Forenede sager C-123/23 og C-202/23 (i)
N.A.K. m.fl.
mod
Bundesrepublik Deutschland
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Minden)
Domstolens dom (Femte Afdeling) af 19. december 2024
» Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – direktiv 2013/32/EU – fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – ansøgning om international beskyttelse – afvisningsgrunde – artikel 2, litra q) – begrebet »fornyet ansøgning« – artikel 33, stk. 2, litra d) – en medlemsstats afvisning af en ansøgning om international beskyttelse som følge af afslaget på en tidligere ansøgning indgivet i en anden medlemsstat eller en anden medlemsstats afbrydelse af proceduren vedrørende den tidligere ansøgning «
1.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse – ansøgning, som medlemsstaterne kan afvise – begrundelse – fornyet ansøgning, hvori der ikke anføres nye elementer eller oplysninger – begrebet fornyet ansøgning – national lovgivning, hvorefter det er muligt at afvise en ansøgning om international beskyttelse som følge af, at en tidligere ansøgning er blevet afslået ved en endelig afgørelse truffet af en anden medlemsstat – lovlighed
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 2, litra b) og q), samt art. 33, stk. 2, litra d)]
(jf. præmis 44, 49-57 og 62 samt domskonkl. 1)
2.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse – ansøgning, som medlemsstaterne kan afvise – begrundelse – fornyet ansøgning, hvori der ikke anføres nye elementer eller oplysninger – begrebet fornyet ansøgning – national lovgivning, hvorefter det er muligt at afvise en ansøgning om international beskyttelse, som er blevet indgivet inden en anden medlemsstats afgørelse om at afbryde behandlingen af en tidligere ansøgning på grund af den implicitte tilbagetrækning heraf – ulovlighed
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 2, litra b) og q), art. 28, stk. 1, samt art. 33, stk. 2, litra d)]
(jf. præmis 69, 73, 74, 77, 78 og 80 samt domskonkl. 2)
3.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse – formel indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse – sondring
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 6, stk. 1-4)
(jf. præmis 75 og 76)
Resumé
Domstolen, for hvilken Verwaltungsgericht Minden (forvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) havde forelagt præjudicielle spørgsmål, præciserede de betingelser, hvorunder en ansøgning om international beskyttelse som omhandlet i artikel 2, litra b), i direktiv 2013/32 (1), der fremsættes til en medlemsstat af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, som allerede har fremsat en ansøgning om international beskyttelse til en anden medlemsstat, kan afvises.
N.A.K. og hendes mindreårige børn, E.A.K. og Y.A.K, der er statsløse palæstinensere (C-123/23), og M.E.O., som er libanesisk statsborger (C-202/23), indrejste i henholdsvis november 2019 og marts 2020 i Tyskland, hvor de fremsatte asylansøgninger.
N.A.K. havde tidligere indgivet asylansøgninger til de kompetente myndigheder i Kongeriget Spanien og Kongeriget Belgien. En anmodning om tilbagetagelse, som Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (forbundskontoret for migration og flygtninge, Tyskland, herefter »Forbundskontoret«) havde fremsat til den kompetente spanske myndighed, blev afvist af sidstnævnte. Den ansøgning om international beskyttelse, som N.A.K. havde indgivet til de belgiske myndigheder, var blevet afslået i juli 2019. Ved afgørelse af 25. maj 2021 afviste Forbundskontoret asylansøgningerne fra N.A.K., E.A.K. og Y.A.K. med den begrundelse, i det væsentlige, at de i den tyske lovgivning (2) fastsatte betingelser for at indlede en ny asylprocedure ikke var opfyldt. N.A.K., E.A.K. og Y.A.K. anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret.
M.E.O. havde forud for sin indrejse i Tyskland fremsat en ansøgning om international beskyttelse i Polen. Eftersom de polske myndigheder ved afgørelse af 25. juni 2020 havde accepteret at tilbagetage M.E.O, afviste Forbundskontoret hans asylansøgning og traf bestemmelse om, at han skulle udsendes til Polen. Afgørelsen om udsendelse kunne imidlertid ikke fuldbyrdes, uden at det kunne lægges til grund, at M.E.O. var forsvundet, og fristen for hans overførsel til Polen udløb. Den 2. februar 2021 annullerede Forbundskontoret derfor sin afgørelse om afvisning af M.E.O.’s asylansøgning.
I øvrigt var den procedure, der var blevet indledt ved den af M.E.O. i Polen indgivne ansøgning om international beskyttelse, blevet afsluttet den 20. april 2020 med den begrundelse, at han opholdt sig i Tyskland, og proceduren kunne på hans anmodning være blevet genoptaget senest den 20. januar 2021. Ved afgørelse af 14. juli 2021 afviste Forbundskontoret herefter M.E.O.’s asylansøgning og truede ham med udsendelse til Libanon. Den 27. juli 2021 anlagde M.E.O. sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret.
Eftersom den forelæggende ret var i tvivl om, hvorvidt det i de foreliggende sager var muligt at afvise ansøgningerne om international beskyttelse, besluttede den at forelægge Domstolen en række præjudicielle spørgsmål.
Domstolens bemærkninger
Domstolen bemærkede indledningsvis, at der med henblik på fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse skal tages hensyn til dennes ordlyd, til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af.
I denne henseende anførte Domstolen for det første, at ordlyden af artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32 – som indeholder en udtømmende opregning af de situationer, hvor medlemsstaterne kan afvise en ansøgning om international beskyttelse – ikke fastsætter nogen betingelse om, at en ny ansøgning om international beskyttelse for at kunne anses for en »fornyet ansøgning« og kunne afvises under henvisning til, at der ikke foreligger nye elementer eller oplysninger, skal være blevet indgivet til myndighederne i den samme medlemsstat, som traf den endelige afgørelse om en tidligere ansøgning fra den samme ansøger.
Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori lovgivningen indgår, fremgår det af artikel 40, stk. 7, i direktiv 2013/32, sammenholdt med artikel 17, stk. 1, i Dublin III-forordningen (3), at en »fornyet ansøgning« er en ny ansøgning, der indgives i den medlemsstat, som har anmodet om overførslen, efter at den medlemsstat, som den pågældende person skal overføres til, har truffet en afgørelse om en tidligere ansøgning fra den samme ansøger.
Desuden bemærkede Domstolen, at hvis en ansøgning om international beskyttelse for at kunne anses for en »fornyet ansøgning« som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 2, litra q), skulle have været indgivet til de kompetente myndigheder i den samme medlemsstat som den, der traf en afgørelse vedrørende en tidligere ansøgning fra den samme ansøger, ville den i direktivets artikel 40, stk. 1, foretagne henvisning til en fornyet ansøgning indgivet »i samme medlemsstat« have været overflødig.
For det tredje er en fortolkning af artikel 33, stk. 2, litra d), i direktiv 2013/32, hvorefter en medlemsstat kan anse en ny ansøgning om international beskyttelse indgivet af en ansøger, hvis tidligere ansøgning er blevet afslået ved en endelig afgørelse truffet af en anden medlemsstat, for en »fornyet ansøgning« og afvise den nye ansøgning, hvis den ikke er understøttet af nye elementer eller oplysninger, ligeledes i overensstemmelse med formålet om at begrænse de sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne af ansøgere om international beskyttelse, hvilket formål forfølges med dette direktiv, således som det fremgår af 13. betragtning hertil.
I denne henseende bemærkede Domstolen, at en fortolkning, hvorefter der gives afslag ved en endelig afgørelse truffet af den samme medlemsstat, ville kunne tilskynde de ansøgere, hvis ansøgninger om international beskyttelse er blevet endeligt afslået af de kompetente myndigheder i en medlemsstat, til at begive sig til en anden eller endog tredje medlemsstat med henblik på dér at indgive en ny tilsvarende ansøgning.
Endvidere er muligheden for at afvise en ny ansøgning om international beskyttelse, der ikke er støttet på nye elementer eller oplysninger, i det tilfælde, hvor den samme ansøgers tidligere ansøgning er blevet afslået ved en afgørelse truffet af en anden medlemsstat, i overensstemmelse med det princip om gensidig tillid mellem medlemsstaterne, hvorpå det fælles europæiske asylsystem er baseret.
Artikel 33, stk. 2, litra d), i direktiv 2013/32, sammenholdt med direktivets artikel 2, litra q), skal derfor fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en mulighed for at afvise en ansøgning om international beskyttelse, der er blevet indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, hvis tidligere ansøgning om international beskyttelse, som var blevet indgivet til en anden medlemsstat, som direktiv 2011/95 finder anvendelse på, blev afslået ved en endelig afgørelse truffet af sidstnævnte medlemsstat.
Dernæst fastslog Domstolen, at selv om artikel 2, litra q), i direktiv 2013/32 ikke udtrykkeligt omhandler den situation, hvor den medlemsstat, hvortil ansøgeren har indgivet sin ansøgning om international beskyttelse, har truffet afgørelse om at afbryde behandlingen af denne ansøgning efter den implicitte tilbagetrækning heraf, kan en ny ansøgning, der indgives efter vedtagelsen af en sådan afgørelse, også anses for en »fornyet ansøgning«. Det er imidlertid udelukket at anse en ny ansøgning fra den samme ansøger for en »fornyet ansøgning«, hvis denne nye ansøgning er blevet indgivet inden vedtagelsen af en endelig afgørelse om ansøgerens tidligere ansøgning.
I øvrigt bemærkede Domstolen, at med henblik på at anse en ansøgning om international beskyttelse for en »fornyet ansøgning« er det ikke datoen for den formelle indgivelse af ansøgningen, der er afgørende, men alene datoen for fremsættelsen heraf, hvilken ikke er forbundet med nogen administrative krav. Desuden kan den besluttende myndigheds afgørelse om at afbryde behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse med den begrundelse, at ansøgeren implicit har trukket sin ansøgning tilbage, ikke anses for at være en endelig afgørelse, så længe ansøgeren råder over muligheden for at anmode om at få sin sag genoptaget eller for at indgive en ny ansøgning, som ikke er omfattet af proceduren i artikel 40 og 41 i direktiv 2013/32.
Følgelig skal artikel 33, stk. 2, litra d), i direktiv 2013/32, sammenholdt med dette direktivs artikel 2, litra q), fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en mulighed for at afvise en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, som allerede har indgivet en ansøgning om international beskyttelse til en anden medlemsstat, når den nye ansøgning er blevet indgivet, inden den kompetente myndighed i den anden medlemsstat har truffet afgørelse om at afbryde behandlingen af den tidligere ansøgning på grund af den implicitte tilbagetrækning heraf.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
1      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
2      § 71a i Asylgesetz (lov om asyl) (BGB1. 2008 I, s. 1798) har i den affattelse, der fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, overskriften »Genfremsat ansøgning« og bestemmer følgende i stk. 1: »Såfremt udlændingen, efter at en asylprocedure er blevet afsluttet med et afslag i et sikkert tredjeland (§ 26a), som er omfattet af [EU’s] regler for ansvaret for at gennemføre asylproceduren, eller som Forbundsrepublikken Tyskland har indgået en folkeretlig aftale med herom, fremsætter en asylansøgning (genfremsat ansøgning) i Forbundsrepublikken Tyskland, skal der kun gennemføres endnu en asylprocedure, hvis Forbundsrepublikken Tyskland har ansvaret for at gennemføre asylproceduren, og betingelserne i § 51, stk. 1-3, i [Verwaltungsverfahrensgesetz [(lov om forvaltningsproceduren) (BGBl. 2003 I, s. 102)] er opfyldt; [...]«
3      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31).