62012CC0427
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PEDRO CRUZ VILLALÓN
föredraget den 19 december 2013 (
1
)
Mål C‑427/12
Europeiska kommissionen
mot
Europaparlamentet
Europeiska unionens råd
”(Talan om ogiltigförklaring som väckts av kommissionen) — Talan om ogiltigförklaring — Tolkning av artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF — Kontrollens grundlighet — Delegerad akt — Genomförandeakt — Förordning (EU) nr 528/2012 — Biocidprodukter — Fastställande av avgifter — Europeiska kemikaliemyndigheten”
1.
Den talan om ogiltigförklaring som kommissionen här har väckt mot Europaparlamentet och rådet på grund av att de enligt kommissionen gjort en felaktig tillämpning av artikel 291.2 FEUF – genom att i artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 (
2
) ha föreskrivit att kommissionen ska anta en ”genomförandeförordning”– ger domstolen möjlighet att för första gången uttala sig om innebörden och räckvidden av de ”delegerade” akter som avses i artikel 290 FEUF (
3
). Det bör påpekas att kommissionens enda grund för talan bygger på att den anser att parlamentet och rådet har missuppfattat tillämpningsområdena för artiklarna 290 FEUF och 291.2 FEUF.
2.
Det saknar här betydelse huruvida den fråga som aktualiserats i förevarande mål ”rör själva kärnan av vissa grundläggande frågor som har uppkommit på grund av den europeiska integrationen”, (
4
) såsom rådet har gjort gällande. Det är under alla förhållanden uppenbart att Lissabonfördraget öppnar möjligheter för vad som skulle kunna betecknas som ett nytt sätt att lagstifta som bygger på ett samarbete mellan parlamentet och rådet å ena sidan och kommissionen å den andra, vilket är tillräckligt för att den fråga som kommissionen här har aktualiserat ska anses mycket delikat.
3.
Det är uppenbart att det här första tillfället för domstolen att yttra sig rörande detta betydelsefulla ämne vad gäller regelverket kring unionens rättsakter inte kommer att vara det sista och inte heller kan vara det. Hur betydelsefull den här möjligheten för domstolen att pröva artikel 290 FEUF än är, kan domstolen av lätt insedda skäl inte uttala sig om allt rörande detta inom ramen för förevarande mål. Det är uppenbart att omständigheterna i förevarande mål inte kräver att domstolen ska besvara alla frågor som denna bestämmelse kan ge upphov till. Efter detta påpekande kan det konstateras att parterna i förevarande mål med rätta har gjort gällande att domstolen här har möjlighet att klargöra innebörden av denna bestämmelse i fördraget och därigenom bidra till att förhindra att konfliktsituationer mellan institutionerna uppkommer.
4.
Jag vill redan här klargöra att jag i synnerhet under denna första tid med ”delegerade” rättsakter, anser att den viktigaste utmaningen är att säkerställa en viss nivå av rättslig prövning när det gäller unionslagstiftarens val mellan att ge kommissionen i uppdrag att komplettera eller ändra innehållet i en lagstiftningsakt eller att anta ”genomförandeakter”.
5.
Efter att ha avvisat invändningen om rättegångshinder, ska jag dela upp mitt förslag i två olika delar. I den första delen föreslår jag en tolkning av såväl ”delegerade” rättsakter som ”genomförandeakter”, och därefter en möjlig avgränsning mellan dem. I den andra delen koncentrerar jag mig på det särskilda föremålet för tvisten, det vill säga giltigheten av artikel 80.1 i förordning nr 528/2012, enligt vilken kommissionen får anta en genomförandeförordning med stöd av artikel 291.2 FEUF.
I – Tillämpliga bestämmelser
6.
Det fåtal bestämmelser som är aktuella i detta mål, det vill säga artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF och artikel 80 i förordning 528/2012, återges nedan efter hand i anslutning till mitt resonemang.
II – Talan om ogiltigförklaring
7.
Kommissionen har väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 80.1 i förordning nr 528/2012. Enligt kommissionen är denna bestämmelse ogiltig, eftersom det där föreskrivs att åtgärderna i fråga ska vidtas med hjälp av en genomförandeakt (artikel 291 FEUF), trots att det rätta enligt kommissionen hade varit att vidta dem genom en delegerad akt (artikel 290 FEUF).
8.
Även om jag kommer att ta upp kommissionens olika argument i anslutning till mitt resonemang kring de olika problem som detta mål ger upphov till, vill jag redan här nämna att kommissionen anser att gällande rättspraxis om val av rättslig grund för en unionsrättsakt efter nödvändiga anpassningar bör tillämpas på valet mellan artikel 291 FEUF (som enbart ger genomförandebefogenheter) och artikel 290 FEUF (som ger kommissionen befogenheter av lagstiftningsliknande karaktär). Enligt kommissionen är tillämpningsområdena för de båda bestämmelserna tydligt åtskilda och det finns inte några ”gråzoner” där lagstiftaren kan välja efter eget skön.
9.
Kommissionen menar att det avgörande är hur man uppfattar formuleringen ”komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten”. Enligt kommissionen kan man här inte använda sig av en restriktiv tolkning, eftersom akter som utvecklar innehållet i en rättsakt måste åtnjuta en sådan grad av demokratisk legitimitet som endast lagstiftningsförfarandet kan ge och som artikel 290 FEUF säkerställer för ”delegerade rättsakter” genom de kontroller som där föreskrivs.
10.
Vad gäller den omtvistade bestämmelsen har kommissionen gjort gällande att införandet av ett konsekvent och heltäckande avgiftssystem för finansiering av kemikaliemyndigheten är att anse som en komplettering av icke väsentliga delar av förordning nr 528/2012 och att det därför borde vara föremål för en delegering enligt artikel 290 FEUF.
11.
Kommissionen har därför yrkat att artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 ska ogiltigförklaras, men ha fortsatt verkan fram till dess att en bestämmelse som ersätter den träder i kraft, samt att Europaparlamentet och rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. För det fall domstolen finner att dess talan om delvis ogiltigförklaring inte kan tas upp till sakprövning, yrkar kommissionen i andra hand att förordning nr 528/2012 ska ogiltigförklaras i sin helhet, men ha fortsatt verkan.
III – Förfarandet vid domstolen
12.
Förutom Europaparlamentet och rådet har Konungariket Danmark, Republiken Finland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Förenade kungariket och Republiken Tjeckien deltagit i förfarandet.
13.
Rådet har med stöd av Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 inte har en sådan grad av självständighet i förhållande till de övriga bestämmelserna i förordningen som krävs för att den ska kunna bli föremål för en separat prövning. Orsaken är att betalningen av avgifter utgör en förutsättning för att kemikaliemyndigheten ska vidta åtgärder under förfarandet för godkännande av en biocidprodukt. Europaparlamentet, kommissionen och Republiken Finland anser däremot att en ogiltigförklaring av den angripna bestämmelsen inte skulle påverka kärnan i förordning nr 582/2012 och att talan därför kan tas upp till sakprövning.
14.
I sak och vad gäller kommissionens allmänna överväganden, har ett antal parter ifrågasatt att artikel 290 FEUF och artikel 291 FEUF skulle stå i ett hierarkiskt förhållande till varandra. De har i stället gjort gällande att lagstiftaren får välja mellan dessa båda alternativ och att båda leder fram till uppkomsten av regleringsakter. Enligt dessa parter finns det dessutom en ”gråzon” som gör det svårt att göra en teoretisk avgränsning mellan de båda bestämmelsernas tillämpningsområden. Den är i varje enskilt fall beroende av hur utförlig den lagstiftningsakt är med avseende på vilken kommissionen ska vidta åtgärder (genom att ”komplettera” eller ”genomföra” den, beroende på graden av utförlighet). De vänder sig även mot en vid tolkning av formuleringen ”komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten”, eftersom en sådan skulle beröva artikel 291 FEUF dess innehåll.
15.
Beträffande innehållet i den angripna bestämmelsen, har såväl Europaparlamentet som rådet och samtliga medlemsstater som har deltagit i förfarandet gjort gällande att det system som föreskrivs i artikel 80 i förordning nr 528/2012 är tillräckligt utförligt för att det inte ska behövas någon delegering, utan att det räcker med en ren genomförandeakt enligt artikel 291 FEUF.
16.
Europaparlamentet och rådet har yrkat att talan ska ogillas och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Om talan bifalls har Europaparlamentet i andra hand yrkat att den ogiltigförklarade bestämmelsen och antagna tillämpningsakter ska ha fortsatt verkan fram till dess att den bestämmelse som ersätter den träder i kraft.
IV – Bedömning
A – Upptagande till sakprövning
17.
Rådet har med stöd av Nederländerna och Förenade kungariket ifrågasatt om talan kan tas upp till sakprövning, eftersom de menar att den angripna bestämmelsen inte har en tillräckligt självständig ställning inom ramen för förordning nr 528/2012 för att kunna bli föremål för en talan.
18.
Jag anser inte att talan ska avvisas. Enligt fast praxis vid domstolen är ”det endast möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt”. (
5
) Det följer även av fast rättspraxis att ”detta krav på avskiljbarhet inte är uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades”. (
6
)
19.
I förevarande fall kan den angripna bestämmelsen utan svårigheter avskiljas från resten av förordning nr 528/2012. I artikel 80.1 i förordningen ges endast kommissionen särskild befogenhet att anta en genomförandeförordning där avgifter som myndigheten kan ta ut fastställs, liksom betalningsvillkor. Denna genomförandeförordning är utan tvivel en viktig del av förordning nr 528/2012 som helhet, vars syfte är att harmonisera reglerna för tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter, men den är inte avgörande för hela dess syfte.
20.
Det är här lämpligt att göra en inledande anmärkning av allmän karaktär. Även om det som direkt har ifrågasatts i detta mål är huruvida unionslagstiftaren har följt bestämmelsen i artikel 291.2 FEUF, har det i debatten mellan parterna skett en ”förskjutning” av uppmärksamheten mot artikel 290 FEUF som korrekt rättslig grund, i det fall lagstiftaren inte själv väljer att göra den reglering som förevarande tvist handlar om. Med tanke på detta är det rimligt med en viss ”förskjutning” av tyngdpunkten även i min bedömning av saken.
B – Prövning i sak
1. Delegerade akter, genomförandeakter och möjligheten att göra en avgränsning mellan dem
a) ”Delegerade” akter
i) Lydelsen av artikel 290 FEUF
21.
I vissa fall är det särskilt viktigt att i första hand göra en lexikalisk eller bokstavlig tolkning. Det finns med andra ord fall där det är lämpligt att i första hand ta hänsyn till vad som ”står” i bestämmelsen och att tillfälligt försöka glömma vad man vet om dess bakgrund. Jag anser att detta är särskilt lämpligt när det handlar om att tolka den nya rättsfiguren delegerade akter som föreskrivs i artikel 290 FEUF, vilka inte har haft någon motsvarighet tidigare, oavsett yttre form, i unionsrättsakternas arkitektur. I själva verket har det varit alltför mycket ”väsen” när det gäller omständigheterna kring dess uppkomst. Dessa ”störningar” ska också beaktas, men någon gång måste man ”låta bestämmelsen tala” i all sin enkelhet.
22.
Artikel 290 FEUF har följande lydelse:
”1.   Genom en lagstiftningsakt kan det till kommissionen delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten.
Mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet ska uttryckligen avgränsas i lagstiftningsakterna. De väsentliga delarna av ett område ska förbehållas lagstiftningsakterna och får därför inte bli föremål för delegering av befogenhet.
2.   Lagstiftningsakterna ska uttryckligen fastställa de villkor som ska gälla för delegeringen; dessa villkor kan vara följande:
a)
Europaparlamentet eller rådet får besluta att återkalla delegeringen.
b)
Den delegerade akten får träda i kraft endast om Europaparlamentet eller rådet inte har gjort några invändningar inom den tidsfrist som anges i lagstiftningsakten.
Vid tillämpning av leden a och b ska Europaparlamentet besluta med en majoritet av sina ledamöter och rådet besluta med kvalificerad majoritet.
3.   Adjektivet ’delegerad” ska införas i rubriken till delegerade akter.”
23.
Beträffande tolkningen av denna bestämmelse kan det här i korthet sägas att en ”delegerad” akt, som den kallas, är en ”akt som inte är en lagstiftningsakt” med allmän räckvidd. Den får antas av kommissionen, och endast av kommissionen. Genom denna akt genomför kommissionen en bestämmelse i en ”lagstiftningsakt” där kommissionen har getts ”befogenhet” att ”reglera”, genom att komplettera eller ändra, ”icke väsentliga delar” av lagstiftningsakten. De ”väsentliga delarna av området” i fråga förbehålls lagstiftningsakten, efter att mål, innehåll, omfattning och varaktighet för ”delegeringen av befogenhet” uttryckligen har avgränsats. Jag bortser här medvetet från allt som rör de ”villkor” som föreskrivs i punkt 2 i artikeln, eftersom de inte behöver beaktas för att avgöra denna tvist. Mot bakgrund av detta bör följande omständigheter i all enkelhet framhållas och jag vill här påpeka att man inte bör fästa någon större vikt vid den ordning som jag framställer dem i.
24.
För det första är denna akt en typ av unionsrättsakt som formellt skiljer sig från de övriga rättsakter som ingår i unionens regelverk. Den benämns ”delegerad” akt. (
7
) Jag anser att blotta namnet på denna unionsrättsakt, vilket ger uttryck för ett antal egenskaper som är specifika för den, i sig är tillräckligt för att det ska anses röra sig om en unionsrättsakt som i formell mening skiljer sig från de övriga. Parlamentet har i sitt svaromål (
8
) formulerat det så att artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF ”är bland de viktigaste innovationerna som Lissabonfördraget har tillfört unionens regelverk”.
25.
För det andra är det en akt ”från” kommissionen, enbart och uteslutande, oberoende av de ”villkor” och försiktighetsåtgärder som föreskrivs i punkt 2 i nämnda artikel. Det är med andra ord kommissionen, och endast kommissionen, som anförtros denna uppgift och detta ansvar.
26.
För det tredje är det en akt med normativt innehåll (”med allmän räckvidd”), som syftar till att ”reglera” ett visst ”område”. Artikel 290 FEUF faller således inom ramen för en i allt väsentligt normativ verksamhet, som alltså handlar om reglering och som är frikopplad från det efterföljande genomförandeskedet, oberoende av vem som är det aktiva subjektet.
27.
För det fjärde är det en akt ”som inte är en lagstiftningsakt”, vilket antingen kan syfta på ett uppenbart faktum, det vill säga att det inte är en akt som har antagits genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet, eller på att det rör sig om en akt med allmän räckvidd som – i hierarkiskt hänseende – är underordnad lagstiftningsakten.
28.
För det femte kallas akten för ”delegerad”, eftersom den kräver en ”delegering (av befogenheter)”, som i grunden är valfri, i en lagstiftningsakt som ursprunglig akt, varvid frågan om dessa ”befogenheters” karaktär möjligen aktualiseras på nytt. Man ”delegerar” när man avstår från att ”lagstifta”, men det är betydligt mer tveksamt om den uppgift som delegeras är att ”lagstifta”. Det är mycket lämpligare att i allmänhet tala om att ”reglera”.
29.
För det sjätte innebär delegeringen att ”vissa” delar av lagstiftningsakten får ”kompletteras” eller ”ändras”. Komplettera och ändra förefaller vara två olika sätt att påverka en viss rättsakt, (
9
) men jag ska här nästan uteslutande koncentrera mig på det förstnämnda. Under alla förhållanden är delegeringen inte generell. Tvärtom ska såväl det som den delegerade akten kan komplettera som det som den kan ändra ha ”fastställts” i lagstiftningsakten. Det bör i lagstiftningsakten således anges vad som behöver ”kompletteras” i den och vad kommissionen, i förekommande fall, får lov att ändra.
30.
För det sjunde ska de ”väsentliga delarna av ett område””förbehållas” lagstiftningsakterna, vilket får den nödvändiga konsekvensen att en delegerad akt endast får reglera – genom att komplettera eller ändra – ”icke väsentliga delar” av lagstiftningsakten. (
10
)”Det väsentliga” utgör således ett absolut materiellt förbehåll. Det innebär emellertid inte att det som är förbehållet lagstiftningsakterna endast är det som anges i artikel 290 FEUF, vilket jag ska återkomma till. I denna bestämmelse anges endast det som är förbehållet lagstiftningsakterna och som ”inte får delegeras” (”det väsentliga”), till skillnad från ett annat förbehåll som kan upphävas av lagstiftaren själv (”det icke väsentliga”). En annan fråga, som inte alls har aktualiserats här, är huruvida denna tolkning av ”det som inte får delegeras”, vilket inskränker sig till ”det väsentliga”, gäller alla tillämpningsområden, oavsett bestämmelsens ordalydelse.
31.
Slutligen ska ”[m]ål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet” uttryckligen avgränsas i lagstiftningsakterna. Detta påbud innebär att kommissionens normbildande verksamhet är hårt reglerad och det gör att lagstiftningsakten, för att inte tala om dess aktiva subjekt, avsevärt kan minska kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning. Allt det som lagstiftaren ”väsentligen” har intresse av i regleringen av ett område kan förmedlas genom en uttrycklig avgränsning av mål, innehåll och omfattning för den delegerade akten.
32.
Det är nu dags att se till det historiska perspektivet, i första hand för att avgöra vilka innovationer som Lissabonfördraget har medfört på detta område. (
11
) Det är oomstritt att bakgrunden till artikel 290 FEUF finns i artikel I‑36 i det konstitutionsfördrag som aldrig förverkligades, med den avgörande skillnaden att det som där kallades ”delegerade förordningar” byggde på ”lagar” om delegering. (
12
) Eftersom detta fördrag aldrig kom till stånd ska det emellertid inte tillmätas alltför stor betydelse.
33.
Vad gäller den situation som rådde före ”Lissabon” är det viktigt att undersöka den ståndpunkt som rådet har intagit (
13
) och som innebär att ”den befogenhet som skapats genom artikel 290 inte är ny i unionsrätten” och att ”det som är nytt med artikel 290 FEUF inte är dess beskaffenhet, utan de former för utövande som där föreskrivs”. Rådet förtydligar därefter att ”det som föreskrivs i artiklarna 290 och 291 som helhet inte är något annat än det som tidigare återfanns i artikel 202 i EG‑fördraget”.
34.
Jag anser att ett sådant synsätt, som innebär att man tolkar en bestämmelse i Lissabonfördraget som i sig inte har någon motsvarighet i unionens primärrätt, utifrån något som tidigare hade varit viss praxis, med mer eller mindre stöd i artikel 202 EG, leder fram till en felaktig slutsats. Det gäller även det tillfälliga ”föreskrivande förfarandet med kontroll” som möjlig nyckel till tolkningen av de ”delegerade” akterna. (
14
) Här räcker det att peka på att skälet till att innehållet i artikel 290 FEUF – och detta kommer att framgå tydligare när vi har behandlat ”genomförandeakterna” – inte har förts in i artikel 291 FEUF är att förstnämnda artikel inte ska tillgodose ett behov av att införa enhetliga genomförandevillkor, utan är en fortsättning på lagstiftningsverksamheten i materiellt hänseende.
ii) Ett förslag till tolkning av delegerade akter
35.
Jag ska här presentera ett förslag på dels hur man kan få reda på innebörden av de ”delegerade” akterna och dels hur de ska kategoriseras, med inspiration från medlemsstaternas offentliga rätt.
36.
De ”delegerade” akterna möjliggör samarbete mellan unionslagstiftaren och kommissionen i lagstiftningsarbetet, i ordets materiella betydelse, vilket innebär att lagstiftaren i princip kan inskränka sig till att reglera de väsentliga delarna av ett område och överlåta resten av det normbildande arbetet på kommissionen, varvid dess utrymme för skönsmässig bedömning noga klargörs med hjälp av de begrepp som tidigare nämnts.
37.
Detta är enligt min uppfattning den grundläggande innebörden av de ”delegerade” akterna, en innebörd som är tillräckligt preciserad för att deras tillämpningsområde inte ska kunna sammanblandas så lätt med andra former av normbildande verksamhet från kommissionens sida, i synnerhet den som föreskrivs i den efterföljande artikel 291.2 FEUF, som jag strax ska återkomma till.
38.
För att övergå till försöket att kategorisera dessa ”delegerade” akter, vilka inte är ”lagstiftningsakter” men inte heller ”genomförandeakter” men som kan komplettera eller ändra en ”lagstiftningsakt”, anser jag det lämpligt att använda sig av den komparativa rätten, närmare bestämt medlemsstaternas offentliga rätt, i synnerhet med beaktande av att det handlar om att förstå en rättsfigur vars funktion utan tvekan har en motsvarighet och en väl rotad tradition i medlemsstaternas konstitutionella ordning. Hur unikt systemet med unionsrättsakter än har visat sig vara, på grund av sin särskilda karaktär och historia, (
15
) har det nästan fallit sig naturligt att rikta blickarna utåt i tider som dessa då unionen sökt inspiration i medlemsstaternas rättsliga kategorier, (
16
) även om resultatet inte är givet.
39.
För övrigt ligger det uppenbarligen nära till hands att karaktärisera dem som ”befogenheter av lagstiftningsliknande karaktär”, (
17
) eller till och med som ett ”tertium genus” vid sidan om lagstiftningsakter och genomförandeakter med allmän räckvidd, vilka också har anförtrotts kommissionen men som vi ännu inte har behandlat.
40.
Om det endast hade rört sig om en delegering av lagstiftning i materiell mening och det inte hade funnits en överföring av lagstiftningsbefogenhet i ordets fulla bemärkelse, skulle det med tanke på att det handlar om ”akter som inte är lagstiftningsakter” finnas skäl att fråga sig om denna ”delegering” inte i grund och botten är att betrakta som ett ”bemyndigande”. Om det på grund av vad som föreskrivs i artikel 290 FEUF verkligen rör sig om en ”delegering”, kanske vi kan enas om att det rör sig om en ”oegentlig” delegering.
41.
Det är mot bakgrund av denna reflektion som man skulle kunna tänka sig att tolka den delegering av befogenheter som föreskrivs i artikel 290 FEUF som en ”delegalisering”. Det finns medlemsstater där man talar om ”delegalisering” i de fall där lagstiftaren, med hjälp av ett eller annat förfarande, väljer att – på vissa villkor och med förbehåll för vissa områden – ”överlåta” en del av lagstiftandet inom ett område på den verkställande makten. Ett område som på så sätt tillfälligt ”avhyses” från lagens område upphör att vara lag, hur mycket det än är avsett att vara det i materiellt hänseende. (
18
)
42.
Visserligen förekommer detta begrepp i ett rättsligt sammanhang där den hierarkiska principen utan tvivel råder. I det här aktuella fallet kan det däremot som tidigare påpekats hävdas att uttrycket ”akt som inte är en lagstiftningsakt” endast visar på det uppenbara, att man här inte har tillämpat eller kommer att tillämpa det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Även i denna begränsade bemärkelse anser jag att begreppet är tillräckligt klargörande för att det efter nödvändiga anpassningar ska kunna tillämpas på det som sker när man tillämpar bestämmelsen i artikel 290 FEUF.
43.
Särskilt i de fall där lagstiftningsakten medger att den själv ändras genom den ”delegerade akten”, måste denna avse delar som dels inte är väsentliga och dels återfinns i bestämmelser som har identifierats ordagrant. Under sådana förhållanden berövas dessa bestämmelser genom undantag den så kallade passiva kraft som är förknippad med lagstiftningsaktens rang. Det innebär att de kan upphävas genom en bestämmelse i en ”akt som inte är en lagstiftningsakt”, vilket är det sätt på vilket ”delegerad akt” definieras i artikel 290 FEUF.
2. Genomförandeakter
44.
Även när det gäller genomförandeakter med allmän räckvidd, i den mening som avses i artikel 291.2 FEUF, är det lämpligt att börja med en så oförberedd tolkning som möjligt av dess lydelse.
i) Lydelsen av artikel 291.2 FEUF
45.
Artikel 291 FEUF har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter.
2.   Om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, ska kommissionen eller, i särskilda vederbörligen motiverade fall och i de fall som anges i artiklarna 24 och 26 i fördraget om Europeiska unionen, rådet tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter.
3.   Vid tillämpning av punkt 2 ska Europaparlamentet och rådet, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, i förväg fastställa allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter.
4.   Ordet ’genomförande’ ska införas i rubriken till genomförandeakterna.”
46.
För att börja bakifrån så gör ordet ”genomförande” för det första det möjligt att formellt skilja rättsakter som antagits av kommissionen med stöd av denna bestämmelse från delegerade akter, även de från kommissionen, som antagits med stöd av den delegering av befogenhet som föreskrivs i artikel 290 FEUF.
47.
För det andra lämnar vi i och med artikel 291 ”regleringsskedet” i den mening som avses i artikel 290 och går över till ett annat funktionellt område: genomförandet, närmare bestämt genomförandet av unionens rättsligt bindande akter. I fördragets systematik börjar genomförandet med andra ord här, i artikel 291 FEUF.
48.
För det tredje delegeras på liknande sätt som i artikel 290 FEUF regleringsbefogenheter till kommissionen som vid första anblicken förefaller tillhöra området lagstiftningsakter. I det här fallet ges kommissionen befogenheter att anta genomförandeakter på grund av behovet att skapa ”enhetliga villkor för tillämpningen” inom hela unionen. Naturligtvis tillkommer genomförandebefogenheterna i första hand medlemsstaterna. Endast i andra hand (enligt artikel 5.1 FEU) får de utövas av unionen, och inom den av kommissionen, i egenskap av institution som ska ”samordna, verkställa och förvalta i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen” (artikel 17.1 FEU). (
19
)
49.
Artikel 291.2 FEUF är således framför allt en bestämmelse som bemyndigar unionen att (i andra hand) låta kommissionen utöva en befogenhet som tillkommer medlemsstaterna.
50.
Till skillnad från vad som är fallet med artikel 290 FEUF, är grunden för detta bemyndigande inte bara lagstiftarens vilja utan det finns även en objektiv grund, nämligen behovet av att unionens rättsligt bindande akter genomförs på enhetliga villkor. Detta behov gör det möjligt för institutionerna att subsidiärt vidta genomförandeåtgärder som det i princip ankommer på medlemsstaterna att vidta.
51.
Genomförandeakter enligt artikel 291.2 FEUF är underkastade medlemsstaternas kontroll genom det förfarande som föreskrivs i förordning nr 182/2011, (
20
) genom vilket det traditionella system som kallas ”kommittéförfarande” förenklas. Till skillnad från det kontrollsystem som föreskrivs i artikel 290 FEUF fastställs kontrollerna enligt artikel 291 FEUF inte fritt i den ”rättsligt bindande akten” (grundakten) som ger genomförandebefogenhet, utan enligt artikel 291.3 FEUF ska Europaparlamentet och rådet fastställa ”allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll ...”. (
21
) Det måste i varje enskild grundakt å sin sida anges vilket av de kontrollförfaranden som dessförinnan har föreskrivits av Europaparlamentet och rådet som ska tillämpas på den. (
22
)
ii) Genomförandeakternas innebörd och omfattning
52.
När enhetliga villkor för genomförande krävs, kan kommissionen med hjälp av ”genomförandeakter” i den mening som avses i artikel 291 FEUF frångå principen att genomförandet ankommer på medlemsstaterna och i stället själv genomföra unionsrätten.
53.
Således kan innebörden av ”genomförandeakterna” knappast förväxlas med innebörden av de tidigare nämnda ”delegerade akterna”, som även de antas av kommissionen. Den bygger på tanken om samarbete mellan unionslagstiftaren och kommissionen i lagstiftningsarbetet, i ordets materiella bemärkelse.
54.
Kategoriseringen av dem är mindre problematisk. Det ligger i sakens natur att det alltid har funnits en normbildningsrest omedelbart före genomförandet i egentlig mening, vilken beroende på medlemsstaternas författningstraditioner i vissa fall kan anses infogad i den verkställande makten själv. I vissa fall betraktas den som en egen regleringsbefogenhet och i andra fall krävs ett uttryckligt bemyndigande från lagstiftarens sida. I unionen, där behörighetsprincipen framhävs, gäller det sistnämnda.
3. Delegerade akter och genomförandeakter
55.
Efter att ha granskat innebörden av de kategorier av akter som återfinns i artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF ska jag nu gå in på samspelet mellan dem. Till att börja med ska jag ta upp vissa aspekter av sambandet mellan ”delegerade akter” och ”genomförandeakter” och därefter ska jag undersöka vilka möjligheter det finns att göra en avgränsning mellan dem.
i) Sambandet mellan delegerade akter och genomförandeakter
56.
Det förefaller nödvändigt att göra en inledande anmärkning innan jag går in på själva ämnet. Parterna i detta mål har här olika syn på principen om en normhierarki. (
23
) De är oeniga om huruvida det finns ett hierarkiskt förhållande mellan lagstiftningsakter och delegerade akter eller mellan de sistnämnda akterna och genomförandeakter. Självfallet finns det mycket att säga om detta, men det är tveksamt om det är nödvändigt att gå in i denna diskussion för att med erforderlig abstraktion kunna bedöma kommissionens talan. En annan sak är huruvida man utifrån den tolkning av de olika akterna som jag föreslår kan dra slutsatser som talar för en viss ståndpunkt. Jag instämmer här med Finlands uppfattning att denna debatt saknar betydelse i förevarande mål.
57.
Å andra sidan anser jag att man när allt kommer omkring inte kan bortse från att skillnaden mellan delegerade akter och genomförandeakter inte bara är en skillnad mellan lagstiftning (om än delegerad) och genomförande. Det handlar även om att de delegerade akterna är ett resultat av ett utövande av unionens egen normgivningsbehörighet, medan genomförandeakterna är ett resultat av att kommissionen (eller rådet) (i andra hand) utövar en behörighet som i första hand tillkommer medlemsstaterna. (
24
)
58.
Den viktigaste orsaken till skiljelinjen mellan artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF är med andra ord inte (eller inte enbart) behovet av att dra en gräns mellan lagstiftning och genomförande som faser som följer på varandra i förfarandet för att skapa unionsbestämmelser, utan snarare en vilja att hävda gränserna mellan unionens och medlemsstaternas behörighet.
59.
Inom unionen framträder frågan om lagstiftningsåtgärdernas kraft tydligt i fallet med artikel 290 FEUF, där det handlar om att till en institution delegera utövandet av befogenheter som tillkommer andra institutioner inom unionen. I artikel 291 FEUF är det också nödvändigt att tillämpa kriteriet om lagstiftningsåtgärdernas kraft för att avgöra huruvida kommissionen (eller rådet) har inskränkt sig till att ”genomföra” rättsligt bindande unionsakter. Det uppkommer emellertid alltid en fråga dessförinnan, nämligen huruvida genomförandet ankommer på unionen eller på medlemsstaterna, vilket alltid beror på en objektiv omständighet som unionens institutioner inte kan råda över, nämligen att genomförandet kräver enhetliga villkor. Till frågan om avgränsningen mellan allmängiltighet och precisering som är kännetecknande för delegering och lagstiftningsbemyndigande sällar sig frågan om avgränsning mellan unionens och medlemsstaternas befogenheter.
60.
Konsekvensen av en delegering enligt artikel 290 FEUF är endast att kommissionen ges befogenhet att anta akter som inte är lagstiftningsakter rörande ett område som ursprungligen bara kunde regleras genom lagstiftningsakter. Det påverkar emellertid inte alls unionens befogenhet i förhållande till medlemsstaterna. Jag menar att delegeringen inte banar väg för alla slags regleringsbefogenheter, utan enbart ”kommissionens”. Med andra ord sker delegeringen alltid inom ramen för unionens befogenheter och berör inte fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna.
61.
Å andra sidan ger artikel 290 FEUF inte upphov till en bestämmelse som medger tillämpning av en befogenhet, utan en bestämmelse genom vilken man fullbordar och avslutar lagstiftningsförfarandet, även om vissa aspekter av det område som omfattas av detta förfarande har blivit föremål för avlegalisering. Bestämmelsen i fråga ger inte befogenhet att genomföra utan att avsluta lagstiftandet genom att använda sig av regleringsbefogenheten. Det kan således ännu inte ske något genomförande i den mening som avses i artikel 291 FEUF, utan det kan ske först efter att man ”lagstiftat” i begreppets hela bemärkelse.
62.
Kommissionens ingripande måste röra ett område som om det inte finns någon delegering är av lagstiftningskaraktär och således föremål för en reglering som karaktäriseras av den allmängiltighet och abstraktion som är förknippad med lagstiftningsbefogenheter. Med delegeringen ges kommissionen befogenhet att anta bestämmelser av det slaget med vissa möjligheter till skönsmässig bedömning som inte finns vid utövandet av genomförandefunktionen. Därför är den principiella skillnaden mellan den befogenhet som kommissionen utövar vid en lagstiftningsdelegering (artikel 290 FEUF) och den som den ges vid ett genomförande enligt artikel 291.2 FEUF när allt kommer omkring att delegeringen medger ett utrymme för skönsmässig bedömning som saknar motsvarighet när det gäller genomförandet. Lagstiftaren delegerar således till kommissionen möjligheten att besluta om frågor som lagstiftaren i princip själv borde ha beslutat om, medan ett genomförande enligt artikel 291 FEUF gäller rättsliga bestämmelser vars innehåll har definierats av lagstiftaren i materiellt hänseende.
63.
Denna skillnad innebär att artikel 291.2 FEUF enbart handlar om utövande av genomförandebefogenheten och det råder enighet om att denna bestämmelse utesluter allt som inte är nödvändigt för en konkret tillämpning av en bestämmelse som redan är definierad och klar. Artikel 290 FEUF föreskriver å sin sida att delegeringens mål, innehåll och omfattning ska avgränsas, vilket visar att det förväntas något mer av kommissionen än enbart ett genomförande av en bestämmelse där alla dessa frågor redan är lösta. Detta ”något mer” medför enligt min uppfattning ett utrymme för normativ ”kreativitet” eller normativa ”ingrepp” som inte är möjligt när det bara handlar om genomförande.
ii) Avgränsningen av tillämpningsområdena för den normgivande verksamhet som avses i artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF
64.
Mot bakgrund av ovanstående ska jag nu våga mig på en tolkning som ger vissa riktlinjer för att avgöra huruvida en viss normgivningsåtgärd bara får vidtas till följd av en delegering eller om den snarare omfattas av kategorin genomförande.
65.
Kommissionen har tillmätt ”beskaffenheten av den befogenhet som lagstiftaren vill tilldela” särskilt stor betydelse och anser att kriterierna ”noggrannhet”, skapande av rättigheter och skyldigheter eller ”utrymme för skönsmässig bedömning” är inadekvata (
25
) och betecknar deras tillämpningsområden som ”ömsesidigt uteslutande”. (
26
)
66.
Rådet har å sin sida tagit fasta på att det finns nya materiella regler, nya rättigheter och skyldigheter, och pekar på behovet av att granska det ”normativa innehållet”. Enligt rådet finns det en gråzon som är svår att definiera. Parlamentet har avslutningsvis tagit upp utförligheten, rättigheterna och skyldigheterna samt utrymmet för skönsmässig bedömning. (
27
)
67.
Ett principiellt klargörande: Det har i förevarande mål förts omfattande diskussioner om huruvida man kan tala om en ”gråzon” mellan innehållet i de delegerade akterna och innehållet i genomförandeakterna, eller om det finns en tydlig skiljelinje mellan dessa båda områden och om deras innehåll utesluter varandra. Enligt kommissionen utesluter dessa begrepp varandra. Det som kan anförtros en delegerad akt kan inte bli föremål för en genomförandeakt och vice versa. Enligt den motsatta ståndpunkten kan tilldelningen av befogenhet åt kommissionen bero såväl på att man vill befria lagstiftaren från icke väsentliga delar av det normbildande arbetet som på att man vill anförtro kommissionen akter med allmän räckvidd som är nödvändiga för genomförandet i egentlig mening.
68.
Inte heller här anser jag att det är nödvändigt att ta ställning till denna fråga, särskilt inte med tanke på att båda ståndpunkterna i princip kan ha visst fog för sig. I hög grad beror det på vilken grundläggande syn man har på de båda rättsinstituten.
69.
Å andra sidan har frågan om en ”gråzon” ibland påverkats av överväganden om ”grundligheten hos den kontroll” som domstolen har rätt att utöva inom detta område. (
28
) Jag anser att detta är det riktiga perspektivet. Frågan bör inte vara huruvida en viss bestämmelse i ”ontologiskt” hänseende tveklöst kan hänföras antingen till tillämpningsområdet för artikel 290 FEUF eller till tillämpningsområdet för artikel 291 FEUF, utan snarast huruvida domstolen in i minsta detalj får granska vart och ett av de val som lagstiftaren gör. (
29
)
70.
Innan jag fortsätter är det dock viktigt att påpeka att kommissionen har rätt då den förväntar sig en viss prövning av lagstiftarens val från domstolens sida beträffande det här aktuella alternativet. Det gäller i synnerhet situationer som denna där primärrätten har ändrats men där sannolikheten för att den fortsätter att fungera ”som förut”, i det här fallet från lagstiftarens sida, inte är försumbar. En sak är dock att hålla fast vid principen och en annan vilken omfattning den har.
71.
Det är lätt att se att möjligheterna för domstolen att medverka i bevakningen av gränsen mellan ”det väsentliga” (lagstiftning som inte kan delegeras) och det ”icke väsentliga” (lagstiftning som kan delegeras), på grund av sakens natur är begränsade: Domstolens bedömning kan inte ersätta lagstiftarens under alla förhållanden. På liknande sätt är domstolens möjligheter att ”medverka” i bevakningen av den andra gränsen mellan, som den franska regeringens ombud uttrycker det, ”det substantiella” (vilket under alla förhållanden inte är väsentligt), det vill säga det som särskilt är knutet till artikel 290 FEUF, och det som jag, medveten om att det är osäkert om det är lämpligt, dristar mig till att kalla ”det oväsentliga”, det vill säga det som är knutet till artikel 291.2 FEUF. Denna gräns är visserligen inte belägen i ett kontinuum som liknar det föregående, eftersom det i det här fallet handlar om olika funktioner. I detta fall är emellertid möjligheterna att kontrollera de olika val som lagstiftaren gör vid detta alternativ begränsade.
72.
På liknande sätt som generaladvokat Jääskinen har påpekat (
30
) utesluter inte den omständigheten att det finns en zon som på sätt och viss är stängd för unionsdomstolen på något sätt att domstolen gör en effektiv domstolsprövning, anpassad efter dess särdrag, av lagstiftarens ”sätt att förvalta” alternativet delegerade akter/genomförandeakter.
73.
I detta sammanhang bör det till att börja med påpekas att innebörden av var och en av bestämmelserna är tillräckligt olika för att man ska kunna använda sig av en teleologisk tolkning när man ska staka ut gränsen mellan respektive område. En avgränsning som bygger på orsaken till och syftet med var och en av dessa institutionella positioner förefaller mig klart lämpligare och det skulle göra det möjligt att erbjuda lösningar som följer andan i det system som utformats genom artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF.
74.
Här bör tilläggas att förutom att enbart analysera en enskild bestämmelse i den ursprungliga lagstiftningsakten, är det även viktigt att analysera lagstiftningsakten i sin helhet, för att få reda på i vilken relativt läge i lagstiftningsaktens systematik en viss valmöjlighet till förmån för rättsfiguren ”genomförandeakt” befinner sig i den helheten, särskilt genom en jämförelse med en eventuell användning av delegerade akter.
75.
Kriteriet ”det politiska” har även starkt framhållits som en möjlig allmän kategori som kan tjäna som vägledning för bedömningen av lagstiftarens val inom detta område. Domstolen har också använt sig av föreställningen om ”huvudprinciperna i gemenskapens politik” som referens för att staka ut gränserna för genomförandebefogenheterna. (
31
) Jag anser emellertid att man kan ifrågasätta lämpligheten i att ställa ”det politiska” mot ”det tekniska”, om man får kalla det så, för att göra avgränsningen mellan de båda typerna av akter. Orsaken är, när det gäller artikel 290 FEUF, att summan av kraven på att ”mål”, ”omfattning” och ”innehåll” för de delegerade akterna ska preciseras i lagstiftningsakten gör att ”det politiska” momentet nästan uteslutande innefattas i nämnda akt. Med andra ord ställer artikel 290 FEUF upp tillräckligt snäva ramar för delegeringen för att det ska kunna hävdas att det praktiskt taget inte finns något utrymme kvar för att ta ett verkligt ansvar. De ”icke väsentliga delar” som den delegerade akten ska begränsa sig till är de där det inte finns någon anledning att på nytt behandla de grundläggande lösningar som den ansvariga lagstiftaren har valt. Inom det ”icke väsentliga” området kan sammanfattningsvis utrymmet för att fatta beslut som innebär ett verkligt lagstiftningsansvar avsevärt inskränkas genom villkoren för att godkänna delegeringen.
76.
Vad som dock är odiskutabelt är det stora ”utrymme för skönsmässig bedömning” som kommissionen har då den kompletterar regleringen av det aktuella området med stöd av artikel 290 FEUF. Att kräva att det finns ett visst ”politiskt innehåll” i vart och ett av de normativa beslut som är förbehållna delegerade akter, skulle emellertid enligt min uppfattning kunna rubba jämvikten mellan delegerade akter och genomförandeakter, till nackdel för de förstnämnda.
77.
Det bör i detta sammanhang påpekas att man i nuläget efter Lissabonfördragets ikraftträdande bör glömma tanken på ett lagstadgat förbehåll som är begränsat till ”det väsentliga” såsom domstolens praxis tolkades (
32
). Efter tillkomsten av artikel 290 FEUF är det otänkbart att lagstiftaren helt efter eget skön skulle få välja mellan delegerade akter och genomförandeakter när denne väl har blockerat regleringen av det väsentliga. En sådan ståndpunkt skulle äventyra den ändamålsenliga verkan av att införliva de delegerade akterna i primärrätten, eftersom det som kommissionen har påpekat (
33
) finns en risk för att de ”delegerade akterna” redan från början hamnar i en misslyckad kategori som inte används.
78.
Slutligen finns det oundvikligen ett subjektivt inslag i allt vad som rör målen och därför kan och bör de formuleringar som förekommer i skälen i den ursprungliga lagstiftningsakten vara särskilt användbara. De utgör det bästa sättet att förmedla lagstiftarens avsikt, oavsett om den har varit att avbryta lagstiftningsarbetet när man har täckt in ”det väsentliga” eller att ge kommissionen, eller i förekommande fall rådet, befogenhet att anta allmänt tillämpliga akter som har en direkt anknytning till behoven i genomförandeskedet.
79.
Efter alla dessa påpekanden, som förvisso är generella och till stor del abstrakta, anser jag att det är dags att ta itu med den konkreta bestämmelse som har gett upphov till denna tvist, nämligen artikel 80.1 i förordning nr 528/2012, där det konkret föreskrivs att kommissionen ska anta en ”genomförandeförordning” rörande vissa särskilda aspekter av förordningen.
4. Huruvida det i den angripna bestämmelsen fick föreskrivas att kommissionen får anta en genomförandeförordning
80.
Även här är det lämpligt att granska den aktuella bestämmelsens lydelse. Enligt artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 ska kommissionen anta en genomförandeförordning för att närmare ange
”a)
vilka avgifter som ska betalas till kemikaliemyndigheten, inklusive en årlig avgift för produkter som fått unionsgodkännande i enlighet med kapitel VIII och en avgift för ansökningar om ömsesidigt erkännande i enlighet med kapitel VII,
b)
regler om fastställande av nedsatta avgifter, undantag från avgiftskravet och ersättning till den ledamot av kommittén för biocidprodukter som fungerar som rapportör, och
c)
betalningsvillkor”.
81.
I samma punkt anges det att förordningen endast ska vara tillämplig på avgifter som betalas till kemikaliemyndigheten och att de ”ska fastställas på en nivå som säkerställer att avgiftsinkomsterna i kombination med andra inkomstkällor som kemikaliemyndigheten har enligt denna förordning är tillräckliga för att täcka kostnaden för de tjänster som tillhandahålls. Avgifterna ska offentliggöras av kemikaliemyndigheten.”
82.
Utöver dessa anvisningar finns ett antal principer som anges i artikel 80.3, nämligen följande:
”a)
Avgifter ska fastställas på en nivå som säkerställer att avgiftsinkomsterna i princip är tillräckliga för att täcka kostnaden för de tjänster som tillhandahålls, och får inte vara högre än vad som är nödvändigt för att täcka dessa kostnader.
b)
Om sökanden inte inkommer med begärd information inom angiven tidsfrist ska avgiften återbetalas till viss del.
c)
De särskilda behoven hos små och medelstora företag ska beaktas på lämpligt sätt, inbegripet möjligheten att fördela betalningarna på flera olika betalningsposter och etapper.
d)
Strukturen för och storleken på avgifterna ska ta hänsyn till huruvida information har lämnats gemensamt eller separat.
e)
Under vederbörligen motiverade omständigheter och där det godtas av kemikaliemyndigheten eller den behöriga myndigheten får ett undantag från avgiftskravet göras helt eller delvis.
f)
Tidsfristerna för betalning av avgifterna ska fastställas med vederbörlig hänsyn tagen till tidsfristerna inom ramen för de förfaranden som fastställs i denna förordning.”
83.
Kommissionen har gjort gällande (
34
) att vad som överlåts på genomförandeförordningen är att fastställa ett heltäckande och sammanhängande system för de avgifter som ska betalas till myndigheten, en sammanhängande uppsättning regler och kriterier, ett omfattande och sammanhängande system. Det innebär att utifrån de principer som lagstiftaren har fastställt komplettera ”icke väsentliga delar” av förordning nr 528/2012, varför den borde vara föremål för en delegering enligt artikel 290 FEUF.
84.
Parlamentet och rådet har å sin sida tonat ned betydelsen av de principer som kommissionen har åberopat och gjort gällande att det system som fastställts i artikel 80 i förordning nr 528/2012 är tillräckligt utförligt för att det inte ska behövas någon delegerad akt, utan att det räcker med en ren genomförandeakt enligt artikel 291 FEUF.
85.
Innan jag fortsätter är det lämpligt att peka på något som jag ovan har tillmätt viss betydelse, nämligen det lämpliga i att inte bara se till problematiken med en enskild bestämmelse i lagstiftningsakten i fråga, utan även till betydelsen av lagstiftningsakten i sin helhet. Det gäller särskilt de val som görs i denna akt mellan att använda delegerade akter eller genomförandeakter med allmän räckvidd. Beträffande detta kan det konstateras att delegerade akter används i tillräckligt stor omfattning i artikel 83.5 i förordningen för att den risk som jag har pekat på att lagstiftaren bortser från detta nya sätt att reglera ett visst område ska vara utesluten. (
35
) Det innebär självfallet inte att vi inte ska gå vidare med prövningen av den bestämmelse som här är i fråga, men jag anser ändå att det bör nämnas att uttrycket delegerade akter förekommer i förordningen.
86.
Det handlar nu om att undersöka huruvida artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 rimligen kan anses vara ett uttryck för en vilja hos lagstiftaren att göra en reglering som behöver utvecklas eller om det i stället rimligen kan antas att vi redan befinner oss i genomförandeskedet och att det därmed finns ett oundvikligt behov av att anta akter med allmän räckvidd före genomförandet i egentlig mening. Det kan här vara lämpligt att påpeka att ett område där det alltid finns ett sådant behov av granskning som avgiftsområdet, oberoende av nedanstående preciseringar har en viss benägenhet att innefattas i detta skede.
87.
Mot bakgrund av detta räcker det att pröva huruvida det med fog kan göras gällande att vi i förevarande fall redan befinner oss i genomförandeskedet, med dess oundvikliga inslag av precisering, eller ytterst bestämmande, eller om vi fortfarande befinner oss i ett skede där de pågående normativa åtgärderna vidtas med ett visst utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen inte kan ersätta genom att bara utöva sin genomförandebefogenhet.
88.
Det är mot bakgrund av de principer som lagstiftaren räknar upp i artikel 80.3 i förordning nr 528/2012 som räckvidden av kommissionens normgivningsbefogenheter bör mätas. I vilken mån de kan minska kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fylla den bestämmelse som blir resultatet av utövandet av dessa befogenheter med innehåll, avgör om det enbart rör sig om en genomförandebefogenhet eller om det rör sig om ett utövande av lagstiftningsbefogenhet.
89.
Enligt min uppfattning lämnar villkoren i artikel 80.1 och 80.3 i förordning nr 528/2012 inget utrymme för att utöva en normgivningsfunktion som sträcker sig längre än det som rimligen kan anses kunna hänföras till genomförandeskedet, oavsett om det är medlemsstaterna eller kommissionen som står för detta genomförande.
90.
På två ställen föreskrivs det i nämnda bestämmelse att syftet ska vara att säkerställa att avgifterna täcker kostnaderna för de tjänster som myndigheten tillhandahåller, och på ett ställe (punkt 3 a) anges det att avgiftsnivån ”inte [får] vara högre än vad som är nödvändigt för att täcka dessa kostnader”. Mot bakgrund av detta anser jag att det är uppenbart att fastställandet av avgiftsnivån inte kräver något politiskt beslut, utan enbart är en fråga av teknisk karaktär. Det beror på att de politiska aspekterna av införandet av ett avgiftssystem redan har uttömts av lagstiftaren själv i och med att denne beslutat, dels att det ska finnas avgifter och dels att de enbart ska syfta till att täcka kostnaderna för tjänsterna och inte bidra till att tillgodose andra ändamål samt inte vara så höga att de överstiger kostnaderna för de tjänster som myndigheten tillhandahåller.
91.
Jag ska nu gå in på den ”princip” som anges i artikel 80.3 e, beträffande vilken kommissionen har gjort gällande att den innebär ett beslut av politisk karaktär, vilket är samma sak som att säga att den ger kommissionen ett alltför stort utrymme för skönsmässig bedömning. Att låta kommissionen bestämma när man helt eller delvis kan göra undantag från avgiftskravet innebär förvisso att den ges möjlighet att avgöra en fråga som är synnerligen känslig i alla finansieringssystem. Att avgöra vilken krets som är skyldig att erlägga en avgift har traditionellt ansetts tillhöra det ”politiska” området och här finns ett nära samband mellan representation och avgifter. Det bör därför i princip förbehållas lagstiftaren.
92.
När det gäller den aktuella bestämmelsen kan det inte anses föreligga ett bemyndigande för kommissionen att fritt avgöra vilken krets som eventuellt ska undantas från avgiftskravet. Enligt artikel 80.3 e får undantag från avgiftskravet, helt eller delvis, endast göras ”under vederbörligen motiverade omständigheter” och det krävs dessutom att undantaget ”godtas av kemikaliemyndigheten eller den behöriga myndigheten”. Även i detta fall har de grundläggande politiska aspekterna av beslutet rörande möjligheten till undantag beslutats direkt av lagstiftaren. Det är inte kommissionen som får besluta om det ska finnas undantag eller inte eller om undantag ska medges helt eller delvis. När lagstiftaren har beslutat att undantag får göras får kommissionen bara föreskriva i genomförandeförordningen att den som ansöker om undantag ska motivera det och att det ankommer på kemikaliemyndigheten eller den behöriga myndigheten att bevilja eller avslå ansökan. Kommissionens uppgift inskränker sig således till att i den framtida genomförandeförordningen ange vissa villkor för undantaget som lagstiftaren i själva verket redan har fastställt i förordning nr 528/2012, nämligen att ansökan ska motiveras och att beslutet ska fattas av kemikaliemyndigheten eller av den behöriga myndigheten. Mot bakgrund av detta anser jag att bestämmelsen inte innebär en tillämpning av artikel 291.2 FEUF som kan anses rättsstridig.
93.
Vad gäller de övriga principer som anges i artikel 80.3 anser jag att de i tillräcklig omfattning bestämmer kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom där till och med föreskrivs att ”[o]m sökanden inte inkommer med begärd information inom angiven tidsfrist ska avgiften återbetalas till viss del” (led b), att ”[d]e särskilda behoven hos små och medelstora företag ska beaktas på lämpligt sätt, inbegripet möjligheten att fördela betalningarna på flera olika betalningsposter och etapper” (led c) och att ”[t]idsfristerna för betalning av avgifterna ska fastställas med vederbörlig hänsyn tagen till tidsfristerna inom ramen för de förfaranden som fastställs i denna förordning” (led f). Det finns således enligt min uppfattning inget utrymme för en beslutsbefogenhet som har ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning att den inte kan omfattas av artikel 291.2 FEUF.
94.
Vidare föreskrivs det i artikel 80.2 i förordning nr 528/2012 att medlemsstaterna ska ta ut avgifter för tjänster som de ”tillhandahåller med avseende på förfaranden enligt denna förordning”. För detta ändamål anges det i andra stycket i punkt 2 att ”[p]å grundval av de principer som anges i punkt 3 ska kommissionen utfärda riktlinjer om en harmoniserad avgiftsstruktur”. Av detta skulle slutsatsen kunna dras att det förväntas att kommissionen ska precisera de villkor som, vad gäller unionen, anges i punkt 3 för medlemsstaterna. Om så vore fallet skulle det innebära att man medger att det i punkt 3 fortfarande finns utrymme för att fatta beslut som inte helt saknar ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Jag anser inte att så är fallet.
95.
Enligt min uppfattning bemyndigar andra stycket i punkt 2 inte kommissionen att precisera vissa principer som enligt min uppfattning redan är tillräckligt specifika för att alla möjligheter till politiska beslut från kommissionens sida ska vara uteslutna. Vad det handlar om i andra stycket är att kommissionen ”[p]å grundval av de principer som anges i punkt 3” ska utfärda riktlinjer för medlemsstaternas åtgärder för att de avgifter som de fastställer ska få en ”harmoniserad struktur”. Det handlar således inte om att precisera ett beslutsutrymme som, av ovannämnda skäl, redan har definierats av lagstiftaren då denne fastställt principerna i punkt 3, utan om att säkerställa att de avgifter som medlemsstaterna tar ut har en harmoniserad struktur och att iakttagandet av dessa principer bör ligga till grund för denna struktur.
96.
Den omständigheten att principerna i artikel 80.3 är lika bindande för kommissionen som för medlemsstaterna bekräftar att lagstiftaren har ansett att ”regleringsskedet” är avslutat och fullbordat. Kommissionens argument (
36
) att medlemsstaterna i sin tur får så att säga ”gå tillbaka till” lagstiftningsskedet i formellt hänseende med stöd av sin egen lagstiftning när de genomför regleringen i fråga, är inte övertygande. Det viktiga är, som parlamentet har påpekat, (
37
) att det normbildande skedet är avslutat för unionens räkning.
97.
Som en följd av detta anser jag att det finns fog för att i artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 överlåta på kommissionen att anta en genomförandeförordning med det innehåll och de villkor som återfinns i denna bestämmelse, med stöd av artikel 291.2 FEUF, varför kommissionens talan om ogiltigförklaring ska ogillas.
V – Förslag till avgörande
98.
Jag föreslår därför att domstolen ska
1)
ogilla kommissionens talan,
2)
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
(
1
)	Originalspråk: spanska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter (EUT L 167, s. 1).
(
3
)	Se emellertid även generaladvokat Jääskinens förslag till avgörande i mål C‑270/12, Förenade kungariket mot rådet och Europaparlamentet, punkterna 60–88.
(
4
)	Punkt 1 i svaromålet.
(
5
)	Dom av den 29 mars 2012 i mål C‑504/09 P, kommissionen mot Polen, punkt 98, med citat från rättspraxis.
(
6
)	Se föregående fotnot, med ytterligare rättspraxis.
(
7
)	Den rättsakt med stöd av vilken den delegerade befogenheten utövas bör ges samma form som den ursprungliga lagstiftningsakten som den kompletterar eller ändrar, det vill säga förordning, direktiv eller beslut (med allmän räckvidd), med tillägget ”delegerad” (artikel 290.3 FEUF).
(
8
)	Punkt 1.
(
9
)	Se Craig, P., The Lisbon Treaty, OUP, New York, 2010, s. 276.
(
10
)	En hänvisning till det väsentliga gjorde domstolen redan i sin dom av den 17 september 1970 i mål 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel mot Köster, Berodt & Co. (REG 1970, s. 1161; svensk specialutgåva, volym 1, s. 515) och därefter i sin dom av den 27 oktober 1992 i mål C-240/90, Tyskland mot kommissionen (REG 1992, s. I-5383; svensk specialutgåva, volym 13, s. I‑143).
(
11
)	Beträffande tillblivelsen av de ”delegerade förordningarna” i Europeiska konventet, se G. Garzón Clariana, ”Les actes délégués dans le système du droit de l’Union Européenne”, ERA-Forum, vol. 12 (2011), supplement 1, s. 105-134 (106–112)].
(
12
)	Beträffande vad som hände mellan misslyckandet med konstitutionsfördraget och Lissabonfördraget, se generaladvokat Jääskinens förslag till avgörande i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet och Europaparlamentet, punkt 75, med litteraturhänvisningar.
(
13
)	Punkt 28 i rådets svaromål.
(
14
)	Ett förfarande som föreskrivs i artikel 5a i rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 (EGT L 200, s. 11) om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, s. 23) (beslutet om kommittéförfarande).
(
15
)	Se härvidlag till exempel Bast, J., ”Legal Instruments and Judicial Protection”, i A. von Bogdandy och J. Bast (red.), Principles of European Constitutional Law, 2 uppl., Hart‑CH Beck-Nomos, München-Portland, 2010, s. 345–397.
(
16
)	Se arbetsgrupp 9:s slutrapport avseende förenklingen av den 29 november 2002, CONV 424/02, WG IX 13.
(
17
)	Ett uttryck som kommissionen använder sig av i punkt 63 i sin talan, med replik från rådet i punkt 42 i dess svaromål.
(
18
)	Beträffande ”delegalisering” i ett nationellt konstitutionellt system, se exempelvis De Otto, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, s. 226–228.
(
19
)	Beträffande svårigheterna med att identifiera genomförandefunktionen i unionen, se D. Reitling, ”L’identification de la fonction exécutive dans l’Union”, i J. Duthiel de la Rochère (red.), L’exécution du Droit de l’Union, entre mécanismes communitaires et Droits nationaux, Bruylant, Bryssel, 2009, s. 27–51. Beträffande fördelningen av genomförandebefogenheter i unionen, se J.Á. Fuentetaja Pastor, ”Actos delegados, actos de ejecución y distribución de competencias ejecutivas en la Unión Europea”, i Revista Española de Derecho Administrativo, nr 149, 2011, s. 55–89 (57–63).
(
20
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, s. 13). Denna förordning har antagits i enlighet med påbudet i artikel 291.3 FEUF, där det föreskrivs att Europaparlamentet och rådet vid tillämpning av de genomförandebefogenheter som föreskrivs i punkt 2 i samma bestämmelse ”genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, i förväg [ska] fastställa allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter.”
(
21
)	Dessa regler och principer har fastställts i den ovannämnda förordning nr 182/2011.
(
22
)	I förordning nr 182/2011 föreskrivs två kontrollförfaranden: det rådgivande förfarandet (artikel 4) och granskningsförfarandet (artikel 5), vilket är mycket mer omfattande. Vad beträffar den här angripna förordningen är det granskningsförfarandet som är tillämpligt, vilket framgår av artikel 80.1 andra stycket i förordning nr 528/2012.
(
23
)	Punkterna 4, 57, 63, 64, 71, 75 och 91 i kommissionens ansökan, punkt 41 i rådets svaromål, punkterna 27 och 28 i Nederländernas interventionsinlaga och punkterna 20–22 i Frankrikes interventionsinlaga.
(
24
)	Det är en oomstridd princip att det materiella genomförandet av unionens regler normalt ankommer på medlemsstaterna (se bland annat J.P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, 6 uppl., Dalloz, París, 2010, marginalnoterna 581–584). Det grundläggande rättsliga uttrycket för att det ankommer på medlemsstaterna att genomföra unionens akter finns i artikel 4.3 FEU, där det föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter”.
(
25
)	Punkt 15 och 20 i kommissionens replik.
(
26
)	Punkt 65 och följande punkter i ansökan.
(
27
)	Punkt 16 i dess duplik.
(
28
)	Förenade kungariket hänvisar i punkterna 41–45 i sin interventionsinlaga till behovet av att beakta multifaktoriella bedömningar, medan Danmark (punkterna 15 och 28 i dess interventionsinlaga) tar upp objektiva kriterier som kan prövas av domstol men där det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning. En bedömning som kommissionen motsätter sig i punkt 36 i sitt yttrande över interventionsinlagorna.
(
29
)	Se härvidlag Ritleng, D., Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de Justice et le Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes, opublicerad doktorsavhandling, Strasbourg, 1998, s. 376–382.
(
30
)	Punkt 78 i hans förslag till avgörande i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet och Europaparlamentet.
(
31
)	Redan tidigt pekade domstolen på betydelsen av ansvarskriteriet som vägledning för att avgöra om en delegering av befogenheter är lagenlig beroende på den delegerade befogenhetens beskaffenhet och omfattning. I domen av den 13 juni 1958 i mål 9/56, Meroni (REG 1958, s. 9; svensk specialutgåva, volym 1, s. 21), anges att ”[f]öljderna av en delegering av befogenheter skiljer sig markant åt, beroende på om den avser klart avgränsade verkställande befogenheter”. En sammanfattning av rättspraxis rörande detta finns i punkterna 26–29 i generaladvokat Mengozzis förslag till avgörande i mål C‑355/10, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd.
(
32
)	Se föregående fotnot.
(
33
)	Punkt 12 i dess replik.
(
34
)	Punkterna 46, 83 och 85 i dess ansökan.
(
35
)	I artikel 83.5 räknas de bestämmelser i förordning nr 528/2012 upp enligt vilka delegerade akter antas, nämligen följande: artikel 3.4, artikel 5.3, artikel 6.4, artikel 21.3, artikel 23.5, artikel 28.1 och 28.3, artikel 40, artikel 56.4, artikel 71.9, artikel 85 och artikel 89.1.
(
36
)	Punkt 39 i dess replik.
(
37
)	Punkterna 22 och 23 i dess duplik.