62010CJ0121
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
4. prosince 2013 (
*1
)
„Žaloba na neplatnost — Státní podpory — Článek 108 odst. 1 a 2 SFEU — Podpora poskytovaná Maďarskem na nákup zemědělské půdy — Pravomoc Rady Evropské unie — Existující režim podpor — Vhodná opatření — Neoddělitelnost dvou režimů podpor — Změna okolností — Mimořádné okolnosti — Hospodářská krize — Zjevně nesprávné posouzení — Zásada proporcionality“
Ve věci C‑121/10,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 263 SFEU, podaná dne 4. března 2010,
Evropská komise, zastoupená V. Di Buccim a L. Flynnem, jakož i A. Stobiecka-Kuik a K. Walkerovou, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené É. Sitbonem a F. Florindo Gijónem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Litevskou republikou, zastoupenou D. Kriaučiūnasem a L. Liubertaitė, jako zmocněnci,
Maďarskem, zastoupeným G. Koósem a M. Fehérem, jakož i K. Szíjjártó, jako zmocněnci,
Polskou republikou, zastoupenou M. Szpunarem, jako zmocněncem,
vedlejšími účastníky řízení,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, K. Lenaerts, místopředseda, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen (zpravodaj), E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund a J. L. da Cruz Vilaça, předsedové senátů, A. Rosas, G. Arestis, J. Malenovský, A. Prechal, E. Jarašiūnas a C. Vajda, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 17. ledna 2013,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Rady 2009/1017/EU ze dne 22. prosince 2009 o poskytování státní podpory orgány Maďarské republiky na nákup zemědělské půdy v době od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2013 (Úř. věst. L 348, s. 55, dále jen „napadené rozhodnutí“).
Právní rámec
Akt o přistoupení
2
Příloha X kapitola 3 bod 2 aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 33, dále jen „akt o přistoupení“) uvádí:
„Odchylně od povinností vyplývajících ze smluv, na kterých je založena Evropská unie, může Maďarsko po dobu sedmi let ode dne přistoupení ponechat v platnosti zákazy stanovené ve svých právních předpisech platných ke dni podpisu tohoto aktu týkající se nabývání zemědělské půdy fyzickými osobami, které nemají bydliště v Maďarsku ani nejsou maďarskými státními příslušníky, a právnickými osobami. [...]
[...]“
Nařízení (ES) č. 659/1999
3
Článek 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[...]
b)
‚existující podporou‘:
[...]
ii)
schválená podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivé podpory schválené Komisí nebo Radou [Evropské unie];
[...]
c)
‚novou podporou‘: každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory;
[...]“
4
Článek 17 odst. 2 tohoto nařízení stanoví:
„Považuje-li Komise existující režim podpory za neslučitelný nebo již neslučitelný se společným trhem, informuje dotyčný členský stát o tomto předběžném názoru a poskytne dotyčnému členskému státu možnost předložit ve lhůtě jednoho měsíce vyjádření. [...]“
5
Článek 18 uvedeného nařízení stanoví:
„Pokud Komise, z hlediska informací předložených členským státem podle článku 17, dospěje k názoru, že existující režim podpory není nebo již není slučitelný se společným trhem, vydá doporučení navrhující dotyčnému členskému státu vhodná opatření. [...]“
6
Článek 19 odst. 1 téhož nařízení zní takto:
„Pokud dotyčný členský stát přijme navrhovaná opatření a uvědomí o tom Komisi, Komise toto zjištění zaznamená a uvědomí o tom členský stát. Členský stát je svým přijetím provést vhodná opatření vázán.“
Nařízení (ES) č. 1857/2006
7
Článek 4 nařízení Komise (ES) č. 1857/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků [107 SFEU] a [108 SFEU] na státní podporu pro malé a střední podniky působící v produkci zemědělských produktů a o změně nařízení (ES) č. 70/2001 (Úř. věst. L 358, s. 3) stanoví:
„1.   Podpora na investice do zemědělských podniků uvnitř [Evropské unie] určených pro prvovýrobu zemědělských produktů je slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. [107 odst. 3 písm. c) SFEU] a je vyňata z oznamovací povinnosti podle čl. [108 odst. 3 SFEU], pokud splňuje podmínky stanovené v odstavcích 2 až 10 tohoto článku.
[...]
8.   Lze udělit podporu na nákup pozemku (pokud neběží o pozemek na stavební účely), jehož cena činí maximálně 10 % způsobilých nákladů investice.
[...]“
Nařízení (ES) č. 1535/2007
8
Článek 3 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 1535/2007 ze dne 20. prosince 2007 o použití článků [107 SFEU] a [108 SFEU] na podporu de minimis v produkčním odvětví zemědělských produktů (Úř. věst. L 337, s. 35) stanoví:
„Splňují-li opatření podpory podmínky stanovené v odstavcích 2 až 7, má se za to, že nesplňují všechna kritéria čl. [107 odst. 1 SFEU], a nepodléhají proto oznamovací povinnosti podle čl. [108 odst. 3 SFEU].“
Pokyny týkající se zemědělství
9
Bod 29 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007–2013 (Úř. věst. 2006, C 319, s. 1, dále jen „pokyny týkající se zemědělství“) zní:
„Podpora investic do zemědělských hospodářství je prohlášena za slučitelnou s čl. [107 odst. 3 písm. c) SFEU], pokud splňuje všechny podmínky stanovené v článku 4 [nařízení č. 1857/2006] [...]“
10
Bod 196 těchto pokynů v oddílu nadepsaném „Návrhy vhodných opatření“ zní:
„V souladu s čl. [108 odst. 1 SFEU] Komise navrhne členským státům upravit jejich stávající režimy podpory tak, aby byly uvedeny do souladu s těmito pokyny nejpozději do 31. prosince 2007, s výjimkou stávajících režimů podpory [...] pro investice týkající se nákupu půdy v zemědělských podnicích, které musí být nejpozději do 31. prosince 2009 změněny tak, aby byly v souladu s těmito pokyny.“
11
Bod 197 uvedených pokynů stanoví, že se členské státy vyzývají, aby písemně potvrdily, že tyto návrhy vhodných opatření přijímají, a to nejpozději do 28. února 2007.
12
Bod 198 týchž pokynů zní takto:
„V případě, že členský stát nepotvrdí své přijetí písemně do stanoveného data, použije Komise čl. 19 odst. 2 nařízení [č. 659/1999], a pokud to bude považovat za nezbytné, zahájí postup, na který odkazuje dotyčné ustanovení.“
Dočasný rámec
13
Bod 4.2.2 dočasného rámce Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize, zavedený sdělením Komise ze dne 17. prosince 2008 (Úř. věst. 2009, C 83, s. 1), ve znění sdělení Komise zveřejněného v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 31. října 2009 (Úř. věst. C 261, s. 2, dále jen „dočasný rámec“), stanoví, že s ohledem na hospodářskou situaci se považuje za nezbytné dočasně umožnit za určitých podmínek poskytování nižší [omezené] částky podpory.
14
Bod 4.2.2 písm. h) dočasného rámce mimo jiné uvádí, že „[v] případě, že se podpora poskytne podnikům činným v prvovýrobě zemědělských produktů [...], příspěvek (nebo jeho hrubý ekvivalent) nepřesáhne částku 15000 [eur] na podnik“.
15
Bod 7 dočasného rámce zejména stanoví, že „[t]oto sdělení [...] nebude uplatňováno po dni 31. prosince 2010“.
Skutečnosti předcházející sporu
16
Dopisem ze dne 27. listopadu 2006 Maďarsko oznámilo Komisi na základě čl. 88 odst. 3 ES dva režimy státních podpor nazvané „Podpora na nákup půdy ve formě půjček se zvýhodněnou úrokovou sazbou“ a „Podpora na konsolidaci půdy“. Tyto režimy měly nahradit dva existující režimy podpor a měly se uplatňovat do 31. prosince 2009. Tyto režimy měly formu investiční podpory poskytované zemědělcům, kteří hodlali koupit zemědělskou půdu.
17
Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že tato podpora je slučitelná s čl. 87 odst. 3 písm. c) ES, dvěma rozhodnutími ze dne 22. prosince 2006 (Úř. věst. 2007, C 68, s. 8, dále jen společně „rozhodnutí ze dne 22. prosince 2006“) rozhodla, že nevznáší námitku. Tato rozhodnutí uvedla, že délka trvání dotyčných režimů podpor se prodlužuje ode dne schválení Komise „do 31. prosince 2009“.
18
V bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství Komise členským státům navrhla upravit existující režimy podpor na nákup zemědělské půdy tak, aby byly uvedeny do souladu s těmito pokyny nejpozději do 31. prosince 2009.
19
Dne 7. února 2007 Maďarsko oznámilo, že přijímá návrhy vhodných opatření uvedené v bodě 196 zmíněných pokynů. Jak stanoví čl. 19 odst. 1 nařízení č. 659/1999, Komise zaznamenala tento souhlas sdělením zveřejněným v Úředním věstníku Evropské unie (Úř. věst. 2008, C 70, s. 11).
20
Dne 4. listopadu 2009 Maďarsko zaslalo Radě žádost založenou na čl. 88 odst. 2 ES, aby prodloužila existující režimy podpor na nákup zemědělské půdy do 31. prosince 2009. Dne 27. listopadu 2009 předložil tento členský stát Radě podrobnější žádost, jejímž cílem bylo získat povolení uplatňovat oba existující režimy podpor na nákup zemědělské půdy do 31. prosince 2013.
21
Rada vyhověla uvedené žádosti napadeným rozhodnutím na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU. Článek 1 tohoto rozhodnutí zní následovně:
„Mimořádná státní podpora ze strany maďarských orgánů ve formě bonifikace úroků a přímých dotací na nákup zemědělské půdy, která nepřesáhne částku 4000 milionu [maďarských forintů (HUF)] a která bude poskytována v době od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2013, se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem.“
22
Rada odůvodnila své rozhodnutí tak, že v bodech 2 až 6 odůvodnění tohoto rozhodnutí poukázala zejména na nepříznivou strukturu využívání půdy, nedostatek investičních prostředků mezi maďarskými zemědělci a obtíže, které mají se získáním půjčky v důsledku hospodářské a finanční krize, z důvodu vysokých úrokových sazeb u půjček na nákup zemědělské půdy a zpřísnění kritérií bank pro poskytování půjček zemědělcům v Maďarsku. Rada zdůrazňuje, že v této souvislosti vzniká riziko nárůstu spekulativního nákupu půdy hospodářskými subjekty, které nevykonávají zemědělskou činnost. Kromě toho tvrdí, že hospodářská krize způsobila v Maďarsku zvýšení míry nezaměstnanosti a snížení hrubého domácího produktu, zejména v odvětví zemědělství.
23
V bodech 8 a 9 odůvodnění napadeného rozhodnutí se uvádí:
„(8)
Komise dosud nezahájila žádné řízení ani nevydala stanovisko o povaze a slučitelnosti této podpory.
(9)
Existují proto výjimečné okolnosti, jež umožňují považovat tuto podporu, je-li jí užito výjimečně a v míře nezbytně nutné k omezení rozsahu chudoby na maďarském venkově, za slučitelnou s vnitřním trhem.“
Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
24
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadené rozhodnutí a
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
25
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou a
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
26
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 9. srpna 2010 bylo povoleno vedlejší účastenství Litevské republice, Maďarsku a Polské republice na podporu návrhových žádání Rady.
K žalobě
27
Komise předkládá na podporu své žaloby čtyři žalobní důvody vycházející z nedostatku pravomoci Rady, ze zneužití pravomoci, z porušení zásady loajální spolupráce a ze zjevně nesprávného posouzení existence mimořádných okolností, jakož i porušení zásady proporcionality.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatku pravomoci Rady
Argumentace účastníků řízení
28
V rámci svého prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že Rada neměla pravomoc přijmout napadené rozhodnutí.
29
Podle Komise z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pravomoc, kterou Radě svěřuje čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU, má výjimečnou povahu, a že tedy Rada nemá pravomoc zrušit rozhodnutí Komise, které konstatuje neslučitelnost podpory s vnitřním trhem, nebo pravomoc k tomu, aby se je pokusila obejít.
30
Komise má přitom za to, že v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství přijala konečné stanovisko ke slučitelnosti režimu podpor zavedeného Maďarskem za účelem nákupu zemědělské půdy s vnitřním trhem. Skutečnost, že toto stanovisko bylo přijato ve formě pokynů, nemá podle Komise na nic vliv, jelikož soudy Evropské unie rozhodly, že členský stát, který pokyny přijme, má povinnost je dodržovat.
31
V projednávaném případě Maďarsko oznámilo přijetí návrhů vhodných opatření uvedených v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství. Z toho důvodu mělo povinnost ukončit uvedený režim podpor nejpozději k 31. prosinci 2009 a znovu jej nezavádět před 31. prosincem 2013. Tím, že Rada tento režim podpor schválila od 1. ledna 2010, se stalo rozhodnutí Komise neúčinným, čímž Rada podle názoru Komise překročila svou pravomoc.
32
Rada naopak tvrdí, že režim podpor schválený napadeným rozhodnutím je novým režimem podpor, který se odlišuje od režimů podpor schválených Komisí rozhodnutími ze dne 22. prosince 2006, zejména proto, že je založen na nových skutkových a právních okolnostech. Komise tedy podle názoru Rady nikdy neposoudila slučitelnost režimu podpor schváleného napadeným rozhodnutím s vnitřním trhem.
33
Rada dodává, že bod 196 pokynů týkajících se zemědělství není použitelný na režim podpor, který schválila, jelikož vhodná opatření, s nimiž počítá čl. 108 odst. 1 SFEU, se vztahují pouze na existující podpory.
34
Komise v replice tvrdí, že odlišnosti uváděné Radou mezi existujícími režimy podpor a režimem podpor schváleným napadeným rozhodnutím nejsou relevantní, neboť mezi těmito režimy existuje taková souvislost, že by jejich rozlišování pro účely použití čl. 108 odst. 2 SFEU bylo značně umělé.
35
Litevská republika, Maďarsko a Polská republika v podstatě souhlasí s analýzou Rady.
Závěry Soudního dvora
36
Za účelem posouzení opodstatněnosti prvního žalobního důvodu uplatňovaného Komisí na podporu její žaloby je nezbytné určit, zda Rada měla na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU pravomoc k rozhodnutí o slučitelnosti režimu podpor uvedeného v napadeném rozhodnutí s vnitřním trhem, jestliže Maďarsko přijalo vhodná opatření navrhovaná v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství.
37
V souladu s čl. 108 odst. 2 třetím pododstavcem SFEU může Rada na žádost členského státu jednomyslně rozhodnout, že podpora, kterou tento stát poskytuje nebo hodlá poskytnout, má být odchylně od článku 107 SFEU nebo nařízení podle článku 109 SFEU považována za slučitelnou s vnitřním trhem, odůvodňují-li takové rozhodnutí mimořádné okolnosti.
38
Členský stát tedy může za přesně vymezených okolností oznámit podporu nikoliv Komisi, která by rozhodovala v rámci stanoveném čl. 108 odst. 3 SFEU, nýbrž Radě, která rozhodne v rámci stanoveném čl. 108 odst. 2 třetím pododstavcem SFEU odchylně od článku 107 SFEU nebo nařízení, na něž odkazuje článek 109 SFEU.
39
Soudní dvůr měl již příležitost upřesnit některé aspekty výkladu tohoto ustanovení.
40
Soudní dvůr tak poté, co připomněl ústřední úlohu, kterou Smlouva o FEU vyhrazuje Komisi při určování případné neslučitelnosti podpory s vnitřním trhem, rozhodl, že se čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU týká výjimečného a zvláštního případu, takže pravomoc, která je svěřena Radě tímto ustanovením, má zjevně výjimečnou povahu (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, C-110/02, Sb. rozh. s. I-6333, body 29 až 31), což znamená, že tento čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec musí být nutně vykládán restriktivně (obdobně viz rozsudky ze dne 22. dubna 2010, Mattner, C-510/08, Sb. rozh. s. I-3553, bod 32, a ze dne 14. března 2013, Česká spořitelna, C‑419/11, bod 26).
41
Pokud jde dále o ustanovení obsažená v čl. 108 odst. 2 třetím a čtvrtém pododstavci SFEU, podle nichž zaprvé podání žádosti členským státem Radě pozastavuje probíhající přezkum Komise po dobu tří měsíců, a zadruhé v případě, že Rada v této lhůtě nerozhodne, rozhodne Komise, Soudní dvůr judikoval, že tato ustanovení musejí být vykládána v tom smyslu, že pokud uvedená lhůta uplynula, Rada již nemá pravomoc přijmout rozhodnutí ohledně dotyčné podpory na základě zmíněného třetího pododstavce (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Rada, bod 32).
42
V této souvislosti Soudní dvůr učinil závěr, že zakotvení takovéhoto časového omezení pravomoci Rady též znamená, že pokud dotyčný členský stát nepodal Radě žádost na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU dříve, než Komise prohlásí dotčenou podporu za neslučitelnou s vnitřním trhem a ukončí tak řízení ve smyslu prvního pododstavce čl. 108 odst. 2 SFEU, není již Rada nadále oprávněna využít výjimečnou pravomoc, která je jí svěřena třetím pododstavcem tohoto posledně uvedeného ustanovení za účelem prohlášení takovéto podpory za slučitelnou s vnitřním trhem (výše uvedený rozsudek Komise v. Rada, bod 33, a rozsudek ze dne 22. června 2006, Komise v. Rada, C-399/03, Sb. rozh. s. I-5629, bod 24).
43
Soudní dvůr v tomto kontextu zdůraznil, že tento výklad umožňuje předejít tomu, aby byla vydána rozhodnutí s protichůdnými výroky, čímž přispívá k právní jistotě tím, že chrání konečnou povahu správního rozhodnutí, kterou nabude po uplynutí přiměřených lhůt k podání žaloby nebo vyčerpáním opravných prostředků (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, body 32 a 35, jakož i ze dne 22. června 2006, Komise v. Rada, bod 25).
44
Konečně, Soudní dvůr se již vyslovil k otázce, zda okolnost, že Rada nemá pravomoc rozhodnout o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, ohledně které Komise již rozhodla s konečnou platností, implikuje, že Rada nemá ani pravomoc rozhodnout o podpoře, jejímž předmětem je to, že příjemcům protiprávní podpory, která byla předtím prohlášena za neslučitelnou s rozhodnutím Komise, je poskytnuta částka mající vyrovnat vrácení podpor, k nimž jsou tito příjemci povinni na základě tohoto rozhodnutí.
45
Soudní dvůr k tomuto uvedl, že podle ustálené judikatury platí, že připustit, aby členský stát mohl poskytnout příjemcům takové protiprávní podpory novou podporu ve výši odpovídající částce protiprávní podpory, určenou k vyrovnání dopadu vrácení podpor, k nimž jsou příjemci povinni podle uvedeného rozhodnutí, by zjevně zmařilo účinnost rozhodnutí přijatých Komisí na základě článků 107 SFEU a 108 SFEU (výše uvedené rozsudky ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, bod 43, a ze dne 22. června 2006, Komise v. Rada, bod 27).
46
Soudní dvůr tehdy rozhodl, že Rada, která nemůže bránit rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje neslučitelnost podpory s vnitřním trhem, tím, že by sama prohlásila tuto podporu za slučitelnou s uvedeným trhem, rovněž nesmí mařit účinnost takového rozhodnutí tím, že by prohlásila podporu mající za cíl vyrovnat vrácení podpor, k nimž jsou příjemci protiprávní podpory prohlášené za neslučitelnou s vnitřním trhem povinni na základě uvedeného rozhodnutí, za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, body 44 a 45, jakož i ze dne 22. června 2006, Komise v. Rada, bod 28).
47
Z této judikatury zaprvé vyplývá, že pro účely použití čl. 108 odst. 2 SFEU jsou pravomoci Rady a Komise vymezeny takovým způsobem, že Komise má primární pravomoc a Rada má pravomoc pouze za mimořádných okolností. Zadruhé pravomoc Rady, která jí umožňuje odchýlit se ve svém rozhodnutí od některých ustanovení Smlouvy v oblasti státních podpor, musí být vykonávána v určitém časovém rámci. Zatřetí, jakmile Komise nebo Rada rozhodly s konečnou platností o slučitelnosti dotčené podpory, druhá z nich již nemůže přijmout rozhodnutí, které by s ním bylo v rozporu.
48
Cílem tohoto výkladu je zachovat soudržnost a účinnost kroků Unie zaprvé tím, že vylučuje, že budou přijímána vzájemně si odporující rozhodnutí, a zadruhé tím, že brání tomu, aby rozhodnutí unijního orgánu, které se stalo konečným, mohlo být mimo jakoukoliv lhůtu, včetně lhůty stanovené v čl. 263 odst. 6 SFEU, zpochybněno v rozporu se zásadou právní jistoty rozhodnutím jiného orgánu.
49
Z důvodů, na nichž se tento výklad zakládá, je mimoto zřejmé, že není důležité, zda podpora, jež je předmětem rozhodnutí Rady, představuje existující nebo novou podporu. Jak totiž vyplývá z judikatury Soudního dvora, účinnost rozhodnutí Komise je zpochybněna nejen tehdy, když Rada přijme rozhodnutí prohlašující podporu, jež je stejná jako podpora, o které Komise již rozhodla, za slučitelnou s vnitřním trhem, nýbrž i tehdy, když má podpora, jež je předmětem rozhodnutí Rady, za cíl vyrovnat vrácení podpor, k nimž jsou příjemci protiprávní podpory prohlášené za neslučitelnou s vnitřním trhem povinni na základě rozhodnutí Komise. Za takovýchto okolností je druhá podpora natolik nerozlučně spojena s podporou, jejíž neslučitelnost s vnitřním trhem již byla Komisí dříve určena, že se rozlišování mezi těmito podporami pro účely použití čl. 108 odst. 2 SFEU jeví jako značně umělé (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, body 45 a 46).
50
V projednávané věci je tedy třeba zkoumat otázku, zda podpory prohlášené Radou za slučitelné s vnitřním trhem musejí být bez ohledu na to, zda jsou existující nebo novou podporou, považovány za podpory, o kterých Komise již rozhodla s konečnou platností.
51
V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že Komise může v rámci výkonu svých pravomocí, které má na základě článků 107 SFEU a 108 SFEU, přijmout pokyny, jejichž cílem je oznámit způsob, jakým zamýšlí v souladu s těmito články vykonávat svou posuzovací pravomoc ve vztahu k novým podporám nebo ve vztahu k existujícím režimům podpor (rozsudek ze dne 18. června 2002, Německo v. Komise, C-242/00, Recueil, s. I-5603, bod 27).
52
Pokud jsou tyto pokyny založeny na čl. 108 odst. 1 SFEU, jsou součástí řádné a pravidelné spolupráce, v rámci níž Komise společně s členskými státy průběžně zkoumá existující režimy podpor a navrhuje jim vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. října 1996, IJssel-Vliet, C-311/94, Recueil, s. I-5023, body 36 a 37, jakož i ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise, C-288/96, Recueil, s. I-8237, body 64). Pokud jsou tyto návrhy vhodných opatření členským státem přijaty, mají vůči tomuto členskému státu závazný účinek (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky IJssel-Vliet, body 42 a 43, jakož i ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise, bod 65), který, jak uvádí čl. 19 odst. 1 nařízení č. 659/1999, je musí provést.
53
V projednávaném případě Maďarsko oznámilo dne 7. února 2007 přijetí návrhů vhodných opatření uvedených v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství.
54
Tato vhodná opatření spočívají zejména v úpravě existujících režimů podpor investic do zemědělských podniků týkajících se nákupu půdy tak, aby byly nejpozději do 31. prosince 2009 změněny v souladu s těmito pokyny.
55
Z toho plyne, že v souladu s čl. 108 odst. 1 SFEU se vhodná opatření navrhovaná Komisí v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství vztahují pouze k existujícím režimům podpor.
56
Režim schválený napadeným rozhodnutím přitom představuje nový režim podpor.
57
Režimy podpor zmíněné v bodě 16 tohoto rozsudku tak mohly být na základě čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení č. 659/1999 považovány za existující režimy podpor pouze pro období, na které byly povoleny rozhodnutími ze dne 22. prosince 2006, a sice do 31. prosince 2009.
58
Vzhledem k tomu, že z čl. 1 písm. c) tohoto nařízení vyplývá, že každý režim podpor, který není existujícím režimem podpor, představuje nový režim podpor a že režim podpor schválený napadeným rozhodnutím byl použitelný od 1. ledna 2010, představoval posledně uvedený režim nutně nový režim podpor.
59
Okolnost, že by tento režim byl pouhým prodloužením režimů, jejichž platnost uplynula dne 31. prosince 2009, pokud by byla tato okolnost prokázána, není určující, jelikož prodloužení existujícího režimu podpor vytváří novou podporu, která se odlišuje od prodlouženého režimu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. května 2010, Todaro Nunziatina & C-138/09, Sb. rozh. s. I-4561, body 46 a 47).
60
Povinnosti kladené na Maďarsko poté, co přijalo návrhy vhodných opatření, se tedy netýkají režimu považovaného napadeným rozhodnutím za slučitelný s vnitřním trhem, jelikož se jedná o nový režim podpor, který nelze zaměňovat s existujícím režimem podpor, jehož se týkala vhodná opatření přijatá tímto členským státem.
61
Rada nicméně nemůže využít pouhé skutečnosti, že režim podpor je novým režimem podpor k tomu, aby znovu přezkoumala situaci, kterou Komise již s konečnou platností posoudila, a oponovat tak tomuto posouzení. Rada tedy nemá pravomoc rozhodnout, že nový režim podpor musí být považován za slučitelný s vnitřním trhem, pokud je tento režim natolik nerozlučně spojen s existujícím režimem podpor, který se členský stát zavázal změnit nebo zrušit v rámci stanoveném v čl. 108 odst. 1 SFEU, že se rozlišování mezi těmito dvěma režimy pro účely použití čl. 108 odst. 2 SFEU jeví jako značně umělé (obdobně viz výše uvedený rozsudek ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, bod 46).
62
Avšak v projednávané věci tomu tak není.
63
Lze poukázat na to, že uplynula značná doba mezi posouzením Komise a posouzením Rady, jelikož napadené rozhodnutí bylo vydáno téměř tři roky po dotčených návrzích vhodných opatření.
64
Toto rozhodnutí je mimoto specificky odůvodněno vznikem nových okolností, které Rada považovala za mimořádné a které Komise nemohla zohlednit při posuzování slučitelnosti existujících režimů podpor na nákup zemědělské půdy, zavedených Maďarskem, s vnitřním trhem.
65
Zatímco pokyny týkající se zemědělství byly přijaty v roce 2006, napadené rozhodnutí poukazuje na řadě míst na dopady, které měla hospodářská a finanční krize na odvětví zemědělství v Maďarsku v letech 2008 a 2009. Rada evokuje zejména vysoké úrokové sazby na půjčky pro nákup zemědělské půdy a zpřísnění kritérií bank pro poskytování takových půjček zaznamenané v letech 2008 a 2009, jakož i zvýšení míry nezaměstnanosti a snížení hrubého domácího produktu, zejména v odvětví zemědělství.
66
Stanovisko zaujaté Komisí na podporu jejího návrhu vhodných opatření, pokud jde o slučitelnost s vnitřním trhem režimů zmiňovaných v bodě 16 tohoto rozsudku, se přitom nutně opíralo o posouzení důsledků, které mohlo mít použití těchto režimů na postupující rozvoj nebo fungování vnitřního trhu, s ohledem na hospodářské údaje, které měla k dispozici v roce 2006.
67
Z důvodu podstatné změny okolností zmíněné v bodě 65 tohoto rozsudku nemůže být tedy na posouzení těchto režimů podpor Komisí nahlíženo tak, že předjímá posouzení režimu podpor, které bylo provedeno ohledně režimu podpor, který obsahuje podobná opatření, avšak který se použije ve zcela odlišném hospodářském kontextu od kontextu, který Komise zohlednila v rámci svého posouzení. Z toho plyne, že slučitelnost nového režimu podpor, který byl předmětem žádosti zaslané Maďarskem Radě na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU, s vnitřním trhem musí být hodnocena na základě individuálního posouzení, které je odlišné od posouzení režimů zmiňovaných v bodě 16 tohoto rozsudku a které je prováděno při zohlednění hospodářských okolností relevantních v době, kdy jsou tyto podpory poskytovány (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. října 1991, Itálie v. Komise, C-261/89, Recueil, s. I-4437, bod 21, jakož i ze dne 21. července 2011, Freistaat Sachsen a Land Sachsen-Anhalt v. Komise, C-459/10 P, Sb. rozh. s. I-109, bod 48).
68
Situace, o níž se jedná v projednávané věci, se tedy liší od situace, kterou Soudní dvůr zkoumal ve výše uvedených rozsudcích ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, a ze dne 22. června 2006, Komise v. Rada.
69
Na rozdíl od rozhodnutí Rady, která byla v těchto dvou rozsudcích zrušena, je totiž napadené rozhodnutí v projednávaném případě konkrétně odůvodněno novými skutečnostmi, které vyplývají z podstatné změny okolností, ke které došlo mezi tím, kdy Komise zkoumala existující režimy podpor uplatňované Maďarskem, a tím, kdy Rada posuzovala nový režim podpor, který byl předmětem žádosti, kterou jí adresoval tento členský stát.
70
Skutečnosti, kterými byl odůvodněn nedostatek pravomoci Rady v obou rozsudcích zmíněných v bodě 68 tohoto rozsudku, tedy v projednávané věci nejsou dány.
71
Kromě toho není možné, aby uznání pravomoci Rady umožnilo obejít vhodná opatření přijatá členskými státy.
72
Platí totiž, že zaprvé má Rada pravomoc schválit nový režim podpor podobný existujícímu režimu podpor, který měl členský stát povinnost změnit nebo zrušit v důsledku přijetí návrhů vhodných opatření, pouze v případě, že po uvedených návrzích nastaly nové okolnosti.
73
Zadruhé, že pravomoc přiznaná Radě čl. 108 odst. 2 třetím pododstavcem SFEU se uplatní jen v mezích uvedených tímto ustanovením, a sice za mimořádných okolností (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 29. února 1996, Komise v. Rada, C-122/94, Recueil, s. I-881, bod 13).
74
Pokud jde konečně o argument Komise, podle kterého Rada nemá pravomoc ke schválení podpory, jež je v rozporu s pokyny týkajícími se zemědělství, je třeba připomenout, že z těchto pokynů mohou představovat konečné stanovisko Komise ke slučitelnosti režimu podpor s vnitřním trhem pouze návrhy vhodných opatření uvedené v bodě 196, které byly přijaty členskými státy.
75
Členským státům jsou totiž předkládány k přijetí pouze tyto návrhy vhodných opatření, jak to uvádí bod 197 pokynů týkajících se zemědělství, zatímco ostatní ustanovení těchto pokynů jsou pouze obecnými pravidly, kterými je vázána Komise (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. června 2002, Nizozemsko v. Komise, C-382/99, Recueil, s. I-5163, bod 24, a citovaná judikatura), aniž by zavazovala členské státy. Tato pravidla nemohou a fortiori zavazovat Radu, jelikož čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU jí přiznává pravomoc odchýlit se za mimořádných okolností od ustanovení článku 107 SFEU nebo nařízení podle článku 109 SFEU.
76
Z bodu 196 těchto pokynů přitom vyplývá, že pokud jde o existující režimy podpor na nákup zemědělské půdy, členské státy se zavázaly pouze změnit tyto režimy tak, aby byly uvedeny do souladu s uvedenými pokyny, nebo neprovedou-li tuto změnu, zrušit je nejpozději do 31. prosince 2009.
77
Naproti tomu z úvah uvedených v bodech 61 až 70 tohoto rozsudku vyplývá, že členské státy nejsou v důsledku toho, že přijaly návrhy vhodných opatření uvedené v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství, zcela zbaveny možnosti žádat o oprávnění znovu zavést podobné nebo totožné režimy po celou dobu použitelnosti těchto pokynů.
78
Z toho plyne, že první žalobní důvod vznesený Komisí a vycházející z nedostatku pravomoci Rady není opodstatněný a musí být zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu ze zneužití pravomoci
Argumentace účastníků řízení
79
V rámci svého druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že Rada zneužila svou pravomoc tím, že se snažila neutralizovat důsledky jejího posouzení režimů podpor na nákup zemědělské půdy zavedených Maďarskem.
80
Rada tvrdí, že se tím, že přijala napadené rozhodnutí, nesnažila zmařit účinky posouzení Komise vzhledem k tomu, že Komise nepřijala žádné rozhodnutí, které by prohlašovalo režim podpor schválený napadeným rozhodnutím za neslučitelný s vnitřním trhem. Cíl sledovaný Radou ve skutečnosti spočíval v pomoci maďarským zemědělcům, které postihla hospodářská a finanční krize, s nákupem zemědělské půdy.
Závěry Soudního dvora
81
Jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl, akt je stižen zneužitím pravomoci pouze tehdy, ukáže-li se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů, že byl přijat výlučně nebo přinejmenším v rozhodující míře za účelem dosažení jiných cílů, než jsou uváděné cíle, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému Smlouvou pro vypořádání se s okolnostmi daného případu (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 14. května 1998, Windpark Groothusen v. Komise, C-48/96 P, Recueil, s. I-2873, bod 52, a ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada, C‑310/04, Sb. rozh. s. I 7285, bod 69).
82
Je nutno konstatovat, že Komise takové nepřímé důkazy nepředložila.
83
Co se týče cílů, které Rada při přijímání napadeného rozhodnutí sledovala, žádná skutečnost ve spise předloženém Soudnímu dvoru neumožňuje tvrdit, že Rada sledovala jiný výlučný nebo přinejmenším rozhodující účel, než je pomoc maďarským zemědělcům nabýt snadněji zemědělskou půdu za účelem omezení chudoby na venkově v Maďarsku.
84
Pokud jde o argument Komise, že ze sledu událostí a z výměny korespondence vyplývá, že cílem napadeného rozhodnutí bylo zvrátit stanovisko, které zaujala, je zjevné, že Rada mohla mít právoplatně za to, že Komise nezaujala stanovisko ke slučitelnosti dotčeného režimu podpor, jak to zdůrazňuje bod 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
85
Druhý žalobní důvod vycházející ze zneužití pravomoci musí být tedy zamítnut jako neopodstatněný.
K třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady loajální spolupráce
Argumentace účastníků řízení
86
V rámci svého třetího žalobního důvodu Komise tvrdí, že napadené rozhodnutí bylo přijato v rozporu se zásadou loajální spolupráce mezi orgány, jelikož Rada tím, že přijala toto rozhodnutí, zprostila Maďarsko povinnosti spolupráce s Komisí, jež tomuto členskému státu vyplývá z čl. 108 odst. 1 SFEU.
87
Rada totiž podle Komise tím, že prodloužila platnost existujících režimů podpor, které se Maďarsko zavázalo zrušit, narušila výsledky dialogu, který předtím vedla Komise s tímto členským státem.
88
Rada je toho názoru, že není vázána povinností spolupráce vyplývající z čl. 108 odst. 1 SFEU. Mimoto uvádí, že se Maďarsko nikterak nezavázalo, pokud jde o režim podpor schválený napadeným rozhodnutím.
Závěry Soudního dvora
89
Článek 108 odst. 1 SFEU ukládá Komisi a členským státům povinnost pravidelné a periodické spolupráce, v rámci níž Komise ve spolupráci s členskými státy zkoumá průběžně existující režimy podpor a navrhuje jim vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 18. června 2002, Německo v. Komise, bod 28 a citovaná judikatura).
90
V tomto ohledu z bodu 70 tohoto rozsudku vyplývá, že Maďarsko nepřijalo žádný zvláštní závazek týkající se režimu podpor schváleného napadeným rozhodnutím. Na toto rozhodnutí tedy nemůže být nahlíženo tak, že zprostilo Maďarsko zvláštní povinnosti spolupráce, neboť toto rozhodnutí nikterak nenarušilo výsledky dialogu, který předtím vedla Komise s tímto členským státem.
91
S ohledem na tyto skutečnosti musí být tedy třetí žalobní důvod Komise vycházející z porušení zásady loajální spolupráce zamítnut jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení a z porušení zásady proporcionality
92
V rámci první části čtvrtého žalobního důvodu Komise tvrdí, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení konstatováním, že existují mimořádné okolnosti, které odůvodňují schválená opatření. V rámci druhé části téhož žalobního důvodu tvrdí, že napadené rozhodnutí je v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož dotčená opatření neumožňují dosáhnout cíle sledovaného uvedeným rozhodnutím a neomezují se na to, co je nezbytné pro dosažení tohoto cíle.
K první části čtvrtého žalobního důvodu vycházející ze zjevně nesprávného posouzení existence mimořádných okolností
– Argumentace účastníků řízení
93
Komise je toho názoru, že okolnosti mohou být považovány za mimořádné ve smyslu čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU, pouze pokud nebyly předvídatelné, než nastaly, a pokud je jimi v daném případě dotčeno konkrétně Maďarsko. Nemůže tomu tak tedy být v případě již dříve existující strukturální překážky nebo problému, kterému čelí většina členských států.
94
Komise má přitom za to, že nepříznivá struktura využívání půdy v Maďarsku je dlouhodobým strukturálním problémem maďarské zemědělské ekonomiky. Stejně tak nic nenasvědčuje tomu, že nedostatek investičních prostředků mezi maďarskými zemědělci není strukturálním problémem, který již ze své povahy nelze kvalifikovat jako mimořádný. Kromě toho riziko, že dojde k nárůstu spekulativního nákupu půdy, nepředstavuje podle Komise okolnost, která by se odlišovala od ostatních faktorů uváděných Radou.
95
Přestože Komise připouští, že hospodářská krize může představovat mimořádnou okolnost, má nicméně za to, že tato krize může odůvodnit napadené rozhodnutí. pouze pokud vzájemně působila s již dříve existujícími strukturálními problémy tak, že měla za následek vznik mimořádných okolností v Maďarsku, což Rada podle ní neprokázala. Komise rovněž tvrdí, že vliv uvedené krize na obtíže při získávání půjček, narůstající chudobu a nezaměstnanost, pokles výnosnosti zemědělské produkce a na všeobecnou hospodářskou recesi v Maďarsku není s ohledem na celkový unijní kontext mimořádné povahy.
96
Rada má za to, že definice pojmu mimořádné okolnosti navrhovaná Komisí je s ohledem na judikaturu příliš restriktivní, neboť takové okolnosti musejí být pouze nepředvídatelné, přičemž je možné, aby jimi byly dotčeny i jiné členské státy nebo jiná odvětví než odvětví zemědělství.
97
V projednávaném případě podle Rady existují mimořádné okolnosti, které spočívají v mimořádných událostech souvisejících s hospodářskou krizí, jež měla významný dopad na maďarské zemědělce, a tudíž ještě zhoršila strukturální problémy, kterými již trpěly maďarské zemědělské podniky. Narůstající obtíže při získávání půjček, pokles výnosnosti zemědělské produkce, narůstající chudoba či hospodářská recese v důsledku krize, která byla výraznější v Maďarsku než v jiných členských státech, tak mělo za následek značnou obtížnost či dokonce nemožnost nákupu zemědělské půdy maďarskými zemědělci.
– Závěry Soudního dvora
98
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že Rada disponuje při použití čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU širokou posuzovací pravomocí, jejíž výkon zahrnuje komplexní hodnocení hospodářské a sociální povahy, která musejí být prováděna v unijním kontextu. V tomto rámci se soudní přezkum výkonu této posuzovací pravomoci omezuje na ověření toho, zda byla dodržena procesní pravidla a pravidla týkající se odůvodnění, a kontrolu věcné správnosti skutkových zjištění, neexistence zjevně nesprávného právního posouzení, zjevně nesprávného posouzení skutkových okolností či zneužití pravomoci (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 29. února 1996, Komise v. Rada, body 18 a 19, a obdobně rozsudek ze dne 22. prosince 2008, Régie Networks, C-333/07, Sb. rozh. s. I-10807, bod 78).
99
S ohledem na neobvyklost a nepředvídatelnost i rozsah účinků hospodářské a finanční krize na maďarské zemědělství, nelze mít za to, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že měla za to, že tyto účinky představovaly mimořádné okolnosti ve smyslu čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU. Komise ostatně v replice uznala, že vznik této krize mohl představovat takovou mimořádnou okolnost.
100
Skutečnost, že hospodářská a finanční krize měla rovněž značný dopad v jiných členských státech, není určující, jelikož tato okolnost nemá vliv na výjimečnou povahu účinků této krize, pokud jde o vývoj hospodářské situace maďarských zemědělců.
101
Stejně tak konstatování, že nepříznivá struktura využívání půdy nebo nedostatek investičních prostředků mezi zemědělci jsou v Maďarsku strukturálními problémy, neumožňuje učinit závěr, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že měla za to, že narůstající obtíže při získávání půjček a pokles výnosnosti zemědělské produkce v důsledku krize významně zhoršily situaci maďarských zemědělců, což bránilo vyřešení uvedených strukturálních problémů, a tedy snížení chudoby na venkově zlepšením konkurenceschopnosti maďarských zemědělských podniků (obdobně viz výše uvedený rozsudek ze dne 29. února 1996, Komise v. Rada, bod 21).
102
Z toho vyplývá, že první část čtvrtého žalobního důvodu musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
K druhé části čtvrtého žalobního důvodu vycházející z porušení zásady proporcionality
– Argumentace účastníků řízení
103
Podle Komise porušila Rada tím, že přijala napadené rozhodnutí, zásadu proporcionality.
104
Komise je totiž toho názoru, že dotčený režim podpor nemůže umožnit dosažení cíle uvedeného ve zmíněném rozhodnutí. Průměrná velikost zemědělského podniku v Maďarsku se podle ní v uplynulých letech nijak výrazně nezměnila, přestože existovaly dva režimy podpor na nákup zemědělské půdy. Není prokázáno, že režim podpor schválený napadeným rozhodnutím umožní dosáhnout lepších výsledků, když předcházející režimy podpor neumožnily čelit narůstajícím obtížím při získávání půjček zaznamenaným během roku 2009. Podpory na nákup zemědělské půdy ve skutečnosti přispívají ke zvýšení cen zemědělské půdy, a nikoli ke změně struktury vlastnictví této půdy.
105
Kromě toho dodržení zásady proporcionality podle Komise implikuje úplné zohlednění platných opatření, která umožňují řešit potřeby, které Rada kvalifikuje jako mimořádné okolnosti. Napadené rozhodnutí přitom v žádném případě nezohledňuje opatření, která dříve Komise schválila nebo povolila svými pokyny a nařízeními o skupinových výjimkách. Dočasný rámec členským státům konkrétně umožňuje poskytovat podpory zemědělským podnikům. Stejně tak je možné využít podpor de minimis povolených nařízením č. 1535/2007.
106
Mimoto Rada podle názoru Komise rovněž nezohlednila skutečnost, že existují jiné druhy nástrojů, které jsou určeny k vyřešení některých problémů zmiňovaných v napadeném rozhodnutí. Na základě aktu o přistoupení tak Maďarsko mělo možnost po přechodnou dobu sedmi let zamezit spekulacím omezením práva nerezidentů nabývat zemědělskou půdu. Co se týče nárůstu nezaměstnanosti, program rozvoje venkova pro Maďarsko na období 2007–2013 stanoví několik akcí, jejichž cílem je omezit tento nárůst na venkově, zejména převedením nadbytečných pracovních sil v zemědělství do jiných odvětví hospodářství.
107
Konečně opatření schválená napadeným rozhodnutím se podle Komise neomezují na to, co je nezbytné, neboť jejich délka trvání přesahuje datum stanovené Komisí v dočasném rámci pro použití podpor, které jsou specificky určené k tomu, aby čelily dopadům hospodářské krize.
108
Rada tvrdí, že co se týče dodržení zásady proporcionality, legalita opatření přijatých na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU může být zpochybněna pouze tehdy, jsou-li tato opatření zjevně nepřiměřená vzhledem k cíli, který Rada zamýšlí sledovat.
109
Komise neprokázala, že hodnocení komplexních hospodářských skutečností, které Rada provedla, bylo zjevně nesprávné. Rada má zejména za to, že režimy podpor na nákup zemědělské půdy uplatňované Maďarskem zlepšily strukturu maďarských zemědělských usedlostí, pokud jde o jejich rozlohu. Rada rovněž tvrdí, že Komise neprokázala, že takové podpory přispívají ke zvýšení cen půdy. Navíc má za to, že nárůst rozlohy zemědělských usedlostí umožní zlepšit konkurenceschopnost a příjmy dotyčných zemědělců.
110
Mimoto je Rada toho názoru, že nebyla povinna zohlednit opatření již schválená Komisí, jelikož pravomoc, kterou ji svěřuje čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU, je určena právě k tomu, aby jí umožnila schválit podpory, které by Komise nebyla legálně schopna schválit, jako je tomu v projednávaném případě. Na režim podpor schválený napadeným rozhodnutím se ostatně nevztahuje dočasný rámec.
111
Rada rovněž zdůrazňuje, že omezení nákupu zemědělské půdy, která povoluje akt o přistoupení, nesnižují riziko spekulativního nákupu půdy hospodářskými subjekty, které jsou v Maďarsku rezidenty a že je vhodné bojovat proti nezaměstnanosti kombinováním různých prostředků, mezi něž patří i tento režim podpor schválený napadeným rozhodnutím.
112
Pokud jde o délku trvání tohoto režimu podpor, nemusí se podle ní omezovat na období, na které se vztahuje dočasný rámec, přičemž odpovídá době považované za nezbytnou k dokončení procesu privatizace zemědělské půdy v Maďarsku a ke snížení dopadu krize.
113
Maďarsko tvrdí, že k prokázání zjevně nepřiměřené povahy dotčeného opatření je nezbytné prokázat, že bylo absolutně neúčinné, což Komise neprokázala ani netvrdila.
– Závěry Soudního dvora
114
Pokud jde o dodržení zásady proporcionality, z úvah v bodě 98 tohoto rozsudku vyplývá, že legalita opatření může být porušena pouze zjevně nepřiměřenou povahou takového opatření přijatého na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU ve vztahu k cíli, který Rada zamýšlí sledovat (obdobně viz rozsudky ze dne 8. července 2010, Afton Chemical, C-343/09, Sb. rozh. s. I-7027, bod 46, a ze dne 12. července 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, bod 39).
115
Z toho plyne, že je třeba určit, zda je schválení režimu podpor, jenž je předmětem napadeného rozhodnutí, zjevně nepřiměřené k dosažení cílů uvedených v bodě 9 odůvodnění tohoto rozhodnutí, který spočívá v omezení chudoby na venkově v Maďarsku.
116
Platí, že tohoto cíle může být zčásti dosaženo zlepšením efektivity zemědělství v Maďarsku, což předpokládá zvětšení rozlohy zemědělských usedlostí tím, že se maďarským zemědělcům umožní nákup zemědělské půdy. Není přitom zpochybňováno, že takovémuto nákupu brání nízké příjmy a obtíže při získávání půjček těmito zemědělci. Povolit dotčený režim podpor, který se snaží vyrovnat tyto problémy a jejich zhoršení v důsledku hospodářské a finanční krize tím, že nabízí zvýhodněnou úrokovou sazbu pro půjčky na nákup zemědělské půdy, nebo přímou dotaci na nákup takové půdy, se tedy nejeví jako zjevně nepřiměřené k dosažení cíle sledovaného přijetím napadeného rozhodnutí.
117
Za těchto podmínek nemůže okolnost, že režim podpor na nákup zemědělské půdy, který se uplatňoval dříve, neumožnil výrazný a trvalý nárůst rozlohy maďarských zemědělských usedlostí, prokázat zjevně nepřiměřenou povahu napadeného rozhodnutí k dosažení cíle, který sleduje, jak byl připomenut v bodě 115 tohoto rozsudku.
118
Slabý nárůst průměrné rozlohy uvedených usedlostí totiž nestačí k prokázání zjevné neúčinnosti režimu podpor schváleného Radou, jelikož lze předpokládat, že tento slabý nárůst je výsledkem okolností, které by neměly přetrvávat po celou dobu, na kterou se vztahuje napadené rozhodnutí.
119
Pokud jde o argument Komise, podle kterého režimy podpor na nákup zemědělské půdy přispívají ke zvýšení cen zemědělské půdy, a nikoli ke změně struktury vlastnictví této půdy, je třeba konstatovat, že toto tvrzení není dostatečně doloženo, aby mohlo být prokázáno, že Rada zvolila opatření, které je zjevně nepřiměřené vzhledem k cíli, který sledovalo.
120
Kromě toho je třeba ověřit, zda schválení dotčeného režimu podpor zjevně nepřekračuje meze toho, co je k dosažení cíle napadeného rozhodnutí nezbytné. Komise totiž tvrdí, že Rada dostatečně nezohlednila možnosti, které nabízejí jiné nástroje, jež mohou přispět k dosažení tohoto cíle.
121
S ohledem na rozsah posuzovací pravomoci, kterou má Rada v projednávaném případě, nelze na napadené rozhodnutí nahlížet tak, že porušuje zásadu proporcionality z důvodu samotné skutečnosti, že Maďarsko mohlo dosáhnout cíle uvedeného v bodě 115 tohoto rozsudku prostřednictvím jiného druhu režimu podpor. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že Soudní dvůr musí při přezkumu toho, zda rozhodnutí přijaté na základě takové posuzovací pravomoci, jako je pravomoc, jež je svěřena Radě čl. 108 odst. 2 třetím pododstavcem SFEU, dodrželo zásadu proporcionality, určit nikoliv to, zda přijaté rozhodnutí bylo jediným a nejlepším možným rozhodnutím, nýbrž pouze to, zda bylo zjevně nepřiměřené (obdobně viz rozsudek ze dne 11. června 2009, Agrana Zucker, C-33/08, Sb. rozh. s. I-5035, bod 33 a citovaná judikatura).
122
Jak nicméně uvádí generální advokát v bodě 44 svého stanoviska, široká posuzovací pravomoc Rady ji nezbavuje povinnosti zohlednit při posouzení již existující opatření specificky určená k nápravě mimořádných okolností, kterými bylo odůvodněno povolení dotčeného režimu podpor.
123
V této souvislosti je cílem nařízení č. 1535/2007 vyjmout nízké částky podpor z oznamovací povinnosti uvedené v čl. 108 odst. 3 SFEU, a nelze ho tedy považovat za opatření specificky určené k nápravě dopadu hospodářské a finanční krize na maďarské zemědělce.
124
Naproti tomu je pravda, že dočasný rámec byl zaveden za účelem zlepšení přístupu podniků k financování v kontextu finanční a hospodářské krize. Nicméně podpory, které tento dočasný rámec stanoví, mají obecnou funkci podpory investic, a nejsou tedy specificky určeny k umožnění nákupu zemědělské půdy. Mimoto bod 7 dočasného rámce ke dni přijetí napadeného rozhodnutí stanovil, že tento rámec nebude uplatňován po 31. prosinci 2010. Na rozhodnutí Rady schválit režim podpor specificky určený k omezení chudoby na venkově zajištěním dokončení procesu privatizace půdy a zlepšení struktury zemědělských usedlostí v Maďarsku po delší dobu tedy nemůže být nahlíženo tak, že zjevně překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle, který sleduje napadené rozhodnutí.
125
Stejně tak i když cílem některých z opatření uvedených v programu rozvoje venkova pro Maďarsko na období 2007–2013 je rovněž bojovat proti nezaměstnanosti na venkově, jeví se tato opatření jako doplňková k režimu podpor schválenému napadeným rozhodnutím, jelikož jsou primárně určena k usnadnění přechodu nadbytečných pracovních sil v zemědělství do jiných odvětví hospodářství, a nikoliv ke zlepšení rentability zemědělských usedlostí.
126
Pokud jde o omezení nákupu zemědělské půdy, která povoluje akt o přistoupení, je nutno konstatovat, že jejich účelem je pouze omezit spekulativní nákup půdy, avšak v žádném případě nemohou vyřešit problémy uváděné v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Mimoto, jak Rada správně tvrdí, tato omezení neumožňují bojovat proti spekulativnímu nákupu půdy hospodářskými subjekty, které jsou rezidenty v Maďarsku.
127
Co se konečně týče délky trvání režimu podpor schváleného napadeným rozhodnutím, ze samotné logiky čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU vyplývá, že Rada nemůže být vázána časovým omezením stanoveným ve sdělení Komise. Mimoto s ohledem na dobu, kterou vyžaduje dokončení procesu privatizace půdy a délku trvání dopadu hospodářské a finanční krize, není namístě učinit závěr, že Rada tím, že schválila dotčený režim podpor na období od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2013, zvolila zjevně nepřiměřené opatření.
128
V důsledku toho je třeba zamítnout i druhou část čtvrtého žalobního důvodu vzneseného Komisí jako neopodstatněnou.
129
Z toho vyplývá, že tento čtvrtý žalobní důvod musí být zamítnut v plném rozsahu.
130
Vzhledem k tomu, že žádnému ze žalobních důvodů vznesených Komisí nelze vyhovět, je třeba žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
131
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
132
V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu Litevská republika, Maďarsko a Polská republika ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
3)
Litevská republika, Maďarsko a Polská republika ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.