62024CJ0680
WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 12 lutego 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Transport lotniczy – Opłaty lotniskowe – Dyrektywa 2009/12/WE – Artykuł 2 pkt 3 – Pojęcie „użytkownika portu lotniczego” – Artykuł 6 ust. 2 – Obowiązek zarządzającego portem lotniczym polegający na przeprowadzeniu z użytkownikami portu lotniczego konsultacji w sprawie zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych – Artykuł 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) – Obowiązkowa procedura ustalania lub zatwierdzania opłat lotniskowych lub ich maksymalnej wysokości przez niezależny organ nadzorujący – Artykuł 6 ust. 5 akapit drugi – Artykuł 11 ust. 1 i 7 – Obowiązek tego organu polegający na przeprowadzeniu z użytkownikami portu lotniczego konsultacji w sprawie zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym – Zakres – Zasada niedyskryminacji i zasada przejrzystości
W sprawie C‑680/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Polska) postanowieniem z dnia 4 września 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 15 października 2024 r., w postępowaniu:
WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft.
przeciwko
Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: O. Spineanu-Matei, prezeska izby, S. Rodin i N. Piçarra (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft. – L.M. Wyszomirski, adwokat,
–
w imieniu Polskich Portów Lotniczych S.A. – A. Łaba, radca prawny,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna i D. Lutostańska, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Irlandii – M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan i A. Joyce, w charakterze pełnomocników, których wspierali C. Toland, SC, i C. Ó Néill, BL,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – R. Álvarez Vinagre i B. Sasinowska, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 pkt 3, art. 6 ust. 2 i ust. 5 akapit pierwszy lit. a) i akapit drugi oraz art. 11 ust. 7 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. 2009, L 70, s. 11).
2
Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft. (zwaną dalej „WizzAir”), przewoźnikiem lotniczym z siedzibą w Budapeszcie (Węgry), a Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (Polska) (zwanym dalej „prezesem ULC”) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji, mocą której prezes ULC oddalił wniosek WizzAir o uznanie tej spółki za stronę postępowania w sprawie zmiany wysokości lub struktury opłat lotniskowych dotyczących portu lotniczego Lotnisko Chopina w Warszawie (Polska) (zwanego dalej „lotniskiem Chopina”).
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Zgodnie z motywami 2 i 11–13 dyrektywy 2009/12:
„(2)
Niezbędne jest stworzenie wspólnych ram określających najważniejsze elementy opłat lotniskowych oraz sposób ich ustalania, ponieważ przy braku takich ram mogą nie być spełnione podstawowe wymogi w stosunkach między zarządzającymi portami lotniczymi a użytkownikami tych portów. […]
[…]
(11)
Opłaty lotniskowe powinny być niedyskryminacyjne. Należy wprowadzić obowiązkową procedurę regularnych konsultacji pomiędzy zarządzającymi portami lotniczymi a użytkownikami tych portów, w której ramach każda ze stron miałaby możliwość odwołania się do niezależnego organu nadzorującego w przypadku zakwestionowania przez użytkowników portu lotniczego decyzji w sprawie opłat lotniskowych lub zmiany systemu pobierania tych opłat.
(12)
W celu zapewnienia bezstronności podejmowanych decyzji oraz prawidłowego i skutecznego stosowania niniejszej dyrektywy, w każdym państwie członkowskim powinien zostać powołany niezależny organ nadzorujący. Organ ten powinien posiadać wszelkie zasoby niezbędne do realizacji swoich zadań, takie jak kadra, wiedza specjalistyczna i środki finansowe.
(13)
Nieodzowne jest, aby użytkownicy portu lotniczego regularnie otrzymywali od zarządzającego portem lotniczym informacje o tym, w jaki sposób i na jakiej podstawie obliczane są opłaty lotniskowe. Dzięki zapewnionej w ten sposób przejrzystości przewoźnicy lotniczy znaliby koszty ponoszone przez port lotniczy i efektywność przeprowadzanych przez niego inwestycji. Aby umożliwić zarządzającemu portem lotniczym właściwą ocenę przyszłych potrzeb inwestycyjnych, należy na użytkowników portu lotniczego nałożyć obowiązek terminowego przekazywania zarządzającemu portem lotniczym wszystkich ich prognoz operacyjnych, projektów rozwoju oraz informacji o szczególnych potrzebach i sugestii”.
4
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
2)
»zarządzający portem lotniczym« oznacza podmiot, który w powiązaniu z inną działalnością lub ewentualnie niezależnie od niej, ma za zadanie – zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi lub umowami – administrowanie i zarządzanie infrastrukturą portu lotniczego lub sieci portów lotniczych oraz koordynowanie i kontrolowanie działalności różnych operatorów w danym porcie lotniczym lub w danej sieci portów lotniczych;
3)
»użytkownik portu lotniczego« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego;
[…]”.
5
Zgodnie z art. 3 rzeczonej dyrektywy, zatytułowanym „Zasada niedyskryminacji”:
„Państwa członkowskie zapewniają niedyskryminowanie użytkowników portów lotniczych w zakresie opłat lotniskowych, zgodnie z prawem [Unii]. Nie wyklucza to modulowania opłat lotniskowych ze względu na kwestie interesu publicznego i ogólnego, w tym kwestie środowiskowe. Kryteria stosowane w przypadku takiego modulowania muszą być adekwatne, obiektywne i przejrzyste”.
6
Artykuł 6 owej dyrektywy, zatytułowany „Konsultacje i środki odwoławcze”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie obowiązkowej procedury regularnych konsultacji między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego albo przedstawicielami lub stowarzyszeniami użytkowników portu lotniczego, dotyczących funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości opłat lotniskowych oraz – odpowiednio – jakości świadczonych usług. Konsultacje takie odbywają się przynajmniej raz w roku, o ile strony nie postanowią inaczej w trakcie ostatnich przeprowadzonych konsultacji. […] W każdym przypadku państwa członkowskie zachowują prawo do wystąpienia o częstsze prowadzenie konsultacji.
2.   Państwa członkowskie zapewniają, w miarę możliwości, wprowadzanie zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych w drodze porozumienia pomiędzy zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego. W tym celu zarządzający portem lotniczym przedkłada użytkownikom portu lotniczego wszelkie propozycje zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych wraz z uzasadnieniem proponowanych zmian nie później niż na cztery miesiące przed ich wejściem w życie, chyba że występują wyjątkowe okoliczności, których uzasadnienie przedstawia się użytkownikom portu lotniczego. Zarządzający danym portem lotniczym organizuje konsultacje w sprawie proponowanych zmian z udziałem użytkowników portu lotniczego i uwzględnia ich opinie przed podjęciem decyzji. Zarządzający portem lotniczym zwykle publikuje podjętą decyzję lub zalecenie nie później niż dwa miesiące przed jej wejściem w życie. W przypadku gdy pomiędzy zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami nie zostało osiągnięte porozumienie w sprawie proponowanych zmian, zarządzający portem lotniczym uzasadnia swoją decyzję, uwzględniając opinie wyrażone przez użytkowników portu lotniczego.
3.   W przypadku sporu w sprawie decyzji o opłatach lotniskowych podjętej przez zarządzającego portem lotniczym, państwa członkowskie zapewniają każdej ze stron możliwość ubiegania się o interwencję niezależnego organu nadzorującego, o którym mowa w art. 11, który bada zasadność zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych.
4.   Zmiana systemu lub wysokości opłat lotniskowych wprowadzona przez zarządzającego portem lotniczym – o ile została zakwestionowana przed niezależnym organem nadzorującym – nie może wejść w życie przed zbadaniem sprawy przez ten organ. Niezależny organ nadzorujący w okresie czterech tygodni od przedstawienia mu sprawy podejmuje tymczasową decyzję o wprowadzeniu w życie zmiany opłat lotniskowych, chyba że ostateczna decyzja może zostać podjęta w tym samym terminie.
5.   Państwo członkowskie może odstąpić od stosowania ust. 3 i 4 w odniesieniu do zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych w tych portach lotniczych, dla których:
a)
istnieje obowiązkowa procedura na mocy prawa krajowego, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący; […]
[…]
Procedury, warunki i kryteria stosowane do celów niniejszego ustępu przez państwo członkowskie są adekwatne, obiektywne, niedyskryminujące i przejrzyste”.
7
Artykuł 7 dyrektywy 2009/12, zatytułowany „Przejrzystość”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają – za każdym razem, kiedy mają się odbyć konsultacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 – przekazanie przez zarządzającego portem lotniczym wszystkim użytkownikom portu lotniczego albo przedstawicielom lub stowarzyszeniom użytkowników portu lotniczego informacji na temat elementów, na podstawie których określa się system lub wysokość wszystkich opłat nakładanych w każdym porcie lotniczym przez zarządzającego portem lotniczym. […]
[…]
2.   Państwa członkowskie zapewniają przekazywanie przez użytkowników portu lotniczego zarządzającemu portem lotniczym – przed każdymi konsultacjami, o których mowa w art. 6 ust. 1 – informacji obejmujących w szczególności:
a)
prognozy dotyczące ruchu;
b)
prognozy dotyczące składu i przewidywanego wykorzystania własnej floty;
c)
swoje projekty rozwoju w danym porcie lotniczym; oraz
d)
swoje wymagania wobec danego portu lotniczego”.
8
Artykuł 11 tej dyrektywy, zatytułowany „Niezależny organ nadzorujący”, stanowi w ust. 1 i 7:
„1.   Państwa członkowskie wyznaczają lub powołują niezależny organ jako swój krajowy niezależny organ nadzorujący, po to aby zapewnić prawidłowe stosowanie środków podejmowanych zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy oraz wykonywać przynajmniej te zadania, które zostały przydzielone na mocy art. 6. […]
[…]
7.   Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji. Bez uszczerbku dla art. 6 ust. 4 organ ten wydaje ostateczną decyzję możliwie jak najszybciej, a w każdym przypadku w terminie czterech miesięcy od przedstawienia mu sprawy. […] Decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące, bez uszczerbku dla kontroli parlamentarnej lub sądowej, zgodnie z procedurą mającą zastosowanie w państwie członkowskim”.
Prawo polskie
9
Artykuł 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1580) (zwanej dalej „ustawą Prawo lotnicze”) stanowi:
„1.   Zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy opłat lotniskowych z wyszczególnieniem wysokości opłat standardowych, dodatkowych i zniżek od tych opłat wraz z zasadami ich naliczania i udzielania oraz przeprowadza konsultacje projektu taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych. Zarządzający lotniskiem może przeprowadzić konsultacje także z innymi podmiotami korzystającymi z obiektów, urządzeń lub usług, o których mowa w art. 75 ust. 1. Konsultacje dotyczą wysokości, struktury, zasad naliczania opłat lotniskowych oraz udzielania zniżek od tych opłat.
2.   Przewoźnikiem lotniczym stale korzystającym z lotniska, o którym mowa w ust. 1, jest przewoźnik lotniczy, który spełnia jeden z następujących warunków:
1)
w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonuje regularny przewóz lotniczy do lub z danego lotniska, lub wykonywał taki przewóz w sezonie rozkładowym poprzedzającym sezon, w którym prowadzone są konsultacje i zgłosił zarządzającemu lotniskiem użytku publicznego zamiar wykonywania regularnego przewozu lotniczego w równoważnym sezonie rozkładowym, w stosunku do którego wykonywał taki przewóz;
2)
w sezonie rozkładowym poprzedzającym sezon, w którym prowadzone są konsultacje lub w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonał 10 lub więcej lotów nieregularnych i nadal wykonuje przewóz lotniczy z tego lotniska w czasie prowadzenia konsultacji”.
10
Artykuł 77d tej ustawy stanowi:
„1.   Zarządzający lotniskiem użytku publicznego […], po przeprowadzeniu konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, przedstawia do zatwierdzenia [prezesowi ULC], z co najmniej kwartalnym wyprzedzeniem przed planowanym dniem wejścia w życie, taryfę opłat lotniskowych wraz z jej uzasadnieniem.
2.   W przypadkach uzasadnionych wyjątkowymi, niemożliwymi do przewidzenia wcześniej okolicznościami, na wniosek zarządzającego lotniskiem użytku publicznego zawierający uzasadnienie opisujące te okoliczności, [prezes ULC] może wyrazić zgodę na skrócenie terminu, o którym mowa w ust. 1. Termin przedstawienia taryfy opłat lotniskowych do zatwierdzenia [prezesowi ULC] nie może być jednak krótszy niż 2 miesiące przed planowanym dniem wejścia tej taryfy w życie.
3.   Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11
W dniu 31 lipca 2019 r. do prezesa ULC, niezależnego organu nadzorującego w rozumieniu art. 11 ust. 1 dyrektywy 2009/12, wpłynął wniosek o zatwierdzenie zmiany taryfy opłat lotniskowych dotyczących lotniska Chopina, złożony przez Polskie Porty Lotnicze S.A. (zwaną dalej „PPL”), spółkę będącą zarządzającym tym portem lotniczym w rozumieniu art. 2 pkt 2 owej dyrektywy. Do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające przeprowadzenie konsultacji, które odbyły się podczas spotkania w dniu 15 maja 2019 r., z 65 przewoźnikami lotniczymi uznanymi za „stale korzystających” z lotniska Chopina w rozumieniu art. 77 ust. 1 i 2 ustawy Prawo lotnicze.
12
W dniu 18 lipca 2019 r. WizzAir, będąca użytkownikiem lotniska Chopina w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12, wniosła do prezesa ULC o uznanie jej za stronę postępowania w sprawie zmiany taryfy opłat lotniskowych na lotnisku Chopina.
13
Decyzją z dnia 31 października 2019 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”) prezes ULC zatwierdził niektóre zmiany tej taryfy, a inne odrzucił. Stwierdziwszy, że WizzAir nie spełnia wymaganych przez właściwe przepisy krajowe warunków, odmówił on dopuszczenia tej spółki do przedmiotowego postępowania i skierował ową decyzję wyłącznie do PPL.
14
WizzAir wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Polska), który jest sądem odsyłającym. Prezes ULC podniósł przed tym sądem, że skarga ta jest niedopuszczalna lub, ewentualnie, bezzasadna ze względu na to, iż WizzAir nie ma interesu prawnego w zatwierdzeniu omawianych zmian opłat lotniskowych.
15
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r. sąd ten uchylił sporną decyzję ze względu na uchybienie formalne, jako że wydano ją w oparciu o materiał dowodowy, który jedynie częściowo przetłumaczono na język polski. Prezes ULC i PPL wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku.
16
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (Polska) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd odsyłający ze względu na to, że ów wyrok nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaki materiał dowodowy był niezbędny do oceny legalności spornej decyzji oraz jakie konkretnie zgromadzone w aktach sprawy dowody nie zostały przetłumaczone na język polski.
17
W następstwie tego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd odsyłający stwierdził, co następuje:
–
procedura ustalania lub zatwierdzania opłat lotniskowych lub ich maksymalnej wysokości przez prezesa ULC, będącego niezależnym organem nadzorującym, ustanowiona w art. 77 i 77d ustawy Prawo lotnicze, odpowiada obowiązkowej procedurze przewidzianej w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2009/12;
–
PPL, przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie przedmiotowych zmian do prezesa ULC, przeprowadziła konsultacje, o których mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/12 i art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, lecz wyłącznie z 65 podmiotami spełniającymi kryterium przewoźnika stale korzystającego z lotniska Chopina w rozumieniu art. 77 ust. 2 tej ustawy, podczas gdy w roku poprzedzającym wydanie spornej decyzji na lotnisku tym działało 137 podmiotów spełniających kryterium użytkownika portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12;
–
przy badaniu zmian opłat lotniskowych przedłożonych przez PPL prezes ULC nie przeprowadził konsultacji z „zainteresowanymi stronami” w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12.
18
Sąd odsyłający zmierza, po pierwsze, do ustalenia, czy w przypadku gdy niezależny organ nadzorujący ustala lub zatwierdza zmiany wysokości lub struktury opłat lotniskowych w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2009/12, jest on zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji przewidzianych w art. 11 ust. 7 tej dyrektywy.
19
Sąd ten uważa, że na takie pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, nawet jeśli art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2009/12 pozwala na niestosowanie do obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym art. 6 ust. 3 tej dyrektywy, który dotyczy zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych przyjętych przez zarządzającego portem lotniczym i wyraźnie odsyła do art. 11 wspomnianej dyrektywy. Zdaniem sądu odsyłającego obowiązek konsultacji przewidziany w jej art. 11 ust. 7 ma w szczególności na celu zapewnienie przejrzystości tej procedury i nie ma zastosowania wyłącznie do przewidzianego w nim przypadku.
20
Po drugie, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/12 w związku z art. 2 pkt 3 tej dyrektywy stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi konsultacje należy przeprowadzić jedynie z „przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z lotniska”, określonymi w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, a nie z każdym „użytkownikiem portu lotniczego”, zdefiniowanym w tym art. 2 pkt 3, jeżeli zarządzający portem lotniczym postanowi zmienić system lub wysokość opłat lotniskowych.
21
Przychylając się do odpowiedzi twierdzącej również na to pytanie, sąd odsyłający wskazuje, że żaden przepis dyrektywy 2009/12 nie pozwala na różnicowanie użytkowników portu lotniczego pod względem częstotliwości korzystania przez nich z danego portu lotniczego, wbrew temu, co przewiduje art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze.
22
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 11 ust. 7 [dyrektywy 2009/12] należy interpretować w ten sposób, że wynikający z niego obowiązek dla niezależnego organu nadzorującego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 [tej] dyrektywy nie dotyczy przypadku stosowania przez ten organ przewidzianej w prawie krajowym obowiązkowej procedury z art. 6 ust. 5 [akapit pierwszy] lit. a) [rzeczonej] dyrektywy, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący, przy uwzględnieniu wymogu przejrzystości procedury krajowej wynikającego z art. 6 ust. 5 [akapit drugi] [owej] dyrektywy?
2)
Czy zgodne z art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 [dyrektywy 2009/12] jest uregulowanie przewidziane w prawie krajowym, zgodnie z którym zarządzający portem lotniczym przy wprowadzaniu zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych, a nie z użytkownikami portu lotniczego, którym to użytkownikiem w rozumieniu art. 2 pkt 3 [owej] dyrektywy jest każda osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania drugiego
23
Poprzez pytanie drugie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że zdefiniowane w nim pojęcie „użytkownika portu lotniczego” stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których w celu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 ust. 2 tej dyrektywy zarządzający portem lotniczym jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi „stale korzystającymi z danego lotniska” zdefiniowanymi w prawie krajowym.
24
W pierwszej kolejności pojęcie „użytkownika portu lotniczego” zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 jako oznaczające „każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego”. Jako pojęcie zdefiniowane w prawie Unii bez żadnego odesłania do prawa państw członkowskich powinno ono podlegać autonomicznej i jednolitej wykładni w całej Unii Europejskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2025 r., Galte, C‑63/24, EU:C:2025:292, pkt 28).
25
Należy zauważyć, że użycie w treści tego art. 2 pkt 3 wyrażenia „każda osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego” świadczy o woli prawodawcy Unii, by objąć tym pojęciem, bez ograniczeń, wszystkie te osoby. W związku z tym ze wszystkimi rzeczonymi osobami należy przeprowadzić konsultacje w przedmiocie zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/12.
26
W drugiej kolejności ta literalna wykładnia wspomnianego art. 2 pkt 3 znajduje potwierdzenie w wykładni kontekstualnej owego przepisu.
27
Po pierwsze, zasada niedyskryminacji zagwarantowana w art. 3 dyrektywy 2009/12 w związku z jej motywem 11 stoi na przeszkodzie takiej wykładni art. 2 pkt 3 tej dyrektywy, zgodnie z którą ten ostatni przepis pozwala na wyłączenie niektórych spośród wszystkich lotniczych przewoźników pasażerów, poczty lub ładunków do lub z danego portu lotniczego na podstawie dyskryminacyjnych kryteriów ustanowionych na szczeblu krajowym.
28
Tak więc ze wszystkimi użytkownikami portu lotniczego, których zdefiniowano szeroko w art. 2 pkt 3 wspomnianej dyrektywy, powinno się, zgodnie z jej art. 6 ust. 2, przeprowadzić konsultacje w sprawie propozycji zarządzającego portem lotniczym dotyczących zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, tak aby w miarę możliwości zmiany te były przedmiotem porozumienia między tymi użytkownikami a zarządzającym portem lotniczym.
29
Po drugie, ograniczenie konsultacji w sprawie zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych, a w konsekwencji ograniczenie dostępu do informacji dotyczących tych zmian do bardziej zawężonego kręgu użytkowników portu lotniczego, zgodnie z dyskryminacyjnymi kryteriami, może również naruszać zasadę przejrzystości zagwarantowaną w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2009/12 w związku z jej motywem 13. Wspomniany art. 7 ust. 1 nakłada bowiem na zarządzającego portem lotniczym – za każdym razem, gdy mają się odbyć konsultacje – obowiązek przekazania „wszystkim użytkownikom portu lotniczego” informacji na temat elementów, na podstawie których określa się system lub wysokość wszystkich opłat nakładanych przez zarządzającego portem lotniczym w każdym porcie lotniczym.
30
Tymczasem, jak wyjaśnił Trybunał, zasady przejrzystości i niedyskryminacji są ze sobą ściśle powiązane, ponieważ przestrzeganie pierwszej z tych zasad pozwala użytkownikom portu lotniczego na wykrycie naruszeń tej drugiej (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2019 r., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, pkt 49).
31
Po trzecie, jak podkreśla Irlandia w uwagach na piśmie, umożliwienie zarządzającemu portem lotniczym konsultacji wyłącznie z największymi przewoźnikami lotniczymi groziłoby uprzywilejowaniem tych przewoźników w strukturze opłat lotniskowych i mogłoby stanowić przeszkodę dla nowych podmiotów wchodzących na rynek, a także naruszać niezakłóconą konkurencję między przewoźnikami lotniczymi.
32
Po czwarte, z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2009/12 wynika, że jedynym warunkiem, jaki musi spełnić „użytkownik portu lotniczego” w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy, aby zarządzający portem lotniczym przeprowadził z nim konsultacje zgodnie z art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, jest – jak zauważył rząd polski w uwagach na piśmie – przestrzeganie wynikającego również z zasady przejrzystości obowiązku przekazania temu zarządzającemu portem lotniczym, przed każdymi konsultacjami, informacji obejmujących w szczególności: prognozy dotyczące ruchu oraz składu i wykorzystania floty użytkownika, jego projekty rozwoju oraz jego wymagania w danym porcie lotniczym.
33
W trzeciej kolejności taka wykładnia kontekstualna art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 znajduje potwierdzenie również w celu tej dyrektywy, wyrażonym w szczególności w jej motywie 2, polegającym na stworzeniu wspólnych ram określających najważniejsze elementy opłat lotniskowych oraz sposób ich ustalania, a także podstawowe wymogi w stosunkach między zarządzającymi portami lotniczymi a użytkownikami tych portów, tak aby zapobiec sytuacji, w której zarządzający portami lotniczymi znajdą się w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych użytkowników, co mogłoby rodzić ryzyko nadużyć (zob. podobnie wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada, C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 66). Taki cel byłby bowiem zagrożony, gdyby przyjąć wykładnię tego art. 2 pkt 3 w ten sposób, że ustawodawca krajowy może wyłączyć z zakresu pojęcia „użytkownika portu lotniczego” osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego.
34
W świetle powyższego na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że zdefiniowane w nim pojęcie „użytkownika portu lotniczego” stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których w celu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 ust. 2 tej dyrektywy zarządzający portem lotniczym jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi „stale korzystającymi z danego lotniska” zdefiniowanymi w prawie krajowym.
W przedmiocie pytania pierwszego
35
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 w związku z art. 11 ust. 1, art. 2 pkt 3 oraz art. 6 ust. 2 i ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy niezależny organ nadzorujący ustala lub zatwierdza, na podstawie propozycji zarządzającego portem lotniczym, zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, organ ten jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z „użytkownikami portu lotniczego” zdefiniowanymi w tym art. 2 pkt 3.
36
Z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 wynika, że w przypadku gdy niezależny organ nadzorujący weryfikuje jako organ odwoławczy, w ramach procedury przewidzianej w art. 6 ust. 1–4 tej dyrektywy, zasadność zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, o której zdecydował zarządzający portem lotniczym, nie osiągnąwszy porozumienia z użytkownikami portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 rzeczonej dyrektywy, niezależny organ nadzorujący powinien uzyskać dostęp do niezbędnych informacji pochodzących między innymi od tych użytkowników portu lotniczego i jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z tymi użytkownikami w celu wydania ostatecznej wiążącej decyzji możliwie jak najszybciej, a w każdym przypadku w terminie czterech miesięcy od przedstawienia mu sprawy.
37
Użytkownicy portu lotniczego są bowiem „zainteresowanymi stronami” w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 i mogą w tym charakterze powoływać się na drodze sądowej na prawa wynikające z art. 3, 6 i 7 tej dyrektywy, które nakładają również obowiązki na zarządzającego portem lotniczym (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2019 r., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, pkt 58).
38
Wątpliwości sądu odsyłającego co do możliwości zastosowania art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) tej dyrektywy, wynikają z zawartego w art. 6 ust. 3 wspomnianej dyrektywy odesłania do tego art. 11. Jak podkreśla bowiem ten sąd, ów art. 6 ust. 3 nie ma zastosowania do obowiązkowej procedury krajowej ze względu na wybór dokonany w niniejszym przypadku przez polskiego ustawodawcę na podstawie art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) tej dyrektywy.
39
Zgodnie z obowiązkową procedurą przewidzianą w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a), to niezależny organ nadzorujący – a nie zarządzający portem lotniczym – ustala lub zatwierdza, w drodze wiążącej decyzji, opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość, a także zmiany wysokości lub struktury tych opłat.
40
Jak podkreślają WizzAir i Komisja Europejska w swoich uwagach na piśmie, art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 ma zastosowanie do procedury, w której – w odróżnieniu od tej obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym – to zarządzający portem lotniczym ustala lub zatwierdza co do zasady system opłat lotniskowych oraz jego zmiany. Niezależny organ nadzorujący interweniuje jako organ odwoławczy jedynie w przypadku, gdy użytkownicy portu lotniczego nie zgadzają się z decyzją zarządzającego portem lotniczym zmieniającą system lub wysokość tych opłat, w celu zbadania przedstawionych przez zarządzającego portem lotniczym powodów uzasadniających taką zmianę w świetle argumentów użytkowników portu lotniczego, jak przewiduje art. 6 ust. 3 dyrektywy 2009/12, odsyłając do jej art. 11.
41
Jednakże wbrew temu, co twierdzą Irlandia i PPL w swoich uwagach na piśmie, nie wynika z tego w żaden sposób, że w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) tej dyrektywy, niezależny organ nadzorujący jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia konsultacji z „użytkownikiem portu lotniczego” w rozumieniu art. 2 pkt 3 rzeczonej dyrektywy, w szczególności gdy ów użytkownik podnosi przed tym organem, że został wykluczony w sposób dyskryminacyjny z konsultacji przewidzianych w art. 6 owej dyrektywy.
42
W pierwszej kolejności z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2009/12 w związku z jej motywem 12 wynika bowiem, że niezależny organ nadzorujący powinien zapewnić wykonywanie przynajmniej zadań przydzielonych na podstawie art. 6 tej dyrektywy, a także poszanowanie bezstronności decyzji oraz prawidłowe i skuteczne stosowanie wspomnianej dyrektywy. Organ ten jest ponadto gwarantem przestrzegania zasady niedyskryminacji zgodnie z art. 3 zdanie pierwsze tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2019 r., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, pkt 43).
43
Obowiązki powierzone w ten sposób niezależnemu organowi nadzorującemu nie mogą jednak różnić się w zależności od tego, czy organ ten działa w ramach procedury zatwierdzania lub zmiany opłat lotniskowych przewidzianej w art. 6 ust. 1–4 dyrektywy 2009/12, czy też w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) tej dyrektywy. Przepis ten upoważnia jedynie państwa członkowskie do podjęcia decyzji o odstąpieniu od stosowania tego art. 6 ust. 3 i 4 do tej ostatniej procedury.
44
W drugiej kolejności z art. 6 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2009/12 wynika, że obowiązkowe procedury krajowe, o których mowa w tym ustępie, oraz warunki i kryteria, które mają do nich zastosowanie, powinny być „adekwatne, obiektywne, niedyskryminujące i przejrzyste”.
45
Ściślej rzecz ujmując, te procedury krajowe muszą być zgodne z art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/12 (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2019 r., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, pkt 45), który nakłada na państwa członkowskie, po pierwsze, obowiązek zapewnienia wprowadzenia obowiązkowej procedury regularnych konsultacji między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego, dotyczących w szczególności funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, a po drugie, obowiązek zapewnienia, w miarę możliwości, wprowadzania zmian systemu lub wysokości tych opłat w drodze porozumienia pomiędzy zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego.
46
W konsekwencji art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 w związku z ust. 1 tego artykułu, a także art. 6 ust. 2 i ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy niezależny organ nadzorujący otrzymuje, w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, wniosek o zatwierdzenie zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych przedłożony mu przez zarządzającego portem lotniczym, ów organ jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z każdym użytkownikiem portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 wspomnianej dyrektywy, z którym zarządzający portem lotniczym nie skonsultował się w przedmiocie tych zmian z naruszeniem art. 6 ust. 2 tej dyrektywy. W tym względzie bez znaczenia jest okoliczność, że w ramach mającej zastosowanie procedury prawa krajowego niezależny organ nadzorujący rozpatruje sprawę jako organ wyłącznie właściwy do zmiany wysokości lub struktury rozpatrywanych opłat lotniskowych, a nie jako organ odwoławczy.
47
W drodze konsultacji, do przeprowadzenia których zobowiązują go te przepisy, niezależny organ nadzorujący jest w stanie sprawować skuteczną kontrolę nad prawidłowością procedury uprzednich konsultacji przeprowadzonej przez zarządzającego portem lotniczym i nad jej zgodnością z podstawowymi wymogami ustanowionymi w dyrektywie 2009/12, jakimi są: brak dyskryminacji, przejrzystość i przeprowadzenie konsultacji z użytkownikami portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy, które to wymogi mają w pełni zastosowanie do obowiązkowej procedury ustalania lub zatwierdzania opłat lotniskowych przewidzianej w prawie krajowym, a także do zmian wysokości lub struktury tych opłat.
48
W tym kontekście należy jeszcze uściślić, podobnie jak uczynił to rząd polski w uwagach na piśmie, że zgodnie z zasadami dobrej administracji i proporcjonalności art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, iż niezależny organ nadzorujący nie jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji w celu zatwierdzenia, zgodnie z mającą zastosowanie procedurą przewidzianą w prawie krajowym, zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych, które przedstawia mu zarządzający portem lotniczym, jeżeli w tym celu organ ten ma dostęp do niezbędnych informacji pochodzących między innymi od użytkowników portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy i jeżeli zarządzający portem lotniczym przeprowadził należycie konsultacje z tymi użytkownikami zgodnie z art. 6 ust. 2 wspomnianej dyrektywy w związku z zasadami niedyskryminacji i przejrzystości.
49
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że prezes ULC, jako niezależny organ nadzorujący w rozumieniu art. 11 ust. 1 dyrektywy 2009/12, wydał sporną decyzję po przeprowadzeniu przewidzianej w prawie krajowym obowiązkowej procedury, która przyznaje mu wyłączną kompetencję do zmiany wysokości lub struktury opłat lotniskowych na podstawie propozycji zarządzającego portem lotniczym. Tymczasem zarządzający portem lotniczym przeprowadził konsultacje z 65 „przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi” z lotniska Chopina w rozumieniu art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, podczas gdy zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający w chwili wydania tej decyzji 137 podmiotów, w tym WizzAir, zostało zidentyfikowanych jako „użytkownicy portu lotniczego” w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy.
50
Wobec tego można uznać, że sporną decyzję wydano bez uprzedniej konsultacji z WizzAir, której nie przeprowadził ani zarządzający portem lotniczym przy opracowywaniu propozycji zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych na lotnisku Chopina, podlegających przedłożeniu niezależnemu organowi nadzorującemu, ani ów organ przy zatwierdzaniu tych zmian, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.
51
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 w związku z art. 11 ust. 1, art. 2 pkt 3 oraz art. 6 ust. 2 i ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy niezależny organ nadzorujący ustala lub zatwierdza, na podstawie propozycji zarządzającego portem lotniczym, zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, organ ten jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z „użytkownikami portu lotniczego” zdefiniowanymi w tym art. 2 pkt 3, z którymi zarządzający portem lotniczym nie przeprowadził należycie konsultacji przy opracowywaniu tej propozycji.
W przedmiocie kosztów
52
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 2 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych
należy interpretować w ten sposób, że:
zdefiniowane w nim pojęcie „użytkownika portu lotniczego” stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których w celu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 ust. 2 tej dyrektywy zarządzający portem lotniczym jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi „stale korzystającymi z danego lotniska” zdefiniowanymi w prawie krajowym.
2)
Artykuł 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 w związku z art. 11 ust. 1, art. 2 pkt 3 oraz art. 6 ust. 2 i ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy
należy interpretować w ten sposób, że:
w przypadku gdy niezależny organ nadzorujący ustala lub zatwierdza, na podstawie propozycji zarządzającego portem lotniczym, zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, organ ten jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z „użytkownikami portu lotniczego” zdefiniowanymi w tym art. 2 pkt 3, z którymi zarządzający portem lotniczym nie przeprowadził należycie konsultacji przy opracowywaniu tej propozycji.
Spineanu-Matei
Rodin
Piçarra
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 lutego 2026 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezeska izby
O. Spineanu-Matei
(
*1
)	Język postępowania: polski.