62001CC0276_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Osservazioni introduttive
1. Il procedimento in esame concerne l'interpretazione della direttiva del Consiglio 14 giugno 1989, 89/397/CEE, relativa al controllo ufficiale dei prodotti alimentari (in prosieguo: la «direttiva»). In particolare, si tratta di risolvere la questione se il produttore di generi alimentari, in caso di contestazione dei campioni da parte delle autorità, abbia il diritto di presentare una controperizia e se la violazione di questo diritto abbia per conseguenza che la perizia basata sui campioni non possa essere considerata.
II - Contesto normativo
A - La normativa comunitaria
2. L'art. 6, n. 1, della direttiva stabilisce, in estratto:
«1) Sono sottoposti ad ispezione:
(...)
d) i prodotti finiti».
3. L'art. 7 della direttiva così dispone:
«1. A fini d'analisi possono venire prelevati campioni dei prodotti di cui all'art. 6, paragrafo 1, lettere da b) a f). Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per garantire alle persone soggette al controllo il beneficio di un'eventuale controperizia.
2. Le analisi sono effettuate da laboratori ufficiali.
Gli Stati membri possono anche autorizzare altri laboratori ad effettuare dette analisi».
4. L'art. 12, n. 1, della direttiva prevede:
«1. Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari affinché le persone fisiche e giuridiche soggette al controllo godano del diritto di presentare ricorso contro i provvedimenti presi dall'autorità competente per l'esercizio del controllo».
B - La normativa nazionale
5. Secondo le indicazioni del giudice a quo nel procedimento principale è applicabile il Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (legge tedesca sugli alimenti e sui generi di prima necessità; in prosieguo: il «LMBG»).
1. Le norme in materia di ammenda
6. L'art. 17, primo comma, n. 2, lett. b), del LMBG recita:
«E' vietato immettere in commercio, nell'ambito di un'attività commerciale, in assenza di etichettatura sufficiente, prodotti alimentari le cui qualità non corrispondano alla prassi commerciale quando ciò ne diminuisca in misura non trascurabile il valore, in particolare il valore nutritivo e il gusto o l'utilizzabilità».
7. L'art. 52, primo comma, n. 9, del LMBG così dispone:
«Colui che, in violazione di quanto disposto dall'art. 17, primo comma, n. 1, ovvero dall'art. 17, primo comma, n. 2, immette in commercio prodotti alimentari privi di sufficiente etichettatura è punito con reclusione sino ad un anno o con ammenda».
8. L'art. 53, primo comma, del LMBG recita:
«E' passibile di sanzione amministrativa colui che ponga colposamente in essere una delle condotte indicate nell'art. 52, primo comma, nn. 2-11, o secondo comma; nelle fattispecie previste dall'art. 52, primo comma, n. 6, e secondo comma, n. 3, è passibile di sanzione solamente colui che abbia utilizzato ovvero immesso nella sfera di applicazione della presente legge le sostanze previste dall'art. 14 ovvero prodotti alimentari o prodotti a base di tabacco».
2. Norme in materia di prelievo di campioni
9. L'art. 42 del LMBG così dispone:
Primo comma:
«Laddove risulti necessario ai fini dell'attuazione delle disposizioni relative al commercio dei prodotti ai sensi della presente legge, gli ufficiali di polizia e le persone incaricate del controllo sono autorizzate a farsi consegnare o a prelevare, dietro rilascio di apposita ricevuta, campioni a propria scelta ai fini di analisi. Parte del campione ovvero - qualora il campione non possa essere suddiviso in parti uguali senza comprometterne le finalità di analisi - un secondo campione aventi uguali caratteristiche e dello stesso produttore dovrà essere lasciato sul posto, salvo rinuncia del produttore».
Secondo comma:
«I campioni lasciati sul posto dovranno essere chiusi o sigillati da parte delle autorità stesse con indicazione della data di prelievo del campione e della data, scaduta la quale il prodotto non sarà più considerato chiuso o sigillato».
(...)
Quarto comma:
«L'autorizzazione al prelievo di campioni ricomprende i prodotti ai sensi della presente legge, immessi in commercio in mercati, strade o luoghi pubblici o nell'ambito di attività ambulanti ovvero in corso di trasporto prima dello smercio al consumatore».
III - Circostanze di fatto e procedimento principale
10. La ditta Böklunder Plumrose GmbH e Co. KG produce «Bockwürstchen» (salsicciotti di carne magra), venduti al dettaglio in contenitori di vetro con coperchio metallico. La persona oggetto del procedimento a quo, vale a dire il sig. Steffensen, è responsabile per il controllo della produzione nell'impresa medesima.
11. Negli anni passati l'Amministrazione ha proceduto in svariate occasioni a prelievi di campioni presso negozi al dettaglio di prodotti della società Plumrose Böklunder GmbH & Co KG. Oggetto del prelievo sono stati sempre Bockwürstchen in contenitori di vetro con coperchio metallico.
12. I campioni prelevati sono stati analizzati in laboratorio. In esito alle analisi effettuate i campioni sono stati oggetto di contestazione con riguardo alla normativa sui prodotti alimentari, in particolare a causa della dichiarazione di «Bockwürstchen», non appropriata tenuto conto della composizione del prodotto.
13. Con riguardo a tutti i campioni prelevati un secondo campione è stato lasciato nel relativo negozio al dettaglio. Nessuno dei campioni lasciati presso i commercianti al dettaglio è stato mai recapitato né all'interessato né alla società Plumrose Böklunder GmbH & Co KG, né è noto se i singoli commercianti al dettaglio abbiano mai informato l'interessato ovvero la società medesima in merito al prelievo dei campioni. Non si è potuto acclarare se le risultanze della campionatura siano state sempre tempestivamente comunicate in modo tale da consentire all'interessato ovvero alla società Plumrose Böklunder GmbH & Co KG di produrre una controperizia.
14. Con provvedimento 13 settembre 2000 l'ufficio per le ammende del distretto di Schleswig-Flensburg irrogava nei confronti dell'interessato, sig. Steffensen, un'ammenda dell'importo di DEM 500. All'interessato veniva contestata la violazione degli artt. 17, primo comma, n. 2, lett. b), 52, primo comma, n. 9, e 53, primo comma, del Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz. Avverso il provvedimento dell'Amministrazione veniva ritualmente proposto ricorso nei termini all'uopo previsti.
15. L'Amtsgericht Schleswig, davanti al quale è stato proposto ricorso, è dell'opinione che l'art. 42 LMBG non preveda sufficienti garanzie nel caso in cui - come nella specie - il prelievo del campione avvenga presso un commerciante al dettaglio cui venga lasciato il secondo campione. Infatti, i campioni lasciati sul posto di regola vengono conservati, secondo quanto accertato dal giudice a quo, solamente per la durata di un mese. Qualora l'Amministrazione non provveda ad avvisare il produttore in merito all'effettuato prelievo di campioni immediatamente dopo il prelievo stesso, il produttore non ha (più) la possibilità di presentare una controperizia nel caso in cui l'Amministrazione abbia sollevato contestazioni in esito alla campionatura.
16. Ciò premesso, l'Amtsgericht Schleswig si chiede se l'art. 7, n. 1, della direttiva del Consiglio relativa al controllo ufficiale dei prodotti alimentari attribuisca al produttore il diritto alla presentazione di una controperizia e - in caso affermativo - se la violazione di tale diritto determini il divieto di tener conto del campione prelevato.
IV - Le questioni pregiudiziali
17. Poiché a suo avviso tale questione attiene all'interpretazione del diritto comunitario, l'Amtsgericht Schleswig ha deciso il 5 luglio 2001 di sottoporre in via pregiudiziale alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 234 CE, le seguenti questioni:
«1) Se l'art. 7, n. 1, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1989, 89/397/CEE, relativa al controllo ufficiale dei prodotti alimentari, debba essere interpretato nel senso che al fabbricante di un prodotto alimentare è riconosciuto il diritto, direttamente applicabile, di presentare una controperizia nel caso in cui la pubblica autorità abbia proceduto al prelievo nel commercio al dettaglio di un campione del prodotto medesimo per sottoporlo ad analisi e la qualità di tale campione sia oggetto di contestazione in base alla normativa relativa ai prodotti alimentari.
2) In caso di soluzione affermativa alla questione sub 1):
Se l'art. 7, n. 1, della detta direttiva debba essere interpretato nel senso che il diritto comunitario vieta di prendere in considerazione perizie basate su prelievi di campioni effettuati dalla pubblica autorità nel caso in cui il fabbricante del prodotto contestato nella perizia stessa non abbia avuto la possibilità di presentare una controperizia».
V - La prima questione pregiudiziale
A - Argomenti dei partecipanti al procedimento
18. Il governo tedesco è dell'opinione che l'art. 7, n. 1, della direttiva debba essere interpretato nel senso che alla persona soggetta al controllo andrebbe riconosciuto un incondizionato diritto di scegliere se ordinare o no una controperizia, ma anche nel senso che questa disposizione non sancirebbe un diritto immediatamente applicabile a presentare la controperizia. Soltanto in caso di trasposizione difettosa o incompleta potrebbero, cioè, prodursi diritti immediatamente applicabili.
19. Tuttavia, nel presente caso, tale articolo sarebbe stato regolarmente trasposto dall'art. 42 del LMBG, a tenore del quale, in caso di prelievo di campione effettuato dall'autorità, un campione comparativo deve essere lasciato il loco. In tale modo verrebbe offerta all'interessato, sia esso produttore o commerciante, la possibilità di presentare una controperizia. In occasione di prelievo di campioni presso esercizi a valle della catena commerciale di regola esisterebbe un obbligo di informazione basato sui rapporti contrattuali tra produttore e rete di commercianti.
20. Pertanto, il diritto del produttore ad avere la possibilità di presentare una controperizia non conseguirebbe dall'immediata applicabilità della direttiva, bensì dall'interpretazione del LMBG conforme alla direttiva stessa.
21. Il governo italiano si pronuncia nel senso che le analisi basate sull'art. 7, n. 1, della direttiva servirebbero ad accertare violazioni del diritto comunitario e che pertanto andrebbero salvaguardati il carattere contraddittorio del procedimento ed i diritti di difesa della persona soggetta al controllo. Il prelievo del campione dovrebbe essere eseguito quindi in contraddittorio con l'interessato, oppure dovrebbe essere assicurata l'effettiva possibilità di produrre una controperizia. La disciplina del contraddittorio ricadrebbe nel potere discrezionale dello Stato membro; in ogni caso dovrebbe essere garantita però la tutela dei diritti dell'interessato, il che non accade se il presunto contravventore non è stato presente al momento del prelievo del campione, e non ne è stato corrispondentemente informato.
22. Secondo il governo danese la soluzione della prima questione dipende da come si interpretino i concetti di «persone soggette al controllo» e di «disposizioni necessarie», di cui all'art. 7, n. 1, secondo comma, della direttiva.
23. Esso ritiene che il concetto di «persone soggette al controllo» comprenda soltanto le imprese presso le quali nel caso concreto vengano prelevati campioni. Dalla formulazione e dal contesto dell'art. 7, n. 1, secondo comma, della direttiva deriverebbe che gli Stati membri dovrebbero concedere la possibilità di presentare una controperizia soltanto a dette imprese e non a quelle che si trovano nelle fasi precedenti della catena commerciale. Resterebbe nella discrezionalità dell'impresa posta sotto controllo informare gli interessati stadi precedenti della catena commerciale dell'attuazione delle misure di controllo ed eventualmente inviare ai produttori campioni a caso, oppure sottoporre alla controperizia i campioni unitamente ai produttori o su richiesta dei produttori. Si ottempererebbe, inoltre, al principio della certezza del diritto nei confronti dell'impresa responsabile di violazione della legislazione alimentare anche mediante un rimedio giuridico conforme all'art. 12 della direttiva.
24. Per quanto riguarda i «provvedimenti necessari» il governo danese, per il caso in cui anche gli stadi commerciali precedenti siano da ricomprendere nella categoria di «persone soggette al controllo», fa valere che la direttiva non obbliga le autorità ad informare tali esercizi della catena commerciale del prelievo dei campioni. L'art. 7, n. 1, secondo comma, non sarebbe sufficientemente chiaro, preciso ed incondizionato per dedurne un corrispondente diritto (di informazione) in capo al produttore. L'autorizzazione a fornire la prova contraria concessa dalle autorità al livello della vendita al dettaglio sarebbe sufficiente in definitiva a procurare anche agli stadi commerciali precedenti la possibilità di una controperizia.
25. La Commissione è del parere che alle persone soggette al controllo spetti senza dubbio il diritto ad una controperizia dopo il prelievo di un campione ai sensi dell'art. 7, n. 1, secondo comma. Ciò discenderebbe, da un lato, dal nono considerando della direttiva e, dall'altro, dal fatto che altrimenti la persona soggetta al controllo non potrebbe pienamente avvalersi del diritto sancito dall'art. 12 della direttiva, relativo ad un effettivo mezzo di impugnazione. La parola «eventuale» limiterebbe il diritto a presentare la controperizia soltanto qualora essa risultasse rilevante.
26. Ciò considerato, non ci sarebbe più bisogno dell'ulteriore verifica se l'art. 7, n. 1, della direttiva integri i requisiti di una disposizione sufficientemente chiara ed incondizionata da poter eccezionalmente costituire il fondamento di un diritto soggettivo dei singoli derivante da una direttiva, per quanto anche su questo, considerata la formulazione della norma, non sussista alcun dubbio.
27. Qualora, come nel presente caso, tra il prelievo di un campione effettuato dall'autorità competente per l'esercizio del controllo e la relativa comminatoria di un'ammenda trascorresse un lasso di tempo così lungo che la persona soggetta a controllo non potesse più avvalersi del suo diritto a presentare una controperizia, le autorità infrangerebbero inoltre non soltanto il diritto alla controperizia derivante dall'art. 7, n. 1, ma anche, al tempo stesso, il diritto della persona soggetta a controllo ad un efficace rimedio giuridico ai sensi dell'art. 12.
28. Quanto ai problemi sollevati dal governo tedesco e danese relativi all'applicazione pratica, si è osservato in udienza che tale applicazione potrebbe essere realizzata anche diversamente da come prospettato dai due governi, ad esempio mediante la conservazione da parte delle autorità di un secondo campione congelato.
B - Valutazione
29. Per poter risolvere la prima questione in modo utile per la decisione nel procedimento principale si deve in primo luogo esaminare più da vicino la finalità della questione, soprattutto alla luce dello stato della controversia nella causa principale .
30. Al riguardo le parti partono in modo evidente nelle loro argomentazioni da considerazioni completamente differenti, il che va spiegato con la formulazione della disposizione che è stata sottosposta alla Corte per interpretazione nel presente procedimento. In primo luogo, l'art. 7, n. 1, secondo comma, menziona un obbligo degli Stati membri di adottare le «disposizioni necessarie», «per garantire» alle persone soggette al controllo «il beneficio» di una controperizia. In tal misura appare subito in primo piano l'obbligo di costituire i presupposti per la presentazione di una controperizia, piuttosto che il conferimento di per sé del diritto ad una controperizia.
31. I governi intervenuti si sono tutti espressi - ponendo l'accento su aspetti diversi - sulla portata delle «disposizioni necessarie» ed in particolare sulla questione se le autorità degli Stati membri siano tenute, ai sensi della direttiva, ad informare il produttore del prelievo dei campioni effettuato al livello del commercio al dettaglio. E' scontato che i due aspetti - cioè la questione relativa ai provvedimenti necessari a costituire i presupposti per la presentazione della controperizia, nonché il possibile diritto alla controperizia - dipendano strettamente l'uno dall'altro. Pertanto, gli Stati membri, se - in violazione dell'art. 7 della direttiva - non creano sufficienti presupposti per la presentazione di una controperizia, violano in questo modo, allo stesso tempo, il corrispondente diritto delle persone soggette al controllo, che si può dedurre dalla medesima disposizione.
32. Come tuttavia si evince dall'ordinanza di rinvio, il giudice a quo parte dalla premessa che l'art. 42 del LMBG non costuisca misura sufficiente rispetto alle disposizioni necessarie ai sensi dell'art. 7, n. 1, della direttiva, o anche che esso non sia bastato a rendere possibile la presentazione di una controperizia. Pertanto, se mai esiste un diritto del produttore ad una controperizia, esso risulterebbe compromesso. La prima questione pregiudiziale è intesa proprio a stabilire se la direttiva sancisca un corrispondente diritto dei singoli, che la Corte deve tutelare.
33. Ciò premesso, appare del resto non opportuno seguire il punto di vista del governo tedesco, consistente nel rispondere in senso negativo alla prima questione pregiudiziale, eventualmente per il motivo che il diritto alla controperizia deriverebbe, in base a un'interpretazione conforme alla direttiva, dal diritto nazionale e non dalla direttiva. Si ricordi al riguardo quanto dichiarato dalla Corte nella sentenza Simmenthal, cioè che, in ogni caso, «le norme di diritto comunitario devono esplicare la pienezza dei loro effetti, in maniera uniforme in tutti gli Stati membri, a partire dalla loro entrata in vigore e per tutta la durata della loro validità» e «qualsiasi giudice nazionale, adito nell'ambito della sua competenza, ha l'obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli» . Questo principio, secondo cui i diritti concessi al singolo dal diritto comunitario devono essere efficacemente attuati e tutelati dal giudice nazionale, vale indipendentemente dalla circostanza se, nella concreta fattispecie, tali diritti possano (con un'interpretazione conforme al diritto comunitario) essere desunti dal diritto nazionale, oppure se essi, in caso di trasposizione incompleta, derivino dal diritto comunitario immediatamente efficace. La questione se la piena efficacia della direttiva, o di un diritto del singolo eventualmente da essa previsto, debba essere salvaguardata attraverso un'interpretazione conforme alla direttiva delle disposizioni nazionali di trasposizione costituisce un problema che soggiace in ultima analisi alla valutazione del giudice nazionale.
34. Secondo costante giurisprudenza, i singoli, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono incondizionate e sufficientemente precise, possono richiamarsi ad esse davanti al giudice nazionale nei confronti dello Stato e questi diritti devono essere tutelati qualora la direttiva non sia stata, nei termini, correttamente trasposta nel diritto nazionale .
35. Una disposizione di diritto comunitario è sufficientemente precisa, per poter essere invocata da un singolo ed applicata dal giudice, quando stabilisce inequivocabilmente un obbligo .
36. Una disposizione è - inoltre - incondizionata, qualora stabilisca un obbligo che non sia collegato ad una condizione, né richieda per il suo adempimento e per la sua efficacia l'adozione di un provvedimento degli organi comunitari o degli Stati membri .
37. A mio parere, ed in considerazione dello scopo e del contenuto della direttiva, l'art. 7, n. 1, presenta queste caratteristiche, e di certo nella misura in cui si tratta di stabilire se alla persona soggetta al controllo sia da attribuire un diritto a presentare una controperizia.
38. E' vero che bisogna partire dal presupposto che, ai sensi di detta norma, gli Stati membri, in relazione alle «disposizioni necessarie» a rendere possibile la presentazione di una perizia, dispongono di un potere discrezionale per l'attuazione nel diritto interno. Tuttavia, non è soltanto per questo escluso che la direttiva, con riferimento all'attribuzione del diritto alla controperizia, sia sufficientemente chiara e determinata. Infatti, come in questo senso la Corte di giustizia già ha rilevato, non si può impedire ai singoli di richiamarsi alle disposizioni della direttiva, qualora esse siano adatte per il loro scopo ad essere applicate isolatamente ed indipendentemente dal contesto complessivo, neanche qualora la direttiva lasci agli Stati membri un ambito discrezionale più o meno ampio .
39. Si deve in primo luogo tener fermo che la formulazione dell'art. 7, n. 1, considerata di per sé, ammette la conclusione che tale articolo sia volto non soltanto a costituire la possibilità di presentare una controperizia, bensì in ultima analisi ad attribuire il corrispondente diritto («damit die Betroffenen ... können»). Ciò si evince ancora più chiaramente da altre versioni linguistiche .
40. Come la Commissione ha giustamente osservato, questa soluzione è confermata dal nono considerando e dall'art. 12, n. 1, della direttiva. Secondo il nono considerando della direttiva, cioè, occorre «salvaguardare i (...) diritti legittimi» delle imprese, «in particolare il segreto di produzione e il diritto di ricorso».
41. All'art. 12 della direttiva è disciplinata in concreto la tutela del «diritto legittimo» alla presentazione di un ricorso. Secondo questa disposizione gli Stati membri devono prendere tutti i provvedimenti necessari «affinché le persone fisiche e giuridiche soggette al controllo godano del diritto di presentare ricorso contro i provvedimenti presi dall'autorità competente per l'esercizio del controllo». Questa disposizione può pertanto essere considerata espressione e fondamento del principio generale di effettiva tutela (giurisdizionale) dei diritti, che è alla base della comune tradizione costituzionale degli Stati membri .
42. Un'effettiva tutela giuridica contro il prelievo del campione e la sua analisi presuppone, d'altra parte, che le persone soggette al controllo abbiano il diritto di presentare una controperizia.
43. Contrariamente alla concezione del governo danese, del resto, non esiste, a mio modo di vedere, alcun dubbio che anche il produttore - non solo il rivenditore al dettaglio - sia da annoverare tra «le persone soggette al controllo» cui spetta questo diritto. Sono in definitiva i loro prodotti ad essere sottoposti ad analisi di laboratorio ed essi, come nel caso del sig. Steffensen, possono in ultima analisi essere chiamati a rispondere per carenze relative alla preparazione ed al confezionamento di generi alimentari. Essi devono pertanto essere posti in condizione di avvalersi delle corrispondenti garanzie di tutela dei diritti.
44. Infine, condivido la concezione presentata in conclusione dalla Commissione e dal governo tedesco, secondo cui la parola «eventuale» figurante all'art. 7, n. 1, secondo comma, non va interpretata nel senso di una limitazione o di una sottoposizione a condizione del diritto di presentare una controperizia. Piuttosto, questo ulteriore termine riflette semplicemente il carattere autorizzativo di questa norma - l'interessato ha senz'altro il diritto di presentare una controperizia, ma anche la scelta di esercitarlo secondo le circostanze - cioè a seconda se dalla perizia delle autorità discendano o meno contestazioni sul prodotto .
45. Consegue dalle considerazioni che precedono, pertanto, che dall'art. 7, n. 1, deriva un diritto sufficientemente chiaro ed incondizionato del produttore a presentare una controperizia. Si deve perciò rispondere in senso affermativo alla prima questione pregiudiziale.
VI - La seconda questione pregiudiziale
A - Argomenti dei partecipanti al procedimento
46. Il sig. Steffensen ha osservato, in connessione con le prerogative derivanti dall'art. 6 CEDU (Convenzione europea per i diritti umani), che questa disposizione ha, nella presente causa, soltanto la funzione di criterio di interpretazione della direttiva e trova applicazione anche nella fattispecie, su cui neanche la configurazione quale violazione amministrativa, adottata nel diritto tedesco, potrebbe cambiare nulla. Dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo si può dedurre il diritto alla controperizia rispetto a prove che poggiano su procedimenti di verifica complessi. Questo è proprio quanto avverrebbe nel caso delle analisi sugli alimenti.
47. Secondo l'opinione del governo tedesco, neanche nel caso in cui il produttore od altra persona soggetta al controllo non abbiano avuto alcuna opportunità di effettuare una (contro)perizia, deriverebbe dalla direttiva, ai sensi del diritto comunitario, un divieto di tener conto dei risultati delle prime analisi.
48. L'esecuzione del diritto comunitario viene realizzata, cioè, fondamentalmente a norma delle disposizioni procedurali nazionali ed il diritto processuale penale tedesco non conosce - come neppure il diritto amministrativo tedesco - alcun divieto generale di valutazione dei mezzi di prova quale conseguenza giuridica della violazione di norme processuali. Del resto in Germania non ci sarebbe obbligatoriamente bisogno della prova contraria per porre in dubbio il risultato di analisi, grazie ai principi di trasparenza amministrativa e di libera valutazione delle prove, validi nel processo penale.
49. Queste regole procedurali devono, certamente, corrispondere alle necessità del diritto comunitario, ma questo sarebbe proprio quanto avviene nella fattispecie. Infatti, in primo luogo esse non violerebbero il divieto di discriminazione, in quanto infrazioni contro le garanzie procedurali della direttiva sarebbero trattate come errori in procedimenti in cui si tratta della realizzazione di settori di attività disciplinati esclusivamente a livello nazionale. In secondo luogo, l'attuazione del diritto comunitario, in base al principio di libera valutazione delle prove, non verrebbe resa impossibile neanche dal punto di vista pratico e risponderebbe pertanto al principio di efficienza. La controperizia ai sensi della direttiva, in particolare, non adempierebbe alcuno scopo autonomo, ma costituirebbe soltanto una delle molte possibilità di difendersi contro l'accusa di violazione della normativa in materia di alimenti.
50. Il governo danese condivide in conclusione l'opinione del governo tedesco e dichiara che sarebbe da lasciare ai giudici nazionali il compito di constatare le eventuali conseguenze processualpenalistiche di violazioni contro l'obbligo di informazione, se mai esistente ai sensi dell'art. 7, n. 1, secondo comma, della direttiva. Non si potrebbe dedurre né dalla direttiva né dal diritto comunitario generale il principio che in un caso di questo genere, durante un procedimento penale nazionale, non si debbano impiegare delle prove.
51. Per quanto riguarda l'art. 6 CEDU e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo in materia, il governo danese espone che i vantaggi della CEDU valgono soltanto per il procedimento giudiziario e non per il processo amministrativo che lo precede e di cui trattasi nel presente caso. Del resto, il principio del contraddittorio sarebbe stato salvaguardato.
52. La Commissione si pronuncia - sempre richiamandosi all'art. 6 CEDU - per lo meno contro un assoluto divieto di valutazione del materiale probatorio derivante da campioni analizzati soltanto dalle pubbliche autorità. A suo avviso, si estenderebbero troppo i diritti della persona sottoposta al controllo, derivanti dall'art. 7, n. 1, e dall'art. 12 della direttiva, il non poter impiegare i risultati basati sul prelievo dei campioni, contro i quali la persona soggetta al controllo non ha potuto produrre alcuna controperizia, neppure qualora essi fossero così univoci che nessuna controperizia avrebbe potuto, in nessuna circostanza, toglier loro valore. Essa sostiene tale diversa interpretazione basandosi sul termine «eventuale» di cui all'art. 7, n. 1, della direttiva, che lascerebbe intendere che la controperizia debba essere possibile soltanto qualora essa possa condurre a risultati utili alla difesa.
53. Per quanto riguarda l'obbligo di informazione, la Commissione ha dichiarato nella trattazione orale che esso esisterebbe in via immediata soltanto nei confronti del venditore al dettaglio. Con riferimento all'informazione dovuta al produttore sarebbe sufficiente la comunicazione nell'ambito della catena commerciale.
B - Valutazione
54. La seconda questione del giudice a quo concerne, in generale, il rapporto esistente tra il diritto comunitario e le disposizioni di diritto processuale nazionale. La Corte chiede se una perizia con cui si contesta il prodotto di un fabbricante possa essere valutata come prova in giudizio, qualora non sia stato reso possibile al fabbricante del prodotto di avvalersi del diritto, a lui spettante ai sensi della direttiva, di presentare una controperizia. La questione deve essere, in altre parole, considerata nell'ambito del procedimento principale, nel senso che con essa ci si chiede se il diritto comunitario osti all'applicazione di una disposizione nazionale relativa alle prove, secondo cui è ammesso valutare come prova in giudizio una perizia prodotta alle condizioni descritte.
55. In tale contesto si deve ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, la configurazione di procedure che devono salvaguardare la tutela dei crescenti diritti derivanti al cittadino dal diritto comunitario, in mancanza di disciplina comunitaria, cede il passo a favore del corrispondente ordinamento giuridico degli Stati membri . Tuttavia, tali procedure non possono prevedere una disciplina meno favorevole di quella vigente per cause corrispondenti che riguardano il diritto interno (principio di equipollenza o principio di equivalenza), e non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti concessi dall'ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività) .
56. Nel presente caso si devono in primo luogo considerare questi principi nel loro giusto contesto. Come ho constatato per la prima questione pregiudiziale, la direttiva concede sì ai singoli il diritto di presentare una controperizia; nel procedimento principale si tratta però soltanto indirettamente dell'attuazione di questo diritto. Si tratta, piuttosto, direttamente dell'esercizio del diritto che è sancito dall'art. 12 della direttiva e che prevede un effettivo rimedio giuridico contro provvedimenti presi dall'autorità competente per l'esercizio del controllo. Il diritto alla presentazione di una controperizia serve, come parimenti ho già constatato, alla realizzazione del diritto ad un effettivo rimedio giuridico.
57. Per quanto attiene al principio di equivalenza si deve esaminare se, nella fattispecie, il procedimento valido come mezzo di impugnazione, ai sensi dell'art. 12 della direttiva, sia disciplinato in modo meno favorevole dei corrispondenti mezzi di impugnazione concernenti soltanto il diritto interno dello Stato membro.
58. Con riferimento alla disposizione probatoria nazionale in parola si evince dagli atti che, in genere, nel diritto processuale tedesco non è previsto alcun corrispondente divieto di valutazione delle prove e che, pertanto, questa disciplina non distingue a seconda che i rimedi giuridici abbiano ad oggetto provvedimenti delle autorità che servono al controllo del rispetto del diritto comunitario oppure del diritto interno .
59. Di conseguenza, è conciliabile con il principio di equivalenza il fatto che le disposizioni processuali nazionali non contengano alcun divieto di valutazione della perizia, per il caso in cui il produttore non abbia avuto la possibilità di presentare una controperizia ai sensi dell'art. 7, n. 1, della direttiva.
60. Per quanto riguarda, poi, il principio di effettività, la normativa relativa alle prove, secondo cui possono essere valutate perizie delle autorità rispetto alle quali il produttore non ha potuto presentare alcuna controperizia, non può rendere all'interessato praticamente impossibile od eccessivamente difficile pervenire ad avvalersi della tutela giuridica risultante dalla direttiva.
61. Dalla giurisprudenza della Corte discende che tale problema, in considerazione della collocazione della disciplina oggettiva in materia di prove, deve «essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell'insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali. Sotto tale profilo si devono considerare, se necessario, i principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale, quali la tutela dei diritti della difesa, il principio della certezza del diritto e il regolare svolgimento del procedimento ».
62. In questo contesto si deve del resto osservare che - come ho già rilevato per la prima questione pregiudiziale - il diritto, sancito dall'art. 12, ad un mezzo di impugnazione effettivo è espressione di un principio giuridico generale, che si trova alla base delle comuni tradizioni costituzionali degli Stati membri. Come la Corte nelle sentenze Johnston ed Heylens ha già dichiarato in materia, questo principio è «stato sancito negli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo» e «si deve tener conto, nell'ambito del diritto comunitario, dei principi ai quali è ispirata la Convenzione suddetta».
63. In ossequio al principio di effettività, il diritto comunitario, pertanto, osta nel presente caso alla ammissibilità di perizie contro le quali il produttore non ha potuto presentare alcuna controperizia, qualora in questo modo una effettiva ed efficace tutela giuridica contro i provvedimenti delle autorità competenti per l'esercizio del controllo sia resa praticamente impossibile od eccessivamente difficile.
64. Ciò varrebbe sempre, a mio avviso, quando la controprova è l'unico mezzo idoneo che il singolo ha a disposizione per difendersi efficacemente dalle contestazioni delle autorità o, comunque, per fornire la prova contraria.
65. E' tuttavia competenza del giudice nazionale verificare se questa possibilità esista tenuto conto del diritto processuale nazionale, soprattutto in considerazione del principio, valido per il giudice a quo, della libera valutazione della prova da parte del giudice stesso, come anche alla luce delle concrete circostanze di fatto del caso .
66. E' stata discussa dalle parti, per ultima, la questione se ed in che misura derivi dal diritto ad un equo processo, sancito dall'art. 6 della CEDU, il divieto di valutare come prova una perizia prodotta in condizioni identiche a quelle della fattispecie in oggetto.
67. In primo luogo non si può accogliere l'obiezione del governo danese, secondo cui questa norma non sarebbe applicabile poiché nel presente caso si tratta di un procedimento amministrativo a monte e non di un procedimento giudiziario. Nell'ambito della seconda questione pregiudiziale non si tratterebbe, cioè, di stabilire, primariamente, la possibilità o il diritto del produttore nel processo amministrativo a far presentare una controperizia, bensì piuttosto di risolvere la questione relativa alle conseguenze, in materia di diritto delle prove, che il giudice del procedimento principale deve trarre con riferimento alla valutazione di una perizia, dalla circostanza di fatto che il produttore non può presentare alcuna controperizia, poiché la presentazione della controperizia (durante il processo amministrativo) non gli è stata resa possibile. Tuttavia, anche se le cause per cui manca la controperizia risalgono alla fase del processo amministrativo, si pone la questione dell'ammissibilità della perizia nel procedimento giudiziario, cosicché in questa misura devono essere prese in considerazione le garanzie offerte dall'art. 6 CEDU.
68. Dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo deriva che la Convenzione non regola di certo l'ammissibilità delle prove in quanto tale, ma che il relativo procedimento, nel complesso - incluso il modo e la forma in cui le prove vengono assunte - deve soddisfare i requisiti di un processo equo ai sensi dell'art. 6, n. 1, della CEDU . E' da annoverare tra questi requisiti soprattutto l'organizzazione del procedimento in base al principio del contraddittorio come la parità delle armi delle parti. In base a questi principi, la parte di un processo civile o penale deve avere la possibilità di prendere conoscenza e di discutere tutti i documenti scritti e le prese di posizione che al fine di influire sulla decisione del giudice vengono presentati presso la cancelleria o resi davanti a lui; inoltre, essa deve poter presentare la sua posizione davanti al giudice in condizioni che siano tali da non danneggiarla in modo sostanziale nei confronti della parte avversa .
69. Per questo, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, la valutazione in giudizio di una prova viziata da irregolarità non è automaticamente inammissibile. Piuttosto, è anche in tal caso decisivo stabilire se la parte nel processo, secondo le circostanze del caso, possa efficacemente difendersi .
70. Così, la Corte europea dei diritti dell'uomo, nella sentenza pronunciata nella causa Khan, citata dal governo danese, che aveva ad oggetto la valutazione come elemento di prova in un processo penale di una registrazione sonora su nastro magnetico effettuata in violazione del principio di legalità, ha posto al centro della sua attenzione la questione se l'imputato in tale processo avesse avuto sufficienti opportunità di contestare l'autenticità («authenticité») della registrazione e di far valere eccezioni contro la sua valutazione in giudizio .
71. Per quanto riguarda in concreto l'impiego in giudizio di perizie a scopo probatorio, la sua conciliabilità con i requisiti dell'equo processo, ai sensi dell'art. 6, n. 1, della CEDU, dipende, nel caso in cui la parte nel processo che sopporta le conseguenze della perizia non possa presentare alcuna controperizia, dalla circostanza se essa sia, malgrado questo, in condizione di presentare efficacemente i suoi interessi e di prendere posizione sulla perizia stessa . Una effettiva possibilità di avvalersi dei diritti di difesa senza controperizia può risultare, poi, particolarmente problematica qualora la perizia si riferisca ad un settore tecnico di cui il giudice non è sufficientemente esperto e debba pertanto essere attribuita alla perizia una preponderante influenza sulla valutazione delle prove del Tribunale .
72. Se la valutazione di una perizia, contro la quale non esiste alcuna controperizia, sia sufficiente ad integrare i requisiti di un processo equo ai sensi dell'art. 6, n. 1, della CEDU lo si può stabilire, perciò, in base alle concrete circostanze della relativa fattispecie, ed in particolare in base al genere di perizia ed al suo peso in relazione all'elaborazione della decisione, così come in base alla possibilità di disporre di altre vie più adatte ad un'efficace difesa di quelle procurate dalla controperizia.
73. Al giudice a quo va pertanto risposto - anche alla luce dell'art. 6, n. 1, della CEDU - quanto alla seconda questione pregiudiziale che il diritto comunitario osta alla valutazione come prova di perizie che si basano su un prelievo di campioni disposto dallo Stato, rispetto a cui non sia stato reso possibile al fabbricante del prodotto contestato presentare una controperizia, se altrimenti l'introduzione di un efficace ricorso contro i provvedimenti di controllo delle autorità è reso praticamente impossibile od eccessivamente difficile. E' compito del giudice nazionale verificare se per il produttore, in mancanza di una controperizia, esista nell'ambito della procedura nazionale ed in considerazione delle concrete circostanze di specie una possibilità che gli permetta di difendersi efficacemente contro le contestazioni delle autorità, ovvero di fornire la prova contraria.
VII - Conclusione
74. Propongo alla Corte di giustizia di rispondere nel modo seguente alle questioni pregiuziali:
«1) L'art. 7, n. 1, della direttiva 89/397/CEE deve essere interpretato nel senso che sussiste in capo al produttore un diritto immediatamente applicabile a produrre una controperizia, qualora le pubbliche autorità prelevino dal prodotto, presso il venditore al dettaglio, un campione a scopo di analisi e tale campione venga contestato per aspetti relativi alla legislazione alimentare.
2) Il diritto comunitario osta alla valutazione di perizie basate su prelievo di campioni disposto dallo Stato, rispetto alle quali non è stata resa possibile al fabbricante del prodotto oggetto di contestazione la presentazione di una controperizia, qualora, altrimenti, l'introduzione di un efficace ricorso contro i provvedimenti di controllo delle autorità sia praticamente impossibile o eccessivamente difficile. E' compito del giudice nazionale verificare se in mancanza di una controperizia esista per il produttore una idonea possibilità, nell'ambito del procedimento nazionale ed in considerazione delle concrete circostanze di specie, di difendersi efficacemente contro le contestazioni delle autorità, ovvero di fornire la prova contraria».