62022CC0011
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 23. marca 2023 (
1
)
Vec C‑11/22
Est Wind Power OÜ
proti
AS Elering
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn, Estónsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Pomoc poskytovaná štátmi – Podpora pre obnoviteľné zdroje energie – Usmernenia o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020 – Bod 19 (44) a poznámka pod čiarou 66 k bodu 126 – Výstavba veternej elektrárne – Pojem ‚vnútroštátne povolenie na realizáciu investičného projektu‘ – Pojem ‚začatie prác‘“
Úvod
1.
Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 19 (44) a poznámky pod čiarou 66 k bodu 126 usmernení o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020 (ďalej len „usmernenia z roku 2014“) (
2
).
2.
Návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Est Wind Power OÜ (ďalej len „EWP“), výrobcom energie z obnoviteľných zdrojov, a spoločnosťou Elering, estónskym orgánom zodpovedným za poskytovanie pomoci na obnoviteľné zdroje energie, o zákonnosť stanoviska tohto posledného uvedeného orgánu, ktorý konštatoval, že stav projektu výstavby veternej elektrárne realizovaného spoločnosťou EWP nespĺňa požiadavky vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá umožňuje spoločnosti EWP získať na výstavbu tejto veternej elektrárne podporu na obnoviteľné zdroje energie v rámci schémy pomoci zavedenej Estónskou republikou.
3.
V súlade s požiadavkou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na analýzu prvej a ôsmej prejudiciálnej otázky, ktoré sa týkajú výkladu pojmov „začatie prác“ a „vnútroštátne povolenie na realizáciu investičného projektu“ uvedených v prvom rade v bode 19 (44) a v poznámke pod čiarou 66 k bodu 126 usmernení z roku 2014, a v druhom rade v odôvodnení 42 rozhodnutia zo6. decembra 2017 o zmene estónskej schémy štátnej pomoci pre obnoviteľné zdroje energie a kombinovanú výrobu elektriny a tepla (štátna pomoc SA.47354) (
3
) (ďalej len „rozhodnutie z roku 2017“), teda pojmov, ktoré predstavujú podmienky na poskytnutie predmetnej pomoci.
Právny rámec
Právo Únie
Usmernenia z roku 2014
4.
Bod 19 (44) usmernení z roku 2014 obsahuje nasledujúcu definíciu:
„‚Začatie prác‘ je buď začiatok stavebných prác na investícii alebo prvý záväzok firmy na objednávku zariadenia alebo iný záväzok, na základe ktorého je investícia nezvratná, podľa toho, čo je prvé v časovom slede. Kúpa pozemku a prípravné práce, ako napríklad získavanie povolení a uskutočňovanie predbežných štúdií uskutočniteľnosti sa nepovažujú za začatie stavebných prác…“
5.
V bode 50 týchto usmernení sa uvádza:
„Komisia sa domnieva, že pomoc nemá stimulačný účinok na príjemcu vo všetkých prípadoch, v ktorých sa projekt začal realizovať ešte predtým, než príjemca podal žiadosť o pomoc vnútroštátnym orgánom. V takých prípadoch, keď príjemca začne realizovať projekt pred podaním žiadosti o pomoc, žiadna pomoc poskytnutá na daný projekt sa nebude považovať za pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom.“
6.
V bode 126 usmernení sa okrem iného uvádza, že:
„…
Od 1. januára 2017 platia tieto požiadavky:
Pomoc sa poskytuje v rámci súťažného ponukového konania na základe jasných, transparentných a nediskriminačných kritérií…“
7.
Podľa poznámky pod čiarou 66 k bodu 126 tých istých usmernení:
„Prevádzkam, ktoré začali svoju činnosť pred 1. januárom 2017 a dostali potvrdenie štátnej pomoci od členského štátu pred týmto dátumom, možno pomoc poskytnúť na základe schémy platnej v čase potvrdenia.“
Rozhodnutie z roku 2017
8.
Odôvodnenia 42 až 44 rozhodnutia z roku 2017 znejú takto:
„(42)
Poznámku pod čiarou 66 [usmernení z roku 2014] možno chápať ako transpozíciu právnej zásady legitímnej dôvery a úzko súvisí s požiadavkou stimulačného účinku vnútroštátnej pomoci. V praxi to znamená, že orgány poskytujúce pomoc by za existujúcich výrobcov mali považovať tých výrobcov, ktorých projekt bol k 1. januáru 2017 v štádiu rozpracovanosti, v ktorom je veľmi pravdepodobné, že bude dokončený, a preto by sa im mala v rámci existujúcej schémy pomoci poskytnúť pomoc (legitímna dôvera). Uvedené si prinajmenšom vyžaduje, aby žiadateľ získal potrebné vnútroštátne povolenie na realizáciu projektu a mal zákonné právo využívať pozemok, na ktorom sa má projekt uskutočniť.
(43)
Vymedzenie pojmu ‚začatie prác‘ v bode 19 (44) [usmernení z roku 2014] poskytuje v tejto súvislosti ďalšie podrobnosti. Poznámku pod čiarou 66 [usmernení z roku 2014] by preto orgány poskytujúce pomoc mali chápať a vykladať za základe uvedených skutočností. Komisia v tejto súvislosti poznamenáva, že členské štáty sú naďalej zodpovedné za riadne vykonávanie opatrení pomoci prostredníctvom svojich príslušných orgánov.
(44)
V prípade, že sa orgán poskytujúci pomoc domnieva, že práce súvisiace s konkrétnym projektom sa začali v zmysle bodu 19 (44) [usmernení z roku 2014] pred 1. januárom 2017, Komisia zastáva názor, že toto posúdenie sa týka tohto projektu ako takého.“
Estónske právo
9.
Ustanovenie § 59 elektrituruseadus (zákon o trhu s elektrickou energiou) (Riigi Teataja z 30. júna 2020, ďalej len „ELTS“) s názvom „Pomoc“, vo svojom znení účinnom do 31. októbra 2021 stanovovalo:
„1.   Výrobca má právo získať pomoc uvedenú v tomto článku od prevádzkovateľa prenosovej sústavy: (1) na výrobu elektrickej energie z obnoviteľného zdroja s použitím výrobného zariadenia, ktorého čistý výkon nepresahuje 125 MW.
…
2.   Prevádzkovateľ prenosovej sústavy vypláca podporu výrobcovi na jeho žiadosť:
…
21.   Pomoc uvedená v odseku 2 tohto paragrafu predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 [ZFEÚ], ktorá sa poskytuje v súlade s usmerneniami z [2014], ako aj na základe rozhodnutia z [2017].
22.   O pomoc uvedenú v odseku 2 tohto paragrafu na energiu vyrobenú výrobným zariadením s elektrickým výkonom najmenej 1 MW môže požiadať výrobca, ktorý v súvislosti s investičným projektom týkajúcim sa tohto výrobného zariadenia začal práce na ňom najneskôr do 31. decembra 2016, pričom vykonal aspoň jednu z nasledujúcich činností:
(1)
začal vyrábať elektrickú energiu;
(2)
začal stavebné práce na uvedenom investičnom projekte;
(3)
sa pevne zaviazal objednať zariadenie na výstavbu výrobného závodu;
(4)
prijal akýkoľvek iný záväzok, v dôsledku ktorého je investičný projekt nezvratným, okrem nadobudnutia pozemku, na ktorom sa nachádza výrobný závod, získania povolení a prípravných prác, ktoré nie sú súčasťou záväzkov, v dôsledku ktorých sa investičný projekt stáva nezvratným.
23.   Ak výrobca požiada prevádzkovateľa prenosovej sústavy o stanovisko k dodržiavaniu podmienok uvedených v odseku 22 tohto paragrafu, musí mu ho poskytnúť do 90 dní od prijatia žiadosti.
…“
Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
10.
EWP podnikla na výstavbu veternej elektrárne Päite‑Vaivina s 28 veternými turbínami s celkovým výkonom 64,4 MW v obci Toila v Estónsku nasledujúce kroky: 27. apríla 2004 EWP uzavrela s prevádzkovateľom prenosovej sústavy, spoločnosťou Elering, zmluvu o pripojení a zaplatila poplatok za pripojenie vo výške 522813,93 eura; EWP v roku 2008 vo veternej elektrárni vybudovala stožiare veterného merača, pričom jej v tejto súvislosti vznikli náklady vo výške 212002,15 eura. Dňa 11. mája 2010 EWP získala právo stavby na 28 pozemkoch určených na výstavbu plánovanej veternej elektrárne.
11.
Obecné zastupiteľstvo obce Toila schválilo 19. januára 2016 podmienky územného plánovania pre veternú elektráreň a EWP požiadala 4. februára 2016 o vydanie stavebného povolenia na túto veternú elektráreň. Ministerstvo obrany 20. apríla 2016 neschválilo stavebné plány veternej elektrárne a uznesením z 26. apríla 2016 odmietlo obecné zastupiteľstvo obce Toila vydať stavebné povolenie. Po tomto zamietnutí podala EWP žaloby proti predmetným zamietavým rozhodnutiam.
12.
EWP 29. septembra 2020 požiadala Elering v súlade s § 59 ods. 23 ELTS o posúdenie zlučiteľnosti jej investičného projektu s podmienkami stanovenými v § 59 ods. 22 tohto zákona. Elering vo svojom posudku z 13. apríla 2021 konštatovala, že projekt nespĺňa podmienky stanovené v tomto ustanovení, a preto EWP nemožno v zmysle vnútroštátnych právnych predpisov kvalifikovať ako „existujúceho výrobcu“.
13.
Dňa 13. mája 2021 podala EWP na vnútroštátny súd Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn, Estónsko) žalobu o zrušenie predmetného posudku a žiadala, aby bola spoločnosti Elering uložená povinnosť opätovne preskúmať návrh.
14.
Vnútroštátny súd pripomína, že v rámci konania vo veci samej požiadal Európsku komisiu o stanovisko podľa článku 29 ods. 1 nariadenia (EÚ) 2015/1589 (
4
) k výkladu odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017, a najmä k pojmu „existujúci výrobca“ v ňom obsiahnutom.
15.
Komisia vo svojom stanovisku zo 17. januára 2020 odpovedala, že odôvodnenie 42 rozhodnutia z roku 2017 sa má vykladať v tom zmysle, že sa v ňom vyžaduje, aby k 1. januáru 2017„žiadateľ získal potrebné vnútroštátne povolenie na realizáciu projektu a mal zákonné právo na užívanie pozemku, na ktorom sa bude projekt realizovať“. Dodala, že na to, aby sa spoločnosť mohla považovať za „existujúceho výrobcu“, a teda aby mohla využiť štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom podľa rozhodnutia z roku 2017, musia byť splnené tieto dve podmienky v spojení s jednou z troch alternatívnych udalostí uvedených v prvej vete bodu 19 (44) usmernení z roku 2014.
16.
S ohľadom na toto stanovisko vnútroštátny súd považuje za potrebné podrobnejšie sa oboznámiť s pojmami „začatie prác“, „stavebné práce na investícii“, „akýkoľvek iný záväzok, na základe ktorého je investícia nezvratná“ a „vnútroštátny súhlas na realizáciu investičného projektu“ uvedených v bode 19 (44) a v bode 126 usmernení z roku 2014, ako aj s požiadavkami, ktoré z toho vyplývajú pre vnútroštátne orgány, pokiaľ ide o posúdenie pravdepodobnosti, že investičný projekt bude naozaj realizovaný.
17.
Za týchto okolností Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn) rozhodol prerušiť konanie a predložiť nasledujúce prejudiciálne otázky Súdnemu dvoru:
„1.
Majú sa právne predpisy Európskej únie v oblasti štátnej pomoci a najmä prvá alternatíva definície pojmu ‚začatie prác‘ v bode 19 (44) [usmernení z roku 2014], teda ‚začiatok stavebných prác na investícii‘ vykladať v tom zmysle, že pojem ‚stavebné práce‘ zahŕňa začatie akýchkoľvek stavebných prác súvisiacich s investičným projektom alebo výlučne začatie takých stavebných prác, ktoré súvisia so zariadením investičného projektu slúžiacim na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov?
2.
Majú sa právne predpisy Európskej únie v oblasti štátnej pomoci a najmä prvá alternatíva definície pojmu ‚začatie prác‘ v bode 19 (44) [usmernení z roku 2014], konkrétne ‚začiatok stavebných prác na investícii‘ vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán členského štátu v situácii, keď konštatoval začatie stavebných prác súvisiacich s investíciou, je na základe zásady ochrany legitímnej dôvery povinný v rámci doplnenia posúdiť, aké štádium rozpracovanosti investičný projekt dosiahol a s akou pravdepodobnosťou sa investičný projekt dokončí?
3.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: možno pri posudzovaní štádia rozpracovanosti investičného projektu prihliadnuť na iné objektívne okolnosti, ako napríklad na prebiehajúce právne spory, ktoré bránia pokračovaniu v realizácii investičného projektu?
4.
Je v prejednávanom prípade relevantné, že Súdny dvor Európskej únie v rozsudku z 5. marca 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), v bodoch 61 a 68 konštatoval, že existencia alebo neexistencia stimulačného účinku sa nemôže považovať za jasné a jednoduché kritérium, ktoré majú vnútroštátne orgány uplatniť, keďže jeho overenie by si okrem iného vyžadovalo, aby sa v jednotlivých prípadoch vykonalo komplexné ekonomické posúdenie, a preto takéto kritérium nie je v súlade s požiadavkou, aby kritériá uplatnenia výnimky boli pre vnútroštátne orgány jasné a jednoducho uplatniteľné?
5.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: majú sa právne predpisy Európskej únie v oblasti štátnej pomoci, a predovšetkým poznámka pod čiarou 66 k bodu 126 [usmernení z roku 2014] v spojení s bodom 19 (44) [týchto usmernení] vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny orgán pri skúmaní kritéria začatia prác nie je v jednotlivom prípade povinný vykonať ekonomické posúdenie investičného projektu?
6.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: majú sa právne predpisy Európskej únie v oblasti štátnej pomoci a predovšetkým posledná alternatíva definície pojmu ‚začatie prác‘ v bode 19 (44) [usmernení z roku 2014], konkrétne slovné spojenie ‚iný záväzok, na základe ktorého je investícia nezvratná‘ vykladať v tom zmysle, že investícia sa stáva nezvratnou na základe akéhokoľvek iného záväzku, okrem kúpy pozemkov a prípravných prác (ako napr. získanie stavebného povolenia), a to bez ohľadu na výšku nákladov prijatého záväzku?
7.
Majú sa právne predpisy Európskej únie v oblasti štátnej pomoci a predovšetkým pojem ‚začatie prác‘ v bode 19 (44) [usmernení z roku 2014] vykladať v tom zmysle, že neodmysliteľnou podmienkou začatia prác je existencia užívacieho práva výrobcu k pozemku, ako aj existencia vnútroštátneho povolenia na realizáciu investičného projektu?
8.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: má sa pojem ‚vnútroštátne povolenie na realizáciu investičného projektu‘ vykladať s ohľadom na vnútroštátne právne predpisy a môže ísť v tejto súvislosti o povolenie, na základe ktorého sa vykonajú stavebné práce súvisiace s investičným projektom?“
18.
Písomné pripomienky predložili EWP a Elering, estónska vláda a Komisia. Títo účastníci konania sa vyjadrili aj na pojednávaní, ktoré sa konalo 12. januára 2023.
Analýza
O prípustnosti prvej až šiestej prejudiciálnej otázky
19.
Na úvod je potrebné posúdiť námietku neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia v súvislosti s prvou až šiestou prejudiciálnou otázkou.
20.
Komisia sa domnieva, že vzhľadom na odpovede, ktoré je potrebné poskytnúť na siedmu a ôsmu prejudiciálnu otázku, sú prvá až šiesta prejudiciálna otázka neprípustné alebo v každom prípade irelevantné.
21.
Komisia v tejto súvislosti tvrdí, že spomedzi podmienok poskytnutia pomoci odôvodnenie 42 rozhodnutia z roku 2017 vyžaduje, aby na to, aby sa výrobca mohol považovať za „existujúceho výrobcu“ k 1. januáru 2017, musel získať štátne povolenie potrebné na realizáciu projektu a musel mať zákonne právo užívať pozemok, na ktorom bude projekt realizovaný. Domnieva sa však, že v prejednávanej veci to tak nie je, keďže z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že EWP v tom čase nemala potrebné povolenie estónskych orgánov na výstavbu predmetnej veternej elektrárne. Z toho podľa Komisie vyplýva, že jedna z podmienok stanovených v rozhodnutí z roku 2017 nie je splnená, takže prvá až šiesta prejudiciálna otázka sú irelevantné.
22.
Hoci nie je sporné, že „vnútroštátne povolenie [potrebné na realizáciu projektu]“ je jedným z nevyhnutných predpokladov na to, aby sa investor mohol kvalifikovať ako „existujúci výrobca“ na účely získania pomoci podľa estónskej schémy štátnej pomoci je potrebné uviesť, že ani v rozhodnutí z roku 2017, ani v usmerneniach z roku 2014 nie je tento pojem definovaný a nie je v nich ani objasnený druh požadovaného „vnútroštátneho povolenia“ (z čoho vyplýva žiadosť vnútroštátneho súdu o objasnenie druhu požadovaného povolenia, ktorá je predmetom siedmej a ôsmej prejudiciálnej otázky).
23.
Vzhľadom na skutočnosť, že otázka výkladu pojmu „vnútroštátne povolenie“ je predmetom rozdielnych výkladov medzi účastníkmi konania bez toho, aby bola definitívne vyriešená, sa preto domnievam, že prvá až šiesta otázka týkajúce sa definície hlavného kritéria poskytnutia pomoci zostávajú relevantné, a preto by sa mala námietka neprípustnosti vznesená Komisiou zamietnuť.
O veci samej
Úvodné pripomienky
24.
Svojimi ôsmimi prejudiciálnymi otázkami vnútroštátny súd žiada Súdny dvor o výklad usmernení z roku 2014 s cieľom určiť, či príslušný vnútroštátny orgán, konkrétne prevádzkovateľ prenosovej sústavy, Elering, postupovala správne, keď 31. decembra 2016 odmietla uznať EWP za „existujúceho výrobcu“, čo je štatút, ktorý by jej umožnil využívať pomoc podľa starej schémy pomoci, ktorá bola od 1. januára 2017 nahradená.
25.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že v rozhodnutí z roku 2017 sa stanovilo, že od 1. januára 2017 sa pomoc výrobcom energie z obnoviteľných zdrojov v Estónsku bude poskytovať na základe súťažného ponukového konania. Estónska schéma však stanovuje výnimku v tom zmysle, že povinnosť poskytnúť pomoc prostredníctvom súťažného ponukového konania sa nevzťahuje na „prevádzky, ktoré začali svoju činnosť pred 1. januárom 2017 a ktoré pred týmto dátumom získali potvrdenie o pomoci od členského štátu“.
26.
Svojimi prejudiciálnymi otázkami sa vnútroštátny súd snaží objasniť rozsah tejto výnimky.
27.
Predtým, ako pristúpim k analýze, považujem za potrebné zaujať stanovisko k otázke rozsahu pôsobnosti usmernení z roku 2014 a ich záväznosti v kontexte tejto veci, o ktorej sa diskutovalo na pojednávaní, a to vzhľadom na jej význam pre otázky, o ktorých bude Súdny dvor rozhodovať.
28.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora posúdenie zlučiteľnosti opatrení pomoci so spoločným trhom podľa článku 107 ods. 3 ZFEÚ patrí do výlučnej právomoci Komisie, ktorej konanie podlieha preskúmaniu vykonávanému súdmi Únie. V tejto súvislosti má Komisia širokú mieru voľnej úvahy, ktorej uplatnenie zahŕňa komplexné hodnotenie hospodárskeho a sociálneho charakteru. V rámci výkonu tejto právomoci Komisia môže prijímať usmernenia a stanoviť tak kritériá, na základe ktorých bude posudzovať zlučiteľnosť štátnej pomoci, ktorú členské štáty plánujú poskytnúť, s vnútorným trhom. (
5
)
29.
Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že usmernenia prijaté Komisiou prostredníctvom oznámení sú v zásade obmedzené na to, aby zaväzovali Komisiu vo výkone voľnej úvahy, a nie sú spôsobilé zakladať samostatné právne záväzky pre členské štáty. (
6
) V oblasti štátnej pomoci sú teda pre členské štáty záväzné len rozhodnutia prijaté Komisiou, ktorá je povinná zabezpečiť ich dodržiavanie.
30.
Je však potrebné poznamenať, že rozhodnutie z roku 2017 vychádza z usmernení z roku 2014 a výslovne sa na ne odvoláva, čo im dáva záväzný charakter. Podmienky uvedené v usmerneniach z roku 2014, ktoré sú prevzaté a zachované ako kritériá zlučiteľnosti v rozhodnutí z roku 2017, sú preto neoddeliteľnou súčasťou tohto rozhodnutia, takže Komisia vyžaduje, aby ich Estónska republika dodržiavala. (
7
)
31.
Z rozhodnutia z roku 2017, ako aj z pripomienok estónskej vlády tiež vyplýva, že Estónska republika zosúladila svoj režim štátnej pomoci s rámcom stanoveným v usmerneniach z roku 2014, tak, aby podmienky poskytnutia predmetnej pomoci boli, ak nie totožné, tak prinajmenšom v súlade s usmerneniami z roku 2014 (
8
). Oznámením navrhovanej štátnej pomoci v súlade s usmerneniami sa teda členský štát snaží „zabezpečiť“, že Komisia vyhlási oznámenú pomoc za zlučiteľnú s článkom 107 ods. 3 ZFEÚ, keďže usmernenia majú za následok vlastné obmedzenie Komisie pri výkone svojej voľnej úvahy (
9
).
32.
Okrem toho domnievať sa v prejednávanej veci, že ustanovenia usmernení, ktoré Komisia v rozhodnutí z roku 2017 označila za kritériá na schválenie poskytnutej pomoci, nie sú pre Estónsku republiku záväzné, by v tomto prípade znamenalo domnievať sa, že Estónska republika nie je rozhodnutím z roku 2017 viazaná, a preto sa môže vyhnúť povinnostiam z neho vyplývajúcim, čo je riešenie, ktoré je zjavne v rozpore s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora uvedenou v bode 29 vyššie.
33.
Domnievam sa tiež, že skutočnosť, že vnútroštátny súd vo formulácii svojich prejudiciálnych otázok neodkázal (priamo) na odôvodnenia rozhodnutia z roku 2017, ktoré odkazujú na ustanovenia usmernení z roku 2014, ale poukázal na tieto usmernenia, nie je spôsobilá spochybniť závery uvedené vyššie ani vyvolať pochybnosti o prípustnosti prejudiciálnych otázok položených vnútroštátnym súdom.
O prvej prejudiciálnej otázke
34.
Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, ako sa má vykladať prvá alternatíva definície pojmu „začatie prác“ v bode 19 (44) usmernení z roku 2014, a to „začiatok stavebných prác na investícii“.
35.
Konkrétne vzhľadom na skutočnosť, že EWP už postavila stožiare na meranie vetra a zriadila potrebné prípojky, prvá otázka znie, či tieto práce predstavujú „začiatok stavebných prác na investícii“ v zmysle tohto ustanovenia, ako tvrdí EWP, alebo či sa tento pojem vzťahuje len na začatie stavebných prác na zariadeniach na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov, a teda v tomto prípade na veterných turbínach, ako tvrdia Elering a estónska vláda? (
10
)
36.
Na úvod je potrebné poznamenať, že definícia uvedená v bode 19 (44) prvej vete usmernení z roku 2014, ktorá bola prevzatá do odôvodnenia 36 rozhodnutia z roku 2017, neurčuje druh prác, na ktoré sa vzťahuje pojem „stavebné práce na investícii“, ani nestanovuje hranicu, pokiaľ ide o náklady, pri prekročení ktorej by sa začaté práce mali považovať za práce spĺňajúce podmienky na poskytnutie pomoci.
37.
Je však potrebné pripomenúť, že pojem „začatie prác“, ako sa uvádza v odôvodnení 42 rozhodnutia z roku 2017, je relevantný na určenie toho, či by sa stavebník k 1. januáru 2017 mohol považovať za „existujúceho výrobcu“ energie z obnoviteľných zdrojov. Podľa tohto odôvodnenia teda na to, aby sa stavebník mohol považovať za „existujúceho výrobcu“, by projekt v tom čase musel byť „v takom štádiu rozpracovanosti, z ktorého vyplývalo, že bude s veľkou pravdepodobnosťou (
11
) dokončený“. V tom istom odôvodnení sa uvádza, že investor, ktorý spĺňa podmienky na to, aby sa mohol kvalifikovať ako „existujúci výrobca“, by mal získať pomoc na základe existujúcej schémy pomoci, najmä s ohľadom na „zásadu legitímnej dôvery“ (
12
).
38.
Je potrebné tiež zdôrazniť, že estónska schéma štátnej pomoci sa snaží zabezpečiť, aby len určitá kategória výrobcov mohla byť klasifikovaná ako „existujúci výrobcovia“, aby mohli výnimočne využívať pomoc podľa starej schémy bez toho, aby sa na nich vzťahoval nový proces súťažného ponukového konania. Takáto výnimka okrem toho slúži na uľahčenie prechodu zo starej na novú schému pomoci. (
13
)
39.
Z odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017 tiež vyplýva, že cieľom zmien, ktoré Estónska republika vykonala vo svojej schéme štátnej pomoci (a ktoré Komisia schválila v uvedenom rozhodnutí), vrátane zmien týkajúcich sa pojmu „existujúci výrobca“, bolo práve stotožniť s výrobcami energie z obnoviteľných zdrojov, ktorí už na trhu pôsobia, určitú kategóriu výrobcov, ktorých vstup na trh bol veľmi pravdepodobný vzhľadom na stav rozpracovanosti (už vykonaných) prác, ako aj na záruky, ktoré už vnútroštátne orgány v tejto súvislosti získali.
40.
Na základe uvedených pripomienok zastávam názor, že je potrebné odmietnuť výklad, ktorý predložila EWP, podľa ktorého by samotný fakt začatia prác na jej investičnom projekte postačoval na to, aby bola kvalifikovaná ako „existujúci výrobca“ na účely získania pomoci podľa rozhodnutia z roku 2017.
41.
Hoci nie je sporné, že práce vykonané spoločnosťou EWP sú skutočne jedným z nevyhnutných krokov na výstavbu a prevádzku plánovanej veternej elektrárne, výklad, ktorý predložila EWP, je ťažko zlučiteľný s podmienkami poskytnutia pomoci stanovenými v rozhodnutí z roku 2017.
42.
Výklad, ktorý zastáva EWP, by v prvom rade viedol k rozšíreniu pojmu „existujúci výrobca“, ktorý nemá oporu v tomto rozhodnutí, pretože by spôsobil, že výrobcovia, ktorí už pôsobia na trhu (a výrobcovia, ktorých vstup na trh sa blíži), by boli stotožnení s výrobcami, ktorých práce sú v ranom štádiu a u ktorých nie je zaručené (k 31. decembru 2016), že tieto práce budú dokončené. Výklad, ktorý prijala EWP, by však umožnil, aby bol každý výrobca bez ohľadu na povahu vykonaných prác a už uskutočnených investícií oprávnený na poskytnutie štátnej pomoci.
43.
Po druhé, ako sa uvádza v bodoch 37 až 39 vyššie, nestačí, aby sa výstavba veternej elektrárne iba začala, ale je tiež potrebné, aby práce pokročili do takej miery, aby sa investícia stala nezvratnou, čo by predstavovalo veľkú pravdepodobnosť, že sa práce dokončia.
44.
Podľa môjho názoru to znamená, že pojem „začatie prác“ predpokladá nielen vykonanie všetkých prípravných úkonov (vrátane získania stavebného povolenia), ale aj posúdenie objemu vynaložených nákladov, uskutočnených investícií a prijatých záväzkov vo vzťahu k celkovým nákladom projektu. Hoci EWP spochybňuje posúdenie spoločnosti Elering týkajúce sa podielu nákladov na práce vykonané spoločnosťou na celkových nákladoch predmetného projektu, je nesporné, že výstavba veterných turbín (ktorá sa v tomto prípade ani nezačala) predstavuje najvýznamnejšiu časť celkových nákladov projektu. (
14
)
45.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy (a najmä na odôvodnenie 42 rozhodnutia z roku 2017) sa domnievam, že pojem „začiatok stavebných prác na investícii“ je potrebné v tomto prípade vykladať tak, že sa vzťahuje na výstavbu zariadení na výrobu elektrickej energie.
46.
Po tretie je potrebné pripomenúť, že definícia pojmu začatie prác v bode 19 (44) usmernení z roku 2014 výslovne vylučuje „prípravné práce, ako napr.… uskutočňovanie predbežných štúdií uskutočniteľnosti“.
47.
S výhradou skutkových zistení, ktoré v tejto súvislosti vykoná vnútroštátny súd, sa zdá, že vlastnosti a ciele zariadenia, akým sú stožiare na meranie vetra (a kroky, ktoré podnikla EWP na vytvorenie potrebných prípojok), pripomínajú skôr „predbežnú štúdiu uskutočniteľnosti“, ktorá umožňuje dotknutému investorovi určiť, či je vybraná lokalita vhodná na výstavbu veternej elektrárne, a to ešte pred začatím prác potrebných na realizáciu tejto investície. (
15
)
48.
Z uvedeného sa preto zdá, že k 1. januáru 2017 nebol projekt spoločnosti EWP v takom štádiu vývoja, aby bolo veľmi pravdepodobné, že bude dokončený a v ktorom by sa mu mala poskytnúť pomoc podľa existujúcej schémy pomoci v zmysle odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017.
49.
Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhujem odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku, ktorá sa týka výkladu pravidiel Únie v oblasti štátnej pomoci, najmä prvej alternatívy definície pojmu „začatie prác“ uvedenej v bode 19 (44) usmernení z roku 2014, konkrétne „začiatok stavebných prác na investícii“, v tom zmysle, že pojem „stavebné práce“ sa nesmie vzťahovať na začatie akýchkoľvek stavebných prác súvisiacich s investičným projektom, ale len na začatie stavebných prác na zariadeniach na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov.
O ôsmej prejudiciálnej otázke
50.
Svojou ôsmou otázkou sa vnútroštátny súd najprv pýta, či sa má pojem „vnútroštátne povolenie na realizáciu investičného projektu“ vykladať z hľadiska vnútroštátneho práva. Tento súd tiež žiada o objasnenie typu povolenia potrebného na výstavbu veternej elektrárne. Konkrétne, hoci v bode 19 (44) usmernení z roku 2014 nie je uvedený druh požadovaného povolenia, v odôvodnení 42 rozhodnutia z roku 2017 sa vyžaduje, aby „žiadateľ získal potrebné vnútroštátne povolenie na realizáciu projektu“ (
16
).
51.
Je potrebné uviesť, že účastníci konania vo veci samej sa nezhodujú v tom, aký obsah treba priradiť pojmu „vnútroštátne povolenie“. Na jednej strane sa Elering, estónska vláda a Komisia domnievajú, že vnútroštátne povolenie predpokladá stavebné povolenie, t. j. povolenie, ktoré priamo udeľuje právo na výstavbu veternej elektrárne. Na druhej strane EWP zastáva názor, že nemusí ísť nevyhnutne o konečné povolenie vydané na výstavbu všetkých častí projektu a že v tomto prípade je kritérium vnútroštátneho povolenia už splnené z dôvodu existencie všeobecného územného plánu, ktorý zahŕňa veternú elektráreň.
52.
Vzhľadom na to, že v rozhodnutí z roku 2017 nebol objasnený typ požadovaného povolenia a s ohľadom na absenciu harmonizácie na úrovni práva Únie, je potrebné hneď na začiatku uviesť, že pojem „vnútroštátne povolenie“ sa má vykladať z hľadiska vnútroštátneho práva. V tejto súvislosti je potrebné na jednej strane uviesť, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, že Súdnemu dvoru neprináleží vyjadrovať sa k výkladu vnútroštátnych ustanovení. (
17
) Na druhej strane je dôležité zdôrazniť, že vnútroštátny súd je v rámci svojej miery voľnej úvahy povinný rešpektovať rozhodnutie z roku 2017. (
18
)
53.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že získanie vnútroštátneho povolenia je jednou z podmienok, aby bolo možné investora kvalifikovať ako „existujúceho výrobcu“ a aby ako taký mohol využívať výhody starej schémy pomoci, keďže získanie tohto povolenia zvyčajne predchádza vzniku udalosti súvisiacej s tromi prípadmi uvedenými v bode 19 (44) usmernení z roku 2014.
54.
Konkrétne sa v odôvodnení 42 rozhodnutia z roku 2017 vyžaduje, aby výrobca k 1. januáru 2017 získal potrebné vnútroštátne povolenie na realizáciu projektu (a mal zákonné právo užívať pozemok, na ktorom sa bude projekt realizovať). Okrem toho z prepojenia stanoveného v tomto odôvodnení so zásadou legitímnej dôvery vyplýva, že vnútroštátne povolenia sa musia získať takým spôsobom, aby vznikla legitímna dôvera, že investičný projekt sa uskutoční. Inými slovami predmetný projekt musí byť v takom štádiu, aby bolo veľmi pravdepodobné, že bude dokončený, a to s prihliadnutím na stav rozpracovanosti prác, ako aj na záruky, ktoré v tejto súvislosti získali orgány verejnej moci.
55.
Vnútroštátnemu súdu preto v konečnom dôsledku prináleží posúdiť, či boli v súlade s vnútroštátnym právom k 31. decembru 2016 splnené podmienky plánovania požadované pre veternú elektráreň spoločnosti EWP, a najmä či možno územný plán, ktorý 19. januára 2016 zverejnilo obecné zastupiteľstvo obce Toila, považovať za dostatočný na určenie toho, či EWP získala potrebné „vnútroštátne povolenie“ v zmysle odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017.
56.
Je však potrebné zdôrazniť, že zo zistení vnútroštátneho súdu vyplýva, že hoci územný plán umožňoval realizáciu projektu stanovením určitých parametrov, tento plán je len dokumentom všeobecnej pôsobnosti, ktorý sám osebe neumožňuje výstavbu veternej elektrárne. Dodatočné povolenia vrátane stavebného povolenia sa skutočne javia ako potrebné aj na výstavbu rôznych stavieb, ktoré tvoria veternú elektráreň, najmä na výstavbu veterných turbín. (
19
)
57.
Okrem toho so zreteľom na prepojenie, ktoré je uvedené v odôvodnení 42 rozhodnutia z roku 2017 medzi zásadou legitímnej dôvery a požadovaným štátnym povolením, zdieľam stanovisko spoločnosti Elering a estónskej vlády, a to, že legitímna dôvera týkajúca sa realizácie investičného projektu nemôže spoločnosti vzniknúť, kým nie sú splnené všetky požiadavky vnútroštátneho práva. Do pôsobnosti zásady legitímnej dôvery môže spadať len legálne vzniknutá situácia. Preto sa na túto zásadu nemožno odvolávať, ak právny stav nie je definitívne stanovený alebo ak sú splnené len niektoré právne požiadavky, zatiaľ čo iné splnené nie sú. Okrem toho táto zásada nechráni samotnú možnosť alebo perspektívu nadobudnutia práva v budúcnosti, najmä ak je podmienená ďalšími podmienkami, ako je to podľa všetkého v prejednávanej veci (vzhľadom na to, že územný plán by následne, ale pod podmienkou získania ďalších povolení, umožnil získanie stavebného povolenia).
58.
Skutočnosť, že podľa informácií obsiahnutých v návrhu na začatie prejudiciálneho konania ministerstvo obrany 20. apríla 2016 odmietlo schváliť projekt výstavby veternej elektrárne a že obecné zastupiteľstvo obce Toila odmietlo rozhodnutím z 26. apríla 2016 vydať stavebné povolenie, zrejme naznačuje, že všetky potrebné štátne povolenia v zmysle odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017 neboli k dispozícii (a že vzhľadom na uvedené odmietnutia v žiadnom prípade nemohli byť k dispozícii) do 31. decembra 2016.
59.
Na základe uvedeného navrhujem odpovedať na ôsmu otázku v tom zmysle, že pojem „vnútroštátne povolenie na realizáciu investičného projektu“ by mal byť definovaný v zmysle vnútroštátneho práva. Okrem toho v prípade, keď si realizácia investičného projektu vyžaduje vykonanie stavebných prác, ku ktorým je potrebné stavebné povolenie, „vnútroštátnym povolením na realizáciu investičného projektu“ môže byť len stavebné povolenie, t. j. konečné povolenie, na základe ktorého sa stavebné práce vykonávajú.
Návrh
60.
Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky položené Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallin, Estónsko) takto:
1.
Bod 19 (44) usmernení o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia a energetiku na obdobie rokov 2014 – 2020,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
prvá alternatíva definície pojmu „začatie prác“, konkrétne „začiatok stavebných prác na investícii“, sa nevzťahuje na začatie akýchkoľvek stavebných prác súvisiacich s investičným projektom, ale len na začatie stavebných prác na zariadeniach na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov.
2.
Usmernenia o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
–
pojem „vnútroštátny súhlas na realizáciu investičného projektu“ musí byť definovaný v súlade s vnútroštátnym právom a zároveň musí byť v súlade s rozhodnutiami prijatými Európskou komisiou o štátnej pomoci,
–
v prípade, že realizácia investičného zámeru zahŕňa stavebné práce vyžadujúce stavebné povolenie, „vnútroštátnym povolením na realizáciu investičného zámeru“ môže byť len stavebné povolenie, t. j. definitívne povolenie, na základe ktorého sa stavebné práce vykonávajú.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. EÚ C 200, 2014, s. 1.
(
3
)	Ú. v. EÚ C 121, 2018, s. 7.
(
4
)	Nariadenie Rady z 13. júla 2015 stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9).
(
5
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. júla 2016, Kotnik a i. (C‑526/14, EU:C:2016:570, body 37 až 39).
(
6
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. júla 2016, Kotnik a i. (C‑526/14, EU:C:2016:570, bod 40), a z 15. decembra 2022, Veejaam a Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, bod 30).
(
7
)	Treba v tejto súvislosti spresniť, že tak možnosť stanoviť výnimku z nového systému súťažného výberového konania (opísaná v odôvodneniach 34 a 35 rozhodnutia z roku 2017), ako aj podmienky poskytovania štátnej pomoci (vymedzené v odôvodneniach 36 až 44 rozhodnutia z roku 2017) vychádzajú z usmernení z roku 2014.
(
8
)	Pozri napríklad odôvodnenie 37 rozhodnutia z roku 2017, v ktorom Komisia konštatuje, že vymedzenie pojmu „existujúci výrobca“ v estónskom práve je v súlade s pojmom „začatie prác“ stanoveným v bode 19 (44) usmernení z roku 2014.
(
9
)	Hoci to tak nie je v tejto veci, je nutné uviesť, že členské štáty si ponechávajú možnosť oznámiť Komisii projekty štátnej pomoci, ktoré nespĺňajú (alebo nie úplne) kritériá stanovené v usmerneniach, pričom to nemusí nevyhnutne znamenať, že Komisia takéto projekty neschváli. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. júla 2016, Kotnik a i. (C‑526/14, EU:C:2016:570, bod 43), ako aj z 15. decembra 2022, Veejaam a Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, bod 31).
(
10
)	Zdá sa, že stanovisko Komisie je blízke stanovisku, ktoré podporujú obaja účastníci konania, hoci z jej ústnych vyjadrení to nie je jasné, keďže sa na pojednávaní zamerala najmä na abstraktnejšie kritériá poskytovania pomoci uvedené v rozhodnutí z roku 2017 bez toho, aby poskytla konkrétne stanovisko k danej veci. Z dôvodov uvedených v bode 21 vyššie Komisia nepredložila k tejto otázke žiadne písomné pripomienky.
(
11
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
12
)	Pozri odôvodnenie 42 rozhodnutia z roku 2017.
(
13
)	Pozri odôvodnenia 34, 35 a 40 rozhodnutia z roku 2017.
(
14
)	V tejto súvislosti Elering odhadla, že výstavba a inštalácia veterných turbín by predstavovala takmer 80 % celkových nákladov projektu.
(
15
)	To v tomto prípade znamená, že príslušný investor určí preferovanú geografickú polohu s prihliadnutím na morfologické charakteristiky vybranej lokality a príslušné meteorologické podmienky na vybudovanie veternej elektrárne. Táto úloha v zásade predpokladá, že investor preskúma niekoľko lokalít prostredníctvom inštalácie meracích stožiarov, aby mohol určiť ideálne miesto na výstavbu veternej elektrárne, ako aj veterný potenciál vybranej lokality bez toho, aby to nevyhnutne znamenalo, že veterná elektráreň bude postavená v každej z lokalít, kde boli tieto stožiare pôvodne inštalované. Preto by sa náklady, ktoré vznikli spoločnosti EWP, mali skôr považovať za všeobecné a priebežné náklady, a nie za (nezvratné) náklady súvisiace s infraštruktúrou veternej elektrárne.
(
16
)	Na úvod je potrebné uviesť, že Súdny dvor bude požiadaný o stanovisko o tejto otázke len v prípade, ak sa bude domnievať, že na siedmu prejudiciálnu otázku je potrebné odpovedať kladne. Zdá sa však, že takáto odpoveď vyplýva priamo zo znenia rozhodnutia z roku 2017. V tejto súvislosti z bodu 19 (44) usmernení z roku 2014 jasne vyplýva, že kúpa pozemku a získanie „štátneho povolenia“ predstavujú prípravné práce, a v odôvodnení 42 rozhodnutia z roku 2017 sa jednoznačne vyžaduje, aby investor mal právo užívať pozemok a bol držiteľom „štátneho povolenia“, aby ho bolo možné kvalifikovať ako „existujúceho výrobcu“.
(
17
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. septembra 2022, Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644, bod 64).
(
18
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. decembra 2022, Veejaam a Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, bod 26), ako aj moje návrhy vo veci Veejaam a Espo (C‑470/20, EU:C:2022:430, bod 24).
(
19
)	Zdá sa, že to potvrdzujú skutočnosti, ktoré viedli k sporu vo veci samej, najmä odmietnutie ministerstva obrany schváliť plány výstavby veternej elektrárne, ako aj odmietnutie obecného zastupiteľstva obce Toila vydať stavebné povolenie, o ktoré požiadala EWP.