61965C0052
Schlußanträge
des Generalanwalts Herrn Karl Roemer
vom 4. Mai 1966
Gliederung
Seite
Einleitung (Sachverhalt, Klageanträge)
Rechtliche Würdigung
I. Zur Auslegung des Begriffs zollgleiche Abgaben
II. Verletzung der Artikel 13 und 14 des Vertrages; Ermessensmißbrauch
III. Zusammenfassung
Herr Präsident, meine Herren Richter!
Gegenstand des Verfahrens, zu dem ich mich heute äußere, ist im wesentlichen die Auslegung der Artikel 13 und 14 des EWG-Vertrags, genauer: der Streit darüber, was unter „Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle“ (abkürzend gesprochen: zollgleiche Abgaben) zu verstehen ist. Darüber hatte der Gerichtshof schon in einem früheren Verfahren (Rechtssachen 2 und 3/62) zu urteilen im Hinblick auf eine Abgabe, die in Belgien und Luxemburg bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen für Lebkuchen erhoben wurde. Jetzt ist dieser Begriff abermals umstritten, und zwar im Rahmen der beiden folgenden Sachverhalte:
Rechtssache 52/65:
Der Handel mit Schlachtschafen und Schaffleisch (bisher nicht Gegenstand einer gemeinsamen Marktordnung) unterliegt in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Gesetz über den Verkehr mit Vieh und Fleisch vom 25. April 1951 (Bundesgesetzblatt I, 272) einer nationalen Marktordnung. Ihrzufolge stellt der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten jährlich in einem Versorgungsplan fest, welche Mengen der genannten Erzeugnisse aus der inländischen Produktion zur Verfügung stehen und welche zur Deckung des Bedarfs importiert werden müssen. Entsprechend werden Einfuhr-Ausschreibungen veranstaltet. Bei der Durchführung der Importe ist die Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse eingeschaltet, eine Anstalt des öffentlichen Rechts (die dem mit einem Weisungsrecht ausgestatteten Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten unterstellt ist). Ihr müssen die erwähnten Produkte von den jeweiligen Importeuren zum Kauf angeboten werden. Macht diese Instanz von ihrem Übernahmerecht keinen Gebrauch, so dürfen die Erzeugnisse nicht in den Verkehr gebracht oder in sonstiger Weise im Inland verwertet werden. Wird das Übernahmerecht ausgeübt, so kann die Einfuhr- und Vorratsstelle entweder die Erzeugnisse mit Hilfe eines Vertrages zur Vorratshaltung erwerben oder aber (gleichfalls mit Hilfe eines Vertrages) durch formelle Übernahme und Wiederabgabe an den Importeur in den inländischen Verkehr bringen lassen, wobei ihr das Recht zusteht, gewisse Auflagen festzusetzen (etwa im Hinblick auf die zeitliche oder örtliche Verwendung). — Für das vorliegende Verfahren ist bedeutsam, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle nach § 21 des Vieh- und Fleischgesetzes zur Deckung der mit dem Übernahmeverfahren verbundenen Verwaltungskosten berechtigt ist, Gebühren bis zu einer Höhe von 0,40 DM pro 100 Kilogramm der Ware zu erheben, die der Anbletungspflicht unterliegt. Aufgrund dieser Bestimmung ist eine Gebührenordnung vom 3. September 1951 ergangen (Bundesanzeiger 1951 Nr. 178), derzufolge die tatsächlich angewandten Sätze pro 100 Kilogramm bei Schlachtschafen 0,15 DM und bei Schaffleisch 0,25 DM betragen.
In dieser Gebühr sieht die Kommission eine zollgleiche Abgabe im Sinne von Artikel 13 des EWG-Vertrags, die während der Übergangszeit aufzuheben sei. Sie erließ daher am 16. Juni 1965 eine Richtlinie (veröffentlicht im Amtsblatt 1965, Seite 2074), in der sie die Anordnung traf, die genannte Gebühr schrittweise zu beseitigen, und zwar zunächst 60 % bis zum 1. Januar 1966 sowie vollständig spätestens bis zum Zeitpunkt der Aufhebung der Zölle im Handel zwischen den Mitgliedstaaten. — Die Bundesregierung bestreitet die Rechtmäßigkeit dieser Richtlinie und verlangt dementsprechend deren Annullierung in ihrer ersten eingereichten Klage.
Rechtssache 55/65:
Ähnlich ist der Sachverhalt der Rechtssache 55/65. Hier geht es um die Tätigkeit der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft (seit dem Gesetz vom 24. August 1965„Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft“ genannt), d.h. einer durch Gesetz vom 17. Dezember 1951 geschaffenen Bundesoberbehörde, die bei der Ein- und Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse wichtige Aufgaben wahrnimmt. Namentlich ist sie zentrale Genehmigungsbehörde für die Ein- und Ausfuhr von Agrarwaren, die noch nicht liberalisiert sind (im wesentlichen handelt es sich um verschiedene Futtermittel, Schafe und Schaffleisch, Fische, pflanzliche öle und Fette, Zucker und Saatgut, Schnittblumen, Wein, verschiedene Arten von Obst und Gemüse sowie Obst- und Gemüsekonserven). Soweit nach dem heutigen Stand der Liberalisierung Einfuhrgenehmigungen noch erteilt werden müssen, ist die Außenhandelsstelle aufgrund des Gesetzes vom 17. Dezember 1951 berechtigt, Gebühren zu erheben zur Deckung der in diesem Zusammenhang durch verschiedene Vorgänge entstehenden Verwaltungskosten. Nach diesem Gesetz ist eine Gebührenordnung vom 22. August 1955 ergangen (Bundesanzeiger 1955 Nr. 163 — später wiederholt geändert), in der die Höhe der Gebühren zunächst festgelegt war auf 0,2 % (bei einigen Waren 0,02 %) vom Wert der Warenmenge, auf die die Einfuhrgenehmigung lautet. Später, d.h. mit Wirkung vom 1. April 1958, wurden diese Sätze herabgesetzt auf 0,15 % sowie 0,015 %. — Auch in diesen Gebühren sieht die Kommission, soweit sie sich beziehen auf die Einfuhr genehmigungspflichtiger Agrarerzeugnisse und Nahrungsmittel aus anderen Mitgliedstaaten, zollgleiche Abgaben, deren Beseitigung sie in einer weiteren Richtlinie vom 28. Juli 1965 (Amtsblatt 1965, Seite 2437) in derselben Weise verlangt wie die der vorhin erwähnten Gebühren der Einfuhr- und Vorratsstelle für Fleisch. — Entsprechend ihrer grundsätzlichen Einstellung hält die Bundesregierung diese Richtlinie gleichfalls für rechtswidrig und verlangt in einer zweiten Klage auch deren Annullierung.
Mit Rücksicht auf die nahezu völlig übereinstimmende Argumentation der Parteien hat der Gerichtshof durch Beschluß vom 7. Februar 1966 die Verbindung der beiden Rechtssachen zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung angeordnet. Die Untersuchungen, die ich im folgenden anstelle, gelten daher — soweit nichts Abweichendes hervorgehoben wird — gleichermaßen für die von der Einfuhr- und Vorratsstelle wie für die von der Außenhandelsstelle erhobenen Gebühren und die sich darauf beziehenden Richtlinien der Kommission.
Rechtliche Würdigung
Die rechtliche Beurteilung der uns unterbreiteten Angelegenheit ist verhältnismäßig übersichtlich, weil sie nur zwei Klagegründe kennt. Dementsprechend werde ich in der Prüfung vorgehen und zunächst nachsehen, ob die Kommission den in Artikel 13 des EWG-Vertrags enthaltenen Begriff der zollgleichen Abgabe in korrekter Weise ausgelegt hat, um sodann auf die Frage einzugehen, ob ihr eine Vertragsverletzung oder ein Ermessensmißbrauch deswegen vorzuwerfen ist, weil sie keine umfassende Regelung für alle vergleichbaren Fälle zollgleicher Abgaben in allen Mitgliedstaaten getroffen hat.
I. Zur Auslegung des Begriffes zollgleiche Abgaben
In erster Linie ist die Klägerin der Auffassung, die Kommission habe eine unzutreffende Deutung des Begriffs zollgleiche Abgaben gegeben, und sie sei deshalb zu dem unhaltbaren Ergebnis gelangt, die von der Einfuhr- und Vorratsstelle und von der Außenhandelsstelle erhobenen Gebühren seien nach Artikel 13 des EWG-Vertrags zu beseitigen. Der Standpunkt der Klägerin läßt sich im wesentlichen (zu Einzelheiten komme ich später) wie folgt zusammenfassen: Für die Beantwortung der Frage, ob eine zollgleiche Abgabe vorliege, sei es unrichtig, allein abzustellen auf die einseitige finanzielle Belastung importierter Güter. Berücksichtigt werden müßten auch die Begründung und Zielsetzung einer Abgabe. Als wesentliches Merkmal der Zölle könne gelten, daß sie einen Schutz der emheimischen Produktion bezwecken oder (bei Finanzzöllen) die Erzielung von Einnahmen zur Bestreitung allgemeiner staatlicher Ausgaben. Demgegenüber seien die Verwaltungsgebühren des vorliegenden Falles allein als Gegenleistungen zu betrachten, die im Rahmen spezieller Einfuhrreglementierungen für die besondere Inanspruchnahme der Verwaltung durch die Importeure erbracht werden müßten. Auch ihrer Höhe nach seien sie nicht geeignet, den internationalen Warenverkehr in irgendeiner Weise zu beeinflussen oder Staatseinnahmen von einiger Gewichtigkeit zu verschaffen.
Ehe wir auf die damit aufgeworfenen Fragen eingehen, ist klarzustellen, daß die Klägerin selbst die in der Rechtssache 55/65 angefochtene Richtlinie, soweit es für ihre Beurteilung auf den Begriff der zollgleichen Abgabe ankommt, nicht in vollem Umfang für rechtswidrig hält. Sie räumt ein, nach der deutschen Gesetzgebung würden bisher noch Gebühren erhoben bei der automatischen Ausstellung von Importlizenzen für einige Güter, deren Einfuhr liberalisiert sei, obwohl sich insofern eine Rechtfertigung nach den Grundsätzen des Vertrages nicht mehr finden lasse. Ihre Aufhebung müsse folglich als notwendig anerkannt werden. — Von der Klägerin verteidigt werden nur solche Gebühren, die bei der Erteilung von Einfuhrlizenzen für nicht liberalisierte Waren fällig werden, d.h. dort, wo die Beseitigung einer Einfuhrschranke im Einzelfall erforderlich ist, sowie die von der Einfuhr- und Vorratsstelle erhobenen Gebühren, da insofern, was die Erzeugnisse der Rechtssache 52/65 angeht, eine nationale Marktordnung fortbesteht, die gleichfalls die Freiheit des Handelsverkehrs einschränkt und bei der Zulassung von Einzeleinfuhren besondere Prüfungen mit sich bringt. — Nur im Hinblick auf diese Gebühren haben wir uns daher zu überlegen, ob sie die Kriterien erfüllen, die für zollgleiche Abgaben zu gelten haben.
An sich könnte es erstaunlich erscheinen, daß die Interpretation des Begriffs zollgleiche Abgaben streitig werden konnte, nachdem der Gerichtshof in den Rechtssachen 2 und 3/62 bereits eine allgemeine Definition versucht hatte. Wir haben jedoch im Verfahren gesehen, daß sich die Parteien nicht einig sind in der Auslegung dieses Urteils, daß sie vielmehr im Hinblick auf die Urteilsbegründung die Akzente in verschiedener Weise setzen.
So beruft sich die Kommission im wesentlichen auf eine zusammenfassende Interpretation, die sich im Rahmen der Untersuchungen zur Begründetheit der Klage am Ende des ersten Abschnitts findet und in der es heißt: „Nach alledem kann die Abgabe mit zollgleicher Wirkung … unabhängig von ihrer Bezeichnung und von der Art ihrer Erhebung als eine bei der Einfuhr oder später erhobene, einseitig auferlegte Belastung angesehen werden, die dadurch, daß sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll.“ — Die Klägerin dagegen stellt einige Passagen aus den vorhergehenden Erwägungen in den Vordergrund__ in denen .davon die Rede ist, es solle mit Hilfe des Begriffs zollgleiche Abgaben eine Umgehung der Verbote der Artikel 9 und 12 des Vertrages verhindert werden, und in denen von der Absicht der Verfasser des Vertrages gesprochen wird, „nicht nur solche Maßnahmen zu verbieten, die deutlich erkennbar in die klassische Form der Zölle gekleidet sind, sondern auch alle diejenigen, die unter anderen Bezeichnungen erscheinen oder auf anderen Umwegen eingeführt werden, aber die gleichen diskriminierenden oder protektionistischen Wirkungen haben wie Zölle“. — Indem die Klägerin so vorgeht, will sie offenbar aus dem Urteil die Notwendigkeit ableiten, bei der Ermittlung zollgleicher Abgaben auch auf die Zwecke und die Zielsetzung einer staatlichen Abgabe abzustellen.
Dieser Interpretationsstreit erscheint mir indessen nicht sehr fruchtbar. Selbst wenn nämlich die Deutung der Kommission zutreffen würde, nach der es für den Gerichtshof nur auf die Feststellung einer einseitigen Belastung importierter Güter ankam, könnten wir bei der Berücksichtigung dieses Urteils nicht über die Tatsache hinwegsehen, daß sich die Problematik des damals entschiedenen Falles von der des gegenwärtig zu entscheidenden erheblich abhebt. Seinerzeit standen Abgaben von einem beträchtlichen Umfang zur Debatte, denen ausdrücklich ein Schutzzweck zugedacht war, da sie zum Ausgleich angeblicher Wettbewerbsnachteile eingeführt worden waren. Die Probleme der Verwaltungsgebühren von denen auch die Kommission prinzipiell einräumt, daß sie einen solchen Schutzzweck nicht haben, standen dagegen nicht zur Debatte. Grundsätzlich aber müssen Entscheidungen des Gerichtshofes gesehen werden im Hinblick auf den beurteilten Einzelfall, und zwar selbst dann, wenn im Zusammenhang mit dieser Beurteilung allgemein erscheinende Definitionen versucht werden. Wir sollten daher nicht annehmen, der heutige Rechtsstreit sei durch die Rechtssachen 2 und 3/62 in entscheidender Weise präjudiziert, so daß es allein auf die Auslegung des damals ergangenen Urteils ankomme. Vielmehr sind wir frei, die jetzt auftauchende Problematik völlig eigenständiger Art, losgelöst von den Rechtssachen 2 und 3/62, allein im Hinblick auf die Vertragsbestimmungen und die Vertragsziele zu durchdenken.
Dabei wird uns allerdings nicht die Frage aufhalten, ob die streitigen Verwaltungsgebühren überhaupt Abgaben darstellen, denn dies wird von der Klägerin selbst unter Hinweis auf den allgemeinen juristischen Sprachgebrauch in den nationalen Rechtsordnungen eingeräumt.
Alles hangt somit von der Deutung der Worte „zollgleiche Wirkungen“ ab.
Die Wirkung der Zölle besteht heutzutage im Regelfall (auf Ausnahmeerscheinungen wie Prohibitivzölle kann es in unserem Zusammenhang nicht ankommen) in einem Schutz der einheimischen Produktion und in zweiter Linie — soweit es sich um Finanzzölle handelt — in der Verschaffung staatlicher Einnahmen von einigem Gewicht. — Demnach könnte es naheliegend sein, für zollgleiche Abgaben analoge Auswirkungen zu verlangen, insbesondere den Standpunkt zu vertreten, diese seien nur festzustellen, wenn Gebühren dem Umfang nach eine gleiche Belastung mit sich bringen wie der Durchschnitt der Zölle.
So ist indessen die klägerische These nicht zu verstehen. Daß ein solcher Standpunkt sich objektiv nicht vertreten ließe, hat uns darüber hinaus die Kommission nachgewiesen. Es ist ohne weiteres einleuchtend, daß gegebenenfalls auch Verwaltungsgebühren selbst bei Beachtung des Prinzips der Kostendeckung mit Rücksicht auf ein geringes Einfuhrvolumen (etwa in einem kleinen Land) und kostspielige Verwaltungseinrichtungen (Beamte, Gerätschaften, Gebäude) oder bei einer Kumulierung mehrerer Gebühren bezogen auf die einzelne Ware einen beträchtlichen Umfang annehmen können. — Zum anderen steht fest, daß auch gewisse Zollsätze in den Mitgliedstaaten verhältnismäßig niedrig sind, etwa nur Bruchteile eines Prozentes ausmachen. Selbst derartig bemessene Zölle müssen aber nach dem Vertrag beseitigt werden, da dieser eine Toleranzgrenze (wie übrigens auch für die in Artikel 95 behandelten Abgaben) nicht vorsieht. — Deshalb könnte die geringe Höhe von Verwaltungsgebühren (und das ist die Ansicht der Klägerin) allenfalls ein gewisses Indiz für das Fehlen zollgleicher Wirkungen darstellen, d.h. von Nutzen sein bei der Ermittlung des mit einer Abgabe verbundenen Zweckes, vorausgesetzt, daß es nach den Grundsätzen des Vertrages auf die Zweckbestimmung überhaupt ankommt.
Für die Beantwortung dieser Frage haben sich die Parteien unter anderem berufen auf sonstige internationale Abmachungen, um aus einem Vergleich mit den darin verwendeten Formulierungen Schlüsse zu ziehen für die Auslegung des EWG-Vertrags. — Diese Bemühungen halte ich jedoch kaum für fruchtbar, soweit sie ins Auge fassen ein im Rahmen des Brüsseler Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiete des Zollwesens getroffenes Zollübereinkommen über Erleichterungen für die Einfuhr von Waren, die auf Ausstellungen, Messen, Kongressen oder ähnlichen Veranstaltungen ausgestellt oder verwendet werden sollen, und in dem ausdrücklich Verwaltungsgebühren, welche die Kosten einer Dienstleistung nicht übersteigen, von dem Verbot der Erhebung von Zöllen, anderen Abgaben und Steuern ausgenommen werden. Dieses Abkommen stammt aus der Zeit nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags (8. Juni 1961). Auch ist es in einen ganz andersartigen Zusammenhang zu stellen, was meines Erachtens ausschließt, seine Formulierungen als repräsentativ für die zollrechtliche Terminologie der Gemeinschaft anzusehen. — Nicht viel anders ist die Auslegungshilfe zu bewerten, die in einem Vergleich mit dem GATT besteht, ein Vergleich, der übrigens von beiden Parteien für die Zwecke ihrer Deutung angestellt wird. Nach dem GATT (Artikel II, 2, c) sind bekanntlich Verwaltungsgebühren zur Deckung von Kosten einer die Ausfuhr oder die Einfuhr betreffenden Tätigkeit zugelassen, d.h. sie werden nicht einbezogen in die Begrenzung der Höhe der Zölle und sonstigen Einfuhrabgaben. Die Kommission folgert aus diesem Umstand und aus der Tatsache, daß der EWG-Vertrag eine entsprechende Ausnahme für Verwaltungsgebühren nicht vorsieht, obwohl das GATT den Vertragsautoren gegenwärtig war, solche Gebühren fielen nach dem EWG-Vertrag unter die allgemeine Pflicht zur schrittweisen Beseitigung von einseitigen, bei der Einfuhr erhobenen Abgaben. Dafür spreche auch die Erkenntnis, daß der EWG-Vertrag in der Schaffung einer Zollunion und eines einheitlichen Wirtschaftsgebiets sehr viel weiter gehe als das GATT. — Die Klägerin dagegen hält einen Analogieschluß für angebracht, also die Anwendung gleicher Prinzipien für den EWG-Vertrag wie für das GATT mit der Begründung, GATT-Formulierungen seien vielfach in den Vertrag übernommen worden, so daß sich auch die Klarstellungen und Definitionen des GATT für den EWG-Vertrag von selbst verstünden. Dies um so mehr, als nach dem GATT allgemein Abgaben und Belastungen, die anläßlich oder im Zusammenhang mit einer Einfuhr auferlegt werden, visiert seien, womit sich die besondere Notwendigkeit ergeben habe, Verwaltungsgebühren ausdrücklich auszunehmen, während der EWG-Vertrag nur auf zollgleiche Wirkungen von Abgaben abstelle und mit dieser Formulierung eine Erwähnung der Verwaltungsgebühren überflüssig gemacht habe.
Diesem wenig fruchtbaren Auslegungsstreit gegenüber ziehe ich es vor, unmittelbar auf die Prinzipien und die Notwendigkeiten des EWG-Vertrags zurückzugreifen, um zu sehen, welche Auslegung von Artikel 13 sich nach dem Gesamtsystem des Vertrages als angemessen erweist.
Die zentrale Frage, die ich verhältnismäßig undoktrinär anzugehen gedenke, lautet dahin, ob sich tatsächlich die Formel der Kommission als Vertragsprinzip rechtfertigen läßt, ausländische Güter dürften bei der Einfuhr nicht stärker belastet werden als vergleichbare inländische Waren, es dürfe keine Verteuerung und Diskriminierung importierter Waren stattfinden.
Dazu macht die Klägerin zunächst geltend, die Anwendung eines solchen Prinzips als maßgebliche Richtschnur für die Auslegung von Artikel 13 müsse angesichts der Verschiedenheit der für ausländische und inländische Waren häufig geltenden Untersuchungsverfahren zu beträchtlichen Schwierigkeiten führen. Dies leuchtet tatsächlich ein, vergegenwärtigt man sich etwa, daß für die inländische Produktion eine Kontrolle im Wege der allgemeinen Betriebsüberwachung vorgenommen werden mag, während ausländische Produkte als solche beim Grenzübergang untersucht werden müssen. Entscheidend kann freilich das angeführte Argument nicht sein, weil sich in der von uns zu behandelnden Materie Abgrenzungs- und Auslegungsschwierigkeiten offensichtlich in keinem Fall, auch nicht bei Anerkennung der klägerischen These, völlig vermeiden lassen. — Von größerem Gewicht ist dagegen die Überlegung, es müsse erstaunlich anmuten, daß die Vertragsautoren das von der Kommission für richtig gehaltene Prinzip, sollte es ihnen als die Quintessenz des Begriffs zollgleiche Abgaben vorgeschwebt haben, nicht mit der von der Kommission gewählten Formulierung in den Vertrag aufgenommen haben. Wenn statt eines solchen allgemeinen Diskriminierungsverbots in den Artikeln 12 und 13 nur von einem Verbot von Abgaben mit zollgleichen Wirkungen die Rede ist, kann dies durchaus bedeuten, es müsse ihm ein engerer Sinn zukommen, als ihn die Kommission umschrieben hat.
Bedeutsam war für mich in diesem Zusammenhang vor allem die Erkenntnis, daß die Gemeinschaftsinstanzen selbst (Rat und Kommission) in einem verwandten Vertragsbereich, die Kommission auch im Hinblick auf Artikel 13, von dem soeben definierten Prinzip gewisse Abstriche zu machen gewillt sind, die seine Gültigkeit in Frage stellen könnten. Was den Personenverkehr des Vertrages angeht, so erlauben die bisher erlassenen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen (Richtlinie des Rates vom 25. Februar 1964 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs sowie Richtlinie des Rates vom 25. März 1964 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihrer Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft) ausdrücklich die Erhebung von Verwaltungsgebühren für die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen, Pässen oder Ausweisen, vorausgesetzt nur, daß sie die Kosten der Verwaltungstätigkeit nicht übersteigen. Für Inländer sind derartige Aufenthaltserlaubnisse nicht notwendig, es entstehen folglich auch nicht die damit verbundenen Verwaltungsgebühren. Also sind in diesem Bereiche einseitige Belastungen ausländischer Arbeitnehmer möglich. Sie werden offenbar nicht als unzulässige Diskriminierungen im Sinne der Artikel 52 ff. des Vertrages angesehen, denn die Gemeinschaftsinstanzen haben gegen ihre Aufrechterhaltung auch nach Ablauf der Frist keine Bedenken erhoben, die nach dem Allgemeinen Programm zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit vom 18. Dezember 1961 gilt. Dies ist nur so zu erklären, daß man in dem finanziellen, den Betroffenen auferlegten Ausgleich für eine besondere Verwaltungstätigkeit eine zulässige Verwaltungsgebühr sieht, die mit dem Gleichbehandlungsgebot nicht in Konflikt gerät. Was aber für den Personenverkehr zulässig sei, so folgert die Klägerin nicht ohne Logik, könne im Hinblick auf den freien Warenverkehr, soweit dieselben Kriterien erfüllt sind, nicht als diskriminierende Belastung angesehen werden.
Ein zweites Argument liefert uns die Kommission im Rahmen des freien Warenverkehrs. Nach ihrer Meinung ist es weiterhin zulässig, besondere Gebühren zu erheben etwa für eine Zollabfertigung bei Nacht oder an Sonn- und Feiertagen, für die Inanspruchnahme von Zollagern und Sachverständigen. Tatsächlich kann auf die Entrichtung solcher Gebühren — wie ohne weitere Begründung verständlich erscheint — nicht verzichtet werden, weil andernfalls der grenzüberschreitende Verkehr außerhalb der normalen Abfertigungszeiten zunehmen würde und die staatlichen Budgets die damit verbundenen zusätzlichen Lasten zu tragen hätten. — Auch in diesen Fällen läßt sich aber nicht bestreiten, daß ausländische Waren mit einer Last belegt werden, die vergleichbare inländische Produkte nicht zu tragen haben (was nach der Ansicht der Kommission entscheidend sein' soll). Bei dieser Feststellung bleibt es selbst dann, wenn man einräumt, der so belastete Importeur komme in den Genuß eines persönlichen Vorteils. — Folglich nimmt die Kommission in gewissen Fällen eine einseitige Verteuerung ausländischer Produkte, eine Verschiedenheit der finanziellen Belastungen hin und damit eine Durchbrechung des Prinzips, das sie als für die Auslegung des Begriffes der zollgleichen Abgaben wesentlich bezeichnet hat.
Wie mir scheint, stellen vor allem diese beiden Beispiele Argumente für die These dar, es könne bei der Definition des uns beschäftigenden Begriffes nicht ausschließlich auf die objektiven Wirkungen abgestellt werden, vielmehr ergebe sich eine sachgerechte und angemessene Behandlung des Problemes nur, wenn eine Zweckbetrachtung eingeschlossen, d.h. Motive und Ziele einer Abgabe berücksichtigt werden (wie das übrigens für die Beibehaltung gewisser mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen auch nach Artikel 36 des Vertrages angezeigt ist). Die angeführten Argumente machen insbesondere deutlich, daß auch nach dem EWG-Vertrag zumindest bestimmte Verwaltungsgebühren (nicht alle, wie die Klägerin selbst einräumt) weiterhin zulässig sind, und als solche nicht unter den Begriff der zollgleichen Abgaben fallen können. Sinnvollerweise stellt sich demnach allein die Frage nach der notwendigen Abgrenzung, eine Frage, die zwar nicht leicht zu beantworten ist, bei deren Lösung sich aber doch zeigt, daß die Standpunkte der Kommission und der Klägerin nicht so weit voneinander entfernt sind wie es zunächst den Anschein hat.
Als Grundsatz wird man (wie der Gerichtshof in den Rechtssachen 2 und 3/62 unterstrichen hat) festhalten müssen, daß jede Ausnahme vom Gebot der Beseitigung einseitiger Belastungen für ausländische Güter eng zu umgrenzen ist. Diesem Erfordernis scheint mir jedoch die von der Klägerin gefundene Formel zu entsprechen, nach der als Verwaltungsgebühren, die nicht unter den Begriff der zollgleichen Abgaben fallen, nur solche Leistungen an die Verwaltung anzusehen sind, denen eine echte Gegenleistung gegenübersteht. Als solche Gegenleistung wäre im Anschluß an die Auffassung der Kommission zur Nachtabfertigung als einer Abweichung vom üblichen Zollverfahren anzusehen eine Durchbrechung von Einfuhrbeschränkungen im Einzelfall, wie sie bei nicht liberalisierten Gütern der uns beschäftigenden Art oder bei Aufrechterhaltung nationaler Marktordnungen mit Einfuhrbeschränkungen anzutreffen ist. Auch hier ist eine Abweichung von der Normalsituation der unbehinderten Einfuhr festzustellen, wenn einem bestimmten Importeur nach all den Prüfungen, die, wie in den Klageschriften dargestellt, von der Einfuhr- und Vorratsstelle und von der Außenhandelsstelle durchzuführen sind, ein Einfuhrrecht eingeräumt wird. Daß dabei nach der zugrunde liegenden Regelung auch Überlegungen im allgemeinen Interesse angestellt werden, kann hier ebensowenig entscheidend sein wie im Fall des Personenverkehrs, wo vor Erteilung der Aufenthaltserlaubnis eine Prüfung im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorgenommen wird. — Eine solche echte Gegenleistung der Verwaltung wäre — dies sei nur am Rande vermerkt, weil es darauf für die Entscheidung nicht ankommt — auch anzuerkennen in den Fällen des Artikels 36 des Vertrages, also bei der Prüfung, ob Einfuhrbeschränkungen im Interesse der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung, Gesundheit etc. aufrechterhalten werden sollen. Dies nicht zuletzt deshalb, weil wir für diesen Fall eine Analogie haben in der Behandlung des Personenverkehrs durch Rat und Kommission, die gleichsam als authentische (aber auch als vernünftige) Interpretation der einschlägigen Vertragsregeln anzusehen ist.
Daß mit dem hier vertretenen Standpunkt die Gefahr einer uferlosen Ausweitung zulässiger Verwaltungsgebühren verbunden sei, vermag ich entgegen der Ansicht der Kommission nicht einzusehen. Alle die von ihr genannten Beispielsfälle der Durchführung von Kontrollen bei der Einfuhr für statistische Zwecke, zur Beachtung von Normierungsvorschriften, zur Überprüfung von Zollerklärungen bei der Zollabfertigung oder für devisenrechtliche Zwecke fallen nach strenger Auffassung ebensowenig unter den Begriff der echten Gegenleistung der Verwaltung wie die Erhebung von Zöllen, indirekten Steuern oder die im Rahmen der automatischen Erteilung von Einfuhrlizenzen anzustellenden Überlegungen, ob Mindestpreise zu beachten oder Schutzmaßnahmen anzuwenden sind sowie schließlich die Anforderung von Kautionen oder die Berechnung von Abschöpfungen im voraus bei Einfuhren im Rahmen gemeinsamer Marktordnungen. An echten Gegenleistungen der Verwaltung fehlt es in diesen Fällen, weil keine Einfuhrhindernisse beseitigt werden oder weil die Verwaltung tätig wird zur Erhebung von Einfuhrabgaben, also mit dem Ziel, vom Importeur eine Leistung zu verlangen. — Ich sehe auch nicht die Gefahr, daß bei dieser Auffassung Verwaltungsgebühren in einem wesentlichen Umfang über den Ablauf der Ubergangszeit hinaus aufrechterhalten bleiben, zumal da wir es in erster Linie mit Gebühren im Rahmen von Einfuhrregelungen zu tun haben, die nach der Ansicht der Bundesregierung mit dem Wegfall dieser Regelungen entfallen müssen. — Schließlich kann auch nicht angenommen werden, bestehenbleibende Verwaltungsgebühren seien mit Rücksicht auf ihre Höhe geeignet, den Warenverkehr ernsthaft zu behindern. Wie die Klägerin mit Recht annimmt, kann insofern das im Gesetz verankerte Prinzip der Kostendeckung und der Angemessenheit der Verwaltungsgebühren Gewähr dafür geben, daß diese im allgemeinen nicht zu einer wirklichen Verteuerung der eingeführten Waren führen.
Wir kommen demnach für die uns beschäftigenden Fälle der Gebühren der Einfuhr- und Vorratsstelle und der Außenhandelsstelle zu dem Ergebnis, daß sie echte Verwaltungsgebühren im Sinne der aufgezeigten Definition darstellen und als solche nicht unter den Begriff der zollgleichen Abgaben fallen. Ihre Beseitigung hat die Kommission zu Unrecht angeordnet. Die angegriffene Richtlinie muß folglich wegen Verletzung von Artikel 13 des Vertrages insoweit annulliert werden, als sie die nicht-liberalisierten Einfuhren betrifft.
II. Verletzung der Artikel 13 und 14 des Vertrages, Ermessensmißbrauch
Für den Fall, daß die streitigen Verwaltungsgebühren entgegen der Auffassung der Klägerin und der soeben vorgetragenen Ansicht als zollgleiche Abgaben zu qualifizieren wären, deren Aufhebung nach dem Vertrag verlangt werden kann, wurde die Rüge vorgebracht, die Kommission habe bei der Festlegung ihrer Aufhebungsanordnungen gegen elementare Vertragsprinzipien verstoßen, insbesondere das Gleichbehandlungsgebot verletzt. Außerdem seien die angegriffenen Richtlinien unter dem Einfluß sachfremder Gesichtspunkte zustande gekommen.
Im wesentlichen beruht dieser Vorwurf auf der Tatsache, daß die beiden Richtlinien in einem zeitlichen Abstand von rund eineinhalb Monaten ergangen sind, sowie auf dem Umstand, daß mit der Richtlinie vom 16. Juni 1965 nur zwei weitere Richtlinien an die niederländische Regierung und mit der Richtlinie vom 28. Juli 1965 lediglich eine weitere Richtlinie an die italienische Regierung gerichtet wurden, während andere, gleich zu behandelnde Fälle von der Kommission bisher nicht geregelt worden seien (es handelt sich — soweit uns bekannt wurde — um eine Gebühr für die Anbringung von Zollplomben nach dem italienischen Gesetz vom 1. Dezember 1956, um eine Zollabfertigungsgebühr nach der französischen Verordnung vom 30. Dezember 1958 sowie um die Zollquittungsstempelsteuer nach dem französischen Gesetz vom 23. Dezember 1960).
Soweit darüber hinaus in allgemeiner Form die Behauptung vorgebracht wurde, es seien noch andere Fälle von Verwaltungsgebühren zu berücksichtigen, die bei der Einfuhr in anderen Mitgliedstaaten erhoben würden, kann sie deswegen nicht beachtet werden, weil es dem Klagevortrag an Substantiiertheit fehlt. Über diesen Mangel können wir nicht hinwegkommen, indem wir dem Antrag der Klägerin auf Vorlegung aller einschlägigen Akten der Kommission nachgeben, vielmehr muß davon ausgegangen werden, daß die Klägerin selbst mit Hilfe ihrer Verwaltung in der Lage gewesen wäre, die. notwendigen Nachforschungen anzustellen und so ihren Vortrag mit der nötigen Substanz auszustatten.
Was nun zunächst den Hinweis auf die unterschiedlichen Erlaßdaten der angegriffenen Richtlinien angeht, so sind zwei Gesichtspunkte auseinanderzuhalten. — So glaubt die Klägerin einen Zusammenhang erkennen zu können zwischen dem Erlaß der ersten Richtlinie (betreffend die Aufhebung der von der Einfuhr- und Vorratsstelle erhobenen Verwaltungsgebühren) und gewissen streitigen Auseinandersetzungen zwischen ihr und der Kommission in der Vorlagesache 10/65. Es erscheint ihr auffällig, daß nach dieser Auseinandersetzung über die Frage der zollgleichen Abgaben in der mündlichen Verhandlung vom 18. Mai 1965 und kurz nach den Schlußanträgen des Generalanwalts vom 3. Juni 1965 am 16. Juni 1965, also vor Erlaß des Urteils (8. Juli 1965), die erste der beiden angegriffenen Richtlinien erging. — Ich möchte indessen annehmen, daß wir keinen Anlaß haben, aus diesen zeitlichen Zusammenhängen etwa auf das Vorliegen sachfremder Motive zu schließen oder einer dahingehenden Vermutung weitere Aufklärungsbemühungen zu widmen. Die Gebühr, um die es in der Rechtssache 10/65 ging, war eine bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen erhobene Verwaltungsgebühr und als solche aus der damaligen Sicht rechtlich nicht unbedingt gleichzusetzen mit der in der angegriffenen Richtlinie behandelten Gebühr. Außerdem war die gestellte Vorlagefrage zu beantworten im Hinblick auf Artikel 95 des Vertrages, also nicht im Hinblick auf das, was unter Abgaben mit zollgleichen Wirkungen im Sinne von Artikel 13 zu verstehen ist. Schließlich — und dies dürfte entscheidend sein — sehe ich nicht, wie die Kommission durch den Erlaß der angegriffenen Richtlinie die Absicht verfolgt haben könnte, den Gerichtshof in der Entscheidung der Rechtssache 10/65 weitergehend und nachhaltiger zu beeinflussen, als dies mit ihrer prozessualen Stellungnahme in diesem Verfahren geschehen ist. Auch bei der Anerkennung eines gewissen sachlichen Zusammenhanges zwischen der in der Rechtssache 10/65 zu beurteilenden Verwaltungsabgabe und der in der Richtlinie behandelten Gebühr kann ich demnach in der Tatsache, daß die Rechtssache 10/65 damals anhängig war, kein entscheidendes Motiv sehen für den Erlaß der angegriffenen Richtlinie. — Was die Tatsache des für die Richtlinien unterschiedlichen Erlaßzeitpunkts angeht (bekanntlich sollten beide ihre Wirkungen zum 1. Januar 1966, also zum gleichen Zeitpunkt entfalten), so könnte dieser Gesichtspunkt allein von Bedeutung sein für die Richtlinie vom 28. Juli 1965, etwa mit der Begründung, die Bundesregierung habe für den in ihr behandelten Gegenstand über eine um eineinhalb Monate kürzere Frist zur Ausführung verfügt. Zu diesem Punkt kann allerdings sofort eingewendet werden, daß es sich um eine verhältnismäßig kleine zeitliche Verschiebung handelt, die für die rechtliche Beurteilung kaum von Bedeutung ist. Außerdem muß anerkannt werden, daß sich eine Verschiebung des Erlasses der zweiten Richtlinie mit Rücksicht auf den damals kurz bevorstehenden Ausgang des Verfahrens 10/65 sowie mit Rücksicht auf die Ähnlichkeit der in ihm und in der Richtlinie behandelten Gebühren sachlich wohl rechtfertigen ließ. — Aus den Erlaßdaten der Richtlinien als solchen kann daher meines Erachtens nichts zum Nachteil der Kommission abgeleitet werden.
Ebensowenig scheint mir ein Vorwurf vorwiegend formeller Natur bedeutsam zu sein. Mit ihm wird geltend gemacht, die Kommission habe es unterlassen, das von ihr seit dem Jahr 1960 mit Hilfe eines allgemeinen Rundschreibens zusammengetragene einschlägige Material mit allen Mitgliedstaaten gründlich zu erörtern und auf diese Weise zur Bildung eines sachgerechten Begriffes der zollgleichen Abgaben zu gelangen. Sie habe die Vertreter der Bundesrepublik am 27. Mai 1964 lediglich gehört zu gewissen deutschen Abgaben und dabei überdies am Ende der Unterredung den Eindruck erweckt, Einwendungen gegen den Standpunkt der Bundesregierung bestünden nicht mehr. — Sicher ist es wünschenswert und opportun, bei einer so heiklen Frage wie der der Definition zollgleicher Abgaben die Mitgliedstaaten in möglichst weitem Umfang an der vorbereitenden Klärung zu beteiligen. Andererseits besteht aber nach dem Vertrag keine Rechtspflicht für die Kommission, über das Maß an Anhörung hinauszugehen, das sie vor Erlaß der angegriffenen Richtlinien beachtet hat. Damit entfällt der Vorwurf der Mißachtung wesentlicher Formvorschriften. — Soweit der Kommission im Hinblick auf ihre Haltung in der Unterredung vom 27. Mai 1964 ein venire contra factum proprium vorgeworfen wird, ist nicht nur tatsächlich streitig, ob die von der Klägerin behauptete Übereinstimmung in der rechtlichen Beurteilung der erörterten Abgaben bestand. Entscheidend ist vor allem, daß eine solche Übereinstimmung ohne rechtliche Relevanz wäre, weil sie, was schon aus dem Kreis der beteiligten Personen hervorgeht, nicht die Kraft einer verbindlichen Abmachung haben konnte.
Sehr viel wichtiger dagegen ist der Vorwurf, die Kommission sei in der Erfassung zollgleicher Abgaben selektiv vorgegangen, sie habe trotz Vorliegens vergleichbarer Tatbestände in Frankreich und in Italien keine oder doch keine erschöpfenden Richtlinien an diese Mitgliedstaaten gerichtet. Tatsächlich dürfte es, wie die Bundesregierung hervorhebt, einen den Vorschriften des Vertrages über die Zölle zu entnehmenden Grundsatz geben, nach dem deren Abbau gleichgewichtig zu erfolgen hat, was die Zeitfolge und den prozentualen Umfang angeht, damit die Zollunion einheitlich für alle Mitgliedstaaten verwirklicht wird. Dies ergibt sich aus Artikel 14 des Vertrages; ein solcher Grundsatz müßte aber auch als stillschweigend vereinbarte Grundlage jeder Zollunion angesehen werden. Da in Artikel 13 für den Abbau der zollgleichen Abgaben auf die Grundsätze des Artikels 14 verwiesen wird, muß richtigerweise in diesem Bereich auf die gleiche Weise verfahren werden. Prinzipiell ist daher die Kommission verpflichtet, wenn sie von ihrer Befugnis zur Festlegung der Zeitfolge für den Abbau zollgleicher Abgaben Gebrauch macht, auf eine einheitliche Anwendung im Verhältnis zu allen Mitgliedstaaten und allen vergleichbaren zollgleichen Abgaben bedacht zu sein. Demnach scheint sie sich tatsächlich der Verletzung eines wesentlichen Vertragsgrundsatzes schuldig gemacht zu haben, weil sie vorläufig von der Beseitigung gewisser zollgleicher Abgaben in Frankreich und in Italien abgesehen hat, die auch die Natur von Verwaltungsgebühren haben. Ob dieses Ergebnis (als Hilfsergebnis, wie ich von meinem Standpunkt aus hervorheben muß) aufrechterhalten werden kann, wird sich allerdings erst nach Beurteilung der von der Kommission vorgebrachten Rechtfertigungsgründe zeigen.
Ihr bedeutsamstes Argument lautet dahin, sie habe zwei Gruppen von Abgaben gebildet, eine solche, in der nur einzelne Produkte belastet werden, und eine andere, in der die auf alle Einfuhren erhobenen Abgaben zusammengefaßt wurden. Zur ersten, die vorweg mit einer Reihe von Richtlinien erfaßt wurde, seien die deutschen Abgaben zu zählen, während gewisse französische und italienische Abgaben zu der zweiten Gruppe gehörten. Die Wirkungen, die mit der ersten Abgabengruppe verbunden seien, könnten durch eine die Gesamtheit der Ein- und Ausfuhrpreise berücksichtigende Festlegung der Wechselkurse in geringerem Maß ausgeglichen werden als die der zweiten Gruppe. Deshalb habe sich eine Beseitigung der ersten Abgabengruppe im Hinblick auf die Beeinflussung der Wettbewerbsverhältnisse als dringender erwiesen. — Diese Erklärung ist jedoch nur scheinbar einleuchtend. Zu ihr macht die Bundesregierung geltend, zumindest die zweite der angegriffenen Richtlinien betreffe Abgaben für alle landwirtschaftlichen Erzeugnisse, also einen sehr breiten Warenfächer, so daß sich mit Recht die Frage stellen lasse, ob diese Abgaben nicht der zweiten von der Kommission gebildeten Gruppe hätten zugerechnet werden müssen. — Sodann erscheint nicht überzeugend, daß die Abgaben der zweiten Gruppe einen geringeren Einfluß auf die Wettbewerbsverhältnisse haben und eine weniger starke Behinderung des Handels darstellen sollen als die der ersten Gruppe. Wie die Bundesregierung unterstreicht, liegt es nahe, das Gegenteil als richtig anzuerkennen, weil von den Abgaben der zweiten Gruppe alle Importe betroffen werden und weil sich diese um so fühlbarer auswirken müssen, je niedriger die Zollsätze für den Handel zwischen den Mitgliedstaaten werden. Da sie einen formalen Anhängsel der Zollabgaben darstellen, müßte es besonders dringend erscheinen, in erster Linie ihre Beseitigung zu verlangen. Dieser naheliegenden Erwägung gegenüber stellt meines Erachtens die Wechselkurstheorie der Kommission, die in einem einzigen Satz ohne nähere Erläuterungen entwickelt wurde, kein durchschlagendes Argument dar. Was die im vorliegenden Fall streitigen deutschen Gebühren angeht, so hat sie nach Auffassung der Bundesregierung schon deswegen keine Bedeutung, weü der Gebührenumfang so gering ist, daß er sich in den Wechselkursen gar nicht niederschlagen kann. Darüber hinaus erübrigt sich meines Erachtens eine vertiefende Erörterung dieses Problems (zu dem die Kommission sogar eine Expertise beantragt hat), weil sich schon rein zeitlich keine Notwendigkeit anerkennen läßt, die Frage derartiger zollgleicher Abgaben differenzierend zu behandeln. Wenn die Kommission sich, wie unstreitig vorgetragen wurde, seit dem Jahr 1960 mit der Erfassung, Sichtung und Bewertung der zollgleichen Abgaben beschäftigt, kann angenommen werden, daß sie im Jahr 1965 in der Lage war, dieses Problem einheitlich für sämtliche als Verwaltungsgebühren anzusprechende Abgaben und für sämtliche Mitgliedstaaten zu ordnen. Es läßt sich demnach zumindest die Feststellung vertreten, angesichts all der gegen die Kommission sprechenden Umstände sei es nicht gelungen, ihr differenzierendes Verhalten ausreichend zu rechtfertigen.
Eine solche Rechtfertigung sehe ich insbesondere nicht in der Tatsache, daß die vorliegenden Prozesse eingeleitet wurden. Wir erinnern uns, daß die Kommission erklärt hat, sie habe auch für andere Fälle von zollgleichen Abgaben Richtlinien bereits vorbereitet, ihren Erlaß aber mit Rücksicht auf den Grundsatz der Rechtssicherheit zunächst zurückgestellt, bis in den gegenwärtig anhängenden Verfahren eine Definition des streitigen Begriffes gefunden worden sei. Damit kann sie dem Vorwurf des diskriminierenden Vorgehens nicht ausweichen, da sie einseitig den Mitgliedstaaten, an die sie Richtlinien schon adressiert hat, das Risiko der Rechtsunsicherheit aufgebürdet hat und gleichzeitig die Last, in einem Testverfahren vor dem Gerichtshof auf eine genaue Definition des streitigen Begriffes hinzuwirken. Auch möchte ich nicht ihren Einwand gelten lassen, sie habe den Entschluß zur Zurückstellung der übrigen Richtlinien erst später gefaßt, den Begriff eines rückwirkenden Ermessensmißbrauchs aber kenne das Verwaltungsrecht nicht. Für den Gerichtshof dürfte ausreichend sein die Feststellung, daß die Kommission absichtlich angeblich vorbereitete Richtlinien nicht erlassen hat. Dies kann nur verstanden werden als das Bestreben, zunächst einige Testfälle durchzuziehen und von deren Ausgang ihr Verhalten im Hinbück auf die anderen Richtlinien abhängig zu machen. Damit aber steht meines Erachtens eine unzulässige Ermessensausübung im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Richtlinien fest.
Schließlich kann die Kommission auch nicht gehört werden mit dem Einwand, die Klägerin mache in Wirklichkeit nicht eine Verletzung des Diskriminierungsverbots geltend, sondern sie versuche, einer ihr obliegenden Vertragspflicht zu entgehen mit Hilfe der im Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft unbekannten Einrede des nicht erfüllten Vertrages. Wenn sie der Auffassung sei, die Kommission habe auch anderen Mitgliedstaaten gegenüber vorgehen müssen, so stehe ihr nach dem Vertragssystem die Untätigkeitsklage nach Artikel 175 zur Verfügung. — Von einer Einrede des nicht erfüllten Vertrages im Verhältnis zu anderen Mitgliedstaaten könnte allenfalls die Rede sein, soweit diese nach dem Inkrafttreten des Vertrages Abgaben zollgleicher Wirkung neu eingeführt haben, weil für sie der unmittelbar anzuwendende Artikel 12 gilt. Für Abgaben dagegen, die bei Inkrafttreten des Vertrages vorhanden waren, gilt die Regel, daß die Kommission die Zeitfolge für die Beseitigung festzulegen hat. Es ist also eine Handlung der Kommission zur Konkretisierung dieser speziellen Vertragspflicht unerläßlich. Im Hinblick auf die Handlung der Kommission aber muß geltend gemacht werden können, daß sie wesentliche Vertragsprinzipien mißachtet hat, wie das Prinzip der gleichmäßigen Verwirklichung der Zollunion. Dabei kommt es naturgemäß auf einen Vergleich der Warengattungen, für die in den verschiedenen Mitgliedstaaten Abgaben zollgleicher Wirkung gelten, nicht an, vielmehr muß sich — wie gezeigt wurde — die Anordnung zur Beseitigung auf die Gesamtheit aller vergleichbaren zollgleichen Abgaben beziehen. Bei diesem Verständnis der für die Kommission geltenden Vertragspflichten ist tatsächlich im Fall einer differenzierenden Anwendung der Richtlinienbefugnis des Artikels 13 die Anfechtungsklage, nicht aber eine Untätigkeitsklage der richtige Weg. Dies wird besonders deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, daß mit einer Untätigkeitsklage eine vollständige Gleichbehandlung aller interessierten Mitgliedstaaten unter Umständen nicht erreicht werden kann. Von der Klägerin wird verlangt, erste Maßnahmen zur Beseitigung der zollgleichen Abgaben mit Wirkung vom 1. Januar 1966 zu treffen. Dasselbe Ergebnis konnte sie selbst bei sofortiger Einleitung eines Karenzverfahrens nach Zustellung der sie betreffenden Richtlinien für andere betroffene Mitgliedstaaten nicht erreichen, berücksichtigt man die Fristen des Karenzverfahrens, des sich anschließenden Gerichtsverfahrens sowie die Notwendigkeit, der Kommission und sodann den anderen Mitgliedstaaten für die Ausführung des Urteils eine angemessene Frist einzuräumen. Gerade auf die zeitliche Nichtdiskrimimerung kommt es aber im vorliegenden Fall im besonderen Maß an. Daß darüber hinaus die Rolle des Klägers in einem gerichtlichen Testverfahren und die des Beschwerdeführers im Verhältnis zu anderen Mitgliedstaaten als eine besondere und diskriminierende Last anzusehen ist, bedarf meines Erachtens keiner weiteren Hervorhebung.
Demnach müßten die angegriffenen Richtlinien, wäre ihre Rechtmäßigkeit nicht schon im Hinblick auf die Definition des Begriffes zollgleiche Abgaben in Frage zu stellen, wegen Verletzung wesentlicher Vertragsgrundsätze, zu denen die gleichmäßige Anwendung der zollrechtlichen Vorschriften auf alle Mitgliedstaaten gehört, für rechtswidrig erklärt werden.
III. Zusammenfassung
Nach alledem lautet mein Schlußantrag wie folgt: Die dem Gerichtshof in den Rechtssachen 52 und 55/65 unterbreiteten Klagen der Bundesregierung sind zulässig und begründet. Die angegriffenen Richtlinien vom 16. Juni 1965 und 28. Juli 1965 sind zu annullieren. Die Kosten des Verfahrens hat gemäß Artikel 69 § 2 unserer Verfahrensordnung die Kommission zu tragen.