61985CC0187_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mis conclusiones se refieren a los recursos 187/85 y 188/85 que la Federación de la Industria Aceitera de la CEE (en lo sucesivo, "Fediol") interpuso para obtener la anulación de las Decisiones 85/233 y 85/239 adoptadas el 16 y el 18 de abril de 1985 por la Comisión de las Comunidades Europeas. Mediante dichos actos -que se basan en el Reglamento nº 2176/84 del Consejo, de 23 de julio de 1984, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping o de subvenciones por parte de países no miembros de la Comunidad Económica Europea (DO L 201, p. 1; EE 11/21, p. 3)- el ejecutivo sobreseyó los procedimientos antisubvenciones iniciados mediante queja de la demandante contra determinadas importaciones de tortas de soja originarias de Brasil y de Argentina (respectivamente, DO 1985, L 106, p. 19, y L 108, p. 28).
Ambos recursos no son copia exacta uno de otro, pero presentan muchos puntos comunes. Por un lado, las quejas que dieron lugar a la investigación llevada a cabo por la Comisión se refieren a la importación del mismo producto; por otro lado, las prácticas denunciadas como subvenciones y los motivos formulados por Fediol coinciden ampliamente. Esas estrechas relaciones, así como evidentes razones de economía, justifican un examen conjunto de ambos litigios. Procederé, naturalmente, a un análisis separado (nº 9 a nº 14) de los motivos y de las imputaciones presentados en el recurso que tiene por objeto las importaciones originarias de Brasil (asunto 188/85).
Aún querría hacer algunas observaciones preliminares. Los asuntos sobre los que debe pronunciarse este Tribunal forman parte de un contencioso entre Fediol y la Comisión que dura más de un decenio. Ha dado ya lugar a una sentencia del Tribunal de Justicia (4 de octubre de 1983, 191/82, Rec. 1983, p. 2913) y en breve dará lugar a una tercera: en efecto, ante el Tribunal se encuentra pendiente un recurso por el que Fediol pide la anulación de la Decisión de 22 de diciembre de 1986, por la que se denegaba su solicitud de apertura de una investigación sobre otras prácticas supuestamente ilícitas en la importación de tortas de soja originarias de Argentina (asunto 70/87).
Este largo conflicto se debe a los intereses económicos de la industria aceitera europea transformadora de habas de soja. La producción comunitaria de tortas (residuo sólido que resulta de la extracción del aceite contenido en el haba y utilizado casi siempre como pienso para animales y como forraje) sufre, efectivamente, un perjuicio importante por las importaciones efectuadas desde Brasil y Argentina que, durante estos últimos años, han conquistado cerca del 50 % del mercado europeo. Por otra parte, la exportación de los derivados de la soja, especialmente de las tortas, produce unos ingresos que constituyen una de las principales partidas activas en las balanzas de pagos, notoriamente deficitarias, de esos dos países latinoamericanos. Esto explica por qué sus respectivas organizaciones de productores de soja, la Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina y la Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (en lo sucesivo, "CIARA" y "Abiove"), han intervenido en apoyo de las Decisiones en cuestión.
2. A efectos de una mejor comprensión de los problemas suscitados, conviene recordar la legislación aplicable. Dicha legislación está constituida por el mencionado Reglamento nº 2176/84, que ha modificado y actualizado las disposiciones adoptadas de conformidad:
a) con las obligaciones internacionales que se derivan, para la Comunidad, del artículo VI del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, 55, p. 187);
b) con las normas de interpretación adoptadas con ocasión de la Ronda Tokio en lo que se ha dado en llamar el "Código antisubvenciones" (acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículo VI, XVI y XXIII del GATT, firmado en Ginebra el 12 de abril de 1979).
El Reglamento consagra a la materia que nos ocupa varias disposiciones de procedimiento y de fondo. La legislación se articula alrededor del apartado 1 del artículo 3, a cuyo tenor "podrá establecerse un derecho compensatorio con el fin de compensar cualquier subvención concedida, directa o indirectamente, en el país de origen o de exportación, a la fabricación, producción, exportación o transporte de cualquier producto cuyo despacho a libre práctica en la Comunidad ocasione un perjuicio". No obstante, se han puesto límites a dicho principio: en efecto, según el artículo 4, el perjuicio debe afectar a un sector económico de la Comunidad y ser "importante". Además, en virtud del artículo 12, sólo pueden establecerse medidas definitivas cuando "los intereses de la Comunidad" lo exijan.
Como podrá observarse, a diferencia de lo que prevé respecto al dumping (apartado 2 del artículo 2), el Reglamento no define en términos generales y abstractos el concepto de subvención, sino que se limita a señalar las condiciones sobre cuya base puede imponerse el derecho compensatorio. Y no puede decirse que la lista que figura en el anexo remedie la falta de una definición concreta del fenómeno. En efecto, independientemente del hecho de que sólo tiene carácter ilustrativo, enumera únicamente prácticas que suponen alicientes a la exportación, y ello a los únicos efectos de aplicación de los derechos.
En todo caso, es sabido que las subvenciones directas se diferencian de las indirectas por su aptitud para tener una incidencia inmediata sobre el producto final, y que las subvenciones a la exportación se distinguen de las subvenciones internas por el destino del producto de que se trate. En el marco del GATT, las subvenciones internas no son objeto de retorsiones debido a los "importantes objetivos de política social y económica" que algunos países, especialmente los del Tercer Mundo, pretenden conseguir por medio de ellas (véanse artículos 8, 11 y 14 del Código antisubvenciones). En cambio, pueden serlo en el marco comunitario. El Consejo y la Comisión recurren, en efecto, al artículo 3 cuando, en lugar de tratar de ofrecer indistintamente una ventaja a la industria o a la agricultura, dichas subvenciones presentan un carácter sectorial o específico, es decir, que su finalidad es aumentar la competitividad de determinados sectores de la producción.
3. Aunque no presentó una demanda incidental en ese sentido, la Comisión alegó in limine litis la inadmisibilidad de algunas pretensiones formuladas por Fediol. Según ella, Fediol invitó al Tribunal de Justicia a declarar que las prácticas controvertidas constituyen subvenciones en el sentido del Derecho comunitario. CIARA suscribió esta excepción en el marco del recurso que es objeto del asunto 187/85.
Observo que, en su argumentación, la Comisión confunde el petitum de ambos recursos -que pretende seguramente obtener la anulación de las decisiones de concluir el procedimiento- con los motivos invocados en apoyo del petitum. Por lo tanto, la argumentación es infundada.
4. Paso a examinar el fondo del asunto. Fediol imputa en primer lugar a la decisión referente a las importaciones de Argentina (asunto 187/85) haber infringido el artículo 3 del Reglamento nº 2176/84. Dicha infracción consiste, según ella, en el hecho de no haber reconocido carácter de subvención a las prácticas siguientes: a) imposición diferenciada a la exportación de tortas de soja; b) obstáculos a la exportación de habas de soja. La demandante alega a continuación la infracción del artículo 7. Afirma que el ejecutivo no probó los hechos de manera suficiente; concretamente, las investigaciones que éste llevó a cabo en lo referente a la naturaleza, importancia e incidencia de las prácticas que le fueron denunciadas, fueron inadecuadas.
En lo que respecta a la decisión relativa a las importaciones de Brasil (asunto 188/85), Fediol expone, en cambio, tres tipos de motivos. El primero se refiere también a la infracción del artículo 3, pero las prácticas respecto de las cuales critica el hecho de que no fueran reconocidas como subvenciones son más numerosas. En efecto, además de las ya indicadas con las letras a) y b), consisten en: c) la financiación preferencial prevista pra el almacenamiento de las habas de soja; d) la financiación preferencial de las exportaciones de aceite de soja en la medida en que indirectamente pretende favorecer al sector de las tortas; e) la exención del impuesto sobre los beneficios obtenidos por la exportación de dicho aceite.
El segundo motivo se presenta bajo el doble aspecto de la infracción de la ley y de la desviación de poder y se refiere al hecho de no aplicar derechos compensatarios a otras dos prácticas: f) la financiación preferencial de las exportaciones de tortas de soja; g) la concesión de ventajas fiscales para las operaciones bursátiles a plazo efectuadas por los productores brasileños en los mercados extranjeros. La Comisión reconoció, efectivamente, que estas medidas constituían subvenciones prejudiciales para la producción europea, pero no aplicó los derechos compensatorios considerando que faltaba el interés comunitario que el Reglamento exige a tal efecto.
El tercer motivo se refiere también a la infracción de la ley y, en especial, de los artículos 9 y 12. Se imputa a la Comisión haber sobreseído el procedimiento antisubvenciones a pesar de que propuso al Consejo la adopción de medidas compensatorias en lo que respecta a las prácticas mencionadas en f) y g). Según la demandante, esta línea de conducta contradictoria constituye, además, una desviación de poder.
5. El motivo referente a la infracción del artículo 3 por lo que respecta a las prácticas argentinas y brasileñas mencionadas en a) y b) se basa en una crítica articulada del concepto de subvención aplicado por la Comisión. Según Fediol, tal concepto es demasiado estrecho, sobre todo porque parte de que la subvención pueda constituir "una carga efectiva" para los recursos del Estado que la concede. Hay muchos argumentos -añade Fediol- que, por el contrario, demuestran que dicho concepto debe formularse en términos amplios.
Tenemos, en primer lugar, el texto del Reglamento nº 2176/84. El requisito de una carga para el Tesoro Público no puede deducirse ni del artículo 3, que menciona sólo las subvenciones concedidas "directa o indirectamente", ni de la lista que figura en el anexo de la disposición. La letra d) de dicha lista, por ejemplo, se refiere a prácticas que no tienen repercusiones financieras, como es el "suministro ((...)) de servicios" por las autoridades públicas o por organismos del Estado. Y, desde luego, no procede invocar en contra de esto la expresión recogida en la letra b) ("cualquier ((...)) carga para el Tesoro Público") que, habida cuenta del carácter ilustrativo de la lista, carece de valor determinante.
Militan también en favor de un concepto amplio de subvención: a) la finalidad del Reglamento, que fue adoptado precisamente para proteger al sector económico comunitario en cuestión contra la competencia de las importaciones subvencionadas procedentes de terceros países; b) la legislación internacional, y especialmente la segunda frase del apartado 3 del artículo VI del GATT y los artículos 8, 9 y 11 del Código antisubvenciones; c) la legislación de Estados Unidos de América (Trade Agreement Act 1979, artículo 771) y de Canadá (Special Import Measures Act 1984); d) el artículo 92 del Tratado tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia y como lo aplica la Comisión. A este respecto, el rigor con que esta última persigue las distintas formas de ayuda sin exigir que tengan una repercusión en las finanzas de un Estado es especialmente significativo.
6. La Comisión defiende el punto de vista contrario. En su opinión, los límites que el Reglamento pone a la adopción de medidas compensatorias (perjuicio importante para un sector económico europeo y existencia de un interés de la Comunidad) se completan con otros tres requisitos. Estos son que la subvención debe: a) ser establecida por el Estado; b) suponer una carga para el Tesoro Público; c) proporcionar una ventaja a sus destinatarios. El segundo requisito tiene especial importancia. Bien es verdad que el artículo 3 no lo menciona, pero figura en la letra l) de la lista que, como demuestran su situación y su contenido global, sanciona un criterio general. Esto obliga, por tanto, a interpretar las letras a) a h) a la luz de tal requisito y a considerarlo inherente a cualquier otra práctica, aun cuando ésta no figure en la lista y aunque esté destinada a favorecer actividades de producción o de transporte que no están relacionadas con la exportación.
Además, esta interpretación responde plenamente a los objetivos del Reglamento nº 2176/84 y al espíritu de la normativa del GATT que, si bien pone obstáculos al sistema de libre cambio, quiere que éstos se limiten a lo indispensable. No pueden invocarse en contra de dicha interpretación las soluciones adoptadas por los países con los que la Comunidad mantiene relaciones comerciales, ni el artículo 92 del Tratado CEE. Efectivamente, como se desprende del tercer considerando del Reglamento, las prácticas estadounidenses y canadienses representan para el Consejo y la Comisión elementos que conviene tener en cuenta, pero no, con toda seguridad, datos a los que haya que sujetarse pasivamente. En segundo lugar, en cuanto al concepto de ayuda, se sabe que éste ha sido creado a un nivel intracomunitario y desde la perspectiva de un mercado único. Es natural, por lo tanto, que para su interpretación se utilicen criterios más rígidos que los aplicables en el supuesto de la subvención.
7. Al examinar los puntos de vista que acabo de resumir y las imputaciones formuladas por la demandante, conviene tener presentes los principios en los que este Tribunal basa el control que el ordenamiento jurídico le confía en materia de subvenciones. El Juez, afirma la sentencia Fediol I, no puede intervenir en la valoración que el Reglamento reserva a las autoridades comunitarias. Pero, incluso ante esa facultad discrecional, debe comprobar la legalidad de la decisón de dar por concluido un procedimiento. Contra ésta, quien presenta la queja tiene, por tanto, el derecho de someter al Juez cualquier dato que permita "comprobar si la Comisión ha respetado las garantías procesales ((...)) y si no ha incurrido en errores manifiestos en su apreciación de los hechos, o dejado de tomar en consideración elementos esenciales que puedan hacer creer en la existencia de un efecto de subvención, o incluido en su motivación consideraciones constitutivas de desviación de poder" (apartado 30 de la sentencia) (traducción provisional).
Dicho esto, señalemos de entrada que, en los términos en que se ha expuesto, el punto de vista de la Comisión no parece aceptable. La fórmula utilizada en la letra l), sobre la que se basa en gran parte, no puede considerarse apta para establecer un criterio general por lo menos por dos razones: a) por el hecho de pertenecer a un texto que, según el propio Reglamento al que acompaña en anexo (apartado 2 del artículo 3), no tiene carácter limitativo; b) por estar situada al final de la lista, lo cual, lejos de concederle un valor preponderante, la presenta como meramente residual con relación a las prácticas mencionadas en las letras anteriores. Pero aún hay más. La Comisión confunde o mezcla, como hace por otra parte Fediol, conceptos que a nivel jurídico deben quedar rigurosamente diferenciados. Por un lado, la subvención en sí, y por otro, la subvención que justifica el establecimiento de derechos compensatorios.
Ambos errores están estrechamente relacionados o, mejor, uno es efecto del otro. Como se recordará, el ejecutivo añade otros tres requisitos al del interés comunitario y al del perjuicio causado a los productores europeos. Pero como para él no existe más que la subvención que puede ser objeto de medidas compensatorias, atribuye a ésta dichos requisitos. El resultado es evidente: la institución se ve obligada a buscar la base de éstos en la ley que precisamente sólo trata de esta subvención; y al no encontrar dicha base en el artículo 2 tiene que recurrir finalmente, con las exageraciones y contradicciones que se han mencionado, a la única disposición de la lista de ejemplos que lleve un poco de agua a su molino.
Partamos, por el contrario, de la distinción que ya he indicado o, en otras palabras, reconozcamos que el intérprete está obligado, en primer lugar, a preguntarse si existe una subvención, y luego, sólo en caso de respuesta afirmativa, a determinar si ésta debe ser neutralizada mediante la aplicación de un derecho compensatorio. Entonces encajarán todas las piezas del rompecabezas. Dicho de otra manera, entonces comprenderemos que los requisitos legales del interés y del perjuicio se refieren al segundo problema, mientras que los requisitos que señala la Comisión tratan del primero. Y no cabe duda de que pertenecen a este contexto en la medida en que corresponden precisamente a los elementos constitutivos de la "subvención en sí".
Esto queda demostrado por una observación que, aun cuando no ha sido confirmada por disposiciones comunitarias o internacionales, es irrefutable desde el punto de vista semántico y lógico. La subvención -me parece que puedo decirlo así- implica necesariamente la concesión de una ventaja a sus destinatarios y la carga del sacrificio correspondiente para un sujeto que, por identificarse con el interés general, se sustrae a las leyes del mercado. Es evidente que el concepto de "sacrificio" debe entenderse aquí en el sentido más amplio. Por tanto, estaremos ante una subvención no sólo cuando se produzca un gasto, sino también en el caso de un lucro cesante o de un ingreso menor, e incluso -como ocurre en las prácticas mencionadas en la letra d) de la lista- cuando se trate de una medida que desvía de sus destinos institucionales a personas, bienes, "know-how", etc.
Otros argumentos -quizá menos importantes, pero también significativos- vienen, por otra parte, a confirmar la validez de esta conclusión. El primero, sostenido sobre todo en la doctrina, es un argumento a contrario: si el concepto de subvención no se limita mediante el requisito de la carga para el Tesoro Público, existe el riesgo de que se extienda hasta alcanzar cualquier tipo de intervención pública en la economía y, por tanto, también las políticas de precios o la fijación de parámetros del medio ambiente (Cunnane y Stanbrook, Dumping and Subsidies. The Law and Procedures Governing the Imposition of Anti-Dumping and Countervailing Duties in the European Communities, Londres y Bruselas 1983, p. 51; Beseler y Williams, Anti-Dumping and Anti-Subsidy Law. The European Community, Londres 1986, pp. 123 a 125). El segundo argumento se basa en la manera en que el Tratado (que, no lo olvidemos, es un acuerdo de Derecho internacional) presenta el fenómeno parecido que es la ayuda; en efecto, para el artículo 92 ésta consiste también en una medida decidida por el Estado, que tiene una incidencia en los recursos públicos y que está destinada a favorecer a determinadas empresas o producciones.
8. Tras haber demostrado de esta manera la validez de los criterios que determinan que los elementos esenciales de la subvención son una carga para el Estado y una ventaja para los destinatarios, se trata ahora de comprobar si la Comisión los aplicó correctamente a las prácticas argentinas y brasileñas denunciadas por Fediol. Como ya he dicho, éstas consisten: a) en el sistema de los impuestos diferenciales establecidos por ambos países en lo que respecta a la exportación de productos a base de soja; b) en los obstáculos que esos Estados ponen a la exportación de habas de soja.
Según la demandante, la práctica a) abarca dos tipos de subvenciones. La primera consiste en la diversidad de los tipos que gravan, por un lado, las habas y, por otro, los productos obtenidos de ellas (aceite y tortas). Las habas están penalizadas (25 % contra 13 % en Argentina, 13 % contra 11 % y 8 % en Brasil), lo que anima a los productores a comercializarlas en el mercado interior. Los trituradores argentinos y brasileños gozan así de un subvención indirecta a la fabricación de tortas que consiste en la posibilidad de transformar una materia prima, precisamente las habas, la cual puede comprarse a precios que la enorme oferta hace especialmente ventajosa.
La segunda subvención es directa. Para el Estado, efectivamente, la diferencia entre los dos tipos se traduce, por lo que respecta a la exportación de habas, en un rendimiento menor del gravamen, por tanto en un lucro cesante o, si se prefiere, en la carga financiera a la que la Comisión subordina la aplicabilidad del artículo 3. En el caso de Brasil, este estado de cosas se ha hecho aún más grave debido a la existencia de un gravamen sobre la circulación de mercancías que tiene el carácter de una verdadera restitución a la exportación. De hecho, la legislación en la materia prevé que la diferencia entre el gravamen percibido por las habas y el que se debe por las tortas exportadas es recuperable por los trituradores.
Poco hay que decir sobre la práctica contemplada en la letra b). En opinión de Fediol, los gastos de registro y las demás formalidades que Brasil y Argentina exigen para la exportación de las habas tienen también como finalidad reducir la comercialización del producto en el mercado mundial y, por lo mismo, hacer que los trituradores nacionales adquieran su materia prima a precios tan bajos como sea posible.
Procede desestimar este motivo. Es cierto que la aplicación de tipos diferentes en la tributación de productos que pertenecen al mismo sector (lo que se ha dado en llamar "productos de la soja") confiere una ventaja a los destinatarios del tipo más bajo y la Comisión así lo reconoce abiertamente en las Decisiones impugnadas. Pero, ¿puede decirse que una medida de esas características satisface también el requisito del sacrificio para el presupuesto del Estado? Creo que no. De hecho, como ya he dicho antes, es cierto que puede concebirse un sacrificio en términos de un ingreso menor pero, evidentemente, sólo en la medida en que exista una norma respecto a la cual éste constituya una excepción y, por tanto, sólo si a todos los productos o actividades sujetos a un gravamen determinado se les aplica el mismo tipo. Ahora bien, en el caso del gravamen argentino a la exportación falta este requisito (el tipo del 10 % se aplica, por ejemplo, a las hortalizas y a los cueros), y en el del gravamen brasileño sobre la circulación de mercancías (ICM) la norma es decididamente el tipo cero en lo que respecta a los productos transformados.
En cuanto a este gravamen, conviene recordar que se extendió a la exportación de aceite y de tortas precisamente tras una intervención de la Comisión y que fue definido por la Decisión controvertida como un gravamen sin incidencia en el Tesoro Público porque se percibe sobre el producto transformado (punto 12.5). No obstante, en su escrito de contestación, el ejecutivo señaló que, dado que se percibe en el momento de comprar las habas, el gravamen se aplica al producto en la fase de transformacón y afecta, por tanto, al volumen de negocios. El carácter que así se le reconoce no resulta modificado por el hecho de que, para su cálculo, el gravamen ya pagado sobre la materia prima se tome en cuenta en el momento en que se exportan el aceite y las tortas.
Ahora bien, al tener como base el volumen de negocios, el ICM entra en el ámbito de la letra h) de la lista anexa al Reglamento, que autoriza la restitución de los gravámenes ya percibidos sobre las materias primas utilizadas para la fabricación del producto destinado a la exportación. Por lo tanto, está totalmente justificada la negativa de la Comisión a reconocer el carácter de subvención de la práctica de que se trata. Además, está el hecho, como ha recordado la parte coadyuvante Abiove, de que incluso las rígidas y desconfiadas autoridades de Estados Unidos de Norteamérica no han planteado objeciones acerca de la regularidad de los impuestos diferenciales brasileños.
Por último, tampoco puede acogerse la crítica que Fediol formula contra los obstáculos puestos por Argentina y Brasil a la exportación de habas. Dado que el precio de este producto depende del grado de elasticidad de la demanda y de la oferta mundial, no puede aceptarse que unas formalidades administrativas heterogéneas tengan una incidencia sobre su nivel dirigiendo la producción hacia el mercado interior y favoreciendo así a los trituradores. Pero tampoco se satisface el requisito de la carga para el Tesoro Público: efectivamente, las formalidades en cuestión, por un lado, están previstas para fines estadísticos y, por otro, su finalidad es impedir maniobras especulativas.
El análisis que precede concluye la valoración de las imputaciones formuladas por Fediol, también según el artículo 7, contra la Decisión relativa a las importaciones de tortas de soja originarias de Argentina y lleva, sin duda alguna, a la desestimación del recurso en el asunto 187/85.
9. Ahora quedan por examinar las imputaciones que Fediol ha presentado únicamente contra la Decisión relativa a las importaciones originarias de Brasil (asunto 188/85). Dichas imputaciones plantean cuatro tipo de problemas. En primer lugar, se tratará de determinar si la Comisión actuó correctamente al negar el carácter de subvención de una práctica relativa a las habas de soja ((supra, letra c) )). A continuación será necesario determinar si fue correcto el hecho de que la institución negara la equivalencia entre dos prácticas en materia de exportación de aceite ((letras d) y e) )) y las relativas a la exportación de tortas. La discusión tratará luego de la valoración en que se basó la demandada al declarar la inexistencia de un interés comunitario en neutralizar las prácticas de subvención reconocidas en lo que se refiere a la exportación de tortas ((letras f) y g) )). Finalmente, tendremos que preguntarnos si, después de haber propuesto al Consejo la imposición de un derecho compensatorio por lo que respecta a las prácticas controvertidas, el ejecutivo podía, legítimamente, concluir la investigación.
Procedamos por orden. La primera imputación se refiere a la financiación preferencial del almacenamiento de las habas de soja. La demandante señala que, durante el período cubierto por la investigación de la Comisión (1983), el tipo de interés normal para los préstamos a 180 días variaba entre el 100 y el 150 %. En cambio, por lo que respecta a las financiaciones al mismo plazo destinadas al almacenamiento de las habas, un programa gubernamental relativo al almacenamiento de 27 productos agrarios de base preveía un tipo del 45 %. Fediol imputa, por tanto, al ejecutivo:
a) no haber reconocido que el trato preferencial de quo era claramente sectorial y que, como tal, podían aplicársele derechos compensatorios (supra, nº 2, in fine);
b) no haber tenido en cuenta que, a pesar de que fue formalmente suprimido el 1 de enero de 1984, aún se mantuvo durante mucho tiempo y, en todo caso, fue aplicado durante el período de la investigación;
c) haber incurrido en desviación de poder al no velar, en tales circunstancias, por la protección de la producción comunitaria.
La imputación formulada en la letra a) carece de consistencia. Según Fediol, la práctica en cuestión tuvo carácter específico porque sólo algunos transformadores agrícolas, en particular los que operan en el sector de la soja, se beneficiaron de ella. Sin embargo, los autos prueban que las subvenciones correspondientes se refieren a un abanico de mercancías diversas (soja, pescado, uvas, seda, etc.) tan amplio que coincide con la gama completa de los productos agrarios de base que pueden ser almacenados. En efecto, los únicos productos que no se han beneficiado de ellas son los que no se prestan al almacenamiento, bien debido a su naturaleza o a su producción limitada, bien (como en el caso del cacao y del café) debido al régimen especial al que están sometidos en virtud de acuerdos internacionales.
Tampoco puede afirmarse que, entre los productos mencionados, la soja sea objeto de un trato preferencial injustificado. Además de ser muy próximas, las cifras proporcionadas a este respecto por Fediol y por la Comisión (el 31,9 % y el 31,7 %) parecen corresponder totalmente a la importancia que los productos de la soja han adquirido en la economía brasileña. En efecto, se sabe que, con una producción anual superior a los 15 millones de toneladas, la soja ha sustituido al café como el cultivo más importante del país.
Una vez excluido el carácter sectorial de la subvención, es evidente que las imputaciones relativas a su duración y a la desviación de poder en que incurrió el ejecutivo al concluir la investigación correspondiente tampoco pueden mantenerse. Por tanto, no será necesario tratar de ellas.
10. Pasemos a la financiación preferencial de la exportación de aceite y a la exención del impuesto sobre los beneficios obtenidos de ésta. La demandante mantiene que esas prácticas se traducen en una subvención indirecta a la exportación de tortas en la medida en que los operadores trasladaron a este campo las ventajas obtenidas de dichas prácticas.
Esta imputación es infundada. Es cierto que ambos tratos preferenciales han supuesto una carga para el Tesoro Público brasileño, pero no han conferido ninguna ventaja, ni siquiera indirecta, al sector de las tortas. Es posible que éste haya sacado alguna ventaja según las modalidades denunciadas por Fediol, pero indudablemente sin existir una relación de causalidad con las medidas en litigio. Si realmente tuvo lugar, el traslado a que se refiere la demandante fue fruto de una elección que los exportadores hicieron basándose en múltiples y libres valoraciones de sus intereses.
11. Las dos últimas prácticas impugnadas por Fediol consisten en la financiación preferencial de las exportaciones de tortas y en determinadas ventajas fiscales concedidas a las operaciones bursátiles a plazo que los trituradores efectúan en los mercados extranjeros (lo que se ha dado en llamar "hedging"). Después de haber reconocido que constituían subvenciones y de haber fijado sus tipos respectivamente en el 7,66 % y en el 0,09 % de su valor fob, la Comisión propuso al Consejo que se les aplicara un derecho compensatorio pero sin proceder a su percepción inmediata (4 de enero de 1985). Sin embargo, más adelante, tras haber comprobado que el Gobierno de Brasil había suprimido la financiación preferencial a partir del mes de septiembre de 1983, y teniendo en cuenta las dudas que la perspectiva de establecer el derecho compensatorio había suscitado en el seno del Consejo, el ejecutivo cambió de idea. El interés de la Comunidad, afirmó, no exige la adopción de medidas compensatorias y el procedimiento puede ser sobreseído.
Fediol formula tres críticas contra los correspondientes puntos de la Decisión impugnada (5, 6 y 27). La primera se refiere a la infracción de los artículos 9 y 12 del Reglamento nº 2176/84. Una vez que se ha demostrado -mantiene la demandante- que una práctica presenta las características de una subvención perjudicial para la producción europea, la aplicación de los derechos compensatorios no puede no coincidir con los intereses de la Comunidad y, en cualquier caso, no puede ser excluida invocando estos últimos. Por otra parte, según el artículo 12, el Consejo es el único que puede valorar dichos intereses a la hora de establecer medidas definitivas.
En segundo lugar, Fediol mantiene que el súbito cambio de opinión del ejecutivo hace pensar que la Decisión está viciada de desviación de poder. Además, el procedimiento que dio lugar a la misma debe considerarse irregular. Según la tercera crítica, después de haber invitado al Consejo a establecer los derechos compensatorios, el ejecutivo no está facultado para dar por terminada la investigación, retirando implícitamente su propuesta e impidiendo a la otra institución que tome a su vez medidas en cuanto al fondo.
12. Una observación preliminar. En su réplica, Fediol renunció a la imputación referente al "hedging" reconociendo lo limitado de su repercusión. Por tanto, lo que expongo a continuación se refiere únicamente a la financiación preferencial concedida a las exportaciones de tortas.
Recordemos, respecto a la primera crítica, que, según el Reglamento nº 2176/84, el hecho de que una subvención pueda causar un perjuicio importante a un sector económico comunitario no justifica por sí solo el establecimiento de medidas compensatorias. En conformidad con lo previsto en el GATT y a diferencia de lo que establece el Trade Agreement Act estadounidense, el Reglamento pone un segundo requisito: prescribe, en efecto, que "los intereses de la Comunidad" exijan el establecimiento de ese derecho compensatorio.
Ahora bien, me parece evidente que dichos intereses no prescinden de los de los productores europeos que operan en los sectores en cuestión. Pero también es cierto que no se limitan a la protección de éstos, cuya situación, de todos modos, ya se examina en el marco de la determinación del perjuicio. En efecto, no pueden apreciarse los intereses de la Comunidad si no es recurriendo a criterios más amplios, tal como la conveniencia no sólo comercial, sino política, de establecer los derechos compensatorios. Por otra parte, si bien esta observación es cierta (o, más concretamente, si bien es cierto que, a diferencia de lo que sucede en el caso del dumping, las prácticas que dan lugar a la aplicación de derechos compensatorios son llevadas a cabo no por empresas, sino por Gobiernos, y a menudo con el fin de proteger intereses públicos vitales), también es evidente que debe reconocerse una amplia facultad discrecional a las instituciones encargadas de dicha valoración.
Una vez establecido este principio (sobre el que el Tribunal de Justicia no tiene, por otra parte, ninguna duda: véase el apartado 30 de la mencionada sentencia Fediol I) procede añadir inmediatamente que, en lo referente a esa valoración, el Consejo no ocupa, por lo general, una posición predominante, sino que sólo dispone de la facultad de adoptar una de las decisiones a las que puede dar lugar el procedimiento. En el supuesto de la adopción de derechos provisionales, por ejemplo, el artículo 11 dispone explícitamente que corresponde al ejecutivo apreciar los intereses de la Comunidad y el artículo 9 viene a decir lo mismo, si se interpreta con un mínimo de buen sentido, en lo que se refiere a la decisión de dar por sobreseído el procedimiento cuando no resulte necesaria ninguna medida de defensa. En un contexto de este tipo, es indudablemente erróneo basarse en el artículo 12 para alegar que el sistema del Reglamento confiere una facultad de apreciación exclusivamente al Consejo. En realidad, dicha disposición no hace sino invitar a esta institución a efectuar un último examen de los intereses comunitarios cuando se imponen los derechos definitivos.
13. También la segunda crítica es frágil. Como acabo de decir, los artículos 9, 11 y 12 hacen evidente el hecho de que la Comisión goza de una facultad de apreciación autónoma desde el día en que le son presentadas las quejas hasta el día en que el Consejo adopta la decisión definitiva. Así pues, según las circunstancias, podrá elegir abrir o no abrir la investigación, seguir con ella o sobreseerla, establecer o no derechos provisionales, dejarlos caducar cuando termina su período de validez o pedir al Consejo que sean prorrogados y, finalmente, proponer o no a este último el establecimiento de derechos definitivos.
Me parece evidente que, en un sistema así, la Comisión está facultada para adaptar sus iniciativas a la evolución de la situación y que, por tanto, es absurdo acusarla de comportamiento contradictorio porque un hecho que se produzca -por ejemplo, la supresión de una financiación preferencial- la lleve a rectificar o a invertir la línea de conducta seguida hasta entonces. Además, en el caso de autos, su cambio de rumbo fue cualquier cosa menos repentino e imprevisible. Como se recordará, había sugerido suspender la aplicación de los derechos en el mismo momento en que propuso su establecimiento.
14. Llegamos a la tercera crítica, según la cual la Comisión se excedió en sus facultades al retirar implícitamente la propuesta que había hecho al Consejo. A la luz de las consideraciones expuestas en los dos últimos apartados, esta imputación no me parece más admisible que las anteriores. Si, como he demostrado, el ejecutivo es el único que dirige la investigación hasta la intervención final del Consejo, no hay duda de que podrá decidir sobreseer el procedimiento incluso después de haber invitado a su interlocutor a establecer medidas definitivas.
El único requisito es que esa intervención se realice mediante un acto debidamente motivado, y este requisito se ha cumplido en el caso de autos. En efecto, la Decisión satisface todas las condiciones previstas por el Reglamento nº 2176/84 para el sobreseimiento del procedimiento y, en especial, da fe de que no hay objeciones en el seno del Comité consultivo creado por el artículo 6.
15. Habida cuenta de todo lo expuesto, sugiero a este Tribunal que desestime los dos recursos formulados el 18 de junio de 1985 por la Federación de la Industria Aceitera de la CEE contra la Comisión de las Comunidades Europeas.
La parte que pierda el proceso deberá cargar con las costas.
(*) Traducido del italiano.