Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 23. april 2026 (1)
Sag C-414/25 [Sedrata] (i)
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
mod
S.H.,
A.H.,
procesdeltager:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte suprema di Cassazione (kassationsdomstol, Italien))
» Præjudiciel forelæggelse – grænsekontrol, asyl og indvandring – direktiv
2008/115/EF – direktiv
2013/32/EU – tilbagesendelsesprocedurer – behandling af ansøgninger om international beskyttelse – bilateral aftale mellem en medlemsstat og et tredjeland – frihedsberøvelse i faciliteter i tredjelande «
I.      Indledning
1.        I 2023 indgik den italienske regering en bilateral aftale med den albanske regering, som i det væsentlige gør det muligt for de italienske myndigheder at drive visse faciliteter på albansk område, hvor tredjelandsstatsborgere, der er genstand for grænse- eller tilbagesendelsesprocedurer, kan frihedsberøves i den periode, der er nødvendig for at afslutte disse procedurer. I henhold til denne aftale er disse faciliteter omfattet af italiensk jurisdiktion, og den relevante nationale lovgivning og EU-lovgivning finder fortsat anvendelse på de pågældende tredjelandsstatsborgere.
2.        Med spørgsmålene anmoder den forelæggende ret, Corte suprema di Cassazione (kassationsdomstol, Italien), nærmere bestemt om en afklaring af, om denne aftales italienske gennemførelsesbestemmelser er forenelige med bestemmelserne i direktiv 2008/115/EF (også kendt som »tilbagesendelsesdirektivet«) (2) og direktiv 2013/32/EU (også kendt som »asylproceduredirektivet«) (3).
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Direktiv 2008/115
3.        Artikel 3, nr. 3), i direktiv 2008/115 definerer »tilbagesendelse« som »processen i forbindelse med en tredjelandsstatsborgers tilbagevenden – enten frivilligt i overensstemmelse med en forpligtelse til at vende tilbage eller tvangsmæssigt – til:
–      vedkommende tredjelandsstatsborgers oprindelsesland eller
–      et transitland i henhold til tilbagetagelsesaftaler på fællesskabsplan eller bilateralt plan eller i henhold til andre ordninger eller
–      et andet tredjeland, som den pågældende tredjelandsstatsborger frivilligt beslutter at vende tilbage til, og hvor vedkommende vil blive modtaget«.
4.        Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.«
5.        Artikel 8, stk. 1, i direktiv 2008/115 fastsætter:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse [...], eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er blevet opfyldt inden for den frist for frivillig udrejse, som er indrømmet [...]«
6.        Artikel 15 i direktiv 2008/115 fastsætter:
»1.      Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse [...]
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.
2.      [...]
Den pågældende tredjelandsstatsborger skal omgående løslades, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig.
[...]
4.      Når der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger, ophører frihedsberøvelsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående.
[...]«
7.        Artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»Frihedsberøvelse skal som hovedregel finde sted i faciliteter for frihedsberøvede. Når en medlemsstat ikke kan indkvartere de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere i særlige faciliteter for frihedsberøvede og er nødt til at anbringe dem i et fængsel, skal de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere holdes adskilt fra almindelige indsatte.«
2.      Direktiv 2013/32
8.        I henhold til artikel 2, litra p), i direktiv 2013/32, som indeholder definitioner, forstås der ved »»forblive i medlemsstaten«: at forblive på medlemsstatens område, herunder ved grænsen eller i transitområder i den medlemsstat, hvor ansøgningen om international beskyttelse er indgivet eller behandles«.
9.        Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2013/32, der vedrører direktivets anvendelsesområde, fastsætter:
»1.      Dette direktiv finder anvendelse på alle ansøgninger om international beskyttelse, der indgives på medlemsstaternes område, herunder ved grænsen, i søterritoriet eller i transitområderne i medlemsstaterne, samt på fratagelse af international beskyttelse.«
10.      Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2013/32 om retten til at forblive i medlemsstaten under behandlingen af ansøgningen har følgende ordlyd: »Ansøgere har lov til at forblive i medlemsstaten, men kun med henblik på proceduren og indtil den besluttende myndighed har truffet afgørelse efter de procedurer i første instans, der er fastsat i kapitel III. Denne ret til at forblive giver ikke ret til opholdstilladelse.«
B.      International og national ret
11.      I anmodningen om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret principalt henvist (4) til i) Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albanien per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (protokol mellem Den Italienske Republiks regering og Republikken Albaniens ministerråd om styrkelse af samarbejdet på migrationsområdet, herefter
»protokollen«) undertegnet i Rom den 6. november 2023 og ii) den nationale lov til gennemførelse af protokollen (herefter »lov nr. 14«) med senere ændringer (5).
1.      Protokollen
12.      Ifølge protokollens artikel 2 er dens formål at »styrke det bilaterale samarbejde mellem parterne hvad angår håndtering af migrationsstrømme fra tredjelande i overensstemmelse med folkeretten og EU-retten«.
13.      Protokollens artikel
4 fastsætter Den Italienske Republiks ret til at anvende visse områder i Albanien [som i henhold til protokollens artikel
1, stk. 1, litra
c), er anført i protokollens bilag 1] til at opføre faciliteter til administrativ frihedsberøvelse og tilbageholdelse af migranter. I henhold til artikel
4, stk. 2, skal disse faciliteter forvaltes af Italien i overensstemmelse med nationale regler og EU-retten. Artikel
4, stk. 3, bestemmer for det første, at indrejse og ophold på albansk område for de migranter, der opholder sig i faciliteterne, er tilladt »alene med henblik på at gennemføre de grænse- eller tilbagesendelsesprocedurer, der er fastsat i italiensk ret og EU-retten, og kun i det strengt nødvendige tidsrum med henblik herpå«, og for det andet, at »hvis tilladelsen til ophold i faciliteterne af en hvilken som helst grund bortfalder, fører Italien omgående migranterne ud af albansk område«. Ifølge artikel 4, stk. 3 og 4, sker migranternes indrejse i albansk territorialfarvand eller på albansk område alene med de italienske myndigheders transportmidler og tillades alene af de albanske myndigheder med henblik på at gennemføre grænse- eller tilbagesendelsesprocedurerne og kun i det strengt nødvendige tidsrum med henblik herpå.
14.      I henhold til protokollens artikel
6, stk. 5 og 6, skal Den Italienske Republik træffe
»de foranstaltninger, der er nødvendige med henblik på at sikre, at migranterne forbliver inden for områderne, og at deres ulovlig indrejse på Republikken Albaniens område forhindres«, og i tilfælde af en sådan indrejse give de albanske myndigheder beføjelse til at tilbagesende migranterne til centrene.
15.      I henhold til protokollens artikel
9, stk. 1, må migranternes ophold på albansk område ikke overstige den maksimalt tilladte periode for frihedsberøvelse i gældende italiensk ret. Protokollens artikel 9, stk. 2, bestemmer, at »[p]arterne tillader advokater, disses hjælpere og internationale organisationer og EU-agenturer, der yder rådgivning og bistand til ansøgere om international beskyttelse, adgang til de i denne protokol omhandlede faciliteter inden for grænserne fastsat i italiensk lovgivning, EU-lovgivningen og albansk lovgivning«.
2.      Lov nr. 14
16.      Artikel
3, stk. 3, i lov nr. 14 sidestiller de områder, der er omhandlet i protokollens artikel
1, stk. 1, litra
c), med grænsen eller de transitområder, der er fastlagt i andre instrumenter i italiensk ret. Denne lovs artikel
3, stk. 4, sidestiller overførsler mellem en facilitet, der er beliggende på italiensk område, og en facilitet, der er identificeret i protokollen, med overførsler mellem to faciliteter, der er beliggende på italiensk område.
17.      Artikel
4 i lov nr. 14 bestemmer, at den italienske udlændingelovgivning og »de italienske regler og EU-retten om kravene til og procedurerne for udlændinges indrejse og ophold på det nationale område« finder anvendelse på migranter, der overføres til faciliteter på albansk område,
»for så vidt de er forenelige«.
III. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
18.      Hovedsagen udspringer af to afgørelser truffet af henholdsvis Prefetto di Ancona (præfekten i Ancona) og Prefetto di Firenze (præfekten i Firenze) om udvisning af to tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i denne medlemsstat.
19.      Da udsendelsen i begge tilfælde ikke kunne gennemføres, traf den kompetente Questore (politimester) afgørelse om, at de pågældende personer skulle frihedsberøves med henblik på udsendelse til udrejsecentret i Bari (Italien). Disse afgørelser om frihedsberøvelse blev efterfølgende bekræftet af Giudice di pace di Bari (fredsdommeren i Bari, Italien).
20.      Ministero dell’Interno (indenrigsministeriet, Italien) besluttede efterfølgende at overføre de pågældende personer til udrejsecentret i Gjadër, der er opført i henhold til protokollen, og som er beliggende på albansk område. Efter ankomsten til dette center indgav de to personer ansøgninger om international beskyttelse til de italienske myndigheder. I hver sag har Questore di Roma (politimesteren i Rom, Italien) truffet afgørelse om, at de pågældende skal forblive frihedsberøvet på samme center.
21.      Ved to domme af 24. april 2025 afviste Corte di appello di Roma (appeldomstolen i Rom, Italien) at stadfæste politimesteren i Roms afgørelser, idet den fastslog, at den omhandlede nationale lovgivning var uforenelig med EU-retten.
22.      Da indenrigsministeriet var uenig i denne vurdering, iværksatte det kassationsanke til prøvelse af disse domme ved Corte suprema di Cassazione (kassationsdomstol). Denne domstol har forenet de to sager og har, idet den nærer tvivl om den korrekte fortolkning af de relevante EU-retlige bestemmelser, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Er artikel 3, 6, 8, 15 og 16 i [direktiv 2008/115] til hinder for anvendelsen af en national [lovgivning] [...], som tillader, at personer, der er adressater for godkendte eller forlængede afgørelser om frihedsberøvelse [...] overføres til områderne omhandlet i [protokollens] artikel
1, stk. 1, litra
c) [...], når der ikke foreligger en forudbestemt eller identificerbar udsigt til tilbagesendelse?
2)      Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, er artikel
9, stk. 1, i [direktiv 2013/32] til hinder for anvendelsen af en national [lovgivning] [...], som tillader, at det, som følge af at ansøgningen om international beskyttelse anses for at være instrumental, bestemmes at frihedsberøve en migrant, der er adressat for en afgørelse om udvisning, i et af områderne omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra c), i [protokollen] [...], når denne migrant har indgivet en sådan ansøgning efter overførslen til dette område?«
23.      Den forelæggende ret har endvidere anmodet om, at sagen undergives den præjudicielle hasteprocedure, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement. Efter den forelæggende rets svar på en anmodning om uddybende oplysninger, hvori denne ret anførte, at de pågældende personer ikke længere var frihedsberøvet, besluttede Domstolen, at denne anmodning ikke skulle imødekommes. Det blev imidlertid besluttet at pådømme sagen forud for andre i medfør af artikel 53, stk. 3, i Domstolens procesreglement.
24.      Den nederlandske, den italienske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter, med undtagelse af den polske regering, har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 24. marts 2026.
IV.    Bedømmelse
25.      I dette forslag til afgørelse vil jeg først behandle den italienske regerings indsigelse om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling (A). Jeg vil derefter fremsætte nogle indledende bemærkninger vedrørende for det første anvendeligheden af direktiv 2008/115 og direktiv 2013/32 på hovedsagen (B) og for det andet min forståelse af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning (C). Derefter vil jeg behandle de to præjudicielle spørgsmål (D og E).
A.      Spørgsmålet, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling
26.      Den italienske regering har indledningsvis gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling. Det er dens opfattelse, at det ikke tilstrækkeligt klart fremgår af forelæggelsesafgørelsen, hvorfor den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den omhandlede nationale lovgivning er forenelig med EU-retten.
27.      Dette argument kan efter min opfattelse uden videre forkastes. I forelæggelsesafgørelsen angives med tilstrækkelig klarhed de grunde, der har foranlediget den forelæggende ret til at søge vejledning om fortolkningen af visse bestemmelser i direktiv 2008/115 og direktiv 2013/32 samt deres forbindelse med den nationale lovgivning, der finder anvendelse på hovedsagen.
28.      Det er således klart, hvilke retlige spørgsmål den forelæggende ret skal tage stilling til, før den afsiger sin dom, og hvorfor den anser Domstolens vejledning for at være nyttig i denne henseende. Det er bemærkelsesværdigt, at hverken den italienske regering eller de øvrige procesdeltagere, der har afgivet indlæg, har haft vanskeligt ved at behandle de materielle spørgsmål, der er rejst i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
B.      Indledende bemærkninger (I): anvendelsen af direktiv 2008/115 og direktiv 2013/32
29.      Jeg vil nu vende mig mod behandlingen af disse spørgsmål. Forud herfor er det imidlertid hensigtsmæssigt at fremsætte nogle indledende bemærkninger vedrørende forholdet mellem den omhandlede nationale lovgivning og de EU-retsakter, der er nævnt i forelæggelsesafgørelsen.
30.      Det er min forståelse, at EU-lovgivningen om de procedurer, der finder anvendelse på personer, der er frihedsberøvet i faciliteter i Republikken Albanien, herunder direktiv 2008/115 og direktiv 2013/32, i henhold til national ret finder anvendelse på disse personer.
31.      Protokollens artikel
4, stk. 2, og 3, henviser i denne henseende til relevant
»italiensk ret og EU-ret« (6). Endvidere bestemmer artikel
4 i lov nr. 14, at den italienske udlændingelovgivning og »de italienske regler og EU-retten om kravene til og procedurerne for udlændinges indrejse og ophold på det nationale område« finder anvendelse på migranter, der overføres til faciliteter på albansk område,
»for så vidt de er forenelige« (7).
32.      Den italienske regering, som i retsmødet blev opfordret til at præcisere betydningen af udtrykket »for så vidt de er forenelige«, har forklaret, at det alene har til formål at sikre, at visse udtryk i de relevante nationale bestemmelser og EU-retlige bestemmelser, som muligvis ikke udtrykkeligt omfatter situationer som dem, der følger af protokollen og lov nr. 14, fortolkes på en måde, der sikrer, at de omhandlede bestemmelser finder anvendelse (8). Det er derfor min forståelse, at direktiv 2008/115 og direktiv 2013/32 i henhold til national ret finder anvendelse i situationer som de i hovedsagen omhandlede, og at de gør dette fuldt ud. Da den italienske regering i retsmødet blev spurgt om, hvorvidt princippet om EU-rettens forrang finder anvendelse i tilfælde af konflikt mellem en bestemmelse i den relevante nationale lovgivning og en bestemmelse i direktiv 2008/115 eller direktiv 2013/32, svarede den bekræftende.
33.      Når dette er sagt, skal det også forklares, hvorfor disse direktiver efter min opfattelse finder anvendelse i den foreliggende sag i henhold til EU-retten.
34.      I denne forbindelse er det næppe nødvendigt at erindre om, at en medlemsstat ikke ensidigt kan begrænse det personelle eller materielle anvendelsesområde for EU-lovgivningen eller anvende dens bestemmelser selektivt, alt efter om de er i overensstemmelse med en senere vedtaget national lovgivning. En sådan adfærd er åbenbart uforenelig med princippet om EU-rettens forrang.
35.      Hvad angår anvendelsesområdet for direktiv 2008/115 har Domstolen gentagne gange fastslået, at »[dets anvendelsesområde] er defineret alene med henvisning til den situation, hvor en tredjelandsstatsborger har ulovligt ophold, uafhængigt af, hvad denne situation skyldes, eller hvilke foranstaltninger der kan vedtages over for denne tredjelandsstatsborger« (9). Domstolen har endvidere klargjort, at dette direktiv »præcist fastsætter den procedure, som hver medlemsstat skal anvende ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, og fastsætter rækkefølgen for de forskellige etaper, som denne procedure successivt omfatter« (10).
36.      I den foreliggende sag er det ubestridt, at de i hovedsagen omhandlede personer havde
»ulovligt ophold« på italiensk område som omhandlet i artikel
2, stk. 1, i direktiv 2008/115. De italienske myndigheder var derfor forpligtet til dels at træffe en afgørelse om tilbagesendelse i henhold til direktivets artikel
6, stk. 1, dels at følge de efterfølgende trin i den procedure, der er fastsat i dette direktivs artikel 7-11. Disse myndigheder kunne ikke ændre eller suspendere denne procedure eller gøre den helt eller delvist uanvendelig (11) blot ved at overføre de pågældende personer til faciliteter for frihedsberøvede beliggende uden for italiensk område.
37.      Den samme logik finder tilsvarende anvendelse med hensyn til direktiv 2013/32. Artikel 18 og 19 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) sikrer i det væsentlige enhver persons ret til at ansøge om international beskyttelse, når vedkommende frygter forfølgelse eller alvorlig overlast i sit hjemland. Denne ret består uafhængigt af den måde, hvorpå personen er indrejst på den pågældende medlemsstats område (12), og uanset om den pågældendes tilstedeværelse er lovlig (13). Asylretten omfatter – for at anvende terminologien i artikel
14, stk. 1, i FN’s verdenserklæring om menneskerettigheder – muligheden for at søge beskyttelse og, hvis de relevante betingelser er opfyldt, nyde godt af heraf.
38.      Denne ret er et centralt element i en vigtig EU-politik. Traktaterne og EU-lovgiver har tilsigtet at indføre en »fælles politik for asyl, indvandring og kontrol ved de ydre grænser« som en »integrerende del af Unionens målsætning om gradvis at indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed« (14).
39.      Som det klart fremgår af ottende betragtning til direktiv 2013/32, blev direktivet vedtaget i forbindelse med Det Europæiske Råds vedtagelse af »Stockholmprogrammet« i 2009. Dette programs mål var at oprette »et fælles område for beskyttelse og solidaritet baseret på en fælles asylprocedure og en ensartet status for de personer, der indrømmes international beskyttelse, på grundlag af høje beskyttelsesstandarder samt retfærdige og effektive procedurer«. Det blev fastslået, at »personer, der har behov for international beskyttelse, skal have adgang til juridisk sikre og effektive asylprocedurer«, og at »enkeltpersoner [bør] tilbydes samme behandlingsniveau med hensyn til proceduremæssige ordninger og fastlæggelse af status, uanset i hvilken medlemsstat deres ansøgning om international beskyttelse indgives. Målet er, at sager, der ligner hinanden, behandles ens og fører til samme resultat« (15).
40.      I denne sammenhæng skal den logik, der er redegjort for ovenfor for så vidt angår direktiv 2008/115, også finde anvendelse på direktiv 2013/32. En medlemsstats myndigheder må ikke gribe ind i anvendelsen af de fælles regler for asylprocedurer ved at overføre tredjelandsstatsborgere, der er indrejst i Unionen, til faciliteter uden for deres område. De må heller ikke behandle visse tredjelandsstatsborgere anderledes end andre, der befinder sig i en sammenlignelig situation, hvilket kan begrænse eller svække deres ret til at søge om – og i givet fald nyde godt af – international beskyttelse gennem en retfærdig og effektiv procedure.
41.      Direktiv 2013/32 kan ganske vist umiddelbart synes uanvendeligt på tvisten i hovedsagen, da de pågældende personer først har indgivet deres ansøgninger om international beskyttelse efter at være blevet overført til en facilitet på albansk område. Dette direktivs artikel 3, stk. 1, fastsætter, at det finder anvendelse på
»alle ansøgninger om international beskyttelse, der indgives på medlemsstaternes område, herunder ved grænsen, søterritoriet eller i transitområderne i medlemsstaterne, samt på fratagelse af international beskyttelse«.
42.      Efter min opfattelse kan artikel 3, stk. 1, i direktiv 2013/32 imidlertid ikke fortolkes strengt bogstaveligt i en situation som den, der er omhandlet i hovedsagen, hvor de berørte personer oprindeligt befandt sig på medlemsstatens område og efterfølgende  ved afgørelse truffet af de nationale myndigheder midlertidigt blev overført til et sted uden for dette område. Under sådanne omstændigheder ville selve de nationale myndigheders handling hypotetisk set medføre, at direktiv 2013/32 ikke finder anvendelse (16). Et sådant resultat ville være i strid med direktivets formål om »sikre en effektiv adgang – dvs. en så nem adgang som muligt – til proceduren for tildeling af international beskyttelse«, således som Domstolen har fremhævet i sin praksis (17).
43.      Denne konklusion drages heller ikke i tvivl af den omstændighed, at de pågældende personer i teorien kunne have indgivet en ansøgning om international beskyttelse inden deres overførsel. I henhold til EU-retten skal medlemsstaterne give eller lette adgangen til oplysninger og bistand for potentielle eller faktiske ansøgere (18). Disse bestemmelser, som er i overensstemmelse med internationale regler og standarder (19), afspejler anerkendelsen af, at ansøgere om international beskyttelse ofte befinder sig i en sårbar situation og skal følge komplekse retlige procedurer under ukendte omstændigheder. Af denne grund bestemmer artikel
10, stk. 1, i direktiv 2013/32, at medlemsstaterne ikke kan afslå eller afslå at behandle ansøgninger om international beskyttelse »alene med den begrundelse, at de ikke er indgivet hurtigst muligt«.
44.      Den omstændighed, at EU-retten principielt ikke kan forhindre medlemsstaterne i at udøve visse funktioner uden for deres område med henblik på grænse- eller tilbagesendelsesprocedurer, hvilket jeg vil vende tilbage til nedenfor, indebærer under alle omstændigheder ikke, at de fritages for at overholde deres forpligtelser i henhold til EU-retten. Som jeg fremhævede i mit forslag til afgørelse i sagen Danané m.fl., har medlemsstaterne en vis skønsmargen ved fastlæggelsen af, hvilke områder de anser for grænser eller transitområder med henblik på disse procedurer (20). Denne margen er imidlertid ikke ubegrænset og kan ikke udøves på en måde, der fører til omgåelse af EU-reglerne.
45.      Den omstændighed, at en medlemsstat beslutter at visse aktiviteter, der normalt gennemføres inden for dens område, skal gennemføres på områder uden for dens grænser, som den har en eller anden form for jurisdiktion over, fritager ikke denne medlemsstat for sit ansvar for at sikre, at alle de regler, der finder anvendelse på disse aktiviteter, overholdes (21). Derimod bevarer den dette ansvar, som nødvendigvis omfatter at sikre, at de grundlæggende rettigheder, som disse regler har til formål at beskytte, overholdes (22).
46.      Min forståelse af anvendelsesområdet for direktiv 2013/32 drages ikke i tvivl af ordlyden af direktivets artikel
3, stk. 2, hvorefter dette direktiv
»ikke [finder] anvendelse på anmodninger om diplomatisk eller territorialt asyl, der indgives til medlemsstaternes repræsentationer« (23).
47.      Efter min opfattelse kan faciliteter for frihedsberøvede som dem, der drives af de italienske myndigheder på albansk område, ikke anses for at være omfattet af begrebet »medlemsstaternes repræsentationer« som omhandlet i denne bestemmelse. Dette udtryk skal forstås således, at det henviser til organer – såsom ambassader, konsulater eller permanente missioner – der er oprettet af en stat (udsenderstaten) på en anden stats område (værtsstaten) med henblik på at varetage officielle forbindelser, beskytte nationale interesser og levere tjenesteydelser til sine statsborgere i udlandet. Deres status, funktioner og akkreditering er desuden reguleret af veletablerede folkeretlige regler(24). Det er imidlertid åbenbart, at en facilitet som udrejsecentret i Gjadër ikke har disse kendetegn. Jeg kan heller ikke se nogen overbevisende grund til at fortolke undtagelsen i artikel
3, stk. 2, i direktiv 2013/32 bredt, således at dens anvendelsesområde udvides til at omfatte sådanne faciliteter for frihedsberøvede.
48.      Jeg er derfor af den opfattelse, at direktiv 2008/115 og direktiv 2013/32 finder anvendelse – og fuldt ud finder anvendelse – på personer, der overføres til faciliteter for frihedsberøvede på albansk område. Denne konklusion følger ikke alene af henvisningerne i den omhandlede nationale lovgivning, men også direkte af EU-retten.
49.      Endelig gør jeg opmærksom på, at anvendeligheden af direktiv 2013/32 i den foreliggende sammenhæng også indebærer, at »Dublin III-forordningen« finder anvendelse (25). Navnlig skal denne forordnings artikel 1 og 3 nødvendigvis fortolkes i overensstemmelse med de tilsvarende bestemmelser i direktiv 2013/32.
C.      Indledende bemærkninger (II): visse væsentlige aspekter af den omhandlede nationale lovgivning
50.      Det er efter min opfattelse ubestrideligt, at når direktiv 2008/115 og direktiv 2013/32 finder anvendelse på personer, der overføres til faciliteter for frihedsberøvede på albansk område, finder chartret ligeledes anvendelse. Disse personer skal derfor over for de italienske myndigheder kunne påberåbe sig de heri sikrede grundlæggende rettigheder. Indgåelsen af en bilateral aftale med et tredjeland kan ikke medføre, at en medlemsstat fritages for sin forpligtelse til at sikre overholdelsen af disse rettigheder (26).
51.      I denne sammenhæng tillægges chartrets artikel
47, som fastsætter adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, særlig betydning i situationer, der omhandler frihedsberøvelse (27). Det følger heraf, at de processuelle retsmidler, der er fastsat i EU-retten, og som gør det muligt for de berørte personer at anfægte retsakter, der er bebyrdende for dem, ved administrative organer og/eller retslige myndigheder, fortsat finder fuld anvendelse. De kompetente italienske myndigheder, såvel administrative som retslige, forbliver kompetente i denne henseende. For fuldstændighedens skyld skal jeg tilføje, at de italienske retter ligeledes fortsat har kompetence til at påkende erstatningssøgsmål, der på grundlag af de principper, som regulerer statens erstatningsansvar, er anlagt af tredjelandsstatsborgere, der påberåber sig tilsidesættelser af de rettigheder, som de er tillagt i henhold til EU-retten (28).
52.      Desuden kræver chartrets artikel
20, som sikrer lighed for loven, at personer, der overføres til faciliteter for frihedsberøvede i Albanien, retligt set ikke behandles anderledes end personer, der er frihedsberøvet på italiensk område (29).
53.      Den italienske regering har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at stedet for frihedsberøvelsen hverken påvirker de berørte personers retlige status eller rækkevidden af deres rettigheder. Den har endvidere anført, at overførsler mellem en facilitet, der er beliggende i Italien, og en facilitet, der er beliggende på albansk område, i henhold til den gældende nationale lovgivning retligt set sidestilles med overførsler mellem faciliteter, der udelukkende er beliggende på italiensk område.
54.      Endelig fremgår det af de relevante nationale bestemmelser, at overførslen til faciliteter, som er beliggende i Albanien, ikke forlænger eller på anden måde ændrer frihedsberøvelsens varighed (30). Ved frihedsberøvelsens ophør føres de pågældende personer i givet fald enten tilbage til Italien eller henvises til bestemmelsessteder, der er tilladt i henhold til de gældende italienske regler og EU-regler, og de løslades i princippet ikke på albansk område.
55.      I lyset af det ovenstående synes den omhandlede nationale lovgivning umiddelbart at være i overensstemmelse med de grundlæggende principper, der er redegjort for ovenfor. Hvis dette ikke var tilfældet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, ville den nedenfor beskrevne vurdering med hensyn til forenelighed nødvendigvis være en anden. Det er derfor hensigtsmæssigt på nuværende tidspunkt at behandle de specifikke problemer, som de to præjudicielle spørgsmål rejser.
D.      Det første præjudicielle spørgsmål
56.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i direktiv 2008/115 er til hinder for en national lovgivning, der tillader overførsel af tredjelandsstatsborgere, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, til faciliteter for frihedsberøvede, som er beliggende på et tredjelands område (herefter »den midlertidige overførsel«), når disse faciliteter fortsat er omfattet af italiensk jurisdiktion, og de gældende italienske regler og EU-regler fortsat finder anvendelse på de omhandlede procedurer (31).
57.      Jeg vil forklare, hvorfor direktiv 2008/115 efter min opfattelse i princippet ikke er til hinder for en sådan lovgivning (1), idet jeg vil fremhæve, at visse betingelser ikke desto mindre skal være opfyldt for at sikre fuld overholdelse af dette direktiv (2).
1.      I princippet er direktiv 2008/115 ikke til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede
58.      Der er ingen bestemmelse i direktiv 2008/115, der udtrykkeligt forbyder medlemsstaterne at drive faciliteter for frihedsberøvede uden for deres område med henblik på frihedsberøvelse af personer, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer.
59.      I denne henseende er det hensigtsmæssigt først at undersøge de bestemmelser i direktiv 2008/115, der finder anvendelse på frihedsberøvelse. Artikel
16 er særlig relevant, for så vidt som den opstiller en række krav til »særlige faciliteter for frihedsberøvede«, et begreb, der, selv om det ikke er defineret i direktivet, er blevet fortolket ret bredt af Domstolen (32). Ingen af disse krav vedrører imidlertid sådanne faciliteters geografiske placering. Der kan heller ikke udledes nogen begrænsning i denne henseende, hvad enten den er udtrykkelig eller implicit, af de øvrige bestemmelser i direktivet, som »strengt regulerer« anvendelsen af frihedsberøvelse (33). Disse bestemmelser vedrører bl.a. formålet med frihedsberøvelsen (34), dens varighed (35) og betingelserne for såvel dens pålæggelse (36) som dens fuldbyrdelse (37). Det samme gælder for overførsel af frihedsberøvede personer mellem forskellige faciliteter for frihedsberøvede: Ingen bestemmelse i direktiv 2008/115 vedrører direkte eller indirekte et sådant aspekt.
60.      Det kan i denne sammenhæng tilføjes, at en midlertidig overførsel som den omhandlede ikke kan anses for en »tilbagesendelse« som omhandlet i artikel
3, nr. 3), i direktiv 2008/115. Den pågældende person sendes ikke tilbage til sit hjemland, et transitland i henhold til tilbagetagelsesaftaler eller lignende ordninger (38) eller et andet tredjeland efter eget valg. En sådan overførsel bringer heller ikke tilbagesendelsesproceduren til ophør, men udgør snarere et mellemliggende trin i en igangværende procedure.
61.      Af tilsvarende grunde kan en sådan overførsel ikke kvalificeres som en
»udsendelse« som omhandlet i artikel
5, nr. 3), i direktiv 2008/115. Ved at overføre de pågældende personer til faciliteter i Albanien håndhæver de nationale myndigheder ikke forpligtelsen til at tilbagesende. Udsendelsen vil i forbindelse med fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse først finde sted på et senere tidspunkt, forudsat at de gældende betingelser er opfyldt.
62.      En sådan overførsel kan heller ikke sidestilles med en tvungen udvisning eller en ulovlig udsendelse af den type, som Domstolen undersøgte i dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse)(39). De pågældende personer kan ikke forlade faciliteten for frihedsberøvede og færdes frit på albansk område. Ved løsladelsen føres de enten tilbage til Italien eller til et af de i artikel
3, nr. 3), i direktiv 2008/115 omhandlede bestemmelsessteder. De pågældende tredjelandsstatsborgere har desuden mulighed for at ansøge om international beskyttelse, mens de er frihedsberøvet i udrejsecentret i Gjadër, således som det fremgår af den foreliggende sag (40).
63.      Som den nederlandske regering har gjort gældende, er det langt fra indlysende, at en situation som den, der er indeholdt i den omhandlede nationale lovgivning, blev overvejet af EU-lovgiver på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 2008/115. De forarbejder, som jeg har haft adgang til, støtter i øvrigt dette synspunkt.
64.      Hvis dette er tilfældet, må det – i overensstemmelse med den velkendte grundsætning »ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit« (41) – konkluderes, at spørgsmålet ikke er omfattet af EU-lovgivningen og dermed henhører under medlemsstaternes kompetence (42). Denne konklusion er umiddelbart i overensstemmelse med Domstolens faste praksis, hvorefter medlemsstaterne i henhold til artikel
288, stk. 3, TEUF bevarer et skøn for så vidt angår valget af form og midler ved gennemførelsen af et direktiv (43).
65.      Som det fremgår af såvel ordlyden af direktiv 2008/115 (44) som af Domstolens praksis (45), råder medlemsstaterne nemlig i flere henseender over en skønsmargen ved gennemførelsen af bestemmelserne i dette instrument under hensyntagen til særegenhederne i deres nationale retsorden. Så meget desto mere har dette direktiv, som Domstolen udtrykkeligt har fastslået, ikke
»til formål fuldt ud at harmonisere de nationale regler om udlændinges ophold« (46).
66.      Denne skønsmargen er imidlertid ikke ubegrænset. Domstolen har gentagne gange understreget, at medlemsstaterne ved udøvelsen af deres skøn på områder, der ikke er udtømmende harmoniseret, ikke må bringe den effektive virkning (effet utile) af de tilbagesendelsesprocedurer, der er fastsat i direktivet (47), i fare, og heller ikke må gribe ind i de rettigheder og garantier, som de berørte personer er tillagt (48). Som det fremgår af anden betragtning til direktiv 2008/115, er formålet med dette instrument at fastlægge en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder, og som sikrer, at tilbagesendelsen sker på en human måde og med fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og den menneskelige værdighed (49).
67.      I denne sammenhæng er det afgørende spørgsmål, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede i praksis enten kan være til skade for tilbagesendelsesprocedurens effektivitet eller bringe beskyttelsen af de rettigheder og garantier, der er indrømmet tredjelandsstatsborgere, i fare.
68.      Inden disse to aspekter undersøges nærmere, er det nødvendigt at fremsætte en indledende bemærkning. Den nationale lovgivning, der er genstand for den foreliggende sag, gennemfører en aftale mellem Den Italienske Republik og Republikken Albanien. Det er ikke uden betydning for det første at påpege, at Albanien er et naboland til Italien, idet de to staters grænser er adskilt med mindre end 100 km og kun er adskilt af Adriaterhavet. For det andet har Albanien været kontraherende part i EMRK og et officielt EU-kandidatland siden 2014 med tiltrædelsesforhandlinger, der formelt blev indledt i juli 2022.
69.      Den analyse, som jeg vil foretage nedenfor, kunne være anderledes, hvis den omhandlede aftale blev indgået med et tredjeland, der, fordi det ligger længere væk end Albanien, ville indebære, at det ville være usandsynligt, at tilbagesendelsesprocedurer generelt kunne gennemføres effektivt. Det samme gælder aftaler indgået med lande, som på grund af deres politiske situation og/eller retssystem muligvis ikke giver alle de nødvendige garantier for, at tredjelandsstatsborgere, der er frihedsberøvede der, ville få deres grundlæggende rettigheder respekteret.
70.      Hvad nu angår de to aspekter, der er nævnt i punkt 67 i dette forslag til afgørelse, skal jeg hvad angår det første aspekt anføre, at jeg ikke er overbevist om, at den blotte anvendelse af faciliteter for frihedsberøvede, der er beliggende uden for den pågældende medlemsstats område, i sig selv kan være til skade for effektiviteten af de tilbagesendelsesprocedurer, der er fastsat i direktiv 2008/115.
71.      I denne henseende har den italienske regering gjort gældende, at den omhandlede nationale lovgivning har til formål at øge den samlede kapacitet af de faciliteter, der er bestemt til indkvartering af tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelsesprocedurer. Ud fra dette synspunkt ville en sådan lovgivning bidrage positivt til en god forvaltning af migrationsstrømmene, hvilket er en opgave, som er blevet stadig vanskeligere i de seneste år som følge af stigningen i den ulovlige indvandring. Den italienske regering har i denne forbindelse ligeledes henvist til henstillingerne til de italienske myndigheder efter den landespecifikke evaluering af Schengenreglerne for 2021, hvori der bl.a. blev opfordret til forbedringer af infrastruktur, tjenester og levevilkår i tilbageholdelsescentre (henstilling nr. 6) samt tilpasning af modtagelseskapaciteten til de faktiske behov (henstilling nr. 7).
72.      Intet i sagsakterne synes at rejse tvivl om disse argumenter, som i øvrigt finder støtte i den polske regerings indlæg.
73.      Det andet aspekt kræver imidlertid en mere nuanceret vurdering. Den omstændighed, at der ikke foreligger åbenbar uforenelighed i abstrakt forstand, er ikke til hinder for, at der opstår vanskeligheder i praksis. Foreneligheden af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede med direktiv 2008/115 kan i sidste ende afhænge af den måde, hvorpå den anvendes af de kompetente nationale myndigheder. Enhver vurdering, der er begrænset til lovens ordlyd, er derfor ufuldstændig (50).
74.      Det er dette spørgsmål, som jeg nu vil vende mig mod.
2.      Betingelser, der skal være opfyldt for, at national lovgivning, som den i hovedsagen omhandlede, er forenelig med direktiv 2008/115
75.      Flere bestemmelser i direktiv 2008/115, som fastsætter rettigheder og garantier for tredjelandsstatsborgere, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, kræver særlig opmærksomhed i denne sammenhæng.
76.      Jeg påpeger indledningsvis, at ingen af disse bestemmelser som sådan synes at udelukke muligheden for, at de pågældende personer frihedsberøves i faciliteter, som er beliggende uden for den medlemsstats område, der er ansvarlig for tilbagesendelsesproceduren. Når dette er sagt, synes det lige så klart, at overholdelsen af disse bestemmelser under sådanne omstændigheder kan kræve, at den pågældende medlemsstat vedtager specifikke foranstaltninger. Det er rimeligt at antage, at nogle af disse foranstaltninger kan vise sig at være administrativt byrdefulde eller budgettunge. Muligheden for, at frihedsberøvelse i sådanne faciliteter af visse kategorier af personer eller endog visse personer ikke er realistisk uden at give anledning til en tilsidesættelse af en eller flere bestemmelser i direktiv 2008/115, kan derfor ikke udelukkes.
77.      De omhandlede bestemmelser i direktiv 2008/115 kan med henblik på den foreliggende sag inddeles i to kategorier afhængigt af deres personelle anvendelsesområde.
78.      Den første kategori omfatter bestemmelser, der finder anvendelse på alle personer, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer eller i den forbindelse frihedsberøvelse.
79.      For det første bestemmer artikel
13, stk. 3, i direktiv 2008/115, at enhver person, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure, skal have »mulighed for at få juridisk rådgivning, for at lade sig repræsentere og om nødvendigt for at få sproglig bistand«. Endvidere fastsætter dette direktivs artikel 16, stk. 2, at frihedsberøvede personer »skal efter anmodning have tilladelse til i tide at sætte sig i forbindelse med retlige repræsentanter, familiemedlemmer og kompetente konsulære myndigheder«.
80.      Den blotte omstændighed, at de pågældende tredjelandsstatsborgere kan frihedsberøves i faciliteter, som er beliggende uden for medlemsstatens område, synes ikke i sig selv at udgøre en uoverstigelig hindring for overholdelsen af disse bestemmelser. Der kan dog opstå praktiske vanskeligheder, som følge af at sådanne faciliteter måske ikke er let tilgængelige for andre personer end det autoriserede personale, ikke blot på grund af deres geografiske afstand, men også fordi besøg på stedet indebærer passage af en international grænse. Det følger heraf, at de kompetente myndigheder kan være nødt til at indføre særlige logistiske ordninger for at sikre fuld overholdelse af kravene i artikel
13, stk. 3, og artikel
16, stk. 2, i direktiv 2008/115 (51).
81.      For det andet fastsætter artikel 15, stk. 2, fjerde afsnit, i direktiv 2008/115, at »[d]en pågældende tredjelandsstatsborger [...] omgående [skal] løslades, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig«. Ligeledes fremgår det af artikel 15, stk. 4, i direktiv 2008/115, at »[n]år der [...] ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, [...] ophører frihedsberøvelsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående«.
82.      Henset til disse bestemmelser kan der ikke ses bort fra den omstændighed, at løsladelsen af de pågældende personer kan nødvendiggøre, at de føres tilbage til medlemsstatens område, hvilket f.eks. indebærer rejse med fly eller skib i flere timer. Det skal gøres klart, at udtrykket »omgående« ikke bør fortolkes alt for bogstaveligt eller rigidt, som om det kun tillader et ubetydeligt tidsrum mellem indtrædelsen af den begivenhed, der udløser løsladelsen, og selve løsladelsen(52). Når dette er sagt, er det ligeledes ubestrideligt, at de kompetente myndigheder for at overholde artikel
15, stk. 2 og 4, i direktiv 2008/115 skal være i stand til inden for en kort frist at tilrettelægge den transport, der er nødvendig for at gennemføre løsladelsen.
83.      Den anden kategori omfatter bestemmelser, der specifikt finder anvendelse på visse kategorier af personer såsom mindreårige og andre sårbare personer (herunder f.eks. syge eller, hvor det er relevant, ældre).
84.      I denne henseende bestemmer artikel
5 i direktiv 2008/115 generelt, at
»[n]år medlemsstaterne gennemfører dette direktiv, tager de behørigt hensyn til: a) barnets tarv[,] b) familieliv [og] c) den pågældende tredjelandsstatsborgers helbredstilstand«. Yderligere bestemmelser fastsætter visse specifikke forpligtelser i denne henseende.
85.      Således kræver artikel 17, stk. 3, i direktiv 2008/115, at »[f]rihedsberøvede mindreårige skal have mulighed for at deltage i fritidsaktiviteter, herunder leg og rekreative aktiviteter, der passer til deres alder, og skal afhængig af varigheden af deres ophold have adgang til undervisning«. Artikel 17, stk. 4, tilføjer, at »[u]ledsagede mindreårige skal så vidt muligt have bolig i institutioner med personale og faciliteter, der tager hensyn til de behov, som personer i deres aldersgruppe har«. Endvidere fastsætter artikel 17, stk. 5, at »[b]arnets tarv er et væsentligt hensyn i forbindelse med frihedsberøvelse af mindreårige, der venter på at blive udsendt« (53).
86.      For så vidt angår andre sårbare personer pålægger artikel
16, stk. 3, i direktiv 2008/115 medlemsstaterne at tage »særligt hensyn« til deres vilkår for frihedsberøvelse og sikre
»akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling af sygdom«.
87.      Disse bestemmelser synes at kræve, at medlemsstaterne enten stiller passende infrastruktur til rådighed i selve faciliteterne for frihedsberøvede – f.eks. til lægebehandling eller uddannelse – og giver adgang til behørigt kvalificerede fagfolk, eller giver de frihedsberøvede mulighed for midlertidigt at forlade faciliteterne for frihedsberøvede for at få adgang til disse tjenester andre steder (f.eks. skoler eller hospitaler).
88.      Her kan den geografiske afstand mellem faciliteterne i et tredjeland og den medlemsstats område, der er ansvarlig for tilbagesendelsesproceduren, samt praktiske begrænsninger i forbindelse med overførsler give anledning til alvorlige vanskeligheder. Under sådanne omstændigheder kan det ikke udelukkes, at frihedsberøvelse af sårbare personer, såsom mindreårige, syge personer eller i visse tilfælde ældre i sådanne faciliteter, de facto kan føre til tilsidesættelse af kravene i direktiv 2008/115 (54). Vurderingen kan naturligvis være anderledes, hvis der faktisk er tilstrækkelige faciliteter og tjenester til rådighed på stedet.
89.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål således, at bestemmelserne i direktiv 2008/115 i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning, der tillader overførsel af tredjelandsstatsborgere, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, til faciliteter for frihedsberøvede, som er beliggende på et tredjelands område, forudsat at disse faciliteter fortsat er omfattet af den pågældende medlemsstats jurisdiktion, og at den gældende nationale lovgivning og EU-lovgivning fortsat finder anvendelse på de omhandlede procedurer. En sådan lovgivning er imidlertid kun forenelig med EU-retten, for så vidt som den anvendes på en måde, der i) sikrer overholdelsen af de rettigheder, der er sikret tredjelandsstatsborgere i henhold til artikel
13, stk. 3, og artikel
16, stk. 2, i direktiv 2008/115, ii) gør det muligt uden unødig forsinkelse at gennemføre den forpligtelse til omgående løsladelse, der er fastsat i direktivets artikel
15, stk. 2 og 4, og iii) sikrer overholdelsen af den særlige beskyttelse, der er tillagt mindreårige og andre sårbare personer i henhold til direktivets artikel
16, stk. 3, og artikel
17, stk. 3 og 4.
90.      I lyset af den foreslåede besvarelse er det også nødvendigt at behandle det andet præjudicielle spørgsmål.
E.      Det andet præjudicielle spørgsmål
91.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der tillader frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, i faciliteter, som er beliggende i et tredjeland, når denne person har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, mens vedkommende tilbageholdes i disse faciliteter.
92.      Efter min opfattelse er artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32 i princippet ikke til hinder for en sådan lovgivning. Som det er tilfældet med direktiv 2008/115, gælder en sådan konklusion imidlertid kun, såfremt visse betingelser er opfyldt, hvilket sikrer fuld overholdelse af opbygningen af og formålene med direktiv 2013/32.
1.      I princippet er direktiv 2013/32 ikke til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede
93.      En ordlydsfortolkning af artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32 kan ganske vist antyde, at de nationale myndigheder i en situation som den i hovedsagen omhandlede er forpligtet til at bringe tredjelandsstatsborgere, der har ansøgt om international beskyttelse, mens de er frihedsberøvet i udlandet, tilbage til det nationale område.
94.      Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2013/32, som omhandler »retten til at forblive i medlemsstaten under behandlingen af ansøgningen«, bestemmer, at »[a]nsøgere har lov til at forblive i medlemsstaten, men kun med henblik på proceduren og indtil den besluttende myndighed har truffet afgørelse efter de procedurer i første instans, der er fastsat i kapitel III«.
95.      En sådan fortolkning kan imidlertid efter min opfattelse ikke tiltrædes, hvis denne bestemmelse læses i sin rette sammenhæng og i lyset af sit formål.
96.      Indledningsvis skal artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32 sammenholdes med direktivets artikel
2, litra
p), som definerer udtrykket »forblive i medlemsstaten« som »at forblive på medlemsstatens område, herunder ved grænsen eller i transitområder i den medlemsstat, hvor ansøgningen om international beskyttelse er indgivet eller behandles« (55).
97.      Denne definition taler for en bredere fortolkning af artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32. Det er korrekt, at direktivets artikel
2, litra
p), på trods af en vis tvetydighed – som delvis afspejles i visse sprogversioner (56) – synes at henvise til »transitområder« på den pågældende medlemsstats område.
98.      Der er imidlertid flere betragtninger, der peger i en anden retning. For det første, som jeg har forklaret ovenfor, pålægger hverken EU-retten eller, så vidt jeg ved, folkeretten medlemsstaterne at gennemføre grænse- eller tilbagesendelsesprocedurer udelukkende på deres område. For det andet har både Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen godkendt et relativt bredt begreb for grænse- og transitområder. For det tredje er det sandsynligt, at EU-lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2008/115 og 2013/32 ikke tog højde for situationer som dem, der er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning. For det fjerde og frem for alt kan medlemsstaterne ikke unddrage sig de forpligtelser, der følger af EU-retten, ved faktisk at »flytte« faciliteter for frihedsberøvede til tredjelande.
99.      Under disse omstændigheder forekommer det både logisk og nødvendigt at fortolke artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32 således, at bestemmelsen omfatter ethvert grænse- eller transitområde, der hører under den pågældende medlemsstats jurisdiktion, uafhængigt af dets fysiske placering.
100. Denne fortolkning understøttes i øvrigt af den logik, der ligger til grund for denne bestemmelse. Som den italienske regering med rette har anført, har artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32 til formål at sikre, at en ansøger om international beskyttelse ikke udsendes, før den pågældendes ansøgning er blevet behandlet af forvaltningen og i givet fald prøvet af en national ret. I modsat fald ville de rettigheder, som ansøgerne er indrømmet, i mange tilfælde miste deres effektive virkning.
101. Denne opfattelse finder endvidere indirekte støtte i Domstolens praksis. I sagen Slovakiet og Ungarn mod Rådet (57) opstod spørgsmålet, om en specifik passage i håndbogen om procedurer og kriterier for fastlæggelse af flygtningestatus i henhold til konventionen af 1951 og protokollen af 1967 (58) skal forstås således, at ansøgere om international beskyttelse skal have tilladelse til at forblive i den medlemsstat, hvor de har indgivet deres ansøgning, indtil det tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder har truffet afgørelse.
102. Domstolen bemærkede indledningsvis, at den pågældende passage ikke kan forstås således, at den indebærer, at »Genèvekonventionen fastsætter en ret for en ansøger om international beskyttelse til at forblive i det land, hvor ansøgningen om beskyttelse er blevet indgivet, så længe denne behandles«. Den præciserede dernæst, at denne passage
»skal nemlig forstås som et særligt udtryk for princippet om non-refoulement, der forbyder, at en ansøger om international beskyttelse udvises til et tredjeland, så længe der ikke er taget stilling til den pågældendes ansøgning« (59).
103. Den samme logik gælder efter min opfattelse for direktiv 2013/32. Kravet om, at ansøgere skal have tilladelse til at »forblive i medlemsstaterne«, kan under alle omstændigheder ikke sidestilles med en ret til at opholde sig på denne medlemsstats område eller til at blive ført tilbage til denne medlemsstats område. En sådan fortolkning ville gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det formål, der forfølges med artikel 9, stk. 1, i direktiv 2013/32. Det er i denne henseende sigende, at denne bestemmelses sidste punktum, bestemmer, at »[d]enne ret til at forblive giver ikke ret til opholdstilladelse«. I en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor bestemmelserne i direktiv 2013/32 finder fuld anvendelse, og hvor den nationale lovgivning ikke synes at indebære nogen risiko for udsendelse, bevares dette formål.
104. Det er derfor min konklusion, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 2013/32 i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
2.      Betingelser, der skal være opfyldt for, at national lovgivning, som den i hovedsagen omhandlede, er forenelig med direktiv 2013/32
105. Når dette er sagt, skal jeg tilføje, at undersøgelsen af de øvrige bestemmelser i direktiv 2013/32 af de grunde, der allerede er drøftet ovenfor, viser, at den pågældende medlemsstat kan være forpligtet til at træffe visse organisatoriske eller logistiske foranstaltninger for at sikre, at den nationale lovgivning ikke anvendes på en måde, der er uforenelig med EU-retten.
106. Navnlig fastsætter artikel
8 (»Information og rådgivning i faciliteter for frihedsberøvede og ved grænseovergangssteder«), artikel
12 (»Garantier for ansøgere«), artikel
20 (»Gratis juridisk bistand og repræsentation i forbindelse med klageprocedurer«), artikel
22 (»Ret til juridisk bistand og repræsentation i alle faser af proceduren«), artikel
23 (»Omfanget af juridisk bistand og repræsentation«), artikel
24 (»Ansøgere med behov for særlige proceduremæssige garantier«) og artikel
25 (»Garantier for uledsagede mindreårige«) i direktiv 2013/32 en række rettigheder og garantier for alle ansøgere, frihedsberøvede ansøgere eller særlige kategorier af ansøgere såsom mindreårige og andre sårbare personer.
107. Disse bestemmelser har ikke blot til formål at fastsætte en struktur for en procedure, der er i overensstemmelse med chartrets artikel 18 og 19 på den ene side og chartrets artikel 47 på den anden side. De konkretiserer også de værdier og principper, der bl.a. er fastsat i chartrets artikel
6 (»Ret til frihed og sikkerhed«), artikel
7 (»Respekt for privatliv og familieliv«), artikel
21 (»Ikke-forskelsbehandling«) og artikel
24 (»Børns rettigheder«).
108. Det følger heraf, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede ikke må anvendes på en måde, der kan hindre den effektive nydelse af disse rettigheder eller krænke den beskyttelse, som disse garantier giver. Som nævnt ovenfor kan dette kræve, at der vedtages passende praktiske foranstaltninger (60).
109. Desuden kræver eller tillader visse bestemmelser i direktiv 2013/32, at ansøgere giver fremmøde personligt eller på afstand for de kompetente administrative eller retslige myndigheder (61). Hvis personer, der er frihedsberøvet i faciliteter, som er beliggende på et tredjelands område, blev forhindret i at gøre dette eller i at gøre det effektivt (62), ville dette ikke blot skade disse personers rettigheder, men ligeledes underminere effektiviteten af de procedurer, der er fastsat i direktiv 2013/32. Under sådanne omstændigheder kan det være nødvendigt at træffe foranstaltninger, der ikke blot gør denne deltagelse mulig, men heller ikke urimeligt byrdefuld eller ineffektiv med henblik på at sikre overholdelsen af direktiv 2013/32.
110. Endelig vil jeg i et kort efterskrift tilføje, at artikel
26, stk. 1, i direktiv 2013/32 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne [ikke] frihedsberøver […] en person alene med den begrundelse, at vedkommende er ansøger. Begrundelserne og betingelserne for frihedsberøvelse og de garantier, der er til rådighed for frihedsberøvede ansøgere, skal være i overensstemmelse med direktiv 2013/33/EU«. Artikel 26, stk. 2, i direktiv 2013/32 kræver endvidere, at »[h]vis en ansøger frihedsberøves, sikrer medlemsstaterne, at der er mulighed for hurtig domstolsprøvelse i overensstemmelse med direktiv [2013/33]«. Disse bestemmelser skaber således en klar forbindelse mellem direktiv 2013/32 og direktiv 2013/33 for så vidt angår frihedsberøvelse af ansøgere (63).
111. I den foreliggende sag har den forelæggende ret ikke rejst noget spørgsmål vedrørende direktiv 2013/33, og i øvrigt har ingen af de interesserede parter, der har afgivet indlæg, behandlet dette direktiv. Desuden har to særskilte anmodninger om præjudiciel afgørelse, der blev indgivet kort tid efter den foreliggende sag, specifikt anmodet Domstolen om at undersøge, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er forenelig med bestemmelserne i direktiv 2013/33 (64). Under disse omstændigheder forekommer det mig, at de sidstnævnte sager – som Domstolen undersøger samtidigt – udgør den mest hensigtsmæssige ramme for behandlingen af eventuelle spørgsmål, der opstår i denne henseende.
112. I lyset af ovenstående bedømmelse er det min opfattelse, at Domstolen skal besvare det andet præjudicielle spørgsmål således, at artikel
9, stk. 1, i direktiv 2013/32 i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning, der tillader frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, som er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, i faciliteter, der er beliggende i et tredjeland, når denne person har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, mens vedkommende tilbageholdes i disse faciliteter. Dette er imidlertid tilfældet, på betingelse af at den nationale lovgivning anvendes på en måde, der i) overholder de rettigheder og garantier, der er tillagt ansøgere om international beskyttelse i henhold til artikel 8, 12, 20 og 22-25 i direktiv 2013/32, ii) gør det muligt for disse ansøgere at give personligt fremmøde for de kompetente administrative eller retslige myndigheder, når dette er påkrævet eller tilladt, og iii) overholder de krav, der er fastsat i artikel
26, stk. 1 og 2, i direktiv 2013/32.
V.      Forslag til afgørelse
113. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Corte suprema di Cassazione (kassationsdomstol, Italien) forelagte spørgsmål således:
»–      Bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold er i princippet ikke til hinder for en national lovgivning, der tillader overførsel af tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, til faciliteter for frihedsberøvede, der er beliggende på et tredjelands område, forudsat at disse faciliteter fortsat er omfattet af den pågældende medlemsstats jurisdiktion, og at den gældende nationale lovgivning og EU-lovgivning fortsat finder anvendelse på de omhandlede procedurer. En sådan lovgivning er imidlertid kun forenelig med EU-retten, for så vidt som den anvendes på en måde, der i) sikrer overholdelsen af de rettigheder, der er sikret tredjelandsstatsborgere i henhold til artikel
13, stk. 3, og artikel
16, stk. 2, i direktiv 2008/115, ii) tillader deres omgående løsladelse, når betingelserne i artikel 15, stk. 2 og 4, i direktiv 2008/115 ikke længere er opfyldt, og iii) sikrer overholdelsen af den særlige beskyttelse, der er tillagt mindreårige og andre sårbare personer i henhold til direktivets artikel
16, stk. 3, og artikel
17, stk. 3 og 4.
Artikel 9, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse er i princippet ikke til hinder for en national lovgivning, der tillader frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, som er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, i faciliteter, som er beliggende i et tredjeland, når denne person har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, mens vedkommende tilbageholdes i disse faciliteter. Dette er imidlertid tilfældet, på betingelse af at den nationale lovgivning anvendes på en måde, der i) overholder de rettigheder og garantier, der er tillagt ansøgere om international beskyttelse i henhold til artikel 8, 12, 20 og 22-25 i direktiv 2013/32, ii) gør det muligt for disse ansøgere at give personligt fremmøde for de kompetente administrative eller retslige myndigheder, når dette er påkrævet eller tilladt, og iii) overholder de krav, der er fastsat i artikel
26, stk. 1 og 2, i direktiv 2013/32.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98). For fuldstændighedens skyld kan det være nyttigt at henlede opmærksomheden på, at Kommissionen den 11.3.2025 fremsatte et forslag til forordning om ophævelse af direktiv 2008/115 (forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om et fælles system for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i Unionen og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF, Rådets direktiv 2001/40/EF og Rådets afgørelse 2004/191/EF (COM(2025) 101 final)).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60). Direktiv 2013/32 er blevet ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1348 af 14.5.2024 om en fælles procedure for international beskyttelse i Unionen (EUT L, 2024/1348). Forordning
2024/1348 finder dog først anvendelse fra den 12.6.2026.
4 –      Den forelæggende ret har ligeledes henvist til andre instrumenter i national ret, der finder anvendelse i den foreliggende sag, men hvis betydning for den vurdering, som Domstolen skal foretage i den foreliggende sag, synes at være mere begrænset. De relevante bestemmer i national ret vil derefter under et blive benævnt »den omhandlede nationale lovgivning«.
5 –      Legge 21 febbraio 2024. n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno (lov nr. 14 af 21.2.2024, ratificering og gennemførelse af protokollen mellem Den Italienske Republiks regering og Republikken Albaniens ministerråd om styrkelse af samarbejdet på migrationsområdet indgået i Rom den 6.11.2023 samt bestemmelser om koordinering med national lovgivning) (GURI nr. 44 af 22.2.2024).
6 –        Min fremhævelse.
7 –       Min fremhævelse.
8 –      Den italienske regering nævnte som eksempel lovgivning, der henviser til italiensk område, som med henblik på lov nr. 14 nu skal forstås således, at den også omfatter områder, der hører under italiensk jurisdiktion.
9 –      Jf. f.eks. dom af 17.10.2024, Ararat (C-156/23, EU:C:2024:892, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.
10 –      Jf. dom af 1.8.2025, Al Hoceima og Boghni (C-636/23 og C-637/23, EU:C:2025:603, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.
11 –      Jf. i denne retning dom af 7.6.2016, Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, præmis 88).
12 –      Jf. i denne retning dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 165) (herefter »dommen i sagen FMS m.fl.«).
13 –      Jf. dom af 16.11.2021, Kommissionen mod Ungarn (Kriminalisering af hjælp til asylansøgere) (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 136).
14 –      Jf. i denne retning artikel 67 TEUF og 78 TEUF og anden betragtning til direktiv 2013/32.
15 –      Min fremhævelse.
16 –      Jf. i denne retning og analogt dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn) (C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 83 og 84).
17 –      Dom af 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Myndighed, der kan modtage en ansøgning om international beskyttelse) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, præmis 63). Min fremhævelse.
18 –      Jf. bl.a. 22., 23., 25., 26. og 28. betragtning til samt artikel 12 og 19-25 i direktiv 2013/32. Jf. endvidere dom af 16.11.2021, Kommissionen mod Ungarn (Kriminalisering af hjælp til asylansøgere) (C-821/19, EU:C:2021:930, præmis 80, 95, 96 og 119).
19 –      Jf. f.eks. De Forenede Nationers Højkommissariat for flygtninge, Procedural Standards for Refugee Status Determination under UNHCR’s Mandate (Procedurebestemmelser vedrørende fastlæggelse af flygtningestatus, som er omfattet af UNHCR’s mandat), august 2020.
20 –      C-50/24 – C-56/24 (EU:C:2025:493, punkt 42-46). Denne konklusion kan efter min opfattelse ligeledes udledes af dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 215-248). Jf. endvidere mutatis mutandis Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol dom af 21.11.2019, Ilias og Ahmed mod Ungarn (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, § 236). Da Kommissionen blev spurgt i retsmødet, om den havde kendskab til specifikke folkeretlige regler vedrørende begrebet »transitområder«, besvarede den interessant nok benægtende.
21 –      Jeg vil f.eks. påpege, at ingen af de principper og ingen af de forhold, der regulerer statsansvar for folkeretsstridige handlinger i henhold til FN’s udkast til artikler om statsansvar for folkeretsstridige handlinger fra 2001, vedrører det område, hvor den retsstridige handling finder sted.
22 –      I denne sammenhæng kan det være interessant at erindre om, at de kontraherende parter i henhold til artikel
1 i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »EMRK«), der har overskriften »Pligt til at respektere menneskerettighederne«, er forpligtet til at
»sikre enhver person under deres jurisdiktion de rettigheder og friheder«, som er nævnt heri (min fremhævelse). Det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens faste praksis, at »while a State’s jurisdictional competence is primarily territorial, the concept of jurisdiction within the meaning of Article 1 of the Convention is not restricted to the national territory of the High Contracting Parties« (jf. bl.a. dom af 16.6.2015, Chiragov m.fl. mod Armenien, CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, § 167). Jf. ligeledes mutatis mutandis Supreme Court of the United States’ (De Forenede Staters højesteret) afgørelser, hvori den i det væsentlige fastslog, at de personer, der var tilbageholdt i interneringslejren i Guantanamo Bay (et militærfængsel drevet af den amerikanske hær i Cuba), havde en forfatningsmæssig ret til at anfægte deres tilbageholdelse ved de amerikanske domstole, og at disse domstole havde kompetence til at påkende sager anlagt på deres vegne (jf. bl.a. Rasul mod Bush (542 U.S. 466 (2004) og Boumediene mod Bush, 553 U.S. 723 (2008)).
23 –       Min fremhævelse.
24 –      F.eks. Wienerkonventionen af 1961 om diplomatiske forbindelser (United Nations Treaty Series, bind 500, s. 95) og Wienerkonventionen af 1963 om konsulære forbindelser (United Nations Treaty Series, bind 596, s. 261).
25 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31).
26 –      Jf. analogt Menneskerettighedsdomstolens dom af 23.2.2012, Hirsi Jamaa m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, § 129).
27 –      Jf. i denne henseende dom af 8.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid  (Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen) (C-704/20 og C-39/21, EU:C:2022:858, præmis 81-87). Jf. endvidere dommen i sagen FMS m.fl., præmis 289 og 290.
28 –      I denne forbindelse skal jeg tilføje, at Kommissionen eller andre EU-medlemsstater kan indbringe sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF – 260 TEUF for manglende overholdelse af EU-retten over for personer, der er frihedsberøvet i faciliteter, som er beliggende på albansk område.
29 –      Jf. punkt 40 ovenfor i dette forslag til afgørelse. Jf. endvidere 21. betragtning til direktiv 2008/115 om princippet om forbud mod forskelsbehandling.
30 –      Som fastsat i artikel 15, stk. 5 og 6, i direktiv 2008/115. Jf. vedrørende betydningen af dette aspekt analogt Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.11.2019, Ilias og Ahmed mod Ungarn (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, § 227).
31 –      Det forekommer berettiget med en kort betragtning vedrørende omformuleringen af det første spørgsmål. Således som det er formuleret af den forelæggende ret, vedrører dette spørgsmål situationer, hvor frihedsberøvelsen opretholdes, selv »når der ikke foreligger en forudbestemt eller identificerbar udsigt til tilbagesendelse« af de pågældende personer. Denne forudsætning er umiddelbart vanskelig at forene med opbygningen af artikel
15, stk. 4, i direktiv 2008/115, hvorefter: »Når der [...] ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, [...] ophører frihedsberøvelsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående.« Det følger heraf, at frihedsberøvelse i en situation som den, der er beskrevet af den forelæggende ret, under alle omstændigheder vil skulle ophøre, uanset om den pågældende person er frihedsberøvet i en facilitet i Italien eller Albanien. Under disse omstændigheder synes dette forhold ikke at have nogen betydning for det centrale spørgsmål, der rejses med det første spørgsmål. Jeg vil derfor ikke tage hensyn hertil i nedenstående analyse.
32 –      Jf. i denne henseende dom af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn (C-519/20, EU:C:2022:178, præmis 33-36).
33 –      Jf. i denne retning dommen i sagen FMS m.fl., præmis 274.
34 –      Jf. især 16. betragtning til og artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115.
35 –      Jf. især artikel 15, stk. 4-6, i direktiv 2008/115.
36 –      Jf. især artikel 15, stk. 2, i direktiv 2008/115.
37 –       Jf. især 17. betragtning til og artikel 15, stk. 3, og artikel 16 og 17 i direktiv 2008/115.
38 –      På dette punkt er jeg ikke overbevist af den nederlandske regerings argument om, at Albanien i henhold til protokollen kan anses for et »transitland« som omhandlet i artikel
3, nr. 3), i direktiv 2008/115. Det er tilstrækkeligt at konstatere, at visse tredjelandsstatsborgere, der er frihedsberøvet i faciliteter, som er beliggende i Albanien, i sidste ende ikke »tilbagesendes«
til et tredjeland, men i stedet føres tilbage til Italien. Under disse omstændigheder er det i det mindste tvivlsomt, om Albanien kan betegnes som »transitland«. Når dette er sagt, er spørgsmålet ikke afgørende i den foreliggende sag. Jeg er nemlig enig med den nederlandske regering i, at direktiv 2008/115 i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
39 –      Dom af 17.12.2020 (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 255).
40 –      Jf. ibidem præmis 257 og 258.
41 –      Når loven ønskede (at sige) noget, sagde den det; når den ikke ønskede det, tav den.
42 –      Jf. i denne retning f.eks. dom af 2.9.2021, État belge (Ret til ophold i tilfælde af vold i hjemmet) (C-930/19, EU:C:2021:657, præmis 76).
43 –       Jf. bl.a. dom af 1.8.2025, Alace og Canpelli (C-758/24 og C-759/24, EU:C:2025:591, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
44 –      Jf. især 11., 12., 15. og 17. betragtning til og artikel 7, 8, 12, 13 og 14 i direktiv 2008/115.
45 –      Jf. dom af 5.6.2014, Mahdi (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, præmis 39). Jf. endvidere dom af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 41 og 51).
46 –      Jf. dom af 6.12.2011, Achughbabian (C-329/11, EU:C:2011:807, præmis 28).
47 –      Jf. i denne retning dom af 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, præmis 55 og 59), af 6.12.2012, Sagor (C-430/11, EU:C:2012:777, præmis 45 og 46), og af 7.6.2016, Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, præmis 63 og 68).
48 –      Jf. bl.a. dom af 18.12.2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 42 og 45), og af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 256).
49 –      Som Domstolen f.eks. fremhævede i dom af 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, præmis 31).
50 –      Tilsvarende og med yderligere henvisninger generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Østrig mod Tyskland UK (C-591/17, EU:C:2019:99, punkt 104).
51 –      I den foreliggende sag kan jeg f.eks. se, at en specifik bestemmelse i protokollen, nemlig artikel
9, stk. 2, sikrer advokater og deres personale adgang til faciliteter for frihedsberøvede. Jeg er imidlertid i tvivl om, om ikke protokollen burde indeholde en tilsvarende bestemmelse for så vidt angår familiemedlemmer til frihedsberøvede personer. Jeg forstår, at der på lovgivningens nuværende udviklingstrin findes specifikke bestemmelser på området i såvel italiensk som albansk ret. Uden nogen henvisning i protokollen er der imidlertid ingen garanti for, at situationen ikke ensidigt kan ændres af de albanske myndigheder.
52 –      En række administrative formaliteter bør normalt opfyldes inden den faktiske løsladelse. Jf. generelt herom og med yderligere henvisninger generaladvokat Rantos’ forslag til afgørelse Bouskoura (C-387/24 PPU, EU:C:2024:703, punkt 68 og 69).
53 –      Jf. ligeledes 22. betragtning til direktiv 2008/115.
54 –      Jf. i denne retning analogt dom af 18.12.2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 49).
55 –      Min fremhævelse.
56 –      Jf. f.eks. ordlyden af artikel
2, litra
p), i direktiv 2013/32 i den engelske, den franske eller den italienske sprogversion med den græske og den spanske sprogversion.
57 –      Dom af 6.9.2017 (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 316).
58 –      Offentliggjort af FN’s højkommissær for flygtninge i maj 1992.
59 –      Dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet (C-647/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 340 og 341). Min fremhævelse.
60 –      Jf. især artikel 23, stk. 2, artikel 24, stk. 3, og artikel 25, stk. 3, i direktiv 2013/32.
61 –      Nemlig artikel 13, stk. 2, litra a), artikel 14, artikel 23, stk. 4, og artikel 25, stk. 1, i direktiv 2013/32.
62 –      Jf. særlig artikel 15, stk. 3, og artikel 16 i direktiv 2013/32. Lad os hypotetisk forestille os, at tredjelandsstatsborgeren skal give personligt fremmøde for en administrativ eller retslig myndighed, og at den pågældende alene kan gøre dette efter en lang og udmattende rejse.
63 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96, »direktivet om modtagelsesforhold«).
64 –      Jf. de forenede sager C-706/25, Comeri, og C-707/25, Sidilli.