62013CC0166_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Introducere
1. Prezenta cerere de decizie preliminară, depusă la grefa Curţii la 3 aprilie 2013 de tribunal administratif de Melun (Franţa), priveşte natura şi domeniul de aplicare al dreptului de a fi ascultat prevăzut la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) înainte de adoptarea unei decizii de returnare în temeiul Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele şi procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanţilor ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală(2) .
2. Prezenta cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Mukarubega, pe de o parte, şi préfet de police, respectiv préfet de la Seine‑Saint‑Denis, pe de altă parte. Doamna Mukarubega solicită anularea deciziilor din 26 octombrie 2012 prin care préfet de police i‑a respins cererea de eliberare a unui permis de şedere şi a însoțit acest refuz de obligarea de a părăsi teritoriul francez, precum şi anularea deciziilor din 5 martie 2013 prin care préfet de la Seine‑Saint‑Denis i‑a impus obligaţia de a părăsi teritoriul francez, a refuzat să îi acorde un termen pentru plecarea voluntară, a stabilit ţara pe teritoriul căreia poate fi îndepărtată şi a dispus luarea ei în custodie publică administrativă.
3. În prezentele concluzii, va fi necesar să găsim justul echilibru între dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare şi necesitatea de a nu prelungi inutil, chiar în mod abuziv, procedura de returnare, care prezintă riscul de a periclita eforturile de combatere a imigraţiei ilegale.
II – Cadrul juridic
A – Directiva 2008/115
4. Articolul 3 din Directiva 2008/115, intitulat „Definiţii”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiţii:
[…]
4. «decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care şederea unui resortisant al unei ţări terţe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală şi prin care se impune sau se stabileşte obligaţia de returnare;
[…]”
5. Articolul 5 din Directiva 2008/115, intitulat „Principiul nereturnării, interesul superior al copilului, viaţa de familie şi starea de sănătate”, prevede:
„La punerea în aplicare a prezentei directive, statele membre acordă atenţia cuvenită:
(a) intereselor superioare ale copilului;
(b) vieţii de familie;
(c) stării de sănătate a resortisantului în cauză al unei ţări terţe
şi respectă principiul nereturnării.”
6. Articolul 6 din această directivă, intitulat „Decizia de returnare”, prevede:
„(1) Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei ţări terţe aflat în situaţie de şedere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepţiilor menţionate la alineatele (2)-(5).
[…]
(4) Statele membre pot decide în orice moment să acorde un permis de şedere autonom sau orice altă autorizaţie care conferă un drept de şedere, din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură, unui resortisant al unei ţări terţe aflat în situaţie de şedere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja eliberată o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de şedere sau a unei alte autorizaţii care conferă un drept de şedere.
[…]
(6) Prezenta directivă nu interzice statelor membre să adopte o decizie privind încetarea şederii legale, împreună cu o decizie de returnare şi/sau o decizie de îndepărtare şi/sau o interdicţie de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar […]”
B – Dreptul francez
7. Articolul L.313‑11 din Codul privind intrarea şi şederea străinilor şi dreptul de azil (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, denumit în continuare „Ceseda”) prevede:
„Cu excepţia cazului în care prezenţa sa constituie o ameninţare pentru ordinea publică, permisul de şedere temporară cu menţiunea «viaţă privată şi de familie» se eliberează de drept:
[…]
7° Străinului care nu se află în situaţie de poligamie, care nu se încadrează în categoriile precedente sau în cele care conferă dreptul la reîntregirea familiei, ale cărui legături personale şi familiale în Franţa, evaluate în special în funcţie de intensitatea, vechimea şi stabilitatea lor, în funcţie de condiţiile de viaţă ale persoanei interesate, de integrarea sa în societatea franceză, precum şi în funcţie de natura legăturilor sale cu familia rămasă în ţara de origine, sunt de aşa natură încât refuzul autorizării şederii ar aduce dreptului său la respectarea vieţii private şi de familie o atingere disproporţionată în raport cu motivele refuzului, fără să fie necesară îndeplinirea condiţiei prevăzute la articolul L.311‑7. Integrarea străinului în societatea franceză se evaluează ţinând seama în special de cunoaşterea valorilor Republicii;
[…]
11° Străinului cu reşedinţa obişnuită în Franţa, a cărui stare de sănătate necesită îngrijiri medicale care dacă nu ar fi asigurate ar putea conduce la consecinţe deosebit de grave, sub rezerva lipsei unui tratament adecvat în ţara sa de origine, cu excepţia unei împrejurări umanitare excepţionale apreciate de autoritatea administrativă după primirea unui aviz al directorului general al agenţiei regionale de sănătate, fără să fie necesară îndeplinirea condiţiei prevăzute la articolul L.311‑7. Decizia de eliberare a permisului de şedere este luată de autoritatea administrativă după primirea avizului din partea unui cadru medical al agenţiei regionale de sănătate din regiunea de reşedinţă a persoanei interesate, care a fost desemnat de directorul general al agenţiei sau, la Paris, de cadrul medical, şef al serviciului medical din cadrul prefecturii de poliţie. Cadrul medical al agenţiei regionale de sănătate sau, la Paris, şeful serviciului medical din cadrul prefecturii de poliţie poate convoca solicitantul pentru un examen medical în faţa unei comisii medicale regionale a cărei componenţă este stabilită prin decret în cadrul Conseil d’État.”
8. Articolul L.313‑14 din Ceseda prevede:
„Permisul de şedere temporară menţionat la articolul L.313‑11 […] poate fi eliberat, cu excepţia cazului în care prezenţa sa constituie o ameninţare pentru ordinea publică, străinului care nu se află în situaţie de poligamie a cărui autorizare a şederii răspunde anumitor consideraţii umanitare sau se justifică din perspectiva unor motive excepţionale pe care le invocă, fără a‑i fi opozabilă condiţia prevăzută la articolul L.311‑7.
[…]”
9. Articolul L.511‑1 din Ceseda prevede:
„I. Autoritatea administrativă poate să oblige un străin care nu este resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene, al unui alt stat parte la Acordul privind Spaţiul Economic European [din 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, Ediție specială, 11/vol. 53, p. 86)] sau al Confederaţiei Elveţiene şi care nu este membru al familiei unui astfel de resortisant […] să părăsească teritoriul francez, în cazul în care acesta se află în una dintre situaţiile următoare:
[…]
3° Dacă eliberarea sau reînnoirea unui permis de şedere i‑a fost refuzată străinului sau dacă permisul de şedere care îi fusese eliberat acestuia i‑a fost retras […]”
10. Articolul L.742-7 din Ceseda prevede:
„Străinul căruia i‑a fost refuzată definitiv recunoaşterea statutului de refugiat sau beneficiul protecţiei subsidiare şi care nu poate fi autorizat să rămână pe teritoriul naţional cu alt titlu trebuie să părăsească teritoriul francez, în caz contrar făcând obiectul unei măsuri de îndepărtare prevăzute în cartea V titlul I şi, dacă este cazul, al penalităţilor prevăzute în cartea VI titlul II capitolul I.”
III – Litigiul principal şi întrebările preliminare
11. Doamna Mukarubega, resortisant ruandez, născută la 12 martie 1986, a intrat în Franţa la 10 septembrie 2009, pe baza paşaportului său și a vizei aplicate pe acesta.
12. La 4 decembrie 2009, doamna Mukarubega a solicitat préfet de police autorizarea şederii sale în Franţa cu titlu de azil. Pe durata procedurii de azil, doamna Mukarubega a beneficiat de o autorizaţie provizorie de şedere în Franţa.
13. Prin decizia din 21 martie 2011, directorul Office français de protection des réfugiés et apatrides (Biroului Francez de Protecţie a Refugiaţilor şi Apatrizilor, denumit în continuare „OFPRA”) a refuzat să îi acorde doamnei Mukarubega statutul de refugiat. Această decizie a fost confirmată de o decizie a Cour nationale du droit d’asile (Curtea națională pentru litigii privind dreptul de azil, denumită în continuare „CNDA”) din 30 august 2012, care i‑a fost notificată la 10 septembrie 2012.
14. Prin ordinul din 26 octombrie 2012, préfet de police a refuzat autorizarea şederii doamnei Mukarubega cu titlu de azil şi i‑a impus obligaţia de a părăsi teritoriul francez (denumită în continuare „prima decizie de returnare”). Rwanda a fost stabilită drept ţară de destinaţie şi a fost acordat un termen de 30 de zile pentru plecarea voluntară.
15. În pofida acestei decizii de returnare, doamna Mukarubega a rămas în mod ilegal în Franţa până la începutul lunii martie 2013, când a încercat să plece în Canada cu un paşaport belgian fals. Ea a fost reţinută de poliţia franceză, iar la 4 martie 2013 a fost reţinută preventiv pentru uz fraudulos al unui document administrativ.
16. Pe durata reţinerii preventive, doamna Mukarubega a fost audiată şi ascultată cu privire la situaţia sa personală şi familială, cu privire la parcursul său, cu privire la cererea sa de şedere în Franţa şi cu privire la eventuala sa returnare în Rwanda.
17. Prin ordinul din 5 martie 2013, préfet de la Seine Saint Denis i‑a impus doamnei Mukarubega obligaţia de a părăsi Franţa, a refuzat să îi acorde un termen pentru plecarea voluntară şi a stabilit Rwanda drept ţară de destinaţie (denumită în continuare „a doua decizie de returnare”). În plus, printr‑un ordin emis în aceeaşi zi, préfet de la Seine‑Saint‑Denis a dispus plasarea doamnei Mukarubega în custodie publică.
18. La 6 martie 2013, doamna Mukarubega a introdus în faţa tribunal administratif de Paris o acţiune în anularea primei decizii de returnare. Simultan, doamna Mukarubega a introdus în faţa tribunal administratif de Melun o acţiune în anularea celei de a doua decizii de returnare. Prin ordonanţa din 7 martie 2013, tribunal administratif de Paris a înaintat către tribunal administratif de Melun cererea formulată de doamna Mukarubega.
19. Prin decizia din 8 martie 2013, magistratul delegat de preşedintele tribunal administratif de Melun a anulat ordinul de luare a doamnei Mukarubega în custodie publică pentru motivul că ordinul menţionat îi fusese notificat anterior celei de a doua decizii de returnare şi nu avea astfel un temei legal.
20. Doamna Mukarubega invocă în faţa tribunal administratif de Melun un motiv întemeiat pe încălcarea dreptului său de a fi ascultată în orice procedură, întrucât nu i s‑ar fi acordat posibilitatea de a prezenta observaţiile specifice cu privire la situaţia sa personală înainte de adoptarea primei decizii de returnare, care a intervenit concomitent cu refuzul acordării permisul de şedere, care i‑a fost comunicat. Doamna Mukarubega susţine că acelaşi principiu a fost încălcat de a doua decizie de returnare, şi anume ordinul emis de préfet de la Seine‑Saint‑Denis din 5 martie 2013.
21. Instanţa de trimitere subliniază că, în temeiul articolului L.511‑1 din Ceseda, străinului care a depus o cerere de permis de şedere i se poate impune, concomitent cu refuzarea acordării permisului de şedere, obligaţia de a părăsi teritoriul francez. Potrivit acestei instanţe, străinul poate invoca orice element legat de situaţia sa personală în faţa administraţiei, care nu este obligată să ia o decizie de îndepărtare împotriva sa.
22. Instanţa de trimitere mai adaugă că decizia de refuzare a autorizării şederii poate interveni, astfel cum se prezintă în speţă, fără ca persoana interesată să fie avertizată în acest sens şi după o perioadă îndelungată de la depunerea cererii de eliberare a unui permis de şedere, astfel încât este posibil ca situaţia personală a străinului să se fi schimbat de la depunerea respectivei cereri.
23. Instanţa de trimitere consideră că răspunsul la motivele invocate de doamna Mukarubega depinde de aspectul dacă dreptul de a fi ascultat în orice procedură trebuie interpretat în sensul că impune administraţiei, în cazul în care aceasta urmăreşte să adopte o decizie de returnare a unui străin aflat în situaţie de şedere ilegală, indiferent dacă decizia de returnare respectivă este sau nu este ulterioară refuzului de acordare a unui permis de şedere şi în special în împrejurarea în care există un risc de sustragere, să ofere persoanei interesate posibilitatea de a-şi prezenta observaţiile. Potrivit instanţei de trimitere, un străin aflat în situaţie de şedere ilegală care face obiectul unei obligări la părăsirea teritoriului francez poate sesiza instanţa administrativă cu o acţiune pentru abuz de putere a cărei introducere are ca efect suspendarea caracterului executoriu al măsurii de îndepărtare. Instanţa de trimitere apreciază că răspunsul la motivele menţionate anterior depinde de asemenea de aspectul dacă natura suspensivă a procedurii contencioase în faţa instanţei administrative permite să se deroge de la caracterul prealabil al posibilităţii acordate unui străin aflat în situaţie de şedere ilegală de a-şi prezenta punctul de vedere cu privire la măsura de îndepărtare nefavorabilă avută în vedere în privinţa sa.
24. În aceste împrejurări, tribunal administratif de Melun a hotărât, în vederea soluţionării prezentului litigiu, să suspende judecarea cauzei şi să adreseze Curţii următoarele întrebări preliminare:
„1) Dreptul de a fi ascultat în orice procedură, care face parte integrantă din principiul fundamental al respectării dreptului la apărare şi care este, de altfel, consacrat la articolul 41 din [cartă], trebuie interpretat în sensul că impune administraţiei, în cazul în care aceasta intenționează să adopte o decizie de returnare a unui străin aflat în situaţie de şedere ilegală, indiferent dacă decizia de returnare respectivă este sau nu este ulterioară refuzului de acordare a unui permis de şedere şi în special în împrejurarea în care există un risc de sustragere, să acorde persoanei interesate posibilitatea de a-şi prezenta observaţiile?
2) Caracterul suspensiv al procedurii contencioase în faţa instanţei administrative permite să se deroge de la caracterul prealabil al posibilităţii acordate unui străin aflat în situaţie de şedere ilegală de a-şi prezenta punctul de vedere cu privire la măsura de îndepărtare nefavorabilă avută în vedere în privinţa sa?”
IV – Procedura în faţa Curţii
25. Doamna Mukarubega, guvernul francez, guvernul elen, guvernul olandez şi Comisia Europeană au prezentat observaţii scrise. Doamna Mukarubega, guvernul francez şi Comisia au prezentat observaţii orale în şedinţa din 8 mai 2014.
V – Analiză
A – Argumentaţie
26. În opinia doamnei Mukarubega, Curtea trebuie să aplice articolul 41 din cartă în privința deciziilor de returnare, întrucât, ca urmare a Hotărârii Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 19-21), drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie respectate în cazul în care o reglementare naţională intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Potrivit doamnei Mukarubega, deciziile de returnare emise împotriva străinilor aflaţi în situaţie de şedere ilegală constituie o „punere în aplicare” a dreptului Uniunii de către administraţia prefecturii.
27. Doamna Mukarubega consideră că dreptul de a fi ascultat presupune, mai întâi, o informare prealabilă, clară şi pertinentă cu privire la măsurile avute în vedere, astfel încât decizia administrativă să nu fie complet neaşteptată. Ea apreciază că, pe lângă obligaţia de informare, dreptul de a fi ascultat ar trebui de asemenea să impună administraţiei să verifice împreună cu străinul toate informaţiile pertinente privind situaţia acestuia înainte de a adopta o decizie de returnare.
28. În această privinţă, doamna Mukarubega menţionează că prima decizie de returnare a fost emisă exclusiv pe baza constatării respingerii de către CNDA a cererii sale de azil, după o perioadă de peste 33 de luni de la data depunerii dosarului, fără ca situaţia sa personală, care se schimbase, să fie analizată la data emiterii deciziei.
29. În opinia persoanei interesate, decizia de refuzare a şederii a fost emisă exclusiv pe baza elementelor conţinute în dosarul de cerere de permis de şedere, iar decizia de returnare nu a fost adoptată în legătură cu respectivul dosar, deoarece nu putea fi emisă de préfet de police decât în lumina unor elemente care nu au fost solicitate de administraţie sau care nu au fost comunicate în mod spontan de către străin. Doamna Mukarubega consideră, aşadar, că decizia de returnare nu este consecinţa logică, necesară şi exclusivă a refuzului şederii.
30. Ea susţine în această privinţă că, deşi articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 prevede în principiu că „[s]tatele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei ţări terţe aflat în situaţie de şedere ilegală pe teritoriul lor”, această normă se aplică „fără a aduce atingere excepţiilor menţionate la alineatele (2)-(5)”. Or, aceste excepţii ar lăsa statelor membre o marjă foarte largă de apreciere în ceea ce priveşte oportunitatea deciziei de returnare.
31. Doamna Mukarubega arată în plus că a doua decizie de returnare a fost emisă după interogatoriul poliţiei care a durat 50 de minute şi care a avut în esenţă ca obiect „periplul” său, infracţiunea de fals şi de uz de documente administrative false şi, mai general, situaţia sa administrativă. Doamna Mukarubega susţine că, în niciun moment pe durata reţinerii sale preventive, nu a fost informată cu privire la faptul că putea să facă obiectul unei noi decizii de returnare. De asemenea, nu i s‑ar fi solicitat a fortiori
să prezinte observaţii cu privire la acest aspect.
32. În sfârşit, doamna Mukarubega consideră că dreptul de a fi ascultat are în mod cert vocaţia de a fi pus în aplicare, inclusiv în cazul în care există un risc de sustragere. Derogarea de la un astfel de principiu nu ar putea fi admisă decât în cazul unui risc excepţional pentru securitatea internă sau pentru un interes fundamental al statului. Caracterul suspensiv al procedurii contencioase în faţa instanţei administrative nu ar permite derogarea de la dreptul unui străin aflat în situaţie de şedere ilegală de a-şi prezenta în prealabil punctul de vedere cu privire la măsura de îndepărtare nefavorabilă avută în vedere în privinţa sa.
33. Guvernul francez consideră că din însuşi modul de redactare a articolului 41 din cartă reiese că acest articol nu se adresează statelor membre, ci numai instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii(3) . Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudenţe constante, dreptul de a fi ascultat ar reprezenta un principiu general al dreptului Uniunii care ţine nu numai de dreptul la bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, ci şi de respectarea dreptului la apărare şi a dreptului la un proces echitabil garantate la articolele 47 şi 48 din cartă. Potrivit aceluiaşi guvern, respectarea dreptului de a fi ascultat este deci obligatorie nu numai pentru instituţiile Uniunii, în temeiul articolului 41 din cartă, ci şi, întrucât reprezintă un principiu general al dreptului Uniunii, pentru administraţiile fiecărui stat membru atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, şi aceasta chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate(4) .
34. Guvernul francez apreciază că, în temeiul Directivei 2008/115, o decizie de returnare decurge în mod direct şi necesar din constatarea şederii ilegale a persoanei interesate. Astfel, odată ce s‑a stabilit caracterul ilegal al şederii, emiterea unei decizii de returnare ar reprezenta o obligaţie pentru statele membre. Potrivit aceluiaşi guvern, articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 obligă statele membre să emită o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei ţări terţe aflat în situaţie de şedere ilegală pe teritoriul lor, cu excepţia cazurilor specifice prevăzute la alineatele (2)-(5) din articolul menţionat. În opinia guvernului francez, rezultă că, în cazul în care resortisantul unei ţări terţe a fost ascultat în cadrul procedurii de examinare a dreptului său de şedere, nu mai este necesar să fie ascultat din nou înainte de emiterea unei decizii de returnare.
35. Guvernul francez adaugă că, ţinând seama de numărul de cereri de permise de şedere prelucrate anual de administraţie, sarcina care ar rezulta dintr‑o nouă audiere a persoanei în cauză înainte de emiterea unei decizii de returnare ar risca să împiedice și mai mult pregătirea respectivei decizii în cunoştinţă de cauză, fără ca protecţia străinului în cauză să fie în mod considerabil îmbunătăţită, şi să submineze chiar procedura de returnare, punând statele membre în imposibilitatea de a evita sustragerea unei persoane aflate în situaţie de şedere ilegală.
36. Guvernul francez arată că, în cauza principală, doamna Mukarubega, a cărei cerere de azil fusese respinsă definitiv, era pe deplin informată cu privire la faptul că şederea sa pe teritoriul francez era ilegală şi că risca să facă obiectul unei măsuri de îndepărtare. Acelaşi guvern observă că din procesul‑verbal al audierii doamnei Mukarubega în cursul reţinerii sale preventive reiese de altfel că ea era pe deplin conştientă de acest risc.
37. Guvernul francez subliniază de asemenea că un resortisant al unei ţări terţe căruia i s‑a refuzat eliberarea unui permis de şedere poate în orice moment să se prezinte la prefectură pentru a fi ascultat din nou în scopul de a prezenta elemente noi în vederea reglementării situaţiei sale.
38. În ceea ce priveşte a doua decizie de returnare, guvernul francez arată că doamna Mukarubega a fost reținută preventiv în temeiul articolului 62‑2 din Codul de procedură penală. În acest cadru, ea a fost audiată de organele de poliţie cu privire la situaţia sa, în special cu privire la dreptul său de şedere. Potrivit aceluiaşi guvern, străinul beneficiază în cadrul reţinerii preventive de garanţii procedurale, în special de dreptul de a fi asistat de un avocat, precum şi de un interpret.
39. Guvernul francez propune, cu titlu subsidiar, ca la a doua întrebare să se răspundă că Directiva 2008/115 trebuie interpretată în sensul că posibilitatea unui resortisant al unei ţări terţe de a exercita o cale de atac suspensivă în faţa unei instanţe împotriva deciziei de returnare emise împotriva sa şi de a prezenta în faţa instanţei toate elementele pertinente privind situaţia sa personală permite compensarea eventualelor limitări ale dreptului de a fi ascultat constatate înainte de emiterea acestei decizii.
40. Guvernul olandez consideră că principiul dreptului la apărare, astfel cum este redat în prezent la articolul 41 din cartă, include în special dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de adoptarea unei decizii care ar putea să îi fie defavorabilă. Potrivit acestui guvern, constatarea unei încălcări a principiului dreptului la apărare nu poate interveni decât după analiza tuturor aspectelor şi a verigilor procedurii în ansamblu, o astfel de încălcare neputând în principiu să rezulte din nereguli de formă dacă acestea sunt „rectificate” în cursul procedurii în ansamblul său, fără să se aducă un prejudiciu efectiv persoanei interesate.
41. În ceea ce priveşte a doua decizie de returnare emisă împotriva doamnei Mukarubega, guvernul olandez consideră că nu a fost încălcat principiul dreptului la apărare. Guvernul olandez susţine că dreptul de a fi ascultat nu poate fi apreciat decât prin luarea în considerare a elementelor defavorabile ale unei decizii de returnare. Or, potrivit guvernului olandez, nici constatarea situaţiei de şedere ilegală, deja stabilită pe baza lipsei unui permis de şedere valabil, nici obligaţia de returnare, care decurge din faptul că străinul nu dispune de un permis de şedere valabil, nu au un caracter defavorabil. În schimb, stabilirea termenului în care străinul trebuie să părăsească teritoriul statului membru ar fi un element defavorabil care ar conduce la obligaţia de a asculta persoana interesată cu privire la acest element al deciziei de returnare, în special în cazul în care termenul maxim de 30 de zile ar putea fi redus. Cu toate acestea, în opinia guvernului olandez, dacă persoana interesată are posibilitatea de a introduce în faţa unei instanţe administrative o cale de atac cu caracter suspensiv împotriva legalităţii deciziei de returnare, faptul că nu a fost ascultată în prealabil de către autoritatea administrativă nu reprezintă un dezavantaj disproporţionat sau un element cauzator de prejudiciu pentru persoana interesată. În plus, guvernul olandez consideră că principiul dreptului la apărare nu poate face obiectul unei aplicări fără limite, în caz contrar aceasta aducând atingere finalităţii Directivei 2008/115.
42. În sfârşit, acest guvern apreciază că a doua decizie de returnare nu trebuie să fie considerată ca atare în sensul Directivei 2008/115 şi, prin urmare, nu trebuie examinată ţinând seama de principiul dreptului la apărare, întrucât prima decizie de returnare ar fi constatat deja că doamna Mukarubega se afla în situaţie de şedere ilegală în Franţa şi i‑ar fi fost impus un termen pentru părăsirea teritoriului francez. Astfel, procedura de returnare în sensul Directivei 2008/115 ar fi fost iniţiată încă de la prima decizie de returnare, iar eventualele măsuri coercitive ulterioare, precum a doua decizie de returnare, ar trebui considerate ca fiind acte care intervin în cadrul executării unei decizii de returnare deja emise.
43. Guvernul elen consideră că dreptul de a fi ascultat în prealabil este un drept care nu poate fi afectat de existenţa unei căi de atac administrative sau judiciare. Guvernul elen menţionează totuşi că în numeroase cazuri, precum în prezenta cauză, decizia de returnare este în mod indisociabil legată de o procedură deja existentă de solicitare a acordării statutului de protecţie internaţională, prima decizie de returnare din cadrul prezentei cauze fiind consecinţa directă a respingerii cererii de azil atât în prima, cât şi în a doua instanţă. În aceste împrejurări, dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare ar fi respectat, întrucât persoana interesată ar fi avut posibilitatea de a-şi prezenta în mod util punctul de vedere în cadrul procedurii de examinare a cererii sale de azil.
44. Potrivit aceluiaşi guvern, faptul că de la data deciziei prin care a fost respinsă cererea de azil până la data deciziei de returnare a trecut o anumită perioadă nu schimbă nimic, întrucât intervalul de două luni şi zece zile nu a putut să schimbe elementele decisive ale cauzei. Guvernul elen consideră de asemenea că persoana interesată nu se poate rezuma să invoce încălcarea abstractă a dreptului său de a fi ascultată în prealabil. Dimpotrivă, persoana interesată trebuie să stabilească, în mod specific şi precis, existenţa tuturor elementelor decisive care nu ar fi putut fi luate în considerare de administraţie şi care ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
45. Comisia observă că dreptul de a fi ascultat în orice procedură este consacrat la articolul 41 din cartă. Potrivit Comisiei, deşi se precizează că acest articol din cartă nu se aplică decât instituţiilor şi organelor Uniunii, Curtea a statuat în Hotărârea M. (EU:C:2012:744) că „[t]rebuie să se constate că, după cum rezultă din însuşi modul său de redactare, această dispoziţie este de aplicabilitate generală”(5) . Comisia consideră că, atunci când statele membre adoptă decizii de returnare, ele pun în aplicare dreptul Uniunii şi trebuie, prin urmare, să respecte obligaţiile care decurg din cartă(6) .
46. Comisia consideră că autorităţile competente trebuie să asculte persoana interesată, ţinând seama de finalitatea Directivei 2008/115, care urmăreşte să instituie o procedură eficientă care să asigure returnarea, cât mai rapid posibil, în ţara lor de origine a resortisanţilor ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală. Potrivit Comisiei, dreptul de a fi ascultat trebuie să permită administraţiei să efectueze cercetări în dosar pentru a lua o decizie în deplină cunoştinţă de cauză şi să o motiveze în mod adecvat, astfel încât, dacă este cazul, persoana interesată să îşi poată exercita în mod adecvat dreptul la o cale de atac. Comisia apreciază totuşi că acest drept nu poate permite „redeschiderea la nesfârșit a procedurii administrative”.
47. În ceea ce priveşte prima decizie de returnare din prezenta cauză, Comisia consideră că posibilitatea care există în dreptul francez de a emite un singur ordin prin care să se refuze şederea cu titlu de azil şi să se impună străinului obligaţia de a părăsi teritoriul este conformă cu Directiva 2008/115. Această economie procedurală ar fi justificată, întrucât obligaţia de a părăsi teritoriul francez este consecinţa logică a refuzului de a acorda permisul de şedere. Comisia apreciază că, în măsura în care motivele pentru care persoana interesată a solicitat un permis de şedere au fost examinate în cadrul observaţiilor formulate în temeiul cererii sale de azil şi pe durata procedurii căii de atac împotriva respingerii acestei cereri, se poate considera că dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea deciziei de returnare a fost respectat, cu atât mai mult cu cât, în prezenta cauză, decizia de returnare pare să îi fi fost comunicată persoanei interesate în termen de mai puţin de două luni de la data respingerii cererii sale de azil.
48. În opinia Comisiei, în cazul în care de la audierea persoanei interesate în cursul procedurii de examinare a dosarului și până la emiterea deciziei trece o perioadă considerabilă, instanţei naţionale îi revine obligaţia de a verifica dacă persoana interesată a avut posibilitatea de a comunica orice element de fapt nou care nu ar fi putut fi luat în considerare în timpul procedurii.
49. În ceea ce priveşte a doua decizie de returnare, Comisia consideră că nu se poate deroga de la dreptul de a fi ascultat nici pentru că există o decizie anterioară de returnare, nici pentru că există riscul de sustragere, persoana interesată putând, dacă este cazul, să fie ascultată în timp ce se află în custodie publică pentru verificarea dreptului de şedere.
50. În sfârşit, Comisia consideră că existenţa unei căi de atac contencioase cu caracter suspensiv introduse în faţa unei instanţe administrative nu permite să se deroge de la dreptul unui străin aflat în situaţie de şedere ilegală de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare.
B – Apreciere
1. Observaţii preliminare
51. Domeniul de aplicare al cartei, în ceea ce priveşte acţiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, potrivit căruia dispoziţiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare
dreptul Uniunii.
52. Astfel cum a statuat Curtea, articolul 51 „din cartă confirmă astfel jurisprudenţa Curţii referitoare la măsura în care acţiunea statelor membre trebuie să se conformeze cerinţelor care decurg din drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii”(7) .
53. Astfel, la punctul 19 din Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) şi la punctul 33 din Hotărârea Pfleger şi alţii (EU:C:2014:281), Curtea adaugă că „rezultă, în esenţă, din jurisprudenţa constantă a Curţii că drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocaţie de a fi aplicate în toate situaţiile reglementate de dreptul Uniunii, însă nu în afara unor asemenea situaţii. În această măsură, Curtea a amintit deja că nu poate aprecia, din perspectiva cartei, o reglementare naţională care nu se situează în cadrul dreptului Uniunii. În schimb, de îndată ce o asemenea reglementare intră în domeniul de aplicare al acestui drept, Curtea, sesizată cu titlu preliminar, trebuie să furnizeze toate elementele de interpretare necesare aprecierii de către instanţa naţională a conformităţii acestei reglementări cu drepturile fundamentale a căror respectare o asigură”.
54. De asemenea, Curtea a statuat, la punctul 21 din Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) şi la punctul 34 din Hotărârea Pfleger şi alţii (EU:C:2014:281), că, „[î]ntrucât drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie, în consecinţă, să fie respectate atunci când o reglementare naţională intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, nu pot exista situaţii care să ţină astfel de dreptul Uniunii fără ca drepturile fundamentale menţionate să nu poată fi aplicate. Aplicabilitatea dreptului Uniunii o implică pe cea a drepturilor fundamentale garantate de cartă”.
55. Este adevărat că, în pofida articolului 51 din cartă, care, sub titlul „Dispoziţii generale care reglementează interpretarea şi aplicarea cartei”, defineşte atât în ceea ce priveşte Uniunea, cât şi în ceea ce priveşte statele membre domeniul de aplicare al cartei, articolul 41 din cartă nu proclamă dreptul de a fi ascultat decât în ceea ce priveşte „instituţiile, organele, oficiile şi agenţiile Uniunii”(8), aspect care a fost subliniat de Curte în Hotărârea Cicala (EU:C:2011:868, punctul 28), citată de guvernul francez în observaţiile sale scrise(9), fără însă ca acesta să constituie un argument decisiv pentru soluţia reţinută de Curte în hotărârea menţionată.
56. Considerăm că nu este nici coerent, nici conform cu jurisprudenţa Curţii(10) ca modul de redactare a articolului 41 din cartă să poată introduce astfel o excepţie de la norma prevăzută la articolul 51 din aceasta, care ar permite statelor membre să nu aplice un articol din cartă, chiar şi în cazul în care pun în aplicare dreptul Uniunii. De asemenea, ne exprimăm preferinţa netă pentru aplicabilitatea articolului 41 din cartă statelor membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, dar, în orice caz, astfel cum arată guvernul francez, dreptul de a fi ascultat constituie, conform unei jurisprudenţe constante, un principiu general de drept al Uniunii care „ţine nu numai de dreptul la bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, ci şi de respectarea dreptului la apărare şi a dreptului la un proces echitabil garantate la articolele 47 şi 48 din cartă”(11) . Respectarea acestui drept se impune, aşadar, în acest temei cel puţin autorităţilor „fiecărui stat membru atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii”(12) .
57. Astfel cum am indicat la punctul 49 din Luarea noastră de poziţie prezentată în cauza G. şi R. (C383/13 PPU, EU:C:2013:553, punctul 49), „dacă obligaţia autorităţilor naţionale de a respecta dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii care ar putea să aducă atingere intereselor persoanei este îndelung consacrată printr‑o jurisprudenţă constantă a Curţii, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă confirmă această obligaţie şi o transformă în valoare constituţională”.
58. În speţă, adoptarea unei decizii de returnare de către un stat membru constituie punerea în aplicare a articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 şi, prin urmare, a dreptului Uniunii, în sensul jurisprudenţei Curţii şi al articolului 51 alineatul (1) din cartă. Rezultă că, într‑o astfel de situaţie reglementată de dreptul Uniunii, statele membre trebuie să aplice drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii şi, printre ele, dreptul de a fi ascultat, atunci când autoritatea naţională îşi propune să adopte faţă de o persoană o decizie care îi cauzează un prejudiciu(13) .
59. O astfel de decizie de returnare, după cum a fost definită la articolul 3 punctul 4 şi prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, constituie, contrar observaţiilor guvernului olandez(14), o decizie cauzatoare de prejudiciu destinatarului său. Prin respectiva decizie, un stat membru declară ilegală şederea unui resortisant al unei ţări terţe şi impune sau formulează o obligaţie de returnare(15) .
60. Considerentul (6) al Directivei 2008/115 prevede că, atunci când statele membre adoptă decizii de returnare, acestea trebuie să respecte o procedură echitabilă şi transparentă.
61. Cu toate acestea, Directiva 2008/115 nu instituie o procedură specifică pentru ascultarea unui resortisant al unei ţări terţe înainte de adoptarea unei decizii de returnare(16) . Garanţiile procedurale prevăzute în capitolul III din Directiva 2008/115 nu se referă decât la forma deciziei de returnare (articolul 12)(17), la căile de atac (articolul 13) şi la garanţiile în aşteptarea returnării (articolul 14).
62. Totuşi, conform jurisprudenţei Curţii, respectarea dreptului de a fi ascultat se impune chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate(18) .
63. În consecinţă, condiţiile în care trebuie asigurate respectarea dreptului la apărare al resortisanţilor unor ţări terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală şi consecinţele încălcării acestor drepturi intră în sfera dreptului naţional, dacă măsurile luate în acest sens nu sunt mai defavorabile decât cele de care beneficiază particularii în situaţii de drept naţional comparabile (principiul echivalenţei) şi nu fac în practică imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului conferit de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivităţii)(19) .
64. Or, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 87 şi jurisprudenţa citată), „[d]reptul de a fi ascultat garantează oricărei persoane posibilitatea de a-și exprima în mod util şi efectiv punctul de vedere în cursul procedurii administrative şi înainte de adoptarea oricărei decizii susceptibile să îi afecteze în mod defavorabil interesele”. În aceeaşi hotărâre, Curtea adăugă că „[d]reptul menţionat implică de asemenea că administraţia acordă toată atenţia necesară observaţiilor astfel prezentate de persoana interesată, prin examinarea, cu grijă şi cu imparţialitate, a tuturor elementelor relevante ale speţei şi prin motivarea deciziei sale în mod detaliat”(20) .
65. Prin urmare, autonomia procedurală a statelor membre legată de lipsa unei proceduri specifice în Directiva 2008/115 nu poate avea drept efect privarea unui resortisant al unei ţări terţe de dreptul de a fi ascultat de autoritatea naţională competentă înainte de adoptarea unei decizii de returnare.
66. Articolul 52 alineatul (1) din cartă admite totuşi restrângeri ale exerciţiului drepturilor consacrate de aceasta dacă restrângerea respectivă este prevăzută de lege, respectă substanţa dreptului fundamental în cauză şi dacă, respectând principiul proporţionalităţii, este necesară şi răspunde efectiv unor obiective de interes general recunoscute de Uniunea Europeană(21) . Rezultă că dreptul la apărare nu apare ca prerogativă absolută, ci poate face obiectul unor limitări în anumite împrejurări(22) .
67. Înainte de a examina mai concret aplicarea acestor principii în împrejurările cauzei principale, considerăm că este util să reamintim că obiectivul dreptului de a fi ascultat consacrat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă este, pe de o parte, de a permite cercetarea în dosar şi stabilirea situaţiei de fapt într‑un mod cât mai precis şi mai corect posibil şi, pe de altă parte, de a asigura o protecţie efectivă a persoanei interesate(23) . Această dispoziție urmăreşte în special să garanteze că orice decizie care afectează în mod nefavorabil o persoană este adoptată în deplină cunoştinţă de cauză.
2. Cu privire la prima întrebare preliminară
a) Consideraţii generale privind decizia de returnare
68. Potrivit unei jurisprudenţe constante, Directiva 2008/115 nu priveşte decât returnarea resortisanţilor unor ţări terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală şi nu are, aşadar, ca obiect armonizarea integrală a normelor din statele membre privind şederea străinilor(24) . Cu toate acestea, odată ce a fost constatată ilegalitatea şederii, autorităţile naţionale competente trebuie, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menţionată şi fără a aduce atingere excepţiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din aceasta, să adopte o decizie de returnare(25) . În plus, articolul 6 alineatul (6) din Directiva 2008/115 permite statelor membre „să adopte o decizie privind încetarea şederii legale, împreună cu o decizie de returnare”(26) .
69. Astfel cum arată pe bună dreptate guvernul francez(27), articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 impune, aşadar, unui stat membru care a renunţat să elibereze un permis de şedere unui resortisant al unei ţări terţe să adopte împotriva acestuia o decizie de returnare. În consecință și fără a aduce atingere excepţiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din respectiva directivă, suntem de acord cu afirmaţia guvernului francez(28) şi a guvernului elen(29), precum şi a Comisiei(30), conform căreia adoptarea unei decizii de returnare decurge în mod necesar din decizia prin care se constată caracterul ilegal al şederii persoanei interesate şi este consecinţa logică a acesteia.
70. Prin urmare, considerăm că, în lipsa unor dispoziţii de drept al Uniunii care să stabilească o procedură specifică pentru a le garanta resortisanţilor ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală dreptul de a fi ascultaţi înainte de adoptarea unei decizii de returnare, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă nu poate fi interpretat în sensul că, în cazul în care autoritatea naţională competentă intenţionează să adopte o decizie prin care se constată şederea ilegală concomitent cu o decizie de returnare(31), autoritatea respectivă ar trebui în mod necesar(32) să informeze în prealabil sau să „avertizeze”(33) persoana interesată, astfel încât să îi permită să îşi exprime punctul de vedere cu privire la aceasta din urmă(34) .
71. Cu toate acestea, pentru ca procedura să fie echitabilă şi transparentă, este necesar, pentru a respecta obligaţia prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, pe de o parte, ca dreptul naţional să prevadă, în mod explicit şi fără echivoc, obligaţia de a părăsi teritoriul naţional în caz de şedere ilegală şi, pe de altă parte, ca autorităţile naţionale competente să asigure că persoana interesată este ascultată în mod adecvat în cadrul procedurii referitoare la cererea sa de şedere sau, dacă este cazul, cu privire la ilegalitatea şederii sale. În acest caz, obligaţia de a asculta din nou persoana interesată înainte de adoptarea deciziei de returnare ar fi redundantă şi disproporţionată.
72. În această privinţă, suntem pe deplin de acord cu observaţia Comisiei potrivit căreia dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare nu poate fi instrumentalizat pentru „redeschiderea la nesfârșit a procedurii administrative”(35) . Astfel, este necesar să se evite îngreunarea procedurii sau prelungirea inutilă a acesteia, fără a spori protecţia persoanei interesate(36), în vederea prezervării echilibrului dintre dreptul fundamental al persoanei interesate de a fi ascultată înainte de adoptarea unei decizii care îi cauzează un prejudiciu şi obligaţia statelor membre de a combate imigraţia ilegală.
b) Aplicare în privința primei decizii de returnare
73. În speţă, prin ordinul din 26 octombrie 2012, adică în termen de mai puţin de două luni de la data notificării către doamna Mukarubega a deciziei CNDA (care confirma decizia OFPRA) de refuz al statutului de refugiat, autorităţile franceze au refuzat să îi recunoască doamnei Mukarubega un drept de ședere cu titlu de azil şi au obligat-o, concomitent, să părăsească teritoriul francez. În această privinţă arătăm că articolul L.511‑1 alineatul I punctul 3° din Ceseda prevede în mod explicit că autoritatea franceză competentă poate să oblige un străin care nu este resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene, al unui alt stat parte la Acordul privind Spaţiul Economic European (SEE) sau al Confederaţiei Elveţiene şi care nu este membru al familiei unui astfel de resortisant să părăsească teritoriul francez dacă eliberarea sau reînnoirea unui permis de şedere i‑a fost refuzată sau dacă permisul de şedere care îi fusese eliberat i‑a fost retras(37) .
74. În plus, din dosarul prezentat Curţii reiese că articolul L.742‑7 din Ceseda prevede că străinul căruia i‑a fost refuzată definitiv recunoaşterea calității de refugiat sau beneficiul protecţiei subsidiare şi căruia nu poate fi autorizat să rămână pe teritoriul naţional cu alt titlu trebuie să părăsească teritoriul francez, în caz contrar făcând obiectul unei măsuri de îndepărtare.
75. Se impune constatarea că prima decizie de returnare a intervenit după încheierea procedurii de examinare a dreptului de şedere cu titlu de azil al doamnei Mukarubega, procedură care i‑a permis acesteia să prezinte în mod exhaustiv toate motivele cererii sale de azil(38), şi după epuizarea tuturor căilor de atac prevăzute de dreptul naţional cu privire la respingerea cererii menţionate(39) . De altfel, doamna Mukarubega nu contestă că, în ceea ce priveşte cererea sa de azil, a fost ascultată, pe de o parte, de OFPRA şi, pe de altă parte, de CNDA în mod util şi efectiv şi în condiţii care i‑au permis să expună toate motivele cererii sale.
76. Cu toate acestea, doamna Mukarubega reproşează în special autorităţilor naţionale competente că nu a fost ascultată cu privire la evoluţia situaţiei sale personale în intervalul de timp cuprins între data cererii sale de azil şi data adoptării primei decizii de returnare, adică o perioadă de 33 de luni. Acest argument nu este pertinent, întrucât doamna Mukarubega a fost ascultată a doua oară cu privire la cererea sa de azil la 17 iulie 2012 de către CNDA, adică cu şase săptămâni înainte ca această instituţie să adopte decizia prin care i‑a refuzat dreptul de azil şi cu puțin mai mult de trei luni înainte de emiterea primei decizii de returnare, ceea ce nu poate fi considerată ca fiind o perioadă nerezonabilă.
77. În opinia noastră, în împrejurări precum cele din cauza principală, autorităţile naţionale au adoptat decizia de returnare în conformitate cu articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, privind dreptul de a fi ascultat.
78. Prin urmare, propunem ca la prima întrebare preliminară să se răspundă că articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă trebuie interpretat în sensul că nu impune unei autorităţi naţionale să asculte din nou resortisantul unei ţări terţe atunci când intenţionează să adopte o decizie de returnare după ce a constatat caracterul ilegal al şederii sale ca urmare a unei decizii prin care i s‑a refuzat dreptul de azil, adoptată în urma unei proceduri care a respectat pe deplin dreptul resortisantului de a fi ascultat.
79. Această concluzie acoperă în prezenta cauză doar dosarul depus de doamna Mukarubega în vederea obţinerii calității de refugiat, procedura care a condus la refuzul acordării acestui statut şi la stabilirea, în consecinţă, a caracterului ilegal al şederii sale, precum şi decizia de returnare emisă împotriva sa, care reprezintă continuarea logică şi necesară a acestora în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115.
80. Concluzia se impune, aşadar, fără a aduce atingere altui dosar pe care un resortisant al unei ţări terţe l‑ar putea depune, în cazul în care ar permite legislaţia naţională, potrivit unui alt temei juridic, aceasta fiind chiar situaţia legislaţiei franceze.
81. În această privinţă, guvernul francez subliniază că, în Franţa, un resortisant al unei ţări terţe căruia i s‑a refuzat eliberarea unui permis de şedere poate oricând să se prezinte la prefectură pentru a fi ascultat din nou, cu scopul de a prezenta elemente noi în vederea reglementării situaţiei sale.
82. În special articolul L.313‑11 punctul 7° din Ceseda ar permite eliberarea unui permis de şedere unui resortisant al unei ţări terţe pentru motive întemeiate pe respectarea vieţii sale private şi de familie, fără a‑i fi opozabil caracterul ilegal al şederii sale. Acelaşi lucru ar fi valabil în cazul articolului L.313‑11 punctul 11° din Ceseda pentru motive rezultate din starea sa de sănătate. În plus, potrivit guvernului francez, articolul L.313‑14 din Ceseda permite eliberarea unui permis de şedere unui resortisant al unei ţări terţe dacă respectiva eliberare răspunde unor consideraţii umanitare sau se justifică din perspectiva unor motive excepţionale pe care resortisantul le prezintă, fără a‑i fi opozabil, astfel, caracterul ilegal al şederii sale.
83. În opinia noastră, aceste dispoziţii franceze intră în domeniul de aplicare al articolului 5 literele (b) şi (c) din Directiva 2008/115 şi al excepţiei de la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, prevăzută la alineatul (4) al articolului menţionat(40) . Astfel, în temeiul articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/115, statele membre pot
să acorde un permis de şedere din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură unui resortisant al unei ţări terţe aflat în situaţie de şedere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja eliberată o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de şedere.
84. Este evident că, în cazul în care, precum în Franţa, legislaţia naţională prevede posibilitatea de a‑i elibera unui resortisant al unei ţări terţe un permis de şedere pentru motive excepţionale, în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/115, o decizie de returnare nu poate fi emisă împotriva unei persoane care a depus cerere pentru permisul de şedere întemeiată pe unul dintre aceste motive, fără ca persoana respectivă să fie ascultată în prealabil în această privinţă. În caz contrar, decizia de returnare, în loc să se bazeze pe informaţii precise şi actualizate, riscă să fie adoptată în temeiul unor date incomplete sau perimate.
85. Considerăm că, într‑un astfel de caz, persoanei interesate îi revine obligaţia de a depune o cerere întemeiată pe motivele prevăzute de legislaţia naţională şi de a o completa cu informaţiile şi probele necesare.
86. Sub rezerva verificării de către instanţa de trimitere, acesta ar putea fi cazul cererii care, în temeiul articolului L.313‑14 din Ceseda, ar fi fost depusă de doamna Mukarubega la 28 septembrie 2012, adică după respingerea definitivă a cererii sale de azil de către CNDA (la 10 septembrie 2012) şi înainte de notificarea primei decizii de returnare (la 26 octombrie 2012).
87. Instanţei de trimitere îi revine obligaţia de a verifica dacă modificarea situaţiei personale a doamnei Mukarubega după depunerea cererii de azil, susţinută de ea în acest al doilea dosar, reprezintă un motiv pentru reglementarea situaţiei sale în temeiul articolului L.313‑14 din Ceseda şi, după caz, dacă a fost luată în considerare de autorităţile naţionale competente înainte de adoptarea primei decizii de returnare. În cadrul verificării menţionate, instanţa de trimitere trebuie să se asigure că cererea în cauză a fost depusă cu deplină bună‑credinţă şi nu reprezintă o tactică de amânare din partea doamnei Mukarubega, cu unicul scop de a întârzia sau chiar de a compromite procedura în faţa autorităţilor naţionale competente şi eventuala adoptare a unei decizii de returnare(41) .
c) Aplicare în privința celei de a doua decizii de returnare
88. Am putea eventual să ne întrebăm, precum guvernul olandez(42), dacă adoptarea unei a doua decizii de returnare împotriva doamnei Mukarubega era, în speţă, necesară, având în vedere că aceasta nici nu a atacat(43) prima decizie de returnare înainte de 6 martie 2013(44) . Totuşi, acest aspect nu este pertinent pentru litigiul principal. Astfel, considerăm că autorităţile naţionale competente, întrucât au optat, indiferent de motive, pentru adoptarea unei a doua decizii de returnare, erau obligate, în temeiul articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, să o audieze pe doamna Mukarubega înainte de adoptarea acestei a doua decizii.
89. Reiese din dosarul prezentat Curţii că, înainte de adoptarea celei de a doua decizii de returnare, doamna Mukarubega a fost reţinută preventiv în temeiul articolului 62‑2 din Codul de procedură penală francez(45), pentru utilizarea ilegală a unui document administrativ. Având în vedere că doamnei Mukarubega i‑a fost restrânsă libertatea pe durata reţinerii preventive, nu exista niciun risc de sustragere care ar fi putut eventual să justifice în interesul general, în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă, o restrângere a dreptului său de a fi ascultată în temeiul articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă.
90. Procesul‑verbal al audierii arată că doamna Mukarubega a fost ascultată în special cu privire la dreptul său de şedere în Franţa. Ea a fost întrebată dacă ar accepta să se întoarcă în ţara sa de origine şi dacă ar dori să rămână în Franţa. Din procesul‑verbal reiese în mod clar că doamna Mukarubega era pe deplin conştientă că nu avea niciun drept de şedere legală în Franţa, în pofida numeroaselor demersuri pe care le întreprinsese în această privinţă, şi că avea cunoștință de consecinţele situaţiei sale ilegale. Doamna Mukarubega a arătat că, din cauză că „era fără acte” şi nu putea nici „să lucreze”, nici „să rămână în Franţa”, îşi procurase un paşaport belgian fals pentru a se deplasa în Canada. Observăm că, deşi audierea s‑a derulat în principal sub forma unui schimb de întrebări şi de răspunsuri, doamnei Mukarubega i s‑a solicitat, în cursul acesteia, să adauge orice alte observaţii pe care le considera pertinente.
91. Rezultă că doamna Mukarubega a beneficiat de posibilitatea de a fi ascultată cu privire la alte aspecte decât „simplul fapt al şederii ilegale”(46) . Ţinând seama de toate modalităţile de desfăşurare a audierii doamnei Mukarubega şi cu condiţia ca garanţiile instituite de legislaţia(47) şi de jurisprudenţa franceză(48) să fi fost respectate(49) (în special cu privire la asistenţa asigurată de un avocat), aspect a cărui verificare ţine de competenţa instanţei de trimitere, considerăm că durata de 50 de minute a audierii nu poate să permită în sine să se concluzioneze că audierea ar fi fost insuficientă.
92. Având în vedere consideraţiile precedente, adăugăm un element la răspunsul nostru la prima întrebare preliminară, şi anume că faptul că o autoritate naţională a respectat dreptul de a fi ascultat al unei persoane interesate, astfel cum este prevăzut de principiile generale de drept al Uniunii şi astfel cum este consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, în cadrul unui anumit dosar (de exemplu o cerere de azil) nu scuteşte autoritatea menţionată de obligaţia de a asculta din nou persoana interesată în cadrul unei proceduri introduse pe un temei juridic diferit (de exemplu o cerere de reglementare a şederii pentru motive umanitare), chiar dacă scopul celor două cereri este în esenţă identic (în speţă, recunoaşterea legalităţii şederii).
3. Cu privire la a doua întrebare preliminară
93. Prin intermediul acestei întrebări, instanţa de trimitere solicită Curţii să se pronunţe cu privire la aspectul dacă dreptul unui resortisant al unei ţări terţe aflat în situaţie de şedere ilegală de a iniția, în temeiul dreptului naţional, o procedură contencioasă cu caracter suspensiv în faţa unei instanţe naţionale(50) permite autorităţilor naţionale administrative să nu îl asculte înainte de adoptarea unui act cauzator de prejudiciu, în speţă o decizie de returnare.
94. În mod evident, această întrebare nu are sens decât dacă se consideră că, în împrejurări precum cele din cauza principală, dreptul de a fi ascultat nu a fost respectat, ceea ce nu reprezintă opinia noastră.
95. În orice caz, considerăm că drepturile consacrate la articolele 41 şi 47 din cartă sunt distincte şi se aplică în contexte diferite, primul într‑un context administrativ precontencios, iar al doilea într‑un context de contencios judiciar(51) . Rezultă că drepturile în cauză nu pot fi fuzionate, cu riscul de a suprima dreptul unui particular de a fi ascultat atunci când administraţia îşi propune să adopte împotriva sa un act care îi aduce atingere şi atunci când are posibilitatea de a introduce o acţiune în justiţie. Voinţa legiuitorului Uniunii de a proteja cetăţenii pe întreaga durată a procedurii reiese în mod clar din formularea articolelor 41 şi 47 din cartă. Aceste două drepturi distincte nu pot fi amalgamate, cu riscul de a introduce o breşă în continuitatea sistemului de drepturi la apărare garantat de cartă(52) .
96. Prin urmare şi cu condiţia ca limitările permise la articolul 52 alineatul (1) din cartă(53) să nu fie însă aplicabile, faptul că persoana interesată care face obiectul unei decizii de returnare dispune, în temeiul dreptului naţional, de dreptul la o procedură contencioasă cu caracter suspensiv împotriva unei decizii de returnare nu poate, în opinia noastră, să acopere retroactiv nerespectarea articolului 41 din cartă de către autorităţile administrative naţionale.
97. Trebuie totuşi menţionat că, la punctul 85 din Hotărârea Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588), Curtea a statuat că „aplicarea unei sancţiuni iniţiale de 700 de euro [în cazul unei societăţi care omite să depună conturile anuale la instanţa competentă] fără o punere în întârziere prealabilă şi fără posibilitatea de a fi audiat înainte de aplicarea sancţiunii nu este de natură să afecteze conţinutul esenţial al dreptului fundamental în cauză, având în vedere că introducerea acţiunii motivate împotriva deciziei prin care s‑a stabilit penalitatea cu titlu cominatoriu are ca rezultat imediat inaplicabilitatea acesteia şi declanşează o procedură ordinară, în cadrul căreia dreptul de a fi audiat poate fi respectat”.
98. Concluziile la care a ajuns Curtea în Hotărârea Texdata Software (EU:C:2013:588) nu pot fi transpuse, în opinia noastră, în prezenta cauză. În cauza menţionată anterior era vorba despre o sancţiune pur pecuniară, în vreme ce deciziile de returnare în discuţie în cauza principală pot avea un impact semnificativ asupra vieţii unei persoane. Prin urmare, mai ales în absenţa unui risc de sustragere, nu înţelegem motivele care ar putea fi invocate ca obiectiv de interes general care să justifice lipsa unei audieri prealabile(54) în cauza principală.
VI – Concluzie
99. Având în vedere consideraţiile care precedă, propunem Curţii să răspundă la întrebările preliminare adresate de tribunal administratif de Melun după cum urmează:
„1) În cazul în care o autoritate naţională a constatat caracterul ilegal al şederii unui resortisant al unei ţări terţe ca urmare a unei decizii prin care i s‑a refuzat dreptul de azil, adoptată în urma unei proceduri care a respectat dreptul său de a fi ascultat, astfel cum este prevăzut de principiile generale de drept al Uniunii şi astfel cum este consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul Uniunii nu impune autorităţii respective obligaţia de a‑l asculta din nou înainte de adoptarea unei decizii de returnare împotriva acestuia.
Faptul că o autoritate naţională a respectat, în cadrul unui anumit dosar (de exemplu o cerere de azil), dreptul de a fi ascultat al unei persoane interesate, astfel cum este prevăzut de principiile generale de drept al Uniunii şi astfel cum este consacrat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, nu scuteşte autoritatea menţionată de obligaţia de a asculta din nou persoana interesată în cadrul unei proceduri introduse potrivit unui temei juridic diferit (de exemplu o cerere de reglementare a şederii pentru motive umanitare), chiar dacă scopul celor două cereri este în esenţă identic (în speţă, recunoaşterea legalităţii şederii).
2) În absenţa aplicabilităţii limitărilor permise la articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul unui resortisant al unei ţări terţe aflat în situaţie de şedere ilegală de a iniția o procedură contencioasă cu caracter suspensiv în faţa unei instanţe naţionale nu scuteşte autorităţile administrative naţionale de obligaţia de a‑l asculta înainte de adoptarea unei decizii de returnare împotriva sa.”
(1) .
(2)
–	JO L 348, p. 98.
(3)
– Hotărârea Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punctul 28).
(4)
– Hotărârea M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punctele 82-86).
(5)
– Punctul 84.
(6)
– Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, punctul 21).
(7)
– Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, punctul 18), precum şi Hotărârea Pfleger şi alţii (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 32).
(8)
– Domeniul de aplicare actual al articolului 41 din cartă a fost dezbătut în cadrul prezidiului Convenţiei care a elaborat carta. Au fost propuse, însă fără a fi acceptate, amendamente care vizau, pe de o parte, extinderea şi, pe de altă parte, clarificarea domeniului său de aplicare. A se vedea proiectul de Cartă a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Sinteza amendamentelor prezentate de prezidiu. Carta 4284/00 CONVENT 37.
(9)
–	A se vedea punctul 33 din prezentele concluzii.
(10)
– A se vedea Hotărârea N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punctele 49 şi 50).
(11)
– A se vedea observaţiile guvernului francez de la punctul 33 din prezentele concluzii.
(12)
–	Idem .
(13)
– Hotărârea Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, punctul 36).
(14)
– A se vedea punctul 41 din prezentele concluzii.
(15)
– A se vedea articolul 3 punctul 4 şi articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115.
(16)
– Nu putem să nu fim surprinşi de absenţa unei astfel de proceduri specifice din Directiva 2008/115, având în vedere impactul semnificativ pe care o decizie de returnare îl poate avea asupra vieţii persoanelor, în timp ce o astfel de procedură a fost instituită pentru asigurarea respectării dreptului de a fi ascultat în materia dreptului vamal şi a dreptului concurenţei! A se vedea, în ceea ce priveşte taxele vamale, articolul 22 alineatul (6) din Regulamentul (UE) nr. 952/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 9 octombrie 2013 de stabilire a Codului vamal al Uniunii (JO L 269 p. 1, rectificare în JO 2013, L 287, p. 90) şi Concluziile noastre prezentate în cauza Kamino International Logistics şi Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 şi C‑130/13, EU:C:2014:94, punctele 51-57). În ceea ce priveşte dreptul concurenţei, articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurenţă prevăzute la articolele [81 CE] şi [82 CE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 167) prevede că, „[î]nainte de adoptarea deciziilor prevăzute la articolele 7, 8 şi 23 şi la articolul 24 alineatul (2), Comisia acordă întreprinderilor şi asociaţiilor de întreprinderi care fac obiectul procedurilor desfăşurate de Comisie ocazia de a-şi exprima punctul de vedere cu privire la obiecţiunile formulate de Comisie. Comisia îşi fundamentează deciziile doar pe obiecţiunile asupra cărora părţile în cauză au putut prezenta comentarii. Autorii plângerii sunt implicaţi îndeaproape în proceduri” . Sublinierea noastră.
(17)
– Articolul 12 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2008/115 prevede că „[d]eciziile de returnare […] se emit în formă scrisă şi conţin motivele de fapt şi de drept, precum şi informaţii privind căile de atac posibile”.
(18)
– A se vedea Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 86).
(19)
– A se vedea Hotărârea G. şi R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punctul 35). Obligaţia statelor membre de a respecta principiul efectivităţii este reafirmată la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, potrivit căruia statele membre „stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecţie jurisdicţională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”.
(20)
– Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 88 şi jurisprudenţa citată).
(21)
– A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia și alții/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P şi C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punctul 101), precum şi Hotărârea Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punctul 34).
(22)
– A se vedea Hotărârea Dokter şi alţii (C‑28/05, EU:C:2006:408, punctul 75). A se vedea de asemenea Hotărârea G. şi R. (EU:C:2013:533, punctul 36), în care Curtea a statuat că, deşi statele membre pot permite exercitarea dreptului la apărare al resortisanţilor unor ţări terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală potrivit aceloraşi modalităţi precum cele reţinute pentru a se aplica situaţiilor interne, aceste modalităţi trebuie să fie conforme dreptului Uniunii şi în special să nu repună în discuţie efectul util al Directivei 2008/115.
(23)
– A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, punctele 35 şi 36).
(24)
– A se vedea Hotărârile Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punctul 28) şi Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punctul 31).
(25)
– A se vedea în acest sens Hotărârile El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punctul 35) şi Achughbabian (EU:C:2011:807, punctul 31).
(26)
– A se vedea de asemenea chiar definiţia deciziei de returnare, astfel cum este prevăzută la articolul 3 punctul 4 din directiva menţionată, care asociază declararea şederii ilegale cu impunerea unei obligaţii de returnare.
(27)
–	A se vedea punctul 34 din prezentele concluzii.
(28)
–	A se vedea punctul 34 din prezentele concluzii.
(29)
–	Idem .
(30)
–	A se vedea punctul 47 din prezentele concluzii.
(31)
– Ceea ce este permis autorităţii naţionale competente în temeiul articolului 6 alineatul (6) din Directiva 2008/115.
(32)
– În temeiul articolului 4 alineatul (3) din Directiva 2008/115, statele membre pot totuşi să adopte sau să menţină dispoziţii mai favorabile pentru persoanele cărora li se aplică directiva menţionată, cu condiţia ca acestea să fie în conformitate cu directiva menţionată.
(33)
–	A se vedea punctul 22 din prezentele concluzii.
(34)
– A se vedea prin analogie Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 95).
(35)
–	A se vedea punctul 46 din prezentele concluzii.
(36)
– A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:370, punctul 57).
(37)
– A se vedea de asemenea punctele 9 şi 21 din prezentele concluzii.
(38)
– În această privinţă, observăm că articolul 12 şi articolul 13 alineatul (3) din Directiva 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanţii ţărilor terţe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecţie internaţională şi referitoare la conţinutul protecţiei aco rdate (JO L 304, p. 12, Ediţie specială, 19/vol. 7, p. 52, rectificare în JO 2005, L 204, p. 24) prevăd în special organizarea unei întrevederi directe cu persoana interesată privind cererea sa în condiţii care să îi permită acesteia să prezinte toate motivele cererii înainte de adoptarea unei decizii.
(39)
–	A se vedea punctul 13 din prezentele concluzii.
(40)
– În dosarul prezentat Curţii nu există niciun indiciu că nu au fost respectate dispoziţiile articolului 5 din Directiva 2008/115 la adoptarea primei decizii de returnare.
(41)
– A se vedea Hotărârea Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punctul 57).
(42)
–	A se vedea punctul 42 din prezentele concluzii.
(43)
– A se vedea articolul 13 din Directiva 2008/115.
(44)
– Doamna Mukarubega a sesizat tribunal administratif de Paris cu o acţiune în anularea primei decizii de returnare la 6 martie 2013, aşadar după adoptarea celei de a doua decizii de returnare.
(45)
–	Conform acestei dispoziţii, „[r]eţinerea preventivă este o măsură de constrângere dispusă de un ofiţer de poliţie judiciară, aflat sub controlul autorităţii judecătoreşti, prin care o persoană în legătură cu care există unul sau mai multe motive plauzibile de a bănui că a săvârşit sau a încercat să săvârşească o infracţiune sau un delict sancţionat cu pedeapsa închisorii este menţinută la dispoziţia anchetatorilor”.
(46)
– A se vedea în acest sens considerentul (6) al Directivei 2008/115.
(47)
– A se vedea articolele 63‑3‑1, 63‑4, 63‑4‑1 şi 63‑4‑2 din Codul de procedură penală francez, referitoare la dreptul persoanei reținute preventiv de a fi asistată de un avocat, precum şi la modalităţile şi limitările acestui drept.
(48)
– A se vedea în special chambre criminelle de la Cour de cassation, recursul nr. 11-83676 din 7 februarie 2012 privind anularea proceselor‑verbale de audiere în cadrul reţinerii preventive din cauza faptului că avocatul persoanei reţinute preventiv nu se prezentase.
(49)
– Pe durata reţinerii sale preventive, doamna Mukarubega a fost informată că are dreptul de a fi asistată de un avocat. Conform procesului‑verbal al notificării reţinerii sale preventive, doamna Mukarubega şi‑a exprimat dorinţa „de a fi asistată de un avocat din oficiu din cadrul baroului din Seine‑Saint‑Denis” şi de a beneficia de asistenţa avocatului său la audieri şi la confruntări, dorinţă care a fost transmisă de organele de poliţie baroului menţionat. În cadrul audierii în faţa Curţii, avocatul doamnei Mukarubega a arătat, fără a fi contrazis în această privinţă de reprezentantul guvernului francez, că „pentru motive de logistică” legate de lipsa de resurse umane a baroului din Seine‑Saint‑Denis, la audierea din 4 martie 2013 nu s‑a prezentat niciun avocat.
(50)
– A se vedea articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/115, care prevede căi de atac mai variate.
(51)
– A se vedea Luarea noastră de poziţie prezentată în cauza G. şi R. (EU:C:2013:553, punctul 47) şi Concluziile noastre prezentate în cauza Kamino International Logistics şi Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94, punctul 69).
(52)
– A se vedea Luarea noastră de poziţie prezentată în cauza G. şi R. (EU:C:2013:553, punctele 47 şi 48).
(53)
–	A se vedea punctul 66 din prezentele concluzii.
(54)
– A se vedea prin analogie Concluziile noastre prezentate în cauza Kamino International Logistics şi Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94, punctul 72).