62024CJ0364
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
5. Februar 2026 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen (GVO) – Maßnahmen zur Verhinderung des unbeabsichtigten Vorhandenseins von GVO in der Umwelt – Richtlinie 2001/18/EG – Art. 26c Abs. 1 und 3 – Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 – Durchführungsbeschluss (EU) 2016/321 – Verbot des Anbaus von GVO-Mais der Sorte MON 810 in Italien – Gültigkeit – Freier Warenverkehr – Art. 34 und 114 AEUV – Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung – Unternehmerische Freiheit – Art. 16 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union“
In den verbundenen Rechtssachen C‑364/24 und C‑393/24
betreffend zwei Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) mit Entscheidung vom 14. Mai 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 17. Mai 2024, und vom Tribunale di Udine (Gericht Udine, Italien) mit Entscheidung vom 7. Mai 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 5. Juni 2024, in den Verfahren
Giorgio Fidenato, im eigenen Namen und als Eigentümer des landwirtschaftlichen Betriebs In Trois,
gegen
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste,
Beteiligte:
WX, im eigenen Namen und als Eigentümer des landwirtschaftlichen Betriebs Li Pocis von WX,
und
Giorgio Fidenato, im eigenen Namen und als Eigentümer des landwirtschaftlichen Betriebs In Trois,
gegen
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten F. Biltgen, der Richterin I. Ziemele sowie der Richter A. Kumin, S. Gervasoni (Berichterstatter) und M. Bošnjak,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
von Herrn Giorgio Fidenato, im eigenen Namen und als Eigentümer des landwirtschaftlichen Betriebs In Trois, vertreten durch G. Martorana, Avvocato,
–
der italienischen Regierung, vertreten durch S. Fiorentino als Bevollmächtigten im Beistand von M. Di Benedetto, Avvocato dello Stato, und G. Lillo, Procuratore dello Stato,
–
der griechischen Regierung, vertreten durch E. Leftheriotou und A. Vasilopoulou als Bevollmächtigte,
–
der französischen Regierung, vertreten durch P. Chansou, B. Fodda und B. Travard als Bevollmächtigte,
–
der luxemburgischen Regierung, vertreten durch A. Germeaux und T. Schell als Bevollmächtigte,
–
der ungarischen Regierung, vertreten durch M. Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,
–
der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,
–
des Europäischen Parlaments, vertreten durch W. Kuzmienko und M. Menegatti als Bevollmächtigte,
–
des Rates der Europäischen Union, vertreten durch M. Moore, P. Pecheux und S. Scarpa Ferraglio als Bevollmächtigte,
–
der Europäischen Kommission, vertreten durch C. Biz, F. Castilla Contreras und I. Galindo Martín als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. Juni 2025
folgendes
Urteil
1
Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Beurteilung der Gültigkeit der Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates (ABl. 2001, L 106, S. 1) in der durch die Richtlinie (EU) 2015/412 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2015 (ABl. 2015, L 68, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2001/18) sowie die Gültigkeit und die Auslegung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2016/321 der Kommission vom 3. März 2016 zur Anpassung des geografischen Geltungsbereichs der Zulassung zum Anbau von genetisch verändertem Mais (Zea mays L.) der Sorte MON 810 (MON-ØØ81Ø‑6) (ABl. 2016, L 60, S. 90) im Hinblick auf Art. 3 EUV, auf die Art. 2, 3, 18, 26 und 34 bis 36 sowie Art. 216 Abs. 2 AEUV, auf die Art. 16, 21 und 52 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), auf die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit sowie auf Art. 34 der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel (ABl. 2003, L 268, S. 1).
2
Sie ergehen im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen Herrn Giorgio Fidenato, einem Landwirt, und den italienischen Behörden wegen der Durchführung von Maßnahmen zur Vernichtung und zum Unterpflügen von genetisch veränderten Maispflanzen (Zea mays L.) der Sorte MON 810 (MON-ØØ81Ø‑6) (im Folgenden: GVO-Mais MON 810) und der Verhängung einer Geldbuße in Höhe von 50000 Euro gegen Herrn Fidenato wegen des Anbaus solcher Pflanzen.
Rechtlicher Rahmen
Internationales Recht
3
Mit dem Beschluss 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluss der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986‑1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in Bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche (ABl. 1994, L 336, S. 1) hat der Rat der Europäischen Union das am 15. April 1994 in Marrakesch unterzeichnete Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) sowie die Übereinkünfte im Anhang dieses Übereinkommens (im Folgenden: WTO-Übereinkünfte) genehmigt.
Unionsrecht
Richtlinie 2001/18
4
Art. 1 („Ziel“) der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„Entsprechend dem Vorsorgeprinzip ist das Ziel dieser Richtlinie die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten und der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt
–
bei der absichtlichen Freisetzung genetisch veränderter Organismen [(im Folgenden: GVO)] in die Umwelt zu anderen Zwecken als dem Inverkehrbringen in der Gemeinschaft
–
beim Inverkehrbringen [von GVO] als Produkt oder in Produkten in der Gemeinschaft.“
5
In Art. 4 („Allgemeine Verpflichtungen“) der Richtlinie 2001/18 heißt es:
„(1)   Die Mitgliedstaaten tragen im Einklang mit dem Vorsorgeprinzip dafür Sorge, dass alle geeigneten Maßnahmen getroffen werden, damit die absichtliche Freisetzung oder das Inverkehrbringen von GVO keine schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt hat. GVO dürfen nur im Einklang mit Teil B bzw. Teil C absichtlich freigesetzt oder in den Verkehr gebracht werden.
…“
6
Art. 22 („Freier Verkehr“) der Richtlinie 2001/18 lautet:
„Unbeschadet des Artikels 23 dürfen die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von GVO als Produkte oder in Produkten, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen, nicht verbieten, einschränken oder behindern.“
7
Art. 23 („Schutzklausel“) der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„(1)   Hat ein Mitgliedstaat aufgrund neuer oder zusätzlicher Informationen, die er seit dem Tag der Zustimmung erhalten hat und die Auswirkungen auf die Umweltverträglichkeitsprüfung haben, oder aufgrund einer Neubewertung der vorliegenden Informationen auf der Grundlage neuer oder zusätzlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse berechtigten Grund zu der Annahme, dass ein GVO als Produkt oder in einem Produkt, der nach dieser Richtlinie vorschriftsmäßig angemeldet wurde und für den eine schriftliche Zustimmung erteilt worden ist, eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt, so kann er den Einsatz und/oder Verkauf dieses GVO als Produkt oder in einem Produkt in seinem Hoheitsgebiet vorübergehend einschränken oder verbieten.
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass im Falle einer ernsten Gefahr Notfallmaßnahmen, beispielsweise die Aussetzung oder Beendigung des Inverkehrbringens, getroffen werden, einschließlich der Unterrichtung der Öffentlichkeit.
Der Mitgliedstaat unterrichtet unter Angabe von Gründen und Vorlage der neubewerteten Umweltverträglichkeitsprüfung sowie gegebenenfalls der neuen oder zusätzlichen Information, auf die sich sein Beschluss stützt, unverzüglich die [Europäische] Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten über die gemäß diesem Artikel ergriffenen Maßnahmen, wobei er ferner angibt, ob und auf welche Weise die Bedingungen für die Zustimmung geändert werden sollten oder ob die Zustimmung aufgehoben werden sollte.
(2)   Innerhalb von 60 Tagen nach Eingang der von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen ergeht nach dem in Artikel 30 Absatz 2 genannten Regelungsverfahren eine Entscheidung über die von dem Mitgliedstaat getroffene Maßnahme. Bei der Berechnung des Zeitraums von 60 Tagen werden die Zeitspannen nicht berücksichtigt, in denen die Kommission weitere Informationen abwartet, die sie gegebenenfalls vom Anmelder angefordert hat, oder in denen sie die Stellungnahme eines wissenschaftlichen Ausschusses/wissenschaftlicher Ausschüsse einholt. Die Zeitspanne, in der die Kommission die Stellungnahmen des wissenschaftlichen Ausschusses/der wissenschaftlichen Ausschüsse abwartet, darf nicht mehr als 60 Tage betragen.
Auch die Zeit, die der Rat benötigt, um nach dem in Artikel 30 Absatz 2 genannten Regelungsverfahren tätig zu werden, wird nicht berücksichtigt.“
8
Art. 26b („Anbau“) der Richtlinie 2001/18 sieht vor:
„(1)   Während des Verfahrens der Zulassung eines bestimmten GVO oder während der Erneuerung einer Zustimmung bzw. Zulassung kann ein Mitgliedstaat dazu auffordern, dass der geografische Geltungsbereich der schriftlichen Zustimmung bzw. Zulassung so geändert wird, dass das Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats insgesamt oder teilweise vom Anbau ausgeschlossen ist. Diese Aufforderung wird der Kommission spätestens 45 Tage nach Weiterleitung des Bewertungsberichts gemäß Artikel 14 Absatz 2 dieser Richtlinie oder nach Erhalt der Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit gemäß Artikel 6 Absatz 6 und Artikel 18 Absatz 6 der Verordnung [Nr. 1829/2003] übermittelt. Die Kommission übermittelt die Aufforderung des Mitgliedstaats unverzüglich dem Anmelder/Antragsteller sowie den anderen Mitgliedstaaten. Die Kommission macht die Aufforderung auf elektronischem Wege öffentlich zugänglich.
(2)   Binnen 30 Tagen nach Übermittlung der Aufforderung durch die Kommission kann der Anmelder/Antragsteller den geografischen Geltungsbereich seiner ursprünglichen Anmeldung bzw. seines ursprünglichen Antrags anpassen oder bestätigen.
Erfolgt keine Bestätigung, wird die Anpassung des geografischen Geltungsbereichs der Anmeldung bzw. des Antrags in einer aufgrund dieser Richtlinie erteilten schriftlichen Zustimmung und, falls angezeigt, durch eine Entscheidung gemäß Artikel 19 dieser Richtlinie und durch eine Entscheidung über die Zulassung gemäß den Artikeln 7 und 19 der Verordnung [Nr. 1829/2003] umgesetzt.
Die gemäß dieser Richtlinie erteilte schriftliche Zustimmung und, falls angezeigt, die Entscheidung gemäß Artikel 19 dieser Richtlinie und die Entscheidung über die Zulassung gemäß den Artikeln 7 und 19 der Verordnung [Nr. 1829/2003] erfolgen dann auf der Grundlage des angepassten geografischen Geltungsbereichs der Anmeldung bzw. des Antrags.
Wird der Kommission nach Weiterleitung des Bewertungsberichts gemäß Artikel 14 Absatz 2 dieser Richtlinie oder nach Erhalt der Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit gemäß Artikel 6 Absatz 6 und Artikel 18 Absatz 6 der Verordnung [Nr. 1829/2003] eine Aufforderung gemäß Absatz 1 dieses Artikels übermittelt, werden die Fristen, innerhalb derer gemäß Artikel 15 dieser Richtlinie die schriftliche Zustimmung zu erteilen ist, bzw. die Fristen, innerhalb deren gemäß den Artikeln 7 und 19 der Verordnung [Nr. 1829/2003] dem Ausschuss ein Entwurf einer Entscheidung vorzulegen ist, unabhängig von der Zahl der Mitgliedstaaten, die derartige Aufforderungen übermitteln, einmalig um 15 Tage verlängert.
(3)   Wurde keine Aufforderung gemäß Absatz 1 dieses Artikels übermittelt oder hat der Anmelder/Antragsteller den geografischen Geltungsbereich seiner ursprünglichen Anmeldung bzw. seines ursprünglichen Antrags bestätigt, so kann ein Mitgliedstaat Maßnahmen erlassen, um in seinem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon den Anbau eines GVO oder einer Gruppe von nach Kulturpflanzen oder Merkmalen festgelegten GVO nach dessen/deren Zulassung gemäß Teil C dieser Richtlinie oder gemäß der Verordnung [Nr. 1829/2003] zu beschränken oder zu untersagen, sofern diese Maßnahmen im Einklang mit dem Unionsrecht stehen und begründet, verhältnismäßig und nicht diskriminierend sind und sich zudem auf zwingende Gründe stützen, die beispielsweise Folgendes betreffen:
a)
umweltpolitische Ziele;
b)
Stadt- und Raumordnung;
c)
Bodennutzung;
d)
sozioökonomische Auswirkungen;
e)
Verhinderung des Vorhandenseins von GVO in anderen Erzeugnissen unbeschadet des Artikels 26a;
f)
agrarpolitische Ziele;
g)
öffentliche Ordnung.
Diese Gründe können – mit Ausnahme des Grundes gemäß Buchstabe g, der nicht einzeln angeführt werden kann – einzeln oder zusammen angeführt werden, je nach den besonderen Gegebenheiten in dem Mitgliedstaat, der Region oder dem Gebiet, in dem die Maßnahmen zur Anwendung kommen sollen; diese Gründe dürfen jedoch auf keinen Fall im Widerspruch zu der gemäß dieser Richtlinie oder der Verordnung [Nr. 1829/2003] durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung stehen.
(4)   Ein Mitgliedstaat, der beabsichtigt, Maßnahmen nach Absatz 3 dieses Artikels zu erlassen, übermittelt der Kommission zunächst einen Entwurf dieser Maßnahmen und der entsprechenden angeführten Gründe. Diese Übermittlung kann erfolgen, bevor das Verfahren zur Zulassung des GVO gemäß Teil C dieser Richtlinie oder der Verordnung [Nr. 1829/2003] abgeschlossen wurde. Während eines Zeitraums von 75 Tagen ab dem Datum der entsprechenden Übermittlung:
a)
sieht der jeweilige Mitgliedstaat davon ab, diese Maßnahmen zu erlassen und durchzuführen;
b)
sorgt der betreffende Mitgliedstaat dafür, dass die Wirtschaftsteilnehmer davon absehen, den/die jeweiligen GVO anzubauen; und
c)
kann die Kommission etwaige ihres Erachtens zweckdienliche Bemerkungen vorbringen.
Nach Ablauf der Frist von 75 Tagen gemäß Unterabsatz 1 kann der jeweilige Mitgliedstaat während des gesamten Gültigkeitszeitraums der Zustimmung/Zulassung und ab dem Tag des Inkrafttretens der Unionszulassung die Maßnahmen entweder in ihrer ursprünglich vorgeschlagenen Fassung oder in einer geänderten Fassung, die den unverbindlichen Bemerkungen der Kommission Rechnung trägt, erlassen. Diese Maßnahmen werden der Kommission, den anderen Mitgliedstaaten und dem Inhaber der Zulassung unverzüglich mitgeteilt.
Die Mitgliedstaaten machen alle derartigen Maßnahmen allen betroffenen Wirtschaftsteilnehmern, einschließlich der Landwirte, öffentlich zugänglich.
(5)   Wünscht ein Mitgliedstaat, dass sein gesamtes Hoheitsgebiet oder Teile davon wieder in den geografischen Geltungsbereich der Zustimmung/Zulassung, von dem es vorher gemäß Absatz 2 ausgeschlossen wurde, aufgenommen werden, so kann er ein entsprechendes Ersuchen an die zuständige Behörde, die die schriftliche Zustimmung gemäß dieser Richtlinie erteilt hat, oder an die Kommission, wenn der GVO nach der Verordnung [Nr. 1829/2003] zugelassen wurde, richten. Die zuständige Behörde, die die schriftliche Zustimmung erteilt hat, bzw. die Kommission ändert den geografischen Geltungsbereich der Zustimmung oder der Entscheidung über die Zulassung entsprechend.
(6)   Zum Zweck der Anpassung des geografischen Geltungsbereichs der Zustimmung bzw. Zulassung eines GVO nach Absatz 5 gilt Folgendes:
a)
Bei einem gemäß dieser Richtlinie zugelassenen GVO ändert die zuständige Behörde, die die schriftliche Zustimmung erteilt hat, den geografischen Geltungsbereich der Zustimmung entsprechend und unterrichtet die Kommission, die Mitgliedstaaten und den Inhaber der Zulassung über die erfolgte Änderung;
b)
bei einem gemäß der Verordnung [Nr. 1829/2003] zugelassenen GVO ändert die Kommission die Entscheidung über die Zulassung entsprechend ohne Anwendung des Verfahrens gemäß Artikel 35 Absatz 2 der genannten Verordnung. Die Kommission unterrichtet die Mitgliedstaaten und den Inhaber der Zulassung entsprechend.
(7)   Hat ein Mitgliedstaat gemäß den Absätzen 3 und 4 erlassene Maßnahmen aufgehoben, so teilt er dies der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten unverzüglich mit.
(8)   Nach diesem Artikel erlassene Maßnahmen berühren nicht den freien Verkehr von zugelassenen GVO als Erzeugnis oder in Erzeugnissen.“
9
Art. 26c („Übergangsmaßnahmen“) der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„(1)   Ab dem 2. April 2015 bis zum 3. Oktober 2015 kann ein Mitgliedstaat dazu auffordern, dass der geografische Geltungsbereich einer Anmeldung oder eines Antrags bzw. einer Zulassung, die gemäß dieser Richtlinie oder der Verordnung [Nr. 1829/2003] vor dem 2. April 2015 vorgelegt bzw. erteilt wurde, angepasst wird. Die Kommission übermittelt die Aufforderung des Mitgliedstaats unverzüglich dem Anmelder/Antragsteller sowie den anderen Mitgliedstaaten.
(2)   Wurde über die Anmeldung bzw. den Antrag noch nicht entschieden und hat der Anmelder/Antragsteller binnen 30 Tagen ab Übermittlung der Aufforderung gemäß Absatz 1 dieses Artikels den geografischen Geltungsbereich seiner ursprünglichen Anmeldung bzw. seines ursprünglichen Antrags nicht bestätigt, so wird der geografische Geltungsbereich der Anmeldung bzw. des Antrags entsprechend angepasst. Die gemäß dieser Richtlinie erteilte schriftliche Zustimmung und, falls angezeigt, die Entscheidung gemäß Artikel 19 dieser Richtlinie und die Entscheidung über die Zulassung gemäß den Artikeln 7 und 19 der Verordnung [Nr. 1829/2003] erfolgen dann auf der Grundlage des angepassten geografischen Geltungsbereichs der Anmeldung bzw. des Antrags.
(3)   Wurde die Zulassung bereits erteilt und hat der Inhaber der Zulassung binnen 30 Tagen ab Übermittlung der Aufforderung gemäß Absatz 1 dieses Artikels den geografischen Geltungsbereich der Zulassung nicht bestätigt, so wird die Zulassung entsprechend geändert. Bei einer schriftlichen Zustimmung gemäß dieser Richtlinie ändert die zuständige Behörde den geografischen Geltungsbereich der Zustimmung entsprechend und unterrichtet die Kommission, die Mitgliedstaaten und den Inhaber der Zulassung über die erfolgte Änderung. Bei einer Zulassung gemäß der Verordnung [Nr. 1829/2003] ändert die Kommission die Entscheidung über die Zulassung entsprechend ohne Anwendung des Verfahrens gemäß Artikel 35 Absatz 2 der genannten Verordnung. Die Kommission unterrichtet die Mitgliedstaaten und den Inhaber der Zulassung entsprechend.
(4)   Wurde keine Aufforderung gemäß Absatz 1 dieses Artikels übermittelt oder hat der Anmelder/Antragsteller bzw. ein Inhaber einer Zulassung den geografischen Geltungsbereich seiner ursprünglichen Anmeldung oder seines ursprünglichen Antrags bzw. der Zulassung bestätigt, so gelten Artikel 26b Absätze 3 bis 8 entsprechend.
(5)   Dieser Artikel berührt nicht den Anbau von jeglichem zugelassenem genetisch verändertem Saatgut und Pflanzenvermehrungsmaterial, das rechtmäßig angebaut wurde, bevor der Anbau des GVO in dem Mitgliedstaat beschränkt oder untersagt wurde.
(6)   Nach diesem Artikel erlassene Maßnahmen berühren nicht den freien Verkehr von zugelassenen GVO als Erzeugnis oder in Erzeugnissen.“
10
Art. 33 („Sanktionen“) der Richtlinie 2001/18 lautet:
„Die Mitgliedstaaten legen die Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie zu verhängen sind. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“
Richtlinie 2015/412
11
In den Erwägungsgründen 6 bis 8, 16 und 27 der Richtlinie 2015/412 heißt es:
„(6)
Die Erfahrung hat gezeigt, dass der Anbau von GVO ein Thema ist, das auf der Ebene der Mitgliedstaaten intensiver behandelt wird. Angelegenheiten im Zusammenhang mit dem Inverkehrbringen und der Einfuhr von GVO sollten weiterhin auf Unionsebene geregelt werden, um den Binnenmarkt zu schützen. Der Anbau könnte jedoch in bestimmten Fällen mehr Flexibilität erfordern, da es sich um ein Thema mit ausgeprägter nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung handelt, weil es mit der Bodennutzung, den örtlichen landwirtschaftlichen Strukturen und dem Schutz oder der Erhaltung von Lebensräumen, Ökosystemen und Landschaften verknüpft ist. Im Einklang mit Artikel 2 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) steht den Mitgliedstaaten die Möglichkeit offen, nach der Zulassung eines GVO für das Inverkehrbringen auf dem Markt der Union verbindliche Rechtsakte zu erlassen, die den Anbau von GVO auf ihrem Hoheitsgebiet beschränken oder untersagen. Das gemeinsame Zulassungsverfahren – insbesondere der Evaluierungsprozess, der hauptsächlich von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit … durchgeführt wird – sollte jedoch durch diese Flexibilität nicht beeinträchtigt werden.
(7)
Um den Anbau von GVO einzuschränken oder zu verbieten, haben einige Mitgliedstaaten in der Vergangenheit die Schutzklauseln und Notfallmaßnahmen gemäß Artikel 23 der Richtlinie [2001/18] und Artikel 34 der Verordnung [Nr. 1829/2003] angewendet, und zwar je nach Fall aufgrund neuer oder zusätzlicher Informationen, die sie seit dem Tag der Zustimmung erhalten haben und die Auswirkungen auf die Umweltverträglichkeitsprüfung haben, oder aufgrund einer Neubewertung vorliegender Informationen. Andere Mitgliedstaaten haben das Mitteilungsverfahren gemäß Artikel 114 Absätze 5 und 6 AEUV angewendet, nach dem die Vorlage neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse in Bezug auf den Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt vorgeschrieben ist. Außerdem hat sich der Entscheidungsprozess in Bezug auf den Anbau von GVO als besonders schwierig erwiesen, da nationale Bedenken vorgetragen wurden, die sich nicht nur auf Probleme der Sicherheit von GVO für die Gesundheit oder die Umwelt beziehen.
(8)
Vor diesem Hintergrund erscheint es angemessen, den Mitgliedstaaten entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip mehr Flexibilität bei der Entscheidung darüber zu gewähren, ob sie GVO in ihrem Hoheitsgebiet anbauen möchten, unbeschadet der in dem System der Union für die Zulassung von GVO vorgesehenen Risikobewertung entweder während des Zulassungsverfahrens oder danach und unbeschadet der Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten, die GVO anbauen, in Anwendung der Richtlinie [2001/18] erlassen dürfen oder müssen, um zu vermeiden, dass GVO versehentlich in andere Erzeugnisse gelangen. Dadurch, dass den Mitgliedstaaten diese Möglichkeit eingeräumt wird, dürfte das Zulassungsverfahren für GVO verbessert und gleichzeitig auch die Entscheidungsfreiheit der Verbraucher, Landwirte und Wirtschaftsteilnehmer gewahrt werden, während mehr Klarheit für alle Beteiligten hinsichtlich des Anbaus von GVO in der Union geschaffen wird. Diese Richtlinie sollte daher das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts erleichtern.
…
(16)
Die gemäß dieser Richtlinie erlassenen Beschränkungen oder Verbote sollten sich auf den Anbau und nicht auf den freien Verkehr mit und die Einfuhr von genetisch verändertem Saatgut und Pflanzenvermehrungsmaterial als Erzeugnis oder in Erzeugnissen sowie deren Ernteprodukten beziehen und sollten zudem im Einklang mit den Verträgen stehen, insbesondere was das Verbot der Ungleichbehandlung inländischer und nicht inländischer Erzeugnisse, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie Artikel 34, Artikel 36 und Artikel 216 Absatz 2 AEUV betrifft.
…
(27)
Die Bestimmungen der Artikel 26b und Artikel 26c der Richtlinie [2001/18] gelten unbeschadet des Artikels 23 der genannten Richtlinie und des Artikels 34 der Verordnung [Nr. 1829/2003].“
Durchführungsbeschluss 2016/321
12
Mit dem auf die Richtlinie 2001/18 – insbesondere auf deren Art. 26c Abs. 3 – gestützten Durchführungsbeschluss 2016/321 hat die Kommission nach diesem Artikel die Aufforderungen zur Kenntnis genommen, mit denen 19 Mitgliedstaaten, darunter die Italienische Republik, gemäß dieser Bestimmung beantragt haben, den Anbau von GVO-Mais MON 810 in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon zu untersagen. Der Zulassungsinhaber, dem diese Aufforderungen vorgelegt worden waren, hat keine Bestätigung des ursprünglichen geografischen Geltungsbereichs seiner Zulassung beantragt und damit deren Änderung zugestimmt.
Verordnung Nr. 1829/2003
13
Art. 34 („Sofortmaßnahmen“) der Verordnung Nr. 1829/2003 bestimmt:
„Ist davon auszugehen, dass ein nach dieser Verordnung zugelassenes oder mit ihr in Einklang stehendes Erzeugnis wahrscheinlich ein ernstes Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt darstellt, oder sollte es sich im Lichte einer von der [Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit] gemäß Artikel 10 oder Artikel 22 abgegebenen Stellungnahme als notwendig erweisen, eine Zulassung dringend zu ändern oder auszusetzen, so werden Maßnahmen nach den Verfahren der Artikel 53 und 54 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. 2002, L 31, S. 1)] getroffen.“
Italienisches Recht
Gesetzesvertretendes Dekret 224/2003
14
Art. 35bis („Sanktionen zu Abschnitt III‑bis“) des Decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (gesetzesvertretendes Dekret Nr. 224/2003 – Umsetzung der Richtlinie 2001/18/EG über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt) vom 8. Juli 2003 (GURI Nr. 194 vom 22. August 2003) in der durch das Decreto legislativo n. 227 (gesetzesvertretendes Dekret Nr. 227/2016) vom 14. November 2016 (GURI Nr. 288 vom 10. Dezember 2016) geänderten Fassung (im Folgenden: gesetzesvertretendes Dekret 224/2003) bestimmt:
„1.   Sofern die Handlung nicht den Tatbestand einer Straftat erfüllt, wird mit einer Verwaltungsgeldbuße von 25000 bis 75000 Euro belegt, wer gegen folgende Verbote verstößt:
a)
Anbauverbote, die in den vorgesehenen Fällen durch die Anpassung des geografischen Geltungsbereichs durch eine der folgenden Maßnahmen eingeführt wurden:
1)
die von der [Kommission] gemäß den Art. 7 und 19 der Verordnung [Nr. 1829/2003] erteilte Zulassung;
2)
die von der zuständigen nationalen Behörde eines Mitgliedstaats gemäß den Art. 15, 17 und 18 der Richtlinie [2001/18] erteilte Zustimmung;
3)
die von der in Art. 2 Abs. 1 genannten zuständigen nationalen Behörde gemäß Art. 18 Abs. 1 erteilte Zulassung und, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, die von derselben Behörde gemäß Art. 18 Abs. 3 getroffene Entscheidung;
b)
gemäß Art. 26quater Abs. 6 erlassene Anbauverbote;
c)
vorübergehende Verbote des Anbaus des bzw. der betreffenden GVO nach Art. 26quater Abs. 5 Buchst. b und Art. 26sexies Abs. 3.
2.   Gegen den Zuwiderhandelnden wird mit Bußgeldbescheid eine verwaltungsrechtliche Nebensanktion, nämlich die Aussetzung der mit den Entscheidungen über das Inverkehrbringen erteilten Genehmigung des Anbaus von GVO von bis zu sechs Monaten, verhängt.
3.   Wer gegen die in Abs. 1 festgelegten Verbote verstößt, ist verpflichtet, die unrechtmäßig angebauten GVO-Anpflanzungen zu vernichten und den Zustand der Flächen zusammen mit dem Eigentümer und den Inhabern dinglicher oder persönlicher Nutzungsrechte an den Flächen, denen der Verstoß wegen vorsätzlichen oder fahrlässigen Handelns aufgrund der im kontradiktorischen Verfahren mit den betroffenen Personen getroffenen Feststellungen durch die mit den Kontrollen beauftragten Personen zuzurechnen ist, auf eigene Kosten wiederherzustellen. Die in Abs. 4 genannte Behörde ordnet mit Beschluss die zu diesem Zweck erforderlichen Maßnahmen an und setzt die Frist fest, innerhalb deren sie umzusetzen sind; nach Ablauf dieser Frist geht sie im Wege der Ersatzvornahme gegen die verpflichteten Personen vor und fordert die verauslagten Beträge zurück.
…“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Rechtssache C‑364/24
15
Herr Giorgio Fidenato ist Eigentümer des landwirtschaftlichen Betriebs In Trois mit Sitz in Arba in der Provinz Pordenone (Italien) und baute im Aussaatjahr 2021 Pflanzen des GVO-Maises MON 810 an.
16
Am 8. September 2021 wurde eine Ortsbesichtigung durchgeführt, um festzustellen, ob GVO auf den Feldern von Herrn Fidenato vorhanden waren. Bei dieser Gelegenheit erklärte Herr Fidenato, dass er GVO-Mais ausschließlich zu Forschungszwecken ausgesät habe und dass diese Praxis fortgesetzt werde, „bis die Frage der Rechtmäßigkeit der Richtlinie [2015/412] dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Entscheidung vorgelegt wird“.
17
Mit Verfügung vom 14. Oktober 2021 wies das Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (Ministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft, Italien) den Betroffenen darauf hin, dass der Anbau von GVO-Mais MON 810 gemäß dem Durchführungsbeschluss 2016/321 im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, die einen entsprechenden Antrag gestellt hätten, darunter die Italienische Republik, verboten sei, und gab ihm auf der Grundlage von Art. 35bis des gesetzesvertretenden Dekrets 224/2003 auf, binnen fünf Tagen die rechtswidrig vorgenommenen Anpflanzungen dieser Maissorte durch Schreddern und Unterpflügen zu vernichten und die Felder wieder in den vorherigen Zustand zu versetzen.
18
Da Herr Fidenato dieser Anordnung nicht nachgekommen war, vernichteten Beamte des Corpo forestale dello Stato (staatliche Forstbehörde, Italien) am 19. Oktober 2021 die betreffenden Anpflanzungen.
19
Herr Fidenato erhob gegen die Verfügung vom 14. Oktober 2021 Klage beim Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Regionales Verwaltungsgericht Friaul-Julisch Venetien, Italien), in deren Rahmen er u. a. geltend machte, dass die an ihn gerichtete Anordnung der Vernichtung der Anpflanzungen und der Wiederherstellung des vorherigen Zustands rechtswidrig sei, weil sie auf der Grundlage von Vorschriften erlassen worden sei, die ihrerseits gegen das Primärrecht der Union verstießen. Außerdem setze das Vorliegen einer gemäß der Verordnung Nr. 1829/2003 erteilten Zulassung für das Inverkehrbringen voraus, dass das betreffende GVO-Produkt keine konkrete Gefahr für die Gesundheit oder die Umwelt darstelle. Es sei daher unverständlich, dass der Unionsgesetzgeber es erlaubt habe, dass der geografische Geltungsbereich dieser Zulassung auf einfachen Antrag eines Mitgliedstaats geändert werden könne, ohne dass dieser Staat hierfür eine Begründung vorbringen müsse.
20
Nachdem diese Klage abgewiesen worden war, legte Herr Fidenato beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien), dem vorlegenden Gericht, Berufung gegen das Urteil des Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Regionales Verwaltungsgericht Friaul-Julisch Venetien) ein.
21
Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die den Mitgliedstaaten durch die Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 eröffnete Möglichkeit, ein Verbot des Anbaus von GVO auf ihrem Hoheitsgebiet zu erwirken, ohne dass sie zu diesem Zweck eine Begründung vorbringen oder den Nachweis einer konkreten Gefahr erbringen müssen, die das betreffende GVO-Produkt, für dessen Inverkehrbringen eine Zulassung erteilt wurde, für die Gesundheit oder die Umwelt darstellen könnte, mit dem Primärrecht der Union, insbesondere mit den Grundfreiheiten des Binnenmarkts, wie sie vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 13. September 2017, Fidenato u. a. (C‑111/16, EU:C:2017:676), sowie in seinem Beschluss vom 23. November 2017, Fidenato u. a. (C‑107/16, EU:C:2017:900), ausgelegt wurden, und im weiteren Sinne mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. Es vertritt die Auffassung, die Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 stünden im Widerspruch zu anderen Bestimmungen dieser Richtlinie, insbesondere zu deren Art. 22 und 23, und eine etwaige Ungültigkeit dieser Art. 26b und 26c könne die Gültigkeit des Durchführungsbeschlusses 2016/321 beeinträchtigen.
22
Vor diesem Hintergrund hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Stehen die Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 mit Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003, Art. 3 EUV, den Art. 2, 3, 26, 34, 35 und 36 AEUV sowie den Art. 16 und 52 der Charta in Einklang?
2.
Falls die vorstehende Frage verneint wird: Kann der auf der Grundlage von Art. 26c der Richtlinie 2001/18 erlassene Durchführungsbeschluss 2016/321 vom vorlegenden Gericht unangewendet gelassen oder für unwirksam erklärt werden, weil festgestellt wurde, dass dieser Artikel nicht mit den höherrangigen Vorschriften des EU‑ und des AEU‑Vertrags vereinbar ist?
Rechtssache C‑393/24
23
Mit Bußgeldbescheid des Leiters der Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (Generaldirektion für die Anerkennung der Einrichtungen für die Kontrolle, die Zertifizierung und den Verbraucherschutz, Italien) des Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (Abteilung der Zentralen Inspektion für den Schutz der Qualität und die Betrugsbekämpfung bei landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugnissen, Italien) vom 19. Juni 2023 wurden auf der Grundlage von Art. 35bis des gesetzesvertretenden Dekrets 224/2003 gegen Herrn Fidenato Verwaltungsgeldbußen in Höhe von insgesamt 50000 Euro verhängt, weil er gegen das Verbot des Anbaus von GVO-Mais MON 810 in Italien verstoßen habe. Diese Geldbußen betrafen zur Hälfte die Aussaat dieser Maissorte in der Provinz Udine (Italien) und zur anderen Hälfte die Aussaat dieser Maissorte in der Provinz Pordenone (Italien).
24
Herr Fidenato wandte sich mit einer Klage beim Tribunale di Udine (Gericht Udine, Italien) gegen diesen Bußgeldbescheid, soweit dieser einen Betrag von 25000 Euro betrifft, der der gegen ihn wegen der Aussaat von GVO-Mais MON 810 in der Provinz Udine verhängten Geldbuße entspricht. Eine vergleichbare Klage erhob er beim Tribunale di Pordenone (Gericht Pordenone, Italien) wegen eines Betrags von 25000 Euro, der der gegen ihn wegen der Aussaat dieser Maissorte in der Provinz Pordenone verhängten Geldbuße entspricht.
25
Im Rahmen der bei ihm anhängigen Klage möchte das Tribunale di Udine (Gericht Udine), das vorlegende Gericht, wissen, ob die Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 insbesondere im Hinblick auf die Bestimmungen des Primärrechts der Union über den freien Warenverkehr, die unternehmerische Freiheit und die Nichtdiskriminierung sowie auf die WTO-Übereinkünfte gültig sind. Es führt insbesondere aus, dass Art. 22 der Richtlinie 2001/18 vorsehe, dass die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von GVO als Produkte oder in Produkten, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprächen, nicht verbieten, einschränken oder behindern dürften. Das vorlegende Gericht wirft zudem die Frage auf, ob der Durchführungsbeschluss 2016/321 auf der Grundlage von Art. 114 AEUV, der Maßnahmen zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarkts betreffe, habe erlassen werden dürfen.
26
Für den Fall der Ungültigkeit der Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 möchte das vorlegende Gericht wissen, wie das im Durchführungsbeschluss 2016/321 aufgestellte Verbot auszulegen ist. Der Durchführungsbeschluss erscheine ihm unklar und die Gründe, auf die sich die Änderung des geografischen Geltungsbereichs der Zulassung für GVO-Mais MON 810 stütze, seien darin nicht genannt. Es wirft darüber hinaus die Frage auf, ob der Durchführungsbeschluss gültig ist und ob die Entscheidungen, die nach Art. 26c der Richtlinie 2001/18 getroffen werden, auf die gleichen Gründe wie die in Art. 26b Abs. 3 der Richtlinie genannten gestützt werden müssen.
27
Vor diesem Hintergrund hat das Tribunale di Udine (Gericht Udine) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Stehen die Bestimmungen der Richtlinie 2015/412, mit der die Art. 26b und 26c in die Richtlinie 2001/18 eingefügt wurden, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumen, „dass der geografische Geltungsbereich der … Zulassung so geändert wird, dass das Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats insgesamt oder teilweise vom Anbau ausgeschlossen ist“, und der anschließende Durchführungsbeschluss 2016/321 mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung zwischen inländischen und ausländischen Erzeugnissen, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Art. 34, 36 und Art. 216 Absatz 2 AEUV im Einklang?
2.
Sind die Bestimmungen der Richtlinie 2015/412, mit der die Art. 26b und 26c in die Richtlinie 2001/18 eingefügt wurden, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumen, „dass der geografische Geltungsbereich der … Zulassung so geändert wird, dass das Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats insgesamt oder teilweise vom Anbau ausgeschlossen ist“, und der anschließende Durchführungsbeschluss 2016/321 mit den Art. 16 und 52 der Charta vereinbar?
3.
Sind die Bestimmungen der Richtlinie 2015/412, mit der die Art. 26b und 26c in die Richtlinie 2001/18 eingefügt wurden, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumen, „dass der geografische Geltungsbereich der … Zulassung so geändert wird, dass das Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats insgesamt oder teilweise vom Anbau ausgeschlossen ist“, und der anschließende Durchführungsbeschluss 2016/321 mit Art. 18 AEUV und Art. 21 der Charta vereinbar, da der Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu den Grundpfeilern der EU gehört?
Wenn ja:
4.
Ist der Durchführungsbeschluss 2016/321 dahin auszulegen, dass Anträge auf Beschränkung des Rechts auf Anbau von Saatgut des GVO-Maises MON 810 nur aus den in Art. 26b Abs. 3 Buchst. a bis g der Richtlinie 2001/18 genannten Gründen zulässig und mit dem EU‑ und dem AEU‑Vertrag vereinbar sind, oder sind sie nach den Übergangsbestimmungen des Art. 26c der Richtlinie 2001/18 auch aus anderen, u. a. aus wirtschaftlichen Gründen zulässig, die sich von Staat zu Staat unterscheiden?
5.
Ist der Durchführungsbeschluss 2016/321 im Licht der gesamten Vorschriften, die die GVO im europäischen Binnenmarkt regeln, gültig, und steht er einer nationalen Regelung, die einen Verstoß gegen das darin enthaltene Verbot unter Strafe stellt, nicht entgegen?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit
28
Zur Zulässigkeit der vorgelegten Fragen ist darauf hinzuweisen, dass es allein Sache des nationalen Gerichts ist, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, anhand der Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen. Sofern die vorgelegten Fragen die Gültigkeit oder die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts betreffen, ist der Gerichtshof somit grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden (vgl. Urteile vom 21. April 1988, Pardini_338/85, EU:C:1988:194, Rn. 8, und vom 22. Oktober 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, Rn. 36).
29
Etwas anderes gilt nur dann, wenn die erbetene Auslegung oder Beurteilung der Gültigkeit einer Vorschrift des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, das Problem hypothetischer Natur ist oder der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. Urteile vom 13. Juli 2000, Idéal Tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, Rn. 20, und vom 30. April 2024, M. N. [EncroChat], C‑670/22, EU:C:2024:372, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30
In diesem Rahmen ist ein Vorabentscheidungsersuchen insbesondere dann zurückzuweisen, wenn offensichtlich ist, dass das Verfahren des Art. 267 AEUV zweckwidrig angewendet wurde und in Wirklichkeit der Gerichtshof mittels eines konstruierten Rechtsstreits zu einer Entscheidung veranlasst werden soll (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. November 1990, Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, Rn. 23, und vom 26. April 2012, DR und TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, Rn. 22).
31
Was erstens die Gegebenheiten der Ausgangsverfahren betrifft, geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache C‑364/24 hervor, dass Herr Fidenato erklärt hat, er beabsichtige, den Anbau von GVO-Mais MON 810 zu Forschungszwecken fortzusetzen, bis der Gerichtshof über die Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2015/412 entschieden habe. Das Europäische Parlament leitet daraus ab, dass die Ausgangsrechtsstreitigkeiten vom Betroffenen inszeniert worden seien und dass die Vorabentscheidungsersuchen aus diesem Grund für unzulässig zu erklären seien.
32
Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen geht jedoch nicht deutlich hervor, dass sich die Parteien der Ausgangsverfahren vorher abgestimmt hätten, um den Gerichtshof mittels eines konstruierten Rechtsstreits zu einer Entscheidung zu veranlassen, anders als in der Rechtssache, in der das Urteil vom 16. Dezember 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), ergangen ist (vgl. entsprechend Urteile vom 13. Juli 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, Rn. 22, und vom 26. April 2012, DR und TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, Rn. 22). Es ist nämlich, wie der Generalanwalt in Nr. 42 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, nicht ersichtlich, dass Herr Fidenato in Abstimmung mit den nationalen Behörden gehandelt hätte; diese haben verwaltungsrechtliche Sanktionen gegen ihn verhängt, deren tatsächliches Bestehen außer Zweifel steht.
33
Was zweitens die Zweifel der französischen Regierung an der Erheblichkeit der Vorlagefragen betrifft, soweit sie die Gültigkeit von Art. 26b und Art. 26c Abs. 4 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf den Gegenstand der Ausgangsverfahren betreffen, geht aus den dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen hervor, dass das in den Ausgangsverfahren in Rede stehende Verbot des Anbaus von GVO-Mais MON 810, das eine bereits erteilte Zulassung betraf, auf der Grundlage der Übergangsbestimmungen von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 erlassen wurde. Die Vorlagefragen sind daher unzulässig, soweit sie Art. 26b sowie Art. 26c Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2001/18 betreffen, die in Anbetracht der dem Gerichtshof vorliegenden Angaben auf die Ausgangsrechtsstreitigkeiten offenbar nicht anwendbar sind.
34
Was schließlich drittens den Inhalt der Vorabentscheidungsersuchen betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung, die in Art. 94 Buchst. a und b der Verfahrensordnung des Gerichtshofs Ausdruck gefunden hat, die Notwendigkeit, zu einer dem nationalen Gericht dienlichen Auslegung des Unionsrechts zu gelangen, es erforderlich macht, dass dieses Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in dem sich seine Fragen stellen, darlegt oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen die Fragen beruhen. Zudem ist es nach Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung unerlässlich, dass das Vorabentscheidungsersuchen eine Darstellung der Gründe enthält, aus denen das vorlegende Gericht Zweifel bezüglich der Auslegung oder der Gültigkeit bestimmter Vorschriften des Unionsrechts hat, und den Zusammenhang angibt, den das vorlegende Gericht zwischen diesen Vorschriften und der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Regelung herstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Januar 1993, Telemarsicabruzzo u. a., C‑320/90 bis C‑322/90, EU:C:1993:26, Rn. 6, sowie vom 1. August 2025, Tiberis Holding, C‑514/23, EU:C:2025:597, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35
Im vorliegenden Fall tragen die italienische und die griechische Regierung vor, dass die Vorabentscheidungsersuchen nicht alle nach Art. 94 der Verfahrensordnung erforderlichen Angaben enthielten. Insbesondere führt die italienische Regierung in der Rechtssache C‑393/24 aus, das vorlegende Gericht lege nicht im Einzelnen die Gründe dar, aus denen es Zweifel bezüglich der Gültigkeit der Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 habe.
36
Es ist jedoch festzustellen, dass die Vorabentscheidungsersuchen trotz einer bisweilen knappen Begründung zu einigen Gesichtspunkten insgesamt ausreichende Angaben enthalten, um den Gerichtshof in die Lage zu versetzen, die Vorlagefragen sachdienlich zu beantworten. Etwas anderes gilt nur für die Vereinbarkeit der Bestimmungen, deren Gültigkeit angezweifelt wird, mit den Art. 2 und 3 AEUV, da das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑364/24 in der Begründung der Vorlageentscheidung nicht angibt, inwiefern der mit der Richtlinie 2015/412 eingeführte Mechanismus gegen diese Artikel verstoßen könnte.
37
Nach alledem sind die Vorlagefragen unzulässig, soweit sie Art. 26b und Art. 26c Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2001/18 sowie die Beurteilung der Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 dieser Richtlinie im Hinblick auf die Art. 2 und 3 AEUV betreffen.
Zur Beantwortung der Vorlagefragen
38
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass mit der Richtlinie 2015/412 in den Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 ein auf zwei verschiedene Weisen anwendbarer Mechanismus eingeführt wurde, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, den Anbau von GVO in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon zu beschränken oder zu untersagen.
39
Zum einen kann nach Art. 26b Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2001/18 jeder Mitgliedstaat während des Verfahrens der Zulassung oder Erneuerung der Zustimmung bzw. Zulassung eines bestimmten GVO dazu auffordern, dass der Anbau dieses GVO in seinem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon ausgeschlossen wird. Diese Aufforderung wird dem Anmelder/Antragsteller sowie den anderen Mitgliedstaaten von der Kommission übermittelt und öffentlich zugänglich gemacht. Bestätigt der Anmelder/Antragsteller nicht binnen 30 Tagen den geografischen Geltungsbereich der Zustimmung bzw. Zulassung wie ursprünglich von ihm beantragt, so wird die Anpassung des geografischen Geltungsbereichs von der Kommission entsprechend der Aufforderung des betreffenden Mitgliedstaats vorgenommen.
40
Zum anderen kann nach Art. 26b Abs. 3 und 4 der Richtlinie 2001/18 jeder Mitgliedstaat Maßnahmen ergreifen, um den Anbau eines GVO oder einer Gruppe von GVO in seinem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon zu untersagen oder zu beschränken, wenn während des Verfahrens der Zulassung oder Erneuerung der Zustimmung bzw. Zulassung eines GVO keine Aufforderung von einem Mitgliedstaat übermittelt wurde oder der Anmelder/Antragsteller den geografischen Geltungsbereich seines ursprünglichen Antrags bestätigt hat. Die betreffenden Maßnahmen müssen im Einklang mit dem Unionsrecht stehen, begründet, verhältnismäßig und nicht diskriminierend sein und aus einem oder mehreren zwingenden Gründen wie den in Art. 26b Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis g der Richtlinie 2001/18 aufgeführten erfolgen. Sie können nur am Ende eines Vorverfahrens erlassen werden, das es der Kommission ermöglicht, Stellung zu nehmen, und sind der Kommission, den anderen Mitgliedstaaten und dem Inhaber der Zulassung mitzuteilen.
41
Der in Art. 26b der Richtlinie 2001/18 vorgesehene Mechanismus ist im Wesentlichen in Art. 26c dieser Richtlinie übernommen worden; dieser betrifft Übergangsmaßnahmen und erlaubte es den Mitgliedstaaten, vom 2. April 2015 bis zum 3. Oktober 2015 dazu aufzufordern, dass – je nach Fall – der geografische Geltungsbereich eines Zulassungsantrags, der vor dem 2. April 2015 vorgelegt wurde, bzw. einer Zulassung, die vor diesem Zeitpunkt erteilt wurde, angepasst wird.
Zur ersten Frage in der Rechtssache C‑364/24 sowie zu den Fragen 1 bis 3 und zum ersten Teil der fünften Frage in der Rechtssache C‑393/24, soweit diese die Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 betreffen
42
Mit der ersten Frage in der Rechtssache C‑364/24 und den Fragen 1 bis 3 sowie dem ersten Teil der fünften Frage in der Rechtssache C‑393/24, die zusammen zu prüfen sind, möchten die vorlegenden Gerichte im Wesentlichen wissen, ob Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 mit dem Primärrecht der Union, konkret mit Art. 3 EUV, den Art. 18, 26, 34 bis 36 und 114 sowie Art. 216 Abs. 2 AEUV, den Art. 16, 21 und 52 der Charta sowie den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung, vereinbar ist.
Zur Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf Art. 3 EUV, die Art. 26, 34 bis 36 und 114 AEUV sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
43
Die vorlegenden Gerichte möchten als Erstes wissen, ob Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf die primärrechtlichen Vorschriften über das Funktionieren des Binnenmarkts – insbesondere auf den freien Warenverkehr – gültig ist.
44
Da Art. 3 EUV und Art. 26 AEUV vom vorlegenden Gericht in der Rechtssache C‑364/24 nur insoweit erwähnt werden, als in ihnen darauf hingewiesen wird, dass die Union auf der Errichtung des Binnenmarkts beruht, bedürfen sie keiner gesonderten Prüfung neben der Prüfung betreffend die Art. 34 bis 36 und 114 AEUV sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
45
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der freie Warenverkehr ein elementarer Grundsatz des Unionsrechts ist, der in dem in Art. 34 AEUV niedergelegten Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung seinen Ausdruck gefunden hat (Urteil vom 21. Dezember 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
46
Dieses Verbot erfasst jede Maßnahme der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den Zugang von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten zum Markt eines Mitgliedstaats unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, auch wenn eine solche Maßnahme weder bezweckt noch bewirkt, Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten weniger günstig zu behandeln (Urteil vom 21. Dezember 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung). Es gilt auch für Maßnahmen der Unionsorgane (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, Rn. 45).
47
Wenn Handelshemmnisse bestehen oder solche Hemmnisse wahrscheinlich entstehen werden, weil die Mitgliedstaaten hinsichtlich eines Erzeugnisses oder einer Erzeugnisgruppe divergierende Maßnahmen erlassen haben oder zu erlassen im Begriff sind, die ein unterschiedliches Schutzniveau gewährleisten, ermächtigt Art. 114 AEUV den Unionsgesetzgeber im Übrigen, tätig zu werden, indem er unter Beachtung von Abs. 3 dieses Artikels und der im AEU-Vertrag genannten oder in der Rechtsprechung entwickelten Rechtsgrundsätze, insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, die geeigneten Maßnahmen trifft (Urteil vom 22. Juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48
Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass in Anbetracht des Ermessens, über das der Unionsgesetzgeber hinsichtlich der zur Erreichung des angestrebten Ergebnisses am besten geeigneten Angleichungstechnik verfügt, die auf der Grundlage von Art. 114 AEUV erlassenen Maßnahmen je nach den Umständen insbesondere darin bestehen können, dass alle Mitgliedstaaten verpflichtet werden, das Inverkehrbringen des oder der betreffenden Erzeugnisse zu genehmigen, eine solche Genehmigung an die Erfüllung bestimmter Bedingungen zu knüpfen oder sogar das Inverkehrbringen eines oder einiger Erzeugnisse vorläufig oder endgültig zu verbieten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 60 und 61).
49
Im vorliegenden Fall wurde die Richtlinie 2015/412, mit der die Art. 26b und 26c in die Richtlinie 2001/18 eingefügt wurden, auf der Grundlage von Art. 114 AEUV erlassen, ebenso wie die Richtlinie 2001/18, die auf der Grundlage von Art. 95 EG – jetzt Art. 114 AEUV – erlassen wurde. Art. 114 AEUV erlaubt es dem Unionsgesetzgeber, die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu erlassen, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben.
50
So bestimmt Art. 1 der Richtlinie 2001/18, dass entsprechend dem Vorsorgeprinzip das Ziel dieser Richtlinie die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten und der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt „bei der absichtlichen Freisetzung [von GVO] in die Umwelt zu anderen Zwecken als dem Inverkehrbringen in der [Union]“ und „beim Inverkehrbringen [von GVO] als Produkt oder in Produkten in der [Union]“ ist.
51
Was insbesondere die Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 betrifft, in deren Kontext der in Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie vorgesehene Mechanismus zu sehen ist, ist festzustellen, dass mit diesen Bestimmungen eine gemeinsame Regelung eingeführt wird, die die Voraussetzungen festlegt, unter denen ein Mitgliedstaat den Anbau eines GVO oder einer Gruppe von GVO in seinem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon untersagen kann, und dass diese Bestimmungen daher unter den Begriff „Maßnahme zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ im Sinne von Art. 114 AEUV fallen.
52
Was die Vereinbarkeit der auf der Grundlage von Art. 114 AEUV getroffenen Maßnahmen mit dem freien Warenverkehr und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass dem Unionsgesetzgeber, wenn er in einem Bereich, in dem von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Beurteilungen vorzunehmen hat, Rechtsvorschriften zu erlassen hat, wie dies beim Inverkehrbringen und beim Anbau von GVO der Fall ist, ein weites Ermessen zuzuerkennen ist. Eine in einem solchen Bereich erlassene Maßnahme kann nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des von den zuständigen Organen verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, Rn. 50).
53
Was das mit den Rechtsvorschriften der Union über GVO verfolgte Ziel angeht, bestimmen Art. 1 der Richtlinie 2001/18 und Art. 1 der Verordnung Nr. 1829/2003, dass diese Rechtsvorschriften den Schutz der Gesundheit und der Umwelt sowie der Verbraucherinteressen sicherstellen sollen und gleichzeitig ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts gewährleisten sollen.
54
Aus den Erwägungsgründen 6 und 8 der Richtlinie 2015/412 geht hervor, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der Art. 26b und 26c der Richtlinie 2001/18 zwar Angelegenheiten im Zusammenhang mit dem Inverkehrbringen und der Einfuhr von GVO weiterhin auf Unionsebene regeln wollte, um den Binnenmarkt zu schützen, insbesondere jedoch den Mitgliedstaaten entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip und in dem in Art. 2 Abs. 2 AEUV festgelegten Rahmen mehr Flexibilität in Bezug auf den Anbau von GVO einräumen wollte, da es sich um ein Thema „mit ausgeprägter nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung handelt, weil es mit der Bodennutzung, den örtlichen landwirtschaftlichen Strukturen und dem Schutz oder der Erhaltung von Lebensräumen, Ökosystemen und Landschaften verknüpft ist“. Gleichwohl wird in den genannten Erwägungsgründen auch darauf hingewiesen, dass diese Flexibilität das gemeinsame Zulassungsverfahren für das Inverkehrbringen von GVO, das auf der Bewertung der Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt beruht, nicht beeinträchtigen sollte.
55
Indem der Unionsgesetzgeber damit zugelassen hat, dass der Anbau eines GVO oder einer Gruppe von GVO mittels eines klaren und vorhersehbaren Mechanismus im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder in Teilen davon ausgeschlossen werden kann, wollte er zudem, wie sich im Wesentlichen aus dem siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/412 ergibt, den Entscheidungsprozess in Bezug auf den Anbau von GVO erleichtern. In der Vergangenheit haben nämlich einige Mitgliedstaaten von den Schutzklauseln und Notfallmaßnahmen Gebrauch gemacht, die in Art. 23 der Richtlinie 2001/18 bzw. in Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 vorgesehen sind, um den Anbau von GVO einzuschränken oder zu verbieten. Andere Mitgliedstaaten haben auf das Mitteilungsverfahren nach Art. 114 Abs. 5 und 6 AEUV zurückgegriffen.
56
Im Hinblick auf diese Ziele erscheint der in Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 eingeführte Mechanismus allerdings nicht offensichtlich ungeeignet.
57
Erstens ist nämlich darauf hinzuweisen, dass sich aus Art. 26c Abs. 6 der Richtlinie 2001/18 ergibt, dass die nach Art. 26c dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen, zu denen die auf der Grundlage von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie erlassenen Verbotsmaßnahmen gehören, auf den Anbau von GVO beschränkt sind, da diese Maßnahmen nicht „den freien Verkehr von zugelassenen GVO als Erzeugnis oder in Erzeugnissen“ berühren dürfen. Folglich berührt zum einen, wie der Generalanwalt in Nr. 75 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, das Verbot dieses Anbaus nicht das Recht von Wirtschaftsteilnehmern, Erzeugnisse, die GVO enthalten, einzuführen. Zum anderen beeinträchtigt dieses Verbot nicht die Wahlfreiheit der Verbraucher, die unabhängig von ihrem Wohnsitzmitgliedstaat weiterhin aus dem Anbau des betreffenden GVO stammende Produkte konsumieren können, wenn sie dies wünschen.
58
Zweitens hängt der Erlass von Maßnahmen zum Verbot des Anbaus von GVO auf der Grundlage von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 von der stillschweigenden Zustimmung des Inhabers der Zulassung des betreffenden GVO ab, die darin besteht, dass er der Aufforderung eines Mitgliedstaats zur Anpassung des geografischen Geltungsbereichs der Zulassung des betreffenden Saatguts nicht binnen 30 Tagen ab Übermittlung der Aufforderung widersprochen hat. Wie der Generalanwalt in Nr. 78 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, können die Rechte, die dieser Zulassungsinhaber aus dem freien Verkehr der betreffenden Waren ableitet, allerdings nicht als durch eine etwaige sich aus der Anwendung dieser Bestimmungen ergebende Beschränkung dieser Freiheit beeinträchtigt angesehen werden, wenn der Zulassungsinhaber zugestimmt hat.
59
Außerdem hängt, wie der Generalanwalt in Nr. 81 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, der freie Verkehr von GVO-Saatgut von der Erteilung einer Zulassung für das Inverkehrbringen solcher Produkte oder Produktbestandteile ab und ist auf den strengen Rahmen dieser Zulassung beschränkt. Daraus folgt, dass sich die Landwirte, wenn der geografische Geltungsbereich einer solchen Zulassung mit stillschweigender Zustimmung ihres Inhabers in der Weise beschränkt wurde, dass der Anbau von GVO-Saatgut im gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats verboten ist, nicht auf die Rechte berufen können, die sie aus dem freien Warenverkehr herleiten, um sich über dieses Verbot hinwegzusetzen.
60
Drittens bietet Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 den Mitgliedstaaten dadurch, dass er ihnen die Möglichkeit eröffnet, den Anbau eines GVO in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon untersagen zu lassen, bei fehlendem Konsens über diese Frage mehr Flexibilität, um die Entscheidungen zu treffen, die sie im Bereich des Anbaus von GVO für angemessen halten, und behält gleichzeitig das auf Unionsebene durchgeführte einheitliche Verfahren zur Bewertung der Risiken von GVO für die Gesundheit und die Umwelt bei. Unter diesem Blickwinkel werden, wie sich aus dem sechsten Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/412 ergibt, Angelegenheiten im Zusammenhang mit dem Inverkehrbringen und der Einfuhr von GVO, einschließlich der Bewertung ihrer möglichen Risiken für die Gesundheit und die Umwelt, weiterhin auf Unionsebene geregelt, um den Binnenmarkt zu schützen.
61
Viertens ermöglicht es der mit diesen Bestimmungen eingeführte Mechanismus, das Verfahren zur Zulassung von GVO zu erleichtern, und trägt im Einklang mit den in Rn. 53 des vorliegenden Urteils genannten Zielen zur Rechtssicherheit der Wirtschaftsteilnehmer bei.
62
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 erstens nicht die Rechte beeinträchtigt, die die Wirtschaftsteilnehmer ggf. aus dem freien Warenverkehr herleiten können, zweitens die Wahlfreiheit der Verbraucher nicht beeinträchtigt und drittens zum reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts im Sinne von Art. 114 AEUV beiträgt.
63
Der Umstand, dass Art. 26c Abs. 3 der Richtlinie 2001/18 das Verbot des Anbaus eines GVO auf der Grundlage dieser Bestimmung nicht von einer besonderen Begründung seitens der Mitgliedstaaten abhängig macht, kann die Beurteilung in Rn. 56 des vorliegenden Urteils nicht in Frage stellen, da eine solche Maßnahme, wie bereits ausgeführt, nur mit stillschweigender Zustimmung des Inhabers der Zulassung der betreffenden GVO erlassen werden kann. Wendet sich der Zulassungsinhaber dagegen gegen eine Änderung des geografischen Geltungsbereichs der Zulassung, so verlangt Art. 26c Abs. 4 der Richtlinie 2001/18 von den Mitgliedstaaten, die den Anbau eines bestimmten GVO in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon untersagen möchten, dass sie zwingende Gründe wie die in Art. 26b Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis g der Richtlinie 2001/18 genannten zur Stützung ihrer Aufforderung vorbringen.
64
Außerdem wären, selbst unter der Annahme, dass der mit Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 eingeführte Mechanismus bestimmte Beschränkungen des freien Warenverkehrs im Sinne von Art. 34 AEUV mit sich bringen könnte, solche Beschränkungen durch die in den Rn. 53 bis 55 des vorliegenden Urteils genannten dem Gemeinwohl dienenden Ziele gerechtfertigt und verstießen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
65
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 weder die Grenzen des Ermessens überschritten hat, über das er auf der Grundlage von Art. 114 AEUV verfügte, noch eine Beschränkung des freien Warenverkehrs eingeführt hat.
Zur Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf Art. 18 AEUV, Art. 21 der Charta und den Grundsatz der Nichtdiskriminierung
66
Als Zweites möchte das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑393/24 wissen, ob Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 dadurch, dass er es erlaubt, den Anbau eines GVO oder einer Gruppe von GVO im gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten zu untersagen, eine gegen Art. 18 AEUV und Art. 21 der Charta verstoßende diskriminierende Unterscheidung sowohl zwischen Landwirten aus verschiedenen Mitgliedstaaten, je nachdem, ob diese Mitgliedstaaten den Anbau von GVO zulassen oder untersagen, als auch zwischen Landwirten ein und desselben Mitgliedstaats, der den Anbau von GVO untersagt, zum Nachteil derjenigen Landwirte begründet, die GVO-Saatgut anbauen möchten.
67
Zum ersten Punkt ist darauf hinzuweisen, dass Art. 21 Abs. 2 der Charta, der Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit verbietet, Art. 18 Abs. 1 AEUV entspricht und entsprechend Anwendung findet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 311 und die dort angeführte Rechtsprechung). Zudem kann Art. 18 AEUV als eigenständige Grundlage nur auf unionsrechtlich geregelte Fallgestaltungen angewandt werden, für die der AEU-Vertrag keine besonderen Diskriminierungsverbote vorsieht (Urteil vom 20. Juni 2024, Faurécia, C‑420/23, EU:C:2024:534, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung). Da der Grundsatz der Nichtdiskriminierung im Bereich des freien Warenverkehrs insbesondere durch die Art. 34 und 35 AEUV umgesetzt wird, ist dem vorlegenden Gericht im Hinblick auf diese Bestimmungen zu antworten.
68
Hierzu ist festzustellen, dass, wie im 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/412 ausgeführt, der Erlass von Maßnahmen zum Verbot des Anbaus von GVO auf der Grundlage von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 keine Unterscheidung zwischen inländischen und ausländischen Erzeugnissen mit sich bringt. Daraus folgt, dass das in diesen Bestimmungen vorgesehene mögliche Anbauverbot unterschiedslos gilt, unabhängig vom Herkunftsort des betreffenden Saatguts.
69
Im Übrigen erfasst das Diskriminierungsverbot nicht etwaige Ungleichbehandlungen, die sich aus bestehenden Unterschieden zwischen den in den verschiedenen Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften ergeben können, sofern diese Vorschriften alle in ihren Anwendungsbereich fallenden Personen in gleicher Weise berühren.
70
Darüber hinaus durfte der Unionsgesetzgeber in Anbetracht des weiten Ermessens, über das er verfügt, wenn er in einem Bereich tätig wird, in dem politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Beurteilungen und Prüfungen vorzunehmen hat, ohne die Grenzen des ihm zustehenden Ermessens zu überschreiten, wie der Generalanwalt in Nr. 95 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, davon ausgehen, dass sich die Landwirte verschiedener Mitgliedstaaten angesichts der besonderen Art des Anbaus von GVO, die u. a. mit dem Ort der Erzeugung und den Eigenarten dieses Ortes zusammenhängt, nicht in einer vergleichbaren Situation befanden.
71
Daher kann eine diskriminierende Unterscheidung zwischen Landwirten aus verschiedenen Mitgliedstaaten nicht mit der Begründung festgestellt werden, dass einige dieser Mitgliedstaaten den Anbau eines bestimmten GVO in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon untersagten und andere nicht.
72
Zum zweiten Punkt ist festzustellen, dass der Anbau von GVO insbesondere wegen der Auswirkungen, die er auf andere Anpflanzungen haben kann, Besonderheiten aufweist, so dass die Situation von Landwirten, die einen bestimmten GVO anbauen möchten, nicht mit der von Landwirten vergleichbar ist, die einen solchen Wunsch nicht geäußert haben. Daher kann keine diskriminierende Unterscheidung zwischen Ersteren und Letzteren wegen des Verbots des Anbaus dieses GVO im gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats festgestellt werden.
73
Nach alledem ergibt die Prüfung der vorgelegten Fragen nichts, weshalb Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf den in den Art. 34 und 35 AEUV umgesetzten und in Art. 21 der Charta verankerten Grundsatz der Nichtdiskriminierung ungültig wäre.
Zur Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf die Art. 16 und 52 der Charta
74
Was als Drittes die Fragen der vorlegenden Gerichte zur Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf die Art. 16 und 52 der Charta betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 16 der Charta die unternehmerische Freiheit nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt wird. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich, dass der durch Art. 16 der Charta gewährte Schutz die Freiheit, eine Wirtschafts- oder Geschäftstätigkeit auszuüben, die Vertragsfreiheit und den freien Wettbewerb umfasst und insbesondere die freie Wahl des Geschäftspartners beinhaltet (Urteil vom 12. Januar 2023, TP [Videoredakteur beim öffentlich-rechtlichen Fernsehen], C‑356/21, EU:C:2023:9, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).
75
Im vorliegenden Fall geht aus den Vorlageentscheidungen hervor, dass die Ausgangsrechtsstreitigkeiten die Rechtmäßigkeit von auf der Grundlage von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 erlassenen Maßnahmen zum Verbot des Anbaus von GVO in einem Mitgliedstaat betreffen.
76
Da die auf der Grundlage von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 getroffenen Maßnahmen im Gegensatz zu den Maßnahmen zum Verbot des Anbaus von GVO, die am Ende des in Art. 26c Abs. 2 und 4 dieser Richtlinie vorgesehenen Verfahrens erlassen werden, nur mit stillschweigender Zustimmung des Inhabers der Zulassung für den betreffenden GVO erlassen werden können, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die erstgenannten Bestimmungen einen Eingriff in die unternehmerische Freiheit des Zulassungsinhabers beinhalten.
77
Dies gilt erst recht für etwaige Verwender von GVO-Saatgut, das von der Beschränkung des geografischen Geltungsbereichs der ursprünglich beantragten Zulassung betroffen ist, da die unternehmerische Freiheit Dritten kein Recht verleiht, eine wirtschaftliche Tätigkeit unter Verwendung von Erzeugnissen auszuüben, deren Inverkehrbringen oder Verwendung verboten wurde.
78
Mithin braucht über die Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf Art. 52 der Charta nicht entschieden zu werden, da eine solche Prüfung voraussetzen würde, dass die in diesem Art. 26c Abs. 1 und 3 vorgesehenen Maßnahmen des Verbots des Anbaus eines GVO als Beschränkungen der unternehmerischen Freiheit angesehen werden könnten.
79
Nach alledem verstößt Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 nicht gegen Art. 16 der Charta.
Zur Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf Art. 216 Abs. 2 AEUV und die WTO-Übereinkünfte
80
Als Viertes möchte das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑393/24 im Wesentlichen vom Gerichtshof wissen, ob Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18, soweit er bestimmten Mitgliedstaaten gestattet, den Anbau von GVO in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon zu untersagen, gegen Art. 216 Abs. 2 AEUV verstößt, auf den im 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/412 Bezug genommen wird und der bestimmt, dass die von der Union geschlossenen Übereinkünfte die Organe der Union und die Mitgliedstaaten binden.
81
Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass sich diese Frage insbesondere auf die WTO-Übereinkünfte bezieht.
82
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen eines internationalen Vertrags, dessen Vertragspartei die Union ist, zur Begründung einer Klage auf Nichtigerklärung einer Handlung des Sekundärrechts der Union oder einer Einrede der Rechtswidrigkeit einer solchen Handlung nur unter der zweifachen Voraussetzung geltend gemacht werden können, dass zum einen Art und Struktur des betreffenden Vertrags dem nicht entgegenstehen und zum anderen diese Bestimmungen inhaltlich unbedingt und hinreichend genau erscheinen. Erst wenn diese beiden Voraussetzungen erfüllt sind, können solche Bestimmungen vor dem Unionsrichter als Kriterium für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts geltend gemacht werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. September 2023, Changmao Biochemical Engineering/Kommission, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dies gilt auch für die Beurteilung der Gültigkeit eines Sekundärrechtsakts der Union im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens.
83
Was die WTO-Übereinkünfte betrifft, hat der Gerichtshof zum einen bereits ausgeführt, dass diese Übereinkünfte für die Einzelnen keine Rechte begründen, auf die sie sich nach dem Unionsrecht vor den Gerichten unmittelbar berufen könnten, und zum anderen, dass die WTO-Übereinkünfte nach ihrer Natur und ihrer Systematik grundsätzlich nicht zu den Normen gehören, an denen die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Unionsorgane gemessen werden kann (Urteil vom 28. September 2023, Changmao Biochemical Engineering/Kommission, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, Rn. 70 und 71 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
84
Etwas anderes gilt nur in zwei Ausnahmefällen, die sich aus dem Willen des Unionsgesetzgebers ergeben, seinen Handlungsspielraum bei der Anwendung der WTO-Regeln selbst einzuschränken, und in denen der Gerichtshof anerkannt hat, dass es Sache der Unionsgerichte ist, gegebenenfalls die Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts und der zu dessen Durchführung erlassenen Rechtsakte im Hinblick auf die WTO-Übereinkünfte zu überprüfen. Dies gilt zum einen für den Fall, dass die Union eine bestimmte im Rahmen der WTO-Übereinkünfte übernommene Verpflichtung umsetzen wollte und zum anderen für den Fall, dass die Handlung der Union ausdrücklich auf ganz bestimmte Vorschriften der WTO-Übereinkünfte verweist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. September 2023, Changmao Biochemical Engineering/Kommission, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, Rn. 74 und 75 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
85
Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 eine bestimmte im Rahmen der WTO-Übereinkünfte übernommene Verpflichtung umsetzen wollte. Im Übrigen verweist weder die Richtlinie 2001/18 noch die Richtlinie 2015/412 ausdrücklich auf bestimmte Vorschriften der WTO-Übereinkünfte.
86
Daraus folgt, dass Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf Art. 216 Abs. 2 AEUV und die WTO-Übereinkünfte nicht als ungültig angesehen werden kann.
Zur Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003
87
Als Fünftes möchte das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑364/24 vom Gerichtshof wissen, ob Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 mit Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 vereinbar ist.
88
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Gültigkeit von Bestimmungen des abgeleiteten Rechts, wie die Kommission anmerkt, nicht anhand gleichrangiger Normen geprüft werden kann (Urteil vom 15. April 2021, Niederlande/Rat und Parlament, C‑733/19, EU:C:2021:272, Rn. 44).
89
Nach alledem hat die Prüfung der ersten Frage in der Rechtssache C‑364/24 sowie der Fragen 1 bis 3 und des ersten Teils der fünften Frage in der Rechtssache C‑393/24 nichts ergeben, weshalb Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 im Hinblick auf Art. 3 EUV, die Art. 18, 26, 34 bis 36 und 114 sowie Art. 216 Abs. 2 AEUV, die Art. 16 und 21 der Charta sowie die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit ungültig wäre.
Zur zweiten Frage in der Rechtssache C‑364/24
90
In Anbetracht der Antwort auf die erste Frage in der Rechtssache C‑364/24 ist die zweite Frage in dieser Rechtssache nicht zu beantworten.
Zu den Fragen 1 bis 3 und dem ersten Teil der fünften Frage in der Rechtssache C‑393/24, soweit diese die Gültigkeit des Durchführungsbeschlusses 2016/321 betreffen
91
Mit den Fragen 1 bis 3 und dem ersten Teil der fünften Frage in der Rechtssache C‑393/24 möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Durchführungsbeschluss 2016/321 gültig ist, soweit er auf der Grundlage von Bestimmungen des abgeleiteten Rechts erlassen worden sei, die ihrerseits ungültig seien.
92
In Anbetracht der Antwort auf diese Fragen in Rn. 89 des vorliegenden Urteils betreffend die Gültigkeit von Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18, auf dessen Grundlage der Durchführungsbeschluss 2016/321 erlassen wurde, hat die Prüfung dieser Fragen nichts ergeben, weshalb dieser Beschluss ungültig wäre.
Zur vierten Frage in der Rechtssache C‑393/24
93
Mit der vierten Frage in der Rechtssache C‑393/24 möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Durchführungsbeschluss 2016/321 dahin auszulegen ist, dass das darin vorgesehene Verbot des Anbaus von Saatgut des GVO-Maises MON 810 nur auf einen der in Art. 26b Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis g der Richtlinie 2001/18 genannten Gründe gestützt werden darf, oder ob es im Rahmen der Übergangsbestimmungen von Art. 26c dieser Richtlinie auf andere Gründe gestützt werden kann.
94
Die Vorlagefrage ist dahin umzuformulieren, dass mit ihr im Wesentlichen geklärt werden soll, ob Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 dahin auszulegen ist, dass die von der Kommission auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassenen Beschlüsse unter einen der in Art. 26b Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis g dieser Richtlinie genannten Gründe fallen müssen.
95
Wie in den Rn. 38 bis 41 des vorliegenden Urteils ausgeführt, erlaubte Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 es den Mitgliedstaaten, während des Übergangszeitraums vom 2. April bis zum 3. Oktober 2015 das Verbot des Anbaus von GVO in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon zu beantragen, ohne eine besondere Begründung vorbringen zu müssen, da ein solcher Antrag nur mit stillschweigender Zustimmung des Inhabers der Zulassung der betreffenden GVO Erfolg haben konnte.
96
Art. 26c Abs. 4 der Richtlinie 2001/18 verweist nur für den Fall auf die entsprechende Geltung von Art. 26b Abs. 3 der Richtlinie 2001/18, dass kein Antrag eines Mitgliedstaats auf Verbot des Anbaus gestellt wird oder der Inhaber der Zulassung für die betreffenden GVO einem solchen Antrag in Form einer Bestätigung des geografischen Geltungsbereichs der ursprünglich beantragten Zulassung widersprochen hat. Die letztgenannte Bestimmung macht den Erlass von Maßnahmen durch einen Mitgliedstaat, mit denen der Anbau eines GVO oder einer Gruppe von GVO ohne Zustimmung des Inhabers der Zulassung der betreffenden GVO in seinem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon beschränkt oder untersagt wird, davon abhängig, dass diese Maßnahmen im Einklang mit dem Unionsrecht stehen, begründet, verhältnismäßig und nicht diskriminierend sind und sich auf zwingende Gründe wie die in Art. 26b Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis g der Richtlinie 2001/18 genannten stützen.
97
Folglich ist auf die vierte Frage in der Rechtssache C‑393/24 zu antworten, dass Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 dahin auszulegen ist, dass auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassene Beschlüsse, die keiner besonderen Begründung bedürfen, nicht zwangsläufig unter einen der in Art. 26b Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis g dieser Richtlinie genannten Gründe fallen müssen.
Zum zweiten Teil der fünften Frage in der Rechtssache C‑393/24
98
Schließlich möchte das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑393/24 mit dem zweiten Teil der fünften Frage vom Gerichtshof wissen, ob der Durchführungsbeschluss 2016/321 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, mit der die Nichteinhaltung des darin enthaltenen Verbots geahndet wird.
99
Gemäß Art. 33 der Richtlinie 2001/18 legen die Mitgliedstaaten die Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie zu verhängen sind. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.
100
Im vorliegenden Fall ist der Durchführungsbeschluss 2016/321 zwar von der Kommission erlassen worden, doch werden in ihm gemäß Art. 26c Abs. 3 der Richtlinie 2001/18 die Konsequenzen aus den Anträgen auf Änderung des geografischen Geltungsbereichs der Zulassung von GVO-Mais MON 810 gezogen, die von mehreren Mitgliedstaaten gestellt wurden, um ein Verbot des Anbaus dieser Maissorte in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder in Teilen davon zu erwirken, sofern der Inhaber der Zulassung keine Einwände erhebt. Da die betreffenden nationalen Maßnahmen gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie erlassen werden, obliegt es gemäß Art. 33 der Richtlinie 2001/18 den Mitgliedstaaten, für den Fall eines Verstoßes gegen diese Bestimmungen wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen vorzusehen.
101
Nach alledem ist auf den zweiten Teil der fünften Frage in der Rechtssache C‑393/24 zu antworten, dass der Durchführungsbeschluss 2016/321 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung, mit der die Nichteinhaltung des darin enthaltenen Verbots geahndet wird, nicht entgegensteht.
Kosten
102
Für die Beteiligten der Ausgangsverfahren ist das Verfahren Teil der bei den vorlegenden Gerichten anhängigen Verfahren; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieser Gerichte. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
1.
Die Prüfung der Vorlagefragen hat nichts ergeben, weshalb Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates in der durch die Richtlinie (EU) 2015/412 vom 11. März 2015 geänderten Fassung oder der Durchführungsbeschluss (EU) 2016/321 der Kommission vom 3. März 2016 zur Anpassung des geografischen Geltungsbereichs der Zulassung zum Anbau von genetisch verändertem Mais (Zea mays L.) der Sorte MON 810 (MON-ØØ81Ø‑6) ungültig wäre.
2.
Art. 26c Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2001/18 in der durch die Richtlinie 2015/412 geänderten Fassung
ist dahin auszulegen, dass
auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassene Beschlüsse, die keiner besonderen Begründung bedürfen, nicht zwangsläufig unter einen der in Art. 26b Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis g der Richtlinie 2001/18 in der durch die Richtlinie 2015/412 geänderten Fassung genannten Gründe fallen müssen.
3.
Der Durchführungsbeschluss 2016/321
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung, mit der die Nichteinhaltung des darin enthaltenen Verbots geahndet wird, nicht entgegensteht.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.