62010CC0053_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Den tyska Bundesverwaltungsgericht (högsta förvaltningsdomstolen) har begärt att få klarlagt en bygglovsmyndighets skyldigheter i ett ärende, där förhandsbesked om bygglov har meddelats. Det gäller ett trädgårdscenter, som ska öppna på en tomt, vilken tidigare har använts av ett metallåtervinningsföretag. Tomten är belägen inom ett område, på vilket det redan finns stormarknader för detalj- och partihandel, verkstäder och ett hotell. Den ligger emellertid nära en verksamhet, där det förekommer farliga ämnen och som därför omfattas av Seveso II-direktivet.(2)
2. De aktuella frågorna gäller skyldigheten att se till att markanvändningen regleras och genomförs med beaktande av nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan å ena sidan verksamheter som utgör en risk och å andra sidan byggnader och platser som används av allmänheten.
3. Gäller denna skyldighet inte endast på den nivå där markanvändningen planeras(3) – det vill säga vid reglering av markanvändningen över stora obegränsade områden – utan även vid beslut om bygglov i enskilda fall? Om allmänheten fortlöpande har tillträde till fastigheter inom en ”farlig zon”, som har bestämts runt en verksamhet, måste varje ändring av användningen inom denna zon vara förenlig med målet att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd, eller är det tillåtet att helt enkelt se till att den nya användningen är förenlig med den rådande situationen?
4. Dessa frågor har här uppkommit i ett sammanhang, i vilket å ena sidan någon plan för markanvändningen inte har gjorts upp för det relevanta området och å andra sidan det enligt nationell rätt krävs att bygglov ska beviljas, när en byggnad bedöms uppfylla vissa specifika villkor. I det aktuella fallet är det värt att notera att byggnaden inte skulle leda till någon skärpning av kraven på den existerande verksamheten att förebygga olyckshändelser.
Seveso II-direktivet
5. I artikel 1 anges att direktivet ”har till syfte att förebygga allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och att begränsa följderna av dem för människor och miljö, så att höga skyddsnivåer kan säkerställas konsekvent och effektivt i hela gemenskapen”. Huvuddelen av dess bestämmelser handlar om att säkerställa att utövare av verksamheter, där vissa närmare angivna farliga ämnen förekommer utöver specificerade mängder, vidtar nödvändiga försiktighetsåtgärder för att undvika olyckshändelser och att planer för räddningsinsatser finns på plats, i fall en olyckshändelse ändå skulle inträffa. En annan viktig aspekt är emellertid att de berörda verksamheterna ska vara belägna så att konsekvenserna av en olyckshändelse begränsas.
6. I detta avseende anförs i skäl 4 följande: ”Mot bakgrund av olyckorna i Bhopal och Mexiko, vilka påvisade faran med att farliga platser och bostäder är belägna i närheten av varandra, anmodade rådet och medlemsstaternas regeringsföreträdare, församlade i rådet, i sin resolution av den 16 oktober 1989 kommissionen att i direktiv 82/501/EEG(4) införa bestämmelser om kontroll över planeringen av användningen av marken när tillstånd ges till nya anläggningar och när tätortsbebyggelsen växer ut kring befintliga anläggningar.”
7. I skäl 22 anförs följande: ”För att bättre kunna skydda bostadsområden, områden som besöks av allmänheten och naturområden som är av särskilt intresse eller är särskilt ömtåliga, är det nödvändigt att medlemsstaternas politik för markanvändning eller annan relevant politik tar hänsyn till nödvändigheten av att, på lång sikt, bibehålla lämpliga avstånd mellan dessa områden och verksamheter som medför sådana risker och, när det gäller befintliga verksamheter, uppmärksamma kompletterande tekniska åtgärder för att inte öka riskerna för människor.”
8.
Artikel 12 i direktivet har rubriken ”Kontroll över den fysiska planeringen”. I artikel 12.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall se till att målen när det gäller att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsningen av följderna av sådana olyckor beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering. Dessa mål skall uppnås genom kontroll av följande:
a) Lokaliseringen av nya verksamheter.
b) Sådana förändringar av befintliga verksamheter som avses i artikel 10.(5)
c) Nya anordningar kring befintliga verksamheter som t.ex. transportleder, platser som besöks av allmänheten och bostadsområden, när denna lokalisering eller dessa anordningar kan befaras öka risken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem.
Medlemsstaterna skall se till att vid reglering av markanvändningen och vid annan relevant reglering, liksom i förfarandena för genomförandet av en sådan reglering, beakta nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan å ena sidan de verksamheter som avses i detta direktiv och å andra sidan bostadsområden, byggnader och platser som besöks av allmänheten, större transportvägar så långt det är möjligt, rekreationsområden samt områden med särskilt intressant eller känslig natur, och, för befintliga verksamheter, nödvändigheten av kompletterande tekniska åtgärder i enlighet med artikel 5[(6) ] så att inte riskerna för människor ökar.”(7)
Relevant tysk lagstiftning
9. Enligt 1 § stycke 1 i den tyska bygglagen(8) ska en kommun upprätta planer för markanvändningen så snart och i den omfattning, som det är nödvändigt för stadsplaneringen. När sådana planer upprättas, ska, enligt 1 § stycke 7, en rättvis avvägning göras av samtliga föreliggande allmänna och privata intressen.
10. 34 § bygglagen har rubriken ”Bygglov inom bebyggda områden”. I stycke 1 föreskrivs följande:
”Bygglov ska ges i redan bebyggda områden, om byggnaden med hänsyn till typ, användningssätt, konstruktion och tomtplacering står i överensstämmelse med den närliggande omgivningen samt tillgång till allmännyttiga tjänster är garanterad. Kraven på sunda boende- och arbetsförhållanden ska vara uppfyllda. Stadsbilden får inte försämras.”
11. Parterna är eniga om att bygglovsmyndigheten, i fall då det inte har upprättats någon plan för markanvändningen beträffande ett visst område, inte har någon möjlighet att vägra ett förhandsbesked om bygglov, när ett projekt uppfyller kraven i 34 § bygglagen. Myndigheten varken ska eller får gå vidare och göra en mera ingående avvägning mellan allmänna och privata intressen, vilket enligt tvingande lagstiftning däremot är nödvändigt när en plan för markanvändningen upprättas.
12. Vid planering av regionalt betydelsefulla byggnadsprojekt och åtgärder krävs, enligt 50 § i lagen om skydd mot föroreningar(9), att mark, som är avsedd för speciell användning, avgränsas så att skadlig miljöpåverkan eller följderna av allvarliga olyckshändelser, i den mening som åsyftas i artikel 3.5 i Seveso II-direktivet(10), så långt som möjligt undviks på områden, som uteslutande eller till övervägande del är avsedda för bostadsändamål, liksom på andra skyddsvärda områden, bland annat platser som besöks av allmänheten, viktiga trafikleder, friluftsområden och områden, som med hänsyn till naturskyddet är särskilt värdefulla eller ömtåliga, samt allmänna byggnader.
13. Slutligen föreskrivs i 3 § i den tolfte förordningen om införande av lagen om skydd mot föroreningar(11), att utövare av verksamheter, som utgör en risk, ska vidta nödvändiga försiktighetsåtgärder både för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av sådana olyckshändelser till ett minimum.
Faktiska omständigheter, förfarandet och tolkningsfrågorna
14. Staden Darmstadt har beviljat Franz Mücksch OGH (nedan kallad Mücksch) ett förhandsbesked om bygglov(12) för att uppföra ett trädgårdscenter med en försäljningslokal om 9 368 m² på en tomt, som tidigare har använts av ett metallåtervinningsföretag. Mücksch är ägare till tomten, som ligger inom ett industriområde i stadens nordvästra del. I det kringliggande området finns stormarknader för detalj- och partihandel, verkstäder och ett hotell. Tomten gränsar i norr till järnvägsspår. Merck KG aA (nedan kallad Merck) äger det fastighetsområde som ligger på andra sidan järnvägsspåren. Detta område omfattas av Seveso II-direktivet och den tolfte förordningen om införande av lagen om skydd mot föroreningar.(13) Det framgår att det inte har upprättats någon plan för markanvändningen i det aktuella området.(14) Projektet är inte heller ”regionalt betydelsefullt”, i den mening som avses i 50 § i lagen om skydd mot föroreningar.
15. Merck inkom med invändningar mot förhandsbeskedet om bygglov. Det var Land Hessen (den lokala myndighet inom vars behörighetsområde Darmstadt ligger) som hade att ta ställning till invändningarna. Mücksch yrkade att dessa skulle ogillas.
16. Under det rättsliga förfarandet utarbetades en rapport, i vilken godtagbara gränser angavs för de fastställda potentiella faror som Mercks läge innebar. Rapporten baserades på det federala miljöministeriets riktlinjer. Mückschs tomt låg helt och hållet inom dessa gränser.
17. I första instans anmodades Land Hessen att ogilla Mercks invändningar. Mercks och Land Hessens överklaganden avslogs. Dessa parter överklagade vidare till den hänskjutande domstolen. De gjorde gällande att appellationsdomstolen inte hade tolkat nationell rätt i enlighet med artikel 12.1 i Seveso II-direktivet, som enligt deras uppfattning utgjorde ett hinder mot tillstånd till Mückschs projekt.
18. Bundesverwaltungsgericht konstaterade att ett uppförande av trädgårdscentret var förenligt med nationell rätt, tagen för sig, och att överklagandena borde avslås. Centret stod ”i överensstämmelse” med sin omgivning, i den mening som avses i 34 § stycke 1 i bygglagen, och vederbörlig hänsyn hade tagits till grannfastigheterna, inklusive Mercks. Om det byggdes, skulle någon ändring inte göras i de krav som redan hade ställts på Merck enligt reglerna om förebyggande av allvarliga olyckshändelser. Dessutom uppfyllde projektet kraven på sunda boende- och arbetsförhållanden. Det fanns inte heller något annat skäl att vägra godkännande enligt lagen om skydd mot föroreningar. Under dessa förhållanden hade bygglovsmyndigheten inte något utrymme för att göra en skönsmässig bedömning. Den måste följaktligen meddela ett bifallsbeslut.
19. Den hänskjutande domstolen var emellertid osäker om huruvida det enligt artikel 12.1 i Seveso II-direktivet krävdes någon förändring av markanvändningen i närheten av en verksamhet, som omfattades av direktivet, för att kravet på ”lämpligt avstånd” skulle vara uppfyllt. Om det förhöll sig så, måste nationell lag tolkas och tillämpas i enlighet med detta krav. I detta sammanhang uppkom frågan huruvida artikel 12.1 gällde inte endast på nivån för reglering av markanvändningen utan även vid tillämpning av bygglovsbestämmelser i enskilda fall. I det senare avseendet var det viktigt att veta dels huruvida direktivet – när fråga var om blandad markanvändning, såsom i det aktuella fallet – utgjorde hinder mot en ändrad användning, som inte var till gagn för det ovillkorliga långsiktiga målet att upprätthålla lämpliga avstånd, dels huruvida nationella regler, enligt vilka det krävdes tillstånd för en sådan ändring, innebar att det långsiktiga målet beaktades i tillräcklig omfattning.
20. Bundesverwaltungsgericht har därför ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Ska artikel 12.1 i [Seveso II-direktivet] tolkas på så sätt att medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet – särskilt skyldigheten att vid reglering av markanvändningen, liksom i förfarandena för genomförandet av en sådan reglering, beakta nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan verksamheter som omfattas av direktivet och byggnader som besöks av allmänheten – är riktade till planläggarna, som har att fatta beslut om markanvändning efter en avvägning av berörda allmänna och privata intressen, eller är de även riktade till bygglovsmyndigheterna, som har att fatta beslut om bygglov gällande ett byggprojekt i ett redan bebyggt område, utan att ha utrymme för att göra en sk önsmässig bedömning?
2. Om artikel 12.1 i Seveso II-direktivet även riktar sig till de bygglovsmyndigheter, som har att fatta beslut om bygglov gällande ett byggprojekt i ett redan bebyggt område, utan att ha utrymme för att göra en skönsmässig bedömning:
Innebär de ovannämnda skyldigheterna ett förbud mot att bevilja bygglov för en byggnad, som besöks av allmänheten och som inte uppfyller det, enligt gällande övergripande planläggningsprinciper, uppställda kravet på ett lämpligt avstånd till en befintlig verksamhet, om det nära verksamheten redan finns flera jämförbara byggnader, som besöks av allmänheten, om verksamhetsutövaren – på grund av det nya projektet – inte behöver räkna med ytterligare krav att begränsa följderna av en olyckshändelse och om kraven på sunda boende- och arbetsförhållanden är uppfyllda?
3. Om frågan besvaras nekande:
Har nödvändigheten av att upprätthålla avstånd beaktats tillräckligt, om en lagbestämmelse, som är tvingande, föreskriver att bygglov ska beviljas för en byggnad, som besöks av allmänheten, under de omständigheter som anges i föregående fråga?”
21. Mücksch, Merck, den tyska regeringen och kommissionen, har dels inkommit med skriftliga yttranden, dels yttrat sig muntligt vid förhandlingen den 27 januari 2011.
Bedömning
22. Såsom jag har anfört ovan ställs två grundläggande frågor i begäran om förhandsavgörande. För det första: Innebär artikel 12.1 i direktivet skyldigheter inte endast på den nivå, som avser reglering av markanvändningen, utan även på den nivå som avser enskilda beslut att bevilja eller vägra bygglov för bestämda projekt (fråga 1)? För det andra: I vilken omfattning innebär dessa skyldigheter hinder mot bygglov, särskilt bygglov utan en föregående skönsmässig bedömning, till ett projekt som inte minskar – utan faktiskt till och med ökar – allmänhetens närvaro i närheten av en verksamhet som utgör en risk. Allmänheten besöker dock under alla omständigheter andra platser i närheten av verksamheten och projektet kräver inte några ytterligare säkerhetsåtgärder (frågorna 2 och 3)? Jag ska analysera dessa frågor i tur och ordning.
Skyldigheternas tillämplighetsnivå
23. Enligt artikel 12.1 i Seveso II-direktivet ska medlemsstaterna bland annat ”se till att målen när det gäller att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsningen av följderna av sådana olyckor beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering” samt ”vid reglering av markanvändningen och vid annan relevant reglering, liksom i förfarandena för genomförandet av en sådan reglering” beakta nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan å ena sidan de verksamheter som avses i direktivet och å andra sidan byggnader och platser som besöks av allmänheten.
24. Av denna ordalydelse står det klart att skyldigheterna omfattar inte endast reglering av markanvändningen utan även ”annan relevant reglering”. Sådan reglering måste omfatta den reglering som gäller för rätten till bygglov i det enskilda fallet och som är av yttersta betydelse för reglering av markanvändningen. Det står vidare klart att nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd ska beaktas i ”förfarandena för genomförandet av en sådan reglering”. Det kan inte förhålla sig på annat sätt, än att sådana förfaranden omfattar de förfaranden, som leder fram till att bygglov beviljas eller vägras i det enskilda fallet. Ett sådant beslut utgör par excellence
ett genomförande av regleringen av markanvändningen.
25. Mot bakgrund av hur denna uppenbara innebörd har formulerats, skulle det krävas mycket starka skäl, innan man kunde dra slutsatsen att artikel 12.1 i direktivet inte gällde enskilda bygglovsbeslut lika väl som övergripande reglering av markanvändningen.
26. Mücksch har hävdat att det finns sådana skäl och åberopat dels de upprepade referenserna till ”reglering” och ”planering” av markanvändning i direktivet, förarbetena och kommissionens riktlinjer(15), dels den aktuella målsättningens klart långsiktiga karaktär. Den tyska regeringen har framhållit liknande argument, även om den har godtagit att artikel 12.1 kan utgöra hinder mot enskilda bygglovsbeslut i fall, där det inte har beslutats om någon övergripande reglering eller plan för markanvändningen beträffande ett visst område.
27. Dessa argument saknar inte grund. Jag anser dock inte att de kan leda till slutsatsen att artikel 12.1 inte innebär skyldigheter även på nivån för enskilda bygglovsbeslut, oavsett om en övergripande plan har upprättats eller inte.
28. Det är uppenbart att direktivet syftar till – och även kräver – ett system, enligt vilket målen i artikel 12.1 uppnås i första hand genom reglering av markanvändningen (regleringsnivån). Konsekventa och samordnade principer är nödvändiga, om dessa mål ska uppnås på ett tillfredsställande sätt. Ett villkor som huvudsakligen gällde beslut i enskilda fall skulle knappast vara förenligt med sådana principer. Så snart konsekventa och samordnade principer har antagits ska det å andra sidan kunna förväntas att enskilda bygglovsbeslut överensstämmer med dessa och att målen ska uppnås i praktiken och inte bara på pappret.
29. Man kan emellertid lätt tänka sig omständigheter under vilka detta scenario inte håller. I det nationella målet hade någon plan för markanvändningen inte upprättats för det berörda området. I andra fall kan en plan ha upprättats, men där det visar sig att nödvändigheten av att upprätthålla lämpliga avstånd inte har blivit vederbörligen beaktad. Vidare kan en plan för markanvändning, beroende på nationella regler, sakna tvingande restriktioner för de myndigheter som har att fatta beslut gällande ansökningar om bygglov i enskilda fall.
30. Även enligt artikel 12.1 andra stycket i direktivet krävs uttryckligen att medlemsstaterna ska se till bland annat att nödvändigheten av att upprätthålla lämpliga avstånd beaktas i förfarandena för genomförandet av deras relevanta reglering. Detta kan endast betyda att det nationella systemet, hur det än fungerar i detalj, måste garantera att nödvändigheten i fråga har beaktats på något stadium – och senast på det slutliga stadiet – under det förfarande, som i det enskilda ärendet leder fram till bifall eller avslag på ansökan om bygglov i närheten av en verksamhet, som omfattas av direktivet. Om det inte förhöll sig så, skulle det finnas risk att direktivet berövades varje reell verkan i detta avseende.
31. Jag vill emellertid göra klart att någon sådan slutsats överhuvudtaget inte kan dras av det första kravet att se till att nödvändigheten av att upprätthålla lämpliga avstånd blir vederbörligen beaktad på inledningsstadiet, det vill säga det som handlar om reglering av markanvändningen.(16)
Den relevanta skyldighetens omfattning
32. Det följer av min analys av den första frågan att den myndighet, som har att bedöma Mückschs bygglovsansökan, ska ”beakta nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd” mellan Mercks fastighet och Mückschs sökta trädgårdscenter, när den tar ställning till om ansökan ska bifallas eller avslås.
33. Den hänskjutande domstolen behöver emellertid veta mera precist vad denna skyldighet innebär, innan den kan ta ställning till överklagandet. Genom frågorna 2 och 3 och de förklaringar som den hänskjutande domstolen har lämnat om dem har denna visat på en rad omständigheter, som kan vara relevanta i detta avseende, nämligen i) att ingen reglering av markanvändningen har genomförts, varför bygglovsmyndigheten endast kan pröva huruvida det föreligger överensstämmelse med bygglagen, ii) att trädgårdscenterprojektet överensstämmer med bygglagen och att bygglov därför ska beviljas enligt nationell rätt, iii) att allmänheten besöker andra byggnader och platser i det nära grannskapet och kommer att fortsätta att göra det, oavsett om projektet genomförs eller inte, iv) att omfattningen av allmänhetens besök snarare kommer att öka än minska, om projektet genomförs och v) att några strängare säkerhetskrav inte kommer att ställas på Merck, om projektet genomförs.
34. Av dessa omständigheter är i) och ii) relevanta för frågan huruvida det nationella formella regelverket, enligt vilket ett bygglov ska beviljas under de förhållanden som föreligger i det aktuella målet, uppfyller direktivets krav. Omständigheterna iii), iv) och v) gäller å andra sidan snarare materiella än formella krav i direktivet. Frågan är huruvida dessa omständigheter, var för sig eller i förening, bör leda till ett positivt eller ett negativt beslut under de förhållanden som gäller i det nationella målet.
35. Jag anser att det kan vara till hjälp att undersöka ordalydelsen i den aktuella bestämmelsen lite närmare, innan jag gör min bedömning av de båda kombinationerna av omständigheter.
Ordalydelsen i artikel 12.1 i direktivet
36. I en slutlig rapport från en konsekvensutredning, som genomfördes före det aktuella lagförslaget att ersätta Seveso II-direktivet(17), anförs att direktivet ”innehåller krav på reglering av markanvändningen vid nya anläggningar och ett vagt formulerat krav att ’beakta nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd’, vilket skulle kunna inbegripa existerande anläggningar”. I kommissionens arbetsdokument, som bifogades lagförslaget(18), sägs att ”den fråga, som har tagits upp på nationell nivå av vissa medlemsstater, avseende existerande verksamheter, som redan är belägna i den omedelbara närheten av bostadsområden och andra platser som ofta besöks av allmänheten, för närvarande inte omfattas”.
37. Även om det kan vara befogat att beskriva kravet som ”vagt formulerat”, kan jag inte instämma i att det finns någon tvekan om huruvida detta är tillämpligt på existerande verksamheter. Det hänför sig uttryckligen till ”verksamheter som avses i detta direktiv”. Det är inte tal om annat än att direktivet omfattar existerande verksamheter. Någon annan uppfattning har inte heller framförts i något skede av den nu aktuella processen.
38. Det är emellertid riktigt att vissa klarlägganden kan behövas.
39. För det första lämnar uttrycket ”lämpliga avstånd” ett avsevärt utrymme för tolkning. Det är både naturligt och oundvikligt, eftersom det inte kan finnas några precisa, absoluta och objektiva gränser för en ”farlig zon” runt en verksamhet. Sådana gränser varierar i alla händelser på grund av bland annat riskens karaktär och de säkerhetsanordningar som har installerats. När nödvändigheten av att upprätthålla sådana avstånd än ska beaktas, blir det därför nödvändigt att göra en bedömning av det relevanta avståndet. Beroende på omständigheterna kan bedömningen genomföras antingen teoretiskt enligt standardiserade kriterier, som baseras på relevanta faktorer, eller, om det behövs i det enskilda bygglovsärendet, på ett konkret, särskilt framtaget underlag. Bedömningen kan ge upphov till en uppskattad absolut gräns (till exempel ett förbud för allmänheten att överhuvudtaget besöka mark eller fastigheter inom ett visst avstånd från verksamheten) eller leda fram till en mer flexibel metod baserad på specifika omständigheter (till exempel geografiska kännemärken, rådande vindförhållanden och allmänhetens besöksintensitet). Inget av dessa tillvägagångssätt tycks vara uteslutet enligt direktivet.
40. Vidare är uttrycket ”på lång sikt” inte bara obestämt i sig. Det kan dessutom hänföra sig till antingen ett obestämt slutmål i framtiden eller till nödvändigheten av att upprätthålla de föreskrivna avstånden i huvudsak permanent. Kommissionen har i sina yttranden förordat den senare tolkningen och anfört att medlemsstaterna måste upprätthålla existerande lämpliga avstånd, både nu och för framtiden. Jag anser att de två tolkningarna i själva verket sammanfaller och att ordalydelsen kan ge stöd för båda. Där lämpliga avstånd redan iakttas, är det således nödvändigt att upprätthålla dem för den (långsiktiga) framtiden. Där sådana avstånd inte iakttas, är det nödvändigt att införa dem som ett långsiktigt mål. En bestämd tidsram har dock inte angetts för något av fallen.
41. Till sist bör uppmärksammas att uttrycket ”nödvändigheten” av att upprätthålla lämpliga avstånd, enligt formuleringen i artikel 12.1, inte i sig utgör en skyldighet eller ett krav som lagts på medlemsstaterna eller dessas myndigheter. Medlemsstaternas skyldighet är att se till att ”beakta” denna nödvändighet vid reglerings- och genomförandeförfaranden. Man måste med andra ord betrakta nödvändigheten i fråga som om den ingick i en balansräkning. Den måste vägas mot andra relevanta behov och intressen, när regleringarna utarbetas och genomförs. En sådan process lånar sig inte till automatiska beslut, som är förutbestämda enligt lag och kan fattas efter en enkel formeltillämpning.
Formella krav i direktivet
42. De avgörande omständigheterna i målet vid den hänskjutande domstolen är följande. När ingen reglering av markanvändningen har genomförts för ett visst område, gäller enligt tysk rätt att den myndighet, som har att besluta om bygglovsansökningar inom detta område, ska ta ställning till om ansökan står i överensstämmelse med bygglagen och vissa andra bestämmelser. Den ger inget utrymme för en skönsmässig bedömning av andra omständigheter – till exempel nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd – utan en ansökan (åtminstone angående förhandsbesked om bygglov) ska bifallas, om en sådan överensstämmelse konstateras. I det nu aktuella målet vid den nationella domstolen har en överensstämmelse konstaterats. Därmed har förhandsbesked om bygglov meddelats med automatik.
43. Enligt min analys är en sådan situation inte förenlig med artikel 12.1 i direktivet. Enligt denna bestämmelse förutsätts att planer för markanvändningen i princip ska upprättas. När sådana planer upprättas, ska nödvändigheten av att upprätthålla lämpliga avstånd beaktas. När planer inte har upprättats, ska denna nödvändighet – tillsammans med varje annat villkor enligt bygglagen eller annan tillämplig lagstiftning – beaktas vid den prövning som leder fram till bifall eller avslag på ansökan om bygglov i det enskilda fallet. Så har inte skett i det nationella målet.
44. Jag anser följaktligen att Bundesverwaltungsgericht, såsom den själv har konstaterat, ska tolka och tillämpa den nationella rätten på ett sådant sätt att direktivet iakttas. I vilket fall som helst tycks det automatiska bifallsbeslutet inte vara förenligt med direktivet.
45. Detta kan emellertid inte betyda att bygglov måste vägras. Ett avslagsbeslut, vid vilket nödvändigheten av att upprätthålla lämpliga avstånd inte har beaktats på vederbörligt sätt, kan inte vara mera giltigt än ett bifallsbeslut under samma omständigheter. När den behöriga myndigheten fattar ett nytt beslut, ska den därför – med beaktande av nödvändigheten i fråga – bestämma vilken vikt som ska läggas vid de tre övriga omständigheter, vartill hänvisning görs i begäran om förhandsprövning, nämligen förekomsten av andra byggnader och platser som besöks av allmänheten, det ökade antalet människor som besöker området i närheten av Mercks verksamhet samt avsaknaden av behov att ålägga Merck att vidta ytterligare säkerhetsåtgärder, om Mückschs projekt beviljas.
Materiella villkor i direktivet
46. I målet vid den nationella domstolen finns en analysrapport, i vilken en zon runt Mercks verksamhet har angetts. Det kan antas att zonens gränser har bedömts utgöra ett ”lämpligt avstånd” i den betydelse som avses i direktivet.(19) Zonen omfattar mark med blandad användning och inkluderar ett antal andra byggnader och platser som används av allmänheten.(20) Det framgår således att den form av lämpligt avstånd, som åsyftas i direktivet, inte upprätthålls för närvarande. Så länge det inte är aktuellt att fatta beslut om användningen av existerande byggnader och platser, finns det emellertid inget utrymme för att beakta nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla sådana avstånd (annat än genom expropriation efter ett förenklat förfarande eller beslut om rivning, åtgärder som inte nämns i direktivet).
47. Denna nödvändighet måste å andra sidan beaktas vid bedömningen av Mückschs projekt, vilket innebär ändrad användning av en tomt inom detta område. Tomten används för närvarande av ett företag som återvinner metallskrot. Användningen kan antas medföra en regelbunden närvaro av anställda som arbetar på företaget, jämte mindre regelbundna besök av personer som lämnar skrot som ska återvinnas eller hämtar återvunna produkter. Det verkar sannolikt att det sökta trädgårdscentret skulle leda till ett ökat antal besök av allmänheten (eftersom det bland den finns potentiella kunder), utan någon trolig minskning av antalet anställda eller leveranser. Närvaron av flera människor inom en ”farlig zon” runt Mercks verksamhet påverkar uppenbarligen inte risken för att en olyckshändelse ska inträffa, men skulle förmodligen kunna leda till att konsekvenserna av en sådan olyckshändelse blev allvarligare. Parterna är emellertid eniga om att Mercks nuvarande säkerhetsåtgärder får anses vara tillräckliga, även om allmänhetens besök i zonen skulle öka i förväntad omfattning vid ett genomförande av Mückschs projekt. Detta kan tyda antingen på att ökningen av antalet besök är marginell, sett till industriområdet som en helhet (man bör komma ihåg att detta redan innehåller stormarknader för detalj- och partihandel, verkstäder och ett hotell), eller på att vidtagna säkerhetsåtgärder representerar mer än bara det minimum som krävs.
48. Samtliga dessa omständigheter är enligt min mening relevanta för bygglovsmyndighetens ofrånkomliga bedömning av nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd. Ingen av dessa framstår emellertid som avgörande för det slutliga resultatet av bedömningen.
49. Projektet ändrar inte zonens övergripande karaktär såsom ett område med blandad användning. Denna övergripande karaktär kommer oundvikligen att bestå under lång tid. Merck kommer inte att tvingas vidta någon mera drastisk säkerhetsåtgärd, om projektet genomförs. Dessa omständigheter kan tyckas tyda på att projektet i varje fall är förenligt med status quo. Eventuellt förvärrade konsekvenser av en tänkbar olyckshändelse framstår å andra sidan inte vara lika uppenbart förenliga med det långsiktiga målet att upprätthålla lämpliga avstånd. Projekt, som däremot minskar risken för allvarliga konsekvenser, verkar för det mesta vara att föredra.
50. Mot denna bakgrund kan jag inte finna något i artikel 12.1 i direktivet som skulle leda till ett automatiskt avslag på en ansökan om bygglov för ett projekt, som direkt leder till att allmänhetens besök ökar i en ”farlig zon” runt en verksamhet som förvarar farliga ämnen. En sådan ökning behöver inte inverka menligt på det långsiktiga målet under alla omständigheter. En ökad besöksfrekvens i en del av zonen kopplad med, låt oss säga, en minskad besöksfrekvens i en annan del eller en stegvis borttagning av alla bostadsfastigheter från zonen,(21) kan till exempel göra det möjligt att genomföra effektivare skydds- och evakueringsåtgärder och således gynna de övergripande målen i direktivet. Man bör dessutom hålla i minnet att, även när parametrarna för ”nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd” har bestämts, är denna nödvändighet, om än mycket viktig, endast en av de omständigheter som ska beaktas vid beslutet. Om direktivet skulle få till följd ett absolut förbud av angett slag, är det svårt att se att det skulle bli relevant att särskilt ofta beakta den andra nödvändigheten enligt samma stycke. Där föreskrivs nämligen ett beaktande av, ”för befintliga verksamheter, nödvändigheten av kompletterande tekniska åtgärder i enlighet med artikel 5 så att inte risken för människor ökar”.
51. Man bör slutligen ha i minnet att det i Seveso II-direktivet görs en avvägning på visst sätt mellan de skyldigheter som läggs på utövare av verksamheter som innebär en risk (avseende i huvudsak säkerhetsåtgärder och beredskapsplaner) och de som läggs på nationella myndigheter, som har att övervaka dessa verksamheter och förekommande risker (inklusive skyldigheten att vid markplaneringen beakta nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd). Merck har i det aktuella målet argumenterat för att tyngst vikt borde läggas vid verksamhetsutövarnas intressen. Jag anser att balansen i så fall skulle tippa över alltför mycket till verksamhetsutövarnas fördel.
52. Jag drar därför slutsatsen att de omständigheter, som den nationella domstolen hänvisar till i samband med frågorna 2 och 3, visserligen ska beaktas vid prövningen av Mückschs bygglovsansökan, men inte i sig kan vara avgörande för utgången. De ska vägas mot varandra och mot andra relevanta omständigheter, när beslut fattas.
Förslag till avgörande
53. Mot bakgrund av anförda överväganden föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Bundesverwaltungsgericht har ställt på följande sätt:
En tolkning av artikel 12.1 i rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, visar att
1) nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan å ena sidan verksamheter där farliga ämnen förekommer och å andra sidan bland annat byggnader och platser som besöks av allmänheten, måste beaktas inte endast när planer för markanvändningen fastställs på regleringsnivå utan genomgående vid alla förfaranden, som omfattar bedömning av specifika projekt och beslut om huruvida bygglov ska beviljas eller nekas i det enskilda fallet,
2) den myndighet som har att fatta beslut angående en ansökan om bygglov inom ett område, för vilket någon reglering eller plan för markanvändningen inte har fastställts, ska se till att denna nödvändighet beaktas,
3) myndigheten ska därvid ta hänsyn till, bland annat, att det finns byggnader och platser som besöks av allmänheten i närheten av den berörda verksamheten, att projektet kommer att leda till ett ökat antal besök i området och till att det inte kommer att medföra strängare säkerhetskrav på den berörda verksamheten. Enstaka omständigheter av detta slag är emellertid i sig inte avgörande för det beslut som bygglovsansökan leder fram till.
(1) .
(2)  –	Rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (EGT L 10, 1997, s.13; nedan kallat Seveso II-direktivet eller direktivet). Den vanligen använda beteckningen härrör från en olyckshändelse år 1976, då industriella dioxiner släpptes ut i den italienska staden Seveso. Denna händelse låg bakom tillkomsten av rådets direktiv 82/501/EEG av den 24 juni 1982 om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (EGT L 230, s. 1; nedan kallat Seveso I-direktivet), vilket föregick direktivet. Direktivet har ändrats vid en rad tillfällen (se särskilt fotnot 7 nedan). Ett förslag att ersätta detta direktiv (förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår; KOM(2010)0781 slutlig) framlades av kommissionen för rådet den 21 december 2010.
(3)
–	För en diskussion om vad som avses med ”reglering av markanvändningen” och den varierande terminologi som används i olika medlemsstater, se avsnitt 2.1 i Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the Seveso II Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC, European Commission Joint Research Centre, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Hazard Assessment Unit, september 2006.
(4)
–	Seveso II-direktivet (se fotnot 2 ovan).
(5)
– Enligt artikel 10 är medlemsstaterna skyldiga att se till att en verksamhetsutövare, vid ändring av verksamheten, ser över och, om det är nödvändigt, reviderar sin säkerhetspolicy, sina driftsystem och rutiner samt sin säkerhetsrapport.
(6)
– Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövaren 1) fullgör sina skyldigheter att vidta alla åtgärder, som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av dessa för människor och miljö, samt 2) kan styrka att han har vidtagit alla dessa åtgärder.
(7)  – Andra stycket i sin lydelse enligt ändring genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/105/EG av den 16 december 2003 (EUT L 345, s. 97). Såsom framgår av skäl 14 i ändringsdirektivet innebär ändringen snarare ett ”förtydligande” än en ändring i sak. Tidigare fanns ”byggnader ... som besöks av allmänheten”, ”större transportvägar så långt det är möjligt” och ”rekreationsområden” inte upptagna på listan över de områden i förhållande till vilka lämpliga avstånd ska upprätthållas.
(8)
–	Baugesetzbuch från år 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor Schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräuche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge från år 2002.
(10)
–	Med ”allvarlig olyckshändelse” avses enligt artikel 3.5 ”en händelse, t.ex. ett utsläpp, en brand eller en explosion av stor betydelse, som orsakas av okontrollerade händelseförlopp i samband med driften vid en av detta direktiv omfattad verksamhet, och som medför allvarlig, omedelbar eller fördröjd fara för människors hälsa, inom eller utanför verksamheten och/eller för miljön, och där ett eller flera farliga ämnen ingår”.
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes från år 2005.
(12)
–	Den tyska regeringen har skriftligen förklarat att ”Bauvorbescheid” är ett slags bindande förhandsbesked som ofta gäller endast frågan om överensstämmelse med bygglagstiftningen. Det utgör en viss rättslig garanti men medför i sig inte rätt att börja bygga.
(13)
–	Det konstaterades vid förhandlingen att betydande kvantiteter av giftig klorgas förvarades på fastigheten och användes för framställning av bland annat flytande kristaller.
(14)
–	Den tyska regeringen har i sina skriftliga yttranden anfört att den ställer sig främmande till kravet att upprätta en sådan plan, vilket skulle kunna ge upphov till en tvingande skyldighet.
(15)
–	Se fotnot 3 ovan.
(16)
–	Se dom av den 30 september 2010 i mål C-36/10, kommissionen mot Belgien, i vilken kommissionen anförde att det inte räckte med en omformulering av andra stycket i artikel 12.1 i Seveso II-direktivet för att kunna göra gällande att nödvändigheten av att upprätthålla lämpliga avstånd endast skulle beaktas vid beslut angående ansökningar om bygglov. Medlemsstaten gjorde inte någon invändning i detta hänseende.
(17)
–	Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive, European Commission, Directorate-General Environment, september 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), s. 94. Lagförslaget omnämns i fotnot 2 ovan.
(18)
–	SEK(2010)1590 slutlig, avsnitt 2.5, s. 13.
(19)
–	Se punkt 16 ovan. Det kan, såsom jag anförde där, inte finnas någon bestämd definition av vad som utgör ett lämpligt avstånd, utan ett visst mått av bedömning krävs av den beslutande myndigheten och, i förekommande fall, av de domstolar som överprövar beslutet.
(20)
–	Det är ett faktum att Mercks verksamhet ursprungligen låg på ett större avstånd från centrum, som delvis har krupit närmare. Den tyska regeringens ombud anförde vid förhandlingen, att detta fick honom att tänka på Birnam Wood som närmar sig Dunsinane (Macbeth, akt 5).
(21)
–	I detta sammanhang bör man betänka att bostäder ofta används 24 timmar om dygnet sju dagar i veckan, medan industri- och affärsfastigheter besöks under mera begränsade tidsperioder.