61987CC0377_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores juízes,
1. Com base nos artigos 175.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e 148.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (1), o Parlamento Europeu (processo 377/87) e a Comissão das Comunidades Europeias (processo 383/87) intentaram acções contra o Conselho, a fim de obter a declaração de que este, em violação do Tratado, não apresentou o mais tardar até 5 de Outubro de 1987 o projecto de orçamento para 1988.
2. É pacífico que o Conselho só transmitiu esse projecto de orçamento ao Parlamento em 7 de Março de 1988, sendo que o artigo 203.°, n.° 4, do Tratado dispõe que "o projecto de orçamento deve ser sumetido à apreciação do Parlamento Europeu o mais tardar até 5 de Outubro do ano que antecede o da execução do orçamento".
3. Embora estes processos pareçam à primeira vista muito simples, um exame mais aprofundado mostra que na realidade eles suscitam várias questões bastante complexas. Algumas delas resultam directamente das posições que as partes tomaram perante o Tribunal enquanto outras derivam da concepção que pode ter-se, num plano mais geral, da natureza e do objecto da acção por omissão, tal como instituída pelo artigo 175.° do Tratado.
4. Quanto às primeiras, deverá apreciar-se primeiro a excepção de inadmissibilidade invocada pelo Conselho e que consiste em afirmar que a não elaboração de um projecto de orçamento não constitui uma abstenção, na acepção do artigo 175.° (alínea A, adiante).
5. Estreitamente ligados a esta posição estão os argumentos de fundo invocados pelo Conselho para afirmar que a data de 5 de Outubro não é uma data "imperativa", que está obrigado a respeitar quaisquer que sejam as circunstâncias (alínea B, adiante).
6. Um outro problema resulta do facto de as partes demandantes não se terem limitado a impugnar a omissão do Conselho de 5 de Outubro de 1987, mas terem consagrado uma grande parte das suas observações ao conteúdo que, em sua opinião, o projecto de orçamento para 1988 deveria ter tido para satisfazer as exigências do artigo 199.° do Tratado.
7. Quanto a este último ponto, a fase oral do processo trouxe um esclarecimento muito útil. Com efeito, enquanto que as observações das partes demandantes e em particular o pedido do requerimento da Comissão podiam criar a impressão de que estas pretendiam que o Tribunal declarasse uma violação das obrigações que incumbem ao Conselho por força do artigo 199.°, o agente da Comissão declarou de forma perfeitamente clara que não era esse o objecto da acção da sua instituição. Quanto ao agente do Parlamento, esclareceu que para a sua instituição se tratava unicamente de fazer com que o Tribunal declarasse que o Conselho estava em omissão, por não ter apresentado o projecto de orçamento o mais tardar até 5 de Outubro de 1987.
8. Na falta destas declarações, deveríamos propor ao Tribunal que declarasse, segundo os termos empregues pelo Conselho na página 15 da sua defesa, que "apenas perante um projecto de orçamento já elaborado é permitido inquirir se este inclui as previsões de todas as receitas e de todas as despesas e se estas estão equilibradas. Na falta de um projecto de orçamento, a questão da violação do artigo 199.° não tem objecto".
9. Embora após a audiência este aspecto dos dois processos possa considerar-se resolvido, não nos será possível evitar completamente o problema do conteúdo que o orçamento deveria ter, visto que o Conselho justificou a sua omissão, designadamente, pela impossibilidade em que se encontrou, e que lhe não era imputável, de adoptar um projecto de orçamento equilibrado, por as receitas efectivamente disponíveis à época serem nitidamente inferiores às despesas previsíveis para 1988 (alínea C, adiante).
10. Uma outra questão nasceu do facto de após terem sido intentadas as acções o projecto de orçamento ter sido adoptado e transmitido ao Parlamento Europeu. Nessa situação, uma acção por omissão ainda tem objecto? Como este problema não foi suscitado por nenhuma das partes nos dois processos, apenas iremos examiná-lo, apesar da sua importância, em último lugar (alínea D, adiante)
11. Antes de abordar estes diferentes pontos, gostaríamos de fazer algumas observações sobre o artigo 175.° e o tipo muito especial de omissão com que nos confrontamos nos presentes processos.
12. Em nossa opinião, o processo por omissão tem por objecto impedir que uma instituição, que se absteve indevidamente de adoptar um acto ou de tomar uma dada medida, possa furtar-se definitivamente às suas responsabilidades e escapar a qualquer sanção judicial refugiando-se no silêncio ou dando uma resposta dilatória, evasiva ou insuficientemente comprometida ao convite a agir que lhe é dirigido.
13. A função do Tribunal de Justiça no quadro deste processo não é, evidentemente, declarar que uma instituição se absteve de adoptar um acto, visto ser essa uma condição prévia à propositura da acção, mas sim demonstrar que esta abstenção ocorreu em violação do Tratado e obrigar assim a instituição em causa a "tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça" (artigo 176.°).
14. Nos presentes processos estamos perante uma situação particular, no sentido de que a obrigação da instituição competente de adoptar o mais rapidamente possível o acto reclamado não esteve em dúvida em qualquer momento. Com efeito, trata-se de um acto que deve ser adoptado todos os anos e que é indispensável ao funcionamento da Comunidade.
15. Nos anos precedentes o Conselho submeteu sempre ao Parlamento um projecto de orçamento e fê-lo mesmo, de cada vez, bem antes da data de 5 de Outubro.
16. Para mais, o Conselho reconheceu formalmente que era obrigado a adoptar o acto em questão para o ano de 1988 (ver a carta do presidente do Conselho de 6 de Outubro de 1987, bem como a sua declaração na tribuna do Parlamento, em 13 de Outubro de 1987).
17. Antes de lhe serem dirigidos os "convites a agir" do Parlamento e da Comissão, a instituição competente tinha já envidado esforços no sentido de conseguir adoptar um projecto de orçamento (ver as reuniões do Conselho que tiveram lugar em 23 de Julho, 17-18 de Setembro e 1 de Outubro de 1987).
18. O presidente do Conselho declarou por escrito, bem como na tribuna do Parlamento, pretender prosseguir os esforços com o objectivo de elaborar o mais rapidamente possível um projecto de orçamento no quadro de uma decisão de conjunto sobre todos os aspectos do que se designava, por razões de concisão, por "as propostas Delors" e isto durante o Conselho Europeu de Copenhaga de 5 e 6 de Dezembro de 1987.
19. Portanto, não é possível dizer que no caso em apreço nos encontremos em presença de uma inacção propriamente dita, de um silêncio ou de uma resposta evasiva da instituição competente.
20. A afirmação que o Tribunal fez no n.° 25 do acórdão de 22 de Maio de 1985 (processo 13/83, "política comum de transportes", Recueil, p. 1513, 1590), a saber, que o Conselho não tinha
"nem negado nem confirmado a alegada omissão, nem revelado de forma alguma a atitude do Conselho em relação às acções que, segundo o Parlamento, deveriam ainda ser empreendidas", (tradução provisória)
não pode ser repetida no contexto dos presentes processos.
21. Nas conclusões que apresentou nesse processo (2), o advogado-geral C. O. Lenz considerou que existia "tomada de posição" na acepção do segundo parágrafo do artigo 175.° se a instituição convidada a agir indicasse "se, quando e como" iria cumprir a sua obrigação. A propósito dos presentes processos, podemos perguntar-nos se, de facto, o Conselho, aquando do discurso proferido pelo seu presidente na tribuna do Parlamento, na presença da Comissão, em 13 de Outubro de 1987, não tomou posição sobre esses três pontos.
22. É verdade que após o fracasso do Conselho Europeu de Copenhaga e, portanto, antes de serem intentadas as acções, surgiu uma incerteza quanto ao "quando", ou seja, quanto à data em que a obrigação de elaborar um projecto de orçamento seria efectivamente cumprida. No entanto, o conselho europeu marcou imediatamente uma nova reunião para solucionar o conjunto dos problemas pendentes, a realizar em 11, 12 e 13 de Fevereiro de 1988 em Bruxelas, reunião na qual devia chegar a um acordo.
23. Mas como o Conselho não sustentou ter dirigido aos demandantes uma "tomada de posição" formal na acepção do segundo parágrafo do artigo 175.° não é necessário aprofundar mais esta questão.
24. Em todo o caso, podemos retirar das observações que precedem a conclusão de que o Tribunal não é chamado a pronunciar-se sobre a obrigação - em si - do Conselho de apresentar um projecto de orçamento, obrigação esta que nunca foi contestada pelo demandado, mas que o litígio se concentra inteiramente no desrespeito da data de 5 de Outubro.
25. Examinemos agora os argumentos invocados pelo Conselho em sua defesa.
A - Quanto à admissibilidade das duas acções
26. O Conselho põe em causa a admissibilidade das duas acções, com o fundamento de que não é a inexistência de um projecto de orçamento mas sim a do próprio orçamento para o exercício em causa que pode, em certas circunstâncias, justificar a declaração de uma omissão, nos termos do artigo 175.° O projecto de orçamento é apenas um acto preparatório, que não está sujeito a publicação, e é apenas a verificação da sua aprovação definitiva, feita pelo presidente do Parlamento Europeu nos termos do artigo 203.°, n.° 7, que confere "força obrigatória ao orçamento, tanto face às instituições como aos Estados-membros" (3).
27. Esta excepção de inadmissibilidade não deve ser acolhida. O Tribunal lembrou, designadamente, no acórdão de 23 de Abril de 1986 ("Os Verdes") (4) que
"o sistema do Tratado é ... permitir um recurso directo contra todas as disposições adoptadas pelas instituições destinadas a produzir um efeito jurídico".
28. Em nossa opinião, o que vale para o recurso de anulação, ou seja, o controlo da legalidade da adopção dos actos das instituições, vale também para a acção por omissão, ou seja, o controlo da legalidade da sua não adopção.
29. Com efeito, o Tribunal reconheceu expressamente que
"o sistema das vias de recurso ... implica uma estreita conexão entre o recurso previsto no artigo 173.°, que permite a anulação de actos ilegais do Conselho e da Comissão, e acção baseada no artigo 175.°, que pode conduzir à declaração de que a omissão, pelo Conselho ou pela Comissão, de adoptar certos actos é contrária ao Tratado" (5). (tradução provisória)
30. Portanto, o critério determinante é o dos efeitos jurídicos. Assim, o Conselho ou a Comissão podem "abster-se de se pronunciar", na acepção do artigo 175.°, ao não adoptarem um acto ou uma medida, qualquer que seja a sua natureza, forma ou qualificação, susceptível de produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.
31. Ora, o projecto de orçamento que o Conselho deve elaborar, por força do artigo 203.°, n.° 3, último parágrafo, é um desses actos.
32. Num primeiro tempo, esse projecto produz efeitos jurídicos precisos para o Parlamento Europeu. Na falta de projecto de orçamento do Conselho, o Parlamento não pode exercer as competências que lhe são atribuídas pelo artigo 203.°, n.os 4 a 8.
33. No acórdão "Orçamento", de 3 de Julho de 1986 (6), o Tribunal declarou expressamente que
"se não fosse possível sujeitar os actos da autoridade orçamental ao controlo do Tribunal, as instituições que exercem essa autoridade poderiam passar sobre as competências dos Estados-membros ou ultrapassar os limites que foram fixados às suas competências".
34. O Tribunal foi assim levado a apreciar a legalidade de um acto preciso e isolado, adoptado no âmbito do processo orçamental por um só dos detentores da autoridade orçamental, ou seja, pelo Parlamento Europeu agindo através do seu Presidente.
35. Este mesmo raciocínio conduziu já o Tribunal a reconhecer o princípio da legitimidade passiva do Parlamento Europeu no âmbito de um recurso de anulação interposto ao abrigo do artigo 173.° (7).
36. Ora, da mesma forma que o Tribunal deve poder controlar se uma instituição, ao adoptar certos actos, não interfere nas competências das outras instituições ou dos Estados-membros, deve ter também essa possibilidade nos casos em que é a inacção de uma instituição a ser susceptível de conduzir ao mesmo resultado e de constituir obstáculo ao exercício das competências das outras instituições ou dos Estados-membros.
37. Além disso, o desenrolar do processo orçamental está concebido de forma que o projecto de orçamento do Conselho, como o Parlamento sublinhou com razão, é um orçamento virtual. Com efeito, nos termos do n.° 4, terceiro parágrafo, segunda frase, do artigo 203.°, o orçamento considera-se definitivamente aprovado se o Parlamento Europeu, no prazo de 45 dias, não tiver alterado o projecto de orçamento nem tiver proposto modificações.
38. Portanto, a omissão por parte do Conselho de adoptar um projecto de orçamento constitui uma abstenção de se pronunciar passível de controlo jurisdicional, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 175.°
39. Mas deve ainda examinar-se se o Conselho estava obrigado a transmitir o projecto de orçamento o mais tardar até 5 de Outubro de 1987, visto que só se esta data for imperativa é que a omissão do Conselho pode ser constitutiva de uma violação do Tratado, que o Tribunal pode declarar com base no artigo 175.° Esta questão, que coloca o problema da natureza da data prevista pelo artigo 203.°, n.° 4, releva todavia do mérito (8), ou, pelo menos, está-lhe estreitamente ligada (9).
B - Quanto à natureza da data de 5 de Outubro
40. Ao contrário do Parlamento Europeu e da Comissão, que vêem na data de 5 de Outubro uma data imperativa, o Conselho invoca vários argumentos para demonstrar que não está obrigado a fazer "todo o possível para elaborar um projecto de orçamento suficientemente a tempo para que seja possível concluir o processo orçamental antes do início do ano financeiro".
41. Neste aspecto, deve referir-se desde já que, no presente caso, o Conselho não conseguiu cumprir esta obrigação tal como ele próprio a concebe: no início do exercício de 1988, o projecto de orçamento não tinha ainda sido elaborado e o Parlamento apenas votou o orçamento, em segunda leitura, em 18 de Maio de 1988.
42. Por outro lado, o argumento de que o calendário previsto para a elaboração de um projecto é apenas indicativo, por ser irrealista esperar que este possa ser respeitado regularmente, choca com os termos precisos e imperativos do artigo 203.° Aliás, desde que o Tratado de 22 de Julho de 1975, que altera algumas disposições financeiras, instituiu o novo processo, esse calendário foi sempre respeitado, excepto em 1987. Com a experiência, mostrou-se até necessário avançar a apresentação do projecto de orçamento, a fim de deixar aos dois titulares da autoridade orçamental mais tempo para cumprir a sua missão. Com efeito, a partir de 1976 foi informalmente acordado, um "calendário pragmático" com o objectivo de permitir que as fases iniciais do processo orçamental decorram antes das datas previstas no artigo 203.° Este calendário antecipado, que prevê que o Conselho transmita ao Parlamento o projecto de orçamento antes das férias de verão, pôde ser respeitado na maior parte dos exercícios desde 1976. Resulta da resposta dada pelo Conselho à pergunta que o Tribunal lhe fez a esse respeito que, para a elaboração do projecto de orçamento para 1988, o próprio Conselho tinha considerado as datas de 23 e 24 de Julho de 1987.
43. Finalmente, o facto de o próprio Tratado, ao instituir no artigo 204.° o sistema de "duodécimos provisórios", reconhecer a possibilidade de o orçamento não estar sempre aprovado definitivamente no início do ano financeiro, não pode em caso algum dispensar as instituições que colaboram na sua elaboração das obrigações que lhes incumbem nas fases iniciais do processo orçamental, e particularmente o Conselho, da obrigação de elaborar um projecto de orçamento o mais tardar até 5 de Outubro.
44. Da mesma forma, o facto de, ao abrigo do artigo 203.°, n.° 8, o Parlamento Europeu ter o poder de rejeitar o projecto de orçamento e solicitar que lhe seja submetido um novo projecto não é susceptível de dispensar o Conselho da obrigação de elaborar um projecto no prazo previsto. Aliás, os termos dessa disposição e o seu lugar no quadro do processo orçamental no seu todo fazem com que o Parlamento Europeu só possa utilizar esse poder em determinadas condições de quorum e por motivos importantes, respeitantes, nomeadamente, ao destino reservado às suas alterações e propostas de modificação no âmbito do diálogo que, nos termos dos n.os 4, 5 e 6 do artigo 203.°, se trava entre os dois titulares da autoridade orçamental precisamente com base no projecto de orçamento elaborado pelo Conselho.
45. Finalmente, embora seja verdade que as consequências jurídicas do desrespeito pelos prazos fixados nestes últimos números estão expressamente previstas, no sentido de que "o orçamento considerar-se-á definitivamente aprovado" se um dos dois titulares da autoridade orçamental se abstiver de se pronunciar, nos referidos prazos, sobre a posição adoptada pelo outro titular na anterior etapa do processo, e embora não seja esse o caso em relação aos prazos previstos nos n.os 2, 3 e 4, primeiro parágrafo, do artigo 203.° para as diferentes etapas do processo que deve conduzir à elaboração do projecto de orçamento, daí não resulta que estes possam ser desrespeitados. Bem pelo contrário, apesar da sua brevidade, os prazos aplicáveis às relações de negociação, entre o Conselho e o Parlamento Europeu são tais que apenas quando a data de 5 de Outubro é efectivamente respeitada para a elaboração do projecto de orçamento é que este, salvo rejeição pura e simples pelo Parlamento, poderá ser adoptado antes do início do ano financeiro a que diz respeito. É precisamente para assegurar que assim seja, mesmo que um dos titulares da autoridade orçamental deixe passar o prazo, que estão previstas "sanções automáticas".
46. Portanto, o respeito pela data de 5 de Outubro constitui uma condição indispensável para que esse objectivo seja atingido.
47. Além disso, é difícil imaginar qual poderia ser a "sanção automática" em caso de desrespeito dessa data. Em todo o caso, prever que o anteprojecto de orçamento que a Comissão deve submeter à apreciação do Conselho antes de 1 de Setembro (artigo 203.°, n.° 3) se considera como projecto de orçamento se o Conselho não respeitar o prazo de 5 de Outubro equivaleria a afectar directamente a repartição de competências instituída pelo Tratado em matéria orçamental, segundo a qual o par formado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu constitui a autoridade orçamental, encarregada de aprovar o orçamento, enquanto que a Comissão está encarregada da sua execução (artigo 205.°).
48. Por conseguinte, todos os argumentos invocados pelo Conselho para afirmar que não estava obrigado a elaborar e transmitir o projecto de orçamento antes de 5 de Outubro devem ser rejeitados.
49. Resta saber se o Conselho pode invocar validamente uma causa justificativa que o tenha dispensado, em 1987, da obrigação de respeitar a data em questão.
C - O Conselho pode invocar uma causa justificativa do desrespeito da data?
50. O Conselho afirma que se encontrava perante uma impossibilidade objectiva de, na data fatídica de 5 de Outubro de 1987, apresentar um projecto de orçamento que cobrisse todas as despesas previsíveis no decurso do exercício de 1988, simultaneamente equilibrado em receitas e em despesas, como exige o artigo 199.°
51. É pacífico entre as partes que, efectivamente, os recursos próprios disponíveis segundo a decisão do Conselho de 7 de Maio de 1985, relativa ao sistema de recursos próprios da Comunidade (10), que limita a taxa máxima das receitas provenientes do IVA a 1,4%, não eram suficientes para cobrir a totalidade das despesas "previsíveis" para 1988, e isto mesmo tendo em conta o significado mais restritivo dado pelo Conselho a essa noção.
52. Na síntese geral que acompanhava o anteprojecto de orçamento (APO) transmitido ao Conselho em 15 de Junho de 1987, a Comissão referiu que "o APO necessitaria de uma taxa de IVA de 1,7% se devesse ser financiado pelos recursos próprios tal como são constituídos actualmente". Também, elaborou esse anteprojecto em conformidade com as propostas de financiamento da Comunidade para o período de 1988 a 1992 tal como as formulou nos documentos COM(87)100 final (11) e 101 final (12), as quais implicavam, nomeadamente, a revisão da decisão de 1985 em matéria de recursos próprios. Todavia, teve o cuidado de esclarecer que, caso os Estados-membros não adoptassem as suas propostas em tempo útil, seria necessário um acordo intergovernamental no montante de 5,75 milhões de ecus para "tapar o buraco".
53. Finalmente, foi apenas em 4 de Agosto de 1987 que a Comissão apresentou uma proposta formal de aumento dos recursos próprios (13).
54. Esta proposta baseava-se no artigo 201.° do Tratado, que prevê a substituição das contribuições financeiras dos Estados-membros (artigo 200.°) por recursos próprios. Deve ser seguido um processo especial para a adopção de uma decisão sobre os recursos próprios. Com efeito, o terceiro parágrafo do artigo 201.° dispõe que
"após consulta do Parlamento Europeu sobre essas propostas, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode aprovar disposições cuja adopção recomendará aos Estados-membros, em conformidade com as respectivas normas constitucionais".
55. Tendo em conta a data da apresentação da proposta da Comissão, estava à partida excluído que a decisão sobre os novos recursos pudesse ser adoptada pelos Estados-membros, em conformidade com as respectivas regras constitucionais, antes de 5 de Outubro de 1987, mesmo supondo que o Conselho a pudesse aprovar antes dessa data.
56. Ora, o próprio Parlamento apenas deu parecer sobre esta proposta em 18 de Novembro de 1987 (14), e o Comité Económico e Social (CES) fê-lo apenas em 27 de Janeiro de 1988 (15). É certo que o artigo 201.° não prevê a consulta do CES, mas, devido à importância das decisões a tomar, o Conselho entendeu proceder a essa consulta. Por conseguinte, devia aguardar o parecer do Comité antes de adoptar a decisão.
57. Nestas condições, o Conselho podia afirmar com legitimidade que a parte "receitas" do anteprojecto da Comissão, com base no qual devia elaborar o projecto de orçamento para 1988 (16), "não tinha qualquer fundamento jurídico".
58. Isto não é realmente contestado pelos demandantes, que, no entanto, afirmam que, na falta de novos recursos próprios em boa e devida forma, o Conselho dispõe de outras receitas, com base nas quais poderia ter elaborado um projecto de orçamento completo e equilibrado.
59. Segundo o Parlamento, o Conselho deveria ou mobilizar "contribuições nacionais" ao abrigo do artigo 200.° do Tratado, ou recorrer ao artigo 235.°, ou ainda requerer aos Estados-membros que entregassem à Comunidade "adiantamentos", como se fez em 1984 e 1985.
60. A Comissão, por seu lado, apenas censura o Conselho por não ter aplicado esta última solução, por ela própria sugerida, como já vimos, na síntese geral que acompanhava o seu anteprojecto de orçamento.
61. Assim, devemos examinar agora se o Conselho poderia efectivamente ter equilibrado o projecto de orçamento recorrendo a um destes tipos de receitas.
a) As "contribuições financeiras dos Estados-membros" nos termos do artigo 200.°
62. Antes da entrada em vigor da primeira decisão sobre os recursos próprios, de 21 de Abril de 1970 (17), os orçamentos CEE e CEEA eram essencialmente suportados, como todos sabemos, pelas "contribuições financeiras dos Estados-membros", segundo o critério de repartição que figura no artigo 200.° do Tratado CEE e no artigo 172.° do Tratado CEEA. Como esses artigos nunca foram formalmente revogados, o Parlamento sustenta estarem ainda em vigor e à disposição do Conselho para equilibrar o orçamento, na medida em que os recursos próprios se revelem insuficientes. Para isso basta, segundo o Parlamento, que o Conselho institua percentagens para os seis Estados-membros aderentes à Comunidade, modificando as percentagens previstas para os Estados-membros fundadores. Poderia fazê-lo com base no n.° 3 do artigo 200.°, que prevê que "os critérios de repartição podem ser modificados pelo Conselho, deliberando por unanimidade".
63. Ora, mesmo supondo que o artigo 200.° ainda está em vigor, a instituição de percentagens para os novos Estados-membros só poderia ser feita através de uma revisão do Tratado, seguindo o processo previsto no artigo 236.°, ou pela sua adaptação, no quadro de um acordo de adesão nos termos do artigo 237.° Não foi esse o caso.
64. No entanto, partilhamos a opinião do Conselho segundo a qual as "contribuições financeiras" foram substituídas pelos "recursos próprios".
65. Em primeiro lugar, o próprio artigo 201.° encarrega a Comissão de analisar "as condições em que as contribuições financeiras dos Estados-membros podem ser substituídas por recursos próprios".
66. Em segundo lugar, nos considerandos do Tratado de 22 de Abril de 1970, que altera algumas disposições orçamentais dos tratados que instituem as Comunidades Europeias e do Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias, lê-se o seguinte:
"considerando que as Comunidades disporão de recursos próprios destinados a ser utilizados para cobrir a totalidade das suas despesas; considerando que a substituição das contribuições financeiras dos Estados-membros por recursos próprios das Comunidades exige um aumento dos poderes orçamentais do Parlamento Europeu".
67. Seguidamente, embora seja verdade que a primeira decisão em matéria de recursos próprios, de 21 de Abril de 1970, previa ainda a coexistência dessas duas fontes de financiamento "para assegurar o equilíbrio do orçamento das Comunidades", fazia-o apenas, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, para o período de 1 de Janeiro de 1971 a 31 de Dezembro de 1974. O artigo 4.°, n.° 1, desta decisão estipula expressamente que "a partir de 1 de Janeiro de 1975, o orçamento das Comunidades é, sem prejuízo de outras receitas, integralmente financiado, pelos recursos próprios das Comunidades".
68. Esta disposição deve ser comparada com o próprio artigo 200.°, cujo n.° 1 está redigido da seguinte forma:
"As receitas do orçamento compreendem, sem prejuízo de outras receitas, as contribuições financeiras dos Estados-membros ...".
Assim, não é possível sustentar que após 1970 as contribuições financeiras passaram a estar incluídas nas "outras receitas".
69. A decisão de 1985, que revogou a de 1970, retomou, no artigo 1.°, segundo parágrafo, o princípio de que o orçamento é integralmente financiado pelos recursos próprios, após ter precisado, no primeiro parágrafo, que os recursos próprios são atribuídos às Comunidades tendo em vista assegurar o equilíbrio do seu orçamento.
70. Além do mais, a existência nas decisões sobre os recursos próprios de determinadas disposições que previam (artigos 3.°, n.° 4, e 4.°, n.° 6, da decisão de 1970) ou prevêem (artigo 4.°, n.° 2, da decisão de 1985, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 29.° do Acto Único Europeu (18)) o eventual recurso às contribuições financeiras dos Estados-membros demonstra a contrario que essas contribuições já não estão disponíveis como fonte normal de financiamento do orçamento. Mais, essas disposições não se referem ao critério de repartição fixado no artigo 200.°, que continua a respeitar apenas aos seis Estados fundadores, mas exigem uma decisão específica do Conselho a esse respeito. Este carácter específico é ainda sublinhado pelo facto de, após a alteração introduzida na decisão de 1985 pelo Acto Único, o processo de adopção deste critério de repartição diferir do que consta do artigo 200.°, n.° 3 do Tratado.
71. Finalmente, o Parlamento afirma ainda que a caducidade de uma disposição do Tratado não se presume. Não contestamos este princípio, mas consideramos que uma disposição do Tratado pode ser considerada revogada quando posteriormente são adoptadas, em aplicação de outra disposição do mesmo Tratado e no respeito pelas normas constitucionais dos Estados-membros, textos que tem incontestavelmente como objecto regulamentar de outra forma a mesma matéria. É este o caso no presente processo. Portanto, o Conselho não podia recorrer às "contribuições nacionais" para equilibrar o projecto de orçamento para o exercício de 1988.
b) O recurso ao artigo 235.°
72. Quanto ao artigo 235.°, bastará referir que, como o artigo 201.° prevê um processo para criar novos recursos próprios, não existe uma lacuna no Tratado e não é possível o recurso paralelo ao artigo 235.° Além disso, o Conselho só poderia agir nessa base sob proposta da Comissão, e não lhe foi apresentada qualquer proposta desse tipo.
c) Os adiantamentos a conceder pelos Estados-membros
73. Um terceiro método para cobrir a diferença entre os recursos próprios disponíveis nos termos da decisão de 1985 e as despesas "previsíveis" consistiria na concessão pelos Estados-membros de adiantamentos não reembolsáveis, a serem imputados nas prestações devidas após a entrada em vigor da decisão relativa à criação de recursos próprios adicionais. Em nossa opinião, o Conselho tem razão ao sublinhar que isso apenas poderia ser feito através de um acordo intergovernamental em forma simplificada, isto é, um instrumento que se situa fora das competências do Conselho.
74. É verdade que no passado os Estados, por duas vezes, decidiram numa reunião do Conselho conceder esses adiantamentos à Comunidade. No entanto, os seus representantes agiram nesses casos como plenipotenciários dos respectivos Estados e não como membros do Conselho.
75. É certo que, em nossa opinião, o artigo 5.° do Tratado impõe aos Estados-membros a obrigação de conceder adiantamentos à Comunidade sempre que isso se revele necessário para que o projecto de orçamento possa ser adoptado a tempo, e sem esperar que a futura sorte das finanças da Comunidade seja determinada por uma decisão de longo alcance. Mas não é menos verdade que em caso de recusa de um ou vários Estados-membros de se submeter a essa exigência é à Comissão que compete intentar uma acção por incumprimento contra estes Estados, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado. O Conselho não pode ser considerado responsável nem ser sancionado pelo Tribunal por não ter assegurado, enquanto instituição, o equilíbrio do orçamento através de adiantamentos provenientes dos orçamentos nacionais.
76. Esta conclusão resulta necessariamente do facto de o Conselho não ser uma conferência intergovernamental, mas uma instituição da Comunidade (mesmo que por vezes inclua essa conferência).
77. É certo que foi a solução dos adiantamentos que tornou finalmente possível a adopção do projecto de orçamento para 1988. No entanto, a exposição de motivos desse projecto confirma que foi realmente celebrado um acordo intergovernamental, já que uma nota de rodapé na página 10 indica que o compromisso dos representantes dos governos reunidos no Conselho só é válido se tiverem sido seguidos os processos internos.
78. Só quando foi conseguido um acordo de princípio sobre as "propostas Delors", no Conselho Europeu de Bruxelas de 13 de Fevereiro de 1988, é que os Estados-membros que se tinham oposto à concessão de adiantamentos como forma de pressão para obter a solução dos problemas pendentes conforme aos seus desejos cessaram essa oposição.
79. Resulta das observações que precedem ((alíneas a, b e c) )) que, pelo menos até ao Conselho Europeu de Fevereiro de 1988, o Conselho, como instituição, se encontrava na impossibilidade de cumprir a obrigação de apresentar um projecto de orçamento equilibrado em receitas e em despesas e que cobrisse todas as despesas que o próprio Conselho considerava necessário prever.
80. No entanto, podemos ainda perguntar-nos se a obrigação muito clara que o Tratado impõe ao Conselho de apresentar até 5 de Outubro de cada ano um projecto de orçamento equilibrado em receitas e em despesas, não o deveria ter levado a apresentar, antes dessa data, pelo menos um projecto de orçamento cuja parte de despesas se limitasse às receitas disponíveis nesse momento.
81. É o que devemos examinar agora.
d) Deveria o Conselho ter elaborado um projecto de orçamento que incluísse despesas limitadas ao montante das receitas?
82. Concluímos já que o Conselho é obrigado a respeitar a data de 5 de Outubro. Da mesma forma, o segundo parágrafo do artigo 199.° prevê categoricamente que o orçamento deve estar equilibrado em receitas e em despesas.
83. Será que o Tratado impõe de forma igualmente absoluta que a autoridade orçamental inscreva no orçamento todas as despesas cuja necessidade se pode razoavelmente prever, ou antes permite, ou mesmo impõe a essa autoridade, quando seja esse o único meio de respeitar a data de 5 de Outubro, que limite o nível das despesas ao das receitas disponíveis, no caso excepcional de se ter atingido o limite máximo dos recursos próprios?
84. Vejamos quais os ensinamentos que podemos retirar a este respeito dos textos aplicáveis.
85. O primeiro parágrafo do artigo 199.° do Tratado dispõe o seguinte:
"Todas as receitas e despesas da Comunidade, incluindo as relativas ao Fundo Social Europeu, devem ser objecto de previsões para cada ano financeiro e ser inscritas no orçamento".
86. Por outro lado, resulta do artigo 1.° do regulamento financeiro (JO L 356 de 31.12.1977, p. 1; EE 01 F2 p. 90) que
"o orçamento das Comunidades Europeias ... é o acto pelo qual são previstas e autorizadas previamente, para cada ano, as receitas e as despesas previsíveis das Comunidades".
87. É certo que a noção de despesas "previsíveis" comporta uma certa margem de apreciação e que existem despesas que, na opinião do Parlamento e da Comissão, deveriam incluir-se no orçamento de determinado ano ao passo que, segundo o Conselho, essas despesas não se justificam ou podem ser reportadas a um exercício posterior.
88. Pode também afirmar-se que o termo "previsível" se refere simultaneamente às receitas e às despesas e que, dado o orçamento dever obrigatoriamente estar equilibrado, as despesas devem ser adaptadas às receitas.
89. Por outro lado, vimos que o artigo 199.° diz expressamente que todas as receitas e despesas devem ser objecto de previsões e ser inscritas "no orçamento", ou seja, num único orçamento.
90. Daí resulta claramente, como afirmou o advogado-geral Mancini nas suas conclusões no processo 34/86, "que não existem despesas 'previsíveis' que a autoridade orçamental possa deixar de tomar em consideração" (19). Portanto, esta autoridade não pode cortar antecipadamente as despesas "previsíveis", qualquer que seja o significado exacto que deva dar-se a essa noção.
91. Evidentemente, se despesas que eram imprevisíveis antes do início do ano financeiro se revelarem no decurso desse ano, deve ser adoptado um orçamento suplementar ou rectificativo. Mas resulta do n.° 5 do artigo 1.° do regulamento financeiro que isto só é possível "em caso de circunstâncias inevitáveis, excepcionais ou imprevistas" surgidas no decurso do ano financeiro para o qual foi já aprovado um orçamento. Além disso, a iniciativa na matéria compete à Comissão, que, como no caso do orçamento geral, deve apresentar um anteprojecto de orçamento suplementar ou rectificativo.
92. Importa também referir que, se o Conselho apresentasse um projecto de orçamento caracterizado por um nível de receitas determinado "ne varietur" e por despesas equivalentes às receitas, o Parlamento Europeu ver-se-ia na impossibilidade de utilizar o direito de aumentar as despesas não obrigatórias que lhe é conferido pelo artigo 203.°
93. Finalmente, decidir que a data de apresentação do projecto de orçamento é mais importante que a sua "verdade" ou "sinceridade" equivaleria a privilegiar a forma em relação ao fundo, um elemento processual em relação à substância. Não conseguimos convencer-nos de que possa ter sido essa a intenção dos autores do Tratado quando fixaram uma data obrigatória para a apresentação do projecto de orçamento.
94. Além do mais, não é desprovido de interesse referir que, para 1988, a diferença entre os recursos próprios disponíveis e as despesas consideradas necessárias pelo Conselho no âmbito do projecto de orçamento de 7 de Março de 1988 é verdadeiramente enorme e nitidamente mais importante que o deficit calculado pela Comissão em Junho de 1987. Com efeito, os adiantamentos a conceder pelos Estados-membros elevam-se a um total de 7,6 mil milhões de ecus, enquanto que o montante total do projecto de orçamento é de 43,3 mil milhões de ecus (créditos de pagamento). Este deficit ultrapassa de longe a soma dos créditos previstos para os fundos social e regional (5,9 milhões de ecus). Equivale quase a um quarto da dotação do FEOGA, "Garantia". Se o Conselho tivesse querido adaptar as despesas às receitas disponíveis, teria tido que efectuar compressões extremamente severas, e correr riscos consideráveis no que diz respeito ao financiamento das actividades da Comunidade no último trimestre do ano de 1988.
95. Portanto, é completamente compreensível que o Parlamento Europeu e a Comissão considerem da mais alta importância o carácter completo e sincero do orçamento. Lembremos, designadamente, a resolução do Parlamento de 13 de Dezembro de 1984, na qual este declarou que um orçamento que não cobre doze meses em receitas e em despesas não é aceitável, e também que um orçamento anual deve retomar as consequências financeiras da legislação em vigor e das decisões adoptadas (JO C 12 de 14.1.1985, p. 90). Com estes fundamentos, o Parlamento rejeitou o projecto de orçamento para 1985.
96. Numa resolução votada em 8 de Julho de 1987 (JO C 246 de 14.9.1987, p. 40), o Parlamento afirmou claramente "que não poderá aceitar quaisquer decisões orçamentais que não cubram na totalidade as necessidades financeiras reais para 1987 e 1988".
97. Assim, não existe a menor dúvida de que se o Conselho tivesse apresentado até 5 de Outubro de 1987 um projecto de orçamento que não incluísse todas as despesas julgadas necessárias por esta instituição para o exercício de 1988, o Parlamento teria rejeitado esse projecto de orçamento. Nesse caso, o processo que precede a entrada em vigor do orçamento ter-se-ia igualmente prolongado para além de 1 de Janeiro de 1988.
98. Portanto, em nossa opinião, deve concluir-se que a obrigação de apresentar um projecto de orçamento completo prevalece sobre a obrigação de o apresentar antes de 5 de Outubro, em situações extremas em que estas duas exigências não sejam conciliáveis.
99. Consideramos, assim, que não deve concluir-se que o Conselho violou o Tratado ao abster-se de apresentar, até 5 de Outubro de 1987, um projecto de orçamento com a parte despesas ajustada em função das receitas disponíveis.
100. Parece-nos que o Conselho tem razão em sustentar que se encontrava perante um conflito de obrigações, por não lhe ser possível apresentar um projecto de orçamento que respeitasse simultaneamente as três condições seguintes:
- ser apresentado antes de 5 de Outubro de 1987,
- cobrir todas as despesas que era necessário prever para 1988;
- estar equilibrado em receitas e em despesas.
Se o Conselho tivesse querido respeitar uma destas condições, teria automaticamente violado pelo menos uma das outras duas.
101. O Parlamento e a Comissão consideram, no entanto, que não compete ao Tribunal apreciar as razões que estão na base do comportamento do Conselho, mas simplesmente declarar que o desrespeito da data de 5 de Outubro constitui uma violação do Tratado. As duas instituições basearam-se no n.° 48 do acórdão "política comum de transportes" de 22 de Maio de 1985 (20), no qual o Tribunal declarou que
"o grau de dificuldade da obrigação que impende sobre a instituição em causa não é tido em consideração pelo artigo 175.°". (tradução provisória)
102. Nesse processo, o Conselho tinha afirmado que dificuldades objectivas de natureza geográfica, económica e social prejudicavam um ritmo de progresso acelerado na implementação da política comum de transportes. O Tribunal considerou que "essas dificuldades objectivas" não eram pertinentes no quadro do litígio em questão.
103. Em nossa opinião, a passagem citada refere-se às dificuldades com que o Conselho se pode debater, devido à complexidade da matéria, para reunir a maioria qualificada ou a unanimidade de votos necessários à adopção de uma decisão. Não exclui que uma dificuldade de ordem jurídica, exterior ao seu próprio processo de decisão, possa eventualmente ser tida em consideração.
104. Suponhamos, por exemplo, que o Conselho é obrigado a adoptar um acto antes de uma data precisa, e que o parecer do Parlamento, que deve obrigatoriamente obter, não lhe é transmitido antes dessa data. Como o parecer do Parlamento constitui uma condição e uma formalidade essencial cujo desrespeito implica a nulidade do acto em causa, o Conselho não se encontraria em situação de omissão. É o que pensamos poder deduzir-se dos acórdãos de 29 de Outubro de 1980 nos processos 138/79, Roquette frères/Conselho (Recueil, p. 3393, 3360), e 139/79, Maizena/Conselho (Recueil, p. 3393, 3420), nos quais o Tribunal anulou um regulamento do Conselho adoptado devido a circunstâncias urgentes, sem ter sido obtido o parecer prévio do Parlamento.
105. Da mesma forma, o Conselho não pode ser declarado em omissão por não ter fixado até 1 de Abril os preços de uma nova campanha de comercialização do leite, se as propostas da Comissão, sem as quais não pode deliberar, não lhe forem transmitidas antes dessa data.
106. Nos acórdãos de 15 de Janeiro de 1986 (processo 52/84, Comissão/Bélgica, Recueil, p. 89) e de 2 de Fevereiro de 1988 (processo 213/85, Comissão/Países Baixos, Colect. p. 281), o Tribunal admitiu que a impossibilidade absoluta de executar correctamente uma decisão (processo 52/84, n. 14), ou a impossibilidade absoluta de executar uma decisão no prazo fixado (processo 213/85, n. 22), constitui um meio de defesa que pode ser invocado por um Estado-membro no âmbito de uma acção por incumprimento do tipo previsto no artigo 93.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Tratado.
107. Ora, no caso em apreço consideramos ter demonstrado que o Conselho só podia respeitar a data de 5 de Outubro se violasse ou a obrigação concomitante de apresentar um projecto de orçamento completo e sincero, ou a de apresentar um projecto de orçamento equilibrado. A responsabilidade desta situação não cabe ao Conselho, mas sim aos Estados-membros que não estavam dispostos, nesse momento, a conceder "adiantamentos" à Comunidade.
108. Portanto, o Conselho encontrava-se, em nossa opinião, na impossibilidade absoluta de respeitar a obrigação relativa à data de apresentação do orçamento. Tendo em conta o conflito de deveres perante o qual se encontrava, era legítimo da sua parte dar prioridade ao respeito das obrigações de fundo, mais que ao respeito de uma obrigação de ordem processual.
109. Repitamos que no quadro das presentes acções, que foram intentadas contra o Conselho como instituição da Comunidade, apenas tomamos posição quanto às obrigações desta instituição. Não somos chamados a pronunciar-nos sobre a questão de saber se um, vários ou todos os Estados-membros violaram ou não as obrigações que para eles resultam do artigo 5.° do Tratado, ao não porem "adiantamentos" à disposição da Comunidade, antes 5 de Outubro de 1987.
110. Uma vez que no Conselho Europeu que teve lugar em Bruxelas de 11 a 13 de Fevereiro de 1988 todos os Estados-membros se declararam de acordo em conceder esses "adiantamentos", o Conselho, num prazo que pode considerar-se razoável (7 de Março de 1988), elaborou o projecto de orçamento para 1988 e transmitiu-o ao Parlamento.
111. Com base em todas as considerações que precedem, chegamos assim à conclusão principal de que o Conselho se encontrava na impossibilidade absoluta de respeitar a obrigação relativa à apresentação do projecto de orçamento o mais tardar até 5 de Outubro de 1987, e que, portanto, a sua omissão não pode ser considerada como violação do Tratado.
112. Como as duas acções se referem explicitamente ao desrespeito da data de 5 de Outubro de 1987, somos obrigados a propor ao Tribunal que considere as acções improcedentes.
113. No caso de o Tribunal não partilhar a nossa opinião, as acções devem evidentemente ser consideradas procedentes, a menos que se chegue à conclusão de que já não há que decidir, dado que o acto em causa foi entretanto adoptado. Portanto, resta-nos examinar esse ponto.
D - O Tribunal deve ainda decidir?
114. A resposta a esta pergunta depende em grande parte da concepção que se tenha do objecto da acção por omissão.
115. Esta acção pretende fazer declarar que uma inacção, mesmo que tenha cessado após ter sido intentada a acção, constitui uma violação do Tratado e exprimir assim uma censura em relação à instituição competente? Ou, pelo contrário, a acção por omissão tem unicamente por objecto levar a instituiçãp a agir, sendo a declaração da ilegalidade por assim dizer um meio de pressão para esse efeito?
116. Certas passagens do artigo 175.° podem ser invocadas a favor da primeira tese. O primeiro parágrafo deste artigo utiliza a expressão "declare verificada" a "violação do presente Tratado" caso (o Conselho ou a Comissão) se abstenham de se pronunciar, e o artigo 176.°, primeiro parágrafo, visa o caso em que "a abstenção tenha sido declarada contrária ao presente Tratado".
117. Mas, se esta tese estivesse certa, o Tribunal deveria, em todos os casos, declarar a ilegalidade da abstenção, designadamente para certificar ao recorrente de que foi com base numa obrigação que a instituição adoptou finalmente o acto reclamado antes do acórdão do Tribunal, e não a título gracioso ou ao abrigo de um poder discricionário.
118. Ora, a jurisprudência do Tribunal não vai nesse sentido.
119. Nos três processos (21) em que o acto reclamado foi adoptado após ter sido intentada a acção, sem que tenha havido desistência do demandante, o Tribunal declarou que as acções se tinham tornado "sem objecto" e conclui pela "extinção da instância". É verdade que nesses três casos o Tribunal referiu expressamente ou que as partes estavam de acordo em admitir que a actuação da instituição demandada podia ser considerada como "um resultado positivo da acção", ou que a parte demandante tinha visto satisfeito o seu pedido, ou ainda que os demandantes tinham declarado ter atingido o objectivo do seu pedido. Ora, se a acção por omissão se destinasse efectivamente a fazer declarar violações objectivas do Tratado, não deveria o Tribunal, apesar de tudo, ter-se pronunciado?
120. Por outro lado, quando é intentada uma acção por omissão por desrespeito de um prazo, o acórdão do Tribunal não pode de forma alguma conduzir ao respeito retroactivo da data limite que não foi observada. De facto, o desrespeito do prazo constitui uma condição prévia ao desencadear de todo o processo.
121. Além disso, a ordenação do processo é tal que pode perfeitamente acontecer que uma violação do Tratado consistente no desrespeito de uma data não seja declarada. Com efeito, se o acto reclamado tiver sido adoptado no prazo de dois meses a contar do "convite a agir", não pode ser intentada a acção por omissão (segundo parágrafo do artigo 175.°).
122. Lembremos também que no quadro da acção por incumprimento prevista no artigo 169.° o Estado-membro dispõe mesmo de um duplo prazo (carta de notificação e parecer fundamentado) para fazer cessar a infracção.
123. Aliás, a Comissão tem o hábito de desistir da acção quando o incumprimento é eliminado antes da data da audiência. Em particular, isso acontece muito frequentemente nas acções cujo objecto é a declaração de que uma directiva não foi transposta no prazo previsto.
124. Portanto, pode dizer-se que o direito comunitário procura menos "condenar" a todo o custo os Estados ou as instituições que violaram uma das normas do que conseguir que estes cessem o comportamento irregular.
125. É certo que pode objectar-se que no quadro do processo previsto no artigo 169.° o Tribunal é obrigado a declarar o incumprimento se este só for eliminado posteriormente ao prazo previsto no parecer fundamentado e se o demandante não desistir. Mas nesses casos, o Tribunal sentiu sempre a necessidade de sublinhar que
"continua a haver interesse no prosseguimento da acção", que "pode consistir, nomeadamente, em estabelecer o fundamento da responsabilidade em que pode incorrer um Estado-membro relativamente àqueles que fazem valer direitos em consequência do incumprimento" (22).
126. Ora, no caso em apreço, parece-nos difícil conceber que quer o Parlamento, quer a Comissão, quer um particular possam requerer do Conselho uma indemnização por perdas e danos, devido à apresentação tardia do projecto de orçamento para 1988.
127. Mas mais do que estabelecer um paralelismo entre a acção por omissão e a acção por incumprimento, o Tribunal tem tendência a ver um "parentesco" entre a acção por omissão e o recurso de anulação. No acórdão "política comum de transportes", de 22 de Maio de 1985, o Tribunal salientou a "estreita conexão" entre estes dois tipos de processos. Conclui que,
"nos dois casos, os actos que são objecto do litígio devem ser suficientemente individualizados para permitir ao Tribunal apreciar a legalidade da sua adopção, ou, respectivamente, da sua não adopção" (n.° 36, Recueil 1985, p. 1513, 1592). (tradução provisória)
128. No acórdão de 18 de Novembro de 1970, Chevalley/Comissão, 150/70 (Recueil, p. 975, n.° 6), o Tribunal considerou que os artigos 173.° e 175.° são a expressão de uma só e mesma via de direito. Parece-nos possível deduzir dessas afirmações que existe uma similitude entre a adopção do acto reclamado, no quadro da acção por omissão, e a revogação do acto impugnado, no quadro do recurso de anulação.
129. Ora, nos casos em que, em recurso de anulação, o acto impugnado tenha sido revogado no decurso da instância, o Tribunal sempre considerou que, devido à revogação, "as decisões em litígio tornam-se inaplicáveis" (tradução provisória) (23) e que "portanto, o recurso tem por objecto uma decisão que já não pode ter efeitos prejudiciais para a sociedade recorrente" (24). Daí, o Tribunal deduziu que os recursos ficaram sem objecto e que, portanto, a instância devia ser declarada extinta. Noutros processos, decidiu da mesma forma por a parte recorrente ter alcançado o resultado que pretendia ou se ter declarado inteiramente satisfeita (25).
130. Portanto, pode considerar-se, de forma análoga, que o objecto de uma acção por omissão desaparece a partir do momento em que o acto reclamado é adoptado e a parte demandante é, assim, satisfeita.
131. Em todo o caso, não pode deduzir-se da jurisprudência do Tribunal uma regra geral segundo a qual a omissão de uma instituição, existente no momento em que é intentada a acção, deve obrigatoriamente ser sancionada, mesmo que o acto reclamado tenha sido adoptado antes da fase oral do processo.
132. De qualquer forma, no caso em apreço, o Tribunal, se partilhar a nossa opinião, deverá sublinhar na fundamentação do acórdão que a data de 5 de Outubro tem carácter imperativo; assim, a situação estará clarificada para o futuro.
133. Nestas condições, não vemos qualquer razão determinante que possa levar o Tribunal a afastar-se neste caso da tendência geral da sua jurisprudência, referida acima.
134. Aliás, a grande maioria da doutrina é também de opinião que se a instituição satisfaz as pretensões do demandante adoptando o acto reclamado, mesmo após a entrega da petição, a acção perde o seu objecto (26).
135. Tendo sido esse o caso no presente processo, propomos ao Tribunal, a título subsidiário, isto é, no caso de considerar que existiu uma omissão na acepção do artigo 175.°, que declare extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
136. Com base nas considerações que precedem propomos:
- o desatendimento da excepção de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho;
- a título principal, a declaração de que, devido à impossibilidade absoluta em que o Conselho se encontrava de respeitar a obrigação relativa à data de apresentação do projecto de orçamento sem violar simultaneamente uma ou várias outras obrigações, a sua abstenção de transmitir ao Parlamento Europeu o projecto de orçamento para 1988 o mais tardar até 5 de Outubro de 1987 não constitui uma violação do Tratado e, portanto, a declaração de improcedência da acção;
- a título subsidiário, a declaração de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.
137. Como, em nossa opinião, o Conselho foi parcialmente vencido (excepção de inadmissibilidade e tese do carácter não imperativo da data de 5 de Outubro), propomos que cada uma das instituições suporte as suas próprias despesas. Isto parece-nos válido em ambas as hipóteses.
(*) Tradução do francês.
(1) Por razões de simplificação, referir-me-ei seguidamente apenas aos artigos do Tratado CEE e não aos artigos correspondentes do Tratado CEEA.
(2) Recueil 1985, p. 1528, ponto 3.2.2.2 e seguintes.
(3) Ver o acórdão do Tribunal de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento 34/86, Colect. p. 2155, n.° 8.
(4) Processo 294/83, Partido Ecologista "Os Verdes"/Parlamento ‚Recueil, p. 1339, especialmente o n.° 24.
(5) Acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho, 13/83, Recueil, p. 1513, n.° 36.
(6) Processo 34/86, Conselho/Parlamento, já citado, ver designadamente o n.° 12 do acórdão.
(7) Ver o já citado acórdão de 23 de Abril de 1986, "Os Verdes", Recueil, p. 1339, designadamente o n.° 25.
(8) Ver, nesse sentido, Hans-Wolfram Daig, in :von Der Groeben e outros, "Kommentar zum EWG-Vertrag", tomo 2, p. 367.
(9) Ver nesse sentido o acórdao do Tribunal de 15 de Março de 1984, 64/82, Tradax/Comissão, Recueil, p. 1359, n.os 11 e 12. O advogado-geral, Sir Gordon Slynn, optava mais claramente por considerá-la uma questão de mérito (ver Recueil, 1984, p. 1383).
(10) JO L 128 de 14.5.1985, p. 15.
(11) Comunicação da Comissão de 15 de Fevereiro de 1987, intitulada "Realizar o Acto Único - Uma nova fronteira para a Europa".
(12) Relatório da Comissão de 27 de Fevereiro de 1987 ao Conselho e ao Parlamento Europeu, sobre o financiamento do orçamento da Comunidade.
(13) Proposta de decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (COM(87)420 final), publicada no JO C 241 de 8.9.1987, p. 3.
(14) Resolução sobre o financiamento futuro da Comunidade Europeia (JO C 345 de 21.12.1987, p. 43).
(15) JO C 80 de 28.3.1988, p. 14.
(16) Ver a declaração do presidente do Conselho (Orçamento) feita perante o Parlamento Europeu em 13 de Outubro de 1987.
(17) Decisão do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo à substituição das contribuições financeiras dos Estados-membros por recursos próprios das Comunidades (JO L 94 de 24.4.1970, p. 19).
(18) JO L 169 de 29.6.1987.
(19) Conclusões de 2 de Junho de 1986, p. 46 do texto policopiado.
(20) Processo 13/83, Parlamento Europeu/Conselho, Recueil, 1985, p. 1513, 1596.
(21) Acórdão de 23 de Abril de 1956, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, 7 e 9/54, Recueil 1955-56, p. 53, 89, 105; acórdão de 2 de Julho de 1964, Rhenania e outros/Comissão, 103/63, Recueil, p. 839, 849; acórdão de 8 de Julho 1970, Hake/Comissão, 75/69, Recueil, p. 535, n.° 2.
(22) Ver, por exemplo, o acórdão de 17 de Junho de 1987, Comissão/Itália, 154/85, Colect. p. 2717, n.° 6.
(23) Ver o acórdão de 1 de Junho de 1961, Meroni/Alta Autoridade, 5, 7 e 8/60, Recueil, p. 199, 213.
(24) Ver o acórdão de 16 de Março de 1988, B + S Chemie Handel/Comissão, 92/86, Colect. p. 000000, e o despacho de 11 de Outubro de 1983, Ferriere San Carlo/Comissão, 75/83, Recueil, p. 3123, n. 7.
(25) Ver o despacho de 11 de Novembro de 1985, Eurasian Corporation/Comissão, 82/85, Recueil, p. 3603, n.° 12. O Tribunal acrescentou ainda que "a simples eventualidade de uma posterior acção de indemnização não é uma circunstância que permita concluir que o recurso de anulação conservou o objecto" (tradução provisória). Ver também o acórdão de 13 de Dezembro de 1984, Meyer/CES, 14/84, Recueil, p. 4317, n.° 11.
(26) Ver neste sentido, designadamente: Waelbroeck, in Mégret, Waelbroeck, Louis, Vignes, Dewost, "Le droit de la Communauté économique européenne", volume 10, tomo 1, artigo 175.°, n.° 10; Wohlfahrt, in Grabitz, "Kommentar zum EWG-Vertrag", artigo 175.°, n.° 36; Daig, in Von der Croeben, Boeckh, Thiesing, Ehlermann, "Kommentar zum EWG-Vertrag", tomo 2, artigo 175.°, n.° 33.