62021CJ0137_RES
Asunto C‑137/21
Parlamento Europeo
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 5 de septiembre de 2023
«Recurso por omisión — Reglamento (UE) 2018/1806 — Artículo 7, párrafo primero, letra f) — Lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros — Lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación — Principio de reciprocidad — Requerimiento para adoptar un acto delegado por el que se suspenda provisionalmente la exención de visado por un período de doce meses para los nacionales de los Estados Unidos de América»
Recurso por omisión — Requerimiento a la institución — Requerimiento para que actúe — Plazos — Requisitos — Recurso por omisión interpuesto tras un segundo requerimiento para actuar dirigido tres años después de un primer requerimiento que no tuvo consecuencias — Extemporaneidad del recurso — Inexistencia — Admisibilidad
(Art. 265 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 27 a 35)
Recurso por omisión — Definición de posición en el sentido del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, antes de la interposición del recurso — Concepto — Negativa a actuar de manera conforme con el requerimiento para que se actúe — Inclusión — Admisibilidad
(Art. 265 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 39 a 43)
Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados — Competencia para completar un acto legislativo — Alcance — Reglamento de base que habilita a la Comisión para suspender temporalmente la exención de la obligación de visado para los nacionales de un tercer país — Obligación de la Comisión de adoptar el acto delegado solicitado — Inexistencia
[Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 17, art. 7, párr. 1, letras a), d), e), f) y h), y anexo II]
(véanse los apartados 57 a 64)
Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados — Facultad de apreciación de la Comisión para completar la normativa del ámbito pertinente — Negativa de la Comisión a adoptar un acto delegado por el que se suspenda temporalmente la exención de la obligación de visado para los nacionales de un tercer país — Procedencia
[Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 7, párr. 1, letra d)]
(véanse los apartados 65 a 70)
Resumen
En virtud del Reglamento 2018/1806, (
1
) por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, la Unión ha fijado como objetivo el principio de la reciprocidad plena del régimen de visados, con el fin de mejorar la credibilidad y la coherencia de su política exterior respecto de los terceros países. (
2
) En este contexto, el citado Reglamento dispone que un mecanismo que permita aplicar el principio de reciprocidad debe hacer posible que la Unión proporcione una respuesta solidaria en el supuesto de que uno de los terceros países que figura en la lista del anexo II de dicho Reglamento decida someter a la obligación de visado a los nacionales de uno o varios Estados miembros. (
3
) El Reglamento delega en la Comisión los poderes para adoptar actos con arreglo al artículo 290 TFUE que versen, en particular, sobre la suspensión temporal de la exención de visado para los nacionales de ese tercer país. (
4
)
En abril de 2016, la Comisión presentó al Parlamento y al Consejo una Comunicación (
5
) que indicaba que seguía habiendo falta de reciprocidad con tres terceros países, entre ellos los Estados Unidos de América, que imponían en aquel momento la obligación de visado a los nacionales de cinco Estados miembros. Una vez que la Comisión hubo dejado constancia (
6
) de que la no reciprocidad en materia de visados ya solo afectaba a dos terceros países, entre ellos los Estados Unidos de América, el Parlamento aprobó, en marzo de 2017, una resolución (
7
) en la que consideró que la Comisión estaba «obligada legalmente a adoptar un acto delegado —que suspenda temporalmente la exención de la obligación de visado para los nacionales de terceros países que no hayan suprimido la obligación de visado para los ciudadanos de determinados Estados miembros de la Unión-» y pidió a la Comisión que adoptara tal acto. La Comisión respondió negativamente a esta petición en mayo de 2017. (
8
) Tras la presentación, por parte de la Comisión, de su sexta comunicación de seguimiento en marzo de 2020, el Parlamento reiteró su requerimiento para que actuara, (
9
) ya que los Estados Unidos de América seguían imponiendo la obligación de visado a los nacionales de cuatro Estados miembros. Una vez más, la Comisión no dio una respuesta favorable a este requerimiento. (
10
)
Por considerar que el artículo 7, párrafo primero, letra f), del Reglamento 2018/1806 obliga a la Comisión a adoptar un acto delegado cuando se cumplen los requisitos de adopción de tal acto establecidos en dicha disposición, el Parlamento interpuso un recurso por omisión contra la Comisión con arreglo al artículo 265 TFUE.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso por omisión, esto es, por una parte, sobre el plazo de recurso previsto en esta última disposición y, por otra parte, sobre el concepto de definición de posición en el sentido de la citada disposición en un contexto interinstitucional. En cuanto al fondo, el Tribunal de Justicia desestima el recurso basándose en que, al respetar los criterios de dicho Reglamento, la Comisión no se excedió en su margen de apreciación cuando consideró que no estaba obligada a adoptar el acto delegado solicitado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso. (
11
)
La primera causa de inadmisión se basa en la extemporaneidad del recurso, al haber interpuesto el Parlamento su recurso por omisión después de haber dirigido a la Comisión, mediante la Resolución de octubre de 2020, un segundo requerimiento para que actuara, a pesar de no haber interpuesto tal recurso tras la Resolución de marzo de 2017. En relación con este extremo, el Tribunal de Justicia declara que la cuestión de si el Parlamento incumplió de ese modo el plazo de recurso previsto en el artículo 265 TFUE, párrafo segundo, depende de si este segundo requerimiento para actuar es, en atención a datos objetivos relacionados con su contenido o con su contexto, distinto del primero. A este respecto, en la Comunicación que siguió a la Resolución de marzo de 2017, la Comisión había considerado, en particular, que la adopción de un acto delegado que suspendiera temporalmente la exención de visado sería contraproducente «en este momento» y no serviría para lograr el objetivo de permitir viajar sin visado a todos los ciudadanos de la Unión. Mediante su Resolución de octubre de 2020, el Parlamento requirió a la Comisión para que reconsiderara la vía elegida tres años antes, habida cuenta de la evolución que se había producido entretanto. El Tribunal de Justicia señala, a este respecto, que diversos motivos, tanto de carácter jurídico como político, pudieron llevar al Parlamento, en un primer momento, a renunciar a la vía contenciosa tras la adopción de la citada Comunicación por parte de la Comisión. Por lo demás, resulta que, tras haber valorado la evolución de la situación desde la adopción del primer requerimiento para actuar, el Parlamento adoptó la Resolución de octubre de 2020. Dado que los requerimientos para actuar recogidos en las dos Resoluciones eran distintos tanto por lo que respecta a su contenido como al contexto en el que fueron adoptados, el Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que la Resolución de octubre de 2020 no ha podido tener por objeto eludir el plazo de recurso establecido en el artículo 265 TFUE, párrafo segundo, que había empezado a correr con el requerimiento para actuar contenido en la Resolución de marzo de 2017.
Por lo que respecta a la segunda causa de inadmisión, basada en la existencia de una definición de posición de la Comisión en su Comunicación de diciembre de 2020, el Tribunal de Justicia recuerda que, en virtud del artículo 265 TFUE, párrafo primero, se puede recurrir a él con objeto de que declare que, en violación de los Tratados, la institución de que se trate se abstiene de pronunciarse. En este sentido, el Tribunal de Justicia señala que el hecho de que la respuesta de una institución a un requerimiento para que actúe no satisfaga a la persona que se lo ha dirigido no significa que dicha respuesta no constituya una definición de posición cuya adopción pone término a la omisión. No obstante, esta solución no puede aplicarse, en un contexto interinstitucional, en aquellos casos en los que la inadmisibilidad del recurso por omisión permita a la institución afectada perpetuar un estado de inactividad. Pues bien, así sucedería si la Comunicación de la Comisión en cuestión debiera calificarse de «definición de posición» en el sentido del artículo 265 TFUE, párrafo segundo. Así pues, una negativa a actuar tras un requerimiento para actuar dirigido a una institución puede recurrirse ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 265 TFUE, párrafo segundo, dado que tal negativa, por explícita que sea, no pone fin a la omisión. En estas circunstancias, en un contexto interinstitucional, la respuesta de una institución consistente, como en el presente asunto, en una exposición de los motivos por los que, según dicha institución, no procede adoptar la medida solicitada debe considerarse necesariamente una negativa a actuar por parte de la citada institución y, por tanto, debe poder recurrirse ante el Tribunal de Justicia en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 265 TFUE.
En segundo lugar, en lo que atañe al motivo único invocado, en cuanto al fondo, por el Parlamento, según el cual la Comisión violó los Tratados al no adoptar, en virtud del artículo 7, párrafo primero, letra f), del Reglamento 2018/1806, un acto delegado por el que se suspendiera temporalmente la exención de la obligación de visado para los nacionales de los Estados Unidos de América, el Tribunal de Justicia señala que es cierto que del tenor de la citada disposición parece desprenderse que la Comisión está obligada a adoptar tal acto cuando se cumplan los requisitos exigidos para su adopción. No obstante, debe descartarse tal interpretación a la luz de la estructura general del artículo 7, párrafo primero, del Reglamento 2018/1806, que se caracteriza, en particular, por el diseño en varias etapas del mecanismo de reciprocidad que establece. Concretamente, de la lectura conjunta de lo dispuesto en dicho artículo, interpretado a la luz del considerando 17 de ese mismo Reglamento, se desprende que la Comisión dispone de un margen de apreciación para adoptar o no un acto delegado basado en el citado artículo. Por consiguiente, la Comisión no tiene la obligación de adoptar el acto delegado en cuestión una vez expirado el plazo de veinticuatro meses a partir de la fecha de publicación de la notificación a que se refiere el artículo 7, párrafo primero, letra a), de dicho Reglamento.
En cambio, para determinar si procede, a la luz del objetivo de reciprocidad plena, suspender la exención de la obligación de visado para los nacionales del tercer país de que se trate o si, por el contrario, procede abstenerse de adoptar tal medida, atendiendo a intereses relacionados, en particular, con las relaciones exteriores de los Estados miembros, de los países asociados al espacio Schengen y de la Unión, la Comisión debe tener en cuenta los tres criterios mencionados en el artículo 7, párrafo primero, letra d), del Reglamento 2018/1806. (
12
) Tras haber examinado estos tres criterios, el Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que la Comisión no se excedió en el margen de apreciación de que disponía en el presente asunto al considerar, tras el requerimiento para actuar que le había dirigido el Parlamento en octubre de 2020, que no estaba obligada a adoptar el acto delegado en cuestión. Por tanto, desestima el recurso por infundado.
(
1
)	Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (versión codificada) (DO 2018, L 303, p. 39).
(
2
)	Véase el considerando 14 del Reglamento 2018/1806.
(
3
)	Véase el considerando 15 del Reglamento 2018/1806.
(
4
)	Véanse el considerando 17 y el artículo 7, letras e), f) y h), del Reglamento 2018/1806. Concretamente, en virtud del artículo 7:
«El establecimiento, por parte de un tercer país que figura en la lista del anexo II, de la obligación de visado para los nacionales de al menos un Estado miembro dará lugar a la aplicación de las siguientes disposiciones:
[…]
f) Si, en el plazo de veinticuatro meses a partir de la fecha de publicación a que se refiere el párrafo tercero de la letra a), el tercer país afectado no ha suprimido la obligación de visado, la Comisión adoptará un acto delegado con arreglo al artículo 10 por el que se suspenda temporalmente, por un período de 12 meses, la exención de visado a los nacionales de dicho tercer país […]. Sin perjuicio de la aplicación del artículo 6, durante los períodos de esa suspensión los nacionales del tercer país afectado por el acto delegado estarán obligados a estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros.
[…]»
(
5
)	Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 12 de abril de 2016, «Estado de la cuestión y posibles maneras de avanzar por lo que se refiere a la situación de no reciprocidad con algunos terceros países en el ámbito de la política de visados» [COM(2016) 221 final].
(
6
)	Mediante su segunda comunicación de seguimiento, de 21 de diciembre de 2016.
(
7
)	Resolución del Parlamento Europeo de 2 de marzo de 2017 sobre las obligaciones de la Comisión en el ámbito de la reciprocidad de visado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 539/2001 [2016/2986(RSP)] (DO 2018, C 263, p. 2; en lo sucesivo, «Resolución de marzo de 2017»).
(
8
)	Mediante su comunicación de seguimiento de 2 de mayo de 2017 [COM(2017) 227 final].
(
9
)	Resolución del Parlamento Europeo de 22 de octubre de 2020 sobre las obligaciones de la Comisión en el ámbito de la reciprocidad del régimen de visados de conformidad con el artículo 7 del Reglamento (UE) 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (DO 2021, C 404, p. 157; en lo sucesivo, «Resolución de octubre de 2020»).
(
10
)	Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo por la que se define la posición de la Comisión tras la Resolución del Parlamento Europeo de 22 de octubre de 2020 sobre las obligaciones de la Comisión en el ámbito de la reciprocidad del régimen de visados y se informa de la situación al respecto [COM(2020) 851 final] (en lo sucesivo, «Comunicación de diciembre de 2020»).
(
11
)	A tenor del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, el recurso por omisión solo es admisible si la institución, órgano u organismo de que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen. Si transcurrido un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento, la institución, órgano u organismo no hubiere definido su posición, el recurso puede ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses.
(
12
)	Según el artículo 7, letra d), del Reglamento 2018/1806:
«El establecimiento, por parte de un tercer país que figura en la lista del anexo II, de la obligación de visado para los nacionales de al menos un Estado miembro dará lugar a la aplicación de las siguientes disposiciones:
[…]
d) Cuando considere la adopción de otras medidas con arreglo a las letras e), f) o h), la Comisión tendrá en cuenta el resultado de las medidas tomadas por el Estado miembro afectado con [el] fin de garantizar la exención de visado para viajar al tercer país en cuestión, las acciones emprendidas de conformidad con la letra b) y las consecuencias de la suspensión de la exención de la obligación de visado sobre las relaciones exteriores de la Unión y sus Estados miembros con el tercer país en cuestión.
[…]»