62023TJ0558_RES
Sprawa T‑558/23
Swissgrid AG
przeciwko
Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki
Wyrok Sądu (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 8 października 2025 r.
Energia – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Wytyczne dotyczące bilansowania – Artykuł 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia (UE) 2017/2195 – Europejska platforma wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną – Brak uczestnictwa szwajcarskiego operatora systemu przesyłowego – Odwołanie wniesione do Komisji Odwoławczej ACER – Wymogi i warunki szczególne odwołań – Artykuł 28 rozporządzenia (UE) 2019/942 – Niedopuszczalność ze względu na brak legitymacji procesowej do wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej – Brak bezpośredniego oddziaływania – Zarzut niezgodności z prawem
Energia – Bilansowanie systemu elektroenergetycznego – Rozporządzenie 2017/2195 – Europejska platforma wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną – Zakres stosowania – Szwajcarscy operatorzy systemów przesyłowych – Włączenie – Przesłanki – Przyjęcie przez Komisję decyzji zatwierdzającej ich uczestnictwo w platformie – Możliwość wniesienia przez tych operatorów do sądu Unii skargi na bezczynność w przypadku zaniechania działania przez Komisję
(rozporządzenie Komisji 2017/2195, art. 1 ust. 6, 7)
(zob. pkt 29–32, 35–37)
Agencje Unii Europejskiej – Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) – Postępowanie odwoławcze – Odwołanie do Komisji Odwoławczej ACER – Przesłanki dopuszczalności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja ACER zmieniająca ramy wdrażania dla europejskiej platformy wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną – Zmiana niewymagająca wprowadzenia dodatkowego warunku dotyczącego uczestnictwa szwajcarskich operatorów systemu przesyłowego w tej platformie – Uczestnictwo uzależnione wyłącznie od wydania przez Komisję decyzji o dopuszczeniu – Decyzja ACER niewywierająca wpływu na sytuację prawną wspomnianych operatorów – Niedopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/942, art. 28 ust. 1)
(zob. pkt 42–51)
Agencje Unii Europejskiej – Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) – Postępowanie odwoławcze – Odwołanie do Komisji Odwoławczej ACER – Przesłanki dopuszczalności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja ACER zmieniająca ramy wdrażania dla europejskiej platformy wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną – Zmiana niepozbawiająca szwajcarskich operatorów systemu przesyłowego ich uprawień wynikających z umowy w braku decyzji Komisji zatwierdzającej ich uczestnictwo w platformie – Decyzja ACER niewywierająca wpływu na sytuację prawną wspomnianych operatorów – Niedopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/942, art. 28 ust. 1)
(zob. pkt 64–71)
Akty instytucji – Uregulowania podstawowe i przepisy wykonawcze – Przepisy wykonawcze niemogące ani zmieniać, ani uzupełniać istotnych elementów uregulowania podstawowego – Zakwalifikowanie jako istotnych elementów – Uwzględnienie cech charakterystycznych i szczególnych danej dziedziny – Akt wykonawczy mający na celu integrację rynków energii bilansującej i przewidujący wyłączenie szwajcarskich operatorów systemu przesyłowego z europejskich platform wymiany energii bilansującej z zastrzeżeniem dwustronnego porozumienia z Unią – Konkretyzacja celów zamierzonych przez uregulowania podstawowe – Dopuszczalność
(art. 291 ust. 2 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 714/2009; 2019/943; rozporządzenie Komisji 2017/2195)
(zob. pkt 80–88, 96)
Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Pierwszeństwo przed aktami prawa wtórnego Unii – Obowiązek wykładni aktów prawa wtórnego w świetle umów międzynarodowych
(art. 216 ust. 2 TFUE)
(zob. pkt 105, 106)
Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Umowa o wolnym handlu między EWG a Szwajcarią – Umowa zakazująca wprowadzania ograniczeń ilościowych w przywozie lub środków o skutku równoważnym – Przepisy Unii wyłączające szwajcarskich operatorów systemu przesyłowego z europejskiej platformy wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną w braku decyzji Komisji zatwierdzającej ich uczestnictwo w tej platformie – Dopuszczalność
(umowa o wolnym handlu EWG-Szwajcaria, art. 13; rozporządzenie Komisji 2017/2195, art. 1 ust. 6, 7)
(zob. pkt 109, 111–115)
Prawo międzynarodowe publiczne – Zasady – Zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego – Badanie ważności rozporządzenia w świetle międzynarodowego prawa zwyczajowego – Przepisy Unii wyłączające szwajcarskich operatorów systemu przesyłowego z europejskiej platformy wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną w braku decyzji Komisję zatwierdzającej ich uczestnictwo w tej platformie – Naruszenie zasady prewencji – Przesłanki – Oczywisty błąd w ocenie odnoszącej się do przesłanek stosowania tej zasady – Brak
(art. 3 ust. 5 TUE; rozporządzenie Komisji 2017/2195, art. 1 ust. 6, 7)
(zob. pkt 118–128)
Streszczenie
Sąd potwierdził w swym wyroku ważność decyzji Komisji Odwoławczej Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) odrzucającej jako niedopuszczalne odwołanie wniesione przez szwajcarskiego operatora systemu przesyłowego energii elektrycznej (zwanego dalej „OSP”). Sąd wypowiedział się tym samym w przedmiocie warunków uczestnictwa takiego operatora w europejskich platformach wymiany energii bilansującej na podstawie rozporządzenia 2017/2195 (
1
), w przedmiocie legitymacji tego operatora do zaskarżenia decyzji ACER, której nie jest on adresatem, a także w przedmiocie zgodności rozporządzenia 2017/2195 z zasadą prewencji wynikającą ze zwyczajowego prawa międzynarodowego.
W dniu 2 sierpnia 2017 r. Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie 2017/2195, które przewiduje między innymi utworzenie europejskiej platformy wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną. Na podstawie tego rozporządzenia ACER przyjął decyzję w sprawie utworzenia europejskiej platformy wymiany energii bilansującej z rezerw odbudowy częstotliwości z aktywacją automatyczną (zwanej dalej „platformą aFRR”), zawierającą w załączniku ramy wdrażania tej platformy aFRR (zwane dalej „ramami wdrażania”).
Skarżąca, Swissgrid AG, będąca jedynym OSP w Szwajcarii, zawarła z innymi OSP protokół ustaleń formalizujący warunki jej uczestnictwa w projekcie, który miał doprowadzić do stworzenia platformy międzynarodowej koordynacji automatycznej odbudowy częstotliwości i stabilnego funkcjonowania systemu (zwanej dalej „Picasso”).
W dniu 1 lipca 2020 r. OSP będący członkami Picasso, w tym skarżąca, zawarli porozumienie o współpracy w ramach platformy Picasso (zwane dalej „porozumieniem o współpracy Picasso”), które podlega głównemu porozumieniu dotyczącemu platform bilansujących, wspólnemu dla wszystkich platform (zwanemu dalej „porozumieniem głównym”).
Natomiast w piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r. dyrektorka Dyrekcji Generalnej ds. Energii Komisji podkreśliła, że nie widzi powodu do przyjęcia decyzji zezwalającej Szwajcarii na udział w europejskich platformach bilansujących na podstawie art. 1 ust. 7 rozporządzenia 2017/2195.
W dniu 30 września 2022 r. ACER przyjął decyzję 15/2022 zmieniającą sposób wyznaczania podmiotów, które pełnią funkcje określone w ramach wdrażania. Definicja „OSP będącego członkiem”, która obejmowała wcześniej „każdego OSP, który dołączył do platformy aFRR”, została zatem zmieniona w ten sposób, aby obejmowała odtąd „każdego OSP, do którego ma zastosowanie rozporządzenie 2017/2195 i który dołączył do platformy aFRR”.
W dniu 30 listopada 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Komisji Odwoławczej ACER.
Uznawszy, że decyzja 15/2022 nie stanowi aktu mogącego wpłynąć na sytuację prawną skarżącej w braku decyzji Komisji upoważniającej ją do uczestnictwa w platformie aFRR, komisja ta odrzuciła jej odwołanie jako niedopuszczalne na podstawie art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 (
2
).
To właśnie w tym kontekście skarżąca wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd potwierdził wniosek Komisji Odwoławczej, że skarżąca nie miała prawa uczestniczyć w platformie aFRR w braku decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 1 ust. 7 rozporządzenia 2017/2195. Zgodnie z tym przepisem o uczestnictwie Szwajcarii w europejskich platformach wymiany produktów standardowych energii bilansującej decyduje Komisja na podstawie opinii wydanej przez ACER i wszystkich OSP, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w ust. 6 tego artykułu.
Z wykładni zarówno językowej, jak i kontekstowej rozporządzenia 2017/2195 wynika zatem, że to do Komisji należy przyjęcie decyzji w sprawie uczestnictwa Szwajcarii w platformach na podstawie art. 1 ust. 7 wskazanego rozporządzenia i w tych ramach zbadanie, czy warunki przewidziane w ust. 6 tego artykułu są spełnione. Skarżąca nie może zatem zarzucać Komisji Odwoławczej, że nie zbadała, czy rzeczone warunki zostały spełnione, czy też Komisja powinna była wydać decyzję w rozumieniu art. 1 ust. 7 rozporządzenia 2017/2195.
W tym względzie brak możliwości zbadania zarówno przez ACER, jak i przez Komisję Odwoławczą, czy są spełnione warunki uczestnictwa skarżącej w platformie aFRR, nie pociąga za sobą luki w kontroli sądowej art. 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia 2017/2195. W przypadku gdyby Komisja niesłusznie odmówiła wydania decyzji na podstawie tego ostatniego przepisu, skarżąca mogłaby skorzystać ze środka prawnego przewidzianego w art. 265 TFUE, który ma na celu zaradzenie bezczynności z racji zaniechania działania lub zajęcia stanowiska.
W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że Komisja Odwoławcza nie naruszyła art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942, przyjmując, że zmiana definicji „OSP będącego członkiem”, która nastąpiła na mocy decyzji 15/2022, w celu objęcia nią „każdego OSP, do którego ma zastosowanie rozporządzenie 2017/2195 i który dołączył do platformy aFRR”, nie zmienia w istotny sposób jego sytuacji prawnej.
Pojęcie „OSP, do którego ma zastosowanie rozporządzenie 2017/2195”, zawarte obecnie w definicji „OSP będącego członkiem”, mogłoby bowiem obejmować skarżącą w przypadku, gdyby otrzymała ona decyzję Komisji zatwierdzającą jej uczestnictwo w platformie aFRR na podstawie art. 1 ust. 7 tego rozporządzenia.
Ponadto zmiana definicji „OSP będącego członkiem” również nie wywarła wpływu na sytuację prawną skarżącej pod kątem podnoszonego pozbawienia jej możliwości wykonywania jej praw wynikających z umowy.
Prawdą jest, że skarżąca jest sygnatariuszem zarówno porozumienia głównego, jak i porozumienia o współpracy Picasso, których celem jest uregulowanie funkcjonowania platformy aFRR zgodnie z rozporządzeniem 2017/2195 i ramami wdrażania. Jednak nawet przed wydaniem decyzji 15/2022 nie przysługiwało jej wynikające z umowy, bezwarunkowe uprawnienie do korzystania z platformy aFRR.
Z jednej strony możliwość ta nie jest bowiem dostępna dla wszystkich „OSP będących członkami”, lecz jedynie dla tych, którzy kwalifikują się jako „uczestniczący OSP”, a z drugiej strony umowy, których skarżąca jest stroną, uzależniają jej uczestnictwo w platformie aFRR od wydania przez Komisję decyzji na podstawie art. 1 rozporządzenia 2017/2195.
W związku z tym, ponieważ przed wydaniem decyzji 15/2022 skarżąca nie posiadała wynikającego z umowy prawa do korzystania z platformy aFRR w celu wymiany standardowych produktów energii bilansującej w braku decyzji Komisji w tym zakresie, i to niezależnie od ewentualnego zakwalifikowania jej jako „OSP będącego członkiem”, nie można uznać, że decyzja 15/2022 pozbawiła ją takiego prawa, a tym samym wywarła bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną.
Ponieważ Komisja Odwoławcza nie naruszyła prawa, odrzucając odwołanie jako niedopuszczalne ze względu na to, że przesłanki przewidziane w art. 28 ust. 1 rozporządzenia 2019/942 nie zostały spełnione, Sąd przeprowadził analizę zarzutu niezgodności z prawem podniesionego przez skarżącą wobec art. 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia 2017/2195.
Po pierwsze, Sąd zauważył, że rozporządzenie 2017/2195, zgodnie z celami określonymi w rozporządzeniach nr 714/2009 (
3
) i 2019/943 (
4
), ma na celu integrację rynków energii bilansującej, którą powinno ułatwić ustanowienie wspólnych europejskich platform w perspektywie utworzenia w pełni funkcjonalnego i wzajemnie połączonego wewnętrznego rynku energii opartego na przestrzeganiu wspólnych reguł. Tymczasem, ponieważ Konfederacja Szwajcarska nie przystąpiła do rynku wewnętrznego Unii, a szwajcarscy OSP nie podlegają w konsekwencji tym samym zasadom co te mające zastosowanie do OSP z państw członkowskich Unii, ich wykluczenie z uczestnictwa w platformach przewidzianych w rozporządzeniu 2017/2195 – z zastrzeżeniem w szczególności alternatywnego porozumienia dwustronnego, którego zawarcie wciąż jest możliwe – jest w pełni uzasadnione w świetle celu zamierzonego przez rzeczone rozporządzenie, a mianowicie celu, jakim jest utworzenie rynku wewnętrznego. Po drugie, nie istnieje żadna sprzeczność między zawartym w art. 1 rozporządzenia 2017/2195 ograniczeniem zakresu stosowania do OSP, którzy mogą uczestniczyć w platformie aFRR, a celem określonym w rozporządzeniu 2019/943, polegającym na usuwaniu przeszkód dla transgranicznych przepływów energii elektrycznej i transakcji transgranicznych na rynkach energii elektrycznej i na rynkach usług powiązanych. W tym ostatnim celu, w przypadku gdy unijni OSP i OSP z państw trzecich są obecni w tym samym obszarze synchronicznym, rozporządzenie 2017/1485 (
5
) wyraźnie przewiduje zawieranie umów stanowiących podstawę ich współpracy w zakresie bezpiecznej pracy systemu i ustanawiających mechanizmy na potrzeby wypełniania przez OSP z państw trzecich obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu.
Po trzecie, art. 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia 2017/2195 nie można interpretować w ten sposób, że zezwala on Komisji na odmówienie skarżącej uczestnictwa w platformach bilansujących w przypadku zawarcia umowy między Konfederacją Szwajcarską a Unią. Pierwszeństwo umów międzynarodowych zawartych przez Unię przed przepisami prawa wtórnego wymaga bowiem, by te ostatnie były interpretowane w miarę możliwości zgodnie z tymi umowami.
Po czwarte, wykluczenia skarżącej z uczestnictwa w platformie aFRR nie można uznać za ograniczenie ilościowe w przywozie energii bilansującej ani za środek o skutku równoważnym, który byłby sprzeczny z art. 13 umowy o wolnym handlu między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską (
6
). W każdym razie, skoro skarżąca nie jest objęta obowiązkiem przestrzegania tych samych wspólnych reguł co unijni OSP, w związku z czym nie można jej uznać za znajdującą się w sytuacji porównywalnej z sytuacją unijnych OSP w odniesieniu do celu, jakim jest utworzenie rynku wewnętrznego energii elektrycznej, to nie może ona skutecznie powoływać się na istnienie arbitralnej dyskryminacji w stosunku do niej.
Po piąte, wykluczenia jej z uczestnictwa w platformie aFRR nie można uznać za oczywiście sprzeczne z wynikającą ze zwyczajowego prawa międzynarodowego zasadą prewencji, której Unia jest zobowiązana przestrzegać przy przyjmowaniu aktów na podstawie art. 3 ust. 5 TUE.
W tym względzie prawdą jest, że Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w ramach pewnych ogólnych i powszechnie uznanych zasad wyszczególnił zobowiązanie każdego państwa do zapewnienia, aby jego terytorium nie było wykorzystywane do celów prowadzenia działań sprzecznych z prawami innych państw, z którego wynika zasadniczo, że podmiot prawa międzynarodowego podlega obowiązkowi zachowania staranności wymaganej przy wykonywaniu swoich kompetencji.
Jednakże, aby jednostka mogła powołać się na zasadę międzynarodowego prawa zwyczajowego w celu zbadania przez sąd Unii ważności aktu Unii, konieczne jest z jednej strony, aby mogła ona podważyć kompetencję Unii do przyjęcia tego aktu, a z drugiej strony, aby dany akt mógł wpłynąć na prawa, które jednostka wywodzi z prawa Unii, lub stworzyć wobec niej obowiązki w świetle tego prawa.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Szwajcaria należy do obszaru synchronicznego Europy kontynentalnej i z tego punktu widzenia można by uznać, że zasada prewencji może podważyć kompetencję Unii do przyjęcia przepisów mogących mieć wpływ na cały wspomniany obszar synchroniczny, w tym Szwajcarię. Ponadto, ponieważ skarżąca jest jedynym operatorem szwajcarskiej sieci elektroenergetycznej, można by uznać, że rozporządzenie 2017/2195 nakłada na nią obowiązki, w przypadku gdyby jej brak uczestnictwa w platformie aFRR skutkował koniecznością przyjęcia przez nią środków w reakcji na nieplanowane fizyczne przepływy energii elektrycznej.
Niemniej, w przypadku gdy zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego nie ma takiego samego stopnia precyzji co postanowienie umowy międzynarodowej, kontrola sądowa musi się bezwzględnie ograniczać do rozstrzygnięcia kwestii, czy instytucje Unii, wydając sporny akt, popełniły oczywiste błędy w ocenie przesłanek zastosowania tej zasady. Nie można zaś uznać, że Komisja w oczywisty sposób naruszyła ciążący na Unii obowiązek staranności, ograniczając co do zasady uczestnictwo w platformie aFRR wyłącznie do unijnych OSP.
Z jednej strony prawo Unii przewiduje bowiem wyraźnie zawieranie umów między unijnymi OSP a OSP z państw trzecich, jeżeli są oni obecni w tym samym obszarze synchronicznym. Wynika z tego, że brak uczestnictwa skarżącej w platformie aFRR w żaden sposób nie wyklucza współpracy między skarżącą a unijnymi OSP w zakresie bezpieczeństwa systemu w obszarze synchronicznym, która to współpraca – przeciwnie – jest promowana.
Z drugiej strony art. 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia 2017/2195 przewiduje możliwość uczestnictwa skarżącej w platformie aFRR, w przypadku gdyby Komisja uznała, że pominięcie Szwajcarii może spowodować nieplanowane fizyczne przepływy mocy przez Szwajcarię zagrażające bezpieczeństwu systemu w regionie i pod warunkiem że prawa i obowiązki szwajcarskich OSP będą spójne z prawami i obowiązkami OSP działających w Unii.
W świetle powyższego Sąd oddalił w całości skargę o stwierdzenie nieważności.
(
1
)	Rozporządzenie Komisji (UE) 2017/2195 z dnia 23 listopada 2017 r. ustanawiające wytyczne dotyczące bilansowania (Dz.U. 2017, L 312, s. 6).
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/942 z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz.U. 2019, L 158, s. 22).
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 (Dz.U. L 2009, L 211, s. 15).
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/943 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.U. 2019, L 158, s. 54).
(
5
)	Rozporządzenie Komisji (UE) 2017/1485 z dnia 2 sierpnia 2017 r. ustanawiające wytyczne dotyczące pracy systemu przesyłowego energii elektrycznej (Dz.U. 2017, L 220, s. 1).
(
6
)	Umowa między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską z dnia 22 lipca 1972 r. (Dz.U. 1972, L 300, s. 188).