62002CC0195_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de krachtens richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs(2), op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2. Tot staving van haar beroep voert de Commissie drie grieven aan, die betrekking hebben op de procedure tot registratie van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen(3), op de verplichte inwisseling van sommige van deze rijbewijzen tegen een Spaans rijbewijs en op de voorwaarden voor vernieuwing of verlenging van rijbewijzen die zijn afgegeven vóór de omzetting van de richtlijn in Spaans recht.
I – Rechtskader
A – De gemeenschapsregeling
3. Harmonisatie van de afgifte en het gebruik van rijbewijzen heeft plaatsgevonden met de vaststelling van de Eerste richtlijn 80/1263/EEG.(4) Deze richtlijn had tot doel bij te dragen tot de verhoging van de verkeersveiligheid en het verkeer te vergemakkelijken van personen die zich vestigen in een andere lidstaat dan die waar zij hun rijexamen hebben afgelegd of die zich binnen de Europese Economische Gemeenschap verplaatsen.
4. Te dien einde zijn bij richtlijn 80/1263 een aantal nationale regels geharmoniseerd, die onder meer betrekking hadden op de afgifte van rijbewijzen en de voorwaarden waaraan de geldigheid daarvan is onderworpen. Bij die richtlijn is een Europees model van rijbewijs en het beginsel van onderlinge erkenning van die rijbewijzen ingevoerd. Tevens is voorzien in de inwisseling van het rijbewijs wanneer de houders hun verblijfplaats of hun plaats van arbeid van een lidstaat naar een andere lidstaat overbrengen.
5. Richtlijn 80/1263 is ingetrokken bij richtlijn 91/439, die een nieuwe fase van de harmonisatie van de nationale bepalingen heeft ingeluid, in het bijzonder wat de voorwaarden voor de afgifte van rijbewijzen en de draagwijdte van het beginsel van onderlinge erkenning betreft.
6. De afgifte van rijbewijzen is onder meer onderworpen aan voorwaarden inzake minimumleeftijd(5), het met goed gevolg afleggen van verscheidene examens(6), alsmede het voldoen aan bepaalde medische minimumnormen(7) die zijn vastgelegd in bijlage III bij de richtlijn.(8)
7. Het beginsel van de onderlinge erkenning van rijbewijzen is in artikel 1, lid 2, van de richtlijn in de volgende algemene bewoordingen gesteld: „De door de lidstaten afgegeven rijbewijzen worden onderling erkend”.
8. Wanneer de houder van een rijbewijs zijn gewone verblijfplaats overbrengt naar een andere lidstaat dan die welke het rijbewijs heeft afgegeven, laat de richtlijn evenwel toe dat de lidstaat van verblijfplaats een aantal van zijn nationale bepalingen toepast op de houder van het betrokken rijbewijs.
9. Volgens artikel 1, lid 3, van de richtlijn geldt dat ten aanzien van de nationale bepalingen inzake belastingen, de geldigheidsduur van het rijbewijs en medisch onderzoek. In het kader van de toepassing van die bepalingen kan de lidstaat van verblijfplaats op het door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs de in verband met de administratie daarvan noodzakelijke vermeldingen aanbrengen.(9) Volgens bijlage I, punt 4, bij de richtlijn kan de lidstaat van verblijfplaats die vermeldingen, zoals die met betrekking tot op zijn grondgebied begane zware overtredingen, aanbrengen op dat rijbewijs, mits hij die vermeldingen ook opneemt op de rijbewijzen die hij zelf afgeeft en hij daartoe over de nodige ruimte beschikt.(10)
10. Parallel aan artikel 1, lid 3, bepaalt de richtlijn in artikel 8, lid 2: „Onder voorbehoud van de naleving van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen, kan de lidstaat van gewone verblijfplaats op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen toepassen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zo nodig overgaan tot inwisseling van dat rijbewijs”.
B –
De nationale regeling
11. In Spanje zijn de belangrijkste bepalingen inzake het rijbewijs vervat in het Reglamento de conductores (bestuurdersverordening), vastgesteld bij Real Decreto (koninklijk besluit) nr. 772/1997 van 30 mei 1997.(11)
12. Artikel 22 van de bestuurdersverordening bepaalt dat de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs beschikt over een termijn van zes maanden vanaf de ontvangst van een formele bevestiging van zijn gewone verblijfplaats in Spanje om de gegevens van dat rijbewijs door de provinciale verkeersautoriteit te laten inschrijven in het register van bestuurders en overtreders. Volgens artikel 24, sub a, van deze verordening heeft de houder van het betrokken rijbewijs niet het recht een motorvoertuig te besturen in Spanje, indien hij niet aan die formaliteit heeft voldaan. Het besturen van een voertuig in die omstandigheden kan worden bestraft met een boete.(12)
13. Voorts bepaalt artikel 25, lid 2, van de bestuurdersverordening dat de provinciale verkeersautoriteit ambtshalve overgaat tot de vervanging van een rijbewijs wanneer het wegens de kenmerken daarvan, het gebruik van alle ruimte of om andere redenen niet mogelijk is de voor de administratie noodzakelijke gegevens te vermelden overeenkomstig artikel 23 van de verordening.
14. Artikel 23 bepaalt dat de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs vanaf de registratie van dat rijbewijs in Spanje op dezelfde wijze als de houder van een Spaans rijbewijs is onderworpen aan regelmatige onderzoeken van zijn lichamelijke en geestelijke geschiktheid. Het bepaalt tevens dat de resultaten van die onderzoeken worden meegedeeld aan de bevoegde nationale autoriteiten, die er nota van nemen en aan betrokkene de uiterste datum meedelen waarop hij het volgende onderzoek moet ondergaan en de resultaten daarvan moet meedelen. Die datum zal worden vermeld op het rijbewijs.
15. Tot slot bepaalt de zevende overgangsbepaling van de bestuurdersverordening dat de houder van een vóór de inwerkingtreding van de verordening afgegeven rijbewijs de geldigheidsduur van zijn rijbewijs kan laten verlengen indien hij voldoet aan de voorwaarden inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid die de voordien geldende regeling stelde. Deze mogelijkheid betreft de situatie waarin de houder van het betrokken rijbewijs ten tijde van zijn verzoek om verlenging niet beschikt over de geschiktheid die de verordening op dat gebied tegenwoordig vereist.
II –
De precontentieuze procedure
16. Na een briefwisseling tussen het Koninkrijk Spanje en de Commissie heeft deze laatste, van mening dat die lidstaat niet had voldaan aan zijn verplichtingen krachtens de richtlijn, hem bij brief van 27 oktober 1999 gemaand om zijn opmerkingen te maken.
17. Daar de door het Koninkrijk Spanje verschafte uitleg haar niet overtuigde, heeft de Commissie deze lidstaat bij brief van 26 juli 2001 een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij hem verzocht binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om te voldoen aan de verplichtingen krachtens de richtlijn.
18. Aangezien de Spaanse autoriteiten hebben aangegeven dat zij niet voornemens waren de betrokken regeling te wijzigen, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep bij op 27 mei 2002 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift in te stellen.
19. Bij beschikkingen van de president van het Hof van 10 oktober 2002 zijn het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje. Uiteindelijk heeft alleen het Verenigd Koninkrijk op 20 december 2002 een memorie in interventie ingediend.
III –
De ontvankelijkheid van de conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk
20. Volgens de Commissie zijn de conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk niet-ontvankelijk, omdat deze lidstaat slechts gedeeltelijk intervenieert ter ondersteuning van het Koninkrijk Spanje. Zijn conclusies hebben slechts betrekking op de eerste grief van het beroep, en zelfs met betrekking tot deze grief vormen zij geen duidelijke ondersteuning van de conclusies van verweerder.
21. Het Verenigd Koninkrijk bestrijdt deze exceptie van niet‑ontvankelijkheid, die volgens hem het gevolg is van een verkeerde analyse van de rechtspraak van het Hof terzake en een oppervlakkige lezing van de conclusies van het genoemde verzoek tot interventie.
22. De conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk zijn volgens mij ontvankelijk.
23. Volgens artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof kunnen „de conclusies van het verzoek tot interventie slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen”.
24. Volgens vaste rechtspraak(13) verzet deze bepaling zich er niet tegen dat een interveniënt in zijn conclusies andere argumenten aanvoert dan de partij die hij verklaart te ondersteunen, zolang zijn interventie maar daadwerkelijk strekt tot ondersteuning van de conclusies van deze partij.
25. Hoewel in het onderhavige geval de conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk uitsluitend betrekking hebben op de eerste grief van het beroep en zijn gebaseerd op argumenten die deels van de argumenten van het Koninkrijk Spanje verschillen, strekken zij, evenals de conclusies van deze lidstaat, toch tot verwerping van het beroep.
26. Anders dan de Commissie stelt, is het derhalve duidelijk dat het de bedoeling van het Verenigd Koninkrijk niet was de conclusies van verweerder te ondersteunen wat de twee overige grieven van het beroep betreft, waarover het zich ook niet uitlaat, maar dat het niettemin wilde bijdragen tot een mogelijke verwerping van het beroep door een ander licht op het geschil te werpen.
27. Nu dit vaststaat, is het van gering belang dat de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk beperkt blijft tot de eerste grief van het beroep. Volgens mij verzet immers niets zich ertegen dat een interveniënt een standpunt inneemt met betrekking tot slechts één enkel aspect van de conclusies van de partij die hij ondersteunt. De tekst van artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof vormt hiervoor geen beletsel. Anders dan de Commissie stelt, verzet het arrest van het Hof van 17 maart 1993, Commissie/Raad(14), zich er evenmin tegen.
28. Ik wijs erop dat in die zaak de conclusies van de interveniënt met name strekten tot nietigverklaring van een bepaald artikel van een richtlijn op volstrekt andere gronden dan die welke verzoekster had aangevoerd in het kader van een beroep tot nietigverklaring van de gehele richtlijn. Het Hof kwam tot het oordeel dat die conclusies niet-ontvankelijk waren, omdat zij niet hetzelfde voorwerp hadden als de conclusies van verzoekster.(15)
29. Volgens mij volgt uit deze rechtspraak dat de conclusies van een verzoek tot interventie niet een andere strekking mogen hebben dan de conclusies van een van de procespartijen. Met andere woorden, zoals advocaat-generaal Tesauro in die zaak heeft benadrukt(16), is de interventie waarin artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof voorziet, van louter bijkomstige aard, zodat de conclusies van een interveniënt geen zelfstandige status kunnen hebben ten opzichte van de conclusies van partijen.
30. Uit het voorgaande volgt dat de conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk ontvankelijk moeten worden verklaard, aangezien zij strekken tot ondersteuning van de conclusies van een van de partijen bij het geding.
IV –
Het beroep
31. De Commissie voert ter ondersteuning van haar beroep drie grieven aan, betreffende (1) de procedure tot registratie van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen, (2) de verplichte inwisseling van sommige van die rijbewijzen tegen een Spaans rijbewijs, en (3) de voorwaarden voor vernieuwing of verlenging van rijbewijzen die in Spanje zijn afgegeven vóór de omzetting van de richtlijn in Spaans recht.
A –
De eerste grief: de procedure tot registratie van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen
1. Argumenten van partijen
32. Met haar eerste grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje het in artikel 1, lid 2, van de richtlijn neergelegde beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen te hebben geschonden door de invoering van een procedure tot systematische en verplichte registratie van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen wanneer de houders van deze rijbewijzen hun gewone verblijfplaats in Spanje hebben gevestigd.
33. Anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, is de invoering van een dergelijke registratieprocedure niet onontbeerlijk om gebruik te maken van de bevoegdheid die artikel 1, lid 3, van de richtlijn de lidstaat van gewone verblijfplaats verleent om op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen, medisch onderzoek en belastingen toe te passen en de in verband met de administratie daarvan noodzakelijke vermeldingen op dat rijbewijs aan te brengen.
34. Volgens de Commissie is een dergelijke maatregel kennelijk onevenredig aan de doelstelling die het Koninkrijk Spanje met de toepassing van artikel 1, lid 3, van de richtlijn kan nastreven. Dat doel zou kunnen worden bereikt met minder dwingende maatregelen dan de verplichte en systematische registratie van rijbewijzen door middel van controles en voorlichting van de houders van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen, wanneer hun gewone verblijfplaats in Spanje wordt geformaliseerd, over de krachtens de Spaanse regeling op hen rustende verplichtingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen en medische controle.
35. De betrokken registratieprocedure kan bovendien, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, evenmin worden gebaseerd op artikel 8, lid 2, van de richtlijn, op grond waarvan de lidstaat van gewone verblijfplaats op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen kan toepassen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zo nodig kan overgaan tot inwisseling van dat rijbewijs. De doeltreffendheid van een systeem waarbij rekening wordt gehouden met recidive, kan immers ook worden gewaarborgd door bij de vaststelling van de eerste overtreding de gegevens van het rijbewijs te registreren.
36. De Spaanse regering bestrijdt dat de litigieuze registratieprocedure in strijd is met het in artikel 1, lid 2, van de richtlijn neergelegde beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen, omdat zij niet kan worden vergeleken met een verplichte inwisselingsprocedure en niet het ondergaan van extra tests meebrengt.
37. Bovendien is het betrokken registratiesysteem het enige middel voor de Spaanse autoriteiten om alle bestuurders die houders zijn van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs en die zich in Spanje hebben gevestigd, te kennen en bijgevolg de nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen, medische controle en belastingen op hen toe te passen overeenkomstig artikel 1, lid 3, van de richtlijn. Zo de litigieuze registratieprocedure overigens al een belemmering van het vrije verkeer van personen zou vormen, is die belemmering in ieder geval evenredig aan het doel van de richtlijn. Tot slot kan door middel van deze procedure worden vastgesteld of de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs reeds is bestraft voor een verkeersovertreding en of er dus sprake is van een verzwarende omstandigheid in geval van recidive, zulks met het oog op de toepassing van de Spaanse bepalingen bedoeld in artikel 8, lid 2, van de richtlijn.
38. De regering van het Verenigd Koninkrijk, die heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van de Spaanse regering, is van mening dat een procedure tot verplichte en systematische registratie van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen in overeenstemming met de richtlijn is, voorzover de opgelegde sanctie in geval van overtreding van de registratieverplichting evenredig is. Het informeren van de houders van die rijbewijzen over de krachtens het nationale recht op hen rustende verplichtingen en de uitvoering van verkeerscontroles volstaan niet om de naleving van het nationale recht door de betrokken houders zeker te stellen.
2. Beoordeling
39. Ik ben van mening dat deze eerste grief gegrond is.
40. Volgens vaste rechtspraak voorziet artikel 1, lid 2, van de richtlijn in de onderlinge erkenning, zonder enige formaliteit, van door de andere lidstaten afgegeven rijbewijzen.(17) Die bepaling legt de lidstaten een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting op, die geen enkele beoordelingsmarge laat met betrekking tot de vast te stellen maatregelen om aan die verplichting te voldoen.(18)
41. In het arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, heeft het Hof daaruit het volgende afgeleid: „[…] de registratie van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs [wordt] een verplichting omdat de houder van dat rijbewijs een sanctie riskeert indien hij, nadat hij zich in de lidstaat van ontvangst heeft gevestigd, een voertuig bestuurt zonder zijn rijbewijs te hebben laten registreren, zodat deze registratie als een formaliteit […] moet worden opgevat, en derhalve in strijd is met artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439”.(19) Het Hof heeft verduidelijkt dat de aard van de boete (administratief of strafrechtelijk) die kan worden opgelegd aan een bestuurder die zijn rijbewijs niet binnen de voorgeschreven termijn heeft laten registreren, niet ter zake doet, aangezien het bestaan van een sanctie, van welke aard ook, noodzakelijkerwijs meebrengt dat de betrokken registratie verplicht is.(20)
42. Deze rechtspraak kan ook worden toegepast op de Spaanse registratieprocedure. Het staat immers vast dat de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs die kan aantonen zijn gewone verblijfplaats sinds meer dan zes maanden in Spanje te hebben, wordt geacht een overtreding te begaan waarop een boete staat, wanneer hij in Spanje een voertuig bestuurt zonder zijn rijbewijs daar te hebben laten registreren.(21) Het bestaan van een dergelijke sanctie brengt noodzakelijkerwijs mee dat de betrokken registratie verplicht is. Derhalve vormt de betrokken registratie een formaliteit die in strijd is met het in artikel 1, lid 2, van de richtlijn neergelegde beginsel van onderlinge erkenning.
43. Het feit dat artikel 1, lid 3, van de richtlijn de lidstaat van verblijfplaats de bevoegdheid verleent om op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen, medisch onderzoek en belastingen toe te passen en de in verband met de administratie noodzakelijke vermeldingen op dat rijbewijs aan te brengen, kan aan deze conclusie niet afdoen.
44. In het arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, heeft het Hof immers het volgende verklaard: „[D]e verkeersveiligheid, die met artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 wordt nagestreefd, [behoort] weliswaar tot de dwingende redenen van algemeen belang die een beperking van de door het EG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen, […] de omstreden maatregel [is] inderdaad zonder onderscheid op Nederlandse onderdanen en op onderdanen uit andere lidstaten van toepassing en geschikt om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, doch […] dit [neemt] niet [weg] dat de verplichte rijbewijzenregistratie verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken”.(22)
45. Het Hof heeft zich daarbij met name gebaseerd op de volgende overwegingen.
46. Om te beginnen was het Hof van oordeel dat het feit dat een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs niet in de lidstaat van verblijfplaats is geregistreerd, zich er niet tegen verzet dat de autoriteiten van die lidstaat bij verkeerscontroles hun nationale voorschriften inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen correct kunnen toepassen door het relevante aantal jaren op te tellen bij de op dat rijbewijs vermelde datum van afgifte.(23)
47. Het Hof voegde hieraan toe dat de bestreden registratie evenmin noodzakelijk blijkt om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen na te gaan of de nationale voorschriften inzake de vernieuwing van het rijbewijs en de medische controles in acht zijn genomen, aangezien het aan de houder van het rijbewijs staat om het bewijs te leveren dat hij de betrokken bepalingen heeft nageleefd. Volgens het Hof volstaat het dus de houders van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen, wanneer zij de noodzakelijke formaliteiten vervullen voor hun vestiging in de betrokken lidstaat, in kennis te stellen van de krachtens de nationale regeling op hen rustende verplichtingen en op hen de sancties toe te passen die gelden in geval van niet-naleving van die verplichtingen.(24)
48. Deze overwegingen, die betrekking hadden op de Nederlandse procedure tot verplichte registratie van rijbewijzen, gelden noodzakelijkerwijs evenzeer voor de Spaanse procedure, die van identieke aard is. Hieruit volgt dat, anders dan de Spaanse regering stelt, een dergelijke registratieprocedure niet noodzakelijk is om de lidstaat van verblijfplaats in staat te stellen gebruik te maken van de bevoegdheid die artikel 1, lid 3, van de richtlijn hem verleent. Derhalve kunnen deze bepalingen van de richtlijn de inbreuk op het beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen, die de invoering van de litigieuze registratieprocedure betekent, niet rechtvaardigen.
49. Volgens mij geldt hetzelfde voor de bevoegdheid die artikel 8, lid 2, van de richtlijn de lidstaat van verblijfplaats verleent om op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen inzake de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid toe te passen en daartoe zo nodig over te gaan tot de inwisseling van het rijbewijs.
50. Ik wijs erop dat die bepalingen betrekking hebben op de situatie waarin de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs ervan wordt beschuldigd op het grondgebied van de lidstaat van verblijfplaats een verkeersovertreding te hebben begaan en de bevoegde autoriteiten van die lidstaat voornemens zijn hem, bij wijze van sanctie, een maatregel op te leggen waarbij zijn rijbevoegdheid wordt ingetrokken of beperkt en waarvan de gevolgen beperkt blijven tot het grondgebied van die lidstaat.(25)
51. Met de Commissie ben ik van mening dat de litigieuze registratie verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is om de doelstelling van de bescherming van de verkeersveiligheid, die wordt nagestreefd door artikel 8, lid 2, van de richtlijn, te bereiken.
52. Het feit dat een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs niet in Spanje is geregistreerd, sluit immers niet uit dat de Spaanse autoriteiten hun nationale bepalingen inzake de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid correct kunnen toepassen en daartoe zo nodig kunnen overgaan tot inwisseling van het betrokken rijbewijs.
53. Om te beginnen ga ik ervan uit dat niets zich verzet tegen de toepassing van dergelijke bepalingen wanneer de houder van dat rijbewijs op het Spaanse grondgebied een zware verkeersovertreding heeft begaan die op zich reeds de oplegging van een maatregel tot ontzegging van de rijbevoegdheid kan rechtvaardigen.
54. In de tweede plaats, indien de oplegging aan de houder van dat rijbewijs van een maatregel waarbij zijn rijbevoegdheid wordt ingetrokken of beperkt (wegens het begaan van een verkeersovertreding op het Spaanse grondgebied), afhankelijk is van mogelijke eerdere overtredingen (op hetzelfde grondgebied), zoals het Koninkrijk Spanje benadrukt, volstaat het, om de Spaanse autoriteiten in staat te stellen hun bepalingen terzake (overeenkomstig artikel 8, lid 2, van de richtlijn) correct toe te passen, dat de bevoegde autoriteiten dergelijke eerdere overtredingen vermelden op het rijbewijs van de betrokkene (overeenkomstig artikel 1, lid 3, juncto bijlage I, punt 4, van de richtlijn) of, zoals de Commissie voorstelt, dat zij dergelijke gegevens registeren bij de vaststelling van iedere overtreding.
55. Tot slot is het, zelfs indien de eerdere overtredingen van de houder van het betrokken rijbewijs in een andere lidstaat zijn begaan voordat die houder zich in Spanje heeft gevestigd, en indien de Spaanse wetgeving in dat bijzondere geval voorziet in een verhoging van de opgelegde sancties(26), niet uitgesloten dat de Spaanse autoriteiten op de hoogte kunnen zijn van het bestaan van dergelijke eerdere overtredingen, aangezien die gegevens door de lidstaat van afgifte of door een eerdere lidstaat van verblijfplaats (krachtens artikel 1, lid 3, juncto bijlage I, punt 4, van de richtlijn) op het rijbewijs van de betrokkene kunnen zijn vermeld. In ieder geval kan het feit dat dergelijke eerdere overtredingen (indien die er zijn geweest) mogelijk niet op dat rijbewijs zijn vermeld, geen toereikende reden zijn om de litigieuze procedure tot verplichte en systematische registratie van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen in te voeren.
56. Uit het voorgaande volgt dat de Spaanse procedure tot verplichte en systematische registratie van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen in strijd is met het in artikel 1, lid 2, van de richtlijn neergelegde beginsel van onderlinge erkenning. Ik concludeer hieruit dat de eerste grief van het beroep gegrond is.(27)
B –
De tweede grief: de verplichte inwisseling van sommige door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen tegen een Spaans rijbewijs
57. Met haar tweede grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje bijlage I, punt 4, bij de richtlijn te hebben geschonden door in artikel 25, lid 2, van de bestuurdersverordening de inwisseling verplicht te stellen van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs tegen een Spaans rijbewijs wanneer er geen ruimte meer is voor de vermelding van de voor de administratie daarvan noodzakelijke gegevens (het tijdschema voor de regelmatige medische controles).
58. Wat dat betreft moet worden vastgesteld dat de bevoegdheid die artikel 1, lid 3, van de richtlijn aan de lidstaat van verblijfplaats verleent om op een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs de voor de administratie daarvan noodzakelijke gegevens te vermelden, in bijlage I, punt 4, van de richtlijn uitdrukkelijk afhankelijk is gesteld van de aanwezigheid van de daartoe benodigde ruimte op dit rijbewijs.
59. Hieruit volgt dat de eisen dat het rijbewijs wordt ingewisseld wanneer de daartoe benodigde ruimte ontbreekt, neerkomt op het verruimen van de reikwijdte van die bevoegdheid in weerwil van de tekst van artikel 1, lid 3, van de richtlijn.
60. Anders dan de Spaanse regering stelt, is een dergelijke verplichting tot inwisseling van rijbewijzen noodzakelijkerwijs in strijd met de wil van de gemeenschapswetgever, aangezien deze laatste de inwisseling van rijbewijzen heeft willen beperken tot een zeer beperkt aantal gevallen, die uitputtend worden opgesomd in artikel 8, lid 1 (vrijwillige inwisseling) en lid 2 (verplichte inwisseling in het kader van de oplegging van een de rijbevoegdheid beperkende maatregel), van de richtlijn. Artikel 8, lid 2, van de richtlijn, dat voorziet in het enige geval van verplichte inwisseling van rijbewijzen, dekt in ieder geval niet de situatie waarin op een rijbewijs de ruimte ontbreekt die nodig is voor het vermelden van de voor de administratie daarvan noodzakelijke opmerkingen.
61. Ik concludeer hieruit dat de tweede grief van het beroep gegrond is.
C –
De derde grief: de voorwaarden voor vernieuwing of verlenging van rijbewijzen die in Spanje zijn afgegeven vóór de omzetting van de richtlijn in Spaans recht
1. Argumenten v an partijen
62. Met deze derde grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn te hebben geschonden door in de zevende overgangsbepaling van de bestuurdersverordening te bepalen, dat de houder van een Spaans rijbewijs dat is afgegeven in overeenstemming met de voordien geldende nationale wetgeving, recht heeft op verlenging van de geldigheidsduur van zijn rijbewijs indien hij voldoet aan de in die eerdere nationale wetgeving gestelde voorwaarden met betrekking tot de geestelijke en lichamelijke geschiktheid, zelfs indien hij niet voldoet aan de voorwaarden met betrekking tot de geestelijke en lichamelijke geschiktheid die de verordening overeenkomstig de richtlijn stelt.
63. Volgens de Spaanse regering is deze grief niet-ontvankelijk op grond dat de Commissie deze pas in het stadium van het verzoekschrift voor het eerst heeft aangevoerd. Ten gronde merkt deze regering op dat volgens haar nationale recht een verordeningsbepaling die krachtens een voorschrift met de rang van wet verkregen rechten niet erkent, onwettig is, zodat het uitgesloten is dat de bestuurdersverordening de verlenging weigert van het rijbewijs van een houder die voldoet aan de medische voorwaarden in de voordien geldende nationale regeling.
2. Beoordeling
64. Anders dan de Spaanse regering stelt, heeft de Commissie deze derde grief reeds in de precontentieuze fase, zowel in de aanmaningsbrief als in het met redenen omkleed advies(28), duidelijk verwoord en hebben de Spaanse autoriteiten overigens opmerkingen ter zake gemaakt.(29) Er is dus geen reden deze grief niet-ontvankelijk te verklaren.
65. Ten gronde ben ik van mening dat deze grief moet worden aanvaard.
66. Uit artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn, juncto bijlage III, waarnaar deze bepaling verwijst, volgt immers dat de eerste afgifte van een rijbewijs en de eventuele verlenging ervan zijn onderworpen aan de voorwaarde dat is voldaan aan bepaalde minimumnormen inzake de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorvoertuig. Die minimumnormen zijn van toepassing op iedereen die afgifte of verlenging van een rijbewijs wenst, met inbegrip van houders van vóór de inwerkingtreding van de richtlijn afgegeven rijbewijzen die hun rijbewijs na de inwerkingtreding van de richtlijn willen laten verlengen.
67. Vastgesteld moet worden dat de zevende overgangsbepaling van de bestuurdersverordening ertoe strekt de houders van vóór de inwerkingtreding van de richtlijn afgegeven rijbewijzen die na de inwerkingtreding van de richtlijn hun rijbewijs wensen te laten verlengen, uit te zonderen van de in artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn neergelegde verplichting om te voldoen aan de medische minimumnormen van bijlage III bij die richtlijn.
68. Als antwoord op het argument van de Spaanse regering wijs ik erop, dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale bepalingen, zelfs van grondwettelijke aard, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van verplichtingen die voortvloeien uit het gemeenschapsrecht.(30)
69. Ik concludeer hieruit dat de derde grief gegrond is.
V –
Conclusie
70. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje
– door een regeling vast te stellen die voorziet in de verplichte en systematische registratie van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs wanneer de houder van dat rijbewijs zijn normale verblijfplaats in Spanje heeft gevestigd, de krachtens artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– door een regeling vast te stellen die voorziet in een verplichte inwisseling van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs tegen een Spaans rijbewijs wanneer er geen ruimte meer is voor de vermelding van voor de administratie daarvan noodzakelijke gegevens, de krachtens bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– door een regeling vast te stellen volgens welke de houder van een Spaans rijbewijs dat is afgegeven in overeenstemming met eerdere nationale wetgeving, het recht heeft de geldigheidsduur van zijn rijbewijs te laten verlengen indien hij voldoet aan de voorwaarden inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid die die eerdere nationale wetgeving stelde, zelfs indien hij niet voldoet aan de voorwaarden inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid die die regeling tegenwoordig stelt, de krachtens artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 91/439 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) het Koninkrijk Spanje te verwijzen in zijn eigen kosten alsmede in de kosten van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, en
3) het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in hun eigen kosten.
(1) .
(2)
–	PB L 237, blz. 1; hierna: „richtlijn”.
(3)
–	Hierna: „rijbewijzen”.
(4)
–	Richtlijn van de Raad van 4 december 1980 betreffende de invoering van een Europees rijbewijs (PB L 375, blz. 1).
(5)
–	Artikel 6 van de richtlijn.
(6)
–	Artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn.
(7)
–	Ibidem.
(8)
–	Bijlage III bij de richtlijn noemt een reeks minimumnormen inzake de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorvoertuig.
(9)
–	Artikel 1, lid 3.
(10)
–	Deze bepaling is tevens opgenomen in bijlage I bis, punt 3, sub a, bij de richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 96/47/EG van de Raad van 23 juli 1996 (PB L 235, blz. 1), die op 18 september 1996 in werking is getreden. Deze bijlage I bis biedt de lidstaten de mogelijkheid rijbewijzen af te geven van een model dat verschilt van het traditionele papieren model waarin bijlage I bij de richtlijn voorziet. Dit tweede model rijbewijs heeft de vorm van een kaart van polycarbonaat van het type dat onder meer wordt gebruikt voor kredietkaarten.
(11)
–	BOE nr. 135 van 6 juni 1997, blz. 17348.
(12)
–	In haar verzoekschrift (zie voetnoot op blz. 9) verwijst de Commissie dienaangaande naar artikel 67 van de Ley sobre Tráfico, Circulacion de vehiculos a motor y Seguridad Vial (wet inzake het verkeer, het besturen van motorvoertuigen en de veiligheid van het wegverkeer), die voorziet in een boete van 94 tot 1 503 euro. De mogelijkheid tot het opleggen van een boete is ter terechtzitting bevestigd door de Spaanse regering.
(13)
–	Zie met name arresten van 30 april 1996, Nederland/Raad (C‑58/94, Jurispr. blz. I‑2169, punten 20‑22); 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑150/94, Jurispr. blz. I‑7235, punt 36), en 9 oktober 2001, Nederland/Parlement en Raad (C‑377/98, Jurispr. blz. I‑7079, punten 7‑11).
(14)
–	C‑155/91, Jurispr. blz. I‑939.
(15)
–	Ibidem (punt 24).
(16)
–	Punt 13 van zijn conclusie.
(17)
–	Arresten van 29 februari 1996, Skanavi en Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Jurispr. blz. I‑929, punt 26); 29 oktober 1998, Awoyemi (C‑230/97, Jurispr. blz. I‑6781, punt 41), en 10 juli 2003, Commissie/Nederland (C‑246/00, Jurispr. blz. I‑7485, punt 60), alsook beschikkingen van 11 december 2003, Silva Carvalho (C‑408/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 20), en 29 januari 2004, Krüger (C‑253/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25).
(18)
–	Reeds aangehaalde arresten Skanavi en Chryssanthakopoulos (punt 26), Awoyemi (punt 42) en Commissie/Nederland (punt 61), alsmede reeds aangehaalde beschikkingen Silva Carvalho (punt 20) en Krüger (punt 25).
(19)
–	Punt 62.
(20)
–	Arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald (punten 64 en 65).
(21)
–	Punt 12 van deze conclusie.
(22)
–	Punt 67.
(23)
–	Arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald (punt 68). Zie ook beschikking Krüger, reeds aangehaald (punt 27).
(24)
–	Arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald (punt 69). Zie ook beschikking Krüger, reeds aangehaald (punt 28).
(25)
–	Zie mijn conclusie in de zaak Kapper (C‑476/01), nog bij het Hof aanhangig (punt 68).
(26)
–	Ik laat de situatie van het puntenrijbewijs buiten beschouwing, aangezien het Koninkrijk Spanje tot op heden niet een dergelijk stelsel heeft ingevoerd.
(27)
–	Ik wijs erop dat het probleem dat de lidstaat van verblijfplaats mogelijk geen informatie kan verkrijgen over eventuele eerdere overtredingen die de bestuurder in een andere lidstaat heeft begaan, zich nauwelijks meer zou moeten voordoen, indien de Overeenkomst opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid (PB 1998, C 216, blz. 2), in werking treedt. De artikelen 3 en 8 van die overeenkomst bepalen immers dat de lidstaat op wiens grondgebied bepaalde verkeersovertredingen zijn begaan die hebben geleid tot definitieve ontzeggingen van de rijbevoegdheid, onverwijld de lidstaat van verblijfplaats van de betrokken bestuurders in kennis stelt van die besluiten om daaraan uitvoering te laten geven. Deze overeenkomst is tot op heden nog niet in werking getreden, aangezien niet alle daartoe benodigde ratificaties hebben plaatsgevonden.
(28)
–	Punt 4 van de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies (bijlagen 2 en 4 bij het verzoekschrift).
(29)
–	Punt 5 van het antwoord van de Spaanse autoriteiten op de aanmaningsbrief (bijlage 3 bij het verzoekschrift).
(30)
–	Zie onder meer arrest van 9 juli 1998, Commissie/België (C‑323/97, Jurispr. blz. I‑4281).