Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 19 de março de 2026 (1)
Processos apensos C‑7/25 [Ramodi] e C‑8/25 [Karkik] (i)
K (C‑7/25)
P (C‑8/25)
contra
Minister van Asiel en Migratie
[pedidos de decisão prejudicial apresentado pelo Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Roermond, Países Baixos)]
« Reenvio prejudicial — Política de asilo — Diretiva 2011/95/UE — Apreciação dos elementos
relevantes de um pedido de proteção internacional — Obrigação de sustentar
os elementos de um pedido com documentos autênticos ou outras provas objetivamente verificáveis — Procedimentos de concessão e retirada de proteção internacional — Diretiva 2013/32/UE — Artigo 46.°, n.° 3 — Análise exaustiva e ex nunc dos fundamentos de facto e de direito, incluindo a apreciação da necessidade de proteção internacional — Princípio da não repulsão — Elementos do
processo levados ao conhecimento do órgão jurisdicional de primeira instância que conhece de um recurso »
I.      Introdução
1.        O Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Roermond, Países Baixos), que é o órgão jurisdicional de reenvio, submeteu duas questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça.
2.        As duas questões surgem no âmbito de dois processos distintos. Nesses processos, os requerentes de asilo pedem a fiscalização jurisdicional das decisões do órgão administrativo competente que indeferiu os seus pedidos de proteção internacional por os
considerar infundados.
3.        Com a sua segunda questão, na qual, o Tribunal de Justiça pediu que eu me centrasse nas presentes conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, no âmbito desse processo de fiscalização jurisdicional, está obrigado pelo direito da União a proceder, se necessário e oficiosamente, a uma análise exaustiva e ex nunc da matéria de facto e de direito, com base nos elementos do processo levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados na sequência de um processo contraditório, mesmo quando o direito nacional limite a sua análise aos factos e fundamentos de direito expressamente enunciados no ato que deu origem à fiscalização jurisdicional.
4.        O órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação do artigo 46.° da Diretiva Procedimentos de Asilo (2), lido em conjugação com o artigo 4.°, o artigo 18.°, e o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
II.    Factos do litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
5.        O órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça dois pedidos de decisão prejudicial distintos. Embora cada pedido tenha origem no contexto de situações factuais diferentes, ambos suscitam as mesmas questões prejudiciais. Por conseguinte, começarei por apresentar os factos subjacentes a cada processo e, em seguida, explicarei as questões jurídicas que suscitam.
Processo C‑7/25
6.        K, recorrente no processo principal, é uma nacional iraquiana que alega que tanto ela como o seu marido foram agredidos por um poderoso e bem conhecido membro de um grupo armado do seu local de residência depois de ela e a sua filha terem, por diversas vezes, rejeitado os vários pedidos da mão da filha em casamento. A recorrente denunciou esse incidente ao órgão jurisdicional do seu país de origem, mas que, segundo ela, não tomou nenhuma medida a esse respeito. A recorrente e o seu marido deixaram o Iraque em 2022, enquanto a sua filha permanece, na clandestinidade, nesse país.
7.        Em 1 de fevereiro de 2022, tanto a recorrente como o seu marido pediram proteção internacional ao Reino dos Países Baixos, mas, na sequência da
morte do seu marido, o respetivo procedimento foi encerrado. No seu pedido de proteção internacional, a recorrente sustentou os motivos da sua fuga em declarações,
e apresentou um passaporte original, uma cópia da queixa que apresentou no órgão jurisdicional iraquiano e uma cópia de um relatório clínico recente. A recorrente alegou também que, pelo facto de ser agora viúva, seria, em contexto de regresso ao Iraque, considerada uma mulher solteira, razão pela qual está abrangida pela política de proteção específica das mulheres solteiras oriundas do Iraque, estabelecida pelo Minister van Asiel en Migratie (ministro do Asilo e das Migrações, Países Baixos), recorrido no processo principal (a seguir «recorrido») (3).
8.        O recorrido indeferiu o pedido de proteção internacional da recorrente, com o fundamento de que as suas declarações relativas aos problemas com o homem que tinha pedido a mão da sua filha em casamento no Iraque não eram credíveis. A este respeito, o recorrido concluiu, em primeiro lugar, que a recorrente não tinha fundamentado as suas declarações com documentos objetivos que justificassem plenamente a sua necessidade de asilo e, em segundo lugar, que não preenchia as condições previstas no artigo 31.°, n.° 6, alíneas c) e d), da Vreemdelingenwet 2000 (Lei relativa aos Estrangeiros, de 2000), que corresponde ao artigo 4.°, n.° 5, alíneas c) e d), da Diretiva Qualificação (4).
9.        O recorrido considerou que, embora a identidade, a nacionalidade e a origem da recorrente fossem credíveis, estes motivos, por si só, não eram suficientes para lhe conceder proteção internacional.
10.      Na sua decisão de 15 de julho de 2024, o recorrido indeferiu o pedido de proteção internacional da recorrente por considerá‑lo infundado. Essa decisão continha uma decisão de regresso que designava o Iraque como país de destino e fixava um prazo de quatro semanas para a partida voluntária dos Países Baixos.
11.      Em 19 de julho de 2024, a recorrente interpôs recurso dessa decisão para o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, nomeadamente, que a forma como o recorrido tinha apreciado a credibilidade dos fundamentos do seu pedido de asilo era incompatível com o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Qualificação.
12.      Em 18 de dezembro de 2024, o órgão jurisdicional de reenvio realizou uma audiência de recurso — em conjunto com a audiência de recurso no processo que deu origem ao pedido de decisão prejudicial no processo C‑8/25 — e, em 7 de janeiro de 2025, informou a recorrente de que considerava necessário submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
Processo C‑8/25
13.      P, recorrente no processo principal, é um nacional iraquiano foi alegadamente surpreendido em relações íntimas com outro homem. Tendo sido denunciado às autoridades iraquianas, o recorrente receia ser condenado a uma pena de prisão em razão da sua orientação sexual. É com esse fundamento que justifica o seu pedido de proteção internacional nos Países Baixos, que apresentou em 6 de julho de 2023.
14.      Embora o recorrido tenha considerado que a identidade, a nacionalidade e a origem do recorrente eram credíveis, não obstante este não ter apresentado documentos que corroborassem as suas informações pessoais, entendeu que estas informações não constituíam motivos suficientes para lhe conceder proteção internacional.
15.      Na sua decisão de 5 de julho de 2024, o recorrido indeferiu o pedido de proteção internacional do recorrente, com o fundamento de que este não tinha apresentado provas documentais que confirmassem que tinha sido detido pelas autoridades iraquianas devido à sua orientação sexual. A este respeito, o recorrido considerou que o recorrente não preenchia as condições previstas no artigo 31.°, n.° 6, alínea c), da Lei relativa aos estrangeiros de 2000, que corresponde ao artigo 4.°, n.° 5, alínea c), da Diretiva Qualificação. A decisão de indeferimento do pedido de P
incluía uma decisão de regresso que designava o Iraque como país de destino e fixava um prazo de quatro semanas para a partida voluntária dos Países Baixos.
16.      No seu subsequente recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, interposto em 10 de julho de 2024, o recorrente alegou, nomeadamente, que a forma como a credibilidade dos fundamentos do seu pedido de asilo tinha sido apreciada era incompatível com o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Qualificação.
17.      Em 18 de dezembro de 2024, o órgão jurisdicional de reenvio realizou a audiência de recurso — em conjunto com a audiência de recurso no processo que deu origem ao pedido de decisão prejudicial no processo C‑7/25 — e, em 7 de janeiro de 2025, informou o recorrente de que considerava necessário submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
18.       Pelo que entendo, na audiência conjunta, o órgão jurisdicional de reenvio tomou conhecimento de elementos adicionais, não invocados em nenhum dos recursos, que considerou relevantes para a decisão sobre os pedidos de proteção internacional.
Questões comuns suscitadas perante o órgão jurisdicional de reenvio
19.      Foram suscitadas duas questões jurídicas comuns a ambos os processos no órgão jurisdicional de reenvio.
20.      A primeira questão diz respeito à forma como o recorrido examinou e apreciou a necessidade de proteção internacional de K e P (a seguir em conjunto «recorrentes») e à conformidade dessa apreciação com o direito da União e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
21.      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o direito nacional em causa, mais precisamente o artigo 31.°, n.° 6, da Lei relativa aos Estrangeiros de 2000, é contrária à disposição que visa transpor — o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Qualificação.
Isto foi acentuado por uma nova política de apreciação dos pedidos de proteção internacional, que, como explicou o órgão jurisdicional de reenvio, entrou em vigor em 1 de julho de 2024. De acordo com essa política, a apreciação de um pedido de proteção internacional consiste em i) determinar os motivos do pedido de asilo; ii) determinar se esses motivos são plenamente corroborados por documentos autênticos e/ou objetivamente verificáveis e/ou por fontes públicas objetivas; e iii) se não for esse o caso, determinar se o requerente preenche todas as condições previstas no artigo 31.°, n.° 6, da Lei relativa aos Estrangeiros de 2000, que corresponde às estabelecidas no artigo 4.°, n.° 5, alíneas c) e d), da Diretiva Qualificação.
22.      Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, essa aplicação do artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Qualificação permite ao recorrido indeferir um pedido de proteção internacional por infundado quando o requerente i) não puder comprovar plenamente os motivos do pedido de asilo com documentos autênticos e objetivamente verificáveis ou fontes públicas fidedignas e ii) não tiver apresentado o pedido logo que possível e o recorrido não considere esse atraso desculpável.
23.      No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio alega que resulta claramente da redação do artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Qualificação, lido à luz dos outros números do mesmo artigo 4.°, do artigo 10.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva Procedimentos de Asilo e dos artigos 4.° e 18.° da Carta, que o recorrido, em situações como as que estão em causa em ambos os processos principais, seria obrigado a cooperar com o requerente no apuramento dos factos.
24.      Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se o direito da União aplicável exige que o órgão de decisão, ao apreciar os factos e as circunstâncias subjacentes ao pedido de proteção internacional, coopere com o requerente e tenha em conta todas as provas e elementos que fundamentem esse pedido.
25.      A segunda questão consiste em saber se a obrigação de um órgão jurisdicional nacional de assegurar um recurso efetivo implica também a obrigação de verificar, se necessário oficiosamente e em cooperação com o recorrente, se o recorrido recolheu, analisou e incluiu na sua apreciação do pedido de proteção internacional todos os elementos relevantes do processo
levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados na sequência de um processo contraditório, incluindo a apreciação, se necessário oficiosamente, da necessidade de proteção internacional em conformidade com a Diretiva
Qualificação.
26.      Como explicou o órgão jurisdicional de reenvio, nos Países Baixos, com base no artigo 8:69 do Algemene wet bestuursrecht (Código Administrativo), a fiscalização de uma decisão administrativa está limitada unicamente às questões suscitadas nos fundamentos de recurso.
27.      Por essa razão, está impedido de proceder a uma fiscalização exaustiva e ex nunc da legalidade da decisão do recorrido, nomeadamente quanto ao respeito do princípio da não repulsão, uma vez que não pode ter em conta elementos que o requerente de asilo não invocou expressamente no seu recurso da decisão de indeferimento.
28.      Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, uma prática jurídica nacional segundo a qual a fiscalização jurisdicional de uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional se limita à apreciação do mérito dessa decisão unicamente à luz dos factos e argumentos expressamente invocados pelo recorrente no em sede de recurso dificilmente será conciliável com a interpretação do direito da União preconizada pelo Tribunal de Justiça e, em especial, com o caráter absoluto do princípio da não repulsão, bem como com o direito a um recurso efetivo garantido pelo artigo 47.° da Carta, que foi concretizado no artigo 13.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Regresso (5), e
no artigo 46.°, n.os 1 e 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo.
29.      Na sequência de uma análise da jurisprudência do Tribunal de Justiça (6), o órgão jurisdicional de reenvio chegou à conclusão de que aquele tribunal ainda não abordou estas questões. Em especial, entende que o Tribunal de Justiça não declarou expressamente se a obrigação de verificar, se necessário oficiosamente, o respeito do princípio da não repulsão se aplica também nos casos em que um órgão jurisdicional nacional de primeira instância é chamado a fiscalizar uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional por infundado.
30.      O órgão jurisdicional de reenvio considera ainda que só quando um órgão jurisdicional nacional é obrigado a proceder, se necessário oficiosamente, a uma análise exaustiva e ex nunc tanto dos factos como dos fundamentos de direito, incluindo a apreciação da necessidade de proteção internacional em conformidade com a Diretiva Qualificação, é que essa autoridade judiciária pode assegurar plenamente o respeito do princípio da não repulsão. Ainda que, durante essa apreciação da necessidade de proteção internacional, seja constatado que o recorrente não preenche as condições de concessão de proteção internacional previstas nos artigos 12.° e 17.° da Diretiva Qualificação, essa apreciação oficiosa pode, no entanto, levar à conclusão de que o regresso do recorrente ao seu país de origem é contrário ao princípio da não repulsão e que não pode ser imposta tal decisão de regresso ou que, quando já tenha sido tomada tal decisão, a mesma deve ser suspensa e o afastamento adiado. Em contrapartida, se um órgão jurisdicional nacional não for obrigado a verificar, se necessário oficiosamente, se o princípio da não repulsão foi respeitado, sobretudo quando resulte dos elementos dos autos levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados durante o processo contraditório, que tal princípio foi violado, a tutela jurisdicional não seria efetiva nem completa.
31.      Nessas circunstâncias, o Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar de audiência em Roermond) decidiu suspender a instância nos dois processos e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1.      É compatível com o direito da União uma prática nacional de aplicação do artigo 4.°, n.° 5, da [Diretiva Qualificação], segundo a qual as declarações que estão na base de um pedido de proteção internacional não são consideradas credíveis se o requerente não as puder comprovar integralmente através de documentos autênticos e/ou objetivamente verificáveis e/ou de fontes objetivas e não preencher todas as condições previstas no n.° 5, ou deve o artigo 4.°, n.° 5, da [Diretiva Qualificação], lido em conjugação com o artigo 4.°, n.os 1 a 4, da [Diretiva Qualificação], o artigo 10.°, n.° 3, alínea b) da [Diretiva Procedimentos de Asilo] e os artigos 4.° e 18.° da Carta […], ser interpretado no sentido de que, ao apreciar os factos e as circunstâncias subjacentes ao pedido de proteção internacional, a autoridade decisória deve cooperar com o requerente e ter em conta todos os elementos de prova e de apoio desse pedido na análise e apreciação da necessidade de proteção e, se o requerente puder justificar adequadamente as respetivas declarações com provas ou se o requerente preencher as condições acima referidas, as suas declarações não necessitam de confirmação adicional e são, por conseguinte, credíveis?
2.      Deve o artigo 46.°, n.° 3, da [Diretiva Procedimentos de Asilo], lido em conjugação com os artigos 4.°, 18.° e 47.° da Carta […], ser interpretado no sentido de que um órgão jurisdicional nacional de primeira instância chamado a aferir da legalidade do indeferimento de um pedido de proteção internacional por falta de fundamentação é obrigado a proceder, se necessário oficiosamente, a uma análise exaustiva e ex nunc da matéria de facto e de direito, incluindo uma apreciação das necessidades de proteção internacional na aceção da [Diretiva Qualificação], com base nos elementos do processo levados ao seu conhecimento, completados ou esclarecidos na sequência de um processo contraditório?»
32.      O órgão jurisdicional de reenvio pediu ao Tribunal de Justiça que apensasse os processos C‑7/25 e C‑8/25, em conformidade com o artigo 54.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Em resposta a este pedido, a decisão de apensação foi tomada pelo presidente do Tribunal de Justiça em 26 de fevereiro de 2025.
33.      O órgão jurisdicional de reenvio pediu
também que os presentes processos fossem submetidos à tramitação acelerada prevista no artigo 105.°, n.° 1, do Regulamento de Processo. Em 27 de março de 2025, o presidente do Tribunal de Justiça, ouvidos o juiz‑relator e a advogada‑geral, indeferiu esse pedido.
34.      As partes em ambos os processos principais, o Governo Neerlandês e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.
35.      O Tribunal de Justiça decidiu pronunciar‑se sem audiência de alegações, em aplicação do artigo 76.°, n.° 2, do seu Regulamento de Processo.
III. Análise
36.      A pedido do Tribunal de Justiça, as minhas conclusões no presente processo centram‑se
unicamente sobre a segunda questão prejudicial.
37.      Com essa questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se, num processo em que é chamado a fiscalizar uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por infundado, está obrigado, por força do direito da União, principalmente do artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo, lido à luz do artigo 47.° da Carta, a tomar em consideração a matéria de direito e de facto de que teve conhecimento com base nos elementos do
processo levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados na sequência de um processo contraditório, mesmo que nem todos esses elementos fizessem parte do fundamento inicial do recurso que deu origem à fiscalização. Pergunta também se, nessas circunstâncias, o juiz está obrigado a apreciar, se necessário oficiosamente, a necessidade de proteção internacional em conformidade com a Diretiva Qualificação e uma eventual violação do princípio da não repulsão.
38.      Decorre da decisão de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio considera que o artigo 8:69 do Código Administrativo e a jurisprudência nacional relevante se opõem a que proceda a tal fiscalização exaustiva e ex nunc. Segundo as explicações do órgão jurisdicional de reenvio, essa disposição estabelece que uma decisão administrativa deve ser reexaminada à luz dos fundamentos do recurso. Tem a seguinte redação: «1. O órgão jurisdicional decide com base no recurso, na documentação apresentada, na instrução prévia e no exame do processo na audiência. 2. O órgão jurisdicional completa oficiosamente os fundamentos de direito. 3. O órgão jurisdicional pode completar oficiosamente os factos» (7). Essa legislação é acompanhada de uma exposição de motivos, que limita ainda mais os poderes do juiz administrativo (8).
39.      A questão prejudicial é motivada pelo entendimento do órgão jurisdicional de reenvio de que o direito nacional que limita os poderes de um juiz administrativo dessa forma não é conforme com o direito da União.
40.      Esta questão pode ser dividida em duas partes, que analisarei separadamente. Em primeiro lugar, defenderei (na secção A) que, ao fiscalizar a legalidade de uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por infundado, o juiz nacional está obrigado, por força do direito da União, a tomar em consideração todos os elementos do processo levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados na sequência de um processo contraditório, mesmo que alguns elementos não tenham sido incluídos nos fundamentos de recurso invocados pelo recorrente. Na secção B, explicarei que o juiz nacional está também obrigado a apreciar, se necessário oficiosamente,
a necessidade de proteção internacional do recorrente ao fiscalizar a legalidade de uma decisão que indeferiu um pedido de proteção internacional por infundado.
A.      Âmbito da fiscalização jurisdicional
41.      Que elementos deve o juiz nacional tomar em consideração quando conhece de um recurso de uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por infundado? Deve limitar‑se a apreciar as questões suscitadas no recurso ou está obrigado a ter também em conta quaisquer outros elementos constantes do
processo levados ao seu conhecimento?
42.      A resposta a estas questões exige que o artigo 46.° da Diretiva Procedimentos de Asilo, seja interpretado à luz do princípio da tutela jurisdicional efetiva, conforme codificado no artigo 47.° da Carta (9).
43.      As partes relevantes do artigo 46.°, n.os 1 e 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo têm a seguinte redação:
«1.      Os Estados‑Membros asseguram que os requerentes tenham direito a interpor recurso efetivo perante um órgão jurisdicional:
a) Da decisão proferida sobre o seu pedido de proteção internacional, incluindo a decisão:
i)      que considera um pedido infundado relativamente ao estatuto de refugiado e/ou ao estatuto de proteção subsidiária,
[…]
3.      Para dar cumprimento ao n.° 1, os Estados‑Membros asseguram que um recurso efetivo inclua a análise exaustiva e ex nunc da matéria de facto e de direito, incluindo, se aplicável, uma apreciação das necessidades de proteção internacional na aceção da [Diretiva Qualificação], pelo menos no recurso perante um órgão jurisdicional de primeira instância» (10).
44.      Em meu entender, a própria redação do artigo 46.° da Diretiva Procedimentos de Asilo pressupõe claramente, por um lado, que um requerente cujo pedido de asilo tenha sido indeferido por infundado tem o direito de que essa decisão seja objeto de fiscalização jurisdicional. Por outro lado, o n.° 3 dessa disposição exige que o órgão jurisdicional que conhece do recurso, pelo menos em primeira instância (quando os órgãos jurisdicionais são geralmente competentes para apreciar os factos), examine o processo na sua totalidade, ou seja, cada argumento e cada elemento de prova que lhe tenham sido submetidos, e não apenas os elementos expressamente invocados pelo recorrente no requerimento de recurso. A expressão «incluindo uma apreciação das necessidades de proteção internacional» só pode ser interpretada no sentido de que habilita o juiz nacional a reapreciar, se necessário, a decisão quanto ao mérito, independentemente de essa fiscalização ser ou não suscitada no recurso, tal como interposto pelo recorrente. A referência a uma «análise exaustiva da matéria de facto e de direito» indica que o juiz deve tomar em consideração todos os elementos de facto e de direito relevantes do processo, e não apenas aqueles que tenham sido levados ao seu conhecimento no requerimento de recurso. A expressão «análise ex nunc» significa que o juiz pode tomar em consideração novos factos e argumentos de direito que não tenham sido tidos em conta no procedimento administrativo que conduziu à decisão.
45.      Esta leitura está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. No Acórdão Alheto, o Tribunal de Justiça esclareceu que a expressão «ex nunc» significa que o órgão jurisdicional deve proceder a uma apreciação que tenha em conta, sendo caso disso, os novos elementos surgidos após a adoção da decisão objeto de recurso. Com efeito, essa apreciação permite tratar o pedido de proteção internacional de modo exaustivo, sem que seja necessário devolver o processo ao órgão de decisão. Por conseguinte, o juiz nacional tem competência para tomar em consideração novos elementos sobre os quais esse órgão de decisão não se tenha pronunciado em conformidade com a Diretiva Procedimentos de Asilo. O Tribunal de Justiça acrescentou que o adjetivo «exaustiva» confirma que o juiz é obrigado a analisar quer os elementos que o órgão de decisão teve ou podia ter tido em conta quer os elementos surgidos após a adoção da decisão por esse órgão (11).
46.      Com efeito,
durante o processo, poderá surgir a necessidade de apreciar factos além do recurso formal. Por exemplo, durante a apreciação do recurso, poderá dar‑se o caso de aparecerem novos elementos ou de o juiz ter conhecimento de um elemento de prova de que o órgão de decisão deveria ter tido em conta, e não o fez, ao decidir da concessão de proteção internacional ao requerente. Nestes casos, o órgão jurisdicional nacional que conhece do recurso deve poder exercer o seu poder discricionário para determinar se os elementos de prova podem ser considerados relevantes para a fiscalização da decisão sobre o pedido de asilo.
47.      Esta interpretação do artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo garante que, em caso de devolução do processo ao órgão de decisão, possa ser adotada uma nova decisão num curto espaço de tempo, para evitar o risco de surgirem elementos que requeiram uma nova apreciação atualizada (12).
48.      Além disso, esta interpretação está em conformidade com o facto de que, sempre que um nacional de um país terceiro preencha as condições de concessão de proteção internacional previstas, respetivamente, nos capítulos II e III ou nos capítulos II e V da Diretiva Qualificação, os Estados‑Membros
devem, sem prejuízo das causas de exclusão previstas por essa diretiva, conceder‑lhe proteção internacional, não dispondo de nenhum poder discricionário a esse respeito (13).
49.      Os recorrentes em ambos os processos principais e a Comissão subscrevem esta interpretação do artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo, ao passo que o Governo Neerlandês a contesta.
50.      Com base no n.° 93 do Acórdão Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, que refere que «a designação desse país terceiro como país de origem seguro constitui um dos elementos dos autos levados ao conhecimento do órgão jurisdicional de reenvio e de que este é chamado a conhecer no âmbito do recurso da referida decisão» (14), o Governo Neerlandês concluiu que o juiz nacional só está obrigado a apreciar os elementos levados ao seu conhecimento pelo recorrente no seu recurso.
51.      Segundo a leitura que faço desse acórdão, o Tribunal de Justiça, no n.° 93 do mesmo, limitou‑se a clarificar que a designação da República da Moldávia como país de origem seguro era um dos elementos que tinham sido levados ao conhecimento do órgão jurisdicional de reenvio no contexto da fiscalização da decisão da autoridade competente. No n.° 94 desse acórdão, o Tribunal de Justiça precisou que esse elemento constitui uma questão de direito que o órgão jurisdicional de reenvio tem de considerar para efeitos da análise exaustiva e ex nunc imposta pelo artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo, mesmo que o recorrente no processo principal não tenha invocado expressamente este elemento no seu recurso. Consequentemente, a minha leitura desses números é a de que o Tribunal de Justiça se limitou a afirmar que o juiz nacional deve ter em conta qualquer questão que o recorrente tenha levado ao seu conhecimento, mesmo que tal aconteça durante o procedimento e não no recurso.
52.      Por outro lado, o Governo Neerlandês alega que a existência da obrigação de o órgão jurisdicional nacional apreciar os fundamentos de facto e de direito, se necessário oficiosamente, pode ser admitida em processos relacionados com a detenção (15), uma vez que, nesses casos, o direito da União exige expressamente a fiscalização jurisdicional da legalidade da detenção ordenada por uma autoridade administrativa (16). Não é, porém, esse o caso nos procedimentos relativos a pedidos de asilo, uma vez que a Diretiva Procedimentos de Asilo não impõe uma fiscalização jurisdicional obrigatória. Assim, o requerente pode optar entre aceitar a decisão de indeferimento do seu pedido ou interpor recurso dessa decisão, mas excluindo certos fundamentos de direito que considere
não serem
motivo suficiente para impugnar a decisão e que, portanto, não se prestam à respetiva anulação.
53.      A este respeito, considero que o Governo Neerlandês está correto ao afirmar que a Diretiva Procedimentos de Asilo não impõe a fiscalização jurisdicional obrigatória das decisões em matéria de asilo. Por conseguinte, se o requerente não interpuser recurso da decisão que indefere o seu pedido de proteção internacional por infundado, o juiz nacional não está obrigado a fiscalizar a legalidade da decisão tomada pelo órgão de decisão.
54.      Todavia, se o requerente interpuser recurso dessa decisão, o juiz nacional deve agir oficiosamente,
se necessário e apreciar todos os elementos levados ao seu conhecimento — independentemente de serem completados ou clarificados durante o processo contraditório — mesmo que esses elementos não sejam expressamente invocados no recurso. Tal não significa que o juiz está obrigado a procurar ativamente, a título oficioso, eventuais elementos adicionais. Significa, porém, que o juiz não pode ignorar esses elementos, caso sejam levados ao seu conhecimento no decurso do processo. Por último, o direito de defesa exige que a ambas as partes seja dada a possibilidade de se pronunciar sobre a relevância de qualquer elemento novo.
B.      Apreciação pelo juiz nacional, se necessário oficiosamente, da necessidade de proteção internacional
55.      Debruçar‑me‑ei agora sobre a segunda parte da segunda questão, que visa esclarecer se um órgão jurisdicional nacional de primeira instância chamado a fiscalizar a legalidade de uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por infundado está obrigado a apreciar, se necessário oficiosamente, a necessidade de proteção internacional do recorrente em conformidade com a Diretiva Qualificação.
56.      Na fundamentação da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se também sobre a questão de saber se, no âmbito da apreciação da legalidade de uma decisão de indeferimento, o juiz deve apreciar oficiosamente o respeito do princípio da não repulsão. O órgão jurisdicional de reenvio não explicou por que razão suscitou esta questão paralelamente à questão relativa à apreciação oficiosa da necessidade de proteção internacional. Todavia, uma vez que as decisões de indeferimento em causa tanto no processo C‑7/25 como no processo C‑8/25 também
incluíam decisões de regresso, tal poderá explicar a necessidade do órgão jurisdicional de reenvio de
se clarificar se, à luz do direito da União, está obrigado a apreciar oficiosamente uma eventual violação do princípio da não repulsão no âmbito da fiscalização jurisdicional das decisões que indeferem os pedidos de asilo por infundados.
57.      A necessidade de proteção internacional deve ser apreciada à luz das condições previstas, respetivamente, nos capítulos II e III ou nos capítulos II e V da Diretiva Qualificação, entre as quais figura, nomeadamente, a obrigação de examinar se existe um sério risco de o requerente de proteção internacional ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a penas ou tratos desumanos ou degradantes no seu país de origem, o que é proibido pelo artigo 4.° da Carta (17).
58.      Se for esse o caso, os Estados‑Membros têm de respeitar o princípio da não repulsão, que é garantido, enquanto direito fundamental, no artigo 18.° da Carta, lido em conjugação com o artigo 33.° da Convenção de Genebra (18), bem como no artigo 19.°, n.° 2, da Carta (19). Porém, importa recordar que os riscos que justificam a proibição do regresso de uma pessoa ao seu país de origem não bastam, por si só, para lhe conceder asilo.
59.      Para justificar a afirmação de que o juiz nacional deve apreciar oficiosamente uma eventual violação do princípio da não repulsão, os recorrentes no processo principal e a Comissão invocaram, nas suas observações escritas, o Acórdão Ararat. Este acórdão dizia respeito à legalidade de uma decisão de indeferimento de um pedido de autorização de residência, que, após ter sido indeferido, resultou na execução de uma decisão de regresso que tinha sido anteriormente adotada no âmbito de um procedimento de proteção internacional.
60.      Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça sustentou, em primeiro lugar, que a proteção jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta e concretizada no artigo 13.°, n.os 1, e 2, da Diretiva Regresso «não seria efetiva nem completa se o juiz nacional não fosse obrigado a declarar oficiosamente a violação do princípio da não repulsão, uma vez que os elementos do processo levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados durante o processo contraditório que lhe foi submetido, tendem a demonstrar que a decisão de regresso assenta numa apreciação obsoleta dos riscos de tratamentos proibidos por este princípio, incorridos pelo nacional de país terceiro em causa se devesse regressar ao país terceiro em causa […]» (20). O Tribunal de Justiça acrescentou que a «limitação da função do juiz nacional pode ter como consequência a execução dessa decisão», apesar de certos elementos indicarem que o interessado corre o risco de ser sujeito, nesse país terceiro, a tratos que são proibidos pelo artigo 4.° da Carta (21).
61.      Além disso, no n.° 51 do mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça precisou que a obrigação de o juiz nacional assegurar, se necessário oficiosamente, o respeito do princípio da não repulsão impõe‑se do mesmo modo no âmbito de um procedimento de proteção internacional, apesar de o procedimento em causa nesse processo dizer respeito a um pedido de autorização de residência.
62.      Com base nesse número do Acórdão Ararat, os recorrentes no processo principal e a Comissão alegaram que o princípio da não repulsão deve ser respeitado em todos os momentos e em todas as fases do procedimento de regresso, bem como em todas as fases do procedimento de fiscalização da decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional. Em seu entender, o caráter absoluto do princípio da não repulsão exige que o juiz nacional assegure o seu respeito, sem estar limitado à apreciação dos factos e dos argumentos expressamente apresentados pelo recorrente no seu recurso.
63.      O Governo Neerlandês não partilha inteiramente desta
posição, defendendo que devem existir motivos sérios e comprovados para crer que um requerente de proteção internacional correrá um risco real de ser sujeito, no país de origem, a tratos proibidos pelo artigo 4.° e pelo artigo 19.°, n.° 2, da Carta. A probabilidade de tal risco deve resultar claramente das informações levadas ao conhecimento do juiz, conforme completadas ou clarificadas durante o processo contraditório. Por conseguinte, essa fiscalização só é obrigatória se existirem elementos claros que indiquem que o interessado poderá ser sujeito, nesse país terceiro, a tratos que são absolutamente proibidos pelo artigo 4.° da Carta.
64.      A meu ver, nada no Acórdão Ararat sugere que o critério adequado para desencadear a apreciação oficiosa do princípio da não repulsão é o facto de os elementos submetidos ao juiz indicarem «claramente» uma potencial violação dos direitos protegidos pelo artigo 4.° da Carta aquando do regresso ao país de origem. Pelo contrário, tendo em conta o caráter absoluto desse princípio (22), considero que o juiz nacional, quando chamado a conhecer de recursos relativos a decisões de regresso ou a decisões de indeferimento de pedidos de proteção internacional, deve apreciar se existe uma potencial violação do princípio da não repulsão logo que os elementos invocados durante o processo suscitem questões quanto a uma eventual violação.
65.      Acrescentaria ainda que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (a seguir «TEDH») também sustentou, no contexto da interpretação do artigo 3.° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, que os tribunais nacionais devem apreciar o risco de sujeição a tortura ou a penas ou tratos desumanos ou degradantes à luz de todos os elementos que lhes foram submetidos ou, se necessário, de elementos obtidos oficiosamente, sobretudo quando o demandante (ou um terceiro interveniente) apresente motivos fundamentados para questionar a exatidão das informações invocadas pelo Governo demandado (23).
66.      Além da apreciação do respeito do princípio da não repulsão, o órgão jurisdicional de reenvio alega que deve igualmente poder apreciar, se necessário oficiosamente, a necessidade de proteção internacional do recorrente.
67.      Uma vez que o juiz nacional é obrigado a proceder a uma apreciação exaustiva e atualizada da situação do recorrente durante o processo de recurso, pelas mesmas razões, esse juiz deve igualmente apreciar, se necessário oficiosamente, não só os riscos de repulsão mas também a necessidade de proteção internacional do recorrente com base nos elementos dos autos levados ao seu conhecimento ou invocados durante o processo contraditório.
68.      Em meu entender, não obstante o que já resulta claramente da redação do artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo, o juiz nacional que conhece de um recurso de uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por infundado deve ter competência para o efeito, a fim de poder analisar todos os elementos pertinentes para o recorrente.
69.      Essa interpretação do artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo é imposta pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 47.° da Carta. A apreciação exaustiva da necessidade de proteção internacional permite ao juiz que conhece do
recurso tomar em consideração elementos que, se tivessem sido tidos em conta pelo órgão de decisão, teriam resultado na concessão de proteção internacional ao recorrente.
70.      Pelas razões expostas, proponho que a resposta do Tribunal de Justiça à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio seja a de que o direito da União aplicável deve ser interpretado no sentido de que impõe a um órgão jurisdicional nacional de primeira instância, chamado a fiscalizar a legalidade de uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por infundado, que proceda oficiosamente, se necessário, a uma análise exaustiva e ex nunc dos fundamentos de facto e de direito dessa decisão, com base nos elementos do
processo levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados na sequência de um processo contraditório, independentemente de todos esses elementos fazerem ou não parte dos fundamentos do recurso que deu origem ao processo de fiscalização jurisdicional. Essa análise oficiosa deve incluir a apreciação da necessidade de proteção internacional em conformidade com a Diretiva Qualificação e do respeito do princípio da não repulsão.
71.      Quais são as consequências desta interpretação para o órgão jurisdicional de reenvio?
72.      No Acórdão Alheto, o Tribunal de Justiça esclareceu que os Estados‑Membros são obrigados, por força do artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva Procedimentos de Asilo, a adaptar o direito nacional de modo que o tratamento dos recursos em causa comporte uma análise, pelo juiz, de todos os elementos de facto e de direito que lhe permitam proceder a uma apreciação atualizada do caso concreto (24).
73.      Daqui resulta que, se o órgão jurisdicional de reenvio considerar que o direito nacional se opõe a que tome em consideração elementos de facto e de direito levados ao seu conhecimento durante o processo judicial, mas que não figuravam no requerimento de recurso, ou que se opõe a que aprecie oficiosamente a necessidade de proteção internacional do recorrente ou a existência de motivos para aplicar o princípio da não repulsão, deve interpretar esse direito nacional, nomeadamente o artigo 8:69 do Código Administrativo, em conformidade com o direito da União. Se tal interpretação não for possível (25), o órgão jurisdicional de reenvio é obrigado a afastar essas disposições legislativas nacionais (26).
IV.    Conclusão
74.      Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão prejudicial submetida pelo rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar de audiência em Roermond, Países Baixos) do seguinte modo:
O artigo 46.°, n.° 3, da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, lido em conjugação com os artigos 4.°, 18.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
deve ser interpretado no sentido que impõe a um órgão jurisdicional nacional de primeira instância, chamado a fiscalizar a legalidade de uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por infundado, que proceda oficiosamente, se necessário, a uma análise exaustiva e ex nunc dos fundamentos de facto e de direito dessa decisão, com base nos elementos do
processo levados ao seu conhecimento, completados ou clarificados na sequência de um processo contraditório, independentemente de todos esses elementos fazerem ou não parte dos fundamentos do recurso que deu origem
ao processo de fiscalização jurisdicional. Essa análise oficiosa deve incluir a apreciação da necessidade de proteção internacional em conformidade com o direito da União aplicável e do respeito do princípio da não repulsão.
1      Língua original: inglês.
i      O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.
2      Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60) (a seguir «Diretiva Procedimentos de Asilo»).
3      Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, essa política está estabelecida no ponto 16.3.2.1 da Decisão do Secretário de Estado da Justiça e da Segurança, de 13 de junho de 2024, n.° WBV 2024/12, que altera a Circular de 2000 relativa aos estrangeiros. Esta decisão entrou em vigor em 1 de julho de 2024. O recorrido emitiu também a Werkinstrutie WI 2024/6 Geloofwaardigheidsbeoordeling (asiel) [Instrução de trabalho WI 2024/6 — Avaliação da credibilidade (asilo) que contém instruções sobre a forma de aplicar essa política.
4      Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011 L 337, p. 9) (a seguir «Diretiva Qualificação»)
5      Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98) (a seguir «Diretiva Regresso»).
6      O órgão jurisdicional de reenvio recorda os Acórdãos de 25 de julho de 2018, Alheto (C‑585/16, a seguir «Acórdão Alheto», EU:C:2018:584, n.os 105, 106, 109 a 116 e 118), de 4 de outubro de 2018; Fathi (C‑56/17, EU:C:2018:803, n.° 60), de 4 de outubro de 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C‑406/22, a seguir «Acórdão Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky», EU:C:2024:841, n.os 87 a 91,
93, 94,
97 e 98); e de 17 de outubro de 2024, Ararat (C‑156/23, a seguir «Acórdão Ararat», EU:C:2024:892, n.os 45 e 46, e 49 a 51).
7      A lei foi traduzida com o auxílio de ferramentas de tradução automática.
8      V. exposição de motivos do Código Administrativo: Tweede Kamer, vergaderjaar 1991‑1992, 22 495, n.° 3 (Câmara dos Representantes), que dispõe: «No que diz respeito ao âmbito do litígio sobre o qual o juiz é chamado a decidir, recorde‑se que este é, em princípio, determinado pelo âmbito do recurso interposto […]. Tendo em conta que a função principal do procedimento administrativo é proporcionar proteção jurídica, não há motivo para o juiz ir além do âmbito do pedido. Além disso, do ponto de vista da segurança jurídica das pessoas afetadas pela decisão, seria lamentável que o juiz pudesse ir além dos limites do litígio que lhe foi submetido. Por conseguinte, o juiz que decide em primeira instância não pode ter em conta as partes da decisão que não são contestadas. Importa, porém, salientar que o juiz não se pode basear simplesmente nos argumentos expostos no requerimento de recurso. O facto de o requerimento de recurso não conter certas declarações não significa necessariamente que o recorrente tenha deliberadamente optado por não arguir determinados vícios e que, portanto, os aceita. […]
Conforme o artigo 48.° do Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Código de Processo Civil), o n.° 2 estabelece que o juiz pode completar oficiosamente os fundamentos de direito. O n.° 3 dispõe que o juiz pode completar oficiosamente a matéria de facto. A importância desta última disposição reside principalmente no facto de que, contrariamente ao que acontece nos processos cíveis, o juiz não está, em princípio, obrigado a aceitar os factos tal como foram apresentados pelas partes. O juiz pode fazer mais perguntas. O poder de completar a matéria de facto não é tão amplo que permita ao juiz basear a sua decisão em factos sobre os quais as partes não tiveram a oportunidade de se pronunciar durante o processo. Por conseguinte, esse poder não afeta a regra enunciada no n.° 1. Se factos que se revestem de uma importância significativa para a decisão forem revelados pela primeira vez em tribunal, o juiz deve reabrir a instrução e dar às partes a possibilidade de se pronunciarem sobre esses factos» (traduzido com o auxílio de ferramentas de tradução automática).
9      V. Acórdão de 5 de fevereiro de 2026, Predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (C‑718/24, EU:C:2026:68, n.° 73 e jurisprudência aí referida).
10      Além disso, o considerando 50 da Diretiva Procedimentos de Asilo dispõe que o direito a um recurso efetivo reflete um princípio fundamental do direito da União segundo o qual as decisões tomadas em relação a um pedido de proteção internacional são, nomeadamente, passíveis de recurso efetivo perante um órgão jurisdicional.
11      Acórdão Alheto, n.os 111 a 113. O Tribunal de Justiça reiterou essa interpretação no seu Acórdão de 29 de julho de 2019, Torubarov (C‑556/17, a seguir «Acórdão Torubarov», EU:C:2019:626, n.° 55 e jurisprudência aí referida).
12      Acórdão Alheto, n.° 147.
13      Acórdão Torubarov, n.° 50.
14      O sublinhado é meu.
15      O Governo Neerlandês remete para o Acórdão de 8 de novembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Exame oficioso da detenção) (C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858, n.os 72, 77, 82, 83, 87 e 88).
16      V. artigo 15.°, n.° 2, da Diretiva Regresso e artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 96).
17      Como o Tribunal de Justiça confirmou no Acórdão de 29 de janeiro de 2026, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑431/24, EU:C:2026:53, n.os 31 e 32 e jurisprudência aí referida).
18      Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra em 28 de julho de 1951, que entrou em vigor em 22 de abril de 1954 (Série de Tratados das Nações Unidas, vol. 189, p. 137) e que foi completada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque, em 31 de janeiro de 1967 (Série de Tratados das Nações Unidas, vol. 606, p. 267), que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967 (a seguir, conjuntamente, «Convenção de Genebra»).
19      Como confirmado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 6 de julho de 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Refugiado que cometeu um crime grave) (C‑663/21, EU:C:2023:540, n.° 36 e jurisprudência aí referida).
20      Acórdão Ararat, n.° 50.
21      Ibid.
22      V. Acórdão Ararat, n.° 36 e jurisprudência aí referida.
23      V. TEDH, Acórdão de 11 de janeiro de 2007, Salah Sheekh c. Países Baixos (CE:ECHR:2007:0111JUD000194804, § 136).
24      Acórdão Alheto, n.° 110.
25      De acordo com a leitura que faço da lei neerlandesa relevante e da comunicação interpretativa, é possível fazer tal interpretação conforme. Todavia, cabe ao órgão jurisdicional nacional decidir sobre esta questão. Importa referir que o Tribunal de Justiça considerou que essa jurisprudência nacional constante não deve impedir o juiz nacional de interpretar uma norma de direito nacional em conformidade com o direito da União. V., a este respeito, Acórdão de 17 de abril de 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, n.os 72 e 73 e jurisprudência aí referida).
26      Acórdão Torubarov, n.° 73.