt hebben geschonken — betoogden dat het weerlegbaar is. Dat dit inderdaad het geval is, lijkt mij zo vanzelfsprekend, dat ik uw tijd er verder niet aan zal verspillen.
Thans kom ik tot wat misschien wel het moeilijkste punt is bij de uitlegging van de richtlijn: de strekking en werking van artikel 9.
Niemand van al diegenen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, ging zo ver te beweren dat artikel 9 de enige procedure geeft om de rechtmatigheid van door een Lid-Staat gestelde beperkingen op het in de handel of het vrije verkeer brengen van elektrisch materiaal te toetsen. Allen erkenden uitdrukkelijk of stilzwijgend dat dit ook langs andere, gerechtelijke weg mogelijk is. Ik ben het daarmee eens, al was het maar omdat de procedure van artikel 9 enkel door de betrokken Lid-Staat kan worden ingeleid en hoogstens kan uitmonden in aanbevelingen of adviezen van de Commissie, dat wil zeggen handelingen die volgens artikel 189 EEG-Verdrag niet verbindend kunnen zijn.
In casu gaat het juist om de vraag of zich omstandigheden kunnen voordoen waarin voor een nationale rechterlijke instantie een gerechtelijke procedure betreffende de rechtmatigheid van een dergelijke beperking kan plaatsvinden zonder dat de procedure van artikel 9 is ingeleid, en met name wanneer, gelijk hier het geval is, de beperking door een rechterlijke instantie van de betrokken Lid-Staat ambtshalve wordt opgelegd.
In dit verband rijst de prealabele vraag, of artikel 9 enkel van toepassing is wanneer een Lid-Staat een op één van de uitdrukkelijk in artikel 9, lid 1, genoemde gronden berustende beperking instelt, dan wel ook wanneer hij dit op ongeacht welke grond doet. Zoals bekend, zijn de in dat artikel genoemde gronden, kort samengevat, de volgende: het niet voldoen van het betrokken materiaal aan artikel 2 ingevolge een leemte in de in artikel 5, 6 of 7 bedoelde normen, of ingevolge het slecht toepassen van die normen, en „het niet naleven van de regels van goed vakmanschap”. Andere gronden waarop een Lid-Staat volgens de richtlijn beperkingen mag instellen voor bepaalde goederen zijn: 1. wanneer de bevoegde organen van een Lid-Staat bij toepassing van artikel 7 van mening zijn dat de betrokken goederen niet een even grote veiligheid bieden als in hun eigen land is vereist, en 2. wanneer die instanties bij toepassing van artikel 8, op grond van een ongunstig, overeenkomstig artikel 8, lid 2, opgesteld rapport of in weerwil van een positief rapport, van mening zijn dat de goederen niet voldoen aan de vereisten van artikel 2. Ik ben tot het besluit gekomen dat artikel 9 ook op dergelijke gevallen van toepassing is. De uitdrukkelijke verwijzing in artikel 9, lid 3, naar „de procedure van artikel 8” wijst al in die richting: het zou immers erg onlogisch zijn te zeggen dat artikel 9 bij toepassing van artikel 8 enkel zou gelden wanneer het bezwaar van de betrokken Lid-Staat het niet naleven van de regels van goed vakmanschap betreft, te meer daar artikel 8 enkel betrekking heeft op materiaal waarop geen enkele norm van toepassing is, dat wil zeggen in een situatie waarin de adviesprocedure van artikel 9 bijzonder aangewezen lijkt. Als dit juist is, zie ik geen enkele steekhoudende reden om slechts een enkele categorie gevallen buiten de werkingssfeer van artikel 9 te laten, te weten die waar het bezwaar van de Lid-Staat het niet voldoen aan de tweede voorwaarde van artikel 7 betreft. Ik meen mitsdien dat artikel 9 zo moet worden uitgelegd, dat het van toepassing is ongeacht de gronden waarop de door de betrokken Lid-Staat ingestelde beperking berust. Dat betekent vanzelfsprekend niet dat de Lid-Staten krachtens artikel 9 beperkingen voor materiaal mogen instellen op grond dat het niet voldoet aan de bijzondere vereisten van de eigen wetgeving.
De verdachten en de Commissie betogen dat de bewoordingen en de inhoud van artikel 9 impliceren dat een beperkende maatregel enkel kan uitgaan van de uitvoerende of bestuursinstanties van een Lid-Staat, in de eerste plaats omdat alleen zij de — in alle gevallen dwingende — procedure van artikel 9 kunnen inleiden en eraan kunnen deelnemen, en in de tweede plaats omdat zo'n beperking dient te gelden voor alle apparaten van een bepaald type en niet enkel voor de exemplaren waarop een bepaalde gerechtelijke procedure betrekking heeft. Het zou daarom onverenigbaar zijn met artikel 9 dat een rechterlijke instantie in een dergelijke aangelegenheid ambtshalve zou optreden. Eerst nadat een algemene, de goederen van het bedoelde type betreffende maatregel is vastgesteld door de bevoegde uitvoerende of bestuursinstanties, zou de rechterlijke instantie krachtens deze maatregel kunnen optreden. Zij verwijzen naar artikel 9 van de Italiaanse wet van 1977, dat volgens hen de uitsluitende bevoegdheid voor de tenuitvoerlegging legt bij de minister voor Industrie, Handel en Ambachten, zulks met de uitdrukkelijke opdracht om bij het verbieden van het in de handel brengen of het instellen van beperkingen op het vrije verkeer met betrekking tot enig materiaal waarop de wet van toepassing is, de procedure van artikel 9 van de richtlijn te volgen.
Ik ben het ermee eens dat artikel 9 in alle gevallen dwingend is. Niemand heeft trouwens gepoogd ons van het tegendeel te overtuigen. Doch het betoog van de verdachten en van de Commissie gaan mijns inziens in twee opzichten te ver.
Gelijk de Nederlandse en de Italiaanse regering hebben opgemerkt, beoogt de richtlijn op de eerste plaats niet vast te stellen — wat overigens niet in een richtlijn thuishoort — welke instanties in de Lid-Staten namens de betrokken Lid-Staat moeten worden belast met de toepassing van artikel 9. Dit is een punt dat in de wetgeving van elke Lid-Staat afzonderlijk moet worden geregeld. Ik ga akkoord met de stelling van de Nederlandse regering, dat het de wetgever van een Lid-Staat vrij staat, indien hij dat wenselijk acht, de rechterlijke instanties te belasten met het toezicht of bepaald materiaal al dan niet voldoet aan de veiligheidsvoorschriften van de richtlijn, doch dat in dit geval elke beslissing van de rechterlijke instanties om het in de handel brengen of het vrije verkeer van het betrokken materiaal te beperken, aanstonds overeenkomstig artikel 9, lid 1, moet worden aangemeld.
Ten tweede acht ik het niet juist dat een door de bevoegde instanties van een Lid-Staat ingestelde beperking op het in de handel of het vrije verkeer brengen van bepaald materiaal, steeds betrekking moet hebben op alle apparaten van dat type. Wanneer de beperking door de bestuursinstanties van een Lid-Staat is ingesteld op nationaal vlak, zal dat uiteraard normaliter het geval zijn. Doch wanneer bij voorbeeld een plaatselijke instantie tot de bevinding komt dat in het gebied waarvoor zij bevoegd is, apparaten aanwezig zijn die gebreken vertonen en gevaarlijk zijn (bij voorbeeld wegens fabricagefouten), dan is deze instantie bevoegd de verkoop of verdeling van dat materiaal te verbieden zonder te moeten wachten op nationale maatregelen. Wanneer een gerecht, waarvoor de overeenstemming van bepaalde apparaten met de vereisten van de richtlijn wordt betwist, vaststelt dat zij gebreken vertonen, kan het eveneens met betrekking tot die apparaten passende maatregelen gelasten. In artikel 9, lid 1, wordt terzake enkel vereist dat in dergelijk geval de Commissie en de andere Lid-Staten van de beslissing in kennis worden gesteld.
De verdachten hebben betoogd dat de procedure van artikel 9 te ingewikkeld is om in dergelijke omstandigheden te worden gevolgd. Ik zou daarbij twee opmerkingen willen maken. De eerste is dat artikel 9 niets bevat waaruit zou blijken dat het slechts in bepaalde gevallen van toepassing is, afhankelijk van de draagwijdte van de ingestelde beperkende maatregel. De tweede is dat in de praktijk de ingewikkeldheid van de procedure zal afhangen van het belang dat de Lid-Staten en de Commissie aan de zaak hechten, en met name van de mate waarin zij de in artikel 9, leden 2 en 3, aangegeven weg volgen.
Ik zou uitdrukkelijk willen wijzen op het woord „beslissing”, dat in artikel 9, lid 1, wordt gebezigd. Het betekent mijns inziens, dat een Lid-Staat krachtens deze bepaling eerst gehouden is de andere Lid-Staten en de Commissie in kennis te stellen, wanneer een bevoegde instantie in de betrokken staat (onverschillig of dit een administratieve dan wel een rechterlijke instantie is) een definitieve beslissing heeft genomen waarbij het in de handel brengen wordt verboden of het vrij verkeer van goederen wordt belemmerd. Diezelfde verplichting bestaat niet wanneer de instantie enkel het in de handel of het vrije verkeer brengen heeft geschorst in afwachting van een definitieve beslissing.
Hiermee zijn nog niet alle problemen in verband met artikel 9 opgelost. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft betoogd dat het artikel geen rechtstreekse werking kan hebben omdat het „enkel betrekking heeft op de verhouding tussen Lid-Staten onderling en tussen Lid-Staten en de Commissie”. Dit is niet helemaal juist. Voor zover het een Lid-Staat ingevolge artikel 9, lid 1, is toegestaan op grond van een beweerde leemte in een norm het in de handel of het vrije verkeer brengen te beperken, derogeert die bepaling aan de artikelen 3, 5, 6 en 7, en kan zij aldus mijns inziens stellig van invloed zijn op de rechten van particulieren. Krachtens lid 4 dient de Commissie overigens „kennis te nemen van de opmerkingen van de betrokken partijen” over een ingevolge lid 3 uitgebracht advies. Onder betrokken partijen zijn vanzelfsprekend ook de fabrikant en de importeur te verstaan, met wier opmerkingen de Commissie, krachtens lid 5, bij het formuleren van haar adviezen of aanbevelingen rekening moet houden. De krachtens lid 1 op de Lid-Staten rustende verplichting is duidelijk: zij moeten „de overige Lid-Staten en de Commissie onverwijld in kennis stellen” van de beslissing. De vraag rijst dan ook, of het niet-nakomen van deze verplichting door een Lid-Staat de fabrikant of de importeur het recht geeft de bevoegde nationale rechter te verzoeken om een verklaring voor recht dat de beslissing niet mag worden uitgevoerd. Er is ons geen enkel argument voor het tegendeel voorgedragen en na enige aarzeling ben ik tot de conclusie gekomen dat de betrokken particulieren dat recht inderdaad hebben. Het voorschrift dat de betrokken Lid-Staat de procedure van artikel 9 moet inleiden, biedt de fabrikant of de importeur een extra waarborg ter bescherming van zijn rechten.
De derde en de vierde vraag
Ik kom thans tot de derde en vierde vrifag van de Pretore. Zij hebben betrekking op Metabo-boormachines en Gazo-nette-grasmaaiers waarvoor, zoals gezegd, een beroep werd gedaan op toepassing van artikel 8. Enigszins ingekort luiden deze vragen als volgt:
3.
Zijn de artikelen 8, 3 en 2 van richtlijn nr. 73/23 in hun onderling verband in die zin te verstaan, dat de rechterlijke macht van een Lid-Staat, voordat een rapport van de in artikel 8 bedoelde speciale instantie is verlangd of uitgebracht, geen maatregel mag nemen ter beperking van het vrije verkeer binnen de EEG van elektrisch materiaal als in de richtlijn bedoeld, wanneer dat materiaal, ofschoon uitgerust met andere, door het gemeenschapsrecht voorgeschreven veiligheidsvoorzieningen, niet is geaard en daardoor niet voldoet aan een uitdrukkelijk voorschrift van dwingend nationaal recht?
4.
Zo ja, kan de beperkende maatregel dan door de rechterlijke macht van de betrokken Lid-Staat eerst worden genomen nadat er een voor het gehele nationale grondgebied geldende maatregel is vastgesteld door het bestuurslichaam van diezelfde Lid-Staat, dat voor de inleiding van de procedure, in artikel 9 der richtlijn bedoeld, is aangewezen?
Ten aanzien van deze vragen kan ik korter zijn, vooral omdat mijn opvatting over de vierde vraag vanzelf al voortvloeit uit wat ik over de tweede heb gezegd.
Met betrekking tot de derde vraag heeft de Italiaanse regering betoogd dat artikel 8 de wettelijke bepalingen van de Lid-Staat van import niet opzij kan zetten. Ik meen, met alle respect, dat dit onjuist is. Gelijk de Nederlandse en de Britse regering hebben opgemerkt, treedt artikel 8 eerst in werking wanneer het materiaal dat men wenst in te voeren, niet voldoet aan de vereisten van de wetgeving van de Lid-Staat van import. Wanneer het daaraan wel voldoet, is een beroep op artikel 8 om te voorkomen dat de invoer of het in de handel brengen zou worden belemmerd, immers niet nodig. Indien in casu de boor- en maaimachines waren voorzien van een aarding als vereist in artikel 314 van het presidentieel decreet, had zich geen enkele moeilijkheid voorgedaan.
Artikel 8 biedt een procedure ter oplossing van moeilijkheden die kunnen rijzen wanneer van materiaal dat niet beantwoordt aan enige norm, noch voldoet aan de wettelijke vereisten van de importerende Lid-Staat, toch wordt beweerd dat het voldoet aan de vereisten van artikel 2. Een dergelijk verzoek kan door de bevoegde instanties van de Lid-Staat van import worden ingewilligd of worden betwist. Wanneer de instantie gevolg geeft aan het verzoek, cadit quaestio. In geval van betwisting kan de fabrikant of de importeur een door een overeenkomstig artikel 11 aangewezen orgaan opgesteld rapport overleggen inzake het overeenkomen van het materiaal met artikel 2. De taak van de bevoegde instanties, met inbegrip van de rechter waarbij de zaak eventueel aanhangig wordt gemaakt, bestaat er dan in, op grond van dat rapport en van alle andere overgelegde bewijsstukken, uit te maken of het materiaal al dan niet voldoet aan de vereisten van artikel 2. Normaliter impliceert dit een toetsing aan de vereisten van bijlage I.
Er was enige discussie voor het Hof over de waarde van het rapport en met name over de vraag of het beslissend moet worden geacht, dan wel of het slechts een vermoeden doet ontstaan. De richtlijn zwijgt hierover. De Italiaanse regering heeft onze aandacht gevestigd op artikel 6 van de Italiaanse wet van 1977, dat bewijs van het tegendeel toestaat, doch dat in feite bepaalt dat zonder tegenbewijs het rapport beslissend is. Ik meen dat het rapport de waarde heeft van een deskundigenverklaring en dat het mitsdien beslissend is wanneer het overtuigt en niet wordt tegengesproken.
Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat de verdachten op het tijdstip van verwijzing nog geen rapport overeenkomstig artikel 8, lid 2, hadden overgelegd (in de procedure voor het Hof is wel een rapport betreffende de Metabo-boormachines geproduceerd). Ik meen dat, gelijk ook de Nederlandse en de Britse regering hebben betoogd, de Pretore stellig bevoegd was om, in afwachting van eventuele rapporten betreffende de goederen en in afwachting van zijn eindbeslissing, het in de handel brengen en het vrije verkeer ervan op te schorten.
De vijfde vraag
De vijfde en laatste vraag van de Pretore luidt als volgt:
5.
Moet een eventuele uitsluiting van de bevoegdheid tot het nemen van maatregelen ter beperking van het vrije verkeer van goederen in voege als in de voorafgaande vragen bedoeld, geacht worden te gelden voor de rechterlijke macht van de betrokken Lid-Staat, ook afgezien van alle nationale voorschriften betreffende de installatie van het bedoelde elektrische materiaal?
Ik vrees dat de regering van het Verenigd Koninkrijk, als gevolg van een fout in de Engelse vertaling van de verwijzingsbeschikking (waar „installazione” werd vertaald als „construction”) de vraag verkeerd heeft begrepen en heeft gedacht dat zij betrekking had op de rechtstreekse werking van de richtlijn. Mogelijk was ook de Nederlandse vertaling niet helemaal correct, want de Nederlandse regering zei dat de vraag niet duidelijk was en dat zij betrekking zou kunnen hebben op de rechtstreekse werking van de richtlijn. De Nederlandse regering heeft de vraag niettemin juist begrepen en van de ingediende opmerkingen waren enkel de hare terzake. Ik kan daaraan meteen toevoegen dat ik het er helemaal mee eens ben.
Uit wat de Pretore in de motivering van zijn verwijzingsbeschikking schrijft, blijkt dat deze vraag is ingegeven door de bewoordingen van artikel 10 van de Italiaanse wet van 1977, waarin uitdrukkelijk „de volle geldigheid” („la piena validità”) wordt gehandhaafd van de bepalingen van het presidentiële decreet van 1955 „wat betreft de voorschriften voor de installatie van het materiaal waarop deze wet betrekking heeft” („per quanto riguarda le regole di installazione dei materiali oggetto della presente legge”).
Gelijk de Nederlandse regering opmerkt, leidt een belemmering van de installatie van elektrisch materiaal noodzakelijkerwijze tot een belemmering van het in de handel en het vrije verkeer brengen ervan. Men koopt geen materiaal dat men niet mag installeren. Uit artikel 4 van de richtlijn blijkt dat de auteurs zich daarvan bewust waren, want krachtens dat artikel moeten de Lid-Staten erop toezien dat de distributiebedrijven de aansluiting op het net en de stroomvoorziening aan de verbruikers, voor elektrisch materiaal niet afhankelijk stellen van strengere veiligheidseisen dan is bepaald in artikel 2.
Naar mijn mening moet mitsdien de vijfde vraag van de Pretore bevestigend worden beantwoord.
Conclusies
Concluderende geef ik het Hof in overweging, de door de Pretore gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
1.
Het is een bevoegde (rechterlijke of andere) instantie in een importerende Lid-Staat niet geoorloofd het in de handel of in het vrije verkeer brengen van materiaal waarvoor om toepassing van artikel 7 of 8 van richtlijn nr. 73/23 wordt gevraagd, binnen de Gemeenschap te belemmeren, op grond van het enkele feit dat de veiligheidsvoorschriften van de betrokken Lid-Staat een dwingende bepaling bevatten waarbij wordt vereist dat bedoeld materiaal is voorzien van een andere veiligheidsvoorziening dan die waarmee het is uitgerust.
2.
Wanneer voor dergelijk materiaal om toepassing van artikel 7 van de richtlijn wordt gevraagd, mogen de (rechterlijke of andere) instanties van de Lid-Staat van invoer het in de handel of het vrije verkeer brengen van goederen binnen de Gemeenschap niet beperken indien aan de navolgende voorwaarden is voldaan :
(i)
indien het materiaal is vervaardigd overeenkomstig de veiligheidsvoorschriften van de in de Lid-Staat van vervaardiging geldende normen (en niet is gebleken van leemten in deze normen);
(ii)
indien het materiaal een even grote veiligheid biedt als in de Lid-Staat van import is vereist.
3.
Er bestaat een weerlegbaar vermoeden dat het materiaal is vervaardigd overeenkomstig de veiligheidsvoorschriften van de in Lid-Staat van vervaardiging geldende normen, wanneer het een keurmerk draagt dat naar behoren en overeenkomstig artikel 10 is afgegeven door een daartoe overeenkomstig artikel 11 aangewezen orgaan, ongeacht of alle Lid-Staten al dan niet dergelijke organen hebben aangewezen.
4.
Aan de voorwaarde dat het materiaal een even grote veiligheid moet bieden als in de Lid-Staat van import is vereist, is ook voldaan wanneer die veiligheid op een andere wijze wordt gewaarborgd dan in de eigen veiligheidsvoorschriften van de betrokken Lid-Staat is voorgeschreven. Bovendien mag de Lid-Staat van import geen grotere (of geringere) veiligheid verlangen dan in artikel 2 van de richtlijn wordt vereist.
5.
Wanneer en voor zover nationale voorschriften voor de installatie van elektrisch materiaal het in de handel en in het vrije verkeer brengen van aan de vereisten van de richtlijn beantwoordend materiaal belemmeren, zijn onverenigbaar met de richtlijn.
6.
In geval van twijfel of materiaal voldoet aan de vereisten van de richtlijn, mag een bevoegde instantie van de Lid-Staat van import het in de handel of in het vrije verkeer brengen van bedoeld materiaal verbieden in afwachting van een beslissing terzake en inzonderheid, waar een beroep wordt gedaan op artikel 8, in afwachting van het indienen van een rapport als bedoeld in lid 2 van dat artikel.
7.
De richtlijn heeft geen betrekking op de bevoegdheidsverdeling tussen de instanties van een Lid-Staat, die door het interne recht van elke Lid-Staat moet worden geregeld. Ingevolge artikel 9 van de richtlijn is inzonderheid met vereist dat eerst een maatregel door een bestuursinstantie van een Lid-Staat moet zijn vastgesteld voordat een rechterlijke instantie van die staat mag ingrijpen.
8.
Wanneer een (rechterlijke of andere) instantie van een Lid-Staat een definitieve beslissing geeft waarbij het in de handel of in het vrije verkeer brengen binnen de Gemeenschap van onder de richtlijn vallend elektrisch materiaal wordt beperkt, is de betrokken Lid-Staat gehouden de andere Lid-Staten en de Commissie onverwijld van deze beslissing in kennis te stellen. Zo deze verplichting niet wordt nagekomen, kan de beslissing niet aan de daardoor bezwaarde particulieren worden tegengeworpen.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.