61997CC0106_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Με την αίτησή του εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, το College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Κάτω Ξώρες) ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει ορισμένα ζητήματα σχετικά με την ερμηνεία και το κύρος της οδηγίας 92/46/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση των υγειονομικών κανόνων για την παραγωγή και την εμπορία νωπού γάλακτος, θερμικά επεξεργασμένου γάλακτος και προϋόντων με βάση το γάλα (1) (στο εξής: οδηγία 92/46), ιδίως δε του άρθρου της 23, καθώς και της αποφάσεως 94/70/ΕΚ της Επιτροπής, της 31ης Ιανουαρίου 1994, για τον καθορισμό προσωρινού καταλόγου τρίτων χωρών από τις οποίες τα κράτη μέλη επιτρέπουν τις εισαγωγές ανεπεξέργαστου γάλακτος, γάλακτος το οποίο έχει υποβληθεί σε θερμική επεξεργασία και προϋόντων με βάση το γάλα (2) (στο εξής: απόφαση 94/70). Ειδικότερα, ζητείται από το Δικαστήριο να αξιολογήσει εάν, στο πλαίσιο της εφαρμογής της ρυθμίσεως αυτής, οι Ολλανδικές Αντίλλες πρέπει να θεωρούνται ως τρίτες χώρες.
Το νομικό πλαίσιο
2 Η οδηγία 92/46 «θεσπίζει τους υγειονομικούς κανόνες για την παραγωγή και την εμπορία νωπού γάλακτος, θερμικά επεξεργασμένου γάλακτος προς πόσιν, γάλακτος που προορίζεται για την παρασκευή προϋόντων με βάση το γάλα και προϋόντων με βάση το γάλα, τα οποία προορίζονται για ανθρώπινη κατανάλωση (...)» (3). Για τους σκοπούς της παρούσας αναλύσεως σημασία έχει, ειδικότερα, το κεφάλαιο ΙΙΙ (άρθρα 22 έως 26), που επιγράφεται «Εισαγωγές από τρίτες χώρες». Κατά το άρθρο 22, «οι προϋποθέσεις για τις εισαγωγές, από τρίτες χώρες, νωπού γάλακτος, θερμικά επεξεργασμένου γάλακτος και προϋόντων με βάση το γάλα που καλύπτονται από την παρούσα οδηγία πρέπει να είναι τουλάχιστον ισοδύναμες με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο κεφάλαιο ΙΙ για την κοινοτική παραγωγή».
Το άρθρο 23 έχει ως εξής:
«1. Για να εξασφαλίζεται η ομοιόμορφη εφαρμογή του άρθρου 22, εφαρμόζονται οι διατάξεις των ακόλουθων παραγράφων.
2. Στην Κοινότητα μπορούν να εισάγονται μόνο γάλα ή προϋόντα με βάση το γάλα:
α) που προέρχονται από τρίτη χώρα που περιλαμβάνεται σε κατάλογο που θα καταρτιστεί σύμφωνα με την παράγραφο 3, στοιχείο αα·
β) που συνοδεύονται από υγειονομικό πιστοποιητικό, σύμφωνο προς υπόδειγμα που θα καταρτιστεί με τη διαδικασία του άρθρου 31, το οποίο υπογράφεται από την αρμόδια αρχή της χώρας εξαγωγής και το οποίο πιστοποιεί ότι το γάλα αυτό και τα προϋόντα αυτά με βάση το γάλα ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις του κεφαλαίου ΙΙ, πληρούν τους τυχόν πρόσθετους όρους ή παρέχουν τις ισοδύναμες εγγυήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 3 και προέρχονται από εγκαταστάσεις που παρέχουν τις εγγυήσεις που προβλέπονται στο παράρτημα Β.
3. Με τη διαδικασία του άρθρου 31 καταρτίζονται:
α) ένας προσωρινός κατάλογος τρίτων χωρών ή τμημάτων τρίτων χωρών που είναι σε θέση να παράσχουν στα κράτη μέλη και την Επιτροπή εγγυήσεις ισοδύναμες προς τις εγγυήσεις που προβλέπονται στο κεφάλαιο ΙΙ καθώς και ο κατάλογος των εγκαταστάσεων για τις οποίες είναι σε θέση να παράσχουν τις εγγυήσεις αυτές.
Ο προσωρινός αυτός κατάλογος καταρτίζεται με βάση καταλόγους εγκαταστάσεων που εγκρίνονται και επιθεωρούνται από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, αφού προηγουμένως η Επιτροπή εξακριβώσει ότι τηρούν τις γενικές αρχές και τους κανόνες της παρούσας οδηγίας·
β) η ενημέρωση του καταλόγου αυτού ανάλογα με τους ελέγχους που προβλέπονται στην παράγραφο 4·
γ) οι ειδικές προϋποθέσεις και οι ισοδύναμες εγγυήσεις που καθορίζονται για τις τρίτες χώρες και δεν μπορούν να είναι ευνοϋκότερες από τις προϋποθέσεις και τους όρους του κεφαλαίου ΙΙ·
δ) η φύση των μεθόδων θερμικής επεξεργασίας που πρέπει να προβλέπονται για ορισμένες τρίτες χώρες που παρουσιάζουν υγειονομικό κίνδυνο.
4. Διενεργούνται επιτόπιοι έλεγχοι από πραγματογνώμονες της Επιτροπής και των κρατών μελών προκειμένου να εξακριβωθεί εάν οι εγγυήσεις που προσφέρουν οι τρίτες χώρες όσον αφορά τις προϋποθέσεις παραγωγής και εμπορίας μπορούν να θεωρούνται ισοδύναμες προς τις αντίστοιχες προϋποθέσεις που ισχύουν στην Κοινότητα.
Οι πραγματογνώμονες των κρατών μελών στους οποίους ανατίθεται η διεξαγωγή των ελέγχων αυτών ορίζονται από την Επιτροπή μετά από πρόταση των κρατών μελών.
Οι έλεγχοι αυτοί διενεργούνται για λογαριασμό της Κοινότητας, η οποία αναλαμβάνει τις αντίστοιχες δαπάνες. Η συχνότητα και ο τρόπος διεξαγωγής των ελέγχων αυτών, συμπεριλαμβανομένων των ελέγχων που πρέπει να προβλέπονται σε περίπτωση που λαμβάνεται απόφαση σύμφωνα με την παράγραφο 6, καθορίζονται με τη διαδικασία του άρθρου 31.
5. Μέχρις ότου διοργανωθούν οι έλεγχοι της παραγράφου 4, εξακολουθούν να εφαρμόζονται οι εθνικές διατάξεις που ισχύουν σχετικά με την επιθεώρηση στις τρίτες χώρες, με την προϋπόθεση ότι οι παραλείψεις, όσον αφορά τους κανόνες υγιεινής, οι οποίες διαπιστώνονται κατά τις εν λόγω επιθεωρήσεις γνωστοποιούνται στη μόνιμη κτηνιατρική επιτροπή.
6. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία βάσει προτάσεως της Επιτροπής, μπορεί, αντί της αναγνώρισης των επιμέρους εγκαταστάσεων επεξεργασίας ή μεταποίησης, να αναγνωρίζει, επί βάσει αμοιβαιότητας, τις εγκαταστάσεις μιας τρίτης χώρας τις οποίες η αρμόδια αρχή της χώρας αυτής ελέγχει τακτικά και αποτελεσματικά ώστε να εξασφαλίζει την τήρηση των απαιτήσεων της παραγράφου 2, στοιχείο ββ.»
Το άρθρο 25 προβλέπει τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα προϋόντα που καλύπτονται από την παρούσα οδηγία να εισάγονται στην Κοινότητα μόνον εφόσον:
- συνοδεύονται από πιστοποιητικό που εκδίδεται από την αρμόδια αρχή της τρίτης χώρας κατά τη στιγμή της φόρτωσης.
Το υπόδειγμα του πιστοποιητικού αυτού θα καταρτιστεί με τη διαδικασία του άρθρου 31,
- υπέστησαν επιτυχώς τους ελέγχους που προβλέπονται από τις οδηγίες 90/675/ΕΟΚ και 91/496/ΕΟΚ (...).
2. Μέχρις ότου καθοριστούν οι λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου, εξακολουθούν να εφαρμόζονται οι εθνικοί κανόνες που ισχύουν για τις εισαγωγές από τρίτες χώρες για τις οποίες δεν έχουν θεσπιστεί κοινοτικές απαιτήσεις, υπό την προϋπόθεση ότι οι κανόνες αυτοί δεν είναι ευνοϋκότεροι από τους κανόνες του κεφαλαίου ΙΙ.»
Τέλος, το άρθρο 26 προβλέπει ότι:
«Στους καταλόγους του άρθρου 23 μπορούν να εγγράφονται μόνον τρίτες χώρες ή τμήματα τρίτων χωρών:
α) από τις οποίες δεν απαγορεύονται οι εισαγωγές λόγω της απουσίας ασθενειών του παραρτήματος Α ή οποιασδήποτε άλλης εξωτικής της Κοινότητας ασθένειας ή κατ' εφαρμογή των άρθρων 6, 7 και 14 της οδηγίας 72/462/ΕΟΚ·
β) οι οποίες, λόγω της νομοθεσίας τους και της οργάνωσης της αρμόδιας αρχής τους και των υπηρεσιών επιθεώρησής τους, των εξουσιών των υπηρεσιών αυτών και του ελέγχου στον οποίον υπόκεινται, έχουν αναγνωρισθεί ότι είναι σε θέση, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2 της οδηγίας 72/462/ΕΟΚ, να εξασφαλίζουν την εφαρμογή της ισχύουσας νομοθεσίας τους
ή
γ) των οποίων η κτηνιατρική υπηρεσία είναι σε θέση να εξασφαλίζει την τήρηση υγειονομικών απαιτήσεων τουλάχιστον ισοδύναμων προς εκείνες που προβλέπονται στο κεφάλαιο ΙΙ.»
3 Με την απόφαση 94/70 καταρτίστηκε ο προσωρινός κατάλογς τρίτων χωρών από τις οποίες τα κράτη μέλη επιτρέπουν τις εισαγωγές ανεπεξέργαστου γάλακτος, γάλακτος το οποίο έχει υποβληθεί σε θερμική επεξεργασία και προϋόντων με βάση το γάλα. Οι Ολλανδικές Αντίλλες δεν περιλαμβάνονται στον κατάλογο αυτό, που προβλέπεται από το προαναφερθέν άρθρο 23 της οδηγίας 92/46.
4 Κρίσιμες εν προκειμένω είναι πλείονες διατάξεις της Συνθήκης. Το άρθρο 227 της Συνθήκης ΕΚ ορίζει το γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής της και προβλέπει, στην παράγραφο 3, ότι: «Για τις υπερπόντιες χώρες και εδάφη που αναφέρονται στο παράρτημα ΙV της παρούσης Συνθήκης ισχύει το ιδιαίτερο καθεστώς συνδέσεως που ορίζεται στο τέταρτο μέρος της Συνθήκης.
Η παρούσα συνθήκη δεν εφαρμόζεται στις υπερπόντιες χώρες και εδάφη που διατηρούν ιδιαίτερες σχέσεις με τον Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας και δεν αναφέρονται στο ανωτέρω παράρτημα».
To τέταρτο μέρος της Συνθήκης, που επιγράφεται «Η σύνδεση των υπερπόντιων χωρών και εδαφών» (στο εξής: ΥΞΕ), περιλαμβάνει τα άρθρα 131 έως 136α.
Κατά το άρθρο 131, πρώτο εδάφιο, «τα κράτη μέλη συμφωνούν να συνδέσουν με την Κοινότητα τις μη ευρωπαϋκές χώρες και εδάφη που διατηρούν ιδιαίτερες σχέσεις με το Βέλγιο, τη Δανία, τη Γαλλία, την Ιταλία, τις Κάτω Ξώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο. Αυτές οι χώρες και τα εδάφη, που αναφέρονται ακολούθως ως "χώρες και εδάφη", απαριθμούνται στο παράρτημα IV της παρούσας Συνθήκης».
Οι Ολλανδικές Αντίλλες δεν περιλαμβάνονταν, ευθύς εξαρχής, στον εν λόγω κατάλογο, αλλά περιελήφθησαν μεταγενέστερα, με τη σύμβαση 64/533/ΕΟΚ, της 13ης Νοεμβρίου 1962 (4).
Κατά το άρθρο 131, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, ο σκοπός της συνδέσεως μεταξύ της Κοινότητας και των ΥΞΕ είναι η προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως των χωρών και εδαφών και η δημιουργία στενών οικονομικών σχέσεων μεταξύ αυτών και της Κοινότητος στο σύνολό της.
Το άρθρο 132 ορίζει τους σκοπούς της συνδέσεως και θεσπίζει διάφορους βασικούς κανόνες. Όσον αφορά το καθεστώς των εμπορικών συναλλαγών, το άρθρο 132, σημείο 1, ορίζει ότι «τα κράτη μέλη εφαρμόζουν στις εμπορικές τους συναλλαγές με τις χώρες και εδάφη το καθεστώς που διέπει τις μεταξύ τους σχέσεις δυνάμει της παρούσης Συνθήκης».
Κατά το άρθρο 136, πρώτο εδάφιο, «οι τρόποι και η διαδικασία της συνδέσεως χωρών και εδαφών με την Κοινότητα» καθορίζονται από τη σχετική σύμβαση εφαρμογής που προσαρτάται στη Συνθήκη. Το δεύτερο εδάφιο του ιδίου αυτού άρθρου προβλέπει, επιπλέον, ότι «προ της λήξεως της προβλεπομένης στην ανωτέρω παράγραφο συμβάσεως, το Συμβούλιο καθορίζει ομοφώνως, βάσει των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων και των αρχών της παρούσας Συνθήκης, τις διατάξεις που πρέπει να προβλεφθούν για μια νέα περίοδο».
Σύμφωνα με το προαναφερθέν άρθρο 136, το Συμβούλιο θέσπισε διάφορες αποφάσεις, εκ των οποίων η πλέον πρόσφατη είναι η απόφαση 91/482/ΕΟΚ, της 25ης Ιουλίου 1991, σχετικά με τη σύνδεση των υπερποντίων χωρών και εδαφών με την Ευρωπαϋκή Οικονομική Κοινότητα (5).
Από την απόφαση αυτή, είναι σκόπιμο να παρατεθούν τα άρθρα 100, 102 και 103.
Το πρώτο από αυτά έχει ως εξής:
«1. Σκοπός της παρούσας απόφασης, στον τομέα της εμπορικής συνεργασίας, είναι η προώθηση του εμπορίου, τόσο μεταξύ ΥΞΕ και Κοινότητας, λαμβάνοντας υπόψη το αντίστοιχο επίπεδο ανάπτυξής τους, όσο και μεταξύ των ΥΞΕ.
2. Κατά την επιδίωξη του σκοπού αυτού, ιδιαίτερη προσοχή δίδεται στην εξασφάλιση πρόσθετων πραγματικών πλεονεκτημάτων για τις εμπορικές συναλλαγές των ΥΞΕ με την Κοινότητα, καθώς και στη βελτίωση των όρων πρόσβασης των προϋόντων τους στην αγορά, προκειμένου να επιταχυνθεί ο ρυθμός αύξησης του εμπορίου τους και ιδίως της ροής των εξαγωγών τους προς την Κοινότητα και να εξασφαλιστεί καλύτερη ισορροπία στις εμπορικές συναλλαγές των ενδιαφερομένων μερών.
(...)».
Tο άρθρο 102 προβλέπει ότι «η Κοινότητα δεν επιβάλλει ποσοτικούς περιορισμούς ή μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά τις εισαγωγές προϋόντων καταγωγής ΥΞΕ».
Τέλος, το άρθρο 103 ορίζει τα εξής:
«1. Οι διατάξεις του άρθρου 102 δεν αντιτίθενται στις απαγορεύσεις ή στους περιορισμούς εισαγωγών, εξαγωγών ή διαμετακομίσεων που δικαιολογούνται από λόγους δημόσιας ηθικής, δημόσιας τάξης, προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων ή προφύλαξης των φυτών, προστασίας των εθνικών θησαυρών που έχουν καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική αξία, ή προστασίας της βιομηχανικής και εμπορικής ιδιοκτησίας.
2. Οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί αυτοί δεν είναι σε καμία περίπτωση δυνατό να αποτελέσουν μέσο αυθαίρετων διακρίσεων, ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο εν γένει.
(...)»
Τα πραγματικά περιστατικά και τα προδικαστικά ερωτήματα
5 Το ιστορικό της υποβολής αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως στην υπό κρίση υπόθεση εντάσσεται στο νομικό πλαίσιο που περιγράφηκε αμέσως ανωτέρω. Η Dutch Antillian Dairy Industry Inc. (στο εξής: DADI) είναι μια επιχείρηση εδρεύουσα στο Curaηao, στις Ολλανδικές Αντίλλες, η οποία αναπτύσσει τη δραστηριότητά της στον τομέα της παραγωγής βουτύρου. Οι πρώτες ύλες που είναι αναγκαίες για τη δραστηριότητά της εισάγονται από το Βέλγιο και τις Κάτω Ξώρες.
Στις 30 Ιανουαρίου 1995, μια εταιρία εδρεύουσα στο Ρόττερνταμ, η Verenigde Douane-Agenten BV (στο εξής: Douane-Agenten), προσκόμισε προς έλεγχο στις αρμόδιες ολλανδικές αρχές, ήτοι στη Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (υπηρεσία επιθεωρήσεως ζώων και κρεάτων, στο εξής: υπηρεσία επιθεωρήσεως), μια παρτίδα βουτύρου από τις Αντίλλες που είχε αποστείλει η DADI. Ωστόσο, η υπηρεσία επιθεωρήσεως αρνήθηκε να επιτρέψει την εισαγωγή, με την αιτιολογία ότι οι Ολλανδικές Αντίλλες, που ήσαν η χώρα προελεύσεως του εμπορεύματος, δεν περιλαμβάνονταν στον καταρτισθέντα με την απόφαση 94/70 κατάλογο, ο οποίος απαριθμεί περιοριστικά τις τρίτες χώρες των οποίων τα προϋόντα μπορούν να εισάγονται στην Κοινότητα.
Κατά της αποφάσεως αυτής η DADI και η Douane-Agenten άσκησαν διοικητική προσφυγή, η οποία απορρίφθηκε με νέα απόφαση της υπηρεσίας επιθεωρήσεως, με την οποία επικυρώθηκε η αρχική αρνητική απόφαση.
Ακολούθως, οι εν λόγω επιχειρήσεις άσκησαν ενώπιον του College van Beroep voor het Bedrijfsleven προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως και την αποκατάσταση της ζημίας. Κατ' ουσίαν, οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι οι Ολλανδικές Αντίλλες αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα του εδάφους των Κάτω Ξωρών και δεν μπορούν να θεωρηθούν ως τρίτη χώρα σε σχέση με την Κοινότητα. Κατά συνέπεια, οι διατάξεις της οδηγίας 92/46, καθώς και της αποφάσεως 94/70, στο μέτρο που διέπουν τις εισαγωγές από τρίτες χώρες, δεν μπορούν να εφαρμοστούν σε προϋόντα προερχόμενα από τις Ολλανδικές Αντίλλες.
Το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1α) Πρέπει οι διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας 92/46/ΕΟΚ, θεωρούμενες ειδικότερα υπό το φως του άρθρου 227, καθώς και των άρθρων 131 έως 136 της Συνθήκης ΕΚ, να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι συνεπάγονται, κατά την έννοια του άρθρου 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, τη θέσπιση εθνικών εκτελεστικών διατάξεων οι οποίες έχουν εφαρμογή στις εισαγωγές στην Κοινότητα βουτύρου που προέρχεται από τις υπερπόντιες χώρες και εδάφη που αναφέρονται στο παράρτημα IV της Συνθήκης ΕΚ, όπως είναι οι Ολλανδικές Αντίλλες;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 1α:
1β) Eίναι οι διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της προαναφερθείσας οδηγίας, ενόψει, ειδικότερα, του άρθρου 132, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ και των άρθρων 102 και 103 της αποφάσεως 91/482/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουλίου 1991, σχετικά με τη σύνδεση των υπερπόντιων χωρών και εδαφών με την Ευρωπαϋκή Οικονομική Κοινότητα, έγκυρες, καθόσον αφορούν τις αναφερόμενες στο ερώτημα 1α εισαγωγές;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στα ερωτήματα 1α και 1β:
2) Πρέπει το άρθρο 23 της προαναφερθείσας οδηγίας να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι εθνικές διατάξεις θεσπισθείσες κατ' εφαρμογήν του άρθρου αυτού μπορούν να εφαρμόζονται σε εισαγωγές όπως οι αναφερόμενες στο ερώτημα 1α μόνον
α) αφότου το καθεστώς που ισχύει για το ενδοκοινοτικό εμπόριο των οικείων προϋόντων, προς το οποίο πρέπει να είναι τουλάχιστον ισοδύναμο, κατά το άρθρο 22 της ίδιας οδηγίας, το καθεστώς που ισχύει για τις εισαγωγές από τρίτες χώρες, έχει αρχίσει να ισχύει πλήρως και
β) αφότου έχει εγκύρως εκδοθεί απόφαση περί αναγραφής της οικείας χώρας στον πρώτο από τους καταλόγους που αναφέρονται στο άρθρο 23, παράγραφος 3, καθώς και περί του καταλόγου των εγκαταστάσεων που έχουν εγκριθεί στη χώρα αυτή;
3) Είναι έγκυρη η απόφαση 94/70/ΕΚ της Επιτροπής, της 31ης Ιανουαρίου 1994;»
Επί του πρώτου ερωτήματος
6 Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο αν οι ΥΞΕ, ιδίως δε οι Ολλανδικές Αντίλλες, πρέπει να θεωρούνται ως τρίτες χώρες προς τους σκοπούς της εφαρμογής του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας 92/46. Με άλλα λόγια, ζητείται να διευκρινιστεί αν το καθεστώς που θεσπίζει η οδηγία όσον αφορά τις «εισαγωγές από τρίτες χώρες» εφαρμόζεται επίσης στα προϋόντα που προέρχονται από τις Ολλανδικές Αντίλλες.
Προς απάντηση του ερωτήματος αυτού, οι διάδικοι που υπέβαλαν παρατηρήσεις ασχολήθηκαν με το θεωρητικό ζήτημα εάν, ενόψει του καθεστώτος στο οποίο υπάγονται, οι ΥΞΕ μπορούν να θεωρηθούν ως «τρίτες χώρες». Συναφώς διατυπώθηκαν δύο αντίθετες απόψεις. Η πρώτη, η οποία βρίσκει έρεισμα στην ιδιαίτερη θέση που αναγνωρίζεται στις ΥΞΕ από τους κανόνες της Συνθήκης, αρνείται ότι πρόκειται για τρίτες χώρες. Συγκεκριμένα, κατά την άποψη αυτή, η Συνθήκη αναγνωρίζει στις ΥΞΕ, στο πλαίσιο της συνδέσεως, ένα ιδιαίτερο καθεστώς, προνομιακό σε σχέση με εκείνο που αναγνωρίζεται σε κάθε τρίτη χώρα· επομένως, οι διατάξεις της οδηγίας που αφορούν τις τρίτες χώρες δεν μπορούν να εφαρμοστούν στις ΥΞΕ. Οι ΥΞΕ - ακριβώς λόγω της ιδιαίτερης σχέσεως που τις συνδέει με την Κοινότητα - διακρίνονται από τις τρίτες χώρες.
Η άλλη άποψη εξομοιώνει, αντιθέτως, τις ΥΞΕ με τις τρίτες χώρες, προβάλλοντας κυρίως το επιχείρημα ότι οι ΥΞΕ, μολονότι συνδέονται με την Κοινότητα, δεν είναι μέλη της. Σκοπός της οδηγίας ήταν ακριβώς να διακρίνει, αφενός, τα κράτη μέλη και, αφετέρου, όλες τις εδαφικές οντότητες που δεν είναι συμβαλλόμενα μέρη της Συνθήκης.
7 Φρονώ ότι πρέπει να γίνει δεκτή η πρώτη από τις προεκτεθείσες απόψεις. Ωστόσο, οφείλω να ομολογήσω ότι ακόμη και η δεύτερη άποψη φαίνεται, εκ πρώτης όψεως, να μη στερείται παντελώς ερείσματος. Πράγματι, αφού η οδηγία έχει ως σκοπό τη θέσπιση υγειονομικών κανόνων για το εμπόριο του γάλακτος και των παραγώγων προϋόντων του, θα μπορούσε επίσης να γίνει δεκτό ότι ο νομοθέτης θέλησε να προβεί σε διάκριση ανάλογα με το αν τα εν λόγω προϋόντα προέρχονται από τα κράτη μέλη ή από άλλη χώρα, ανεξαρτήτως του αν η χώρα αυτή συνδέεται με την Κοινότητα ή είναι εντελώς άσχετη προς αυτήν: στην πρώτη περίπτωση, η προέλευση του προϋόντος από κράτος μέλος θα αποτελούσε, αυτή καθαυτή, εγγύηση περί της τηρήσεως των κανόνων της υγιεινής και των υγειονομικών κανόνων, οι οποίοι πρέπει να θεωρούνται ότι είναι, κατ' ουσίαν, ισοδύναμοι παντού εντός της Κοινότητας· αντιθέτως, η ισοδυναμία αυτή δεν θα υφίστατο αν το προϋόν προερχόταν από χώρα που δεν είναι μέλος. Κατά συνέπεια, θα αρκούσε η διαπίστωση ότι το προϋόν προέρχεται από χώρα που δεν είναι κράτος μέλος για να δικαιολογηθεί το νομικό καθεστώς που ορίζει το κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας, όσον αφορά τις τρίτες χώρες. Συναφώς, θα ήταν άνευ σημασίας το αν η επίμαχη «τρίτη χώρα» τελεί σε σχέση συνδέσεως προς την Κοινότητα.
8 Ωστόσο, σε τελική ανάλυση, η άποψη που εκτέθηκε αμέσως ανωτέρω δύσκολα μπορεί να συμβιβαστεί με το ιδιαίτερο καθεστώς που αναγνωρίζει η Συνθήκη στις ΥΞΕ.
Πράγματι, όπως προεκτέθηκε, οι σχέσεις μεταξύ των ΥΞΕ και της Κοινότητας αποτελούν το αντικείμενο ενός ιδιαιτέρου καθεστώτος, οριζομένου στο τέταρτο μέρος της Συνθήκης, που επιγράφεται «Η σύνδεση των υπερπόντιων χωρών και εδαφών». Για τους σκοπούς της παρούσας αναλύσεως, πρέπει να υπογραμμιστούν δύο πτυχές του ιδιαιτέρου αυτού καθεστώτος. Η πρώτη είναι ότι οι ΥΞΕ υπάγονται σ' ένα καθεστώς «συνταγματικής συνδέσεως», με αποτέλεσμα να κατέχουν, τρόπον τινά, ενδιάμεση θέση μεταξύ των κρατών μελών και των τρίτων χωρών (6). Η δεύτερη πτυχή είναι ότι, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας Ruiz-Jarabo Colomer στην υπόθεση Van der Kooy, «ούτε το πρωτογενές ούτε το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο έχει απευθείας και αυτομάτως εφαρμογή σ' αυτές (...)» (7).
Kατά την άποψή μου, από τις θεωρήσεις αυτές μπορεί να συναχθεί ότι οι ΥΞΕ - και, ειδικότερα, εν προκειμένω, οι Ολλανδικές Αντίλλες - δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως τρίτες χώρες, προς τους σκοπούς της εφαρμογής της οδηγίας 92/46. Πράγματι, δεν πρόκειται απλώς για τρίτες χώρες σε σχέση με την Κοινότητα, αλλά για συνδεδεμένες χώρες, στις οποίες εφαρμόζεται επιπλέον ένα ιδιαίτερο, προτιμησιακό καθεστώς συνδέσεως, που ορίζεται απευθείας από τη Συνθήκη (8). Εξάλλου, ελλείψει ρητής αναφοράς, οι κοινοτικοί κανόνες δεν εφαρμόζονται αυτομάτως στις ΥΞΕ. Εν προκειμένω, όμως, ελλείπει τέτοια αναφορά. Πράγματι, η επίμαχη οδηγία δεν σκοπεί να ρυθμίσει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των ΥΞΕ και της Κοινότητας, τηρουμένων των γενικών αρχών που ορίζονται στο τέταρτο μέρος της Συνθήκης· η εν λόγω οδηγία στηρίζεται απλώς στο άρθρο 43 της
Συνθήκης αυτής, χωρίς να αναφέρεται στις κρίσιμες διατάξεις που διέπουν τη νομική θέση των ΥΞΕ. Από την οδηγία δεν μπορεί να αντληθεί ούτε σιωπηρά ούτε ρητά επιχείρημα υπέρ του ότι ο νομοθέτης σκοπούσε να καθορίσει τους τρόπους εμπορίας των προϋόντων που προέρχονται από τα εν λόγω εδάφη. Κατά την προπαρατεθείσα νομολογία του Δικαστηρίου, τούτο αρκεί για να αποκλειστεί το ενδεχόμενο εφαρμογής της οδηγίας αυτής στις ΥΞΕ.
Εν πάση περιπτώσει, το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από την εν γένει οικονομία της Συνθήκης. Φρονώ ότι η άποψη κατά την οποία οι Ολλανδικές Αντίλλες δεν μπορούν να θεωρηθούν ως τρίτες χώρες για τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας είναι η μόνη που συνάδει με τους σκοπούς του σχετικού με τη σύνδεση των ΥΞΕ μέρους της Συνθήκης. Κρίνω σκόπιμο να επαναλάβω ότι οι διατάξεις αυτές σκοπούν να εγκαθιδρύσουν μια ιδιαίτερη, προνομιακή σχέση συνδέσεως με τις ΥΞΕ και να αποκλείσουν, έτσι, το ενδεχόμενο να τύχουν οι εδαφικές αυτές οντότητες, όσον αφορά τις σχέσεις τους με την Κοινότητα, της ιδίας μεταχειρίσεως με οποιοδήποτε άλλο τρίτο κράτος (9). Εν προκειμένω, αρκεί να αναφερθούν το προπαρατεθέν άρθρο 132, σημείο 1, της Συνθήκης, κατά το οποίο «τα κράτη μέλη εφαρμόζουν στις εμπορικές τους συναλλαγές με τις χώρες και εδάφη το καθεστώς που διέπει τις μεταξύ τους σχέσεις δυνάμει της παρούσας Συνθήκης», καθώς και οι διατάξεις της αποφάσεως ΥΞΕ που εισάγουν στις σχέσεις μεταξύ των ΥΞΕ και της Κοινότητας, όσον αφορά τις εμπορικές συναλλαγές, κανόνες που συμπίπτουν κατ' ουσίαν με τις αντίστοιχες διατάξεις που διέπουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο, ήτοι με τα άρθρα 30 και 36 (10). Είναι πρόδηλον ότι πρόκειται, ούτως ειπείν, για ένα νομικό καθεστώς «εύνοιας», το οποίο δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί έναντι κάθε τρίτου κράτους, δεδομένου ότι, κατά την άποψή μου, μια ερμηνεία της οδηγίας που θα εξομοίωνε τις ΥΞΕ με τις τρίτες χώρες δυσχερώς θα μπορούσε να συμβιβαστεί με τις αρχές και τους σκοπούς της Συνθήκης, η οποία αναγνωρίζει στις ΥΞΕ ένα ιδιαίτερο καθεστώς συνδέσεως, διάφορο του καθεστώτος που ισχύει για τις τρίτες χώρες.
9 Κατά συνέπεια, φρονώ ότι οι ΥΞΕ δεν μπορούν να εξομοιωθούν με τις τρίτες χώρες όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας 92/46. Ωστόσο, τούτο δεν σημαίνει ότι - στο πλαίσιο, πάντοτε, του καθεστώτος που έχει εγκαθιδρύσει η εν λόγω οδηγία - πρέπει να θεωρούνται ως κράτη μέλη. Πράγματι, οι ΥΞΕ δεν είναι ούτε τρίτες χώρες ούτε κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, η ερμηνεία που υποστηρίζω δεν σημαίνει ότι τα προϋόντα που προέρχονται από τις ΥΞΕ μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα, ωσάν επρόκειτο για προϋόντα κοινοτικής προελεύσεως προοριζόμενα για το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Θεωρώ σκόπιμο να διευκρινίσω περαιτέρω το ζήτημα αυτό. Το γεγονός ότι η οδηγία δεν μπορεί να εφαρμοστεί έχει ως συνέπεια ότι τα προϋόντα προελεύσεως ΥΞΕ υπάγονται στο γενικό καθεστώς που προβλέπεται από τη Συνθήκη και από τις σχετικές διατάξεις του παραγώγου δικαίου που έχουν εφαρμογή στις ΥΞΕ. Κατά συνέπεια - όπως ορθώς τόνισε η Γαλλική Κυβέρνηση - εφαρμογή έχει το άρθρο 102 της αποφάσεως ΥΞΕ, κατά το οποίο «η Κοινότητα δεν επιβάλλει ποσοτικούς περιορισμούς ή μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά τις εισαγωγές προϋόντων καταγωγής ΥΞΕ». Πέραν της διατάξεως αυτής, πρέπει να αναφερθεί επίσης το άρθρο 103 της ιδίας αυτής αποφάσεως, το οποίο επαναλαμβάνει τη διατύπωση του άρθρου 36 της Συνθήκης. Δυνάμει του εν λόγω άρθρου 103, η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων καταγωγής ΥΞΕ μπορεί να υποβληθεί σε περιορισμούς δικαιολογούμενους από λόγους προστασίας της υγείας. Έτσι, τα κράτη μέλη μπορούν να βεβαιώνονται ότι τα επίμαχα προϋόντα είναι σύμφωνα προς τις κοινοτικές απαιτήσεις όσον αφορά την υγειονομική προστασία.
Επί των λοιπών προδικαστικών ερωτημάτων
10 Απάντηση στα λοιπά ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο ζητείται μόνο για την περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο θα έκρινε ότι τα προϋόντα προελεύσεως ΥΞΕ εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του καθεστώτος που ορίζει η οδηγία 92/46. Πράγματι, στην περίπτωση αυτή, θα ανέκυπτε το ερώτημα αν η εξομοίωση των ΥΞΕ με τις τρίτες χώρες συνάδει ή όχι προς το ιδιαίτερο, προτιμησιακό καθεστώς που αναγνωρίζεται στις ΥΞΕ από τη Συνθήκη και τις σχετικές διατάξεις του παραγώγου δικαίου. Ενόψει της απαντήσεως που πρέπει, κατά την άποψή μου, να δοθεί στο πρώτο ερώτημα, τα λοιπά ερωτήματα καθίστανται άνευ αντικειμένου.
Πρόταση
11 Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο υποβληθέν από το αιτούν δικαστήριο ερώτημα ως εξής:
«Η εισαγωγή στην Κοινότητα βουτύρου που προέρχεται από τις υπερπόντιες χώρες και εδάφη που αναφέρονται στο παράρτημα IV της Συνθήκης, και, συγκεκριμένα, από τις Ολλανδικές Αντίλλες, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας 92/46/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση των υγειονομικών κανόνων για την παραγωγή και την εμπορία νωπού γάλακτος, θερμικά επεξεργασμένου γάλακτος και προϋόντων με βάση το γάλα, αλλά διέπεται από τις διατάξεις της αποφάσεως 91/482/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουλίου 1991, σχετικά με τη σύνδεση των υπερποντίων χωρών και εδαφών με την Ευρωπαϋκή Οικονομική Κοινότητα.»
(1) - ΕΕ L 268, σ. 1.
(2) - ΕΕ L 36, σ. 5.
(3) - Βλ. άρθρο 1.
(4) - Σύμβαση περί αναθεωρήσεως της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας, προκειμένου να καταστεί εφαρμοστέο στις Ολλανδικές Αντίλλες το ειδικό καθεστώς συνδέσεως που ορίζεται στο τέταρτο μέρος της Συνθήκης αυτής (JO 1964, 150, σ. 2414).
(5) - ΕΕ L 263, σ. 1.
(6) - Υπό την έννοια αυτή, βλ., Monaco, R.: Lezioni di Organizzazione internazionale II. Diritto dell'integrazione europea, Τουρίνο 1968, σ. 406. Οι θεωρητικοί του δικαίου κάνουν λόγο, συναφώς, για «παραχωρηθείσα σύνδεση» (βλ. Maganza, G.: «La convention de Lomι», σε Le droit de la Communautι ιconomique europιenne - Commentaire Mιgret, τόμος 13, Βρυξέλλες 1990, σ. 18, όπου και περαιτέρω παραπομπές), προκειμένου να καταστήσουν σαφές ότι δεν πρόκειται για σχέση συνδέσεως συμφωνηθείσα και διαπραγματευθείσα από τα ενδιαφερόμενα κράτη, αλλά, αντιθέτως, για ένα καθεστώς συνδέσεως παραχωρηθέν από τα κράτη μέλη σε εδαφικές οντότητες που δεν είναι υποκείμενα του διεθνούς δικαίου.
(7) - Σημείο 26 των προτάσεων στην υπόθεση C-181/97, επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 28ης Ιανουαρίου 1999 (Συλλογή 1999, σ. Ι-483). Βλ., επίσης, απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 1992, C-260/90, Leplat (Συλλογή 1992, σ. Ι-643, σκέψη 10).
(8) - Μια πρόσθετη ένδειξη περί του ότι οι ΥΞΕ δεν μπορούν να θεωρηθούν ως τρίτες χώρες προκύπτει από τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Α. Trabucchi στην υπόθεση 147/73, Carlheinz Lensing Kaffee-Tee-Import, επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 1973 (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 845· οι προτάσεις δεν έχουν μεταφραστεί στα ελληνικά). Στην υπόθεση αυτή, ο γενικός εισαγγελέας είχε διατυπώσει την άποψη ότι η Δημοκρατία της Γουινέας «κατείχε θέση τρίτης χώρας», δεδομένου ότι δεν συγκαταλεγόταν μεταξύ των κρατών που συνδέονταν με την Κοινότητα δυνάμει της Συμβάσεως περί συνδέσεως του 1969, «ούτε ήταν αποδέκτρια (...) της αποφάσεως περί συνδέσεως του Συμβουλίου του 1970, η οποία καθιερώνει το καθεστώς (...) συνδέσεως με τις Κοινότητες με τις υπερπόντιες χώρες και εδάφη (...)». Εντεύθεν μπορεί να συναχθεί κατ' αντιδιαστολήν ότι, αν η Δημοκρατία της Γουινέας συγκαταλεγόταν μεταξύ των ΥΞΕ, δεν θα μπορούσε να είχε θεωρηθεί ως τρίτη χώρα.
(9) - Το ότι πρόκειται για προνομιακή σχέση συνδέσεως απορρέει από την απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 1994, C-430/92, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 1994, σ. Ι-5197, σκέψη 22), με την οποία το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι το καθεστώς αυτό «είναι ευνοϋκό για τις χώρες αυτές και τα εδάφη αυτά, καθόσον αποβλέπει στη διευκόλυνση της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεώς τους». Υπό την έννοια αυτή, βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 1979, 91/78, Hansen (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 515, σκέψη 22), όπου εκτίθεται ότι η απόφαση ΥΞΕ έχει ως αντικείμενο να επεκτείνει στις ΥΞΕ το νομικό καθεστώς που διέπει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων στο εσωτερικό της Κοινότητας· βλ. επίσης, μεταξύ άλλων, την απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 1995, Τ-480/93 και Τ-483/93, Antillean Rice Mills κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1995, σ. ΙΙ-2305, σκέψη 91), με την οποία το Πρωτοδικείο τόνισε ότι οι ΥΞΕ υπάγονται σε ευνοϋκότερο καθεστώς από το καθεστώς άλλων χωρών που συνδέονται με την Κοινότητα.
(10) - Στο πλαίσιο της παρούσας αναλύσεως είναι άνευ σημασίας το ότι, με την απόφαση της 22ας Απριλίου 1997, C-310/95, Road Air (Συλλογή 1997, σ. Ι-2229, σκέψη 40), το Δικαστήριο δέχθηκε ότι το εν λόγω άρθρο 132 εκφράζει απλώς έναν σκοπό που πρέπει να επιδιώκεται και όχι μια πραγματική κατάσταση εξομοιώσεως μεταξύ κρατών μελών και ΥΞΕ. Πράγματι, ένας τέτοιος σκοπός δυσχερώς θα μπορούσε να δικαιολογηθεί έναντι των τρίτων κρατών.