61990J0198
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-198/90 (
*1
)
I. Marco normativo
1. Normativa comunitaria
Según el inciso i) de la letra a) del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 (en lo sucesivo, «el Reglamento») el término «trabajador» designa a toda persona que esté asegurada en virtud de un seguro obligatorio o facultativo continuado contra una o varias contingencias correspondientes a las ramas de un régimen de Seguridad Social, que se aplique a los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia.
El ámbito de aplicación personal del Reglamento se establece en el apartado 1 del artículo 2, a cuyo tenor se aplica a los trabajadores que estén o hayan estado sometidos a la legislación de uno o varios Estados miembros.
El artículo 3 del Reglamento establece un principio de igualdad de trato de las personas que residan en el territorio de uno de los Estados miembros y a las cuales sean aplicables las disposiciones del Reglamento.
El artículo 73 del Reglamento, tal como fue modificado por el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 3427/89, reza del siguiente modo:
«El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia sometido a la legislación de cualquier Estado miembro tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas en la legislación del primer Estado, como si residiesen en el territorio de éste, sin perjuicio de las disposiciones del Anexo VI.»
2. Normativa nacional
La legislación neerlandesa de que se trata es la Algemene Kinderbijslagwet (Ley neerlandesa sobre el Régimen General de Asignaciones Familiares; en lo sucesivo, «AKW», Staatsblad n° 1, de 17.1.1980).
El apartado 1 del artículo 6 y el apartado 1 del artículo 7 disponen:
«Artículo 6
1.   Estarán asegurados conforme a lo dispuesto en la presente Ley:
a)
los residentes,
b)
las personas que, pese a no residir en los Países Bajos, están sujetas al Impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal a causa de una actividad laboral por cuenta ajena desarrollada en los Países Bajos.
Artículo 7
1.   Con arreglo a lo dispuesto en esta misma Ley, el asegurado tendrá derecho a las asignaciones familiares para sus propios hijos y los hijos de su cónyuge, así como los niños cuya guarda le sea encomendada, los que tome a su cargo o aquéllos a quienes mantenga.»
II. Hechos
En los Países Bajos, los trabajadores que disfrutan de una pensión de jubilación anticipada —regulada en el marco de los regímenes sectorial y de empresa— únicamente siguen percibiendo las asignaciones familiares neerlandesas si residen en dicho Estado.
La Comisión administrativa para la Seguridad Social de los trabajadores migrantes estudió este problema con motivo de su 209.a sesión. En la misma, el representante del Gobierno neerlandés defendió la tesis de que el beneficiario de una pensión de jubilación anticipada que tenga su residencia fuera de los Países Bajos (ya) no está asegurado obligatoriamente con arreglo a la AKW. Por lo tanto, el interesado deja de tener derecho a las asignaciones familiares neerlandesas. En su opinión, no se aplicarían los artículos 73, 74 ó 77 del Reglamento n° 1408/71, ya que dicha persona en situación de jubilación anticipada no sería ni trabajador por cuenta ajena ni en paro, ni titular de una pensión o renta.
Mediante carta de 5 de octubre de 1988, la Comisión llamó la atención del Gobierno neerlandés sobre esta desigualdad de trato y le requirió para que presentara sus observaciones.
Al no considerar satisfactoria la Comisión la respuesta del Gobierno neerlandés de 12 de enero de 1989, dicha Institución dirigió un dictamen motivado al Reino de los Países Bajos el 30 de mayo de 1989.
Mediante carta de 30 de agosto de 1989, el Gobierno de los Países Bajos respondió a las afirmaciones de la Comisión. Tras esta última respuesta, la Comisión interpuso el presente recurso.
III. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de junio de 1990. La fase escrita siguió su curso reglamentario. La Comisión renunció a presentar escrito de réplica.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
No obstante, este Tribunal decidió formular una pregunta a la Comisión; dicho requerimiento fue cumplimentado dentro del plazo establecido.
2.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
a)
Declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, al negarse a conceder asignaciones familiares a los trabajadores en situación de jubilación anticipada que residen fuera del territorio nacional, aunque estén sometidos a la legislación neerlandesa, con arreglo a los artículos 73 y 75 del Reglamento n° 1408/71.
b)
Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justicia que:
a)
Desestime el recurso de la Comisión que tiene por objeto que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al negarse a conceder asignaciones familiares a los trabajadores en situación de jubilación anticipada que residen fuera del territorio nacional, aunque estén sometidos a la legislación neerlandesa, con arreglo a los artículos 73 y 75 del Reglamento n° 1408/71.
b)
Condene en costas a la Comisión.
IV. Motivos y alegaciones de las partes
La Comisión señala que los beneficiarios del régimen neerlandés de jubilación anticipada continúan siendo trabajadores a los efectos de la letra a) del artículo 1 del Reglamento n° 1408/71.
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de trabajador es un concepto de Derecho comunitario que debe interpretarse en sentido amplio, habida cuenta del artículo 51 del Tratado CEE cuya finalidad consiste en el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores lo más amplia posible. El concepto se refiere a todos aquellos que, como tales y bajo cualquier denominación, están amparados por los diferentes sistemas nacionales de Seguridad Social (sentencias de 24 de septiembre de 1987, De Rijke, 43/86, Rec. p. 3611, y de 19 de marzo de 1964, Unger-Hoekstra, 75/63, Rec. p. 353).
La Comisión alega que, en Derecho neerlandés, los beneficiarios de la jubilación anticipada siguen estando afiliados al seguro obligatorio con arreglo a la Ziekenfondswet (Ley neerlandesa sobre las Cajas de Seguro de Enfermedad), si ya lo estaban antes de cesar en su actividad laboral, y ello independientemente de su lugar de residencia. De ello se deduce que los trabajadores en situación de jubilación anticipada, en cuanto se les sigue aplicando el seguro obligatorio, aunque sea contra una única contingencia correspondiente a las prestaciones de enfermedad, tienen la condición de trabajador según la definición elaborada por el Tribunal de Justicia.
A juicio de la Comisión, de las sentencias de 10 de julio de 1986, Luitjen (60/85, Rec. p. 2365), y de 3 de mayo de 1990, Kits van Heijningen (C-2/89, Rec. p. 1755), se desprende que el objetivo del Título II del Reglamento n° 1408/71 consiste en que el trabajador comunitario esté sujeto al régimen de Seguridad Social de un único Estado miembro. Por lo tanto, la determinación de la ley aplicable a un trabajador tiene por consecuencia que tan sólo le sea aplicable tal legislación, con lo que se pretende impedir que las personas a que se refiere dicho Título II no se encuentren desprotegidas en lo tocante a Seguridad Social a falta de un régimen legal que les sea aplicable. La Comisión considera que el hecho de que quienes se hallan en situación de jubilación anticipada sigan estando afiliados al seguro obligatorio con arreglo a la Ley sobre las Cajas de Seguro de Enfermedad, como lo estaban en el momento en que desarrollaban sus actividades profesionales, supone que se hallan sujetos a la legislación neerlandesa. En efecto, si estuvieran sujetos a otra legislación nacional, no podrían seguir estando asegurados obligatoriamente con arreglo a la Ziekenfondswet.
La Comisión recuerda a este respecto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (especialmente las sentencias de 23 de septiembre de 1982, Koks, 275/81, Rec. p. 3013; de 17 de mayo de 1984, Brusse, 101/83, Rec. p. 2223, y de 3 de mayo de 1990, Kits van Heijningen, antes citada), el trabajador sujeto a la legislación del país de empleo tiene un derecho adquirido a las asignaciones familiares que prevé dicha legislación. No puede menoscabarse tal derecho mediante la aplicación de una cláusula de residencia que niegue las asignaciones familiares a las personas que no residan en el territorio del Estado miembro de que se trate.
Por último la Comisión señala que la solución contraria equivaldría a establecer arbitrariamente a favor de los trabajadores fronterizos asignaciones familiares únicamente por el período de jubilación anticipada, mientras que su derecho a tales prestaciones existe tanto anteriormente, durante su actividad laboral, como posteriormente cuando alcanzan la edad de jubilación, y ello con arreglo a una cláusula de residencia discriminatoria.
El Gobierno neerlandés considera que quien se encuentra en situación de jubilación anticipada y sigue estando asegurado con arreglo a la Ley sobre las Cajas de Seguro de Enfermedad, pero que no lo esté con respecto a las demás ramas, es un trabajador a efectos de la letra a) del artículo 1 del Reglamento n° 1408/71, pero no le son aplicables las disposiciones relativas a la determinación de la legislación aplicable del Título II de dicho Reglamento.
En efecto, dichas normas de conflicto afectan solamente a las personas que puedan calificarse de trabajadores en el sentido social del término.
El Gobierno neerlandés señala que se basa en las conclusiones del Abogado General Sr. Mischo, pronunciadas el 14 de junio de 1990 en el asunto Noij (C-140/88, sentencia de 21 de febrero de 1991, Rec. p. I-387), en las que éste expuso que el artículo 13 del Reglamento tan sólo puede aplicarse a las personas que desarrollen una actividad laboral. En consecuencia, el trabajador que haya cesado tal actividad queda sujeto a la legislación del país en que reside. El Gobierno neerlandés, por lo demás, alega que la Comisión defendió este planteamiento en las observaciones escritas que presentó en el citado asunto, basándose en la finalidad, el alcance del Reglamento y la razón de ser de las normas de conflicto de su Título II.
Por otra parte, el Gobierno neerlandés señala que la aplicación del artículo 73 supone que la legislación de un Estado miembro se haya determinado con arreglo al Título II del Reglamento n° 1408/71. Ello se deduce, por lo demás, de la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1984, Brusse (), apartado 31.
En cualquier caso, lo dispuesto en el artículo 73 no excluye un requisito de residencia establecido a modo de requisito de afiliación a un régimen legal de prestaciones familiares. Según el Gobierno neerlandés, dicho artículo se refiere únicamente a los casos en que la legislación nacional impone requisitos de residencia a los miembros de la familia para la conc101/83, Rec. p. 2223esión o el pago de las prestaciones familiares. Dicho precepto tan sólo excluye estos últimos requisitos.
El Gobierno neerlandés considera que la igualdad de trato establecido por el artículo 3 del Reglamento n° 1408/71 únicamente se refiere a los casos en que la afiliación con arreglo a la legislación nacional de un Estado miembro, ya sea conforme a la propia legislación nacional o conforme al Título II del Reglamento, está en contradicción con un criterio de nacionalidad consagrado por dicha legislación. No obstante, el artículo 3 no excluye un criterio de residencia como requisito de afiliación y, por lo tanto, no puede posibilitar la afiliación a una rama de un régimen de Seguridad Social de un Estado miembro.
Según el Gobierno neerlandés, únicamente se excluyen los requisitos de residencia cuando los establece una legislación nacional determinada con arreglo a las normas de conflicto del Título II. En cuanto un ex trabajador esté jubilado, ningún Estado miembro podrá oponerle disposiciones discriminatorias en materia de concesión o pago de prestaciones previstas en el Reglamento.
Por último, el Gobierno neerlandés señala que la postura de la Comisión daría lugar a que los regímenes basados en el requisito de residencia como requisito de afiliación deberían incluir en su grupo de asegurados a todos los nacionales de todos los Estados miembros. El Gobierno neerlandés considera que esta consecuencia es inaceptable.
V. Respuesta de la Comisión a la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia
Cuestión
Habida cuenta especialmente de las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1991 recaídas en los asuntos C-140/88, Noij, antes citada, y C-245/88, Daalmeijer (Rec. p. I-555), se requiere a la Comisión que manifieste su criterio sobre la siguiente afirmación contenida en el punto 17 del escrito de contestación del Gobierno neerlandés :
«En el supuesto de que pueda ciertamente calificarse a una persona de trabajador por cuenta ajena, a efectos de lo prevenido en la letra a) del artículo 1 del Reglamento, con arreglo a la legislación nacional de un Estado miembro, por hallarse afiliada a una rama de un régimen de Seguridad Social de dicho Estado miembro, dicha afiliación a una rama de la Seguridad Social no basta por sí misma, no obstante, para permitirle disfrutar de la afiliación a las demás ramas del régimen de Seguridad Social de este mismo Estado miembro. En efecto, el legislador nacional establece los requisitos de afiliación. Si la legislación nacional impone un requisito de residencia para la afiliación, tan sólo puede eliminarse dicha exigencia en virtud del efecto del Título II. Desde el punto de vista del Gobierno neerlandés, las normas de dicho Título, no obstante, no son aplicables a los trabajadores en situación de jubilación anticipada.»
Respuesta
Esta observación parece estar en consonancia con la postura que adoptó el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 21 de febrero de 1991, Noij, C-140/88, y Daalmeijer, C-245/88, apañado 14, antes citadas.
Con arreglo a dicha sentencia, puede efectivamente defenderse que el Título II del Reglamento no se aplica a los trabajadores fronterizos que disfrutan de una pensión neerlandesa de jubilación anticipada, y que, por dicho motivo, no se hallan sometidos a la totalidad del régimen neerlandés de Seguridad Social. No obstante, ello no significa que no puedan tener derecho por otros conceptos a una o algunas prestaciones de las referidas en el Título III, sino al contrario. Ello es, en efecto, lo que se deduce de la propia sentencia de 21 de febrero de 1991, Daalmeijer. El Tribunal de Justicia confirma ciertamente que corresponde al legislador nacional determinar los requisitos de afiliación a un régimen de Seguridad Social, pero a condición de que no se discrimine entre nacionales y ciudadanos de los demás Estados miembros.
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la prohibición de discriminación a que se refiere el artículo 51 del Tratado CEE debe interpretarse en sentido amplio: comprende todas las formas de discriminación que, mediante criterios de distinción, abocan al mismo resultado. En el caso de autos se trata de una forma encubierta de discriminación. El problema afecta casi exclusivamente a los nacionales no neerlandeses, en el caso de autos ex trabajadores fronterizos belgas, que siempre continuaron viviendo en Bélgica o que posteriormente volvieron a dicho país. Además, en la sentencia de 15 de enero de 1986, Pietro Pina (41/84, Rec. p. 1), el Tribunal de Justicia declaró que el importe de las asignaciones familiares concedidas por un Estado miembro no podía depender de la residencia de los miembros de la familia. En opinión de la Comisión, lo mismo debe sostenerse, a fortiori, por lo que respecta a la concesión de las prestaciones familiares a las que se refiere el presente asunto.
Un tercer argumento se deduce del propio objetivo del artículo 51 del Tratado CEE. Como es sabido, dicho objetivo consiste en garantizar a los trabajadores migrantes el mantenimiento del derecho a las prestaciones de Seguridad Social, con objeto de garantizar del mejor modo posible la libre circulación de los trabajadores migrantes. Ello tiene consecuencias en una doble vertiente: por una parte, todo residente en un Estado miembro debe poder ir a trabajar a otro Estado miembro como trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia sin perder los derechos que haya adquirido en su propio Estado miembro. Por otra parte, esta misma persona debe poder regresar a su propio Estado miembro, sin, no obstante, perder los derechos que haya adquirido en el país en que haya trabajado. Ahora bien, éste sería el caso si se aceptara la postura del Gobierno neerlandés: los trabajadores, alentados a finalizar su vida activa en el marco de un régimen de jubilación anticipada, pierden por ello una parte de sus derechos adquiridos, a saber: el derecho a las asignaciones familiares. Este resultado se opone frontalmente a los objetivos del artículo 51 del Tratado CEE.
La disparidad de criterios entre el Gobierno neerlandés y la Comisión se debe al hecho de que el Reglamento n° 1408/71 no regula el problema de los trabajadores por cuenta ajena que disfrutan de una pensión de jubilación anticipada. A la espera de que el Reglamento sea formalmente modificado en este aspecto, es posible abordar el problema de dos maneras: bien, a semejanza del Gobierno neerlandés, adoptando una postura formalista y restrictiva y llegando a la conclusión de que cualquier persona que no reúna los requisitos de afiliación que prevé la legislación nacional quede automáticamente excluida del disfrute de las prestaciones, o bien, como propone la Comisión, procurando encontrar puntos de apoyo en los Reglamentos, a fin de evitar que dichas personas se conviertan en los olvidados del sistema. A su vez, este último resultado puede alcanzarse de dos formas distintas: o bien se asimila a los jubilados a quienes lo hayan sido anticipadamente, o éstos se asimilan a los trabajadores. En el primer supuesto, el artículo 77 del Reglamento les es aplicable por analogía; en el segundo, les sería aplicable el artículo 75. El hecho de que los trabajadores en situación de jubilación anticipada finalicen su vida activa, a semejanza de los jubilados, aboga en favor de la primera solución.
Las sentencias de 31 de mayo de 1979, Pierik (182/78, Rec. p. 177), y de 5 de julio de 1983, Valentini (171/82, Rec. p. 2157), abogan a favor de la segunda solución. En el primer asunto, se trataba de una persona «que ya no desarrollaba actividad alguna», pero que, no obstante, según el Tribunal de Justicia, debía ser considerada como «trabajador por cuenta ajena» a los efectos de la letra a) del artículo 1 del Reglamento n° 1408/71. En el segundo asunto, dejando aparte algunas similitudes, esencialmente el Tribunal de Justicia insistió en las diferencias entre pensión de jubilación y jubilación anticipada, para así llegar a la conclusión de que las prestaciones de que se trata no podían considerarse de naturaleza idéntica a las prestaciones de vejez a que se refiere el artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 (apartado 19). Habida cuenta de que esta jurisprudencia versa expresamente sobre el Reglamento n° 1408/71, la Comisión propone que se aplique a la presente situación.
En conclusión, la Comisión mantiene su tesis según la cual todo trabajador por cuenta ajena, que disfruta de una pensión de jubilación anticipada, pero que vive en otro Estado miembro, a pesar del requisito de residencia previsto en la legislación neerlandesa, conserva el derecho a las asignaciones familiares neerlandesas. La solución opuesta, tal como preconiza el Gobierno neerlandés, aboca a un resultado contrario al artículo 51 del Tratado CEE.
J.C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.