62024CJ0018
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 22 stycznia 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług – Jednolity rynek ubezpieczeń – Dyrektywa 2009/138/WE – Zasada nadzoru państwa członkowskiego siedziby – Artykuł 155 – Kompetencje organów nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego – Współpraca z organami państwa członkowskiego siedziby – Zakład ubezpieczeń, który nie przestrzega przepisów prawa obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim – Przepisy, których to dotyczy – Rozporządzenie (UE) nr 1286/2014 – Detaliczne produkty zbiorowego inwestowania i ubezpieczeniowe produkty inwestycyjne – Dyrektywa (UE) 2016/97 – Dystrybucja ubezpieczeń – Uprawnienia organów nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego do nakładania kar na dany zakład – Zakres
W sprawie C‑18/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Republika Czeska) postanowieniem z dnia 29 grudnia 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 stycznia 2024 r., w postępowaniu:
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
przeciwko
Česká národní banka,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: I. Jarukaitis (sprawozdawca), prezes izby, M. Condinanzi i N. Jääskinen, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: I. Illéssy, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 marca 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. – A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, oraz S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
w imieniu Česká národní banka – L. Jemelka oraz J. Konupková,
–
w imieniu rządu czeskiego – L. Březinová, J. Očková, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał G. Santini, avvocato dello Stato,
–
w imieniu rządu słowackiego – E.V. Larišová oraz S. Ondrášiková, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – D. Triantafyllou, P. Vanden Heede oraz K. Walkerová, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 czerwca 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 155 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II) (Dz.U. 2009, L 335, s. 1), (zwanej dalej „dyrektywą Wypłacalność II”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (zwaną dalej „Novis”), zakładem ubezpieczeń na życie z siedzibą w Słowacji, a Česká národní banka (czeskim bankiem narodowym, Republika Czeska), który jest czeskim organem nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową, w przedmiocie grzywny administracyjnej nałożonej przez ten bank na NOVIS z powodu naruszenia przez tę spółkę szeregu obowiązków ciążących na niej jako na zakładzie ubezpieczeń mającym oddział na terytorium czeskim.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa Wypłacalność II
3
Motywy 2, 11, 14, 16 i 24 dyrektywy Wypłacalność II głoszą:
„(2)
W celu ułatwienia podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej konieczne jest wyeliminowanie najistotniejszych różnic w przepisach prawa poszczególnych państw członkowskich, którym podlegają zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji. Należy więc ustanowić ramy prawne, które umożliwią zakładom ubezpieczeń i zakładom reasekuracji prowadzenie działalności ubezpieczeniowej na całym rynku wewnętrznym, a tym samym ułatwią zakładom ubezpieczeń i zakładom reasekuracji mającym siedzibę na terytorium Wspólnoty pokrycie ryzyk i zobowiązań umiejscowionych we Wspólnocie.
[…]
(11)
Ponieważ niniejsza dyrektywa stanowi zasadniczy instrument służący urzeczywistnieniu rynku wewnętrznego, zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji, którym udzielono zezwolenia w państwie członkowskim siedziby, powinny być uprawnione do prowadzenia części lub całości swojej działalności na terytorium całej Wspólnoty poprzez tworzenie oddziałów lub świadczenie usług. W związku z tym właściwe jest doprowadzenie do harmonizacji w stopniu koniecznym i wystarczającym do wzajemnego uznawania zezwoleń oraz systemów nadzoru, a tym samym do uzyskania systemu jednego zezwolenia ważnego w całej Wspólnocie i umożliwiającego sprawowanie nadzoru nad zakładem przez rodzime państwo członkowskie.
[…]
(14)
Ochrona ubezpieczających zakłada, że zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji podlegają skutecznym wymogom dotyczącym wypłacalności, których wynikiem jest efektywna alokacja kapitału w Unii Europejskiej. W świetle zmian zachodzących na rynku obowiązujący system nie jest już właściwy. Konieczne jest zatem ustanowienie nowych ram prawnych.
[…]
(16)
Głównym celem regulacji i nadzoru zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji jest odpowiednia ochrona ubezpieczających i beneficjentów. Pojęcie beneficjent ma obejmować dowolną osobę fizyczną lub prawną, której zgodnie z umową ubezpieczenia przysługuje dane prawo. Inne cele regulacji i nadzoru zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji, takie jak stabilność finansowa oraz uczciwe i stabilne rynki, również powinny być wzięte pod uwagę, ale nie może to prowadzić do podważenia głównego celu.
[…]
(24)
Organy nadzoru rodzimego państwa członkowskiego powinny być odpowiedzialne za monitorowanie kondycji finansowej zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji. W tym celu powinny one regularnie przeprowadzać kontrole i oceny”.
4
Zgodnie z art. 27 tej dyrektywy, zatytułowanym „Główny cel nadzoru”:
„Państwa członkowskie zapewniają dysponowanie przez organy nadzoru środkami, wiedzą fachową, potencjałem i uprawnieniami, koniecznymi do osiągnięcia głównego celu nadzoru, a mianowicie ochrony ubezpieczających i beneficjentów”.
5
Artykuł 28 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Stabilność finansowa i procykliczność”, stanowi w ust. 1:
„Z zastrzeżeniem głównego celu nadzoru ustanowionego w art. 27 państwa członkowskie zapewniają należyte uwzględnianie przez organy nadzoru przy wykonywaniu swoich ogólnych zadań potencjalnego wpływu swoich decyzji na stabilność systemów finansowych w Unii Europejskiej, w szczególności w sytuacjach kryzysowych, przy uwzględnieniu informacji dostępnych w tym czasie”.
6
Artykuł 29 dyrektywy Wypłacalność II, zatytułowany „Ogólne zasady nadzoru”, stanowi w ust. 1:
„Podstawą nadzoru jest podejście perspektywiczne i oparte na ocenie ryzyka. Nadzór obejmuje stałą kontrolę właściwego prowadzenia działalności ubezpieczeniowej lub reasekuracyjnej oraz przestrzegania przez zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji przepisów dotyczących nadzoru”.
7
Zgodnie z art. 30 tej dyrektywy, zatytułowanym „Organy nadzoru i zakres nadzoru”:
„1.   Nadzór finansowy nad zakładami ubezpieczeń i zakładami reasekuracji, w tym nad działalnością, którą prowadzą one przez swoje oddziały albo w ramach swobody świadczenia usług, stanowi wyłączną odpowiedzialność państwa członkowskiego siedziby.
2.   Nadzór finansowy prowadzony na mocy ust. 1 obejmuje sprawdzenie, w odniesieniu do całej działalności zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji, jego stopnia wypłacalności, tworzenia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, jego aktywów i dopuszczonych środków własnych, zgodnie z ustanowionymi zasadami lub praktyką stosowaną w państwie członkowskim siedziby na mocy przepisów przyjętych na poziomie wspólnotowym.
[…]
3.   Jeżeli organy nadzoru państwa członkowskiego umiejscowienia ryzyka lub państwa członkowskiego zobowiązania lub, w przypadku zakładu reasekuracji, organów nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego, mają podstawy uważać, że działalność zakładu ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji może naruszyć jego prawidłową kondycję finansową, powiadamiają o tym organy nadzoru państwa członkowskiego siedziby tego zakładu.
Organy nadzoru państwa członkowskiego siedziby ustalają, czy zakład postępuje zgodnie z zasadami ostrożnościowymi ustanowionymi w niniejszej dyrektywie”.
8
Artykuł 36 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Proces nadzoru”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie dbają o to, aby organy nadzoru dokonywały przeglądu i oceny strategii, procesów i procedur sprawozdawczych ustanowionych przez zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji w celu zapewnienia zgodności z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi przyjętymi na mocy niniejszej dyrektywy.
Wspomniany przegląd i ocena obejmują ocenę wymogów jakościowych związanych z systemem zarządzania, ocenę rodzajów ryzyka, na które dane zakłady są lub mogą być narażone, oraz ocenę zdolności tych zakładów do oszacowania tego ryzyka przy uwzględnieniu warunków, w których zakłady te prowadzą działalność.
2.   Organy nadzoru dokonują w szczególności przeglądu i oceny zgodności z przepisami dotyczącymi:
a)
systemu zarządzania, w tym własnej oceny ryzyka i wypłacalności, określonych w rozdziale IV sekcja 2;
b)
rezerw techniczno-ubezpieczeniowych określonych w rozdziale VI sekcja 2;
c)
wymogów kapitałowych określonych w rozdziale VI sekcja 4 i 5;
d)
zasad inwestowania określonych w rozdziale VI sekcja 6;
e)
jakości i ilości środków własnych określonych w rozdziale VI sekcja 3;
f)
w przypadku gdy zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji stosuje pełny lub częściowy model wewnętrzny, ciągłej zgodności z wymogami dla pełnych i częściowych modeli wewnętrznych określonymi w rozdziale VI sekcja 4 podsekcja 3.
[…]”.
9
Artykuł 144 dyrektywy Wypłacalność II, zatytułowany „Cofnięcie zezwolenia”, stanowi w ust. 1:
„Organ nadzoru państwa członkowskiego siedziby może cofnąć zezwolenie udzielone zakładowi ubezpieczeń lub zakładowi reasekuracji w następujących przypadkach:
[…]
b)
zakład, którego to dotyczy, przestał spełniać warunki udzielenia zezwolenia;
c)
zakład, którego to dotyczy, w poważnym stopniu nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z przepisów, którym podlega.
[…]”.
10
Artykuł 155 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakłady ubezpieczeń nieprzestrzegające przepisów prawa”, stanowi:
„1.   Jeżeli organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego ustalą, że zakład ubezpieczeń, który na jego terytorium posiada oddział lub prowadzi działalność w ramach swobody świadczenia usług, nie przestrzega obowiązujących w tym państwie członkowskim przepisów, wymagają od danego zakładu ubezpieczeń usunięcia takiej nieprawidłowości.
2.   Jeżeli dany zakład ubezpieczeń nie podejmuje niezbędnych działań, organy nadzoru danego państwa członkowskiego powiadamiają o tym organy nadzoru państwa członkowskiego siedziby.
Organy nadzoru państwa członkowskiego siedziby możliwie najszybciej podejmują właściwe środki, aby zapewnić usunięcie nieprawidłowości przez zakład ubezpieczeń.
Organy nadzoru państwa członkowskiego siedziby informują organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego o podjętych środkach.
3.   Jeżeli, mimo środków podjętych przez państwo członkowskie siedziby lub w związku z faktem, że w państwie tym środki te okazują się niewystarczające lub nie występują, zakład ubezpieczeń w dalszym ciągu narusza przepisy prawa obowiązujące w przyjmującym państwie członkowskim, organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego mogą, po powiadomieniu organów nadzoru państwa członkowskiego siedziby, podjąć odpowiednie środki w celu zapobieżenia dalszym nieprawidłowościom lub ukarania za nie, w tym, w stopniu, w jakim jest to bezwzględnie konieczne, środki zapobiegające dalszemu zawieraniu przez zakład ubezpieczeń nowych umów ubezpieczenia na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.
[…]
4.   Ustępy 1, 2 i 3 nie mają wpływu na uprawnienia zainteresowanych państw członkowskich do podejmowania odpowiednich środków nadzwyczajnych w celu zapobiegania nieprawidłowościom lub karania za nieprawidłowości na ich terytorium. Uprawnienia te obejmują możliwość zapobiegania dalszemu zawieraniu przez zakład ubezpieczeń nowych umów ubezpieczenia na ich terytoriach.
5.   [Ustępy] 1, 2 i 3 nie mają wpływu na uprawnienia państw członkowskich do karania za naruszenia mające miejsca na ich terytoriach.
6.   Jeżeli zakład ubezpieczeń, który dopuścił się naruszenia, ma jednostkę organizacyjną lub posiada majątek w danym państwie członkowskim, organy nadzoru tego państwa członkowskiego mogą, zgodnie z prawem krajowym, nałożyć krajowe kary administracyjne przewidziane za tego rodzaju naruszenia, w drodze postępowania egzekucyjnego wobec tej jednostki organizacyjnej lub tego majątku.
7.   Każdy środek przyjęty zgodnie z ust. 2–6, obejmujący ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, musi zostać właściwie uzasadniony i podany do wiadomości zainteresowanego zakładu ubezpieczeń.
8.   Zakłady ubezpieczeń przedkładają organom nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego na ich żądanie wszystkie dokumenty wymagane od nich do celów ust. 1–7, w zakresie, w jakim zakłady ubezpieczeń, których siedziba znajduje się w tym państwie członkowskim, są również do tego zobowiązane.
[…]”.
Rozporządzenie (UE) nr 1286/2014
11
Motyw 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1286/2014 z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie dokumentów zawierających kluczowe informacje, dotyczących detalicznych produktów zbiorowego inwestowania i ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych (Dz.U. 2014, L 352, s. 1) głosi:
„Niniejsze rozporządzenie nie wprowadza paszportu zezwalającego na transgraniczną sprzedaż lub transgraniczne wprowadzanie do obrotu [detalicznych produktów zbiorowego inwestowania i ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych (PRIIP)] inwestorom indywidualnym ani nie zmienia istniejących ustaleń paszportowych dotyczących transgranicznej sprzedaży lub transgranicznego wprowadzania do obrotu PRIIP, jeśli takie istnieją. Niniejsze rozporządzenie nie zmienia podziału obowiązków między istniejące właściwe organy na mocy istniejących ustaleń paszportowych. Właściwe organy wyznaczone przez państwa członkowskie do celów niniejszego rozporządzenia powinny zatem działać spójnie z organami właściwymi w zakresie wprowadzania do obrotu PRIIP na mocy istniejącego paszportu, jeżeli taki istnieje. Właściwy organ państwa członkowskiego, w którym PRIIP jest wprowadzany do obrotu, powinien być odpowiedzialny za nadzór nad jego wprowadzaniem do obrotu. Właściwy organ państwa członkowskiego, w którym produkt jest wprowadzany do obrotu, powinien zawsze mieć prawo do zawieszenia wprowadzania do obrotu PRIIP na swoim terytorium w przypadku braku zgodności z niniejszym rozporządzeniem”.
12
Artykuł 3 ust. 2 tego rozporządzenia brzmi następująco:
„W przypadku gdy twórcy PRIIP podlegający niniejszemu rozporządzeniu podlegają również [dyrektywie Wypłacalność II], stosuje się do nich zarówno niniejsze rozporządzenie, jak i [dyrektywę Wypłacalność II]”.
13
Zgodnie z art. 6 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia:
„Informacje zawarte w dokumencie zawierającym kluczowe informacje stanowią informacje przedumowne. Dokument ten musi być sformułowany w sposób dokładny, rzetelny, jasny i niewprowadzający w błąd. Zawiera kluczowe informacje i musi być spójny z wszelkimi wiążącymi dokumentami umownymi, z odpowiednimi częściami dokumentów ofertowych oraz warunkami PRIIP”.
14
Artykuł 8 ust. 3 lit. c) ppkt (i)–(iv) rozporządzenia nr 1286/2014 stanowi:
„Dokument zawierający kluczowe informacje zawiera następujące informacje:
[…]
c)
w części zatytułowanej »Co to za produkt?« – określenie charakteru i głównych cech PRIIP, w tym:
(i)
rodzaju PRIIP;
(ii)
jego celów i środków osiągnięcia tych celów […];
(iii)
opisu typu inwestora indywidualnego, z myślą o którym dany PRIIP jest wprowadzany do obrotu;
(iv)
w przypadku gdy PRIIP oferuje świadczenia ubezpieczeniowe – szczegółowych informacji na temat tych świadczeń, w tym okoliczności, które prowadzą do ich wypłaty;
[…]”.
15
Rozdział V tego rozporządzenia, zatytułowany „Sankcje administracyjne i inne środki”, obejmuje między innymi jego art. 22–24.
16
Zgodnie z art. 22 wspomnianego rozporządzenia:
„1.   Bez uszczerbku dla uprawnień nadzorczych właściwych organów oraz prawa państw członkowskich do przewidywania i nakładania sankcji karnych państwa członkowskie ustanawiają przepisy określające odpowiednie sankcje i środki administracyjne mające zastosowanie w przypadkach naruszeń niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich stosowania. Te sankcje i środki muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Państwa członkowskie mogą zadecydować o niewprowadzaniu przepisów dotyczących sankcji administracyjnych, o których mowa w akapicie pierwszym, za naruszenia podlegające sankcjom karnym na mocy ich prawa krajowego.
[…]
2.   Wykonując swoje uprawnienia określone w art. 24, właściwe organy ściśle ze sobą współpracują w celu zapewnienia zamierzonych w niniejszym rozporządzeniu skutków sankcji i środków administracyjnych oraz koordynują swoje działania w celu uniknięcia ewentualnego powielania i pokrywania się sankcji i środków administracyjnych w razie ich stosowania w przypadkach transgranicznych”.
17
Artykuł 23 tego rozporządzenia stanowi:
„Właściwe organy wykonują swoje uprawnienia do nakładania sankcji zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i prawem krajowym w którykolwiek z poniższych sposobów:
a)
bezpośrednio;
b)
we współpracy z innymi organami;
c)
w zakresie swojej odpowiedzialności w drodze przekazania uprawnień takim organom;
d)
wnosząc sprawy przed właściwe organy sądowe”.
18
Zgodnie z art. 24 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1286/2014:
„1.   Niniejszy artykuł ma zastosowanie do naruszeń art. 5 ust. 1, art. 6 i 7, art. 8 ust. 1–3, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 14 i 19.
2.   Właściwe organy muszą posiadać uprawnienia do nakładania, zgodnie z prawem krajowym, przynajmniej następujących sankcji i środków administracyjnych:
a)
zakazu wprowadzania PRIIP na rynek;
b)
nakazu zawieszenia wprowadzania PRIIP na rynek;
c)
ostrzeżenia publicznego wskazującego osobę odpowiedzialną za naruszenie oraz charakter naruszenia;
d)
zakazu przekazywania dokumentu zawierającego kluczowe informacje, który nie spełnia wymogów art. 6, 7, 8 lub 10, oraz nakazu publikacji nowej wersji dokumentu zawierającego kluczowe informacje;
e)
kar administracyjnych w wysokości co najmniej:
[…]
3.   Państwa członkowskie mogą przewidzieć dodatkowe sankcje lub środki oraz kary administracyjne wyższe niż te, które przewidziano w niniejszym rozporządzeniu”.
Dyrektywa (UE) 2016/97
19
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/97 z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie dystrybucji ubezpieczeń (Dz.U. 2016, L 26, s. 19) przewiduje w szczególności obowiązki doradztwa i informowania spoczywające na pośrednikach ubezpieczeniowych, gdy proponują oni zawarcie umowy ubezpieczenia.
20
Motywy 5, 6, 8, 21 i 22 tej dyrektywy głoszą:
„(5)
Dystrybucję produktów ubezpieczeniowych mogą prowadzić różne rodzaje osób lub instytucji […]. Równe traktowanie podmiotów gospodarczych i ochrona klientów wymagają, aby wszystkie te osoby lub instytucje były objęte zakresem niniejszej dyrektywy.
(6)
Konsumenci powinni korzystać z ochrony na jednakowym poziomie niezależnie od różnic między kanałami dystrybucji. Dla zagwarantowania jednakowego poziomu ochrony oraz umożliwienia konsumentowi korzystania z porównywalnych standardów, zwłaszcza w zakresie ujawniania informacji, zasadnicze znaczenie mają równe warunki prowadzenia działalności przez dystrybutorów.
[…]
(8)
W celu zagwarantowania stosowania jednakowego poziomu ochrony bez względu na kanał, za pośrednictwem którego klienci nabywają produkt ubezpieczeniowy, albo bezpośrednio od zakładu ubezpieczeń, albo pośrednio od pośrednika, zakresem stosowania niniejszej dyrektywy należy objąć nie tylko zakłady ubezpieczeń lub pośredników, ale także innych uczestników rynku, którzy prowadzą sprzedaż produktów ubezpieczeniowych jako działalność uboczna […].
[…]
(21)
Aby zapewnić wysoką jakość usług i skuteczną ochronę konsumenta, państwo członkowskie pochodzenia oraz przyjmujące państwo członkowskie powinny ściśle współpracować przy egzekwowaniu obowiązków określonych w niniejszej dyrektywie. W przypadku gdy pośrednicy ubezpieczeniowi i reasekuracyjni oraz pośrednicy oferujący ubezpieczenia uzupełniające prowadzą działalność w różnych państwach członkowskich, korzystając ze swobody świadczenia usług, właściwy organ państwa członkowskiego pochodzenia powinien być odpowiedzialny za zapewnienie zgodności z obowiązkami określonymi w niniejszej dyrektywie w odniesieniu do całej działalności prowadzonej w ramach rynku wewnętrznego. Jeżeli właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego uzyska informacje o jakichkolwiek naruszeniach obowiązków na terytorium tego państwa członkowskiego, powinien poinformować właściwy organ państwa członkowskiego pochodzenia, który następnie powinien być zobowiązany do podjęcia odpowiednich środków. Dotyczy to w szczególności naruszeń przepisów dotyczących dobrej reputacji, wiedzy fachowej i kompetencji zawodowych lub o prowadzeniu działalności. Ponadto właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego powinien być uprawniony do interwencji, jeżeli państwo członkowskie pochodzenia nie podejmie odpowiednich środków lub jeżeli podjęte środki będą niewystarczające.
(22)
W przypadku ustanowienia oddziału lub stałej obecności w innym państwie członkowskim odpowiednim rozwiązaniem jest podział odpowiedzialności za egzekwowanie przepisów między państwo członkowskie pochodzenia oraz przyjmujące państwo członkowskie. Podczas gdy odpowiedzialność za wypełnianie obowiązków dotyczących prowadzenia działalności jako całości – na przykład przepisów o wymogach zawodowych – powinna nadal spoczywać na właściwym organie państwa członkowskiego pochodzenia, na takich samych zasadach, jak w przypadku świadczenia usług, to właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego powinien ponosić odpowiedzialność za egzekwowanie przepisów o wymogach informacyjnych i prowadzeniu działalności w odniesieniu do usług świadczonych na terytorium tego państwa. Jeżeli jednak właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego uzyska informacje o jakichkolwiek naruszeniach obowiązków na terytorium tego państwa członkowskiego, w odniesieniu do których niniejsza dyrektywa nie nakłada odpowiedzialności na przyjmujące państwo członkowskie, powinien poinformować właściwy organ państwa członkowskiego pochodzenia, który następnie powinien być zobowiązany do podjęcia odpowiednich środków. Dotyczy to w szczególności naruszeń przepisów dotyczących dobrej reputacji, wiedzy fachowej i kompetencji zawodowych. Ponadto właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego powinien być uprawniony do interwencji, jeżeli państwo członkowskie pochodzenia nie podejmie odpowiednich środków lub jeżeli podjęte środki będą niewystarczające”.
21
Artykuł 2 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy:
1)
»dystrybucja ubezpieczeń« oznacza działalność polegającą na doradzaniu, proponowaniu lub przeprowadzaniu innych prac przygotowawczych do zawarcia umów ubezpieczenia, na zawieraniu takich umów lub udzielaniu pomocy w administrowaniu takimi umowami i wykonywaniu ich, w szczególności w przypadku roszczenia, w tym udzielanie informacji dotyczących jednej lub większej liczby umów ubezpieczenia na podstawie kryteriów wybranych przez klienta za pośrednictwem stron internetowych lub innych mediów oraz opracowanie rankingu produktów ubezpieczeniowych obejmującego porównanie cen i produktów, lub udzielanie zniżki od ceny umowy ubezpieczenia, gdy klient jest w stanie pośrednio lub bezpośrednio zawrzeć umowę ubezpieczenia za pośrednictwem stron internetowych lub innych mediów;
[…]
3)
»pośrednik ubezpieczeniowy« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, inną niż zakład ubezpieczeń lub reasekuracji lub ich pracownicy i inną niż pośrednik oferujący ubezpieczenia uzupełniające, która podejmuje lub prowadzi działalność z zakresu dystrybucji ubezpieczeń za wynagrodzeniem;
[…]
8)
»dystrybutor ubezpieczeń« oznacza każdego pośrednika ubezpieczeniowego, pośrednika oferującego ubezpieczenia uzupełniające lub zakład ubezpieczeń;
[…]”.
22
Rozdział III dyrektywy 2016/97, zatytułowany „Swoboda świadczenia usług i swoboda przedsiębiorczości”, ma zastosowanie do każdego dystrybutora ubezpieczeń w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 tej dyrektywy, z wyłączeniem zakładów ubezpieczeń. Obejmuje on w szczególności art. 5, 7 i 8 wspomnianej dyrektywy.
23
Artykuł 5 dyrektywy 2016/97, zatytułowany „Naruszenie obowiązków w ramach korzystania ze swobody świadczenia usług”, ma następujące brzmienie:
„1.   Jeżeli właściwy organ przyjmującego państwa członkowskie ma powody, aby uznać, że pośrednik ubezpieczeniowy, reasekuracyjny lub pośrednik oferujący ubezpieczenia uzupełniające prowadzący działalność na jego terytorium w ramach swobody świadczenia usług narusza którykolwiek z obowiązków określonych w niniejszej dyrektywie, informuje o tym właściwy organ państwa członkowskiego pochodzenia.
Po przeprowadzeniu oceny informacji otrzymanych zgodnie z akapitem pierwszym właściwy organ państwa członkowskiego pochodzenia, w stosownym przypadku i w możliwie najwcześniejszym terminie, podejmuje odpowiednie środki, aby zaradzić tej sytuacji. Informuje on o takich podjętych środkach właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego.
Jeżeli mimo środków podjętych przez państwo członkowskie pochodzenia lub z powodu nieadekwatności tych środków lub ich niepodjęcia pośrednik ubezpieczeniowy, reasekuracyjny lub pośrednik oferujący ubezpieczenia uzupełniające w dalszym ciągu działa w sposób wyraźnie szkodliwy dla interesów konsumentów przyjmującego państwa członkowskiego na dużą skalę lub właściwemu funkcjonowaniu rynków ubezpieczeń i reasekuracji, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego może, po poinformowaniu właściwego organu państwa członkowskiego pochodzenia, podjąć odpowiednie środki w celu zapobieżenia dalszym nieprawidłowościom, w tym również, w zakresie, w jakim jest to absolutnie niezbędne, środki uniemożliwiające temu pośrednikowi kontynuowanie działalności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.
[…]
2.   [Ustęp] 1 nie wpływa na uprawnienia przyjmującego państwa członkowskiego do podejmowania odpowiednich środków w celu zapobiegania nieprawidłowościom popełnianym na jego terytorium lub karania ich, jeżeli natychmiastowe działanie jest niezbędne do ochrony praw konsumentów. Uprawnienia te obejmują uniemożliwienie pośrednikom ubezpieczeniowym i reasekuracyjnym oraz pośrednikom oferującym ubezpieczenia uzupełniające prowadzenia dalszej działalności na terytorium tego państwa członkowskiego.
[…]”.
24
Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Podział kompetencji między państwo członkowskie pochodzenia i przyjmujące państwo członkowskie”, ma następujące brzmienie:
„1.   Jeżeli główne miejsce prowadzenia działalności pośrednika ubezpieczeniowego, reasekuracyjnego lub pośrednika oferującego ubezpieczenia uzupełniające znajduje się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie pochodzenia, właściwy organ tego innego państwa członkowskiego może uzgodnić z właściwym organem państwa członkowskiego pochodzenia, że w odniesieniu do przepisów rozdziałów IV, V, VI i VII będzie działał tak, jakby był właściwym organem państwa członkowskiego pochodzenia. […]
2.   Właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego ponosi odpowiedzialność za zapewnienie zgodności usług świadczonych przez zakład na jego terytorium z obowiązkami określonymi w rozdziałach V i VI oraz ze środkami podjętymi na ich podstawie.
Właściwemu organowi przyjmującego państwa członkowskiego przysługuje prawo badania kwestii związanych z organizacją zakładu oraz żądania wprowadzenia zmian, które są konieczne, aby umożliwić właściwemu organowi egzekwowanie obowiązków określonych w rozdziałach V i VI oraz środków podjętych na ich podstawie, w odniesieniu do usług świadczonych lub działalności prowadzonej przez zakład na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego”.
25
Zgodnie z art. 8 tej dyrektywy, zatytułowanym „Naruszenie obowiązków w ramach korzystania ze swobody przedsiębiorczości”:
„1.   W przypadku gdy właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego stwierdzi, że pośrednik ubezpieczeniowy, reasekuracyjny lub pośrednik oferujący ubezpieczenia uzupełniające narusza przepisy ustawowe lub wykonawcze przyjęte w tym państwie członkowskim na podstawie przepisów rozdziałów V i VI, może podjąć odpowiednie środki.
2.   Jeżeli właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego ma powód, aby uznać, że pośrednik ubezpieczeniowy, reasekuracyjny lub pośrednik oferujący ubezpieczenia uzupełniające prowadzący działalność na jego terytorium za pośrednictwem zakładu narusza którykolwiek z obowiązków określonych w niniejszej dyrektywie, oraz w przypadku gdy ten właściwy organ nie ponosi odpowiedzialności zgodnie z art. 7 ust. 2, przekazuje te ustalenia właściwemu organowi państwa członkowskiego pochodzenia. Po przeprowadzeniu oceny otrzymanych informacji, właściwy organ państwa członkowskiego pochodzenia, w stosownym przypadku i w możliwie najwcześniejszym terminie, podejmuje odpowiednie środki, aby zaradzić tej sytuacji. Informuje on o takich podjętych środkach właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego.
3.   Jeżeli mimo środków podjętych przez państwo członkowskie pochodzenia lub z powodu nieadekwatności tych środków lub ich niepodjęcia pośrednik ubezpieczeniowy, reasekuracyjny lub pośrednik oferujący ubezpieczenia uzupełniające w dalszym ciągu działa w sposób wyraźnie szkodliwy dla interesów konsumentów przyjmującego państwa członkowskiego na dużą skalę lub właściwemu funkcjonowaniu rynków ubezpieczeń i reasekuracji, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego może, po poinformowaniu właściwego organu państwa członkowskiego pochodzenia, podjąć odpowiednie środki w celu zapobieżenia dalszym nieprawidłowościom, w tym również, w zakresie, w jakim jest to absolutnie niezbędne, środki uniemożliwiające temu pośrednikowi kontynuowanie działalności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.
[…]
4.   [Ustępy] 2 i 3 nie mają wpływu na uprawnienia przyjmującego państwa członkowskiego do podejmowania odpowiednich, niedyskryminujących środków w celu zapobiegania nieprawidłowościom popełnianym na jego terytorium lub karania ich, jeżeli natychmiastowe działanie jest absolutnie niezbędne do ochrony praw konsumentów w przyjmującym państwie członkowskim oraz w przypadku gdy równoważne środki państwa członkowskiego pochodzenia są nieadekwatne lub nie zostały podjęte. W takich sytuacjach przyjmujące państwo członkowskie ma możliwość uniemożliwienia pośrednikowi ubezpieczeniowemu, reasekuracyjnemu lub pośrednikowi oferującemu ubezpieczenia uzupełniające prowadzenia dalszej działalności na terytorium tego państwa członkowskiego.
[…]”.
Prawo czeskie
Ustawa nr 277/2009
26
Paragraf 110 zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (ustawy nr 277/2009 o ubezpieczeniach) transponuje do czeskiego porządku prawnego art. 155 dyrektywy Wypłacalność II. Zgodnie z tym przepisem:
„1.   Jeżeli czeski bank narodowy stwierdzi, że zakład ubezpieczeń z innego państwa członkowskiego, który prowadzi działalność ubezpieczeniową lub reasekuracyjną na terytorium Republiki Czeskiej na podstawie prawa do tworzenia oddziałów lub prawa do tymczasowego świadczenia usług, nie spełnia obowiązków, którym podlega ta działalność w Republice Czeskiej, nakazuje temu zakładowi ubezpieczeń usunięcie naruszeń stwierdzonych w terminie wyznaczonym przez czeski bank narodowy.
2.   W celu ustalenia lub weryfikacji faktów, o których mowa w ust. 1, czeski bank narodowy może zwrócić się do takiego zakładu ubezpieczeń o przedstawienie niezbędnych dokumentów, informacji i wyjaśnień dotyczących jego działalności na terytorium Republiki Czeskiej, a zakład ubezpieczeń jest zobowiązany do ich przedstawienia.
3.   Jeżeli zakład ubezpieczeń z innego państwa członkowskiego nie usunie w wyznaczonym terminie naruszeń, o których mowa w ust. 1, czeski bank narodowy poinformuje o tym organ nadzoru państwa członkowskiego siedziby.
4.   Jeżeli środki naprawcze nałożone przez organ nadzoru państwa członkowskiego siedziby nie prowadzą do usunięcia stwierdzonych naruszeń w działalności zakładu ubezpieczeń z innego państwa członkowskiego lub jeżeli nie nałożono żadnych środków naprawczych, czeski bank narodowy nałoży na taki zakład ubezpieczeń grzywnę lub zakaz zawierania nowych umów ubezpieczenia lub umów reasekuracji na terytorium Republiki Czeskiej i rozszerzania zakresu zobowiązań wynikających z zawartych już umów. Czeski bank narodowy informuje organ nadzoru państwa członkowskiego siedziby o tej decyzji. Jednocześnie czeski bank narodowy może zwrócić się o pomoc do Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego.
5.   W przypadku spraw niecierpiących zwłoki czeski bank narodowy postępuje zgodnie z ust. 4, bez stosowania procedury, o której mowa w ust. 1–3”.
Ustawa nr 170/2018
27
Zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (ustawy nr 170/2018 o dystrybucji ubezpieczeń i reasekuracji) transponuje do czeskiego porządku prawnego dyrektywę 2016/97 poprzez ustanowienie obowiązków ciążących na zakładach ubezpieczeń i zakładach reasekuracji oraz na pośrednikach ubezpieczeniowych.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
28
W okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia 5 czerwca 2023 r. spółka Novis prowadziła działalność na terytorium Republiki Czeskiej za pośrednictwem oddziału z siedzibą w Pradze.
29
W dniu 15 września 2020 r. czeski bank narodowy uznał spółkę Novis za winną popełnienia trzech wykroczeń i nałożył na nią grzywnę administracyjną w wysokości 1000000 koron czeskich (CZK) (ok. 39610 EUR).
30
Pierwsze wykroczenie popełnione przez Novis polegało na naruszeniu obowiązków przewidzianych w art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 3 lit. c) ppkt (ii)-(iv) oraz w art. 8 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1286/2014, ponieważ zakład ten nie zapewnił, po pierwsze, by informacje zawarte w sporządzonych przez nią dokumentach zawierających kluczowe informacje były dokładne, rzetelne, jasne i niewprowadzające w błąd oraz były zgodne z wszelkimi wiążącymi dokumentami umownymi, a po drugie, by dokumenty te zawierały wszystkie informacje wymagane przez obowiązujące przepisy, z wymaganym stopniem jakości i dokładności.
31
Dwa pozostałe wykroczenia przypisane spółce Novis polegały na naruszeniu dwóch obowiązków przewidzianych w ustawie nr 170/2018, a mianowicie, po pierwsze, obowiązku ustanowienia, utrzymania i stosowania zasad kontroli działalności niezależnych pośredników działających na jej rachunek, a po drugie, obowiązku udzielania klientowi porad przed zawarciem umowy ubezpieczenia mającej na celu ubezpieczenie kapitału.
32
Spółka Novis wniosła odwołanie w trybie administracyjnym od decyzji z dnia 15 września 2020 r., twierdząc, że czeski bank narodowy nie może nałożyć na nią grzywny bez zastosowania procedury przewidzianej w § 110 ustawy nr 277/2009, która zakłada uprzednie poinformowanie organu nadzoru państwa członkowskiego siedziby o zarzucanych wykroczeniach i pozostawienie temu organowi podjęcia odpowiednich środków. Zdaniem spółki Novis nieprzestrzeganie tej procedury pozbawiło czeski bank narodowy uprawnienia do jej ukarania.
33
W następstwie oddalenia skargi administracyjnej spółka Novis wniosła skargę do Městský soud v Praze (sądu miejskiego w Pradze, Republika Czeska), który oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 19 października 2022 r.
34
Spółka Novis wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku do Nejvyšší správní soud (najwyższego sądu administracyjnego, Republika Czeska), który jest sądem odsyłającym.
35
Sąd ten ma wątpliwości co do tego, czy procedura przewidziana w art. 155 dyrektywy Wypłacalność II ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy organ nadzoru państwa członkowskiego oddziału lub świadczenia usług sprawuje nadzór finansowy nad zakładami ubezpieczeń zgodnie z art. 30 tej dyrektywy, czy też procedura ta ma szersze zastosowanie do weryfikacji przez ten organ przestrzegania wszystkich przepisów prawa Unii regulujących status i działalność zakładów ubezpieczeń.
36
Sąd odsyłający uważa, że art. 155 ust. 1 dyrektywy Wypłacalność II, który przewiduje interwencję organów nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego, w przypadku gdy zakład ubezpieczeń „nie przestrzega obowiązujących w tym państwie członkowskim przepisów”, można interpretować na dwa różne sposoby.
37
Zgodnie z pierwszą interpretacją jedynymi odnośnymi przepisami krajowymi są te, które transponują do krajowego porządku prawnego wymogi materialne wynikające z dyrektywy Wypłacalność II. Z wykładni tej miałoby wynikać, że procedura przewidziana w art. 155 tej dyrektywy nie ma zastosowania do kontroli przestrzegania obowiązków wynikających z innych instrumentów prawa Unii, takich jak rozporządzenie nr 1286/2014 lub dyrektywa 2016/97.
38
Wykładnię tę potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się art. 155 dyrektywy Wypłacalność II, a w szczególności postanowienia art. 30 tej dyrektywy, który reguluje zakres stosowania nadzoru. W ust. 1 tego artykułu wyjaśniono, że chodzi o nadzór „finansowy”, a w ust. 2, że nadzór ten obejmuje „sprawdzenie, w odniesieniu do całej działalności zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji, jego stopnia wypłacalności, tworzenia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, jego aktywów i dopuszczonych środków własnych”. Artykuł 36 tej dyrektywy również przemawia za tą interpretacją, ponieważ przewiduje on w ust. 1, że nadzór dotyczy strategii, procesów i procedur sprawozdawczych ustanowionych przez zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji w celu zapewnienia zgodności „z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi przyjętymi na mocy niniejszej dyrektywy”. Odnośnie do art. 36 ust. 2 tej dyrektywy, przepis ten wymienia szereg wymogów podlegających nadzorowi, z których wszystkie dotyczą dobrej kondycji finansowej zakładów ubezpieczeń lub zakładów reasekuracji. Artykuły 27 i 28 oraz art. 29 ust. 1 dyrektywy Wypłacalność II również potwierdzają taką wykładnię, ponieważ wskazują one, odpowiednio, że głównym celem nadzoru jest „ochrona ubezpieczających i beneficjentów”, że – z zastrzeżeniem głównego celu – organy nadzoru uwzględniają potencjalny wpływ swoich decyzji na „stabilność systemów finansowych w Unii Europejskiej” i że podstawą nadzoru jest „podejście perspektywiczne i oparte na ocenie ryzyka”.
39
Wreszcie, wspomnianą wykładnię potwierdza preambuła dyrektywy Wypłacalność II, w szczególności jej motyw 14, który wskazuje, że ochrona ubezpieczających zakłada, iż zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji podlegają skutecznym wymogom wypłacalności, oraz motyw 24 tej dyrektywy, który stanowi, że organy nadzoru państwa członkowskiego siedziby powinny być odpowiedzialne za monitorowanie kondycji finansowej tych zakładów.
40
Sąd odsyłający uważa jednak, że nie można wykluczyć drugiej wykładni, zgodnie z którą brzmienie art. 155 ust. 1 dyrektywy Wypłacalność II odsyła nie tylko do przepisów krajowych transponujących tę dyrektywę, lecz do wszystkich przepisów dotyczących statusu i działalności zakładów ubezpieczeń, w tym przepisów wynikających z innych przepisów prawa Unii, takich jak rozporządzenie nr 1286/2014 lub dyrektywa 2016/97. Zgodnie z tą wykładnią procedura przewidziana w art. 155 dyrektywy Wypłacalność II miałaby zastosowanie do całej działalności nadzorczej organów krajowych nad zakładami ubezpieczeń i zakładami reasekuracji.
41
Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w motywie 11 dyrektywy Wypłacalność II, który stanowi, że dyrektywa ta stanowi zasadniczy instrument służący urzeczywistnieniu rynku wewnętrznego i że właściwe jest doprowadzenie do harmonizacji w celu zapewnienia wzajemnego uznawania zezwoleń oraz systemów nadzoru, a tym samym do uzyskania systemu jednego zezwolenia ważnego w całej Unii i umożliwiającego sprawowanie nadzoru nad zakładem przez rodzime państwo członkowskie.
42
Sąd odsyłający wyjaśnia, że zna wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r., Komisja/Włochy (C‑518/06, EU:C:2009:270), w którego pkt 115 Trybunał orzekł, że zasada nadzoru państwa członkowskiego siedziby „rozciąga się wyłącznie na nadzór finansowy zakładów ubezpieczeń”. Jednak jego zdaniem rozwiązanie przyjęte w tym wyroku w odniesieniu do wykładni dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do bezpośrednich ubezpieczeń na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzeciej dyrektywy w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenie na życie) (Dz.U. 1992, L 228, s. 1) nie znajduje zastosowania w kontekście dyrektywy Wypłacalność II.
43
Na wypadek gdyby Trybunał uznał, że art. 155 dyrektywy Wypłacalność II dotyczy również kontroli przestrzegania obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1286/2014 lub wynikających z dyrektywy 2016/97, sąd odsyłający zastanawia się ewentualnie, czy w przypadku gdy organ przyjmującego państwa członkowskiego zamierza nałożyć kary za naruszenia popełnione na terytorium tego państwa członkowskiego, tak jak zezwalają na to ust. 5 i 6 tego artykułu, organ ten jest uprawniony do bezpośredniego działania bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w ust. 1–3 tego artykułu, czy też przeciwnie, organ ten jest zobowiązany do wcześniejszego skorzystania z tej procedury, w szczególności poprzez poinformowanie właściwego organu państwa członkowskiego siedziby, aby organ ten zastosował odpowiednie środki.
44
Na poparcie tej drugiej wykładni sąd ten wskazuje, że art. 155 ust. 3 dyrektywy Wypłacalność II wspomina o przyjęciu odpowiednich środków „zapobieżenia dalszym nieprawidłowościom lub ukarania za nie”, co pozwala sądzić, że procedura przewidziana w ust. 1–3 tego artykułu ma zastosowanie nie tylko do przyjmowania środków zapobiegawczych, ale również środków karnych.
45
Jednakże sąd ten zauważa, że brzmienie art. 155 ust. 5 i 6 dyrektywy Wypłacalność II przemawia za pierwszą wykładnią, ponieważ ust. 5 tego artykułu uściśla, że ust. 1–3 wspomnianego artykułu „nie mają wpływu na uprawnienia państw członkowskich do karania za naruszenia mające miejsca na ich terytoriach”, a ust. 6 tego artykułu stanowi, że organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego mogą „nałożyć krajowe kary administracyjne […] w drodze postępowania egzekucyjnego”, przewidziane za naruszenie popełnione przez zakład ubezpieczeń, który posiada jednostkę lub majątek w tym państwie członkowskim.
46
Sąd odsyłający uważa, że tę ostatnią wykładnię potwierdza rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w pkt 120 wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., Komisja/Włochy (C‑518/06, EU:C:2009:270), w odniesieniu do art. 40 ust. 7 dyrektywy 92/49. Trybunał potwierdził bowiem właściwość przyjmującego państwa członkowskiego do karania naruszeń popełnionych na jego terytorium, nie uzależniając wykonania tej kompetencji od uprzedniego wyczerpania procedury powiadomienia i podjęcia środków mających na celu usunięcie naruszeń przewidzianej w art. 40 ust. 3–5 tej dyrektywy. Uważa on natomiast, że wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), nie daje w tym względzie odpowiedzi, ponieważ wyrok ten dotyczy wyłącznie możliwości przyjęcia przez zainteresowane państwa członkowskie w pilnych przypadkach środków zabezpieczających na podstawie art. 40 ust. 6 dyrektywy 92/49.
47
W tych okolicznościach Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 155 dyrektywy [Wypłacalność II] należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on również przypadki sprawowania przez organ nadzoru państwa przyjmującego nadzoru nad wypełnianiem przez zakład ubezpieczeń z innego państwa członkowskiego obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1286/2014 lub w dyrektywie 2016/97?
2)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy z art. 155 dyrektywy Wypłacalność II wynikają nadrzędne uprawnienia organu nadzoru państwa siedziby i zobowiązanie organu nadzoru państwa przyjmującego do wyczerpania w pierwszej kolejności procedur powiadomienia i podjęcia środków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, przewidzianych w ust. 1, 2 i 3 tego artykułu […], również w przypadku nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu ust. 5 i 6 [wspomnianego] artykułu […]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
48
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 155 dyrektywy Wypłacalność II należy interpretować w ten sposób, że przewidziana w tym artykule procedura współpracy między organem nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego a organem nadzoru państwa członkowskiego siedziby ma zastosowanie do sytuacji, w której organ nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego stwierdza, że zakład ubezpieczeń prowadzący działalność na jego terytorium za pośrednictwem oddziału lub w ramach swobody świadczenia usług nie przestrzega obowiązków ciążących na nim na mocy rozporządzenia nr 1286/2014 lub przepisów krajowych transponujących dyrektywę 2016/97 do porządku prawnego tego państwa członkowskiego.
49
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck_292/82, EU:C:1983:335, pkt 12; z dnia 10 lipca 2025 r., Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
Jeżeli chodzi o brzmienie art. 155 dyrektywy Wypłacalność II, który określa odpowiednie uprawnienia i obowiązki organów nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego i organów nadzoru państwa członkowskiego siedziby, w przypadku gdy zakłady ubezpieczeń posiadające oddział lub prowadzące działalność w ramach swobody świadczenia usług na terytorium tego państwa członkowskiego nie wykonują swoich obowiązków, z ust. 1 tego artykułu wynika, że spoczywający na organach nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego obowiązek wymagania od danego zakładu ubezpieczeń usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości ma zastosowanie, jeżeli zakład ten nie przestrzega „obowiązujących w tym państwie członkowskim przepisów”. Ponadto ust. 3 wspomnianego artykułu, który upoważnia te organy nadzoru do zastosowania odpowiednich środków, w przypadku gdy państwo członkowskie siedziby nie przyjmie środków lub gdy przyjęte przez nie środki okażą się nieodpowiednie, ma zastosowanie, w przypadku gdy zakład ubezpieczeń w dalszym ciągu narusza „przepisy prawne obowiązujące w przyjmującym państwie członkowskim”.
51
Przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno art. 155 ust. 1, jak i art. 155 ust. 3 dyrektywy Wypłacalność II odnoszą się w sposób ogólny do wszystkich przepisów krajowych mających zastosowanie do zakładów ubezpieczeń w przyjmującym państwie członkowskim, w związku z czym z ust. 1 i 3 tego artykułu nie można wywnioskować, że prawodawca Unii zamierzał ograniczyć zakres stosowania przewidzianej w tym artykule procedury współpracy między organami nadzoru jedynie do przypadków naruszenia przepisów krajowych wdrażających dyrektywę Wypłacalność II.
52
Następnie należy stwierdzić, że to samo ogólne sformułowanie znajduje się w innych wersjach językowych art. 155 tej dyrektywy, a w szczególności, w odniesieniu do ust. 1 tego artykułu, w wersjach w języku hiszpańskim („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables”), w języku niemieckim („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften”), w języku angielskim („the legal provisions applicable to it in that Member State”), w języku włoskim („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili”), w języku litewskim („jaj toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų nuostatų”), w języku fińskim („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä”) i w języku szwedzkim („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat”).
53
Tę literalną wykładnię potwierdzają zarówno kontekst, w jaki wpisuje się art. 155 tej dyrektywy, jak i cele regulacji, której część przepis ten stanowi.
54
Jeżeli chodzi o kontekst, w jaki wpisuje się wspomniany przepis, należy zauważyć, po pierwsze, że stanowi on część rozdziału VIII, zatytułowanego „Prawo przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług”, będącego częścią tytułu I dyrektywy Wypłacalność II. Rozdział ten zawiera przepisy, które szczegółowo regulują warunki prowadzenia działalności przez zakłady ubezpieczeń lub zakłady reasekuracji w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług.
55
Niemniej jednak wykonywanie działalności ubezpieczeniowej w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług jest również wymienione w art. 30 dyrektywy Wypłacalność II, który znajduje się w rozdziale III, zatytułowanym „Organy nadzoru i zasady ogólne”, będącym częścią tytułu I tej dyrektywy. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że nadzór finansowy nad zakładami ubezpieczeń i zakładami reasekuracji, w tym nad działalnością, którą prowadzą one przez swoje oddziały albo w ramach swobody świadczenia usług, stanowi wyłączną odpowiedzialność państwa członkowskiego siedziby. Ponadto ust. 3 tego artykułu uściśla, że jeżeli organy nadzoru państwa członkowskiego umiejscowienia ryzyka lub państwa członkowskiego zobowiązania lub, w przypadku zakładu reasekuracji, organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego mają podstawy uważać, że działalność zakładu ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji może naruszyć jego prawidłową kondycję finansową, powiadamiają o tym organy nadzoru państwa członkowskiego siedziby tego zakładu, które sprawdzają, czy zakład ten spełnia wymogi ostrożnościowe określone w tej dyrektywie.
56
W tych okolicznościach należy stwierdzić, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 44 opinii, że art. 30 ust. 1 i 3 oraz art. 155 dyrektywy Wypłacalność II mają ten sam cel, który polega na określeniu odpowiednich uprawnień i obowiązków każdego z zainteresowanych organów nadzoru w przypadku transgranicznej działalności ubezpieczeniowej, co pozwala uznać, że przepisy te powinny mieć odrębne zakresy stosowania, gdyż w przeciwnym razie ten sam akt prawny zawierałby przepisy regulujące tę samą kwestię w inny sposób. Tymczasem z art. 30 ust. 1 dyrektywy Wypłacalność II wyraźnie wynika, że artykuł ten ma zastosowanie wyłącznie do „nadzoru finansowego” zakładów ubezpieczeń, który należy do wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego siedziby, co oznacza, że art. 155 ma szerszy zakres stosowania.
57
Po drugie, należy zauważyć, że o ile art. 30 ust. 1 dyrektywy Wypłacalność II ustanawia zasadę, zgodnie z którą nadzór finansowy nad zakładami ubezpieczeń i zakładami reasekuracji należy do wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego siedziby, o tyle art. 29 ust. 1 tej dyrektywy stanowi w sposób ogólny, że nadzór nad tymi zakładami obejmuje stałą kontrolę właściwego prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. Ponadto art. 144 ust. 1 lit. b) i c) wspomnianej dyrektywy zezwala organowi nadzoru państwa członkowskiego siedziby na cofnięcie zezwolenia udzielonego zakładowi ubezpieczeń lub zakładowi reasekuracji nie tylko wtedy, gdy zakład ten nie spełnia już warunków uzyskania zezwolenia, ale również wtedy, gdy zakład ten w poważnym stopniu nie wywiązuje się z obowiązków „wynikających z przepisów, którym podlega”.
58
Z przepisów tych wynika, po pierwsze, że ta dyrektywa przyznaje pierwszeństwo zasadzie nadzoru nad zakładami ubezpieczeń przez państwo członkowskie siedziby, jak orzekł już Trybunał w odniesieniu do dyrektywy 92/49, zastąpionej dyrektywą Wypłacalność II (wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, pkt 52). Po drugie, szeroka wykładnia art. 29 ust. 1 dyrektywy Wypłacalność II, jakiej wymaga ogólne sformułowanie tego przepisu, prowadzi do przyznania organom nadzoru państwa członkowskiego siedziby nie tylko wyłącznej kompetencji do zapewnienia nadzoru finansowego nad zakładami ubezpieczeń, lecz również kompetencji wykonywanych wspólnie z organami nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego w celu zapewnienia, jak przewiduje ten przepis, szerszego nadzoru nad prawidłowym funkcjonowaniem działalności ubezpieczeniowej lub reasekuracyjnej.
59
Jeżeli chodzi o cele dyrektywy Wypłacalność II, z motywów 2 i 11 tej dyrektywy wynika, że ma ona na celu ułatwienie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, ustanawiając jednocześnie ramy prawne umożliwiające zakładom ubezpieczeń posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w państwie członkowskim siedziby prowadzenie działalności na całym rynku wewnętrznym poprzez zakładanie oddziałów lub świadczenie usług.
60
Ponadto dyrektywa Wypłacalność II ma na celu, jak wynika z jej motywów 14 i 16, zapewnienie odpowiedniej ochrony ubezpieczającym i beneficjentom, która, jak wskazano w tym ostatnim motywie, stanowi nawet „główny cel” regulacji i nadzoru zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji, przy czym stabilność finansowa oraz uczciwe i stabilne rynki stanowią inne cele, które również powinny być brane pod uwagę, nie prowadząc do „podważenia głównego celu”. Znaczenie tego celu znajduje zresztą potwierdzenie w art. 27 tej dyrektywy, który ustanawia ochronę ubezpieczających i beneficjentów „głównym celem” przypisanym nadzorowi nad zakładami ubezpieczeń.
61
Tymczasem, po pierwsze, cel polegający na ułatwieniu podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej w całej Unii, w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, o którym mowa w pkt 59 niniejszego wyroku, mógłby być zagrożony, gdyby organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego mogły, stwierdziwszy, że zakład ubezpieczeń naruszył mające do niego zastosowanie przepisy, przyjąć jakikolwiek środek przeciwko temu zakładowi bez jakiejkolwiek koordynacji z organem nadzoru państwa członkowskiego siedziby, który wydał uprzednie zezwolenie umożliwiające co do zasady temu zakładowi prowadzenie działalności w całej Unii.
62
Po drugie, ustanowienie mechanizmu współpracy umożliwiającego poinformowanie organu nadzoru państwa członkowskiego siedziby o przypadku, gdy zakład ubezpieczeń prowadzący działalność na terytorium tego przyjmującego państwa członkowskiego za pośrednictwem oddziału lub w ramach swobody świadczenia usług nie wykonuje zobowiązań ciążących na nim na mocy mających do niego zastosowanie przepisów, jest zgodne z celem odpowiedniej ochrony ubezpieczających i beneficjentów, o którym mowa w pkt 60 niniejszego wyroku. Jeżeli bowiem zakład ubezpieczeń prowadzący działalność w kilku państwach członkowskich w poważnym stopniu nie wywiązuje się ze swoich obowiązków, jedynie organ nadzoru państwa członkowskiego siedziby jest uprawniony, na podstawie art. 144 ust. 1 lit. c) dyrektywy Wypłacalność II, do cofnięcia mu zezwolenia, którego mu udzielił, a tym samym do zapewnienia odpowiedniej ochrony ubezpieczającym i beneficjentom w całej Unii.
63
Zarówno z brzmienia art. 155 dyrektywy Wypłacalność II, jak i z jego kontekstu oraz celów realizowanych przez tę dyrektywę wynika zatem, że pojęcie „przepisów prawnych obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim”, których przestrzeganie może być sprawdzone przez organ nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego jedynie w ramach procedury współpracy między organami przewidzianej w tym artykule, nie może być interpretowane wąsko, w sposób, który ograniczałby jego zakres wyłącznie do przepisów krajowych transponujących do krajowego porządku prawnego wymogi wynikające z tej dyrektywy.
64
Tej szerokiej wykładni zakresu stosowania procedury współpracy między organem nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego a organem nadzoru państwa członkowskiego siedziby, przewidzianej w art. 155 dyrektywy Wypłacalność II, nie podważa orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., Komisja/Włochy (C‑518/06, EU:C:2009:270). O ile bowiem w pkt 115 tego wyroku, wydanego w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Trybunał orzekł pod rządami dyrektywy 92/49, że zasada wyłącznej kontroli rodzimego państwa członkowskiego rozciągała się wyłącznie na nadzór finansowy zakładów ubezpieczeń, o tyle z pkt 120 tego wyroku wynika, że Trybunał stwierdził ponadto w odniesieniu do art. 40 tej dyrektywy, którego przepisy zostały przejęte w sposób w dużej mierze identyczny przez art. 155 dyrektywy Wypłacalność II, że Komisja nie zarzuciła Republice Włoskiej naruszenia obowiązków określonych w art. 40 ust. 3–5 tej dyrektywy. Trybunał uznał zatem, że nie jest zobowiązany do orzekania w przedmiocie zakresu stosowania tych przepisów w celu wydania orzeczenia w przedmiocie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto w tym samym pkt 120 wspomnianego wyroku Trybunał stwierdził tytułem uzupełnienia, że art. 40 ust. 7 wspomnianej dyrektywy potwierdza uprawnienie przyjmującego państwa członkowskiego do karania naruszeń popełnionych na jego terytorium.
65
Wynika z tego, że art. 155 dyrektywy Wypłacalność II należy interpretować w ten sposób, że ma on co do zasady zastosowanie do każdej sytuacji, w której organ nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego stwierdzi, że zakład ubezpieczeń posiadający oddział lub prowadzący działalność w ramach swobody świadczenia usług na jego terytorium nie przestrzega ciążących na nim obowiązków, w tym również wówczas, gdy obowiązki te wynikają z przepisów innych niż przepisy tej dyrektywy, chyba że inny przepis prawa Unii wyraźnie ustanawia odstępstwo od przewidzianych w tym artykule zasad podziału kompetencji i współpracy między właściwymi organami.
66
W zakresie, w jakim sąd odsyłający zastanawia się nad wykładnią wspomnianego artykułu w kontekście naruszenia przez zakład ubezpieczeń przepisów rozporządzenia nr 1286/2014 i przepisów przyjętych na podstawie dyrektywy 2016/97, należy zbadać, czy rozporządzenie to i ta dyrektywa zawierają przepisy, które wyraźnie ustanawiają odstępstwo od art. 155 dyrektywy Wypłacalność II.
67
Jeżeli chodzi, po pierwsze, o rozporządzenie nr 1286/2014, Komisja podniosła na rozprawie, że ustanowiło ono odstępstwo od stosowania art. 155 dyrektywy Wypłacalność II. Na poparcie tej tezy podniosła ona, że motyw 24 tego rozporządzenia stanowi, iż właściwy organ państwa członkowskiego, w którym wprowadzany jest do obrotu PRIIP, powinien być odpowiedzialny za nadzór nad wprowadzaniem tego produktu do obrotu.
68
Należy jednak stwierdzić z jednej strony, że treść motywu 24 rozporządzenia nr 1286/2014 nie została powtórzona w żadnym z przepisów tego rozporządzenia, w związku z czym z motywu tego nie można wywieść żadnego zamiaru odstąpienia przez prawodawcę Unii od stosowania art. 155 dyrektywy Wypłacalność II. W każdym razie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o ile preambuła aktu Unii może doprecyzować treść przepisów tego aktu i dostarcza wskazówek interpretacyjnych pozwalających wyjaśnić wolę autora tego aktu, o tyle nie ma ona wiążącej mocy prawnej i nie może być powoływana w celu uczynienia odstępstwa od samych przepisów danego aktu ani w celu interpretowania tych przepisów w sposób sprzeczny z ich treścią (wyrok z dnia 21 marca 2024 r., LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
69
Z drugiej strony art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1286/2014 wyraźnie stanowi, że w przypadku gdy twórcy PRIIP podlegający temu rozporządzeniu podlegają również dyrektywie Wypłacalność II, stosuje się do nich te dwa akty prawne. Tymczasem rozporządzenie nr 1286/2014 nie zawiera żadnego przepisu, który wyraźnie wprowadzałby odstępstwo od tej zasady kumulatywnego stosowania w odniesieniu do art. 155 dyrektywy Wypłacalność II. W tym względzie należy stwierdzić, że art. 22 ust. 1 tego rozporządzenia ogranicza się do stwierdzenia, że „bez uszczerbku dla uprawnień nadzorczych właściwych organów oraz prawa państw członkowskich do wprowadzania i nakładania sankcji karnych”, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy przewidujące odpowiednie sankcje i środki administracyjne mające zastosowanie w przypadku naruszeń tego rozporządzenia. Ponadto art. 23 rozporządzenia nr 1286/2014 przewiduje szereg sposobów wykonywania przez właściwe organy uprawnień do nakładania sankcji określonych w art. 24 tego rozporządzenia, nie odnosząc się konkretnie do prowadzenia działalności polegającej na wprowadzaniu do obrotu PRIIP w ramach swobody świadczenia usług lub swobody przedsiębiorczości, a w każdym razie przewidując w szczególności możliwość współpracy między właściwymi organami.
70
Odnosząc się, po drugie, do dyrektywy 2016/97, należy stwierdzić, że rozdział III tej dyrektywy zawiera przepisy, które określają warunki wykonywania działalności pośrednictwa w ramach swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Wśród tych przepisów art. 5, 7 i 8 wspomnianej dyrektywy określają odpowiednie kompetencje, uprawnienia i obowiązki właściwych organów przyjmującego państwa członkowskiego i właściwych organów państwa członkowskiego siedziby w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków przewidzianych w tej dyrektywie. Jednakże przepisy tego rozdziału mają zastosowanie wyłącznie do pośredników ubezpieczeniowych lub reasekuracyjnych lub pośredników oferujących ubezpieczenia uzupełniające, z wyłączeniem zakładów ubezpieczeń, które w braku wyraźnego odstępstwa nadal podlegają przepisom dyrektywy Wypłacalność II, a w szczególności przepisom art. 155 tej dyrektywy, również wówczas, gdy prowadzą one działalność w zakresie dystrybucji ubezpieczeń zdefiniowaną w art. 2 ust. 1 pkt 1 dyrektywy 2016/97.
71
W tym kontekście brak zastosowania procedury współpracy przewidzianej w art. 155 dyrektywy Wypłacalność II w przypadku niewywiązania się przez zakład ubezpieczeń z obowiązków wynikających z dyrektywy 2016/97 skutkowałby zwolnieniem tych organów z jakiegokolwiek obowiązku współpracy w przypadku nadzoru nad działalnością w zakresie dystrybucji ubezpieczeń prowadzoną przez zakład ubezpieczeń, nawet jeśli organy te są zobowiązane do wykonania takiego obowiązku, gdy nadzorują działalność pośredników ubezpieczeniowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 tej dyrektywy. Taka różnica w sposobie nadzoru działalności w zakresie dystrybucji ubezpieczeń nie wydaje się zgodna z celami równego traktowania podmiotów gospodarczych i ochrony konsumentów, niezależnie od kanału dystrybucji, wskazanymi w motywach 5, 6 i 8 dyrektywy 2016/97, ani z ogólnym celem ścisłej współpracy i podziału odpowiedzialności między właściwymi organami, opisanym w motywach 21 i 22 tej dyrektywy.
72
Z uwagi na powyższe rozważania na pytanie pierwsze trzeba odpowiedzieć, iż art. 155 dyrektywy Wypłacalność II należy interpretować w ten sposób, że przewidziana w tym artykule procedura współpracy między organem nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego a organem nadzoru państwa członkowskiego siedziby ma zastosowanie do sytuacji, w której organ nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego stwierdza, że zakład ubezpieczeń prowadzący działalność na jego terytorium za pośrednictwem oddziału lub w ramach swobody świadczenia usług nie przestrzega obowiązków ciążących na nim na mocy rozporządzenia nr 1286/2014 lub przepisów krajowych transponujących dyrektywę 2016/97 do porządku prawnego tego państwa członkowskiego.
W przedmiocie pytania drugiego
73
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 155 dyrektywy Wypłacalność II należy interpretować w ten sposób, że organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego są zobowiązane do przestrzegania procedury przewidzianej w ust. 1–3 tego artykułu, gdy na podstawie art. 155 ust. 5 i 6 nakładają sankcje na zakład ubezpieczeń prowadzący działalność na terytorium tego państwa członkowskiego za pośrednictwem oddziału lub w ramach swobody świadczenia usług.
74
Poprzez to pytanie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy zastosowanie administracyjnych sankcji finansowych, takich jak nałożone w postępowaniu głównym przez czeski bank narodowy na spółkę NOVIS z powodu naruszeń rozporządzenia nr 1286/2014 i przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy 2016/97, jest uzależnione od uprzedniego przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 155 ust. 1–3 dyrektywy Wypłacalność II, czy też sankcje te mogą zostać nałożone bezpośrednio przez właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego.
75
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy dokonać wykładni wyrażenia „[u]stępy 1, 2 i 3 nie mają wpływu na uprawnienia państw członkowskich”, które znajduje się w art. 155 ust. 5, i jednocześnie stwierdzić, że sformułowanie to jest identyczne ze sformułowaniem, od którego rozpoczyna się ust. 4 tego artykułu. W ramach wykładni art. 40 ust. 6 dyrektywy 92/49, którego brzmienie zostało powtórzone w art. 155 ust. 4 dyrektywy Wypłacalność II, Trybunał orzekł, że sformułowanie to należy rozumieć jako „odstępstwo od zwykłej procedury” przewidziane w tym art. 40 ust. 4 i 5, zwalniające państwo członkowskie świadczenia usług z obowiązku poinformowania właściwych organów państwa członkowskiego pochodzenia i powiadomienia ich o zamiarze przyjęcia odpowiednich środków (zob. podobnie wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, pkt 47). Nawet jeśli uprawnienia przyznanego państwom członkowskim na mocy art. 155 ust. 5 dyrektywy Wypłacalność II nie można mylić z uprawnieniami przyznanymi im na mocy ust. 4 tego artykułu wyłącznie w pilnych przypadkach, nie ma żadnego powodu, aby te dwa przepisy, które rozpoczynają się identyczną formułą, interpretować w odmienny sposób. W związku z tym należy uznać, że art. 155 ust. 5 dyrektywy Wypłacalność II stanowi odstępstwo od zwykłej procedury, o której mowa w tym art. 155 ust. 1–3, w zakresie, w jakim zwalnia on właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego, gdy nakładają one sankcje za naruszenia popełnione na jego terytorium, z obowiązku informowania organów państwa członkowskiego siedziby, a w przypadku braku działania tych organów lub braku adekwatności przyjętych środków – z obowiązku poinformowania ich o zamiarze przyjęcia odpowiednich środków.
76
Sugerowana przez Komisję wykładnia przeciwna, zgodnie z którą art. 155 ust. 5 dyrektywy Wypłacalność II nie stanowi odstępstwa od procedury współpracy, lecz ogranicza się do potwierdzenia uprawnienia państw członkowskich, bez rozróżnienia między przyjmującym państwem członkowskim a państwem członkowskim siedziby, do nakładania sankcji za naruszenia popełnione na ich terytorium, pod warunkiem przestrzegania procedury współpracy, o której mowa w owym art. 155 ust. 1–3, skutkowałaby pozbawieniem przepisów art. 155 ust. 5 tej dyrektywy wszelkiego znaczenia normatywnego. Gdyby prawodawca Unii zamierzał uzależnić możliwość nałożenia przez przyjmujące państwo członkowskie sankcji na zakład ubezpieczeń, który nie wykonał swoich obowiązków, od przestrzegania tej procedury, mógłby to wyraźnie przewidzieć, wskazując we wspomnianym art. 155 ust. 5, że ust. 1–3 tego artykułu mają zastosowanie również wtedy, gdy przyjmujące państwo członkowskie wykonuje swoje uprawnienie do nakładania sankcji za naruszenia popełnione na jego terytorium.
77
Ponadto w zakresie, w jakim procedura przewidziana w art. 155 ust. 1–3 tej dyrektywy jest wszczynana z inicjatywy organów nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego w przypadku niewykonania przez zakład ubezpieczeń obowiązków mających zastosowanie w tym państwie członkowskim, nie może ona regulować wykonywania przez państwo członkowskie siedziby jego uprawnień do nakładania sankcji wobec zakładu ubezpieczeń, który narusza obowiązki ciążące na nim w tym państwie członkowskim. W związku z tym, wbrew temu, co twierdzi Komisja, art. 155 ust. 5 wspomnianej dyrektywy nie może dotyczyć uprawnień państwa członkowskiego pochodzenia do nakładania sankcji.
78
W konsekwencji art. 155 ust. 5 dyrektywy Wypłacalność II należy interpretować w ten sposób, że przepis ten pozwala przyjmującemu państwu członkowskiemu na nakładanie sankcji za naruszenia popełnione na jego terytorium bez konieczności uprzedniego wyczerpania postępowania, o którym mowa w ust. 1–3 wspomnianego artykułu.
79
Wykładnię tę potwierdza art. 155 ust. 6 tej dyrektywy, który przewiduje możliwość wykonania przez organy nadzoru danego państwa członkowskiego krajowych sankcji administracyjnych w odniesieniu do oddziału, który zakład ubezpieczeń posiada w tym państwie członkowskim, lub do towarów, którymi dysponuje on w tym państwie członkowskim.
80
Jednakże art. 155 ust. 5 wspomnianej dyrektywy nie może być interpretowany w ten sposób, że zezwala on przyjmującemu państwu członkowskiemu na odstąpienie od wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego siedziby w zakresie rozstrzygania w przedmiocie przestrzegania przez zakład ubezpieczeń warunków uzyskania zezwolenia, których kontrola należy do wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego siedziby (zob. podobnie wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, pkt 49).
81
Wynika z tego, po pierwsze, że odstępstwo ustanowione w tym artykule należy interpretować w ten sposób, że nie może ono mieć zastosowania do naruszeń zakładu ubezpieczeń dotyczących warunków uzyskania zezwolenia, w odniesieniu do którego sankcja należy do wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego siedziby.
82
Po drugie, o ile z art. 155 ust. 7 dyrektywy Wypłacalność II wynika, że środek podjęty na podstawie w szczególności art. 155 ust. 5 i 6 może zawierać ograniczenia w wykonywaniu działalności ubezpieczeniowej, o tyle wyłączna kompetencja państwa członkowskiego siedziby do udzielenia lub cofnięcia zezwolenia oznacza, że sankcje nałożone przez przyjmujące państwo członkowskie na zakład ubezpieczeń nie mogą mieć tego samego zakresu co cofnięcie zezwolenia w tym państwie członkowskim. Wynika z tego, że pozbawienie danego zakładu ubezpieczeń wszelkiego prawa do prowadzenia działalności na terytorium tego państwa członkowskiego nie może być celem ani skutkiem tych środków.
83
Z uwagi na ogół powyższych rozważań na pytanie drugie trzeba odpowiedzieć, iż art. 155 dyrektywy Wypłacalność II należy interpretować w ten sposób, że organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego nie są zobowiązane do przestrzegania procedury przewidzianej w ust. 1–3 tego artykułu, gdy na podstawie ust. 5 i 6 wspomnianego artykułu nakładają sankcje na zakład ubezpieczeń prowadzący działalność na terytorium tego państwa członkowskiego za pośrednictwem oddziału lub w ramach swobody świadczenia usług, o ile sankcje nałożone przez wspomniane państwo członkowskie na ten zakład ubezpieczeń nie mają na celu karania braku przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu ani nie skutkują pozbawieniem wspomnianego zakładu ubezpieczeń prawa do wykonywania tej działalności na terytorium tego państwa członkowskiego.
W przedmiocie kosztów
84
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 155 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II),
należy interpretować w ten sposób, że:
przewidziana w tym artykule procedura współpracy między organem nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego a organem nadzoru państwa członkowskiego siedziby ma zastosowanie do sytuacji, w której organ nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego stwierdza, że zakład ubezpieczeń prowadzący działalność na jego terytorium za pośrednictwem oddziału lub w ramach swobodnego świadczenia usług, nie wykonuje obowiązków ciążących na nim na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1286/2014 z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie dokumentów zawierających kluczowe informacje, dotyczących detalicznych produktów zbiorowego inwestowania i ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych lub przepisów krajowych transponujących dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/97 z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie dystrybucji ubezpieczeń do porządku prawnego tego państwa członkowskiego.
2)
Artykuł 155 dyrektywy 2009/138
należy interpretować w ten sposób, że:
organy nadzoru przyjmującego państwa członkowskiego nie są zobowiązane do przestrzegania procedury przewidzianej w ust. 1–3 tego artykułu, gdy na podstawie ust. 5 i 6 wspomnianego artykułu nakładają sankcje na zakład ubezpieczeń prowadzący działalność na terytorium tego państwa członkowskiego za pośrednictwem oddziału lub w ramach swobody świadczenia usług, o ile sankcje nałożone przez wspomniane państwo członkowskie na ten zakład ubezpieczeń nie mają na celu karania braku przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu ani nie skutkują pozbawieniem wspomnianego zakładu ubezpieczeń prawa do wykonywania tej działalności na terytorium tego państwa członkowskiego.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.