62016TO0170
POSTANOWIENIE SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 11 października 2017 r. (
*1
)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Pomoc państwa – Korzyści podatkowe przyznane przez jednostkę samorządu terytorialnego państwa członkowskiego – System pomocy uznany za niezgodny z rynkiem wewnętrznym – Wykonanie decyzji – Obowiązek zbadania indywidualnej sytuacji beneficjentów – Brak zajęcia stanowiska przez Komisję – Akt niepodlegający zaskarżeniu – Niedopuszczalność
W sprawie T‑170/16
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, z siedzibą w Llodio (Hiszpania), reprezentowana przez adwokatów M. Arauja Boyda, D. Armesta Macíasa oraz A. Lamadrida de Pabla,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez L. Flynna, B. Stromsky’ego oraz P. Němečkovą, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie oparte na art. 263 TFUE i zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji zawartej w dokumencie z dnia 15 lipca 2015 r. zatytułowanym „Spory podatkowe w Kraju Basków (Álava) – Nieformalna informacja dotycząca dodatkowych wymogów zgodności z wytycznymi w sprawie pomocy państwa na cele regionalne 1998”,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: I. Pelikánová, prezes, P. Nihoul (sprawozdawca) i J. Svenningsen, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujące
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu
W przedmiocie ulgi podatkowej przyjętej przez prowincję Álava
1
W latach 1994–1997 prowincje Álava, Vizcaya i Guipúzcoa, położone na terytorium wspólnoty autonomicznej Kraju Basków (Hiszpania), przyjęły sześć systemów opodatkowania, które można podzielić na dwie grupy: ulga podatkowa dla przedsiębiorstwa w wysokości 45% wartości poniesionej przez nie inwestycji oraz dokonywane w okresie czterech lat degresywne obniżenie podstawy opodatkowania nowych przedsiębiorstw.
2
Początki niniejszej sprawy związane są z jednym z sześciu systemów podatkowych, o których mowa w pkt 1 powyżej, czyli z systemem przyjętym przez prowincję Álava i pozwalającym, przy spełnieniu określonych przesłanek, na przyznanie przedsiębiorstwom tej prowincji ulgi podatkowej w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji.
3
Analizowane systemy opodatkowania pozostawały w mocy do 1999 r. w odniesieniu do przyjętej przez prowincję Álava ulgi podatkowej dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji oraz do 2000 r. w odniesieniu do pozostałych systemów opodatkowania.
4
Do Komisji Wspólnot Europejskich nie został zgłoszony żaden z systemów opodatkowania.
W przedmiocie badania przez Komisję systemu opodatkowania będącego przedmiotem niniejszej sprawy
5
W następstwie skarg administracyjnych Komisja dowiedziała się o istnieniu przedmiotowych systemów opodatkowania.
6
Pismami z dnia 17 sierpnia i 29 września 1999 r. Komisja notyfikowała władzom hiszpańskim swoją decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do sześciu systemów opodatkowania, czyli do przyjętej przez prowincje Vizcaya i Guipúzcoa ulgi podatkowej dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji (Dz.U. 1999, C 351, s. 29), do przyjętego przez prowincje Álava, Vizcaya i Guipúzcoa dokonywanego w okresie czterech lat degresywnego obniżenia podstawy opodatkowania nowych przedsiębiorstw (Dz.U. 2000, C 55, s. 2) oraz do przyjętej przez prowincję Álava ulgi podatkowej dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji (Dz.U. 2000, C 71, s. 8).
7
W dniach 3 listopada i 6 grudnia 1999 r. złożono skargi o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
8
Owe skargi o stwierdzenie nieważności zostały oddalone przez Sąd mocą wyroków z dnia 23 października 2002 r., Diputación Foral de Guipúzcoa i in./Komisja (T‑269/99, T‑271/99 i T‑272/99, EU:T:2002:258), i z dnia 23 października 2002 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja (od T‑346/99 do T‑348/99, EU:T:2002:259).
9
W dniu 11 lipca 2001 r. Komisja zamknęła formalny etap badania w drodze sześciu decyzji, w których stwierdziła, po pierwsze, że analizowane systemy opodatkowania stanowiły bezprawnie przyznaną pomoc państwa, gdyż zostały wdrożone z naruszeniem obowiązku wstępnej notyfikacji do Komisji przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE, i po drugie, że były niezgodne ze wspólnym rynkiem.
10
Jeśli chodzi o przyjętą przez prowincję Álava ulgę podatkową dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji, Komisja stwierdziła niezgodność tego systemu opodatkowania z rynkiem wewnętrznym w art. 1 decyzji 2002/820/WE z dnia 11 lipca 2001 r. dotyczącej systemu pomocy państwa wdrożonego przez Hiszpanię na korzyść przedsiębiorstw z prowincji Álava w formie ulgi podatkowej w wysokości 45% wartości inwestycji (Dz.U. 2002, L 296, s. 1, zwanej dalej „decyzją z 2001 r.”).
11
W art. 2 decyzji z 2001 r. Komisja zażądała od Królestwa Hiszpanii zlikwidowania przyjętej przez prowincję Álava ulgi podatkowej dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji, w wypadku gdyby miała ona jeszcze obowiązywać.
12
W art. 3 ust. 1 akapit drugi decyzji z 2001 r. Komisja nakazała Królestwu Hiszpanii zawieszenie przekazywania wszelkiej jeszcze nieprzekazanej pomocy.
13
Wreszcie, w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 3 ust. 2 decyzji z 2001 r. Komisja nakazała Królestwu Hiszpanii odzyskanie indywidualnej pomocy przekazanej na podstawie przedmiotowego sytemu od beneficjentów w sposób następujący:
„1.   Hiszpania podejmie wszelkie niezbędne kroki w celu odzyskania od beneficjentów wskazanej w art. 1 pomocy, przekazanej im bezprawnie.
[…]
2.   Odzyskanie nastąpi bezzwłocznie zgodnie z procedurami prawa krajowego, pod warunkiem że pozwolą one na natychmiastowe i rzeczywiste wykonanie niniejszej decyzji […]”.
14
Przy okazji nakazu zwrotu pomocy przyznanej w ramach systemu uznanego za niezgodny Komisja wskazała w motywie 98 decyzji z 2001 r. następujące wyjaśnienie:
„Niniejsza decyzja odnosi się do systemu i podlega natychmiastowej wykonalności obejmującej zwrot wszelkiej pomocy indywidualnej przekazanej w ramach tego systemu. Komisja przypomina również, że jak zawsze w takim przypadku, niniejsza decyzja nie wyklucza możliwości uznania pomocy indywidualnej – w całości albo w części – za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie jej charakterystycznych cech, niezależnie od tego, czy w ramach późniejszej decyzji Komisji, czy w oparciu o przepisy dotyczące wyłączeń”.
W przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności na decyzję z 2001 r.
15
W dniach 25 września, 22 października i 21 grudnia 2001 r. wniesiono skargi na sześć decyzji Komisji z dnia 11 lipca 2001 r.
16
W dniu 9 września 2009 r. Sąd mocą swoich wyroków Diputación Foral de Álava i in./Komisja (od T‑227/01 do T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 i T‑270/01, EU:T:2009:315) i Diputación Foral de Álava i in. (od T‑230/01 do T‑232/01 i od T‑267/01 do T‑269/01, niepublikowanego, EU:T:2009:316) potwierdził zgodność z prawem sześciu decyzji Komisji z dnia 11 lipca 2001 r.
17
Pierwszy wyrok przytoczony w pkt 16 powyżej dotyczy trzech decyzji Komisji z dnia 11 lipca 2001 r. stwierdzających niezgodność przyjętych przez prowincje Álava, Vizcaya i Guipúzcoa ulg podatkowych dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji.
18
Drugi wyrok przytoczony w pkt 16 powyżej dotyczy trzech decyzji Komisji z dnia 11 lipca 2001 r. dotyczących przyjętego przez prowincje Álava, Vizcaya i Guipúzcoa i dokonywanego w okresie czterech lat degresywnego obniżenia podstawy opodatkowania nowych przedsiębiorstw.
19
W dniu 26 listopada 2009 r. od dwóch wyroków powołanych w pkt 16 powyżej złożono odwołania.
20
W dniu 28 lipca 2011 r. Trybunał oddalił odwołania wniesione od tych dwóch wyroków w wyrokach Diputación Foral de Vizcaya i in./Komisja (od C‑471/09 P do C‑473/09 P, niepublikowanym, EU:C:2011:521) i Diputación Foral de Vizcaya i in./Komisja (od C‑474/09 P do C‑476/09 P, niepublikowanym, EU:C:2011:522).
W przedmiocie wykonania decyzji z 2001 r.
21
W dniu 12 października 2001 r. Komisja zwróciła się do Królestwa Hiszpanii o informacje dotyczące środków przedsiębranych przez to państwo w celu zastosowania się do jej decyzji z dnia 11 lipca 2001 r.
22
Komisja, nieusatysfakcjonowana udzielonymi odpowiedziami, w dniu 19 listopada 2003 r. wystąpiła do Trybunału ze skargą o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
23
W dniu 14 grudnia 2006 r. Trybunał orzekł, że Królestwo Hiszpanii, nie przyjmując w wyznaczonym terminie niezbędnych środków w celu dostosowania się do decyzji Komisji z dnia 11 lipca 2001 r. dopuściło się uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r., Komisja/Hiszpania, od C‑485/03 do C‑490/03, EU:C:2006:777).
24
W następstwie wyroku przytoczonego w pkt 23 powyżej władze hiszpańskie przystąpiły do odzyskiwania od beneficjentów części pomocy. Uznały one, że pozostała część pomocy nie powinna podlegać zwrotowi z uwagi na jej zgodność ze wspólnym rynkiem, na zastosowanie reguł dotyczących pomocy de minimis oraz na uwzględnianie odliczeń podatkowych z mocą wsteczną.
25
Komisja, uznawszy, że Królestwo Hiszpanii nie wykonało całkowicie jej decyzji z dnia 11 lipca 2001 r., wystąpiła w dniu 18 kwietnia 2011 r. do Trybunału z drugą skargą o sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE.
26
W dniu 30 października 2013 r., w toku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja powiadomiła Trybunał, że jej zdaniem pomoc została całkowicie odzyskana w dniu 15 października 2013 r. Tak więc jej zdaniem nie było konieczności nakładania na Królestwo Hiszpanii kary grzywny, lecz jedynie kwoty ryczałtowej (wyrok z dnia 13 maja 2014 r., Komisja/Hiszpania, C‑184/11, EU:C:2014:316, pkt 16, 17).
27
W wyroku z dnia 13 maja 2014 r., Komisja/Hiszpania (C‑184/11, EU:C:2014:316), Trybunał orzekł, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na tym państwie na mocy art. 260 ust. 1 TFUE. Tytułem sankcji za okres niewykonania decyzji Trybunał nałożył karę w postaci zapłaty ryczałtowej kwoty 30 mln EUR.
W przedmiocie sytuacji skarżącej
28
Skarżąca, Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, jest przedsiębiorstwem z siedzibą w Llodio (Hiszpania), w prowincji Álava.
29
Skarżącej zezwolono na skorzystanie z ulgi podatkowej dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji w okresie obejmującym lata 1994–1996, w ramach projektu w kwocie 45664899,69 EUR dotyczącego budowy pieca do szkła płaskiego oraz instalacji powiązanych.
30
W dniu 22 października 2007 r. Dirección General de Hacienda de la Diputacion foral de Álava (dyrekcja generalna ds. podatków rady prowincji Álava, Hiszpania) doręczyła skarżącej swoją Resolución 1943/2007 de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (decyzję 1943/2007 w sprawie wykonania decyzji z 2001 r. w zakresie dotyczącym skarżącej, zwaną dalej „decyzją 1943/2007”). W decyzji tej nakazała ona skarżącej zwrot części przyznanej ulgi podatkowej, utrzymując, że pozostałą część należy uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc na inwestycję na podstawie wytycznych w sprawie pomocy regionalnej (Dz.U. 1998, C 74, s. 9, zwanych dalej „wytycznymi z 1998 r.”).
31
W dniu 21 listopada 2007 r. skarżąca wniosła skargę administracyjną na decyzję 1943/2007 do Organismo Jurídico-Administrativo de Álava (organ administracji skarbowej w Álava), a następnie skargę do Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (najwyższy trybunał wspólnoty autonomicznej Kraju Basków) i wreszcie odwołania do Tribunal Supremo (hiszpański najwyższy trybunał).
32
W dniu 7 lutego 2012 r. dyrekcja generalna ds. podatków rady prowincji Álava doręczyła skarżącej drugą decyzję, czyli Resolución 324/2012, de 2 de febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (decyzję 324/2012 w sprawie wykonania w pozostałej części decyzji z 2001 r. w zakresie dotyczącym skarżącej, zwaną dalej „decyzją 324/2012”). W decyzji tej zwróciła się ona do skarżącej o zwrot części ulgi podatkowej, która została uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym w decyzji 1943/2007, i w konsekwencji o zwrot całej otrzymanej pomocy.
33
Skarżąca wniosła również skargę na decyzję 324/2012 do sądów hiszpańskich, które częściowo uwzględniły tę skargę.
34
W dniu 25 maja 2012 r. władze hiszpańskie dostarczyły Komisji zaświadczenia bankowe poświadczające zwrot pomocy otrzymanej przez skarżącą.
35
W dniu 14 lipca 2014 r. Diputación Foral de Álava (rada prowincji Álava, Hiszpania) złożyła odpowiedź na skargę do sądów hiszpańskich w ramach skargi na decyzję 324/2012. Wskazała tam, że ostateczne badanie sytuacji skarżącej nie zostało jeszcze zakończone, „ponieważ Komisja, na której [spoczywał] obowiązek wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności pomocy, jeszcze nie ustaliła – przy uwzględnieniu przedstawionych twierdzeń i dokumentów – czy zrealizowaną inwestycję [można było] uznać za spełniającą kryterium efektu [skutku w postaci] zachęty wymaganego przez wytyczne [z 1998 r.], tak aby zrealizowane inwestycje korzystały z odliczenia w ramach pomocy regionalnej”.
36
W dniu 16 stycznia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Komisji o poinformowanie jej o każdym kontakcie Komisji z władzami hiszpańskimi w odniesieniu do pomocy, z której skarżąca korzystała. W piśmie tym skarżąca wskazała, że uznała, iż miała prawo dostępu do akt, prawo do bycia wysłuchanym i do przedstawienia swojej obrony oraz prawo do bycia powiadomionym o każdej decyzji przyjętej przez Komisję odnośnie do tej pomocy.
37
Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. Dyrekcja Generalna (DG) ds. Konkurencji Komisji odpowiedziała skarżącej, przypominając dwustronny charakter postępowania w sprawie odzyskania pomocy państwa, które toczy się między Komisją i władzami hiszpańskimi i które wyklucza w ten sposób, aby beneficjenci pomocy byli w bezpośrednim kontakcie ze służbami Komisji.
38
Pismem z dnia 16 marca 2015 r. skarżąca wyraziła swój brak zgody z Komisją.
39
W następstwie wniesienia skargi na decyzję 324/2012 Tribunal Superior de Justicia del País Vaso (najwyższy trybunał sprawiedliwości Kraju Basków, Hiszpania) orzekł, że naruszono prawo do obrony skarżącej, ponieważ przed wydaniem tej decyzji skarżąca nie została wysłuchana. Skarżąca została następnie wezwana do stawienia się przed Diputación Foral d’Álava (radą prowincji Álava).
40
W dniu 19 lutego 2016 r., przy okazji drugiego wezwania, administracja przekazała skarżącej dokument opatrzony datą 15 lipca 2015 r. i zatytułowany „Spory podatkowe w Kraju Basków (Álava) – Nieformalna informacja dotycząca dodatkowych wymogów zgodności z wytycznymi [z 1998 r.]” (zwany dalej „zaskarżonym aktem”).
W przedmiocie zaskarżonego aktu
41
Zaskarżony akt jest niepodpisany, nie zawiera wzmianki o jego autorach oraz nie został opatrzony nagłówkiem Komisji. Załączono do niego list wskazujący, że został on skierowany do stałego przedstawicielstwa Królestwa Hiszpanii przy Unii Europejskiej przez urzędnika DG ds. Konkurencji Komisji.
42
Zaskarżony akt zawiera dwie sekcje: sekcję ogólną i sekcję przedstawiającą indywidualną sytuację każdego z danych przedsiębiorstw.
43
W pierwszej sekcji zaskarżonego aktu wskazano, co następuje:
–
władze baskijskie dostarczyły służbom Komisji dodatkowe informacje na temat twierdzeń sformułowanych przez beneficjentów pomocy odnośnie do zgodności systemu ulgi podatkowej w wysokości 45% wartości inwestycji z wytycznymi z 1998 r.;
–
choć odzyskiwanie pomocy zostało zakończone w październiku 2013 r., DG ds. Konkurencji ponownie zbadała akta na wniosek władz prowincji Álava;
–
służby Komisji na zasadzie wyjątku zezwoliły władzom hiszpańskim na wykazanie zgodności kwot podlegających odliczeniu od sum podlegających zwrotowi w ramach niezgodnego systemu nie tylko w świetle systemów już zatwierdzonych, zgodnie ze zwyczajową praktyką, lecz również w świetle wytycznych z 1998 r.;
–
żadne z badanych akt nie zawierają dostatecznych dowodów dla stwierdzenia, że występował skutek w postaci zachęty dla inwestycji lub, inaczej rzecz ujmując, dla stwierdzenia, że o pomoc wystąpiono przed faktycznym rozpoczęciem realizacji projektów, zgodnie z wymogami zawartymi w pkt 4.2 wytycznych z 1998 r.
44
Druga sekcja zaskarżonego aktu zawiera ocenę twierdzeń skarżącej w oparciu o dostarczone informacje, ponieważ analiza twierdzeń pozostałych beneficjentów została utajniona.
45
W oparciu o zaskarżony akt nie można ustalić, że inwestycje skarżącej zostały dokonane po tym, jak wystąpiła ona z wnioskiem o pomoc.
46
Autor zaskarżonego aktu uściśla, że w oparciu o informacje, jakimi dysponuje, skarżąca przedstawiła swój wniosek o pomoc w dniu 17 lutego 1995 r. i że wskazała w tym wniosku szacunkowe koszty swojego projektu inwestycyjnego na okres 1994–1996. Podkreśla on, że władze prowincji Álava przyznały mocą decyzji z dnia 8 kwietnia 1995 r. pomoc nie tylko na inwestycje przewidziane na okres 1995–1996, lecz również na pokrycie kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo przed wystąpieniem z wnioskiem o pomoc (w okresie 1994–1995).
47
W zaskarżonym akcie wskazano, że koszty te zawierały w sobie koszt sporządzenia „opracowań przygotowawczych i studiów wykonalności” i koszty nabycia sprzętu informatycznego oraz innych dóbr w okresie poprzedzającym wniosek o przyznanie pomocy. Autor rzeczonego aktu uściśla, że skarżąca zaproponowała wykluczenie kosztów należących do tej drugiej kategorii z tego powodu, że nie były one związane z projektem inwestycji i nie kwestionowały zatem skutku zachęty.
48
Autor zaskarżonego aktu odnosi się również do wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (Dz.U. 2006, C 54, s. 13, zwanych dalej „wytycznymi z 2006 r.”). Wskazuje on, że zażądano dowodów w celu ustalenia, czy skarżąca była małym i średnim przedsiębiorstwem (MŚP), ponieważ we wcześniejszej sprawie, dotyczącej zwrotu pomocy od innego beneficjenta tego samego systemu, twierdzenia co do zgodności w zakresie kosztów opracowań przygotowawczych i studiów wykonalności zostałyby przyjęte w wypadku spełnienia wymogów ustanowionych w pkt 51 tych wytycznych.
49
W zaskarżonym akcie uściślono, że pkt 51 wytycznych z 2006 r. pozwala subwencjonować koszty opracowań przygotowawczych, w wypadku gdy beneficjent jest MŚP. Stwierdzono tam, że skarżąca nie mogła zostać uznana za MŚP w okresie 1994–1996. Autor zaskarżonego aktu wywodzi stąd, że „realizacja inwestycji jest wcześniejsza względem daty wniosku o przyznanie pomocy” oraz że „[o]we inwestycje nie były przeznaczone wyłącznie na opracowania przygotowawcze”.
Przebieg postępowania i żądania stron
50
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
51
W dniu 20 lipca 2016 r. Królestwo Hiszpanii złożyło wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
52
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 lipca 2016 r. Komisja podniosła na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem zarzut niedopuszczalności.
53
Skarżąca przedstawiła uwagi dotyczące zarzutu niedopuszczalności, które złożyła w sekretariacie Sądu w dniu 6 września 2016 r.
54
W ramach pierwszego środka organizacji postępowania, opartego na art. 89 § 3 regulaminu postępowania, Sąd pismem z dnia 24 listopada 2016 r. zażądał od Komisji przedstawienia pełnej kopii zaskarżonego aktu w wersji oryginalnej, jak również korespondencji wymienionej z władzami hiszpańskimi w przedmiocie pomocy przekazanej skarżącej. Komisja zastosowała się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
55
W drodze środka organizacji postępowania Sąd pismem z dnia 8 marca 2017 r. zwrócił się do Komisji o odpowiedź na pytania zadane na piśmie. Komisja zastosowała się do tego wezwania w wyznaczonym terminie. W następstwie otrzymania odpowiedzi Komisji do skarżącej zwrócono się o przedstawienie uwag na piśmie. Zastosowała się ona do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
56
W skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
–
uwzględnienie podniesionych zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności i tym samym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu;
–
w konsekwencji, zarządzenie wszczęcia formalnego postępowania sprawdzającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
57
Podnosząc zarzut niedopuszczalności, Komisja wnosi do Sądu o:
–
uznanie skargi za niedopuszczalną;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
58
W swych uwagach odnoszących się do zarzutu niedopuszczalności skarżąca wnosi do Sądu o oddalenie zarzutu niedopuszczalności.
Co do prawa
59
Na mocy art. 130 §§ 1 i 7 regulaminu postępowania, jeżeli strona pozwana o to wnosi, Sąd może wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności skargi lub niewłaściwości Sądu bez rozpatrywania sprawy co do istoty.
60
W niniejszej sprawie, skoro Komisja wystąpiła o wydanie orzeczenia w przedmiocie niedopuszczalności, Sąd stwierdził, że w oparciu o akta sprawy dysponuje on wystarczającą wiedzą, i postanowił wydać orzeczenie bez kontynuowania postępowania.
W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności
61
Na poparcie zarzutu niedopuszczalności Komisja utrzymuje, po pierwsze, że zaskarżony akt nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Po drugie, utrzymuje ona zasadniczo, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej oraz nie ma także wymaganego interesu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności.
62
Odnośnie do zaskarżalności zaskarżonego aktu Komisja utrzymuje zasadniczo, że zaskarżony akt pozbawiony jest charakteru rozstrzygającego. Na wypadek gdyby Sąd uznał zaskarżony akt za decyzję, instytucja ta wskazuje pomocniczo, że decyzja ta po prostu potwierdzała decyzję z 2001 r., która stała się ostateczna; ponieważ decyzja miała charakter wyłącznie deklaratoryjny, zaskarżony akt nie mógł być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.
63
W celu zajęcia stanowiska odnośnie do zaskarżalności zaskarżonego aktu należy zbadać argumenty wysunięte przez strony w tym względzie. Argumenty te dotyczą, odpowiednio, bezwzględnych skutków prawnych, w które rzekomo został wyposażony zaskarżony akt, formy zaskarżonego aktu, utrzymywanego zgłoszenia Komisji pomocy przyznanej skarżącej oraz skutków prawnych, jakie przypisują temu aktowi władze hiszpańskie.
W przedmiocie skutków prawnych zaskarżonego aktu
64
Komisja utrzymuje, że zaskarżony akt nie wywołuje bezwzględnie wiążących skutków prawnych, ponieważ jest on wpisany w nieformalną wymianę korespondencji między tą instytucją i Królestwem Hiszpanii w celu przezwyciężenia trudności powstałych wskutek wykonania decyzji z 2001 r.
65
W opinii Komisji zaskarżony akt zawiera stanowisko przyjęte przez nią w ramach wykonywania decyzji negatywnej w dziedzinie pomocy państwa. Tymczasem stanowisko takie nie znajduje się wśród aktów, które mogą zostać przyjęte na podstawie rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), i jest pozbawione wszelkiej mocy wiążącej na podstawie orzecznictwa przytoczonego w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).
66
Skarżąca zauważa, że jeśli chodzi o nią, treść zaskarżonego aktu wskazuje – wręcz przeciwnie – że na wniosek Królestwa Hiszpanii Komisja wyraża ostateczną ocenę co do zgodności pomocy. Komisja dokonała w tym celu oceny dostarczonych jej przez władze hiszpańskie informacji, którymi nie dysponowała w momencie, gdy przyjmowała decyzję z 2001 r. Zaskarżony akt w konsekwencji nie mógłby zostać zinterpretowany jako zwykłe potwierdzenie lub automatyczne zastosowanie tej decyzji.
67
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem aktami mogącymi być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE są jedynie akty wywołujące wiążące skutki prawne naruszające interesy strony skarżącej poprzez istotną zmianę jej sytuacji prawnej (wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 12 września 2006 r., Reynolds Tobacco i in./Komisja, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, pkt 54; z dnia 6 grudnia 2007 r., Komisja/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, pkt 27).
68
W celu określenia, czy akt wywołuje takie skutki, należy skupić się na samej istocie takiego aktu (wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja, C‑147/96, EU:C:2000:335, pkt 27; a także z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, pkt 46).
69
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że Komisja w decyzji z 2001 r. zbadała ogólne cechy charakterystyczne ulgi podatkowej dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości poniesionych przez nie inwestycji, przyjętej przez prowincję Álava, doszła do wniosku o niezgodności tego systemu podatkowego i nakazała zwrot ulg przyznanych na podstawie tego systemu bez przeprowadzania analizy indywidualnych przypadków, w których ulgi te zostały przyznane.
70
Praktyka ta wpisuje się w linię orzeczniczą, zgodnie z którą Komisja, w wypadku gdy ma do czynienia z systemem pomocy, nie jest zobowiązana do przeprowadzenia analizy pomocy przyznanej w indywidualnych przypadkach na podstawie tego systemu pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc w oparciu o to orzecznictwo Komisja może wypowiedzieć się w przedmiocie ogólnych cech charakterystycznych analizowanego systemu bez obowiązku badania każdego poszczególnego przypadku zastosowania.
71
Ponadto w przypadku gdy Komisja wypowiada się w sposób generalny i abstrakcyjny w przedmiocie systemu pomocy państwa, który uznaje za niezgodny z rynkiem wewnętrznym, i nakazuje odzyskanie kwot otrzymanych na podstawie tego systemu, do państwa członkowskiego należy zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, którego dotyczą te działania podejmowane w celu odzyskania pomocy (wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P EU:C:2011:368, pkt 64).
72
Jeżeli państwo członkowskie napotyka na nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia trudności podczas wykonywania decyzji z dziedziny pomocy państwa, musi ono zwrócić się do Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 2013 r., Komisja/Włochy, C‑411/12, niepublikowany, EU:C:2013:832, pkt 38).
73
Jeśli owe trudności rozpoczynają taką dyskusję mającą na celu zapewnienie wykonania decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa, instytucja ta i dane państwo członkowskie muszą współpracować ze sobą na zasadzie dobrej wiary w oparciu o ich obowiązek lojalnej współpracy dla przezwyciężenia tych trudności przy pełnym poszanowaniu przepisów traktatu FUE, a szczególności przepisów dotyczących pomocy państwa (wyrok z dnia 12 grudnia 2013 r., Komisja/Włochy, C‑411/12, niepublikowany, EU:C:2013:832, pkt 38).
74
Ponadto, zgodnie z orzecznictwem, pisma Komisji skierowane do władz krajowych w ramach wykonania decyzji Komisji stwierdzającej bezprawność systemu pomocy i niezgodność ze wspólnym rynkiem oraz nakazującej zwrot danej pomocy, lecz niewskazujące indywidualnych beneficjentów tej pomocy oraz nieokreślające konkretnych kwot podlegających zwrotowi, są pozbawione jakiegokolwiek wiążącego charakteru (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, pkt 24).
75
W takich ramach Komisja jedynie wyraża swoją opinię, jeśli chodzi o akceptację z punktu widzenia Unii Europejskiej zaproponowanych przez dane państwo członkowskie środków wykonania w świetle napotkanych przez to państwo trudności [zob. podobnie wyrok z dnia 31 maja 2006 r., Kuwait Petroleum (Nederland)/Komisja, T‑354/99, EU:T:2006:137, pkt 69].
76
W niniejszej sprawie należy zatem ustalić, czy przedmiot wymiany między Królestwem Hiszpanii i Komisją, taki jak przedstawiony w zaskarżonym akcie, wpisuje się – jak to utrzymuje owa instytucja – w wykonanie decyzji z 2001 r., mając na celu realizację elementów w niej zawartych.
77
W tym względzie należy stwierdzić, że w zaskarżonym akcie dyskutowany jest utrzymywany efekt zachęty pomocy udzielonej skarżącej.
78
W zaskarżonym akcie wskazano, że w celu zatwierdzenia pomocy owa pomoc musi mieć efekt zachęty. Zdaniem autora zaskarżonego aktu przesłanka ta oznacza, że wnioski o pomoc złożone przez beneficjentów muszą poprzedzać realizację ich projektu. Jeśli chodzi o pomoc przekazaną skarżącej, podkreśla się, że według dostępnych informacji nie wydaje się, by miała ona efekt zachęty, ponieważ skarżąca wystąpiła o nią w dniu 17 lutego 1995 r. w celu pokrycia kosztów powstałych przed tą datą. Koszty te, opiewające na kwotę 1161778 EUR, pokrywały dwie kategorie kosztów: koszty związane z opracowaniami przygotowawczymi i ze studiami wykonalności oraz koszty związane z nabyciem sprzętu informatycznego i innych dóbr.
79
W odpowiedzi na informacje dostarczone przez władze hiszpańskie zaskarżony akt wskazuje ponadto, że zgodnie z wytycznymi z 2006 r. koszty opracowań przygotowawczych mogą podlegać wsparciu, w wypadku gdy beneficjent pomocy jest MŚP. Akt ten uściśla, że skarżąca nie może skorzystać z tego przepisu, ponieważ w momencie wystąpienia stanu faktycznego nie posiadała liczby personelu wymaganej dla uznania za MŚP, i że jej roczny obrót wykraczał poza pułap określony dla takiej kwalifikacji.
80
Należy stwierdzić, że różne kwestie, które właśnie zostały przedstawione, wpisują się w treść wymiany korespondencji między Komisją i władzami hiszpańskimi w celu zapewnienia wykonania decyzji z 2001 r. W decyzji tej Komisja uznała bowiem, że analizowany system mógł zostać zakwalifikowany jako pomoc na inwestycje zgodnie z definicją podaną w załączniku I do wytycznych z 1998 r. Wskazała ona ponadto, że zgodnie z tymi wytycznymi, aby kwoty przekazane beneficjentom zostały uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem, powinny one mieć efekt zachęty.
81
Na podstawie orzecznictwa przytoczonego w pkt 71 powyżej to do Królestwa Hiszpanii w okolicznościach niniejszej sprawy należało zbadanie, w jakim zakresie została spełniona przesłanka związana z efektem zachęty pomocy względem poszczególnych przedsiębiorstw korzystających z przyjętej przez prowincję Álava ulgi podatkowej dla przedsiębiorstw w wysokości 45% wartości inwestycji. W tym kontekście, jak wskazano w pkt 72 powyżej, owo państwo członkowskie powinno było zwrócić się z zapytaniem do Komisji w przypadku nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia trudności dotyczących sposobu zastosowania decyzji przyjętej przez tę instytucję w szczególnych przypadkach.
82
Miało to miejsce w niniejszym przypadku. Na etapie odzyskiwania przedmiotowej pomocy władze hiszpańskie zbadały, czy przesłanka związana z efektem zachęty pomocy została spełniona w zakresie pomocy przekazanej skarżącej. W tych ramach zwróciły się one do Komisji z zapytaniem, w jaki sposób należało interpretować ten wymóg, o którym mowa w decyzji z 2001 r. To właśnie w celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie autor zaskarżonego aktu, udzielając im informacji w przedmiocie wykładni, jaką należy zastosować względem wymogu skutku zachęty, sporządził ten akt i skierował go do władz hiszpańskich.
83
Tak więc, podobnie jak w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), i wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w jej pismach, zaskarżony akt stanowi pismo Komisji skierowane do władz krajowych w ramach wymiany korespondencji w celu zapewnienia natychmiastowego i skutecznego wykonania decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa i z tego względu nie może zostać zakwalifikowany jako wywołujący wiążące skutki prawne tego rodzaju, że narusza interesy strony skarżącej poprzez istotną zmianę jej sytuacji prawnej.
W przedmiocie formy zaskarżonego aktu
84
Komisja utrzymuje, że zważywszy na formę zaskarżonego aktu, nie można go było uznać za akt o charakterze decyzji. Chodziło o nieformalną odpowiedź ze strony pewnych urzędników Komisji na sformułowany przez władze hiszpańskie zwyczajny wniosek o udzielenie informacji.
85
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem forma, w której wydano akt, jest co do zasady obojętna z punktu widzenia dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności (wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, pkt 47).
86
W ten sposób zapobiega się temu, by forma lub nazwa nadane aktowi przez jego autora mogły doprowadzić do ochronienia aktu przed oceną jego zgodności z prawem w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, podczas gdy w rzeczywistości akt ten wywiera skutki prawne (wyrok z dnia 4 marca 2015 r., Zjednoczone Królestwo/EBC, T‑496/11, EU:T:2015:133, pkt 30).
87
Natomiast forma aktu może być brana pod uwagę, w wypadku gdy może to przyczynić się do określenia charakteru (zob. podobnie wyrok z dnia 26 maja 1982 r., Niemcy i Bundesansalt für Arbeit/Komisja, 44/81, EU:C:1982:197, pkt 12; postanowienie z dnia 12 lutego 2010 r., Komisja/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, pkt 58).
88
W tym względzie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zaskarżony akt ma formę pisma nieopatrzonego datą. Pismo to ponadto nie zostało podpisane. Nie zawiera ono nagłówka Komisji.
89
Z elementów tych wynika, że zaskarżony akt przedstawia się jako dokument nieformalny, który nie ma formy generalnie używanej przez instytucję w celu przyjęcia aktu, którego konsekwencją albo celem jest wywołanie skutków prawnych.
90
Tę samą uwagę można poczynić w oparciu o tytuł, jakim autor opatrzył zaskarżony akt, mianowicie „Informacja nieformalna”.
91
Identyczną uwagę można także sformułować na podstawie różnych zwrotów używanych w zaskarżonym akcie, w szczególności wyrażeń takich jak „nie wydaje się”, „na pierwszy rzut oka” i „w oparciu o dostarczone informacje”. Takie wyrażenia ukazują, że w drodze tej wiadomości urzędnik, który ją zredagował, nie miał zamiaru zmieniać sytuacji prawnej danego przedsiębiorstwa, lecz szukał raczej sposobu na dostarczenie, w odpowiedzi na wniosek władz prowincji Álava, informacji na temat zastosowania decyzji z 2001 r. w sprawie przedstawionej tym władzom.
92
W konsekwencji brak wiążących skutków prawnych zaskarżonego aktu, który wynika z jego treści, jest potwierdzony przez formę, w jakiej został przyjęty.
W przedmiocie utrzymywanego zgłoszenia pomocy przez władze hiszpańskie
93
Komisja utrzymuje, że w braku zgłoszenia pomocy przez państwo członkowskie nie można mówić o decyzji z jej strony w przedmiocie zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Jej zdaniem władze hiszpańskie mogły dokonać zgłoszenia przyznanej pomocy na rzecz skarżącej w celu przyjęcia przez tę instytucję dotyczącej ich decyzji – czego jednak nie uczyniły. Poinformowały ją jedynie w drodze sformułowanego przez skarżącą wniosku mającego na celu uzyskanie „ponownego zbadania” w sposób nieformalny argumentów skarżącej dotyczących zgodności otrzymanej ulgi.
94
Skarżąca twierdzi, że jeśli chodzi o nią, władze hiszpańskie spodziewały się otrzymać formalną decyzję Komisji w sprawie zgodności przyznanej jej pomocy. W tym celu władze te przekazały tej instytucji informacje, które Komisja uznała za wystarczające, czego dowodzi fakt, że odpowiedziała na wniosek władz hiszpańskich. W opinii skarżącej należy zatem uznać, że pomoc została zgłoszona.
95
Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), który obowiązywał w momencie wystąpienia stanu faktycznego, dane państwo członkowskie zgłasza Komisji w odpowiednim czasie każdy projekt przyznania nowej pomocy.
96
Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 państwo członkowskie w swoim zgłoszeniu dostarcza informacji niezbędnych w celu umożliwienia Komisji wydania decyzji.
97
Ów obowiązek zgłoszenia pozwala Komisji na przeprowadzenie jej własnej kontroli, w odpowiednim terminie oraz w interesie ogólnym Unii, w odniesieniu do każdego projektu zmierzającego do ustanowienia lub zmiany pomocy (postanowienie z dnia 5 listopada 2003 r., Kronoply/Komisja, T‑130/02, EU:T:2003:293, pkt 49).
98
W celu ustalenia, czy pomoc przyznana skarżącej została zgłoszona Komisji, należy zbadać treść korespondencji między władzami hiszpańskimi i Komisją do momentu, w którym przyjęto zaskarżony akt.
99
Z przedmiotowej korespondencji wynika, że władze hiszpańskie i Komisja kontynuowały swoją wymianę w toku drugiego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, podnosząc sytuację pewnych beneficjentów, w tym sytuację skarżącej.
100
W piśmie z dnia 23 maja 2013 r. stałe przedstawicielstwo Królestwa Hiszpanii przy Unii przekazało do Sekretariatu Generalnego Komisji dwa opracowane przez skarżącą dokumenty datowane na 2011 r., dotyczące kwestii efektu zachęty pomocy, z której skorzystała skarżąca.
101
W dniu 28 maja 2013 r. autor zaskarżonego aktu w odpowiedzi na to pismo przesłał pocztą elektroniczną do stałego przedstawicielstwa Królestwa Hiszpanii przy Unii dokument zatytułowany „Spory podatkowe w Kraju Basków – Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2007/2215 (Alava). Nieformalna informacja w odpowiedzi na pismo z dnia 23 maja dotyczące Guardian Llodio (Álava)”.
102
Pierwsza część dokumentu, o którym mowa w pkt 101 powyżej, przedstawia się jako wersja wstępna zaskarżonego aktu. Druga część tego dokumentu zawiera pytania zmierzające do uzyskania dodatkowych informacji w celu dokonania oceny roszczeń skarżącej odnośnie do efektu zachęty pomocy, z której skarżąca skorzystała.
103
Pismami z dnia 31 lipca i 24 października 2013 r., zaadresowanymi do Sekretariatu Generalnego Komisji, stałe przedstawicielstwo Królestwa Hiszpanii przy Unii dostarczyło dodatkowych informacji.
104
To w tym kontekście – jak wskazano w pkt 26 i 27 niniejszego postanowienia – Komisja zauważyła przed Trybunałem, do którego wystąpiono z drugą skargą w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, iż uznała ona, że Królestwo Hiszpanii wypełniło swoje zobowiązanie w zakresie odzyskania pomocy oraz że Trybunał zasądził od Królestwa Hiszpanii zapłatę ryczałtu w wysokości 30 mln EUR za okres niewykonania (wyrok z dnia 13 maja 2014 r., Komisja/Hiszpania, C‑184/11, EU:C:2014:316).
105
Pismami z dnia 10 czerwca 2014 r. i 11 lutego 2015 r. władze hiszpańskie dostarczyły do Sekretariatu Generalnego Komisji informacje odnośnie do kwot odzyskanych od beneficjentów, a także odnośnie do wniesionych przez beneficjentów do sądów hiszpańskich skarg na nakazy zwrotu pomocy.
106
W dniu 3 czerwca 2015 r. władze prowincji Álava skierowały do autora zaskarżonego aktu wiadomość elektroniczną, na którą ów autor udzielił odpowiedzi w formie zaskarżonego aktu.
107
W tej wiadomości elektronicznej władze prowincji Álava przekazały listę przedsiębiorstw będących stronami w sporach zawisłych przed sądami hiszpańskimi. Uściślono, że w sporach tych ze strony rzeczonych władz oczekuje się odpowiedzi na pytanie co do efektu zachęty pomocy przyznanej tym przedsiębiorstwom. Wśród wymienionych przedsiębiorstw znajduje się skarżąca.
108
W świetle tej wymiany korespondencji nie można stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii dokonało zgłoszenia pomocy przyznanej skarżącej, które to zgłoszenie zobowiązywałoby Komisję do wypowiedzenia się w kwestii zgodności tej pomocy w drodze decyzji.
109
W żadnym miejscu nie wskazano bowiem, że władze hiszpańskie zamierzały dokonać zgłoszenia pomocy przyznanej skarżącej.
110
Zaskarżony akt nie zawiera ponadto żadnego wyraźnego odniesienia do art. 108 ust. 3 TFUE, który stanowi podstawę prawną obowiązku zgłoszenia.
111
Natomiast z treści wymienionej korespondencji, a w szczególności wiadomości elektronicznej władz prowincji Álava z dnia 3 czerwca 2015 r., wynika, że władze te w drodze swoich wniosków zamierzały uzyskać ze strony Komisji informacje w celu udzielenia odpowiedzi – we wnioskach, które miały złożyć przed sądami hiszpańskimi – na pytania pojawiające się u niektórych beneficjentów, którzy podważali nakazy zwrotu pomocy.
112
W tych okolicznościach nie można interpretować wiadomości elektronicznej skierowanej przez władze prowincji Álava jako zawierającej zgłoszenie pomocy przekazanej skarżącej, które to zgłoszenie oznaczałoby po stronie Komisji, że przyjmuje ona decyzję na podstawie rozporządzenia nr 659/1999.
W przedmiocie mocy wiążącej rzekomo uznanej przez władze hiszpańskie
113
Skarżąca utrzymuje, że zaskarżony akt ma charakter decyzji, ponieważ władze hiszpańskie nadały mu wiążący charakter przed sądami hiszpańskimi. W jej opinii władze te stwierdziły brak swojej właściwości do zbadania w sposób ostateczny sytuacji skarżącej, wyjaśniając w piśmie procesowym złożonym w dniu 14 lipca 2014 r., że „ocena zgodności należy do wyłącznej odpowiedzialności Komisji”.
114
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem istnienie wiążących skutków prawnych tego rodzaju, że mają one wpływ na interesy strony skarżącej poprzez istotną zmianę jej sytuacji prawnej, należy ustalić na podstawie samej istoty danego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja, C‑147/96, EU:C:2000:335, pkt 27; z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, pkt 46).
115
Istnienie takich skutków nie może być oparte na innych czynnikach, w szczególności na ich potencjalnym odbiorze przez adresatów. Z samej istoty taki odbiór ma bowiem charakter subiektywny. Tymczasem przesłanki dopuszczalności skargi nie powinny zależeć od czynników, które mogą być różne według władz, przedsiębiorstw czy osób prywatnych.
116
W innym wypadku akty mogłyby uniknąć kontroli legalności, w sytuacji gdy nie są odbierane jako mające charakter wiążący przez jednego lub wielu adresatów, chociaż ich istota wskazywałaby, że w rzeczywistości wywołują one wiążące skutki prawne. Odwrotnie rzecz ujmując, akty byłyby poddane kontroli legalności na podstawie tego, jak obierane są przez ich adresatów, podczas gdy nie wywoływałyby żadnych wiążących skutków prawnych i taka kontrola nie byłaby konieczna, a nawet przydatna.
117
Tak więc ewentualny odbiór władz hiszpańskich w zakresie skutków prawnych zaskarżonego aktu, nawet przy założeniu, że odbiór ten został wykazany, nie powinien służyć do oceny dopuszczalności skargi na zaskarżony akt.
118
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżony akt został wydany w ramach wykonania decyzji z 2001 r. i że nie odpowiada on zgłoszeniu władz hiszpańskich, które mogłoby stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania na podstawie norm z dziedziny pomocy państwa.
119
Skoro zaskarżony akt nie wywołuje wiążących skutków prawnych naruszających interesy strony skarżącej poprzez istotną zmianę jej sytuacji prawnej ani nie ma na celu ich wywołania, to nie można go zakwalifikować jako aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE. Należy więc uwzględnić zarzut niedopuszczalności, a zatem niniejszą skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta
120
Na podstawie art. 142 § 2 regulaminu postępowania należy umorzyć postępowanie w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta złożonego przez Królestwo Hiszpanii, ponieważ skarga jest niedopuszczalna.
W przedmiocie kosztów
121
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
122
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, zgodnie z żądaniem tej ostatniej.
123
Ponadto na podstawie art. 144 § 10 regulaminu postępowania Królestwo Hiszpanii pokryje własne koszty związane z wnioskiem o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
postanawia, co następuje:
1)
Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2)
Postępowanie w sprawie wniosku Królestwa Hiszpanii o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone.
3)
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
4)
Królestwo Hiszpanii pokrywa własne koszty przypadające na wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 11 października 2017 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
I. Pelikánová
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.