61998CC0477_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 La presente petición de decisión prejudicial versa fundamentalmente sobre si un Estado miembro puede tomar medidas preventivas para la protección de la salud cuando ya se ha adoptado una normativa comunitaria al efecto, si bien ésta todavía no ha entrado en vigor.
2 A este respecto, se trata de si es posible adoptar una medida nacional de este tipo -en el presente caso, la prohibición de importación de productos de origen animal en el marco de la lucha contra la encefalopatía espongiforme bovina (EEB)- con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/622/CEE (a este respecto, véase el punto 11 infra) o -caso de no ser así- con arreglo al artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación).
3 La demandante norirlandesa en el procedimiento principal importa de Irlanda cabezas enteras de animales de la especie bovina, de las que extrae la carrillada. Sin embargo, dichas cabezas contienen el denominado material especificado de riesgo (cráneo, sesos, ojos, etc.) cuya importación ha sido prohibida por el Reino Unido para luchar contra la EEB, razón por la cual la remesa, que iba acompañada de un certificado veterinario de inspección sanitaria a efectos de la Directiva 64/433/CEE (véanse los puntos 5 y ss. infra), fue decomisada y destruida.
4 Con arreglo a la Decisión de la Comisión, que aún no ha entrado en vigor (véanse los puntos 12 y ss. infra), el material especificado de riesgo debe destruirse tras su separación del animal en el lugar de producción. El órgano jurisdiccional remitente pretende saber asimismo si el lugar de producción es idéntico al lugar de sacrificio.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
1) Directiva 64/433/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carne fresca, en su versión modificada por la Directiva 91/497/CEE (1) (en lo sucesivo, «Directiva relativa a la carne fresca»)
5 Tal como se desprende de los considerandos de la Directiva relativa a la carne fresca, adoptada ya en 1964, mediante la Directiva se pretendía, en particular, uniformizar las condiciones sanitarias en los mataderos y salas de despiece (cuarto considerando). Así pues, la Directiva no tiene directamente por objeto la lucha contra la EEB. Para garantizar a las autoridades del país de destino que un envío de carne reúne los requisitos exigidos en la Directiva relativa a la carne fresca, se exige la expedición de un certificado de inspección sanitaria extendido por un veterinario oficial del país exportador (sexto considerando).
6 En concreto, en el artículo 3 de la Directiva relativa a la carne fresca se dispone lo siguiente:
«1. Cada Estado miembro velará por que:
A.
Las canales, las medias canales, las medias canales despiezadas en un máximo de tres piezas o los cuartos:
a) se obtengan en un matadero [...] que esté autorizado y controlado [...];
b)
procedan de un animal de abasto que haya sido objeto de una inspección ante mortem certificada por un veterinario oficial [...];
c) [...]
d)
[...] hayan sido sometidas a una inspección post mortem certificada por un veterinario oficial;
e)
lleven [...] un sello de inspección veterinaria;
f) a h) [...]
B. Los cortes o porciones más pequeños que aquéllos mencionados en el punto A, o las carnes deshuesadas:
a) sean despiezados o deshuesados en una sala de despiece [...] autorizada y controlada [...];
[...]»
7 Con arreglo a la versión original de la Directiva relativa a la carne fresca, los Estados miembros podían prohibir la importación de la carne pese a haber sido debidamente controlada e identificada. A este respecto, en el séptimo considerando se señalaba lo siguiente:
«los Estados miembros deben disponer de la facultad de negar la entrada en su territorio de carne no apta para el consumo humano directo o que no satisfaga las disposiciones comunitarias en materia sanitaria».
8 En la versión actual de la Directiva, si bien es cierto que este considerando ya no existe, las medidas de protección de la salud siguen siendo posibles mediante la remisión a otra Directiva. Así, en el octavo considerando se señala lo siguiente:
«en el marco de los intercambios intracomunitarios, deben asimismo aplicarse las normas establecidas por la Directiva 89/662/CEE [...]».
2) Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (2) (en lo sucesivo, «Directiva 89/662»)
9 El principal objetivo de la Directiva es que los controles veterinarios sobre los productos de origen animal que se destinen a intercambios no sigan realizándose en las fronteras, sino en el país de origen y en el país de destino.
10 Así pues, la Directiva no tiene por objeto principalmente la lucha contra las epizootias, como la EEB, ni la adopción de las correspondientes medidas de protección de la salud. Por ello, en el decimotercer considerando de la misma se señala lo siguiente:
«no obstante, respecto de determinadas epizootias los Estados miembros se encuentran aún en situaciones sanitarias diferentes y [...], en espera de un enfoque comunitario sobre los medios de lucha contra las enfermedades, conviene reservar provisionalmente la cuestión del control de los intercambios intracomunitarios de animales vivos y permitir un control documental durante el transporte; [...] en el estado actual de la armonización, y en espera de normas comunitarias, es conveniente mantener las exigencias del Estado de destino para las mercancías que no hayan sido objeto de normas armonizadas, en la medida en que tales exigencias sean conformes al artículo 36 del Tratado».
11 No obstante, el artículo 9 -que forma parte del Capítulo III, titulado «Disposiciones comunes»- establece, en el caso de que aparezcan enfermedades que puedan suponer un peligro para los animales o para la salud humana, lo siguiente:
«Artículo 9
1. Cada Estado miembro notificará inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión la aparición, en su territorio, de las enfermedades previstas por la Directiva 82/894/CEE [(3)] o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana.
El Estado miembro de origen aplicará inmediatamente las medidas de lucha o prevención previstas en la normativa comunitaria y, en particular, la determinación de las zonas de protección contempladas en ésta, o adoptará cualquier otra medida que considere pertinente.
El Estado miembro de destino o de tránsito que, con ocasión de un control efectuado de conformidad con el artículo 5, [(4)] comprobare la existencia de una de las enfermedades o causas mencionadas en el párrafo primero, podrá adoptar en caso necesario las medidas de prevención que contempla la normativa comunitaria.
En espera de las medidas que deberán tomarse con arreglo al apartado 4, el Estado miembro de destino podrá, por motivos graves de protección de la salud pública o de la salud animal, adoptar medidas cautelares con respecto a los establecimientos [(5)] de que se trate o, en caso de epizootia, con respecto a la zona de protección contemplada en la normativa comunitaria. [(6)]
Las medidas adoptadas por los Estados miembros serán comunicadas sin demora a la Comisión y a los demás Estados miembros.
2. y 3. [...]
4. En todos los casos, la Comisión, en el seno del Comité veterinario permanente y con la mayor brevedad, procederá a un examen de la situación. Adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17, [(7)] las medidas necesarias para los productos contemplados en el artículo 1 y si la situación lo requiere, para los productos de origen o los productos derivados de dichos productos. La Comisión seguirá la evolución de la situación y, con arreglo al mismo procedimiento, modificará o derogará, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas.
5. [...]».
3) Decisión 97/534/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, relativa a la prohibición de uso de los materiales de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles (8) (en lo sucesivo, «Decisión de la Comisión»)
12 De conformidad con el artículo 2 de esta Decisión, adoptada por la Comisión en el marco de la crisis de la EEB -y basada, en particular, en la Directiva 89/662 que acaba de citarse y, concretamente, en su artículo 9, apartado 4-, se prohíbe la utilización de material especificado de riesgo (en lo sucesivo, «MER») para cualquier fin. En el artículo 1 de la Decisión, se define el MER -a los efectos pertinentes en el presente asunto- como el cráneo, incluidos los sesos y los ojos, las amígdalas y la médula espinal de los animales de la especie bovina de más de doce meses de edad.
13 En relación con la manipulación del MER, en el artículo 4, apartado 1, de la Decisión de la Comisión se dispone lo siguiente:
«1. El material especificado de riesgo deberá teñirse con un colorante cuando se separe del animal y:
a)
destruirse por incineración; o
b)
siempre que el color del colorante pueda detectarse después del tratamiento, tratarse y posteriormente incinerarse, enterrarse, quemarse como combustible o eliminarse de otro modo mediante un método análogo que impida el riesgo de transmisión de una EET.» (9)
14 En el decimonoveno considerando de la Decisión de la Comisión se afirma que debe garantizarse que los tejidos de que se trata, es decir, el MER, «se separen del animal y se tiñan con un colorante en el lugar de producción, y, posteriormente, se destruyan mediante incineración».
15 Con arreglo a su artículo 10, la Decisión debía ser aplicable a partir del 1 de enero de 1998. La fecha de su entrada en vigor se aplazó posteriormente al 1 de abril de 1998, y más tarde al 1 de enero de 1999, para ser pospuesta de nuevo al 31 de diciembre de 1999 y una vez más al 30 de junio de 2000. (10)
16 Como motivo del aplazamiento se señaló en todos los casos que se requería más tiempo para estudiar las implicaciones de la Decisión respecto a una amplia gama de productos y para examinar nuevos dictámenes científicos. Además, el Comité veterinario permanente no había emitido su dictamen favorable al proyecto original de la medida prevista.
17 Al margen, obsérvese que, por las mismas razones y debido a las largas discusiones sobre las causas y las posibilidades de transmisión de la EEB, tampoco la propuesta de la Comisión de «Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se adoptan disposiciones de prevención y de lucha contra determinadas encefalopatías espongiformes transmisibles» (11) -presentada por la Comisión el 7 de enero de 1999- ha sido aprobada hasta ahora.
B. Derecho nacional
18 El 29 de diciembre de 1997, es decir, poco tiempo después de que se aplazara por vez primera la entrada en vigor de la Decisión inicial de la Comisión, el Department of Agriculture for Northern Ireland adoptó -basándose en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/662-, en el marco de su programa de lucha contra la EEB, la Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 (Orden Ministerial relativa al material especificado de riesgo de Irlanda del Norte; en lo sucesivo, «Order 1997»).
19 El artículo 6, apartado 1, de la Order 1997 tiene el siguiente tenor:
«Queda prohibida la importación en Irlanda del Norte, procedente de cualquier territorio distinto del Reino Unido, las Islas del Canal y la Isla de Man,
a) de material especificado de riesgo de la categoría 1 [...]
b) [...]».
20 A estos efectos, el material especificado de riesgo de la categoría 1 incluye el cráneo, incluidos los sesos y los ojos, las amígdalas y la médula espinal de los animales de la especie bovina de más de doce meses de edad sacrificados o muertos fuera del Reino Unido. Esta definición se corresponde con la definición del MER que figura en el artículo 1 de la Decisión de la Comisión.
Con arreglo a dichas definiciones, la carrillada no se considera MER.
III. Hechos y cuestiones prejudiciales
21 La demandante, la empresa Eurostock, tiene su domicilio social en Newry, County Down (Irlanda del Norte). Según las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente, «opera en el sector cárnico y se dedica, en particular, a extraer carrillada de las cabezas de bovinos y a preparar carrillada para el consumo humano». Esta actividad consiste, entre otras tareas, en el deshuese -en Irlanda del Norte- de cabezas de bovinos importadas de la República de Irlanda y la exportación de la carne así obtenida a otras partes del Reino Unido y, desde 1987, también a Francia. Tras extraer la carrillada de la cabeza de bovino, la demandante trata el resto del cráneo como si estuviera clasificado como material especificado de riesgo (MER).
22 El 9 de enero de 1998, la demandada decomisó, de conformidad con el artículo 4 de la Order 1997, una partida de cabezas de bovinos que la demandante había importado en el Reino Unido procedente de Irlanda, declarándolas inutilizables. La partida iba acompañada de «certificados sanitarios» (12) expedidos de conformidad con la Directiva 64/433 relativa a la carne fresca, en los que se hacía constar que la carne de que se trataba era apta para el consumo humano. Las mencionadas cabezas de bovinos fueron retiradas del mercado sin inspección previa, lo que se motivó por el hecho de que la partida había sido importada contraviniendo el artículo 6, apartado 1, de la Order 1997.
23 El órgano jurisdiccional que conoce del litigio al que dieron lugar estos hechos, la Court of Appeal in Northern Ireland, alberga dudas sobre la legalidad de la Order 1997, así como sobre la interpretación que debe darse a la Decisión de la Comisión en la medida en que en ella se dispone que el material especificado de riesgo debe ser separado del animal, teñido con un colorante y destruido en el lugar de producción.
24 En consecuencia, la Court of Appeal planteó a este Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, las siguientes cuestiones:
«1) ¿Puede un Estado miembro adoptar medidas cautelares al amparo del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, cuando la Comisión ha adoptado la Decisión 97/534/CE con arreglo al artículo 9, apartado 4, de dicha Directiva, pero ha aplazado la entrada en vigor de tal Decisión?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, para que el Estado miembro pueda adoptar medidas cautelares de ese tipo, ¿se requiere algún grado de certeza, probabilidad o posibilidad de que la Comisión pondrá en vigor la referida Decisión?
3) Según la correcta interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Decisión 97/534/CE:
a) ¿debe separarse del animal el material especificado de riesgo y teñirse con un colorante en el lugar de producción?
b) y, a tales efectos, ¿es el lugar de producción el lugar en donde los animales son sacrificados?
4) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿puede, no obstante, un Estado miembro justificar por razones de protección de la salud de las personas, en virtud del artículo 36 del Tratado, medidas que incluyan la prohibición de importar de otros Estados miembros:
a) material especificado de riesgo en el sentido de la referida Decisión, o
b) cabezas de bovinos que contengan dicho material especificado de riesgo?»
IV. Alegaciones de las partes
25 En el presente procedimiento prejudicial, intervinieron, además de la demandante, los Gobiernos alemán, francés y neerlandés, el Gobierno del Reino Unido y la Comisión. A continuación, expondré de manera resumida las alegaciones de las partes.
26 A este respecto, la demandante alegó, en el procedimiento principal, que la prohibición de importación impuesta mediante la Order 1997 constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la libre circulación de mercancías y, por tanto, infringía el artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE) y no estaba justificada ni era legal con arreglo al Derecho comunitario. En relación con la primera cuestión, la demandante alega que las cabezas de bovino importadas habían sido sometidas a un control en el Estado miembro de origen e iban acompañadas de un certificado de inspección sanitaria de conformidad con la Directiva relativa a la carne fresca. Según la demandante, los principios establecidos en el artículo 9 de la Directiva 89/662 sólo se aplican cuando un Estado miembro detecta la aparición de enfermedades u otras causas que puedan suponer un peligro para los animales o para la salud humana. En consecuencia, el artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, tan sólo se aplica en casos de emergencia, en los que está justificada la adopción de medidas preventivas por motivos graves de protección de la salud pública o de la salud animal. Estas medidas sólo pueden tomarse en espera de las medidas que debe adoptar la Comisión. Si bien es cierto que la Comisión dispone, en el marco de la Directiva 89/662, de una amplia facultad de apreciación para la adopción de medidas de protección, esto no significa, sin embargo, que también los Estados miembros cuenten con una facultad de apreciación tan amplia. Dado que, además, la Comisión ya había adoptado una Decisión basándose en el artículo 9, apartado 4, ya no podía considerarse que se estaba en espera de una medida de este tipo, por más que la Decisión aún no hubiera entrado en vigor. En consecuencia, los Estados miembros ya no estaban facultados para adoptar medidas unilaterales. Por tanto, la demandante sostiene que la adopción de la Order 1997 como medida preventiva ya no era conforme a Derecho, toda vez que, además, iba más allá de la normativa que pretendía establecer la Comisión mediante su Decisión.
27 Los Estados miembros que participan en el procedimiento (13) y la Comisión exponen, en primer lugar, los graves riesgos que conlleva la EEB. Consideran que -en tanto no haya entrado en vigor una medida comunitaria- los Estados miembros pueden, en el marco del artículo 9 de la Directiva 89/662, adoptar medidas preventivas si existen motivos graves de protección de la salud pública y de la salud animal.
28 En opinión de las partes, la respuesta a la segunda cuestión es superflua. La demandante considera que no concurrían circunstancias que justificaran la adopción de la Order 1997, ya que la Comisión tan sólo había aplazado la entrada en vigor de su propia Decisión. Para el resto de las partes, la cuestión de la legalidad de una medida nacional adoptada con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662 depende únicamente de que concurran los elementos de hecho a que se refiere dicho artículo (espera de la medida comunitaria, motivos graves de protección de la salud), pero no del posible contenido de la medida comunitaria que debe adoptarse ni del momento de su entrada en vigor.
29 Por lo que respecta a la tercera cuestión -en qué lugar debe destruirse el MER-, la demandante y el Gobierno alemán sostienen la tesis según la cual ello debe hacerse en la sala de despiece. Dado que la Decisión de la Comisión -según la demandante- no prohíbe el transporte de cabezas de bovino, lo más eficaz y lógico es que el control de los productos a este respecto tenga lugar en la sala de despiece. El Gobierno alemán invoca la Directiva relativa a la carne fresca, según la cual la extracción de la musculatura de la cabeza sólo puede efectuarse en la sala de despiece. El Gobierno neerlandés y el Gobierno del Reino Unido consideran que la carne debe extraerse inmediatamente después del sacrificio del animal, ya que éste es el método más seguro para evitar los contagios.
30 Por lo que respecta a la cuarta cuestión, la demandante es la única que sostiene la tesis según la cual una actuación como la del presente caso en el marco de la Order 1997 nunca puede estar justificada por el artículo 36 del Tratado. A su juicio, la Comunidad ha ejercido su facultad legislativa, aun cuando la Decisión de que se trata aún no haya entrado en vigor. Así pues, los Estados miembros ya no tienen la posibilidad de actuar unilateralmente. El Gobierno neerlandés, el Gobierno del Reino Unido y la Comisión consideran que la Order 1997 está justificada con arreglo al artículo 36 del Tratado, ya que no existe ninguna medida de armonización definitiva en este ámbito y los especiales riesgos que entraña la EEB permiten una protección reforzada de la salud pública y de la salud animal mediante actuaciones de los Estados miembros.
V. Apreciación
a) Sobre la primera cuestión
31 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si un Estado miembro puede adoptar medidas cautelares de protección con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/662 cuando la Comisión ha adoptado una Decisión con arreglo al artículo 9, apartado 4, pero ha aplazado la entrada en vigor de dicha Decisión.
32 En tal caso, procede considerar que las medidas decididas por la Comisión siguen «en espera», de acuerdo con el tenor del artículo 9, apartado 1. De esta formulación se desprende que las medidas deben ser eficaces. Para ello no basta el mero acto formal de su adopción. Como pone de manifiesto el tenor de la disposición, las medidas sirven para evitar los riesgos derivados de las correspondientes enfermedades y luchar contra las causas que suponen un riesgo para la salud. Esto sólo es posible cuando las medidas pueden asimismo ser aplicadas, para lo que es necesario que hayan entrado en vigor. Dado que, habida cuenta del riesgo para las personas y los animales, es necesario además actuar rápidamente, un Estado miembro debe estar en condiciones de actuar con carácter preventivo en tanto la Comisión no pueda aplicar las correspondientes medidas.
33 Con arreglo al artículo 129 del Tratado CE (actualmente artículo 152 CE, tras su modificación), todas las medidas comunitarias deben contribuir a «la consecución de un alto nivel de protección de la salud humana». Por tanto, cuando tales medidas de la Comisión siguen estando en espera, los Estados miembros deben poder garantizar este alto nivel de protección de la salud humana mediante sus propias medidas preventivas.
34 Por lo demás, también el sistema del artículo 9 -lo que se corresponde asimismo con su sentido y su finalidad- pone de manifiesto que este tipo de riesgos para la salud deben combatirse a ser posible «in situ», razón por la cual a los Estados miembros les corresponde un papel especialmente importante. Dado que, en última instancia, éstos asumen un alto grado de corresponsabilidad, también deben poder actuar en aras de la necesaria eficiencia, ya que no es posible garantizar una eficaz protección de la salud cuando, si bien se ha adoptado una Decisión de la Comisión, sin embargo debe esperarse aún durante largo tiempo a que entre en vigor, por ejemplo, por razones políticas o debido a la persistencia de desacuerdos en las discusiones. En un caso así, los Estados miembros deben poder tomar medidas preventivas para la protección de la salud humana. Asimismo, procede considerar que existían «motivos graves de protección de la salud pública o de la salud animal» como los que exige el artículo 9, apartado 1, para la adopción de dichas medidas.
35 El hecho de que la Comisión haya adoptado medidas que todavía no han entrado en vigor únicamente puede producir efectos por lo que respecta al contenido de las medidas preventivas del Estado miembro. Dado que las medidas preventivas del Estado miembro no deben ser contrarias a las medidas que cabe esperar de la Comisión, las primeras deberían adaptarse a las segundas, en su caso, tras la publicación de las futuras propuestas de la Comisión. Sin embargo, esto no afecta en modo alguno al hecho de que los Estados miembros estén facultados para la adopción de medidas.
36 La Order 1997 contiene una prohibición general de importación de material especificado de riesgo en Irlanda del Norte. Habida cuenta del tenor del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662 cabría plantearse si la Order 1997 constituye, por tanto, una medida preventiva de este tipo, ya que establece una prohibición general de importación y no se limita a establecimientos o zonas de protección específicos. Es cierto que, con arreglo al artículo 2 de la Directiva 89/662, no sólo constituyen establecimientos las explotaciones de producción agrícola, sino también los establecimientos de tratamiento. La empresa de la demandante debe considerarse como uno de ellos. Sin embargo, debido al carácter general de la Order 1997, podría considerarse que no se trata de una medida específica para determinados establecimientos o zonas de protección. También el artículo 9, apartado 2, se refiere a un examen de las medidas «in situ», lo que sugiere que debe tratarse de acciones localizadas. Sin embargo, teniendo en cuenta la necesidad de permitir la lucha contra los riesgos para la salud, sería ilógico interpretar dicha disposición de una manera tan estricta. Habida cuenta del riesgo, todas las medidas que puedan plantearse, y por tanto también las que tengan una eficacia general, deben ser posibles.
37 Tampoco la Directiva relativa a la carne fresca se opone a la prohibición de importación. Aun cuando la carne destinada a la exportación haya sido debidamente controlada e identificada, los Estados miembros de destino siguen pudiendo adoptar, con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662, medidas preventivas por razones de protección de la salud. Así se desprende de la remisión, efectuada en el octavo considerando de la Directiva relativa a la carne fresca (véase el punto 8 supra), a la Directiva 89/662. Así pues, para evitar la importación de carne que, si bien ha sido autorizada para el consumo humano, entraña -considerables- riesgos para la salud, los Estados miembros de destino pueden adoptar medidas preventivas de protección.
38 No obstante, la prohibición general de importación constituye una restricción cuantitativa a la importación que, sin embargo, está justificada por razones de protección de la salud. Con todo, el órgano jurisdiccional remitente debe examinar si la medida tiene efectos discriminatorios, así como su carácter apropiado y proporcionado. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Order 1997, no se prohíbe la importación de material especificado de riesgo procedente del Reino Unido, las Islas del Canal y la Isla de Man. Para realizar estas importaciones se requiere, en algunos casos, realizar trayectos de transporte más largos que en el caso de las importaciones procedentes de Irlanda. Ahora bien, dado que precisamente el transporte se considera como una de las causas de contagio, esto es algo que debe tener en cuenta el órgano jurisdiccional nacional en su examen. Puesto que el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado ninguna cuestión en este sentido y debido a que no se han aportado elementos de hecho al respecto, no es posible, por tanto, definir una postura más detallada sobre el particular.
39 En consecuencia, procede responder a la primera cuestión del órgano jurisdiccional remitente que un Estado miembro puede adoptar medidas cautelares de protección con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662 cuando la Comisión ha adoptado una Decisión con arreglo al artículo 9, apartado 4, de dicha Directiva, pero ha aplazado su entrada en vigor.
b) Sobre la segunda cuestión
40 La segunda cuestión prejudicial versa sobre el grado de certeza, probabilidad o posibilidad que debe tenerse de que la Comisión pondrá en vigor su Decisión para que el Estado miembro pueda adoptar medidas cautelares de protección con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662.
41 Tal como se desprende de las consideraciones expuestas en torno a la primera cuestión, para que un Estado miembro pueda actuar con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662 es suficiente que la Decisión adoptada todavía no forme parte del Derecho aplicable, es decir, que no haya entrado en vigor. A este respecto, las facultades de los Estados miembros para adoptar medidas preventivas de protección unilaterales no dependen del grado de probabilidad de la entrada en vigor de una determinada Decisión de la Comisión. El único elemento determinante es que el ámbito de que se trate aún no haya sido objeto de una medida comunitaria.
42 Dado que la adopción de un acto jurídico comunitario es el resultado de un amplio debate político, en el que participan todos los Estados miembros, no puede esperarse de un determinado Estado miembro que prevea el resultado de dicho debate y oriente en consecuencia sus propias medidas. A lo único que está obligado es a respetar, en la adopción de cualquier eventual medida, el Derecho primario y derivado vigente.
43 No obstante, procede señalar que esta facultad de los Estados miembros no puede conducir a que la adopción de medidas unilaterales ponga en peligro, en última instancia, la consecución del objetivo de la medida comunitaria. Precisamente en un ámbito tan sensible como el de las enfermedades animales, y precisamente la EEB, la disposición nacional no puede poner en peligro, ni siquiera enervar, el objetivo perseguido por el legislador comunitario.
c) Sobre la tercera cuestión
44 Mediante la tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si el material especificado de riesgo con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Decisión de la Comisión debe separarse del animal y teñirse con un colorante en el lugar de producción y si por lugar de producción a estos efectos debe entenderse el lugar en el que se sacrifican los animales.
45 Con carácter preliminar, procede señalar una vez más que la Decisión de la Comisión todavía no ha entrado en vigor y no ha constituido un acto jurídico aplicable en ningún momento del procedimiento principal. Este Tribunal de Justicia se ha negado reiteradamente a pronunciarse sobre cuestiones hipotéticas. (14) Para justificar su proceder, ha declarado que la eventual respuesta a una cuestión prejudicial hipotética no es objetivamente necesaria para la resolución de un litigio. El Tribunal de Justicia ha declarado que es manifiestamente incompetente para pronunciarse sobre cuestiones que no pueden contribuir objetivamente a la solución del litigio principal.
46 No obstante, también es reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional examinar y motivar, en el marco del artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), la pertinencia de su petición de decisión prejudicial para la resolución del litigio. (15)
47 En el presente caso, sería plausible que la medida del Estado miembro -a saber, la Order 1997- coincidiera con la Decisión de la Comisión en una medida tal que el órgano jurisdiccional remitente no tuviera más remedio, para resolver el litigio de que conoce, que interpretar la disposición comunitaria. No obstante, de la resolución de remisión no se desprenden indicaciones en este sentido.
48 Con todo, en el caso de que el Tribunal de Justicia estimara, a la luz del artículo 4, apartado 1, de la Decisión de la Comisión, que debe responder a la cuestión que se le ha planteado, procede efectuar las siguientes consideraciones.
49 Del artículo 4, apartado 1, de la Decisión de la Comisión únicamente cabe deducir que el MER debe, «cuando se separe del animal», teñirse con un colorante y o bien destruirse por incineración, o bien tratarse y posteriormente incinerarse, enterrarse, quemarse como combustible o eliminarse de otro modo mediante un método análogo que impida el riesgo de transmisión de una EET.
50 Ahora bien, de la Decisión no cabe deducir que esté excluido ni sea necesario el transporte de cabezas de bovino desde los mataderos a las salas de despiece -suponiendo que se respeten las necesarias medidas de seguridad. En el decimonoveno considerando de la Decisión se señala que no existen controles o pruebas eficaces capaces de determinar si se han utilizado o no determinados tejidos en la fabricación de productos. Ahora bien, para garantizar que los tejidos y fluidos de que se trata no se han utilizado en la elaboración de productos comercializados en la Comunidad, debe garantizarse que dichos tejidos se separan del animal y se tiñen con un colorante en el lugar de producción y, posteriormente, en caso necesario tras ser sometidos a tratamiento por calor, se destruyen mediante incineración. De la Decisión no es posible extraer ninguna otra indicación sobre el lugar en el que el MER debe separarse del animal, teñirse con un colorante y destruirse. La Decisión tampoco proporciona una definición del lugar de producción.
51 Sin embargo, para la interpretación de esta disposición procede recurrir asimismo a la Directiva relativa a la carne fresca. Además, la cuestión planteada puede responderse únicamente a la luz de dicha Directiva. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, punto A, de dicha Directiva, sólo pueden salir de los mataderos canales, medias canales o cuartos. Cualquier ulterior despiece de la carne debe realizarse -en particular, por razones sanitarias-, no ya en el matadero, sino exclusivamente en la sala de despiece. Esto tiene como consecuencia que en el matadero únicamente podrá separarse del animal el MER que puede obtenerse sin el ulterior despiece de la carne y siempre que en él se garanticen o existan las mismas condiciones sanitarias y técnicas que en una sala de despiece.
52 En cambio, no está regulado en qué sala de despiece debe procederse al despiece o deshuesado de la carne, ni a qué distancia del matadero puede estar la sala de despiece. Ahora bien, para poder garantizar también a este respecto un alto nivel de protección de la salud, habrá que considerar que deben evitarse los períodos de transporte excesivamente largos, con el fin de excluir el riesgo de contagio.
53 En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión del órgano jurisdiccional remitente que el material especificado de riesgo debe ser separado del animal, teñido con un colorante y destruido en la sala de despiece.
d) Sobre la cuarta cuestión
54 Esta cuestión se plantea para el caso de que deba responderse negativamente a la primera cuestión. En ese caso, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si un Estado miembro puede justificar por razones de protección de la salud humana con arreglo al artículo 36 del Tratado medidas que incluyan la prohibición de la importación de MER o de cabezas de bovino que contengan MER.
55 De la respuesta que se ha dado a la primera cuestión se desprende que, en principio, la Order 1997 objeto de litigio podía adoptarse con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662. Ahora bien, la facultad para la adopción de dicha medida debe ser compatible asimismo con el resto del Derecho comunitario aplicable y ha de responder a las razones justificativas enunciadas en el artículo 36 del Tratado.
56 La prohibición de la importación de cabezas de bovino de que se trata en el presente caso constituye una restricción cuantitativa a la importación prohibida por el artículo 30 del Tratado.
57 Antes de considerar la existencia de una justificación basada en el objetivo de protección de la salud humana con arreglo al artículo 36 del Tratado, hay que verificar si existen Directivas comunitarias de armonización en la materia. En efecto, es cierto que la aplicación del artículo 36 permite mantener restricciones a la libre circulación de mercancías justificadas por razones de protección de la salud y la vida de las personas, puesto que dicha protección constituye una exigencia fundamental reconocida por el Derecho comunitario. Sin embargo, dicha aplicación deja de ser posible cuando determinadas Directivas comunitarias establecen la armonización de las medidas necesarias para la consecución del objetivo específico perseguido por la aplicación del artículo 36. (16)
58 La Directiva 89/662 no impone ninguna limitación a las importaciones de carne de bovino o de productos de la carne de bovino. Fundamentalmente, lo que regula es el reparto de las facultades de control veterinario en el comercio intracomunitario, y establece, en su artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas preventivas de protección en espera de una medida comunitaria.
59 Tampoco la Directiva relativa a la carne fresca constituye una disposición de armonización en la materia. Aunque define las condiciones sanitarias que deben respetarse en el comercio intracomunitario de carne, entre otras especies, de bovino, no es menos cierto que no contiene ninguna regulación expresa por lo que respecta a la lucha contra los riesgos para la salud humana, en particular los derivados de la EEB.
60 El Reglamento propuesto por la Comisión por el que se establecen disposiciones para evitar y luchar contra determinadas encefalopatías espongiformes transmisibles (véase el punto 17 supra) podría constituir una medida de armonización de este tipo; sin embargo, hasta ahora no ha sido adoptado.
61 En consecuencia, mientras no entre en vigor la Decisión de la Comisión, un Estado miembro está facultado para invocar el artículo 36 del Tratado con objeto de adoptar restricciones de la libre circulación de mercancías justificadas por razones de protección e la salud y de la vida de las personas.
62 Es indiscutible que la Order 1997 fue adoptada, en el contexto de la EEB, para la protección de la salud de las personas y los animales.
63 En el caso de una enfermedad u otra causa que pueda suponer un grave riesgo para los animales o para la salud humana, como por ejemplo la EEB, la inmovilización de los animales y de los productos y su aislamiento en un territorio determinado constituye una medida apropiada, que puede resultar también de la decisión del Estado miembro de importación. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la eficacia de tal aislamiento puede requerir, en determinados casos, la prohibición total de circulación de los animales y productos más allá de las fronteras del Estado miembro de que se trate. (17)
64 Habida cuenta, precisamente, de los riesgos y peligros asociados a la EEB, procede considerar que la medida preventiva de protección adoptada por el Reino Unido bajo la forma de la Order 1997 era apropiada, necesaria y adecuada para alcanzar el objetivo perseguido. Por lo que respecta a la proporcionalidad de la medida, procede señalar que, habida cuenta de la existencia de un riesgo considerable y de la urgencia de actuar, no se aprecia ninguna medida menos rigurosa que hubiera podido garantizar una adecuada protección de la salud. Por lo demás, cabe remitirse, a este respecto, a las consideraciones formuladas en el punto 38 supra.
65 Ahora bien, puesto que esta cuestión únicamente fue planteada para el caso de que procediera responder negativamente a la primera cuestión, teniendo en cuenta las consideraciones anteriores no es necesario darle una respuesta expresa.
VI. Costas
66 Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido, los Gobiernos neerlandés, francés y alemán y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
VII. Conclusión
67 En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales:
«1) Un Estado miembro puede adoptar medidas cautelares de protección con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, cuando la Comisión ha adoptado una Decisión con arreglo al artículo 9, apartado 4, de dicha Directiva, pero ha aplazado su entrada en vigor.
2) La facultad de los Estados miembros para adoptar medidas preventivas de protección unilaterales no depende del grado de probabilidad de la entrada en vigor de una determinada Decisión de la Comisión; el único elemento determinante es que el ámbito de que se trate aún no haya sido objeto de una medida comunitaria.
3) Con arreglo a la Directiva 64/433/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carne fresca, en la versión resultante de la Directiva 91/497/CEE, el despiece de las canales de animales sacrificados más allá de las medias canales o los cuartos debe efectuarse en la sala de despiece. De ello se desprende que también el material especificado de riesgo debe separarse del animal en dicho lugar.»
(1) - Directiva 64/433/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carne fresca (DO 1964, 121, p. 2012; EE 03/01, p. 101), en su versión modificada por la Directiva 91/497/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, por la que se modifica y codifica la Directiva 64/433/CEE relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios intracomunitarios de carne fresca para ampliarla a la producción y comercialización de carnes frescas (DO L 268, p. 69), modificada en último lugar por la Directiva 95/23/CE del Consejo, de 22 de junio de 1995, por la que se modifica la Directiva 64/433/CEE relativa a las condiciones sanitarias en condiciones de producción y comercialización de carne fresca (DO L 243, p. 7).
(2) - DO L 395, p. 13, modificada en último lugar por la Directiva 92/118/CEE del Consejo de 17 de diciembre de 1992 (DO L 62, p. 49).
(3) - Directiva 82/894/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1982, relativa a la notificación de las enfermedades de los animales en la Comunidad (DO L 378, p. 58; EE 03/26, p. 227).
(4) - Se refiere a los controles en el país de destino.
(5) - Con arreglo al artículo 2, número 3), de la Directiva, se entiende por establecimiento toda empresa autorizada para la producción, el almacenamiento o el tratamiento de productos de origen animal.
(6) - El subrayado es mío en razón de la pertinencia de esta disposición para el presente caso.
(7) - Se refiere al procedimiento de comité del Comité veterinario permanente.
(8) - DO L 216, p. 95.
(9) - Encefalopatía espongiforme transmisible.
(10) - Decisiones 97/866/CE de la Comisión de 16 de diciembre de 1997 (DO L 351, p. 69), 98/248/CE del Consejo de 31 de marzo de 1998 (DO L 102, p. 26), 98/745/CE del Consejo de 17 de diciembre de 1998 (DO L 358, p. 113) y 1999/881/CE del Consejo de 14 de diciembre de 1999 (DO L 331, p. 78), en todos los casos de modificación de la Decisión 97/534/CE de la Comisión relativa a la prohibición de uso de los materiales de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles.
(11) - (DO 1999, C 45, p. 2) - COM(1998) 623 final - 98/0323(COD).
(12) - Esta es la expresión utilizada en la resolución de remisión; se alude a los certificados de inspección sanitaria.
(13) - Con la excepción del Gobierno alemán, cuyas alegaciones se limitan a la respuesta a la tercera cuestión.
(14) - Como más reciente, véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de noviembre de 1999, Unitron Scandinavia A/S (C-275/98, Rec. p. I-8291), apartado 18, que contiene más referencias.
(15) - Véase, como más reciente, por ejemplo, la sentencia de 13 de enero de 2000, Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb/TK-Heimdienst Sass GmbH (C-254/98, Rec. p. I-151), apartado 13, que contiene más referencias.
(16) - Sentencias de 11 de mayo de 1999, Monsees (C-350/97, Rec. p. I-2921), apartado 24, y de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas (C-5/94, Rec. p. I-2553), apartado 18.
(17) - Sentencia de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión (C-180/96, Rec. p. I-2265), apartados 57 y 58.