61987CC0344_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Med den foreliggende anmodning om praejudiciel afgoerelse oensker Nederlandenes Raad van State i det vaesentlige oplyst, om en person faar status som arbejdstager i faellesskabsrettens forstand, naar den paagaeldende udoever en form for loennet beskaeftigelse i henhold til en ordning, der er indfoert som led i statens socialpolitik, og som har til formaal at traene og genskabe arbejdsevnen for personer, der paa grund af et handicap, ( saedvanligvis ) fysisk, men ogsaa psykisk, ikke kan konkurrere om stillinger paa det normale arbejdsmarked .
2 . Det fremgaar af forelaeggelsesbeslutningen og af de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, at sagsoegeren i hovedsagen, der er tysk statsborger, indrejste paa nederlandsk omraade den 15 . juli 1980 . I 1981 og 1982 indgav han ansoegninger om opholdstilladelse til de nederlandske myndigheder; i den sidste af de to ansoegninger henviste han blandt andet til, at han fulgte en behandling i et terapeutisk faellesskab for stofmisbrugere . I 1982 blev ansoegningerne afslaaet; sagsoegeren anlagde sag til proevelse af afgoerelsen, og retten udsatte sagen, saaledes at sagsoegeren kunne fortsaette sin behandling i et terapeutisk faellesskab for stofmisbrugere . I november 1982 afsagde retten frifindelsesdom, men sagsoegeren forblev i Nederlandene .
3 . Den 10 . februar 1983 traf statssekretaeren i det nederlandske Social - og Arbejdsministerium afgoerelse om, at sagsoegeren i relation til Wet Sociale Werkvoorziening ( lov om social beskaeftigelse, herefter benaevnt "WSW ") var sidestillet med nederlandske statsborgere, idet den paagaeldende ordning normalt er forbeholdt nederlandske statsborgere . I afgoerelsen hed det udtrykkeligt, at afgoerelsen intet aendrer ved, hvad der gaelder for udlaendinges ophold og arbejde i Nederlandene . Den 18 . april 1983 begyndte sagsoegeren at arbejde paa Ergon-virksomheden i Eindhoven inden for rammerne af WSW, og det midlertidige arbejdsforhold blev stiltiende aendret til ansaettelse paa ubestemt tid med virkning fra den 18 . juni 1983 . I retsmoedet oplystes det, at sagsoegeren stadig arbejder dér .
4 . Den 4 . november 1983 indgav sagsoegeren paa ny ansoegning om opholdstilladelse og anfoerte, at han udfoerte loennet beskaeftigelse . Efter at hans ansoegning blev afslaaet samme dag, indbragte han sagen for Staatssecretaris van Justitie, som efter at have hoert det raadgivende udvalg for udlaendingesager, afslog den den 14 . januar 1985 . Herefter indbragte sagsoegeren den 5 . februar 1985 sagen for Raad van State, som den 6 . november 1987 forelagde sagen praejudicielt for Domstolen .
5 . Spoergsmaalet har foelgende ordlyd :
"Skal artikel 1, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 - hvorefter enhver statsborger i en medlemsstat, uanset bopael, har ret til at tage og udoeve loennet beskaeftigelse paa en anden medlemsstats omraade - fortolkes saaledes, at denne ret ogsaa gaelder for den statsborger fra en anden medlemsstat, som paa Nederlandenes omraade udfoerer arbejde inden for rammerne af Wet Sociale Werkvoorziening ( lov om social beskaeftigelse ), ogsaa saafremt :
a ) han ikke forud herfor, paa anden maade end som led i en saadan beskaeftigelse, maatte anses for arbejdstager i den betydning, der forudsaettes i artikel 48, stk . 1, i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, og
b ) han heller ikke tilhoerer den i afsnit III i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 omhandlede personkreds?"
6 . Det fremgaar klart af forelaeggelsesbeslutningen, at det er sagsoegerens opholdstilladelse, der omtvistes . Problemet opstaar paa foelgende maade . I henhold til Traktatens artikel 48 er arbejdskraftens frie bevaegelighed sikret inden for Faellesskabet . Den forudsaetter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for saa vidt angaar beskaeftigelse, afloenning og oevrige arbejdsvilkaar; med forbehold af de begraensninger, der retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebaerer den retten til at soege faktisk tilbudte stillinger, frit at bevaege sig inden for medlemsstaternes omraade i dette oejemed, at tage ophold i en af medlemsstaterne for dér at have beskaeftigelse og at blive boende dér efter at have haft ansaettelse dér .
7 . Under henvisning til Traktatens artikel 49 blev ovennaevnte bestemmelser gennemfoert ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet ( EFT 1968 II, s . 467 ) og ved Raadets direktiv 68/360/EOEF af samme dag om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer ( EFT 1968 II, s . 477 ).
8 . Forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 bestaar af fire dele . Foerste del har overskriften "Beskaeftigelsen og arbejdstagerens familie" og anden del "Formidling og udligning af tilbud og ansoegninger om beskaeftigelse ". Foerste dels afsnit I har overskriften "Adgang til beskaeftigelse", og artikel 1 har foelgende ordlyd :
"1 . Enhver statsborger i en medlemsstat har uanset bopael ret til at tage og udoeve loennet beskaeftigelse paa en anden medlemsstats omraade i overensstemmelse med de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der gaelder for arbejdstagere, der er statsborgere i denne stat .
2 . Han har paa en anden medlemsstats omraade navnlig samme fortrinsstilling som statsborgere i denne stat med hensyn til adgangen til ledige stillinger ."
9 . Direktiv 68/360/EOEF, som fastlaegger de naermere regler for udoevelsen af retten til at tage ophold paa en anden medlemsstats omraade, bestemmer i artikel 1, at det gaelder for statsborgere i medlemsstaterne, der er omfattet af forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 . Med det forelagte spoergsmaal oensker den nationale retsinstans derfor oplyst, om en statsborger i en medlemsstat har ret til at tage ophold i en anden medlemsstat udelukkende i kraft af, at han udoever beskaeftigelse i henhold til en ordning som den, der er fastsat i den nederlandske lov om social beskaeftigelse . Hvis han rent faktisk har en saadan ret til ophold, er han i henhold til direktivets artikel 4 berettiget til det i naevnte artikel omhandlede opholdsbevis, som udstedes efter at han har fremlagt den legitimation, med hvilken han er indrejst paa statens omraade, samt en erklaering fra arbejdsgiveren om ansaettelse, eller en arbejdsattest .
10 . For helt at forstaa den egentlige mening med spoergsmaalet er det noedvendigt at betragte den ordning, der er indfoert ved den nederlandske lov om social beskaeftigelse . Der er tale om et socialt handlingsprogram, hvis formaal er at bevare, genskabe eller fremme arbejdsevnen hos personer, som er arbejdsdygtige, men som paa grund af egne forhold ikke ( eventuelt kun midlertidigt ) kan arbejde under normale vilkaar . Under retsmoedet blev det klart, at formaalet med og raekkevidden af loven om social beskaeftigelse er snaevrere, end det fremgaar af forelaeggelsesbeslutningen og de skriftlige indlaeg, der var indgivet til Domstolen . Navnlig er ordningen ikke den samme som de ordninger, hvorefter handicappede personer kan blive ansat i almindelige virksomheder . I retsmoedet forklarede den nederlandske regerings befuldmaegtigede, at der ogsaa findes en saadan ordning i Nederlandene, men den omhandles i saerlige bestemmelser .
11 . Loven om social beskaeftigelse tager heller ikke sigte paa arbejdsdygtige arbejdstagere, der er arbejdsloese, uanset om de er det paa kort eller lang sigt . Loven har kun personer for oeje, som af fysiske eller psykiske grunde er forhindret i at arbejde under normale vilkaar, i det mindste midlertidigt . Bettray, som har fulgt en behandling mod stofmisbrug, er maaske et typisk eksempel paa den gruppe af personer, som ordningen er rettet imod .
12 . I Nederlandene gennemfoeres ordningen af de lokale myndigheder, nemlig kommunerne . Under retsmoedet blev det oplyst, at grupper af kommuner i alle dele af Nederlandene i det oejemed har oprettet ca . 108 projekter, som skal skabe "social" beskaeftigelse i henhold til ovennaevnte lov . Ergon-virksomheden i Eindhoven ( der er dannet af Eindhoven kommune og tilstoedende kommuner ), og hvor sagsoegeren arbejder, er en saadan virksomhed . De paagaeldende virksomheder synes at vaere oprettet alene med saadanne personer for oeje, som ikke kan arbejde under normale vilkaar, selv om det i alle virksomhederne er administrativt personale, som ikke er arbejdsudygtige, som varetager ledelsen .
13 . Den enkelte virksomhed skal ikke give overskud, men imoedekomme det sociale behov for at skaffe beskaeftigelse til personer, som ellers ikke ville kunne faa arbejde . Ordningen finansieres i det vaesentlige af statskassen og af kommunerne . Selv om de saaledes ikke giver et egentligt overskud, ser det ud som om, at de virksomheder, der er oprettet i henhold til loven, har til formaal - inden for de graenser, der er fastlagt i loven, og som jeg vender tilbage til - at skabe arbejdsvilkaar, der i videst muligt omfang svarer til normale arbejdsvilkaar . Dette er i overensstemmelse med formaalet med loven om social beskaeftigelse, der som allerede naevnt er at aabne mulighed for, at personer med naermere angivne handicaps kan komme ud paa eller vende tilbage til arbejdsmarkedet .
14 . Det arbejde, der kan udfoeres i hver enkelt af de paagaeldende virksomheder, er fastlagt i loven om social beskaeftigelse ( og dennes gennemfoerelsesbestemmelser ). Navnlig maa det ikke paa uforsvarlig maade paavirke beskaeftigelsen eller markedet for de paagaeldende produkter, og disse maa ikke udbydes til salg paa en maade, som skader den sociale beskaeftigelses anseelse .
15 . En person, som oensker at blive omfattet af ordningen, skal henvende sig til de lokale myndigheder, som undersoeger, om den paagaeldende opfylder betingelserne . Hvis dette er tilfaeldet, skal han gennemgaa en proevetid paa to maaneder, hvorefter ansaettelsesforholdet bekraeftes, saafremt han har udfoert arbejdsopgaverne tilfredsstillende . Det er i relation til kommunen, at ansaettelsesforholdet bestaar ( artikel 19 ), og det er ogsaa kommunen, der kan bringe det til ophoer ( artikel 28 ). Kommunen udbetaler loennen, og det er kommunen, som den ansatte skal henvende sig til, saafremt der opstaar problemer i forbindelse med hans ansaettelsesforhold eller arbejdsopgaver . Dette kontraktforhold er imidlertid specifikt reguleret i selve loven om social beskaeftigelse; det fremgaar heraf, at den, der er ansat efter WSW-ordningen, ikke er tjenestemand og heller ikke omfattet af funktionaerloven ( artikel 19 ). Den ansatte har pligt til efter bedste evne at udfoere de ham paalagte opgaver under ledelse af de dertil udpegede personer, at forsoege at forbedre arbejdsevnen og samarbejde med myndighederne med henblik paa i givet fald at faa et normalt arbejde ( artikel 21 ). Loenninger, arbejdstider og disciplinaerordning er fastlagt i gennemfoerelsesbestemmelser ( artikel 30 ).
16 . Bortset fra, at den ansatte skal have udbetalt en saadan minimumsloen, at han kan afholde leveomkostningerne for sig selv og sin familie, afhaenger loennens stoerrelse af det udfoerte arbejde, og det skal i videst muligt omfang sikre den ansatte en loen, som svarer til den loen, der udbetales for et tilsvarende arbejde i almindelige virksomheder, men loennen afspejler dog ikke maengden af det udfoerte arbejde . Efter loven er arbejdstagerne inddelt i to kategorier, A og B . De fleste af arbejdstagerne er i kategori A ( som Bettray ), og de forventes at udfoere en arbejdsydelse paa ca . en tredjedel af en almindelig arbejdstagers . Af de meget faa, der er indplaceret i kategori B, forventes ikke nogen konkret arbejdsydelse; de skal kun arbejde saa meget, som de vil .
17 . Kort sagt er loven om social beskaeftigelse en ramme for oplaering af personer, hvis egne forhold forhindrer dem i at soege normal ansaettelse, med henblik paa, at de kan komme ind paa eller tilbage til det normale arbejdsmarked . For dem - normalt i kategori B - som formentlig naeppe nogen sinde kommer tilbage til det normale arbejdsmarked, er loven nyttig ud fra et terapeutisk synspunkt .
18 . Spoergsmaalet er saaledes, om en person faar status som arbejdstager i faellesskabsrettens forstand i kraft af, at den paagaeldende udoever beskaeftigelse som led i en saadan ordning . Spoergsmaalet om definitionen af begrebet "arbejdstager" har vaeret forelagt Domstolen i talrige sager; det er derfor praksis paa det punkt, som skal laegges til grund, selv om jeg - hvilket jeg vil redegoere for i det foelgende - ikke mener, at den naevnte praksis kan overfoeres direkte paa de ganske saerlige omstaendigheder i den foreliggende sag . Domstolen har understreget, at begrebet fastlaegger anvendelsesomraadet for en af de fundamentale friheder, der garanteres ved Traktaten, og at de derfor ikke kan fortolkes indskraenkende : sag 53/81, Levin mod statssekretaeren, Justitsministeriet ( Sml . 1982, s . 1035 ). I dommen i Levin-sagen fastslog Domstolen, at ogsaa en person, der udoever loennet beskaeftigelse paa deltid, maa anses for arbejdstager i faellesskabsrettens forstand, uanset om den paagaeldende herved kun opnaar en indtaegt, der ligger under det beloeb, der anses som tilstraekkeligt til det fornoedne underhold, dog paa betingelse af, at personens loennede beskaeftigelse er faktisk og reel .
19 . De kriterier, som Domstolen opstillede i Levin-dommen, er yderligere belyst og udviklet i en raekke senere afgoerelser . Sag 139/85, Kempf mod Staatssecretaris van Justitie ( Sml . 1986, s . 1741 ), som ogsaa vedroerte en anmodning om praejudiciel afgoerelse fra Nederlandenes Raad van State, drejede sig som bekendt om en person, Kempf, der arbejdede som deltidsbeskaeftiget musiklaerer, idet han underviste tolv timer om ugen; Nederlandenes regering havde rejst tvivl om, hvorvidt et saadant arbejde i sig selv kunne anses for faktisk og reel loennet beskaeftigelse i henhold til Levin-dommen . Domstolen fandt det imidlertid ufornoedent at behandle spoergsmaalet, da Raad van State selv havde fastslaaet, at Kempfs loennede beskaeftigelse ikke var af saa ringe omfang, at den kunne betegnes som et rent marginalt supplement . Paa den baggrund statuerede Domstolen, at en person, der som deltidsbeskaeftiget loenmodtager udoever en faktisk og reel beskaeftigelse, ikke mister sin status som arbejdstager i faellesskabsrettens forstand alene paa grund af, at den herved opnaaede loen er lavere end eksistensminimum, og dette uanset om han oensker at supplere loennen med offentlige ydelser .
20 . I sag 66/85, Lawrie Blum mod Land Baden-Wuerttemberg ( Sml . 1986, s . 2121, paa s . 2144, praemis 17 ) fastslog Domstolen : "Det vaesentligste kendetegn ved arbejdsforholdet er, at en person i en vis periode praesterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger ".
21 . I dom af 21 . juni 1988 i sag 197/86, Brown mod Secretary of State for Scotland, kendte Domstolen ( i praemis 23 ) for ret :
"... en statsborger i en anden medlemsstat, der tager beskaeftigelse i opholdsstaten for et tidsrum af otte maaneder med henblik paa herefter dér at gennemfoere universitetsstudier inden for samme faglige omraade, og som ikke ville vaere blevet ansat af den paagaeldende arbejdsgiver, saafremt han ikke allerede var optaget paa vedkommende universitet, skal anses for arbejdstager i henhold til artikel 7, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 ".
Domstolen tilfoejede dog ( i praemis 27 ), at en saadan statsborger ikke med henvisning til sin arbejdstagerstatus kan kraeve uddannelsesstoette i henhold til artikel 7, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, idet arbejdsforholdet er en omstaendighed af rent sekundaer betydning i forhold til universitetsuddannelsen .
22 . Den nederlandske regering har anfoert, at arbejde, som udfoeres som led i loven om social beskaeftigelse, ikke kan anses for faktisk og reel beskaeftigelse som i Levin-dommen . Regeringen har henvist til de saerlige formaal og kendetegn i loven om social beskaeftigelse og navnlig foelgende :
23 . For det foerste er formaalet at bevare, genskabe eller fremme arbejdsevnen for personer, som ikke kan arbejde under normale vilkaar . Efter min opfattelse maa en handicappet arbejdstager ( f . eks .), der paa grund af sit handicap ikke kan arbejde under normale vilkaar, men som alligevel, i en loennet stilling, udoever faktisk og reel beskaeftigelse, betragtes som arbejdstager i faellesskabsrettens forstand; denne foerste saeregenhed bevirker saaledes ikke, at en person ikke er omfattet af faellesskabsrettens bestemmelser om arbejdstagere . Efter min opfattelse kan de naevnte bestemmelser fuldt ud finde anvendelse, uanset om den paagaeldende lider af et varigt handicap, og det derfor maa anses for usandsynligt, at han paa ny vil kunne arbejde under normale omstaendigheder, selv efter genoptraening og terapeutisk behandling .
24 . Nederlandenes regering har dernaest gjort gaeldende, at produktiviteten hos de personer, der omfattes af loven om social beskaeftigelse, er for beskeden til, at de kan udfoere et normalt arbejde, at loennen ikke afhaenger af produktiviteten, og at det offentlige afholder en betydelig del af udgifterne til ordningen . For mig at se er saadanne omstaendigheder imidlertid heller ikke afgoerende, idet man ofte vil komme ud for de mest forskellige former for beskaeftigelse, som stoettes af det offentlige - og endog af EF-midler - ud fra en raekke sociale og oekonomiske hensyn .
25 . For det tredje har den nederlandske regering med rette indroemmet ( i lyset af ovennaevnte Lawrie Blum-dom ), at ordningen indeholder visse omstaendigheder, der ogsaa genfindes i et normalt arbejdsforhold, nemlig udfoerelse af et arbejde mod vederlag og efter en anden persons anvisninger, men anfoert, at de paagaeldende omstaendigheder blot er midler, hvorved ordningens sociale formaal soeges naaet . Der er tale om rent sociale foranstaltninger, som derfor i det vaesentlige finansieres af det offentlige .
26 . Dette synspunkt, som den nederlandske regering understregede under den mundtlige forhandling, foerer efter min opfattelse frem til det problem, der er kernen i den foreliggende sag . Hvis det er korrekt, at de omstaendigheder, der genfindes i et normalt arbejdsforhold, er biomstaendigheder i forhold til ordningens sociale formaal, ville den paagaeldende beskaeftigelse kunne betragtes som et rent "supplement" for at bruge et af udtrykkene fra Levin-dommen, i forhold til de naevnte formaal . Man ville da umuligt kunne haevde, at "beskaeftigelsen har et saa lidet omfang, at den fremstaar som et rent marginalt supplement ". Den beskaeftigelse, der omtvistes i sagen, er ikke ubetydelig . Men Levin-sagen drejede sig om et normalt arbejdsforhold, mens man ikke i den foreliggende sag kan haevde, at beskaeftigelsen som saadan er et "supplement ". Selv om Domstolen i dommen i Brown-sagen fastslog, at Brown var arbejdstager, uanset at hans beskaeftigelse var marginal i forhold til hans universitetsstudier, vedroerte ogsaa den dom et normalt arbejdsforhold .
27 . Lad mig i den forbindelse fremhaeve formaalet med at sikre arbejdskraftens frie bevaegelighed . Som Domstolen udtalte i Levin-dommen, er formaalet : "bl . a . ... at fremme en harmonisk udvikling af den oekonomiske virksomhed i Faellesskabet som helhed og en hoejnelse af levestandarden" ( praemis 15 ).
28 . Det er rigtigt, at formaalet med arbejdskraftens frie bevaegelighed har et videre sigte, hvilket navnlig fremgaar af betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, hvis tredje betragtning har foelgende ordlyd :
"Den frie bevaegelighed for arbejdstagere og deres familie er en fundamental ret; arbejdskraftens bevaegelighed inden for Faellesskabet skal vaere et af de midler, der samtidig med at medvirke til at tilfredsstille medlemsstaternes oekonomiske behov sikrer arbejdstageren mulighed for at forbedre sine leve - og arbejdsvilkaar og dermed ogsaa goer det lettere for ham at opnaa social fremgang; alle medlemsstaternes arbejdstagere skal have bekraeftet retten til at have beskaeftigelse efter eget valg inden for Faellesskabet ".
29 . Arbejde efter faellesskabsretten betragtes saaledes ikke som en vare, og navnlig gaar arbejdstagernes fundamentale rettigheder forud for opfyldelsen af medlemsstaternes oekonomiske behov .
30 . Det foelger imidlertid ogsaa heraf, at traktatbestemmelserne og faellesskabslovgivningen om arbejdskraftens frie bevaegelighed har til formaal at sikre en lige adgang til arbejde for alle borgere i Faellesskabet, uanset nationalitet . De som ikke kan tage imod tilbudte stillinger, er ikke omfattet af bestemmelsernes anvendelsesomraade .
31 . Stoette for det synspunkt kan hentes i selve Traktaten, idet dens artikel 48, stk . 3, litra a ), b ) og c ), omtaler retten til "at soege faktisk tilbudte stillinger", "frit at bevaege sig inden for medlemsstaternes omraade i dette oejemed" og "at tage ophold i en af medlemsstaterne for dér at have beskaeftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gaelder for indenlandske arbejdstageres beskaeftigelse ". Samme resultat foelger af opbygningen af og de naermere bestemmelser i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, herunder dens allerede naevnte artikel 1, og som bekendt finder direktiv 68/360/EOEF anvendelse paa de statsborgere i medlemsstaterne, som er omfattet af naevnte forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 .
32 . De, som ikke kan soege stillinger, der tilbydes paa arbejdsmarkedet, er derfor efter min opfattelse hverken omfattet af Traktatens bestemmelser eller bestemmelserne til dens gennemfoerelse . Bettray, som har fulgt en behandling mod stofmisbrug, kunne ikke arbejde normalt . Han var omfattet af ordningen i henhold til loven om social beskaeftigelse, hvilket bekraefter, at han var afskaaret fra at arbejde normalt . Han konkurrerede saaledes ikke med andre arbejdstagere om stillinger paa det almindelige arbejdsmarked . Naar genoptraeningen er afsluttet, vil han traede ud af ordningen, saaledes som det er fastsat i loven om social beskaeftigelse, og vil da have samme retsstilling som enhver almindelig EF-borger, det vil sige med ret til at indrejse paa enhver medlemsstats omraade for at soege arbejde og at tage ophold i den paagaeldende stat, hvis han finder en faktisk og reel beskaeftigelse ( jfr . sag 316/85, Centre public d' aide sociale de Courcelles mod Lebon, dom af 18 . juni 1987, Sml . s . 2811 ).
33 . I den foreliggende sag er det afgoerende, at den ordning, der er indfoert ved lov om social beskaeftigelse, i det vaesentlige har et socialt sigte . Arbejdsvilkaarene i de paagaeldende virksomheder svarer i saa hoej grad som muligt til arbejdsvilkaarene i almindelige virksomheder, men dette skyldes hensynet til genoptraeningen af de ansatte; de producerede varer og det udfoerte arbejde holdes omhyggeligt afgraenset med henblik paa at undgaa urimelig konkurrence med almindelig produktion og beskaeftigelse . Ordningen med social beskaeftigelse kan sammenlignes med de ordninger, der ofte forvaltes af velgoerende organisationer, og hvor handicappede personer fremstiller eller emballerer mindre husholdningsgenstande . Produkterne bliver eventuelt solgt, men normalt koebes de ikke, fordi koeberen har specielt brug for varerne, men for at bidrage til det velgoerende formaal . Paa den maade faar velgoerenheden en dobbelt funktion . Den tilvejebringer midler og sikrer beskaeftigelse, og de, som er beskaeftiget, kan faa en foelelse af, at ogsaa de bidrager til deres eget underhold . Formaalet med en saadan beskaeftigelse er imidlertid hverken at fremme den oekonomiske virksomhed i Faellesskabet eller at hoejne levestandarden; den er rent social og bevidst holdt afsondret fra det almindelige marked . Selv om ordningen efter loven om social beskaeftigelse forvaltes af staten og ikke af velgoerende organisationer, har den dog et i det vaesentlige socialt formaal, i forhold til hvilket det udfoerte arbejde og de producerede varer maa betragtes som rent marginale omstaendigheder . Selv om der efter saadanne ordninger eventuelt fremstilles og saelges varer paa vilkaar, som bedst muligt skal svare til de almindelige vilkaar paa arbejdsmarkedet, er den paagaeldende beskaeftigelse efter min opfattelse ikke af en saadan art, at den kan betragtes som en faktisk og reel beskaeftigelse i henhold til Levin-dommen og Traktatens artikel 48 .
34 . I et tilfaelde som det foreliggende er forholdet mellem den enkelte person og det udfoerte arbejde det modsatte af en normal arbejdssituation . Her vil formaalet vaere at fremstille bestemte varer eller udfoere bestemte tjenesteydelser, og arbejdsindsatsen er et middel til at naa det maal . Desuden er arbejdstageren som person betragtet i almindelighed underordnet . Efter ordninger som i sagen her er det derimod personen, det drejer sig om, og arbejdet skabes og tilpasses med henblik paa personens behov . Arbejdet som saadan har ingen oekonomisk betydning; det skabes derimod med henblik paa at naa ordningens maal . Forholdet kunne vel taenkes at vaere et andet, saafremt personer, der omfattes af saadanne ordninger, var placeret i almindelige virksomheder . I den foreliggende sag er det derimod virksomheden, som er oprettet med henblik paa, at der af hensyn til de personer, der er omfattet af ordningen, skabes simulerede arbejdsvilkaar .
35 . Inden jeg fremsaetter mit forslag til besvarelse, vil jeg omtale sagsoegerens subsidiaere anbringende, nemlig at han, saafremt han ikke maatte blive anset for arbejdstager, maa antages at vaere en begunstiget EF-borger, fordi han er modtager af tjenesteydelser . Selv om den nationale retsinstans ikke har forelagt spoergsmaal herom, er der maaske grund til at paapege, at sagen eventuelt kunne give anledning til overvejelser om, hvorvidt sagsoegeren er omfattet af Traktatens kapitel om tjenesteydelser ( artiklerne 59-66 ), fordi han er modtager af tjenesteydelser, og om, saafremt han ikke har krav paa opholdstilladelse som arbejdstager, i det mindste har de rettigheder, der er fastsat i artikel 4, stk . 2, i Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21 . maj 1973 om ophaevelse af rejse - og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser ( EFT 1973 L 172, s . 14 ), som bestemmer :
"For ydere og modtagere af tjenesteydelser svarer retten til ophold til ydelsens varighed ".
Traktatens bestemmelser om tjenesteydelser er imidlertid i henhold til artikel 60 begraenset til kun at omfatte tjenesteydelser, der normalt udfoeres mod betaling; de naevnte bestemmelser synes derfor ikke at kunne finde anvendelse her . Bestemmelserne tager desuden ikke hoejde for meget langvarige ophold eller ophold paa ubestemt tid . I dom af 5 . oktober 1988 i sag 196/87, U . Steymann mod Staatssecretaris van Justitie, fastslog Domstolen, at virksomhed, som udoeves permanent eller i hvert fald uden forudselig tidsbegraensning, ikke kan vaere omfattet af faellesskabsbestemmelserne om tjenesteydelser, og kendte for ret, at Traktatens artikler 59 og 60 ikke omfatter den situation, at en statsborger i en medlemsstat begiver sig til en anden medlemsstats omraade og dér etablerer sit hovedopholdssted med henblik paa dér at udfoere eller modtage tjenesteydelser i et ubestemt tidsrum . Sagsoegerens subsidiaere anbringende kan derfor efter min opfattelse ikke laegges til grund .
36 . Tilbage til det centrale spoergsmaal : Jeg vil gerne understrege, at de faktiske omstaendigheder i sagen er usaedvanlige, og at mit forslag til afgoerelse derfor vil have begraenset raekkevidde . Efter min opfattelse er den omstaendighed, at en person paa grund af et handicap ikke kan arbejde under normale vilkaar, ikke afgoerende; saafremt han nemlig ved passende midler fik mulighed for at arbejde under normale forhold, ville han fortsat kunne anses for arbejdstager . Det er for mig at se ogsaa uden betydning, om der er tale om en velgoerenhedsordning, eller om ordningen i det vaesentlige finansieres af det offentlige . Det spiller ingen rolle, om den person, der omfattes af ordningen, er ansat direkte af virksomheden, eller om arbejdsforholdet bestaar i relation til offentlige myndigheder, idet det er ordningernes indhold og ikke deres retlige form, der er afgoerende . Den eneste omstaendighed, der efter min opfattelse har betydning, er, at virksomheden udelukkende og specifikt er oprettet for at sikre personer, som ikke kan arbejde paa normale vilkaar, en beskaeftigelse svarende til, hvad den paagaeldende ville blive ansat til at udfoere, hvis han var i stand hertil . I en saadan situation er arbejdet skabt for personen, og der opstaar ikke spoergsmaal om adgang til en stilling .
37 . Jeg skal derfor foreslaa, at det spoergsmaal, Raad van State har forelagt, besvares som foelger :
"Faellesskabsrettens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevaegelighed finder ikke anvendelse paa statsborgere fra en medlemsstat, der er ude af stand til at arbejde paa normale vilkaar, og som udfoerer erhvervsarbejde i en anden medlemsstat i en virksomhed, som alene og specifikt er oprettet med henblik paa at skabe mulighed for en saadan beskaeftigelse ."
(*) Oversat fra engelsk .