62010CJ0424_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Liidetud kohtuasjades C‑424/10 ja C‑425/10,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa) 13. juuli 2010. aasta otsustega esitatud eelotsusetaotlused, mis saabusid Euroopa Kohtusse 31. augustil 2010, menetlustes
Tomasz Ziolkowski
(C‑424/10),
Barbara Szeja,
Maria-Magdalena Szeja,
Marlon Szeja
(C‑425/10)
versus
Land Berlin,
menetluses osalesid:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, J. Malenovský ja U. Lõhmus, kohtunikud R. Silva de Lapuerta (ettekandja), M. Ilešič, E. Levits, T. von Danwitz ja A. Arabadjiev,
kohtujurist: Y. Bot,
kohtusekretär: ametnik B. Fülöp,
arvestades kirjalikus menetluses ja 13. juuli 2011. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– T. Ziolkowski ning M. Szeja ja tema lapsed, esindaja: Rechtsanwalt L. Weber,
– Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja N. Graf Vitzthum,
– Iirimaa, esindajad: D. O’Hagan, keda abistas barrister
B. Doherty,
– Kreeka valitsus, esindajad: M. Michelogiannaki ja T. Papadopoulou,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: T. Ward, keda abistas barrister
S. Ossowski,
– Euroopa Komisjon, esindajad: W. Bogensberger, M. Wilderspin ja D. Maidani,
olles 14. septembri 2011. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlused käsitlevad seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artiklis 16 ette nähtud alalist elamisõigust.
2. Eelotsusetaotlused on esitatud ühelt poolt T. Ziolkowski ja teiselt poolt B. Szeja ja tema kahe alaealise lapse ning Land Berlini vahelises vaidluses, mis puudutab viimati nimetatu keeldumist väljastada neile tõend nende alalise elamisõiguse kohta direktiivi 2004/38 artikli 16 alusel.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3. Direktiivi 2004/38 põhjendused 3, 4, 10, 17, 18 ja 29 sätestavad:
„(3) Kui liikmesriikide kodanikud kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust, peaks nende põhistaatuseks olema liidu kodakondsus. Seepärast on oluline kodifitseerida ja üle vaadata olemasolevad ühenduse dokumendid, milles käsitletakse eraldi töötajaid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, samuti õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, et lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust.
(4) Et parandada seda kategooriapõhist lähenemisviisi vaba liikumise ja elamise õigusele ning hõlbustada selle õiguse rakendamist, on vaja ühtset õigusakti, millega muudetakse nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrust (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires [(EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15), muudetud nõukogu 27. juuli 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 2434/92 (EÜT L 245, lk 1; ELT eriväljaanne 05/02, lk 69)] ja tunnistatakse kehtetuks järgmised aktid: nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiiv 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires [(EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27)], nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiiv 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires [(EÜT L 172, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 167)], nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/364/EMÜ elukoha õiguse kohta [(EÜT L 180, lk 26; ELT eriväljaanne 20/01, lk 3)], nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/365/EMÜ kutsetegevuse lõpetanud töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate elukoha õiguse kohta [(EÜT L 180, lk 28; ELT eriväljaanne 20/01, lk 5)] ja nõukogu 29. oktoobri 1993. aasta direktiiv 93/96/EMÜ õpilaste elamisõiguse kohta [(EÜT L 317, lk 59; ELT eriväljaanne 06/02, lk 250)].
[...]
(10) Elamisõigust kasutavad isikud ei tohiks siiski vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi esialgse elamisperioodi jooksul põhjendamatult koormata. Seepärast peaks üle kolmekuulise perioodi puhul kehtestama liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõigusele tingimused.
[…]
(17) Kui liidu kodanikud, kes on otsustanud jääda vastuvõtvasse liikmesriiki pikemaks ajaks, saaksid kasutada alalist elamisõigust, tugevdaks see liidu kodakondsuse väärtust ja oleks oluliseks teguriks sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamisel, mis on üks liidu põhieesmärke. Seepärast tuleks alaline elamisõigus näha ette kõikidele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis kooskõlas käesolevas direktiivis sätestatud tingimustega viis järjestikust aastat, ilma et neid oleks välja saadetud.
(18) Selleks et aidata kaasa integreerumisele selle vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda, kus liidu kodanik elab, ei tohiks alalisele elamisõigusele pärast selle saamist enam mingeid tingimusi kehtestada.
[…]
(29) Käesolev direktiiv ei tohiks mõjutada soodsamate siseriiklike sätete kohaldamist.”
4. Direktiivi 2004/38 I peatüki „Üldsätted” artiklis 1 „Teema” on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse:
a) tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;
b) liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alaline elamisõigus liikmesriikide territooriumil;
[…]”.
5. Nimetatud direktiivi III peatükk „Elamisõigus” koosneb artiklitest 6–15.
6. Artikkel 6 „Kuni kolmekuuline elamisõigus” sätestab:
„1. Liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud, ilma et nad peaksid täitma muid tingimusi või formaalsusi peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi.
2. Lõike 1 sätteid kohaldatakse ka nende liidu kodanikuga kaasas olevate või ühinevate pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kellel on kehtiv pass.”
7. Direktiivi 2004/38 artikkel 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
a) nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või
b) neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või
c) nad on kantud mõne sellise era- või avalik-õigusliku õppeasutuse nimekirja, mis on vastuvõtvas liikmesriigis akrediteeritud või mida rahastatakse selle riigi õigusaktide või haldustavade põhjal, ja nende peamiseks eesmärgiks on õpingud, sealhulgas tööalane koolitus, ning
– neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus ja nad kinnitavad asjaomasele liikmesriigi asutusele avalduses või mõnes muus enda valitud dokumendis, et neil on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, või
d) nad on punktides a, b või c nimetatud tingimustele vastava liidu kodaniku pereliikmed, kes on temaga kaasas või ühinevad temaga.
2. Lõikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.
3. Lõike 1 punkti a kohaldamisel säilitab liidu kodanik, kes ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatuse, kui ta:
a) ei saa haiguse või õnnetuse tagajärjel ajutiselt töötada;
b) on võetud nõuetekohaselt arvele töötuna endast sõltumatutel põhjustel pärast seda, kui ta on töötanud üle ühe aasta, ja on registreeritud asjaomases tööhõiveametis tööotsijaks;
c) on võetud nõuetekohaselt arvele töötuna endast sõltumatutel põhjustel pärast seda, kui ta on lõpetanud alla aastase tähtajalise töölepingu või jäänud töötuks endast sõltumatutel põhjustel esimese kaheteistkümne kuu jooksul, ja on tööotsijana registreeritud asjaomases tööhõiveametis. Sellisel juhul säilitatakse töötaja staatus vähemalt kuueks kuuks;
d) osaleb tööalasel koolitusel. Kui töötaja ei ole töötu endast sõltumatutel põhjustel, nõuab tema töötaja staatuse säilitamine, et koolitus oleks seotud eelmise tööga.
4. Erandina lõike 1 punktist d ja lõikest 2 on ainult abikaasal, artikli 2 lõike 2 punktis b sätestatud registreeritud partneril ja ülalpeetavatel lastel elamisõigus lõike 1 punktis c nimetatud tingimustele vastava liidu kodaniku pereliikmetena. Artikli 3 lõiget 1 kohaldatakse liidu kodaniku ja tema abikaasa või registreeritud partneri ülalpeetavate ülenejate lähisugulaste suhtes.”
8. Direktiivi 2004/38 artikli 12 „Pereliikmete elamisõiguse säilitamine liidu kodaniku surma või lahkumise korral” lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Ilma et see piiraks teise lõigu kohaldamist, ei mõjuta liidu kodaniku surm või lahkumine vastuvõtvast liikmesriigist tema pereliikmete elamisõigust, kes [on] liikmesriigi kodanikud.
Enne alalise elamisõiguse saamist peavad asjaomased isikud vastama artikli 7 lõike 1 punktides a, b, c või d sätestatud tingimustele.
2. Ilma et see piiraks teise lõigu kohaldamist, ei kaota liidu kodaniku surma korral elamisõigust tema pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud ja kes on elanud pereliikmetena vastuvõtvas liikmesriigis vähemalt ühe aasta enne liidu kodaniku surma.
Enne alalise elamisõiguse saamist on asjaomaste isikute elamisõiguse tingimuseks nõue, mille kohaselt nad peavad suutma tõendada, et nad on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või et neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja et neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või et nad on nendele tingimustele vastava isiku pereliikmed, kusjuures pere on loodud vastuvõtvas liikmesriigis. „Piisavad vahendid” on määratletud artikli 8 lõikes 4.
Need pereliikmed säilitavad oma elamisõiguse üksnes isiklikel alustel.” [Täpsustatud tõlge.]
9. Direktiivi 2004/38 artikkel 13 „Pereliikmete elamisõiguse säilitamine abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral” näeb ette:
„1. Ilma et see piiraks teise lõigu kohaldamist, ei mõjuta liidu kodaniku abielulahutus, abielu kehtetuks tunnistamine või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud registreeritud kooselu lõpetamine nende pereliikmete elamisõigust, kes on liikmesriigi kodanikud.
Enne alalise elamisõiguse saamist peavad asjaomased isikud vastama artikli 7 lõike 1 punktides a, b, c või d sätestatud tingimustele.
2. Ilma et see piiraks teise lõigu kohaldamist, ei kaota liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud registreeritud kooselu lõpetamise korral nii kaua kui vaja elamisõigust, kui:
[…]
Enne alalise elamisõiguse saamist on asjaomaste isikute elamisõiguse tingimuseks nõue, mille kohaselt nad peavad suutma tõendada, et nad on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või et neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja et neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või et nad on nendele tingimustele vastava isiku pereliikmed, kusjuures pere on loodud vastuvõtvas liikmesriigis. „Piisavad vahendid” on määratletud artikli 8 lõikes 4.
Need pereliikmed säilitavad oma elamisõiguse üksnes isiklikel alustel.”
10. Direktiivi 2004/38 artikkel 14 „Elamisõiguse säilitamine” sätestab:
„1. Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklis 6 sätestatud elamisõigus seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
2. Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele.
Erijuhtudel, kui tekib põhjendatud kahtlus, kas liidu kodanik või tema pereliikmed vastavad artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud tingimustele, võivad liikmesriigid kontrollida, kas need tingimused on täidetud. Süstemaatilist kontrolli ei tehta.
3. Kui liidu kodanik või tema pereliige kasutab vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei ole väljasaatmine automaatne tagajärg.
4. Erandina lõigetest 1 ja 2 ning ilma et see piiraks VI peatüki sätete kohaldamist, ei või liidu kodanikke või nende pereliikmeid mitte mingil juhul välja saata, kui:
a) li idu kodanikud on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või
b) liidu kodanikud on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile töö otsimiseks. Sellisel juhul ei või liidu kodanikke ja nende pereliikmeid välja saata seni, kuni liidu kodanikud saavad tõendada, et nad jätkavad töö otsimist ja neil on tegelik võimalus tööd leida.”
11. Direktiivi 2004/38 IV peatüki „Alaline elamisõigus” artikkel 16 „Üldeeskirjad liidu kodanikele ja nende pereliikmetele” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. Selle õiguse suhtes ei kohaldata III peatükis sätestatud tingimusi.
2. Lõiget 1 kohaldatakse ka nende pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.
3. Elamisperioodi pidevust ei mõjuta ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kuut kuud aastas, või pikemaajaline eemalviibimine seoses kohustusliku ajateenistusega või üks eemalviibimine maksimaalselt kaheteistkümne järjestikuse kuu jooksul olulistel põhjustel, näiteks rasedus ja sünnitus, raske haigus, õpingud või tööalane koolitus või lähetus mõnda teise liikmesriiki või kolmandasse riiki.
4. Kui alaline elamisõigus on omandatud, kaotatakse see üksnes juhul, kui vastuvõtvast liikmesriigist viibitakse eemal kaks järjestikust aastat.”
12. Direktiivi 2004/38 sama IV peatüki artikkel 18 „Alalise elamisõiguse omandamine teatavate pereliikmete poolt, kes ei ole liikmesriigi kodanikud” näeb ette:
„Ilma et see piiraks artikli 17 kohaldamist, omandavad liidu kodaniku pereliikmed, kelle suhtes kohaldatakse artikli 12 lõiget 2 ja artikli 13 lõiget 2 ning kes vastavad kõnealustes lõigetes sätestatud tingimustele, alalise elamisõiguse pärast seda, kui nad on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.”
13. Direktiivi 2004/38 artikli 37 järgi:
„Käesoleva direktiivi sätted ei mõjuta liikmesriigi kehtestatud õigus- ja haldusnorme, mis on käesoleva direktiiviga hõlmatud isikutele soodsamad.”
Siseriiklik õigus
14. 30. juuli 2004. aasta seadus liidu kodanike vaba liikumise kohta (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) ( Bundesgesetzblatt, edaspidi BGBl . 2004 I, lk 1950), muudetud 19. augusti 2007. aasta elamis- ja asüüliõiguse valdkonna Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmise seadusega (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) ( BGBl . 2007 I, lk 1970, edaspidi „FreizügG/EU”), §2 „Sisenemis- ja elamisõigus” lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„(1) Vaba liikumise õigust omavatel liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on käesoleva seaduse kohaselt õigus Saksamaa Liitvabariiki siseneda ja seal elada.
(2) Ühenduse õigusest tulenevat vaba liikumise õigust omavad:
[…]
5. mittetöötavad liidu kodanikud §-s 4 sätestatud tingimustel,
[…]”.
15. FreizügG/EU §4 „Mittetöötavate isikute liikumisvabadus” näeb ette:
„Mittetöötavatel liidu kodanikel, nende pereliikmetel ja elukaaslastel, kes on liidu kodanikuga kaasas või ühinevad temaga, on §2 lõikes 1 viidatud õigus juhul, kui neil on piisav ravikindlustus ja piisavalt elatusvahendeid. […]”
16. FreizügG/EU §4a „Alaline elamisõigus” lõige 1 sätestab:
„Liidu kodanikel, nende pereliikmetel ja elukaaslastel, kes on elanud viis järjestikust aastat seaduslikult Saksamaa Liitvabariigi territooriumil, on olenemata sellest, kas FreizügG/EU §2 lõikes 2 sätestatud tingimused on endiselt täidetud, õigus liikmesriiki siseneda ja seal elada (alaline elamisõigus).”
17. FreizügG/EU §5 lõike 6 kohaselt:
„Liidu kodanikele väljastatakse nende taotluse alusel viivitamatult tõend nende alalise elamisõiguse kohta.”
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
18. T. Ziolkowski on Poola kodanik, kes saabus Saksamaale 1989. aasta septembris. Ta sai elamisloa humanitaarsetel põhjustel ajavahemikuks 1991. aasta juulist kuni 2006. aasta aprillini.
19. B. Szeja on Poola kodanik, kes saabus Saksamaale 1988. aastal. Ta sai elamisloa humanitaarsetel põhjustel ajavahemikuks 1990. aasta maist kuni 2005. aasta oktoobrini. Tema lapsed sündisid Saksamaal 1994. ja 1996. aastal. Nad said elamisloa, mis vastas ema elamisloale. Laste isa on Türgi kodanik, kes elab eraldi, kuid ta teostab B. Szejaga laste ühist hooldusõigust.
20. 2005. aastal palusid T. Ziolkowski ning B. Szeja ja tema lapsed Land Berlinil pikendada nende elamisluba või vajaduse korral väljastada tõend nende alalise elamisõiguse kohta liidu õiguse alusel. B. Szeja ja tema laste taotlus jäeti rahuldamata. T. Ziolkowski elamisluba pikendati kuni 2006. aasta aprillini, kuid seejärel jäeti tema uus pikendamise taotlus rahuldamata. Huvitatud isikuid teavitati sellest, et kui nad ei lahku Saksamaalt teatud tähtaja jooksul pärast kuupäeva, mil need Land Berlini eitavad otsused lõplikuks muutuvad, võidakse nad päritoluliikmesriiki tagasi saata.
21. Land Berlini sõnul ei olnud põhikohtuasja kaebuse esitajate elamislubade pikendamine võimalik, kuna nad ei olnud suutelised end ise elatama. Alalise elamisõiguse tunnustamine liidu õiguse alusel ei olnud samuti võimalik, kuna nad ei töötanud ega olnud suutelised tõendama, et nad on võimelised end ise elatama.
22. Verwaltungsgericht (halduskohus) rahuldas põhikohtuasja kaebuse esitajate kaebused, leides, et liidu õiguse alusel tuleb tunnustada iga liidu kodaniku alalist elamisõigust, kes on vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elanud viis aastat, ilma et tuleks kontrollida, kas tal on piisavad vahendid. Land Berlin esitas Verwaltungsgerichti otsuste peale apellatsioonkaebused ja Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berliini ja Brandenburgi liidumaade kõrgeim halduskohus) muutis need kohtuotsused 28. aprilli 2009. aasta otsustega.
23. Nende kohtuotsuste kohaselt saab liidu õiguse alusel alalise elamisõiguse omandamise hindamisel arvesse võtta ainult neid elamisperioode, mis asjassepuutuv kodanik on täitnud alates kuupäevast, mil tema päritoluriigist sai Euroopa Liidu liige. Pealegi saab selle omandamise hindamisel pidada seaduslikuks elamist, mis on toimunud FreizügG/EU §2 lõike 2 alusel, mis vastab direktiivi 2004/38 artiklile 7. Kuna põhikohtuasjade kaebuse esitajate päritoluriigi liiduga ühinemise kuupäeval ehk 1. mail 2004 ei olnud nad töötajad ning neil ei olnud samuti piisavaid vahendeid, et toime tulla ja et mitte koormata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, siis ei täitnud nad kõnealuse kohtu arvates FreizügG/EU §2 lõikes 2 sätestatud tingimusi ning nad ei olnud seega omandanud alalist elamisõigust selle seaduse §4 tähenduses.
24. Põhikohtuasja kaebuse esitajad esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburgi otsuste peale kassatsioonkaebuse.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus nõustub apellatsioonikohtu järeldustega, mille kohaselt elasid põhikohtuasja kaebuse esitajad riigis mitte vastavalt liidu õiguses ette nähtud tingimustele, vaid siseriikliku õiguse alusel. Kohus leiab siiski, et kuigi taoline elamine ei võimalda saada alalist elamisõigust, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 1, peab ta sellegipoolest enne otsuse tegemist Euroopa Kohtu poole pöörduma.
26. Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule kaks järgnevat eelotsuse küsimust, mis on sõnastatud kohtuasjades C‑424/10 ja C‑425/10 ühte moodi:
„1. Kas direktiivi [2004/38] artikli 16 lõike 1 esimest lauset tuleb tõlgendada nii, et see annab liikmesriigis alalise elamisõiguse Euroopa Liidu kodanikule, kes on elanud liikmesriigis üksnes siseriikliku õiguse alusel seaduslikult kauem kui viis aastat, kuid ei ole selle aja jooksul täitnud direktiivi [2004/38] artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimusi?
2. Kas direktiivi [2004/38] artikli 16 lõikes 1 viidatud seaduslikult elatud aja hulka tuleb arvata ka perioodid, mil liidu kodanik elas vastuvõtvas liikmesriigis enne tema päritoluriigi ühinemist Euroopa Liiduga?”
27. Euroopa Kohtu presidendi 6. oktoobri 2010. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑424/10 ja C‑425/10 kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ja kohtuotsuse tegemiseks.
Eelotsuse küsimused
Esimene küsimus
28. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodaniku puhul, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis kauem kui viis aastat üksnes siseriikliku õiguse alusel, tuleb asuda seisukohale, et tal on selle sätte kohaselt õigus alalisele elamisõigusele, kuigi ta ei ole selle aja jooksul täitnud sama direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimusi.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
29. Põhikohtuasja kaebuse esitajad on seisukohal, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 1 ei nõua, et liidu kodanik täidaks selle direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimused. Artikli 16 lõikes 1 ette nähtud alalise elamisõiguse saamise taotlemiseks piisab, kui tõendada seaduslikku elamist kas või vastuvõtva liikmesriigi õiguse alusel, ning asjaolu, et taotleja sai sotsiaalabi, või see, et elamisperioodil tuvastas migratsiooniamet õiguspäraselt, et isikul enam ei ole vaba liikumise õigust, ei oma selles suhtes tähtsust.
30. Kõik märkusi esitanud liikmesriigid ja Euroopa Komisjon leiavad sarnaselt eelotsusetaotluse esitanud kohtule, et alalise elamisõiguse saamine direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tähenduses eeldab, et asjassepuutuv liidu kodanik elab pidevalt viis järjestikust aastat vastavalt selle direktiivi artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tingimustele, ja et järelikult ei saa elamist, mis ei vasta nendele tingimustele, kvalifitseerida „seaduslikuks elamiseks” artikli 16 lõike 1 tähenduses.
Euroopa Kohtu vastus
31. Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 esimese lause kohaselt saavad liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, seal alalise elamisõiguse.
32. Kõigepealt tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleneb nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest kui ka võrdsuse põhimõttest, et liidu õigusnorme, mis ei viita otseselt liikmesriikide õigusele nende tähenduse ning ulatuse kindlaksmääramiseks, tuleb tavaliselt kogu Euroopa Liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt (19. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑287/98: Linster, EKL 2000, lk I‑6917, punkt 43, ja 18. oktoobri 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑34/10: Brüstle, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 25).
33. Ent kuigi direktiivi 2004/38 kõnealune säte ei sisalda mingit täpsustust, kuidas tuleb mõista terminit „kes on elanud […] seaduslikult” vastuvõtvas liikmesriigis, ei viita direktiiv selle termini tähenduse osas samuti liikmesriikide õigusele. Siit järeldub, et kõnealust direktiivi kohaldades tuleb seda terminit käsitada kui liidu õiguse autonoomset mõistet, mida kõikides liikmesriikides tuleb tõlgendada ühetaoliselt.
34. Sellega seoses on oluline meenutada, et liidu õiguses määratlemata terminite tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel tuleb lähtuda eelkõige nende tähendusest tavakeeles, võttes arvesse terminite kasutamise konteksti ja nende sätete eesmärke, mille osaks nad on (vt eelkõige 10. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑336/03: easyCar, EKL 2005, lk I‑1947, punkt 21; 22. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑549/07: Wallentin-Hermann, EKL 2008, lk I‑11061, punkt 17, ja 29. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑151/09: UGT‑FSP, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 39, ning eespool viidatud kohtuotsus Brüstle, punkt 31).
35. Niisiis on seoses direktiivi 2004/38 eesmärkidega direktiivi põhjenduses 1 kõigepealt meenutatud, et liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti (vt 7. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑162/09: Lassal, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 29, ja 5. mai 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑434/09: McCarthy, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 27).
36. Kuigi vastab tõele, et direktiivi 2004/38 eesmärk on hõlbustada ja tugevdada igale liidu kodanikule otseselt antud esmase ja individuaalse õiguse – liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada – kasutamist, puudutab selle ese, nagu nähtub artikli 1 punktidest a ja b, selle õiguse kasutamise tingimusi ja alalist elamisõigust, kusjuures alaline elamisõigus kehtestati esimest korda liidu õiguskorras just selle direktiiviga, välja arvatud seoses isikutega, kes enam ei tööta vastuvõtvas liikmesriigis, ja nende pereliikmetega.
37. Direktiivi 2004/38 põhjendustest 3 ja 4 nähtub, et direktiivi eesmärk on parandada kategooriapõhist lähenemisviisi vaba liikumise ja elamise õigusele, et hõlbustada selle õiguse rakendamist, töötades välja ühtse õigusakti, milles kodifitseeritakse ja vaadatakse üle sellest direktiivist varasemad liidu dokumendid.
38. Edasi, mis puudutab direktiivi 2004/38 üldist konteksti, siis tuleb märkida, et direktiiviga nähti vastuvõtvas liikmesriigis elamisõiguse osas ette mitmeetapiline süsteem, mis sellest direktiivist varasemates erinevates liidu õigusaktides ja kohtupraktikas ette nähtud etappe ja tingimusi üle võttes viib alalise elamisõiguseni.
39. Nimelt, mis puudutab esiteks kuni kolmekuulist elamist, siis näeb direktiivi 2004/38 artikkel 6 elamisõiguse tingimuse või formaalsusena ette üksnes nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi, ning direktiivi artikli 14 lõike 1 kohaselt säilib see õigus seni, kuni liidu kodanik ja tema pereliikmed ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
40. Teiseks, üle kolmekuulise elamisõiguse puhul kehtivad elamisõiguse suhtes direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimused ning vastavalt sama direktiivi artikli 14 lõikele 2 säilib see õigus seni, kuni liidu kodanik ja tema pereliikmed vastavad neile tingimustele. Eelkõige direktiivi põhjendusest 10 nähtub, et nende tingimuste eesmärk on eeskätt vältida, et need isikud ei koormaks põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
41. Kolmandaks, direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikest 1 nähtub, et liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse ning selle õiguse suhtes ei kohaldata eelmises punktis nimetatud tingimusi. Nagu on märgitud direktiivi põhjenduses 18, ei tohiks alalisele elamisõigusele pärast selle saamist enam mingeid tingimusi kehtestada, selleks et aidata kaasa integreerumisele selle riigi ühiskonda.
42. Viimaseks, mis puudutab direktiivi 2004/38 konkreetset konteksti, siis tuleb märkida, et põhjenduses 17 on alalise elamisõiguse osas täpsustatud, et niisugune õigus tuleks näha ette kõikidele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis „kooskõlas käesolevas direktiivis sätestatud tingimustega” viis järjestikust aastat, ilma et neid oleks välja saadetud.
43. Selline täpsustus tehti sellesse põhjendusse õigusloomemenetluse käigus, mille tulemusel võeti vastu direktiiv 2004/38, nõukogu 5. detsembril 2003 vastu võetud ühise seisukohaga (EÜ) nr 6/2004 (ELT 2004, C 54 E, lk 12). Euroopa Parlamendi 30. detsembri 2003. aasta teatise (SEC/2003/1293 (lõplik)) kohaselt tehti see täpsustus selleks, „et selgitada seadusliku elamise termini sisu” kõnealuse direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses.
44. Pealegi näeb direktiivi 2004/38 artikkel 18, mis on artikliga 16 samas peatükis ja mis puudutab alalise elamisõiguse omandamist liidu kodanike pereliikmete poolt, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, ette, et liidu kodaniku surma või vastuvõtvast liikmesriigist lahkumise, abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral peavad pereliikmed sarnaselt artikli 16 lõikes 1 sätestatuga olema alalise elamisõiguse saamiseks vastuvõtvas liikmesriigis „elanud seaduslikult” ja pidevalt viis järjestikust aastat, viidates sellega seoses sama direktiivi artikli 12 lõikele 2 ja artikli 13 lõikele 2, mille teine lõik nõuab muude tingimuste hulgas, et huvitatud isikud suudaksid ise enne elamisõiguse omandamist tõendada, et nad täitsid samad tingimused, kui on selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktides a, b või d nimetatud.
45. Samuti on direktiivi 2004/38 artikli 12 lõikes 1 ja artikli 13 lõikes 1 kirjas, et kuigi liidu kodaniku surm või liikmesriigist lahkumine või veel abielulahutus, abielu kehtetuks tunnistamine või registreeritud kooselu lõpetamine ei mõjuta nende pereliikmete elamisõigust, kellel on liikmesriigi kodakondsus, peavad ka nemad enne alalise elamisõiguse saamist tõendama, et nad täidavad direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimused.
46. Sellest järeldub, et seadusliku elamise mõistet, mida direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 1 sisalduv termin „kes on elanud seaduslikult” tähendab, tuleb mõista kui selles direktiivis ja eelkõige artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele vastavat elamist.
47. Järelikult ei saa elamist, mis on kooskõlas liikmesriigi õigusega, kuid ei vasta direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 1 nimetatud tingimustele, pidada „seaduslikuks” elamiseks direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses.
48. Sellega seoses ei saa vastupidise tõlgenduse andmiseks tugineda direktiivi 2004/38 artiklile 37, mille kohaselt ei mõjuta selle direktiivi sätted liikmesriigi kehtestatud õigus- ja haldusnorme, mis on selle direktiiviga hõlmatud isikutele soodsamad.
49. Nimelt on oluline märkida, et see, et ei mõjutata direktiivi 2004/38 sätetest soodsamaid liidu kodanike elamisõigust puudutavaid siseriiklikke sätteid, ei tähenda, et need sätted tuleb lülitada selle direktiiviga ellu viidud süsteemi.
50. Direktiivi 2004/38 artiklis 37 üksnes nähakse ette, et direktiiviga ei ole vastuolus see, kui liikmesriigid kehtestavad direktiivi sätetega kehtestatud korrast soodsama korra. Siiski on iga liikmesriigi pädevuses otsustada mitte ainult seda, kas niisugune kord kehtestada, vaid ka seda, millised on selle korra tingimused ja mõju eelkõige üksnes siseriikliku õiguse alusel antud elamisõiguse juriidiliste tagajärgede osas.
51. Eeltoodut arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodaniku puhul, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis enam kui viis aastat üksnes viimati nimetatud liikmesriigi siseriikliku õiguse alusel, ei saa asuda seisukohale, et ta on vastavalt sellele sättele omandanud alalise elamisõiguse, kui ta ei vastanud sel elamisperioodil sama direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele.
Teine küsimus
52. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas ajavahemikud, mil kolmanda riigi kodanik elas liikmesriigis enne selle kolmanda riigi ühinemist liiduga, tuleb juhul, kui ühinemisaktis ei ole ette nähtud erisätteid, arvata samuti alalise elamisõiguse saamiseks vajaliku aja hulka direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 alusel.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
53. Iirimaa ja komisjon leiavad, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele küsimusele ei ole vaja vastata, kuna vaidlust ei ole selles, et põhikohtuasjade kaebuse esitajad ei ole kunagi täitnud direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tingimusi, sh enne nende päritoluliikmesriigi ühinemist liiduga riigis elatud ajavahemikku.
54. Saksamaa ja Ühendkuningriigi valitsus leiavad, et asjassepuutuva liidu kodaniku päritoluriigi liiduga ühinemisest varasemaid elamisperioode ei saa direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 kohase alalise elamisõiguse saamiseks arvesse võtta, kuna elamisõigus nõuab, et seda taotlev isik on elanud liikmesriigis liidu kodanikuna, samas kui põhikohtuasja kaebuse esitajad ei olnud enne Poola Vabariigi liiduga ühinemist liidu kodanikud ning järelikult ei olnud neil ka liidu õigusaktidega antud õigusi.
55. Kreeka valitsus on seevastu arvamusel, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 sõnastusest, eesmärgist ja ülesehitusest nähtub, et seda sätet tuleb kohaldada sõltumata kuupäevast, mil asjaomase kodaniku päritoluriik liiduga ühines. Järelikult tuleb enne ühinemist elatud perioodid arvesse võtta, kui need vastavad direktiivis ette nähtud tingimustele.
Euroopa Kohtu vastus
56. Kõigepealt olgu meenutatud, et uue liikmesriigi ühinemisakt põhineb peamiselt ühenduse õigusnormide selles liikmesriigis vahetult ja tervikuna kohaldamise põhimõttel, erandid on lubatud vaid siis, kui nad on üleminekusätetes sõnaselgelt ette nähtud (vt 28. aprilli 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑420/07: Apostolides, EKL 2009, lk I‑3571, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
57. Niisiis, mis puudutab EMÜ artiklit 6 (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 6, muudetuna EÜ artikkel 12) ja EÜ asutamislepingu artikleid 48 ja 51 (muudetuna vastavalt EÜ artiklid 39 ja 42), siis on Euroopa Kohtul juba olnud võimalus otsustada, et kui akt liikmesriigi ühinemistingimuste kohta ei sisalda mingeid üleminekusätteid seoses nende artiklite kohaldamisega, tuleb neid artikleid pidada viivitamata kohaldatavaks ja liikmesriigile siduvaks alates liiduga ühinemise kuupäevast, millest tulenevalt võivad mis tahes liikmesriigist pärit kodanikud nendele alates sellest kuupäevast tugineda ning neid võidakse kohaldada enne kõnealuse liikmesriigi liiduga ühinemist tekkinud olukordade praegustele ja tulevikus tekkivatele tagajärgedele (2. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑122/96: Saldanha ja MTS, EKL 1997, lk I‑5325, punkt 14; 30. novembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑195/98: Österreichischer Gewerkschaftsbund, EKL 2000, lk I‑10497, punkt 55, ja 18. aprilli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑290/00: Duchon, EKL 2002, lk I‑3567, punkt 44).
58. Lisaks on Euroopa Kohus veel sedastanud, et liidu kodakondsust käsitlevad sätted on kohaldatavad alates nende jõustumisest ja seega tuleb arvestada, et neid peab kohaldama varem tekkinud olukordade praegustele tagajärgedele (vt 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑224/98: D’Hoop, EKL 2002, lk I‑6191, punkt 25, ja eespool viidatud kohtuotsus Lassal, punkt 39).
59. Käesolevas asjas ei ole aktis Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (ELT 2003, L 236, lk 33) ühtegi üleminekusätet, mis puudutab Poola Vabariigile isikute vaba liikumist käsitlevate liidu õiguse sätete kohaldamist, välja arvatud teatavad selle akti lisades sisalduvad üleminekusätted, mis puudutavad töötajate vaba liikumist ja teenuste osutamise vabadust.
60. Järelikult võivad liidu kodanikud tugineda direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 sätetele ning need võivad olla kohaldatavad enne Poola Vabariigi liiduga ühinemist tekkinud olukordade praegustele ja tulevikus tekkivatele tagajärgedele.
61. Selles osas peab paika, et enne liikmesriigi liiduga ühinemist vastuvõtvas liikmesriigis elamise perioodid ei kuulu liidu õiguse, vaid üksnes vastuvõtva liikmesriigi õiguse kohaldamisalasse.
62. Kui huvitatud isik suudab tõendada, et need elamisperioodid vastavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 tingimustele, ei anna kõnealuste elamisperioodide arvessevõtmine alates asjaomase liikmesriigi liiduga ühinemise kuupäevast siiski direktiivi artiklile 16 tagasiulatuvat mõju, vaid üksnes määrab enne selle direktiivi ülevõtmise kuupäeva tekkinud olukordade praegused tagajärjed (vt eespool viidatud kohtuotsus Lassal, punkt 38).
63. Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 alusel alalise elamisõiguse saamiseks tuleb ühinemisaktis erisätete puudumise korral arvesse võtta perioode, mil kolmanda riigi kodanik elas liikmesriigis enne selle kolmanda riigi liiduga ühinemist, kui need perioodid vastavad nimetatud direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele.
Kohtukulud
64. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodaniku puhul, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis enam kui viis aastat üksnes viimati nimetatud liikmesriigi siseriikliku õiguse alusel, ei saa asuda seisukohale, et ta on vastavalt sellele sättele omandanud alalise elamisõiguse, kui ta ei vastanud sel elamisperioodil sama direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele.
2. Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 alusel alalise elamisõiguse saamiseks tuleb ühinemisaktis erisätete puudumise korral arvesse võtta perioode, mil kolmanda riigi kodanik elas liikmesriigis enne selle kolmanda riigi liiduga ühinemist, kui need perioodid vastavad nimetatud direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele.