61979C0730
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 18 JUIN 1980 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le recours de la société Philip Morris Holland, qui est à l'origine de la présente affaire, vise à obtenir l'annulation d'une décision prise par la Commission dans l'exercice de sa fonction de contrôle des aides octroyées par les États membres aux entreprises. Pour apprécier si ce recours mérite ou non d'être admis, il sera nécessaire d'examiner le cas d'espéce à la lumière des dispositions contenues dans les paragraphes 1 et 3 de l'article 92 du traité CEE.
Il convient de dire tout d'abord qu'aux Pays-Bas, les entrepreneurs qui effectuent des investissements d'un montant supérieur à 30 millions de florins peuvent obtenir une subvention de l'État, aux conditions prévues par la loi du 28 juin 1978 (Wet Investeringsrekening). Une de ces conditions est que la Commission des Communautés européennes ne considère pas l'attribution de la prime comme incompatible avec le marché commun, en vertu des articles 92 à 94 du traité de Rome (article 6, paragraphe 7, de la loi).
A propos d'un investissement d'une valeur de 165 millions de florins (correspondant à peu près à 60,7 millions d'unités de compte européennes) projeté par la société Philip Morris Holland, le gouvernement néerlandais a informé la Commission, par lettre du 4 octobre 1978, de son intention d'accorder une aide de 6200000 florins (soit environ 2,3 millions d'UCE). Le but de l'investissement en question est d'accroître de 40 % la capacité de production de la société, en agrandissant la fabrique de cigarettes de Bergen-op-Zoom, tandis que la fabrique de Eindhoven serait fermée. A la suite de ces transformations, la société Philip Morris fabriquera environ 50 % de la production néerlandaise de cigarettes et prévoit d'en exporter 80 % vers les autres États membres.
La Commission a procédé à l'instruction prévue par l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE. Après avoir entendu tant le gouvernement néerlandais que l'entreprise Philip Morris et donné aux autres États membres la possibilité de faire connaître leur point de vue, elle a décidé, le 27 juillet 1979, que l'aide à l'investissement en question ne serait pas compatible avec le marché commun.
Cette décision — publiée dans le JO no L 217 du 25 août 1979 — contient tout d'abord quelques données sur les exportations et importations néerlandaises de cigarettes dans les rapports avec les autres États membres: il en résulte que la valeur des premières a été en 1977 de 94 millions d'UCE, et la valeur des secondes de 63,7 millions, avec en conséquence un solde actif pour les Pays-Bas de 30,4 millions d'UCE. La Commission a noté ensuite que l'intérêt pour le groupe Philip Morris d'approvisionner le marché communautaire en utilisant des centres de production situés dans la Communauté s'explique également par le fait que, dans le tarif douanier commun, le droit frappant les cigarettes est de 90 %. Par référence à la localité où se trouve l'établissement à agrandir, il est apparu que l'investissement prévu bénéficiera d'une subvention de 10 millions de florins (3,7 millions d'UCE) dans le cadre du système néerlandais d'aides régionales. Toutefois, dans la zone de Bergen-op-Zoom, il n'existe ni un niveau de vie anormalement bas, ni une grave forme de sous-emploi, de sorte que la nouvelle aide ne se justifie pas à la lumière de l'article 92, paragraphe 3. Toujours en tenant compte de cette règle, la Commission a affirmé que la situation économique néerlandaise ne présente aucune perturbation grave et que les investissements en question ne constituent pas un projet d'intérêt commun européen; et même, dans le contexte d'une croissance ralentie et d'un chômage étendu (dont l'index dans la Communauté est beaucoup plus élevé qu'aux Pays-Bas), accorder des aides de ce genre risquerait de localiser, au profit de cet État, des investissements qui pourraient être effectués dans d'autres États membres, où la situation est moins favorable. D'autre part — selon la Commission — l'examen du secteur de production en question dans la Communauté et dans les Pays-Bas montre que le jeu du marché suffit à garantir un développement normal sans intervention de l'État.
Par acte du 12 octobre 1979, la société Philip Morris Holland a saisi la Cour en demandant l'annulation de la décision que nous venons de résumer.
2.
Une question de recevabilité se pose du fait que la décision attaquée était adressée au gouvernement néerlandais et non à la requérante. Mais cette dernière avait la qualité de bénéficiaire de l'aide que le gouvernement néerlandais avait l'intention de lui accorder: c'est pourquoi la décision de la Commission la concernait directement et individuellement (au sens de l'article 173, alinéa 2, du traité CEE). La Commission elle-même a admis ce point de vue, qui conduit à estimer que la société Philip Morris est en droit d'intenter un recours en annulation. Nous ajoutons que cette position est conforme à votre jurisprudence; nous estimons donc qu'elle mérite d'être admise.
Quant au respect des délais de recours, la défenderesse, tout en ne soulevant pas formellement une exception d'irrecevabilité, observe que, dès le 2 août 1979, l'avocat de la requérante avait reçu une copie de la décision à Bruxelles auprès de la Direction générale de la concurrence. Le gouvernement néerlandais — auquel la décision avait été notifiée par la Commission le 30 juillet précédent — a communiqué à la société Philip Morris, le 9 août suivant, le texte officiel de l'acte en langue néerlandaise, qui a été ensuite publié, comme nous l'avons vu, le 25 août. Il s'agit de voir s'il faut prendre comme point de référence la date de la prise de connaissance par l'avocat de la requérante, celle de la communication par le gouvernement néerlandais ou enfin celle de la publication au Journal officiel; le recours aurait été introduit en temps opportun tant dans le troisième que dans le second cas (compte tenu de la prolongation des délais en raison de la distance), tandis qu'il ne l'aurait pas été dans le premier cas.
Sur ce sujet, la société Philip Morris observe que le document obtenu directement par son avocat n'était ni daté ni signé, qu'il était rédigé en français, c'est-à-dire dans une langue autre que celle de la décision, et qu'il a été remis à titre tout à fait confidentiel, avec l'engagement qu'il ne serait communiqué à personne d'autre. Dans ces conditions, la requérante soutient que cette prise de connaissance ne peut pas être considérée comme déterminante pour la date à partir de laquelle le délai de recours commence à courir.
Il nous semble également que l'on doive tenir compte tant du fait que le document n'était pas rédigé dans la langue qui devait être officiellement employée pour la décision que de l'absence de date et de signature; de ces deux faits il est permis de déduire que le document en question n'était qu'un projet de décision. La prise de connaissance de la décision par la requérante a eu lieu en réalité le 9 août, c'est-à-dire lorsqu'elle a reçu la communication du gouvernement néerlandais. Toutefois, le problème peut même être laissé de côté, si l'on tient compte du fait que la décision a été publiée et que par conséquent la date de la prise de connaissance devrait être indifférente. En effet, l'article 173, dernier alinéa, du traité CEE dispose que le délai de recours contre les actes du Conseil et de la Commission commence à courir «selon les cas à compter de la publication de l'acte, de sa notification au requérant ou à défaut du jour où celui-ci en a eu connaissance». Nous ajoutons que, de toute manière, si l'on estimait déterminante en l'espèce la date de la communication du gouvernement néerlandais effectuée à un moment où la décision attaquée produisait déjà ses effets, la date de référence pour l'écoulement du délai de recours contre la société intéressée serait la date susdite du 9 août, et cela suffirait, comme nous l'avons noté, à faire considérer le recours comme recevable.
3.
A l'appui de sa demande, la société Philip Morris Holland affirme que la décision de la Commission du 27 juillet 1979 est entachée de vices tant du point de vue substantiel que du point de vue formel.
Bien que les griefs relatifs à la forme des actes aient en principe la priorité logique par rapport à ceux qui concernent le fond, la requérante fait valoir la violation de formes substantielles en second lieu, c'est-à-dire après avoir développé chacun des griefs de violation du traité CEE (précisément de l'article 92, paragraphe 1, et de l'article 92, paragraphe 3). En effet, dans l'argumentation de la requérante, les griefs relatifs à l'insuffisance ou au caractère contradictoire des motifs constituent essentiellement un appendice des griefs de fond. Compte tenu de ce fait, nous estimons opportun de donner, nous aussi, la priorité à l'examen des aspects substantiels de l'affaire.
L'article 92, paragraphe 1, du traité de Rome dispose que «sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». La compatibilité des aides d'État avec le marché commun est donc mise en relation avec trois éléments: l'incidence sur les échanges intracommunautaires, le bénéfice accordé à certaines entreprises ou à certaines productions et l'effet de distorsion de la concurrence. Il conviendra d'examiner ces éléments, dans l'ordre, en se référant au cas d'espèce.
Sur le premier point, la requérante nie que toute aide en faveur d'un produit qui est destiné à faire l'objet d'échanges intracommunautaires ait une incidence constante sur ces derniers. Selon la requérante, il n'est pas possible d'établir si cette influence existe, sans examiner les circonstances économiques et juridiques dans lesquelles l'aide est destinée à agir. Le facteur décisif serait la structure du marché; dans un marché comme celui des cigarettes, caractérisé par un nombre limité d'entreprises de grandes dimensions, travaillant dans tous les États membres, une aide du montant de 2,3 millions d'unités de compte aurait — soutient la requérante — une influence tout à fait négligeable sur le commerce entre les États membres.
La thèse de la Commission est, au contraire, que toute aide en faveur d'un produit qui fait l'objet d'échanges intracommunautaires a nécessairement une incidence sur ceux-ci. Outre qu'elle se réfère à sa pratique, qui a toujours été fondée sur cette prémisse, la défenderesse cite l'arrêt de la Cour du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173/73, Italie/Commission (Recueil 1974, p. 709). Dans cet arrêt, la Cour, examinant le phénomène de la prise en charge par l'État italien d'une part des charges sociales qui grevaient précédemment les entrepreneurs dans le secteur de l'industrie textile, a observé que ce dégrèvement avait pour effet de réduire les coûts de la main-d'œuvre dans le secteur textile italien; que l'industrie textile italienne est en concurrence avec les entreprises textiles des autres États membres, et que la modification des coûts de production de l'industrie textile italienne par ce dégrèvement affectait nécessairement les échanges entre les États membres (considérants 43-45).
Il est également intéressant de considérer ce que l'avocat général Warner a affirmé à la fin de ses conclusions dans cette affaire: «dès lors qu'il est clair que la conséquence naturelle de l'octroi de l'aide à une industrie dans un État membre doit être d'accroître la compétitivité de cette industrie par rapport à ses concurrents dans d'autres États membres, on peut, à mon avis, en conclure à bon droit que cette aide fausse (ou fausserait si elle était instaurée) la concurrence et affecte les échanges entre États membres» (Recueil 1974, p. 729).
Il nous semble que la phrase citée fait effectivement ressortir une orientation selon laquelle, lorsqu'une aide financière accordée par l'État renforce la position d'une entreprise (ou d'entreprises déterminées) par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, on doit considérer que cette aide exerce une influence sur ces derniers. A cette simple constatation nous pouvons ajouter encore trois remarques. En premier lieu, le lien entre le facteur de l'incidence sur les échanges intracommunautaires et celui de la distorsion de la concurrence est évident: on peut ramener l'un et l'autre au critère selon lequel les aides sont interdites dans la mesure où elles faussent le libre jeu du marché commun, la liberté et la spontanéité des courants d'échange entre les États membres. En second lieu, il n'est pas douteux que toute considération relative aux effets des aides sur le volume des échanges est exclue: une aide peut avoir une incidence sur le commerce intracommunautaire non seulement lorsque, par son effet, le volume des échanges diminue ou risque de diminuer, mais encore dans l'hypothèse inverse. En troisième lieu, il est raisonnable de penser que le parallélisme existant entre l'expression «dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres», adoptée dans l'article 92, paragraphe 1, cité et les expressions analogues (même si elles ne sont pas identiques) contenues dans les articles 85, paragraphe 1, et 86, paragraphe 1, justifie une interprétation dans le sens d'une ligne de démarcation entre les phénomènes soumis à la réglementation communautaire sur la concurrence et ceux qui échappent à cette réglementation. En d'autres termes, si les échanges relatifs à un produit déterminé étaient soumis à une influence à un niveau purement national, cette réglementation ne serait pas applicable; son applicabilité se situe à un niveau plus élevé qui est celui de l'incidence sur le commerce intracommunautaire. Il est à peine nécessaire de faire remarquer que cela ne signifie pas que seuls les phénomènes anticoncurrentiels relatifs à l'exportation ou à l'importation entre États membres sont réglementés: à l'intérieur d'un marché commun, des phénomènes de ce genre apparemment localisés dans un seul État et relatifs à la production plutôt qu'au commerce peuvent eux aussi avoir des répercussions sur les échanges entre États membres, à la condition qu'ils ne soient pas d'une dimension à ce point réduite qu'ils n'intéressent qu'une fraction très limitée du marché.
Cela dit, nous croyons qu'en l'espèce il faut reconnaître l'existence de l'élément de l'incidence sur les échanges entre les États membres. L'aide que le gouvernement néerlandais projetait d'accorder à la société Philip Morris concernait une entreprise qui a une vocation marquée au commerce international, comme le prouve le pourcentage élevé (cité au début) de sa production, qu'elle prévoit d'exporter dans d'autres États membres. L'aide en question devrait contribuer à augmenter la capacité de production de la société et en conséquence à accroître sa capacité d'alimenter les courants d'échange, y compris ceux qui existent entre États membres. D'autre part, l'aide de l'État allégerait le coût de la transformation des installations de production et par cela même procurerait à la société un avantage dans la compétition par rapport à des fabricants concurrents qui ont réalisé ou ont l'intention de réaliser à leurs frais une augmentation analogue de la capacité de rendement des installations. La liberté et la spontanéité du marché commun seraient donc perturbées.
4.
En ce qui concerne le second élément qui caractérise l'interdiction d'aides de l'État et qui peut être tiré de l'article 92, paragraphe 1 — c'est-à-dire le bénéfice particulier pour certaines entreprises ou certaines productions, il n'est pas nécessaire d'en parler longuement en l'espèce. En effet, nous discutons d'une aide qui serait destinée à une entreprise déterminée et le recours contre la décision négative de la Commission présuppose nécessairement un intérêt spécifique de la requérante.
En revanche, il vaut la peine d'examiner avec attention les problèmes liés au troisième élément: la distorsion ou la menace de distorsion de la concurrence. Nous voudrions dire tout de suite qu'à notre avis, le texte de l'article 92, paragraphe 1, cité, se prête à être entendu en ce sens que la distorsion de la concurrence est une conséquence constante, et nécessaire du bénéfice accordé au moyen de l'aide de l'État à certaines entreprises ou à certaines productions. Cette interprétation trouve une confirmation dans la logique de l'économie: une intervention extérieure de caractère sélectif ne peut qu'altérer le jeu de la concurrence. II est donc permis de partir de la présomption que toute aide publique accordée à une entreprise fausse la concurrence — ou menace de la fausser, si l'aide est seulement projetée et non encore accordée — à moins qu'il n'existe des circonstances exceptionnelles (par exemple l'absence totale dans le marché commun de produits identiques ou de substitution par rapport à ceux qui sont fabriqués par le bénéficiaire de l'aide).
A ce propos, il est utile de citer l'arrêt de la Cour du 23 février 1961 dans l'affaire 30/59, Mines de charbon du Limbourg/Haute Autorité (Recueil 1961, p. 7). Après avoir rappelé l'interdiction rigoureuse de «subventions» ou d'aides accordées par les États, imposée par l'article 4 c) du traité CECA, et après avoir clarifié la signification traditionnelle des deux termes, cet arrêt relève, entre autres, qu'en vertu de l'article 5, la Communauté doit assurer l'établissement, le maintien et le respect de conditions normales de concurrence, et que «le paiement d'une fraction d'un coût de production par une partie autre que l'acheteur ou l'utilisateur fait manifestement obstacle à l'établissement de conditions normales de concurrence» (p. 40). A son tour, l'avocat général Lagrange, dans ses conclusions relatives à cette affaire, avait affirmé que les interventions directes dans le fonctionnement du marché commun par des aides de l'État «sont considérées, en soi, comme contraires aux conditions mêmes d'établissement de ce marché commun: de ce fait, elles sont réputées incompatibles avec lui, sans qu'il soit nécessaire d'établir ni même de rechercher si, en fait, l'atteinte aux conditions de la concurrence existe ou risque de se produire: elle est présumée exister du seul fait de l'objet de la mesure» (Recueil 1961, p. 76). Il est vrai que les affirmations rapportées ont été faites en référence à une règle (l'article 4 cité du traité CECA) qui, à la différence de l'article 92, du traité CEE, n'admet pas de dérogations et n'exige pas l'élément de l'incidence des mesures d'aides étatiques sur les échanges entre États membres; mais, à notre avis, les réflexions concernant le préjudice inévitable que ces mesures causent aux conditions normales de concurrence restent pleinement valables.
Au contraire, la requérante interprète l'expression finale de l'article 92, paragraphe 1, comme elle était accompagnée de la condition tacite que l'on constate une distorsion (ou une menace de distorsion) sensible de la concurrence. Cette idée se fonde sur un parallèle avec les articles 85, paragraphe 1, et 86, et plus précisément sur l'analogie avec l'un des critères d'application de l'article 85 qui a été effectivement admis par la Cour (voir les arrêts du 9 juillet 1969 dans l'affaire 5/69, Volk, Recueil 1969, p. 296, et du 25 novembre 1971 dans l'affaire 22/71, Beguelin, Recueil 1971, p. 950). La société Philip Morris soutient que l'aide en question, en ayant une incidence de 0,22 % sur le coût du produit à l'exportation (dans le cas d'un amortissement d'une période de 10 ans) ne pourrait pas être considérée comme susceptible de fausser la concurrence (actuellement ou potentiellement), de manière sensible.
A cette opinion, nous pouvons opposer deux objections de principe. En premier lieu, il existe entre l'article 85, paragraphe 1, et l'article 92, paragraphe 1, une différence fondamentale consistant dans le fait qu'un accord entre entreprises (ou une décision d'associations d'entreprises, ou une pratique concertée) n'a pas nécessairement pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence, tandis qu'une aide de l'État à une entreprise est une mesure de laquelle découle constamment, comme nous l'avons dit, une distorsion de la concurrence. Par conséquent, tandis que, dans le cadre de l'article 85, paragraphe 1, il faut vérifier cas par cas si le but ou l'effet restrictif existe — et cette vérification peut aller jusqu'à établir s'il a un effet négatif «sensible» sur la concurrence — il n'y a pas de raison, lorsqu'il s'agit d'appliquer l'article 92, paragraphe 1, de rechercher
si la distorsion existe et on ne voit pas sur quelle base se justifierait une recherche limitée à la portée concrète de celle-ci.
En second lieu, l'optique dans laquelle nous devons nous placer en interprétant l'article 85 ne peut pas être la même que celle qui convient pour comprendre le sens de l'article 92, puisque l'article 85 est une règle applicable aux entreprises, tandis que l'article 92 s'adresse aux États membres. Quelques auteurs affirment que cela suffirait pour justifier l'adoption de critères plus sévères, soit en raison de l'importance majeure des interventions des États, soit en raison de la nécessité de freiner efficacement la tendance des gouvernements à éluder l'interdiction des aides. On a également suggéré d'opérer un rapprochement entre cette dernière interdiction et celles qui concernent d'autres interventions des États de caractère protectionniste telles que les droits de douane (article 12) ou les contingents (article 30) pour souligner que toutes ces interdictions doivent s'appliquer sans tenir compte de l'importance plus grande ou moindre du préjudice qui en découle pour la concurrence et pour les échanges (voir H. Scheuing, Les aides financières publiques, Paris, 1974, p. 279). Cette thèse trouverait sa confirmation dans la jurisprudence de la Cour relative aux mesures restrictives interdites par les articles 12 et 30 (voir par exemple les arrêts du 1er juillet 1969 dans les affaires 24/68, Commission/République italienne, Recueil 1969, p. 193, et 2 et 3/67, Diamantarbeiders, ivi, p. 211).
Au cas où l'on voudrait faire abstraction de ces observations de principe et où l'on aurait des doutes quant à l'influence que l'aspect quantitatif de la distorsion de la concurrence peut avoir, pour l'interprétation de l'article 92, paragraphe 1, il resterait à considérer que, dans le cas d'espèce, l'effet de l'aide envisagée sur la concurrence serait certainement sensible.
Selon les informations fournies par la Commission et non contestées par la requérante, dans le cadre du marché libre des cigarettes, le groupe Philip Morris constitue, par ordre d'importance, le second producteur à l'échelle mondiale, venant tout de suite après la British American Tobacco Company et avant les cinq autres grands producteurs (Reynolds, Imperial Tobacco Company, Loews e Reemtsma, American Brands et Rupert- Rembrand-Rothmans). Il vaut également la peine de noter que la forte position financière du groupe lui permet d'être particulièrement actif sur le plan du marketing. Des données initialement citées, relatives à la position que la requérante occupe dans le cadre de la production et du commerce communautaires, on déduit que la société Philip Morris Holland, en exportant 80 % de sa production prévue après la transformation de ses installations aux Pays-Bas, couvrira une bonne partie des échanges intracommunautaires. Et cela suffirait en tout cas à ne pas la compter au nombre des entreprises qui pourraient invoquer l'application d'un critère de tolérance fondé sur des éléments quantitatifs (dans la ligne adoptée par la Cour en matière d'ententes, dans les arrêts cités Volk et Beguelin).
Compte tenu de ces données de fait, il est raisonnable de présumer que l'aide, d'un montant indubitablement important, que le gouvernement néerlandais était disposé à accorder à l'entreprise en question serait destinée à avoir une répercussion non négligeable sur sa position concurrentielle par rapport aux autres producteurs. Par conséquent, même si l'on adoptait la thèse de la requérante concernant la signification à attribuer à l'expression finale de l'article 92, paragraphe 1, la conclusion serait la même: l'aide dont nous discutons est incompatible avec le marché commun.
5.
Nous pouvons maintenant aborder le grief de nature formelle formulé par la société requérante. Cette dernière
soutient que, pour établir si les conditions pour l'application de l'interdiction, c'est-à-dire l'incidence sur les échanges entre les États membres et la distorsion de la concurrence, sont réunies, la Commission aurait dû déterminer le marché considéré (en fonction du produit, de la sphère territoriale et de la période de temps pertinente); et en examiner la structure, de manière à pouvoir enfin apprécier l'incidence éventuelle de l'aide sur la concurrence. Comme aucune référence à ces recherches ne figure dans la décision attaquée, la requérante affirme que celle-ci serait également entachée de vice sur le plan de la motivation, contrairement à l'article 190 du traité CEE.
Il résulte toutefois des indications que nous avons fournies précédemment à propos de la structure de la motivation de l'acte attaqué, comme de l'argumentation développée jusqu'ici, que les motifs formulés suffisent à justifier la constatation de l'incompatibilité de.l'aide avec le marché commun et l'interdiction pour l'État néerlandais de l'accorder, en vertu de l'article 93, paragraphe 2. Le moyen de violation des formes substantielles n'est donc pas fondé.
6.
Par le second moyen de violation du traité, la requérante critique tout d'abord la conception générale dont la Commission s'est inspirée, dans la troisième partie de sa décision, quant à la signification de l'article 92, paragraphe 3. Il conviendra de rappeler que cette disposition énumère certaines catégories d'aides qui «peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun», en introduisant ainsi, tout de suite après les cas de compatibilité «de jure» indiqués dans le paragraphe 2, un groupe de dérogations éventuelles à l'interdiction imposée par le paragraphe 1. Or, selon la Commission, l'article 92, paragraphe 3, n'autoriserait des dérogations que lorsqu'une aide est indispensable pour obtenir des entreprises intéressées un comportement susceptible de contribuer à la réalisation d'un des objectifs prévus par la règle. Cette condition ne serait pas satisfaite s'il apparaissait que les objectifs pourraient être atteints par le libre jeu du marché, sans qu'une intervention des pouvoirs publics soit nécessaire. La requérante soutient au contraire que les cas de dérogation à l'interdiction des aides auraient un caractère neutre et objectif, en ce sens que l'aide pourrait être accordée par un État à une entreprise dotée d'abondants moyens économiques, au même titre qu'à une entreprise pauvre. De ce point de vue, la seule condition pour l'admissibilité d'une aide au titre de l'article 92, paragraphe 3, consisterait dans la conformité du plan d'investissement considéré aux finalités indiquées aux lettres a), b) ou c).
A notre avis, la conception dont part la Commission mérite d'être partagée. Elle tient compte de la nécessité, généralement reconnue par votre jurisprudence, d'une interprétation restrictive des règles dérogatoires; et, d'autre part, elle lie, à juste titre, l'admissibilité de l'aide de l'État à sa fonction d'instrument indispensable pour obtenir des entreprises des comportements déterminés entrant dans l'intérêt communautaire. En revanche, il serait contraire à cet intérêt de permettre aux États d'effectuer des versements financiers qui, n'étant pas la condition sine qua non pour atteindre les buts prévus par l'article 92, paragraphe 3, se limiteraient à apporter une amélioration à la situation financière de l'entreprise bénéficiaire. L'utilité qu'une contribution de l'État présente en tout cas pour cette entreprise est évidente, mais il est tout aussi évident que, du point de vue communautaire, il n'y a pas de raison de déroger à l'interdiction des aides d'État si un investissement déterminé — que nous supposons conforme aux objectifs indiqués dans l'article 92, paragraphe 3 — peut être également effectué indépendamment de ce bénéfice. Au cours de la présente affaire, la défenderesse a affirmé, sans être démentie par la requérante, que Philip Morris Holland a la possibilité de réaliser entièrement par ses propres moyens l'investissement pour lequel le gouvernement néerlandais était disposé à accorder son aide; et il est constant qu'elle est effectivement en train de réaliser ce projet, dont elle attend les améliorations structurelles et les avantages productifs mentionnés plus haut.
Cette constatation suffirait à elle seule pour exclure l'applicabilité de l'article 92, paragraphe 3, au cas d'espèce et donc pour repousser les griefs de fond et de forme relatifs à la partie de la décision fondée sur cet article. Nous préférons toutefois examiner les différents griefs de la requérante en ce qui concerne l'application des dispositions dérogatoires visées aux lettres a), b) et c) de la règle en question.
A ce sujet, il est utile de faire tout d'abord une observation de caractère général. On déduit de la formulation de l'article 92, paragraphe 3, et du lien de cette règle avec l'article 93 que la Commission a la faculté d'autoriser des aides qui répondent aux conditions prévues; et qu'il s'agit d'un pouvoir discrétionnaire dont l'exercice implique des appréciations d'ordre économique, technique et politique. En réalité, pour accorder ou refuser les dérogations à l'interdiction de l'article 92, paragraphe 1, la Commission doit se fonder sur des considérations relatives à la nécessité de l'aide, non seulement pour atteindre des objectifs économiques, mais également en vue de buts d'autre nature, qui revêtent de l'importance pour la Communauté, comme en particulier ceux qui présentent un caractère social. D'autre part, le contexte socioéconomique auquel la Commission doit se référer est un contexte communautaire. C'est dans cet ordre d'idées que la motivation de la décision attaquée mentionne notamment les facteurs du ralentissement de la croissance et du chômage important dans toute la Communauté (8e considérant de la troisième partie). Il nous semble également justifié de tenir compte du fait, mentionné par la Commission au cours du procès, que l'accroissement de la production de cigarettes ne peut pas être considéré comme un facteur socialement positif étant donné l'incidence nocive de l'usage du tabac sur la santé publique.
Des considérations de ce genre pouvaient légitimement avoir une répercussion sur l'appréciation relative à l'existence des conditions spécifiques, énoncées par l'article 92, paragraphe 3, à laquelle est soumis l'octroi des dérogations à l'interdiction d'aides de l'État.
Enfin, il faut considérer que la charge de prouver que les conditions de fait dont dépend l'admissibilité d'une aide sur la base de l'article 92, paragraphe 3, sont remplies incombe à l'État requérant.
7.
Voyons maintenant de quelle manière ont été interprétées, en l'espèce, les lettres a), b) et c) de l'article 92, paragraphe 3. Dans la décision attaquée, la Commission a exclu l'applicabilité de la dérogation visée à la lettre a) — autorisée pour les aides destinées à favoriser le développement économique de certaines régions — parce que lá zone de Bergen-op-Zoom, dans laquelle est localisé l'investissement prévu, n'est pas une région dans laquelle il existe un niveau de vie anormalement bas ou une forme grave de sous-emploi. La requérante soutient que cette appréciation serait en contradiction avec l'affirmation de la Commission elle-même dans le VIIe Rapport sur la politique de la concurrence d'avril 1978 (p. 158, paragraphe 152), dans lequel elle donne acte que Bergen-op-Zoom est caractérisé par un taux de sous-emploi plus élevé et par un revenu pro capita inférieur à celui de la moyenne nationale néerlandaise.
Il faut toutefois observer que l'appréciation du niveau de vie de la zone de Bergen-op-Zoom a été correctement effectuée non par référence au niveau moyen national néerlandais, mais par rapport au niveau communautaire. Cela résulte de la motivation même de la décision attaquée, dans laquelle nous lisons que la Commission a «tenu compte en particulier de la situation socioéconomique relative des Pays-Bas dans le contexte communautaire» (huitième considérant de la troisième partie). Cette manière de poser la question est correcte, étant donné que, lorsqu'elle autorise des dérogations à l'interdiction des aides de l'État, la Commission doit s'efforcer de coordonner les politiques nationales des aides sur la base de critères communs et en fonction de l'intérêt général de la Communauté. La contradiction que la requérante a cru apercevoir entre la prise de position actuelle de la Commission et celle qui est exprimée dans le VIIe Rapport sur la politique de la concurrence n'existe donc pas.
En ce qui concerne l'hypothèse de dérogation prévue par la lettre b) de la règle en discussion — et qui se rapporte aux aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre — la décision attaquée constate que l'investissement en question ne constitue pas un projet du type mentionné ci-dessus et qu'en outre, compte tenu de la situation socioéconomique des Pays-Bas dans le contexte communautaire, il n'est pas possible non plus d'estimer que l'aide en cause est destinée à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre. De son côté, la requérante, sans fournir aucun élément susceptible de démentir ces appréciations de la Commission, se limite essentiellement à critiquer l'affirmation, contenue dans les motifs de la décision, selon laquelle «prendre une autre position aurait permis aux Pays-Bas, dans la contexte d'une croissance ralentie et d'un chômage important dans toute la Communauté, de délocaliser à leur profit des investissements susceptibles de se réaliser dans d'autres États membres connaissant une situation moins favorable». Selon la requérante, un tel critère politique, qui présuppose une sorte de compétition des Etats membres pour attirer les investissements sur leurs territoires respectifs, serait en contradiction avec les critères explicitement prévus par l'article 92, paragraphe 3.
Nous observons que l'affirmation critiquée par la requérante constitue simplement une appréciation supplémentaire des conséquences négatives éventuelles de l'aide. Mais, indépendamment de la phrase en question, la décision a clairement exprimé le point de vue de la Commission quant à l'inapplicabilité de l'article 92, paragraphe 3, lettre b) dans le cas d'espèce; et il ne nous semble pas que la requérante ait adopté des arguments susceptibles d'en démontrer l'applicabilité. En outre, au cours de la procédure, la Commission a également relevé que la fabrication de cigarettes n'a jamais été considérée comme une activité d'intérêt commun européen: d'autre part, quant à la situation économique des Pays-Bas, elle a rappelé que, dans cet État, le niveau de chômage est de 3,8 %, c'est-à-dire un des plus bas de la Communauté. Dans ce contexte, le refus de la Commission d'admettre qu'un chômage local, d'environ 7 %, de la zone de Bergen-op-Zoom constitue une «perturbation» de l'économie des Pays-Bas ne nous semble pas critiquable; de plus, cette perturbation devrait avoir un caractère «grave» pour permettre une dérogation à l'interdiction d'aides de l'État sur la base de la lettre b) de la règle en question.
Enfin, en ce qui concerne la possibilité de dérogation prévue à la lettre c) de l'article 92, paragraphe 3 — et relative aux aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques —, on relève dans la décision que le gouvernement des Pays-Bas a déjà pris en considération la contribution que l'investissement en question pourra apporter à un meilleur équilibre socioéconomique de la zone, en accordant une autre subvention dans la cadre du régime néerlandais d'aides à finalité régionale. D'autre part, selon la décision, l'examen du secteur de production des cigarettes dans la Communauté et dans les Pays-Bas fait apparaître que le jeu du marché, sans intervention de l'État, suffit à garantir un développement normal et que, en conséquence, l'aide projetée ne peut pas être considérée comme destinée à faciliter le développement. Enfin, il restait à établir toujours d'après la règle que nous examinons, si l'aide altère ou non les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Selon la Commission, les échanges seraient altérés puisque l'accroissement prévu de la production serait destiné pour la majeure partie à l'exportation vers les autres États membres, c'est-à-dire aurait lieu dans le cadre général d'un ralentissement des consommations du produit en question.
Sur ce point, la divergence entre les parties en cause semble concerner avant tout la charge de la preuve. La Commission estime que l'État requérant, étant tenu de prouver que toutes les conditions pour l'octroi de la dérogation sont remplies, aurait dû démontrer également que l'aide n'altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Naturellement, le régime de la preuve serait le même en ce qui concerne également l'autre condition positive requise par l'article 92, paragraphe 3 c), c'est-à-dire l'aptitude de l'aide à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. La requérante affirme, au contraire, que, dans la décision attaquée, la Commission aurait dû indiquer pour quelles raisons elle estime que l'aide projetée n'est pas conforme aux conditions du traité. Pour notre part, nous répétons que, selon un critère généralement suivi en matière de dérogations, la charge de prouver que les conditions auxquelles la dérogation est subordonnée sont remplies incombe au requérant (en l'espèce, l'État néerlandais).
8.
Au cours de l'audience, la requérante a critiqué le comportement adopté par la Commission pendant la procédure administrative qui a abouti à l'acte attaqué, parce que, après lui avoir communiqué les arguments qui empêchent d'accorder une dérogation à l'interdiction de l'article 92, paragraphe 1, elle ne lui aurait pas donné la possibilité de présenter des observations à ce sujet. Ce grief, relatif au respect du principe du caractère contradictoire de la procédure à l'occasion de l'application de l'article 93, paragraphe 2, constitue un moyen tout à fait nouveau par rapport à ceux que la société Philip Morris Holland avait fait valoir au cours de la procédure écrite. Puisque la requérante n'a même pas cherché à justifier l'introduction tardive de ce moyen, celui-ci doit être considéré comme irrecevable, en vertu de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure.
9.
Tous les griefs que la société Philip Morris Holland a fait valoir pour obtenir l'annulation de la décision controversée sont donc dénués de fondement.
Nous concluons donc en exprimant l'avis que le recours doit être rejeté et que la requérante doit être condamnée aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'italien.