62000CC0231_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De gemeenschapswetgever heeft, teneinde de productie van koemelk in de Gemeenschap te verminderen, in 1984 een stelsel ingevoerd dat onder de benaming „extra heffing op melk”(2) bekend is geworden. Ingevolge dit stelsel moet iedere producent van wie de productie een bepaalde hem toegewezen referentiehoeveelheid (in de wandeling „melkquotum” genaamd) overschrijdt, een heffing over de extra hoeveelheid betalen.
2. De Italiaanse autoriteiten hebben in 1999 de aan de Italiaanse producenten toegewezen individuele referentiehoeveelheden voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 gecorrigeerd. Na de ongebruikte referentiehoeveelheden opnieuw te hebben toegewezen, hebben zij derhalve de extra heffingen die door die producenten voor deze melkseizoenen verschuldigd waren, herberekend.
3. Deze maatregelen hebben geleid tot heel veel geschillen voor het Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italië)(3), dat vijfentwintig verwijzingsbeschikkingen aan het Hof heeft voorgelegd. Elf van de prejudiciële procedures zijn geschorst totdat het Hof in de onderhavige zaken arrest wijst.
4. Zaak C‑231/00 en de zaken C‑303/00 en C‑451/00(4) zijn gevoegd met het oog op de mondelinge behandeling en het arrest. De zaken C‑480/00 tot en met C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 tot en met C‑491/00 en C‑497/00 tot en met C‑499/00 zijn gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest.(5) De eerste en de tweede groep zaken en ook zaak C‑495/00 zijn in een gemeenschappelijke zitting op 12 december 2002 behandeld. De onderhavige conclusie heeft betrekking op beide groepen zaken alsmede op zaak C‑495/00.
5. De verwijzende rechter stelt in al deze zaken twee gelijksoortige prejudiciële vragen. Hij wenst te vernemen of de door de Italiaanse autoriteiten verrichte rectificaties verenigbaar zijn met de toepasselijke communautaire regeling en, zo niet, of deze regeling geldig is in het licht van artikel 39 EG‑Verdrag (thans artikel 33 EG).
6. De verwijzende rechter stelt in de tweede groep zaken vijf bijkomende vragen. Drie ervan hebben betrekking op de vraag of de individuele referentiehoeveelheden aan de producenten moeten worden meegedeeld en in welke vorm dit dient te geschieden. De twee andere prejudiciële vragen betreffen de beoordelingsvrijheid van de lidstaten om te bepalen aan welke categorieën producenten ongebruikte referentiehoeveelheden kunnen worden toegekend.
7. Ten slotte wenst de verwijzende rechter in zaak C‑495/00 ook nog te vernemen of de lidstaten het recht hebben zich te belasten met de aanzuivering van de krachtens het gemeenschapsrecht verschuldigde bedragen.
I – Het rechtskader
A – De communautaire regeling
1. Ontstaansgeschiedenis
8. In de Europese Gemeenschap bestaat sinds 1964 een gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor melk. Deze GMO is een onderdeel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en beoogt met name, overeenkomstig artikel 39 EG‑Verdrag, aan de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren.(6) Daarom bepaalt de GMO dat de Raad van de Europese Unie een richtprijs voor melk vaststelt die de producenten in de gehele Gemeenschap moeten ontvangen.
9. Teneinde die richtprijs te realiseren, heeft de GMO verschillende interventiemaatregelen ingevoerd. Deze maatregelen hebben als doel het marktevenwicht te waarborgen door ingrepen op het gebied van het aanbod en van het verbruik. Zij bestaan met name uit rechtstreekse aankopen van bepaalde zuivelproducten door overheidsinstellingen en omvatten ook restituties bij uitvoer die het prijsverschil tussen de gemeenschappelijke markt en de wereldmarkt voor de exporteur compenseren, alsmede vaste douanetarieven bij invoer.
10. Vanaf de zeventiger jaren is de productie van melk groter dan de consumptie. Om de uitbreiding van deze productie onder controle te krijgen, heeft de gemeenschapswetgever in 1977 een „medeverantwoordelijkheidsheffing” ingesteld die door iedere melkproducent moest worden betaald voor de melk geleverd aan melkfabrieken of verkocht op de boerderij in de vorm van andere zuivelproducten.(7) Gebleken is echter dat deze heffing onvoldoende effect sorteerde. In de mening dat de ontwikkeling van de kosten van de afzet van het melkoverschot de toekomst van het GLB bedreigde, heeft de gemeenschapswetgever bij verordening (EEG) nr. 856/84(8) het stelsel van de extra heffing op melk ingevoerd om het marktevenwicht te herstellen.(9) De toepassingsvoorwaarden van dit stelsel werden vastgelegd in verordening (EEG) nr. 857/84.(10)
11. Verordening nr. 856/84 voorzag in de vaststelling van een gegarandeerde totale hoeveelheid voor de gehele Gemeenschap. Deze hoeveelheid werd over de lidstaten verdeeld op basis van de hoeveelheden die in 1981 op hun grondgebied waren geleverd, en betrof de verkopen aan de kopers (de zuivelfabrieken) en de rechtstreekse verkopen aan de consument. De aan de zuivelfabrieken verkochte hoeveelheid kon door de lidstaten hetzij over de kopers, hetzij over de producenten worden verdeeld. De lidstaten konden eveneens een deel van hun gegarandeerde hoeveelheid voor een nationale reserve bestemmen waarmee zij de individuele referentiehoeveelheden konden aanpassen naar gelang van de bijzondere situatie waarin bepaalde producenten zich bevonden. De aan de producenten of kopers toegekende referentiehoeveelheid was gelijk aan de hoeveelheid melk die zij gedurende een bepaald referentiejaar hadden geproduceerd of gekocht. De overschrijding van deze referentiehoeveelheid gedurende een tijdvak van 12 maanden, van 1 april tot en met 31 maart, bracht de verplichting met zich om een extra heffing te betalen van ten minste 75 % van de referentieprijs voor melk. Deze extra heffing was bestemd om de kosten van de afzet van dit overschot te financieren. De verplichting tot betaling van deze heffing rustte op de producent of op de koper, die de heffing verhaalde op de producent.
12. Het stelsel van de extra heffing op melk, dat aanvankelijk voor een periode van vijf jaar was vastgesteld, werd eerst tot 31 maart 1992(11) en daarna tot 31 maart 1993(12) verlengd. Vervolgens werd het bij verordening (EEG) nr. 3950/92(13) voor een periode van zeven jaar verlengd. Deze verordening en verordening (EEG) nr. 536/93(14), die de uitvoeringsbepalingen ervan vaststelt, zijn de regelingen die op de onderhavige zaken van toepassing zijn. Verordening (EG) nr. 1256/1999 (15) heeft dit stelsel ten slotte verlengd tot in 2008.
2. Verordening nr. 3950/92
13. Bij verordening nr. 3950/92 worden de bestaande bepalingen ingetrokken en vervangen om het stelsel van de extra heffing op melk te vereenvoudigen en te verduidelijken teneinde de producenten en de andere betrokkenen meer rechtszekerheid te geven.(16)
14. Volgens artikel 1 wordt gedurende zeven nieuwe opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 1993, ten laste van de melkproducenten een extra heffing ingesteld over de hoeveelheden melk die zij aan een koper hebben geleverd of rechtstreeks aan de consument hebben verkocht en die een vast te stellen hoeveelheid overschrijden. Deze heffing wordt vastgesteld op 115 % van de richtprijs voor melk.
15. Artikel 2 van verordening nr. 3950/92 bepaalt dat deze heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. De bijdrage van iedere producent wordt vastgesteld naar keuze van de lidstaat, al dan niet na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden. Wanneer de heffing verschuldigd is en het geïnde bedrag hoger is dan die heffing, kan de lidstaat het te veel geïnde bedrag terugbetalen aan producenten die behoren tot prioritaire categorieën.
16. Artikel 4 van de verordening stelt de criteria vast voor de berekening van het individuele melkquotum voor elke producent. Dit artikel luidt:
„1. De individuele referentiehoeveelheid beschikbaar op het bedrijf, is gelijk aan de op 31 maart 1993 beschikbare hoeveelheid, die zo nodig voor elk van de tijdvakken zodanig wordt aangepast dat de sommen van de individuele referentiehoeveelheden voor leveringen respectievelijk voor de rechtstreekse verkoop de [...] overeenkomstige totale hoeveelheden niet overschrijden [...]
2. De individuele referentiehoeveelheid wordt op deugdelijk gemotiveerd verzoek van de producent verhoogd of vastgesteld om rekening te houden met veranderingen die van invloed zijn op zijn leveringen en/of zijn rechtstreekse verkoop. De verhoging of vaststelling van een referentiehoeveelheid is slechts mogelijk als de andere referentiehoeveelheid van de producent met dezelfde hoeveelheid wordt verlaagd dan wel wordt opgeheven. Deze aanpassingen mogen voor de betrokken lidstaat niet leiden tot een verhoging van de som van de [...] hoeveelheden voor leveringen en rechtstreekse verkoop.
[...]”
17. Elke lidstaat mag alle individuele referentiehoeveelheden “lineair” verlagen om zijn nationale reserve aan te vullen teneinde op basis van de met de Commissie overeengekomen objectieve criteria aan bepaalde producenten extra of specifieke hoeveelheden toe te kennen.(17)
18. Artikel 6 van verordening nr. 3950/92 heeft betrekking op tijdelijke overdrachten van individuele referentiehoeveelheden en bepaalt dat de lidstaten dergelijke overdrachten k unnen toestaan vóór een door hen vast te stellen datum en ten laatste op 31 december, voor de duur van het betrokken tijdvak van twaalf maanden.
19. Artikel 7 betreft de overdracht van individuele referentiehoeveelheden en schrijft voor dat de op een bedrijf beschikbare referentiehoeveelheid met het bedrijf wordt overgedragen in geval van verkoop, verhuur of overgang door vererving aan de producent die het bedrijf overneemt, op de wijze die door de lidstaten wordt bepaald.
20. De extra heffing maakt deel uit van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten en wordt aangewend voor de financiering van de uitgaven in de zuivelsector.(18)
3. Verordening nr. 536/93
21. De gemeenschapswetgever heeft bij verordening nr. 536/93 met name maatregelen vastgesteld om te garanderen dat de extra heffing tijdig wordt betaald, alsmede controlevoorschriften ter verificatie van de regelmatigheid van de inning van de heffing.
22. De artikelen 3 en 4 hebben respectievelijk betrekking op de verkopen aan de kopers alsmede op de rechtstreekse verkopen en bevatten maatregelen om de betaling van de verschuldigde bedragen te garanderen. De Commissie heeft gemeend dwingende termijnen te moeten vaststellen, zowel voor de mededeling van de leveranties aan de kopers en de rechtstreekse verkopen, als voor de betaling van de verschuldigde bedragen.(19) Voorzover het de verkopen aan kopers betreft, zijn deze laatsten belast met de uitvoering van het stelsel van de extra heffing op melk.
23. Artikel 3 van verordening nr. 536/93 luidt als volgt:
„[…]
2. De koper bezorgt jaarlijks vóór 15 mei aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat het overzicht van de voor de afzonderlijke producenten opgestelde afrekeningen of stelt, in voorkomend geval, deze autoriteit overeenkomstig het besluit van de lidstaat in kennis van de totale hoeveelheid, de overeenkomstig artikel 2, lid 2, gecorrigeerde hoeveelheid en het gemiddelde vetgehalte van de door producenten aan hem geleverde melk en/of melkequivalent, alsmede van de som van de individuele referentiehoeveelheden waarover deze producenten beschikken, en van het gemiddelde representatieve vetgehalte dat voor hen geldt.
Bij niet-inachtneming van de termijn is de koper een boete verschuldigd [...]
3. De lidstaat kan voorschrijven dat de bevoegde autoriteit de koper van het bedrag van de heffing dat deze verschuldigd is, in kennis stelt, zulks na al dan niet, volgens het besluit van de lidstaat, de ongebruikte referentiehoeveelheden geheel of gedeeltelijk opnieuw te hebben toegewezen, hetzij rechtstreeks aan de betrokken producenten, hetzij aan de kopers met het oog op omslag over de betrokken producenten.
4. De heffingplichtige koper maakt jaarlijks vóór 1 september het verschuldigde bedrag volgens de door de lidstaat vastgestelde nadere voorschriften aan de bevoegde instantie over.
Indien de betalingstermijn niet in acht wordt genomen, dragen de verschuldigde bedragen een jaarlijkse rente waarvan de rentevoet door de lidstaat wordt vastgesteld en die niet lager mag zijn dan de door de lidstaat in geval van terugvordering van een onverschuldigd bedrag toegepaste rentevoet.”
24. Artikel 4 van verordening nr. 536/93 legt identieke termijnen op aan de rechtstreeks verkopende producent. Dit artikel luidt:
„[...]
2. De producent zendt jaarlijks vóór 15 mei zijn verklaring toe aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat.
Bij niet-inachtneming van de termijn is de producent de heffing verschuldigd over de totale hoeveelheid melk en melkequivalent die boven de hem toegewezen referentiehoeveelheid rechtstreeks is geleverd of, indien de referentiehoeveelheid niet is overschreden, een boete gelijk aan de verschuldigde heffing voor een overschrijding van de hem toegewezen referentiehoeveelheid met 0,1 %. [...]
Ingeval de verklaring niet vóór 1 juli wordt ingediend, is het bepaalde in artikel 5, tweede alinea, van verordening […] nr. 3950/92 van toepassing na afloop van een termijn van 30 dagen na de aanmaning door de lidstaat.
3. De lidstaat kan voorschrijven dat de bevoegde autoriteit de producent van het bedrag van de heffing dat deze verschuldigd is, in kennis stelt, na al dan niet, volgens het besluit van de lidstaat, de ongebruikte hoeveelheden geheel of gedeeltelijk aan de betrokken producenten opnieuw te hebben toegewezen.
4. De producent maakt jaarlijks vóór 1 september het verschuldigde bedrag volgens de door de lidstaat vastgestelde voorschriften aan de bevoegde instantie over.
Indien de betalingstermijn niet in acht wordt genomen, dragen de verschuldigde bedragen een jaarlijkse rente waarvan de rentevoet door de lidstaat wordt vastgesteld en die niet lager mag zijn dan de door de lidstaat in geval van terugvordering van een onverschuldigd betaald bedrag toegepaste rentevoet.”
25. Artikel 5 van verordening nr. 536/93 heeft betrekking op de bepaling door de lidstaat van de prioritaire categorieën producenten die in aanmerking komen voor terugbetaling van de extra heffing indien te veel werd betaald. Dit artikel bepaalt met name dat deze categorieën kunnen worden vastgesteld naar gelang van de geografische ligging van het bedrijf en dat de berggebieden prioriteit hebben.
26. Ten slotte achtte de Commissie het gewenst dat de lidstaten over de nodige middelen beschikten om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd.(20)
27. Te dien einde wordt in artikel 7 van verordening nr. 536/93 bepaald:
„1. De lidstaten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van verordening […] nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. […]
[…]
3. De lidstaat verifieert fysiek of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en verricht te dien einde controles op het vervoer van melk tijdens het ophalen bij bedrijven, en controleert ter plaatse met name:
a) bij de kopers, de in artikel 3, lid 1, bedoelde afrekeningen en de waarschijnlijkheid van de in lid 1, sub c en d, bedoelde productboekhouding en geboekte geleverde hoeveelheden door toetsing aan de handels‑ en andere documenten waaruit de benutting van de opgehaalde hoeveelheden melk en melkequivalent blijkt;
b) bij de producenten aan wie een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop is toegewezen, de waarschijnlijkheid van de in artikel 4, lid 1, bedoelde verklaring en van de in lid 1, sub f, bedoelde productboekhouding.
[…]”
B – De nationale wettelijke bepalingen
28. De eerste wettelijke bepalingen tot uitvoering van het stelsel van de extra heffing op melk in Italië werden volgens de verwijzende rechter pas in 1992 vastgesteld.(21)
29. Deze wettelijke bepalingen zijn herhaaldelijk aangevochten. Zo was de Commissie de mening toegedaan dat de bepalingen volgens welke de ongebruikte hoeveelheden over de producentenverenigingen moesten worden herverdeeld in plaats van over de producenten zelf, rechtstreeks of via de kopers, in strijd waren met de communautaire regelgeving. Zij heeft een met redenen omkleed advies uitgebracht op 20 mei 1996. De niet-nakomingszaak werd vervolgens stopgezet nadat de Italiaanse autoriteiten de bestreden bepalingen hadden ingetrokken. Zo ook heeft de Corte costituzionale (Constitutioneel hof) (Italië) de bepalingen inzake de verlaging van de melkquota en die met betrekking tot de criteria voor de nationale compensatie in twee arresten, van 28 december 1995 en 11 december 1998, nietig verklaard.
30. Bovendien maakte het door de Italiaanse autoriteiten ingevoerde systeem om de werkelijke melkproductie vast te stellen het niet mogelijk betrouwbare informatie te vergaren, met name voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997. De Italiaanse autoriteiten hebben derhalve een onderzoekscommissie van de regering ingesteld om vast te stellen of er mogelijk onregelmatigheden bij het beheer van de quota, de melkproductie en de daarop uitgevoerde controle waren begaan.(22)
31. Om de hierboven vermelde onregelmatigheden tegen te gaan en rekening te houden met het rapport van deze commissie zijn decreto-legge nr. 411 van 1 december 1997 (thans, na wijziging, wet nr. 5 van 27 januari 1998(23) ), alsmede decreto-legge nr. 43 van 1 maart 1999 (thans, na wijziging, wet nr. 118 van 27 april 1999(24) ) vastgesteld, op grond waarvan de bestreden maatregelen in de hoofdgedingen zijn getroffen.
32. Krachtens de reeds aangehaalde wet nr. 5 van 27 januari 1998 heeft de Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (staatsagentschap voor interventies op de landbouwmarkt)(25) tot taak op basis van het rapport van de onderzoekscommissie van de regering alsmede van de door de regio’s uitgevoerde controles te bepalen, hoeveel melk in de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 werkelijk is geproduceerd en verkocht. De AIMA deelt aan de producenten de hun toegekende individuele referentiehoeveelheden alsook de hoeveelheden verkochte melk mee. De producenten kunnen een verzoek tot heronderzoek van deze gegevens indienen.
33. Krachtens decreto-legge nr. 43 verdeelt de AIMA op basis van deze gegevens de ongebruikte nationale referentiehoeveelheden voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 opnieuw en berekent zij de door elke producent verschuldigde extra heffing. Het decreto-legge stelt de termijnen vast waarbinnen de AIMA haar berekeningen moet mededelen en de producenten de verschuldigde bedragen moeten overmaken.
II – De feiten, de procedure en de prejudiciële vragen
A – De zaken C‑231/00 en C‑451/00 van de eerste groep, de zaken van de tweede groep en zaak C‑495/00
34. Het Tribunale amministrativo regionale del Lazio geeft in de zaken C‑231/00 en C‑451/00 van de eerste groep en in de zaken van de tweede groep en in zaak C‑495/00 de feiten van de hoofdgedingen op vergelijkbare wijze weer. Het Tribunale zet uiteen dat verzoeksters de wettigheid hebben aangevochten van de maatregelen waarmee de AIMA artikel 1 van decreto-legge nr. 43 heeft uitgevoerd en tot „compensatie” (dat wil zeggen tot herverdeling van de ongebruikte individuele referentiehoeveelheden) voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 is overgegaan.(26) Verzoeksters stellen met name dat deze maatregelen onwettig zijn omdat zij gebaseerd zijn op de vaststelling met terugwerkende kracht van de individuele referentiehoeveelheden.(27)
35. Het Tribunale amministrativo regionale del Lazio is op identieke gronden in alle verwijzingsbeschikkingen in de aangehaalde zaken van oordeel dat getoetst dient te worden of de nationale bepalingen betreffende de toekenning „met terugwerkende kracht” van de individuele referentiehoeveelheden met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht verenigbaar zijn. Een dergelijke toetsing acht het nodig om in de hoofdgedingen uitspraak te kunnen doen.
36. Het Tribunale stelt vast dat de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 en de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 de mogelijkheid bieden de individuele referentiehoeveelheden te wijzigen, maar legt er de nadruk op dat de gemeenschapswetgever niet heeft voorzien dat een herverdeling van de quota voor een reeds afgelopen melkjaar nodig zou kunnen zijn.
37. In dit verband is het van oordeel dat de lidstaten in staat moeten zijn de in artikel 39 EG-Verdrag genoemde doelstellingen, zelfs met vertraging, na te streven. Deze doelstellingen komen in gevaar bij een starre uitlegging van de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht waarbij het niet mogelijk is deze met het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen te verzoenen. Essentieel voor de vaststelling van de quota is de controle van de werkelijke productie van een bedrijf op een bepaald tijdstip. De producent kan dus geen gewettigd vertrouwen hebben in een referentiehoeveelheid die niet overeenkomt met de hoeveelheid producten die hij werkelijk heeft verkocht. De omstandigheid ten slotte dat de rechtsorde van de Gemeenschap zelf de lidstaten verbiedt de last van de heffingen te dragen, pleit voor de uitlegging dat in geval van geschil de voor de heffingen noodzakelijke maatregelen buiten de in de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 gestelde termijnen mogen worden genomen.
38. Op grond van deze overwegingen heeft het Tribunale amministrativo regionale del Lazio besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
– in zaak C‑231/00, in de zaken van de tweede groep en in zaak C‑495/00:
„1) Kunnen de bepalingen van de artikelen 1 en 4 van verordening […] nr. 3950/92 […] en van de artikelen 3 en 4 van verordening […] nr. 536/93 […] aldus worden uitgelegd dat kan worden afgeweken van de termijnen voor toekenning van de quota en van de termijnen voor de toepassing van de compensaties en de heffingen in geval van een administratief beroep of een beroep in rechte tegen de betrokken maatregelen?
Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord:
2) Zijn de bepalingen van de artikelen 1 en 4 van verordening […] nr. 3950/92 […] en van de artikelen 3 en 4 van verordening […] nr. 536/93 […] geldig met betrekking tot artikel 33 (voorheen artikel 39) van het Verdrag, voorzover zij niet bepalen dat kan worden afgeweken van de daarin gestelde termijnen in geval van een administratief beroep of een beroep in rechte tegen de maatregelen tot toekenning van de individuele referentiehoeveelheden, tegen de compensaties en tegen de heffingen?”
– in zaak C‑451/00:
„1) Kunnen de artikelen 1 en 4 van verordening […] nr. 3950/92 en de artikelen 3 en 4 van verordening […] nr. 536/93 […] aldus worden uitgelegd dat kan worden afgeweken van de termijnen voor toekenning van de quota en van de termijnen voor toepassing van de compensaties en de heffingen, wanneer bij de communautaire rechter beroep is ingesteld en de betrokken lidstaat de toepasselijke regels moet wijzigen?
Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord:
2) Zijn bovengenoemde gemeenschapsbepalingen geldig met betrekking tot artikel 33 (voorheen artikel 39) van het Verdrag, voorzover daarin niet wordt bepaald dat kan worden afgeweken van de termijnen voor de herverdeling en voor de compensatie in geval van een beroep bij de communautaire rechter?”
39. In de zaken van de tweede groep en in zaak C‑495/00 heeft het Tribunale amministrativo regionale del Lazio het nodig geoordeeld de volgende bijkomende vragen te stellen:
– in de zaken C‑480/00, C‑482/00, C‑489/00 tot en met C‑491/00 en C‑497/00 tot en met C‑499/00:
„3) Moeten de verordeningen […] nrs. 3950/92 en 536/93 aldus worden uitgelegd dat de daarbij ingevoerde regeling kan worden toegepast zonder dat de individuele referentiehoeveelheden aan de producenten zijn toegekend en hun officieel zijn meegedeeld of zonder dat de betrokken lidstaat de hem gewaarborgde totale hoeveelheden officieel herverdeelt onder de producenten?
4) Kunnen de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 3950/92 […] aldus worden uitgelegd dat de lidstaat geen officiële mededeling aan de producenten van de hun toegekende individuele referentiehoeveelheden behoeft te doen, of dat de lidstaat de referentiehoeveelheden aan diezelfde producenten kan toekennen zonder een individuele mededeling daarvan?”
– in zaak C‑484/00:
„[5)]	Kunnen de verordeningen […] nrs. 3950/92 en 536/93 aldus worden uitgelegd dat het niet noodzakelijk is de individuele referentiehoeveelheid aan elke producent individueel mee te dele n, maar dat die op andere wijzen, zoals door de publicatie van berichten, kan worden meegedeeld?”(28)
– in de zaken C‑480/00, C‑490/00 en C‑491/00:
„[6)]	Kunnen artikel 2, lid 1, van verordening […] nr. 3950/92 en artikel 3, lid 3, van verordening […] nr. 536/93 aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten de mogelijkheid laten, te bepalen welke categorieën van producenten bij voorrang boven de andere producenten een compensatie dienen te ontvangen?”(29)
– in zaak C‑481/00:
„[7)]	Kunnen de verordeningen […] nrs. 3950/92 en 536/93 aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten de mogelijkheid laten, te bepalen welke prioritaire categorieën van producenten bij voorrang boven andere een compensatie moeten ontvangen, meer bepaald door in de volgorde van prioriteit de berggebieden vóór de zogenoemde ‚probleemgebieden’ te plaatsen?”(30)
– in zaak C‑495/00:
„[8)]	Indien de mogelijkheid van compensaties met terugwerkende kracht is uitgesloten, is het de lidstaat krachtens de gemeenschapsbepalingen toegestaan de uit hoofde van het gemeenschapsrecht verschuldigde bedragen te regulariseren zonder sancties op te lopen?”(31)
B – Zaak C‑303/00 van de eerste groep
40. De Azienda Agricola Marcello Balestreri e Maura Lena is melkproducent in de gemeente Stagno Lombardo (Italië). Zij bezit een individuele referentiehoeveelheid, die zij eerst heeft gehuurd en daarna gekocht van een andere producent. Na controles bij deze producent hebben de Italiaanse autoriteiten de aan hem toegewezen individuele referentiehoeveelheid verminderd. Aangezien deze referentiehoeveelheid was overgedragen, hebben de bevoegde autoriteiten de referentiehoeveelheid van de Azienda Agricola Marcello Balestreri e Maura Lena gerectificeerd.
41. De Azienda Agricola Marcello Balestreri e Maura Lena is tegen deze rectificatie opgekomen, hoofdzakelijk op grond dat de AIMA niet achteraf rectificaties mocht doorvoeren voor landbouwbedrijfsjaren die al lang waren afgelopen.
42. Hoewel het Tribunale amministrativo regionale del Lazio van mening was dat het om dezelfde rechtsvraag ging als in zaak C‑231/00, heeft het geoordeeld dat de feiten in zaak C‑303/00 de voorlegging van de volgende prejudiciële vragen aan het Hof noodzakelijk maakten:
„1) Is het ingevolge de artikelen 1, 4, 6 en 7 van verordening […] nr. 3950/92 […] en de artikelen 3 en 4 van verordening […] nr. 536/93 […] toegestaan, af te wijken van de termijnen voor toekenning van de individuele hoeveelheden, en bijgevolg van de termijnen voor toepassing van de compensaties en de heffingen, ingeval bij een toetsing van de wettigheid van de verhuur‑ of verkoopovereenkomsten met betrekking tot die hoeveelheden wordt vastgesteld dat de aanvankelijk aan de cedent toegekende hoeveelheden bij vergissing aan hem werden toegekend om redenen die niet aan het bestuur toe te rekenen zijn?
2) Zijn bovengenoemde gemeenschapsbepalingen geldig met betrekking tot artikel 33 (voorheen artikel 39) van het Verdrag, voorzover daarin niet wordt bepaald dat in het geval van een controle a posteriori van de door de verschillende bedrijven verhuurde of verkochte individuele referentiehoeveelheden, deze hoeveelheden met terugwerkende kracht kunnen worden toegekend na correctie van de gegevens die onjuist in de berichten zijn vermeld als gevolg van fouten die niet aan het bestuur toe te rekenen zijn?”
III – Beoordeling
43. De prejudiciële vragen in de onderhavige zaken betreffen vier verschillende punten. Zo gaat het er in de eerste en de tweede vraag om of rectificaties achteraf van individuele referentiehoeveelheden en van verschuldigde extra heffingen verenigbaar zijn met de gemeenschapswetgeving. De derde, vierde en vijfde vraag betreffen de kennisgeving van de individuele referentiehoeveelheden aan de producenten. De zesde en zevende vraag hebben betrekking op de beoordelingsvrijheid van de lidstaten om de categorieën producenten te bepalen aan wie prioritair ongebruikte referentiehoeveelheden kunnen worden toegewezen. De achtste vraag heeft als onderwerp de mogelijkheid die de lidstaten hebben om de verschuldigde bedragen aan te zuiveren. Ik zal achtereenvolgens ieder van deze vier punten onderzoeken.
A – De rectificatie achteraf van de individuele referentiehoeveelheden en de verschuldigde extra heffingen
1. Het voorwerp van de eerste prejudiciële vraag
44. In alle onderhavige zaken wenst de verwijzende rechter met zijn eerste prejudiciële vraag te vernemen of de door de Italiaanse autoriteiten in 1999 verrichte rectificatie van de individuele referentiehoeveelheden en van de extra heffingen die, na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, door de producenten met betrekking tot de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 waren verschuldigd, niet in strijd is met de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 en de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93. In zaak C‑303/00 vraagt hij bovendien of deze rectificaties niet in strijd zijn met de artikelen 6 en 7 van verordening nr. 3950/92.
45. In de eerste vraag refereert de verwijzende rechter eveneens aan de omstandigheden waaronder de litigieuze wijzigingen zijn verricht. Zo verwijst hij in zaak C‑231/00, in de zaken van de tweede groep en in zaak C‑495/00 naar het geval dat tegen de nationale maatregelen ter uitvoering van het stelsel van de extra heffing op melk een administratief beroep of een beroep in rechte is ingesteld. In zaak C‑451/00 maakt hij het Hof opmerkzaam op het feit dat de litigieuze wijziging heeft plaatsgevonden nadat de Commissie op 20 mei 1996 een met redenen omkleed advies inzake de desbetreffende Italiaanse wetgeving had uitgebracht. In zijn vraag in zaak C‑303/00 ten slotte herinnert hij eraan dat de rectificatie van het melkquotum volgde op de controle of de overdracht tussen producenten van dit quotum overeenkomstig de regels was geschied.
46. Zoals in deze conclusie nog zal blijken, hebben deze verschillende omstandigheden geen invloed op het antwoord dat aan de verwijzende rechter dient te worden gegeven. Evenzo is de redenering die dit antwoord onderbouwt grotendeels identiek voor alle artikelen van de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 die in de verschillende zaken worden genoemd.
47. Ik stel het Hof dus voor deze eerste prejudiciële vragen tezamen te beantwoorden en ervan uit te gaan dat hiermee gevraagd wordt of de artikelen 1, 4, 6 en 7 van verordening nr. 3950/92 alsmede de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat een lidstaat, na controles, de aan elke producent toegewezen individuele referentiehoeveelheid corrigeert en bijgevolg, na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, de verschuldigde extra heffing herberekent na de uiterste datum voor betaling van deze heffing voor het betrokken melkseizoen.
2. Analyse
48. Vaststaat dat geen enkel artikel in de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 een bepaling bevat met betrekking tot de correctie van de aan de melkproducenten toegewezen referentiehoeveelheden en de daaruit voortvloeiende herziening van de door hen verschuldigde extra heffingen. Met name in artikel 7 van verordening nr. 536/93, dat de lidstaten verplicht alle nodige controlemaatregelen te nemen om na te gaan of de extra heffing volgens de geldende regels wordt geïnd, is geen sprake van controle van de individuele referentiehoeveelheden.(32)
49. In tegenstelling tot verzoeksters in de hoofdgedingen ben ik echter, met de Griekse en Italiaanse regering en de Commissie, van mening dat de door de Italiaanse autoriteiten uitgevoerde rectificaties niet in strijd zijn met de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93.
50. Ik baseer deze mening in de eerste plaats op de inhoud van de door de verwijzende rechter genoemde artikelen en in de tweede plaats op de doelstellingen en de systematiek van de regeling waarvan deze artikelen deel uit maken.
a) De formulering van de door de verwijzende rechter genoemde artikelen
51. Bij onderzoek van de formulering van elk van deze artikelen blijkt dat zij geen enkele bepaling bevatten die zich verzet tegen de rectificaties zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn.
52. Ten eerste bevatten de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92, in tegenstelling tot wat de tekst van de eerste prejudiciële vraag in de verwijzingsbeschikkingen zou kunnen doen vermoeden, geen enkele termijn voor de toewijzing van de melkquota. Artikel 4 schrijft slechts voor dat de op het bedrijf beschikbare referentiehoeveelheid gelijk moet zijn aan de op 31 maart 1993 beschikbare hoeveelheid. Ik herinner eraan dat verordening nr. 3950/92 de verlenging beoogt van het stelsel van de extra heffing op melk dat door de eerdere wetgeving is ingesteld. Deze verordening is derhalve een voortzetting van deze wetgeving en gaat ervan uit dat de producenten in het kader van de toepassing ervan reeds over melkquota beschikken.(33) Zij bepaalt dus logischerwijze dat de individuele referentiehoeveelheden die voor de komende productieperioden worden toegewezen, worden vastgesteld op basis van de melkquota die de producenten bezaten op de laatste dag waarop deze wetgeving van toepassing was, namelijk op 31 maart 1993.
53. Deze quota zijn echter niet definitief voor de duur van de verlenging van het stelsel van de extra heffing vastgesteld. Artikel 4 van verordening nr. 3950/92 bepaalt immers uitdrukkelijk dat zij voor elk van de productieperioden zodanig kunnen worden aangepast, dat de som van de individuele referentiehoeveelheden voor de leveranties aan de zuivelfabrieken, respectievelijk voor de rechtstreekse verkoop, de voor de lidstaat vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheid niet overschrijdt, rekening houdend met eventuele verminderingen die deze laatste heeft doorgevoerd om de nationale reserve aan te vullen.
54. De artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 mogen derhalve niet zodanig worden uitgelegd dat zij de nationale autoriteiten beletten om, na afloop van de betrokken productieperiode, foutieve individuele referentiehoeveelheden te corrigeren; dergelijke rectificaties hebben namelijk precies tot doel dat de van de extra heffing vrijgestelde productie van de lidstaat niet de voor die staat vastgestelde gegarandeerde hoeveelheid overschrijdt.
55. Wat ten tweede de artikelen 6 en 7 van verordening nr. 3950/92 betreft, die betrekking hebben op de overdrachten van individuele referentiehoeveelheden, geeft de verwijzende rechter niet nader aan waarom deze artikelen de litigieuze controles en rectificaties zouden kunnen beletten.(34)
56. Artikel 6 van verordening nr. 3950/92 bepaalt dat de lidstaten vóór een door hen vast te stellen datum en ten laatste op 31 december, de tijdelijke overdracht toestaan van melkquota voor de duur van twaalf maanden. Dit artikel belet niet dat na deze datum de voor een productieperiode overgedragen hoeveelheid kan worden gecontroleerd en gerectificeerd. De datum van 31 december is immers enkel de tijdslimiet waarna de producenten niet meer het recht hebben om een overdracht van melkquota voor de lopende productieperiode overeen te komen. Artikel 7 van de verordening bevat geen enkele termijn die aldus zou kunnen worden uitgelegd, dat de nationale autoriteiten niet het recht hebben achteraf de juistheid te controleren van de quota die zijn overgedragen.
57. Wat ten derde de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 betreft, wordt in lid 2 van beide artikelen bepaald dat de koper en de producent die rechtstreeks zijn productie verkoopt, vóór 15 mei aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat respectievelijk de afrekening van de leveranties en die van de productie over het afgelopen tijdvak dienen te bezorgen. Deze artikelen bepalen in lid 3 dat de lidstaten kunnen voorschrijven dat de bevoegde autoriteit de koper en de producent in kennis stelt van het bedrag van de heffing dat zij verschuldigd zijn, zulks na al dan niet de ongebruikte referentiehoeveelheden geheel of gedeeltelijk opnieuw te hebben toegewezen. Ten slotte dienen volgens lid 4 de koper en de producent de verschuldigde bedragen vóór 1 september eerstkomend over te maken.
58. Zoals verzoeksters in de hoofdgedingen met nadruk stellen, staat vast dat de in de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 bedoelde termijnen bindend zijn, aangezien de gemeenschapswetgever ervoor heeft gezorgd dat de koper en de producent worden beboet, indien zij zich niet daaraan houden. Dit stemt overeen met de uitlegging die het Hof in zijn arrest van 6 juli 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen(35), heeft gegeven.
59. Dit wil echter niet zeggen dat deze artikelen beletten dat foutieve individuele referentiehoeveelheden en de over een bepaalde productieperiode verschuldigde extra heffingen achteraf worden gecorrigeerd. Deze termijnen betreffen immers het verloop van de normale administratieve procedure, en niet de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles en rectificaties van vergissingen of onregelmatigheden. Voorts is het bindende karakter van de termijnen van de administratieve procedure, die de goede uitvoering van de communautaire regeling dienen te waarborgen, niet onverenigbaar met controles en rectificaties achteraf, die ook de goede toepassing van deze regeling beogen te verzekeren.
60. Artikel 7 van verordening nr. 536/93 voorziet uitdrukkelijk in controles achteraf van de juistheid van de afrekeningen van de leveranties en de rechtstreekse verkopen zoals die door de kopers en de producenten zijn opgesteld.(36) Het staat vast dat dergelijke controles enkel kunnen plaatsvinden na afloop van de betrokken productieperiode, omdat zij bedoeld zijn om de afrekeningen te controleren die voor deze periode zijn opgesteld. Bovendien kunnen dergelijke controles zeer wel leiden tot rectificaties van de extra heffingen die door een koper of een producent zijn verschuldigd, na de uiterste betaaldatum van de voor de betrokken periode opeisbare bedragen. Verzoeksters kunnen dus niet volhouden dat de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 beletten dat onjuiste individuele referentiehoeveelheden achteraf worden gerectificeerd en dientengevolge de over een bepaalde productieperiode verschuldigde extra heffingen worden gewijzigd.
61. De doelstellingen en de systematiek van de relevante regelgeving bevestigen mijns inziens bovenstaande analyse.
b) De doelstellingen en de systematiek van de relevante regelgeving
62. Het in 1984 ingevoerde stelsel van de extra heffing op melk is een marktordeningsinstrument dat beoogt de productie en de consumptie van melk in evenwicht te brengen. Dit evenwicht is nodig om het de Gemeenschap mogelijk te maken een richtprijs voor melk te handhaven waardoor een redelijke levensstandaard aan de producenten wordt verzekerd, zonder dat zij te hoge interventiekosten moet dragen.(37) Het stelsel van de extra heffing heeft dus tot doel, de Gemeenschap in staat te stellen de productieprijzen te ondersteunen en tevens de door deze steun veroorzaakte kosten te beheersen.
63. Teneinde deze doelstellingen te verwezenlijken, heeft de gemeenschapswetgever bepaald dat het stelsel van de extra heffing in wezen uit een tweeledig mechanisme bestaat. Ten eerste wordt de totale communautaire referentiehoeveelheid vastgesteld, die het kader vormt waarbinnen de Gemeenschap in staat is de prijzen te ondersteunen en bijgevolg de producenten een redelijke levensstandaard te verzekeren. Ten tweede wordt deze totale gewaarborgde referentiehoeveelheid over de melkproducenten van de verschillende lidstaten verdeeld en worden degenen die hun aandeel oversc hrijden, verplicht zelf de kosten van de afzet van dit overschot te dragen. Het aldus aan iedere producent opgelegde quotum en de verplichting om bij overschrijding hiervan een extra heffing te betalen, vormen de tegenprestatie voor de voordelen die een richtprijs biedt. Het stelsel van de extra heffing op melk berust bijgevolg op de solidariteit van alle melkproducenten van de Gemeenschap die, als tegenprestatie voor de steun aan hun productie, de hoeveelheid melk binnen de grenzen van deze communautaire steun onderling verdelen.
64. De gemeenschapswetgever heeft in de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 besloten dit stelsel te verlengen teneinde tot een beter marktevenwicht te komen. Hij heeft gekozen voor handhaving van de methode van vaststelling van een totale referentiehoeveelheid die niet mag worden overschreden door de som van de individuele referentiehoeveelheden. Om de doeltreffendheid van dit stelsel te vergroten, heeft hij in verordening nr. 536/93 strikte regels opgesteld met betrekking tot de termijnen voor de mededeling van de geleverde en rechtstreeks verkochte hoeveelheden alsmede voor de betaling van de verschuldigde bedragen.
65. Zodoende houdt de verwezenlijking van de door de gemeenschapswetgever nagestreefde doelstellingen noodzakelijkerwijs in, dat enerzijds de hoeveelheid melk die iedere producent vrij van de extra heffing mag produceren nauwkeurig wordt bepaald, en dat anderzijds de door de producenten verschuldigde extra heffingen op hun productie die deze hoeveelheid te boven gaat, daadwerkelijk voor rekening van de Gemeenschap worden geïnd.
66. Met andere woorden, de doelstellingen van het stelsel van de extra heffing op melk zouden in gevaar worden gebracht, indien door een onjuiste bepaling van de individuele referentiehoeveelheden de melkproductie in een lidstaat de voor die lidstaat vastgestelde totale gegarandeerde hoeveelheid overschreed zonder dat dit zou leiden tot de betaling van de verschuldigde extra heffing. Zo zou immers de solidariteit waarop het stelsel van de extra heffing op melk berust worden doorbroken, doordat producenten de voordelen van de richtprijs voor melk zouden genieten zonder de verplichtingen te dragen waardoor een dergelijke richtprijs kan worden gehandhaafd. De producenten waarvan de overschotproductie aldus ten onrechte van de extra heffing zou worden vrijgesteld, zouden een niet te rechtvaardigen concurrentievoordeel genieten ten opzichte van de producenten van de lidstaten die de gemeenschapswetgeving wel correct toepassen.
67. Ik maak op grond van deze analyse twee gevolgtrekkingen. Ten eerste moeten de lidstaten na de productieperiode de onjuiste individuele referentiehoeveelheden kunnen rectificeren en de over deze periode verschuldigde extra heffingen kunnen wijzigen. Ten tweede mogen de bepalingen ter verzekering van de tijdige betaling van deze heffing niet aldus worden uitgelegd dat zij dergelijke rectificaties onmogelijk maken. Ik zal achtereenvolgens elk van deze beide gevolgtrekkingen onderzoeken.
68. Ten eerste berust de verplichting van de lidstaten om na de productieperiode de onjuiste individuele referentiehoeveelheden en de verschuldigde extra heffingen te rectificeren mijns inziens op artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG).
69. Dit artikel bepaalt immers dat „[d]e lidstaten [...] alle algemene of bijzondere maatregelen [treffen] welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren”. Het is vaste rechtspraak dat de lidstaten, overeenkomstig de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan de Gemeenschap en die de betrekkingen tussen haar en de lidstaten beheersen, ingevolge artikel 5 EG-Verdrag tot taak hebben op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen. Voorzover het gemeenschapsrecht, met inbegrip van de algemene beginselen ervan, hiervoor geen gemeenschappelijke voorschriften bevat, handelen de nationale autoriteiten bij de uitvoering van deze regelingen overeenkomstig de formele en materiële bepalingen van nationaal recht, met dien verstande dat deze bepalingen in overeenstemming moeten zijn met de vereisten van een eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, die noodzakelijk is ter voorkoming van een ongelijke behandeling van de marktdeelnemers. Bovendien mogen die regels er niet toe leiden, dat de uitvoering van de gemeenschapsregeling praktisch onmogelijk wordt.(38)
70. Uit deze rechtspraak leid ik af dat het, bij ontstentenis van voorschriften in de toepasselijke communautaire wetgeving betreffende de rectificatie van onjuiste melkquota na een bepaalde productieperiode en van over deze periode verschuldigde extra heffingen, de taak van de betrokken lidstaat is om overeenkomstig zijn eigen wettelijke bepalingen de nodige maatregelen ter zake te treffen.
71. Een dergelijke verplichting bestond, zoals de verwijzende rechter in zijn beschikkingen aangeeft, duidelijk in de gegeven omstandigheden. Volgens de door hem meegedeelde feitelijke gegevens bevatten de individuele referentiehoeveelheden die aanvankelijk door de Italiaanse autoriteiten waren toegewezen, immers zeer veel onjuistheden, die met name waren veroorzaakt doordat de daadwerkelijke productie op basis waarvan deze hoeveelheden waren toegewezen, door de producenten zelf was opgegeven.(39) Tot de aldus vastgestelde onjuistheden behoorde, zoals de onderzoekscommissie van de regering heeft geconstateerd, met name het feit dat meer dan 2 000 van de landbouwbedrijven die verklaarden melk te produceren, geen koeien bezaten.(40) Het staat buiten kijf dat de Italiaanse autoriteiten ingevolge artikel 5 EG-Verdrag de nodige maatregelen moesten treffen om dergelijke onregelmatigheden tegen te gaan.(41) Deze correcties waren dus nodig om de correcte uitvoering van het stelsel van de extra heffing op melk gedurende de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 te verzekeren.(42)
72. Bovendien stroken deze rectificaties volstrekt met de specifieke doelstellingen van de toepasselijke wetgeving.(43) Artikel 7 van verordening nr. 536/93 verplicht de lidstaten namelijk alle nodige controlemaatregelen te nemen om te waarborgen dat de extra heffing wordt geïnd. Zij dienen in het bijzonder fysiek te verifiëren of de door de kopers of de producenten opgehaalde of verkochte hoeveelheden juist zijn geboekt. De gemeenschapswetgever wilde dus met deze bepaling bereiken dat de lidstaten controlemiddelen zouden scheppen om achteraf te kunnen nagaan of de extra heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd.(44) Onmiskenbaar kan dit doel slechts worden bereikt en kan de door de producenten verschuldigde extra heffing enkel juist worden vastgesteld, indien de individuele referentiehoeveelheden op basis waarvan de overschrijding van de productie wordt berekend, nauwkeurig zijn.
73. Ten tweede leid ik uit de doelstellingen en de systematiek van de relevante regelgeving af dat de bepalingen ter waarborging van de tijdige betaling van de extra heffing, anders dan verzoeksters in de hoofdgedingen betogen, niet aldus mogen worden uitgelegd dat zij een rectificatie van de onjuiste individuele referentiehoeveelheden na de desbetreffende productieperiode onmogelijk maken.
74. Zoals de Commissie tijdens de mondelinge behandeling terecht heeft gesteld, zou het ongerijmd en in strijd met het door deze bepalingen nagestreefde doel zijn om deze zo uit te leggen dat zij rectificaties beletten die zelf ook beogen om de ingevolge de toepasselijke gemeenschapswetgeving werkelijk verschuldigde extra heffingen te innen. Zou men van het tegendeel uitgaan, dan zou dat neerkomen op een aanmoediging om deze wetgeving niet uit te voeren. Het volstaat immers voor een lidstaat om haar niet correct toe te passen en zich te onthouden van iedere rectificatie van de melkquota vóór of tijdens de desbetreffende productieperiode, om daarna in de onmogelijkheid te verkeren de onregelmatigheden te verbeteren die in deze periode zijn begaan.
75. Bovenstaande analyse geldt mijns inziens in alle door de verwijzende rechter genoemde gevallen waarin de Italiaanse autoriteiten controles en rectificaties hebben verricht. Het is immers van weinig belang of de vergissingen bij de vaststelling van de quota werden ontdekt nadat tegen de nationale maatregelen ter uitvoering van het stelsel van de extra heffing een administratief beroep of een beroep in rechte was ingesteld, dan wel in het kader van de controle van de regelmatigheid van de overdracht van een melkquotum, of nog nadat de nationale wettelijke regeling was gewijzigd om haar in overeenstemming te brengen met het gemeenschapsrecht. In al deze gevallen blijft voor de Italiaanse autoriteiten dezelfde verplichting bestaan om de onjuiste individuele referentiehoeveelheden te rectificeren teneinde ervoor te zorgen dat het stelsel van de extra heffing op melk conform de regels wordt uitgevoerd.
76. Verzoeksters in de hoofdgedingen stellen tegenover deze analyse dat de litigieuze rectificaties in strijd zijn met de beginselen van evenredigheid en van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, betogen zij dat de sanctie van de extra heffing slechts aanvaardbaar is indien deze niet verder gaat dan wat passend en nodig is om het door de overtreden regeling gestelde doel te bereiken. Het verzoek om overmaking van een extra heffing na de uiterste datum voor betaling ervan voor de betrokken productieperiode is echter onlogisch, indien men bedenkt dat de referentiehoeveelheid op basis waarvan deze heffing is berekend, niet berust op de werkelijke productie gedurende het door de gemeenschapswetgeving bepaalde jaar. Het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen is geschonden omdat de producenten mochten verwachten dat maatregelen met gevolgen voor de investeringen in de melkproductie en ‑handel hun tijdig zouden worden meegedeeld. Ter terechtzitting hebben verzoeksters benadrukt dat zij geen kennis hebben kunnen nemen van de hun voor de betrokken productieperioden toegewezen individuele referentiehoeveelheden, zodat de correcties die de Italiaanse autoriteiten in 1999 hebben aangebracht in feite neerkomen op een toekenning van quota met terugwerkende kracht.
77. Vaststaat dat alle nationale autoriteiten die zijn belast met de toepassing van het gemeenschapsrecht, de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waarvan het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen deel uit maken, in acht dienen te nemen.(45) Mijns inziens kunnen evenwel de argumenten van verzoeksters in de hoofdgedingen niet worden aanvaard.
78. Wat ten eerste het evenredigheidsbeginsel betreft, dit houdt, zoals bekend, in dat de bestreden handeling niet verder mag gaan dan wat passend en nodig is om het gestelde doel te bereiken.(46) De extra heffing is, in tegenstelling tot wat verzoeksters in de hoofdgedingen betogen, niet een sanctie die vergelijkbaar is met de boetes waarin de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 voorzien in geval van niet-inachtneming van de termijn voor de mededeling van de afrekeningen en de betaling van de verschuldigde bedragen. Deze heffing beoogt immers niet enkel de producenten ertoe te brengen de hun toegewezen quota in acht te nemen, in welk geval de volledige inning daarvan enkele jaren na de betrokken productieperiode onevenredig zou zijn aan de nagestreefde doeleinden. Deze heffing heeft eveneens, zoals ik boven heb aangegeven, tot doel de Gemeenschap de nodige fondsen te verschaffen voor de afzet van de productie die de quota van de producenten overschrijdt. Dit productieoverschot blijft, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft uiteengezet, lange tijd na de betrokken productieperiode bestaan, voornamelijk in de vorm van zuivelvoorraden. De inning van de over een bepaalde periode verschuldigde extra heffingen enkele jaren na afloop hiervan, binnen de grenzen van hetgeen het nationale recht voor gelijksoortige vorderingen voorziet, gaat dus niet verder dan wat nodig is ter bereiking van de doelstellingen van de gemeenschapswetgeving in de melksector.
79. De vraag of de individuele referentiehoeveelheid, op basis waarvan de verschuldigde extra heffing is berekend, werd vastgesteld overeenkomstig de toepasselijke gemeenschapswetgeving, is mijns inziens niet relevant om te beoordelen of er sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel.
80. Wat vervolgens het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen betreft, komt het mij voor dat verzoeksters om de volgende redenen zich daarop niet kunnen beroepen.
81. Aangezien ten eerste de melkquota, zoals de nationale rechter terecht heeft opgemerkt, door de overheid volgens objectieve, vooraf vastgestelde en bekende criteria zijn vastgesteld en de productie van de betrokken producent gedurende het voor de bepaling van de melkquota gekozen referentiejaar de enige variabele is, kan deze producent geen gewettigd vertrouwen hebben in de handhaving van een onjuiste individuele referentiehoeveelheid.(47) A fortiori kunnen de landbouwers die tegenover de bevoegde nationale autoriteit leugenachtige verklaringen over hun melkproductie gedurende de referentieperiode hebben afgelegd teneinde ten onrechte een melkquotum te verkrijgen, zich geenszins beroepen op een gewettigd vertrouwen dat een dergelijk quotum zal worden gehandhaafd, en evenmin kunnen zij zich ertegen verzetten dat de gevolgen van een dergelijk bedrog na de betrokken productieperiode ongedaan worden gemaakt.(48)
82. Verder kunnen de producenten geen gewettigd vertrouwen hebben in de herverdeling van een bepaalde ongebruikte referentiehoeveelheid na het productiejaar. Een dergelijke herverdeling is immers uit haar aard hypothetisch en onmogelijk van te voren getalsmatig vast te stellen, afhankelijk als zij is van de door andere producenten ontplooide activiteit. Een producent kan dus niet vóór het begin van een productieperiode een gewettigd vertrouwen hebben in de herverdeling van een bepaald deel van de ongebruikte quota. Verzoeksters in de hoofdgedingen kunnen zich dus niet ertegen verzetten dat de herverdeling van de hoeveelheden die hun aanvankelijk voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 waren toegewezen, na controles door de nationale autoriteiten wordt gewijzigd.
83. Wat ten slotte de verzoeksters in de hoofdgedingen betreft die staande houden dat de nationale autoriteiten hun niet vóór 1998 hun melkquota hebben meegedeeld, heb ik moeite om aan te nemen dat zij te goeder trouw konden geloven dat zij gedurende de melkjaren 1995 tot en met 1997, ofwel elf jaar na de invoering van de extra heffing op melk, ongelimiteerd melk mochten produceren. Ik betwijfel bijgevolg of de slechte informatieverstrekking door de bevoegde autoriteiten aangaande de melkquota, gesteld dat daarvan sprake zou blijken te zijn, kan rechtvaardigen dat deze producenten van de verschuldigde extra heffingen worden vrijgesteld. Deze heffingen worden, zoals de Commissie en de Raad ter terechtzitting hebben verklaard, door de lidstaten voor rekening van de Gemeenschap geïnd om de uitgaven van het GLB in de zuivelsector te financieren. Bovendien is de inning van deze heffing nodig om alle melkproducenten in eenzelfde concurrentiepositie te plaatsen.
84. Het is aan de producenten die menen dat de slechte toepassing door de Italiaanse autoriteiten van het stelsel van de extra heffing op melk hun schade heeft berokkend, om voor de bevoegde nationale rechter een schadevordering tegen de Italiaanse staat in te stellen.(49)
85. Gelet op al deze gegevens stel ik het Hof voor op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden, dat de artikelen 1, 4, 6 en 7 van verordening nr. 3950/92 en de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet eraan in de weg staan dat een lidstaat, na controles, de aan elke producent toegewezen individuele referentiehoeveelheid rectificeert en bijgevolg, na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, de verschuldigde extra heffing herberekent na de uiterste datum voor betaling van deze heffing voor de betrokken productieperiode.
3. De tweede prejudiciële vraag in alle betrokken zaken
86. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de artikelen 1, 4, 6 en 7 van verordening nr. 3950/92 en de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93, voorzover zij de litigieuze controles en rectificaties in de weg staan, in overeenstemming zijn met artikel 39 van het Verdrag.
87. Aangezien deze vraag enkel is gesteld voor het geval dat bovengenoemde artikelen aldus moeten worden uitgelegd dat zij aan de betrokken controles en rectificaties in de weg staan, stel ik het Hof voor om vast te stellen dat er geen termen aanwezig zijn om erop te antwoorden.
B – De mededeling van de individuele referentiehoeveelheden
1. De ontvankelijkheid van de derde, vierde en vijfde prejudiciële vraag
88. De Commissie twijfelt aan de ontvankelijkheid van de derde, vierde en vijfde prejudiciële vraag. Zij betoogt dat de verwijzende rechter enkel heeft gewezen op de noodzaak om het advies van het Hof over deze vragen in te winnen zonder nader toe te lichten hoe deze in het juridische en feitelijke kader van de hoofdgedingen passen en evenmin waarom hij van mening is dat het antwoord op deze vragen voor de uitspraak in deze zaken relevant is.
89. Het zou naar mijn mening tegen de geest van samenwerking tussen rechters, die de prejudiciële procedure beheerst, ingaan om de drie litigieuze vragen niet-ontvankelijk te verklaren. Ik baseer deze mening op de volgende gronden.
90. De feitelijke elementen die door de verwijzende rechter naar voren zijn gebracht, zijn inderdaad zeer beknopt en weinig duidelijk. Zo blijkt uit de verwijzingsbeschikkingen in de zaken van de tweede groep, waarvan de motivering exact dezelfde is als in zaak C‑231/00, enkel dat de in 1992 vastgestelde Italiaanse wetgeving bepaalde dat de per provincie uitgegeven berichten de lijst van producenten en melkquota bevatten. De verwijzende rechter vermeldt eveneens dat deze individuele quota in twee delen werden verdeeld en op basis van de productie in de melkjaren 1988/1989 of 1991/1992 werden toegewezen.
91. Het is zeker te betreuren dat de verwijzende rechter niet de moeite heeft genomen om nauwkeuriger aan te geven waarom hij het nodig achtte bijkomende vragen in de zaken van de tweede groep te stellen. Hij heeft trouwens geen enkele uitlegging verschaft waarom hij de derde en vierde vraag in acht van de tien zaken van de tweede groep heeft gesteld en de vijfde alleen in zaak C‑484/00.
92. Er zij echter aan herinnerd dat het vereiste van een voldoende beschrijving van het juridische en feitelijke kader van het hoofdgeding in de verwijzingsbeschikking twee doeleinden nastreeft. Het beoogt enerzijds het Hof in staat te stellen, tot een uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen die nuttig is voor de nationale rechter(50), en anderzijds de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbenden de mogelijkheid te geven om opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 20 van het Statuut van het Hof van Justitie.(51)
93. Ik ben van mening dat de hierboven vermelde punten in casu een nuttig antwoord op de desbetreffende drie vragen mogelijk maken. Uit deze punten blijkt immers dat de melkquota, die voor het eerst na 1992 aan de producenten in Italië werden toegewezen, in berichten werden gepubliceerd. Anderzijds heeft de mondelinge behandeling bevestigd dat de hoofdgedingen ook de vraag betroffen of een dergelijke kennisgeving beantwoordt aan de vereisten van het toepasselijke gemeenschapsrecht, daar verzoeksters betoogden dat deze berichten niet toegankelijk waren en dat zij de hun toegewezen melkquota niet hadden kunnen achterhalen. Ten slotte waren de Commissie en de Italiaanse regering in staat schriftelijke en mondelinge opmerkingen op dit punt te maken.
94. Ik stel derhalve het Hof voor de drie litigieuze vragen ontvankelijk te verklaren.
2. Ten gronde
95. Met zijn derde, vierde en vijfde prejudiciële vraag, die gezamenlijk onderzocht dienen te worden, wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 aldus moeten worden uitgelegd dat zij voorschrijven dat de individuele referentiehoeveelheden aan de producenten worden meegedeeld, en zo ja, of deze mededeling aan iedere producent individueel moet worden gedaan dan wel of dit in een andere vorm kan geschieden, zoals door de publicatie van berichten.
a) De verplichting tot mededeling
96. Verzoeksters in de hoofdgedingen alsmede de Italiaanse regering en de Commissie zijn het erover eens dat de individuele referentiehoeveelheden aan de producenten dienen te worden meegedeeld. Ik ben eveneens van mening dat een dergelijke mededeling, hoewel niet expressis verbis door de toepasselijke wetgeving voorgeschreven, duidelijk is vereist gezien de doelstellingen en de systematiek van het stelsel van de extra heffing op melk.
97. Enerzijds is het stelsel immers, zoals gezegd, erop gericht dat de melkproductie in de Gemeenschap niet een totale gegarandeerde hoeveelheid, vastgesteld op communautair vlak en door de lidstaten verdeeld over de producenten, overschrijdt. De verwezenlijking van dit doel houdt logischer‑ en noodzakelijkerwijze in dat de producenten in kennis worden gesteld van het hun toegewezen deel van de gegarandeerde totale hoeveelheid dat zij niet mogen overschrijden.
98. Anderzijds staat vast dat de producenten niet zelf op basis van de totale gegarandeerde hoeveelheid die voor hun lidstaat is vastgesteld voor de rechtstreekse verkopen en de verkopen aan de zuivelfabrieken, het deel kunnen vaststellen dat hun voor elk van deze hoeveelheden toekomt. In dit verband zij eraan herinnerd dat verordening nr. 3950/92 heeft bepaald, dat de op 31 maart 1993 op het bedrijf beschikbare melkquota door de lidstaat vóór iedere productieperiode op basis van de totale aan deze lidstaat gegarandeerde hoeveelheid zodanig kunnen worden gewijzigd, dat de som van de individuele referentiehoeveelheden deze gegarandeerde hoeveelheid niet overschrijdt.(52) Evenzo kan iedere lidstaat lineair de individuele referentiehoeveelheden verlagen om zijn nationale reserve aan te vullen.(53) De lidstaat kan ook de individuele referentiehoeveelheden die aan een producent zijn toegewezen, aanpassen aan de ontwikkeling van diens bedrijvigheid(54) en de tijdelijke overdrachten van deze hoeveelheden reglementeren.(55) Hieruit volgt dat enkel de lidstaat in staat is precies te bepalen welke de nieuwe referentiehoeveelheid van de betrokken producent(en) na dergelijke wijzigingen zal zijn. Hetzelfde geldt a fortiori voor de oorspronkelijke toewijzing door de lidstaten van de individuele referentiehoeveelheden, waarnaar verordening nr. 3950/92 impliciet verwijst. In dit laatste geval passen de nationale autoriteiten voor de eerste maal op de bijzondere situatie van een producent de regels toe die de lidstaat overeenkomstig het gemeenschapsrecht heeft vastgesteld voor de verdeling van de totale voor hem vastgestelde gegarandeerde hoeveelheid.
99. Ten slotte zij eraan herinnerd dat de lidstaten en de kopers in het stelsel van de extra heffing slechts tussenpersonen zijn tussen de Gemeenschap en de producenten, aangezien deze laatsten de voornaamste schuldenaars van de extra heffing zijn tegenover de Gemeenschap.(56)
100. De uitvoering van het stelsel van de extra heffing op melk brengt dus noodzakelijkerwijze de verplichting met zich de individuele referentiehoeveelheden bij de toewijzing en de wijziging ervan aan de betrokken producenten mee te delen.
b) De wijze van mededeling van de individuele referentiehoeveelheden
i) Argumenten van partijen
101. Verzoeksters in de hoofdgedingen betogen dat de melkquota individueel aan de betrokken producenten dienen te worden meegedeeld. Het verzuim om een individuele kennisgeving te verrichten is volgens hen een schending van het beginsel van rechtszekerheid en van het grondrecht van eigendom.
102. De Italiaanse regering stelt dat de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 geen enkel bijzonder vereiste op dit punt bevatten en dat de in casu door middel van berichten verrichte kennisgeving in overeenstemming met het gemeenschapsrecht is. Ter terechtzitting heeft zij gepreciseerd dat de berichten aan de bevoegde provinciale autoriteiten waren toegezonden, alwaar iedere producent deze kon raadplegen, en dat zij eveneens waren gepubliceerd in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana .
103. De Commissie betoogt dat bij gebreke van specifieke gemeenschapsbepalingen de mededeling van de individuele referentiehoeveelheden volgens de regels van het nationale recht dient te geschieden, met dien verstande dat deze regels zodanig moeten worden toegepast dat de doelstellingen van het stelsel van de extra heffing op melk worden verwezenlijkt. Dit houdt in dat de vorm van de mededeling van dien aard moet zijn dat zij verzekert dat de producent daadwerkelijk wordt ingelicht omtrent het hem toegewezen melkquotum. Zij herinnert eraan dat zij de door de Italiaanse autoriteiten vastgestelde wijze van mededeling voor de aanvankelijke toewijzing van de referentiehoeveelheden conform de wetgeving van 1992, namelijk een kennisgeving bij aangetekend schrijven met bericht van ontvangst, voldoende heeft bevonden.
ii) Analyse
104. Evenals verzoeksters in de hoofdgedingen ben ik van mening dat de individuele referentiehoeveelheden aan iedere producent individueel moeten worden meegedeeld. Ik baseer deze mening op de volgende gegevens.
105. Overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag en de in punt 69 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak dient deze mededeling, bij ontstentenis van specifieke bepalingen inzake de mee te delen individuele referentiehoeveelheden in de relevante communautaire wetgeving, volgens de regels van het nationale recht te geschieden. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt eveneens dat deze regels de draagwijdte en de doeltreffendheid van het stelsel van de extra heffing op melk niet mogen aantasten.(57) Bovendien moeten zij, zoals boven uiteengezet, verenigbaar zijn met een eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, die nodig is om een ongelijke behandeling van de marktdeelnemers te vermijden. Er zij ten slotte aan herinnerd dat de lidstaten, gelet op hun plicht tot loyale samenwerking, verplicht zijn toe te zien op de nakoming van de uit de betrokken gemeenschapswetgeving voortvloeiende verplichtingen opdat de doelstellingen van deze wetgeving worden verwezenlijkt.(58)
106. Vaststaat dat het stelsel van de extra heffing op melk tot doel heeft de producenten ervan af te schrikken de hun toegewezen individuele referentiehoeveelheid te overschrijden.(59) De verwezenlijking van de doelstellingen van dit stelsel houdt dus in dat de producenten van alle lidstaten een nauwkeurige kennis hebben van de hoogte van hun melkquota. Met andere woorden, de doelstellingen van het stelsel van de extra heffing worden in gevaar gebracht, wanneer de melkproducenten of sommigen van hen de juiste omvang van hun individuele referentiehoeveelheid niet kennen en deze onbewust zouden overschrijden. Zo zou de productie van de betrokken lidstaat groter worden dan zijn totale gegarandeerde hoeveelheid en zou de invordering bij die producenten van de extra heffing op grond van dit overschot leiden tot moeilijkheden en betwistingen. De uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht zou bovendien in gevaar worden gebracht, aangezien deze marktdeelnemers zich niet in dezelfde situatie bevinden als die in andere lidstaten waarin de nationale autoriteiten erop toezien dat iedere producent daadwerkelijk in kennis wordt gesteld van zijn melkquotum.
107. Ik leid uit deze gegevens af dat de wijze van mededeling van de individuele referentiehoeveelheden door de lidstaten aan twee vereisten moet voldoen. Enerzijds moet worden gewaarborgd dat iedere producent daadwerkelijk in kennis wordt gesteld van het quotum dat hem is toegewezen. Anderzijds moeten ook de bevoegde nationale autoriteiten ervan verzekerd kunnen zijn dat iedere producent deze kennisgeving goed heeft ontvangen.
108. Naar mijn mening is de enige wijze van mededeling die werkelijk dergelijke zekerheden biedt een individuele kennisgeving. Of een collectieve of algemene wijze van mededeling doel treft, hangt immers naar haar aard af van de toevallige omstandigheid of de adressaten ervan kennis nemen. Bovendien stelt een dergelijke wijze van mededeling de bevoegde nationale autoriteiten niet in staat zich ervan te vergewissen of iedere adressaat goed op de hoogte is gebracht. De individuele kennisgeving kan echter verschillende vormen aannemen. Zij kan bijvoorbeeld bestaan in een aangetekend schrijven met bericht van ontvangst of in een mondelinge mededeling van de kopers aan de producenten, vergezeld van een handtekening in een register waarmee iedere producent erkent dat hij naar behoren is ingelicht. Hetgeen mijns inziens van belang is, is dat de mededeling door de bevoegde nationale autoriteiten zo geschiedt dat aan iedere producent individueel kennis wordt gegeven van zijn rechten en verplichtingen en dat deze autoriteiten over het bewijs daarvan kunnen beschikken.
109. Het vereiste van een dergelijke individuele kennisgeving is mijns inziens, gelet op het beginsel van rechtszekerheid, ook in het belang van de producenten zelf. Het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten, wanneer zij – zoals in casu – volgens de communautaire regelgeving tussen verschillende toepassingswijzen kunnen kiezen, hun discretionaire bevoegdheid dienen uit te oefenen met inachtneming van de algemene rechtsbeginselen, waarvan het beginsel van de rechtszekerheid deel uitmaakt.(60)
110. Het Hof heeft in het reeds aangehaalde arrest Mulligan e.a. eraan herinnerd dat dit beginsel een adequate bekendmaking vereist van de nationale maatregelen die ter uitvoering van communautaire regelgeving zijn vastgesteld.(61) Het heeft daarbij gepreciseerd dat een adequate bekendmaking van dien aard moet zijn dat de door de getroffen maatregel geraakte natuurlijke en rechtspersonen worden geïnformeerd over de rechten en verplichtingen die daaruit voor hen voortvloeien.(62) Het is eveneens vaste rechtspraak dat het vereiste van rechtszekerheid bijzonder strikt in acht dient te worden genomen wanneer de betrokken wetgeving financiële consequenties kan hebben, teneinde de belanghebbenden in staat te stellen de omvang van hun verplichtingen nauwkeurig te kennen.(63)
111. Het valt niet te ontkennen dat de toewijzing en de wijziging van individuele referentiehoeveelheden belangrijke financiële gevolgen voor de betrokken producenten kunnen hebben.(64) Bovendien betreft het individuele beschikkingen(65) die juridische gevolgen hebben, aangezien zij de hoeveelheid melk bepalen die een producent vrij van de extra heffing mag produceren. Gelet op deze gegevens en de hierboven uiteengezette rechtspraak ben ik van mening dat ook het beginsel van rechtszekerheid de lidstaten de verplichting oplegt iedere producent individueel in kennis te stellen van de referentiehoeveelheid die hem is toegewezen.
112. Ten slotte is voor de beoordeling van de omstandigheden waaronder de lidstaten het stelsel van de extra heffing op melk moeten toepassen, niet zonder belang dat dit stelsel bepaalde gevolgen heeft voor de fundamentele rechten van eigendom en vrije beroepsuitoefening.(66) Een individuele kennisgeving van de melkquota biedt de betrokken producenten een betere garantie voor de verdediging van deze rechten dan een algemene bekendmaking zoals een publicatie.
113. Daarom stel ik het Hof voor om op de derde, vierde en vijfde prejudiciële vraag te antwoorden dat de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 aldus moeten worden uitgelegd dat de individuele referentiehoeveelheden bij de toewijzing en de wijziging ervan aan de producenten moeten worden meegedeeld. Deze mededeling moet aan iedere producent individueel op een zodanige wijze worden gedaan dat de nationale autoriteiten de zekerheid kunnen hebben dat iedere producent de mededeling van de hem toegewezen referentiehoeveelheid goed heeft ontvangen.
C – De beoordelingsvrijheid van de lidstaten om de categorieën producenten te bepalen aan wie bij voorrang ongebruikte referentiehoeveelheden kunnen worden toegewezen
114. Met zijn zesde en zevende prejudiciële vraag wil de verwijzende rechter weten of de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93, of sommige bepalingen ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten de mogelijkheid bieden om te bepalen welke categorieën producenten bij voorrang in aanmerking komen voor de herverdeling van de ongebruikte individuele referentiehoeveelheden en of in het bijzonder de bergstreken voorrang hebben boven de zogenoemde benadeelde gebieden.
115. Zoals ik reeds heb aangegeven, is het vaste rechtspraak dat het wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, noodzakelijk is dat deze het feitelijke en juridische kader omschrijft waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd.(67)
116. Vastgesteld moet worden dat de verwijzende rechter geen enkele aanwijzing heeft gegeven waaruit het juridische en feitelijke kader waarin deze beide vragen moeten worden geplaatst, kan worden afgeleid De verwijzende rechter heeft in de verwijzingsbeschikkingen waarin deze vragen worden gesteld, de motivering van de verwijzingsbeschikking in de zaak C‑231/00 letterlijk overgenomen en daar enkel aan toegevoegd dat hij het nuttig acht, van de andere vragen die verzoeksters hem hebben voorgesteld aan het Hof voor te leggen, deze twee vragen te stellen. Ik kan dus onmogelijk begrijpen hoe ’s Hofs antwoord op deze beide vragen voor de beslechting van de hoofdgedingen van nut kan zijn.
117. Ik stel het Hof voor deze beide vragen niet-ontvankelijk te verklaren.
D – De mogelijkheid voor de lidstaten om de verschuldigde bedragen aan te zuiveren
118. Met zijn achtste vraag wil de verwijzende rechter weten of de toepasselijke gemeenschapsbepalingen de lidstaat toestaan de ingevolge het gemeenschapsrecht verschuldigde bedragen aan te zuiveren wanneer de „mogelijkheid van compensaties met terugwerkende kracht is uitgesloten”.
119. Ik zie opnieuw niet in hoe ik deze vraag moet plaatsen in het kader van de hoofdgedingen. Bovendien vraagt de verwijzende rechter het Hof zich uit te spreken over een hypothetisch geval, namelijk de aanzuivering door de Italiaanse Staat van op grond van de gemeenschapsbepalingen verschuldigde bedragen.
120. Er zij aan herinnerd dat de geest van samenwerking die het verloop van de prejudiciële verwijzing moet beheersen, inhoudt dat de nationale rechter oog dient te hebben voor de aan het Hof opgedragen taak, namelijk om bij te dragen aan de rechtsbedeling in de lidstaten en niet om rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vragen te geven.(68)
121. Ik meen dat de litigieuze vraag vanwege haar louter hypothetische aard het Hof niet de mogelijkheid biedt een nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te geven. Ik stel voor vast te stellen dat deze vraag niet-ontvankelijk is.
IV – Conclusie
122. Op grond van bovenstaande overwegingen stel ik voor als volgt te antwoorden op de door het Tribunale amministrativo regionale del Lazio gestelde vragen:
„1) De artikelen 1, 4, 6 en 7 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, en de artikelen 3 en 4 van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet eraan in de weg staan dat een lidstaat, na controles, de aan elke producent toegekende individuele referentiehoeveelheid rectificeert en bijgevolg, na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, de verschuldigde extra heffing herberekent na de uiterste datum voor betaling van deze heffing voor de betrokken productieperiode.
2) De verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 dienen aldus te worden uitgelegd dat de individuele referentiehoeveelheden bij de toewijzing en de wijziging ervan aan de producenten moeten worden meegedeeld. Deze mededeling moet aan iedere producent individueel op zodanige wijze worden gedaan, dat de nationale autoriteiten de zekerheid kunnen hebben dat iedere producent de mededeling van de hem toegewezen referentiehoeveelheid goed heeft ontvangen.”
(1) .
(2)
–	Ook wel genoemd het „stelsel van de extra heffing”.
(3)
–	Ongeveer 5 000 zaken (zie verwijzingsbeschikking in zaak C‑495/00, blz. 14).
(4)
–	Ook wel: „de eerste groep zaken”.
(5)
–	Ook wel: „de tweede groep zaken”.
(6)
–	Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), vierde overweging van de considerans.
(7)
–	Verordening (EEG) nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 131, blz. 6).
(8)
–	Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening nr. (EEG) 804/68 (PB L 90, blz. 10).
(9)
–	Derde en vierde overweging van de considerans.
(10)
–	Verordening van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 13).
(11)
–	Verordening (EEG) nr. 1109/88 van de Raad van 25 april 1988 tot wijziging van verordening nr. 804/68 (PB L 110, blz. 27).
(12)
–	Verordening (EEG) nr. 816/92 van de Raad van 31 maart 1992 tot wijziging van verordening nr. 804/68 (PB L 86, blz. 83).
(13)
–	Verordening van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1).
(14)
–	Verordening van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12).
(15)
–	Verordening van de Raad van 17 mei 1999 houdende wijziging van verordening nr. 3950/92 (PB L 160, blz. 73).
(16)
–	Tweede overweging van de considerans.
(17)
–	Artikel 5.
(18)
–	Artikel 10.
(19)
–	Vijfde overweging van de considerans.
(20)
–	Achtste overweging van de considerans.
(21)
–	Zie verwijzingsbeschikking in zaak C‑231/00 (blz. 8). De Italiaanse regering heeft deze verklaring van de verwijzende rechter ter terechtzitting bevestigd en gezegd dat de Italiaanse melkproducenten de extra heffing pas vanaf het melkjaar 1995/1996 hoefden te betalen. Het feit dat de Italiaanse autoriteiten het stelsel van de extra heffing tot in 1992 niet toepasten en dat met name geen individuele referentiecriteria werden toegekend en geen controle op de overschrijding van deze hoeveelheden werd verricht, is in verschillende verslagen vastgesteld (zie met name speciaal verslag nr. 4/93 over de tenuitvoerlegging van het quotastelsel voor de beheersing van de melkproductie vergezeld van het antwoord van de Commissie, PB 1994, C 12, blz. 1). Deze niet-toepassing blijkt ook uit verscheidene arresten van het Hof (zie arresten van 17 juni 1987, Commissie/Italië, 394/85, Jurispr. blz. 2741; 6 oktober 1993, Italië/Commissie, C‑55/91, Jurispr. blz. I‑4813, en 5 december 1996, Italië/Commissie, C‑69/95, Jurispr. blz. I‑6233).
(22)
–	Zie verwijzingsbeschikking in zaak C‑231/00 (blz. 11).
(23)
–	GURI nr. 22 van 28 januari 1998.
(24)
–	GURI nr. 100 van 30 april 1999 (hierna: „decreto-legge nr. 43”).
(25)
–	Hierna: „AIMA”.
(26)
–	Zie verwijzingsbeschikking in zaak C‑231/00 (blz. 2).
(27)
–	Ibidem (blz. 2 en 3).
(28)
– Dit is de derde vraag in de verwijzingsbeschikking. Gemakshalve noem ik haar de vijfde prejudiciële vraag in deze zaak.
(29)
– Dit is de vijfde vraag in de verwijzingsbeschikkingen in de drie betrokken zaken. Gemakshalve noem ik haar de zesde prejudiciële vraag in deze zaak.
(30)
– Dit is de derde vraag in de verwijzingsbeschikking. Gemakshalve noem ik haar de zevende prejudiciële vraag in deze zaak.
(31)
– Dit is de derde vraag in de verwijzingsbeschikking. Voor een beter toezicht noem ik haar de achtste prejudiciële vraag in deze zaak.
(32)
–	Een dergelijke bepaling is ook niet te vinden in de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84, waarbij de gemeenschapswetgever het stelsel van de extra heffing op melk heeft ingesteld, en evenmin in de vele wijzigingsteksten die vóór verordening nr. 3950/92 zijn vastgesteld.
(33)
–	Zie arrest van 13 april 2000, Karlsson e.a. (C‑292/97, Jurispr. blz. I‑2737, punt 32).
(34)
–	In dit verband zij erop gewezen dat de argumentatie van verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑303/00 voornamelijk is gebaseerd op een schending van de Italiaanse wettelijke regeling die de termijnen vaststelt waarbinnen de nationale autoriteiten de geldigheid van de overdracht van quota moeten controleren (zie verzoeksters schriftelijke opmerkingen, blz. 20).
(35)
–	C‑356/97, Jurispr. blz. I‑5461 (punten 38‑41). Dit arrest had betrekking op de uiterste datum – 15 mei – voor de mededeling van de afrekeningen van de leveranties en de rechtstreekse verkoop.
(36)
–	Volgens de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 536/93 was het de wil van de gemeenschapswetgever dat de lidstaten over de nodige middelen beschikken om achteraf controles te kunnen verrichten.
(37)
–	Sinds de invoering van de quota zijn de uitgaven voor het GLB in de zuivelsector gedaald van 5 224 miljoen EUR in 1984 (zijnde 28,5 % van de totale kosten van het GLB, die toen 18 330 miljoen EUR beliepen) tot 2 800 miljoen EUR in de laatste jaren (zijnde 6,5 % van de totale kosten van het GLB ten bedrage van 40 447 miljoen EUR). Zie het verslag van de Commissie over de melkquota van 10 juli 2002 [SEC (2002) 789 def., punt 3.2].
(38)
–	Zie arresten van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a. (205/82–215/82, Jurispr. blz. 2633, punt 17); 27 mei 1993, Peter (C‑290/91, Jurispr. blz. I‑2981, punt 8), en Karlsson e.a., reeds aangehaald (punt 27).
(39)
–	Zie verwijzingsbeschikking in zaak C‑231/00 (blz. 11).
(40)
–	Ibidem (blz. 19).
(41)
–	In deze zin, zie arrest van 14 juli 1994, Milchwerke Köln/Wuppertal (C‑352/92, Jurispr. blz. I‑3385, punt 23).
(42)
–	Bovendien komt deze analyse overeen met de rechtspraak van het Hof inzake de door het Europees Ontwikkelings‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierde maatregelen. Het is namelijk vaste rechtspraak dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, alsmede om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, ook al verplicht de door hen toegepaste specifieke gemeenschapsregeling niet uitdrukkelijk tot het nemen van deze of gene controlemaatregel (zie arresten van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie, C‑54/95, Jurispr. blz. I‑35, punt 66, en 13 november 2001, Frankrijk/Commissie, C‑277/98, Jurispr. blz. I‑8453, punt 40). Er zij aan herinnerd dat de maatregelen om het evenwicht op de markten in de zuivelsector te verzekeren door de afdeling Garantie van het EOGFL worden gefinancierd [artikel 1, lid 2, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13)].
(43)
–	Zie in deze zin arrest Karlsson e.a., reeds aangehaald (punt 35).
(44)
–	Achtste overweging van de considerans van verordening nr. 536/93.
(45)
–	Zie arresten van 25 november 1986, Klensch e.a. (201/85 en 202/85, Jurispr. blz. 3477, punt 10), en 20 juni 2002, Mulligan e.a. (C‑313/99, Jurispr. blz. I‑5719, punt 35).
(46)
–	Zie met name arrest van 18 november 1987, Maizena e.a. (137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15).
(47)
–	Zie verwijzingsbeschikking in zaak C‑231/00 (blz. 21).
(48)
–	Zie in deze zin arresten van 12 december 1985, Sideradria/Commissie (67/84, Jurispr. blz. 3983, 3994), en 16 mei 1991, Commissie/Nederland (C‑96/89, Jurispr. blz. I‑2461, punt 30).
(49)
–	Zie arresten van 19 november 1991, Francovich e.a. (C‑6/90 en C‑9/90, Jurispr. blz. I‑5357, punten 41‑43); 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, Jurispr. blz. I‑1029, punt 67), en 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Jurispr. blz. I‑2553, punten 24‑31).
(50)
–	Zie met name arresten van 16 juli 1992, Meilicke (C‑83/91, Jurispr. blz. I‑4871, punt 26), en 26 januari
1993, Telemarsicabruzzo e.a. (C‑320/90–C‑322/90, Jurispr. blz. I‑393, punt 6).
(51)
–	Zie met name beschikking van 2 maart 1999, Colonia Versicherung e.a. (C‑422/98, Jurispr. blz. I‑1279, punt 5), en arrest van 21 september 1999, Albany (C‑67/96, Jurispr. blz. I‑5751, punt 40).
(52)
–	Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3950/92.
(53)
–	Ibidem, artikel 5.
(54)
–	Ibidem, artikel 4, lid 2. Iedere producent kan volgens deze verordening twee individuele referentiehoeveelheden hebben, één voor zijn verkopen aan een koper en een andere voor zijn rechtstreekse verkopen.
(55)
–	Ibidem, artikel 6.
(56)
–	Zie, wat de lidstaten betreft, arrest Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, en wat de kopers betreft, conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Penycoed Farming Partnership (C‑230/01, aanhangig voor het Hof).
(57)
–	Zie in deze zin beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM., Jurispr. blz. I‑3365, punt 17), en arrest van 19 september 2002, Huber (C‑336/00, Jurispr. blz. I‑7699, punt 61).
(58)
–	Zie met name arresten van 14 november 1989, Italië/Commissie (14/88, Jurispr. blz. 3677, punt 20), en 11 juni 1991, Athanasopoulos e.a. (C‑251/89, Jurispr. blz. I‑2797, punt 57).
(59)
–	Een overtuigend argument hiervoor is te vinden in de tweede overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 3880/89 van de Raad van 11 december 1989 tot wijziging van verordening nr. 857/84 (PB L 378, blz. 3), die het percentage van 100 % op 115 % van de richtprijs heeft gebracht. Deze overweging is als volgt geformuleerd: „Overwegende dat uit een analyse van het functioneren van het stelsel van de extra heffing is gebleken dat er een in kracht toenemende tendens bestaat meer te produceren dan de toegewezen referentiehoeveelheden; dat deze tendens te wijten is aan een verzwakking van de dwingende elementen van het stelsel; dat de extra heffing dient te worden verhoogd teneinde de afschrikwekkende werking daarvan te versterken.”
(60)
–	Zie arrest Mulligan e.a., reeds aangehaald (punten 35 en 46).
(61)
–	Punt 52. Zie eveneens in deze zin arresten van 7 maart 1996, Commissie/Frankrijk (C‑334/94, Jurispr. blz. I‑1307, punt 30), en 13 maart 1997, Commissie/Frankrijk (C‑197/96, Jurispr. blz. I‑1489, punt 14).
(62)
–	Punt 53. Zie eveneens in deze zin arrest van 27 februari 2003, Commissie/België (C‑415/01, Jurispr. blz. I‑2081, punt 21).
(63)
–	Zie met name arresten van 15 december 1987, Ierland/Commissie (325/85, Jurispr. blz. 5041, punt 18), en 27 maart 1990, Italië/Commissie (C‑10/88, Jurispr. blz. I‑1229, punt 13).
(64)
–	Het gecombineerde effect van het stelsel ter ondersteuning van de prijzen en dat van de melkquota is dat aan de melkproducenten een „quotumrente” wordt toegekend die gelijk is aan het verschil tussen de verkoopprijs en de kostprijs. In bepaalde productiegebieden in verschillende lidstaten maakt de melkproductie meer dan 50 % van de landbouwproductie uit (zie het verslag van de Commissie van 10 juli 2002 over de melkquota, reeds aangehaald, punten 3.4.1 en 2.1).
(65)
–	De omstandigheden in de onderhavige zaak zijn dus verschillend van die in de zaak Mulligan e.a., reeds aangehaald, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de bekendmaking van de betrokken maatregel in de landelijke pers voldoende kon zijn. Het betrof hier immers een maatregel van algemene strekking, de zogenoemde „claw back”; op grond hiervan werd 20 % van de referentiehoeveelheid bij verkoop of verhuur van een melkveebedrijf niet met dit bedrijf overgedragen, maar toegevoegd aan de nationale reserve.
(66)
–	Het Hof heeft reeds de geldigheid van de melkquota ten opzichte van de fundamentele rechten van eigendom en van vrije beroepsuitoefening onderzocht. Zie met name, arresten van 10 januari 1992, Kühn (C‑177/90, Jurispr. blz. I‑35, punt 17); 15 februari 1996, Duff e.a. (C‑63/93, Jurispr. blz. I‑569, punt 30), en 15 april 1997, Irish Farmers Association e.a. (C‑22/94, Jurispr. blz. I‑1809, punt 29). Het Europese Hof voor de rechten van de mens heeft erkend dat de aan de melkproducenten opgelegde extra heffing kan worden beschouwd als een onteigening in de zin van artikel 1 van protocol nr. 1 van de Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (zie EHRM, arrest Procola/Luxemburg van 28 september 1995, serie A, nr. 236).
(67)
–	Zie eveneens arresten Telemarsicabruzzo e.a., reeds aangehaald (punt 6), en 12 juli 2001, Vanbraekel e.a. (C‑368/98, Jurispr. blz. I‑5363, punt 21). Zie voor een recente zaak, arrest van 23 januari 2003, Sterbenz en Haug (C‑421/00, C‑426/00 en C‑16/01, Jurispr. blz. I‑1065, punt 20).
(68)
–	Zie beschikking van 23 maart 1995, Saddik (C‑458/93, Jurispr. blz. I‑511, punt 17, en de aangehaalde rechtspraak).