61998CC0466_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1. Komissio on nostanut 18.12.1998 yhteisöjen tuomioistuimessa samanaikaisesti kahdeksan eri kannetta, joissa vastaajina ovat Yhdistynyt kuningaskunta, Tanska, Ruotsi, Suomi, Belgia, Luxemburg, Itävalta ja Saksa. EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla nostetut kanteet koskevat useita yhteisön oikeuden rikkomisia, jotka johtuvat siitä, että kyseiset valtiot ovat tehneet lentoliikennettä koskevia kahdenvälisiä sopimuksia Amerikan yhdysvaltojen kanssa. Vastaajina olevien valtioiden katsotaan erityisesti
a) tehneen vuosina 1995 ja 1996 Yhdysvaltojen kanssa erityisen pitkälle meneviä sopimuksia lentoliikenteen alalla (ns. open sky -sopimukset) yhteisön ja jäsenvaltioiden välisen ulkoisen toimivallan jakoa koskevien periaatteiden vastaisesti (tämä kanneperuste ei kuitenkaan koske Yhdistynyttä kuningaskuntaa, koska sen Yhdysvaltojen kanssa tekemää sopimusta ei ole pidettävä open sky -sopimuksena);
b) rikkoneen EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa (josta on tullut EY 43 artikla) ottamalla Yhdysvaltojen kanssa tehtyihin kahdenvälisiin sopimuksiin ns. kansallisuuslausekkeen, jolla käytännössä annetaan kummallekin sopimuspuolelle oikeus evätä kyseisten sopimusten mukaiset oikeudet toisen sopimusvaltion nimeämiltä lentoliikenteen harjoittajilta, jotka eivät ole kyseisen valtion kansalaisten omistuksessa tai niiden valvonnassa, tai pitämällä tällaisen kansallisuuslausekkeen edelleen voimassa;
c) toissijaisesti rikkoneen tapauksesta riippuen EY:n perustamissopimuksen 234 artiklan toista kohtaa (josta on tullut EY 307 artiklan toinen kohta) tai EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaa (josta on tullut EY 10 artikla), kun ne eivät ole tehneet voitavaansa saattaakseen Yhdysvaltojen kanssa ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa tai lentoliikennettä koskevan yhteisön lainsäädännön antamista ja erityisesti ennen ns. kolmannen lainsäädäntöpaketin antamista tehdyt sopimukset täysin yhteisön oikeuden mukaisiksi (myöskään tämä kanneperuste ei koske Yhdistynyttä kuningaskuntaa).
2. Nyt käsiteltävien asioiden tärkeyttä ja arkaluonteisuutta ei liene tarpeen enemmälti korostaa. Yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäviksi saatetut kysymykset ovat sekä poliittisesti että taloudellisesti ilmeisen merkittäviä, eivätkä yksinomaan sen vuoksi, että asiat koskevat tavallista useampia jäsenvaltioita tai että ne liittyvät suhteisiin Yhdysvaltojen kanssa, vaan ennen kaikkea niiden vaikutusten vuoksi, joita sopimuksilla on kansainvälisen lentoliikenteen alalla käynnissä olevan uudelleenorganisoinnin perustavanlaatuisiin prosesseihin ja siten myös yhteisön lentoliikenteen harjoittajien strategioihin, kun niiden on toimittava sellaisessa taloudellisessa ympäristössä, johon liittyy markkinoiden globalisoituminen ja kansainvälisen kilpailun koventuminen. Tässä yhteydessä haluaisin kuitenkin korostaa erityisesti sitä, että käsiteltävinä olevat asiat ovat myös oikeudellisesti monelta kannalta erityisen kiinnostavia ja samalla erittäin monitahoisia. Tämä ilmenee erittäin selvästi seuraavilta sivuilta; tässä vaiheessa huomautan ainoastaan, että tämä on tietääkseni ensimmäinen kerta, kun komissio on pannut vireille tällaisia oikeudenkäyntejä jäsenvaltioita vastaan yhteisön ulkoisen toimivallan loukkaamisen vuoksi.
I Asiaa koskeva lainsäädäntö
Yhteisön oikeus
3. Kuten tunnettua, perustamissopimuksessa on määrätty lentoliikenteen osalta erityisestä sääntelystä. EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan 1 kohdassa (josta on tullut EY 80 artiklan 1 kohta) määrätään, että liikennettä koskevan IV osaston (josta on tullut V osasto) määräyksiä sovelletaan ainoastaan rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen; kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan neuvoston tehtävänä on sen sijaan päättää määräenemmistöllä, "annetaanko meri- ja lentoliikennettä koskevia aiheellisia säännöksiä sekä missä laajuudessa ja mitä menettelyä noudattaen niitä annetaan".
4. Edellä mainitun määräyksen täytäntöönpanemiseksi ja lentoliikenteen sisämarkkinoiden asteittaiseksi toteuttamiseksi neuvosto antoi vuosina 1987, 1990 ja 1992 kolme niin sanottua lainsäädäntöpakettia, joilla pyrittiin varmistamaan toisaalta lentoliikenteen palvelujen vapaa tarjoaminen ja toisaalta yhteisön kilpailusääntöjen soveltaminen kyseisellä alalla.
5. Asteittaista toteuttamista koskevan tavoitteen mukaisesti markkinat avattiin ensin osittain kahdella ensimmäisellä lainsäädäntöpaketilla, minkä jälkeen neuvosto vapautti yhteisön sisäisen lentoliikenteen lopulta täydellisesti kolmannella paketilla. Tämä säädöskokonaisuus sisältää muun muassa seuraavat säädökset.
i) Yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92, jossa vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat antaa toimiluvan yhteisöön sijoittautuneille lentoliikenteen harjoittajille ja pitää sen voimassa. Tältä osin on tässä vaiheessa korostettava, että kyseisen asetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan yhteisöön sijoittautuneet yritykset eivät saa yhteisön alueella kuljettaa lentoteitse matkustajia, postia ja/tai rahtia maksua tai muuta korvausta vastaan, ellei niille ole myönnetty asianmukaista liikennelupaa. Asetuksen 4 artiklassa säädetään lisäksi, että kyseinen lupa voidaan antaa vain kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevalle yritykselle, joka on suurimmaksi osaksi kyseisen valtion kansalaisten omistuksessa ja heidän määräysvallassaan, sanotun rajoittamatta niiden sopimusten ja yleissopimusten soveltamista, joiden sopijapuolena yhteisö on. Kyseinen asetus koskee siis ainoastaan yhteisön lentoliikenteen harjoittajille annettavia yhteisön sisäisiä reittejä koskevia toimilupia.
ii) Yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta voidaan todeta, että asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on sallittava yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien (eli niiden, jotka ovat saaneet asetuksessa N:o 2407/92 tarkoitetun liikenneluvan) käyttää liikenneoikeuksia yhteisön sisäisillä reiteillä; kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään muutamista ajallisesti rajoitetuista (1.4.1997 asti voimassa olevista) poikkeuksista yksinomaan kabotaasiliikenneoikeuksien osalta. Kyseisessä asetuksessa on lisäksi erityissäännöksiä jäsenvaltioiden oikeuksista asettaa julkisen palvelun velvoitteita tietyille reiteille (4-7 artikla), säännellä liikenteen jakamista samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä syrjimättä lentoliikenteen harjoittajia näiden kansallisuuden tai identiteetin perusteella (8 artikla), ja jos ruuhkautumiseen ja/tai ympäristöön liittyviä vakavia ongelmia ilmaantuu, asettaa liikenneoikeuksien käyttämiselle ehtoja, rajoittaa niiden käyttämistä tai kieltää niiden käyttämisen varsinkin silloin, kun liikenne saadaan hoidetuksi tyydyttävästi muilla liikennemuodoilla (9 artikla).
iii) Lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92, jossa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita sovelletaan vahvistettaessa kaikkialla yhteisössä suoritettuihin kuljetuksiin liittyvistä lentoliikennepalveluista maksettavia kuljetus- ja rahtimaksuja. Tältä osin on korostettava, että vaikka asetusta ei sovelleta muiden kuin yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien veloittamiin kuljetus- ja rahtimaksuihin (1 artiklan 2 kohdan a alakohta), 1 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin, että "ainoastaan yhteisössä toimivilla lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus ottaa käyttöön uusia tuotteita tai samanlaisista tuotteista jo veloitettuja hintoja alempia hintoja"; tämä merkitsee selvästi vastaavaa kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille asetettua kieltoa.
6. Mainittuihin paketteihin kuuluvien säädösten lisäksi yhteisön lainsäätäjä on antanut muitakin säädöksiä lentoliikenteen alalla; tässä vaiheessa mainittakoon erityisesti seuraavat säädökset.
i) Tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä koskevista käyttäytymissäännöistä 24 päivänä heinäkuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2299/89. Kyseisen asetuksen 1 artiklan mukaan asetusta sovelletaan tietokonepohjaisiin paikanvarausjärjestelmiin, joihin sisältyy lentoliikennetuotteita (Computerised reservation system; jäljempänä TPJ) ja joita tarjotaan käytettäväksi tai käytetään yhteisön alueella riippumatta järjestelmän toimittajan asemasta tai kansallisuudesta, käytettävästä tietolähteestä tai asianomaisen tietokonekeskuksen sijainnista tai niiden lentokenttien maantieteellisestä sijainnista, joiden välillä lentoliikenne suoritetaan. Asetuksen 7 artiklassa säädetään kuitenkin seuraavaa:
"1. Edellä 3-6 artiklassa tarkoitettuja järjestelmän toimittajan velvoitteita ei sovelleta suhteessa kolmannen maan emoyhtiöön siltä osin kuin sen yhteisön ulkopuolella oleva TPJ ei takaa yhteisön lentoliikenteen harjoittajille kohtelua, joka vastaa tässä asetuksessa ja komission asetuksessa (ETY) N:o 83/91 säädettyä kohtelua.
2. Edellä 3 a ja 4 artiklassa sekä jäljempänä 8 artiklassa tarkoitettuja emoliikenteenharjoittajien tai osallistuvan lentoliikenteen harjoittajan velvoitteita ei sovelleta suhteessa yhden tai useamman kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajan tai lentoliikenteen harjoittajien määräysvallassa olevaan TPJ:hin siltä osin kuin emoyhtiölle tai osallistuvalle lentoyhtiölle ei myönnetä yhteisön alueen ulkopuolella kohtelua, joka vastaa tässä asetuksessa ja komission asetuksessa (ETY) N:o 83/91 säädettyä kohtelua."
ii) Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä 18 päivänä tammikuuta 1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 95/93. Kyseistä asetusta, jonka taustalla oli periaate, jonka mukaan lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen yhteisön lentoasemilla on suoritettava puolueettomasti, avoimesti ja syrjintää harjoittamatta, sovelletaan myös kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin; asetuksen 12 artiklassa säädetään kuitenkin seuraavaa:
"1. Jos käy ilmi, että kolmas valtio lähtö- ja saapumisaikojen jakamisessa lentoasemilla:
a) ei myönnä yhteisön lentoliikenteen harjoittajille kohtelua, joka vastaa jäsenvaltioiden kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajille myöntämää kohtelua, tai
b) ei myönnä tosiasiallisesti yhteisön liikenteenharjoittajille kansallista kohtelua, taikka
c) myöntää muista kolmansista valtioista kotoisin oleville lentoliikenteen harjoittajille suotuisamman kohtelun kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajille,
voidaan toteuttaa aiheelliset toimet tilanteen korjaamiseksi kyseisen tai kyseisten lentoasemien osalta, erityisesti tästä asetuksesta aiheutuvien velvoitteiden täydelliseksi tai osittaiseksi lakkauttamiseksi kyseisestä kolmannesta valtiosta olevan lentoliikenteen harjoittajan suhteen yhteisön oikeuden mukaisesti.
2. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista oikeudellisista tai tosiasiallisista vakavista vaikeuksista, joita yhteisön lentoliikenteen harjoittajat ovat kohdanneet yrittäessään saada lähtö- ja saapumisaikoja kolmansien maiden lentoasemilta."
Kansainvälinen oikeus
7. Kuten tunnettua, kansainvälistä lentoliikennettä säännellään Chicagossa 7.12.1944 allekirjoitetulla kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksella. Nyt käsiteltävän asian kannalta muistutettakoon, että yleissopimuksen 1 artiklan mukaan "jokaisella valtiolla on täydellinen ja yksinomainen herruus oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan". Yleissopimuksen 6 artiklassa määrätään lisäksi, että "aikataulunmukaista kansainvälistä lentoliikennettä saa harjoittaa sopimusvaltion alueen yläpuolella tai alueelle vain sanotun valtion eri luvalla tai muulla valtuutuksella ja niissä olevien ehtojen mukaisesti".
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
Aloitteet, joita komissio on tehnyt kansainvälisten sopimusten tekemiseksi lentoliikenteen alalla yhteisön toimesta
8. Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen välisiä suhteita lentoliikenteen alalla on perinteisesti säännelty kahdenvälisin sopimuksin, joilla annetaan sopimuspuolten nimeämille lentoliikenteen harjoittajille kussakin sopimuksessa vahvistetuin edellytyksin edellä mainitun Chicagon yleissopimuksen 6 artiklan mukaiset valtuutukset.
9. Pyrkiessään korvaamaan kahdenvälisten sopimusten muodostaman kokonaisuuden yhdellä yhteisön Yhdysvaltojen kanssa tekemällä sopimuksella Euroopan komissio pyysi 1990-luvun alusta alkaen useaan kertaan neuvostolta valtuuksia neuvotella Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa tällaisesta lentoliikennettä koskevasta sopimuksesta.
10. Komissio esitti ensimmäisen tämänsuuntaisen pyynnön jo 23.2.1990 tehdessään "ehdotuksen neuvoston päätökseksi kuulemista ja luvan myöntämistä koskevasta menettelystä, joka liittyy sopimuksiin jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden suhteista kaupallisen ilmailun alalla". Myöhemmin eli 23.10.1992 se antoi toisen, hieman muutetun päätösehdotuksen. Molemmissa ehdotuksissa oikeudelliseksi perustaksi esitettiin perustamissopimuksen 113 artiklaa (josta on tullut EY 133 artikla) sillä perusteella, että lentoliikennettä koskevien kansainvälisten sopimusten tekeminen kuuluisi yhteisön kauppapolitiikan alaan.
11. Neuvosto päätti kuitenkin molemmissa tapauksissa olla toteuttamatta komission ehdotuksia. Sen kanta ilmeni selvästi 15.3.1993 hyväksytyissä päätelmissä, joissa täsmennettiin,
- että neuvoston mielestä perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohta oli asianmukainen oikeudellinen perusta kehitettäessä yhteisön ulkopolitiikkaa lentoliikenteen alalla;
- että jäsenvaltioilla säilyi edelleen täysi toimivalta kaikissa suhteissa kolmansien maiden kanssa lentoliikenteen alalla, jollei toimenpiteistä, joita neuvosto on toteuttanut tai toteuttaisi tällä alalla, muuta johdu. Tässä yhteydessä korostettiin kuitenkin, että asianomaisten jäsenvaltioiden oli kahdenvälisissä neuvotteluissa otettava asianmukaisesti huomioon yhteisön oikeudessa asetetut velvoitteet ja hankittava tietoja muiden jäsenvaltioiden intresseistä;
- että yhteisön tasolla olisi voitu käydä neuvotteluja kolmansien maiden kanssa vain, mikäli neuvosto olisi katsonut tällaisen näkemyksen olevan yhteisen intressin mukainen sillä perusteella, että tämä lähestymistapa saattaisi johtaa kaikkien jäsenvaltioiden kannalta parempaan tulokseen kuin saavutettaisiin perinteisellä kahdenvälisten sopimusten järjestelmällä.
12. Komissio toi huhtikuussa 1995 kysymyksen jälleen esiin ja suositteli, että neuvosto tekisi päätöksen, jolla se antaisi komissiolle valtuudet neuvotella Yhdysvaltojen kanssa lentoliikennettä koskevasta sopimuksesta. Tämän uuden pyynnön perusteella neuvosto antoi kesäkuussa 1996 komissiolle rajoitetut valtuudet neuvotella Yhdysvaltojen kanssa yhteistyössä neuvoston nimeämän erityiskomitean kanssa seuraavista seikoista: kilpailusäännöt, lentoliikenteen harjoittajien omistus ja määräysvalta, TPJ, niin sanottu code-sharing, kiistojen ratkaiseminen, leasing, ympäristölausekkeet ja siirtymäajan toimenpiteet. Siltä varalta että Yhdysvallat mahdollisesti esittäisi asiaa koskevan pyynnön, neuvottelut sallittiin ulotettavan myös valtiontukiin ja muihin toimenpiteisiin, joilla pyritään estämään lentoyhtiöiden konkurssit, lähtö- ja saapumisaikojen jakamiseen lentoasemilla, lentoyhtiöiden taloudelliseen ja tekniseen osaamiseen, turvallisuusmääräyksiin, suojelumääräyksiin ja mihin tahansa muuhun alan sääntelyä koskevaan kysymykseen. Sitä vastoin nimenomaisesti täsmennettiin, että valtuudet eivät kattaisi markkinoille pääsyä koskevia neuvotteluja (mukaan lukien code-sharing ja leasing, siltä osin kuin ne koskevat liikenneoikeuksia), kapasiteettia, lentoliikenteen harjoittajien nimeämistä ja veloitettavia hintoja.
13. Edellä mainitut neuvotteluvaltuudet annettiin komissiolle neuvoston istunnossa, jonka pöytäkirjan liitteissä molemmat toimielimet esittivät muutamia kannanottoja. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta on todettava, että näistä kannanotoista yhdessä, jonka molemmat toimielimet esittivät yhteisesti, todettiin, että jotta voitaisiin turvata jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen välisten suhteiden jatkuvuus yhteisön neuvottelujen aikana ja jotta voitaisiin määrätä pätevästä vaihtoehdosta tällaisten neuvottelujen mahdollisesti kariutuessa, voimassa ollut kahdenvälisten sopimusten järjestelmä säilytettäisiin ja pidettäisiin voimassa uuden sopimuksen tekemiseen saakka. Erillisessä kannanotossaan komissio totesi omalta osaltaan katsovansa, että toimivalta lentoliikenneoikeuksien osalta kuului yhteisölle.
14. Komissio esitti marraskuussa 1997 uuden pyynnön neuvotteluvaltuuksien antamisesta, mutta neuvosto ei ryhtynyt sen perusteella mihinkään toimenpiteisiin.
15. Todettakoon lisäksi, että tähän mennessä Yhdysvaltojen kanssa ei ole tehty minkäänlaista sopimusta niiden neuvotteluvaltuuksien perusteella, jotka komissiolle annettiin vuonna 1996. Kuten komission kirjelmissä korostetaan, yhteisö teki sen sijaan vuonna 1992 sopimuksen Norjan kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan kanssa siviili-ilmailun alalla, pääsi Sveitsivalaliiton kanssa alaa koskevaan aiesopimukseen ja neuvottelee 12 Euroopan maan (Bulgaria, Tekin tasavalta, Viro, Unkari, Islanti, Latvia, Liettua, Norja, Puola, Romania, Slovakia ja Slovenia) kanssa sopimuksesta, joka koskisi niin sanotun Euroopan yhteisen ilmatilan luomista.
Yhdysvaltojen ja jäsenvaltioiden väliset sopimukset ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
16. Nyt käsiteltäviin asioihin liittyvästä asiakirja-aineistosta ilmenee, että Yhdysvallat esitti vuodesta 1992 lähtien yhteisön eri jäsenvaltioille lentoliikennettä koskevien voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten muuttamista siten, että ne olisivat tietyn erityisen edistyksellisen sopimusmallin (ns. open sky -sopimus) mukaisia. Komission kannekirjelmissä siteerattujen Yhdysvaltojen hallituksen ohjeiden mukaan open sky -sopimuksen pitäisi täyttää erityisesti seuraavat edellytykset:
"1. Vapaa pääsy kaikille reiteille.
2. Rajoittamaton kapasiteetti ja lentotiheys kaikilla reiteillä.
3. Rajoittamattomat reitti- ja liikennöintioikeudet eli oikeus liikennöidä minkä tahansa Yhdysvaltojen paikkakunnan ja minkä tahansa Euroopan maan paikkakunnan välillä ilman välilaskuja ja jatkolentoja, koneenvaihtoa, reittien valinnan joustavuutta, terminaalien jakoa tai viidennen vapauden liikennöintioikeuksia koskevia rajoituksia.
4. Hintojen vahvistaminen kaksinkertaista hylkäämistä koskevan järjestelmän mukaan kolmannen ja neljännen vapauden markkinoilla: (1) yhteisön sisäisillä markkinoilla: oikeus soveltaa samoja hintoja kolmansien maiden markkinoilla; (2) muilla kuin yhteisön markkinoilla: oikeus vahvistaa vapaasti omat hinnat kolmansien maiden markkinoilla siltä osin kuin kolmannen ja neljännen vapauden lentoliikenteen harjoittajilla on tällainen oikeus.
5. Edistyksellinen sopimus tilauslentojen osalta (sovelletaan lennon lähtöpaikasta riippumatta näistä kahdesta maasta sen maan tilauslentoja koskevia sääntöjä, jonka säännöt ovat vähiten rajoittavia).
6. Edistyksellinen rahtia koskeva järjestely (yhtä laajat edellytykset kuin ne, jotka on vahvistettu yhdistettyjä kuljetuksia hoitavien liikenteenharjoittajien osalta).
7. Sopimus tuottojen vaihtamisesta toiseen valuuttaan ja siirtämisestä kotimaahan (lentoliikenteen harjoittajat kykenevät nopeasti ja ilman rajoituksia vaihtamaan tuotot vahvaksi valuutaksi ja siirtämään ne kotimaahan).
8. Code-sharing-sopimuksen mahdollisuus.
9. Välilaskupalveluja koskevat määräykset (lentoliikenteen harjoittajan oikeus suorittaa/valvoa toimintansa tueksi tarvitsemiaan lentokenttäpalveluja).
10. Määräykset, jotka edistävät kaupalliseen toimintaan, liikennöimismaksuihin, reiluun kilpailuun ja intermodaalisiin oikeuksiin liittyvää kilpailua.
11. Nimenomainen sitoumus edistää tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä ja niihin pääsyä sellaisella tavalla, joka ei ole syrjivä.
(Huom: on selvää, että open sky -sopimukseen sisältyy lentoturvallisuutta ja lentoliikenteen turvaamista koskevia vakiomääräyksiä)."
17. Kuten myös edellä esitetystä ilmenee, täydellinen liikenneoikeuksien vaihto on open sky -tyyppisten sopimusten olennainen ja kuvaava piirre. Ns. kolmannen ja neljännen vapauden oikeuksien - lentoliikenteen harjoittajan oikeus kuljettaa matkustajia lähtömaasta toiseen maahan ja takaisin - vaihdon lisäksi näillä sopimuksilla määrätään myös viidennen vapauden oikeuksien vaihtamisesta eli oikeudesta kuljettaa matkustajia kahden maan välillä kolmannen maan lentokoneella reitillä, jonka lähtöpaikka/saapumispaikka on viimeksi mainitussa maassa. Esimerkin mainitakseni viidennen vapauden oikeuksien vaihto Belgian ja Yhdysvaltojen välillä merkitsee yhdysvaltalaiselle lentoliikenteen harjoittajalle oikeutta lentää reittiä Boston-Bryssel-Berliini tai reittiä Berliini-Bryssel-Boston (jolloin välilaskun aikana voidaan ottaa matkustajia ja päästää heitä pois), edellyttäen tietenkin, että Saksan viranomaiset antavat tähän suostumuksensa siltä osin kuin lento kuuluu niiden toimivaltaan; suostumus puolestaan voidaan antaa erillisillä päätöksillä, tai se voi perustua yleisesti siihen, että Saksa ja Yhdysvallat ovat vaihtaneet samalla tavalla viidennen vapauden oikeuksia. Korostettakoon siis nyt käsiteltävien asioiden kannalta, että mikäli viidennen vapauden oikeuksia vaihdetaan, sillä saatetaan antaa Yhdysvaltojen lentoliikenteen harjoittajille pääsy yhteisön sisäisille reiteille erityisesti, kun siitä on tehty useita samanlaisia sopimuksia Yhdysvaltojen ja yhteisön eri jäsenvaltioiden välillä.
18. Yhdysvallat tehosti vuosina 1993-1994 diplomaattisia ponnistuksiaan joitain Euroopan maita kohtaan. Vuonna 1995 se teki Tanskan, Ruotsin, Suomen, Belgian, Luxemburgin ja Itävallan kanssa sopimukset, joilla muutettiin kyseisten maiden kanssa tehtyjä alaa koskevia jo voimassa olleita sopimuksia open sky -mallin mukaan; vuonna 1996 se teki Saksan kanssa samanlaisen sopimuksen, jolla korvattiin vuonna 1994 neuvoteltu erityinen siirtymäkauden järjestely (jäljempänä tällaisia sopimuksia kutsutaan riidanalaisiksi sopimuksiksi); vuonna 1995 se teki vielä Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa sopimuksen aikaisemmin voimassa olleen kahdenvälisen sopimuksen muuttamisesta mukauttamatta kuitenkaan uutta sopimusta open sky -mallin mukaiseksi (kuten jäljempänä todetaan, komission kanne ei koske tällaista sopimusta eikä se siis ole riidanalainen sopimus).
19. Jo ennen edellä mainittujen sopimusten tekemistä komissio oli kuitenkin 17.11.1994 päivätyllä kirjeellä kehottanut jäsenvaltioita välttämään minkäänlaisia neuvotteluja Yhdysvaltojen kanssa ennen kuin ne olisivat yhdenmukaistaneet omat näkemyksensä ja omaksuneet yhteisen kannan; kirjeessä ehdotettiin lisäksi, että komissio osallistuisi tarkkailijana mahdollisiin Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa käytäviin alustaviin keskusteluihin. Maalis-huhtikuussa 1995 komissio kirjoitti uudelleen vastaajina oleville jäsenvaltioille (Saksaa lukuun ottamatta) korostaen sitä, että Yhdysvaltojen ehdottamat kahdenväliset sopimukset olisivat yhteisön oikeuden kanssa yhteensopimattomia, ja pyysi varmistamaan sen, että tällaisista sopimuksista ei neuvoteltaisi eikä tällaisia sopimuksia tehtäisi.
20. Koska komissio totesi, että asianomaiset jäsenvaltiot eivät olleet noudattaneet kehotusta, komissio lähetti niille kesä-heinäkuussa 1995 EY:n perustamissopimuksen 169 artiklassa tarkoitetut viralliset huomautukset, joissa todettiin niiden loukanneen yhteisön ulkoista toimivaltaa (tekemällä sopimuksia, jotka kuuluivat yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan), rikkoneen sijoittautumisoikeuksia koskevia oikeussääntöjä (ottamalla kyseisiin sopimuksiin ns. kansallisuuslausekkeen tai pitämällä sen voimassa) ja yleisesti laiminlyöneen EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) mukaisen lojaalin yhteistyön velvoitteensa. Vastaavanlainen virallinen huomautus lähetettiin Saksalle toukokuussa 1996.
21. Kaikki jäsenvaltiot vastasivat viralliseen huomautukseen kiistämällä komission esittämät väitteet. Vastaajina olevien hallitusten vastauksista mainittakoon erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan vastaus, jossa paitsi kiistettiin oikeudellisten seikkojen osalta virallisessa huomautuksessa esitetty oikeussääntöjen rikkominen, lisäksi väitettiin tosiseikkojen osalta, että Yhdysvaltojen kanssa ei ollut tehty open sky -tyyppistä sopimusta. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus näet ilmoitti, että Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa vuonna 1995 tehty sopimus, kuten vuonna 1977 tehty edellinen sopimuskaan (tunnetaan Bermuda II -sopimuksena), ei vastannut open sky -sopimusten tyypillisiä piirteitä, joihin kuuluu kapasiteettia, nimettävien paikkakuntien määrää, liikennöitäviä paikkakuntia ja viidennen vapauden oikeuksien vaihtoa koskevien rajoitusten täydellinen poistaminen.
22. Koska komissio ei pitänyt asianomaisten jäsenvaltioiden esittämiä perusteluja vakuuttavina, se osoitti niille 16.3.1998 perustellun lausunnon, jossa pääosin vahvistettiin virallisissa huomautuksissa esitetyt väitteet. Lisäksi se vastasi eri jäsenvaltioiden väitteisiin, joiden mukaan voimassa olleet Yhdysvaltojen kanssa tehdyt sopimukset kuuluivat perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamisalaan, että vaikka tämä pitäisikin paikkansa, kyseiset valtiot olivat kuitenkin rikkoneet kyseisen määräyksen toista kohtaa, koska ne eivät olleet käyttäneet kaikkia aiheellisia keinoja ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehtyjen sopimusten mukauttamiseksi yhteisön oikeuteen. Ainoastaan Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevassa menettelyssä komissio on muuttanut merkittävästi väitteitään virallisen huomautuksen jälkeen, sillä se on myöntänyt, että kyseisen jäsenvaltion Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa vuonna 1995 tekemä sopimus ei ollut open sky -mallin mukainen. Näin ollen komissio ei ole katsonut, että Yhdistynyt kuningaskunta olisi loukannut yhteisön ulkoista toimivaltaa vaan että se on rikkonut ainoastaan EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa; koska sijoittautumisoikeuden vastaiseksi väitettyä kansallisuuslauseketta ei ole muutettu seuraavassa vuoden 1995 sopimuksessa, komissio on katsonut Yhdistyneen kuningaskunnan rikkoneen perustamissopimuksen 52 artiklaa ottaessaan saman lausekkeen vuoden 1977 Bermuda II -sopimukseen (sopimukseen, jota on siis pidettävä Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan käsiteltävässä asiassa riidanalaisena sopimuksena). On vielä täsmennettävä, että Yhdistyneelle kuningaskunnalle osoitetussa perustellussa lausunnossa ei ole vedottu perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan rikkomiseen.
23. Koska komissio ei ollut tyytyväinen perusteltuihin lausuntoihin annettuihin vastauksiin, se pani nyt käsiteltävät asiat vireille 18.12.1998 ja vaati yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan perustelluissa lausunnoissa todetut yhteisön oikeuden rikkomiset. Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan vireille pannussa asiassa komissio vaati yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on tehnyt Bermuda II -sopimuksen, jonka mukaan liikenneoikeudet voidaan peruuttaa tai niiden soveltaminen keskeyttää taikka niitä voidaan rajoittaa siinä tapauksessa, että Yhdistyneen kuningaskunnan nimeämät lentoliikenteen harjoittajat eivät ole kyseisen valtion tai kyseisen valtion kansalaisten omaisuutta, ja soveltaneet kyseistä sopimusta.
24. Muissa asioissa komissio on sitä vastoin vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta
- ensisijaisesti toteamaan, että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet perustamissopimuksen ja erityisesti sen 5 ja 52 artiklan mukaisia velvoitteitaan eivätkä johdetun oikeuden (erityisesti asetusten N:o 2407/92, N:o 2408/92, N:o 2409/92, N:o 2299/89 ja N:o 95/93) mukaisia velvoitteitaan neuvotellessaan, parafoidessaan ja tehdessään (sekä ainoastaan Belgiaa ja Luxemburgia koskevissa asioissa soveltaessaan) riidanalaisia sopimuksia;
- mikäli yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että riidanalaisilla sopimuksilla ei muuteta huomattavasti eikä korvata aikaisemmin voimassa olleita sopimuksia, toissijaisesti toteamaan, että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehtyjen sopimusten osalta perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan ja perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen tehtyjen sopimusten osalta sen 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan (sekä ainoastaan Saksaa koskevassa asiassa johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan niiden sopimusten osalta, jotka on tehty perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen), koska ne eivät ole poistaneet kyseisten sopimusten perustamissopimuksen (erityisesti 52 artiklan) ja johdetun oikeuden kanssa ristiriidassa olevia määräyksiä tai toteuttaneet kaikkia tätä tarkoitusta varten aiheellisia toimenpiteitä.
25. Vastaajina olevat jäsenvaltiot ovat kiistäneet komission esittämien väitteiden oikeellisuuden vedoten erityisesti seuraaviin seikkoihin (muutamin eroavaisuuksin, jotka esitetään kussakin tapauksessa niiden tarkastelun yhteydessä):
- kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, sillä menettelysääntöjä on rikottu oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn liian pitkän keston vuoksi; virallisen huomautuksen epätarkkuuden ja yleisluonteisuuden vuoksi; sen vuoksi, että perustellussa lausunnossa esitettyjä väitteitä ei ole esitetty virallisessa huomautuksessa ja sen vuoksi, että kanteen kohde on yksilöity epätäsmällisesti;
- yhteisöllä ei ole yksinomaista toimivaltaa tehdä open sky -tyyppisiä sopimuksia Yhdysvaltojen kanssa;
- ns. kansallisuuslauseke on sijoittautumisoikeutta koskevan yhteisön lainsäädännön mukainen;
- joka tapauksessa käsiteltävinä olevissa asioissa on sovellettu perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa; kyseisen määräyksen toisen kohdan ja perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisia velvoitteita ei ole laiminlyöty.
26. Vastaajina olevia valtioita tukee väliintulijana Alankomaat (joka on hyväksytty väliintulijaksi 8.7.1999 annetulla määräyksellä), jota vastaan komissio on niin ikään aloittanut perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, joka on tällä hetkellä oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja joka koskee open sky -sopimuksen tekemistä Yhdysvaltojen kanssa.
III Oikeudellinen tarkastelu
27. Ryhtyessäni seuraavaksi tutkimaan nyt käsiteltävissä asioissa esiin tulleita moninaisia kysymyksiä on ensin todettava, että kysymysten joukossa on selviä päällekkäisyyksiä, minkä osoittaa sekin, että komission kussakin asiassa esittämät kannekirjelmät ovat suurelta osin samankaltaisia ja jopa täysin samanlaisia. On siis mielestäni asianmukaista käsitellä seuraavassa näitä asioita yhdessä, kuitenkin siten, että tuon kussakin tapauksessa esiin kunkin yksittäisen asian erityispiirteet. Näin ollen aloitan luonnollisesti käsittelemällä kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä, ja tutkin sen jälkeen kanteiden aineellisen sisällön.
A Tutkittavaksi ottaminen
28. Kuten edellä on jo todettu, vastaajina olevat hallitukset väittävät, että komission kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, ja vetoavat tapauksen mukaan seuraaviin perusteluihin: menettelysääntöjen rikkominen; oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn liian pitkä kesto; virallisen huomautuksen epätarkkuus ja yleisluonteisuus; se, että perustellussa lausunnossa esitettyjä väitteitä ei ole esitetty virallisessa huomautuksessa; kanteen kohteen epätäsmällinen yksilöinti. Näin ollen tutkin väitteet tässä järjestyksessä.
Menettelysääntöjen rikkominen
29. Belgian, Luxemburgin ja Saksan hallitukset katsovat, että kanteet olisi jätettävä tutkimatta menettelysääntöjen rikkomisen vuoksi, koska niiden todellisena tavoitteena ei ole vastaajina olevien valtioiden mahdollisten rikkomisten toteaminen tuomioistuimessa vaan valtuuksien saaminen neuvostolta yhteisön ja Yhdysvaltojen välisten neuvottelujen aloittamiseksi lentoliikennettä koskevan sopimuksen tekemiseksi. Mikäli tämä on komission tavoite, kyseiset hallitukset katsovat, että sen olisi pitänyt toimia neuvostoa eikä jäsenvaltioita vastaan ja joko riitauttaa päätökset, joilla evättiin valtuudet aloittaa neuvottelut tai annettiin valtuudet ainoastaan joiltain osin, taikka nostamalla laiminlyöntikanne.
30. Komissio on kuitenkin mielestäni menetellyt perustellusti vastatessaan tähän väitteeseen vetoamalla yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan "ottaen huomioon komission aseman perustamissopimuksen noudattamisen valvojana, komissio yksin on - - toimivaltainen päättämään, mikä on sopiva hetki jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevan menettelyn aloittamiseksi ja minkä asianomaisen jäsenvaltion tekemisen tai tekemättä jättämisen perusteella menettely on aloitettava". Komissiolla on näet laaja harkintavalta ratkaista, ryhtyykö se jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn jäsenvaltiota vastaan, eivätkä tuomioistuimet voi harjoittaa valvontaansa sen arviointien osalta. Se, että tehdessään näitä arviointeja komissio ottaa huomioon myös mahdollisen langettavan tuomion poliittiset ja oikeudelliset seuraukset (mitä tässä tapauksessa ei ole kuitenkaan näytetty toteen), ei siis sinänsä voi merkitä sitä, että perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty; sitä ei voi myöskään merkitä se, että tavoitelluiksi väitetyt päämäärät voitaisiin saavuttaa myös toisen oikeussuojakeinon avulla, koska useiden teoriassa mahdollisten toimenpiteiden joukosta komissio voi vapaasti valita sen, jota se pitää kussakin tapauksessa asianmukaisimpana.
Oikeudenkäyntiä edeltäneen vaiheen liian pitkä kesto
31. Itävallan hallitus puolestaan vetoaa siihen, että oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely on pitkittynyt kahteen vuoteen yhdeksään kuukauteen ja että sen pitkittyminen on aiheuttanut vastaajana olevassa valtiossa vakavan oikeudellisen epävarmuustilanteen. Vaikka sitä ei sanotakaan nimenomaisesti, vaikuttaa siltä, että kyseinen hallitus pyrkii kiistämään komission kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen lähinnä oikeudenkäyntiä edeltäneen vaiheen liian pitkän keston vuoksi.
32. On kuitenkin muistettava, kuten komissiokin kirjelmissään toteaa, että "yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 169 artiklan oikeussääntöjä sovellettaessa komissio ei ole sidottu tiettyjen määräaikojen noudattamiseen; poikkeuksen muodostaa tilanne, jossa perustamissopimuksen tässä määräyksessä tarkoitetun oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn liian pitkä kesto on omiaan vaikeuttamaan kyseisen valtion mahdollisuuksia osoittaa vääriksi komission väitteet ja perustelut ja siten omiaan loukkaamaan puolustautumisoikeuksia - - . Tästä seuraa, että asianomaisen jäsenvaltion on näytettävä, että asianlaita on tällainen". Koska Itävallan hallitus ei ole väittänyt, että sen omia puolustautumisoikeuksia olisi loukattu menettelyn liian pitkän keston vuoksi, eikä muutenkaan vedonnut sellaisiin seikkoihin, jotka voisivat olla tällaisen loukkaamisen perusteena, katson, että väite on hylättävä.
Virallisen huomautuksen epätarkkuus ja yleisluonteisuus
33. Saksan hallitus arvostelee komissiota myös siitä, että tämä ei ole ilmoittanut virallisessa huomautuksessa riittävän tarkasti sille kohdistamiaan väitteitä eikä varsinkaan ilmoittanut, mitä riidanalaisen sopimuksen määräyksiä olisi pitänyt muuttaa ja millä tavoin. Komissio puolestaan korostaa, että virallisessa huomautuksessa voidaan esittää vain yleisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn taustalla oleva tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskeva tilanne ilman, että tämä merkitsisi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymättä jäämistä.
34. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on tältä osin todettu, että "ottaen huomioon jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävälle vaiheelle määrätty tarkoitus, virallisen huomautuksen tavoitteena on rajata kiistan kohde ja osoittaa jäsenvaltiolle, jota kehotetaan esittämään huomautuksensa, puolustuksen valmisteluun tarvittavat tiedot". Vaikka mahdollisuus esittää huomautuksia oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa merkitsee jäsenvaltioille perustavanlaatuista puolustautumisen taetta, ei ole sanottu, että tämän puolustautumisoikeuden olisi oltava samanlainen kyseisen menettelyn kaikissa vaiheissa. Yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti täsmentänyt, että vaikka "ETY:n perustamissopimuksen 169 artiklassa mainitun perustellun lausunnon tulee sisältää johdonmukainen ja yksityiskohtainen selvitys niistä syistä, joiden johdosta komissio katsoo, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä jonkin sille perustamissopimuksen mukaan kuuluvista jäsenvelvollisuuksista, samoja täsmällisyysvaatimuksia ei [kuitenkaan] voida asettaa virallisen huomautuksen suhteen, joka pakostakin voi olla vain ensimmäinen suppea yhteenveto väitteistä".
35. Tämän oikeuskäytännön mukaan komissio saattoi virallisessa huomautuksessa perustellusti ilmoittaa ainoastaan yhteenvedonomaisesti Saksaa vastaan esittämänsä väitteet ja varata itselleen mahdollisuuden täsmentää niitä yksityiskohtaisemmin perustellussa lausunnossa kyseisen valtion esittämien tietojen ja selvennysten perusteella. Tässä tapauksessa on siis mielestäni riittävää todeta, että virallisen huomautuksen perusteella vastaajana olevalla valtiolla oli tilaisuus yksilöidä riittävän tarkasti riidanalaiset seikat ja valmistautua puolustautumaan komission esittämiä väitteitä vastaan. Sillä ei siis ole rajoitettu kyseisen valtion puolustautumisoikeuksia; sillä on ollut myöhemmin mahdollisuus vastata laajasti perustellussa lausunnossa yksityiskohtaisemmin esitettyihin väitteisiin, eikä perustellun lausunnon täydellisyyttä ole kiistetty tässä oikeudenkäynnissä. Tästä seuraa, että myös tämä väite on hylättävä.
Virallisessa huomautuksessa ei ole mainittu perustellussa lausunnossa esitettyjä seikkoja
36. Itävallan hallitus korostaa vielä sitä, että perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan rikkomista koskeva väite on esitetty ensimmäistä kertaa perustellussa lausunnossa ilman että sitä olisi mainittu virallisessa huomautuksessa; tällä on laajennettu menettelyä perusteettomasti, mikä merkitsee sitä, että kanne on jätettävä tutkimatta kyseisen kanneperusteen osalta. Komissio vastaa, että tarve vedota 234 artiklan toisen kohdan rikkomiseen ilmeni vasta sen jälkeen, kun vastaajana oleva hallitus oli vedonnut viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa kyseisen artiklan ensimmäiseen kohtaan; komissio katsoo joka tapauksessa, että 234 artiklan toisessa kohdassa ainoastaan täsmennetään perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisia lojaalin yhteistyön velvoitteita, joiden laiminlyöntiin vedottiin jo virallisessa huomautuksessa.
37. Olen tältä osin jo huomauttanut, että komissio voi perustellussa lausunnossa täsmentää ja esittää yksityiskohtaisemmin virallisessa huomautuksessa yleisluonteisesti esitetyt väitteet; lisättäköön vielä, että tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun täsmennykset tulevat tarpeellisiksi jäsenvaltioiden viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa esittämien perusteluiden vuoksi. Yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt näin: " - - vaikka 169 artiklan mukaisessa menettelyssä komission kanteella on oltava sama kohde kuin perustellulla lausunnolla, jonka puolestaan on perustuttava viralliseen huomautukseen, komissio saa perustellussa lausunnossa täsmentää väitteitä, jotka on jo esitetty yleisluonteisemmin virallisessa huomautuksessa. Viralliseen huomautukseen annettava vastaus saattaa näet edellyttää kyseisten väitteiden uudelleen tutkimista."
38. Kuten komissio on huomauttanut, jäsenvaltioiden perustamissopimuksen 234 artiklan toiseen kohtaan perustuva velvoite käyttää kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehtyjen sopimusten ja yhteisön oikeuden väliset ristiriidat merkitsee jonkinlaista 5 artiklan mukaisen yleisen yhteistyövelvoitteen soveltamista tietyllä erityisalalla. Siitä seuraa, että komissio saattoi perustellussa lausunnossa perustellusti täsmentää, että mikäli olisi sovellettu 234 artiklan ensimmäistä kohtaa, kuten Itävallan hallitus oli väittänyt viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa, lojaalin yhteistyön velvoitteen noudattamatta jättäminen olisi merkinnyt perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan rikkomista. Kun otetaan huomioon, että nimenomaan sama vastaajana oleva hallitus on vedonnut perustamissopimuksen 234 artiklaan ja että kyseisen määräyksen kaksi ensimmäistä kohtaa liittyvät kiinteästi toisiinsa, kyseinen hallitus ei voi väittää, että perustellussa lausunnossa esitetty 234 artiklan toisen kohdan rikkomista koskeva toissijainen väite olisi estänyt sitä puolustautumasta täysimääräisesti oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa. Katson siis, että myös tämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä.
Kanteen kohde
39. Saksan hallitus korostaa lopuksi, että komission kanteessa vedotaan siihen, että yhteisön ulkoista toimivaltaa on loukattu sekä vuoden 1996 sopimuksella että edeltävällä siirtymäkauden järjestelyllä, jolla säänneltiin suhteita Yhdysvaltoihin vuodesta 1994 vuoden 1996 sopimuksen tekemiseen saakka. Tällaisen siirtymäkauden järjestelyn, joka oli vielä voimassa, kun virallinen huomautus annettiin, oikeudelliset vaikutukset olivat kuitenkin lakanneet olemasta voimassa jo ennen perustellun lausunnon antamista, joten vastaajana oleva hallitus katsoo, että se ei olisi saanut olla kanteen kohteena. Komissio sitä vastoin katsoo, että sen on vedottava kaikkiin sääntöjen rikkomisiin, joita ajan kuluessa on tältä osin tapahtunut, riippumatta siitä, olivatko niiden oikeudelliset vaikutukset kannetta nostettaessa jo lakanneet.
40. Saksan hallituksen väite on mielestäni kuitenkin vakuuttava. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan 169 artiklan perusteella nostettavien kanteiden kohteina on oltava sellaiset oikeussääntöjen rikkomiset, jotka ovat vielä meneillään perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eivätkä sellaiset rikkomiset, jotka on lopetettu menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa, sillä muuten kanne on jätettävä tutkimatta. Tästä seuraa, että jos virallinen huomautus koskee siirtymäkauden oikeudellista järjestelyä, jota on jo ennen perustellun lausunnon antamista seurannut lopullinen järjestely, komission toiminnan on koskettava tätä lopullista järjestelyä. Mikäli tilanne ei olisi tämä, yhteisöjen tuomioistuimen olisi oikeuskäytännön vastaisesti annettava ratkaisu sellaisesta järjestelystä, jonka oikeudelliset vaikutukset ovat lakanneet ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä. Katson siis, että komission kannetta ei Saksaa koskevassa asiassa voida tutkia siltä osin kuin se koskee vuoden 1994 siirtymäkauden järjestelyä ja että yhteisöjen tuomioistuimen on näin ollen tutkittava vain vuoden 1996 sopimus.
B Asiakysymys
1. Yhteisön ulkoisen toimivallan loukkaaminen
41. Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan vastaajina olevien jäsenvaltioiden (Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta) loukanneen yhteisön ulkoista toimivaltaa, kun ne ovat tehneet riidanalaiset sopimukset. Komissio esittää tältä osin kaksi erillistä perustelua: sen, että lausunnon 1/76 mukaan on tarpeellista tehdä tällaiset sopimukset yhteisön tasolla, ja sen, että kyseiset sopimukset vaikuttavat ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla yhteisön kyseisellä alalla antamiin oikeussääntöihin. Tutkin näitä perusteluja erikseen tässä järjestyksessä.
A. Yhteisön lausunnossa 1/76 tarkoitetun yksinomaisen toimivallan loukkaaminen
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
42. Komissio vetoaa ensimmäisessä perustelussaan lähinnä siihen, että yhteisöllä on yksinomainen toimivalta neuvotella nyt käsiteltävistä sopimuksista. Vaikka ei ole olemassa nimenomaista oikeudellista perustaa, yhteisölle kuuluu tällainen toimivalta yhteisöjen tuomioistuimen erityisesti lausunnossa 1/76 esittämien periaatteiden perusteella eli siksi, että kyseiset sopimukset ovat tarpeen perustamissopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi.
43. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin on todennut kyseisessä lausunnossa, että yhteisön ulkoista toimivaltaa voidaan pitää yksinomaisena paitsi oikeussäännöissä tarkoitetuissa tapauksissa myös kaikissa muissa tapauksissa, jotka täyttävät yhteisöjen tuomioistuimen asettamat edellytykset. Tunnetun ERTA-oikeuskäytännön mukaisesti yksinomainen toimivalta on olemassa erityisesti silloin, kun yhteisön sisäisesti on annettu yhteisiä oikeussääntöjä, mutta se on olemassa myös silloin - ja tämä on se seikka, jolla on merkitystä nyt käsiteltävien asioiden kannalta -, kun sisäistä toimivaltaa ei ole käytetty ja sopimuksen tekeminen yhteisön tasolla on kuitenkin tarpeen perustamissopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi. Komissio näet muistuttaa siitä, että lausunnon 1/76 mukaan siitä riippumatta, onko yhteisön tasolla annettu sisäisiä erityissäännöksiä, "toimivalta toimia yhteisöä kolmansiin valtioihin nähden sitovasti voidaan joka tapauksessa implisiittisesti johtaa niistä perustamissopimuksen määräyksistä, joissa yhteisön sisäinen toimivalta vahvistetaan, siltä osin kuin se, että yhteisö osallistuu kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, on välttämätöntä jonkin yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi". Siinä tapauksessa yhteisön ulkoisen toimivallan käyttämisen tarpeellisuudesta seuraa siis tällaisen toimivallan syntyminen ja jäsenvaltioiden toimivallan poissulkeminen.
44. Edellä esitettyyn vedoten komissio pyrkii osoittamaan, että nyt käsiteltävissä asioissa riidanalaisilla sopimuksilla yhdysvaltalaisille lentoliikenteen harjoittajille yhteisön sisäisillä reiteillä annetut oikeudet merkitsevät vakavaa syrjintää ja kilpailunvääristymiä yhteisön lentoliikenteen harjoittajien vahingoksi ja yleisemmin tarkasteltuina aiheuttavat yhteismarkkinoille epävakautta. Tästä seuraa lausunnossa 1/76 tarkoitettu tarpeellisuus toimia yhdessä Yhdysvaltoja kohtaan, mikä merkitsee näin ollen yhteisön yksinomaista toimivaltaa neuvotella ja tehdä sitä koskeva sopimus; tämä seuraus ei riipu aikaisemmasta sisäisen toimivallan käytöstä, minkä lisäksi siihen ei vaikuta myöskään se, että neuvosto ei ole antanut komissiolle valtuuksia neuvotella kyseisestä sopimuksesta. Tästä seuraa komission mukaan, että riidanalaisten sopimusten tekemisellä on loukattu yhteisön ulkoista toimivaltaa.
45. Vastaajina olevat jäsenvaltiot vastaavat näihin perusteluihin muutamin eroavaisuuksin lähinnä,
- että neuvoston on arvioitava tapauskohtaisesti perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta tehdä lentoliikennettä koskeva yhteisön sopimus, ja nyt käsiteltävässä asiassa neuvosto oli nimenomaisesti katsonut, ettei kyseisen sopimuksen tekeminen Yhdysvaltojen kanssa ollut tarpeen, ja pitänyt parempana voimassa olleen kahdenvälisten sopimusten järjestelmän säilyttämistä;
- että joka tapauksessa lausunnossa 1/76 tarkoitetusta yhteisön ulkoisesta toimivallasta voi tulla yksinomaista vain siten, että tehdään tarpeellisena pidettävä sopimus;
- että komissio ei ole ainakaan osoittanut, että olisi tarpeen tehdä sopimus Yhdysvaltojen kanssa yhteisön tasolla.
Arviointi
46. Todettakoon heti, että en ole samaa mieltä niistä päätelmistä, joita komissio on tehnyt lausunnon 1/76 ja yleisemmin arvioituna yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella yhteisön ulkoisesta toimivallasta.
47. Muistutettakoon aluksi siitä, että yhteisöjen tuomioistuimelta pyydettiin kyseistä lausuntoa muun muassa sen ratkaisemiseksi, oliko yhteisö toimivaltainen tekemään Sveitsin kanssa sopimuksen, jonka sopimuspuolet olivat jo parafoineet "Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamisesta". Perustamissopimuksessa ei määrätty nimenomaisesti tällaisesta toimivallasta eikä voitu myöskään vedota ERTA-oikeuskäytäntöön, koska yhteisö ei ollut sisäisesti antanut yhtään alaa koskevaa oikeussääntöä. Yhteisöjen tuomioistuin halusi lausunnossaan ennen kaikkia selventää, että yhteisön implisiittinen ulkoinen toimivalta voi syntyä paitsi "silloin, kun yhteisön sisäistä toimivaltaa on jo käytetty yhteisen politiikan mukaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi", myös silloin, kun "yhteisön sisäiset toimenpiteet toteutettaisiin vasta, kun kansainvälinen sopimus tehdään ja saatetaan voimaan". Kuten edellä on jo todettu, yhteisöjen tuomioistuimen mukaan "toimivalta toimia yhteisöä kolmansiin valtioihin nähden sitovasti voidaan joka tapauksessa implisiittisesti johtaa niistä perustamissopimuksen määräyksistä, joissa yhteisön sisäinen toimivalta vahvistetaan, siltä osin kuin se, että yhteisö osallistuu kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, on välttämätöntä jonkin yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi".
48. Voidaan siis todeta, että yhteisöjen tuomioistuin on tietyssä mielessä soveltanut yhteisön ulkoisen toimivallan alalla perustamissopimuksen 235 artiklan (josta on tullut EY 308 artikla) taustalla olevaa ajatuskulkua, jonka perusteella "jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi yhteismarkkinoiden toiminnassa eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto antaa aiheelliset säännökset yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan". Koska siis sisäisten toimintaa koskevien valtuuksien puuttuessa neuvosto voi 235 artiklan mukaisin edellytyksin ja siinä määrätyn menettelyn mukaisesti antaa tällaiset valtuudet, mikäli ne ovat tarpeellisia yhteisön jonkin tavoitteen saavuttamiseksi tai mikäli sopimus on tarpeellinen yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi, yhteisö voi (samoin tietyssä määrämuodossa, kuten jäljempänä pyrin osoittamaan) todeta olevansa toimivaltainen tekemään tällaisen sopimuksen johtamalla toimivaltansa implisiittisesti vastaavasta sisäisestä toimivallasta, vaikka sitä ei olisikaan vielä käytetty. Mikäli tällaista vastaavaa sisäistä toimivaltaakaan ei ole, samaan tulokseen voidaan päätyä, kuten käytännössä on toisinaan tapahtunutkin, turvautumalla sopimusta tehtäessä suoraan 235 artiklaan.
49. Palaan jäljempänä näihin vastaavuuksiin. Tässä vaiheessa korostettakoon, että päätelmät, joita komissio tekee mainitusta oikeuskäytännöstä, perustuvat mielestäni siihen virheelliseen käsitykseen, että yhteisöjen tuomioistuin olisi todetessaan yhteisön olevan lausunnossa 1/76 tarkoitetussa tapauksessa toimivaltainen vahvistanut myös sen, että tällainen toimivalta on automaattisesti yksinomaista. Mikäli edellä esitettyjä lainauksia sitä vastoin luetaan tarkasti, niistä ilmenee pikemminkin, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut ainoastaan, että niissä tapauksissa asiaa koskevien oikeussääntöjen puuttuessakin tiettyä alaa koskevan sopimuksen tarpeellisuus saattaa antaa yhteisölle oikeuden vaatia omaa ulkoista toimivaltaa. Kuitenkin ainoastaan konkreettinen tarpeellisuuden tunnustaminen eli kyseisen toimivallan tosiasiallinen käyttäminen tekee toimivallasta yksinomaisen; tämä johtuu samoista syistä, joiden perusteella tällainen toimivalta tavallisestikin todetaan: se, että jäsenvaltiot tekisivät samaa alaa koskevia kansainvälisiä sitoumuksia, saattaisi vaarantaa sen yhteisön tavoitteen saavuttamisen, jonka vuoksi sopimusta on todellisuudessa pidetty tarpeellisena.
50. Tätä päätelmää tukevat mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen useat ratkaisut, joissa on täsmennetty lausunnon 1/76 merkitystä ja ulottuvuutta edellä esitetyltä kannalta. Niissä on huomautettu, että mikäli "kansainvälisen sopimuksen tekeminen on tarpeen sellaisten perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi, joita ei voida saavuttaa erillisillä oikeussäännöillä", lausunnon 1/76 mukaan "yhteisö voi olla ulkoisesti toimivaltainen sisäisen toimivallan perusteella, vaikka asiasta ei olisi ensin annettu sisäistä säädöstä, ja tällainen ulkoinen toimivalta voi muodostua yksinomaiseksi" (näin lausunnossa 2/92; samaa sanamuotoa on käytetty myöhemmässä lausunnossa 1/94).
51. Edellä esitetyn osoittavat kuitenkin todeksi mielestäni erityisesti ne ongelmat, joita komission kanta herättää silloin, kun pohditaan, miten sopimuksen tarpeellisuutta olisi arvioitava ja kenen tehtävänä se olisi siinä tapauksessa, että yhteisö ei ole vielä käyttänyt siihen liittyvää toimivaltaa (jos toimivaltaa on nimittäin jo käytetty, tilanteeseen pätevät normaalit yhteisön toimielinten toiminnan laillisuutta koskevat valvontamekanismit). Mikäli olen ymmärtänyt komission nyt käsiteltävissä asioissa esittämän kannan oikein, se merkitsee sitä, että arviointi voitaisiin suorittaa lähes abstraktilla tavalla siten, että mitään ennalta vahvistettuja sääntöjä tai menettelyjä ei tarvitsisi noudattaa. Tämän kannan mukaan jäsenvaltiot voisivat itse suorittaa tämän arvioinnin (tai niiden pikemminkin pitäisi tehdä se), kun niiden on päätettävä sopimuksen tekemisestä tai tekemättä jättämisestä. Tätä arviointia valvoisi kuitenkin komissio, joka voisi tietenkin päätyä toisenlaiseen tulokseen ja siis riitauttaa ratkaisun yhteisön toimivallan loukkaamisena, mikäli valtiot olisivat päättäneet tehdä sopimuksen. On kuitenkin edelleen täysin epäselvää, kuka olisi voinut laillisesti vahvistaa tällaisen toimivallan olemassaolon, millä perusteilla ja mitä toimivaltaa käyttäen. Jäsenvaltiot eivät näet ole voineet sitä tehdä, koska niillä ei ole sellaista toimivaltaa; eivät myöskään komissio tai neuvosto omalta osaltaan, koska ne osallistuvat kyllä yksinään tämän toimivallan käyttämiseen, mutta niillä ei ole monopolia luoda tällaista toimivaltaa; ei mielestäni myöskään yhteisöjen tuomioistuin, koska tällaisissa tapauksissa siltä voidaan hyvinkin pyytää ratkaisua toimivaltaisten toimielinten toimien tai laiminlyöntien lainmukaisuudesta, mutta se ei voi korvata näiden toimielinten toimia tai laiminlyöntejä omalla arvioinnillaan.
52. Mikäli komission kanta hyväksyttäisiin, järjestelmään otettaisiin siis vakavia epävarmuus- ja häiriötekijöitä, koska sopimuksen tarpeellisuutta koskeva arviointi jäisi sellaisen melko moniselitteisen mekanismin varaan, joka kuitenkin olisi pohjimmiltaan yksipuolinen ja mielivaltainen, eikä tällaisen päätelmän tekeminen olisi edes edellä tutkitun oikeuskäytännön perusteella mahdollista. Vaikuttaa sen sijaan siltä, että tästä oikeuskäytännöstä ja ennen kaikkea järjestelmän itsensä rakenteesta olisi pääteltävä, että todettaessa sopimuksen tarpeellisuus ei voida jättää huomiotta toimivaltaisten toimielinten tätä koskevaa arviointia ja kutakin tilannetta koskevia menettelyjä ja että ainoastaan tällainen sääntöjenmukainen ja konkreettinen arviointi voi johtaa yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan. Täsmennän vielä, että mielestäni sopimuksen tarpeellisuus on todettava vastaavan sisäisen toimivallan käyttämistä koskevan menettelyn mukaisesti, mikäli siitä on jo säädetty; mikäli näin ei ole, se on tehtävä perustamissopimuksen 235 artiklan mukaisessa menettelyssä.
53. Palatakseni vastaavuuksiin, joihin olen viitannut edellä juuri 235 artiklan yhteydessä, totean, että kyseisessä määräyksessä ei yksinomaan viitata toimen tarpeellisuuteen yhteisön toimivallan perusteena, vaan siinä määrätään täsmällisistä edellytyksistä ja menettelyistä tällaisen tarpeellisuuden toteamiseksi ja siis myös sen toteamiseksi, voiko se olla toimivallan perusteena. Nyt käsiteltävissä asioissa olisi mielestäni toimittava samalla tavalla. On mielestäni lisäksi ilmeistä, että mikäli perustamissopimuksessa on annettu tietyille toimielimille harkintavaltaa ja määrätty sen käyttöön liittyvistä menettelytavoista, tästä seuraa, että yhtäkään niistä ei voida sivuuttaa ja että varsinkaan mikään toinen elin ei voi toimia näiden toimielinten sijasta kyseistä toimivaltaa käytettäessä. Voidaan keskustella, mahdollisesti oikeudenkäyntivaiheessakin, siitä, onko sopimuksen tarpeellisuutta koskeva arviointi suoritettu (tai laiminlyöty) käytännössä lainmukaisesti vai ei; ei voida kuitenkaan jättää huomiotta sitä, että toimivalta arvioinnin suorittamiseen kuuluu perustamissopimuksessa määrätyille toimielimille ja että arviointi on tehtävä siinä yksilöityjen sääntöjen mukaisesti. Muussa tapauksessa järjestelmään saatettaisiin tuoda epävarmuustekijöitä ja jopa mielivaltaisuutta yhteisön ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon (tai, mikä vielä pahempaa, katsottaisiin yhteisöjen tuomioistuimen pyrkineen tällaisten tekijöiden luomiseen) sekä muutettaisiin perustamissopimuksen mukaisia menettelyjä ja toimielinten välistä tasapainoa.
54. Edellä esitetystä on siten pääteltävä, että siihen saakka kun näin ollen toimivaltaiset toimielimet eivät ole asianmukaisesti ja konkreettisesti todenneet sopimuksen tarpeellisuutta ennalta vahvistetulla tavalla, yhteisöllä ei voi olla yksinomaista toimivaltaa; tästä syystä jäsenvaltioilla on vapaus tehdä asianomaista alaa koskevia kansainvälisiä sitoumuksia, kunhan ne noudattavat perustamissopimuksen 5 artiklassa määrättyä lojaalia yhteistyötä yhteisön toimielinten kanssa koskevaa velvollisuutta, kuten jäljempänä vielä todetaan.
55. Käsiteltäviin asioihin palatakseni, tähän mennessä esitetyn perusteella vaikuttaa kiistattomalta, että tässä tapauksessa yhteisö ei ole käyttänyt ulkoista toimivaltaa, joka olisi perustunut lausunnossa 1/76 tarkoitetulla tavalla tarpeeseen tehdä lentoliikennettä koskeva sopimus Yhdysvaltojen kanssa. Kuten on näet todettu, useista komission tekemistä asiaa koskeneista ehdotuksista huolimatta neuvosto ei ole osoittanut yhtyvänsä sen näkemykseen sopimuksen tarpeellisuudesta. Aluksi se jopa epäsi komission pyytämät neuvotteluvaltuudet ja vasta kesäkuussa 1996 eli riidanalaisten sopimusten tekemisen jälkeen antoi komissiolle rajoitetut valtuudet, ilman että yhteisö olisi kuitenkaan onnistunut tekemään sopimusta Yhdysvaltojen kanssa. Koska siis riidanalaisten sopimusten tekemisen tarpeellisuuden arviointia koskevissa menettelyissä ei ole päästy myönteiseen tulokseen, edellä esitetyn perusteella ei voida väittää, että yhteisölle olisi katsottu tässä asiassa syntyneen lausunnossa 1/76 tarkoitettu yksinomainen toimivalta.
56. Ei myöskään voida väittää komission tavoin, että neuvosto on muissa tapauksissa pitänyt erillisten lentoliikennettä koskevien sopimusten tekemistä kolmansien maiden kanssa tarpeellisena. Vaikka jätettäisiinkin huomiotta mahdolliset eri tilanteiden väliset erot ja niiden perusteiden erilaisuus, joiden perusteella neuvosto on kyseisissä tapauksissa saattanut toimia, tämä väite voitaisiin helposti kumota, koska voitaisiin nimenomaan sen perusteella, että neuvosto on toiminut eri tavoin, päätellä, että se ei ole pitänyt sopimuksen tekemistä Yhdysvaltojen kanssa tarpeellisena.
57. Kuten edellä on jo korostettu, neuvoston arvio voitaisiin tietenkin todeta lainvastaiseksi. Mutta siinä tapauksessa, kuten eri jäsenvaltiot ovat nyt käsiteltävissä asioissa huomauttaneet, olisi riitautettava neuvoston asiaa koskeva päätös tai nostettava edellytysten täyttyessä laiminlyöntikanne kyseistä toimielintä vastaan. Koska tällaisiin oikeudenkäynteihin ei ole ryhdytty, neuvoston päätöksiä (tai mahdollisesti sen toimettomuutta) on pidettävä lainmukaisina; niiden pätevyyttä ei ainakaan voida kyseenalaistaa epäsuorasti tai muissa kuin asiaankuuluvissa menettelyissä. Komission olisi siis pitänyt nostaa kanne neuvostoa vastaan riitauttaen tämän päätöksen olla pitämättä Yhdysvaltojen kanssa tehtävää sopimusta tarpeellisena, jolloin yhteisölle ei siis ole syntynyt tätä koskevaa yksinomaista toimivaltaa. Juuri tästä syystä komissiolla ei ole oikeutta nostaa kannetta jäsenvaltioita vastaan yhteisön toimivallan rikkomisesta, kun tällaista toimivaltaa ei ole syntynyt.
58. Edellä esitetyn perusteella katson, että nyt käsiteltävissä asioissa yhteisöllä ei voi olla lausunnossa 1/76 tarkoitettua yksinomaista toimivaltaa tehdä lentoliikennettä koskevia sopimuksia Yhdysvaltojen kanssa ja että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät siis ole loukanneet tätä toimivaltaa.
B. ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetun yhteisön yksinomaisen toimivallan loukkaaminen
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
59. Toinen väite, jonka komissio on esittänyt osoittaakseen, että tässä tapauksessa on loukattu yhteisön yksinomaista ulkoista toimivaltaa, perustuu edellä mainittuun ERTA-oikeuskäytäntöön ja erityisesti siihen, että riidanalaisten sopimusten kohteena olevalla alalla on annettu yhteisön oikeussääntöjä.
60. Muistutettuaan siitä, että ERTA-tuomion mukaan "aina silloin kun yhteisö antaa - - säännöksiä, joilla otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, olivatpa ne missä muodossa tahansa, jäsenvaltioilla ei ole enää yksittäistä tai edes yhteistä oikeutta sopia kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista", komissio korostaa, että tilanne on juuri tällainen nyt käsiteltävissä asioissa. Yhteisö on näet nyttemmin antanut täydellisen kokonaisuuden yhteisiä sääntöjä, joilla pyritään toteuttamaan lentoliikenteen sisämarkkinat ja joilla säännellään erityisesti pääsyä yhteisön sisäisille reiteille ja otetaan käyttöön tarpeelliset järjestelyt kilpailun vääristymisen estämiseksi. Komissio huomauttaa, että nämä säännöt eivät koske yksinomaan yhteisön lentoliikenteen harjoittajia, vaan niitä sovelletaan - ainakin osittain - myös kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin. Se, että jäsenvaltiot tekevät open sky -tyyppisiä kahdenvälisiä sopimuksia, on siis omiaan vaikuttamaan kielteisesti sisämarkkinoiden toimintaan siltä osin kuin ne ovat näiden yhteisten sääntöjen kohteena, joten sillä loukataan yhteisön toimivaltaa ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Vastaukseksi jäsenvaltioiden väitteeseen, jonka mukaan riidanalaiset sopimukset eivät ole kuitenkaan ristiriidassa johdetun oikeuden minkään tietyn säännöksen kanssa, komissio esittää, että vaikka näin olisikin, yhteisöllä on tällä alalla yksinomainen toimivalta, joten tätä toimivaltaa on loukattu jo sillä, että jäsenvaltiot ovat tehneet sopimuksen, jonka kohteena on yhteisten sääntöjen kattama ala.
61. Vastaajina olevat jäsenvaltiot puolestaan vastaavat tietyin eroavaisuuksin, joihin palaan myöhemmin, lähinnä,
- että komissio ei ole eritellyt täsmällisesti, kuten sen olisi pitänyt, minkä yhteisön oikeussääntöjen kanssa riidanalaiset sopimukset ovat ristiriidassa;
- että perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdassa annetaan neuvostolle laajaa harkintavaltaa päättää, "annetaanko meri- ja lentoliikennettä koskevia aiheellisia säännöksiä sekä missä laajuudessa ja mitä menettelyä noudattaen niitä annetaan", ja että tätä harkintavaltaa käyttäessään se on harkitusti välttänyt erityisten säännösten antamista kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön markkinoille ja jäsenvaltioiden lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön ulkopuolisille markkinoille. Tällaiset seikat kuuluvat siis edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan, eikä niitä voida implisiittisesti siirtää yhteisön toimivallan piiriin;
- että yhteisön lainsäädännössä ei säädetä lentoliikenteen alan täydellisestä yhdenmukaistamisesta, joten on vielä useita muitakin seikkoja kuin kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien pääsy yhteisön markkinoille, joita ei säännellä yhteisön tasolla;
- että myöskään tästä syystä ei voi olla mitään ristiriitaa riidanalaisten sopimusten ja lentoliikennettä koskevan yhteisön lainsäädännön välillä;
- että riidanalaisilla sopimuksilla ei missään tapauksessa tehdä olennaisia muutoksia aikaisemmin voimassa olleisiin kahdenvälisiin sopimuksiin, jotka tehtiin ennen niiden johdetun oikeuden säännösten antamista, joihin komissio vetoaa, ja useissa tapauksissa jopa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tai asianomaisten jäsenvaltioiden liittymistä yhteisöön; tästä seuraa, että vaikka kyseisten sopimusten määräykset olisivatkin ristiriidassa yhteisön oikeussääntöjen kanssa, ne kuuluisivat kuitenkin perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen poikkeuksen piiriin.
Oikeudellinen arviointi
62. Jätän hetkeksi sivuun viimeksi esitetyn kysymyksen perustamissopimuksen 234 artiklan mahdollisesta soveltamisesta palatakseni siihen jäljempänä (109 kohta ja sitä seuraavat kohdat), sillä nyt tarkasteltavan kanneperusteen arvioimiseksi on ensin tutkittava ERTA-oikeuskäytännön ulottuvuutta ja merkitystä. Vasta tämän tarkastelun jälkeen kyetään ratkaisemaan, voivatko riidanalaiset sopimukset vaikuttaa kyseisessä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla yhteisön lainsäätäjän antamiin yhteisiin oikeussääntöihin ja missä määrin ne saattavat niihin vaikuttaa.
a) Yleistä
63. Kuten tunnettua, ERTA-tuomio merkitsi perustavanlaatuista askelta yhteisön toimivaltaa ulkosuhteissa koskeneen määritelmän kannalta. Kuten olen edellä useaan kertaan todennut, siinä vahvistettiin erityisesti periaate, jonka mukaan tällainen toimivalta ei ole olemassa yksinomaan niissä tapauksissa, joista perustamissopimuksessa on nimenomaisesti määrätty, vaan se voidaan myös implisiittisesti päätellä yhteisölle annetun sisäisen toimivallan perusteella, koska "perustamissopimuksen määräysten toteuttamisessa ei voida erottaa yhteisön sisäisten toimenpiteiden järjestelmää ulkosuhteita koskevien toimenpiteiden järjestelmästä".
64. Yhteisöjen tuomioistuin on kehittänyt tätä periaatetta erityisesti yhteismarkkinoiden yhtenäisyyden suojelemiseksi ja yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen takaamiseksi ja täsmentänyt, että mikäli yhteisö on tosiasiallisesti käyttänyt omaa sisäistä toimivaltaansa ja siis antanut yhteisiä oikeussääntöjä, sen rinnakkaisesta ulkoisesta toimivallasta on tullut yksinomaista, jolloin jäsenvaltiot menettävät oikeuden sopia "kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista. Sitä mukaa kuin näitä yhteisiä sääntöjä otetaan käyttöön, yhteisö yksin voi ottaa vastuulleen ja panna täytäntöön sitoumukset, joista on sovittu kolmansien valtioiden suhteen ja jotka vaikuttavat yhteisön oikeusjärjestyksen soveltamisalaan kokonaisuudessaan". Toistettakoon, että tällä pyritään estämään "yhteisön yleisen edun puolustamiseksi" se, että yhteisön toiminnan yhtenäisyys voitaisiin vaarantaa sisäisten toimien ja ulkosuhteissa niiden perusteella toteutettavien toimien välisen epäyhdenmukaisuuden vuoksi. Mikäli näet jäsenvaltiot voisivat pidättää itsellään "rinnakkaisen toimivallan pyrkiäkseen erikseen turvaamaan omat intressinsä ulkosuhteissa" ja "suhteissaan kolmansiin valtioihin omaksua yhteisön aikomasta kannasta eroavia kantoja, vääristettäisiin yhteisön toimielinrakennetta, vaarannettaisiin luottamussuhteet yhteisössä ja estettäisiin yhteisöä täyttämästä tehtäväänsä yhteisen edun puolustamisessa".
65. Tämän oikeuskäytännön merkitystä ja ulottuvuutta on sittemmin vahvistettu ja selvennetty tarkemmin useissa yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuissa. Niistä on mainittava erityisesti hyvin tunnettu lausunto 1/94, jossa täsmennetään, että "edes liikenteen alalla yhteisön yksinomainen ulkoinen toimivalta ei sinänsä johdu yhteisön toimivallasta antaa sääntöjä sisäisellä tasolla. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on ERTA-tuomiossa korostanut - -, jäsenvaltiot - toimivatpa ne yksin tai yhdessä - menettävät oikeutensa sopia velvoitteista kolmansien maiden suhteen sitä mukaa kuin yhteisiä sääntöjä, joihin nämä velvoitteet voivat vaikuttaa, otetaan käyttöön. Vain siltä osin kuin sisäisesti otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, yhteisön ulkoinen toimivalta tulee yksinomaiseksi".
66. Nyt käsiteltävien asioiden osalta on erityisesti korostettava, että tässä oikeuskäytännössä on aina täsmennetty, että yhteisten oikeussääntöjen antamisen jälkeen jäsenvaltiot menettävät oikeuden sopia kolmansien maiden kanssa "velvoitteista, jotka vaikuttavat" näihin oikeussääntöihin, tai samaisessa ERTA-tuomiossa käytetyn toisen ilmaisun mukaan "näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista". Nyt käsiteltävien asioiden asianosaisten välinen väittely on keskittynyt juuri siihen, millaisia "vaikutuksia" kansainvälisillä velvoitteilla ERTA-oikeuskäytännön mukaan pitäisi olla yhteisiin oikeussääntöihin. Ensinnäkin jäsenvaltiot katsovat, että kyseisestä oikeuskäytännöstä seuraa niille ainoastaan kielto sopia kansainvälisistä velvoitteista, jotka ovat jollain tavoin ainakin potentiaalisessa ristiriidassa yhteisten oikeussääntöjen kanssa; toisaalta komissio katsoo, että kiellon kannalta ei ole tarpeen, että yhteiset säännöt ja kansainväliset velvoitteet ovat ristiriidassa, koska riittää, että nämä velvoitteet kuuluvat yhteisten sääntöjen kattamaan alaan.
67. Olen puolestani komission kanssa samaa mieltä siitä, että ERTA-oikeuskäytännössä ei yksinomaan katsota, että jäsenvaltiot eivät voi sopia yhteisten oikeussääntöjen kanssa ristiriidassa olevista kansainvälisistä velvoitteista, varsinkin kun tällainen toiminta merkitsisi erillistä yhteisön oikeuden rikkomista, joka olisi sanktioitavissa myös ERTA-oikeuskäytännöstä riippumatta. Viimeksi mainitussa oikeuskäytännössä sen sijaan määrätään selkeästi siitä, että jäsenvaltiot eivät saa sopia edes velvoitteista, jotka vain saattavat vaikuttaa yhteisiin oikeussääntöihin. Samalla tavoin todetaan, mikäli mahdollista vielä yksiselitteisemmin, muissa merkittävissä ennakkotapauksissa. Mainitsen tässä yhteydessä ainoastaan lausunnon 2/91, johon komissio on niin ikään viitannut ja jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta sitoutua Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksen tiettyjen määräysten mukaisiin velvoitteisiin jo sen vuoksi, että yleissopimus koski alaa, jota jo suureksi osaksi säänneltiin yhteisön direktiiveillä, "vaikka ei [olisikaan] olemassa mitään ristiriitaa yleissopimuksen määräysten ja - - direktiivien säännösten välillä".
68. Tämän jälkeen on kuitenkin vielä selvitettävä, milloin ja millä edellytyksillä jäsenvaltioiden tekemä sopimus on omiaan vaikuttamaan yhteisiin oikeussääntöihin. Tältä osin on jälleen kerran pidettävä lähtökohtana ERTA-tuomiota. Kuten edellä on todettu, yhteisöjen tuomioistuin on todennut kyseisessä tuomiossa yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta päättää kansainvälisessä tieliikenteessä käytettävien ajoneuvojen miehistöjen työstä tehtävästä Euroopan sopimuksesta (ERTA) jo yksistään sen vuoksi, että "ERTAn sisältö kuuluu asetuksen (ETY) N:o 543/69 soveltamisalaan". Tämä johtui juuri siitä, että mikäli jäsenvaltiot olisivat tehneet sopimuksen, jonka kohteena olisi ollut ala, jota jo säänneltiin yhteisön tasolla, se olisi jo sellaisenaan voinut vaikuttaa asetukseen N:o 543/69.
69. Samaa näkemystä on noudatettu yhteisöjen tuomioistuimen myöhemmissä ratkaisuissa. Edellä esimerkiksi totesin, että yhteisöjen tuomioistuin totesi lausunnossa 2/91 yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta sitoutua ILO:n yleissopimuksen tiettyjen määräysten mukaisiin velvoitteisiin, koska ne kuuluivat alaan, jota jo suurelta osin kattoivat yhteisön säännöt, ja tästä syystä ne olivat "luonteeltaan sellaisia, että ne vaikuttavat näillä direktiiveillä annettuihin yhteisön sääntöihin". Yhteisöjen tuomioistuin on samoin lausunnossa 1/94 todennut näin: " - - jos yhteisö on sisällyttänyt sisäisiin lainsäädäntötoimiinsa kolmansien maiden kansalaisten kohtelua koskevia lausekkeita tai on antanut toimielimilleen nimenomaisesti valtuudet neuvotella kolmansien maiden kanssa, sillä on yksinomainen ulkoinen toimivalta näiden toimien kattamalla alalla. Tämä pätee joka tapauksessa - myös sellaisen nimenomaisen lausekkeen puuttuessa, jolla toimielimet valtuutetaan neuvottelemaan kolmansien maiden kanssa - myös silloin, kun yhteisö on täydellisesti yhdenmukaistanut säännöt, jotka koskevat itsenäiseen ammattiin ryhtymistä, sillä se, että jäsenvaltioilla säilyisi oikeus neuvotella kolmansien maiden kanssa, voisi vaikuttaa näin annettuihin yhteisön sääntöihin edellä mainitussa ERTA-tuomiossa tarkoitetulla tavalla." Vastaavasti ratkaistessaan sitä, oliko yhteisöllä yksinomainen toimivalta osallistua OECD:n neuvoston korjattuun kolmanteen päätökseen kansallisesta kohtelusta, yhteisöjen tuomioistuin arvioi lausunnossa 2/92 yksinomaan sitä, oliko "kolmannen päätöksen soveltamisalalla jo annettu sisäisiä säädöksiä ulkomaisessa määräysvallassa olevien yritysten kohtelusta tai säädöksiä antaen yhteisön toimielimille toimivallan neuvotella kolmansien maiden kanssa tai säädöksiä, joilla yhdenmukaistetaan säännökset itsenäisestä ammatinharjoittamisesta eri jäsenmaissa".
70. Kuten huomataan, yhteisöjen tuomioistuin ei ole näissä ennakkotapauksissa pysähtynyt arvioimaan sitä, olisiko olemassa erityisiä syitä, joiden vuoksi kansainvälisten sitoumusten tekeminen voisi todellisuudessa vaikuttaa jollain tavoin yhteisön oikeussääntöihin. Sen poissulkemiseksi, että jäsenvaltiot voisivat tehdä tällaisia sitoumuksia, yhteisöjen tuomioistuin on sitä vastoin pitänyt riittävänä sitä, toistaakseni sen itsensä käyttämät ilmaisut, että ne "kuuluvat yhteisön oikeussäännöillä jo säänneltyyn alaan", "liittyvät yhteisön säädöksillä jo suureksi osaksi säänneltyyn alaan", "vastaavat edellä mainittuja säädöksiä" tai että "sopimusten kohteena oleva ala on jo sisäisen lainsäädännön sääntelemä". Tämä johtuu siis siitä, että jo "se, että jäsenvaltioilla säilyisi oikeus neuvotella [näillä samoilla aloilla] kolmansien maiden kanssa, voisi vaikuttaa näin annettuihin yhteisön sääntöihin edellä mainitussa ERTA-tuomiossa tarkoitetulla tavalla" (lausunto 1/94), riippumatta neuvottelujen kohteena olevien sopimusten sisällöstä ja siitä, ovatko ne mahdollisesti ristiriidassa yhteisten oikeussääntöjen kanssa.
71. Edellä esitetystä on siis pääteltävä, että jäsenvaltiot eivät lähtökohtaisesti missään tapauksessa voi tehdä kansainvälisiä sopimuksia niillä aloilla, joilla on annettu yhteisiä oikeussääntöjä, edes siinä tapauksessa, että sopimukset ovat täysin kyseisten oikeussääntöjen mukaisia, koska "kaikki yhteisön toimielinten ulkopuolella tehdyt aloitteet" ovat "yhteismarkkinoiden yhtenäisyyden ja yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen vastaisia". Ymmärrän, että tällainen päätelmä saattaa joistakuista vaikuttaa ja on vaikuttanutkin liian jäykältä ja jopa liian muodolliselta; en kuitenkaan ymmärrä, miten voitaisiin järkevällä ja uskottavalla tavalla supistaa sen ulottuvuutta aiheuttamatta vahinkoa periaatteiden ja järjestelmän johdonmukaisuudelle ja ennen kaikkea yhteisten toimenpiteiden yhtenäisyyttä ja yhdenmukaisuutta koskevalle perustavanlaatuiselle vaatimukselle, johon yhteisöjen tuomioistuin on tukeutunut omassa asiaa koskevassa oikeuskäytännössään, kuten on jo todettukin.
72. Mikäli tässä näkemyksessä pysytään, on kuitenkin johdonmukaisesti tehtävä muitakin päätelmiä tästä oikeuskäytännöstä. On ennen kaikkea katsottava, että niillä aloilla, joilla on annettu yhteisiä sääntöjä, jäsenvaltiot eivät voi tehdä kansainvälisiä sopimuksia, vaikka niiden sanamuoto olisi täysin sama kuin yhteisten oikeussääntöjen tai niissä viitattaisiin yhteisiin oikeussääntöihin. Samanlaisten sopimusten tekeminen voisi näet vaarantaa yhteisön oikeuden yhtenäisen soveltamisen kahdellakin eri tavalla: ensinnäkin sen vuoksi, että yhteisten oikeussääntöjen toistaminen sopimuksissa ei merkitsisi takeita siitä, kuten komissiokin huomauttaa, että kyseisiä oikeussääntöjä myöhemmin todella sovelletaan yhdenmukaisella tavalla, ja varsinkaan siitä, että niihin sisäisesti mahdollisesti tehtävät muutokset siirretään täysimääräisesti ja oikea-aikaisesti sopimuksiin, ja toiseksi sen vuoksi, että tämä toistaminen koskisi kuitenkin yhteisten oikeussääntöjen luonteen ja oikeudellisen järjestelmän muuttamista, mihin liittyisi myös voimakas ja konkreettinen vaara siitä, että ne eivät enää kuuluisi yhteisöjen tuomioistuimen perustamissopimuksen nojalla harjoittaman valvonnan piiriin.
73. Mainituista oikeuskäytännön viitteistä on johdettavissa toinenkin seuraus, jolla on erityistä merkitystä nyt käsiteltävien asioiden kannalta. On katsottava, että jäsenvaltiot eivät voi tehdä kansainvälisiä sitoumuksia sellaisella alalla, jota säännellään yhteisillä oikeussäännöillä, eivät edes niiden mahdollisten ristiriitojen poistamiseksi, joita näiden oikeussääntöjen ja niiden ennen kyseisten oikeussääntöjen antamista tekemien sopimusten välillä on. Edes vaatimus taata yhteisön oikeuden täysimääräinen ja asianmukainen soveltaminenkaan ei näet voi olla hyväksyttävä peruste jäsenvaltioiden erilliselle toimenpiteelle, koska tällainen toimenpide saattaisi myös "vaikuttaa" yhteisiin oikeussääntöihin ja aiheuttaa vahinkoa yhteismarkkinoiden yhtenäisyydelle ja yhteisön oikeuden yhdenmukaiselle soveltamiselle.
74. Vastaavanlaisissa tapauksissa juuri yhteisön, joka on saanut yksinomaisen toimivallan kyseisellä alalla yhteisten oikeussääntöjen antamisen jälkeen ja jolla siis yksin on valtuudet neuvotella ja tehdä sopimuksia, joilla pyritään mukauttamaan jäsenvaltioiden aiemmin tekemät sopimukset näihin oikeussääntöihin, on lähtökohtaisesti täytettävä tämä edellytys. Mikäli myöhemmin ilmenee, että yhteisö ei sisäisistä tai ulkoisista syistä kykene tekemään samanlaisia sopimuksia suoraan, edellytetään perustamissopimuksen periaatteiden ja 5 artiklan mukaan yhteistyötä yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä, jotta jäsenvaltiot voivat muuttaa olemassa olevat sopimukset yhteisön intressien mukaisiksi ja niitä noudattaen. Jäsenvaltioiden pitää mielestäni tässä yhteydessä ennen kaikkea kääntyä yhteisön toimielinten puoleen saadakseen, mikäli mahdollista, luvan neuvotella itse tarvittavista muutoksista mahdollisesti yhteisön tasolla sovittujen toimintalinjojen ja yksityiskohtien mukaisesti. Mikäli vaikeudet jatkuvat, niiden pitää jatkaa tällä tasolla sopivimman ratkaisun etsimistä sen varmistamiseksi, että mainittuja periaatteita noudatetaan mahdollisimman tarkoin, ja työskennellä taas kerran tiiviissä yhteistyössä yhteisön toimielinten kanssa ja toimia siinä yhteydessä yhdessä sopimuspuolia kohtaan. Kuten neuvosto on itsekin todennut vuoden 1993 päätelmissään, niiden pitäisi joka tapauksessa ottaa huomioon yhteisön oikeudessa asetetut velvoitteet ja hankkia tietoa muiden jäsenvaltioiden intresseistä. Myös yhteisön toimielinten pitäisi tietenkin omasta puolestaan tarjota jäsenvaltioille yhteistyötä asianmukaisten ratkaisujen etsimisessä ja auttaa niitä mahdollisuuksien mukaan myös neuvottelujen aikana.
75. Tämän jälkeen on vielä huomautettava siitä, että tähän mennessä esitettyjen vaihtoehtojen eli kahden äärivaihtoehdon, joita ovat varmasti yhteisten oikeussääntöjen kanssa ristiriidassa olevat sopimukset (jotka ovat joka tapauksessa lainvastaisia) ja yhteisten oikeussääntöjen kohteena olevaa alaa koskevat sopimukset (jotka ovat ERTA-oikeuskäytännön perusteella varmasti lainvastaisia), välillä on laaja sellaisten sopimusten muodostama välialue, jotka eivät kuulu mainittuihin vaihtoehtoihin, mutta joita tämä oikeuskäytäntö kuitenkin koskee, koska ne saattavat vaikuttaa yhteisiin oikeussääntöihin. En pyri tässä vaiheessa määrittelemään tätä aluetta, koska se olisi vaikeaa, vaan viittaan tältä osin ainoastaan esimerkinomaisesti sopimuksiin, jotka koskevat yhteisillä oikeussäännöillä säännellyille aloille läheisiä seikkoja, tai sopimuksiin, jotka siitä huolimatta, että ne koskevat alaa, joka on suureksi osaksi tällaisten oikeussääntöjen sääntelemä, liittyvät kuitenkin sellaisiin seikkoihin, joista ei ole annettu säännöksiä (tai niitä ei ole vielä annettu). Näissä tapauksissa sopimuksen mahdollista vaikutusta yhteisiin oikeussääntöihin on arvioitava siten, että kunkin tapauksen erityispiirteet otetaan huomioon; on siis kussakin tapauksessa arvioitava, onko sopimus käytännössä joiltain osin ristiriidassa yhteisten oikeussääntöjen kanssa tai voiko se jollain tavoin vaikuttaa niiden asianmukaiseen soveltamiseen tai muuttaa niiden sisältöä.
76. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta todettakoon, että tällainen arviointi on tehtävä erityisesti niissä tapauksissa, joissa yhteisön sisäisistä asioista annetuilla yhteisön oikeussäännöillä säännellään yksinomaan sitä, miten yhteisön oikeussubjektit harjoittavat tiettyä toimintaa yhteisön sisällä, kun taas kansainvälisillä sopimuksilla määrätään siitä, miten yhteisön oikeussubjektit harjoittavat samaa toimintaa kolmansissa maissa tai miten kolmansien maiden oikeussubjektit harjoittavat kyseistä toimintaa yhteisössä. Näissä tapauksissa sopimukset koskevat muita kuin yhteisön tasolla säänneltyjä tilanteita, eikä siis voida olettaa, että ne vaikuttaisivat automaattisesti yhteisiin oikeussääntöihin. Koska nämä alueet liittyvät kuitenkin ilmiselvästi toisiinsa, on tehtävä tarkka tutkimus sen ratkaisemiseksi, voivatko sopimusmääräykset vaikuttaa yhteisten oikeussääntöjen asianmukaiseen soveltamiseen tai muuttaa niiden ulottuvuutta tai jopa olla ristiriidassa niiden kanssa. Mikäli näin on, on näet tietenkin pääteltävä, että sopimukset saattavat vaikuttaa yhteisiin oikeussääntöihin ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
77. On kuitenkin huomattava, että tällaisen vaikutuksen toteennäyttämiseksi ei ole riittävää viitata yleisiin taloudellisiin vaikutuksiin, joita sopimuksilla saattaisi olla sisämarkkinoiden toimintaan; sen sijaan on ilmoitettava täsmällisesti ne yhteisön lainsäädännön kohdat, joita kyseiset sopimukset saattaisivat vaarantaa. Esimerkkinä tästä on nimenomaan open sky -sopimusten osalta lausunto 1/94, jossa oli kyseessä sellaisella alalla annettu yhteisön lainsäädäntö, jolla ei säännelty myös ulkosuhteita; tässä asiassa käsiteltiin nimenomaan jäsenvaltioiden toimivaltaa tehdä sopimuksia, jotka saattaisivat vaikuttaa tähän lainsäädäntöön. Siinä tilanteessa komissio väitti, että valtion toimivallan pitäisi olla poissuljettua jo sen vuoksi, että "vapaus antaa jäsenvaltioiden harjoittaa ulkopolitiikkaa kolmansien maiden kanssa tehtävien kahdenvälisten sopimusten muodossa väistämättä johtaa palvelukaupan vääristymiseen ja sisämarkkinoiden asteittaiseen heikentymiseen". Tämän perustelun ei kuitenkaan katsottu riittävän sellaisen päätelmän tekemiseksi, että jäsenvaltioilla ei ole oikeutta tehdä kyseistä alaa koskevia sopimuksia. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tältä osin ei riittänyt komission esittämä yleinen vääristymien aiheutumista koskeva vaara, koska tällaiset vääristymät olisi helposti voitu välttää muulla tavoin; yhteisöjen tuomioistuin huomauttaa erityisesti, että "mikään perustamissopimuksessa ei estä toimielimiä järjestämästä antamissaan yhteisissä säännöissä yhteisiä toimia suhteessa kolmansiin maihin tai määräämästä jäsenvaltioiden määrätynlaisesta käyttäytymisestä ulkosuhteissa".
b) Riidanalaisten sopimusten vaikutusta yhteisön lainsäädäntöön koskeva erityinen arviointi
78. Tämän jälkeen tutkin yhteisön lainsäädäntöä, johon riidanalaiset sopimukset komission mielestä vaikuttavat, ja arvioin edellä esitettyjen periaatteiden perusteella, onko tällainen vaikutus todellisuudessa olemassa ja onko sopimukset siis tehty yksinomaista toimivaltaa loukaten.
79. On lisäksi tehtävä vielä kaksi lyhyttä alustavaa täsmennystä. Ensinnäkin on mielestäni erittäin tärkeää huomauttaa, että tutkimuksen kohteena ovat yksinomaan riidanalaisilla sopimuksilla tehtyjen muutosten aiheuttamat ongelmat. Voitaisiin teoriassa jäljempänä (110 kohta ja sitä seuraavat kohdat) esitetyistä syistä käsitellä myös aikaisemmin voimassa olleiden sopimusten sellaisten määräysten mahdollista vaikutusta, joita ei ole muutettu myöhemmillä sopimuksilla, mutta mielestäni nämä määräykset eivät todellisuudessa voi aiheuttaa ongelmia, vaikka tästä on esitetty muunkinlaisia näkemyksiä.
80. On vielä muistettava, että komissio on pannut nyt käsiteltävät asiat vireille sen vuoksi, että joidenkin jäsenvaltioiden todettaisiin jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ja esitettävä yhteisöjen tuomioistuimelle tarpeelliset seikat, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta". Tässä tapauksessa olisi siis selvitettävä, onko komissio esittänyt riittävää näyttöä siitä, että yhteisön ulkoista toimivaltaa on loukattu väitetyllä tavalla.
i) Vaikutus asetuksiin N:o 2407/92 ja N:o 2408/92
81. Komissio väittää ensinnäkin, että riidanalaiset sopimukset ovat asetusten N:o 2407/92 ja N:o 2408/92 kanssa yhteensopimattomia. Ensin mainittu koskee toimilupien antamista lentoliikenteen harjoittajille ja jälkimmäinen yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsyä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille. Komission mukaan kyseisissä asetuksissa yksilöidään tyhjentävästi pääsyä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille koskevat ehdot, jotka koskevat siis kaikkia, sekä yhteisön että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajia. Sen mielestä yhteensopimattomuus johtuu siis siitä, että riidanalaisissa sopimuksissa määrätään viidennen vapauden oikeuksien vaihdosta ja annetaan juuri kyseisten seitsemän sopimuksen yhteisvaikutuksesta oikeus lentää yhteisön sisäisillä reiteillä myös sellaisille yhdysvaltalaisille lentoliikenteen harjoittajille, jotka eivät täytä asetuksen N:o 2407/92 mukaisia vaatimuksia. Tästä syystä riidanalaisten sopimusten tekeminen siis vaikuttaa kyseisiin kahteen yhteisön asetukseen.
82. Minusta väite perustuu kuitenkin kyseisten kahden asetuksen epätäsmälliseen tulkintaan. Kuten vastaajina olevat hallitukset ovat korostaneet, neuvosto on antaessaan kyseiset asetukset päättänyt perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdan nojalla pelkästään siitä, että yhteisön lentoliikenteen harjoittajille taataan pääsy yhteisön sisäisille reiteille, mutta kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien osalta ei ole otettu kantaa. Asetuksessa N:o 2408/92 säädetään nimittäin, että "jäsenvaltioiden on sallittava yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien käyttää liikenneoikeuksia yhteisön sisäisillä reiteillä" (3 artiklan 1 kohta), ja täsmennetään, että "yhteisön lentoliikenteen harjoittajalla [tarkoitetaan] lentoliikenteen harjoittajaa, jolla on voimassaoleva toimilupa, jonka jäsenvaltio on antanut - - asetuksen (ETY) N:o 2407/92 mukaisesti" (2 artiklan b kohta). Asetuksen N:o 2408/92 minkään säännöksen perusteella ei siis voida päätellä, että sillä haluttaisiin säännellä myös yhteisön sisäisten liikenneoikeuksien antamista muille kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajille (tai varsinkaan kieltää sitä) eli lentoliikenteen harjoittajille, joilla ei ole asetuksessa N:o 2407/92 tarkoitettua toimilupaa. Jäsenvaltioiden mahdollisuutta antaa kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille lupa päästä yhteisön sisäisille reiteille ei siis ole millään tavoin rajoitettu asetuksella N:o 2408/92, kuten sitä ei ole myöskään rajoitettu asetuksella N:o 2407/92, jossa yksinomaan vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat antaa toimilupia yhteisöön sijoittautuneille lentoliikenteen harjoittajille ja pitää ne voimassa.
83. Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisten sopimusten ja asetusten N:o 2407/92 ja N:o 2408/92 ei voida katsoa olevan ristiriidassa komission väittämällä tavalla, koska niillä säännellään erilaisia tilanteita. Tästä huolimatta on pohdittava edellä esitetyn valossa, voisivatko valtioiden riidanalaisilla sopimuksilla antamat sitoumukset vaikuttaa mainittuihin kahteen asetukseen siinä mielessä, että ne vaikuttaisivat niiden asianmukaiseen soveltamiseen tai muuttaisivat niiden sisältöä. Korostettakoon kuitenkin erillään siitä, mitä jäljempänä esitetään kyseisistä sopimuksista väitteiden mukaan aiheutuvista kilpailunvääristymistä ja syrjinnästä, että komissio ei ole esittänyt mitään todisteita osoittaakseen, että tällaista mahdollisesti tapahtuu tässä tapauksessa, kuten sen olisi pitänyt. Tämän ensimmäisen seikan osalta ei siis ole näytetty toteen, että sopimukset voisivat vaikuttaa ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla asetusten N:o 2407/92 ja N:o 2408/92 säännöksiin.
84. Huomautettakoon vielä, koska komissio viittaa tähän kysymykseen, että päätelmäni olisi saattanut olla erilainen, mikäli kyseisissä sopimuksissa olisi määrätty edellytyksistä, joiden täyttyessä voidaan antaa toimilupia yhteisöön sijoittautuneille lentoliikenteen harjoittajille ja pitää ne voimassa, koska nämä edellytykset on vahvistettu yhteisön tasolla asetuksen N:o 2407/92 4 artiklassa "sanotun rajoittamatta niiden sopimusten ja yleissopimusten soveltamista, joiden sopijapuolena yhteisö on". Koska riidanalaisissa sopimuksissa ei ole kuitenkaan määrätty mitään tältä osin, ei mielestäni voida myöskään tämän seikan osalta todeta kyseisten sopimusten vaikuttavan asetuksen N:o 2407/92 säännöksiin.
ii) Vaikutus yhteismarkkinoiden normaaliin toimintaan
85. Kuten edellä on korostettu, komissio väittää toiseksi, että riidanalaisilla sopimuksilla on annettu sopimuspuolina oleville jäsenvaltioille (varsinkin liikenneoikeuksien osalta) erityisiä etuja, joista väistämättä seuraa kilpailunvääristymiä ja syrjintää, jotka saattavat kyseenalaistaa jo sisämarkkinoiden käsitteenkin. Komissio katsoo lisäksi, että sisämarkkinoiden kilpailun tasapainoa on häiritty sillä, että riidanalaisilla sopimuksilla annetaan pääsy yhteisön sisäisille reiteille sellaisille yhdysvaltalaisille lentoliikenteen harjoittajille, joita eivät koske kaikki yhteisön lentoliikenteen harjoittajille asetetut säännöt.
86. On kuitenkin heti huomautettava, että komissio nojautuu mainituissa väitteissä hyvin yleisiin perusteluihin selventämättä täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti, mitä tällainen väitetty syrjintä ja väitetyt kilpailunvääristymät sisältävät ja mitkä ovat ne yhteisön velvoitteet, joilta yhdysvaltalaiset lentoliikenteen harjoittajat välttyvät riidanalaisten sopimusten ansiosta. Kanteet voitaisiin siis hylätä nyt tarkasteltavan seikan osalta jo sen vuoksi, että komissio ei ole näyttänyt näitä seikkoja toteen.
87. Tästä riippumatta vaikuttaa siltä, että komissio loppujen lopuksi ainoastaan esittää uudelleen ne perustelut, jotka yhteisöjen tuomioistuimelle on esitetty jo lausunnon 1/94 yhteydessä ja jotka yhteisöjen tuomioistuin tuolloin hylkäsi. Kuten olen todennut, myös tuolloin komissio väitti osoittaakseen yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta GATS-sopimuksen tekemiseen esimerkiksi, että "vapaus antaa jäsenvaltioiden harjoittaa ulkopolitiikkaa kolmansien maiden kanssa tehtävien kahdenvälisten sopimusten muodossa väistämättä johtaa palvelukaupan vääristymiseen ja sisämarkkinoiden asteittaiseen heikentymiseen. Komission mukaan matkailija aloittaa lentomatkansa sellaisen jäsenvaltion lentokentältä, joka on tehnyt kolmannen maan ja sen lentoyhtiön kanssa "open skies" -tyyppisen kahdenvälisen sopimuksen, joka mahdollistaa paremman laatu-hinta-suhteen tarjoamisen liikenteen alalla". Kuten edellä on todettu, yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi kuitenkin tämän perustelun ja katsoi, että tähän oli "riittävää vastata, että mikään perustamissopimuksessa ei estä toimielimiä järjestämästä antamissaan yhteisissä säännöissä yhteisiä toimia suhteessa kolmansiin maihin tai määräämästä jäsenvaltioiden määrätynlaisesta käyttäytymisestä ulkosuhteissa". Koska ei ole annettu yhteisön lainsäädäntöä, jolla säänneltäisiin suhteita kolmansiin maihin tietyllä alalla, ne erot, joita saattaisi mahdollisesti aiheutua jäsenvaltioiden tässä tarkoituksessa tekemistä erilaisista kansainvälisistä sopimuksista, ja ne taloudelliset vaikutukset, joita siitä saattaisi aiheutua sisämarkkinoille, eivät sellaisenaan ole riittäviä syitä katsoa, että jäsenvaltioilla ei ole oikeutta tehdä tällaisia sopimuksia.
88. Näin ollen myös tämä komission perustelu on mielestäni hylättävä.
iii) Vaikutus asetukseen N:o 2409/92
89. Komissio väittää edelleen, että riidanalaisilla sopimuksilla tehdyt muutokset ovat koskeneet myös yhteisön sisäisillä reiteillä sovellettavia hintoja eli alaa, joka sittemmin on siirtynyt yhteisön yksinomaisen toimivallan piiriin, koska jo ennen kyseisten sopimusten tekemistä alaa säänneltiin yhteisön sisällä erityissäännöksin, jotka koskivat myös kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajia. Kantaja korostaa tarkemmin sanoen sitä, että asetuksella N:o 2409/92 vahvistetaan edellytykset, joiden on täytyttävä, ja menettelyt, joita on noudatettava, vahvistettaessa kuljetus- ja rahtimaksuja lentoliikennepalveluista, jotka liittyvät yhteisön koko alueella suoritettuihin kuljetuksiin, ja että vaikka sitä ei sovelleta muiden kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajien kuljetus- ja rahtimaksuihin (1 artiklan 2 kohdan a alakohta), sen 1 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin, että "ainoastaan yhteisössä toimivilla lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus ottaa käyttöön uusia tuotteita tai samanlaisista tuotteista jo veloitettuja hintoja alempia hintoja", joten siinä vahvistetaan, vaikkakin välillisesti, vastaava kielto kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille.
90. Vastaajina olevat hallitukset vastaavat lähinnä, että riidanalaisten sopimusten määräykset eivät ole ristiriidassa mainitun asetuksen N:o 2409/92 1 artiklan 3 kohdan kanssa; jotkin niistä korostavat joka tapauksessa, että juuri kaikkien tätä koskevien epäilysten poistamiseksi Yhdysvaltojen kanssa tehtyihin sopimuksiin lisättiin lauseke, jossa edellytetään kaikkien sopimuspuolten noudattavan kyseistä säännöstä yhteisön sisäisillä reiteillä veloitettavien hintojen osalta.
91. Minä puolestani huomautan heti aluksi, että kun asetuksen N:o 2409/92 1 artiklan 3 kohdassa rajoitetaan nimenomaisesti oikeus ottaa yhteisössä käyttöön "samanlaisista tuotteista jo veloitettuja hintoja alempia hintoja" ainoastaan yhteisössä toimiviin lentoliikenteen harjoittajiin, siinä välillisesti mutta yksiselitteisesti evätään tämä oikeus muilta kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajilta, joten niitä kielletään ottamasta käyttöön tällaisia hintoja. Komissio on siis oikeassa väittäessään, että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien hinnoitteluvapautta yhteisön sisällä on tällä tavoin rajoitettu merkittävästi ja että rajoitus johtuu yhteisön lainsäädännöstä, joka ulottuu sellaisiin seikkoihin, joita on perinteisesti säännelty lentoliikennettä koskevilla kahdenvälisillä sopimuksilla.
92. Edellä esitetyn näkemyksen mukaisesti tällaisen säännöstön käyttöön ottamisesta seuraa siis yhteisön yksinomaisen toimivallan syntyminen säännöstön kattamalla alalla. Kuten edellä on esitetty, lausunnossa 1/94 todettiin, että "jos yhteisö on sisällyttänyt sisäisiin lainsäädäntötoimiinsa kolmansien maiden kansalaisten kohtelua koskevia lausekkeita - -, sillä on yksinomainen ulkoinen toimivalta näiden toimien kattamalla alalla". Vaikka siis yhteisön tasolla ei ole annettu tyhjentävää säännöstöä kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien soveltamista hinnoista, tällaisten lentoliikenteen harjoittajien hinnoitteluvapaudelle asetetun rajoituksen pitäisi mielestäni merkitä sitä, että nämä kysymykset kuuluvat yhteisön ulkoiseen toimivaltaan, mikäli halutaan tehdä ne ankarat päätelmät, joita ERTA-oikeuskäytännössä edellä tarkastelluin tavoin edellytetään. Tästä seuraa, että sen jälkeen kun asetus N:o 2409/92 annettiin, jäsenvaltiot eivät ole enää saaneet tehdä kansainvälisiä sitoumuksia lentoliikenteen hinnoista, joita muut kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajat soveltavat yhteisön sisällä, sillä muuten vaikutetaan asetuksen ulottuvuuteen.
93. Tässä tapauksessa on kuitenkin käynyt juuri näin, koska kaikilla riidanalaisilla sopimuksilla on muutettu esitetyllä tavalla aikaisemmin voimassa olleiden kahdenvälisten sopimusten hinnoittelua koskevaa järjestelyä pääosin yhtäläisin perustein. Muutokset on tehty määriltään ja teknisiltä toteuttamistavoiltaan eri tavoin (esimerkiksi aikaisemmin voimassa olleet määräykset on joissain tapauksissa korvattu uusilla ja joissain tapauksissa niitä on vain muutettu), mutta kaikissa tapauksissa riidanalaisiin sopimuksiin sisältyy erityismääräyksiä Yhdysvaltojen nimeämiin lentoliikenteen harjoittajiin (myös yhteisön sisäisillä reiteillä) sovellettavasta hinnoittelujärjestelystä. Tästä siis seuraa, että yhteisön ulkoista toimivaltaa on loukattu ainakin tältä osin.
94. Toisaalta tätä päätelmää ei mielestäni voida horjuttaa sillä, kuten erityisesti Suomi ja Belgia ovat väittäneet, että joissain riidanalaisista sopimuksista on tehty muutoksia, jotka eivät juurikaan ole vaikuttaneet aikaisemmin voimassa olleeseen hinnoittelujärjestelyyn. Mielestäni näet ei pidä tarkastella muutosten suuruutta, sillä periaatetasolla ei ole merkitystä, ovatko ne suuria vai pieniä; tällä saattaa olla merkitystä sen kannalta, miten vakavalla tavalla yhteisön toimivaltaa on loukattu, mutta ei sen kannalta, onko sitä ylipäänsä loukattu.
95. Ratkaiseva ei mielestäni ole myöskään se joidenkin vastaajina olevien hallitusten korostama seikka, että joillain riidanalaisilla sopimuksilla tehdyistä muutoksista pyrittiin nimenomaan asetuksen N:o 2409/92 soveltamisen huomioon ottamiseen estämällä se, että sopimuspuolten nimeämillä lentoliikenteen harjoittajilla olisi ollut mahdollisuus vahvistaa kyseisen asetuksen vastaisia hintoja (esimerkiksi Tanskan, Ruotsin, Suomen ja Itävallan tekemät sopimukset) tai myöskään myöhemmin annettavien yhteisön asetusten, jotka "eivät ole rajoittavampia" kuin aikaisempi asetus, vastaisia hintoja (Saksan tekemä sopimus). Kuten komissio on näet huomauttanut, ensin mainitun kaltainen lauseke ei ole omiaan takaamaan, että asetusta N:o 2409/92 aina sovelletaan sen voimassa olevan sanamuodon mukaisesti, eikä sillä siis varmisteta asetuksen mahdollisten myöhempien muutosten huomioon ottamista; sen sijaan jälkimmäisen kaltaisella sopimuslausekkeella (jonka Saksa on ottanut sopimukseen) ratkaistaan tämä ongelma vain osittain, koska siinä viitataan ainoastaan sellaisten asetuksen N:o 2409/92 jälkeen annettavien asetusten soveltamiseen, jotka eivät ole "rajoittavampia" kuin tämä.
96. Tällaisista seikoista riippumatta on kuitenkin korostettava, että ulkoista toimivaltaa on loukattu jo sillä, että aikaisemmin voimassa olleita kahdenvälisiä sopimuksia on muutettu sellaisilta osin, jotka sittemmin olivat tulleet yhteisön ulkoisen toimivallan piiriin, koska yhteisön sisäisesti oli annettu yhteisiä oikeussääntöjä. Kuten olen edellä (ks. 73 kohta) todennut, myöskään tarve taata yhteisten oikeussääntöjen (tässä tapauksessa asetuksen N:o 2409/92) täysimääräinen ja asianmukainen soveltaminen ei voi olla hyväksyttävä peruste sille, että jäsenvaltiot ryhtyvät erillisiin toimenpiteisiin yhteisön toimielinten ulkopuolella, koska tällaiset toimenpiteet saattaisivat vaikuttaa näihin oikeussääntöihin vaarantaen yhteismarkkinoiden yhtenäisyyden ja yhteisön oikeuden yhtenäisen soveltamisen. Mikäli ristiriitaa aikaisempien sopimusten ja asetuksen N:o 2409/92 välillä ei ole edellä esitetyistä syistä kyetty ratkaisemaan yhteisön tekemällä sopimuksella, kuten tässä tapauksessa, vastaajina olevien valtioiden olisi pitänyt pyrkiä siihen tavoitteeseen tiiviissä yhteistyössä yhteisön toimielinten kanssa. Niiden olisi siis pitänyt, kuten edellä olen jo huomauttanut (74 kohta), ennen kaikkea kääntyä kyseisten toimielinten puoleen ja pyrkiä saamaan valtuudet neuvotella Yhdysvaltojen kanssa tarvittavista muutoksista, ja niiden olisi joka tapauksessa pitänyt tehdä kaikki voitavansa löytääkseen yhdessä tähän ratkaisun, joka parhaiten vastaisi yhteisön intressiä. Asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että paitsi että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät ole ryhtyneet minkäänlaisiin tämänlaatuisiin toimiin, ne päinvastoin ovat neuvotelleet ja tehneet riidanalaiset sopimukset täysin itsenäisesti kukin omaan lukuunsa ja ottamatta yhteisön toimielimiä millään tavoin mukaan neuvotteluihin. Tilanne on ollut tämä huolimatta komission lukuisista kehotuksista, sillä kuten edellä (19 kohta) on todettu, komissio oli kehottanut niitä hakemaan yhteistä kantaa käsiteltyihin kysymyksiin ja ilmaissut omat epäilyksensä siitä, että Yhdysvaltojen viranomaisten ehdottamat sopimukset eivät olisi yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa. Tällaisessa tilanteessa ei siis edes sinänsä arvostettava pyrkimys poistaa eroavaisuudet asetukseen N:o 2409/92 nähden voi olla hyväksyttävä peruste riidanalaisten sopimusten tekemiselle.
97. Edellä esitetystä ilmenee, että sen jälkeen kun asetus N:o 2409/92 annettiin, jäsenvaltiot eivät olisi enää saaneet muuttaa yhteisten toimielinten ulkopuolella voimassa olleiden sopimusten Yhdysvaltojen nimeämiin lentoliikenteen harjoittajiin (myös yhteisön sisäisillä reiteillä) sovellettavaa hinnoittelujärjestelyä koskevia määräyksiä; näin ollen yhteisön ulkoista toimivaltaa on tältä osin loukattu väitetyllä tavalla.
iv) Vaikutus asetukseen N:o 2299/89
98. Komissio väittää neljänneksi, että riidanalaiset sopimukset vaikuttavat tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien (TPJ) käyttöä koskevista käyttäytymissäännöistä annetun asetuksen N:o 2299/89 säännöksiin; kyseessä on asetus, jota sovelletaan myös kolmansien maiden kansalaisiin, mikäli kyseiset maat antavat yhteisön kansalaisille vastaavan kohtelun kuin yhteisön lainsäädännössä on säädetty.
99. Vastaajina olevat jäsenvaltiot vastaavat lähinnä, että riidanalaiset sopimukset eivät ole ristiriidassa TPJ:tä koskevien yhteisön oikeussääntöjen kanssa ja että neuvottelujen aikana on joka tapauksessa noudatettu asianmukaisia varokeinoja sopimusten ja oikeussääntöjen yhdenmukaisuuden takaamiseksi.
100. Korostettakoon kuitenkin vielä kerran, että jo se, että yhteisön tasolla on annettu nyt käsiteltävien kaltaisia säännöksiä, joita sovelletaan myös muihin kuin yhteisön kansalaisiin vastavuoroisuusperiaatteeseen perustuvia poikkeuksia lukuun ottamatta, on riittävä seikka, jonka perusteella yhteisölle syntyy yksinomainen ulkoinen toimivalta säännösten kohteena olevalla alalla. Kun siis kaikilla riidanalaisilla sopimuksilla on muutettu aikaisempia sopimuksia juuri siten, että niihin on otettu erityisiä liitteitä, jotka koskevat TPJ:n osalta sovellettavaa säännöstöä, on katsottava, että ne voivat "vaikuttaa" ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla asetuksen N:o 2299/89 säännöksiin.
101. Jotkin vastaajina olevat jäsenvaltiot (Tanska, Ruotsi, Suomi, Itävalta ja Saksa) ovat kuitenkin väittäneet, että ne olivat juuri välttääkseen ongelmat, joita TPJ:tä koskeneet liitteet olisivat voineet aiheuttaa yhteisön toimivallan kannalta, lisänneet asianmukaisia kannanottoja joihinkin muistioihin, joita oli laadittu neuvoteltaessa riidanalaisista sopimuksista neuvottelujen kulun kuvaamiseksi. Näissä kannanotoissa täsmennetään erityisesti, että kyseiset valtiot ovat mukautuneet TPJ:tä koskevien liitteiden määräyksiin vain siltä osin kuin ne eivät ole ristiriidassa tilanteen mukaan joko tuolloin voimassa olleiden TPJ:tä koskevien yhteisön käytännesääntöjen kanssa tai yleisemmin TPJ:tä koskevien yhteisön oikeussääntöjen kanssa. Kyseiset valtiot katsovat, että tällä tavoin on poistettu perinpohjaisesti kaikki mahdollisuudet siihen, että riidanalaiset sopimukset ja yhteisön oikeussäännöt voisivat vaikuttaa toisiinsa. Komissio puolestaan kiistää tämän päätelmän oikeellisuuden ja väittää, että kyseisillä kannanotoilla saattaa ehkä olla poliittista merkitystä mutta että niillä ei ole mitään oikeudellista arvoa.
102. Riippumatta epäilyistä, joita voitaisiin esittää kyseisten muistioiden luonteesta, kun niiden oikeudellinen arvo ja muodollinen yhteys sopimuksiin, joihin niissä viitataan, ovat vähintäänkin epävarmoja, voin tältä osin muistuttaa vain siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on jo useissa eri yhteyksissä ottanut kantaa neuvottelujen aikana pöytäkirjaan merkittyjen kannanottojen arvoon, muun muassa sellaisten neuvottelujen, jotka edeltävät neuvoston päätösharkintaa tai kansainvälisten sopimusten tekemistä. Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut tältä osin, että "tietyn määräyksen tulkintaa ei voida perustaa yksittäisiin kannanottoihin eikä jäsenvaltioiden yhteiseen neuvottelukantaan silloin, kun - - niiden sisältö ei millään tavalla ilmene kyseisen määräyksen sanamuodosta, eikä niiden sisällöllä siten ole oikeusvaikutuksia". Koska nyt käsiteltävissä asioissa niistä kannanotoista, joihin jäsenvaltiot vetoavat, ei nimenomaan ole mitään mainintaa riidanalaisten sopimusten sopimustekstissä, voidaan mielestäni vähintään epäillä niiden oikeudellista arvoa myös jo siltä osin, voidaanko niitä käyttää edes tulkinnan perusteena.
103. Vaikka myönnettäisiinkin, että asianomaisilla kannanotoilla olisi tällaista arvoa, niillä ei kuitenkaan voitaisi muuttaa sitä, että yhteisön toimivaltaa on loukattu. Ennen kaikkea valtioiden velvollisuus olla rikkomatta tuolloin voimassa olleita TPJ:tä koskeneita yhteisön oikeussääntöjä ei tietenkään merkitse sitä, että mahdolliset ristiriidat voitaisiin poistaa kyseisiä oikeussääntöjä muutettaessa. Muistutan kuitenkin ennen kaikkea siitä, että ERTA-oikeuskäytäntöön liittyvien päätelmien mukaisesti (edellä 71 kohta) jäsenvaltiot eivät olisi saaneet TPJ:tä koskeneiden yhteisön oikeussääntöjen antamisen jälkeen enää tehdä tätä alaa koskevia kansainvälisiä sitoumuksia, vaikka ne olisivat olleet kyseisten oikeussääntöjen mukaisia.
104. Edellä esitetystä seuraa mielestäni, että TPJ:tä koskevat riidanalaisten sopimusten määräykset saattavat vaikuttaa ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla asetuksen N:o 2299/89 soveltamiseen, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna asetuksella N:o 3089/93, joten niistä on neuvoteltu yhteisön ulkoista toimivaltaa loukaten.
v) Vaikutus asetukseen N:o 95/93
105. Viidenneksi komissio väittää viidessä vireille pannuista seitsemästä kanteesta (eli kanteissa, jotka on nostettu Tanskaa, Ruotsia, Suomea, Belgiaa ja Luxemburgia vastaan), että riidanalaiset sopimukset saattavat vaikuttaa asetuksen N:o 95/93 soveltamiseen. Kyseisellä asetuksella on otettu käyttöön lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevat yhteiset oikeussäännöt, ja sitä sovelletaan myös muihin kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajiin muutamia vastavuoroisuusperiaatteeseen perustuvia poikkeuksia lukuun ottamatta. Komissio katsoo, että vaikka asianomaisissa sopimuksissa ei ole erityisiä lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevia lausekkeita, kyseisiin sopimuksiin sisältyy kuitenkin tietynlainen yleinen fair competition -lauseke, joka velvoittaa sopimuspuolia pitämään yllä oikeudenmukaisia ja rehtejä kilpailunedellytyksiä. Tällainen määräys merkitsee komission mukaan myös velvollisuutta taata vastapuolen nimeämille lentoliikenteen harjoittajille pääsy tarvittaviin lentokentän infrastruktuureihin, joihin myös lähtö- ja saapumisajat kuuluvat, sellaisin ehdoin, jotka eivät ole syrjiviä. Komissio ei kuitenkaan esitä tämän tulkintansa tueksi muita seikkoja, ellei sellaiseksi lueta Yhdysvaltojen viranomaisten raporttia, jonka mukaan tällaiset lausekkeet normaalisti kattavat myös lähtö- ja saapumisaikojen jakamisen.
106. Vastaajina olevat jäsenvaltiot puolestaan vastaavat, että kyseinen lauseke sisältyi jo aikaisemmin voimassa olleisiin sopimuksiin ja että siinä ei missään tapauksessa viitata lähtö- ja saapumisaikojen jakamiseen.
107. Myös minusta vaikuttaa siltä, että käsiteltävänä olevaa lauseketta ei ole otettu käyttöön riidanalaisilla sopimuksilla vaan että se sisältyi jo aikaisempiin sopimuksiin; ainoastaan sopimuksissa, jotka Tanska, Suomi ja Ruotsi tekivät vuonna 1995, tehtiin lähinnä tyylillisiä muutoksia kyseiseen lausekkeeseen. Jo tästä syystä voitaisiin siis katsoa, että riidanalaisilla sopimuksilla ei ainakaan niissä tapauksissa, joissa kyseistä lauseketta ei ole muutettu, ole loukattu yhteisön toimivaltaa. Tästä riippumatta on kuitenkin mielestäni tärkeää korostaa, että komissio ei ole millään tavoin osoittanut, että lauseketta sovellettaisiin myös lähtö- ja saapumisaikojen jakamisen yhteydessä. Kyseessä on todellisuudessa erittäin yleisin sanamuodoin laadittu lauseke, jota voidaan tulkita eri tavoin, ja näihin tulkintavaihtoehtoihin voidaan periaatteessa sisällyttää myös komission esittämä tulkinta. Kun otetaan kuitenkin huomioon sopimuspuolina olevien jäsenvaltioiden kanta, jolla tällaisen tulkinnan oikeellisuus selvästi kiistetään, ja koska käytettävissä ei ole Yhdysvaltojen hallituksen virallista tätä koskevaa lausumaa, vaikuttaa siltä, että jotta komissio olisi voinut näyttää tämän seikan toteen kaikilta osin, sen olisi pitänyt esittää täsmällisempiä seikkoja oman kantansa tueksi sen sijaan että se vetosi yksinomaan yleisluonteiseen asiakirjaan eli US General Accounting Officen raporttiin, jossa ei myöskään viitata nimenomaisesti Euroopan maiden kanssa tehtyihin sopimuksiin.
108. Tästä syystä on katsottava, että asiassa ei ole näytetty toteen, että riidanalaisilla sopimuksilla voitaisiin vaikuttaa asetukseen N:o 95/93 ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
c) Perustamissopimuksen 234 artiklan sovellettavuus ja riidanalaisten sopimusten luonne
109. Ennen tämän kohdan käsittelyn lopettamista on vielä tutkittava muutamien jäsenvaltioiden komission väitteitä vastaan puolustautuessaan esittämää, perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäiseen kohtaan perustuvaa väitettä. Kuten olen edellä korostanut, muutamat vastaajina olevat hallitukset ovat näet väittäneet, että riidanalaisilla sopimuksilla on ainoastaan muutettu kahdenvälisiä sopimuksia, joita ne olivat tehneet Yhdysvaltojen kanssa jo ennen perustamissopimuksen voimaantuloa; tällä hetkellä voimassa olevat sopimukset kuuluvat siis ainakin niiltä osin, joita ei ole muutettu myöhemmillä sopimuksilla, perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan piiriin, jonka mukaan "tämän sopimuksen määräykset eivät vaikuta sellaisiin oikeuksiin tai velvollisuuksiin, jotka johtuvat yhden tai useamman jäsenvaltion yhden tai useamman kolmannen maan kanssa ennen tämän sopimuksen voimaantuloa tekemästä sopimuksesta".
110. Kyseessä on todellisuudessa väite, joka tulee useaan kertaan esiin nyt käsiteltävissä asioissa, koska se liittyy yleisempään kysymykseen, jota on käsitelty runsaasti asianosaisten kesken ja joka liittyy komission muihinkin kanneperusteisiin, vaikkakaan ei samassa muodossa jokaisen osalta, kuten jäljempänä nähdään. Viittaan etenkin kysymykseen siitä, onko riidanalaisilla sopimuksilla muutettu, kuten vastaajina olevat valtiot väittävät, yksinomaan vähäisessä määrin ja joka tapauksessa muilta kuin olennaisilta osin aikaisemmin voimassa olleita kahdenvälisiä sopimuksia (jäljempänä vanhat sopimukset), jolloin ne ovat siis jääneet voimaan, vai onko niillä sen sijaan, kuten komissio väittää, tehty niin radikaaleja ja ratkaisevia muutoksia aikaisempiin sopimuksiin, että niistä on todellisuudessa tullut uusia sopimuksia, joiden sisältö käytännössä vastaa vanhojen sopimusten sisältöä, sellaisina kuin ne ovat muutettuina riidanalaisilla sopimuksilla. Pitäen tätä lähtökohtanaan asianosaiset ovat käsitelleet kysymystä pitkään oikeudenkäynnin aikana: jäsenvaltiot ovat väittäneet, että komission väitteitä olisi arvioitava siten, että otetaan lähinnä huomioon vain ne muutokset, joita riidanalaisilla sopimuksilla on tehty vanhoihin sopimuksiin, puuttumatta niihin sopimusten määräyksiin, jotka ovat pysyneet ennallaan; komissio on sitä vastoin vedonnut siihen, että olisi otettava huomioon uudet sopimukset kokonaisuudessaan eli mukaan lukien ne vanhojen sopimusten määräykset, joita ei ole muutettu riidanalaisilla sopimuksilla.
111. Totean heti, että päätelmät, jotka olen tehnyt tässä selvityksessä, ovat sellaisia, että niiden avulla voidaan todellisuudessa ratkaista suurin osa näiden näkemysten välisten ristiriitojen syistä, koska alue, joka on mahdollisesti ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, on niissä rajattu käytännössä ainoastaan riidanalaisilla sopimuksilla tehtyihin muutoksiin, kuten edellä on jo todettu (ja kuten myös seuraavan kanneperusteen osalta todetaan). Tällä tavoin on löytynyt ratkaisuja, joissa voidaan myös jättää huomiotta pidemmälle menevät vaihtoehtoiset esitystavat, joista asianosaiset ovat kiistelleet. Lisättäköön, että tätä tulosta on pidettävä sitäkin arvokkaampana, koska ei ole helppoa ottaa varmalla ja lopullisella tavalla kantaa tällaiseen vaihtoehtoon ja etenkään arvioida asianosaisten tiivistettyjen esitysten perusteella, ovatko riidanalaisilla sopimuksilla tehtyjen muutosten laatu ja ulottuvuus olleet sellaisia, että niillä on muutettu vanhojen sopimusten kohdetta ja olennaista sisältöä niin paljon, että niiden luonne on täysin muuttunut. On kuitenkin myös myönnettävä, että komission väite saa minut hyvin ymmälleni sekä sen vuoksi, että se on ristiriidassa merkittävien vastakkaisten viitteiden kanssa, että sen vuoksi, että sitä ei ole perusteltu sellaisin perusteluin, jotka voisivat selittää hyväksyttävällä tavalla näin radikaalit seuraukset. Sen lisäksi, että siinä ei oteta millään tavoin huomioon sitä, että muodollisesti katsoen riidanalaisilla sopimuksilla on muutettu aikaisemmin voimassa olleita kahdenvälisiä sopimuksia mutta ei korvattu niitä, minusta vaikuttaa ennen kaikkea siltä, että siinä on unohdettu sopimuspuolten tahto, jonka pitäisi kuitenkin olla tärkein lähtökohta tällaisissa tapauksissa. Siitä diplomaattisesta kirjeenvaihdosta, jonka perusteella riidanalaiset sopimukset on tehty, ja kyseisten sopimusten sanamuodosta ilmenee näet selvästi, että sopimuspuolet eivät ole halunneet korvata vanhoja sopimuksia kokonaan (kuten sen sijaan Yhdistyneen kuningaskunnan tapauksessa on menetelty), vaan niistä on vain haluttu muuttaa muutamia, kylläkin merkittäviä määräyksiä. Jo se, että riidanalaisissa sopimuksissa ilmoitetaan täsmällisesti ne vanhojen sopimusten määräykset, joita niillä muutetaan, osoittaa mielestäni selvästi sopimuspuolten tahdon pitää kyseiset sopimukset kaikilta muilta osin voimassa. Toisaalta, kuten jo totesin, komissio ei ole esittänyt mitään sellaista seikkaa, joka voisi osoittaa, että sopimuspuolet olisivat halunneet edes implisiittisesti purkaa vanhat sopimukset korvaamalla ne kokonaisuudessaan täysin uusilla sopimuksilla. Tämän lisäksi on otettava huomioon ne negatiiviset vaikutukset, joita komission väitteellä olisi kansainvälisten suhteiden varmuuden ja sopimuspuolten oikeuksien kunnioittamisen kannalta.
112. Tämän jälkeen on kuitenkin vielä täsmennettävä, että jos ei hyväksytä komission väitteen radikaaleja vaikutuksia ja siis hyväksytään, että vanhat sopimukset ovat edelleen voimassa, kuten mielestäni on meneteltävä, on hylättävä myös vastakkaisen näkemyksen radikaaleimmat vaikutukset; ei siis voida katsoa, että kyseisten sopimusten myöhemmät muutokset kuuluisivat samaan sopimusjärjestelmään. Mikäli ne näet osoittautuisivat yhteisön oikeuden kanssa yhteensopimattomiksi, kyseessä olisi edelleenkin oikeussääntöjen rikkominen, jota ei voitaisi peitellä (kuten joidenkin jäsenvaltioiden satunnaisissa ja moniselitteisissä väitteissä pyritään tekemään) sillä, että kyseessä on vanha sopimus. Toisin sanoen vaikka kyseisillä muutoksilla ei ole tehty vanhoista sopimuksista täysin uusia, näitä muutoksia ei kuitenkaan siinä tapauksessa, että ne ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, voida perustella sillä, että niillä jatketaan vanhoja sopimuksia, joihin ne kuuluvat.
113. Palatakseni seuraavaksi 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamista koskevaan kysymykseen on todettava, että edellä esitetyn perusteella on hieman vaikeaa arvioida sitä, mitä todellista merkitystä tällä määräyksellä voi olla nyt käsiteltävän kanneperusteen yhteydessä, joka koskee yhteisön ulkoisen toimivallan loukkaamista. Mikäli näet tutkitaan niitä vanhojen sopimusten määräyksiä, joita ei ole muutettu, ei ole epäilystäkään siitä, että ne ovat olleet olemassa ennen yhteisön toimivallan syntymistä ja että niistä ei siis ole voitu neuvotella kyseistä toimivaltaa loukaten. Niiden perusteella voisi mahdollisesti syntyä yhteensopivuutta tiettyjen perustamissopimuksen määräysten (esimerkiksi 52 artiklan) tai johdetun oikeuden (esimerkiksi lentoliikenteen alalla annettujen asetusten) säännösten kanssa koskeva aineellinen ongelma, ja tässä tapauksessa tietenkin tulee esiin 234 artiklan soveltamista koskeva kysymys, kuten jäljempänä todetaan. Sitä vastoin toimivallan osalta ei voi tulla esiin yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa koskevaa ongelmaa siitä yksinkertaisesta syystä, että se, että yhteisölle on syntynyt ulkoinen toimivalta alalla, jolla jäsenvaltiot ovat jo tehneet sopimuksia, ei sellaisenaan ole pätevä syy katsoa kyseisten sopimusten olevan yhteensopimattomia toimivallan jakoa koskevien sääntöjen ja periaatteiden kanssa. Tältä osin ei luonnollisestikaan voi olla merkitystä myöskään ERTA-oikeuskäytännöllä, koska se koskee vain sisäisen toimivallan käyttämisen jälkeen tehtyjä sopimuksia. Minusta ei siis ole syytä tarkastella 234 artiklan ensimmäisen kohdan määräystä tässä yhteydessä.
114. Riidanalaisilla sopimuksilla tehdyt muutokset on sen sijaan tehty sen jälkeen kun perustamissopimus on tullut voimaan kaikkien vastaajina olevien jäsenvaltioiden osalta, koska kyseiset sopimukset on tehty vuosina 1995-1996. Edes tässä tapauksessa ei siis voida soveltaa perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa, jossa viitataan yksinomaan sopimuksiin, jotka on tehty "ennen perustamissopimuksen voimaantuloa". Toisaalta, kuten olen jo edellä selventänyt, ei voida myöskään pyrkiä rinnastamaan näitä muutoksia vanhoihin sopimuksiin, joihin ne on sittemmin otettu, ja yrittää näin soveltaa tätä määräystä siinä tilanteessa, että muutokset ovat yhteensopimattomia.
115. Totean lopuksi edellä esitetyn perusteella, että en pidä perusteltuina kanneperusteita, joita komissio esittää toissijaisesti riitauttaakseen tapauksen mukaan joko perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan tai 5 artiklan perusteella sen, että vastaajina olevat valtiot eivät ole tehneet kaikkea voitavaansa korjatakseen tilanteen, jossa yhteisölle syntynyt toimivalta ja jäsenvaltioiden ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tai lentoliikennettä koskevan yhteisön lainsäädännön antamista tekemät sopimukset ovat ristiriidassa keskenään. Kuten jo totesin, tämä johtuu siitä, että en pidä oikeana itse lähtökohtaa, johon tämä kanneperuste perustuu, eli sitä, että lentoliikenteen alaa koskevien sisäisten oikeussääntöjen antaminen olisi sellaisenaan voinut merkitä sitä, että vanhat sopimukset (tai paremminkin ne vanhojen sopimusten määräykset, joita ei ole muutettu riidanalaisilla sopimuksilla) olisivat ristiriidassa toimivallan jakoa koskevien oikeussääntöjen ja periaatteiden kanssa. Sen, että tilanne on tässä tapauksessa muilta osin erilainen kuin muiden kanneperusteiden yhteydessä (ks. jäljempänä 144 kohta), vahvistaa se, että mikäli edellä esittämääni päätelmään ei yhdytä, olisi kuitenkin osoitettava, miten jäsenvaltiot olisivat voineet rikkoa 234 artiklan toista kohtaa sellaisessa tapauksessa, jossa väitetty yhteensopimattomuus johtuu yksinomaan yhteisön toimivallan syntymisestä. Sellaisessa tapauksessa näet jäsenvaltiot eivät lähtökohtaisestikaan voisi (eivätkä ne siis saisi) enää puuttua asiaan, ja tilanne voitaisiin korjata ainoastaan sillä, että jäsenvaltioiden tekemät sopimukset korvattaisiin yhteisön tekemällä sopimuksella. Mikäli tällaista sopimusta ei kuitenkaan tehdä, jäsenvaltiot eivät voi tehdä mitään muuta kuin turvautua (tietenkin kansainvälisen oikeuden mukaisissa rajoissa) äärimmäiseen vaihtoehtoon ja irtisanoa aikaisemmat sopimukset, mutta vaarana olisi se, että aiheutettaisiin aito oikeudellinen tyhjiö vain yhteisön toimielinten laiminlyönnin paikkaamiseksi.
d) Päätelmät
116. Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että ERTA-oikeuskäytännön perusteella vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät olisi saaneet tehdä kansainvälisiä sitoumuksia, jotka koskivat hintoja, joita kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajat saavat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ). Mielestäni ei sen sijaan ole osoitettu, että ne eivät olisi saaneet tehdä muita riidanalaisten sopimusten mukaisia sitoumuksia.
117. Tästä syystä katson, että yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi todeta, että Tanska, Ruotsi, Suomi, Belgia, Luxemburg, Itävalta ja Saksa eivät ole noudattaneet perustamissopimuksen 5 artiklan ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska ne ovat ottaneet riidanalaisiin sopimuksiin määräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ).
2. Sijoittautumisoikeuden loukkaaminen
118. Komission toinen kanneperuste, joka on esitetty kaikkien vastaajina olevien jäsenvaltioiden osalta, koskee perustamissopimuksen 52 artiklan rikkomista. Kyseisessä määräyksessä vahvistetaan, kuten tunnettua, kielto rajoittaa jäsenvaltion kansalaisten sijoittautumisoikeutta toisen jäsenvaltion alueelle millään tavoin. Kyseistä määräystä on komission mielestä rikottu sillä, että Yhdysvaltojen kanssa tehtyihin voimassa oleviin sopimuksiin sisältyy ns. kansallisuuslauseke, jonka perusteella molemmilla sopimuspuolilla on käytännössä mahdollisuus evätä kyseisissä sopimuksissa annetut oikeudet lentoliikenteen harjoittajilta, jotka toinen sopimusvaltio on nimennyt mutta jotka eivät ole kyseisen valtion kansalaisten omistuksessa tai valvonnassa. Kyseisessä lausekkeessa annetaan tarkemmin ilmaistuna kummallekin sopimusvaltiolle oikeus nimetä lentoyhtiöt, joille ne aikovat antaa oikeuden harjoittaa kyseisissä sopimuksissa tarkoitettuja lentoliikennepalveluja. Toisen sopimusvaltion on myönnettävä kyseisille yhtiöille tarvittavat luvat tai hyväksymiset, kun tietyt edellytykset täyttyvät, ja erityisesti, millä on nyt käsiteltävien asioiden kannalta merkitystä, kun olennainen osa kyseisten yhtiöiden omaisuudesta ja todellisesta määräysvallasta kuuluu sopimusvaltiolle, joka ne on nimennyt, ja/tai luonnollisille henkilöille, jotka ovat kyseisen valtion kansalaisia. Lausekkeen mukaan kuitenkin siinä tapauksessa, että mainittu edellytys ei enää täyty sen jälkeen, kun tarvittavat luvat ja hyväksymiset on annettu toisen sopimuspuolen nimeämälle lentoyhtiölle, kumpikin sopimusvaltio voi peruuttaa kyseiset luvat tai hyväksymiset tai keskeyttää niiden soveltamisen taikka rajoittaa sitä.
119. Tämän kanneperusteen tutkimiseksi arvioin aluksi, onko kyseinen lauseke yhteensopiva perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa, ja tarkastelen tämän jälkeen, mikäli vastaus on kieltävä, voiko tämä olla perusteltavissa EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan (josta on tullut EY 46 artikla) mukaisella poikkeuksella, kuten useat vastaajina olevat hallitukset katsovat. Toissijaisesti on kuitenkin selvitettävä, voidaanko perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa soveltaa.
A. Kansallisuuslausekkeen yhteensopivuus perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
120. Komission mukaan kummallekin sopimuspuolelle annettu mahdollisuus evätä tai peruuttaa tarvittavat luvat tai hyväksymiset sellaisilta lentoyhtiöiltä, jotka eivät ole toisen sopimusvaltion tai tällaisen valtion oikeussubjektien omaisuutta tai niiden määräysvallassa, tai keskeyttää niiden soveltaminen taikka rajoittaa sitä (ns. kansallisuuslauseke) on ristiriidassa perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa. Tämä johtuu siitä, että mikäli sellaisen jäsenvaltion, joka ei ole sopimusvaltio (tai tällaisen jäsenvaltion oikeussubjektin), omaisuutta oleva tai sen määräysvallassa oleva lentoyhtiö on sijoittautunut johonkin vastaajina olevista jäsenvaltioista, se ei saa kansallisuuslausekkeen perusteella samaa kohtelua kuin kansalliset yhtiöt, joten sitä syrjitään yhteisön oikeuden vastaisella tavalla.
121. Vastaajina olevat hallitukset sitä vastoin katsovat, että mikäli tällaista komission ilmoittamaa syrjintää on olemassa, sen voi aiheuttaa vain Yhdysvaltojen toiminta. Tämä johtuu siitä, että kansallisuuslauseke ei edellä kuvatun toimintatapansa vuoksi millään tavoin rajoita sopimuspuolina olevien jäsenvaltioiden mahdollisuutta nimetä muiden jäsenvaltioiden lentoyhtiöitä, vaan sen perusteella Yhdysvalloilla on (Chicagon yleissopimuksen mukaisesti) oikeus evätä tai peruuttaa kyseisiltä yhtiöiltä luvat tai hyväksymiset taikka keskeyttää niiden soveltaminen tai rajoittaa sitä.
122. Vastaajina olevat hallitukset väittävät lisäksi, että tässä tapauksessa 52 artikla ei kuitenkaan ole sovellettavissa ratione loci (toistaakseni Saksan hallituksen käyttämän ilmaisun) siltä osin kuin kyseessä on Atlantin ylittävillä reiteillä ja siis yhteisön ulkopuolella harjoitettu taloudellinen toiminta. Jotkin hallituksista väittävät myös, että 52 artiklaa ei ole sovellettavissa myöskään ratione materiae, koska kansallisuuslauseke koskee ainoastaan palvelujen tarjoamisen vapautta, joka taataan lentoliikenteen alalla vain perustamissopimuksen 84 artiklan nojalla annettujen johdetun oikeuden säännösten mukaisissa rajoissa. Saksan hallitus väittää lopuksi, että sen Yhdysvaltojen kanssa tekemään sopimukseen otetun erityislausekkeen, johon jäljempänä palaan, vaikutuksena on kuitenkin, että kansallisuuslausekkeella ei ole väitettyjä syrjiviä vaikutuksia tätä sopimusta koskevilta osin.
Asian arviointi
123. Katson, että edellä esitetyistä väitteistä komission väite vaikuttaa asianmukaisimmalta. Mielestäni on nimittäin ilmeistä, että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät tarkasteltavana olevan lausekkeen perusteella perustamissopimuksen 52 artiklan vastaisesti anna samaa kohtelua toisten jäsenvaltioiden tai toisten jäsenvaltioiden oikeussubjektien omistuksessa tai niiden määräysvallassa oleville niiden alueelle sijoittautuneille lentoyhtiöille kuin ne antavat kotimaisille lentoyhtiöille. Ainoastaan jälkimmäisillä eikä ensin mainituilla on tarpeellisten edellytysten täyttyessä oikeus saada kaikissa tapauksissa Yhdysvaltojen viranomaisilta luvat tai hyväksymiset suorittaa kahdenvälisten sopimusten mukaisia lentoliikennepalveluja. On siis kiistatonta, että tällaisessa tilanteessa saattaa olla kysymys kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä ja että tämä ei johdu Yhdysvaltojen mahdollisista toimenpiteistä vaan suoraan kahdenvälisistä sopimuksista.
124. Toisin kuin vastaajina olevat hallitukset väittävät, tämän päätelmän oikeellisuutta ei voida kiistää myöskään vetoamalla siihen, että perustamissopimuksen 52 artiklaa ei tässä tapauksessa voitaisi soveltaa ratione loci tai ratione materiae. Ensin mainitun seikan osalta on näet helppoa heti vastata, että Atlantin ylittävät lennot kulkevat ainakin osaksi yhteisön lentokenttien ja ilmatilan kautta. Tästä seikasta riippumatta huomautettakoon kuitenkin, että perustamissopimuksen 52 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on annettava kansallinen kohtelu niiden alueelle sijoittautuneille muiden jäsenvaltioiden yrityksille; tämä pätee riippumatta siitä, aikovatko ne toimia kyseisen jäsenvaltion sisällä tai muihin jäsenvaltioihin vai aikovatko ne toimia myös kolmansiin maihin. Esitän vain muutamia yksinkertaisia esimerkkejä: jäsenvaltio ei voisi 52 artiklaa rikkomatta sallia, että ainoastaan kotimaiset yritykset voisivat tarjota konsulttipalveluja japanilaisille yhtiöille, markkinoida tuotteitaan Kanadassa, järjestää matkoja Karibialle tai hoitaa kuriiripalveluja Australiaan ja niin edelleen, mutta eivät niiden alueelle sijoittautuneet yritykset, jotka ovat toisen jäsenvaltion oikeussubjektien määräysvallassa. Samalla tavoin jäsenvaltiot eivät siis voi syrjiä omalle alueelleen sijoittautunutta lentoyhtiötä, joka on toisten jäsenvaltioiden oikeussubjektien omaisuutta tai niiden määräysvallassa, kun kyse on pääsystä Atlantin ylittäville reiteille.
125. Väitteestä, jonka mukaan 52 artiklaa ei voitaisi soveltaa ratione materiae, on todettava, että komissio ei ole väittänyt, että vastaajina olevat valtiot olisivat estäneet muiden jäsenvaltioiden lentoyhtiöitä toimimasta palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien oikeussääntöjen perusteella niillä reiteillä, jotka kulkevat niiden alueelta Yhdysvaltoihin. Se on kuitenkin katsonut, että vastaajina olevat valtiot eivät ole antaneet kansallista kohtelua alueelleen sijoittautuneille lentoyhtiöille, jotka ovat toisten jäsenvaltioiden oikeussubjektien omaisuutta tai niiden määräysvallassa. Tällaisen lähestymistavan perusteella on siis ilmeistä, että nyt käsiteltävään asiaan ei pidä soveltaa palvelujen tarjoamisen vapautta vaan sijoittautumisoikeutta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä.
126. Ennen kuin lopetan tämän kohdan käsittelyn, on vielä viitattava Saksan hallituksen esittämään väitteeseen, jonka mukaan kansallisuuslausekkeen yhteensopimattomuus perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa on poistettu vuonna 1955 tehdyn Saksan ja Yhdysvaltojen välisen sopimuksen 3 artiklan 3 kappaleeseen vuonna 1996 otetulla erityissäännöksellä. Mikäli olen ymmärtänyt oikein tämän määräyksen, jota ei tosiaankaan ole helppo tulkita, siinä vähennetään merkittävällä tavalla Yhdysvaltojen viranomaisten mahdollisuuksia evätä tai peruuttaa tarvittavat luvat niiltä lentoyhtiöiltä, jotka toiset jäsenvaltiot ovat nimenneet niiden ja Yhdysvaltojen välillä tehdyn kahdenvälisen sopimuksen nojalla ja joiden osakkeista tai osuuksista saksalaisilla luonnollisilla henkilöillä tai oikeushenkilöillä on alle 50 prosentin osuus. Mikäli näin on, vaikuttaa kuitenkin ilmeiseltä, että kyseinen määräys ei merkitse sitä, että Yhdysvalloilla ei olisi mahdollisuutta evätä tai peruuttaa tarvittavia lupia sellaisilta Saksan viranomaisten nimeämiltä lentoyhtiöiltä, jotka siitä huolimatta, että ne ovat sijoittautuneet Saksaan, ovat toisten jäsenvaltioiden oikeussubjektien omaisuutta tai niiden määräysvallassa; tällä ei siis poisteta perustamissopimuksen 52 artiklan vastaista syrjintää. Määräyksellä, johon Saksan viranomaiset ovat vedonneet, ei siis voida muuttaa sitä, että voimassa olevaan Saksan ja Yhdysvaltojen väliseen sopimukseen otettu kansallisuuslauseke on lainvastainen.
B Perustamissopimuksen 56 artiklan mukaisen poikkeuksen soveltaminen
127. Kun tämä lauseke on todettu perustamissopimuksen 52 artiklan vastaiseksi, on seuraavaksi arvioitava, voitaisiinko kyseiseen lausekkeeseen soveltaa vastaajina olevien eri hallitusten (Yhdistynyt kuningaskunta, Tanska ja Saksa) väittämin tavoin perustamissopimuksen 56 artiklassa tarkoitettua poikkeusta, jonka mukaan sijoittautumisoikeutta koskevat oikeussäännöt eivät rajoita niiden kansallisten oikeussääntöjen soveltamista, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi. Kyseisten hallitusten mielestä niille pitäisi erityisesti antaa tarpeen vaatiessa oikeus evätä tai peruuttaa yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä tarvittavat luvat Yhdysvaltojen nimeämiltä lentoyhtiöiltä, jotka eivät ole Yhdysvaltojen oikeussubjektien omaisuutta tai niiden määräysvallassa; tästä seuraisi tietenkin se, että samaa mahdollisuutta ei voitaisi olla antamatta amerikkalaiselle vastapuolelle.
128. Tämä väite ei kuitenkaan vakuuta. Huomautettakoon heti aluksi, että kaikissa nyt käsiteltävissä sopimuksissa on jo asianmukaiset lentojen turvallisuutta koskevat määräykset, jotka näyttäisivät vastaavan samoja yleistä järjestystä koskevia vaatimuksia, joihin asianosaiset vetoavat perustellakseen kansallisuuslauseketta. Kuten komissio on korostanut, tällaisella lausekkeella ei myöskään rajoiteta sopimuspuolille niiden tapausten varalta annettua epäämisoikeutta, joissa on kyseessä todellinen yleiseen järjestykseen kohdistuva vaara, joten ei voida poissulkea sitä, että tätä oikeutta käytetään todellisuudessa puhtaasti taloudellisista syistä eli syistä, jotka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan eivät voi olla hyväksyttäviä perusteita kyseisen poikkeuksen soveltamiselle.
129. Vaikka haluttaisiinkin jättää tämä kaikki huomiotta, tarkasteltava lauseke ei voi mielestäni olla perusteltavissa 56 artiklalla. Asiaa koskevasta yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että "turvautuminen tähän oikeutusperusteeseen edellyttää nimittäin todellista ja riittävän vakavaa uhkaa, joka kohdistuu yhteiskunnan perustavanlaatuiseen intressiin", ja että perustamissopimuksen "56 artiklan nojalla toteutetut toimenpiteet eivät saa olla suhteettomia asetettuun tavoitteeseen nähden. Koska 56 artikla on poikkeus yhdestä perustamissopimuksen perusperiaatteesta, tätä artiklaa on tulkittava siten, että sen vaikutuksia ei uloteta laajemmalle kuin on välttämätöntä niiden etujen suojaamiseksi, jotka sen tavoitteena on turvata". Tästä seuraa erityisesti, että 56 artiklalla ei voida perustella jäsenvaltioiden toteuttamaa poikkeustoimea, kun sillä tavoiteltu yleisen edun suojeleminen voitaisiin varmistaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä.
130. Vastaajina olevat hallitukset eivät ole nyt käsiteltävissä asioissa kuitenkaan osoittaneet, että samaa tulosta ei olisi voitu saavuttaa muulla tavoin, esimerkiksi komission ehdottamalla tavalla siten, että yhteisön lentoliikenteen harjoittajat ja kotimaan lentoliikenteen harjoittajat olisi asetettu samaan asemaan ja Yhdysvaltojen annettaisiin siis käyttää epäämisoikeuttaan yksinomaan sellaisia lentoyhtiöitä kohtaan, jotka ovat muiden kuin yhteisön maiden oikeussubjektien omistuksessa tai niiden määräysvallassa. Tällä tavoin muotoiltuna lauseke olisi ilman muuta ollut yhdenmukainen yhteisön oikeuden kanssa, kuten vastaajina olevat hallituksetkin ovat avoimesti myöntäneet, koska ne ovat todenneet ehdottaneensa Yhdysvaltojen viranomaisille juuri tästä syystä kansallisuuslausekkeen muuttamista tähän suuntaan. Nämä perustelevat menettelyään kuitenkin sillä, että ne eivät ole kyenneet pääsemään haluttuun lopputulokseen sen vuoksi, että Yhdysvaltojen viranomaiset ovat yksiselitteisesti kieltäytyneet tästä.
131. Tästä viimeksi mainitusta seikasta esitän vain kaksi huomautusta. Ensinnäkin juuri esitetty osoittaa sen, että tässä tapauksessa olisi hyvinkin voitu ajatella vähemmän rajoittavia ratkaisuja. Toiseksi jäsenvaltiot eivät ole osoittaneet tehneensä kaikkea voitavaansa saadakseen kyseisen lausekkeen muutetuksi ja joka tapauksessa enemmän yhteisön oikeuden mukaiseksi. En kiistä sitä, etteikö niillä olisi ollut siinä yhteydessä vaikeuksia, mutta on korostettava, että nyt käsiteltäviin asioihin liittyvistä asiakirjoista ilmenee, että ne eivät ole tehneet kaikkia tarvittavia toimenpiteitä vaikeuksien voittamiseksi. Vain yhden esimerkin mainitakseni voidaan ajatella, että mikäli ne olisivat edes toimineet yhdessä Yhdysvaltojen hallitusta kohtaan, todennäköisyys onnistua pyrkimyksissä olisi varmasti ollut suurempi.
132. Tästä syystä katson, että kansallisuuslauseke on ristiriidassa sijoittautumisoikeutta koskevien oikeussääntöjen kanssa eikä se ole perusteltavissa perustamissopimuksen 56 artiklalla.
C. Perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltaminen
133. Tämän jälkeen on kuitenkin vielä selvitettävä, voitaisiinko nyt käsiteltävä lauseke perustella, kuten vastaajina olevat eri hallitukset väittävät, vetoamalla 234 artiklan ensimmäiseen kohtaan. On siis tutkittava, viitataanko kyseisessä lausekkeessa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehtyihin sopimuksiin (vanhat sopimukset), kuten kyseiset hallitukset väittävät, jolloin ne kuuluisivat 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamisalaan, vai onko katsottava, kuten komissio ehdottaa, että merkittävien muutosten tekemisen näihin sopimuksiin vuosina 1995 ja 1996 niiden muuttamiseksi open sky -mallin mukaisiksi on katsottava vastaavan uusien sopimusten (jotka käytännössä vastaavat vanhoja sopimuksia, sellaisina kuin ne ovat muutettuina riidanalaisilla sopimuksilla) tekemistä, jolloin kyseinen lauseke ei enää kuulu 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamisalaan.
134. Täsmennettäköön heti, että tällä tavoin esitettynä tämä kysymys tulee esiin yksinomaan Tanskan, Ruotsin, Suomen, Itävallan ja Saksan osalta, koska kyseiset valtiot olivat tehneet ennen perustamissopimuksen voimaantuloa sopimuksia (nimenomaan vanhoja sopimuksia), joihin jo sisältyi kyseinen lauseke; myöhemmissä sopimuksissa, joita ne tekivät Yhdysvaltojen kanssa vuosina 1995 ja 1996 (riidanalaiset sopimukset), kyseistä lauseketta ei enää muutettu paitsi - eikä silloinkaan aina - pelkästään tyylillisin korjauksin. Kysymys on sen sijaan esitettävä eri muodossa Belgiaa ja Luxemburgia koskevissa asioissa, koska kyseisten valtioiden ja Yhdysvaltojen välillä tehdyt vanhat sopimukset ovat peräisin vuosilta 1980 ja 1986. Vaikka myönnettäisiinkin, että kansallisuuslauseke ei perustu uusiin sopimuksiin, jotka syntyivät tehtäessä riidanalaisia sopimuksia, se perustuu kuitenkin sopimuksiin, jotka on tehty perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen ja joiden osalta 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltaminen ei luonnollisestikaan voi tulla kysymykseen. Tätä seikkaa on sitä vastoin käsiteltävä erikseen Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevan asian osalta ns. Bermuda II -sopimuksen erityispiirteiden takia (joka on riidanalainen sopimus kyseisessä asiassa), joihin palaan jäljempänä.
135. Käsittelen siis vain edellä mainittuja tapauksia, joiden osalta on korostettava ensinnäkin, että niissä tulee esiin sama kysymys siitä, ovatko riidanalaiset sopimukset vanhoja vai uusia, jota olen edellä jo tutkinut (109 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Olen edellä jo käsitellyt tätä kysymystä yleisesti ja viittaan siis tuossa yhteydessä esittämiini seikkoihin. Lisättäköön vain se, että nyt käsiteltävässä tapauksessa ilmenee selvästi sopimuspuolten tahto olla korvaamatta vanhoja sopimuksia kokonaan (toisin kuin on tapahtunut Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksen osalta, mihin jäljempänä palaan) vaan ainoastaan muuttaa joitain, tosin merkityksellisiä määräyksiä niistä. Jo sen perusteella, että kansallisuuslauseketta ei ole käsitelty enää uudelleen vanhojen sopimusten tekemisen jälkeen ja että sopimusvaltiot eivät siis ole enää ilmaisseet tätä koskevaa tahtoaan, pitäisi katsoa, että lauseke perustuu vielä kyseisiin sopimuksiin. Huomautettakoon lisäksi, että useat jäsenvaltiot ovat väittäneet pyrkineensä neuvottelemaan tästä lausekkeesta uudelleen mutta saaneensa Yhdysvaltojen viranomaisilta jyrkän kiellon, mikä osoittaa Yhdysvaltojen viranomaisten tahdon pitää jo ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa vakiintunut tilanne ennallaan.
136. Tähän on kuitenkin myös lisättävä, että minulla on se vaikutelma, että tätä koskeva keskustelu perustuu lähtökohtaan, joka ei ole täysin oikea ja jonka mukaan kansallisuuslausekkeesta ei ole neuvoteltu uudelleen sopimuspuolten kesken riidanalaisia sopimuksia tehtäessä. Katson sitä vastoin, että vaikka tätä lauseketta ei muodollisesti olekaan muutettu kyseisillä sopimuksilla (muutamia tyylillisiä muutoksia lukuun ottamatta), sen sisältöä on kuitenkin muutettu perustavanlaatuisesti näillä sopimuksilla.
137. Kuten olen jo todennut, lausekkeella annetaan molemmille sopimuspuolille oikeus nimetä lentoyhtiöt, joille ne aikovat antaa oikeuden suorittaa lentoliikennepalveluja. Näin nimetyille yhtiöille annetaan erityisesti tiettyjen edellytysten täyttyessä oikeus saada luvat, jotka ovat tarpeen kaikkien kyseisessä sopimuksessa tarkoitettujen lentoliikennepalvelujen suorittamiseksi. Tästä seuraa, että lupien sisältö riippuu läheisesti siitä, millaisten palvelujen suorittaminen voidaan sopimusten muiden määräysten nojalla sallia luvanhaltijoille; kun nämä määräykset, joihin implisiittisesti viitataan, muuttuvat, samalla muuttuu mahdollisten lupien ja siis kyseisen lausekkeen ulottuvuus.
138. Tätä ulottuvuutta on nimenomaan laajennettu sen jälkeen, kun viidennen vapauden reitit on täysin vapautettu riidanalaisilla sopimuksilla, ja tällä perusteella: sopimuspuolina olevien jäsenvaltioiden yhtiöt, mikäli kyseiset valtiot ovat ne nimenneet, ovat saaneet oikeuden liikennöidä tällaisia reittejä Yhdysvalloissa, samalla kun Yhdysvaltojen viranomaisille on annettu oikeus evätä pääsy näille reiteille sellaisten jäsenvaltioiden yhtiöiltä, jotka eivät ole sopimuspuolia. Tällä tavoin sopimuspuolet ovat implisiittisesti sopineet kyseisen lausekkeen soveltamisalan laajentamisesta muuttamalla siitä johtuvia oikeuksia ja velvoitteita. Mikäli ne eivät olisi halunneet tällaista automaattista laajentamista, ne olisivat voineet tarkistaa lausekkeen sanamuodon uudelleen ja esimerkiksi rajoittaa niiden yhtiöiden määrää, jotka nimetään tai joille annetaan lupa lentää tietyillä reiteillä; kun ne eivät ole menetelleet näin, ne ovat implisiittisesti suostuneet tällaiseen laajennukseen. Tästä seuraa, että riidanalaisilla sopimuksilla on, vaikkakin välillisesti, muutettu vanhoihin sopimuksiin sisältyneen kansallisuuslausekkeen sisältöä. Tästä seuraa lisäksi, että kun nämä sopimukset on tehty vuosina 1995 ja 1996 eli perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen, niihin ei voida enää soveltaa perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa.
139. Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevaa asiaa on kuitenkin tarkasteltava osittain erikseen, kuten edellä mainitsin. Kuten edellä on todettu, Yhdistynyt kuningaskunta teki vuonna 1995 Yhdysvaltojen kanssa sopimuksen, jolla tehtiin aikaisempaan vuoden 1977 kahdenväliseen sopimukseen niin vähäisiä muutoksia, että komissiokin on todennut, että sitä ei voida pitää uutena sopimuksena. Tämä sopimus (ns. Bermuda II -sopimus), joka on riidanalainen sopimus Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevassa asiassa, on puolestaan korvannut täysin vuonna 1944 tehdyn Bermuda I -sopimuksen (vanha sopimus). Tehdessään Bermuda II -sopimuksen sopimuspuolet ovat siis antaneet uuden ja nimenomaisen tahdonilmaisun koko sopimuksen osalta, mukaan lukien kansallisuuslauseke, joka oli ollut samansisältöisenä jo vanhassa sopimuksessa. Tämän uuden tahdonilmaisun perusteella kyseinen lauseke kuuluu sittemmin epäilyksettä myös Bermuda II -sopimukseen eli sopimukseen, joka on siis tehty sen jälkeen, kun kyseinen jäsenvaltio on liittynyt yhteisöön.
140. Tämän kohdan osalta on siis katsottava, että vastaajina olevien jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen välisiin voimassa oleviin sopimuksiin sisältyvä kansallisuuslauseke ei kuulu perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamisalaan.
3. Perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan mukaisten velvoitteiden laiminlyönti
141. Komissio vetoaa lopuksi toissijaisesti sen varalta, että tähän mennessä tarkastellut kanneperusteet hylätään, siihen, että jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan. Olen jo käsitellyt tätä seikkaa tutkiessani yhteisön toimivallan loukkaamista koskevaa kanneperustetta (edellä 115 kohta); tutkin sen siis tässä ainoastaan perustamissopimuksen 52 artiklan rikkomisen kannalta, samoin täysin toissijaisesti, kun otetaan huomioon tältä osin edellä tekemäni päätelmät.
142. Mikäli yhteisöjen tuomioistuin siis katsoisi, että Yhdysvaltojen sekä Tanskan, Ruotsin, Suomen, Itävallan ja Saksan välisiin voimassa oleviin sopimuksiin sisältyvä kansallisuuslauseke kuuluu perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamisalaan, komissio vaatii sitä toteamaan, että vastaajina olevat jäsenvaltiot ovat rikkoneet kyseisen määräyksen toista kohtaa, koska ne eivät ole käyttäneet kaikkia aiheellisia keinoja tämän lausekkeen ja sijoittautumisoikeuden välisten todettujen ristiriitaisuuksien poistamiseksi.
143. On muistettava, että 234 artiklan toisen kohdan mukaan siltä osin kuin tietyt ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehdyt sopimukset eivät ole sopusoinnussa kyseisen sopimuksen kanssa "asianomaiset jäsenvaltiot käyttävät kaikkia aiheellisia keinoja todettujen ristiriitojen poistamiseksi. Tällöin jäsenvaltiot tarvittaessa avustavat toisiaan ja tapauksissa, joissa se on aiheellista, vahvistavat yhteisen kannan". Muistutettakoon myös siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on juuri äskettäin tulkinnut melko ankarasti kyseistä määräystä ja täsmentänyt, että velvollisuus saattaa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehdyt sopimukset yhteisön oikeuden mukaisiksi merkitsee sitä, että jäsenvaltiot saattavat joutua irtisanomaan tällaiset sopimukset, kun sopimuspuolina olevat kolmannet valtiot eivät halua neuvotella niistä uudelleen.
144. Kuten on korostettu, vastaajina olevat jäsenvaltiot väittävät pyrkineensä neuvottelemaan kyseisestä lausekkeesta uudelleen Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa tarkoituksenaan poistaa sen väitetty yhteensopimattomuus yhteisön oikeuden kanssa mutta saaneensa ehdottoman kieltävän vastauksen Yhdysvaltojen viranomaisilta. En käsittele tarkemmin Yhdysvaltojen kanssa käytyjä neuvotteluja ja totean, että tällaista yritystä ei voida pitää riittävänä, jotta voitaisiin katsoa, että perustamissopimuksen 234 artiklan toisesta kohdasta johtuvat velvoitteet on pantu asianmukaisesti täytäntöön. Sitä varten asianomaisten jäsenvaltioiden on näet osoitettava tehneensä kaiken voitavansa poistaakseen yhteensopimattomuuden, eivätkä ne mielestäni ole nyt käsiteltävissä asioissa osoittaneet menetelleensä niin. On erityisesti kiistatonta, että huolimatta 234 artiklan toisen kohdan erityismääräyksestä ne eivät ole vahvistaneet yhteistä kantaa Yhdysvaltoihin nähden eivätkä pyrkineet avustamaan toisiaan saadakseen sopimuspuolen hyväksymään kansallisuuslausekkeen muuttamisen siten, että siitä tulisi yhteisön oikeuden mukainen. Asianomaiset jäsenvaltiot eivät siis ole neuvottelujen aikana esittäneet Yhdysvalloille, että mikäli kansallisuuslauseketta ei muutettaisi halutulla tavalla, ne saattaisivat viimeisenä vaihtoehtona joutua irtisanomaan kyseiset sopimukset.
145. Edellä esitetyn perusteella katson siis, että Tanska, Ruotsi, Suomi, Itävalta ja Saksa eivät ole noudattaneet perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan.
4. Yhteenveto
146. Kaikkien eri kanneperusteista esitettyjen seikkojen perusteella voidaan lyhyesti todeta seuraavaa:
- Saksaa koskevassa asiassa komission kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee vuoden 1994 siirtymäkauden järjestelyä.
- Tanska, Ruotsi, Suomi, Belgia, Luxemburg, Itävalta ja Saksa ovat rikkoneet yhteisön ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa koskevia sääntöjä, koska ne ovat ottaneet riidanalaisiin sopimuksiin erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ). Näin ollen kyseiset valtiot eivät ole noudattaneet perustamissopimuksen 5 artiklan ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan.
- Ei ole näytetty toteen, että riidanalaisten sopimusten muista määräyksistä olisi neuvoteltu toimivallan jakoa koskevien sääntöjen vastaisesti. Ei etenkään voida katsoa, että edellä mainitut jäsenvaltiot eivät olisi noudattaneet asetusten N:o 2407/92, N:o 2408/92 ja N:o 95/93 mukaisia velvoitteitaan, kuten komission kanteissa on väitetty.
- Kaikki vastaajina olevat jäsenvaltiot ovat rikkoneet perustamissopimuksen 52 artiklaa ottamalla sopimukseen ns. kansallisuuslausekkeen tai pitämällä sen voimassa.
- Toissijaisesti siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi Tanskan, Ruotsin, Suomen, Itävallan ja Saksan tekemien sopimusten osalta kyseisen lausekkeen olevan hyväksyttävissä perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan perusteella, kyseiset valtiot eivät ole noudattaneet 234 artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska ne eivät ole käyttäneet kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen ristiriidat 52 artiklaan nähden.
C Oikeudenkäyntikulut
147. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saman määräyksen 3 kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi kuitenkin määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan, jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi tai jos siihen on muutoin erityisiä syitä.
148. Kun otetaan huomioon päätelmät, joita olen edellä tehnyt, ja erityisesti se, että osa vaatimuksista on ratkaistu komission ja osa vastaajina olevien jäsenvaltioiden hyväksi, ja kun otetaan huomioon tapaukseen liittyvät erityiset seikat ja nyt käsiteltävissä asioissa esille tulleiden kysymysten monitahoisuus, katson edellytysten täyttyvän, jotta kukin voidaan määrätä vastaamaan omista kuluistaan.
149. Kaikissa asioissa väliintulijana esiintyneen Alankomaiden on niin ikään vastattava omista kuluistaan kyseisen 69 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
IV Ratkaisuehdotus
150. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi seuraavat ratkaisut.
i) Asiassa C-466/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut vuoden 1977 Bermuda II -sopimukseen ns. kansallisuuslausekkeen;
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja komissio vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan;
Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.
ii) Asiassa C-467/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1995 tehtyyn lentoliikennettä koskevaan sopimukseen erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ);
- Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa aikaisempaan Yhdysvaltojen kanssa tekemäänsä sopimukseen sisältyneen kansallisuuslausekkeen;
- toissijaisesti siinä tapauksessa, että perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa katsottaisiin voitavan tässä yhteydessä soveltaa, Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut kyseisen artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole käyttänyt kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen aikaisemman Yhdysvaltojen kanssa tehdyn sopimuksen ja perustamissopimuksen 52 artiklan väliset ristiriidat;
- kanne hylätään muilta osin;
- Tanskan kuningaskunta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan;
- Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.
iii) Asiassa C-468/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- Ruotsin kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1995 tehtyyn lentoliikennettä koskevaan sopimukseen erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ);
- Ruotsin kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa aikaisempaan Yhdysvaltojen kanssa tekemäänsä sopimukseen sisältyneen kansallisuuslausekkeen;
- toissijaisesti siinä tapauksessa, että perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa katsottaisiin voitavan tässä yhteydessä soveltaa, Ruotsin kuningaskunta ei ole noudattanut kyseisen artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole käyttänyt kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen aikaisemman Yhdysvaltojen kanssa tehdyn sopimuksen ja perustamissopimuksen 52 artiklan väliset ristiriidat;
- kanne hylätään muilta osin;
- Ruotsin kuningaskunta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan;
- Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.
iv) Asiassa C-469/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- Suomen tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1995 tehtyyn lentoliikennettä koskevaan sopimukseen erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ);
- Suomen tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa aikaisempaan Yhdysvaltojen kanssa tekemäänsä sopimukseen sisältyneen kansallisuuslausekkeen;
- toissijaisesti siinä tapauksessa, että perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa katsottaisiin voitavan tässä yhteydessä soveltaa, Suomen tasavalta ei ole noudattanut kyseisen artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole käyttänyt kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen aikaisemman Yhdysvaltojen kanssa tehdyn sopimuksen ja perustamissopimuksen 52 artiklan väliset ristiriidat;
- kanne hylätään muilta osin;
- Suomen tasavalta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan;
- Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.
v) Asiassa C-471/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1995 tehtyyn lentoliikennettä koskevaan sopimukseen erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ);
- Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa aikaisempaan Yhdysvaltojen kanssa tekemäänsä sopimukseen sisältyneen kansallisuuslausekkeen;
- kanne hylätään muilta osin;
- Belgian kuningaskunta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan;
- Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.
vi) Asiassa C-472/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1995 tehtyyn lentoliikennettä koskevaan sopimukseen erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ);
- Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa aikaisempaan Yhdysvaltojen kanssa tekemäänsä sopimukseen sisältyneen kansallisuuslausekkeen;
- kanne hylätään muilta osin;
- Luxemburgin suurherttuakunta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan;
- Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.
vii) Asiassa C-475/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- Itävallan tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1995 tehtyyn lentoliikennettä koskevaan sopimukseen erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ);
- Itävallan tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa aikaisempaan Yhdysvaltojen kanssa tekemäänsä sopimukseen sisältyneen kansallisuuslausekkeen;
- toissijaisesti siinä tapauksessa, että perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa katsottaisiin voitavan tässä yhteydessä soveltaa, Itävallan tasavalta ei ole noudattanut kyseisen artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole käyttänyt kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen aikaisemman Yhdysvaltojen kanssa tehdyn sopimuksen ja perustamissopimuksen 52 artiklan väliset ristiriidat;
- kanne hylätään muilta osin;
- Itävallan tasavalta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan;
- Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.
viii) Asiassa C-476/98 ehdotan seuraavaa ratkaisua:
- kanne jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee vuoden 1994 siirtymäkauden järjestelyä;
- Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja asetusten N:o 2409/92 ja N:o 2299/89 mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1996 tehtyyn lentoliikennettä koskevaan sopimukseen erityismääräyksiä, jotka koskevat hintoja, joita Yhdysvaltojen nimeämät lentoliikenteen harjoittajat voivat soveltaa yhteisön sisäisillä reiteillä, ja tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä (TPJ);
- Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on tullut EY 43 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa aikaisempaan Yhdysvaltojen kanssa tekemäänsä sopimukseen sisältyneen kansallisuuslausekkeen;
- toissijaisesti siinä tapauksessa, että perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa katsottaisiin voitavan tässä yhteydessä soveltaa, Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut kyseisen artiklan toisen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole käyttänyt kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen aikaisemman Yhdysvaltojen kanssa tehdyn sopimuksen ja perustamissopimuksen 52 artiklan väliset ristiriidat;
- kanne hylätään muilta osin;
- Saksan liittotasavalta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan;
- Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista kuluistaan.