62015TJ0210
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
28 marzo 2017 (
*1
)
«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Documenti relativi ad una procedura di applicazione delle norme sulla concorrenza — Rifiuto di accesso — Obbligo di motivazione — Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo — Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile — Interesse pubblico prevalente — Consultazione dei terzi — Trasparenza — Mancata risposta ad una domanda di conferma entro i termini»
Nella causa T‑210/15,
Deutsche Telekom AG, con sede in Bonn (Germania), rappresentata da A. Rosenfeld e O. Corzilius, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata inizialmente da J. Vondung e A. Buchet, successivamente da F. Erlbacher, P. Van Nuffel e A. Dawes, in qualità di agenti,
resistente,
avente ad oggetto un ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE per l’annullamento della decisione della Commissione del 17 febbraio 2015, recante un diniego di concedere alla ricorrente l’accesso ai documenti relativi alla procedura per abuso di posizione dominante protocollata come COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione),
composto da S. Frimodt Nielsen, presidente, A.M. Collins e V. Valančius (relatore), giudici,
cancelliere: S. Bukšek Tomac, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e a seguito dell’udienza del 27 ottobre 2016,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1
Con decisione del 25 giugno 2013, la Commissione europea ha ordinato un’ispezione negli uffici della ricorrente Deutsche Telekom AG, ai sensi dell’articolo 20 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1 pag. 1).
2
Secondo i termini di tale decisione, la Commissione disponeva di informazioni secondo le quali la ricorrente «[poteva] detenere una posizione dominante su uno o diversi mercati rilevanti per quanto riguarda[va] la fornitura di servizi di connessione Internet» e «[avrebbe] potuto attuare pratiche che limit[avano] e/o peggior[avano] la qualità dei servizi di connessione Internet nel SEE», con la conseguenza che i «fornitori indipendenti di contenuto e/o di applicazioni su Internet fossero messi in una situazione di svantaggio concorrenziale».
3
Dal 9 all’11 luglio 2013, la Commissione ha effettuato perquisizioni negli uffici dalla ricorrente.
4
Con un comunicato stampa del 3 ottobre 2014, la Commissione ha comunicato la propria decisione di concludere la sua indagine sulle pratiche di determinati operatori europei di telecomunicazioni sui mercati dei servizi di connessione Internet e ha dichiarato che avrebbe continuato a vigilare su tale settore.
5
Il 7 ottobre 2014, la ricorrente ha presentato una domanda di accesso ai documenti contenuti nel fascicolo della Commissione in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), e dell’articolo 27, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento n. 1/2003.
6
Con lettera del 14 ottobre 2014 e con messaggio di posta elettronica del 23 ottobre 2014 indirizzati alla Commissione, la ricorrente ha precisato che la domanda di accesso verteva sul complesso dei documenti contenuti nel fascicolo del procedimento per abuso di posizione dominante protocollato come COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom. Inoltre, in detto messaggio di posta elettronica, la ricorrente ha precisato che la propria domanda poteva essere trattata come una domanda di accesso ai documenti fondata sul regolamento n. 1049/2001.
7
Con lettera del 13 novembre 2014, la Commissione ha respinto la domanda iniziale della ricorrente. Essa ha distinto a tale proposito due categorie di documenti: da una parte, i documenti interni della Commissione, per i quali ha rifiutato l’accesso sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, relativo alla tutela del processo decisionale, e dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del medesimo regolamento, relativo alla tutela degli interessi commerciali di una determinata persona fisica o giuridica, e, dall’altra, i documenti scambiati tra la Commissione e gli interessati, per i quali essa ha rifiutato l’accesso sul fondamento dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
8
Con lettera del 26 novembre 2014, la ricorrente ha presentato una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001.
9
Con lettera del 17 dicembre 2014, la Commissione ha informato la ricorrente di aver bisogno di una proroga del termine per la risposta fino al 19 gennaio 2015. Il 19 gennaio 2015, la Commissione ha comunicato alla ricorrente di non essere in grado di decidere sulla domanda nei termini previsti e che una risposta le sarebbe stata inviata quanto prima.
10
Con decisione del 17 febbraio 2015 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha respinto la domanda di conferma della ricorrente, ma, a sostegno di tale decisione, ha tuttavia invocato un fondamento giuridico diverso da quello addotto nella sua risposta alla domanda iniziale.
11
Innanzitutto, per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, la Commissione ha dichiarato che quest’ultima non aveva più ragion d’essere, in quanto una decisione finale era stata adottata da essa il 3 ottobre 2014 nel procedimento per abuso di posizione dominante COMP/AT.40089.
12
Inoltre la Commissione, in sostanza, si è avvalsa dell’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali e, su tale fondamento, ha rifiutato di consentire l’accesso, da una parte, ai suoi documenti interni e, dall’altra, ai documenti scambiati con terzi.
13
Come hanno riconosciuto le parti in udienza, tale distinzione tra documenti interni e documenti scambiati con terzi, anche se non ha facilitato la trattazione della causa da parte del Tribunale, è tuttavia priva di rilevanza nella fattispecie, dal momento che è pacifico che la Commissione ha applicato la presunzione per il complesso dei documenti del fascicolo del procedimento.
14
Infine, e sul fondamento della medesima presunzione generale, la Commissione ha invocato l’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività d’indagine prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n.1049/2001 per il complesso dei documenti oggetto della domanda, senza tuttavia operare questa volta alcuna distinzione tra i suoi documenti interni e i documenti scambiati da essa con i terzi.
15
A tale riguardo, essa ha sostenuto che, per analogia con la giurisprudenza in materia di intese, esisteva una presunzione generale secondo la quale la divulgazione di tali documenti pregiudicherebbe, in linea di principio, la tutela degli interessi commerciali delle imprese coinvolte e la tutela degli obiettivi delle attività d’indagine e che essa aveva di conseguenza il diritto di rifiutare l’accesso ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo aperto in materia di abuso di posizione dominante senza dover procedere all’esame specifico di ciascun documento ivi contenuto.
16
Per concludere, essa ha ritenuto che nessuno degli argomenti addotti dalla ricorrente dimostrasse l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustificasse la divulgazione dei documenti e ha, di conseguenza, respinto la domanda di conferma.
Procedimento e conclusioni delle parti
17
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 24 aprile 2015, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
18
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
19
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
20
A sostegno del proprio ricorso, la ricorrente deduce, in sostanza, sette motivi relativi, il primo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 e dell’obbligo di motivazione, il secondo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il terzo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, del regolamento n. 1049/2001, il quarto, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, il quinto, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, il sesto, alla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), e dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché dell’obbligo di trasparenza previsto all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e, il settimo, alla violazione dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001.
21
Occorre preliminarmente valutare se si debba riconoscere la sussistenza di una presunzione generale in merito a una domanda di accesso relativa ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo in materia di abuso di posizione dominante.
Sulla sussistenza di una presunzione generale in merito a una domanda di accesso ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo in materia di abuso di posizione dominante
22
A sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, secondo i principi e alle condizioni definiti conformemente a detto articolo 15, paragrafo 3, TFUE. In particolare, in forza di quest’ultima disposizione, secondo comma, detti principi e condizioni sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria.
23
Su tale fondamento, il regolamento n. 1049/2001 intende conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile, comunque sottoposto, come risulta in particolare dal regime delle eccezioni previsto dal suo articolo 4, a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato (v. sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
24
In particolare, dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 emerge che le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica determinata, nonché alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
25
Tale regime di eccezioni è fondato su una ponderazione dei diversi interessi in gioco, vale a dire gli interessi che sarebbero favoriti dalla divulgazione del documento o dei documenti richiesti e quelli che sarebbero minacciati da tale divulgazione (sentenze del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 42, e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 63).
26
Poiché le eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001 derogano al principio dell’accesso più ampio possibile del pubblico ai documenti delle istituzioni dell’Unione, esse devono essere interpretate e applicate restrittivamente (v. sentenza del 3 luglio 2014, Consiglio/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
27
Di conseguenza, per giustificare il diniego di accesso a un documento di cui sia stata chiesta la divulgazione non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione destinataria della domanda deve anche spiegare, in linea di principio, come l’accesso a detto documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente danno all’interesse tutelato dall’eccezione o dalle eccezioni da essa invocate (sentenze del 1o luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punto 49, e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 64). Inoltre, il rischio di un siffatto danno deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (sentenza del 1o luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punto 43).
28
Tuttavia, l’istituzione interessata può basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, dato che considerazioni di ordine generale analoghe possono essere applicate a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura (v. sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
29
Pertanto, nel caso di una domanda concernente un complesso di documenti di una determinata natura, l’istituzione interessata può fondarsi sulla presunzione generale secondo cui la loro divulgazione arrecherebbe, in linea di principio, danno alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, il che le consente di trattare una domanda complessiva in maniera corrispondente (v. sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punti 67 e 68 e giurisprudenza ivi citata).
30
In particolare, nel caso di una domanda concernente un complesso di documenti contenuti nel fascicolo relativo ad un procedimento in materia di diritto della concorrenza, il giudice dell’Unione ha ritenuto, anzitutto, che la Commissione avesse il diritto di presumere, senza procedere ad un esame concreto e specifico di ciascuno di tali documenti, che la loro divulgazione avrebbe pregiudicato, in linea di principio, sia la tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine sia la tutela degli interessi commerciali delle imprese parti del procedimento, che sono, in un tale contesto, strettamente connesse (v., in tal senso, sentenza del 7 luglio 2015, Axa Versicherung/Commissione, T‑677/13, EU:T:2015:473, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
31
Si deve ritenere che tale giurisprudenza, sviluppata in materia di accesso ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo aperto nell’ambito di una procedura relativa ad una intesa, deve applicarsi per analogia e per ragioni identiche all’accesso ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo aperto nell’ambito di un procedimento relativo ad un abuso di posizione dominante, che si tratti sia di documenti che la Commissione ha scambiato con le parti nel procedimento o con terzi, sia di documenti interni che la Commissione ha elaborato per istruire il procedimento in questione.
32
Una tale presunzione generale può infatti risultare, per quanto riguarda le procedure di applicazione dell’articolo 102 TFUE, da disposizioni del regolamento n. 1/2003 e del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2004, L 123, pag. 18), che disciplinano specificamente il diritto di accesso ai documenti contenuti nei fascicoli della Commissione relativi a tali procedure.
33
A tale riguardo, occorre sottolineare che i regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004 perseguono obbiettivi diversi da quelli perseguiti dal regolamento n. 1049/2001, dal momento che sono diretti a garantire l’osservanza dei diritti della difesa di cui fruiscono gli interessati e l’esame diligente delle denunce, pur garantendo il rispetto del segreto d’ufficio nei procedimenti ex articolo 102 TFUE, mentre il regolamento n. 1049/2001 mira a rendere il più possibile agevole l’esercizio del diritto di accesso ai documenti, nonché a promuovere le corrette prassi amministrative garantendo la maggior trasparenza possibile del processo decisionale delle pubbliche autorità nonché delle informazioni sulle quali si basano le loro decisioni (v., per analogia, sentenze del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 83, e del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, EU:T:2013:480, punto 30).
34
Orbene, è pacifico che, nella fattispecie, la ricorrente ha formulato una domanda di accesso ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo in questione ai sensi del regolamento n. 1049/2001, come la stessa ha peraltro confermato con messaggio di posta elettronica del 23 ottobre 2014.
35
Inoltre, a proposito della contraddizione tra il regolamento n. 1049/2001 e un’altra norma di diritto dell’Unione, occorre ricordare che i regolamenti nn. 1049/2001 e 1/2003 non contengono disposizioni che prevedano espressamente la prevalenza dell’uno sull’altro. Pertanto, occorre garantire un’applicazione di ciascuno dei suddetti regolamenti che sia compatibile con quella dell’altro e ne consenta quindi un’applicazione coerente (sentenze del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 84, e del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, EU:T:2013:480, punto 31).
36
Orbene, da una parte, se il regolamento n. 1049/2001 è diretto a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni il più ampio possibile, tale diritto è soggetto a taluni limiti fondati su ragioni di interesse pubblico o privato.
37
Dall’altra, gli articoli 27, paragrafo 2, e 28 del regolamento n. 1/2003 nonché gli articoli 6, 8, 15 e 16 del regolamento n. 773/2004 disciplinano in maniera restrittiva l’uso dei documenti compresi nel fascicolo relativo ad un procedimento ex articolo 102 TFUE, limitando l’accesso agli atti alle «parti interessate» ed ai «denuncianti» la cui denuncia la Commissione si prefigge di rigettare, con riserva della mancata divulgazione dei segreti industriali e di altre informazioni riservate delle imprese nonché dei documenti interni della Commissione e delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri, e purché i documenti resi accessibili siano utilizzati solo ai fini di procedimenti giudiziari o amministrativi vertenti sull’applicazione dell’articolo 102 TFUE (v., per analogia, sentenze del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 86, e del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, EU:T:2013:480, punto 38).
38
Da quanto precede, risulta che non soltanto le parti di un procedimento ex articolo 102 TFUE non dispongono di un diritto di accesso illimitato ai documenti compresi nel fascicolo della Commissione ma che inoltre i terzi, ad eccezione dei denuncianti, non dispongono, nell’ambito di un procedimento siffatto, del diritto di accesso ai documenti del fascicolo della Commissione (v., per analogia, sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnbwC‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 87).
39
Tali considerazioni devono essere tenute nel debito conto ai fini dell’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, se persone diverse da quelle che hanno il diritto di accesso al fascicolo in virtù dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004 o da quelle che, disponendo in linea di principio di un diritto siffatto, non se ne sono avvalse o a cui è stato opposto un rifiuto fossero in grado di ottenere l’accesso ai documenti sul fondamento del regolamento n. 1049/2001, il regime di accesso al fascicolo istituito dai regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004 sarebbe messo in discussione (v., per analogia, sentenze del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 88, e del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, EU:T:2013:480, punto 40).
40
Vero è che il diritto di consultare il fascicolo amministrativo nell’ambito di un procedimento ex articolo 102 TFUE ed il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni ai sensi del regolamento n. 1049/2001 sono giuridicamente distinti, ma ciò non toglie che essi portano ad una situazione paragonabile da un punto di vista funzionale. Infatti, indipendentemente dal fondamento giuridico in base al quale è accordato, l’accesso al fascicolo consente di ottenere le osservazioni ed i documenti presentati alla Commissione dalle imprese interessate e dai terzi (v., per analogia, sentenze del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12P, EU:C:2014:112, punto 89, e del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, EU:T:2013:480, punto 32).
41
Ciò posto, occorre ritenere che un accesso generalizzato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, ai documenti scambiati, nell’ambito di un procedimento ex articolo 102 TFUE, tra la Commissione e gli interessati da tale procedimento o i terzi porrebbe in pericolo l’equilibrio che il legislatore dell’Unione ha voluto garantire, nei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004, tra l’obbligo per le imprese interessate di comunicare alla Commissione le informazioni commerciali eventualmente delicate e la garanzia di una tutela rafforzata collegata, in forza del segreto d’ufficio e del segreto commerciale, alle informazioni trasmesse a tale titolo alla Commissione (v., per analogia, sentenze del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 90, e del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, EU:T:2013:480, punto 39).
42
A tale riguardo, va ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’attività amministrativa della Commissione non richiede la stessa ampiezza dell’accesso ai documenti rispetto all’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punto 60; del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punto 77, e del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 87).
43
Ne consegue che, per quanto riguarda i procedimenti ex articolo 102 TFUE, una presunzione generale può derivare da disposizioni dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004, che regolamentano specificamente il diritto di accesso ai documenti contenuti nei fascicoli della Commissione che riguardano tali procedure (v., per analogia, sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punti da 55 a 57; del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 117, e del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punto 58), non occorrendo, a tale riguardo, distinguere tra i documenti interni e i documenti scambiati con i terzi, poiché tale distinzione è infatti irrilevante dal momento che la presunzione generale si applica all’insieme del fascicolo del procedimento amministrativo (v. supra, punto 31).
44
In considerazione di quanto precede, occorre ritenere che la Commissione si è basata, legittimamente, su una presunzione generale derivante dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, per rifiutare alla ricorrente l’accesso ai documenti nel procedimento in questione ritenendo che la divulgazione di tali documenti avrebbe potuto pregiudicare, in linea di principio, la tutela degli interessi commerciali di imprese coinvolte in tale procedimento nonché la tutela degli obiettivi delle attività di indagine relativi a quest’ultimo (v., per analogia, sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke llmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punto 61; del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 123; del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punto 64, e del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 64).
45
Peraltro, tenuto conto della natura degli interessi protetti, va considerato che la sussistenza di una presunzione generale si impone indipendentemente dalla questione, se la domanda di accesso riguardi un procedimento di indagine già chiuso o un procedimento pendente. Infatti, la pubblicazione delle informazioni delicate riguardanti le attività economiche delle imprese coinvolte può pregiudicare i loro interessi commerciali indipendentemente dall’esistenza di un procedimento di indagine pendente. Inoltre, la prospettiva di una siffatta pubblicazione una volta concluso il procedimento di indagine rischierebbe di nuocere alla disponibilità delle imprese a collaborare quando un siffatto procedimento è pendente (v., per analogia, sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 124, e del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punto 66).
46
Infine, dalla giurisprudenza della Corte risulta che la possibilità data alla Commissione di ricorrere ad una presunzione generale che copra un complesso di documenti significa che i documenti in questione sfuggono a qualsiasi obbligo di divulgazione, integrale o persino parziale (v., in tal senso, sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 134).
47
Sulla base di tali considerazioni, occorre esaminare in ordine successivo i motivi relativi alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, di tale regolamento, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, dello stesso regolamento e dell’obbligo di motivazione, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del suddetto regolamento, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del medesimo regolamento, alla violazione degli articoli 41 e 42 della Carta dei diritti fondamentali e dell’obbligo di trasparenza previsto all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e, infine alla violazione dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
48
La ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe violato l’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Essa afferma che la Commissione avrebbe dovuto procedere a una valutazione concreta e specifica dei documenti e spiegare come la loro divulgazione potesse danneggiare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato.
49
La ricorrente ritiene che la Commissione non abbia dimostrato che la divulgazione, sia dei documenti interni sia dei documenti scambiati tra quest’ultima e i terzi, vale a dire le richieste di informazioni, la corrispondenza e gli allegati ricevuti dalle parti e le informazioni trasmesse dai terzi, pregiudicherebbe concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato.
50
La ricorrente ritiene che la Commissione si sia basata, a torto, su una presunzione generale che sarebbe applicabile solo ai procedimenti in materia di intese e non sarebbe trasferibile ai procedimenti per abuso di posizione dominante e che la Commissione avrebbe dovuto esaminare, per ogni documento, se questo contenesse informazioni relative alla sua decisione di ispezione, informazioni commerciali delicate di terzi e se non fosse possibile, eventualmente, proteggerli eliminando alcuni passaggi di tali documenti.
51
La ricorrente sostiene che il rifiuto di accesso ai documenti per tutelare le attività di indagine si applica solo finché dura l’indagine.
52
La ricorrente ritiene che la spiegazione della Commissione secondo la quale l’ispezione potrebbe essere ulteriormente riaperta non possa giustificare il rifiuto di accesso ai documenti, e che la Commissione non possa basarsi sulle disposizioni dell’articolo 28 del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 15 del regolamento n. 773/2004 per negarle l’accesso ai documenti, né affermare che la prospettiva di una divulgazione dei documenti nuocerebbe alla disponibilità di un’impresa a collaborare nel corso di un procedimento.
53
Riguardo alle considerazioni esposte nei precedenti punti da 22 a 44, occorre giudicare che la Commissione si è basata, legittimamente, su una presunzione generale derivante dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, per rifiutare alla ricorrente l’accesso ai documenti nel procedimento in questione, ritenendo che la divulgazione di tali documenti avrebbe potuto pregiudicare, in linea di principio, la tutela degli interessi commerciali delle imprese coinvolte in un tale procedimento nonché la tutela degli obiettivi delle attività di indagine relativi a quest’ultimo.
54
Inoltre, il riconoscimento di una presunzione generale secondo cui la divulgazione di documenti di una determinata natura arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 permette all’istituzione interessata di trattare una domanda complessiva e di rispondere alla stessa in modo corrispondente (sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 48).
55
Ne consegue che una presunzione generale significa che i documenti coperti da quest’ultima sfuggono all’obbligo di una divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 133).
56
La Commissione non era di conseguenza tenuta a procedere ad un esame individuale di ciascun documento del fascicolo amministrativo né a esaminare se, quanto meno, potesse essere accordato un accesso parziale ai suddetti documenti.
57
L’argomento addotto dalla ricorrente a tale riguardo deve di conseguenza essere respinto.
58
Per quanto riguarda inoltre all’argomento della ricorrente secondo il quale, da una parte, il rifiuto di accesso ai documenti motivato dalla tutela delle attività di indagine non potrebbe applicarsi a documenti oggetto di un procedimento di indagine chiuso e, dall’altra, la Commissione non potrebbe sostenere che la prospettiva di una divulgazione dei documenti nuocerebbe alla disponibilità a collaborare delle imprese nel corso del procedimento, è giocoforza constatare che esso non può essere accolto per i motivi esposti nel precedente punto 45.
59
Ne consegue che il secondo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, del regolamento n. 1049/2001
60
La ricorrente fa valere che sussiste un interesse pubblico prevalente a che il pubblico possa conoscere determinati elementi essenziali dell’azione della Commissione nel settore della concorrenza e, in particolare, le modalità d’applicazione delle norme del diritto della concorrenza dell’Unione.
61
La ricorrente ritiene che sussista anche un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti nel procedimento in questione per diverse ragioni dirette alla promozione delle buone prassi amministrative della Commissione, a migliorare le misure di regolarizzazione da parte delle società, al risarcimento del danno subito segnatamente a causa dell’ispezione e alla necessità di un controllo giurisdizionale dell’azione dell’amministrazione.
62
Secondo la giurisprudenza, l’esistenza di una presunzione generale non esclude la possibilità di dimostrare che un dato documento, di cui viene richiesta la divulgazione, non rientra in detta presunzione o che sussiste, in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001, un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione (sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 66).
63
Spetta tuttavia al richiedente invocare concretamente le circostanze su cui si fonda l’interesse pubblico superiore alla divulgazione dei documenti in questione (sentenze del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 94, e del 16 luglio 2015, ClientEarth/Commissione, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punto 90).
64
Per quanto riguarda l’esistenza di un interesse pubblico prevalente, va ricordato che il pubblico deve essere posto in condizione di conoscere l’azione della Commissione nel settore della concorrenza onde assicurare, da una parte, che i comportamenti che possono esporre gli operatori economici a sanzioni siano identificabili con sufficiente precisione e, dall’altra, che la prassi decisionale della Commissione sia comprensibile, atteso che essa riveste un’importanza essenziale sul funzionamento del mercato interno, il quale riguarda tutti i cittadini dell’Unione in veste sia di operatori economici che di consumatori (sentenza del 7 ottobre 2014, Schenker/Commissione, T‑534/11, EU:T:2014:854, punto 80).
65
Sussiste quindi un interesse pubblico prevalente a che il pubblico possa conoscere determinati elementi essenziali dell’azione della Commissione nel settore della concorrenza. Tuttavia, contrariamente a quanto sostanzialmente fatto valere dalla ricorrente, la sussistenza di tale interesse pubblico non obbliga la Commissione a concedere un accesso generalizzato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, a qualunque informazione raccolta nell’ambito di un procedimento ex articolo 102 TFUE (v., per analogia, sentenza del 7 ottobre 2014, Schenker/Commissione, T‑534/11, EU:T:2014:854, punti 81 e 82).
66
Va infatti ricordato che un siffatto accesso generalizzato potrebbe mettere a repentaglio l’equilibrio che il legislatore dell’Unione ha voluto garantire, nel regolamento n. 1/2003, tra l’obbligo per le imprese interessate di comunicare alla Commissione informazioni commerciali eventualmente delicate e la garanzia di una tutela rafforzata collegata, in forza del segreto d’ufficio e del segreto aziendale, alle informazioni così trasmesse alla Commissione (sentenza del 7 ottobre 2014, Schenker/Commissione, T‑534/11, EU:T:2014:854, punto 83).
67
Inoltre, occorre rilevare che dal considerando 6 del regolamento n. 1049/2001 discende che l’interesse del pubblico a ottenere la comunicazione di un documento in base al principio di trasparenza non ha la stessa rilevanza quando si tratta, da un lato, di un documento rientrante in un procedimento amministrativo o, dall’altro, di un documento relativo a un procedimento nell’ambito del quale l’istituzione dell’Unione interviene in qualità di legislatore (sentenza del 7 ottobre 2014, Schenker/Commissione, T‑534/11, EU:T:2014:854, punto 84).
68
Inoltre, tenuto conto del principio generale di accesso ai documenti sancito dall’articolo 15 TFUE e dei considerando 1 e 2 del regolamento n. 1049/2001, un interesse pubblico prevalente deve avere carattere oggettivo e generale e non può essere confuso con interessi particolari o privati (sentenza del 20 marzo 2014, Reagens/Commissione, T‑181/10, non pubblicata, EU:T:2014:139, punto 142).
69
Nella fattispecie si deve constatare che, a parte la promozione del buon andamento dell’amministrazione e il miglioramento delle misure di regolarizzazione delle società, rispetto alle quali la ricorrente si limita ad affermazioni vaghe, gli interessi dedotti in sostanza dalla ricorrente riguardano solo quest’ultima e non presentano il carattere generale ed oggettivo richiesto dalla giurisprudenza. Pertanto, tali interessi vanno trattati come interessi particolari o privati e non possono essere considerati costitutivi di un interesse pubblico prevalente che giustifichi la divulgazione dei documenti richiesti.
70
A tale riguardo, l’argomento della ricorrente secondo il quale il rifiuto di accesso ai documenti priverebbe di ogni efficacia pratica il diritto ad un ricorso effettivo non può essere accolto.
71
Su questo punto, occorre ricordare, da una parte, che esistono mezzi di ricorso contro la decisione di ispezione e che la ricorrente – che, nella fattispecie, non li ha esercitati contro tale decisione – non ha dimostrato di esserne stata privata o che le sarebbe stato impedito di esercitarli in tempo utile. Dall’altra, l’eventuale esercizio, da parte della ricorrente, di tali mezzi di ricorso allo scopo di far valere i propri diritti ha esso stesso un carattere soggettivo e non potrebbe pertanto essere considerato un interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, del regolamento n. 1049/2001.
72
Lo stesso vale per quanto riguarda l’argomento della ricorrente relativo all’interesse al risarcimento del danno subito a causa segnatamente dell’ispezione, che costituisce palesemente un interesse privato.
73
Ciò posto, la censura relativa alla pretesa violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, del regolamento n. 1049/2001 non può essere accolta.
74
Ne consegue che il terzo motivo dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul motivo relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 e dell’obbligo di motivazione
75
La ricorrente afferma in sostanza che la Commissione avrebbe commesso un errore di diritto non fondandosi, nella decisione impugnata, sull’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, relativo al processo decisionale in corso, che aveva tuttavia fatto valere nella sua risposta alla domanda iniziale. Secondo la ricorrente, dal momento che il processo decisionale era terminato, tale nuova situazione avrebbe dovuto condurla a modificare la sua posizione e, di conseguenza, ad accordare l’accesso al fascicolo. Orbene, secondo la ricorrente, la Commissione si sarebbe limitata, per opporre un rifiuto alla sua domanda di accesso ai documenti, ad avvalersi delle disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che sono meno restrittive delle disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, dello stesso regolamento.
76
La ricorrente contesta pertanto le condizioni nelle quali la Commissione ha applicato l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Essa ritiene che la Commissione debba, in caso di rifiuto di accesso ai documenti, spiegare come tale accesso potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato, perché il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.
77
La ricorrente sottolinea, per quanto riguarda i documenti interni, che un semplice danno al processo decisionale non basta e che, secondo la giurisprudenza, sarebbe richiesto un danno grave.
78
La ricorrente ritiene inoltre che la Commissione, non spiegando perché essa non si sia basata sull’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, abbia commesso una violazione dell’obbligo di motivazione previsto all’articolo 296, secondo comma, TFUE e che essa avrebbe dovuto procedere, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, ad un riesame completo della decisione iniziale e indicare, nella decisione di conferma, i motivi per i quali l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 non si applicava.
79
Per quanto riguarda, in primo luogo, la violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, occorre constatare che, certamente, per opporre un rifiuto alla domanda di accesso ai documenti della ricorrente, la Commissione si è innanzitutto basata, nella sua risposta alla domanda iniziale, sull’eccezione prevista in tale disposizione, relativa al rischio di pregiudizio al processo decisionale per quanto concerne i suoi documenti interni.
80
Tuttavia, va ricordato che, secondo costante giurisprudenza, ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001, la risposta alla domanda iniziale costituisce solo una prima presa di posizione, che attribuisce al richiedente la possibilità di invitare, nella fattispecie, il segretario generale della Commissione a riesaminare la posizione di cui trattasi (v. sentenza del 24 maggio 2011, NLG/Commissione, T‑109/05 e T‑444/05, EU:T:2011:235, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
81
Di conseguenza, solo la misura adottata dal segretario generale della Commissione, che ha la natura di una decisione e sostituisce integralmente la presa di posizione precedente, può produrre effetti giuridici tali da incidere sugli interessi del richiedente e, pertanto, formare oggetto di un ricorso di annullamento (v. sentenza del 24 maggio 2011, NLG/Commissione, T‑109/05 e T‑444/05, EU:T:2011:235, punto 102 e giurisprudenza ivi citata).
82
Inoltre, seguendo una giurisprudenza costante, un’istituzione dell’Unione, al fine di valutare una domanda di accesso a taluni documenti in suo possesso, può prendere in considerazione diversi motivi di rifiuto previsti dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 113, e del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punto 55).
83
La Commissione, con la decisione adottata in risposta alla domanda di conferma, non è di conseguenza per nulla tenuta a mantenere il fondamento giuridico scelto a sostegno delle sua risposta alla domanda iniziale.
84
Inoltre, benché l’istituzione abbia il diritto di prendere in considerazione diversi motivi di rifiuto previsti dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, nulla la obbliga a fare richiamo a tutti i motivi che possono applicarsi, né a pronunciarsi su quest’ultimi.
85
Nella fattispecie, la Commissione ha fondato la decisione impugnata sulle sole eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e non si è più avvalsa dell’articolo 4, paragrafo 3, di tale regolamento.
86
Pertanto, la censura relativa alla pretesa violazione delle disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, deve essere respinta, in ogni caso, come irrilevante.
87
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la presunta violazione dell’obbligo di motivazione, si deve rammentare che, secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, dev’essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile il ragionamento dell’istituzione, da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo.
88
Si deve constatare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha spiegato le ragioni per le quali essa non si basava più sull’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, per giustificare la sua decisione di rifiuto a consentire l’accesso ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo, vale a dire la chiusura dell’indagine con decisione finale del 3 ottobre 2014.
89
Inoltre, la Commissione ha parimenti esaminato se esistesse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti e ha concluso che tali documenti erano coperti dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Quindi, la ricorrente è stata messa in grado di conoscere i motivi per i quali la Commissione ha opposto un rifiuto alla sua domanda di accesso ai documenti nel procedimento controverso.
90
Ciò premesso, l’argomento della ricorrente relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione non può essere accolto.
91
In relazione, in terzo luogo, all’argomento della ricorrente secondo il quale la Commissione avrebbe dovuto procedere, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, ad un riesame della decisione iniziale e indicare le ragioni per le quali l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 non si applicava, è opportuno ricordare che l’articolo 7, paragrafo 2, a proposito dell’esame delle domande iniziali, prevede che, nel caso di un rifiuto totale o parziale, il richiedente può, entro quindici giorni lavorativi dalla ricezione della risposta dell’istituzione, chiedere alla stessa di rivedere la sua posizione, presentando una domanda di conferma.
92
Orbene, è giocoforza constatare che la ricorrente ha inviato una domanda di conferma alla Commissione e che questa ha risposto.
93
La prima parte del terzo punto del motivo non ha riscontro nei fatti e la seconda parte si confonde con l’argomento addotto a sostegno del secondo punto, che occorre rigettare per le ragioni esposte nei precedenti punti 87 e 88.
94
Ne consegue che tale motivo dev’essere respinto in quanto in parte ininfluente e in parte infondato.
Sul quarto motivo, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001
95
Con il quarto motivo, la ricorrente sostiene che l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, prevede che l’istituzione consulta i terzi, nella fattispecie le altre imprese di telecomunicazione oggetto del procedimento in questione, al fine di valutare se si dovesse applicare una delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafi 1 e 2, e che è possibile esimersi da tale consultazione solo se è chiaro che il documento deve essere divulgato o meno, il che nel caso di specie non è dimostrato. Essa sottolinea che nessuna consultazione ha avuto luogo nel caso di specie.
96
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, per quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2 del medesimo articolo, a meno che non sia chiaro che il documento deve essere divulgato o meno.
97
Ne deriva che l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 non impone alle istituzioni di consultare in qualsiasi circostanza i terzi.
98
Nella fattispecie, occorre constatare che la Commissione ha opposto un rifiuto alla domanda di accesso ai documenti della ricorrente basandosi su una presunzione generale derivante dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e che essa ha ritenuto che il complesso dei documenti nel procedimento in questione non dovesse essere divulgato.
99
Alla luce di ciò, nessuna consultazione di terzi, nella fattispecie altre imprese di telecomunicazione oggetto di un’indagine nell’ambito del procedimento in questione, si imponeva alla Commissione, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente.
100
Pertanto, la censura della violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 non può essere accolta.
101
Ne consegue che il quarto motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001
102
La ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe applicato in modo errato l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, in quanto non le ha concesso neanche un diritto di accesso parziale ai documenti.
103
Essa ritiene che la Commissione avrebbe dovuto valutare la possibilità di accordare un accesso parziale ad alcuni documenti eliminando certi passaggi o redigendo una versione non riservata, altrimenti il diritto di accesso parziale ai documenti sarebbe privato di ogni efficacia pratica.
104
Conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una o da più eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
105
Va ricordato che la presunzione generale fatta valere dalla Commissione non esclude la possibilità di dimostrare che un dato documento, di cui viene richiesta la divulgazione, non rientra in detta presunzione (v., in tal senso, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 66 e giurisprudenza ivi citata). Per contro, l’obbligo di verificare se la presunzione generale in questione si applichi concretamente non può essere interpretato nel senso che la Commissione debba esaminare singolarmente tutti i documenti chiesti nel caso di specie. Un simile obbligo priverebbe detta presunzione generale della sua efficacia pratica, ovvero consentire alla Commissione di rispondere ad una domanda di accesso globale in modo altrettanto globale (sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 68).
106
Nella fattispecie, basta constatare che la Commissione ha respinto la domanda di accesso ai documenti contenuti nel fascicolo del procedimento in questione basandosi su una presunzione generale derivante dalle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
107
Ciò premesso, poiché i documenti richiesti sono coperti dalla presunzione generale citata, essi sfuggono, per costante giurisprudenza della Corte, all’obbligo di divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto (v., in tal senso, sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 133, e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 134).
108
Pertanto, la censura relativa alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento 1049/2001 non può essere accolta.
109
Ne consegue che il quinto motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul sesto motivo relativo alla violazione degli articoli 41 e 42 della Carta dei diritti fondamentali e dell’obbligo di trasparenza previsto all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE
110
Con tale motivo, dedotto in subordine, la ricorrente afferma in sostanza che, in caso di mancato accoglimento delle sue argomentazioni relative alla violazione del regolamento n. 1049/2001, si dovrebbe constatare la violazione del suo diritto fondamentale di accesso ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo della Commissione garantito dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, del suo diritto di accesso a tale fascicolo garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali e del principio di trasparenza sancito dall’articolo 15, paragrafo 3, TFUE.
111
Inoltre, la ricorrente ritiene che, benché la tutela della riservatezza nonché del segreto professionale e commerciale sia un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’articolo 339 TFUE e definito più precisamente nelle disposizioni di diritto derivato, la restrizione del diritto di accesso ai documenti allo scopo di proteggere tali interessi o le attività di indagine sia sproporzionata nel caso di specie.
112
A titolo preliminare, occorre ricordare che la presente controversia verte su una domanda di accesso ai documenti contenuti nel fascicolo del procedimento amministrativo sulla base del regolamento n. 1049/2001, come risulta in particolar modo dalla posta elettronica della ricorrente del 23 ottobre 2014, e non su una domanda di accesso al fascicolo basata sulle disposizioni specifiche dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004, che mirano a garantire il rispetto dei diritti della difesa di cui beneficiano le parti implicate in un procedimento di infrazione alle norme del diritto della concorrenza.
113
A proposito, in primo luogo, della presunta violazione, da parte della Commissione, dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, relativo al diritto d’accesso ai documenti, e dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, bisogna ricordare che, secondo quest’ultima disposizione, il diritto di accesso ai documenti è garantito subordinatamente ai principi e alle condizioni stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria. Così, il regolamento n. 1049/2001, adottato sulla base dell’articolo 255 CE, il cui contenuto è stato sancito all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, fissa i principi generali e le limitazioni applicabili al diritto d’accesso ai documenti detenuti dalla Commissione. Inoltre, secondo l’articolo 52, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali, i diritti riconosciuti dalla medesima per i quali i trattati prevedono disposizioni si esercitano alle condizioni e nei limiti dagli stessi definiti.
114
Pertanto, il controllo del Tribunale deve vertere sulla legittimità della decisione di rifiuto alla luce del solo regolamento n. 1049/2001, e non sulla legittimità di quest’ultimo rispetto alla Carta dei diritti fondamentali, considerando il fatto che nessuna eccezione di illegittimità è stata sollevata nella fattispecie. Orbene, come risulta in particolare dall’esame del secondo motivo, la Commissione ha rifiutato l’accesso ai documenti richiesti in conformità al regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, ordinanza del 2 settembre 2014, Verein Natura Havel e Vierhaus/Commissione, T‑538/13, non pubblicata, EU:T:2014:738, punti 69 e 70).
115
In relazione, in secondo luogo, all’asserita violazione del diritto al buon andamento dell’amministrazione, che comporta in particolar modo il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, riconosciuto all’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali, bisogna constatare che la decisione impugnata verteva su una domanda di accesso ai documenti e non su una domanda di accesso al fascicolo. Infatti, risulta dal messaggio di posta elettronica del 23 ottobre 2014 che la ricorrente dichiarava esplicitamente alla Commissione che la sua domanda poteva essere trattata come domanda di accesso ai documenti sulla base del regolamento n. 1049/2001, il che è confermato da una lettura globale della domanda di conferma.
116
In ogni caso, è opportuno sottolineare che il diritto di accesso al fascicolo riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali è previsto dai regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004 per quanto riguarda le indagini che rientrano negli articoli 101 TFUE e 102 TFUE. Peraltro, la ricorrente non ha sollevato nessuna eccezione di illegalità dei regolamenti nn. 1/2003 e 773/2004 relativamente alla violazione della Carta. Inoltre, risulta dal testo dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 che il diritto di accesso al fascicolo è conferito alle parti alle quali la Commissione ha notificato una comunicazione degli addebiti. Orbene, è pacifico che la Commissione non ha inviato una comunicazione degli addebiti alla ricorrente. Pertanto, in tali circostanze, la ricorrente non può far valere la violazione di un diritto di accesso al fascicolo della Commissione nell’indagine sulla concorrenza in questione.
117
Occorre di conseguenza rigettare i motivi relativi alla presunta violazione degli articoli 41 e 42 della Carta dei diritti fondamentali e dell’obbligo di trasparenza previsto all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE.
118
In relazione, in terzo luogo, all’argomentazione della ricorrente relativa alla restrizioni che potrebbero essere applicate al diritto di accesso ai documenti solo se queste rispondano effettivamente a obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e intollerabile, supponendo che la ricorrente abbia inteso dedurre la violazione del principio di proporzionalità, occorre ricordare che detto principio esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza del 17 ottobre 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, punto 29). Pertanto, in materia di accesso ai documenti, la giurisprudenza ha stabilito che il principio di proporzionalità esige che le deroghe non superino i limiti di ciò che è opportuno e necessario per raggiungere lo scopo perseguito (sentenza del 20 settembre 2016, PAN Europe/Commissione, T‑51/15, non pubblicata, EU:T:2016:519, punto 21).
119
Nella fattispecie, occorre sottolineare che le eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e fatte valere dalla Commissione per giustificare la decisione di diniego di accesso ai documenti opposta alla ricorrente mirano, da un lato, alla tutela degli interessi commerciali delle imprese interessate e, dall’altro, alla tutela delle attività di indagine, e che tali obiettivi rispondono a considerazioni di interesse generale, che non appaiono, inoltre, sproporzionate rispetto agli scopi perseguiti.
120
Pertanto, la censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità deve essere respinta.
121
Ne deriva che il sesto motivo va respinto in quanto infondato.
Sul settimo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001
122
La ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe violato l’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 in quanto essa non ha esaminato la domanda di conferma di accesso al fascicolo nei termini previsti da tali disposizioni.
123
La ricorrente sottolinea che, sebbene la Commissione l’abbia informata, il giorno della scadenza del termine applicabile, della proroga di quindici giorni lavorativi di tale termine, essa non ha però fornito alcuna motivazione circostanziata a tal proposito.
124
La ricorrente ritiene che il fatto che la Commissione abbia prorogato una seconda volta il termine di risposta, mentre l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, non prevedeva una tale possibilità, costituisce ugualmente una violazione di tale disposizione. Essa sostiene che la Commissione non ha nemmeno fornito una motivazione circostanziata per tale seconda proroga.
125
Va sottolineato che, nel corso del procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione, quest’ultima è tenuta ad osservare le garanzie procedurali previste dal diritto dell’Unione (sentenze del 14 maggio 1998, Enso Española/Commissione, T‑348/94, EU:T:1998:102, punto 56, e del 18 giugno 2008, Hoechst/Commissione, T‑410/03, EU:T:2008:211, punto 128).
126
A questo proposito, il termine di quindici giorni lavorativi prorogabile entro il quale l’istituzione deve rispondere alla domanda di conferma, previsto dall’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, è perentorio. Tuttavia, la scadenza di tale termine non ha l’effetto di privare l’istituzione del potere di adottare una decisione.
127
A proposito dell’accesso ai documenti, il legislatore ha previsto le conseguenze di un superamento del termine stabilito dall’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, disponendo, all’articolo 8, paragrafo 3, di detto regolamento, che la sua violazione da parte dell’istituzione comporta il diritto di ricorrere in giudizio (sentenza del 19 gennaio 2010, Co-Frutta/Commissione, T‑355/04 e T‑446/04, EU:T:2010:15, punto 58).
128
Nella fattispecie, occorre sottolineare che la Commissione ha risposto alla domanda di accesso prima che la ricorrente traesse le conseguenze della mancata risposta nei termini, in conformità all’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, introducendo un ricorso giurisdizionale.
129
Ciò premesso, per censurabile che sia il superamento dei termini, detto superamento, secondo la giurisprudenza della Corte, non può determinare un’illegittimità della decisione impugnata che ne giustifichi l’annullamento (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punto 89).
130
Pertanto, la censura relativa alla presunta violazione dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001 non può essere accolta.
131
Ne deriva che il settimo motivo va respinto in quanto infondato.
132
Dall’insieme delle suesposte considerazioni emerge che nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente è fondato.
133
Pertanto, il ricorso dev’essere integralmente respinto.
Sulle spese
134
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Deutsche Telekom AG è condannata alle spese.
Frimodt Nielsen
Collins
Valančius
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 marzo 2017.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.