62002CJ0195_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-195/02,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF,
anlagt den
27. maj 2002
,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved F. Castillo de la Torre og W. Wils, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
Kongeriget Spanien
ved N. Díaz Abad, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Nederlandene
ved H.G. Sevenster og S. Terstal, som befuldmægtigede,
og af:
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved P. Ormund, som befuldmægtiget, bistået af barrister A. Roberston,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne J.-P. Puissochet, R. Schintgen (refererende dommer), F. Macken og N. Colneric,
generaladvokat: P. Léger,
justitssekretær: ekspeditionssekretær Múgica Arzamendi,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 4. december 2003,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
4. marts 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I denne sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 2, artikel 7, stk. 1, litra a), og bilag I, punkt 4, i Rådets direktiv 91/439/EØF af 29. juli 1991 om kørekort (EFT L 237, s. 1), som ændret ved Rådets direktiv 96/47/EF af 23. juli 1996 (EFT L 235, s. 1, herefter »direktiv 91/439«), idet det har udstedt artikel 22-24, artikel 25, stk. 2, og den syvende overgangsbestemmelse i Reglamento de Conductores (bekendtgørelse om førere af køretøjer), udstedt ved Real Decreto (kongeligt dekret) nr. 772/1997 af 30. maj 1997 (BOE nr. 135 af 6.6.1997, s. 17348).
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
2. Første betragtning til direktiv 91/439 har følgende ordlyd:
»Som led i den fælles transportpolitik og med henblik på at bidrage til at forbedre færdselssikkerheden på vejene samt for at øge bevægeligheden for personer, som bosætter sig i en anden medlemsstat end den, hvor de har bestået en køreprøve, er det ønskeligt, at der findes et nationalt kørekort efter en EF-model, som medlemsstaterne anerkender gensidigt, og som ikke skal ombyttes.«
3. I niende og tiende betragtning til direktivet hedder det:
»bestemmelserne i artikel 8 i direktiv 80/1263/EØF, særlig den tvungne ombytning af kørekortet inden et år i tilfælde af bopælsændring, er en hindring for den frie bevægelighed for personer og kan ikke accepteres i betragtning af de fremskridt, der er nået inden for rammerne af den europæiske integration;
medlemsstaterne bør desuden ud fra hensynet til vejtrafikken og færdselssikkerheden kunne anvende de nationale forskrifter for inddragelse, suspension og annullation af kørekortet på indehaveren af et kørekort, som har erhvervet sin sædvanlige bopæl på deres område«.
4. Artikel 1 i direktiv 91/439 bestemmer:
»1. I overensstemmelse med dette direktiv indfører medlemsstaterne nationale kørekort, som svarer til den EF-model, der er afbildet i bilag I eller Ia.
2. De kørekort, som medlemsstaterne udsteder, anerkendes gensidigt.
3. Når indehaveren af et gyldigt kørekort erhverver sædvanlig bopæl i en anden medlemsstat end den, der har udstedt kørekortet, kan værtsmedlemsstaten lade sine nationale bestemmelser med hensyn til gyldighedsperiode, lægekontrol og fiskale forhold finde anvendelse på den pågældende person og kan påføre kørekortet sådanne påtegninger, som er nødvendige af administrative hensyn.«
5. Direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), bestemmer:
»Udstedelse af kørekort er ligeledes betinget af:
a) at ansøgeren består en prøve til kontrol af færdigheder og adfærd samt en kundskabsprøve og opfylder de lægelige minimumskrav, jf. bilag II og III.«
6. Artikel 8 i direktiv 91/439 lyder således:
»1. Når indehaveren af et gyldigt kørekort udstedt i en medlemsstat får sædvanlig bopæl i en anden medlemsstat, kan han anmode om at få sit kørekort ombyttet med et tilsvarende kørekort; den medlemsstat, der foretager ombytningen, skal om fornødent kontrollere, at det hidtidige kørekort er gyldigt.
2. Med forbehold af overholdelsen af territorialprincippet i straffelove og -bestemmelser kan bopælsmedlemsstaten på indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, anvende sine nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten og om nødvendigt med henblik herpå ombytte dette kørekort.
3. Den medlemsstat, der foretager ombytningen, tilbagesender det gamle kørekort til myndighederne i den medlemsstat, der har udstedt det, med oplysning om årsagen hertil.
4. En medlemsstat kan for en person, der på dens område er omfattet af en af de foranstaltninger, der er omhandlet i stk. 2, nægte at anerkende gyldigheden af ethvert kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat til denne person.
En medlemsstat kan endog nægte at udstede et kørekort til en ansøger, som er omfattet af en sådan foranstaltninger i en anden medlemsstat.
[…]«
7. I henhold til artikel 9 i direktiv 91/439 forstås ved »sædvanlig bopæl« det sted, hvor en person sædvanligvis opholder sig, dvs. i mindst 185 dage inden for et kalenderår, som følge af sin personlige eller erhvervsmæssige tilknytning, eller når der er tale om en person uden erhvervsmæssig tilknytning, som følge af den personlige tilknytning, der viser, at der består en tæt forbindelse mellem personen og dennes bopælssted.
8. Ifølge punkt 2 i bilag I til direktiv 91/439 består modellen til EF-kørekortet af seks sider.
9. Direktivets bilag I, punkt 4, lyder:
»Når indehaveren af et kørekort udstedt i én medlemsstat har erhvervet sædvanlig bopæl i en anden medlemsstat, kan denne medlemsstat angive
– adresseforandring(er) på side 6
– oplysninger, der er nødvendige af administrative hensyn i forbindelse med kørekortets anvendelse, såsom alvorlige overtrædelser begået på statens område, på side 5
under forudsætning af, at denne type oplysninger også angives på de kørekort, den udsteder, og at der er plads til dette.«
10. Ved direktiv 96/47, som trådte i kraft den 18. september 1996, blev der bl.a. indsat et bilag Ia til direktiv 91/439. Dette bilag giver medlemsstaterne mulighed for at udstede kørekort efter en i bilaget fastsat model, som er forskellig fra modellen i bilag I til direktiv 91/439. Denne anden model af kørekortet har form af et kort i polycarbonat af den type, som anvendes for bank- og kreditkort.
11. Ifølge punkt 2 i bilag Ia har denne model af kørekortet to sider, hvoraf side 2 skal indeholde plads til, at værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med bilagets punkt 3, litra a), eventuelt påfører kørekortet påtegninger, der er nødvendige af administrative hensyn.
12. Punkt 3, litra a), i bilag Ia til direktiv 91/439 bestemmer:
»Når indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en medlemsstat i overensstemmelse med dette bilag, har taget fast ophold i en anden medlemsstat, kan denne stat påføre kørekortet påtegninger, der er nødvendige af administrative hensyn, under forudsætning af at den også anfører den slags angivelser på de kørekort, den selv udsteder, samt at der er plads dertil.«
Nationale retsforskrifter
13. Direktiv 91/439 er blevet gennemført i spansk ret ved bekendtgørelse om førere af køretøjer (Reglamento de Conductores). Bekendtgørelsens artikel 21-29 indeholder regler om gyldigheden i Spanien af kørekort, der er udstedt af de øvrige medlemsstater.
14. Artikel 21 i bekendtgørelse om førere af køretøjer bestemmer, at kørekort, der er udstedt af de øvrige medlemsstater i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser, fortsat er gyldige i Spanien på de betingelser, de blev udstedt under i oprindelsesmedlemsstaten, såfremt alderen for erhvervelse af et tilsvarende kørekort er den samme som den, der er fastsat herfor i Spanien.
15. Bekendtgørelsens artikel 22 om indførsel i Registro de Conductores e Infractores (Registret over bilister og færdselslovovertrædere) bestemmer, at når en indehaver af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, har etableret sædvanlig bopæl i Spanien og fører eller ønsker at føre motorkøretøj, har vedkommende en frist på seks måneder, regnet fra datoen for den formelle fastlæggelse af, eller attest for etablering af sædvanlig bopæl i Spanien, til at lade oplysningerne fra dette kørekort indføre i registret over bilister og færdselslovovertrædere. I henhold til samme bestemmelse skal de kompetente myndigheder påføre kørekortet alle de påtegninger, der er nødvendige af administrative hensyn, og navnlig stedet, hvor kørekortindehaveren har sædvanlig bopæl.
16. Artikel 23 i bekendtgørelse om førere af køretøjer bestemmer:
»1. Fra datoen for indførslen af kørekortsoplysningerne i registret skal kørekortets indehaver gennemgå undersøgelser med hensyn til fysisk og psykisk egnethed med samme interval, som gælder for indehavere af kørekort udstedt i Spanien i medfør af denne bekendtgørelses artikel 16.
2. Resultatet af de i stk. 1 nævnte undersøgelser skal meddeles Jefatura Provincial de Tráfico [den regionale vejtrafikmyndighed], som tager disse ad notam samt underretter den pågældende om fristen for, hvornår den næste undersøgelse skal foretages, og hvornår resultaterne herfra skal indberettes, hvilken dato påføres kørekortet.«
17. I henhold til bekendtgørelsens artikel 24 er det »ikke tilladt at føre motorkøretøj i Spanien på grundlag af
a) Kørekort, hvis indehaver har overtrådt forpligtelsen i medfør af denne bekendtgørelses artikel 22 til at lade oplysninger herom registrere hos et Jefatura Provincial de Tráfico. Forbuddet gælder, indtil indehaveren foretager en sådan registrering.
b) Kørekort, hvis indehaver ikke har gennemgået undersøgelser med hensyn til fysisk og psykisk egnethed inden for den frist, som det stedlige Jefatura Provincial de Tráfico har fastsat. Forbuddet gælder, indtil indehaveren gennemgår en sådan undersøgelse. Såfremt der er forløbet mere end fire år fra den dato, hvor indehaveren skulle have gennemgået den sidste undersøgelse, er kørekortet ikke længere gyldigt i Spanien, hvilket skal påføres kørekortet samt angives i registeret.
c) Kørekort, hvis indehaver ikke gennemfører ovennævnte undersøgelser med et tilfredsstillende resultat, hvilket tillige skal påføres kørekortet og anføres i registret.
d) Kørekort, hvis gyldighedsperiode er udløbet.«
18. Ifølge artikel 25, stk. 2, i bekendtgørelse om førere af køretøjer, skal »Jefatura Provincial de Tráfico af egen drift foretage udskiftning af et kørekort, når det – på grund af kørekortets beskaffenhed, på grund af manglende plads til påtegninger eller af andre årsager – ikke er muligt i overensstemmelse med denne bekendtgørelses artikel 23 at anføre de oplysninger, der er nødvendige af administrative hensyn«.
19. Bekendtgørelsens syvende overgangsbestemmelse med overskriften »Fysisk og psykisk egnethed« har følgende indhold:
»Inden for den i artikel 17, stk. 3, fastsatte frist på fire år regnet fra bekendtgørelsens ikrafttræden kan kørekortindehavere, som ikke har kunnet få deres kørekort fornyet, fordi de ikke opfyldte det fysiske og psykiske egnethedskrav i bilag I og II til Real Decreto 2272/1985 af 14. december 1985, efter anmodning få kørekortet fornyet, såfremt de opfylder betingelserne med hensyn til fysisk og psykisk egnethed i bilag IV til nærværende bekendtgørelse, og såfremt der ikke er forløbet en periode, som overstiger det dobbelte af det udløbne kørekorts gyldighedsperiode regnet fra udstedelsen eller den sidste fornyelse heraf.
Indehavere af kørekort, der er erhvervet før denne bekendtgørelses ikrafttræden, og som på tidspunktet for anmodningen om forlængelse af kørekortets gyldighed ikke opfyldte det fysiske og psykiske egnethedskrav i denne bekendtgørelses bilag IV, kan efter anmodning få deres kørekort forlænget, såfremt de opfylder egnethedskravet i bilag I og II til Real Decreto 2272/1985 af 14. december 1985.«
Den administrative procedure
20. Efter en brevveksling med den spanske regering fandt Kommissionen, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 91/439, og den anmodede derfor ved åbningsskrivelse af 27. oktober 1999 denne medlemsstat om at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder.
21. Da Kommissionen ikke fandt den spanske regerings svar tilfredsstillende, fremsatte den den 26. juli 2001 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Spanien til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme forpligtelserne i henhold til direktivet inden for en frist på to måneder at regne fra meddelelsen af udtalelsen.
22. Efter at den spanske regering havde oplyst Kommissionen om, at den fastholdt sin opfattelse, besluttede Kommissionen at anlægge denne sag.
23. Ved kendelser af 10. oktober 2002 har Domstolens præsident givet Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kongeriget Spaniens påstande. Det er dog kun Det Forenede Kongerige, der har indleveret et interventionsindlæg.
Formaliteten med hensyn til Det Forenede Kongeriges intervention
Parternes argumenter
24. Kommissionen har påstået Det Forenede Kongeriges interventionsbegæring afvist med den begrundelse, at Det Forenede Kongerige kun delvist har interveneret til støtte for Kongeriget Spanien, eftersom dens påstand kun vedrører det første af de tre klagepunkter, Kommissionen har fremsat, og idet påstanden ikke klart er et led i Kongeriget Spaniens forsvar.
25. Det Forenede Kongeriges regering har påstået sig frifundet for Kommissionens afvisningspåstand. Ifølge regeringen bunder Kommissionens opfattelse i en forkert analyse af Domstolens praksis og i en overfladisk gennemlæsning af påstanden i interventionsbegæringen.
Domstolens bemærkninger
26. Det bemærkes, at i henhold til artikel 40, stk. 4, i EF-statutten for Domstolen kan »påstande, der fremsættes i en begæring om intervention, […] kun gå ud på at understøtte en af parternes påstande«.
27. Selv om Det Forenede Kongeriges interventionsindlæg, således som Kommissionen har fremhævet, ganske vist til dels støttes på en anden argumentation end den, den spanske regering har anført, søger Det Forenede Kongeriges regering at opnå frifindelse ligesom den spanske regering.
28. Følgelig må det konstateres, at påstanden i Det Forenede Kongeriges interventionsbegæring går ud på at understøtte Kongeriget Spaniens påstande.
29. Det skal tilføjes, at i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende under retsmødet, følger det ikke af dom af 17. marts 1993 i sagen Kommissionen mod Rådet (sag C-155/91, Sml. I, s. 939), at den omstændighed, at Det Forenede Kongeriges interventionsbegæring udelukkende vedrører et af de tre klagepunkter, der er anført til støtte for søgsmålet, medfører, at interventionsbegæringen skal afvises.
30. Det fremgår således af dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, at intervenienten med sin påstand i den sag søgte at få en bestemt artikel i et direktiv annulleret ud fra hensyn, der var helt uden sammenhæng med dem, som sagsøgeren havde henvist til for at få hele direktivet annulleret, hvilket fik Domstolen til at fastslå, at påstanden i interventionsbegæringen ikke kunne anses for at have samme genstand som den påstand, den var indgivet til støtte for.
31. Som det fremgår af præmis 28 i nærværende dom, går påstandene i Det Forenede Kongeriges interventionsbegæring i det foreliggende tilfælde dog netop ud på at understøtte sagsøgtes påstande.
32. Følgelig tages Kommissionens påstand om afvisning af Det Forenede Kongeriges interventionsbegæring ikke til følge.
Om søgsmålet
33. Til støtte for sit søgsmål har Kommissionen anført tre klagepunkter. Det første vedrører proceduren for registrering af kørekort, der er udstedt af andre medlemsstater, det andet vedrører den obligatoriske ombytning af visse af disse kørekort til et spansk kørekort, og det tredje vedrører betingelserne for fornyelse eller forlængelse af kørekort, der er udstedt før gennemførelsen af direktiv 91/439 i spansk ret.
Formaliteten vedrørende det tredje klagepunkt
34. Den spanske regering har påstået dette klagepunkt afvist, da det hverken er blevet fremsat i åbningsskrivelsen eller i den begrundede udtalelse.
35. Kommissionen har ikke nedlagt nogen påstand over for denne afvisningspåstand.
36. I denne forbindelse bemærkes, at Kommissionens åbningsskrivelse til medlemsstaten og dens efterfølgende begrundede udtalelse afgrænser sagens genstand, som derefter ikke kan udvides. Den pågældende medlemsstats mulighed for at fremsætte bemærkninger udgør, selv om medlemsstaten ikke ønsker at udnytte sin adgang hertil, dog en i
EF-traktaten hjemlet væsentlig garanti, hvis opfyldelse er et væsentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det fastslås, at en medlemsstat har begået et traktatbrud, afvikles behørigt. Følgelig skal Kommissionens begrundede udtalelse og dens stævning hvile på de samme klagepunkter som i åbningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure (jf. bl.a. dom af 29.9.1998, sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, præmis 55, og af 22.4.1999, sag C-240/96, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 2023, præmis 36).
37. I det foreliggende tilfælde fremgår det dog af åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, at Kommissionen under den administrative procedure klart fremsatte det klagepunkt, som den spanske regering påstår afvist. Dette bekræftes desuden af den omstændighed, at den spanske regering i sit svar på åbningsskrivelsen forklarede, hvilke grunde der fik den til at udstede de bestemmelser, som dette klagepunkt vedrører.
38. Den spanske regerings påstand om afvisning af det tredje klagepunkt tages herefter ikke til følge.
Realiteten
Det første klagepunkt
– Parternes argumenter
39. Med det første klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat princippet om gensidig anerkendelse af kørekort i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 ved i artikel 22-24 i bekendtgørelse om førere af køretøjer at fastsætte en obligatorisk og systematisk procedure for registrering af kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, når indehaveren af kørekortet har taget sædvanlig bopæl i Spanien.
40. Kommissionen har påpeget, at det er obligatorisk at registrere et kørekort inden for seks måneder regnet fra datoen for den formelle fastlæggelse af, eller attest om, at indehaveren har etableret sædvanlig bopæl i Spanien. I mangel af en sådan registrering er kørekortet ikke længere gyldigt på spansk område, og såfremt der føres motorkøretøj med et sådant kørekort, anses dette for kørsel uden administrativ tilladelse, hvilket kan resultere i administrative sanktioner samt have civil-, straffe- og forvaltningsretlige konsekvenser.
41. For det første fremgår det af Domstolens praksis, at princippet om gensidig anerkendelse af kørekort skal finde anvendelse »uden nogen formaliteter« (dom af 29.2.1996, sag C-193/94, Skanavi og Chryssanthakopoulos, Sml. I, s. 929, præmis 26, og af 29.10.1998, sag C-230/97, Awoyemi, Sml. I, s. 6781, præmis 41). Når registreringen af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, er en betingelse for gensidig anerkendelse, som i det foreliggende tilfælde, udgør denne registrering ifølge Kommissionen en hindring for den frie bevægelighed for personer. At spanske statsborgere også er forpligtet til at lade deres kørekort registrere, er uden relevans i den forbindelse.
42. For det andet er registrering, i modsætning til hvad den spanske regering har gjort gældende, ikke nødvendig for at gøre brug af den mulighed, medlemsstaterne har i henhold til artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439. I dom af 22. januar 2002, Canal Satélite Digital (sag C-390/99, Sml. I, s. I-607), har Domstolen i øvrigt fastslået, at en ordning med obligatorisk registrering, der har til formål at sikre respekten for forpligtelser og rettigheder i medfør af direktivet, kun er forenelig med fællesskabsretten, såfremt den respekterer de grundlæggende friheder, der er sikret ved traktaten.
43. Ifølge Kommissionen er den obligatoriske og systematiske registrering af kørekort, der er udstedt af andre medlemsstater, såvel som de særligt strenge sanktioner i tilfælde af overtrædelse af registreringsforpligtelsen, åbenbart uforholdsmæssig i forhold til det mål, som Kongeriget Spanien kan forfølge i medfør af artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439. Dette mål vil således f.eks. kunne nås ved, at der gennemføres vejkontroller, og ved at indehavere af kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, oplyses om deres forpligtelser i medfør af den spanske lovgivning om kørekorts gyldighed og lægekontrol.
44. Kommissionen har tilføjet, at den omhandlede registreringsprocedure heller ikke kan begrundes i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, idet effektiviteten af en ordning, der tager hensyn til gentagelsestilfælde, ville kunne sikres ved, at disse oplysninger først anføres på kørekortet, når den første lovovertrædelse konstateres.
45. Den spanske regering har for det første gjort gældende, at den registreringsprocedure, der er omhandlet i det foreliggende tilfælde, ikke er i strid med princippet om gensidig anerkendelse af kørekort i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439. Kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, skal ganske vist registreres, men kørekortets indehaver skal ikke gennemgå supplerende prøver. Det anerkendes således, at disse kørekort er gyldige. Desuden er indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, ikke forpligtet til at ombytte dette til et spansk kørekort. Da den ordning, som er omhandlet i det foreliggende tilfælde, ikke omfatter sådan en obligatorisk ombytning, kan de principper, som Domstolen opstillede i Skanavi og Chryssanthakopoulos-sagen og i Awoyemi-sagen, ikke finde tilsvarende anvendelse.
46. Den spanske regering har endvidere anført, at obligatorisk registrering af kørekort, der er udstedt i andre medlemsstater, er det eneste middel, hvorved regeringen kan overholde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 1, stk. 3, og artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439.
47. Regeringen har i den forbindelse præciseret, at den omtvistede registrering gør det muligt for de spanske myndigheder at få kendskab til alle de bilister, som er etableret på spansk område, hvorfor den er en nødvendig foranstaltning, dels for at sikre overholdelse af nationale bestemmelser med hensyn til lægekontrol, gyldighedsperiode og fiskale forhold, dels for at føre kontrol med de sanktioner, som bilisterne pålægges. Henset til disse omstændigheder foreligger der således verken et indgreb til skade for den frie bevægelighed for personer eller andre hindringer end dem, der er fastsat i direktivet. Selv hvis det antages, at den omtvistede registrering udgør en hindring for den frie bevægelighed for personer, står denne hindring under alle omstændigheder i forhold til det mål, der forfølges med direktivet. Analogt med hvad Domstolen fastslog i dom af 21. marts, Cura Anlagen, (sag C-451/99, Sml. I, s. 3193), må det desuden tages i betragtning, at den omtvistede registrering er nødvendig og synes at være det naturlige modstykke til anvendelsen af de kompetencer, som medlemsstaterne er blevet tildelt i medfør af direktiv 91/439.
48. Endelig har den spanske regering anført, at obligatorisk registrering af kørekort, der er udstedt af de øvrige medlemsstater, tillige forfølger et mål om ligebehandling, når egnetheden til at føre et motorkøretøj kontrolleres. Dette mål vil ikke kunne nås gennem vejkontroller, der ifølge den spanske regering er vilkårlige. For at være effektive skal vejkontrollerne foretages kontinuerligt, hvilket dels vil være umuligt, dels vil være til skade for den frie bevægelighed for personer.
49. Det Forenede Kongeriges regering har for det første anført, at når Kommissionen anerkender, at en registreringsordning er tilladt, må den også acceptere, at overtrædelser af registreringsforpligtelsen sanktioneres. Sanktionen skal dog overholde proportionalitetsprincippet.
50. Regeringen har herefter gjort gældende, at i mangel af noget andet middel til at indhente de relevante oplysninger om de kørekortindehavere, som har etableret sig på dens område, kan en medlemsstat, med henblik på at gøre brug af de muligheder, den har i henhold til direktiv 91/439, bede disse kørekortindehavere om at lade deres kørekort registrere. Sådan en registrering er i øvrigt i overensstemmelse med de principper, der er opstillet i dom af 28. november 1978, Choquet (sag 16/78, Sml. s. 2293), samt i Skanavi og Chryssanthakopoulos-dommen.
51. Endelig har Det Forenede Kongeriges regering anført, at et system, der hviler på meddelelse af oplysninger om retten til at føre motorkøretøj med et kørekort udstedt af en anden medlemsstat, samt på vejkontroller, ikke er tilstrækkelig til at sikre overholdelse af de nationale bestemmelser, der gælder for indehavere af disse kørekort.
52. Dels er det at oplyse en kørekortindehaver om hans forpligtelser således ikke det samme som at tvinge den pågældende til at overholde disse forpligtelser gennem et krav om registrering. Det ville i øvrigt være umuligt for alle de medlemsstater, der ikke har et officielt system ved skift af bopæl eller et andet persondatasystem, at sikre udsendelse af sådan information. Dels vil vejkontroller, hvis effektivitet ikke kan forbedres, uden at det fører til restriktioner for den frie bevægelighed, tilsidesætte princippet om ligebehandling, hvis de hverken er systematiske eller effektive og kun foretages i tilfælde af lovovertrædelser.
– Domstolens bemærkninger
53. Hvad for det første angår den omstændighed, at registreringen er obligatorisk efter den spanske lovgivning, bemærkes, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 indeholder et princip om gensidig anerkendelse af de kørekort, som er udstedt af de øvrige medlemsstater, og at anerkendelsen heraf skal ske uden nogen formaliteter (jf. bl.a. dom af 10. juli 2003, sag C-246/00, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 7485, præmis 60).
54. Endvidere bemærkes, at forpligtelsen til gensidig anerkendelse af kørekort er præcis og ubetinget, og at medlemsstaterne ikke råder over noget skøn med hensyn til de foranstaltninger, der skal træffes for at efterkomme forpligtelsen (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 61).
55. Domstolen har fastslået i præmis 62 i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, at når registreringen af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, udgør en forpligtelse, eftersom indehaveren af kørekortet pålægges en sanktion, såfremt han efter bosættelsen i værtsmedlemsstaten fører et køretøj uden at have ladet sit kørekort registrere, må en sådan registrering anses for en formalitet i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i Domstolens praksis, og den er derfor i strid med artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439.
56. Som den spanske regering har indrømmet under retsmødet, anses en indehaver af et kørekort udstedt af en anden medlemsstat, som har haft sædvanlig bopæl i Spanien i mere end seks måneder, og som fører et køretøj uden at have ladet sit kørekort registrere i Spanien, for at have begået en lovovertrædelse, der pålægges bødestraf. Det må herefter konstateres, at den registrering, som Kommissionens søgsmål omhandler, udgør en formalitet i strid med princippet om gensidig anerkendelse af kørekort i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439.
57. For så vidt angår de begrundelser, som den spanske regering har anført, bemærkes for det første, at artikel 1, stk. 3, og artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, i modsætning til hvad regeringen har hævdet, ikke indeholder en forpligtelse for medlemsstaterne, men giver dem nogle muligheder.
58. Som Domstolen allerede har fastslået i præmis 68 og 69 i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, bemærkes endvidere, at obligatorisk registrering af kørekort, der er udstedt af de øvrige medlemsstater, ikke er nødvendig for at sikre overholdelse af nationale bestemmelser med hensyn til lægekontrol, gyldighedsperiode og fiskale forhold, idet dette mål tillige kan nås gennem vejkontroller samt ved at informere de pågældende kørekortindehavere.
59. For det første er den omstændighed, at et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, ikke registreres i værtsmedlemsstaten, således ikke til hinder for, at de kompetente myndigheder i forbindelse med trafikkontrol kan anvende de nationale bestemmelser med hensyn til kørekorts gyldighedsperiode korrekt, idet de kan beregne den i disse bestemmelser fastsatte gyldighedsperiode ud fra den udstedelsesdato, som er angivet på kørekortet (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 68, og kendelse af 29.1.2004, sag C-253/01, Krüger, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 27).
60. For det andet påhviler det en indehaver af et sådant kørekort, som erhverver sædvanlig bopæl på en anden medlemsstats område, og som gør brug af muligheden i artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439, at godtgøre, at han har overholdt værtsmedlemsstatens bestemmelser om lægekontrol og fornyelse af kørekort. Det er således tilstrækkeligt at informere indehavere af kørekort, som er udstedt af de øvrige medlemsstater, om de forpligtelser, som påhviler dem efter værtsmedlemsstatens lovgivning i forbindelse med, at de træffer foranstaltninger til at bosætte sig der, og at anvende de sanktioner, der gælder for tilsidesættelse af disse forpligtelser (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 69, og Krüger-kendelsen, præmis 28 og 34).
61. Det bemærkes dog, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at værtsmedlemsstaten tilbyder indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, en fakultativ registrering af kørekortet, der f.eks. medfører, at indehaveren bliver indkaldt til lægekontrol, så der er en mindre risiko for, at vedkommende ufrivilligt kommer til at overtræde værtsmedlemsstatens lovgivning.
62. Det skal tilføjes, som generaladvokaten har anført i præmis 52 i forslaget til afgørelse, at en obligatorisk og systematisk registrering i værtsmedlemsstaten af kørekort, der udstedt af de øvrige medlemsstater, ikke er nødvendig for, at værtsmedlemsstatens myndigheder kan anvende deres nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten og om nødvendigt med henblik herpå ombytte kørekortet.
63. I forbindelse med den første lovovertrædelse, der kan føre til anvendelse af disse bestemmelser, på værtsmedlemsstatens område, kan denne stats kompetente myndigheder foretage en registrering af oplysningerne på kørekortet for den bilist, der har begået lovovertrædelsen. Ved senere lovovertrædelser, begået af den samme bilist, råder myndigheder således over de oplysninger, der er nødvendige for eventuelt at inddrage kørekortet med det samme eller iværksætte enhver anden foranstaltning i medfør af de nationale bestemmelser, som er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439. Desuden er der intet til hinder for, at værtsmedlemsstatens myndigheder for at tage hensyn til lovovertrædelser, der er begået i den medlemsstat, der har udstedt kørekortet, ved anvendelsen af disse bestemmelser indhenter oplysninger fra myndighederne i denne medlemsstat inden for rammerne af den bistand og udveksling af oplysninger, der er nævnt i direktivets artikel 12, stk. 3.
64. Endelig bemærkes, at de af Kommissionen anbefalede vejkontroller kan udføres, uden at det er til skade for den frie bevægelighed for personer eller ligebehandlingsprincippet. I modsætning til hvad den spanske regering og Det Forenede Kongeriges regering synes at antage, kan den omstændighed, at føreren af en bil under en vejkontrol midlertidigt må holde stille, ikke principielt anses for at udgøre en restriktion for den frie bevægelighed for personer, der strider mod traktaten. At vejkontrollerne er punktuelle, medfører heller ikke på nogen måde, at ligebehandlingsprincippet tilsidesættes.
65. Under disse omstændigheder gives Kommissionen medhold i det første klagepunkt.
Det andet klagepunkt
– Parternes argumenter
66. Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat bestemmelserne i punkt 4 i bilag I til direktiv 91/439, idet der i medfør af artikel 25, stk. 2, i bekendtgørelse om førere af køretøjer kræves obligatorisk ombytning af kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, til et spansk kørekort, når der ikke længere er plads til på kørekortet at anføre oplysninger, som er nødvendige af administrative hensyn.
67. Ifølge Kommissionen er adgangen til at påføre et kørekort nye oplysninger strengt begrænset i henhold til direktiv 91/439, der gør denne mulighed betinget af, at der ikke er tale om forskelsbehandling, og at der er plads til dette på kørekortet. Imidlertid fastsættes der hverken i artikel 8, som regulerer ombytning af kørekort, eller i direktivets øvrige bestemmelser, en forpligtelse til at foretage ombytning af et kørekort, såfremt der ikke længere er den nødvendige plads. Da direktiv 91/439 udtømmende regulerer ombytning af kørekort, må det konkluderes, at direktivet er til hinder for en ombytningsforpligtelse som den, der er omhandlet i det foreliggende tilfælde.
68. Når direktiv 91/439 giver medlemsstaterne ret til at påføre kørekort, der er udstedt af de øvrige medlemsstater, visse oplysninger, kan det ifølge den spanske regering ikke med føje hævdes, at denne mulighed blot falder væk, fordi der ikke længere er den fornødne plads til disse oplysninger på kørekortet. Obligatorisk ombytning er derfor nødvendig for at give de nationale myndigheder mulighed for at udøve deres ret til at anføre oplysninger på disse kørekort. Denne ret kan således ikke begrænses med henvisning til praktiske forhold som f.eks. kørekortets format eller indehaverens adfærd. Uden en obligatorisk ombytning fører det til en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, hvis man benytter muligheden i punkt 4, i bilag I til direktiv 91/439, idet bilister vil blive behandlet forskelligt, afhængigt af om deres kørekort kan påføres supplerende oplysninger eller ej. Under alle omstændigheder er ombytning af et sådant kørekort til et spansk kørekort ikke på nogen måde til skade for indehaveren.
–
Domstolens bemærkninger
69. Det bemærkes, at den mulighed, der gives værtsmedlemsstaten i medfør af artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439 for at påføre et kørekort udstedt af en anden medlemsstat sådanne påtegninger, som er nødvendige af administrative hensyn, ifølge punkt 4 i bilag I til i direktiv 91/439 udtrykkeligt er betinget af, at der er plads til dette på kørekortet.
70. At foretage ombytning af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, når der ikke længere er den fornødne plads til at påføre bemærkninger, som er nødvendige af administrative hensyn, er ikke foreneligt med direktiv 91/439, idet denne situation ikke er opført på den udtømmende liste over ombytningstilfælde i direktivets artikel 8.
71. Henset til ovenstående samt til den omstændighed, at det fremgår af retspraksis, at artikel 1, stk. 2, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 91/439 sammenholdt med niende betragtning til dette direktiv navnlig forbyder medlemsstaterne at kræve obligatorisk ombytning af kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat (jf. bl.a. kendelsen i Krüger-sagen, præmis 30), skal en ombytning som den, der er fastsat i artikel 25, stk. 2, i bekendtgørelse om førere af køretøjer, anses for uforenelig med direktiv 91/439, særligt med direktivets bilag I, punkt 4.
72. Det følger heraf, at Kommissionen også skal gives medhold i det andet klagepunkt.
Det tredje klagepunkt
– Parternes argumenter
73. Med det tredje klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 91/439, idet det i den syvende overgangsbestemmelse i bekendtgørelse om førere af køretøjer bestemmes, at indehavere af et spansk kørekort, der er udstedt i medfør af den lovgivning, der gjaldt før direktiv 91/439’s ikrafttræden, har ret til at få deres kørekort fornyet, såfremt de opfylder de mindstekrav, der var fastsat i denne lovgivning.
74. Den syvende overgangsbestemmelse i bekendtgørelse om førere af køretøjer giver således disse indehavere en velerhvervet rettighed, der ikke er fastsat i direktiv 91/439, idet direktivet i artikel 7, stk. 1, litra a), samt i bilag I bestemmer, at de deri fastsatte betingelser med hensyn til fysisk og psykisk egnethed skal være opfyldt ved enhver fornyelse af et kørekort.
75. I modsætning til den spanske regerings opfattelse er det ikke en forglemmelse, at direktiv 91/439 ikke anerkender velerhvervede rettigheder, og direktivet er ikke i strid med forbuddet mod at give love tilbagevirkende kraft, eftersom det kun finder anvendelse på fremtidige virkninger af kørekort. Under alle omstændigheder kan den spanske regering ikke inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål påberåbe sig, at det direktiv, som Kommissionen hævder det har tilsidesat, er ugyldigt.
76. Den spanske regering har anført, at ifølge den syvende overgangsbestemmelse i bekendtgørelse om førere af køretøjer finder den nugældende lovgivning anvendelse med tilbagevirkende kraft, når denne lovgivning er mere gunstig end den tidligere, og i modsat fald opretholdes de tidligere gældende betingelser for de kørekort, som er erhvervet i medfør af den tidligere lovgivning. Denne foranstaltning, der har et begrænset anvendelsesområde, er nødvendig for at undgå overtrædelse af princippet om respekt for velerhvervede rettigheder eller af forbuddet mod at give love, der fastsætter mindre gunstige sanktioner eller begrænser individuelle rettigheder, tilbagevirkende kraft. Desuden har den spanske regering gjort gældende, at en retsforskrift, som ikke anerkender rettigheder, der er opnået på grundlag af bestemmelser, der har lovrang, er ulovlig efter national ret, hvorfor det er udelukket i medfør af bekendtgørelse om førere af køretøjer at nægte forlængelse af et kørekort, hvis indehaver opfylder de lægelige krav, der var fastsat i den nationale lovgivning, før direktiv 91/439 trådte i kraft.
– Domstolens bemærkninger
77. Det bemærkes, at det fremgår af artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 91/439 sammenholdt med direktivets bilag III, hvortil denne bestemmelse henviser, at der gælder visse mindstekrav med hensyn til fysisk og psykisk egnethed til at føre et motorkøretøj for alle, der ønsker at få udstedt eller fornyet et kørekort.
78. Da direktiv 91/439 ikke sondrer mellem fornyelse af kørekort, der er udstedt efter dets ikrafttræden, og fornyelse af de kørekort, der er udstedt før denne dato, må det konkluderes, at en sådan sondring er uforenelig med direktivet.
79. Dette resultat bekræftes af den kendsgerning, at en fortolkning som den, Kongeriget Spanien har gjort sig til talsmand for, vil bringe målet om en forbedret færdselssikkerhed, som forfølges ved artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 91/439, alvorligt i fare, idet et stort antal kørekortindehavere fortsat vil kunne støtte ret på et bevis, udstedt i medfør af en lovgivning, som ikke overholder de i direktiv 91/439 fastsatte helbredskrav.
80. For så vidt som det er ubestridt i det foreliggende tilfælde, at den syvende overgangsbestemmelse i bekendtgørelse om førere af køretøjer netop giver indehavere af et kørekort, der er udstedt, før direktiv 91/439 trådte i kraft, mulighed for at få det fornyet uden at skulle opfylde direktivets mindstekrav med hensyn til fysisk og psykisk egnethed, må det konkluderes, at denne bestemmelse er i strid med artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 91/439.
81. Det skal tilføjes, at en sådan overtrædelse ikke kan begrundes med, at der findes nationale bestemmelser, som er til hinder for et krav om, at indehavere af et kørekort, der er udstedt, før direktiv 91/439 trådte i kraft, skal opfylde de i direktivet fastsatte betingelser.
82. Efter fast praksis kan en medlemsstat således ikke påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af et direktiv, ikke overholdes (jf. bl.a. dom af 27.11.2003, sag C-66/03, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 12).
83. Under disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionens tredje klagepunkt ligeledes skal tages til følge.
84. Henset til samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 2, artikel 7, stk. 1, litra a), og bilag I, punkt 4, i direktiv 91/439, idet det har udstedt artikel 22-24, artikel 25, stk. 2, og den syvende overgangsbestemmelse i bekendtgørelse om førere af køretøjer.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
85. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger, og da Kongeriget Spanien har tabt sagen, dømmes sidstnævnte til at betale sagens omkostninger. Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige, som er indtrådt i sagen til støtte for Kongeriget Spaniens påstande, bærer i overensstemmelse med samme reglements artikel 69, stk. 4, første afsnit, deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 2, artikel 7, stk. 1, litra a), og bilag I, punkt 4, i Rådets direktiv 91/439/EØF af 29. juli 1991 om kørekort, som ændret ved Rådets direktiv 96/47/EF af 23. juli 1996, idet det har udstedt artikel 22-24, artikel 25, stk. 2, og den syvende overgangsbestemmelse i bekendtgørelse om førere af køretøjer.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.
3) Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger.