ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
22 avril 2010 (*)
«Règlement (CE) n° 2152/2003 – Surveillance des forêts et des interactions environnementales dans l’Union – Définitions – Notions de ‘forêt’ et d’‘autres terres boisées’ – Champ d’application»
Dans l’affaire C‑82/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Symvoulio tis Epikrateias (Grèce), par décision du 3 décembre 2008, parvenue à la Cour le 25 février 2009, dans la procédure
Dimos Agiou Nikolaou Kritis
contre
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. J.-C. Bonichot (rapporteur), président de chambre, Mme C. Toader, MM. K. Schiemann, P. Kūris et L. Bay Larsen, juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 février 2010,
considérant les observations présentées:
–        pour le gouvernement grec, par Mme A. Vasilopoulou, ainsi que par MM. G. Karipsiadis, V. Kontolaimos et I. Chalkias, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. L. Ventrella, avvocato dello Stato,
–        pour la Commission européenne, par Mme A. Alcover San Pedro et M.M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) n° 2152/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, concernant la surveillance des forêts et des interactions environnementales dans la Communauté (Forest Focus) (JO L 324, p. 1).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Dimos Agiou Nikolaou Kritis (commune d’Agios Nikolaos, en Crète), au Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministre du Développement agricole et des Denrées alimentaires), au sujet d’une décision l’obligeant à reboiser une parcelle lui appartenant, d’une contenance de 217,64 m2.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        Aux termes de l’article 1er du règlement n° 2152/2003:
«1.       Le présent règlement établit une action communautaire permettant une surveillance étendue, harmonisée, globale et à long terme de l’état des forêts (ci‑après dénommée ‘action’) en vue:
a)      de poursuivre et développer:
–        la surveillance de la pollution atmosphérique et des effets de la pollution atmosphérique et d’autres agents et facteurs qui ont un impact sur les forêts, tels que les facteurs biotiques et abiotiques et les facteurs d’origine anthropique,
–        la surveillance des incendies de forêt et de leurs causes et effets,
–        la prévention des incendies de forêt;
b)      d’apprécier les besoins en matière de surveillance des sols, du piégeage du carbone, des incidences des changements climatiques, de la biodiversité et des fonctions de protection des forêts et de développer cette surveillance;
c)      d’évaluer en permanence l’efficacité des activités de surveillance en ce qui concerne l’appréciation de l’état des forêts et le développement des activités de surveillance.
L’action fournira des informations et des données fiables et comparables sur l’état des forêts ainsi que sur les facteurs qui ont des conséquences néfastes sur les forêts au niveau communautaire. Elle permettra également d’évaluer les mesures actuelles visant à promouvoir la conservation et la protection des forêts dans l’intérêt du développement durable, et plus particulièrement les mesures prises pour atténuer les effets néfastes que subissent les forêts. Cette action tiendra compte des mécanismes de surveillance existants ou envisagés aux niveaux national, européen et mondial, en s’articulant le cas échéant sur ces mécanismes, et sera conforme aux accords internationaux pertinents.»
4        L’article 3 du règlement n° 2152/2003 dispose:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
a)      ‘forêt’, des terres avec un couvert arboré (ou une densité de peuplement) supérieur à 10 % et d’une superficie supérieure à 0,5 hectare. Les arbres devraient pouvoir atteindre une hauteur minimale de 5 mètres à maturité in situ. Elles peuvent comprendre soit les formations forestières fermées où les arbres de différents étages et sous-étages couvrent une grande partie du terrain, soit les formations forestières ouvertes avec un couvert végétal continu dans lesquelles le couvert arboré excède 10 %. Les jeunes peuplements naturels et toutes les plantations établies dans un objectif forestier qui doivent encore atteindre une densité de couverture de 10 % ou une hauteur de 5 mètres sont inclus dans la catégorie des forêts, de même que les surfaces faisant normalement partie des superficies forestières qui ont été temporairement déboisées à la suite d’interventions humaines ou de causes naturelles, mais qui doivent retourner à l’état de forêt. La définition du terme ‘forêt’ inclut: les pépinières forestières et les vergers à graines qui font partie intégrante de la forêt; les chemins forestiers, les espaces défrichés, les coupe-feu et autres petits espaces ouverts dans la forêt; les forêts situées dans les parcs nationaux, les réserves naturelles et d’autres zones protégées telles que celles qui présentent un intérêt particulier du point de vue environnemental, scientifique, historique, culturel ou spirituel; les brise-vent et les rideaux-abris constitués par des arbres occupant une superficie de plus de 0,5 hectare sur une largeur de plus de 20 mètres. Les plantations d’hévéas et de chênes-lièges sont incluses. Toutefois, la définition du terme ‘forêt’ exclut: les terres utilisées de façon prépondérante à des fins agricoles;
b)      ‘autres terres boisées’, des terres ayant soit un couvert arboré (ou une densité de peuplement) de 5 à 10 % d’arbres capables d’atteindre une hauteur de 5 mètres à maturité in situ; soit un couvert arboré (ou une densité de peuplement) de plus de 10 % d’arbres ne pouvant atteindre une hauteur de 5 mètres à maturité in situ (c’est-à-dire des arbres nains ou rabougris) et d’arbustes et formations arbustives. La définition des termes ‘autres zones boisées’ exclut: les zones ayant le couvert arboré, d’arbustes ou de formations arbustives visées ci-dessus, mais ayant une superficie inférieure à 0,5 hectare et une largeur inférieure à 20 mètres, qui sont classées sous ‘autres terres’; les terres utilisées de façon prédominante à des fins agricoles; […]»
5        L’article 12, paragraphe 1, du règlement n° 2152/2003 prévoyait que le plan d’action couvrirait une période de quatre ans commençant le 1er janvier 2003 et se terminant le 31 décembre 2006.
6        Le règlement (CE) n° 614/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 mai 2007, concernant l’instrument financier pour l’environnement (LIFE+) (JO L 149, p. 1) a abrogé le règlement n° 2152/2003.
Le droit national
7        La législation grecque définit, à l’article 3 de la loi n° 998/1979 relative à la protection des forêts et des terres boisées, en général, du pays (FEK A′ 289), tel que remplacé par l’article 1er, paragraphe 1, de la loi n° 3208/2003 (FEK A′ 303/24. 12. 2003), les termes «forêt» et «terres boisées» comme suit:
«1.       On entend par ‘forêt’ ou ‘écosystème forestier’, l’ensemble organique de plantes sauvages à tronc ligneux sur la surface nécessaire du sol qui, avec la faune et la flore existant dans ce même lieu, constitue, par le biais de leur interdépendance et de leur influence réciproque, une biocénose particulière (biocénose forestière) et un environnement naturel particulier (forestier).
2.       Une terre boisée existe dès lors que la végétation ligneuse sauvage qui se trouve dans l’ensemble précité est clairsemée, qu’elle soit composée d’arbres hauts ou de taillis.
3.       Il existe une biocénose, au sens des paragraphes 1 et 2 ci-dessus, et un environnement de nature forestière est créé sur une étendue, lorsque:
I. sur ladite étendue poussent des végétaux ligneux sauvages, susceptibles de produire, à la suite d’une exploitation forestière, des produits forestiers (produits sylvicoles).
II. l’aire de ladite étendue, sur laquelle poussent entièrement ou sporadiquement des espèces forestières précitées, doit être au moins de 0,3 hectare, avec une forme géométrique la plus arrondie possible ou avoir la forme d’une bande d’une largeur d’au moins trente (30) mètres. Une biocénose forestière existe et un environnement forestier se crée également sur des étendues d’une superficie inférieure à 0,3 hectare lorsque, en raison de leur emplacement, elles se trouvent dans un rapport d’interdépendance et d’influence réciproque avec d’autres étendues voisines qui constituent une forêt ou une terre boisée.
III. les cimes des espèces forestières doivent couvrir, en projection verticale, au moins vingt-cinq pour cent de la surface au sol (couvert de 0,25). Les écosystèmes forestiers sont qualifiés de forêts ou de terres boisées selon les critères suivants:
a)      si, dans la biocénose précitée, les espèces forestières ont une structure verticale facilement discernable (en étages) et leurs cimes couvrent plus de trente pour cent du sol (couvert supérieur à 0,30), ladite étendue est qualifiée de forêt, sous réserve que le couvert de l’étage supérieur excède quinze centimètres (0,15) et, en absence de couvert de sous-bois, que le couvert de l’étage supérieur excède vingt-cinq centimètres (0,25).
b)      si, dans la biocénose précitée, la végétation ligneuse est constituée d’espèces sylvicoles à larges feuilles persistantes ou caduques, se présentant sous forme de buissons, ladite étendue est qualifiée de ‘terre boisée’ dès lors que les cimes de ces espèces couvrent plus de vingt‑cinq pour cent du sol (couvert supérieur à 0,25).
c)      La notion d’écosystème forestier comprend aussi les étendues qui ont perdu, pour quelque raison que ce soit, leur végétation forestière et qui n’ont pas été affectées, à la suite d’actes administratifs, à d’autres usages jusqu’à l’entrée en vigueur de la présente loi. Lesdites étendues, qui sont régies par les dispositions de l’article 117, paragraphe 3, de la Constitution, sont déclarées comme devant être reboisées et conservent la qualification qu’elles avaient avant leur destruction.
4.      On entend également par ‘terre boisée’ toute étendue de toute nature, non couverte (composée de petites végétations ligneuses sèches ou de prairies à herbages, les pics rocheux et, plus généralement, les espaces non couverts), qui est enclavée dans des forêts ou des terres boisées, ainsi que les sommets et les zones alpestres montagneuses qui se trouvent au-dessus des forêts et des terres boisées. Dans ces étendues, aucune intervention autre que celles autorisées et prévues par l’article 13, paragraphe 2, de la loi 1734/1987 (FEK A′ 189) et par les articles 45 à 61 de la présente loi n’est autorisée. Les étendues des cas sous a), d) et e) du paragraphe 6 du présent article ne sont pas soumises aux dispositions du présent paragraphe, même si elles sont enclavées dans des forêts ou des terres boisées.
5.      Les dispositions de la présente loi s’appliquent également aux parcs et bois situés dans les villes et zones d’habitation ainsi que les étendues qui sont ou ont été déclarées à boiser ou à reboiser, par acte de l’autorité compétente.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
8        Par décision du 3 juin 2004, le Genikos Grammateas Perifereias Kritis (Secrétaire général de la région de la Crète) a décidé que l’une des parcelles appartenant au Dimou Agiou Nikolaos, d’une superficie de 217,64 m2, devait être reboisée, au motif que cette parcelle faisait partie d’une superficie plus vaste qui constituait une forêt et dont la végétation avait été en partie détruite à la suite d’un défrichement.
9        Le Dimos Agiou Nikolaou a contesté cette décision devant le Symvoulio tis Epikrateias en soutenant que les conditions fixées par la législation nationale pour qualifier cette parcelle de «forêt» n’étaient pas réunies, en particulier au regard des critères de surface minimale et de taux de couvert arboré.
10      La juridiction de renvoi a constaté que les notions de «forêt» et de «terres boisées», telles que définies dans la législation nationale en vigueur à la date à laquelle devait être appréciée la légalité de la décision attaquée, ne coïncidaient pas avec celles qu’avait retenues le règlement n° 2152/2003. Elle en a conclu que cette législation pouvait dès lors être incompatible avec le droit communautaire, ce qui devrait la conduire à en écarter l’application en l’espèce et à mettre en œuvre la législation antérieurement en vigueur. Toutefois, elle a émis des doutes quant au bien‑fondé de cette appréciation.
11      Dans ces conditions, le Symvoulio tis Epikrateias a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Les définitions des notions de ‘forêt’ et de ‘terre boisée’, figurant à l’article 3, sous a) et b), du règlement n° […] 2152/2003, s’appliquent-elles également aux matières ayant trait à la protection et, plus généralement, à la gestion des ‘forêts’ et des ‘terres boisées’, au sens des définitions qui précèdent, et qui ne sont pas expressément régies par ce règlement mais qui sont toutefois prévues par l’ordre juridique national?
2)      En cas de réponse affirmative à la [première] question, l’ordre juridique national peut-il définir, comme ‘forêts’ ou ‘terres boisées’, des étendues qui ne sont pas des ‘forêts’ ni des ‘terres boisées’ au sens des définitions de l’article 3, sous a) et b), du règlement n° […] 2152/2003?
3)      En cas de réponse affirmative à la [deuxième] question, si l’ordre juridique national peut définir comme ‘forêts’ ou ‘terres boisées’ des étendues qui ne sont pas des ‘forêts’ ou des ‘terres boisées’, au sens des définitions de l’article 3, sous a) et b), du règlement n° […] 2152/2003, une telle définition peut-elle être différente de la définition prévue par le règlement précité tant sur le plan des éléments constitutifs de ces notions, au sens du règlement, que sur le plan de la détermination chiffrée des données de ces éléments constitutifs qui, le cas échéant, peuvent être communs avec ceux prévus par le règlement, ou bien faut-il considérer que cette définition, fournie par l’ordre juridique national, peut certes comporter des éléments constitutifs des notions de ‘forêt’ ou de ‘terre boisée’ qui sont différents de ceux compris dans les définitions du règlement, étant entendu toutefois que, en ce qui concerne les éléments communs, il est uniquement permis de ne pas les déterminer de manière chiffrée et que, en cas de détermination chiffrée, celle-ci ne saurait s’écarter de la détermination chiffrée prévue par le règlement?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité
12      La Commission européenne conteste la recevabilité de la demande de décision préjudicielle au motif que l’utilité de la réponse pour résoudre le litige au principal n’est pas manifeste. Il résulterait en effet de la décision de renvoi que, pour le juge national, il serait acquis que la parcelle en cause dans l’affaire au principal peut être qualifiée de «forêt» tant au regard du droit national qu’à celui du règlement n° 2152/2003. Les questions présenteraient dès lors un caractère théorique en visant seulement à tester la solidité des définitions retenues par le droit national.
13      Cette argumentation ne saurait toutefois être retenue.
14      Il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour de justice de l’Union européenne et les juridictions nationales telle que prévue à l’article 234 CE, il appartient aux seules juridictions nationales, qui sont saisies du litige et doivent assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu’elles posent à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment, arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38, et du 1er octobre 2009, Gottwald, C‑103/08, non encore publié au Recueil, point 16)
15      Il s’ensuit que la présomption de pertinence qui s’attache aux questions posées à titre préjudiciel par les juridictions nationales ne peut être écartée que dans des cas exceptionnels et, notamment, lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée des dispositions du droit communautaire visées dans ces questions n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal (voir, notamment, arrêt Gottwald, précité, point 17 et jurisprudence citée).
16      Or, en l’occurrence, il ne ressort pas des motifs de la décision de renvoi une position arrêtée de la juridiction nationale selon laquelle la parcelle litigieuse serait en tout état de cause une forêt tant au regard du droit national qu’à celui du droit communautaire. Il ressort des points 13 et 14 de cette décision que la juridiction de renvoi fait dépendre sa solution dans l’affaire au principal de l’interprétation qu’elle sollicite de la Cour.
17      Force est donc de constater qu’il n’apparaît pas de manière manifeste que l’interprétation ainsi sollicitée est dépourvue de pertinence au regard de la décision que la juridiction de renvoi est appelée à rendre.
18      Par conséquent, la demande de décision préjudicielle doit être déclarée recevable.
Sur le fond
19      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions de l’article 3, sous a) et b), du règlement n° 2152/2003, qui définissent, aux fins de ce règlement, les notions de «forêt» et de «terres boisées» doivent être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à des dispositions nationales qui contiennent des définitions différentes de ces notions en ce qui concerne des actions qui ne sont pas expressément régies par ce règlement.
20      Ainsi qu’il ressort de son article 1er, le règlement n° 2152/2003 avait pour objectif d’établir une action communautaire permettant une surveillance étendue, harmonisée, globale et à long terme de l’état des forêts. Cette action visait à poursuivre et à développer la surveillance de la pollution atmosphérique et d’autres agents qui ont un impact sur les forêts, la surveillance des incendies de forêt et de leurs causes et effets, ainsi que la prévention de ces incendies. Elle visait également à apprécier les besoins en matière de surveillance des sols, du piégeage du carbone, des incidences des changements climatiques, de la biodiversité et des fonctions de protection des forêts et de développer cette surveillance, ainsi qu’à évaluer en permanence l’efficacité des activités de surveillance en ce qui concerne l’appréciation de l’état des forêts et le développement des activités de surveillance.
21      Il ressort ainsi clairement de ces dispositions que le législateur communautaire, qui avait en outre précisé à l’article 12, paragraphe 1, du règlement n° 2152/2003 que cette action communautaire était mise en place pour une durée de quatre ans, du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2006, avait entendu limiter le champ d’application de ladite action.
22      Certes, dans ce champ d’application, et en vertu de l’article 249, deuxième alinéa, CE, ledit règlement avait une portée générale, était obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.
23      Si la réalisation des objectifs ainsi impartis, pour une durée déterminée, à ladite action, tels que rappelés au point 20 du présent arrêt, liait les États membres en vue d’établir un programme de surveillance des forêts, il est constant que le législateur communautaire n’a pas pour autant entendu procéder à une harmonisation complète de l’ensemble des activités concernant la gestion des espaces forestiers.
24      À cet égard, il est constant que ledit règlement a été adopté sur le fondement de l’article 175 CE qui relève du titre XIX du traité CE, consacré à la politique communautaire dans le domaine de l’environnement. Il convient de rappeler que la réglementation communautaire, dans ce domaine, n’envisage pas une harmonisation complète (arrêt du 14 avril 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Rec. p. I‑2753, point 27). Même si l’article 174 CE mentionne certains objectifs communautaires à atteindre, l’article 176 CE prévoit la possibilité pour les États membres d’adopter des mesures de protection renforcées (arrêts du 22 juin 2000, Fornasar e.a., C‑318/98, Rec. p. I‑4785, point 46, ainsi que Deponiezweckverband Eiterköpfe, précité, point 27).
25      Dès lors, si, pour mettre en œuvre l’action de surveillance des forêts, le législateur communautaire a entendu fournir la définition des territoires visés par ladite action, il ne ressort d’aucune des dispositions du règlement n° 2152/2003 que celui-ci ait eu pour objet d’établir des règles communes pour régir d’autres actions.
26      Dans ces conditions, c’est seulement aux fins de ce règlement, ainsi que son article 3 en dispose expressément, que celui-ci définit ces deux notions. En conséquence, il doit être constaté que cet article n’a pas eu pour objet et ne saurait avoir pour effet d’exclure toute autre définition de ce que sont les forêts et les espaces boisés que les États membres entendraient soumettre à tous les autres programmes d’action que ceux régis par le règlement n° 2152/2003.
27      Il appartient au juge national de vérifier si le programme d’action en cause au principal est régi ou non par le règlement n° 2152/2003.
28      Au vu de ce qui précède, il convient de répondre à la première question que les dispositions de l’article 3, sous a) et b), du règlement n° 2152/2003, qui définissent, aux fins de ce règlement, les notions de «forêt» et de «terres boisées» doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à des dispositions nationales qui contiennent des définitions différentes de ces notions en ce qui concerne des actions qui ne sont pas régies par ce règlement.
29      Compte tenu de la réponse ainsi apportée à la première question, il n’y a pas lieu de se prononcer sur les deux autres questions posées par la juridiction de renvoi.
Sur les dépens
30      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
Les dispositions de l’article 3, sous a) et b), du règlement (CE) n° 2152/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, concernant la surveillance des forêts et des interactions environnementales dans la Communauté (Forest Focus), qui définissent, aux fins de ce règlement, les notions de «forêt» et de «terres boisées» doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à des dispositions nationales qui contiennent des définitions différentes de ces notions en ce qui concerne des actions qui ne sont pas régies par ce règlement.
Signatures
* Langue de procédure: le grec.