SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 27 de marzo de 2014 (*)
«Procedimiento prejudicial – Directiva 85/337/CEE – Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente – Construcción de determinadas líneas aéreas para el transporte de energía eléctrica – Ampliación de una subestación eléctrica – No sujeción del proyecto a evaluación de impacto ambiental»
En el asunto C‑300/13,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, mediante auto de 9 de abril de 2013, recibido en el Tribunal de Justicia el 30 de mayo de 2013, en el procedimiento entre
Ayuntamiento de Benferri
y
Consejería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana,
Iberdrola Distribución Eléctrica SAU,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. J.L. da Cruz Vilaça, Presidente de Sala, y los Sres. J.‑C. Bonichot (Ponente) y A. Arabadjiev, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre del Ayuntamiento de Benferri, por el Sr. F.J. Real Marques, procurador, y el Sr. A. Ferrández Amorós, abogado;
–        en nombre de Iberdrola Distribución Eléctrica SAU, por los Sres. O. Marmaneu Laguia y J.C. del Campo Gomis, abogados;
–        en nombre del Gobierno español, por el Sr. A. Rubio González, en calidad de agente;
–        en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. F. Castillo de la Torre, la Sra. K. Herrmann y el Sr. P. Oliver, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, p. 5) (en lo sucesivo, «Directiva 85/337»).
2        Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre, por una parte, el Ayuntamiento de Benferri y, por otra parte, la Consejería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana e Iberdrola Distribución Eléctrica SAU (en lo sucesivo, «Iberdrola»), en relación con la Resolución de la citada Consejería, de 17 de septiembre de 2007, de autorizar a dicha sociedad a llevar a cabo la ampliación de una subestación de transformación eléctrica.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 85/337
3        El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
4        Con arreglo al artículo 4 de la Directiva:
«1.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, los proyectos enumerados en el Anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
2.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el Anexo II, los Estados miembros determinarán:
a)      mediante un estudio caso por caso, o
b)      mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro,
si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
3.      Cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el Anexo III.
[...]»
5        El anexo I de la Directiva 85/337 contiene la lista de los proyectos contemplados en el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva, que deben obligatoriamente ser objeto de evaluación de impacto ambiental. El punto 20 de dicho anexo menciona la «construcción de líneas aéreas de energía eléctrica con un voltaje igual o superior a 220 kV y una longitud superior a 15 km».
6        El anexo II de la citada Directiva contiene la lista de los proyectos contemplados en el artículo 4, apartado 2, de aquélla, respecto de los cuales los Estados miembros conservan una facultad de apreciación, con arreglo a los requisitos previstos en dicho artículo, por lo que concierne a la realización de una evaluación de impacto ambiental. El punto 3, letra b), del anexo II menciona la «transmisión de energía eléctrica mediante líneas aéreas (proyectos no incluidos en el Anexo I)» y el punto 13, primer guión, del mismo anexo se refiere a «cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en el Anexo I o en el Anexo II, ya autorizados, ejecutados, o en proceso de ejecución, que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente».
Directiva 96/92/CE
7        El artículo 2 de la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (DO 1997, L 27, p. 20), contiene, a efectos de dicha Directiva, la definición siguiente:
«5)      “transmisión”: el transporte de electricidad por la red interconectada de alta tensión con el fin de suministrarla a clientes finales o a distribuidores».
Derecho español
8        El Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (BOE nº 23, de 26 de enero de 2008, p. 4986), y mediante el que se lleva a cabo la transposición de la Directiva 85/337, incluye dos anexos.
9        El anexo I enumera los proyectos que deben ser objeto de evaluación de impacto ambiental sistemática. Incluye las siguientes disposiciones:
«[...] Grupo 3. Industria energética
[...]
g)      Construcción de líneas aéreas para el transporte de energía eléctrica con un voltaje igual o superior a 220 kV y una longitud superior a 15 kilómetros.»
10      El anexo II del Real Decreto Legislativo 1/2008 enumera los proyectos cuya sujeción a la evaluación de impacto ambiental depende de una decisión de la Administración, caso por caso. Contiene las disposiciones siguientes:
«[...] Grupo 4. Industria energética
a)      Instalaciones industriales para el transporte de gas, vapor y agua caliente; transporte de energía eléctrica mediante líneas aéreas (proyectos no incluidos en el anexo I), que tengan una longitud superior a 3 kilómetros».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11      El 4 de junio de 2007, Iberdrola presentó en la Generalitat Valenciana solicitud de autorización del proyecto de ampliación de una subestación transformadora de 400 kV, 220 kV, 132 kV, 66 kV y 20 kV, ubicada en el término municipal de Granja de Rocamora (Alicante).
12      La Generalitat Valenciana autorizó dicho proyecto mediante Resolución de 17 de septiembre de 2007, de la Dirección General de Energía, sin examinar previamente si, debido a sus características y emplazamiento, debía ser objeto de evaluación de impacto ambiental.
13      El 13 de agosto de 2008, el Ayuntamiento de Benferri, localidad situada a menos de 1.200 metros de la citada subestación, interpuso ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana recurso contencioso-administrativo solicitando la anulación de la Resolución de 17 de septiembre de 2007, alegando que el proyecto debería haber sido objeto de evaluación de impacto ambiental.
14      El citado órgano jurisdiccional señala que, con arreglo a la jurisprudencia actual del Tribunal Supremo, un proyecto de las características del controvertido no requiere evaluación de impacto ambiental, dado que no está relacionado con la construcción de una línea aérea para el transporte de energía eléctrica y puesto que los anexos del Real Decreto Legislativo 1/2008 únicamente mencionan, en lo que atañe a los proyectos sujetos a dicha evaluación, aquellos que se refieren a tales líneas aéreas. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta acerca de la compatibilidad de dicha jurisprudencia con las exigencias de la Directiva 85/337.
15      En estas circunstancias, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      ¿Debe interpretarse el concepto de “construcción de líneas aéreas de transporte de energía eléctrica con un voltaje igual o superior a 220 kV y una longitud superior a 15 kilómetros”, que figura en el apartado 20 del Anexo I de la Directiva 85/337 […], en el sentido de que las únicas instalaciones eléctricas que comprende son las líneas aéreas que cumplen estos dos umbrales?
2)      ¿Debe interpretarse el concepto de “[…] transmisión de energía eléctrica mediante líneas aéreas”, que figura en el punto 3, apartado b, del Anexo II de la Directiva 85/337 […], en el sentido de que las únicas instalaciones de transmisión de energía eléctrica que comprende son las líneas aéreas?
En caso de respuesta negativa:
3)      ¿Debe interpretarse el concepto de “[…] transmisión de energía eléctrica mediante líneas aéreas”, que figura en el punto 3, apartado b, del Anexo II de la Directiva 85/337, en el sentido de que comprende las subestaciones de transformación?
4)      ¿Debe interpretarse el concepto de “[…] transmisión de energía eléctrica mediante líneas aéreas”, que figura en el punto 3, apartado b, del Anexo II de la Directiva 85/327, en el sentido de que comprende las subestaciones de transformación, aunque su construcción o ampliación se ejecute mediante un proyecto que no incluya la construcción de una línea aérea?»
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
16      Procede recordar que, en el marco del procedimiento que establece el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. La presunción de pertinencia inherente a las cuestiones planteadas con carácter prejudicial por los tribunales nacionales sólo queda destruida en casos excepcionales, cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véase, en ese sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, apartados 39 y 40).
17      En el presente asunto, no es evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada por el órgano jurisdiccional remitente no guarde relación alguna con la realidad ni con el objeto del litigio principal, ni que el problema planteado sea de naturaleza hipotética. En consecuencia, como el Tribunal de Justicia dispone, por otra parte, de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones que se le plantean, éstas son admisibles, contrariamente a lo que sostiene Iberdrola.
18      Así pues, aun suponiendo que la respuesta a las cuestiones prejudiciales no deje lugar a duda razonable alguna, no por ello resultan inadmisibles dichas cuestiones (véase, en ese sentido, en particular, la sentencia de 1 de diciembre de 2011, Painer, C‑145/10, Rec. p. I‑12533, apartado 65).
Sobre las cuestiones prejudiciales
19      Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si las disposiciones del anexo I, punto 20, y del anexo II, punto 3, letra b), de la Directiva 85/337 han de interpretarse en el sentido de que, entre los proyectos a los que se refieren, debe comprenderse un proyecto como el controvertido en el litigio principal, que tiene por objeto únicamente la ampliación de una subestación transformadora de tensión eléctrica.
20      En primer lugar, procede recordar que el anexo I de la Directiva 85/337 contiene la lista de los proyectos contemplados en el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva, que deben obligatoriamente ser objeto de evaluación de impacto ambiental, y que el punto 20 de dicho anexo se refiere a la construcción de líneas aéreas de energía eléctrica con un voltaje igual o superior a 220 kV y una longitud superior a 15 kilómetros.
21      De las citadas disposiciones se desprende con claridad que la mera ampliación de una subestación transformadora de tensión eléctrica, que no puede considerarse una construcción de línea aérea para el transporte de energía eléctrica, no figura, en cuanto tal, entre los proyectos a los que se refieren dichas disposiciones.
22      Procede no obstante señalar que, en materia de obligación de evaluación de impacto ambiental, la Directiva 85/337 tiene un ámbito de aplicación extenso y un objetivo amplio (véanse las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartados 31 y 39; de 10 de diciembre de 2009, Umweltanwalt von Kärnten, C‑205/08, Rec. p. I‑11525, apartado 50, y de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, Rec. p. I‑11853, apartado 79). En particular, dicha Directiva contempla una apreciación global del impacto de los proyectos sobre el medio ambiente (véanse las sentencias de 25 de julio de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, Rec. p. I‑6097, apartado 39, y Umweltanwalt von Kärnten, antes citada, apartado 51).
23      A este respecto, los Estados miembros deben aplicar la Directiva 85/337 de forma plenamente acorde con las exigencias que ésta impone, teniendo en cuenta su finalidad esencial, que, según resulta de su artículo 2, apartado 1, consiste en que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan a una evaluación con respecto a sus efectos (véanse, en ese sentido, las sentencias antes citadas, Ecologistas en Acción-CODA, apartado 33, y Umweltanwalt von Kärnten, apartado 52).
24      Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que el objetivo de la Directiva 85/337 no puede eludirse mediante el fraccionamiento de un proyecto y que el hecho de que no se considere el efecto acumulativo de varios proyectos no debe tener como consecuencia práctica que se sustraigan en su totalidad a la obligación de evaluación cuando, considerados conjuntamente, puedan tener «efectos significativos en el medio ambiente» en el sentido del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 (véanse, en ese sentido, las sentencias antes citadas Ecologistas en Acción-CODA, apartado 44, y Umweltanwalt von Kärnten, apartado 53).
25      En esas circunstancias, la ampliación de una subestación transformadora de tensión eléctrica que, de hecho, se incluye en el marco de un proyecto de construcción de una línea aérea para el transporte de energía eléctrica con un voltaje igual o superior a 220 kV y una longitud superior a 15 kilómetros, debería estar comprendida en la evaluación a la que ha de someterse una construcción de este tipo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 85/337, en relación con el punto 20 del anexo I de dicha Directiva.
26      Aunque a primera vista parece que la instalación controvertida en el litigio principal, según la descripción que resulta de la documentación aportada al Tribunal de Justicia, no está comprendida en dicha situación, corresponde no obstante al órgano jurisdiccional remitente comprobar este extremo.
27      En segundo lugar, en la medida en que se refieren a la «transmisión de energía eléctrica mediante líneas aéreas (proyectos no incluidos en el Anexo I)», las disposiciones del punto 3, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337 tampoco pueden, habida cuenta de su propio tenor, referirse a la mera ampliación de una subestación eléctrica, que, en cuanto tal, no puede considerarse un proyecto relativo al transporte de energía eléctrica por línea aérea.
28      Tal constatación no queda desvirtuada por la circunstancia de que las citadas disposiciones se refieran a la «transmisión» de energía eléctrica mediante líneas aéreas y no, como prevé el punto 20 del anexo I de la Directiva, a la «construcción» de líneas aéreas de energía eléctrica. En efecto, dado que en ambas disposiciones la intención del legislador de la Unión era establecer, en lo que atañe a proyectos relativos a la transmisión de energía eléctrica, un régimen específico para aquéllos de esos proyectos que se refieren a las líneas aéreas, nada permite deducir, habida cuenta del objetivo de la Directiva 85/337, que las disposiciones del anexo II deban aplicarse asimismo a instalaciones que no sean líneas aéreas para el transporte de energía eléctrica.
29      No obstante, y por las razones expuestas en los apartados 22 a 24 de la presente sentencia, una ampliación de una instalación que, como la ampliación controvertida en el litigio principal, forme parte en realidad de una operación relativa a la construcción de líneas aéreas para el transporte de energía eléctrica con un voltaje inferior a 220 kV o de una longitud igual o inferior a 15 kilómetros, extremo este que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, debería estar comprendida en la evaluación a la que ha de someterse una construcción de este tipo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, en relación con el punto 3, letra b), del anexo II de dicha Directiva.
30      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que las disposiciones del anexo I, punto 20, y del anexo II, punto 3, letra b), de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que un proyecto como el controvertido en el litigio principal, que se refiere a la mera ampliación de una subestación transformadora de tensión eléctrica, no figura, como tal, entre los proyectos contemplados por las citadas disposiciones, salvo que tal ampliación esté comprendida en el marco de la construcción de líneas aéreas para el transporte de energía eléctrica, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
31      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquéllos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
Las disposiciones del anexo I, punto 20, y del anexo II, punto 3, letra b), de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, deben interpretarse en el sentido de que un proyecto como el controvertido en el litigio principal, que se refiere a la mera ampliación de una subestación transformadora de tensión eléctrica, no figura, como tal, entre los proyectos contemplados por las citadas disposiciones, salvo que tal ampliación esté comprendida en el marco de la construcción de líneas aéreas para el transporte de energía eléctrica, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Firmas
* Lengua de procedimiento: español.