62022TJ0307_RES
Causa T‑307/22
A2B Connect BV e a.
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 26 marzo 2025
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione e sospensione delle autorizzazioni di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione – Divieto temporaneo di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Competenza del Consiglio – Libertà di espressione e di informazione – Proporzionalità – Obbligo di motivazione»
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione di contenuti di taluni organi di informazione – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Disposizione di portata generale relativa a una misura restrittiva individuale – Inclusione
[Artt. 24, § 1, 29 e 40 TUE; artt. 263, comma 4, e 275, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/512/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/351 e (PESC) 2022/884, art. 4 octies, §§ 1 e 3; regolamenti del Consiglio n. 833/2014, art. 2 septies, §§ 1 e 3, 2022/350 e 2022/879]
(v. punti 23‑33)
Atti delle istituzioni – Decisioni – Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Competenza dell’Unione in materia di PESC – Portata – Decisioni che prevedono misure atte a modificare direttamente la situazione giuridica di singoli – Inclusione – Definizione da parte del Consiglio dell’oggetto delle misure restrittive – Divieto temporaneo di radiodiffusione di contenuti di taluni organi di informazione – Ammissibilità – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Competenza sanzionatoria attribuita a un’autorità nazionale di regolamentazione – Irrilevanza
[Artt. 24, § 1, 29 e 40 TUE; artt. 263, comma 4, e 275, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/512/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/351 e (PESC) 2022/884, art. 4 octies, §§ 1 e 3; regolamenti del Consiglio n. 833/2014, art. 2 septies, §§ 1 e 3, 2022/350 e 2022/879]
(v. punti 44‑54)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione di contenuti di taluni organi di informazione – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Ricorso di annullamento – Atto regolamentare che dà attuazione a una decisione dell’Unione adottata nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune – Competenza dei giudici dell’Unione – Inclusione
(Art. 215 TFUE; regolamenti del Consiglio nn. 833/2014, 2022/350 e 2022/879)
(v. punti 61, 62)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Atti d’applicazione generale – Ammissibilità di una motivazione che si limita ad indicare la situazione complessiva che ha condotto all’adozione dell’atto e gli obiettivi generali che esso si prefigge
(Art. 29 TUE; artt. 215 e 296, comma 2, TFUE; regolamenti del Consiglio n. 833/2014, art. 2 septies, §§ 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(v. punti 70‑73, 76‑81, 85)
Diritti fondamentali – Libertà d’espressione – Riconoscimento tanto da parte della Carta dei diritti fondamentali quanto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Significato e portata identici – Livello di tutela garantito dalla Carta che non incide su quello garantito dalla suddetta Convenzione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 11)
(v. punti 102, 103, 105‑107)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Restrizione del diritto alla libertà di espressione – Ammissibilità – Presupposto – Restrizione prevista dalla legge – Nozione – Atti di portata generale dotati di basi giuridiche chiare e prevedibili in diritto dell’Unione – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; regolamenti del Consiglio n. 833/2014, art. 2 septies, §§ 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(v. punti 104, 111‑115)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Restrizione del diritto alla libertà di espressione – Ammissibilità – Presupposto – Rispetto del contenuto essenziale della libertà di espressione – Nozione – Atti di natura temporanea e reversibile che non compromettono detta libertà in quanto tale – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; regolamenti del Consiglio n. 833/2014, art. 2 septies, §§ 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(v. punti 116‑118, 120, 121)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Restrizione del diritto alla libertà di espressione – Ammissibilità – Presupposto – Perseguimento di un obiettivo di interesse generale riconosciuto come tale dall’Unione – Nozione – Tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza dell’Unione – Preservazione della pace e della sicurezza internazionali – Inclusione
[Artt. 3, §§ 1 e 5, e 21, § 2, c), TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; regolamenti del Consiglio n. 833/2014, art. 2 septies, §§ 1 e 3, 2022/350 e 2022/879]
(v. punti 122, 123)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione – Divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso da taluni organi di informazione – Restrizione del diritto alla libertà di espressione – Ammissibilità – Presupposto – Rispetto del principio di proporzionalità – Violazione – Assenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; regolamenti del Consiglio n. 833/2014, art. 2 septies, §§ 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(v. punti 124‑135)
Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Ricorso avverso regolamenti del Consiglio che adottano misure restrittive in considerazione della situazione in Ucraina – Motivo di ricorso vertente sulla violazione del diritto alla libertà di espressione e d’informazione degli utenti dei servizi di un fornitore di servizi Internet – Impossibilità per l’operatore interessato di far valere il diritto di espressione e d’informazione dei suoi utenti
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 136‑140)
Sintesi
Nella sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dalle società ricorrenti contro gli atti con i quali il Consiglio vieta a qualsiasi operatore stabilito nell’Unione europea, da un lato, la radiodiffusione, il conferimento della capacità di diffondere, l’agevolazione della radiodiffusione o altro concorso a tal fine, dei contenuti delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi elencati negli allegati agli atti impugnati e, dall’altro, di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto diffuso da questi ultimi (
1
). Tale causa consente in particolare al Tribunale di pronunciarsi sulle condizioni per il riconoscimento della sua competenza a conoscere della legittimità delle decisioni adottate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC) nei confronti delle ricorrenti alle quali si impongono tali divieti.
Questa sentenza si inserisce nel contesto di una serie di misure restrittive adottate dall’Unione a seguito dell’aggressione militare perpetrata dalla Federazione Russa contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022. Le ricorrenti, che sono stabilite nei Paesi Bassi e i cui nomi non figurano negli elenchi allegati agli atti controversi, sono fornitori di servizi di accesso a Internet per i privati o per le imprese.
A sostegno del loro ricorso, le ricorrenti invocano l’assenza di competenza del Consiglio ad adottare gli atti impugnati e la violazione del diritto alla libertà di espressione e d’informazione (
2
) e del diritto a una buona amministrazione (
3
) garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Giudizio del Tribunale
Esaminando d’ufficio la questione della sua competenza ad esaminare la legittimità degli atti controversi, il Tribunale conclude, in primo luogo, che occorre statuire solo sulla legittimità dei regolamenti impugnati. A tal riguardo, esso ricorda anzitutto che, conformemente all’articolo 275, secondo comma, TFUE, è la natura individuale degli atti adottati sulla base delle disposizioni relative alla PESC che dà accesso ai giudici dell’Unione. Una decisione che prevede misure restrittive può essere considerata individuale se la persona interessata è nominativamente indicata da tale decisione. Orbene, poiché i nomi delle ricorrenti non figurano né nel testo della decisione 2014/512 come modificata, né nel suo allegato IX come modificato, il Tribunale constata che le decisioni impugnate non costituiscono misure restrittive nei confronti delle ricorrenti. Le misure restrittive di cui trattasi devono essere intese, infatti, come aventi portata generale nei confronti delle ricorrenti, in quanto fanno parte delle entità appartenenti alla categoria generale e astratta degli «operatori» ai quali è vietato diffondere i contenuti provenienti dalle «persone giuridiche, [dalle] entità o [dagli] organismi» elencati nell’allegato IX alla decisione 2014/512 come modificata, e una portata individuale nei confronti di questi ultimi.
Le ricorrenti non possono pertanto far valere la natura individuale delle misure restrittive di cui trattasi nei confronti degli organi di informazione identificati nel testo della decisione 2014/512 come modificata per fondare la competenza del Tribunale a conoscere del loro ricorso di annullamento. Per contro, il Tribunale deve garantire un controllo completo della legittimità degli atti dell’Unione, come i regolamenti impugnati, che sono stati adottati sul fondamento dell’articolo 215 TFUE.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la competenza del Consiglio ad adottare i regolamenti di cui trattasi, il Tribunale ricorda, da un lato, che, ai sensi dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, la condizione preliminare alla verifica della competenza del Consiglio ad adottare i regolamenti impugnati è che quest’ultimo sia competente ad adottare le decisioni impugnate, le quali gli conferiscono tale potere, e, dall’altro, che, nelle sue relazioni con il resto del mondo, l’Unione promuova i suoi valori e i suoi interessi, e contribuisca alla protezione dei suoi cittadini (
4
), alla pace, alla sicurezza nonché al rigoroso rispetto del diritto internazionale. Il Tribunale rileva poi che dal combinato disposto degli articoli 21, 23, dell’articolo 24, paragrafo 1, dell’articolo 25, dell’articolo 28, paragrafo 1, primo comma, e dell’articolo 29 TUE risulta che la nozione di «posizione dell’Unione» può prestarsi a un’interpretazione ampia, di modo che possono essere in particolare adottate, sul fondamento dell’articolo 29 TUE, decisioni che prevedono misure atte a modificare direttamente la situazione giuridica di singoli. Peraltro, il Consiglio dispone di un ampio margine nel definire l’oggetto delle misure restrittive che l’Unione adotta nel settore della PESC. Pertanto, quest’ultimo ha potuto giustamente considerare che, di fronte alla crisi internazionale causata dall’aggressione nei confronti dell’Ucraina da parte della Federazione russa, le misure necessarie per rispondere alla grave minaccia alla pace alle frontiere dell’Unione e alla violazione del diritto internazionale avrebbero potuto includere il divieto di radiodiffusione dei contenuti di alcuni organi di informazione, posti sotto il controllo della leadership della Federazione russa, con la motivazione che essi sosterrebbero tale aggressione attraverso iniziative continue e concertate di propaganda prendendo di mira la società civile dell’Unione e dei paesi limitrofi, e il divieto di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto prodotto o diffuso dagli organi di informazione interessati.
Il Tribunale osserva al riguardo, dal momento che la propaganda e le campagne di disinformazione condotte da detti organi di informazione sono tali da mettere in discussione i fondamenti delle società democratiche e fanno parte integrante dell’arsenale di guerra moderna, che le misure restrittive di cui trattasi si inseriscono nel contesto del perseguimento da parte dell’Unione degli obiettivi assegnatile dall’articolo 3, paragrafi 1 e 5, TUE. Poiché le azioni di cui trattasi costituiscono, al riguardo, una minaccia consistente e diretta all’ordine pubblico alla sicurezza dell’Unione, tali misure, mirando a salvaguardare i valori dell’Unione, i suoi interessi fondamentali, la sua sicurezza, la sua indipendenza e mirando a preservare la pace sono, infatti, direttamente connessi alle finalità della PESC (
5
).
Inoltre, il Tribunale sottolinea che la circostanza che le autorità nazionali di regolamentazione abbiano il potere di sanzionare un media audiovisivo per un contenuto editoriale inadeguato non osta alla competenza riconosciuta al Consiglio di adottare misure restrittive dirette a vietare provvisoriamente e in modo reversibile la diffusione di taluni contenuti mediatici. Infatti, la competenza attribuita alle autorità amministrative nazionali dalle normative interne non persegue gli stessi obiettivi, non si fonda sugli stessi valori e non può garantire gli stessi risultati di un intervento uniforme e immediato su tutto il territorio dell’Unione, come quello attuabile ai sensi della PESC.
Infine, il Tribunale osserva che l’adozione degli atti impugnati non può essere rimessa in discussione dalla possibilità per l’Unione di intervenire, nel settore dei servizi audiovisivi, sulla base di altre categorie di competenze disciplinate dal Trattato FUE (
6
). L’attuazione delle politiche di cui agli articoli da 3 a 6 TFUE non deve infatti pregiudicare l’applicazione delle procedure e la portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione a titolo della PESC (
7
).
Per quanto attiene, in terzo luogo, all’asserita violazione del diritto a una buona amministrazione, il Tribunale constata che il Consiglio ha sufficientemente motivato i regolamenti impugnati. Esso ricorda al riguardo che, per quanto riguarda le disposizioni di portata generale, la motivazione può limitarsi a indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla loro adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esse si prefiggono e che il diritto dell’Unione non impone alcun obbligo al Consiglio di divulgare la documentazione relativa al suo processo decisionale.
Per quanto riguarda, in quarto e ultimo luogo, l’asserita violazione della libertà di espressione e d’informazione, in particolare della libertà di comunicare informazioni, il Tribunale ricorda che i diritti e le libertà sanciti dall’articolo 11 della Carta non sono prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale. Pertanto, anche supponendo, da un lato, che fornitori di servizi Internet, come le ricorrenti, possano essere considerati titolari di un diritto autonomo alla libertà di comunicare informazioni e, dall’altro, che il divieto temporaneo di contribuire alla radiodiffusione dei contenuti degli organi di informazione oggetto delle misure restrittive di cui trattasi e quello di pubblicizzare prodotti o servizi in qualsiasi contenuto diffuso da tali organi di informazione possano costituire un’ingerenza nell’esercizio di detta libertà, il Tribunale ricorda che possono essere ammesse limitazioni all’esercizio dei diritti sanciti dalla Carta (
8
).
Nel caso di specie, il Tribunale ritiene, alla luce della natura e dello scopo dei divieti in questione, che fosse opportuno per il Consiglio prendere in considerazione fornitori di servizi Internet, quali le ricorrenti, al pari di uno qualsiasi dei mezzi di trasmissione o di distribuzione di contenuti, in quanto operatori che devono garantire l’attuazione, e quindi l’efficacia, di tali divieti nel territorio dell’Unione.
Infine, il Tribunale constata che le ricorrenti non possono avvalersi, a sostegno del loro ricorso di annullamento, del diritto degli utenti dei loro servizi di ricevere informazioni, dato che non sono titolari esse stesse di tale diritto.
(
1
)	Decisione (PESC) 2022/351 del Consiglio, del 1o marzo 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 65, pag. 5); regolamento (UE) 2022/350 del Consiglio, del 1o marzo 2022, che modifica il regolamento (UE) n. 833/2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 65, pag. 1); decisione (PESC) 2022/884 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 128), e regolamento (UE) 2022/879 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che modifica il regolamento (UE) n. 833/2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 53).
(
2
)	Articolo 11 della Carta.
(
3
)	Articolo 41 della Carta.
(
4
)	Articolo 3, paragrafo 5, TUE.
(
5
)	Articolo 21, paragrafo 2, lettere a) e c), TUE.
(
6
)	Articolo 4, paragrafo 2, TFUE
(
7
)	Conformemente all’articolo 40, secondo comma, TUE.
(
8
)	Articolo 52, paragrafo 1, della Carta.