62024CJ0282_RES
Rechtssache C‑282/24
PolismyndighetengegenKonkurrensverket
(Vorabentscheidungsersuchen des Högsta förvaltningsdomstol)
Urteil des Gerichtshofs (Dritte Kammer) vom 16. Oktober 2025
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Öffentliche Aufträge – Richtlinie 2014/24/EU – Art. 72 – Änderung einer Rahmenvereinbarung während des Ausführungszeitraums – Wert der Änderung, der die in Art. 72 Abs. 2 genannten Werte nicht übersteigt – Änderung des Vergütungsmodells einer Rahmenvereinbarung – Wesentliche Änderung einer Rahmenvereinbarung – Veränderung des Gesamtcharakters einer Rahmenvereinbarung“
Rechtsangleichung – Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungs‑, Liefer- und Bauaufträge – Richtlinie 2014/24 – Auftragsausführung – Änderung laufender Aufträge ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens – Wert der Änderung, der die in Art. 72 Abs. 2 genannten Werte nicht übersteigt – Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung – Begriff – Änderung des Vergütungsmodells der Rahmenvereinbarung, die nur eine Änderung des Gesamtauftragswerts dieser Rahmenvereinbarung in geringem Umfang zur Folge hat – Ausschluss – Ausnahme – Grundlegende Verschiebung des Gleichgewichts dieser Rahmenvereinbarung
(Richtlinie 2014/24 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 72 Abs. 2)
(vgl. Rn. 21-23, 26-30, 34-37, 41, 46-49 und Tenor)
Zusammenfassung
Im Rahmen eines Rechtsstreits über eine Geldbuße, die gegen einen öffentlichen Auftraggeber verhängt wurde, weil er Rahmenvereinbarungen während des Ausführungszeitraums ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens geringfügig geändert hatte, legt der Gerichtshof den Begriff der Veränderung des Gesamtcharakters des Auftrags in Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 (
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) aus. Eine solche Veränderung erfordert die Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens.
Nach Einleitung einer Ausschreibung für Abschleppdienstleistungen schloss die Polismyndighet (Polizeibehörde, Schweden) im Jahr 2021 eine Rahmenvereinbarung mit der Lidköpings Biltjänst Hyr AB. Die Ausschreibung sah einen Festpreis für Abholaufträge für Fahrzeuge in einem Radius von 10 km Entfernung von dem Ort, an den das Fahrzeug danach gebracht werden sollte, sowie einen Zuschlag pro Kilometer für den verbleibenden Teil der Fahrtstrecke vor.
Im gleichen Jahr einigte sich die Polizeibehörde mit der Lidköpings Biltjänst Hyr AB darauf, die Vergütungsbedingungen in der Rahmenvereinbarung zu ändern, um eine gleichmäßigere Verteilung der Kosten auf die verschiedenen Polizeibezirke zu erzielen. Die vorgenommene Änderung führte dazu, dass sich der Schwerpunkt zwischen fester und variabler Preisgestaltung änderte und zugleich die Preisniveaus so angepasst wurden, dass sich der Gesamtauftragswert nur in geringem Umfang änderte.
Das Konkurrensverk (Wettbewerbsbehörde, Schweden) beantragte beim Förvaltningsrätt i Stockholm (Verwaltungsgericht Stockholm, Schweden), die Polizeibehörde wegen der Änderung dieser Rahmenvereinbarung ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens zur Zahlung eine Geldbuße zu verpflichten. Dieses Gericht gab dem Antrag mit der Begründung statt, dass die in Rede stehenden Änderungen als wesentlich anzusehen seien und den Gesamtcharakter der mit Lidköpings Biltjänst Hyr geschlossenen Rahmenvereinbarung veränderten.
Nachdem die Berufung der Polizeibehörde zurückgewiesen worden war, legte diese ein Rechtsmittel beim Högsta förvaltningsdomstol (Oberstes Verwaltungsgericht, Schweden), dem vorlegenden Gericht, ein. Das Oberste Verwaltungsgericht stellt fest, dass nach der von der Polizeibehörde vorgenommenen Berechnung der Wert der Änderungen der Rahmenvereinbarung unter den in Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 vorgesehenen Werten liege. Daher sei zu prüfen, ob die Änderungen als Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung angesehen werden könnten.
Das vorlegende Gericht möchte deshalb wissen, ob die Änderung der in einer Rahmenvereinbarung, die anhand des Zuschlagskriteriums des niedrigsten Preises vergeben wurde, vorgesehenen Vergütungsmethode, durch die das Verhältnis zwischen fester und variabler Vergütung geändert und zugleich die Preise so angepasst werden, dass sich der Gesamtauftragswert der Rahmenvereinbarung nur geringfügig ändert, als Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung im Sinne von Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 anzusehen ist.
Der Gerichtshof gelangt zu dem Ergebnis, dass eine solche Änderung nicht als Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung anzusehen ist, es sei denn, sie führt zu einer grundlegenden Verschiebung des Gleichgewichts der Rahmenvereinbarung.
Würdigung durch den Gerichtshof
Um die Tragweite des Begriffs der Veränderung des Gesamtcharakters einer Rahmenvereinbarung in Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 zu bestimmen, berücksichtigt der Gerichtshof den Wortlaut dieser Vorschrift, ihren Zusammenhang und die Ziele, die mit dieser Richtlinie verfolgt werden.
Erstens erfasst dieser Begriff nach seinem Wortlaut in seiner üblichen Bedeutung ausschließlich Änderungen von Rahmenvereinbarungen, die so weitreichend sind, dass sie zu einer Veränderung des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung insgesamt führen. Außerdem stellt Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 klar, dass bei seiner Anwendung nicht „überprüft werden muss, ob die in Absatz 4 Buchstaben a bis d genannten Bedingungen erfüllt sind“. Eine Änderung, die eine dieser Bedingungen erfüllt, ist aber gemäß Art. 72 Abs. 4 der Richtlinie als wesentlich anzusehen. Daher war der Unionsgesetzgeber der Ansicht, dass die Frage, ob eine Änderung einer Rahmenvereinbarung wesentlich ist, für die Feststellung, ob diese Änderung den „Gesamtcharakter“ dieser Rahmenvereinbarung im Sinne von Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 verändert, nicht entscheidend ist.
Was zweitens den Zusammenhang der letztgenannten Bestimmung betrifft, so stellt der Gerichtshof fest, dass diese in Anbetracht von Art. 72 Abs. 5 der Richtlinie 2014/24 eine Ausnahme von dem Grundsatz darstellt, dass eine Rahmenvereinbarung nicht ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens geändert werden darf, so dass die in Art. 72 Abs. 2 vorgesehene Änderungsbefugnis eng auszulegen ist. In dieser Hinsicht nimmt der erste Absatz des 107. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2014/24 zwar implizit auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Sachverhalten vor Anwendung der Richtlinie 2014/24 Bezug, wonach im Kern bei wesentlichen Änderungen des ursprünglichen Auftrags ein neues Vergabeverfahren erforderlich ist, wie z. B. bei Änderungen, die die Zuschlagserteilung in Frage stellen können.
Indem der Unionsgesetzgeber im zweiten Absatz dieses Erwägungsgrunds ausgeführt hat, dass „Änderungen des Auftrags, die zu einer geringfügigen Änderung des Auftragswerts bis zu einer bestimmten Höhe führen, … jederzeit möglich sein [sollten], ohne dass ein neues Vergabeverfahren durchgeführt werden muss“, wollte er diese Rechtsprechung jedoch nuancieren. Er sieht daher eine weitreichende Möglichkeit vor, in vereinfachter Weise Änderungen vorzunehmen, die normalerweise den Rückgriff auf ein neues Vergabeverfahren erfordern würden, sofern diese Änderungen unter bestimmten Wertschwellen liegen, obwohl sich eine solche Möglichkeit aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Sachverhalten vor der Anwendung der Richtlinie 2014/24 nicht ergab.
Außerdem ergibt sich aus dem Vergleich der Abs. 1, 2 und 4 von Art. 72 der Richtlinie 2014/24, dass sich der Unionsgesetzgeber dafür entschieden hat, unterschiedliche Formulierungen zu verwenden, um einerseits Änderungen, die den Gesamtcharakter einer Rahmenvereinbarung verändern, und andererseits wesentliche Änderungen dieser Vereinbarung zu erfassen.
Im Übrigen nähme im Hinblick auf die Struktur von Art. 72 der Richtlinie 2014/24 eine Auslegung dieser Bestimmung, die die Begriffe der wesentlichen Änderungen und der Änderungen, die den Gesamtcharakter des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung verändern, gleichstellt, Art. 72 Abs. 1 Buchst. a und c sowie Abs. 2 dieser Richtlinie jede praktische Wirksamkeit. Soweit diese Bestimmungen nämlich nicht für Änderungen gelten, die den Gesamtcharakter des betreffenden Auftrags oder der betreffenden Rahmenvereinbarung verändern, würde eine solche Gleichstellung bedeuten, dass diese Bestimmungen nur die Vornahme nicht wesentlicher Änderungen gestatten, die ohnehin nach Art. 72 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2014/24 vorgenommen werden könnten, ohne dass ein neues Vergabeverfahren durchgeführt werden müsste.
Was schließlich die Ziele der Richtlinie 2014/24 betrifft, stellt der Gerichtshof fest, dass Art. 72 dieser Richtlinie die Einhaltung der Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz sicherstellen und es den öffentlichen Auftraggebern zugleich ermöglichen soll, eine pragmatische Lösung für den Fall zu ergreifen, dass unvorhergesehene Umstände während des Durchführungszeitraums eine Anpassung eines öffentlichen Auftrags erfordern.
Nach alledem stellt der Gerichtshof fest, dass sich der Begriff der Veränderung des Gesamtcharakters einer Rahmenvereinbarung von dem ihrer wesentlichen Änderung unterscheidet. Der erstgenannte Begriff erfasst somit nur die wichtigsten wesentlichen Änderungen, die eine grundlegende Änderung des Gegenstands oder der Art der betreffenden Rahmenvereinbarung oder eine grundlegende Verschiebung ihres Gleichgewichts mit sich bringen und deshalb als so weitreichend angesehen werden können, dass sie zu einer Veränderung der Rahmenvereinbarung insgesamt führen.
Daraus folgt, dass der bloße Umstand, dass eine Änderung sich auf das Ergebnis des ursprünglichen Vergabeverfahrens der betreffenden Rahmenvereinbarung – wie in Art. 72 Abs. 4 Buchst. a der Richtlinie 2014/24 beschrieben – ausgewirkt hätte, für sich genommen nicht für den Nachweis ausreicht, dass die Änderung den Gesamtcharakter dieser Rahmenvereinbarung verändert.
In diesem Zusammenhang hebt der Gerichtshof hervor, dass eine Änderung der Vergütungsmethode einer Rahmenvereinbarung, die zu einer geringfügigen Änderung ihres Gesamtwerts führt, jedenfalls keine grundlegende Änderung des Gegenstands dieser Rahmenvereinbarung oder der Art der betreffenden Rahmenvereinbarung bedeutet.
Dagegen ist nicht völlig auszuschließen, dass eine solche Änderung unter außergewöhnlichen Umständen zu einer grundlegenden Verschiebung des Gleichgewichts dieser Rahmenvereinbarung und damit zu einer Veränderung ihres Gesamtcharakters führen kann. Dies ist der Fall, wenn die Änderung der Vergütungsmethode der betreffenden Rahmenvereinbarung eine völlige Umwälzung ihrer Systematik bedingt, die dazu führt, dass der oder die Zuschlagsempfänger der Rahmenvereinbarung in eine deutlich günstigere Lage versetzt werden, als sie sich aus der Anwendung der ursprünglich vereinbarten Vergütungsmethode ergeben hätte.
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)	Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. 2014, L 94, S. 65). Art. 72 Abs. 2 dieser Richtlinie sieht im Wesentlichen die Möglichkeit vor, öffentliche Aufträge oder Rahmenvereinbarungen auch ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens bis zu einer bestimmten Wertgrenze zu ändern, sofern sich jedoch der Gesamtcharakter des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung aufgrund der Änderung nicht verändert.