62012CJ0497_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu C‑497/12,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italija), odlukom od 9. listopada 2012., koju je Sud zaprimio 7. studenoga 2012., u postupku
Davide Gullotta,
Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas
protiv
Ministero della Salute,
Azienda Sanitaria Provinciale di Catania,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen, predsjednik vijeća, K. Jürimäe, J. Malenovský (izvjestitelj), M. Safjan i A. Prechal, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za D. Gullottu i Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas, G. Spadaro i G. F. Licata, avvocati,
– za Federfarma - Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, G. M. Roberti i I. Perego, avvocati,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju F. Urbani Neri, avvocato dello Stato,
– za vladu Helenske Republike, E. Skandalou, u svojstvu agenta,
– za španjolsku vladu, S. Centeno Huerta, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, E. Montaguti i H. Tserepa‑Lacombe, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 12. ožujka 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 49., 102. i 106. UFEU‑a kao i članka 15. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja).
2. Zahtjev je upućen u okviru spora između D. Gullotta i Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas i Ministero della Salute i Azienda Sanitaria Provinciale di Catania povodom odbijanja da se D. Gullottiju odobri prodaja lijekova na recept za koje zdravstvene službe ne nadoknađuju troškove.
Pravni okvir
Pravo Unije
3. Uvodna izjava 26. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2005/36/EZ od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL L 255., str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125.) navodi:
„Ovom se Direktivom ne usklađuju svi uvjeti pristupa ljekarničkim djelatnostima i njihovu obavljanju. Zemljopisni raspored ljekarni i pitanje monopola u području izdavanja lijekova ostaju u nadležnosti država članica. Ova Direktiva ne dira u zakonske i druge propise država članica koji društvima zabranjuju obavljanje određenih ljekarničkih djelatnosti ili koji određuju uvjete za obavljanje tih djelatnosti.“
Talijansko pravo
4. Zakon br. 468 od 22. svibnja 1913. odredio je pružanje farmaceutskih usluga kao „djelatnost od državnog značaja“ koju mogu obavljati samo gradske ljekarne ili privatne ljekarne uz koncesiju koju im dodijeli vlada.
5. Da bi se osigurao dobar raspored ljekarni na cjelokupnom državnom području te da bi se izbjegao rizik da ljekarne budu koncentrirane isključivo na državnim područjima koja su komercijalno najatraktivnija, primijenjen je instrument upravnog prava ograničenja ponude naziva „pianta organica“ (dalje u tekstu: plan), koji predviđa podjelu ljekarni, na državnom području, u granicama maksimalnog broja, koji se smatra prikladnim da udovolji potražnji osoba na koje se odnosi, kako bi za svaku od njih osigurao dio tržišta i kako bi pokrio potrebu za lijekovima na cjelokupnom nacionalnom državnom području.
6. Kraljev dekret (Regio decreto) br. 1265 od 27. srpnja 1934. člankom 122. prodaju lijekova namijenio je isključivo ljekarnama.
7. U kasnijem je stadiju zakon br. 537 od 24. prosinca 1993. uveo novu klasifikaciju lijekova na temelju sljedećih kategorija, odnosno kategoriju A, za osnovne lijekove i lijekove za kronične bolesti, kategoriju B, za lijekove koji su različiti od onih iz kategorije A i predstavljaju poseban terapeutski interes te kategoriju C, za lijekove koji su različiti od onih iz kategorije A ili B. Prema članku 8. stavku 14. zakona br. 537 od 24. prosinca 1993. lijekovi iz kategorije A ili B u cijelosti su na teret nacionalne zdravstvene službe, dok troškovi lijekova iz kategorije C ostaju u cijelosti na teret kupca.
8. Nadalje, članak 85. stavak 1. zakona br. 388 od 23. prosinca 2000. ukinuo je kategoriju B, dok je članak 311. zakona br. 30 od 30. prosinca 2004. uspostavio novu kategoriju lijekova, kategoriju C‑a za lijekove koji se ne izdaju na recept i koji se za razliku od proizvoda iz ostalih kategorija mogu javno oglašavati u reklamama koje su namijenjene javnosti. Poput onih za lijekove kategorije C, troškove lijekova kategorije C‑a snosi kupac.
9. Decreto legge br. 223 od 4. srpnja 2006., zakonom pretvoren u zakon br. 248 od 4. kolovoza 2006., dopuštao je otvaranje drogerija putem kojih su njihovi vlasnici bili ovlašteni prodavati lijekove kategorije C. Nedavno je Decreto legge br. 201 od 6. prosinca 2011., koji je zakonom pretvoren u zakon br. 214 od 22. prosinca 2011., dodatno proširio broj lijekova koje mogu prodavati drogerije, koje od tada javnosti također mogu ponuditi određene lijekove kategorije C za koje nije potreban recept.
Glavni postupak i prethodna pitanja
10. Tužitelj u glavnom postupku, ovlašteni farmaceut upisan u popis farmaceuta Catanie (Italija), vlasnik je više drogerija. Od Ministero della Salute je zatražio je za jednu od tih drogerija odobrenje za prodaju lijekova na recept, čije troškove snosi u cijelosti kupac.
11. Ministero della Salute je odbilo njegov zahtjev uz obrazloženje da je, primjenom propisa koji je na snazi, prodaja tih lijekova moguća samo u ljekarnama.
12. Tužitelj u glavnom postupku podnio je tužbu protiv te odluke o odbijanju pred sudom koji je uputio zahtjev, navodeći kako je taj propis protivan pravu Unije.
13. U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Predstavljaju li načela slobode poslovnog nastana, nediskriminacije i zaštite tržišnog natjecanja iz članka 49. UFEU‑a i članaka u nastavku prepreku zakonodavstvu države članice koje ne dopušta farmaceutu, ovlaštenom i upisanom u odgovarajuću strukovnu organizaciju, ali koji nije vlasnik ljekarne uvrštene u plan, maloprodajnu distribuciju, u drogeriji kojoj je vlasnik, također i lijekova koji se izdaju na recept zvan ‚nesubvencionirani liječnički recept’ tj. koji nisu na teret nacionalne zdravstvene službe, [koje] u cijelosti plaća kupac, namećući istodobno u ovom sektoru zabranu prodaje određene kategorije farmaceutskih proizvoda kao i ograničenje broja prodajnih mjesta koja se mogu otvoriti na državnom području?
2. Treba li članak 15. Povelje tumačiti na način da se načelo koje se njime uspostavlja također primjenjuje, bez ograničenja, na farmaceutsku struku te da aspekt te struke koji se tiče javnog interesa ne opravdava primjenu različitih uvjeta na vlasnike ljekarni u odnosu na vlasnike drogerija u pogledu prodaje medicinskih proizvoda navedenih u prvom pitanju?
3. Treba li članke 102. i 106. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da se zabrana zlouporabe vladajućeg položaja mora primjenjivati bez ograničenja na farmaceutsku struku, utoliko što farmaceutu koji je vlasnik klasične ljekarne i prodaje medicinske proizvode na temelju ugovora s nacionalnom zdravstvenom službom ide u prilog zabrana vlasnicima drogerija da se bave maloprodajom medicinskih proizvoda iz klase C, a da ona nije valjano opravdana nedvojbeno specifičnim značajkama farmaceutske struke koje proizlaze iz javnog interesa zaštite zdravlja građana?“
14. Dopisom od 16. prosinca 2013. tajništvo Suda proslijedilo je sudu koji je uputio zahtjev presudu donesenu 5. prosinca 2013. u predmetima C‑159/12 do C‑161/12, Venturini i dr. (EU:C:2013:791), te ga je pozvalo da naznači, s obzirom na tu presudu, ostaje li pri svom prethodnom pitanju.
15. Odlukom od 10. srpnja 2014. zaprimljenom u Sudu 1. kolovoza 2014. sud koji je uputio zahtjev obavijestio je da ostaje pri drugom i trećem pitanju.
O prethodnim pitanjima
Drugo pitanje
16. Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita, treba li članak 15. Povelje tumačiti na način da se bez ograničenja primjenjuje također na farmaceutsku struku, te da aspekt te struke koji se tiče javnog interesa između farmaceuta koji su vlasnici ljekarni i onih koji su vlasnici drogerija, što se tiče prodaje lijekova putem „bjanko recepata“, odnosno koji nisu na teret nacionalne zdravstvene službe i koje u cijelosti plaća kupac.
17. U tom pogledu, kako bi se Sudu omogućilo da pruži tumačenje prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu, iz članka 94. točke (c) Poslovnika Suda proizlazi da zahtjev za prethodnu odluku mora sadržavati prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku.
18. Što se drugog pitanja tiče, odluka kojom se upućuje prethodno pitanje međutim ne odgovara tim zahtjevima.
19. Naime, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točkama 68. do 74. svojeg mišljenja, ta odluka ne omogućuje shvaćanje razloga zbog kojih nacionalni sud ima dvojbe oko sukladnosti odnosnog zakonodavstva s člankom 15. Povelje te ne sadrži naznake koje bi Sudu omogućile da sudu koji je uputio zahtjev pruži elemente tumačenja prava Unije koji bi tom sudu omogućili rješavanje pravnog problema koji se pred njime vodi.
20. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili glavnim postupkom, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (vidjeti, u tom smislu, presudu OTP Bank, C‑672/13, EU:C:2015:185, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
21. Stoga, budući da Sud ne raspolaže elementima nužnima za davanje korisnog odgovora, drugo pitanje treba proglasiti nedopuštenim.
Treće pitanje
22. Svojim trećim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 102. i 106. st. 1. UFEU‑a tumačiti na način da se zabrana zlouporabe vladajućeg položaja primjenjuje bez ograničenja na farmaceutsku struku, utoliko što farmaceutu koji je vlasnik klasične ljekarne i prodaje lijekove na temelju ugovora s nacionalnom zdravstvenom službom ide u prilog zabrana vlasnicima drogerija da prodaju lijekove iz kategorije C, a da ona nije valjano opravdana specifičnostima farmaceutske profesije koji proizlaze iz javnog interesa zaštite zdravlja građana.
23. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, činjenica stvaranja vladajućeg položaja dodjeljivanjem posebnih ili isključivih prava u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a nije sama po sebi nespojiva s člankom 102. UFEU‑a. Naime, država članica povređuje zabrane propisane tim dvjema odredbama samo kada poduzetnik o kojem je riječ samim izvršavanjem isključivih prava koja su mu dodijeljena zlouporabljuje svoj vladajući položaj ili kada ta prava mogu stvoriti situaciju u kojoj je naveden da počini takvu zlouporabu (presuda Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, EU:C:2006:208, t. 23. i navedena sudska praksa).
24. Slijedom navedenog, postavlja se pitanje ne samo ima li odnosni nacionalni propis u glavnom postupku za učinak dodjeljivanje posebnih ili isključivih prava u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a ljekarnama, već također može li takav propis dovesti do zlouporabe vladajućeg položaja (vidjeti, u tom smislu, presudu Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, EU:C:2006:208, t. 24.).
25. Međutim, kao što ističe nezavisni odvjetnik u točkama 79. i 82. svojega mišljenja, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nedostaje bilo kakvo objašnjenje o razlozima zbog kojih sud koji je uputio zahtjev smatra da odnosno zakonodavstvo nije u skladu s člancima 102. i 106. UFEU‑a. U njoj, naime, osobito nije objašnjeno zašto bi taj propis naveo farmaceute na zlouporabu njihova položaja.
26. U tom pogledu treba podsjetiti da, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 20. ove presude, prethodno pitanje koje postavlja nacionalni sud nije dopušteno ako isti nije pružio Sudu činjenične i pravne elemente potrebne kako bi mu se dalo koristan odgovor.
27. Budući da Sud ne raspolaže elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora, treba zaključiti da je treće pitanje nedopušteno.
Troškovi
28. Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Operativni dio
Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
Pitanja koja je u okviru zahtjeva za prethodnu odluku postavio Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italija) odlukom od 9. listopada 2012., i pri kojima je taj sud ostao, su nedopuštena.