62013CC0689(01)
KOMPLETTERANDE FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MELCHIOR WATHELET
föredraget den 15 oktober 2015 (
1
)
Mål C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
mot
Airgest SpA
(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Italien))
”Återupptagande av det muntliga förfarandet — Artikel 267 FUEF — Begreppet domstol — Organisatoriskt synsätt — Funktionellt synsätt”
I – Inledning
1.
Förevarande förslag till avgörande är det andra förslaget till avgörande i mål PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Begäran om förhandsavgörande avser dels tolkningen av artikel 1.3 i rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten (
2
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 (
3
), dels tolkningen av artikel 267 FEUF samt principen om unionsrättens företräde och principen om direktivkonform tolkning.
2.
Genom beslut av den 20 januari 2015 beslutade domstolen att femte avdelningen skulle tilldelas målet. En förhandling hölls den 11 mars 2015. Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, den italienska regeringen och kommissionen yttrade sig vid förhandlingen. Jag framställde mitt första förslag till avgörande i förevarande mål den 23 april 2015 (
4
). Inom ramen för sin behandling beslutade emellertid den femte avdelningen den 10 juni 2015, med tillämpning av artikel 60.3 i domstolens rättegångsregler, att återlämna målet till domstolen som i sin tur hänsköt det till stora avdelningen.
3.
Genom sitt beslut PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) beslutade domstolen att återuppta det muntliga förfarandet och uppmanade de berörda parter som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol att ta ställning till följande fråga: ”Ska begreppet domstol, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, och skyldigheten att tillämpa unionsrätten såsom den har tolkats av Europeiska unionens domstol – med anläggande av ett funktionellt synsätt – anses omfatta den avdelning av en domstol i en medlemsstat vid vilken ett mål är anhängigt eller – med anläggande av ett organisatoriskt synsätt – anses omfatta enbart den domstolen som helhet betraktad, som avdelningen organisatoriskt tillhör?”
4.
I förevarande förslag till avgörande koncentrerar jag mig således enbart på den frågan och min redogörelse begränsas till faktorer som är användbara för behandlingen av den frågan. Jag konstaterar slutligen att endast den italienska, den nederländska och den polska regeringen samt kommissionen har svarat på den fråga som domstolen ställde med anledning av återupptagandet av det muntliga förfarandet. Endast den italienska regeringen och kommissionen yttrade sig vid den förhandling som ägde rum den 15 september 2015.
II – Tillämpliga bestämmelser
5.
Genom lagstiftningsdekret nr 104 av den 2 juli 2010 (ordinarie tillägg till GURI nr 156, av den 7 juli 2010) infördes förvaltningsprocesslagen (Codice del processo amministrativo).
6.
I artikel 99.3 i förvaltningsprocesslagen anges att ”[n]är den avdelning som ska avgöra målet inte stödjer en rättsprincip som fastslagits av rätten i plenum, ska den, genom ett motiverat beslut, hänskjuta målet till pleniavgörande”.
7.
I artikel 99.4 i förvaltningsprocesslagen anges att ”[r]ätten i plenum avgör saken i dess helhet, såvida den inte beslutar att fastställa en rättsprincip och tillbakavisa målet till den hänskjutande avdelningen för en prövning av målet i övrigt”.
III – Bedömning
A – Redogörelse av den tolkning som föreslogs i mitt första förslag till avgörande
8.
Till att börja med konstaterar jag att den italienska regeringen i likhet med de två andra regeringar som har svarat på domstolens fråga förordar en funktionell tolkning av begreppet domstol.
9.
Det är även den uppfattning som jag implicit men med säkerhet stödde i mitt första förslag till avgörande. Vid behandlingen av den hänskjutande domstolens andra tolkningsfråga kom jag fram till att ”artikel 267 FEUF utgör hinder mot en sådan bestämmelse som artikel 99.3 i förvaltningsprocesslagen, tolkad så, att en avdelning vid en domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel, när den inte godtar en rättsprincip som fastställts av samma domstol i plenum, måste hänskjuta det avgörande som är föremål för överklagandet till denna, utan att ha möjlighet att i förväg ställa en tolkningsfråga till EU-domstolen” (
5
).
10.
Även om jag inte uttryckligen anlade ett ”funktionellt” synsätt på begreppet domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, är min uppfattning trots det förenlig med den förordade lösningen. Jag vidhåller dessutom denna uppfattning i förevarande kompletterande förslag till avgörande.
B – Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (högsta förvaltningsdomstolen i regionen Sicilien) och konsekvenserna av artikel 99.3 i förvaltningsprocesslagen för den domstolens avgöranden och deras lagakraftvunna karaktär
11.
Eftersom Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana består av två fristående avdelningar inom Consiglio di Stato, (
6
) förefaller det inte råda någon tvekan om att Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana är en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Enligt artikel 6.1 i förvaltningsprocesslagen är nämligen ”Consiglio di Stato den förvaltningsdomstol som dömer i sista instans”.
12.
Vid förhandlingen den 15 september 2015 bekräftade den italienska regeringen dels att de avgöranden som meddelas av Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana inte kunde överklagas, dels att ett åsidosättande av artikel 99.3 i förvaltningsprocesslagen inte heller kunde överklagas eller leda till några processrättsliga sanktioner (
7
).
13.
Som jag redan påpekade i mitt första förslag till avgörande har Corte suprema di Cassazione själv uttalat, i dom nr 2403 av den 4 februari 2014 i utökad sammansättning, att ”enligt det italienska förvaltningsprocessrättsliga systemet ankommer det på Consiglio di Stato, dess avdelningar och på rätten i plenum att utan distinktion döma i egenskap av domstol som dömer i sista instans, i den mening som avses i artikel 267 tredje stycket FEUF. (
8
)
14.
Möjligheten för den domstolen att ställa en tolkningsfråga till EU-domstolen är dessutom inte något som den domstolen aldrig har utnyttjat, eftersom EU-domstolen redan har mottagit flera begäranden om förhandsavgörande från Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana. (
9
)
15.
Att hålla fast vid ett organisatoriskt synsätt på denna domstol innebär således att en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF skulle kunna förlora sin egenskap av domstol på grund av hur medlemsstaten organiserar sitt domstolsväsende.
C – Konsekvenserna av att en avdelning vid en domstol frånsäger sig sin behörighet till förmån för samma domstol i annan sammansättning
16.
Av domstolens numera fasta praxis framgår att artikel 267 FEUF utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som inför ett förfarande för kontroll av de nationella lagarnas förenlighet med grundlagen, om den omständigheten, att detta förfarande ska handläggas med förtur, medför att övriga nationella domstolar är förhindrade att använda sin möjlighet eller uppfylla sin skyldighet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen, såväl före hänskjutandet av en fråga om grundlagsförenlighet till den nationella domstol vilken har till uppgift att kontrollera lagarnas förenlighet med grundlagen som, i förekommande fall, efter det att sistnämnda domstol har meddelat ett avgörande i denna fråga. (
10
) Av EU-domstolens praxis följer att den domstol vid vilket ett mål har anhängiggjorts alltid bör ha rätt att, vid en viss tidpunkt, begära att EU-domstolen meddelar ett förhandsavgörande.
17.
I förevarande mål är det enligt artikel 99.3 i förvaltningsprocesslagen inte obligatoriskt att hänskjuta målet till en annan domstol utan till samma domstol i annan sammansättning. Den avgörande aspekten ligger enligt mig inte alltid i denna skillnad utan i den omständigheten att, i det fall Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (eller någon annan avdelning inom Consiglio di Stato) på grundval av artikel 99.3 i förvaltningsprocesslagen beslutar att hänskjuta målet till pleniavgörande är det i princip inte längre avdelningen själv som dömer i målet, och följaktligen kan denna inte begära ett förhandsavgörande från domstolen, oavsett om detta sker på samma gång som hänskjutandet eller efteråt. (
11
)
18.
Inget i artikel 99.3 i förvaltningsprocesslagen förefaller emellertid utgöra hinder för en avdelning vid Consiglio di Stato att tillämpa artikel 267 FEUF innan den frånsäger sig sin behörighet (
12
). Det kan vara värt att påpeka att detta även är den tolkning som den italienska regeringen föreslår.
19.
I så fall ankommer det på denna avdelning att dra konsekvenserna av den dom som domstolen meddelar eller att, i förekommande fall, endast då hänskjuta tvisten till pleniavgörande i Consiglio di Stato. Det ankommer således på denna domstol att avgöra målet i enlighet med domstolens dom eller begära ett nytt förhandsavgörande från domstolen.
20.
En sådan tolkning har dessutom den fördelen att den minskar risken för att unionsrätten inte tillämpas eller tillämpas felaktigt.
21.
Jag avslutar denna diskussion om att frånsäga sig behörighet med en reflektion beträffande domen Syfait m.fl. (C‑53/03, EU:C:2005:333). I mitt första förslag till avgörande föreslog jag en parallell till lösningen i domen Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517). (
13
) Enligt min mening förefaller det även möjligt att dra en slutsats e contrario av domen Syfait m.fl. (C‑53/03, EU:C:2005:333).
22.
I förevarande mål har domstolen frånsagt sig sin behörighet framför allt på grund av att en konkurrensmyndighet kan fråntas behörighet av kommissionen med stöd av artikel 11.6 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (
14
). Till skillnad från det sätt att organisera domstolsväsendet på som tillämpas i det nationella målet har den instans som ställer tolkningsfrågan emellertid, på konkurrensområdet, inte något inflytande vare sig över själva prövningen eller på när målet kan prövas. I det aktuella fallet är det däremot avdelningen vid Consiglio di Stato som, efter att ha begärt ett förhandsavgörande från domstolen, fattar beslut om huruvida den ska hänskjuta målet till pleniavgörande. Genom att göra detta skyddar den sin egenskap av domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF fram till dess att den själv beslutar att frånsäga sig sin behörighet.
23.
Min slutsats är att en domstol ska definieras i överensstämmelse med ett funktionellt synsätt och att den sedan inte kan förlora denna ”egenskap” trots att den kan frånsäga sig sin behörighet till förmån för samma domstol i annan sammansättning, efter EU-domstolens dom.
D – Ytterligare reflektioner
24.
Dessutom anser jag att det samarbetsmål som finns i artikel 267 FEUF, och de praktiska svårigheterna vid tillämpningen av det organisatoriska synsättet, också borde leda till att domstolen avvisar detta synsätt på begreppet domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
1. Principen om samarbete mellan EU-domstolen och medlemsstaternas domstolar
25.
För det första förefaller ett organisatoriskt synsätt på begreppet domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF vara oförenligt med den omständigheten att det genom artikel 267 FEUF, enligt fast praxis, införs ”ett förfarande för direkt samarbete mellan EU-domstolen och domstolarna i medlemsstaterna” (
15
). Denna idé om samarbete får stöd av principen med samma namn. Som generaladvokaten Cruz Villalón på ett sådant relevant sätt har visat är den princip om lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU även tillämplig på domstolar, ”däribland de två domstolar som berörs i detta viktiga mål” (
16
). Jag är således lyhörd för kommissionens argument att, i enlighet med principen om lojalt samarbete, varje bestämmelse beträffande en domstols organisation och det rättsliga förfarandet ska tolkas inte bara på ett sätt som är förenligt med artikel 267 FEUF, utan också på ett sätt som gynnar tillgången till den mekanism för att begära förhandsavgörande som anges i den artikeln. (
17
)
26.
Av detta följer att när en domstol i sista instans – såsom den hänskjutande domstolen enligt italiensk rätt (
18
) – uppger att den hyser tvivel om tolkningen av unionsrätten och om huruvida en annan domstol som enligt den nationella rättsordningen utgör sista instans tillämpar denna, nämligen rätten i plenum, ankommer det enligt min uppfattning på EU-domstolen att besvara den hänskjutande domstolens fråga.
27.
Att vägra en avdelning vid en domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, möjligheten att ställa frågor till EU-domstolen enbart av det skälet att samma domstol i plenum är skyldig att göra det förefaller, som jag redan påpekade i mitt första förslag till avgörande, strida mot EU-domstolens fasta praxis som alltid har tillerkänt ”en nationell domstol en mycket vittgående möjlighet att hänskjuta en fråga till EU-domstolen, om den bedömer att det i ett mål som pågår inför den har uppkommit frågor som kräver ett avgörande avseende tolkningen eller giltigheten av bestämmelser i unionsrätten för att den ska kunna döma i målet” (
19
).
28.
I detta avseende delar jag den polska regeringens uppfattning att varje lucka i detta system av samarbete mellan medlemsstaternas domstolar och EU-domstolen riskerar att ifrågasätta effektiviteten av de bestämmelser i fördraget och sekundärrätten som den nationella domstolen har uttryckt att den hyser tvivel kring. (
20
)
29.
Ett organisatoriskt synsätt på begreppet domstol ökar nämligen risken att det i den aktuella medlemsstaten uppstår en rättspraxis som strider mot unionsrätten. Om en ”avdelning” vid en domstol som dömer i sista instans inte beslutar att hänskjuta ärendet till pleniavgörande och meddelar ett avgörande som strider mot unionsrätten, kan ingen annan sammansättning av rätten ändra detta. Jag påpekade dock redan i mitt första förslag till avgörande att om de nationella domstolar mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt den nationella rättsordningen är skyldiga att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen när de ställs inför en fråga som avser tolkningen av unionsrätten, är syftet med detta att ”förhindra att det i någon medlemsstat uppstår en inhemsk rättspraxis som inte står i överensstämmelse med de [unions]rättsliga reglerna” (
21
).
2. En praktisk svårighet med att tillämpa det organisatoriska synsättet
30.
Enligt min mening är det dessutom svårt för domstolen att hålla fast vid ett organisatoriskt synsätt på begreppet domstol vid tillämpningen av artikel 267 FEUF.
31.
Som jag redogjort för ovan har domstolen redan vid flera tillfällen besvarat tolkningsfrågor från Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana. (
22
)
32.
Av den italienska regeringens svar på domstolens fråga med anledning av återupptagandet av det muntliga förfarandet följer dessutom att den italienska förvaltningsprocesslagen innehåller en analog bestämmelse till artikel 99 i förvaltningsprocesslagen för Corte suprema di cassazione. Enligt artikel 273.3 i förvaltningsprocesslagen anges nämligen att ”när en avdelning [vid Corte suprema di cassazione] inte stödjer en rättsprincip som fastslagits av rätten i plenum, ska den, genom ett motiverat beslut, hänskjuta målet till pleniavgörande”. EU-domstolen har emellertid redan besvarat ett flertal tolkningsfrågor från nämnda domstol.
33.
Om domstolen skulle hålla fast vid ett organisatoriskt synsätt på begreppet domstol, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, skulle detta innebära att alla domstolar i en medlemsstat som omfattas av analoga processregler som de som införts genom förvaltningsprocesslagen eller den italienska civilprocesslagen endast kunde ställa tolkningsfrågor till EU-domstolen under förutsättning att de inte ifrågasätter en rättsprincip som fastställts av samma domstol i plenum.
34.
En sådan definition av domstol, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, skulle vara opraktisk, eftersom den skulle försvåra för domstolen att bekräfta sin egen behörighet. Behörigheten skulle nämligen bara kunna bekräftas om den hänskjutande domstolen lämnat uttömmande information om sina processrättsliga regler. Domstolen informeras emellertid inte nödvändigtvis om alla aspekter av de nationella förfarandena i samband med en begäran om förhandsavgörande. Domstolens obehörighet beror dessutom på en effektiv tillämpning av de omtvistade processrättsliga reglerna i det mål som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande. För att återvända till antagandet i den italienska förvaltningsprocesslagen begär en avdelning vid Consiglio di Stato nämligen inte nödvändigtvis ett förhandsavgörande från EU-domstolen därför att den anser att en rättsprincip, som fastställts av rätten i plenum, strider mot unionsrätten. Det är dock endast i ett sådant fall som EU-domstolen är obehörig.
35.
Ett sådant synsätt skulle dessutom strida mot EU-domstolens fasta synsätt enligt vilket en domstol utgör en enda enhet, oavsett dess interna organisation. Ett bevis för denna ”helhetssyn” på de nationella domstolarna står att finna i det sätt på vilket EU-domstolen identifierar de nationella domstolarna i sina domar. De betecknas nämligen uteslutande med sitt ”allmänna” namn, utan uppgift om deras sammansättning (avdelning, plenum och så vidare).
IV – Förslag till avgörande
36.
Mot bakgrund av det ovan anförda och min bedömning i punkterna 63–89 i mitt första förslag till avgörande i förevarande mål, som framställdes den 23 april 2015, föreslår jag att begreppet domstol, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, ska tolkas med anläggande av ett funktionellt synsätt. Nämnda artikel åsyftar följaktligen den nationella domstol eller avdelning vid en nationell domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	EGT L 395, s. 33.
(
3
)	EUT L 335, s. 31.
(
4
)	C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Punkt 91 i mitt första förslag till avgörande.
(
6
)	Enligt artikel 1.2 i lagstiftningsdekret nr 373 av den 24 december 2003 med rubriken ”Tillämpningsföreskrifter för specialstadgan för regionen Sicilien angående fullgörandet i regionen av de uppgifter som åligger Consiglio di Stato” (ordinarie tillägg till GURI nr 10 av den 14 januari 2004).
(
7
)	Den italienska regeringen hade redan nämnt denna frånvaro av processrättsliga sanktioner i sitt skriftliga yttrande. Se punkt 76 och den rättspraxis från Consiglio di Stato som anges i mitt första förslag till avgörande.
(
8
)	Enligt det citat som återupprepas i punkt 9 i den italienska regeringens svar på domstolens fråga med anledning av återupptagandet av det muntliga förfarandet (min understrykning).
(
9
)	Se dom Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171), beslut Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96), och dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Notera att de två sistnämnda begärandena om förhandsavgörande ingavs efter det att förvaltningsprocesslagen trädde i kraft.
(
10
)	Dom Melki och Abdeli (C‑188/10 och C‑189/10, EU:C:2010:363, punkt 57 och domslutet). Se, även, dom A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, punkt 46 och domslutet).
(
11
)	När ett mål har anhängiggjorts vid Consiglio di Stato i plenum avgör denna, enligt artikel 99.4 i förvaltningsprocesslagen, ”saken i dess helhet, såvida den inte beslutar att fastställa en rättsprincip och tillbakavisa målet till den hänskjutande avdelningen för en prövning av målet i övrigt”.
(
12
)	I enlighet med mina slutsatser i mitt första förslag till avgörande skulle en annan tolkning, som innebär att ”en avdelning vid en domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel, när den inte godtar en rättsprincip som fastställts av samma domstol i plenum, måste hänskjuta det avgörande som är föremål för överklagandet till denna, utan
att
ha
möjlighet
att
i
förväg
ställa
en
tolkningsfråga
till
EU-domstolen [således vara oförenlig med artikel 267 FEUF]” (se punkt 91 i mitt första förslag till avgörande). Min kursivering.
(
13
)	Se punkterna 85–89 i mitt första förslag till avgörande.
(
14
)	EGT L 1, s. 1
(
15
)	Dom Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 15 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.
(
16
)	Generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande i mål Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:7, punkt 64).
(
17
)	Punkt 12 i kommissionens svar på domstolens frågor med anledning av återupptagandet av det muntliga förfarandet.
(
18
)	Se punkterna 66 och 67–76 i mitt första förslag till avgörande, samt punkterna 11–13 i förevarande förslag till avgörande.
(
19
)	Dom Križan m.fl. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 64 och där angiven rättspraxis). Min kursivering. Se punkt 64 i mitt första förslag till avgörande.
(
20
)	Se punkt 5 i den polska regeringens svar på domstolens fråga med anledning av återupptagandet av det muntliga förfarandet.
(
21
)	Dom Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, punkt 14 och där angiven rättspraxis).
(
22
)	Se den rättspraxis som citeras i fotnoten på s. 9.