62017CC0164
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
EVGENI TANCHEV
presentate il 19 aprile 2018 (
1
)
Causa C‑164/17
Edel Grace
Peter Sweetman
contro
An Bord Pleanála
parti intervenute:
ESB Wind Development Limited,
Coillte,
The Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Supreme Court (Corte suprema, Irlanda)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 92/43/CEE – Articolo 6, paragrafo 3 – Direttiva 2009/147/CE – Valutazione dell’incidenza di un progetto di parco eolico su una zona di protezione speciale – Albanella reale (Circus cyaneus) – Misure di attenuazione»
I. Introduzione
1.
L’albanella reale (Circus cyaneus) è un uccello rappresentativo, famoso, tra le altre cose, per la sua cosiddetta «skydancing» (danza nel cielo), con la quale si impegna in acrobazie aeree con torsioni, giravolte e capriole in cielo come mezzo per attirare un compagno (
2
).
2.
L’ESB Wind Development e la Coillte intendono costruire un parco eolico presso Keeper Hill, nella contea di Tipperary, all’interno di una zona appositamente designata per proteggere l’albanella reale a norma della direttiva 2009/147/CE (in prosieguo: la «direttiva uccelli») (
3
).
3.
L’autorità irlandese An Bord Pleanála ha concesso loro l’autorizzazione a tal fine, in parte perché essa ritiene che le misure proposte dai promotori nello Species and Habitat Management Plan (Piano di gestione delle specie e degli habitat) rispettino gli obblighi di cui all’articolo 6, paragrafo 3 della direttiva 92/43/CEE (in prosieguo: «la direttiva Habitat») (
4
), che prevede che l’An Bord Pleanála, in qualità di autorità nazionale competente, abbia accertato che lo sviluppo del parco eolico non pregiudicherà l’integrità della zona designata per l’albanella reale.
4.
Edel Grace e Peter Sweetman (in prosieguo: i «ricorrenti») contestano quanto sopra. Essi ritengono che, per quanto riguarda tutte le circostanze pertinenti, i requisiti di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat non sono stati soddisfatti. Essi hanno proposto ricorso dinanzi ai giudici irlandesi contestando l’autorizzazione concessa dall’An Bord Pleanála. Questa controversia ha raggiunto la Corte Suprema irlandese, che ha presentato una domanda di pronuncia pregiudiziale per risolverla.
5.
Questa Corte ha già avuto occasione di esaminare il campo di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat. I fatti di cui alla causa principale sono diversi da quelli considerati nelle precedenti sentenze, a causa della peculiarità dell’habitat dell’albanella reale e della modalità in cui questo è curato mediante l’intervento umano.
6.
Né è questo il primo caso portato dinanzi alla Corte che riguarda un conflitto tra la promozione dell’energia eolica e la protezione degli uccelli, che sono entrambe lodevoli misure finalizzate alla conservazione dell’ambiente (
5
). Data la necessità di conciliare il crescente utilizzo delle fonti di energia rinnovabili, come l’energia eolica, da parte degli Stati membri e le protezioni garantite agli habitat e alle specie, come ad esempio l’albanella reale, ai sensi delle direttive uccelli e Habitat, la presente causa offre alla Corte una tempestiva e preziosa opportunità per sviluppare la sua giurisprudenza sull’articolo 6 della direttiva Habitat.
II. Quadro normativo
A.
La direttiva uccelli
7.
L’articolo 4, paragrafo 1 della direttiva uccelli stabilisce che gli Stati membri sono tenuti a designare i territori più idonei per la protezione degli uccelli elencati nell’allegato I di tale direttiva come zone di protezione speciale (in prosieguo: le «ZPS») come segue:
«1.   Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
(…)
Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva.»
8.
La prima frase dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva uccelli stabilisce i requisiti per la protezione delle ZPS:
«Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative in considerazione degli obiettivi del presente articolo».
B.
Direttiva Habitat
9.
La direttiva Habitat prevede la creazione di siti di importanza comunitaria (in prosieguo: i «SIC») destinati a garantire la conservazione di particolari tipi di habitat e di singole specie di animali e piante. I SIC di cui alla direttiva Habitat, insieme con le ZPS ai sensi della direttiva uccelli, comprendono la rete Natura 2000.
10.
All’interno della sezione intitolata «Conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie», l’articolo 6, paragrafo 3 della direttiva Habitat prevede:
«Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica».
11.
L’articolo 7 della direttiva Habitat applica le disposizioni precedenti alle ZPS di cui alla direttiva uccelli come segue:
«Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della [direttiva uccelli] per quanto riguarda le zone classificate a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della [direttiva uccelli], qualora essa sia posteriore».
III. Fatti del procedimento principale e questioni pregiudiziali
12.
L’albanella reale (Circus cyaneus) è un rapace di medie dimensioni con la testa di forma simile a quella del gufo che può essere trovato comunemente in molte parti di Europa e Asia (
6
). Si tratta di una specie di uccello la cui conservazione è di interesse internazionale (
7
) ed è elencata nell’allegato I della direttiva uccelli (
8
). Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva uccelli, le specie di uccelli elencate nell’allegato I della stessa sono oggetto di misure speciali di conservazione per quanto riguarda il loro habitat, per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione (
9
), e gli Stati membri sono tenuti a designare i territori più idonei come ZPS per la conservazione di queste specie.
13.
Nel 2007, l’Irlanda designava la zona di protezione speciale da Slieve Felim alle Silvermines Mountains (in prosieguo: la «ZPS») (
10
) che comprende una superficie di poco più di 20900 ettari situati nelle contee di Tipperary e Limerick (
11
). L’obiettivo di conservazione della ZPS è di mantenere o ripristinare lo stato di conservazione favorevole dell’albanella reale (
12
). La ZPS è considerata «una delle roccaforti» per l’albanella reale in Irlanda ed è classificata tra i primi 5 siti più importanti in Irlanda per la specie (
13
). La designazione da parte dell’Irlanda della ZPS è stata conseguente al procedimento di infrazione avviato contro di essa da parte della Commissione, nel cui contesto la Corte, nella sua sentenza del 13 dicembre 2007, ha dichiarato che l’Irlanda era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi della direttiva uccelli per avere, fra l’altro, omesso di designare un numero sufficiente di ZPS per varie specie di uccelli, tra cui l’albanella reale (
14
).
14.
Nel procedimento principale, i ricorrenti contestano la concessione dell’autorizzazione urbanistica deciso dall’autorità irlandese An Bord Pleanála (in prosieguo: il «Board») per lo sviluppo di un parco eolico composto da 16 turbine eoliche e le relative infrastrutture (in prosieguo: il «parco eolico») che insiste interamente all’interno della ZPS (
15
). Il parco eolico copre un’area di 832 ettari di terreni di proprietà della Coillte, una società di gestione forestale di proprietà dello Stato, che insieme con la ESB Wind Development Limited, un ente statale del settore dell’energia (in prosieguo collettivamente: «i promotori») sono congiuntamente i promotori del parco eolico e sono indicate come convenuti nel procedimento.
15.
Il Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht [Dipartimento delle arti, del patrimonio e delle regioni di espressione gaelica] (in prosieguo: il «DAHG») è il dipartimento del governo irlandese responsabile del National Parks and Wildlife Service (Servizio Parchi Nazionali e Specie Selvatiche; in prosieguo: il «NPWS»), responsabile della protezione degli habitat e di talune specie di uccelli, anch’esso indicato come convenuto nel procedimento principale. Esso ha preso parte al processo di progettazione riguardante il parco eolico.
16.
Secondo le informazioni fornite alla Corte, nel 2013 i promotori hanno presentato una domanda di autorizzazione urbanistica per lo sviluppo del parco eolico al North Tipperary County Council (in prosieguo: il «County Council»). Il County Council ha negato l’autorizzazione urbanistica in quanto il parco eolico, che avrebbe comportato una significativa perdita di habitat di foraggiamento per l’albanella reale, avrebbe avuto un effetto gravemente dannoso sullo stato di conservazione della ZPS.
17.
I promotori hanno impugnato la decisione del County Council dinanzi al Board. Ne è seguita una nutrita corrispondenza tra i promotori e il DAHG e il rilascio di una relazione da parte dell’ispettore del Board.
18.
Il 22 luglio 2014, il Board ha concesso l’autorizzazione urbanistica per il parco eolico ai promotori. Nell’eseguire ciò che è ritenuta un’opportuna valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, il Board ha concluso che, a condizione delle misure di attenuazione indicate nella proposta dei promotori, fra cui l’attuazione dello Species and Habitat Management Plan (Piano di gestione delle specie e degli habitat, in prosieguo: lo «SHMP»), il parco eolico non avrebbe pregiudicato l’integrità della ZPS.
19.
I ricorrenti hanno impugnato la decisione del Board dinanzi alla High Court (Alta Corte), che ha respinto l’impugnazione per una serie di motivi. I ricorrenti hanno quindi ottenuto l’autorizzazione a proporre ricorso alla Supreme Court of Ireland (Corte Suprema, Irlanda), che ha deciso di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale.
20.
Il giudice del rinvio ritiene che nella presente causa la difficoltà di interpretazione deriva dal fatto che parte dell’habitat che è propizio per l’albanella reale, e quindi che è essenziale per il mantenimento dell’integrità della ZPS, non è statica ma cambia nel corso del tempo, in modo che dipenderà in parte dalle modalità di gestione del sito con l’intervento umano il fatto che l’albanella reale popoli le diverse parti del sito in tempi diversi.
21.
Al fine di fornire il contesto fattuale della presente causa, accluso all’ordinanza di rinvio vi è un allegato contenente l’esposizione dei fatti che il giudice del rinvio considera accertati (in prosieguo: l’«allegato»). L’allegato fornisce informazioni riguardanti, tra l’altro, l’habitat dell’albanella reale, i potenziali impatti del parco eolico per l’albanella reale e le misure indicate nello SHMP per affrontare questi impatti. Poiché tali questioni sono il cuore del presente caso, ritengo utile esporre le informazioni pertinenti relative a questi aspetti.
22.
Per quanto riguarda l’habitat dell’albanella reale, l’allegato espone che le albanelle reali sono in primo luogo uccelli di aperta campagna, che richiedono grandi superfici di terreno adatto sul quale cercare il cibo. La torbiera e la landa incolte erano tradizionalmente riconosciute come l’habitat principale dell’albanella reale, ma, a seguito della diffusione della foresta commerciale, è cresciuta l’importanza per il foraggiamento di piantagioni boschive nuove. Gli habitat preferiti dall’albanella reale per il foraggiamento sono lande e torbiere, terreni agricoli collinosi, piantagioni boschive nuove, con alberi sotto i due metri di altezza; e le fasi più tardive della seconda rotazione di piantagioni di posticcia. Le albanelle reali evitano le coltivazioni intensive, le piantagioni di foreste mature e le piantagioni di foreste rimosse di recente. Pertanto, una foresta non diradata o disboscata, ma semplicemente lasciata a maturare, risultando in una volta chiusa (
16
), non sarà un’area adatta al foraggiamento dell’albanella reale.
23.
Secondo l’allegato, la popolazione delle albanelle reali della ZPS dipenderà sempre di più dalla presenza di torbiere e lande incolte e di foreste di seconda rotazione nello stadio di posticcia. Sembra che la superficie di lande e torbiere resterà abbastanza costante, ma l’estensione di foreste di seconda rotazione nello stadio di posticcia varierà. Ne consegue che lo spazio fisico dell’area di foraggiamento delle albanelle reali nella ZPS è di natura dinamica piuttosto che statica, in quanto cambia continuamente in funzione della gestione attiva del bosco attualmente in corso. La mancanza di gestione attiva delle piantumazioni della foresta determinerebbe in sé una perdita di habitat di foraggiamento.
24.
L’allegato individua quattro potenziali impatti derivanti dal parco eolico sulle albanelle reali. In primo luogo vi sarà una perdita
permanente diretta di habitat, stimata a 9 ettari, che rappresenta poco più dell’1% della superficie totale del sito. Questa perdita include:
–
circa 1 ettaro di torbiera paludosa e prato umido, che rappresentano attualmente habitat idonei al foraggiamento, che andrebbe perso a causa di una turbina e della relativa pista di accesso;
–
altri 2 ettari di palude andrebbero persi per lo spazio di deposito del parco eolico (sotto forma di risberma per il materiale di risulta degli scavi non idoneo ad essere utilizzato nella costruzione), ma «si ritiene che essi possano essere in parte recuperati nel medio e lungo termine»; e
–
l’area rimanente di circa 6 ettari, principalmente costituita da foresta di conifere mature attualmente non di interesse per le albanelle reali, ma che lo sarebbe se o quando sarà reimpiantata.
25.
In secondo luogo, si presume che l’effetto di spostamento delle albanelle reali entro 250 m da una turbina comporterà una perdita totale di habitat di foraggiamento per la durata del progetto di 162,7 ettari.
26.
In terzo luogo, si prevede che le attività di costruzione del parco eolico scoraggino il foraggiamento.
27.
In quarto luogo, in base agli studi disponibili, il rischio di collisione delle albanelle reali con le turbine sembra basso.
28.
L’allegato espone le misure proposte dallo SHMP per modificare il regime di gestione attualmente in essere e affrontare i potenziali impatti del parco eolico sulle albanelle reali (
17
). Anzitutto, lo SHMP ripristinerebbe prima della costruzione del parco eolico come torbiera di copertura tre zone attualmente impiantate, per un totale di 41,2 ettari, di cui 14,2 ettari si troveranno in un raggio di 250 m da una turbina.
29.
Secondo, nel corso della durata del progetto, lo SHMP assoggetterebbe 137,3 ettari di foresta di seconda rotazione a una gestione «ragionevole». Tale gestione «ragionevole» prevede l’abbattimento e il reimpianto dell’attuale foresta a volta chiusa per garantire la creazione di un habitat di foraggiamento di 137,3 ettari di foresta a volta aperta perpetua, con l’obiettivo di garantire un habitat continuativo per il foraggiamento e un corridoio ecologico tra due zone di torbiera aperta. Ciò dovrebbe realizzarsi in più fasi a partire da un anno prima della costruzione.
30.
Terzo, i lavori di costruzione saranno limitati a periodi al di fuori della principale stagione di riproduzione.
31.
Di conseguenza, il giudice del rinvio indica che, come emerge dall’allegato, una parte significativa della ZPS è costituita da foresta commerciale che garantisce un habitat adeguato per l’albanella reale solo durante una parte del ciclo di vita delle conifere. Pertanto se, in assenza di una gestione di silvicoltura commerciale, si consentisse la crescita fino a maturità di tutti gli alberi invece di abbatterli e sostituirli con nuove piante, l’habitat nelle superfici boscose della ZPS cesserebbe di essere propizio per l’albanella reale. Quindi, si sostiene che l’obiettivo essenziale per cui la ZPS è stata designata si raggiunge soltanto grazie al fatto che la foresta è in continua evoluzione dinamica per effetto dell’attività di silvicoltura commerciale, cosicché cambiano continuamente le parti della foresta che, in un particolare momento, sono adatte come habitat per l’albanella reale.
32.
A seguito di ciò, il giudice del rinvio ritiene che l’habitat che andrà perso a causa del parco eolico non costituirebbe necessariamente parte dell’habitat idoneo in un momento specifico, ma costituirebbe soltanto una parte dell’habitat che potrebbe essere idoneo in funzione del modello di gestione della silvicoltura commerciale adottato. Nonostante ciò, il giudice del rinvio sostiene che si può affermare che la perdita permanente, per tutta la durata del progetto, di una superficie considerevole di habitat potenziale implica che viene pregiudicata l’integrità essenziale del sito designato come ZPS, pur se la gestione complessiva del sito sarà condotta con modalità volte a mantenere, se non incrementare, la sua idoneità come habitat per l’albanella reale.
33.
Su tale base, il giudice del rinvio considera accertato che lo SHMP quantomeno manterrebbe, e probabilmente incrementerebbe, la porzione disponibile di habitat idoneo. Tuttavia, non considera chiaro, sulla base della corretta interpretazione dell’articolo 6 della direttiva Habitat data la natura dinamica del sito, se sia consentito, ai sensi del diritto dell’Unione, qualificare lo SHMP come misura di attenuazione ai sensi della giurisprudenza della Corte di giustizia, come sostenuto dal Board, anziché come misura compensativa, come sostenuto dai ricorrenti, laddove la prima si ritrova all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, mentre la seconda all’articolo 6, paragrafo 4 di tale direttiva.
34.
È in tali circostanze che la Supreme Court of Irland (Corte Suprema, Irlanda) ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Nel caso in cui
a)
un sito protetto abbia come obiettivo essenziale la creazione di un habitat per una specie specifica,
b)
la natura dell’habitat che è propizia a quella specie implichi che la parte del sito che è favorevole subirà necessariamente mutamenti nel tempo, e
c)
come parte del piano di sviluppo proposto debba essere attuato un piano di gestione per il sito nel suo complesso (comprese modifiche alla gestione di parti del sito non direttamente influenzate dal progetto stesso), volto a garantire che, in qualsiasi momento, la parte del sito adatta come habitat sopra menzionato non risulti ridotta ma possa invece essere incrementata; ma
d)
per la durata del progetto, una parte del sito sicuramente non sarà idonea a garantire l’habitat adatto,
se misure come quelle descritte alla lettera c) possano essere correttamente considerate misure di attenuazione».
35.
Osservazioni scritte sono state presentate alla Corte dai ricorrenti, i promotori, il Board, il governo dei Paesi Bassi e la Commissione. Tutti hanno partecipato all’udienza che ha avuto luogo il 1o febbraio 2018.
IV. Osservazioni delle parti
36.
I ricorrenti e la Commissione sostengono che le misure proposte nel SHMP non sono sufficienti per essere qualificate come misure protettive (di attenuazione) (
18
) nel significato inteso dalla giurisprudenza della Corte che interpreta l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, perché non evitano o non riducono gli effetti negativi sull’integrità delle ZPS che deriveranno dal parco eolico. L’argomento è dedotto con riferimento alle sentenze della Corte nelle cause, fra le altre, Sweetman (
19
), Briels (
20
), Orleans (
21
) e Commissione/Germania («centrale di Moorburg») (
22
). I ricorrenti e la Commissione sottolineano in particolare che la natura dinamica dell’habitat e come esso è gestito non è determinante poiché vi sono parti dell’habitat (aree di torbiere e lande) che non sono affatto dinamiche e la ZPS deve essere considerata globalmente, tenendo conto di tutte le attività dell’albanella reale in tutta l’area protetta.
37.
Il rappresentante dei ricorrenti ha sottolineato in udienza, tra le altre cose, che la ZPS deve essere vista come il complesso delle aree che hanno il potenziale per fornire un habitat idoneo e non solo come una zona composta di «singoli punti» che costituiscono l’habitat dell’albanella reale in un determinato momento. Non è pertanto possibile costruire e far funzionare le turbine eoliche senza ridurre la zona che ha il potenziale per fornire un habitat idoneo per l’albanella reale per la durata del progetto, e quindi ci sarà una significativa perdita di habitat idoneo per l’albanella reale, il che costituisce un effetto diretto negativo sull’integrità della ZPS che non viene evitato o ridotto al minimo dalle misure proposte nello SHMP.
38.
Il rappresentante della Commissione ha inoltre ha sostenuto in udienza che un approccio basato sul principio di «nessuna perdita netta» di habitat esistenti, e che quindi non tiene conto delle aree che hanno il potenziale per essere habitat di foraggiamento, avrebbe come conseguenza l’apprestamento di una tutela minore per le specie designate rispetto ai tipi di habitat designati, esito che non è conforme alla direttiva Habitat.
39.
Inoltre la Commissione afferma che le misure proposte nello SHMP non soddisfano i due principali obblighi imposti dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, come interpretato nella giurisprudenza della Corte di giustizia. In primo luogo, non esiste alcuna misura nello SHMP che attenui gli effetti negativi derivanti dalla perdita diretta permanente di un ettaro di torbiera estratta e prateria umida e dalla perdita diretta temporanea di ulteriori due ettari di torbiera estratta; la misura del SHMP che prevede il ripristino della torbiera di copertura e della landa umida può compensare tale perdita in altre parti della ZPS ma non può ridurla o evitarla. Analogamente, per quanto riguarda la perdita diretta permanente di sei ettari di foresta matura e l’indisponibilità di ulteriori 162,7 ettari di habitat di foraggiamento, dovuta all’effetto di spostamento generato dalle turbine, la misura nello SHMP riguardante la gestione «ragionevole» delle altre aree forestali non affronta questa perdita di habitat di foraggiamento potenzialmente idoneo, ma piuttosto cerca di compensare tali effetti. In secondo luogo, le misure nello SHMP non potevano essere previste con la necessaria certezza nel momento in cui le autorità hanno autorizzato il progetto, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia.
40.
Il governo dei Paesi Bassi, il Board e i promotori sostengono che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat è stato rispettato. Ciò in quanto le misure proposte nel SHMP sono idonee ad essere qualificate come misure di protezione (di attenuazione) che consentono di evitare o ridurre gli effetti negativi sull’integrità della ZPS. Essi sostengono che le sentenze della Corte nelle cause Sweetman, Briels, Orleans e Commissione/Germania («centrale di Moorburg») si distinguono dalla presente causa e sottolineano che il procedimento principale riguarda la protezione di una specie, non di un tipo di habitat, e quindi devono essere presi in considerazione gli obiettivi di conservazione e le caratteristiche costitutive della ZPS in relazione alla specie. Essi contestano anche l’affermazione della Commissione secondo cui le misure proposte nello SHMP erano carenti della necessaria certezza al momento in cui il Board ha autorizzato tali misure.
41.
In particolare, il governo dei Paesi Bassi sostiene che la verifica degli effetti negativi sull’integrità del sito ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat è diversa quando si tratta dell’habitat di una specie (di uccello) rispetto ad un tipo di habitat naturale, in quanto comporta la presa in considerazione degli obiettivi della ZPS per la specie. In proposito, sostiene che si dovrebbe anche fare una distinzione tra habitat potenzialmente adatti e habitat effettivamente utilizzati, con il risultato che la perdita di una parte dell’habitat non utilizzato non costituisce di per sé un effetto negativo da ritenere significativo alla luce della natura dinamica del sito, delle caratteristiche di mobilità dell’albanella reale e del fatto che la superficie effettivamente utilizzata come habitat dall’albanella reale non sarà ridotta.
42.
Il Board sostiene, tra l’altro, che gli è stato richiesto di considerare se lo sviluppo proposto avrebbe potuto pregiudicare il perdurante carattere essenziale della ZPS, cioè se esso riduca la protezione offerta dalla ZPS all’albanella reale e in particolare la sua idoneità come habitat di foraggiamento. In questo contesto, la perdita di alcuni habitat inadatti e di alcuni habitat idonei su una parte del sito di per sé non costituisce necessariamente un pregiudizio, perché l’habitat è in uno stato dinamico di costante cambiamento. Di conseguenza, la perdita di qualche parte dell’habitat su parte della ZPS deve essere considerata nel contesto dello sviluppo proposto nel complesso, che comprende la gestione attiva dell’habitat di attenuazione proposto come parte dello SHMP.
43.
A giudizio del Board, e contrariamente all’argomento dei ricorrenti, tale gestione attiva non ha il fine di compensare gli effetti negativi conseguenti all’evento. Piuttosto, essa assicura che, in virtù della gestione commerciale della foresta per tutta la durata dell’autorizzazione, la quantità di habitat idoneo per l’albanella reale sia mantenuta, se non incrementata. Pertanto, le misure proposte nello SHMP, che il Board sottolinea essere parte integrante dello sviluppo proposto, sono finalizzate ad evitare eventuali effetti negativi per l’albanella reale generati dal parco eolico, garantendo che non vi sia nessuna perdita netta e generando di fatto un incremento netto dell’habitat di foraggiamento dell’albanella reale. In particolare, il rappresentante del Board ha sottolineato in udienza che non vi è alcuna perdita permanente in questo caso perché gli habitat non hanno alcun valore intrinseco di per sé e la gestione delle foreste assicura un habitat continuativo, come è avvenuto anche per la zona delle torbiere e della landa, e che «nessuna perdita netta» era semplicemente la constatazione oggettiva del Board nelle circostanze particolari del procedimento.
44.
I promotori affermano, tra le altre cose, che la perdita, derivante dalla perdita diretta permanente di nove ettari di habitat e dall’indisponibilità di 162,7 ettari di habitat di foraggiamento derivante dall’effetto di spostamento, deve essere considerata in questo contesto. Ciò non significa che non ci saranno aree idonee per il foraggiamento e la nidificazione delle albanelle reali altrove nella ZPS, e le misure proposte nello SHMP garantiscono che vi sarà sempre una zona disponibile per il foraggiamento e la nidificazione delle albanelle reali almeno della stessa dimensione della zona attualmente disponibile. Il rappresentante del promotore ha inoltre sottolineato in udienza che le misure proposte nello SHMP sono «lontane anni luce» dall’essere carenti di certezza nel senso in cui questo termine è inteso nella giurisprudenza della Corte e, in ogni caso, che il problema dell’incertezza è una questione di fatto che non spetta a questa Corte valutare.
V. Analisi
45.
Con la sua questione il giudice del rinvio in sostanza chiede se, in circostanze che riguardano un sito designato per la protezione e la conservazione di una specie, una parte del quale è alterata nel corso del tempo da un intervento umano per soddisfare le esigenze della specie, l’articolo 6, paragrafo 3 della direttiva Habitat debba essere interpretato nel senso che un progetto, il quale comporta che, nel corso della sua durata, parte dell’area protetta non sarà idonea a garantire l’habitat adatto per una specie per la quale il sito è attualmente designato, ma che è accompagnato da un piano concepito per garantire che la quantità complessiva di habitat idoneo per la specie non sia ridotta e possa anche essere incrementato, pregiudichi l’integrità del sito.
46.
La questione del giudice del rinvio riguarda in sostanza la valutazione delle misure proposte nello SHMP in merito alla perdita di habitat dell’albanella reale derivante dalla perdita diretta permanente di nove ettari di habitat e dall’indisponibilità di 162,7 ettari di habitat dovuta all’effetto di spostamento delle turbine (
23
).
47.
Ritengo che, nel determinare se un’autorità nazionale competente abbia rispettato i suoi obblighi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3 della direttiva Habitat, si debba prendere in considerazione la totalità di un sito designato come ZPS a vantaggio di una data specie. Non è conforme con la giurisprudenza della Corte interpretare tale disposizione nel senso che, nel valutare se sia sufficiente una misura di attenuazione degli effetti negativi dello sviluppo proposto, siano escluse aree che non sono ancora state fatte valere per fornire habitat (aree potenziali). Questo significa, nel contesto del procedimento principale, che quanto proposto nello SHMP non soddisfa il requisito delle misure sufficienti di protezione (di attenuazione) ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3 della direttiva Habitat.
48.
La mia analisi è divisa in tre parti. In primo luogo, vorrei fornire alcune osservazioni preliminari su alcuni obblighi imposti alle autorità nazionali competenti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte, che sono pertinenti per il presente caso. In secondo luogo, vorrei discutere le pertinenti sentenze della Corte sul campo di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat. In terzo luogo, valuterò la loro applicazione alle circostanze del presente procedimento.
A.
Osservazioni preliminari
49.
Per quanto concerne le zone classificate come ZPS, l’articolo 7 della direttiva Habitat prevede che gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva uccelli siano sostituiti dagli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi da 2 a 4, della direttiva Habitat, a decorrere dalla data di entrata in vigore della direttiva Habitat o dalla data di classificazione a norma della direttiva uccelli, qualora tale data sia posteriore (
24
). Questo significa che i piani o progetti che interessano i siti classificati come ZPS ai sensi della direttiva uccelli, come nel caso del parco eolico nel presente procedimento, sono soggetti ai requisiti, tra l’altro, dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat.
50.
In sintesi, l’articolo 6 della direttiva Habitat prevede quanto segue. L’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva Habitat mira ad assicurare che siano assunte iniziative concrete in maniera sistematica affinché lo stato di conservazione del sito considerato sia mantenuto e/o ripristinato, mentre l’articolo 6, paragrafi da 2 a 4, di tale direttiva sono tesi a un diverso obiettivo, quello di cercare di prevenire un danneggiamento del sito o, in casi eccezionali in cui danni debbano essere tollerati, ridurre questi ultimi al minimo. L’articolo 6, paragrafo 2, impone, come dovere generale per le autorità competenti degli Stati membri, di evitare il degrado o la perturbazione. L’articolo 6, paragrafi 3 e 4, si applica nel caso in cui vi sia un piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito (
25
).
51.
La Corte ha statuito che le disposizioni dell’articolo 6 della direttiva Habitat devono essere interpretate come un insieme coerente alla luce degli obiettivi di conservazione previsti dalla suddetta direttiva. Infatti, l’articolo 6, paragrafo 2, e l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat sono diretti ad assicurare uno stesso livello di protezione degli habitat naturali e degli habitat di specie, mentre l’articolo 6, paragrafo 4, di detta direttiva costituisce una disposizione derogatoria alla seconda frase dell’articolo 6, paragrafo 3 (
26
), consentendo in tal modo all’autorità nazionale competente, in determinate circostanze, di autorizzare un piano o un progetto nonostante una valutazione negativa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3.
52.
L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat prevede una procedura di valutazione che deve essere effettuata dalle autorità nazionali competenti, destinata a garantire, mediante un esame preliminare, che un piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito in questione ma che possa avere incidenze significative su di esso sia autorizzato soltanto nella misura in cui esso non pregiudicherà l’integrità di tale sito. Tale disposizione prevede così due fasi. La prima, di cui alla prima frase dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, richiede che l’autorità nazionale competente effettui un’opportuna valutazione dell’incidenza di un piano o un progetto su un sito protetto quando è probabile che tale piano o progetto pregiudichi significativamente detto sito (
27
).
53.
Per quanto riguarda la presente causa, la seconda fase, di cui all’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva Habitat, e che interviene una volta effettuata detta opportuna valutazione, subordina l’autorizzazione da parte delle autorità nazionali competenti di tale piano o progetto alla condizione che lo stesso non pregiudichi l’integrità del sito interessato, fatte salve le disposizioni del paragrafo 4 dell’articolo 6 di tale direttiva (v. paragrafi 57 e 58 delle presenti conclusioni) (
28
).
54.
Di conseguenza, la Corte ha statuito che, a norma della seconda frase del paragrafo 3 dell’articolo 6 della direttiva Habitat, le autorità nazionali competenti possono autorizzare un piano o progetto solo a condizione che abbiano acquisito la certezza che esso è privo di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito protetto, il che avviene quando non sussiste alcun dubbio ragionevole da un punto di vista scientifico quanto all’assenza di tali effetti (
29
). La Corte ha inoltre precisato che è al momento in cui viene adottata la decisione che autorizza la realizzazione del progetto che non deve sussistere alcun ragionevole dubbio scientifico circa l’assenza di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato (
30
).
55.
Al contrario, risulta da una costante giurisprudenza che, quando sussiste un’incertezza quanto alla mancanza di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito, l’autorità competente dovrà rifiutare l’autorizzazione del piano o del progetto. La Corte ha argomentato che il criterio di autorizzazione previsto dall’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva Habitat integra il principio di precauzione e consente di prevenire efficacemente i pregiudizi all’integrità dei siti protetti dovuti ai piani o progetti previsti. Un criterio di autorizzazione meno rigoroso, ha sottolineato la Corte, non può garantire in modo altrettanto efficace la realizzazione dell’obiettivo di protezione dei siti cui tende detta disposizione (
31
).
56.
L’applicazione del principio di precauzione nell’ambito dell’attuazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat esige pertanto che le autorità nazionali competenti valutino le incidenze del progetto sul sito considerato alla luce degli obiettivi di conservazione di tale sito e, inoltre, tenendo conto di «misure di tutela integrate in detto progetto tendenti ad evitare o a ridurre gli eventuali effetti pregiudizievoli direttamente causati in esso al fine di assicurarsi che esso non pregiudichi l’integrità di detto sito» (
32
). Le misure appena descritte indicano in sostanza ciò che si suole definire come misure di attenuazione, che è il termine usato dal giudice a quo nell’ordinanza di rinvio (
33
).
57.
La Corte ha finora preferito di non impiegare il termine «misure di attenuazione» per indicare gli obblighi di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, con la motivazione che «il testo dell’articolo 6 della direttiva Habitat non contiene alcun riferimento a una qualsivoglia nozione di “misura d’attenuazione”» (
34
). Inoltre, la Corte ha sottolineato che l’effetto utile delle misure di tutela previste all’articolo 6 della direttiva Habitat mira a evitare che, con misure dette di «attenuazione», ma che corrispondono in realtà a misure compensative, l’autorità nazionale competente eluda le procedure specifiche stabilite dall’articolo 6, paragrafo 3, autorizzando progetti che pregiudicano l’integrità del sito considerato (
35
).
58.
Pertanto, dagli obblighi imposti alle autorità nazionali competenti dall’articolo 6 della direttiva Habitat come interpretato dalla giurisprudenza della Corte, si trae una distinzione tra le misure di protezione che fanno parte di un piano o progetto, le quali evitano o riducono gli eventuali effetti pregiudizievoli diretti sull’integrità di un sito e possono essere autorizzate ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, da un lato, e le misure compensative che neutralizzano o controbilanciano gli effetti negativi del piano o progetto sull’integrità di un sito in un quadro più ampio, le quali possono essere autorizzate ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, di tale direttiva, dall’altro (
36
). Quanto sopra consente di impostare lo sfondo per le pertinenti pronunce della Corte riguardanti il campo di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat.
B.
Sentenze pertinenti sull’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat
59.
Come sopra menzionato, la Corte ha già avuto occasione di esaminare il campo di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, in particolare nelle sue sentenze Sweetman, Briels, Orleans e Commissione/Germania («centrale di Moorburg»). Poiché tali sentenze compaiono nelle argomentazioni delle parti dinanzi alla Corte, illustrerò il ragionamento seguito dalla Corte un po’ più nel dettaglio.
60.
A seguito di domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Supreme Court of Ireland (Corte suprema, Irlanda), la causa Sweetman riguardava la valutazione di talune misure proposte come parte di un progetto stradale che comportava la perdita permanente e irreversibile di una parte del pavimento calcareo di un sito designato, un tipo di habitat prioritario specialmente protetto dalla direttiva Habitat (
37
). Nella sua sentenza, la Corte ha dichiarato che al fine di non pregiudicare l’integrità di un sito nella sua qualità di habitat naturale, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva Habitat, occorre preservarlo in uno stato di conservazione soddisfacente, il che implica «il mantenimento sostenibile delle caratteristiche costitutive del sito interessato, connesse alla presenza di un tipo di habitat naturale il cui obiettivo di preservazione ha giustificato la sua designazione» nella lista dei siti di importanza comunitaria, conformemente a detta direttiva (
38
).
61.
In considerazione di ciò, la Corte ha ritenuto che il sito era stato designato come sito che ospita un tipo di habitat prioritario segnatamente per la presenza in loco di pavimento calcareo, una risorsa naturale che, una volta distrutta, non può essere sostituita (
39
). L’obiettivo di conservazione del sito corrisponde dunque al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle caratteristiche costitutive di tale sito, ovverosia la presenza di pavimento calcareo (
40
). La Corte ne ha concluso che se, in seguito ad opportuna valutazione, l’autorità nazionale competente conclude che il piano o progetto comporterà la perdita duratura e irreversibile, totale o parziale, di un tipo di habitat naturale prioritario, per conservare il quale il sito in questione è stato designato, tale piano o progetto va considerato pregiudizievole per l’integrità del sito e non potrà essere autorizzato ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (
41
).
62.
La causa Briels riguardava la valutazione di talune misure incluse in una proposta di progetto di ampliamento di una strada nei Paesi Bassi che coinvolgeva un sito designato ai sensi della direttiva Habitat per proteggere il tipo di habitat naturale prateria di molinia, il cui obiettivo di conservazione consisteva nell’espansione dell’area di tale tipo di habitat e nel miglioramento della sua qualità (
42
). Le misure in questione miravano a garantire la creazione di un’area dello stesso tipo di habitat, di dimensioni uguali o superiori altrove sullo stesso sito al fine di sostituire o aumentare quelli interessati (
43
).
63.
Nella sua sentenza la Corte ha ritenuto che le misure proposte non miravano né ad evitare né a ridurre i significativi effetti negativi su tale tipo di habitat, ma tendevano piuttosto a compensare successivamente tali effetti e pertanto non potevano garantire che il progetto non avrebbe pregiudicato l’integrità di detto sito (
44
). Inoltre, la Corte ha rilevato che «di norma, gli eventuali effetti positivi dello sviluppo futuro di un nuovo habitat, che mira a compensare la perdita di superficie e di qualità di quello stesso tipo di habitat in un sito protetto, quand’anche di una superficie più vasta e di migliore qualità, sono solo difficilmente prevedibili e, in ogni caso, saranno visibili solo dopo alcuni anni» (
45
). Di conseguenza, la Corte ha dichiarato che le misure proposte non potevano essere prese in considerazione nella fase della procedura prevista dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (
46
).
64.
Da notare che nelle sue conclusioni nella causa Briels, l’Avvocato generale Sharpston ha respinto la tesi sostenuta dai governi dei Paesi Bassi e del Regno Unito, secondo cui l’integrità del sito deve essere considerata globalmente, in termini di «degrado o miglioramento netto», nel senso che non importa che un particolare habitat sia perso in una parte del sito, purché sia creata in un altro luogo dello stesso sito un’area del medesimo habitat di dimensioni e qualità equivalenti (e, preferibilmente, superiori) (
47
). Sebbene l’avvocato generale fosse d’accordo sul fatto che l’integrità del sito debba essere considerata globalmente, ha sottolineato che, in tutti i casi, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat prescrive di tenere conto degli obiettivi di conservazione del sito, e, anche se sia previsto un risultato netto positivo, vi è comunque un effetto negativo – forse anche irreparabile – sull’habitat naturale esistente, e quindi sull’integrità del sito (
48
).
65.
Nella causa Orleans, la Corte si è confrontata con la valutazione delle misure proposte, incluse in un progetto per lo sviluppo di un porto, che prevedevano, anteriormente al verificarsi di un impatto negativo su un tipo di habitat naturale in esso presente, lo sviluppo futuro di un’area di tipo di habitat naturale, il cui completamento sarebbe tuttavia intervenuto successivamente alla valutazione della significatività del pregiudizio eventualmente arrecato all’integrità di tale sito (
49
).
66.
Nella sua sentenza la Corte ha rilevato in primo luogo che gli effetti negativi sul sito Natura 2000 in questione erano certi, dato che il giudice del rinvio – che aveva accertato che le misure proposte avrebbero comportato la scomparsa di un insieme di 20 ettari di parchi di marea e di terre intercotidali – era stato in grado di quantificarli (
50
). In secondo luogo, la Corte ha ritenuto che i benefici derivanti dallo sviluppo di nuovi habitat risultavano già presi in conto nella valutazione dell’autorità nazionale, nella dimostrazione di assenza di un pregiudizio significativo per il sito, sebbene il risultato dello sviluppo di tali habitat fosse incerto perché incompiuto (
51
).
67.
Di conseguenza, la Corte ha ritenuto che le circostanze del caso in questione e della causa Briels erano simili, in quanto si basavano, al momento della valutazione delle incidenze del piano o del progetto sul sito interessato, su una premessa identica di benefici futuri che avrebbero attenuato i significativi pregiudizi arrecati al sito in esame, anche se dette misure di sviluppo non fossero state portate a termine (
52
). Ne è conseguito che le incidenze negative di un piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione di una zona speciale di conservazione e che ne pregiudica l’integrità non ricadono nell’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (
53
).
68.
Nella causa Commissione/Germania («centrale di Moorburg»), la Commissione ha avviato un procedimento d’infrazione contro la Germania con la motivazione, tra l’altro, che essa aveva erroneamente classificato una determinata misura come una misura di attenuazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (
54
). La misura riguardava l’installazione nei pressi della centrale di Moorburg di un impianto di risalita per i pesci, destinato a controbilanciare le perdite degli esemplari durante il funzionamento del meccanismo di raffreddamento di detta centrale, che presupponeva il prelevamento di quantità considerevoli di acqua da un fiume vicino. Quel fiume costituiva una via migratoria per diverse specie di pesci compresi in un certo numero di zone Natura 2000 situate a monte (
55
).
69.
Nella sua sentenza, la Corte ha dichiarato che l’impianto di risalita per i pesci era destinato a un rafforzamento degli stock di pesci migratori, offrendo a tali specie la possibilità di raggiungere più rapidamente le loro zone di riproduzione e quindi avrebbe compensato le perdite vicino alla centrale di Moorburg e, in tal modo, gli obiettivi di conservazione delle zone Natura 2000 situate a monte di tale centrale non avrebbero subito incidenze significative (
56
). Tuttavia, la valutazione dell’incidenza svolta dalle autorità tedesche non conteneva dati definitivi per quanto riguarda l’efficacia dell’impianto di risalita, ma si limitava a precisare che tale efficacia sarebbe stata confermata solo dopo vari anni di sorveglianza (
57
). Pertanto, al momento del rilascio dell’autorizzazione, l’impianto di risalita, anche se era diretto a ridurre gli effetti significativi direttamente causati sulle aree Natura 2000, non era tale da garantire, congiuntamente alle altre misure intese a evitare gli effetti negativi del prelevamento di acqua dal fiume, che non sussistesse alcun dubbio ragionevole riguardo al fatto che detta centrale non pregiudicasse l’integrità del sito, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (
58
).
70.
Per quanto esposto, rilevo che in nessuna delle precedenti sentenze la Corte ha ritenuto che le misure proposte come parte del piano o progetto di sviluppo in questione fossero idonee a essere qualificate come misure di protezione, che evitavano o riducevano tutti gli effetti negativi diretti sull’integrità del sito in questione sulla base dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat.
C.
Applicazione alle circostanze del presente procedimento
71.
Sono del parere che, anche se le circostanze in questione nelle precedenti sentenze non sono identiche al presente caso, taluni principi elaborati in quelle sentenze corroborano la conclusione che le misure proposte nello SHMP non sono idonee a essere qualificate come misure di protezione che evitano o riducono gli effetti negativi diretti sull’integrità della ZPS in questione sulla base dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat così come interpretato dalla Corte, nei limiti in cui lo SHMP non tiene conto del potenziale habitat dell’albanella reale.
72.
Riconosco che le precedenti sentenze avevano ad oggetto gli obblighi di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat nel contesto della valutazione delle misure proposte come parte di un piano o progetto che aveva effetti negativi sull’integrità di un sito designato per un tipo di habitat protetto ai sensi di tale direttiva. Tuttavia, sottolineo che a partire dalla sentenza Sweetman (v. paragrafo 60 delle presenti conclusioni), la Corte ha posto l’enfasi sulle caratteristiche costitutive del sito in quanto collegate agli obiettivi che giustificano la designazione del medesimo nel valutare se si possa ritenere che le misure proposte come parte di un piano o di un progetto evitano o riducono tutti gli effetti negativi diretti sull’integrità del sito.
73.
Inoltre, nelle sentenze Briels, Orleans e Commissione/Germania («centrale di Moorburg»), la Corte ha ritenuto in sostanza che le misure che rimediavano alle perdite quantificate in altri luoghi all’interno del sito non potevano essere considerate come misure che attenuassero sufficientemente gli effetti negativi sull’integrità del sito in questione. Inoltre, la Corte ha sottolineato, a partire dalla sentenza Briels, che, in linea di principio, i vantaggi derivanti dalla creazione di nuove aree di habitat dirette a compensare la perdita di un’area e la qualità del medesimo habitat in un sito protetto sono estremamente difficili da prevedere con certezza (v. paragrafo 63 delle presenti conclusioni).
74.
Nel presente caso, faccio notare che l’obiettivo di conservazione della ZPS è mantenere o ripristinare lo stato di conservazione favorevole dell’albanella reale (v. paragrafo 13 delle presenti conclusioni). Ritengo inoltre che le caratteristiche costitutive della ZPS sono quindi quelle di garantire un habitat sufficiente per l’albanella reale in conformità con l’obiettivo di conservazione della ZPS.
75.
Come indicato nell’allegato, il parco eolico avrà come conseguenza la perdita di un’area ricavata dall’habitat di foraggiamento dell’albanella reale all’interno della ZPS. Essa è quantificata nell’allegato come pari alla perdita diretta permanente di nove ettari di habitat e alla indisponibilità di 162,7 ettari di habitat a causa dell’effetto di spostamento delle turbine (v. paragrafi 24 e 25 delle presenti conclusioni). Come tale, il parco eolico comporterà la rimozione di una porzione di habitat esistente e potenziale per l’albanella reale. Si afferma che le misure proposte nello SHMP manterranno nel complesso la stessa quantità di habitat nella ZPS, evitando così gli effetti negativi sull’integrità della SPA.
76.
A mio avviso, le misure proposte nello SHMP sono analoghe a quelle di cui alle sentenze Briels e Orleans, perché possono assicurare un sufficiente habitat «esistente» per l’albanella reale, ma non risolvono il problema alla fonte, cioè la perdita di terre necessarie. Inoltre, in linea con la giurisprudenza della Corte, poiché i benefici attesi dalle misure proposte nello SHMP si concretizzeranno nel corso della durata del progetto, ritengo che non sia adempiuto l’obbligo di garantire che, al momento dell’autorizzazione da parte della autorità competente, vi sia la certezza oltre ogni ragionevole dubbio che le misure evitano tutti gli effetti negativi diretti sull’integrità della ZPS.
77.
Inoltre, ritengo che, nelle particolari circostanze del presente procedimento, l’habitat potenziale dell’albanella reale è una parte delle caratteristiche costitutive della ZPS che contribuisce ad uno stato di conservazione soddisfacente dell’albanella reale. Pertanto, la perdita significativa di habitat potenziale per l’albanella reale deve essere presa in considerazione nel valutare se le misure proposte nello SHMP sono sufficienti ad evitare o ridurre gli effetti negativi del parco eolico sull’integrità della ZPS. Le potenziali aree entro la zona protetta ai sensi del diritto dell’Unione non sono altro che settori che non sono ancora stati gestiti perché le mutevoli esigenze dell’habitat dell’albanella reale non l’hanno ancora richiesto, o non sono ancora idonei a sostentare le albanelle reali.
78.
L’albanella reale è una specie di uccello elencata nell’allegato I della direttiva uccelli e pertanto è meritevole di speciali misure di conservazione concernenti il suo habitat, secondo il considerando 8 e l’articolo 4 della suddetta direttiva, per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella sua area di distribuzione (
59
). Come ha dichiarato la Corte, «l’articolo 4 della direttiva uccelli prevede un regime di protezione specificamente mirato e rafforzato sia per le specie elencate nell’allegato I sia per le specie migratrici, che trova giustificazione nel fatto che si tratta, rispettivamente, delle specie più minacciate e delle specie che costituiscono un patrimonio comune dell’Unione europea» (
60
). Inoltre, gli obblighi di protezione imposti alle autorità nazionali competenti sussistono già prima che si registri una diminuzione del numero di uccelli o che si concretizzi il rischio di estinzione di una specie di uccelli protetta (
61
).
79.
La giurisprudenza della Corte sottolinea l’importanza riposta nel principio di precauzione nella valutazione delle misure ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (v. paragrafi 55 e 56 delle presenti conclusioni). A mio avviso, ciò vale tanto più nel caso dell’albanella reale, che è stata elencata in un allegato a un recente documento di orientamento della Commissione come una specie di uccelli ritenuta particolarmente vulnerabile alla presenza di un parco eolico, il quale comporta lo spostamento dall’habitat (
62
).
80.
Concludo pertanto che, nelle circostanze del procedimento principale, le misure proposte in un piano di gestione come parte di un progetto di sviluppo e intese ad assicurare che, in qualsiasi dato momento, l’estensione del sito, il cui scopo essenziale è fornire un habitat a una specie protetta, quale habitat idoneo per tale specie, non sia ridotta e possa anche essere incrementata, ma laddove, per la durata del progetto di sviluppo, una parte del sito non sarà idonea a garantire l’habitat adatto per tale specie, non soddisfano i requisiti per poter essere qualificate come misure sufficienti di protezione (di attenuazione) ai sensi della giurisprudenza della Corte che interpreta l’articolo 6, paragrafo 3 della direttiva Habitat.
VI. Conclusione
81.
Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla questione sottoposta dalla Supreme Court of Ireland (Corte suprema, Irlanda) come segue:
Nel caso in cui
a)
un sito protetto abbia come obiettivo essenziale la creazione di un habitat per una specie specifica,
b)
la natura dell’habitat che è propizia a quella specie implichi che la parte del sito che è favorevole subirà necessariamente mutamenti nel tempo, e
c)
come parte del piano di sviluppo proposto debba essere attuato un piano di gestione per il sito nel suo complesso (comprese modifiche alla gestione di parti del sito non direttamente influenzate dal progetto stesso), volto a garantire che, in qualsiasi momento, la parte del sito adatta come habitat sopra menzionato non risulti ridotta ma possa invece essere incrementata; ma
d)
per la durata del progetto, una parte del sito sicuramente non sarà idonea a garantire un habitat adatto,
le misure descritte alla lettera c) non possono essere considerate come misure di protezione che fanno parte di tale piano o progetto intese a evitare o ridurre eventuali effetti nocivi diretti sull’integrità del sito, al fine di garantire che tale piano o progetto non pregiudichi l’integrità del sito ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3 della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Vedi ad esempio il film prodotto come parte dello Skydancer Conservation Project (2011-2015) della Royal Society for the Protection of Birds [Regia società per la protezione degli uccelli] volto a promuovere la conservazione delle albanelle reali in Inghilterra, disponibile presso https://www.rspb.org.uk/our-work/conservation/conservation-and-sustainability/safeguarding-species/skydancer.
(
3
)	Direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (versione codificata) (GU 2010, L 20, pag. 7).
(
4
)	Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7).
(
5
)	Conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Commissione/Bulgaria (C‑141/14, EU:C:2015;528, paragrafo 1). V., ad esempio, le sentenze del 21 luglio 2011, Azienda Agro‑Zootecnia Franchini e Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502), e del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria (C‑141/14, EU:C:2016:8).
(
6
)	V., ad esempio, BirdWatchIreland, «The bird behind the headlines: getting to know the Hen Harrier», eWings numero 64, gennaio 2015, disponibile all’indirizzo: http://www.birdwatchireland.ie.
(
7
)	Ad esempio, l’albanella reale è inclusa nella lista rossa delle specie minacciate dell’IUCN (Unione internazionale per la conservazione della natura) 2016, disponibile presso http://www.iucnredlist.org.
(
8
)	L’albanella reale è stata inserita nell’elenco di cui all’allegato I della direttiva uccelli sin dall’adozione dell’originaria direttiva sugli uccelli [direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979 concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 1979, L 103, pag. 1)], e ancora prima, a cominciare dalla proposta iniziale della Commissione per tale direttiva. V. la proposta di direttiva del Consiglio concernente la conservazione dell’avifauna, COM(76) 676 final, allegato I.
(
9
)	V. anche il considerando 8 della direttiva uccelli che prevede nella parte pertinente: «Talune specie di uccelli devono essere oggetto di speciali misure di conservazione concernenti il loro habitat per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella loro area di distribuzione».
(
10
)	S.I. No. 587/2011 – European Communities [Conservation of Wild Birds (Slievefelim to Silvermines Mountains Special Protection Area 004165)] Regulations 2011, schedule 3 [Comunità europea, Conservazione degli uccelli selvatici (Zona di protezione speciale 004165 da Slievefelim a Silvermines Mountains) Regolamento 2011, allegato 3], disponibile presso http://www.irishstatutebook.ie/eli/2011/si/588/made/en/print.
(
11
)	L’ordinanza di rinvio indica che la ZPS comprende una superficie totale di 20935 ettari. V. anche Natura 2000 Standard Data Form for Site IE0004165, Slievefelim to Silvermines Mountains SPA, disponibile su https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/natura2000/NF004165.pdf («Natura 2000 Standard Data Form»).
(
12
)	Conservation Objectives for Slievefelim to Silvermines Mountains SPA (Obiettivi di conservazione della ZPS da Slievefelim a Silvermines Mountains) [004165], del 15 agosto 2016, disponibile presso https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004165.pdf.
(
13
)	Natura 2000 Standard Data Form; Site Synopsis for Slievefelim to Silvermines Mountains SPA, disponibile su https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/synopsis/SY004165.pdf.
(
14
)	Sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, punto 105), v., anche ibidem, punti 170-175. Da notare che l’albanella reale è stata anche citata nel contesto di una precedente procedura d’infrazione contro l’Irlanda: v. le conclusioni dell’avvocato generale La Pergola nella causa Commissione/Irlanda (C‑392/96, EU:C:1998:612, paragrafo 45); nonché contro la Francia: v. sentenza del 7 dicembre 2000, Commissione/Francia (C‑374/98, EU:C:2000:670, punto 16), e conclusioni dell’avvocato generale Alber nella causa Commissione/Francia (C‑374/98, EU:C:2000:86, paragrafo 35).
(
15
)	Nelle loro osservazioni scritte, la ESB Wind Development e la Coillte dichiarano che l’energia elettrica generata dal parco eolico alimenterà la rete elettrica nazionale e sostituirà l’energia elettrica generata da combustibili fossili come parte dell’impegno del governo irlandese nella lotta contro il cambiamento climatico e nella riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.
(
16
)	Generalmente, nella foresta a volta chiusa le cime degli alberi si sovrappongono per formare uno strato praticamente continuo, mentre nella foresta a volta aperta esse sono più ampiamente distanziate, lasciando aree aperte alla luce solare. V. ad esempio Michael Allaby, a cura di, A Dictionary of Plant Sciences,(terza edizione__ Oxford University Press, 2012/2013.
(
17
)	Secondo l’allegato, lo SHMP ha tre obiettivi principali: 1) ripristinare zone di torbiera di copertura e landa umida (gli habitat naturali della zona) in due ubicazioni specifiche all’interno del sito; 2) mettere a disposizione zone di habitat ottimale per l’albanella reale, la pernice bianca ed altri animali selvatici all’interno del sito durante la durata del progetto; e 3) mettere a disposizione un corridoio che colleghi aree di habitat di torbiera idoneo alle albanelle reali.
(
18
)	V. paragrafi 56 e 57 delle presenti conclusioni.
(
19
)	Sentenza dell’11 aprile 2013, Sweetman e a. (C‑258/11, EU:C:2013:220; in prosieguo: «Sweetman»).
(
20
)	Sentenza del 15 maggio 2014, Briels e a. (C‑512/12, EU:C:2014:330; in prosieguo: «Briels»).
(
21
)	Sentenza del 21 luglio 2016, Orleans e a. (C‑378/15 e C‑388/15, EU:C:2016:583; in prosieguo: «Orleans»).
(
22
)	Sentenza del 26 aprile 2017, Commissione/Germania (C‑142/16, EU:C:2017:301).
(
23
)	Rilevo che la questione oggetto di rinvio non si riferisce ai potenziali impatti del parco eolico esposti nell’allegato relativi alle attività di costruzione e all’effetto collisione (v. paragrafi 26, 27 e 30 delle presenti conclusioni). Pertanto, non mi occuperò ulteriormente di essi.
(
24
)	V. ad esempio sentenza della Corte del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna (C‑404/09, EU:C:2011:768, punto 97 e giurisprudenza citata).
(
25
)	Conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Sweetman (C‑258/11, EU:C:2012:743, paragrafi da 41 a 45).
(
26
)	V. ad esempio Orleans (punto 32 e la giurisprudenza ivi citata).
(
27
)	V. ad esempio, Orleans (punti 43 e 44).
(
28
)	V. ad esempio Orleans (punto 46 e la giurisprudenza ivi citata). Vedere anche le conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Sweetman (paragrafi da 45 a 51).
(
29
)	V. ad esempio Commissione/Germania (punto 33 e la giurisprudenza ivi citata). Il corsivo è mio. V. anche ad esempio la sentenza Briels (punto 27 e la giurisprudenza citata), e le conclusioni dell’avvocato generale Bot in Commissione/Polonia (C‑441/17, EU:C:2018;80, paragrafo 154).
(
30
)	V. ad esempio Commissione/Germania (punto 42 e la giurisprudenza ivi citata).
(
31
)	V. ad esempio sentenza del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelsbeschermingvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punti 57 e 58; in prosieguo: «Waddenzee»).
(
32
)	V. ad esempio Orleans (punto 54 e la giurisprudenza ivi citata). Il corsivo è mio.
(
33
)	Il termine «misure di attenuazione» è utilizzato nella letteratura e nei testi dell’Unione, in particolare nei documenti di orientamento della Commissione sull’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva Habitat, disponibili presso http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm.
(
34
)	Orleans (punto 57). V. anche sentenza del 12 aprile 2018, People Over Wind e Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, punto 25).
(
35
)	Briels (punto 33); Orleans (punto 58).
(
36
)	V. Briels (punto 29), e conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Briels (C‑521/12, EU:C:2014:113, paragrafi da 29 a 36 e da 46 a 51). V. anche ad esempio il Documento di orientamento della Commissione sull’articolo 6, paragrafo 4, della «direttiva Habitat» 92/43/CEE (2007/2012), disponibile alla nota 33, punto 1.4. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva Habitat, qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o un progetto debba nondimeno essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, lo Stato membro interessato adotta ogni «misura compensativa» necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata e informa la Commissione delle misure compensative adottate. Così, le autorità nazionali possono concedere un’autorizzazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, solo in quanto le condizioni in esso fissate siano rispettate. V. ad esempio Orleans (punti da 60 a 63 e la giurisprudenza ivi citata).
(
37
)	Sweetman (punti 11,12 e 26).
(
38
)	Sweetman (punto 39). Il corsivo è mio. V. anche, ad esempio, Briels (punto 21) e Orleans (punto 47).
(
39
)	Sweetman (punto 45).
(
40
)	Sweetman (punto 45).
(
41
)	Sweetman (punti da 46 a 48).
(
42
)	Briels (punti 9 e 10).
(
43
)	Briels (punti 12, 13 e 18).
(
44
)	Briels (punto 31).
(
45
)	Briels (punto 32). V. anche, ad esempio, Orleans (punto 52).
(
46
)	Briels (punto 32).
(
47
)	Conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Briels (paragrafo 40).
(
48
)	Conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Briels (paragrafi 41 e 42).
(
49
)	Orleans (punti da 11 a 16, 20, 21 e 30).
(
50
)	Orleans (punti 37 e 55).
(
51
)	Orleans (punto 55).
(
52
)	Orleans (punto 56).
(
53
)	Orleans (punto 59).
(
54
)	Commissione/Germania (punti 9 e 14).
(
55
)	Commissione/Germania (punti 6 e 7).
(
56
)	Commissione/Germania (punto 36).
(
57
)	Commissione/Germania (punto 37).
(
58
)	Commissione/Germania (punti 35 e 38).
(
59
)	V. paragrafo 12 delle presenti conclusioni. V. anche, a questo proposito, Commission-funded Case studies compilation report on the Article 6.3 permit procedure under the Habitats Directive (June 2013) [relazione riassuntiva finanziata dalla Commissione sulla procedura di autorizzazione dell’articolo 6.3 della direttiva Habitat (giugno 2013)], disponibile alla nota 33, Case Study 1:Adopting a systematic approach to the screening and AA (Appropriate Assessment) of plans and projects relating to forest activities (Ireland) [Caso studio 1:Adozione di un approccio sistematico per il monitoraggio e l’OV (Opportuna Valutazione) di piani e progetti relativi alle attività forestali (Irlanda)], pag. 10 (che rileva che l’albanella reale è una delle specie chiave che si trovano in zone in cui il processo decisionale relativo alla silvicoltura è importante e «continua a essere seriamente a rischio, con [numero di esemplari] in declino nelle ZPS»).
(
60
)	V., ad esempio, sentenza del 14 ottobre 2010, Commissione/Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602, punto 57 e giurisprudenza citata).
(
61
)	V. ad esempio sentenza del 24 novembre 2016, Commissione/Spagna (C‑461/14, EU:C:20106:895, punto 83 e giurisprudenza citata). V. anche le conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa Commissione/Spagna (C‑461/14, EU:C:20106;110, paragrafo 72).
(
62
)	Documento di orientamento della Commissione, Energia eolica e Natura 2000 (2011), disponibile alla nota 33, allegato II. Da notare che ciò si collega al recente progetto di ricerca «Windharrier – Interactions between hen harriers and wind turbines » (Windharrier – Interazioni fra le albanelle reali e le turbine eoliche) (2012-2014), relativo a particolari problemi fra le albanelle reali e l’energia eolica in Irlanda, disponibile presso https://www.ucc.ie/en/forestecology/research/windharrier/.