62002CC0113_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. V tejto žalobe podanej podľa článku 226 ES Komisia tvrdí, že holandský systém regulácie pohybu zásielok odpadov je v dvoch prípadoch nezlučiteľný s nariadením Rady (EHS) č. 259/93 z 1. februára 1993 o kontrole a riadení pohybu zásielok odpadov v rámci, do a z Európskeho spoločenstva(2) (ďalej len „nariadenie“) a so smernicou Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch(3) zmenenou a doplnenou smernicou Rady 91/156/EHS z 18. marca 1991(4) a rozhodnutím Komisie 96/350/ES z 24. mája 1996(5) (ďalej len „smernica“).
2. Komisia po prvé tvrdí, že kritériá používané Holandskom pri rozhodovaní o tom, kedy môžu vzniesť námietky proti preprave odpadu na zhodnotenie, sú nezlučiteľné s kritériami stanovenými v článku 7 ods. 4 nariadenia.
3. Komisia po druhé tvrdí, že kritériá používané Holandskom pri určovaní, či spaľovanie odpadu je zneškodnením alebo zhodnotením, sú nezlučiteľné s kritériami stanovenými v článku 1 písm. e) a f) smernice. Po tom, čo účastníci predložili v danom konaní svoje pripomienky, rozhodol Súdny dvor v inej veci tak, že predmetné kritériá založené na výhrevnej hodnote a zložení odpadu porušujú smernicu(6) .
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
4. Cieľom nariadenia je zabezpečiť harmonizovaný systém postupov, prostredníctvom ktorých je možné obmedziť pohyb zásielok odpadu na účel ochrany životného prostredia. Hlava II nariadenia má názov „Zásielky odpadov medzi členskými štátmi“. Kapitoly A a B hlavy II stanovujú postupy, ktoré sa majú dodržať pri pohybe zásielok odpadov na zneškodnenie alebo odpadov na zhodnotenie. Nariadenie prevzalo definície „zneškodnenie“ a „zhodnotenie“ použité v smernici(7), ktoré sú uvedené nižšie.
5. Pohyb nebezpečnejšieho odpadu na zhodnotenie(8) je predmetom nasledujúceho postupu. Ak má pôvodca alebo držiteľ odpadu v úmysle prepraviť takýto odpad z jedného členského štátu do druhého, je povinný oznámiť to príslušnému orgánu štátu určenia a poslať kópiu oznámenia príslušnému orgánu štátu odoslania a príjemcovi(9) .
6. Členské štáty odoslania a určenia majú právo vzniesť proti preprave námietky. Ich námietky musia byť založené na článku 7 ods. 4. Článok 7 ods. 4 písm. a) uvádza päť dôvodov, na základe ktorých môžu príslušné orgány týchto členských štátov vzniesť oprávnené námietky. Článok 7 ods. 4 písm. a) piata zarážka stanovuje, že príslušné orgány „môžu vzniesť oprávnené námietky proti plánovanej preprave… ak pomer zhodnotiteľného a nezhodnotiteľného odpadu, odhadovaná hodnota materiálov, ktoré sa napokon z odpadu získajú alebo náklady na zhodnotenie a náklady na zneškodnenie nezhodnotiteľnej frakcie, nie sú dôvodom na zhodnotenie z hľadiska ekonomických a ekologických úvah“.
7. Podľa článku 1 písm. e) smernice je „zneškodnenie“ definované ako „ktorákoľvek z činností, ktoré sú uvedené v prílohe II, A“, zatiaľ čo podľa článku 1 písm. f) je „zhodnotenie“ definované ako „ktorákoľvek z činností, ktoré sú uvedené v prílohe II, B“.
8. Pojem „spaľovanie na zemi“ je uvedený v bode D10 prílohy II A, a preto sa považuje za spôsob zneškodnenia. Naproti tomu „využitie najmä ako palivo alebo na iný spôsob výroby energie“, ktoré je uvedené v bode R1 prílohy II B sa považuje za spôsob zhodnotenia.
Vnútroštátna právna úprava
9. V júni 1997 zaviedla holandská vláda Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997 – 2007 (viacročný plán nakladania s nebezpečným odpadom) (ďalej len „MJP-GA II“)(10) .
10. Prvá časť kapitola 8 MJP-GA II stanovuje pokyny pre príslušné holandské orgány, ktoré určujú, ako sa má piata zarážka článku 7 ods. 4 písm. a) uplatniť.
11. Bod 3.a kapitoly 8 uvádza, že „ak je menej ako 20 % (percentuálny podiel množstva) objemu odpadu určeného na cezhraničnú prepravu zhodnocovaných v štáte odoslania, berúc do úvahy celkový objem odpadu, ktorý má byť definitívne zneškodnený, budú sa dôvody na vznesenie námietky uvedené v nariadení posudzovať samostatne pre každú konkrétnu žiadosť. V každom prípade sa neuplatní prirážka uvedená v poznámke pod čiarou k bodu b)...“
12. Bod 3.b kapitoly 8 uvádza, že „v ostatných prípadoch bude námietka proti preprave vznesená v zásade v prípade, ak je percentuálny podiel odpadu zhodnotiteľného v členskom štáte určenia nižší ako v členskom štáte odoslania“.
13. Poznámka pod čiarou k bodu 3.b kapitoly 8 pôvodne stanovovala:
„S cieľom obmedziť konania o námietkach a žalobách možno v prípade, ak nie je možné jednoznačne zistiť, že percentuálny podiel skutočne zhodnotiteľného odpadu je v krajine určenia nižší, uplatniť prirážku. Prirážka nesmie prekročiť 20 % pomernej hodnoty. V prípade prekročenia 20 % bude mať hodnotenie vždy za následok vznesenie námietok. Celok je vždy posudzovaný s prihliadnutím na konkrétnu zamýšľanú prepravu.“
14. Po výzve Komisie pred predmetným konaním zmenilo Holandsko poznámku pod čiarou, a to vypustením predposlednej vety uvedenej pasáže.
15. Druhá časť kapitola 18 MJP-GA II sa zaoberá rozlíšením medzi spaľovaním ako metódou zhodnotenia, pri ktorom je odpad použitý predovšetkým ako palivo, a spaľovaním ako metódou zneškodňovania. Uvádza, že spaľovanie nebezpečného odpadu sa považuje za metódu zhodnotenia iba vtedy, ak je výhrevná hodnota väčšia ako 11 500 kJ/kg pri odpade s obsahom chlóru nižším ako 1 % alebo väčšia ako 15 000 kJ/kg v prípade odpadu s obsahom chlóru vyšším ako 1 %.
Žaloba o nesplnenie povinnosti
16. Po tom, čo bolo Komisii doručených niekoľko sťažností o tom, že Holandsko vznieslo neoprávnené námietky týkajúce sa vývozu nebezpečného odpadu, listom z 28. apríla 1999 poslala Komisia Holandsku výzvu o tom, že podľa jej názoru MJP GA-II porušuje právo Spoločenstva v troch prípadoch.
17. Holandská vláda na to zareagovala tak, že zmenila poznámku pod čiarou k bodu 3.b kapitoly 8 MJP GA-II vyššie uvedeným spôsobom(11), ale neurobila žiadne iné zmeny.
18. Keďže Komisia s touto odpoveďou nebola spokojná, zaslala holandskej vláde 1. augusta 2000 odôvodnené stanovisko. Holandská vláda vo svojom liste z 8. novembra 2000 poprela akékoľvek porušenie práva Spoločenstva.
19. Dňa 21. marca 2002 podala Komisia na Súdnom dvore žalobu, ktorou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Holandsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 7 ods. 4 nariadenia, článku 1 písm. e) a f) a článku 7 ods. 1) smernice, ako aj z článku 82 ES v spojení s článkom 86 ES.
20. V priebehu konania Komisia upustila od tretieho žalobného dôvodu týkajúceho sa porušenia článkov 82 a 86 ES.
21. Vo svojich pripomienkach predložených Súdnemu dvoru Komisia neuviedla žiadne tvrdenie, ktoré by dokazovalo porušenie článku 7 ods. 1 smernice.
22. Je preto nevyhnutné preskúmať len to, či sú MJP-GA II v rozpore s článkom 7 ods. 4 nariadenia alebo či predstavujú nesprávne prebratie článku 1 písm. e) a f) smernice. Navrhujem, aby sa Súdny dvor zaoberal najskôr druhou otázkou, ktorá bola nedávno Súdny dvorom preskúmaná.
Zlučiteľnosť MJP-GA II s článkom 1 písm. e) a f) smernice
23. Komisia uvádza, že rozlíšenie medzi zneškodnením a zhodnotením nebezpečného odpadu spaľovaním, ktoré je uvedené v druhej časti kapitoly 18 MJP-GA II, je nezlučiteľné so smernicou.
24. Po tom, čo účastníci predložili v predmetnom konaní svoje pripomienky, rozhodol Súdny dvor vo veci Komisia / Nemecko (12) .
25. Súdny dvor rozhodol, že členské štáty môžu vzniesť proti preprave námietky vtedy, ak predmetné odpady boli nesprávne označené ako odpady na zhodnotenie a nie ako odpady na zneškodnenie, a môžu stanoviť kritériá na rozlišovanie medzi zhodnotením a zneškodnením, pričom tieto kritériá musia byť v súlade s rozlíšením stanoveným smernicou(13) .
26. Smernica osobitne rozlišuje medzi pojmom „spaľovanie na zemi“ (ktoré je označené v bode D10 ako zneškodnenie) a „využitie najmä ako palivo alebo na iný spôsob výroby energie“ (ktoré je uvedené v bode R1 ako zhodnotenie). Súdny dvor rozhodol, že o druhú kategóriu ide iba vtedy, „ak väčšia časť odpadu je spotrebovaná počas spracovania a väčšia časť vyrobenej energie je zhodnotená a využitá“(14) .
27. S prihliadnutím na výklad bodu R1 dospel Súdny dvor k záveru, že nie je v súlade so smernicou, ak členský štát používa výhrevnú hodnotu odpadu alebo množstvo škodlivých látok obsiahnutých v spaľovanom odpade pri určovaní, či ide o spaľovanie odpadu na zneškodnenie alebo zhodnotenie(15) . Tieto kritériá nesúvisia s podielom spotrebovaného odpadu a ani so zhodnotením energie.
28. Súdny dvor preto jasne určil, že kritériá založené na výhrevnej hodnote odpadu sú nezlučiteľné so smernicou. Odôvodnenie Súdneho dvora sa vzťahuje aj na kritérium založené na obsahu chlóru v odpade pred spaľovaním. Podľa výkladu bodu R1 Súdnym dvorom je zloženie odpadu irelevantné, či už merané pred, alebo po spaľovaní.
29. Je preto zrejmé, že druhá časť kapitola 18 MJP-GA II porušuje článok 1 písm. e) a f) smernice v spojení s bodom D9 prílohy II A a bodom R1 prílohy II B smernice.
Zlučiteľnosť MJP-GA II s článkom 7 ods. 4) nariadenia
30. V ďalšom žalobnom dôvode žaloby Komisie sa uvádza, že kritériá uvedené v prvej časti kapitole 8 MJP-GA II týkajúce sa rozhodovania o tom, kedy je možné vzniesť námietky proti preprave odpadov na zhodnotenie, sú nezlučiteľné s článkom 7 ods. 4 nariadenia.
31. Komisia tvrdí, že v prípade nariadení ako formy práva Spoločenstva nie je možné prijať vnútroštátne preberacie opatrenia, iba ak by tieto opatrenia boli výslovne stanovené. V prípade článku 7 ods. 4 nariadenia tomu tak však nie je.
32. Komisia ďalej tvrdí, že kritériá uvedené v prvej časti kapitole 8 MJP-GA II sú nezlučiteľné s článkom 7 ods. 4) nariadenia. Poskytujú totiž možnosť systematicky vznášať námietky proti preprave odpadov na zhodnotenie, ak množstvo odpadu zhodnotiteľného v štáte odoslania je vyššie ako 20 % a je rovnaké alebo vyššie ako množstvo zhodnotiteľného odpadu v štáte určenia. Týmto zavádzajú subjektívny prvok do hodnotenia, ktoré by malo byť podľa piatej zarážky článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia založené výlučne na objektívnom posúdení každej prepravy. Týmto podporujú v prípade Holandska uplatnenie zásady sebestačnosti v súvislosti s odpadmi na zhodnotenie, čo je v rozpore s rozsudkom Súdneho dvora Dusseldorp (16) .
33. Pokiaľ ide o oprávnenie vnútroštátnych orgánov prijať sporné vnútroštátne preberacie pravidlá, holandská vláda poznamenáva, že článok 30 nariadenia výslovne udeľuje členským štátom právomoc prijať opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa odpad prepravoval v súlade s ustanoveniami daného nariadenia.
34. Holandská vláda namieta, že kritériá uvedené v prvej časti kapitole 8 MJP‑GA II zavádzajú politiku systematických námietok. Táto kapitola jasne uvádza, že preprava sa posudzuje v každom prípade individuálne. Vyhlásenie uvedené v bode 3.b kapitoly 8 o tom, že námietky budú „v zásade“ vznesené, má za cieľ naznačiť len to, že námietky sa budú vznášať často, nie však vždy.
35. Holandská vláda sa však v každom prípade domnieva, že kritériá sú v súlade s piatou zarážkou článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia. Legitímne uprednostňujú ekonomické a ekologické hľadiská, ktorými sa dosahuje vyšší stupeň zhodnotenia. Na základe toho slúžia na podporu zhodnotenia odpadu, ktorý je špecifikovaný v článku 3 ods. 1 písm. b) smernice, a na zabezpečenie vyššej úrovne ochrany životného prostredia, tak ako je to stanovené v článku 174 ods. 2 ES.
36. Nakoniec, holandská vláda tvrdí, že kritériá uvedené v prvej časti, kapitola 8 MJP-GA II sú neutrálne a týkajú sa dovozov aj vývozov odpadu na zhodnotenie. O týchto kritériách preto nemožno vyhlásiť, že by predstavovali prípad skrytého protekcionizmu.
37. Zdá sa mi prinajmenšom sporné, že by členské štáty mohl i stanoviť kritériá upravujúce spôsob výkonu diskrečnej právomoci, ktorú majú na základe článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia.
38. Je pravdou, že členské štáty obyčajne nie sú oprávnené prijať vnútroštátne opatrenia, ktoré by vykonávali nariadenia Spoločenstva(17) . Tieto opatrenia sú vzhľadom na priame prebratie nariadení Spoločenstva zbytočné a obsahujú zjavné riziko chyby tak v procese prebratia ako aj zmätku, pokiaľ ide o charakter práva Spoločenstva predmetných noriem.
39. Vzhľadom na vyššie uvedené, judikatúra Súdneho dvora potvrdzuje, že opatrenia na prebratie sú za určitých okolností prípustné, osobitne vtedy, keď je to výslovne stanovené v nariadení(18) .
40. Je sporné, že piata zarážka článku 7 ods. 4 písm. a) udeľuje členským štátom diskrečnú právomoc a že špecifikácia kritérií týkajúcich sa výkonu tejto diskrečnej právomoci by zvýšila právnu istotu, pomohla v jednotnosti rozhodovacieho procesu a zjednodušila dohľad orgánov Spoločenstva nad vnútroštátnou politikou. Súdny dvor jasne potvrdil, že kritériá zohrávajú určitú úlohu pri posudzovaní jednotlivých prípadov podľa piatej zarážky článku 7 ods. 4 písm. a)(19) .
41. Aj za predpokladu, že takéto vnútroštátne kritériá sú podľa piatej zarážky článku 7 ods. 4 písm. a) povolené, je zjavné, že nesmú vybočiť z právneho rámca uvedených ustanovení. Súdny dvor pri niekoľkých príležitostiach zdôraznil, že zoznam uvedený v článku 7 ods. 4 písm. a) je taxatívny, a preto sa nesmie príslušnými orgánmi členských štátov doplňovať(20) .
42. Som toho názoru, že kritériá uvedené v prvej časti kapitole 8 MJP-GA II nie sú v súlade s piatou zarážkou článku 7 ods. 4 písm. a) nariadenia.
43. Toto ustanovenie sa zameriava výlučne na to, či navrhované zhodnotenie je možné samé osebe obhájiť ako ekonomické a ekologické. Pri posudzovaní tohto ohodnotenia sú podstatné tri faktory: pomer zhodnotiteľného a nezhodnotiteľného odpadu; odhadovaná hodnota materiálov, ktoré sa napokon z odpadu získajú; a náklady na zhodnotenie spolu s nákladmi na zneškodnenie nezhodnotiteľnej frakcie. Porovnanie efektívnosti zhodnotení v štáte určenia a štáte odoslania nie je uvedené.
44. Predmetné vnútroštátne kritériá podľa mňa v niekoľkých ohľadoch nespĺňajú podmienky uvedené v piatej zarážke článku 7 ods. 4 písm. a).
45. Zatiaľ čo pri hodnotení ekonomického a ekologického hľadiska na účel podpory prepravy sa môže legitímne porovnávať efektívnosť zhodnotenia po preprave s efektívnosťou iných postupov dostupných v rámci Spoločenstva, nezdá sa mi, že je možné ospravedlniť iba porovnávanie dostupných prostriedkov v štátoch určenia a štátoch odoslania.
46. Komisia navrhuje sústrediť sa na porovnanie efektívnosti zhodnotenia v štátoch odoslania a štátoch určenia a využiť kritériá uvedené v prvej časti kapitole 8 MJP-GA II na zachovanie priestoru na úvahy o blízkosti a sebestačnosti holandskej politiky. Námietka proti preprave bude pravdepodobne skôr vznesená vtedy, ak by odpad mohol byť efektívnejšie spracovaný v štáte odoslania. Je preto pravdepodobnejšie, že odpad bude zhodnotený v krajine jeho pôvodu skôr, než by bolo zhodnotenie posudzované v štáte určenia nezávisle a podľa jeho vlastných hodnôt. Súdny dvor vo veci Dusseldorp (21) rozhodol, že podľa práva Spoločenstva nie sú úvahy o blízkosti a sebestačnosti uplatniteľné na prepravu odpadu na zhodnotenie.
47. Podľa môjho názoru sú predmetné vnútroštátne kritériá nesprávne v tom, že prijímajú opatrenie efektívnosti, ktoré je založené len na jednom z kritérií uvedených v piatej zarážke článku 7 ods. 4 písm. a), a to pomer zhodnotiteľného a nezhodnotiteľného odpadu. Tak ako toto ustanovenie uvádza, je dôležité vziať do úvahy aj hodnotu toho, čo je zhodnotiteľné, a náklady na zhodnotenie a tiež náklady na zneškodnenie nezhodnotiteľnej časti odpadu.
48. Nemyslím si, že by som bol zmenil svoje stanovisko podľa toho, či kritériá uvedené v prvej časti kapitole 8 MJP-GA II sú určené k systematickému fungovaniu, alebo skôr len vytvárajú domnienku v prospech námietky. V obidvoch prípadoch zavádzajú tieto kritériá pri posudzovaní príslušného holandského orgánu prvok, ktorý nie je uvedený v piatej zarážke článku 7 ods. 4 písm. a). Prikladajú tiež osobitnú dôležitosť len jednému z opatrení ekologickej a ekonomickej efektívnosti, ktoré je uvedené v danom ustanovení.
49. Tiež nepovažujem za dôležité to, že kritériá fungujú neutrálne v tom zmysle, že sú použiteľné na prepravu odpadu do a z Holandska. V obidvoch prípadoch prekračujú rámec dôvodov, pre ktoré je možné vzniesť námietky a ktoré sú taxatívne uvedené v článku 7 ods. 4.
Návrh
50. Som preto toho názoru, že Súdny dvor by mal rozhodnúť takto:
(1) Holandské kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 7 ods. 4 nariadenia Rady (EHS) č. 259/93 z 1. februára 1993 o kontrole a riadení pohybu zásielok odpadov v rámci, do a z Európskeho spoločenstva a z článku 1 písm. e) a f) smernice Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch zmenenej a doplnenej smernicou Rady 91/156/EHS z 18. marca 1991 a rozhodnutím Komisie 96/350/ES z 24. mája 1996;
(2) Holandské kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.
(1) .
(2) –	Ú. v. ES L 30, 1993, s.1.
(3) –	Ú. v. ES L 194, 1975, s. 39.
(4) –	Ú. v. ES L 78, 1991, s. 32.
(5) –	Ú. v. ES L 135, 1996, s. 32.
(6) –	Vec Komisia/ Nemecko, C-228/00, Zb. s. I-1439.
(7) –	Článok 2 písm. i) a k) nariadenia.
(8) –	Ako je uvedené v prílohách III a IV nariadenia.
(9) –	Článok 6 ods. 1 nariadenia.
(10) –	MJP-GA II bol zavedený v očakávaní rozsudku Súdneho dvora Dusseldorp, C-203/96, Zb. s. I‑4075, vyhláseného 25. júna 1998, v ktorom Súdny dvor medziiným rozhodol, že zásady sebestačnosti a blízkosti nie sú uplatniteľné na prepravu odpadov na zhodnotenie. Podľa predchádzajúcej holandskej právnej úpravy bol vývoz odpadu povolený len vtedy, ak v zahraničí existovala lepšia technika spracovania alebo ak v Holandsku bola na spracovanie tohto daného druhu odpadu nedostatočná kapacita.
(11) –	V bode 14.
(12) –	Vec C-228/00, už citovaná v poznámke pod čiarou 6.
(13) –	Body 34 až 36 rozsudku.
(14) –	Bod 43 rozsudku.
(15) –	Bod 47 rozsudku.
(16) –	Už citovaný v poznámke pod čiarou 10 vyššie.
(17) –	Pozri napríklad rozsudok Komisia/Taliansko, 39/72, Zb. s. 101, bod 17.
(18) –	Pozri napríklad rozsudok Variola, 34/73, Zb. s. 981, bod 11.
(19) –	Rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 50.
(20) –	Pozri napríklad rozsudok ASA, C-6/00, Zb. s. I-1961, bod 36.
(21) –	Už citovaná v poznámke pod čiarou 10 vyššie.