61981C0146
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 18. MÄRZ 1982 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die vom vorlegenden Gericht in den Vorabentscheidungssachen, auf die sich diese Schlußanträge beziehen, aufgeworfenen Auslegungsfragen betreffen die Gemeinschaftsbestimmungen über die Gewährung und Rückforderung von Prämien für die Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen.
Ich fasse die wesentlichen Tatsachen kurz zusammen:
Zwischen 1969 und 1974 führten die BayWa AG, München, die Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung, Unterspiesheim, die Raiffeisenbank Bütthard, Bütthard, und die Raiffeisen Hauptgenossenschaft Hannover (Bundesrepublik Deutschland), Getreidedenaturierungen durch — die drei Erstgenannten im Wege der Färbung, die Letztgenannte durch Beimischung von Fischöl — und erhielten von der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung die gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Denaturierungsprämien. Im Anschluß an Prüfungen, die sie bei den genannten Unternehmen vorgenommen hatte, forderte die Bundesanstalt dann von ihnen die Prämien zurück, da sie, wie sich aus den geprüften Rechnungsunterlagen ergebe, nicht genug Denaturierungsmittel erworben hätten, um die Denaturierung in der vorgeschriebenen Weise durchführen zu können. Hiergegen legten die Unternehmen zunächst Widerspruch ein und erhoben, nachdem dieser erfolglos geblieben war, Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Vor diesem Gericht sind somit drei Verfahren anhängig, die den gleichen Streitgegenstand haben. Klägerinnen im ersten Verfahren sind die BayWa AG, München, die Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung, Unterspiesheim, und die Raiffeisenbank Bütthard, Bütthard; beigeladen wurde die Rhenus AG, Mannheim. Klägerin im zweiten und dritten Verfahren ist die Raiffeisen Hauptgenossenschaft, Hannover. Das angerufene Gericht hat durch drei gleichlautende Beschlüsse vom 30. April 1981 die Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgenden Fragen vorgelegt:
„a)
Ist eine aufgrund des Artikels 4 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 172/67 des Rates vom 27. 6. 1977 (ABl. Nr. 130 vom 28. 6. 1967, S. 2602) bewilligte Denaturierungsprämie nur dann zu Unrecht gewährt, wenn die Denaturierung nicht zu dem in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 172/67 genannten Ziel geführt hat oder schon dann, wenn das im Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. 7. 1969 (ABl. L 180 vom 22. 7. 1969, S. 3) festgelegte Richtverfahren nicht eingehalten worden ist?
b)
Kann die Rückforderung der Denaturierungsprämie auf das Ergebnis einer Rechnungs- und Buchprüfung gestützt werden, die nach Abschluß der Denaturierung stattgefunden hat oder folgt aus Artikel 4 Absatz 3 und Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69, daß das Ergebnis der nachträglichen Buchprüfung unbeachtlich ist? Für den Fall der Beachtlichkeit der nachträglichen Prüfung: Welches Gewicht kommt dieser Prüfung gegenüber den in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 vorgesehenen Kontrollen zu?
c)
Enthält Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. 4. 1970 (ABl. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 3) eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, rechtswidrig gewährte Denaturierungsprämien in jedem Fall zurückzufordern, oder räumt die Verordnung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, durch nationale Rechtsvorschriften die Rückforderung im Einzelfall in das Ermessen der zuständigen Behörden zu stellen?“
Mit Beschluß vom 15. Juli 1981 hat der Gerichtshof die Rechtssachen gemäß Artikel 43 Verfahrensordnung aufgrund Sachzusammenhangs für die Zwecke des Verfahrens und einer gemeinsamen Entscheidung verbunden.
2.
Im Rahmen der Agrarpolitik auf dem Getreidesektor hat die Gemeinschaft unter anderem ein Interventionsverfahren eingeführt, durch das den Erzeugern Denaturierungsprämien gewährt werden. Bei der Denaturierung handelt es sich um ein Verfahren, durch das ein bestimmtes Agrarerzeugnis für die menschliche Ernährung unbrauchbar gemacht werden kann; dieses Verfahren dient dem Ziel, den Preis solcher Erzeugnisse zu stützen, die normalerweise gerade für die menschliche Ernährung verwendet würden, jedoch in einem solchen Übermaß vorhanden sind, daß keine vorteilhaften Preise mehr erzielt werden könnten, wenn kein Mechanismus zur Beschränkung des Angebots eingeführt würde.
Den rechtlichen Rahmen für die vorliegende Streitfrage bilden drei Ratsverordnungen (Nrn. 120/67, 172/67 und 729/70) sowie zwei Kommissonsverordnungen (Nrn. 1403/69 und 1092/70).
Die Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 regelt die gemeinsame Marktorganisation für Getreide. In Artikel 7 Absatz 3 eröffnet sie den von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Interventionsstellen die Möglichkeit, Weichweizen sowie zur Brotherstellung geeigneten Roggen zur Ausfuhr nach dritten Ländern oder zur Versorgung des Binnenmarktes abzugeben, nachdem sie diese Getreidearten durch Denaturierung für die menschliche Ernährung ungeeignet gemacht haben; im letzten Unterabsatz heißt es dort weiter: „Die Interventionsstellen können ferner für Weichweizen eine Denaturierungsprämie gewähren.“ Absatz 4 dieses Artikels überträgt dem Rat selbst die Aufgabe, „die Grundregeln für die Interventionstätigkeit und für die Denaturierung“ festzulegen.
Aufgrund der letztgenannten Bestimmungen legte die nachfolgende Verordnung Nr. 172/67 vom 27. Juni 1967 die Grundregeln für die Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen fest. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 müssen „die zur Denaturierung benutzten Mittel ... garantieren, daß der denaturierte Weizen und Roggen nicht mehr für die menschliche Ernährung verwendet werden können“; Absatz 2 dieses Artikels bestimmt: „Diese Mittel müssen eine mindestens ebenso große Garantie bieten wie die Mittel, die sich aus einem noch festzulegenden Richtverfahren ergeben werden.“ Gemäß Artikel 4 Absatz 2 wird die Denaturierungsprämie auf Antrag gewährt, sofern die in dem zitierten Artikel 2 genannten Vorschriften eingehalten werden, das Getreide gewissen, noch zu bestimmenden Mindestanforderungen in bezug auf Qualität und Menge genügt und die Denaturierung mit Einverständnis der Interventionsstelle und unter deren Kontrolle erfolgt.
Mit der Verordnung Nr. 1403/69 vom 18. Juli 1969 regelte die Kommission die Modalitäten für die Durchführung der vorgenannten Ratsverordnung. Im einzelnen wurde als Richtverfahren für die Denaturierung gemäß dem zitierten Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 das Verfahren der Kornfärbung durch Lösung des Farbstoffs Patentblau V in Wasser vorgesehen (vgl. Artikel 1 in Verbindung mit Anhang I). In Artikel 1 Unterabsatz 2 heißt es weiter: „Bei Denaturierung durch Kornfärbung darf nur das Richtverfahren angewendet werden.“ Artikel 1 Unterabsatz 3 bestimmt zudem: „Bei Denaturierung durch andere Verfahren als Färbung muß eine mindestens gleichwertige Gewähr wie bei dem Richtverfahren gegeben sein.“ Artikel 4 Absatz 3 lautet schließlich: „Die Gewährung der Denaturierungsprämie hängt ab von der durch die Interventionsstellen durchzuführenden Kontrolle der Denaturierung von Weichweizen oder seiner Beimischung in unverarbeitetem Zustand zu Futtermitteln ... Die Dauer der Denaturierung darf bei 40 t verarbeitetem Getreide einen Tag nicht übersteigen.“
Die nachfolgende Verordnung Nr. 1092/70 der Kommission vom 10. Juni 1970 (in Kraft getreten am 1. August 1970) nimmt den Hinweis auf andere Denaturierungsverfahren als Färbung (unter Verweisung auf Artikel 1 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69) auf und konkretisiert ihn, indem sie ein weiteres Verfahren einführt, bei dem Fischöl und Fischlebertran verwendet werden. Für dieses Verfahren wurde in einem besonderen Anhang eine genaue Regelung festgelegt.
Es bleibt noch auf die Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik hinzuweisen. Diese ist insoweit für den vorliegenden Fall von Bedeutung, als sie insbesondere die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Prämien und damit das Problem betrifft, auf das sich die dritte Frage des deutschen Gerichts bezieht. In diesem Zusammenhang heißt es in Artikel 8: „Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um ... die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.“
3.
Wie wir gesehen haben, geht es in der ersten Vorlagefrage des Verwaltungsgerichts Frankfurt um die Voraussetzungen für die Nichtgewährung oder Rückforderung einer Denaturierungsprämie: Sind sie schon dann zulässig, wenn das in Anhang I der zitierten Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission vorgeschriebene Richtverfahren nicht eingehalten worden ist, oder ist es erforderlich, daß die Denaturierung nicht zu ihrem Ziel geführt hat, das Erzeugnis für die menschliche Ernährung ungeeignet zu machen?
Zur Beantwortung dieser Frage muß zunächst einmal die Bedeutung der „Richtverfahren“ geklärt werden, die von der Kommission festzulegen sind (wie wir wissen, hat diese bisher zwei Verfahren festgesetzt, das erste in der Verordnung Nr. 1403/69, das zweite in der Verordnung Nr. 1092/70). Ich erinnere daran, daß die zur Denaturierung von Weizen und Roggen verwendbaren Mittel erstmals in dem zitierten Artikel 2 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates erwähnt werden; während jedoch in Absatz 1 dieses Artikels lediglich ihre Funktion beschrieben wird (zu bewirken, daß diese Erzeugnisse nicht mehr für die menschliehe Ernährung verwendet werden können), stellt Absatz 2 die grundsätzliche Bedingung auf, daß diese Mittel eine „mindestens ebenso große“ Garantie bieten müssen wie diejenigen, die sich aus einem noch festzulegenden Richtverfahren ergeben werden. Die genaue Bedeutung dieser Bestimmung ergibt sich aus der ersten Begründungserwägung eben dieser Verordnung Nr. 172/67, in der es heißt, daß „technische Mittel zu bestimmen [sind], die in dieser Hinsicht“ (nämlich der Nichtverwendbarkeit des denaturierten Getreides für die menschliche Ernährung) „ein Mindestmaß an Sicherheit bieten; außerdem ist Vorsorge zu treffen, daß die von den Mitgliedstaaten tatsächlich angewandten Denaturierungsmittel keinesfalls einen geringeren Denaturierungsgrad bewirken“.
Die vom Rat aufgestellte Vorschrift hat also zweierlei Konsequenzen: Es bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, die zur Erreichung des angestrebten Ziels geeigneten Denaturierungsverfahren festzulegen; dabei darf das Ergebnis solcher Verfahren nicht schlechter als bei dem von der Kommission festzulegenden Verfahren sein, das im Hinblick auf diese Funktion als Mindestparameter „Richtverfahren“ genannt wird. Es versteht sich, daß für die beteiligten Unternehmen jede Möglichkeit zur Wahl des Denaturierungsverfahrens ausgeschlossen ist; es kann daher nicht angenommen werden, daß das Erreichen oder Nichterreichen des Zwecks im jeweiligen Falle von ausschließlicher Bedeutung für die Gewährung oder Nichtgewährung der Prämie sei. In anderen Worten: Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67 will keinesfalls eine Akzentverschiebung von den Mitteln zum Ergebnis bewirken, was die Erzeuger angeht. Diese müssen davon ausgehen, daß sie zur Einhaltung der von der Kommission („Richtverfahren“) oder von dem Staat, in dem die Denaturierung erfolgt, innerhalb der durch Artikel 2 Absatz 2 gezogenen Grenzen festgelegten Verfahren verpflichtet sind.
Die Durchführungsregelung ist dieser Linie gefolgt. Es ist darauf hinzuweisen, daß der zitierte Artikel 1 der Verordnung Nr. 1403/69 zwischen dem Verfahren der Färbung als dem „Richtverfahren“ und anderen Verfahren (für die davon auszugehen ist, daß ihre Auswahl den Mitgliedstaaten überlassen ist) unterscheidet. Hinsichtlich dieser letzteren wird die Voraussetzung einer „mindestens gleichwertigen Gewähr wie bei dem Richtverfahren“ bestätigt, während in bezug auf die Denaturierung durch Kornfärbung bestimmt wird, daß „nur das Richtverfahren angewendet werden [darf]“. Dies bedeutet, daß sämtliche Vorschriften zu diesem Verfahren — die im Anhang I hinsichtlich der Merkmale des Farbstoffs, der für die Lösung zu verwendenden Dosen, der zu färbenden Getreidemenge, der Mischung von gefärbten mit nicht gefärbten Körnern genau festgelegt sind — bei der Denaturierung von Getreide durch Kornfärbung sorgfältig einzuhalten sind: die Mitgliedstaaten selbst haben in dieser Beziehung keinerlei Ermessensspielraum.
Andererseits hatte die Bundesrepublik Deutschland seit dem Jahr 1967/68 Vorschriften über die Denaturierung erlassen, die unter anderem die Möglichkeit der Denaturierung mit Fischöl oder Fischlebertran vorsehen. Die Verordnung Nr. 1092/70 der Kommission hat der Anwendung dieses Verfahrens „für einen beträchtlichen Anteil der Gesamtmengen der denaturierten Erzeugnisse“ Rechnung getragen, es jedoch im Hinblick darauf, daß einige Öle „nicht alle gewünschten Garantien bieten können“, für angebracht gehalten, „die Denaturierung nach diesem Verfahren nur mit ölen zu gestatten, die ausreichende Garantien gewähren, und die Merkmale dieses Verfahrens festzusetzen“ (vgl. die zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1092/70). Zugleich mit dieser Begründung für die Aufnahme eines ursprünglich im Rahmen der Vorschriften eines Mitgliedstaats eingeführten Verfahrens in das Gemeinschaftsrecht bestätigt dieser Absatz den verbindlichen Charakter der eingeführten Vorschriften (die Gegend des gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 1092/70 der Verordnung Nr. 1403/69 angefügten Anhangs II sind). Zum Nachweis dieser Verbindlichkeit würde im übrigen bereits Artikel 1 der fraglichen Verordnung ausreichen, demzufolge „die Denaturierung mit Fischöl oder Fischlebertran den in Anhang II bestimmten Anforderungen entsprechen“ muß.
Aus alledem ergibt sich zwangsläufig, daß ein Erzeuger, der sich zur Denaturierung von Weizen oder Roggen entweder für ein System entschieden hat, das auf eines der in den zitierten Kommissionsverordnungen festgelegten Verfahren zurückgeht, oder aber für ein anderes, von einem Mitgliedstaat eingeführtes und die vom Gemeinschaftsrecht geforderte Gewähr bietendes Verfahren, die Bedingungen für die Gewährung der Denaturierungsprämie nicht erfüllt, wenn er das Verfahren nur teilweise einhält. Die etwaige Erreichung des. Denaturierungszwecks (oder die Behauptung, daß dieser Zweck erreicht worden sei) kann einen Anspruch auf die Prämie nicht begründen. Räumte man nämlich den Erzeugern die Möglichkeit ein, ein bestimmtes Verfahren zu wählen, ohne es dann vollständig einzuhalten, so würde die detaillierte Ausgestaltung gemeinschaftlicher Richtverfahren oder durch innerstaatliche Vorschriften festgelegter Verfahren überflüssig. Ich bin jedoch der Ansicht, daß die Einführung derartiger Verfahren dazu dient, die Freiheit der Unternehmen hinsichtlich all dessen, was die verschiedenen Phasen des Denaturierungsverfahrens betrifft, einzuschränken und ihnen nicht die Möglichkeit zu belassen, das erreichte Ergebnis ungeachtet der verwendeten Mittel als vorschriftsmäßig darzustellen.
4.
In seiner zweiten Frage stellt das vorlegende Gericht die Kontrollen, die an Ort und Stelle während des Denaturierungsverfahrens durchgeführt werden, den nachträglichen Buchkontrollen gegenüber, um festzustellen, ob die letzteren für eine etwaige Rückforderung der Denaturierungsprämie von Bedeutung sind, und, wenn ja, welches Gewicht ihnen im Verhältnis zu den während der Denaturierung durchgeführten „körperlichen“ Kontrollen zukommt.
Ich erinnere daran, daß die Denaturierung gemäß Artikel 7 der Verordnung Nr. 172/67 mit Einverständnis der Interventionsstelle und unter deren Kontrolle erfolgen muß, um einen Anspruch auf die Prämie zu begründen. Ich erinnere weiter daran, daß die Gewährung der Denaturierungsprämie gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 „von der durch die Interventionsstellen durchzuführenden Kontrolle der Denaturierung von Weichweizen“ abhängt und daß darüber hinaus nach Artikel 5 eine Prämie nur zu zahlen ist, „wenn die in Artikel 4 Absatz 3 vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind“. Die nationalen Interventionsstellen sind demnach zur Durchführung von Kontrollen unmittelbar während der Denaturierung verpflichtet, und die Erzeuger haben diese zu dulden, wenn sie die Gemeinschaftsprämien erhalten wollen. Es ist noch zu prüfen, ob den Mitgliedstaaten die Befugnis verbleibt, zusätzlich zu den in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Kontrollen nachträgliche Kontrollen vorzuschreiben und durchzuführen, die sich auf eine Prüfung der Handelsbücher stützen.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens machen geltend, diese (nach der deutschen Regelung ausdrücklich vorgesehenen) nachträglichen Kontrollen führten eine neue Voraussetzung für den Empfang der Denaturierungsprämie ein; im Hinblick darauf verstießen sie gegen die einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen, die dadurch, daß sie ausschließlich an Ort und Stelle während der Denaturierung durchgeführte Kontrollen vorsähen, die Zulässigkeit nachträglicher Kontrollen ausschlössen. Dieser Auffassung kann jedoch aus verschiedenen Erwägungen nicht gefolgt werden. Erstens rechtfertigt der Wortlaut der oben zitierten Bestimmungen nicht die von den Klägerinnen vertretene restriktive Auslegung: Auch wenn die Verordnungen Nr. 172/67 und Nr. 1403/69 nur die gleichzeitigen Kontrollen vorsehen, so ist daraus nicht zwangsläufig die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers abzuleiten, andere Formen der Kontrollen auszuschließen. Es gibt vielmehr gute Gründe für die Annahme, daß jede andere Kontrolle ohne weiteres mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, sofern sie kumulativ und nicht alternativ erfolgt. Es ist nicht zu vergessen, daß es der Zweck der Kontrollen ist, einen Mißbrauch durch die Prämienempfänger zu verhindern und eine wirksame Durchführung der Maßnahmen zur Förderung der Denaturierung in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Die Einführung von Kontrollen zusätzlich zu denen, die in den Gemeinschaftsbestimmungen ausdrücklich vorgesehen sind, ist mit den letzteren vereinbar und verstößt nicht gegen sie: alles in allem bieten die zusätzlichen Kontrollen eine verstärkte Garantie für die Einhaltung der mit den Verordnungen für den Getreidesektor verfolgten agrarpolitischen Ziele. Alle Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die darauf gerichtet sind sicherzustellen, daß die Handlungen der Organe den beabsichtigten Zweck erreichen, entsprechen dem in Artikel 5 EWG-Vertrag niedergelegten Grundprinzip. Aufgrund all dessen sehe ich die Gemeinschaftsbestimmungen, die uns hier beschäftigen, als Mindestvoraussetzungen an, die von den Mitgliedstaaten nicht unterschritten, wohl aber dadurch verstärkt werden dürfen, daß eine ausführlichere und umfassendere Regelung eingeführt wird.
Der Rechtsprechung des Gerichtshofes widerspricht diese Auffassung nicht. Die Klägerinnen führen das Urteil vom 14. Januar 1981 in der Rechtssache 819/79 (Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg. 1981, 21) an, in der es um die Frage ging, ob ein innerstaatliches Kontrollsystem, das auf der nachträglichen Überprüfung der Buchführung der betroffenen Unternehmen beruhte, mit der Verordnung Nr. 990/72 (über die Bestimmungen für die Gewährung von Beihilfen an die Erzeuger von für die Viehzucht bestimmten Magermilchpulver) zu vereinbaren war, die eine Kontrolle der Denaturierung an Ort und Stelle vorsieht. Der Gerichtshof entschied damals, daß die Gemeinschaftsbestimmungen einem solchen System insoweit entgegenstehen, als es diese Bestimmungen zum Teil nicht einhält, und er formulierte den Grundsatz, daß die Mitgliedstaaten sich an die gemeinschaftlichen Kontrollmechanismen zu halten haben. Diese Stellungnahme ist jedoch ohne Auswirkungen auf den hier von mir vertretenen Standpunkt: Der Gerichtshof hat über einen Fall entschieden, in dem die staatlichen Kontrollen (teilweise) von den Gemeinschaftskontrollen abwichen, und hat damit keinesfalls ausgeschlossen, daß die ersten womöglich die letzteren ergänzen könnten. Tatsächlich hatte ich in meinen Schlußanträgen vom 25. November 1980 in eben dieser Rechtssache 819/79 die von der Bundesregierung vertretene Auslegung des Artikels 10 der Verordnung Nr. 990/71 kritisiert, wonach dieser zu Abweichungen vom Gemeinschaftskontrollsystem ermächtige; ich hatte dagegen ausgeführt, daß diese Bestimmung es „ohne Zweifel ... den Mitgliedstaaten, die dies gewollt hätten, [erlaubte], zusätzlich zur körperlichen Kontrolle eine Buchkontrolle einzuführen, vorausgesetzt, das System der Anmeldungen wurde beachtet“. Es sei weiter daran erinnert, daß der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Juli 1973 in der Rechtssache 3/73 (Hessische Mehlindustrie, Slg. 1973, 745) bei der Auslegung eben der Bestimmungen der Verordnungen Nr. 172/67 und Nr. 1403/69 über die Kontrollen im Zusammenhang mit der Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen zu der Feststellung gelangte, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber „den Mitgliedstaaten die Freiheit gelassen [hat], die Modalitäten dieses Verfahrens ... festzulegen“ (Randnr. 6 der Entscheidungsgründe), und es dabei beließ, daß der nationale Gesetzgeber „sicherstellen [muß], daß die Denaturierung gemäß den anwendbaren Vorschriften vorgenommen wird und daß nur begründete Prämienansprüche geltend gemacht werden“ (Randnr. 4 der Entscheidungsgründe). Dieses Urteil bestätigt meiner Ansicht nach stillschweigend, daß die Mitgliedstaaten dazu befugt sind, nachträgliche Kontrollen neben den gemeinschaftsrechtlich ausdrücklich vorgesehenen einzuführen.
Die bisherigen Überlegungen führen zu der Feststellung, daß eine nachträgliche Kontrolle in Form einer Buchprüfung nicht nur mit der Einhaltung des gemeinschaftlichen Systems einer gleichzeitig mit der Denaturierung erfolgenden Kontrolle zu vereinbaren, sondern hierfür von großer Bedeutung ist, und daher gegebenenfalls zur Rückforderung der schon gewährten Denaturierungsprämie führen kann, wenn sich herausstellt, daß eine der Voraussetzungen für die Gewährung dieser Prämie (z. B. die Verwendung einer bestimmten Mindestmenge an Farbstoff) nicht vorliegt. Das vorlegende Gericht fragt weiter nach dem Gewicht der nachträglichen Prüfung gegenüber der unmittelbaren „körperlichen“ Kontrolle oder ob, anders ausgedrückt, unterstellt, daß aufgrund des Ergebnisses der unmittelbaren Kontrolle die Bedingungen für die Gewährung der Prämie als erfüllt anzusehen sind, die nachträgliche Kontrolle dieses Ergebnisses dann entwerten kann. Meines Erachtens muß diese Frage ohne weiteres bejaht werden, um so mehr als die gleichzeitige Kontrolle nicht notwendigerweise der persönlichen Aufsicht eines Beauftragten der Interventionsstelle gleichzusetzen ist (vgl. hierzu Nr. 1 des Tenors des zitierten Urteils in der Rechtssache Hessische Mehlindustrie).
Etwas allgemeiner gesprochen muß meines Erachtens vor allen Dingen hervorgehoben werden, daß die gleichzeitige Kontrolle und die nachträgliche Buchprüfung denselben Beweiswert haben: Zwischen ihnen besteht keinerlei formale Hierarchie in der Weise, daß die Ergebnisse einer der beiden von Rechts wegen ein größeres Gewicht hätten. Dementsprechend ist es Sache des vorlegenden Gerichts, diese Ergebnisse zu vergleichen und sich anhand ihrer eine eigene Überzeugung zu bilden. Natürlich wird sich in dem Fall, daß beide Prüfungen dasselbe Merkmal (z. B. die Menge des verwendeten Farbstoffs) zum Gegenstand hatten und zu widersprüchlichen Ergebnissen geführt haben, die Frage stellen, welche Prüfung — im Hinblick auf dje spezielle Art ihrer Durchführung oder auf den Objektivitätsgrad der Bewertung — zuverlässiger ist; im Falle unterschiedlicher Gegebenheiten — zu Tage getreten bei der körperlichen Kontrolle einerseits, bei der Buchprüfung andererseits — hat das Gericht dagegen eine globale Beurteilung vorzunehmen und muß aufgrund dieser entscheiden, ob die Bedingungen für die Gewährung der Prämie vollständig erfüllt sind.
5.
Die dritte Frage des Verwaltungsgerichts Frankfurt ist die schwierigste: es geht darum, ob die Mitgliedstaaten angesichts des Bestehens einer Gemeinschaftsbestimmung über die von ihnen durchzuführende Wiedereinziehung der Beträge, die infolge von „Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen“ abgeflossen sind (Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70), insoweit noch über einen gewissen Ermessensspielraum verfügen. Es muß also festgestellt werden, wieweit die innerstaatlichen Verwaltungsrechtsvorschriften über die Rückforderung zu Unrecht von der Verwaltung geleisteter Zahlungen Anwendung finden können, wenn Prämien für die Denaturierung von Weizen oder zur Brotherstellung geeignetem Roggen von den zuständigen Interventionsstellen zu Unrecht an die Unternehmen ausgezahlt worden sind.
Ich muß noch einmal den erwähnten Artikel 8 zitieren, der sich in die Norm der gemeinsamen Agrarpolitik einfügt. Es heißt dort: „Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um ... die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.“ Nach Ansicht der klagenden Unternehmen, die die Denaturierung durchgeführt haben, stellt diese Bestimmung es in die Befugnis der Mitgliedstaaten, in jedem Einzelfall nach Maßgabe der geltenden innerstaatlichen Erstattungsvorschriften zu entscheiden, ob die Rückforderung der zu Unrecht gezahlten Beträge zulässig ist. Demgegenüber vertreten der Bevollmächtigte der Kommission und der Vertreter der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die in dem Verfahren Stellung genommen hat, die Ansicht, die Mitgliedstaaten seien in jedem Falle zur Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Prämien verpflichtet.
Zum besseren Verständnis des von den betroffenen Unternehmen vertretenen Standpunktes ist der Hinweis angebracht, daß die deutschen Rechtsvorschriften die Verwaltung nicht zur Rücknahme fehlerhafter Verwaltungsakte und damit zur Wiedereinziehung der aufgrund solcher Verwaltungsakte gezahlten Beträge verpflichten, sondern lediglich bestimmen, daß ein rechtswidriger Verwaltungsakt unter bestimmten Voraussetzungen, die im wesentlichen dem Erfordernis des Vertrauensschutzes des Begünstigten entsprechen, zurückgenommen werden kann (vgl. § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976, durch den bereits zuvor in der Verwaltungspraxis und in der Rechtsprechung anerkannte allgemeine Grundsätze kodifiziert wurden). Würde dieser Gesichtspunkt in den vorliegenden Fällen Anwendung finden, so könnten die begünstigten Unternehmen möglicherweise der Rückerstattung der empfangenen Prämien entgehen, sofern die deutsche Verwaltung sich dafür entschiede, von ihrem Ermessen zugunsten der Klägerinnen Gebrauch zu machen, und sofern insbesondere das Vorliegen von Umständen festgestellt würde, die nach der oben erwähnten Vorschrift der Rücknahme entgegenstehen (wie z. B. das Verstreichen eines längeren Zeitraums zwischen dem Tag der Zahlung und dem Zeitpunkt, in dem die Verwaltung deren Rechtswidrigkeit bemerkt).
Untersuchen wir nunmehr sorgfältig die Gemeinschaftsbestimmung, von der die Lösung des Problems abhängt. Sie verweist in der Tat auf die „einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ und bestimmt, daß die vorgesehenen staatlichen Maßnahmen diesen Vorschriften zu entsprechen haben. Auf der anderen Seite gibt sie jedoch deutlich die Zielsetzung an, der diese Maßnahmen zu dienen haben; dabei geht es insbesondere darum, „die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen“. Das Gewicht liegt auf dem Erreichen dieses Ziels; die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die zur Wiedereinziehung der abgeflossenen Beträge erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Deswegen sind die Verfahrens- oder materiellrechtlichen innerstaatlichen Erstattungsvorschriften insoweit gültig, als sie bestimmte Maßnahmen ermöglichen und deren Durchführung regeln, vorausgesetzt, daß sie mit dem Erreichen des angestrebten Ziels vereinbar sind.
Diese Auslegung des Artikels 8 findet eine weitere Stütze in der Feststellung, daß die Mitgliedstaaten bei der Wiedereinziehung rechtswidrig gezahlter Prämien (ebenso wie bei der Zahlung der Prämien an die Unternehmen) für Rechnung der Gemeinschaft tätig werden und Gemeinschaftsmittel verwalten. Es ist ja zur Genüge bekannt, daß die Interventionen im Agrarbereich vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft finanziert werden und somit zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehen (vgl. insbesondere die Artikel 1, 3 und 4 der genannten Verordnung Nr. 729/70, die bekanntlich die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik betrifft). Im Hinblick darauf erscheint es mir naheliegend, daß die Mitgliedstaaten bei der Verwaltung fremder Mittel nicht über dasselbe Ermessen verfügen, wie es ihnen möglicherweise nach Maßgabe der jeweiligen nationalen Vorschriften für die Verwaltung eigener Mittel zusteht. Eine einzelstaatliche Verordnung kann etwa den Behörden die Freiheit einräumen, über die Rückforderung eines Kredits von einem Wirtschaftsteilnehmer nicht nur unter Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, sondern auch anderer allgemeiner Erfordernisse wie der Erhaltung des Beschäftigungsniveaus oder der Verhinderung eines Unternehmenszusammenbruchs zu entscheiden. Bei der Wiedereinziehung von Gemeinschaftsprämien würde es jedoch einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, der auch bei der Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln einzuhalten ist, darstellen, wenn den nationalen Behörden ein derartiges Ermessen zugestanden würde.
In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, daß der Gerichtshof Gelegenheit hatte, die Geltung des Gleichheitsgrundsatzes unmittelbar in bezug auf die Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln zu bestätigen. In seinem Urteil vom 5. März 1980 (Ferwerda, Slg. 1980, 617) hat er festgestellt, daß zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehende finanzielle Vorteile „so geregelt und erhoben werden müssen, daß sie alle diejenigen einheitlich belasten oder einheitlich begünstigen, bei denen die in der Gemeinschaftsregelung aufgestellten Voraussetzungen für eine solche Belastung oder Begünstigung gegeben sind“ (Randnr. 8 der Entscheidungsgründe). Die dort vertretene Auffassung hat eindeutige Auswirkungen auf die Lösung des hier behandelten Problems. Eine Auslegung des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70, die davon ausginge, daß den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum für die Entscheidung über die Rückforderung von Prämien eingeräumt würde, stünde im Gegensatz zu dem im Urteil Ferwerda herausgearbeiteten Grundsatz. Einen solchen Ermessensspielraum anerkennen hieße nämlich, die einheitliche Anwendung der gemeinschaftlichen Prämienregelung in Frage zu stellen, was zu einer unterschiedlichen Behandlung der Unternehmen und zu Wettbewerbsverzerrungen innerhalb des Gemeinsamen Marktes führen würde.
Umgekehrt würde es auch nichts nützen, den vom Gerichtshof mehrfach bestätigten Grundsatz heranzuziehen, wonach Streitigkeiten über die Erstattung von Beihilfen, die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik gezahlt wurden, in die Zuständigkeit der nationalen Gerichte fallen und von diesen in Anwendung des nationalen Rechts zu entscheiden sind. Dieser Grundsatz gilt nämlich nur, wenn das Gemeinschaftsrecht die Materie nicht geregelt hat (vgl. die Urteile vom 21. Mai 1976, Rechtssache 26/74, Roquette, Slg. 1976, 677; 5. März 1980, Rechtssache 265/78, Ferwerda, a. a. O.; 12. Juni 1980, Rechtssache 130/79, Expreß Dairy Foods, Slg. 1980, 1887; 12. Juni 1980, verbundene Rechtssachen 119 und 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Slg. 1980, 1863). Wenn also, wie im vorliegenden Fall, eine besondere Gemeinschaftsbestimmung die Mitgliedstaaten zur Wiedereinziehung der rechtswidrig gezahlten Prämien verpflichtet, ist es nicht mehr möglich, für die grundsätzliche Regelung dieses Bereichs des Prämiensystems innerstaatliche Vorschriften heranzuziehen.
Im übrigen ist der Umstand, daß der Rückgriff auf innerstaatliches Recht beim Fehlen einschlägiger Gemeinschaftsnormen unerläßlich ist, die Ursache für die von mir bereits in anderen Fällen angesprochene Ungleichbehandlung. In meinen Schlußanträgen in der oben erwähnten Rechtssache Express Dairy Foods (slg. 1980, 1903) habe ich in bezug auf Währungsausgleichsbeträge bereits ausgeführt, daß „die Verweisung auf das innerstaatliche Recht, um die Modalitäten der Erstattung rechtsgrundloser Zahlungen ... zu bestimmen, ... sicherlich nicht die gerechteste oder angemessenste Lösung [darstellt]“, und darauf hingewiesen, daß der allgemeine Rechtsgrundsatz der Gleichbehandlung aller Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft bezüglich der formellen und materiellen Voraussetzungen für die Rückforderung rechtsgrundloser Zahlungen bisher noch nicht verwirklicht sei. Entsprechende Erwägungen habe ich dann in meinen Schlußanträgen in der schon zitierten Rechtssache Lippische Hauptgenossenschaft angestellt; zur Frage der Verjährungsfrist für den Anspruch nationaler Interventionsstellen gegen die Empfänger auf Rückerstattung rechtswidrig gezahlter Prämien habe ich dort eingeräumt, daß das Bemühen um die Vermeidung einer unterschiedlichen Behandlung der Gemeinschaftsbürger gerechtfertigt sei, und hinzugefügt, daß dieses Erfordernis nicht ausreiche, um „Abhilfe für den fehlenden Erlaß einheitlicher Bestimmungen über die Verjährung durch den Gemeinschaftsgesetzgeber zu schaffen“ (Slg. 1980, 1881, 1885). Im vorliegenden Fall würde eine Ungleichheit nur eintreten, wenn Artikel 8 in der von mir für falsch gehaltenen Weise ausgelegt würde.
Schließlich möchte ich noch bemerken, daß man, wenn man der von mir kritisierten Auslegung des Artikels 8 folgte, zugleich zugestehen würde, daß die Anwendung innerstaatlicher Normen die Tragweite gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen verändern kann. Diese Möglichkeit hat der Gerichtshof jedoch zu Recht ausgeschlossen. Im Urteil vom 28. Juni 1977 in der Rechtssache 118/76 (Balkan, Slg. 1977, 1177) wurde im Zusammenhang mit der Verteilung der Funktionen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten bei der Erhebung von Währungsausgleichsbeträgen festgestellt, daß die Anwendung einer innerstaatlichen Vorschrift durch eine nationale Behörde ausgeschlossen ist, wenn dies „eine Änderung der Tragweite der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ... bewirken würde“, wenn also, anders ausgedrückt, diese Anwendung die Wirksamkeit der Gemeinschaftsbestimmungen verändern würde (vgl. insbesondere Randnr. 5 der Entscheidungsgründe).
Die von mir bisher vorgetragenen Argumente zeigen meiner Ansicht nach umfassend, daß Artikel 8 dahin auszulegen ist, daß er die Mitgliedstaaten in jedem Fall dazu verpflichtet, die ohne Rechtsgrund gezahlten Prämien wieder einzuziehen. Dies schließt natürlich nicht aus, daß eine solche Verpflichtung, die aus einer Gemeinschaftsnorm hervorgeht, in Einzelfällen durch Grundsätze, die dieser Gemeinschaftsregelung selbst innewohnen und im übrigen allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind, gemildert werden kann. Ich denke an die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit. Diese Frage, die über den Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits hinausgeht, ist kürzlich von Generalanwalt VerLoren van Themaat in den Schlußanträgen behandelt worden, die er am 21. Januar dieses Jahres in der Rechtssache 54/81, Fromme, vorgetragen hat; er hat dort die Meinung vertreten, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei der Bestimmung des Umfangs der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Wiedereinziehung rechtswidrig gezahlter Prämien zu berücksichtigen sei.
6.
Abschließend schlage ich Ihnen vor, die vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gestellten Fragen, deren Inhalt ich zu Beginn wiedergegeben habe, wie folgt zu beantworten:
1.
Die Artikel 2 und 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 sind dahin auszulegen, daß kein Anspruch auf die Denaturierungsprämie für Weizen und zur Brotherstellung geeigneten Roggen besteht, wenn die Erzeuger die Vorschriften nicht vollständig eingehalten haben, die im Zusammenhang mit einem der in den Verordnungen der Kommission aufgeführten Richtverfahren aufgestellt sind oder von einem Mitgliedstaat erlassen worden sind, falls dieser ein anderes Denaturierungsverfahren, das keine geringeren Garantien als die Richtverfahren bietet, eingeführt hat.
2.
Artikel 7 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates und Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 sind dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten befugt sind, die Denaturierung neben den Kontrollen, die gemäß den Gemeinschaftsvorschriften im Augenblick der Denaturierung selbst an Ort und Stelle durchzuführen sind, auch nachträglichen Kontrollen anhand der Handelsbücher zu unterwerfen. Solche nachträglichen Kontrollen haben dieselbe Beweiskraft wie die gleichzeitigen „körperlichen“ Kontrollen; dementsprechend können sie auch für die Erstattung bereits gezahlter Denaturierungsprämien Berücksichtigung finden. Es obliegt dem vorliegenden Gericht, das jeweilige Ergebnis der gleichzeitigen und der nachträglichen Kontrollen zu vergleichen und sich aufgrund einer globalen Bewertung dieser Ergebnisse eine eigene Überzeugung zu bilden.
3.
Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 ist dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet sind, die an Private ohne rechtlichen Grund als Denaturierungsprämien gezahlten Beträge wieder einzuziehen. Sie sind jedoch nicht befugt, den zuständigen nationalen Stellen im Einzelfall ein Ermessen bei der Entscheidung über die Erstattung der rechtswidrig gezahlten Prämien einzuräumen, auch wenn das innerstaatliche Recht diese Möglichkeit unter bestimmten Umständen vorsieht.
(
*1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.