62006CC0518
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JÁN MAZÁK
presentadas el 9 de septiembre de 2008 (
1
)
Asunto C-518/06
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Italiana
«Incumplimiento de Estado — Seguro de responsabilidad civil del automóvil — Artículos 43 CE y 49 CE — Directiva 92/49/CEE — Normativa nacional que obliga a contratar a las empresas de seguros — Restricción de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios — Protección social de las víctimas de accidentes de tráfico — Proporcionalidad — Libertad de fijación de tarifas de las compañías de seguros — Principio de control por el Estado miembro de origen»
I. Introducción
1.
En el presente recurso interpuesto al amparo del artículo 226 CE, la Comisión alega que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE, al imponer, entre otras, una obligación de cobertura a las compañías de seguros que están autorizadas a proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia. La legislación italiana obliga a esas empresas a proporcionar la cobertura de dicho seguro a todas las categorías de asegurados en todas las regiones de Italia. La Comisión alega también que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6, 9, 29 y 39 de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), (
2
) al adoptar y mantener en vigor una legislación con arreglo a la cual las primas por el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros deben calcularse sobre la base de determinadas normas, y al someter las primas por dicho seguro a un control de carácter retroactivo. Las obligaciones de que se trata son aplicables a las empresas cuyo domicilio social se encuentra en Italia y a las empresas cuyo domicilio social se encuentra en otro Estado miembro, pero que desarrollan su actividad en Italia en ejercicio de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios. La infracción de dicha normativa italiana puede dar lugar a la imposición de sanciones por parte del Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (en lo sucesivo, «ISVAP»), el organismo de vigilancia italiano en materia de seguros privados.
II. Marco jurídico
A. Normativa comunitaria
2.
El artículo 6 de la Directiva 92/49, que está incluido en el título II, denominado «Acceso a la actividad de seguros», dispone:
«[…]
3.   La presente Directiva no será obstáculo para que los Estados miembros mantengan o introduzcan disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que estipulen la aprobación de estatutos y la transmisión de todo documento necesario para el ejercicio normal del control.
No obstante, los Estados miembros no establecerán disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas y de los formularios u otros impresos que la empresa tenga previsto utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguro.
Los Estados miembros sólo podrán mantener o introducir la notificación previa o la aprobación de los aumentos de tarifas propuestas, dentro de un sistema general de control de precios.
[….]»
3.
El artículo 9 de la Directiva 92/49, que está incluido en el título III, denominado «Armonización de las condiciones de ejercicio», establece:
«[…]
1.   El control financiero de una empresa de seguros, incluido el control de las actividades que ejerza a través de sucursales y en régimen de prestación de servicios, será de la exclusiva competencia del Estado miembro de origen.
2.   El control financiero consistirá, en particular, en la comprobación, para el conjunto de actividades de la empresa de seguros, del estado de solvencia y de la constitución de provisiones técnicas, así como de los activos que las representan con arreglo a las normas o a las prácticas establecidas en el Estado miembro de origen, en virtud de las disposiciones adoptadas a nivel comunitario. […]
3.   Las autoridades competentes del Estado miembro de origen exigirán que las empresas de seguros dispongan de una buena organización administrativa y contable y de procedimientos de control interno adecuados.»
4.
El artículo 29 de la Directiva 92/49, que está también incluido en el título III, dispone:
«Los Estados miembros no establecerán disposiciones por las cuales se requiera la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas y de los formularios y demás impresos que una empresa de seguros se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. Con el fin de controlar si se respetan las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros, los Estados miembros sólo podrán exigir la comunicación no sistemática de dichas condiciones y demás documentos, sin que dicha exigencia pueda constituir para la empresa una condición previa al ejercicio de su actividad.
Los Estados miembros sólo podrán mantener o introducir la notificación previa o la aprobación de los aumentos de las tarifas propuestas dentro de un sistema general de control de precios.»
5.
El artículo 39 de la Directiva 92/49, que está incluido en el título IV, denominado «Disposiciones sobre la libertad establecimiento y la libre prestación de servicios», establece:
«[…]
2.   El Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios no establecerá disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de los formularios y demás impresos que la empresa se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. Con el fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros, únicamente podrá exigir a toda empresa que desee realizar actividades de seguro, en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios, en su territorio, la comunicación no sistemática de dichas condiciones o de los demás documentos que se proponga utilizar, sin que esta exigencia pueda constituir para la empresa un requisito previo al ejercicio de su actividad.
3.   El Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios sólo podrá mantener o introducir la notificación previa o la aprobación de los aumentos de las tarifas propuestas dentro de un sistema general de control de precios.»
B. Normativa nacional
6.
El artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990, de 24 de diciembre de 1969 (publicada en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, no 2 de 3 de enero de 1970), relativa al seguro obligatorio de responsabilidad civil con respecto al uso de vehículos automóviles y embarcaciones (en lo sucesivo, «Ley no 990») dispone:
«Con arreglo a las condiciones contractuales y a las tarifas de seguros aprobadas o establecidas por el Ministerio de Industria, Comercio y Artesanía, las compañías de seguros estarán obligadas a aceptar las solicitudes relativas al seguro obligatorio que se les formulen de conformidad con la presente ley.»
7.
El artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 establece:
«Conforme a las obligaciones previstas en el apartado 1, las empresas, al calcular sus tarifas, deberán calcular por separado las primas puras y los recargos, con arreglo a sus bases técnicas que deben ser lo suficientemente amplias y comprender, por lo menos, cinco ejercicios. De no disponerse de dichas bases las empresas podrán utilizar estadísticas de mercado. Si el ISVAP determinara que se elude la obligación de proporcionar el seguro para zonas territoriales específicas o categorías específicas de tomadores de seguro, se aplicará una sanción del 3% de la prima relativa al seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles que figure en el último balance aprobado, con un mínimo de un millón de euros y hasta un máximo de cinco millones de euros. En caso de elusión reiterada de la obligación de aceptar las solicitudes de seguro, puede revocarse la autorización para seguir operando en el ámbito de los seguros de responsabilidad civil con respecto al uso de vehículos automóviles.»
8.
El artículo 12 bis, de la Ley no 990 dispone:
«1.   Para garantizar la transparencia y la competencia en la prestación de servicios de seguro, así como la información suficiente de los usuarios, las empresas que operen en el ámbito del seguro obligatorio de responsabilidad civil con respecto al uso de vehículos automóviles y embarcaciones deberán poner a disposición del público las primas y las condiciones contractuales generales y especiales aplicadas en el territorio de la República Italiana.
2.   Las primas aplicadas, fijadas por cada compañía aseguradora, a los tomadores de seguro comprendidos en la categoría con el bonus máximo durante los dos años anteriores, deberán ser uniformes para todo el territorio nacional.
3.   La publicidad de las primas y condiciones contractuales con arreglo al apartado 1 deberá realizarse en cada punto de venta de la compañía aseguradora y en los sitios de Internet, permitiendo así a los usuarios calcular las primas y obtener información sobre las condiciones de los contratos de seguro para los vehículos, motocicletas, ciclomotores y embarcaciones objeto del seguro.
[…]
5.   Cada incumplimiento o ejecución incompleta de las obligaciones estipuladas en los apartados 1 y 3 será castigado con una sanción administrativa cuyo importe oscilará entre 2.600 y 10.300 euros. Cuando una omisión o demora supere los 30 días, la sanción se duplicará.»
9.
El artículo 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 dispone:
«El incumplimiento o la elusión por las compañías de seguros de la obligación de aceptar las solicitudes de posibles tomadores de seguro con arreglo al artículo 11 en relación con el seguro obligatorio de responsabilidad civil con respecto al uso de vehículos de motor y embarcaciones estarán sujetos a una sanción que oscilará entre tres y nueve millones de liras en función del incumplimiento cometido.»
10.
La obligación de cobertura estipulada en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 se mantuvo vigente en virtud del artículo 132, apartado 1, del Decreto Legislativo no 209 de 7 de septiembre de 2005 — Código de Seguros Privados (publicado en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, no 239 de 13 de octubre de 2005; en lo sucesivo, «Código»), que entró en vigor el 1 de enero de 2006. El artículo 132, apartado 1, del Código dispone:
«Las compañías de seguros estarán obligadas, con arreglo a las condiciones contractuales y tarifas de seguro que deben establecer previamente para cualquier riesgo en relación con el uso de vehículos de motor y embarcaciones, a aceptar las solicitudes relativas al seguro obligatorio que se les formulen, sin perjuicio de la valoración necesaria de la exactitud de los datos que figuren en el certificado de antecedentes de siniestralidad, y de identificación del tomador del seguro y del propietario del vehículo, cuando éste sea distinto del tomador del seguro.»
11.
El artículo 132, apartado 2, del Código, que establece una excepción a la obligación general de cobertura estipulada en el artículo 132, apartado 1, del Código, dispone:
«Las compañías de seguros podrán solicitar que la autorización se limite al negocio de flotas a efectos del cumplimiento de las obligaciones derivadas del apartado 1.»
12.
El artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 fue sustituido por los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código. El artículo 35, apartado 1, del Código dispone:
«Al determinar las tarifas, la empresa deberá calcular las primas puras y los recargos por separado y de acuerdo con sus bases técnicas, que deberán ser lo suficientemente amplias y abarcar, por lo menos, cinco ejercicios económicos. Cuando no se disponga de estas bases, la empresa podrá utilizar datos estadísticos del mercado.»
13.
El artículo 314, apartado 2, del Código establece:
«El incumplimiento o la elusión de la obligación de cobertura exigida en el artículo 132, apartado 1, que hayan sido cometidos con respecto a determinadas zonas territoriales o a categorías únicas de tomadores de seguro, serán castigados con una sanción administrativa pecuniaria que oscilará entre un millón y cinco millones de euros.»
14.
El artículo 12 bis, de la Ley no 990 fue sustituido por los artículos 131 y 313 del Código. El artículo 131 del Código dispone:
«1.   Para garantizar la transparencia y la competencia en la prestación de servicios de seguro, así como la información suficiente de quienes deben cumplir con la obligación de asegurar vehículos automóviles y embarcaciones, las empresas deberán poner a disposición del público una nota informativa y las condiciones contractuales aplicadas en el territorio de la República Italiana en cualquier punto de venta y en Internet.
2.   La publicidad de las primas deberá realizarse mediante estimaciones de presupuestos a medida realizadas en cualquier punto de venta de la compañía aseguradora y a través de sitios de Internet desde los que será posible obtener el mismo presupuesto para los vehículos y embarcaciones indicados en el reglamento de desarrollo. […]
3.   El ISVAP establecerá, mediante la adopción de su propia normativa, las obligaciones impuestas a empresas e intermediarios.»
15.
El artículo 313 del Código dispone:
«El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 131 será castigado con una sanción administrativa pecuniaria que oscilará entre mil y diez mil euros.»
16.
El artículo 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 fue sustituido por el artículo 314, apartado 1, del Código, según el cual:
«La negativa a cumplir la obligación de asegurar establecida en el artículo 132, apartado 1, o su elusión serán castigadas con una sanción administrativa pecuniaria que oscilará entre mil quinientos y cuatro mil quinientos euros.»
III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento judicial
17.
Mediante escrito de 22 de marzo de 2004, la Comisión comunicó a las autoridades italianas que consideraba que los artículos 11, apartados 1 y 1 bis, 12 bis y 12 quater, de la Ley no 990 en su versión modificada no eran compatibles con los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49. Mediante escrito de 8 de junio de 2004, las autoridades italianas indicaron que consideraban que la legislación italiana relativa al seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros era compatible con el Derecho comunitario y, en particular, con los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49.
18.
El 9 de julio de 2004, la Comisión envió a la República Italiana un escrito de requerimiento. La Comisión señaló que había recibido quejas de tres compañías de seguros que ofrecían seguros de automóvil en Italia en ejercicio de la libre prestación de servicios, en relación con la aplicación del artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 por el ISVAP. La Comisión consideró que la República Italiana había incumplido los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49 e instó a dicho Estado miembro a presentar observaciones en el plazo de dos meses. Mediante escrito de 31 de agosto de 2004, la República Italiana respondió al escrito de requerimiento de la Comisión, indicando que a su juicio la legislación italiana se ajustaba plenamente al Derecho comunitario.
19.
El 22 de diciembre de 2004, la Comisión envió a la República Italiana un escrito de requerimiento complementario a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto CaixaBank France. (
3
) La Comisión consideró, en particular, que la obligación de cobertura impuesta a todas las empresas autorizadas para ofrecer el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia constituía una restricción del derecho de establecimiento con arreglo al artículo 43 CE y de la libre prestación de servicios con arreglo al artículo 49 CE. La Comisión instó a la República Italiana a presentar observaciones en el plazo de un mes.
20.
Ante la falta de respuesta a su escrito de requerimiento complementario, el 18 de octubre de 2005 la Comisión remitió a la República Italiana un dictamen motivado. En éste, la Comisión declaró que consideraba que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49 y los artículos 43 CE y 49 CE. La Comisión exigió a la República Italiana que adoptara las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen motivado en un plazo de dos meses desde su notificación.
21.
El 3 de noviembre de 2005, la República Italiana notificó a la Comisión la publicación del Código en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. La República Italiana consideraba que el artículo 132, apartado 2, del Código, que establece que una compañía aseguradora puede solicitar que su autorización se limite al negocio de flotas, daba respuesta a las objeciones formuladas por la Comisión en su escrito de requerimiento.
22.
Mediante escrito de 30 de diciembre de 2005, la República Italiana alegó, en respuesta al dictamen motivado de la Comisión, que la legislación italiana cumplía plenamente el Derecho comunitario. La República Italiana declaró también que había sido suspendido el procedimiento iniciado por el ISVAP contra las tres compañías de seguros activas en el sector de los seguros de automóvil en Italia en ejercicio de la libre prestación de servicios que se habían quejado a la Comisión. Además, la República Italiana recordó de nuevo a la Comisión el contenido del artículo 132, apartado 2, del Código.
23.
A la luz de la respuesta de la República Italiana al dictamen motivado de la Comisión, la Comisión envió el 10 de abril de 2006 un dictamen motivado complementario a dicho Estado miembro. La Comisión señaló que la obligación de cobertura contenida en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 estaba ligada a la obligación impuesta a las compañías de seguros de calcular sus primas en función de sus bases técnicas que debían ser lo suficientemente amplias y comprender, por lo menos, cinco ejercicios. Según la Comisión, la regulación de las tarifas es contraria a los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49. Además, la Comisión consideró que el control financiero ejercido por el ISVAP en relación con el cálculo de las tarifas vulnera el artículo 9 de la Directiva 92/49, que dispone que la responsabilidad de dicho control corresponde al Estado miembro de origen. La Comisión también consideró que la obligación de cobertura contenida en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 constituía una restricción injustificada de la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 43 CE y de la libre prestación de servicios con arreglo al artículo 49 CE.
24.
El 18 de mayo de 2006, en respuesta al dictamen motivado complementario de la Comisión, la República Italiana reiteró su opinión de que la obligación de cobertura impuesta por la legislación italiana y las normas relativas al cálculo de primas se ajustaba al Derecho comunitario. La República Italiana hizo notar una vez más a la Comisión los términos del artículo 132, apartado 2, del Código. Además, la República Italiana declaró que las disposiciones de la legislación italiana controvertidas estaban justificadas por razones de interés general, entre otras.
25.
Por considerar que las alegaciones de la República Italiana en respuesta al dictamen motivado complementario eran insuficientes, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
26.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 2007, se admitió la intervención de la República de Finlandia en apoyo de las pretensiones de la República Italiana.
27.
Han presentado observaciones escritas la Comisión, la República Italiana y la República de Finlandia. La Comisión y la República Italiana presentaron observaciones orales en la vista celebrada el 13 de mayo de 2008.
IV. Pretensiones
28.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones sobre libre comercialización de los productos de seguros que le incumben en virtud de las disposiciones sobre libertad de tarifas contenidas en los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49 del Consejo:
—
al adoptar y mantener en vigor una legislación con arreglo a la cual las primas por el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros deben calcularse sobre la base de criterios determinados;
—
al someter las primas por el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros a un control de carácter retroactivo;
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9 de la Directiva 92/49:
—
al ejercer un control sobre los métodos con los que calculan sus propias primas de seguro las compañías de seguros cuyo domicilio social se encuentra en otro Estado miembro pero que desarrollan su actividad en Italia en ejercicio de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios;
—
al imponer sanciones en caso de infracción de las normas italianas relativas a los métodos de cálculo de las primas de seguro también con respecto a las compañías de seguros cuyo domicilio social se encuentra en otro Estado miembro pero que desarrollan su actividad en Italia en ejercicio de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios;
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE:
—
al mantener la obligación de proporcionar el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles respecto a todas las compañías de seguros, incluidas las que tienen su domicilio social en otro Estado miembro pero que desarrollan su actividad en Italia en ejercicio de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios;
y que condene en costas a la República Italiana.
29.
Italia alega que debe desestimarse el recurso.
V. Admisibilidad
30.
En la vista de 13 de mayo de 2008, la República Italiana sostuvo la inadmisibilidad del presente recurso. Según la República Italiana, la Comisión «invirtió por completo la lógica de sus imputaciones» contra dicho Estado miembro. La República Italiana considera que la Comisión criticó en un principio las normas nacionales relativas a las tarifas. Posteriormente, la Comisión se opuso exclusivamente a la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros en virtud de la legislación italiana pertinente.
31.
La Comisión considera que el presente recurso es admisible.
32.
Por mi parte, considero que la alegación formulada por el representante de la República Italiana en cuanto a la admisibilidad es un tanto vaga. Sin embargo, de la referencia específica realizada por el representante de la República Italiana a la «inadmisibilidad del recurso» en el presente procedimiento (
4
) se desprende que dicho Estado miembro considera que el procedimiento administrativo previo que condujo a la interposición del recurso en el presente asunto es defectuoso, ya que la Comisión revisó la importancia relativa de algunas de sus objeciones a la legislación italiana en el desarrollo del procedimiento administrativo previo y en la interposición del recurso.
33.
Según jurisprudencia reiterada, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. (
5
) La regularidad de este procedimiento constituye, de este modo, una garantía esencial exigida por el Tratado CE para asegurar la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate. Sólo cuando se respeta esta garantía puede el procedimiento contradictorio ante el Tribunal de Justicia permitir a éste juzgar si el Estado miembro ha incumplido efectivamente las obligaciones cuya infracción alega la Comisión. (
6
)
34.
Además, procede señalar que, si bien el dictamen motivado a que se refiere el artículo 226 CE debe contener una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado miembro en cuestión ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, el escrito de requerimiento no puede someterse, en cambio, a exigencias de precisión tan estrictas, ya que éste sólo puede consistir, necesariamente, en un primer resumen sucinto de las imputaciones. (
7
)
35.
A la luz de dicha jurisprudencia, es necesario examinar si la Comisión ha respetado el derecho de defensa de la República Italiana en el procedimiento administrativo previo.
36.
Procede recordar que la Comisión alegó en su dictamen motivado complementario que la obligación de cobertura contenida en el artículo 11 apartado 1, de la Ley no 990 está ligada a la obligación impuesta a las compañías de seguros de calcular sus tarifas de un modo concreto, lo que es contrario a los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49. Además, la Comisión consideró que el control financiero ejercido por el ISVAP en relación con el cálculo de tarifas vulnera el artículo 9 de la Directiva 92/49. La Comisión consideró también que la obligación de cobertura impuesta por la legislación italiana a las compañías de seguros constituye una restricción injustificada de la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 43 CE y de la libre prestación de servicios con arreglo al artículo 49 CE.
37.
En mi opinión, el dictamen motivado complementario y el presente recurso se basan en las mismas alegaciones. De hecho, el orden de las alegaciones en el presente recurso es idéntico a las imputaciones en el dictamen motivado complementario. Además, en contra de lo que afirma la República Italiana, (
8
) la Comisión criticó expresamente, en el escrito de requerimiento y en el escrito de requerimiento complementario, la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros y las normas sobre tarifas en virtud de la legislación italiana pertinente. (
9
)
38.
Por consiguiente, considero que las objeciones de la Comisión en el procedimiento administrativo previo fueron lo suficientemente claras para permitir a la República Italiana ejercer su defensa en el presente procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
39.
Hay que señalar, a mayor abundamiento, que el representante de la Comisión en la vista consideró que el motivo de inadmisibilidad formulado por la República Italiana estaba relacionado con el hecho de que la Comisión, en su respuesta, había cambiado el orden de la importancia relativa de sus imputaciones contra la República Italiana a la luz de las declaraciones realizadas por dicho Estado miembro en su escrito de contestación. La Comisión alegó también que del escrito de contestación de la República Italiana en el presente procedimiento entendía que «la única finalidad de las sanciones era garantizar el cumplimiento de la obligación de cobertura».
40.
A este respecto, la Comisión declaró de hecho, en su réplica en el presente procedimiento, que, a la luz del escrito de contestación de la República Italiana y del peso relativo concedido por dicho Estado miembro a las imputaciones formuladas en el recurso de la Comisión, las imputaciones que se refieren, en primer lugar, a la infracción de los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49 y, en segundo lugar, a la infracción del artículo 9 de la Directiva 92/49, son meramente accesorias de la imputación principal formulada relativa a la infracción de los artículos 43 CE y 49 CE derivada de la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros.
41.
A mi juicio, la réplica de la Comisión y su declaración en la vista en relación con el peso relativo que ha de concederse a sus imputaciones deben interpretarse a la luz del artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Dicho artículo establece que en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
42.
Considero que la Comisión, en su réplica, no invocó nuevos motivos que no figurasen ya en el recurso de la Comisión en el presente procedimiento. Además, en mi opinión, el cambio de orden de la importancia relativa de las imputaciones de la Comisión contra la República Italiana y la designación de la imputación relativa a la infracción de los artículos 43 CE y 49 CE en razón de la obligación de cobertura impuesta por el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990, en su versión modificada, como imputación principal, no da lugar a un nuevo motivo en el sentido del artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, sino que sencillamente amplía un motivo que debe considerarse admisible. (
10
)
43.
En consecuencia, procede desestimar el motivo de inadmisibilidad de la República Italiana.
VI. Sobre el fondo del asunto
A. Observación preliminar
44.
El presente recurso se basa en tres imputaciones. Habida cuenta del hecho de que ambas partes parecen haber considerado como imputación principal la alegación de la Comisión de que la República Italiana incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE, abordaré primero esta imputación.
B. Primera imputación — Infracción de los artículos 43 CE y 49 CE
1. Alegaciones de las partes
45.
La Comisión considera que la obligación de cobertura con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 (
11
) impuesta a todas las compañías de seguros autorizadas para proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia, en relación con todas las categorías de asegurados y todas las regiones de Italia, restringe la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 43 CE y la libre prestación de servicios con arreglo al artículo 49 CE. Los artículos 11, apartado 1 bis, 12 bis y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990, (
12
) que establecen la imposición de sanciones por el ISVAP y son aplicados por dicho organismo exclusivamente para impedir la elusión de la obligación de cobertura, restringen también la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 43 CE y la libre prestación de servicios con arreglo al artículo 49 CE.
46.
En la vista de 13 de mayo de 2008 la Comisión declaró que una obligación de contratación es la peor restricción que el legislador puede imponer a una empresa, ya que le niega la libertad fundamental de elegir a la parte compradora de sus bienes o destinataria de sus servicios. La Comisión admite que, sin embargo, puede haber situaciones, como sucede con el suministro de agua, gas y electricidad, en que la obligación de contratación esté justificada.
47.
Según la Comisión, la obligación de cobertura establecida por la legislación italiana disuade a las compañías de seguros establecidas en otros Estados miembros de establecerse en Italia y de prestar servicios en dicho país, por lo que obstaculiza el acceso al mercado italiano. Como consecuencia de la obligación de cobertura, las compañías de seguros no pueden adoptar opciones de mercado estratégicas mediante la libre elección de los servicios de seguro que desean prestar y los destinatarios de dichos servicios. Para cumplir la legislación italiana, las empresas de seguros deben soportar costes que son totalmente excesivos en relación con su estrategia corporativa. Dichos costes adicionales, que en efecto disuaden a las compañías de seguros de entrar en el mercado italiano, son aún más restrictivos para las empresas de seguros que ofrecen seguros de automóvil en Italia con arreglo a la libre prestación de servicios y que, en consecuencia, desean realizar una serie limitada de operaciones en el mercado italiano de manera ocasional. Se impide a las compañías de seguros comunitarias desarrollar sus actividades en Italia de forma progresiva, de manera que su acceso al mercado italiano, en lo que respecta al seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros, resulta demasiado costoso y arriesgado. La Comisión señala también que se impide a las compañías de seguros de otros Estados miembros proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en regiones concretas de Italia en las que, por razones lingüísticas o de proximidad geográfica, les resulta ventajoso hacerlo.
48.
La Comisión afirma también en su réplica que las compañías de seguros nacionales pueden compensar las desventajas económicas que se derivan de la obligación de aceptar las solicitudes de cualquiera que desee un seguro con la posibilidad de vender distintos tipos de seguro a estas personas.
49.
La Comisión puso de manifiesto las dificultades encontradas por tres compañías de seguros de Francia, Bélgica e Irlanda que ofrecían en Italia, ejerciendo la libre prestación de servicios, el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros. El primer caso se refería a una compañía francesa de seguros distintos del seguro de vida con sucursales en catorce Estados miembros, en los que lleva a cabo un modelo de negocio similar, que abarca seguros comerciales e industriales, y ofrece seguros de automóvil para grandes flotas comerciales. Desde 2003, el ISVAP declaró que, debido a las tarifas aplicadas por dicha compañía, ésta estaba tratando de eludir sus obligaciones derivadas del artículo 11 de la Ley no 990. El ISVAP exigió a la compañía que le comunicara sistemáticamente sus tarifas y ofreciera tarifas a todas las categorías de tomadores de seguro en todas las zonas geográficas, incluidas aquéllas en las que la compañía no tenía ningún deseo estratégico de operar. El ISVAP impuso multas de un millón de euros a la compañía. La Comisión se refirió también a una compañía de seguros belga con sucursales en trece Estados miembros que ofrece, al amparo de la libre prestación de servicios, seguros de automóvil como parte de otras coberturas a empresas multinacionales. En 2003, el ISVAP afirmó que la compañía eludía sus obligaciones derivadas del artículo 11 de la Ley no 990 y, en particular, que las tarifas aplicadas por la empresa eran mucho más elevadas que la media del mercado y tenían por objeto eludir la obligación de proporcionar el seguro. El ISVAP multó a la compañía belga con un millón de euros. Por último, la Comisión se refirió a una compañía de seguros establecida en Irlanda que forma parte de un grupo de alquiler de vehículos multinacional. La compañía, que tiene sucursales en ocho Estados miembros, es una pequeña empresa de sólo diez trabajadores que proporciona cobertura de seguro a sus sociedades matrices sin intención de proporcionar cobertura al público en general en ninguno de los nueve Estados miembros en los que desarrolla sus actividades. Aunque la actividad de la compañía en Italia desde 1997 se limitaba a proporcionar seguros de automóvil a empresas pertenecientes a sus sociedades matrices, el ISVAP consideró que la compañía debía cumplir el artículo 11 de la Ley no 990. Según la Comisión, el cumplimiento de las exigencias del ISVAP habría requerido una gran inversión por parte de dicha compañía, como la creación de un sitio de Internet que calculara las tarifas con arreglo a las directrices del ISVAP, la actualización de dicho sitio y la creación de un servicio para responder a las solicitudes de los tomadores de seguro potenciales. Además, si la compañía ofreciera seguros de automóvil al público en general en Italia, ello tendría una repercusión directa sobre sus obligaciones en lo que respecta a los márgenes de solvencia. Debido a las cargas onerosas impuestas por el ISVAP, dicha compañía cesó sus actividades en Italia y sus sociedades matrices contratan ahora el seguro de automóvil con otra aseguradora.
50.
Según la Comisión, dichas compañías de seguros se encontraron en una posición similar al banco español del asunto CaixaBank France. (
13
) En dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró que la prohibición de remunerar las cuentas corrientes establecida en la normativa francesa constituía para las sociedades de Estados miembros distintos de la República Francesa un obstáculo importante para el ejercicio de sus actividades por medio de una filial en este último Estado, que afectaba a su acceso al mercado.
51.
La Comisión considera que, pese a la adopción del artículo 132, apartado 2, del Código, que introdujo una excepción a la obligación general de cobertura y que puede haber resuelto los problemas que afrontaba una de las tres compañías de seguros mencionadas en el punto 49 supra, dicha disposición sólo tiene una leve repercusión en el muy amplio alcance de la obligación de cobertura.
52.
Además, según la Comisión, la obligación de cobertura constituye un obstáculo que no está justificado ni es proporcionado con respecto a la finalidad perseguida. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de orden público puede invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. Sin embargo, hay que recordar que la excepción de orden público, como toda excepción a un principio fundamental del Tratado, debe ser interpretada de forma restrictiva. La Comisión admite que la protección de los consumidores constituye un objetivo de interés general que puede justificar la restricción de libertades fundamentales establecidas en el Tratado. Sin embargo, la Comisión considera que la obligación de proporcionar cobertura en virtud de la legislación italiana no aumenta de hecho la protección del consumidor, ya que impide la aparición de compañías de seguros especializadas que pueden satisfacer mejor las necesidades de los consumidores y reduce el número de compañías de seguros en Italia.
53.
La Comisión considera también que la obligación de cobertura impuesta por la Ley no 990 y el Código no es una medida adecuada para garantizar, como alegó la República Italiana, que los terceros que han sufrido daños son debidamente indemnizados. Éstos reciben una protección satisfactoria mediante otros instrumentos más adecuados establecidos con arreglo a la legislación comunitaria y que tratan de impedir la aparición descoordinada de otros instrumentos nacionales con objetivos legítimos de interés general pero que podrían restringir innecesariamente la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. A este respecto, a tenor del artículo 3 de la Directiva 72/166/CEE del Consejo, de 24 de abril de 1972, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros, sobre el seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como del control de la obligación de asegurar esta responsabilidad, (
14
) cada Estado miembro tiene que adoptar todas las medidas oportunas para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos que tengan su estacionamiento habitual en su territorio sea cubierta mediante un seguro. Además, con arreglo a la Directiva 84/5/CEE del Consejo, de 30 de diciembre de 1983, Segunda Directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de los vehículos automóviles, (
15
) cada Estado miembro debe crear un organismo para reparar los daños causados por un vehículo no asegurado o no identificado. Además, conforme a los artículos 32 y 35 de la Directiva 92/49, toda empresa de seguros que se proponga, con arreglo a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios, proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros debe asociarse al fondo nacional de garantía del Estado miembro de acogida. La Comisión considera también que la obligación de cobertura no puede hallar justificación en limitar la indemnización pagada por el fondo de garantía o los costes soportados por el sistema de seguridad social debido a accidentes en los que se ven implicados conductores no asegurados. A este respecto, la Comisión señala que el Tribunal de Justicia ha declarado sistemáticamente en su jurisprudencia que las razones meramente financieras o económicas no pueden ser consideradas exigencias imperativas que justifiquen restricciones a la libre circulación garantizada por el Tratado.
54.
La Comisión también sostiene que la obligación general de cobertura impuesta por la legislación italiana es excesivamente restrictiva para conseguir su objetivo declarado de garantizar que determinadas categorías de conductores o conductores que residen en determinadas regiones de Italia puedan suscribir un seguro. Estas consideraciones son aplicables también, mutatis mutandis, a la finalidad señalada por la República Italiana de proteger a los terceros que han sufrido daños.
55.
La Comisión señala que, puesto que la República Italiana indicó expresamente que las disposiciones legislativas controvertidas fueron adoptadas con el fin de evitar la discriminación contra los conductores jóvenes y los conductores residentes en el sur de Italia, debería haberse adoptado, en consecuencia, un instrumento jurídico para resolver las dificultades en la obtención del seguro encontradas por los conductores, en lugar de imponer una obligación general de cobertura. La Comisión también alega que la República Italiana no presentó ningún dato sobre el alcance de los problemas encontrados por los conductores jóvenes o los conductores residentes en determinadas regiones de Italia. Además, según la Comisión, no existe el derecho absoluto a conducir libremente un vehículo. Habida cuenta de que tal derecho puede ser restringido por razones de seguridad pública cuando, por ejemplo, los conductores conducen bajo la influencia de las drogas o del alcohol, las compañías de seguros también deberían estar autorizadas a negarse a proporcionar cobertura a dichos conductores.
56.
La Comisión también subraya el hecho de que otros Estados miembros como Francia, Bélgica, España, los Países Bajos y Portugal, han adoptado regímenes menos restrictivos que la obligación de cobertura establecida por la legislación italiana para conseguir los fines señalados por la República Italiana. Cuando se deniega a un conductor el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en dichos Estados miembros, un organismo público interviene para garantizar que el conductor obtiene un seguro. Sin embargo, el legislador italiano ha «endosado» esta obligación claramente pública a empresas privadas al imponer a éstas la obligación de cobertura.
57.
La República Italiana y la República de Finlandia consideran que existe una relación simétrica o bilateral directa entre la obligación impuesta a los conductores de automóviles de obtener el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros y la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros.
58.
Según la República Italiana, el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros, pese a ser un seguro privado, persigue una finalidad social, a saber, la necesidad de garantizar que las víctimas de accidentes de automóvil reciben una indemnización efectiva y rápida. Para garantizar este objetivo, se adoptó en Estrasburgo, el 20 de abril de 1959, el Convenio europeo relativo al seguro obligatorio de la responsabilidad civil en materia de vehículos de motor. La República Italiana, al imponer a las compañías de seguros una obligación de cobertura, trata de proteger a los conductores, en su condición de consumidores, frente a la discriminación y de proteger a las víctimas de los accidentes de automóvil. La obligación de cobertura debe, pues, entenderse en el contexto de su función social que está vinculada a objetivos de orden público. Según el Tribunal Constitucional italiano, la protección de las víctimas de accidentes de automóvil es de interés general, ya que supone el cumplimiento de los requisitos de solidaridad social establecidos en el artículo 2 de la Constitución italiana. La obligación de contratación impuesta tanto a los conductores como a las compañías de seguros está también relacionada con la seguridad en la carretera, por cuanto tiene por objeto reducir el daño ocasionado por los accidentes. Según la República Italiana, dichos objetivos no deben verse comprometidos por la libertad de establecimiento. Si se acogen las alegaciones de la Comisión, el sistema del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros estará meramente basado en la lógica del mercado y perderá su finalidad social.
59.
La República Italiana alega que si se permite a las compañías de seguros rechazar a los consumidores no deseables, tales conductores podrían recurrir a empresas dudosas y a la falsificación de documentos. Una asimetría entre la obligación de contratación de los conductores y la de cobertura de las compañías de seguros dará lugar a un aumento del número de conductores no asegurados y de los accidentes por ellos causados, a un aumento de la indemnización pagadera a las víctimas de accidentes por el fondo de garantía italiano para las víctimas de accidentes de automóvil, a un aumento de los pleitos y a la desaparición de la indemnización efectiva y rápida para las víctimas de accidentes de automóvil. En 2005, el fondo italiano pagó 113,4 millones de euros por accidentes en los que se vieron implicados conductores no asegurados, lo que representa un incremento del 17,1% desde 2004. También en 2005, se liquidaron 13.771 siniestros, lo que representa un incremento del 21,8% con respecto al año anterior. Además, el coste relativo de los siniestros en los que se ven implicados vehículos no asegurados pagaderos por el fondo de garantía italiano, que paga también, entre otras, la indemnización correspondiente a los siniestros en los que se ven implicados vehículos no identificables, se incrementó del 7,4% en 1995 al 12,6% en 2000, posteriormente al 27,4% en 2004 y hasta el 30,6% en 2005. La República Italiana considera que una de las razones del incremento de dichos accidentes debe encontrarse en la negativa de determinadas compañías de seguros a proporcionar cobertura a ciertas categorías de conductores y a los conductores residentes en el sur de Italia. Además, en lo que respecta a la alegación de la Comisión, señalada en el anterior punto 53, de que la República Italiana no puede invocar justificaciones por razones meramente económicas, la República Italiana considera que los datos indicados sobre el ya considerable y creciente problema de la elusión por los conductores de la obligación de suscribir el seguro demuestran que, efectivamente, se producirían graves consecuencias para el orden público y el sistema de seguridad social si la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros fuera suprimida.
60.
La República Italiana sostiene enérgicamente que la legislación controvertida no sitúa a las compañías de seguros nacionales en una posición privilegiada con respecto a las compañías que operan en Italia con arreglo a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios. Además, alega que la obligación de que se trata no disuade a las compañías de seguros de otros Estados miembros de penetrar en el mercado italiano. A este respecto, la República Italiana señala que casi un tercio de la centena de compañías de seguros que ofrecen el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia proceden de otros Estados. Además, la obligación de cobertura no hace a las compañías de seguros de otros Estados miembros menos rentables que las compañías italianas. La República Italiana considera que los principales costes soportados por las empresas que ofrecen el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros están relacionados con la creación de una estructura para la venta de pólizas de seguro y de una red para la liquidación de siniestros. Estos costes no son mayores para las empresas extranjeras que para las empresas italianas. En la vista, la República Italiana declaró que la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros no tiene ninguna repercusión, ya que dichas compañías pueden determinar libremente sus precios, garantizando así su libertad de iniciativa económica.
61.
En lo que respecta a la alegación de la Comisión de que la obligación de cobertura tiene un efecto disuasorio en las compañías que tienen su establecimiento principal en un Estado miembro distinto de Italia, porque no pueden limitar sus actividades a determinadas regiones de Italia, la República Italiana considera que la Comisión no ha entendido correctamente los fundamentos técnicos del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros. Este seguro sólo puede proporcionarse a una clientela amplia. Además, la República Italiana sostiene, en respuesta a la afirmación de la Comisión de que la obligación de cobertura impide la aparición de compañías de seguros especializadas, que es poco realista esperar que aparezcan en Italia compañías de seguros especializadas en la provisión de seguros a consumidores «poco deseables».
62.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia deba considerar que la obligación de cobertura restringe la libertad de establecimiento o la libre prestación de servicios, la República Italiana estima que la restricción es adecuada para alcanzar los objetivos de orden público y salvaguardar el sistema de seguridad social, la seguridad en la carretera y la protección del consumidor. La obligación de cobertura ha permitido a la República Italiana frenar el fenómeno de los conductores no asegurados como se ha vivido en otros Estados miembros en los que las compañías de seguros no están sujetas a una obligación de cobertura. La República Italiana afirma haber demostrado tanto la existencia como el alcance de las negativas de las compañías de seguros en Italia a celebrar contratos relativos al seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros. A este respecto, la República Italiana ofreció ejemplos de casos en que se cobraban a los conductores primas de 10.000 euros totalmente injustificadas. Además, la República Italiana se refirió al constante incremento de la indemnización abonada a víctimas de accidentes con cargo al fondo de garantía y al hecho de que el ISVAP sólo inició el procedimiento por elusión de la obligación de cobertura en un reducido número de casos relativos a las infracciones más flagrantes.
63.
La República Italiana considera que la obligación de cobertura es proporcionada. En contra de lo que afirma la Comisión, no sería práctico ni legal limitar la obligación a determinadas categorías de conductores o a determinadas zonas geográficas de Italia, ya que esto sería discriminatorio y alentaría a las empresas a no establecerse en las regiones en que existiera la obligación. La República Italiana también pone de relieve el hecho de que la obligación de cobertura se ha visto considerablemente atenuada por el artículo 132, apartado 2, del Código. En lo que respecta a los regímenes alternativos establecidos en otros Estados miembros para garantizar que los conductores puedan obtener el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros, la República Italiana considera que, si bien dichas alternativas pueden ser adecuadas para abordar determinados problemas como el alcohol y el abuso de drogas, no pueden resolver satisfactoriamente los problemas encontrados en Italia, donde se negaría la cobertura del seguro a una gran parte de la población. Además, la República Italiana sostiene que, en España, donde existe un organismo público (el Consorcio de Compensación de Seguros) que interviene directamente para asegurar los vehículos que no han obtenido el seguro, el fenómeno de la falta de obtención del seguro por los conductores no ha sido eliminado, ya que hay un millón de vehículos sin asegurar, de los que un 14% son automóviles sin asegurar y un 54% ciclomotores. Además, en 2004, los conductores no asegurados causaron 41.000 accidentes en el Reino Unido, con un coste de 750 millones de euros. Dada la falta de armonización comunitaria en lo que respecta a la ejecución de la obligación de los conductores de suscribir el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros, cada Estado miembro puede elegir libremente la solución que mejor se adecua a las condiciones sociales del país.
64.
La República de Finlandia limitó su intervención en apoyo de la República Italiana al motivo relativo a la infracción de los artículos 43 CE y 49 CE. La República de Finlandia considera que, aunque la obligación de cobertura limita la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, dicha obligación está justificada por razones de orden público y de protección del consumidor. Según la República de Finlandia, la función de la obligación de cobertura impuesta por la legislación italiana a las compañías de seguros es garantizar que las víctimas de accidentes de tráfico obtengan una indemnización rápida y efectiva. Dicho Estado miembro considera que existe una relación directa entre el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros y el sistema de seguridad social. En el caso de los accidentes en que se ven implicados terceros, las compañías de seguros sufragan, entre otros, los gastos de hospitalización y de pérdida de salario.
65.
La República de Finlandia señala que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Omega (
16
) que, aunque la prohibición de la explotación comercial de juegos de entretenimiento que impliquen la simulación de actos violentos contra personas, en particular mediante la representación de acciones homicidas, limitaba la libre prestación de servicios, dicha limitación estaba justificada por razones de orden público. Con mayor razón, la necesidad de proporcionar protección a los que han sufrido daños en accidentes de automóvil, que es la razón de ser de la obligación impuesta a los conductores de obtener y a las compañías de seguros de proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros, se basa en razones de orden público que justifican una restricción de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. El hecho de que algunos Estados miembros hayan optado por no imponer una obligación de cobertura a las compañías de seguros no entraña que las medidas italianas controvertidas sean desproporcionadas.
2. Apreciación
66.
En el presente procedimiento no se discute que el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 (
17
) impone a todas las compañías de seguros que ofrecen el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia la obligación de proporcionar dicha cobertura a todas las categorías de asegurados en todas las regiones de Italia. La obligación de proporcionar dicha cobertura es aplicable tanto a las compañías de seguros nacionales como a las compañías que proporcionan cobertura de seguros en Italia con arreglo a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios. El artículo 132, apartado 2, del Código establece una excepción a la obligación de proporcionar dicha cobertura. En virtud de dicha disposición, las compañías de seguros pueden solicitar que la autorización para proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros se limite al negocio de flotas.
67.
Además, el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 (
18
) dispone en esencia que, para garantizar el cumplimiento de la obligación de proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros, las compañías de seguros deben calcular sus tarifas de un modo concreto. Asimismo, con arreglo a dicha disposición, el ISVAP puede imponer multas elevadas si determina que existe elusión de la obligación de proporcionar dicha cobertura de seguro con respecto a zonas territoriales específicas o a categorías específicas de tomadores de seguro. Esas multas pueden oscilar entre uno y cinco millones de euros. El artículo 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 (
19
) establece también otras multas en el supuesto de que se incumpla la obligación de proporcionar cobertura. El artículo 12 bis, de la Ley no 990 (
20
) dispone que las compañías de seguros también deben poner a disposición del público las tarifas y las condiciones contractuales.
68.
Procede señalar que, en su recurso, la Comisión informó de que las disposiciones de la Ley italiana indicadas en los anteriores puntos 66 y 67 se aplican indistintamente a las compañías de seguros nacionales y a las compañías que proporcionan cobertura de seguro en Italia al amparo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. Sin embargo, en su réplica, la Comisión afirmó que la legislación italiana controvertida tiene un mayor impacto en las compañías que proporcionan cobertura de seguro en Italia al amparo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. (
21
) A mi juicio, de las alegaciones de la Comisión en el presente procedimiento no se desprende claramente si dicha institución considera que la legislación italiana pertinente se aplica indistintamente a las compañías de seguros nacionales y a las compañías que proporcionan cobertura de seguro en Italia al amparo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, o si la Comisión considera que dicha legislación discrimina indirectamente a las segundas compañías.
69.
En mi opinión, la Comisión, sobre la que recae la carga de la prueba en los recursos por incumplimiento, no ha conseguido demostrar de forma suficiente en Derecho que los artículos 11, apartados 1 y 1 bis, 12 bis y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990, y posteriormente los artículos 35, apartado 1, 131, 132, apartado 1, 132, apartado 2, 313, y 314, apartados 1 y 2, del Código afectan de distinto modo a las compañías de seguros nacionales y a las compañías que proporcionan cobertura de seguro en Italia al amparo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, (
22
) si ésa hubiera sido, en efecto, la intención de la Comisión.
70.
El derecho de establecimiento previsto en el artículo 43 CE, en relación con el artículo 48 CE, se reconoce tanto a las personas físicas nacionales de un Estado miembro como a las personas jurídicas a las que se refiere esta última disposición. Comprende, sin perjuicio de las excepciones y requisitos previstos, el acceso en el territorio de cualquier otro Estado miembro a toda clase de actividades por cuenta propia y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y la apertura de agencias, sucursales o filiales. El artículo 43 CE exige la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento. Deben considerarse restricciones de esta índole todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad. (
23
)
71.
El artículo 49 CE exige eliminar las restricciones a la libre prestación de servicios. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que la libre prestación de servicios no sólo exige eliminar toda discriminación por razón de la nacionalidad en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, sino suprimir también cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos ventajosas las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos. (
24
)
72.
Habida cuenta de que los artículos 43 CE y 49 CE abogan en contra de medidas nacionales que, aunque sean aplicables sin discriminación por razón de la nacionalidad, puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio por los nacionales comunitarios de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, es necesario examinar si la obligación de proporcionar cobertura impuesta por la legislación italiana (
25
) obstaculiza o desalienta potencialmente de manera significativa las actividades de las compañías de seguros que proporcionan el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia al amparo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios.
73.
En el presente procedimiento, considero que la Comisión ha demostrado suficientemente que las obligaciones impuestas, en virtud de los artículos 11, apartados 1 y 1 bis, y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990, (
26
) en relación con la provisión del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia garantizan que las compañías que operan en dicho mercado no puedan, en principio (
27
) y sin exponerse al riesgo de multas considerables, especializarse en la provisión de dicha cobertura a categorías específicas de tomadores de seguro ni centrar sus esfuerzos en regiones geográficas o incluso lingüísticas específicas de Italia.
74.
En efecto, una compañía de seguros que está autorizada para proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia debe, con arreglo a la legislación italiana controvertida, estar en situación de concluir operaciones y proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros a todos los clientes potenciales desde la fecha de autorización.
75.
La Comisión ha demostrado también, a mi juicio, que la obligación de proporcionar cobertura con arreglo a la legislación italiana puede imponer a las compañías de seguros cargas financieras y logísticas adicionales, exponiendo así a las compañías que operan en Italia a mayores riesgos financieros. A este respecto, la República Italiana declaró en sus escritos que los costes principales relacionados con la provisión del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia no son soportados en una mayor medida por las compañías que operan amparándose en la libertad de establecimiento y en la libre prestación de servicios que por las compañías nacionales. (
28
) Sin embargo, en mi opinión, procede subrayar que la Comisión declaró, sin ser contradicha por la República Italiana, que la obligación de proporcionar cobertura impuesta por la legislación italiana tenía una incidencia directa en las obligaciones impuestas a una compañía de seguros en lo que respecta a sus márgenes de solvencia. (
29
)
76.
Además, la obligación de proporcionar cobertura es aplicable con independencia de la especialización o estrategia de mercado establecida de la compañía de seguros, su capacidad financiera o logística y su experiencia en el mercado de que se trate.
77.
Por consiguiente, considero que la Comisión ha demostrado que la legislación italiana controvertida impide potencialmente (
30
) a las empresas de seguros que están especializadas en proporcionar cobertura de seguro en nichos de mercado o en sectores especializados entrar en el mercado del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia. (
31
) Además, considero que la Comisión ha demostrado que la legislación italiana controvertida impide potencialmente a las compañías de seguros entrar en el mercado del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia, ya que puede impedirles entrar en dicho mercado de un modo gradual o progresivo o incluso de forma ocasional o irregular. (
32
)
78.
Las circunstancias de las tres compañías indicadas por la Comisión en sus alegaciones, que en gran medida no discute la República Italiana, pese a no ser necesariamente representativas de los obstáculos encontrados por todas las compañías que entran en el mercado del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros, demuestran que los impedimentos creados por la legislación controvertida pueden ser de cierta magnitud y no meramente hipotéticos o remotos. (
33
)
79.
Aun cuando la excepción contenida en el artículo 132, apartado 2, del Código puede aliviar a determinadas compañías de seguros, a saber, las que soliciten una autorización limitada al negocio de flotas, (
34
) considero que la excepción tiene un alcance sumamente reducido. En mi opinión, dicha excepción no reduce las restricciones establecidas por la obligación de cobertura (
35
) a las que deben hacer frente, por ejemplo, las compañías de seguros especializadas en la cobertura de nichos de mercado distintos del negocio de flotas. (
36
) En efecto, las compañías de seguros pueden verse obligadas a modificar de manera considerable su modelo de negocio existente (
37
) en respuesta a la legislación italiana de que se trata.
80.
Es jurisprudencia reiterada que las medidas nacionales que restrinjan el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado únicamente pueden justificarse si reúnen cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. (
38
)
81.
A este respecto, procede recordar que la Comisión no ha demostrado en el presente procedimiento que las disposiciones de la legislación italiana controvertidas tengan una incidencia distinta en las compañías de seguros que operan en Italia amparándose en la libertad de establecimiento o en la libre prestación de servicios. (
39
) En lo que respecta a si tales disposiciones pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, la República Italiana lo afirma basándose en dos motivos. En primer lugar, la obligación de cobertura garantiza que determinadas categorías de conductores, como los conductores jóvenes o los residentes en determinadas regiones de Italia, puedan obtener el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros. En segundo lugar, la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros garantiza que los terceros que han sufrido daños causados por vehículos automóviles sean indemnizados por los perjuicios sufridos y que dichos daños no den lugar a un agotamiento de los recursos del sistema de seguridad social. La República Italiana y la República de Finlandia consideran que existe una relación directa entre la obligación de los conductores de obtener el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros y la obligación de las compañías de seguros de proporcionar dicha cobertura.
82.
Por lo que se refiere a la primera justificación, en mi opinión, la protección del consumidor puede justificar la interferencia en la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. (
40
) Como se ha indicado en el anterior punto 77, los requisitos impuestos a las compañías de seguros en virtud de los artículos 11, apartados 1 y 1 bis, 12 bis y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990, (
41
) en relación con la provisión del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros inhibe potencialmente, entre otras cosas, a mi juicio, la aparición en Italia de compañías de seguros especializadas. (
42
) Sin embargo, aunque la falta o la reducción de compañías de seguros especializadas en Italia puede ser perjudicial cuando menos para determinados consumidores en Italia, (
43
) considero, en abstracto, que la necesidad de garantizar que los consumidores del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros no sean objeto de una discriminación poco razonable en función de su edad o de su residencia puede justificar restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.
83.
Por consiguiente, incumbe a la República Italiana, que ha invocado, como justificación de las limitaciones de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, las dificultades encontradas por determinadas categorías de conductores y conductores residentes en el sur de Italia, presentar al Tribunal de Justicia pruebas suficientes que demuestren que dichas dificultades tenderían a existir o a aumentar a falta de la obligación de cobertura. A este respecto, la República Italiana alegó que la supresión de la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros tendría efectos «devastadores», especialmente en el sur de Italia (Il Mezzogiorno). Sin embargo, ha de señalarse que, aparte de las estadísticas concretas presentadas por la República Italiana que demuestran un problema cada vez más extendido en toda Italia en lo que respecta a los accidentes en que se ven implicados vehículos no asegurados pese a la obligación de cobertura general vigente, (
44
) dicho Estado miembro apenas ha presentado pruebas que tiendan a demostrar que los conductores residentes en el sur de Italia y los conductores jóvenes serían objeto de discriminación o de una mayor discriminación a falta de dicha obligación. (
45
)
84.
Si, sin embargo, se acepta que habría un riesgo de discriminación de los conductores jóvenes y de los conductores residentes en el sur de Italia en el supuesto de que no existiese la obligación de cobertura impuesta a las compañías de seguros, es necesario examinar si las medidas adoptadas por la República Italiana no han ido más allá de lo que es objetivamente necesario. (
46
)
85.
Es evidente que la obligación de cobertura impuesta por el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990, y posteriormente por el artículo 132, apartado 1, del Código, es de carácter general y se aplica con independencia de la categoría de consumidores de que se trate o de su residencia. Por lo tanto, dicha obligación parece, al menos a primera vista, desproporcionada y de carácter excesivamente restrictivo ya que parece ir manifiestamente más allá de lo que es necesario para el objetivo perseguido. (
47
)
86.
Sin embargo, la República Italiana sostiene, en esencia, que no es posible limitar la obligación de cobertura a determinadas categorías de consumidores, ya que eso mismo daría lugar a discriminación. Además, según la República Italiana, si la obligación de cobertura se limitara a determinadas regiones de Italia, ello alentaría a las compañías de seguros a no ejercer su actividad en dichas regiones. La República Italiana considera también que los distintos regímenes establecidos en otros Estados miembros para resolver los problemas encontrados por los conductores que no pueden obtener el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros y que son menos restrictivos que la obligación de cobertura resultarían insuficientes para los problemas en Italia.
87.
En mi opinión, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la proporcionalidad de las medidas adoptadas por la República Italiana no puede excluirse por el mero hecho de que otros Estados miembros hayan elegido un sistema de protección diferente del adoptado por la República Italiana. (
48
) Puede haber circunstancias específicas existentes en la República Italiana que aboguen en contra de que ésta adopte regímenes favorecidos por otros Estados miembros. Sin embargo, no estoy convencido, a falta de pruebas distintas de las afirmaciones infundadas que hace la República Italiana, de que no sea posible que dicho Estado miembro limite, desde un punto de vista práctico o jurídico, la obligación de dar cobertura (
49
) a los residentes de determinadas regiones de Italia o a determinadas categorías de consumidores. Por lo tanto, considero que los artículos 11, apartados 1 y 1 bis, 12 bis y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 (
50
) van más allá de lo que es objetivamente necesario para el fin declarado de proteger a determinados conductores contra la discriminación.
88.
Por lo que respecta a la alegación de la República Italiana de que la obligación de cobertura está justificada para proteger a terceros víctimas de accidentes de automóvil en los que se ven implicados conductores no asegurados, considero que dicho objetivo debe, en principio, estar comprendido entre los intereses que justifican una restricción de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. (
51
)
89.
Sin embargo, considero que la República Italiana no ha presentado pruebas de su alegación de que existe una relación directa entre la inexistencia de la obligación de las compañías de seguros de proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros a todos los consumidores potenciales y el aumento del número de terceros víctimas de accidentes en los que se ven implicados vehículos no asegurados. Pese a que la República Italiana ha presentado cifras alarmantes en relación con otros Estados miembros en los que no existe obligación de cobertura y con el número de vehículos no asegurados y de accidentes en que se ven implicados dichos vehículos, (
52
) no ha demostrado una correlación directa entre los dos datos. En efecto, la República Italiana ha presentado datos considerables que demuestran un notable incremento del número de siniestros y de la indemnización abonada con cargo al fondo de garantía italiano, y ello en un Estado miembro en que se impone a las compañías de seguros una obligación de cobertura. (
53
) Por este motivo, de los autos del presente procedimiento no se desprende que la obligación de cobertura impuesta por la legislación italiana (
54
) sea un medio adecuado para conseguir el objetivo de proteger a terceros víctimas de accidentes de vehículos automóviles.
90.
Por consiguiente, propongo que el Tribunal de Justicia declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE.
C. Segunda imputación — Infracción de los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49
1. Alegaciones de las partes
91.
La Comisión considera que los artículos 11, apartado 1 bis, 12 bis y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 (
55
) vulneran el principio de libre fijación de primas. La Comisión alega que si el Tribunal de Justicia considera que la obligación de cobertura impuesta por el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 (
56
) es incompatible con el Derecho comunitario, de ello resulta inevitablemente que el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 vulnera los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49. La propia República Italiana declaró que el sistema de control de carácter retroactivo por el ISVAP en lo que respecta a las primas fue adoptado precisamente para garantizar que no se eludiera la obligación de cobertura.
92.
Según la Comisión, la obligación impuesta a las compañías de seguros de calcular sus primas «con arreglo a sus bases técnicas que deben ser suficientemente amplias y comprender, por lo menos, cinco ejercicios» junto con la posibilidad de que el ISVAP controle retroactivamente las primas e imponga elevadas sanciones vulnera el principio de libre fijación de tarifas. Aunque la legislación italiana no exige la aprobación previa ni la notificación sistemática de primas al ISVAP, dicha legislación garantiza, no obstante, que las primas se correspondan con la media del mercado. El efecto de la normativa italiana es constituir un sistema de primas reguladas y, por lo tanto, impedir que las compañías de seguros comercialicen libremente sus propios servicios de la manera que consideren oportuna, afectando a la realización del mercado único en materia de seguros.
93.
La República Italiana sostiene que la legislación italiana no exige la aprobación previa ni la notificación sistemática de los precios de las primas. Según la República Italiana, las normas relativas a los niveles de primas contenidas en la Ley no 990 y en el Código se limitan a tratar de garantizar que la obligación de cobertura no se eluda mediante el cobro a los consumidores de precios desorbitados. Dichas normas se corresponden con los principios actuariales y normas técnicas estándar observados por las compañías de seguros. En consecuencia, la Comisión no tiene razón al afirmar que la finalidad de las normas de la legislación italiana es garantizar que el precio de las primas se corresponda con la media del mercado. Las compañías de seguros pueden aumentar sus tarifas, incluso de manera considerable, con el fin de tener en cuenta una evolución negativa del número de siniestros o para adoptar otras medidas técnicas para mantener su estabilidad financiera. El ISVAP rara vez adopta medidas y sólo interviene cuando las tarifas cobradas por las compañías de seguros son abusivas o tienen un objetivo discriminatorio.
2. Apreciación
94.
La Directiva 92/49, que fue adoptada con arreglo a los artículos 57 CE, apartado 2, y 66 CE (actualmente artículo 47 CE, apartado 2, tras su modificación, y artículo 55 CE), trata de llevar a término el mercado interior en materia de seguro directo distinto del seguro de vida, en su doble vertiente de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, al objeto de facilitar a las empresas de seguros con domicilio social en la Comunidad la cobertura de los riesgos localizados dentro de la Comunidad. (
57
) Tiene por objeto asegurar la libre comercialización en la Comunidad de los productos de seguros en el sector de que se trata. (
58
)
95.
Por lo que se refiere a los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49, el Tribunal de Justicia ha declarado que la intención del legislador comunitario era garantizar el principio de libre fijación de tarifas en el sector del seguro distinto del seguro de vida, incluso en lo que respecta al seguro obligatorio, como es el seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos de motor. Este principio implica la prohibición de cualquier sistema de notificación previa o sistemática y de autorización de las tarifas que una empresa de seguros tenga previsto utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. La única excepción a este principio admitida por la Directiva 92/49 se refiere a la notificación previa y a la autorización de los «aumentos de tarifas» dentro de un «sistema general de control de precios». (
59
)
96.
Las partes están de acuerdo en que los artículos 11, apartado 1 bis, 12 bis y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 (
60
) no establecen un sistema de notificación o aprobación previa o sistemática de tarifas en Italia y en que la intervención del ISVAP en relación con dichas tarifas tiene un carácter meramente retroactivo. Sin embargo, es preciso examinar si el efecto de los artículos 11, apartado 1 bis, 12 bis y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 (
61
) es, de hecho, frustrar el principio de libre fijación de tarifas establecido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
97.
A mi juicio, es evidente que las compañías de seguros autorizadas a proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia no siguen teniendo, en virtud del artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 (
62
) total libertad para fijar el importe de las primas de suscripción. En efecto, el incumplimiento de las normas relativas a la fijación de la prima con arreglo al artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 (
63
) puede dar lugar a la imposición a las compañías de seguros de multas de entre uno y cinco millones de euros. (
64
)
98.
Sin embargo, considero que la libre fijación de tarifas conforme a la Directiva 92/49 no carece de límites. Las compañías de seguros no pueden fijar sus tarifas con impunidad. (
65
) En efecto, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en ausencia de una voluntad del legislador claramente expresada en este sentido, no cabe presumir la armonización completa del ámbito de las tarifas de seguros distintos del seguro de vida de manera que excluya toda medida nacional que pueda incidir en las tarifas. (
66
)
99.
En el presente asunto, la República Italiana ha afirmado claramente que, entre otras razones, el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 (
67
) fue adoptado para impedir la elusión de la obligación de cobertura establecida en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990. (
68
)
100.
Como se ha expuesto en los anteriores puntos 66 a 90, considero que la obligación de cobertura estipulada en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 (
69
) constituye una restricción injustificada de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. Por consiguiente, estimo que el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990, (
70
) que tiene por objeto impedir la elusión de la obligación viciada de cobertura, constituye una vulneración injustificada del principio de libre fijación de tarifas.
101.
En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones relativas al principio de libre fijación de tarifas establecido en los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49, al adoptar y mantener en vigor una legislación relativa al cálculo de las primas destinada a evitar la elusión de la obligación de cobertura.
D. Tercera imputación — Infracción del artículo 9 de la Directiva 92/49
1. Alegaciones de las partes
102.
La Comisión considera que el control ejercido por el ISVAP y las sanciones que impone con arreglo al artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 y posteriormente a los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código en lo que respecta a las compañías de seguros que operan en Italia al amparo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios infringe la división de competencias entre el Estado miembro de origen y el Estado miembro de acogida establecida en el artículo 9 de la Directiva 92/49.
103.
Con arreglo al quinto considerando de la Directiva 92/49, el principio de control por el Estado miembro de origen es uno de los objetivos esenciales de esta Directiva y las excepciones a dicho principio deben interpretarse estrictamente y estar previstas de manera expresa o implícita por otras disposiciones de la Directiva 92/49 u otras directivas relativas al seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros. Además, los artículos 11 y 40 de la Directiva 92/49 confieren un amplio alcance al principio de control por el Estado miembro de origen. En el supuesto de que el ISVAP desee intervenir en relación con las primas cobradas por compañías que tienen su establecimiento principal en otro Estado miembro, debe notificar las supuestas irregularidades al órgano supervisor del Estado miembro de origen y solicitar que adopte las medidas pertinentes.
104.
La República Italiana sostiene que las medidas que ha adoptado para garantizar la protección del consumidor no tienen ninguna relación con el control financiero de las compañías de seguros a que se refiere el artículo 9 de la Directiva 92/49. El control financiero de una compañía de seguros, que es de la exclusiva competencia del Estado miembro de origen, se refiere a los márgenes de solvencia y a los recursos técnicos más que a la protección del consumidor.
2. Apreciación
105.
La Directiva 92/49 tiene por objeto «[…] llevar a cabo la armonización básica, necesaria y suficiente para llegar al reconocimiento mutuo de las autorizaciones y los sistemas de supervisión cautelar que permita la concesión de una única autorización válida en toda la Comunidad y la aplicación del principio de control por el Estado miembro de origen». (
71
)
106.
Por consiguiente, el acceso a la actividad de seguros y su ejercicio quedan supeditados a la concesión de una única autorización administrativa, concedida por las autoridades del Estado miembro en el que la empresa de seguros tenga su domicilio social, lo que permitirá a la empresa ejercer su actividad en toda la Comunidad, en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios. Además, el Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios no podrá exigir una nueva autorización a las empresas de seguros que deseen ejercer en él la actividad de seguros y ya estén autorizadas en el Estado miembro de origen. (
72
) (
73
) Asimismo, como corolario del principio de autorización del Estado miembro de origen, con arreglo al artículo 9 de la Directiva 92/49, el Estado miembro de origen será el único competente en lo que respecta al control financiero de las compañías de seguros. El control financiero consiste (
74
) en la comprobación, «para el conjunto de actividades de la empresa de seguros, del estado de solvencia y de la constitución de provisiones técnicas, así como de los activos que las representan […]». (
75
)
107.
En mi opinión, el principio de autorización única y el principio de control financiero del Estado miembro de origen establecidos en la Directiva 92/49 constituyen la piedra angular del ejercicio de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios en el sector de seguros distintos del seguro de vida.
108.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 y posteriormente de los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código, se ordena a las compañías de seguros que están autorizadas para proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros en Italia, incluidas las que operan en ejercicio de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, que calculen sus primas de un modo específico. Además, el hecho de que una compañía de seguros no observe el método prescrito para el cálculo de primas conforme al artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 y posteriormente a los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código puede, en determinadas circunstancias, dar lugar a la imposición de elevadas sanciones por el ISVAP. Como se ha indicado en el anterior punto 99, la única finalidad del artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 y posteriormente de los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código es evitar la elusión de la obligación de cobertura.
109.
A mi juicio, la decisión de proporcionar la cobertura del seguro a los tomadores de seguro y la fijación de las primas es una parte esencial de la actividad de una compañía de seguros y puede afectar a su equilibrio financiero. Las normas establecidas en el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 (
76
) sobre el cálculo de primas y las facultades supervisoras y disciplinarias concedidas al ISVAP al amparo de la misma exigen que una compañía de seguros responda, no sólo ante las autoridades competentes encargadas del control con arreglo a la Directiva 92/49 en su Estado miembro de origen, sino también ante el ISVAP acerca de cuestiones que pueden afectar a su equilibrio financiero.
110.
En consecuencia, considero que es fundada la imputación de la Comisión de que el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990, (
77
) que tiene por objeto impedir la elusión de la obligación viciada de cobertura, constituye un incumplimiento del artículo 9 de la Directiva 92/49.
VII. Costas
111.
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado que se condene en costas a la República Italiana. Por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
112.
Con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
VIII. Conclusión
113.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE, al adoptar y mantener en vigor una obligación, impuesta a todas las compañías de seguros, incluidas las que tienen su domicilio social en otro Estado miembro pero que desarrollan su actividad en Italia en ejercicio de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios, de proporcionar el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros.
—
Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), al adoptar y mantener en vigor normas relativas al cálculo de las primas destinadas a impedir la elusión de la obligación de cobertura, vulnerando el principio de libre fijación de primas establecido en los artículos 6, 29 y 39 de dicha Directiva.
—
Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/49, al adoptar y mantener en vigor normas sobre el cálculo de las primas de seguros a las compañías de seguros cuyo domicilio social se encuentra en otro Estado miembro pero que desarrollan su actividad en Italia en ejercicio de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios, y al imponer sanciones en caso de infracción de dichas normas vulnerando el principio del control del Estado miembro de origen establecido en el artículo 9 de dicha Directiva.
—
Condene a la República Italiana a soportar sus propias costas y las de la Comisión.
—
Condene a la República de Finlandia a soportar sus propias costas.
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	DO L 228, p. 1.
(
3
)	Sentencia de 5 de octubre de 2004 (C-442/02, Rec. p. I-8961).
(
4
)	Véase el punto 30 supra.
(
5
)	Véanse, entre otras, las sentencias de 10 de mayo de 2001, Comisión/Países Bajos (C-152/98, Rec. p. I-3463), apartado 23; de 15 de enero de 2002, Comisión/Italia (C-439/99, Rec. p. I-305), apartado 10, y de 27 de noviembre de 2003, Comisión/Finlandia (C-185/00, Rec. p. I-14189), apartado 79.
(
6
)	Véase, en particular, la sentencia de 5 de junio de 2003, Comisión/Italia (C-145/01, Rec. p. I-5581), apartado 17.
(
7
)	Véanse, en particular, las sentencias de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (274/83, Rec. p. 1077), apartado 21; de 16 de septiembre de 1997, Comisión/Italia (C-279/94, Rec. p. I-4743), apartado 15; y de 18 de mayo de 2006, Comisión/España (C-221/04, Rec. p. I-4515), apartado 36.
(
8
)	Véase el punto 30 supra.
(
9
)	Véanse los puntos 18 y 19 supra.
(
10
)	Véanse las sentencias de 19 de mayo de 1983, Verros/Parlamento (306/81, Rec. p. 1755), apartado 9, y de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión (C-66/02, Rec. p. I-10901), apartado 86.
(
11
)	Y posteriormente el artículo 132, apartado 1, del Código.
(
12
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, 314, apartado 2, 131, 313 y 314, apartado 1, del Código.
(
13
)	Citado en la nota 3.
(
14
)	DO L 103, p. 1; EE 13/02, p. 113.
(
15
)	DO 1984, L 8, p. 17; EE 13/15, p. 244.
(
16
)	Sentencia de 14 de octubre de 2004 (C-36/02, Rec. p. I-9609).
(
17
)	Y posteriormente el artículo 132, apartado 1, del Código.
(
18
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código.
(
19
)	Y posteriormente el artículo 314, apartado 1, del Código.
(
20
)	Y posteriormente los artículos 131 y 313 del Código.
(
21
)	Véase el punto 48 supra.
(
22
)	Sentencia de 21 de octubre de 2004, Comisión/Grecia (C-288/02, Rec. p. I-10071), apartado 35, y la jurisprudencia citada.
(
23
)	Véase, entre otras, la sentencia CaixaBank France, citada en la nota 3, apartados 9 y 11.
(
24
)	Véanse, entre otras, las sentencias de 29 de noviembre de 2001, De Coster (C-17/00, Rec. p. I-9445), apartado 29; de 8 de septiembre de 2005, Mobistar y Belgacom Mobile (C-544/03 y C-545/03, Rec. p. I-7723), apartado 29; de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C-94/04 y C-202/04, Rec. p. I-11421), apartado 56, y de 11 de enero de 2007, ITC (C-208/05, Rec. p. I-181), apartado 55.
(
25
)	Y las obligaciones conexas.
(
26
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, 131, 132, apartado 1, 313 y 314, apartados 1 y 2, del Código.
(
27
)	Véase, sin embargo, el artículo 132, apartado 2, del Código.
(
28
)	Véase el punto 60 supra.
(
29
)	Véase el punto 49 supra. Según el tercer considerando de la exposición de motivos de la Directiva 2002/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de marzo de 2002, por la que se modifica la Directiva 73/239/CEE del Consejo en lo que respecta a los requisitos del margen de solvencia de las empresas de seguros distintos del seguro de vida (DO L 77, p. 17), el requisito de que las empresas de seguros establezcan un margen de solvencia que actúe como un amortiguador frente a fluctuaciones adversas de su actividad constituye un elemento importante en el sistema de supervisión prudencial para la protección de los asegurados y tomadores de seguros.
(
30
)	Aunque no cabe excluir que las compañías de seguros adopten medidas «de autoayuda» para reducir la repercusión de hecho causada por la legislación controvertida, por ejemplo, dirigiendo material publicitario a determinadas categorías de tomadores de seguro potenciales o a determinadas regiones geográficas o lingüísticas, tales medidas no varían el hecho de que las compañías deben proporcionar, conforme a la legislación italiana, cobertura de seguro a todos los tomadores de seguro que soliciten cobertura y deben cumplir los requisitos impuestos por la ley italiana para garantizar que se observa la obligación de cobertura.
(
31
)	En la sentencia de 25 de febrero de 2003, Comisión/Italia (C-59/01, Rec. p. I-1759), apartado 25, el Tribunal de Justicia declaró que «[…] según el decimonoveno considerando de la [Directiva 92/49], en el marco del mercado interior, es conveniente para el tomador del seguro poder tener acceso a la gama más amplia posible de productos de seguros ofrecidos en la Comunidad, de manera que pueda elegir de entre todos ellos el más adecuado a sus necesidades».
(
32
)	Hay que señalar que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la propia distinción entre prestación de servicios y establecimiento puede residir en si una actividad se lleva a cabo de manera estable y continuada o con carácter temporal. Véase a tal efecto la sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165), apartados 21 a 26.
(
33
)	Hay que señalar también que en la vista la Comisión declaró, sin ser contradicha por la República Italiana, que el ISVAP había impuesto recientemente multas de entre uno y dos millones de euros a una compañía de seguros alemana, a una italiana y a una suiza por incumplimiento de la obligación de cobertura.
(
34
)	Ha de señalarse, con carácter incidental, que la adopción del artículo 132, apartado 2, del Código por la República Italiana demuestra una conciencia de la existencia de especialización en la provisión del seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros.
(
35
)	Y las disposiciones de la Ley italiana destinadas a dotar de plenos efectos a dicha obligación.
(
36
)	Cabría imaginar, por ejemplo, una situación en la que una compañía de seguros se especialice en ofrecer a taxistas autónomos el seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros.
(
37
)	En efecto, la legislación italiana de que se trata puede afectar a la forma en que la empresa desarrolla su negocio.
(
38
)	Véase la sentencia de 4 de julio de 2000, Haim (C-424/97, Rec. p. I-5123), apartado 57.
(
39
)	Si ésa fue efectivamente su intención. Véase el punto 69 supra.
(
40
)	Véanse, en relación con la libre prestación de servicios, las sentencias de 9 de julio de 1997, De Agostini y TV-Shop (C-34/95 a C-36/95, Rec. p. I-3843), apartado 53; de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C-243/01, Rec. p. I-13031), apartado 67; y de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C-338/04, C-359/04 y C-360/04, Rec. p. I-1891), apartado 46.
(
41
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, 131, 132, apartado 1, 313 y 314, apartados 1 y 2, del Código.
(
42
)	Que no se especialicen en el negocio de flotas; véase el artículo 132, apartado 2, del Código.
(
43
)	Y frustra claramente, en mi opinión, uno de los objetivos clave de la Directiva 92/49; véase la nota 31.
(
44
)	Véase el punto 59 supra.
(
45
)	Por ejemplo, la República Italiana señaló que actualmente (estando vigente la obligación de cobertura) la contribución de las primas en el Mezzogiorno al PIB es un 2% inferior a la media nacional y que el 70% de las primas de daños se refieren sólo al seguro obligatorio de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles por daños a terceros. Además, la República Italiana puso de relieve el caso de un conductor de Nápoles de 45 años con un «malus» máximo al que una compañía de seguros cobró una prima anual de 10.000 euros, el caso de un conductor de 21 años titular del permiso de conducir durante dos años, pero que se había visto implicado en un accidente, al que se cobró una prima anual de 8.000 euros, y el caso de un conductor con un permiso de conducción nuevo al que se cobró una prima anual de 7.000 euros.
(
46
)	Véase, a tal efecto, la sentencia de 11 de marzo de 2004, Comisión/Francia (C-496/01, Rec. p. I-2351), apartado 68.
(
47
)	Véase, por analogía, la sentencia de 5 de junio de 2007, Rosengren y otros (C-170/04, Rec. p. I-4071), apartado 51.
(
48
)	Véanse, a tal efecto, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Läärä y otros (C-124/97, Rec. p. I-6067), apartado 36; de 21 de octubre de 1999, Zenatti (C-67/98, Rec. p. I-7289), apartado 34; y de 11 de septiembre de 2003, Anomar y otros (C-6/01, Rec. p. I-8621), apartado 80.
(
49
)	En efecto, ha de señalarse a este respecto que la República Italiana impuso sanciones específicas con arreglo al artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990, y posteriormente artículo 314, apartado 2, del Código, con respecto al incumplimiento de la obligación de asegurar establecida en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990, y posteriormente el artículo 132, apartado 1, del Código, en relación con determinadas zonas territoriales de Italia o categorías de tomadores de seguro.
(
50
)	Y los artículos 35, apartado 1, 131, 132, apartado 1, 313 y 314, apartados 1 y 2, del Código. Las obligaciones y sanciones contenidas en los artículos 11, apartado 1, 12 bis, y 12 quater, apartado 1, de la Ley no 990 y en los artículos 131, 132, apartado 1, 313 y 314, apartado 1, del Código son de carácter general y se aplican con independencia de la zona territorial de Italia o de la categoría de tomadores de seguro de que se trate. Las sanciones establecidas en el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 y en el artículo 314, apartado 2, del Código son aplicables cuando existe un incumplimiento de la obligación general de asegurar establecida en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 y en el artículo 132, apartado 1, del Código con respecto a determinadas zonas territoriales de Italia o categorías de tomadores de seguro. Aunque la disposición relativa a las sanciones que figura en el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990, y posteriormente en el artículo 314, apartado 2, del Código parece ajustarse a la necesidad de que las medidas sean de carácter proporcionado, considero que dichas disposiciones se refieren y están intrínsecamente vinculadas a la obligación general de cobertura contenida en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 y posteriormente en el artículo 132, apartado 1, del Código respectivamente. Por lo tanto, a mi juicio, la consideración de que la República Italiana ha incumplido, por causa de la obligación de cobertura que figura en el artículo 11, apartado 1, de la Ley no 990 y en el artículo 132, apartado 1, del Código, las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE entraña necesariamente dicha consideración en relación con el artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990 y el artículo 314, apartado 2, del Código respectivamente.
(
51
)	Efectivamente, este extremo no es discutido por la Comisión.
(
52
)	Véase el punto 63 supra.
(
53
)	Véase el punto 59 supra.
(
54
)	Y las disposiciones adoptadas para dotarla de plenos efectos.
(
55
)	Y por tanto los artículos 35, apartado 1, 131, 313 y 314, apartados 1 y 2, del Código.
(
56
)	Y por tanto el artículo 132, apartado 1, del Código.
(
57
)	Véase el primer considerando de la Directiva 92/49.
(
58
)	Sentencia Comisión/Italia, C-59/01, citada en la nota 31, apartado 26.
(
59
)	Véase, entre otras, la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Comisión/Francia (C-347/02, Rec. p. I-7557), apartado 22.
(
60
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, 131, 313 y 314, apartados 1 y 2, del Código.
(
61
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, 131, 313 y 314, apartados 1 y 2, del Código.
(
62
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código.
(
63
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código.
(
64
)	En virtud del artículo 11, apartado 1 bis, de la Ley no 990, en «caso de elusión reiterada de la obligación de aceptar las solicitudes de seguro, puede revocarse la autorización para seguir operando en el ámbito de los seguros de responsabilidad civil con respecto al uso de vehículos automóviles». Esta disposición no parece haber sido mantenida en el Código.
(
65
)	A mi juicio, los precios predatorios y las prácticas engañosas o fraudulentas en materia de precios no estarían protegidos por los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49.
(
66
)	Véase la sentencia Comisión/Francia, C-347/02, citada en la nota 59 supra, apartado 25.
(
67
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código.
(
68
)	Y posteriormente el artículo 132, apartado 1, del Código.
(
69
)	Y posteriormente el artículo 132, apartado 1, del Código.
(
70
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código.
(
71
)	Véase el quinto considerando de su exposición de motivos.
(
72
)	A tenor del artículo 1, letra c), de la Directiva 92/49 se entenderá por «Estado miembro de origen: el Estado miembro en que esté situado el domicilio social de la empresa de seguros que cubra el riesgo».
(
73
)	Véase el sexto considerando de la exposición de motivos.
(
74
)	Si bien, en mi opinión, no está limitado a dicha comprobación.
(
75
)	Véase el artículo 9 de la Directiva 92/49.
(
76
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código.
(
77
)	Y posteriormente los artículos 35, apartado 1, y 314, apartado 2, del Código.