62021CJ0329
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
20. dubna 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Telekomunikace – Sítě a služby elektronických komunikací – Směrnice 2002/21/ES (rámcová směrnice) – Článek 4 odst. 1 – Směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) – Článek 7 – Přidělení práv na užívání frekvencí – Dražba – Holdingová společnost, která není registrována jako poskytovatel služeb elektronických komunikací v dotyčném členském státě – Vyloučení ze zadávacího řízení – Právo na opravný prostředek proti rozhodnutí o přidělení“
Ve věci C‑329/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU podaná rozhodnutím Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) ze dne 18. května 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 26. května 2021, v řízení
DIGI Communications NV
proti
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala,
za účasti:
Magyar Telekom Nyrt.,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení: K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci předsedy pátého senátu, D. Gratsias (zpravodaj), M. Ilešič, I. Jarukaitis a O. Spineanu-Matei, soudci,
generální advokát: G. Pitruzzella,
za soudní kancelář: S. Beer, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 1. června 2022,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za DIGI Communications NV: A. Keller a Gy. Wellmann, ügyvédek,
–
za Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala: K. Géczi, A. Kovács a A. Lapsánszky, jako zmocněnci, jakož i G. Trinn, ügyvéd,
–
za maďarskou vládu: G. Koós, jako zmocněnec,
–
za Evropskou komisi: L. Malferrari a K. Talabér-Ritz, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 20. října 2022,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 33; Zvl. vyd. 13/29, s. 349), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009 (Úř. věst. 2009, L 337, s. 37) (dále jen „rámcová směrnice“), článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 21; Zvl. vyd. 13/29, s. 337), ve znění směrnice 2009/140 (dále jen „autorizační směrnice“) a článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností DIGI Communications NV a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (národní úřad pro komunikace a média, Maďarsko) (dále jen „NMHH“) ve věci rozhodnutí, které posledně uvedený orgán přijal v dražbě a kterým byla přidělena práva na užívání frekvencí spojených s podporou zavádění 5G a doplňkových bezdrátových širokopásmových komunikací (dále jen „sporné rozhodnutí o přidělení“).
Právní rámec
Unijní právo
Rámcová směrnice
3
Článek 4 odst. 1 rámcové směrnice, nadepsaný „Právo na opravný prostředek“, stanoví:
„Členské státy zajistí, aby na vnitrostátní úrovni existovaly účinné mechanismy, v jejichž rámci má každý uživatel nebo podnik zajišťující sítě nebo poskytující služby elektronických komunikací, který je dotčen rozhodnutím vnitrostátního regulačního orgánu [dále jen ‚VRO‘], právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí k subjektu rozhodujícímu o opravném prostředku, který je nezávislý na zúčastněných stranách. Tento subjekt, kterým může být soud, musí mít příslušné odborné znalosti potřebné pro řádný výkon svých funkcí. Členské státy zajistí, aby skutková podstata případu byla řádně posouzena a aby existoval účinný mechanismus pro opravné prostředky.
[…]“
4
Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Cíle politiky a regulační zásady“, v odstavcích 2 a 5 stanoví:
„2.   [VRO] podporují hospodářskou soutěž při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací a přiřazených zařízení a doplňkových služeb mimo jiné tím, že:
a)
zajišťují, aby uživatelé, včetně zdravotně postižených uživatelů, starších uživatelů a uživatelů se zvláštními sociálními potřebami, získali co největší prospěch, pokud jde o výběr, cenu a kvalitu;
b)
zajišťují, aby nedocházelo k narušování nebo omezování hospodářské soutěže v odvětví elektronických komunikací, včetně přenosu obsahu;
d)
podporují účinné používání rádiových frekvencí a zdrojů číslování a zajišťují jejich účinnou správu.
[…]
5.   [VRO] při sledování cílů politik uvedených v odstavcích 2, 3 a 4 uplatňují objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřené regulační zásady, mimo jiné tím, že:
[…]
c)
zajišťují hospodářskou soutěž ku prospěchu spotřebitelů a ve vhodných případech podporují hospodářskou soutěž v oblasti infrastruktury;
[…]“
Autorizační směrnice
5
Článek 2 autorizační směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„1.   Pro účely této směrnice se použijí definice obsažené v článku 2 [rámcové] směrnice.
2.   Použije se rovněž tato definice:
‚obecným oprávněním‘ se rozumí právní rámec zřízený členským státem v souladu s touto směrnicí, který zaručuje práva na zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací a který stanoví zvláštní povinnosti pro tuto oblast, které se mohou vztahovat na všechny nebo na určité druhy sítí a služeb elektronických komunikací.“
6
Článek 3 autorizační směrnice, nazvaný „Obecné oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí volnost v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, které podléhají podmínkám stanoveným v této směrnici. Za tímto účelem nesmějí členské státy bránit podnikům v zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací s výjimkou případů, kdy je to nezbytné z důvodů stanovených v čl. 46 odst. 1 Smlouvy.
2.   Zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací může podléhat pouze obecnému oprávnění, aniž jsou dotčeny zvláštní povinnosti uvedené v čl. 6 odst. 2 nebo práva na užívání uvedená v článku 5. Od dotyčného podniku může být požadováno předložení oznámení, ale nesmí být od něho požadováno získání výslovného rozhodnutí nebo jakéhokoliv jiného správního aktu vydaného [VRO] před uplatněním práv vyplývajících z oprávnění. Po oznámení, je-li požadováno, může podnik zahájit činnost, v případě potřeby s výhradou ustanovení o právech na užívání podle článků 5, 6 a 7.
[…]
3.   Oznámení uvedené v odstavci 2 znamená pouze prohlášení právnické nebo fyzické osoby o úmyslu zahájit zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací učiněné vůči [VRO] a předložení minimálních informací, které jsou nezbytné k tomu, aby umožnily vnitrostátnímu regulačnímu orgánu vést rejstřík nebo seznam podniků zajišťujících sítě nebo poskytujících služby elektronických komunikací. Tyto informace musí být omezeny na míru nezbytně nutnou pro identifikaci poskytovatele, jako je číslo v obchodním rejstříku, kontaktní osoby poskytovatele, adresa poskytovatele, stručný popis sítě nebo služby a předpokládaný termín zahájení činnosti.“
7
Článek 6 autorizační směrnice, nadepsaný „Podmínky, které mohou být spojeny s obecným oprávněním a s právy na užívání rádiových frekvencí a čísel, a zvláštní povinnosti“, v odstavci 1 stanoví:
„Obecné oprávnění pro zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací a práva na užívání rádiových frekvencí a práva na užívání čísel mohou podléhat pouze podmínkám uvedeným v příloze. Tyto podmínky musí být nediskriminační, přiměřené a transparentní a v případě práv na užívání rádiových frekvencí musí být v souladu s článkem 9 směrnice 2002/21/ES (rámcová směrnice).“
8
Článek 7 autorizační směrnice, nadepsaný „Postup pro omezení počtu práv na užívání, která mají být udělena pro užívání rádiových frekvencí“, stanoví:
„1.   Pokud členský stát zvažuje omezení počtu práv na užívání, která mají být udělena pro rádiové frekvence, nebo prodloužení platnosti stávajících práv jinak než v souladu s podmínkami stanovenými pro tato práva, musí mimo jiné:
a)
brát náležitě v úvahu potřebu maximalizovat výhody pro uživatele a usnadnit rozvoj hospodářské soutěže;
[…]
3.   Pokud je třeba omezit udělování práv na užívání rádiových frekvencí, udělují členské státy tato práva na základě výběrových kritérií, která musí být objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřená. Tato výběrová kritéria musí brát náležitě v úvahu splnění cílů článku 8 [rámcové směrnice] a požadavků článku 9 uvedené směrnice.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
9
Dne 18. července 2019 zahájil NMHH podle podrobných pravidel obsažených v „dokumentaci“ zveřejněné téhož dne dražbu, jejímž předmětem bylo přidělení práv na užívání frekvencí spojených s podporou zavádění 5G a doplňkových bezdrátových širokopásmových komunikací (dále jen „sporná dražba“).
10
DIGI Communications, společnost založená v Nizozemsku, která není v Maďarsku zaregistrována jako poskytovatel služeb elektronických komunikací, podala žádost o účast ve sporné dražbě. NMHH měl za to, že tato žádost je formálně neplatná, neboť podle tohoto orgánu společnost DIGI Communications zneužila své právo na účast v dražbě a jednala s cílem vyhnout se dražbě tím, že se pokusila uvést uvedený orgán v omyl.
11
Podle NMHH totiž společnost DIGI Communications podala žádost namísto své maďarské pobočky DIGI Távközlési és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság, která je společností registrovanou v Maďarsku a poskytující tam služby elektronických komunikací. Případná žádost této pobočky by byla vyloučena ze sporné dražby na základě důvodu pro vyloučení stanoveného v dokumentaci.
12
NMHH pokračoval ve sporné dražbě poté, co rozhodl o vyloučení společnosti DIGI Communications.
13
Tato společnost napadla toto rozhodnutí o vyloučení u soudu. Její opravný prostředek byl zamítnut v prvním stupni a ve druhém stupni jej zamítl Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko).
14
NMHH mezitím přijal sporné rozhodnutí o přidělení, kterým přidělil práva na užívání frekvencí, která jsou předmětem sporné dražby, třem poskytovatelům služeb elektronických komunikací přítomným na maďarském trhu.
15
Žalobou podanou k Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko), který je předkládajícím soudem, se společnosti DIGI Communications domáhala zrušení sporného rozhodnutí o přidělení, přičemž svou aktivní legitimaci založila na svém postavení „dotčeného podniku“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice.
16
Předkládající soud si klade otázku ohledně výkladu uvedeného ustanovení, přičemž konstatuje, že tento pojem „dotčený podnik“ v rámcové směrnici není definován, a poukazuje zejména na rozsudky ze dne 21. února 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103), a ze dne 22. ledna 2015, T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24). Konkrétně odkazuje na tři podmínky analyzované Soudním dvorem ve věcech, v nichž byly vydány tyto rozsudky, pro účely prokázání, že je podnik dotčen ve smyslu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice.
17
Podle tohoto soudu tyto podmínky spočívají v prokázání, zaprvé že dotyčný podnik zajišťuje sítě nebo poskytuje služby elektronických komunikací a představuje konkurenta adresáta či adresátů rozhodnutí dotyčného VRO, zadruhé že toto rozhodnutí je přijato v rámci řízení, jehož cílem je ochrana hospodářské soutěže a zatřetí že uvedené rozhodnutí může mít dopad na postavení tohoto podniku na trhu.
18
Za těchto podmínek se Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
a)
Může být za konkurenta podniků, které jsou adresáty rozhodnutí vydaného [VRO] ve smyslu čl. 4 odst. 1 [rámcové směrnice], považován podnik, který je registrován v jiném členském státě, v němž rovněž působí, a jenž sám o sobě neposkytuje služby elektronických komunikací na trhu, jehož se dané rozhodnutí týká, za předpokladu, že na referenčním trhu je přítomen jeden z podniků, který je prvně jmenovaným podnikem přímo ovládán a jenž na tomto trhu působí jako poskytovatel služeb a soutěží na něm s podniky, které jsou adresáty zmíněného rozhodnutí?
b)
Je k zodpovězení první otázky písm. a) nezbytné posoudit, zda mateřská společnost, která má v úmyslu podat opravný prostředek, tvoří hospodářskou jednotku s podnikem, jejž ovládá a který soutěží na referenčním trhu?
2)
a)
Představuje dražba, kterou uskutečňuje [VRO] ve smyslu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice a článku 7 autorizační směrnice a jejímž předmětem jsou práva na užívání frekvencí na podporu zavádění sítě 5G související s doplňkovými službami bezdrátových širokopásmových komunikací, postup, jehož cílem je ochrana hospodářské soutěže? Je třeba mít rovněž za to, že rozhodnutí [VRO], kterým se prohlašuje výsledek zmíněné dražby, má za cíl ochranu hospodářské soutěže v tomto smyslu?
b)
Pokud Soudní dvůr zodpoví druhou otázku písm. b) kladně, je cíl spočívající v ochraně hospodářské soutěže, který je sledován zmíněným rozhodnutím, narušen skutečností, že [VRO] prostřednictvím konečného rozhodnutí obsaženého v samostatném usnesení odepřel podniku, který podává opravný prostředek k soudu, možnost registrace jeho nabídky, což mělo za následek, že se posledně jmenovaný podnik nemohl zúčastnit dražby, a tudíž není adresátem rozhodnutí, kterým byl určen výsledek této dražby?
3)
a)
Musí být čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice vykládán ve světle článku 47 [Listiny] v tom smyslu, že právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí [VRO] přiznává pouze podniku:
–
jehož postavení na trhu je bezprostředně a skutečně dotčeno daným rozhodnutím nebo
–
u něhož je vzhledem k jeho postavení na trhu prokazatelně vysoce pravděpodobné, že by mohl být daným rozhodnutím dotčen, nebo
–
jehož postavení na trhu by mohlo být daným rozhodnutím bezprostředně nebo nepřímo dotčeno?
b)
Je dotčení, které je uvedeno v třetí otázce písm. a), samo o sobě prokázáno skutečností, že podnik podal nabídku v dražbě, to znamená, že měl v úmyslu se dražby zúčastnit, avšak nebylo mu to umožněno vzhledem k nesplnění požadavků, nebo od něj může soud oprávněně požadovat, aby toto dotčení prokázal rovněž předložením důkazů?
4)
Musí se ve světle odpovědí na první až třetí předběžnou otázku vykládat čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice, ve spojení s článkem 47 [Listiny], v tom smyslu, že za podnik poskytující služby elektronických komunikací, který je dotčen rozhodnutím [VRO], kterým se prohlašuje výsledek dražby práv na užívání frekvencí na podporu zavádění 5G souvisejících s doplňkovými službami bezdrátových širokopásmových komunikací, a jenž má z tohoto důvodu právo podat opravný prostředek, se považuje takový podnik, který:
a)
nevykonává na referenčním trhu žádnou hospodářskou činnost spočívající v poskytování služeb, avšak na témže trhu poskytuje služby elektronických komunikací podnik, jejž prvně jmenovaný podnik přímo ovládá, a
b)
jemuž byl odepřen zápis do dražby pravomocným a konečným rozhodnutím [VRO] dříve, než bylo přijato rozhodnutí, kterým byl prohlášen napadený výsledek dražby, což tento podnik vyloučilo z následné účasti v dražbě?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
19
NMHH ve svém vyjádření tvrdí, že předběžné otázky nejsou pro řešení sporu v původním řízení relevantní. V podstatě má za to, že otázka použití čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice v projednávaném případě nevyvstává s ohledem na skutečnost, že maďarský právní řád stanoví opravné prostředky, které mají k dispozici podniky, které jsou stejně jako společnost DIGI Communications vyloučeny z takové dražby, jako je dražba dotčená ve věci v původním řízení, a které vzhledem k tomu, že využily tyto opravné prostředky, již nemohou být považovány za dotčené rozhodnutím o ukončení takové dražby.
20
Podle ustálené judikatury Soudního dvora přísluší pouze vnitrostátnímu soudu, kterému byl spor předložen a který musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 2. října 2018, Ministerio Fiscal, C‑207/16, EU:C:2018:788, bod 45 a citovaná judikatura).
21
V projednávané věci, jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, se položené otázky týkají zejména výkladu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice a článku 7 autorizační směrnice. Požadovaný výklad se navíc jeví jako nezbytný pro vyřešení sporu v původním řízení, jehož existence mimoto není zpochybněna, a předkládající soud v tomto rozhodnutí poskytl skutkové a právní poznatky dostatečné k tomu, aby Soudní dvůr mohl na tyto otázky užitečně odpovědět. Kromě toho se argumenty uvedené NMHH v podstatě vztahují k oblasti působnosti, jakož i k dosahu, a tedy výkladu ustanovení unijního práva, kterých se týkají předběžné otázky. Takové argumenty týkající se merita položených otázek nemohou vést k jejich nepřípustnosti [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. října 2022, Proximus (Veřejné elektronické účastnické seznamy), C‑129/21, EU:C:2022:833, bod 59 a citovaná judikatura].
22
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že tyto otázky jsou přípustné.
K věci samé
23
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny. Soudní dvůr může kromě toho zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal (rozsudek ze dne 14. května 2020, T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, bod 45 a citovaná judikatura).
K druhé otázce
24
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat na prvním místě, je, zda článek 7 autorizační směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že cílem výběrového řízení pro účely přidělení práv na užívání frekvencí a rozhodnutí o přidělení, ke kterému toto řízení vede, je ochrana hospodářské soutěže, a v případě kladné odpovědi na tuto otázku, zda skutečnost, že takové řízení zahrnuje fázi přezkumu souladu případných žádostí se související zadávací dokumentací, která může vést ke konečnému vyloučení uchazeče z tohoto řízení, může být považována za odporující tomuto cíli.
25
Zaprvé je třeba uvést, že čl. 7 odst. 1 písm. a) autorizační směrnice vyžaduje, aby členské státy při zvažování, zda je vhodné omezit počet práv na užívání, která mají být udělena pro rádiové frekvence, nebo prodloužit platnost stávajících práv jinak než v souladu s podmínkami stanovenými pro tato práva, braly náležitě v úvahu potřebu usnadnit rozvoj hospodářské soutěže. Kromě toho odstavec 3 tohoto článku upřesňuje, že pokud je třeba omezit udělování takových práv, udělují členské státy tato práva na základě výběrových kritérií, která musí být objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřená a musí brát náležitě v úvahu splnění cílů článku 8 rámcové směrnice.
26
Jak již Soudní dvůr rozhodl, článek 8 rámcové směrnice ukládá členským státům povinnost zajistit, aby VRO přijímaly veškerá přiměřená opatření, která směřují k podpoře hospodářské soutěže při poskytování služeb elektronických komunikací tím, že zajišťují, aby nedocházelo k narušování nebo omezování hospodářské soutěže v odvětví elektronických komunikací, a odstraňují zbývající překážky pro poskytování uvedených služeb na unijní úrovni (rozsudek ze dne 26. července 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, bod 37 a citovaná judikatura).
27
Mimoto právní rámec použitelný v projednávané věci je založen zejména na cíli účinné a nenarušené hospodářské soutěže a směřuje k jejímu rozvoji, při dodržení zejména zásad rovného zacházení a proporcionality (rozsudek ze dne 26. července 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, bod 42).
28
Z výše uvedeného vyplývá, že takové řízení, jako je sporná dražba, a v důsledku toho i rozhodnutí o přidělení, ke kterému toto řízení vede, mají za cíl podporovat a rozvíjet účinnou a nenarušenou hospodářskou soutěž při dodržení zásad rovného zacházení a proporcionality.
29
Zadruhé je třeba uvést, že předkládající soud se táže, zda je tento cíl spočívající v podpoře a rozvoji účinné a nenarušené hospodářské soutěže zpochybněn skutečností, že dotyčný VRO samostatným rozhodnutím odmítl zaregistrovat žádost podniku, který z tohoto důvodu již není adresátem rozhodnutí o ukončení dotčené dražby.
30
Pokud jde o řízení o přidělování rádiových frekvencí, právní rámec použitelný v projednávané věci v zásadě umožňuje omezit z důvodu jejich nedostatku a pro potřeby jejich účinného využití množství práv na užívání rádiových frekvencí, která budou přidělena (rozsudek ze dne 26. července 2017, Europa Way a Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, bod 73). Členské státy mají v tomto ohledu s výhradou dodržení cílů a povinností stanovených použitelným právním rámcem svobodu volby mezi zavedením bezplatných či úplatných konkurenčních či srovnávacích řízení, přičemž vnitrostátní soud musí ověřit, zda je takové výběrové řízení v souladu s těmito cíli a povinnostmi (rozsudek ze dne 26. července 2017, Europa Way a Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, body 65 a 66).
31
Z toho vyplývá, že členské státy mají prostor pro uvážení, pokud jde o povahu a podmínky řízení pro přidělování frekvencí, které organizují, a že v zásadě není důvod mít za to, že takové řízení nemůže zahrnovat fázi přezkumu souladu případných žádostí se zadávací dokumentací vypracovanou VRO, ve které případně dojde k vyloučení z tohoto řízení některých subjektů, které podaly žádost, za podmínky, že lze mít za to, že uvedené řízení jako celek splňuje požadavky a podmínky stanovené v článku 7 autorizační směrnice.
32
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že článek 7 autorizační směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že výběrové řízení na přidělení práv na užívání frekvencí a rozhodnutí o přidělení, ke kterému toto řízení vede, mají za cíl podporovat a rozvíjet účinnou a nenarušenou hospodářskou soutěž při dodržení zásad rovného zacházení a proporcionality. Skutečnost, že takové řízení zahrnuje fázi přezkumu souladu případných žádostí se související zadávací dokumentací, není v rozporu s tímto cílem za podmínky, že uvedené řízení jako celek splňuje požadavky a podmínky stanovené v tomto článku 7.
K první, třetí a čtvrté otázce
33
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je článek 4 rámcové směrnice výrazem zásady účinné soudní ochrany, která je zajištěna ustanoveními článku 47 Listiny, podle níž přísluší soudům členských států zajistit soudní ochranu práv, která procesním subjektům vyplývají z unijního práva (rozsudek ze dne 13. října 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej a Petrotel, C‑231/15, EU:C:2016:769, bod 20, jakož i citovaná judikatura).
34
V situaci uvedené v článku 4 rámcové směrnice se požadavek přiznat účinnou soudní ochranu, který upravuje uvedený článek, musí rovněž použít na uživatele a podniky, kterým mohou vyplývat práva z právního řádu Unie, zejména ze směrnic o elektronických komunikacích, a jejichž práva jsou dotčena rozhodnutím VRO (rozsudek ze dne 22. ledna 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, bod 34 a citovaná judikatura).
35
Kromě toho, jak bylo připomenuto v bodě 26 tohoto rozsudku, v souladu s čl. 8 odst. 2 rámcové směrnice mají VRO povinnost podporovat hospodářskou soutěž při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací a přiřazených zařízení a doplňkových služeb zejména tím, že zajišťují, aby nedocházelo k narušování nebo omezování hospodářské soutěže v odvětví elektronických komunikací, takže striktní výklad čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice v tom smyslu, že nepřiznává právo na opravný prostředek jiným osobám než adresátům rozhodnutí VRO, by byl stěží slučitelný s obecnými cíli a právními zásadami vyplývajícími pro VRO z článku 8 rámcové směrnice, a zejména s cílem podpory hospodářské soutěže (rozsudek ze dne 22. ledna 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, body 36 a citovaná judikatura).
36
Podle ustálené judikatury se tak čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice týká jak adresátů dotčeného rozhodnutí, tak jiných podniků poskytujících sítě nebo služby elektronických komunikací, které mohou být konkurenty těchto adresátů, pokud může mít toto rozhodnutí vliv na jejich postavení na trhu (rozsudek ze dne 22. ledna 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, bod 37).
37
Nicméně na rozdíl od toho, z čeho zřejmě vycházel předkládající soud a jak rovněž uvedl generální advokát v bodě 24 svého stanoviska, z této judikatury nelze vyvodit, že by působnost čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice byla kromě těchto adresátů omezena pouze na podniky konkurující takovým adresátům.
38
Ze samotného znění tohoto ustanovení totiž vyplývá, že členským státům je uložena povinnost přiznat právo podat opravný prostředek každému uživateli nebo podniku, který jednak „zajišťuje sítě nebo poskytuje služby elektronických komunikací“, a jednak je „dotčen“ rozhodnutím VRO, které hodlá napadnout, aniž toto právo omezuje pouze na konkurenty adresátů tohoto rozhodnutí.
39
Vzhledem k výše uvedenému a s ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 23 tohoto rozsudku je třeba mít za to, že podstatou první, třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že právo podat opravný prostředek přiznává podniku,
–
který se tím, že podal žádost, účastnil dražby v odvětví elektronických komunikací vedenou VRO jiného členského státu, než ve kterém je usazen a provozuje svou činnost,
–
který sám neposkytuje službu elektronických komunikací na trhu členského státu dotčeného tímto řízení, ale který přímo kontroluje podnik působící na tomto trhu, a
–
na nějž se vztahovalo rozhodnutí tohoto VRO o zamítnutí registrace jeho žádosti v rámci uvedeného řízení z důvodu, že nesplňuje požadované podmínky, a které se následně stalo konečným,
za účelem zpochybnění následného rozhodnutí, kterým uvedený VRO přidělil v dražbě dotyčnou zakázku třetím osobám.
40
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že výklad čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice Soudním dvorem, který – jak bylo připomenuto v bodě 33 tohoto rozsudku – představuje výraz zásady účinné soudní ochrany, která je zajištěna ustanoveními článku 47 Listiny, musí zohlednit význam tohoto základního práva, jak vyplývá ze systému jí zavedeného jako celku. Zejména je nutno zohlednit, že čl. 52 odst. 1 Listiny umožňuje omezit výkon práv v ní zakotvených, avšak toto ustanovení vyžaduje, aby každé omezení respektovalo podstatu dotčeného základního práva a bylo s ohledem na zásadu proporcionality nezbytné a skutečně odpovídalo cílům obecného zájmu uznaným Unií (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. června 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 51).
41
Kromě toho podle ustálené judikatury je třeba vzít pro výklad ustanovení unijního práva v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jíž je součástí (rozsudek ze dne 22. ledna 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, bod 32 a citovaná judikatura).
42
V projednávaném případě je třeba zaprvé připomenout, že ani rámcová směrnice, ani autorizační směrnice neobsahují definici pojmu „poskytovatel služeb elektronických komunikací“ (rozsudek ze dne 30. dubna 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, bod 55). Pro upřesnění dosahu tohoto pojmu je tedy třeba odkázat na normativní rámec zavedený autorizační směrnicí, jakož i na cíle sledované všemi relevantními ustanoveními.
43
Je třeba připomenout, že podle článku 3 autorizační směrnice členské státy zajistí volnost v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, s výhradou podmínek stanovených v této směrnici. Zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací může v souladu s odstavcem 2 tohoto článku 3 podléhat pouze obecnému oprávnění, které podle čl. 2 odst. 2 uvedené směrnice představuje právní rámec zřízený členským státem v souladu s touto směrnicí, který zaručuje práva na zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací a stanoví zvláštní povinnosti pro tuto oblast, které se mohou vztahovat na všechny nebo na určité druhy sítí a služeb elektronických komunikací.
44
Podle čl. 6 odst. 1 autorizační směrnice může obecné oprávnění pro zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací podléhat pouze podmínkám uvedeným v příloze této směrnice, které musí být nediskriminační, přiměřené a transparentní.
45
Kromě toho čl. 3 odst. 2 druhá věta uvedené směrnice uvádí, že „[o]d dotyčného podniku může být požadováno předložení oznámení, ale nesmí být od něho požadováno získání výslovného rozhodnutí nebo jakéhokoliv jiného správního aktu vydaného [VRO] před uplatněním práv vyplývajících z oprávnění“. Odstavec 3 tohoto článku v tomto ohledu upřesňuje, že oznámení uvedené v tomto odstavci 2 znamená pouze prohlášení právnické nebo fyzické osoby „o úmyslu zahájit zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací“ učiněné vůči VRO.
46
Z výše uvedeného vyplývá, že v takovém členském státě, jako je podle informací, které na jednání poskytl NMHH, Maďarsko, jež ukládá zúčastněným podnikům povinnost podat oznámení ve smyslu čl. 3 odst. 2 autorizační směrnice, musí toto oznámení předložit tyto podniky pouze před zahájením faktického zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací. Nelze tak vyloučit, že se podnik, který má v úmyslu zahájit takovou činnost, může před předložením takového oznámení dotyčnému VRO účastnit takového řízení, jako je sporná dražba.
47
S ohledem na toto konstatování by přiznání postavení podniku „zajišťujícího sítě nebo poskytujícího služby elektronických komunikací“ pro účely uplatnění čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice pouze podnikům, které již předložily oznámení příslušnému VRO, v zásadě znamenalo vyloučení ze soudní ochrany, která je zde zaručena každému novému subjektu, který si přeje vstoupit na trh, včetně operátorů, kteří se ucházeli o účast v dražbě za účelem faktického vstupu na trh. Takový výklad čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice ve spojení s výše uvedenými ustanoveními autorizační směrnice by přitom nerespektoval podstatu základního práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny, jelikož by zbavil takové operátory jakékoli možnosti napadnout rozhodnutí, které by mohlo nepříznivě zasáhnout do jejich právního postavení, a byl by v rozporu jak s cíli připomenutými v bodě 26 tohoto rozsudku, tak s judikaturou citovanou v jeho bodech 33 až 36.
48
K tomu, aby mu bylo přiznáno postavení podniku „zajišťujícího sítě nebo poskytujícího služby elektronických komunikací“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice, nemusí podnik nezbytně předložit příslušným orgánům dotyčného členského státu formální oznámení v případě, že by takové oznámení bylo vyžadováno právem tohoto členského státu na základě čl. 3 odst. 2 autorizační směrnice, ani obecněji působit již na trhu tohoto členského státu, pokud tento podnik splňuje objektivní podmínky, kterým v uvedeném členském státě podléhá obecné oprávnění stanovené v posledně uvedeném ustanovení, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
49
Má se tedy za to, že požadavky uvedené v předchozím bodě splňuje podnik, který, ačkoli ještě nevstoupil na trh, se tím, že podal žádost, účastnil takového řízení, jako je sporná dražba, za podmínky splnění těchto objektivních podmínek, a to bez ohledu na to, zda vlastní pobočku, která je přítomna na trhu.
50
Pokud jde zadruhé o podmínku stanovenou v čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice, podle níž musí být podnik „dotčen“ rozhodnutím VRO, jež hodlá napadnout, musí být tato podmínka považována za splněnou, pokud toto rozhodnutí může mít vliv na postavení tohoto podniku na trhu nebo pokud jsou práva, která pro něj vyplývají z unijního práva, uvedeným rozhodnutím potenciálně dotčena (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. února 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, body 32 a 39, jakož i ze dne 22. ledna 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, bod 37). Tato podmínka je tedy splněna, pokud jsou práva dotyčného podniku potenciálně dotčena rozhodnutím dotyčného VRO z důvodu jednak jeho obsahu a jednak prováděné nebo zamýšlené činnosti tohoto podniku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. dubna 2008, Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, bod 176).
51
Podnik, který se podáním žádosti účastnil takové dražby, jako je sporná dražba, je tudíž dotčen ve smyslu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice, jak je vykládán Soudním dvorem v judikatuře připomenuté v předchozím bodě, rozhodnutím VRO na závěr této dražby.
52
Konkrétní kroky takového podniku spočívající v podání žádosti o účast v dražbě za účelem faktického vstupu na trh, jehož se týká tato dražba, totiž v zásadě stačí k prokázání toho, že rozhodnutí, kterým VRO ukončuje tuto dražbu přidělením práv na užívání rádiových frekvencí, které uvedený podnik doufal, že získá, třetím osobám, má svým obsahem dopad na činnost zamýšlenou týmž podnikem, a v důsledku toho se potenciálně dotýká jeho práv ve smyslu tohoto ustanovení.
53
Pouhá skutečnost, že takový podnik byl vyloučen z dražby, jež vedla k rozhodnutí o přidělení, kterým byla tato dražba ukončena, rozhodnutím, které se stalo konečným, jak je tomu v projednávaném případě, což však přísluší ověřit předkládajícímu soudu, nemůže zbavit uvedený podnik jeho postavení podniku dotčeného uvedeným rozhodnutím o přidělení ve smyslu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice.
54
Je třeba dodat, že Soudní dvůr již rozhodl v souvislosti s veřejnými zakázkami, na které se vztahuje směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. 1989, L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), že právní zájem uchazeče vyloučeného ze zadávacího řízení na podání žaloby proti rozhodnutí o zadání této zakázky nemůže být vyvozen z toho, že by uvedený uchazeč případně mohl mít příležitost získat dotčenou zakázku, kdyby se veřejný zadavatel rozhodl v návaznosti na zrušení tohoto rozhodnutí zahájit nové zadávací řízení (usnesení ze dne 17. května 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C‑787/21, nezveřejněné, EU:C:2022:414, bod 27).
55
Tato směrnice však ve svém čl. 2a odst. 2 v podstatě stanoví, že uchazeči a zájemci musí mít právo na přezkum rozhodnutí o zadání zakázky, pokud jsou „dotčeni“, v tom smyslu, že „nebyli s konečnou platností vyloučeni“. V rozsudku ze dne 21. prosince 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, body 72 a 75), dospěl Soudní dvůr k závěru, že takoví uchazeči, kteří byli vyloučeni s odkazem na toto ustanovení, nemají právní zájem na podání opravného prostředku.
56
Je přitom nutno konstatovat, že rámcová směrnice neobsahuje žádné ustanovení obdobné čl. 2a odst. 2 směrnice 89/665. Pokud jde tedy o ustanovení, které omezuje základní právo na účinnou soudní ochranu, a s ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 40 tohoto rozsudku, která zdůrazňuje význam zásady proporcionality v tomto kontextu, není namístě použít stejný přístup per analogiam pro účely výkladu čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice, jelikož normotvůrce nepovažoval za nezbytné zahrnout takové ustanovení do posledně uvedené směrnice.
57
Je tedy třeba mít za to, že v kontextu opravného prostředku podaného na základě čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice podnikem za účelem napadení rozhodnutí o přidělení, jímž byla ukončena dražba, které se tento podnik svou žádostí účastnil, ale ze které byl předchozím rozhodnutím, které se stalo konečným, vyloučen, lze právní zájem tohoto podniku na podání opravného prostředku vyvodit zejména z toho, že by se mohl případně účastnit nové dražby týkající se přidělení týchž práv na užívání rádiových frekvencí, a případně by mu mohla být tato práva přidělena, kdyby se veřejný zadavatel rozhodl v návaznosti na zrušení uvedeného rozhodnutí takové řízení zahájit.
58
Zatřetí je však třeba připomenout význam zásady překážky věci rozsouzené jak v unijním právním řádu, tak ve vnitrostátních právních řádech. Za účelem zajištění stability práva a právních vztahů, jakož i řádného výkonu spravedlnosti, je totiž důležité, aby soudní rozhodnutí, která se po vyčerpání dostupných prostředků nápravy nebo po uplynutí lhůt stanovených pro tyto opravné prostředky stala konečnými, již nemohla být zpochybněna (rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 185 a citovaná judikatura).
59
Pokud podal podnik, který byl vyloučen z takové dražby, jako je sporná dražba, rozhodnutím VRO, které se stalo konečným v návaznosti na soudní rozhodnutí, podle čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice opravný prostředek za účelem napadení rozhodnutí o přidělení, kterým byla ukončena tato dražba, tak tímto opravným prostředkem nesmí být dotčena překážka věci pravomocně rozsouzené, která se váže k tomuto soudnímu rozhodnutí.
60
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že podle judikatury Soudního dvora se překážka věci pravomocně rozsouzené váže pouze ke skutkovým a právním otázkám, které byly skutečně nebo nutně rozhodnuty soudním rozhodnutím (rozsudek ze dne 16. července 2009, Komise v. Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, bod 102 a citovaná judikatura). Uplatnění zásady překážky věci rozsouzené tak v projednávané věci v zásadě závisí na rozsahu žaloby podané společností DIGI Communications za účelem zpochybnění sporného rozhodnutí o přidělení, a tedy na případném překrytí tohoto rozsahu a rozsahu soudního rozhodnutí, kterým byl s konečnou platností zamítnut opravný prostředek proti rozhodnutí o jejím vyloučení ze sporné dražby. Konkrétně, jak v podstatě uvádí generální advokát v bodě 86 svého stanoviska, závisí to na otázce, zda společnost DIGI Communications napadá sporné rozhodnutí o přidělení s cílem zpochybnit své vyloučení z této dražby, přičemž napadá skutečnost, že na ni bylo uplatněno nezákonné kritérium pro vyloučení, nebo zda zpochybňuje zákonnost přidělení práv na užívání frekvencí z jiných důvodů, než které byly důvodem pro její vyloučení z uvedené dražby.
61
S ohledem na všechny výše uvedené důvody je třeba na první, třetí a čtvrtou otázku odpovědět tak, že čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že přiznává právo podat opravný prostředek podniku,
–
který se tím, že podal žádost, účastnil dražby v odvětví elektronických komunikací vedenou VRO jiného členského státu, než ve kterém je tento podnik usazen a provozuje svou činnost,
–
který sám neposkytuje službu elektronických komunikací na trhu členského státu dotčeného tímto řízení, ale jenž splňuje objektivní podmínky, kterým v tomto členském státě podléhá obecné oprávnění stanovené v čl. 3 odst. 2 autorizační směrnice, a to bez ohledu na to, zda případně kontroluje jiný podnik, který je na tomto trhu přítomen, a
–
na nějž se vztahovalo rozhodnutí VRO o zamítnutí registrace jeho žádosti v rámci uvedeného řízení z důvodu, že nesplňuje požadované podmínky, přičemž se toto rozhodnutí v návaznosti na soudní rozhodnutí zamítající opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí stalo konečným,
za účelem zpochybnění následného rozhodnutí, kterým dotčený VRO přidělil v dražbě dotyčnou zakázku třetím osobám, a to za podmínky, že opravným prostředkem podaným tímto podnikem nebude dotčena překážka věci pravomocně rozsouzené, která se váže k tomuto soudnímu rozhodnutí.
K nákladům řízení
62
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009,
musí být vykládán v tom smyslu, že
–
výběrové řízení na přidělení práv na užívání frekvencí a rozhodnutí o přidělení, ke kterému toto řízení vede, mají za cíl podporovat a rozvíjet účinnou a nenarušenou hospodářskou soutěž při dodržení zásad rovného zacházení a proporcionality;
–
skutečnost, že takové řízení zahrnuje fázi přezkumu souladu případných žádostí se související zadávací dokumentací, není v rozporu s tímto cílem za podmínky, že uvedené řízení jako celek splňuje požadavky a podmínky stanovené v tomto článku 7.
2)
Článek 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací, ve znění směrnice 2009/140, ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie
musí být vykládán v tom smyslu, že přiznává právo podat opravný prostředek podniku,
–
který se tím, že podal žádost, účastnil dražby v odvětví elektronických komunikací vedenou vnitrostátním regulačním orgánem jiného členského státu, než ve kterém je usazen a provozuje svou činnost,
–
který sám neposkytuje službu elektronických komunikací na trhu členského státu dotčeného tímto řízení, ale jenž splňuje objektivní podmínky, kterým v tomto členském státě podléhá obecné oprávnění stanovené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2002/20, ve znění směrnice 2009/140, a to bez ohledu na to, zda případně kontroluje jiný podnik, který je na tomto trhu přítomen, a
–
na nějž se vztahovalo rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu o zamítnutí registrace jeho žádosti v rámci uvedeného řízení z důvodu, že nesplňuje požadované podmínky, přičemž se toto rozhodnutí v návaznosti na soudní rozhodnutí zamítající opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí stalo konečným,
za účelem zpochybnění následného rozhodnutí, kterým dotčený vnitrostátní regulační orgán přidělil v dražbě dotyčnou zakázku třetím osobám, a to za podmínky, že opravným prostředkem podaným tímto podnikem nebude dotčena překážka věci pravomocně rozsouzené, která se váže k tomuto soudnímu rozhodnutí.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.