62005CC0134_LV
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Ar šo prasību, kas celta saskaņā ar EKL 226. pantu, lūgts atzīt, ka, izvirzot dažādus nosacījumus parādu piedziņai ārpustiesas ceļā, kas piemērojami arī gadījumos, kad šādu darbību veic citās dalībvalstīs dibināti uzņēmumi, Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas izriet no EKL 43. panta un EKL 49. panta.
I – Atbilstošās tiesību normas un pirmstiesas procedūra
2. Itālijas Likumā par sabiedrisko drošību, kas pieņemts ar 1931. gada 18. jūnija karaļa dekrētu Nr. 773 (1931. gada 26. jūnija GURI
Nr. 146, kārtējais pielikums) un interpretēts un papildināts Iekšlietu ministrijas 1996. gada 2. jūlija cirkulārā (turpmāk tekstā – “Itālijas tiesiskais regulējums”), būtībā paredzēts, ka:
– parādu piedziņai ārpustiesas ceļā ir jāiegūst darbības licence, ko izsniedz vietējā policijas iestāde ( Questore );
– licence ir spēkā tikai tajās telpās, kuras īpaši norādītas licencē;
– darbība atļauta tikai tās provinces teritorijā, kurā izsniegta licence;
– vietējai policijas iestādei ( Questore ) ir tiesības licences piešķiršanai izvirzīt vēl citus nosacījumus papildus likumā paredzētajiem, lai nodrošinātu sabiedrības paļāvības aizsardzību;
– licences turētājam ir pienākums savās telpās pastāvīgi un redzamā veidā turēt izkārtni, kurā norādītas visas darbības, kuras viņš veic, un to izcenojumi; šādi uzņēmumi nedrīkst veikt citas darbības, kas nav norādītas izkārtnē;
– jānosaka objektīvi un vienveidīgi parametri, lai novērstu pārāk lielas atšķirības starp vienā provincē piemērotajiem izcenojumiem;
– parādu ārpustiesas piedziņas uzņēmumi nevar veikt finanšu darbības, kas regulētas 1993. gada 1. septembra likumdošanas dekrētā Nr. 385/93 par banku darbībām un kredītu izsniegšanu (1993. gada 30. septembra GURI Nr. 92, kārtējais pielikums), kuras atstātas vienīgi to finanšu starpnieku kompetencē, kas uzskaitīti Finanšu ministrijas attiecīgajā reģistrā.
3. Tā kā Eiropas Kopienu Komisija uzskatīja, ka lielākā daļa no minētajiem noteikumiem ir pretrunā EKL 43. pantam un EKL 49. pantam, tā 2002. gada 21. martā Itālijas Republikai nosūtīja brīdinājuma vēstuli. Itālijas valdība apstrīdēja, ka varētu būt pārkāpti EK līguma noteikumi, un atbildēja, ka izveidota darba grupa, kurai uzticēts apsvērt iespējamos grozījumus attiecīgajā tiesiskajā regulējumā, un Komisijai nosūtīja vēstuli, kurā paziņots par attiecīga likumprojekta izstrādi. Tā kā Komisijai netika iesniegts ne minētā likumprojekta teksts, ne tā plānotās pieņemšanas grafiks, Komisija 2004. gada 7. jūlijā sniedza argumentētu atzinumu. Tā kā arī tas palika bez rezultātiem, Komisija 2005. gada 22. martā Tiesā cēla šo prasību.
II – Vērtējums
4. Parādu piedziņu ārpustiesas ceļā var definēt kā “visas darbības vai praksi ar mērķi mudināt parādnieku segt neatmaksātu parādu, izņemot parādu piedziņu, pamatojoties uz izpildu rakstu” (2) . Šādas darbības veikšana regulēta vairākos Itālijas tiesību aktos. Komisija uzskata, ka Itālijas tiesiskais regulējums vairākos aspektos neatbilst EKL 43. pantam un EKL 49. pantam. Precīzāk, Komisija pret to izvirzījusi astoņus iebildumus; daži no tiem gan ir tik cieši saistīti, ka analīzes skaidrības labad Komisijas argumentus var apvienot piecos punktos.
5. Prasības pieteikumā Komisija lūdz Tiesu vēlreiz precizēt, cik liela ir dalībvalstu rīcības brīvība, regulējot tādas saimnieciskas darbības veikšanu, kas vēl nav regulēta Kopienas tiesību aktos.
6. Šajā sakarā vispirms jau jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas judikatūru tad, kad “kādas profesionālas darbības veikšana nav saskaņota, tās regulējums principā paliek dalībvalstu ziņā, taču, īstenojot savu kompetenci minētajā jomā, tām jāievēro Līgumā nostiprinātās pamatbrīvības” (3) . Bez šaubām, pārvietošanās un aprites brīvības kā, piemēram, tiesības veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvība, nav vērstas uz valstu ekonomikas sistēmu liberalizāciju, liedzot jebkādu valsts tiesisko regulējumu, kas varētu ietekmēt saimniecisko un tirdzniecības brīvību; pretējā gadījumā tās draudētu dalībvalstīm atņemt likumdošanas pilnvaras ekonomikas jomā. Minēto pamatbrīvību mērķis ir sekmēt valstu tirgu savstarpējo atvērtību, mudinot uzņēmumus veikt pārrobežu darbību. Šādā nolūkā tām jāaptver visas pārrobežu situācijas un jāaizliedz ne tikai jebkāda tieša vai netieša diskriminācija pēc valsts piederības, ko pieļāvušas dalībvalstis, bet arī visi dalībvalstu pasākumi, kuru dēļ pārrobežu situācijām tiek piemērota nelabvēlīgāka attieksme nekā situācijām, kas pilnībā saistītas tikai ar vienu valsti (4) . Citiem vārdiem, atbilstoši iekšējā tirgus jēgai tās kalpo, lai nodrošinātu, ka diskriminācija, kas traucē izmantot tiesības, kuras izriet no pārvietošanās un aprites brīvībām, tiktu izskausta tiesas ceļā. Līdz ar to dalībvalstīm no pārvietošanās un aprites brīvībām izriet pienākums ņemt vērā to, kā dalībvalstu regulējošie pasākumi ekonomikas jomā ietekmē Kopienas pilsoņus, kas vēlas izmantot savas no pārvietošanās un aprites brīvībām izrietošās tiesības.
7. Precīzāk, mazāk labvēlīgas attieksmes piemērošana pārrobežu situācijās, ko aizliedz pārvietošanās un aprites brīvības princips, var izpausties dažādi. To, protams, var izraisīt diskriminācija, kad attiecīgās dalībvalsts pilsoņiem paredzētas priekšrocības. Turklāt to var izraisīt šķēršļi pieejai tirgum, vienalga vai ar valsts tiesisko regulējumu tiek aizsargāta to uzņēmēju nostiprinātā situācija, kas dibināti attiecīgās dalībvalsts tirgū (5), vai apgrūtina pārrobežu darbības veikšanu (6) vai tirdzniecību starp dalībvalstīm.
8. Komisijas iebildumu attiecināmība jāvērtē, ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus.
9. Turpmākie argumenti apliecinās, ka minētie iebildumi ir pamatoti. Tas nenozīmē, ka dalībvalsts nedrīkstētu regulēt darbību parādu ārpustiesas piedziņas jomā. Bez šaubām, ir pat vēlams, lai tas tiktu darīts. Tomēr nosacījumi, ko Itālijas Republika izvirzījusi šādas darbības veikšanai, pārāk ierobežo uzņēmējdarbības un pakalpojumu sniegšanas brīvību.
A – Prasība iegūt darbības licenci un tam izvirzītie papildu nosacījumi
10. Komisija vispirms apstrīd parādu ārpustiesas piedziņas darbību regulējošajā Itālijas tiesiskajā regulējumā izvirzīto nosacījumu, ka šādas darbības veikšanai iepriekš jāsaņem administratīva atļauja, ko sniedz vietējā policijas iestāde ( Questore ). Tā kā šāda prasība attiecas arī uz uzņēmējiem, kas dibināti citās dalībvalstīs, un pat neņemot vērā to, vai šādi uzņēmēji ievērojuši pienākumus, kas, lai nodrošinātu to sabiedrības interešu ievērošanu, kas aizsargātas Itālijas tiesiskajā regulējumā, šādiem uzņēmējiem, iespējams, izriet no tās dalībvalsts tiesību aktiem, kurā tie dibināti, minētā prasība ir pretrunā pakalpojumu sniegšanas brīvībai. Vēl jo vairāk tādēļ, ka Itālijas tiesiskajā regulējumā vietējai policijas iestādei ( Questore ) piešķirtas pilnvaras papildus tiem nosacījumiem, kas sabiedrības paļāvības aizsardzības nolūkā skaidri paredzēti tiesību aktos, izvirzīt jaunus.
11. Minētais iebildums un argumenti, ko saistībā ar to sniegusi Komisija, man šķiet pilnīgi pamatoti.
12. Itālijas iestādes aizstāvībai, pirmkārt, iebilst, ka šāda kārtība, kad darbībai nepieciešama iepriekšēja atļauja, nebūt neradot ne tiešu, ne netiešu diskrimināciju pret tiem uzņēmumiem, kas sniedz pārrobežu pakalpojumus, tā kā prasība iegūt licenci attiecas tikpat labi uz Itālijas uzņēmumiem kā citiem uzņēmumiem, kas Itālijā veic uzņēmējdarbību. Vispārzināms tomēr, ka, sekojot pieejai, kas sākotnēji iedibināta attiecībā uz preču brīvu apriti, pakalpojumu sniegšanas brīvības principa interpretācijā pakāpeniski ietverts ne tikai tieši vai netieši diskriminējošu ierobežojumu aizliegums, bet arī jebkādu vienādi piemērojamu šķēršļu aizliegums. Kopš lietas Säger (7) izmantots šāds formulējums – “Līguma 59. pants [jaunajā redakcijā pēc grozījumiem – EKL 49. pants] paredz ne tikai jebkādas diskriminācijas novēršanu attiecībā uz pakalpojumu sniedzēju tā pilsonības dēļ, bet arī jebkāda ierobežojuma atcelšanu, kaut arī tas ir vienādi piemērojams gan vietējiem, gan citu dalībvalstu pakalpojumu sniedzējiem, ja šis ierobežojums aizliedz, apgrūtina vai padara mazāk pievilcīgus tā pakalpojuma sniedzēja pakalpojumus, kas dibināts citā dalībvalstī, kurā tas likumīgi sniedz līdzīgus pakalpojumus”. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru prasība saņemt iepriekšēju administratīvu atļauju pakalpojumu sniegšanu apgrūtina vai dara mazāk pievilcīgu un līdz ar to uzskatāma par attiecīgā uzņēmuma pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu (8) . Šāda prasība kavē pārrobežu pakalpojumu sniedzēja piekļuvi uzņēmējas valsts tirgum.
13. Lai attaisnotu ex ante kontroles ievešanu, kas izpaužas kā licencēšanas prasība, Itālijas valdība, otrkārt, atsaucas uz argumentiem, kas saistīti ar sabiedrisko kārtību un drošību, piemēram, nepieciešamību cīnīties pret noziedznieku iefiltrēšanos un augļošanu un aizsargāt parādniekus. Licencēšanas galvenais mērķis esot novērst to, ka ar parādu piedziņu ārpustiesas ceļā varētu nodarboties personas, kas varētu veikt nopietnus noziedzīgus nodarījumus pret parādnieku dzīvību vai veselību un mantu.
14. Šādas intereses, bez šaubām, atzīstamas par primāriem vispārējo interešu iemesliem, kas principā var attaisnot vienādi piemērojamus šķēršļus pakalpojumu sniegšanas brīvībai.
15. Taču pasākumam, kas rada šādu šķērsli, tomēr jāatbilst samērīguma principam, tas ir, tam jāgarantē attiecīgā leģitīmā mērķa īstenošana un tas nedrīkst pārsniegt šī mērķa sasniegšanai vajadzīgo (9) .
16. Es piekrītu Komisijas argumentiem, ka prasība iegūt atļauju pārsniedz ierobežojuma apmēru, kas vajadzīgs, lai sasniegtu tam izvirzīto mērķi sabiedriskās kārtības interesēs nodrošināt rūpīgu kontroli pār parādu piedziņu ārpustiesas ceļā. Prasība iepriekš iegūt darbības licenci tiek vienlīdz piemērota neatkarīgi no uzņēmumu valsts piederības gan pārrobežu pakalpojumu sniedzējiem, gan uzņēmējiem, kas nodibināti Itālijā. Būtu gan jāņem vērā, ka uzņēmums, kas dibināts citā dalībvalstī, principā darbojas atbilstoši uzņēmējas valsts tiesiskajam regulējumam, kurā tam var būt paredzēti tādi paši nosacījumi un kontroles mehānismi kā tās valsts piederīgajiem, taču to pašu nevar prasīt no uzņēmēja, kas tikai dažreiz darbojas citā dalībvalstī un kam joprojām jāievēro tie noteikumi un kontroles līdzekļi, kas ir spēkā tā izcelsmes valstī. Pakalpojumu sniegšanas brīvību pakļaujot visām prasībām, kas izvirzītas uzņēmējdarbības veikšanai, tai tiktu liegta lietderīgā iedarbība (10) . Turklāt tādējādi pārrobežu pakalpojumu sniedzēji tiktu nostādīti nelabvēlīgākā situācijā nekā uzņēmumi, kas dibināti uzņēmējas dalībvalsts teritorijā (11) . Tiesa jau sen no tā secinājusi, ka sabiedrības interešu diktētu ierobežojumu noteikšana pakalpojumu sniedzējam principā ir pretrunā pakalpojumu sniegšanas brīvībai, jo minētās intereses jau sargātas tiesiskā regulējumā, kas pakalpojumu sniedzējam jāievēro dalībvalstī, kurā tas dibināts (12) . Līdz ar to uzņēmējai dalībvalstij jāņem vērā šādi noteikumi un to ievērošanas kontroles līdzekļi, kam pakalpojumu sniedzējs bijis pakļauts dalībvalstī, kurā tas dibināts. No tā izriet, ka dalībvalsts pasākumu, kas dublē tādam pašam mērķim paredzētus kontroles līdzekļus, kas jau izmantoti citās dalībvalstīs, nevar uzskatīt par vajadzīgu tam izvirzītā mērķa sasniegšanai (13) . Citiem vārdiem, atbilstoši samērīguma principā ietvertajam nepieciešamības vērtējumam uzņēmējai dalībvalstij ir pienākums pārbaudīt, vai arī izcelsmes dalībvalstī nav izvirzītas prasības ar tādu pašu vispārējo interešu mērķi, un, ja tā, vērtēt, vai tās ir atbilstošas šāda mērķa sasniegšanai; apstiprinošas atbildes gadījumā uzņēmējai dalībvalstij ir pienākums atzīt šādas pielīdzināmas prasības, kas jau izpildītas dalībvalstī, kurā pakalpojumu sniedzējs dibināts.
17. Lai noliegtu, ka šajā lietā būtu jāpiemēro šāds savstarpējas atzīšanas pienākums, Itālijas iestādes nevarēs pamatoti izmantot argumentu, ka, ieviešot savstarpējas atzīšanas sistēmu, neesot saskaņoti noteikumi par parādu piedziņu ārpustiesas ceļā. Jāuzsver, ka, lai arī gadījumā, kad kādu profesionālu darbību regulējošie noteikumi nav saskaņoti, dalībvalstis principā ir tiesīgas noteikt šīs darbības īstenošanas kārtību, tām tomēr savas pilnvaras šajā jomā jāizmanto, ievērojot Līgumā nostiprinātās pamatbrīvības (14) . Tiesa ir spriedusi, ka, lai gan vēl nebija stājušās spēkā direktīvas, kurās saskaņoti noteikumi par advokāta darbības uzsākšanas nosacījumiem un tam nepieciešamo diplomu savstarpējo atzīšanu, kas skaidri paredzēts EK līguma 57. pantā (jaunajā redakcijā – EKL 47. pants), atbilstoši uzņēmējdarbības brīvības principam dalībvalstij, kurai iesniegts lūgums atļaut veikt profesionālo darbību, ko saskaņā ar valsts tiesību aktiem var veikt ar nosacījumu, ka personai ir diploms vai profesionālā kvalifikācija, bija pienākums ņemt vērā diplomus, sertifikātus un citus dokumentus, kurus attiecīgā persona ir saņēmusi, lai veiktu šo pašu profesionālo darbību citā dalībvalstī, salīdzinot šo diplomu atzīto kompetenci un valsts tiesībās prasītās zināšanas un kvalifikāciju; ja, veicot šādu salīdzinošu diplomu vērtējumu, tiktu atzīts, ka ar ārvalsts diplomu atzītā kompetence un kvalifikācija atbilst valsts tiesībās izvirzītajām prasībām, dalībvalstij ir pienākums atzīt, ka šāds diploms atbilst valsts tiesiskajā regulējumā paredzētajām prasībām (15) .
18. Kā uzsvērusi Komisija, strīdīgajā Itālijas tiesiskajā regulējumā paredzētā licencēšanas prasība neiztur nepieciešamības vērtējumu. Itālijas Republika aizstāvībā minējusi, ka šāda prasība vispārīgi attiecināta uz visiem uzņēmējiem, kas vēlas Itālijā nodarboties ar parādu piedziņu ārpustiesas ceļā, un licences iegūšanai izvirzīti vienādi nosacījumi.
19. Minētie nosacījumi tādējādi attiecas arī uz tiem pakalpojumu sniedzējiem, kuri dalībvalstī, kurā tie ir dibināti, savai darbībai jau saņēmuši atļauju – ja ne izpildot tieši tādus pašus nosacījumus, tad vismaz tādus, kas nodrošina vismaz tādu pašu sabiedriskās kārtības aizsardzības līmeni, kā paredzēts Itālijas tiesiskajā regulējumā. Citās dalībvalstīs, piemēram, Vācijā Federatīvajā Republikā vai Somijas Republikā, parādu piedziņai ārpustiesas ceļā tāpat jāsaņem atļauja, un viens no tā mērķiem ir nodrošināt uzņēmēja godprātīgumu, pārbaudot tā iepriekšējo sodāmību. Tas, ka Itālijas iestādes pieprasa iegūt licenci pat šādos gadījumos, jāvērtē kā judikatūrā nosodīta dubulta kontrole. Tiesa jau 1979. gadā nosprieda, ka prasība iegūt licenci, lai brīvas pakalpojumu sniegšanas apstākļos sāktu nodarbinātības aģentūras darbu, nav objektīvi vajadzīga, tā kā pakalpojumu sniedzējam, kas dibināts citā dalībvalstī, ir attiecīga licence, kas izsniegta, piemērojot nosacījumus, kas ir pielīdzināmi tiem, ko izvirzījusi dalībvalsts, kurā tiek sniegts pakalpojums (16) .
20. Fakts, ka saskaņā ar apgalvojumiem, ko tiesas sēdē izteica atbildētāja, atļaujas pieprasījuma veidlapa esot īsa, tai neesot jāpievieno gandrīz neviens dokuments un pieprasījuma izskatīšanas termiņš esot 30 dienas, nav tādi, kuru dēļ minētie principi nebūtu piemērojami. Judikatūrā pārvietošanās un aprites brīvību jomā nav paredzēts de minimis noteikums. Aizpildāmā veidlapa nav vis vienkāršs paziņojums, kura iesniegšana vien būtu pietiekama, lai uzņēmējs varētu sākt darbību. Tas ir iepriekšējs lūgums izsniegt atļauju, pamatojoties uz kuru iespējami dažādi lēmumi, kas tiek pieņemti 30 dienu laikā; šādas atļaujas saņemšana ir uzņēmēja darbības obligāts priekšnoteikums. Turklāt prasība saņemt otrreizēju atļauju, lai gan nelielā mērā, tomēr var nevajadzīgi aizkavēt iespēju izmantot pakalpojumu sniegšanas brīvību un paaugstināt ar to saistītās izmaksas (17), līdz ar to uzskatāma par nesamērīgu ierobežojumu.
21. Nav šaubu, ka gadījumos, kad atļauju saņemšanai dalībvalstī, kurā uzņēmējs dibināts, nav izvirzītas tik stingras prasības sabiedriskās kārtības aizsardzībai, Itālijas iestādes drīkst uzturēt licencēšanas prasību. Licences izsniegšanā tām tomēr jāņem vērā pienākumi, kas pakalpojumu sniedzējam jau bijuši jāizpilda dalībvalstī, kurā tas dibināts (18) .
22. Tiesa attiecīgi spriedusi, ka nosacījumi, kas izvirzīti atļaujas saņemšanai darbībai apdrošināšanas jomā, “nevar dublēt vienlīdzīgus tiesiskus nosacījumus, kas jau izpildīti dalībvalstī, kurā [uzņēmums] dibināts, un uzņēmējas dalībvalsts uzraudzības iestādei jāņem vērā kontroles līdzekļi un pārbaudes, kas jau piemērotas minētajā dalībvalstī” (19) . Arī no sprieduma lietā Cura Anlagen (20) izriet, ka tādas automašīnas reģistrācijai, kas līzinga kārtībā iegādāta no uzņēmuma, kas dibināts citā dalībvalstī, dalībvalsts tiesību aktos nedrīkst izvirzīt prasību veikt tehnisko apskati, ja automašīnai tā jau veikta dalībvalstī, kurā dibināts līzinga uzņēmums, izņemot gadījumā, ja šādas prasības mērķis ir pārbaudīt, vai automašīna atbilst prasībām, kas reģistrētām automašīnām izvirzīti izmantošanas dalībvalstī, bet netiek piemērotas dalībvalstī, kurā dibināts līzinga uzņēmums. Vēl, piemēram, Tiesa nospriedusi, ka Beļģijas Karaliste nav izpildījusi pienākumus, kas izriet no pakalpojumu sniegšanas brīvības, tā kā, pieprasot, lai iepriekšējās darbības atļaujas vai apstiprinājuma saņemšanai visi apsardzes uzņēmumi atbilstu vienādām prasībām, Beļģijas tiesību aktos nav paredzēts, ka tiktu ņemti vērā pienākumi, kas pakalpojumu sniedzējam jāizpilda dalībvalstī, kurā tas ir dibināts (21) . Tāds pats spriedums taisīts attiecībā uz tāda paša satura Portugāles tiesību aktiem (22) . Lai gan iepriekš minētajā spriedumā lietā Webb
Tiesa atzinusi, ka, lai darba tirgū saglabātu labas attiecības un nodrošinātu darba ņēmēju interešu aizsardzību, uzņēmēja dalībvalsts varot prasīt, lai pakalpojumu sniedzējs, kas piedāvā darbaspēku, iegūtu darbības atļauju, pat ja tam jau būtu licence, kas izsniegta dalībvalstī, kurā tas ir dibināts, Tiesa vispirms uzsvērusi, ka attiecībā uz šāda veida darbību dalībvalstīs pastāvot ļoti atšķirīgi vērtējuma kritēriji, un skaidri izvirzījusi nosacījumu, ka uzņēmējai dalībvalstij jāņem vērā pamatojums un nodrošinājums, ko pakalpojumu sniedzējs jau sniedzis, lai sāktu darbību dalībvalstī, kurā tas ir dibināts.
23. Šajā lietā Itālijas tiesiskajā regulējumā nav paredzēts, ka būtu jāņem vērā pamatojums un nodrošinājums, ko pakalpojumu sniedzējs jau sniedzis, lai varētu darboties dalībvalstī, kurā tas ir dibināts. Darbības licences izsniegšanai visos gadījumos izvirzīti vienādi nosacījumi. Šajā sakarā neko nemaina arī Itālijas iestāžu arguments, ka, vērtējot, vai atļauju sniegt vai nē, valsts iestādēm jāņem vērā pārrobežu pakalpojumu sniedzēju saistības izcelsmes valstī. Svarīgi ir tas, ka Itālijas tiesiskajā regulējumā nav nevienas īpašas tiesību normas, kurā būtu skaidri noteikts pienākums ņemt vērā izcelsmes dalībvalstī pastāvošās līdzvērtīgās prasības. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru vienkāršu administratīvo praksi, kuru pārvaldes iestādes pēc savas gribas var grozīt un kura nav pietiekami zināma, nevar uzskatīt par tādu, kas atbilst juridiski korektai Līguma noteikto pienākumu izpildei (23) . Tādējādi Itālijas tiesiskajā regulējumā tikpat lielā mērā pārkāpts samērīguma princips.
24. To, ka prasība iegūt darbības licenci nav samērīga ar tai izvirzīto leģitīmo mērķi, vēl jo vairāk apliecina tas, ka Itālijas tiesiskajā regulējumā vietējai policijas iestādei ( Questore ) piešķirtas pilnvaras sabiedrības paļāvības aizsardzības nolūkā darbības licences iegūšanai izvirzīt papildu nosacījumus. No pastāvīgās judikatūras izriet, ka tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru jāsaņem iepriekšēja administratīva atļauja, Līguma normām atbilst tikai tādā gadījumā, ja tas ir balstīts uz objektīviem un nediskriminējošiem kritērijiem, kas ir iepriekš zināmi ieinteresētajiem uzņēmumiem, lai tādējādi nepieļautu, ka valsts iestādes patvaļīgi izmanto rīcības brīvību, tādējādi Kopienas tiesību normām, kurās nostiprināta attiecīgā pamatbrīvība, atņemot lietderīgo iedarbību (24) . Itālijas tiesību aktos tomēr nekādi nav precizēts to nosacījumu saturs, ko varētu izvirzīt papildus jau paredzētajiem. Tā radītā tiesiskā nedrošība par kritērijiem, kas jāizpilda, uzņēmumus attur no pakalpojumu sniegšanas (25) .
25. Iepriekš izklāstīto apsvērumu dēļ es Tiesai iesaku atzīt iebildumu, ka, izvirzot licencēšanas prasību parādu piedziņai ārpustiesas ceļā, pieļauts EKL 49. panta pārkāpums.
B – Licences darbības spēka teritoriālie ierobežojumi
26. Komisija uzskata, ka licences darbības spēka ierobežošana ar tās provinces teritoriju, kurā darbojas tās vietējās policijas iestādes ( Questore ) pilnvaras, kura licenci izsniegusi, izņemot, kad darbībai provincē, kurā uzņēmumam nav darbības licences, tiek piešķirts pilnvarojums starpniekam, jāvērtē kā neattaisnots pakalpojumu sniegšanas brīvības un uzņēmējdarbības brīvības ierobežojums.
27. Tā kā Itālija ir iedalīta 103 provincēs, šāds licences darbības spēka ģeogrāfisks ierobežojums nepārprotami uzskatāms par abu minēto pamatbrīvību izmantošanas ierobežojumu. Uzņēmumam, kurš vēlas atsevišķu reizi vai stabili un pastāvīgi darboties lielā Itālijas teritorijas daļā, esot jāiesniedz tik daudz lūgumi piešķirt darbības licenci, cik provinču pastāv apgabalā, kurā tas vēlas darboties, vai 103 šādi lūgumi, ja uzņēmējs vēlas darboties visā Itālijas teritorijā.
28. Atšķirībā no Itālijas valdības viedokļa šajā sakarā pat nav būtiski, ka tāda pati prasība jāievēro arī Itālijā dibinātiem uzņēmumiem, jo jebkurā gadījumā vienādi piemērojami šķēršļi uzņēmējdarbības veikšanas brīvībai ir aizliegti tāpat kā šādi šķēršļi pakalpojumu sniegšanas brīvībai (26) . Tā kā licences darbības spēka teritoriālais ierobežojums ietekmē ne tikai nosacījumus, kas jāievēro, veicot parādu piedziņu ārpustiesas ceļā, bet pat pašu pieeju šādai darbībai, kuras regulējumam tā paredzēta, šajā lietā nav nepieciešams atkal uzsākt Tiesā jau noritējušo diskusiju (27) par jautājumu, vai uzņēmējdarbības veikšanas brīvības vienādi piemērojamu šķēršļu aizliegums attiecas tikai uz valsts pasākumiem, kas tieši ierobežo pieeju uzņēmējdarbībai, vai arī uz tiem pasākumiem, kas apgrūtina uzņēmējdarbības veikšanu.
29. Vēl jānosaka, vai šāds ierobežojums ir piemērots un nepieciešams, lai sasniegtu atbildētājas minēto leģitīmo sabiedrības drošības mērķi, tas ir, novērst organizētās noziedzības iefiltrēšanās draudus. Pēc atbildētājas domām, tas tāds ir, jo tieši province esot piemērotākais administratīvi teritoriālais līmenis, lai novērtētu, kā sabiedrības kārtību ietekmē vēl kāda uzņēmuma darbošanās parādu ārpustiesas piedziņā, un uzraudzītu pastāvošos uzņēmumus.
30. Šādi aizstāvības argumenti mani nepārliecina.
31. Licences darbības spēka teritoriāls ierobežojums, manuprāt, ir neattaisnots ierobežojums pakalpojumu sniegšanas brīvībai. Ja, kā jau norādīju, vispārēja un absolūta prasība iegūt licenci ir pretrunā pakalpojumu sniegšanas brīvības principam, tas pats a fortiori sakāms par tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru licenču skaits, kas vajadzīgas pārrobežu pakalpojumu sniedzēja darbībai, pieaug atbilstoši uzņēmējas dalībvalsts teritorijas lielumam, kurā tas vēlas darboties. Turklāt Tiesa jau apstrīdējusi arhitektu pienākumu reģistrēties katra tās provinces profesionālajā reģistrā, kurā viņš paredzējis sniegt savus pakalpojumus, tā kā Tiesas skatījumā šāds reģistrācijas spēka teritoriāls ierobežojums “vēl vairāk sarežģī” pakalpojumu sniegšanas brīvības izmantošanu, kas jau tā apgrūtināta ar šāda pienākuma pastāvēšanu vispār (28) .
32. Itālijas tiesiskais regulējums par noteiktā teritorijā spēkā esošām licencēm turklāt nesamērīgi ierobežo uzņēmējdarbības veikšanas brīvību. Tā kā šāda tiesiskā regulējuma dēļ Itālijas tirgus tiek sadalīts provincēs, nosacījums, kas tam jāizpilda, lai to varētu atzīt par pieļaujamu Kopienas tiesībās, ir tāds, ka tam patiešām būtu jābūt vienīgajam paņēmienam, kā nodrošināt to uzņēmumu efektīvu uzraudzību, kas nodarbojas ar parādu piedziņu ārpustiesas ceļā. Es gan īsti neizprotu, kāpēc valsts līmenī izsniegta atļauja tālab nebūtu piemērota un pietiekama. Būtu jāatgādina, ka pierādīt, ka tas, ka dalībvalsts ieviestam kādu pamatbrīvību ierobežojošam pasākumam, ko dalībvalsts uzskata par attaisnotu, ir leģitīms mērķis un ka minētais pasākums ir piemērots un vajadzīgs šāda mērķa sasniegšanai, ir attiecīgās dalībvalsts ziņā (29) . Šajā sakarā par pierādījumu nevar uzskatīt Itālijas iestāžu norādi uz saistību starp nepieciešamību parādu piedziņas darbību ex post uzraudzīt vietējā līmenī un ex ante uzraudzību, kurai kalpo atļaujas. Pat ja šādas darbības uzraudzība jāveic vietējām policijas iestādēm, nevis valsts policijai, man tomēr nav skaidrs, un atbildētāja arī pārliecinoši nepierāda, ka šādas uzraudzības efektivitāti varētu apdraudēt apstāklis, ka pakalpojumu sniedzēju darbības licences izsniegtu centralizēti un licences būtu spēkā visā valstī. Arguments par to, ka šādi iespējama labāka pārraudzība un t.s. “izsekojamība”, nekalpo kā attaisnojums, tā kā šādam mērķim būtu pietiekami, ja tiktu centralizēti koordinēta vietējo policijas iestāžu īstenotā kontrole pār uzņēmumiem, kam izsniegta licence darbībai visā valstī, un ar šādu pieeju tiktu ievērojami mazāk ietekmēta uzņēmējdarbības veikšanas brīvība. Vēl jo vairāk tāpēc, ka Itālijā policija ir Iekšlietu ministrijas struktūra. Varētu pat argumentēt, ka, ja pastāvētu visā valstī spēkā esošas darbības licences, vietējā līmeņa kontroles rezultātā atklājot prettiesisku darbību un tādējādi atņemot darbības licenci, attiecīgajam uzņēmumam tiktu liegts darboties visā valsts teritorijā; savukārt, ja darbības licence ir spēkā tikai noteiktā teritorijā, šādā gadījumā uzņēmumam netiek liegts darboties citās provincēs, kurās tas ieguvis darbības licenci.
33. Ierobežojuma nesamērīgumu nelabo tas, ka, pēc Itālijas valdības domām, aizliegums darboties ārpus provinces, kurā izsniegta licence, esot relatīvs, proti, pastāvot iespēja darbības veikšanai uzņēmuma izvēlētā provincē izmantot starpnieku, kas attiecīgajā provincē ir saņēmis darbības licenci. Šādā nolūkā uzņēmumam faktiski būtu jāvēršas pie starpnieka, par kura konkurentu tas vēlas kļūt; tā rezultātā Itālijas tirgus sadalījums provincēs tikai nostiprinātos, un konkurence stagnētu.
34. Līdz ar to iesaku Tiesai atzīt, ka, ierobežojot da rbības licences spēku ar tās provinces vietējās policijas iestādes darbības teritoriju, kas licenci izsniegusi, un darbības veikšanai provincē, kurā uzņēmums nav ieguvis darbības licenci, paredzot pienākumu īpaši pilnvarot starpnieku, Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas izriet no uzņēmējdarbības veikšanas brīvības un pakalpojumu sniegšanas brīvības.
C – Darbības nosacījums, ka uzņēmuma rīcībā jābūt tam paredzētām telpām
35. Komisija uzskata, ka no strīdīgā Itālijas tiesiskā regulējuma uzņēmumiem izriet pienākums katrā provincē, kurā uzņēmums ieguvis darbības licenci, uzturēt telpas, kurās veicama parādu piedziņa ārpustiesas ceļā. Komisijas skatījumā tāda veida prasība ir pretrunā gan ar uzņēmējdarbības veikšanas brīvību, gan ar pakalpojumu sniegšanas brīvību.
36. No vairākām valsts tiesību normām izriet, ka parādu piedziņas uzņēmumam jābūt telpām katrā provincē, kurā tas ieguvis darbības licenci. Tā, piemēram, Likuma par sabiedrisko drošību 115. pantā paredzēts, ka “licence ir spēkā tikai tajās telpās, kuras īpaši norādītas licencē”. Tā paša likuma 16. pantā noteikts, ka tiesībaizsardzības iestāžu amatpersonas ir “ir tiesīgi jebkurā laikā ierasties vietās, kas ir paredzētas tādu darbību īstenošanai, par ko jāsaņem policijas atļaujas”, bet 120. pantā parādu piedziņas uzņēmumu darbiniekiem uzlikts pienākums “redzamā veidā izlikt pastāvīgu izkārtni, kurā norādītas visas darbības, kuras tie veic”; bez tam Iekšlietu ministrijas 1996. gada cirkulārā precizēts, ka nepieciešamības gadījumā parādu piedziņu var “veikt tikai telpās, kas norādītas darbības licencē, un tādēļ darbībai citās vietās jebkurā gadījumā vajadzīga atļauja”. Atbildētāja piekāpjas, ka šādu noteikumu dēļ uzņēmumam, kas ieguvis atļauju darbībai, attiecīgajā provincē jānosauc vieta, kur glabājas uzņēmuma dokumenti, lai policija varētu veikt pārbaudes.
37. Attiecībā uz tādējādi iespējami pieļauto EKL 43. panta pārkāpumu Komisija neapstrīd vis prasību par telpām, kas zināmā mērā ir neizbēgama, izmantojot uzņēmējdarbības veikšanas brīvību, bet gan to, ka uzņēmumam, kas vēlas veikt uzņēmējdarbību Itālijā, jābūt telpām katrā provincē, kurā tas ieguvis darbības licenci. Tātad šāds pienākums ir cieši saistīts ar darbības atļaujas spēka ierobežojumu tikai vienā provincē: uzņēmējdarbības vietas teritoriālā ierobežojuma dēļ jādibina vairākas uzņēmējdarbības vietas. Es jau esmu izklāstījis, kāpēc šāds licences darbības spēka ģeogrāfisks ierobežojums ir pretrunā uzņēmējdarbības veikšanas brīvībai.
38. Attiecībā uz iebildumu par iespējamo EKL 49. panta pārkāpumu Tiesa vairākkārt spriedusi, ka prasība izveidot pastāvīgu uzņēmumu vai darbības mītni ir pilnīgs pretstats pakalpojumu sniegšanas brīvības jēgai, jo tā liedz citās dalībvalstīs dibinātiem uzņēmumiem sniegt pakalpojumus uzņēmējā dalībvalstī (30) . Šāds pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums var tikt pieļauts vienīgi tad, ja pierādīts, ka tas ir neizbēgams nosacījums, lai sasniegtu tam izvirzīto leģitīmo mērķi (31) .
39. Tiesas judikatūrā šādi apstākļi konstatēti tikai retos izņēmuma gadījumos. Gandrīz vai vienīgais piemērs attiecas uz pakalpojumiem, ko advokāti sniedz, pārstāvot klientu tiesā. Šajā jomā, pirms vēl Kopienas līmenī tika saskaņots attiecīgais tiesiskais regulējums, lietā Van Binsbergen (32) Tiesa atzina, ka prasība izveidot pastāvīgu prakses vietu tās tiesas darbības teritorijā, kurā notika tiesvedība, atbilstot tiesiskajam regulējumam pakalpojumu sniegšanas brīvības jomā, tā kā prasība esot bijusi objektīvi nepieciešama, lai nodrošinātu it īpaši to advokātu darbību regulējošo noteikumu ievērošanu, kas saistīti ar tieslietu pārvaldību un profesionālo ētiku. Tajā pašā spriedumā Tiesa tomēr piebildusi, ka, ja kādas profesionālās darbības veikšanai valsts teritorijā nav pilnīgi nekādu ierobežojumu, tajā nav jāievēro nekādas kvalifikācijas vai profesionālās disciplīnas prasības, nosacījumu, ka uzņēmējam jāuzturas attiecīgās valsts teritorijā, nevar uzskatīt par atbilstošu pakalpojumu sniegšanas brīvības principam, ja labu tiesvedības pārvaldību var nodrošināt ar mazāk ierobežojošiem pasākumiem, piemēram, nosakot adresi sarakstei tiesvedības ietvaros (33) .
40. Itālijas valdība tiesas sēdē aizstāvībai atsaucās tieši uz minēto judikatūru par pakalpojumus sniedzošo advokātu prakses vietu. Lai pamatotu tās piemērošanu pēc analoģijas, Itālijas valdība argumentēja, ka šajā lietā vērtējamo prasību sagādāt noteiktas telpas nevarot pielīdzināt prasībai izveidot pastāvīgu prakses vietu. Itālijas tiesiskais regulējums drīzāk esot jātulko tā, ka uzņēmumiem ir pienākums norādīt vietu, kurā tikšot apkopoti dokumenti, kas saistīti ar pakalpojumu sniegšanas brīvības ietvaros veikto darbību, lai policijas iestādes tādējādi varētu attiecīgajām telpām piekļūt un veikt nepieciešamo kontroli; lai izpildītu minēto prasību, uzņēmums, kas sniedz attiecīgos pakalpojumus, varot norādīt Itālijā jau nodibināta uzņēmuma adresi.
41. Pat ja atzītu, ka Itālijas tiesiskais regulējums interpretējams šādi, joprojām paliek spēkā arguments, ka sistemātiski noteikts pienākums, nevis atļauja darbību, lai arī nelielā mērā, piesaistīt kādai teritorijai uzskatāms par pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu. Šādu noteikumu rezultātā pārrobežu pakalpojumu sniegšana ir sarežģītāka nekā pakalpojumu sniegšana tikai valsts iekšienē, jo valstī nodibinātajiem uzņēmumiem jau pēc definīcijas ir vismaz viena mītnes vieta. Līdz ar to šāda tiesiskā regulējuma pieļaujamība ir atkarīga no tā samērīguma ar izvirzīto leģitīmo mērķi. Itālijas valdība par to neizrāda nekādas šaubas, tā kā gadījumā, ja uzņēmums neizvēlas kādas telpas darbībai, tā attiecīgie dokumenti var kļūt nepieejami un tādējādi var rasties traucēkļi veikt efektīvu uzņēmuma darbības ex post kontroli.
42. Es šādam viedoklim nepiekrītu. Manuprāt, judikatūru par advokātu prakses vietu diezin vai var attiecināt uz šo lietu, ņemot vērā, ka prasība izvēlēties prakses vietu pie kāda advokāta, kas jau praktizē uzņēmējā dalībvalstī, izriet no labas tiesvedības pārvaldības īpašajām prasībām, proti, nepieciešamības norādīt adresi, uz kuru tiesa, kurā celta prasība, varētu adresātam nogādāt ar tiesvedību saistītos dokumentus. Šīs lietas apstākļos jaušamo vēlmi nodrošināt efektīvu ex post kontroli, manuprāt, var apmierināt, piemērojot mazāk ierobežojošus pasākumus. Šādā nolūkā būtu pietiekami paredzēt pienākumu periodiski iesniegt ar sniegtajiem pakalpojumiem saistītus dokumentus vai to kopijas, it īpaši ņemot vērā elektroniskās saziņas līdzekļu attīstības līmeni. Nesamērīga ir arī prasība sagādāt noteiktas telpas darbības veikšanai un tajās novietot izkārtni, kurā norādīti uzņēmuma sniegtie pakalpojumi, tā kā parādu piedziņas uzņēmumi šādu informāciju klientiem var sniegt arī citādākā veidā, piemēram, informāciju ievietojot tīmekļa vietnē.
43. Šādu nostāju judikatūrā paudusi arī Tiesa. Varu minēt divas lietas, kurās patiešām tika vērtēta prasība nodibināt pastāvīgu mītni, lai nodrošinātu iespēju veikt kontroli, taču spriedumu motīvu daļā redzams, ka nesamērīga ir pat prasība darbībai sagādāt noteiktas telpas. Lietā par apdrošināšanas pakalpojumiem Tiesa nosprieda, ka “šādu kontroli var veikt pēc pārskatu, bilanču un tirdzniecības dokumentu kopijām, tostarp apdrošināšanas noteikumiem un darbības plāniem, ko var nosūtīt no dalībvalsts, kurā uzņēmums dibināts, un ko attiecīgās dalībvalsts iestādes pienācīgi apstiprinājušas” (34) . Tiesa tāpat uzskata, ka prasība izveidot mītni, kas izvirzīta medicīnisko analīžu laboratorijām, kuras vēlas sniegt pakalpojumus Francijā, pārsniedza nepieciešamo pasākumu, proti, “lai gan attiecīgajām Francijas iestādēm nevar pieprasīt pārbaudes uz vietas veikt citās dalībvalstīs, it īpaši laboratoriju darbības apstākļu pārbaudes, tomēr iespējams citās dalībvalstīs dibinātām laboratorijām izvirzīt prasību Francijas iestādēm pierādīt, ka pārbaudes, ko veic tās dalībvalsts iestādes, kurā atrodas uzņēmuma mītne, ir ne mazāk striktas kā pārbaudes, kas veicamas Francijā, un attiecas uz tādu noteikumu ievērošanu, kas nodrošina vismaz tādu pašu veselības aizsardzības līmeni kā Francijā” (35) .
44. Līdz ar to es Tiesai iesaku nospriest, ka, paredzot prasību katrā provincē, kurā uzņēmums ieguvis darbības licenci, sagādāt tam paredzētas telpas, Itālijas Republika ir pārkāpusi EKL 43. pantu un EKL 49. pantu, un prasība šādās telpās novietot izkārtni, kurā norādītas visas darbības, ko uzņēmums var veikt attiecībā uz klientiem, neatbilst EKL 49. pantam.
D – Tarifu noteikšanas brīvības ierobežojums
45. Komisija Itālijas Republikai pārmet arī to, ka uzņēmējdarbības veikšanas un pakalpojumu sniegšanas brīvība neattaisnoti ierobežota, Iekšlietu ministrijas 1996. gada cirkulārā vietējām policijas iestādēm ( Questori ) iesakot ar objektīvu un vienveidīgu parametru palīdzību kontrolēt tarifus, un tā nepieļaut pārāk lielas atšķirības starp vienā provincē piemērotajiem izcenojumiem.
46. Es piekrītu Komisijas viedoklim, ka šāds ieteikums uzskatāms par tarifu noteikšanas brīvības ierobežojumu par spīti Itālijas valdības iebildumiem, ka ar ieteikumu vietējās policijas iestādes ( Questori ) vienkārši mudinātas uzņēmumiem sniegt uz objektīviem kritērijiem (izmaksas, pakalpojumu piedāvājuma un pieprasījuma attiecība utt.) balstītu izcenojumu sarakstu. Tas, ka šādi saraksti tomēr ir obligāti, atklājas pat pašas atbildētājas atzītajā, ka pārmērīgas cenu konkurences izveidošanās rezultātā tiesībaizsardzības iestādes varētu apturēt vai pat atņemt atbildīgo uzņēmumu darbības licences.
47. Jāpiekrīt Komisijai, ka šāds tarifu noteikšanas brīvības ierobežojums uzņēmējdarbības veikšanas un pakalpojumu sniegšanas izmantošanu var traucēt vai padarīt mazāk pievilcīgu un līdz ar to uzskatāms par abu minēto pamatbrīvību ierobežojumu (36) . Lai gan ierobežojums pats par sevi nav diskriminējošs, tas tomēr uzņēmumiem, kas vēlas Itālijā dibināties vai veikt uzņēmējdarbību, var kavēt pieeju Itālijas tirgum parādu ārpustiesas piedziņas jomā. Tiesa iepriekš minētajā lietā CaixaBank France (37) skaidri noteica, ka cenu konkurence nereti ir labākais veids, kā piesaistīt klientus un tādējādi – iekļūt tirgū, jo īpaši uzņēmumiem, kas tirgū vēl nedarbojas un kurus klienti nepazīst. Līdz ar to jebkurš pasākums, ar ko tā tiek ierobežota, uzskatāms par uzņēmējdarbības veikšanas un pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu.
48. Iepriekš izklāstīto apsvērumu dēļ tas pats attiecas uz gadījumiem, kad valsts tiesību aktos paredzēts noteikt zemāko pieļaujamo cenu. Šajā lietā ieteikums vietējām policijas iestādēm ( Questori ) noteikt objektīvus un vienveidīgus parametrus tarifu aprēķināšanai, šķiet, paredzēts tieši tādam mērķim, jo Itālijas iestādes atzinušas, ka šāds ieteikums paredzēts, lai novērstu nekontrolējamas konkurences veidošanos pakalpojumu cenās, kas varētu kaitēt sabiedrības kārtībai. Tas pats notiktu, ja valsts tiesiskajā regulējumā būtu noteikts lielākais pieļaujamais cenu apmērs (38) . Šāds ierobežojums varētu apgrūtināt pakalpojumu sniedzēju, jo tā dēļ varētu nebūt vēlams pakalpojumu tarifā iekļaut atsevišķas izmaksas, īpaši ceļojumu izdevumus, ko vietējiem uzņēmumiem nav nepieciešams segt. Ierobežojums varētu arī traucēt pakalpojumu sniedzēju, kurš vēlas sākt uzņēmējdarbību attiecīgajā tirgū, liedzot cenā ietvert ar ierīkošanos saistītās izmaksas, ko uzņēmumi, kas jau nodibināti, seguši jau labu laiku atpakaļ.
49. Lai pamatotu šāda ierobežojuma leģitimitāti, Itālijas valdība tiesas sēdē atsaucās uz Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2000/35/EK (39) 3. panta 1. punkta e) apakšpunktu, kas dalībvalstīm ļauj, ievērojot pārskatāmības un samērīguma principus, noteikt lielāko pieļaujamo piedziņas izmaksu apjomu, ko debitora pieļautu maksājumu kavējumu gadījumā kreditors var piedzīt no debitora. Šāds ar normas tekstu pamatots arguments nav atbilstošs. Lai gan Direktīvā 2000/35 regulēta parādu piedziņa, dalībvalstīm piešķirtās pilnvaras attiecas uz lielāko pieļaujamo piedziņas izmaksu apjomu, ko no debitora var piedzīt kreditors. Tā nolūks ir aizsargāt vājāko pusi – debitoru, tai pat laikā nepieļaujot, ka, pateicoties zemajām procentu likmēm par pieļautajiem maksājumu kavējumiem un pārsūdzības procesa ilgumam un sarežģītībai, debitors maksājumu kavējumus izmantotu savā labā. Šajā lietā savukārt Itālijas tiesību aktos noteiktas zemākās pieļaujamās cenas, ko parādu piedziņas uzņēmumi var iekasēt par klientiem–kreditoriem sniegtajiem pakalpojumiem, lai novērstu cenu konkurences veidošanos.
50. Atbildētāja turklāt noslēpumaini argumentē, ka nekontrolētas konkurences veidošanās par pakalpojumu cenām varētu kaitēt sabiedrības kārtībai. Tā tādējādi nepārprotami norāda, ka, lai spētu piedāvāt pēc iespējas zemākas cenas, parādu piedziņas uzņēmumu interesēs būtu, cik vien iespējams, lielā mērā samazināt savus izdevumus, izmantojot visus līdzekļus, pat visstingrākos, lai parādus piedzītu pēc iespējas īsākā laikā.
51. Lai gan šādas pārmērības nav pilnīgi izslēgtas, uzņēmumu godprātības uzraudzībai vajadzētu novērst gan tās, gan iespējamo kriminālprocesu un sodus, kas par tām paredzēti. Līdz ar to es neizprotu, kā pakalpojumu tarifu noteikšanas brīvības ierobežojumu varētu uzskatīt par piemērotu un nepieciešamu pasākumu tam izvirzītā sabiedrības kārtības mērķa sasniegšanai. Jebkurā gadījumā vairs nebūtu atkārtoti jāuzsver, ka ierobežojuma attaisnojumam izvirzīto argumentu papildināt ar “pieņemtā ierobežojošā pasākuma piemērotības un samērīguma vērtējumu” ir dalībvalstu ziņā, taču Itālijas iestādes to nav darījušas (40) . Tā, piemēram, Francijas valdībai, kas, lai pamatotu tiesisko regulējumu par degvielas cenām, atsaucās uz sabiedrības kārtības apdraudējumu, ko radīja iespējamā vardarbīgā reakcija, ko varētu sagaidīt no neierobežotas konkurences skartajiem mazumtirgotājiem, Tiesa pārmeta, ka tā neesot pierādījusi, ka brīvu cenu politika sabiedrības kārtībai un drošībai radītu tādu kaitējumu, kam nebūtu iespējams stāties pretim ar tobrīd rīcībā esošajiem līdzekļiem (41) .
52. Atbildētāja turklāt minējusi apdraudējumu, kas varētu tikt radīts darba ņēmēju tiesībām uz sociālās apdrošināšanas iemaksu veikšanu no darba devēju puses un darba koplīgumu ievērošanai. Lai gan darba ņēmēju aizsardzība ir primārs vispārējo interešu iemesls, Komisija pamatoti iebildusi, ka darba ņēmēju tiesības aizsargātas darba tiesību normās un sociālā nodrošinājuma jomas tiesību normās, par kuru pārkāpumiem paredzēta kriminālatbildība.
53. Tātad jāpiekrīt izvirzītajam iebildumam, ka, ierobežojot pakalpojumu tarifu noteikšanas brīvību, pieļauts EKL 43. panta un EKL 49. panta pārkāpums.
E – Aizliegums nodarboties gan ar parādu piedziņu ārpustiesas ceļā, gan banku darbībām un kredītu izsniegšanu
54. Visbeidzot, Komisija Itālijas Republikai pārmet, ka uzņēmējdarbības veikšanas un pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežotas, Iekšlietu ministrijas 1996. gada cirkulārā nosakot, ka parādu ārpustiesas piedziņu nevar apvienot ar banku un kreditēšanas darbībām, kas reglamentētas likumdošanas dekrētā Nr. 385/93.
55. Tā kā šādu noteikumu dēļ citu dalībvalstu kredītiestādēm, kam dalībvalstīs, kur tās dibinātas, pēc to vēlēšanās atļauts apvienot abu veidu darbību, Itālijā tiek liegts nodarboties ar parādu piedziņu ārpustiesas ceļā, nevar apstrīdēt, ka ar šādiem noteikumiem ierobežotas šādu uzņēmumu tiesības uz uzņēmējdarbības brīvību un brīvu pakalpojumu sniegšanu (42) . Grūti rast attaisnojumu tik vispārīgam aizliegumam, kas piemērojams, arī ja uzņēmumi izpildījuši finanšu un godprātības nosacījumus, ko izvirzījušas dalībvalstis, kurās uzņēmumi dibināti. Atbildētāja arī nav centusies šādu attaisnojumu sniegt.
56. Turpretī atbildētāja uzstājīgi apstrīd to, kā Komisija interpretējusi strīdīgos Iekšlietu ministrijas 1996. gada cirkulāra noteikumus. Atbildētājas skatījumā tajos neesot vis aizliegts veikt abu veida darbības vienlaikus, bet gan norādīts, ka atļauja nodarboties ar parādu piedziņu nedod tiesības nodarboties ar uzkrājumu veidošanu un kredītu izsniegšanu, kas regulēts iepriekš minētajā likumdošanas dekrē tā Nr. 385/93 un kam esot nepieciešama īpaša atļauja.
57. Ieņemt nostāju šajā jautājumā nav viegli, jo attiecīgo cirkulāra daļu ir grūti interpretēt. Tajā noteikts, ka “jautājumā par parādu piedziņas uzņēmumu darbības nesavietojamību ar citām darbībām [..] tiek uzskatīts, ka minētajiem uzņēmumiem nav tiesību veikt finanšu darbības, kas regulētas likumdošanas dekrētā Nr. 385/93 un kuras var veikt tikai finanšu starpnieki, kas uzskaitīti Finanšu ministrijas attiecīgajā ad hoc reģistrā”. Izmantotais jēdziens “nesavietojamība” pirmajā brīdī šķiet norādām uz to, ka pareiza varētu būt Komisijas sniegtā interpretācija, jo minētais jēdziens apzīmē juridisku neiespējamību (43) parādu piedziņu apvienot ar banku darbībām un kredītu izsniegšanu. Pat ja piekrīt atbildētājai, ka minētais jēdziens nav piemērots, tas jebkurā gadījumā liek tām kredītiestādēm un finanšu uzņēmumiem, kuru mītne ir citā dalībvalstī, uzskatīt, ka tie Itālijā nevar nodarboties ar parādu piedziņu, un tādējādi tos attur no vēršanās Itālijas policijā ar lūgumu izsniegt atļauju šādai darbībai. Pastāvīgajā judikatūrā noteikts, ka “atbilstoši tiesiskās drošības un personu tiesību aizsardzības principiem tiesiskajam regulējumam jābūt viennozīmīgi formulētam, lai ieinteresētās personas varētu skaidri un precīzi zināt savas tiesības un pienākumus un tiesas – nodrošināt to ievērošanu” (44) . Atbilstoši šādai judikatūrai Tiesa jau konkrētāk nosodījusi tiesiskās drošības trūkumu attiecībā uz izpildāmajām prasībām, kas uzņēmumus kavē sniegt pakalpojumus (45) .
58. Iesaku Tiesai piekrist arī iebildumam, ka EKL 43. pants un EKL 49. pants pārkāpts, paredzot, ka darbība parādu piedziņas jomā nav savietojama ar banku darbībām un kredītu izsniegšanu.
III – Secinājumi
59. Secinājumā, ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, iesaku Tiesai atzīt:
– nosakot, ka parādu piedziņai ārpustiesas ceļā ir jāiegūst darbības licence, un
– vietējai policijas iestādei ( Questore ) piešķirot tiesības licences izsniegšanai izvirzīt vēl citus nosacījumus papildus tiem, kas paredzēti Likumā par sabiedrisko drošību, kas pieņemts ar 1931. gada 18. jūnija karaļa dekrētu Nr. 773, kas ir interpretēts un papildināts ar Iekšlietu ministrijas 1996. gada 2. jūlija cirkulāru, lai nodrošinātu sabiedrības paļāvības aizsardzību,
Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti saskaņā ar EKL 49. pantu;
– licences darbības spēkam nosakot teritoriālus ierobežojumus,
– kā nosacījumu, lai nodarbotos ar parādu piedziņu ārpustiesas ceļā, izvirzot
prasību šādam nolūkam sagādāt telpas katrā provincē, kurā uzņēmums saņēmis darbības licenci, un šādās telpās pastāvīgi un redzamā veidā turēt izkārtni, kurā norādīti visi uzņēmuma sniegtie pakalpojumi,
– ierobežojot tarifu noteikšanas brīvību, un
– aizliedzot vienlaikus nodarboties ar parādu piedziņu un banku darbībām un kredītu izsniegšanu,
Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti saskaņā ar EKL 43. pantu un EKL 49. pantu.
(1) .
(2)  –	Kā piemēru skat. 2. panta 1. punkta 1) apakšpunktu Beļģijas 2002. gada 20. decembra likumā par patērētāju parādu labprātīgu atgūšanu (2003. gada 29. janvāra Moniteur belge, 3644. lpp.).
(3)  –	Tiesa to norādījusi vairākkārt –
skat., piemēram, 2000. gada 3. oktobra spriedumu lietā C–58/98 Corsten
( Recueil, I‑7919. lpp., 31. punkts), 2002. gada 11. jūlija spriedumu lietā C‑294/00 Gräbner
( Recueil, I‑6515. lpp., 26. punkts) un 2004. gada 11. marta spriedumu lietā C‑496/01 Komisija/Francija ( Recueil, I‑2351. lpp., 55. punkts).
(4)  –	Papildus norādēm uz Tiesas argumentācijā izmantoto formulējumu sīkāku izklāstu par to, kāda, manuprāt, ir Tiesas judikatūrā ievērotā pamatnostādne, skat. manus secinājumus lietā C‑446/03 Marks & Spencer
(2005. gada 13. decembra spriedums, Krājums, I‑10837. lpp., 25.–40. punkts), apvienotajās lietās C‑158/04 un C‑159/04 Alfa Vita Vassilopoulos
(2006. gada 14. septembra spriedums, Krājums, I‑8135. lpp., 35.–51. punkts), apvienotajās lietās C‑94/04 un C‑202/04 Cipolla
un Macrino
un Capodarte
(2006. gada 5. decembra spriedums, Krājums, I‑11421. lpp., 55.–59. punkts).
(5)  –	Skat. it īpaši 2004. gada 5. oktobra spriedumu lietā C‑442/02 CaixaBank France
(Krājums, I‑8961. lpp.).
(6)  –	Piemēru attiecībā uz pakalpojumu sniegšanas brīvību skat. 2001. gada 26. jūnija spriedumā lietā C‑70/99 Komisija/Portugāle ( Recueil, I‑4845. lpp., 25.–27. punkts).
(7)   –	1991. gada 25. jūlija spriedums lietā C‑76/90 ( Recueil, I‑4221. lpp., 12. punkts). Skat. arī 1994. gada 9. augusta spriedumu lietā C‑43/93 Vander Elst
( Recueil, I‑3803. lpp., 14. punkts), 2001. gada 20. februāra spriedumu lietā C‑205/99 Analir u.c. ( Recueil, I‑1271. lpp., 21. punkts), 2001. gada 29. novembra spriedumu lietā C‑17/00 De Coster
( Recueil, I‑9445. lpp., 29. punkts), 2006. gada 26. janvāra spriedumu lietā C‑514/03 Komisija/Spānija (Krājums, I‑963. lpp., 24. punkts), 2006. gada 15. jūnija spriedumu lietā C‑255/04 Komisija/Francija (Krājums, I‑5251. lpp., 37. punkts), 2006. gada 21. septembra spriedumu lietā C‑168/04 Komisija/Austrija (Krājums, I‑9041. lpp., 36. punkts) un 2006. gada 9. novembra spriedumu lietā C‑433/04 Komisija/Beļģija (Krājums, I‑10653. lpp., 28. punkts).
(8)   –	Skat. it īpaši 1986. gada 4. decembra spriedumu lietā 205/84 Komisija/Vācija ( Recueil, 3755. lpp., 28. punkts), iepriekš minētā sprieduma lietā Säger
14. punktu, iepriekš minētā sprieduma lietā Vander Elst
15. punktu, iepriekš minētā sprieduma lietā Analir  u.c. 22. punktu, 2002. gada 15. janvāra spriedumu lietā C‑439/99 Komisija/Itālija ( Recueil, I‑305. lpp., 26. punkts) un iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Austrija 40. punktu. Attiecībā uz privātajiem apsardzes un drošības dienestiem skat. arī 2000. gada 9. marta spriedumu lietā C‑355/98 Komisija/Beļģija ( Recueil, I‑1221. lpp., 35. punkts), 2004. gada 29. aprīļa spriedumu lietā C‑171/02 Komisija/Portugāle ( Recueil, I‑5645. lpp., 60. punkts) un 2004. gada 7. oktobra spriedumu lietā C‑189/03 Komisija/Nīderlande (Krājums, I‑9289. lpp., 17. punkts).
(9)  –	Attiecībā uz minēto prasību skat., piemēram, iepriekš minētā sprieduma lietā Analir  u.c. 25. punktu, 2002. gada 22. janvāra spriedumu lietā C‑390/99 Canal Satélite Digital
( Recueil, I‑607. lpp., 33. punkts), iepriekš minētā 2004. gada 11. marta sprieduma lietā Komisija/Francija 39. punktu, iepriekš minētā 2006. gada 15. jūnija sprieduma lietā Komisija/Francija 44. punktu un iepriekš minētā 2006. gada 21. septembra sprieduma lietā Komisija/Austrija 37. punktu.
(10)  –	Šajā sakarā skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Säger
13. punktu un iepriekš minētā sprieduma lietā Vander Elst
17. punktu.
(11)  –	Šajā sakarā skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Vander Elst
15. punktu.
(12)  –	Skat., piemēram, 1981. gada 17. decembra spriedumu lietā 279/80 Webb
( Recueil, 3305. lpp., 17. punkts), 1999. gada 23. novembra spriedumu apvienotajās lietās C‑369/96 un C‑376/96 Arblade  u.c. ( Recueil, I‑8453. lpp., 34. punkts) un iepriekš minētā sprieduma lietā Canal Satélite Digital
38. punktu.
(13)  –	Šajā sakarā skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Canal Satélite Digital
36. punktu.
(14)   –	Skat. šo secinājumu 3. zemsvītras piezīmē minētos avotus.
(15)   –	Skat. 1991. gada 7. maija spriedumu lietā C‑340/89 Vlassopoulou
( Recueil, I‑2357. lpp.). Sīkāk par savstarpējās atzīšanas principu pakalpojumu sniegšanas brīvības jomā, nepastāvot kopīgiem noteikumiem, var atsaukties uz ģenerāladvokātes Kokotes [ Kokott ] secinājumu iepriekš minētajā lietā Komisija/Spānija 43.–45. punktu.
(16)  –	Skat. 1979. gada 18. janvāra spriedumu apvienotajās lietās 110/78 un 111/78 van Wesemael  u.c. ( Recueil, 35. lpp., 30. punkts).
(17)  –	Šajā sakarā skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Corsten
46.–48. punktu un ģenerāladvokātes Kokotes secinājumu iepriekš minētajā lietā Komisija/Nīderlande 38. punktu.
(18)  –	Skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Itālija 28. punktu.
(19)  –	Iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Vācija 47. punkts.
(20)  –	2002. gada 21. marta spriedums lietā C‑451/99 ( Recueil, I‑3193. lpp., 57.–64. punkts).
(21)  –	Iepriekš minētā 2000. gada 9. marta sprieduma lietā Komisija/Beļģija 35.–38. punkts.
(22)  –	Iepriekš minētā 2004. gada 29. aprīļa sprieduma lietā Komisija/Portugāle 58.–61. punkts.
(23)  –	Skat. it īpaši 2000. gada 9. marta spriedumu lietā C‑358/98 Komisija/Itālija ( Recueil, I‑1255. lpp., 17. punkts). Tiesa līdzīgi sprieda arī par Nīderlandes tiesisko regulējumu, kurā prasība iegūt darbības atļauju bija attiecināta uz privāto apsardzes uzņēmumu pakalpojumu sniegšanas brīvību (skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Nīderlande 16.–20. punktu).
(24)  –	Skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Canal Satélite Digital
35. punktu un iepriekš minētā sprieduma lietā Analir  u.c. 38. punktu.
(25)  –	Skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Canal Satélite Digital
41. punktu.
(26)  –	Skat. it īpaši 1993. gada 31. marta spriedumu lietā C‑19/92 Kraus
( Recueil, I‑1663. lpp., 32. punkts), 1995. gada 30. novembra spriedumu lietā C‑55/94 Gebhard
( Recueil, I‑4165. lpp., 37. punkts), iepriekš minētā sprieduma lietā CaixaBank France
11. punktu un 2006. gada 26. oktobra spriedumu lietā C‑65/05 Komisija/Grieķija (Krājums, I‑10341. lpp., 48. punkts).
(27)  –	Skat. it īpaši ģenerāladvokāta Ticano [Tizzano] secinājumus iepriekš minētajā lietā CaixaBank France
un manu secinājumu iepriekš minētajā lietā Marks & Spencer
25.–40. punktu. Skat. arī Mischo, J., Les restrictions à la liberté d’établissement: la nécessité d’une clarification, Mélanges en hommage à F. Schockweiler, Nomos Verlagsgesellschaft Baden‑Baden, 1999, 445. lpp.
(28)  –	Skat. 2002. gada 21. marta spriedumu lietā C‑298/99 Komisija/Itālija ( Recueil, I‑3129. lpp., 64. punkts).
(29)  –	Ieskatam judikatūrā par šādu pierādīšanas pienākumu skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Analir  u.c. 35. punktu, 2003. gada 13. novembra spriedumu lietā C‑42/02 Lindman
( Recueil, I‑13519. lpp., 25. punkts) un iepriekš minētā 2004. gada 11. marta sprieduma lietā Komisija/Francija 73. punktu. Preču brīvas aprites jomā skat. 2004. gada 5. februāra spriedumu lietā C‑270/02 Komisija/Itālija ( Recueil, I‑1559. lpp., 22. punkts).
(30)  –	Skat. it īpaši iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Vācija 52. punktu, 1997. gada 9. jūlija spriedumu lietā C‑222/95 Parodi
( Recueil, I‑3899. lpp., 31. punkts), iepriekš minētā 2000. gada 9. marta sprieduma lietā Komisija/Beļģija 27. punktu, iepriekš minētā 2002. gada 15. janvāra sprieduma lietā Komisija/Itālija 30. punktu, iepriekš minētā 2004. gada 29. aprīļa sprieduma lietā Komisija/Portugāle 33. punktu un 2006. gada 3. oktobra spriedumu lietā C‑452/04 Fidium Finanz
(Krājums, I‑9521. lpp., 46. punkts).
(31)  –	Skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Vācija 52. punktu, iepriekš minētā sprieduma lietā Parodi
31. punktu un iepriekš minētā sprieduma lietā Fidium Finanz
46. punktu.
(32)  –	1974. gada 3. decembra spriedums lietā 33/74 ( Recueil, 1299. lpp., 14. punkts). Vēlāk Padomes 1977. gada 22. marta Direktīvas 77/249/EEK par pasākumiem, kas palīdz advokātiem sekmīgi īstenot brīvību sniegt pakalpojumus (OV L 78, 17. lpp.), 4. panta 1. punktā paredzēts, ka “darbības saistībā ar klienta pārstāvēšanu tiesvedības procesā vai valsts iestādēs veic katrā uzņēmējā dalībvalstī saskaņā ar nosacījumiem, kuri piemērojami attiecībā uz šajā valstī reģistrētajiem advokātiem, izņemot jebkurus nosacījumus, kas prasa uzturēšanās tiesības vai reģistrāciju profesionālā organizācijā šajā valstī”.
(33)  –	Turpat, 15. un 16. punkts. Tādu pašu argumentāciju, tostarp par klienta pārstāvību tiesvedībā, kad attiecīgās jomas noteikumi jau saskaņoti, skat. 1991. gada 10. jūlija spriedumu lietā C‑294/89 Komisija/Francija ( Recueil, I‑3591. lpp.).
(34)  –	Iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Vācija 55. punkts.
(35)  –	Iepriekš minētā 2004. gada 11. marta sprieduma lietā Komisija/Francija 74. punkts.
(36)  –	Tādā pašā nozīmē skat. iepriekš minētā 2006. gada 26. oktobra sprieduma lietā Komisija/Grieķija 48. punktu.
(37)  –	Jāatgādina, ka minētajā lietā Tiesa nosprieda, ka Francijas tiesiskais regulējums, kurā aizliegts maksāt atlīdzību par pieprasījuma noguldījumu, “rada nopietnu šķērsli [..] to darbībai, kas ietekmē pieeju tirgum”, tā kā minētajiem uzņēmumiem liedz “iespēju efektīvi konkurēt ar kredītiestādēm, kas ir tradicionāli nodibinātas iestādes dalībvalstī” (12. un 13. punkts). Skat. arī manus argumentus par advokātu pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu, nosakot zemāko pieļaujamo pamatatlīdzības apmēru (secinājumu iepriekš minētajās apvienotajās lietās Cipolla
un Macrino
un Capodarte
62.–65. punkts).
(38)  –	Šajā sakarā preču brīvas aprites jomā skat. 1985. gada 5. jūnija spriedumu lietā 116/84 Roelstraete
( Recueil, 1705. lpp., 21. punkts) un 1991. gada 19. marta spriedumu lietā C‑249/88 Komisija/Beļģija ( Recueil, I‑1275. lpp., 7. punkts). Pakalpojumu sniegšanas brīvības jomā skat. arī manu secinājumu iepriekš minētajās apvienotajās lietās Cipolla u.c. 66.–70. punktu.
(39)  –	2000. gada 29. jūnija Direktīva par maksājumu kavējumu novēršanu komercdarījumos (OV L 200, 35. lpp.).
(40)  –	Iepriekš minētā sprieduma lietā Lindman
25. punkts.
(41)  –	Skat. 1985. gada 29. janvāra spriedumu lietā 231/83 Cullet
( Recueil, 305. lpp., 32. un 33. punkts).
(42)  –	Jānorāda arī, ka Tiesa jau nospriedusi, ka pienākums paralēli tirdzniecības izstāžu organizēšanai nenodarboties ar neko citu ir pretrunā pakalpojumu sniegšanas brīvībai (skat. iepriekš minētā 2002. gada 15. janvāra sprieduma lietā Komisija/Itālija 32. punktu).
(43)  –	Saskaņā ar definīciju, kas sniegta Cornu, G. (red.), Vocabulaire juridique, Quadrige, 7. izdevums, PUF, 2005.
(44)  –	Skat. it īpaši 1999. gada 28. oktobra spriedumu lietā C‑187/98 Komisija/Grieķija ( Recueil, I‑7713. lpp., 54. punkts). Nedaudz atšķirīgu formulējumu skat. arī 2006. gada 26. oktobra spriedumā lietā C‑248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun
(Krājums, I‑10211. lpp., 79. punkts).
(45)  –	Skat. iepriekš minētā sprieduma lietā Canal Satélite Digital
41. punktu.