61994CJ0038_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-38/94,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
The Queen
och
Minister of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: Country Landowners' Association
angående tolkningen och giltigheten av artiklarna 13 och 15 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 av den 10 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de individuella tak, nationella reserver och överlåtelser av rättigheter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 om den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött (EGT nr L 362, s. 41), samt artiklarna 39 och 55 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 (EGT nr L 391, s. 20),
meddelar
DOMSTOLEN
(tredje avdelningen)
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden J.C. Moitinho de Almeida (referent), domarna C. Gulmann och H. Ragnemalm,
generaladvokat: G. Cosmas,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Country Landowners' Association, genom Dawson & Co., Solicitors,
- Förenade kungariket, genom Lucinda Hudson, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Kenneth Parker QC och barrister Eleanor Sharpston,
- Frankrikes regering, genom sous-directeur Catherine de Salins, vid utrikesdepartementets rättsavdelning, och secrétaire des affaires étrangères Jean-Louis Falconi, vid samma avdelning, båda i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskaperna kommission, genom juridiske rådgivaren Thomas van Rijn, och Xavier Lewis, båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att Country Landowners' Association, företrädd av Richard Gordon QC, Förenade kungariket, företrätt av Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Kenneth Parker och Eleanor Sharpston, och kommissionen, företrädd av Thomas van Rijn och Peter Oliver, båda vid rättstjänsten, har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 30 mars 1995,
och efter att den 15 juni 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Genom beslut av den 12 januari 1994 som inkommit till domstolen den 28 januari samma år har High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, med stöd av artikel 177 i EG-fördraget begärt att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande fem frågor som rör tolkningen och giltigheten av artiklarna 13 och 15 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 av den 10 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de individuella tak, nationella reserver och överlåtelser av rättigheter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 om den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött (EGT nr L 362, s. 41, nedan kallad "förordning nr 3567/92"), samt artiklarna 39 och 55 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 (EGT nr L 391, s. 20, nedan kallad "förordning nr 3886/92").
2 Frågorna har uppkommit inom ramen för en talan som väckts av Country Landowners' Association (nedan kallad "CLA"). CLA:s talan syftar till att få till stånd en domstolsprövning av det sätt på vilket de ovan nämnda förordningarna genomförts i Statutory Instrument 1993 nr 1626 Agriculture - Sheep Annual Premium and Suckler Cow Premium Regulations 1993.
3 Den gemensamma organisationen av marknaden för får-, get- och nötkött ändrades år 1992 i syfte att begränsa rätten till det årliga bidrag som utbetalas till producenter av får och getter och till det bidrag som utbetalas för am- och dikor genom att införa en ordning för tilldelning av individuella kvoter.
4 Artikel 5a i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 av den 25 september 1989 om den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött (EGT nr L 289, s. 1, nedan kallad "förordning nr 3013/89"), som infördes genom rådets förordning nr 2069/92 av den 30 juni 1992 (EGT nr L 215, s. 59), innehåller således följande bestämmelse:
"1. Ett individuellt tak per producent införs härmed avseende beviljandet av de bidrag som föreskrivs i artikel 5.
...
4. a) Bidragsrättigheter förbehålls de producenter som har beviljats bidraget för regleringsåret 1991 och som även har ansökt om ett bidrag för regleringsåret 1992.
b) Om en producent säljer eller på annat sätt överlåter sitt jordbruksföretag, får han överlåta alla sina bidragsrättigheter till den som övertar jordbruksföretaget.
Producenten får även överlåta, helt eller delvis, sina rättigheter till andra producenter utan att överlåta sitt jordbruksföretag. Kommissionen får, enligt förfarandet i artikel 30, utarbeta särskilda bestämmelser avseende det minsta antal som kan bli föremål för den partiella överlåtelsen.
När det sker en överlåtelse utan att jordbruksföretaget överlåts, skall en del, som inte överstiger 15 %, av de bidragsrättigheter som överlåts avstås utan kompensation till den nationella reserven i den medlemsstat i vilken brukningsenheten är belägen, för att gratis fördelas till nya producenter eller till andra prioriterade producenter som avses i artikel 5b.2.
c) Medlemsstaterna
- måste vidta de åtgärder som krävs för att undvika att bidragsrättigheter flyttas från känsliga områden eller regioner där fårproduktion är särskilt viktig för den lokala ekonomin,
- får föreskriva antingen att överlåtelsen av rättigheter utan att jordbruksföretaget överlåts utförs direkt mellan producenterna eller att den utförs via den nationella reserven.
...
f) Kommissionen skall fastställa närmare bestämmelser för genomförandet av denna punkt enligt förfarandet i artikel 30 ... vilka möjliggör för medlemsstaterna att lösa de särskilda problem som är förenade med överlåtelsen av bidragsrättigheter av producenter som inte äger den jord på vilken deras brukningsenheter är belägna."
5 I artikel 5b, som införts genom samma förordning, föreskrivs följande:
"1. Varje medlemsstat skall upprätta en initial nationell reserv som uppgår till minst 1 % och högst 3 % av summan av de individuella taken för de producenter vars jordbruksföretag är belägna på medlemsstaternas territorium. Den nationella reserven skall även få de rättigheter som föreskrivs i artikel 5a.4 b."
6 I artikel 13 i förordning nr 3567/92, varigenom kommissionen antagit tillämpningsföreskrifter avseende förordning nr 3013/89, anges således:
"Medlemsstaterna får vid behov vidta lämpliga övergångsåtgärder i syfte att finna skäliga lösningar på problem som kan uppstå med sådana avtal som gäller vid tidpunkten för denna förordnings ikraftträdande mellan producenter som inte äger all mark som de brukar och ägarna av denna mark, i händelse av en överlåtelse av bidragsrättigheter eller andra handlingar med motsvarande verkan. Sådana åtgärder får enbart vidtas för att lösa de svårigheter som är förenade med införandet av ett system med bidragsrättigheter som är kopplade till producenten och måste alltid beakta de principer som styr denna koppling."
7 I artikel 15 i samma förordning föreskrivs vidare att:
"Medlemsstaterna skall vidta alla andra åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att systemet med individuella tak tillämpas på ett lämpligt sätt. De skall meddela kommissionen om dessa åtgärder."
8 Artikel 4e.5 i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT nr L 148, s. 24, nedan kallad "förordning nr 805/68"), senast ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 (EGT nr L 215, s. 49), är i det närmaste identisk med artikel 5a.4 f i förordning nr 3013/89, medan artiklarna 39 och 55 i tillämpningsförordningen nr 3886/92 motsvarar artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92.
9 I målet vid den nationella domstolen har CLA gjort gällande att dessa förordningar - som innebär att produktionskvoter endast tilldelas producenter, vilka även ges rätt att överlåta kvoterna till ett annat jordbruksföretag eller till en annan producent - inverkar negativt på värdet av den mark som används för avel av får, getter eller am- och dikor. I artikel 13 i förordning nr 3567/92 och artikel 39 i förordning nr 3886/92 åläggs medlemsstaterna dessutom, enligt CLA, en skyldighet att införa en ordning för ersättning till jordägare för den skada som uppkommit på grund härav, vilket Förenade kungariket inte gjort.
10 Minister of Agriculture, Fisheries and Food (nedan kallad "ministern") har häremot invänt att de aktuella förordningarna endast innebär att medlemsstaterna tilldelas en befogenhet att vidta åtgärder för att lösa de problem som kan uppstå för jordägarna till följd av kvotöverlåtelser eller andra handlingar med motsvarande verkan. Det har nämligen införts bestämmelser som innebär att den andel som skall "avstås" till en nationell reserv, när bidragsrättigheter överlåts utan att jordbruksföretaget överlåts, fastställts till den maximala nivån, nämligen 15 procent. Det har även fastställts en prioriteringsordning för de kategorier av ansökningar som rör tilldelning från den nationella reserven - varigenom företräde ges till ansökningar från producenter som har övertagit mark vars kvot medföljt den avträdande arrendatorn. Det har slutligen införts skyddsklausuler som syftar till att förhindra att kvoträttigheter flyttas från särskilt känsliga områden.
11 Den nationella domstolen har mot denna bakgrund förklarat målet vilande och med stöd av artikel 177 begärt att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande följande frågor:
"1) Skall artikel 13 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 ... och/eller artikel 39 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 ... tolkas på så sätt att de endast innebär en befogenhet och/eller skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning till ägare av jordbruksmark om dessa personer lidit skada till följd av att arrendatorn/producenten fört bidragsrättigheterna bort från markägarens jordbruk?
2) Skall artikel 13 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 och/eller artikel 39 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 tolkas på så sätt att medlemsstaterna kan och/eller är skyldiga att införa en ordning för ersättning till ägare av jordbruksmark, om det uppstår ett särskilt problem
i) som har samband med det förhållandet att bidragsrättigheterna kan överlåtas,
ii) eller som har uppstått i samband med eller efter det att arrendatorn/producenten vid en överlåtelse har fört bidragsrättigheterna bort från jordägarens jordbruk, och problemet har orsakats av att kvoter har införts och tilldelats arrendatorer/producenter, vilket innebär att sistnämnda personer erhållit en tillgång?
3) Skall artikel 15 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 och/eller artikel 55 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 tolkas på så sätt att medlemsstaterna därigenom tilldelas särskilda befogenheter och/eller åläggs särskilda skyldigheter - utöver dem som framgår av artikel 13 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 och/eller artikel 39 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 - att införa en ordning för ersättning till jordägare?
4) Har artikel 5a.4 f i rådets förordning (EEG) nr 3013/89, såsom den införts genom rådets förordning (EEG) nr 2069/92, och/eller artikel 4e.5 i rådets förordning (EEG) nr 805/68, såsom den införts genom rådets förordning (EEG) nr 2066/92, betydelse för tolkningen och/eller giltigheten av artikel 13 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 och/eller artikel 39 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 och/eller artikel 15 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 och/eller artikel 55 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92?
5) Vilka principer skall medlemsstaterna, med hänsyn till svaren på fråga 1-4, tillämpa vid utformning av en sådan ordning för ersättning?"
De tre första frågorna
12 Med de tre första frågorna vill den nationella domstolen få klarhet i om artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 samt artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 ålägger medlemsstaterna en skyldighet att införa en ordning för ersättning till ägare av jordbruksmark för den skada de lidit till följd av att det har införts ett system med bidragsrättigheter knutna till producenter av får-, get- och nötkött. Skadan uppkommer i synnerhet när bidragsrättigheterna överlåts vidare av producenter som inte äger den jord på vilken de bedriver jordbruk.
13 Enligt beslutet om hänskjutande har ministern medgett att tilldelningen till arrendatorer/producenter av kvoter som kan överlåtas fritt leder till en minskning av värdet på den mark som används för uppfödning av får, getter eller am- och dikor. Frågan är alltså om gemenskapsrätten innehåller några regler om att en sådan skada skall ersättas.
14 Det bör härvid noteras att det inte finns någon allmän rättsprincip i gemenskapernas rättsordning - särskilt reglerna till skydd för äganderätten - som kan läggas till grund för en sådan ersättningsskyldighet. Av domstolens dom av den 24 mars 1994, Bostock (C-2/92, Rec. s. I-955) framgår således att förmåner, såsom referenskvantiteter, som tilldelas enligt en gemensam organisation av marknaden inte kan anses utgöra en rättighet som är hänförlig till de berörda parternas privata egendom eller som är att betrakta som ett utflöde av deras yrkesverksamhet. Tilldelningen eller överlåtelsen av sådana förmåner kan följaktligen inte medföra en skyldighet för någon av arrendeavtalets parter att utge ersättning. Detsamma gäller för de individuella kvoter, som ligger till grund för tilldelning av bidrag, och som enligt den aktuella förordningen är knutna till arrendatorer/producenter.
15 Inte heller innebär de förordningar som reglerar den gemensamma organisationen av ifrågavarande marknader någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning av den skada som vållats ägare av jord som används för avel av får, getter eller am- och dikor.
16 För det första rör artikel 5a.4 f i förordning nr 3013/89 och artikel 4e.5 i förordning nr 805/68 endast de speciella problem som är förenade med överlåtelsen av bidragsrättigheter av producenter som inte äger den jord på vilken deras brukningsenheter är belägna, och dessa bestämmelser innehåller inga allmänna anvisningar beträffande den värdeminskning som uppkommer till följd av att det införs en ny bidragsordning.
17 Detsamma gäller för kommissionens tillämpningsförordningar. Enligt artikel 13 i förordning nr 3567/92 får medlemsstaterna vid behov vidta lämpliga övergångsåtgärder "i händelse av en överlåtelse av bidragsrättigheter". Det är riktigt att det framgår av artikel 13 andra meningen att sådana övergångsåtgärder "endast [får] vidtas för att lösa de svårigheter som är förenade med införandet av ett system med bidragsrättigheter som är kopplade till producenten". De åtgärder som avses är emellertid de som nämnts i första meningen och som uttryckligen rör de fall där det sker en överlåtelse av bidragsrättigheter.
18 De omtvistade bestämmelserna innebär för det andra ingen skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning för skada som vållas ägare vid överlåtelse av bidragsrättigheter. Bestämmelserna innebär endast att medlemsstaterna ges möjlighet att vidta åtgärder för att lösa de särskilda problem som är förenade med överlåtelsen av bidragsrättigheter, och att fastställa vilka principer som skall beaktas vid vidtagande av sådana åtgärder.
19 Det ankommer på varje enskild medlemsstat att själv bedöma behovet av åtgärder, med särskild hänsyn till nationella bestämmelser för genomförande av den aktuella ordningen, och till nationella regler som rör rättsförhållandet mellan arrendatorn och jordägaren.
20 Vad beträffar artikel 15 i förordning nr 3567/92 och artikel 55 i förordning nr 3886/92 inskränker sig dessa bestämmelser till att fastställa att medlemsstaterna skall vidta alla andra åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att systemet med individuella tak tillämpas på ett lämpligt sätt, och att de skall underrätta kommissionen om dessa åtgärder. Dessa regler utgör ett konkret genomförande av artikel 5 i fördraget och medför inte i sig någon förpliktelse för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning för skada som vållas ägarna vid genomförande av de aktuella kvotsystemen.
21 De tre första frågorna bör därför besvaras på så sätt att varken artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 eller artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 eller någon allmän gemenskapsrättslig princip medför någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning till jordägare för den skada de lidit till följd av att det har införts ett system med bidragsrättigheter knutna till producenter av får-, get- och nötkött. Någon sådan skyldighet föreligger inte ens om bidragsrättigheterna överlåts vidare av producenter som inte äger den jord på vilken de bedriver jordbruk.
Den fjärde frågan
22 Med hänsyn till svaret på den första frågan bör den fjärde frågan begränsas och förstås på så sätt att den nationella domstolen vill få klarhet i om artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 och artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 är giltiga, om de ses mot bakgrund av artikel 5a.4 f i förordning nr 3013/89 och artikel 4e.5 i förordning nr 805/68, som utgör den rättsliga grunden för ifrågavarande bestämmelser.
23 Den enda skillnaden mellan de aktuella bestämmelserna i kommissionens tillämpningsförordningar och motsvarande bestämmelser i de rådsförordningar som utgör den rättsliga grunden härför är räckvidden av de åtgärder som medlemsstaterna är behöriga att vidta. Kommissionens förordningar inskränker denna behörighet till att avse åtgärder för att lösa problem som uppkommer i avtalsförhållanden som redan bestod vid tidpunkten för förordningarnas ikraftträdande, medan rådets förordningar saknar motsvarande inskränkning.
24 Som kommissionen har påpekat, är det inte troligt att problem som är förenade med införande av bidragssystemet kommer att uppstå i andra avtalsförhållanden än sådana som redan bestod vid tidpunkten för förordningarnas ikraftträdande. Om avtal ingåtts vid en senare tidpunkt har parterna nämligen haft möjlighet att ta hänsyn till att bidragsrättigheterna kan överlåtas utan att det samtidigt sker en överlåtelse av brukningsenheten.
25 Under alla förhållanden har käranden i målet vid den nationella domstolen själv medgett att ersättningsåtgärderna bör vara begränsade till bestående avtalsförhållanden.
26 Den fjärde frågan bör därmed besvaras på så sätt att inget har framkommit vid genomgången av artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 och av artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 som är ägnat att påverka giltigheten av dessa bestämmelser.
Den femte frågan
27 Med hänsyn till svaren på föregående frågor, saknas det anledning att besvara den femte frågan.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
28 De kostnader som har förorsakats Förenade kungarikets regering och den franska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(tredje avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 12 januari 1994 förts vidare av High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - följande dom:
29 Varken artiklarna 13 och 15 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 av den 10 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de individuella tak, nationella reserver och överlåtelser av rättigheter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 om den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött eller artiklarna 39 och 55 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 eller någon allmän gemenskapsrättslig princip medför någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning till jordägare för den skada de lidit till följd av att det har införts ett system med bidragsrättigheter knutna till producenter av får-, get- och nötkött. Någon sådan skyldighet föreligger inte ens om bidragsrättigheterna överlåts vidare av producenter som inte äger den jord på vilken de bedriver jordbruk.
30 Inget har framkommit vid genomgången av artiklarna 13 och 15 i den ovan nämnda förordningen nr 3567/92 och av artiklarna 39 och 55 i den ovan nämnda förordningen nr 3886/92 som är ägnat att påverka giltigheten av dessa bestämmelser.