61966C0008
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. KARL ROEMER
presentadas el 15 de febrero de 1967 (
*1
)
Índice
Introducción (antecedentes de hecho, pretensiones de las partes)
Discusión jurídica
I. Admisibilidad de los recursos
1. Desde un punto de vista abstracto, ¿pueden calificarse de Decisiones las comunicaciones a que se refiere el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17?
2. Los vicios sustanciales de forma y la infracción de las normas de procedimiento, ¿impiden en el caso de autos admitir que existe una Decisión?
II. Procedencia
III. Costas
IV. Conclusión
Señor Presidente, Señores Jueces,
El litigio sobre el que hoy debo pronunciarme tiene por objeto una comunicación en materia de prácticas colusorias hecha por la Comisión de la CEE a las demandantes con arreglo al apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17 del Consejo. El contexto en el que fue adoptada dicha comunicación es el siguiente.
El 6 de julio de 1956, 28 empresas cementeras belgas, 2 neerlandesas y 44 alemanas (estas últimas reunidas en la «Nederlandsche Cement-handelmaatschappij NV») celebraron un acuerdo, el «Noordwijks Cement Accoord», con objeto de prorrogar y reorganizar la regulación del mercado neerlandés del cemento (que manifiestamente los productores neerlandeses no podían abastecer de manera suficiente) vigente desde hacía decenas de años. Con respecto al abastecimiento del mercado neerlandés en cemento y en clinker, el referido acuerdo prevé contingentes, disposiciones sobre la instalación de nuevas empresas cementeras, la fijación uniforme del precio y de las condiciones de venta, compromisos de suministro y de venta en exclusiva, así como determinadas prohibiciones de exportar. Estos últimos extremos, que en realidad carecen de interés para el caso de autos, fueron objeto asimismo de un acuerdo entre el órgano ejecutivo del «Accoord», la «Stichting Cement-Centrale voor Nederland» y la «Vereeniging van Cementhadelaren», así como también son objeto de las condiciones de venta establecidas por esta última.
Con arreglo a lo que dispone el Reglamento no 17 del Consejo, el Noordwijks Cement Accoord fue notificado a la Comisión por sus signatarios (el 31 de octubre de 1962). Resultado de ello fue el inicio de un procedimiento en materia de prácticas colusorias, que se concretó, a partir de enero de 1964, en un examen específico del acuerdo. En el marco de este procedimiento, las empresas neerlandesas afectadas, la organización profesional de las empresas belgas («Cimbel») y la organización neerlandesa de ventas que agrupa a las empresas alemanas recibieron el 8 de abril de 1965 sendas cartas del Sr. von der Groeben, miembro de la Comisión, en las que se les comunicaba, entre otras cosas, que al acuerdo notificado le era aplicable a primera vista el apartado 1 del artículo 85, sin que al parecer pudiese beneficiarse del apartado 3 de ese mismo artículo. Parecía deseable, en consecuencia, estudiar la posible supresión de cierto número de cláusulas. Se instaba a las empresas a que presentasen sus observaciones escritas u orales sobre este punto. Se hacía hincapié expresamente en el hecho de que la carta notificada no era una comunicación en el sentido del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17.
A petición de las empresas posteriormente tuvieron lugar varias tomas de contacto y un intercambio de correspondencia entre los representantes de las empresas y funcionarios de la Comisión.
De este modo, el 11 de junio de 1965 se celebraron en Bruselas varias reuniones, si bien es verdad que su contenido dio lugar a alegaciones divergentes de las partes. Mientras que, según afirma la Comisión, se instó de nuevo a las empresas a suprimir las cláusulas mencionadas en la carta de 8 de abril de 1965, las demandantes (refiriéndose concretamente a una carta de 23 de junio de 1965 enviada por la «Cimbel» al Sr. von der Groeben y que resumía el contenido de las referidas reuniones) pretenden que en primer lugar se trató de la futura organización de los intercambios de puntos de vista destinados a obtener un acuerdo amistoso, ya que del contenido del acuerdo no se había tratado sino de un modo accesorio y de tal manera que parecía posible ponerse de acuerdo en lo relativo a la modificación de determinadas cláusulas. De hecho, algunas disposiciones fueron efectivamente modificadas. A iniciativa de las empresas cementeras neerlandesas, en septiembre de 1965 se celebraron nuevas reuniones entre representantes de las empresas belgas y neerlandesas, por una parte, y funcionarios de la Comisión, por otra; el resultado de tales reuniones se expuso en una carta enviada por las empresas a la Dirección General de la Competencia el 8 de octubre de 1965. En ella se hace de nuevo referencia a las modificaciones introducidas en determinadas cláusulas del acuerdo celebrado entre la «Stichting» y la asociación de los comerciantes neerlandeses, es decir, a las condiciones de venta de los comerciantes neerlandeses, así como a la voluntad de estudiar la posibilidad de hacer otras modificaciones.
Por último, es preciso mencionar una solicitud de información que el 1 de diciembre de 1965 envió la Dirección General de la Competencia a la «Stichting» pidiendo explicaciones sobre las pretendidas contradicciones que existían entre las cláusulas del acuerdo celebrado entre la «Stichting» y la asociación de comerciantes y las condiciones de venta de esta última. Las referidas explicaciones fueron facilitadas mediante carta de los representantes de las empresas neerlandesas fechada el.
No obstante, a pesar de que de esta manera las demandantes pensaban haber cumplido en lo esencial los deseos de la Comisión o estar en condiciones de hacerlo y confiaban en que las negociaciones prosiguiesen, la Comisión estimó que las modificaciones introducidas y las previstas eran demasiado pequeñas, pues dejaban inalterado lo esencial de los acuerdos.
Esta es la razón de que, el 14 de diciembre de 1965, la Comisión decidiera, en el marco de un procedimiento escrito, dirigir a las empresas firmantes del «Accoord» una comunicación en los términos del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17. Con este fin, la Comisión autorizó a uno de sus miembros, el Presidente del Grupo de la Competencia, Sr. von der Groeben, a que la comunicación de referencia fuese firmada y expedida por el Director General de la Competencia. Esta delegación fue conferida mediante escrito del Presidente del Grupo de la Competencia, de 15 de diciembre de 1965, y se llevó a efecto mediante cartas de 3 de enero de 1966, firmadas por el Director General de la Competencia. Dichas cartas estaban redactadas en los términos siguientes:
«COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA
La Comisión
Dirección General de la Competencia
Objeto: Asunto IV/A-00581 (Noordwijks -Cement-Accoord con anexos)
Muy Sres. míos:
Su empresa participa en el acuerdo mencionado en el objeto de la presente carta. Dicho acuerdo fue notificado el 31 de octubre de 1962, a fin de obtener una declaración de aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
El acuerdo notificado contiene:
—
La fijación de contingentes para el suministro de cemento (artículos 4 a 13) y de clinker (artículo 26).
—
La prohibición de instalar industrias cementeras en el territorio de las demás participantes en el acuerdo (artículo 2).
—
La fijación colectiva de los precios del cemento (artículo 20 y “Prijslijst en verdere voorwaarden voor de verkoop en delevering van cement in Nederland, vastgesteld door de Stichting Cement -Centrale voor Nederland”).
—
La fijación colectiva de los precios del clinker (artículo 28).
—
Un compromiso colectivo recíproco de exclusiva para el suministro y la compra de clinker (artículos 24 y 25).
—
La aplicación colectiva de condiciones de venta (artículo 20) que prevén en particular:
—
La obligación de los revendedores de observar los precios y las condiciones de reventa (IV, b), de las “Aanvullende voorwaarden voor de verkoop en de levering van cement in Nederland aan handelaren, ingaande 1 januari 1964, vastgesteld door de Stichting Cement -Centrale voor Nederland”).
—
El suministro exclusivo a los miembros de la “Verreeniging van Cement -handelaren” en las condiciones aplicables a los revendedores citados anteriormente (1, d), de las “Aanvullende voorwaarden voor de verkoop en de levering van cement in Nederland aan handelaren, ingaade 1 januari 1964, vastgesteld door de Stichting Cement -Centrale voor Nederland”).
—
La venta exclusiva a las fábricas de mortero de hormigón homologadas por la “Betonvereniging”, de La Haya, en las condiciones particulares previstas en las “Aanvullende voorwaarden voor de verkoop […] aan betonmortelbedrijven […]” (I, d).
—
La fijación de rebajas cuantitativas, de rebajas a los revendedores y de otras rebajas, de precios para los embalajes, de descuentos y de suplementos de precios (que figuran en todas las condiciones de venta transmitidas a la Dirección General de la Competencia en anexo a la carta de 8 de octubre de 1965).
La Comisión ha sometido el acuerdo de referencia a un examen provisional. Ha llegado a la conclusión de que se dan las condiciones para la aplicación del apartado 1 del artículo 85 del Tratado y de que no se justifica la aplicación del apartado 3 del artículo 85 al referido acuerdo en la forma en que fue notificado.
La Comisión tiene el honor de comunicarles los resultados de dicho examen provisional con arreglo al apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17 (Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado, de 6 de febrero de 1962; DO 1962, 13, pp. 204 y ss.; EE 08/01, p. 22).
Con esta ocasión la Comisión les informa de que lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 15 del mencionado Reglamento no 17, que tuvo como efecto suspender provisionalmente la aplicación al acuerdo notificado de las prescripciones en materia de multas que figuran en la letra a) del apartado 2 del artículo 15 de dicho Reglamento, dejará de aplicarse al acuerdo a partir de la recepción de la presente comunicación.
Tengo el honor de pedirles que en un plazo de seis semanas (contado a partir de la recepción de la presente carta) me comuniquen si han puesto fin a la aplicación del acuerdo de que se trata.
El Director General de la Competencia
P. Verloren van Themaat»
Las empresas cementeras belgas reaccionaron mediante una carta de 25 de enero de 1966, en la que manifestaban que no comprendían por qué la Comisión había roto las negociaciones tendentes a lograr un acuerdo amistoso en el estado en que se encontraban, habida cuenta de las modificaciones ya introducidas en los acuerdos y de su decisión, hecha pública, de efectuar nuevas modificaciones, es decir, habida cuenta del «cuasiacuerdo» alcanzado. El 7 de febrero de 1966, recibieron del Director General de la Competencia una simple comunicación que confirmaba el contenido de la carta de 3 de enero de 1966 y recordaba que se trataba de una toma de posición de la propia Comisión. Por otra parte, se les instaba a proponer una nueva fecha para discutir sobre la disolución del «Accoord».
En vista de lo cual, las empresas decidieron interponer dos recursos, que fueron registrados los días 2 y 9 de marzo de 1966.
Las demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:
1)
Anule la comunicación de 3 de enero de 1966 (en los asuntos 8/66, 9/66, 10/66 y 11/66).
2)
Con carácter subsidiario: Que declare contrario a Derecho el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17 y, en consecuencia, que anule la comunicación de 3 de enero de 1966 (en los asuntos 9/66 y 10/66).
La Comisión, por su parte, estima que debe declararse la inadmisibilidad de los recursos debido a la inexistencia de un acto impugnable. Con carácter subsidiario, solicita que sean desestimados por infundados.
Mediante auto del Tribunal de Justicia de 4 de mayo de 1966, se acordó la acumulación de todos estos asuntos, de manera que habremos de examinar hoy la totalidad de los argumentos alegados por las partes.
Discusión jurídica
I. Admisibilidad de los recursos
En la discusión jurídica sobre el objeto del litigio que acaba de exponerse, es obvio que la cuestión de la admisibilidad ocupa el primer lugar. Teniendo en cuenta que nos encontramos ante recursos de anulación con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE y que es evidente que los actos directamente impugnados no son Reglamentos, el problema fundamental consiste en determinar si las comunicaciones notificadas a las empresas pueden ser consideradas como Decisiones en el sentido del artículo 173. Esta cuestión se subdivide, a su vez, en dos aspectos: el primero se refiere a la definición abstracta de la naturaleza jurídica de una comunicación debidamente adoptada con arreglo al apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17; el segundo aspecto, dando por supuesto que la comunicación tenga en principio el carácter de una Decisión, es determinar si pueden señalarse en el caso de autos vicios de forma de una gravedad tan grande que haga que los actos impugnados dejen por ello de tener carácter de Decisiones.
1. Desde un punto de vista abstracto, ¿pueden calificarse de Decisiones las comunicaciones a que se refiere el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17?
Como sabemos, la Comisión niega el carácter de Decisión a las comunicaciones a que se refiere el apartado 6 del artículo 15. Considera que se trata de meros trámites del procedimiento y, en la óptica del artículo 189 del Tratado, de dictámenes que no son vinculantes. Para fundamentar su tesis, la Comisión invoca, entre otras cosas, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al Tratado CECA, así como el hecho de que una comunicación de las que contempla el apartado 6 del artículo 15 no pone fin al procedimiento previsto en materia de prácticas colusorias, sino que, por el contrario, viene seguida de otros trámites; y pone de relieve que este tipo de comunicaciones no obliga a las empresas afectadas a actuar o a abstenerse. En cambio, las demandantes, quienes también alegan un gran número de argumentos, mantienen que la comunicación tiene el carácter de una Decisión. Para las demandantes, lo que importa son los efectos jurídicos que produce el acto, así como los imperativos de la seguridad jurídica y de una protección jurisdiccional satisfactoria.
Lo que en primer lugar parece indiscutible en este debate, y que por lo demás admiten ambas partes, es que el concepto de «decisión» del artículo 173 coincide con el del artículo 189. Por otra parte, es exacto que el artículo 189 contiene una enumeración exhaustiva de las categorías de actos que en principio han de adoptar los órganos de la Comunidad para ejercer sus competencias (véanse los artículos 5 y 155 del Tratado). Esto es aplicable asimismo al Consejo cuando adopta Reglamentos para la ejecución del Tratado, de donde se deduce que tales Reglamentos deberán interpretarse de conformidad con el Tratado. Así pues, tal como resaltan las demandantes, debemos partir efectivamente de la idea de que en lo relativo a la protección jurisdiccional que prevé el artículo 173, por una parte, y a las definiciones y requisitos de forma que prevén los artículos 189 y 190, por otra, el Tratado constituye un sistema coherente. Además de esto, que se debe tener presente siempre que se tenga la intención de interpretar el Tratado y sin perjuicio del carácter indiscutiblemente independiente de gran número de sus conceptos, no hay que olvidar la utilidad que para interpretar el Tratado reviste la comparación con el Derecho nacional.
Al examinar ahora los diferentes argumentos invocados por las partes, debo resaltar enseguida que, en lo relativo a la terminología, tienen poco interés. Como ya he repetido varias veces, tales métodos de interpretación deben utilizarse con la mayor prudencia en lo relativo a los Tratados comunitarios, habida cuenta de que los mismos no han sido redactados con la misma precisión que los respectivos Códigos nacionales, como lo prueban numerosos ejemplos. Esto se aplica asimismo a los Reglamentos del Consejo que tienen su fundamento en el Tratado, así como a los Reglamentos adoptados por la Comisión con autorización del Consejo. Esta es la razón de que no debamos detenernos en el hecho de que las demandantes belgas hagan referencia al término «estimar» que figura en el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17, al que ellas pretenden atribuir el mismo sentido que al término «juzgar», ni tampoco en el hecho de que tales demandantes invoquen el artículo 9 del Reglamento no 17 (en el que se habla de una «decisión») para llegar a la conclusión de que existe Decisión siempre que la Comisión toma posición sobre la aplicación del apartado 3 del artículo 85; en efecto, manifiestamente las demandantes no tienen en cuenta que el mencionado artículo 9 se circunscribe a regular una delimitación de competencias con respecto a las autoridades de los Estados miembros. Lo mismo puede decirse de las tentativas de la Comisión para deducir de la redacción de las diferentes disposiciones del Reglamento no 17 y de su Reglamento no 99 argumentos en apoyo de su tesis. Por lo que se refiere al Reglamento no 99, debo poner de relieve que fue la propia Comisión quien eligió los términos de los artículos 2, 6 y 10, por una parte, y del artículo 4, por otra, y que, por consiguiente, no pueden ser utilizados para probar que el propio Tratado admite efectivamente las disposiciones elegidas. Por otra parte, con respecto al Reglamento no 99 puede ponerse de relieve que las comunicaciones de que habla evidentemente no tienen siempre el mismo valor jurídico (véanse el artículo 2, por una parte, y el artículo 6, por otra), lo que hace que resulte problemática la tentativa de equiparar la comunicación de la que habla el artículo 6, que no está dotada de ningún efecto jurídico, con la comunicación a que se refiere el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17. En cuanto al Reglamento no 17 del Consejo, no se puede negar que algunas de sus disposiciones hablan expresamente de «decisión» (por ejemplo, los artículos 15 y 16 en lo relativo a la imposición de multas y de multas coercitivas), ni tampoco que otras distinguen expresamente entre, por una parte, las solicitudes de información y los mandatos de verificación sin carácter obligatorio relativas al mismo objeto (artículos 11 y 14). No obstante, otras disposiciones del Reglamento no 17 prueban que su terminología no siempre se ciñe a los términos técnicos, y que, por consiguiente, sería erróneo atribuir el carácter de Decisión exclusivamente a los actos designados como tales. Pienso, por ejemplo, en las declaraciones negativas del artículo 2 (donde se habla de «certificar»), en los actos que prohíben las declaraciones en el sentido del apartado 3 del artículo 85, en la revocación y en la modificación de autorizaciones (artículos 6 y 8), es decir, en actos cuya única claridad es la que proviene de la definición indirecta del artículo 19. Ahora bien, las demandantes invocan asimismo dicho artículo para fundamentar su argumentación: mantienen que, en lo relativo al artículo 15, el artículo 19 habla de «decisiones» sin hacer distinción alguna entre los diferentes apartados, lo que prueba que las comunicaciones a que se refiere el apartado 6 del artículo 15 también deben ser consideradas como Decisiones. Por último, el hecho de que el artículo 15 del Reglamento no 17 tan sólo prevea la consulta del Comité consultivo en los supuestos enumerados en los apartados 1 y 2 no autoriza a llegar a una conclusión decisiva para calificar el acto impugnado, como tampoco lo autoriza la terminología del Reglamento no 17, que no es determinante con respecto a los criterios del propio Tratado. Tampoco el Reglamento no 17 prevé que tal consulta haya de realizarse con carácter previo a toda solicitud de información o a todo mandato para proceder a una verificación, es decir, con carácter previo a la adopción de actos cuya naturaleza de Decisiones no puede ponerse en duda según las definiciones formales del Reglamento no 17.
Esta es la razón de que, en vez de dedicar más tiempo a estas tentativas de interpretación, debamos ocuparnos más bien del contenido y de los efectos jurídicos de los actos impugnados, para intentar, de este modo, resolver la cuestión de si se los puede calificar de Decisiones en el sentido del artículo 189 del Tratado.
Según este artículo, las Decisiones son actos que serán obligatorios en todos sus elementos para todos sus destinatarios. Esta definición distingue a las Decisiones de otros actos que tan sólo son parcialmente obligatorios (por ejemplo, en cuanto al resultado que deba conseguirse) o que no tienen ningún carácter obligatorio. Aunque es verdad que estos criterios de distinción no son sustanciales, pueden facilitar la solución del problema que nos ocupa porque coinciden con los criterios que inspiran el concepto de Decisión que recoge el artículo 14 del Tratado CECA, criterios sobre los que este Tribunal de Justicia ya ha tenido que pronunciarse en varias ocasiones. En realidad, las dos partes se refieren a dicha jurisprudencia, aunque haciendo hincapié en aspectos diferentes. Sin embargo, antes de seguirles por este camino y de entrar en los detalles, es preciso no olvidar que en los pasados años el Tribunal de Justicia hubo de resolver siempre casos concretos y que sus intentos de llegar a una definición deben valorarse desde este punto de vista. Este hecho, en el que las demandantes insisten expresamente, debe evitarnos extraer generalizaciones que conduzcan a conclusiones doctrinales que, debido a la naturaleza de sus competencias, el propio Tribunal de Justicia no ha podido querer.
Esta observación puede aplicarse en especial a aquellas sentencias en las que el Tribunal de Justicia admitió que el acto impugnado tenía valor de Decisión. En esos casos, en efecto, bastaba con señalar algunos criterios, sin indicar con carácter exhaustivo otros criterios que, en una situación de hecho distinta, habrían obligado a admitir la existencia de una Decisión. De este modo puede entenderse que en el asunto 8/55↔ el Tribunal de Justicia haya considerado como Decisión una carta que amenazaba al Gobierno belga con suprimir el abono de compensaciones si dicho Gobierno no adoptaba determinadas medidas precisas, y ello en los términos siguientes: «La Alta Autoridad determinó así, de manera inequívoca, la actitud que decidió adoptar a partir de entonces en el caso de que se cumplieran las condiciones indicadas […] del escrito. Dicho en otros términos, estableció una norma capaz de ser aplicada, llegado el caso.» (
1
) Es evidente que de lo anterior no puede deducirse que tan sólo en estas condiciones pueda admitirse que existe una Decisión, como en particular lo demuestran sentencias posteriores en las que el Tribunal de Justicia consideró como Decisión la negativa a conceder una exención de la tasa sobre compensación de chatarra, es decir, un acto declarativo, basándose en que: «[…] la demandada ha querido resolver un punto de Derecho […] Ha afirmado formalmente que existe una obligación de la demandante», (
2
) o la denegación de una solicitud para obtener la condonación del pago de la tasa (es decir, la consolidación de una situación jurídica determinada), (
3
) o la concesión de una exención de la tasa sobre la chatarra. (
4
)
Pero también deben tenerse en cuenta las particularidades del caso concreto en aquellas sentencias que, utilizando definiciones rigurosas, se niegan a admitir que exista una Decisión. De este modo, la sentencia recaída en los asuntos acumulados 1/57 y 14/57, (
5
) que niega al acto impugnado el carácter de Decisión basándose en que no contiene normas susceptibles de aplicación y en que no impone a los interesados ninguna obligación jurídica, versa sobre un dictamen en materia de inversiones sin ningún efecto jurídico. Del mismo modo, no podía atribuirse ningún carácter obligatorio ni efecto jurídico alguno a determinados pasajes de una decisión relativa a la prórroga de una autorización concedida en materia de prácticas colusorias (asuntos acumulados 16/59 a 18/59 (
6
), cuyo carácter de Decisión negó el Tribunal de Justicia basándose en que la Alta Autoridad había hecho reserva expresa de las normas imperativas que habrían de adoptarse en el futuro, es decir, basándose en que, en el acto de referencia, la Alta Autoridad se había limitado a dar una información no obligatoria o (en la medida en que se trataba de encomendar a sus funcionarios la tarea de proceder a una verificación en las empresas) a adoptar una medida puramente interna. Si se tiene en cuenta este hecho, se comprende fácilmente el sentido de la afirmación de que no hay Decisión cuando no existen «normas»«que produzcan efectos jurídicos, de carácter normativo o individual». Con respecto a la sentencia recaída en los asuntos acumulados 42/59 y 49/59, que negó a un acto el carácter de Decisión basándose en que no «establece ninguna norma general» ni tampoco «afecta a ningún interés individual con carácter definitivo», (
7
) es menester recordar que, en aquel caso, se trataba del acto de un Servicio de la Alta Autoridad que carecía de facultades decisorias y que dicho Servicio, tras examinar las consecuencias de otra sentencia, había declarado de un modo totalmente gratuito que en su opinión no procedía admitir una demanda de daños y perjuicios. Por último, con respecto a las sentencias idénticas recaídas en los asuntos acumulados 23/63, 24/63 y 52/63, (
8
) en el asunto 28/63 y en los asuntos acumulados 53/63 y 54/63, debo aún mencionar que el acto impugnado, cuyo carácter de Decisión fue denegado basándose en que no era susceptible de «producir efectos jurídicos para sus destinatarios», en que no ponía fin al procedimiento administrativo interno y en que no constituía una manifestación de voluntad definitiva, emanaba asimismo de un Servicio de la Alta Autoridad, por lo que no podía tener ningún efecto jurídico, lo que explica la fórmula, utilizada en los fundamentos de Derecho de la sentencia, de que únicamente existe Decisión «si el acto está destinado a producir efectos jurídicos».
No obstante, si basándose en las últimas sentencias citadas se intentan definir criterios que permitan resolver el problema que en el caso de autos nos interesa, nos encontraremos ante dos cuestiones que son objeto de controversia entre las partes:
1)
¿Qué significa la exigencia de una manifestación de voluntad definitiva?
2)
¿Significa la expresión «producir efectos jurídicos» únicamente que un acto debe conferir derechos o imponer obligaciones?
Por lo que se refiere en primer lugar a la segunda cuestión, me parece fuera de toda duda que no puede resolverse en un sentido restrictivo. En este punto, me remito a una sentencia posterior (asunto 54/65), en la que el único criterio exigido para que exista Decisión es el de que la medida «sea susceptible de producir efectos jurídicos»: No se trata, pues, de conferir derechos ni de imponer obligaciones. Por otra parte, me parece evidente, sin más, que no se puede excluir del concepto de Decisión -lo que ocurriría con el método restrictivo- a los actos declarativos (tales como las certificaciones negativas a que hace referencia el artículo 2 del Reglamento no 17), cosa que por lo demás confirman las sentencias recaídas en los asuntos 14/59 y 14/61, de la misma manera en que tampoco se puede excluir de dicho concepto a los actos que revoquen derechos o eximan de ciertas obligaciones, pudiendo por ello afectar de manera sensible a los intereses individuales. Así pues, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el criterio del «carácter obligatorio», tal como figura asimismo en el artículo 14 del Tratado CECA y en el artículo 189 del Tratado CEE, no debe interpretarse en el sentido de que el acto de que se trate deba conferir derechos o imponer obligaciones. Al contrario, para determinar si existe Decisión, debemos examinar en primer lugar si el acto es susceptible de tener efectos jurídicos. Posteriormente veremos qué otra restricción puede parecer indicada en caso necesario.
En cuanto a la cuestión de determinar en qué sentido ha de entenderse la exigencia de una manifestación de voluntad definitiva a que se refieren las sentencias, no hay que olvidar que tal exigencia fue planteada con ocasión de la apreciación de actos emanados de Servicios de la Alta Autoridad carentes de competencia en el marco de un procedimiento administrativo previo, es decir, de actos que todavía no expresaban una manifestación de voluntad del órgano colegiado competente. Este hecho debería por sí solo evitar que llegásemos a la conclusión de que según el Tribunal de Justicia tan sólo son «manifestaciones de voluntad definitivas» aquellas medidas que constituyen el acto definitivo de un procedimiento. No puede ser así, como lo prueba precisamente el sistema previsto en el Reglamento no 17, que de un modo expreso califica como Decisiones susceptibles de recurso a las solicitudes de información y a los mandatos de proceder a verificaciones, es decir, a actos destinados a continuar un procedimiento cuya terminación puede estar, en su caso, muy alejada todavía. Por consiguiente, parece que lo correcto es, como piensan las demandantes, considerar la exigencia del carácter «definitivo» únicamente desde el punto de vista de los efectos jurídicos concretos que debe producir un acto determinado. Cuando no existan reservas sobre el carácter provisional del acto, es decir, cuando los efectos jurídicos producidos no puedan ser anulados sino mediante la revocación del acto que los produjo con sujeción a los principios generales, no se podrá negar que existe una manifestación de voluntad definitiva.
Examinemos a continuación, a la vista de estos primeros intentos de definición con ayuda de la jurisprudencia actual, cómo se configura el acto que ha de valorarse en el caso de autos.
Por lo que se refiere al nacimiento de efectos jurídicos, observaré que este requisito se da ciertamente en el caso de autos, y ello aunque, como acertadamente exige la Comisión basándose en ciertas condiciones formales del Tratado, no podamos contentarnos con cualquier categoría de efectos jurídicos (es decir, si no se califica como Decisión a todo acto que tenga alcance jurídico), sino que, de un modo más restrictivo, se exige que los efectos jurídicos sean susceptibles de afectar a los intereses individuales (lo que se hace eco de algunas de las definiciones recogidas en las anteriores sentencias del Tribunal de Justicia (
9
). En el caso de autos, sin duda, no es posible admitir que existan tales efectos jurídicos, habida cuenta de que las comunicaciones a que se refiere el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17 inciden en el ámbito del Derecho civil; en efecto, con arreglo al sistema del Reglamento no 17, los acuerdos, decisiones o prácticas ya existentes y declarados dentro de plazo a la Comisión no son plenamente válidos con respecto al Derecho civil, sino que tienen tan sólo validezprovisional, es decir, que de todos modos, a partir de la entrada en vigor del Reglamento no 17, corren un riesgo que no resulta modificado por la comunicación a que se refiere el artículo 15. Lo que importa, por el contrario, es el hecho de que las comunicaciones previstas en el artículo 15 implican una modificación de la situación legal de las empresas interesadas en el ámbito del Derecho público, en la medida en que, a partir de su notificación, hacen que nazca la posibilidad, que no existía antes, de imponer multas por los acuerdos, decisiones o prácticas declarados, introduciendo de este modo un «elemento nuevo en las relaciones jurídicas» existentes entre la Comisión y las empresas, según los términos de una sentencia del Tribunal de Justicia (asuntos acumulados 41/59 y 50/59). Sin ninguna duda se trata de un efecto jurídico de gran alcance, y en esas circunstancias la comunicación no es, como piensa la Comisión, un acto que pueda ser equiparado a otros actos de trámite o a ciertas recomendaciones. Los ejemplos que a este respecto cita la Comisión se refieren a actos adoptados en relación con los Estados miembros y que no tienen ningún alcance jurídico (como el dictamen previsto en el artículo 170) o carecen por completo de carácter obligatorio (como el dictamen previsto en el artículo 169 del Tratado), habida cuenta de que el Estado miembro tan sólo deberá ajustar su comportamiento a la sentencia que, en su caso, dicte el Tribunal de Justicia basándose en el referido dictamen. La comunicación a que se refiere el apartado 6 del artículo 15 tampoco puede compararse con otros actos de trámite del procedimiento en materia de prácticas colusorias, habida cuenta de que tales actos (como la iniciación del procedimiento previsto en el artículo 9 o la comunicación de los cargos prevista en el artículo 4 del Reglamento no 99) tienen como único efecto jurídico regular las competencias en relación con los Estados miembros o delimitar de modo no imperativo el objeto de un procedimiento en materia de prácticas colusorias, pero no tienen influencia alguna en el comportamiento de las empresas interesadas o de los terceros con respecto al fondo. Desde el punto de vista de los efecto jurídicos, tampoco es posible una comparación con las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros en virtud del artículo 102 del Tratado (previstas para los supuestos en que la adopción de normas pueda provocar una distorsión en las condiciones de la competencia); en efecto, tampoco en este caso se ejerce una acción decisiva sobre el comportamiento del Estado miembro interesado, que conserva, por el contrario, una verdadera libertad de elección, pudiendo lo mismo atenerse a la recomendación que admitir que no puede exigirse una modificación de la legislación de otros Estados miembros. Totalmente distinta es la intensidad de los efectos que las comunicaciones que aquí nos interesan tienen sobre el comportamiento de sus destinatarios. No se debe olvidar que, en la fase escrita, la Comisión declaró expresamente que su facultad de dirigir comunicaciones tan sólo la utilizaba rara vez y con prudencia, y únicamente en caso de infracción grave y manifiesta del apartado 1 del artículo 85, «a fin de que sus medidas sean examinadas con una gran atención». Así pues, el acto que se discute reviste particular importancia y el riesgo que corren las empresas afectadas se hace tan grande que, desde el punto de vista de su función y de sus efectos, la comunicación puede perfectamente ser equiparada a una medida provisional (como la prevista en el Derecho interno para las prácticas colusorias (
10
), es decir, a una medida imperativa de carácter provisional, como también lo deja suponer el texto de la comunicación que se discute. Las demandantes ponen de relieve, con razón, que la Comisión habría podido adoptar una recomendación de las que contempla el artículo 3 del Reglamento no 17, carente de todo efecto jurídico, en el supuesto de que le hubiese parecido suficiente una medida de alcance menos radical. Por consiguiente, no se puede negar a la comunicación impugnada el carácter de una Decisión alegando que sus efectos jurídicos carecen de importancia.
En cuanto a la cuestión de determinar si la comunicación impugnada constituye una manifestación de voluntad definitiva, es decir, utilizando los términos de la sentencia recaída en los asuntos acumulados 41/59 y 50/59, si está redactada de una manera definitiva, es evidente que tal cuestión no puede resolverse de modo positivo en lo relativo a la apreciación basada en los apartados 1 y 3 del artículo 85 o al carácter reprobable del acuerdo celebrado por las demandantes; en otros términos, la comunicación no pone fin al procedimiento administrativo. No obstante, según una concepción acertada, ello no es indispensable; basta con que ponga fin a una parte del procedimiento, como también sucede, por ejemplo, con los procedimientos de medidas provisionales o con las convocatorias de concurso, que según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia pueden ser objeto de recurso. (
11
) Lo que en todos estos casos importa no es el carácter provisional o definitivo del examen que se haga, sino determinar si son provisionales los efectos jurídicos concretos producidos en virtud del acto de que se trate. A diferencia de la carta de 8 de abril de 1965, no es el caso de la comunicación de 3 de enero de 1966; en estas circunstancias, considero necesario admitir que existe una Decisión impugnable, del mismo modo que cuando se trata de solicitudes de información o de mandatos de proceder a verificaciones, los cuales tampoco ponen fin al procedimiento, pues creo que objetivamente no se puede considerar que para las empresas interesadas tales solicitudes o mandatos sean más importantes que unas comunicaciones que implican la posibilidad de imponer multas, contrariamente a lo que opina la Comisión (teniendo en cuenta, por ejemplo, la necesidad de respetar el secreto profesional).
En mi opinión, por último, ciertas conclusiones de la Comisión (que las demandantes califican de políticas) tampoco pueden invalidar esta conclusión, que se basa asimismo, no lo niego, en la sentencia recaída en el asunto Humblet (
12
) (es decir, en el principio de que en caso de duda las disposiciones relativas a la protección jurisdiccional deben interpretarse en un sentido favorable a los sujetos de Derecho) y que, a mi juicio, está en la misma línea que la tendencia del Derecho administrativo nacional, (
13
) consistente en interpretar de manera extensiva el concepto de «acto administrativo», definido en función de la protección jurisdiccional. (
14
)
De este modo, según afirma la Comisión, no es de ninguna manera necesario que las empresas interesadas impugnen inmediatamente ante el Tribunal de Justicia las comunicaciones efectuadas con arreglo al apartado 6 del artículo 15, habida cuenta de que el ulterior control judicial sobre actos que indiscutiblemente pueden ser impugnados articula una protección suficiente de sus derechos y de sus intereses. Otros sistemas nacionales u otros sistemas comunitarios, que están dotados de efectos análogos a los del apartado 6 del artículo 15, excluyen asimismo la posibilidad de interponer recurso. Además, si las comunicaciones tuviesen la consideración de Decisiones, el procedimiento se haría tan largo, debido a las formalidades indispensables, que las comunicaciones no podrían desempeñar su misión. Por último, concluye la Comisión, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia admitiese la existencia del derecho a recurrir, sería difícil determinar qué clase de control podría ejercer sobre tales comunicaciones sin abordar los problemas relativos a la aplicación de los apartados 1 y 3 del artículo 85 antes de que la propia Comisión los hubiese examinado con carácter definitivo.
Por lo que se refiere en primer lugar a las observaciones relativas a la protección jurisdiccional de las empresas, carecen ciertamente de interés en la medida en que versan sobre determinados sistemas nacionales (como el Derecho de prácticas colusorias en Alemania, según el cual la multa prevista en el apartado 38 de la Ley de represión de las prácticas restrictivas de la competencia puede ser impuesta sin preaviso, y como el Derecho neerlandés, que prevé la posibilidad de suspender los acuerdos, decisiones y prácticas mediante Orden Ministerial, contra la que no se podrá interponer recurso), o en la medida en que la Comisión se esfuerza en describir otros sistemas posibles en virtud del Reglamento no 17 y que, según ella, no admitirían recurso en situaciones comparables. Dejando de lado el hecho de que el Derecho alemán sobre prácticas colusorias prevea una regulación específica para las «Überläuferkartelle» (antiguas prácticas colusorias que existían en el momento de la entrada en vigor del Reglamento no 17), el hecho de que el Derecho neerlandés limite la suspensión de los acuerdos, decisiones y prácticas a un período de tres meses (con anterioridad a cuya expiración no será posible pronunciarse sobre un recurso de anulación) y el hecho de que estas observaciones puedan aplicarse a los ejemplos nacionales, debe llegarse a la conclusión de que el elemento decisivo a nivel comunitario es que el sistema del Reglamento no 17 prevé un acto jurídico, la comunicación del artículo 15, como elemento necesario que modifica la situación jurídica de las empresas interesadas. Por otra parte, me parece que no se ha probado que, en el diferente sistema esbozado por la Comisión para fundamentar su argumentación (y según el cual, antes de haber recibido una advertencia de la Comisión, las empresas pueden alegar que no actuaron deliberadamente o por negligencia), la advertencia en cuestión no pueda en ningún caso ser considerada como un acto impugnable.
En lo relativo a la protección jurisdiccional, es indiscutible que existen buenos motivos para admitir el derecho a recurrir contra las comunicaciones a que se refiere el apartado 6 del artículo 15. Por una parte, según la práctica actual de la Comisión, no puede afirmarse que en principio el procedimiento previsto en materia de prácticas colusorias concluya antes de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el recurso interpuesto contra las comunicaciones impugnadas, abstracción hecha de que durante el transcurso del litigio el Presidente pueda adoptar medidas provisionales que compensen, en su caso, el hecho de que los recursos jurisdiccionales carezcan de efecto suspensivo. Por lo tanto, si se admite el recurso de anulación, las empresas podrán confiar en adquirir certeza sobre la legalidad de una comunicación efectuada con arreglo al apartado 6 del artículo 15 antes de que finalice el procedimiento en materia de prácticas colusorias. Por otra parte, si no se admite el recurso de anulación, las empresas no podrán someter a la fiscalización del Tribunal de Justicia las comunicaciones de que hayan sido objeto sino en el supuesto de decisión negativa adoptada ulteriormente y con posterioridad a la adopción de una decisión que les imponga una multa, es decir, asumiendo riesgos considerables y comportándose de una manera distinta a la deseada por la Comisión. Si las empresas, en cambio, se atienen a la advertencia, es decir, si se abstienen de aplicar el acuerdo (lo que parece que deberá ser la regla general debido al riesgo imprevisible de recibir una multa, y lo que en la práctica equivaldrá con frecuencia, en caso de una suspensión relativamente larga, a la disolución irrevocable del acuerdo), no solamente tendrán, en el supuesto de que posteriormente recaiga una decisión positiva, dificultades considerables para volver a poner en funcionamiento una organización de mercado a la que antes habían puesto fin, sino que además, para obtener la reparación del perjuicio sufrido por sus intereses, habrán de limitarse a ejercitar una acción por falta de servicio (con arreglo al artículo 215 del Tratado), acción que, desde el punto de vista de la carga de la prueba, presenta bastantes inconvenientes y con frecuencia no permite una reparación completa del perjuicio sufrido.
En otro orden de ideas, tampoco me ha parecido convincente la argumentación de la Comisión (sobre todo habida cuenta de su práctica actual) cuando se refiere a ciertos inconvenientes de procedimiento vinculados a la concepción de las demandantes y que, según ella, privarían de su eficacia al trámite que constituye la comunicación. Aquí voy a limitarme -posteriormente volveré sobre esta cuestión- a observar que las particularidades inherentes a la medida prevista en el apartado 6 del artículo 15 (y precisamente su función, que es la de sustituir a unas medidas provisionales) hacen posible una interpretación razonable del Reglamento no 17 y de otros Reglamentos de ejecución del Derecho en materia de prácticas colusorias, interpretación según la cual resulta posible, en cierta medida, desviarse del procedimiento normal. Esta es la razón, creo yo, de que en esta fase del procedimiento se pueda decidir no oír a los terceros interesados, así como que sea posible abstenerse de hacer intervenir al Comité consultivo y a las autoridades nacionales competentes en materia de prácticas colusorias. No obstante, por lo que respecta a la audiencia de las propias empresas interesadas, las normas de procedimiento en su estado actual (fijación de un plazo breve, renuncia a las observaciones orales) dejan un margen de discrecionalidad suficiente para que la audiencia prescrita no demore el procedimiento de una manera decisiva. Por lo demás, el control judicial de que es objeto la medida provisional no retrasa ni influye en el desarrollo del procedimiento principal previsto en materia de prácticas colusorias, habida cuenta de que lo que decida el Tribunal de Justicia sobre la legalidad de una comunicación impugnada no prejuzga la cuestión principal del procedimiento en materia de prácticas colusorias, de la misma manera en que el procedimiento de medidas provisionales no debe prejuzgar el fondo del litigio.
Por consiguiente, considerando de un modo abstracto el Derecho comunitario en materia de prácticas colusorias, persisto en mi opinión de que, por razón de su contenido jurídico, las comunicaciones previstas en el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17 deben ser consideradas como Decisiones en el sentido del artículo 189 del Tratado, y que, por lo tanto, pueden ser impugnadas por los particulares.
2. Los vicios sustanciales de forma y la infracción de las normas de procedimiento, ¿impiden en el caso de autos admitir que existe una Decisión?
Una vez hechas estas observaciones de principio, debemos examinar si la comunicación enviada en el caso de autos adolece de vicios de forma tan graves como para que sea imposible por esa razón admitir la existencia de una Decisión y, por lo tanto, la admisibilidad del recurso. Esta cuestión no sólo nos resulta familiar gracias al Derecho administrativo interno, sino que además ha sido examinada en varias ocasiones por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. En el caso de autos resulta particularmente fácil concebirla, porque la Comisión nos ha asegurado formalmente que no había querido adoptar una Decisión y que, por esa razón, había dejado de lado las formalidades que habitualmente rodean a la Decisión y a su notificación.
Aunque las demandantes que no recibieron la comunicación de la Dirección General de la Competencia de 7 de febrero de 1966 inicialmente tenían derecho a preguntarse si existía verdaderamente un acto de la Comisión o si se trataba tan sólo de una manifestación de voluntad de la Dirección General de la Competencia (habida cuenta de que la comunicación impugnada llevaba únicamente la firma del Director General de la Competencia), en el transcurso del proceso se ha aportado la prueba, a través del acta de la sesión 343 de la Comisión, de que hubo efectivamente una Decisión de la propia Comisión -a propuesta del Presidente del Grupo de la Competencia (que figura en una nota del Secretario del Ejecutivo de 9 de diciembre de 1965), aunque tal Decisión se haya producido en el marco de un procedimiento escrito más amplio; dicha Decisión al mismo tiempo autorizaba al Presidente del Grupo de la Competencia a encomendar al Director General de la Competencia que firmase y expidiese una comunicación de las que prevé el apartado 6 del artículo 15. Por lo tanto, podremos preguntarnos, a lo sumo, si tal Decisión fue correctamente adoptada y s i fue notificada con sujeción a los requisitos formales establecidos.
Sin embargo, no voy a dedicar más tiempo a la cuestión de si es necesario que el texto de las Decisiones de la Comisión sea adoptado por el propio órgano colegiado y en las lenguas oficiales, o si, por el contrario, su redacción detallada puede encomendarse a los Servicios de la Comisión, es decir, a la cuestión de en qué medida puede haber delegación. Aunque es verdad que existen buenas razones para exigir a la Comisión que determine ella misma en detalle el contenido de sus Decisiones (pues sus efectos jurídicos pueden depender de pequeños matices de la redacción), es legítimo preguntarse si resulta posible (de conformidad con nuestra jurisprudencia -véanse los asuntos acumulados 23/63, 24/63 y 52/63) atribuir por esta razón a la Decisión un vicio de forma grave que implique la nulidad absoluta del acto (inexistencia). Tampoco debe dedicarse más tiempo a la cuestión de determinar si el artículo 27 del Reglamento de la Comisión de 9 de enero de 1963 autoriza a la Comisión a delegar la redacción y la notificación de sus Decisiones, artículo que está redactado en los términos siguientes: «La Comisión podrá […] autorizar a sus funcionarios a adoptar, total o parcialmente, las medidas necesarias para la ejecución de las decisiones de la Comisión», o si -lo que resulta más fácil de admitir- dicho texto se refiere únicamente a las medidas internas de ejecución de una Decisión que la Comisión haya redactado en su integridad. En efecto, la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia ha sentado sobre el problema que ahora nos interesa ciertos criterios que, aunque se refieren al Tratado CECA, pueden ser considerados como principios generales aplicables de la misma manera al sistema del Tratado CEE y que facilitan la solución del problema que nos ocupa. No estoy pensando en la sentencia recaída en los asuntos 1/57 y 14/57, que ha sido citada varias veces en el transcurso del proceso y en la que el Tribunal de Justicia, basándose en la falta de motivación, no quiso admitir que existía una Decisión, pues dicha sentencia se refiere al caso particular de un dictamen en el sentido del artículo 54 del Tratado CECA, como lo pone de relieve la jurisprudencia posterior sobre la obligación de motivar. Estoy pensando más bien en aquellas sentencias en las que el Tribunal de Justicia insistió en el hecho de que debe ser posible «identificar una Decisión por su propia forma», de que la Decisión debe manifestarse con claridad como un acto del órgano colegiado competente (careciendo de importancia, por supuesto, su calificación como «Decisión») y de que resulta necesario que el acto sea autenticado mediante la firma de un miembro del órgano colegiado competente (como lo prevé asimismo el artículo 12 del Reglamento interno de la Comisión) (asuntos acumulados 23/63, 24/63 y 52/63, (
15
) y asunto 54/65). Cuando un acto no se atenga a estos requisitos (la sentencia recaída en los citados asuntos acumulados 42/59 y 49/59 (
16
) dice que por lo menos debe haber sido firmado en nombre y por delegación del órgano colegiado competente), no existirá Decisión impugnable. Esto es exactamente lo que sucede en el caso de autos. Aunque es verdad que a tenor de la comunicación impugnada: «La Comisión ha efectuado un examen provisional del acuerdo de que se trata. Ella ha llegado a la conclusión […] La Comisión tiene el honor de comunicarles el resultado del referido examen provisional, de conformidad con el apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17. La Comisión les comunica […]» (lo que podría parecer una referencia a una Decisión de la Comisión en la que se hubiese basado la comunicación), estas declaraciones llevan únicamente la firma del Director General de la Competencia, sin indicar que éste haya actuado en nombre y por delegación de la Comisión. Por lo tanto, falta la indispensable autenticación mediante la firma de un miembro de la Comisión. Según la jurisprudencia actual, y por más que el formalismo que refleja pueda considerarse riguroso, esta falta de autenticación obliga a negar que exista una Decisión. Así pues, aplicando estos principios generales del Derecho (y no las disposiciones del Reglamento interno de la Comisión), llegaremos a la conclusión, que ciertamente satisface el interés de las empresas en una situación clara, de que, al no existir un acto impugnable, deberá declararse la inadmisibilidad del recurso.
II. Procedencia
En vista de esta conclusión, puedo limitarme a examinar rápidamente y con carácter subsidiario el fondo. Al hacer esto, no me voy a pronunciar sobre la crítica fundamental dirigida contra el propio sistema previsto por el Reglamento no 17, ni sobre el extremo relativo a si el acuerdo notificado infringe de un modo manifiesto las normas del Derecho en materia de competencia, como basándose en una apreciación provisional cree la Comisión, ni sobre el motivo alegado por las demandantes de que habían sido víctimas de una discriminación debido a la notificación de las comunicaciones, ni sobre el extremo de determinar si la Comisión incurrió en desviación de poder al romper las negociaciones que desde hacía varios meses mantenía con las demandantes y al adoptar un acto unilateral en el marco del Derecho en materia de prácticas colusorias. Voy a dedicar tan sólo unas palabras a los vicios de forma y de procedimiento invocados contra la Comisión.
No me voy a plantear la cuestión de si las demandantes fueron oídas conforme a Derecho, pues en este punto nos encontramos con dificultades cuando se trata de saber lo que ha sido objeto de diferentes negociaciones. Examinaré más bien la cuestión jurídica de si en el caso de autos la Comisión podía utilizar el procedimiento escrito (con arreglo al artículo 11 de su Reglamento interno), si estaba obligada a consultar al Comité consultivo y, en particular, si ha cumplido la obligación dé motivar.
Sobre los dos primeros puntos, haré brevemente las siguientes observaciones.
Habida cuenta de las disposiciones especiales previstas en el Reglamento interno (distribución de un anteproyecto detallado para las deliberaciones y posibilidad de oponerse al procedimiento escrito), no creo que el procedimiento escrito de elaboración de las Decisiones deba limitarse a los asuntos de pura rutina; o, al menos, no parece que se produzca la desviación de procedimiento cuando la Comisión lo utiliza para el examen provisional en el marco del procedimiento previsto en materia de prácticas colusorias, antes de dirigir una comunicación con arreglo al apartado 6 del artículo 15. Por otra parte, ya he puesto de relieve que, habida cuenta de la naturaleza y de las funciones particulares de la comunicación a que se refiere el apartado 6 del artículo 15, no resulta necesario exigir la consulta previa del Comité consultivo, puesto que tal consulta produciría un retraso intolerable del procedimiento debido a las formalidades y a los plazos aplicables (Reglamento no 17 y Reglamento no 99). Las demandantes belgas comparten esta opinión. Además, coincide con una interpretación juiciosa del artículo 10 del Reglamento no 17.
En cuanto a la obligación que la Comisión tiene de motivar sus actos, parece justificada, sin embargo, la crítica que hacen las demandantes, y ello aunque el carácter urgente de las comunicaciones a que se refiere el apartado 6 del artículo 15 haga menos rigurosa la obligación de motivarlas. Como sabemos, las comunicaciones impugnadas se limitan a enumerar ciertas cláusulas del acuerdo y a hacer constar que es aplicable el apartado 1 del artículo 85 y que no procede conceder una exención con arreglo al apartado 3 del artículo 85. En cambio, en las comunicaciones no se encuentran consideraciones particulares sobre los diversos elementos del apartado 1 del artículo 85, ni mención alguna a las comprobaciones de hecho (que por supuesto, según nuestra jurisprudencia, no son indispensables en todos los casos, al menos en relación con el apartado 1 del artículo 85), ni explicación alguna relativa al apartado 3 del artículo 85 (debido manifiestamente a la errónea tesis de que las exenciones deben denegarse siempre que se trate de infracciones particularmente graves del apartado 1 del artículo 85), ni tampoco, por último, explicación alguna que justifique la necesidad de recurrir a una medida urgente. Ni las explicaciones facilitadas con ocasión de las reuniones mantenidas con las demandantes, ni el comunicado de prensa publicado en el mes de enero de 1966, ni la carta dirigida a las empresas belgas el 7 de febrero de 1966 (carta que, por lo demás, no resulta más determinante) pueden compensar las referidas omisiones, del mismo modo que la rapidez que caracteriza la adopción de una medida urgente con arreglo al apartado 6 del artículo 15 no puede justificarlas. Y ello principalmente porque, antes de enviar una comunicación, la Comisión debe en todo caso haberse formado una opinión fundada, y porque, como ya he declarado en otros asuntos, la mera redacción de esta opinión no retrasa la adopción del acto de un modo significativo.
Por consiguiente, en el supuesto de que se reconociese a las comunicaciones impugnadas el carácter de Decisiones y se acordase la admisibilidad del recurso, habrían de ser anuladas al menos por el incumplimiento de la obligación de motivar.
Por lo demás, he de poner de relieve que, con arreglo a una concepción acertada, aunque las comunicaciones no constituyesen Decisiones impugnables sino meros actos de trámite en el sentido de una advertencia previa hecha a las empresas, habría que exigir una motivación más explícita que la efectuada por la Comisión. Incluso en ese caso, únicamente podrían cumplir su función, que es la de excluir la buena fe de las empresas, si estuviesen dotadas de cierta fuerza de persuasión. Ahora bien, tal fuerza de persuasión no puede basarse exclusivamente en el hecho de que el acto emane de altos funcionarios de la Comisión o de la propia Comisión, sino que necesita basarse en una argumentación explícita relativa al Derecho en materia de prácticas colusorias. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia, después de haber negado a las comunicaciones el carácter de Decisiones, hubiese de examinarlas posteriormente en un procedimiento que tenga por objeto una Decisión por la que se imponga una multa, no cabe ninguna duda de que tendría que dejarlas de lado por carecer de alcance jurídico: debido a la inexistencia de motivación, estarían desprovistas de toda fuerza de persuasión.
III. Costas
Teniendo en cuenta que según mi tesis principal procede declarar la inadmisibilidad de los recursos debido a la inexistencia de una Decisión, voy a decir una última palabra sobre las costas. Aunque es verdad que en mi opinión las demandantes deben perder el proceso, ellas alegan, para que el fallo sobre las costas les resulte favorable, el hecho de que las comunicaciones de 3 de enero de 1966 tenían la apariencia jurídica de Decisiones, y sobre este extremo hacen referencia a sentencias recaídas en situaciones comparables en materia de Derecho CECA
En realidad, parece indicado dar por buena la opinión de las demandantes. No sólo el texto de las comunicaciones de 3 de enero de 1966 contiene ciertas fórmulas que incitan a considerar que se está ante un acto de la Comisión, sino que, además, abundan en esa misma dirección el comunicado de prensa del mes de enero de 1966, la carta enviada el 7 de febrero de 1966 a algunas de las demandantes y una interpretación objetiva del sistema previsto por el Reglamento no 17, según el cual resulta necesaria una Decisión. Puede ponerse de relieve, por último, que este punto no ha generado todavía jurisprudencia relativa al Tratado CEE, y que, debido al considerable riesgo de imposición de multas que va unido a las comunicaciones de la Comisión, a juicio de las demandantes resultaba indispensable elucidar esta situación jurídica. Por esta razón, pero sobre todo porque, si se considera admisible el recurso, la Comisión tendría que perder incluso el litigio principal, parece que lo indicado es condenarla en costas.
IV. Conclusión
Por lo tanto, mi conclusión será la siguiente:
Debido a la existencia de vicios graves de forma, los actos impugnados no son Decisiones, por lo que deberá declararse la inadmisibilidad de los recursos. No obstante, con arreglo a la jurisprudencia recaída en relación con el apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión deberá cargar con las costas.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Asunto 8/55 (↔ Rec. 1955-1956, pp. 201 y ss., especialmente p. 225).
(
2
)	Asunto 14/59 (Rec. 1958-1959, pp. 445 y ss., especialmente p. 467).
(
3
)	Asuntos acumulados 41/59 y 50/59 (Rec. 1960, pp. 989 y ss., especialmente p. 1013).
(
4
)	Asunto 14/61 (Rec. 1962, pp. 485 y ss., especialmente p. 520).
(
5
)	Rec. 1957, pp. 201 y ss., especialmente p. 221.
(
6
)	Rec. 1960, pp. 47 y ss., especialmente p. 63.
(
7
)	Rec. 1961, pp. 99 y ss., especialmente p. 142.
(
8
)	Rec. 1963, pp. 439 y ss., especialmente p. 455.
(
9
)	Véanse los asuntos acumulados 16/59, 17/59 y 18/59 (Rec. 1960, pp. 47 y ss., especialmente p. 64) y 42/59 y 49/59 (↔ Rec. 1961 pp. 99 y ss., especialmente p. 142).
(
10
)	Véase el apartado 56 de la Ley alemana sobre prácticas restrictivas de la competencia.
(
11
)	Véase el asunto 15/63 (Rec. 1964, pp. 57 y ss., especialmente p. 63).
(
12
)	Asunto 6/60 (↔ Rec. 1960, pp. 1125 y ss., especialmente p. 1130).
(
13
)	Véase la sentencia del Bundesverwaltungsgericht de 9 de febrero de 1966, Verwaltund, archivo 67, p. 76.
(
14
)	Véanse la sentencia del Bundesgerichtshof de 10 de marzo de 1958, vol. 72, p. 209, y la sentencia del Bundesverwaltungsgericht, vol. 3, p. 258.
(
15
)	Rec. 1966, pp. 265.
(
16
)	Rec. 1961, p. 154.