61981C0014
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 29 de octubre de 1981 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El recurso sobre el cual voy a pronunciarme a continuación se dirige contra la fijación de cuotas de producción correspondientes al primer trimestre de 1981 basándose en la Decisión no 2794/80/CECA de la Comisión, de 31 de octubre de 1980, por la que se establece un régimen de cuotas de producción de acero para las empresas de la industria siderúrgica (DO 1981, L 291, p. 1) yla Decisión no 3381/80/CECA de la Comisión, de 23 de diciembre de 1980 (DO 1980, L 355, p. 37), por la que se fija el tipo de reducción para el período mencionado. Dado que este Tribunal ya conoce el régimen de las cuotas de producción, puedo limitarme a recordar las disposiciones pertinentes en el caso presente.
El artículo 4 de la Decisión no 2794/80 establece los métodos de cálculo de la producción de referencia, a la que se aplica el tipo de reducción. Mientras que los apartados 1 y 2 de dicha disposición determinan la producción de referencia efectiva durante el período de comparación, los apartados 3, 4 y 5 definen las circunstancias que autorizan una adaptación de dicha producción de referencia efectiva. Así, en el apartado 3 se dispone lo siguiente:
«No obstante, si, durante el período comprendido entre julio de 1977 y junio de 1980, el porcentaje medio de utilización de las posibilidades de producción de una empresa se sitúa 10 puntos porcentuales o más por encima del porcentaje medio de utilización de las mismas instalaciones de otras empresas de la Comunidad durante los años 1977,1978 y 1979, la Comisión incrementará las producciones de referencia correspondientes a dicha empresa hasta un nivel correspondiente a un porcentaje de utilización situado 5 puntos porcentuales por encima de dicho porcentaje medio de las otras empresas:
—
si, entre julio de 1977 y junio de 1980, la empresa participó en los programas de suministro establecidos por la Comisión,
y
—
si la fijación del programa correspondiente a dicha empresa se basó en el año 1974, y
—
si, durante este último año, las instalaciones de la empresa no habían entrado en servicio, o lo habían hecho sólo parcialmente.»
Junto a esta posibilidad de adaptación general, el artículo 14 de la Decisión no 2794/80 contempla una posibilidad de ajuste en un caso concreto.
El apartado 1 de dicho precepto tiene el siguiente tenor:
«Si las restricciones de producción o de suministro impuestas en la presente Decisión y sus medidas de aplicación entrañan dificultades excepcionales para una empresa, podrá dirigirse a la Comisión, aportando todos los documentos justificativos.»
El 5 de enero de 1981, la demandante, la empresa Alpha Steel Ltd., dedicada a la producción y transformación de acero, recibió una comunicación a efectos del apartado 2 del artículo 3 de la Decisión, con fecha 19 de diciembre de 1980.
Como producción de referencia para las bandas y el fleje laminado en caliente en trenes especiales, a efectos del Grupo 1 del artículo 2 de la Decisión, se indicaba una cantidad de 102.993 t, de lo que resultaba, previa deducción del tipo de reducción del 27,73 %, una cuota de producción de 74.4331 para estos productos. Para el acero bruto se establecía una producción de referencia de 87.5001, que conducía, aplicando un tipo de reducción igualmente del 27,73 %, a una cuota de producción de 63.236 t correspondiente al primer trimestre de 1981. La comunicación, al igual que la comunicación anterior, que se refería al último trimestre del año 1980, indicaba expresamente que las producciones de referencia habían sido ajustadas conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Decisión.
Sin embargo, en un télex de 12 de diciembre de 1980, es decir, todavía anterior a la fijación de cuotas ahora examinada, la Comisión había comunicado a la demandante que el apartado 3 del artículo 4 de la Decisión se había aplicado erróneamente, dado que el programa de suministro establecido para la demandante no se había determinado basándose en el año 1974. Según dicha comunicación, el ajuste de las producciones de referencia se había basado, en consecuencia, en el artículo 14 de la Decisión.
La demandante, que tampoco estaba de acuerdo con la fijación de cuotas correspondiente al primer trimestre de 1981, se dirigió a la Comisión, mediante carta de 19 de enero de 1981, solicitándole que, en lo sucesivo, fijase las cuotas basándose en la capacidad total de su empresa. A su entender, debía hacerse así ya que se trataba de una empresa de reciente creación, cuya producción había comenzado durante el período de referencia considerado por la Comisión y que, además, había visto obstaculizada su expansión por los precios mínimos entonces prescritos.
Aún antes de que se decidiese sobre esta petición, el 29 de enero de 1981, la demandante, con arreglo al párrafo segundo del artículo 33 del Tratado CECA, interpuso un recurso ante el Tribunal, en el que solicitaba que se declarase la nulidad de la decisión de 19 de diciembre de 1980. En el mismo alegaba la insuficiencia de motivación de la decisión individual, la ilegalidad de la Decisión general de base no 2794/80, así como la inaplicación del apartado 3 del artículo 4 y del artículo 14 de dicha Decisión.
Con posterioridad a la interposición del recurso, la Comisión, mediante carta de 24 de febrero de 1981, comunicó a la demandante que había invocado erróneamente el apartado 3 del artículo 4 controvertido. Según la Comisión, lo correcto hubiera sido tomar como base, en la fijación de las cuotas, una producción de referencia de 63.5371 para los productos laminados y de 40.153 t para el acero bruto. Sin embargo, con arreglo al artículo 14 de la Decisión general, el tipo de reducción aplicable a ambos productos se reducía a cero, con la consecuencia de que las cuotas se fijarían en el importe de la producción de referencia. Esta decisión, según su propio tenor, anulaba y sustituía a la anterior decisión de 19 de diciembre de 1980.
Por este motivo, la demandante decidió modificar sus pretensiones en el escrito de réplica, solicitando ahora que se declare la nulidad de la comunicación de la demandada de 19 de diciembre de 1980, en su versión de 24 de febrero de 1981, y que se condene en costas a la demandada.
La Comisión solicita que se sobresea el asunto y, con arreglo al apartado 5 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, que el Tribunal resuelva discrecionalmente sobre las costas.
Mi posición sobre estas pretensiones es la siguiente:
I. Sobre el sobreseimiento
Según la tesis de la Comisión, el recurso ha quedado sin objeto como consecuencia de la revocación de la decisión individual de 19 de diciembre de 1980 y, por consiguiente, procede sobreseer el asunto. Debido a que dicha decisión era a todas luces defectuosa, sostiene la Comisión que, tras ponderar los intereses de la demandante con los de otras empresas afectadas por el régimen de cuotas, tenía que revocarse. A su entender, ello no perjudicó a los intereses de la demandante, o lo hizo sólo de forma no sustancial, dado que la revocación se produjo en un plazo razonable y que, hasta entonces, la demandante sólo había agotado el 10 % de las cuotas.
Según la Comisión, dado que no hubiera debido aplicarse a la demandante, en especial, el artículo 4 de la Decisión y que la propia fijación de la producción de referencia aplicando ese precepto era errónea, fue inevitable sustituir la decisión inicial a través de una decisión enteramente nueva, diferente de la primera tanto por su motivación como por lo que respecta a las disposiciones aplicadas, a la producción de referencia adoptada como base y al régimen de cuotas. Habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la Comisión, dado que la decisión de 24 de febrero de 1981 no se ha impugnado de forma autónoma y que la primera decisión se revocó, procede sobreseer el asunto.
La demandante, por el contrario, considera la decisión de 24 de febrero de 1981 únicamente como una rectificación de la decisión inicial, que añadió la motivación insuficiente y, en consecuencia, condujo a un nuevo cálculo de las cuotas. A su entender, del telegrama de 12 de diciembre de 1980, que manifiestamente se refería al último trimestre del año anterior, debía deducirse de modo claro que a la demandante debía aplicársele no el artículo 4, sino el artículo 14. En opinión de la demandante, la carta de 24 de febrero de 1981 sólo sirvió para confirmar esta conclusión, que lógicamente también tenía que aplicarse al primer trimestre de 1981. A su juicio, sin embargo, el perjuicio principal alegado, así como la ilegalidad de la Decisión no 2794/80, alegada con carácter incidental, la negativa a aplicar a la demandante el artículo 4 de dicha Decisión, y la incorrecta aplicación del artículo 14 se mantienen. Además, en opinión de la demandante, considerando la jurisprudencia de algunos Estados miembros, es más que discutible el que una autoridad, con posterioridad a la interposición del recurso y al transcurso de los plazos de recurso, pueda revocar una decisión incorrecta, para sustituirla por otra menos favorable.
Según mi parecer, sin embargo, para el examen de la cuestión relativa a si el recurso ha quedado sin objeto como consecuencia de la comunicación de la Comisión de 24 de febrero de 1981, en última instancia, no debe dependerse de la apreciación de este acto jurídico. El sobreseimiento únicamente procede si el perjuicio contra el cual se dirige el recurso ha desaparecido. Ahora bien, si, de acuerdo con el parecer de la demandante, se considerase que la carta de 24 de febrero no constituye una decisión autónoma, sino únicamente una rectificación del régimen de cuotas correspondiente al primer trimestre de 1981, en todo caso, subsisten los motivos referentes a la legalidad de la Decisión general no 2794/80, la inaplicación del apartado 3 del artículo 4 de dicha Decisión y la aplicación incorrecta del artículo 14 de la misma. Si, por el contrario, se suscribe la tesis de la demandada y se considera que la comunicación de 24 de febrero es una nueva decisión, que sustituye a la primera, la pretensión modificada de la demandante contenida en la réplica deberá contemplarse como modificación de la demanda, la cual, debido a su estrecha relación jurídica y fáctica con el objeto inicial del litigio, por motivos de economía procesal, debería considerarse pertinente y, en consecuencia, admisible.
En este contexto, puede también obviarse la cuestión sobre si, durante el procedimiento y una vez transcurrido el plazo para recurrir, podía revocarse la decisión inicial y sustituirse por otra decisión aún más onerosa. A este respecto, lo decisivo es únicamente que la carta de 24 de febrero de 1981 tiene eficacia jurídica. Dado que, en esa medida, la decisión perjudica a la demandante, el litigio sobre el fondo no carece de objeto.
Desde este punto de vista, carecen también de pertinencia las sentencias del Tribunal, invocadas por la parte demandada, de 11 de febrero de 1955 en el asunto Industrie Siderurgiche Associate (ISA)/Alta Autoridad (4/54, Rec. 1955, p. 177) y de 1 de junio de 1961, Meroni y otros/Alta Autoridad (asuntos acumulados 5/60_7/60 y 8/60, Rec. p. 217), en las cuales el Tribunal sobreseyó los asuntos por la inexistencia de un perjuicio.
II. Sobre el fondo
Una vez que la demandante, en la vista, declaró expresamente que no mantenía el primer motivo de su recurso —violación del Tratado y vicios sustanciales de forma por motivación insuficiente o contradictoria de la decisión individual—, en lo que sigue, puedo centrarme en el segundo motivo, con el que la demandante, como es sabido, impugna la legalidad de la Decisión general no 2794/80. En este contexto, la demandante alega vicios sustanciales de forma, violación del Tratado y desviación de poder.
1. Sobre la alegada insuficiencia de motivación y vulneración del apartado 1 del artículo 58 y del artículo 74 del Tratado CECA
La demandante reprocha a la Comisión la vulneración de las disposiciones antes mencionadas, por no haber examinado la necesidad de medidas de política comercial de acompañamiento según el artículo 74 del Tratado CECA, en el marco del establecimiento de cuotas de producción. En efecto, a su entender, el artículo 58 del Tratado CECA contempla el establecimiento obligatorio de un régimen de cuotas de producción, en caso de que se cumplan las condiciones previstas en el mismo, «acompañado, en tanto fuere necesario, de las medidas previstas en el artículo 74». Ambos preceptos, en opinión de la demandante, están estrechamente relacionados entre sí, como instrumentos para el control de las crisis, y de la naturaleza imperativa del artículo 58 del Tratado CECA se desprende, necesariamente, que no puede aplicarse si no se ha examinado la necesidad de las medidas previstas en el artículo 74 del mismo Tratado. Ahora bien, en su opinión, dicha necesidad necesariamente tuvo que existir en el caso presente. De haber efectuado la Comisión dicho examen, en todo caso, habría vulnerado el deber de motivación de los actos jurídicos adoptados por ella que se deriva del artículo 15 del Tratado CECA, por no haber mencionado dicha motivación. En especial en aras del posterior control judicial, el deber de motivación debe estar sometido a exigencias tanto mayores cuanto mayor sea el margen de discrecionalidad concedido.
Frente a ello, la Comisión, que sólo con carácter subsidiario se refiere al fondo del asunto, subraya que el establecimiento de cuotas de producción ya estuvo suficientemente acompañado de medidas de política comercial, incluso de las previstas en el artículo 74 del Tratado CECA. La corrección de esta apreciación se confirma, en especial, por el sustancial retroceso que en el afio 1980 registraron las importaciones de productos laminados de acero.
La Comisión rechaza el reproche relativo a la insuficiencia de motivación alegando que no existía ningún motivo para mencionar el artículo 74 en la motivación de la Decisión general no 2794/80, basada en el artículo 58. Por lo que respecta a la cuestión de la relación entre el artículo 58 y el artículo 74, ya me he referido a ella de forma pormenorizada en el número 3 del apartado II de mis Conclusiones de esta misma fecha en el asunto Rumi/Comisión (258/80, Rec. 1981, p. 3867), a las que me remito para evitar repeticiones.
Por lo demás, la demandante no ha formulado reproches fundamentados ni sobre la cuestión de la desviación de poder ni a propósito de la relativa al incumplimiento manifiesto de disposiciones del Tratado.
Si, en este caso, se exigiera exponer, en la motivación, el complicado proceso de apreciación discrecional, la exigencia sería exagerada, mientras que, a la inversa, la mera declaración de haberse examinado la necesidad de las medidas que hubieran de adoptarse con arreglo al artículo 74 de nada serviría para el control posterior de la fijación de cuotas.
Las sentencias del Tribunal invocadas por la demandante, de 20 de marzo de 1959, Nold KG/Alta Autoridad (18/57, Rec. 1959, p. 88), y de 15 de julio de 1960, Präsident y otros/Alta Autoridad (asuntos acumulados 36/59, 37/59, 38/59 y 40/59, Rec. p. 857), carecen de pertinencia en el caso presente en la medida en que, en dichos asuntos, el Tribunal hubo de pronunciarse sobre la legalidad de unas autorizaciones que debían otorgarse con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 65 del Tratado CECA, autorizaciones que únicamente pueden concederse en caso de que concurran los requisitos que en dicha norma se establecen.
Por el contrario, sí son pertinentes la ya citada sentencia en el asunto ISA y la sentencia de 20 de marzo de 1957, Geitling/Alta Autoridad (2/56_↔ Rec. p. 9), de las que se desprende claramente que únicamente deben indicarse los motivos que hayan conducido a la Comisión a adoptar la norma jurídica de que se trate. Dado que ninguna disposición de la Decisión no 2794/80 se basa en el artículo 74 del Tratado CECA, no era en modo alguno necesario mencionar este precepto.
Los motivos basados en la violación del Tratado y en vicios sustanciales de forma deben, por consiguiente, desestimarse por infundados.
2. Sobre el motivo basado en la vulneración del apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA
a)
En opinión de la demandante, la Decisión general no 2794/80 tampoco es compatible con el apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA, según el cual la Alta Autoridad establecerá «los cupos en forma equitativa». A su juicio, la fijación de cuotas de producción no fue equitativa a efectos de esta disposición, ya que se relacionó con la producción durante el período de referencia de julio de 1977 a 1980. Con ello, se perjudicó a aquellas empresas cuya producción hubiese comenzado por vez primera durante el período mencionado, o que sólo hubieran aprovechado de forma parcial su capacidad durante el período de referencia. Por el contrario, en opinión de la demandante, el régimen favorece de forma injustificada a las explotaciones que, al margen de las consideraciones de rentabilidad, por ejemplo, por motivos de política de empleo, hubieran producido acero en cantidades desmesuradas y, en última instancia, hubieran contribuido con ello a la crisis en este sector. Así pues, cuanto más excesiva hubiera sido la producción de una empresa, tanto mayor habría sido la recompensa obtenida a través de las cuotas dependientes de dicha producción. Según la demandante, sin embargo, hubiera podido evitarse dicho resultado haciendo depender el régimen de cuotas de la capacidad de producción existente de las empresas.
Por el contrario, la Comisión señala que sólo un régimen del tipo del existente podía responder, considerando adecuadamente los principios que se mencionan en los artículos 2,3 y 4, al sentido y finalidad del establecimiento de cuotas de producción, a saber, el restablecimiento del equilibrio entre la oferta y la demanda en el ámbito del sector del acero dentro del mercado común. En su opinión, una reducción lineal de la producción puede conseguirse mejor tomando como referencia la producción anterior de las empresas, en lugar de sus capacidades. El concepto de capacidad, que es de difícil definición y, a diferencia del de la producción efectiva, descansa en estimaciones, únicamente se ha invocado cuando no existían o no se encontraban disponibles cifras concretas.
Al igual que la Comisión, opino que los métodos de cálculo de la producción de referencia contenidos en los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Decisión no 2794/80 no son criticables.
A este respecto, procede recordar, en primer lugar, que el artículo 58 del Tratado CECA únicamente regula las condiciones en las cuales puede establecerse un régimen de cuotas de producción. En cambio, el precepto considerado deja la configuración detallada de dicho régimen a la Comisión, la cual, en este contexto, al igual que en la adopción de todos los actos normativos del Derecho comunitario derivado, dispone de una amplia potestad discrecional. La Comisión debe ejercitar su potestad discrecional a conciencia dentro de los límites establecidos en el Tratado, es decir, debe, ante todo, orientarse por la finalidad de la habilitación que le ha sido conferida.
La finalidad de la habilitación contenida en el artículo 58 del Tratado CECA es reaccionar ante un retroceso de la demanda, con dimensiones de crisis, en el ámbito del sector del acero y restablecer un equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado. Este objetivo puede alcanzarse, en especial, mediante la reducción de la producción inicial excedentária, imponiendo cuotas de producción a las distintas acerías. Las cuotas, como se dispone en el Tratado, deben establecerse «en forma equitativa», para lo cual han de tenerse en cuenta los principios mencionados en los artículos 2, 3 y 4, entre los cuales se encuentra, en especial, la prohibición de la discriminación.
Sin embargo, el régimen existente, en la medida en que depende de una determinada producción de referencia de las empresas afectadas, responde plenamente a dicho deseo. Si se quiere reducir la producción efectiva, es lógico aplicar estos criterios en la reducción. Además, la aplicación de tipos de reducción porcentuales conduce a que todas las empresas se vean afectadas por las medidas de reducción de forma idéntica y uniforme, en función de su producción anterior. A su vez, ello hace que el retroceso de la producción se consiga uniformemente entre las distintas empresas y regiones, evitándose un desequilibrio entre empresas y regiones, desde el punto de vista tanto económico como social.
Si se aplicase la propuesta contenida en el recurso, fijando las cuotas en relación con la capacidad de producción de una empresa, no se garantizaría con ello un resultado semejante. Dejando al margen la circunstancia de que dicha magnitud, a diferencia de la producción efectiva, necesariamente debe descansar en mucha mayor medida en suposiciones e imponderables, debido a los diferentes índices de aprovechamiento de la capacidad de las distintas empresas, una disminución de las capacidades de producción de cada una de ellas no conduce, necesariamente, a la deseada disminución de la producción. Un régimen de cuotas orientado a la capacidad, en consecuencia, perjudicaría más a las empresas que trabajan con un índice de aprovechamiento de la capacidad elevado que a aquellas otras que, por cualquier causa, sólo aprovechan parcialmente sus posibilidades de producción. Semejante medida tendría por consecuencia una redistribución de las cuotas de mercado de las distintas empresas y, por ende, una intervención en el libre juego de las fuerzas del mercado, con la consecuencia adicional de que, en contra del objetivo establecido en la letra e) del artículo 3, no cabría excluir que se produjesen ajustes de plantilla.
Por último, tampoco podía ser tarea de un régimen de cuotas que debía crearse de forma relativamente rápida el resolver las espinosas y complejas cuestiones de la competitividad de las empresas privadas, de menor dimensión, frente a las grandes empresas estatales. Como ya indiqué en mis Conclusiones en el asunto Rumi, para llegar a considerar seriamente la cuestión, por lo demás sin fundamento, que plantea la demandante sobre la concesión de subvenciones a la industria del acero, serían necesarias medidas de otra naturaleza, que no tienen ninguna relación directa relevante con el régimen de cuotas. En todo caso, la inexistencia de dichas medidas no puede fundamentar la ilegalidad del régimen de cuotas que debía establecerse con arreglo al artículo 58 del Tratado CECA.
Tampoco puede censurarse el que la Decisión adoptase un período de referencia integrado por los meses del trimestre de que se trataba en los que se registró una producción más elevada, en el período comprendido entre julio de 1977 y junio de 1980. Como correctamente se destaca en la motivación de la Decisión, este período, por un lado, no debía ser excesivamente alejado, con objeto de que reflejase las estructuras actuales, y, por otro lado, debía ser lo suficientemente prolongado como para permitir considerar meses que no hubieran estado afectados por accidentes técnicos o huelgas. El hecho mismo de que la disposición tenga por objetivo el permitir una determinación tan exacta como fuera posible de la producción real tiene por consecuencia que no puede ser defectuosa por el hecho de que algunas empresas, que dieran comienzo a su producción durante ese período, no pudieran basarse en la totalidad del mismo para determinar su producción de referencia.
Sin embargo, para el caso de que la aplicación de esta Decisión, que, como cualquier otra norma, tiene un contenido regulador abstracto y general, ocasione dificultades excepcionales a aquellas empresas cuya producción no haya comenzado plenamente durante dicho período, la cláusula de equidad del artículo 14 de la Decisión prevé un procedimiento que permite, considerando las circunstancias específicas, poner remedio a la situación creada. Dado que esta disposición, que otorga una potestad discrecional, permite establecer excepciones a la regulación general, era lógico hacer depender su aplicación de la concurrencia de dificultades excepcionales surgidas como consecuencia del régimen de cuotas. En cambio, el tratamiento diferente dispensado a las empresas que no puedan demostrar las correspondientes dificultades está objetivamente justificado y no puede criticarse desde el punto de vista de la prohibición de la discriminación, a diferencia de lo que opina la demandante.
b)
Así pues, una vez acreditado que el régimen de cuotas de que se trata, que se basa en la producción real como magnitud de referencia, como tal, no es contrario al Tratado, resta todavía por examinar si la dependencia del régimen de cuotas de la producción de referencia ficticia que debe calcularse con arreglo al apartado 3 del artículo 4 es compatible con las normas de base del Tratado.
Según el parecer de la demandante, las condiciones que en dicha disposición se establecen están concebidas para un determinado y reducido grupo de empresas productoras de acero, y conducen a situarlas en una posición mejor que la de aquellas empresas que, como la demandante, participaron también voluntariamente en programas de suministro pero no pueden cumplir las condiciones establecidas, dado que iniciaron su producción con posterioridad a 1974. En consecuencia, en su opinión, la disposición mencionada únicamente sería compatible con la prohibición de discriminación establecida en el Tratado si, en contra de su tenor, se aplicase también a estas últimas empresas. En todo caso, este régimen, que permite tener en cuenta el porcentaje de utilización de las capacidades de producción de una empresa, debería aplicarse por la vía del artículo 14 cuando el porcentaje de utilización de la capacidad, de por sí reducido a causa de la participación voluntaria en programas de suministro durante el período de referencia, empeora aún más como consecuencia de la dependencia que el régimen de cuotas tiene de la producción efectiva durante el plazo mencionado.
La Comisión, por su parte, señala que la disposición controvertida, por su propio tenor, no puede aplicarse a la demandante. El objeto de dicha norma es, en su opinión, compensar determinadas desventajas soportadas voluntariamente por empresas que hubieran cumplido las tres condiciones. En consecuencia, según la Comisión, no cabe hablar de una desventaja en detrimento de otras empresas en las que no concurra ese requisito.
A mi parecer, también en este extremo es la Comisión la que aduce los mejores argumentos. Tampoco en este caso puede ignorarse que no es posible hablar de discriminación cuando cabe justificar un tratamiento diferente de forma objetiva, a saber, teniendo en cuenta los objetivos del régimen controvertido.
Sin embargo, el sentido y finalidad de la producción de referencia ficticia que debe calcularse con arreglo a lo dispuesto en los apartados 3 a 5 del artículo 4 es, evidentemente, corregir las distorsiones que se derivarían si, para determinadas empresas, se tomase la producción real como producción de referencia. Determinados comportamientos empresariales que hayan tenido un efecto positivo en los objetivos generales de la política en el sector del acero no deben
dar lugar a una desventaja de dichas empresas a la hora de fijar las cuotas.
Para comprender las tres condiciones que deben cumplirse simultáneamente para que una empresa pueda acogerse al apartado 3 del artículo 4 de la Decisión, debe saberse que paratodas las empresas que iniciaron su producción con posterioridad a 1974, desde un principio, se tuvieron en cuenta las capacidades en los programas de suministro, dado que, en esas circunstancias, no podía recurrirse a una producción efectiva. Por el contrario, era distinta la situación en el caso de aquellas empresas que existían ya en aquel año, que fue el último normal y que, por consiguiente, también servía como período de referencia. En relación con estas empresas, se partía de la base de los suministros efectivos, no considerándose tampoco, en este contexto, las instalaciones existentes que todavía no hubiesen entrado en funcionamiento. El objetivo del apartado 3 del artículo 4 de la Decisión consiste, actualmente, en eliminar las desventajas sufridas por estas empresas, en el régimen de cuotas, por el hecho de haber aceptado voluntariamente programas de suministro que, como sabían, todavía no tenían en cuenta su nueva capacidad.
En consecuencia, del sentido y finalidad de la disposición se desprende que está objetivamente justificado introducir un ajuste en la producción de referencia únicamente en el caso de aquellas empresas que cumplan las tres condiciones mencionadas y que, por ello, en caso de que el régimen de cuotas dependa de la producción efectiva, sufrirían una desventaja que las restantes empresas no tendrían que soportar.
Por último, tampoco puede imputarse a la Comisión el haber incumplido la prohibición de discriminación por el hecho de que, en la Decisión, previera un ajuste de la producción de referencia únicamente en las circunstancias que en la misma se mencionan, y no en el supuesto que describe la demandante. A este respecto, observo, con carácter general, que la concesión de privilegios excesivos en atención a circunstancias especiales no debe poner en peligro el objetivo de la Decisión, a saber, la adaptación de la producción a la menor demanda existente. Por consiguiente debe considerarse suficiente el que la Comisión, de forma abstracta y general, previera una corrección de las desventajas que, según sus previsiones, hubieran surgido en un gran número de casos como consecuencias inherentes del sistema. Para resolver las muy diversas imperfecciones que pueden ponerse de manifiesto en cada caso concreto, debe bastar con tener en cuenta las circunstancias específicas basándose en una cláusula de equidad.
3. Sobre el motivo basado en la vulneración del artículo 14 del Tratado CECA y otras imputaciones
Según la demandante, existen, además, otros puntos de vista que inducen a dudar de la conformidad con el Tratado del apartado 3 del artículo 4 de la Decisión. Según dicho precepto, en opinión de la demandante, la elevación de la producción de referencia se reserva únicamente a aquellas empresas que hubieran participado en los denominados programas de suministro voluntarios, mientras que otras empresas que no hubieran participado o podido participar en los mismos no podrían acogerse a dicho régimen. En su opinión, esta norma es contraria al principio nulla poena sine lege, es incompatible con el carácter no vinculante del programa que se desprende del artículo 14 del Tratado CECA y, además, constituye una violación del principio de protección de la confianza legítima. Por lo demás, también el apartado 4 del artículo 4 de la Decisión vulnera el artículo 14 del Tratado, al atribuir efectos jurídicos a los dictámenes negativos, que son, asimismo, no vinculantes.
Dado que la demandante, si he comprendido bien su exposición, interpreta el último argumento mencionado referente al apartado 4 del artículo 4 de la Decisión meramente como ejemplo, no es menester analizar de forma más pormenorizada este reproche concreto. En todo caso, por haberse formulado por vez primera en la réplica, debería declararse su inadmisibilidad por extemporáneo. Además, debería igualmente denegarse la inadmisibilidad de este motivo debido a que ni la comunicación de 19 de diciembre de 1980 ni la de 24 de febrero de 1981 se basan en la disposición censurada y, por consiguiente, ninguna de ellas constituye un caso de aplicación de la mencionada norma general.
Por lo que respecta al motivo basado en la incompatibilidad del apartado 3 del artículo 4 de la Decisión con el artículo 14 del Tratado y diversos otros principios jurídicos, deseo decir que la respuesta se desprende ya de mis anteriores afirmaciones sobre el sentido y la finalidad de esta disposición. Estoy de acuerdo con la Comisión en que la compensación de la desventaja soportada por las empresas contempladas en este precepto, y supuestamente perpetuada por el régimen de cuotas, no puede considerarse como sanción contra otras empresas que no hayan acreditado un sacrificio similar. También por este motivo es incorrecto hablar de una violación del principio nulla poena sine lege, extraído del ámbito del Derecho penal.
En lo que atañe a la supuesta infracción cometida, en opinión de la demandante, contra el sistema comunitario de los actos de las instituciones, tal como se expresa, en especial, en el artículo 14 del Tratado, debe concederse a la demandante que, mediante el establecimiento de dichos programas, la Comisión ejerce tareas de orientación y, que en principio, deja libertad a las empresas a la hora de seguir dichos programas o no hacerlo. Este carácter no vinculante tampoco se pone en tela de juicio por la norma de ajuste contenida en el apartado 3 del artículo 4 de la Decisión. En efecto, esta disposición atribuye consecuencias únicamente a la existencia concreta del perjuicio ocasionado por la circunstancia de haber seguido dichos programas. Por ello tampoco cabe hablar de una violación del principio de protección de la confianza legítima, ya que las empresas que no participaron en los programas considerados y que, por consiguiente, tampoco sufrieron ninguna desventaja, dificilmente podían esperar que serían favorecidas en relación con aquellas que aceptaron dichas desventajas.
4. Sobre el motivo basado en la vulneración de la Decisión no 2794/80
a)
Aparte de los motivos de recurso hasta ahora examinados, que se refieren a la legalidad de la Decisión general, la parte demandante cuestiona la compatibilidad de las dos comunicaciones que le fueron dirigidas con la Decisión general en la que se basaban. Sostiene que la Comisión hubiera debido aplicar el apartado 3 del artículo 4 de dicha Decisión, atendiendo a su espíritu, en su caso, dado que también ella participó durante el período de referencia controvertido, con sus nuevas instalaciones, en programas de suministro de la Comisión. Sin embargo, el año 1974 no podía ser pertinente en su caso concreto. En la práctica, por lo demás, lo que se tuvo en cuenta fue la capacidad, dado que aquel año la producción fue equiparable a la capacidad de la empresa.
Como ya hemos visto, sin embargo, la opinión de la demandante no se ajusta ni al tenor ni al sentido y finalidad de esta disposición. Puedo limitarme aquí a observar que los programas contemplados en la disposición controvertida no se refieren ni a la producción ni a la capacidad de las empresas, sino al suministro. Además, como acertadamente ha subrayado la Comisión, la demandante no cumple ni siquiera la primera condición, ya que participó en programas de suministro no durante el período de referencia citado, sino sólo a partir del tercer trimestre de 1978.
b)
Por lo demás, éste rue el motivo por el cual la Comisión rectificó el fundamento jurídico mencionado en su comunicación de 19 de diciembre de 1980. A mi parecer, esta rectificación de 24 de febrero de 1981 debe considerarse, desde el punto de vista material, como una revocación de la decisión defectuosa de 19 de diciembre de 1980 y como adopción de una nueva decisión individual discrecional, basada en el artículo 14 de la Decisión. Avalan esta tesis, entre otras cosas, el hecho de que, a diferencia de una decisión discrecional basada en el artículo 14, el aumento de la producción de referencia con arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Decisión no implica el ejercicio de una potestad de apreciación discrecional por parte de la Comisión, sino que consiste en una aplicación pura y simple de los criterios citados en dicho artículo. Sin embargo, la esencia de semejante acto, que descansa en la mera aplicación del Derecho, no puede alterarse mediante la indicación de nuevos motivos.
Ahora bien, como declaró el Tribunal ya en su sentencia de 12 de julio de 1957, Algera y otros/Asamblea (asuntos acumulados 7/56 y 3/57 a 7/57, Rec. p. 81), la revocación de un acto administrativo erróneo, que genera derechos subjetivos, es lícita con arreglo al Derecho de todos los Estados miembros y, por ende, también con arreglo al Derecho comunitario, debido a que «la inexistencia de un fundamento legal objetivo del acto afecta al derecho subjetivo del interesado [...]».
En el caso presente, la revocación se justifica, en especial, porque el interés público en una revocación de dicho acto defectuoso —que condujo a favorecer a la empresa de la demandante, injustificadamente, en perjuicio del régimen de cuotas global- prevalecía sobre el interés digno de protección de la demandante —que, durante el trimestre controvertido, sólo agotó un 10 % de la totalidad de sus cuotas— en que se mantuviera el acto. Ahora bien, únicamente existiría un motivo para proteger la confianza de la demandante si ésta hubiera tenido, y en la medida en que hubiera tenido, motivos fundados para confiar en la legalidad de la comunicación de 19 de diciembre de 1980, lo que no sucedió, ya que desde la recepción del télex de 12 de diciembre de 1980 podía suponer que dicha comunicación era errónea, y de hecho se basó en esta idea, como lo demuestra su comportamiento posterior. Igualmente, no existe ningún motivo para otorgar la protección de la confianza legítima con el fin de que no se produzcan otros actos administrativos que sean aún más lesivos.
Por lo que respecta a los requisitos para el ejercicio del derecho de revocación, en el asunto Algera y otros, el Tribunal, tras efectuar un análisis en profundidad del Derecho comparado, ya se pronunció a favor de la admisibilidad, en principio, de la revocación de los actos administrativos ilegales, «al menos durante un plazo razonable». En respuesta a una objeción planteada por la demandante, en dicha sentencia se declaró expresamente que el Derecho francés exige «que la revocación del acto ilegal se declare antes de la expiración del plazo de interposición del recurso contencioso y, si se ha interpuesto un recurso, antes de que recaiga sentencia». Ahora bien, en el caso presente, la revocación de la medida de 19 de diciembre de 1980, que no adquirió firmeza debido a la interposición del recurso, se produjo durante el procedimiento, es decir, antes de la sentencia.
Dado que, en aquel entonces, la demandante, de todos modos, no había agotado más que un reducido porcentaje de sus cuotas, incluso de las derivadas de la nueva fijación, ciertamente no puede negarse que el plazo era razonable.
c)
Por último, de lo que antecede se desprende asimismo la respuesta que debe darse al tercer motivo formulado por la demandante, según el cual la Comisión ejerció incorrectamente la potestad discrecional que le otorga el artículo 14 de la Decisión, al no incrementar la producción efectiva conforme a lo establecido en el apartado 3 del artículo 4 de la misma Decisión. A este respecto, de acuerdo con la Comisión, puedo limitarme a señalar que, a diferencia de otras normas, esta disposición no tiene por objeto introducir como magnitud de referencia, en la Decisión general, la capacidad de producción en lugar de la producción real. La Comisión debe, más bien, ejercer su potestad discrecional objetivamente, es decir, por un lado, de modo que tenga en cuenta el objetivo de la Decisión general, consistente en conseguir una reducción de la producción real, y, por otro, de manera que se tomen en consideración las dificultades resultantes en cada caso concreto. Indudablemente, no es criticable el hecho de que, tras comprobar que la aplicación del tipo de reducción ordinario hubiera conducido, para la demandante, a un porcentaje de utilización de la capacidad del 17,6 %, la Comisión reconociese la existencia de dificultades excepcionales y, por ello, renunciase a imponerle cualquier reducción. Sin embargo, por otra parte, al margen de la cuestión de si el artículo 14 permite dicho comportamiento, a la vista del escaso aprovechamiento de las cuotas anteriores por la demandante, la Comisión no tenía ningún motivo para elevar la producción de referencia hasta una cifra superior a la de la producción efectiva.
En consecuencia, podemos concluir en que, en su comunicación de 24 de febrero de 1981, la Comisión interpretó correctamente el artículo 14 de la Decisión y no puede reprochársele el que no aplicase el apartado 3 del artículo 4.
III. Sobre las costas
Por consiguiente, para resolver sobre las costas, debe partirse de que el recurso es infundado. Por otro lado, también debe tenerse en cuenta que el recurso dirigido contra la comunicación de 19 de diciembre de 1980 hubiera prosperado, al menos por lo que respecta a la motivación insuficiente de dicha comunicación. Sin que la modificación de las pretensiones de la demandante exija sobreseer el asunto, me parece, por tanto, apropiado, de conformidad con la idea que subyace en el apartado 5 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, que se declare que la demandada, pese a haber vencido, deberá soportar un tercio de las costas del procedimiento.
IV.
En consecuencia, propongo que se desestime el recurso por infundado y se condene a la demandante y a la demandada a pagar, respectivamente, dos tercios y un tercio de las costas del procedimiento.
(
*1
)	Lengua original: alemán.