62019TJ0526
RETTENS DOM (Femte Udvidede Afdeling)
27. november 2024 (
*1
)
»Energi – det indre marked for naturgas – direktiv (EU) 2019/692 – ændring af direktiv 2009/73/EF – retssikkerhed – ligebehandling – proportionalitet – magtfordrejning – procedurefejl«
I sag T-526/19 RENV,
Nord Stream 2 AG, Steinhausen (Schweiz), ved advokaterne T. Winter og K. Hobér,
sagsøger,
mod
Europa-Parlamentet ved A. Tamás, O. Denkov og J. Etienne, som befuldmægtigede,
og
Rådet for Den Europæiske Union ved K. Pavlaki, L. Vétillard og A. Jensen, som befuldmægtigede,
sagsøgte,
støttet af:
Republikken Estland ved M. Kriisa, som befuldmægtiget
af
Republikken Letland ved K. Pommere, som befuldmægtiget,
af
Republikken Litauen ved K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis og V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, som befuldmægtigede,
af
Republikken Polen ved B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek og M.M. Rzotkiewicz, som befuldmægtigede,
og af
Europa-Kommissionen ved O. Beynet og B. De Meester, som befuldmægtigede,
intervenienter,
har
RETTEN (Femte Udvidede Afdeling),
sammensat af Rettens præsident, M. van der Woude, afdelingsformanden, J. Svenningsen (refererende dommer), og dommerne C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares og M. Stancu,
justitssekretær: fuldmægtig I. Kurme,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
på baggrund af Domstolens dom af 12. juli 2022,
efter retsmødet den 11. april 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Med søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Nord Stream 2 AG, nedlagt påstand om annullation af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/692 af 17. april 2019 om ændring af direktiv 2009/73/EF om fælles regler for det indre marked for naturgas (EUT 2019, L 117, s. 1, herefter »det anfægtede direktiv«).
I. Tvistens baggrund
A. Om direktiv 2009/73
2
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94) indgår i en videre lovgivningsmæssig ramme kaldet »den tredje energipakke«. Direktiv 2009/73 har til formål at indføre fælles regler for transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas med henblik på at muliggøre adgang til markedet og fremme rimelige og ikke-diskriminerende konkurrencevilkår.
3
Direktiv 2009/73 fastsætter flere forpligtelser for at nå dette mål. Bl.a. fastsætter i denne henseende artikel 9 i nævnte direktiv forpligtelsen til adskillelse af transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører, og ved dets artikel 32 indføres en ordning for tredjeparts adgang til transmissions- og distributionssystemerne samt faciliteter for flydende naturgas (LNG), som bygger på offentliggjorte tariffer, der anvendes objektivt og uden at forskelsbehandle systembrugere (herefter samlet »forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73«).
4
Artikel 36 i direktiv 2009/73 fastsætter i det væsentlige, at større nye anlæg i gasinfrastrukturen, dvs. sammenkoblingslinjer, LNG-faciliteter og lagerfaciliteter, for en bestemt periode kan undtages fra de i nævnte direktiv fastsatte forpligtelser på de betingelser, der er fastsat i nævnte artikels stk. 1.
B. Om sagsøgeren
5
Sagsøgeren er et schweizisk selskab, hvis eneste aktionær er det offentlige russiske aktieselskab (PJSC) Gazprom. Selskabet havde ansvaret for projektering, anlæggelse og drift af Nord Stream 2-gasrørledningen.
6
Ligesom Nord Stream 1-gasrørledningen, der bestod af et netværk af to rørledninger, hvis anlæggelse blev færdiggjort i 2012, og hvis kapacitet var 55 mia. m3 om året, bestod Nord Stream 2-gasrørledningen ligeledes af to gasrørledninger, der passerede Østersøen for at sikre gasforsyningen mellem Ust-Luga (Rusland) og Lubmin (Tyskland), hvorved den samlede kapacitet for de to gasrørledninger Nord Stream 1 og Nord Stream 2 blev bragt op på 110 mia. m3 om året. Fra Lubmin skulle den gas, der var ledt gennem Nord Stream 2-gasrørledningen, transporteres i jordbaserede gasrørledninger.
C. Om det anfægtede direktiv
7
Den 8. november 2017 fremsatte Europa-Kommissionen et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2009/73/EF om fælles regler for det indre marked for naturgas (COM(2017) 660 final, herefter »forslaget til direktivet«).
8
Den 17. april 2019 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union det anfægtede direktiv, der trådte i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, dvs. den 23. maj 2019.
9
Artikel 2, nr. 17), i direktiv 2009/73, som erstattet ved det anfægtede direktivs artikel 1, nr. 1), bestemmer, at begrebet »sammenkoblingslinje« ikke alene omfatter enhver transmissionslinje, som krydser en grænse mellem medlemsstater med det formål at forbinde disse medlemsstaters nationale transmissionssystem, men nu ligeledes enhver transmissionslinje mellem en medlemsstat og et tredjeland op til medlemsstaternes område eller den pågældende medlemsstats søterritorium (herefter »gasrørledningen mellem en medlemsstat og et tredjeland«).
10
Hvad angår gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland færdiggjort før den 23. maj 2019 fastsættes imidlertid i artikel 49a, stk. 1, i direktiv 2009/73, som indsat ved det anfægtede direktivs artikel 1, nr. 9), at den medlemsstat, hvor det første sammenkoblingspunkt for en sådan gasrørledning med denne medlemsstats net er beliggende, kan beslutte at fravige forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 for de dele af en sådan gasrørledning, der er beliggende på dens område og søterritorium (herefter »artikel 49a«). Denne undtagelse tillades af objektive grunde, såsom at muliggøre genindvinding af den foretagne investering eller af hensyn til forsyningssikkerheden, forudsat at undtagelsen ikke vil være til skade for konkurrencen på eller funktionen af det indre marked for naturgas eller for forsyningssikkerheden i Den Europæiske Union.
11
Nævnte artikel 49a bestemmer desuden, at undtagelser af denne art skal være tidsbegrænsede til op til 20 år på grundlag af en objektiv begrundelse, som kan fornys, hvis det er berettiget, og kan være underlagt betingelser, som bidrager til at opfylde ovenstående betingelser, samt at sådanne undtagelser ikke finder anvendelse på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, der er forpligtet til at gennemføre direktiv 2009/73, som ændret, i sin retsorden i henhold til en aftale, der er indgået med Unionen.
12
Det anfægtede direktivs artikel 1, nr. 5), litra a), ændrede endvidere artikel 36 i direktiv 2009/73 ved i denne artikels stk. 1, litra e), i det væsentlige at tilføje, at den undtagelse, der indrømmes i henhold til denne artikel, ikke må være til skade for sikkerheden af naturgasforsyningen i EU (herefter »artikel 36 med senere ændringer«).
13
Hvad angår gennemførelsen af de ændringer, der ved det anfægtede direktiv blev foretaget i direktiv 2009/73, fastsætter det anfægtede direktivs artikel 2, at medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette sidstnævnte direktiv senest den 24. februar 2020, uden at dette berører eventuelle undtagelser i henhold til artikel 49a.
II. De tidligere procedurer for Retten og Domstolen
14
Ved punkt 4 i konklusionen i kendelse afsagt den 20. maj 2020, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (T-526/19, EU:T:2020:210), fastslog Retten, at det af sagsøgeren anlagte søgsmål skulle afvises.
15
Ved dom af 12. juli 2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548), ophævede Domstolen for det første nævnte punkt 4 i konklusionen i kendelse af 20. maj 2020, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (T-526/19, EU:T:2020:210). For det andet fastslog Domstolen, at det af sagsøgeren anlagte søgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som dette søgsmål er rettet mod artikel 36 og 49a i direktiv 2009/73, således som disse bestemmelser henholdsvis er blevet ændret og indsat ved det anfægtede direktiv.
III. Parternes påstande
16
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Det anfægtede direktiv annulleres i sin helhed.
–
Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17
Parlamentet og Rådet har, støttet af Kommissionen, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
18
Republikken Estland, Republikken Litauen og Republikken Polen har nedlagt påstand om, at Parlamentet og Rådet frifindes.
IV. Retlige bemærkninger
A. Om påstanden om annullation af det anfægtede direktiv i sin helhed
19
Som svar på Rettens skriftlige spørgsmål har sagsøgeren forklaret, at dette selskab efter dom af 12. juli 2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548), fortsat har nedlagt påstand om annullation af det anfægtede direktiv i sin helhed, eftersom denne dom ikke er til hinder herfor. Selskabet har i det væsentlige gjort gældende, at nævnte dom alene har begrænset Rettens efterprøvelse til vurderingen af lovligheden af artikel 36 med senere ændringer, og artikel 49a. Efter nævnte selskabs opfattelse skal Retten, såfremt den måtte fastslå, at begge eller den ene af disse bestemmelser ikke er i overensstemmelse med EU-retten, undersøge, om ulovligheden af disse bestemmelser kan føre til, at det anfægtede direktiv annulleres i sin helhed. Sagsøgeren har i denne henseende fremhævet, at det anfægtede direktiv som følge af arten heraf og formålet hermed er specifikt rettet mod dette selskab, og at direktivet derfor savner retsgrundlag og skal annulleres i sin helhed.
20
I samme svar har sagsøgeren tilføjet, at såfremt Retten måtte beslutte ikke at annullere det anfægtede direktiv i sin helhed, har dette selskab nedlagt subsidiær påstand om annullation af artikel 49a.
21
I retsmødet har sagsøgeren bekræftet, at i dette tilfælde, dvs. såfremt Retten måtte beslutte ikke at annullere det anfægtede direktiv i sin helhed, har dette selskab ikke nedlagt påstand om annullation af artikel 36 med senere ændringer.
22
Det er i denne henseende korrekt, således som sagsøgeren har gjort gældende, at når Unionens retsinstanser fastslår, at en bestemmelse i en retsakt er ulovlig, og påtænker at annullere denne bestemmelse, skal de undersøge, om denne annullation skal føre til, at den pågældende retsakt annulleres i sin helhed.
23
Det er ligeledes korrekt, at det følger af fast retspraksis, at en EU-retsakt kun kan annulleres delvist, for så vidt som de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt (dom af 27.6.2006, Parlamentet mod Rådet, C-540/03, EU:C:2006:429, præmis 27, og af 26.4.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-401/19, EU:C:2022:297, præmis 17).
24
I denne sag fastslog Domstolen imidlertid i punkt 3 i domskonklusionen i dom af 12. juli 2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548), at det af sagsøgeren anlagte søgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det er rettet mod artikel 36 og 49a i direktiv 2009/73, således som disse artikler er blevet henholdsvis ændret og indført ved det anfægtede direktiv.
25
For at nå til denne konklusion fastslog Domstolen bl.a. i præmis 165 i dom af 12. juli 2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548), at nævnte artikel 36 og 49a kan udskilles fra de øvrige bestemmelser i direktiv 2009/73, som ændret ved det anfægtede direktiv.
26
Med andre ord fastslog Domstolen, at det anfægtede direktivs artikel 1, nr. 5), hvorved artikel 36 i direktiv 2009/73 blev ændret, og det anfægtede direktivs artikel 1, nr. 9), hvorved artikel 49a blev indsat i direktiv 2009/73 (jf. præmis 10 og 12 ovenfor), kunne udskilles fra de øvrige bestemmelser i det anfægtede direktiv, navnlig dette direktivs artikel 1, nr. 1), som udvider anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, idet sidstnævnte direktivs artikel 2, nr. 17), erstattes (jf. præmis 9 ovenfor).
27
Det fremgår af artikel 61, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at i tilfælde af hjemvisning er Retten bundet af de afgørelser om retsspørgsmål, der er indeholdt i Domstolens afgørelse.
28
Det følger heraf, at Domstolen i sidste ende fastslog, at sagsøgeren ikke kunne nedlægge påstand om annullation af det anfægtede direktiv i sin helhed. I øvrigt er Retten bundet af denne afgørelse om retsspørgsmål i henhold til artikel 61, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
29
Henset til ovenstående betragtninger skal Parlamentet og Rådet frifindes for den første påstand, for så vidt som der herved er nedlagt påstand om, at det anfægtede direktiv annulleres i sin helhed.
30
Den første påstand, som præciseret af sagsøgeren i retsmødet (jf. præmis 20 ovenfor), kan derimod rent faktisk antages til realitetsbehandling, for så vidt som der herved er nedlagt påstand om annullation af det anfægtede direktivs artikel 1, nr. 9), som indførte en artikel 49a i direktiv 2009/73.
B. Om påstanden om annullation af artikel 49a
31
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat seks anbringender, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, det andet vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det tredje vedrører en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, det fjerde vedrører magtfordrejning, det femte vedrører en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, og det sjette anbringende vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
32
I retsmødet har sagsøgeren anført, at dette selskab er frafaldet sit sjette anbringende.
33
Med hensyn til de øvrige fem anbringender, som sagsøgeren har fremsat, fastslår Retten, at der efter de indledende bemærkninger først skal foretages en undersøgelse af det tredje anbringende om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
1.
Indledende bemærkninger
34
For det første har Unionens retsinstanser anerkendt, at der ved udøvelsen af de beføjelser, som er tillagt EU-lovgiver, tilkommer denne et vidt skøn, når de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når denne lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Selv om EU-lovgiver har en sådan beføjelse, er denne dog forpligtet til at basere sin beslutning på kriterier, som er objektive, og som står i rimeligt forhold til det mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og til i denne forbindelse at tage hensyn til alle de faktiske omstændigheder samt de tekniske og videnskabelige data, som er tilgængelige på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende retsakt (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 57 og 58).
35
I det foreliggende tilfælde er det anfægtede direktiv støttet på artikel 194, stk. 2, TEUF, som i det væsentlige foreskriver, at Parlamentet og Rådet, uden at anvendelsen af andre bestemmelser i traktaterne berøres herved, fastsætter de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå målene med Unionens politik på energiområdet, der er nævnt i samme artikels stk. 1.
36
EUF-traktaten giver således Parlamentet og Rådet kompetence til at fastlægge indholdet af deres indgriben på energiområdet, for så vidt som de trufne foranstaltninger er nødvendige for at nå målene med Unionens politik.
37
Hvad angår domstolskontrollen med udøvelsen af en sådan kompetence kan Unionens retsinstanser ikke sætte deres eget skøn i stedet for EU-lovgivers, men må begrænse sig til at undersøge, om EU-lovgivers skøn er behæftet med en åbenbar vildfarelse eller med magtfordrejning, eller om EU-lovgiver klart har overskredet grænserne for sine lovgivningsmæssige beføjelser (jf. analogt dom af 12.5.2011, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, C-176/09, EU:C:2011:290, præmis 35, og af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 150).
38
For det andet følger det af fast retspraksis, at inden for rammerne af et annullationssøgsmål skal lovligheden af den anfægtede retsakt bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på den dato, hvor retsakten blev vedtaget (jf. dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet, C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis, og af 17.9.2007, Microsoft mod Kommissionen, T-201/04, EU:T:2007:289, præmis 260).
39
Der kan derfor ikke tages hensyn til den af sagsøgeren anførte omstændighed, at de øvrige gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, hvilke gasrørledninger befinder sig i havet og er færdiggjort inden den 23. maj 2019, alle blev indrømmet en undtagelse i henhold til artikel 49a efter vedtagelsen af det anfægtede direktiv. Det forholder sig på samme måde med hensyn til den af bl.a. Rådet anførte omstændighed, at sagsøgerens gasrørledning fortsat ikke var taget i brug.
40
Henset til disse betragtninger skal det vurderes, om de af sagsøgeren fremsatte anbringender er velbegrundede.
2.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
41
Sagsøgeren har gjort gældende, at den omstændighed, at de gasrørledninger, der ikke var færdiggjort inden den 23. maj 2019, er de eneste gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, for hvilke operatørerne hverken kan påberåbe sig en undtagelse i henhold til artikel 36 med senere ændringer eller en undtagelse i henhold til artikel 49a, er kilde til retlig usikkerhed. Sagsøgeren har anført, at dette selskab på datoen for vedtagelsen af det anfægtede direktiv allerede havde foretaget væsentlige og uigenkaldelige investeringer i Nord Stream 2-gasrørledningen i modsætning til operatører, som endnu ikke havde truffet endelig afgørelse om investeringer.
42
Sagsøgeren har præciseret, at Nord Stream 2-gasrørledningen ligesom Nord Stream 1-gasrørledningen ikke blev anset for at henhøre under direktiv 2009/73, da selskabet foretog disse investeringer. Det var på denne baggrund, at nævnte selskab ikke havde anmodet om undtagelse i henhold til artikel 36 i direktiv 2009/73. Sagsøgeren har tilføjet, at dette selskab med rette kunne antage, at dets investeringer ikke ville blive urentable som følge af en uventet og pludselig lovændring.
43
EU-lovgiver skulle således have taget hensyn til selskabets særlige situation med henblik på at tilpasse anvendelsen af det anfægtede direktiv og navnlig det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 49a.
44
Parlamentet og Rådet har, støttet af Republikken Estland, Republikken Litauen, Republikken Polen og Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
45
Retssikkerhedsprincippet kræver, at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, således at de berørte kan orientere sig i situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten (jf. dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet, C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 148 og den deri nævnte retspraksis). Det forholder sig navnlig således, når disse regler kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder (jf. i denne retning dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Kvote for sværdfisk i Middelhavet), C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 111).
46
Retten til at påberåbe sig beskyttelse af den berettigede forventning, som er sammenhængende med retssikkerhedsprincippet, omfatter enhver borger, hos hvem Unionens administration har givet anledning til begrundede forhåbninger. Præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, er forsikringer, der kan give sådanne forhåbninger. Ingen kan derimod påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise forsikringer. Når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres (jf. i denne retning dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet, C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 153 og den deri nævnte retspraksis).
47
De erhvervsdrivende kan desuden ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre inden for rammerne af deres skøn (jf. dom af 26.6.2012, Polen mod Kommissionen, C-335/09 P, EU:C:2012:385, præmis 180 og den deri nævnte retspraksis).
48
I denne sag er det korrekt, at Domstolen i præmis 80 i dom af 12. juli 2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548), fastslog, at sagsøgeren på tidspunktet for vedtagelsen og ikrafttrædelsen af det anfægtede direktiv allerede havde gennemført betydelige investeringer med henblik på anlæggelsen af sin sammenkoblingslinje som omhandlet i artikel 2, nr. 17), i direktiv 2009/73, som ændret, og at denne sammenkoblingslinje var på et fremskredent stadie.
49
I præmis 104 og 160 i dom af 12. juli 2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548), fastslog Domstolen endvidere i det væsentlige, at sagsøgeren på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv hverken kunne indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 36 med senere ændringer eller i henhold til artikel 49a. Domstolen fremhævede nemlig, at investeringerne til Nord Stream 2-gasrørledningen allerede var blevet besluttet på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv, hvilket udelukkede denne gasrørledning fra at kunne indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 36 med senere ændringer, samt at det på dette tidspunkt stod klart, at nævnte gasrørledning ikke kunne færdiggøres inden den 23. maj 2019, hvorfor der ikke kunne indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 49a.
50
Det skal i denne henseende bemærkes, at det forhold, at sagsøgeren hverken kunne indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 36 med senere ændringer eller i henhold til artikel 49a på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv, således som Domstolen fastslog i dom af12. juli 2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548), ikke kan påvise, at lovgiver tilsidesatte retssikkerhedsprincippet og det dermed sammenhængende princip, nemlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
51
Retssikkerhedsprincippet og det dermed sammenhængende princip skal nemlig undersøges i lyset af det kendskab, som den forudseende og påpasselige erhvervsdrivende med rimelighed kunne have til udviklingen af de retlige rammer, og de konsekvenser, som den pågældende skulle udlede heraf for at fastlægge sin adfærd. Overholdelsen heraf skal ligeledes undersøges i lyset af omstændighederne omkring denne udvikling og navnlig de kompetente institutioners adfærd.
a)
Det forhold, at sagsøgeren ikke kunne indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 36 med senere ændringer
52
De oplysninger, der er fremlagt for Retten, gør det ikke muligt at efterprøve sagsøgerens argument om, at dette selskab traf sin endelige beslutning om at investere i Nord Stream 2-projektet i september 2015. Sagsøgeren har nemlig ikke støttet sig på noget bilag for at underbygge dette argument. Andre oplysninger i sagsakterne antyder i øvrigt, at denne beslutning ikke blev truffet i september 2015, men i 2016 og derefter gennemført fra foråret 2017.
53
Uanset det præcise tidspunkt, hvor sagsøgeren rent faktisk traf den endelige investeringsbeslutning, skal det fastslås, at dette selskab for det første besluttede at investere i en sammenhæng, hvor det var forudsigeligt, at forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 skulle finde anvendelse på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, og for det andet at selskabet fortsatte investeringerne, efter at denne mulighed blev konkretiseret.
1) Den sammenhæng, hvori sagsøgeren besluttede at investere
54
Sagsøgeren besluttede at investere i en sammenhæng, hvor flere EU-institutioner klart og i lang tid havde udtrykt hensigt om at anvende forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på for det første gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland generelt og for det andet på Nord Stream 2-gasrørledningen i særdeleshed.
55
For det første besluttede sagsøgeren i denne henseende at investere i en sammenhæng, som var kendetegnet ved mange erklæringer fra Kommissionen, Det Europæiske Råd, Rådet og Parlamentet om, at Unionens import af energi og gasrørledningerne mellem en medlemsstat og et tredjeland i henhold til gældende ret eller lovgivning, der skulle ændres, generelt fuldt ud skulle undergives reglerne for det indre marked for energi.
56
Det forklaredes nemlig allerede i 22. betragtning til direktiv 2009/73, at energiforsyningssikkerhed var af stor betydning for den offentlige sikkerhed, og heri udledtes heraf, at personer fra tredjelande kun burde få tilladelse til at kontrollere et transmissionssystem eller en transmissionssystemoperatør, hvis de opfyldte de krav om effektiv adskillelse, som fandt anvendelse i Unionen. I samme betragtning blev Kommissionen ligeledes opfordret til, når det er relevant, at forelægge henstillinger til at forhandle om relevante aftaler med tredjelande vedrørende sikring af energiforsyningen til EU.
57
Siden 2010 har Kommissionen som svar på spørgsmål fra den russiske energiminister i det væsentlige meddelt, at gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland var underlagt forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på denne medlemsstats område, medmindre de retlige rammer ændres ved en international aftale.
58
Derefter har Parlamentet og Rådet i tredje betragtning til deres afgørelse nr. 994/2012/EU af 25. oktober 2012 om indførelse af en mekanisme for udveksling af oplysninger vedrørende mellemstatslige aftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande på energiområdet (EUT 2012, L 299, s. 13) forklaret, at et velfungerende indre energimarked kræver, at energi, der importeres til Unionen, er fuldt omfattet af reglerne for etablering af det indre energimarked.
59
I december 2013 gav en repræsentant for Kommissionen offentligt udtryk for denne institutions opfattelse om, at mellemstatslige aftaler indgået af flere medlemsstater og Den Russiske Føderation vedrørende den påtænkte gasrørledning benævnt »South Stream«, der skulle forbinde Rusland med Italien og Østrig via Sortehavet, for hvilken bygge- og anlægsarbejdet var påbegyndt, ikke var i overensstemmelse med forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
60
Som svar på en parlamentarisk forespørgsel anførte kommissæren med ansvar for energi den 31. marts 2014, at Kommissionen ville undersøge de afgørelser, som de nationale regulerende myndigheder havde vedtaget efter en anmodning om undtagelse i henhold til artikel 36 i direktiv 2009/73 indgivet af tilhængerne af South Stream-projektet.
61
I meddelelse til Parlamentet og Rådet af 28. maj 2014 COM(2014) 330 final med titlen »Europæisk energisikkerhedsstrategi« fremhævede Kommissionen, at nye infrastrukturinvesteringer fra dominerende leverandører på kort sigt skulle overholde reglerne vedrørende det indre marked og konkurrence. Ifølge Kommissionen burde især South Stream-projektet suspenderes, indtil der var sikkerhed for, at EU-lovgivningen overholdes fuldt ud, og derefter revurderes i lyset af Unionens prioriteringer vedrørende energisikkerhed.
62
I meddelelse af 25. februar 2015 til Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget og Den Europæiske Investeringsbank med titlen »En rammestrategi for en modstandsdygtig energiunion med en fremadskuende klimapolitik« (COM(2015) 80 final) anførte Kommissionen, at et vigtigt aspekt af sikringen af energisikkerhed er, at aftaler om køb af energi fra tredjelande skal overholde EU-lovgivningen fuldt ud.
63
Den 15. marts 2015 udtrykte Kommissionen ligeledes ønske om at underkaste forvalteren af den polske del af gasrørledningen Yamal-Europe, som leder gas fra Rusland, forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
64
I beslutning 2015/2113(INI) af 15. december 2015 med titlen »Mod en europæisk energiunion« fandt Parlamentet for sin del bl.a., at Unionen er stærkt afhængig af energiimport fra Rusland, der havde vist sig at være en upålidelig partner, og som brugte sine energikilder som et politisk våben. Parlamentet tilføjede, at gaskonflikterne mellem Rusland og transitlandet Ukraine mellem 2006 og 2009 gjorde, at mange EU-lande oplevede alvorlige mangler. Disse afbrydelser viste, at de hidtidige bestræbelser havde været utilstrækkelige til at eliminere Europas afhængighed af russisk gas. Parlamentet opfordrede således Kommissionen til at håndhæve EU-retten for at forebygge forvridninger på det indre marked.
65
Endelig fremgår det af sagsakterne, at Det Europæiske Råd i sine konklusioner af 18. december 2015 (EUCO 28/15) anførte, at enhver ny infrastruktur bør være i fuld overensstemmelse med »tredje energipakke« og anden gældende EU-lovgivning og med målene for energiunionen.
66
Det fremgår således af præmis 56-65 ovenfor, at flere EU-institutioner i perioden 2009-2015 havde udtrykt sig til fordel for anvendelsen af reglerne for det indre marked for energi på alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland.
67
For det andet udtrykte flere medlemsstater, Parlamentet og Kommissionen i denne forbindelse klart deres hensigt om, at Nord Stream 2-gasrørledningen blev underlagt forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73, da de fik kendskab til dette projekt.
68
De oplysninger, som bl.a. sagsøgeren har fremlagt, viser nemlig, at flere medlemsstater i november 2015 og siden i marts 2016 sendte to skrivelser til Kommissionen, hvori de udtrykte deres betænkeligheder vedrørende sagsøgerens projekt til gasrørledning og opfordrede Kommissionen til at handle med henblik på i det væsentlige at undergive denne fremtidige gasrørledning forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
69
Den 15. december 2015 forklarede kommissæren med ansvar for energi som svar på en parlamentarisk forespørgsel, at sagsøgerens projekt skulle være fuldt i overensstemmelse med EU-konkurrenceretten. Denne kommissær tilføjede, at Unionen alene støtter investeringsprojekter, som er i overensstemmelse med Unionens grundlæggende principper om energi. Denne kommissær gav et tilsvarende svar på en parlamentarisk forespørgsel den 21. januar 2016.
70
Den 15. december 2015 vedtog Parlamentet den beslutning, der er nævnt i præmis 64 ovenfor, hvoraf det udtrykkeligt fremgår, at denne institution ønskede, at EU-retten fandt anvendelse på Nord Stream 2-gasrørledningen.
71
Ved en konference, som fandt sted i Parlamentet den 6. april 2016, og som vedrørte »Nord Stream II – Energy Union at the crossroads« (Nord Stream II – Energiunionen ved en korsvej), erklærede Kommissionens næstformand, at anlæggelsen af et infrastrukturprojekt, der var så stort som Nord Stream 2-gasrørledningen, ikke kunne ske i et retligt tomrum, og at det heller ikke udelukkende kunne drives i henhold til russisk ret. I denne henseende præciserede denne næstformand, at Nord Stream 2-gasrørledningen, såfremt den blev anlagt, skulle drives inden for en retlig ramme, der tager behørigt hensyn til de væsentligste principper på Unionens energimarked.
72
Det fremgår af andre oplysninger i sagsakterne, at flere medlemmer af Parlamentet i begyndelsen af 2017 havde anmodet Kommissionen om at træffe hasteforanstaltninger vedrørende sagsøgerens projekt. På samme tidspunkt anmodede to medlemsstater Kommissionen om at handle, inden sagsøgeren fik udstedt de tilladelser, som dette selskab havde ansøgt om, vedrørende linjeføringen af Nord Stream 2-gasrørledningen i Østersøen, i medfør af artikel 79 i De Forenede Nationers havretskonvention, undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982.
73
Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren besluttede at investere i en sammenhæng, som i lang tid havde være kendetegnet ved en fast og gentaget hensigt fra bl.a. flere medlemsstater, Parlamentet og Kommissionen om at undergive gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland generelt og Nord Stream 2-gasrørledningen i særdeleshed forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
74
På det tidspunkt, hvor sagsøgeren har gjort gældende, at dette selskab traf sin beslutning om at investere, havde selskabet således ingen forsikringer om, at EU-retten fortsat ikke ville finde anvendelse på Nord Stream 2-gasrørledningen.
75
Det var tværtimod forudsigeligt, at EU-institutionerne ville benytte sine beføjelser til at sikre, at gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland generelt og Nord Stream 2-gasrørledningen i særdeleshed henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2009/73.
2) Fortsættelsen af investeringerne
76
Sagsøgeren fortsatte investeringerne, efter at muligheden for, at Nord Stream 2-gasrørledningen undergives forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73, blev konkretiseret ved de forslag, som Kommissionen fremsatte.
77
I slutningen af marts 2017 anførte Kommissionen således, at Nord Stream 2-gasrørledningen skabte vanskeligheder, og at denne institution var i gang med at udarbejde et udkast til en bemyndigelse rettet til Rådet for at få tilladelse til at forhandle med Den Russiske Føderation om driften af denne gasrørledning.
78
Den 9. juni 2017 meddelte Kommissionen derfor ved en pressemeddelelse offentligt, at den havde anmodet om bemyndigelse fra medlemsstaterne til at forhandle aftalen om Nord Stream 2-gasrørledningen med Den Russiske Føderation. Denne anmodning skete i form af Kommissionens henstilling til Rådet vedtaget samme dag med henblik på vedtagelse af en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en international aftale mellem Unionen og Den Russiske Føderation vedrørende driften af Nord Stream 2-gasrørledningen (herefter »anmodningen om bemyndigelse«).
79
Som det fremgår af denne pressemeddelelse, forklarede Kommissionen i anmodningen om bemyndigelse, at Nord Stream 2-projektet ikke bidrog til Unionens mål om energi, dels fordi dette projekt kunne lette udvidelsen af Gazproms stilling på de væsentligste gasmarkeder i EU, dels fordi det ville bringe de eksisterende transmissionsveje i fare.
80
Derfor anmodede Kommissionen Rådet om en bemyndigelse til at forhandle en international aftale, som skulle tage hensyn til de grundlæggende principper, der følger af EU-retten på energiområdet, navnlig princippet om gennemsigtighed i driften og princippet om fastsættelse af ikke-diskriminerende priser, et passende niveau af ikke-diskriminerende adgang for tredjemand og en grad af adskillelse mellem forsynings- og transmissionsaktiviteter.
81
I august 2017 anførte kommissæren med ansvar for energi som svar på en parlamentarisk forespørgsel, at det var Kommissionens hensigt, at Nord Stream 2-gasrørledningen ikke alene er undergivet lovgivningen i sit oprindelsesland, men ligeledes EU-retten.
82
Den 8. november 2017 vedtog Kommissionen forslaget til direktivet. Dette forslag foreskrev allerede en udvidelse af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til gasrørledninger som sagsøgerens samt mulighed for at opnå undtagelse for gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som var færdiggjort, inden det fremtidige direktiv trådte i kraft. Det materielle indhold af dette forslag var blevet meddelt i september 2017. I oktober 2017 havde en repræsentant for Kommissionen endvidere præciseret, at dette forslag efter denne persons opfattelse ville blive fremsat i november 2017, at det ville følge en fast track-procedure, og at det senest ville træde i kraft i slutningen af 2018, såfremt de foreslåede ændringer blev accepteret.
83
Det følger heraf, at muligheden for, at sagsøgeren ville blive undergivet forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73, viste sig på tidspunktet for anmodningen om bemyndigelse og derefter på datoen for forslaget til direktivet, og at dette selskab kunne forvente, at nævnte forpligtelser på kort sigt ville finde anvendelse på Nord Stream 2-gasrørledningen. På baggrund af de oplysninger, som sagsøgeren rådede over, kunne dette selskab således forudse, at der ville blive vedtaget en EU-foranstaltning, der kunne påvirke selskabets interesser.
84
Sagsøgeren har ikke godtgjort, at det ikke ville være muligt for dette selskab at tilpasse sig for at kunne blive indrømmet den undtagelse, der er fastsat i artikel 36 med senere ændringer, når det anfægtede direktiv trådte i kraft.
85
For det første har sagsøgeren nemlig ikke gjort gældende, at dette selskab på tidspunktet for den anmodning om bemyndigelse, som Kommissionen tilstillede Rådet, og senest på tidspunktet for forslaget til direktivet havde forsøgt at afbryde eller suspendere gennemførelsen af de aftaler, som selskabet tidligere havde indgået, eller genforhandle disse.
86
For det andet har sagsøgeren ikke godtgjort, at dette selskab på disse tidspunkter ikke kunne afbryde eller suspendere sit projekt, og, mere generelt, at selskabets investeringer var blevet uigenkaldelige.
87
Retten bemærker i denne henseende, at sagsøgeren ikke har fremlagt de kontrakter om anskaffelse af rør, den kontrakt om beklædning af rørene med tungbeton og den kontrakt om rørlægning, som dette selskab har anført, at det indgik henholdsvis den 6. april 2016, den 6. september 2016 og den 6. april 2017. Sagsøgeren har fremlagt to bilag, som alene bevidner, at [fortroligt] (
1
).
88
Som det fremgår af en afgørelse fra Bundesnetzagentur (forbundsagentur for elektricitet, gas, telekommunikation og jernbaner, Tyskland) af 22. februar 2009 om en anmodning om undtagelse i henhold til den bestemmelse i tysk ret, der gennemførte artikel 36 i direktiv 2009/73 (BK7-08-009), godtgør en kontrakt om anskaffelse af rør for et større beløb ikke nødvendigvis, at der foreligger en fast beslutning om at investere, og at der er foretaget en uigenkaldelig investering på tidspunktet for indgåelsen af en sådan kontrakt, bl.a. fordi disse rør fortsat kan videresælges.
89
Sagsøgeren har dermed ikke godtgjort, at investeringerne i forbindelse med de kontrakter, der er nævnt i præmis 87 ovenfor, var blevet uigenkaldelige på tidspunktet for den anmodning om bemyndigelse, som Kommissionen tilstillede Rådet, og senest på tidspunktet for forslaget til direktivet.
90
Med hensyn til den aftale om gastransmission, som sagsøgeren indgik den 23. april 2017, skal det fremhæves, at denne aftale, der vedrører den fremtidige drift af Nord Stream 2-gasrørledningen, ikke indeholder oplysninger om rækkefølgen i og omfanget af de investeringer, som sagsøgeren havde foretaget. Denne aftale blev desuden indgået på et tidspunkt, hvor Kommissionen allerede havde meddelt, at den forberedte anmodningen om bemyndigelse (jf. præmis 77 ovenfor). Sagsøgeren har med de præcise henvisninger til de blotte uddrag af denne aftale, som dette selskab har fremlagt som bilag til stævningen, heller ikke godtgjort, at selskabet ikke kunne afbryde eller suspendere gennemførelsen heraf eller genforhandle vilkårene heri nogle uger efter undertegnelsen, dvs. efter at Kommissionen faktisk fremsatte anmodningen om bemyndigelse den 9. juni 2017. Eftersom denne aftale blev indgået med Gazprom Export LLC, dvs. et russisk selskab, som var sagsøgerens eneste aktionærs helejede datterselskab, kunne det i øvrigt ikke udelukkes, at det var muligt at genforhandle denne aftale på tidspunktet for anmodningen om bemyndigelse og for forslaget til direktivet.
91
Hvad angår de aftaler om finansiering, som sagsøgeren indgik i april og juni 2017, indeholder de heller ikke oplysninger om rækkefølgen i og omfanget af de investeringer, som dette selskab havde foretaget. Sagsøgerens forklaringer og de uddrag af disse aftaler, som dette selskab har fremlagt, gør det ikke muligt med den fornødne præcision at vurdere, hvornår aftalerne rent faktisk trådte i kraft. Disse aftaler blev i øvrigt indgået på et tidspunkt, hvor Kommissionen allerede i marts 2017 havde meddelt, at den udarbejdede et udkast til en bemyndigelse til forhandling med henblik på at indgå en aftale med Den Russiske Føderation, og nogle uger, eller for så vidt angår aftalen af juni 2017, nogle dage, før anmodningen om bemyndigelse rent faktisk blev tilsendt Rådet. Endelig godtgør sagsøgerens forklaringer for Retten generelt ikke, at dette selskab ikke kunne genforhandle disse aftaler på tidspunktet for anmodningen om bemyndigelse og senest på tidspunktet for forslaget til direktivet. Det skal i øvrigt bemærkes, at halvdelen af de finansieringer, som disse aftaler sikrede, blev givet af sagsøgerens eneste aktionær, PJSC Gazprom.
92
Sagsøgeren har dermed ikke godtgjort, at det forhold, at dette selskab ikke kunne blive indrømmet den undtagelse, som er fastsat i artikel 36 med senere ændringer, på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv, er en direkte følge af en uforudsigelig ændring af lovgivningen, og at selskabet ikke kunne tilpasse sig til en sådan situation i rette tid.
93
Oplysningerne for Retten godtgør tværtimod, at sagsøgeren gennemførte og uafbrudt fortsatte sine investeringer, selv om det med rimelighed kunne forvente en fremtidig anvendelse af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, herunder Nord Stream 2-gasrørledningen.
94
Henset til sammenhængen for vedtagelsen af det anfægtede direktiv, navnlig sagsøgerens situation før vedtagelsen heraf, medførte det forhold, at sagsøgeren ikke kunne blive indrømmet den undtagelse, som er fastsat i artikel 36 med senere ændringer, på tidspunktet for vedtagelsen af dette direktiv, ikke en forpligtelse for EU-lovgiver til at tilpasse anvendelsesområdet for artikel 49a til dette selskabs særlige situation for at overholde retssikkerhedsprincippet.
b)
Det forhold, at sagsøgeren ikke kunne indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a
95
For det første skal det bemærkes, at kriteriet om at være færdiggjort inden tidspunktet for ikrafttrædelsen af det anfægtede direktiv, hvis overholdelse var en betingelse for at kunne blive indrømmet den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a, allerede fremgik af forslaget til direktivet, og sagsøgeren kunne forudse, at Nord Stream 2-gasrørledningen ikke ville være færdiggjort på tidspunktet for vedtagelsen og ikrafttrædelsen af dette direktiv.
96
Det fremgår i denne henseende af sagsakterne, at det egentlige bygge- og anlægsarbejde med Nord Stream 2-gasrørledningen, dvs. bl.a. rørlægningen på bunden af Østersøen, ikke var påbegyndt på tidspunktet for forslaget til direktivet den 8. november 2017.
97
Sagsøgeren havde fra de kompetente tyske myndigheder nemlig alene fået de forskellige nødvendige tilladelser til at installere og drive sin infrastruktur på Forbundsrepublikken Tysklands søterritorium og i denne stats eksklusive økonomiske zone i perioden fra den 2. november 2017 til den 27. marts 2018.
98
Bygge- og anlægsarbejdet med rørlægning og opførelse af en adgangsterminal i det område, der henhørte under denne medlemsstats ansvar, begyndte i øvrigt først i februar 2018 og fortsatte først på tysk søterritorium og i den tyske eksklusive økonomiske zone fra medio 2018.
99
De nødvendige tilladelser fra de russiske, de finske og de svenske myndigheder, som var berørte af linjeføringen for Nord Stream 2-gasrørledningen, blev først udstedt den 5. april og den 14. august 2018.
100
På denne baggrund var en stor del af hver af de to rørledninger, som Nord Stream 2-gasrørledningen bestod af, endnu ikke placeret på havets bund på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv, dvs. den 17. april 2019, som det fremgår af de af sagsøgeren anførte tal i kilometer. På tidspunktet for vedtagelsen og ikrafttrædelsen af det anfægtede direktiv ventede sagsøgeren fortsat navnlig på tilladelsen vedrørende de 147 km af linjeføringen, der henhørte under de danske myndigheders ansvar. Denne tilladelse blev udstedt den 30. oktober 2019 og blev endelig den 28. november 2019. På tidspunktet for vedtagelsen og ikrafttrædelsen af det anfægtede direktiv var der således ikke lagt rør i dansk farvand. På samme datoer var de rørafsnit, der allerede var lagt på havets bund, ikke alle blevet indbyrdes forbundet med den såkaldte »above water tie-in«-metode, i hvert fald på tysk søterritorium og i denne stats eksklusive økonomiske zone samt i russisk farvand.
101
Sagsøgeren kunne dermed forvente, at såfremt EU-lovgiver fulgte Kommissionens forslag om at indføre en undtagelse for gasrørledninger, der var færdiggjort, før det anfægtede direktiv trådte i kraft, ville dette selskab ikke kunne blive indrømmet en sådan på denne ikrafttrædelsesdato.
102
For det andet var det forhold, at sagsøgeren på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv ikke kunne indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 49a, ikke alene forudsigelig for dette selskab, men skyldes ligeledes anvendelsen af et kriterium, som er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
103
Kriteriet om at være færdiggjort, før det anfægtede direktiv trådte i kraft, er nemlig klart, præcist og objektivt.
104
I denne henseende afspejler dette kriterium princippet om, at en ny retsregel principielt finder anvendelse fra det tidspunkt, hvor den retsakt, hvori den er indeholdt, træder i kraft. Selv om den ikke finder anvendelse på retlige situationer, som er opstået og endeligt fastlagt, mens den tidligere lov var gældende, skal den anvendes på de fremtidige virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende, og på nye retlige situationer. Det forholder sig kun anderledes, og med forbehold af princippet om forbud mod retsakters tilbagevirkende kraft, såfremt den nye retsregel er ledsaget af særbestemmelser, som specielt regulerer dens tidsmæssige anvendelse (jf. dom af 22.6.2022, Volvo og DAF Trucks, C-267/20, EU:C:2022:494, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
105
Den fremgangsmåde, som består i at fastlægge en retsakts ikrafttrædelsesdato for at afgrænse det tidsmæssige anvendelsesområde for en bestemmelse på gasområdet, var i øvrigt allerede blevet fulgt ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (EUT 2003, L 176, s. 57). I artikel 2, nr. 33), i direktiv 2003/55 defineredes en »ny infrastruktur« nemlig som en infrastruktur, der ikke var færdiggjort ved dette direktivs ikrafttræden. En ny infrastruktur kunne indrømmes en undtagelse i medfør af nævnte direktivs artikel 22, som er blevet til artikel 36 i direktiv 2009/73.
106
Det objektive kriterium om at være færdiggjort før direktivets ikrafttrædelsesdato viser, at lovgiver tog hensyn til den særlige situation for færdiggjorte gasrørledninger, idet det blev muligt at anmode om, at disse gasrørledninger omfattes af den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a.
107
Med hensyn til den særlige situation for Nord Stream 2-gasrørledningen fremgår det af præmis 100 ovenfor, at denne gasrørledning endnu var ved at blive etableret, og at sagsøgerens situation således ikke var endeligt fastlagt på dette tidspunkt som omhandlet i den retspraksis, der er omtalt i præmis 104 ovenfor.
108
Sagsøgeren kunne endvidere ikke alene forudse, at dette selskab ikke kunne blive indrømmet den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a, på tidspunktet for ikrafttrædelsen af det anfægtede direktiv, men selskabet havde ligeledes en yderligere frist til at ændre de påtænkte regler for driften af Nord Stream 2-gasrørledningen, eftersom fristen for gennemførelsen af dette direktiv var fastsat til senest den 24. februar 2020, dvs. ti måneder efter vedtagelsen heraf.
109
Det skal i denne henseende tilføjes, at det forhold, at sagsøgeren ikke kunne blive indrømmet den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a, ikke var til hinder for, at selskabet kunne drive Nord Stream 2-gasrørledningen på en økonomisk acceptabel måde og opnå et passende afkast, som det bl.a. fremgår af artikel 13, stk. 1, litra a), i direktiv 2009/73 og artikel 13 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2009 af 13. juli 2009 om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1775/2005 (EUT 2009, L 211, s. 36).
110
Sagsøgeren har dermed ikke påvist, at lovgiver tilsidesatte retssikkerhedsprincippet og det dermed sammenhængende princip om beskyttelse af den berettigede forventning, da denne lovgiver i artikel 49a bestemte, at kun gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som var færdiggjort inden den 23. maj 2019, kunne indrømmes en undtagelse i medfør af denne bestemmelse.
111
Henset til samtlige ovenstående betragtninger kan det forhold, at sagsøgeren hverken kunne indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 36 med senere ændringer eller i henhold til artikel 49a på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv, ikke påvise, at lovgiver tilsidesatte retssikkerhedsprincippet og det dermed sammenhængende princip, nemlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
112
Det tredje anbringende skal følgelig forkastes.
3.
Det første anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
113
Ifølge det generelle ligebehandlingsprincip, der er et generelt princip i EU-retten, må ensartede situationer ikke behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet (jf. dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
114
Sagsøgerens argumenter om forskellig behandling af ensartede situationer og om manglende objektiv begrundelse undersøges efter hinanden.
a)
Den angivelige forskellige behandling af ensartede situationer
115
Sagsøgeren har gjort gældende, at Nord Stream 2-gasrørledningen klart befandt sig i en sammenlignelig situation med gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet og færdiggjort før det anfægtede direktivs ikrafttrædelsesdato, og som er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 49a.
116
For det første er Nord Stream 2-gasrørledningen og de færdiggjorte gasrørledninger nemlig alle »gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland« som omhandlet i artikel 2, nr. 17), i direktiv 2009/73, som ændret, og henhører under dette direktivs anvendelsesområde, eftersom de er »sammenkoblingslinjer«.
117
For det andet er Nord Stream 2-gasrørledningen og de gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet og færdiggjorte, alle gasrørledninger, for hvilke artikel 36 med senere ændringer objektivt set ikke kan finde anvendelse, og i forhold til hvilke denne artikel ikke kan opfylde sin rolle med at skabe sikkerhed »før« investeringen. Med hensyn til Nord Stream 2-gasrørledningen og de gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet og færdiggjorte, er den foretagne investering uigenkaldelig og kan ikke opgives på samme måde som for gasrørledninger, der er i projekteringsfasen. I denne henseende var næsten samtlige investeringer i Nord Stream 2-gasrørledningen allerede foretaget, og denne gasrørledning var næsten færdiggjort. Nord Stream 2-gasrørledningen og gasrørledningerne mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet og færdiggjorte, befinder sig således i en ensartet situation hvad angår formålet med artikel 49a, som er at gøre det muligt at genindvinde en foretagne investering.
118
For det tredje understøttes investeringerne i Nord Stream 2-gasrørledningen af den samme type langsigtede gastransmissionsaftaler, som ligger til grund for de gasrørledninger, der er beliggende i havet og færdiggjorte, og som blev indgået flere år inden vedtagelsen af det anfægtede direktiv.
119
For det fjerde gør den omstændighed, at det for færdiggjorte gasrørledninger, der allerede er i drift, er lettere at vurdere deres indvirkning på det indre marked, konkurrencen og forsyningssikkerheden, det ikke muligt at finde, at Nord Stream 2-gasrørledningen ikke kan sammenlignes med færdiggjorte gasrørledninger. En tilsvarende vurdering kræves for artikel 36 med senere ændringer for projekterede gasrørledninger, og denne bestemmelse har givet anledning til en afgørelsespraksis.
120
For det femte er det af samme grund ikke muligt at gøre gældende, at kriteriet om »den endelige investeringsbeslutning« er upræcist i modsætning til kriteriet om at være »færdiggjort«, som fremgår af artikel 49a. Artikel 36 med senere ændringer forudsætter nemlig, at der ikke er truffet en endelig investeringsbeslutning.
121
Parlamentet og Rådet har, støttet af Republikken Estland, Republikken Litauen, Republikken Polen og Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
122
En tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet på grund af en forskellig behandling forudsætter, at de pågældende situationer er ensartet vurderet, henset til alle de omstændigheder, som kendetegner dem. De omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer og dermed deres ensartede karakter, skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (jf. dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 25 og 26 og den deri nævnte retspraksis).
123
I det foreliggende tilfælde bestemmer artikel 194, stk. 1, TEUF med hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som det anfægtede direktiv henhører under, og de formål, der forfølges på dette område, at Unionens politik på energiområdet som led i det indre markeds oprettelse og funktion og under hensyn til kravet om at bevare og forbedre miljøet tilsigter at sikre energimarkedets funktion, at sikre energiforsyningssikkerheden i EU, at fremme energieffektivitet og energibesparelser samt udvikling af nye og vedvarende energikilder og at fremme sammenkobling af energinet (jf. i denne retning dom af 4.5.2016, Kommissionen mod Østrig, C-346/14, EU:C:2016:322, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
124
Det anfægtede direktiv har samlet set til formål at udvide anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland.
125
Som det fremgår af tredje betragtning til dette direktiv, tilstræber direktivet at tackle de hindringer for fuldførelsen af det indre marked, som skyldes den manglende anvendelse af Unionens markedsregler på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland. Det præciseres i denne betragtning, at ændringerne heri for det første har til formål at sikre, at de regler, som finder anvendelse på gasrørledninger, der forbinder to eller flere medlemsstater, ligeledes gælder for gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, for det andet at skabe sammenhæng i den retlige ramme og forhindre konkurrenceforvridning på det indre energimarked i Unionen og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden og for det tredje at øge gennemsigtigheden og give retssikkerhed for markedsdeltagerne, navnlig investorer i gasinfrastruktur og systembrugere, med hensyn til, hvilke regler der gælder.
126
Hvad angår artikel 49a har denne bestemmelse til formål at give den medlemsstat, på hvis område det første sammenkoblingspunkt for en gasrørledning mellem denne medlemsstat og et tredjeland befinder sig, som er færdiggjort før den 23. maj 2019, mulighed for at fravige forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73. Denne undtagelse skal støttes på objektive grunde, såsom at muliggøre genindvinding af den foretagne investering eller af hensyn til forsyningssikkerheden, forudsat at undtagelsen ikke vil være til skade for konkurrencen på eller funktionen af det indre marked for naturgas eller for forsyningssikkerheden i EU.
127
Som det fremgår af fjerde betragtning til det anfægtede direktiv, har artikel 49a til formål at tage højde for fraværet af specifikke EU-regler for gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland inden datoen for dette direktivs ikrafttræden.
128
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at det står fast, at artikel 49a medfører forskellig behandling af på den ene side de gasrørledninger, som var færdiggjort inden den 23. maj 2019, for hvilke der kan anmodes om indrømmelse af en undtagelse i henhold til denne bestemmelse, og på den anden side de gasrørledninger, som ikke var færdiggjort på dette tidspunkt, for hvilke der ikke kan anmodes om indrømmelse af en sådan undtagelse.
129
For det første skal det fremhæves, at en færdiggjort gasrørledning er en gasrørledning, som har alle de fornødne egenskaber til at transportere gas, fordi anlæggelsen heraf er tilendebragt. En færdiggjort gasrørledning kan således tages i brug og drives. I begrundelsen for forslaget til direktivet beskrev Kommissionen i øvrigt de færdiggjorte gasrørledninger, som er omfattet af den undtagelse, der nu er fastsat i artikel 49a, som eksisterende infrastrukturer, som allerede er i drift.
130
Til sammenligning har en gasrørledning, som ikke er færdiggjort, ikke alle kendetegnene ved en gasrørledning og er ikke egnet til at transportere gas og blive drevet.
131
For det andet befinder en gasrørledning, som endnu ikke var færdiggjort den 23. maj 2019, sig, henset til formålet med artikel 49a, som er at tage højde for fraværet af specifikke EU-regler for gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland inden datoen for dette direktivs ikrafttræden, ikke i en sammenlignelig situation med en gasrørledning, der var færdiggjort på dette tidspunkt.
132
En gasrørledning, som er færdiggjort på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden, og som er i drift, har nemlig nødvendigvis givet anledning til en forudgående investering, som ikke længere kan opgives. Driften af en gasrørledning, der var færdiggjort på dette tidspunkt, ville endvidere være påbegyndt under en retlig ramme, som hverken foreskrev anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på denne gasrørlednings situation eller mulighed for at blive indrømmet en undtagelse i henhold til artikel 36 med senere ændringer, som finder anvendelse på nye gasinfrastrukturer.
133
En investor i en gasrørledning, som ikke var færdiggjort på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden, kan derimod have påtaget sig mindre udgifter eller have større mulighed for at tilpasse sin investering, bringe sine allerede tegnede kontraktlige forpligtelser til ophør, ændre nævnte forpligtelser eller videresælge de varer, som allerede er anskaffet til bygge- og anlægsarbejdet på den pågældendes gasrørledning.
134
Selv om en gasrørledning, som ikke var færdiggjort på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden, har givet anledning til betydelige investeringer og bygge- og anlægsarbejde, kan disse investeringer og dette arbejde endvidere være besluttet med fuldt kendskab til sagen i en kontekst, hvor det var forudsigeligt, at der ville blive foretaget en ændring af den lovgivning, som fandt anvendelse på tidspunktet for ikrafttrædelsen af denne ændring.
135
I det foreliggende tilfælde fremgår det bl.a. af præmis 75, 83, 93 og 101 ovenfor, at sagsøgeren rent faktisk besluttede at investere under fuldt kendskab til sagen i en sammenhæng, hvor dette selskab selv før Kommissionens fremlæggelse af forslaget til direktivet og senest på dette tidspunkt kunne forstå, at Nord Stream 2-gasrørledningen ville blive underlagt forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
136
Endelig har en investor i en gasrørledning, der som Nord Stream 2-gasrørledningen ikke var færdiggjort på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden, generelt tid til at tilpasse sig de lovgivningsmæssige ændringer, der er fastsat heri. De muligheder og den tid, som en investor i en ikke-færdiggjort gasrørledning har til at tilpasse sig konsekvenserne af en lovgivningsmæssig ændring, der foretages ved et direktiv, er så meget desto større og længere, dels fordi denne investor flere måneder før vedtagelsen af den pågældende retsakt oplyses om genstanden for og formålet med de påtænkte lovgivningsmæssige ændringer, dels fordi medlemsstaterne har en frist til at gennemføre sådanne ændringer i national lovgivning.
137
For det tredje adskiller situationen for en gasrørledning, der var færdiggjort på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden, sig fra situationen for en gasrørledning, hvis anlægsarbejde ikke var færdiggjort på dette tidspunkt, i lyset af genstanden for artikel 49a, men ligeledes genstanden for og formålet med dette direktiv samt principperne og målene med Unionens politik på energiområdet.
138
Den indvirkning, som en allerede færdiggjort gasrørledning har på det indre markeds funktion, bl.a. hvad angår virkningerne på konkurrencen og forsyningssikkerheden, kan nemlig udelukkes efterfølgende. Denne efterfølgende vurdering foretages på grundlag af de erfaringer, der er opnået under driften af den pågældende gasrørledning, og ud fra empiriske data, der er indhentet som led i denne drift. Vurderingen af den indvirkning, som en færdiggjort gasrørledning har på det indre marked, er således lettere og kan dermed foretages hurtigt efter en simpel procedure på de enkelte kompetente medlemsstaters ansvar.
139
Anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på færdiggjorte gasrørledninger, der allerede var taget i drift på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden, indebærer endvidere en risiko for at forstyrre forsyningens kapacitet og strømme og for dermed at skade konkurrencen og forsyningssikkerheden. Denne risiko begrunder ligeledes en hurtig undersøgelse af deres situation i forhold til de betingelser, der er fastsat i artikel 49a.
140
Når der findes en gasrørledning, der som Nord Stream 2-gasrørledningen ikke var færdiggjort på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden, kan vurderingen af denne gasrørlednings indvirkning på det indre marked og forsyningssikkerheden derimod alene være en fremtidsanalyse støttet på hypoteser. Selv om det reelt er muligt at foretage en sådan vurdering, kræver den således grundigere og mere komplekse vurderinger af den indvirkning, som den fremtidige drift af gasrørledningen vil have på virkeliggørelsen af de formål, som forfølges med det anfægtede direktiv som helhed og med Unionens politik på energiområdet.
141
For så vidt som en gasrørledning, der ikke er færdiggjort, såsom sagsøgerens gasrørledning ikke kan transportere gas og drives, indebærer anvendelsen af det anfægtede direktiv på denne type gasrørledninger desuden ikke en risiko for at forstyrre forsyningens strømme eller endda afbryde forsyningen.
142
I lyset af ovenstående betragtninger skal det fastslås, at henholdsvis gasrørledninger, der var færdiggjort den 23. maj 2019, og gasrørledninger, der ikke var færdiggjort på dette tidspunkt – herunder dem, der som Nord Stream 2-gasrørledningen var ved at blive anlagt – ikke befinder sig i en ensartet situation, henset til alle de omstændigheder, som kendetegner dem.
143
Artikel 49a fører således til, at forskellige situationer behandles forskelligt, og bl.a., at Nord Stream 2-gasrørledningen behandles anderledes end færdiggjorte gasrørledninger, idet nævnte gasrørledning på tidspunktet for det anfægtede direktivs ikrafttræden befandt sig i en anden situation.
144
Selv hvis det antages, at artikel 49a fører til, at ensartede situationer behandles forskelligt, fordi sagsøgeren allerede havde gennemført betydelige investeringer med henblik på anlæggelsen af Nord Stream 2-gasrørledningen, er denne forskellige behandling og den deraf følgende ulempe under alle omstændigheder begrundet (jf. præmis 145 ff. nedenfor).
b)
Begrundelsen for en eventuelt forskellig behandling af ensartede situationer
145
Sagsøgeren har gjort gældende, at den forskellige behandling af Nord Stream 2-gasrørledningen ikke er objektivt begrundet.
146
Den omstændighed, at Nord Stream 2-gasrørledningen ikke var færdiggjort før den 23. maj 2019, er ikke en objektiv begrundelse for anderledes behandling af denne gasrørledning. En sådan begrundelse er nemlig uforenelig med det specifikke formål med artikel 49a. Dette formål vedrører de investeringsrisici, som allerede er taget, og består i at supplere artikel 36 med senere ændringer, der finder anvendelse på investeringsrisici, som endnu ikke er taget. Begrænsningen af det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 49a til infrastrukturer »færdiggjort før den 23. maj 2019« skaber et tidsmæssigt tomrum i forhold til anvendelsesområdet for artikel 36 med senere ændringer.
147
Sagsøgeren har gjort gældende, at dette selskab havde de samme berettigede forventninger som forvaltere af gasrørledninger, der allerede var i drift, eftersom selskabet allerede havde foretaget betydelige investeringer, før det anfægtede direktiv trådte i kraft, dvs. den 23. maj 2019. Ligesom nævnte forvaltere havde dette selskab truffet en beslutning om at gennemføre sit projekt, foretaget uigenkaldelige investeringer og truffet de fleste bindende kontraktlige foranstaltninger på grundlag af den retsstilling, som forelå, før direktivet trådte i kraft.
148
Desuden er kriteriet om at være »færdiggjort« ikke et objektivt kriterium. Det er uklart, hvorfor fastsættelsen af en så tidlig frist var nødvendig, for at infrastrukturer, der ikke var færdiggjort, kunne imødegå en situation med retlig usikkerhed. Lovgiver kunne have fastsat en senere frist, uden at situationen for færdiggjorte infrastrukturer ville blive påvirket. Sagsøgeren har fremhævet, at der under lovgivningsprocessen var foreslået en anvendelse af artikel 49a på de gasrørledninger, for hvilke bygge- og anlægsarbejdet var påbegyndt, før det anfægtede direktiv trådte i kraft, som alternativ til den i sidste ende valgte mulighed.
149
Parlamentet og Rådet har, støttet af Republikken Polen og Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
150
Det skal bemærkes, at en forskellig behandling er berettiget, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 47).
151
Det skal indledningsvis fremhæves, at det specifikke mål med artikel 49a i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke alene angår investeringsrisici. Artikel 49a har et videre formål, som er at tage højde for fraværet af regler, der fandt anvendelse på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland før det anfægtede direktivs ikrafttrædelsesdato. Derfor skal den undtagelse, der er fastsat heri, ifølge bestemmelsen støttes på objektive grunde, såsom muliggørelsen af genindvinding af den foretagne investering eller hensyn til forsyningssikkerheden.
152
I første række skal det i det foreliggende tilfælde fastslås, at kriteriet om at være færdiggjort før det anfægtede direktivs ikrafttrædelsesdato er et objektivt kriterium, som afspejler de principper, der gæler for en EU-retsakts tidsmæssige anvendelse (jf. præmis 104 ovenfor). Dette kriterium er endvidere snævert forbundet med det formål, der forfølges med artikel 49a, nemlig at tage højde for fraværet af specifikke EU-regler for gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland inden det anfægtede direktivs ikrafttrædelsesdato. Dette kriterium var i øvrigt allerede blevet anvendt i artikel 2, nr. 33), i direktiv 2003/55 for at definere en »ny infrastruktur« (jf. præmis 105 ovenfor).
153
Kriteriet om at være færdiggjort før det anfægtede direktivs ikrafttrædelsesdato er dermed et objektivt og rimeligt kriterium.
154
I anden række er den eventuelle forskellige behandling, der skyldes anvendelsen af kriteriet om at være færdiggjort inden 23. maj 2019, egnet til at nå formålet om at tage højde for fraværet af regler, der fandt anvendelse på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland før det anfægtede direktivs ikrafttrædelsesdato.
155
For det første gør kriteriet det let for ejere af gasrørledninger at vurdere, om deres gasrørledning er omfattet af anvendelsesområdet for den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a.
156
For det andet kan dette kriterium let gennemføres af medlemsstaterne med henblik på hurtigt at vurdere, om en anmodning om undtagelse rent faktisk er fremsat vedrørende en gasrørledning, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 49a. Med andre ord giver dette kriterium mulighed for let at identificere de gasrørledninger, for hvilke fleksibilitet kan være påkrævet i lyset af dels retssikkerhedsprincippet og beskyttelsen af deres ejers berettigede forventning, dels risikoen for en forstyrrelse af forsyningen, som anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på gasrørledninger, der allerede er i drift, kan forårsage.
157
I tredje række går den eventuelle forskellige behandling, som skyldes anvendelsen af kriteriet om at være færdiggjort inden 23. maj 2019, ikke videre end nødvendigt for gennemførelsen af det formål, der forfølges med artikel 49a.
158
Sagsøgerens argument om, at det formål, der forfølges med artikel 49a, kunne nås ved at udvide den i denne bestemmelse fastsatte undtagelse til gasrørledninger, for hvilke bygge- og anlægsarbejdet var påbegyndt inden 23. maj 2019, eller som allerede havde givet anledning til en endelig investeringsbeslutning før dette tidspunkt, skal således forkastes.
159
Det er i denne henseende korrekt, at de af sagsøgeren omtalte kriterier ligeledes ville have gjort det muligt for de gasrørledninger, der var færdiggjort inden 23. maj 2019, at anmode om at blive indrømmet en undtagelse i henhold til artikel 49a.
160
Disse kriterier har imidlertid indledningsvis ikke samme grad af præcision, eftersom begreberne »bygge- og anlægsarbejdets påbegyndelse« eller »endelig investeringsbeslutning« kunne give anledning til kompliceret fortolkningsarbejde med henblik på at vurdere, om en gasrørledning eventuelt var omfattet af anvendelsesområdet for den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a.
161
Disse kriterier ville endvidere føre til, at gasrørledninger, som endnu ikke var i drift, kunne henhøre under anvendelsesområdet for den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a. Medlemsstaterne ville således ikke let kunne foretage en vurdering af overholdelsen af betingelserne i artikel 49a, selv om den ved denne bestemmelse indførte procedure netop var skabt som en simpel procedure, som medlemsstaterne skulle gennemføre hurtigt, og som ikke skulle give anledning til komplicerede fremtidsanalyser.
162
Til forskel fra kriteriet om at være færdiggjort inden 23. maj 2019 bevirkede de af sagsøgeren omtalte kriterier endelig en udvidelse af anvendelsesområdet for artikel 49a til gasrørledninger som Nord Stream 2-gasrørledningen, der havde givet anledning til investeringer og til påbegyndelse af bygge- og anlægsarbejdet på et tidspunkt, hvor udvidelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland var forudsigelig.
163
Med hensyn til de byrder, som bæres af investorer i gasrørledninger, der ikke er færdiggjort, generelt og af sagsøgeren i særdeleshed, skal det fremhæves, at anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 ikke er til hinder for, at investorer i gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland driver deres gasrørledning på en økonomisk acceptabel måde og kan opnå et passende afkast af deres investeringer (jf. præmis 109 ovenfor).
164
Denne vurdering bekræftes i øvrigt af mange eksempler, som Kommissionen har omtalt, på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som allerede og i nogle tilfælde i mange år havde været underlagt forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73, før det anfægtede direktiv trådte i kraft.
165
Betydningen af det formål, som består i at tage hensyn til det forudsigelige fravær af regler, der finder anvendelse på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som var færdiggjort før den 23. maj 2019, begrundede følgelig de byrder, der bæres af investorerne i gasrørledninger, som ikke var færdiggjort på dette tidspunkt, såsom sagsøgeren.
166
Som det i det væsentlige fremgår af præmis 261-263 nedenfor, har sagsøgeren i øvrigt ikke godtgjort, at de byrder, som dette selskab bærer som følge af anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på Nord Stream 2-gasrørledningen, er åbenbart uhensigtsmæssige i lyset af de formål, der forfølges med det anfægtede direktiv.
167
I betragtning af det ovenfor anførte har sagsøgeren ikke påvist, at lovgivers valg i artikel 49a, som består i at fastlægge anvendelsesområdet for den i denne bestemmelse fastsatte undtagelse ved hjælp af kriteriet om at være færdiggjort inden 23. maj 2019, er åbenbart uhensigtsmæssigt, og at en eventuel forskellig behandling er ubegrundet.
168
Det første anbringende skal følgelig forkastes.
4.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
169
I første række har sagsøgeren i stævningen gjort gældende, at udvidelsen af anvendelsesområdet for forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 til de gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet, ikke står i rimeligt forhold til de formål, der forfølges med det anfægtede direktiv eller direktiv 2009/73.
170
Sagsøgeren har ligeledes fremhævet, at såfremt anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland var en løsning på et egentligt problem, skulle disse forpligtelser finde anvendelse på samme måde på alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland. Sagsøgeren har gjort gældende, at forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 alene finder anvendelse på en lille del af importkapaciteten fra tredjelande, nemlig Nord Stream 2-gasrørledningens kapacitet, og ikke på kapaciteten for alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland.
171
I anden række har sagsøgeren i replikken for det første gjort gældende, at det ikke er godtgjort, at det er nødvendigt at underkaste et lille stykke af en gasrørledning fra et tredjeland, nemlig Nord Stream 2-gasrørledningen, forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 for at nå de formål, der forfølges med det anfægtede direktiv.
172
For det andet har sagsøgeren fremhævet, at forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 alene finder anvendelse på en lille del af importkapaciteten fra tredjelande, nemlig Nord Stream 2-gasrørledningens kapacitet, og ikke på kapaciteten for alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland. Det er vanskeligt at se, hvorledes anvendelsen af disse forpligtelser på så lille en del af gasrørledningernes samlede importkapacitet kan virkeliggøre formålene med det anfægtede direktiv.
173
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at de kvantitative og kvalitative dele af formålet om at sikre forsyningssikkerheden kunne sikres, selv om Nord Stream 2-gasrørledningen blev underlagt anvendelsesområdet for artikel 49a. De undtagelser, som fastsat er i henholdsvis artikel 36 med senere ændringer, og artikel 49a, og som bl.a. indrømmes i lyset af en betingelse, der er knyttet til forsyningssikkerheden, viser nemlig, at denne sikkerhed ikke alene sikres ved forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
174
I tredje række har sagsøgeren gjort gældende, at selv hvis det antages, at det anfægtede direktiv udgør en marginal fordel for det indre marked, hvilket ikke er tilfældet, er denne fordel mindre end de meget betydelige ulemper, som dette direktiv pålægger Unionen, medlemsstaterne og ejere som dette selskab af de gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet.
175
Sagsøgeren har præciseret, at direktivets økonomiske virkninger på dette selskabs situation er betydelige og urimelige, eftersom dette direktiv ikke gør det muligt at genindvinde de investeringer, der var foretaget før vedtagelsen heraf. Selskabet vil ikke lovligt kunne gennemføre de grundlæggende aspekter i den aftale om gastransmission, som det har indgået med Gazprom, og dets finansielle stilling påvirkes meget negativt.
176
Parlamentet og Rådet har, støttet af Republikken Estland, Republikken Litauen, Republikken Polen og Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
177
Proportionalitetsprincippet kræver, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål (jf. i denne retning dom af 12.7.2012, Association Kokopelli, C-59/11, EU:C:2012:447, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
178
Det skal indledningsvis fremhæves, som sagsøgeren har anført, at det generelle formål fastsat i det anfægtede direktiv er faktisk at sikre det indre markeds funktion.
179
I tredje betragtning til det anfægtede direktiv omtales imidlertid mere præcise formål, som ikke er begrænset til at forebygge konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden, men ligeledes for det første tilsigter at sikre, at de regler, som finder anvendelse på gasrørledninger, der forbinder to eller flere medlemsstater, også finder anvendelse på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, og mere generelt indføre en sammenhæng i de retlige rammer, og for det andet at give markedsdeltagerne retssikkerhed.
180
Det generelle formål og de mere præcise formål, som forfølges med det anfægtede direktiv, udgør tydeligvis legitime formål. Der henvises i øvrigt til det indre markeds oprettelse og funktion i artikel 194 TEUF, og de formål, som består i at sikre energimarkedets funktion og forsyningssikkerheden i Unionen, er omtalt i denne bestemmelse.
181
Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal vurderes, om det anfægtede direktiv er egnet til at nå de mål, der forfølges med dette direktiv, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, for så vidt som Nord Stream 2-gasrørledningen er den eneste gasrørledning mellem en medlemsstat og et tredjeland, som hverken kan indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 36 med senere ændringer, eller den i artikel 49a fastsatte undtagelse.
a)
Spørgsmålet, om det anfægtede direktiv er egnet til at nå de forfulgte mål, for så vidt som sagsøgeren ikke kan indrømmes nogen af undtagelserne
182
Indledningsvis undersøges det anfægtede direktivs egnethed til at nå målene om retssikkerhed og sammenhæng i de retlige rammer, og dernæst undersøges dette direktivs egnethed til at forebygge konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden.
1) Det anfægtede direktivs egnethed til at nå målene om retssikkerhed og sammenhæng i de retlige rammer
183
I første række skal det bemærkes, at det anfægtede direktiv er egnet til at nå det mål om retssikkerhed, som forfølges med dette direktiv.
184
I begrundelsen for forslaget til direktivet forklarede Kommissionen nemlig, at EU-retten ikke udtrykkeligt fastlagde en retlig ramme for gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland.
185
I denne henseende sikrer den udvidelse af begrebet »sammenkoblingslinje« til gasrørledninger til og fra tredjelande, som foretages ved det anfægtede direktiv med ændringen af begrebet »sammenkoblingslinje« i artikel 2, nr. 17), i direktiv 2009/73, en klar afgrænsning af sidstnævnte direktivs materielle anvendelsesområde og præciserer dets territoriale anvendelsesområde.
186
For det første udvider det anfægtede direktiv anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, herunder Nord Stream 2-gasrørledningen, dvs. eksisterende eller fremtidige jordbaserede og offshore-gasrørledninger.
187
For det andet præciseres det i niende betragtning til det anfægtede direktiv, at hvad angår offshore-gasrørledninger bør direktiv 2009/73 finde anvendelse på søterritoriet i den medlemsstat, hvor det første sammenkoblingspunkt med medlemsstaternes net er beliggende.
188
Det anfægtede direktiv bevirker således bl.a., at det fastslås, at forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 finder anvendelse på det stykke af gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet og passerer en medlemsstats søterritorium, såsom det stykke af Nord Stream 2-gasrørledningen, der passerer tysk søterritorium. Med det anfægtede direktiv undgås således et juridisk tomrum.
189
I anden række sikrer udvidelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, såsom Nord Stream 2-gasrørledningen, ligeledes sammenhæng i den retlige ramme inden for Unionen.
190
For det første sikrer udvidelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, således som Kommissionen allerede i det væsentlige havde forklaret i begrundelsen for forslaget til direktivet, at forvalterne af disse gasrørledninger er underlagt samme retlige ordning som andre markedsaktører, for hvilke direktiv 2009/73 allerede fuldt ud finder anvendelse, nemlig forvaltere af gasrørledninger mellem forskellige medlemsstater eller transmissionssystemoperatørerne i medlemsstaterne.
191
For det andet afspejles de grundlæggende principper for den lovgivningsmæssige ramme, som er fastsat i direktiv 2009/73, således som Kommissionen ligeledes forklarede i begrundelsen for forslaget til direktivet, i flere internationale aftaler, der er indgået mellem medlemsstaterne og tredjelande eller mellem Unionen og tredjelande, og anvendes systematisk på jordbaserede gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland.
192
Anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland bidrager således til sammenhængen i gældende ret mellem på den ene side gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som allerede var underlagt nævnte forpligtelser i medfør af andre retlige instrumenter såsom internationale aftaler, og på den anden side gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som ikke var underlagt disse, såsom Nord Stream 2-gasrørledningen.
193
Som Kommissionen i det væsentlige forklarede i begrundelsen for forslaget til direktivet vedrørende overholdelsen af nærhedsprincippet, sikrer udvidelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland endvidere en ensartet anvendelse af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 og hindrer en opsplittet fremgangsmåde støttet på nationale foranstaltninger. Denne udvidelse hindrer navnlig en situation, hvor en sammenkoblingslinje, der passerer flere medlemsstater, reguleres af forskellige nationale ordninger, og gør det ligeledes muligt for Kommissionen at udøve en vis kontrol med overholdelsen af de relevante regler.
194
Det anfægtede direktiv er følgelig egnet til at nå de mål om retssikkerhed og sammenhæng i de retlige rammer, som i det væsentlige forfølges med dette direktiv, for så vidt som direktivet har udvidet anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 og således de i sidstnævnte direktiv fastsatte forpligtelser.
195
I denne henseende har det forhold, at sagsøgeren er den eneste, der hverken kan indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 36 med senere ændringer eller i henhold til artikel 49a, ingen indvirkning på det anfægtede direktivs egnethed til at nå de formål, som forfølges med dette direktiv ved hjælp af en udvidelse af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73.
2) Det anfægtede direktivs egnethed til at forebygge konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden
196
Med hensyn til de problemer vedrørende konkurrencen og forsyningssikkerheden, som begrundede forslaget til direktivet, forklarede Kommissionen bl.a. i begrundelsen for dette forslag, at Unionen i vid udstrækning er afhængig af gasimport fra tredjelande, og at det er i Unionens og gaskundernes interesse, at der er gennemsigtighed og konkurrence, også når det drejer sig om gasrørledninger fra disse lande.
197
Kommissionen begrundede ligeledes nævnte forslag til direktiv i lyset af nærhedsprincippet med den omstændighed, at gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland i de fleste tilfælde har kapacitet til at kunne have indvirkning på det indre marked for gas og forsyningssikkerheden i flere medlemsstater.
198
I det arbejdsdokument, der ledsagede forslaget til direktivet, præciserede Kommissionen, at 70,4% af efterspørgslen på gas i EU i 2016 blev dækket af import, og at 87% af denne import skete ved hjælp af gasrørledninger.
199
I første række skal det i denne forbindelse fremhæves, at uanset længden af det stykke af gasrørledningen eller gasrørledningerne mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er omfattet af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73, er anvendelsen af disse forpligtelser på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland samlet set og på Nord Stream 2-gasrørledningen i særdeleshed egnet til at nå målet om fuldførelse af det indre marked for naturgas og undgå konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden.
200
Direktiv 2009/73 fastsætter nemlig for det første bl.a. en forpligtelse til adskillelse (unbundling) af transmissionssystemet og transmissionssystemoperatøren, for det andet en forpligtelse om adgang for tredjeparter til systemet for det tredje andre forpligtelser vedrørende bl.a. gennemsigtighed i tariffer og andet.
201
For det første har Domstolen med hensyn til den forpligtelse til adskillelse, der er fastsat i artikel 9 i direktiv 2009/73, allerede i det væsentlige fastslået, at der i en situation, hvor naturgas produceret af en virksomhed uden for EU transporteres gennem et transmissionssystem i EU ejet af den samme virksomhed, er åbenlys risiko for diskriminerende adfærd i forbindelse med driften af dette system (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tyskland (Gennemførelse af direktiv 2009/72 og 2009/73), C-718/18, EU:C:2021:662, præmis 37).
202
Det fremgår i denne henseende 6., 8. og 22. betragtning til direktiv 2009/73, at forpligtelsen til adskillelse hindrer, at dominerende gasleverandører kontrollerer transmissionsinfrastrukturen og favoriserer sin egen forsyningsvirksomhed, ligesom denne forpligtelse er et effektivt og stabilt middel til at løse iboende interessekonflikter og sikre forsyningssikkerheden.
203
Egnetheden af forpligtelsen til adskillelse til at nå de mål, der forfølges med det anfægtede direktiv, styrkes af den omstændighed, at overholdelsen af forpligtelsen til adskillelse skal efterprøves som led i den procedure for certificering af transmissionssystemoperatøren, som er fastsat i artikel 10 i direktiv 2009/73. Opnåelse af certificering er en betingelse for, at ejeren af en gasrørledning mellem en medlemsstat og et tredjeland har mulighed for at foretage transaktioner vedrørende transmission af gas til EU.
204
I henhold til artikel 11 i direktiv 2009/73 tager den undersøgelse, som den kompetente nationale regulerende myndighed foretager som led i certificeringsproceduren, ligeledes hensyn til de risici, som den pågældende gasrørledning kan udgøre for forsyningssikkerheden i EU.
205
I medfør af den kombinerede anvendelse af artikel 10 og 11 i direktiv 2009/73 kan certificeringsproceduren eventuelt genoptages, hvis forpligtelsen til adskillelse tilsidesættes, eller der er risiko for forsyningssikkerheden.
206
For det andet er det med hensyn til den forpligtelse om adgang for tredjeparter, som er fastsat i artikel 32, korrekt, at gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, og navnlig Nord Stream 2-gasrørledningen, ikke nødvendigvis har en sammenkoblingslinje, og at der kun eventuelt findes en anmodning om adgang fra tredjeparter.
207
Den forpligtelse til adgang for tredjeparter, som er fast i artikel 32 i direktiv 2009/73, omfatter imidlertid eksisterende og fremtidige anmodninger om adgang og består af to aspekter: forpligtelsen til at tillade tilkoblinger til gasrørledningen og forpligtelsen til at give adgang til transmissionskapacitet på rimelige vilkår.
208
Det følger heraf, at tredjeparter har ret til at anmode om at tilkoble sig eller få adgang til transmissionskapaciteten på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland for så vidt angår det stykke af disse gasrørledninger, der henhører under EU-rettens territoriale anvendelsesområde. Det fremgår af artikel 41, stk. 6, 8 og 10, i direktiv 2009/73, at betingelserne for tredjeparters tilkobling eller adgang skal være objektive og ikkediskriminerende og støttes på forholdsmæssige tariffer, der er godkendt af den kompetente regulerende myndighed.
209
For det tredje bevirker udvidelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 til gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, således som Kommissionen anførte i det arbejdsdokument, der ledsagede denne institutions forslag til direktiv, at det i direktivet fastsatte krav til gennemsigtighed i tariffer og andet gøres anvendeligt på disse gasrørledninger. Kravene til gennemsigtighed følger bl.a. af nævnte direktivs artikel 41, stk. 1, litra a), og artikel 41, stk. 7, eller de mere generelle bestemmelser i direktivets artikel 16, stk. 3.
210
I denne henseende forklarede Kommissionen bl.a. i det arbejdsdokument, som ledsagede forslaget til direktivet, at den manglende gennemsigtighed i driften af gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland kunne udgøre en risikofaktor hvad angår forsyningssikkerheden. Kommissionen udledte heraf, at det skulle sikres, at oplysningerne om driften og vedligeholdelsen af vigtig infrastruktur stilles til rådighed for markedet og kan benyttes af de berørte nationale og EU-myndigheder.
211
Det følger af det ovenstående, at forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 vedrører metoden til drift af gasrørledningerne, deres transmissionskapacitet eller gennemsigtighed i tariffer og andet som led i driften heraf. Henset til formålet med disse forpligtelser påvirker den omstændighed, at forpligtelserne alene finder anvendelse på et stykke af gasrørledningerne mellem en medlemsstat og et tredjeland, på ingen måde nævnte forpligtelsers egnethed til at forebygge konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden og til således at nå de mål, der forfølges med det anfægtede direktiv, således som Parlamentet, Rådet og Kommissionen har forklaret i deres svar på en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse.
212
I anden række kan den af sagsøgeren anførte omstændighed, at det anfægtede direktiv alene finder anvendelse på en del af importkapaciteten fra tredjelande, nemlig Nord Stream 2-gasrørledningens kapacitet, ikke rejse tvivl om det anfægtede direktivs egnethed til at forebygge konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden.
213
For det første skal det i denne henseende fremhæves, at projektet til Nord Stream 2-gasrørledningen blev lanceret i en særlig kontekst. Flere gange før lanceringen af dette projekt havde mange medlemsstater nemlig oplevet gasmangel som følge af tvister, der involverede Den Russiske Føderation. De tre hovedruter for gas fra dette tredjeland var på dette tidspunkt det ukrainske transitsystem, Nord Stream 1-gasrørledningen og gasrørledningen Yamal-Europe, som passerer Belarus.
214
Tidsmæssigt var Nord Stream 2-gasrørledningen i øvrigt den anden offshore-gasrørledning efter Nord Stream 1-gasrørledningen, som forbandt Rusland med Tyskland. Nord Stream 2-gasrørledningen medførte således en fordobling af den gaskapacitet, der kunne transporteres ad en ren offshore-rute (jf. præmis 6 ovenfor). Nord Stream 1- og Nord Stream 2-gasrørledningerne kunne således transportere mere end 80% af den importerede gas fra Rusland, idet det står fast, at gas fra dette land udgjorde 42% af gasimporten til EU i 2016.
215
Det følger indledningsvis heraf, at sagsøgerens projekt kunne føre til en koncentration af kilderne til gas. Projektet havde nemlig potentiale til at styrke stillingen for import fra Rusland, for så vidt som det bidrog til at øge kapaciteten på gasimport fra dette tredjeland. Dette projekt kunne dermed afskrække fra anlæggelsen eller udviklingen af infrastrukturer, der forbandt EU med andre tredjelande.
216
Sagsøgerens projekt risikerede desuden at føre til større koncentration af gasleverandørerne i EU. Dette projekt kunne nemlig styrke Gazproms stilling på engros- og detailmarkederne i EU i dette selskabs egenskab af vertikalt integreret operatør.
217
Det er i denne henseende korrekt, at sagsøgeren hverken er gasleverandør eller part i kontrakter om levering af gas vedrørende den gas, der blev ledt gennem Nord Stream 2-gasrørledningen. Gasleverandøren eller den, der har underskrevet kontrakterne om levering af gas, er imidlertid enten dette selskabs eneste aktionær eller sidstnævntes datterselskab.
218
Endelig førte sagsøgerens projekt til en koncentration af gasindførselsstederne i EU og forsyningsruterne. Dette projekt kunne nemlig bevirke en koncentration af gasindførslen fra Rusland i en enkelt medlemsstat og ændre retningen i gasstrømmenes cirkulation i EU. Projektet kunne således føre til, at jordbaserede gasrørledninger og eksisterende ruter, som er underlagt forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73, ville blive forladt til fordel for den korridor, som Nord Stream 1- og Nord Stream 2-gasrørledningerne udgjorde. Denne risiko var så meget desto større, som det fremgår af sagsakterne for Retten, eftersom kapaciteten i de fungerende gasrørledninger, som allerede ledte gas fra Rusland, ikke var fuldt udnyttet.
219
For det andet finder det anfægtede direktiv anvendelse på alle eksisterende og fremtidige jordbaserede og offshore-gasrørledninger.
220
I denne henseende indebærer den omstændighed, at der for de gasrørledninger, der var færdiggjort inden 23. maj 2019, kan anmodes om en undtagelse i medfør af artikel 49a, og at der for ny gasinfrastruktur kan anmodes om undtagelse i henhold til artikel 36 med senere ændringer, ikke, at nævnte gasrørledninger automatisk indrømmes en sådan undtagelse. De undtagelser, der er fastsat i henholdsvis artikel 36 med senere ændringer og artikel 49a, indrømmes nemlig først efter de kompetente myndigheders undersøgelse af hvert enkelt tilfælde. Undtagelserne er i øvrigt tidsbegrænsede og kan gøres betingede af, at visse betingelser overholdes.
221
For det tredje skal det fremhæves, at det anfægtede direktiv blev vedtaget i en kontekst, hvor mange gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, navnlig jordbaserede, allerede var underlagt forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 gennem andre retlige instrumenter såsom internationale aftaler.
222
Selv om Nord Stream 2-gasrørledningen på tidspunktet for vedtagelsen og ikrafttrædelsen af det anfægtede direktiv var den eneste gasrørledning, der ikke kunne indrømmes en undtagelse, øger dette direktiv følgelig den importkapacitet fra tredjelande, som er omfattet af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
223
Samtidig sikrer det anfægtede direktiv rimelige konkurrencevilkår mellem på den ene side gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som allerede var underlagt forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73, og på den anden side gasrørledninger mellem en medlemsstat, der som Nord Stream 2-gasrørledningen underlægges nævnte forpligtelser ved det anfægtede direktiv.
224
Det følger af det ovenfor anførte, at anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland generelt og på Nord Stream 2-gasrørledningen i særdeleshed er egnet til at forebygge konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden.
225
Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgerens øvrige argumenter.
226
Sagsøgeren har gjort gældende, at anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på de gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet, navnlig Nord Stream 2-gasrørledningen, ikke bidrager til at gennemføre et integreret EU-marked for engrossalg af gas.
227
Det skal i denne henseende fremhæves, at de berørte tredjelande ganske vist ikke søger at integrere deres markeder for engrossalg med hinanden.
228
Operatører fra disse tredjelande forsøger imidlertid at foretage engrossalg af deres gas i EU og transportere gas ved hjælp af gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, hvoraf i fald et stykke befinder sig på Unionens område.
229
Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at de gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, som er beliggende i havet, og navnlig Nord Stream 2-gasrørledningen, er grundlæggende forskellige fra gastransmissionsnet som omhandlet i direktiv 2009/73 og har større lighed med opstrømsrørledninger.
230
Det skal i denne henseende fremhæves, at »opstrømsrørledningsnet« i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2009/73 defineres som en rørledning eller et net af rørledninger, der drives og/eller er anlagt som en del af et olie- eller gasproduktionsanlæg eller anvendes til at lede naturgas fra et eller flere af sådanne anlæg til et behandlingsanlæg, en behandlingsterminal eller en endelig kystlandingsterminal.
231
For det første har sagsøgeren ikke godtgjort, at gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland som Nord Stream 2-gasrørledningen er skabt som en del af et bestemt gasproduktionsanlæg eller til at transportere naturgas fra produktionsanlæg til et behandlingsanlæg, en behandlingsterminal eller en endelig kystlandingsterminal.
232
Hvad navnlig angår Nord Stream 2-gasrørledningen er produktionsstederne i Rusland ikke forbundet direkte til nævnte gasrørledning, men alene gennem Den Russiske Føderations gastransmissionsnet. Nord Stream 2-gasrørledningen forbandt således det russiske transmissionsnet med en medlemsstats transmissionsnet og kunne fra afgangsstedet potentielt transportere gas indhentet med forskellige midler fra forskellige kilder.
233
For det andet tilsigter det anfægtede direktiv netop at afhjælpe de problemer med hensyn til konkurrencen og forsyningssikkerheden, som er opstået, fordi gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, såsom Nord Stream 2-gasrørledningen, direkte eller indirekte ejes af dominerende gasleverandører og alene benyttes af nævnte leverandører.
234
Direktiv 2009/73 finder i øvrigt anvendelse på opstrømsrørledninger på Unionens område, og dette direktivs artikel 34 sikrer tredjeparters adgang til disse gasrørledninger.
235
Sagsøgeren har således ikke påvist, at det anfægtede direktiv, og nærmere bestemt anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, er uegnet til at nå alle de mål, der forfølges med dette direktiv (jf. præmis 179 og 180 ovenfor), for så vidt som Nord Stream 2-gasrørledningen var den eneste gasrørledning mellem en medlemsstat og et tredjeland, som hverken kunne indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 36 med senere ændringer, eller den i artikel 49a fastsatte.
b)
Spørgsmålet, om det anfægtede direktiv går ud over, hvad der er nødvendigt, for så vidt som sagsøgeren ikke kan indrømmes nogen af undtagelserne
236
Der skal foretages en undersøgelse af for det første sagsøgerens argumentation om, at lovgivningen på det første adgangspunkt til EU var tilstrækkelig, og for det andet af dette selskabs argumentation om de byrder, som selskabet skal bære, fordi det hverken kan indrømmes en undtagelse i medfør af artikel 36 med senere ændringer eller artikel 49a.
1) Den angiveligt tilstrækkelige karakter af lovgivningen på det første adgangspunkt til EU
237
Sagsøgeren har gjort gældende, at lovgivningen på adgangspunktet til Unionens gastransmissionsnet var tilstrækkelig til at nå de mål, der forfølges med det anfægtede direktiv.
238
Det skal i denne henseende bemærkes, at dette argument er støttet på den antagelse, som er blevet forkastet i præmis 229-234 ovenfor, at gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, såsom Nord Stream 2-gasrørledningen, kan sidestilles med opstrømsrørledninger.
239
Sagsøgeren har således ikke godtgjort, at lovgivningen på det første adgangspunkt til EU gjorde det muligt at nå de mål, som forfølges med det anfægtede direktiv.
240
Det fremgår under alle omstændigheder tværtimod af direktiv 2009/73, at de heri fastsatte forpligtelser ikke alene finder anvendelse på det præcise adgangspunkt på transmissionsnettet, men mere generelt på transmissionssystemet, transmissionssystemoperatørne og transmissionslinjerne. Disse forpligtelser, som finder anvendelse på gastransmission, giver desuden et yderligere bidrag i forhold til en lovgivning af gasforsyningen alene, som er begrænset til det første adgangspunkt til EU.
241
De oplysninger, som Retten råder over, viser således, at lovgivningen på alene det første adgangspunkt til EU på ingen måde har ændret den situation, som forelå før vedtagelsen af det anfægtede direktiv, og at sagsøgeren dermed ville have mulighed for at drive Nord Stream 2-gasrørledningen og transportere den gas, som blev leveret af dette selskabs eneste aktionær, uden at være underlagt EU-retten, hvilket ikke er det mål, der forfølges med dette direktiv.
2) De byrder, som sagsøgeren har båret
242
I første række er det korrekt, at den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a, som det fremgår af begrundelsen for forslaget til direktivet og det arbejdsdokument, der ledsagede dette forslag, bidrager til forholdsmæssigheden af det anfægtede direktiv, eftersom denne undtagelse sikrer tilstrækkelig fleksibilitet til at hindre enhver negativ indvirkning af anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
243
Det forhold, at sagsøgeren hverken kan indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 36 med senere ændringer, eller den i artikel 49a fastsatte, gør det imidlertid ikke muligt at konkludere, at det anfægtede direktiv går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, som forfølges med dette direktiv.
244
For det første kan sagsøgerens situation nemlig forklares med det forhold, at dette selskab besluttede at investere og fortsatte sine investeringer i Nord Stream 2-gasrørledningen i en sammenhæng, hvor det var forudsigeligt, at forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 ville finde anvendelse på alle gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, herunder Nord Stream 2-gasrørledningen (jf. præmis 54-94 ovenfor).
245
For det andet bevirker det forhold, at sagsøgeren ikke kan indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a, ikke en uberettiget forskellig behandling til skade for dette selskab. For så vidt som Nord Stream 2-gasrørledningen ikke var færdiggjort inden den 23. maj 2019, befandt sagsøgeren sig nemlig ikke i en sammenlignelig situation med gasrørledninger, der var færdiggjort inden dette tidspunkt (jf. præmis 122-143 ovenfor). En eventuel forskellig behandling var under alle omstændigheder objektivt begrundet i lyset af formålet med artikel 49a, som er at tage højde for fraværet af specifikke EU-regler inden det anfægtede direktivs ikrafttrædelsesdato (jf. præmis 150-168 ovenfor).
246
I anden række godtgør den omstændighed, at sagsøgeren ikke kunne drive Nord Stream 2-gasrørledningen, som dette selskab oprindeligt havde påtænkt, ikke, at det anfægtede direktiv pålægger selskabet uforholdsmæssige byrder.
247
For det første fastsætter direktiv 2009/73 nemlig et valg mellem tre adskillelsesmodeller, som alle er gennemført i tysk ret, nemlig modellen med fuldstændig adskillelse af ejerskabsstrukturer, modellen med en uafhængig systemoperatør og modellen med en uafhængig transmissionssystemoperatør.
248
Det skal tilføjes, at sagsøgeren kunne forudse, at det anfægtede direktiv ville blive vedtaget, og at medlemsstaterne havde pligt til at gennemføre dette direktiv senest den 24. februar 2020. Sagsøgeren havde således en meget lang frist til at forudse og foregribe certificeringspligten og den dermed forbundne procedure.
249
For det andet hindrede forpligtelsen til at give tredjeparter adgang til Nord Stream 2-gasrørledningen ganske vist sagsøgeren i at reservere hele denne gasrørlednings transmissionskapacitet på lang sigt til fordel for sin eneste aktionærs datterselskab.
250
Det fremgår imidlertid ikke af de uddrag af gastransmissionsaftalen, som sagsøgeren har fremlagt, at denne aftale foreskrev reservation af hele kapaciteten. Sagsøgeren har under alle omstændigheder anerkendt, at selv om forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 finder anvendelse på dette selskab, kunne selskabet reservere 80% af kapaciteten på Nord Stream 2-gasrørledningen for en maksimal varighed af 15 år.
251
For det tredje er sagsøgerens argumentation med hensyn til tarifreglernes indvirkning på dette selskabs situation støttet på den ikke godtgjorte, men for tredjeparter gunstige teori om, at forbundsagenturet for elektricitet, gas, telekommunikation og jernbaner (Bundesnetzagentur) vil godkende tariffer, der er væsentligt lavere end dem, der er aftalt i gastransmissionsaftalen.
252
De ved direktiv 2009/73 fastsatte tarifregler er i øvrigt ikke til hinder for, at sagsøgeren kunne drive Nord Stream 2-gasrørledningen på en økonomisk acceptabel måde og opnå et rimeligt afkast af sine investeringer (jf. præmis 109 ovenfor).
253
For det fjerde har sagsøgeren gjort gældende, at forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 vil have betydelig indvirkning på dette selskabs situation som følge af bestemmelserne i gastransmissionsaftalen og de finansieringsaftaler, som selskabet havde indgået inden vedtagelsen af det anfægtede direktiv.
254
Sagsøgeren havde imidlertid indgået gastransmissionsaftalen med sin eneste aktionærs datterselskab, og denne sagsøger har ikke påvist, at det ikke var muligt at genforhandle denne aftale.
255
Hvad angår finansieringsaftalerne er disse ganske vist snævert forbundet med gastransmissionsaftalen. Finansieringen sikret ved finansieringsaftalerne var imidlertid hvad angår halvdelen heraf leveret af sagsøgerens eneste aktionær.
256
For det femte har sagsøgeren ikke påvist de finansielle konsekvenser af anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på Nord Stream 2-gasrørledningen.
257
Eftersom anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på Nord Stream 2-gasrørledningen ikke er til hinder for, at sagsøgeren kunne drive denne gasrørledning på en økonomisk acceptabel måde og opnå et rimeligt afkast af sine investeringer, giver de tal, som dette selskab har fremlagt vedrørende omfanget af dets investeringer på tidspunktet for vedtagelsen af det anfægtede direktiv, eller det tal på 8 mia. EUR, som selskabet omtalte i retsmødet, i denne henseende ikke Retten mulighed for at vurdere nævnte finansielle konsekvenser.
258
Disse økonomiske konsekvenser kan nemlig tydeligvis ikke vurderes i lyset af graden af foretagne investeringer. Sådanne konsekvenser svarer alene til de omkostninger, som sagsøgeren skal afholde for at efterkomme det anfægtede direktiv, og navnlig den eventuelt mistede rentabilitet som følge af anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på Nord Stream 2-gasrørledningen.
259
Sagsøgeren har ikke fremlagt disse tal.
260
I tredje række fratager det anfægtede direktiv ikke Kommissionen muligheden for at forhandle en international aftale med Den Russiske Føderation med henblik på at behandle den særlige situation for Nord Stream 2-gasrørledningen.
261
For det første har sagsøgeren dermed ikke godtgjort, at det anfægtede direktiv pålægger dette selskab forpligtelser, som ikke er nødvendige, henset til formålet om fuldførelse af det indre marked.
262
For det andet har sagsøgeren ikke godtgjort, at de ulemper, som anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 medfører for selskabet eller for Unionen og dens medlemsstater, er åbenbart uforholdsmæssige i forhold til vigtigheden af de forfulgte mål og de fordele, som Unionen drager af disse forpligtelser.
263
Henset til det ovenfor anførte og i lyset af lovgivers skønsmargen (jf. præmis 34-37 ovenfor) har sagsøgeren ikke godtgjort, at anvendelsen af forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland generelt og på Nord Stream 2-gasrørledningen i særdeleshed er åbenbart egnet til at nå de mål, der forfølges med det anfægtede direktiv.
264
Det andet anbringende skal følgelig forkastes.
5.
Det fjerde anbringende om magtfordrejning
265
Sagsøgeren har gjort gældende, at det fremgår af dette selskabs andet anbringende om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, at det anfægtede direktiv ikke kan bidrage tilstrækkeligt meningsfuldt til virkeliggørelsen af de heri erklærede mål og under alle omstændigheder ikke bidrager til virkeliggørelsen af nævnte mål.
266
Det reelle formål med det anfægtede direktiv er tværtimod blot, at Nord Stream 2-projektet stilles ugunstigt og afskrækkes med henblik på tilsyneladende at beskytte transit af gas gennem Ukraine og transitmedlemsstaterne i Østeuropa, såsom Polen, Slovakiet, Tjekkiet, Ungarn og Rumænien, og for at forfølge visse mål knyttet til Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Sagsøgeren har i denne henseende påberåbt sig erklæringer fra Kommissionen, Rådet og Parlamentet, skrivelser fra en række medlemsstater, som var modstandere af projektet, Kommissionens faktablad, som ledsagede forslaget til direktivet, og endelig den omstændighed, at det anfægtede direktiv alene blev foreslået for at omgå de retlige vanskeligheder, som rejstes ved den anmodning om bemyndigelse, der er omtalt i præmis 78 ovenfor.
267
Parlamentet og Rådet har, støttet af Republikken Estland, Republikken Litauen og Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
268
I denne henseende er en retsakt kun behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, for hvilke den omhandlede kompetence er tillagt, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaterne, for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (jf. dom af 16.4.2013, Spanien og Italien mod Rådet, C-274/11 og C-295/11, EU:C:2013:240, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
269
Det skal i det foreliggende tilfælde bemærkes, at det anfægtede direktiv er støttet på artikel 194 TEUF, og at sagsøgeren ikke har gjort gældende, at dette direktivs retsgrundlag er forkert.
270
Den omstændighed alene, at det anfægtede direktiv påvirkede Nord Stream 2-gasrørledningen negativt, kan ikke i sig selv fortolkes således, at lovgivers hensigt var at forfølge et andet mål end de i artikel 194, stk. 1, TEUF omhandlede.
271
Som det fremgår af undersøgelsen af det andet anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, har sagsøgeren ikke godtgjort, at det anfægtede direktiv blev vedtaget med henblik på at forfølge andre formål end dem, der er omtalt i nævnte direktiv, og at hensigten om at stille Nord Stream 2-gasrørledningen ugunstigt var et formål, der blev forfulgt med det anfægtede direktiv.
272
Det anfægtede direktiv har derimod faktisk til formål at afhjælpe de større problemer, som sagsøgerens projekt blandt andre omstændigheder havde bidraget til at belyse.
273
Det anfægtede direktiv behandler nemlig hindringerne for fuldførelsen af det indre marked for naturgas, dvs. i det væsentlige et af de formål, der er nævnt i artikel 194, stk. 1, TEUF. Med henblik herpå gennemfører dette direktiv de mere specifikke formål om retssikkerhed, sammenhæng i de retlige rammer og forebyggelse af konkurrenceforvridning og skadelige konsekvenser for forsyningssikkerheden ved at udvide forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 til samtlige gasrørledninger til og fra tredjelande, uanset om der er tale om fremtidige eller eksisterende jordbaserede eller offshore-gasrørledninger.
274
Sagsøgeren har endvidere ikke godtgjort, at det anfægtede direktiv, som ikke er til hinder for, at dette selskab kunne drive sin gasrørledning på en økonomisk acceptabel måde og opnå et passende afkast af sine investeringer, går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de forfulgte mål, for så vidt som selskabet ikke kunne indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a.
275
Uden at det berører kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne, tilsigter det anfægtede direktiv endelig at drage de konsekvenser, der følger af, at principperne i direktiv 2009/73 finder anvendelse på eksisterende og fremtidige gasrørledninger, for eksisterende eller fremtidige internationale aftaler, der er indgået eller skal indgås, mellem på den ene side Unionen eller en medlemsstat og på den anden side et tredjeland.
276
Sagsøgeren kan heller ikke med føje gøre gældende, at det anfægtede direktiv har til formål at omgå de retlige vanskeligheder, der opstod ved den anmodning om bemyndigelse, som Kommissionen tilstillede Rådet med henblik på at få tilladelse til at forhandle en international aftale med Den Russiske Føderation om Nord Stream 2-gasrørledningen.
277
Som det fremgår af begrundelsen for forslaget til direktivet, træder det anfægtede direktiv nemlig ikke i stedet for Rådets afgørelse om Kommissionens tilladelse til at forhandle en sådan aftale. Det anfægtede direktiv og Kommissionens forhandling af en international aftale er derimod supplerende instrumenter.
278
De erklæringer og standpunkter, som sagsøgeren har påberåbt sig, er endvidere netop begrundet med et eller flere af de formål, som er omtalt i artikel 194 TEUF, og som forfølges med det anfægtede direktiv.
279
Det fjerde anbringende skal følgelig forkastes.
6.
Det femte anbringende om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
280
Sagsøgerens femte anbringende består af tre led.
281
Med det første led har sagsøgeren gjort gældende, at der ikke blev foretaget omfattende konsultationer i overensstemmelse med artikel 2 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten. Kommissionen evaluerede heller ikke kvaliteten af den eksisterende lovgivning. Ifølge sagsøgeren er forslaget til direktivet ikke støttet på en ensartet og fast praksis, som består i at anvende forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 i forhold til tredjelande.
282
Med det andet led har sagsøgeren påberåbt sig fraværet af en konsekvensanalyse. Der var nemlig et åbenbart behov for en sådan analyse, og den var en forudgående og væsentlig betingelse for gyldigheden af forslaget til direktivet, i det væsentlige på grund af dette direktivs betydelige virkninger på bl.a. sagsøgeren.
283
Undladelsen af at foretage omfattende konsultationer og en konsekvensanalyse udgør en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter.
284
Med det tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at de egentlige formål med direktivet og virkningerne heraf ikke blev klarlagt, f.eks. ved en konsekvensanalyse. Der kunne således ikke gennemføres en hensigtsmæssig retlig konsultation i strid med protokol nr. 1 om de nationale parlamenters rolle i Den Europæiske Union, som er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten.
285
Forslaget til direktivet indeholdt i øvrigt ikke materielle begrundelser i overensstemmelse med artikel 5 i protokol nr. 2 med hensyn til nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
286
Parlamentet og Rådet har, støttet af Republikken Estland, Republikken Litauen, Republikken Polen og Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
287
Det skal indledningsvis fremhæves, at selv når Unionens retsinstanser i begrænset omfang foretager en retslig prøvelse af den vide skønsbeføjelse, som EU-lovgiver har, fordrer en sådan prøvelse, at de EU-institutioner, der er ophavsmænd til den pågældende retsakt, er i stand til for Unionens retsinstanser at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning. Det følger heraf, at disse institutioner i det mindste skal være i stand til at fremlægge og på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i denne retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af (jf. i denne retning dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet, C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 81).
288
Det fremgår dels af protokol nr. 2, og navnlig artikel 2 heri, dels af den interinstitutionelle aftale af 13. april 2016 mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om bedre lovgivning (EUT 2016, L 123, s. 1), at de omfattende konsultationer, de efterfølgende evalueringer og konsekvensanalyserne tilsigter at sikre lovgivningens kvalitet og give de forskellige aktører, som deltager i lovgivningsprocessen, mulighed for på baggrund af deres respektive kompetencer at afgive en velinformeret vurdering i lyset af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
289
Det står i det foreliggende tilfælde indledningsvis fast, at Kommissionen dels foretog omfattende konsultationer vedrørende den specifikke genstand for forslaget til direktivet, inden den fremsatte dette forslag, dels begrundede sin fremgangsmåde med et ekstraordinært hastende tilfælde.
290
I begrundelsen for forslaget til direktivet fandt Kommissionen, at en særskilt og efterfølgende evalueringsproces af eksisterende lovgivning ikke var nødvendig.
291
Endelig forklarede Kommissionen i begrundelsen for forslaget til direktivet og i det arbejdsdokument, som ledsagede dette forslag, at dens forslag ikke krævede en detaljeret konsekvensanalyse.
292
Med henblik på at vurdere, om den i det foreliggende tilfælde fulgte procedure er lovlig, skal alle det femte anbringendes tre led behandles, idet der foretages en undersøgelse af for det første de oplysninger, som Kommissionen tog i betragtning ved udarbejdelsen af forslaget til direktivet, og som den herefter forelagde de andre aktører i lovgivningsprocessen, og for det andet de supplerende oplysninger, som Parlamentet og Rådet rådede over, da de undersøgte dette forslag til direktiv og derefter vedtog det anfægtede direktiv.
a)
De oplysninger, som Kommissionen tog i betragtning ved udarbejdelsen af forslaget til direktivet
293
I første række skal det bemærkes, at forslaget til direktivet efterfulgte klare politiske holdninger, som var udtrykt og nogle gange gentaget af EU-institutionerne og Det Europæiske Råd, som det fremgår af præmis 56-72 ovenfor. Disse holdninger kom i øvrigt til udtryk ved den anmodning om bemyndigelse, som Kommissionen tilstillede Rådet, og derefter i forslaget til direktivet (jf. præmis 78-82 ovenfor).
294
I anden række medførte det anfægtede direktiv indledningsvis en udvidelse af de principper og mekanismer, som i henhold til direktiv 2009/73 allerede fandt anvendelse på gasrørledninger, der passerede eller nåede grænsen mellem to medlemsstater, alene med henblik på at forbinde disse medlemsstaters transmissionssystemer.
295
Hvad dernæst angår gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland skal det bemærkes, at forud for Kommissionens forslag til direktivet var Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2017/684 af 5. april 2017 om indførelse af en mekanisme for udveksling af oplysninger vedrørende mellemstatslige aftaler og ikkebindende instrumenter mellem medlemsstaterne og tredjelande på energiområdet og om ophævelse af afgørelse nr. 994/2012 (EUT 2017, L 99, s. 1) blevet vedtaget.
296
Som led i proceduren forud for vedtagelsen af afgørelse 2017/684 havde Kommissionen truffet mange foranstaltninger, tilrettelagt mange møder og gennemført en offentlig høring fra juli til oktober 2015. Kommissionen havde desuden foretaget en konsekvensanalyse, hvoraf fremgår, at denne institution havde et grundigt kendskab til de spørgsmål, som blev behandlet i forslaget til direktivet. Kommissionen havde således et detaljeret kendskab til kendetegnene ved de eksisterende gasrørledninger, som det foreslåede direktiv kunne finde anvendelse på. Som led i undersøgelsen af de mellemstatslige aftaler, som medlemsstaterne havde anmeldt i medfør af afgørelse nr. 994/2012, kunne Kommissionen analysere virkningen af at undergive gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73.
297
Det er i denne henseende korrekt, at Kommissionen blandt de 50 mellemstatslige aftaler om levering, import eller transit af energiprodukter, som var blevet anmeldt til den i medfør af afgørelse nr. 994/2012, havde udtrykt tvivl om 17 aftalers forenelighed med »den tredje energipakke« eller konkurrenceretten.
298
Seks af disse aftaler vedrørte imidlertid South Stream-projektet, som er blevet opgivet.
299
Kravene i direktiv 2009/73 fremgår desuden af mange andre mellemstatslige aftaler. Disse krav blev systematisk anvendt på jordbaserede gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland.
300
Visse tredjelande havde endvidere allerede pligt til at overholde EU-retten som følge af deres medlemskab af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller Energifællesskabet.
301
Det er i denne sammenhæng, at Kommissionen i begrundelsen for forslaget til direktivet i det væsentlige fremhævede, at der fandtes en praksis, som bestod i at anvende forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på tredjelande, bl.a. gennem mellemstatslige aftaler.
302
For det første havde Kommissionen forud for vedtagelsen af forslaget til direktivet allerede foretaget høringer og gennemført en konsekvensanalyse vedrørende spørgsmål i nær tilknytning til dem, der blev behandlet i nævnte forslag. For det andet havde Kommissionen med føje påberåbt sig eksisterende praksis, som bestod i at anvende forpligtelserne fastsat i direktiv 2009/73 på gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland.
303
I tredje række indeholdt det arbejdsdokument, der ledsagede forslaget til direktivet, som det fremgår af undersøgelsen af det andet anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet (jf. præmis 181-263 ovenfor), en fremlæggelse af de problemer, som fulgte af den allerede foreliggende situation, og en vurdering af dette forslags retlige og økonomisk virkning.
304
Det er således korrekt, at forslaget til direktivet ikke var ledsaget af en særskilt vurdering af den eksisterende lovgivnings kvalitet og af en detaljeret konsekvensanalyse af de foreslåede ændringer.
305
Kommissionen kunne imidlertid med føje finde, at den var tilstrækkeligt velinformeret, henset til sammenhængen for forslaget til direktivet, formålet med de foreslåede ændringer af eksisterende lovgivning, de høringer og konsekvensanalyser, som den forudgående havde foretaget, og endelig den vurdering af virkningen af dens forslag, som fremgår af det arbejdsdokument, der ledsagede dette forslag.
306
Af samme årsager rådede Regionsudvalget, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU), de nationale parlamenter samt Parlamentet og Rådet over tilstrækkelige oplysninger til at give en vurdering af forslaget til direktivet som led i deres respektive kompetencer.
307
Vurderingen i den foregående præmis drages ikke i tvivl af sagsøgerens argumenter om dels udtalelserne fra regionsudvalget og EØSU, dels den omstændighed, at de oplysninger, som de nationale parlamenter var blevet meddelt, ikke gav dem mulighed for at afgive en velinformeret udtalelse og således udøve deres kontrol.
308
For det første skal det bemærkes, at regionsudvalget i sin udtalelse om forslaget til direktivet omtalte betydningen af en konsekvensanalyse i betragtning af den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning. EØSU fremhævede for sin del, at det var beklageligt, at der ikke var foretaget en konsekvensanalyse.
309
Ingen af de to rådgivende organer anførte imidlertid, at de ikke havde kunnet afgive deres udtalelse om forslaget til direktivet. Disse organer støttede forslaget til direktivet, samtidig med at de anbefalede de ændringer, som de fandt nødvendige. Læsningen af de udtalelser, som disse to organer vedtog, viser, at organerne var tilstrækkeligt informerede om de problemer, som forslaget til direktivet skulle løse, og om virkningen af dette direktiv på bl.a. investeringerne i eksisterende eller fremtidige infrastrukturer. EØSU fremhævede i øvrigt, at visse faktuelle oplysninger, som underbyggede argumenterne fremsat til støtte for de foreslåede ændringer, fremgik af det arbejdsdokument, der ledsagede forslaget til direktivet, eller af de grundige analyser, som Kommissionen havde foretaget, såsom konsekvensanalysen af direktiv 2009/73. EØSU fremhævede ligeledes, at det stod klart, at forslaget tilsigtede at skabe mulighed for en betydelig intervention, som kunne hindre skabelsen af yderligere afhængighed af russisk gas og derved fremme forsyningsdiversiteten.
310
For det andet skal det med hensyn til de nationale parlamenter indledningsvis bemærkes, at de af sagsøgeren anførte protokoller, således som Rådet har gjort gældende, alene tildeler de nationale parlamenter en rolle med hensyn til overholdelsen af nærhedsprincippet.
311
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at de nationale parlamenter ikke blev hørt »tilstrækkeligt« med hensyn til overholdelsen af proportionalitetsprincippet, skal denne argumentation følgelig forkastes.
312
Det skal dernæst med hensyn til sagsøgerens argumenter rettet mod begrundelsen for forslaget til direktivet i lyset af nærhedsprincippet bemærkes, at begrundelsen for dette forslag klart angiver grundene til, at der var behov for tiltag på EU-plan (jf. præmis 193 og 197 ovenfor).
313
Det arbejdsdokument, der ledsagede forslaget til direktivet, indeholder supplerende forklaringer vedrørende behovet for et lovgivningsmæssigt tiltag på EU-plan.
314
Forslaget til direktivet var således tilstrækkeligt begrundet i lyset af nærhedsprincippet.
315
Indholdet af den begrundede udtalelse udstedt af det franske senat bekræfter, at de nationale parlamenter på grundlag af de oplysninger, som disse rådede over, kunne tage stilling til overholdelsen af nærhedsprincippet. Under sagens behandling for Retten har Rådet i øvrigt fremlagt udtalelser fra tre andre nationale parlamenter, hvori disse ikke har fremsat indsigelser i forhold til nævnte princip.
316
Dermed kan de manglende konsultationer vedrørende det specifikke formål med forslaget til direktivet og fraværet af en særskilt detaljeret vurdering af den eksisterende lovgivnings kvalitet og af virkningen af dette forslag til direktiv, inden forslaget blev fremsat, ikke påvirke lovligheden af det anfægtede direktiv.
317
Det forholder sig så meget desto mere således, eftersom Parlamentet og Rådet indhentede yderligere oplysninger efter fremsættelsen af forslaget til direktivet (jf. præmis 318 ff. nedenfor).
b)
De supplerende oplysninger, som blev indhentet efter fremsættelsen af forslaget til direktivet
318
Ved vedtagelsen af det anfægtede direktiv rådede Parlamentet og Rådet ikke alene over de oplysninger, der er omtalt i præmis 293-303 ovenfor, men ligeledes over oplysninger indhentet efter fremsættelsen af forslaget til direktivet.
319
Kommissionen gennemførte nemlig en offentlig høring af forslaget til direktivet fra den 6. december 2017 til den 31. januar 2018. Som svar på denne høring modtog denne institution 37 bidrag fra bl.a. offentlige myndigheder, ikke-statslige organisationer, erhvervsmæssige sammenslutninger og private virksomheder som sagsøgeren. Rådet har i denne henseende anført, uden at sagsøgeren har bestridt dette, at det tog hensyn til disse svar ved undersøgelsen af de lovgivningsmæssige akter.
320
Parlamentet afholdt desuden en offentlig høring om »ændringen af gasdirektivet« den 21. februar 2018.
321
Endelig fremgår det af de af sagsøgeren fremlagte oplysninger, at lovgiver rådede over flere undersøgelser og offentliggørelser vedrørende forslaget til direktivet.
322
Henset til ovenstående betragtninger har sagsøgeren ikke godtgjort, at fraværet af omfattende konsultationer vedrørende det specifikke formål med forslaget til direktivet inden vedtagelsen heraf samt fraværet af en særskilt vurdering af den eksisterende lovgivning og en detaljeret konsekvensanalyse kan påvirke lovligheden af det anfægtede direktiv.
323
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at de uregelmæssigheder, som dette selskab har påberåbt sig, foranledigede lovgiver til at begå magtfordrejning eller tilsidesætte ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet, er denne argumentation allerede blevet forkastet af de i præmis 113-279 ovenfor anførte grunde.
324
Hvad angår den angivelige tilsidesættelse af nærhedsprincippet har sagsøgeren ikke fremlagt nogen oplysning, som kan påvise en tilsidesættelse heraf. Henset til artikel 7 i protokol nr. 2 krævede den begrundede udtalelse, som det franske senat havde afgivet, ikke en specifik besvarelse fra lovgiver.
325
Det femte anbringende skal således forkastes, og dermed skal Parlamentet og Rådet frifindes for påstanden om annullation af artikel 49a i det hele.
C. Om anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse
326
Ved særskilt processkrift indleveret den 29. november 2019 har sagsøgeren anmodet Retten om at træffe foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, således at Rådet fremlægger de uredigerede udgaver af 25 dokumenter, der bl.a. indeholdt medlemsstaternes bemærkninger til forslaget til direktivet, og i hvilke en af dette selskabs ansatte havde fået delvis aktindsigt i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43). Denne anmodning vedrørte ligeledes to andre dokumenter, hvori denne ansatte var blevet nægtet aktindsigt.
327
I denne henseende er det efter kendelse af 17. februar 2023, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (T-526/19 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:85), ikke længere fornødent at træffe afgørelse om anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, for så vidt som denne anmodning tilsigter fremlæggelse af de uredigerede versioner af Forbundsrepublikken Tysklands bemærkninger af 11. december 2017 og 21. januar 2019.
328
For det første skal det med hensyn til de øvrige dokumenter, som er omhandlet af sagsøgerens anmodning, fremhæves, at denne anmodning tager sigte på at godtgøre, at sagsøgerens særlige status var kernen i begrundelsen for det anfægtede direktiv, og at dette direktiv var rettet mod dette selskab.
329
I denne henseende kan det, henset til grundene til, at det fjerde anbringende om magtfordrejning er blevet forkastet (jf. præmis 269-278 ovenfor), med den omstændighed, at medlemsstaterne tog hensyn til sagsøgerens situation, og at denne omstændighed kan underbygges af et større antal dokumenter end dem, som dette selskab allerede rådede over, ikke påvises, at der foreligger magtfordrejning.
330
For det andet skal det, for så vidt som anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse ligeledes tilsigter at godtgøre, at sagsøgerens øvrige anbringender er velbegrundede, og navnlig hvad angår tilsidesættelsen af ligebehandlingsprincippet, fastslås, at dette selskab råder over og for Retten har fremlagt et ikke-ubetydeligt antal dokumenter vedrørende drøftelserne i Rådet som led i proceduren for vedtagelse af det anfægtede direktiv, og at selskabet på grundlag af disse dokumenter kunne gøre sine argumenter gældende.
331
Selv om sagsøgeren efter indleveringen af stævningen gennem sin ansatte fik fuldstændig aktindsigt i 23 dokumenter fra Rådet, som dette selskab havde anmodet om aktindsigt i, og delvis aktindsigt i 25 andre dokumenter, har selskabet i replikken endvidere ikke benyttet nævnte dokumenter til støtte for sine forskellige anbringender. Sagsøgeren benyttede nemlig kun tre af disse dokumenter med henblik på at gøre gældende, at artikel 36 med senere ændringer og artikel 49a ikke kunne udskilles fra resten af det anfægtede direktiv (jf. præmis 19 ovenfor).
332
For det tredje fremgår det af undersøgelsen af sagsøgerens første, andet og tredje anbringende, at lovgiver ikke tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, proportionalitetsprincippet eller retssikkerhedsprincippet, da denne lovgiver besluttede, at den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a, fandt anvendelse på gasrørledninger færdiggjort før den 23. maj 2019.
333
I denne henseende betyder den omstændighed, at visse medlemsstater, herunder Forbundsrepublikken Tyskland, som led i de åbne og løbende drøftelser under lovgivningsprocessen udtrykte tvivl om lovligheden af forskellige udgaver af forslaget til direktivet i lyset af de af sagsøgeren anførte generelle retsprincipper ikke nødvendigvis, at dette direktiv er ulovligt. Det fremgår i øvrigt af et dokument, som Rådet har fremlagt, at 27 medlemsstater stemte for direktivet, og at en medlemsstat, som ikke var Forbundsrepublikken Tyskland, undlod at stemme.
334
I lyset af for det første begrundelsen for anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, for det andet de dokumenter, som sagsøgeren har fået aktindsigt i, og dette selskabs anvendelse heraf og for det tredje grundene til, at selskabets forskellige anbringender er blevet forkastet, skal anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse vedrørende de dokumenter, for hvilke nævnte anmodning ikke har mistet sin genstand, forkastes.
335
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal Parlamentet og Rådet frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
336
I henhold til artikel 195 i Rettens procesreglement tilkommer det Retten i denne dom at træffe afgørelse dels om samtlige sagsomkostninger vedrørende de sager, der er iværksat for denne, dvs. behandlingen af sagerne T-526/19 og T-526/19 RENV, dels om sagsomkostningerne i appelsagen, dvs. behandlingen af sag C-348/20 P.
337
Eftersom Parlamentet og Rådet i det væsentlige tabte sagen i appelsagen, pålægges disse institutioner at betale sagsomkostningerne i forbindelse med sagerne T-526/19 og C-348/20 P i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
338
Eftersom sagsøgeren har tabt den foreliggende sag med undtagelse af Rådets særskilte anmodning om udtagelse af visse dokumenter fra sagsakterne (jf. præmis 327 ovenfor), pålægges denne at betale sagsomkostningerne i forbindelse med denne sag i overensstemmelse med Parlamentets og Rådets påstande.
339
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Polen og Kommissionen deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
RETTEN (Femte Udvidede Afdeling):
1)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)
Parlamentet og Rådet bærer hver deres egne omkostninger og betaler de af Nord Stream 2 AG afholdte omkostninger i forbindelse med sagerne T-526/19 og C-348/20 P.
3)
Nord Stream 2 bærer sine egne omkostninger og betaler de af Parlamentet og Rådet afholdte omkostninger i forbindelse med sag T-526/19 RENV.
4)
Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Polen og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 27. november 2024.
Underskrifter
Indhold
I. Tvistens baggrund
A. Om direktiv 2009/73
B. Om sagsøgeren
C. Om det anfægtede direktiv
II. De tidligere procedurer for Retten og Domstolen
III. Parternes påstande
IV. Retlige bemærkninger
A. Om påstanden om annullation af det anfægtede direktiv i sin helhed
B. Om påstanden om annullation af artikel 49a
1. Indledende bemærkninger
2. Det tredje anbringende om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
a) Det forhold, at sagsøgeren ikke kunne indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 36 med senere ændringer
1) Den sammenhæng, hvori sagsøgeren besluttede at investere
2) Fortsættelsen af investeringerne
b) Det forhold, at sagsøgeren ikke kunne indrømmes den undtagelse, der er fastsat i artikel 49a
3. Det første anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
a) Den angivelige forskellige behandling af ensartede situationer
b) Begrundelsen for en eventuelt forskellig behandling af ensartede situationer
4. Det andet anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
a) Spørgsmålet, om det anfægtede direktiv er egnet til at nå de forfulgte mål, for så vidt som sagsøgeren ikke kan indrømmes nogen af undtagelserne
1) Det anfægtede direktivs egnethed til at nå målene om retssikkerhed og sammenhæng i de retlige rammer
2) Det anfægtede direktivs egnethed til at forebygge konkurrenceforvridning og negativ indvirkning på forsyningssikkerheden
b) Spørgsmålet, om det anfægtede direktiv går ud over, hvad der er nødvendigt, for så vidt som sagsøgeren ikke kan indrømmes nogen af undtagelserne
1) Den angiveligt tilstrækkelige karakter af lovgivningen på det første adgangspunkt til EU
2) De byrder, som sagsøgeren har båret
5. Det fjerde anbringende om magtfordrejning
6. Det femte anbringende om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
a) De oplysninger, som Kommissionen tog i betragtning ved udarbejdelsen af forslaget til direktivet
b) De supplerende oplysninger, som blev indhentet efter fremsættelsen af forslaget til direktivet
C. Om anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse
Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.
(
1
) – Fortrolige oplysninger udeladt.