Rechtssache C‑461/13
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV
gegen
Bundesrepublik Deutschland
(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Maßnahmen der Europäischen Union im Bereich der Wasserpolitik – Richtlinie 2000/60/EG – Art. 4 Abs. 1 – Umweltziele bei Oberflächengewässern – Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers – Vorhaben des Ausbaus einer Wasserstraße – Verpflichtung der Mitgliedstaaten, ein Vorhaben zu untersagen, das eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers verursachen kann – Maßgebliche Kriterien für die Beurteilung des Vorliegens einer Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers“
Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 1. Juli 2015
1.        Umwelt – Maßnahmen der Union im Bereich der Wasserpolitik – Richtlinie 2000/60 – Umweltziele bei Oberflächengewässern – Verbindlicher Charakter der Bestimmungen zur Einführung dieser Ziele und Verpflichtung der Mitgliedstaaten, sie zu erreichen
(Richtlinie 2000/60 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3, 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i bis iii und Art. 7, 5, 8, 11 und 13 und Anhang V)
2.        Umwelt – Maßnahmen der Union im Bereich der Wasserpolitik – Richtlinie 2000/60 – Charakter einer Rahmenrichtlinie – Vollständige Harmonisierung der nationalen Vorschriften – Fehlen
(Art. 175 Abs. 1 EG [jetzt Art. 192 Abs. 1 AEUV]; Richtlinie 2000/60 des Europäischen Parlaments und des Rates)
3.        Umwelt – Maßnahmen der Union im Bereich der Wasserpolitik – Richtlinie 2000/60 – Umweltziele bei Oberflächengewässern – Begriff der Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers
(Richtlinie 2000/60 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i und Art. 7)
1.        Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i bis iii der Richtlinie 2000/60 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik ist dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten vorbehaltlich der Gewährung einer Ausnahme verpflichtet sind, die Genehmigung für ein konkretes Vorhaben zu versagen, wenn es eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers verursachen kann oder wenn es die Erreichung eines guten Zustands eines Oberflächengewässers bzw. eines guten ökologischen Potenzials und eines guten chemischen Zustands eines Oberflächengewässers zu dem nach der Richtlinie maßgeblichen Zeitpunkt gefährdet.
Erstens spricht der Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Richtlinie 2000/60 für den verbindlichen Charakter dieser Bestimmung; Denn aus der dort vorgenommenen Verweisung auf die Durchführung durch die Mitgliedstaaten der notwendigen Maßnahmen, um eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern, ergibt sich eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, in diesem Sinne zu handeln. In der Genehmigung eines konkreten Vorhabens ist eine solche Durchführung zu sehen.
Zweitens schreibt Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie zwei gesonderte, wenn auch eng miteinander verbundene Ziele vor. Zum einen führen die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i die notwendigen Maßnahmen durch, um eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern (Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung). Zum anderen schützen, verbessern und sanieren die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii und iii alle Oberflächengewässer mit dem Ziel, spätestens Ende des Jahres 2015 einen guten Zustand der Gewässer zu erreichen (Verbesserungspflicht). Diese Pflichten dienen zur Erreichung der vom Unionsgesetzgeber angestrebten qualitativen Ziele, nämlich der Erhaltung oder Wiederherstellung eines guten Zustands, eines guten ökologischen Potenzials und eines guten chemischen Zustands der Oberflächengewässer.
Um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten diese Umweltziele verwirklichen, enthält die Richtlinie 2000/60 im Übrigen eine Reihe von Bestimmungen, insbesondere die Art. 3, 5, 8, 11 und 13 sowie den Anhang V, und schafft damit ein komplexes, mehrere detailliert geregelte Abschnitte umfassendes Verfahren, um es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die notwendigen Maßnahmen nach Maßgabe der für ihr Hoheitsgebiet festgestellten Besonderheiten und Merkmalen der Wasserkörper umzusetzen. Diese Gesichtspunkte stützen die Auslegung, wonach sich Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2000/60 nicht auf die programmatische Formulierung bloßer Ziele der Bewirtschaftungsplanung beschränkt, sondern – sobald der ökologische Zustand des betreffenden Wasserkörpers festgestellt ist – in jedem Abschnitt des nach dieser Richtlinie vorgeschriebenen Verfahrens verbindliche Wirkungen entfaltet.
Drittens gilt dies auch für die in Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 vorgesehenen Ausnahmeregelungen. Insbesondere lässt die Struktur der in Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 vorgesehenen Kategorien von Ausnahmen die Annahme zu, dass Art. 4 der Richtlinie nicht allein grundsätzliche Verpflichtungen enthält, sondern auch konkrete Vorhaben betrifft.
Der Unionsgesetzgeber hat dieser Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands der Wasserkörper einen eigenständigen Status verliehen, so dass sie sich nicht auf ein Instrument im Dienst der Pflicht zur Verbesserung des Zustands der Wasserkörper beschränkt. Sie bleibt in jedem Stadium der Durchführung der Richtlinie 2000/60 verbindlich und gilt für jeden Typ und jeden Zustand eines Oberflächenwasserkörpers, für den ein Bewirtschaftungsplan erlassen wurde oder hätte erlassen werden müssen.
(vgl. Rn. 31, 32, 39, 41-44, 47, 49-51, Tenor 1)
2.        Die Richtlinie 2000/60 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik ist eine auf der Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EG (jetzt Art. 192 Abs. 1 AEUV) erlassene Rahmenrichtlinie. Sie legt allgemeine Grundsätze und einen Handlungsrahmen für den Gewässerschutz fest und soll die grundlegenden Prinzipien und Strukturen für den Schutz und den nachhaltigen Gebrauch von Wasser in der Europäischen Union koordinieren, integrieren und langfristig weiterentwickeln. Die allgemeinen Grundsätze und der Handlungsrahmen, die sie aufstellt, sind später von den Mitgliedstaaten durch den Erlass konkreter Maßnahmen innerhalb der in der Richtlinie vorgesehenen Fristen weiterzuentwickeln. Die Richtlinie zielt jedoch nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten ab.
(vgl. Rn. 34)
3.        Der Begriff der Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Richtlinie 2000/60 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik ist dahin auszulegen, dass eine Verschlechterung vorliegt, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V der Richtlinie um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Oberflächenwasserkörpers insgesamt führt. Ist jedoch die betreffende Qualitätskomponente im Sinne von Anhang V bereits in der niedrigsten Klasse eingeordnet, stellt jede Verschlechterung dieser Komponente eine „Verschlechterung des Zustands“ eines Oberflächenwasserkörpers im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i dar.
Neben dem Wortlaut dieser Bestimmung und der daraus abzuleitenden Auslegung des Wortlauts wird diese Auslegung durch die Regeln einer Beurteilung des Zustands der Oberflächengewässer bestätigt, die auf der Untersuchung des ökologischen Zustands beruht, der fünf Klassen umfasst. Diese Klassen sind nur ein Instrument, das die sehr detaillierte Bestimmung der Qualitätskomponenten, die einen tatsächlichen Zustand eines bestimmten Wasserkörpers widerspiegeln, durch die Mitgliedstaaten begrenzt oder beschränkt. Insbesondere die Anwendung der sogenannten „one out all out“-Regel, wonach ein Wasserkörper in die unmittelbar niedrigere Klasse eingestuft wird, sobald der Quotient einer der Qualitätskomponenten unter das der aktuellen Klasse entsprechende Niveau fällt, würde zum einen die Mitgliedstaaten davon abhalten, Verschlechterungen des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers innerhalb einer Zustandsklasse zu verhindern, und zum anderen auch dazu führen, dass die Gewässer der niedrigsten Klasse vom Anwendungsbereich der Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung ihres Zustands ausgenommen wären.
Was die Kriterien angeht, anhand deren auf eine Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers geschlossen werden kann, so ergibt sich aus der Systematik von Art. 4 der Richtlinie 2000/60 und insbesondere dessen Abs. 6 und 7, dass Verschlechterungen des Zustands eines Wasserkörpers, seien sie auch vorübergehend, nur unter strengen Bedingungen zulässig sind. Folglich muss die Schwelle, bei deren Überschreitung ein Verstoß gegen die Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers vorliegt, niedrig sein.
Eine Auslegung im entgegengesetzten Sinne, wonach lediglich erhebliche Beeinträchtigungen eine Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers darstellen, eine Auslegung, die im Wesentlichen auf eine Abwägung der negativen Auswirkungen auf die Gewässer gegen die wasserwirtschaftlichen Interessen gestützt wird, lässt sich aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Richtlinie 2000/60 nicht ableiten. Zudem ist festzustellen, dass eine solche Auslegung die in dieser Richtlinie getroffene Unterscheidung zwischen der Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers und den in ihrem Art. 4 Abs. 7 vorgesehenen Gründen für eine Ausnahme außer Acht lässt, da nur Letztere Elemente für eine Interessenabwägung enthalten.
(vgl. Rn. 55-57, 59, 61-63, 67, 68, 70, Tenor 2)