62002TO0341_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T-341/02,
Regione Siciliana, ki jo zastopa I. Braguglia, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata E. de March in L. Flynn, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije D (2002) 810439 z dne 5. septembra 2002 o ustavitvi izplačil finančne pomoči Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) glede velikega projekta „Avtocesta Messina–Palermo“ (ESRR št. 93.05.03.001 – Arinco št. 93.IT.16.009),
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (tretji senat),
v sestavi J. Azizi, predsednik, M. Jaeger in F. Dehousse, sodnika,
sodni tajnik: H. Jung,
sprejema naslednji
Sklep
Razlogi za odločitev
Pravni okvir
1. Člen 158 ES določa, da Skupnost razvija in izvaja svoje dejavnosti, ki vodijo h krepitvi njene ekonomske in socialne kohezije. Zlasti si prizadeva zmanjšati razlike med stopnjami razvoja različnih regij in zaostalost najbolj prikrajšanih regij, da bi pospeševala usklajen razvoj Skupnosti kot celote. V skladu s členom 159 ES Skupnost ta prizadevanja podpira tudi z delovanjem v okviru strukturnih skladov, zlasti Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR).
2. Za dosego teh ciljev in za določitev nalog skladov je Svet sprejel Uredbo (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov, njihovi uspešnosti ter usklajevanju njihovih dejavnosti med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 185, str. 9), kakor je bila spremenjena zlasti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2081/93 z dne 20. julija 1993 (UL L 193, str. 5, v nadaljevanju: Uredba št. 2052/88, ki je veljala v času nastanka dejstev), in Uredbo Sveta (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 374, str. 1), kakor je bila spremenjena zlasti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2082/93 z dne 20. julija 1993 (UL L 193, str. 20, v nadaljevanju: Uredba št. 4253/88, tedaj v veljavi).
Uredba št. 2052/88
3. Na podlagi člena 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2052/88 je bistvena naloga ESRR spodbujati pospeševanje zlasti razvoja in strukturnega prilagajanja regij z razvojnim zaostankom (cilj št. 1). Na podlagi Priloge I k tej uredbi je Sicilija (Italija) regija v okviru cilja št. 1.
4. Člen 4(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2052/88 določa:
„Dejavnost Skupnosti dopolnjuje ali prispeva k ustreznim nacionalnim dejavnostim. Vzpostavi se ob tesnem sodelovanju med Komisijo, zadevno državo članico, pristojnimi oblastmi in organi […], ki jih država članica določi na nacionalni, regionalni, lokalni ali drugi ravni, pri čemer si vse stranke prizadevajo doseči skupen cilj. To sodelovanje se v nadaljevanju imenuje ‚partnerstvo‘. Partnerstvo zajema pripravo, financiranje, predhodno vrednotenje, spremljanje in naknadno vrednotenje dejavnosti.“
5. Člen 5(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 2052/88 določa, da se izvajajo le tiste oblike pomoči, z izjemo tistih, navedenih pod e), to je podpora za tehnično pomoč na pobudo Komisije, ki jih je izbrala država članica ali od nje določen pristojni organ in ki jih država članica ali, glede na okoliščine primera, v ta namen od nje določen organ predloži Komisiji.
Uredba št. 4253/88
6. Člen 2 Uredbe št. 4253/88 določa, da se koordiniranje pomoči različnih skladov izvaja zlasti prek okvira podpore Skupnosti (OPS). OPS je urejen v naslovu III te uredbe (členi od 8 do 13). Po členu 8(1) te uredbe se OPS, ki se nanaša na cilj št. 1, določi v dogovoru z zadevno državo članico v okviru partnerstva in z odločbo Komisije.
7. Po šesti uvodni izjavi Uredbe št. 2082/93 je „v skladu z načelom subsidiarnosti in brez poseganja v pristojnosti Komisije, zlasti kot odgovorne za upravljanje finančnih sredstev Skupnosti, izvajanje oblik pomoči, vsebovanih v [OPS], predvsem odgovornost držav članic na ustrezni teritorialni ravni v skladu s posebnostmi vsake države članice“.
8. Na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 4253/88 („Dodatnost“) odobrena sredstva iz strukturnih skladov ne smejo nadomestiti javnih ali drugih enakovrednih strukturnih izdatkov države članice na celotnem ozemlju, upravičenem na podlagi določenega cilja, da bi dosegli resnični ekonomski vpliv.
9. Uredba št. 4253/88 v naslovu IV („Pomoč skladov“) določa pravila za obravnavanje zahtevkov za pomoč (člen 14), pogoje upravičenosti do financiranja (člen 15) in nekatere posebne določbe (člen 16).
10. Na podlagi člena 16(2) te uredbe lahko ESRR tako kot drugi strukturni skladi dodeli finančno pomoč za izdatke, povezane z velikimi projekti, torej projekte, pri katerih upoštevani skupni izdatki za določitev višine pomoči Skupnosti v splošnem presegajo 25 milijonov evrov za naložbe v infrastrukturne projekte in 15 milijonov evrov za produktivne naložbe.
11. Uredba št. 4253/88 v naslovu VI („Finančne določbe“) določa pravila v zvezi s prevzemom obveznosti skladov (člen 20), izplačili finančne pomoči (člen 21), nadzorom financiranih dejavnosti (člen 23) in glede znižanja, začasne ustavitve in ukinitve navedene pomoči (člen 24).
12. Člen 21 Uredbe št. 4253/88 določa:
„1. Izplačilo finančne pomoči se izvede v skladu s proračunskimi obveznostmi in je naslovljeno na nacionalni, regionalni ali lokalni organ ali ustanovo, ki ga/jo je v vlogi v ta namen imenovala zadevna država članica, v roku, ki praviloma ni daljši od dveh mesecev po prejemu dopustne vloge. Izplačila se lahko opravijo ali v obliki predujmov ali v obliki dokončnih plačil, ki se nanašajo na dejansko nastale izdatke. Za dejavnosti, ki se izvajajo v obdobju dveh ali več let, se izplačila nanašajo na anuitete prevzetih obveznosti […]
3. Drugi predujem, izračunan tako, da skupna vsota obeh predujmov ne presega 80 % prevzetih obveznosti, se plača po tem, ko je odgovorni organ potrdil, da je bila najmanj polovica prvega predujma porabljena ter da dejavnost napreduje zadovoljivo in v skladu z določenimi cilji.
Izplačila morajo biti nakazana končnim upravičencem brez kakršnih koli odbitkov ali zadrževanj izplačil, ki bi znižala vsoto finančne pomoči, do katere so upravičeni.
4. Izplačilo preostalega zneska v okviru posamezne proračunske obveznosti se opravi pod naslednjimi pogoji:
– imenovani organ ali ustanova, naveden/a v odstavku 1, mora predložiti Komisiji vlogo za izplačilo v šestih mesecih po koncu zadevnega leta ali po dejanskem dokončanju dejavnosti;
– Komisiji je treba predložiti poročila, navedena v členu 25(4);
– država članica pošlje Komisiji potrdilo, ki potrjuje podatke, vsebovane v vlogi za plačilo in v poročilih.
5. Države članice imenujejo organe, pooblaščene za izdajo potrdil, navedenih v odstavkih 3 in 4, ter skrbijo, da upravičenci prejemajo zneske predujmov in izplačil v najkrajših mogočih rokih in praviloma ne pozneje kot tri mesece po tem, ko država članica prejme sredstva, kolikor vloge upravičencev izpolnjujejo vse pogoje, potrebne za izplačilo.“
13. Člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 določa:
„Da bi zagotovile uspešen konec dejavnosti, ki jih izvajajo javni ali zasebni nosilci, države članice pri izvajanju dejavnosti sprejmejo ukrepe, potrebne za:
– redno preverjanje, ali so se dejavnosti, ki jih financira Komisija, izvajale pravilno;
– preprečevanje in preganjanje nepravilnosti;
– izterjavo zneskov, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti. Če država članica in/ali posrednik in/ali nosilec ne dokažejo, da zlorabe ali malomarnosti ni mogoče pripisati njim, je za vračilo nezakonito izplačanih zneskov subsidiarno odgovorna država članica.
[…]“
14. Člen 24 Uredbe št. 4253/88 določa:
„1. Če izvedba dejavnosti ali ukrepa ne upravičujeta dela ali celote finančne pomoči, ki je bila zanju dodeljena, Komisija ustrezno preuči primer v okviru partnerstva, tako da od države članice oziroma organov, ki jih ta določi za izvedbo dejavnosti, zahteva, naj predložijo pripombe v določenem roku.
2. Po tem pregledu Komisija lahko zmanjša ali odloži pomoč za zadevno dejavnost, če pregled potrdi obstoj nepravilnosti ali bistvene spremembe, ki vpliva na naravo ali pogoje za izvedbo dejavnosti ali ukrepa in za katero ni bila zahtevana odobritev Komisije.
3. Vsak neupravičeno prejeti znesek, ki ga je treba povrniti, se vrne Komisiji. [...]“
15. Nazadnje Uredba št. 4253/88 v naslovu VII določa pravila o spremljanju in vrednotenju pomoči, ki so jih dodelili skladi. V ta namen člen 25(3) te uredbe določa sestavo odbora za spremljanje v okviru partnerstva na podlagi soglasja med zadevno državo članico in Komisijo.
Dejansko stanje
16. Z odločbo z dne 22. decembra 1993, naslovljeno na Italijansko republiko, je Komisija za programsko obdobje 1994–1999 odobrila finančno pomoč ESRR v višini 50 % izdatkov, upravičenih do pomoči, za gradnjo avtoceste med Palermom in Messino na Siciliji, ki je v smislu člena 16(2) Uredbe št. 4253/88 velik projekt. Potrebna dela so bila razdeljena na deset sklopov.
17. Na podlagi člena 3, prvi pododstavek, te odločbe se pomoč Skupnosti lahko odobri za kritje izdatkov za dejavnosti, predvidene za projekt, ki je bil v državi članici predmet pravno zavezujočih aktov in ustrezne posebne finančne obveznosti pred 30. junijem 1994. Kot skrajni datum za izvršitev izdatkov v zvezi s temi dejavnostmi je bil določen 30. junij 1996. Na podlagi drugega pododstavka te določbe je lahko Komisija na predlog države članice v predvidenem roku preložila ta datuma. Če Komisija ne odobri preložitve datuma, izdatkov za dejavnosti, izvedene po izteku za to določenega zadnjega roka, ni več mogoče upoštevati za dodelitev pomoči ESRR.
18. V skladu s prilogo k odločbi z dne 22. decembra 1993 je bila tožeča stranka določena kot odgovorni organ za izvedbo projekta.
19. Z odločbo z dne 28. julija 1995, naslovljeno na Italijansko republiko, je Komisija na predlog, ki ga je podala italijanska vlada, preložila skrajni datum za nacionalne finančne obveznosti na 31. december 1995 in – pod pogojem sprejetja druge odločbe Komisije pred 31. decembrom 1995 – skrajni datum za nacionalna izplačila v zvezi s projektom na 31. december 1997.
20. Z odločbo z dne 22. decembra 1995, naslovljeno na Italijansko republiko, je Komisija spremenila opis projekta, vsebovanega v odločbi z dne 22. decembra 1993.
21. Odbor za spremljanje OPS za regije v Italiji, ki spadajo v okvir cilja št. 1 (v nadaljevanju: odbor za spremljanje), je 9. julija 1997 ugotovil, da naj bi bila dela pri projektu težko končana pred 31. decembrom 1997. Ob tej priložnosti sta se konzorcij za avtocesto in tožeča stranka, vsak za en del, zavezala iz lastnih sredstev kriti vsoto, ki ustreza udeležbi ESRR glede na dela za dokončanje še ne končanih sklopov.
22. Z dopisom z dne 5. avgusta 1997 se je tožeča stranka uradno zavezala financirati dokončanje del v določenih sklopih.
23. Tožeča stranka je z dopisom z dne 26. septembra 1997 Komisijo prosila za podaljšanje roka za plačilo več sklopov.
24. Komisija je v dopisu z dne 30. oktobra 1997, naslovljenem na tožečo stranko, potem ko jo je opozorila, da je bilo podaljšanje roka za ta projekt že odobreno do 31. decembra 1997, navedla, da je treba takoj sprejeti vse potrebne ukrepe za dokončanje del najpozneje do tega datuma.
25. Tožeča stranka je z dopisom z dne 17. junija 1998 italijanskemu ministrstvu za finance in Komisiji predložila končno potrdilo o izdatkih, nastalih do 31. decembra 1997, vlogo za plačilo ESRR in končno poročilo o izvajanju.
26. Komisija je z dopisom z dne 23. julija 1998 to poročilo poslala nazaj ministrstvu za finance z obrazložitvijo, da ne vsebuje vseh podatkov, potrebnih za dokončanje projekta ESRR. Od italijanskih organov je zahtevala, naj sestavijo novo končno poročilo, ki naj za vsakega od desetih sklopov, financiranih v navedenem projektu, vsebuje zlasti pregled stanja tehničnega in finančnega napredka do datuma ustavitve plačil (to je do 31. decembra 1997) ter primerno utemeljitev razlogov za zamudo pri izvedbi vsakega od desetih sklopov.
27. Z dopisom z dne 10. februarja 1999 je Komisija sporočila ministrstvu za finance, da iz končnega poročila izhaja, da obveznost tožeče stranke glede financiranja dokončanja del v zvezi z navedenim projektom najpozneje do 31. decembra 1997 očitno ni bila izpolnjena. Komisija je ugotovila, da sta bila do 31. decembra 1997 z dveletno zamudo dokončana samo dva sklopa od predvidenih desetih. V teh okoliščinah je Komisija pojasnila, da bi moralo morebitno izplačilo preostanka pomoči temeljiti na izdatkih, ki so dejansko nastali za oba končana sklopa, če bo izvedba v bistvenem v skladu s prvotnim projektom.
28. Komisija je z dopisom z dne 21. decembra 2001, naslovljenim na Italijansko republiko, posredovanim prek njenega stalnega predstavništva pri Evropski uniji, poslala predlog za dokončanje projekta ESRR zaradi zamud, ugotovljenih pri izvajanju del. Ta predlog za dokončanje je bil sestavljen na podlagi izdatkov, ki so nastali do 31. decembra 1997 in ki se nanašajo na dela, dokončana do 31. decembra 1999.
29. Tožeča stranka je z dopisom z dne 14. februarja 2002 predložila pisne pripombe glede tega predloga za dokončanje.
30. Komisija je z dopisom, posredovanim prek italijanskega stalnega predstavništva pri Evropski uniji, z dne 5. septembra 2002 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) na Italijansko republiko naslovila svojo odločbo o dokončni ustavitvi izplačil pomoči pri projektu na podlagi izdatkov, nastalih do 31. decembra 1997, in pri delih, dokončanih do 5. septembra 2002, s katero je razveljavila in nadomestila datuma dokončanja, sporočena v dopisu z dne 21. decembra 2001.
31. Na koncu te odločbe je Komisija določila po eni strani znesek neporabljenega preostanka, za katerega je prevzem obveznosti preklican, to je razlike med zneskom finančne pomoči ESRR, prvotno zagotovljene za projekt, in skupnim zneskom izplačil ESRR, ter po drugi strani znesek, ki ga je treba izterjati, to je razlika med zadnjim omenjenim zneskom in zneskom, ki ustreza upravičenim izdatkom, ki jih nosi ESRR ob datumu ustavitve izplačil. Komisija je poleg tega navedla, da mora Italijanska republika končnega upravičenca o tej odločbi obvestiti s priporočenim pismom.
Postopek in predlogi strank
32. V teh okoliščinah je tožeča stranka z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 14. novembra 2002, vložila to tožbo.
33. V podporo svoji tožbi tožeča stranka navaja štiri ničnostne razloge. Prvi se nanaša na nepristojnost organa, ki je podpisal izpodbijano odločbo. Drugi se nanaša na kršitev in/ali napačno uporabo členov 24 in 25 Uredbe št. 4253/88. Tretji se nanaša na protislovja v ravnanju Komisije in na kršitev načela zaupanja v pravo. Četrti se nanaša na neobstoj obrazložitve in preučitve zadeve.
34. Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
35. Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo razglasi za nedopustno;
– podredno tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– v vsakem primeru naloži tožeči stranki plačilo stroškov.
Dopustnost
Trditve strank
36. Komisija ne ugovarja, da izpodbijana odločba zadeva tožečo stranko posamično. Nasprotno, meni, da navedena odločba tožeče stranke ne zadeva neposredno in je zato ta tožba nedopustna samo iz tega razloga.
37. Komisija v bistvu poudarja, da je Sodišče prve stopnje v sklepu z dne 25. aprila 2001 v zadevi Coillte Teoranta proti Komisiji (T-244/00, Recueil, str. II-1275) že odločilo, da odločba o izključitvi določenih izdatkov, ki jih financira Jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), ne učinkuje neposredno na pravni položaj upravičenca do pomoči Skupnosti.
38. Po mnenju Komisije naj bi obrazložitev tega sklepa veljala tudi za upravljanje ESRR in drugih strukturnih skladov v programskem obdobju 1994–1999. Ta razlaga je mogoča zato, ker upravljanje teh skladov temelji na načelu ločenosti pravnih razmerij, ki obstajajo po eni strani med Komisijo in državami članicami in po drugi strani med državami članicami in upravičenci.
39. V tem primeru Komisija meni, da izpodbijana odločba pušča Italijanski republiki diskrecijsko pravico glede povrnitve zneskov, ki jih plača končni upravičenec brez pravnega temelja. Vsako morebitno vračilo tožeče stranke pomoči, ki ji je bila v tem primeru izplačana, ne temelji na izpodbijani odločbi kot taki, temveč na ukrepu, ki ga je v ta namen sprejel eden od pristojnih organov na podlagi nacionalnih predpisov.
40. Za pravilno izvršitev izpodbijane odločbe je potrebno le, da Italijanska republika Komisiji povrne v odločbi navedene zneske, plačane brez pravnega temelja. Iz tega pa izhaja, da izpodbijana odločba ne zadeva tožeče stranke neposredno.
41. Komisija torej predlaga, naj se tožba razglasi za nedopustno.
42. Tožeča stranka trdi, da se določb Pogodbe ES glede procesnega upravičenja posameznikov ne sme razlagati omejevalno (sodba Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197). Procesno upravičenje bi torej moralo biti po mnenju tožeče stranke priznano vsem osebam, ki imajo pravno osebnost, zahtevano po določbah navedene pogodbe, in naj bi jih izpodbijani akt zadeval posamično in neposredno.
43. Tožeča stranka meni, da to velja tudi v primeru, ko je tožeča stranka oseba javnega prava, ki izpolnjuje določene pogoje (sodba Sodišča prve stopnje z dne 15. junija 1999 v zadevi Avtonomna dežela Furlanija - Julijska krajina proti Komisiji, T-288/97, Recueil, str. II-1871).
44. Po mnenju tožeče stranke jo v tem primeru izpodbijani akt, čeprav ni formalno naslovljen nanjo, zadeva neposredno in posamično, ker se jo lahko obravnava kot materialnega naslovnika akta ter ker obstaja očitna vzročna zveza med njenim posamičnim položajem in sprejetim aktom. Zadevni akt, ki nima normativne ali splošne veljave, naj bi bil sprejet ob posebnem upoštevanju položaja tožeče stranke, kar ji torej daje procesno upravičenje (sodbe Sodišča z dne 13. maja 1971 v zadevi International Fruit Company idr. proti Komisiji, 41/70 do 44/70, Recueil, str. 411; z dne 18. novembra 1975 v zadevi CAM proti Komisiji, 100/74, Recueil, str. 1393, in z dne 21. novembra 1989 v zadevi Usines coopératives de déshydratation du Vexin idr. proti Komisiji, C-244/88, Recueil, str. I-3811).
45. Kolikor gre za dodatno zahtevo, nujno za vložitev tožbe, namreč da za izvedbo zadevnega akta ni treba sprejeti nobenega izvedbenega ukrepa, tožeča stranka meni, da je razumno misliti, da naj bi bila v tem primeru ta tudi izpolnjena. Izpodbijana odločba naj bi dejansko neposredno vplivala na pravni položaj tožeče stranke, ne da bi njenemu naslovniku, Italijanski republiki, dala kakršno koli diskrecijsko pravico v zvezi z njeno izvršitvijo, ki preprosto obsega povrnitev zneskov, predhodno izplačanih s strani ESRR, ne da bi bilo v ta namen potrebno kakršno koli dodatno normativno ukrepanje. Tožeča stranka meni, da na podlagi ustaljene sodne prakse Skupnosti te okoliščine zadostujejo za utemeljitev procesnega upravičenja posameznikov (sodba Sodišča z dne 5. maja 1998 v zadevi Dreyfus proti Komisiji, C-386/96 P, Recueil, str. I-2309, točka 43, in navedena sodna praksa).
46. Sicer pa tožeča stranka poudarja, da so v nasprotju z navedbami Komisije obstajala neposredna pravna razmerja med njo in Komisijo v zvezi z zadevnim projektom. V tem pogledu tožeča stranka opozarja zlasti na dopis z dne 30. oktobra 1997, s katerim jo je Komisija neposredno obvestila o svojem stališču v zvezi z odobritvijo predlaganega podaljšanja roka za dokončanje del.
Presoja Sodišča prve stopnje
47. Sodišče prve stopnje lahko v skladu s členom 113 svojega poslovnika vedno po uradni dolžnosti preizkusi, ali so podane procesne predpostavke javnega reda, in o tem odloči v skladu z določbami člena 114(3) in (4) navedenega poslovnika.
48. Na podlagi člena 114(3) poslovnika Sodišča prve stopnje se postopek nadaljuje ustno, razen če Sodišče prve stopnje ne odloči drugače.
49. Sodišče prve stopnje v tem primeru meni, da je na podlagi listin v spisu zadostno poučeno, in je zato sklenilo, da strankam ni treba podati ustnih navedb.
50. Opozoriti je treba, da na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES vsaka fizična ali pravna oseba pod pogoji, navedenimi v prvem in drugem odstavku te določbe, lahko vloži tožbo zoper nanjo naslovljene odločbe ali zoper odločbe, ki jo neposredno in posamično zadevajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe, naslovljene na drugo osebo.
51. V tem primeru ni sporno, da je Komisija izpodbijano odločbo vročila Italijanski republiki.
52. V teh okoliščinah je treba preveriti, ali je tožeča stranka, ki je ni mogoče šteti za naslovnika izpodbijane odločbe v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, upravičena vložiti ničnostno tožbo proti navedeni odločbi, ker naj bi jo ta neposredno in posamično zadevala.
53. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora za to, da je izpolnjen pogoj, da osebo akt neposredno zadeva, kritizirani ukrep Skupnosti neposredno vplivati na pravni položaj posameznika in njegovim naslovnikom, zadolženim za njegovo izvedbo, ne daje nobene diskrecijske pravice, saj je izvedba popolnoma samodejna in izhaja iz same ureditve Skupnosti, brez uporabe drugih vmesnih predpisov (sodba Dreyfus proti Komisiji, točka 45 supra, točka 43, sodbe Sodišča prve stopnje z dne 15. septembra 1998 v zadevi Oleifici Italiani in Fratelli Rubino proti Komisiji, T-54/96, Recueil, str. II-3377, točka 56; z dne 13. decembra 2000 v zadevi DSTV proti Komisiji, T-69/99, Recueil, str. II-4039, točka 24, in z dne 22. novembra 2001 v zadevi Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie proti Komisiji, T-9/98, Recueil, str. II-3367, točka 47, ter sklep Sodišča prve stopnje z dne 10. septembra 2002 v zadevi Japan Tobacco in JT International proti Parlamentu in Svetu, T-223/01, Recueil, str. II-3259, točka 45). Enako velja tudi, kadar za naslovnike obstaja zgolj teoretična možnost, da ne bi izvršili akta Skupnosti, ker ni dvoma o njihovi volji, da bi se uskladili s tem aktom (sodba Sodišča z dne 17. januarja 1985 v zadevi Piraiki-Patraiki idr. proti Komisiji, 11/82, Recueil, str. 207, točke od 8 do 10, in sodba Dreyfus proti Komisiji, točka 45 supra, točka 44).
54. V tem primeru je treba ugotoviti, da je izpodbijana odločba, s katero je Komisija zavrnila podaljšanje roka za predložitev vlog za končno izplačilo in s katero je bila dokončno ukinjena sporna pomoč na podlagi izdatkov, nastalih do 31. decembra 1997, za dela, končana do 5. septembra 2002, izključila vsa plačila ESRR na podlagi sporne pomoči za izdatke, ki so bodisi nastali po 31. decembru 1997 bodisi so bili povezani z deli, nedokončanimi do 5. septembra 2002, ker ti izdatki s tem niso bili več upravičeni do navedene pomoči.
55. Iz tega izhaja, da je imela izpodbijana odločba po eni strani za posledico, da je bil preklican prevzem obveznosti ESRR glede še neodobrenih zneskov pomoči za izdatke, ki so postali neupravičeni, in je po drugi strani omogočila Komisiji, da izterja zneske, ki jih je ESRR v zvezi s tem že plačal. Izpodbijana odločba je tako povzročila „amputacijo“ finančne pomoči ESRR (sklep Sodišča prve stopnje z dne 6. junija 2002 v zadevi SLIM Sicilia proti Komisiji, T-105/01, Recueil, str. II‑2697, točka 47).
56. Glede ugotavljanja učinkov, ki jih je imela ta odločba za tožečo stranko, je treba poudariti, da je bila v skladu s prvotno odločbo o odobritvi sporne pomoči z dne 22. decembra 1993 tožeča stranka odgovorni organ za izvedbo projekta. Iz spisa izhaja, da naj bi tožeča stranka v skladu s členom 21(1) Uredbe št. 4253/88 na tej podlagi prejela izplačane zneske, ki ustrezajo spornemu znesku, da bi jih dodelila končnim upravičencem. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da so v skladu s členom 21(3) Uredbe št. 4253/88 ta izplačila znašala 80 % celotne sporne pomoči.
57. V tem primeru bi bilo mogoče meniti, da je izpodbijana odločba neposredno učinkovala na pravni položaj tožeče stranke le, če bi slednja na podlagi navedene odločbe in ne da bi imela Italijanska republika pri tem diskrecijsko pravico po eni strani ostala brez izplačila izključenih zneskov, ki ustrezajo zneskom, ki jih še ni prejela od ESRR iz naslova sporne pomoči in se nanašajo na izdatke, ki so postali neupravičeni, ter če bi po drugi strani morala povrniti zneske, plačane brez pravnega temelja, ki so enaki vsotam, že prejetim na podlagi navedene pomoči, in so namenjeni za izdatke, ki so postali neupravičeni.
58. Vendar pa je Sodišče prve stopnje že razsodilo, da take posledice ne izhajajo niti iz odločbe Komisije o ustavitvi izplačil finančne pomoči ESRR niti iz katere druge določbe prava Skupnosti, ki ureja učinkovanje take odločbe (sklep SLIM Sicilia proti Komisiji, točka 55 supra, točka 51).
59. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da je na podlagi institucionalnega sistema Skupnosti in pravil, ki urejajo razmerja med Skupnostjo in državami članicami, dolžnost slednjih, da ob neobstoju nasprotne določbe prava Skupnosti zagotovijo izvrševanje predpisov Skupnosti na svojem ozemlju (sodbi Sodišča z dne 21. septembra 1983 v zadevi Deutsche Milchkontor in drugi, od 205/82 do 215/82, Recueil, str. 2633, in z dne 7. julija 1987 v zadevi Étoile commerciale in CNTA proti Komisiji, 89/86 in 91/86, Recueil, str. 3005, točka 11; sklep Coillte Teoranta proti Komisiji, točka 37 supra, točka 42). Kar posebej zadeva ukrepe financiranja, sprejete v okviru ESRR, morajo države članice na podlagi člena 23(1) Uredbe št. 4253/88 sprejeti potrebne ukrepe za izterjavo sredstev, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti.
60. Kot je Sodišče v svoji sodbi z dne 22. januarja 2004 v zadevi COPPI (C-271/01, Recueil, str. I‑1029, točki 39 in 40) že razsodilo, je v zadnjenavedeni določbi potrjeno načelo subsidiarnosti iz šeste uvodne izjave Uredbe št. 2082/93, po katerem mora pri uporabi sredstev, ki izvirajo iz ESRR, in brez poseganja v pristojnosti Komisije, ki jih ima zlasti kot odgovorna za upravljanje s finančnimi sredstvi Skupnosti, izvajanje oblik pomoči biti predvsem v pristojnosti držav članic na ustrezni teritorialni ravni v skladu s posebnostmi vsake države članice (v tem smislu glej tudi sklep Sodišča prve stopnje z dne 15. marca 2004 v zadevi Institouto N. Avgerinopoulou idr. proti Komisiji, T-66/02 in T-139/02, Recueil, str. II‑855, točka 64).
61. V tem sistemu je v skladu s sodno prakso Sodišča torej dolžnost držav članic, da izvršujejo predpise Skupnosti in da sprejemajo potrebne posamične odločbe glede zadevnih gospodarskih subjektov. Pri tem izvrševanju ravnajo države članice v skladu s predpisi in podrobnimi pravili nacionalnega prava, ob upoštevanju mej, ki jih postavlja pravo Skupnosti (sodba Étoile commerciale in CNTA proti Komisiji, točka 59 supra, točka 12, in sklep Coillte Teoranta proti Komisiji, točka 37 supra, točka 42).
62. V tej zvezi je treba opozoriti, da javnopravne teritorialne skupnosti, kot je tožeča stranka, ki je na regionalni ravni zadolžena za upravljanje sredstev, prejetih od ESRR, ni mogoče enačiti s samo državo članico (sklep Sodišča z dne 21. marca 1997 v zadevi Région wallonne proti Komisiji, C-95/97, Recueil, str. I-1787, točka 6). Sicer pa iz veljavne ureditve, zlasti iz člena 4(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2052/88, izhaja, da ta jasno razlikuje med državami članicami in pristojnimi oblastmi in organi, ki jih te določijo na nacionalni, regionalni, lokalni ali drugi ravni.
63. V tej zvezi je treba preizkusiti, ali je tožeča stranka neposredno prizadeta.
64. Kar zadeva, prvič, preklic prevzema obveznosti ESRR za neizplačane zneske, je treba poudariti, da je izpodbijana odločba omejena zgolj na sporočilo Italijanski republiki, da ti zneski zaradi ustavitve izplačil sporne finančne pomoči ne bodo izplačani. Iz člena 21(5) Uredbe št. 4253/88 torej izhaja, da – razen pri določenih oblikah pomoči, za katere pa v tem primeru ne gre, zlasti tiste, določene v členu 5(2), prvi pododstavek, (e) Uredbe št. 2052/88 – sredstva Skupnosti, dodeljena na podlagi finančne pomoči ESRR, Komisija plača zadevni državi članici (sodba COPPI, točka 60 supra, točke 37, 38 in 41; sklepni predlogi generalnega pravobranilca Alberja v tej zadevi, Recueil, str. I‑1029, točka 61).
65. Ugotoviti je treba, da v tem primeru Italijanski republiki nič ne preprečuje, da za dokončanje del v zvezi z zadevnim projektom iz lastnih sredstev financira delež pomoči Skupnosti, ki je bil preklican. Glede tega je treba posebej navesti, da je v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 2052/88 pomoč ESRR zasnovana kot dopolnitev ali prispevek k ustreznim nacionalnim dejavnostim, pri čemer člen 9 Uredbe št. 4253/88 med drugim natančneje določa, da v skladu z načelom dodatnosti pomoči Skupnosti ne smejo nadomestiti javnih izdatkov države članice.
66. Kar zadeva vračilo zneskov, plačanih brez pravnega temelja, je treba, drugič, navesti, da je Komisija v izpodbijani odločbi le obvestila Italijansko republiko, da je treba zneske, ki jih je Skupnosti plačala in ustrezajo izdatkom, ki so postali neupravičeni, povrniti ESRR. V nasprotju s splošno prakso Komisije na področju nezakonitih pomoči, razglašenih za nezdružljive s skupnim trgom, izpodbijana odločba ne vsebuje nobene določbe, ki bi Italijanski republiki odrejala, naj izterja neupravičeno plačane zneske od njihovih upravičencev (v tem smislu glej sklep Coillte Teoranta proti Komisiji, točka 37 supra, točka 45).
67. V tej zvezi očitno ni mogoče enačiti obveznosti, ki je bila z izpodbijano odločbo naložena Italijanski republiki, da obvesti končnega upravičenca o navedeni odločbi, z obveznostjo izterjati zneske, plačane brez pravnega temelja. V vsakem primeru glede na to, da tožeča stranka ni bila končni upravičenec do zadevne finančne pomoči, ta navedba nikakor ne more biti dokaz – česar tožeča stranka niti ne trdi –, da naj bi izpodbijana odločba neposredno zadevala njen pravni položaj v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.
68. Pravilna izvršitev izpodbijane odločbe zato implicira le, kot v svojih pisanjih pravilno trdi Komisija, da Italijanska republika povrne ESRR zneske, plačane brez pravnega temelja, ki so v njej navedeni (v tem smislu glej sklep Coillte Teoranta proti Komisiji, točka 37 supra, točka 45; sklepne predloge generalnega pravobranilca Alberja v zadevi COPPI, točka 64 supra, točke od 58 do 63).
69. V tej zvezi je poleg tega primerno poudariti, da lahko Komisija zahteva povrnitev pomoči samo od tistega subjekta, ki mu je bila dodeljena (sklepni predlogi generalnega pravobranilca Alberja v zadevi COPPI, točka 64 supra, točka 58). Torej, kot je bilo navedeno v točki 64, sredstva Skupnosti, dodeljena na podlagi finančne pomoči ESRR, v primeru, kot je obravnavani, Komisija plača zadevni državi članici (sodba COPPI, točka 60 supra, točka 41).
70. V teh okoliščinah povrnitev sredstev Skupnosti, plačanih tožeči stranki, ni neposredna posledica izpodbijane odločbe, ampak ukrepanja Italijanske republike na podlagi nacionalnega prava za izpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz zadevne skupnostne ureditve (sodba Deutsche Milchkontor idr., točka 59 supra, točki 19 in 20; sklepni predlogi generalnega pravobranilca Cruz Vilaçeja v zadevi Étoile commerciale in CNTA proti Komisiji, točka 59 supra, točke od 48 do 52; sklep Coillte Teoranta proti Komisiji, točka 37 supra, točka 47).
71. V zvezi s finančno pomočjo ESRR je torej Sodišče prve stopnje že odloč ilo, da nič ne omogoča sklepa, da država članica nima nobene diskrecijske pravice oziroma pristojnosti odločanja v zvezi s takim vračilom (sklep SLIM Sicilia proti Komisiji, točka 55 supra, točka 52).
72. Torej v skladu z načelom subsidiarnosti iz šeste uvodne izjave Uredbe št. 2082/93 država članica, ko sprejme ukrepe po členu 23(1) Uredbe št. 4253/88, ravna na podlagi lastne pristojnosti (v tem smislu glej sodbo COPPI, točka 60 supra, točke od 39 do 45 in 48, ter sklepne predloge generalnega pravobranilca Alberja v tej zadevi, točka 64 supra, točka 72).
73. Torej ni mogoče izključiti, da bi posebne okoliščine privedle Italijansko republiko do tega, da se odpove zahtevi za vračilo sporne pomoči in da sama prevzame obveznost vračila zneskov ESRR, za katere je napačno menila, da jih je upravičena plačati (v tem smislu glej sodbo Sodišča z dne 7. februarja 1979 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, 11/76, Recueil, str. 245, točka 8; sklepni predlogi generalnega pravobranilca Cruz Vilaçeja v zadevi Étoile commerciale in CNTA proti Komisiji, točka 59 supra, točka 54; sklep Coillte Teoranta proti Komisiji, točka 37 supra, točka 48).
74. V tej zvezi je treba najprej opozoriti, da nobena odločba, ki jo je v tem primeru sprejela Komisija glede Italijanske republike, bodisi prvotna odločba z dne 22. decembra 1993 bodisi poznejši odločbi z dne 28. julija in dne 22. decembra 1995, ne vsebuje določbe, ki bi Italijanski republiki nalagala obveznost, da od tožeče stranke ali končnih upravičencev izterja zneske, plačane brez pravnega temelja.
75. Dalje, kot je bilo navedeno v točki 65 zgoraj, ni mogoče izključiti, da Italijanska republika financira dokončanje zadevnega projekta iz lastnih sredstev, saj je finančna pomoč ESRR zasnovana kot dopolnitev ali prispevek k ustreznim nacionalnim dejavnostim.
76. V tej zvezi je treba ugotoviti, da iz spisa ni razvidno, ali je Italijanska republika tožeči stranki izrazila svojo namero, prevaliti finančne posledice odločbe Komisije o zmanjšanju zadevne pomoči na tožečo stranko ali na končne upravičence. Zlasti tožeča stranka ni z ničimer pokazala, da naj bi bilo financiranje projekta v višini pomoči Skupnosti vezano na pogoj, da gre ta nenazadnje v breme ESRR, kar pomeni, da je vpliv izpodbijane odločbe na zahtevo za povrnitev te pomoči še bolj posreden (sklep Coillte Teoranta proti Komisiji, točka 37 supra, točka 51). Kakor koli že, treba je poudariti, da sta, tudi če bi šlo za tak primer, tako Sodišče (sodba Étoile commerciale in CNTA proti Komisiji, točka 59 supra, točka 13) kot tudi Sodišče prve stopnje (sklep SLIM Sicilia proti Komisiji, točka 55 supra, točka 51) že presodili, da taka okoliščina ne izkazuje obstoja neposredne prizadetosti, ki jo zahteva člen 230, četrti pododstavek, ES, ker v takem primeru izterjava ni posledica izpodbijane odločbe Skupnosti, ampak rezultat notranjega ukrepa, ki so ga samostojno sprejeli pristojni nacionalni organi.
77. Nazadnje je treba poudariti, da tudi če se Italijanska republika odloči izterjati zneske, plačane brez pravnega temelja, to ne pomeni, da nima nikakršne diskrecijske pravice pri odločitvi, od koga izterjati znesek. Zlasti ni bilo dokazano, da bo Italijanska republika izterjala zneske, plačane brez pravnega temelja, od tožeče stranke in ne od končnih upravičencev.
78. Iz tega izhaja, da mora po sprejetju izpodbijane odločbe Italijanska republika presoditi, ali je treba v skladu z določbami nacionalnega prava in pod nadzorom nacionalnih sodišč zneske, plačane brez pravnega temelja, izterjati od tožeče stranke ali od končnih upravičencev, in v ta namen sprejeti potrebne nacionalne posamične ukrepe.
79. Poleg tega je treba ugotoviti, da je tožeča stranka v svojih pisanjih trdila, da Italijanska republika pri izterjavi zneskov, plačanih brez pravnega temelja, ne razpolaga z nikakršno diskrecijsko pravico, vendar svojih trditev ni z ničimer podprla. Poleg tega tožeča stranka tudi ni zatrjevala, da je diskrecijska pravica – če bi Italijanska republika razpolagala s tako pravico – zgolj teoretična zaradi, med drugim, določenih posebnih določb nacionalnega prava glede razdelitve pristojnosti med državo in regionalnimi skupnostmi. V tej zvezi je treba ugotoviti, da če Komisija na zahtevo države članice sprejme zaščitne ukrepe ali razglasi državno pomoč za združljivo s skupnim trgom, ni nobenega dvoma, kot izhaja iz sodne prakse, da bo država članica, ki je zahtevala te ukrepe, le-te polno izvršila (glej zlasti sodbo Piraiki-Patraiki idr. proti Komisiji, točka 53 supra, točki 8 in 9; sodbi Sodišča prve stopnje z dne 12. decembra 1996 v zadevi AIUFFASS in AKT proti Komisiji, T-380/94, Recueil, str. II-2169, točki 46 in 47, in z dne 5. decembra 2002 v zadevi Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum proti Komisiji, T-114/00, Recueil, str. II-5121, točki 73 in 74), kar pa ne more veljati za ta primer, saj Italijanska republika od Komisije ni zahtevala, naj sprejme izpodbijano odločbo, iz česar izhaja, da v odsotnosti kakršnega koli dokaza, ki bi dokazoval nasprotno, ni mogoče izključiti, da se Italijanska republika odpoveduje izterjavi zadevne pomoči od tožeče stranke ali od končnih upravičencev.
80. Iz tega sledi, da izpodbijana odločba ni neposredno vplivala na pravni položaj tožeče stranke.
81. Nobena trditev ali okoliščina, ki jih je tožeča stranka navajala v svojih pisanjih, ne pa tudi dokazala, ne vpliva na tak sklep.
82. Glede na, prvič, sodbo Dreyfus proti Komisiji (točka 45 supra ), na katero se tožeča stranka sklicuje pri utemeljevanju svojega procesnega upravičenja, je treba poudariti, da dejanskega stanja v tem primeru ni mogoče primerjati s tistim, ki je bil podlaga za navedeno sodbo. Sodišče je namreč v točkah 52 in 53 zgoraj navedene sodbe v zadevi Dreyfus proti Komisiji ugotovilo, da je bila možnost naslovnika sporne odločbe, da se odpove zadevnemu financiranju Skupnosti, „zgolj teoretična“, iz česar sledi, da bi ta odločba, s katero je bilo tako financiranje zavrnjeno, odvzela tožeči stranki „vsako dejansko možnost izvršiti naročilo, ki ji je bilo podeljeno, ali pridobiti plačilo za pošiljke, opravljene na podlagi dogovorjenih pogojev“. Iz tega razloga je Sodišče ocenilo, da je ta odločba tožečo stranko neposredno zadevala. Obratno pa v tem primeru iz zgornje preučitve izhaja, da možnost za Italijansko republiko, da bi sama prevzela financiranje dokončanja del, ne da bi od tožeče stranke izterjala zneske, plačane brez pravnega temelja, nikakor ni teoretična.
83. Drugič, kar zadeva okoliščino, na kratko omenjeno v repliki, po kateri je tožeča stranka „javnopravna ustanova, ki izpolnjuje določene pogoje“, zadostuje spomniti, da je vložitev ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES s strani decentraliziranih ali avtonomnih javnih organov lahko dopustna pod pogojem, kot izhaja iz sodbe Avtonomna dežela Furlanija - Julijska krajina proti Komisiji (točka 43 supra, točke 28 do 35), ki jo navaja tožeča stranka, da te organe izpodbijani akt med drugim neposredno zadeva. Iz zgoraj navedenih razlogov torej pri tožeči stranki v tej zadevi ni tako.
84. Tretjič, kar zadeva okoliščino, v skladu s katero naj bi med tožečo stranko in Komisijo glede zadevnega projekta obstajala neposredna pravna razmerja, ker naj bi tožena stranka tožeči stranki neposredno poslala določene dokumente, zadostuje ugotovitev, da taka okoliščina, celo če bi bila dokazana, v ničemer ne izkazuje obstoja neposredne zveze med tožečo stranko in izpodbijano odločbo v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, ker bi bil obstoj take zveze lahko izkazan le, če bi ta odločba brez uporabe drugih vmesnih pravil neposredno učinkovala na pravni položaj tožeče stranke. Iz zgoraj navedene preučitve pa izhaja, da ne gre za tak primer.
85. Končno, četrtič, kar zadeva okoliščino, da naj bi bila izpodbijana odločba sprejeta ob upoštevanju posebnega položaja tožeče stranke, zadostuje ugotovitev, da bi taka okoliščina, tudi če bi bila dokazana, kvečjemu lahko kazala na to, da ta odločba tožečo stranko posamično zadeva. Ta okoliščina pa, nasprotno, ni upoštevna za odločitev, ali izpodbijana odločba tožečo stranko neposredno zadeva.
86. Iz vseh zgornjih ugotovitev izhaja, da izpodbijana odločba tožeče stranke ne zadeva neposredno, ker učinkuje samo v pravnih razmerjih med Komisijo in Italijansko republiko.
87. Zato je treba to tožbo, ne da bi bilo treba preizkusiti, ali izpodbijana odločba tožečo stranko posamično zadeva, zavreči kot nedopustno.
Stroški
88. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Tožeča stranka s svojimi predlogi ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (tretji senat)
sklenilo:
1) Tožba se zavrže kot nedopustna.
2) Tožeča stranka nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila tožena stranka.
V Luxembourgu, 8. julija 2004.