Rechtssache T‑725/15
Arysta LifeScience Netherlands BV, vormals Chemtura Netherlands BV
gegen
Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit
„Pflanzenschutzmittel – Verfahren zur Überprüfung der Genehmigung des Wirkstoffs Diflubenzuron – Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 –Schlussfolgerungen der Prüfung der EFSA – Teilweise Veröffentlichung dieser Schlussfolgerungen – Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009 – Antrag auf vertrauliche Behandlung bestimmter Teile – Schutz der geschäftlichen Interessen – Ablehnung der Gewährung vertraulicher Behandlung – Rechtsschutzinteresse“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Vierte Kammer) vom 14. Dezember 2018
1.      Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Rechtsschutzinteresse – Erfordernis eines bestehenden und gegenwärtigen Interesses – Rechtsmittel gegen einen Beschluss der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) über die Veröffentlichung der EFSA-Schlussfolgerung über das Peer-Review im Rahmen des Verfahrens zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs – Kläger, der die vertrauliche Behandlung der der EFSA vorgelegten und in die Schlussfolgerung aufgenommen Informationen beantragt hat – Zulässigkeit
(Art. 263 Abs. 4 AEUV; Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 63 Abs. 1; Verordnung 2017/855 der Kommission)
2.      Recht der Europäischen Union – Auslegung – Methoden – Grammatische, systematische und teleologische Auslegung
3.      Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – 94344 / Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs – Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) – Befugnis der EFSA zur Veröffentlichung der Schlussfolgerung über das Peer-Review
(Verordnung Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 38 bis 40, und Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 21 und 63)
4.      Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Vorbereitende Handlungen – Ausschluss – Im Rahmen des Verfahrens zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) verfasste Schlussfolgerung über das Peer-Review – Vorbereitende Maßnahme – Folgen
(Art. 263 AEUV; Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 21)
5.      Recht der Europäischen Union – Auslegung – Vorschriften in mehreren Sprachen – Abweichungen zwischen den verschiedenen Sprachfassungen – Berücksichtigung der allgemeinen Systematik und des Zwecks der fraglichen Regelung
6.      Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – Antrag auf vertrauliche Behandlung von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vorgelegten Informationen – Beschränkung allein auf Informationen, die der EFSA vom Antragsteller übermittelt werden – Nicht gegeben
(Verordnung Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 39 Abs. 1, und Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgrund 41 und Art. 63)
7.      Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – Antrag auf vertrauliche Behandlung von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vorgelegten Informationen – Informationen, die vertraulich behandelt werden können – Im Rahmen des Verfahrens zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) verfasste Schlussfolgerung über das Peer-Review – Einbeziehung
(Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgrund 41 und Art. 63)
8.      Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – Antrag auf vertrauliche Behandlung von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vorgelegten Informationen – Informationen, die vertraulich behandelt werden können – Informationen, die die kommerziellen Interessen des Antragstellers beeinträchtigen – Beurteilungskriterien
(Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 63)
9.      Gerichtliches Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse – Kurze Darstellung der Klagegründe – In der Klageschrift nicht dargestelltes rechtliches Vorbringen – Bezugnahme auf sämtliche Anlagen – Unzulässigkeit
(Satzung des Gerichtshofs, Art. 21 Abs. 1; Verfahrensordnung des Gerichtshofs, Art. 76 Buchst. d)
10.    Landwirtschaft – Rechtsangleichung – Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln – Verordnung Nr. 1107/2009 – Antrag auf vertrauliche Behandlung von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vorgelegten Informationen – Informationen, die vertraulich behandelt werden können – Informationen, die die kommerziellen Interessen des Antragstellers beeinträchtigen – Vermutete Beeinträchtigung bei Informationen betreffend Angaben zu Verunreinigungen des Wirkstoffs – Grenzen – Information der Öffentlichkeit durch die EFSA über die Gentoxizität eines Wirkstoffs im Interesse des Schutzes der öffentlichen Gesundheit – Zulässigkeit
(Art. 168 Abs. 1 AEUV; Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 63 Abs. 2)
11.    Organe der Europäischen Union – Verpflichtungen – Wahrung des Berufsgeheimnisses – Bestimmung der Informationen, die unter das Berufsgeheimnis fallen – Kriterien
(Art. 339 AEUV)
1.      Das Rechtsschutzinteresse einer Klägerin muss bestehend und gegenwärtig sein. Es darf sich nicht auf eine zukünftige und hypothetische Situation beziehen. Dieses Interesse muss im Hinblick auf den Klagegegenstand bei Klageerhebung gegeben sein – andernfalls ist die Klage unzulässig – und bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung weiter vorliegen, andernfalls ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt.
Bei Erhebung einer Klage gegen einen Beschluss der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) zur Veröffentlichung bestimmter Teile des Peer-Review der EFSA zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs hat die Klägerin ein Rechtsschutzinteresse, da die Nichtigerklärung dieses Beschlusses ihr insoweit einen Vorteil verschaffen kann, als der angefochtene Beschluss, mit dem die auf Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln gestützten Anträge der Klägerin auf vertrauliche Behandlung abgelehnt wurden, zur Veröffentlichung einer Fassung dieser im Rahmen des Verfahrens zur Überprüfung erstellte Schlussfolgerung geführt hat, die Passagen enthält, deren vertrauliche Behandlung die Klägerin beantragt hatte. Unter diesen Umständen könnte die Klägerin im Fall einer Nichtigerklärung des genannten Beschlusses beispielsweise erreichen, dass die erwähnte Schlussfolgerung zunächst von der Website der EFSA entfernt und anschließend in einer Form veröffentlicht wird, die ihren von der EFSA zuvor abgelehnten Vertraulichkeitsanträgen ganz oder teilweise entspricht.
Im Übrigen entfällt das Rechtsschutzinteresse der Klägerin weder aufgrund des Erlasses einer Verordnung, wonach der betreffende Wirkstoff unter bestimmen Umständen verwendet werden darf, noch infolge der vor dem Unionsrichter erhobenen Klage, mit der die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung angefochten wird. Der angefochtene Beschluss entfaltet nämlich weiterhin seine Wirkungen, weil die genannte Schlussfolgerung immer noch öffentlich zugänglich ist. Außerdem hat die Klägerin weiterhin ein Interesse an der Nichtigerklärung dieses Beschlusses, um vom Unionsrichter u. a. feststellen zu lassen, dass ihr gegenüber rechtswidrig gehandelt worden sei, damit sie aufgrund dieser Feststellung eine Klage auf angemessenen Ersatz des durch die Veröffentlichung der streitigen Schlussfolgerung angeblich entstandenen Schadens für ihren Ruf oder ihre kommerziellen Interessen erheben kann. Weder der Erlass dieser Verordnung noch das Ergebnis der erhobenen Klage, die sich auf die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung bezieht, können der Klägerin einen solchen Vorteil verschaffen, da sie keinerlei Einfluss auf die Frage haben, ob die EFSA die auf Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 gestützten Anträge der Klägerin auf vertrauliche Behandlung der streitigen Schlussfolgerung im angefochtenen Beschluss ablehnen durfte.
(vgl. Rn. 67, 69-72)
2.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 80)
3.      Die Verordnungen Nrn. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, enthalten keine Bestimmung, die es der EFSA ausdrücklich untersagen würde, ihre im Rahmen eines Überprüfungsverfahrens angenommenen Stellungnahmen zu veröffentlichen. Im Übrigen ist festzustellen, dass nichts in diesen Verordnungen darauf hindeutet, dass der Unionsgesetzgeber es der EFSA hätte verbieten wollen, solche Stellungnahmen öffentlich zugänglich zu machen. Ein solches Verbot kann nicht allein daraus abgeleitet werden, dass der Wortlaut von Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 keine Verpflichtung enthält, derartige Stellungnahmen zugänglich zu machen.
Aus einer Auslegung der Verordnung Nr. 1107/2009 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 178/2002 geht vielmehr hervor, dass die EFSA Transparenzanforderungen unterliegt, die grundsätzlich voraussetzen, dass die Öffentlichkeit über die Ergebnisse ihrer Tätigkeiten informiert wird und somit Zugang zu ihren im Rahmen eines Überprüfungsverfahrens angenommenen Stellungnahmen erhält. Insbesondere aus Art. 38 Abs. 1 Buchst. b und Art. 40 Abs. 2 und 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 geht hervor, dass die Stellungnahmen der EFSA grundsätzlich veröffentlicht werden. Art. 39 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 sieht vor, dass die Schlussfolgerungen der wissenschaftlichen Gutachten der EFSA, welche vorhersehbare gesundheitliche Wirkungen betreffen, in keinem Fall vertraulich sind. Was konkret das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln angeht, ergibt sich aus Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009 im Umkehrschluss, dass die vertrauliche Behandlung solcher Informationen die Ausnahme ist, während der öffentliche Zugang zu diesen Informationen die Regel ist.
Demnach kann der EFSA nicht vorgeworfen werden, dass sie in einem Beschluss zur Veröffentlichung bestimmter Teile des Peer-Review der EFSA zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs die Auffassung vertreten hat, ihre Befugnis zur Veröffentlichung der im Rahmen des Überprüfungsverfahrens erstellten Schlussfolgerung beruhe u. a. auf einer Auslegung der Art. 38 bis 40 der Verordnung Nr. 178/2002 in Verbindung mit Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009.
(vgl. Rn. 81-83)
4.      Die Schlussfolgerungen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) im Rahmen eines Verfahrens zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs sind Bestandteil des in Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln genannten Verfahrens. Dieses Verfahren wird mit dem Erlass einer Entscheidung der Kommission abgeschlossen, die Genehmigung für den betreffenden Wirkstoff aufrechtzuerhalten, aufzuheben oder zu ändern. Schlussfolgerungen der EFSA geben somit nicht den im Rahmen der Überprüfung eingenommenen endgültigen Standpunkt zu diesem Wirkstoff wieder. Für die Annahme eines entsprechenden endgültigen Standpunkts ist allein die Kommission zuständig. Aus einer Auslegung von Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 geht nämlich nicht hervor, dass die Kommission verpflichtet wäre, den Stellungnahmen der EFSA zu folgen. Daher ist diese Schlussfolgerung als ein vorbereitender Rechtsakt anzusehen, der vom Unionsrichter nicht überprüft werden kann, da die angebliche Fehlerhaftigkeit der fraglichen Schlussfolgerung oder gar das Vorliegen einer Befugnisüberschreitung oder einer Verletzung von Verfahrensgarantien bei ihrer Annahme gegebenenfalls im Rahmen einer Klage gegen die Entscheidung der Kommission geltend gemacht werden können.
(vgl. Rn. 90)
5.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 96)
6.      Aus Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln ergibt sich nicht, dass eine Person die vertrauliche Behandlung allein von Informationen beantragen kann, die sie der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) übermittelt hat. Diese Vorschrift ist nämlich im Licht des 41. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 1107/2009 auszulegen, aus dem sich nicht ergibt, dass der Unionsgesetzgeber einen Antrag auf vertrauliche Behandlung auf solche Informationen hätte beschränken wollen. Eine solche Auslegung geht auch aus Art. 39 Abs. 1 der Verordnung Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, hervor, der die allgemeine Vorschrift darstellt, die Beschränkungen des Zugangs der Öffentlichkeit zu der im Besitz der EFSA befindlichen Information vorsieht und wonach die EFSA vertrauliche Informationen, die ihr mit der begründeten Bitte um vertrauliche Behandlung übermittelt werden, nicht an Dritte weitergibt.
Darüber hinaus bezweckt Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009 den Schutz der kommerziellen Interessen, der Privatsphäre und der Integrität der Person, die um vertrauliche Behandlung gemäß dieser Verordnung vorgelegter Informationen ersucht. Es lässt sich allerdings nicht ausschließen, dass diese Interessen durch eine andere als die die vertrauliche Behandlung beantragende Person beeinträchtigt werden können.
(vgl. Rn. 97-99)
7.      Schlussfolgerungen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) im Rahmen eines Verfahrens zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs sind „Informationen“ im Sinne von Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln. Diese Schlussfolgerungen sind Teil des in Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 geregelten Verfahrens.
Zum einen ist die Bewertung eines Wirkstoffs durch die EFSA nämlich grundsätzlich auf Informationen gestützt, die dieser Behörde vorgelegt worden sind. Erteilt die Kommission der EFSA einen Auftrag im Rahmen eines Verfahrens zur Überprüfung eines Wirkstoffs, wonach die EFSA ein Peer-Review der von einem Unternehmen zuvor vorgelegten Daten sowie der Bewertung dieser Daten durch den berichterstattenden Mitgliedstaat durchführen soll, so beruht die in Erfüllung dieses Auftrags angenommene streitige Schlussfolgerung auf Informationen, die von diesem Unternehmen und dem berichterstattenden Mitgliedstaat vorgelegt worden sind. Folglich kann die in der Schlussfolgerung enthaltene Bewertung nicht als isoliert von den Informationen betrachtet werden, auf die sie gestützt war. Zum anderen geht aus dem 41. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1107/2009 hervor, dass die Vertraulichkeitsregel für Dokumente gilt, die sich im Besitz der zuständigen Stellen befinden. Da sich die Bewertung der EFSA in deren Besitz befindet, ist mangels weiteren Vorbringens nicht zu erkennen, weshalb die Vertraulichkeitsregel nicht auch für eine solche Bewertung gelten sollte.
(vgl. Rn. 101-103)
8.      Was die vertrauliche Behandlung von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vorgelegten Informationen anbelangt, definiert Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln weder den Begriff der kommerziellen Interessen noch beschränkt er sich auf die in seinem Abs. 2 erwähnten Arten von Informationen, bei denen davon ausgegangen wird, dass ihre Offenlegung diese Interessen beeinträchtigt, so dass er auf eine Vielzahl von Informationsarten angewandt werden kann, da einziges Kriterium ist, dass die Person, die die vertrauliche Behandlung beantragt, einen nachprüfbaren Beweis vorlegt, aus dem hervorgeht, dass die Offenlegung der Informationen ihre kommerziellen Interessen beeinträchtigen könnte.
Dabei stellt die Unrichtigkeit der Informationen als solche jedoch kein relevantes Kriterium für die Feststellung dar, ob die Offenlegung dieser Informationen geeignet ist, bestimmte kommerzielle Interessen zu beeinträchtigen. Diese Frage unterscheidet sich nämlich von der Frage der Unrichtigkeit der Informationen. Eine Information kann richtig sein und gleichwohl die kommerziellen Interessen des Antragstellers beeinträchtigen, wenn sie offengelegt wird. Umgekehrt beeinträchtigt die Offenlegung einer falschen Information diese Interessen nicht zwangsläufig.
(vgl. Rn. 108, 109)
9.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 113, 114)
10.    Was die vertrauliche Behandlung von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vorgelegten Informationen anbelangt, werden zwar Angaben zu Verunreinigungen des Wirkstoffs unter den Beispielen in der nichterschöpfenden Liste von Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln genannt, bei denen in der Regel davon auszugehen ist, dass sie den Schutz der wirtschaftlichen Interessen beeinträchtigen. Allerdings beinhaltet Art. 63 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1107/2009 eine Ausnahme, wonach Verunreinigungen, die u. a. als toxikologisch relevant angesehen werden, von diesem Schutz ausgeschlossen sind.
Was im Übrigen Schlussfolgerungen der EFSA im Rahmen eines Verfahrens zur Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs angeht, aus denen hervorgeht, dass der Wirkstoff gentoxisch ist, kann der EFSA nicht vorgeworfen werden, dass sie diese Schlussfolgerung im Interesse des Schutzes der öffentlichen Gesundheit offenbart und damit den Erfordernissen im Zusammenhang mit dem Schutz dieser Interessen den Vorrang vor wirtschaftlichen Interessen eingeräumt hat. Gemäß Art. 168 Abs. 1 AEUV wird nämlich bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und ‑maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt. Dieser Schutz der öffentlichen Gesundheit hat Vorrang vor wirtschaftlichen Erwägungen, so dass er negative wirtschaftliche Auswirkungen, auch wenn sie beträchtlich sind, für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen kann.
(vgl. Rn. 120, 133, 135)
11.    Informationen fallen ihrem Wesen nach zunächst nur dann unter das Berufsgeheimnis, wenn sie nur einer beschränkten Zahl von Personen bekannt sind. Ferner muss es sich um Informationen handeln, durch deren Offenlegung dem Auskunftgeber oder Dritten ein ernsthafter Nachteil entstehen kann. Schließlich ist erforderlich, dass die Interessen, die durch die Offenlegung der Information verletzt werden können, objektiv schützenswert sind. Bei der Beurteilung der Vertraulichkeit einer Information sind somit die berechtigten Interessen, die ihrer Offenlegung entgegenstehen, und das Allgemeininteresse daran, dass sich das Handeln der Unionsorgane möglichst offen vollzieht, miteinander zum Ausgleich zu bringen.
(vgl. Rn. 125)