61994CC0084_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Yhdistynyt kuningaskunta vaatii esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 23 päivänä marraskuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/104/EY(1) (jäljempänä direktiivi) tai toissijaisesti kumoamaan direktiivin tietyt säännökset eli 4 artiklan, 5 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan, 6 artiklan 2 kohdan sekä 7 artiklan.
2 Riidanalainen direktiivi on annettu EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan nojalla; tämän artiklan mukaan äänestyksessä edellytetään määräenemmistöä. Yhdistynyt kuningaskunta pidättäytyi äänestämästä tässä yhteydessä.
3 Tässä asiassa yhteisöjen tuomioistuimen on lausuttava käsityksensä vaikeasta niin sanottuun sosiaaliseen Eurooppaan liittyvästä kysymyksestä eli 118 a artiklan soveltamisalan rajoista verrattuna muihin oikeudellisiin perustoihin, jotka puolestaan edellyttävät yksimielisyyttä. Kun tarkastellaan riidanalaista direktiiviä, yhteisöjen tuomioistuimen on syvennyttävä myös työajan järjestämistä koskevaan käsitteeseen, josta keskustellaan säännöllisesti sekä kansallisella että yhteisön tasolla.
118 a artikla
4 Perustamissopimuksen 118 a artikla kuuluu seuraavasti:
"1. Jäsenvaltiot pyrkivät parantamaan erityisesti työympäristöä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi, ja niiden tavoitteena on tämän alan olojen yhdenmukaistaminen niitä parannettaessa.
2. Myötävaikuttaakseen 1 kohdassa tarkoitetun tavoitteen toteuttamiseen neuvosto 189 c artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan antaa direktiivein säännökset vähimmäisvaatimuksista, joita sovelletaan asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely.
Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia ja oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.
3. Tämän artiklan nojalla annetut säännökset eivät estä jäsenvaltioita pysyttämästä tai toteuttamasta tiukempia työsuojelua koskevia toimenpiteitä, jos ne ovat sopusoinnussa tämän sopimuksen kanssa."(2)
Direktiivi 93/104/EY
5 Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan direktiivin tavoitteena on vahvistaa "turvallisuutta ja terveyttä koskevat vähimmäisvaatimukset työajan järjestämistä varten".
6 Direktiivillä on kaksi soveltamisalaa, ja direktiivi koskee
- toisaalta vuorokautisia ja viikoittaisia vähimmäislepoaikoja ja vuosilomaa sekä taukoja ja viikoittaista enimmäistyöaikaa (1 artiklan 2 kohdan a alakohta) ja
- toisaalta tiettyjä yötyötä, vuorotyötä ja työaikajärjestelyjä koskevia seikkoja (1 artiklan 2 kohdan b alakohta).
7 Direktiiviä sovelletaan kaikkeen toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä 12 päivänä kesäkuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/391/ETY(3) 2 artiklassa tarkoitettuun sekä julkiseen että yksityiseen toimintaan, lukuun ottamatta lento-, rautatie-, maantie-, meri-, joki-, ja järviliikennettä, merikalastusta, muuta merellä tehtävää työtä ja lääkärien harjoittelua (1 artiklan 3 kohta).
8 Vähimmäislepoaikoja ja työajan järjestämistä koskevia muita seikkoja sääntelevässä II jaksossa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet, jotta jokainen työntekijä saa vähimmäislepoajat eli$
- päivittäisen 11 tunnin yhtäjaksoisen lepoajan jokaista 24 tunnin jaksoa kohden (3 artikla);
- jos työpäivä on pidempi kuin kuusi tuntia, tauon, jota koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan kansallisella tasolla (4 artikla);
- jokaista seitsemän päivän jaksoa kohden 24 tunnin viikoittaisen keskeytymättömän lepoajan, johon lisätään 3 artiklassa tarkoitettu 11 tunnin päivittäinen lepoaika (5 artiklan ensimmäinen kohta); tähän vähimmäislepoaikaan sisältyy periaatteessa sunnuntai (5 artiklan toinen kohta); ja
- neljän viikon palkallisen vuosiloman (7 artiklan 1 kohta).
9 Lisäksi viikoittainen työaika "työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi" vahvistetaan kansallisella tasolla (6 artiklan 1 kohta) siten, että keskimääräinen työaika jokaisena seitsemän päivän jaksona, ylityö mukaan lukien, on enintään 48 tuntia (6 artiklan 2 kohta).
10 Direktiivin III jakso koskee erityisesti yötyötä, vuorotyötä ja työjaksoja, joiden osalta jäsenvaltioita kehotetaan toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että vahvistettuja vähimmäissäännöksiä sovelletaan.
11 Yötyöntekijöiden säännöllinen työaika on keskimäärin enintään kahdeksan tuntia 24 tunnin jakson aikana (8 artiklan 1 kohta), ja tämä työaika on samalla enimmäistyöaika, jos työhön liittyy erityisiä vaaroja tai huomattavaa fyysistä tai psyykkistä rasitusta, mikä määritellään kansallisella tasolla (8 artiklan 2 kohta).
12 Yötyöntekijöiden on saatava maksuton terveystarkastus ennen työhön ryhtymistä ja sen jälkeen säännöllisin väliajoin (9 artiklan 1 kohdan a alakohta), ja heidät on siirrettävä päivätyöhön, jos heillä on todettu yötyöhön liittyviä terveyshaittoja (9 artiklan 1 kohdan b alakohta).
13 Jäsenvaltiot voivat antaa määrätyin ehdoin tiettyjä takeita tietyille yötyöntekijäryhmille, jotka yötyössä altistuvat terveyttään ja turvallisuuttaan uhkaaville työstä johtuville vaaroille (10 artikla). Jäsenvaltioiden on joka tapauksessa varmistettava, että yötyötä ja vuorotyötä tekevien turvallisuutta ja terveyttä suojellaan heidän työnsä luonteen edellyttämällä tavalla (12 artikla).
14 Työnantajan, joka teettää yötyötä säännöllisesti, on ilmoitettava tästä toimivaltaisille viranomaisille pyydettäessä (11 artikla). Työantajan, joka aikoo järjestää työn tiettyihin jaksoihin, on otettava huomioon kaikissa tapauksissa yleinen periaate työajan sovittamisesta työntekijän mukaan, jotta erityisesti työn yksitoikkoisuutta ja pakkotahtisuutta vähennetään (13 artikla).
15 Lopuksi direktiivin erinäisiä säännöksiä koskevassa IV jaksossa jätetään direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sellaiset tietyt työtehtävät tai sellainen tietty ammatillinen toiminta, joiden osalta on annettu yksityiskohtaisempia yhteisön säännöksiä (14 artikla); jaksossa täsmennetään, että direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen ottaa käyttöön uusia säännöksiä, jotka ovat työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemisen kannalta edullisempia (15 artikla); jäsenvaltioiden määrättäviksi jätetään vertailujaksot 5, 6 ja 8 artiklan soveltamiseksi (16 artikla); 3, 4, 5, 6, 8 ja 16 artiklan soveltamiseen sallitaan tietyt poikkeukset (17 artikla); ja loppusäännöksissä vahvistetaan lopuksi erikseen määräajat, joissa direktiivi on saatettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä (18 artikla).
Asianosaisten vaatimukset
16 Yhdistyneen kuningaskunnan kanteensa tueksi esittämät perusteet ovat puuttuva toimivalta ja oikeudellisen perustan puuttuminen, suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen, harkintavallan väärinkäyttö sekä olennaisten menettelymääräysten rikkominen. Se vaatii lisäksi, että neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17 Belgian ja Espanjan hallitukset sekä komissio ovat tukeneet väliintulijoina neuvoston vaatimuksia, joiden mukaan kanne on hylättävä perusteettomana ja kantaja velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18 Käsittelen kutakin esitetyistä perusteista erikseen.
Ensimmäinen kumoamisperuste: puuttuva toimivalta; puutteellinen oikeudellinen perusta
19 Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, ettei 118 a artikla ole asianmukainen oikeudellinen perusta työajan järjestämistä koskevalle direktiiville. Tällainen direktiivi on annettava EY:n perustamissopimuksen 100 artiklan tai jopa 235 artiklan nojalla; näissä artikloissa edellytetään neuvoston yksimielisyyttä. Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että 118 a artiklaa on käytetty tarkoituksellisesti, jotta yksimielisyysvaatimusta ei tarvitsisi noudattaa; neuvosto ei olisi päässyt asiassa yksimielisyyteen. Yhdistynyt kuningaskunta perustelee tätä väitettä tarkastelemalla sekä 118 a artiklaa että valituksenalaista direktiiviä.
118 a artikla on oikeudellinen perusta, jota on tulkittava suppeasti
20 Kantaja katsoo, että 118 a artiklan 2 kohdan mukaan voidaan antaa ainoastaan sellaisia direktiivejä, joissa toisaalta turvallisuuden ja terveyden ja toisaalta säänneltävän tilanteen välillä on objektiivinen ja todellinen yhteys. Kantaja katsoo lisäksi, että ottaen huomioon toissijaisuusperiaatteen, sellaisena kuin se on ilmaistu EY:n perustamissopimuksen 3 b artiklan ensimmäisessä kohdassa, 118 a artikla voi olla määräystensä mukaisesti vain vähimmäisvaatimusten perustana.(4)
21 Aikaisempien 118 a artiklaan perustuvien direktiivien tutkiminen auttaa kantajan mukaan selvittämään tällä säännöksellä neuvostolle annettujen valtuuksien laajuutta. Kyseessä on sen mukaan aina ollut tiettyjen työntekijöiden muodostamien yksilöitävien erityisryhmien erityistilanteiden yksityiskohtainen säänteleminen. Sellaisia yleisluontoisempia ja abstraktimpia toimenpiteitä, jotka eivät ole tieteellisesti perusteltuja, ei voida toteuttaa perustamissopimuksen 118 a artiklan nojalla. Silloin kun kyseessä ovat kohteeltaan laajemmat ja yleisemmät toimenpiteet, ne on toteutettava 100 artiklan tai jopa 235 artiklan nojalla, ja näissä artikloissa edellytetään yksimielisyyttä.(5)
22 Kantaja katsoo lopuksi, että 100 a artiklan 2 kohdan mukaan työntekijöiden oikeuksia ja etuja koskevat päätökset on tehtävä yksimielisesti ja että 118 a artikla on tähän pääsääntöön nähden poikkeus, jota on tulkittava suppeasti ja joka edellyttää, että suunnitelluilla toimenpiteillä osoitetaan olevan erityinen yhteys turvallisuuteen ja terveyteen liittyviin näkökohtiin.(6)
Riidanalainen direktiivi ei liity tällaisen tulkintatavan edellyttämällä tavalla 118 a artiklaan
23 Kantajan mukaan direktiivi ei ole sellainen toimenpide, jonka pääasiallisena tavoitteena on toteuttaa turvallisuuteen ja terveyteen liittyviä vähimmäisvaatimuksia ja jonka todennäköisenä vaikutuksena on mainittujen vähimmäisvaatimusten toteuttaminen.
24 Tutkittaessa riidanalaisen direktiivin taustaa ilmenee, että direktiivin soveltamisalaa ja ulottuvuutta laajennettiin valmisteluvaiheen aikana huomattavasti ja että yhteydestä turvallisuuteen ja terveyteen liittyviin näkökohtiin tuli näennäinen.
25 Yhdelläkään tieteellisellä seikalla ei voida nimittäin perustella vaadittua yhteyttä toisaalta turvallisuuden ja terveyden ja toisaalta lukuisten direktiiviin sisältyvien, yleisesti ilmaistujen työaikaan liittyvien seikkojen - kuten erityisesti keskimääräisen viikoittaisen työajan, palkallisen vuosiloman ja lepoajan - välillä.
26 Todellisuudessa direktiivin sisältöä tarkasteltaessa ilmenee kantajan mukaan, että sen varsinainen tavoite on aivan toinen ja että tämä ei liity turvallisuutta ja terveyttä koskeviin seikkoihin. Direktiivin tavoite on kahdenlainen - työajan järjestämistä on suunniteltu toisaalta uusien työpaikkojen luomiseksi ja työttömyyden alentamiseksi ja toisaalta yhteisön sosiaalipolitiikan vuoksi.(7)
27 Tämän ensimmäisen kumoamisperusteen vuoksi tulee erityisesti esiin kysymys siitä, voiko 118 a artikla, sellaisena kuin sitä jäljempänä tulkitaan, olla työajan järjestämistä koskevan direktiivin oikeudellisena perustana. Esittelen tätä seikkaa koskevan arviointini kahdessa osassa, kuten Yhdistynyt kuningaskuntakin on tehnyt kanteessaan.
I 118 a artiklan arviointi
A Johdanto
28 Muistutan aluksi siitä, että perustamissopimuksessa ei ollut työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevaa erityismääräystä ennen, kuin Euroopan yhtenäisasiakirja hyväksyttiin.(8) Tällä alalla on kuitenkin annettu runsaasti yhteisön lähinnä teknisluonteisia säädöksiä sellaisten artikloiden nojalla, joilla on useita tehtäviä, kuten esimerkiksi - useimmiten - jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämistä koskevan 100 artiklan nojalla.(9) Mutta tämän määräyksen käyttöä on rajoitettu kahdella tavalla; sen käyttäminen edellyttää, että ehdotuksen direktiiviksi osoitetaan "suoraan vaikutta[van] yhteismarkkinoiden toteuttamiseen tai toimintaan" ja että jäsenvaltiot hyväksyvät yksimielisesti direktiivin.
29 Yhtenäisasiakirjalla lisättiin oikeudellisia perustoja, joita voidaan käyttää laadittaessa ylikansallisia työtä koskevia normeja.
30 Poiketen siitä, mitä 100 artiklassa määrätään, ja "jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä", 100 a artiklassa määrätään erityisesti, että "sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi" hyväksytään määräenemmistöllä.
31 ETY:n perustamissopimuksen sosiaalipolitiikkaa koskevaan III osastoon(10) lisätyllä 118 a artiklalla annetaan yhteisölle toimivalta tehdä
määräenemmistöpäätöksiä työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevissa asioissa.
32 Todettakoon aluksi, että tämä on yksi ensimmäisistä kerroista, jolloin yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään syventymään tähän määräykseen.
Kansainvälisen työjärjestön yleissopimuksesta nro 170, joka koskee työturvallisuutta kemiallisia tuotteita käytettäessä, 19.3.1993 antamassaan lausunnossa 2/91 yhteisöjen tuomioistuin totesi ensin, että "tämän [118 a artiklan 1 kohdassa tarkoitetun] yhdenmukaistamistavoitteen saavuttamisen edistämiseksi neuvostolla on valta antaa direktiivein säännökset vähimmäisvaatimuksista", ja sitten, että "yhteisöllä on sisäinen lainsäädäntövalta sosiaalialalla", minkä vuoksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi yleissopimuksen nro 170 kuuluvan yhteisön toimivaltaan.(11)
Koska kansallisen tuomioistuimen viittaus 118 a artiklaan ennakkoratkaisuasiassa ASTI(12) ei lopulta ollut asiassa olennainen, yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvinnut tältä osin ilmaista käsitystään.
Lopuksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Kirsammer-Hack 30.11.1993 antamassaan tuomiossa(13) yksinkertaisesti seuraavaa: " - - kun yhtenäisasiakirjalla ETY:n perustamissopimuksen sosiaalisia määräyksiä koskevaan lukuun lisätyssä 118 a artiklassa määrätään, että työntekijöiden terveydestä ja turvallisuudesta annetuilla direktiiveillä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia ja oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä, siinä ilmaistaan, että näiden yritysten osalta voidaan toteuttaa erityisiä taloudellisia toimenpiteitä."(14)
33 Yhteisöjen tuomioistuin on siten tähän asti käsitellyt tätä määräystä vain ohimennen. Tästä syystä tämä kanne on tärkeä.
34 Sekä Yhdistynyt kuningaskunta että neuvosto ja väliintulijoina olevat valtiot myöntävät, että 118 a artiklan tulkinta, jolla pyrittäisiin selvittämään sen tavoite ja soveltamisala, ei ole kaikkein helpoimpia asioita. Tämä johtuu siitä, että "siitä tuli artiklan laatimisvaiheessa ilmenneiden käsityserojen vuoksi kompromissimääräys, jonka sisältöä on vaikeaa tulkita".(15)
35 Vaikeudet johtuvat sekä 100 a artiklan 2 kohdasta, jossa vaaditaan yksimielisyyttä "työntekijöiden oikeuksia tai etuja" koskevien direktiivien antamiseksi, että perustamissopimuksen 117, 118 ja 100 artiklan voimassa pitämisestä samoin kuin itse 118 a artiklan sanamuodosta, minkä monimutkaisuus johtuu artiklan hyväksymisessä esiintyneistä vaikeuksista. Intressit ovat tältä osin suuret kuten käydyt keskustelutkin; yhtäältä on määritettävä yhteisön toimille asetettavat ja vastaavasti jäsenvaltioiden työlainsäädäntöön liittyvän toimivallan rajat ja toisaalta on sovittava tämän määräyksen soveltamisalan laajuudesta: mitä laajempi soveltamisala, sitä vähemmän tarpeellista on tehdä päätökset yksimielisesti.
B Esitetyt tulkinnat - Laajan tulkinnan puolesta esitetyt näkemykset
36 Yhdistyneen kuningaskunnan kannattaman ensimmäisen tulkinnan mukaan perustamissopimuksen 118 a artiklaa on luettava yhdessä 100 a artiklan 2 kohdan kanssa. Jälkimmäisessä määräyksessä vahvistetaan periaate, jonka mukaan työntekijöiden oikeuksia ja etuja koskevista kysymyksistä on päätettävä yksimielisesti. Perustamissopimuksen 118 a artikla, jonka mukaan terveyttä ja työpaikan turvallisuutta koskevat kysymykset voidaan ratkaista määräenemmistöllä, on siten poikkeus tästä pääsäännöstä(16). Jotta näin ollen säilytettäisiin johdonmukaisuus näiden kahden määräyksen välillä, on syytä katsoa, että 118 a artikla koskee ainoastaan terveyttä ja työpaikan turvallisuutta suppeasti tulkittuina.
37 Tällainen arviointi voi vaikuttaa houkuttelevalta. Se ei kuitenkaan saa minua vakuuttuneeksi.
38 Tällaisessa arvioinnissa lähdetään liikkeelle sellaisesta virheellisestä lähtökohdasta, jonka mukaan pääsääntönä pidettyä poikkeusta tulkittaisiin laajasti. Perustamissopimuksen 100 a artiklan 2 kohta itse on poikkeus 100 a artiklan 1 kohdasta, jossa määrätään, että 7 a artiklassa tarkoitettujen sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämiseksi toteutetaan määräenemmistöin. Myös perustamissopimuksen 100 a artiklaa sovelletaan nimittäin ainoastaan "poiketen siitä, mitä 100 a artiklassa määrätään, ja jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä". Perustamissopimuksen 100 a artiklan 2 kohdassa mainitaan lisäksi vain (palkatut) työntekijät, kun taas 118 a artiklassa viitataan laajemmin kaikkiin yhteisön oikeudessa tarkoitettuihin työntekijöihin.(17)(18) Lisäksi näiden kahden määräyksen vertaaminen toisiinsa tuntuu minusta keinotekoiselta, koska ne koskevat yhteisön kahta eri toiminta-alaa; toinen määräys liittyy jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämiseen, ja toinen perustamissopimuksen sosiaalisiin määräyksiin.
39 Mutta minusta tuntuu siltä, kuten neuvosto huomauttaa(19), että 118 a artiklassa mainittujen avainkäsitteiden yksityiskohtainen arviointi tukee ennen kaikkea laajaa tulkintaa. Tässä määräyksessä määrätään seuraavista yhteisön tehtävinä olevien toimien eri osista (2 kohta), joilla edistetään jäsenvaltioille osoitetun tavoitteen toteuttamista (1 kohta): "parantaminen"; "työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojeleminen"; "erityisesti työympäristö"; "vähimmäisvaatimukset, joita sovelletaan asteittain", "ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely".
40 Todettakoon aluksi, että käsite työympäristö on tietyllä tavalla merkittävä tulkittaessa 118 a artiklaa.
41 Mainitun määräyksen ei voida tietenkään katsoa koskevan täysin erilaisia aloja niiden alojen lisäksi, jotka on nimenomaisesti mainittu. Kuitenkin se, että määräyksessä on käytetty ilmaisua "erityisesti" tuntuu heijastavan sitä, ettei pyrkimyksenä ollut säännellä tyhjentävästi.
42 Tämän käsitteen laajaa tulkintaa tukee 118 a artiklan alkuperä. Kyseessä oli Tanskan kuningaskunnan esitys yhtenäisasiakirjaa käsitelleessä hallitustenvälisessä konferenssissa. Tanskan oikeudessa käsitteellä "työympäristö" (arbejdsmiljø) on laaja merkitys, ja se koskee niin työn suorittamista ja työpaikkaoloja kuin teknisiä laitteitakin sekä käytettäviä aineita ja tarvikkeita.(20) Tanskan lainsäädäntö ei siten koske ainoastaan ahtaasti terveyteen ja työturvallisuuteen liittyviä perinteisiä toimenpiteitä, vaan siihen sisältyy myös tiettyjä toimenpiteitä, jotka koskevat työaikaa, psykologisia tekijöitä, työvaiheita, työterveys- ja työturvallisuuskoulutusta, nuorten työntekijöiden suojelua sekä luottamusmiesten irtisanomissuojaa ja turvaamista näiden työoloihin kohdistuvia kaikenlaisia muita loukkaamisia vastaan. "Työympäristöä" ei käsitetä kiinteäksi kokonaisuudeksi, vaan se heijastaa yhteiskunnan sosiaalista ja teknistä kehitystä.
43 Mielestäni tätä käsitystä on pidettävä ohjenuorana 118 a artiklan tulkinnassa. Yhdistynyt kuningaskunta väittää tältä osin, ettei yhteisön oikeuden tulkinta voi riippua kansallisen oikeuden käsitteistä. Huomautan yksinkertaisesti, ettei tarkoitus ole suinkaan saattaa yhteisön oikeutta riippuvaiseksi kansallisesta oikeudesta vaan ainoastaan ottaa huomioon yhteisön oikeuden määräyksen alkuperä selvitettäessä sitä, minkälaisen ulottuvuuden perustamissopimuksen laatijat ovat halunneet antaa määräykselle. Tämän vuoksi 118 a artiklassa tarkoitettua työympäristöä, kuten tanskalaisen käsityksen mukaista työympäristöäkin, on tulkittava laajasti siten, että siihen sisältyvät kaikki työntekijään hänen työssään vaikuttavat tekijät(21) ja erityisesti kaikki sellaiset toimenpiteet, jotka edistävät työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta siinä merkityksessä, joka jäljempänä tälle käsitteelle annetaan.(22)
44 Lopulta ehdottamani määritelmän mukaista "työympäristön" käsitettä ei rajoiteta muulla tavoin kuin siten, että käsite koskee ainoastaan ilmaisuun sisältyviä työntekijöitä. Siten suljetaan pois mahdollisuus perustaa 118 a artiklaan sellainen toimenpide, joka koskee väestön turvallisuutta tai terveyttä yleensä esimerkiksi siten, että toimenpide kohdistuu sellaiseen vaaraan, joka ei ole vain työntekijöille ominainen.(23)
45 Käsitteitä "turvallisuus ja terveys" on vuorostaan mielestäni tulkittava laajasti ottaen huomioon työympäristön edellä mainitun merkityksen.
46 Kaikki asian käsittelyyn osallistuneet ovat yksimielisiä siitä, että 118 a artikla voi olla oikeudellisena perustana ainoastaan sellaisille toimenpiteille, joiden tavoitteena on työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojeleminen. On esitetty kuitenkin kaksi vastakkaista käsityskantaa siitä, kuinka näitä ilmaisuja on tulkittava. Yhdistyneen kuningaskunnan ehdottama tulkinta on suppea, kun taas neuvosto ehdottaa näiden käsitteiden tulkinnaksi kehittyvää ja dynaamista tulkintaa.
47 Vain tämä jälkimmäinen tulkintatapa on mielestäni hyväksyttävä.
48 Kuten olen jo todennut, 118 a artiklan alkuperä ei tue käsitteiden "terveys ja turvallisuus" ahdasta tulkintaa. Ollaan kaukana sellaisesta käsityksestä, jossa kyseessä on ainoastaan työntekijöiden suojelu fysikaalisiin tai kemiallisiin tekijöihin liittyviltä vaaroilta. Lisäksi suppea merkityssisältö olisi mielestäni vastoin yhteiskuntiemme kehitystä. Neuvosto ja väliintulijoina olevat valtiot muistuttavat tältä osin aiheellisesti Maailman terveysjärjestön - johon, huomatkaamme tämä seikka ohimennen, kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot kuuluvat - hyväksymästä periaatteesta, jonka mukaan "terveys on täydellisen ruumiillisen, henkisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin tila eikä ainoastaan taudin tai raihnaisuuden puuttuminen".(24)
49 Kaiken lisäksi toteaisin, ettei mikään 118 a artiklan sanamuodossa tue minkään työntekijöiden hyvinvointiin tai turvallisuuteen laajassa mielessä kuuluvan seikan poissulkemista ja että siinä päinvastoin käytetään nimenomaisesti ilmaisuja "parantaminen" tai "[oloja] parannettaessa".
50 Joka tapauksessa antaessaan 118 a artiklaan perustuvia direktiivejä yhteisön toimielimet ovat jo ottaneet lähtökohdaksi tulkita laajasti erityisesti terveyden käsitettä, ja tämä on sopusoinnussa Maailman terveysjärjestön suositteleman tulkinnan kanssa. Esimerkiksi direktiivissä 92/85/ETY, "raskaana olevat naiset",(25) tulojen säilyttämistä äitiysloman ajan (palkkana tai "riittävänä" korvauksena) pidetään raskaana olevan naisen terveyteen erottamattomasti kuuluvana seikkana.
51 Se, että 118 a artiklan 2 kohdassa annetaan neuvostolle mahdollisuus säätää "vähimmäisvaatimuksista, joita sovelletaan asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely", merkitsee lopuksi Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan neuvoston toimien rajoittamista.
52 Neuvosto katsoo päinvastoin, että vähimmäistasoa ei pidä asettaa mahdollisimman alhaiseksi tai sen jäsenvaltion tasolle, jonka taso on alhaisin. Vähimmäisvaatimuksia koskevan lausekkeen tarkoituksena on sen mukaan taata, että ne valtiot, joiden suojan tasot ovat korkeimmat, eivät tuntisi itseään velvollisiksi alentamaan tasoa yhteisön toimien vuoksi, eikä asettaa yhteisölle sellaisia velvoitteita, joiden mukaan sen on pitäydyttävä mahdollisimman alhaisella tasolla.
53 Tältäkin osin ainoastaan neuvoston ja väliintulijoina esiintyneiden valtioiden käsitys tuntuu varteenotettavalta.
54 Ajatus, jonka mukaan yhteisön toimia voidaan toteuttaa ainoastaan pienimmän yhteisen nimittäjän perusteella tai mahdollisimman alhaisella perusteella, on täydellisessä ristiriidassa itse yhteisön oikeuden käsitteen kanssa. Yhteisön toimien laajuutta ei ole koskaan tarkoitettu määriteltäväksi alhaalta päin. Päinvastoin esimerkiksi perustamissopimuksen 2 artiklassa, jossa vahvistetaan yhteisölle annettu tehtävä, mainitaan "sopusointuinen kehitys", "korkea lähentymisaste", "työllisyyden ja sosiaalisen suojelun korkea taso" sekä "elintason ja elämän laadun nousu". On siis selvää, että "vähimmäisvaatimusten" käsite ei merkitse samaa kuin "alhaiset vaatimukset". Tällaista tulkintaa ei voitaisi lisäksi helposti mukauttaa 118 a artiklan 1 kohdassa mainittuun tavoitteeseen, joka on yhdenmukaistaminen oloja "parannettaessa".
55 Tämän artiklan 2 kohtaa on luettava yhdessä 3 kohdan kanssa; viimeksi mainitussa kohdassa jäsenvaltioille jätetään täysi toimintavapaus pysyttää tai toteuttaa "tiukempia työsuojelua koskevia toimenpiteitä", jos ne ovat sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa.
56 Kun otetaan huomioon 3 kohta, "vähimmäisvaatimukset", joista neuvosto voi säätää direktiivein, ovat siis yksinkertaisesti "pakollisia minimivaatimuksia, joiden osalta jäsenvaltiot voivat vapaasti säätää työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelun lisäämistä koskevia tiukempia säännöksiä".(26)
57 Mikään ei siten estä sitä, että "vähimmäisvaatimukset" vahvistetaan suojelun korkealle tasolle.
58 Kaksi rajoitusta on kuitenkin asetettu.
Yhtäältä vähimmäisvaatimuksia on sovellettava "asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely". Kyseessä on tältä osin eteläisillä jäsenvaltioilla yhtenäisasiakirjasta keskusteltaessa ollut huolenaihe. Yhdenmukaistamisen on oltava asteittaista siten, että se voi koskea tiukempia sääntöjä ainoastaan sitä mukaa, kuin eri jäsenvaltioiden edellytykset tekevät sen mahdolliseksi.
Toisaalta direktiivein säädetyillä "vähimmäisvaatimuksilla" on vältettävä "säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia ja oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä". Tämä viimeksi mainittu rajoitus on kuitenkin täysin suhteellinen, koska jo sen sanamuodossa itsessään ("vältetään säätämästä") ei ilmaista ehdotonta kieltoa asettaa sellaisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä. Yhteisöjen tuomioistuin on myös katsonut, että tältä osin on tarkoitus ainoastaan " - - osoittaa, että näiden yritysten osalta voidaan toteuttaa erityisiä taloudellisia toimenpiteitä".(27)
59 Tässä 118 a artiklassa mainittujen käsitteiden arvioinnin perusteella katson siten, että tätä määräystä on tulkittava laajasti.
60 Totean vielä, että muutkin seikat tukevat käsitystäni.
61 Ei saa jättää huomiotta 118 a artiklan paikkaa perustamissopimuksessa. Se seuraa kahta sellaista artiklaa (117 ja 118), jotka koskevat muihin kysymyksiin liittyviä sosiaalisia määräyksiä ja joissa vahvistetaan sosiaalisen kehityksen yleinen periaate. Siten 118 a artiklan on tulkittava täydentävän näitä soveltamisalaltaan huomattavasti laajempia määräyksiä.(28)
62 Parlamentin aseman vahvistaminen lainsäädäntömenettelyssä on yksi yhtenäisasiakirjan laatijoiden esiintuomista pyrkimyksistä. Yhtenäisasiakirja koskee siis sellaisia toiminta-aloja, joilla sovelletaan määräenemmistöperiaatetta. Ainoastaan tulkitsemalla 118 a artiklaa laajasti voidaan varmistaa se, että parlamentti voi harjoittaa valvontaansa tehokkaasti sosiaalipolitiikan alalla, joka on yksi sen ensisijaisista toiminta-aloista.
C Neuvostolle 118 a artiklan nojalla annetun toimivallan laajuus
63 Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että on hyödyllistä mainita 118 a artiklan perusteella annettuja säädöksiä, kun arvioidaan tämän artiklan perusteella neuvostolle annetun toimivallan laajuutta. Aikaisemmasta käytännöstä ilmenee Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan, että 118 a artiklaa on tulkittu siten, että sen mukaan voidaan toteuttaa ainoastaan sellaisia toimenpiteitä, jotka kattavat työntekijöiden erityissuojelua edellyttävät erityistilanteet. Perustamissopimuksen 100 artikla on sitä vastoin laajempiin ja yleisempiin tavoitteisiin liittyvien toimenpiteiden osalta asianmukainen oikeudellinen perusta.
64 Huomautan tältä osin heti alkuun, ettei mielestäni 118 a artiklan sanamuodossa mikään vaikuta tukevan Yhdistyneen kuningaskunnan kannattamaa näkemystä. Siinä mainitaan yleensä "työntekijät" eikä tiettyjä erityisiä työntekijäryhmiä. Tavoite on tältäkin osin saavutettava yhdenmukaistamalla "erityisesti" työympäristön "olot" yleensä.
65 Ryhtymättä arvioimaan yksityiskohtaisesti 118 a artiklan perusteella jo annettuja säädöksiä huomautan sitten neuvoston käytännöstä ainoastaan, että direktiivit ovat koskeneet sekä erittäin yleisluonteisia(29) toimenpiteitä että tiettyihin työntekijäryhmiin sovellettavia erityisiä säännöksiä.(30) Minusta ei siten vaikuta mahdolliselta tehdä päätelmiä siitä, kuinka 118 a artiklaa on tähän mennessä "käytetty", eikä varsinkaan pitää tätä käyttämistä sellaisena ennakkotapauksena, johon voitaisiin vedota.
66 Yhteisöjen tuomioistuin on joka tapauksessa todennut seuraavalla tavalla: "Neuvoston aikaisempaa käytäntöä koskevan perustelun osalta on ainoastaan muistutettava, että pelkällä neuvoston käytännöllä ei voida poiketa perustamissopimuksen määräyksistä, eikä tämä käytäntö voi tämän vuoksi luoda sellaista ennakkotapausta, joka sitoisi muita toimielimiä."(31)
67 Mielestäni ei siten voitane millään perustella sellaista käsitystä, jonka mukaan 118 a artiklan perusteella voitaisiin toteuttaa ainoastaan tiettyihin erityisille vaaroille altistuneisiin työntekijäryhmiin sovellettavat erityiset toimenpiteet. Tätä määräystä voidaan aivan hyvin käyttää oikeudellisena perustana myös yleisluonteisissa ja tavoitteiltaan laajoissa toimenpiteissä, joista on hyötyä kaikille työntekijäryhmille.
68 Lopuksi 100 ja 118 a artiklan soveltamisalojen määrittämisen osalta en voi myöskään hyväksyä Yhdistyneen kuningaskunnan perustelua.
69 Olen jo muistuttanut siitä, että 100 artiklan perusteella annettiin lukuisia työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemista koskevia direktiivejä ennen yhtenäisasiakirjan hyväksymistä, jos perustamissopimuksessa ei ollut erityisiä määräyksiä.
70 Yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi asiassa "Defrenne II" antamassaan tuomiossa rohkaissut käyttämään tätä oikeudellista perustaa seuraavasti: "Kun - - yhteisön mahdollisesti sosiaalipolitiikan toteuttamiseksi suoritettavista tehtävistä ei ole minkäänlaista nimenomaista mainintaa, on syytä viitata perustamissopimuksen yleiseen järjestelmään ja perustamissopimuksessa käyttöön otettuihin keinoihin, kuten esimerkiksi 100 ja 155 artiklassa ja tarvittaessa 235 artiklassa säädettyihin keinoihin."(32) Vaikka kyseinen asia koskikin varsinaisesti 119 artiklassa vahvistetun samapalkkaisuusperiaatteen toteuttamista, komissio ja neuvosto ovat kuitenkin soveltaneet tuomion ratkaisua myös 117 ja 118 artiklan kattamissa muissa sosiaalipoliittisissa tilanteissa toteuttaakseen työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevia toimenpiteitä 100 artiklan perusteella.
71 Tämän oikeudellisen perustan käyttäminen on kuitenkin perusteltua yhteisöjen tuomioistuimen käyttämän ilmaisun mukaisesti vain, jos näistä tehtävistä "ei ole minkäänlaista nimenomaista mainintaa" perustamissopimuksessa. Yhtenäisasiakirjan hyväksymisestä lähtien 118 a artikla on tällainen nimenomainen maininta työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevista toimenpiteistä. On siten syytä tästedes nojautua tähän artiklaan. Lisäksi tällä tavoin 118 a artiklan perusteella annetut kaksi ensimmäistä direktiiviä syntyivät sellaisista ehdotuksista, jotka alun perin ennen yhtenäisasiakirjan voimaantuloa oli tehty 100 artiklan perusteella. Niiden oikeudellista perustaa muutettiin sen jälkeen, jotta uuden määräyksen erityisluonne otettaisiin huomioon.(33) Näin ollen 100 artiklan käyttämistä tältä osin ei enää voitane perustella.
72 Tämä ei tarkoita sitä, että 118 a artiklaa sovellettaisiin välttämättä kaikkiin toimenpiteisiin, joilla pyritään edistämään työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä. Tästedes voidaan joutua soveltamaan myös 100 a artiklaa, vaikka sen tavoite (7 a artiklassa tarkoitettu sisämarkkinoiden toteuttaminen) onkin erilainen kuin 118 a artiklan tavoite.$
73 Kuitenkaan 100 a ja 118 a artiklan soveltamisalojen välisen rajan määrittäminen ei perustu siihen, että erotettaisiin toisistaan 100 a artiklan mukainen mahdollisuus toteuttaa yleisluonteisia toimenpiteitä ja 118 a artiklan mukaisen mahdollisuus toteuttaa erityisalaa koskevia toimenpiteitä. Näiden kahden määräyksen välisen rajan määrittäminen perustuu näille määräyksille asetettuihin pääasiallisiin tavoitteisiin. Perustamissopimuksen 100 a artikla on asianmukainen oikeudellinen perusta aina silloin, kun yhdenmukaistamistoimenpiteen pääasiallisena tavoitteena on sisämarkkinoiden toteuttaminen siitä huolimatta, että toimenpiteellä on varmistettava tätä tavoitetta toteutettaessa 100 a artiklan 3 kohdan mukaisesti työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelun korkea taso ja pienennettävä tällä tavoin vaaraa, että jäsenvaltio turvautuu 100 a artiklan 4 kohdan mukaiseen poikkeukseen.(34) Sitä vastoin 118 a artikla on sellaisten työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta koskevien direktiivien oikeudellinen perusta, joiden pääasiallisena tavoitteena ei ole sisämarkkinoiden toteuttaminen ja jotka näin ollen eivät koske kaupan esteiden poistamista eivätkä sellaisten edellytysten aikaansaamista, joissa kilpailu ei ole vääristynyt.
74 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä rajoitetaan sitä paitsi suhteellisen tiukasti 100 a artiklan käyttöä toteamalla, että " - - pelkästään se seikka, että jollakin säädöksellä saatetaan vaikuttaa sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan, ei oikeuta käyttämään [100 a artiklaa] tämän säädöksen oikeudellisena perustana".(35)
75 Näiden toteamusten osalta katson, että 118 a artikla on ainoa asianmukainen oikeudellinen perusta sellaisille työntekijöiden "turvallisuutta ja terveyttä" laajassa merkityksessä koskeville toimenpiteille, joita sovelletaan "erityisesti" työympäristöön. Nämä toimenpiteet, joilla voidaan taata suojelun korkea taso, ovat "vähimmäistoimenpiteitä" vain siten, että jäsenvaltiot säilyttävät mahdollisuuden toteuttaa suojelevampia toimenpiteitä, ja niitä "sovelletaan asteittain" siten, että yhdenmukaistaminen on toteutettava sitä mukaa, kuin jäsenvaltiot pystyvät tähän ottaen huomioon niiden kehitysasteen.
76 Näin ollen 118 a artiklan tällaisen tulkinnan perusteella on nyt syytä tutkia, voidaanko tämän määräyksen nojalla pätevästi antaa direktiivi tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista.
II 118 a artikla riidanalaisen direktiivin oikeudellisena perustana
77 Aluksi on syytä huomauttaa siitä, että riidanalaisen direktiivin osalta "erimielisyys oikeasta oikeudellisesta perustasta ei ole ulottuvuudeltaan puhtaasti muodollinen ottaen huomioon, että perustamissopimuksen [useat artiklat] sisältävät erilaisia sääntöjä neuvoston päätöksenteosta ja että oikeudellisen perustan valinta [voi] siten vaikuttaa [riidanalaisen toimenpiteen] sisällön määrittämiseen".(36)
78 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan " - - yhteisön toimivaltajärjestelmässä säädöksen tai päätöksen oikeudellinen perusta on valittava sellaisten objektiivisten seikkojen perusteella, joita tuomioistuin voi valvoa. Tällaisia seikkoja ovat muun muassa säädöksen tai päätöksen tavoitteet ja sisältö".(37)
79 Tutkin, voidaanko riidanalaisen direktiivin katsoa perustuvan pätevällä tavalla 118 a artiklaan ottaen huomioon sen tavoite ja sisältö.
A Riidanalaisen direktiivin tavoite
80 Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että direktiivin todellinen tavoite ei ole työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojeleminen. Direktiivi on sen mukaan annettu yhtäältä uusien työpaikkojen luomiseksi ja työttömyyden vähentämiseksi sekä toisaalta yhteisön sosiaalisen toimintaohjelman yhteydessä.
81 Yhdistyneen kuningaskunnan tätä viimeistä näkökohtaa koskeva perustelu on hylättävä suoraan.
82 Ei ole epäilystäkään siitä, että direktiivi on yhteisön sosiaalipoliittinen toimenpide; tätä korostetaan sitä paitsi direktiivin kuudennessa perustelukappaleessa, jonka sanamuodon mukaan " - - tämä direktiivi edistää käytännössä sisämarkkinoiden sosiaalisen ulottuvuuden toteuttamista".
83 Sitä vastoin, kuten neuvosto(38) toteaa, tämä ei ole millään tavalla ristiriidassa sen kanssa, että tällainen direktiivi voidaan antaa 118 a artiklan nojalla. Perustamissopimuksen VIII osaston 1 luku, johon 118 a artikla kuuluu, koskee nimenomaisesti "sosiaalisia määräyksiä", jotka on laadittu "sosiaalipolitiikan" alalla. Kaikilla 118 a artiklaan perustuvilla toimenpiteillä pyritään siten välttämättä "sosiaaliseen" tavoitteeseen.
84 Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi muistuttanut tästä itsestään selvästä seikasta edellä mainitussa lausunnossa 2/91 päätellessään 118 a artiklan sanamuodosta seuraavaa: "Yhteisöllä on siten sisäinen lainsäädäntövalta sosiaalialalla."(39)
85 Vastauksena Yhdistyneen kuningaskunnan väitteeseen, jonka mukaan työajan järjestämistä koskevalla direktiivillä syvennettäisiin yhteisön aikaisempia pyrkimyksiä uusien työpaikkojen luomiseksi ja työttömyyden alentamiseksi, neuvosto väittää, että vaikka yhteisön toimielimet keskustelevatkin työajan järjestämisen vaikutuksesta työpaikkojen luomiseen, tämän direktiivin tarkoitus poikkeaa tällaisista näkökohdista.(40)
86 Minusta vaikuttaa nimittäin siltä, että direktiivissä pyritään sen 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti vahvistamaan "turvallisuutta ja terveyttä koskevat vähimmäisvaatimukset" ilman, että direktiivistä pyrittäisiin tekemään työllisyyspoliittista toimenpidettä.
87 Työajan ja työajan järjestämisen käsitteistä on keskusteltu jo pitkään ja jatkuvasti sekä kansallisella että yhteisön tasolla.
88 Ajatus siitä, että työaikaa ja työajan järjestämistä voitaisiin käyttää tehokkaana työttömyyden vastaisena välineenä, on totta kyllä olemassa. Joidenkin yhteisön säädösten laatimisessa heijastui 70-luvulla kiistämättä tällainen tarkoitus.(41) Huomauttaisin kuitenkin, ettei yhdelläkään niistä ole pakottavaa normatiivista merkitystä ja että niissä kaikissa ilmaistaan pelkästään periaatteet eikä täsmällistä tavoitetta.
89 Kuitenkin, toisin kuin mitä Yhdistyneen kuningaskunnan perusteluista voitaisiin päätellä, työajan järjestämistä ei ole suunniteltu yksinomaan ja pelkästään työllisyyspoliittiseksi välineeksi. Työajan järjestämistä voidaan tarkastella eri näkökulmista. Ryhtymättä arvioimaan työajan järjestämisen lukuisia vaikutuksia, voin lainata hyödyllisellä tavalla yhtä talous- ja sosiaalikomitean "Työajasta" annettua lausuntoa(42), jossa luodaan katsaus seuraaviin eri tavoitteisiin, joihin tällä tavoin voidaan pyrkiä:
" - - työaikakäsitettä (voidaan tarkastella) monesta eri näkökulmasta:
- tuotannon toiminta-ajan ja palvelujen aukioloaikojen uudelleenjärjestely ja jatkaminen sekä työntekijöiden työajan joustava järjestäminen tuottavuuden, kuluttajapalvelujen ja kilpailukyvyn kehittämiseksi,
- yksittäisen työntekijän työajan lyhentäminen elämänlaadun parantamiseksi, erityisesti terveyden ja turvallisuuden kannalta, perheen kanssa vietetyn ja läheisistä huolehtimiseen käytetyn ajan lisääminen ja jakaminen sekä vapaa-ajan lisääntyminen,
- työajan lyhentämisen ja uudelleenjärjestelyn mahdolliset vaikutukset työpaikkojen luomiseen ja uudelleenjakamiseen ja näin työttömyyden vähentämiseen, mikä on Euroopan unionin tärkein tehtävä."(43)
90 Yhteisön toimielimet ovat olleet tietoisia näistä erilaisista työaikaan liittyvistä merkityksistä ja edellä mainittujen työllisyyspoliittisten säädösten ohella useista 118 a artiklaan perustuvista direktiiveistä ilmenee, että työajan pituutta tai työajan järjestämistä on jo lähestytty työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä käsin.(44)
91 Näin ollen työajan järjestämisestä annetun direktiivin lähtökohtaisena tarkoituksena ei välttämättä ole työttömyyden voittaminen.
92 Tarkasteltaessa mainittua direktiiviä ilmenee, ettei direktiivillä käytännössä myöskään ole tällaista merkitystä.
93 Nimittäin, kuten neuvosto huomauttaa, minusta tuntuu, että lähtökohta työajan lyhentämisen vaikutuksista työpaikkojen luomiseen vaatisi ottamaan huomioon asiaan vaikuttavat eri taloudelliset tekijät, jotta direktiiviä voitaisiin tarkastella osana johdonmukaista toimenpidekokonaisuutta. Siten 18.12.1979 antamassaan, edellä mainitussa lausunnossa neuvosto korostaa, että " - - mahdollisten työajan järjestämistä koskevien toimenpiteiden arvioinnissa (työllisyystilanteen paranemisen kannalta) on otettava huomioon useita eri seikkoja, joista tärkeimpiä ovat vaikutukset yritysten tuotantokykyyn, tuotannon vaihtelut ja työntekijöille maksettava palkka - - ."(45) Neuvosto kannattaa tällä perusteella sellaisiin toimenpiteisiin rohkaisemista, jotka liittyvät erityisesti työn ja koulutuksen vuorotteluun, ylityöajan rajoittamiseen, joustavaan eläkkeelle siirtymiseen, osa-aikatyöhön sekä tilapäistyöhön.
94 Tämä ei kuitenkaan ole riidanalaisen asetuksen lähtökohta. Direktiivin viidennessä perustelukappaleessa korostetaan päinvastoin, että "työntekijöiden turvallisuuden, hygienian ja terveyden parantaminen työssä on tavoite, joka ei saisi olla riippuvainen pelkästään taloudellisista seikoista".(46)
95 Direktiivi koskee ainoastaan työajan järjestämisen tiettyjä näkökohtia eli niitä, jotka vaikuttavat työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen. Direktiivin mukaan on nimittäin mahdollista nimenomaan turvata työntekijöiden asema muiden sellaisten työajan järjestämisen näkökohtien suhteen, joita puolestaan suunnitellaan työllisyyspolitiikan vuoksi ja joilla voi olla kohtalokkaita vaikutuksia työntekijöiden turvallisuudelle tai terveydelle, mikäli pelkästään sosiaaliset ja taloudelliset näkökohdat otettaisiin huomioon. Tämä suojelutavoite ilmenee erityisesti direktiivin viidennestätoista perustelukappaleesta, jossa korostetaan, että " - - työolot voivat vaikuttaa haitallisesti työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen; järjestettäessä työtä tietyn mallin mukaan on otettava huomioon se yleinen periaate, että työ on mukautettava työntekijän mukaan".
96 Vaikka siten työajan järjestäminen on ala, jolla annettaville säännöksille voidaan asettaa erilaisia tavoitteita, kyseessä olevan direktiivin tarkoituksena on ollut ainoastaan ottaa käyttöön työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevat suojatoimenpiteet 118 a artiklalle asetetun tavoitteen mukaisesti. Vaikka direktiivin jollakin artiklalla olisikin kiistämättä tietty vaikutus työllisyyteen, direktiivillä ei kuitenkaan ole tällaista lähtökohtaa, ottaen huomioon direktiivin keskeinen tavoite.
B Direktiivin sisältö
97 Yhdistynyt kuningaskunta väittää, ettei yksikään direktiivin perusteella toteutetuista toimenpiteistä liity riittävällä tavalla 118 a artiklassa tarkoitettuja työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta koskeviin näkökohtiin. Se katsoo erityisesti, että toimenpiteet on toteutettu tieteellistä perustaa toteen näyttämättä.(47)
98 Neuvosto puolestaan tarkastelee direktiivin säännöksiä ja katsoo niiden soveltuvan 118 a artiklassa määrätyn suojelutavoitteen toteuttamiseen.
99 Ottaen huomioon tämän säännöksen laajan tulkinnan, jota ehdotan käytettäväksi, Yhdistyneen kuningaskunnan perustelua ei voida hyväksyä.
100 Toteutetut toimenpiteet koskevat ensinnäkin kieltämättä 118 a artiklassa tarkoitettua "työympäristöä".
101 Näin ollen, kun katsotaan, että työympäristön käsite kattaa työntekijän sekä fyysisen että henkisen ympäristön työssä, ja kun käsite kattaa laajan joukon erilaisia toimenpiteitä, "työympäristöä" voidaan parantaa vähimmäislepoaikoja, työn kestoa, yötyötä, vuorotyötä ja työjaksoja koskevilla toimenpiteillä.
102 Direktiivillä toteutetut työaikajärjestelyt osoittavat lisäksi pyrkimystä suojella "työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta".
103 Vaikka ei mainittaisikaan sen enempää käsittelyn kuluessa esiin tuotuja tätä näkökohtaa koskevia tieteellisiä tutkimuksia - palaan tähän myöhemmin - ei voida kiistää sitä, että säädettäessä lepoajoista ja rajoitettaessa viikoittaista työaikaa (II jakso) myötävaikutetaan tosiasiallisesti työntekijöiden "terveyden" ja "turvallisuuden" - 118 a artiklassa tarkoitetussa laajassa mielessä - suojeluun. Ilman tällaisia takuita olisi vaarana, että työntekijöille määrättäisiin usein tai liiallisesti sellainen työaika, joka ylittää heidän fyysiset, jopa psyykkiset, kykynsä vahingoittaen siten heidän terveyttään ja turvallisuuttaan.
104 Se seikka, että nämä työaikaa koskevat eri näkökohdat (3-7 artikla) otetaan direktiivissä huomioon, vaikuttaa sellaisenaan 118 a artiklan tavoitteen mukaiselta, jollei suhteellisuusperiaatteen, jota käsittelen jäljempänä, noudattamisesta muuta johdu.
105 Myös direktiivin III jaksolla, jossa säädetään tiukemmista takuista yötyön ja vuorotyön osalta samoin kuin työn järjestämisen osalta sopiviin jaksoihin, voidaan taata työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun tavoitteen toteuttaminen. Yhdistynyt kuningaskunta tuntuu sitä paitsi hyväksyvän tämän.
106 Direktiivillä toteutetut toimenpiteet ovat lisäksi 118 a artiklassa tarkoitettuja "vähimmäisvaatimuksia".
107 On muistettava vähimmäisvaatimuksista ehdottamani määritelmän mukaisesti, että niiden ei voida tulkita merkitsevän "alhaisia vaatimuksia". Kyseessä on yksinkertaisesti toimenpiteet, joilla voidaan turvata suojelun korkea taso, jonka yläpuolella jäsenvaltiot voivat antaa säännöksiä 118 a artiklan 3 kohdan mukaisesti taatakseen työntekijöille tiukemman suojelun tason.
108 Direktiivillä käyttöön otettuja toimenpiteitä voidaan pitää sellaisina, että niillä taataan työntekijöiden suojelun korkea taso. Työntekijöille taataan esimerkiksi 6 artiklassa, ettei heille voida pääsääntöisesti määrätä yli 48 tunnin viikoittaista työaikaa. Samoin kaikkien työntekijöiden on saatava 7 artiklan mukaisesti neljän viikon palkallinen vuosiloma.
109 Nämä toimenpiteet ovat hyvinkin 118 a artiklassa tarkoitettuja "vähimmäisvaatimuksia", koska edullisempia määräyksiä koskevassa direktiivin 15 artiklassa säädetään, että tämä "direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen soveltaa tai ottaa käyttöön lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä, jotka ovat työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemisen kannalta edullisempia eikä oikeuteen edistää tai sallia sellaisten työehtosopimusten tai työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten soveltamista, jotka ovat työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemisen kannalta edullisempia".
110 Näissä vähimmäisvaatimuksissa noudatetaan lisäksi vaatimusta siitä, että niitä "sovelletaan asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely". Nimittäin, kuten neuvosto on huomauttanut(48) - eikä Yhdistynyt kuningaskunta ole tätä kiistänyt - direktiivillä ei ole annettu uudentyyppisiä säännöksiä ottaen huomioon, että jäsenvaltioilla on jo alaa koskeva oma, vaikkakin keskenään erilainen lainsäädäntö. Joka tapauksessa direktiivin 18 artiklassa myönnetään tietty määräaika tiukempina pidettyjen toimenpiteiden osalta mukauttaa kansallinen lainsäädäntö direktiiviin. Vaikka jäsenvaltioiden on saatettava tämä direktiivi valtionsisäisesti voimaan "viimeistään 23 päivänä marraskuuta 1996" (18 artiklan 1 kohdan a alakohta), jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus olla soveltamatta 6 artiklaa edellyttäen muun muassa, että työntekijä on antanut suostumuksensa työskennellä yli 48 viikoittaisen enimmäistyöajan, enintään seitsemän vuotta direktiivin voimaan saattamista varten asetetusta määräajasta lukien; tämän ajanjakson päättyessä tätä säännöstä tarkastellaan uudelleen ja päätetään tarvittavista toimenpiteistä (18 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohta). Jäsenvaltioilla on samoin 7 artiklaa soveltaessaan mahdollisuus käyttää hyväkseen enintään kolmen vuoden siirtymäkausi, jonka aikana palkallinen vuosiloma voidaan alentaa kolmeen viikkoon (18 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohta).
111 Yhdistynyt kuningaskunta katsoo sitä vastoin, että direktiivin mahdollista vaikutusta pieniin ja keskisuuriin yrityksiin ei ole otettu huomioon.(49) Tältä osin on muistettava, että 118 a artiklassa käytetty ilmaisu ei merkitse ehdotonta kieltoa toteuttaa näihin yrityksiin kohdistuvia pakottavia toimenpiteitä. Direktiivin toinen perustelukappale osoittaa myös, ettei lainsäätäjä ole peitellyt tätä näkökohtaa.(50)
112 Lopuksi, vaikka direktiivin tarkoitus onkin kokonaisvaltainen siten, että se ei koske erityisille vaaroille altistuneita erityisiä työntekijäryhmiä, olen jo todennut, ettei tässä ole minkäänlaista ristiriitaa 118 a artiklan mukaan sallittujen toimenpiteiden kanssa.
113 Direktiiviä ei myöskään ole suunniteltu niin, että se sulkisi pois kaiken mahdollisuuden ottaa huomioon tiettyjä työntekijöitä tai tietyn alan työntekijöitä koskevia vaaroja.
114 Tällä näkökohdalla voidaan nimittäin perustella sitä, että sen soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty lento-, rautatie-, maantie-, meri-, joki- ja järviliikenne, merikalastus, muu merellä tehtävä työ ja lääkärien harjoittelu (1 artiklan 3 kohta), koska " - - tietyillä toimialoilla, jotka eivät kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan, voi olla tarpeen, että työn erityisen luonteen vuoksi työaikajärjestelyissä toteutetaan erillistoimenpiteitä".(51)
115 Tämän näkökohdan vuoksi yhteisön lainsäätäjä on myös säätänyt yksityiskohtaisempia yhteisön määräyksiä koskevassa 14 artiklassa, että tämän "direktiivin säännöksiä ei sovelleta niiltä osin kuin muut yhteisön asiakirjat sisältävät yksityiskohtaisempia vaatimuksia, jotka koskevat tiettyjä työtehtäviä tai tiettyä ammatillista toimintaa".
116 Tämän näkökohdan vuoksi myös 17 artiklan 1 kohdassa sallitaan lepoaikoja ja viikoittaista enimmäistyöaikaa (3, 4, 5, 6 ja 8 artikla) koskevat poikkeukset, jotka on säädetty erityisten työntekijäryhmien osalta, kun "kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi työajan pituutta ei mitata ja/tai määritellä ennalta tai työntekijät voivat itse päättää siitä" ("erityisesti" kun on kyse johtavassa asemassa olevista tai muista henkilöistä, joilla on itsenäinen päätöksentekovalta; työskentelystä perheessä; taikka työntekijöistä, jotka suorittavat uskonnollisia toimituksia kirkoissa ja uskonnollisissa yhteisöissä).
117 Lopuksi poikkeuksia on säädetty päivittäistä lepoaikaa, taukoja, viikoittaista lepoa, yötyön kestoa ja vertailujaksoja (3, 4, 5 ja 8 artikla) koskevista vähimmäisvaatimuksista ottaen huomioon tietyn toiminnan erityispiirteet (17 artiklan 2.1 kohta). Kyseeseen tulee erityisesti toiminta, jossa työntekijän työpaikka ja asuinpaikka ovat kaukana toisistaan(52); turvallisuus- ja valvontatoiminta, joka edellyttää jatkuvaa läsnäoloa omaisuuden tai henkilöiden suojelemiseksi(53); toiminta, jossa tarvitaan jatkuvaa palvelua tai tuotantoa (satama- tai lentoasematyöntekijät; lehdistö-, radio-, televisio- ja elokuvatuotantopalvelut; kaasun, veden tai sähkön tuotanto-, siirto- ja jakelupalvelut sekä kotitalouksien jätteiden keruupalvelut; tutkimus- ja kehittämistoiminta; maatalous; jne.)(54); taikka toiminta silloin, kun ennakoitavissa on työruuhka (erityisesti maataloudessa, matkailussa ja postipalveluissa)(55).
118 Edellä olevista seikoista ilmenee, että direktiivi koskee tavoitteensa ja sisältönsä mukaan tiettyjä työaikajärjestelyjen näkökohtia, ja sillä toteutetaan hyvinkin tavoitetta suojella työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä säätämällä asteittain sovellettavista vähimmäisvaatimuksista.
119 Näin ollen 100 artikla, jonka tarkoituksena on poistaa jäsenvaltioiden lainsäädännön eroavaisuuksista aiheutuvat kaupan esteet, ei voinut sopia riidanalaisen direktiivin oikeudelliseksi perustaksi. Direktiiviä ei voitu antaa myöskään 235 artiklan nojalla, koska "vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. asia 45/86, komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987, Kok. 1987, s. 1493, 13 kohta) perustamissopimuksen 235 artikla voidaan valita säädöksen oikeudelliseksi perustaksi ainoastaan, jos missään muussa perustamissopimuksen artiklassa ei anneta yhteisöjen toimielimille tämän säädöksen antamisen edellyttämää toimivaltaa".(56)
120
Direktiivi perustuu siten pätevällä tavalla 118 a artiklaan. Ensimmäinen kumoamisperuste, joka koskee toimivallan puuttumista tai oikeudellisen perustan puutteellisuutta, on siten hylättävä perusteettomana.
Toinen kumoamisperuste: suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
121 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun määritellään sitä, onko yhteisön oikeuden säännös suhteellisuusperiaatteen mukainen, on varmistauduttava siitä, että säännöksessä säädettyjen keinojen avulla voidaan saavuttaa säännöksen tavoite ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi.(57)
122 Yhdistynyt kuningaskunta katsoo tämän oikeuskäytännön perusteella, että riidanalainen direktiivi ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen.(58) Yhdistynyt kuningaskunta väittää ensinnäkin, että direktiivin antaminen ei ollut tarpeen, koska puitedirektiiviä sovelletaan jo varauksitta kyseessä olevan direktiivin käsittämällä alalla.(59) Se väittää sitten, että neljää pääperiaatetta on sovellettava selvitettäessä sitä, ovatko direktiivissä asetetut vaatimukset 118 a artiklassa tarkoitettuja "vähimmäisvaatimuksia" ja tästä syystä suhteellisuusperiaatteen mukaisia, seuraavasti:
- ensiksi, kaikkia toimenpiteitä, joilla voidaan ehkä parantaa suojelun tasoa, kuten työajan kokonaisvaltaista vähentämistä ja lepojaksojen kokonaisvaltaista lisäämistä, ei voida pitää 118 a artiklassa tarkoitettuina "vähimmäisvaatimuksina";
- toiseksi, tavoiteltu suojelun taso olisi voitu saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä;
- kolmanneksi, tieteellinen tutkimus ei tue direktiivillä toteutettuja toimenpiteitä;
- neljänneksi, toimenpide on suhteellinen ainoastaan, jos se on perustamissopimuksen 3 b artiklan viimeisessä kohdassa tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen mukainen. Tältä osin yhteisön lainsäätäjä ei Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan perustele sitä, millä tavalla direktiivissä asetetut tavoitteet saavutetaan paremmin yhteisön tasoisilla toimilla kuin kansallisilla toimilla.
123 Ennen kuin tutkitaan suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevaa kumoamisperustetta, on tehtävä yksi toissijaisuusperiaatteeseen vetoamista koskeva täsmennys.
124 Kantaja aiheuttaa nimittäin tietynlaisen sekaannuksen viitatessaan usein käsittelyn kuluessa toissijaisuusperiaatteeseen - vetoamatta kuitenkaan siihen kumoamisperusteena(60) -; kantaja tuntuu nimittäin rinnastavan mainitun periaatteen suhteellisuusperiaatteeseen, kuten edellä mainitusta neljännestä "pääperiaatteesta" ilmenee.
125 Nämä kaksi periaatetta on mielestäni pidettävä selvästi toisistaan erillään. Perustamissopimuksen 3 b artiklan toisen kohdan mukainen toissijaisuusperiaate merkitsee, että jaetun toimivallan aloilla yhteisö toimii " - - vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka - - voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla". Suhteellisuusperiaate puolestaan on ilmaistu tämän 3 b artiklan kolmannessa kohdassa, joka kuuluu seuraavasti: "Yhteisön toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi."
126 Nämä kaksi periaatetta tulevat erikseen esille kahdella eri tavalla yhteisön toiminnassa seuraavasti: "Ensimmäinen periaate koskee sitä, voiko yhteisö ryhtyä toimiin, kun taas toisella rajoitetaan näiden toimien laajuutta. Näin ollen kysymys toimivallasta erotetaan sen toteuttamisesta."(61) Toisin sanoen toissijaisuusperiaate vaikuttaa ennen yhteisön toimia ja suhteellisuusperiaate näiden jälkeen seuraavasti: "Suhteellisuusperiaate - - otetaan huomioon jo toteutettujen toimien osalta - ja sen tavoitteena on valvoa sitä, ovatko toimenpiteet perustamissopimuksen tavoitteiden mukaisia. Toissijaisuusperiaate tulee kyseeseen aikaisemmin eli päätettäessä siitä, toteutetaanko toimet yhteisön tasolla."(62)
127 Siten toissijaisuusperiaatteeseen vedotessaan kantaja kiistää sen, että neuvostolla ylipäänsä olisi mahdollisuus toimia riidanalaisen direktiivin kattamalla alalla, eikä tämän valtuuden laajuutta, johon taas suhteellisuusperiaatteen noudattaminen vaikuttaa.
128 Tältä osin sitä, että yhteisö voi ylipäänsä ryhtyä toimiin riidanalaisen direktiivin kattamilla aloilla, ei voida kiistää. Toimivalta ei voi kuulua yksin jäsenvaltioille.
129 Perustamissopimuksen 118 a artiklassa määrätään nimittäin jaetusta toimivallasta jäsenvaltioiden ja yhteisön välillä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden osalta. Vaikka jäsenvaltioiden onkin itsensä toteutettava toimenpiteitä tällä alalla tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti, 2 kohdan mukaan yhteisö voi muun muassa vahvistaa antamissaan säännöksissä "vähimmäisvaatimuksia" "myötävaikuttaakseen 1 kohdassa tarkoitetun tavoitteen toteuttamiseen"; mainittu tavoite on "tämän alan olojen yhdenmukaistaminen niitä parannettaessa". Koska on olemassa yhdenmukaistamistavoite, neuvoston tämän tavoitteen saavuttamiseksi toteuttamia toimenpiteitä ei näin ollen voida hevin moittia siitä, että niillä loukattaisiin toissijaisuusperiaatetta. Olisi turhaa ajatella, että jäsenvaltiot toteuttaisivat yksin toivotun yhdenmukaistamisen, joka edellyttää välttämättä laajuudeltaan ylikansallista toimintaa.
130 Tämän lisäksi 118 a artiklaan perustuva jäsenvaltioiden toimivalta on otettu direktiivissä huomioon. Vaikka direktiivissä säädetäänkin työajan järjestämistä koskevista yhdenmukaistamistoimenpiteistä, yksityiskohtaiset soveltamissäännöt on jätetty valtioiden tehtäväksi.
131 Siten ottaen huomioon 118 a artiklassa tarkoitetun yhdenmukaistamistavoitteen, ei ole epäilystäkään siitä, että riidanalaisessa direktiivissä asetettu tavoite saavutetaan paremmin yhteisön toimilla kuin kansallisilla toimilla.
132 Väite, jonka mukaan toissijaisuusperiaatetta ei ole noudatettu, on siten hylättävä.
133 Kun on todettu, että yhteisön toimet pääsääntöisesti ovat hyväksyttäviä, tarkoitukseni on arvioida näiden toimien laajuutta, jonka perusteella suhteellisuusperiaatteen noudattamista ainoastaan voidaan arvioida.
134 Huomauttaisin siitä, että pääasiallinen arviointiperuste, jonka avulla kantaja arvioi 118 a artiklan perusteella toteutettujen toimenpiteiden suhteellisuutta, on huonosti valittu. Kantajan tämän kanneperusteensa tueksi esittämät väitteet perustuvat nimittäin laajasti sitä "vähimmäisvaatimusten" käsitettä koskevaan tulkintaan, jolla, kuten olen jo todennut, ei ole kantajan haluamaa merkitystä. Muistutan uudelleen siitä, että 118 a artiklassa oleva "vähimmäisvaatimuksia" koskeva maininta ei merkitse sitä, että yhteisön valtuudet työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevalla alalla ovat rajoitetut vaan päinvastoin, että jäsenvaltioilla on vapaus soveltaa tiukempia sääntöjä, kuin mitä yhteisön tasolla on säädetty. Direktiivissä säädetyt toimenpiteet eivät siten ole suhteellisuusperiaatteen vastaisia ainoastaan siitä syystä, että niiden voidaan katsoa antavan työntekijöille korkean suojelun tason. Vastauksena kantajan esittämän ensimmäisen periaatteen osalta on siten katsottava, että työajan kokonaisvaltaista vähentämistä ja lepoajan kokonaisvaltaista lisäämistä voidaan täysin pitää 118 a artiklassa tarkoitettuina "vähimmäisvaatimuksina".
135 Esitän seuraavanlaisia huomioita toisesta väitteestä, jonka kantaja on esittänyt käsityksensä tueksi ja jonka mukaan toivottu suojelun taso olisi voitu saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
136 Tällöin on arvioitava, ylittääkö yhteisön direktiivin kautta toteuttama toiminta sen, mikä on tarpeen työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelutavoitteen saavuttamiseksi. Asian laita ei mielestäni liene näin, koska direktiivin asettamista ajallisista velvoitteista voidaan poiketa ja niitä voidaan sovittaa usealla tavalla.
137 Vertailujaksojen ja poikkeusten lukuisilla erilaisilla yhdistelyillä mahdolliseksi tehty joustavuus on huomattava. Välttääkseni luettelemasta litanianomaisesti 16, 17 ja 18 artiklassa tarjottuja mahdollisuuksia ja esittääkseni esimerkin voin keskittyä niihin säännöksiin, joita kantaja pitää kaikkein kyseenalaisimpina.
138 Direktiivin 4 artiklassa vahvistetaan tauon periaate. Tauko on kuitenkin suotava vain, jos "työpäivä on pidempi kuin kuusi tuntia". Lisäksi tauon pituutta ei vahvisteta yhteisön tasolla vaan "työehtosopimuksissa tai työmarkkinaosapuolten välisissä sopimuksissa taikka, jos sopimusta ei ole, kansallisessa lainsäädännössä". Tästä säännöksestä voidaan tehdä poikkeuksia työntekijän aseman vuoksi (17 artiklan 1 kohta); harjoitetun toiminnan laadun tai erityispiirteiden vuoksi (17 artiklan 2 kohta); ja työehtosopimuksilla tai työmarkkinaosapuolten välisillä kansallisilla tai alueellisilla sopimuksilla (17 artiklan 3 kohta).
139 Direktiivin 5 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa säädetään vähintään 24 tunnin keskeytymättömästä viikoittaisesta lepoajasta, johon lisätään 3 artiklassa tarkoitettu 11 tunnin päivittäinen lepoaika, johon sisältyy "periaatteessa" sunnuntai kunkin seitsemän päivän jakson osalta. Tästä viimeisestä kohdasta totean, ettei sillä suinkaan ole pakottavaa luonnetta, koska "viime kädessä erityisesti kunkin jäsenvaltion on päätettävä, kuuluuko sunnuntai viikoittaiseen lepoaikaan ja jos, niin kuinka laajasti", ja koska "viikoittaista lepoaikaa järjestettäessä olisi suotavaa ottaa asianmukaisesti huomioon kulttuuristen, etnisten, uskonnollisten ja muiden tekijöiden monimuotoisuus jäsenvaltioissa"(63). Myös 24 tunnin lepoaikaa koskevasta pääsäännöstä voidaan poiketa samoin edellytyksin kuin 4 artiklan säännöksistä (17 artiklan 1, 2 ja 3 kohta). Jäsenvaltiot voivat myös määrätä tämän säännöksen soveltamiseksi vertailujakson, joka on enintään 14 päivää (16 artiklan 1 kohta). Lisäksi vuorotyön tai sellaisen toiminnan erityispiirteet, jossa päivän aikana tehdään useita työjaksoja, voidaan ottaa huomioon kansallisella tasolla (17 artiklan 2.3 kohta).
140 Direktiivin 6 artiklan 2 alakohdan mukaan keskimääräinen työaika jokaisena seitsemän päivän jaksona, ylityö mukaan lukien, on enintään 48 tuntia. Kyseessä on tällöin kuitenkin vain keskimääräinen työaika, ja jäsenvaltiot voivat määrätä tämän säännöksen soveltamiseksi vertailujakson, joka on enintään neljä kuukautta (16 artiklan 2 kohta). Tätä vertailujaksoa voidaan pidentää kuuteen kuukauteen 17 artiklan 2.1, 2.2 ja 2.3 kohdan (tietyn toiminnan erityispiirteet) soveltamiseksi ja tietyin edellytyksin jopa 12 kuukauteen (17 artiklan 4 kohdan ensimmäinen ja toinen alakohta). Tästä säännöksestä voidaan myös, kuten kahdesta edellä mainitustakin, poiketa työntekijän aseman vuoksi (17 artiklan 1 kohta). Lopuksi jäsenvaltiolla on oikeus olla soveltamatta tätä säännöstä tietyin edellytyksin, joita on erityisesti työntekijän suostumus, "ottaen kuitenkin huomioon työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelua koskevat yleiset periaatteet" (18 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohta).
141 Direktiivin 7 artiklassa vahvistetaan vähintään neljän viikon palkallista vuosilomaa koskeva pääsääntö. Tällaisen säännöksen mahdollista pakottavuutta on kuitenkin tässä suhteessa laajasti lievennetty työntekijöihin ja jäsenvaltioihin nähden 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdassa, jossa valtioille jätetään mahdollisuus käyttää hyväkseen siirtymäkausi. Tämän enintään kolmen vuoden pituisen siirtymäkauden aikana palkallinen vuosiloma ei saa enää olla alle kolme viikkoa. 142 Nämä muutamat esimerkit osoittavat riidanalaisen direktiivin olevan huomattavan joustava. Tämä joustavuus ei tietenkään kata kaikkea. Mutta terveyttä ja turvallisuutta koskeviin säännöksiin liittyy erottamattomasti se seikka, ettei joustavuus näitä säännöksiä sovellettaessa voi olla rajaton, paitsi jos hyväksyttäisiin se, että nämä säännökset lakkaisivat olemasta hyödyllisiä siihen tavoitteeseen nähden, jonka vuoksi ne on annettu.
143 En käsittele pitkään sitä kantajan väitettä, jonka mukaan direktiivin antaminen ei ollut tarpeen siitä syystä, että puitedirektiivi koski jo varauksetta kyseisen direktiivin kattamia aloja.
144 En nimittäin voi ymmärtää sitä, kuinka vähimmäislepojaksojen - päivittäisen, viikoittaisen ja vuosittaisen - ja taukojen yhdenmukaistaminen sekä yhteisössä yhdenmukaistetun viikoittaista työaikaa koskevan ylärajan vahvistaminen, johon riidanalaisella direktiivillä pyritään, olisi jo voitu toteuttaa puitedirektiivillä, jossa säädetään yleisistä periaatteista, jotka liittyvät riskien ja onnettomuustekijöiden ehkäisemiseen ja poistamiseen, tietojen antamiseen työntekijöille sekä työntekijöiden kuulemiseen, osallistumiseen ja kouluttamiseen, samoin kuin mainittujen periaatteiden toteuttamiseen liittyvät yleiset suuntaviivat.
145 Lopuksi sen väitteen osalta, jonka mukaan tieteelliset perustelut ovat tarpeen, viittaan neljännestä kumoamisperusteesta jäljempänä esittämiini huomautuksiin.
146 Edellä esitetyn osalta katson siten, että koska riidanalaisella direktiivillä toteutetaan asetetun tavoitteen saavuttamiseksi sopivat keinot, jotka eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, direktiiviä ei voida kumota sen perusteella, että se olisi suhteellisuusperiaatteen vastainen.
147 Katson siten, että toinen kumoamisperuste olisi hylättävä.
Kolmas kumoamisperuste: harkintavallan väärinkäyttö
148 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseessä on harkintavallan väärinkäyttö, jos yhteisön toimielimet ovat käyttäneet toimivaltaansa muussa tarkoituksessa kuin siinä, jota varten toimivalta on niille perustamissopimuksessa annettu.(64)
149 Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että riidanalainen direktiivi sisältää useita toimenpiteitä, jotka eivät liity mitenkään tavoitteisiin, joita direktiivillä on ilmoitettu olevan.(65)
150 Tämä kumoamisperuste ei itse asiassa juuri eroa väitteistä, jotka on esitetty ensimmäisen kumoamisperusteen osalta, jonka tarkastelun jälkeen katsoin, että direktiiviä ei ollut annettu muiden tavoitteiden kuin työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelutavoitteiden saavuttamiseksi 118 a artiklan mukaisesti ja että neuvosto ei ollut käyttänyt toimivaltaansa muussa tarkoituksessa kuin siinä, jonka vuoksi toimivalta oli sille annettu.(66)
151 Kolmas kumoamisperuste on näin ollen hylättävä.
Neljäs kumoamisperuste: olennaisten menettelymääräysten rikkominen
152 Yhdistynyt kuningaskunta tarkastelee tämän perusteen yhteydessä kahta erillistä seikkaa. Ensinnäkin direktiivi on sen mielestä annettu kuulematta etukäteen työturvallisuuden, työhygienian, ja työterveyshuollon neuvoa-antavaa komiteaa, joten direktiivi on pätemätön tässä suhteessa, koska kyseessä on niin huomattava menettelyvirhe.(67) Toiseksi direktiiviä ei ole riittävästi perusteltu tai direktiivi on toissijaisesti puutteellisesti perusteltu.(68)
I Neuvoa-antavan komitean kuuleminen
153 Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että direktiivillä toteutetut riidanalaiset toimenpiteet olisi pitänyt saattaa työturvallisuuden, työhygienian, ja työterveyshuollon neuvoa-antavan komitean(69) käsiteltäväksi, kuten tavanomaisesti tehdään 118 a artiklaan perustuvien säännösten osalta.
154 Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa väitteensä tueksi yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Angelopharm 25.1.1994 antamaan tuomioon(70), jossa Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan korostetaan tämäntyyppisen komitean keskeistä merkitystä, vaikka Yhdistynyt kuningaskunta tunnustaakin, ettei tämän komitean kuulemista ole nimenomaisesti edellytetty.
155 Huomauttaisin tältä osin yksinkertaisesti, että mainitussa asiassa esillä ollut tilanne on kaukana riidanalaisen direktiivin käsittämästä tilanteesta. Koska kosmeettisen alan tieteellistä komiteaa ei ollut kuultu 11 alfa OHP -aineen kieltämisestä, yhteisöjen tuomioistuin katsoi tässä tuomiossa yhden kosmeettisia tuotteita koskevan direktiivin(71) säännökset pätemättömiksi siltä osin kuin niissä merkittiin 11 alfa OHP ja sen esterit "niiden aineiden luetteloon, joita ei saa sisältyä kosmeettisiin tuotteisiin". Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tieteellistä komiteaa oli kuultava sellaisten näkökohtien osalta, jotka liittyivät direktiivissä asetettuun ihmisten terveyden suojelua koskevaan tavoitteeseen.
156 Esillä olevan asian laita ei selvästikään ole näin. Kuten neuvosto joka tapauksessa huomauttaa, neuvoa-antavan komitean tehtävänä on päätöksen 74/325/ETY 2 artiklan 1 kohdan mukaan avustaa komissiota työturvallisuutta ja työterveyshuoltoa koskevan toiminnan valmistelemisessa ja täytäntöönpanossa. Komitean kuuleminen ei kuitenkaan ole yksi vaihe neuvoston lainsäädäntötoimintaa edeltävässä menettelyssä. Tämän komitean kuulematta jättäminen ei siten voi olla menettelyvirhe.
II Riittämätön tai puutteellinen perustelu
157 Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että valituksenalaista direktiiviä ei ole riittävästi perusteltu. Direktiivistä ei ilmene " - - selvästi ja yksiselitteisesti riitautetun säädöksen antaneen yhteisön toimielimen perusteluja - - ".(72) Direktiivin perusteluissa ei nimittäin selvitetä kantajan mukaan yhteisön lainsäätäjän mainitsemaa seikkaa, miten useimmat direktiivin keskeiset kohdat ovat syy-yhteydessä terveyteen ja turvallisuuteen.
158 Yhteisön toimia koskeva perusteluvelvollisuus on ilmaistu EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa, joka kuuluu seuraavasti:
"Asetukset ja direktiivit, jotka Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat yhdessä taikka jotka neuvosto tai komissio antaa, samoin kuin päätökset, jotka Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät yhdessä taikka jotka neuvosto tai komissio tekee, perustellaan, ja niissä viitataan niihin ehdotuksiin ja lausuntoihin, jotka tämän sopimuksen mukaan on hankittava."
159 Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut tätä määräystä siten, että siinä edellytetään, että yhteisön toimenpiteissä on " - - ilmaistava yhteisön toimielimen tekemän toimenpiteen perustelut siten, että yhteisöjen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta ja että jäsenvaltioille ja henkilöille, joita toimenpide koskee, selviää se tilanne, jossa yhteisön toimielimet ovat soveltaneet perustamissopimusta"(73). Yhteisöjen tuomioistuin toteaa samalla, että " - - yhteisön toimielimen ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia".(74)
160 Ei ole epäilystäkään siitä, etteikö riidanalainen direktiivi vastaisi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä.
161 Direktiivin johdanto-osassa on asianmukainen viittaus työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen liittyviin näkökohtiin, joilla perustellaan työajan järjestämistä koskevia toimenpiteitä.
Tällä tavoin mainitaan useita muita tämän tavoitteen huomioon ottavia pakottavia oikeudellisia asiakirjoja. Sen lisäksi, että luonnollisesti viitataan 118 a artiklaan, mainitaan toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä annetun puitedirektiivin säännökset ja todetaan, että niitä "sovelletaan täysimääräisesti aloilla, joita tämä direktiivi koskee, sanotun kuitenkaan rajoittamatta siihen sisältyviä tiukempia ja yksityiskohtaisempia säännöksiä"(75); samoin viitataan työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevan yhteisön peruskirjan määräyksiin(76) ja kansainvälisen työjärjestön periaatteisiin, jotka koskevat työajan järjestämistä(77).
Asetettu tavoite ilmenee lisäksi täysin selvästi direktiivin perustelukappaleista. Viidennessä perustelukappaleessa esimerkiksi ilmaistaan täysin selvästi, että "työntekijöiden turvallisuuden, hygienian ja terveyden parantaminen työssä on tavoite, joka ei saisi olla riippuvainen pelkästään taloudellisista seikoista", ja seitsemännessä perustelukappaleessa täsmennetään, että "työajan järjestämistä koskevien vähimmäisvaatimusten asettaminen parantaisi todennäköisesti yhteisön työntekijöiden työoloja".
Kahdeksannessa perustelukappaleessa ilmaistaan direktiivin keskeisten kohtien yhteys työntekijöiden terveyteen ja turvallisuuteen seuraavasti: "Yhteisön työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden varmistamiseksi heille on annettava päivittäin, viikoittain ja vuosittain vähimmäismäärä lepoaikaa sekä riittävät tauot; tässä yhteydessä on myös suotavaa asettaa viikoittaiselle työajalle yläraja."
Samoin terveyttä ja turvallisuutta koskevat näkökohdat ovat vaikuttaneet yötyötä koskevien sekä yötyötä ja vuorotyötä tekevien työntekijöiden asemaa koskevien säännösten antamiseen.(78)
162 Esittäessään väitteen perustelujen riittämättömyydestä Yhdistynyt kuningaskunta itse asiassa moittii neuvostoa siitä, ettei tämä ole esittänyt direktiivin johdanto-osan perustelukappaleissa suoritettujen toimenpiteiden toteuttamista puoltavia konkreettisia tieteellisiä perusteluja. Se huomauttaa, että maininta "tutkimukset" koskee ainoastaan yötyötä (11. perustelukappale) ja että tällaista mainintaa ei ole tehty kaikista muista toimenpiteistä. Tämän käsityksensä tueksi kantaja viittaa erittäin laajasti hänen pyynnöstään tehtyyn selvitykseen, jossa esitellään työajan järjestämisen vaikutusta työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen koskevaa tieteellistä kirjallisuutta.(79) Komissio on puolestaan esittänyt vastauksena toisen tieteellisen selvityksen, jossa arvostellaan ensiksi mainittua.(80)
163 Näillä selvityksillä on ollut huomattava merkitys niin kirjallisessa käsittelyssä kuin istunnossakin esitetyissä asianosaisten perusteluissa. Pidättäydyn olemasta millään lailla erotuomarina esillä olevien tieteellisten käsitysten suhteen. Sallittakoon minun olla antamatta niille sitä mielestäni suhteetonta merkitystä, joka niille on voitu muuten antaa.
164 Muistuttaisin tältä osin uudelleen siitä, että vaikka riitautetun säädöksen antaneella yhteisön toimielimellä on perustamissopimuksen 190 artiklan mukaan velvollisuus ilmaista perustelut, joiden vuoksi se on antanut säädöksen, niin " - - yhteisön toimielimen ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia".(81) Neuvostoa ei voida moittia tällä perusteella siitä, ettei se ole ilmaissut direktiivin johdanto-osassa kutakin toteutettua toimenpidettä koskevia tieteellisiä perusteluja.
165 Yhdistyneen kuningaskunnan tästä seikasta esittämistä väitteistä voidaan saada sellainen käsitys, että yhteisön lainsäädäntötoiminta voisi koskea ainoastaan tieteellisesti todistettuja ja selvitettyjä seikkoja. Yhteisön lainsäätäjän toimivalta ja toimien laajuus riippuisivat tällaisista seikoista. Samalla tavalla kuin Montesquieun mukaan laki puhuu tuomarin suulla(82), tiedemies puhuisi lainsäätäjän suulla.
166 Luonnollisestikaan ei suljeta pois mahdollisuutta ottaa huomioon yhteisön toimissa tieteellisiä seikkoja. Riidanalaisessa direktiivissä sitä paitsi viitataan siihen, mitä tietyt "tutkimukset ovat osoittaneet".(83) Lisäksi, kuten neuvosto on todennut, sen avun ansiosta, jota kansalliset asiantuntijaryhmät antavat direktiivin valmisteluvaiheessa tämän toimielimen jäsenille, nämä saavat käytettävissä olevaa tieteellisistä tietoa.
167 Sen sijaan yhteisön lainsäätäjän lähtökohtana eivät voi olla pelkästään tieteelliset tutkimukset; näin ollen erityisesti sosiaalipolitiikan alalla säädöstä ei voida riitauttaa sen vuoksi, ettei siinä mainita todistettuja tieteellisiä perusteluja kunkin siinä olevan säännöksen osalta.
168 Kantajan toissijainen väite, jonka mukaan riidanalainen direktiivi on perusteltu puutteellisesti, koska "monet direktiivin kohdat koskevat työntekijöiden elin- ja työolojen parantamista ja/tai sisämarkkinoiden sosiaalista ulottuvuutta eivätkä terveyteen ja turvallisuuteen liittyviä näkökohtia", puolestaan liittyy jo käsiteltyihin direktiivin "sosiaalista" laatua koskeviin tarkasteluihin,(84) joihin ei ole tarpeen palata.
169 Katson siten, että perustetta, jonka mukaan olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu, ei voida hyväksyä.
Ratkaisuehdotus
170 Ehdotan, että kanne hylättäisiin kokonaisuudessaan. Yhdistynyt kuningaskunta on siten velvoitettava korvaamaan neuvostolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan väliintulijoina olevat Belgian ja Espanjan hallitukset sekä komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
171 Katson näin ollen, että yhteisöjen tuomioistuimen olisi syytä
- hylätä kanne;
- velvoittaa Yhdistynyt kuningaskunta korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut;
- todeta, että Belgian ja Espanjan hallitukset sekä komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) - EYVL L 307, s. 18. Direktiivistä ei ole virallista suomennosta.
(2) - Vaikka toisen kohdan nykyinen sanamuoto eroaakin ETY:n perustamissopimuksen vastaavasta kohdasta, kyseessä on puhtaasti muodollinen muutos, jonka tarkoituksena on ottaa huomioon säännöksessä aikaisemmin mainitun yhteistoimintamenettelyn nimityksessä tapahtunut muutos. Artikla on siis asiallisesti sama kuin vastaava artikla vuonna 1987.
(3) - Ns. puitedirektiivi (EYVL L 183, s. 1).
(4) - Kanteen 1.2-2.8 kohta.
(5) - Ibid., 2.9-2.15 kohta.
(6) - Kantajan vastaus vastaajan vastineeseen, 3.10 kohta.
(7) - Kanteen 3.12 kohta ja 3.13 kohta.
(8) - ETY:n perustamissopimuksessa vain 117 ja 118 artiklassa, jotka koskevat sosiaalipolitiikkaa, oli kaksi nimenomaista "työoloja" koskevaa mainintaa. Mutta 117 artiklaa pidetään määräyksenä, jossa yhteisölle ei anneta toimivaltaa sosiaalialalla. Perustamissopimuksen 118 artiklan, joka puolestaan kattaa työllisyyttä, työoikeutta ja työoloja, ammatillista perus- ja lisäkoulutusta, sosiaaliturvaa, työtapaturmien ja ammattitautien ehkäisyä, työterveyttä ja järjestäytymisoikeutta sekä työnantajien ja työntekijöiden välisiä kollektiivisia neuvotteluja koskevat kysymykset, mukaan yhteisön toimivalta koskee ainoastaan " - - jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä, jonka järjestämisestä komissio vastaa" (yhdistetyt asiat 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 ja 287/85, Saksa ym. v. komissio, tuomio 9.7.1987, Kok. 1987, s. 3203, 14 kohta). Tässä määräyksessä siis vain vahvistetaan se, että komission ainoa tehtävä on edistää jäsenvaltioiden välistä läheistä yhteistyötä.
(9) - Esimerkkinä voidaan mainita työpaikkojen turvamerkintää koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 25 päivänä heinäkuuta 1977 annettu neuvoston direktiivi 77/576/ETY (EYVL L 229, s. 12); vinyylikloridimonomeerille altistuvien työntekijöiden terveyden suojelemista koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 29 päivänä kesäkuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 78/610/ETY (EYVL L 197, s. 12); työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät altistumiseen kemiallisille, fysikaalisille ja biologisille tekijöille työssä, 27 päivänä marraskuuta 1980 annettu neuvoston direktiivi 80/1107/ETY (EYVL L 327, s. 8); työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät lyijymetallille ja sen ioniyhdisteille altistumiseen työssä (ensimmäinen direktiivin 80/1107/ETY 8 artiklassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 28 päivänä heinäkuuta 1982 annettu neuvoston direktiivi 82/605/ETY (EYVL L 247, s. 12); työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät asbestialtistukseen työssä (toinen direktiivin 80/1107/ETY 8 artiklassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 19 päivänä syyskuuta 1983 annettu neuvoston direktiivi 83/477/ETY (EYVL L 263, s. 25); rakennuskoneisiin ja -laitteisiin liittyviä yleisiä määräyksiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 17 päivänä syyskuuta 1984 annettu neuvoston direktiivi 84/532/ETY (EYVL L 300, s. 111); ja työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät melualtistukseen työssä, 12 päivänä toukokuuta 1986 annettu neuvoston direktiivi 86/188/ETY (EYVL L 137, s. 28).
(10) - Nykyisin EY:n perustamissopimuksen VIII osasto - "Sosiaalipolitiikka, koulutus, ammatillinen koulutus ja nuoriso".
(11) - Lausunto 2/91, (Kok. 1993, s. I-1061, 16 ja 17 kohta)
(12) - Asia C-213/90, ASTI, tuomio 4.7.1991 (Kok. 1991, s. I-3507).
(13) - Asia C-189/91, Kirsammer-Hack (Kok. 1993, s. I-6185).
(14) - 34 kohta.
(15) - Kessler F. ja Meyer F.: "La dynamique de l'article 118 A du traité de Rome", teoksessa Revue internationale de droit économique, 1992, nro 2, s. 129 ja 133. Tämän artiklan erilaisista tulkintamahdollisuuksista ks. myös Banks, K.: "L'article 118 A, élément dynamique de la politique sociale communautaire", Cahiers de droit européen, 1993, nrot 5-6, s. 537. Ks. myös De Ruyt, J.: L'acte unique européen, 2. painos, 1989, éditions de l'Université de Bruxelles, Collection "Études européennes", s. 193 ja 194.
(16) - Ks. tältä osin Blainpain R. ja Engels C.: European Labour Law, Kluwer, 2. painos, 1993 (286 kohta), johon Yhdistynyt kuningaskunta viittaa vastineeseen antamansa vastauksen 3.5 kohdassa.
(17) - Erottelu ei ole puhtaasti teoreettinen, koska tiettyjä 118 a artiklaan perustuvia säännöksiä voidaan joutua soveltamaan itsenäisiin ammatinharjoittajiin silloin, kun ilmenee, että tällainen soveltaminen on välttämätöntä (palkattujen) työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojaamiseksi. Näin ollen turvallisuutta ja terveyttä koskevien vähimmäisvaatimusten täytäntöönpanosta väliaikaisilla tai liikkuvilla rakennustyömailla (kahdeksas direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 24 päivänä kesäkuuta 1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/57/ETY - ns. väliaikaiset tai liikkuvat rakennustyömaat - (EYVL L 245, s. 6) sisällytetään sen soveltamisalaan itsenäisten ammatinharjoittajien toiminta siltä osin kuin tämä toiminta voi vaikuttaa työntekijöiden turvallisuuteen tai terveyteen.
(18) - Vaikka sekä 100 artiklan 2 kohdan että 118 a artiklan suomenkielisessä versiossa käytetäänkin ilmaisua työntekijä, 100 artiklan ranskankielisessä versiossa käytetään ilmaisua travailleur salarié (palkattu työntekijä) ja 118 a artiklan ranskankielisessä versiossa vain travailleur.
(19) - Vastineen s. 6 ja sitä seuraavat sivut.
(20) - Ks. The Danish working environment act, laki nro 681, 23.12.1975, joka tuli voimaan 1.7.1977 (printed by the Danish labour inspection service, Kobenhavn, 1981).
(21) - Banks, K., em. teoksessa (6 kohta) todetaan, että tanskalaiset kirjoittajat Andreasen, J., Assens, J. ja Frandsen, N. teoksessaan Guide au milieu du travail, 1983, s. 121, ehdottavat juuri näin.
(22) - Työympäristöä koskeva laaja käsitys on nykyisin lähtökohtana valmistelutyössä, joka liittyy liikuntarajoitteisten työntekijöiden liikkuvuuden ja turvallisen työhön kuljetuksen parantamiseksi tehtyyn ehdotukseen asetukseksi (EYVL 1992 C 15, s. 18). Kuten ehdotuksen otsikosta ilmenee, ehdotus perustuu sellaiseen ajatukseen, että matka työpaikalle kuuluu myös 118 a artiklassa tarkoitettuun työympäristön käsitteeseen.
(23) - Sitä vastoin ei voida sulkea pois sellaista mahdollisuutta, että "työsuojelutoimenpiteet myös auttavat joissakin tapauksissa säilyttämään työntekijöiden kanssa asuvien henkilöiden terveyden ja mahdollisesti turvallisuuden", kuten puitedirektiivin kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan.
(24) - 22.7.1946 tehdyn Maailman terveysjärjestön perussäännön johdanto, ensimmäinen periaate.
(25) - Toimenpiteistä raskaana olevien ja äskettäin synnyttäneiden tai imettävien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen kannustamiseksi työssä (kymmenes direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 19 päivänä lokakuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 348, s. 1).
(26) - Banks, K., op. cit., 11 kohta.
(27) - Em. asia Kirsammer-Hack (34 kohta).
(28) - Ks. tältä osin sosiaali- ja työllisyysasiainvaliokunnan puolesta laadittu ns. Salisch-mietintö La notion de milieu de travail et le champ d'application de l'article 118 A du traité CEE, 21.10.1988, parlamentin asiakirjat, a2-0226/88.
(29) - Esim. puitedirektiivi; työpaikoille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista (ensimmäinen direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 30 päivänä marraskuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/654/ETY (EYVL L 393, s. 1).
(30) - Esim. työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät biologisille tekijöille altistumiseen työssä (seitsemäs direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 26 päivänä marraskuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/679/ETY (EYVL L 374, s. 1); vähimmäisvaatimuksista avo- ja kaivoslouhintateollisuuden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi (kahdestoista direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 3 päivänä joulukuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/104/ETY (EYVL L 404, s. 10).
(31) - Asia C-426/93, Saksa v. neuvosto, tuomio 9.11.1995 (Kok. 1995, s. I-3743, 21 ja 34 kohta). Ks. myös kyseisessä tuomiossa mainitussa asiassa 68/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, 23.2.1988 annettu tuomio (Kok. 1988, s. 855, 24 kohta).
(32) - Asia 43/75, Defrenne II, tuomio 8.4.1976 (Kok. 1976, s. 455, 63 kohta).
(33) - Työntekijöiden suojelemisesta kieltämällä tietyt tekijät ja tietyt työtehtävät (neljäs direktiivin 80/1107/ETY 8 artiklassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 9 päivänä kesäkuuta 1988 annettu neuvoston direktiivi 88/364/ETY (EYVL L 179, s. 44); työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät altistumiseen kemiallisille, fysikaalisille ja biologisille tekijöille työssä, annetun direktiivin 80/1107/ETY muuttamisesta 16 päivänä joulukuuta 1988 annettu neuvoston direktiivi 88/642/ETY (EYVL L 356, s. 74).
(34) - Esimerkkinä mainittakoon, että seuraavat kaksi työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen osittain vaikuttavaa direktiiviä on siten annettu 100 a artiklan perusteella: koneita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 14 päivänä kesäkuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/392/ETY (EYVL L 183, s. 9); henkilönsuojaimia koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21 päivänä joulukuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/686/ETY (EYVL L 399, s. 18).
(35) - Em. asia Saksa v. neuvosto, tuomio 9.11.1995 (33 kohta). Ks. myös kyseisessä tuomiossa mainittu asia C-155/91, komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993 (Kok. 1993, s. I-939, 18 ja 19 kohta).
(36) - Asia 45/86, komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987 (Kok. 1987, s. 1493, 12 kohta); ks. myös em. asia Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 23.2.1988 (6 kohta).
(37) - Em. asia Saksa v. neuvosto, tuomio 9.11.1995 (29 kohta). Ks. myös esim. asia C-295/90, parlamentti v. neuvosto, tuomio 7.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4193, 13 kohta); em. asia komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1994 (7 kohta); asia C-187/93, parlamentti v. neuvosto, tuomio 28.6.1994 (Kok. 1994, s. I-2857, 17 kohta); ja viimeksi asia C-360/93, parlamentti v. neuvosto, tuomio 7.3.1996 (23 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(38) - Vastine, s. 6 ja 24.
(39) - Lausunnon 17 kohta.
(40) - Vastine, s. 21-23.
(41) - Neljänkymmenen tunnin työviikon periaatteesta ja neljän viikon palkallisen vuosiloman periaatteesta 22 päivänä heinäkuuta 1975 annettu neuvoston suositus 75/457/ETY (EYVL L 199, s. 32); työajan järjestämisestä 18 päivänä joulukuuta 1979 annettu neuvoston päätöslauselma (EYVL 1980 C 2, s. 1), jossa mainitaan "80-luvun työllisyysongelmat" (ensimmäinen perustelukappale) ja kehotetaan noudattamaan edelleen "sellaista kokonaisvaltaista strategiaa, jonka tarkoituksena on parantaa työllisyystilannetta" (toinen perustelukappale). Suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa.
(42) - Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta Työaika, Bryssel, 24.-25. lokakuuta 1995, CES 1166/95, Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto.
(43) - 1.2 kohta, kursivointi tässä.
(44) - Siten puitedirektiivissä velvoitetaan työnantaja, joka suunnittelee ja organisoi työn tekemistä, vähentämään yksitoikkoisen ja pakkotahtisen työn terveyshaittoja niin paljon kuin mahdollista (6 artiklan 2 kohdan d alakohta); turvallisuutta ja terveyttä varten näyttöpäätetyölle asetettavista vähimmäisvaatimuksista (viides direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 29 päivänä toukokuuta 1990 annetussa neuvoston direktiivissä 90/270/ETY (EYVL L 156, s. 14) säädetään asianmukaisesta koulutuksesta tällaisen näyttöpäätteen tulevalle käyttäjälle (6 artiklan 2 kohta) ja tietojen antamisesta käyttäjälle kaikista näköön taikka liiallisesta käytöstä mahdollisesti aiheutuviin henkisiin tai fyysisiin ongelmiin liittyvistä seikoista; taukojen tai toiminnan muutosten on keskeytettävä päivittäinen näyttöpäätetyö säännöllisin väliajoin (7 artikla).
(45) - Suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa.
(46) - Kursivointi kirjoittajan.
(47) - Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 162-167 kohta.
(48) - Vastine, s. 13.
(49) - Kannekirjelmän 6.15 kohta.
(50)
- 118 a artiklan mukaan "näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia ja oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä".
(51) - 16. perustelukappale.
(52) - 2.1 kohdan a alakohta.
(53) - Ibid., b alakohta.
(54) - Ibid., c alakohta.
(55) - Ibid., d alakohta.
(56) - Asia C-350/92, Espanja v. neuvosto, tuomio 13.7.1995 (Kok. 1995, s. I-1985, 26 kohta).
(57) - Ks. esim. yhdistetyt asiat 279/84, 280/84, 285/84 ja 286/84, Rau ym. v. komissio, tuomio 11.3.1987 (Kok. 1987, s. 1069, 34 kohta); asia C-359/92, Saksa v. neuvosto, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3681, 45 ja 46 kohta) ja em. asia Saksa v. neuvosto, tuomio 9.11.1995, (42 kohta).
(58) - Kanteen 6.1-6.18 kohta.
(59) - 1 artiklan 4 kohta.
(60) - Yhdistynyt kuningaskunta on täsmentänyt kirjallisen käsittelyn aikana, ettei se "nimenomaisesti vedonnut toissijaisuusperiaatteen loukkaamiseen direktiivin kumoamisperusteena" (Yhdistyneen kuningaskunnan tekemät huomautukset Espanjan kuningaskunnan, komission ja Saksan liittotasavallan väliintulokirjelmiin, alaviite 78).
(61) - Lenaert K. ja van Ypersele P.: Le principe de subsidiarité et son contexte: étude de l'article 3 B du traité CE, Cahiers de droit européen, 1994, nrot 1-2, s. 3 (100 kohta).
(62) - Strozzi, G.: Le principe de subsidiarité dans la perspective de l'intégration européenne: une énigme et beaucoup d'attentes, Revue trimestrielle de droit européen, 30 (3), juill.-sept. 1994, s. 373, 379, kursivointi tässä.
(63) - Kymmenes perustelukappale.
(64) - Ks. esim. yhdistetyt asiat 3/64 ja 4/64, Chambre syndicale de la sidérurgie française ym. v. korkea viranomainen, tuomio 8.7.1965 (Kok. 1965, s. 567, 585); asia 817/79, Buyl ym. v. komissio, tuomio 4.2.1982 (Kok. 1982, s. 245, 28 kohta) ja asia 135/87, Vlachou v. tilintarkastustuomioistuin, tuomio 8.6.1988 (Kok. 1988, s. 2901, 27 kohta).
(65) - Kanteen 7.1-7.3 kohta.
(66) - Ratkaisuehdotuksen 80-96 kohta.
(67) - Kanteen 3.7-3.10 kohta.
(68) - Kanteen 8.1-8.3 kohta.
(69) - Perustettu 27.6.1974 tehdyllä neuvoston päätöksellä 74/325/ETY (EYVL L 185, s. 15).
(70) - Asia C-212/91, Angelopharm, tuomio 25.1.1994 (Kok. 1994, s. I-171, erityisesti 37 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(71) - Kosmeettisia valmisteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun neuvoston direktiivin 76/768/ETY liitteiden II, III, IV, V ja VI mukauttamisesta tekniikan kehitykseen 20 päivänä helmikuuta 1990 annettu kahdestoista komission direktiivi 90/121/ETY (EYVL L 71, s. 40).
(72) - Asia 258/84, Nippon Seiko v. neuvosto, tuomio 7.5.1987 (Kok. 1987, s. 1923, 28 kohta).
(73) - Asia 158/80, Rewe, tuomio 7.7.1981 (Kok. 1981, s. 1805, 25 kohta). Ks. myös em. asia komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987 (5 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja
em. asia Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 23.2.1988 (36 kohta).
(74) - Ks. esim. asia 185/83, Rijksuniversiteit te Groningen, tuomio 25.10.1984 (Kok. 1984, s. 3623, 38 kohta) ja viimeksi asia C-122/94, komissio v. neuvosto, tuomio 29.2.1996 (29 kohta, ei vielä julkaisu oikeustapauskokoelmassa).
(75) - Kolmas perustelukappale.
(76) - Neljäs perustelukappale.
(77) - Yhdeksäs perustelukappale.
(78) - 11.-15. perustelukappale.
(79) - Professori J. M. Harringtonin selvitys, The Health & Safety Aspects of Working Hours - a critical review of the literature (Institute of Occupational Health, University of Birmingham, marraskuu 1993).
(80) - Folkard, S.: Les aspects du temps de travail liés à la santé et à la sécurité - Aperçu critique de la littérature J. M. Harrington - Version définitive, novembre 1993, lokakuu 1994.
(81) - Em. asia Rijksuniversiteit te Groningen, tuomio 25.10.1984 (38 kohta).
(82) - Montesquieu: De l'esprit des lois.
(83) - 11. perustelukappale.
(84) - Ks. ed. tämän ratkaisuehdotuksen 81-84 kohta.