62009CC0165_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Europeiska unionen har satt upp långtgående mål för att skydda luftkvaliteten, vilka innebär stora utmaningar för medlemsstaterna. Detta har redan visat sig vid mål avseende luftkvalitet(2) och bekräftas i förevarande mål avseende nationella utsläppstak.
2. I Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar(3) (nedan kallat NEC-direktivet, NEC betyder national emission ceilings ), föreskrivs nationella utsläppstak avseende vissa luftföroreningar för samtliga medlemsstater. Nederländerna hade meddelat kommissionen att landet troligen inte kommer att kunna uppfylla sina skyldigheter vad avser svaveldioxid och kväveoxid.(4) Domstolen ska därför besvara frågan huruvida denna medlemsstat trots detta får bevilja projekt som kommer att medföra utsläpp av ytterligare mängder av dessa ämnen.
3. Målet vid den nationella domstolen avser tillstånd för olika kraftverksprojekt. Den rättsliga ramen följer av bestämmelserna i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar(5) (nedan kallat IPPC‑direktivet) avseende tillstånd för industrianläggningar.
II – Tillämpliga bestämmelser
A –
IPPC‑direktivet
4. Bestämmelserna i IPPC-direktivet återges nedan i dess konsoliderade lydelse enligt direktiv 2008/1, eftersom sistnämnda direktiv sedan den 18 februari 2008 har ersatt direktiv 96/61 utan att det medför några materiella ändringar.
5. Av definitionerna i artikel 2 i IPPC-direktivet är särskilt nr 2, 7 och 15 av betydelse:
”I detta direktiv avses med
...
2. förorening: direkt eller indirekt överföring genom mänsklig verksamhet av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön, medföra försämring av materiell egendom, medföra försämring av eller hindra möjligheterna att dra nytta av de fördelar naturen erbjuder eller annan legitim användning av miljön.
…
7. miljökvalitetsnorm: ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i gemenskapslagstiftningen.
…
15. den berörda allmänheten: den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, beslutsprocesser om utfärdande eller uppdatering av tillstånd eller tillståndsvillkor. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska anses ha ett sådant intresse.”
6. I artikel 3 i IPPC-direktivet definieras de huvudsakliga kraven på en anläggning:
”1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att de behöriga myndigheterna ska kunna säkerställa att anläggningen drivs på sådant sätt att
a) alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används,
b) ingen betydande förorening förorsakas,
…”
7. Enligt artikel 4 i IPPC-direktivet krävs det tillstånd för alla anläggningar i den mening som avses i detta direktiv.
8. Meddelandet av tillstånd för en anläggning regleras i artikel 8.1 i IPPC-direktivet:
”Utan att det påverkar andra krav på grund av nationella bestämmelser eller gemenskapsbestämmelser, ska den behöriga myndigheten meddela tillstånd med villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller de krav som ställs i detta direktiv, eller i annat fall avslå ansökan.”
9. I artikel 9 i IPPC-direktivet regleras villkoren för tillstånd:
”1. Medlemsstaterna ska försäkra sig om att tillståndet omfattar alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla de krav för tillstånd som avses i artiklarna 3 och 10, för att kunna säkerställa skydd av luft, vatten och mark och således uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.
…
3. Tillståndet ska omfatta utsläppsgränsvärden för förorenande ämnen, i synnerhet de som anges i bilaga III, som den berörda anläggningen med hänsyn till deras beskaffenhet och förmåga att överföra föroreningar från ett element till ett annat (vatten, luft och mark) kan antas släppa ut i betydande mängder. Tillståndet ska vid behov innehålla lämpliga föreskrifter som säkerställer skydd av mark och grundvatten samt åtgärder för hanteringen av avfall som uppkommer vid anläggningen. Gränsvärdena kan vid behov kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder.
…
4. Utan att det påverkar artikel 10 ska de utsläppsgränsvärden och likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som avses i punkt 3 bygga på bästa tillgängliga teknik, utan att användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs, och fastställas med hänsyn till den aktuella anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena. I samtliga fall ska tillståndsvillkoren innehålla bestämmelser som syftar till att minimera långväga eller gränsöverskridande föroreningar och säkra en hög skyddsnivå för miljön som helhet.
…
7. Tillståndet får, i den mån medlemsstaten eller den behöriga myndigheten finner det lämpligt, innehålla andra villkor som är motiverade med hänsyn till detta direktivs syfte.
...”
10. I artikel 10 i IPPC-direktivet regleras förhållandet mellan bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer i samband med utfärdande av tillstånd för anläggningar:
”Om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik ska ytterligare åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna.”
11. Artikel 16 i IPPC-direktivet avser rätt till rättslig prövning. Av intresse är framför allt första och tredje styckena:
”1. Medlemsstaterna ska inom ramen för det relevanta nationella rättssystemet se till att medlemmar av den berörda allmänheten har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag om
a) de har ett tillräckligt intresse, eller
b) de hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning.
…
3. Vad som utgör ett tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet ska fastställas av medlemsstaterna, i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning. För detta ändamål ska det intresse som en icke-statlig miljöskyddsorganisation som uppfyller kraven i nationell lagstiftning har, anses tillräckligt i den mening som avses i punkt 1 a.
Sådana organisationer ska också anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i punkt 1 b.”
12. Dessa bestämmelser infogades för att genomföra artikel 9.2 i Århuskonventionen(6) i IPPC-direktivet.(7)
B – NEC-direktivet
13. Enligt artikel 4 i NEC-direktivet ska de nationella utsläppstaken underskridas till 2010 och därefter fortsatt iakttagas:
”1. Medlemsstaterna skall senast år 2010 begränsa sina årliga nationella utsläpp av föroreningarna svaveldioxid (SO2), kväveoxider (NOx), flyktiga organiska föreningar (VOC) och ammoniak (NH3), till mängder som inte överskrider de utsläppstak som anges i bilaga I, varvid hänsyn skall tas till eventuella ändringar till följd av gemenskapsåtgärder som vidtas med anledning av de rapporter som avses i artikel 9.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa att de utsläppstak som anges i bilaga I inte överskrids under något år efter år 2010.”
14. I bilaga I till NEC-direktivet föreskrivs bland annat ett utsläppstak för Nederländerna på 50 kiloton, det vill säga 50 000 ton, svaveldioxid och 260 kiloton, det vill säga 260 000 ton, kväveoxid.
15. Enligt artikel 6 i NEC-direktivet ska medlemsstaterna senast den 1 oktober 2002 utarbeta program för att stegvis minska nationella utsläpp av nationella föroreningar för att senast år 2010 respektera utsläppstaken. Enligt artikel 7 är medlemsstaterna skyldiga att utarbeta årliga utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser för år 2010. Medlemsstaterna ska lämna denna information till kommissionen som offentliggör den tillsammans med Europeiska miljöbyrån.
16. Beträffande innehållet i dessa program föreskrivs i skälen 11 och 12 i NEC-direktivet:
”(11)	Ett kostnadseffektivt sätt att uppnå delmålen är att fastställa nationella tak för varje medlemsstat för utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar och ammoniak. Sådana tak ger en viss flexibilitet åt gemenskapen och medlemsstaterna när det gäller hur de fastställda nivåerna skall nås.
(12) Medlemsstaterna bör ansvara för att genomföra åtgärder så att de nationella taken respekteras. De framsteg som görs när det gäller att respektera dessa nationella tak måste utvärderas. Nationella program för att minska utsläppen bör därför upprättas och lämnas till kommissionen, och bör innehålla information om de åtgärder som har antagits eller som planeras för att de nationella utsläppstaken inte skall överskridas.”
17. Förhållandet mellan IPPC-direktivet och NEC-direktivet nämns i skäl 19:
”Bestämmelserna i detta direktiv påverkar inte tillämpningen av de av gemenskapslagstiftningens bestämmelser som reglerar utsläpp av dessa föroreningar från specifika källor eller bestämmelserna i rådets direktiv 96/61/EG när det gäller gränsvärden för utsläpp och användande av bästa tillgängliga teknik.”
18. Enligt artikel 15.1 i NEC-direktivet skulle det ha införlivats före den 27 november 2002.
19. I likhet med i NEC-direktivet föreskrivs även utsläppstak för år 2010 i protokollet från Göteborg till 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon,(8) dock är kraven i direktivet ofta något strängare.
C – Direktiv 2001/80
20. I kompletterande syfte ska jag även hänvisa till Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar.(9) I detta direktiv föreskrivs utsläppsgränser för bestämda anläggningar baserat även det på Göteborgsprotokollet.
D – Nederländsk rätt
1. Införlivandet av IPPC-direktivet
21. IPPC-direktivet införlivades med nederländsk rätt genom ändringar i bestämmelserna i miljöskyddslagen (Wet Milieubeheer).
22. I artikel 8.1 inledningen på första stycket och artikel 8.1 b i miljöskyddslagen föreskrivs att det krävs tillstånd för ändringar och ändrat nyttjande av en anläggning som omfattas av direktivet. Enligt artikel 8.10 första stycket i miljöskyddslagen får myndigheterna endast vägra att bevilja tillstånd med hänsyn till miljöskyddet. Enligt artikel 8.10 inledningen på andra stycket och artikel 8.10 a i miljöskyddslagen ska tillstånd i vart fall nekas om man inte genom utfärdandet kan uppnå att bästa tillgängliga teknik tillämpas i anläggningen.
23. Enligt artikel 8.11 andra stycket i miljöskyddslagen kan villkor för tillstånd enbart föreskrivas i miljöskyddshänseende. Enligt inledningen på artikel 8.12 b och artikel 8.12 e i miljöskyddslagen ska ett tillstånd i vart fall knytas till de villkor som kommer på fråga för den aktuella anläggningen, vilka avser att förebygga eller så långt som möjligt begränsa långväga eller gränsöverskridande föroreningar.
2. Införlivandet av NEC-direktivet
24. Enligt uppgifter som den nederländska regeringen har lämnat har nämnda medlemsstat vidtagit olika åtgärder för att säkerställa att utsläppstaken iakttas. För kväveoxid har den infört ett system för handel med utsläppsrättigheter.(10) Det tillåtna utsläppstaket för svaveldioxid har fördelats på olika industrigrenar. Ingen bransch får överskrida det utsläppstak för svaveldioxid som fastställts.
III – De nationella målen och tolkningsfrågorna
25. De nationella målen grundas på talan mot tre planerade kraftverk. Den 11 december 2007 utfärdades tillstånd för kraftverket Eemshaven (mål C-165/09) som planeras släppa ut 1 454 ton svaveldioxid per år, den 11 mars 2008 utfärdades tillstånd för kraftverket på Missouriweg i Rotterdam (mål C-166/09) som planeras släppa ut 580 ton svaveldioxid och 730 ton kväveoxid samt den 26 oktober 2007 utfärdades tillstånd för renoveringen av kraftverket på Coloradoweg i Rotterdam (mål C‑167/09) som planeras släppa ut 923 ton svaveldioxid och 1 535 ton kväveoxid. Tillsammans orsakar dessa kraftverk sålunda ungefär 6 procent av det sammanlagda utsläppet av svaveldioxid och nästan 1 procent av utsläppstaket för kväveoxid i Nederländerna.
26. I begäran om förhandsavgörande hänvisas till information från statliga myndigheter och kommissionen, enligt vilka Nederländerna år 2010 och efterföljande år inte kommer att iaktta utsläppstaken för svaveldioxid och kväveoxid. Nederländerna hävdar emellertid att utsläppstaken enligt de senaste prognoserna kommer att respekteras.
27. Raad van State hänskjuter följaktligen följande frågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1. Medför skyldigheten avseende direktivkonform tolkning att de skyldigheter enligt IPPC-direktivet som har förts in i miljöskyddslagen kan och ska tolkas så att en prövning av en ansökan om miljötillstånd ska ske med beaktande fullt ut av det nationella utsläppstaket för svaveldioxid och kväveoxid enligt NEC-direktivet, särskilt vad gäller skyldigheterna enligt artikel 9.4 i IPPC-direktivet?
2. a)	Gäller skyldigheten för en medlemsstat att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet också under den period mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 som avses i artikel 4.1 i NEC-direktivet?
b) Har den berörda medlemsstaten under den nämnda perioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010, för det fall det nationella utsläppstaket för svaveldioxid och/eller kväveoxid enligt NEC-direktivet riskerar att överskridas eller överskrids efter periodens utgång, några positiva skyldigheter vid sidan om eller i stället för ovannämnda skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder?
c) Är det av relevans för svaren på frågorna 2 a och 2 b att det av en ansökan om miljötillstånd för en anläggning som bidrar till ett överskridande eller en risk för överskridande av det nationella utsläppstaket för svaveldioxid och/eller kväveoxid enligt NEC-direktivet framgår att den anläggning som tillståndet avser tidigast kommer att tas i bruk år 2011?
3. a)	Medför de skyldigheter som avses i fråga 2 att medlemsstaten ska vägra att bevilja miljötillstånd eller ska förena ett sådant tillstånd med närmare föreskrifter eller begränsningar om det saknas garantier för att den anläggning som ansökan om miljötillstånd avser inte bidrar till ett överskridande eller en risk för överskridande av det nationella utsläppstaket för svaveldioxid och/eller kväveoxid enligt NEC-direktivet? Är det för svaret på denna fråga av betydelse i vilken utsträckning anläggningen bidrar till ett överskridande eller en risk för överskridande?
b) Eller är det så att det följer av NEC-direktivet att en medlemsstat, även vid ett överskridande eller en risk för överskridande av det nationella utsläppstaket för svaveldioxid och/eller kväveoxid, förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning som ger dem rätt att se till att det resultat som föreskrivs i direktivet uppnås genom att, i stället för att neka tillstånd eller att förena tillståndet med närmare föreskrifter eller begränsningar, vidta andra åtgärder, såsom kompensation på andra platser?
4. Kan en enskild, såvitt medlemsstaten har de skyldigheter som avses i frågorna 2 och 3, i nationell domstol göra gällande att dessa skyldigheter ska uppfyllas?
5. a)	Kan en enskild direkt åberopa artikel 4 i NEC-direktivet?
b) Om så är fallet, kan artikeln åberopas från och med den 27 november 2002 eller först från och med den 31 december 2010? Är det för svaret på denna fråga av betydelse att det framgår av den aktuella ansökan om miljötillstånd att anläggningen kommer att tas i bruk tidigast år 2011?
6. Ska, för det fall beviljandet av ett miljötillstånd och/eller andra åtgärder bidrar till ett överskridande eller en risk för överskridande av det nationella utsläppstaket för svaveldioxid och/eller kväveoxid enligt NEC-direktivet, artikel 4 i direktivet mer exakt tolkas så att den ger en enskild
a) en allmän rätt att kräva att den berörda medlemsstaten ska anta ett åtgärdspaket som innebär att de årliga nationella svaveldioxidutsläppen senast år 2010 begränsas till mängder som inte överskrider det nationella utsläppstaket enligt NEC-direktivet, eller för det fall det inte lyckas, ett åtgärdspaket som innebär att dessa utsläpp så snart som möjligt därefter begränsas till sådana mängder,
b) en konkret rätt att kräva att den berörda medlemsstaten ska vidta specifika åtgärder avseende en viss anläggning – till exempel i form av att neka tillstånd eller förena ett sådant tillstånd med närmare föreskrifter eller begränsningar – som bidrar till att de årliga nationella svaveldioxidutsläppen senast år 2010 begränsas till mängder som inte överskrider det nationella utsläppstaket enligt NEC-direktivet, eller för det fall det inte lyckas, specifika åtgärder som bidrar till att dessa utsläpp så snart som möjligt därefter begränsas till sådana mängder,
c) Är det för svaren på frågorna 6 a och 6 b av betydelse i vilken utsträckning anläggningen bidrar till överskridandet eller risken för överskridande av utsläppstaket?”
28. Dessa frågor sammanfaller i huvudsak i samtliga mål. I mål C‑165/09 hänvisas dock enbart till svaveldioxid. I mål C‑166/07 nämns enbart den konsoliderade versionen av IPPC-direktivet, direktiv 2008/1, medan det i de båda andra målen även hänvisas till det tidigare direktiv 96/61.
29. Domstolens ordförande beslutade den 24 juni 2009 att förena de tre målen vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen.
30. Skriftliga yttranden har inkommit från Stichting Greenpeace Nederland (nedan kallad Greenpeace), Gedeputeerde Staten von Groningen (nedan kallad Groningen) och RWE Power AG, nu RWE Eemshaven Holding BV (nedan kallad RWE), Electrabel Nederland N.V. (nedan kallad Electrabel), Gedeputeerde Staten von Zuid-Holland (nedan kallad Zuid-Holland) och E.ON Benelux N.V. (nedan kallad E.ON) samt från Republiken Österrike, Konungariket Danmark, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna och kommissionen. Dessa parter har även, med undantag för Groningen, Zuid-Holland och Österrike, deltagit vid den muntliga förhandlingen den 14 oktober 2010. Dessutom deltog även Stichting Natuur en Milieu samt Republiken Frankrike vid förhandlingen.
IV – Rättslig bedömning
31. I NEC-direktivet föreskrivs nationella utsläppstak som medlemsstaterna inte får överskrida från och med år 2011 för fyra förorenande ämnen, bland annat kväveoxid och svaveldioxid. Det framgår emellertid inte av NEC-direktivet hur medlemsstaterna ska uppnå detta mål.
32. Tvisten i förevarande mål rör tillstånd för tre enskilda kraftverk. Dessa kraftverk skulle i hög grad bidra till utsläpp av kväveoxid och svaveldioxid, men kan i princip inte anses motverka iakttagandet av utsläppstaken om Nederländerna skulle spara in utsläpp på annat håll.
33. Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter, men även enligt rapporter från Europeiska miljöbyrån,(11) är det emellertid tveksamt huruvida Nederländerna genom de åtgärder som hittills vidtagits kommer att respektera dessa utsläppstak i fråga om kväveoxid och svaveldioxid. Följaktligen ska det i samband med denna begäran om förhandsavgörande klargöras huruvida NEC-direktivet under dessa omständigheter, trots den valfrihet som råder vad avser medlen för att uppnå syftet med direktivet, utgör hinder för att utfärda tillstånd för de aktuella projekten.
34. I detta syfte kommer jag att undersöka huruvida det enligt IPPC-direktivet krävs att ett förväntat överskridande av utsläppstaken i NEC-direktivet ska beaktas (se avsnitt B), huruvida ett förväntat överskridande utgör hinder för ett sådant projekt (se avsnitt C) och huruvida enskilda kan åberopa NEC-direktivet i detta avseende (se avsnitt D). Först ska jag emellertid diskutera de invändningar som några parter har framfört angående huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning (se avsnitt A).
A – Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
35. RWE, Electrabel och E.ON gör gällande att de frågor som hänskjutits till domstolen inte kan tas upp till sakprövning. Dessa parter hävdar att tolkningsfrågorna saknar relevans för utgången i målet vid den nationella domstolen.
36. Enligt deras mening har den hänskjutande domstolen utgått från ett felaktigt beslutsunderlag genom att den trots senare, motsatt information utgår från ett förväntat överskridande av de fastställda nationella utsläppstaken för svaveldioxid och kväveoxid till och med den 31 december 2010 och därefter till år 2015. Dessutom har klagandena i målet vid den nationella domstolen inte gjort gällande i vilken utsträckning NEC-direktivet skulle kunna motivera ett nekande av tillstånd enligt IPPC-direktivet.
37. Det föreligger emellertid en presumtion att de frågor som rör unionsrätten är relevanta.(12) Med hänsyn till den funktion som förfarandet för att begära förhandsavgörande har får det följaktligen inte ställas alltför stränga krav på den hänskjutande domstolens redogörelser avseende tolkningsfrågornas relevans för avgörandet.
38. Det ankommer enbart i undantagsfall på domstolen att, för att pröva sin egen behörighet, undersöka de omständigheter som har föranlett den nationella domstolen att begära ett förhandsavgörande.(13) Det följer av fast rättspraxis att domstolen kan avvisa en begäran från en nationell domstol bara då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller domstolen inte förfogar över de uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållandena som är nödvändiga för att kunna besvara frågorna på ett ändamålsenligt sätt.(14) Domstolen är, med undantag för nämnda fall, i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som har ställts avser tolkningen av unionsrättsliga bestämmelser.(15)
39. Raad van State har redogjort närmare för att det enligt nämnda domstols mening föreligger risk för att utsläppstaken enligt NEC-direktivet kommer att överskridas och avser med sina frågor huruvida detta överskridande ska beaktas i samband med det omtvistade tillståndsförfarandet enligt IPPC-direktivet. Det är inte tillräckligt att det är tänkbart med en annan bedömning och att till och med den nederländska regeringen numera väntar sig att utsläppstaken ska kunna iakttas för att frågan huruvida tolkningsfrågorna ska anses vara av relevans för avgörandet ska besvaras nekande. Tvärtom ankommer det i princip på den nationella domstolen att bedöma de faktiska och rättsliga förhållandena i målet.(16) Följaktligen kan man inte anse att det är fråga om en uppenbar avsaknad av samband i den mening som avses i rättspraxis.
40. Vad avser möjligheten att neka tillstånd enligt IPPC-direktivet på grundval av NEC-direktivet så skulle utgångspunkten att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning dessutom förekomma besvarandet av tolkningsfrågan. Det är den nationella domstolens – och inte parterna i det nationella målets – bedömning som ska anses avgörande. Följaktligen krävs det till skillnad mot vad Electrabel har hävdat inte någon närmare redogörelse från klagandena avseende det inbördes förhållandet mellan de båda direktiven.
41. Även E.ON:s hänvisning till den så kallade acte clair- doktrinen kan inte anses relevant. Enligt denna rättspraxis kan denna skyldighet
för nationella domstolar som dömer i sista instans att begära förhandsavgörande enbart bortfalla i förväg om det redan föreligger en rättspraxis hos domstolen varigenom den ifrågavarande rättsfrågan har avgjorts eller den korrekta tillämpningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel om hur frågan ska avgöras.(17)
42. I sådana fall bortfaller emellertid inte rätten
att begära förhandsavgörande.(18) Den nationella domstolen ska inte nekas möjligheten att begära klargörande av domstolen om den fortfarande anser att tolkningen är oklar. Detta främjar i vart fall en enhetlig rättstillämpning inom unionen. Enbart när svaret på en tänkbar tolkningsfråga ur den nationella domstolens synvinkel är uppenbart ska den avstå från att begära förhandsavgörande.
43. Dessutom anser jag att redan antagandet att det föreligger ett uppenbart svar på de tolkningsfrågor som Raad van State har ställt är långsökt.
44. Slutligen utgör inte den kontrollfunktion(19) som kommissionen tillskrivs enligt NEC-direktivet och som särskilt kommer till uttryck i artikel 10.5 c i direktivet, men som i princip baseras på artikel 17.1 FEU (tidigare artikel 211 EG) hinder mot att tolkningsfrågorna kan tas upp. Denna kontrollfunktion befriar inte medlemsstaterna från att själva verka för ett korrekt införlivande av NEC-direktivet, respektive säkerställa en direktivkonform tolkning eller att direktivet ges direkt effekt. Under dessa omständigheter måste även en begäran om förhandsavgörande kunna tas upp till sakprövning.
45. Begäran om förhandsavgörande kan sålunda tas upp till sakprövning.
B – Den första frågan – räckvidden av en direktivkonform tolkning vad gäller det inbördes förhållandet mellan IPPC-direktivet och NEC-direktivet
46. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida skyldigheten till direktivkonform tolkning av den nationella rätten leder till att de nationella utsläppstak som föreskrivs i NEC-direktivet ska beaktas i samband med ett tillstånd enligt miljöskyddslagen, genom vilken IPPC-direktivet har införlivats.
1. Konform tolkning
47. Skyldigheten för medlemsstaterna till följd av ett direktiv att uppnå det resultat som föreskrivs i detta direktiv och deras förpliktelse enligt artikel 4.3 FEU (tidigare artikel 10 EG) att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att denna skyldighet fullgörs, åligger alla myndigheter i medlemsstaterna.(20)
48. Detta innefattar även skyldigheten att tolka nationell rätt direktivkonformt. Den nationella domstolen är vid tillämpningen av nationell rätt skyldig att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås och därmed agera i överensstämmelse med artikel 288.3 FEUF (tidigare artikel 249.3 EG).(21) Eftersom alla myndigheter i en medlemsstat omfattas är dessutom även en nationell myndighet som är ansvarig för utfärdandet av tillstånd enligt IPPC-direktivet skyldig att tolka nationell rätt direktivkonformt.(22)
49. Förevarande mål rör två miljörättsliga direktiv som båda ska ges full effekt. IPPC-direktivet har till skillnad från NEC-direktivet införlivats i miljöskyddslagen, vilken är tillämplig i det omtvistade tillståndsförfarandet. NEC-direktivet har i stället införlivats genom en annan nationell rättsakt. Detta kan emellertid inte anses utgöra hinder mot att även tolka miljöskyddslagen i överensstämmelse med NEC-direktivet, eftersom hela den nationella rätten ska beaktas vid bedömningen i vilken mån den kan tillämpas utan att det leder till ett resultat som strider mot det som eftersträvas genom det aktuella direktivet.(23)
50. Sålunda ska jag undersöka de båda direktivens inbördes förhållande, i synnerhet i vilken omfattning kraven i NEC-direktivet påverkar ett tillståndsförfarande enligt IPPC-direktivet.
2. Hänvisningarna i IPPC-direktivet
51. Inledningsvis ska jag pröva huruvida de båda direktiven innehåller bestämmelser som uttryckligen berör deras inbördes förhållande. Vid denna prövning är det av särskild betydelse huruvida de nationella utsläppstaken i NEC-direktivet utgör miljökvalitetsnormer i den mening som avses i artikel 10 i IPPC-direktivet.
52. Båda direktiven är tillämpliga på de förorenande ämnena svaveldioxid och kväveoxid som är relevanta i målet vid den nationella domstolen. I bilaga I till NEC-direktivet föreskrivs nationella utsläppstak för svaveldioxid och kväveoxid. I bilaga III till IPPC-direktivet omnämns dessa som förorenande ämnen för vilka ett tillstånd enligt artikel 9.3 måste innehålla utsläppstak.
53. Enligt artikel 19.2 i IPPC-direktivet måste åtminstone de särskilda gränsvärdena för vissa typer av anläggningar beaktas i detta avseende, i detta fall gränsvärdena i direktiv 2001/08 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar.
54. Mer långtgående krav kan i synnerhet följa av skyldigheten i artikel 3.1 a i IPPC-direktivet att använda bästa tillgängliga teknik. I detta avseende har Stichting Natuur visserligen hävdat att det numera är möjligt att minska utsläppen ytterligare, men detta är emellertid inte frågan i förevarande begäran om förhandsavgörande. Snarare avser frågorna ett möjligt överskridande av det nationella utsläppstaket.
55. Skyldigheten att använda bästa tillgängliga teknik gäller enligt artikel 9.4 första meningen i IPPC-direktivet utan att det påverkar artikel 10. I artikel 10 föreskrivs att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik ska ytterligare åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet. De nationella utsläppstaken i NEC-direktivet måste följaktligen nödvändigtvis beaktas i samband med tillståndsförfarandet om det anses utgöra sådana miljökvalitetsnormer.
56. Definitionen på en miljökvalitetsnorm i artikel 2.7 i IPPC-direktivet är sålunda oklar i detta hänseende. I denna bestämmelse definieras en miljökvalitetsnorm enligt de tyska och italienska språkversionerna som ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt ”i” en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i unionsslagstiftningen. Språkversioner som är formulerade på detta sätt skulle följaktligen kunna tolkas så, att de omfattar utsläppstak som krav som ska vara uppfyllda i
en given miljö.
57. Andra språkversioner, exempelvis de franska eller engelska språkversionerna, som nämner krav som ska vara uppfyllda genom (”par” respektive ”by”) en given miljö talar dock mot ett sådant resultat. Därigenom betecknar de sålunda ett visst önskat miljötillstånd respektive vissa skyddsobjekt.(24) Enligt dessa språkversioner skulle exempelvis den mängd förorenande ämnen som finns i miljön vara relevanta för en miljökvalitetsnorm, medan den mängd förorenande ämnen som släpps ut i denna miljö inte innehåller någon direkt hänvisning till miljökvaliteten.
58. Inte heller av systematiken i artikel 9.4 första meningen och artikel 10 i IPPC-direktivet kan man dra någon klar slutsats. Genom dessa bestämmelser säkerställs att den övergripande utgångspunkten i IPPC-direktivet inte medför att eventuella miljökvalitetsnormer saknar verkan. Det finns nämligen ett samband mellan utsläppsgränsvärden för anläggningar och miljökvalitetsnormer. Utsläppsgränsvärden ska fastställas och i förekommande fall korrigeras i enlighet med miljökvalitetsnormerna.(25) Detta förklarar avsaknaden av en konkret definition för dessa båda begrepp.
59. Detta innebär emellertid inte nödvändigtvis att nationella utsläppstak inte kan anses utgöra miljökvalitetsnormer. Dessa tak hänför sig visserligen till utsläpp, men de skulle på sin höjd kunna förstås som en mycket speciell form av gränsvärden, nämligen nationalekonomiska gränsvärden. Det förefaller inte uteslutet att utsläppstak för anläggningar kan användas som medel för att iaktta de nationella utsläppstaken, såsom föreskrivs i artikel 10 för säkerställandet av miljökvalitetsnormerna.
60. Om man emellertid frigör sig från den oklara definitionen i IPPC-direktivet så ligger det nära till hands att det med begreppet miljökvalitetsnorm i normalt språkbruk är fråga om kvalitetskrav som hänför sig till miljön i sig. Utsläppstaken utgör däremot krav som hänför sig till samtliga inte närmare definierade utsläppskällor. På grund av sammantagna effekter och växelverkningar kan man emellertid inte med säkerhet fastställa deras betydelse för miljökvaliteten.
61. Enligt denna tolkning motsvarar miljökvalitetsnormer inte utsläppstaken, utan den mängd motsvarande föroreningar som uppträder i miljön.(26) Följaktligen hänför sig miljökvalitetsnormer till skyddsobjekt, respektive tillstånd och inte till någon källa, medan utsläppstak hänför sig till ett visst handlande och utgår från utsläppskällan.(27)
62. Exempel på miljökvalitetsnormer är kraven på luftkvalitet i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa,(28) det vill säga gränsvärden för de förorenande ämnen som finns i luften. Genom utsläppsgränsvärden och utsläppstak påverkas visserligen mängden förorenande ämnen i luften och följaktligen är även artikel 10 i IPPC-direktivet tillämplig. Emellertid kan även ytterligare faktorer påverka luftkvaliteten.
63. Ur denna synvinkel delar jag den bedömning som RWE, E.ON och Nederländerna har gjort, nämligen att de nationella utsläppstaken i NEC-direktivet inte utgör några miljökvalitetsnormer i den mening som avses i artikel 10 i IPPC-direktivet.
3. Det systematiska sammanhanget mellan IPPC-direktivet och NEC-direktivet
64. Samtidigt skulle det på grund av det systematiska sammanhanget mellan NEC-direktivet och IPPC-direktivet kunna krävas att de nationella utsläppstaken beaktas när myndigheterna meddelar tillstånd för anläggningar.
65. RWE, Electrabel och E.ON, Groningen och de medlemsstater som har yttrat sig i förevarande mål har trots att båda direktiven har samma generella miljörättsliga målsättning utgått från att de är fullständigt oberoende av varandra.
66. Denna slutsats grundas på de olika tillvägagångssätt som föreskrivs i de båda direktiven. I NEC-direktivet är utgångspunkten en programförklaring i form av att det föreskrivs nationella utsläppstak oberoende av vissa utsläppskällor.(29) Enligt skälen 11 och 12 i direktivet ska strategierna för iakttagandet ankomma på medlemsstaterna. Däremot har man i IPPC-direktivet utgått från vissa industrianläggningar som utsläppskällor.(30) För att förebygga eller minimera utsläpp föreskrivs i första hand att bästa tillgängliga teknik ska användas.(31)
67. Enbart dessa olika utgångspunkter kan emellertid inte motivera ett synsätt enligt vilket de båda direktiven ska beaktas helt oberoende av varandra. Tvärtom talar den gemensamma målsättningen att minska utsläpp för en gemensam tolkning av direktiven för att ett enhetligt system för minskning av utsläpp ska kunna säkerställas.
68. Enligt artikel 9.4 andra meningen i IPPC-direktivet ska tillståndsvillkoren i samtliga fall innehålla bestämmelser som syftar till att minimera långväga eller gränsöverskridande föroreningar och säkra en hög skyddsnivå för miljön som helhet. Enligt ordalydelsen och systematiken gäller detta krav utöver kravet i artikel 9.4 första meningen i IPPC-direktivet att tillståndsvillkoren ska grundas på bästa tillgängliga teknik.
69. Verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter enligt artikel 3.1 a och 3.1 b i IPPC-direktivet förstärker detta krav som ställs utöver användningen av bästa möjliga teknik. Enligt dessa krav ska verksamhetsutövaren vidta alla lämpliga förebyggande åtgärder för att undvika föroreningar och de får inte förorsaka någon betydande förorening. Enligt artikel 2.2 i IPPC-direktivet begränsas begreppet förorening inte just till de utsläpp som anläggningen i sig orsakar, utan det krävs en helhetsbedömning som även omfattar tidigare belastningar från annat håll på de berörda skyddsobjekten luft, vatten och mark.
70. För att kunna fastställa vad som kan anses minimera långväga eller gränsöverskridande föroreningar och säkra en hög skyddsnivå för miljön i dess helhet i den mening som avses i artikel 9.4 andra meningen i IPPC-direktivet, kan man beakta unionens övriga miljörättsliga bestämmelser. Ett sådant tillvägagångssätt tillämpas redan i artikel 19.2 i IPPC-direktivet, där det uttryckligen föreskrivs att de utsläppsgränsvärden ska gälla som fastställts enligt de direktiv som är förtecknade i bilaga II och ”i andra gemenskapsregler”.(32)
71. Visserligen nämns NEC-direktivet inte uttryckligen i bilaga II till IPPC-direktivet, vilket E.ON med rätta har påpekat. Emellertid nämns ett annat direktiv i bilaga II som tyder på att NEC-direktivet skulle kunna utgöra en annan bestämmelse i den mening som avses i artikel 19.2 i IPPC-direktivet. NEC-direktivet har precis som det i bilaga II nämnda direktiv 2001/80 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar sitt ursprung i protokollet från Göteborg angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon. Detta kan anses understryka att de gränsvärden för anläggningar som fastställts i IPPC-direktivet även har samma syfte som NEC-direktivet.
72. Tvärtemot vad RWE, Electrabel och de medlemsstater som har yttrat sig anser kan inte heller skäl 19 i NEC-direktivet anses medföra någon begränsning. Enligt detta skäl ska bestämmelserna i detta direktiv inte påverka tillämpningen av bestämmelserna i IPPC-direktivet när det gäller gränsvärden för utsläpp och användande av bästa tillgängliga teknik. Av formuleringen av detta skäl kan enbart utläsas att NEC-direktivet inte ska påverka medlemsstaternas skyldigheter enligt IPPC-direktivet och i synnerhet inte minska dessa skyldigheter. Sålunda kan en medlemsstat inte avstå från att använda bästa tillgängliga teknik om denna iakttar utsläppstaken i NEC-direktivet även utan denna teknik.
73. Däremot är det inte uteslutet att kraven i NEC-direktivet ska beaktas när tillstånd meddelas för en anläggning. Förpliktelsernas karaktär enligt NEC-direktivet, vars utgångspunkt kan anses utgöra en programförklaring, kan inte vara avgörande för frågan huruvida, utan enbart hur, en sådan skyldighet ska beaktas i samband med ett beslut avseende tillstånd enligt IPPC-direktivet.
74. I detta avseende ankommer det på medlemsstaterna att utveckla strategier för att respektera de nationella utsläppstaken, vilket i princip även inbegriper valet av de utsläppskällor som ska omfattas. Sålunda är det i princip omöjligt att utläsa konkreta siffermässiga krav vad gäller frågan vilka utsläpp som är tillåtna i fråga om enskilda anläggningar. Emellertid går det knappt att föreställa sig att medlemsstaternas åtgärder för att iaktta utsläppstaken inte skulle omfatta tillstånd till anläggningar enligt IPPC-direktivet, eftersom dessa anläggningar i väsentlig utsträckning bidrar till de utsläpp som görs. För att genomföra en sådan strategi kan de behöriga myndigheterna i synnerhet fastställa ytterligare krav i den mening som avses i artikel 9.7 i IPPC-direktivet.
75. Kommissionen har i motsvarande mån betecknat tillvägagångssättet i NEC-direktivet som en komplettering till det i IPPC-direktivet.(33) Enligt kommissionen kommer dessutom de stränga utsläppsnormer som fastställs i samband med genomförandet av IPPC-direktivet att bidra till att de nationella utsläppstaken underskrids.(34) Även kommissionen anser följaktligen att ett förebyggande eller en minimering av utsläpp från anläggningar som omfattas av IPPC-direktivet utgör ett viktigt instrument för att iaktta de nationella utsläppstaken enligt NEC-direktivet.
76. De nationella utsläppstaken ska sålunda beaktas i samband med ett meddelande av tillstånd enligt IPPC-direktivet, eftersom ett sådant tillstånd kan vara ägnat att omintetgöra eller på allvar äventyra iakttagandet av motsvarande krav. Det kan anses strida mot ovannämnda unionsrättsliga princip, att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås, att fullständigt underlåta att beakta de nationella utsläppstaken enligt NEC-direktivet och de bedömningar som där har gjorts.
77. Den första frågan ska följaktligen besvaras så, att de nationella bestämmelserna för att införliva IPPC-direktivet mot bakgrund av skyldigheten till direktivkonform tolkning om möjligt ska tolkas så, att de nationella utsläppstaken enligt NEC-direktivet ska beaktas vid avgörandet av en ansökan om meddelande av ett miljörättsligt tillstånd.
C – Den andra och den tredje tolkningsfrågan – Medlemsstaternas skyldigheter under perioden mellan införlivandefristens utgång och tidsgränsen för att respektera de nationella utsläppstaken
78. Den andra och den tredje tolkningsfrågan som i sin tur är uppdelade i delfrågor berör olika aspekter av den allmänna frågeställningen avseende de skyldigheter en medlemsstat ska anses ha under perioden mellan det att införlivandefristen för NEC-direktivet har löpt ut (den 27 november 2002) och tidsgränsen för att respektera de nationella utsläppstaken (den 31 december 2010).
79. Domstolens praxis som berör medlemsstaternas skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder innan införlivandefristen för direktiv har gått ut ska utgöra utgångspunkten för undersökningen. Med hänsyn till de enskilda tolkningsfrågorna ska jag inledningsvis beakta nämnda skyldigheter vad avser tidsmässiga aspekter innan jag behandlar möjliga positiva skyldigheter att handla. I ett nästa steg ska jag utreda omfattningen av dessa motsvarande skyldigheter i samband med ett tillståndsförfarande. Först därefter kan frågan vilken betydelse den tidpunkt ska anses ha när anläggningar som kräver tillstånd ska tas i bruk slutligen besvaras.
1. Fråga 2 a – Skyldighet att avstå från att vidta åtgärder
80. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2 a för att få klarhet i huruvida en medlemsstats skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet även gäller under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010.
81. De skyldigheter som medlemsstaterna har under en sådan övergångsperiod kan härledas från den rättspraxis som rör införlivandefrister för direktiv. Medlemsstaterna kan visserligen inte klandras för att inte ha införlivat direktivet i sin rättsordning innan tidsfristen har löpt ut. Avsikten med denna frist är nämligen att ge medlemsstaterna den tid som är nödvändig för att vidta införlivandeåtgärder.(35) Faktum kvarstår emellertid att det är under införlivandefristen som medlemsstaten måste vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att det resultat som föreskrivs i direktivet uppnås vid tidsfristens utgång.(36)
82. Mot denna bakgrund följer att medlemsstaterna i synnerhet under införlivandefristen är skyldiga att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet.(37)
83. Enligt den tyska språkversionen av denna rättspraxis avser detta förbud mot att hindra en åtgärds ändamålsenliga verkan (38) enbart ”föreskrifter”, det vill säga lagstiftande åtgärder. Den italienska språkversionen är formulerad på ett liknande sätt (”adottare disposizioni”). För ett sådant synsätt torde även det övervägande antalet aktuella domar tala, eftersom de avser sådana föreskrifter.(39)
84. Emellertid skulle det inte vara logiskt och effektivt om skyddet av unionsrättsliga mål mot allvarlig påverkan under införlivandefristen eller övergångsperioder uteslutande begränsades till föreskrifter. Snarare måste det anses avgörande huruvida det i direktivet föreskrivna resultatet allvarligt äventyras. I motsvarande mån har domstolen i synnerhet i den franska, men även i den engelska språkversionen av denna rättspraxis inte utgått från föreskrifter utan från åtgärder (franska: ”prendre des dispositions”, engelska: ”taking any measures”). Domstolen har upprepade gånger framhållit att denna skyldighet åligger samtliga
myndigheter.(40) Slutligen har den uttryckligen slagit fast att förbudet mot att hindra en åtgärds ändamålsenliga verkan även gäller för de nationella domstolarna.(41)
85. Om direktiv kan medföra skyldigheter för medlemsstaterna redan innan införlivandefristen har gått ut, så finns det än mindre anledning varför detta inte skulle gälla för övergångsperioder som gäller efter det att införlivandefristen har löpt ut.(42) Detta illustreras genom den rättspraxis som avser fortsatt giltighet för nationella bestämmelser om växtskydd samt övergående områdesskydd enligt livsmiljödirektivet.(43)
86. Fastän nationella övergångsbestämmelser för växtskydd fortfarande gäller kan medlemsstaterna inte fritt ändra dessa under övergångsperioden. Tvärtom måste de överensstämma med målen i växtskyddsdirektivet,(44) så att vederbörlig hänsyn ska tas till den effekt som ett växtskyddsmedel kan få på människors och djurs hälsa och på miljön vid godkännandet av ett medel som omfattas av övergångsbestämmelsens tillämpningsområde. För att säkerställa att en medlemsstats myndigheter tar hänsyn till nämnda effekter krävs dessutom att ett beslut om godkännande endast fattas på grundval av dokumentation som omfattar de uppgifter som är nödvändiga för en materiell bedömning av dessa effekter.(45)
87. Fastän livsmiljödirektivet enbart uttryckligen omfattar områdesskydd för den tid efter det att områden har tagits upp på unionens lista så ska medlemsstaterna vidta lämpliga skyddsåtgärder för de områden som de har valt ut till unionslistan för att bevara dess egenart.(46)
88. Mot denna bakgrund är det relativt enkelt att besvara fråga 2 a: En medlemsstats skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i NEC-direktivet gäller naturligtvis även under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010.
2. Fråga 2 b – Positiva skyldigheter
89. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2 b för att få klarhet i huruvida medlemsstaterna även under en övergångsperiod är skyldiga att vidta vissa åtgärder för det fall att de nationella utsläppstaken enligt NEC-direktivet riskerar att överskridas när denna tidsperiod har löpt ut.
90. I princip följer svaret på denna fråga redan av det program som föreskrivs i NEC-direktivet.
91. Enligt artikel 15.1 första stycket första meningen i NEC-direktivet hade medlemsstaterna tid på sig till och med den 27 november 2002 att sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i detta direktiv. Efter att detta datum löpt ut har införlivandefristen inte utgjort något hinder för att medlemsstaterna även ska kunna ha positiva skyldigheter att vidta åtgärder. Tvärtom måste de nödvändiga införlivandeåtgärderna redan ha vidtagits vid denna tidpunkt.
92. De utsläppstak som fastställts i bilaga I gäller emellertid enligt artikel 4.1 i NEC-direktivet först från och med den 31 december 2010. Detta är en annan situation än i de hittills avgjorda målen avseende övergångsperioder. Dessa gällde unionsbestämmelser enligt vilka medlemsstaterna tilläts att fortsätta tillämpa hittillsvarande bestämmelser eller praxis(47) under en viss tidsperiod eller där det krävdes ytterligare åtgärder för att unionsrätten skulle bli tillämplig. Sådana bestämmelser innebär enbart att den tidpunkt vid vilken unionsrättens krav blir fullt tillämpliga skjuts upp.
93. Bestämmelsen i NEC-direktivet skiljer sig från bestämmelserna i ovannämnda mål. Införlivandeåtgärderna måste enligt artikel 15.1 första stycket första meningen i NEC-direktivet ha rättslig giltighet redan från och med den 27 november 2002. Enbart deras faktiska följder, minskningen av de nationella utsläppen till en viss sammanlagd mängd, föreskrivs enligt artikel 4.1 i NEC-direktivet först till och med den 31 december 2010.
94. Det föreskrivs inte i NEC-direktivet att medlemsstaterna kan fortsätta att agera som hittills under denna tidsperiod. Enligt artikel 6.1 i NEC-direktivet ska medlemsstaterna senast den 1 oktober 2002 utarbeta program för att stegvis minska nationella utsläpp med målet att senast år 2010 respektera de nationella utsläppstaken.
95. Som kommissionen med rätta har påpekat,(48) är denna reglering av fristen en följd av NEC-direktivets särpräglade ändamål. Minskningen av utsläpp ska inte åstadkommas samtidigt som de rättsliga kraven på hur de ska uppnås utan följer i stället senare i tiden. Mot denna bakgrund krävs det inte någon övergångsperiod avseende rättsläget, utan en tidsperiod under vilken de rättsliga bestämmelserna kan utveckla sin faktiska effekt. I detta avseende passar även den av Österrike framhållna formuleringen ”senast” i artikel 4.1 i NEC-direktivet och karaktären av årliga
utsläppstak. Dessa uppkommer inte en viss dag utan är resultatet av ett fortskridande förlopp.
96. De föreskrivna programmen ska i första hand anses vara bindande för medlemsstaterna. De är ansvariga för att fastställa åtgärderna för att utsläppstaken ska kunna respekteras. Om medlemsstaterna har föreskrivit detta i ett program så måste de även genomföra detta.
97. Medlemsstaterna kan emellertid inte enbart nöja sig med att i enlighet med artikel 6.1 i NEC-direktivet genomföra de fastställda programmen senast till den 1 oktober 2002. Tvärtom ska de årligen beakta utsläppsutvecklingen och enligt artikel 7 förutse utsläppsnivån för år 2010. Mot bakgrund av dessa resultat ska de enligt artikel 6.3 uppdatera och revidera sina program senast den 1 oktober 2006.
98. Om det framgår av de årliga prognoserna att de bestående programmen inte räcker till för att utsläppstaken ska kunna iakttas följer det av dessa bindande tröskelvärden att de aktuella medlemsstaterna måste vidareutveckla sina program för att ändå minska sina utsläpp så att taken respekteras.
99. Följaktligen föreligger det en positiv skyldighet att vidta åtgärder vad avser fastläggandet och genomförandet av lämpade program för att iaktta utsläppstaken.
100. Den tredje tolkningsfrågan avser huruvida det därutöver undantagsvis kan bestå andra mer långtgående skyldigheter.
101. Fråga 2 b ska sålunda besvaras så, att den aktuella medlemsstaten enligt NEC-direktivet under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 är skyldig att fastställa och genomföra lämpliga program för att iaktta utsläppstaken. Om utsläppstaken trots detta förväntas överskridas måste medlemsstaten vidareutveckla sitt program för att minska de aktuella utsläppen i tillräcklig mån.
3. Fråga 3 a och b – mer långtgående skyldigheter vid en förväntad överskridelse av utsläppstaken
102. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 3 a och b för att få klarhet i huruvida medlemsstaternas ovannämnda skyldigheter ska anses vara så omfattande att myndigheterna vid ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken ska vägra att bevilja ett miljörättsligt tillstånd eller förse detta med villkor. Denna fråga förutsätter att den berörda medlemsstaten tvärtemot sina skyldigheter enligt NEC-direktivet inte har fastställt och genomfört tillräckliga program för att förebygga ett överskridande av utsläppstaken.
103. Först vill jag emellertid påpeka att RWE:s och E.ON:s antagande, det vill säga att det kan anses tala emot att det föreligger eventuella skyldigheter för medlemsstaten att kommissionen inte har föreslagit Nederländerna några ytterligare åtgärder, är helt ogrundat. Kommissionen har inte någon allmän skyldighet att rekommendera medlemsstaterna åtgärder för ett iakttagande av unionsrätten och NEC-direktivet innehåller inte heller några sådana skyldigheter. I artiklarna 9 och 10 föreskrivs enbart att kommissionen ska delge unionens lagstiftande organ rapporter och förslag för vidareutvecklingen av direktivet. Detta påverkar inte medlemsstaternas skyldigheter enligt unionsrätten.(49)
104. Om det anses föreligga en konkret skyldighet för medlemsstaterna vid ett tillståndsförfarande skulle detta emellertid kunna anses utgöra hinder mot det handlingsutrymme som medlemsstaterna har enligt NEC-direktivet vid införlivandet av direktivet, till vilket RWE, Electrabel och E.ON, Groningen och medlemsstaterna har hänvisat.
105. I skäl 11 i NEC-direktivet framhålls att utsläppstak ger en viss flexibilitet åt unionen och medlemsstaterna när det gäller hur de fastställda nivåerna ska nås. Enligt skäl 12 bör medlemsstaterna ansvara för att genomföra åtgärder så att de nationella taken respekteras. I artikel 4 i NEC-direktivet nämns inte några instrument för iakttagandet av utsläppstaken. I artikel 6 i NEC-direktivet föreskrivs som konkret åtgärd enbart att medlemsstaterna ska utarbeta nationella program för att stegvis minska nationella utsläpp.
106. Medlemsstaternas handlingsutrymme är emellertid inte obegränsat. Tvärtom måste de vid valet av införlivandeåtgärder utgå från kraven i artikel 4 i NEC-direktivet, att senast år 2010 begränsa sina årliga nationella utsläpp av nämnda föroreningar till mängder som inte överskrider de utsläppstak som anges i bilaga I. Dessa krav upprepas ytterligare en gång i artikel 6.1 i NEC-direktivet. Enligt artikel 1 i NEC-direktivet ska begränsningen av utsläpp skydda miljön och människors hälsa.(50) Detta mål får medlemsstaterna inte allvarligt äventyra genom att acceptera att utsläppstaken överskrids.(51)
107. Domstolen har för övrigt redan fastställt att det vid ett överskridande av det handlingsutrymme som föreskrivs i ett direktiv ankommer på myndigheterna i en medlemsstat, särskilt domstolarna, att, inom ramen för deras behörighet, vidta nödvändiga allmänna eller särskilda åtgärder för att respektera kraven i direktivet.(52)
108. Om den myndighet som i första hand är ansvarig för genomförandet av NEC-direktivet i en medlemsstat överskrider det handlingsutrymme som medlemsstaten har på ett sådant sätt att kraven på iakttagande av de nationella utsläppstaken till 2010 allvarligt äventyras, kan sålunda i princip även en tillståndsmyndighet vara skyldig att vidta eller underlåta att vidta åtgärder inom ramen för dess behörighet.
109. Tvärtemot vad Electrabel har hävdat strider detta inte mot principen om maktdelning. Medlemsstaten är tvärtom fortfarande huvudsakligt behörig vid införlivandet av direktivet i enlighet med sina egna statsrättsliga bestämmelser. Om denna trots detta åsidosätter sina unionsrättsliga skyldigheter kan den inte åberopa principen om maktdelning till sitt försvar. Detta krävs redan med tanke på att alla medlemsstater, oavsett deras nationella struktur, ska behandlas lika.(53)
110. De eventuella praktiska svårigheter som Nederländerna har gjort gällande i samband med fastställelsen av huruvida de nationella utsläppstaken förväntas överskridas kan inte innebära att medlemsstaternas skyldigheter bortfaller. Även i det nationella målet har den hänskjutande domstolen redan gjort en motsvarande bedömning, som det inte ankommer på domstolen att pröva.
111. Det handlingsutrymme en medlemsstat har vid ett (förväntat) överskridande av utsläppstaken utgör följaktligen inte i sig hinder mot att det kan föreligga konkreta skyldigheter för medlemsstaten. Emellertid måste innehållet i sådana skyldigheter fastställas med beaktande av NEC-direktivets utformning. Följaktligen är det exempelvis uteslutet med en obegränsad unionsrättslig skyldighet att minska utsläpp genom att vissa redan existerande utsläppskällor stängs av. Beslutet vilka utsläpp som ska upphöra eller minska ankommer enbart på de behöriga nationella myndigheterna.
112. Däremot medför ett tillstånd för en ny anläggning ytterligare nya
utsläpp som grundar sig på ett beslut som medlemsstaten har fattat. Till skillnad från situationen när det föreligger ett (förväntat) överskridande av utsläppstaken enbart genom bestående källor skulle medlemsstaten därigenom aktivt bidra till att omintetgöra direktivets mål genom en viss handling. Ett tillstånd genom vilket ytterligare utsläpp godkänns har därmed en annan tyngd än att enbart bibehålla det hittillsvarande tillståndet genom att inte vidta åtgärder mot bestående utsläppskällor. Det inneboende förbudet i NEC-direktivet att överhuvudtaget tillåta några ytterligare utsläppskällor vid ett (förväntat) överskridande av utsläppstaken kan anses utgöra hinder mot ett sådant tillstånd. Däremot begränsas inte medlemsstatens handlingsutrymme vad beträffar det sätt på vilket den avser minska sina utsläpp. Vid ett överskridande av utsläppstaken blir medlemsstatens handlingsutrymme emellertid obefintligt, varvid frågan ”hur” eventuella minskningar ska åstadkommas som omfattas av medlemsstatens bedömningsutrymme saknar relevans.
113. Detta innebär emellertid inte att det är uteslutet att bevilja tillstånd för nya kraftverk som ska ersätta gamla kraftverk och orsakar mindre utsläpp. En sådan modernisering är mer förmånlig med tanke på den totala mängden utsläpp och kan därför inte påverka målen i NEC-direktivet. Det är emellertid inte tillräckligt att enbart hoppas på att gamla anläggningar ska läggas ner när det utfärdas tillstånd för nya utsläpp. Tvärtom måste det vara klarlagt
att de utsläpp som beviljas i ersättningssyfte svarar mot en motsvarande minskning från äldre anläggningar.
114. Utan ett sådant samband mellan nya utsläpp och en minskning av de aktuella utsläppen är det enbart tillåtet att bevilja ytterligare utsläpp om utsläppstaken inte förväntas överskridas. Medlemsstaterna måste följaktligen i förekommande fall vidta åtgärder innan tillstånd meddelas för att i tillräcklig utsträckning minska befintliga utsläpp till den tidpunkt när anläggningen ska tas i bruk (och därefter).
115. Endast i undantagsfall kan det anses föreligga tungt vägande skäl av allmänintresse som kan motivera tillstånd för ytterligare utsläpp trots ett förväntat överskridande av utsläppstaken.(54) Det har emellertid inte ställts någon sådan fråga i förevarande mål och det föreligger inte heller några omständigheter som talar för att sådana skäl skulle föreligga.
116. RWE:s och Nederländernas hänvisning till subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen som båda regleras i artikel 5 EUF (tidigare artikel 5 EG) förmår inte övertyga. Subsidiaritetsprincipen kan inte leda till att medlemsstaterna får obegränsat handlingsutrymme för att åsidosätta unionsrättsliga målsättningar. Om medlemsstaterna inte utnyttjar de handlingsmöjligheter de har för att införliva ett direktiv är det skäligt att deras handlingsutrymme minskas till följd av detta.
117. Medlemsstaternas ursprungliga handlingsutrymme utgör inte hinder mot ett förbud mot att utfärda tillstånd för ytterligare utsläpp.
118. Electrabel hävdar att genom ett sådant förbud mot att bevilja tillstånd skulle anläggningar som kräver tillstånd missgynnas i förhållande till utsläppskällor som inte kräver tillstånd och följaktligen kan tas i bruk oavsett huruvida de nationella utsläppstaken har överskridits. I förevarande fall saknar det betydelse huruvida detta argument är tillämpligt vid meddelande av tillstånd för små anläggningar som kan jämföras med anläggningar som inte kräver tillstånd.
119. Anläggningar som kräver tillstånd enligt IPPC-direktivet kan emellertid inte jämföras med anläggningar som inte kräver tillstånd. Enligt unionslagstiftaren har sådana anläggningar generellt betydande verkningar på miljön(55) och åstadkommer i synnerhet en betydande del av utsläppen,(56) vilket innebär att det är motiverat med särskilda krav.
120. Svaret på delfråga 3 a präglas av denna åtskillnad från lagstiftarens sida. I princip saknar det betydelse i vilken omfattning en anläggning bidrar till ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken. Eftersom det krävs ett tillstånd enligt IPPC-direktivet ska det antas att utsläpp från en sådan anläggning är så omfattande att de utgör hinder mot ett tillstånd(57) om utsläppstaken redan överskrids utan de (aktuella) anläggningarna.
121. Denna presumtion kan möjligen motbevisas i det enskilda fallet. Utsläppstaken kan inte utgöra hinder mot ett tillstånd om anläggningen är så konstruerad att den inte alls släpper ut de relevanta förorenade ämnena. Det skulle även kunna vara tänkbart att meddela tillstånd för anläggningar vars utsläpp av dessa ämnen saknar praktisk betydelse för miljöpåverkan. Detta är emellertid uteslutet i förevarande fall. De aktuella kraftverken släpper ut betydande mängder av kväveoxid och svaveldioxid och bidrar sålunda märkbart till de nationella utsläppen.(58)
122. Följaktligen gäller förbudet mot att meddela tillstånd för anläggningar enligt IPPC-direktivet vid ett (förväntat) överskridande av utsläppstaken såvida det inte i det enskilda fallet kan bevisas att utsläppen av de aktuella ämnena saknar betydelse för anläggningens miljöpåverkan.
123. Det ska dessutom påpekas att den i frågan underförstådda möjligheten att enbart meddela ett begränsat tillstånd, det vill säga med villkor och begränsningar, måste övervägas av de behöriga myndigheterna, eftersom det med säkerhet utgör ett mildare medel jämfört med ett fullständigt förbud. Eventuellt skulle utsläppen av de aktuella ämnena genom ytterligare tekniska åtgärder kunna minskas i en sådan utsträckning att presumtionen att de är av betydelse kan motbevisas. Av NEC-direktivet kan det emellertid inte utläsas hur motsvarande villkor eller krav skulle kunna vara utformade. I direktivet föreskrivs enbart att medlemsstaterna vid ett förväntat överskridande av utsläppstaken inte får tillåta ytterligare utsläpp.
124. Fråga 3 a och 3 b ska sålunda besvaras så, att en medlemsstat enbart måste vägra att bevilja en miljörättslig ansökan om tillstånd i den mening som avses i artikel 4 i IPPC-direktivet om anläggningen bidrar till ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken för förorenande ämnen som föreskrivs i NEC-direktivet och medlemsstaten inte har fastställt och genomfört tillräckliga program för att minska utsläppen. Detta förbud gäller inte såvida det inte i det enskilda fallet kan bevisas att utsläppen av de aktuella ämnena saknar betydelse för anläggningens miljöpåverkan.
4. Frågan vilken betydelse som ska tillmätas den tidpunkt när anläggning ska tas i bruk (fråga 2 c)
125. Den hänskjutande domstolen har slutligen ställt fråga 2 c för att få klarhet i vilken betydelse som ska tillmätas den tidpunkt vid vilken en anläggning som kräver tillstånd ska tas i bruk. Även om den ordning i vilken frågorna har ställts i begäran om förhandsavgörande skulle kunna peka i en annan riktning så kan denna fråga rimligtvis enbart hänföra sig till fråga 3 a och 3 b som konkret avser medlemsstaternas skyldigheter under ett tillståndsförfarande.
126. En anläggning kan enbart först från och med den tidpunkt när den tas i bruk och följaktligen orsakar utsläpp beaktas i samband med de nationella utsläppstaken. Ett tillståndsförfarande ska sålunda grundas på de nationella utsläppstak som gäller vid den tidpunkt när anläggningen tas i bruk och under dess fortsatta användning.
127. Enligt artikel 4.2 i NEC-direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att de utsläppstak som anges i bilaga I inte överskrids efter den 31 december 2010. Dessa tak är följaktligen (minst) fortsatt giltiga, vilket Italien och kommissionen med rätta har påpekat. Det är sålunda motiverat att neka ett tillstånd så länge de nationella utsläppstaken riskerar att överskridas eller överskrids.
128. Fråga 2 c ska sålunda besvaras så, att en tidpunkt när en anläggning kommer att tas i bruk som först inträder efter 2010 enbart är av betydelse om det vid denna tidpunkt inte längre föreligger någon risk för överskridande av de nationella utsläppstaken.
D – De fjärde, femte och sjätte frågorna – huruvida direktivet kan anses ha direkt effekt
129. De fjärde, femte och sjätte frågorna avser huruvida och i så fall i vilken omfattning enskilda kan åberopa NEC-direktivet vid en nationell domstol.
130. Domstolen har vid flera tillfällen erinrat om att det vore oförenligt med den bindande karaktär som tillkommer direktiv enligt artikel 288.3 FEUF att i princip utesluta enskilda från möjligheten att åberopa de skyldigheter som följer av direktiven.(59) Detta gäller särskilt när det är fråga om ett direktiv vars mål är att bemästra och reducera nedsmutsningen av utomhusluften och vars syfte följaktligen är att skydda människors hälsa.(60)
131. Följaktligen har enskilda, i alla de fall då bestämmelserna i ett direktiv med avseende på innehållet framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa, rätt att åberopa dem inför den nationella domstolen gentemot staten, dels då medlemsstaten har underlåtit att införliva direktivet med nationell rätt inom tidsfristen, dels då den inte har införlivat det på ett korrekt sätt.(61)
132. I artikel 4 och bilaga I till NEC-direktivet föreskrivs en entydig skyldighet för medlemsstaterna, nämligen att de nationella utsläppstak som fastställs där måste iakttas senast den 31 december 2010. Även skyldigheten att utarbeta program för att stegvis minska nationella utsläpp av föroreningar i artikel 6 kan anses vara tillräckligt precis.(62)
133. En skyldighet att vidta vissa enskilda åtgärder för att respektera utsläppstaken kan däremot inte utläsas av NEC-direktivet. Medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av medlen. Vad avser sådana enskilda åtgärder är en direkt tillämpning sålunda i princip utesluten.
134. Detta gäller emellertid inte avseende den redan fastställda begränsningen av medlemsstaternas handlingsutrymme vid ett förväntat överskridande av utsläppstaken. Skyldigheten att vägra att bevilja ett miljörättsligt tillstånd i den mening som avses i artikel 4 i IPPC-direktivet ifall anläggningen bidrar till ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken som föreskrivs i NEC-direktivet är uppenbarligen tillräckligt precis vad gäller rättsföljden.
135. Däremot kan det anses osäkert huruvida villkoret att det föreligger ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken även det är tillräckligt precist. Huruvida dessa gränser har överskridits kan enbart avgöras mot bakgrund av en i regel komplicerad prognos. I detta avseende har de flesta parter uppgett att det vid den tidpunkt tillståndet utfärdas inte kan förutses huruvida utsläppstaken kommer att överskridas när anläggningen tas i bruk.
136. NEC-direktivet innehåller emellertid instrument som underlättar denna prognos. Enligt artikel 7 och bilaga III ska medlemsstaterna nämligen utarbeta och årligen uppdatera nationella utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser. De behöriga myndigheterna och domstolarna kan åtminstone utan problem utnyttja dess prognoser för att pröva huruvida det föreligger risk för överskridande. Dessutom förefaller det inte uteslutet att dessa prognoser skulle kunna korrigeras om det framgår att det föreligger uppenbara fel.
137. Det kan visserligen uppkomma svårigheter genom att medlemsstaterna vid den tidpunkt tillståndet meddelas eventuellt ännu inte har fattat beslut om hur de ska säkerställa ett iakttagande av utsläppstaken. Sådana svårigheter skulle emellertid kunna accepteras, eftersom de grundas på ett åsidosättande av artikel 6 i NEC-direktivet. Enligt denna bestämmelse skulle medlemsstaterna nämligen redan till den 1 oktober 2002 ha utarbetat de nödvändiga programmen för att respektera utsläppstaken.
138. Sålunda utgör den prognos avseende framtida utsläpp som krävs inte hinder mot en direkt tillämpning av förbudet mot att meddela tillstånd för ytterligare utsläppskällor vid ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken.
139. Det är emellertid osäkert huruvida kretsen av gynnade subjekt är tillräckligt precist fastställt i NEC-direktivet. Enligt rättspraxis kan ”berörda personer” göra gällande en skyldighet för en medlemsstat som härstammar från ett direktiv. I sin dom i målet Janecek talar domstolen till och med om personer som ”omedelbart” berörs.(63) Utan att i detalj gå in på betydelsen av dessa begrepp så talar de för att kretsen av gynnade subjekt ska begränsas.
140. Såsom Österrike med rätta har påpekat passar NEC-direktivet och i synnerhet artiklarna 4 och 6, inte in i detta mönster. Dessa bestämmelser gäller enbart nationella
utsläppstak och kräver nationella program. Dessa skyddar emellertid, i brist på rumsligt eller sakligt samband, inte någon särskild personkrets. Inte ens befolkningen i den berörda medlemsstaten kan klassificeras som gynnad grupp, eftersom de nationella utsläppen i regel även får verkningar utöver denna stats gränser. Dessa skyldigheter främjar följaktligen allmänt miljö- och hälsoskydd. En närmare konkretisering saknas.
141. Sålunda är det osäkert huruvida enskilda omedelbart kan åberopa artikel 4 i NEC-direktivet eller kan kräva att medlemsstaten antar program eller vidtar åtgärder eller åtgärdspaket i den mening som avses i artikel 6 för att respektera utsläppstaken. Dessa frågor, det vill säga frågorna 5 a och 6 a, saknar i slutändan betydelse i förevarande fall, eftersom målet vid den nationella domstolen varken avser iakttagandet av de nationella utsläppstaken som sådana eller de nödvändiga åtgärdspaketen.
142. I förevarande mål är det enbart avgörande huruvida enskilda kan åberopa förbudet mot att utfärda tillstånd för vissa ytterligare utsläppskällor enligt artikel 4 i IPPC-direktivet vid ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken.
143. Eftersom dessa anläggningar är knutna till en viss ort, så har de följaktligen tillräckligt rumsligt och sakligt samband för att man ska kunna identifiera berörda personer och rent av omedelbart berörda personer. I artikel 2.15 i IPPC-direktivet definieras den berörda allmänheten i enlighet med detta. Definitionen innefattar icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning.
144. Enligt artikel 16 i IPPC-direktivet, som infördes för att införliva Århuskonventionen, har den allmänhet som berörs av tillståndet ett anspråk på rättsskydd. Denna rätt att väcka talan förutsätter att det föreligger ett tillräckligt intresse eller en överträdelse enligt nationell rätt.(64) Eftersom dessa villkor inte har ifrågasatts i förevarande mål så utgår jag från att de är uppfyllda.
145. Den berörda allmänheten i den mening som avses i IPPC-direktivet är i detta sammanhang visserligen inte direkt berörd av kraven i NEC-direktivet. I artikel 16 i IPPC-direktivet föreskrivs emellertid en rätt att få ett tillstånds materiella eller formella giltighet prövat i domstol. Denna domstolskontroll är inte begränsad till bestämmelser som särskild skyddar de berörda personerna. En materiell prövning av ett tillstånd skulle inte vara fullständig om de klagande som berörs av en anläggning skulle vara tvungna att acceptera ett tillstånd som objektivt sett är rättsstridigt.
146. Följaktligen kan enskilda i samband med en talan i den mening som avses i artikel 16 i IPPC-direktivet åberopa förbudet i NEC-direktivet mot att bevilja tillstånd för vissa ytterligare anläggningar i den mening som avses i artikel 4 i IPPC-direktivet vid ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken.
147. Slutligen ska jag behandla invändningen att ett åberopande av förbudet att meddela tillstånd skulle leda till en tillämpning av NEC-direktivet till nackdel för enskilda, nämligen de berörda energiföretagen. Det är visserligen riktigt att ett direktiv inte i sig kan medföra skyldigheter för en enskild och inte som sådant kan åberopas gentemot denne.(65) Emellertid finns det i princip, såsom den hänskjutande domstolen har i åtanke, inte något som hindrar en direktivkonform tillämpning av nationell rätt till nackdel för en enskild.(66) Även om det skulle visa sig nödvändigt med en direkt tillämpning av förbudet mot att meddela tillstånd så skulle detta inte utgöra ett åberopande av direktivet gentemot enskilda. Förbudet skulle tvärtom tillämpas gentemot tillståndsmyndigheten. Negativa, så att säga reflekterande, återverkningar för tredje mans rättigheter motiverar däremot inte i sig att enskilda förvägras rätten att åberopa bestämmelserna i ett direktiv gentemot den berörda medlemsstaten, även om det är säkert att sådana återverkningar uppstår.(67)
148. Frågorna 4 och 6 b ska sålunda besvaras så, att enskilda i samband med en talan i den mening som avses i artikel 16 i IPPC-direktivet kan åberopa förbudet i NEC-direktivet mot att bevilja tillstånd för vissa ytterligare anläggningar i den mening som avses i artikel 4 i IPPC-direktivet vid ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken.
149. Av svaret på fråga 5 b framgår även svaret på fråga 2 b: Eftersom en medlemsstats skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i NEC-direktivet även gäller under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010, så måste enskilda kunna åberopa nämnda förbud mot att meddela tillstånd redan under denna tidsperiod.(68)
150. Även fråga 6 c har redan besvarats genom fråga 3 a: Detta förbud mot att meddela tillstånd är inte tillämpligt om det i det enskilda fallet kan bevisas att utsläppen av de aktuella ämnena saknar betydelse för anläggningens miljöpåverkan.(69)
151. Svaret på frågorna 4–6 är sålunda: Enskilda kan i samband med en talan i den mening som avses i artikel 16 i IPPC-direktivet åberopa förbudet i NEC-direktivet mot att meddela tillstånd för vissa ytterligare utsläppskällor, det vill säga anläggningar, enligt artikel 4 i IPPC-direktivet vid ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken. Detta gäller även under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010. Detta förbud är inte tillämpligt om det i det enskilda fallet kan visas att utsläppen av de aktuella ämnena saknar betydelse för anläggningens miljöpåverkan.
V – Förslag till avgörande
152. Jag föreslår följaktligen att domstolen ska besvara begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1.	De nationella bestämmelserna för att införliva direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (tidigare direktiv 96/61/EG) ska mot bakgrund av skyldigheten till direktivkonform tolkning om möjligt tolkas så, att de nationella utsläppstaken enligt direktiv 2001/81 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar ska beaktas vid avgörandet av en ansökan om meddelande av ett miljörättsligt tillstånd.
2. En medlemsstats skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktiv 2001/81 gäller även under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010.
3.	Den aktuella medlemsstaten är enligt direktiv 2001/81 under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 skyldig att fastställa och genomföra lämpliga program för att iaktta utsläppstaken. Om utsläppstaken trots detta förväntas överskridas måste medlemsstaten vidareutveckla sitt program för att minska de aktuella utsläppen i tillräcklig mån.
4. Om en medlemsstat inte har fastställt och genomfört tillräckliga program för att minska utsläppen måste denna vägra att bevilja en miljörättslig ansökan om tillstånd i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 2008/1 om anläggningen bidrar till ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken för förorenande ämnen som föreskrivs i direktiv 2001/81. Detta förbud gäller inte såvida det i det enskilda fallet kan bevisas att utsläppen av de aktuella ämnena saknar betydelse för anläggningens miljöpåverkan.
5. En tidpunkt när en anläggning kommer att tas i bruk som först inträder efter 2010 är enbart av betydelse om det vid denna tidpunkt inte längre föreligger någon risk för överskridande av de nationella utsläppstaken.
6. Enskilda kan i samband med en talan i den mening som avses i artikel 16 i direktiv 2008/1 åberopa förbudet i direktiv 2001/81 mot att meddela tillstånd för vissa ytterligare utsläppskällor, det vill säga anläggningar, enligt artikel 4 i direktiv 2008/1 vid ett (förväntat) överskridande av de nationella utsläppstaken. Detta gäller även under tidsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010. Detta förbud är inte tillämpligt om det i det enskilda fallet kan visas att utsläppen av de aktuella ämnena saknar betydelse för anläggningens miljöpåverkan.
(1) .
(2)  –	Se dom av den 15 november 2005 i mål C‑320/03, kommissionen mot Österrike (REG 2005, s. I‑9871), av den 25 juli 2008 i mål C‑237/07, Janecek (REG 2008, s. I‑6221), och av den 6 november 2008 i mål C‑405/07 P, Nederländerna mot kommissionen (REG 2008, s. I‑8301).
(3)  –	EGT L 309, s. 22.
(4)  –	Se Europeiska miljöbyrån, NEC Directive status report 2007, Luxemburg, 2008, s. 16 (tabell 5) samt av samma myndighet, NEC Directive status report 2008, Luxemburg, 2009, s. 18 (tabell 3.1). Enligt dessa rapporter kommer ytterligare elva medlemsstater att överskrida utsläppstaket för kväveoxid, fyra andra stater utsläppstaket för flyktiga organiska förbindelser, två andra stater utsläppstaket för ammoniak, men dock ingen annan medlemsstat vad gäller utsläppstaket för svaveldioxid.
(5)  –	Ursprungligen rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och 96/61/EG (EGT L 33, s. 1). Konsoliderat genom direktiv 2008/1/EG (EUT L 24, s. 8). Detta direktiv har jämte några andra direktiv ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar), se rådets dokument PE-CONS-31/5/10 REV 5 av den 24 november 2010. NEC-direktivet ingår emellertid inte i detta paket.
(6)  –	Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (EUT L 124, s. 4). Gemenskapen undertecknade konventionen den 25 juni 1998 i Århus (Danmark) och den antogs genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EGT L 124, s. 1).
(7)  –	Artikel 4.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EGT L 156, s. 17).
(8)  –	Antaget genom rådets beslut 2003/507/EG av den 13 juni 2003 (EGT L 179, s. 1).
(9)  –	EGT L 309, s. 1, i dess lydelse enligt rådets direktiv 2006/105/EG av den 20 november 2006 om anpassning av direktiv 73/239/EEG, 74/557/EEG och 2002/83/EG på miljöområdet med anledning av Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning (EUT L 363, s. 368).
(10)  –	Se redogörelsen i domstolens dom av den 10 april 2008 i mål T‑233/04, Nederländerna mot kommissionen (REG 2008, s. II‑591), punkt 10 och följande punkter.
(11)  –	Se fotnot 4.
(12)  –	Dom av den 10 juni 2010 i mål C‑140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (REU 2010, s. I-0000), punkt 29, samt i de förenade målen C‑395/08 och C‑396/08, Bruno och Pettini (REU 2010, s. I-0000), punkt 19, och av den 1 juli 2010 i mål C‑393/08, Sbarigia (REU 2010, s. I-0000), punkt 20.
(13)  –	Dom av den 13 juli 2006 i de förenade målen C-295/04–C-298/04, Manfredi m.fl. (REG 2006, s. I-6619), punkt 27.
(14)  –	Se, bland annat, dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman (REG 1995, s. I-4921), punkt 61, samt av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA (REG 2006, s. I‑403), punkt 24.
(15)  –	Se domarna i de ovan i fotnot 14 nämnda målen Bosman, punkt 59, samt IATA och ELFAA, punkt 24.
(16)  –	Dom av den 13 november 2003 i mål C‑153/02, Neri (REG 2003, s. I‑13555), punkterna 34 och 35, av den 29 april 2004 i de förenade målen C‑482/01 och C‑493/01, Orfanopoulos och Oliveri (REG 2004, s. I‑5257), punkt 42, och av den 12 januari 2006 i mål C‑246/04, Turn- und Sportunion Waldburg (REG 2006, s. I‑589), punkt 21.
(17)  –	Dom av den 6 oktober 1982 i mål 283/81, Cilfit m.fl. (REG 1982, s. 3415), punkterna 13–16 och 21.
(18)  –	Domen i målet Cilfit m.fl. (ovan fotnot 17), punkt 15.
(19)  –	RWE har i sin skrivelse av den 18 augusti 2009 påpekat att kommissionen hittills inte har riktat invändningar mot det (möjliga) överskridandet av de utsläppstak som föreskrivits för Nederländerna (punkt 35).
(20)  –	Dom av den 10 april 1984 i mål 14/83, Von Colson och Kamann (REG 1984, s. 1891; svensk specialutgåva, volym 7, s. 577), punkt 26, och av den 13 november 1990 i mål C‑106/89, Marleasing (REG 1990, s. I‑4135), punkt 8.
(21)  –	Domarna i de ovan i fotnot 20 nämnda målen Von Colson och Kamann samt Marleasing.
(22)  –	Se dom av den 22 juni 1989 i mål 103/88, Costanzo (REG 1989, s. 1839; svensk specialutgåva, volym 10, s. 83), punkterna 30 och 31, av den 29 april 1999 i mål C‑224/97, Ciola (REG 1999, s. I‑2517), punkt 30, av den 14 juni 2007 i mål C‑6/05, Medipac-Kazantzidis (REG 2007, s. I‑4557), punkt 43, av den 12 januari 2010 i mål C‑341/08, Petersen (REU 2010, s. I‑0000), punkt 80, och av den 14 oktober 2010 i mål C‑243/09, Fuß (REU 2010, s. I‑0000), punkt 61.
(23)  –	Dom av den 5 oktober 2004 i de förenade målen C‑397/01–C‑403/01, Pfeiffer m.fl. (REG 2004, s. I‑8835), punkterna 115, 118 och 119, och av den 16 juli 2009 i mål C‑12/08, Mono Car Styling (REG 2009, s. I‑6653), punkt 62.
(24)  –	Se Kracht/Wasielewski, Rengeling (utgivare), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, band I, Köln, andra upplagan, 2003, 35 § punkt 34, och Albrecht, Umweltqualitätsziele im Gewässerschutzrecht, Berlin, 2007, s. 43.
(25)  –	Se Kracht/Wasielewski (ovan fotnot 24) och Albrecht (ovan fotnot 24), sidan 292 och följande sidor.
(26)  –	Se Kracht/Wasielewski (ovan fotnot 24) och Albrecht (ovan fotnot 24), sidorna 44, 52 och 53.
(27)  –	Se Albrecht (ovan fotnot 24), sidan 52 och följande sidor.
(28)  –	EUT L 152, s. 1. Se även ovan i fotnot 2 nämnda domar.
(29)  –	Se artikel 4 jämförd med bilaga I i NEC-direktivet.
(30)  –	Se artikel 1 första meningen jämförd med bilaga I i IPPC-direktivet.
(31)  –	Se artikel 1 andra meningen, artikel 3.1 a och artikel 9.4 första meningen i IPPC-direktivet.
(32)  –	Unionsorganen har inte fastställt några utsläppsgränsvärden enligt artikel 19.1 i IPPC-direktivet, vilket innebär att artikel 19.2 i IPPC-direktivet blir tillämplig.
(33)  –	”Vägen till hållbar produktion – Framstegen i genomförandet av rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar”, meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén, KOM(2003) 354 slutlig av den 19 juni 2003.
(34)  –	Meddelande från kommissionen (ovan fotnot 33), punkt 10.1.7., direktivet om nationella utsläppstak, s. 30.
(35)  –	Dom av den 18 december 1997 i mål C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie (REG 1997, s. I‑7411), punkt 43.
(36)  –	Domen i målet Inter-Environnement Wallonie (ovan fotnot 35), punkt 44.
(37)  –	Domen i målet Inter-Environnement Wallonie (ovan fotnot 35), punkt 45, av den 8 maj 2003 i mål C‑14/02, ATRAL (REG 2003, s. I‑4431), punkt 58, av den 10 november 2005 i mål C‑316/04, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (REG 2005, s. I‑9759), punkterna 42 och 44, av den 22 november 2005 i mål C‑144/04, Mangold (REG 2005, s. I‑9981), punkt 67, av den 14 september 2006 i mål C‑138/05, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (REG 2006, s. I‑8339), punkterna 42 och 48, av den 14 juni 2007 i mål C‑422/05, kommissionen mot Belgien (REG 2007, s. I‑4749), punkt 62, samt av den 23 april 2009 i de förenade målen C‑378/07–C‑380/07, Angelidaki m.fl. (REG 2009, s. I‑3071), punkt 206, och i de förenade målen C‑261/07 och C‑299/07, VTB-VAB (REG 2009, s. I‑2949), punkt 38.
(38)  –	Se mitt förslag till avgörande av den 18 maj 2004 i mål C‑313/02, Wippel (REG 2004, s. I‑9483), punkt 60, av den 8 juli 2004 i mål C‑117/03, Dragaggi m.fl. (REG 2005, s. I‑167), punkt 26, av den 27 oktober 2005 i mål C‑212/04, Adeneler m.fl. (REG 2006, s. I‑6057), punkt 48, av den 9 januari 2008 i mål C‑268/06, Impact (REG 2008, s. I‑2483), punkt 127, och av den 4 december 2008 i de förenade målen C‑378/07–C‑380/07, Angelidaki m.fl. (REG 2009, s. I‑3071), punkt 73.
(39)  –	Se i fotnot 37 angiven rättspraxis.
(40)  –	Se särskilt dom av den 4 juli 2006 i mål C‑212/04, Adeneler m.fl. (REG 2006, s. I‑6057), punkterna 121 och 122, domen i målen Angelidaki m.fl. (ovan fotnot 37), punkterna 206 och 207, och i målen VTB-VAB (ovan fotnot 37), punkterna 38 och 39.
(41)  –	Domen i målet Adeneler m.fl. (ovan fotnot 40), punkterna 122 och 123, och i målen VTB-VAB (ovan fotnot 37), punkt 38.
(42)  –	Se de båda domarna Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (ovan fotnot 37), båda punkt 42.
(43)  –	Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114).
(44)  –	Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236).
(45)  –	Se den andra av domarna Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (mål C-138/05, ovan fotnot 37), punkterna 44 och 45.
(46)  –	Dom av den 13 januari 2005 i mål C‑117/03, Dragaggi m.fl. (REG 2005, s. I‑167), punkt 29, av den 14 september 2006 i mål C‑244/05, Bund Naturschutz in Bayern m.fl. (REG 2006, s. I‑8445), punkt 44, av den 14 januari 2010 i mål C‑226/08, Stadt Papenburg (REU 2010, s. I‑0000), punkt 49, och av den 20 maj 2010 i mål C‑308/08, kommissionen mot Spanien (REU 2010, s. I‑0000), punkt 21.
(47)  –	Avseende artikel 16.1 i direktiv 98/8, se de båda domarna Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (ovan fotnot 37, målen C‑316/04, punkt 15, och C‑138/05, punkt 12) samt avseende artikel 18.2 i direktiv 2000/78, domen i målet Mangold (ovan fotnot 37), punkterna 71 och 72.
(48)  –	Med hänvisning till domen i målet kommissionen mot Österrike (ovan fotnot 2), punkt 80.
(49)  –	Se redan dom av den 5 februari 1963 i mål 26/62, Van Gend & Loos (REG 1963, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 161), punkt 26.
(50)  –	Jämför även skälen 1 och 5 samt artikel 5 b i NEC-direktivet.
(51)  –	Se domen i målet Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, ovan fotnot 37), punkterna 43 och 44.
(52)  –	Dom av den 24 oktober 1996 i mål C‑72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I‑5403), punkt 61, av den 15 juni 2000 i mål C‑365/98, Brinkmann (REG 2000, s. I‑4619), punkt 32, och i målet Janecek (ovan fotnot 2), punkt 46.
(53)  –	Se dom av den 8 februari 1973 i mål 30/72, kommissionen mot Italien (REG 1973, s. 161), p unkt 11, av den 10 juli 1990 i mål C‑217/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1990, s. I‑2879), punkt 26, och av den 10 juni 2004 i mål C‑87/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. I‑5975), punkt 38.
(54)  –	Se den illustrativa domen av den 28 februari 1991 i mål C‑57/89, kommissionen mot Tyskland (Leybucht, REG 1991, s. I‑883), punkt 21 och följande punkter, avseende ingrepp i fågelskyddsområden, och mitt förslag till avgörande av den 14 juni 2007 i mål C‑342/05, kommissionen mot Finland (vargjakt, REG 2007, s. I‑4713), punkt 52 och följande punkter, avseende artskydd.
(55)  –	Se särskilt skälen 2 och 9 och artikel 1, artikel 2.2, artikel 3.1 a och 3.1 b och artikel 9.4 i IPPC-direktivet.
(56)  –	Se särskilt skälen 9 och 30 och artikel 1, artikel 2.5 och 2.6, artikel 9.3 och 9.4 och artikel 19 i IPPC-direktivet.
(57)  –	Se skäl 29 och artikel 2.3 i IPPC-direktivet.
(58)  –	 Se ovan punkt 25.
(59)  –	Domen i målet Janecek (ovan fotnot 2), punkt 37, dom av den 16 september 1999 i mål C‑435/97, WWF m.fl. (REG 1999, s. I‑5613), punkt 69, domen i målet Kraaijeveld m.fl. (ovan fotnot 52), punkt 56, och dom av den 1 februari 1977 i mål 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (REG 1977, s. 113), punkterna 20 och 29.
(60)  –	Domen i målet Janecek (ovan fotnot 2), punkt 37.
(61)  –	Dom av den 19 januari 1982 i mål 8/81, Becker (REG 1982, s. 53; svensk specialutgåva, volym 6, s. 285), punkt 25, av den 11 juli 2002 i mål C‑62/00, Marks & Spencer (REG 2002, s. I‑6325), punkt 25, i målen Pfeiffer m.fl. (ovan fotnot 23), punkt 103, av den 12 februari 2009 i mål C‑138/07, Cobelfret (REG 2009, s. I‑731), punkt 58, och i målet Janecek (ovan fotnot 2), punkt 36.
(62)  –	Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Janecek (ovan fotnot 2), punkt 39.
(63)  –	Domen i målet Janecek (ovan fotnot 2), punkt 39.
(64)  –	Jag utgår från att de anhängiga målen C-115/09, Trianel (EUT C 141, s. 26), se även generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande av denna dag, samt de förenade målen C-128/09–C-131/09, C-134/09 och C-135/09, Boxus m.fl. (EUT C 153, sidan 18 och följande sidor), kan bidra till att tolka dess krav.
(65)  –	Dom av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall (REG 1986, s. 723; svensk specialutgåva, volym 8, s. 457), punkt 48, av den 14 juli 1994 i mål C‑91/92, Faccini Dori (REG 1994, s. I‑3325), punkt 20, och av den 19 januari 2010 i mål C‑555/07, Kücükdeveci (REU 2010, s. I‑0000), punkt 46.
(66)  –	Domen i målet Pfeiffer m.fl. (ovan fotnot 23), punkt 110 och följande punkter, och i målet Kücükdeveci (ovan fotnot 65), punkt 45 och följande punkter.
(67)  –	Dom av den 7 januari 2004 i mål C‑201/02, Wells (REG 2004, s. I‑723), punkt 57, och av den 17 juli 2008 i de förenade målen C‑152/07–C‑154/07, Arcor (REG 2008, s. I‑5959), punkt 36.
(68)  –	Se ovan punkt 80 och följande punkter.
(69)  –	Se ovan punkt 120 och följande punkter.