WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 16 września 2013 r.(*)
EFOGR – Sekcja Gwarancji – EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Środki rozwoju obszarów wiejskich – Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania i środowisko rolne – Ryczałtowa korekta finansowa – Wydatki poniesione przez Polskę – Protokoły kontroli – Skuteczność kontroli – System sankcji – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑486/09
Rzeczpospolita Polska, reprezentowana początkowo przez M. Szpunara, następnie przez M. Szpunara oraz B. Majczynę, a ostatecznie przez B. Majczynę oraz S. Balceraka, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez P. Rossiego oraz M. Owsiany-Hornung, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności części decyzji Komisji 2009/721/WE z dnia 24 września 2009 r. wyłączającej z finansowania wspólnotowego niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 257, s. 28),
SĄD (ósma izba),
w składzie: L. Truchot (sprawozdawca), prezes, M. E. Martins Ribeiro i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 maja 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1        W dniach 19–23 września 2005 r. Komisja Wspólnot Europejskich przeprowadziła w Polsce kontrolę dotyczącą wydatków z tytułu rozwoju obszarów wiejskich w ramach Sekcji Gwarancji i Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) za lata budżetowe 2004 i 2005.
2        Pismem z dnia 8 lutego 2006 r. Komisja poinformowała władze polskie o wynikach swej kontroli. Pismo to zawierało uwagi i zalecenia Komisji w szczególności odnośnie do kontroli dotyczących dobrej praktyki rolniczej i stosowanych sankcji.
3        Pismem z dnia 30 marca 2006 r. polski minister rolnictwa i rozwoju wsi odpowiedział na uwagi i zalecenia Komisji.
4        Pismem z dnia 21 czerwca 2006 r. Komisja powiadomiła, że po zbadaniu odpowiedzi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymuje swe stanowisko, zgodnie z którym system zarządzania środkami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych dalej „ONW”), a także działania rolno-środowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt nie jest zgodny z prawem Unii. Komisja zwróciła się do władz polskich o dostarczenie jej dodatkowych informacji.
5        Pismem z dnia 13 lipca 2006 r. polski minister rolnictwa i rozwoju wsi przedstawił dodatkowe informacje i odniósł się do uwag zawartych w stanowisku Komisji z dnia 21 czerwca 2006 r.
6        Komisja zwołała dwustronne spotkanie przewidziane w art. 8 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U. L 158, s. 6). Przedstawiciele Rzeczypospolitej Polskiej i Komisji spotkali się w dniu 27 lipca 2006 r. w Brukseli. Podczas spotkania strony omówiły wszystkie kwestie będące przedmiotem uwag Komisji. W dniu 29 sierpnia 2006 r. Komisja przekazała Rzeczypospolitej Polskiej sprawozdanie z tego spotkania.
7        W dniu 28 listopada 2007 r. Komisja przedstawiła władzom polskim formalne powiadomienie, sporządzone na podstawie art. 11 ust. 2 akapit trzeci i art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.U. L 171, s. 90), ze zmianami. Komisja wskazała, że utrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym wdrażanie systemów zarządzania, kontroli i sankcji w zakresie działania ONW i działania rolno-środowiskowego w latach 2004 i 2005 nie było zgodne z prawem Unii. Komisja poinformowała ponadto władze polskie o planowanym wyłączeniu części wydatków zgłoszonych do Sekcji Gwarancji EFOGR w wysokości 47 152 775 PLN.
8        W dniu 20 grudnia 2007 r. polski minister rolnictwa i rozwoju wsi wystąpił z wnioskiem do sekretariatu organu pojednawczego o polubowne załatwienie sprawy.
9        W dniu 10 czerwca 2008 r. organ pojednawczy poinformował władze polskie i Komisję o wyznaczeniu daty wysłuchania stron, podając do wiadomości władz polskich stanowisko Komisji z dnia 4 czerwca 2008 r.
10      W piśmie z dnia 11 czerwca 2008 r. minister rolnictwa i rozwoju wsi przedstawił zestawienie skutków wykorzystania bazy danych Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) w kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy w ramach działania ONW oraz działania rolno-środowiskowego za lata 2006 i 2007, zwracając się z prośbą o uwzględnienie tych danych.
11      Pismem z dnia 4 lipca 2008 r. polski minister rolnictwa i rozwoju wsi odniósł się do stanowiska Komisji, zawartego w jej piśmie z dnia 4 czerwca 2008 r., przedstawiając dodatkowe wyjaśnienia.
12      W dniu 31 lipca 2008 r. organ pojednawczy przyjął raport końcowy. W konkluzjach tego raportu organ pojednawczy stwierdził, że nie można pogodzić stanowisk stron w przewidzianym terminie. Zwrócił się do władz polskich o niezwłoczne przedstawienie Komisji szczegółowych informacji na temat gospodarstw rolnych, dla których administracyjne kontrole krzyżowe miałyby niewielkie znaczenie lub nie miałyby żadnego znaczenia dla rozpoznania ryzyka strat dla EFOGR.
13      Pismem z dnia 12 września 2008 r. polski minister rolnictwa i rozwoju wsi przekazał Komisji informacje i swoje stanowisko w tym przedmiocie.
14      W dniu 11 lutego 2009 r. Komisja przedstawiła swoje ostateczne stanowisko, opracowane z uwzględnieniem raportu organu pojednawczego. W części podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 28 listopada 2007 r. oraz utrzymała swoja propozycję wyłączenia z finansowania wspólnotowego kwoty 47 152 775 PLN.
15      Komisja wskazała, że obliczyła tę kwotę uwzględniając cztery następujące naruszenia prawa Unii:
–        naruszenie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR (Dz.U. L 153, s. 30), ze zmianami, w odniesieniu do roku budżetowego 2005, gdyż nie przeprowadzono żadnych kontroli krzyżowych na podstawie bazy danych systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt gospodarskich, wbrew temu, co zaleca zwykła dobra praktyka rolnicza (zwana dalej „ZDPR”). Komisja zaproponowała zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 2% wydatków poniesionych w 2005 r. na działanie ONW i działanie rolno-środowiskowe;
–        naruszenie art. 73 rozporządzenia nr 817/2004 ze względu na niewystarczająco odstraszający charakter systemu sankcji. Komisja zaproponowała zastosowanie korekty w wysokości 2% wydatków poniesionych na oba działania;
–        naruszenie art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141, s. 18), ze zmianami, wynikające z niesatysfakcjonującego charakteru protokołów z kontroli na miejscu, przy uwzględnieniu faktu, że ani protokoły z kontroli, ani odnośne listy kontrolne nie zawierały dowodu, który potwierdzałby, że inspektor sprawdził przestrzeganie zasad ZDPR. Komisja zaproponowała zastosowanie korekty w wysokości 5% wydatków poniesionych na oba działania;
–        naruszenie art. 69 rozporządzenia nr 817/2004 dotyczące intensywności kontroli. Ze względu na to, że naruszenie to dotyczy kontroli pomocniczej, Komisja zaproponowała zastosowanie korekty w wysokości 2% wydatków poniesionych na oba działania.
16      Na podstawie dokumentu nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. zatytułowanego „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanego dalej „wytycznymi nr VI/5330/97”), Komisja zaproponowała w konsekwencji zastosowanie całkowitej korekty w wysokości 5% wydatków poniesionych w 2005 r. na działanie ONW i działanie rolno-środowiskowe ze względu na regułę stosowania najwyższego wskaźnika korekty przyjętego w odniesieniu do jednego z zarzucanych uchybień.
17      Pismem z dnia 19 kwietnia 2009 r. minister rolnictwa i rozwoju wsi przedstawił stanowisko rządu polskiego w odniesieniu do raportu końcowego organu pojednawczego.
18      W dniu 24 września 2009 r. Komisja przyjęła decyzję 2009/721/WE wyłączającą z finansowania wspólnotowego niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji EFOGR, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 257, s. 28, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
Przebieg postępowania i żądania stron
19      Pismem złożonym w dniu 4 grudnia 2009 r. w sekretariacie Sądu Rzeczpospolita Polska wniosła niniejszą skargę.
20      Rzeczpospolita Polska wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
21      Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
22      Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 7 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 160, s. 103) oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209, s. 1), a także wytycznych nr VI/5330/97. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 7 ust. 4 akapit czwarty rozporządzenia nr 1258/1999, art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, a także wytycznych nr VI/5330/97 i zasady proporcjonalności. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 253 WE, polegającego na niewystarczającym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uwagi wstępne
23      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z EFOGR finansowane są wyłącznie interwencje podejmowane zgodnie z regułami Unii, w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. W tym względzie, jeżeli Komisja odmawia obciążenia budżetu Unii określonymi wydatkami z uwagi na przypisywane państwu członkowskiemu naruszenia przepisów prawa Unii, zadaniem tej instytucji jest udowodnienie, że naruszenia te zaistniały (zob. wyrok Trybunału z dnia 28 października 1999 r. w sprawie C‑253/97 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7529, pkt 6 i przytoczone tam orzecznictwo). Inaczej mówiąc, Komisja jest zobowiązana uzasadnić decyzję, w której stwierdza brak kontroli lub uchybienia w zakresie kontroli przeprowadzonych przez dane państwo członkowskie (zob. wyrok Trybunału z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C‑349/97 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3851, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
24      Jednakże Komisja powinna nie tyle wykazać w wyczerpujący sposób niedostatek kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe lub nieprawidłowości przekazanych przez nie danych, co przedstawić dowód poważnej i racjonalnej wątpliwości stwierdzonej w odniesieniu do kontroli lub danych (zob. wyrok Trybunału z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑263/98 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6063, pkt 36; ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 47).
25      Zadaniem zainteresowanego państwa członkowskiego jest z kolei wykazanie, że spełnione zostały przesłanki przyznania finansowania, którego Komisja odmówiła (ww. w pkt 24 wyrok w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 36). Innymi słowy, dane państwo członkowskie nie może obalić ustaleń Komisji za pomocą samych tylko zapewnień, które nie są poparte dowodami na istnienie rzetelnego i funkcjonującego systemu kontroli. Jeśli nie uda mu się wykazać, że ustalenia Komisji są niedokładne, ustalenia te stanowią dowody, które mogą zrodzić poważne wątpliwości w odniesieniu do wprowadzenia całości odpowiednich i skutecznych środków nadzoru i kontroli (wyrok Trybunału z dnia 6 października 1993 r. w sprawie C‑55/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4813, pkt 7; ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 48).
26      Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego jest uzasadnione faktem, że to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do dokonania rozliczenia rachunków EFOGR, i na nim ciąży w związku z tym obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przezeń kontroli, prawdziwości danych liczbowych, a w razie konieczności nieprawidłowości obliczeń Komisji (ww. w pkt 24 wyrok w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 37; wyrok Trybunału z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C‑118/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑747, pkt 37; ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 49).
27      To w świetle powyższych rozważań należy rozpatrzyć zarzuty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
28      Rzeczpospolita Polska twierdzi, że kwoty wyłączone z finansowania wspólnotowego na podstawie zaskarżonej decyzji zostały wydatkowane zgodnie z przepisami prawa Unii i że w konsekwencji nic nie uzasadnia zaskarżonej decyzji.
29      Rzekome uchybienia zostały stwierdzone w wyniku wadliwej wykładni przepisów prawa Unii oraz wadliwych ustaleń faktycznych.
30      Komisja nie udowodniła, że ustanowiony przez władze polskie system kontroli i sankcji był niezgodny z przepisami prawa Unii. Nie wykazała ona nawet istnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości. Ustanowiony przez władze polskie system kontroli i sankcji, stosowany w toku realizacji działania ONW i działania rolno-środowiskowego, był wiarygodny, skuteczny i funkcjonował prawidłowo.
31      Rzeczpospolita Polska kwestionuje interpretację prawną i ustalenia faktyczne Komisji w odniesieniu do każdego ze stwierdzonych uchybień.
W przedmiocie sprawozdań z kontroli i list kontrolnych
32      Rzeczpospolita Polska twierdzi, że co się tyczy rzekomego naruszenia art. 28 rozporządzenia nr 796/2004, ostateczne stanowisko Komisji, zgodnie z którym w protokołach kontroli i odnośnych listach kontrolnych nie znaleziono żadnego dowodu, który potwierdzałby, że inspektor sprawdził, czy są przestrzegane zasady ZDPR, jest sprzeczne z wnioskami zawartymi w raporcie końcowym organu pojednawczego.
33      Rzeczpospolita Polska podkreśla, że art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 ustanawia wymagania dotyczące treści protokołów kontroli, nie dotyczy natomiast sposobu przeprowadzania samej kontroli. Pierwsze z rzekomych uchybień dotyczy wyłącznie niepełnej, zdaniem Komisji, treści protokołów kontroli. Zarzut Komisji, biorąc pod uwagę rzeczywistą treść protokołów kontroli działania ONW i działania rolno-środowiskowego, jest jednak całkowicie bezpodstawny.
34      Zarzut podniesiony przez Komisję jest bezpodstawny również w odniesieniu do kontroli przestrzegania rocznego limitu nawożenia nawozami naturalnymi. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że kontrola ta była prowadzona i że poczynione ustalenia miały odzwierciedlenie w protokołach kontroli w formie jednoznacznych stwierdzeń o przestrzeganiu bądź nieprzestrzeganiu wspomnianej zasady ZDPR. Według skarżącej umieszczanie w sprawozdaniach informacji na temat gęstości obsady zwierząt w gospodarstwie beneficjenta w dniu kontroli nie było konieczne, ponieważ zasady ZDPR nie dotyczyły gęstości obsady zwierząt w gospodarstwie w danym dniu, ale przestrzegania rocznego limitu wykorzystania nawozów naturalnych w gospodarstwie beneficjenta. Ponieważ limit ten był roczny, ustalenie obsady zwierząt w gospodarstwie w dniu kontroli nie mogło przesądzać o spełnieniu lub naruszeniu wspomnianego limitu.
35      Należy stwierdzić, że badany zarzut dotyczy naruszenia art. 7 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1258/1999, art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i wytycznych nr VI/5330/97.
36      Artykuł 7 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1258/1999 stanowi, że „Komisja podejmuje decyzję o wykluczeniu wydatków z finansowania wspólnotowego określonego w art. 2 i 3, jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami [prawa Unii]”.
37      Zgodnie z art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005, który zastąpił art. 7 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1258/1999 i który jest zredagowany w podobny sposób, „Komisja decyduje o kwotach podlegających wyłączeniu z finansowania Wspólnoty, jeżeli stwierdzi, że wydatki określone w art. 3 ust. 1 i art. 4 nie zostały dokonane zgodnie z zasadami [prawa Unii], według procedury, o której mowa w art. 41 ust. 3”.
38      Co się tyczy protokołów kontroli, w pkt 2 swego ostatecznego stanowiska, w dniu 11 lipca 2009 r. Komisja stwierdziła, że „protokoły kontroli i odnośne listy kontrolne nie zawierają żadnego dowodu, który potwierdzałby, że inspektor sprawdził, czy przestrzegane są zasady [ZDPR i że] stanowi [to] naruszenie art. 28 rozporządzenia [...] nr 796/2004”.
39      Artykuł 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 brzmi następująco:
„Raporty z przeprowadzonych kontroli [protokoły kontroli]
1. Z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie [protokół], któr[y] umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Raport [protokół] taki wykazuje w szczególności:
a)       skontrolowane systemy [programy] pomocy i wnioski;
b)       obecne osoby;
c)       sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru;
d)       liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono [oraz, w stosownych wypadkach] numery pasków informacyjnych na uszach zwierząt [kolczyków], wpisy do rejestru [i] skomputeryzowanej bazy danych bydła i innych skontrolowanych dokumentów towarzyszących, wyniki kontroli, oraz, w razie potrzeby, szczegółowe spostrzeżenia odnośnie do poszczególnych zwierząt [lub] ich kod[ów] identyfikacyjn[ych];
e)       czy rolnik został powiadomiony o kontroli, a jeżeli tak, o ile wcześniej;
f)      informacje o wszelkich szczególnych środkach kontrolnych stosowanych w ramach poszczególnych programów pomocy;
g)      informacje o wszelkich środkach kontroli zastosowanych później”.
40      W art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, z którym jest związane omawiane uchybienie, ustanowiono zasadę sporządzania protokołu kontroli w ramach każdej kontroli przeprowadzanej na miejscu, i określono, w sposób niewyczerpujący, zawartość takiego protokołu. Wskazany przepis przewiduje w szczególności, że w protokole kontroli należy dokładnie opisać poszczególne elementy kontroli. Przepis ten stanowi ponadto, że w protokole kontroli wymienia się ewentualne szczególne środki kontroli, jakie mają zostać zastosowane w ramach różnych programów pomocy.
41      Wynika stąd, że w protokołach kontroli powinny być szczegółowo opisane metody kontroli, którymi posługują się władze zobowiązane do ich przeprowadzania.
42      W swym ostatecznym stanowisku Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że sporządziła, wraz z odnośnymi listami kontrolnymi, protokoły kontroli, które nie zawierają żadnego dowodu, że inspektor zbadał, czy przestrzegane są zasady ZDPR, co uniemożliwia upewnienie się, czy kontrole na miejscu zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.
43      Innymi słowy, w zbadanych przez służby Komisji protokołach kontroli nie zawarto niczego, co pozwalałoby wykazać, że kontrole przeprowadzone w gospodarstwach rolnych były poświęcone zasadom ZDPR lub że przestrzeganie tych zasad zostało przynajmniej poddane kontroli. W protokołach tych nie opisano również z wymaganą dokładnością metod przeprowadzania kontroli. Uchybienie nie może zatem sprowadzać się do stwierdzenia, że metody przeprowadzania kontroli zostały zakwestionowane, ale musi polegać na braku opisania w protokołach kontroli metod kontroli, jakimi posłużyły się władze krajowe.
44      W celu ustalenia, czy istnieją poważne wątpliwości co do przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, należy zbadać dowody przedstawione przez Komisję na poparcie twierdzenia, że doszło do naruszenia tego przepisu.
45      Co się tyczy w pierwszej kolejności twierdzenia Rzeczypospolitej Polskiej, że istnieje sprzeczność między ostatecznym stanowiskiem Komisji a raportem końcowym organu pojednawczego w odniesieniu do jakości protokołów kontroli, należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) decyzji Komisji 94/442/WE z dnia 1 lipca 1994 r. ustanawiającej procedurę pojednawczą w kontekście rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U. L 182, s. 45), „stanowisko organu [pojednawczego] pozostaje bez uszczerbku dla ostatecznej decyzji Komisji w sprawie rozliczania rachunków”. Oznacza to, że Komisja nie jest związana wnioskami, do jakich doszedł organ pojednawczy (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑44/97 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7177, pkt 18).
46      W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi, że treść protokołów kontroli sporządzonych w latach 2004 i 2005 w ramach działania ONW i działania rolno-środowiskowego była kompletna i bezsprzecznie pozwalała na szczegółowe zbadanie przeprowadzonej kontroli, zgodnie z art. 28 rozporządzenia nr 796/2004.
47      Jednakże trzy opisane przez Komisję elementy świadczą o istnieniu poważnych i racjonalnych wątpliwości co do treści protokołów kontroli.
48      Przede wszystkim Komisja powołuje się na pismo z dnia 8 lutego 2006 r., w którym poinformowała władze polskie o wynikach swych kontroli przeprowadzonych w dniach 19 i 23 września 2005 r. W piśmie tym wskazano, że według audytorów Komisji podczas tych kontroli stwierdzono, iż „w części kontroli [krajowych], na przykład przy określaniu ilości obornika wytworzonego w gospodarstwie, opierano się na ustnych oświadczeniach beneficjenta, zaś protokół z kontroli nie zawierał informacji, które pozwalałyby na ustalenie metody obliczania [, i że] w protokołach z kontroli faktycznie nie wskazano nigdzie, że ilość wytworzonego obornika została w jakikolwiek sposób oceniona w ramach kontroli przeprowadzanej na miejscu”. To stwierdzenie dotyczące braku wzmianki w protokołach kontroli o przeprowadzeniu przez inspektorów konkretnej kontroli danych przedstawionych przez gospodarstwa rolne nie zostało zakwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską w jej odpowiedzi z dnia 30 marca 2006 r. Trzeba dodać, że państwo to nie może utrzymywać – co czyni w replice – iż wskazane twierdzenie Komisji dotyczy wyłącznie metod kontroli, a nie treści protokołu, gdyż Komisja stwierdziła również, że treść protokołu z kontroli była w tym względzie niewystarczająca.
49      Następnie w pkt 2.5.1 sprawozdania sporządzonego po dwustronnym spotkaniu z dnia 27 lipca 2006 r. między przedstawicielami władz polskich a służbami Komisji wspomniano, że w niektórych wypadkach „przeprowadzone kontrole nie zostały zarejestrowane w sprawozdaniach z [protokołach] kontroli”. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na ten argument, że kontrole zostały przeprowadzone, nawet jeśli nie były one widoczne, co sprowadza się do przyznania, że protokoły z kontroli były niekompletne. Z omawianego sprawozdania wynika bowiem, iż władze polskie przyznały, że choć kontrole były przeprowadzane w sposób szczegółowy, to okoliczność ta nie znajduje odzwierciedlenia w protokołach. Wynika stąd również, że przy sprawdzaniu użycia nawozów inspektorzy ograniczali się do kontroli wzrokowych i że władze polskie nie były w stanie udowodnić, że podczas kontroli na miejscu rzeczywiście dokonywano weryfikacji na podstawie liczby obecnych w gospodarstwie zwierząt każdej kategorii.
50      Tytułem przykładu Komisja powołuje się wreszcie na protokół kontroli załączony do odpowiedzi na skargę, którego treść jest według niej niewystarczająca ze względu na to, że w dokumencie tym nie opisano zastosowanych przez inspektorów metod liczenia i kwantyfikacji oraz że roczny stan pogłowia zwierząt został ustalony na podstawie oświadczeń beneficjenta pomocy. Wystarczy stwierdzić, że w protokole tym nie opisano metody, jaką posłużył się inspektor przy sprawdzaniu gęstości obsady zwierząt, innej aniżeli odbieranie oświadczeń od prowadzącego gospodarstwo. Rzeczpospolita Polska ogranicza się zresztą do stwierdzenia – nie uzasadniając bardziej szczegółowo metody zastosowanej przez inspektora przy obliczaniu gęstości obsady zwierząt – że „[j]ak wynika z treści tego protokołu, oświadczenie rolnika zostało zweryfikowane w oparciu o stwierdzony przez inspektora stan zwierząt w gospodarstwie oraz ww. dokumentację”, czyli plan działalności rolno-środowiskowej, certyfikat poświadczający produkcję metodami ekologicznymi za 2004 r. oraz protokół z kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą z dnia 25 maja 2005 r.
51      Te świadczące o istnieniu poważnej i racjonalnej wątpliwości dowody nie mogą zostać obalone za pomocą podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską argumentu, że treść protokołów kontroli działania ONW oraz działania rolno-środowiskowego odpowiada prawdzie.
52      Rzeczpospolita Polska twierdzi bowiem, powołując się na listy kontrolne załączone do protokołów kontroli sporządzonych w 2004 r. i 2005 r., że z treści tych list jasno wynika, które zasady ZDPR zostały poddane kontroli, które z nich dotyczyły beneficjenta, a także które z tych zasad były przestrzegane, a które zostały naruszone i na czym polegało naruszenie. Rzeczpospolita Polska dodaje, że w instrukcjach realizacji kontroli określono sposób, w jaki miało zostać skontrolowane przestrzeganie każdej z tych zasad.
53      Takie ogólne i abstrakcyjne twierdzenia nie pozwalają jednak Rzeczypospolitej Polskiej na wykazanie, że protokoły kontroli uznane przez Komisję za niekompletne w odniesieniu do metod kontroli bądź samych kontroli były w rzeczywistości prawidłowe. W szczególności stwierdzenie, że istniały instrukcje realizacji kontroli, nie świadczy wcale o tym, że w owych instrukcjach zostały opisane metody oceny, ani o tym, że metody te były stosowane.
54      Rzeczpospolita Polska nie może także utrzymywać, że liczba obecnych w gospodarstwie zwierząt każdego gatunku była przedmiotem kontroli. Jak wskazuje Komisja i jak przyznała Rzeczpospolita Polska na rozprawie, obowiązek wpisywania w protokołach kontroli liczby obecnych w gospodarstwie zwierząt każdego gatunku, a następnie przeliczania tej liczby na obsadę zwierząt ocenianą według gęstości DJP/ha (duża jednostka przeliczeniowa na hektar), na podstawie której można uzyskać poziom azotu ze źródeł naturalnych w odniesieniu do danej powierzchni, został wprowadzony w Polsce w następstwie kontroli przeprowadzonych przez służby Komisji. Z pisma ministra rolnictwa i rozwoju wsi wystosowanego do Komisji w dniu 30 marca 2006 r. wynika, że władze polskie podjęły starania, aby uczynić protokoły kontroli bardziej szczegółowymi, i w odpowiedzi na zalecenie Komisji wprowadziły bardziej szczegółowy załącznik oraz że w konsekwencji formularz przedstawiony w załączniku do skargi, w odniesieniu do którego Rzeczpospolita Polska utrzymuje, iż umożliwia on dokładne skontrolowanie, czy spełnione zostały wszystkie wymogi dotyczące zasad ZDPR, jest dokumentem, który został wprowadzony po 2006 r., a zatem jego istnienie nie pozwala na rozwianie wyrażonych przez Komisję wątpliwości co do niekompletności treści protokołów kontroli. Należy nadto przypomnieć, że obowiązek wpisywania w protokołach kontroli liczby zwierząt każdego gatunku przewidziany jest w art. 28 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 796/2004.
55      Rzeczpospolita Polska nie może również bronić się przed zarzutami Komisji, twierdząc, że obliczanie nieprzekraczalnych limitów dotyczących nawożenia nawozami naturalnymi dokonywane było na podstawie „istniejących rejestrów”. Z ustaleń poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej przez służby Komisji zawartych w pkt 2.5.1 pisma z dnia 8 lutego 2006 r. wynika bowiem, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, beneficjenci działania w zakresie wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie byli zobowiązani do prowadzenia rejestrów zawierających informacje o rodzaju i ilości nawozu oraz dacie jego zakupu. Rzeczpospolita Polska nie zakwestionowała tego punktu w swej odpowiedzi na pismo z dnia 8 lutego 2006 r.
56      Należy dodać, iż Rzeczpospolita Polska nie może utrzymywać, że sformułowane przez Komisję zastrzeżenia dotyczą tylko jednej z 33 zasad ZDPR i że instytucja ta w bezpodstawny sposób rozszerzyła marginalny zarzut na wszystkie pozostałe zasady ZDPR i zastosowała korektę ryczałtową w wysokości 5%.
57      Omawiane uchybienie polega bowiem na naruszeniu art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, który przewiduje, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się protokół, który opisuje szczegółowo różne elementy przeprowadzonych kontroli. Metoda stosowana przez inspektorów w celu obliczenia liczby zwierząt każdego gatunku – które jest jednym z tych elementów, służy zebraniu informacji dotyczących warunków przyznawania pomocy, których kontrole fizyczne i administracyjne są kontrolami kluczowymi. Oznacza to, że nieprawidłowości, które mogą mieć wpływ na treść protokołu kontroli na miejscu, takie jak brak obliczenia obsady zwierząt czy opisania metody zastosowanej w celu dokonania takiego obliczenia, mają bezpośredni wpływ na skuteczność kontroli fizycznych i administracyjnych składających się na kontrole kluczowe. Należy zatem uznać, że same w sobie wpływają one niekorzystnie na prawidłowość kontroli kluczowych, bez względu na sam przedmiot kontroli, taki jak ZDPR dotycząca nawozów naturalnych, która – nawet jeśli ma marginalne znaczenie – może być podstawą do stwierdzenia przez Komisję omawianego uchybienia.
58      Co się tyczy wreszcie argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, że ze względu na to, iż limit wykorzystania nawozów naturalnych w gospodarstwie jest roczny, weryfikacja gęstości obsady zwierząt w danym gospodarstwie w dniu kontroli nie mogła przesądzać o przestrzeganiu bądź przekroczeniu tego limitu, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że – jak przypomniano wcześniej (pkt 54 powyżej) – obowiązek wpisywania w protokołach kontroli liczby zwierząt każdego gatunku jest przewidziany w art. 28 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 796/2004. Brak wpisania liczy zwierząt obecnych w gospodarstwie w dniu kontroli w każdym razie stanowi zatem naruszenie uregulowań mających zastosowanie w dziedzinie kontroli gospodarstw rolnych przez władze krajowe. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że na rozprawie Rzeczpospolita Polska przyznała, iż obliczenie liczby zwierząt obecnych w gospodarstwie w dniu kontroli stanowi jedną z okoliczności uwzględnianych w celu ustalenia, czy owa zasada była przestrzegana, czy też nie. W konsekwencji obliczenie liczby zwierząt w dniu kontroli należy uznać za jeden z elementów kontroli, którego nieodnotowanie w protokołach kontroli świadczy o zaistnieniu omawianego naruszenia.
59      Z powyższych rozważań wynika, że podniesione przez Rzeczpospolitą Polską zastrzeżenie odnoszące się do uchybienia opartego na naruszeniu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004, dotyczące protokołów kontroli na miejscu, należy oddalić.
W przedmiocie kontroli krzyżowych
60      Rzeczpospolita Polska podnosi, że w świetle art. 68 rozporządzenia nr 817/2004 obowiązek przeprowadzenia kontroli krzyżowych nie jest obowiązkiem bezwzględnym, lecz zależy od stwierdzenia stosowności tych kontroli.
61      Tymczasem wobec tego, że w Polsce w 2005 r. nie istniała odrębna od kontrolowanej dokumentacji zewnętrzna baza danych, która umożliwiałaby kontrolę krzyżową przestrzegania przez beneficjentów zasad ZDPR, w tym limitu nawożenia nawozami naturalnymi, warunek stosowności kontroli krzyżowych nie był spełniony.
62      Artykuł 68 rozporządzenia nr 817/2004 nie wymaga tworzenia baz danych specjalnie w celu umożliwienia kontroli krzyżowych. Przepis ten wymaga jedynie dokonywania kontroli krzyżowych w sytuacji, gdy jest to stosowne w oparciu o bazy danych już ustanowione i funkcjonujące na podstawie innych przepisów.
63      Rzeczpospolita Polska twierdzi, że system identyfikacji i rejestracji zwierząt został ustanowiony w pełni zgodnie z dyrektywą Rady 92/102/EWG z dnia 27 listopada 1992 r. w sprawie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. L 355, s. 32) oraz rozporządzeniem (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiającym system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącym etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz.U. L 204, s. 1). System ten zawierał wszystkie dane potrzebne do zapewnienia identyfikacji i możliwości śledzenia zwierząt niektórych gatunków, nie mógł jednak służyć jako baza odniesienia dla kontroli krzyżowych w zakresie przestrzegania rocznego limitu nawożenia nawozami naturalnymi, ponieważ nie zawierał informacji dotyczących średniorocznej obsady wszystkich zwierząt gospodarskich w danym gospodarstwie.
64      W swym ostatecznym stanowisku z dnia 11 lutego 2009 r. Komisja stwierdziła, że „[w] odniesieniu do roku budżetowego 2005 pod kątem [zasad ZDPR] nie przeprowadzono żadnych kontroli krzyżowych z bazą danych zwierząt gospodarskich IRZ, co stanowi naruszenie art. 68 rozporządzenia [...] nr 817/2004”.
65      Biorąc pod uwagę naruszenie tego przepisu Komisja zaproponowała zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 2%, uwzględniając fakt, że „w blisko połowie gospodarstw nie było żadnego zwierzęcia”.
66      Zgodnie z art. 68 rozporządzenia nr 817/2004:
„Kontrole administracyjne są wyczerpujące i obejmują kontrole przekrojowe [krzyżowe], tam gdzie stosowne, między innymi z danymi pochodzącymi ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Odnoszą się do powierzchni i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia w celu uniknięcia wszelkich nieuzasadnionych płatności pomocy finansowej. Kontrolowana jest również zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi”.
67      Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje okoliczności, że nie przeprowadziła kontroli krzyżowych w celu zbadania, czy był przestrzegany limit nawożenia nawozami naturalnymi. Utrzymuje ona jednak zasadniczo, że art. 68 rozporządzenia nr 817/2004 uzależnia obowiązek przeprowadzenia kontroli krzyżowych od stwierdzenia stosowności tych kontroli, co z kolei zależy głównie od istnienia zewnętrznej bazy danych umożliwiającej kontrolę krzyżową przestrzegania przez beneficjentów zasad ZDPR. Tymczasem baza taka nie istniała w Polsce w 2005 r.
68      Należy zaznaczyć, że między wersjami językowymi pierwszego zdania art. 68 rozporządzenia nr 817/2004 istnieją różnice dotyczące kwestii, czy warunek wyrażony słowami „tam gdzie stosowne” odnosi się do kontroli krzyżowych, czy też do wykorzystania danych ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. I tak na przykład w wersjach niemieckiej, greckiej, francuskiej, włoskiej lub rumuńskiej wyrażenie „tam gdzie stosowne” odnosi się do „danych pochodzących ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli”, wobec czego, w świetle wskazanych wersji językowych, zdanie pierwsze tego artykułu należy rozumieć w ten sposób, że kontrole administracyjne zawsze obejmują kontrole krzyżowe, ale są one przeprowadzane na podstawie danych pochodzących ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli tylko w stosownych przypadkach. Zgodnie z tą interpretacją to nie sama kontrola krzyżowa, ale jej przeprowadzanie w oparciu o dane pochodzące ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli następuje zatem „tam gdzie stosowne”. W takim wypadku kontrole te stanowią w konsekwencji bezwarunkowy obowiązek wynikający z wyczerpującego charakteru kontroli administracyjnej, o którym mowa w tym samym przepisie. Natomiast na przykład w wersjach czeskiej, duńskiej, angielskiej lub polskiej wyrażenie „tam gdzie stosowne” należy odnieść do samych kontroli krzyżowych, wobec czego, w świetle tych wersji, obowiązek przeprowadzania kontroli krzyżowych zależy od stwierdzenia, że są one stosowne w rozumieniu art. 68 rozporządzenia nr 817/2004.
69      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Takie podejście byłoby bowiem niezgodne z wymogiem jednolitego stosowania prawa Unii (zob. wyrok Trybunału z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie C‑89/12 Bark, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
70      Rzeczpospolita Polska opiera omawiane zastrzeżenie na interpretacji zdania pierwszego art. 68 rozporządzenia nr 817/2004, która uzależnia przeprowadzanie kontroli krzyżowych od warunku uznania tych kontroli za stosowne.
71      Jeżeli art. 68 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 817/2004 należy interpretować w ten sposób, że kontrole administracyjne zawsze obejmują kontrole krzyżowe, to zastrzeżenie podniesione przez Rzeczpospolitą Polską należy oddalić już z tej przyczyny, że nie została zakwestionowana okoliczność, iż państwo to nie przeprowadziło żadnej kontroli tego rodzaju, przy czym mało istotne jest to, że w 2005 r. nie istniała w Polsce zewnętrzna baza danych umożliwiająca przeprowadzanie kontroli krzyżowych.
72      Nawet przy założeniu, że przepis ten należy interpretować tak, jak proponuje skarżąca, zastrzeżenie oparte na nieistnieniu w Polsce, w 2005 r., zewnętrznej bazy danych umożliwiającej przeprowadzanie kontroli krzyżowych również należy oddalić.
73      Należy bowiem przypomnieć, że art. 66 ust. 4 rozporządzenia nr 817/2004 przewiduje, że zwierzęta i działki powinny być identyfikowane zgodnie z art. 18 i 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1) i że w szczególności art. 18 ust. 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że zintegrowany system zarządzania i kontroli obejmuje system identyfikacji i rejestracji zwierząt ustanowiony zgodnie z dyrektywą 92/102 oraz rozporządzeniem nr 1760/2000.
74      Rzeczpospolita Polska przyznaje, że zintegrowany system kontroli i zarządzania oraz system identyfikacji i rejestracji zwierząt funkcjonowały w Polsce w 2005 r. i że oba te systemy zostały utworzone zgodnie z przepisami prawa Unii.
75      Państwo to nie kwestionuje okoliczności, że baza danych polskiego systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt (zwanego dalej „IRZ”) zawierała informacje o obecności w danym dniu i gospodarstwie zwierząt podlegających systemowi identyfikacji i rejestracji.
76      Jednakże według Rzeczypospolitej Polskiej informacje te były bezużyteczne dla przeprowadzania kontroli krzyżowych dotyczących przestrzegania przez beneficjentów limitu nawożenia nawozami naturalnymi, gdyż z uwagi na fakt, że baza danych IRZ została utworzona na potrzeby nadzoru weterynaryjnego, nie była ona wyposażona w zdatny do realizacji tego celu system zarządzania danymi.
77      Rzeczpospolita Polska ogranicza się zatem do twierdzenia, że przetwarzanie tych danych, mimo iż mogły one pozwolić na przeprowadzanie kontroli krzyżowych, było niemożliwe ze względu na brak odpowiedniego systemu zarządzania danymi, przy czym państwo to nie przedstawia żadnego dowodu na to, że przetwarzanie owych danych było niemożliwe.
78      Wynika stąd, że zastrzeżenie podniesione przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do uchybienia opartego na naruszeniu art. 69 rozporządzenia nr 817/2004, polegającego na braku kontroli krzyżowych, należy oddalić.
W przedmiocie sankcji
79      Rzeczpospolita Polska podnosi, że system sankcji stosowanych w przypadku nieprzestrzegania zasad ZDPR przez beneficjentów działania rolno-środowiskowego i działania ONW był skuteczny, proporcjonalny i odstraszający oraz zapewniał we właściwy sposób ochronę interesów finansowych Unii, a tym samym był w pełni zgodny z wymaganiami określonymi w art. 73 rozporządzenia nr 817/2004.
80      W pierwszej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi, że system sankcji powinien być przedmiotem kompleksowej oceny. Tymczasem Komisja skoncentrowała się wyłącznie na jednym elemencie, a mianowicie na pouczeniu odnotowywanym w protokole kontroli w przypadku pierwszego uchybienia zasadom ZDPR, na podstawie którego wywiodła wnioski dotyczące całego systemu.
81      Według Rzeczypospolitej Polskiej pouczenie urzędowo odnotowywane w protokole kontroli ma charakter sankcji, mimo że nie jest ono sankcją o charakterze finansowym. Już sama perspektywa pouczenia, urzędowo odnotowanego w protokole kontroli, w większości przypadków niewątpliwie miała działanie odstraszające.
82      Rzeczpospolita Polska dodaje, że art. 73 rozporządzenia nr 817/2004, w którym wspomniano o sankcjach jedynie w sposób ogólny, bez wskazania, czy mają one charakter finansowy, nie zobowiązuje państw członkowskich do określenia sankcji finansowych, ale do wprowadzenia sankcji skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających. Państwo to uważa, że pouczenie odnotowane w protokole kontroli, wiążące się z obligatoryjnym przeprowadzeniem ponownej kontroli, ma charakter sankcji podobnej do kary dyscyplinarnej.
83      W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę, że zarzuty Komisji dotyczą pierwszego roku wdrażania działania rolno-środowiskowego i działania ONW, a więc okresu, w którym doświadczenie beneficjentów w zakresie obowiązków związanych z korzystaniem z pomocy wspólnotowej było bardzo niewielkie.
84      W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że skuteczność systemu sankcji krajowych powinna być porównywana ze skutecznością sankcji wspólnotowych stosowanych w analogicznych okolicznościach. Tymczasem zakwestionowane przez Komisję sankcje krajowe, stosowane w 2004 r. i 2005 r. w przypadku naruszenia zasad ZDPR, były surowsze od sankcji wspólnotowych stosowanych od 2007 r. na podstawie art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku naruszenia zasad dobrej kultury rolnej.
85      W czwartej i ostatniej kolejności Rzeczpospolita Polska zarzuca Komisji, że zakwestionowała ona legalność systemu sankcji, który sama wcześniej zatwierdziła jako część przekazanego jej planu obszarów wiejskich, w świetle prawa Unii.
86      W swym ostatecznym stanowisku z dnia 11 lutego 2009 r. Komisja stwierdziła, co następuje:
„Komisja podtrzymuje przekonanie, że zasada określona w art. 73 rozporządzenia [...] nr 817/2004 dotycząca odstraszającego charakteru kar została naruszona, co spowodowało narażenie funduszu na ryzyko. W opinii DG [ds. rolnictwa] system kar miał odstraszający charakter jedynie w odniesieniu do 5% beneficjentów, którzy zostali poddani kontroli w roku pierwszym, w przeciwieństwie do 95% pozostałych, którzy mieli możliwość naruszania zasad [ZDPR] w roku drugim”.
87      Co się tyczy roku budżetowego 2005, Komisja zaproponowała zastosowanie z tego względu korekty finansowej w wysokości 2% w odniesieniu do działania ONW i działań rolno-środowiskowych, „mając na uwadze fakt, że system kar, choć niedoskonały, był jednak stosowany”.
88      Zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 817/2004:
„Państwa członkowskie ustanawiają system kar nakładanych w przypadkach naruszenia przepisów niniejszego rozporządzenia, a także podejmują wszelkie środki niezbędne dla ich wykonania. Przewidziane kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
89      Rzeczpospolita Polska przypomina, że system sankcji za naruszenia zasad ZDPR, ustanowiony w dniu 14 kwietnia 2004 r. w ramach działania ONW i w dniu 20 lipca 2004 r. w ramach działania rolno-środowiskowego, przewiduje, że uchybienia zasadom ZDPR stwierdzone po przeprowadzeniu pierwszej kontroli na miejscu są odnotowywane w protokole kontroli i skutkują pouczeniem osoby prowadzącej gospodarstwo o konsekwencjach, z jakimi wiąże się dalsze naruszanie tych zasad, przy czym pouczenie to jest odnotowywane w protokole kontroli.
90      Systemy te przewidują, jak wskazuje to państwo, że w razie stwierdzenia kolejnych naruszeń zasad ZDPR w toku następnej kontroli płatność rolno-środowiskowa należna za dany rok:
–        zostaje zmniejszona o 7% za każde uchybienie inne niż uchybienia stwierdzone podczas wcześniejszej kontroli;
–        zostaje anulowana w wypadku stwierdzenia naruszenia, które zostało już stwierdzone podczas wcześniejszej kontroli.
91      Rzeczpospolita Polska uważa, że taki system sankcji jest skuteczny, proporcjonalny i odstraszający.
92      Należy stwierdzić, że środki przewidziane w systemie sankcji wdrożonym przez Rzeczpospolitą Polską, w wypadku uchybienia stwierdzonego po przeprowadzeniu pierwszej kontroli na miejscu, nie mogą zostać uznane za sankcje. Środki te, które ograniczają się do odnotowania w protokole kontroli wykrytego uchybienia oraz pouczenia osoby prowadzącej gospodarstwo o konsekwencjach dalszego naruszania zasad, a także odnotowania tego pouczenia w protokole kontroli, mają charakter zwykłej obiektywnej informacji na temat konsekwencji, z jakimi wiąże się brak zaprzestania naruszenia. Dlatego nie można im przypisywać charakteru kary, jaki mają zwykle nagany lub upomnienia udzielane w systemach dyscyplinarnych, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska.
93      Ponadto należy zaznaczyć, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, omawiane środki – nawet przy założeniu, że mogłyby zostać uznane za sankcje – są pozbawione charakteru odstraszającego, jaki powinny mieć, zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 817/2004, sankcje, o których mowa w tym przepisie.
94      Perspektywa, że w razie stwierdzenia pierwszego uchybienia osoba prowadząca gospodarstwo narazi się na odnotowanie tego stwierdzenia w protokole kontroli, że będzie ona adresatem pouczenia o konsekwencjach, z jakimi wiąże się kontynuowanie tego uchybienia, i że pouczenie to zostanie odnotowane w protokole kontroli, nie może zostać uznana za odstraszającą, gdyż naruszenie obowiązków przewidzianych w tym systemie prawnym nie powoduje żadnych konsekwencji o charakterze majątkowym ani nawet nie wiąże się z udzieleniem osobie, która dopuściła się uchybienia, żadnej nagany, choćby o charakterze symbolicznym. Oznacza to, że w braku konsekwencji innych niż zapowiedź zastosowania kary pieniężnej w razie kontynuacji lub powtórzenia się uchybienia osoby prowadzące gospodarstwa rolne nie otrzymują bodźca do przestrzegania obowiązujących reguł, w sytuacji gdy pierwsze uchybienie nie zostało im zarzucone.
95      W konsekwencji – jak wskazuje Komisja – sporny system ma charakter odstraszający jedynie dla tych beneficjentów, którzy zostali objęci pierwszą kontrolą, a którzy stanowią według Komisji tylko 5% wszystkich beneficjentów, czemu Rzeczpospolita Polska nie zaprzeczyła, i w odniesieniu do których stwierdzone zostało uchybienie.
96      Ponadto wad systemu sankcji wdrożonego przez Rzeczpospolitą Polską nie można usprawiedliwić twierdzeniem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne, której zarzucono naruszenie zasady ZDPR, podlegała obowiązkowo ponownej kontroli na miejscu. Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła zresztą żadnego dowodu na poparcie tego twierdzenia, a nieuchronność ponownej kontroli – nawet jeśli zostałaby udowodniona – nie może usprawiedliwiać braku sankcji za pierwsze stwierdzone uchybienie i wynikającego stąd braku odstraszającego charakteru systemu sankcji.
97      Należy dodać, że na poparcie tego zastrzeżenia Rzeczpospolita Polska nie może powoływać się na okoliczność, że sankcje krajowe są surowsze niż sankcje wspólnotowe stosowane od 2007 r. Ocena zgodności wdrożonego przez Rzeczpospolitą Polską systemu sankcji z prawem Unii powinna bowiem być dokonywana w świetle art. 73 rozporządzenia nr 817/2004, stanowiącego jedyną normę prawną przywołaną i mającą zastosowanie w niniejszej sprawie, która zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji, a nie w świetle ustanowionego w późniejszym czasie systemu sankcji wspólnotowych.
98      W każdym razie twierdzenie, że polski system sankcji jest surowszy niż system wspólnotowy ustanowiony w rozporządzeniu nr 796/2004, należy oddalić jako błędne. Wystarczy bowiem stwierdzić, że – jak wskazano wcześniej (zob. pkt 92 powyżej) – środki przewidziane w systemie sankcji ustanowionym przez Rzeczpospolitą Polską, w wypadku uchybienia stwierdzonego w toku pierwszej kontroli na miejscu, nie mogą zostać uznane za sankcje, a co więcej nie powodują żadnych konsekwencji finansowych dla skontrolowanych osób, inaczej niż w przypadku przywołanego przez Rzeczpospolitą Polską systemu wspólnotowego, który przewiduje, w wypadku stwierdzenia pierwszego uchybienia, możliwość zastosowania obniżki płatności o 1%, 3% lub 5%. Należy zaznaczyć, że nie został przedstawiony dowód na to, iż sankcje nałożone na autorów uchybień ciągłych lub powtarzających się, które zostały stwierdzone podczas kolejnej kontroli na miejscu, kompensują brak nałożenia sankcji podczas pierwszej kontroli na miejscu.
99      Rzeczpospolita Polska nie może także powoływać się na istnienie systemu sankcji ogólnych, głównie o charakterze karnym, który uzupełniał sankcje właściwe dla pomocy w ramach działania rolno-środowiskowego i działania ONW, gdyż państwo to nie wykazało ani że sankcje te dotyczyły wszystkich naruszeń rozporządzenia nr 817/2004, które mogły zostać zarzucone osobom prowadzącym gospodarstwa rolne, ani że – przy takim założeniu – sankcje te były rzeczywiście nakładane po stwierdzeniu pierwszego uchybienia.
100    Ponadto odstraszający charakter sankcji ustanowionych przez państwo członkowskie na podstawie art. 73 rozporządzenia nr 817/2004 powinien być oceniany w sposób obiektywny. Sankcje nie mogą być łagodzone ze względu na brak doświadczenia rolników w zakresie obowiązków warunkujących przyznanie pomocy, ponieważ przepis ten wymaga ustanowienia skutecznych i odstraszających sankcji i nie wprowadza rozróżnienia ze względu na datę wdrożenia działań lub stopień zaznajomienia się przez ich beneficjentów z nałożonymi na nich obowiązkami.
101    Wreszcie oddalić należy argument Rzeczypospolitej Polskiej, że Komisja nie może kwestionować legalności zawartego w planie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004–2006 (zwanym dalej „PROW”) systemu sankcji, którego zgodność z prawem Unii wcześniej oceniła w sposób pozytywny i który zatwierdziła.
102    Należy przypomnieć fragment pkt 11.11.2 PROW dotyczący działania rolno-środowiskowego:
„Jeśli działania kontrolne dadzą podstawę do podejrzenia, że beneficjent nie przestrzega Zwykłej Dobrej Praktyki Rolniczej, wówczas nastąpi zgłoszenie podejrzenia przez Agencję do właściwych władz celem przeprowadzenia przez nie pogłębionego dochodzenia, określonego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku gdy to samo przewinienie zostanie stwierdzone po raz drugi, to płatność z tytułu wszystkich realizowanych w gospodarstwie pakietów rolno-środowiskowych zostanie wstrzymana w danym roku. W wypadku stwierdzenia przez kontrolę uchybień w sposobie realizacji zobowiązań, wynikających z poszczególnych pakietów rolno-środowiskowych, sankcje będą proporcjonalne do wielkości uchybienia. Będą one miały formę potrącenia, w wysokości określonej procentem w stosunku do kwoty płatności należnej z tytułu realizacji danego pakietu rolno-środowiskowego. Szczegółowa lista sankcji będzie zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów.
W sytuacji niedostosowania się do zaleceń protokołu pokontrolnego i stwierdzenia świadomego łamania podjętych zobowiązań beneficjent traci prawo do płatności z tytułu wszystkich pakietów rolno-środowiskowych w danym roku z obowiązkiem ich poprawnej realizacji w kolejnych latach”.
103    Z przedstawionego w tej części PROW opisu procedur następujących po stwierdzeniu uchybień nie wynika, że stwierdzenie pierwszego uchybienia nie skutkuje żadną sankcją finansową lub że skutkuje ono udzieleniem danej osobie prowadzącej gospodarstwo rolne zwykłego pouczenia o konsekwencjach ewentualnej kontynuacji uchybienia, wraz z odnotowaniem tego pouczenia w protokole kontroli na miejscu. Wydaje się bowiem, że w wypadku powstania podejrzenia, iż doszło do uchybienia, plan ten przewiduje, iż agencja poinformuje właściwe władze celem przeprowadzenia „dochodzenia, określonego na podstawie odrębnych przepisów”. Sformułowanie to nie pozwala jednoznacznie wykluczyć ewentualności nałożenia sankcji. Poza tym, umieszczając w PROW uregulowanie, że „w wypadku stwierdzenia przez kontrolę uchybień w sposobie realizacji zobowiązań, wynikających z poszczególnych pakietów rolno-środowiskowych, sankcje będą proporcjonalne do wielkości uchybienia”, dano do zrozumienia, że każde uchybienie skutkuje sankcją.
104    Te same wnioski nasuwają się po lekturze fragmentu pkt 11.11.2 PROW dotyczącego działania ONW:
„Jeśli kontrola przestrzegania Zwykłej Dobrej Praktyki Rolniczej wykaże podejrzenie, że nie jest respektowana, wówczas sankcja będzie stosowana na mocy obowiązujących przepisów prawa.
W wypadku gdy to samo przewinienie zostanie wykazane po raz drugi, to wypłata płatności za to działanie zostanie wstrzymana w danym roku.
Stosowanie, przez beneficjenta zabronionych substancji hormonalnych, tyreostatycznych i betaagonistycznych będzie skutkowało wstrzymaniem płatności należnych z tytułu tego działania w danym roku”.
105    Z zacytowanego fragmentu PROW wynika bowiem, że każde uchybienie skutkuje sankcją i że wobec stwierdzenia, iż „sankcja będzie stosowana na mocy obowiązujących przepisów prawa”, nie ma powodu, by zakładać, że w odniesieniu do pierwszego uchybienia Rzeczpospolita Polska miałaby poprzestawać na samym pouczeniu danego rolnika o konsekwencjach ewentualnej kontynuacji uchybienia i odnotowaniu tego pouczenia w protokole kontroli na miejscu.
106    Wobec powyższego zastrzeżenie podniesione przez Rzeczpospolitą Polską wobec uchybienia opartego na naruszeniu art. 73 rozporządzenia nr 817/2004, dotyczące sankcji, należy oddalić.
W przedmiocie kompleksowego charakteru kontroli
107    W pierwszej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi, że art. 69 akapit trzeci rozporządzenia nr 817/2004, wedle którego przedmiotem kontroli są wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta, które mogą być sprawdzone podczas wizytacji, należy interpretować w związku z art. 69 akapit pierwszy, który określa minimalny procentowy poziom kontroli beneficjentów danego działania, i art. 69 akapit drugi, który dotyczy rozłożenia kontroli beneficjentów danego działania w ciągu roku zgodnie z analizą ryzyka przedstawioną dla danego działania. Rzeczpospolita Polska uważa, że pierwsze dwa akapity odnoszą się niewątpliwie do poszczególnych działań i określają zasady kontroli beneficjentów w ramach tych działań.
108    A zatem, skoro art. 69 akapit trzeci rozporządzenia nr 817/2004 również musi odnosić się do poszczególnych działań, to kontrola beneficjenta działania ONW i działania rolno-środowiskowego powinna obejmować wszystkie zobowiązania i obowiązki zaciągnięte w ramach każdego z tych działań, a więc powinna mieć w tym zakresie charakter kompleksowy.
109    Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej z brzmienia art. 69 akapit trzeci rozporządzenia nr 817/2004 nie wynika natomiast, aby kontrola beneficjenta danego działania musiała obejmować również odrębne, bliżej nieokreślone zobowiązania i obowiązki tego beneficjenta, wynikające ze wszystkich pozostałych działań PROW, z pozostałych środków wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, a nawet z innych wspólnotowych programów pomocy. W każdym razie taki wniosek nie wynika w sposób wyraźny z brzmienia tego przepisu. Natomiast zgodnie z wytycznymi nr VI/5330/97 zastosowanie korekty finansowej jest możliwe wyłącznie w przypadku uchybienia w stosowaniu wyraźnie określonych reguł prawa Unii.
110    W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że powiązanie kontroli na miejscu dotyczących działania ONW z kontrolą działania rolno-środowiskowego było zapewnione w zakresie, w jakim było to możliwe ze względu na różne terminy wdrożenia obu działań w pierwszym roku realizacji PROW, wobec czego zarzut dotyczący omawianego uchybienia oparty jest na błędnych ustaleniach faktycznych. Według Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ okresy wdrażania obu działań były różne, beneficjenci działania ONW nie wiedzieli jeszcze dokładnie, w czasie kontroli na miejscu, czy będą oni mogli również być beneficjentami działania rolno-środowiskowego. Rzeczpospolita Polska dodaje, że w czasie kontroli beneficjentów działania rolno-środowiskowego, czyli głównie w listopadzie 2004 r., wszystkie ustalenia dotyczące nieprzestrzegania zasad ZDPR miały znaczenie dla ustalenia uprawnień tych samych beneficjentów do płatności w ramach działania ONW. Powiązanie wyników obu kontroli w tym aspekcie było więc zachowane.
111    W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę, że zgodnie z wytycznymi nr VI/5330/97 zastosowanie korekty finansowej może być usprawiedliwione tylko znacznym uchybieniem w stosowaniu reguł prawa Unii. Tymczasem nawet w ocenie samej Komisji ewentualne uchybienie w odniesieniu do kompleksowości kontroli ewentualne uchybienie nie było znaczne, wobec czego zastosowanie ryczałtowej korekty w wysokości 2% było bezpodstawne.
112    W swym ostatecznym stanowisku z dnia 11 lutego 2009 r. Komisja wskazała, że „powiązanie kontroli dotyczących działania »[ONW]« z kontrolą działań rolno-środowiskowych jest pomocniczym elementem systemu kontroli, a jego brak, zgodnie z wytycznymi nr VI/5330/97, w połączeniu z innymi słabościami daje podstawę do zastosowania korekty finansowej w wysokości 2% w odniesieniu do obydwu środków”.
113    Zgodnie z art. 69 rozporządzenia nr 817/2004:
„Kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Obejmują one co najmniej 5% beneficjentów rocznie w odniesieniu do wszystkich typów środków rozwoju obszarów wiejskich określonych w dokumentach programowania. W odniesieniu do środka »wcześniejsza emerytura«, określonego w rozdziale IV rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 i środka »zalesianie gruntów rolnych«, określonego w art. 31 tego rozporządzenia, stawka ta może zostać obniżona do 2,5% począwszy od szóstego roku wsparcia dla tych środków, bez zwiększania liczby kontrolnej dla innych środków.
Kontrole na miejscu są rozkładane na cały rok zgodnie z analizą ryzyka przedstawioną dla każdego środka rozwoju obszarów wiejskich. W przypadku środków wsparcia inwestycji na mocy rozdziału I, VII, VIII i IX tytułu II rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, państwa członkowskie mogą postanowić, że kontrole na miejscu dotyczą tylko tych projektów, które są na etapie zakończenia.
Wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta, które mogą być sprawdzone podczas wizytacji, są przedmiotem kontroli”.
114    Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje okoliczności, że w trakcie wszystkich kontroli przeprowadzonych u beneficjentów pomocy, nie skontrolowała wszystkich zobowiązań i obowiązków beneficjentów, które mogą być sprawdzone podczas wizytacji.
115    Państwo to utrzymuje, że obowiązek kontroli, któremu podlega ono na mocy art. 69 akapit trzeci rozporządzenia nr 817/2004, powinien być definiowany łącznie na podstawie tego przepisu oraz dwóch pierwszych akapitów tego samego artykułu, wobec czego kontrola beneficjenta każdego działania powinna obejmować całość zobowiązań i obowiązków przyjętych w ramach każdego działania i powinna być ona kompleksowa w tych jedynie ramach, co miało miejsce w 2004 r. i 2005 r.
116    Wystarczy stwierdzić, iż – jak podnosi Komisja – taka wykładnia art. 69 akapit trzeci rozporządzenia nr 817/2004 jest sprzeczna z brzmieniem tego przepisu.
117    Zgodnie z samym brzmieniem art. 69 akapit trzeci rozporządzenia nr 817/2004 przepis ten jasno definiuje przedmiot kontroli słowami „wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta”, wykluczając tym samym kontrolę, która ograniczałaby się do niektórych zobowiązań i obowiązków beneficjenta, bądź ich części, przy czym wymóg kompleksowości kontroli uzupełniony jest stwierdzeniem, że obowiązek kontroli obejmuje wszystkie zobowiązania i obowiązki, „które mogą być sprawdzone podczas wizytacji”.
118    Ograniczenia tego nie można interpretować w ten sposób, że upoważnia ono państwa członkowskie do oceny obowiązku przeprowadzania kompleksowych kontroli z punktu widzenia każdego rodzaju działania. Z art. 69 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia nr 817/2004, z których pierwszy określa minimalny procent beneficjentów, którzy powinni zostać skontrolowani w każdym roku, zaś drugi określa rozkład tych kontroli w czasie na podstawie analizy ryzyka przedstawionej dla każdego środka rozwoju obszarów wiejskich, nie wynika, że ogólne sformułowanie użyte w art. 69 akapit trzeci rozporządzenia nr 817/2004 powinno być interpretowane w sposób zawężający, jako ograniczające wymóg kontroli wszystkich zobowiązań i obowiązków beneficjenta do kontroli jednego działania, z wyłączeniem drugiego.
119    Co się tyczy podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską argumentu, że wnioski o przyznanie płatności złożone w ramach działania ONW oraz wnioski złożone w ramach działania rolno-środowiskowego zostały przyjęte w odniesieniu do różnych okresów, należy stwierdzić, iż teza ta nie została udowodniona przez Rzeczpospolitą Polską.
120    Rzeczpospolita Polska utrzymuje także, że nawet jeśli omawiane uchybienie zaistniało, to nie ma ono znacznego charakteru usprawiedliwiającego zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 2%, co przyznała sama Komisja, jak wynika z raportu końcowego organu pojednawczego.
121    Z załącznika nr 2 do wytycznych nr VI/5330/97 wynika, że, w wypadku gdy państwo członkowskie właściwie przeprowadziło kontrole kluczowe, ale zupełnie zaniedbało przeprowadzenie co najmniej jednej kontroli powtórnej, należy zastosować korektę w wysokości 2% ze względu na niewielkie ryzyko straty po stronie EFOGR i niewielką wagę naruszenia.
122    Bez konieczności wypowiadania się – w celu rozstrzygnięcia badanego zastrzeżenia – w przedmiocie kwestii, czy Rzeczpospolita Polska prawidłowo przeprowadziła kontrole kluczowe, do których przeprowadzenia była zresztą zobowiązana, wystarczy stwierdzić, iż kwalifikacja powtórnych kontroli, wynikająca ze związku, jaki istnieje między kontrolami dotyczącymi działania ONW a tymi dotyczącymi działania rolno-środowiskowego, który przejawia się w jednoczesnym przeprowadzaniu tych kontroli u jednego beneficjenta pomocy, nie zostaje podważona za pomocą samego twierdzenia, że omawiane uchybienie nie ma znacznego charakteru usprawiedliwiającego zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 2%.
123    Tymczasem w swym ostatecznym stanowisku Komisja uznała, że związek, jaki powinien istnieć między kontrolami dotyczącymi działania ONW a kontrolami dotyczącymi działania rolno-środowiskowego, jest elementem drugorzędnym. Ponieważ brak znaczącego charakteru uchybienia nie wyklucza jego kwalifikacji jako kontroli powtórnej, która może prowadzić do zastosowania ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 2%, zastrzeżenie podniesione w tym względzie należy oddalić.
124    Wobec powyższego zastrzeżenie podniesione przez Rzeczpospolitą Polską wobec uchybienia, u którego podstaw leży naruszenie art. 69 rozporządzenia nr 817/2004, dotyczącego kompleksowego charakteru kontroli na miejscu, należy oddalić, podobnie jak cały zarzut pierwszy.
W przedmiocie zarzutu drugiego
125    Rzeczpospolita Polska podnosi, że nawet gdyby założyć istnienie pewnych uchybień w ustanowionym przez polskie władze systemie kontroli i sankcji, to uchybienia te były na tyle nieznaczne, że nie mogły spowodować ryzyka straty dla budżetu Unii.
126    W każdym przypadku, według Rzeczypospolitej Polskiej, korekta ryczałtowa w wysokości zastosowanej przez Komisję wielokrotnie przekracza ewentualną maksymalną stratę, jaką mogłaby ponieść Unia. Przyjmując zaskarżoną decyzję, Komisja popełniła rażący błąd w ocenie skutków finansowych, nie biorąc pod uwagę marginalnego znaczenia ewentualnych uchybień oraz nikłego ryzyka straty finansowej dla budżetu Unii.
127    Rzeczpospolita Polska podnosi, w odniesieniu do każdego z zarzucanych jej uchybień, że nie wystąpiło ryzyko straty finansowej dla budżetu Unii i że wysokość zastosowanej korekty jest nadmierna.
W przedmiocie braku ryzyka strat finansowych dla Unii wynikającego z uchybienia dotyczącego protokołów kontroli na miejscu
128    Według Rzeczypospolitej Polskiej nieuwzględnienie w protokołach kontroli stosowanych w latach 2004 i 2005 dla działania ONW i działania rolno-środowiskowego tabeli określającej obsadę zwierząt w gospodarstwie beneficjenta nie mogło spowodować ryzyka straty finansowej dla budżetu Unii.
129    Z jednej strony Rzeczpospolita Polska twierdzi, że ustalenie obsady zwierząt w gospodarstwie beneficjenta w dniu kontroli, której odnotowania w protokołach kontroli wymaga Komisja, nie jest przedmiotem kontroli dotyczących zasad ZDPR, ale jest tylko jednym z wielu elementów branych pod uwagę przy kontroli przestrzegania rocznego limitu nawożenia nawozami naturalnymi.
130    Z drugiej strony dodaje ona, opierając się na porównawczych danych liczbowych dotyczących lat 2004–2006, że uszczegółowienie protokołów kontroli w roku 2006 nie przyczyniło się wcale do zwiększenia skuteczności kontroli, gdyż najwyższa wykrywalność naruszeń zasad ZDPR została osiągnięta w przypadku wniosków złożonych w 2004 r., gdy protokoły kontroli nie były jeszcze uszczegółowione.
131    Rzeczpospolita Polska podnosi, że w każdym razie ryzyko nieprzestrzegania rocznego limitu nawożenia nawozami naturalnymi było marginalne ze względu na specyfikę działania ONW i działania rolno-środowiskowego, jako że oba te działania ukierunkowane były na udzielanie wsparcia beneficjentom prowadzącym gospodarstwa niskotowarowe, w których nie jest prowadzony intensywny chów zwierząt.
132    Z art. 7 ust. 4 akapit czwarty rozporządzenia nr 1258/1999 i z mającego podobne brzmienie art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 wynika, że Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności i że uwzględnia przy tym naturę i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię.
133    Wytyczne nr VI/5330/97 wskazują, w jaki sposób Komisja zamierza stosować korekty finansowe w ramach procedury rozliczania rachunków EFOGR.
134    Zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego dokumentu, w sytuacji gdy rzeczywisty poziom nieprawidłowych wydatków będących wynikiem uchybień w zakresie kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie nie może zostać określony, a w konsekwencji nie ma możliwości obliczenia dokładnej kwoty strat finansowych poniesionych przez Unię, Komisja stosuje ryczałtowe korekty finansowe wynoszące 2%, 5%, 10% lub 25%, a nawet 100% zadeklarowanych wydatków, w zależności od rozmiaru ryzyka straty.
135    Zgodnie z tym samym załącznikiem państwo członkowskie zawsze ma możliwość wykazania, za pomocą dodatkowych kontroli lub dodatkowych informacji, że uchybienie nie było tak poważne, jak się wydawało, albo że ryzyko rzeczywistych strat było mniejsze niż zaproponowana kwota korekty. Argumenty te powinny zostać starannie zbadane i skomentowane przed podjęciem ostatecznych decyzji dotyczących stopy korekty, jaka ma zostać zastosowana. Jeżeli obiektywne elementy przedstawione przez państwo członkowskie świadczą o tym, że prawdopodobna strata maksymalna jest niższa niż kwota zaproponowanej korekty, to należy wziąć pod uwagę ową stratę maksymalną.
136    Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje okoliczności, że Komisja nie była w stanie obliczyć dokładnej kwoty strat finansowych, jakie według niej poniosła Unia. W analizowanym zarzucie Rzeczpospolita Polska podnosi natomiast zasadniczo, że przypisywane jej uchybienia, o ile zostaną udowodnione, są tak nieznaczne, że nie są w stanie narazić budżetu Unii na ryzyko strat i że kwota korekty finansowej zastosowanej przez Komisję znacząco przekracza straty, jakie mogłaby ponieść Unia.
137    Należy stwierdzić, iż Rzeczpospolita Polska nie wykazała za pomocą obiektywnych elementów, że wykryte przez Komisję uchybienie, w odniesieniu do treści protokołów kontroli i list kontrolnych, nie było tak poważne, jak wydawało się tej instytucji, lub że rzeczywiste ryzyko strat było mniejsze niż kwota zaproponowanej korekty.
138    Podnosząc, że brak uwzględnienia w protokołach kontroli tabeli określającej gęstość obsady zwierząt w gospodarstwie beneficjenta nie mógł prowadzić do powstania ryzyka straty finansowej dla budżetu Unii, ponieważ ustalenie liczby zwierząt w dniu kontroli było tylko jednym spośród licznych elementów branych pod uwagę w ramach kontroli rocznego limitu nawożenia nawozami naturalnymi, Rzeczpospolita Polska kwestionuje w istocie zarzucane jej uchybienie, a nie skutki tego uchybienia dla budżetu Unii.
139    Tymczasem ze sposobu, w jaki Rzeczpospolita Polska sformułowała badany zarzut, wynika, iż dla potrzeb swej własnej argumentacji przyjmuje ona założenie, że zarzucane jej uchybienia są udowodnione (zob. pkt 125 powyżej). W konsekwencji wskazany argument, który zresztą został wcześniej oddalony ze względów przedstawionych w pkt 59 powyżej i który nie jest poparty żadnym obiektywnym elementem pozwalającym wykazać, że prawdopodobna strata maksymalna wynikająca z uchybień stwierdzonych przez Komisję jest niższa niż kwota zaproponowanej korekty, należy oddalić jako niemający znaczenia w kontekście badanego zarzutu.
140    Należy także oddalić argument, że uszczegółowienie protokołów kontroli przez władze polskie w 2006 r. nie przyczyniło się do zwiększenia skuteczności kontroli. Argument ten nie dotyczy niekompletnego charakteru protokołów kontroli stwierdzonego przez Komisję po przeprowadzeniu przez tę instytucję kontroli we wrześniu 2005 r. Argument ten zmierza do zakwestionowania celowości ulepszeń przewidzianych w przepisach prawnych regulujących zasady sporządzania protokołów kontroli, a tym samym do wykazania, że braki występujące w tych protokołach w 2004 r. i 2005 r. nie skutkowały powstaniem jakiegokolwiek ryzyka straty finansowej dla budżetu Unii, ponieważ braki w treści tych protokołów nie świadczyły o naruszeniu zasady ZDPR. Z pkt 59 powyżej wynika jednak, że zastrzeżenie odnoszące się do omawianego uchybienia, dotyczącego treści protokołów kontroli i list kontrolnych należy oddalić.
141    Przede wszystkim, powołując się na brak wpływu na skuteczność kontroli zmian wprowadzonych do treści protokołów kontroli, Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że kwota zaproponowanej korekty była nadmierna bądź nieproporcjonalna.
142    Niepoparty dowodami jest także argument, że ryzyko naruszenia rocznego limitu nawożenia nawozami naturalnymi było marginalne, gdyż działanie ONW i działanie rolno-środowiskowe miały na celu przyznanie wsparcia producentom rolnym prowadzącym gospodarstwa niskotowarowe.
143    Wobec tego należy oddalić podniesione przez Rzeczpospolitą Polską zastrzeżenie dotyczące braku konsekwencji finansowych dla budżetu Unii uchybienia dotyczącego protokołów kontroli i list kontrolnych.
144    Przed rozstrzygnięciem zastrzeżeń dotyczących braku konsekwencji finansowych dla budżetu Unii uchybień dotyczących kontroli krzyżowych, sankcji i kompleksowego charakteru kontroli, należy ustalić, czy omawiane uchybienie usprawiedliwia zastosowanie stopy korekty finansowej wynoszącej 5%.
145    O ile bowiem, jak podnosi Komisja, samo badanie kwoty korekty, którą można zastosować w odniesieniu do uchybienia dotyczącego protokołów kontroli i list kontrolnych może wpłynąć na ostateczną kwotę korekty finansowej przyjętą w zaskarżonej decyzji, o tyle zastrzeżenia dotyczące trzech innych uchybień, do których odnosi się niniejszy zarzut, należy uznać za nieskuteczne.
146    Nieskuteczność tych zastrzeżeń wynika stąd, że każde z nich zmierza do wykazania, iż korekta ryczałtowa w wysokości 2%, którą Komisja uznała za zasadną w odniesieniu do każdego z pozostałych uchybień, nawet jeśli nie została ona ostatecznie przyjęta, jest nadmierna względem ryzyka straty finansowej poniesionej przez Unię. Rozumowanie to nie może jednak wpłynąć na legalność zaskarżonej decyzji, w której zastosowano korektę finansową w wysokości 5% do wszystkich wydatków dokonanych w 2005 r. w ramach obu działań. W takim bowiem wypadku, w którym poziom zastosowanej korekty finansowej został ustalony na podstawie wagi jednego uchybienia, mało istotne jest to, że strata finansowa poniesiona przez Unię ze względu na inne uchybienia jest niższa niż kwota korekt finansowych zastosowanych ze względu na te uchybienia. Nawet gdyby opisany błąd w ocenie straty został stwierdzony, to jednak, jeśli uchybienie dotyczące niewystarczającej jakości protokołów kontroli na miejscu jest znaczne i jeśli Komisja nie popełniła błędu przy ustalaniu stosownej korekty finansowej na poziomie 5%, korekta ta ma zastosowanie do wszystkich rozpatrywanych wydatków.
147    Z załącznika nr 2 do wytycznych nr VI/5330/97 wynika bowiem, że jeśli jeden system zawiera kilka braków, to ryczałtowe stawki korekty nie są kumulatywne, gdyż najpoważniejszy brak traktuje się jako wyznacznik ryzyk tkwiących w całym systemie kontroli.
148    W swym ostatecznym stanowisku Komisja uznała, iż Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 28 rozporządzenia nr 796/2004 ze względu na to, że protokoły kontroli na miejscu nie były kompletne i zaproponowała zastosowanie przyjętej w zaskarżonej decyzji korekty odpowiadającej 5% wydatków dokonanych w obydwu dziedzinach działań.
149    Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek, że naruszenie art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 może prowadzić do zastosowania korekty w wysokości 5%.
150    W załączniku nr 2 do wytycznych nr VI/5330/97 kontrole kluczowe i kontrole powtórne zdefiniowano w następujący sposób:
„–      Kontrole kluczowe stanowią fizyczne i administracyjne kontrole wymagane do sprawdzenia istotnych informacji, w szczególności co do istnienia przedmiotu wniosku, ilości i warunków jakościowych, w tym zachowania terminów, wymogów związanych ze zbiorami, okresów retencji itp. Dokonuje się ich na miejscu wraz z porównaniem z niezależnymi danymi takimi jak księgi wieczyste.
–       Kontrole powtórne obejmują działania administracyjne wymagane w celu poprawnego przetwarzania wniosków, takie jak sprawdzenie dochowania terminu, identyfikacja podobnych wniosków mających ten sam przedmiot, analiza ryzyka, zastosowanie sankcji i właściwy nadzór nad procedurami”.
151    Zgodnie z załącznikiem nr 2 do wytycznych nr VI/5330/97 korekta ryczałtowa w wysokości 5% wydatków jest stosowana, w przypadku gdy wszystkie kontrole kluczowe zostały przeprowadzone, jednakże nie w takiej ilości, nie tak często i nie tak dokładnie, jak wymagają tego przepisy prawa Unii, tak że można racjonalnie sądzić, iż kontrole te nie zapewniają oczekiwanego poziomu gwarancji co do prawidłowości wniosków, a zatem istnieje znaczne ryzyko strat dla EFOGR.
152    Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 z każdej kontroli na miejscu sporządza się protokół, który opisuje szczegółowo różne elementy przeprowadzonych kontroli. Jak wskazano wyżej (zob. pkt 57) szczegóły te, takie jak stwierdzona liczba zwierząt każdego gatunku, są informacjami dotyczącymi warunków przyznawania pomocy, których kontrole fizyczne i administracyjne stanowią kontrole kluczowe. Oznacza to, że nieprawidłowości, które mogą mieć wpływ na treść protokołu kontroli na miejscu, takie jak brak obliczenia obsady zwierząt czy opisania metody zastosowanej w celu dokonania takiego obliczenia, mają bezpośredni wpływ na skuteczność kontroli fizycznych i administracyjnych składających się na kontrole kluczowe, wobec czego już same te kontrole należy uznać za kontrole kluczowe, które nie zostały przeprowadzone z dokładnością wymaganą przez przepisy prawa Unii.
153    W konsekwencji Komisja nie popełniła błędu, stosując korektę ryczałtową w wysokości 5% ze względu na naruszenie art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.
W przedmiocie braku ryzyka strat finansowych dla Unii wynikających z uchybień dotyczących kontroli krzyżowych, sankcji i kompleksowego charakteru kontroli
154    Rzeczpospolita Polska podnosi, że uchybienia dotyczące kontroli krzyżowych, sankcji i kompleksowego charakteru kontroli, nawet jeśli zostaną dowiedzione, mogły mieć co najwyżej marginalne konsekwencje finansowe, znacznie mniejsze niż korekty ryczałtowe w wysokości 2%, które Komisja postanowiła zastosować ze względu na te uchybienia.
155    Należy stwierdzić, że w sytuacji gdy uchybienia mające wpływ na sporządzenie protokołów kontroli na miejscu skutkują mniejszą dokładnością kontroli kluczowych, co uzasadnia zastosowanie korekty finansowej w wysokości 5%, podczas gdy inne uchybienia uzasadniają zdaniem Komisji zastosowanie korekty finansowej w wysokości 2%, to pierwsze uchybienie, jako najcięższe, należy uznać za wyznacznik ryzyk tkwiących w całym systemie kontroli i stosowana korekta finansowa, już ze względu na jej ryczałtowy charakter, powinna obejmować wszystkie wydatki, do których zastosowanie miał ten system kontroli, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wytycznych nr VI/5330/97 (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie T‑232/08 Luksemburg przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 73).
156    W niniejszej sprawie na wszystkie wydatki dokonane w ramach środków rozwoju obszarów wiejskich dotyczących obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania i środków rolno-środowiskowych w 2005 r. miały wpływ uchybienia dotyczące niektórych kontroli kluczowych, co samo w sobie uzasadnia zastosowanie korekty finansowej w wysokości 5%.
157    W konsekwencji zastrzeżenia Rzeczypospolitej Polskiej, wedle których nawet jeśli uchybienia dotyczące kontroli krzyżowych, sankcji i wyczerpującego charakteru kontroli były istotne, to mogły one tylko wywołać konsekwencje finansowe mniejsze niż zastosowana przez Komisję korekta ryczałtowa w wysokości 2%, należy uznać za nieskuteczne.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
158    Rzeczpospolita Polska podnosi, że Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia przez to, że nie wyjaśniła i nie umożliwiła jej poznania przyczyn istotnej zmiany zakresu zarzucanych uchybień.
159    Państwo to wskazuje, że w ostatecznym stanowisku Komisja zarzuciła brak kontroli krzyżowych z bazą IRZ pod kątem zasad ZDPR, bez wyszczególnienia zasad, które zostały pominięte przy tych kontrolach. Brak takiego wyszczególnienia zdaje się świadczyć o tym, że Komisja ostatecznie postawiła zarzut braku kontroli krzyżowych pod kątem wszystkich zasad ZDPR. Tak szeroko sformułowany zarzut jest o tyle niezrozumiały, że na wcześniejszych etapach postępowania Komisja podnosiła wyłącznie kwestię braku kontroli krzyżowych pod kątem przestrzegania rocznego limitu nawożenia nawozami naturalnymi. Rzeczpospolita Polska dodaje, że ze względu na to, iż zmiana zarzutu nastąpiła dopiero na ostatnim etapie postępowania poprzedzającego przyjęcie zaskarżonej decyzji, państwo to zostało pozbawione możliwości poznania przyczyn tej zmiany i przedstawienia swoich racji w tej kwestii.
160    Rzeczpospolita Polska twierdzi ponadto, że w swym ostatecznym stanowisku Komisja zarzuciła jej, że protokoły kontroli na miejscu nie zawierają żadnego dowodu, który potwierdzałby kontrolę przestrzegania zasad ZDPR. Według niej zarzut ten, który pierwotnie dotyczył wyłącznie dokumentowania kontroli przestrzegania limitu nawożenia nawozami naturalnymi, został na ostatnim etapie postępowania, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia ze strony Komisji, rozszerzony na wszystkie, bliżej niesprecyzowane zasady ZDPR.
161    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakres przewidzianego w art. 253 WE obowiązku uzasadnienia jest uzależniony od rodzaju danego aktu i okoliczności jego wydania (zob. wyrok Trybunału z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑335/03 Portugalia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2955, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo).
162    W szczególnym kontekście wydawania decyzji odnoszących się do rozliczania rachunków uzasadnienie decyzji winno być uznane za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem decyzji jest ściśle zaangażowane w proces jej wydawania i zna powody, dla których Komisja odmawia obciążenia EFOGR sporną kwotą (zob. ww. w pkt 161 wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).
163    W niniejszej sprawie z ostatecznego stanowiska Komisji wynika, że instytucja ta odniosła się w sposób ogólny do „zasad dotyczących zwykłej dobrej praktyki rolniczej”, a nie – jak podnosi Rzeczpospolita Polska – do wszystkich zasad ZDPR, bez ich sprecyzowania.
164    Przede wszystkim z wcześniejszych etapów procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji, w trakcie których Rzeczpospolita Polska była ściśle zaangażowana w proces wydawania tej decyzji, jasno wynika, że Komisja zamierzała oprzeć ową decyzję na ZDPR dotyczącej limitu ustalonego w odniesieniu do stosowania nawozów naturalnych. Z pkt 48 i 49 powyżej, a także z informacji przedstawionych przez Komisję w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu dotyczące etapów postępowania administracyjnego, w trakcie których odnoszono się do kontroli ZDPR w związku ze stosowaniem nawozów naturalnych, wynika bowiem, że począwszy od wysłania przez Komisję pisma z dnia 8 lutego 2006 r. Rzeczpospolita Polska wiedziała o tym, że Komisja skupiła się w swym dochodzeniu na ilości wytworzonego nawozu naturalnego i jego wykorzystaniu, a także na ustaleniu liczby zwierząt obecnych w gospodarstwach beneficjentów, co bezsprzecznie stanowi jedną z danych umożliwiających ocenę przestrzegania tej praktyki. Zastrzeżenie to było przedmiotem wymiany informacji i spotkań między Komisją a władzami polskimi.
165    W konsekwencji rozpatrywany zarzut należy oddalić jako bezzasadny, podobnie jak całość skargi wniesionej przez Rzeczpospolitą Polską.
W przedmiocie kosztów
166    Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.
2)      Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Truchot
Martins Ribeiro
Popescu
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 września 2013 r.
Podpisy
* Język postępowania: polski.