62007CC0251
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
fremsat den 22. maj 2008 (
1
)
Sag C-251/07
Gävle Kraftvärme AB
mod
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
»Miljø — direktiv 2000/76/EF — affaldsforbrænding — kvalifikation af et anlæg til produktion af varme og elektricitet — begreberne »forbrændingsanlæg« og »kombineret forbrændingsanlæg««
I — Indledning
1.
Den foreliggende sag vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald (
2
) (herefter »affaldsforbrændingsdirektivet«). Det skal nærmere bestemt afklares, om et anlæg til produktion af varme og elektricitet (herefter »kraftvarmeværk« (
3
)) skal bedømmes som et samlet hele, eller enkelte kedler skal betragtes særskilt, samt hvordan der skal sondres mellem forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg.
II — Retsforskrifter
2.
Formålet med affaldsforbrændingsdirektivet er fastsat således i direktivets artikel 1:
»Formålet med dette direktiv er at forebygge eller, for så vidt det er praktisk gennemførligt, at begrænse miljøskader, navnlig forurening forårsaget af emissioner til luft, jord og overflade- og grundvand og de deraf følgende sundhedsrisici, i forbindelse med forbrænding og medforbrænding af affald.
Dette formål skal opfyldes ved hjælp af strenge driftsbetingelser og tekniske krav, ved at fastlægge emissionsgrænseværdier for affaldsforbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg i Fællesskabet og også ved at opfylde kravene i direktiv 75/442/EØF.«
3.
Forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg defineres i artikel 3, nr. 4 og 5, således:
»I dette direktiv forstås ved:
1)-3) […]
4)
»Forbrændingsanlæg«: enhver stationær eller mobil teknisk enhed samt udstyr, der udelukkende anvendes til varmebehandling af affald med eller uden genanvendelse af forbrændingsvarmen; [d]ette omfatter forbrænding af affald ved oxidering samt andre varmebehandlingsprocesser, såsom pyrolyse, forgasning eller nedsmeltning, når produkterne af denne behandling derefter forbrændes.
Denne definition omfatter hele forbrændingsanlægget med dertil hørende område, herunder samtlige forbrændingslinjer, aflæsnings- og oplagringsanlæg samt forbehandlingsanlæg på stedet, affalds-, brændsels- og lufttilførselssystemer, kedel, anlæg til behandling af røggas, anlæg på stedet til behandling eller oplagring af restprodukter og spildevand, skorsten, udstyr og systemer til kontrol med forbrændingen og overvågning og registrering af forbrændingsforholdene.
5)
»Kombineret forbrændingsanlæg«: ethvert stationært eller mobilt anlæg, hvis hovedformål er at producere energi eller fremstille materielle produkter, og
—
som benytter affald som normalt brændsel eller tilskudsbrændsel, eller
—
hvor affald behandles termisk med henblik på bortskaffelse.
Hvis medforbrændingen finder sted på en sådan måde, at anlæggets hovedformål ikke er at producere energi eller fremstille materielle produkter, men snarere termisk behandling af affald, betragtes anlægget som et forbrændingsanlæg som defineret i nr. 4.
Denne definition omfatter hele anlægget med dertil hørende område, herunder samtlige kombinerede forbrændingslinjer, aflæsnings- og oplagringsanlæg samt forbehandlingsanlæg på stedet, affalds-, brændsels- og lufttilførselssystemer, kedel, anlæg til behandling af røggas, anlæg på stedet til behandling eller oplagring af restprodukter og spildevand, skorsten, udstyr og systemer til kontrol med forbrændingen og overvågning og registrering af forbrændingsforholdene.
[…]«
4.
I artikel 6, stk. 1 og 2, fastsættes forskellige betingelser for driften af forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg:
»1.   Forbrændingsanlæg skal drives således, at der opnås et udbrændingsniveau, hvor det samlede organiske kulstofindhold (TOC) i slaggen og bundasken er under 3% eller glødetabet er under 5% af materialets tørvægt. Om nødvendigt forbehandles affaldet på passende vis.
Forbrændingsanlæg skal udformes, udstyres, opføres og drives således, at forbrændingsgasserne efter den sidste indblæsning af forbrændingsluft opvarmes på kontrolleret og ensartet vis, selv under de mest ugunstige forhold, til en temperatur, der i 2 sekunder er på 850°C, målt nær den indre væg eller et andet repræsentativt punkt i forbrændingskammeret, som godkendt af den kompetente myndighed. Ved forbrænding af farligt affald, som indeholder mere end 1% halogenerede organiske stoffer, udtrykt som chlor, skal temperaturen nå op på mindst 1100°C i mindst 2 sekunder.
Hver linje i forbrændingsanlægget skal være forsynet med mindst én støttebrænder. Denne brænder skal gå i gang automatisk, når forbrændingsgassernes temperatur efter den sidste indblæsning af forbrændingsluft falder til under hhv. 850°C eller 1100°C. Den skal også benyttes i antændings- og udbrændingsfasen for at sikre, at temperaturen på henholdsvis 850°C eller 1100°C fastholdes på ethvert tidspunkt under disse faser, og så længe der stadig er uforbrændt affald i forbrændingskammeret.
Under antændings- og udbrændingsfasen, eller når forbrændingsgassernes temperatur falder til under henholdsvis 850°C eller 1100°C, må støttebrænderen ikke få tilført brændstof, som kan medføre større emissioner end dem, der skyldes fyring med gasolie svarende til definitionen i artikel 1, stk. 1, i Rådets direktiv 75/716/EØF eller med flydende gas eller naturgas.
2.   Kombinerede forbrændingsanlæg skal udformes, udstyres, opføres og drives således, at forbrændingsgasserne fra affaldsforbrændingen opvarmes på kontrolleret og ensartet vis, selv under de mest ugunstige forhold, til en temperatur på 850°C i 2 sekunder. Hvis der medforbrændes farligt affald med et indhold på mere end 1% halogenerede organiske stoffer, udtrykt som chlor, skal temperaturen nå op på mindst 1100°C.«
5.
Der skal endelig henvises til 13. betragtning til direktivet, der omhandler forholdet til Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (
4
):
»Overholdelse af de emissionsgrænseværdier, som er fastsat i nærværende direktiv, bør betragtes som en nødvendig, men ikke tilstrækkelig forudsætning for opfyldelse af kravene i direktiv 96/61/EF. Opfyldelsen af dette krav kan indebære strengere emissionsgrænseværdier for de forurenende stoffer, der er omhandlet i dette direktiv, emissionsgrænseværdier for andre stoffer og anlæg samt andre hensigtsmæssige betingelser.«
III — Sagens faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
6.
Gävle Kraftvärme AB er et selskab i koncernen Gävle Energi, som helejes af et af Gävle Kommune ejet aktieselskab. Gävle Kraftvärme har bl.a. til opgave at producere fjernvarme til Gävles fjernvarmenet.
7.
Gävle Kraftvärme driver kraftvarmeværket Johannes. Dette er selskabets eget basisproduktionsanlæg i fjernvarmenettet og producerer både varme og el. Anlægget består af et fastbrændselsfyr, kedel 1, som efter igangværende udbygning vil få en samlet installeret tilført effekt på 85 MW. Varmeproduktionen sker ved forbrænding af først og fremmest biobrændsel, herunder genbrugstræ, men på forsøgsbasis iblandes der også visse former for affaldsbrændsel.
8.
Gävle Kraftvärme planlægger nu en udbygning af kraftvarmeværket med yderligere en eller to kedler med en samlet tilført installeret effekt på maksimalt 85 MW. Selskabet har først til hensigt at bygge et nyt affaldsfyr på maksimalt 50 MW, kedel 2, til forbrænding af husholdnings- og virksomhedsaffald. Såfremt behovet opstår, vil der dernæst blive bygget et nyt biobrændselsfyr, kedel 3, med en tilført kapacitet, som udfylder det fremtidige behov op til 85 MW. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at Gävle Kraftvärme beslutter sig for ikke at installere noget nyt affaldsfyr. I det tilfælde vil selskabet eventuelt installere et nyt, større biobrændselsfyr på maksimalt 85 MW, som dækker hele det fremtidige behov.
9.
Gävle Kraftvärme ansøgte derfor om tilladelse til denne virksomhed på Johannes’ kraftvarmeværk, som omfattede en installeret tilført brændselseffekt, der samlet var på maksimalt 170 MW. Ansøgningen omfattede tilladelse til at fortsætte driften af det eksisterende fastbrændselsfyr (kedel 1) med en installeret tilført brændselseffekt, som samlet var på 85 MW, og til at installere og ibrugtage dels et nyt affaldsfyr (kedel 2) med en samlet installeret tilført brændselseffekt på maksimalt 50 MW, dels et nyt biobrændselsfyr (kedel 3) med en samlet installeret tilført brændselseffekt på maksimalt 85 MW. Den samlede tilførte effekt af de to nye kedler skulle dog ikke overstige 85 MW. Ansøgningen omfattede også tilladelse til at foretage de nødvendige øvrige ændringer og installationer, som var nødvendige for den udvidede virksomhed.
10.
Ansøgningen omfatter en årlig forbrænding i kedel 1 og kedel 2 af maksimalt 150000 tons affaldsbaseret fastbrændsel. Maksimalt10000 tons af denne affaldsmængde ville udgøres af farligt affald i form af overfladebehandlet træ eller træ behandlet med træbeskyttelse.
11.
Den kompetente myndighed var af den opfattelse, at hovedformålet med anlægget er energiproduktion, og gav i overensstemmelse med Gävle Kraftvärmes ansøgning tilladelse til dette som kombineret forbrændingsanlæg. Länsstyrelsen i Gävleborg klagede over denne afgørelse, idet den fandt, at kedel 2 skulle klassificeres som forbrændingsanlæg og ikke som kombineret forbrændingsanlæg. Länsstyrelsen fik i første omgang medhold i klagen.
12.
Gävle Kraftvärme har appelleret sagen til den forelæggende ret. Selskabet har bestridt, at hver kedel kan kvalificeres særskilt. Efter selskabets opfattelse er Johannesværket ét anlæg, der skal undergives en samlet bedømmelse.
13.
Den forelæggende ret, Högsta domstolen, har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
1)
Når et kraftvarmeværk består af flere enheder (kedler), skal hver enhed da anses for et anlæg, eller skal vurderingen omfatte hele kraftvarmeværket ved fortolkning af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF om forbrænding af affald?
2)
Skal et anlæg, som er konstrueret til affaldsforbrænding, men med energiproduktion som hovedformål, ved fortolkningen af direktivet klassificeres som et forbrændingsanlæg eller som et kombineret forbrændingsanlæg?
14.
Under den skriftlige forhandling har Republikken Østrig, Kongeriget Sverige og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber indgivet indlæg. Under retsmødet den 17. april 2008 afgav kun Kommissionen indlæg.
IV — Stillingtagen
A — Det første spørgsmål — begrebet anlæg
15.
Högsta domstolen har først spurgt, om hver enhed i et kraftvarmeværk bestående af flere enheder (kedler) skal anses for et anlæg, eller om vurderingen skal omfatte hele kraftvarmeværket.
16.
I affaldsforbrændingsdirektivet sondres mellem forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg. Forbrændingsanlæg omfatter ifølge artikel 3, nr. 4, i den tyske udgave »jede […] technische Einheit oder jede Anlage«. I andre sprogudgaver undgås den dobbelte anvendelse af begrebet »anlæg«. I den franske udgave defineres en »installation« som »équipement« eller »unité technique«, i den engelske betegnes en »plant« som »technical unit« eller »equipment«. Den svenske udgave følger de to sidstnævnte sprogudgaver, da den definerer »förbränningsanläggning« som »teknisk enhet« eller »utrustning«.
17.
Forbrændingsanlæg er således tekniske enheder eller udstyr.
18.
Med hensyn til definitionen af »kombinerede forbrændingsanlæg« i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 5, er der derimod overensstemmelse mellem de forskellige sprogudgaver: De defineres altid som et anlæg. Dette kan dog ikke forstås således, at der med hensyn til et kombineret forbrændingsanlæg gælder et andet anlægsbegreb end det, der gælder med hensyn til forbrændingsanlæg. Denne definition skal snarere anses for stiltiende at opbygge definitionen af forbrændingsanlæg.
19.
Dette ensartede anlægsbegreb viser sig navnlig ved den nærmest fuldstændig overensstemmende konkretisering af hver type anlæg i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, andet afsnit, og artikel 3, nr. 5, tredje afsnit, hvorefter definitionen omfatter hele forbrændingsanlægget henholdsvis det kombinerede forbrændingsanlæg med dertil hørende område, herunder samtlige forbrændingslinjer, aflæsnings- og oplagringsanlæg samt forbehandlingsanlæg på stedet, affalds-, brændsels- og lufttilførselssystemer, kedel, anlæg til behandling af røggas, anlæg på stedet til behandling eller oplagring af restprodukter og spildevand, skorsten, udstyr og systemer til kontrol med forbrændingen og overvågning og registrering af forbrændingsforholdene.
20.
Ved denne konkretisering af anlægsbegrebet tales der ikke om flere kedler, men derimod kun om én kedel. Dette taler for, at et anlæg normalt kun består af én (
5
)kedel.
21.
Denne fortolkning svarer til visse bestemmelser for forbrændingsanlæg i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 6, stk. 1, da de kun kan anvendes på enkelte kedler. Efter artikel 6, stk. 1, første afsnit, stilles der krav om et udbrændingsniveau, der begrænser restindholdet af samlet organisk kulstofindhold til 3% og glødetabet i slaggen og bundasken til 5%. Blandede betragtninger vedrørende flere kedler ville ikke gøre det muligt at angive noget om udbrændingsniveauet.
22.
Desuden skal forbrændingsanlæg i henhold til affaldsforbrændingsdirektivets artikel 6, stk. 1, tredje og fjerde afsnit, råde over en støttebrænder (
6
). Hver kedel har derved brug for sin egen støttebrænder.
23.
Dermed skal det principielt efterprøves, om hver enkelt kedel — med tilhørende udstyr — udgør et forbrændingsanlæg eller et kombineret forbrændingsanlæg.
24.
Den østrigske og den svenske regerings bemærkninger rejser imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt flere kedler kan sammenfattes til et anlæg. Definitionen af fyringsanlæg i artikel 2, nr. 7, tredje afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80/EF af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg (
7
) taler herfor: Installeres to eller flere særskilte nye anlæg således, at røggassen herfra, de tekniske og økonomiske forhold taget i betragtning, efter de kompetente myndigheders vurdering vil kunne udledes gennem en fælles skorsten, betragtes en sådan kombination af anlæg som en enhed.
25.
Disse forskrifter vedrører imidlertid — som Kommissionen med rette har anført — et andet direktiv med andre formål. En anvendelse af disse forskrifter på forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg er derfor kun mulig efter en intensiv prøvelse af spørgsmålet.
26.
Man kunne således forestille sig at behandle flere kombinerede forbrændingsanlæg som en enkelt enhed med hensyn til anvendelsen af emissionsværdier, da disse værdier ifølge bilag II.2 bliver strengere jo større anlægget er. Dette skal imidlertid ikke afgøres i det foreliggende tilfælde.
27.
Under alle omstændigheder må miljøbestemmelser ikke udhules ved hjælp af en kombination af delanlæg. Dette ville være i strid med formålet i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 1 om at forebygge miljøskader og sundhedsrisici. Derfor skal et forbrændingsanlæg bestående af forskellige kedler f.eks. råde over en støttebrænder for hver af disse kedler.
28.
Der ville navnlig være tale om en uretmæssig omgåelse af beskyttelsesbestemmelserne, hvis forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg blev sammensat således, at det deraf følgende anlæg samlet set kun blev underkastet de delvis mere lempelige (
8
) krav til kombinerede forbrændingsanlæg. Alle procesdeltagerne har følgelig afvist, at forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg kan slås sammen.
29.
Ved anvendelsen af affaldsforbrændingsdirektivet på et kraftvarmeværk bestående af flere enheder (kedler) skal hver enhed, dvs. hver kedel med tilhørende udstyr, således principielt anses for et anlæg. Det er dog muligt at behandle flere med hinanden forbundne anlæg som ét anlæg med hensyn til enkelte bestemmelser i affaldsforbrændingsdirektivet, når bestemmelser til forebyggelse af miljøskader og sundhedsrisici derved ikke omgås.
B — Det andet spørgsmål — klassifikation af et anlæg
30.
Med det andet spørgsmål ønsker Högsta domstolen afklaret, om et anlæg, som er konstrueret til affaldsforbrænding, men med energiproduktion som hovedformål, ved fortolkningen af direktivet skal klassificeres som et forbrændingsanlæg eller som et kombineret forbrændingsanlæg.
31.
Sondringen mellem de to typer anlæg er af central betydning for anvendelsen af affaldsforbrændingsdirektivet, da der i dette er fastsat forskellige krav til de to typer anlæg. Derved er det udelukket, at et anlæg på samme tid kan være et forbrændingsanlæg og et kombineret forbrændingsanlæg.
32.
Den tyske og så vidt ses også den svenske affattelse af definitionen af forbrændingsanlæg i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, er formuleret relativt bredt, idet der er tale om et forbrændingsanlæg, når blot anlægget anvendes til varmebehandling af affald (dansk og tysk affattelse (
9
)) henholdsvis er bestemt til (svensk affattelse (
10
)) en sådan behandling. Umiddelbart skulle et anlæg, der er opført til affaldsforbrænding, efter disse definitioner være et forbrændingsanlæg. Den svenske regering har i overensstemmelse hermed foreslået, at forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg afgrænses på grundlag af denne definition. Kombinerede forbrændingsanlæg i direktivets forstand er efter regeringens opfattelse anlæg, der ikke er forbrændingsanlæg.
33.
Dette er dog selvmodsigende. En sådan definition af forbrændingsanlæg ville ikke afgrænse anlæggene over for hinanden, men derimod nødvendigvis omfatte alle kombinerede forbrændingsanlæg (
11
). Kombinerede forbrændingsanlæg er ganske vist i henhold til affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 5, kendetegnet ved deres hovedformål, nemlig energiproduktion eller fremstilling af materielle produkter. De skal dog ligeledes anvendes til varmebehandling, dvs. forbrænding, af affald, henholdsvis være bestemt herfor. I modsat fald ville de ikke være forbrændingsanlæg, men derimod øvrige fyringsanlæg.
34.
Som Kommissionen har anført, fremgår den nødvendige afgrænsning mellem de to typer anlæg snarere af affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 5, andet afsnit. Herefter anses et anlæg for at være et forbrændingsanlæg, hvis medforbrændingen finder sted på en sådan måde, at anlæggets hovedformål ikke er at producere energi eller fremstille materielle produkter, men snarere termisk behandling af affald.
35.
Der skal således sondres mellem de to forskellige typer anlæg på baggrund af anlæggets hovedformål: Er dette formål varmebehandling af affald, er der tale om et forbrændingsanlæg. Er hovedformålet derimod produktion af energi eller fremstilling af materielle produkter, er det et kombineret forbrændingsanlæg.
36.
Den omstændighed, at der lægges vægt på hovedformålet, kommer i øvrigt tydeligere til udtryk i den franske sprogudgave af definitionen af forbrændingsanlæg i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, end i den tyske eller den svenske udgave. Efter førstnævnte udgave af bestemmelsen skal anlægget udtrykkeligt være bestemt til varmebehandling af affald (»destiné spécifiquement«).
37.
Da sprogudgaver, der er indbyrdes afvigende, skal fortolkes ensartet på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med regelsættet (
12
), må affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, henset til den franske affattelse af bestemmelsen fortolkes således, at der ikke opstår nogen modsætning til artikel 3, nr. 5, andet afsnit.
38.
Som den østrigske regering har anført, svarer en fokusering på hovedformålet desuden til retspraksis vedrørende afgrænsningen mellem bortskaffelse og nyttiggørelse af affald. Ifølge artikel 3, stk. 1, litra b), i affaldsrammedirektivet (
13
) og fjerde betragtning til dette er det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation, at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed (
14
). Forbrænding af affald er derfor en nyttiggørelsesoperation, når den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion som middel til energifremstilling ved at erstatte anvendelsen af en primær energikilde, som ellers skulle have været anvendt til denne funktion (
15
).
39.
Uden at dette ville føre til et andet resultat, har den svenske regering med rette anfægtet denne løsning, idet den sammen med Kommissionen har anført, at den begrænser anvendelsen af strengere miljøbeskyttelsesforskrifter for forbrændingsanlæg. Forskellene består i det væsentlige i forskrifterne i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 6, stk. 1, der er begrænset til forbrændingsanlæg. Disse forskrifter fastlægger restindholdet af samlet organisk kulstof, henholdsvis glødetabet i slaggen og bundasken, og stiller krav om en støttebrænder (
16
). I det mindste med hensyn til støttebrænderen er det dog efter artikel 6, stk. 4, muligt at gøre undtagelser, når direktivets værdier i øvrigt overholdes.
40.
Disse forskelle har fællesskabslovgiver udtrykkeligt fastsat. Desuden synes fællesskabslovgiver at have lagt til grund, at allerede de i affaldsforbrændingsdirektivet fastlagte krav til kombinerede forbrændingsanlæg i betydelig grad ville styrke miljøbeskyttelsen. Det fremgår således af betragtningerne til forslaget til affaldsforbrændingsdirektivet, at kombinerede forbrændingsanlæg efter Kommissionens opfattelse ikke var omfattet af de tidligere gældende direktiver (
17
).
41.
Lovgiver har ved affaldsforbrændingsdirektivet i det mindste tilnærmet de krav, der gælder for kombinerede forbrændingsanlæg, til de krav, der gælder for forbrændingsanlæg. Udgangspunktet er, at brændstoffets affaldsandel er underlagt samme krav som dem, der gælder for affaldsforbrændingen som sådan. For de øvrige brændstoffer fastlægges der imidlertid også grænseværdier, der delvis synes strengere end de krav, der gælder efter direktiv 2001/80. Forbrændes ubehandlet blandet husholdningsaffald eller mere end 40% farligt affald, gælder i henhold til affaldsforbrændingsdirektivets artikel 7, stk. 4, henholdsvis stk. 2, andet afsnit, endog grænseværdierne for forbrændingsanlæg.
42.
Desuden bemærkes, at kravene i affaldsforbrændingsdirektivet ikke er endegyldige, idet der ifølge 13. betragtning kan fastsættes strengere krav på grundlag af direktiv 96/61. Derudover kan medlemsstaterne, navnlig når sidstnævnte direktiv ikke finder anvendelse, vedtage strengere bestemmelser i medfør af artikel 176 EF (
18
).
43.
En praktisk efterprøvelse er påkrævet for at afgøre, om det virkelig forholder sig således, at næsten alle anlæg, hvori der forbrændes affald, skal klassificeres som kombinerede forbrændingsanlæg, hvilket den svenske regering befrygter. I denne forbindelse er det først og fremmest afgørende, hvordan hovedformålet med et anlæg identificeres. Dette må udledes af objektive omstændigheder (
19
), da indehaverens subjektive målsætning ikke kan efterprøves.
44.
Som den svenske regering har anført, kan det for klassifikationen som kombineret forbrændingsanlæg ikke være afgørende, om energi, der opstår ved affaldsforbrændingen, udnyttes. Faktisk bestemmes det endog to gange i affaldsforbrændingsdirektivet, nemlig i artikel 4, stk. 2, litra b), og artikel 6, stk. 6, at den varme, der genereres ved forbrændingen, også i forbrændingsanlæg skal udnyttes, for så vidt det er praktisk gennemførligt.
45.
Er et anlæg teknisk set indrettet således, at det kun er bestemt til forbrænding af affald, så et dette i det mindste et indicium for, at energiudvinding ikke er hovedformålet med forbrændingen. Dette gælder så meget desto mere, når ejeren af anlægget påregner at indstille energiproduktionen, såfremt det ikke forsynes med egnet affald. Det forholder sig anderledes, hvis anlægget hovedsageligt eller periodisk endog fuldt ud drives med andre brændstoffer (
20
).
46.
De økonomiske aspekter ved affaldsforbrænding er givetvis også af betydning. Når affaldet må indkøbes, og det erstatter dyrere alternative brændstoffer, taler dette for, at hovedformålet er energiudvinding. En relevant betragtning ved produktion af fjernvarme er også de investeringsomkostninger, der er forbundet med tilvejebringelsen af infrastruktur til fordelingen af varmen, sammenholdt med omkostningerne til opførelse af fyringsanlægget.
47.
Bliver der derimod opkrævet gebyrer for forbrændingen, der overstiger indtægterne ved energiudvindingen, må det snarere lægges til grund, at hovedformålet er forbrænding af affald. Dette gælder så meget desto mere, hvis anlægget er en del af en infrastruktur til affaldsbortskaffelse.
48.
Som Kommissionen har fremhævet, og i modsætning til, hvad den svenske regering befrygter, er det henset til ovenstående betragtninger af sekundær betydning, om anlægget drives af en virksomhed, hvis hovedformål er affaldsbehandling eller energiproduktion. Da det er det enkelte anlæg, der er afgørende, i princippet endda den enkelte kedel og de tilhørende yderligere installationer, kan hovedformålet med den samlede virksomhed ikke være udslagsgivende.
49.
Forespurgt under retsmødet har Kommissionen imidlertid med rette anført, at hovedformålet med et anlæg ikke er fastlagt for al fremtid, idet de relevante forudsætninger kan ændre sig. Det kan således ikke udelukkes, at en ny indehaver ændrer driften af et anlæg således, at hovedformålet med dette må underkastes en fornyet bedømmelse.
50.
Sammenfattende må det således fastslås, at klassifikationen af et anlæg, hvori der afbrændes affald, afhænger af, om hovedformålet med dette er varmebehandling af affald eller produktion af energi eller fremstilling af materielle produkter. Hovedformålet må udledes af objektive omstændigheder.
V — Forslag til afgørelse
51.
Jeg skal hermed foreslå Domstolen, at de præjudicielle spørgsmål besvares således:
»1)
Ved anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald på et kraftvarmeværk bestående af flere enheder (kedler) skal hver enhed, dvs. hver kedel med tilhørende udstyr, principielt anses for et anlæg. Det er dog muligt at behandle flere med hinanden forbundne anlæg som ét anlæg med henblik på anvendelsen af enkelte bestemmelser i dette direktiv, når bestemmelser til forebyggelse af miljøskader og sundhedsrisici derved ikke omgås.
2)
Klassifikationen af et anlæg, hvori der afbrændes affald, som et forbrændingsanlæg som omhandlet i artikel 3, nr. 4, i direktiv 2000/76/EF eller som kombineret forbrændingsanlæg som omhandlet i dette direktivs artikel 3, nr. 5, afhænger af, om hovedformålet med dette er varmebehandling af affald eller produktion af energi eller fremstilling af materielle produkter. Hovedformålet må udledes af objektive omstændigheder.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – EFT L 332, s. 91.
(
3
) – Jf. definitionen i artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/8/EF af 11.2.2004 om fremme af kraftvarmeproduktion på grundlag af en efterspørgsel efter nyttevarme på det indre energimarked og om ændring af direktiv 92/42/EØF (EUT L 52, s. 50).
(
4
) – EFT L 257, s. 26.
(
5
) – Spørgsmålet om, hvordan anlæg uden egen forbrændingskedel skal behandles, er genstand for en sag, som Domstolen snart skal afgøre, nemlig sag C-317/07, Lahti Energia (jf. meddelelsen om sagsanlæg i EUT 2007 C 211, s. 26).
(
6
) – Med hensyn til støttebrændere som bedste eksisterende teknik for affaldsforbrændingsanlæg henvises til Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, august 2006, s. 269 f. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). Kommissionen har i samarbejde med eksperter i medlemsstaterne udarbejdet dette dokument på grundlag af direktiv 96/61.
(
7
) – EFT L 309, s. 1.
(
8
) – Jf. mere indgående i punkt 39 nedenfor.
(
9
) – Den tyske sprogudgave, tager for så vidt tilsyneladende, til forskel fra andre sprogudgaver, afsæt i artikel 2, nr. 2, i Rådets direktiv 94/67/EF af 16.12.1994 om forbrænding af farligt affald (EFT L 365, s. 34).
(
10
) – »Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme«.
(
11
) – Jf. generaladvokat Jacobs forslag til afgørelse af 26.9.2002, sag C-228/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 2003 I, s. 1439, punkt 80, hvor han lagde til grund, at de tidligere gældende direktiver om affaldsforbrænding, der indeholdt en definition af forbrændingsanlæg, der ligner den, der er indeholdt i den tyske udgave af affaldsforbrændingsdirektivet, også fandt anvendelse på anlæg til genanvendelse af affald. Det drejede sig om Rådets direktiv 89/369/EØF af 8.6.1989 om forebyggelse af luftforurening fra nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg (EFT L 163, s. 32), Rådets direktiv 89/429/EØF af 21.6.1989 om nedbringelse af luftforurening fra bestående kommunale affaldsforbrændingsanlæg (EFT L 203, s. 50) og direktiv 94/67 (nævnt i fodnote 9 ovenfor).
(
12
) – Dom af 12.11.1969, sag 29/69, Stauder, Sml. 1969 s. 107, org.ref.: Rec. s. 419, præmis 3, af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 28, af 23.11.2006, sag C-300/05, ZVK, Sml. I, s. 11169, præmis 16, og af 14.6.2007, sag C-56/06, Euro Tex, Sml. I, s. 4859, præmis 27.
(
13
) – Denne retspraksis vedrører Rådets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som affattet ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18.3.1991 (EFT L 78, s. 32) og Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24.5.1996 (EFT L 135, s. 32). Dette direktiv blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5.4.2006 om affald (EUT L 114, s. 9).
(
14
) – Dom af 27.2.2002, sag C-6/00, ASA, Sml. I, s. 1961, præmis 69, af 19.6.2003, sag C-444/00, Mayer Parry Recycling, Sml. I, s. 6163, præmis 63, og af 7.10.2004, sag C-103/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 9127, præmis 62.
(
15
) – Domme af 13.2.2003, sag C-228/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 1439, præmis 46, og sag C-458/00, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 1553, præmis 37, og dom af 3.4.2003, sag C-116/01, SITA, Sml. I, s. 2969, præmis 53.
(
16
) – Jf. 4 og 21 f. ovenfor.
(
17
) – KOM(1998) 558 endelig, s. 7 og 13. Jf. dog den modsatte opfattelse, som generaladvokat Jacobs gav udtryk for i forslaget til afgørelse i sag C-228/00 (nævnt ovenfor i fodnote 11), der i det mindste i relation til nyttiggørelse af affald gik ud fra, at direktivet fandt anvendelse. Domstolen har ikke taget stilling til dette spørgsmål.
(
18
) – Jf. dom af 14.4.2005, sag C-6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, Sml. I, s. 2753.
(
19
) – Jf. med hensyn til konstatering af retsstridige mål dom af 21.2.2006, sag C-255/02, Halifax m.fl. Sml. I, s. 1609, præmis 75, og af 8.11.2007, sag C-251/06, Ing. Auer, Sml. I, s. 9689, præmis 46, med hensyn til konstatering af en levering inden for Fællesskabet i relation til moms dom af 27.9.2007, sag C-409/04, Teleos m.fl., Sml. I, s. 7797, præmis 39 f, med hensyn til valg af hjemmel for en fællesskabsforanstaltning dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 11, af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet (Titandioxid), Sml. I, s. 2867, præmis 10, og af 23.10.2007, sag C-440/05, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 9097, præmis 61, samt til brug for databehandling mit forslag til afgørelse af 8.5.2008, sag C-73/07, Satakunnan Markkinapörssi og Satamedia, der endnu verserer, punkt 85.
(
20
) – Det anførte om kombineret forbrænding i Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, juli 2006, s. 489 ff. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf), hviler på den antagelse, at affald kun udgør en ubetydelig andel af det brændstof, der anvendes. Kommissionen har i samarbejde med eksperter i medlemsstaterne udarbejdet dette dokument på grundlag af direktiv 96/61.