CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 5 septembrie 2024(1)
Cauza C‑47/23
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Federale Germania
„ Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – «Încălcare sistematică și persistentă» – Directiva 92/43/CEE – Conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică – Admisibilitatea probelor referitoare la situațiile individuale care nu au fost analizate în cursul procedurii precontencioase – Articolul 6 alineatul (2) – Măsuri necesare pentru a evita, în ariile speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale – Neadoptarea unor asemenea măsuri necesare – Tipurile de habitat 6510 și 6520 – Fânețe de joasă altitudine și fânețe montane – Articolul 4 alineatul (1) – Obligația statelor membre de a propune o listă de situri care adăpostesc tipuri de habitate naturale protejate – Neîndeplinirea obligației de a actualiza în mod regulat informațiile referitoare la aceste situri ”
I.      Introducere
1.        Potrivit Directivei Habitate(2), care, împreună cu Directiva privind conservarea păsărilor sălbatice(3), constituie piatra de temelie a politicii Uniunii în domeniul biodiversității, majoritatea obligațiilor impuse statelor membre se referă la protecția sau conservarea unor situri specifice. Atunci când un stat membru nu își îndeplinește aceste obligații în cazul unui singur sit, acest lucru poate fi suficient pentru sesizarea Curții de către Comisia Europeană în temeiul articolului 258 TFUE(4). Totuși, atunci când aceeași neîndeplinire a obligațiilor poate fi observată în ceea ce privește nu un singur sit, ci numeroase situri, Comisia poate considera că ar fi excesiv de împovărător (sau chiar imposibil) să se inițieze proceduri paralele pentru fiecare caz de asemenea neîndeplinire a obligațiilor. În schimb, aceasta poate concluziona că situațiile concrete menționate ilustrează o politică sau o practică larg răspândită a statului membru în cauză care este, în sine, contrară dreptului Uniunii. Ea poate sesiza atunci Curtea cu o singură acțiune, invocând o „încălcare sistematică și persistentă” a dreptului Uniunii(5).
2.        În prezenta procedură, Comisia susține că Republica Federală Germania, „în mod general și structural”, nu a evitat, într‑un număr semnificativ de situri de pe teritoriul său, deteriorarea a două tipuri de habitate naturale: tipul de habitat 6510 (fânețe de joasă altitudine) și tipul de habitat 6520 (fânețe montane), a căror protecție urmărește să o asigure Directiva Habitate. În plus, ea susține că, de asemenea, „în mod general și structural” statul membru respectiv nu a actualizat regulat datele referitoare la siturile care adăpostesc tipurile de habitate menționate.
3.        Prin utilizarea expresiei „în mod general și structural”, Comisia susține astfel în fața Curții că Republica Federală Germania este responsabilă de o „încălcare sistematică și persistentă” a două dispoziții esențiale ale directivei respective.
4.        În contextul menționat, prezenta cauză oferă Curții ocazia de a se pronunța, în primul rând, asupra admisibilității, într‑un asemenea context, a probelor referitoare la situri care au fost prezentate de Comisie pentru prima dată în fața Curții și care nu au fost analizate în cursul procedurii precontencioase și, în al doilea rând, asupra criteriilor juridice care trebuie să ghideze aprecierea Curții cu privire la aspectul dacă Comisia și‑a îndeplinit sarcina probei care îi revine și a demonstrat efectiv existența unei „încălcări sistematice și persistente”.
5.        În conformitate cu solicitarea Curții, ne vom limita analiza la examinarea acestor două chestiuni.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii Europene
6.        Potrivit articolului 2 alineatul (2) din Directiva Habitate, „[î]n temeiul prezentei directive, se adoptă măsuri de menținere sau readucere la un stadiu corespunzător de conservare a habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de importanță comunitară”.
7.        Articolul 4 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Pe baza criteriilor stabilite în anexa III (Etapa 1) și a informațiilor științifice pertinente, fiecare stat membru propune o listă de situri de pe teritoriul său, indicând, pentru fiecare dintre ele, tipurile de habitate naturale din anexa I și speciile indigene din anexa II adăpostite de respectivul sit. […] După caz, statul membru propune adaptarea listei în funcție de rezultatele controlului prevăzut la articolul 11.
Lista este transmisă Comisiei în termen de trei ani de la notificarea prezentei directive, însoțită de informații despre fiecare sit. Informațiile respective trebuie să includă harta sitului, numele și localizarea acestuia, întinderea și datele rezultate din aplicarea criteriilor enumerate în anexa III (Etapa 1), înscrise într‑un formular pe care Comisia urmează să‑l stabilească în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 21.”
8.        În conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.”
B.      Dreptul german
9.        Reglementarea națională relevantă este Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Legea privind protecția naturii și conservarea rurală) din 29 iulie 2009 (BGBl. 2009 I, p. 2542; denumită în continuare „Legea federală privind protecția naturii”).
10.      Articolul 30 din această lege prevede:
„[…]
(2)      Sunt interzise acțiunile care ar putea conduce la distrugerea sau deteriorarea semnificativă a următoarelor habitate:
[…]
7. Fânețe de joasă altitudine și fânețe montane în sensul anexei I la [Directiva Habitate] […]
(3)      La cerere, se pot acorda derogări de la interdicțiile prevăzute la alineatul (2), atunci când este posibil ca deteriorarea să fie compensată.”
11.      Articolul 33 alineatul (1) din Legea federală privind protecția naturii prevede:
„Sunt interzise orice modificare și orice perturbare de natură să genereze efecte negative semnificative asupra unui sit Natura 2000 în ceea ce privește componentele sale care sunt determinante pentru obiectivele de conservare sau scopul protecției acestuia. Autoritatea competentă în materie de protecție a naturii și de conservare rurală poate să permită, în condițiile prevăzute la articolul 34 alineatele (3)-(5), derogări de la interdicția menționată în prima teză […]”
12.      Articolul 34 din această lege prevede:
„(1)      Înainte de a fi aprobate sau puse în aplicare, proiectele trebuie evaluate în ceea ce privește implicațiile lor din perspectiva obiectivelor de conservare a unui sit Natura 2000 atunci când, individual sau în combinație cu alte proiecte sau planuri, este probabil să aibă un efect negativ semnificativ asupra sitului și nu sunt utilizate în mod direct pentru gestionarea acestuia. […]
(2)      În cazul în care evaluarea efectelor arată că proiectul ar putea afecta în mod semnificativ situl în ceea ce privește componentele sale care sunt determinante pentru obiectivele de conservare sau obiectivul de protecție, proiectul este interzis.
(3)      Prin derogare de la alineatul (2), un proiect poate fi aprobat sau pus în aplicare numai în măsura în care:
1.      este necesar pentru motive imperative de interes public superior, inclusiv de natură socială sau economică, și
2.      nu sunt disponibile mijloace alternative rezonabile de atingere a scopului urmărit prin proiectul respectiv într‑un loc diferit, fără efecte adverse sau cu efecte adverse mai reduse.
[…]”
III. Procedura precontencioasă
13.      La 7 mai 2018, după ce a constatat o deteriorare a siturilor geografice care adăpostesc tipurile de habitat 6510 (fânețe de joasă altitudine) și 6520 (fânețe montane) pe teritoriul Germaniei, Comisia a adresat Republicii Federale Germania o cerere de informații.
14.      Având în vedere răspunsul Republicii Federale Germania din 12 octombrie 2018, Comisia a considerat că acest stat membru a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate prin faptul că, în mod sistematic, nu a adoptat măsuri corespunzătoare pentru a evita deteriorarea tipurilor de habitat 6510 și 6520 în siturile geografice desemnate. La 26 iulie 2019, Comisia a trimis Republicii Federale Germania o scrisoare de punere în întârziere.
15.      În scrisoarea sa, Comisia a constatat o pierdere a unei părți de suprafață pe un număr semnificativ de situri care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 în Germania. De asemenea, aceasta a observat că nu au fost adoptate măsuri juridice obligatorii pentru a asigura un control adecvat al acestor situri sau pentru a le proteja împotriva fertilizării excesive și a cositului prea timpuriu.
16.      Ea a susținut totodată că Republica Federală Germania a încălcat în mod sistematic al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (1) din Directiva Habitate, întrucât a omis în mod constant să actualizeze formularele‑tip (FT) prezentate Comisiei în conformitate cu formatul prevăzut de Decizia de punere în aplicare a Comisiei din 11 iulie 2011 privind formularul‑tip pentru siturile NATURA 2000(6) (denumită în continuare „decizia de punere în aplicare din 2011”).
17.      La 26 noiembrie 2019, Republica Federală Germania a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere a Comisiei, negând afirmațiile cuprinse în aceasta.
18.      La 30 octombrie 2020, Comisia a adresat Republicii Federale Germania un aviz motivat în care și‑a reiterat criticile.
19.      În răspunsul său din 30 decembrie 2020, Republica Federală Germania a afirmat că criticile Comisiei sunt nefondate.
20.      La 31 ianuarie 2023, Comisia a decis să inițieze în fața Curții o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Federale Germania, în temeiul articolului 258 al doilea paragraf TFUE.
IV.    Procedura în fața Curții
21.      În cererea introductivă, depusă la 31 ianuarie 2023, Comisia solicită Curții:
–        constatarea faptului că Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (2) și al articolului 4 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva Habitate în privința tipurilor de habitate 6510 (fânețe de joasă altitudine) și 6520 (fânețe montane), întrucât „în mod general și structural”:
–        nu a adoptat măsurile adecvate pentru a evita deteriorarea acestor tipuri de habitat în zonele geografice desemnate care le adăpostesc, și
–        nu a transmis Comisiei date actualizate în mod regulat referitoare la siturile respective;
–        obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.
22.      Republica Federală Germania, notificată în mod corespunzător cu privire la cererea de sesizare a instanței, a depus un memoriu în apărare la 17 aprilie 2023. Aceasta solicită Curții:
–        respingerea acțiunii în totalitate;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
23.      Părțile din prezenta cauză au fost invitate de Curte să depună o a doua serie de observații scrise. Memoriul în replică și memoriul în duplică au fost depuse la 30 mai 2023 și, respectiv, 10 iulie 2023.
24.      Ambele părți au fost reprezentate în ședință, care a avut loc la 6 martie 2024.
V.      Analiză
25.      Directiva Habitate urmărește „să promoveze menținerea biodiversității”(7), garantând că statele membre contribuie la punerea în aplicare a rețelei Natura 2000 (rețeaua ariilor de conservare a naturii din întreaga Uniune) proporțional cu gradul de reprezentare, pe teritoriul fiecăreia dintre ele, a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor enumerate în anexa I și anexa II la această directivă. În acest scop, statele membre sunt obligate, în conformitate cu articolul 4 din instrumentul menționat și la finalul procedurii instituite prin acesta(8), să desemneze siturile care adăpostesc habitatele naturale și speciile respective ca „arii speciale de conservare”(9).
26.      În cazul acestor zone, statele membre trebuie să adopte trei categorii de măsuri, și anume măsuri de conservare, măsuri preventive și măsuri compensatorii, după cum prevede articolul 6 alineatele (1), (2) și, respectiv, (4) din directiva menționată. Prezenta cauză privește a doua categorie de măsuri, și anume măsurile preventive [articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate)].
27.      Tipurile de habitate 6510 (fânețe de joasă altitudine) și 6520 (fânețe montane), aflate în discuție în prezenta procedură, sunt două dintre tipurile de habitate naturale enumerate în anexa I la Directiva Habitate, care pot fi prezente în „ariile speciale de conservare”(10). Ambele sunt descrise ca fiind fânețe bogate în specii, care pot fi afectate prin practici de gestionare intensivă (precum cositul prea timpuriu sau aplicarea intensivă de îngrășăminte)(11).
28.      Din jurisprudența Curții referitoare la articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate înțelegem că statele membre trebuie nu doar să se abțină de la realizarea unor acțiuni care ar putea avea un impact ecologic negativ asupra „ariilor speciale de conservare” (obligație negativă), ci trebuie de asemenea să adopte măsurile adecvate pentru a evita daunele naturale sau cauzate de om habitatelor sau perturbările semnificative ale speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii (obligație pozitivă)(12). Altfel spus, în esență, scopul dispoziției respective este acela de a preveni orice daune viitoare aduse habitatelor sau speciilor menționate în „ariile speciale de conservare”. Totuși, nu se precizează ce măsuri de protecție trebuie adoptate în această privință.
29.      Într‑adevăr, Curtea a avut deja posibilitatea să clarifice faptul că expresia „măsurile necesare” de la articolul 6 alineatul (2 din) Directiva Habitate sugerează că statele membre dispun de o marjă de apreciere atunci când aplică această dispoziție(13). Curtea a subliniat că dispoziția menționată impune statelor membre o obligație de rezultat, care corespunde obiectivului urmărit în cadrul politicii Uniunii în domeniul mediului, în conformitate cu articolul 191 alineatul (1) TFUE, de conservare, protecție și îmbunătățire a calității mediului, precum și principiului remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului, prevăzut la articolul 191 alineatul (2) TFUE(14).
30.      Având în vedere aceste observații introductive, amintim că, după cum am explicat mai sus, prin intermediul primului motiv, Comisia susține că, în măsura în care Republica Federală Germania nu a adoptat măsurile necesare pentru a preveni „deteriorarea” unui număr semnificativ de situri care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 pe teritoriul său (prin neadoptarea de măsuri preventive), aceasta a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate „în mod general și structural”. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia afirmă că articolul 4 alineatul (1) din directiva respectivă impune statelor membre obligația de a actualiza în mod regulat datele referitoare la „ariile speciale de conservare”, în FT elaborate în temeiul Deciziei de punere în aplicare din 2011. Ea consideră că Republica Federală Germania a încălcat obligația menționată „în mod general și structural” în cazul siturilor care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520.
31.      Vom începe prin a reaminti câteva dintre particularitățile „încălcărilor sistematice și persistente” (A). Vom arăta apoi motivele pentru care probele referitoare la siturile menționate de Comisie pentru prima dată în fața Curții pot fi admisibile pentru demonstrarea existenței unei „încălcări sistematice și persistente” (B). În sfârșit, vom preciza criteriile juridice care trebuie să ghideze aprecierea de către Curte a aspectului dacă Comisia și‑a îndeplinit sarcina probei într‑un asemenea context, înainte de a examina cele două motive formulate în prezenta cauză împotriva criteriilor menționate (C).
A.      Considerații introductive privind noțiunea de „încălcări sistematice și persistente”
32.      După cum am arătat deja în introducere, noțiunea de „încălcare sistematică și persistentă” intră în joc atunci când Comisia se întemeiază pe situații concrete de neîndeplinire a obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii pentru a formula motivul mai larg potrivit căruia statul membru în cauză a încălcat aceste obligații în mod „general și persistent”. Posibilitatea formulării unui asemenea motiv de către Comisie implică avantaje practice semnificative, întrucât permite instituției menționate să economisească timp și resurse prin inițierea unui singur set de proceduri în fața Curții, în locul adoptării unei abordări „fragmentare”, prin abordarea separată a fiecărui caz izolat de încălcare. După cum au susținut unii autori, acest lucru permite o punere în aplicare mai eficientă a dreptului Uniunii(15).
33.      În plus, dacă un stat membru a săvârșit o asemenea „încălcare sistematică și persistentă” a dreptului Uniunii, acesta trebuie, în opinia noastră, nu doar să remedieze cazurile concrete invocate de Comisie, ci și să adopte o modificare generală a practicilor sale. Altfel spus, acesta trebuie să identifice sursa sau originea „încălcării sistematice și persistente” pentru a „vindeca” nu doar „simptomele”, ci și „boala” însăși(16). În opinia noastră, Curtea a făcut aluzie la această cerință atunci când a afirmat că „împrejurarea că deficiențele identificate într‑un anumit caz particular au fost remediate nu are în mod necesar drept consecință faptul că atitudinea generală și continuă a acestor autorități, despre care ar atesta, eventual, astfel de deficiențe specifice, a încetat”(17).
34.      Curtea a introdus noțiunea de „încălcare sistematică și persistentă” în Hotărârea Comisia/Irlanda(18).  În hotărârea respectivă, aceasta a insistat asupra a două caracteristici concrete. În primul rând, ea a arătat că, pentru a dovedi o asemenea încălcare, este suficientă demonstrarea de către Comisie a existenței unei practici administrative contrare dreptului Uniunii. Altfel spus, sursa încălcării nu trebuie să fie un act cu putere de lege sau un act administrativ adoptat de statul membru în cauză. În al doilea rând, cazurile concrete de încălcare pe care se întemeiază Comisia nu trebuie să fie izolate, ci trebuie să formeze un tipar de neconformitate.
35.      Hotărârile pronunțate de atunci au avut ca obiect situația în care Comisia urmărea, în același timp, constatarea unor încălcări ale unor dispoziții precise ale dreptului Uniunii în privința unor situații concrete, care sunt identificate în mod specific, și cea a unor încălcări ale dispozițiilor menționate ca urmare a unei practici generale contrare dreptului Uniunii, a cărei ilustrare ar fi, eventual, respectivele situații specifice(19).
36.      Prezenta cauză diferă de jurisprudența anterioară prin faptul că Comisia solicită (din câte cunoaștem, pentru prima dată) doar ca Curtea să constate că a existat o practică generală a autorităților competente germane contrară articolului 6 alineatul (2) și articolului 4 alineatul (1) din Directiva Habitate. Această instituție se întemeiază pe situații concrete pur și simplu pentru a ilustra o asemenea neîndeplinire generală a obligațiilor, cu alte cuvinte, nu în scopul de a obține o constatare specifică de către Curte a încălcării dispozițiilor respective în fiecare dintre situațiile în cauză. Rezultă că, în cazul în care Curtea va concluziona că Republica Federală Germania a încălcat într‑adevăr „în mod general și structural” articolul 6 alineatul (2) și articolul 4 alineatul (1) din Directiva Habitate, Comisia nu ar putea solicita ulterior să se aplice sancțiuni statului membru menționat, dacă ar omite să remedieze fiecare dintre situațiile respective. Ea ar putea să facă acest lucru numai dacă ar fi solicitat să se constate că dispozițiile în discuție nu au fost respectate în nicio situație de încălcare.
37.      Lăsând deoparte diferența menționată, considerăm că cerințele pe care le‑am prezentat la punctul 34 de mai sus trebuie să fie aplicate în cauza de față în același mod ca în cauzele anterioare.
38.      Odată făcute observațiile precedente, vom arăta în continuare motivele pentru care, în situația unei presupuse „încălcări sistematice și persistente”, Comisia poate, în general, să furnizeze Curții exemple suplimentare care ilustrează presupusa practică neconformă, chiar dacă aceste exemple nu au fost discutate în cursul procedurii precontencioase.
B.      Admisibilitatea unor „exemple suplimentare” care ilustrează practica neconformă nediscutate în faza precontencioasă
1.      Argumentele părților
39.      Republica Federală Germania observă că, în cererea introductivă, Comisia invocă o pierdere de suprafață pe 596 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510 și 88 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6520. Totuși, în avizul său motivat, Comisia menționează doar 497 și, respectiv, 86 de situri. În consecință, ea susține că acțiunea Comisiei este inadmisibilă în măsura în care privește 101 situri care nu sunt menționate în avizul motivat (denumite în continuare „siturile în litigiu”).
40.      Republica Federală Germania precizează că obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este stabilit prin avizul motivat al Comisiei. Prin urmare, o asemenea acțiune trebuie să fie întemeiată pe aceleași motive și argumente ca cele ale acestui aviz(20). Faptele sau criticile necomunicate în cursul procedurii precontencioase nu pot fi invocate în susținerea acțiunii.
41.      Comisia contestă aceste argumente. Ea susține că probele referitoare la siturile în litigiu sunt complementare celor deja prezentate în faza precontencioasă pentru alte situri și, prin urmare, admisibile.
2.      Apreciere
42.      Potrivit unei jurisprudențe constante privind sarcina probei în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, revine Comisiei sarcina de a dovedi, în fiecare caz în parte, existența sau inexistența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor concrete în litigiu care decurg din dreptul Uniunii. Această instituție trebuie să prezinte Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența încălcării și nu este autorizată să modifice obiectul litigiului, care trebuie să fie delimitat prin motivele invocate în cursul procedurii precontencioase(21). Rezultă că Comisia nu poate solicita constatarea unei încălcări a dreptului Uniunii cu privire la o situație particulară care nu a fost menționată în cursul acestei proceduri(22). Un asemenea motiv specific ar fi trebuit în mod necesar să fie invocat în etapa precontencioasă, astfel încât statul membru în cauză să aibă posibilitatea de a remedia situația particulară criticată sau de a se prevala de dreptul său de a se apăra în această privință.
43.      Totuși, în prezenta cauză, Comisia a afirmat de la început în fața Curții că situațiile speciale menționate în cererea introductivă constituie ilustrări ale „încălcării sistematice și persistente” de către Republica Federală Germania a articolului 6 alineatul (2) și a articolului 4 alineatul (1) din Directiva Habitate.
44.      În această privință, Curtea a precizat cu claritate că, într‑un asemenea context, prezentarea de probe suplimentare destinate să susțină în fața Curții constatarea respectivă nu poate în principiu să fie exclusă. Astfel, într‑o asemenea situație, Comisia nu modifică obiectul litigiului, ci doar clarifică motivarea sa inițială prin prezentarea de probe suplimentare destinate să ilustreze neîndeplinirea generală și persistentă a obligațiilor pe care o invocă(23).
45.      Aceste afirmații au fost făcute în Hotărârea Comisia/Irlanda(24), hotărâre pe care am menționat‑o deja la punctul 34 de mai sus și în care Curtea a constatat că Irlanda nu a adoptat toate măsurile necesare pentru a asigura punerea în aplicare corectă a anumitor dispoziții din „Directiva privind deșeurile” aflată în vigoare la momentul respectiv(25). Curtea a statuat că, deși nu au fost furnizate în cursul procedurii precontencioase, exemplele de deversări masive ilegale de deșeuri (uneori periculoase) în comitatul Wicklow (Irlanda), despre care Comisia a luat cunoștință după emiterea avizului motivat, puteau fi menționate în mod corespunzător de această instituție în cererea introductivă pentru a ilustra neîndeplinirea generală de către Irlanda a obligațiilor care îi revin în temeiul directivei în cauză(26). Curtea nu a impus Comisiei să demonstreze că exemplele respective au apărut numai după adoptarea avizului motivat(27). De asemenea, ea nu a obligat Comisia să dovedească faptul că nu a avut posibilitatea să descopere sau să ia cunoștință despre exemplele respective înainte de emiterea avizului motivat(28).
46.      Aplicând această logică în prezenta cauză, considerăm că probele referitoare la cele 101 situri pe care Comisia nu le‑a inclus în avizul motivat sunt admisibile, chiar dacă instituția în cauză avea deja acces la ele în faza precontencioasă. Astfel, este suficient, în opinia noastră, ca probele respective să fi fost aduse la cunoștința Comisiei, cu bună‑credință, după ce aceasta a emis avizul motivat și ca exemplele menționate să fie prezentate ca ilustrări sau exemple suplimentare ale neîndeplinirii „sistematice și persistente” a obligațiilor care este invocată de instituția în cauză.
47.      Pentru a concluziona cu privire la această chestiune, subliniem totuși că posibilitatea pe care o are Comisia de a prezenta în fața Curții asemenea noi ilustrări sau exemple ale unei nerespectări „sistematice și persistente” a obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii este, într‑adevăr, extinsă, însă nu fără limite. În cazul în care Comisia ar putea să invoce numai câteva exemple în cursul procedurii precontencioase, iar apoi să inițieze o procedură în fața Curții cu privire la un „sac” de încălcări, care cuprinde nu doar aceste câteva exemple, ci și numeroase altele, ceea ce ar face excesiv de dificilă respingerea argumentelor instituției respective de către statul membru interesat, ar fi un abuz procedural(29). În opinia noastră, trebuie să se facă distincție între „simpla clarificare” a motivelor invocate inițial, pe care Curtea, după cum am arătat, a admis‑o ca posibilitate în mod expres, și situațiile în care prezentarea de exemple suplimentare ar putea constitui efectiv un abuz procedural (situație care, din fericire, nu se regăsește în prezenta cauză).
C.      Sarcina probei care revine Comisiei atunci când invocă existența unei „încălcări sistematice și persistente”
48.      De regulă, atunci când Comisia invocă existența unei nerespectări „sistematice și persistente” a dispozițiilor unei directive, în primul rând, ea trebuie să dovedească faptul că statul membru în cauză nu și‑a îndeplinit o obligație care îi revine în temeiul dreptului Uniunii în mai multe situații concrete, care sunt identificate în mod specific. În al doilea rând, Comisia trebuie să demonstreze, corespunzător cerințelor legale, prin argumente și date suficient de precise, clare și detaliate că aceste situații concrete sunt, de fapt, reprezentative (sau ilustrative) pentru o practică generală și persistentă contrară unei asemenea obligații(30).
49.      Rezultă că această instituție nu poate, sub pretextul că reproșează statului membru respectiv o neîndeplinire generală și persistentă a obligațiilor pe care acesta din urmă este obligat să le respecte în temeiul dreptului Uniunii, să se dispenseze de respectarea obligației sale de a face dovada neîndeplinirii obligațiilor imputate pe baza unor elemente concrete și să se întemeieze pur și simplu pe prezumții sau pe cauzalități schematice(31). În același timp, după cum a afirmat avocatul general Ćapeta(32), nu este necesar ca ea să demonstreze sau Curtea să aprecieze existența unei neîndepliniri a obligațiilor pentru fiecare sit în cauză (în prezenta cauză, fiecare dintre siturile care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 pe teritoriul german). După cum am arătat deja, este suficient ca Comisia să demonstreze existența unui tipar de neconformitate care se repetă într‑o serie de situații concrete, care sunt identificate în mod specific, situații care sunt reprezentative (sau ilustrative) pentru încălcarea invocată și pe baza căruia s‑ar putea trage concluzia că această încălcare există probabil în alte situații care nu au fost examinate în mod specific de Comisie.
50.      În comparație cu cererile „clasice” de constatare a încălcărilor, sarcina probei care revine Comisiei atunci când invocă o „încălcare sistematică și persistentă” este astfel dublă: nu doar că trebuie să demonstreze că anumite obligații care decurg din dreptul Uniunii nu au fost îndeplinite în situații concrete, care sunt identificate în mod specific, ci trebuie să demonstreze totodată (ca cerință suplimentară) că aceste situații concrete sunt, de fapt, reprezentative (sau ilustrative) pentru o practică generală și persistentă contrară unei asemenea obligații.
51.      În secțiunile care urmează, vom dezvolta și vom analiza aceste cerințe legale în raport cu cele două motive invocate de Comisie.
1.      Primul motiv: „încălcarea sistematică și persistentă” a articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate
a)      Argumentele părților
52.      Prin intermediul primului motiv, Comisia apreciază că Republica Federală Germania, „în mod general și structural”, nu a adoptat măsurile adecvate pentru a evita deteriorarea tipurilor de habitat 6510 și 6520 în „ariile speciale de conservare” de pe teritoriul său, încălcând astfel articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate.
53.      În această privință, Comisia susține, în primul rând, că deteriorarea acestor tipuri de habitat poate fi dedusă din raportul Grünland (Raportul privind fânețele) din 2014 al Bundesamt für Naturschutz (Agenția federală pentru conservarea naturii, Germania) și din rapoartele prezentate de Republica Federală Germania, în temeiul articolului 17 din Directiva Habitate, pentru perioadele 2001-2006, 2007-2012 și 2013-2018. Ea observă totodată că zona de suprafață a „ariilor speciale de conservare” care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 în Germania este în declin. O pierdere de suprafață poate fi calificată drept „deteriorare” în sensul articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate.
54.      Comisia arată că a efectuat o analiză comparativă a datelor conținute în FT care au fost elaborate și i‑au fost transmise de acest stat membru în formatul prevăzut în Decizia de punere în aplicare din 2011. Analiza respectivă indică faptul că, în perioada 2006-2017, s‑a pierdut peste 50 % din zona de suprafață a mai mult de 30 % din siturile care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520. Această pierdere de suprafață afectează 596 din cele 2 027 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510 și 88 din cele 295 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6520. Siturile menționate sunt răspândite pe teritoriul german.
55.      Comisia adaugă că, contrar celor susținute de Republica Federală Germania, o apreciere globală a tuturor siturilor care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 nu era necesară, întrucât deteriorarea din anumite zone nu poate fi compensată prin îmbunătățiri în altele.
56.      În plus, ea subliniază faptul că, deși Republica Federală Germania recunoaște o parte din pierderile de suprafață (977,44 hectare pentru tipul de habitat 6510 și 110,49 hectare pentru tipul de habitat 6520), acest stat membru susține de asemenea că (o parte din) celelalte pierderi constatate de Comisie nu sunt „pierderi reale”, ci rezultatul corectării unor „erori științifice” sau al unor erori datorate (i) rectificării clasificării eronate a anumitor situri ca „arii speciale de conservare” și (ii) corectării estimărilor care au „viciat” calculul inițial al perimetrului siturilor relevante, în anul 2006. Aceste erori ar reprezenta 6 476,61 hectare în 347 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510 și 1 322,16 hectare în 75 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6520. Comisia nu acceptă justificările menționate. Ea susține că avea dreptul să se întemeieze pe datele furnizate de Republica Federală Germania în FT prezentate în anul 2006, precum și în anii ulteriori, pentru efectuarea analizei sale comparative.
57.      În orice caz, Comisia afirmă că pierderile de suprafață pe care le‑a constatat sunt prea importante pentru a fi rezultatul unor simple corectări. Într‑adevăr, pentru mai mult de 50 % din siturile examinate de această instituție, aproximativ între 60 % și 100 % din zona de suprafață din 2006 s‑a pierdut până în 2017.
58.      În al doilea rând, Comisia susține că deteriorarea siturilor care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 în Germania este cauzată de lipsa sistematică a unui control adecvat și regulat al acestor situri de către autoritățile germane competente. Potrivit Comisiei, un stat membru ale cărui autorități nu efectuează un control regulat și specific al „ariilor speciale de conservare” își încalcă în mod necesar obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate. Frecvența cu care trebuie efectuate controalele depinde de ceea ce este necesar pentru a evita deteriorarea.
59.      Comisia susține în continuare că deteriorarea tipurilor de habitat 6510 și 6520 pe teritoriul german este cauzată și de neadoptarea de către Republica Federală Germania a unor măsuri obligatorii din punct de vedere juridic pentru protejarea „ariilor speciale de conservare”. Republica Federală Germania preferă o abordare contractuală pentru asigurarea protecției naturii. În opinia Comisiei, această abordare nu ar fi suficientă pentru a împiedica cositul prea timpuriu sau fertilizarea excesivă în siturile care adăpostesc aceste tipuri de habitate.
60.      Republica Federală Germania contestă argumentele Comisiei și susține că nu și‑a încălcat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate.
61.      În primul rând, ea susține că Comisia nu ar fi putut concluziona, pe baza unei evaluări globale a siturilor în cauză, că pierderile de suprafață în siturile care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 în Germania sunt atât de semnificative încât demonstrează nerespectarea „sistematică și persistentă” a dispoziției respective. Potrivit acestui stat membru, Comisia și‑a concentrat analiza comparativă asupra unui număr limitat de situri a căror zonă de suprafață este relativ mică. În cazul în care Comisia ar fi efectuat o evaluare globală a tuturor siturilor care adăpostesc tipurile de habitate menționate, în loc să se concentreze numai asupra unei părți a acestora, ea ar fi constatat doar o pierdere de suprafață de 4,27 % pentru siturile care adăpostesc tipul de habitat 6520 și o creștere cu 5,22 % a suprafeței pentru cele care adăpostesc de tipul de habitat 6510, pierderile din anumite zone fiind compensate de câștigurile din alte zone.
62.      Republica Federală Germania adaugă că FT din 2006 conțin într‑adevăr erori științifice și estimări care au fost corectate în FT ulterioare. Acesta este motivul pentru care suprafața înregistrată pentru siturile care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 în aceste FT ulterioare este semnificativ mai mică decât în FT din 2006. Potrivit statului membru respectiv, „pierderile reale” de suprafață se ridică doar la 977,44 hectare (în 81 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510) și 110,49 hectare (în 15 situri care adăpostesc tipul de habitat 6520). Cifrele menționate sunt insuficiente pentru a demonstra existența unei încălcări „sistematice și persistente”.
63.      Republica Federală Germania mai susține că Raportul Grünland din 2014 al Agenției Federale pentru Protecția Naturii și rapoartele prezentate, în temeiul articolului 17 din Directiva Habitate, pentru perioadele 2001-2006, 2007-2012 și 2013-2018 nu fac decât să confirme existența unei pierderi de suprafață. Totuși, ele nu indică faptul că o asemenea pierdere este suficient de semnificativă pentru a demonstra existența unei „încălcări persistente și sistematice”.
64.      În al doilea rând, Republica Federală Germania este de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate impune o obligație de control pentru statele membre. Totuși, ea susține că revine statelor membre să stabilească cum trebuie să se realizeze controlul respectiv. Articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate prevede doar o obligație de rezultat (aceea de a preveni deteriorarea anumitor habitate și specii) și nu detaliază măsurile specifice care trebuie luate în acest sens.
65.      În această privință, Republica Federală Germania susține că statele membre sunt totodată libere să decidă ce măsuri preventive doresc să adopte. În Germania, este de competența autorităților competente să decidă de la caz la caz conținutul unor asemenea măsuri, în conformitate cu o abordare contractuală flexibilă. Deși o astfel de abordare nu poate garanta că nu va apărea niciodată o deteriorare, ea este în general eficientă și implică un control periodic.
b)      Apreciere
66.      Republica Federală Germania și Comisia sunt de acord că articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate impune statelor membre să atingă un anumit rezultat (și anume, să evite deteriorarea habitatelor enumerate în anexa I la aceasta și perturbarea speciilor enumerate în anexa II la acest instrument) prin luarea „măsurilor necesare”.
67.      În această privință, amintim că Curtea a arătat deja că, chiar dacă o dispoziție a unei directive nu precizează conținutul efectiv al măsurilor care trebuie luate pentru îndeplinirea obiectivului pe care îl urmărește, ea este totuși obligatorie pentru statele membre în ceea ce privește obiectivul respectiv(33). Articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate este o asemenea dispoziție. Ea impune o obligație clară în ceea ce privește rezultatul care trebuie atins (evitarea deteriorării), fără a prevedea conținutul efectiv al „măsurilor necesare” care trebuie luate în acest scop.
68.      În opinia noastră, date fiind cele două cerințe pe care le‑am prezentat la punctul 50 de mai sus, rezultă că, pentru a demonstra că Republica Federală Germania, „în mod general și structural” nu a respectat această dispoziție, Comisia trebuie, în primul rând, să dovedească neîndeplinirea de către Republica Federală Germania a obligației de a evita deteriorarea, contrar obiectivului urmărit în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate în mai multe situații concrete, care sunt identificate în mod specific (altfel spus, în cazul siturilor care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 în Germania). În al doilea rând, în conformitate cu ceea ce am denumit „cerința suplimentară”, care este specifică „încălcărilor sistematice și persistente”, ea trebuie să demonstreze că aceste situații de neconformitate sunt reprezentative (sau ilustrative) pentru nerespectarea „sistematică și persistentă” a dispoziției respective de către statul membru menționat.
1)      Prima cerință (neîndeplinirea obligației de a preveni deteriorarea în mai multe situații concrete, care sunt identificate în mod specific)
69.      Pentru început, considerăm că, în prezenta cauză, Comisia poate îndeplini sarcina probei care îi revine în ceea ce privește prima cerință fără a trebui să determine cauza exactă a deteriorării despre care se susține că a afectat siturile care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 în Germania. Într‑adevăr, după cum am arătat mai sus, articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate prevede obligația de a evita deteriorarea, indiferent de cauza sa (naturală, provocată de om sau ambele). Pierderile de biodiversitate în siturile analizate de Comisie pot fi legate de diferite fenomene pe care Comisia nu are obligația să le identifice sau să le cuantifice. Totuși, Comisia trebuie să demonstreze, în primul rând, că există o deteriorare (indiferent de motiv sau cauză) și, în al doilea rând, că statul membru respectiv a realizat acțiuni care implicau riscul de a cauza o asemenea deteriorare ori nu a luat măsuri pentru a evita apariția sa. Într‑adevăr, chiar dacă, de exemplu, simpla producere a unei deteriorări a „ariilor speciale de conservare” legate de schimbările climatice nu este suficientă pentru a demonstra încălcarea articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate, neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de a lua măsuri pentru limitarea efectelor schimbărilor climatice poate, de fapt, să fie suficientă.
70.      În această privință, adăugăm că Curtea a constatat deja că abordarea tolerantă de către un stat membru a situațiilor în care dispozițiile unei directive nu sunt respectate sau persistența unei situații de degradare a mediului pe o perioadă lungă, fără ca autoritățile competente să intervină, poate, în sine, să indice o problemă administrativă care, dacă este suficient de generală și de durabilă, ar putea permite să se concluzioneze că statul membru în cauză a depășit marja de apreciere care îi este conferită pentru atingerea rezultatului prevăzut(34). Ca atare, atât acțiunile pozitive, cât și omisiunile (sau intervențiile amânate) ale unui stat membru sunt relevante pentru dovedirea unei încălcări a articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate.
71.      De asemenea, observăm că, potrivit jurisprudenței Curții, este suficientă dovedirea de către Comisie a existenței unei probabilități sau a unui risc ca acțiunea sau inacțiunea statului membru vizat să provoace (sau să nu evite) o deteriorare pentru habitatele enumerate în anexa I la directiva respectivă sau perturbări semnificative pentru speciile menționate în anexa II la aceasta. Într‑adevăr, Comisia nu trebuie să constate existența unei legături de cauzalitate între acțiunea sau inacțiunea statului membru vizat și o deteriorare sau o perturbare cauzată habitatelor sau speciilor vizate(35).
72.      Revenind acum la situația de fapt aflată în discuție în prezenta cauză, amintim, în primul rând, că Republica Federală Germania nu contestă constatarea Comisiei potrivit căreia acest stat membru nu a adoptat, la nivel național, măsuri de conservare obligatorii din punct de vedere juridic pentru a evita, în siturile relevante, deteriorarea tipurilor de habitat 6510 și 6520, preferând mai degrabă o abordare contractuală a „protecției naturii”.
73.      În al doilea rând, Comisia susține că 596 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510 și 89 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6520 în Germania sunt afectate de o pierdere de suprafață care constituie o „deteriorare”, în sensul articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate. Republica Germania nu este de acord cu aceste constatări. Totuși, ea admite că au existat pierderi de suprafață în 89 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510 (81 după corectare(36) și astfel cum s‑a confirmat în ședință) și 15 situri care adăpostesc tipul de habitat 6520 (16 după corectare(37) și 15 astfel cum s‑a confirmat în ședință) pe teritoriul său (denumite în continuare „pierderile recunoscute”) În plus, acest stat membru recunoaște că nu poate furniza nicio justificare sau explicație valabilă pentru unele (alte) pierderi de suprafață identificate de Comisie în analiza sa comparativă (denumite în continuare „pierderi neexplicate”). Aceste pierderi reprezintă în total 9 853,38 hectare în peste 200 de situri cu tipul de habitat 6510 și 249,78 hectare în 24 de situri cu tipul de habitat 6520(38).
74.      În al treilea rând, Republica Federală Germania nu prezintă vreun argument convingător sau vreo dovadă suficient de precisă pentru a respinge afirmația Comisiei potrivit căreia există probabilitatea sau riscul ca neadoptarea de către aceasta, la nivel național, a unor măsuri de conservare obligatorii din punct de vedere juridic să fi putut cauza pierderile recunoscute și neexplicate.
75.      Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, ținând seama doar de aceste pierderi recunoscute și neexplicate și fără a fi necesar să se ia în considerare pierderile de suprafață despre care Republica Federală Germania susține că sunt rezultatul unor erori științifice sau al altor erori, considerăm că Curtea poate deja, fără mare dificultate, să ajungă la concluzia că Republica Federală Germania nu a respectat articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate în cel puțin 200 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510 și în 24 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6520.
76.      Odată făcute aceste observații, vom examina în continuare dacă exemplele respective sunt suficient de reprezentative (sau ilustrative) pentru nerespectarea „sistematică și persistentă” a dispoziției menționate de către Republica Federală Germania (a doua cerință).
2)      A doua cerință („caracterul reprezentativ”)
77.      Amintim că, în Concluziile sale prezentate în cauza Comisia/Irlanda(39), domnul avocat general Geelhoed a afirmat că, pentru a demonstra că o încălcare săvârșită de un stat membru este „sistematică și persistentă” trebuie luate în considerare trei dimensiuni: amploarea, durata și gravitatea. Amploarea se referă la numărul cazurilor în care se demonstrează că obligațiile relevante care decurg din dreptul Uniunii au fost încălcate, precum și la existența unor indicii în sensul că încălcarea este larg răspândită și/sau este probabil să se repete. Durata corespunde cerinței potrivit căreia situația de neconformitate trebuie să fi existat pentru o anumită perioadă de timp în care obligația a fost efectivă. Gravitatea se referă la măsura în care situația reală din statul membru respectiv se îndepărtează de rezultatul care trebuie obținut prin obligația în cauză.
78.      Acest cadru de analiză a fost invocat în special de doamna avocată generală Cápeta într‑un context în care Comisia a susținut că Irlanda, „în mod sistematic și persistent”, nu și‑a îndeplinit obligația care îi revine în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva Habitate(40). Doamna avocată generală Cápeta a considerat că toate cele trei dimensiuni sunt relevante atunci când se examinează dacă este îndeplinit criteriul privind „caracterul reprezentativ”, și anume dacă situațiile concrete invocate de Comisie sunt reprezentative (sau ilustrative pentru) o încălcare „sistematică și persistentă”. Suntem de acord cu poziția sa.
79.      Într‑adevăr, considerăm că toate cele trei dimensiuni (amploare, durată și gravitate) trebuie luate în considerare de Curte în cadrul acestei aprecieri, chiar dacă nu este necesar să existe în aceeași măsură. De exemplu, situațiile concrete invocate de Comisie pot fi deosebit de grave și numeroase, dar este posibil să nu fi durat foarte mult; totuși, acest lucru nu le împiedică să fie „ilustrative” pentru o „încălcare sistematică și persistentă”. În schimb, este posibil ca aceste situații să nu fie numeroase, dar să fie atât de grave și să dureze atât de mult încât doar o deficiență de natură structurală le‑ar fi putut cauza. Altfel spus, cele trei dimensiuni furnizează mai mult un „set de instrumente” flexibil decât o „listă de verificare” indispensabilă.
80.      În ceea ce privește prima dimensiune (amploarea), observăm că, în prezenta procedură, Republica Federală Germania recunoaște în mod deschis o pierdere a zonei de suprafață în 96 dintre cele 2 322 de situri care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520 pe teritoriul german. În ansamblu, acest stat membru admite astfel că 4,13 % din toate siturile care adăpostesc tipurile de habitate menționate de pe teritoriul său au suferit o pierdere de suprafață începând din anul 2006. Suntem de acord că procentul respectiv nu este foarte ridicat. Totuși, în primul rând, aceste situri sunt distribuite pe teritoriul german, întrucât sunt situate în 10 landuri diferite(41) (în cazul tipului de habitat 6510) și în 5 landuri diferite (în cazul tipului de habitat 6520). În al doilea rând, în cazul a cel puțin cinci situri care adăpostesc tipul de habitat 6520, pierderea de suprafață depășește 25 % din suprafața înregistrată în 2006. Pierderi semnificative (în raport cu suprafața totală a anumitor situri) pot fi observate, de asemenea, într‑un număr ridicat de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510.
81.      În al treilea rând, deși este adevărat că, în cazul tipului de habitat 6510, pierderile recunoscute de Republica Federală Germania reprezintă doar 957,75 de hectare, dacă se iau în considerare și pierderile pentru care acest stat membru admite că nu poate furniza nicio justificare sau explicație validă, deficitul total ajunge la 10 811,13 hectare (aproape 60 % din cel invocat de Comisie)(42). În mod similar, în cazul tipului de habitat 6520, pierderile recunoscute în mod expres de Republica Federală Germania constituie doar 110,49 hectare. Totuși, după ce pierderile pentru care acest stat membru nu are nicio justificare sau explicație validă sunt incluse în evaluare, deficitul total ajunge la 360,27 hectare (aproximativ 20 % din deficitul invocat de Comisie)(43).
82.      În opinia noastră, aceste cifre sunt suficiente pentru a demonstra existența unei încălcări a articolului 6 alineatul (2) în mai multe situri, care sunt nu doar larg răspândite (având în vedere repartizarea lor geografică pe teritoriul german), ci și suficient de numeroase pentru a permite să se concluzioneze că este probabil ca încălcarea să se repete în continuare și că practica administrativă urmată în Germania în vederea punerii în aplicare a acestei dispoziții este, în ansamblu, problematică.
83.      Trebuie să adăugăm că, în prezenta cauză, acțiunea Comisiei privește doar două tipuri de habitate naturale (și anume, tipul de habitat 6510 și tipul de habitat 6520) și că probele prezentate de instituția respectivă se referă doar la siturile care adăpostesc habitatele naturale menționate. Cauza de față este, așadar, diferită de cea în care s‑a pronunțat recenta Hotărâre Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare)(44), în care Curtea a respins argumentele Comisiei pentru motivul că exemplele menționate nu erau „reprezentative” pentru toate siturile de importanță comunitară în discuție. Într‑adevăr, în această din urmă cauză, acțiunea a avut ca obiect 423 de situri de importanță comunitară din Irlanda, care adăpostesc o mare varietate de habitate și de specii, însă Comisia a invocat doar trei exemple de asemenea habitate și specii (lagunele costiere, turbăriile de acoperire și scoica perliferă de apă dulce) pentru a demonstra că măsurile de conservare instituite de Irlanda în siturile respective erau în mod general, sistematic și persistent de o calitate insuficientă.
84.      În ceea ce privește probele prezentate în speță, dorim să subliniem, în primul rând, că nu este de fapt necesară, în opinia noastră, dovedirea de către Comisie a faptului că situațiile concrete pe care le invocă reprezintă o parte „majoră” sau măcar „semnificativă” a tuturor siturilor care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520. După cum am afirmat, este suficient ca ele să fie destul de numeroase pentru a demonstra că încălcarea este larg răspândită și/sau probabil să se repete în continuare ca urmare a unei deficiențe în practica administrativă adoptată de statul membru, ale cărei efecte ar putea continua în timp.
85.      În al doilea rând, contrar celor susținute de Republica Federală Germania, Comisia nu este obligată să efectueze o evaluare globală și să analizeze dacă pierderile suferite în unele situri sunt compensate prin câștiguri în altele. În această privință, amintim că, după cum am arătat deja, articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate prevede obligația statelor membre de a preveni deteriorarea în fiecare sit care este recunoscut ca „arie specială de conservare”. El nu le impune să evite o deteriorare globală a siturilor respective, analizate în ansamblul lor. Dacă aceasta ar fi fost situația, Comisia nu ar fi fost în măsură să invoce o încălcare „sistematică și persistentă” a articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate. Ea ar fi putut pur și simplu să solicite constatarea încălcării dispoziției respective într‑un singur caz (altfel spus, pentru toate siturile care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520, abordate în ansamblul lor).
86.      În ceea ce privește a doua dimensiune (durata), observăm că cifrele menționate de Comisie corespund pierderilor pentru perioada 2006-2017. Rezultă că deficitul demonstrat de această instituție nu este temporar, ci se întinde pe o perioadă semnificativ de lungă. Raportul Grünland din 2014 al Agenției Federale pentru Conservarea Naturii) confirmă un declin general al stării de conservare a fânețelor din Germania începând din 2007. Acest raport arată că „fânețele […] nu mai sunt într‑o stare bună pe întreg teritoriul german. Motivul este o pierdere semnificativă în zona de suprafață și calitate. În comparație cu […] 2007, situația în […] fânețele de joasă altitudine și fânețele montane s‑a deteriorat în mod măsurabil în unele părți”(45).
87.      În ceea ce privește a treia dimensiune (gravitatea), care corespunde măsurii în care situația reală din statul membru vizat se îndepărtează de rezultatul care trebuie atins prin obligația în cauză, amintim că, după cum am arătat la punctul 28 de mai sus, obiectivul articolului 6 alineatul (2) este acela de a evita deteriorarea naturală sau cauzată de om a habitatelor ori perturbarea semnificativă a speciilor pentru care au fost desemnate „ariile speciale de conservare”. În opinia noastră, acest obiectiv va fi grav compromis dacă suprafața siturilor care adăpostesc habitatele și speciile respective se diminuează de‑a lungul timpului. Mai mult, considerăm că o pierdere de suprafață este o formă de „deteriorare” deosebit de gravă, în sensul dispoziției menționate, dat fiind caracterul său ireversibil.
88.      Având în vedere considerațiile precedente, apreciem că Comisia a demonstrat existența unei încălcări de către Republica Federală Germania a articolului 6 alineatul (2) din Directiva Habitate de o asemenea amploare, durată și gravitate încât poate fi considerată ca fiind „sistemică și persistentă”.
2.      Al doilea motiv: „încălcarea sistematică și persistentă” a articolului 4 alineatul (1) din Directiva Habitate
a)      Argumentele părților
89.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia susține că Republica Federală Germania a încălcat articolul 4 alineatul (1) din Directiva Habitate prin faptul că „în mod general și structural” nu a transmis date actualizate referitoare la siturile care adăpostesc tipurile de habitat 6510 și 6520. Potrivit Comisiei, această neîndeplinire a obligațiilor privește 202 dintre cele 596 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6510 și 14 din cele 88 de situri care adăpostesc tipul de habitat 6520, în 10 landuri.
90.      În această privință, Comisia susține că articolul 4 alineatul (1) din Directiva Habitate impune statelor membre să transmită date actualizate în mod regulat, printre altele, despre zona de suprafață a fiecărei „arii speciale de conservare”. O asemenea obligație nu este menționată expres în dispoziția respectivă, ci rezultă dintr‑o interpretare contextuală și teleologică a dispoziției în cauză. Într‑adevăr, este necesar ca Comisia să dispună de informații și de date exacte referitoare la „ariile speciale de conservare” pentru a asigura respectarea obiectivelor de conservare prevăzute la articolul 2 din Directiva Habitate. Importanța transmiterii unor astfel de date actualizate în mod regulat reiese cu claritate, de asemenea, din articolul 17 din această directivă, care impune statelor membre să întocmească un raport la fiecare șase ani, în care să indice în mod detaliat măsurile luate și îmbunătățirile aduse fiecărui sit.
91.      În plus, Comisia subliniază că considerentul (4) al Deciziei de punere în aplicare din 2011 are următorul cuprins: „[c]onținutul formularului‑tip NATURA 2000 trebuie să fie actualizat în mod regulat pe baza celor mai bune informații disponibile pentru fiecare sit al rețelei pentru a permite Comisiei să își îndeplinească rolul de coordonator […]”.
92.      Republica Federală Germania contestă aceste argumente. Ea susține că articolul 4 alineatul (1) din Directiva Habitate impune comunicarea datelor referitoare la siturile relevante o singură dată (și anume, atunci când lista „ariilor speciale de conservare” este întocmită de Comisie). Dispoziția‑cheie privind comunicările ulterioare care trebuie să aibă loc între această instituție și statele membre este articolul 17 din Directiva Habitate, iar nu articolul 4 alineatul (1) din aceasta.
93.      De asemenea, potrivit statului membru respectiv, faptul că Decizia de punere în aplicare din 2011 face referire la importanța actualizărilor „regulate” fără a specifica când trebuie să aibă loc actualizările menționate confirmă poziția potrivit căreia Directiva Habitate nu conține nicio obligație specifică în această privință. În plus, nu este necesar, pentru identificarea siturilor care sunt afectate de deteriorare, să se actualizeze în mod regulat datele cuprinse în FT. În orice caz, FT comunicate de Republica Federală Germania sunt actualizate sistematic. Totuși, Comisia a respins FT din 2021 prezentate de Republica Federală Germania.
b)      Apreciere
94.      Principalul element al dezacordului dintre Comisie și Republica Federală Germania în legătură cu al doilea motiv are ca obiect aspectul dacă articolul 4 alineatul (1) din Directiva Habitate implică obligația statelor membre de a actualiza datele referitoare la „ariile speciale de conservare”, în sensul acestei directive. În această privință, Comisia admite că dispoziția respectivă nu conține în mod expres o astfel de obligație.
95.      Într‑adevăr, articolul 4 alineatul (1) din Directiva Habitate prevede, fără ambiguitate, că lista siturilor relevante este transmisă Comisiei „în termen de trei ani de la notificarea prezentei directive, însoțită de informații despre fiecare sit”(46). Din dispoziția respectivă deducem că statele membre sunt obligate în mod expres, potrivit dispoziției menționate, doar să comunice informații despre siturile relevante într‑un anumit moment, și anume înainte de recunoașterea oficială a siturilor în cauză ca „arii speciale de conservare” și în cadrul procedurii de desemnare a acestora ca atare. Nu vedem nimic în articolul 4 alineatul (1) din Directiva Habitate din care ar putea rezulta obligația statelor membre de a actualiza în mod regulat datele referitoare la „ariile speciale de conservare”, odată ce aceste arii au fost identificate în mod oficial. De fapt, considerăm că singurul scop al acestei dispoziții este acela de a stabili procedura pe care Comisia și statele membre trebuie să o urmeze pentru ca „ariile speciale de conservare” să fie desemnate corespunzător.
96.      Mai mult, observăm că articolul 17 din Directiva Habitate prevede că statele membre trebuie să întocmească un raport asupra punerii în aplicare a măsurilor adoptate în temeiul acestei directive „la fiecare șase ani”. Din nou, nu vedem, în dispoziția respectivă, niciun indiciu în sensul că articolul 4 alineatul (1) din directiva menționată trebuie interpretat în sensul că statele membre sunt obligate să transmită date actualizate referitoare la „ariile speciale de conservare” în fiecare an.
97.      Suntem de acord cu opinia Comisiei potrivit căreia articolul 9 din Directiva Habitate îi impune să „reexamineze periodic […] contribuția sistemului Natura 2000 la realizarea obiectivelor stabilite la articolele 2 și 3” din această directivă. În temeiul dispoziției menționate, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare din 2011, al cărei considerent (4) are următorul cuprins: „[c]onținutul formularului‑tip Natura 2000 trebuie să fie actualizat în mod regulat pe baza celor mai bune informații disponibile pentru fiecare sit al rețelei pentru a permite Comisiei să își îndeplinească rolul de coordonator și, conform articolului 9 din [Directiva Habitate], să examineze în mod periodic contribuția Natura 2000 la îndeplinirea obiectivelor stabilite prin articolele 2 și 3 din directiva respectivă”.
98.      Cu toate acestea, chiar presupunând că obligația statelor membre de a actualiza în mod regulat datele pentru fiecare sit clasificat ca „arie specială de conservare” ar putea fi dedusă prin interpretarea articolului 9 din Directiva Habitate, acest lucru nu schimbă cu nimic, în opinia noastră, faptul că o asemenea obligație nu rezultă totuși din articolul 4 alineatul (1) din instrumentul în cauză.
99.      În consecință, considerăm că Comisia nu a demonstrat corespunzător cerințelor legale că Republica Federală Germania a încălcat această dispoziție. Prin urmare, al doilea motiv trebuie să fie respins.
VI.    Concluzie
100. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții de Justiție:
–        constatarea faptului că Republica Federală Germania, în mod general și structural, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2013/17/UE a Consiliului din 13 mai 2013;
–        respingerea celorlalte capete de cerere ale acțiunii;
–        obligarea Comisiei Europene și a Republicii Federale Germania să suporte, fiecare, propriile cheltuieli de judecată.
1      Limba originală: engleza.
2      Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2013/17/UE a Consiliului din 13 mai 2013 (JO 2013, L 158, p. 193, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109).
3      Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice (JO 2010, L 20, p. 7), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) 2019/1010 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 privind alinierea obligațiilor de raportare în domeniul legislației legate de mediu și de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 166/2006 și (UE) nr. 995/2010 ale Parlamentului European și ale Consiliului, a Directivelor 2002/49/CE, 2004/35/CE, 2007/2/CE, 2009/147/CE și 2010/63/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, a Regulamentelor (CE) nr. 338/97 și (CE) nr. 2173/2005 ale Consiliului și a Directivei 86/278/CEE a Consiliului (JO 2019, L 170, p. 115).
4      Într‑adevăr, articolul 258 TFUE permite Comisei să introducă o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de fiecare dată când consideră că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii, fără a fi obligată să facă distincții în funcție de natura sau gravitatea încălcării [a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 februarie 2001, Comisia/Franța (C‑333/99, EU:C:2001:73, punctul 33)].
5      A se vedea, pentru exemple de „încălcări sistematice și persistente” ale dispozițiilor Directivei habitate, Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524), și Hotărârea din 21 septembrie 2023, Comisia/Germania (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
6      Notificată cu numărul C(2011) 4892 (JO 2011, L 198, p. 39).
7      A se vedea considerentele acestei directive. A se vedea și articolul 2 alineatul (1) din cadrul său.
8      Procedura prin intermediul căreia se desemnează siturile drept „arii speciale de conservare”, astfel cum este prevăzută la articolul 4 din această directivă, cuprinde mai multe etape. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din directiva menționată, fiecare stat membru propune o listă de situri, indicând tipurile de habitate naturale și speciile indigene adăpostite de acestea, iar lista respectivă este transmisă Comisiei. Ulterior, Comisia adoptă, pe baza listelor prezentate de statele membre, o listă a siturilor selectate ca „situri de importanță comunitară”. După adoptarea unui sit de importanță comunitară, statul membru respectiv trebuie să îl desemneze ca „arie specială de conservare” cât mai curând posibil și în termen de maximum șase ani.
9      A se vedea Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punctul 44). A se vedea și definiția „ariei speciale de conservare” de la articolul 1 alineatul (l) din Directiva Habitate.
10      A se vedea anexa I la Directiva Habitate.
11      A se vedea Comisia Europeană, Direcția Generală Mediu (ENV B.3) „Manualul de interpretare a habitatelor din Uniunea Europeană – EUR 28” (aprilie 2013), p. 80 și 81 (disponibil la adresa: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce‑b789-622e9741b68f/details).
12      A se vedea Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punctele 147-149 și jurisprudența citată). A se vedea și Hotărârea din 13 decembrie 2007, Comisia/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, punctul 204).
13      A se vedea Hotărârea din 14 ianuarie 2016, Grüne Liga Sachsen și alții (C‑399/14, EU:C:2016:10, punctele 36 și 40).
14      A se vedea Hotărârea din 24 iunie 2021, Comisia/Spania (Deteriorarea spațiului natural Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punctele 152-154).
15      Hamer, J., „General and persistent breach of EC Environmental Law”, în European Law Reporter (2005) nr. 7 și 8, p. 324-327. A se vedea de asemenea, pentru o analiză generală privind „încălcările sistematice și persistente”, Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, în German Law Journal, 2023, vol. 24, p. 1011-1022. După cum arată autorul, înainte de a exista posibilitatea deschiderii unei proceduri pentru „încălcări sistematice și persistente”, Comisia trebuia să inițieze o procedură pentru fiecare situație de fapt contrară dreptului Uniunii, ceea ce dura foarte mult timp și avea o eficacitate limitată.
16      A se vedea și Prete, L., astfel cum a fost citat în nota de subsol anterioară.
17      A se vedea Hotărârea din 5 septembrie 2019, Comisia/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punctul 75). A se vedea, în susținerea acestei opinii, și Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, în German Law Journal, 2023, vol. 24, p. 1011-1022.
18      A se vedea Hotărârea din 26 aprilie 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
19      A se vedea de exemplu Hotărârea din 5 septembrie 2019, Comisia/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punctul 73 și jurisprudența citată). Pentru exemple și mai recente în care ambele constatări au fost solicitate de Comisie, a se vedea Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524), și Hotărârea din 21 septembrie 2023, Comisia/Germania (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
20      A se vedea Hotărârea din 21 martie 2019, Comisia/Polonia (C‑127/17, EU:C:2019:236, punctul 119).
21      A se vedea Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punctul 141 și jurisprudența citată).
22      A se vedea Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑494/01, EU:C:2005:250, punctul 37).
23      Ibidem.
24      Hotărârea din 26 aprilie 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
25      Directiva 75/442/CEE a Consiliului din 15 iulie 1975 privind deșeurile (JO 1975, L 194, p. 39), astfel cum a fost modificată prin Directiva 91/156/CEE a Consiliului din 18 martie 1991 (JO 1991, L 78, p. 32).
26      A se vedea Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punctul 39).
27      Totodată, Curtea a admis în mod oficial că obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pretins persistentă poate fi extins la fapte ulterioare avizului motivat în măsura în care acestea sunt de aceeași natură și reprezintă același comportament cu faptele la care se referă acest aviz [a se vedea Hotărârea din 5 septembrie 2019, Comisia/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punctul 76 și jurisprudența citată)].
28      În această privință, adăugăm că, în cursul fazei precontencioase, Comisia nu dispune de puteri proprii de investigare și se bazează în mare măsură, pentru a verifica aplicarea corectă în practică a dispozițiilor naționale destinate să asigure punerea în aplicare efectivă a unei directive, pe elementele furnizate de eventuali petenți, precum și de statul membru în cauză [a se vedea Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punctul 142 și jurisprudența citată)].
29      A se vedea prin analogie jurisprudența potrivit căreia durata excesivă a procedurii precontencioase poate constitui un viciu care să determine inadmisibilitatea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în cazul în care, din cauza comportamentului Comisiei, respingerea argumentelor acesteia a devenit dificilă, încălcându‑se astfel dreptul la apărare al statului membru interesat [a se vedea Hotărârea din 12 mai 2005, Comisia/Belgia (C‑287/03, EU:C:2005:282, punctul 14 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 8 decembrie 2005, Comisia/Luxemburg (C‑33/04, EU:C:2005:750, punctul 76)].
30      A se vedea Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punctele 170 și 173).
31      Ibidem, punctul 167.
32      A se vedea Concluziile prezentate în cauza Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:90, punctul 50).
33      A se vedea prin analogie Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punctul 168 și jurisprudența citată).
34      Ibidem, punctul 133. A se vedea și Hotărârea din 5 septembrie 2019, Comisia/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punctul 79).
35      A se vedea Hotărârea din 24 iunie 2021, Comisia/Spania (Deteriorarea spațiului natural Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punctul 155 și jurisprudența citată).
36      A se vedea coloanele J-1 și J-11 din anexa B.4 prezentată de Republica Federală Germania.
37      Ibidem.
38      A se vedea coloanele J-3 și J-31 din anexa B.4 prezentată de Republica Federală Germania.
39      C‑494/01, EU:C:2004:546, punctele 43-48.
40      A se vedea Concluziile sale prezentate în cauza Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:90, punctul 106).
41      Cele 10 landuri sunt: Brandenburg, Baden‑Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg‑Pomerania de Vest, Saxonia Inferioară, Renania de Nord‑Westfalia, Saarland, Saxonia‑Anhalt și Thüringen (a se vedea coloana C din tabelul prezentat de Republica Federală Germania în anexa B.4).
42      A se vedea coloanele I‑1, J-11 și J-31 din tabelul furnizat de Republica Federală Germania în anexa B.4.
43      Ibidem.
44      A se vedea Hotărârea din 29 iunie 2023, Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punctele 168-175). A se vedea în această privință și Hotărârea din 21 septembrie 2023, Comisia/Germania (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑116/22, EU:C:2023:687, punctele 122-125).
45      A se vedea p. 13 din Raportul Grünland din 2014 al Agenției Federale pentru Conservarea Naturii, prezentat ca anexa A.2 de către Comisie.
46      Sublinierea noastră.