62000CJ0170_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-170/00,
República da Finlândia, representada por T. Pynnä e E. Bygglin, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Niejahr e I. Koskinen, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 2000/216/CE da Comissão, de 1 de Março de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 67, p. 37), na medida em que exclui do financiamento comunitário despesas no montante de 7 270 885,76 FIM, efectuadas no Estado-Membro recorrente no âmbito do pagamento antecipado de prémios especiais para os touros, relativamente aos exercícios financeiros de 1996 e 1997,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: P. Jann (relator), presidente de secção, S. von Bahr, D. A. O. Edward, A. La Pergola e M. Wathelet, juízes,
advogado-geral: L. A. Geelhoed,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 4 de Julho de 2001,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 20 de Setembro de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Maio de 2000, a República da Finlândia pediu, nos termos do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE, a anulação parcial da Decisão 2000/216/CE da Comissão, de 1 de Março de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 67, p. 37, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que exclui do financiamento comunitário despesas no montante de 7 270 885,76 FIM, efectuadas no Estado-Membro recorrente no âmbito do pagamento antecipado de prémios especiais para os touros, relativamente aos exercícios financeiros de 1996 e 1997.
2 Este montante corresponde às despesas relativas aos referidos prémios especiais efectuadas na Finlândia entre 20 de Maio de 1995 e 21 de Dezembro de 1996.
Enquadramento jurídico
3 O artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 729/70»), prevê:
«1. Os Estados-Membros transmitirão periodicamente à Comissão as seguintes informações, respeitantes aos organismos pagadores aprovados e aos organismos de coordenação referidos no artigo 4.°, relacionadas com operações financiadas pela Secção Garantia do FEOGA:
[...]
2. A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo,
[...]
b) Apurará, antes de 30 de Abril do ano seguinte ao do exercício em causa, e com base nas informações referidas na alínea b) do n.° 1, as contas dos organismos pagadores.
A decisão de apuramento das contas diz respeito à integralidade, exactidão e veracidade das contas tansmitidas.
Esta decisão não prejudica decisões posteriores nos termos da alínea c);
c) Decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar.
Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respectivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objecto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações. Todavia, esta disposição não é aplicável às consequências financeiras:
- dos casos de irregularidades na acepção do n.° 2 do artigo 8.°,
- de auxílios de Estado ou de infracções em relação aos quais tenham sido iniciados os procedimentos referidos nos artigos 93.° e 169.° do Tratado.
3. As regras de aplicação do presente artigo serão adoptadas nos termos do procedimento previsto no artigo 13.° Essas regras dizem, nomeadamente, respeito à certificação das contas referida no n.° 1 e aos processos relativos às decisões referidas no n.° 2.»
4 O artigo 8.°, n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), dispõe:
«1. Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa as suas verificações, as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras, bem como o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão, em conformidade com o n.° 5, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70, eventualmente proponha. Essa comunicação fará referência ao regulamento actual. O Estado-Membro deve responder no prazo de dois meses e em consequência a Comissão pode modificar a sua posição. Em casos justificados, a Comissão pode conceder o prolongamento do prazo de resposta.
Depois de expirado o prazo de resposta, a Comissão iniciará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo sobre as medidas a tomar. De seguida, a Comissão comunicará as suas conclusões ao Estado-Membro fazendo referência à Decisão 94/442/CE da Comissão.
2. As decisões referidas no n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 serão tomadas depois do exame de qualquer relatório estabelecido pelo órgão de conciliação em conformidade com a Decisão 94/442/CE da Comissão.»
O processo de apuramento em causa
5 Em Abril de 1997, os serviços de controlo do FEOGA procederam a verificações, na Finlândia, relativas à aplicação do regime dos prémios para vacas, touros e ovelhas, assim como à aplicação do Regulamento (CE) n.° 1357/96 do Conselho, de 8 de Julho de 1996, que prevê a realização, em 1996, de pagamentos suplementares no âmbito dos prémios previstos no Regulamento (CEE) n.° 805/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, e que altera o mesmo regulamento (JO L 175, p. 9).
6 Em 20 de Maio de 1997, a Comissão enviou à Representação Permanente da Finlândia na União Europeia, em Bruxelas (a seguir «representação permanente»), assim como ao Ministério da Agricultura e das Florestas finlandês, em Helsínquia (a seguir «ministério»), um documento em língua finlandesa (a seguir «documento de 20 de Maio de 1997»), no qual chamava a atenção do Governo finlandês para as lacunas no sistema finlandês de controlo que tinha constatado quando das verificações no local. A Comissão referia que se reservava o direito de tomar posição ulteriormente sobre a exclusão do financiamento comunitário das despesas relativas aos prémios especiais para os touros relativamente aos anos de comercialização de 1995 e 1996 e que agradecia que lhe fosse enviada uma resposta nos dois meses seguintes à recepção deste documento.
7 Embora o documento de 20 de Maio de 1997 se apresente sob a forma de um telex, foi, segundo o Governo finlandês, enviado por fax, o que é corroborado pelas indicações que figuram no seu cabeçalho. Parece que terá sido precedido de um telex de conteúdo idêntico, mas redigido em língua inglesa, datado de 7 de Março de 1997, ao qual o documento de 20 de Maio de 1997 faz referência.
8 O Governo finlandês respondeu ao documento de 20 de Maio de 1997 por carta de 21 de Julho seguinte, na qual declarava ter tido em conta as propostas e observações avançadas pela Comissão.
9 Numa carta em língua finlandesa de 17 de Setembro de 1998 enviada à representação permanente, que a recebeu em 18 de Setembro seguinte, e cuja cópia foi enviada ao ministério, que a recebeu em 24 de Setembro de 1998 (a seguir «carta de 17 de Setembro de 1998»), a Comissão, remetendo para o artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95 assim como para o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, informou o Governo finlandês que tinha a intenção de propor que uma parte das despesas declaradas relativamente aos exercícios de 1996 e 1997 fosse excluída do financiamento comunitário. A correcção era motivada, segundo a Comissão, pelo facto de os controlos não terem sido efectuados segundo as regras, conforme se deduzia dos resultados das verificações da Comissão, tais como tinham sido expostos num anexo à carta de 17 de Setembro de 1998. Recordava-se ao Governo finlandês que este dispunha de um prazo de resposta de dois meses a contar da notificação desta carta.
10 O anexo, no qual deviam figurar conclusões detalhadas relativas aos controlos efectuados no local pelos serviços do FEOGA assim como pedidos de informações complementares, não estava junto à carta de 17 de Setembro de 1998. A pedido do Governo finlandês, a Comissão, em 11 de Dezembro de 1998, enviou ao ministério este anexo, em língua finlandesa, assim como uma carta de acompanhamento, redigida na mesma língua, que reproduzia o último parágrafo da carta de 17 de Setembro de 1998 (a seguir «carta de 11 de Dezembro de 1998»). Esta documentação foi recebida no ministério em 22 de Dezembro seguinte; em 14 de Dezembro, tinha sido recebida na representação permanente uma cópia enviada a esta.
11 Segundo as indicações da Comissão, uma versão em língua inglesa da carta de 17 de Setembro de 1998 e do seu anexo tinha sido enviada, em 10 de Julho de 1998, à representação permanente, com cópia para o ministério.
12 Após uma troca de correspondência, o Governo finlandês fez saber à Comissão, por carta de 5 de Agosto de 1999, que pretendia invocar o prazo de caducidade previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e que considerava que a Comissão não tinha fundamento para excluir despesas efectuadas mais de vinte e quatro meses antes de 22 de Dezembro de 1998, data em que tinha recebido o anexo da carta de 17 de Setembro de 1998.
13 As despesas em relação às quais a Comissão tinha deixado caducar o prazo para a sua exclusão cifram-se, segundo os cálculos do Governo finlandês, não contestados pela Comissão, em 7 270 885,76 FIM.
14 Não obstante, a Comissão excluiu igualmente, na decisão impugnada, as despesas controvertidas efectuadas entre 20 de Maio de 1995 e 21 de Dezembro de 1996.
Quanto ao fundamento único
15 Baseando-se num único fundamento, o Governo finlandês alega que a decisão impugnada foi adoptada em violação dos artigos 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95. Resulta destas disposições que o prazo de vinte e quatro meses previsto na primeira deve ser entendido como os vinte e quatro meses anteriores a uma comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro interessado, contendo os resultados das verificações e as conclusões a que a Comissão chegou e fazendo referência expressa ao Regulamento n.° 1663/95.
16 O Governo finlandês alega que estas condições não se mostram preenchidas pelo documento de 20 de Maio de 1997, que não constitui uma comunicação escrita na acepção dos artigos 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95. Em primeiro lugar, não se trata de uma carta, e nem um telex nem um fax satisfazem a exigência da forma escrita. Em segundo lugar, nada na formulação do documento de 20 de Maio de 1997 deixa presumir que o mesmo iniciava o decurso de um prazo. Em terceiro lugar, o documento não contém a referência ao Regulamento n.° 1663/95, exigida pelo artigo 8.°, n.° 1, deste regulamento.
17 Só a carta de 17 de Setembro de 1998 preenche, em princípio, as condições exigidas. Ora, devido à omissão da Comissão de juntar à mesma o anexo reproduzindo os resultados das verificações, há que considerar unicamente a data de 22 de Dezembro de 1998, que é a da recepção do referido anexo pelo ministério, e não a de 20 de Maio de 1997, para o cálculo dos vinte e quatro meses em causa.
18 A Comissão alega que o prazo de vinte e quatro meses previsto pelo artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 se extinguiu em 20 de Maio de 1997, uma vez que o documento desse dia preenche todas as condições exigidas.
19 Segundo a Comissão, o objectivo da regra dos vinte e quatro meses é não impor aos Estados-Membros rectificações financeiras vários anos após o exercício em causa, sem que tenham sido prevenidos desse risco. Este objectivo é atingido de forma simples mediante um parecer resumindo claramente e por escrito as principais conclusões da Comissão e deixando a possibilidade de proceder a rectificações financeiras. O importante, sob o ângulo do respeito da confiança legítima do Estado-Membro interessado, não é portanto que o parecer escrito apresente uma forma particular, mas que preencha o seu objectivo de avisar suficientemente o Estado-Membro do risco de futuras rectificações.
20 Este objectivo foi atingido, no caso em apreço, através do documento de 20 de Maio de 1997. Este documento reveste, enquanto fax, a forma escrita, contém todas as informações necessárias e impõe um prazo de resposta de dois meses. A indicação expressa de que o «prazo de prescrição» de vinte e quatro meses é interrompido não é necessária. Além disso, não é exigida uma referência ao artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95. Com efeito, não existe uma ligação entre esta disposição e o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento 729/70, como resulta do segundo parágrafo do preâmbulo do Regulamento n.° 1663/95, nos termos do qual a base jurídica desse regulamento é o artigo 5.°, n.° 3, e não o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70.
21 A título subsidiário, a Comissão alega que o prazo de vinte e quatro meses se extinguiu em 18 de Setembro de 1998, data da recepção da carta de 17 de Setembro de 1998, uma vez que, mesmo supondo que esta carta não estivesse acompanhada do anexo contendo os resultados das verificações dos serviços de controlo do FEOGA, tinha sido comunicada, em língua inglesa, em 10 de Julho de 1998, e continha os resultados de nove controlos no local efectuados na presença das autoridades finlandesas. Neste contexto, a carta de 11 de Dezembro de 1998 devia ser considerada, segundo a Comissão, uma anuência à prorrogação do prazo fixado para a resposta.
22 Além disso, quanto à data da recepção da carta de 11 de Dezembro de 1998 e do anexo que a acompanhava, deve ser tida em conta a notificação à representação permanente, que teve lugar em 14 de Dezembro de 1998, e não a data da chegada ao ministério.
23 Em resposta aos argumentos subsidiários da Comissão, o Governo finlandês alega, por um lado, que a carta em língua inglesa de 10 de Julho de 1998 não preenche, em qualquer caso, as exigências de forma requeridas. Resulta do artigo 3.° do Regulamento n.° 1 do Conselho, de 15 de Abril de 1958, que estabelece o regime linguístico da Comunidade Económica Europeia (JO 1958, 17, p. 385; EE 01 F1 p. 8), na redacção que lhe foi dada pelo Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1), que «[o]s textos dirigidos pelas instituições a um Estado-Membro ou a uma pessoa sujeita à jurisdição de um Estado-Membro serão redigidos na língua desse Estado».
24 Por outro lado, a representação permanente apenas recebeu, em 14 de Dezembro de 1998, uma cópia da carta de 11 de Dezembro de 1998. A carta original foi expressamente endereçada ao ministério, de forma que é a data da recepção pelo ministério, ou seja, 22 de Dezembro de 1998, que deverá ser tomada em conta.
Apreciação do Tribunal
25 Importa recordar, a título liminar, que o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 prevê que «[n]ão pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das [...] verificações [da Comissão]».
26 O Regulamento n.° 1663/95, que é o regulamento de aplicação do Regulamento n.° 729/70, precisa, no seu artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, o conteúdo desta comunicação escrita. Nos termos deste artigo, a referida comunicação deve indicar as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância das regras em causa, bem como o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão eventualmente proponha, e deve fazer referência ao Regulamento n.° 1663/95.
27 O argumento da Comissão segundo o qual não existe uma ligação entre os artigos 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e 8.° do Regulamento n.° 1663/95 não merece acolhimento. Com efeito, resulta da redacção destas disposições que ambas fazem referência à comunicação dos resultados das investigações dos serviços de controlo do FEOGA nos Estados-Membros. Apesar de o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 empregar a expressão «resultados das verificações» e o artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, a expressão «verificações na sequência de um inquérito», é não obstante claro que estes têm em vista a mesma fase do processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», ou seja, as investigações no local, nos Estados-Membros, dos serviços da Comissão.
28 Em consequência, importa verificar se o documento de 20 de Maio de 1997 preenche as exigências do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, lido em conjugação com o artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95.
29 Em primeiro lugar, no que respeita aos requisitos de forma, deve realçar-se que o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 estabelece uma diferença entre, por um lado, a «comunicação das verificações», prevista no primeiro parágrafo, que é a que está em causa no presente processo, e, por outro lado, a «comunicação [formal] das conclusões», prevista no segundo parágrafo, que tem lugar numa fase ulterior. Daqui resulta que a primeira comunicação não tem de preencher requisitos formais tão estritos como a segunda. Com efeito, conforme foi exposto pelo advogado-geral nos n.os 62 a 71 das suas conclusões, a exigência de um escrito tem, nesta fase do processo, simplesmente uma função probatória na relação entre a Comissão e o Estado-Membro interessado. Essa função probatória é assegurada por qualquer procedimento que implique um suporte escrito. Assim, a comunicação das verificações pode resultar do envio de um escrito por telex ou fax.
30 No caso em apreço, o documento de 20 de Maio de 1997 preenche, portanto, os requisitos de forma que resultam do artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95.
31 Em segundo lugar, importa examinar se o documento de 20 de Maio de 1997 preenche os outros requisitos exigidos. Quanto a este ponto, o documento precisa, em introdução, que é enviado às autoridades nacionais «a fim de que sejam conhecidas formalmente e o mais cedo possível os motivos de preocupação mais importantes verificados quando do controlo». Descreve, em primeiro lugar, o sistema de controlo dos prémios para a carne no Estado-Membro interessado, para seguidamente expor as falhas no tratamento dos pedidos de prémios, considerações contabilísticas, os problemas de controlo das contas encontrados pelos serviços do FEOGA, uma análise dos riscos, uma descrição do número dos controlos efectuados no local, assim como as descobertas detalhadas e as falhas que foram verificadas quando dos controlos no local. Finalmente, indica que a Comissão se reserva o direito de propor ulteriormente uma acção respeitante aos prémios especiais para os touros relativamente aos anos de comercialização de 1995 e de 1996, a fim de obter o reembolso das despesas respeitantes aos pedidos indeferidos. O documento termina com uma solicitação às autoridades nacionais para enviarem a sua resposta relativamente aos pontos expostos nos dois meses a contar da recepção do documento.
32 Nestas circunstâncias, o documento de 20 de Maio de 1997 preenche os requisitos de uma comunicação dos resultados das verificações no local e das medidas correctivas a tomar, a partir da qual pode ser contado o prazo de vinte e quatro meses previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70. Não é exigida pela regulamentação aplicável uma menção expressa deste prazo. Aliás, o documento de 20 de Maio de 1997 indica igualmente o prazo de resposta de dois meses, tal como previsto no artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95.
33 Em contrapartida, o documento de 20 de Maio de 1997 não contém qualquer referência expressa ao artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95. Assim, importa examinar se esta omissão é, por si só, suficiente para considerar que o referido documento não constitui uma comunicação escrita.
34 É necessário afirmar que a Comissão está obrigada a respeitar, nas suas relações com os Estados-Membros, as condições que impôs a si própria pelos regulamentos de aplicação. Todavia, os Estados-Membros não podem adoptar, nas suas relações com a Comissão, posições puramente formalistas, quando resulta das circunstâncias que os seus direitos foram plenamente protegidos. No caso em apreço, como foi realçado no n.° 31 do presente acórdão, o documento de 20 de Maio de 1997 dava ao Governo finlandês um perfeito conhecimento das reservas da Comissão e das correcções que presumivelmente seriam efectuadas relativamente aos prémios em causa, de forma que aquele documento preenchia a função de aviso que é atribuída a uma comunicação escrita pelos artigos 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95. Nestas circunstâncias, a simples omissão, neste documento, de uma referência ao Regulamento n.° 1663/95 não revela uma violação de uma formalidade essencial.
35 Daqui resulta que as alegações do Governo finlandês não merecem acolhimento e que a Comissão tinha o direito de considerar que as despesas cujo financiamento já não podia recusar eram as efectuadas anteriormente a 20 de Maio de 1995, ou seja, mais de vinte e quatro meses antes da notificação do referido documento. Em consequência, já não há que examinar os argumentos avançados a título subsidiário pela Comissão relativos aos documentos trocados após essa data.
36 Perante as considerações que antecedem, deve ser negado provimento ao recurso da República da Finlândia.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
37 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da República da Finlândia e esta sido vencida quanto ao seu único fundamento, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República da Finlândia é condenada nas despesas.