FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 12. januar 2023(1)
Sag C-747/21 P
PAO Severstal
mod
Europa-Kommissionen
og
Sag C-748/21 P
Novolipetsk Steel PAO
mod
Europa-Kommissionen
»Appel – dumping – import af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Kina og Rusland – endelig antidumpingtold – forordning (EF) nr. 1225/2009 – forordning (EU) 2016/1036 – artikel 9, stk. 4 – afhjælpning af skaden – regel om den laveste told – målprisunderbudsmargen – relevant periode for beregningen af målfortjenesten – skønsmargen – antidumpingtolds karakter«
I.      Indledning
1.        De to russiske selskaber PAO Severstal og Novolipetsk Steel PJSC (NLMK) (2), der er aktive på markedet for fremstilling og distribution af stålprodukter, navnlig koldvalsede flade produkter af stål, har nedlagt påstand om ophævelse af Rettens domme (3), hvorved Retten ikke gav appellanterne medhold i deres påstande om at annullere Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/1328 af 29. juli 2016 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (herefter »den omtvistede forordning«) (4).
2.        Appellanterne har til støtte for appellen fremsat tre (nærmest identiske) anbringender. I overensstemmelse med Domstolens anmodning begrænser jeg dog min bedømmelse i dette forslag til afgørelse til det andet appelanbringende, som grundlæggende drejer sig om fortolkningen og anvendelsen af »reglen om den laveste told«, der er fastsat i artikel 9, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1225/2009 af 30. november 2009 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union (5), som i det væsentlige er blevet ophævet og erstattet af artikel 9, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1036 af 8. juni 2016 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union (6).
3.        Selv om de i appelsagerne anførte primære retlige problemstillinger i denne henseende er af en forholdsvis teknisk karakter, er det med henblik på at behandle visse af de af appellanterne fremførte argumenter nødvendigt at vende tilbage til nogle »eksistentialistiske« spørgsmål vedrørende EU’s antidumpinglovgivning: Hvad er karakteren af og formålet med antidumpingtold?
II.    Retsforskrifter
4.        Følgende fremgår af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1225/2009 om indførelsen af endelig antidumpingtold, som var gældende på tidspunktet for undersøgelsen:
»Fremgår det af den endelige konstatering af de faktiske omstændigheder, at der finder dumping sted og forvoldes skade som følge heraf, og er det af hensyn til beskyttelsen af Unionens interesser påkrævet at gribe ind […], træffer Kommissionen afgørelse om indførelse af en endelig [antidumpingtold] […]. Antidumpingtolden må ikke være højere end den fastsatte dumpingmargen, men den bør være lavere end denne margen, hvis sådan lavere told vil være tilstrækkelig til at afhjælpe den skade, der er påført den pågældende erhvervsgren i Unionen.«
5.        Ordlyden af de relevante dele af artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036, som var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede forordning, er identisk.
III. Sagens baggrund
6.        Europa-Kommissionen offentliggjorde den 14. maj 2015 på baggrund af en klage en meddelelse om indledning af en antidumpingprocedure vedrørende importen af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (7) i henhold til forordning nr. 1225/2009. Undersøgelsen af dumping og skade omfattede perioden fra den 1. april 2014 til den 31. marts 2015 (herefter »undersøgelsesperioden«). Undersøgelsen af de for vurderingen af skade relevante tendenser omfattede perioden fra den 1. januar 2011 til den 31. marts 2015 (herefter »den betragtede periode«).
7.        Den 10. februar 2016 vedtog Kommissionen gennemførelsesforordning (EU) 2016/181 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (8).
8.        Kommissionen vedtog efterfølgende den omtvistede forordning den 29. juli 2016. Satsen for den endelige antidumpingtold, der blev pålagt Severstal, var 34%, og for NLMK var den 36,1%.
IV.    De appellerede domme
9.        Den 28. oktober 2016 anlagde begge appellanter et søgsmål ved Retten med påstand om annullation af den omtvistede forordning. Severstal fremsatte i sin stævning seks anbringender til støtte for sin påstand, og NLMK fremsatte fem anbringender i sin stævning.
10.      Retten afsagde de to appellerede domme den 22. september 2021, hvorved Retten ikke gav appellanterne medhold i deres påstande og pålagde dem hver at bære deres egne omkostninger samt betale Kommissionens. Retten pålagde endvidere Eurofer, European Steel Association, ASBL, som indtrådte i sagen til støtte for Kommissionens påstand, at bære dens egne omkostninger.
V.      Retsforhandlinger for Domstolen
11.      Severstal har i sit appelskrift, der blev indgivet til Retten den 3. december 2021 i sag C-747/21 P, nedlagt følgende påstande:
–        Dommen i sag T-753/16 ophæves.
–        Der træffes endelig afgørelse i sagen, hvis sagen er moden til påkendelse.
–        Subsidiært hjemvises sagen til Retten med henblik på fornyet afgørelse.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
12.      Kommissionen nedlagde i sit svarskrift af 23. februar 2022 påstand om, at appellen forkastes, og at Severstal tilpligtes at betale omkostningerne.
13.      NLMK har i sit appelskrift, der blev indgivet til Retten den 3. december 2021 i sag C-748/21 P, nedlagt følgende påstande:
–        Dommen i sag T-752/16 ophæves.
–        Der træffes endelig afgørelse i sagen, hvis sagen er moden til påkendelse.
–        Subsidiært hjemvises sagen til Retten med henblik på fornyet afgørelse.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
14.      Kommissionen nedlagde i sit svarskrift af 23. februar 2022 påstand om, at appellen forkastes, og at NLMK tilpligtes at betale omkostningerne.
15.      De to sager blev ved Rettens afgørelse af 18. oktober 2022 forenet med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
16.      Parterne blev ved skrivelse af 24. oktober 2022 som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse vedtaget i henhold til artikel 62 i Domstolens procesreglement anmodet om at besvare visse spørgsmål, hvilket de gjorde ved skrivelser af 24. november 2022 (Kommissionen) og 1. december 2022 (appellanterne).
VI.    Bedømmelse af det andet anbringende
17.      Som nævnt i indledningen begrænses nærværende forslag til afgørelse til en bedømmelse af appellanternes andet appelanbringende.
18.      Appellanterne har med dette anbringende anfægtet henholdsvis præmis 243-257 (Severstal) og præmis 209-223 (NLMK) i de appellerede domme. Retten forkastede i de anførte præmisser det første led af Severstals sjette anbringende og det første led af NLMK’s femte anbringende som værende ugrundet. Appellanterne havde i disse anbringender gjort gældende, at Kommissionen i den omtvistede forordning havde begået retlige fejl og åbenbart urigtige skøn ved fastsættelsen af skadesmargenen i henhold til artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1225/2009 (nu artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036) (9).
A.      Parternes argumenter
19.      Appellanterne har i appelskrifterne gjort gældende, at Retten foretog en fejlagtig fortolkning af artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036 og begik fejl i sin efterprøvelse af Kommissionens anvendelse af den pågældende bestemmelse. De har også gjort gældende, at de appellerede domme indeholdt en utilstrækkelig begrundelse med hensyn til deres argumenter i de nævnte præmisser.
20.      Appellanterne har især kritiseret Retten for at stadfæste Kommissionens valg af 9,9% målfortjeneste for EU-erhvervsgrenen i forbindelse med beregningen af »målprisunderbudsmargen« i henhold til artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036. Appellanterne har fremhævet, at undersøgelsesperioden løb fra den 1. april 2014 til den 31. marts 2015, men Kommissionen gik adskillige år tilbage, helt tilbage til 2008, med henblik på at udpege det seneste »repræsentative år« for at fastsætte målfortjenesten. Det er appellanternes synspunkt, at Rettens konklusion om, at Kommissionen ikke er bundet af de tidsmæssige begrænsninger for den betragtede periode (i nærværende tilfælde fra den 1.1.2011 til den 31.3.2015) i forbindelse med udvælgelsen af det mest repræsentative år, strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
21.      Appellanterne har desuden gjort gældende, at Retten begik en åbenbar fejl ved at støtte Kommissionens tilgang. Appellanterne anser ikke den af Kommissionen udpegede periode for at være tilstrækkelig repræsentativ, da den ligger for langt tilbage i tiden. De har også gjort gældende, at den var valgt vilkårligt, da senere perioder var tilstrækkelig repræsentative. Appellanterne har endvidere gjort gældende, at de i første instans havde fremført argumenter for, at den omtvistede forordning indeholder en uoverensstemmelse: Årene under finanskrisen blev inddraget i konstateringen af, om der foreligger en skade for den pågældende EU-erhvervsgren, men ikke i målfortjenesten for erhvervsgrenen. Det er appellanternes vurdering, at Kommissionens tilgang med at »vælge og vrage« ikke kan anses for at være acceptabel i henhold til bestemmelserne i forordning 2016/1036, og at Retten ikke i tilstrækkelig grad redegjorde for, hvorfor den forkastede deres argumenter i denne henseende.
22.      Slutteligt har appellanterne gjort gældende, at Retten ikke i tilstrækkelig grad vurderede skadeselementet, bl.a. fordi den ikke behandlede deres argument om, at reduceringen af EU-erhvervsgrenens produktionsomkostninger (som Kommissionens vurdering af den lidte skade beroede på) blandt andre faktorer skulle ses i sammenhæng med den situation, der opstod som følge af den verdensomspændende finanskrise i 2012.
23.      Kommissionen har forsvaret de appellerede domme. Kommissionen har anført, at Retten efter Kommissionens opfattelse i tilstrækkelig grad behandlede de af appellanterne fremførte argumenter og redegjorde for, hvorfor Kommissionen ikke havde begået fejl i forbindelse med udvælgelsen af 2008 som det mest repræsentative år med henblik på at beregne målfortjenesten. Kommissionen har navnlig fremhævet Rettens skønsmargen i medfør af artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036, og at den valgte metode i den omtvistede forordning for udpegelse af målfortjenesten stemmer overens med Rettens relevante praksis (10).
24.      Kommissionen har endvidere anført, at argumentet vedrørende en hævdet tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning enten skal afvises (da det ikke blev fremført i første instans) eller forkastes som værende ugrundet (appellanterne blev aldrig stillet nogen garanti i udsigt for så vidt angår den måde, som Kommissionen ville foretage sin vurdering på). Kommissionen har derudover gjort gældende, at nogle af de af appellanterne fremførte argumenter i relation til deres andet appelanbringende er uvirksomme, da de rejser tvivl om Kommissionens vurdering af årsagssammenhængen mellem dumpingimporten og den skade, som EU-erhvervsgrenen har lidt. Kommissionen har endvidere påpeget, at appellanterne ikke anfægtede Rettens konklusioner med hensyn til årsagssammenhængen (11).
B.      Bedømmelse
25.      Appellanterne har fremført tre forskellige argumenter til støtte for deres andet appelanbringende.
26.      Jeg finder på baggrund af de nedenfor anførte begrundelser ikke disse argumenter overbevisende.
1.      Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
27.      For det første skal argumentet om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som Kommissionen med rette har påpeget, forkastes, da det ikke blev fremsat ved Retten og derfor ikke kan påberåbes for første gang i appelsagen (12).
28.      Appellanterne har under alle omstændigheder ikke redegjort for, hvordan og under hvilke omstændigheder Kommissionen skulle have givet dem forsikringer, for ikke at nævne præcise forsikringer, i relation til den metode og de kriterier, som den ville anvende til at fastsætte målfortjenesten. Det skal i denne forbindelse haves in mente, at det fremgår af fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kun gælder for en retsundergiven, hos hvem en national forvaltningsmyndighed har skabt begrundede forventninger på baggrund af præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, som hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, og som myndigheden har afgivet til den pågældende (13). Dette argument er som følge heraf under alle omstændigheder ugrundet.
2.      Finanskrisens indvirkninger på EU-erhvervsgrenen
29.      For det andet er jeg også enig med Kommissionen i, at appellanternes argumenter om, at Retten angiveligt begik en fejl i) i forbindelse med sin vurdering af finanskrisens indvirkninger på statussen for EU-erhvervsgrenen og/eller ii) undlod at give en tilfredsstillende begrundelse for at forkaste appellanternes argumenter herfor, er uvirksomme.
30.      For så vidt som Rettens konklusioner med hensyn til forekomsten af skade og en årsagssammenhæng reelt set ikke er blevet anfægtet i appelsagen, kan appellanternes argumenter, uagtet deres realitet, aldrig føre til, at de appellerede domme ophæves.
3.      Fortolkning af artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036
31.      For det tredje og mere vigtigt er det min vurdering, at Retten ikke har begået en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036. Ej heller undlod Retten i de appellerede domme at redegøre for, hvorfor den ikke tager appellanternes argumenter herom til følge.
32.      Artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036 fastsætter bl.a. »reglen om den laveste told«, ifølge hvilken »antidumpingtolden [ikke må] være højere end den fastsatte dumpingmargen, men den bør være lavere end denne margen, hvis sådan lavere told vil være tilstrækkelig til at afhjælpe den skade, der er påført den pågældende erhvervsgren i Unionen«.
33.      Forordning 2016/1036 indeholder dog ingen metode eller kriterier for fastsættelsen af den såkaldte »skadesmargen«. EU-myndighederne har som følge heraf en bred skønsmargen i denne henseende. Det står dem derfor frit for at vælge den metode, som de finder mest hensigtsmæssig under de givne omstændigheder, såfremt den navnlig er rimelig, anvendes på en objektiv og konsekvent måde og således fører til plausible resultater.
34.      EU’s myndigheder har i deres praksis anvendt en lang række metoder netop med henblik herpå (14). Skadesmargenen blev i nogle tilfælde fastsat ved at sammenligne detailpriserne for importen med de faktiske priser for EU-erhvervsgrenen (»underbudsmetoden«). Det blev dog i andre tilfælde konkluderet, at en sådan sammenligning ikke ville give passende indikationer for skadesmargenen, da importen pressede salgspriserne for EU-erhvervsgrenen væsentligt ned (15).
35.      Kommissionen tyede i sådanne tilfælde til »underbudsmetoden«: Skadesmargenen beregnes ved at sammenligne de reelle importpriser med en »indikativpris«, der repræsenterer den pris, som EU-erhvervsgrenen med rimelighed kan forvente at opnå på EU-markedet uden dumpingimport. For at beregne den pågældende hypotetiske pris lægges en »målfortjeneste«, som er den fortjenstmargen, der med rimelighed kan forventes uden dumpingimport, oveni EU-erhvervsgrenens produktionsomkostninger.
36.      Hvad vigtigere er, så var underbudsmetoden den metode, der faktisk blev anvendt i den omtvistede forordning, da der ud fra Kommissionens synspunkt i hele den betragtede periode var væsentlige importmængder fra de pågældende lande, som havde en negativ indvirkning på EU-erhvervsgrenens rentabilitet (16).
37.      Appellanterne har ikke bestridt egnetheden af den i den pågældende sag anvendte metode. Jeg bør under alle omstændigheder påpege, at Domstolen helt tilbage til midten af 1980’erne fandt den pågældende metodes anvendelse acceptabel (17).
38.      Appellanterne har med andre ord kun bestridt måden, hvorpå metoden blev anvendt i den omtvistede forordning. De har navnlig gjort indsigelse mod den specifikke periode, som Kommissionen anvendte til at fastsætte målfortjenesten, og har kritiseret Retten for ikke at have sanktioneret Kommissionens tilgang og for ikke i tilstrækkelig grad at have behandlet deres argumenter i forbindelse hermed.
39.      Kommissionen anførte i 155. betragtning til den omtvistede forordning, at »[å]rene 2005 til 2008 syntes at være repræsentative år for fastsættelse af en målfortjeneste, idet de hverken var ramt af den økonomiske krise […] og heller ikke var kendetegnet ved usædvanligt gunstige markedsforhold. Endvidere viser importmængden […] i disse år, at konkurrencen var stærk«.
40.      Retten konkluderede i præmis 251-257 (sag T-753/16) og præmis 217-223 (sag T-752/16) i de appellerede domme i det væsentlige, at Kommissionen ikke var bundet af de tidsmæssige begrænsninger for den betragtede periode i forbindelse med udvælgelsen af de seneste mest repræsentative år med henblik på at fastsætte EU-erhvervsgrenens målfortjeneste. Den fortjenstmargen, der skal anvendes til at beregne indikativprisen, skal ifølge Retten svare til den fortjenstmargen, som EU-erhvervsgrenen med rimelighed kan forvente at opnå under »normale konkurrencevilkår uden dumpingimport«. Kommissionen er således inden for rammen af sin brede skønsbeføjelse ifølge Retten berettiget til at konkludere, at det seneste mest repræsentative år alt efter omstændighederne kan ligge uden for den betragtede periode. Retten redegjorde dernæst for, hvorfor appellanterne efter Rettens opfattelse ikke havde fremlagt beviser for, at Kommissionen havde udøvet et åbenbart urigtigt skøn, da den valgte at se bort fra årene efter 2008 med henblik på at udpege de mest repræsentative år.
41.      Appellanterne har kritiseret tre aspekter af de anførte passager. Jeg finder dog ingen af deres argumenter overbevisende.
42.      For det første mener jeg, at appellanternes argumenter for, at Retten har begået et »åbenbart fejlskøn«, idet de af Kommissionen udpegede mest repræsentative år ikke var tilstrækkeligt repræsentative og/eller valgt vilkårligt, skal forkastes. Argumenterne rejser ingen retlige spørgsmål og bliver ikke mere antagelige af, at der henvises til de hævdede fejl som værende »åbenbare«.
43.      Det skal i denne henseende haves in mente, at Rettens hævdede fejlbehæftede bedømmelse af de faktiske omstændigheder principielt ikke er spørgsmål, der gyldigt kan gøres gældende i en appel, undtagen i de sager, hvor parterne nedlægger påstand om fordrejning af beviselementerne (18). Det er ikke tilfældet i de foreliggende appelsager.
44.      For det andet er jeg af den opfattelse, at de appellerede domme indeholder en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor Retten forkastede appellanternes argumenter om en fejlagtig fortolkning eller anvendelse af artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036. Efter fast retspraksis skal begrundelsen for en dom klart og utvetydigt angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne afgørelse, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret (19).
45.      Det er tydeligt, at præmis 251-257 (sag T-753/16) og præmis 217-223 (sag T-752/16) i de appellerede domme indeholder en kort, men tilstrækkelig, redegørelse for begrundelserne for, hvorfor Retten ikke fandt appellanternes kritik af Kommissionens fastsættelse af de mest repræsentative år overbevisende.
46.      For det tredje mener jeg, at appellanternes kritik med hensyn til en angivelig uoverensstemmelse i den omtvistede forordning, som Retten undlod at tilsidesætte, er ugrundet. Baggrunden for min holdning kræver yderligere uddybning.
a)      Fortolkning og anvendelse af reglen om den laveste told
47.      Jeg vil indledningsvis gerne påpege, at reglen om den laveste told, som Kommissionen har anvendt i de nærværende sager, ud over at være baseret på overvejelser vedrørende rimelighed i handel og proportionalitet, af mange anses for at være den logiske konsekvens af, at antidumpingtold både i henhold til EU’s (20) og WTO’s (21)regler alene kan pålægges, når dumpingimporten har påført (eller risikerer at påføre) den nationale erhvervsgren skade (22).
48.      Denne overvejelse giver mig den perfekte mulighed for at redegøre for, hvorfor appellanternes kritik af Rettens og som følge heraf Kommissionens fortolkning af reglen om den laveste told er ugrundet. Det kan med henblik herpå som nævnt i indledningen til dette forslag til afgørelse være nyttigt at træde et skridt tilbage og fokusere på nogle af de grundlæggende søjler, som EU’s antidumpinglovgivning er baseret på.
49.      Der er i hvert fald siden starten af det 19. århundrede (23) blevet spildt meget blæk på at forsøge at afdække antidumpinglovgivningens egentlige »sjæl«. Hvad er det økonomiske rationale bag denne lovgivning? Hvilken kommerciel adfærd bør den være rettet mod og hvorfor?
50.      Disse er uden tvivl fascinerende emner for akademiske og politiske drøftelser blandt internationale handelsjurister, økonomer og politiske beslutningstagere. Med henblik på nærværende sag bør vi dog se bort fra de mest »komplicerede« filosofiske og økonomiske overvejelser og kigge på EU’s antidumpinglovgivning ud fra et »normativt retligt positivistisk« synspunkt. Sagt med andre ord bør vi fokusere på karakteren af og formålet med antidumpingtold, således som denne er udformet inden for EU’s retssystem.
51.      »Dumping« er i det væsentlige blot en form for prisdiskriminering (24). Denne praksis er i henhold til EU-retten hverken direkte forbudt eller mere overordnet set betragtet som værende ulovlig. Den anses dog for at være urimelig, når den påfører (eller risikerer at påføre) den nationale erhvervsgren skade. Unionen kan i så fald, hvis den anser det for at være passende, reagere ved at vedtage foranstaltninger, som har til formål at modvirke disse negative virkninger.
52.      Antidumpingtold er i henhold til EU-systemet således ikke sanktioner, som har til formål at straffe de virksomheder, der er ansvarlige for deres tidligere adfærd (25). Ej heller er de kompenserende foranstaltninger, som har til formål at rette op på den egentlige skade, der er indtruffet (26). Indførelsen af antidumpingtold er »en foranstaltning til forsvar og beskyttelse mod illoyal konkurrence som følge af dumpingpraksis« (27), som har til formål »at forhindre denne dumpingimport eller at gøre den økonomisk uinteressant« (28). Antidumpingtold er derfor blot handelsrelaterede foranstaltninger (dvs. foranstaltninger, som sigter mod at administrere importen af visse varer) med et fremadrettet formål: at afhjælpe en ubalance på det nationale marked (29).
53.      Det er i så fald på ingen måde urimeligt, i modsætning til, hvad appellanterne har gjort gældende, at der under visse omstændigheder ikke er sammenfald mellem den betragtede periode og de mest repræsentative år. Disse begreber har i høj grad forskellige funktioner, hvorfor fastsættelsen heraf kræver, at Kommissionen tager forskellige parametre i betragtning.
54.      Formålet med den »betragtede periode« er at identificere meningsfulde tendenser på EU’s nationale marked og undersøge udviklingen af EU-erhvervsgrenens situation, for så vidt som det at nå frem til en konklusion om, hvorvidt der er lidt et tab i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning 2016/1036, normalt indebærer en forringelse af erhvervsgrenens situation over en vis periode (30). Idet der ikke vil være nogen begrundelse for antidumpingforanstaltninger, hvis der ikke er indtrådt en (faktisk eller potentiel) skade, forekommer det rimeligt, at en eventuel vurdering af forekomsten af dette element foretages på baggrund af oplysninger, der er så nylige som muligt (31), og at disse vedrører en tilstrækkelig lang periode (32).
55.      I modsætning hertil behøver »de mest repræsentative år« for fastsættelsen af målfortjenesten ikke at være baseret på nylige data, hvis disse data ikke giver et passende billede af, hvad der kræves for på ny at opnå en retfærdig konkurrence efter undersøgelsesperioden. Som fastslået af Retten i dommen i EFMA-sagen, som den med rette henviste til i præmis 249 (sag T-753/16) og præmis 215 (sag T-752/16) i de appellerede domme, skal den fortjenstmargen, der anvendes til at beregne indikativprisen, svare til den fortjenstmargen, som EU-erhvervsgrenen »med rimelighed kan påregne under normale konkurrencevilkår uden dumpingimport« (33).
56.      Det er efter min mening en fornuftig tilgang set i lyset af selve begrundelsen for reglen om den laveste told, især når denne betragtes ud fra de ovenfor drøftede grundlæggende principper for EU’s antidumpinglovgivning. Det er i denne sammenhæng indlysende, at Kommissionen med henblik på at fastsætte målfortjenesten kan beslutte at rådføre sig med historikken for det nationale marked for at udpege de(t) seneste år, hvor konkurrencen var normal. Dette kan efter min mening meget vel indebære, at der udvælges en periode, hvor dumping endnu ikke har haft en indvirkning, og hvor der ikke var indtruffet andre ekstraordinære eller midlertidige omstændigheder, som påvirkede EU-erhvervsgrenens (standard) fortjenstmargen.
57.      Jeg skal i denne henseende gøre opmærksom på, at EU-lovgivningen også fandt en sådan tilgang rimelig, idet den i det store og hele kodificerede tilgangen i artikel 7, stk. 2c, i forordning 2016/1036 (34). En sådan tilgang er endvidere fundet at være i overensstemmelse med de relevante WTO-bestemmelser (35).
58.      Retten begik i overensstemmelse hermed ikke nogen retlig fejl, da den fastslog, at Kommissionen ikke er bundet af de tidsmæssige begrænsninger for den betragtede periode i forbindelse med udvælgelsen af de seneste mest repræsentative år med henblik på at fastsætte en indikativpris. Ej heller har jeg i den forbindelse a fortiori konstateret nogen uoverensstemmelse eller modsigelse i den omtvistede forordning.
59.      På baggrund af det ovenstående mener jeg, at alle de af appellanterne fremførte argumenter til støtte for deres andet appelanbringende skal enten forkastes eller anses for at være ugrundet.
VII. Forslag til afgørelse
60.      Jeg foreslår derfor, at Domstolen forkaster PAO Severstals andet appelanbringende i sag C-747/21 P og Novolipetsk Steel PJSC’s (NLMK) andet appelanbringende i sag C-748/21 P.
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Samlet benævnt »appellanterne«.
3 –      Domme af henholdsvis 22.9.2021, Severstal mod Kommissionen (T-753/16, EU:T:2021:612), og af 22.9.2021, NLMK mod Kommissionen (T-752/16, EU:T:2021:611) – herefter »de appellerede domme«.
4 –      EUT 2016, L 210, s. 1.
5 –      EUT 2009, L 343, s. 51.
6 –      EUT 2016, L 176, s. 21.
7 –      EUT 2015, C 161, s. 9.
8 –      EUT 2016, L 37, s. 1.
9 –      Idet den relevante del af de to bestemmelser som anført i punkt 5 ovenfor er identisk, henvises der af praktiske årsager i dette forslag til afgørelse herefter alene til artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036.
10 –      Kommissionen har henvist til præmis 60 i dom af 28.10.1999, EFMA mod Rådet (T-210/95, EU:T:1999:273). Herefter benævnt »dommen i EFMA-sagen«.
11 –      Den af Kommissionen foretagne vurdering i den omtvistede forordning for så vidt angår årsagssammenhængen var genstanden i Severstals femte anbringende, som Retten behandlede i præmis 200-241 i dommen i sag T-753/16, og NLMK’s fjerde anbringende, som blev behandlet i præmis 166-207 i dommen i sag T-752/16.
12 –      Jf. i denne retning dom af 3.10.2000, Industrie des poudres sphériques mod Rådet (C-458/98 P, EU:C:2000:531, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
13 –      Jf. f.eks. dom af 31.3.2022, Smetna palata na Republika Bulgaria (C-195/21, EU:C:2022:239, præmis 65).
14 –      En kort oversigt med yderligere henvisninger findes i Van Bael og Bellis, EU Anti-Dumping and Other Trade Defence Instruments, sjette udgave, Wolters Kluwer, 2019, s. 297-303.
15 –      Jf. artikel 3, stk. 3, i forordning 2016/1036.
16 –      154. betragtning til den omtvistede forordning.
17 –      Domstolens dom af 5.10.1988, Silver Seiko m.fl. mod Rådet (273/85 og 107/86, EU:C:1988:466, præmis 41 og 42).
18 –      Jf. i denne retning dom af 28.4.2022, Yieh United Steel mod Kommissionen (C-79/20 P, EU:C:2022:305, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Jf. bl.a. dom af 7.3.2018, SNCF Mobilités mod Kommissionen (C-127/16 P, EU:C:2018:165, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. navnlig artikel 1, stk. 1, i forordning 2016/1036. Jf. også artikel 3, artikel 7, stk. 1, artikel 9, stk. 3, og artikel 11, stk. 1, i den pågældende forordning.
21 –      Jf. artikel VI, stk. 1, i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) fra 1994, hvoraf det fremgår, at dumping »er forkastelig, såfremt den forvolder eller truer med at forvolde væsentlig skade for en på den kontraherende parts territorium etableret erhvervsgren eller i væsentlig grad forsinker oprettelsen af en indenlandsk erhvervsgren«. Det skal for fuldstændighedens skyld påpeges, at det fremgår af artikel 9, stk. 1, i artikel VI i aftalen om anvendelsen af artikel VI i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994, at en regel om den laveste told er ønskværdig, men ikke obligatorisk. En række WTO-medlemmer (såsom USA) anvender faktisk ikke en regel om den laveste told. Adskillige WTO-medlemmer bakker dog op om at gøre en sådan regel bindende i WTO-systemet. For de seneste forhandlinger om emnet se H.J. Chun og D. Ahn, »Evolution and Limitations of the Lesser Duty Rule under the WTO Anti-Dumping Agreement«, Journal of World Trade, 2022, s. 985-1012.
22 –      Jf. bl.a. og med yderligere henvisninger E.A. Vermulst, »The Anti-Dumping Systems of Australia, Canada, the EEC and the United States of America: Have Anti-Dumping Laws Become a Problem in International Trade?«, Michigan Journal of International Law, bind 10, tredje udgave, 1989, s. 773 og 774.
23 –      Jf. navnlig den skelsættende undersøgelse af J. Viner fra 1926, »Memorandum on Dumping«, som blev bestilt af det daværende Folkenes Forbund. For en drøftelse af indgåelsen af Marrakeshoverenskomsten se B.M. Hoekman og P.C. Mavroidis., »Dumping, Anti-dumping and Antitrust«, Journal of World Trade, 1996, s. 27-52.
24 –      Jf. generaladvokat VerLoren van Themaats forslag til afgørelse Allied Corporation m.fl. mod Kommissionen (239/82 og 275/82, EU:C:1984:1, s. 1038).
25 –      Jf. dom af 3.10.2000, Industrie des poudres sphériques mod Rådet (C-458/98 P, EU:C:2000:531, præmis 91).
26 –      Jf. i denne retning generaladvokat Cosmas’ forslag til afgørelse Industrie des poudres sphériques mod Rådet (C-458/98 P, EU:C:2000:138, punkt 76).
27 –      Jf. dom af 15.7.2021, Profit Europe og Gosselin Forwarding Services (C-362/20, EU:C:2021:612, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
28 –      Jeg låner her de af den forelæggende ret anvendte begreber i den sag, der førte til dommen af 17.12.2015, APEX (C-371/14, EU:C:2015:828, præmis 26).
29 –      Tilsvarende generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Rådet mod Gul Ahmed Textile Mills (C-638/11 P, EU:C:2013:277, punkt 60). For en mere overordnet gennemgang af spørgsmålet i Domstolens praksis se N. Kuplewatzky, »Defining Anti-Dumping Duties under European Union Law«, Trade, Law and Development, bind 10, 2018, s. 448-462.
30 –      Med denne formulering W. Müller, N. Khan og H.-A. Neumann, EC Anti‑Dumping Law, John Wiley & Sons, 1998, s. 271.
31 –      Dom af 3.10.2000, Industrie des poudres sphériques mod Rådet (C-458/98 P, EU:C:2000:531, præmis 92). Jf. også generaladvokat Tesauros forslag til afgørelse Epichirisseon Metalleftikon, Viomichanikon kai Naftiliakon m.fl. mod Rådet (121/86, EU:C:1989:299, s. 3939 og 3940).
32 –      Jf. i denne henseende dom af 7.5.1991, Nakajima mod Rådet (C-69/89, EU:C:1991:186, præmis 87).
33 –      Dommen i EFMA-sagen, præmis 60. Min fremhævelse.
34 –      Andet afsnit i artikel 9, stk. 4, i forordning 2016/1036 henviser udtrykkeligt til samme forordnings artikel 7, stk. 2c, for så vidt angår anvendelsen af reglen om den laveste told. Sidstnævnte fastslår i den relevante del: »Når skadesmargenen beregnes på grundlag af en målpris, fastsættes målfortjenesten under hensyntagen til faktorer som rentabilitetsniveauet inden stigningen i indførsler fra det land, der undersøges […] samt det rentabilitetsniveau, som kan forventes under normale konkurrencevilkår.« Nogle af forarbejderne til den pågældende forordning henviser faktisk til præmis 60 i dommen i EFMA-sagen som en af inspirationskilderne til den nye bestemmelse, jf. f.eks. arbejdsdokumentet fra Kommissionen, Generaldirektoratet for Handel, med titlen »Draft guidelines on the determination of the profit margin used in establishing the injury margin« fra 2013.
35 –      Jf. panelrapporten i DS405, European Union – Anti-Dumping Measures on Certain Footwear from China, præmis 7.920-7.928.