62004TO0137_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑137/04
Kurt Martin Mayer, zamieszkały w Eisentratten (Austria),
Tilly Forstbetriebe GmbH, z siedzibą w Treibach (Austria),
Anton Volpini de Maestri, zamieszkały w Spittal/Drau (Austria),
Johannes Volpini de Maestri, zamieszkały w Seeboden (Austria),
reprezentowani przez adwokata M. Schaffgotscha,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez M. van Beeka i B. Schima, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez T. Pynnę i A. Guimaraes‑Purokoski, działające w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2004/69/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. przyjmującej, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, wykaz obszarów w alpejskim regionie biogeograficznym mających znaczenie dla Wspólnoty (Dz.U. 2004, L 14, str. 21),
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (pierwsza izba),
w składzie: R. García‑Valdecasas, prezes, I. Labucka i V. Trstenjak, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujące
Postanowienie
Motywy wyroku
Ramy prawne i stan faktyczny
1. W dniu 21 maja 1992 r. Rada przyjęła dyrektywę 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, str. 7, zwaną dalej „dyrektywą siedliskową”).
2. Celem dyrektywy siedliskowej jest zgodnie z jej art. 2 ust. 1 przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat WE.
3. W art. 2 ust. 2 precyzuje ona, że środki podejmowane w celu jej stosowania mają zapewnić zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
4. Zgodnie z motywem szóstym dyrektywy siedliskowej w celu odtworzenia lub zachowania siedlisk przyrodniczych i gatunków, objętych zakresem zainteresowania Wspólnoty, we właściwym stanie ochrony, konieczne jest wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej zgodnie z wyznaczonym harmonogramem.
5. Na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej sieć ta, zwana „Natura 2000”, obejmuje specjalne obszary ochrony, jak również specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103, str. 1).
6. Zgodnie z art. 1 lit. l) dyrektywy siedliskowej specjalny obszar ochrony oznacza „teren mający znaczenie dla Wspólnoty wyznaczony przez państwa członkowskie w drodze ustawy, decyzji administracyjnej lub umowy, na którym są stosowane konieczne środki ochronne w celu zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych lub populacji gatunków, dla których teren został wyznaczony”.
7. Artykuł 4 dyrektywy siedliskowej przewiduje trzyetapową procedurę wyznaczania specjalnych obszarów ochrony. Na mocy ust. 1 tego przepisu każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując w odniesieniu do danego terytorium rodzime typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i rodzime gatunki z załącznika II. Wykaz ten zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji dyrektywy siedliskowej wraz z informacjami na temat każdego terenu.
8. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej na podstawie tych wykazów oraz na podstawie kryteriów wymienionych w załączniku III, jak również w porozumieniu z każdym państwem członkowskim Komisja opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty przyjmowany jest zgodnie z procedurą określoną w art. 21 dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 wykaz ten sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji dyrektywy siedliskowej.
9. Artykuł 4 ust. 4 tej dyrektywy stanowi, że po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty, zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 tego aktu, zainteresowane państwo członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznacza ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności Natury 2000 oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.
10. W art. 4 ust. 5 dyrektywa siedliskowa określa, że wraz z umieszczeniem terenu w ustanowionym przez Komisję wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty teren ten podlega przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.
11. Zgodnie z art. 6 dyrektywy siedliskowej:
„1. Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne [ochrony] obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.
2. Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3. Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
4. Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
12. Decyzja Komisji 2004/69/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. przyjmująca, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, wykaz obszarów [terenów] w alpejskim regionie biogeograficznym mających znaczenie dla Wspólnoty (Dz.U. 2004, L 14, str. 21, zwana dalej „zaskarżoną decyzją”) została przyjęta na podstawie art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy. Wśród terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, które zostały ujęte w wykazie, znajdują się następujące:
– AT 2102000 Nockberge (Kernzone), Kärnten;
– AT 2119000 Gut Walterskirchen.
13. Skarżący są użytkownikami terenów rolnych i leśnych, którzy prowadzą na nich, poza działalnością związaną z ich eksploatacją, działalność uboczną o innym charakterze. Na mocy zaskarżonej decyzji nieruchomości te zaliczają się do terenów w alpejskim regionie biogeograficznym mających znaczenie dla Wspólnoty.
14. Drugi skarżący jest właścicielem gruntów w całości odpowiadających terenowi mającemu znaczenie dla Wspólnoty, oznaczonemu numerem AT 2119000. Pozostali skarżący są właścicielami gruntów znajdujących się na terenie mającym znaczenie dla Wspólnoty, oznaczonym numerem AT 2102000.
Przebieg postępowania
15. W dniu 13 kwietnia 2004 r. skarżący złożyli w sekretariacie Sądu skargę w niniejszej sprawie.
16. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 czerwca 2004 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności skargi na podstawie art. 114 § 1 regulaminu Sądu. W dniu 2 września 2004 r. skarżący złożyli uwagi w przedmiocie tego zarzutu.
17. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 lipca 2004 r. Republika Finlandii złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem z dnia 20 września 2004 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił interwencję. Interwenient złożył uwagi ograniczone do dopuszczalności. W dniu 30 grudnia 2004 r. skarżący przedstawili swoje odpowiedzi na te uwagi.
Żądania stron
18. Podnosząc zarzut niedopuszczalności, Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako niedopuszczalnej;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
19. W swoich uwagach interwenient wnosi do Sądu o oddalenie skargi jako niedopuszczalnej.
20. W swoich uwagach odnoszących się do zarzutu niedopuszczalności skarżący wnoszą do Sądu:
– tytułem żądania głównego o:
– oddalenie zarzutu niedopuszczalności;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do terenów umieszczonych w załączniku I i znajdujących się w Austrii;
– lub stwierdzenie nieważności umieszczenia terenów wpisanych do załącznika I do zaskarżonej decyzji pod numerami AT 2102000 Nockberge (Kernzone), Kärnten i AT 2119000 Gut Walterskirchen;
– lub stwierdzenie nieważności umieszczenia w załączniku I do zaskarżonej decyzji terenów uznanych za mające znaczenie dla Wspólnoty dla siedlisk i gatunków, których stopień reprezentatywności i globalna ocena odpowiada kategoriom C i D, lub tytułem kolejnego żądania ewentualnego kategoriom C i D, bądź tytułem jeszcze kolejnego żądania ewentualnego kategorii D, standardowego formularza danych wypełnionego przez państwa członkowskie albo w odniesieniu do wszystkich terenów umieszczonych w zaskarżonej decyzji, albo w odniesieniu do wszystkich terenów austriackich, albo w odniesieniu do terenów umieszczonych pod numerami AT 2102000 Nockberge (Kernzone), Kärnten i AT 2119000 Gut Walterskirchen;
– ponadto o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Co do prawa
21. Zgodnie z art. 114 regulaminu Sądu jeśli strona wnosi do Sądu o stwierdzenie niedopuszczalności skargi bez rozpatrywania istoty sprawy, jeżeli Trybunał nie zadecyduje inaczej, pozostała część postępowania w przedmiocie wniosku odbywa się ustnie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że ma wystarczająco jasny obraz sprawy po zbadaniu akt, i decyduje, że nie jest konieczne przeprowadzanie procedury ustnej.
Argumenty stron
22. Przede wszystkim Komisja twierdzi, że skarżący nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi.
23. Uważa ona, że zaskarżona decyzja stanowi wyłącznie akt tymczasowy w rozumieniu wyroku Trybunału z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji (Rec. str. 2639, pkt 10). Zaskarżona decyzja nie jest aktem, który podlega zaskarżeniu, ponieważ sporządzenie wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie zamyka procedury zmierzającej do stworzenia sieci Natura 2000.
24. Komisja podkreśla, że zaskarżona decyzja nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżących. Jej zdaniem możliwe skutki prawne dla skarżących mogą wystąpić dopiero, gdy organy krajowe podejmą środki w celu wykonania dyrektywy o siedliskach i zaskarżonej decyzji.
25. W związku z tym Komisja uważa, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza sfery prawnej skarżących. A zatem, w braku interesu prawnego, nie są oni upoważnieni do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności tej decyzji na mocy art. 230 akapit czwarty traktatu WE.
26. Dodatkowo Komisja twierdzi, że decyzja nie dotyczy skarżących bezpośrednio i indywidualnie.
27. W tym przypadku sporny środek przyjęty został w formie decyzji skierowanej do państw członkowskich. Jednakże charakteru aktu nie należy szukać w jego formie zewnętrznej, ale w jego konkretnej treści normatywnej. Sporna decyzja uzupełniała ramy prawne, w które wpisuje się sieć Natura 2000, ponieważ określa ona, jakie obszary powinny być zatwierdzane przez państwa członkowskie jako specjalne obszary ochrony (art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej), w ten sposób że państwa te są dodatkowo zobowiązane do tworzenia dla danych obszarów koniecznych środków ochrony.
28. Zaskarżona decyzja jest zatem częścią ogólnych przepisów o charakterze normatywnym. Jednakże Komisja przyznaje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie wyklucza to jednak możliwości, iż decyzja może dotyczyć bezpośrednio i indywidualnie pewnych podmiotów gospodarczych.
29. Jeśli chodzi o bezpośrednie oddziaływanie na skarżących, Komisja uważa, że fakt możliwości zidentyfikowania, jakie tereny mają znaczenie dla Wspólnoty i z tego względu są objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, w żaden sposób nie narusza sytuacji prawnej skarżących. Zgodnie z reżimem prawnym dyrektyw obowiązkami wynikającymi z tego artykułu nie można obciążyć jednostek i obowiązki takie mogą wynikać jedynie ze środków przyjmowanych przez państwa członkowskie w celu transpozycji dyrektywy siedliskowej.
30. Komisja uważa, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej pozostawia państwom członkowskim swobodę uznania co do chwili, w której zakłócenie równowagi w przyrodzie może mieć znaczące skutki i co do określenia stosownych środków, aby nie dopuścić do zniszczeń i pogorszenia stanu siedlisk. Uściśla ona, że jeśli państwo członkowskie nie korzysta ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych, nie można stwierdzić, czy wpływa to na sytuację prawną skarżących. Wyciąga ona z tego wniosek, że zaskarżona decyzja bezpośrednio nie oddziałuje na skarżących.
31. Zdaniem Komisji te same rozważania odnoszą się do stosowania art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej: wymóg badania zgodności z celami ochrony może mieć skutki prawne tylko w kontekście konkretnego planu lub przedsięwzięcia. Ponieważ chodzi o procedurę wydawania zezwoleń, w której należy rozważyć i uwzględnić różne elementy, władzom krajowym z natury rzeczy przysługuje swoboda uznania. Zresztą wymogi art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, o ile się konkretyzują, dotyczą autora planu lub przedsięwzięcia, a nie właściciela terenów. Jednakże wszyscy skarżący wskazują na swój status właścicieli terenów. Artykuł 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej nie powoduje zatem skutków prawnych mających bezpośredni wpływ na sytuację skarżących.
32. Jeśli chodzi o indywidualne oddziaływanie, Komisja uważa, że zaskarżona decyzja nie określa ani praw, ani obowiązków właścicieli terenów, ale jedynie ustanawia wykaz terenów, do których następnie będą miały zastosowanie inne przepisy, pozostające bez wpływu na własność gruntów. Celem tych przepisów jest ochrona terenów przed pogorszeniem ich stanu, niezależnie od tego, jakie zachowanie spowodowało to pogorszenie.
33. Komisja uważa, że skoro zaskarżona decyzja nie nakłada żadnego obowiązku na właścicieli terenów, skarżący nie mogą twierdzić, że narusza ona ich szczególne prawa lub spowodowała wyjątkową szkodę, która pozwala wyodrębnić ich od każdego innego podmiotu gospodarczego. Nawet przyznając, że decyzja może nałożyć na skarżących obowiązki, to fakt ten wynika z obiektywnie określonej sytuacji, to znaczy położenia geograficznego terenów ujętych w załączniku.
34. Skarżący nie są również indywidualizowani ze względu na fakt, iż na mocy szczególnych przepisów Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia skutków aktu, jaki zamierza przyjąć, odnośnie do sytuacji skarżących. Zdaniem Komisji jedynie wyłącznie naukowe kryteria dotyczące ochrony przyrody mają zastosowanie w procedurze, która doprowadziła do przyjęcia zaskarżonej decyzji. Ponadto żaden przepis prawa wspólnotowego nie nakłada na Komisję, w celu przyjęcia zaskarżonej decyzji, obowiązku przeprowadzenia procedury, w ramach której skarżący mogliby powoływać się na swoje prawa, takie jak prawo do bycia wysłuchanym.
35. W świetle powyższego Komisja twierdzi, że skargę należy oddalić jako niedopuszczalną.
36. Interwenient popiera argumentację Komisji i również twierdzi, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna.
37. Co do bezpośredniego oddziaływania na skarżących, dodaje on, że zaskarżona decyzja wyraźnie daje państwom członkowskim możliwość przyjmowania lub nieprzyjmowania pewnych środków. Skutki zaskarżonej decyzji zależą od użytku, jaki zrobią władze krajowe ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych.
38. Co do indywidualnego oddziaływania na skarżących, interwenient uważa, że zaskarżona decyzja nie uniemożliwia im korzystania z ich wyłącznych praw i nie odbiera im żadnego z nich. Decyzja ta nie reguluje bowiem praw i obowiązków skarżących, ale jedynie ustala geograficznie ograniczony wykaz. Możliwe niedogodności przedstawione w skardze są tylko pośrednimi skutkami zaskarżonej decyzji.
39. Zdaniem interwenienta należy ponadto stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżących jako posiadaczy wyłącznych praw. Zakładając, że oddziałuje ona na nich, ma to miejsce tylko w odniesieniu do ich statusu właścicieli terenów, w ten sam sposób jak do właścicieli wszystkich terenów wymienionych w załączniku do niej.
40. Interwenient zauważa jeszcze, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału możliwość określenia z przybliżoną dokładnością liczby lub nawet tożsamości podmiotów prawa, do których ma zastosowanie dany akt, nie zakłada wcale, że podmioty te należy traktować tak, jakby akt ten dotyczył ich indywidualnie, o ile pozostaje bezsporne, że akt podlega zastosowaniu ze względu na zaistnienie pewnej obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej, przez niego określonej (zob. postanowienie Sądu z dnia 6 września 2004 r. w sprawie SNF przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑3047, pkt 59, i cytowane orzecznictwo).
41. Interwenient uważa, że nawet jeśli zaskarżona decyzja pozwala, w danym przypadku, na określenie właścicieli terenów położonych na obszarach wymienionych w załączniku do tej decyzji, nie zmienia to faktu, że decyzja ta jest stosowana zgodnie z określoną przez nią obiektywną sytuacją faktyczną, to znaczy wartością przyrodniczą terenów.
42. Skarżący twierdzą najpierw, że zaskarżona decyzja jest aktem normatywnym Komisji, który powoduje jednak również skutki dla jednostek, ponieważ adresatami są nie tylko państwa członkowskie, ale również skarżący.
43. Skarżący uważają, że niedokonanie w terminie transpozycji dyrektywy siedliskowej nie może działać na ich niekorzyść. Przypominają oni, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału obywatel może powołać się bezpośrednio na dyrektywę wobec państwa członkowskiego, do którego jest kierowana, lub wobec jego jednostek administracyjnych, jeżeli dyrektywa ta jest sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, aby prawa można było wywodzić z niej bezpośrednio, oraz jeżeli zainteresowane państwo członkowskie nie dotrzymało terminu transpozycji. Opóźnienie w transpozycji dyrektywy przez jedno państwo członkowskie nie może jednak prowadzić do tego, że obywatel Unii będzie mógł uchylić się od celów tej dyrektywy lub spowodować, że nie zostaną osiągnięte.
44. Co do argumentu Komisji, zgodnie z którym teren korzysta z ochrony przewidzianej w art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej od chwili notyfikowania go przez zainteresowane państwo członkowskie, skarżący uważają, że jeśli taka byłaby intencja ustawodawcy, to przepis zawarty w art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej byłby zbyteczny i zostałoby przewidziane, że notyfikacja pociąga za sobą stosowanie systemu ochrony.
45. Następnie utrzymują oni, że zaskarżona decyzja dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie.
46. Odnośnie do bezpośredniego oddziaływania, skarżący twierdzą, że ponieważ zaskarżona decyzja nie pozostawia państwom członkowskim przy wdrażaniu przepisów normatywnych dyrektywy siedliskowej żadnego zakresu uznania w odniesieniu do skarżących, kryterium, zgodnie z którym zaskarżona decyzja bezpośrednio dotyczy skarżących, jest spełnione. Ich zdaniem zaskarżona decyzja, chociaż formalnie skierowana jest do państw członkowskich, ustala dla wymienionych w niej specjalnych obszarów ochrony, na podstawie dyrektywy siedliskowej, nie tylko bezpośredni i ostateczny wykaz zatwierdzonych terenów, ale również bezpośrednią i ostateczną definicję celów ochrony. Państwa członkowskie są upoważnione wyłącznie do podjęcia działań faktycznych lub prawodawczych w poszanowaniu zasady zakazu pogarszania stanu siedlisk i obowiązku dokonywania odpowiedniej oceny skutków działalności rolnej i leśnej skarżących. Działania te powodują jednak znaczne pogorszenie sytuacji prawnej i ekonomicznej skarżących.
47. Skarżący uważają, że przeprowadzona przez Komisję analiza art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej nie jest przekonywająca. Z jednej strony Komisja pomija podstawowy element, to znaczy nie odpowiada na zarzut dotyczący braku wyraźnego podania powodów, dla których wskazane tereny mają faktycznie znaczenie dla Wspólnoty, a z drugiej strony jej analiza odnośnie do obowiązków władz krajowych i ich zakresu uznania dotyczy jedynie kwestii ubocznych.
48. W tej kwestii skarżący przypominają, że państwa członkowskie nie posiadają żadnego zakresu uznania odnośnie do zakazu pogarszania stanu siedlisk i niepokojenia gatunków na terenach mających znaczenie dla Wspólnoty, przyjętych w ramach przepisów wykonawczych do dyrektywy o siedliskach. Cele określone w zaskarżonej decyzji nie dają również państwom członkowskim pola manewru, wobec czego decyzja ta oraz brak w niniejszym przypadku szczegółów odnośnie do właściwego charakteru ochrony pewnych gatunków i siedlisk bezpośrednio dotyczy skarżących.
49. Skarżący nie zgadzają się z uwagami interwenienta. Państwa członkowskie powinny dokonać oceny planów i przedsięwzięć oddziałujących na tereny klasyfikowane w świetle art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, jak również celów ochrony, które są wyznaczone w zaskarżonej decyzji. Zatem obowiązek dokonania takiej oceny i kryteria tej oceny wynikają z określenia celu ochrony wyznaczonego w zaskarżonej decyzji i państwo członkowskie nie może w żaden sposób uchylić się od tych obowiązków poprzez jakiekolwiek własne uprawnienia dyskrecjonalne. To samo odnosi się do zakazu pogarszania stanu siedlisk przewidzianego w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
50. Odnośnie do indywidualnego oddziaływania, skarżący twierdzą, że w istocie zaskarżona decyzja dotyczy ich bezpośrednio ze względu na ich status właścicieli gruntów, do których odnosi się decyzja Komisji. Fakt, że decyzja dotyczy pewnej liczby innych właścicieli gruntów, w niczym nie zmienia stanu faktycznego. Właściciele odróżniają się od kręgu innych zainteresowanych podmiotów gospodarczych – na przykład osób niebędących właścicielami, które mają plany co do omawianych terenów lub zamierzają na nich realizować przedsięwzięcia – tym, że zaskarżona decyzja dotyczy ich już w chwili obecnej, a nie dopiero będzie mogła dotyczyć w przyszłości. Okoliczność ta grozi im ponadto nie tylko istotnym pogorszeniem ich sytuacji ekonomicznej, ale również obecnej sytuacji prawnej. Fakt, że nie mogą rozporządzać swoimi gruntami, ponieważ ich prawa ogranicza system ochrony, który już wszedł w życie, jest szczególnie determinujący. Nie odnosi się to do innych podmiotów gospodarczych, które mogą realizować swoje plany lub przedsięwzięcia na innych bardziej odpowiednich terenach, nieobjętych przez restrykcyjny system ochrony.
51. Skarżący nie zgadzają się z argumentami Komisji dotyczącymi indywidualnego oddziaływania. Przypominają oni, że nie powołują się jedynie na iudum ius własności gruntów, ale na swój status użytkownika gruntu. Zaskarżona decyzja ogranicza również prawa użytkowania przysługujące skarżącym, ponieważ nie mogą oni korzystać z nich w tym samym stopniu co przedtem.
52. Skarżący nie podzielają zdania, że obowiązki, jakie nakłada na nich zaskarżona decyzja, są konsekwencją obiektywnie określonej sytuacji, jak utrzymuje Komisja. Uważają oni, że ich tereny nie podlegają istniejącemu uregulowaniu przypadkowo ze względu na swoje położenie geograficzne, ale że przyjęto uregulowanie, które stosuje się do istniejących terenów. Zatem odróżniają się oni nie tylko od kręgu osób, których decyzja nie dotyczy, ale również od kręgu osób, których decyzja dotyczy, ponieważ stosowanie tych przepisów opiera się na arbitralnych kryteriach.
53. W odpowiedzi na uwagi interwenienta skarżący przypominają, że nie chodzi o oddziaływanie na jakąkolwiek pozycję na rynku, ale o poważne ograniczenie podstawowych praw. Ograniczenie to wynika z zaskarżonej decyzji, która jest bardzo konkretna i skrajnie szczegółowa. Uważają oni, że są konkretnymi adresatami błędnej decyzji, poprzez którą Komisja wyznaczyła pewne cele ochrony terenów.
54. Skarżący uważają, że ze względu na arbitralność zaskarżonej decyzji są oni wyodrębnieni w stosunku do wszystkich innych właścicieli gruntów, których dotyczy zaskarżona decyzja, przyjmując jako grupę odniesienia wszystkich właścicieli gruntów na terenach objętych celami ochrony wyznaczonymi w zaskarżonej decyzji.
55. Dodają oni, że decyzję o ograniczeniu prawa własności gruntów podjęto bez umożliwienia zainteresowanym osobom skorzystania z prawa do bycia wysłuchanym przed sądem, bez rozważenia istniejących interesów, bez odszkodowania lub nawet możliwości uzyskania odszkodowania. Są to powody, które w tym przypadku uzasadniają nieprzyjmowanie zawężającej wykładni warunków dopuszczalności.
Ocena Sądu
56. Zgodnie z art. 230 akapit czwarty traktatu WE „każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść [...] skargę na decyzje, których jest adresatem, oraz na decyzje, które mimo przyjęcia w formie rozporządzenia lub decyzji skierowanej do innej osoby dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie”.
57. Ponieważ nie jest kwestionowane, iż skarżący nie są adresatami zaskarżonej decyzji, należy zbadać, czy ta decyzja dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie.
58. Co do bezpośredniego oddziaływania na skarżących, należy przypomnieć, iż przesłanka bezpośredniego oddziaływania na podmiot indywidualny wymaga, by zaskarżona decyzja bezpośrednio oddziaływała na sytuację prawną skarżących i nie pozostawiała żadnej uznaniowości adresatom tego aktu, których obowiązkiem jest go wykonać, co ma mieć charakter automatyczny i musi wynikać z samego aktu wspólnotowego, bez potrzeby stosowania przepisów pośrednich. (zob. wyrok Trybunału z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑386/96 P Dreyfus przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2309, pkt 43 i cytowane orzecznictwo oraz wyrok Sądu z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych T‑172/98, od T‑175/98 do T/177/98 Salamander i in. przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. II‑2487, pkt 52).
59. Oznacza to, że w przypadku gdy instytucja kieruje do państwa członkowskiego akt wspólnotowy, jeśli działanie, jakie musi podjąć państwo członkowskie w celu wykonania tego aktu, ma charakter automatyczny lub jeśli skutki tego aktu w taki lub w inny sposób narzucają się jednoznacznie, akt ten dotyczy bezpośrednio każdej osoby, na którą ma wpływ. Jeśli wręcz przeciwnie, akt daje państwu członkowskiemu możliwość działania lub niepodejmowania działania albo nie zmusza go do określonego działania, to właśnie działanie lub brak działania państwa członkowskiego bezpośrednio dotyczy osoby, na którą oddziałuje, a nie sam akt. Innymi słowy, aby wydany akt był skuteczny, nie może zależeć od wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przez osoby trzecie, chyba że jest oczywiste, że takie uprawnienia mogą być wykonywane tylko w określony sposób (zob. podobnie postanowienie Sądu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie T‑223/01 Japan Tobacco i JT International przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. II‑3259, pkt 46).
60. Sąd uważa, iż nie można uznać, że zaskarżona decyzja, określająca jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty obszary terytorium austriackiego, na których właścicielami gruntów są skarżący, wywiera sama z siebie skutki na sytuację prawną skarżących. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego przepisu odnoszącego się do systemu ochrony terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, jak również środków ochronnych lub procedur wydawania zezwoleń. Nie oddziałuje ona zatem ani na prawa i obowiązki właścicieli terenów, ani na korzystanie z tych praw. W przeciwieństwie do tego, co twierdzą skarżący, umieszczenie tych terenów w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie zobowiązuje w żaden sposób podmiotów gospodarczych lub osób fizycznych.
61. Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej stanowi, że po zatwierdzeniu przez Komisję terenu jako terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zainteresowane państwo członkowskie, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznacza ten teren jako „specjalny obszar ochronny”. W tej kwestii art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej przewiduje, że państwa członkowskie przyjmują konieczne środki ochronne dla specjalnych obszarów ochrony, aby spełnić ekologiczne wymagania typów siedlisk przyrodniczych lub gatunków żyjących na tych terenach.
62. Artykuł 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej przewiduje również, że wraz z umieszczeniem terenu w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4.
63. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej stanowi, że państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów tej dyrektywy.
64. Tak samo art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla tego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. Mając na uwadze te wnioski z oceny tych skutków dla tego terenu, właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na to przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie ono niekorzystnie na dany teren. W tej kwestii art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej mówi, że jeśli takie przedsięwzięcie musi zostać zrealizowane z powodów wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000.
65. W świetle wspomnianych wyżej obowiązków, które spoczywają na zainteresowanych państwach członkowskich po wyznaczeniu w zaskarżonej decyzji terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, należy stwierdzić, że żaden z tych obowiązków nie dotyczy bezpośrednio skarżących. W istocie wszystkie te obowiązki wymagają wydania aktu przez zainteresowane państwo członkowskie, aby określić, w jaki sposób zamierza ono wprowadzić w życie dany obowiązek w odniesieniu do koniecznych środków ochrony (art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej), odpowiednich działań w celu uniknięcia pogorszenia stanu terenu (art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej) lub zgody, jaką mają wyrazić właściwe władze krajowe na przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na teren (art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej).
66. Z dyrektywy siedliskowej – na podstawie której przyjęta została zaskarżona decyzja – wynika zatem, że wiąże ona państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając organom krajowym właściwość w przedmiocie środków ochrony, jakie mają przedsięwziąć, i stosowanych procedur wydawania zezwoleń. Wni osku tego nie zmienia fakt, że z danego państwom członkowskim zakresu uznania należy korzystać zgodnie z celami dyrektywy siedliskowej.
67. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżących bezpośrednio, w rozumieniu art. 230 akapit czwarty traktatu WE, a zatem skargę należy oddalić jako niedopuszczalną bez konieczności rozpatrywania kwestii, czy dana decyzja dotyczy indywidualnie skarżących.
68. Jednakże, chociaż skarżący nie mają możliwości wystąpienia o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, będą mogli zakwestionować środki przyjęte na podstawie art. 6 dyrektywy siedliskowej, które na nich oddziałują, i w tym kontekście zachowują możliwość powoływania się na jej niezgodność z prawem przed sądami krajowymi, orzekającymi w poszanowaniu art. 234 traktatu WE (wyrok Trybunału z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie C‑70/97 P Kruidvat przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7183, pkt 48 i 49 oraz postanowienie Sądu z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie T‑45/00 Conseil national des professions de l’automobile i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2927, pkt 26).
W przedmiocie kosztów
69. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ich kosztami poniesionymi przez Komisję.
70. Na podstawie art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Zatem w tym przypadku Republika Finlandii pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
postanawia:
1) Skarga zostaje oddalona jako niedopuszczalna.
2) Skarżący pokrywają koszty własne, jak również koszty poniesione przez Komisję.
3) Republika Finlandii zostaje obciążona kosztami własnymi.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 22 czerwca 2006 r.