62001CJ0292_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C-292/01 en C-293/01,
betreffende verzoeken aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de Consiglio di Stato (Italië), in de aldaar aanhangige gedingen tussen
Albacom SpA (C-292/01),
Infostrada SpA (C-293/01)
en
Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica,
Ministero delle Comunicazioni,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten (PB L 117, blz. 15),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt:
M. Wathelet, kamerpresident,
C. W. A. Timmermans,
A. La Pergola,
P. Jann en
S. von Bahr (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
griffier: R. Grass,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
─
Albacom SpA, vertegenwoordigd door R. Caiazzo en G. Pesce, avvocati,
─
Infostrada SpA, vertegenwoordigd door F. G. Scoca, M. Clarich, G. Pizzonia en F. Macaluso, avvocati,
─
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
─
de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. van Lier en E. Traversa als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Albacom SpA, vertegenwoordigd door R. Caiazzo en A. Santa Maria, avvocato; Infostrada SpA, vertegenwoordigd door F. G. Scoca en G. Pizzonia; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door M. Fiorilli, en de Commissie, vertegenwoordigd door E. Traversa, ter terechtzitting van 21 november 2002,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 december 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1.
Bij twee beschikkingen van 12 juni 2001, ingekomen bij de griffie van het Hof op 23 juli daaraanvolgend, heeft de Consiglio di Stato krachtens artikel 234 EG een in de twee zaken identieke prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten (PB L 117, blz. 15).
2.
Deze vraag is gerezen in twee beroepen die Albacom SpA (hierna:
"Albacom"
) en Infostrada SpA (hierna:
"Infostrada"
), houders van vergunningen voor de exploitatie van telecommunicatienetwerken voor openbaar gebruik, hebben ingesteld tegen een interministerieel besluit dat ondernemingen die houder zijn van dergelijke vergunningen, een bijdrage oplegt die wordt berekend op basis van een percentage van hun omzet.
Communautaire regelgeving
3.
De twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 97/13 luidt:
"Overwegende dat vergoedingen en heffingen die als onderdeel van machtigingsprocedures aan ondernemingen worden opgelegd, op objectieve, niet-discriminerende en transparante criteria dienen te berusten."
4.
Artikel 6 van richtlijn 97/13, betreffende
"Vergoedingen en heffingen voor algemene machtigingsprocedures"
, bepaalt:
"Ongeacht de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten overeenkomstig de bijlage, dragen de lidstaten er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend is bedoeld om de administratiekosten te dekken die voortvloeien uit de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen. Deze vergoedingen dienen op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden te worden bekendgemaakt zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is."
5.
Artikel 11 van bedoelde richtlijn, getiteld
"Vergoedingen en heffingen voor individuele vergunningen"
, luidt als volgt:
"1.
De lidstaten dragen er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend strekt tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de afgifte van, het beheer van, de controle van en het toezicht op de naleving van de toepasselijke individuele vergunningen. De vergoedingen voor een individuele vergunning dienen in verhouding te staan tot het ermee gepaard gaande werk en op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden te worden bekendgemaakt, zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is.
2.
Indien gebruik moet worden gemaakt van schaarse hulpbronnen, kunnen de lidstaten, in weerwil van lid 1, hun nationale regelgevende instanties toestaan heffingen te innen om een optimaal gebruik van deze hulpbronnen te waarborgen. Die heffingen dienen niet-discriminerend te zijn en met name rekening te houden met de noodzaak de ontwikkeling van innovatieve diensten en concurrentie te bevorderen.
"
Nationale regelgeving
6.
Decreet van de president van de Republiek nr. 318 van 19 september 1997 (gewone bijlage bij GURI nr. 221 van 22 september 1997, blz. 5; hierna:
"decreet nr. 318"
) en het besluit van 5 februari 1998 (GURI nr. 63 van 17 maart 1998, blz. 27), vastgesteld ter uitvoering van artikel 6 van decreet nr. 318, hebben betrekking op de financiële bijdragen die van telecommunicatieondernemingen voor machtigingsprocedures worden verlangd.
7.
Artikel 6, lid 5, van decreet nr. 318 bepaalt dat
"de van de ondernemingen gevraagde bijdrage voor de procedure van de algemene machtiging [...] uitsluitend de administratiekosten [dekt] die verband houden met het onderzoek [van het dossier], de controle op het beheer van de dienst en het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de machtiging zelf"
.
8.
Artikel 6, lid 20, van dit decreet bevat een soortgelijke bepaling in verband met de bijdrage voor individuele vergunningen. Artikel 6, lid 21, voorziet bovendien in een bijdrage ingeval schaarse hulpbronnen worden gebruikt.
9.
Het reeds aangehaalde besluit van 5 februari 1998 preciseert dat de houder van een individuele vergunning de volgende bijdragen moet betalen: a) bij de aanvraag de kosten voor het onderzoek en de afgifte van de vergunning; b) jaarlijks een bijdrage voor de controles en de verificaties; c) jaarlijks een bijdrage voor het gebruik van schaarse hulpbronnen, en d) jaarlijks een bijdrage voor de toekenning van nummers.
10.
De maatregelen die aanleiding hebben gegeven tot de beroepen in de hoofdgedingen zijn wet nr. 448 van 23 december 1998 houdende maatregelen van openbare financiën voor stabilisatie en ontwikkeling (financiewet 1999) (gewone bijlage bij GURI nr. 302 van 29 december 1998, blz. 5; hierna:
"wet nr. 448"
) en het interministerieel besluit van 21 maart 2000 van de minister van Schatkist, Begroting en Economische Planning, in overleg met de minister van Communicatie (GURI nr. 92 van 19 april 2000, blz. 12; hierna:
"besluit van 21 maart 2000"
).
11.
Artikel 20, lid 2, van wet nr. 448 luidt als volgt:
"Er wordt een bijdrage geheven op de werkzaamheden van oprichting en levering van openbare telecommunicatienetwerken, levering aan het publiek van diensten van spraaktelefonie en diensten van persoonlijke en mobiele communicatie; deze bijdrage is verschuldigd door de houders van vergunningen voor openbare telecommunicatiediensten of vergunningen voor de oprichting en de levering van openbare telecommunicatienetwerken, voor de diensten aan het publiek van spraaktelefonie of diensten van persoonlijke en mobiele communicatie.
Deze bijdrage wordt berekend op basis van een percentage van de omzet van alle gedurende het voorgaande jaar geleverde diensten en prestaties van telecommunicatie, zijnde 3% voor 1999, 2,7% voor 2000, 2,5% voor 2001, 2% voor 2002 en 1,5% voor 2003.
Voor ondernemingen met een omzet van minder dan 200 miljard ITL tijdens het referentiejaar voor de berekening van de bijdrage, worden de betrokken tarieven vastgesteld op 2% tot en met 2002 en op 1,5% in 2003. Deze ondernemingen zijn geen bijdrage verschuldigd in geval van exploitatieverlies.
De bijdrage wordt betaald binnen dertig dagen na de datum van goedkeuring van de boekhouding van het jaar waarop de omzet betrekking heeft. Op 15 december van elk jaar wordt een voorschot betaald op de bijdrage die verschuldigd is voor het volgende jaar, dat voor 1999 70%, voor 2000 85% en voor 2001 en de volgende jaren 95% bedraagt van de bijdrage die verschuldigd is voor het voorgaande jaar. Voor 1999 wordt het voorschot vastgesteld op basis van ramingen van de omzet voor dat jaar, zonder dat deze evenwel lager mag zijn dan de omzet van 1998.
[...]
"
12.
De wijze waarop de bij artikel 20, lid 2, van wet nr. 448 ingevoerde bijdrage moet worden betaald, is vastgesteld bij het besluit van 21 maart 2000.
De hoofdgedingen en de prejudiciële vraag
13.
Albacom en Infostrada hebben een voorschot moeten betalen op de in artikel 20, lid 2, van wet nr. 448 en het besluit van 21 maart 2000 bedoelde bijdrage (hierna:
"litigieuze bijdrage"
). De verwijzende rechter preciseert dat dit voorschot in het geval van Albacom 5 300 000 000 ITL bedraagt. De twee ondernemingen zijn van mening dat wet nr. 448, door de litigieuze bijdrage in te voeren, in de praktijk de vergunningheffing die voordien in Italië werd toegepast, toen de telecommunicatiediensten aan een monopoliestelsel onderworpen waren, opnieuw heeft ingevoerd, en een inbreuk vormt op de communautaire regelgeving.
14.
Elk van genoemde ondernemingen heeft derhalve buitengewoon beroep ingesteld bij de president van de Republiek, strekkende tot nietigverklaring van het besluit van 21 maart 2000. Het ministerie van de Schatkist, van Begroting en van Economische Planning heeft daarop de Consiglio di Stato om advies aangaande de geldigheid van genoemd besluit verzocht.
15.
Volgens genoemd ministerie vormt de litigieuze bijdrage geen voortzetting van de vergunningheffing noch een nieuwe belasting, maar een vorm van deelneming van de betrokken ondernemingen in de rechtstreekse en indirecte kosten van de staat voor het opzetten van een instrumentarium dat nodig is voor de liberalisering van de telecommunicatiesector.
16.
De Consiglio di Stato verduidelijkt dat de telecommunicatiediensten voordien onder een staatsmonopolie vielen en dat alle vergunninghouders toen wettelijk verplicht waren, aan de staat een jaarlijkse heffing te betalen waarvan het bedrag vooraf was bepaald.
17.
De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat de regeling grondig is gewijzigd door de communautaire regelgeving, inzonderheid richtlijn 96/19/EG van de Commissie van 13 maart 1996 tot wijziging van richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot de invoering van volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie (PB L 74, blz. 13), alsmede richtlijn 97/13.
18.
Een eerste omzettingsmaatregel, vastgesteld in 1996, vereist een administratieve machtiging voor het recht van elke onderneming om telecommunicatiediensten te verrichten en telecommunicatienetwerken op te richten, onverminderd vergunningen krachtens de wet.
19.
De Italiaanse Republiek heeft nadien andere maatregelen vastgesteld, waaronder decreet nr. 318 en het besluit van 5 februari 1998, waarbij inzonderheid wordt bepaald dat telecommunicatienetwerken moeten worden geëxploiteerd door houders van algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten.
20.
De Consiglio di Stato vermeldt tot slot wet nr. 448. Hij beklemtoont dat, ofschoon deze wet heeft bevestigd dat de voorheen van vergunninghouders verlangde jaarlijkse heffing niet van toepassing was op exploitanten van openbare telecommunicatiediensten, artikel 20, lid 2, van genoemde wet niettemin een nieuwe vorm van bijdrage heeft ingevoerd.
21.
Omdat hij betwijfelt of genoemd artikel 20, lid 2, en het besluit van 21 maart 2000 stroken met de communautaire regelgeving, heeft de verwijzende rechter besloten de behandeling van beide zaken te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
"Is het de lidstaten krachtens richtlijn 97/13/EG toegestaan, houders van vergunningen of machtigingen voor de uitoefening van telecommunicatieactiviteiten financiële bijdragen onder welke naam dan ook op te leggen, die verschillen van die welke ingevolge deze richtlijn zijn toegestaan en naast deze laatste worden geheven?"
22.
Bij beschikking van de president van het Hof van 12 september 2001 zijn de zaken C-292/01 en C-293/01 voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest gevoegd.
De prejudiciële vraag
23.
Om te beginnen zij vastgesteld dat het hoofdgeding betrekking heeft op twee ondernemingen die houder zijn van individuele vergunningen in de zin van richtlijn 97/13 en dat de bij het Hof ingediende opmerkingen zich toespitsen op de bepalingen van artikel 11 van deze richtlijn betreffende vergoedingen en heffingen voor houders van individuele vergunningen. Derhalve moet ervan uit worden gegaan dat de Consiglio di Stato in wezen wenst te vernemen of de bepalingen van genoemde richtlijn, inzonderheid artikel 11 ervan, de lidstaten verbieden om houders van individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatie, op de enkele grond dat zij deze vergunningen bezitten, financiële lasten als de litigieuze bijdrage op te leggen.
24.
Dienaangaande moet in de eerste plaats worden nagegaan of artikel 11 van richtlijn 97/13, of een andere bepaling van deze richtlijn, de lidstaten uitdrukkelijk toestaat genoemde houders een financiële last als de litigieuze bijdrage op te leggen.
25.
Artikel 11, lid 1, van richtlijn 97/13 bepaalt dat de vergoedingen die de lidstaten van houders van individuele vergunningen verlangen, uitsluitend mogen strekken tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het werk in verband met de afgifte van genoemde vergunningen. Artikel 11, lid 2, staat de nationale regelgevende instanties niettemin toe heffingen te innen indien gebruik wordt gemaakt van schaarse hulpbronnen.
26.
Behalve de in artikel 11 vermelde vergoedingen en heffingen en de in artikel 6 bedoelde vergoedingen ter dekking van de administratiekosten van de procedures voor algemene machtigingen, voorziet richtlijn 97/13 uitdrukkelijk slechts in één andere soort financiële lasten, te weten de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten, bedoeld in genoemd artikel 6 en in punt 3.2 van de bijlage bij deze richtlijn.
27.
Evenwel wordt niet betwist dat de litigieuze bijdrage er niet toe strekt, de administratiekosten voor een machtigingsprocedure te dekken, noch het gebruik van een schaarse hulpbron te waarborgen. Daartoe voeren decreet nr. 318 en het besluit van 5 februari 1998 immers andere bijdragen in. Voor het overige is evenmin betoogd, dat de litigieuze bijdrage strekt tot financiering van universele diensten.
28.
Vastgesteld moet worden dat een last als de litigieuze bijdrage niet valt onder een van de gevallen die uitdrukkelijk zijn vermeld in de artikelen 6 en 11 van richtlijn 97/13.
29.
In de tweede plaats moet worden nagegaan of een dergelijke last niettemin verboden is.
30.
Daartoe moeten het doel van richtlijn 97/13 en de juridische context waarin deze is vastgesteld in aanmerking worden genomen.
31.
De Italiaanse regering betoogt dat een last als de litigieuze bijdrage niet in strijd is met het doel van richtlijn 97/13 en dat zij, gelet op de bewoordingen van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn, zelfs toelaatbaar moet worden geacht. Aangezien deze bepaling de lidstaten toestaat bijkomende lasten op te leggen in geval van schaarse hulpbronnen, zoals een gering aantal beschikbare nummers of radiofrequenties, teneinde een optimaal gebruik van deze hulpbronnen te waarborgen, kunnen de lidstaten ook bijkomende lasten opleggen als bijdrage aan investeringen om tot een algemene liberalisering van de telecommunicatiesector te komen.
32.
Volgens de Italiaanse regering vormt de litigieuze bijdrage een deelneming in de investeringen waartoe de staat overgaat om de telecommunicatie te liberaliseren en het ontstaan van innovatieve diensten mogelijk te maken. Bovendien is zij slechts gedurende een beperkte periode van toepassing en neemt zij de in de twaalfde overweging van de considerans van de richtlijn vermelde criteria van objectiviteit, non-discriminatie en transparantie in acht.
33.
Dienaangaande zij evenwel opgemerkt dat artikel 11, lid 1, van richtlijn 97/13 uitdrukkelijk bepaalt dat de lidstaten er zorg voor dragen dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend strekt tot dekking van de administratiekosten in verband met het werk dat met het vergunningstelsel gepaard gaat. Op de in dit eerste lid opgenomen algemene bepaling voert artikel 11, lid 2, een voorbehoud in, dat beperkt is tot het geval van gebruik van schaarse hulpbronnen.
34.
De bewoordingen van artikel 11, lid 2, moeten dus restrictief worden uitgelegd en laten hoe dan ook geen conclusies toe in de door de Italiaanse regering voorgestane zin.
35.
Blijkens de eerste, de derde en de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 97/13 is deze richtlijn een van de maatregelen ten behoeve van de volledige liberalisering van de telecommunicatiediensten en de telecommunicatie-infrastructuur van 1 januari 1998. Tot die maatregelen behoort ook richtlijn 96/19 met betrekking tot de invoering van volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie. Richtlijn 97/13 stelt daartoe een gemeenschappelijk kader vast voor de stelsels voor machtigingen, om de komst van nieuwe exploitanten op de markt in belangrijke mate te vergemakkelijken.
36.
Dit kader bevat niet enkel voorschriften met betrekking tot inzonderheid de procedures voor de toekenning van vergunningen en de inhoud daarvan, maar ook met betrekking tot de aard en zelfs de omvang van de financiële lasten die de lidstaten in verband met genoemde procedures kunnen verlangen van ondernemingen in de sector van de telecommunicatiediensten.
37.
Zoals is verduidelijkt in de twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 97/13, dienen die lasten op objectieve, niet-discriminerende en transparante criteria te berusten. Voorts mogen zij de doelstelling van volledige liberalisering van de markt, welke impliceert dat de markt volledig voor de mededinging wordt opengesteld, niet dwarsbomen.
38.
Zoals de advocaat-generaal in dit verband in punt 52 van zijn conclusie opmerkt, zou het gemeenschappelijk kader op het gebied van algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten, dat de richtlijn beoogt op te zetten, geen nuttig effect hebben indien de lidstaten de fiscale lasten die de ondernemingen in de sector moeten dragen, vrij mochten bepalen.
39.
Het is bovendien veelbetekenend dat de Italiaanse Republiek, in de eerste fase van de omzetting van de communautaire richtlijnen met het oog op de liberalisering van de nationale telecommunicatiemarkt, de over de omzet verschuldigde bijdrage die voordien werd verlangd van houders van vergunningen voor telecommunicatiediensten, heeft afgeschaft. Zelfs indien deze oude bijdrage en de litigieuze bijdrage niet identiek zijn, moet evenwel worden opgemerkt dat de litigieuze bijdrage, evenals de oude, een last oplegt die wordt berekend op basis van de omzet van ondernemingen die houder zijn van individuele vergunningen en dat zij aldus opnieuw een belemmering van financiële aard met betrekking tot de liberaliseringsprocedure invoert.
40.
Vastgesteld moet worden dat een dergelijke last de vergoedingen en heffingen waartoe richtlijn 97/13 de lidstaten uitdrukkelijk machtigt, sterk verzwaart en een aanzienlijke belemmering voor het vrije verkeer van telecommunicatiediensten doet ontstaan.
41.
Hieruit volgt dat een dergelijke last in strijd is met de door de gemeenschapswetgever nagestreefde doelstelling en het door richtlijn 97/13 vastgestelde gemeenschappelijke kader te buiten gaat.
42.
Gelet op hetgeen voorafgaat moet op de gestelde vraag worden geantwoord, dat de bepalingen van richtlijn 97/13, inzonderheid artikel 11, de lidstaten verbieden om ondernemingen die houder zijn van individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten, op de enkele grond dat zij houder zijn van deze vergunningen, geldelijke lasten op te leggen zoals die aan de orde in de hoofdgedingen, die verschillen van de door genoemde richtlijn toegestane lasten en naast deze laatste worden opgelegd.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
43.
De kosten door de Italiaanse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Consiglio di Stato bij beschikkingen van 12 juni 2001 gestelde vraag, verklaart voor recht:
De bepalingen van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten, inzonderheid artikel 11, verbieden de lidstaten om ondernemingen die houder zijn van individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten, op de enkele grond dat zij houder zijn van deze vergunningen, geldelijke lasten op te leggen zoals die aan de orde in de hoofdgedingen, die verschillen van de door genoemde richtlijn toegestane lasten en naast deze laatste worden opgelegd.