62018CC0815
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 30 април 2020 година (
1
)
Дело C‑815/18
Federatie Nederlandse Vakbeweging
срещу
Van den Bosch Transporten BV,
Van den Bosch Transporte GmbH,
Silo-Tank kft
(Преюдициално запитване от Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Директива 96/71/ЕО — Командироване на работници в рамките на предоставянето на услуги — Шофьори, работещи в международния превоз — Понятие за командироване на територията на държава членка — Понятие за колективни трудови договори, обявени за общоприложими“
I. Въведение
1.
Van den Bosch Transporten BV (регистрирано в Нидерландия), Van den Bosch GmbH (Германия) и Silo-Tank Kft (Унгария) са три различни дружества, които имат един и същ собственик на капитала. Нидерландското дружество сключва редица чартърни договори както с германското, така и с унгарското дружество за международен автомобилен превоз на товари. Германското и унгарското дружество наемат шофьори, които да изпълняват тези договори.
2.
Става ясно, че тези шофьори започват и приключват смените си в Ерп, Нидерландия, където е седалището на нидерландското дружество Van den Bosch Transporten BV. Federatie Nederlandse Vakbeweging (Нидерландска синдикална федерация, наричана по-нататък „FNV“) завежда иск срещу трите дружества, като твърди, че те действат в нарушение на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги Директивата за командироването на работници (наричаната по-нататък „ДКР“) (
2
).
3.
В този контекст Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия) поставя редица въпроси пред Съда относно това как, а също и дали изобщо, ДКР е приложима за шофьорите в международния автомобилен превоз.
II. Правна уредба
4.
Член 1 от ДКР определя приложното поле на акта, както следва:
„1.   Настоящата директива се прилага за предприятия, установени в държава членка, които в рамките на транснационалното предлагане на услуги командироват работници в съответствие с параграф 3 на територията на държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо предприятия от търговския флот по отношение на моряшкия състав.
3.   Настоящата директива се прилага, доколкото предприятията, посочени в параграф 1, предприемат една от следните транснационални мерки:
а)
командироват работници на територията на държава членка за собствена сметка и под свое ръководство по договор, сключен между командироващото предприятие, и страната, за която са предназначени услугите, действаща в тази държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между командироващото предприятие и работника за периода на командироване; или
б)
командироват работници в организация или предприятие, притежавано от групата[,] на територията на държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между командироващото предприятие и работника за периода на командироване; или
в)
в качеството на предприятие за временна работа или агенция за посредническа дейност по наемане на работа, предлагат за наемане работник на предприятие потребител, установено или извършващо дейност на територията на държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между предприятието за временна работа или агенцията за посредническа дейност по наемане на работа и работника за периода на командироване.
[…]“.
5.
Член 2 от ДКР съдържа следните определения:
„1.   По смисъла на настоящата директива „командирован работник“ означава работник, който за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи.
[…]“.
6.
Член 3 от ДКР се отнася до „условия[та] за работа“:
„1.   Държавите членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, командировани на тяхна територия, ред и условия на работа, обхващащи следните въпроси, които са определени в държавата членка, в която се извършва работата:
от законови, подзаконови или административни разпоредби, и/или
по силата на колективни договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими по смисъла на параграф 8 дотолкова, доколкото те засягат дейностите, посочени в приложението:
а)
максимална продължителност на работата и минимална продължителност на почивка[та];
б)
минимални платени почивни дни;
в)
минимални ставки на заплащане, включително ставки за извънреден труд; настоящата [буква] не се отнася за допълнителни професионални пенсионни схеми;
г)
условия за предлагане на работници за наемане на работа, в частност от предприятия за временна работа;
д)
здраве, безопасност и хигиена на работното място;
е)
защитни мерки по отношение на условията за наемане на работа на бременни жени или родилки, деца и младежи;
ж)
равно третиране на мъжете и жените и други разпоредби за недискриминация.
По смисъла на настоящата директива понятието за минимални ставки на заплащане, посочено в параграф 1, буква в), се определя от националното законодателство и/или практиката на държавата членка, на чиято територия се командирова работникът.
[…]
8.   „Колективни трудови договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими“ означава колективни трудови договори или арбитражни решения, които трябва да се спазват от всички предприятия в географския район и в рамките на съответната професия или отрасъл.
При отсъствие на система за обявяване, че дадени колективни договори или арбитражни решения са общоприложими по смисъла на първата алинея, държавите членки, ако решат това, се основават на:
колективни договори или арбитражни решения, които се прилагат общо по отношение на всички подобни предприятия в географския район и в съответната професия или промишлен отрасъл, и/или
колективни договори, които са били сключени от най-представителните организации на социалните партньори на национално равнище и които се прилагат на цялата територия на държавата,
при условие че тяхното прилагане по отношение на предприятията, посочени в член 1, параграф 1, гарантира равно третиране по въпросите, изброени в първата алинея на параграф 1 от настоящия член, на тези предприятия и другите предприятия, посочени в настоящата алинея, които се намират в подобно положение.
[…]
10.   Настоящата директива не засяга прилагането от държавите членки по отношение на националните предприятия и предприятията от други държави, в съответствие с Договора, на основата на равно третиране, на:
[…]
условия за наемане на работа, определени в колективните трудови договори или арбитражни решения по смисъла на параграф 8 и отнасящи се до дейности, които са различни от посочените в приложението“.
III. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
А.
Фактите и приложимите национални правила
7.
Van den Bosch Transporten BV управлява транспортно предприятие със седалище в Ерп, Нидерландия. Две други дружества, Van den Bosch GmbH (дружество, регистрирано съгласно германското право) и Silo-Tank Kft (дружество, регистрирано съгласно унгарското право), принадлежат към същата група дружества. Трите дружества имат един и същ собственик на капитала.
8.
Van den Bosch Transporten BV е член на Vereniging Goederenvervoer Nederland (Нидерландско сдружение за превоз на товари). Това сдружение сключва с FNV колективен трудов договор в сектора на превоза на товари (collectieve arbeidsovereenkomst Goederenvervoer, наричан по-нататък „КТД ПТ“), който е в сила от 1 януари 2012 г. КТД ПТ обаче не е обявен за общоприложим.
9.
Член 44 от КТД ПТ, т.нар. „разпоредба относно чартирането“, гласи, че в подизпълнителските договори, осъществявани във или от установеното в Нидерландия предприятие на работодателя от самостоятелни подизпълнители, действащи като работодатели, работодателят е длъжен да предвиди, че основните условия на труд по този колективен трудов договор ще бъдат приложими спрямо работниците на тези самостоятелни подизпълнители, когато това произтича от Директива 96/71, дори ако страните са избрали приложимото към договора право да е различно от нидерландското. Освен това работодателят е длъжен да уведоми съответните работници за приложимите спрямо тях условия на труд.
10.
В преюдициалното запитване се посочва, че член 73 от друг колективен трудов договор, collectieve arbeidsovereenkomst Beroepsgoederenvervoer over de weg en verhuur van mobiele kranen (Колективен трудов договор в сектора на автомобилния превоз на товари за чужда сметка и отдаването под наем на мобилни кранове, наричан по-нататък „КТД ПТЧС“) възпроизвежда същото съдържание, което има член 44 от КТД ПТ. КТД ПТЧС е обявен за общоприложим от 31 януари 2013 г. до 31 декември 2013 г.
11.
Предприятията, обхванати от КТД ПТ, са освободени с министерско постановление от прилагането на КТД ПТЧС. Съгласно преюдициалното запитване освобождаването се прилага и по отношение на Van den Bosch Transporten BV.
12.
Шофьорите от Германия и Унгария работят по трудови договори, сключени съответно с Van den Bosch GmbH и Silo-Tank. Условията на работа, установени в КТД ПТ, не се прилагат за германските и унгарските шофьори.
13.
Van den Bosch Transporten BV сключва чартърни договори за международен превоз с Van den Bosch GmbH и Silo-Tank.
14.
Според запитващата юрисдикция въпросният автомобилен превоз се извършва предимно извън територията на Нидерландия. По искане на Съда Van den Bosch Transporten BV обясни, че унгарските и германските шофьори извършват почти изцяло трансграничен превоз. До 2013 г. тези шофьори започват и приключват „активните си смени“ в Ерп, Нидерландия. През 2013 г. Van den Bosch GmbH и Silo-Tank откриват „свързващи точки“ в няколко държави членки. Ерп вече не представлява свързваща точка за чуждестранните шофьори. Вместо това те се изпращат от Van den Bosch GmbH и Silo-Tank от мястото си на пребиваване до съответната свързваща точка. Тези дружества покриват и направените разходи.
Б.
Националното производство и поставените въпроси
15.
В главното производство FNV твърди, че трите дружества трябва да бъдат задължени да спазват КТД ПТ. Според федерацията Нидерландия е мястото, където шофьорите обикновено полагат своя труд. Следователно на тези шофьори трябва да бъдат изплащани нидерландски заплати. Според FNV това следва от член 6, параграф 2, буква а) от Конвенцията за приложимото право към договорните задължения (
3
) или от член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 593/2008 (
4
). FNV твърди, че като не прилагат нидерландските основни условия на труд, Van den Bosch GmbH и Silo-Tank действат противоправно спрямо FNV, както и че Van den Bosch Transporten BV също носи отговорност за това противоправно поведение.
16.
Първоинстанционният национален съд постановява, че условията на КТД ПТ са приложими за германските и унгарските шофьори.
17.
Въззивната инстанция обаче уважава подадената жалба и отменя първоинстанционното решение. По отношение на довода на трите дружества ответници, че член 44 от КТД ПТ е недействителен, тъй като произтичащото от него задължение представлява неоправдано ограничение на закрепеното в член 56 ДФЕС свободно предоставяне на услуги, въззивният съд счита, че макар да не е обявен за общоприложим, КТД ПТ се прилага към разглеждания случай поради комбинацията от общоприложимостта на КТД ПТЧС (чието съдържание е почти идентично с това на КТД ПТ), от една страна, и от освобождаването, предоставено на обвързаните от КТД ПТ предприятия, от друга. От това следвало, че условието за общоприложимост, установено в член 3, параграф 8 от ДКР, е изпълнено и член 44 от КТД ПТ не можел да се счита за неправомерно ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС.
18.
Въззивният съд обаче стига до извода, че макар по принцип разглежданото чартиране да се извършва в рамките на или от Van den Bosch Transporten BV (дружество със седалище в Ерп), другото условие за приложението на член 44 от КТД ПТ не е изпълнено, тъй като случаят не попада в приложното поле на ДКР. Тази директива не допускала понятието за командироване да се тълкува разширително, така че да обхваща не само командироването на, но и от територията на държава членка. Според този съд ДКР обхваща единствено дейности, които се извършват изцяло или основно на национално равнище. Тъй като разглежданият случай не е такъв, нямало командироване по смисъла на ДКР.
19.
FNV подава касационна жалба до запитващата юрисдикция в настоящото производство Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия), в която по същество твърди, че въззивната инстанция не е съобразила, че понятието „на територията на държава членка“ съгласно ДКР трябва да се тълкува като „на или от територията на държава членка“ (
5
). Поради това според FNV ДКР се прилага спрямо шофьорите, които работят в международния автомобилен превоз.
20.
С оглед на съмненията относно приложимостта на ДКР към разглеждания случай Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли Директива [96/71] да се тълкува в смисъл, че е приложима и спрямо работник, който работи като шофьор в международния автомобилен превоз и следователно полага труда си в повече от една държава членка?
2)(а)
При утвърдителен отговор на първия въпрос: от какъв критерий или какви съображения трябва да се изходи, за да се определи дали работник, който работи като шофьор в международния автомобилен превоз, е командирован „на територията на държава членка“ по смисъла на член 1, параграфи 1 и 3 от Директива [96/71], и дали този работник по смисъла на член 2, параграф 1 от Директива [96/71] „за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи“?
2)(б)
Има ли значение за отговора на въпрос 2(а) фактът, че предприятието, което командирова упоменатия във въпрос 2(а) работник, е свързано с предприятието, в което е командирован този работник — например в рамките на група дружества — и ако има значение, доколко?
2)(в)
Ако работата на упоменатия във въпрос 2(a) работник отчасти включва каботажен превоз — т.е. транспортна услуга, извършвана изключително на територията на държава членка, различна от държавата членка, в която този работник обичайно работи — трябва ли във всички случаи за същия работник да се приеме, че по отношение на тази част от работата той временно работи на територията на първата държава членка? При утвърдителен отговор, има ли в тази насока минимален праг, например под формата на минимален период месечно, през който се извършва този каботажен превоз?
3)(а)
При утвърдителен отговор на първия въпрос: как трябва да се тълкува понятието „колективни трудови договори, обявени за общоприложими“ по смисъла на член 3, параграф 1 и параграф 8, първа алинея от Директива [96/71]? Налице ли е самостоятелно понятие на правото на Съюза и следователно достатъчно ли е условията по член 3, параграф 8, първа алинея от Директива [96/71] да са фактически изпълнени, или тези разпоредби изискват и колективният трудов договор да е бил обявен за общоприложим съгласно националното право?
3)(б)
Ако колективен трудов договор не може да бъде квалифициран като обявен за общоприложим колективен трудов договор по смисъла на член 3, параграф 1 и параграф 8, първа алинея от Директива [96/71], пречка ли е член 56 ДФЕС установено в държава членка предприятие, което командирова работник на територията на друга държава членка, да бъде задължено по договорен път да спазва разпоредбите на такъв колективен трудов договор, който е в сила в последната държава членка?“.
21.
Писмени становища представят FNV, Van den Bosch Transporten BV, германското, френското, унгарското, нидерландското и полското правителство, както и Европейската комисия. Същите взимат участие и в съдебното заседание, проведено на 14 януари 2020 г.
IV. Анализ
22.
Настоящото заключение е структурирано по следния начин: започвам с две предварителни разяснения относно обхвата (и границите) на настоящия случай (А). След това ще продължа с въпроса за приложимостта на ДКР към сектора на автомобилния транспорт (Б). На следващо място ще се спра на по-конкретни проблеми, свързани с обстоятелствата, които са от значение при преценката дали шофьор в автомобилния превоз трябва да се счита за „командирован“ (В). Накрая ще завърша с няколко бележки относно понятието „колективни трудови договори, обявени за общоприложими“ (Г).
А.
Предварителни бележки
23.
В началото трябва да се изяснят две неща.
24.
Първо, Van den Bosch Transporten BV прави разграничение между колективните договори, приложими към автомобилния превоз преди и след 2013 г. Дружеството подробно обясни текущия си режим на работа, включително структурата на свързващи точки за шофьорите, използвана от групата в различните държави членки. Също така представи примери на осъществените от шофьорите маршрути и показа нагледно многостепенния и международния характер на превозите им.
25.
Независимо от това, както запитващата юрисдикция посочва, а FNV подчертава в съдебното заседание, казусът в главното производство се отнася до 2013 г., когато (очевидно) повечето смени на шофьорите започват и приключват в Ерп.
26.
Второ, не е предоставена допълнителна информация относно конкретните условия, при които са извършвани превозите в случая по главното производство. От преюдициалното запитване следва единствено че въпросните „активни смени“ на шофьорите са започвали и приключвали в Ерп и че нидерландското дружество е сключвало чартърни договори или с германското, или с унгарското дружество.
27.
Несъмнено, съответната фактическа обстановка се установява от националния съд. Две са причините тя да бъде спомената като предварителна бележка на този етап.
28.
На първо място, разбира се, ролята на този Съд е да тълкува правото на Съюза, докато националният съд трябва да го прилага към конкретен случай (
6
). Поради това не взимам становище дали (и кога) в настоящия случай действително е имало командироване на работници.
29.
На второ място, обхватът на насоките на тълкуване, които Съдът може да даде, зависи от това колко подробна е информацията, предоставена от запитващата юрисдикция. Това важи особено за въпроси, като втората група въпроси на запитващата юрисдикция (въпроси от 2(а) до 2(в), при които преценката и критериите за нея вероятно до голяма степен зависят от обстоятелствата и контекста. За даден съд (или със сигурност за неговия генерален адвокат, който не е надарен с уменията и предвидливостта на законодател) е много трудно да изготви какъвто и да било изчерпателен набор от критерии, по които да се прецени дали е налице командироване, без познаване на конкретната фактическа обстановка. В обобщение, тези фактори определят степента на абстракция, при която в настоящото заключение може и ще бъде даден отговор на въпросите, поставени от запитващата юрисдикция.
Б.
Въпрос 1: ДКР прилага ли се за автомобилния превоз?
30.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция пита дали ДКР се прилага спрямо шофьор в международния автомобилен превоз, който полага труд в повече от една държава членка.
31.
Според FNV, германското, френското и нидерландското правителство, както и Комисията отговорът е утвърдителен. На обратното становище обаче са както Van den Bosch Transporten BV, така и унгарското и полското правителство.
32.
В началото искам да изясня обхвата на този въпрос и последвалото обсъждане. Поставеният въпрос и последвалият спор между страните е дали ДКР се прилага за работници, наети в сектора на автомобилния транспорт. Това е нормативен дебат относно приложното поле на законодателен акт на Съюза: трябва ли ДКР да се прилага за определен вид или област на дейност, а именно автомобилният превоз? Или по-скоро: въз основа на какви разпоредби или съображения тази конкретна област ще бъде изключена от приложното поле на ДКР?
33.
Два аспекта са особено съществени. Първо, от поставения по този начин въпрос следва, че шофьорите, наети в (международния) автомобилен превоз, се считат за логично подмножество от (всички) работници, които работят в тази област. Естествено, ако приложното поле на ДКР не включва автомобилния превоз, това изключение ще засегне не само шофьорите, но и потенциално всички други работници, наети в тази област. Съответно, ако автомобилният превоз е изключен, какви ще са последиците за другите видове международен превоз?
34.
Второ, има две нива на обсъждане и два вида доводи, представени от страните по този въпрос: нормативни и практически. Нормативното ниво се свежда до въпроса дали, що се отнася до правната конструкция на актовете и тяхното тълкуване, автомобилният превоз е обхванат от ДКР. Този въпрос изисква да се обсъди дали има нещо в текста, в контекста (включително законодателна история и правното основание) и в целта на ДКР, което да доведе до извода, че автомобилният превоз е изключен от приложното ѝ поле.
35.
След това идва и практическото или прагматичното ниво на разсъждения: в действителност би ли имало смисъл, ако се обяви, че международните транспортни услуги, и в частност шофьорите, извършващи тези услуги, попадат в приложното поле на ДКР? Не би ли било по-разумно услугите, свързани с тази дейност, да бъдат изключени от приложното поле на ДКР предвид практическите трудности, които всяко такова обявяване създава с оглед на специфичния вид работа на международния шофьор?
36.
Последните съображения със сигурност са основателни. Като такива ще се върна към тях в края на този раздел (5). Според мен обаче текстът (2), законодателната рамка и законодателната история (3), както и целта (4) на ДКР ясно потвърждават, че просто няма такова общо изключване на дейности от приложното поле на ДКР. Преди да извърша анализа, първо ще започна с основния довод на унгарското и полското правителство относно избраното правно основание и неговите последиците за приложното поле на ДКР (1).
1. Правно основание
37.
Като се позовават на правното основание, на което е приета ДКР, Полша и Унгария оспорват приложимостта ѝ относно сектора на автомобилния транспорт. ДКР е приета на основание на разпоредбите, приложими относно услугите — предишните член 57, параграф 2 ДЕО и член 66 ДЕО (понастоящем член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС). Обратно, предишната разпоредба, съответстваща тогава на член 91 ДФЕС, която е конкретното правно основание относно транспорта, не е сред основанията, на които законодателят се позовава. Същото се отнася и до изменящата Директива (ЕС) 2018/957 (
7
).
38.
Съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС „[с]вободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се регулира от разпоредбите на дяла [от ДФЕС], отнасящ се до транспорта“. Това означава, че актовете на Съюза, които имат за цел да хармонизират конкретно въпросите, свързани с превозите, трябва да са основани на съответните разпоредби на дял VI от Договора за функционирането на ЕС (член 90 и сл. ДФЕС). Съгласно член 91, параграф 1 ДФЕС тези въпроси са: „а) общи правила, приложими към международния транспорт от и към територията на държава членка или преминаване през територията на дадена държава членка; б) условията, при които превозвачите, които не пребивават в държава членка, могат да извършват транспортни услуги в тази държава; в) мерки за подобряване на безопасността на транспорта; г) други необходими разпоредби“.
39.
Според Унгария избраното от законодателя на Съюза правно основание за приемането на ДКР изключва транспорта от приложното ѝ поле. Съгласно установената съдебна практика транспортът не се регулира от разпоредбите относно услугите. Правителството също така подчертава, че член 2, параграф 2, буква г) от Директивата за услугите (
8
) изключва транспорта от приложното ѝ поле (
9
).
40.
Този аргумент се среща в правната доктрина. Вярно е, че някои автори отбелязват, че с оглед на особения статус на транспортните услуги в Договора не е очевидно, че ДКР се прилага спрямо тях (
10
). Други изглежда приемат, че тези услуги не са изключени именно поради същата тази причина (
11
).
41.
Въпросът за правното основание на ДКР бе обсъден наскоро от генералния адвокат Szpunar по дело Dobersberger. Той отбелязва следното: „[…] бих помислил, че хармонизирането на услугите в областта на транспорта, дори и като част от по-широка мярка за хармонизиране, би трябвало да се основава на член 91 ДФЕС. Въпреки това [ДКР] се основава единствено на член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС, но не и на член 91 ДФЕС“. Стига до извода, че „[…] докато за член 91 ДФЕС може само да се разсъждава защо не е включен в правните основания за приемането на [ДКР], услугите в областта на транспорта обикновено не се считат за изключени от обхвата на [ДКР]. […] Явно е изведено като правна поука, че услугите в областта на транспорта по принцип попадат в обхвата на Директивата“ (
12
).
42.
В решението си Съдът не заема изрична позиция по този въпрос. Просто постановява, че „свободното движение на услуги в областта на транспорта е уредено не с разпоредбата на член 56 ДФЕС, която се отнася най-общо до свободното предоставяне на услуги, а със специалната разпоредба на член 58, параграф 1 ДФЕС“ (
13
).
43.
В този контекст фактът, че специалната разпоредба, приложима към транспорта, не е включена сред правните основания при приемането на ДКР, пречка ли е тази директива да се прилага спрямо командироването на работници в този отрасъл?
44.
Не мисля, че е пречка.
45.
Първо, намирам по-скоро за изолирано становището, че в структурно отношение би могло по тълкувателен път да се ограничи приложното поле на акт на вторичното право на Съюза, въпреки неговия ясен текст, чрез позоваване на разпоредбите на първичното право, на основание на които той преди години е приет (или по-скоро на основание, на които е трябвало, но не е бил приет).
46.
Нека да е ясно, правилният избор на правното основание за акт на вторичното право, разбира се, е от изключително значение. Но този избор (и неговата целесъобразност) трябва да бъде изследван в контекста на потенциално оспорване на валидността на този акт на вторичното право (
14
). Бих бил предпазлив при използването на тази логика за създаването на допълнителни общи изключения, които нито се съдържат, нито има намек за тях в текста на такъв акт на вторичното право. Това едва ли е въпрос на юридическо тълкуване. Това е рецепта за юридически хаос.
47.
Освен това в практиката си Съдът потвърждава, че първичното правно основание за приемането на даден акт на вторичното право не е непременно решаващо при тълкуването на приложното му поле. Това е особено вярно за случаите, в които използваните разпоредби на Договора се отнасят до трансграничен елемент, но приетият въз основа на тях акт на вторичното право не съдържа такова изискване. Типични примери в тази категория са различни актове на вторичното право на Съюза, приети на основание член 114 ДФЕС (
15
). Наскоро същият въпрос възникна по отношение на целия пакет от процедурни директиви, произтичащи от Стокхолмската програма и основани на член 82, параграф 2 ДФЕС (
16
).
48.
Фактът, че тези първични правни основания споменават по един или друг начин трансграничния елемент, не се счита за достатъчна причина за ограничаването на приложното поле на актове на вторичното право, които са приети въз основа на тях, но не посочват някаква трансгранична връзка. В този контекст Съдът отхвърля „стеснителното тълкуване“ на приложното поле на тези актове, които не съдържат такова ограничение. Не виждам защо трябва, при още по-слаби аргументи, да се приеме „общо изключване на дейности по тълкувателен път“, тъй като нямало позоваване на разпоредба от Договора.
49.
Следователно, като се има предвид интересът от наличието на правна сигурност за (обикновените) адресати на законодателството на Съюза, е необходимо да се припомни, че абсолютно всеки законодателен акт трябва да бъде разбиран и тълкуван в буквалния си смисъл. Ако държава членка не е съгласна с ясно очертаното в текста му приложно поле на даден акт, тя разбира се, има право да оспори валидността на този акт като привилегирован жалбоподател съгласно член 263 ДФЕС.
50.
Второ, и като допълнителна забележка към първия аргумент, трябва да се припомни, че за да определи при преценката на валидността на акт на вторичното право дали той е приет на подходящо правно основание, Съдът прави разлика между главната цел и съдържанието на законодателството, от една страна (
17
), и други области, които са второстепенни и които могат да бъдат случайно засегнати, от друга страна.
51.
От тази гледна точка, за мен е ясно, че главната цел и съдържанието на ДКР не е регулирането на транспортните услуги. Целта на ДКР е да реагира на социалните и икономически последици от командироването на работници в рамките на предоставянето на (всички и всякакъв вид) услуги. По принцип тези последствия засягат всички работодатели по еднакъв начин, независимо от естеството на услугите, които предоставят (
18
). Те са универсални и важат за всички услуги.
52.
Според мен, и без да искам да правя каквото и да било коментар относно избора на подходящо правно основание, използването на специфично правно основание за регулиране на услуги в областта на транспорта би било необходимо само ако правният акт на Съюза, независимо от неговия вид, има за цел да регламентира конкретно предоставянето на услуги в автомобилния превоз. Но това очевидно не е така с ДКР (
19
).
53.
В редица области или сфери се предоставят услуги. Някои от областите, които могат да бъдат засегнати, са предмет на други дялове на част трета от Договора за функционирането на ЕС. Ако се следват докрай доводите на унгарското и полското правителство, ще могат ли да се изтъкват същите или подобни по отношение на други сектори, които също са конкретно регламентирани на друго място от първичното право? Приложимостта на ДКР ще бъде ли изключена по отношение на услуги в областта, да речем, на общественото здраве, енергетиката, туризма или културата, защото това са конкретни области, а в ДКР липсва позоваване на техните конкретни правни основания?
54.
Поради тези причини не считам, че като последица от това, че в ДКР не е споменато конкретното правно основание за транспорта, от приложното поле на тази директива е изключено командироването на работници в областта на автомобилния превоз. След тези предварителни разяснения се връщам към доводите, свързани с текста, контекста и целта на ДКР, разгледани по-специално в рамките на доста сложната законодателна история на този акт.
2. Текст
55.
Нищо в текста на ДКР не изключва автомобилния превоз от приложното ѝ поле. ДКР е формулирана общо.
56.
Както е посочено от германското, френското и нидерландското правителство и от Комисията, това се потвърждава и от изричното изключване на моряшкия състав в член 1, параграф 2 от ДКР (
20
). Този пример показва, че ако трябва да се изключи нещо от приложното поле на иначе общо формулиран акт, това може и трябва да бъде направено по ясен начин.
57.
Автомобилният превоз или всеки друг вид транспорт, който не попада в хипотезата на изричното изключение по член 1, параграф 2 от ДКР, просто не е изключен. За мен наистина анализът може да спре дотук. Следващите възражения срещу този извод обаче се основават на законодателната история и целта на ДКР.
3. Законодателна рамка
а) Историческата законодателна воля
58.
В основата на ДКР е предложението на Комисията от 1991 г. (наричаното по-нататък „Предложението от 1991 г.“), в чиято обяснителна част се посочва, че както някои от страните в настоящото производство припомнят, „съчетанието и взаимовръзката между [проекта на] членове 1 и 2 прави ненужно съставянето на списък с изключения, включващ например търговските пътници, членовете на пътуващия състав на предприятие, извършващо международен пътнически превоз и превоз на товари с железопътен, автомобилен, въздушен или морски транспорт или по вътрешни водни пътища, както и държавните служители и лицата, изпълняващи подобни функции, наети на работа от публични административни органи“ (
21
).
59.
Тази формулировка на текста предполага, че международният автомобилен превоз е трябвало да бъде изключен от приложното поле на (тогава бъдещата) директива. Изготвената в рамките на законодателната процедура декларация на Съвета обаче внася нюанс, както отбелязват по същество германското правителство и Комисията, тъй като предлага международният транспорт да се изключи от приложното поле на ДКР не по принцип, а само когато не са изпълнени общите условия за приложимостта ѝ (
22
).
60.
В съдебното заседание Комисията обърна внимание на други законодателни документи, от които е видно, че проведената по време на законодателния процес дискусия относно включването на транспорта в приложното поле на ДКР е останала отворена (
23
).
61.
Така става ясно, че в хода на законодателния процес са изразени различни идеи относно приложното поле на бъдещата директива. Според мен всеки съд може и трябва да вземе под внимание какво е искал законодателят. Въпреки това основната му задача остава тълкуването на закона, който, веднъж приет, има собствен живот. В това отношение трябва да се подчертаят две неща.
62.
Първо, при положение че законодателят е имал ясни цели, редно е да се приеме, че той със сигурност е можел да предвиди в текста на Директивата изключването на автомобилния превоз. Най-малкото можеше това законодателно намерение евентуално да бъде посочено в официалното изложение на целта на акта, което в правото на Съюза се съдържа в съображенията. Вместо това нито в законодателния текст, нито в съображенията на ДКР има подобно нещо. Надеждите, идеите или желанията не са правнообвързващи. Приетият текст е.
63.
Второ, този извод със сигурност важи с още по-голяма сила в контекста на правото на Съюза и неговите законодателни процедури. Те включват множество участници (обикновено Съвета, Парламента и Комисията), като всеки от тях е съставен от редица други участници, които потенциално имат различни идеи по отношение на желания резултат. В рамките на такава система само крайният текст може да бъде ориентир, а не желанията или идеите на някои от участниците, изразени в хода на законодателния процес за това, което те вярват, че правят на определен етап от този процес.
б) Последващи законодателни промени
64.
Като допълнителна бележка, изглежда и че законодателните промени след приемането на ДКР се основават на предположението, че ДКР се прилага за автомобилния превоз.
65.
В това отношение някои от страните се позовават на Регламент (ЕС) № 1072/2009 (
24
), който наред с другото установява приложимите правила за каботажа и чието съображение 17 споменава, че ДКР се прилага за него (
25
). Подобно е казаното и в съображение 11 от Регламент (ЕС) № 1073/2009 (
26
).
66.
Заслужава да се отбележи и че сред административните изисквания и мерките за контрол, които държавите членки могат да налагат, за да гарантират спазването на свързаните с командироването изисквания, Директива 2014/67/ЕС посочва „задължение за съхраняване или предоставяне и/или задържане на копия […], фишовете за трудово възнаграждение, документите, удостоверяващи отработеното време, […] и удостоверяващи изплащането на трудовите възнаграждения, […] за срока на командироването на достъпно и ясно установимо място на тяхна територия, като например на работното място или в сградата, а за мобилните работници в сектора на транспорта — оперативната база или превозното средство, с което се предоставя услугата“ (
27
).
67.
Наред с останалото френското правителство се позовава на документ на Комисията, който гласи, че „[н]астоящата Комисия винаги е застъпвала позицията, че [ДКР] се прилага за автомобилния транспорт“ (
28
). Отбелязвам също и публикуваната от Комисията оценка на въздействието, в която се посочва, че „в случай на трансгранично предоставяне на автомобилни транспортни услуги се прилагат както правилата на [ДКР], така и тези на Директивата за изпълнение 2014/67/ЕС“ (
29
).
68.
Приемането на Директива 2018/957 за изменение на ДКР е следващата законодателна промяна в този контекст (
30
). Съгласно член 3, параграф 3 Директивата за изменение няма да се прилага за автомобилния транспорт, докато не бъде приет законодателен акт, установяващ конкретни правила. Отново, страните в настоящото производство излагат различни гледни точки относно последиците от тази разпоредба за преценката дали настоящата редакция на ДКР се прилага или не за автомобилния транспорт (
31
).
69.
На следващо място, предприемайки конкретни стъпки за определяне на правила за командироването на работници в сектора на автомобилния транспорт, Комисията публикува предложение (наричано по-нататък „Предложението от 2017 г.“), в чието съображение 9 се посочва „[б]яха срещнати трудности […] по прилагането […] на правилата за командироване на работници, определени в [ДКР] […]“. Освен това обяснителният текст на Предложението от 2017 г. споменава сред „[к]лючовите социални правила, отнасящи се за автомобилния транспорт“„разпоредбите относно командироването на работници съгласно Директива 96/71/ЕО“. Освен това се посочва, че „[т]ези правни актове са част от усилията с по-общ характер, за да се подобряват условията на труд на водачите, да се гарантира лоялна конкуренция между превозвачите и да се повишава безопасността по европейските пътища, както и да се осигури баланс между социалната закрила на водачите и свободата на превозвачите да предоставят трансгранични услуги (
32
). В същото предложение се отбелязва и необходимостта от справяне с трудностите, произтичащи от „различията в тълкуването и прилагането на Директиви 96/71/ЕО и 2014/67/ЕС в сектора на автомобилния транспорт“, тъй като настоящите „разпоредби[…] за командироване и административните изисквания не съответстват на изключително мобилното естество на работата на водачите в международния автомобилен транспорт“ (
33
).
70.
Така в това предложение многократно се признава, че съществуващите общи правила за командироването не са подходящи за транспортния сектор и че тяхното прилагане създава особени затруднения; Предложението от 2017 г. отчита тези проблеми и предлага да бъдат разрешени (
34
). Признаването на съществуващите правила за несъвършени обаче трудно може да означава, че тези правила не са приложими за сектора. То означава точно обратното: че те в действителност са приложими, защото иначе едва ли биха могли да бъдат оценени като проблемни.
4. Цел
71.
Както по същество се посочва в Предложението от 1991 г., целта на ДКР не е хармонизиране на трудовите законодателства (
35
). Макар че, както Съдът отбелязва, тази директива предоставя определена информация за материалноправното съдържание на задължителните правила, които трябва да се прилагат (
36
).
72.
Може да се счита, че хармонизирането е средство за преследване на заявената цел, посочена от генералния адвокат Szpunar във връзка със съображение 5 от ДКР като „тройна цел, а именно насърчаване на транснационалното предоставяне на услуги в атмосфера на лоялна конкуренция и гарантиране на правата на работещите“ (
37
). Както генералният адвокат Szpunar отбелязва също, съвкупността от тези цели не води непременно до едно хармонично цяло. Поради тази причина той счита, че е „[…] по-логично [ДКР] да се разглежда като мярка, която има за цел да постигне баланс между противоположните цели за свободно предоставяне на услуги и защита на правата на работниците“ (
38
).
73.
Изпитвам и известни интелектуални затруднения да разбера как точно ДКР насърчава „транснационалното предоставяне на услуги“ (
39
). Ако не друго, самата цел на ДКР е да ограничи свободното транснационално предоставяне на услуги, като акцентира върху правата на работниците и атмосферата на лоялна конкуренция, особено във връзка с държавите, в които работниците се командироват.
74.
За настоящия казус обаче не виждам как тези две заявени цели на ДКР биха могли да поставят под въпрос изведения от текста на Директивата недвусмислен извод относно нейното приложно поле. Няма нищо в закрилата на минималните „права на работниците“ или „атмосферата на лоялна конкуренция“, което не би могло да се приложи към автомобилния превоз или би изискало изключването на тази конкретна област от приложното поле на директива с иначе общо приложение.
5. „Трябва да се изключи поради несъвместимост“
75.
Накратко, според мен нито в правното основание, нито в законодателната процедура се съдържа нещо, което би поставило под съмнение очевидния извод, произтичащ от текста, от контекста и от целта на ДКР: автомобилният превоз не е изключен. ДКР е предназначена да се прилага за всички услуги, включително за автомобилния превоз.
76.
Това е очевидният нормативен извод. Независимо от това, както вече беше споменато (
40
), има продължаващ спор дали е възможно ДКР всъщност да се прилага към шофьори, наети в международния автомобилен превоз. Позовавайки се на спецификата на автомобилния превоз, някои от страните твърдят, че поради голямата си мобилност този сектор просто не може да бъде регулиран от правилата на ДКР (
41
).
77.
В Предложението от 2017 г. също са отчетени редица практически трудности (
42
).
78.
Уместно е също така да се отбележи, че понятието за командироване „отразяв[а] идеята за уседнал работник, обичайно упражняващ своята дейност в една държава членка, който временно е изпратен в друга държава и се връща след това в първата държава членка“ (
43
). Всъщност, подобно на самолетния екипаж, шофьорите на товарни автомобили, разбира се, са „мобилни по подразбиране“ и „упражняването на дейности в няколко държави членки е обичайна част от условията на труд“ (
44
). Така проверката дали е налице командироване, макар и много по-сложна отколкото в немобилните сектори, не е невъзможна.
79.
Напълно признавам (донякъде очевидния) мобилен характер на транспортния сектор и затрудненията, които възникват при изпълнението на предвидените в ДКР задължения. Не смятам обаче, че трябва да се допуска тези фактори от практическо естество да променят доста ясно нормативно посоченото приложно поле на законодателен акт на Съюза.
80.
Разбира се, правилата и законодателството на Съюза, както и всяко законодателство, трябва да са практични и изпълними. При съмнение относно тълкуването и съответно няколко възможни варианта, със сигурност е добре да се прибегне до този, който е практически най-приложим. Според мен в извънредни ситуации законодателство, което е или по-скоро, което е станало напълно неизпълнимо или непрактично, трябва да бъде отменено (
45
). Въпреки това, да се предложи, че нещо би трябвало да бъде юридически изключено по тълкувателен път в разрез с ясната формулировка на текста, въз основа на това, че се срещат практически проблеми, би било новост при тълкуването на правото на Съюза и несъмнено би имало огромно въздействие и в редица други негови области.
6. Междинно заключение
81.
С оглед на гореизложеното първото ми междинно заключение е, че ДКР трябва да се тълкува като приложима спрямо работник, който работи като шофьор в сектора на автомобилния транспорт и е командирован по смисъла на тази директива на територията на държава членка, различна от държавата членка, в която той обичайно работи.
В.
Въпрос 2: обстоятелства, които са от значение за определянето на статуса на „командирован“ в областта на автомобилния превоз
82.
Вторият поставен въпрос съдържа три подвъпроса. Първо, запитващата юрисдикция иска да установи критериите, които следва да се използват при преценката дали шофьорите в сектора на автомобилния транспорт трябва да се считат за командировани (1). Второ, тя също така пита дали по същество фактът, че предприятието, което командирова съответния работник, е свързано с предприятието, в което същият е командирован, има някакво значение за тази преценка (2). Накрая, запитващата юрисдикция пита също дали в случая на каботаж трябва да се приеме, че работникът е командирован по отношение на тази част от работата, и ако това е така, дали се прилага някое правило de minimis (например минимална продължителност на каботажа) (3).
1. Критерии за определяне налице ли е командироване
83.
Първият подвъпрос се отнася до критериите за определяне дали шофьорът е командирован „на територията на държава членка“ съгласно член 1, параграфи 1 и 3 от ДКР и дали този работник „за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи“, съгласно член 2, параграф 1 от ДКР.
84.
Двете разпоредби, посочени от запитващата юрисдикция, частично се припокриват. Член 2, параграф 1 от ДКР определя понятието „командирован работник“. В него се посочва, че това понятие означава „работник, който за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи“. Изразът „на територията на държава членка“ се съдържа в някои от другите разпоредби на ДКР. Като цяло той се отнася до същото понятие като член 2, параграф 1 от ДКР. Член 2, параграф 1 от ДКР обаче дава повече подробности относно териториалното и времевото измерение на понятието за командироване („на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи“ и „за ограничен период“).
85.
Затова ще се съсредоточа върху определението, дадено в член 2, параграф 1 от ДКР. Веднъж щом бъдат установени критериите за определяне дали е налице хипотезата по член 2, параграф 1, те ще дадат отговор на въпроса дали работникът трябва да се счита за командирован „на територията на държава членка“ съгласно член 1, параграфи 1 и 3 от ДКР.
86.
В решение Dobersberger Съдът отбелязва, че „[…] с оглед на [ДКР] работник не може да се счита за командирован на територията на държава членка, ако извършването на работата му няма достатъчна връзка с тази територия. Това тълкуване произтича от структурата на [ДКР], и по-специално от член 3, параграф 2, разглеждан във връзка със съображение 15, където в хипотезата на твърде ограничени престации на територията, на която са изпратени съответните работници, се предвижда, че разпоредбите от тази директива за минималните ставки на заплащане и минималния платен годишен отпуск не се прилагат“ (
46
).
87.
По отношение на конкретен вид дейност, а именно предоставянето на борда на международни влакове на услуги по ресторантьорство и почистване, по дело Dobersberger Съдът стига до заключението, че поради липсата на „достатъчна връзка“ извършващите тази дейност работници не могат да бъдат считани за командировани по смисъла на ДКР, когато преминават през държава членка, защото те „извършват значителна част от работата си в държавата членка, в която е установено предприятието, използващо ги за предоставянето на услуги в международни влакове, а именно съвкупността от спадащите към тази работа дейности с изключение на дейността по предоставяне на бордни услуги, извършвана при придвижването на влака, и […] започват или приключват изпълнението на служебните си задължения в тази държава членка“ (
47
).
88.
Как тогава трябва да се прецени съществува ли такава „достатъчна връзка“ по отношение на шофьорите в международния автомобилен превоз? Страните, които твърдят, че автомобилният превоз попада в приложното поле на ДКР, предлагат различни критерии, които могат да бъдат взети предвид в този контекст.
89.
Германското правителство предлага да се изработи подход, съответстващ на критериите, прилагани в контекста на член 8, параграф 2 от Регламент „Рим I“ относно приложимото право към договорните задължения, като същевременно предупреждава, че не бива тези критерии механично да се пренасят в контекста на различен акт като ДКР. Член 8, параграф 2 от Регламент „Рим I“ гласи, че „[д]околкото приложимото право към индивидуалния трудов договор не е избрано от страните, договорът се урежда от правото на държавата, в която или, при липса на такава — от която работникът обичайно полага своя труд по изпълнение на договора. Държавата, където обичайно се полага трудът, не се смята за променена, ако работникът временно е нает в друга държава“ (
48
).
90.
Що се отнася до необходимостта от съгласуваност при тълкуването на ДКР и Регламент „Рим I“ (
49
), и двата акта наистина целят да определят (някои елементи от) приложимото право към различните аспекти на трудовите правоотношения. Трябва обаче да се отбележи, че член 8, параграф 2 от Регламент „Рим I“ се отнася до определяне на приложимото към цялото трудово правоотношение право, когато то не е посочено в трудовия договор. За разлика от това член 2, параграф 1 от ДКР се отнася до държавата на командироване, чиито задължителни (като избрано приложимо право) трудови стандарти трябва, по въпросите, посочени в член 3, параграф 1, букви а)—ж) от ДКР, да бъдат гарантирани на командированите работници.
91.
Следователно двата акта преследват различни цели. Определянето на „приложимото право“ предизвиква и различни последици. И най-вече, както ясно се посочва в Регламент „Рим I“ (а преди това в Римската конвенция) (
50
), към който препраща ДКР (
51
), командироването не засяга приложимото към трудовото правоотношение право. С други думи, фактът, че командироването на работник води до приложимост на изброените задължителни трудови стандарти на приемащата държава, не означава, че трудовото му правоотношение престава да се урежда от закона, определен въз основа на правилата на Регламент „Рим I“.
92.
Тези разлики обаче наистина не пречат да се вземат предвид по аналогия, на едно по-общо ниво на абстракция, сходни критерии. В крайна сметка целта и на двата акта е да се установят някои видове материални връзки между работника и дадена държава членка. Материалните връзки обикновено са подобни, тъй като целят да установят съществено физическо присъствие на дадено лице на дадена територия (
52
).
93.
Съдът тълкува съответната на член 8, параграф 2 от Регламент „Рим I“ разпоредба от Римската конвенция по дело Koelzsch (
53
). Казусът се отнася до шофьор, живеещ в Германия и работещ в международния транспорт, който оспорва приложимостта на люксембургското право (избрано със сключения договор) към уволнението му от неговия люксембургски работодател — дъщерно дружество на датско дружество. Той твърди, че случаят му трябва да попада в обхвата на задължителните разпоредби на германското законодателство, тъй като Германия е основното местоназначение на товарите, които превозва от Дания в камиони, домуващи в Германия и регистрирани в Люксембург.
94.
Съдът стига до заключението, че за да се определи „държавата, в която работникът или служителят извършва обичайно своята работа“, следва да се вземат предвид „всички елементи, характеризиращи дейността на работника или служителя“, и по-конкретно къде е „мястото, от което работникът или служителят осъществява своята транспортна дейност, получава инструкциите за своята дейност и организира работата си, както и мястото, където се намират неговите оръдия на труда. […] кои са местата, където главно се извършва транспортът, местата на разтоварване на стоките, както и мястото, където работникът или служителят се прибира след осъществяване на дейността“ (
54
).
95.
По същия начин във връзка с определянето на „мястото, където [работникът или служителят] обичайно осъществява дейността си“, по смисъла на член 19, параграф 2, буква а) от Регламент 44/2001, Съдът посочва, че когато трудовият договор се „изпълняв[а] на територията на няколко договарящи държави, без професионалната дейност на работника или служителя да има действителен център, от който той да изпълнява основната част от задълженията си към работодателя си“, това понятие се разбира като „мястото, където или от което работникът или служителят фактически изпълнява основната част от задълженията си към своя работодател“ (
55
).
96.
Нещо повече, предвид конкуриращите се цели, които ДКР преследва (
56
), приложимите критерии трябва да отразяват необходимостта на командированите работници да се предостави закрилата, която е необходима с оглед на тяхното присъствие в приемащата държава членка. Тези критерии обаче не следва да разширяват приложното поле на правилото за командироване, така че то да обхване всяка форма на присъствие в дадена държава членка, тъй като това би довело до ненужна тежест за предприятията, командироващи работници.
97.
При наличието на мозайка от възможни свързващи елементи, които могат да бъдат особено разнообразни в сектора на автомобилния транспорт, трябва непременно да се проведе специфичен за конкретния случай анализ и да се вземе предвид взаимодействието между тези елементи. При подобни „мобилни обстоятелства“ генералният адвокат Saugmandsgaard Øe и Съдът посочват „набор от признаци“ (
57
) или „основан на определени признаци метод“, който „позволява не само да бъдат отразени по-добре действителните правоотношения, […] но и да бъде предотвратена възможността [съответното понятие] да се използва като средство за постигане на определени цели и за осъществяване на стратегии за заобикаляне“ (
58
).
98.
Без съмнение, възможно е да има очевидни случаи във всеки от двата края на спектъра.
99.
От една страна, съгласен съм с онези, които поддържат, че обикновеният транзит до държава членка или обикновеният трансграничен превоз не представляват „командироване“ по смисъла на ДКР. В такава хипотеза няма как да се установи каквато и да било материално значима връзка между шофьора и държавата членка, през която той преминава. Подобно е положението при така наречените „двустранни транспортни операции“, при които по принцип шофьорът преминава граница, за да достави товара в чужбина, и се връща обратно.
100.
От друга страна, човек може да си представи сценарий, при който работодател предоставя на разположение на страната, за която са предназначени услугите и която се намира в друга държава членка, наетия от него шофьор, който съответно ще извършва временно национални или международни превози за тази страна. За тази цел той ще бъде прехвърлен до мястото на стопанска дейност на страната, за която са предназначени услугите, там ще получи инструкции и ще натовари камиони, и ще извърши превозите от и до това място. Това според мен ще представлява командироване по смисъла на ДКР. За всички практически цели въпросният шофьор ще бъде прехвърлен в друга държава членка, зачислен към местния оперативен център, от който ще се извършват превозите, и за периода на командироването ще се връща на това място след приключването им.
101.
Между тези два сценария са възможни много други не толкова ясни хипотези, включващи редица променливи. Човек може да си представи международен превоз с множество местоназначения, включващ товарене и разтоварване на различни места, като инструкциите се получават от шофьора постепенно по време на цялата превозна дейност в различни места на Съюза.
102.
При такъв сценарий проверката, която трябва да се направи, следва задължително да е специфична за конкретния случай и много подробна. При един набор от обстоятелства конкретни признаци могат да бъдат меродавни, докато при друга фактическа обстановка, оценени спрямо друга група от признаци, може да не са.
103.
Все пак, посочено с висока степен на абстракция (
59
), това, което вероятно би могло да бъде особено важно, е мястото на предприятието или на лицето, на което се предоставят услугите на съответните работници. Особено, ако това е и мястото, където се организират превозите и шофьорите получават задачите си и се връщат след приключване на работата си.
104.
Тези аспекти, макар и неизчерпателни, трябва да се вземат предвид в тяхното взаимодействие. Така например мястото, където действително се получават инструкциите, ще има по-малко значение, когато това се случва по гъвкав начин чрез електронни съобщения и буквално „на пътя“. Ако обаче те биват получавани например на мястото, където превозната дейност започва и приключва, като това е и мястото на стопанска дейност на лицето, за чиято сметка те се извършват, такова място ще бъде от значение. По същия начин, и разглеждан изолирано, въпросът кой пряко предава на съответния шофьор инструкциите или откъде идват те не би следвало да е от значение, тъй като и двете места могат да бъдат разположени някъде другаде, а не на мястото, където шофьорът действително се намира, изпълнява съществена част от своята работа и си изкарва прехраната.
105.
С оглед на гореизложеното стигам до извода, че понятието „работник, който за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи“ по смисъла на член 2, параграф 1 от ДКР трябва да се разбира като означаващо работник, който има достатъчна връзка с тази територия. Дали такава достатъчна връзка съществува трябва да се прецени въз основа на всички относими признаци, разглеждани в тяхната съвкупност, като например местоположението на лицето, за което са предназначени въпросните услуги, мястото, където се организират превозите и шофьорите получават задачите си, както и мястото, на което те се връщат след приключване на работата си.
2. Значение на вътрешногруповите връзки
106.
Има ли значение връзката между съответните дружества за това дали е налице командироване на работници? ДКР отчита значението на такива връзки при посоченото в член 1, параграф 3, буква б) от ДКР командироване вътре в групата.
107.
Настоящият случай обаче не се отнася до различните начини на командироване в зависимост от това дали е налице хипотезата по буква а) или по буква б) от член 1, параграф 3 от ДКР. Поставеният от запитващата юрисдикция въпрос всъщност е много по-широк, като акцентът му е върху степента, в която вътрешногруповите връзки са от значение за самото понятие за командироване на работници съгласно член 2, параграф 1 от ДКР. Трябва ли съществуването на вътрешногрупова връзка да е от значение при разглеждането на предходния въпрос дали фактически е налице командироване?
108.
FNV и нидерландското правителство твърдят по същество, че съществуването на такива връзки следва да е част от критериите, които трябва да се вземат предвид при преценката дали е налице командироване.
109.
Не мога да се съглася с такова общо твърдение. Както бе обяснено в предходния раздел на това заключение, предвид настоящата законодателна рамка, в която липсват каквито и да е било насоки относно критериите, които да се използват, проверката трябва да е много специфична за конкретния случай. В хода на тази проверка фактът, че работникът е командирован в предприятие, свързано с командироващото предприятие, сам по себе си не е определящ. Естествено, един работник може да бъде командирован по абсолютно същия начин в предприятие, което по никакъв начин не е свързано с командироващото го предприятие.
110.
От друга страна, не може също така да се твърди, че такава свързаност абсолютно винаги би била лишена от всякакво значение. Разбира се, на практика поради вътрешногруповата свързаност включените предприятия могат по-лесно да се обединят около стратегия за заобикаляне на правилата за командироването, отколкото две несвързани предприятия. Но трябва ли това предположение да бъде доведено дотам, че всъщност да се създаде „подозрение за заобикаляне“, основаващо се единствено на факта, че определени услуги се предоставят в рамките на или между дружества, свързани помежду си по един или друг начин? Това със сигурност не може да бъде така.
111.
При все това, извън общото твърдение, че и трите дружества ответници имат един и същ собственик на капитала, предоставената в преписката информация не дава допълнителни насоки защо свързаността между съответните дружества трябва е от значение, когато се преценява дали е налице командироване на работници.
112.
Поради това бих предложил този въпрос да остане наистина отворен: свързаността между предприятията, участващи в дадено командироване, съобразена наред с всички други относими признаци, е възможно евентуално да бъде от значение за цялостната преценка дали е налице командироване. Сама по себе си обаче тя не е определяща.
3. Каботаж и правилото de minimis
113.
С оглед на изразените по-рано съмнения относно приложимостта на ДКР към автомобилния превоз запитващата юрисдикция иска да разбере чрез следващия подвъпрос дали каботажът представлява случай, при който може да се приеме, че работникът е командирован. Ако това е така, тя иска да разбере и дали за такова командироване се прилага някое правило de minimis.
114.
Първо, понятието „каботажен превоз“ най-общо се отнася до хипотезата, при която превозът се извършва между две места в една и съща държава членка от предприятие, установено в друга държава членка. Член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 определя каботажния превоз като „вътрешен превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка […]“ (
60
).
115.
„[У]словията, при които превозвачи, установени извън държава членка, могат да извършват транспортни услуги в държава членка“ (
61
), са допълнително уточнени в член 8 от Регламент № 1072/2009 (
62
). По принцип тези правила позволяват да се извършват до три каботажни превоза в приемащата държава членка в рамките на седем дни след международния превоз до тази държава.
116.
Припомням, че съображение 17 от Регламент № 1072/2009 гласи, че разпоредбите на ДКР се прилагат за предприятията за превози, извършващи каботажни превози.
117.
Второ, що се отнася до правилата de minimus, съображение 14 от ДКР гласи, че „[…] „твърдото ядро“ от ясно определени защитни правила трябва да се спазва от доставчика на услугите, независимо от продължителността на командировката на работника“.
118.
Съгласно член 3, параграф 3 от ДКР обаче държавите членки след консултации с представители на работодателите и на работниците и служителите могат да решат да не прилагат предвидените в приемащата държава минимални ставки на заплащане, ако общата продължителност на командироването не надвишава един месец. По настоящото дело няма информация относно използването на тази възможност в Нидерландия, поради което приемам, че това изключение не е приведено в действие от тази държава членка.
119.
Освен това изключение ДКР не обвързва командироването с което и да е правило de minimis, като например минимална продължителност или период от време, през който се извършва превозът, както отбелязват Комисията и германското правителство.
120.
Трето, като свържа двете предишни съображения, стигам до извода, че за да е налице командироване в специфичния контекст на каботажния превоз, не се изисква минимален период.
121.
С оглед на тези съображения следващото ми междинно заключение е, че приложението на ДКР към каботажния превоз не зависи от каквито и да е било правила относно минималната продължителност на подобен превоз в приемащата държава членка.
Г.
Въпрос 3: колективни трудови договори, обявени за общоприложими
122.
С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да изясни понятието „[к]олективни трудови договори […], обявени за общоприложими“, съдържащо се в член 3, параграф 1 и член 3, параграф 8, първа алинея от ДКР (1). Тя също така иска да разбере дали член 56 ДФЕС е пречка предприятието, което командирова работник на територията на друга държава членка, да бъде задължено по договорен път да спазва разпоредбите на колективен трудов договор, който не е обявен за общоприложим (2).
1. Понятието „колективни трудови договори, обявени за общоприложими“
123.
Понятието „колективни трудови договори […], обявени за общоприложими“, съдържащо се в ДКР, самостоятелно понятие на правото на Съюза ли е? Или е въпрос на националното право при спазване на условията, посочени в член 3, параграф 1 и член 3, параграф 8, първа алинея от ДКР?
124.
От член 3, параграф 1 от ДКР следва, че трудовите стандарти, които трябва да бъдат осигурени на командированите работници, се определят не само в съответното законодателство на държавите членки, но и в „колективни трудови договори […], които са обявени за общоприложими […] дотолкова, доколкото те засягат дейностите, посочени в приложението“. Това приложение най-общо се отнася до строителния сектор. Освен това по силата на член 3, параграф 10 от ДКР държава членка може да прилага трудовите стандарти, определени в такива колективни трудови договори, по отношение на дейности, различни от строителните.
125.
От формулировката на преюдициалния въпрос, както и от фактите по настоящото производство, разбирам, че запитващата юрисдикция се интересува повече от частта на определението, която се отнася до обявяването на договорите за общоприложими, отколкото от елементите на член 3, параграф 8 от ДКР, които се отнасят до спазването на договорите „от всички предприятия в географския район и в рамките на съответната професия или отрасъл“. Поради това ще се съсредоточа върху въпроса за „обявяването на общоприложимостта“. Това е и подходът, възприет от всички страни, обсъждали този въпрос в настоящото производство.
126.
Страните изразяват различни гледни точки относно това дали понятието „колективни трудови договори, обявени за общоприложими“ представлява самостоятелно понятие на правото на Съюза, или то трябва да бъде определено чрез препращане към националното право, или чрез съчетание от двете. Различни са и становищата им относно последиците на решение Rüffert (
63
). По това дело, като е съобразил факта, че разглежданият колективен трудов договор не е бил обявен за общоприложим въз основа на националното право, Съдът отбелязва, че „[о]т друга страна, […] преписка[та] не съдържа никакво указание, което да позволява да се заключи, че договорът може въпреки това да бъде квалифициран като общоприложим по смисъла на [… ДКР]“.
127.
От една страна, според Нидерландия и FNV при липса на препратка към националното право понятието „трудов договор, който е обявен за общоприложим“ по принцип е самостоятелно понятие на правото на Съюза. Нидерландското правителство добавя, че колективен трудов договор, който е обявен за общоприложим съгласно националното право, може все така да не отговаря на условията на член 3, параграф 8 от ДКР. Обратно, колективен трудов договор, който не е обявен за такъв, няма как да попадне в обхвата на член 3, параграф 8 от ДКР.
128.
От друга страна, според германското и полското правителство общоприложимостта не може да бъде определена без препращане към националното право. За да попада в приложното поле на член 3, параграф 8 от ДКР, договорът трябва да бъде обявен за общоприложим съгласно националното право и да е в съответствие с член 3, параграф 8 от ДКР. Следователно общоприложимостта изисква вътрешен правен акт.
129.
Макар да съм съгласен с нидерландското правителство и с FNV, че липсва изрично препращане към националното право, считам, че езикът на член 3, параграф 1 от ДКР логически препраща към него, доколкото изисква общоприложимостта да е „обявена“. Такова обявяване, както правилно посочват германското и полското правителство, изисква да се приеме нарочен акт на национално равнище, като се следват националните правила за това как се договарят и сключват такива колективни трудови договори и от кого. Поради това не виждам как такова обявяване може да е предмет на правото на Съюза, тъй като всички тези правила очевидно са въпрос на националното трудово право.
130.
Ако възнамеряваше да установи понятието „колективни трудови договори […], обявени за общоприложими“ като самостоятелно и независимо понятие на правото на Съюза, законодателят на Съюза вероятно би използвал различна формулировка, може би без да споменава „обявяването“ на общоприложимостта и би предвидил поне някои материални или процесуални критерии за това как да се преценява тази общоприложимост. Такова самостоятелно понятие за общоприложимост би следвало да бъде установено въз основа на присъщите характеристики на съответните трудови договори. Обратно, като уточнява, че става въпрос за колективни трудови договори, които са обявени за общоприложими, законодателят на Съюза според мен препраща към система, в която може да бъде направено такова обявяване. Тъй като в правото на Съюза няма критерии, на които може да се разчита в този контекст, тази система неизбежно трябва да бъде националната в рамките на организираното провеждане на социален диалог с участието на съответните заинтересовани страни.
131.
По същия начин член 3, параграф 8, втора алинея от ДКР говори за „система за обявяване, че дадени колективни договори […] са общоприложими“ (
64
). Съгласно тази разпоредба единствено при липса на такава система ДКР въвежда допълнителен критерий, на който държавите членки могат да разчитат, като им позволява да се основават на „колективни[те] трудови договори […], които се прилагат общо по отношение на всички подобни предприятия в географския район и в съответната професия или промишлен отрасъл, и/или“„колективни[те] договори, които са били сключени от най-представителните организации на социалните партньори на национално равнище и които се прилагат на цялата територия на държавата“.
132.
Този субсидиарен вариант обаче не променя основното правило, което се основава на национална система за обявяване.
133.
Всъщност, както посочва Комисията, нидерландското право предвижда подобна система. От преписката по делото следва, че обсъжданият колективен трудов договор, а именно КТД ПТ, трябва да се счита, съгласно националното право и при условие че запитващата юрисдикция не установи друго, за обявен за общоприложим поради съществуващите между него и КТД ПТЧС връзки.
134.
Накратко, понятието „колективни трудови договори, обявени за общоприложими“ в член 3, параграф 1 от ДКР, трябва да се разбира като препращащо към националното право. Иначе казано, дали даден колективен трудов договор е обявен за общоприложим, трябва да се прецени от гледна точка на приложимото национално право по този въпрос.
2. Наличие на ограничение на член 56 ДФЕС
135.
С въпрос 3(б) запитващата юрисдикция пита дали член 56 ДФЕС е пречка предприятие, което е установено в една държава членка и командирова работник на територията на друга държава членка, да бъде задължено по договорен път да спазва разпоредбите на колективен трудов договор, който не може да бъде квалифициран като обявен за общоприложим по смисъла на ДКР.
136.
Запитващата юрисдикция задава този въпрос само ако отговорът на въпрос 3(а) води до извода, че въпросният колективен трудов договор не може да бъде квалифициран като обявен за общоприложим по смисъла на ДКР. В такъв случай задължението за прилагане на основните условия на труд съгласно КТД ПТ няма да произтича от ДКР, но все пак е възможно да произтича от член 44 от КТД ПТ. Това ограничение ли е по смисъла на член 56 ДФЕС, както твърди Van den Bosch Transporten BV в главното производство?
137.
Този въпрос изисква няколко пояснения.
138.
Първо, дали КТД ПТ трябва да се счита за обявен за общоприложим, е въпрос на национално право. Следователно в крайна сметка това е решение, което запитващата юрисдикция трябва да вземе. В преюдициалното запитване тя посочва, че съгласно националното право въпросният колективен трудов договор — КТД ПТ, трябва да бъде квалифициран като обявен за общоприложим.
139.
Ако съгласно националното право това наистина е така, то въпрос 3(б) е хипотетичен.
140.
Запитващата юрисдикция обаче все пак може да стигне до обратното заключение и да реши, че КТД ПТ не може да бъде квалифициран като обявен за общоприложим. Това би наложило да се отговори на въпрос 3(б).
141.
Второ, както се посочва в преюдициалното запитване, източникът на несъвместимост би бил прилагането на основните условия на труд, установени в КТД ПТ, към чуждестранно предприятие, което командирова работници, въпреки факта че КТД ПТ не може да бъде квалифициран като общоприложим. Запитващата юрисдикция задава този въпрос, въпреки че член 44 от КТД ПТ изглежда предвижда приложимост на тези задължения само „когато това произтича от [ДКР]“ (
65
). Смятам, че за целите на въпрос 3(б) тази част на член 44 от КТД ПТ в действителност трябва да се чете като „дори когато това не произтича от ДКР“.
142.
Така погледнато, с въпрос 3(б) се пита дали член 56 ДФЕС е пречка предприятие, което е установено в една държава членка и командирова работник на територията на друга държава членка, да бъде задължено по договорен път да спазва разпоредбите на колективен трудов договор, който не може да бъде квалифициран като обявен за общоприложим по смисъла на ДКР.
143.
Ако приемем, че правилно съм разбрал този преюдициален въпрос, и оставим настрана проблематичния въпрос съгласно коя разпоредба на националното право колективен трудов договор, който не е обявен за общоприложим, въпреки това може да бъде обявен за обвързващ доставчиците на услуги от други държави членки, отговорът на този преюдициален въпрос наистина следва от анализа на ограниченията на свободното предоставяне на услуги съгласно член 56 ДФЕС.
144.
Съгласен съм с нидерландското правителство, че в такъв случай описаната във въпрос 3(б) хипотеза наистина би представлявала ограничение на свободата на предоставяне на услуги. Тя би била обременителна за съответните предприятия, тъй като предполага спазването на задължения, които съответстват на определените в ДКР, но са извън приложното поле на този акт. Ключовият въпрос тогава е дали такова ограничение може да бъде обосновано с императивни съображения, свързани с обществения интерес, и дали отговаря на критерия за пропорционалност.
145.
Отбелязвам, че преюдициалното запитване не съдържа допълнителна информация за възможната обосновка, нито данни от значение за критерия за пропорционалност.
146.
Що се отнася до обосноваването с императивни съображения, свързани с обществения интерес, съгласен съм с германското и с нидерландското правителство, че закрилата на работниците (
66
) и предотвратяването на нелоялната конкуренция (
67
), могат да се определят като такива. Тези съображения на практика се припокриват с целите на ДКР, обсъдени по-горе (
68
). Следователно запитващата юрисдикция е тази, която трябва да провери дали, обективно погледнато, съставителите на КТД ПТ са се стремили, при формулирането на член 44 от него, към насърчаване на правата на командированите работници или предотвратяване на нелоялната конкуренция.
147.
Както Съдът многократно припомня, за да бъде обоснована, дадена мярка трябва да бъде годна да гарантира постигането на преследваната с нея цел и да не надхвърля необходимото в тази връзка (
69
). В крайна сметка тази преценка се прави от запитващата юрисдикция, като се има предвид обаче, че в рамките на ДКР европейският законодател вече е постигнал определен баланс между конкуриращи се и до известна степен противоположни цели на ДКР.
V. Заключение
148.
Предлагам на Съда да отговори на Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия), както следва:
„1)
Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги трябва да се тълкува в смисъл, че е приложима и спрямо работник, който работи като шофьор в сектора на автомобилния транспорт и е командирован по смисъла на тази директива на територията на държава членка, различна от държавата членка, в която той обичайно работи.
2)(a)
Понятието „работник, който за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи“ по смисъла на член 2, параграф 1 от Директива 96/71 трябва да се разбира като означаващо работник, който има достатъчна връзка с тази територия. Дали такава достатъчна връзка съществува трябва да се прецени въз основа на всички относими признаци, разглеждани в тяхната съвкупност, като например местоположението на лицето, на което се доставят въпросните услуги, и мястото, където се организират превозите и шофьорите получават задачите си и се връщат след приключване на работата си.
2)(б)
Свързаността между предприятията, участващи в дадено командироване, съобразена наред с всички други относими признаци, е възможно евентуално да бъде от значение за цялостната преценка дали е налице командироване. Сама по себе си обаче тя не е определяща.
2)(в)
Каботажният превоз попада в приложното поле на Директива 96/71. Приложението на Директива 96/71 към каботажния превоз не зависи от каквито и да е било правила относно минималната продължителност на каботажния превоз в приемащата държава членка.
3)
Член 3, параграф 1 от Директива 96/71 трябва да се тълкува в смисъл, че въпросът дали даден колективен трудов договор е обявен за общоприложим, трябва да се прецени от гледна точка на приложимото национално право“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 г. (ОВ L 18, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29).
(
3
)	Конвенцията за приложимото право към договорните задължения от 1980 г. (ОВ L 266, 1980 г., консолидиран текст (OВ C 334, 2005 г., стр. 1, Решение на Съвета от 8 ноември 2007 г. за присъединяване на Република България и на Румъния към Конвенцията за приложимото право към договорните задължения, открита за подписване в Рим на 19 юни 1980 година (2007/856/ЕО), OВ L 347, 2007 г., стр. 1); наричана по-нататък „Римската конвенция“).
(
4
)	Регламент (ЕО) № 593/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 2008 година относно приложимото право към договорните задължения (Рим I) (OВ L 177, 2008 г., стр. 6; наричан по-нататък „Регламент „Рим I“).
(
5
)	Курсивът е мой.
(
6
)	Вж. например решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 132).
(
7
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 28 юни 2018 година за изменение на Директива 96/71 (OВ L 173, 2018 г., стр. 16).
(
8
)	Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
(
9
)	Позовавайки се на решение от 20 декември 2017 г., Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, т. 44).
(
10
)	Вж. например Van Hoek, A., M. Houwerzijl. Report for the Dutch Social Partners in Transport, Radboud University, Nijmegen, 2008, p. 88.
(
11
)	Вж. например Barnard, C. EU Employment Law, Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 234; Van Overbeeke, F. Do we need a new conflict-of-laws rule for labour in the European road transport sector? Yes we do. — In: From social competition to social dumping, Intersentia, Cambridge, 2016, p. 107, 108 (бележка под линия 2); Lhernould, J-P. Directive (EU) 2018/957 of 28 June 2018 amending Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services — What will change in 2020? — In: ERA Forum, Vol. 20(2), 2019, p. 255.
(
12
)	Заключение на генералния адвокат Szpunar (C‑16/18, EU:C:2019:638, т. 34, 35 и 37).
(
13
)	Решение от 19 декември 2019 г., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, т. 24).
(
14
)	Вж. по-специално решения от 10 декември 2002 г., British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), и от 12 юли 2005 г., Alliance for Natural Health и др. (C‑154/04 и C‑155/04, EU:C:2005:449).
(
15
)	Вж. например решения от 20 май 2003 г., Österreichischer Rundfunk и др. (C‑465/00, C‑138/01 и C‑139/01, EU:C:2003:294, т. 41—43), и от 6 ноември 2003 г., Lindqvist (C‑101/01, EU:C:2003:596, т. 40—42).
(
16
)	Вж. решение от 13 юни 2019 г., Moro (C‑646/17, EU:C:2019:489, т. 32 и 33), и представеното по това дело от мен заключение, в което подробно изследвам въпроса (EU:C:2019:95, особено т. 37—54).
(
17
)	Решения от 10 декември 2002 г., British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, т. 96—97), и от 12 юли 2005 г., Alliance for Natural Health и др. (C‑154/04 и C‑155/04, EU:C:2005:449, т. 41).
(
18
)	С изричното изключване на моряшкия състав на предприятията от търговския флот съгласно член 1, параграф 2 от ДКР. В тази връзка не мога да не се присъединя към съображенията, изложени по този въпрос от Procureur-Generaal Drijber (главен прокурор) в главното производство пред запитващата юрисдикция (становище от 7 септември 2018 г., NL:PHR:2018:943, т. 5.3).
(
19
)	По аргумент за противното сравнете обяснението на Комисията относно правното основание в сегашното предложение за специфични правила за командироването в сектора на автомобилния транспорт: „Директиви 96/71/ЕО и 2014/67/ЕС се основават на разпоредбата, съдържаща се сега в член 53, параграф 1 от ДФЕС. Като основание следва да се използва обаче член 91, параграф 1 от ДФЕС, тъй като предложените тук правила се отнасят изключително за ситуации, които са специфични за предоставянето на транспортни услуги“. Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за изпълнение и за определяне на специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт във връзка с Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС, COM(2017) 278 окончателен, стр. 3, в края.
(
20
)	Вж. също van Hoek, A., Houwerzijl, M. Report for the Dutch Social Partners in Transport, Radboud University, Nijmegen, 2008, p. 88., които отбелязват, че изричното изключване на моряшкия състав на предприятията от търговския флот „показва, че по принцип други служители в международния транспорт попадат в приложното поле на Директивата, ако са изпълнени останалите условия“.
(
21
)	COM(91) 230 окончателен SYN 346 от 1 август 1991 г., Предложение за директива на Съвета относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги, точка 23. Проектът на член 1 предвижда, че директивата „се прилага за предприятия, независимо от това в коя държава е тяхното седалище […]“. Проектът на член 2 изброява трите хипотези на командироване. (Курсивът е мой).
(
22
)	Документ № 10048/96 на Съвета, Декларации за вписване в протокола на Съвета, SOC 264 CODEC 550, Декларация № 3: „Разпоредбите на член 1, параграф 3, буква а) обхващат случаи на командироване, които отговарят на следните условия: — транснационално предоставяне на услуги от предприятие за негова сметка и под негово ръководство по договор, сключен между предприятието и страната, за която са предназначени услугите; — командироване като част от такова предоставяне на услуги. Следователно, ако горните условия не са изпълнени, следните хипотези не попадат в приложното поле на член 1, параграф 3, буква а): — работник, който обичайно полага своя труд на територията на две или повече държави членки и който е част от мобилните работници на предприятие, извършващо за своя сметка международен пътнически превоз или превоз на товари с железопътен, автомобилен, въздушен или морски транспорт; […]“ (курсивът е мой).
(
23
)	Документ на работната група „Социални въпроси“ на Съвета от 29 октомври 1992 г., 9790/92 от 10 ноември 1992 г., стр. 5; документ на работната група „Социални въпроси“ на Съвета от 13 юли 1993 г., 9570/93 от 3 ноември 1993 г., стр. 5; документ на работната група „Социални въпроси“ на Съвета от 24 септември 1992 г., 8255/92 от 9 октомври 1992 г., стр. 5.
(
24
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари (ОВ L 300, 2009 г., стр. 72).
(
25
)	По същество определен като „вътрешен превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка“ в член 2, параграф 6 от този регламент.
(
26
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до международния пазар на автобусни превози и за изменение на Регламент (ЕО) № 561/2006 (ОВ L 300, 2009 г., стр. 88).
(
27
)	Директива 2014/67/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за осигуряване на изпълнението на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) (ОВ L 159, 2004 г., стр. 11). (Курсивът е мой).
(
28
)	Преразглеждане на Директивата за командироването на работници — често задавани въпроси, 8 март 2016 г., актуализация: 24 октомври 2017 г. (MEMO/16/467).
(
29
)	Gibson, G., A. Tsamis, E. Lohr, E. Guidorzi, S. Levin. Support study for an impact assessment for the revision of the social legislation in road transport Final report Study contract No. MOVE/D3/2016‑605, May 2017, p. 7.
(
30
)	Цитирана по-горе, бележка под линия 7.
(
31
)	За целите на това производство и на настоящото заключение не мисля, че е необходимо да се включа в разискването (станало традиционно за правото на Съюза) дали правило, включено в новата редакция на законодателен акт, е: i) кодификация на това, което винаги е присъствало, макар и „имплицитно“, или ii) същинско изменение, изрично въвеждащо ново правило, което се отклонява от предишната редакция на същия акт.
(
32
)	COM(2017) 278 окончателен, Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за изпълнение и за определяне на специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт във връзка с Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС, стр. 2.
(
33
)	Пак там, стр. 2.
(
34
)	Отбелязвам, че подобни трудности са отчетени още в Предложението на Комисията от 8 март 2016 година за изменение на Директива 96/71/ЕО, COM(2016) 128.
(
35
)	Вж. също решения от 18 декември 2007 г., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, т. 60 и т. 68), и от 12 февруари 2015 г., Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86, т. 31). Вж. също стр. 16, точка 27 от предложение COM(1991) 230.
(
36
)	Решение от 12 февруари 2015 г., Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86, т. 31). Вж. също решение от 19 юни 2008 г., Комисия/Люксембург (C‑319/06, EU:C:2008:350, т. 24 и цитираната съдебна практика).
(
37
)	Заключение по дело Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:638, т. 23).
(
38
)	Заключение на генералния адвокат Szpunar по дело Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:638, т. 23 и 24). Вж. също решения от 18 декември 2007 г., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, т. 74—76), и от 12 февруари 2015 г., Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86, т. 30).
(
39
)	Разбира се, освен ако неизреченото предположение зад това предложение е, че ако не се приемат някои ограничения на свободата на предоставяне на услуги, тя изобщо няма да съществува. Така, съвсем по оруелски, ограничението всъщност е свобода.
(
40
)	По-горе, точка 35.
(
41
)	Подобни съображения са изразени и от някои представители на правната доктрина. Вж. например, Lhernould, J-P. Directive (EU) 2018/957 of 28 June 2018 amending Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services — What will change in 2020?, ERA Forum, vol. 20(2), 2019, p. 255; Van Overbeeke, F. Do we need a new conflict-of-laws rule for labour in the European road transport sector? Yes we do, From Social Competition to Social Dumping, Intersentia, Cambridge, 2016, p. 114, 119, 120; Even, Z., A. Zwanenburg. A Dutch insight into the applicability of the Posted Workers Directive on international road transport. But still: a long and winding road ahead? (NL). — In: European Employment Law Cases, vol. 2(3), 2017, p. 157; Laagland, F. Navigeren door het labyrint van grensoverschrijdende detachering — de fundamentele verkeersvrijheden, de Detacheringsrichtlijn en het internationaal privaatrecht. — Arbeidsrechtelijke Annotaties, vol. 10(2), 2016, p. 19.
(
42
)	Вж. стр. 5 от обяснителния меморандум към предложението, посочено по-горе в бележка под линия 32, както и проекта на съображение 9.
(
43
)	Заключение на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по съединени дела CRPNPAC и Vueling Airlines (C‑370/17 и C‑37/18, EU:C:2019:592, т. 131) относно кабинните екипажи в контекста на командироването съгласно Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социално осигуряване на заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, изменен с Регламент (ЕС) № 1992/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 г. (ОВ L 392, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 288).
(
44
)	Пак там.
(
45
)	Вж. заключенията ми по дело Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, т. 90), и по дело Confédération paysanne и др. (C‑528/16, EU:C:2018:20, т. 139).
(
46
)	Решение от 19 декември 2019 г., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, т. 31).
(
47
)	Решение от 19 декември 2019 г., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, т. 33). Понятието за достатъчна връзка е посочено и в проекта за съображения 11 и 12 от цитираното по-горе Предложение от 2017 г., бележка под линия 32.
(
48
)	Курсивът е мой.
(
49
)	Съображения 7—11 от ДКР многократно препращат към Римската конвенция, която е юридическият предшественик на Регламент „Рим I“.
(
50
)	Съображение 34 от Регламент „Рим I“: „[н]ормата относно индивидуалните трудови договори следва да не засяга прилагането на особените повелителни норми на държавата, в която е командирован работникът, в съответствие с [ДКР]“.
(
51
)	Вж. съображение 10 от ДКР: „като имат предвид, че член 7 от посочената конвенция определя, че при някои условия едновременно със законодателството, което е обявено за приложимо, е възможно да се приложат задължителни разпоредби на законодателството на друга страна, в частност законодателството на държавата членка, на чиято територията временно е командирован работникът“ Вж. за целта член 8 от Регламент „Рим I“. Член 8, параграф 2 in fine гласи: „[д]ържавата, където обичайно се полага трудът, не се смята за променена, ако работникът временно е нает в друга държава“.
(
52
)	По аналогия и относно уместността на понятието „основна база“ по смисъла на Регламент (ЕИО) 3922/91 на Съвета от 16 декември 1991 година относно хармонизирането на техническите изисквания и административните процедури в областта на гражданското въздухоплаване (OВ L 373, 1999 г., стр. 4; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 93) за целите на определяне на понятието „място, където [работникът или служителят] обичайно осъществява дейността си“ съгласно Регламент (ЕО) № 44/2001 на Съвета от 22 декември 2000 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела (ОВ L 12, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г. глава 19, том 3, стр. 74), вж. решение от 14 септември 2017 г., Nogueira и др. (C‑168/16 и C‑169/16, EU:C:2017:688, т. 65—69).
(
53
)	Решение от 15 март 2011 г., Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151). Вж. също и решение от 5 декември 2011 г., Voogsgeerd (C‑384/10, EU:C:2011:842).
(
54
)	Решение от 15 март 2011 г., Koelzsch (C-29/10, EU:C:2011:151, т. 48 и 49). Вж. също и решение от 12 септември 2013 г., Schlecker (C-64/12, EU:C:2013:551, т. 30—34 и цитираната съдебна практика).
(
55
)	Решение от 14 септември 2017 г., Nogueira и др. (C‑168/16 и C‑169/16, EU:C:2017:688, т. 58—59). Вж. също решение от 27 февруари 2002 г., Weber (C‑37/00, EU:C:2002:122, т. 49 и цитираната съдебна практика)
(
56
)	По-горе, точки 72 и 73.
(
57
)	Заключение на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по съединени дела Nogueira и др. (C‑168/16 и C‑169/16, EU:C:2017:312, т. 85—95). Решение от 14 септември 2017 г., Nogueira и др. (C‑168/16 и C‑169/16, EU:C:2017:688, т. 61 и 62).
(
58
)	Решение от 14 септември 2017 г., Nogueira и др. (C‑168/16 и C‑169/16, EU:C:2017:688, т. 61 и 62).
(
59
)	По-горе, точки 28 и 29.
(
60
)	По подобен начин в член 1, параграф 4 от Регламент № 1072/2009 се посочва, че същият „се прилага за вътрешния автомобилен превоз на товари, извършван временно от превозвач, установен извън държавата членка, както е предвидено в глава III“. Вж. също определението за каботажен превоз в Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до международния пазар на автобусни превози и за изменението на Регламент (ЕО) № 561/2006 (ОВ L 300, 2009 г., стр. 88).
(
61
)	Съображение 2 от Регламент № 1072/2009.
(
62
)	Относно възможния брой на местата за натоварване и на местата за разтоварване съгласно този регламент вж. решение от 12 април 2018 г., Комисия/Дания (C‑541/16, EU:C:2018:251).
(
63
)	Решение от 3 април 2008 г. (C‑346/06, EU:C:2008:189, т. 26).
(
64
)	Курсивът е мой.
(
65
)	Курсивът е мой.
(
66
)	Вж. в този смисъл решение от 24 януари 2002 г., Portugaia Construções (C‑164/99, EU:C:2002:40, т. 28—29).
(
67
)	Решение от 12 октомври 2004 г., Wolff & Müller (C‑60/03, EU:C:2004:610, т. 41 и 42).
(
68
)	Вж. по-горе точки 72 и 73 от настоящото заключение.
(
69
)	Решение от 12 октомври 2004 г., Wolff & Müller (C‑60/03, EU:C:2004:610, т. 43).