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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Questa causa fa parte di un gruppo di tre procedimenti pregiudiziali vertenti sull'applicazione delle sanzioni economiche nei confronti della Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro) nel contesto del conflitto all'interno dell'ex Iugoslavia (1). Le dette sanzioni comprendevano il divieto dell'esportazione di qualsiasi merce, ad eccezione di taluni prodotti essenziali, come i prodotti di natura medica, nonché un embargo finanziario. La Centro-Com è una società italiana che era stata autorizzata ad esportare taluni presidi medici e diagnostici nelle repubbliche di Serbia e di Montenegro. Le somme necessarie per pagare tali forniture dovevano essere addebitate su un conto intrattenuto dalla Banca nazionale di Iugoslavia presso la Barclays Bank di Londra. Tuttavia, la Centro-Com non ha ricevuto il pagamento integrale a causa di un mutamento della prassi seguita dal Regno Unito in materia di sblocco di fondi serbi. Infatti, dopo aver ricevuto informazioni circa taluni abusi commessi relativamente al sistema delle autorizzazioni di esportazione, il governo del Regno Unito ha deciso di imporre la condizione che le merci vengano esportate dal territorio britannico, allo scopo di garantire l'efficace applicazione delle sanzioni. La Centro-Com contesta tale mutamento di prassi dinanzi ai giudici inglesi, basandosi in parte sul diritto comunitario. Le questioni sottoposte alla Corte di giustizia riguardano gli effetti della politica commerciale comune della Comunità e dei regolamenti sanzionatori emanati dal Consiglio sulla prassi di uno Stato membro in materia di pagamenti di merci la cui esportazione è stata autorizzata.
Contesto normativo
2 Nel corso del conflitto divampato nell'ex Iugoslavia il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha emanato talune risoluzioni che prescrivono agli Stati membri dell'ONU di adottare varie misure di embargo ed altri provvedimenti sanzionatori (2). Nella risoluzione 757 (1992), adottata il 30 maggio 1992, il Consiglio di sicurezza ha biasimato il fatto che le autorità della Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro) non avessero preso efficaci provvedimenti per conformarsi alla risoluzione 752 (1992), che imponeva la cessazione delle attività belliche in Bosnia-Erzegovina. Esso ha deciso pertanto un embargo commerciale e un embargo finanziario.
3 L'embargo commerciale è definito nel paragrafo 4 della risoluzione 757 (1992), in cui il Consiglio di sicurezza ha disposto, per quanto qui rileva, che:
«tutti gli Stati dovranno impedire:
(...)
c) la vendita o fornitura da parte dei loro cittadini o a partire dai loro territori o con l'impiego delle loro navi o aeromobili di bandiera di tutte le merci e i prodotti, siano o meno originari dei loro territori, fatte salve le forniture di prodotti medicinali in senso stretto e di generi alimentari notificati al Comitato istituito ai sensi della risoluzione 724 (1991), a qualunque persona od organismo della Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro) ovvero ad ogni persona od organismo ai fini di ogni transazione eseguita in od operata a partire dalla Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro), nonché qualsiasi attività avente lo scopo o l'effetto di promuovere le vendite o forniture di tali merci o prodotti».
4 L'embargo finanziario è definito nel paragrafo 5 della risoluzione, a tenore del quale:
«tutti gli Stati si asterranno dal mettere a disposizione delle autorità della Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro) o di qualsiasi impresa commerciale e industriale o azienda di pubblica utilità avente sede nella Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro) fondi o altre risorse finanziarie o economiche e impediranno ai loro cittadini ed a qualsiasi persona che si trovi nel loro territorio di trasferire dal loro territorio o di mettere altrimenti a disposizione delle dette autorità o delle dette imprese tali fondi o risorse e di versare qualsiasi altro fondo a persone fisiche o giuridiche nella Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro), ad eccezione dei pagamenti relativi esclusivamente a forniture strettamente mediche o umanitarie o a forniture di generi alimentari».
5 Come si è visto, il paragrafo 4, lett. c), prescrive la notifica al comitato istituito ai sensi della risoluzione 724 (1991) in caso di forniture mediche autorizzate. I compiti generali di tale comitato sono descritti nel paragrafo 5, lett. b), della detta risoluzione, adottata il 15 dicembre 1991, in cui il Consiglio di sicurezza:
«decide di istituire, conformemente all'art. 28 del suo regolamento di procedura provvisorio, un comitato del Consiglio di sicurezza composto da tutti i membri del Consiglio, cui sono affidati i compiti elencati nel seguito insieme a quello di presentare al Consiglio una relazione sul lavoro svolto, accompagnata dalle sue osservazioni e raccomandazioni:
i) esaminare le relazioni presentate in conformità al precedente comma a) [in riferimento alla risoluzione 713 (1991)];
ii) chiedere a tutti gli Stati ulteriori informazioni in merito alle azioni intraprese riguardanti l'effettiva attuazione dell'embargo deciso in forza del paragrafo 6 della risoluzione 713 (1991);
iii) esaminare ogni informazione sottoposta alla sua attenzione dagli Stati in merito a violazioni dell'embargo e, in tale contesto, formulare raccomandazioni al Consiglio sui modi per aumentare l'efficacia dell'embargo stesso;
iv) raccomandare adeguate misure di risposta alle violazioni dell'embargo generale e totale sulle forniture di armi e di attrezzature militari alla Iugoslavia e trasmettere regolarmente al Segretario generale informazioni destinate alla generalità degli Stati membri».
6 Risulta che il comitato suddetto, comunemente denominato comitato per le sanzioni alla Iugoslavia e composto di rappresentanti di Stati membri del Consiglio di sicurezza, è divenuto un importante organo permanente che vigila quotidianamente sull'applicazione delle sanzioni (3).
7 La Comunità ha adottato varie misure dirette ad attuare le risoluzioni del Consiglio di sicurezza. Quella pertinente al caso presente è il regolamento (CEE) del Consiglio 1, giugno 1992, n. 1432, che proibisce il commercio tra la Comunità economica europea e le Repubbliche di Serbia e di Montenegro, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1992, n. 2015 (in prosieguo: il «regolamento sulle sanzioni») (4).
8 Nei `considerando' del regolamento sulle sanzioni si fa riferimento ai drammatici avvenimenti in Bosnia-Erzegovina e all'intervento delle repubbliche di Serbia e di Montenegro negli affari interni della Repubblica di Bosnia-Erzegovina (5). Si fa poi menzione del fatto che la Comunità e i suoi Stati membri, riuniti nell'ambito della cooperazione politica, hanno deciso di adottare misure per dissuadere le repubbliche di Serbia e di Montenegro dal violare ulteriormente l'integrità e la sicurezza della Repubblica di Bosnia-Erzegovina e per incitarle a cooperare al ripristino della pace e del dialogo nella regione (6). Ci si richiama inoltre alla risoluzione 757 (1992), che istituisce un embargo economico, per concludere che le relazioni economiche della Comunità con le repubbliche di Serbia e di Montenegro devono essere interrotte (7). Infine, si dichiara che la Comunità e i suoi Stati membri hanno deciso di ricorrere a uno strumento comunitario, tra l'altro per garantire l'applicazione uniforme nella Comunità «di alcune di tali misure» (8). Il regolamento sulle sanzioni è basato sull'art. 113 del Trattato.
9 Esso così dispone, per quanto qui interessa:
«Articolo 1
Dal 31 maggio 1992 sono vietate
(...)
b) l'esportazione verso le Repubbliche di Serbia e di Montenegro di qualsiasi prodotto originario o proveniente dalla Comunità;
c)
qualsiasi attività avente per oggetto o per effetto di promuovere, direttamente o indirettamente, le transazioni di cui alle lettere (...) b);
(...)
Articolo 2
Il divieto di cui all'articolo 1 non si applica:
a)
all'esportazione verso le Repubbliche di Serbia e di Montenegro di prodotti destinati a scopi strettamente medici e derrate alimentari, notificati al comitato istituito a norma della risoluzione 724 (1991) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite;
(...)
c) alle attività aventi per oggetto o per effetto di promuovere, direttamente o indirettamente, le transazioni di cui alle lettere a) (...)
(...)
Articolo 3
Le esportazioni verso le Repubbliche di Serbia e di Montenegro di prodotti destinati a scopi strettamente medici e derrate alimentari sono soggette ad un'autorizzazione preventiva di esportazione da rilasciarsi dalle competenti autorità degli Stati membri.
(...)».
10 Il regolamento sulle sanzioni non contiene disposizioni espresse concernenti l'embargo finanziario e i pagamenti a fronte di esportazioni autorizzate.
11 Nel caso presente la discussione verte anche sulle norme generali della Comunità in materia di esportazioni. Il regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1969, n. 2603, relativo all'instaurazione di un regime comune applicabile alle esportazioni (in prosieguo: il «regolamento sulle esportazioni») (9), sancisce, nell'art. 1, il seguente «principio fondamentale»:
«Le esportazioni della Comunità economica europea verso i paesi terzi sono libere, vale a dire non soggette a restrizioni quantitative, ad eccezione di quelle applicate in conformità delle disposizioni del presente regolamento».
12 L'art. 11 del regolamento sulle esportazioni recita:
«Senza pregiudizio di altre disposizioni comunitarie, il presente regolamento non è di ostacolo all'adozione od all'applicazione, da parte degli Stati membri, di restrizioni quantitative all'esportazione giustificate da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale».
13 Il Regno Unito ha dato attuazione alle dette risoluzioni e al regolamento sulle sanzioni con il Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992, decreto emanato da S.M. la Regina su parere del Privy Council il 4 giugno 1992, in base all'art. 1, n. 1, dell'United Nations Act 1946. L'art. 3 del decreto vieta a chiunque di fornire o consegnare merci di qualsiasi genere a persone aventi legami con la Serbia e con il Montenegro, tranne che su autorizzazione del ministro competente. L'art. 4, sempre con riserva di un'autorizzazione ministeriale, vieta qualsiasi esportazione dal Regno Unito in qualsiasi luogo della Serbia e del Montenegro. L'art. 10 tratta delle operazioni finanziarie:
«1) Tranne che su autorizzazione del Treasury o a nome di questo, nessuno può
a) effettuare pagamenti o cedere oro, azioni o altri valori mobiliari; o
b) cambiare le persone a credito delle quali sono depositate somme di denaro o a beneficio delle quali sono custoditi oro, azioni o altri valori mobiliari se tale atto rientra nella sfera d'applicazione di questo articolo.
2)
Questo articolo si applica agli atti idonei a mettere a disposizione di persone aventi legami con la Serbia o con il Montenegro, o a far beneficiare tali persone di fondi o altre risorse finanziarie o economiche mediante il trasferimento di tali fondi o risorse fuori dal Regno Unito o in altro modo, o a consegnare o trasferire altrimenti tali risorse a, o a beneficio di, persone aventi legami con la Serbia e con il Montenegro.
3) Le autorizzazioni rilasciate dal Treasury o a suo nome ai sensi di questo articolo possono essere assolute oppure subordinate a condizioni e possono essere modificate o revocate in qualsiasi momento dal Treasury o a suo nome».
14 Il decreto non stabilisce i principi in base ai quali il Treasury deve decidere in ordine al rilascio delle autorizzazioni al trasferimento dei fondi o delle risorse suddette fuori dal Regno Unito. Tali principi sono stati espressi dalla Bank of England, a nome del Treasury, in un comunicato del 18 giugno 1992. Il punto 10 di tale comunicato, nella versione vigente all'epoca dei fatti, così recita, per quanto qui rileva:
«La Bank of England esaminerà le specifiche domande di autorizzazione ad effettuare addebiti su conti serbi per qualsiasi altro scopo, compresi:
(...)
c) i versamenti a fini caritatevoli o umanitari».
Fatti e causa principale
15 La Centro-Com è una società di diritto italiano che svolge attività commerciale. Essa si occupa principalmente della fornitura di prodotti farmaceutici. Fra il 28 luglio e il 16 dicembre 1992 riceveva l'approvazione del Comitato ONU per le sanzioni alla Iugoslavia in ordine all'esportazione dall'Italia di quattordici partite di medicinali destinate alla Sanitas, in Montenegro, e di una partita di attrezzature per l'analisi del sangue diretta alla Montefarm, sempre in Montenegro. La Sanitas e la Montefarm sono imprese commercianti all'ingrosso di medicinali. La Centro-Com otteneva inoltre, dalle competenti autorità italiane, l'autorizzazione all'esportazione prescritta dall'art. 3 del regolamento sulle sanzioni. Fra il 15 ottobre 1992 e il 6 gennaio 1993 essa esportava le quindici partite suddette dall'Italia in Montenegro attraverso la dogana di Trieste.
16 Il denaro necessario per il pagamento di tali forniture doveva essere prelevato su un conto vincolato intrattenuto dalla Banca nazionale di Iugoslavia presso la Barclays Bank di Londra. Il conto era bloccato in base all'art. 10 del Serbian and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992 (10), tranne che per i pagamenti autorizzati dal Treasury o a suo nome. Secondo la prassi allora seguita dal governo del Regno Unito, i conti serbi bloccati nel Regno Unito potevano essere addebitati per pagare medicinali e generi di natura umanitaria la cui esportazione in Serbia dal Regno Unito o da altri paesi fosse stata approvata. La Barclays Bank chiedeva alla Bank of England l'autorizzazione ad addebitare sul conto serbo, a favore della Centro-Com, le somme dovute per le merci esportate. La richiesta era formulata in quindici lettere, una per ciascuna partita, inviate prima del 29 gennaio 1993. Al 24 febbraio 1993 undici delle quindici domande erano state accolte dalla Bank of England e la Barclays Bank aveva versato alla Centro-Com le somme dovute.
17 Mentre la Bank of England stava evadendo le domande di cui trattasi, al Foreign and Commonwealth Office cominciavano a pervenire rapporti su abusi relativi al sistema di autorizzazioni rilasciate, in ordine alla fornitura di merci alla Serbia e al Montenegro, dal comitato ONU per le sanzioni alla Iugoslavia. Si trattava di ripetuti rapporti della Missione di assistenza per le sanzioni operante in Ungheria, in cui si riferivano casi di inesatta descrizione delle merci e di inattendibilità dei documenti emessi, o apparentemente emessi, dal detto comitato. Secondo la Missione era impossibile effettuare un controllo efficace del sistema alla frontiera. Inoltre, nei tre mesi precedenti era notevolmente aumentato l'uso di fondi depositati nel Regno Unito per il pagamento di merci esportate in Serbia, con l'approvazione delle Nazioni Unite, da altri paesi. Il governo del Regno Unito era al corrente del fatto che l'inadeguatezza delle sanzioni sollevava problemi analoghi in altri paesi. Risultava che in Francia era stata istituita una prassi consistente nel vietare assolutamente lo sblocco di fondi congelati per effettuare pagamenti a fronte di esportazioni in Serbia.
18 Di conseguenza, il Treasury decideva di mutare la sua prassi nel senso di autorizzare il pagamento, mediante fondi serbi depositati nel Regno Unito, di merci delle categorie esenti dal divieto solo qualora esse venissero esportate dal territorio britannico. La Bank of England annunciava alla Barclays Bank tale mutamento, con lettera 25 febbraio 1993, nei termini seguenti:
«D'ora innanzi non saranno più accolte domande di autorizzazione ad operare addebiti su conti serbi presso istituti di credito nel Regno Unito per esportazioni di merci di qualsiasi genere in Serbia da qualsiasi paese diverso dal Regno Unito».
Lo stesso mutamento di prassi veniva descritto in un successivo comunicato emesso il 26 aprile 1993 ad integrazione del comunicato 8 giugno 1992 (11) della Bank of England. Vi si dichiarava che il motivo principale del cambiamento era che il ministero del Commercio e dell'Industria avrebbe potuto esercitare un controllo rigoroso sulle merci esportate dal Regno Unito per garantire che esse corrispondessero effettivamente a quanto riportato nella relativa documentazione. Nel corso del procedimento dinanzi ai giudici inglesi il rappresentante della Bank of England ha chiarito che questa non riteneva che la Centro-Com fosse, di per sé, responsabile di una qualsiasi infrazione relativa alle sanzioni.
19 A seguito del mutamento di prassi, la Bank of England respingeva le restanti domande della Barclays Bank relative ai pagamenti alla Centro-Com a carico del conto intestato alla Banca nazionale di Iugoslavia. La Centro-Com contestava la legittimità della nuova prassi, in particolare la sua applicazione al pagamento delle ultime quattro forniture. Essa adiva per «judicial review» la High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court), deducendo, fra l'altro, che la nuova prassi contrastava con il diritto comunitario, in particolare con l'art. 113 del Trattato e con il regolamento sulle sanzioni, con l'art. 7 del Trattato (ora art. 6) e con l'art. 30 dello stesso Trattato. La Divisional Court respingeva la domanda con sentenza 6 settembre 1993 (12), che la Centro-Com impugnava dinanzi alla Court of Appeal. La Court of Appeal respingeva anch'essa gli argomenti dell'impresa basati sugli artt. 7 e 30 del Trattato, ma, per quanto concerne gli argomenti relativi alla politica commerciale comune della Comunità ed al regolamento sulle sanzioni, non si riteneva in grado di pronunciarsi con sicurezza su taluni dei punti sollevati. Pertanto, essa sottoponeva alla Corte di giustizia le seguenti questioni:
«1) Se sia conforme alla politica commerciale comune della Comunità, in particolare all'art. 113 del Trattato CE e al regolamento (CEE) del Consiglio 1, giugno 1992, n. 1432, che proibisce il commercio tra la Comunità economica europea e le repubbliche di Serbia e di Montenegro (GU L 151 del 3 giugno 1992, pag. 4), il fatto che uno Stato membro A adotti misure nazionali che vietano lo sblocco di fondi depositati nel medesimo Stato membro, ma appartenenti a persone residenti in Serbia o in Montenegro, nel caso in cui:
1. lo sblocco dei fondi sia richiesto al fine di pagare un cittadino di uno Stato membro B per le merci da lui esportate dallo stesso Stato in Serbia o in Montenegro;
2. a) le merci siano state riconosciute, nelle debite forme, come aventi finalità rigorosamente mediche dal comitato delle Nazioni Unite per le sanzioni, conformemente alla risoluzione n. 757 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite;
b) esse siano state esportate in base a previa autorizzazione all'esportazione rilasciata dalle competenti autorità dello Stato membro B in conformità del regolamento n. 1432/92;
3. le misure nazionali consentano lo sblocco di fondi per il pagamento di merci di tal genere esportate dallo Stato membro A qualora l'autorizzazione all'esportazione di cui al precedente punto 2, lett. b), sia stata rilasciata dalle competenti autorità dello Stato membro A; e
4. lo Stato membro A abbia deciso che l'adozione di misure nazionali di tal genere è necessaria od opportuna per far sì che la risoluzione n. 757 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite trovi effettiva applicazione.
2) Se sulla soluzione della questione 1 incidano le disposizioni dell'art. 234 del Trattato CE».
Sulla prima questione
20 Con la prima questione la Court of Appeal chiede in sostanza se il mutamento di prassi del Regno Unito quanto allo sblocco di fondi destinati al pagamento a fronte di esportazioni autorizzate di merci in Serbia e in Montenegro, come sopra descritto, sia compatibile con la politica commerciale della Comunità, ivi compreso il regolamento sulle sanzioni. Poiché la questione solleva taluni punti difficili e nuovi, può essere utile esporre dapprima i principali argomenti presentati alla Corte in tale contesto.
21 La Centro-Com si richiama alla giurisprudenza della Corte sulla competenza esclusiva della Comunità in materia di politica commerciale (13) e sottolinea che l'art. 113 dev'essere interpretato estensivamente (14). Il regolamento sulle sanzioni ha attuato una politica commerciale comune in materia di esportazioni in Serbia e in Montenegro. La Centro-Com ammette che esso è stato adottato in un particolare contesto di politica estera, ma sostiene che ciò non può modificare la natura stessa dei provvedimenti che la Comunità doveva adottare. La Comunità ha esercitato la sua competenza esclusiva in materia commerciale e agli Stati membri non è lasciata alcuna competenza ulteriore nel campo specifico in cui è stato emanato l'atto comunitario.
22 Anche se il regolamento ha affidato agli Stati membri la competenza ad attuare le sanzioni delle Nazioni Unite esulanti dal suo disposto, gli Stati membri devono sempre esercitare tale competenza nel rispetto degli scopi essenziali perseguiti dal regolamento ed in modo da non compromettere l'applicazione uniforme dello stesso e da non violare altre norme di diritto comunitario o i diritti che ne scaturiscono. La Centro-Com considera il contestato mutamento di prassi incompatibile con l'art. 113 del Trattato e con il regolamento sulle sanzioni. Il fatto che l'embargo finanziario previsto dal paragrafo 5 della risoluzione 757 (1992) (15) non sia stato trattato espressamente nel regolamento non può essere considerato come un riconoscimento della competenza degli Stati membri sotto tale profilo. Secondo la Centro-Com, l'oggetto del paragrafo 5 è stato trattato nella disposizione onnicomprensiva contenuta nell'art. 1, lett. c), del regolamento sulle sanzioni, che vieta «qualsiasi attività avente per oggetto o per effetto di promuovere, direttamente o indirettamente, le transazioni di cui alle lettere a) e b)».
23 La Centro-Com sostiene poi che, in diritto comunitario, il diritto di effettuare operazioni commerciali con soggetti stranieri non è altro che un aspetto specifico di un diritto fondamentale alla libertà economica. Poiché ha autorizzato talune esportazioni, il regolamento sulle sanzioni ha istituito un diritto soggettivo ad effettuare operazioni commerciali. La Centro-Com ha esportato merci in modo pienamente conforme alle norme comunitarie e, quindi, ha pienamente diritto ad ottenerne il pagamento. Il rifiuto delle autorità del Regno Unito di sbloccare i fondi lede il diritto fondamentale della Centro-Com di effettuare operazioni commerciali con soggetti stranieri. Le autorità nazionali non possono imporre condizioni ulteriori rispetto a quelle specificamente previste dal regolamento né possono operare discriminazioni riservando un trattamento diverso a seconda dello Stato membro esportatore.
24 I governi italiano, olandese e belga nonché la Commissione appoggiano gli argomenti della Centro-Com.
25 Secondo il governo italiano, le disposizioni nazionali che incidono sul pagamento di merci esportate influenzano le operazioni commerciali e rientrano quindi nella politica commerciale comune. Il regolamento sulle sanzioni, fondato sull'art. 113 del Trattato, dev'essere applicato uniformemente. Se le merci sono state riconosciute come aventi finalità rigorosamente mediche dal comitato delle Nazioni Unite per le sanzioni [art. 2, lett. a), del regolamento] e se la loro esportazione è stata autorizzata dalla competente autorità di uno Stato membro, il divieto di esportazione sancito dall'art. 1, lett. b), del regolamento non si applica. Gli Stati membri non possono imporre unilateralmente condizioni diverse da quelle stabilite dal regolamento per limitare ulteriormente i casi in cui il divieto non si applica. In un settore rientrante nel disposto dell'art. 113 del Trattato gli Stati membri sono privi di competenza ad emanare norme diverse o ulteriori atte a modificare il comportamento uniforme imposto a tutti gli Stati membri. Il contestato mutamento di prassi non può essere giustificato per il motivo che consente l'efficace applicazione della risoluzione 757 (1992). Se uno Stato membro ritiene che le misure adottate dalla Comunità siano insufficienti, esso deve attivarsi per ottenerne la modifica, ma non può agire unilateralmente. Inoltre, i provvedimenti adottati dal Regno Unito presuppongono necessariamente l'inefficienza dei controlli che il regolamento sulle sanzioni demanda alle competenti autorità degli altri Stati membri. La sorta di «monopolio di controllo» istituito con la controversa modifica di prassi, oltre che incompatibile con i principi della politica commerciale comune, è lesiva per le autorità degli altri Stati membri.
26 Il governo olandese rileva che, siccome il regolamento sulle sanzioni non riguarda i servizi d'indole finanziaria, gli Stati membri restano competenti ad enunciare norme relative alla fornitura di tali servizi alle repubbliche di Serbia e di Montenegro. Tuttavia, le competenze nazionali devono essere esercitate conformemente al diritto comunitario. La condizione che le esportazioni autorizzate debbano aver luogo dal Regno Unito svantaggia gli esportatori stabiliti in altri Stati membri quando sia previsto che il pagamento avvenga mediante fondi conservati nel Regno Unito. Tale svantaggio è ulteriormente accentuato dal fatto che quello di Londra è uno dei mercati finanziari più importanti. Questa disparità di trattamento equivale a una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità ed è incompatibile con l'art. 6 del Trattato. Essa non può essere giustificata dalla necessità di applicare l'embargo il più rigorosamente possibile. La condizione imposta dal Regno Unito potrebbe essere applicata nei rapporti con paesi terzi, ma nei rapporti fra Stati membri deve applicarsi il principio del reciproco riconoscimento delle autorizzazioni all'esportazione. Se uno Stato membro dubita dell'autenticità o dell'esattezza di un'autorizzazione all'esportazione rilasciata da un altro Stato membro può avvalersi della reciproca collaborazione istituita dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 maggio 1981, n. 1468, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione della regolamentazione doganale o agricola (16). La condizione imposta dal Regno Unito è quindi sproporzionata.
27 Secondo il governo olandese, il provvedimento controverso non è nemmeno conforme al regolamento sulle sanzioni. I principi di non discriminazione e di proporzionalità sono vincolanti per il Consiglio e un'interpretazione del detto regolamento che equivalga a una violazione di tali principi non può essere corretta. Questa conclusione è corroborata dagli artt. da 7 A a 73 B del Trattato: per i movimenti di capitali ed i pagamenti esiste un mercato unico che non può essere nuovamente frazionato da misure adottate per l'attuazione delle sanzioni economiche. Poiché il regolamento ha autorizzato talune esportazioni, i produttori e gli operatori di tutti gli Stati membri devono poter esportare in condizioni di parità.
28 Il governo belga considera che un divieto di trasferire fondi per il pagamento di merci esportate rientra nella competenza della Comunità sotto il profilo della politica commerciale. Esso si richiama al parere 1/94 nel quale la Corte ha rilevato che un embargo avente ad oggetto l'esportazione o l'importazione di merci non poteva essere effettivo senza un'interruzione dei servizi di trasporto, «corollario indispensabile della misura principale» (17). Analogamente, un divieto del trasferimento di fondi correlato ad una vendita può considerarsi come il corollario del divieto di esportare merci. Per converso, le deroghe previste per l'esportazione di prodotti d'indole umanitaria devono essere accompagnate da corrispondenti deroghe al divieto di trasferire fondi. Gli Stati membri non dovrebbero adottare misure unilaterali per limitare i rischi di frodi che le domande di autorizzazione all'esportazione possono comportare. Le eventuali difficoltà dovrebbero essere esaminate dalle autorità comunitarie e dovrebbe essere adottata una posizione comune. Le misure unilaterali possono determinare sviamenti del traffico commerciale.
29 La Commissione ammette che il regolamento sulle sanzioni non contempla direttamente il congelamento di attivi finanziari. Esso, però, ha istituito un sistema di autorizzazioni per le esportazioni consentite, esigendo che il comitato delle Nazioni Unite per le sanzioni approvasse l'operazione e che lo Stato membro competente rilasciasse un permesso di esportazione. La prescrizione di queste due condizioni garantiva l'armonia del comportamento degli Stati membri nell'applicazione delle deroghe autorizzate dalla risoluzione 757 (1992). Secondo la Commissione, vi è un nesso evidente tra la possibilità di esportare merci appartenenti alle categorie esentate e la possibilità di ottenere il pagamento corrispondente. La possibilità di ricevere il pagamento è, di fatto, un accessorio della possibilità di esportare.
30 La Commissione ricorda anche che il divieto di esportare sancito dal regolamento sulle sanzioni costituiva una deroga alle norme generali contenute nel regolamento sulle esportazioni. A suo avviso, la condizione imposta dal Regno Unito nel caso di specie produce effetti molto simili a quelli di un divieto totale degli scambi e costituisce quindi una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 1 del regolamento sulle esportazioni. Inoltre, il Regno Unito non può, in via di principio, invocare l'art. 11 del regolamento, che consente agli Stati membri di imporre restrizioni per taluni motivi, fra cui l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza. Secondo la Commissione, nel caso in esame dovrebbero essere applicati principi analoghi a quelli che valgono per l'art. 36 del Trattato: gli Stati membri non possono adottare misure unilaterali qualora esistano norme armonizzate (18). Il provvedimento unilaterale di cui trattasi potrebbe essere giustificato soltanto se il Regno Unito potesse dimostrare che lo scopo con esso perseguito non è conseguito dalle misure comunitarie. Nella fattispecie nulla autorizza a ritenere che le competenti autorità degli Stati membri rilasciassero permessi di esportazione in base a presupposti non corretti o che sotto questo profilo il sistema non funzionasse correttamente. La Commissione fa altresì riferimento alla possibilità di reciproca assistenza e di scambi di informazioni fra le autorità competenti.
31 Sempre secondo la Commissione, anche se l'azione del Regno Unito potesse giustificarsi, in via di principio, in base all'art. 11 del regolamento sulle esportazioni, essa dovrebbe comunque rispettare il principio di proporzionalità. Orbene, un divieto di carattere generale non soddisferebbe tale requisito.
32 La Commissione analizza pure l'art. 224 del Trattato, ma giunge alla conclusione che l'azione del Regno Unito non risulta giustificata neanche con riguardo a questa norma. Infine, essa osserva che il provvedimento contestato equivale a una discriminazione dissimulata basata sulla nazionalità, che non è giustificata da circostanze obiettive, e quindi viola l'art. 6 del Trattato.
33 Il Regno Unito sostiene che il mutamento di prassi in esame è compatibile con la politica commerciale comune e con il regolamento sulle sanzioni. A sostegno del suo punto di vista esso presenta tre argomenti principali, ciascuno dei quali, a suo giudizio, è convincente.
34 Il primo argomento è che i provvedimenti controversi sono stati adottati in forza di una competenza nazionale nel campo della politica estera e di sicurezza. Le misure adottate per adempiere obblighi risultanti dalla Carta delle Nazioni Unite sono il migliore esempio di materie rientranti nella politica estera e di sicurezza. Tali materie esulano dalla sfera d'applicazione del Trattato CE. E' vero che il Consiglio ha emanato il regolamento sulle sanzioni, ma l'adozione di questo regolamento deve considerarsi come l'esercizio, sul piano comunitario, della competenza nazionale nel campo della politica estera e di sicurezza, non già come una negazione di tale competenza o un mezzo per escluderla.
35 Il Trattato sull'Unione europea, entrato in vigore dopo l'emanazione del regolamento sulle sanzioni, conferma che le questioni di politica estera e di sicurezza restano estranee al Trattato CE e sono di competenza degli Stati membri. E' vero che gli artt. 73 G e 228 A del Trattato CE, introdotti dal Trattato sull'Unione europea, prevedono nuovi poteri in materia di sanzioni. Quando un'azione relativa alla politica estera e di sicurezza comune richiede l'adozione di sanzioni da parte della Comunità, gli artt. 73 G e 228 A forniscono oggi una base specifica a tali sanzioni. Tuttavia, anche se, chiaramente, gli Stati membri devono conformarsi a tutte le misure adottate in forza delle dette disposizioni, l'adozione di queste misure non ha l'effetto di sopprimere la competenza nazionale nel campo al quale esse si riferiscono.
36 Il secondo argomento del Regno Unito è che le restrizioni dello sblocco o dei movimenti di fondi non rientrano nell'ambito della politica commerciale comune. Il Trattato CEE non conteneva specifiche disposizioni sul movimento di capitali o sui pagamenti fra la Comunità e i paesi terzi (diversamente da quanto accadeva per i movimenti intracomunitari, settore in cui le norme sui movimenti di capitali e sui pagamenti erano distinte da quelle relative alla libera circolazione delle merci e dei servizi). Anche in questo caso il Trattato sull'Unione europea ha chiarito la situazione introducendo gli artt. da 73 B a 73 H, dedicati ai movimenti di capitali e ai pagamenti non solo fra gli Stati membri, ma anche fra gli Stati membri e i paesi terzi. L'esistenza di siffatto gruppo distinto di norme mostra con chiarezza che tali questioni esulano dal campo della politica commerciale comune (19). E' evidente che gli emendamenti apportati dal Trattato sull'Unione europea non hanno modificato né erano diretti a modificare la portata dell'art. 113, e l'oggetto limitato del regolamento sulle sanzioni, che ricomprende solo questioni non finanziarie, rispecchia a sua volta la portata limitata del detto articolo.
37 In terzo luogo il Regno Unito deduce che i provvedimenti di cui trattasi non sono incompatibili con il mercato comune. Esamina anzitutto il regolamento sulle esportazioni e si chiede se una limitazione dello sblocco di fondi depositati presso una banca britannica possa eventualmente costituire una restrizione quantitativa delle esportazioni, vietata dall'art. 1 del detto regolamento. Anche se così fosse, tale restrizione rientrerebbe nella deroga prevista dall'art. 11 dello stesso regolamento. Il Regno Unito si richiama alle mie conclusioni relative alla causa Richardt e «Les Accessoires Scientifiques» (20) e a quelle concernenti le cause Werner e Leifer e a. (21), nelle quali ho rilevato che gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per quanto concerne questioni come la pubblica sicurezza e la tutela della salute e della vita dell'uomo. La risoluzione 757 (1992) e gli accertamenti effettuati dalla Court of Appeal nella causa principale mostrano con la massima chiarezza come le misure adottate dalle autorità del Regno Unito fossero giustificate da considerazioni inerenti alla pubblica sicurezza e alla salute e alla vita dell'uomo.
38 Nemmeno il regolamento sulle sanzioni vietava i provvedimenti controversi. Questi riguardavano l'attuazione di un punto della risoluzione 757 (1992) che il regolamento suddetto non trattava affatto. Pertanto il legislatore voleva che gli Stati membri fossero liberi di adottare le misure necessarie per attuare punti della risoluzione non contemplati dal regolamento. Se tali misure erano subordinate ad autorizzazione, l'autorizzazione poteva e doveva essere implicita. E' impensabile che la Comunità abbia privato gli Stati membri del potere di adempiere l'obbligo di attuare efficacemente la risoluzione.
39 Esaminerò adesso i vari punti sollevati dalla prima questione riferendomi ai tre argomenti principali del Regno Unito: la competenza nazionale in materia di politica estera e di sicurezza, la portata della politica commerciale comune e l'incidenza del regolamento sulle sanzioni e del regolamento sulle esportazioni.
L'argomento relativo alla competenza nazionale nel campo della politica estera e di sicurezza
40 Come ho detto, il Regno Unito sostiene che aveva il potere di adottare i provvedimenti di cui trattasi in forza della competenza nazionale in materia di politica estera e di sicurezza. In effetti è pacifico che, sia prima sia dopo l'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, gli Stati membri hanno conservato la loro competenza in questo campo e che la Comunità non gode di un potere generale di elaborare una politica estera e di sicurezza comune. Tuttavia, è altrettanto pacifico che le competenze nazionali devono essere esercitate conformemente alle norme del diritto comunitario. L'applicazione di queste norme non può essere elusa con un mero riferimento a considerazioni di politica estera o di sicurezza. Ciò è confermato dalle sentenze della Corte nelle cause Werner e Leifer e a. Si trattava in quelle cause di talune restrizioni all'esportazione di cosiddetti beni a duplice uso, imposte in attuazione di una legge tedesca chiaramente attinente alla pubblica sicurezza. La Corte era invitata a precisare se l'art. 113 del Trattato e la normativa comunitaria sulle esportazioni ostassero a tali restrizioni. La Corte ha ricordato che la nozione di politica commerciale comune non dev'essere interpretata in senso restrittivo ed ha affermato che (22):
«Un provvedimento che abbia l'effetto di impedire o restringere l'esportazione di determinati prodotti, quale quello descritto nella questione pregiudiziale, non può essere escluso dall'ambito della politica commerciale comune per il fatto che esso mira a raggiungere obiettivi di politica estera e di sicurezza.
Invero, l'obiettivo specifico della politica commerciale, che riguarda gli scambi con i paesi terzi e si fonda, ai sensi dell'art. 113, sulla nozione di politica comune, implica che uno Stato membro non possa restringerne la portata stabilendo a suo arbitrio, alla luce delle proprie esigenze di politica estera o di sicurezza, se un provvedimento rientri nella sfera dell'art. 113».
41 Esaminerò qui di seguito la nozione di restrizione all'esportazione per stabilire, in particolare, se i provvedimenti controversi vi rientrino. Tuttavia, va subito sottolineato che, secondo la Corte, un provvedimento non può esulare dalla sfera della politica commerciale comune per il solo fatto di perseguire uno scopo di politica estera o di sicurezza. Questo punto di vista mi sembra del tutto fondato. Molte misure di politica commerciale possono avere una dimensione più generale di politica estera o di sicurezza. Quando, ad esempio, la Comunità stipula un accordo commerciale con la Russia, è ovvio che esso non può essere dissociato dal più ampio contesto politico delle relazioni fra l'Unione europea, gli Stati membri di questa e la Russia.
42 Di per sé, le misure di embargo sono forse il miglior esempio di misure di politica commerciale dirette sostanzialmente a conseguire obiettivi di politica estera. E' vero che, a seguito delle modifiche apportate dal Trattato sull'Unione europea (che non era ancora in vigore all'epoca dei fatti), l'art. 228 del Trattato CE, integrato dall'art. 73 G relativo ai movimenti di capitali e ai pagamenti, fornisce una base giuridica specifica per l'adozione di misure di embargo. Tali modifiche possono aver sottratto le misure di embargo alla sfera d'applicazione dell'art. 113 del Trattato. Tuttavia, esse dimostrano anche che la Comunità ha il potere di adottare misure del genere e, stabilendo espressamente un nesso con la politica estera e di sicurezza contemplata dal Trattato sull'Unione europea, corroborano la tesi secondo cui la Comunità può adottare misure aventi una dimensione di politica estera o di sicurezza. L'inserimento dell'art. 228 A non significa che in precedenza la Comunità non potesse (come ha fatto) imporre sanzioni economiche in base all'art. 113 del Trattato. Invero, l'art. 228 A ha codificato una prassi consolidata, chiaramente destinata ad essere ulteriormente sviluppata, ed offre ormai una base più specifica nell'ambito del Trattato.
43 Con l'argomento relativo alla competenza nazionale nel campo della politica estera e di sicurezza il Regno Unito vuol dire anche che gli Stati membri godono di una maggiore libertà nell'interpretare, applicare o integrare atti comunitari aventi una dimensione di politica estera o di sicurezza di quanta ne dispongano relativamente ad altri atti comunitari. Questo punto di vista non può essere accolto. L'interpretazione di un atto comunitario dipende dagli scopi, dalla lettera e dal contesto dello stesso. Il fatto che esso abbia una dimensione di politica estera o di sicurezza può pertanto influire sulla sua interpretazione, ma questo non significa, in via di principio, che gli Stati membri abbiano un maggiore margine di manovra. Anzi, la prassi di adottare misure di embargo mediante un regolamento comunitario è dovuta, in parte, all'intento di garantire l'applicazione uniforme di tali misure. I `considerando' del regolamento sulle sanzioni, di cui trattasi nel caso presente, lo confermano in termini che sono riprodotti in molti regolamenti che stabiliscono sanzioni (23).
44 Di conseguenza, il fatto che gli Stati membri conservino competenza in materia di politica estera e di sicurezza non è, secondo me, di nessun ausilio per risolvere la questione se i controversi provvedimenti adottati dal Regno Unito siano compatibili con la politica commerciale comune.
La politica commerciale comune e i pagamenti
45 Secondo una costante giurisprudenza, la nozione di politica commerciale comune dev'essere interpretata estensivamente, tanto più che l'enumerazione, contenuta nell'art. 113 delle materie ricomprese nella politica commerciale comune non è esauriente (24). Del pari, è costante giurisprudenza che, siccome la competenza in materia di politica commerciale è stata interamente trasferita alla Comunità dall'art. 113, n. 1, gli Stati membri possono adottare misure di politica commerciale solo se specificamente autorizzati dalla Comunità (25).
46 Nel caso presente si tratta di stabilire se siano riconducibili alla sfera della politica commerciale comune misure concernenti i pagamenti a fronte di esportazioni in paesi terzi. Se così fosse, i provvedimenti controversi sarebbero leciti solo se specificamente autorizzati dalla Comunità. Su questo argomento è stata presentata alla Corte una gamma di punti di vista diversi. Ad un'estremità della gamma vi è l'opinione del governo italiano secondo cui le norme nazionali che riguardano i pagamenti a fronte di esportazioni incidono direttamente sulle operazioni commerciali e quindi rientrano nella politica commerciale comune. All'altra estremità si colloca la tesi del Regno Unito secondo la quale le limitazioni dello sblocco o del movimento di fondi esulano dall'ambito della politica commerciale comune.
47 Il Regno Unito sottolinea giustamente che il Trattato CEE, nella versione vigente all'epoca pertinente, non conteneva disposizioni relative al movimento di capitali o ai pagamenti tra la Comunità e i paesi terzi. La sola norma riguardante i pagamenti era l'art. 106 del Trattato, che, nel n. 1, prescriveva la liberalizzazione dei pagamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali fra gli Stati membri. In base a tale norma si potrebbe sostenere che il Trattato faceva una distinzione tra gli scambi e i pagamenti in generale. Non credo, però, che questo argomento abbia molto peso: si potrebbe obiettare che i pagamenti esteri erano ricompresi nella politica commerciale comune, poiché non si faceva alcuna distinzione quanto al commercio con l'estero.
48 Sul piano della normativa comunitaria gli atti fondamentali in materia di politica commerciale comune sembrano tacere, in larga misura, sulla questione dei pagamenti a fronte di importazioni o di esportazioni. Il regolamento sulle esportazioni non si riferisce ai pagamenti e il regolamento (CEE) del Consiglio 5 febbraio 1982, n. 288, relativo al regime comune applicabile alle importazioni (26), vigente all'epoca che qui rileva, si limita a disporre, nell'art. 21, che esso non osta a «formalità speciali in materia di cambio».
49 La politica comunitaria in materia di sanzioni economiche sembra confermare che i pagamenti non erano considerati rientrare nell'art. 113. Come si è visto, il regolamento sulle sanzioni non contiene disposizioni riguardanti l'embargo finanziario né norme espresse sui pagamenti relativi ad esportazioni autorizzate (27). Chiaramente, l'argomento della Centro-Com secondo cui l'art. 1, lett. c), del regolamento è una norma onnicomprensiva che, in particolare, riguarda l'embargo finanziario sancito dall'art. 5 della risoluzione 757 (1992) è indifendibile. L'art. 1, lett. c), concerne le attività aventi lo scopo o l'effetto di promuovere le importazioni o le esportazioni vietate. Tuttavia, l'embargo finanziario non era limitato ai pagamenti relativi a importazioni o esportazioni, ma riguardava tutti i trasferimenti di fondi o di qualsiasi altra risorsa finanziaria o economica. Va altresì rilevato che il paragrafo 5 della risoluzione esenta i «pagamenti relativi esclusivamente a forniture strettamente mediche o umanitarie o a forniture di generi alimentari», disposizione, questa, che non è stata inclusa nel regolamento sulle sanzioni.
50 Analogamente, sembra che i provvedimenti concernenti operazioni finanziarie siano stati esclusi anche da altre misure di embargo adottate dalla Comunità in base all'art. 113 del Trattato (28).
51 Nell'interpretare la nozione di politica commerciale comune è inoltre opportuno tener conto del contesto internazionale (29). L'Accordo generale sul commercio e sulle tariffe doganali («GATT») contiene, dal canto suo, norme relative ai pagamenti. L'art. I, riguardante il trattamento generale della nazione più favorita, si applica ai «dazi doganali e ai tributi di qualsiasi natura imposti sulle importazioni o sulle esportazioni o in relazione ad esse, o imposti sul trasferimento internazionale di fondi per importazioni o esportazioni» (v. n. 1). L'art. XV concerne gli accordi in materia di cambi, materia che ovviamente incide sui pagamenti relativi ad esportazioni e importazioni. Le sue disposizioni si riferiscono in generale alla cooperazione con il Fondo monetario internazionale. L'art. XV, n. 4, dispone che «le parti contraenti si astengono da qualsiasi misura in materia di cambi contrastante con l'obiettivo dell'Accordo». Inoltre, l'art. XII verte sulle restrizioni quantitative destinate a proteggere l'equilibrio della bilancia dei pagamenti. Sebbene illustrino il nesso evidente tra gli scambi e le misure che incidono sui pagamenti, tali disposizioni non riguardano direttamente la liberalizzazione dei pagamenti.
52 Stante questo sfondo normativo, ritengo che nulla autorizzi a sostenere che, in via di principio, tutte le misure relative ai pagamenti che possono incidere sulle esportazioni dalla Comunità o sulle importazioni nella Comunità rientrassero nella politica commerciale comune e che gli Stati membri potessero adottare tali misure solo previa autorizzazione specifica della Comunità. E' vero che i provvedimenti in tema di pagamenti possono incidere sulle esportazioni e sulle importazioni. Tuttavia, questo non basta a farli rientrare nella sfera della politica commerciale comune.
53 Comunque, anche se, a mio avviso, non è lecito affermare che tutte le misure che riguardano i pagamenti o incidono su di essi rientrino nella politica commerciale comune, è impossibile escludere, di massima, che la politica commerciale comune possa influenzare taluni provvedimenti relativi ai pagamenti. L'esigenza che le misure adottate nell'ambito della politica commerciale comune siano efficaci (principio dell'effetto utile) può, ad esempio, comportare limitazioni del potere degli Stati membri di disciplinare i pagamenti. Se un regolamento comunitario disponesse che tutte le importazioni dalla Cina nella Comunità sono libere, una norma nazionale che vietasse i pagamenti a favore di cittadini o di imprese cinesi ne comprometterebbe manifestamente la corretta applicazione. Tale norma nazionale potrebbe essere considerata restrizione all'importazione, incompatibile con il regolamento.
54 Questo esempio indica quella che, secondo me, è la vera questione sul tappeto in questo procedimento: se le norme comunitarie in materia di esportazioni nelle repubbliche di Serbia e di Montenegro vietassero al Regno Unito di adottare i provvedimenti controversi o se invece questi ultimi fossero leciti con riguardo alle dette norme. Ritengo che sia più opportuno esaminare tale questione anziché quella, astratta, della competenza. La Corte ha adottato un criterio analogo nella sentenza Werner (30). In quella causa il giudice a quo chiedeva in generale se l'art. 113 del Trattato ostasse a disposizioni nazionali in materia di commercio con l'estero che imponevano autorizzazioni all'esportazione. Tuttavia, la Corte, non ha risposto astrattamente, ma ha esaminato la portata del regolamento sulle esportazioni.
55 Prima di affrontare l'esame della portata del regolamento sulle sanzioni e del regolamento sulle esportazioni per risolvere la questione poc'anzi formulata, devo sottolineare che la situazione è cambiata dopo l'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea. Attualmente i pagamenti fra Stati membri e paesi terzi sono disciplinati dall'art. 73 B, n. 2, del Trattato CE, il quale recita:
«Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni sui pagamenti tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi».
56 I pagamenti all'estero sono pure menzionati nell'art. 73 G del Trattato, che così dispone:
«1. Qualora, nei casi previsti all'articolo 228 A, sia ritenuta necessaria un'azione della Comunità, il Consiglio, in conformità della procedura di cui all'articolo 228 A, può adottare, nei confronti dei paesi terzi interessati, le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti.
2. Fatto salvo l'articolo 224 e fintantoché il Consiglio non abbia adottato misure secondo quanto disposto dal paragrafo 1, uno Stato membro può, per gravi ragioni politiche e per motivi di urgenza, adottare misure unilaterali nei confronti di un paese terzo per quanto concerne i movimenti di capitali e i pagamenti. La Commissione e gli altri Stati membri sono informati di dette misure al più tardi alla data di entrata in vigore delle medesime.
Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, può decidere che lo Stato membro interessato modifichi o revochi tali misure. Il presidente del Consiglio informa il Parlamento europeo in merito ad ogni decisione presa dal Consiglio».
57 Non credo però che da queste disposizioni si possano trarre elementi utili ai fini di questo procedimento. L'attuale esistenza di norme espresse sui pagamenti non esclude che prima che esse entrassero in vigore i pagamenti fossero ricompresi in certa misura nella politica commerciale comune. Essa certamente non esclude la possibilità che la normativa comunitaria emanata nell'ambito della politica commerciale comune abbia imposto limiti alle misure nazionali concernenti i pagamenti a fronte di importazioni da paesi terzi o di esportazioni in paesi terzi.
La portata del regolamento sulle sanzioni e del regolamento sulle esportazioni
58 L'art. 1, lett. b), del regolamento sulle sanzioni vieta le esportazioni nelle repubbliche di Serbia e di Montenegro. L'art. 2 dispone, nella lett. a), che tale divieto non si applica alle esportazioni di talune categorie di prodotti e, nella lett. c), esenta le attività aventi lo scopo o l'effetto di promuovere dette esportazioni. Queste disposizioni non sanciscono espressamente la libertà di esportare i prodotti di cui trattasi. Tuttavia, come giustamente rileva la Commissione nelle sue osservazioni scritte, la deroga prevista dall'art. 2, lett. a), implica che tali esportazioni sono disciplinate dalle norme comunitarie generali in tema di esportazione, contenute nel regolamento sulle esportazioni. Il divieto di esportare nelle repubbliche di Serbia e di Montenegro costituisce manifestamente una deroga alle disposizioni del regolamento sulle esportazioni, in particolare all'art. 1, il quale stabilisce che le esportazioni dalla Comunità nei paesi terzi sono libere. Poiché il detto divieto non si applica a talune categorie di esportazioni, queste restano disciplinate dal regolamento sulle esportazioni.
59 L'art. 1 del regolamento sulle esportazioni precisa che l'espressione esportazioni libere significa che le merci non sono «soggette a restrizioni quantitative, ad eccezione di quelle applicate in conformità delle disposizioni del presente regolamento». Si tratta quindi di stabilire se i provvedimenti contestati costituiscano una restrizione all'esportazione incompatibile con tale norma. Siccome, secondo me, gli argomenti pro e contro presentati al riguardo hanno lo stesso peso, esaminerò entrambi i punti di vista.
60 La Corte ha interpretato il citato art. 1 nelle sentenze Werner e Leifer e a. (31). La questione sollevata era se l'art. 1 si applicasse a taluni provvedimenti nazionali che prescrivevano un'autorizzazione all'esportazione di determinate merci. La Corte ha respinto la tesi del governo tedesco secondo cui l'articolo suddetto vieta soltanto le restrizioni quantitative all'esportazione e non le misure di effetto equivalente. Il fatto che l'art. 34 del Trattato, riguardante la libera circolazione delle merci nella Comunità, distingua le restrizioni quantitative all'esportazione dalle misure di effetto equivalente è stato giudicato irrilevante ai fini dell'interpretazione del regolamento sulle esportazioni. La Corte ha osservato che, per interpretare il regolamento, occorreva tener conto non solo della sua lettera, ma anche del contesto nel quale è stato adottato e degli scopi della normativa di cui fa parte. Essa ha considerato che (32):
«(...) un regolamento fondato sull'art. 113 del Trattato e avente lo scopo di attuare il principio (...) della libera esportazione a livello comunitario non può escludere dal proprio ambito di applicazione provvedimenti adottati dagli Stati membri i cui effetti siano equivalenti ad una restrizione quantitativa, qualora la loro applicazione possa risolversi, come nel caso di specie, in un divieto di esportazione».
61 Inoltre, la Corte ha rilevato che tale interpretazione era confermata dall'art. XI del GATT, il quale, nel n. 1, menziona «i divieti o le restrizioni diverse dai dazi doganali, dalle tasse o altri tributi applicati mediante contingenti, certificati di importazione o di esportazione o qualsiasi altro metodo».
62 Nelle conclusioni che ho presentato in quelle cause ho osservato, in senso analogo, che, anche se si può affermare che l'art. 1 non si applica a tutte le misure di effetto equivalente, si deve considerare che esso vieta le misure il cui effetto equivalga alla preclusione totale di una specifica categoria di esportazioni (33).
63 Non ritengo però che nelle sentenze Werner e Leifer e a. la Corte abbia voluto adottare un'interpretazione estensiva dell'art. 1 del regolamento sulle esportazioni. In particolare, non penso che l'ampia nozione di misure di effetto equivalente, pietra angolare della giurisprudenza della Corte in materia di libera circolazione delle merci nella Comunità, vada estesa alle esportazioni nei paesi terzi. L'art. 1 si riferisce unicamente alle restrizioni quantitative e non menziona le misure di effetto equivalente. Se il regolamento avesse lo scopo di eliminare tutti gli ostacoli all'esportazione nei paesi terzi in modo analogo all'abolizione degli ostacoli al commercio intracomunitario, ci si aspetterebbe quanto meno un esplicito riferimento alla nozione di misure di effetto equivalente. E' poi ovvio che l'abolizione degli ostacoli agli scambi intracomunitari serve ad istituire un mercato interno e che il regolamento sulle esportazioni non mira ad estendere il mercato interno ai paesi terzi. Sotto questo profilo si può fare un parallelo con cause come la Polydor e RSO Records (34), nella quale la Corte ha sottolineato che il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, contenuto negli accordi di libero scambio stipulati dalla Comunità con paesi terzi, non dev'essere interpretato nello stesso senso ampio dell'art. 30 del Trattato. Giacché il regolamento sulle esportazioni non mira a istituire un mercato interno né una zona di libero scambio e non fa menzione della nozione di misure di effetto equivalente, è chiaro, secondo me, che non occorre interpretare in senso ampio il divieto di restrizioni quantitative. Siffatta interpretazione risulta particolarmente inopportuna nel contesto dell'embargo nei confronti delle repubbliche di Serbia e di Montenegro. In questo caso l'autorizzazione ad esportare costituisce una deroga al divieto generale di importazione e di esportazione e le deroghe non devono essere interpretate estensivamente.
64 Tuttavia, anche se ci si basa su un'interpretazione restrittiva della regola della libertà di esportare, mi sembra chiaro che essa si applica a talune restrizioni in materia di pagamenti. Come si è detto, la Centro-Com sostiene che il diritto di effettuare operazioni commerciali con soggetti stranieri non è altro che un aspetto specifico di un diritto fondamentale alla libertà economica. Anche se non sono persuaso che esista un diritto fondamentale di esportare, il regolamento sulle sanzioni e il regolamento sulle esportazioni, direttamente efficaci negli Stati membri, creano senz'altro diritti ed obblighi per i privati. Dal punto di vista di tali diritti, una restrizione dei pagamenti relativi ad esportazioni può, e deve, essere considerata come una restrizione all'esportazione in quanto tale, come dimostrerò.
65 Non è certo che il diritto di esportare sia un diritto fondamentale (35). Esso non figura come tale nel Trattato (sebbene l'art. 110 preveda lo scopo della «graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali») e, come ho spiegato, non ha l'ampia portata della libertà degli scambi nella Comunità. Inoltre, non è stato asserito che il diritto di esportare si configuri come un diritto fondamentale nelle Costituzioni degli Stati membri o nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. La Corte considera fondamentale il diritto di esercitare un'attività economica (36), ma, chiaramente, questo ha una portata molto più ampia dello specifico diritto di effettuare operazioni commerciali con soggetti stranieri.
66 In ogni caso, in base all'interpretazione, sopra esposta, del rapporto fra il regolamento sulle sanzioni e il regolamento sulle esportazioni, questi atti hanno creato, per i cittadini e per le imprese degli Stati membri, il diritto di esportare prodotti autorizzati nelle repubbliche di Serbia e di Montenegro alle condizioni stabilite nel regolamento sulle sanzioni. Tali operazioni erano «libere» ai sensi dell'art. 1 del regolamento sulle esportazioni, purché fosse seguita la procedura prescritta dall'art. 2, lett. a), e dall'art. 3 del regolamento sulle sanzioni. Dal punto di vista delle persone fisiche e delle persone giuridiche che intendano avvalersi di siffatta libertà di esportare è chiaro che questa libertà deve ricomprendere i pagamenti. La Commissione ha affermato che i pagamenti costituiscono l'elemento accessorio delle esportazioni. Tuttavia, dire questo è ancora dire poco. L'esportazione di merci è un'operazione commerciale che comporta la fornitura di beni contro pagamento. Entrambi gli elementi sono essenziali per l'operazione e, pertanto, anche per la politica commerciale comune. Quest'ultima non concerne il mero passaggio delle merci attraverso le frontiere esterne della Comunità. Essa riguarda il commercio internazionale, ossia le operazioni commerciali tra imprese comunitarie e non comunitarie. Se nell'ambito di tale politica viene stabilita una norma che prevede la libertà di esportare, questa norma deve vietare le restrizioni dei pagamenti nella stessa misura delle restrizioni dell'effettiva fornitura di beni. Diversamente, essa non sarebbe efficace giacché gli Stati membri sarebbero autorizzati, in pratica, ad ostacolarne l'applicazione imponendo sui pagamenti restrizioni che potrebbero equivalere, nel loro effetto, alle restrizioni della fornitura di taluni prodotti.
67 Ciò non vuol dire che tutte le misure idonee ad incidere sull'ottenimento, da parte degli esportatori comunitari, di pagamenti siano vietate dalla norma che sancisce la libertà di esportare. In questo caso la situazione è analoga a quella che si verifica nel caso delle restrizioni della fornitura di merci: sono vietate soltanto le restrizioni effettive. Per quanto riguarda i pagamenti, si potrebbe riformulare nei termini seguenti quello che la Corte ha affermato nelle sentenze Werner e Leifer e a. a proposito delle misure di effetto equivalente:
«Un regolamento fondato sull'art. 113 del Trattato e avente lo scopo di attuare il principio (...) della libera esportazione a livello comunitario non può escludere dal proprio ambito di applicazione provvedimenti adottati dagli Stati membri i cui effetti siano equivalenti ad una restrizione quantitativa, poiché ostano all'ottenimento di pagamenti a fronte di particolari operazioni di esportazione».
68 In tale prospettiva la controversa prassi adottata dal Regno Unito equivale a una restrizione all'esportazione incompatibile con la norma che sancisce la libertà di esportare prodotti autorizzati. Questa prassi ha impedito lo sblocco di fondi serbi depositati presso banche britanniche e destinati al pagamento di esportazioni da - e autorizzate da - altri Stati membri. Gli esportatori non hanno potuto ottenere il pagamento loro spettante mediante fondi depositati nel Regno Unito. Naturalmente il pagamento poteva essere effettuato in altro modo, ma questo non basta, secondo me, ad escludere la qualificazione della prassi di cui trattasi come restrizione all'esportazione. Essa ha avuto lo stesso effetto di una restrizione imposta su particolari operazioni di esportazione.
69 A questo punto si pone la questione se la detta prassi possa essere giustificata in base all'art. 11 del regolamento sulle esportazioni, che fa riferimento alla pubblica sicurezza e alla tutela della salute e della vita dell'uomo. In linea di massima, sono propenso a concordare con la Commissione quanto all'analogia con l'armonizzazione delle normative nazionali diretta a favorire la libera circolazione delle merci nella Comunità e quanto al fatto che tale armonizzazione ha limitato la possibilità di avvalersi dell'art. 36 del Trattato. Il regolamento sulle sanzioni contiene norme precise sulle esportazioni autorizzate e, in particolare, prescrive la previa autorizzazione all'esportazione da parte delle competenti autorità degli Stati membri. Se uno Stato membro ritiene che per applicare efficacemente le sanzioni siano necessarie ulteriori misure, esso non può, a mio avviso, tenere in non cale le autorizzazioni all'esportazione rilasciate da altri Stati membri. Ciò vale segnatamente quando, come nella fattispecie, nulla indica con chiarezza che le autorizzazioni siano state rilasciate irregolarmente. Come si è visto, il cambiamento di prassi del Regno Unito era motivato principalmente dai suoi dubbi circa l'attendibilità dei documenti rilasciati dal comitato per le sanzioni, non circa le autorizzazioni all'esportazione concesse da altri Stati membri. Inoltre, il rapporto della Missione di assistenza per le sanzioni operante in Ungheria, che ha contribuito a determinare il mutamento di prassi, contiene un brano che fa ritenere che il sistema comunitario di autorizzazioni funzionasse correttamente:
«Se il sistema di esenzioni da parte delle autorità deve continuare a funzionare sulla scala attuale, è necessario riconsiderare con urgenza il metodo di controllo. Dovrebbe essere istituito un documento attendibile che faccia risultare una chiara sequenza di verifiche come nei sistemi comunitari di autorizzazioni» (37).
70 Ciononostante, il mutamento di prassi risulta fondato sull'assunto che le esportazioni dal Regno Unito potrebbero essere autorizzate in circostanze in cui le esportazioni da altri Stati membri non dovrebbero esserlo. A questo proposito, uno degli argomenti era basato sulla recente sentenza Hedley Lomas (38). La causa concerneva il diniego del ministero di rilasciare licenze per l'esportazione in Spagna di animali da macello vivi per il motivo che questi subivano nei mattatoi spagnoli un trattamento contrastante con la direttiva del Consiglio 18 novembre 1974, 74/577/CEE, relativa allo stordimento degli animali prima della macellazione (39). La Corte ha dichiarato che il diritto comunitario osta a che uno Stato membro invochi l'art. 36 del Trattato CE per giustificare una limitazione delle esportazioni di merci in un altro Stato membro basandosi sul solo motivo che, a suo parere, quest'ultimo non rispetta le prescrizioni di una direttiva comunitaria di armonizzazione che persegue l'obiettivo che l'art. 36 tenderebbe a tutelare, ma che non prevede procedure di controllo dell'applicazione di tali prescrizioni né sanzioni in caso di violazione delle stesse. In particolare, la Corte ha ricordato che (40):
«l'assenza, nella direttiva, di previsioni in materia di procedure di controllo e di sanzioni ha la sola conseguenza di imporre agli Stati membri, ai sensi degli artt. 5, primo comma, e 189, terzo comma, del Trattato, di adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l'efficacia del diritto comunitario (...). A tale riguardo, deve regnare fra gli Stati membri una fiducia reciproca per quanto concerne i controlli effettuati sul rispettivo territorio (...).
In tale contesto, uno Stato membro non può permettersi di adottare unilateralmente provvedimenti correttivi o di difesa, destinati ad ovviare all'eventuale trasgressione, da parte di un altro Stato membro, delle norme di diritto comunitario (...)».
71 Non penso però che la questione generale se il contestato mutamento di prassi fosse giustificato debba essere risolta nel contesto di questo procedimento. In ogni caso, una giustificazione basata sull'art. 11 è subordinata all'osservanza del principio di proporzionalità. Come la Corte ha spiegato nella sentenza Leifer e a., l'art. 11 «dev'essere interpretato in modo da non spiegare i suoi effetti oltre quanto è necessario per la protezione degli interessi che esso mira a tutelare» (41). Manifestamente, nelle circostanze del caso di specie questo precetto è stato disatteso. La Centro-Com aveva concordato le operazioni commerciali con la Sanitas e con la Montefarm prima del contestato cambiamento di prassi. Prima di quel momento aveva ottenuto sia l'approvazione del comitato delle Nazioni Unite per le sanzioni sia l'autorizzazione delle autorità italiane all'esportazione. Inoltre, aveva esportato le merci prima che il Treasury adottasse il provvedimento controverso. In tali circostanze, che non sono contestate e che sono menzionate nelle questioni sollevate dalla Court of Appeal, il rigetto della domanda di sbloccare i fondi necessari per pagare la Centro-Com non poteva affatto servire allo scopo di impedire l'elusione del regime di sanzioni attraverso il sistema delle autorizzazioni all'esportazione. Se vi era una giustificazione per il mutamento di prassi, essa era limitata alle esportazioni effettuate dopo l'annuncio di tale mutamento. Soltanto per quanto riguarda queste esportazioni era lecito affermare che la nuova prassi avrebbe potuto aumentare l'efficacia delle sanzioni combattendo gli abusi del sistema di autorizzazioni. Dato che tutti i fatti pertinenti, comprese le effettive esportazioni e la presentazione della domanda di sblocco dei fondi, si sono svolti prima che venisse annunciato il mutamento di prassi, lo scopo di attuare efficacemente il divieto di esportazione non poteva essere perseguito mediante un provvedimento che negava lo sblocco di fondi.
72 Per quanto riguarda la prima questione, concludo quindi nel senso che, nel contesto del caso in esame, la decisione di non sbloccare i fondi è incompatibile con il combinato disposto del regolamento sulle sanzioni e del regolamento sulle esportazioni.
Sulla seconda questione
73 Con la seconda questione la Court of Appeal chiede se sulla soluzione della prima questione incidano le disposizioni dell'art. 234 del Trattato. Si tratta precisamente del primo comma di tale articolo, che così recita:
«Le disposizioni del presente trattato non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente all'entrata in vigore del trattato stesso, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall'altra».
74 Secondo la costante giurisprudenza della Corte (42),
«l'art. 234, primo comma, del Trattato è diretto a precisare, conformemente ai principi di diritto internazionale, che l'applicazione del Trattato non pregiudica l'impegno assunto dallo Stato membro interessato di rispettare i diritti degli Stati terzi risultanti da una convenzione anteriore, e di osservare i relativi obblighi».
75 La Corte ha inoltre affermato che, per stabilire se una norma comunitaria possa essere resa inoperante da una convenzione internazionale anteriore, è necessario esaminare se questa imponga allo Stato interessato obblighi la cui attuazione può essere ancora pretesa dagli Stati terzi che sono parti contraenti della convenzione e che nell'ambito di un procedimento pregiudiziale, non spetta alla Corte, bensì al giudice nazionale accertare quali siano gli obblighi imposti da una convenzione internazionale anteriore allo Stato membro interessato e definirne i limiti in modo da stabilire in quale misura tali obblighi ostino all'applicazione delle pertinenti norme comunitarie (43).
76 Il Regno Unito sostiene che nel caso di specie la Carta delle Nazioni Unite gli impone di provvedere all'efficace attuazione delle misure, in particolare della risoluzione 757 (1992), adottate dal Consiglio di sicurezza in base al Capo VII della Carta medesima. L'art. 25 di quest'ultima dispone che i membri dell'Organizzazione delle Nazioni Unite convengono di accettare e di applicare le decisioni del Consiglio di sicurezza e l'art. 103 stabilisce che, in caso di conflitto tra gli obblighi incombenti ai membri delle Nazioni Unite ai sensi della Carta e gli obblighi loro imposti da qualsiasi altro accordo internazionale, gli obblighi previsti dalla Carta hanno la preminenza. Secondo il Regno Unito, la decisione di cambiare la prassi in materia di sblocco di fondi serbi ai fini del pagamento di esportazioni autorizzate era doverosa, alla luce delle citate norme, poiché era necessaria per garantire l'efficace attuazione della risoluzione 757 (1992).
77 La Centro-Com, la Commissione, il governo italiano e il governo belga ritengono che non sussista alcun conflitto tra le pertinenti norme comunitarie e la risoluzione 757 (1992). Essi rilevano che il regolamento comunitario è stato adottato proprio per attuare tale risoluzione e che entrambi gli atti hanno lo stesso effetto, in quanto consentono l'esportazione di prodotti a fini umanitari. Secondo me, è difficile ravvisare l'esistenza di un conflitto nelle circostanze del caso di specie, in cui le esportazioni non solo erano state autorizzate, ma inoltre erano state effettuate prima dell'adozione del provvedimento controverso. Comunque, in base alla giurisprudenza della Corte, spetta al giudice di rinvio pronunciarsi sul punto. Naturalmente, deve farlo alla luce dell'interpretazione delle norme comunitarie pertinenti, in particolare del regolamento sulle sanzioni e del regolamento sulle esportazioni, che dovrà essergli fornita.
78 La seconda questione sarà adeguatamente risolta dichiarando che dei provvedimenti come quelli di cui trattasi sono compatibili con il diritto comunitario soltanto se risultano necessari per consentire allo Stato membro interessato di adempiere nei confronti di Stati terzi obblighi sanciti da una convenzione stipulata prima dell'entrata in vigore del Trattato o dell'adesione di tale Stato membro.
Conclusione
79 Di conseguenza, ritengo che la Corte debba risolvere come segue le questioni sottopostele dalla Court of Appeal:
«1) Dei provvedimenti emanati da uno Stato membro che vietano lo sblocco di fondi depositati nel suo territorio, ma appartenenti a persone residenti nelle repubbliche di Serbia e di Montenegro sono incompatibili con il regolamento (CEE) del Consiglio 1, giugno 1992, n. 1432, che proibisce il commercio tra la Comunità economica europea e le Repubbliche di Serbia e di Montenegro, e con il regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1969, n. 2603, relativo all'instaurazione di un regime comune applicabile alle esportazioni, qualora
a) tali provvedimenti consentano lo sblocco di fondi per il pagamento di merci esportate conformemente al regolamento n. 1432/92 soltanto se l'esportazione avviene dal territorio dello Stato membro che li ha emanati e se l'autorizzazione all'esportazione prescritta dal detto regolamento è stata rilasciata dalle competenti autorità dello stesso Stato membro;
b) lo Stato membro abbia deciso che l'adozione di tali provvedimenti è necessaria od opportuna per l'efficace applicazione della risoluzione 757 (1992) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite;
c) lo sblocco dei fondi sia chiesto allo scopo di pagare un cittadino di un altro Stato membro per merci da lui esportate da questo Stato membro nelle repubbliche di Serbia e di Montenegro;
d) le merci abbiano costituito oggetto di formale approvazione da parte del comitato delle Nazioni Unite per le sanzioni, ai sensi della risoluzione 757 (1992) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, in quanto destinate a fini strettamente medici, e siano state esportate in base a previa autorizzazione all'esportazione, rilasciata dalle competenti autorità dello Stato membro esportatore conformemente al regolamento n. 1432/92, e
e) l'approvazione e l'autorizzazione suddette siano state ottenute, le merci siano state esportate e le domande di sblocco dei fondi siano state presentate prima dell'emanazione dei provvedimenti di cui trattasi.
2) I detti provvedimenti sono compatibili con il diritto comunitario soltanto se risultano necessari per consentire allo Stato membro interessato di adempiere nei confronti di Stati terzi obblighi sanciti da una convenzione stipulata prima dell'entrata in vigore del Trattato o dell'adesione di tale Stato membro».
(1) - V. sentenze 30 luglio 1996, causa C-84/95, Bosphorus (Racc. pag. I-3953), e causa C-177, Ebony Maritime, ancora pendente.
(2) - V. anche le mie conclusioni presentate il 30 aprile 1996 nella causa Bosphorus, citata alla nota 1.
(3) - V. Scharf, M.P., e Dorosin, J.L., Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee Brooklyn, in Journal of International Law (1993), pagg. 771-827.
(4) - GU L 151 pag. 4, e, rispettivamente, GU L 205, pag. 2. Le modifiche hanno lo scopo di ampliare la gamma delle merci esportabili, includendovi derrate e prodotti per necessità umanitarie essenziali e attuando così la risoluzione 760 (1992) del 18 giugno 1992.
(5) - Primo-settimo `considerando'.
(6) - Settimo `considerando'.
(7) - Ottavo e nono `considerando'.
(8) - Decimo `considerando'.
(9) - GU L 342, pag. 26, da ultimo modificato con regolamento (CEE) del Consiglio n. 3918/91 (GU L 372, pag. 31).
(10) - Citato supra, paragrafo 13.
(11) - Citato nel paragrafo 14.
(12) - V. [1994] 1 CMLR 109.
(13) - Parere 1/75 dell'11 novembre 1975 (Racc. pag. 1355, v. pagg. 1363-1365); sentenze 15 dicembre 1976, causa 41/76, Donckerwolcke e Schou (Racc. pag. 1921, punto 32), e 18 febbraio 1986, causa 174/84, Bulk Oil (Racc. pag. 559, punto 31).
(14) - Parere 1/78 del 4 ottobre 1979 (Racc. pag. 2871, punto 45).
(15) - Citato nel paragrafo 4.
(16) - GU L 144, pag. 1.
(17) - Parere 15 novembre 1994 (Racc. pag. I-5267, punto 51).
(18) - Sentenza 10 luglio 1984, causa 72/83, Campus Oil e a. (Racc. pag. 2727, punto 27); v. anche sentenze 15 dicembre 1976, causa 35/76, Simmenthal (Racc. pag. 1871), e 6 ottobre 1983, cause riunite 2/82, 3/82 e 4/82, Delhaize Frères e a. (Racc. pag. 2973).
(19) - V. parere 1/94 (citato alla nota 17), punti 48-52 riguardanti i servizi di trasporto.
(20) - Sentenza 4 ottobre 1991, causa C-367/89 (Racc. pag. I-4621).
(21) - V. paragrafi 41 e 58-61 delle mie conclusioni nelle cause C-70/94, Werner, e C-83/94, Leifer e a. (sentenze 17 ottobre 1995, Racc. pag. I-3189 e, rispettivamente, pag. I-3231).
(22) - Sentenze citate alla nota 21. V. i punti 10 e 11 della sentenza Werner. V. anche i punti 10 e 11 della sentenza Leifer e a.
(23) - V. supra, paragrafo 8.
(24) - Parere 1/78 (citato alla nota 14), punto 45. V., più di recente, il parere 1/94 (citato alla nota 17), punto 31, e la sentenza Werner (citata alla nota 21), punto 19.
(25) - V. le sentenze Donckerwolcke e Schou nonché Bulk Oil, entrambe citate alla nota 13, la sentenza Werner (citata alla nota 21), punto 12, e la sentenza Leifer e a. (citata alla nota 21), punto 12.
(26) - GU L 345, pag. 1.
(27) - V. supra, paragrafo 10.
(28) - V., ad esempio, il regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1990, n. 3155, che amplia e modifica il regolamento (CEE) n. 2340/90 che impedisce gli scambi della Comunità per quanto riguarda l'Iraq e il Kuwait (GU L 304, pag. 1), commentato da Kuyper, P.J., Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial Policy in M. Maresceau (ed.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal dimension, Martinus Nijhoff, 1993, pagg. 387-422, in particolare pagg. 395 e 396.
(29) - V. il parere 1/75 (citato alla nota 13), pag. 1362, e parere 1/94 (citato alla nota 17), punti 40 e 41.
(30) - Citata alla nota 21.
(31) - Citate alla nota 21. Punti 17-23 della sentenza Werner e 18-24 della sentenza Leifer e a.
(32) - V. punto 22 della sentenza Werner e punto 23 della sentenza Leifer e a.
(33) - V. paragrafo 21 delle conclusioni.
(34) - Sentenza 9 febbraio 1982, causa 270/80 (Racc. pag. 329).
(35) - V., però, Petersmann, E.U., Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy, in M. Maresceau (ed.), citato alla nota 28, pagg. 21-61, in particolare pagg. 40 e 41.
(36) - Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973, punto 78).
(37) - V. sentenza della Divisional Court (citata alla nota 12), punto 8.
(38) - Sentenza 23 maggio 1996, causa C-5/94 (Racc. pag. I-2553).
(39) - GU L 316, pag. 10.
(40) - Punti 19 e 20.
(41) - Citata alla nota 21, punto 33.
(42) - Sentenza 28 marzo 1995, causa C-324/93, Evans Medical e Macfarlan Smith (Racc. pag. I-563, punto 27). V. anche sentenze 27 febbraio 1962, causa 10/61, Commissione/Italia (Racc. pag. 1), e 2 agosto 1993, causa C-158/91, Levy (Racc. pag. I-4287).
(43) - Sentenza Evans Medical e Macfarlan Smith, punti 28 e 29.