61988C0306
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
W. VAN GERVEN
van 8 juli 1992 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Onderhavige zaken betreffen andermaal de verenigbaarheid van het in Engeland en Wales geldende verbod om op zondag een winkel uit te baten (hierna: het „zondagsverbod” of de „Britse zondagsregeling”) met de verdragsregelen inzake het vrije goederenverkeer. Het gaat om drie bodemprocedures welke voor de Engelse rechtbanken hangende zijn tegen personen die ervan beschuldigd worden het zondagsverbod te hebben overtreden.
Het Hof heeft zich in het arrest B & Q (
1
) voor het eerst over deze problematiek gebogen. In nauw verband hiermee staat tevens 's Hofs uitspraak in de zaken Conforama (
2
) en Marchandise (
3
), waar een Franse respectievelijk Belgische arbeidsregeling ter discussie stond die verbiedt om loontrekkenden op zondag respectievelijk na 12 uur zondagmiddag tewerk te stellen.
Juridische en feitelijke achtergrond
2.
Zoals bekend, bevat Section 47 van de Britse Shops Act 1950 (hierna: de „Shops Act”) de volgende verbodsbepaling:
„Behoudens andersluidende bepalingen m dit deel van de wet, dienen winkels op zondag voor het publiek gesloten te zijn, met dien verstande echter, dat een winkel op zondag voor het publiek geopend mag zijn voor de transacties die zijn vermeld in de vijfde bijlage bij deze wet.”
De vijfde bijlage bij de Shops Act bevat een lijst met artikelen voor de verkoop waarvan een winkel op zondag geopend mag zijn. Aldus mogen winkels op zondag onder meer verkopen: alcoholhoudende dranken, tabak en rookgerei, kranten, bepaalde levensmiddelen, en andere produkten voor dagelijkse consumptie.
Overtredingen op deze verbodsbepaling worden gesanctioneerd krachtens Section 59 van de Shops Act:
„In geval van overtreding van een van de voorgaande bepalingen van dit deel van de wet, kan de winkelier worden bestraft met een boete van ten hoogste niveau 4 van de standaardschaal.”
Naar verluidt bedraagt de boete per overtreding maximaal 1000 UKL. Het zondagsverbod geldt niet in Schotland.
3.
Het is eveneens bekend dat het zondagsverbod zoals door de Shops Act opgelegd, in Groot-Brittannië een controversiële aangelegenheid is. Zoals het House of Lords in zijn verwijzingsbeschikking in zaak C-169/91 opmerkt, gaat het om een onderwerp waarover de gevoelens zeer hoog oplopen. De Britse publieke opinie is daaromtrent zeer verdeeld, waarbij een derde van de bevolking voorstander lijkt van de handhaving van de wet, en twee derde voor afschaffing of wijziging, zonder dat evenwel eensgezindheid bestaat over de vorm die zulke wijziging zou moeten krijgen. Sinds 1936 heeft de Britse zondagsregeling vele pogingen overleefd tot afschaffing of wijziging via parlementaire voorstellen, en in één geval zelfs bij wege van een regeringsontwerp. Hieraan valt nog toe te voegen dat de wet reeds enige tijd in belangrijke mate niet wordt nageleefd, en dat aan wetsovertredingen niet systematisch de hand wordt gehouden.
Het arrest Torfaen Borough Council blijkt aanleiding te hebben gegeven tot uiteenlopende interpretaties vanwege de nationale rechtbanken. Zowel in Groot-Brittannië (met betrekking tot het zondagsverbod) als in Frankrijk (aangaande de in Conforama aanhangige regeling) heeft dit geleid tot vrijspraak in het ene geval, tot veroordeling in het andere. Ook na de arresten Marchandise en Conforama is ten minste in Groot-Brittannië grote onzekerheid blijven heersen over de verenigbaarheid van de Shops Act met het gemeenschapsrecht. Dit heeft de High Court of Justice er recent toe gebracht strafvervolgingen ingesteld door lokale overheden wegens overtredingen van de Shops Act, op te schorten, daar het van oordeel is dat voor een behandeling van deze zaken eerst de toestand onder gemeenschapsrecht dient opgehelderd te zijn. Om dezelfde redenen heeft de Britse regering er bij het Hof op aangedrongen een prioritaire behandeling te geven van zaak C-169/91.
4.
De oudste van de drie zaken, C-306/88, betreft een procedure welke door de Borough Council van Rochdale (hierna: de „Rochdale Council”) werd ingeleid tegen S.J.Anders. Deze laatste wordt verweten zijn te Dale Mill gevestigde winkel op zondag te hebben opengehouden voor andere verrichtingen dan die welke zijn vermeld in de vijfde bijlage bij de Shops Act. De Rochdale Council verzoekt de High Court of Justice, Queen's Bench Division (hierna: de „High Court”), om Anders, zijn personeel of vertegenwoordigers het verbod op te leggen op zondag zijn winkel voor Manten open te houden, zulks behalve voor de in de vijfde bijlage van de Shops Act vermelde transacties. Anders geeft toe dat hij het zondagsverbod overtreden heeft, doch werpt op dat dit verbod in strijd is met het gemeenschapsrecht, daar het een onder artikel 30 van het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking inhoudt welke niet gedekt wordt door een van de rechtvaardigingsgronden van artikel 36 of enige andere rechtvaardigingsgrond.
De High Court heeft het Hof vier prejudiciële vragen in dit verband voorgelegd. Na in kennis te zijn gesteld van de arresten Torfaen Borough Council, Conforama en Marchandise, besloot het enkel zijn vierde vraag te handhaven. (
4
) Deze luidt:
„Indien het in de eerste vraag bedoelde verbod [d. w. z. het zondagsverbod] zich niet verdraagt met artikel 30 EEG-Verdrag en niet kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36 EEG-Verdrag of een andere in het gemeenschapsrecht erkende afwijking, kan de eerbiediging ervan dan in het geheel niet worden afgedwongen van een ondernemer in een Lid-Staat, of enkel in zoverre niet als het transacties betreft met in andere Lid-Staten geproduceerde of vandaar ingevoerde goederen?”
5.
In zaak C-304/90 staan twintig klachten vanwege de Reading Borough Council (hierna: de „Reading Council”) open tegen vijf verweerders in het bodemgeschil (Payless DIY Ltd, Wickes Building Ltd, Great Mills (South) Ltd, Homebase Ltd aan de ene kant, en B & Q plc aan de andere kant — hierna: „Payless DIY” respectievelijk „B & Q”) (
5
), alle voor het openhouden van hun winkels op zondag voor andere transacties dan deze vermeld in de vijfde bijlage van de Shops Act. Waar partijen het erover eens zijn dat het zondagsverbod een maatregel van gelijke werking inhoudt, verschillen de meningen met betrekking tot het gerechtvaardigd karakter ervan. De Reading and Sonning Magistrates' Court (hierna: de „Magistrates' Court”) stelt het Hof de volgende vragen, welke voor een groot stuk betrekking hebben op de draagwijdte van het arrest B & Q:
„1)
Wanneer de wettelijke regeling van een Lid-Staat verbiedt, dat winkels op zondag geopend zijn voor de persoonlijke bediening van klanten, zulks met het doel om in de mate van het mogelijke te verzekeren dat het winkelpersoneel niet op zondag behoeft te werken, teneinde aldus de door velen als traditioneel beschouwde Engelse zondag in ere te houden, is een dergelijke doelstelling dan naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd in de zin van de rechtsoverwegingen 12 tot en met 14 van het arrest van 23 november 1989 in zaak C-145/88 (Torfaen Borough Council)?
2)
Moet de nationale rechter bij de toetsing van die wettelijke regeling aan het in de door het Hof van Justitie in rechtsoverweging 15 van het arrest Torfaen Borough Council gegeven criterium (het evenredigheidsvereiste):
a)
de criteria van artikel 3 van richtlijn 70/50 toepassen?
b)
Zo ja, moet de nationale regeling aan elk van de in artikel 3, lid 2, genoemde criteria voldoen?
c)
Is het de taak van de nationale rechter om de (door bewijzen gestaafde) feiten te onderzoeken en zijn eigen oordeel te vormen over de toepasselijkheid van die criteria, of strekt zijn taak niet verder dan te beslissen, of een nationale wetgever in redelijkheid tot de vaststelling van de betrokken wettelijke regeling kon komen, gelet op die criteria?
d)
Moet hij bij de beoordeling van de beperkende werking van de nationale wettelijke regeling op het vrije goederenverkeer en bij de vergelijking van de eventuele beperkende werking op het handelsverkeer van de verschillende middelen waarmee het doel van de wettelijke regeling kan worden bereikt, alleen rekening houden met de mate waarin de gevolgen voor ingevoerde goederen zwaarder zijn dan voor nationale goederen, of mag hij rekening houden met het geheel van de beperkende gevolgen voor de intracommunautaire invoer?
e)
Dient de beperkende invloed op de handel te worden beoordeeld vanuit het oogpunt van de globale gevolgen voor het intracommunautaire goederen- of dienstenverkeer, dan wel vanuit het oogpunt van de gevolgen voor de sectoren waarin de betrokken onderneming werkzaam is, of van de gevolgen voor die onderneming?
f)
Hoe moet een nationale rechter de beperkende gevolgen van de nationale wetgeving voor het vrije goederenverkeer vergelijken met de door die regeling nagestreefde doelstellingen?
3)
Valt een nationale maatregel als de in geding zijnde onder de werkingssfeer van artikel 36 EEG-Verdrag, en zo ja, in hoeverre?
4)
Is het voor het antwoord op de eerste drie vragen van belang, dat de wettelijke regeling inzake de zondagssluiting in uitzonderingen voorziet?”
6.
In de meest recente zaak, C-169/91, stelt het House of Lords een aantal vragen ter verduidelijking van de arresten Conforama en Marchandise in hun relatie met het arrest Torfaen. Verwerende partij in het bodemgeschil is opnieuw (zoals in de zaak Torfaen Borough Council en thans in zaak C-304/90) B & Q, een van de grootste exploitanten van doe-het-zelfwinkels en tuincentra in het Verenigd Koninkrijk. Het merendeel van de door haar winkels verkochte tuin- en doe-het-zelfartikelen wordt niet in de vijfde bijlage bij de Shops Act genoemd. Na 's Hofs uitspraak in Torfaen Borough Council stelden de Council van Stoke-on-Trent en de Council van Norwich (hierna: de „Stoke-on-Trent en Norwich Councils”) vervolging in tegen B & Q om een eindvonnis te verkrijgen tot naleving van het zondagsverbod. Op 18 juli 1990 oordeelde de High Court dat dit vonnis kon worden gegeven, doch deed zulks niet daar B & Q passende garanties stelde. B & Q ging niettemin bij het House of Lords in beroep op grond van een rechtsvraag van algemeen belang, namelijk de functie van de nationale rechter bij de toetsing van het zondagsverbod aan het evenredigheidsbeginsel.
Voor het House of Lords bleken partijen in het bodemgeschil vooral van mening te verschillen over twee precieze punten: de uitlegging en gevolgen van het arrest Torfaen Borough Council, in het bijzonder wat betreft de taak die is weggelegd voor de nationale rechter bij het bepalen van de „gevolgen die in het kader van een handelsregeling worden beoogd”, en de toepassing van de arresten Conforama en Marchandise op de Britse normatieve context.
De volgende drie vragen worden door het House of Lords voorgelegd:
„1)
Betekenen de arresten van het Hof in de zaken C-312/89, Conforama, en C-332/89, Marchandise, dat het in artikel 30 EEG-Verdrag neergelegde verbod niet geldt voor nationale regelingen als die welke in geding waren in zaak C-145/88, Torfaen Borough Council, die het detailhandelaren verbieden hun winkel op zondag te openen voor de verkoop van bepaalde artikelen aan klanten?
2)
Zo nee, is het dan niettemin onmiddellijk duidelijk, ongeacht of daarvoor bewijs wordt geleverd, dat de invloed van nationale regelingen als die welke in geding waren in vraag 1 op de intracommunautaire handel niet méér beperkend is dan ‚in het kader van een dergelijke regeling is beoogd’, in de zin die deze zinsnede heeft in het arrest van het Hof in zaak C-145/88?
3)
Zo nee, op grond van welke criteria en aan de hand van welke eventuele feitelijke of andersoortige gegevens moet de nationale rechter dan de vraag beantwoorden, of de invloed van nationale regelingen als de in vraag 1 bedoelde op de intracommunautaire handel niet meer beperkend is dan ‚in het kader van een dergelijke regeling is beoogd’, in de zin die deze zinsnede heeft in het arrest van het Hof in zaak C-145/88?”
7.
In mijn betoog zal ik de aan het Hof voorgelegde vragen als volgt hergroeperen. Allereerst bespreek ik de eerste vraag van het House of Lords, welke de betekenis van de arresten Conforama en Marchandise voor de Britse zondagsregeling betreft. Daartoe zal ik vooraf de uitspraken in het arrest Torfaen Borough Council en in de arresten Conforama en Marchandise op hun verschilpunten onderzoeken en deze drie uitspraken vervolgens situeren in het kader van de recente rechtspraak van het Hof inzake de principiële toepasselijkheid van artikel 30 (punten 8-17). Vooraleer in te gaan op de vragen in verband met de rechtvaardigings- en de evenredigheidstoetsing onderzoek ik dan eerst aan wie het toekomt, aan het Hof van Justitie of aan de nationale rechter, om deze toetsing door te voeren (punten 18-20). Daarna behandel ik de eerste vraag van de Magistrates' Court betreffende de communautaire rechtvaardiging van het zondagsverbod (punten 21-25). Voorts komt de evenredigheidstoetsing ter sprake, waarbij ik inga op de tweede en de derde vraag van het House of Lords en op de talrijke, in de tweede prejudiciële vraag van de Magistrates' Court vervatte deelvragen (punten 26-32). Ten slotte behandel ik, voor zover nodig, de overblijvende vragen van de Magistrates' Court evenals de enige, in zaak C-306/88 nog aan het Hof voorgelegde vraag (punten 33-34).
De uitspraken in de arresten Torfaen Borough Council en Conforama/Marchandise met elkaar vergeleken
8.
Zowel Payless DIY (in zaak C-304/90) als Council of the City of Stoke-on-Trent (in zaak C-169/91) betogen dat een onderscheid dient te worden gemaakt tussen de in Conforama respectievelijk Marchandise voorliggende Franse respectievelijk Belgische arbeidsregelen, en de Britse zondagsregeling, zoals deze in Torfaen Borough Council (en ook hier) voorligt. Eerstgenoemde regelen zouden een uitgesproken algemeen karakter hebben met het oog op de bescherming van werknemers, zodat de algemene regel luidt dat werknemers op zondag niet mogen worden tewerkgesteld. In Engeland en Wales daarentegen blijft de bevolking vrij om al dan niet op zondag te werken, met als uitzondering liet personeel van kleinhandelszaken. Waar de Franse en Belgische wetgevingen het tewerkstellen van werknemers in winkels op zondag beletten, zouden zij geen enkele uitwerking hebben op de kleine winkels die door hun eigenaar worden uitgebaat: deze laatsten zouden in Frankrijk en België de gehele zondag open mogen zijn. Weliswaar voorzien ook de Franse en Belgische regelen in uitzonderingen, doch deze zouden geenszins tot zulke incoherente resultaten leiden als de uitzonderingen op het Britse zondagsverbod. Ten slotte zijn de Franse en Belgische wetgeving —zij het met een beperkte bevoegdheid, in Frankrijk, voor lokale overheden om streekgebonden afwijkingen toe te staan — op het gehele nationale grondgebied van toepassing. Section 47 van de Shops Act daarentegen geldt, zoals vermeld, niet in Schotland.
9.
Zoals ik reeds in mijn conclusie inzake de zaken Conforama en Marchandise opmerkte, acht ik de hogergenoemde verschilpunten tussen de nationale regelingen in kwestie niet doorslaggevend met het oog op de toepassing van artikel 30 van het Verdrag. Waar het op aankomt is de invloed die van beide regelingen uitgaat op het intracommunautaire handelsverkeer, en deze is zeer gelijkaardig. (
6
) In beide gevallen immers heeft een bepaalde regeling, of zij nu van arbeidsrechtelijke dan wel handelsrechtelijke aard is, tot gevolg dat een groot aantal handelszaken, binnen het gebied waar de betrokken regeling geldt, op zondag gesloten is. Ondanks de verschillen in werkingssfeer en modaliteiten tussen de betrokken regelen, volgt uit de algemene strekking ervan dat zij zowel op de afzet van nationale als van ingevoerde produkten („pro rata”) een zekere weerslag hebben.
Gelet op het belang van dit punt, wil ik er nog het volgende aan toevoegen. Een vergelijkend onderzoek van de situatie in de andere Lid-Staten leidt tot het besluit dat zondagssluiting van winkels een algemeen gegeven binnen de Gemeenschap uitmaakt. (
7
) Dit onderzoek wijst op talloze verschillen inzake werkingssfeer in ruimte en tijd (in sommige Lid-Staten moeten winkels zaterdagnamiddag reeds sluiten, in andere pas zondagnamiddag), toepassingsmodaliteiten (waaronder afwijkingen op de regel) en juridische grondslag (wetsvoorschrift van handelsrechtelijke respectievelijk arbeidsrechtelijke aard, administratief besluit, collectieve arbeidsovereenkomst, beslissing van een beroepsvereniging, of zelfs gewoonte). In elke Lid-Staat wordt bijgevolg in mindere of meerdere mate, ten gevolge van sluiting van winkels op zondag, de afzet van nationale en ingevoerde produkten belemmerd. Het lijkt mij een onbegonnen opgave om tussen de nationale —of zelfs regionale— regelingen respectievelijk gewoonten ter zake in de Lid-Staten te gaan differentiëren om uit te maken of deze of gene situatie al of niet onder het verbod van artikel 30 van het Verdrag valt. Een zekere mate van veralgemening in de beoordeling van deze regelen respectievelijk gebruiken lijkt mij bijgevolg, in het kader van het vrije goederenverkeer, volkomen verantwoord.
10.
B & Q poogt eveneens aan te tonen dat deze uitspraken van elkaar onderscheiden moeten worden op grond van verschillen tussen de feitelijke elementen die eraan ten grondslag liggen. Zij betoogt dat, indien het Hof in de zaken Conforama en Marchandise over het feitelijk bewijsmateriaal had beschikt dat voorlag in de zaak Torfaen Borough Council, zelfs inachtgenomen de verschillen tussen de betrokken nationale regelingen, het hoogstwaarschijnlijk tot een andere conclusie zou zijn gekomen.
Hierover kan ik kort zijn. In mijn conclusie inzake de zaken Conforama en Marchandise heb ik vastgesteld dat het feitenpatroon in zaak C-312/89 (Conforama), zoals dit door de verwijzende rechter aldaar uitdrukkelijk werd gemeld, analoog was aan dat van de zaak Torfaen Borough Council: in beide gevallen ging het om ondernemingen die actief zijn in een bedrijfstak waarin produkten worden verhandeld die voor een groot deel worden ingevoerd uit andere Lid-Staten en wier omzet in belangrijke mate op zondag wordt gerealiseerd, en resulteerde de zondagssluiting in een daling van de omzet en, bijgevolg, van het volume van de invoer uit andere Lid-Staten. (
8
) Ik zie bijgevolg evenmin een reden om de zaak Torfaen Borough Council van de zaken Conforama respectievelijk Marchandise te onderscheiden omwille van feitelijke verschillen.
De principiële toepasselijkheid van artikel 30 EEG-Verdrag en de recente rechtspraak van het Hof
11.
De eerste vraag van het House of Lords strekt ertoe uitsluitsel te krijgen over de gevolgen van 's Hofs uitspraak in de arresten Conforama en Marchandise voor de Britse zondagsregeling. In deze arresten kwam het Hof tot het besluit dat
„artikel 30 EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het daarin neergelegde verbod niet van toepassing is op een nationale regeling die verbiedt, werknemers op zondag (na 12 uur) tewerk te stellen”. (
9
)
Deze conclusie heeft in Groot-Brittannië in zoverre voor verwarring gezorgd, dat zij verschilt van de door het Hof in het arrest Torfaen Borough Council gebruikte formulering. Het Hof stelde in dit arrest dat
„artikel 30 EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het daarin vervatte verbod niet geldt voor een nationale regeling die detailhandelaren verbiedt, hun winkels op zondag te openen, wanneer de eventuele invloed op de intracommunautaire handel niet beperkender is dan in het kader van een dergelijke regeling is beoogd”. (
10
)
Daartoe verwees het Hof naar de nationale rechter:
„De vraag of de werking van een bepaalde nationale regeling daadwerkelijk binnen dat kader blijft, is een feitelijke vraag die ter beoordeling staat van de nationale rechter.” (
11
)
12.
Volgens B & Q volgt uit deze rechtspraak, zoals terecht in het arrest Torfaen Borough Council wordt beklemtoond, dat het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag principieel toepasselijk is: het zondagsverbod als neergelegd in de Shops Act komt immers neer op een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 30. Het Hof zou vervolgens terecht verwezen hebben naar de nationale rechter om het al dan niet proportioneel karakter van de regeling, het werkelijke doel ervan en de communautaire rechtvaardiging van dit doel, te beoordelen.
Hiertegen voeren de Stoke-on-Trent en Norwich Councils, alsook de Britse regering, aan dat uit de arresten Conforama en Marchandise voortvloeit dat het in artikel 30 vervatte verbod niet toepasselijk is op nationale regelen die, zoals in de zaak Torfaen Borough Council, kleinhandelaars verbieden hun winkel op zondag open te houden voor de verkoop van bepaalde goederen aan het clientèle. Eerstgenoemde overheden betogen dat de Britse zondagsregeling voor het antwoord op deze vraag niet kan worden onderscheiden van de in de zaken Conforama en Marchandise ter sprake staande regelingen. De uitspraak in laatstgenoemde zaken zou dan ook onverkort gelden voor de Britse zondagsregeling. De Britse regering is zelfs van mening dat het Hof in deze laatste zaken de proportionaliteitstest impliciet heeft toegepast op de Britse zondagsregeling, zoals deze in de zaak Torfaen Borough Council in het geding was.
Ook de Commissie meent dat het verbod van artikel 30, overeenkomstig het bepaalde in de zaken Conforama en Marchandise, niet toepasselijk is op de Britse zondagsregeling.
13.
Het komt mij voor dat de arresten Conforama en Marchandise en het arrest Torfaen Borough Council elkaar niet tegenspreken wat betreft de principiële toepasselijkheid van artikel 30 op een regeling als het Britse zondagsverbod. De verschillende formulering van 's Hofs eindbesluit vloeit enkel hieruit voort, dat het Hof in eerstgenoemde zaken zelf overgaat tot een evenredigheidstoetsing (
12
), terwijl het hiertoe in de zaak Torfaen Borough Council naar de nationale rechter verwijst. Indien het Hof in eerstgenoemde arresten van oordeel ware geweest dat de betrokken Franse respectievelijk Belgische arbeidsregeling in het geheel niet onder het toepassingsgebied van artikel 30 vallen, had het dit meteen kunnen zeggen. Zoals gezegd, komt uit de onderscheiden arresten wel een verschil tot uiting wat betreft de toepassing van de evenredigheidstest. In dit opzicht komt het er op aan de verwijzende rechters een duidelijk referentiekader te bieden omtrent de criteria die daarbij moeten worden gebruikt en door wie ze moeten worden toegepast. Alleen dan kan de coherentie van 's Hofs rechtspraak op het gebied van het goederenverkeer worden gevrijwaard. Het gaat immers niet op dat nationale rechters met betrekking tot een en dezelfde wetgeving, op de overtreding waarvan strafrechtelijke sancties staan, in het ene geval besluiten tot geldigheid onder het gemeenschapsrecht (en dus, meestal, tot veroordeling van de partij die de wet overtreden heeft) en in het andere tot ongeldigheid (en bijgevolg meestal tot vrijspraak).
14.
Bekijkt men de recente rechtspraak van het Hof op het vlak van het vrije goederenverkeer, dan kunnen hierin mijns inziens de volgende krachtlijnen worden teruggevonden.
In de eerste plaats staat vast dat 's Hofs ruime Dassonville- en Cassis-de-Dijon-formule onverkort gelding blijft vinden. Uitgangspunt van 's Hofs analyse blijft dat als een door artikel 30 van het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking moet worden beschouwd „iedere handelsregeling (...) die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren” (
13
), zelfs „indien de belemmering van geringe omvang is en er andere afzetmogelijkheden voor de ingevoerde produkten bestaan”. (
14
) De enige tempering hierop blijft in beginsel de „rule of reason” van het arrest Cassis-de-Dijon: bij gebreke van een communautaire regeling (voor de vervaardiging van de produkten in kwestie, maar ook voor de verhandeling ervan) moeten belemmeringen van het vrije intracommunautaire verkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen worden aanvaard, tenminste voor zover een dergelijke regeling zonder onderscheid van toepassing is op nationale en ingevoerde produkten, indien de regel als doelstelling heeft de vervulling van naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigde dwingende eisen (
15
); bovendien moeten die regelingen ook noodzakelijk en evenredig zijn voor respectievelijk aan het beoogde doel en moet een Lid-Staat, indien hij de keuze heeft tussen verscheidene middelen waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt, het middel kiezen dat het vrije handelsverkeer het minst belemmert. (
16
) Ook 's Hofs dictum in het arrest Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, waarin de Cassis-de-Dijon-formule wordt toegepast op een regeling die betrekking heeft op de verhandelingswijze van een produkt (benevens op regelingen die de samenstelling, de kenmerken en de presentatie van het produkt zelf betreffen) werd recent herhaaldelijk bevestigd: onder artikel 30 vallen dus ook regelingen die de omvang van de interstatenhandel kunnen beperken doordat zij — middels een beperking of verbod van bepaalde vormen van reclame of verkooprespectievelijk verkoopbevorderende methoden — de verhandelingsmogelijkheden van ingevoerde produkten ongunstig beïnvloeden. (
17
)
15.
Vervolgens blijkt uit de recente rechtspraak dat het Hof zich, bij het onderzoek of een nationale regeling een naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd doel nastreeft, begrijpend opstelt tegenover regelingen die de neerslag vormen van een rechtmatige socio-economische of socio-culturele beleidskeuze die in de lijn ligt van de in het Verdrag nagestreefde doelstellingen van algemeen belang. Illustraties hiervan vindt men onder meer in de arresten Oebel en Cinéthèque. In eerstgenoemde zaak streefde de nationale regeling een verbetering na van de arbeidsvoorwaarden (bescherming van werknemers van Ideine en middelgrote bakkerijen tegen permanente, mogelijkerwijs voor hun gezondheid schadelijke nachtarbeid) alsook een bescherming van Ideine, ambachtelijke ondernemingen tegen een ruïneuze concurrentie vanwege grotere, geïndustrialiseerde ondernemingen. (
18
) In de zaak Cinéthèque ooi-deelde het Hof dat een nationale regeling die een tijdelijk verbod inhield op de verbreiding van films op videocassette, teneinde de pro dūktie van films —ongeacht hun oorsprong— aan te moedigen en aldus de filmindustrie te beschermen, een naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd doel nastreeft. (
19
)
Ook op het vlak van het dienstenverkeer vindt men deze benadering in 's Hofs rechtspraak terug: ik denk hier met name aan de arresten Koestier (waarin het Hof een regeling die de gerechtelijke invordering van speelschulden uitsloot om „redenen van maatschappelijke orde”, dat wil zeggen van ethisch-politieke aard, aanvaardbaar achtte) (
20
), Debauve (waar een verbod van kabel-tv-reclame aanvaardbaar werd geacht ter vrijwaring van een pluralistische pers) (
21
) en Webb (waarin het Hof het opleggen van een vergunning voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten op het grondgebied van een Lid-Staat verantwoord achtte met het oog op het behoud van „goede verhoudingen op de arbeidsmarkt” respectievelijk de bescherming van de „rechtmatige belangen van de betrokken werknemers”). (
22
)
16.
Ten slotte, wat meer in het bijzonder de proportionaliteitstest betreft, blijkt dat het Hof aanneemt dat aan deze test voldaan is wanneer de betrokken nationale regeling duidelijk geen, of enkel een uiterst indirect of onzeker, verband heeft met de invoer uit andere Lid-Staten en/of de betrokken nationale regeling de in- en uitvoer ongemoeid laat. (
23
) (
24
)
Dergelijk gebrek aan een voldoende band met de door artikel 30 geviseerde invoerbeperkingen zal — zo volgt onder meer uit de arresten Cinéthèque, Krantz en Quietlynn — gemakkelijk voorliggen indien de betrokken regeling duidelijk niet bedoeld is om de handel tussen de Lid-Staten te regelen. (
25
) Aldus zal een regeling waarvan de werkingssfeer beperkt is tot de verhandeling van produkten op het niveau van de lokale detailhandel en/of in de winkelruimte (reglementering van leveringstijden van brood aan individuele afnemers en detaillisten in de zaak Oebel, verbod van verkoop „voor gebruik ter plaatse” van hoogalcoholhoudende dranken in de zaak Blesgen, verbod op de verkoop van seksartikelen zonder vergunning in de zaak Quietlynn) niet als een maatregel van gelijke werking worden aangemerkt omdat duidelijk is dat zij de intracommunautaire handel niet kan belemmeren.
Uit deze en uit andere rechtspraak van het Hof blijkt overigens dat het Hof de proportionaliteitstest zelf toepast wanneer daaromtrent, gelet op de door de verwijzende rechter meegedeelde gegevens, geen betwisting mogelijk is. (
26
)
17.
De uitspraken in de arresten Torfaen Borough Council, Conforama en Marchandise dienen in het kader van deze recente rechtspraak te worden gesitueerd. Alle drie arresten nemen impliciet maar zeker aan dat de betrokken regelingen te aanzien zijn als een onder de Dassonville-formule vallende handelsregeling. Voorts stelt het Hof in elk van deze uitspraken vast dat de betrokken regeling niet tot doel heeft de handel tussen de Lid-Staten te beheersen (
27
), dat zij zonder onderscheid van toepassing zijn op ingevoerde en nationale produkten, en dat de handel in uit andere Lid-Staten ingevoerde produkten niet moeilijker wordt gemaakt dan die m nationale produkten. (
28
) Vervolgens wordt uitdrukkelijk in de drie arresten gesteld dat de verenigbaarheid van de regelingen in kwestie met artikel 30 ervan afhangt of de door de regeling veroorzaakte belemmeringen niet verder gaan dan ter bereiking van het beoogde doel noodzakelijk is (proportionaliteitstoets) en dit doel naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd is (rechtvaardigingstoets). (
29
)
Ten slotte bespreekt het Hof beide voornoemde toetsen. Wat de rechtvaardigingstoets betreft, neemt het Hof in alle drie zaken aan dat de in het geding staande regelingen een doel nastreven dat naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd is: zij vormen de neerslag van bepaalde politieke en economische keuzen, daar zij een verdeling van de arbeids- en rusttijden pogen te verzekeren die aansluit bij nationale of regionale socio-culturele behoeften, waarvan de beoordeling bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht bij de Lid-Staten berust. (
30
) Wat de proportionaliteitstoets betreft, komt evenwel uit de drie arresten, zoals hiervoor reeds vermeld (punt 13), een belangrijk verschilpunt naar voren: anders dan in het arrest Torfaen Borough Council (zie het citaat in punt 11), gaat het Hof in de arresten Conforama en Marchandise zelf over tot de proportionaliteitstoetsing, en wel in dezer voege:
„In de tweede plaats dient te worden vastgesteld, dat de beperkende gevolgen voor het handelsverkeer, die eventueel uit een dergelijke regeling kunnen voortvloeien, niet buitensporig lijken in verhouding tot het nagestreefde doel.” (
31
)
Uit het voorgaande blijkt dat het Hof zelf antwoord geeft op de vraag of de door een nationale regeling nagestreefde doelstelling communautair gerechtvaardigd is en dat het deze vraag in het arrest Torfaen Borough Council, met betrekking tot de Britse zondagsregeling, reeds bevestigend heeft beantwoord (zie verder, punt 22). Daarentegen heeft het Hof zich niet eenduidig uitgesproken over de vraag door wie de evenredigheidstoetsing moet worden doorgevoerd.
Aan wie komt de communautaire rechtvaardigings- en proportionaliteitstoetsing toe?
18.
Als zodanig wordt deze principiële vraag niet voorgelegd door de verwijzende rechters. Nochtans is zij van doorslaggevend belang. Zoals in het bijzonder uit de prejudiciële vraagstelling in zaak C-304/90 naar voren komt, hebben de Engelse rechtbanken uit het arrest Torfaen Borough Council afgeleid dat althans de toetsing van de evenredigheid van de Britse zondagsregeling aan hen toekomt. Nog verder gaat B & Q in zijn interpretatie van het arrest Torfaen Borough Council: behalve de proportionaliteitstest zou ook de vaststelling van het werkelijke doel van een regeling en het onderzoek of dit doel kadert in de door het Hof gedefinieerde, communautair gerechtvaardigde doelstellingen, aan de nationale rechter toekomen. Het zou hier gaan om vragen naar nationaal recht welke aan de bevoegdheid van het Hof van Justitie ontsnappen, in het bijzonder waar het doel van de regeling twijfelachtig of betwist is.
Daartegenover staat het standpunt van de Reading Council, de Stoke-on-Trent en Norwich Councils, de Britse regering en de Commissie, volgens hetwelk de vraag naar de communautaire rechtvaardiging en evenredigheid van een nationale regeling niet kan worden overgelaten aan de nationale rechter. Zulks zou de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht in gevaar brengen.
19.
Het staat zonder meer vast dat het, in het kader van een prejudiciële procedure, een gezamenlijke opgave is van het Hof en de nationale rechter om uitsluitsel te geven over de verenigbaarheid van een nationale regeling met het gemeenschapsrecht. De principiële houding van het Hof is op dit punt van een grote duidelijkheid, en wordt andermaal in de aanvang van de arresten Conforama en Marchandise benadrukt:
„Vooraf moet worden opgemerkt, dat het niet aan het Hof staat, zich in het kader van artikel 177 EEG-Verdrag uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale bepaling met het Verdrag. Het Hof is echter wel bevoegd, de nationale rechter alle uitleggingsgegevens van gemeenschapsrecht te verschaffen die hem in staat stellen om zich voor de beslissing van de bij hem aanhangige zaak een oordeel over die verenigbaarheid te vormen.” (
32
)
De samenwerking tussen Hof en nationale rechter kan mijns inziens als volgt worden gepreciseerd. Eerst staat het aan de verwijzende rechter om in zijn vraagstelling aan het Hof alle feitelijke gegevens te verstrekken evenals het nationaal juridisch kader aan te geven (
33
), waardoor het Hof in de mogelijkheid wordt gesteld zich met kennis van zaken een oordeel te vormen. Over de juistheid van die gegevens en dat kader kan het Hof zich echter niet uitspreken. (
34
) Vervolgens is het aan het Hof om aan de nationale rechter alle naar gemeenschapsrecht relevante gegevens aan te reiken, met inbegrip van de elementen die nodig zijn om de rechtvaardigings- en evenredigheidstest toe te passen. Ten slotte komt het deze laatste toe om, aan de hand van het door het Hof verstrekte antwoord, de verenigbaarheid of onverenigbaarheid van de nationale regeling met het gemeenschapsrecht vast te stellen en daaraan de nodige gevolgen naar nationaal recht vast te knopen.
20.
Toegespitst op de communautaire rechtvaardigings- en evenredigheidstest, betekent de hiervoor in het algemeen geschetste samenwerking mijns inziens het volgende.
Wat de rechtvaardigingstoetsing betreft, staat het aan de nationale rechter om, voorgelicht door partijen, zo goed mogelijk de beleidsdoeleinden van een nationale regeling af te lijnen en ter kennis van het Hof te brengen. (
35
) Het komt daarentegen aan het Hof toe om in laatste instantie te beslissen of de aldus afgelijnde doelstellingen in de lijn liggen van een door het gemeenschapsrecht nagestreefde doelstelling dan wel —als zij behoren tot beleidsdomeinen die bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht aan de Lid-Staten toekomen — of het gemeenschapsrecht zich in enigerlei mate verzet tegen de met de nationale regeling nagestreefde doelstellingen.
Met betrekking tot de evenredigheidstoetsing staat het mijns inziens aan het Hof, en aan het Hof alleen, om in zijn rechtspraak de criteria van deze toetsing op een duidelijke en imperatieve wijze aan te geven (hierna, punten 28-31). Het is dan een gezamenlijke opgave voor het Hof en de nationale rechter om deze jurisprudentiële criteria op de voorliggende regelgevende en feitelijke context te betrekken. Daartoe dient de nationale rechter in zijn verwijzingsbeschikking zo goed mogelijk de betrokken regeling (juridische grondslag, werkingssfeer, toepassingsmodaliteiten en toepassingspraktijk) alsook het belemmerend effect dat hiervan op de intracommunautaire handel uitgaat, aan te geven. Indien uit de vaststellingen van de nationale rechter en/of het voor het Hof gevoerde tegensprekelijke debat blijkt dat er geen ruimte is voor enige twijfel, zal —zoals reeds vermeld (hiervoor, punt 16) — het Hof doorgaans zelf te verstaan geven hoe de communautaire toetsing uitvalt. Dit laatste was met name het geval in de zaken Conforama en Marchandise. Is het Hof niet in staat op grond van de hem meegedeelde gegevens zelf een uitspraak te doen (
36
), dan staat het alsnog aan de nationale rechter om, desgevallend na een bijkomend onderzoek van de regelgevende en feitelijke context en in het licht van het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag, zich een eigen oordeel over de toepassing van het evenredigheidsvereiste te vormen.
Het vereiste van een communautair gerechtvaardigde doelstelling
21.
Met zijn eerste vraag wil de Magistrates' Court weten of de aan de Britse zondagsregeling ten grondslag liggende doelstelling naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd is in de zin van rechtsoverwegingen 12 tot en met 14 van het arrest Torfaen Borough Council. De Magistrates' Court meent dat die doelstelling erin bestaat „in de mate van het mogelijke te verzekeren dat het winkelpersoneel niet op zondag behoeft te werken, teneinde aldus de door velen als traditioneel beschouwde Engelse zondag in ere te houden”.
Volgens de Reading Council en de Britse regering werd deze vraag inderdaad reeds in rechtsoverweging 13 van het arrest Torfaen Borough Council beantwoord, en zou het volstaan dat één van de doelstellingen van de zondagsregeling communautair gerechtvaardigd is, opdat deze regeling in haar geheel verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Ook de Commissie meent dat het Hof in het arrest Torfaen Borough Council, net zoals in de arresten Conforama en Marchandise, een bevestigend antwoord heeft gegeven op de vraag of de betrokken regelingen een naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd doel nastreven.
B & Q daarentegen betoogt dat de door de Magistrates' Court gestelde vraag gebaseerd is op een onjuiste premisse. Het doel van Section 47 van de Shops Act zou beperkt zijn tot de bescherming van voltijdse werknemers van handelszaken. Was de vraag of dit doel onder het gemeenschapsrecht gerechtvaardigd is, dan zou het antwoord bevestigend luiden, op voorwaarde dat de regeling dit doel in de praktijk bereikt en aan het proportionaliteitsvereiste voldoet. Payless DIY voegt hieraan toe dat, voor zover het zondagsverbod „de neerslag van bepaalde politieke en economische keuzes” van het Britse parlement uitmaakt, deze regeling zeker vandaag de dag niet meer aansluit bij de „nationale of regionale socio-culturele behoeften” van Engeland en Wales. Door de toename van het deeltijds werk in de detailsector zou er voor die deeltijdse werknemers nog nauwelijks behoefte zijn aan wettelijke bescherming via het zondagsverbod, aangezien er wat hen betreft geen sprake kan zijn van een zich overwerken of exploitatie door de werkgever.
22.
Zoals de Reading Council, de Britse regering en de Commissie ben ik van oordeel dat de vraag van de Magistrates' Court reeds in het arrest Torfaen Borough Council zelf werd beantwoord. Het volstaat daartoe de relevante overwegingen (r. o. 13-14) te lezen. Voor zover na het arrest Torfaen Borough Council nog twijfel kon bestaan over de communautaire rechtvaardiging van dit doel, werd deze door de arresten Conforama en Marchandise volledig weggenomen. Het Hof stelde hier uitdrukkelijk vast dat
„een regeling als de in geding zijnde een doel nastreeft dat naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd is. Zoals het Hof immers reeds in voornoemd arrest van 23 november 1989 overwoog, vormen nationale regelingen betreffende de openingstijden van winkels de neerslag van bepaalde politieke en economische keuzen, daar zij een verdeling van de arbeids- en rusttijden pogen te verzekeren die aansluit bij de nationale of regionale socio-culturele behoeften, waarvan de beoordeling bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht bij de Lid-Staten berust.” (
37
)
Uit deze rechtspraak volgt ondubbelzinnig dat de Britse zondagsregeling, gelet op de onderliggende beleidskeuze, een naar communautair recht gerechtvaardigd doel nastreeft. Ik zou het daarbij kunnen laten, ware het niet dat in de rechtspraak en de rechtsleer in de onderscheiden Lid-Staten twijfel is ontstaan omtrent de plaats die deze jurisprudentie van het Hof inneemt in het raam van de door het Verdrag of door het Hof erkende rechtvaardigingsgronden. Ik wil mij hierna dan ook een enkele algemene beschouwing veroorloven.
23.
De vraag rijst namelijk of het Hof, benevens de in artikel 36 EEG-Verdrag limitatief opgesomde rechtvaardigingsgronden en de in artikel 30 EEG-Verdrag besloten en in de rechtspraak van het Hof reeds aan bod gekomen specifieke „dwingende eisen” (doeltreffendheid der fiscale controles, eerlijkheid der handelstransacties, bescherming van consumenten, bescherming van het milieu) (
38
), ook nog een algemene, meer onbepaalde categorie rechtvaardigingsgronden erkent, met name, aldus de formulering in de arresten Torfaen Borough Council, Conforama en Marchandise, degene „welke de neerslag zijn van bepaalde politieke en economische keuzen (...) [aansluitend] bij de nationale of regionale socio-culturele behoeften, waarvan de beoordeling bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht bij de Lid-Staten berust”.
Vooraleer die vraag te beantwoorden, wil ik het volgende aanmerken. Het komt mij voor dat aan het lijstje van in artikel 30 EEG-Verdrag besloten dwingende eisen (waarop uitsluitend een beroep kan worden gedaan ter verantwoording van niet-discriminerende nationale regelingen) nog andere bijzondere dwingende eisen kunnen worden toegevoegd. Ik bedoel daarmee eisen die in de lijn liggen van specifieke doelstellingen of belangen die uit andere bepalingen van de gemeenschapsverdragen — voornamelijk na de door de Europese Akte doorgevoerde wijzigingen— kunnen worden afgeleid en die meer bepaaldelijk verband houden met het economisch en sociaal beleid (o. m. de verbetering van het arbeidsmilieu), de economische en sociale samenhang, het onderzoek en de technologische ontwikkeling en de bescherming en de verbetering van het milieu. (
39
)
De vraag is dan of er daarnaast nog plaats is voor een algemene rechtvaardigingsgrond ter verantwoording van nationale regelingen die de neerslag vormen van bij nationale of regionale socio-culturele behoeften aansluitende politieke en economische keuzen. Bij de huidige stand van de rechtspraak van het Hof kan een bevestigend antwoord niet als dusdanig worden afgeleid uit de arresten die dergelijke regelingen op het oog hebben. In het arrest Oebel, waarin het Hof de betrokken nationale regeling beschouwde „als de neerslag van een rechtmatige sociaal-economische beleidskeuze”, voegde het daaraan onmiddellijk toe: „die in de lijn ligt van de in het Verdrag nagestreefde doelstellingen van algemeen belang”, waarbij verwezen werd naar de gerichtheid van de regeling „op een verbetering van de arbeidsvoorwaarden in een kennelijk gevoelige (produktie) sector”. (
40
) Dat ook nationale regelingen betreffende de openingstijden van winkels in de lijn liggen van de in het Verdrag nagestreefde doelstellingen van algemeen belang, erkende het Hof uitdrukkelijk in het arrest Torfaen Borough Council met verwijzing naar het arrest Oebel. (
41
) In het arrest Marchandise werd vervolgens bevestigd dat met deze regelingen „een oogmerk van sociale bescherming wordt nagestreefd”. (
42
) Met andere woorden, in die arresten zoekt het Hof bewust aansluiting bij in zijn rechtspraak reeds erkende, specifieke dwingende eisen.
24.
Met het voorgaande wil ik niet uitsluiten dat er wel degelijk ruimte is voor een rechtvaardigingsgrond welke in het algemeen „nationale regelingen viseert die de neerslag zijn van bij nationale of regionale socio-culturele behoeften aansluitende politieke en economische keuzen”. Ik denk daarbij aan regelingen genomen in beleidsdomeinen welke bij de huidige stand van het (alsnog voornamelijk economisch gerichte) gemeenschapsrecht, buiten de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschap vallen en die dus niet „in de lijn liggen” van een wezenlijke verdragsdoelstelling, maar daarmee ook niet in strijd zijn. Als voorbeelden hiervan beschouw ik nationale regelingen die vragen van zuiver politieke, ethische of religieuze aard betreffen of die verband houden met de bescherming van de culturele en taalidentiteit van een volk (
43
) —waarvan de beoordeling onmiskenbaar, aldus de formulering in de zondagsarresten, „bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht bij de Lid-Staten berust”. Ik meen echter dat ook in die hypothese, teneinde een ongewenste proliferatie van rechtvaardigingsgronden te voorkomen, zoveel mogelijk aansluiting moet worden gezocht bij de in artikel 36 EEG-Verdrag genoemde gronden (
44
), de in de Europese Verdragen erkende doelstellingen van het gemeenschapsrecht, en bij de van de communautaire rechtsorde deel uitmakende fundamentele rechten, in het licht waarvan eerstgenoemde gronden en doelstellingen dienen te worden uitgelegd. (
45
)
Hoe dan ook, in elk geval dient mijns inziens te gelden i) dat het uiteindelijk aan het Hof toekomt — zij het dat de verwijzende rechter er goed aan doet aan het Hof zijn eigen opvatting kenbaar te maken— om het gerechtvaardigd karakter van een doelstelling te erkennen, en ii) dat een naar haar doelstelling communautair gerechtvaardigde nationale regeling alsnog aan de evenredigheidstoets moet worden onderworpen. Deze toets strekt er immers toe, na te gaan of een op zich gerechtvaardigde regeling toch niet in strijd komt met het principe van het vrij goederenverkeer.
25.
De voorgaande algemene beschouwing laat mij toe het door het Hof in de zondagszaken gegeven oordeel betreffende de communautaire rechtvaardiging van de zondagsregelingen, bij te treden. Welke ook de motieven zijn die de uitvaardiging en de instandhouding van het Britse zondagsverbod hebben uitgelokt, het lijkt vast te staan — en ter zitting werd dit door de Britse regering bevestigd— dat deze regeling tot doel heeft ervoor te zorgen dat het winkelpersoneel niet (of zo weinig mogelijk) op zondag hoeft te werken. Dit biedt hen onder meer de mogelijkheid om zich die dag in gezins- of groepsverband aan niet-professionele bezigheden te wijden. In de mate dat een dergelijke doelstelling, naar het Hof aanneemt, een oogmerk van sociale bescherming heeft, ligt zij in het verlengde van een der doelstellingen van het gemeenschapsrecht, namelijk de verbetering van het arbeidsmilieu en de bescherming, door het inlassen van regelmatige rustperiodes, van de gezondheid van het winkelpersoneel. Dat daarvoor een bepaalde dag —de zondag — wordt uitgekozen, is de neerslag van een keuze die aansluit bij een nationale of regionale socio-cultureel bepaalde voorkeur, in een beleidsdomein dat buiten de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschap ligt, waarvan ik — onder voorbehoud van toepassing van de evenredigheidstest — niet kan inzien waarom zij in strijd zou zijn met het gemeenschapsrecht.
Het communautair evenredigheidsvereiste
26.
Met zijn tweede vraag wil het House of Lords te weten komen of het voor regelingen als het zondagsverbod niet onmiddellijk duidelijk is, zonder verdere bewijslevering, dat de regeling proportioneel is aan het door haar nagestreefde, communautair gerechtvaardigde, doel. Voor het geval het antwoord op die vraag negatief is, wil het House of Lords met zijn derde prejudiciële vraag weten aan de hand van welke criteria en van welke soort gegevens de nationale rechter moet uitmaken of de invloed van de onderzochte regeling meer beperkend is dan in het kader van dergelijke regeling is beoogd. De eerste drie deelvragen evenals de zesde deelvraag die de Magistrates' Court voorlegt onder de tweede door haar gestelde prejudiciële vraag, sluiten daarbij aan. De eerste twee van die vragen hebben eveneens betrekking op de door de nationale rechter te hanteren criteria: zij betreffen meer bepaaldelijk de vraag of de in artikel 3 van richtlijn 70/50 genoemde criteria toepassing vinden en in welke mate. In de derde deelvraag gaat het erom te weten, in welke mate de nationale rechter zich bij de eigen appreciatie van het evenredigheidsvereiste dient te houden aan het oordeel van de nationale wetgever. Met de zesde deelvraag vraagt de verwijzende rechter zich af hoe de beperkende gevolgen van de regeling en de met de regeling nagestreefde doelstelling tegen elkaar kunnen worden afgewogen.
27.
Zoals hiervoor reeds vermeld (punt 20), staat het uiteindelijk aan de nationale rechter om zich een eigen oordeel te vormen over de evenredigheid van de betrokken nationale regeling. Regelingen waarbij het „prima facie”, dit is zonder enige bewijslevering, duidelijk is dat zij aan de evenredigheidstest voldoen, zijn er mijns inziens niet. Wel, zo is hiervoor aangemerkt, kunnen de door de nationale rechter bij de prejudiciële vraagstelling aan het Hof meegedeelde gegevens zo eenduidig en onbetwist zijn, onder meer wat betreft het niet of nauwelijks belemmerend effect van de regeling op de intracommunautaire handel, dat de uitkomst van de evenredigheidstest voor de hand ligt en door het Hof zelf kan worden gegeven.
Het antwoord op de voornoemde derde deelvraag van de Magistrates' Court sluit daarbij aan. Mijns inziens mag de nationale rechter zich niet zonder meer neerleggen bij het oordeel van de nationale wetgever en mag hij zich er niet toe beperken na te gaan of de nationale wetgever, gelet op het evenredigheidsvereiste, in redelijkheid tot de vaststelling van de betrokken wettelijke regeling is kunnen komen. (
46
) Dit blijkt trouwens, zo komt het mij voor, uit de rechtspraak van het Hof, met name het arrest Miro. (
47
) In dat arrest verwierp het Hof uitdrukkelijk een argument van de Duitse regering, volgens welk het aan de nationale wetgever zou toekomen om de noodzaak te beoordelen van een verbod tot het gebruik van de naam „jenever”, en dat de nationale rechter aan diens beoordeling gebonden zou zijn:
„Wat deze laatste opvatting betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 30 EEG-Verdrag evenmin trouwens als artikel 36 bepaalde onderwerpen aan de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten voorbehoudt. Wanneer ter voldoening aan door het gemeenschapsrecht erkende dwingende eisen een nationale wettelijke regeling beperkingen van het fundamentele beginsel van het vrij verkeer van goederen invoert, moet zij de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen eerbiedigen. Het Hof, dat in laatste instantie bevoegd is het gemeenschapsrecht uit te leggen, en de nationale rechterlijke instanties, die op basis van deze uitlegging beslissen, dienen voor deze eerbiediging te waken. Het standpunt van de Duitse regering komt uiteindelijk neer op een afwijzing van deze controle en staat mitsdien in de weg aan een eenvormige en doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht. Het moet derhalve worden verworpen.” (
48
)
28.
Dit brengt mij tot de vragen omtrent de door de nationale rechter, desgevallend het Hof van Justitie, te hanteren criteria bij de toepassing van de evenredigheidstoets, waarbij ik eerst inga op de vragen naar de betekenis van artikel 3 van richtlijn 70/50/EEG voor de toepassing van die test. (
49
) Uitgangspunt is rechtsoverweging 15 van het Torfaen Borough Council-arrest, waarin uitdrukkelijk naar die richtlijn werd verwezen. Voor alle duidelijkheid geef ik de tekst van de betrokken richtlijnbepaling weer:
„Deze richtlijn heeft eveneens betrekking op de maatregelen die een regeling inhouden voor het in de handel brengen van produkten en met name betrekking hebben op de vorm, de afmetingen, het gewicht, de samenstelling, de presentatie, de identificatie en de verpakking, welke maatregelen zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde produkten, en waarvan de invloed op het vrije goederenverkeer meer beperkend is dan hetgeen in het kader van een handelsregeling is beoogd.
Dit is met name het geval:
—
wanneer de beperkende invloed op het vrije goederenverkeer in geen verhouding staat tot het nagestreefde doel;
—
wanneer hetzelfde doel door een ander middel kan worden bereikt dat het handelsverkeer minder belemmert.”
29.
De Magistrates' Court vraagt zich in dit verband vooreerst af of de nationale rechter ertoe gehouden is de criteria van artikel 3 van richtlijn 70/50 toe te passen. Volgens de Reading Council is dit wel degelijk het geval. Door in het arrest Torfaen Borough Council uitdrukkelijk te verwijzen naar voornoemde bepaling en haar woordgebruik over te nemen, zou het Hof hebben aangegeven dat artikel 3 van richtlijn 70/50 de juiste draagwijdte van artikel 30 weergeeft. Dit is mijns inziens een te verregaande interpretatie. Sinds het verstrijken van de overgangsperiode (d. w. z. sedert 1 januari 1970) komt aan richtlijn 70/50 een bescheiden rol toe: het door artikel 30 EEG-Verdrag opgelegde verbod heeft sedertdien rechtstreekse werking, en behoeft derhalve „voor zijn toepassing geen enkele nadere tussenkomst van de Lid-Staten of de gemeenschapsinstellingen”. (
50
) In zijn rechtspraak verwijst het Hof dan ook uitsluitend naar richtlijn 70/50 —met name naar de opsomming van de soorten maatregelen van gelijke werking, vervat in artikel 2, lid 3, van de richtlijn — wanneer de bewoording van de richtlijn strookt met zijn vaste rechtspraak. (
51
) Tot op zekere hoogte valt dit te vergelijken met 's Hofs beroep op de algemene programma's van de Raad op het gebied van het vestigingsrecht en het dienstenverkeer, waarbij het nu en dan te rade gaat, daar zij „nuttige aanwijzingen verschaffen voor de tenuitvoerlegging van de verdragsbepalingen” dienaangaande. (
52
)
De criteria voor de communautaire evenredigheidstoetsing dienen derhalve in de rechtspraak van het Hof te worden gevonden. Daarmee acht ik meteen het antwoord gegeven op de volgende vraag van de Magistrates' Court, namelijk of een nationale regeling aan elk van de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 70/50 genoemde voorwaarden dient te voldoen: ook in dat opzicht is niet die bepaling van de richtlijn doorslaggevend, wel de rechtspraak van het Hof.
30.
Welke zijn dan de criteria voor de toepassing van het communautaire evenredigheidsvereiste, zoals die uit de rechtspraak van het Hof voortvloeien? Uitgangspunt is dat, zoals tot tweemaal toe in het arrest Torfaen Borough Council werd benadrukt (
53
), de uit een nationale regeling voortvloeiende belemmerende gevolgen voor het intracommunautair handelsverkeer niet verder mogen gaan dan ter bereiking van het communautair gerechtvaardigde doel noodzakelijk is. Hierin liggen twee aspecten besloten, die als volgt kunnen worden samengevat.
Vooreerst komt het erop aan na te gaan of de nationale regeling in kwestie objectief noodzakelijk is om het erdoor nagestreefde doel te helpen verwezenlijken. Zulks vereist dat de regeling relevant (nuttig, pertinent) is, dit wil zeggen van aard is een doelmatige bescherming van het ermee nagestreefde algemene belang te bieden (
54
), en bovendien onmisbaar om dit doel te bereiken, hetgeen impliceert dat aan de bevoegde regelgever niet een even doelmatig alternatief ter beschikking staat dat minder belemmerend werkt voor het vrije goederenverkeer. (
55
) In de tweede plaats moet, ook wanneer de nationale regeling nuttig en onmisbaar is ten aanzien van het nagestreefde doel, nagegaan worden of de erdoor veroorzaakte belemmering voor het intracommunautaire verkeer in verhouding staat tot, dit wil zeggen evenredig is aan voornoemd doel. (
56
) Uit het voorgaande blijkt dat de evenredigheidstoets sensu lato in wezen zowel een dubbel noodzakelijkheidscriterium omvat (relevantie en onmisbaarheid van de regeling) als een evenredigheidscriterium sensu stricto.
31.
Dit brengt mij bij de laatste deelvraag (onder f) van de tweede door de Magistrates' Court voorgelegde prejudiciële vraag. Daarmee vraagt de verwijzende rechter bijkomende toelichting omtrent de wijze waarop de beperkende gevolgen van een nationale wetgeving voor het vrije goederenverkeer vergeleken moeten worden met de door die regeling nagestreefde doelstellingen.
In wezen ligt deze vraag om toelichting ook besloten in de derde vraag van het House of Lords. Het gaat hier om de kern van de evenredigheidstoetsing. Uit de bovenstaande analyse van het evenredigheidsvereiste blijkt trouwens dat die toetsing verschillende vergelijkingen omvat: eerst wordt nagegaan of de in de regeling voorziene middelen relevant zijn, met andere woorden, in causaal verband staan met de nagestreefde doelstelling. Vervolgens wordt onderzocht of de betrokken regeling onmisbaar is, dit is of het nagestreefde doel niet even goed met een andere, het vrije goederenverkeer minder belemmerende regeling kan worden bereikt. Dit laatste houdt in dat twee mogelijke regelingen onderling, maar tevens in verband met het nagestreefde doel, worden vergeleken. Ten slotte dient van de aangehouden regeling te worden nagegaan of de erdoor veroorzaakte handelsbelemmering niet buiten verhouding staat tot het doel van de regeling, hetgeen impliceert dat een bepaalde handelsbelemmering met de nagestreefde doelstelling wordt vergeleken.
Elk van deze vergelijkingen impliceert een afweging van niet of niet volledig kwantificeerbare vergelijkingspunten. Dit geldt in het bijzonder voor de laatstbedoelde vergelijking waarbij twee conflicterende waarden tegen elkaar worden afgewogen, namelijk een zo vrij mogelijk intracommunautair handelsverkeer ten aanzien van de met de onderzochte nationale regeling nagestreefde doelstelling. Uiteraard impliceert dergelijke vergelijking een beoordeling die niet louter op grond van kwantificeerbare gegevens kan worden doorgevoerd, hetgeen evenwel niet betekent dat deze beoordeling onmogelijk is. Zo lijkt het mij meer bepaaldelijk in onderhavige zaken duidelijk te zijn dat de door de Britse zondagsregeling aan het intracommunautaire verkeer aangebrachte belemmeringen niet verder gaan dan nodig is of niet buitensporig zijn gelet op de met de regeling nagestreefde doelstelling. Dat deze regeling, zoals door de Magistrates' Court in zijn verwijzingsbeslissing uitdrukkelijk wordt bevestigd, binnenen buitenlandse produkten zonder onderscheid en in dezelfde mate („pro rata”) treft en de afzet langs dezelfde kanalen, alle dagen van de week samengenomen, niet ernstig hindert (wat bevestigd wordt door de dooide Magistrates' Court genoemde prognose, volgens welke een afschaffing van het verbod slechts een beperkte weerslag op de totale invoer uit andere Lid-Staten zou hebben, namelijk ongeveer 0,8 %) zijn elementen die mijn conclusie —zoals die trouwens door het Hof in de arresten Conforama en Marchandise reeds werd erkend — enkel kunnen staven: het gaat hier om een regeling welke niet discriminatoir is, niet bestemd is om de handel te beheersen en waarvan de gevolgen op de intracommunautaire handel niet van aard zijn om tot een afscherming van de nationale markt te leiden.
32.
Nog steeds in verband met de toepassing van de evenredigheidstest heeft de Magistrates' Court twee bijkomende deelvragen aan het Hof voorgelegd (sub d en e van de tweede prejudiciële vraag). In de eerste plaats wordt het Hof gevraagd of de rechter, bij het beoordelen van de gevolgen van de betrokken regeling, rekening mag houden met het geheel van de beperkende gevolgen voor de intracommunautaire invoer dan wel alleen met de beperkende gevolgen voor de ingevoerde goederen in vergelijking met nationale goederen. Het antwoord daarop is dat het Hof zich in zijn rechtspraak niet beperkt tot het al of niet discriminerende effect van een nationale regeling op ingevoerde goederen, doch dat het in zijn beoordeling alle belemmeringen in aanmerking neemt die de regeling voor het intracommunautaire goederenverkeer veroorzaakt. Zelfs in zaken waarin vaststond dat een nationale regeling zonder onderscheid op binnenlandse en ingevoerde produkten van toepassing is en het Hof bovendien kon vaststellen dat er geen sprake was van enige bedoeling tot marktafscherming of manipulatie van de handelsstromen, hanteert het Hof als criterium bij de uitvoering van de proportionaliteitstoets de totaliteit van de veroorzaakte belemmeringen op het intracommunautaire handelsverkeer. (
57
)
Deze rechtspraak lijkt mij evenzeer een antwoord te bieden op de andere vraag van de Magistrates' Court, namelijk met welke markt moet worden rekening gehouden voor de beoordeling van de beperkende invloed van de regeling in kwestie. Dient dit het globale intracommunautaire goederen- of dienstenverkeer te zijn, de sector waarbinnen de betrokken onderneming werkzaam is, of zelfs de onderneming zelf? Het komt mij voor dat het eindoordeel ter zake moet steunen op zo volledig mogelijke, onbetwiste empirische gegevens aangaande de daadwerkelijke gevolgen van een bepaalde regeling voor de totaliteit van de intracommunautaire handel. Het lijkt mij een onbegonnen opgave om terzake een „relevante markt” voor een bepaalde sector, (serie) produkten of onderneming te definiëren. Er anders over beslissen houdt overigens het gevaar in dat een regeling disproportioneel —en derhalve in strijd met het gemeenschapsrecht— wordt bevonden voor één bepaalde industriële sector, produkt of groep produkten, onderneming, maar voor andere niet.
Resterende vragen
33.
Op de derde prejudiciële vraag van de Magistrates' Court, namelijk of de Britse zondagsregeling onder de werkingssfeer van artikel 36 van het Verdrag valt, hoef ik niet in te gaan: het gaat hier immers om een niet-discriminerende regeling welke gedekt wordt door de in artikel 30 van het Verdrag besloten „rule of reason”. Ook wanneer men in de met de Britse zondagsregeling nagestreefde doelstelling gedeeltelijk een doelstelling van volksgezondheid ziet, omdat zij namelijk de rust van een belangrijke bevolkingsgroep op het oog heeft (hiervoor, punt 25) (
58
), blijft deze rechtvaardigingsgrond ten aanzien van niet-discriminatoire nationale regelingen eenzelfde functie vervullen als de in artikel 30 EEG-Verdrag besloten dwingende eisen. (
59
) Overigens verloopt de in het kader van artikel 36 EEG-Verdrag uit te voeren evenredigheidstoetsing op dezelfde manier als hiervoor beschreven in verband met artikel 30 EEG-Verdrag.
De vierde en laatste vraag van de Magistrates' Court, namelijk welk belang toekomt aan het gegeven dat de Britse zondagsregeling in uitzonderingen voorziet, heb ik reeds bij een andere gelegenheid als volgt beantwoord. (
60
) Ofschoon ik aanneem dat de vraag naar de communautaire rechtvaardiging van een nationale regeling dient te geschieden met inachtneming van de intrinsieke kenmerken van die regelingen en de feitelijke toepassing ervan, kunnen bezwaren gehaald uit de zogenaamde ongelijke of inconsistente toepassing van de regeling binnen eenzelfde Lid-Staat wellicht een klachtgrond opleveren onder nationaal recht maar — zolang er geen sprake is van willekeurige discriminatie of verkapte beperking van de handel tmsen de Lid-Staten — niet onder gemeenschapsrecht.
34.
Hiermee kom ik aan de laatste vraag, namelijk de enig resterende vraag van de High Court in zaak C-306/88. Zij is gesteld voor de hier niet aangehouden hypothese, dat de betrokken nationale regeling in strijd wordt bevonden met artikel 30 van het Verdrag. Strekt het door het gemeenschapsrecht opgelegde verbod zich dan eveneens uit tot toepassing van de regeling op binnenlandse produkten? Volgens de Rochdale Council is het antwoord hierop ontkennend: zo het Hof de zondagsregeling onverenigbaar zou verklaren met artikel 30 EEG-Verdrag en evenmin gerechtvaardigd zou achten onder artikel 36, mag deze regeling enkel niet langer toepassing vinden op produkten die uit andere Lid-Staten worden ingevoerd. Deze benadering lijkt mij in de praktijk niet te verwezenlijken. Voor enkelvoudige produkten is dit onderscheid reeds moeilijk te maken (hoe bewijst men bij voorbeeld dat een bepaalde, ook in Groot-Brittannië geteelde, vruchtensoort al of niet werd ingevoerd?) maar voor samengestelde produkten — men denke aan machines, auto's, enz. — is deze handelwijze volkomen onrealistisch. Niettemin dient te worden aangenomen dat het gemeenschapsrecht niet toepasselijk is op een louter interne situatie. (
61
) De mate waarin een gedeeltelijke onverenigbaarheid van de betrokken regeling met het gemeenschapsrecht weerslag heeft op de algehele geldigheid van de regeling binnen een Lid-Staat, is een kwestie van nationaal recht.
Besluit
35.
Op grond van het voorgaande, geef ik het Hof ter overweging de in onderhavige zaken gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
In zaak C-306/88:
Het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag is niet toepasselijk op een louter interne situatie van een Lid-Staat. Het is een kwestie van nationaal recht te bepalen welke de weerslag is van een gebleken onverenigbaarheid van de regeling met artikel 30 EEG-Verdrag, op de toepassing ervan ten aanzien van binnenlandse produkten.
In zaak C-304/90:
en wettelijke regeling van een Lid-Staat welke verbiedt dat winkels op zondag geopend zijn, streeft een naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd doel na.
In zaken C-304/90 en C-169/91:
1)
Het komt in principe aan de nationale rechter toe om, aan de hand van de uit de rechtspraak van het Hof van Justitie voortvloeiende criteria en/of het hem op een prejudiciële vraag verstrekte antwoord van het Hof, de evenredigheid van een nationale regeling naar communautair recht vast te stellen. Hierbij dient hij met name te onderzoeken of de regeling, gelet op haar intrinsieke kenmerken en feitelijke toepassing, objectief noodzakelijk is om dit doel te helpen verwezenlijken, hetgeen betekent dat zij aan het gestelde doel ten goede komt en aan de regelgever geen even doelmatig alternatief ter beschikking staat dat minder belemmerend werkt voor het intracommunautaire verkeer. Daarnaast moet de nationale rechter, zich baserend op zo volledig mogelijke, onbetwiste empirische gegevens, nagaan of de belemmeringen die de regeling veroorzaakt voor het globale intracommunautaire verkeer in verhouding staan tot het nagestreefde, gemeenschapsrechtelijk gerechtvaardigde doel.
2)
Voor zoverre de door de nationale rechter aan het Hof, ter gelegenheid van de prejudiciële vraagstelling, voorgelegde reglementaire en feitelijke gegevens daartoe volstaan — en dus niet zonder dat daarvoor bewijs wordt geleverd —, kan het Hof zelf de evenredigheidstoetsing doorvoeren in welk geval het aan de nationale rechter toekomt om, bij gebleken onevenredigheid van de regeling, de onverenigbaarheid daarvan met het gemeenschapsrecht vast te stellen en aan die conclusie de gevolgen naar nationaal recht vast te knopen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Nederlands.
(
1
)	Arrest van 23 november 1989, zaak C-M5/88, Turispr. 1989, blz.3851.
(
2
)	Arrest van 28 februari 1991, zaak C-312/89, Jurisnr. 1991, blz. I-997.
(
3
)	Arrest van 28 februari 1991, zaak C-332/89, Jurispr. 1991, blz. I-1027.
(
4
)	Voor de eerste drie vragen, zie het rapport ter terechtzitting.
(
5
)	De door Payless DIY ingediende opmerkingen worden gedeeld door Wickes Building Supplies Ltd, Great Mills (South) Ltd en Homebase Ltd.
(
6
)	Jurispr. 1991, blz. I-1009, punt 5 van de conclusie.
(
7
)	Voor een rechtsvergelijkend overzicht, zie onder meer T. Askham, T. Burke en D. Ramsden, EC Sunday Trading Rides, in Current EC Legal Developments ienes, Londen, Butterworths, 1990; men raadplege tevens Commissie EG, Measures taken in the field of Commerce by the Member States of the European Communities, Luxemburg, 1985.
(
8
)	Jurispr. 1991, blz. I-1009 en I-1010, punt 5 van de conclusie.
(
9
)	Arresten Conforama, r. o. 13, en Marchandise, r. o. 14, met de hier tussen haakjes geplaatste toevoeging.
(
10
)	Arrest Torfaen Borough Council, r. o. 17.
(
11
)	Arrest Torfaen Borough Council, r. o. 16.
(
12
)	Arresten Conforama, r. o. 12, en Marchandise, r. o. 13,
(
13
)	Arrest van 11 juli 1974, zaak 8/74, Jurispr. 1974, blz. 837, r. o. 5. Voor recente hernemingen van deze formule, zie onder meer arresten van 30 april 1991, zaak C-239/90, Boscher, Jurispr. 1991, blz. I-2023, r. o. 13; 7 mei 1991, zaak C-287/89, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-2233, r. o. 16, en 25 juli 1991, gevoegde zaken C-1/90 en C-176/90, Aragonesa, Jurispr. 1991, blz. I-4151, r. o. 9.
(
14
)	Arresten van 5 april 1981, gevoegde zaken 177/82 en 178/82, Van de Haar, Jurispr. 1984, blz. 1797, r. o. 13; 14 maart 1985, zaak 269/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1985, blz. 837, r. o. 10, en 5 mei 1986, zaak 103/84, Commissie/Italië, Jurispr. 1986, blz. 1759, r. o. 18.
(
15
)	Zie arrest van 20 februari 1979, zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649, r. o. 8; zíe recent onder meer arresten van 7 maart 1990, zaak C-362/88, GB-Inno-BM, Jurispr. 1990, blz. I-667, r. o. 10; 12 december 1990, zaak C-241/89, SARPP, Jurispr. 1990, blz. I-4695, r. o. 31, en 13 december 1990, zaak C-238/89, Pall, Jurispr. 1990, blz. I-4827, r. o. 12.
(
16
)	Zie meer recent onder meer arresten van 14 juli 1988, zaak 407/85, Drei Glocken, Jurispr. 1988, blz. 4233, r. o. 10; 16 mei 1989, zaak 382/87, Buet, Jurispr. 1989, blz. 1235, r. o. 13; 13 november 1990, zaak C-269/89, Bonfait, Jurispr. 1990, blz. I-4169, r. o. 11; 12 december 1990, zaak C-241/89, t. a. p., r. o. 31, en 13 december 1990, zaak C-238/S9, t. a. p., r. o. 12.
(
17
)	Arrest van 15 december 1982, zaak 286/81, Jurispr. 1982, blz. 4575, r. o. 15; meer recent werd deze regel uitdrukkelijk bevestigd in de arresten Bect (r. o. 7 en 8), GB-Inno-BM (r. o. 7), SARPP (r. o. 29), Boscher (r. o. 14) en Aragonesa (r. o. 10); zie tevens de arresten van 21 maart 1991 in zaak C-369/88, Delattre, Jurispr. 1991, blz. I-1487, r. o. 50, en zaak C-60/89, Monteil en Samanni, Jurispr. 1991, blz. 1547, r. o. 37.
(
18
)	Zie arrest van 14 juli 1981, zaak 155/80, Oebel, Jurispr. 1981, blz. 1993, r. o. 4, alsook het feitelijk gedeelte van het arrest op blz. 1998, waarin de Duitse regering deze tweede doelstelling toelicht.
(
19
)	Arrest van 11 juli 1985, gevoegde zaken 60/84 en 61/84, Jurispr. 1985, blz. 2605, r. o. 23.
(
20
)	Arrest van 24 oktober 1978, zaak 15/78, Jurispr. 1978, blz. 1971, r. o. 5.
(
21
)	Arresten van 18 maart 1980, zaak 52/79, Jurispr. 1980, blz. 833, r. o. 15, en 26 april 1988, zaak 352/85, Bond van Adverteerders, Jurispr. 1988, blz. 2085, r. o. 38.
(
22
)	Arrest van 17 december 1981, zaak 279/80, Jurispr. 1981, blz. 3305, r. o. 18 en 19.
(
23
)	Hiervan vindt men inmiddels verscheidene illustraties: arresten van 14 juli 1981, zaak 155/80, t. a. p.; 31 maart 1982, zaak 75/81, Blesgen, Jurispr. 1982, blz. 1211; 25 november 1986, zaak 148/85, Forest, Jurispr. 1986, blz. 3449; 7 maart 1990, zaak C-69/88, Krantz, Jurispr. 1990, blz. I-583; 11 juli 1990, zaak C-23/89, Quietlynn, Jurispr. 1990, blz. I-3059; en 7 mei 1991, zaak C-350/89, Steptonhurst, Jurispr. 1991, blz. I-2387.
(
24
)	Op het vlak van het dienstenverkeer verkreeg deze gedachte onlangs een echo in het arrest Grogan: de band tussen het in een Lid-Staat verspreiden van informatie over medische zwangerschapsonderbreking in een andere Lid-Staat en de dienst van de zwangerschapsonderbreking zelf (die wordt uitgevoerd door een dienstverrichter welke volledig losstaat van de informatieverspreiders, zelf ingezetenen van de eerste Lid-Staat) werd door het Hof te zwak („troD ténu”/„too tenuous”) bevonden opdat een in de eerste Lid-Staat geldend grondwettelijk verbod tot informatieverspreiding kan worden beschouwd als een beperking van het dienstenverkeer in de zin van artikel 59 van het Verdrag: arrest van 4 oktober 1991, zaak C-159/90, Jurispr. 1991, blz. I-4685, r. o. 24.
(
25
)	Arresten Cinéthèque, r. o. 21; Krantz, r. o. 10, en Quietlynn, r, o. 11.
(
26
)	Zie recent onder meer de reeds aangehaalde arresten Buet, GB-Inno-BM, Boscher en Aragonesa; zie tevens arresten van 12 december 1990, zaak C-241/89, reeds aangehaald, r. o. 21; 16 april 1991, zaak C-347/89, Eurim-Pharm, Jurispr. 1991, blz. I-1747, r. o. 27-35; 20 juni 1991, zaak C-39/90, Denkavit, Jurispr. 1991, blz. I-3069, r. o. 24, en 4 juni 1992, gevoegde zaken C-13/91 en C-113/91, Debus, Jurispr. 1992, blz. I-3617, r. o. 24 en 25. Ook op andere domeinen van het gemeenschapsrecht kunnen hiervan illustraties worden gevonden: zie onder meer recent, op het vlak van het dienstenverkeer, het arrest van 25 juli 1991, zaak C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Jurispr. 1991, blz. I-4007, r. o. 23 en 24.
(
27
)	Arresten Torfaen Borough Council, r. o. 14 in fine; Conforama, r. o. 8, en Marchandise, r. o. 9.
(
28
)	Arresten Torfaen Borough Council, r. o. 11; Conforama, r. o. 9, en Marchandise, r. o. 10.
(
29
)	Arresten Torfaen Borough Council, r. o. 12; Conforama, r. o. 10, en Marchandise, r. o. 11.
(
30
)	Arresten Torfaen Borough Council, r. o. 14; Conforama, r. o. II, en Marchandise, r. o. 12.
(
31
)	Arresten Conforama, r. o. 12, en Marchandise, r. o. 13.
(
32
)	Arresten Conforama, r. o. 6, en Marchandise, r. o. 7.
(
33
)	Het Hof heeft reeds herhaaldelijk beklemtoond dat de noodzaak om tot een nuttige uitlegging van hel Gemeenschapsrecht te geraken tot een omschrijving van het juridisch kader noopt waarin de gevraagde uitlegging moet passen: zie arresten van 12 juli 1979, zaak 244/78, Union Laitière Normande, Jurispr. 1979, blz. 2663, r. o. 5, en 10 maart 1981, gevoegde zaken 36/80 en 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers, Jurispr. 1981, blz. 735, r. o. 6.
(
34
)	Dit is vaste rechtspraak: zie onder meer arresten van 16 maart 1978, zaak 101/77, Oehlschlägcr, Jurispr. 1978, blz. 791, r. o. 4, en 4 juli 1985, zaak 167/81, Drünert, Jurispr. 1985, blz. 2235, r. o. 12.
(
35
)	Over de vraag of het wenselijk is dat er tussen Hof en nationale rechters contacten zouden zijn wanneer bepaalde elementen in de prejudiciële vraagstelling ontbreken, moge ik verwijzen naar T. Koopmans, „The Technique of the Preliminary Question —A View from the Court of Justice”, in Article 177 EEC: Experiences and Problems, H. Schermers e. a. (cds.), Den Haag, T. M. C. Asser Instituut, 1987, (327), blz. 333: „It would be a great help if the Court of Justice could make contact with the referring court if it should discover that some elements of information arc missing. Rules of procedure applicable to the national courts make it impossible, however, for most of them to reopen the case after having suspended it when they put their questions to the Court of Justice. In particular, national rules on litigation before civil and criminal courts —as opposed to administrative courts or tribunals — arc normally too strict to permit an exchange of information after the order for a reference has been made.”
(
36
)	Dat het Hof -wel vaker naar de nationale rechter verwijst met het oog op de toepassing van de evenredigheidstest, moge recent onder meer blijken uit de arresten van 21 september 1989, zaak 12/88, Schäfer, Jurispr. 1989, blz. 2937, r. o. 23, en 4 oktober 1991, zaak C-367/89, Richardt, Jurispr. 1991, blz. I-4621, r. o. 25.
(
37
)	Arresten Conforama, r. o. 11, en Marchandise, r. o. 12.
(
38
)	Met betrekking tot het dienstenverkeer erkent het Hof als „dwingende reden van algemeen belang” die een beperking op het intracommunautaire verkeer rechtvaardigt ook sedert geruime tijd de bescherming van werknemers: dit geschiedde voor net eerst in het hiervoor, in voetnoot 22, reeds geciteerde arrest Webb, r. o. 19; zie laatstelijk de arresten van 25 juli 1991, namelijk het hiervoor (voetnoot 26) aangehaalde arrest Gouda, r. o. 14, en het arrest in zaak C-353/89, Commissie/Nederland, Jurispr. 1991, blz. I-4069, r. o. 18.
(
39
)	Soms wacht hot Hof niet eens op de erkenning van een doelstelling door middel van een verdragsbepaling, om haar als „dwingende eis” te beschouwen. Dit moge hieruit blijken dat het Hof de bescherming van het milieu al enige tijd voor de inwerkingtreding van de Europese Akte ats een wezenlijke doelstelling van de Gemeenschap had aangemerkt: zie arrest van 7 februari 1985, zaak 240/83, ADBHU, Jurispr. 1985, blz. 531, r. o. 13. Ook het in de vorige voetnoot genoemde arrest Webb erkende de bescherming van werknemers, ditmaal in verband met het vrij dienstenverkeer, geruime tijd voor de inwerkingtreding van de Europese Akte als een „dwingende reden van algemeen belang”.
(
40
)	Arrest Oebel, r. o. 12.
(
41
)	Arrest Torfaen Borough Council, r. o. 13 en 14.
(
42
)	Arrest Marchandise, r. o. 19.
(
43
)	Zie, met betrekking tot de verhouding tussen een beleid ter bevordering van een nationale taal als uitdrukking van de nationale identiteit en cultuur, en het vrij werknemersverkeer, het arrest van 28 november 1989, zaak C-379/S7, Groener, Jurispr. 1989, blz. 3967.
(
44
)	Het is immers verre van denkbeeldig datdergelijke regelingen zich kunnen beroepen op de in deze bepaling genoemde gronden van „bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde (of) van het nationaal artistiek patrimonium”.
(
45
)	Zie, niet betrekking tot het dienstenverkeer (artikelen 66 en 56 EEG-Verdrag), arrest van 18 juni 1991, zaak C-260/91, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925, r. o. 15. Op het vlak van het dienstenverkeer oordeelde het Hof overigens in de recente arresten betreffende de Nederlandse Mediawet dat een nationaal cultuurbeleid, voor zover dit middels het handhaven van een pluralistisch omroepbestel samenhangt met de bescherming van de vrije meningsuiting, een dwin-Êcndc reden van algemeen belang kan vormen, die een eperking van het vrij verrichten van diensten rechtvaardigt: arrest Collectieve Anlcnncvoor/iening Gouda, r. o. 23; arrest Commissie/Nederland, r. o. 30.
(
46
)	Deze laatste benadeling blijkt te zijn gevolgd in de uitspraak van de High Court of Justice, Chancery Division, in Stoke-on-Trent City Council v. B & Q plc en Norwich City Council v. B & Q plc, Weekly Law Reports, 1991, blz. 42.
(
47
)	Arrest van 26 november 1985, zaak 182/84, Jurispr. 1985, blz. 3731.
(
48
)	Arrest Miro, r. o. 14.
(
49
)	Van de Commissie van 22 december 1969 gebaseerd op de bepalingen van artikel 33, lid 7, houdende opheffing van de maatregelen van gelijke -werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, niet bedoeld in andere krachtens het EEG-Verdrag vastgestelde bepalingen (PB 1970, L 13, blz. 29).
(
50
)	Arrest van 22 maart 1977, zaak 74/70, Iannelli, Jurispr. 1977, blz.557, r. o. 13. De richtlijn werd trouwens door de Commissie vooral als leidraad opgevat. Aldus bevestigt A. Mattera dat „le but de la Commission était précisément d'établir une ‚référence doctrinale’ basée sur l'expérience acquise à l'occasion de l'instruction de nombreux cas de ‚mesure d'effet équivalent’ traités jusqu'à cette date, et devant permettre aux Etats membres de mieux connaître l'étendue de leurs obligations en la matière” (Le Marché Unique Européen. Ses rigles, son fonctionnement, Parijs, Jupiter, 2c ed., 1990,42).
(
51
)	Dit komt onder meer duidelijk tot uiting in de arresten van 9 juni 1988, zaak 56/87, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 2919, r. o. 7, en 19 maart 1991, zaak C-249/88, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-1275, r. o. 7 in fine, waar gesteld wordt: „Deze uitlegging van artikel 30 [nl. diegene voorzien in artikel 2, lid 3, sub c tot e van richtlijn 70/50] is bevestigd in de vaste rechtspraak van het Hof (...)”.
(
52
)	Zie recent onder meer arrest van 14 januari 1988, zaak 63/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 29, r. o. 14.
(
53
)	Met name in r. o. 12 en 15.
(
54
)	Zie 's Hofs bewoordingen in het arrest van 11 mei 1989, zaak 25/88, Wurmser, Jurispr. 1989, blz. 1105, r. o. 13.
(
55
)	Het in artikel 3, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 70/50 opgegeven criterium valt met dit laatste gedeelte van de noodzakelijkheidstest samen.
(
56
)	Hier wordt met andere woorden de test ondernomen die in artikel 3, lid 2, eerste streepje, van richtlijn 70/50 bedoeld wordt.
(
57
)	Met name in arresten Cinéthèque, r. o. 22, en Toriaen Borough Council, r. o. 12.
(
58
)	Zie mijn conclusie in de zaak Torfaen Borough Council, Jurispr. 1989, blz. 3881, punt 30.
(
59
)	Zie het hiervoor (voetnoot 13) aangehaalde arrest Aragonesa, r. o. 13, alsook mijn conclusie in die zaak, punt 14.
(
60
)	Zie mijn conclusie in Torfaen Borough Council, Jurispr. 1989, blz. 3883, punt 32; ook in Torfaen Borough Council was reeds duidelijk dat aanzienlijke twijfel bestaat over de doeltreffendheid van de Britse zondagsregeling: ibid., voetnoot 54.
(
61
)	Dit werd door het Hof herhaaldelijk bevestigd, met name op het gebied van het vrije verheer van werknemers (zie, liet meest recent, arrest van 28 januari 1992, zaak C-332/90, Steen, Jurispr. 1992, blz. 341), het vesligingsrecht (zie onder meer arrest van 3 oktober 1990, gevoegde zaken C-54/88, C-91/88 en C-14/89, Nino e. a., Jurispr. 1990, blz. I-3537) en het dienstenverkeer (zie recentelijk arrest van 19 maart 1992, zaak C-60/91, Morais, Jurispr. 1992, blz. I-2085).