62023CC0510
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. PIKAMÄE
fremsat den 5. september 2024 (
1
)
Sag C-510/23
Trenitalia SpA
mod
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
procesdeltager:
Federconsumatori
Sag C-511/23
Caronte & Tourist SpA
mod
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
procesdeltagere:
Unione nazionale consumatori – Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – forbrugerbeskyttelse – direktiv 2005/29/EF – virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked – konkurrence – artikel 102 TEUF – misbrug af dominerende stilling – beføjelser, som de nationale konkurrencemyndigheder tildeles for at kunne gennemføre konkurrencereglerne – direktiv (EU) 2019/1 – nationale procedurer, der har til formål at konstatere overtrædelser på det forbrugerretlige område – fase før håndhævelsessagen – overholdelse af en rimelig frist – national lovgivning, der fastsætter en forpligtelse til at indlede håndhævelsessagen inden for en frist på 90 dage – annullation af afgørelsen om pålæggelse af sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af denne frist – effektivitetsprincippet – retssikkerhedsprincippet – ret til forsvar«
I. Indledning
1.
De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) i henhold til artikel 267 TEUF, vedrører fortolkningen af EU-reglerne om forbrugerbeskyttelse og konkurrence. Mens den forelæggende ret i sag C-510/23 har anmodet om en fortolkning af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis) (
2
), har den forelæggende ret i sag C-511/23 anmodet Domstolen om at tage stilling til fortolkningen af artikel 102 TEUF, sammenholdt med princippet om beskyttelsen af konkurrencen og princippet om god forvaltningsskik.
2.
Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med to sager mellem nogle selskaber og Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (konkurrence- og markedstilsynsmyndighed, Italien) (herefter »AGCM«) angående sanktioner, der blev iværksat over for disse selskaber på grund af urimelig handelspraksis og misbrug af dominerende stilling. Nævnte selskaber har anfægtet AGCM’s afgørelser med den begrundelse, at denne myndighed traf afgørelserne efter den frist på 90 dage, der er fastsat i den nationale lovgivning. I henhold til denne lovgivning bortfalder AGCM’s ret til at udøve sine beføjelser til at fastslå overtrædelser, nedlægge forbud og fastsætte sanktioner, såfremt denne frist ikke overholdes, hvilket ifølge den forelæggende ret kan have negativ indvirkning på denne offentlige myndigheds funktion. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt en afklaring af de EU-retlige krav til den nationale lovgivning vedrørende de beføjelser, der tillægges de myndigheder, der har ansvaret for at sikre, at reglerne om det indre marked overholdes på ovennævnte områder.
II. Relevante retsforskrifter
A.
EU-retten
1. Reglerne vedrørende forbrugerbeskyttelse
a) Direktiv 2005/29
3.
Artikel 1 i direktiv 2005/29 med overskriften »Formål« bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at bidrage til et velfungerende indre marked og opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau gennem tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om urimelig handelspraksis, der skader forbrugernes økonomiske interesser.«
4.
Dette direktivs artikel 11, der har overskriften »Håndhævelse«, fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne påser, at der findes tilstrækkelige og effektive midler til bekæmpelse af urimelig handelspraksis og til at sikre, at dette direktivs bestemmelser overholdes i overensstemmelse med forbrugernes interesse.
Disse midler skal omfatte retsforskrifter, hvorefter personer eller organisationer, herunder konkurrenter, der i henhold til medlemsstaternes lovgivning har en legitim interesse i at bekæmpe urimelig handelspraksis, får adgang til:
a)
at indbringe en sag for retten i anledning af sådan urimelig handelspraksis
og/eller
b)
at indbringe sådan urimelig handelspraksis for en administrativ myndighed, som har kompetence til enten at træffe afgørelse om klager eller indlede passende retsforfølgning.
[...]
2.   I henhold til de i stk. 1 omhandlede retsforskrifter skal medlemsstaterne, hvis de finder, at sådanne foranstaltninger er nødvendige under hensyn til alle berørte interesser og navnlig offentlighedens interesse, tillægge domstolene eller de administrative myndigheder beføjelse til:
a)
at påbyde indstilling af den urimelige handelspraksis eller at indlede passende retsforfølgning for at få påbudt at den indstilles
eller
b)
dersom den pågældende urimelige handelspraksis endnu ikke er iværksat, men vil blive det meget snart, at forbyde denne praksis eller indlede passende retsforfølgning for at få den forbudt
også selv om der ikke er ført bevis for, at der faktisk er lidt tab eller skade, eller at der er tale om forsæt eller uagtsomhed fra den erhvervsdrivendes side.
[...]«
5.
Nævnte direktivs artikel 13 med overskriften »Sanktioner« fastsætter:
»Medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i forbindelse med dette direktiv, og træffer alle fornødne foranstaltninger for at sikre sanktionernes gennemførelse. Sanktionerne skal være effektive, stå i forhold til overtrædelsens omfang og have en afskrækkende virkning.«
b) Forordning (EU) 2017/2394
6.
Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2394 af 12. december 2017 om samarbejde mellem nationale myndigheder med ansvar for håndhævelse af lovgivning om forbrugerbeskyttelse og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2006/2004 (
3
) med overskriften »Genstand« bestemmer:
»Ved denne forordning fastsættes de betingelser, hvorunder kompetente myndigheder, der af deres medlemsstater er udpeget som ansvarlige for håndhævelsen af EU-retlige regler, som beskytter forbrugernes interesser, samarbejder og koordinerer tiltag med hinanden og med Kommissionen med henblik på at håndhæve disse regler og sikre et velfungerende indre marked samt forbedre beskyttelsen af forbrugeres økonomiske interesser.«
7.
Denne forordnings artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer følgende:
»1.   Denne forordning finder anvendelse på overtrædelser inden for Unionen, udbredte overtrædelser og udbredte overtrædelser med EU-dimension, selv om disse overtrædelser er ophørt, før håndhævelse begynder eller er afsluttet.
[...]«
8.
Nævnte forordnings artikel 12 med overskriften »Anmodninger om håndhævelsesforanstaltninger« fastsætter:
»1.   En bistandssøgt myndighed træffer efter anmodning fra en bistandssøgende myndighed alle nødvendige og forholdsmæssige håndhævelsesforanstaltninger for at bringe en overtrædelse inden for Unionen til ophør eller forbyde den ved at udøve de beføjelser, der er fastsat i artikel 9, og eventuelle yderligere beføjelser, som den er tillagt i henhold til national ret. Den bistandssøgte myndighed fastlægger, hvilke passende håndhævelsesforanstaltninger der er nødvendige for at bringe overtrædelsen inden for Unionen til ophør eller forbyde den, og træffer dem uden ugrundet ophold og ikke senere end seks måneder efter at have modtaget anmodningen, medmindre den bistandssøgte myndighed anfører særlige grunde for at forlænge denne periode. Når det er relevant, pålægger den bistandssøgte myndighed den erhvervsdrivende, der er ansvarlig for overtrædelsen inden for Unionen, sanktioner, såsom bøder eller tvangsbøder. [...]
2.   Den bistandssøgte myndighed orienterer regelmæssigt den bistandssøgende myndighed om de skridt og foranstaltninger, der er taget og truffet, og om de skridt og foranstaltninger, som den agter at tage og træffe. Den bistandssøgte myndighed benytter den i artikel 35 omhandlede elektroniske database til uden ugrundet ophold at underrette den bistandssøgende myndighed, de kompetente myndigheder i andre medlemsstater og Kommissionen om de trufne foranstaltninger og disse foranstaltningers virkning på overtrædelsen inden for Unionen, herunder følgende:
a)
om der er blevet pålagt foreløbige foranstaltninger
b)
om overtrædelsen er ophørt
c)
hvilke foranstaltninger der er blevet vedtaget, og om disse foranstaltninger er blevet gennemført
d)
i hvilket omfang forbrugere, der er berørt af den påståede overtrædelse, er blevet tilbudt tilsagn om afhjælpning eller andre misligholdelsesbeføjelser.«
9.
Artikel 17 i forordning 2017/2394 med overskriften »Iværksættelse af koordinerede tiltag og udpegelse af koordinator« har følgende ordlyd:
»1.   Er der en begrundet mistanke om en udbredt overtrædelse iværksætter de kompetente myndigheder, der er berørt af denne overtrædelse, et koordineret tiltag, der er baseret på en aftale mellem dem. Iværksættelsen af det koordinerede tiltag meddeles uden ugrundet ophold de centrale forbindelseskontorer, der er berørt af denne overtrædelse, og Kommissionen.
2.   De kompetente myndigheder, der er berørt af den formodede udbredte overtrædelse, udpeger en kompetent myndighed, der er berørt af den formodede udbredte overtrædelse, til koordinator. Hvis disse kompetente myndigheder ikke kan opnå enighed om denne udpegning, påtager Kommissionen sig rollen som koordinator.
3.   Hvis Kommissionen har begrundet mistanke om en udbredt overtrædelse med EU-dimension, underretter den uden ugrundet ophold de kompetente myndigheder og de centrale forbindelseskontorer, der er berørt af denne påståede overtrædelse, i henhold til artikel 26. Kommissionen angiver i underretningen begrundelsen for et eventuelt koordineret tiltag. De kompetente myndigheder, der er berørt af den påståede udbredte overtrædelse med EU-dimension, foretager på grundlag af foreliggende oplysninger eller oplysninger, der er lettilgængelige for dem, passende undersøgelser. De kompetente myndigheder, der er berørt af den påståede udbredte overtrædelse med EU-dimension, underretter i henhold til artikel 26 de andre kompetente myndigheder, de centrale forbindelseskontorer, der er berørt af denne overtrædelse, og Kommissionen om resultaterne af disse undersøgelser inden for en måned efter datoen for Kommissionens underretning. Hvis disse undersøgelser viser, at en udbredt overtrædelse med EU-dimension muligvis finder sted, påbegynder de kompetente myndigheder, der er berørt af denne overtrædelse, det koordinerede tiltag og træffer de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 19[,] samt, hvor det er relevant, de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 20 og 21.
[...]
5.   En kompetent myndighed tilslutter sig det koordinerede tiltag, hvis det under dette koordinerede tiltag viser sig, at den kompetente myndighed er berørt af den udbredte overtrædelse eller af den udbredte overtrædelse med EU-dimension.«
2. Konkurrencereglerne
a) Forordning (EF) nr. 1/2003
10.
Artikel 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] (
4
) med overskriften »Forholdet mellem artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] og medlemsstaternes konkurrenceret« har følgende ordlyd:
»1.   [...] Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder eller domstole anvender national konkurrenceret på misbrug, der er forbudt i henhold til artikel [102 TEUF], skal de også anvende artikel [102 TEUF].
[...]«
11.
Denne forordnings artikel 5, der har overskriften »De nationale konkurrencemyndigheders kompetence«, fastsætter:
»Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder er beføjede til at anvende artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] i konkrete sager. I denne forbindelse kan de enten på eget initiativ eller på grundlag af en klage vedtage følgende beslutninger:
–
påbyde, at en overtrædelse skal bringes til ophør
–
træffe foreløbige forholdsregler
–
acceptere tilsagn
–
pålægge bøder, tvangsbøder eller andre former for sanktioner, der er fastsat i deres nationale ret.
Når det på grundlag af de oplysninger, de er i besiddelse af, følger, at betingelserne for et forbud ikke er opfyldt, kan de tillige beslutte, at der ikke er nogen grund til, at de griber ind.«
12.
Nævnte forordnings artikel 11 med overskriften »Samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder« bestemmer følgende:
»1.   Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender Fællesskabets konkurrenceregler i nært samarbejde.
[...]
6.   Når Kommissionen indleder en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i henhold til kapitel III, mister medlemsstaternes konkurrencemyndigheder deres kompetence til at anvende artikel [101 TEUF] og [102 TEUF]. Er en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede ved at behandle en sag, indleder Kommissionen først en procedure efter at have rådført sig med den nationale konkurrencemyndighed.«
13.
Samme forordnings artikel 9 med overskriften »Tilsagn« fastsætter:
»1.   Når Kommissionen agter at vedtage en beslutning, hvorefter en overtrædelse kræves bragt til ophør, og de deltagende virksomheder tilbyder at afgive tilsagn, der imødekommer de betænkeligheder, som Kommissionen har, og som den har underrettet de pågældende virksomheder om i sin foreløbige vurdering, kan Kommissionen ved beslutning gøre disse tilsagn bindende for virksomhederne.
[...]«
14.
Artikel 22 i forordning nr. 1/2003 med overskriften »De nationale konkurrencemyndigheders undersøgelser« bestemmer:
»1.   En medlemsstats konkurrencemyndighed kan på vegne af konkurrencemyndigheden i en anden medlemsstat og i dennes navn foretage enhver form for kontrolundersøgelse eller anden indsamling af oplysninger på sit område i henhold til national ret for at fastslå, om der foreligger en overtrædelse af [...] artikel [101 TEUF] eller [102 TEUF]. [...]
2.   På Kommissionens begæring foretager medlemsstaternes konkurrencemyndigheder de kontrolundersøgelser, som Kommissionen finder nødvendige i henhold til artikel 20, stk. 1, eller som den har påbudt ved en beslutning i henhold til artikel 20, stk. 4. De repræsentanter for medlemsstaternes konkurrencemyndigheder, som har fået til opgave at gennemføre kontrolundersøgelserne, og personer, der er bemyndiget eller udpeget af disse myndigheder, udøver deres beføjelser i overensstemmelse med deres nationale lovgivning.
Repræsentanter for og andre ledsagende personer, der er bemyndiget af Kommissionen, kan på Kommissionens anmodning eller efter anmodning fra konkurrencemyndigheden i den medlemsstat, på hvis område kontrolundersøgelsen skal gennemføres, bistå den pågældende konkurrencemyndigheds repræsentanter.«
15.
I henhold til denne forordnings artikel 23 og 24 kan Kommissionen pålægge virksomheder og sammenslutninger af virksomheder bøder og tvangsbøder.
16.
Nævnte forordnings artikel 25 med overskriften »Forældelsesfrister for pålæggelse af sanktioner« bestemmer:
»1.   Kommissionens beføjelse i henhold til artikel 23 og 24 forældes:
a)
efter tre år ved overtrædelse af bestemmelser om indhentning af oplysninger eller gennemførelse af kontrolundersøgelser
b)
efter fem år ved andre overtrædelser.
2.   Forældelsesfristen regnes fra den dag, hvor overtrædelsen er begået. Ved vedvarende eller gentagne overtrædelser regnes fristen dog først fra den dag, hvor overtrædelsen er ophørt.
[...]«
17.
Samme forordnings artikel 26 med overskriften »Forældelsesfrister for tvangsfuldbyrdelse« fastsætter:
»1.   Kommissionens beføjelse til at tvangsfuldbyrde beslutninger, der er vedtaget i henhold til artikel 23 og 24, forældes efter fem år.
2.   Forældelsesfristen regnes fra den dag, hvor afgørelsen bliver endelig.
[...]«
18.
Artikel 35 i forordning nr. 1/2003 med overskriften »Udpegning af nationale konkurrencemyndigheder« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne udpeger den (de) konkurrencemyndighed(er), der skal have kompetence til at anvende […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] på en sådan måde, at bestemmelserne i denne forordning efterkommes effektivt. […]«
b) Direktiv (EU) 2019/1
19.
Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11. december 2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked (
5
) med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« fastsætter:
»[...]
2.   Dette direktiv vedrører anvendelsen af artikel 101 og 102 i TEUF og den parallelle anvendelse af national konkurrenceret på samme sag. [...]
3.   I dette direktiv fastsættes visse regler om gensidig bistand for at sikre et velfungerende indre marked og system for nært samarbejde inden for rammerne af Det Europæiske Konkurrencenetværk.«
20.
Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Sikkerhedsgarantier« bestemmer:
»1.   Sager vedrørende overtrædelser af artikel 101 eller 102 i TEUF, herunder de nationale konkurrencemyndigheders udøvelse af de beføjelser, der er omhandlet i dette direktiv, skal følge EU-rettens almindelige principper og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at udøvelse af disse beføjelser, jf. stk. 1, er underlagt passende sikkerhedsgarantier vedrørende virksomhedernes ret til forsvar, herunder retten til at blive hørt og adgangen til effektive retsmidler.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at håndhævelsessager ved de nationale konkurrencemyndigheder behandles inden for rimelig tid. Inden de nationale konkurrencemyndigheder træffer en afgørelse i overensstemmelse med artikel 10 i dette direktiv, sikrer medlemsstaterne, at de vedtager en klagepunktsmeddelelse.«
21.
Nævnte direktivs artikel 4 med overskriften »Uafhængighed« fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne skal med henblik på at garantere de nationale administrative konkurrencemyndigheders uafhængighed, når de anvender artikel 101 og 102 i TEUF, sikre, at sådanne myndigheder varetager deres opgaver og udøver deres beføjelser på en uvildig måde og med henblik på at sikre en effektiv og ensartet anvendelse af nævnte bestemmelser, under iagttagelse af rimelige krav til ansvarlighed og uden at dette berører det nære samarbejde mellem konkurrencemyndighederne i Det Europæiske Konkurrencenetværk.
[...]
5.   De nationale administrative konkurrencemyndigheder har beføjelse til selv at prioritere de opgaver vedrørende anvendelse af artikel 101 og 102 i TEUF, der er omhandlet i dette direktivs artikel 5, stk. 2. I det omfang de nationale administrative konkurrencemyndigheder har pligt til at behandle formelle klager, har disse myndigheder beføjelse til at afvise sådanne klager under henvisning til, at de ikke finder en sådan klage af håndhævelsesmæssig prioritet. Dette berører ikke de nationale administrative konkurrencemyndigheders beføjelse til at afvise klager af andre årsager, der er fastsat i national ret.«
22.
Artikel 5 i direktiv 2019/1, der har overskriften »Ressourcer«, bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sikrer som minimum, at de nationale konkurrencemyndigheder råder over et tilstrækkeligt antal kvalificerede ansatte og tilstrækkelige finansielle, tekniske og teknologiske ressourcer, der er nødvendige for effektivt at kunne varetage deres opgaver og for effektivt at kunne udøve deres beføjelser i forbindelse med anvendelse af artikel 101 og 102 i TEUF som fastsat i denne artikels stk. 2.
2.   Med henblik på stk. 1 skal de nationale konkurrencemyndigheder som minimum kunne gennemføre undersøgelser med henblik på at anvende artikel 101 og 102 i TEUF, vedtage afgørelser under anvendelse af disse bestemmelser på grundlag af artikel 5 i forordning [...] nr. 1/2003 og arbejde nært sammen i Det Europæiske Konkurrencenetværk for at sikre en effektiv og ensartet anvendelse af artikel 101 og 102 i TEUF.
[...]«
23.
Dette direktivs artikel 10, 12, 13 og 16 regulerer de nationale konkurrencemyndigheders beføjelser med hensyn til henholdsvis at fastslå en overtrædelse og bringe den til ophør, tilsagn fra virksomheder og virksomhedssammenslutninger, og bøder, der pålægges virksomheder og virksomhedssammenslutninger, samt tvangsbøder.
24.
I henhold til artikel 36 i direktiv 2019/1 trådte dette i kraft den 3. februar 2019. Ifølge direktivets artikel 34, stk. 1, skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 4. februar 2021.
B.
Italiensk ret
1. Lov nr. 689/81
25.
Legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (lov nr. 689 af 24.11.1981 om ændringer af den strafferetlige ordning) (herefter »lov nr. 689/81«) fastlægger den almindelige ordning for administrative bøder.
26.
Denne lovs artikel 12 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer:
»Såfremt de finder anvendelse, og medmindre andet er fastsat, omfatter bestemmelserne i dette kapitel alle overtrædelser, med hensyn til hvilke der er fastsat en administrativ sanktion i form af en bøde, selv hvis denne sanktion ikke er fastsat for at erstatte en strafferetlig sanktion. De finder ikke anvendelse på disciplinære forseelser.«
27.
Nævnte lovs artikel 14 med overskriften »Klagepunktsmeddelelse og underretning« er affattet således:
»Så vidt muligt skal både overtræderen og eventuelt den eller de personer, som hæfter solidarisk for betalingen af det beløb, som skyldes for overtrædelsen, umiddelbart underrettes om overtrædelsen.
Hvis den umiddelbare underretning ikke har fundet sted for alle eller nogle af de i det foregående stykke nævnte personer, skal overtrædelsens væsentligste elementer meddeles de berørte personer med bopæl i landet inden for 90 dage og dem med bopæl i udlandet inden for 360 dage fra det tidspunkt, hvor overtrædelsen er blevet fastslået.
Når dokumenterne vedrørende overtrædelsen fremsendes til den kompetente myndighed efter afgørelse fra den judicielle myndighed, begynder de i det foregående afsnit anførte frister at løbe fra datoen for modtagelsen [af disse dokumenter].
[...]
Pligten til at betale det beløb, som skyldes for overtrædelsen, ophører med hensyn til den person, som ikke er blevet givet meddelelse herom inden for den fastsatte frist.«
28.
Samme lovs artikel 28 med overskriften »Forældelsesfrist« bestemmer:
»Retten til at opkræve beløb, som skyldes for de i denne lov omhandlede overtrædelser, forældes efter fem år fra den dag, hvor overtrædelsen er blevet begået.
Afbrydelse af forældelsesfristen reguleres af bestemmelserne i codice civile [den borgerlige lovbog].«
2. Reglerne vedrørende forbrugerbeskyttelse
a) Forbrugerloven
29.
Artikel 1, stk. 1, i decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (lovdekret nr. 206 om forbrugerloven) af 6. september 2005, i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagerne (herefter »forbrugerloven«), har følgende affattelse:
»I overensstemmelse med forfatningen og principperne i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber, i EU-lovgivningen, navnlig artikel 153 [EF], og i de internationale traktater harmoniserer og omarbejder denne lov lovgivningen vedrørende indkøbs- og forbrugsprocesserne med henblik på at sikre forbrugere og brugere et højt beskyttelsesniveau.«
30.
Denne lovs artikel 27 med overskriften »Administrativ og retlig beskyttelse« bestemmer:
»1.   [AGCM] varetager de i denne artikel omhandlede beføjelser også i egenskab af kompetent myndighed med henblik på anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 af 27. oktober 2004 om samarbejde mellem nationale myndigheder med ansvar for håndhævelse af lovgivning om forbrugerbeskyttelse [(»forordningen om forbrugerbeskyttelsessamarbejde«) (EUT 2004, L 364, s. 1)] inden for de lovbestemte rammer.
1a.   Selv i regulerede sektorer som omhandlet i artikel 19, stk. 3, har [AGCM], med forbehold af overholdelsen af gældende lovgivning, enekompetence til at iværksætte foranstaltninger mod erhvervsdrivendes adfærd, der udgør ukorrekt handelspraksis, idet [AGCM] udøver denne kompetence i henhold til de i denne artikel fastlagte beføjelser efter indhentning af udtalelse fra den kompetente tilsynsmyndighed. [...]
2.   [AGCM] nedlægger, af egen drift eller efter anmodning fra enhver person eller organisation, som har interesse heri, forbud mod vedvarende ukorrekt handelspraksis og eliminerer virkningerne heraf. I dette øjemed anvender [AGCM] de i ovennævnte forordning [...] nr. 2006/2004 omhandlede undersøgelses- og håndhævelsesbeføjelser også med hensyn til ikke grænseoverskridende overtrædelser. Med henblik på varetagelsen af de i stk. 1 omhandlede opgaver kan [AGCM] gøre brug af Guardia di Finanza [told- og afgiftspolitiet, Italien], der handler med de beføjelser, som det er tillagt med henblik på kontrol af moms og indkomstskat. [AGCM]’s foranstaltninger er uafhængige af, at de berørte forbrugere befinder sig på den medlemsstats område, hvor den erhvervsdrivende er etableret, eller i en anden medlemsstat.
3.   Ved begrundet foranstaltning kan [AGCM] i meget presserende tilfælde nedlægge foreløbigt forbud mod den konkrete form for ukorrekt handelspraksis. Under alle omstændigheder giver [AGCM] den erhvervsdrivende meddelelse om indledning af en håndhævelsessag.
[...]
8.   Såfremt [AGCM] anser en handelspraksis for ukorrekt, forbyder myndigheden udbredelsen heraf, dersom den endnu ikke er nået ud til offentligheden, eller opretholdelsen heraf, for så vidt som den allerede er iværksat. I den samme afgørelse kan det fastsættes, at afgørelsen, også i form af uddrag, skal offentliggøres for den erhvervsdrivendes regning, dvs. at der skal offentliggøres en konkret berigtigelse, således at det forhindres, at de ukorrekte former for handelspraksis fortsat har virkning.
9.   Foruden forbuddet mod den konkrete form for ukorrekt handelspraksis kan [AGCM] beslutte at udstede en administrativ bøde på mellem 5000,00 EUR og 5000000 EUR under hensyntagen til overtrædelsens grovhed og varighed. I tilfælde af de former for urimelig handelspraksis, der er omhandlet i artikel 21, stk. 3 og 4, kan bøden ikke være lavere end 50000 EUR.
[...]
11.   Ved en egen forretningsorden regulerer [AGCM] håndhævelsessagen således, at de berørte personer sikres kontradiktion, fuldt kendskab til undersøgelsestiltag og protokolføring.
[...]
13.   Administrative bøder for overtrædelse af dette dekret er, såfremt de finder anvendelse, undergivet bestemmelserne i kapitel I, afsnit I, og artikel 26-29 i lov nr. 689[/81], med ændringer. De i denne artikel omhandlede bøder skal pålægges inden for 30 dage efter underretningen om [AGCM]’s afgørelse [...].«
b) Forretningsordenen vedrørende håndhævelsessager på området for forbrugerbeskyttelse
31.
Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (forretningsorden vedrørende håndhævelsessager på området for forbrugerbeskyttelse) blev godkendt ved AGCM’s delibera n. 25411 del 1° aprile 2015 (AGCM’s afgørelse nr. 25411 af 1.4.2015), der blev vedtaget i medfør af forbrugerlovens artikel 27, stk. 11.
32.
I henhold til denne forretningsordens artikel 6, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, litra f), og artikel 5, stk. 2, skal håndhævelsessagen indledes med – bl.a. – en klagepunktsmeddelelse inden for 180 dage fra modtagelsen af anmodningen om foranstaltninger, hvorved denne frist kan afbrydes, såfremt der anmodes om oplysninger. Såfremt sagen ikke indledes inden for den fastsatte frist, anses fasen før håndhævelsen for at være lukket i en sag, hvor det er ufornødent at træffe afgørelse, hvorved AGCM har mulighed for efterfølgende at tilføje anmodningen om foranstaltninger til sagsakterne med henblik på ex officio at foretage en uddybende undersøgelse på grundlag af nye oplysninger eller en anden vurdering af prioriteringen af foranstaltningen.
33.
I nævnte forretningsordens artikel 10-12 er fastsat de processuelle garantier i håndhævelsesfasen, nærmere bestemt muligheden for de parter, der har fået meddelelse om indledningen af håndhævelsessagen, og for de andre berørte parter i henhold til samme forretningsordens artikel 10 for at deltage i sagen og fremsætte bemærkninger, adgangen til de dokumenter og oplysninger, som AGCM er i besiddelse af, og muligheden for at anmode om afholdelse af høringer.
3. Konkurrencereglerne
a) Lov nr. 287/90
34.
Artikel 1 i legge 10 ottobre 1990, n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (lov nr. 287 af 10.10.1990 om beskyttelse af den frie konkurrence og markedet) i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagerne (herefter »lov nr. 287/90«) med overskriften »Anvendelsesområde og forhold til EU-retten« bestemmer:
»1.   Bestemmelserne i denne lov, der er vedtaget i henhold til forfatningens artikel 41 og til beskyttelse og tilsikring af retten til erhvervsmæssige initiativer, finder anvendelse på aftaler, misbrug af dominerende stilling og virksomhedssammenslutninger.
2.   [AGCM] anvender også sideløbende på en og samme sag artikel 101 [TEUF] og 102 [TEUF] samt denne lovs artikel 2 og 3 vedrørende konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling.
[...]
4.   Fortolkningen af de i dette afsnit indeholdte retsforskrifter skal ske i henhold til principperne i [Unionens] retsorden på det konkurrenceretlige område.«
35.
Denne lovs artikel 3, der har overskriften »Misbrug af dominerende stilling«, fastsætter:
»1.   En eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på det nationale marked eller en væsentlig del heraf er forbudt, og det er endvidere forbudt:
a)
direkte eller indirekte at påtvinge købs- eller salgspriser eller andre uberettiget byrdefulde aftalebetingelser
[...]«
36.
Nævnte lovs artikel 12 med overskriften »Undersøgelsesbeføjelser« er affattet således:
»1.   Efter vurdering af de elementer, som [AGCM] råder over eller har fået oplyst fra andre offentlige myndigheder eller enhver person, som har interesse heri, herunder forbrugerorganisationerne, indleder [AGCM] en håndhævelsessag med henblik på at fastlægge, om der foreligger overtrædelser af forbuddene i artikel 2 og 3.
[...]«
37.
Samme lovs artikel 14 med overskriften »Håndhævelsessagen« bestemmer:
»1.   I tilfælde af formodet overtrædelse af artikel 2 eller 3 giver [AGCM] de berørte virksomheder og enheder meddelelse om indledning af en håndhævelsessag [...].
[...]«
38.
Artikel 15 i lov nr. 287/90 har overskriften »Opfordringer og sanktioner« og følgende ordlyd:
»1.   I tilfælde af, at [AGCM] efter gennemførelsen af håndhævelsessagen i henhold til artikel 14 fastslår overtrædelser af artikel 2 eller 3, fastsætter den[ne myndighed] en frist, inden for hvilken de berørte virksomheder og enheder skal bringe overtrædelserne til ophør. Ved alvorlige overtrædelser har [AGCM] endvidere mulighed for alt efter overtrædelsens alvor og varighed at træffe bestemmelse om pålæg af en administrativ bøde på op til 10% af den omsætning, som virksomheden eller enheden har haft i det seneste regnskabsår forud for fremsættelsen af opfordringen, og fastsætter de frister, inden for hvilke virksomheden skal foretage betaling af sanktionen.
[...]«
39.
I artikel 31 med overskriften »Sanktioner« bestemmes det:
»1.   Administrative bøder for overtrædelse af denne lov er, såfremt de finder anvendelse, undergivet bestemmelserne i kapitel I, afsnit I og II, i lov nr. 689[/81].«
b) Forretningsordenen om håndhævelsessager, som er omfattet af AGCM’s kompetence
40.
Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (dekret fra republikkens præsident nr. 217 af 30.4.1998), om regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (forretningsorden om håndhævelsessager, som er omfattet af AGCM’s kompetence) blev vedtaget til gennemførelse af artikel 10, stk. 5, i lov nr. 287/90, ifølge hvilken der »ved dekret fra republikkens præsident […] fastsættes regler for håndhævelsessager, som sikrer de berørte personer fuldt kendskab til undersøgelsestiltag, kontradiktion og protokolføring«.
41.
I denne forretningsordens artikel 7, 13 og 14 er fastsat de processuelle garantier i håndhævelsesfasen, nærmere bestemt muligheden for de parter, der har fået meddelelse om indledningen af håndhævelsessagen, og for de andre berørte parter i henhold til samme forretningsordens artikel 7, stk. 2, for at deltage i sagen og fremsætte bemærkninger, adgangen til de dokumenter og oplysninger, som AGCM er i besiddelse af, og muligheden for at anmode om afholdelse af høringer, inden resultaterne fra håndhævelsessagen meddeles.
III. Sagernes faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
A.
Sag C-510/23 (Trenitalia)
42.
Trenitalia er et offentligt selskab, som gennem et andet selskab er helejet af Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien), og er det største selskab for personbefordring med jernbane i Italien. Selskabet varetager både betjeningen med regionaltog og fjerntog, hvorved sidstnævnte kategori navnlig omfatter såkaldte »markedsorienterede« tog, såsom højhastighedstog.
43.
I perioden 2011-2016 modtog AGCM indberetninger og klager fra forbrugere, fra Autorità di regolazione dei trasporti (transporttilsynsmyndigheden, Italien) og fra organisationen Federconsumatori vedrørende fremgangsmåden ved onlinesalg af togbilletter. Den 21. oktober 2016 tilføjede AGCM resultaterne af de simulationer af køb, som myndighedens ansatte havde foretaget mellem den 26. august og den 30. september 2016, til sagsakterne.
44.
Den 15. november 2016 underrettede AGCM Trenitalia om beslutningen om at indlede en sag med henblik på at fastslå en overtrædelse på forbrugerområdet og foretog en kontrolundersøgelse på dette selskabs hjemsted, hvor der blev beslaglagt dokumenter. Trenitalias rådgivere havde mulighed for at få indsigt i håndhævelsessagens akter og fremføre modargumenter. Derudover blev der også foretaget en kontrolundersøgelse hos det selskab, der havde leveret det IT-system, som Trenitalia anvendte.
45.
Ved afgørelse af 3. august 2017, vedtaget den 19. juli 2017, fastslog AGCM, at der var tale om en urimelig handelspraksis fra Trenitalias side i forbindelse med onlinesalget af togbilletter. Med hensyn til de rejseløsninger, der blev foreslået via Trenitalias telematiske IT-system, søgesystem og system til billetkøb, havde dette selskab nemlig hovedsageligt angivet resultater, der indebar brug af »markedsorienterede« tog, og samtidig udeladt de resultater, for de samme ankomst- og afgangstidspunkter, der indebar brug af langt billigere regionaltog. Denne myndighed pålagde derfor Trenitalia at bringe den kritiserede praksis til ophør, indrømmede selskabet en frist til at identificere de nødvendige foranstaltninger med henblik herpå og pålagde, henset til overtrædelsens grovhed og varighed, selskabet en bøde på 5 mio. EUR.
46.
Ved den forelæggende ret har Trenitalia anfægtet AGCM’s afgørelse og har navnlig gjort gældende, at forældelsesfristen på 90 dage, der er fastsat i artikel 14 i lov nr. 689/81 for iværksættelsen af en sag til konstatering af en overtrædelse på forbrugerområdet, blev overskredet. Den fase, der gik forud for meddelelsen af klagepunkterne, havde nemlig varet mere end 4 år.
47.
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at karakteren af de af AGCM pålagte sanktioner, både for overtrædelserne på konkurrenceområdet og overtrædelserne på forbrugerbeskyttelsesområdet, er »nærmest strafferetlig« (
6
). Med henblik på at sikre processuel ligestilling og undgå, at tidsforløbet kan være til skade for den tiltalte, er det nødvendigt at overholde principperne i artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den4. november 1950 (herefter »EMRK«) og i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der foreskriver, at underretning om klagepunkterne skal ske umiddelbart.
48.
Ifølge retspraksis ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som i nyere tid har udviklet sig i denne henseende, er AGCM forpligtet til at indlede håndhævelsessagen ved at give meddelelse om klagepunkterne inden for en frist på 90 dage, når indsamlingen af de faktiske elementer, der er nødvendige for meddelelsen af klagepunkterne, er afsluttet, idet AGCM’s sanktionsbeføjelse ellers bortfalder.
49.
Med henblik på at fastlægge starttidspunktet for denne frist skal forvaltningsdomstolen foretage en retrospektiv vurdering, idet den tager udgangspunkt i den situation, som AGCM befandt sig i, og undersøge, hvornår de elementer, der var tilgængelige på et givet tidspunkt, var tilstrækkelige til at formulere meddelelsen af klagepunkterne. Enhver overskridelse af denne frist fører til annullation af AGCM’s afgørelse i dens helhed. I kraft af princippet ne bis in idem er det i øvrigt ikke længere muligt at indlede en ny håndhævelsessag vedrørende den samme praksis, selv hvis den berørte virksomhed aldrig har bragt denne til ophør.
50.
Ifølge den forelæggende ret skader disse omstændigheder på den ene side AGCM’s selvstændighed, idet de tvinger denne myndighed til at indlede en håndhævelsessag på grundlag af et rent kronologisk kriterium. En overdreven fremskyndelse af indledningen af sagen øger i øvrigt risikoen for, at denne myndighed ikke kan indsamle de elementer, der er nødvendige for at konstatere den kritiserede overtrædelse. Der skal tages hensyn til den store kompleksitet i AGCM’s arbejde, navnlig i forbindelse med undersøgelser vedrørende store økonomiske aktørers aktiviteter, idet der skal samles oplysninger om et stort antal faktiske omstændigheder i en sammenhængende periode for at foretage en abstrakt retlig kvalificering.
51.
I denne forbindelse har den forelæggende ret draget paralleller til de sanktioner, der vedtages på konkurrenceområdet, hvor den kompetente myndighed er forpligtet til at afslutte traktatbrudsproceduren inden for rimelig tid. Et sådant krav gælder ligeledes analogt på området for forbrugerbeskyttelse.
52.
Når den berørte virksomhed ikke behøver at godtgøre, at den har lidt skade som følge af for sen indledning af håndhævelsessagen, følger der på den anden side heraf en uafkræftelig formodning for, at denne virksomheds ret til forsvar er blevet krænket, såfremt sagen indledes, efter at fristen på 90 dage er udløbet.
53.
Under alle omstændigheder kan anvendelsen af en frist, hvis starttidspunkt varierer fra sag til sag, ikke sikre de sanktionerede personers berettigede forventning på en passende måde. Med henblik på at undgå, at klagepunkter meddeles efter et uforholdsmæssigt langt tidsrum, er der i italiensk ret fastsat en forældelsesfrist på fem år, der løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige adfærd ophører.
54.
På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 11 i [...] direktiv 2005/29[...], sammenholdt med princippet om forbrugerbeskyttelse og princippet om god forvaltningsskik, fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den, der følger af anvendelsen af artikel 14 i lov nr. 689[/81] – som fortolket i retspraksis – ifølge hvilken [AGCM] har pligt til at indlede en håndhævelsessag med henblik på at fastlægge, om der foreligger en ukorrekt (urimelig) handelspraksis, inden for en frist på 90 dage, der løber fra det tidspunkt, hvor [AGCM] har fået kendskab til overtrædelsens væsentligste elementer, idet disse alene kan udgøres af de elementer, som er indeholdt i den første klage over overtrædelsen?«
B.
Sag C-511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Caronte & Tourist (herefter »C&T«) er et selskab, der betjener en færgerute i Messinastrædet, hvor det har en monopolagtig stilling.
56.
Den 24. marts 2018 modtog AGCM en indberetning fra en forbruger, der klagede over uforholdsmæssigt høje priser på C&T’s færgerute og anmodede om, at der blev indledt en undersøgelse. Derefter sendte AGCM den 23. april 2019 en anmodning om oplysninger til havnemyndigheden i Messina, der den 19. november 2019 blev efterfulgt af en rykkerskrivelse, som myndigheden besvarede den 26. november 2019.
57.
Den 4. august 2020 underrettede AGCM C&T om beslutningen om at indlede en sag med henblik på at fastslå en overtrædelse på konkurrenceområdet.
58.
Ved afgørelse af 11. april 2022, vedtaget den 29. marts 2022, fastslog AGCM på grundlag af artikel 3 i lov nr. 287/90, at der var tale om misbrug af en dominerende stilling fra C&T’s side som følge af fastsættelse af for høje priser for færgetransport af køretøjer over Messinastrædet. Denne myndighed pålagde derfor C&T fremadrettet, i det mindste, når nødsituationen på grund af pandemien var overstået, at ophøre med at opkræve for høje priser og pålagde, henset til overtrædelsens grovhed og varighed, selskabet en bøde på 3719370 EUR.
59.
Ved den forelæggende ret har C&T, støttet af Assarmatori og Confederazione Italiana Armatori (herefter »Confitarma«), som er brancheorganisationer inden for den maritime sektor, anfægtet AGCM’s afgørelse og har navnlig gjort gældende, at forældelsesfristen på 90 dage, der er fastsat i artikel 14 i lov nr. 689/81 for iværksættelsen af en sag til konstatering af en overtrædelse på konkurrenceområdet, blev overskredet. Den fase, der gik forud for meddelelsen af klagepunkterne, havde nemlig varet 855 dage i alt.
60.
I denne forbindelse har den forelæggende ret anført, at selv om hovedsagen vedrører misbrug af en dominerende stilling på det nationale marked, har EU en egentlig interesse i, at bestemmelserne om bekæmpelse af overtrædelser af konkurrencereglerne anvendes ensartet. Eftersom Kommissionen ifølge Domstolens praksis har pligt til at afslutte sine sager inden for en rimelig tid (
7
), foreligger der imidlertid en uoverensstemmelse med hensyn til reglerne for indledning af konkurrencesager på nationalt plan og på EU-plan.
61.
Den forelæggende ret har desuden anført, at karakteren af de af AGCM pålagte sanktioner på konkurrenceområdet er »nærmest strafferetlig«. Med henblik på at sikre processuel ligestilling og undgå, at tidsforløbet kan være til skade for den tiltalte, er det følgelig nødvendigt at overholde principperne i EMRK’s artikel 6 og i artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder, der foreskriver, at underretning om klagepunkterne skal ske ufortøvet.
62.
Den forelæggende ret har forklaret, at ifølge en ældre retspraksis ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) fandt artikel 14 i lov nr. 689/81 ikke anvendelse på de konkurrencesager, der gennemføres af AGCM, hvorfor indledningen af håndhævelsessagen ved fremsendelse af klagepunktsmeddelelsen ikke var undergivet en specifik frist. Efter en ændring af denne retspraksis er AGCM nu imidlertid forpligtet til at indlede håndhævelsessagen ved denne meddelelse inden for den omtvistede frist, når indsamlingen af de faktiske elementer, der er nødvendige til brug for klagepunktsmeddelelsen, er afsluttet, idet AGCM’s sanktionsbeføjelse ellers bortfalder.
63.
Den forelæggende ret har redegjort for konsekvenserne af den ovenfor beskrevne ændring af retspraksis, nærmere bestemt kravet om, at forvaltningsdomstolen skal foretage en retrospektiv vurdering med henblik på at fastlægge det nøjagtige starttidspunkt for fristen på 90 dage og for, at AGCM’s afgørelse annulleres, såfremt den omtvistede frist overskrides, samt at princippet ne bis in idem finder anvendelse, hvilket forhindrer, at der kan indledes en ny håndhævelsessag vedrørende den samme praksis.
64.
Den forelæggende rets øvrige forklaringer, hvori der udtrykkes tvivl om, hvorvidt den nationale lovgivning er i overensstemmelse med de EU-retlige konkurrenceregler, svarer i det væsentlige til de forklaringer angående forbrugerbeskyttelsesretten, der er beskrevet ovenfor i forbindelse med sag C-510/23.
65.
På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 102 TEUF, sammenholdt med princippet om beskyttelsen af konkurrencen og princippet om god forvaltningsskik, fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den, der følger af anvendelsen af artikel 14 i lov nr. [689/81] – som fortolket i retspraksis – ifølge hvilken [AGCM] har pligt til at indlede en håndhævelsessag med henblik på at fastlægge, om der foreligger misbrug af dominerende stilling, inden for en frist på 90 dage, der løber fra det tidspunkt, hvor [AGCM] har fået kendskab til overtrædelsens væsentligste elementer, idet disse alene kan udgøres af de elementer, som er indeholdt i den første klage over overtrædelsen?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
66.
Forelæggelsesafgørelserne i sagerne C-510/23 og C-511/23, der er dateret henholdsvis den 2. august 2023 og den 1. august 2023, indgik til Domstolens Justitskontor den 8. august 2023.
67.
I sag C-510/23 har parterne i hovedsagen, den italienske regering samt Europa-Kommissionen indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er fastsat i artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
68.
I sag C-511/23 er der indgivet skriftlige indlæg af parterne i hovedsagen, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, af den italienske, den hellenske, den ungarske og den slovakiske regering samt af Kommissionen i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelse.
69.
Den 14. maj 2014 har Domstolen i medfør af procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling.
V. Retlig bedømmelse
A.
Indledende bemærkninger
70.
Indledningsvis skal det præciseres, at de foreliggende sager ikke vedrører fortolkningen af materielle retsregler, men snarere EU-retlige regler og principper, der fastsætter grænserne for medlemsstaternes procesautonomi. Som det ofte har været tilfældet i Domstolens praksis, vil effektivitetsprincippet spille en afgørende rolle i vurderingen af de forelagte spørgsmål. For så vidt som den omtvistede nationale lovgivning er den samme i de to sager, vil det være nødvendigt at undersøge den på baggrund af de EU-retlige regler på henholdsvis forbrugerbeskyttelsesområdet og konkurrenceområdet. Som vi vil se, gælder visse betragtninger for begge retsområder på grund af de mange indbyrdes forbindelser. I sidste ende må det ikke glemmes, at forbrugernes velfærd netop er det endelige mål med den offentlige indsats for at beskytte konkurrencen (
8
). Af denne grund vil den dom, som Domstolen skal afsige, få tværgående betydning.
71.
Af klarhedshensyn skal det kort beskrives, hvordan forløbet er i de sager, som AGCM fører med henblik på at konstatere urimelig og konkurrencebegrænsende handelspraksis. Som det fremgår af sagsakterne, afvikles disse sager i det væsentlige i to etaper: 1) en fase før håndhævelsessagen, hvorunder AGCM indsamler de elementer i undersøgelsen, som er nødvendige for at formulere klagepunkterne over for den berørte; 2) en håndhævelsesfase (eller afgørelsesfase), som afvikles fra det tidspunkt, hvor klagepunkterne meddeles den berørte, og hvorunder alle de garantier, der gælder for den administrative procedure, finder anvendelse. Denne fase afsluttes i givet fald med vedtagelsen af en afgørelse, hvori det fastslås, at der foreligger en urimelig eller konkurrencebegrænsende handelspraksis, og der pålægges sanktioner.
72.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den omhandlede nationale lovgivning, der regulerer de ovennævnte procedurer, hindrer den effektive anvendelse af EU-retten. Til støtte for sin holdning har iudex a quo anført, at visse aspekter af denne lovgivning efter denne rets opfattelse har vist sig at være problematiske. Et af disse aspekter er den frist, der er fastsat for fasen før håndhævelsessagen. Det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at der i den omhandlede lovgivning med hensyn til sanktionsprocedurerne, der giver anledning til, at der pålægges betalt et pengebeløb, er fastsat en frist på 90 dage for meddelelse af klagepunkterne. I henhold til retspraksis ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i dens egenskab af øverste domstol i forvaltningsretlige sager løber denne frist fra det tidspunkt, hvor AGCM har fået kendskab til overtrædelsens væsentligste elementer, idet disse alene kan udgøres af de elementer, som er indeholdt i den første klage over overtrædelsen. Denne bestemmelse finder ligeledes anvendelse på sanktionsprocedurerne i forbindelse med urimelig handelspraksis og konkurrence.
73.
Det fremgår i øvrigt af sagsakterne, at forældelsen indtræder ipso jure, uanset om der konkret er konstateret en krænkelse af virksomhedens ret til forsvar. Da der er tale om én enkelt foranstaltning, gælder forældelsen for afgørelsen som helhed, dvs. for såvel konstateringer og forbud som for pålæggelse af sanktionen. Endelig har forældelsen betydning for vedvarende overtrædelser, selv inden de er ophørt, og er forbundet med princippet ne bis in idem, hvilket er til hinder for en ny konstatering, selv hvis overtrædelsen fortsætter, efter at sanktionsafgørelsen er truffet. Ved undersøgelsen af, om denne lovgivning er i overensstemmelse med EU-retten, skal betydningen af alle disse aspekter i deres helhed tages i betragtning.
74.
I medfør af effektivitetsprincippet må medlemsstaterne ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at gennemføre EU-retten, og de skal specifikt på det konkurrenceretlige område sikre, at de bestemmelser, de fastsætter og anvender, ikke skader den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF (
9
). De nationale konkurrencemyndigheder, der er udpeget i henhold til artikel 35, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, skal navnlig sikre den effektive anvendelse af de pågældende bestemmelser i offentlighedens interesse (
10
). I denne sammenhæng skal nævnes, at den afledte ret indeholder bestemmelser, der fastsætter kravet om at sikre en effektiv anvendelse af EU-retten vedrørende specifikke forpligtelser. Det samme gælder for det beslægtede område, forbrugerbeskyttelsen. Henset til den afledte rets forrang vil det med henblik på vurderingen være nødvendigt at identificere de relevante bestemmelser i den afledte ret. Det er på grundlag af disse bestemmelser, at det skal fastslås, om den omhandlede nationale lovgivning opfylder kravet om effektivitet.
B.
Formaliteten
75.
Indledningsvis skal det dog undersøges, om anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-511/23 kan antages til realitetsbehandling. C&T, Assarmatori og Confitarma er af den opfattelse, at anmodningen bør afvises, eftersom den overtrædelse, der er foreholdt C&T, kun vedrører en overtrædelse af forbuddet mod misbrug af en dominerende stilling i artikel 3 i lov nr. 287/90 og ikke artikel 102 TEUF, idet AGCM i overensstemmelse med forordning nr. 1/2003 valgte udelukkende at anvende national konkurrenceret. Endvidere er artikel 14 i lov nr. 689/81, hvori den omtvistede frist er fastsat, en bestemmelse, der henhører under medlemsstaternes procesautonomi, uden forbindelse til den materielle konkurrenceret.
76.
Jeg mener imidlertid ikke, at disse argumenter er overbevisende, hvilket jeg vil redegøre for i det følgende.
77.
For det første fremgår det af Domstolens praksis, at Domstolen i en situation, hvor en økonomisk aktør alene er blevet pålagt sanktioner i henhold til national konkurrenceret, ikke desto mindre kan tage stilling til en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 102 TEUF, når denne bestemmelse er blevet gjort anvendelig af den nationale lovgivning gennem en henvisning i denne til indholdet af artikel 102 TEUF. Såfremt den nationale ret skal anvendes i overensstemmelse med artikel 102 TEUF, er det nemlig afgjort i Unionens interesse, at denne bestemmelse fortolkes ensartet (
11
).
78.
I de foreliggende sager er det ubestridt, at artikel 1, stk. 4, i lov nr. 287/90 bestemmer, at fortolkningen af bestemmelserne i lovens afsnit I sker på grundlag af EU’s konkurrenceretlige principper. Ordlyden af denne lovs artikel 3, stk. 1, litra a), som henhører under samme afsnit, er i øvrigt næsten identisk med artikel 102, stk. 2, litra a), TEUF. Den forelæggende ret har endvidere udtrykkeligt fremhævet, at »artikel 3 i lov nr. 287/90 gennemfører artikel 102 TEUF i national ret, idet disse to bestemmelser i det væsentlige har samme forskriftsmæssige rækkevidde«. På denne baggrund mener jeg, at det kan konkluderes, at den i bestemmelserne i afsnit I i lov nr. 287/90 valgte regulering af rent interne forhold er tilpasset EU-retten, navnlig i henhold til artikel 102 TEUF.
79.
Hvad netop angår bestemmelserne i afsnit I i lov nr. 287/90 skal det for det andet erindres, at Domstolen allerede har anvendt en tilsvarende argumentation i dommen i sagen ETI m.fl. (
12
) og således har erklæret sig kompetent til at behandle en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende artikel 81 EF (nu artikel 101 TEUF), mens AGCM i hovedsagen udelukkende anvendte de nationale bestemmelser, der forbyder karteller. I modsætning til, hvad C&T har gjort gældende i sit indlæg, kan jeg ikke se, hvorfor ikrafttrædelsen af forordning nr. 1/2003 skulle have ændret noget ved denne vurdering, der er baseret på, at der foreligger en direkte og ubetinget henvisning til EU-retten i den nationale ret.
80.
For det tredje har den omstændighed, at den foreliggende sag ikke vedrører fortolkningen af materielle bestemmelser i national konkurrenceret, der findes i afsnit I i lov nr. 287/90, men fortolkningen af den processuelle bestemmelse i artikel 14 i lov nr. 689/81 efter min opfattelse ingen betydning for, om anmodningen kan antages til realitetsbehandling. Som den forelæggende ret har anført, er artikel 14 i lov nr. 689/81 nemlig på den ene side blevet gjort anvendelig på administrative bøder for overtrædelse af lov nr. 287/90 ved sidstnævnte lovs artikel 31, stk. 1 (
13
). For det andet medfører den omstændighed, at en bestemmelse i national ret er omfattet af medlemsstaternes procesautonomi, ikke i sig selv, at bestemmelsen er undtaget fra kravene i henhold til EU-retten; for så vidt som en sådan bestemmelse sætter rammen for de nationale retsregler, der skal være i overensstemmelse med de tilsvarende EU-retlige regler, skal bestemmelsen i det mindste være i overensstemmelse med effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet.
81.
Henset til det ovenstående må det efter min opfattelse fastslås, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-511/23 kan antages til realitetsbehandling.
C.
Realiteten
1. Målene med de bestemmelser, der finder anvendelse på konkurrenceområdet og forbrugerbeskyttelsesområdet
82.
De af medlemsstaternes forpligtelser, der er relevante for den foreliggende analyse, hidrører fra en lang række bestemmelser, som først vil blive beskrevet nedenfor, inden det dernæst undersøges, om den omhandlede nationale lovgivning udgør en korrekt gennemførelse af disse forpligtelser. Inden for rammerne af denne anden etape vil det være nødvendigt at vurdere, om den pågældende nationale lovgivning faktisk bidrager til at nå de i EU-retten fastsatte mål.
a) De grundlæggende garantier, der er fastsat ved direktiv 2019/1, og spørgsmålet om, hvorvidt direktivet finder anvendelse på sag C-511/23
83.
Hvad angår det konkurrenceretlige område skal nævnes de forpligtelser, der er pålagt ved direktiv 2019/1, som i henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, sammenholdt med første, sjette og ottende betragtning til direktivet, fastsætter visse grundlæggende garantier med henblik på de nationale konkurrencemyndigheders anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, der skal give disse myndigheder mulighed for at være fuldt effektive i forbindelse med den effektive håndhævelse af disse bestemmelser, navnlig for at sikre fair og åbne konkurrenceprægede markeder, beskytte forbrugerne og virksomhederne mod konkurrencebegrænsende metoder samt undgå, at sådanne metoder ikke sanktioneres (
14
).
84.
Direktiv 2019/1 fastsætter en række vigtige forpligtelser, såsom pligten til at sikre, at de sager, der iværksættes af konkurrencemyndighederne, behandles inden for rimelig tid, at klagepunkterne meddeles virksomhederne, før der i medfør af artikel 10 i direktiv 2019/1 træffes en afgørelse, hvorved en overtrædelse fastslås eller pålægges standset, samt at garantere de nationale administrative konkurrencemyndigheders uafhængighed, idet de gives beføjelse til selv at prioritere deres opgaver vedrørende anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Disse forpligtelser forekommer mig særligt relevante i det foreliggende tilfælde med henblik på undersøgelsen af, om de nationale regler er i overensstemmelse med EU’s konkurrenceret.
85.
Det er en logisk forudsætning for en sådan undersøgelse, at direktiv 2019/1 finder anvendelse på sag C-511/23. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at dette ikke er tilfældet, eftersom dette direktiv først blev gennemført i italiensk ret i 2021, dvs. efter indledningen af håndhævelsessagen; denne ret har tilføjet, at der med nævnte direktiv i øvrigt blot blev foretaget en kodificering af et »et almindeligt princip, som allerede fandtes i retsordenen«.
86.
For mit vedkommende er jeg tilbageholdende med hensyn til at afvise, at direktiv 2019/1 kan være relevant under disse omstændigheder, eftersom de medlemsstater, som direktivet er rettet til, mens fristen for gennemførelsen af et direktiv løber, efter fast retspraksis skal afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare (
15
). Det følger navnlig af en sådan pligt til undladelse, at medlemsstaternes retter i videst muligt omfang skal afholde sig fra at fortolke national ret således, at det mål, som direktivet tilstræber, bringes i alvorlig fare efter udløbet af gennemførelsesfristen (
16
).
87.
Som det fremgår af artikel 36 i direktiv 2019/1, trådte dette i kraft den 3. februar 2019, og medlemsstaterne var, i henhold til direktivets artikel 34, stk. 1, forpligtet til at efterkomme dette direktiv senest den 4. februar 2021. I de foreliggende sager fremgår det for det første af sagsakterne, at AGCM’s afgørelse om at indlede en håndhævelsessag blev vedtaget den 4. august 2020, dvs. i gennemførelsesperioden for direktiv 2019/1. For det andet synes det ubestridt, at det allerede før den dato, hvor håndhævelsessagen blev indledt, var retspraksis ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), at den omhandlede lovgivning finder anvendelse på sager, der føres i medfør af lov nr. 287/90.
88.
På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at den forelæggende ret med henblik på at vurdere, om AGCM’s afgørelse om at indlede en håndhævelsessag blev truffet for sent, henset til forældelsesfristen i artikel 14 i lov nr. 287/90, ligeledes bør tage hensyn til bestemmelserne i direktiv 2019/1. Det vil derfor være nødvendigt at oplyse den forelæggende ret om, hvorvidt, og i hvilket omfang, anvendelsen af denne nationale lovgivning kan bringe virkeliggørelsen af de mål, der forfølges med dette direktiv, i alvorlig fare.
b) Kravene i direktiv 2005/29
89.
I henhold til artikel 1 i direktiv 2005/29 er formålet med dette direktiv at bidrage til et velfungerende indre marked og opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau gennem tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om urimelig handelspraksis, der skader forbrugernes økonomiske interesser.
90.
Selv om direktiv 2005/29 udtrykkeligt beskytter forbrugernes økonomiske interesser mod virksomheders urimelige handelspraksis over for dem, forholder det sig ikke desto mindre således, at direktivet indirekte også beskytter virksomheder mod deres konkurrenter, der ikke følger reglerne i direktivet, og derved sikrer loyal konkurrence på det område, der samordnes gennem direktivet, således som det fremgår af ottende betragtning til nævnte direktiv. Dette vidner om den tætte forbindelse mellem forbrugerbeskyttelsesretten og konkurrenceretten, som nævnt ovenfor.
91.
I henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2005/29 påser medlemsstaterne, at der findes tilstrækkelige og effektive midler til bekæmpelse af urimelig handelspraksis og til at sikre, at dette direktivs bestemmelser overholdes i overensstemmelse med forbrugernes interesse. Denne artikels stk. 2, præciserer, at medlemsstaterne, hvis de finder, at sådanne foranstaltninger er nødvendige under hensyn til alle berørte interesser og navnlig offentlighedens interesse, skal tillægge de administrative myndigheder beføjelse til at påbyde indstilling af den urimelige handelspraksis.
92.
Ydermere fremgår det af artikel 13 i direktiv 2005/29, at medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i forbindelse med dette direktiv, og træffer alle fornødne foranstaltninger for at sikre sanktionernes gennemførelse, idet sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning. Ifølge Domstolen overlades medlemsstaterne ved direktiv 2005/29 en skønsmargen med hensyn til valget af nationale foranstaltninger, der er bestemt til at bekæmpe urimelig handelspraksis i overensstemmelse med dette direktivs artikel 11 og 13 på den betingelse, at de er tilstrækkelige og effektive, og at de sanktioner, der i den anledning fastsættes, er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsens omfang og har en afskrækkende virkning (
17
).
93.
Selv om den forelæggende ret ikke udtrykkeligt har inddraget artikel 13 i direktiv 2005/29 i sin anmodning om præjudiciel afgørelse, anser jeg det for nødvendigt også at tage denne bestemmelse i betragtning i forbindelse med analysen, eftersom de foreliggende sager bl.a. vedrører AGCM’s kompetence til at sanktionere overtrædelser. Genstanden for Trenitalias og C&T’s søgsmål er nemlig de bøder, som de er blevet pålagt. I denne forbindelse skal det nævnes, at sanktionerne, herunder bøderne, er en del af de instrumenter, der ofte anvendes i kampen mod overtrædelser af EU-retten, uanset hvilket område der er berørt (
18
). Med henblik på at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den, bør Domstolen derfor henlede dens opmærksomhed på denne bestemmelses relevans (
19
).
2. De aspekter vedrørende den nationale lovgivning, der kan bringe EU-rettens effektivitet i fare
94.
Efter at have skitseret de forpligtelser, som EU-retten pålægger, skal det herefter undersøges, om, og i givet fald i hvilket omfang, den nationale lovgivning kan være en hindring for de mål, som EU-lovgiver forfølger. Med henblik herpå skal der foretages en systematisk analyse, hvorved denne lovgivning skal opdeles i dens forskellige elementer for at vurdere dem hver for sig og som helhed.
95.
Denne undersøgelse vil fokusere på en række aspekter vedrørende nævnte lovgivning, som forekommer mig problematiske ud fra et retligt synspunkt, nærmere bestemt den korte frist, der er fastsat for afslutningen af fasen før håndhævelsessagen, usikkerheden med hensyn til starttidspunktet for denne frist, de retlige konsekvenser, såfremt der ikke indledes en formel procedure inden for nævnte frist, og anvendelsen af princippet ne bis in idem. Undersøgelsen vil vise, at hvert aspekt i sig selv kan bringe EU-rettens effektivitet i fare. Samlet set fører de til et alvorligt indgreb i AGCM’s funktioner som national myndighed med ansvar for at fastslå og sanktionere overtrædelser på det forbrugerretlige og det konkurrenceretlige område.
96.
Det skal imidlertid erindres, at ifølge Domstolens faste praksis har Domstolen inden for rammerne af proceduren i artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, ikke kompetence til at fortolke national ret, og det tilkommer alene den nationale ret at fastslå og vurdere de faktiske omstændigheder i hovedsagen (
20
). Domstolen har derimod kompetence til at forsyne den nationale domstol med alle de EU-retlige fortolkningselementer, som kan sætte denne i stand til at bedømme, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten (
21
).
a) Den korte frist for afslutning af fasen før håndhævelsessagen
97.
Det mest påfaldende aspekt af den omhandlede nationale lovgivning er efter min opfattelse fristen på 90 dage, som heri pålægges AGCM med henblik på at afslutte fasen før håndhævelsessagen. Denne frist er ikke blot problematisk, fordi den er kort, men også på grund af dens manglende fleksibilitet, eftersom den gælder i alle tilfælde, uanset sagens kompleksitet eller AGCM’s arbejdsbyrde.
98.
I denne forbindelse skal det indledningsvis anføres, at ingen af de ovenfor nævnte afledte retsakter indeholder en sådan frist. Det skal i øvrigt erindres, at det i det decentrale system for gennemførelse af EU-konkurrenceretlige bestemmelser, hvori de nationale konkurrencemyndigheder anvender disse regler direkte, påhviler medlemsstaterne at fastsætte forældelsesregler for disse myndigheders pålæggelse af sanktioner, under forudsætning af, at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes. Heraf følger, at der af artikel 25 og 26 i forordning nr. 1/2003, der fastsætter forældelsesfrister for Kommissionens beføjelse til at pålægge og iværksætte sanktioner i form af bøde eller tvangsbøde, ikke kan udledes et retligt krav i forhold til medlemsstaterne. Domstolen har nemlig allerede fastslået, at de nationale konkurrencemyndigheder principielt ikke er forpligtet til at anvende disse frister, idet disse myndigheder er underlagt de nationale forældelsesregler (
22
).
99.
Domstolen har desuden fastslået, at i mangel af bindende EU-lovgivning tilkommer det medlemsstaterne at fastlægge og anvende de processuelle regler for de kompetente nationale myndigheders pålæggelse af sanktioner, under overholdelse af EU-retten, og navnlig af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (
23
). Det fremgår ligeledes af retspraksis, at fastlæggelsen og anvendelsen af sådanne regler skal ske under overholdelse af EU-retten, som kræver, at der fastsættes rimelige frister, der både beskytter den berørte part og den pågældende forvaltning (
24
).
100.
Hvad særligt angår fastsættelsen af de processuelle frister for nationale konkurrencemyndigheders foranstaltninger skal det erindres, at når en medlemsstat gennemfører EU-konkurrenceretten, finder de krav, der følger af retten til god forvaltning i dens egenskab af et generelt EU-retligt princip, bl.a. enhver persons ret til at få sin sag behandlet uvildigt og inden for en rimelig frist, desuagtet anvendelse i forbindelse med en af den kompetente nationale myndighed foretaget procedure (
25
). Et sådant krav følger ligeledes af bestemmelsen i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2019/1, hvori der er fastsat nogle af de ovennævnte grundlæggende garantier (
26
).
101.
Domstolen har således fastslået, at nationale regler, der fastsætter forældelsesfrister, skal udformes på en sådan måde, at der skabes en ligevægt mellem på den ene side formålene med at garantere retssikkerheden og sikre, at sagerne behandles inden for en rimelig frist, som generelle principper i EU-retten, og på den anden side den effektive gennemførelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF for at respektere offentlighedens interesse i at undgå, at det indre markeds funktion fordrejes af aftaler eller former for praksis, der kan skade konkurrencen (
27
). Ved afgørelsen af, om nationale forældelsesregler fastsætter en sådan ligevægt, skal der ifølge Domstolen tages hensyn til alle elementer i denne ordning, herunder navnlig den dato, hvorfra forældelsesfristen begynder at løbe, varigheden af denne frist samt reglerne for suspension eller afbrydelse af fristen (
28
). Det forekommer hensigtsmæssigt at anvende disse principper i retspraksis mutatis mutandis på den foreliggende sag.
102.
Hvad angår den korte frist, der er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning, skal der, som Domstolen har fremhævet, ved vurderingen af denne tages hensyn til de konkurrenceretlige sagers særlige karakter og navnlig til den omstændighed, at sådanne sager principielt kræver en kompleks faktuel og økonomisk analyse (
29
). Som Kommissionen har forklaret i sit skriftlige indlæg, skal en konkurrencemyndighed, inden den træffer afgørelse om at indlede en sag, som medfører intens aktivitet med kontradiktoriske undersøgelser over for de berørte virksomheder og et betydeligt forbrug af ressourcer, foretage komplekse analyser, både af faktuel og økonomisk karakter.
103.
I fasen før den formelle indledning af sagen skal en konkurrencemyndighed ligeledes i mange tilfælde forberede en række indledende undersøgelsesforanstaltninger. Navnlig i forbindelse med undersøgelser på konkurrenceområdet er det ofte nødvendigt at foretage kontrolundersøgelser på de berørte virksomheders kontorer, og disse gennemføres normalt inden indledningen af sagen eller sideløbende hermed for at undgå, at de pågældende virksomheder kan ødelægge eller skjule bevismateriale, der er ufordelagtigt for dem. For at være effektive skal disse kontrolundersøgelser forberedes omhyggeligt, hvilket indebærer forsøg på at finde tilstrækkelige indicier til at kunne begrunde disse og så præcist som muligt at identificere de beviser, der skal optages. Nævnte kontrolundersøgelser kræver almindeligvis ordensmagtens medvirken, finder ofte sted samtidigt på flere af virksomhedens lokaliteter og kræver i nogle tilfælde koordinering med konkurrencemyndighederne i andre medlemsstater eller med Kommissionen, eller begge dele, hvilket har åbenlyse konsekvenser med hensyn til den nødvendige forberedelsestid.
104.
Det fremgår af fast retspraksis, at den rimelige karakter af varigheden af proceduren bør vurderes på grundlag af omstændighederne i den enkelte sag, såsom sagens kompleksitet og parternes adfærd (
30
). Den frist, der er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning, tager ikke blot ikke hensyn til konkurrencesagernes kompleksitet, men synes også at være baseret på en antagelse, der fuldstændig ser bort fra, at de nationale konkurrencemyndigheder ofte har brug for de berørte virksomheders samarbejde, f.eks. i forbindelse med anmodninger om oplysninger. Såfremt en virksomhed ikke udviser samarbejdsvilje, kan det imidlertid under visse omstændigheder forhale sagen (
31
) eller endog føre til, at denne frist overskrides, uden at den nationale konkurrencemyndighed kan holdes ansvarlig. I henhold til denne nationale lovgivning vil de retlige konsekvenser ikke desto mindre være de samme, uanset om forsinkelserne skal tilskrives virksomheden eller AGCM.
105.
Det skal desuden tages i betragtning, at de nationale konkurrencemyndigheder inden den formelle indledning af proceduren almindeligvis koordinerer indbyrdes og med Kommissionen med henblik på at sikre en optimal fordeling af sagerne mellem de forskellige myndigheder inden for det i forordning nr. 1/2003 omhandlede netværk (Det Europæiske Konkurrencenetværk). Denne koordinering er navnlig nødvendig i tilfælde af klager eller ansøgninger om bødenedsættelse, som rettes til flere nationale konkurrencemyndigheder. I visse tilfælde kan en national konkurrencemyndighed i øvrigt, inden den indleder den formelle procedure, anse det for nødvendigt at afvente en anden myndigheds afgørelse, navnlig for at vurdere en national domstols eller en EU-domstols eventuelle anvendelse af princippet ne bis in idem.
106.
Henset til omfanget af de indledende aktiviteter er jeg i lighed med Kommissionen af den opfattelse, at det i mange tilfælde er særdeles vanskeligt, eller endog umuligt, for AGCM at varetage sine opgaver inden for en frist på blot 90 dage. Muligheden for at træffe de nødvendige foranstaltninger inden for den frist, der er fastsat i den nationale lovgivning, vanskeliggøres ligeledes af den omstændighed, at lovgivningen ikke hjemler en suspension eller udsættelse af fristen.
107.
Fastsættelsen af en ensartet frist forpligter AGCM til at behandle alle overtrædelser, som denne myndighed for meddelelse om, uden forskel. Dette kan medføre, at AGCM’s arbejde bliver rent mekanisk, for så vidt som de forskellige overtrædelser, der skal undersøges, skal behandles i den kronologiske orden, hvori de registreres, og ikke i forhold til deres kompleksitet eller alvor. Den omstændighed, at overholdelsen af fristen er ufravigelig, medfører imidlertid, at AGCM er forhindret i frit at tilrettelægge sit arbejde, således som foreskrevet i artikel 4, stk. 5, i direktiv 2019/1, dvs. i at prioritere opgaverne vedrørende anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Den omstændighed, at myndigheden ikke har tilstrækkelig tid til at behandle de mere komplekse og sandsynligvis mindre åbenbare overtrædelser, selv om disse kræver en grundig undersøgelse, kan følgelig skade myndighedens uafhængighed.
108.
Forpligtelsen til at undersøge overtrædelser inden for en urimeligt kort frist kan føre til, at AGCM presses til grænserne af sin kapacitet. I denne forbindelse skal det erindres, at i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 2019/1 sikrer medlemsstaterne som minimum, at de nationale konkurrencemyndigheder råder over et tilstrækkeligt antal kvalificerede ansatte og tilstrækkelige finansielle, tekniske og teknologiske ressourcer, der er nødvendige for effektivt at kunne varetage deres opgaver og for effektivt at kunne udøve deres beføjelser i forbindelse med anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. En overdreven anvendelse af AGCM’s ressourcer uden den tilførsel af ressourcer, der er nødvendig for at sikre, at myndigheden kan fungere korrekt på varig basis, kan derfor potentielt anses for en tilsidesættelse af ovennævnte bestemmelse.
109.
Endelig kan fristen på 90 dage i den omhandlede nationale lovgivning tilskynde AGCM til at prioritere undersøgelser af de enkleste sager og tilsidesætte de mere komplekse sager, for hvilke fristen med stor sandsynlighed ikke vil kunne overholdes, fordi den er utilstrækkelig, hvorfor visse former for konkurrencebegrænsende praksis, herunder utvivlsomt nogle former for praksis, som er meget skadelige for konkurrenternes økonomiske interesser, aldrig kan fastslås og derfor heller ikke sanktioneres.
110.
De ovenfor anførte betragtninger kan efter min opfattelse for størstedelens vedkommende overføres på det beslægtede område for forbrugerbeskyttelse. Selv om direktiv 2005/29 ikke fastsætter nogen frist for de procedurer, der har til formål at fastslå eventuelle former for urimelig handelspraksis, forholder det sig ikke desto mindre således, at dette direktivs artikel 11 og 13 skal fortolkes i lyset af formålet med dette direktiv, som er at opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau gennem tilnærmelse af medlemsstaternes bestemmelser om urimelig handelspraksis, der skader forbrugernes økonomiske interesser (
32
).
111.
Det tilkommer således hver enkelt medlemsstat at fastsætte de processuelle regler, der skal sikre, at der findes tilstrækkelige og effektive midler til bekæmpelse af urimelig handelspraksis og at sanktionere dem på en effektiv, rimelig og præventiv måde, som foreskrevet i artikel 11 og 13 i direktiv 2005/29. Disse processuelle regler må imidlertid ikke være mindre gunstige end dem, der regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt den nationale ret, og de må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten.
112.
Med hensyn til effektivitetsprincippet, hvis overholdelse er genstanden for analysen, er det fast retspraksis, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende EU-retten, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale instanser (
33
). Under denne synsvinkel skal der i givet fald tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den nationale retspleje, såsom beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling (
34
).
113.
Selv om EU-retten principielt ikke er til hinder for, at der fastsættes processuelle frister af hensyn til retssikkerheden (
35
), er det imidlertid et krav, at disse frister ikke bringer de mål, som direktiv 2005/29 har til formål at beskytte, i fare (
36
). Det skal derfor undersøges, om fristen på 90 dage i den nationale lovgivning i situationer som de i hovedsagerne omhandlede kan gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt eller i praksis umuligt, at der findes tilstrækkelige og effektive midler til at bekæmpe urimelig handelspraksis og at sanktionere dem på en effektiv, rimelig og præventiv måde, som foreskrevet i henholdsvis artikel 11 og 13 i direktiv 2005/29.
114.
I denne forbindelse skal det fremhæves, at AGCM som den myndighed, der af Den Italienske Republik har fået til opgave at anvende direktiv 2005/29, skal have en rimelig frist til at underbygge de elementer, der er indeholdt i de enkelte forbrugeres indberetninger eller kontrollere de oplysninger, som den har indhentet ex officio i det enkelte omhandlede tilfælde. En bindende frist på 90 dage for varigheden af fasen før håndhævelsessagen kan være rimelig i forholdsvis enkle tilfælde, men forekommer for kort i andre tilfælde, der f.eks. er mere komplekse i faktisk og retlig henseende. Det følger heraf, at der foreligger en ikke ubetydelig risiko for, at AGCM ikke råder over den tid og de midler, der er nødvendige for at bekæmpe og sanktionere urimelig handelspraksis i dette direktivs forstand. AGCM vil således befinde sig i en situation, der er lige så kritisk som den, der er beskrevet ovenfor i forbindelse med bekæmpelsen af konkurrencebegrænsende praksis.
115.
En frist på 90 dage kan desuden have betydning for samarbejdet mellem AGCM og de tilsvarende organer i andre medlemsstater samt Kommissionen i medfør af forordning 2017/2394, som i henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, finder anvendelse på »overtrædelser inden for Unionen, udbredte overtrædelser og udbredte overtrædelser med EU-dimension, selv om disse overtrædelser er ophørt, før håndhævelse begynder eller er afsluttet«. Denne forordnings kapitel IV regulerer de koordinerede undersøgelses- og håndhævelsesmekanismer for udbredte overtrædelser med EU-dimension. Navnlig regulerer nævnte forordnings artikel 17 og 19 henholdsvis iværksættelsen af koordinerede tiltag og de undersøgelsesforanstaltninger, der kan gennemføres i forbindelse med sådanne tiltag. I medfør af disse bestemmelser kan myndigheden i en medlemsstat blive anmodet om at handle på grundlag af en underretning fra myndigheden i en anden medlemsstat eller fra Kommissionen.
116.
Den frist, der er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning, kan ikke være rimelig med henblik på at give mulighed for et effektivt samarbejde mellem myndighederne af de samme grunde som dem, der er anført ovenfor i forbindelse med konkurrenceretten. Det kan navnlig ikke udelukkes, at en stor arbejdsbyrde, kombineret med en for kort frist, kan tvinge AGCM til helt eller delvist at afholde sig fra dette samarbejde. Konsekvenserne af forældelsen som følge af den manglende overholdelse af fristen på 90 dage kan dermed få indvirkning på anvendelsen af reglerne for forbrugerbeskyttelse uden for den medlemsstat, hvor overtrædelserne er blevet begået, og antage en EU-dimension.
117.
Denne frist forekommer mig for kort, så meget mere som der i den italienske retsorden allerede findes en forældelsesfrist på 5 år, hvilket tager tilstrækkeligt hensyn til retssikkerheden. Når denne forældelsesfrist på 5 år er udløbet, skal de berørte virksomheder principielt ikke forvente en intervention fra AGCM’s side vedrørende en fastslået overtrædelse. Af denne grund forekommer en frist på 90 dage unødvendig, med forbehold for den forelæggende rets vurdering. Eftersom nævnte forældelsesfrist er rimelig lang, hersker der efter min opfattelse ingen tvivl med hensyn til overholdelsen af effektivitetsprincippet. Til sammenligning skal det anføres, at der i artikel 25 og 26 i forordning nr. 1/2003 fastsættes forældelsesfrister på 3 til 5 år, hvilket viser, at den i den italienske retsorden fastsatte frist nærmer sig den øvre grænse, der gælder for procedurer, som gennemføres af Kommissionen.
118.
Endelig skal det af C&T fremførte argument om, at den omtvistede frist er begrundet i beskyttelsen af de berørte virksomheders berettigede forventning, undersøges. Dette argument er baseret på den forudsætning, at AGCM’s passivitet i udøvelsen af myndighedens sanktionsbeføjelser skaber en berettiget forventning hos den virksomhed, der er genstand for undersøgelsen. Ifølge C&T udgør manglende overholdelse af en rimelig frist for indledningen af en konkurrencesag en tilsidesættelse, ikke blot af princippet om, at administrative handlinger skal være hensigtsmæssige og effektive, men også af interessen for aktører, der udøver virksomhed på markedet, i hurtigt at få meddelt klagepunkterne, således at de kan forsvare sig effektivt på et tidspunkt, der ligger kort efter det tidspunkt, hvor den kritiserede adfærd fandt sted, og i givet fald selv ændre denne adfærd.
119.
Dette argument synes at være baseret på en fejlagtig forståelse af den rolle, som den nationale myndighed med ansvar for at fastslå og sanktionere overtrædelser på det forbrugerretlige og det konkurrenceretlige område spiller; denne myndigheds passivitet er ikke ensbetydende med, at en handelspraksis anses for at være i overensstemmelse med reglerne om det indre marked. Med andre ord er det retligt set ikke muligt at sidestille nævnte myndigheds manglende indgriben med et stiltiende samtykke og deraf udlede, at den omhandlede handelspraksis er lovlig. Der foreligger følgelig ingen formodning for, at en handelspraksis er lovlig, som en virksomhed kan påberåbe sig under disse omstændigheder. Hvis det forholdt sig anderledes, ville overvågningssystemet blive reduceret til en absurditet, eftersom en virksomhed ville kunne støtte sig på myndighedens passivitet, selv om den pågældende handelspraksis var i åbenbar strid med EU-retten. Den effektive anvendelse af de forbrugerretlige og konkurrenceretlige regler ville blive alvorligt svækket. Af disse grunde er det min opfattelse, at det pågældende argument bør forkastes.
b) Usikkerheden om starttidspunktet for fristen
120.
Et andet aspekt, som giver anledning til tvivl med hensyn til overholdelsen af princippet om en rimelig frist som et almindeligt EU-retligt princip, der gælder for den administrative procedure, vedrører usikkerheden angående starttidspunktet for den omtvistede frist. Som anført ovenfor udgør dette aspekt ifølge Domstolen et af de kriterier, hvortil der skal tages hensyn med henblik på at vurdere en processuel frist (
37
). Som det fremgår af forelæggelsesafgørelserne har AGCM ifølge den omhandlede nationale lovgivning pligt til at indlede en håndhævelsessag med henblik på at fastlægge, om der foreligger misbrug af dominerende stilling, inden for en frist på 90 dage, »der løber fra det tidspunkt, hvor [AGCM] har fået kendskab til overtrædelsens væsentligste elementer, idet disse alene kan udgøres af de elementer, som er indeholdt i den første klage over overtrædelsen«.
121.
Den måde, hvorpå starttidspunktet for fristen er beskrevet i de præjudicielle spørgsmål, viser, at tidspunktet for den udløsende begivenheds indtræden kan variere afhængigt af omstændighederne i det enkelte tilfælde. Dette afhænger af, om en klage indeholder alle de oplysninger, som AGCM har brug for, for at fastslå, om der foreligger en overtrædelse. En sådan situation er sandsynligvis den, hvor det er lettest at fastlægge præcist, hvornår fristen begynder at løbe. Som den forelæggende ret har forklaret, synes dette scenario ikke altid at foreligge i praksis. Det fremgår nemlig af sagsakterne, at parterne i hovedsagerne er uenige om det præcise starttidspunkt for fristen i de pågældende sager. Dette skyldes bl.a. den manglende klarhed med hensyn til de retlige krav, der skal opfyldes. Den forelæggende ret har selv medgivet, at det ex ante ikke kan fastslås med sikkerhed, hvornår fristen begynder at løbe.
122.
I sin beskrivelse af de nærmere betingelser, hvorunder den omtvistede frist udløses, anvender den forelæggende ret flere forskellige analoge formuleringer. Denne frist begynder således at løbe fra det tidspunkt, hvor AGCM har »fået kendskab til overtrædelsens væsentligste elementer«. Med henblik på at fastlægge starttidspunktet for denne frist skal den italienske forvaltningsdomstol ex post afgøre, hvornår de elementer, som denne myndighed rådede over på et givet tidspunkt, var »tilstrækkelige til at formulere meddelelsen af klagepunkterne«, om en sådan meddelelse »med rimelighed kunne formuleres«, eller hvornår »indsamlingen af de faktiske elementer, der er nødvendige til brug for klagepunktsmeddelelsen, er afsluttet«. Dette tidspunkt kan, men skal ikke nødvendigvis, være sammenfaldende med den første underretning om overtrædelsen, som AGCM får kendskab til.
123.
Der er således plads til fortolkning, hvilket indebærer, at starttidspunktet for fristen bliver vilkårligt, som det bekræftes af de indgivne skriftlige indlæg i de foreliggende sager. I denne henseende skal jeg erindre om, at det fremgår af fast retspraksis, at når medlemsstaterne vedtager foranstaltninger, hvormed de gennemfører EU-retten, er de i medfør af retssikkerhedsprincippet, der har til formål at sikre forudsigelighed i forbindelse med de situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten, forpligtet til at påse, at disse retsregler er klare og præcise (
38
).
124.
Jeg er dog af den opfattelse, at en lovgivning som den omhandlede ikke opfylder kravene om retssikkerhed, navnlig hvis der tages hensyn til alle parters interesser, nærmere bestemt om AGCM’s afgørelser er i overensstemmelse med loven, eller om de berørte virksomheders rettigheder er blevet krænket. Svaret på dette spørgsmål bør være klart, og det forekommer uacceptabelt ud fra et objektivt synspunkt at kræve, at det nødvendiggør en afklaring fra et retligt organ, så meget mere som beregningen af en frist udgør et grundlæggende spørgsmål i kommunikationen mellem forvaltningen og borgeren i forbindelse med en administrativ procedure.
125.
For så vidt som ovennævnte kriterier ikke gør det muligt at fastlægge fristens starttidspunkt med den nødvendige sikkerhed, er der risiko for, at AGCM vedtager afgørelser, der kan anses for at være ulovlige og dermed kan anfægtes ved de nationale retsinstanser, hvilket vil svække AGCM’s effektivitet som national myndighed med ansvar for at sikre overholdelsen af reglerne om det indre marked på sit kompetenceområde.
c) Alvorlige konsekvenser, såfremt der ikke indledes en formel procedure inden for fristen
126.
Virkningen af denne nationale lovgivning forstærkes af den omstændighed, at der er knyttet alvorlige retlige konsekvenser til en manglende overholdelse af fristen, nemlig bortfaldet af AGCM’s beføjelser til at fastslå overtrædelser, nedlægge forbud og fastsætte sanktioner. Som den forelæggende ret har anført, har en for sen indledning af håndhævelsessagen til følge, at den endelige foranstaltning, der vedtages af AGCM, er »ugyldig«. Når den nationale ret skal tage stilling til lovligheden af en foranstaltning, som er vedtaget under disse omstændigheder, vedrører dens afgørelse således både bøden og eventuelle andre bestemmelser (f.eks. påbud om ophør eller undladelsespligter), hvorved »AGCM’s arbejde grundlæggende gøres virkningsløst«. En manglende overholdelse af den omtvistede frist fører med andre ord automatisk til, at AGCM’s afgørelse annulleres som helhed.
127.
På dette trin i bedømmelsen bør det derfor lægges til grund, at den italienske retsorden sanktionerer tilsidesættelsen af en processuel regel særligt strengt, hvilket rejser spørgsmålet om, hvorvidt en sådan tilgang er retligt begrundet. Ifølge den forelæggende ret fastsætter den omhandlede nationale lovgivning »en [...] uafkræftelig formodning for, at virksomhedens ret til forsvar er blevet krænket, såfremt fristen er udløbet«. For så vidt som den omhandlede nationale lovgivning gennemfører EU-retten, skal denne lovgivning undersøges nøje. Det skal først og fremmest kontrolleres, om den er i overensstemmelse med kravene i EU-retten. Mere konkret skal det undersøges, om denne nationale lovgivning tager behørigt hensyn til retten til forsvar.
128.
Det fremgår af retspraksis, at en medlemsstat under udøvelse af sin procesautonomi ikke blot skal sikre EU-rettens fulde virkning, men også overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, herunder navnlig den ret til forsvar, der tilkommer de virksomheder, der er genstand for procedurer vedrørende overtrædelser (
39
). Domstolen har i øvrigt allerede fastslået, at den udstrakte varighed af den administrative procedures første fase kan påvirke de berørte virksomheders fremtidige muligheder for forsvar, navnlig ved at formindske virkningen af retten til kontradiktion, når den påberåbes under procedurens anden fase (
40
). I denne henseende kan det være relevant at erindre, at den indledende undersøgelsesfase ifølge Domstolens praksis på konkurrenceområdet begynder på det tidspunkt, hvor den kompetente myndighed træffer foranstaltninger, der indebærer kritik for at have begået en overtrædelse og har vigtige følgevirkninger for de berørte virksomheders situation (
41
).
129.
For så vidt angår den afledte ret skal opmærksomheden henledes på artikel 3, stk. 2, i direktiv 2019/1, der udtrykkeligt fastsætter en pligt til at sikre, at de nationale konkurrencemyndigheder i sager vedrørende overtrædelser af artikel 102 TEUF iagttager virksomhedernes ret til forsvar, herunder retten til at blive hørt. Tilsvarende foreskriver artikel 3, stk. 3, i direktiv 2019/1, at disse nationale myndigheder, inden de træffer en afgørelse, hvorved en overtrædelse fastslås og der udstedes pålæg om standsning af denne, vedtager en klagepunktsmeddelelse.
130.
I de foreliggende sager har jeg, i lighed med Kommissionen, svært ved at se, hvordan den omtvistede nationale lovgivning kan beskytte retten til forsvar. I denne forbindelse skal opmærksomheden for det første henledes på, at de virksomheder, der kritiseres for at have anvendt en konkurrencebegrænsende praksis eller en urimelig handelspraksis, ikke får begrænset deres ret til forsvar, fordi en frist på 90 dage udløber, eftersom AGCM under alle omstændigheder ikke kan iværksætte en sanktion uden at have gennemført en håndhævelsesfase, hvorunder de berørte virksomheder har de nødvendige garantier og kan gøre deres ret til forsvar gældende. I henhold til den gældende nationale lovgivning har disse virksomheder nemlig mulighed for at få adgang til sagsakterne og indgive skriftlige indlæg og dokumenter (
42
).
131.
For det andet forekommer det ikke nødvendigt at kræve, at virksomheden i alle tilfælde udøver sin ret til forsvar inden for rammerne af en fase før håndhævelsessagen. Domstolen har således allerede fastslået, at selv om det ganske vist er væsentligt at undgå, at en virksomheds ret til forsvar undergraves uopretteligt under den indledende fase i Kommissionens håndhævelsessag, er det imidlertid ikke nødvendigt i alle tilfælde at underrette den pågældende virksomhed om selve muligheden for bevisoptagelse eller retsforfølgning på grundlag af EU’s konkurrenceret (
43
). Det er i princippet tilstrækkeligt at sikre udøvelsen af disse rettigheder, inden AGCM træffer en afgørelse, således som det er fastsat i ovennævnte nationale lovgivning.
132.
Disse betragtninger forekommer mig så meget desto mere relevante, som Kommissionens overskridelse af en vis rimelig frist i forbindelse med anvendelsen af konkurrencereglerne ifølge Domstolens praksis kun kan udgøre en grund til annullation af afgørelser om konstatering af en overtrædelse, såfremt det er godtgjort, at tilsidesættelsen af princippet om en rimelig frist har påvirket de pågældende virksomheders ret til forsvar. I modsat fald er Kommissionens tilsidesættelse af forpligtelsen til at træffe afgørelse inden for en rimelig frist uden betydning for gyldigheden af en traktatbrudsprocedure (
44
). Denne retspraksis viser efter min opfattelse, at garantien om en rimelig frist ikke er et mål i sig selv, men er en følge af retten til forsvar. Overskridelsen af en rimelig frist kan imidlertid kun gøre en administrativ afgørelse ulovlig, hvis den har forårsaget et konkret indgreb i retten til forsvar. Domstolen har gentagne gange fremhævet, at bevisbyrden for en sådan skade påhviler den virksomhed, der påberåber sig en tilsidesættelse af sine rettigheder, og at den skal godtgøres specifikt, og ikke ved generelle udsagn (
45
). Efter min opfattelse bør nævnte retspraksis anvendes analogt på de nationale konkurrencemyndigheders procedurer, når myndighederne handler i medfør af artikel 102 TEUF.
133.
Som anført i de foregående punkter er det på ingen måde indlysende, at der foreligger en sådan tilsidesættelse af retten til forsvar i de foreliggende tilfælde. For så vidt som overskridelsen af den omtvistede frist med den forelæggende rets ord fører til en uafkræftelig formodning for, at virksomhedens ret til forsvar er blevet krænket, er jeg af den opfattelse, at den omhandlede nationale lovgivning ikke fastlægger en passende balance mellem den effektive anvendelse af artikel 102 TEUF og disse virksomheders ret til forsvar, således som krævet i Domstolens praksis (
46
). Den ugyldighedssanktion, som er fastsat i denne lovgivning, forekommer mig klart uforholdsmæssig i forhold til det formål, som den angiveligt forfølger.
134.
Det fremgår i øvrigt, at den omhandlede nationale lovgivning snarere kan have negativ indflydelse på retten til forsvar. Som den forelæggende ret har forklaret, vil AGCM nemlig, såfremt det ikke er muligt at indhente de nødvendige beviser til støtte for antagelsen om en overtrædelse i fasen før håndhævelsessagen på grund af en for kort frist, være nødsaget til at foretage en »fishing expedition« under den kontradiktoriske håndhævelsessag, ved uden forskel at indsamle alle elementer med nogen som helst tilknytning til virksomhedens aktiviteter, hvilket vil forøge de byrder, som de to parter skal bære, betragteligt. Et sådant scenario, hvor virksomheden risikerer at blev udsat for foranstaltninger, der potentielt kan være mere indgribende, kan let undgås, hvis AGCM har tilstrækkeligt med tid til at indsamle de elementer i undersøgelsen, som er nødvendige for at formulere klagepunkterne over for den berørte.
135.
De alvorlige konsekvenser, såfremt der ikke indledes en formel procedure inden for fristen, er således til hinder for en effektiv opfyldelse af AGCM’s opgaver. Det følger af ovenstående analyse, at en sådan manglende effektivitet ved gennemførelsen af artikel 102 TEUF samt af artikel 11 og 13 i direktiv 2005/29 ikke kan accepteres med en angivelig beskyttelse af retten til forsvar som begrundelse.
d) Anvendelse af princippet ne bis in idem
136.
En sådan konstatering er i sig selv tilstrækkelig til at konkludere, at den omhandlede nationale lovgivning, således som den fortolkes af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), ikke opfylder kravene i EU-retten. Der udestår dog en undersøgelse af et sidste aspekt i tilknytning til denne lovgivning, et aspekt, som efter min opfattelse i betydeligt omfang svækker funktionen af det overvågningssystem, der er indført på konkurrenceområdet og forbrugerbeskyttelsesområdet, i en sådan grad, at konstateringen og sanktioneringen af overtrædelser risikerer at blive illusorisk, nemlig anvendelsen af princippet ne bis in idem.
137.
Anvendelsen af dette princip indebærer i praksis, at hvis fristen er udløbet, uden at AGCM formelt har givet meddelelse om indledningen af håndhævelsessagen til den erhvervsdrivende, er myndigheden fuldstændig afskåret fra at undersøge den pågældende handelspraksis på et senere tidspunkt og fra at iværksætte nogen form for foranstaltninger med henblik på at beskytte forbrugerne, f.eks. ved at udstede et påbud om at ophøre med den pågældende adfærd eller et forbud mod dens iværksættelse. Det samme gælder for foranstaltninger med henblik på at beskytte den frie konkurrence.
138.
En sådan konsekvens ville efter min opfattelse både gøre det muligt at fortsætte med en allerede eksisterende urimelig eller konkurrencebegrænsende praksis og at iværksætte en sådan handelspraksis. En sådan handelspraksis ville endvidere aldrig blive sanktioneret og ville skabe et indtryk af straffrihed i erhvervslivet (
47
). Andre virksomheder kunne så fejlagtigt konkludere, at en sådan handelspraksis er lovlig, og retsstridigt påberåbe sig retssikkerhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet som begrundelse for at efterligne denne handelspraksis. Mange af de nævnte former for handelspraksis ville kunne fortsætte, eller endog brede sig, med alvorlige konsekvenser for det indre marked.
139.
AGCM ville ikke kunne gribe ind over for disse følger og ville risikere, at der opstod alvorlig tvivl om dennes myndighed. AGCM ville heller ikke længere være i stand til at samarbejde med tilsvarende myndigheder i andre medlemsstater og med Kommissionen inden for rammerne af det netværk, der er oprettet med henblik herpå. Et sådant resultat ville åbenbart være i strid med formålet om at beskytte forbrugerne og virksomhederne mod økonomiske aktørers eventuelle misbrug.
140.
Konsekvenserne af dette aspekt af den omtvistede lovgivning afhænger ganske givet af den måde, hvorpå princippet ne bis in idem fortolkes i den italienske retsorden. Den forskriftsmæssige rækkevidde af dette begreb er især afgørende med henblik på at vurdere indvirkningen på overvågningssystemets funktion. Ovenstående betragtninger er baseret på de oplysninger, der findes i sagsakterne. Det tilkommer derfor den nationale ret, der har indgående kendskab til den nationale lovgivning, selv at vurdere, om denne lovgivning bringer EU-rettens mål i fare.
D.
Afsluttende bemærkninger
141.
På grundlag af ovenstående analyse kan det fastslås, at kombinationen af flere aspekter ved denne nationale lovgivning, hvori der er fastsat en frist for afslutningen af en fase i den administrative procedure, fører til en betydelig hindring for AGCM’s arbejde, som under ingen omstændigheder kan begrundes med betragtninger om retssikkerhed, berettiget forventning eller retten til forsvar som EU-retlige principper. Den omtvistede frist kan ikke kvalificeres som »rimelig« ud fra de i retspraksis fastlagte kriterier. På denne baggrund må det konkluderes, at den omhandlede nationale lovgivning ikke opfylder effektivitetsprincippets krav, eftersom den gør det uforholdsmæssigt vanskeligt eller endog umuligt at gennemføre EU’s regler om forbrugerbeskyttelse og konkurrence.
142.
Mere konkret er det i det foreliggende forslag til afgørelse blevet fastslået, at AGCM risikerer at blive forhindret i at udstede påbud om, at konkurrencebegrænsende og urimelig praksis bringes til ophør, navnlig i mere komplekse sager, og som følge heraf i at sanktionere sådan praksis, hvilket er i strid med kravene i artikel 102 TEUF og artikel 11 og 13 i direktiv 2005/29. AGCM risikerer endvidere også at blive svækket i sin mulighed for at tilrettelægge sit arbejde uafhængigt, som det kræves i artikel 4, stk. 5, i direktiv 2019/1. Endelig risikerer AGCM’s mulighed for at samarbejde effektivt med tilsvarende myndigheder og Kommissionen at blive alvorligt forstyrret. Dette ville føre til et svigt i mekanismerne til overvågning af EU’s indre marked på Den Italienske Republiks område og ville således bringe et af de vigtigste resultater af den europæiske integration, som udtrykkeligt er nævnt i artikel 3, stk. 3, TEU, i fare.
143.
Denne konstatering rejser spørgsmålet om, hvorvidt det i de foreliggende tilfælde alligevel er muligt at fortolke den nationale lovgivning således, at de mål, der forfølges med de omhandlede EU-retlige bestemmelser, kan nås. I denne forbindelse skal det erindres, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at den af et direktiv følgende forpligtelse for medlemsstaterne til at virkeliggøre direktivets mål og pligten i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 288 TEUF til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af denne forpligtelse, påhviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder også domstolene inden for deres kompetence (
48
).
144.
For at opfylde denne forpligtelse kræver princippet om overensstemmende fortolkning, at de nationale myndigheder gør alt, hvad der henhører under deres kompetence – idet de tager den nationale ret i dens helhed i betragtning og anvender fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret – for at sikre den fulde virkning af EU-retten og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med EU-retten (
49
). Dette princip om overensstemmende fortolkning af national ret er dog underlagt visse begrænsninger. De nationale retsinstansers forpligtelse til at henvise til indholdet af EU-retten, når de fortolker og anvender de relevante nationale retsregler, begrænses således af generelle retsprincipper, og den kan ikke tjene som grundlag for en fortolkning af national ret, der er contra legem (
50
).
145.
I de foreliggende sager er det den nationale domstol, som det tilkommer at afgøre, om den, henset til ovenstående betragtninger, er i stand til at foretage en fortolkning af den nationale lovgivning, som er overensstemmende med EU-retten, i givet fald uden anvendelse af den omhandlede lovgivning i de håndhævelsessager, som AGCM gennemfører på forbrugerbeskyttelsesområdet og konkurrenceområdet. Med forbehold for den nationale domstols vurdering forekommer en sådan mulighed mig ikke a priori at møde uoverstigelige forhindringer, eftersom det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at den aktuelle retspraksis ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) kun har været anset for fast i nogle år (
51
). Den nationale ret synes således at råde over en tilstrækkelig vid margen for så vidt angår den fortolkning, som den kan anlægge med hensyn til de nationale bestemmelser, som er omtvistet i hovedsagerne. På denne baggrund synes det at være muligt at vende tilbage til den oprindelige retspraksis, hvorefter den pågældende lovgivning ikke finder anvendelse på disse sagstyper (
52
).
146.
Af de grunde, som jeg har anført i dette forslag til afgørelse, er jeg af den opfattelse, at de præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 102 TEUF, artikel 4, stk. 5, i direktiv 2019/1 og artikel 11 og 13 i direktiv 2005/29, sammenholdt med effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser, såsom artikel 14 i lov nr. 689/81, der fastsætter korte forældelsesfrister og dermed ikke giver de nationale myndigheder med ansvar for at håndhæve ovennævnte EU-retsakter mulighed for at iværksætte tilstrækkelige og effektive midler til at bekæmpe og sanktionere konkurrencebegrænsende og urimelige former for handelspraksis på det indre marked på en effektiv, rimelig og præventiv måde.
VI. Forslag til afgørelse
147.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Artikel 102 TEUF, artikel 4, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11. december 2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked samt artikel 11 og 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis), sammenholdt med effektivitetsprincippet,
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser er til hinder for nationale bestemmelser, såsom artikel 14 i legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (lov nr. 689/81 af 24.11.1981 om ændringer af den strafferetlige ordning), der fastsætter korte forældelsesfrister og dermed ikke giver de nationale myndigheder med ansvar for at håndhæve ovennævnte EU-retsakter mulighed for at iværksætte tilstrækkelige og effektive midler til at bekæmpe og sanktionere konkurrencebegrænsende og urimelige former for handelspraksis på det indre marked på en effektiv, rimelig og præventiv måde.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2005, L 149, s. 22.
(
3
) – EUT 2017, L 345, s. 1.
(
4
) – EFT 2003, L 1, s. 1.
(
5
) – EUT 2019, L 11, s. 3.
(
6
) – På dette punkt har den forelæggende ret lagt »Engel-kriterierne« til grund; jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.6.1976, Engel m.fl. mod Nederlandene (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, §§ 82 og 83).
(
7
) – Henvisning til dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen, (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582).
(
8
) – Jf. i denne henseende S. Albæk, »Consumer Welfare in EU Competition Policy«, Aims and Values in Competition Law, DJØF Publishing, 2013, s. 67 ff., V. Martenet og A. Heinemann, Droit de la concurrence, 2. udg., Schulthess, Genève, 2021, s. 2 ff., G. Pitruzzella, »Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?«, Quaderni costituzionali 3, 2019, s. 601 og 607, og F.J. Säcker, Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, 4. udg., C.H. Beck, München, 2023, punkt 5 ff.
(
9
) – Jf. dom af 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 24), og af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 46).
(
10
) – Jf. dom af 7.12.2010, VEBIC (C-439/08, EU:C:2010:739, præmis 56), og af 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 19).
(
11
) – Jf. i denne retning dom af 11.12.2007, ETI m.fl. (C-280/06, EU:C:2007:775, præmis 21-26), og af 30.1.2020, Generics (UK) m.fl. (C-307/18, EU:C:2020:52, præmis 24 og 26-29 samt den deri nævnte retspraksis). Analogt med hensyn til artikel 101 TEUF jf. dom af 26.10.2023, EDP – Energias de Portugal m.fl. (C-331/21, EU:C:2023:812, præmis 39 og 41-44).
(
12
) – Dom af 11.12.2007 (C-280/06, EU:C:2007:775).
(
13
) – Jf. punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
(
14
) – Jf. navnlig artikel 1, stk. 1, i direktiv 2019/1 samt første, sjette og ottende betragtning hertil.
(
15
) – Dom af 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628, præmis 45), og af 5.5.2022, BPC Lux 2 m.fl. (C-83/20, EU:C:2022:346, præmis 65 og 66).
(
16
) – Dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl. (C-212/04, EU:C:2006:443, præmis 123), og af 23.4.2009, VTB-VAB og Galatea (C-261/07 og C-299/07, EU:C:2009:244, præmis 39).
(
17
) – Jf. dom af 19.9.2018, Bankia (C-109/17, EU:C:2018:735, præmis 31), og af 2.2.2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Vildledende standardforsikringsaftaler), (C-208/21, EU:C:2023:64, præmis 79).
(
18
) – Jf. mit forslag til afgørelse Land Hessen (Databeskyttelsesmyndighedens handlepligt) (C-768/21, EU:C:2024:291), vedrørende pålæggelse af administrative bøder på området for beskyttelse af personoplysninger og på det konkurrenceretlige område.
(
19
) – Dom af 10.3.2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Fuld sygesikring), C-247/20, EU:C:2022:177, præmis 48).
(
20
) – Dom af 28.4.2022, SeGEC m.fl. (C-277/21, EU:C:2022:318, præmis 21).
(
21
) – Dom af 30.9.2020, CPAS de Seraing (C-402/19, EU:C:2020:759, præmis 24).
(
22
) – Dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 37).
(
23
) – Dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 45).
(
24
) – Dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 48).
(
25
) – Dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 181, 184, 199 og 230), af 21.9.2006, Technische Unie mod Kommissionen (C-113/04 P, EU:C:2006:593, præmis 40), af 19.12.2012, Heineken Nederland og Heineken mod Kommissionen (C-452/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:829, præmis 97), og af 30.1.2024, Agentsia Patna infrastruktura (Europæisk finansiering af vejinfrastruktur) (C-471/22, EU:C:2024:99, præmis 41).
(
26
) – Jf. punkt 83 ff. i dette forslag til afgørelse.
(
27
) – Dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 49).
(
28
) – Dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 50).
(
29
) – Dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 51).
(
30
) – Dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen (C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 82).
(
31
) – Dom af 12.1.2017, Timab Industries og CFPR mod Kommissionen (C-411/15 P, EU:C:2017:11, præmis 169).
(
32
) – Dom af 19.9.2018, Bankia (C-109/17, EU:C:2018:735, præmis 29).
(
33
) – Dom af 22.9.2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C-215/21, EU:C:2022:723, præmis 35).
(
34
) – Dom af 1.10.2015, ERSTE Bank Hungary (C-32/14, EU:C:2015:637, præmis 51).
(
35
) – Dom af 8.7.2010, Bulicke (C-246/09, EU:C:2010:418, præmis 36).
(
36
) – Dom af 29.10.2015, BBVA (C-8/14, EU:C:2015:731, præmis 40).
(
37
) – Jf. punkt 101 i dette forslag til afgørelse.
(
38
) – Dom af 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl. (C-798/18 og C-799/18, EU:C:2021:280, præmis 41).
(
39
) – Dom af 7.12.2010, VEBIC (C-439/08, EU:C:2010:739, præmis 63).
(
40
) – Dom af 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied mod Kommissionen (C-105/04 P, EU:C:2006:592, præmis 49).
(
41
) – Dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 182).
(
42
) – Forretningsordenen vedrørende håndhævelsessager på området for forbrugerbeskyttelse og forretningsordenen om håndhævelsessager, som er omfattet af AGCM’s kompetence, fastsætter de processuelle garantier i håndhævelsesfasen (jf. punkt 33 og 41 i dette forslag til afgørelse).
(
43
) – Dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen (C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 117 og 120).
(
44
) – Dom af 28.1.2021, Qualcomm og Qualcomm Europe mod Kommissionen (C-466/19 P, EU:C:2021:76, præmis 32).
(
45
) – Dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen (C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 129 og 130).
(
46
) – Jf. punkt 101 i dette forslag til afgørelse.
(
47
) – Jf. dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 56, 57 og 65).
(
48
) – Jf. dom af 19.9.2019, Rayonna prokuratura Lom (C-467/18, EU:C:2019:765, præmis 59).
(
49
) – Jf. dom af 19.9.2019, Rayonna prokuratura Lom (C-467/18, EU:C:2019:765, præmis 60). Jf. navnlig dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 60), vedrørende fortolkningen af nationale bestemmelser i lyset af EU-retten og nærmere bestemt ordlyden af og formålet med artikel 101 TEUF.
(
50
) – Jf. dom af 19.9.2019, Rayonna prokuratura Lom (C-467/18, EU:C:2019:765, præmis 61).
(
51
) – Jf. punkt 48 og 62 i dette forslag til afgørelse.
(
52
) – Jf. til sammenligning den situation, der er beskrevet i dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 24 og 64), hvori der var tale om to retninger i national retspraksis, hvoraf den første talte for en indskrænkende fortolkning af de nationale bestemmelser om forældelse, og der med den anden blev anlagt en fleksibel fortolkning af de nævnte regler, hvorved kun den sidstnævnte var i overensstemmelse med de EU-retlige krav.