61993CC0058_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Las cuestiones planteadas por el tribunal du travail de Bruxelles versan sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Reino de Marruecos, firmado en Rabat el 27 de abril de 1976 y aprobado, en nombre de la Comunidad, por el Reglamento (CEE) nº 2211/78 del Consejo, de 26 de septiembre de 1978 (1) (en lo sucesivo, "Acuerdo").
Más concretamente, el órgano jurisdiccional nacional pretende que se determine si el apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo resulta directamente aplicable y si se incluyen en su ámbito de aplicación ratione materiae las prestaciones en favor de los minusválidos.
2. Antes de nada resulta oportuno recordar los términos esenciales del Acuerdo, así como las disposiciones nacionales pertinentes.
El Acuerdo tiene como objeto promover una cooperación global entre las Partes Contratantes a fin de favorecer el fortalecimiento de sus relaciones y de contribuir al desarrollo económico y social de Marruecos (artículo 1). Dicha cooperación se regula y estructura en tres sectores: el económico, técnico y financiero (Título I), el de los intercambios comerciales (Título II) y el de la mano de obra (Título III).
Para lo que aquí interesa, revisten particular importancia las disposiciones contenidas en el Título III, es decir, el relativo al sector de la mano de obra. Recuérdese sobre todo que, con arreglo al artículo 40, cada uno de los Estados miembros concederá a los trabajadores de nacionalidad marroquí empleados en su territorio un régimen caracterizado por la ausencia de cualquier discriminación basada en la nacionalidad con respecto a sus propios nacionales en lo que respecta a las condiciones de trabajo y de remuneración. A continuación, el apartado 1 del artículo 41, disposición cuya interpretación se solicita, prevé que, salvo lo dispuesto en los apartados siguientes, los trabajadores de nacionalidad marroquí y los miembros de su familia que residan con ellos se beneficiarán, en el sector de la Seguridad Social, de un régimen caracterizado por la ausencia de cualquier discriminación basada en la nacionalidad con respecto a los propios nacionales de los Estados miembros donde estén empleados. Los apartados siguientes sancionan: la concesión a los trabajadores marroquíes del beneficio de la totalización de los períodos de seguro o residencia cubiertos en los diferentes Estados miembros, en lo que respecta a algunas prestaciones (apartado 2); la concesión del beneficio de las prestaciones familiares para los miembros de su familia que residan dentro de la Comunidad (apartado 3); y la libre transferencia a Marruecos de las pensiones y rentas de jubilación (apartado 4). El régimen recogido en los apartados 1, 3 y 4 del artículo 41 está supeditado al requisito de reciprocidad con respecto a los trabajadores nacionales de los Estados miembros empleados en Marruecos (apartado 5). Recuérdese, por último, que el apartado 1 del artículo 42 encomienda al Consejo de Cooperación el cometido de adoptar las disposiciones que permitan asegurar la aplicación de los principios mencionados en el artículo 41.
En cuanto a las disposiciones nacionales relevantes, ha de recordarse que, en la época en que se desarrollaron los hechos del asunto, la norma aplicable era el artículo 4 de la Ley de 27 de febrero de 1987, (2) con arreglo a la cual el derecho a las prestaciones para minusválidos quedaba reservado a los belgas, a los refugiados políticos o a los apátridas. Esta normativa resultó modificada por la Ley de 20 de julio de 1991, (3) la cual hizo extensible los beneficios de las prestaciones de que se trata a todos las personas incluidas en el ámbito de aplicación ratione personae del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. (4)
3. Vamos a ver ahora los hechos que dieron lugar al presente procedimiento. El Sr. Yousfi, nacional marroquí nacido y residente en Bélgica, resultó víctima de un accidente de trabajo (5) en julio de 1984 y en la actualidad vive en Bruselas a cargo de su padre, trabajador por cuenta ajena de nacionalidad marroquí.
Cuando las autoridades competentes belgas denegaron la solicitud del Sr. Yousfi de obtener prestaciones para minusválidos con arreglo a la citada Ley de 27 de febrero de 1987, basándose en que éste era de nacionalidad marroquí, el interesado interpuso recurso ante el tribunal du travail de Bruxelles, ante el cual alegó que, con arreglo al apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo, tenía derecho a las prestaciones solicitadas. Para fundamentar su tesis, el interesado invocó la sentencia de 31 de enero de 1991, Kziber, (6) en la cual el Tribunal de Justicia, pronunciándose sobre la interpretación de la disposición que se discute, sancionó la aplicabilidad directa y, además, declaró que el concepto de Seguridad Social que figura en dicha disposición debe comprenderse por analogía con el concepto idéntico que figura en el Reglamento nº 1408/71.
El órgano jurisdiccional nacional, pese a considerar fundada la evocación de dicha sentencia, juzgó necesario una remisión a este Tribunal de Justicia, a fin de dilucidar si unas prestaciones para minusválidos como las previstas por el régimen belga estaban comprendidas en el concepto de Seguridad Social y, por ende, en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo. También pidió que se dilucidara si tal disposición era directamente aplicable en el ordenamiento interno. Y todo esto, como se deduce de la resolución de remisión, partiendo del presupuesto de que debe distinguirse entre el concepto de aplicabilidad directa y el de efecto directo.
Sobre la aplicabilidad directa del apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo
4. Así pues, considero oportuno, aunque sin demorarse en una discusión que podría adquirir un tinte de ejercicio dialéctico y que merecería ser analizada en profundidad en otro lugar, hacer algunas breves observaciones sobre la pretendida distinción entre aplicabilidad directa y efecto directo, distinción que no desconoce la doctrina. (7)
Se ha sostenido, en efecto, que mientras que el concepto de aplicabilidad directa implica que la norma no requiere ningún acto de adaptación del Derecho interno, el efecto directo de la norma significa, en cambio, su idoneidad para crear derechos y obligaciones directamente en la esfera de los particulares, con el resultado de la posibilidad -para estos últimos- de invocar directamente ante el Juez nacional la posición jurídica subjetiva adquirida con arreglo a la norma comunitaria.
Desde este punto de vista, la aplicabilidad directa constituiría una calidad de aquellos actos o, más precisamente, de aquellas normas que no requieren, para producir efectos, ninguna actuación interna ulterior. El efecto directo, en cambio, sería una característica propia de aquellas disposiciones (con independencia de que estén contenidas en Reglamentos, en Directivas o incluso, como sucede en el caso que nos ocupa, en acuerdos internacionales de los que la Comunidad es parte) que regulan cabalmente las relaciones referidas a la esfera de los individuos, a quienes atribuyen derechos que pueden ser invocados directamente ante el Juez nacional.
A este respecto, considero suficiente en este momento limitarme a observar que semejante distinción no encuentra reflejo alguno en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la cual ambas expresiones se utilizan indistintamente (a veces incluso en una misma sentencia) para designar aquellas disposiciones que crean en favor de los particulares posiciones subjetivas directamente tutelables ante los Tribunales. La variedad extrema de los términos (aplicabilidad directa, efecto directo o incluso eficacia inmediata) que el Tribunal de Justicia utiliza para indicar el fenómeno de que se trata induce a considerar que la diferencia entre los conceptos que se discuten es, cuando menos en la jurisprudencia, tan sólo terminológica y no sustancial. (8)
La hipótesis que me parece más razonable, en cuanto mínima, es la de que las diversas expresiones mencionadas corresponden tan sólo a una diversidad en la acentuación: con la expresión "aplicabilidad directa" se pone el acento en una cualidad de la norma, mientras que con la expresión "efecto" directo lo que se pone de relieve es la incidencia de la norma en la posición jurídica de su destinatario.
5. Sentado lo anterior, debo recordar que en la sentencia Kziber, al examinar los requisitos que debe cumplir la disposición de un acuerdo para producir efectos directos, el Tribunal de Justicia afirmó con rotunda claridad que "del tenor literal del apartado 1 del artículo 41, así como del objeto y la naturaleza del Acuerdo en que se incluye este artículo, resulta que esta disposición puede ser aplicada directamente" (apartado 23).
Ahora bien, a lo largo de este proceso se ha negado que la norma discutida pueda ser directamente aplicada y se ha pedido expresamente al Tribunal de Justicia, en particular por el Gobierno alemán, que reconsidere su jurisprudencia sobre este punto. Pero la mayor parte de los argumentos aducidos para fundamentar esta tesis fueron examinados de modo exhaustivo en la sentencia Kziber, en la cual, por consiguiente, el Tribunal de Justicia ya dio respuesta a las diversas objeciones aducidas para demostrar la falta de efecto directo del apartado 1 del artículo 1 del Acuerdo.
6. Por lo que se refiere a la argumentación según la cual el objeto y la naturaleza del Acuerdo no autorizan a considerar que sus disposiciones estén dotadas de efecto directo, basta con recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente que la circunstancia de que el Acuerdo no tenga como objetivo "una asociación o una futura adhesión de Marruecos a las Comunidades, no es de tal naturaleza que impida la aplicabilidad directa de algunas de sus disposiciones" (apartado 21). El Tribunal de Justicia consideró carente de fundamento la tesis de que la prohibición de discriminación del apartado 41 del artículo 41 del Acuerdo tendría carácter condicional al ser sólo válida "salvo lo dispuesto en los apartados siguientes". A este respecto, el Tribunal de Justicia precisó de hecho que, si bien es verdad que, con respecto a la totalización de los períodos, a la concesión de prestaciones familiares y a la transferencia a Marruecos de las pensiones y rentas de jubilación, la prohibición de discriminación sólo se garantiza dentro de los límites de los requisitos establecidos en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 41, "esta reserva no puede interpretarse, sin embargo, en el sentido de que priva a la prohibición de discriminación de su carácter incondicional respecto a cualquier otra cuestión que se plantee en el sector de la Seguridad Social" (apartado 18). En cuanto a la circunstancia de que, como resultado de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 42, la referida prohibición estaría condicionada, sin embargo, a la adopción de medidas de actuación por parte del Consejo de Cooperación, el Tribunal de Justicia manifestó que tal disposición tiene por objeto facilitar el cumplimiento de la referida prohibición, pero "no puede interpretarse en el sentido de que cuestione la aplicabilidad directa de una norma que no está subordinada, ni en su ejecución ni en sus efectos, a que se adopte un acto posterior" (apartado 19).
7. Se ha mantenido asimismo, en el presente procedimiento, que del Canje de Notas relativo a la mano de obra marroquí empleada en la Comunidad (9) se desprende que no fue intención de las Partes atribuir efecto directo a la norma que se discute y que una afirmación en sentido contrario por parte del Tribunal de Justicia influiría negativamente en la actitud de los Estados miembros a la hora de concluir acuerdos similares, incluido el nuevo Acuerdo con Marruecos.
A este respecto, es suficiente con observar que el Canje de Notas de que se trata se limita a prever intercambios de puntos de vista, en el marco de las correspondientes conversaciones, para examinar "las posibilidades de progresar en la realización de la igualdad de trato de los trabajadores comunitarios y extracomunitarios, así como de los miembros de sus familias en materia de condiciones de vida y de trabajo, teniendo en cuenta las disposiciones comunitarias en vigor", (10) y también sobre "los problemas socio-culturales", que, por tanto, quedan al margen del Acuerdo. En cuanto a la circunstancia de que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por el mero hecho de reconocer efecto directo a algunas disposiciones precisas e incondicionales del Acuerdo, pueda incidir "negativamente" en el contenido de los Acuerdos de cooperación en vías de conclusión, me limitaré a poner de relieve que, en cualquier caso, la interpretación del Tribunal de Justicia no puede ni debe depender del "agrado" eventual de los Estados miembros.
En definitiva, no me parece que las observaciones presentadas en el caso de autos puedan poner en cuestión las conclusiones a que llegó el Tribunal de Justicia en la sentencia Kziber en cuanto a la aplicabilidad directa, o -si se prefiere- al efecto directo, del apartado 1 del artículo 41.
Sobre el alcance del apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo
8. En esa misma sentencia Kziber, el Tribunal de Justicia precisó que "el concepto de Seguridad Social que figura en el apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo debe comprenderse por analogía con el concepto idéntico que figura en el Reglamento (CEE) nº 1408/71" (apartado 25) y que el concepto de trabajador a que se refiere la misma norma "comprende tanto a los trabajadores en activo como a los que han abandonado el mercado de trabajo después de haber alcanzado la edad necesaria para disfrutar de una pensión de vejez o después de haber sido víctimas de alguno de los riesgos que dan derecho a prestaciones con arreglo a otras ramas de la Seguridad Social" (apartado 27).
Ahora bien, con arreglo a lo previsto en la letra b) del apartado 1 de su artículo 4, el Reglamento nº 1408/71 se aplicará a todas "las prestaciones de invalidez, comprendidas las destinadas a mantener o mejorar la capacidad de ganancia". Por consiguiente, al adolecer el Sr. Yousfi de invalidez como consecuencia de un accidente de trabajo, está plenamente incluido en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo.
Así pues, una vez sentado que el concepto de Seguridad Social debe interpretarse de modo idéntico tanto en lo relativo al Reglamento nº 1408/71 como en relación con el artículo 41 del Acuerdo, no resta sino verificar si las prestaciones para minusválidos están comprendidas en el concepto de Seguridad Social en el sentido del Reglamento nº 1408/71 y, por ende, en el ámbito de aplicación ratione materiae del apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo.
9. Con respecto a este punto debe precisarse que el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, norma que enumera las ramas de Seguridad Social a las que se aplica el Reglamento, no mencionaba -en la versión vigente en el momento de los hechos- las prestaciones para minusválidos. Ha de recordarse también que el Reglamento excluía expresamente de su ámbito de aplicación la asistencia social y médica (apartado 4 del artículo 4).
En la actualidad, la situación ha cambiado. Como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) nº 1247/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992, (11) que modificó el Reglamento nº 1408/71, las prestaciones de carácter no contributivo también están expresamente previstas en el propio Reglamento y se incluyen en el sector de la Seguridad Social siempre que reúnan ciertos requisitos. En efecto, el Reglamento nº 1247/92 ha añadido al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71 un nuevo apartado, el 2 bis, con arreglo al cual el ámbito de aplicación material del mismo se hace extensible "a las prestaciones especiales de carácter no contributivo sujetas a una legislación o a un régimen distinto de los mencionados en el apartado 1 o que están excluidos en virtud del apartado 4, cuando dichas prestaciones vayan destinadas: a) bien a cubrir, con carácter supletorio, complementario o accesorio, las posibilidades correspondientes a las ramas contempladas en las letras a) a h) del apartado 1; b) bien a asegurar únicamente la protección específica de los minusválidos".
En consideración a la circunstancia de que la referida modificación tuvo lugar con posterioridad a los hechos, los Gobiernos que han presentado observaciones en el caso de autos mantuvieron, por un lado, que de todos modos tal disposición no resulta aplicable a la situación del Sr. Yousfi y, por otro lado, que la mera circunstancia de que tan sólo recientemente se haya incluido dicha disposición en el Reglamento nº 1408/71 basta por sí misma para demostrar que anteriormente tales prestaciones estaban excluidas del ámbito de aplicación material del mismo.
10. No puede compartirse tal argumentación. En efecto, basta con señalar al respecto que el propio Reglamento nº 1247/92 explica la inclusión del apartado 2 bis por la necesidad de "tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual determinadas prestaciones contempladas por las legislaciones nacionales pueden pertenecer simultáneamente a la seguridad social y a la asistencia social, debido a su ámbito de aplicación personal, sus objetivos y sus normas de desarrollo" (tercer considerando).
Y es verdad que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es constante en afirmar que "las prestaciones para minusválidos están comprendidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento nº 1408/71, en virtud de la letra b) del apartado 1 de su artículo 4, que se refiere expresamente a las 'prestaciones de invalidez' ". (12) El Tribunal de Justicia llegó a tal conclusión partiendo del presupuesto de que una legislación sobre asignaciones para minusválidos físicos "cumple, en realidad, un doble cometido, consistente, por una parte, en garantizar una renta mínima a los disminuidos que estén totalmente excluidos del sistema de la Seguridad Social, y, por otra parte, en garantizar una renta complementaria a los beneficiarios de prestaciones de Seguridad Social aquejados de incapacidad laboral permanente", (13) añadiendo que "en lo relativo a un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia que, debido a una actividad profesional anterior, ya esté incluido en el sistema de Seguridad Social del Estado cuya legislación se invoca, debe considerarse que esta misma legislación forma parte del ámbito de la Seguridad Social, a efectos del artículo 51 del Tratado y de la normativa adoptada para la aplicación de esta disposición, mientras que podría escapar a esta calificación en relación con otras categorías de beneficiarios". (14)
11. En definitiva, a la luz de la mencionada jurisprudencia, no creo que puedan subsistir dudas en cuanto al hecho de que una normativa nacional como la que se discute en el litigio principal, aun cuando en consideración a algunas de sus características (carácter no contributivo) tenga naturaleza asistencial, estará incluida en el ámbito de la Seguridad Social en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, en la medida en que el demandante sea un "trabajador" en el sentido de tal Reglamento.
Puesto que el concepto de Seguridad Social que figura en el apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo debe interpretarse de modo idéntico al concepto que figura en el Reglamento nº 1408/71, lo anterior resultará asimismo válido para los demandantes de nacionalidad marroquí que tengan la condición de "trabajador" en el sentido y a los efectos de las disposiciones pertinentes del Acuerdo.
12. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo que este Tribunal de Justicia responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas por el tribunal du travail de Bruxelles:
"El apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y el Reino de Marruecos, firmado en Rabat el 27 de abril de 1976 y aprobado, en nombre de la Comunidad, por el Reglamento (CEE) nº 2211/78 del Consejo, de 26 de septiembre de 1978, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro deniegue una asignación para minusválidos, prevista por su propia legislación, a un trabajador residente en su territorio, por el hecho de que la persona de que se trate sea de nacionalidad marroquí."
(*) Lengua original: italiano.
(1) - DO L 264, p. 1; EE 11/09, p. 3.
(2) - Moniteur belge de 1.4.1987, p. 4832.
(3) - Moniteur belge de 1.8.1991, p. 16951.
(4) - En la versión codificada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53).
(5) - No es inútil recordar que la cour du travail de Liège declaró mediante sentencia que tal accidente se había producido en el lugar de trabajo, quedando únicamente pendientes de determinar la entidad del daño físico sufrido y el importe de la correspondiente indemnización.
(6) - C-18/90, Rec. p. I-199.
(7) - Véanse, por ejemplo, De Winter: Direct applicability and direct effect: two distinct and differente concepts in community law, en CMLRev, 1972, pp. 425 y ss.; Luzzatto: La diretta applicabilità nel diritto comunitario, Milán 1980, en particular pp. 32 y ss.; Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes, Lieja 1983, pp. 142 y ss.
(8) - Por ejemplo, en la misma sentencia Kziber, y, por tanto, en relación con el apartado 1 del artículo 41 del Acuerdo, el Tribunal de Justicia utiliza indistintamente tanto efecto directo como aplicabilidad directa, sin darle mayor importancia a la cuestión.
(9) - Tal Canje de Notas figura como anexo al Acuerdo (DO L 264, p. 114; EE 11/09, p. 116).
(10) - El subrayado es mío.
(11) - DO L 136, p. 1.
(12) - Véase la reciente sentencia de 27 de mayo de 1993, Schmid (C-310/91, Rec. p. I-3011), apartado 10. La primera afirmación en este sentido puede encontrarse ya en la sentencia de 28 de mayo de 1974, Callemeyn (187/73, Rec. p. 553), apartado 15.
(13) - Sentencia Callemeyn, antes citada, apartados 7 y 8.
(14) - Sentencia de 20 de junio de 1991, Newton (C-356/89, Rec. p. I-3017), apartado 15. En el mismo sentido, véase la sentencia Callemeyn, antes citada, apartado 11.