61991CC0143_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
++++
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Introducción
1. La petición de decisión prejudicial sometida a este Tribunal por el Arrondissementsrechtbank te Breda tiene su origen en un proceso penal contra un tratante de ganado que tuvo algunos animales tratados con la hormona 17 alfa-etinilestradiol. La penalidad se vincula a la posesión o propiedad de animales tratados con hormonas. A este respecto, son irrelevantes tanto el procedimiento de administración de las hormonas como el modo de adquisición de la posesión de los animales.
2. El artículo 2 de la Directiva 81/602/CEE (1) establece una prohibición de principio de la administración de determinadas sustancias con efecto hormonal y tireostático. Por otra parte, dicha disposición prohíbe la comercialización de dichos animales tratados, o de la carne de los mismos. Unicamente se permite la administración de las sustancias prohibidas con fines terapéuticos en el marco de determinadas excepciones (artículos 4 y 5 de la Directiva 81/602/CEE, artículo 7 de la Directiva 88/146/CEE (2) y la Directiva 88/299/CEE, (3) adoptada en desarrollo de esta disposición).
3. Dado que las disposiciones del Derecho comunitario no contienen ninguna prohibición expresa de la tenencia de animales tratados, se plantea la cuestión de si las disposiciones de Derecho nacional que establecen dicha prohibición, acompañada de una sanción penal, son compatibles con el Derecho comunitario. El órgano jurisdiccional de remisión ha sometido la presente petición al Tribunal de Justicia con objeto de poder valorar esta cuestión.
4. Por lo que respecta a los detalles de los hechos, al contenido de los autos y a las alegaciones de las partes, me remito al informe para la vista.
B. Definición de postura
5. El examen del problema suscitado por el órgano jurisdiccional de remisión tiene por objeto determinar si una prohibición de naturaleza penal de la tenencia de animales tratados con hormonas puede considerarse una medida, con arreglo al párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CEE, para la ejecución de la prohibición de las hormonas establecida en el Derecho comunitario, en virtud de las Directivas 81/602 y 88/146, o si la misma constituye una prohibición que va más allá de las disposiciones comunitarias, con la consecuencia de que, en determinadas circunstancias, puede ser ilícita. La eventual ilicitud podría derivarse del hecho de que, en los ámbitos regulados por el Derecho comunitario mediante Directivas, normalmente no se admiten disposiciones de los Estados miembros que vayan más allá del contenido de dichas Directivas (4) y que, por otra parte, en los ámbitos en los que es aplicable una organización común de mercado, los Estados miembros no pueden adoptar medidas unilaterales. (5) Por último, la ilicitud podría derivarse, asimismo, de un conflicto de la prohibición con las disposiciones generales del Tratado.
6. a) El Gobierno neerlandés ha alegado que la prohibición de la tenencia de animales tratados con hormonas se deriva de los propios términos de la Directiva 81/602, dado que la prohibición general de la administración de determinadas sustancias hormonales y tireostáticas, en relación con la prohibición de la comercialización de animales tratados, no permite concebir ninguna posibilidad de posesión lícita de animales tratados.
7. La Comisión, por su parte, ha manifestado su opinión en el sentido de que la prohibición de referencia constituye un complemento acertado de las disposiciones comunitarias.
8. Haciendo abstracción, en primer lugar, de las excepciones a la prohibición comunitaria de las hormonas, (6) a primera vista debe entenderse que todo aquel que tenga en su posesión animales tratados con hormonas ha cometido una infracción contra la prohibición contenida en el Derecho comunitario, y ello ya sea mediante la administración activa de las hormonas o por haber sido parte en una operación mercantil relativa a dichos animales, en calidad de comprador. En la medida en que esta hipótesis sea correcta, la posesión de los animales presupone objetivamente una conducta contraria al Derecho comunitario. En este contexto pueden ignorarse otras posibilidades de adquisición de la posesión, ya que las mismas carecen de interés teniendo en cuenta el relato fáctico existente.
9. Incluso en las condiciones de adquisición de la posesión de tal manera determinadas, la prohibición, acompañada de sanción penal, de la tenencia de animales tratados podría en un sentido ir más allá de la prohibición comunitaria, a saber, en lo relativo a la responsabilidad y la imputabilidad de la conducta reprobada prevista en el tipo penal. El Derecho comunitario prohíbe una conducta activa, ya consista en la forma de la administración de las hormonas o del ejercicio del comercio con animales tratados o la carne de los mismos. A través de la prohibición de la tenencia se penaliza la presencia pasiva de los animales, con independencia del modo en que su poseedor haya adquirido dicha posesión. Por consiguiente, la reprochabilidad se vincula a la mera existencia de los animales en la cabaña, sin hacerse depender de la comisión por parte de su poseedor de un acto ilícito según el Derecho comunitario. En consecuencia, sería concebible que se siguiera un proceso penal contra el adquiriente de buena fe de animales tratados.
10. A mi parecer, la prohibición prevista en la norma penal únicamente es problemática, desde el punto de vista del Derecho comunitario, en la medida en que va más allá de las prohibiciones comunitarias. Si la adquisición de la posesión de los animales se produce, objetivamente, a través de dicha participación en una conducta ilícita con arreglo al Derecho comunitario, y la adquisición de la posesión constituye un presupuesto lógico de la tenencia de los animales, la conexión entre la actuación contraria al Derecho comunitario y la prohibición objetiva de la posesión según el Derecho nacional queda establecida a través del elemento subjetivo del conocimiento de las circunstancias en que se adquiere la posesión. Unicamente cuando no concurre este elemento subjetivo la medida nacional recoge una situación que, como tal, no muestra ninguna conexión directa con la prohibición comunitaria.
11. Ahora bien, la imputabilidad de una conducta constituye, típicamente, un requisito para su penalidad. El hecho de que la reprochabilidad personal constituye un requisito de la penalidad se refleja en el principio general del derecho nulla poena sine culpa.
12. Corresponde a los Estados miembros determinar la forma detallada en que se regula la responsabilidad penal. Porque "la legislación penal y las normas del procedimiento penal continúan siendo competencia de los Estados miembros" (7) (traducción provisional).
13. En la medida en que puede partirse del principio de que el adquiriente que actúe sin culpa, en última instancia, tampoco incurre en responsabilidad penal, la prohibición en el Derecho nacional de la posesión o propiedad de animales tratados no va más allá de las prohibiciones comunitarias generales. Antes al contrario, se trataría de un medio para la consecución de los objetivos de la Directiva, para cuya elección tienen libertad los Estados miembros (párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CEE).
14. El inculpado en el procedimiento principal ha alegado, en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia que, en determinadas circunstancias, las disposiciones del Derecho comunitario autorizan la administración de sustancias hormonales y tireostáticas o, como mínimo, parten de que se efectúe dicha administración, por lo que la posesión de los animales, como tal, no puede estar prohibida. A su juicio, de lo que se trata es de evitar que los animales tratados sean objeto de tráfico económico de manera descontrolada, lo que permite excluir un riesgo potencial para la salud de los consumidores.
15. En primer lugar, debe destacarse que la Directiva 81/602, en la que se contiene la prohibición general de determinadas sustancias con efecto hormonal y sustancias con efecto tireostático, establece excepciones en sus artículos 4 y 5. El artículo 4 de la Directiva es la disposición de base para la adopción de excepciones normativas por motivos terapéuticos. Con arreglo a dicho precepto, los Estados miembros pueden autorizar directamente, de conformidad con las condiciones que se establecen en el artículo 4, la administración de determinadas sustancias hormonales.
16. Por el contrario, el artículo 5 contiene la disposición de base que permite al Consejo tomar, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, una decisión sobre la administración de sustancias hormonales para el engorde. En una Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 81/602, (8) del año 1984, se preveía la autorización de las mencionadas hormonas con fines de engorde. (9) La Directiva nunca fue aprobada. En su lugar, mediante la Directiva 85/649/CEE, (10) sustituida por la Directiva 88/146, (11) se adoptó una prohibición de la utilización de sustancias con efecto hormonal con fines de engorde. (12)
17. Por consiguiente, la administración de las hormonas a las que se refiere la Directiva 81/602 únicamente está permitida en el marco de la excepción del artículo 4 y de las disposiciones de desarrollo derivadas de la misma. En este sentido, deben considerarse disposiciones de desarrollo, por ejemplo, los artículos 5 y 7 de la Directiva 88/146. El artículo 5 de la Directiva 88/146 establece una prohibición de los intercambios de animales tratados o de carne procedente de los mismos, entre Estados miembros, cuya vigilancia se encomienda a los Estados miembros. El artículo 7 de la Directiva 88/146 contiene una norma habilitadora para la adopción de excepciones a la prohibición incondicional de los intercambios. A este respecto, en el artículo 7 de la Directiva 88/146 se hace referencia expresa al artículo 4 de la Directiva 81/602. La norma habilitadora del artículo 7 de la Directiva 88/146 fue desarrollada en la Directiva 88/299, (13) en la que se regula de forma detallada el intercambio de los animales destinados a la reproducción contemplados en la misma o de la carne procedente de dichos animales.
18. Así pues, este conjunto normativo no se ha desviado de la prohibición general de la administración de sustancias hormonales y tireostáticas ni de la prohibición de comercialización previstas en la Directiva 81/602. Unicamente se han determinado las modalidades de los intercambios permitidos en el marco de las excepciones normativas.
19. La referencia que hace el inculpado a la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 88/299, en la cual se autorizan los intercambios de animales tratados y de las carnes procedentes de los mismos, dentro de determinados límites, no desvirtúa la apreciación de que existe una prohibición de principio de las hormonas, dado que también esta norma constituye una disposición de desarrollo de la excepción prevista en la Directiva 81/602. Su objeto son los intercambios, excepcionalmente autorizados, de animales destinados a la reproducción o de las carnes procedentes de dichos animales. (14)
20. Lo mismo cabe decir de la referencia que hace el inculpado en el procedimiento principal al Reglamento (CEE) nº 2377/90 (15) del Consejo por el que se establece un procedimiento comunitario de fijación de los límites máximos de residuos de medicamentos veterinarios en los alimentos de origen animal. Por una parte, este Reglamento se refiere a los residuos de medicamentos veterinarios sin más, y no se limita, de ningún modo, a determinadas sustancias con efecto hormonal y sustancias con efecto tireostático. Por otra parte, los límites máximos únicamente deben fijarse en el marco del procedimiento que introduce el Reglamento. Por último -lo que, a mi juicio, constituye el argumento de mayor importancia- en el apartado 1 del artículo 15 del Reglamento nº 2377/90 se dispone expresamente lo siguiente:
"El presente Reglamento no afectará en modo alguno a la aplicación de la legislación comunitaria que prohíbe la utilización en el sector ganadero de determinadas sustancias de efecto hormonal."
21. El inculpado entiende que de la existencia de esta disposición puede extraer la conclusión de que por el hecho de que determinadas sustancias se encuentran prohibidas, a contrario sensu, debe entenderse que otras sustancias están permitidas.
22. Debe compartirse el criterio del inculpado de que la presencia de toda sustancia farmacológica no se encuentra prohibida incondicionalmente. De lo contrario, no sería necesario fijar límites máximos. El Reglamento no afecta en absoluto a la realización de las vacunaciones habituales o necesarias (véase el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 2377/90). No obstante, la cuestión de derecho sometida se refiere a la interpretación de la prohibición general de las hormonas en el sentido de las Directivas 81/602 y 88/146, a la que, precisamente, no afecta el Reglamento, conforme a lo dispuesto en su artículo 15.
23. A la alegación del inculpado en el sentido de que las prohibiciones comunitarias únicamente persiguen prohibir los intercambios de animales tratados y la carne de los mismos, dado que la posesión de los animales, en sí misma, no constituye ningún riesgo para la salud de los consumidores, debe oponerse que existe una prohibición comunitaria de la administración de las sustancias de referencia contra la cual se ha cometido una infracción -con independencia de quién sea el autor- en caso de presencia de animales tratados. La utilización futura de un animal no puede producir que, con carácter retroactivo, desaparezca el tratamiento ilícito del mismo o se considere autorizado dicho tratamiento.
24. En definitiva, se llega a la conclusión de que no está prohibida cualquier posesión de animales tratados, si bien, en virtud del sistema de las disposiciones del Derecho comunitario, únicamente puede realizarse el tratamiento e intercambio de animales al amparo de excepciones normativas.
25. En el examen de la compatibilidad del Derecho de los Estados miembros con las Directivas comunitarias debe partirse del principio de que los Estados miembros no pueden introducir obligaciones ni prohibiciones que vayan más allá del contenido de la Directiva en el ámbito regulado por ésta, (16) ya que de otro modo los objetivos de armonización, entre otros, la facilitación de los intercambios comerciales, se pondrían en peligro. Este efecto de "bloqueo negativo" explica las cláusulas de autorización, como la contenida en el artículo 10 de la Directiva 86/469/CEE, (17) que autoriza expresamente a los Estados miembros a examinar los animales o las carnes de los mismos, en caso de sospecha de la presencia de residuos, aun cuando la Directiva regula precisamente esta investigación en los animales y en las carnes frescas.
26. La Directiva 81/602 no contiene una cláusula de autorización semejante, por lo que las prohibiciones establecidas por los Estados miembros no pueden ir más allá que las comunitarias. De ello se desprende que los animales tratados al amparo de las excepciones contenidas en el Derecho comunitario deben considerarse, asimismo, tratados lícitamente con arreglo al ordenamiento jurídico de los Estados miembros. En efecto, si la conducta es lícita de conformidad con las disposiciones comunitarias, la prohibición queda necesariamente excluida.
27. Esta consecuencia debe derivarse de manera inequívoca de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, cuestión cuyo examen corresponde al órgano jurisdiccional de remisión. Si no se cumpliera esta condición, el órgano jurisdiccional nacional deberá, en su caso, abstenerse de aplicar las normas del ordenamiento jurídico interno. El órgano jurisdiccional que conozca del asunto deberá proceder de oficio al examen de estas circunstancias.
28. Dado que la administración de hormonas permitida con arreglo al Derecho comunitario únicamente puede realizarse de conformidad con disposiciones de control y garantías detalladas, (18) en la práctica nada debería impedir la toma en consideración de las mismas en el marco de un procedimiento judicial.
29. b) Del examen de las medidas unilaterales de los Estados miembros adoptadas en el marco de una organización común de mercado se desprende idéntico resultado. El Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones (19) que
"cuando la Comunidad haya establecido una organización común de mercado en un sector determinado, los Estados miembros están obligados a abstenerse de cualquier medida unilateral que entre por ello en la competencia de la Comunidad." (20)
30. Los intercambios de carne de bovino están sujetos, desde el año 1968, a una organización común de mercado. (21)
31. La circunstancia de haber sido introducidas las prohibiciones comunitarias de las hormonas en fecha posterior y a través de Directivas autónomas (22) difícilmente puede conducir a la conclusión de que las mismas fueron adoptadas fuera del ámbito de la materia regulada por la organización de mercados en el sector de la carne de bovino y que, por esta razón, no pueden valorarse con arreglo a los principios de la organización común de los mercados agrícolas. En todo caso, tanto la prohibición de principio de los intercambios de carne tratada como las disposiciones relativas a las condiciones excepcionales en las cuales se permiten los intercambios de dicha carne deben considerarse incluidas en la materia regulada por la organización de mercados en el sector de la carne de bovino.
32. Esta interpretación es válida no obstante el hecho de que la prohibición general de la administración de determinadas sustancias de efecto hormonal y sustancias de efecto tireostático va más allá de la materia regulada por la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino.
33. En consecuencia, a los Estados miembros, incluso debido a consideraciones relativas al sistema de las disposiciones, se les impide, de conformidad con los principios de las reglamentaciones comunes de los mercados agrícolas, la adopción de prohibiciones unilaterales que vayan más allá de las comunitarias.
34. Una prohibición incondicional de la tenencia de animales tratados con hormonas podría frustrar la autorización condicionada de los intercambios de animales tratados y de la carne procedente de los mismos. Por estos motivos, la tenencia y los intercambios de animales que son lícitos con arreglo a las excepciones del Derecho comunitario deben ser autorizados, asimismo, en el ordenamiento jurídico nacional. En consecuencia, en un procedimiento judicial el órgano jurisdiccional que conozca del asunto está obligado a tener en consideración, de oficio, los factores que, en determinadas circunstancias, producen un efecto exculpatorio.
35. c) Por último, procede examinar la cuestión relativa a si una prohibición incondicional de la tenencia de animales tratados en el marco de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros es contraria a las disposiciones generales del Tratado. A este respecto, sería concebible una infracción contra las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías contenidas en el Tratado CEE. (23) No obstante, todas las disposiciones comunitarias pertinentes para la valoración del asunto presente (24) han sido adoptadas en el marco de la Política Agraria Común, al amparo de lo dispuesto en el artículo 43 del Tratado CEE. Dado que las políticas comunes del Tratado prevalecen sobre las disposiciones generales, huelga efectuar un examen de las disposiciones sobre la libre circulación de mercancías.
Costas
36. Dado que el procedimiento prejudicial tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por el Gobierno neerlandés y la Comisión no pueden ser objeto de reembolso.
C. Conclusión
37. Como conclusión de las consideraciones precedentes, propongo que se dé la siguiente respuesta a la petición de decisión prejudicial:
"Las Directivas 81/602/CEE y 88/146/CEE deben interpretarse en el sentido de que una prohibición nacional, de naturaleza penal, de la tenencia de bovinos tratados con hormonas es, en principio, compatible con las mismas, en la medida en que tenga en cuenta las excepciones previstas en dichas Directivas, de lo cual deberá asegurarse, mediante el oportuno examen, el órgano jurisdiccional que conozca del asunto."
(*) Lengua original: alemán.
(1) - Directiva del Consejo, de 31 de julio de 1981, referente a la prohibición de determinadas sustancias de efecto hormonal y de sustancias de efecto tireostático (DO L 222, p. 32).
(2) - Directiva del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por la que se prohíbe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal (DO L 70, p. 16), sustituida por la Directiva 85/649/CEE (DO L 382, p. 228).
(3) - Directiva del Consejo, de 17 de mayo de 1988 (DO L 128, p. 36).
(4) - Sentencia de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, Rec. p. 1629), apartado 33.
(5) - Sentencia de 23 de febrero de 1988, Comisión/Francia ( Sucedáneos de leche ; 216/84, Rec. p. 793), apartado 18; sentencia de 14 de julio de 1988, 3 Glocken ( Pastas alimentícias ; 407/85, Rec. p. 4233), apartado 26; sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania (247/87, Rec. p. 229), apartado 21.
(6) - Véanse los artículos 4 y 5 de la Directiva 81/602.
(7) - Sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595), apartado 27.
(8) - Documento 84/C 170/03 (DO C 170, p. 4).
(9) - Loc. cit., considerando séptimo y artículo 1.
(10) - Directiva del Consejo, de 31 de diciembre de 1985 (DO L 382, p. 228).
(11) - Directiva del Consejo, de 7 de marzo de 1988, antes citada, p. 16.
(12) - Véase la Directiva 88/146, considerando tercero.
(13) - Directiva del Consejo, de 17 de mayo de 1988, antes citada, p. 36.
(14) - Primera frase del artículo 2 de la Directiva 88/299.
(15) - Reglamento del Consejo, de 26 de junio de 1990 (DO L 224, p. 1).
(16) - Sentencia de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, Rec. p. 1629), apartado 33.
(17) - Directiva del Consejo, de 16 de septiembre de 1986, relativa a la investigación de residuos en los animales y en las carnes frescas (DO L 275, p 36). Este mismo sistema se encuentra, asimismo, en las disposiciones del Tratado relativas a la política comunitaria de medio ambiente (artículo 130 T del tratado CEE).
(18) - Directiva 88/146, antes citada, p. 16.
(19) - Véanse sentencias de 23 de febrero de 1988 (216/84, Rec. p. 793), apartado 18; de 14 de julio de 1988 (407/85, Rec. p. 4233), apartado 26; y de 2 de febrero de 1989 (247/87, Rec. p. 229), apartado 21.
(20) - Sentencia de 23 de febrero de 1988, 216/84, loc. cit.
(21) - Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148, p. 24).
(22) - Directivas 81/602 y 88/146
(23) - Véanse los artículos 30 y ss. del Tratado CEE.
(24) - Directiva 81/602; Directiva 85/358; Directiva 86/469, en la que se basa la Directiva 88/299; Reglamento nº 805/68; Reglamento nº 2377/80.