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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La requérante dans la présente espèce, Empresa Nacional de Urânio SA (ci-après "ENU"), est un petit producteur d' uranium portugais. Il n' existe pas de réacteur nucléaire industriel au Portugal et l' ENU est donc contrainte d' exporter tout son uranium. Cette société éprouve des difficultés, d' origines diverses, à écouler sa production et elle a accumulé des stocks d' uranium importants.
ENU a formé le présent recours en carence au titre de l' article 148 du traité Euratom en concluant à ce que la cour constate la "carence illégale de la Commission, qui n' a pas pris et adressé à ENU la décision que celle-ci lui avait demandé de prendre en vertu de l' article 53 du traité CEEA". L' ENU se réfère par là à une lettre envoyée le 21 décembre 1990 à la Commission, où l' ENU demandait à cette dernière de prendre différentes mesures en vue d' assurer l' écoulement de ses stocks d' uranium.
Le cadre juridique
2. Aux termes de l' article 2, sous d), du traité CEEA, la Communauté doit "veiller à l' approvisionnement régulier et équitable de tous les utilisateurs de la Communauté en minerais et combustibles nucléaires". Le chapitre VI du traité comporte les règles relatives à l' "approvisionnement". L' article 52 consacre le principe de l' accès égal aux ressources et prévoit l' institution d' une politique commune d' approvisionnement.
L' article 52 prévoit, en outre, la constitution d' une Agence d' approvisionnement (ci-après "Agence") disposant d' un droit d' option sur les minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales produits sur les territoires des États membres, et dotée d' un droit exclusif de conclure des contrats portant sur la fourniture de ces matières, qu' elles proviennent de l' intérieur ou de l' extérieur de la Communauté. Cette centralisation de l' offre et de la demande a pour objectif d' assurer à tous les utilisateurs de la Communauté un accès égal à ces matières.
Les modalités relatives "à la confrontation des offres et des demandes" sont fixées par le règlement de l' Agence du 5 mai 1960 (1), tel que modifié par le règlement de l' Agence du 5 juillet 1975 (2). Ce règlement donne, notamment, la possibilité d' utiliser certaines procédures simplifiées, selon lesquelles les contrats de fourniture peuvent être négociés directement entre les utilisateurs et les producteurs. Avant leur conclusion, les contrats doivent être soumis à l' Agence qui dispose d' un délai pour les approuver.
L' Agence qui, selon l' article 54 du traité, est dotée de la personnalité juridique et dispose d' une autonomie financière est soumise à l' autorité de la Commission. L' article 53 du traité, qui est d' une importance essentielle pour l' affaire, a la teneur suivante:
"L' Agence est placée sous le contrôle de la Commission, qui lui donne ses directives, dispose d' un droit de veto sur ses décisions et nomme son directeur général ainsi que son directeur général adjoint.
Tout acte de l' Agence, implicite ou explicite, dans l' exercice de son droit d' option ou de son droit exclusif de conclure des contrats de fournitures, est susceptible d' être déféré par les intéressés devant la Commission qui prend une décision dans un délai d' un mois."
Les faits
3. Par lettre du 8 octobre 1987, l' ENU a proposé à l' Agence, en se référant aux dispositions du traité relatives au droit d' option, l' achat de 350 tonnes d' uranium concentré. Cette lettre n' ayant pas reçu de réponse, l' ENU s' est adressée à nouveau à l' Agence par lettre du 10 octobre 1988 en lui demandant d' exercer son droit d' option. Une copie de cette lettre a été envoyée à la direction générale de l' énergie de la Commission, l' ENU priant cette dernière de contribuer à trouver une solution au problème d' écoulement de son uranium.
Le 8 novembre 1988, l' Agence a répondu aux lettres de l' ENU en déclarant que le problème soulevé par cette dernière était important et recevrait toute l' attention requise en vue de lui trouver, dans la mesure du possible, une solution satisfaisante. Par lettre du 14 novembre 1988, la Commission a répondu en s' engageant à étudier le problème en vue d' aboutir à une solution positive.
Une solution n' ayant toujours pas été trouvée, l' ENU a écrit à nouveau, le 25 octobre 1989, aussi bien à l' Agence qu' à la Commission. Dans sa lettre, l' ENU attirait une nouvelle fois l' attention sur ses graves problèmes d' écoulement et invitait l' Agence à agir et la Commission à imposer à l' Agence d' agir conformément aux dispositions du chapitre VI du traité.
Le 8 décembre 1989, la Commission a informé l' ENU qu' elle partageait le point de vue selon lequel il convenait de prévoir un "volet spécial" permettant de résoudre des problèmes tels que ceux auxquels l' ENU était confrontée et qu' elle invitait l' Agence à passer à la réalisation des propositions d' action présentées en ce sens.
L' Agence a ensuite élaboré une "Ébauche de solution pratique pour le volet 'uranium portugais' de la politique d' approvisionnement", communiquée à l' ENU au cours d' une des nombreuses réunions tenues à Bruxelles entre les parties intéressées. Dans ses grandes lignes, ce plan consistait à prendre des contacts avec les utilisateurs communautaires d' uranium en vue de conclure, sur place, un accord prévoyant la vente de l' uranium portugais à ces utilisateurs selon une clé de répartition et un prix plus précisément fixés. L' ENU a participé elle-même à ces négociations qui n' ont toutefois pas abouti à un résultat.
4. Le 21 décembre 1990, l' ENU a envoyé la lettre mentionnée ci-dessus à la Commission (3). En conclusion de cette lettre, l' ENU invitait pour l' essentiel la Commission à:
- ordonner à l' Agence de rétablir le fonctionnement régulier des mécanismes établis par le chapitre VI du traité ((sous a) ));
- enquêter sur la cause du fait que les utilisateurs communautaires s' approvisionnent librement en uranium sur les marchés étrangers, bien que toute la production de l' ENU soit disponible à un prix équitable et intervenir ensuite sur ce fait ((sous b) ));
- participer à des négociations sur une indemnisation de l' ENU ((sous c) ));
- imposer à l' Agence le respect de la décision de la Commission relative à la mise en oeuvre d' un "volet spécial" permettant la solution immédiate du problème de l' ENU ((sous d) )), et
- ordonner à l' Agence d' exécuter la décision qu' elle lui a adressée, en mettant en oeuvre une solution satisfaisante au problème touchant l' ENU ((sous e) )).
Finalement, l' ENU précisait que son invitation était formulée par référence à l' article 53, deuxième alinéa, et à l' article 148 du traité.
L' objet de l' affaire
5. Dans cette affaire, la première et importante difficulté est de déterminer clairement la nature de l' obligation d' agir incombant, selon l' ENU, à la Commission et que la Commission aurait omis de respecter. Il est clair que l' ENU estime que la Commission est tenue d' adopter une décision en application de l' article 53 du traité. Ce qui est toutefois moins clair est le contenu que, de l' avis de l' ENU, cette décision devrait avoir.
Dans ses conclusions, l' ENU s' est référée à la "décision qu' ENU ... avait demandé (à la Commission) de prendre en vertu de l' article 53 du traité CEEA". Comme nous l' avons dit en introduction, l' ENU renvoie par là à sa lettre, citée ci-dessus, du 21 décembre 1990. Or, cette lettre comporte plusieurs éléments et il n' est pas si facile de déterminer nettement lesquels de ces éléments sont couverts par les conclusions de la requérante. Cela est apparu aussi bien au cours de la procédure écrite que pendant l' audience, car le débat entre les deux parties porte la marque des ambiguïtés importantes qui marquent la délimitation de l' objet de l' affaire.
6. La demande de l' ENU à la Commission est centrée sur l' idée que l' Agence est dans l' obligation de résoudre, selon des modalités précises, le problème d' écoulement des stocks de l' ENU. Il semble que l' ENU fonde sa thèse en ce sens que l' Agence a une telle obligation sur deux points de vue indépendants l' un de l' autre.
En premier lieu, l' ENU estime que, en cessant d' exercer son droit d' option et d' utiliser son droit exclusif de conclure des contrats, l' Agence a enfreint le chapitre VI du traité et que c' est là la cause véritable des problèmes d' écoulement de l' ENU.
Par là, l' ENU fait valoir que les règles du traité reposent sur un principe de préférence communautaire qui signifie, non seulement que les producteurs ne peuvent vendre à des pays tiers que si la demande sur le marché communautaire est satisfaite, mais également que les utilisateurs ne peuvent conclure des contrats avec des producteurs dans des pays tiers que si leurs besoins ne peuvent être couverts par des matières produites sur le marché communautaire. Comme la Communauté ne produit que 4 500 tonnes d' uranium par an, environ, alors qu' on y utilise environ 15 000 tonnes, l' ENU estime que le respect des règles du traité entraînerait automatiquement et progressivement l' écoulement de ses stocks. Dans une situation où ses stocks sont disponibles à des prix raisonnables, l' ENU considère l' Agence comme tenue d' assurer, par l' exercice de son droit d' option et l' utilisation de son droit exclusif de conclure des contrats, qu' aucun contrat n' est conclu avec des producteurs de pays tiers avant l' écoulement de ces stocks (4).
En second lieu, l' ENU estime que la Commission a adopté une décision selon laquelle il convenait d' instituer un "volet spécial" susceptible d' apporter une solution satisfaisante au problème de l' ENU, mais que l' Agence a omis de respecter cette décision (5).
L' ENU semble se référer par là à la lettre que lui a adressée le commissaire compétent, le 8 décembre 1989, où ce dernier déclare:
"Je suis d' avis que la politique d' approvisionnement de l' Agence devrait inclure, à partir de maintenant, un volet spécial permettant de résoudre ces cas. Je ... ai demandé (à l' Agence) de passer à la mise en oeuvre des propositions d' action présentées dans ce sens."
Ce qu' on entend par ledit "volet spécial" n' est pas tout à fait clair. Dans sa lettre du 21 décembre 1990, l' ENU a déclaré que le "volet spécial" doit avoir le caractère d' une solution d' urgence susceptible d' apporter une solution immédiate à son problème. L' approche d' ENU semble être qu' il ne suffit pas, pour résoudre le problème de manière satisfaisante, de se contenter d' attendre que le respect général des règles du traité produise les conséquences décrites ci-dessus. Selon l' ENU, une solution d' urgence peut être apportée de manière simple, par l' achat immédiat de tous les stocks de l' ENU par l' Agence exerçant le droit d' option que lui confère le traité (6).
Dans sa réplique (7) ainsi que pendant l' audience, il semble, toutefois, que l' ENU ait lié l' exigence d' un "volet spécial" aux propositions d' action visées dans la lettre du 8 décembre 1989 qui, si nous avons bien compris, a conduit ensuite à la mise au point de l' "Ébauche de solution pratique pour le volet 'uranium portugais' de la politique d' approvisionnement" de l' Agence.
Il n' est toutefois pas nécessaire d' essayer ici de déterminer la portée précise de la notion de "volet spécial".
7. En conséquence, on pourrait résumer les conclusions de l' ENU en ce sens que l' ENU affirme que la Commission a illicitement omis d' adopter, en application de l' article 53, une décision
- imposant à l' Agence de respecter les dispositions du chapitre VI du traité (ce qui résoudrait les problèmes d' écoulement de l' ENU à long terme) et
- imposant à l' Agence d' appliquer la décision de la Commission d' instituer un "volet spécial" (solution susceptible de régler immédiatement le problème de l' ENU).
8. Selon nous, ce qui précède constitue une délimitation raisonnable et appropriée de l' objet de l' affaire. Nous estimons pourtant utile de mentionner quelques éléments qui peuvent engendrer des doutes à cet égard. Il s' agit notamment du fait que, dans sa réplique et au cours de l' audience, l' ENU a fait des déclarations qui pourraient représenter une limitation de l' objet de l' affaire.
9. En premier lieu, divers éléments conduisent à se demander dans quelle mesure il faut considérer la procédure comme couvrant uniquement une éventuelle omission de la Commission d' imposer à l' Agence la mise en oeuvre d' un "volet spécial ". A cet égard, le point e) de la conclusion de la lettre de l' ENU du 21 décembre 1990 est assez ambigu. Ce point e) a la teneur suivante:
"e) nous demandons donc à la Commission d' ordonner à l' Agence d' exécuter la décision qu' elle lui adressée, en mettant en oeuvre une solution satisfaisante du problème touchant ENU - sans préjudice de l' application des dispositions du traité d' une manière qui permette de pallier les difficultés futures".
Dans son mémoire en défense, la Commission traite ce point comme une "conclusion des conclusions", ce qui, d' ailleurs, en donne une interprétation concevable. On se demande, toutefois, s' il y a là l' expression d' une restriction de la demande de l' ENU, et donc de ses conclusions, à la partie qui concerne la décision alléguée de la Commission d' instituer un "volet spécial". Nous estimons qu' il convient de rejeter une telle interprétation. A la lumière du reste de la lettre ainsi que de ce qui est dit plus tard dans la requête, nous pensons que ce point consiste simplement à inviter la Commission à imposer à l' Agence de régler le problème actuel de l' ENU - que cette solution soit apportée par un respect des règles générales du traité ou par la création d' un "volet spécial" ou par ces deux éléments - l' ENU se réservant le droit de se prévaloir des dispositions du traité en vue de la solution d' éventuels problèmes ultérieurs.
Il convient de mentionner que, au cours de l' audience, à une question du juge rapporteur lui demandant de préciser sur lesquels des points inscrits dans la lettre du 21 décembre 1990 la Commission avait, selon l' ENU, omis d' adopter une décision, l' ENU a répondu en renvoyant à "l' ensemble de la lettre et plus particulièrement l' alinéa d)" ((l' alinéa d) concerne le "volet spécial")). Toutefois, l' ENU a également fait valoir au cours de l' audience que la Commission était dans l' obligation d' imposer à l' Agence le respect du chapitre VI du traité et nous estimons donc que la réponse de l' ENU ne saurait être considérée comme indiquant que l' affaire devrait donc exclusivement porter sur la question de savoir si la Commission était tenue d' imposer à l' Agence la mise en place d' un "volet spécial". C' est d' autant plus vrai que, dans sa lettre, sous d), l' ENU traite précisément de la version du "volet spécial" qui consiste à exercer immédiatement le droit d' option fondé sur le traité. C' est là un exemple qui montre qu' il peut être assez difficile de distinguer les différents "modèles de solution" invoqués par l' ENU.
10. En second lieu, dans sa réplique (8) et lors de l' audience, l' ENU a procédé à différentes déclarations qui peuvent donner l' impression qu' elle a, par la suite, limité ses conclusions à un aspect purement formel, selon lequel la Commission a manqué à ses obligations en omettant de répondre à l' invitation de l' ENU, que ce soit de manière positive ou négative.
Nous estimons que ce résultat n' est pas voulu. Il paraît invraisemblable que l' ENU puisse soudain souhaiter uniquement une décision et non pas une décision d' un contenu déterminé. Il est possible que les déclarations en question aient simplement leur origine dans l' idée que l' ENU aurait pu attaquer une décision négative éventuelle dans le cadre d' un recours en annulation. En outre, aussi bien dans sa réplique qu' au cours de l' audience, l' ENU a continué de faire valoir que la Commission aurait dû adopter une décision imposant à l' Agence de résoudre le problème de l' ENU.
C' est pourquoi nous nous en tiendrons à la délimitation de l' objet de l' affaire exposée ci-dessus qui, selon nous, est la plus naturelle, lorsque l' on examine conjointement l' ensemble des moyens et arguments présentés par l' ENU.
A cet égard, il n' est, bien sûr, pas déterminant que, dans ses mémoires et lors de l' audience, la Commission se soit, pour l' essentiel, limitée à présenter quant au fond des arguments relatifs à la question de savoir dans quelle mesure elle était tenue ou non d' adopter une décision, quel qu' en soit le contenu. Il est évident que la Commission ne saurait limiter l' objet de l' affaire à cette question du seul fait qu' elle concentre son argumentation là-dessus. Si la Cour estime que la Commission était tenue d' adopter une décision, elle doit également, sur la base des conclusions de l' ENU, être compétente pour aller plus loin et se prononcer sur le point de savoir si cette décision aurait dû avoir le contenu souhaité par l' ENU. C' est d' autant plus vrai qu' il ressort des mémoires de la Commission que cette dernière est parfaitement au courant du contenu que, selon ENU, la décision souhaitée devrait avoir. Ainsi, la Commission déclare, par exemple, dans sa duplique que l' ENU "a demandé à la Commission de donner des directives à l' Agence pour créer un volet spécial" et "a demandé d' obliger l' Agence à modifier sa politique d' approvisionnement" (9).
La recevabilité
11. La Commission a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable et a soulevé en ce sens trois exceptions d' irrecevabilité.
A cet égard, la Commission semble partir de l' hypothèse que l' ENU fait valoir uniquement que la Commission est tenue de prendre une décision en ce qui concerne les actes visés dans les conclusions de l' ENU selon la procédure spéciale de recours administratif prévue à l' article 53, deuxième alinéa.
En se référant à cette hypothèse, la Commission fait valoir que la présente action ne respecte pas, sur deux points, les conditions applicables à la recevabilité d' un recours fondé sur l' article 53, deuxième alinéa, et qu' il convient donc de le déclarer irrecevable.
Ce point de vue soulève deux questions.
Il s' agit, en premier lieu, de savoir si c' est à juste titre que la Commission affirme que l' ENU est, en l' espèce, partie de l' idée que son action est fondée exclusivement sur l' article 53, deuxième alinéa, et, en second lieu, si les actes visés par les conclusions de l' ENU sont en réalité des actes qui relèvent du champ d' application de l' article 53, deuxième alinéa.
En ce qui concerne la première question, il convient de constater qu' il est exact que l' ENU a utilisé la procédure de recours administratif de l' article 53, deuxième alinéa. Mais cela n' implique pas forcément que l' ENU a estimé que la décision que, selon cette société, la Commission a le devoir d' adopter est exclusivement une décision qui doit être prise dans le cadre de la procédure de recours administratif de l' article 53, deuxième alinéa.
Dans sa réplique (10) et au cours de l' audience, l' ENU a toutefois fait valoir que la Commission était tenue, du simple fait de sa situation en tant qu' organe de contrôle supérieur doté de compétences générales d' instruction par rapport à l' Agence, d' imposer à cette dernière de respecter aussi bien les dispositions du traité que les directives qui, selon l' ENU, ont été adressées à l' Agence par la Commission. L' ENU fait valoir par là qu' en n' intervenant pas vis-à-vis de l' Agence la Commission a elle-même enfreint les dispositions non respectées par l' Agence.
Comme le statut de la Commission en tant qu' organe supérieur est consacré à l' article 53, premier alinéa, et que l' ENU se réfère dans ses conclusions à l' article 53 globalement et non pas spécifiquement à l' article 53, deuxième alinéa, cette conception plus large de la portée du recours est compatible avec le libellé des conclusions de la requérante.
Nous estimons que, dans sa requête, l' ENU traite exclusivement de l' obligation éventuelle de la Commission d' adopter une décision en application de l' article 53, deuxième alinéa, et il faut donc se demander si les arguments présentés dans la réplique quant à une interprétation plus large des conclusions de l' ENU doivent être rejetés du seul fait qu' ils ont été présentés tardivement.
Un tel résultat nous paraît inutilement formaliste. Nous sommes convaincu que l' ENU a toujours estimé que la Commission avait l' obligation d' intervenir de sa propre initiative en ce qui concerne la manière d' agir de l' Agence (11) et que l' article 53, deuxième alinéa, a simplement été considéré par l' ENU comme un moyen exprès, pour les entreprises, de provoquer cette intervention. Il apparaît clairement que, en se prévalant du droit de saisie consacré à l' article 53, deuxième alinéa, l' ENU a voulu renforcer son recours et non pas le limiter.
Le recours de l' ENU étant ainsi fondé, non seulement sur l' article 53, deuxième alinéa, mais également sur les obligations générales de la Commission en tant qu' organe de contrôle vis-à-vis de l' Agence, il en résulte que, si les conditions générales pour engager une procédure selon l' article 148 du traité sont remplies, le recours doit être déclaré recevable au fond, même si l' on devait constater soit que les actes visés par les conclusions de la requérante ne sont pas du tout couverts par l' article 53, deuxième alinéa, soit qu' il convient d' admettre la justesse des exceptions d' irrecevabilité de la Commission fondées sur le non-respect des conditions pour qu' un recours au titre de l' article 53, deuxième alinéa, soit jugé recevable.
Les actes visés par les conclusions de la requérante sont-ils couverts par l' article 53, deuxième alinéa?
12. Comme nous l' avons dit, l' article 53, deuxième alinéa, prévoit que les intéressés peuvent déférer à la Commission "tout acte de l' Agence, implicite ou explicite, dans l' exercice de son droit d' option ou de son droit exclusif de conclure des contrats de fourniture".
Selon nous, il résulte des termes mêmes de cette disposition que les intéressés ne peuvent déférer à la Commission que des actes concrets de l' Agence et seulement de tels actes concrets qui concernent le droit d' option ou le droit exclusif de conclure des contrats consacrés par le traité.
Nous avons exposé ci-dessus que les actes déférés à la Commission par l' ENU par sa lettre du 21 décembre 1990 concernent, d' une part, la politique globale d' approvisionnement de l' Agence qui est qualifiée par l' ENU de contraire au chapitre VI du traité, d' autre part, le fait que l' Agence a omis de respecter une décision alléguée de la Commission sur la création d' un "volet spécial".
A notre avis, la politique globale d' approvisionnement de l' Agence n' est pas un acte concret qui peut être déféré à la Commission en application de l' article 53, deuxième alinéa. Certes, l' ENU souhaite obtenir, par une modification de la politique d' approvisionnement de l' Agence, que celle-ci utilise à un moment donné son droit d' option pour acheter l' uranium de l' ENU, mais l' ENU n' a justement pas fait valoir que l' Agence a enfreint une obligation concrète d' exercer son droit d' option (12).
En ce qui concerne le défaut éventuel de l' Agence de se conformer à une décision de la Commission sur la création d' un "volet spécial", on peut en principe le considérer comme un acte concret. Nous ne pensons toutefois pas que cet acte concerne le droit d' option ou le droit exclusif de conclure des contrats consacrés par le traité. Cela vaut même si l' ENU estime que l' Agence peut mettre en place le "volet spécial" par le seul exercice de son droit d' option, car cet exercice est d' une nature particulière et, en ce sens, il n' a, en fait, rien à voir avec les compétences consacrées par le traité.
Dans la mesure où, conformément à ce qui vient d' être dit, nous partons de l' hypothèse que les actes visés par les conclusions de l' ENU ne sont pas couverts par l' article 53, deuxième alinéa, il n' y a pas lieu de prendre position sur les exceptions d' irrecevabilité soulevées par la Commission en ce qui concerne cette disposition.
Les exceptions d' irrecevabilité de la Commission en relation avec l' article 53, deuxième alinéa
13. Pour le cas où la Cour ne serait pas d' accord avec ce résultat, nous formulerons les brèves remarques suivantes en ce qui concerne ces exceptions.
La Commission allègue, en premier lieu, que l' ENU a fait valoir, non pas que la Commission avait omis d' adresser un acte à cette société, mais qu' elle avait omis d' adresser un acte à l' Agence. Le fait que l' article 53, deuxième alinéa, donne aux intéressés la possibilité de déférer des actes de l' Agence à la Commission n' implique pas, d' après la Commission, qu' il s' agit de décisions à leur égard. Sur cette base, la Commission a affirmé que l' ENU n' a pas satisfait aux dispositions de l' article 148, troisième alinéa, selon lequel une personne physique ou morale ne peut former un recours en manquement que si l' "une des institutions de la Communauté" a "manqué de lui adresser un acte..." (13).
Il convient de rejeter ce moyen. Selon nous, il est clair que les intéressés qui peuvent déférer à la Commission des actes de l' Agence en application de l' article 53, deuxième alinéa, doivent pouvoir saisir la Cour de recours en annulation contre des décisions qui maintiennent les actes de l' Agence, ou de recours en carence contre un éventuel défaut de la Commission d' adopter une décision. La conception juridique défendue par la Commission entraînerait, à notre avis, une limitation inacceptable de la possibilité, pour les personnes privées, d' obtenir un contrôle juridictionnel de décisions qui les concernent directement. L' article 53, deuxième alinéa, établit une possibilité de recours administratif qui implique que la Commission doit prendre position sur les griefs formés par les intéressés contre des actes de l' Agence, et la décision de la Commission doit entraîner l' obligation, pour l' Agence, de se comporter d' une manière déterminée en ce qui concerne l' exercice de son droit d' option ou de son droit exclusif de conclure des contrats, vis-à-vis précisément des intéressés. Même si la décision de la Commission est, naturellement, adressée à l' Agence puisqu' elle lui impose de se comporter d' une manière déterminée, il est à la fois raisonnable et naturel de considérer également les intéressés comme les destinataires d' une décision relative au comportement que doit avoir l' Agence à leur égard.
La deuxième exception de la Commission consiste à alléguer que l' ENU n' a pas satisfait aux conditions de procédure pour la formation d' un recours en carence. L' article 148, deuxième alinéa, du traité pose trois conditions à cet égard. L' institution doit avoir été "invitée à agir" et doit ne pas avoir "pris position" à l' expiration d' un "délai de deux mois à compter de cette invitation". Enfin, le recours doit être formé "dans un nouveau délai de deux mois". La Commission a, notamment, fait valoir que la lettre du 21 décembre 1990 ne peut pas constituer en même temps une saisie de la Commission sur la base de l' article 53, deuxième alinéa, du traité et une invitation à agir au sens de l' article 148, deuxième alinéa. La Commission a surtout fait état du fait que la procédure à respecter pour la formation d' un recours en carence ne peut être introduite que lorsque la Commission a enfreint le traité en omettant de prendre une décision. Comme une telle omission illicite n' existe qu' après l' expiration du délai de décision prévu à l' article 53, deuxième alinéa, le respect des conditions de procédure de l' article 148, deuxième alinéa, suppose qu' à l' expiration de ce délai une nouvelle invitation à prendre une décision soit adressée à la Commission.
Il n' est pas très facile de prendre position sur ce moyen. A première vue, il semble logique de se rallier à l' interprétation de la Commission quant à l' article 148, selon laquelle une "invitation à agir" ne peut être adressée à la Commission que lorsqu' il existe déjà une situation de carence.
Cette interprétation vient d' elle-même à l' esprit, car le but de la procédure fixée à l' article 148, deuxième alinéa, est de donner à l' institution concernée la possibilité de prendre position sur la licéité de son inaction et ainsi d' éviter un recours en carence (14).
La présente situation est toutefois particulière dans la mesure où c' est ici la saisine de la Commission par l' ENU en application de l' article 53, deuxième alinéa, qui crée l' obligation d' agir de la Commission. Dans de telles circonstances, il nous paraît inutilement formaliste d' exiger qu' à l' expiration du délai d' un mois l' ENU confirme à nouveau à la Commission qu' elle souhaite que cette institution adopte une décision. Dans sa lettre du 21 décembre 1990, l' ENU a indiqué quelle décision devait être, selon elle, adoptée par la Commission et elle s' est référée expressément à l' article 148 du traité. Ainsi, la lettre doit être considérée comme satisfaisant aux exigences imposées par la jurisprudence de la Cour (15) en matière d' "invitation à agir". A aucun moment, la Commission n' a pu douter que le défaut d' adopter une décision serait considéré par l' ENU comme une carence contraire au traité et pourrait aboutir à la formation d' un recours en carence. La protection juridique que l' article 148, deuxième alinéa, vise à donner à la Commission nous semble donc complètement assurée dans la présente espèce.
D' ailleurs, l' interprétation donnée ci-dessus est, à notre avis, compatible avec les termes de l' article 148. On peut ainsi facilement constater que la Commission a été invitée à agir par référence à l' article 148, deuxième alinéa, que la Commission a omis de se prononcer dans un délai de deux mois, que l' affaire a été portée devant la Cour dans un délai supplémentaire de deux mois et que ce qui fait l' objet du recours est que, contrairement au traité, la Commission a omis de "prendre une décision" puisqu' il est clair qu' au moment de la formation du recours la Commission avait omis de prendre une décision dans le délai d' un mois prévu à l' article 53, deuxième alinéa.
Si la Cour estime nécessaire de se prononcer sur les deux exceptions d' irrecevabilité de la Commission, nous pensons, en conséquence, qu' il convient de les rejeter toutes deux.
ENU répond-elle aux conditions visées à l' article 148, troisième alinéa, du traité?
14. Au point 11 ci-dessus, nous avons constaté que l' ENU ne se borne pas à faire valoir que la Commission était tenue de prendre la décision souhaitée par l' ENU dans le cadre de la procédure spécifique de recours administratif de l' article 53, deuxième alinéa, mais, en outre, que la Commission avait une telle obligation comme conséquence de sa position d' organe supérieur vis-à-vis de l' Agence (voir article 53, premier alinéa).
La question est donc de savoir si l' ENU répond aux conditions de l' article 148, troisième alinéa, du traité lorsqu' elle fait valoir qu' en raison de sa situation d' organe supérieur la Commission était tenue d' adresser la décision souhaitée à l' Agence. Comme, d' après ses termes, l' article 148, troisième alinéa, fait dépendre le droit d' agir d' une personne privée du fait qu' il s' agit d' un défaut de "lui adresser un acte", la Cour doit d' abord se prononcer en principe sur le point de savoir si une personne physique ou morale peut former un recours en carence en application de l' article 148, troisième alinéa, du traité en faisant valoir que la Commission a omis d' adopter une décision qui, même prise sous l' apparence d' une décision adressée à une autre personne, la concernerait directement et individuellement.
Nous pensons que cette question doit recevoir une réponse positive. Selon nous, les personnes privées doivent avoir le même accès au recours en carence en application de l' article 148, troisième alinéa, du traité que celui dont elles disposent en matière de recours en annulation conformément à l' article 146, deuxième alinéa, du traité (16). Dans nos conclusions du 8 juillet 1992 dans les affaires jointes C-15/91 et C-108/91, Josef Buckl & Soehne OHG e.a./Commission (17), nous avons exposé les raisons pour lesquelles l' article 175, troisième alinéa, du traité CEE doit, sur ce point, être interprété de la même manière que l' article 173, deuxième alinéa, de ce traité. Les mêmes considérations sont valables en relation avec les dispositions du traité CEEA et nous pouvons donc renvoyer totalement à nos conclusions précédentes.
La question est donc de savoir si l' ENU est concernée directement et individuellement par la décision que, selon l' ENU, la Commission a omis d' adopter en enfreignant ainsi ses obligations en tant qu' organe supérieur.
Il ressort de la jurisprudence de la Cour que des personnes privées qui ne sont pas les destinataires d' une décision ne peuvent être individuellement concernées que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et les individualise par là d' une manière analogue à celle du destinataire (18).
Une décision adressée par la Commission à l' Agence, imposant à cette dernière de modifier sa politique d' approvisionnement conformément à l' interprétation proposée par l' ENU des dispositions du chapitre VI du traité, ne concernerait pas l' ENU directement et individuellement, mais aurait, au contraire, des effets juridiques d' une grande portée pour l' ensemble des producteurs et des utilisateurs d' uranium dans la Communauté.
Ainsi, le fait que la Commission ait omis de prendre une telle décision ne peut être attaqué par l' ENU et il convient de déclarer irrecevable les conclusions de l' ENU sur ce point.
En ce qui concerne le devoir allégué de la Commission d' imposer à l' agence d' établir un "volet spécial", la question est, à notre avis, différente. Une décision relative à la création d' un "volet spécial" doit, quel que soit son contenu précis, être liée à la situation de fait spécifique où se trouve l' ENU et avoir comme objet de trouver une solution à cette situation. Si la Commission a réellement adressé une décision à l' Agence lui demandant de résoudre le problème de l' ENU en établissant un "volet spécial", il faut considérer l' ENU comme immédiatement et individuellement concernée par une décision de la Commission qui imposerait à l' Agence de se conformer à la décision antérieure de la Commission, et l' ENU doit, en conséquence, avoir le droit de former un recours en carence contre la Commission en faisant valoir que la Commission a omis de prendre une telle décision.
Nous pensons donc que l' ENU remplit les conditions décrites ici pour qu' une personne privée forme un recours en carence, pour autant que les conclusions de l' ENU consistent à dire que, contrairement à ses obligations en tant qu' organe supérieur vis-à-vis de l' Agence, la Commission a omis de lui imposer de mettre en oeuvre la décision alléguée de la Commission relative à l' établissement d' un "volet spécial" susceptible de résoudre les problèmes d' écoulement des stocks de l' ENU.
Le recours de l' ENU a-t-il été formé tardivement?
15. Il convient, ensuite, de se prononcer sur la troisième exception d' irrecevabilité de la Commission, selon laquelle le présent recours est tardif.
A cet égard, la Commission a fait valoir que seize mois s' étaient écoulés entre la lettre de la Commission du 8 décembre 1989 qui, selon la Commission, contient une approbation de la position de l' Agence, et le moment où la Commission a eu connaissance du recours, à savoir le 8 avril 1991 (19). A l' appui de l' affirmation qu' un tel délai doit conduire à déclarer le recours irrecevable, la Commission invoque l' arrêt de la Cour du 6 juillet 1971, Pays-Bas/Commission (20).
Dans cet arrêt, la Cour a déclaré que, pour des raisons de sécurité juridique et à la lumière des délais applicables pour la formation de recours en annulation, on doit exiger que les recours en carence soient formés dans un délai raisonnable. Dans des circonstances où la Commission avait communiqué clairement sa position au requérant et où dix-huit mois s' étaient écoulés ensuite avant que le requérant ne formule une invitation formelle à agir, la Cour a estimé que le recours devait être rejeté comme tardif.
Selon nous, il est difficile de déduire une approbation de la position de l' Agence de la lettre de la Commission du 8 décembre 1989. Si, comme le prétend la Commission, cette lettre devait exprimer une approbation du fait que l' Agence n' ait pas exercé son droit d' option, ce ne serait en toute hypothèse pas une information exprimée clairement. Au contraire, c' est justement dans cette lettre que la Commission précise que, d' après elle, il convient d' établir un "volet spécial" afin de résoudre le problème de l' ENU. On peut difficilement envisager qu' une telle déclaration conduise l' ENU à former un recours en carence. En outre, il est, d' après nous, décisif que, comme l' affirme l' ENU, il y ait eu pendant toute la période concernée de fréquents contacts personnels et par écrit entre la Commission, l' Agence et l' ENU et qu' il ait semblé possible, à certains moments, que les problèmes d' écoulement des stocks de l' ENU puissent être résolus. A aucun moment, la Commission n' a pu être amenée à croire que l' ENU renoncerait à prétendre que la Commission était tenue de résoudre les problèmes d' écoulement de l' entreprise.
C' est pourquoi je propose à la Cour de rejeter cette exception d' irrecevabilité.
Le fond
16. En ce qui concerne le fond, la Commission a essentiellement présenté des arguments à l' appui de la thèse selon laquelle elle n' était pas tenue d' adopter une décision en application de l' article 53, deuxième alinéa, du traité (21).
Comme cela ressort de ce que nous venons de dire, nous ne pensons pas que l' affaire se prête à une prise de position à ce sujet, car nous sommes d' avis que seule peut être examinée au fond la partie des conclusions de l' ENU selon laquelle la Commission était tenue, en raison de sa situation comme organe supérieur, d' imposer à l' Agence de mettre en oeuvre la décision de la Commission sur la création d' un "volet spécial".
En ce qui concerne cette partie des conclusions de l' ENU, nous estimons qu' il convient de la rejeter au motif que l' existence d' une décision contraignante de la Commission sur la création d' un "volet spécial" n' est pas prouvée.
Il est exact que le commissaire compétent a déclaré, dans la lettre du 8 décembre 1989 déjà citée: "Je suis d' avis que la politique d' approvisionnement de l' Agence devrait inclure, à partir de maintenant, un volet spécial permettant de résoudre ces cas. J'
... ai demandé (à l' Agence) de passer à la mise en oeuvre des propositions d' action présentées dans ce sens."
Nous estimons, toutefois, que cette déclaration n' a que le caractère d' une déclaration d' intention informelle. Il s' agit d' une déclaration brève qui se présente comme une information quant à l' opinion du commissaire en cause. De surcroît, comme nous l' avons dit ci-dessus au point 6, il est difficile, même sur la base des mémoires de l' ENU, d' obtenir une idée claire du contenu que devrait avoir le "volet spécial". Selon nous, il n' est pas possible, dans ce contexte, d' interpréter la lettre du 8 décembre 1989 autrement que comme une invitation faite à l' Agence de chercher à résoudre le problème de l' ENU, ce que, d' après les informations disponibles, l' Agence a d' ailleurs tenté, mais sans succès. Nous ne pensons pas qu' une telle déclaration de la part de la Commission devrait l' empêcher de conclure, ensuite, qu' elle ne juge pas possible d' apporter une solution au problème de l' ENU.
Synthèse
En résumé, on peut donc conclure que notre analyse de l' affaire nous a conduit à constater, en premier lieu, que le recours de l' ENU porte sur le fait que la Commission a omis d' adopter une décision imposant à l' Agence, d' une part, de respecter les dispositions du chapitre VI du traité, telles qu' elles sont interprétées par l' ENU, d' autre part, de mettre en oeuvre une décision adoptée par la Commission sur la création d' un "volet spécial".
Nous avons ensuite constaté que les conclusions de l' ENU ne concernent pas des actes couverts par la disposition relative au recours administratif spécifique de l' article 53, deuxième alinéa, ce pourquoi il n' y a pas lieu de prendre position sur les exceptions d' irrecevabilité soulevées par la Commission en relation avec cette disposition.
Dans la mesure où l' ENU appuie ses conclusions sur les obligations générales qui incombent à la Commission en tant qu' organe supérieur vis-à-vis de l' Agence, en application de l' article 53, premier alinéa, nous avons constaté que la partie des conclusions qui concerne la politique d' approvisionnement globale et le respect du chapitre VI du traité doit être déclarée irrecevable, car on ne peut pas estimer que l' ENU est concernée directement et individuellement par une décision sur ce sujet.
En revanche, il convient de considérer l' ENU comme directement et individuellement concernée par une décision imposant à l' Agence de mettre en place un "volet spécial", et l' ENU satisfait donc aux conditions pour former un recours concluant à la constatation que la Commission a illicitement omis de prendre une telle décision. Le moyen de la Commission en ce sens que le recours est tardif devant être rejeté, nous avons jugé opportun de traiter au fond de cette partie des conclusions de l' ENU.
Enfin, nous avons estimé qu' il convient de rejeter les conclusions de l' ENU sur ce point, au motif que la Commission n' a pas adopté de décision relative à la création d' un "volet spécial" de telle sorte qu' elle serait tenue de chercher à faire appliquer une telle décision.
Conclusions
Nous proposons donc à la Cour:
- de déclarer irrecevable la partie des conclusions de l' ENU concernant l' obligation de la Commission d' adopter une décision imposant à l' Agence de respecter les règles du chapitre VI du traité;
- de rejeter la partie des conclusions de l' ENU concernant l' obligation de la Commission d' imposer à l' Agence de mettre en oeuvre la décision de la Commission d' établir un "volet spécial", et
- de condamner la requérante aux dépens.
(*) Langue originale: le danois.
(1) JO 1960, 32, p. 777. Le règlement a été approuvé par la Commission par décision du 5 mai 1960 (JO 1960, 32, p. 776).
(2) JO L 193, p. 37.
(3) Voir l' annexe XII à la requête.
(4) Voir la lettre de l' ENU du 21 décembre 1990, sous a) et b), annexe XII à la requête.
(5) Voir la lettre de l' ENU du 21 décembre 1990, sous d), annexe XII à la requête.
(6) Dans sa lettre du 21 décembre 1990, sous d), l' ENU déclare entre autres choses en ce qui concerne le "volet spécial":
"... Seule cette mesure permettra d' atténuer les graves préjudices qu' ENU a été illégalement obligée de supporter jusqu' à présent, étant donné que la solution de fond, résultant du respect strict de la légalité communautaire, ne produit pas tous ses effets utiles normaux.
Ce 'volet spécial', susceptible d' être mis en oeuvre rapidement, devrait consister dans l' acquisition par l' Agence du stock actuel d' uranium d' ENU.
Cette solution, préconisée par ENU, correspond du reste au simple exercice par l' Agence du droit d' option sur l' acquisition de l' uranium qui lui est offert par ENU..."
(7) Voir la réplique d' ENU, p. 7.
(8) Voir les points 16 et 29, sous b), de la réplique de l' ENU.
(9) Voir le point 9 de la duplique de la Commission.
(10) Voir la réplique de l' ENU, point 2, sous a), b), d) et g), ainsi que, surtout, les points 19, 20 et 27.
(11) Voir, par exemple, les points 45, 46 et 49.3 dans la lettre de l' ENU du 21 décembre 1990, ainsi que les conclusions de cette lettre, dans lesquelles l' ENU invite la Commission à prendre les mesures visées précédemment "réparant le comportement illégal de l' Agence et révisant la manière dont elle a elle-même instruit la question".
(12) Voir la réplique de l' ENU, point 1, p. 6.
(13) La Commission a exprimé ce point de vue dans son mémoire en défense (point 2). Il est toutefois possible que la duplique de la Commission comporte une modification de ce point de vue (point 9, quatrième alinéa).
(14) Voir, notamment, arrêt du 4 février 1959, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité (17/57, Rec. p. 9), conclusions du 7 février 1985 de l' avocat général M. Lenz dans l' affaire Parlement européen/Conseil (arrêt du 22 mai 1985, 13/83, Rec. p. 1513), surtout le point 3.1, et conclusions du 25 février 1986 de l' avocat général M. Darmon dans l' affaire Nuovo Campsider/Commission (arrêt du 6 mai 1986, 25/85, Rec. p. 1531), surtout le point 6, ainsi que le point 8 de cet arrêt, où la Cour a déclaré que l' introduction d' un recours en carence doit être précédée d' une invitation formulée "de manière à faire apparaître la décision que la Commission aurait dû prendre en vertu du droit communautaire" (c' est nous qui soulignons).
(15) Voir l' arrêt Nuovo Campsider/Commission, précité, point 8.
(16) Aux termes de l' article 146, deuxième alinéa, du traité, "toute personne physique ou morale peut former ... un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l' apparence d' un règlement ou d' une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement " (c' est nous qui soulignons).
(17) Points 17 à 19. L' arrêt n' a pas encore été rendu dans cette affaire.
(18) Voir, notamment, l' arrêt de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann & Co./Commission (25/62, Rec. p. 197), et l' arrêt de la Cour du 22 octobre 1986, Metro/Commission (75/84, Rec. p. 3021, point 20).
(19) Sur ce point, l' ENU a fait valoir que le délai doit, le cas échéant, être compté du 8 décembre 1989 au 21 décembre 1990 où l' ENU a présenté formellement son invitation à agir.
(20) 59/70, Rec. p. 639.
(21) La Commission a fait valoir, en premier lieu, que l' ENU ne s' est pas conformée à l' article VIII, paragraphe 3, des statuts de l' Agence aux termes duquel:
"Tout acte de l' Agence visé à l' article 53, alinéa 2, du traité est susceptible d' être déféré par les intéressés devant la Commission jusqu' à l' expiration du quinzième jour suivant la date de sa notification ou, s' il n' a pas été notifié, de sa publication. A défaut de notification et de publication, le délai court du jour où l' intéressé a eu connaissance de l' acte."
La Commission a relevé que l' Agence n' avait pas adressé d' acte à la Commission dans les quinze jours précédant la lettre d' ENU du 21 décembre 1990, puisque la dernière lettre de l' Agence était datée du 8 novembre 1988. Comme il n' y avait ainsi pas d' acte qui pouvait être déféré à la Commission, cette dernière n' était pas tenue de prendre une décision. En outre, la Commission a fait valoir que si ENU considère la réponse d' origine de l' Agence comme une décision négative, cette dernière aurait dû être soumise à la Commission dans les délais prescrits.
En second lieu, la Commission a fait valoir que, si, comme l' affirme ENU, l' acte de l' Agence doit être considéré comme un acte permanent, la lettre de la Commission du 8 décembre 1989 doit se voir attribuer le même effet juridique permanent, et, en conséquence, la Commission ne pouvait pas être tenue d' adopter une nouvelle décision.