Zaak T‑350/17
(gedeeltelijke publicatie)
Singapore Airlines Ltd en Singapore Airlines Cargo Pte Ltd
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 30 maart 2022
„Mededinging – Mededingingsregelingen – Luchtvrachtmarkt – Besluit waarbij een inbreuk op artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en Zwitserland inzake luchtvervoer wordt vastgesteld – Coördinatie van onderdelen van de prijs voor luchtvrachtdiensten (brandstoftoeslag, veiligheidstoeslag, betaling van commissie over toeslagen) – Uitwisseling van informatie – Territoriale bevoegdheid van de Commissie – Ne-bis-in-idembeginsel – Overheidsdwang – Eén enkele voortdurende inbreuk – Bedrag van de geldboete – Waarde van de verkopen – Ernst van de inbreuk – Volledige rechtsmacht”
1.      Mededinging – Vervoer – Mededingingsregels – Luchtvervoer – Verordening nr. 411/2004 – Werkingssfeer – Unie-derdelandenroutes en EER(zonder Unie)-derdelandenroutes – Inkomende luchtvrachtdiensten – Daaronder begrepen
[Art. 101 en 102 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53 en 54 en bijlage XIII en protocol 21, zoals gewijzigd bij besluit nr. 40/2005 van het Gemengd Comité van de EER; verordeningen van de Raad nr. 1/2003, art. 32, c), en nr. 411/2004, art. 1 en 3]
(zie punten 78‑89)
2.      Mededinging – Regels van de Unie – Territoriale werkingssfeer – Bevoegdheid van de Commissie – Toelaatbaarheid krachtens internationaal publiekrecht – Uitvoering of gekwalificeerde gevolgen van de misbruikpraktijken in de EER – Alternatieve wegen – Criterium van het onmiddellijke, wezenlijke en voorzienbare gevolg – Strekking bij een gedraging die tot doel heeft de mededing te beperken
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53)
(zie punten 90‑92, 108, 110‑119, 129‑131, 135‑143, 145‑147, 156‑162)
3.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Onbevoegdheid van de instelling die de bestreden handeling heeft vastgesteld – Ambtshalve onderzoek door de Unierechter – Voorwaarde – Eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 179, 180)
4.      Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Vaststelling van de strafbare inbreuken – Vereisten die voortvloeien uit het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming – Duidelijkheid en nauwkeurigheid van het dispositief van het besluit – Beoordeling – Voorrang van de bewoordingen van het dispositief boven de motivering
(Art. 101, VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8 en art. 11, lid 2; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 187, 188, 191‑197)
5.      Mededinging – Regels van de Unie – Materiële werkingssfeer – Gedraging opgelegd door overheidsmaatregelen – Daarvan uitgesloten – Strekking – Overheidsdwang door een derde land – Geen invloed – Toelaatbaarheid krachtens internationaal publiekrecht
(Art. 101 en 102 VWEU)
(zie punten 235, 240‑244)
6.      Mededinging – Regels van de Unie – Materiële werkingssfeer – Gedraging opgelegd door overheidsmaatregelen – Daarvan uitgesloten – Voorwaarden – Bestaan van overheidsdwang waardoor elk autonoom gedrag van ondernemingen wordt uitgesloten – Bewijslast rustend op de onderneming die zich hierop beroept – Omvang
(Art. 101 en 102 VWEU)
(zie punten 235‑238, 272, 283‑285, 307)
7.      Mededingingsregelingen – Verbod – Inbreuken – Overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen die één enkele inbreuk vormen – Begrip – Inbreuk opleverende gedragingen en handelingen die deel uitmaken van een totaalplan met één enkel doel – Beoordeling – Criteria – Hetzelfde voorwerp en dezelfde personen – Noodzaak van complementariteit tussen de verschillende betrokken gedragingen – Geen – Noodzaak tot afbakening van de relevante markt – Geen – Relevante aanwijzingen
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8)
(zie punten 312‑317, 323, 324, 329‑331, 340, 360, 376)
8.      Mededingingsregelingen – Verstoring van de mededinging – Beoordelingscriteria – Inhoud en doel van een mededingingsregeling en economische en juridische context waarin die tot stand komt – Onderscheid tussen inbreuken naar strekking en inbreuken naar gevolg – Voornemen van de partijen bij een overeenkomst om de mededinging te beperken – Niet noodzakelijk criterium – Inbreuk naar strekking – Voldoende nadelige beïnvloeding – Beoordelingscriteria
(Art. 101 VWEU)
(zie punten 409‑426)
9.      Beroep tot nietigverklaring – Besluit tot vaststelling van inbreuk op de mededingingsregels – Nietigverklaring wegens motiveringsgebrek – Vaststelling van een nieuw besluit waarin rekening wordt gehouden met een vaststelling die niet was vermeld in het aanvankelijke besluit – Verklaring dat er geen sprake is van aansprakelijkheid – Geen – Schending van het ne-bis-in-idembeginsel – Geen
(Art. 101 en 266, eerste alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 7)
(zie punten 522‑548)
10.    Mededingingsregelingen – Verbod – Inbreuken – Overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen die één enkele inbreuk vormen – Aansprakelijkstelling van een onderneming voor de gehele inbreuk – Voorwaarden – Inbreuk opleverende gedragingen en handelingen die deel uitmaken van een totaalplan – Beoordeling – Criteria – Bijdrage aan het enige doel van de inbreuk – Kennis of voorzienbaarheid van het totaalplan van de mededingingsregeling en van de belangrijkste elementen daarvan – Noodzaak van een concurrentieverhouding tussen alle deelnemende ondernemingen – Geen
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8)
(zie punten 553‑567, 572, 575, 577)
11.    Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Bewijs van de inbreuk en van de duur daarvan ten laste van de Commissie – Omvang van de bewijslast – Eén enkele voortdurende inbreuk – Kennis of voorzienbaarheid van het totaalplan van de mededingingsregeling en van de belangrijkste elementen daarvan – Samenstel van aanwijzingen
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3)
(zie punten 610, 613‑617)
12.    Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Rechterlijke toetsing – Volledige rechtsmacht van de Unierechter – Omvang – Beperking – Eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel – Inaanmerkingneming van de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten
(Art. 261 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 31; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie)
(zie punten 670‑676)
13.    Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Vaststelling van het basisbedrag – Bepaling van de waarde van de verkopen – In aanmerking nemen van alleen de waarde van de verkopen in het betrokken geografische gebied die rechtstreeks of indirect verband houden met de inbreuk – Verkopen binnen het grondgebied van de Europese Economische Ruimte – Mededingingsregeling in de sector van luchtvrachtdiensten – In aanmerking nemen van de waarde van de verkopen van inkomende vrachtdiensten – Toelaatbaarheid
(Artikel 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 13)
(zie punten 678‑691)
Samenvatting
Verzoeksters zijn Singapore Airlines Ltd en haar dochteronderneming Singapore Airlines Cargo Pte Ltd. Laatstgenoemde is actief op de markt voor luchtvrachtdiensten.
Verzoeksters behoren tot de 19 adressaten van besluit C(2017) 1742 final van de Commissie van 17 maart 2017 betreffende een procedure op grond van artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer (zaak AT.39258 - Luchtvracht) (hierna: „bestreden besluit”). Bij dat besluit heeft de Europese Commissie vastgesteld dat sprake was van één enkele voortdurende inbreuk op deze bepalingen, waarbij de betrokken ondernemingen gedurende bepaalde perioden tussen 1999 en 2006 hun gedrag inzake de tarieven voor het aanbieden van vrachtdiensten over de hele wereld hadden gecoördineerd. Zij heeft verzoeksters een geldboete van 74 800 000 EUR opgelegd voor hun deelname aan deze inbreuk.
Op 7 december 2005 had de Commissie op grond van haar clementieregeling van 2002(1) een immuniteitsverzoek van Lufthansa en twee van haar dochterondernemingen ontvangen. Volgens dat verzoek bestonden er tussen meerdere ondernemingen die actief waren op de luchtvrachtmarkt (hierna: „vervoerders”) mededingingsverstorende contacten met betrekking tot een aantal onderdelen van de prijs van de in het kader van die markt verrichte diensten, te weten de invoering van „brandstoftoeslagen” en „veiligheidstoeslagen” en in essentie de weigering om aan de expediteurs kortingen op deze toeslagen te verlenen. Op grond van de door haar verzamelde gegevens en haar onderzoek heeft de Commissie op 19 december 2007 een mededeling van punten van bezwaar aan 27 vervoerders gestuurd en vervolgens op 9 november 2010 jegens 21 vervoerders waaronder verzoeksters een eerste besluit vastgesteld.(2) Het Gerecht heeft dit besluit bij arresten van 16 december 2015(3) evenwel wegens tegenstrijdigheden in de motivering van dat besluit nietig verklaard binnen de grenzen van de daartoe ingestelde respectieve vorderingen tot nietigverklaring.
In zijn arrest verwerpt het Gerecht de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit evenals de vordering tot verlaging van het bedrag van de aan verzoekster opgelegde geldboete. Het Gerecht keurt dus de analyse goed waarmee de Commissie beoogde aan te tonen dat er sprake was van één enkele voortdurende inbreuk die meerdere soorten luchtroutes betrof en dat verzoeksters in zoverre aan deze inbreuk hadden deelgenomen als in aanmerking is genomen in het dispositief van het betrokken besluit. Het Gerecht verduidelijkt niettemin de draagwijdte van het ne-bis-in-idembeginsel in procedures die ertoe strekken inbreuken op de mededingingsregels vast te stellen en in voorkomend geval te bestraffen.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats oordeelt het Gerecht dat de Commissie, zonder de grenzen van haar eigen territoriale bevoegdheid te overschrijden, heeft vastgesteld dat sprake was van één enkele voortdurende inbreuk op artikel 101 VWEU en artikel 53 van de EER-Overeenkomst, die betrekking had op vluchten op de zogenaamde „inkomende” luchtroutes, waarmee de routes worden bedoeld vanaf luchthavens in derde landen naar luchthavens in lidstaten van de Unie of in andere staten die partij zijn bij de Europese Economische Ruimte en geen Unielid zijn, binnen de in het bestreden besluit omschreven temporele grenzen.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht het ambtshalve opgeworpen middel inzake onbevoegdheid van de Commissie om een schending van artikel 53 van de EER-Overeenkomst vast te stellen en te bestraffen op de routes tussen Zwitserland enerzijds en Noorwegen en IJsland anderzijds. Dit middel is immers ongegrond, aangezien uit het dispositief van het bestreden besluit blijkt dat de Commissie geen schending van die bepaling op deze routes heeft vastgesteld.
In de derde plaats onderzoekt het Gerecht de verschillende grieven waarmee verzoeksters principieel betwisten dat het om één enkele voortdurende inbreuk ging, gezien de in het bestreden besluit in aanmerking genomen gedragingen.
Dienaangaande stelt het Gerecht met name vast dat, anders dan verzoeksters beweren, de analyse die de Commissie heeft gevolgd om aan te tonen dat de litigieuze inbreuk is gepleegd, bezien als één enkele voortdurende inbreuk, niet op een verkeerde toepassing van het recht of een beoordelingsfout berust. Ten eerste merkt het Gerecht immers op dat de door de Commissie bij haar analyse in aanmerking genomen factoren, betreffende met name het bestaan van één enkel mededingingsverstorend doel en het feit dat het om dezelfde ondernemingen en dezelfde diensten ging, de Commissie in staat stelden de bestreden gedraging als één enkele inbreuk aan te merken. Ten tweede verricht het Gerecht een grondig onderzoek van de gegevens die de Commissie hieromtrent in aanmerking heeft genomen en waaruit het uiteindelijk afleidt dat verzoeksters er niet in zijn geslaagd het bewijs van de door hen aangevoerde beoordelingsfouten te leveren.
Wat in de vierde plaats de vaststelling van verzoeksters’ deelname aan de enkele en voortdurende inbreuk betreft, onderzoekt het Gerecht achtereenvolgens verschillende middelen en grieven die verzoeksters hebben aangevoerd ter betwisting van zowel de vaststelling in haar geheel als verschillende elementen van deze vaststelling die betrekking hebben op hun deelname aan de verschillende onderdelen van de betrokken inbreuk, alsook de strekking van die vaststelling, zoals deze blijkt uit het dispositief van het bestreden besluit.
In dit verband onderzoekt het Gerecht in het bijzonder een grief inzake schending van het ne-bis-in-idembeginsel, dat met name verbiedt dat een onderneming opnieuw wordt veroordeeld of vervolgd wegens een mededingingsverstorende gedraging waaromtrent bij een eerder besluit waartegen geen beroep meer openstaat, is vastgesteld dat zij er niet aansprakelijk voor is. Hieromtrent wijst het Gerecht er in navolging van verzoeksters meteen al op dat in het dispositief van het bestreden besluit uitdrukkelijk wordt vastgesteld dat zij hebben deelgenomen aan de bestreden inbreuk, welke vaststelling was gebaseerd op hun gedragingen in verband met de luchtroutes tussen lidstaten van de Unie en tussen deze lidstaten en Zwitserland. Diezelfde vaststelling, die evenwel in de mededeling van punten van bezwaar van 2007 al aan de orde was, kwam niet voor in het dispositief van het eerste besluit van 9 november 2010. Het Gerecht is niettemin van oordeel, dat een dergelijk stilzwijgen niet gelijkstaat met een verklaring dat hiervoor geen aansprakelijkheid bestond. Volgens het Gerecht zou een andere beslissing onverenigbaar zijn met verschillende bepalingen en, meer nog, met de algemene opzet van de regeling inzake de toepassing van de mededingingsregels van de Unie. Ten eerste is de Commissie bij de uitoefening van haar bevoegdheden op het gebied van de mededinging(4) niet verplicht om in te gaan op de vraag of zich al dan geen inbreuk op de relevante mededingingsregels voordoet, noch om elk mededingingsverstorend gedrag vast te stellen en te bestraffen en zelfs niet om zich, in het kader van een onderzoeksprocedure die heeft geleid tot een mededeling van punten van bezwaar, in het definitieve besluit uit te spreken over elk van de in die mededeling bedoelde punt van bezwaar. Ten tweede merkt het Gerecht op, gelet op de algemene opzet van verordening nr. 1/2003(5), dat in artikel 10 van deze verordening een specifieke rechtsgrondslag is opgenomen voor de vaststelling van een „negatief” besluit ten gronde dat er juist toe strekt vast te stellen dat artikel 101 VWEU niet van toepassing is op een bepaalde gedraging. Bovendien herinnert het Gerecht aan de rechtspraak(6) waarin is bepaald dat een besluit van een nationale mededingingsautoriteit waarin wordt vastgesteld dat er geen reden is om op te treden op grond van artikel 5, tweede alinea, van verordening nr. 1/2003, niet leidt tot een verklaring van niet-aansprakelijkheid die in de weg kan staan aan een latere vaststelling van een inbreuk.
Aangezien in het onderhavige geval het aanvankelijke besluit niet op basis van artikel 10 van die verordening is vastgesteld, is er geen reden om dit besluit als een verklaring van niet-aansprakelijkheid te beschouwen, ook al zou het in de omstandigheden van het onderhavige geval neerkomen op een besluit waarin wordt vastgesteld dat er geen reden is om op te treden.
In die omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de Commissie geen schending van het ne-bis-in-idembeginsel kan worden verweten.
In de laatste plaats verwerpt het Gerecht, na de vordering tot nietigverklaring in haar geheel te hebben afgewezen, ook de vordering tot verlaging van het bedrag van de geldboete die de Commissie hoofdelijk aan verzoeksters heeft opgelegd. Aangezien het Gerecht het passend achtte om vast te houden aan de berekeningsmethode die de Commissie in het bestreden besluit heeft gevolgd, verwerpt het in dit verband verzoeksters’ grieven over de toepassing ervan op het onderhavige geval.
1      Mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (PB 2002, C 45, blz. 3).
2      Besluit C(2010) 7694 definitief van de Commissie van 9 november 2010 betreffende een procedure op grond van artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer (zaak COMP/39258 – Luchtvracht) (hierna: „aanvankelijke besluit”).
3      Arresten van 16 december 2015, Air Canada/Commissie (T‑9/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:994), Koninklijke Luchtvaart Maatschappij/Commissie (T‑28/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:995), Japan Airlines/Commissie (T‑36/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:992), Cathay Pacific Airways/Commissie (T‑38/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:985), Cargolux Airlines/Commissie (T‑39/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:991), Latam Airlines Group en Lan Cargo/Commissie (T‑40/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:986), Singapore Airlines en Singapore Airlines Cargo Pte/Commissie (T‑43/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:989), Deutsche Lufthansa e.a./Commissie (T‑46/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:987), British Airways/Commissie (T‑48/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:988), SAS Cargo Group e.a./Commissie (T‑56/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:990), Air France-KLM/Commissie (T‑62/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:996), Air France/Commissie (T‑63/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:993) en Martinair Holland/Commissie (T‑67/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:984).
4      Het Gerecht verwijst in het onderhavige geval naar artikel 105, lid 1, VWEU, artikel 55, lid 1, van de EER-Overeenkomst en de Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, alsmede naar verordening nr. 1/2003 en de uitvoeringsbepalingen van artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer.
5      Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 101 en 102 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1).
6      Zie met name arrest van 3 mei 2011, Tele2 Polska (C‑375/09, EU:C:2011:270 punten 22‑28).