62016TJ0868
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 9 de febrero de 2022 (
*1
)
«Responsabilidad extracontractual — Política económica y monetaria — Reestructuración de la deuda pública griega — Acuerdo de canje de títulos en beneficio únicamente de los bancos centrales del Eurosistema — Participación del sector privado — Cláusulas de acción colectiva — Acreedores privados — Acreedores públicos — Imputabilidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Artículo 63 TFUE, apartado 1 — Artículos 120 TFUE a 127 TFUE y 352 TFUE, apartado 1 — Derecho a la propiedad — Igualdad de trato»
En el asunto T‑868/16,
QI y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, (
1
) representadas por el Sr. S. Pappas, abogado,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. J.‑P. Keppenne, L. Flynn y T. Maxian Rusche, en calidad de agentes,
y
Banco Central Europeo (BCE), representado por el Sr. K. Laurinavičius y la Sra. M. Szablewska, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. H.‑G. Kamann, abogado,
partes demandadas,
apoyados por
Consejo Europeo,
y
Consejo de la Unión Europea,
representados por las Sras. K. Michoel y E. Chatziioakeimidou y el Sr. J. Bauerschmidt, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 268 TFUE por el que se solicita el resarcimiento del perjuicio supuestamente sufrido por los demandantes como consecuencia de la ejecución de un canje obligatorio de títulos de deuda soberana en el marco de la reestructuración de la deuda pública griega en 2012, en virtud de una participación de los inversores privados que implicaba la aplicación de cláusulas de acción colectiva, debido a comportamientos y actos, en particular, del Consejo Europeo, del Consejo, de la Comisión y del BCE,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. S. Frimodt Nielsen, Presidente, y el Sr. V. Kreuschitz (Ponente) y la Sra. N. Półtorak, Jueces;
Secretario: Sr. F. Oller, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de septiembre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia (
2
)
Antecedentes del litigio
1
El 21 de octubre de 2009, la República Helénica notificó a la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) un déficit público revisado al alza del 12,5 % del producto interior bruto (PIB), frente a un porcentaje del 3,7 % del PIB notificado en primavera de 2009. Esta revisión de los datos económicos de la República Helénica suscitó dudas en cuanto a su solvencia y, por tanto, dio lugar a un aumento de los tipos de interés de los títulos de deuda griegos durante los primeros meses de 2010.
2
Dado que la crisis de la deuda pública griega amenazaba con afectar a otros Estados miembros de la zona del euro y ponía en peligro la estabilidad de esta zona en su conjunto, en la cumbre del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2010 los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro acordaron poner en práctica, con la participación del Fondo Monetario Internacional (FMI), un mecanismo intergubernamental de asistencia a la República Helénica consistente en la concesión de préstamos bilaterales coordinados a tipos de interés no bonificados.
3
A finales de abril de 2010, una agencia de calificación crediticia rebajó la calificación de los títulos de deuda griegos de BBB- a BB+, calificación de la que se considera que designa una deuda de alto riesgo. Así, el 27 de abril de 2010, la agencia de calificación crediticia Standard & Poor’s (S&P) hizo saber a los tenedores de títulos de deuda griegos que la probabilidad media de que recuperaran su dinero en la hipótesis de una reestructuración de la deuda pública griega o de un impago de la deuda por el Estado griego era solo de un 30 % a un 50 %.
4
El 23 de abril de 2010, la República Helénica solicitó la activación del mecanismo intergubernamental de asistencia mencionado en el anterior apartado 2. El 2 de mayo de 2010, los Estados miembros de la zona del euro aceptaron aportar, en virtud de dicho mecanismo de asistencia, 80000 millones de euros a la República Helénica en el marco de una dotación financiera de 110000 millones de euros concedida conjuntamente con el FMI.
5
El 9 de mayo de 2010, en el marco del Consejo Ecofin, se acordaron un conjunto de medidas, entre ellas, por un lado, la adopción del Reglamento (UE) n.o 407/2010 del Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera (DO 2010, L 118, p. 1), sobre la base del artículo 122 TFUE, apartado 2, y, por otro lado, la creación del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF). El 7 de junio de 2010, se creó el FEEF y los Estados miembros de la zona del euro y el FEEF firmaron el acuerdo marco por el que se establecen las condiciones en las que el FEEF prestará apoyo a la estabilidad.
6
Mediante un comunicado de prensa de 10 de mayo de 2010, el BCE anunció el establecimiento de un programa de compra de títulos de deuda soberana en el mercado secundario de valores (en lo sucesivo, «programa de compra de títulos»).
7
El 14 de mayo de 2010, el BCE adoptó la Decisión 2010/281/UE, por la que se crea el programa para mercados de valores (BCE/2010/5) (DO 2010, L 124, p. 8), sobre la base del artículo 127 TFUE, apartado 2, primer guion, y del artículo 18, apartado 1, del Protocolo n.o 4 sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (DO 2010, C 83, p. 230; en lo sucesivo, «Estatutos del SEBC»). A tenor del artículo 1 de los Estatutos del SEBC, el Banco Central Europeo (BCE) y los bancos centrales nacionales constituyen el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). El BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro constituyen el Eurosistema.
8
En los considerandos 2, 3 y 5 de la Decisión 2010/281, se indica en particular lo siguiente:
«(2)
El 9 de mayo de 2010 el Consejo de Gobierno decidió y anunció públicamente que, ante las circunstancias excepcionales que atraviesan los mercados financieros, caracterizadas por fuertes tensiones en determinados segmentos del mercado que dificultan el funcionamiento del mecanismo de transmisión de la política monetaria y, en consecuencia, la aplicación efectiva de la política monetaria orientada a la estabilidad de precios a medio plazo, debía ponerse en marcha, con carácter temporal, un programa para mercados de valores (en lo sucesivo, “el programa”). Con arreglo al programa, los [bancos centrales nacionales] de la zona del euro, conforme a su participación en la clave para la suscripción del capital del BCE, y el BCE, en contacto directo con las entidades de contrapartida, podrán efectuar intervenciones simples en los mercados de renta fija pública y privada de la zona del euro.
(3)
El programa forma parte de la política monetaria única del Eurosistema y se aplicará temporalmente. Su objetivo es abordar el mal funcionamiento de los mercados de valores y restablecer un mecanismo adecuado de transmisión de la política monetaria.
[…]
(5)
Como parte de la política monetaria única del Eurosistema, la compra simple por los bancos centrales del Eurosistema de instrumentos de renta fija negociables y admisibles conforme al programa debe efectuarse con arreglo a lo dispuesto en la presente Decisión.»
9
A tenor del artículo 1 de la Decisión 2010/281, «los bancos centrales del Eurosistema podrán comprar [,] en el mercado secundario, instrumentos de renta fija negociables y admisibles emitidos por las administraciones centrales o entidades públicas de los Estados miembros cuya moneda es el euro». El artículo 2 prevé, como criterios de admisibilidad de los instrumentos de renta fija, en particular, que estos estén «denominados en euros» y sean emitidos por las referidas administraciones centrales o entidades públicas.
10
En el marco del programa de compra de títulos establecido por la Decisión 2010/281, el BCE y los bancos centrales nacionales de la zona del euro adquirieron títulos de deuda soberana, también de la República Helénica, entre mayo de 2010 y marzo de 2011, así como entre agosto de 2011 y febrero de 2012. De las Decisiones n.o 2/13203/0023A, de 15 de febrero de 2012 (FEK B’ 574), n.o 2/14328/0023A, de 20 de febrero de 2012 (FEK B’ 705), y n.o 2/14949/0023A, de 21 de febrero de 2012 (FEK B’ 413) del Ministerio de Hacienda helénico se desprende que, en ese estadio, el BCE, los bancos centrales nacionales de la zona del euro y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) poseían títulos de deuda griegos por un valor nominal total de 42732860000 euros, de 13519799177,59 euros y de 315350000 euros, respectivamente. La Unión Europea, representada por la Comisión Europea, poseía igualmente títulos de deuda griegos por un valor nominal total de 106700000 euros, de los que una parte, esto es, títulos por un valor nominal de 55700000 euros, la gestionaba el BEI en nombre y por cuenta de la Unión. Así, estos acreedores institucionales poseían títulos de deuda griegos por un valor nominal total de 56674709177,59 euros.
11
Desde mayo de 2011, la República Helénica, los Estados miembros de la zona del euro y varios acreedores del Estado griego entablaron conversaciones para introducir un nuevo programa de ayuda financiera, cuyo objetivo general era que la República Helénica pudiera volver a encontrarse en una situación financiera viable. Uno de los elementos contemplados en esas conversaciones era una reestructuración de la deuda pública griega, en el marco de la cual los acreedores privados de la República Helénica contribuirían a aligerar la carga de dicha deuda, para evitar así una situación de impago. Pero, en un primer momento, tales conversaciones versaron, en particular, sobre una eventual prórroga voluntaria del vencimiento de los títulos de deuda griegos poseídos por acreedores privados.
12
El 6 de junio de 2011, el Ministro de Hacienda alemán envió un escrito al BCE, al FMI y a los demás Ministros de Hacienda de los Estados miembros de la zona del euro en el que proponía un canje de títulos que prorrogaba en siete años el vencimiento de los títulos de deuda griegos poseídos por acreedores privados.
13
El 20 de junio de 2011, tras una reunión sobre la situación financiera de la República Helénica, el Eurogrupo adoptó una declaración, a tenor de la cual, en particular:
«A la vista de la difícil situación financiera, parece poco probable que [la República Helénica] recupere el acceso al mercado privado de aquí a principios de 2012. Los ministros manifiestan su acuerdo con que los fondos adicionales requeridos provengan de fuentes tanto oficiales como privadas, y acogen con satisfacción el enfoque consistente en buscar la participación voluntaria del sector privado mediante refinanciaciones informales y voluntarias de la deuda existente de [la República Helénica] hechas al vencimiento, para una reducción sustancial de la financiación exigida cada año dentro del programa, evitando al mismo tiempo un impago selectivo.»
14
En su reunión de los días 23 y 24 de junio de 2011, el Consejo Europeo abordó la situación financiera de la República Helénica y concluyó a este respecto, en particular, lo siguiente:
«14. El Consejo Europeo pide a las autoridades [helénicas] que continúen ejecutando con firmeza los necesarios esfuerzos de ajuste con el fin de colocar al [Estado griego] en una senda sostenible. En los próximos días deberán ultimarse con urgencia un paquete global de reforma acordado con la Comisión, junto con el BCE y el FMI, y la adopción por el Parlamento [helénico] de las leyes clave sobre estrategia fiscal y privatización. Tras la petición del Gobierno [helénico] anunciada por el Primer Ministro [helénico], esto servirá de base para establecer los principales parámetros de un nuevo programa apoyado conjuntamente por los socios de la zona del euro y por el FMI, en concordancia con las prácticas actuales, así como para permitir el desembolso a tiempo para atender las necesidades de financiación de [la República Helénica] en julio [de 2011].
15. Los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro manifiestan su acuerdo con que los fondos adicionales requeridos provengan de fuentes tanto oficiales como privadas. Apoyan el enfoque decidido por el Eurogrupo el 20 de junio [de 2011], consistente en buscar la participación voluntaria del sector privado mediante refinanciaciones informales y voluntarias de la deuda [pública] griega existente hechas al vencimiento, para una reducción sustancial de la financiación exigida cada año dentro del programa, evitando al mismo tiempo un impago selectivo.»
15
El 24 de junio de 2011, la Fédération bancaire française, asociación que representa a bancos que ejercen actividades comerciales en Francia, escribió al Ministro de Economía, Hacienda e Industria de la República Francesa para proponer, en particular, que se prorrogara a 30 años el vencimiento de los títulos de deuda griegos en curso poseídos por acreedores privados, a condición, en particular, de que el BCE estuviera dispuesto a no vender sus títulos de deuda griegos durante ese período.
16
En un comunicado de prensa de 1 de julio de 2011, el Instituto de Finanzas Internacionales (IFI) declaró, entre otros extremos, lo siguiente:
«El Consejo de Administración del Instituto de Finanzas Internacionales se esfuerza por trabajar con sus miembros y otras entidades financieras, con el sector público y con las autoridades griegas no solo para ofrecer a la República Helénica un apoyo esencial en términos de flujo de caja, sino también para asentar las bases de una posición deudora más sostenible.
La comunidad financiera privada está dispuesta a desplegar un esfuerzo voluntario, cooperativo, transparente y a gran escala para sostener a la República Helénica dado el carácter único y excepcional de sus circunstancias. […]
La participación de los inversores privados vendrá a completar el apoyo público en términos financieros y de liquidez y se limitará a un número restringido de opciones […].»
17
El 21 de julio de 2011, el IFI presentó una propuesta de programa de canje de títulos y de alargamiento de los vencimientos. El programa tenía por objeto el canje de títulos de deuda griegos existentes por cuatro instrumentos diferentes, junto con un mecanismo de rescate de la deuda pública griega que debía definir el sector público, a saber, en primer lugar, un canje de títulos de deuda emitidos a la par por un instrumento a 30 años; en segundo lugar, una oferta de títulos de deuda emitidos a la par que implicaban la conversión de títulos de deuda que hubieran vencido en instrumentos a 30 años; en tercer lugar, un canje de títulos de deuda emitidos con una quita por un instrumento a 30 años, y, en cuarto lugar, un canje de títulos de deuda con una quita por un instrumento a 15 años.
18
El 21 de julio de 2011, los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro y las instituciones de la Unión se reunieron para deliberar sobre las medidas que debían adoptarse para superar las dificultades a las que se veía confrontada la zona del euro.
19
En su declaración conjunta de 21 de julio de 2011 se expone, en particular, lo siguiente:
«1. Acogemos con satisfacción las medidas emprendidas por el Gobierno [helénico] con el fin de estabilizar las finanzas públicas y reformar la economía, así como el nuevo conjunto de medidas, incluida la privatización, recientemente adoptadas por el Parlamento [helénico]. Se trata de esfuerzos que carecen de precedentes, pero que resultan necesarios para que la economía griega regrese a una senda de crecimiento sostenible. Somos conscientes de los esfuerzos que las medidas de ajuste suponen para los ciudadanos griegos y estamos convencidos de que estos sacrificios son indispensables para la recuperación económica y contribuirán a la estabilidad y bienestar futuros del país.
2. Convenimos en apoyar un nuevo programa para [la República Helénica] y, junto con el [FMI] y la contribución voluntaria del sector privado, en colmar plenamente la brecha financiera. Se estima que la financiación total oficial ascenderá a 109000 millones de euros. Este programa estará concebido, en particular mediante tipos de interés más bajos y plazos de vencimiento ampliados, para mejorar de forma decisiva la sostenibilidad de la deuda y el perfil de refinanciación de [la República Helénica]. Instamos al FMI a seguir contribuyendo a la financiación del nuevo programa griego. Tenemos la intención de recurrir [al FEEF] como vehículo financiero para el próximo desembolso. Supervisaremos muy de cerca la ejecución rigurosa del programa, basándonos en la evaluación periódica de la Comisión [Europea] en conjunción con el [BCE] y el FMI.
[…]
5. El sector financiero ha indicado que está dispuesto a apoyar a [la República Helénica] con carácter voluntario mediante un abanico de opciones, dando un mayor refuerzo a la sostenibilidad general. La contribución neta del sector privado se estima en 37000 millones de euros. […] Se facilitará [la] mejora crediticia para sustentar la calidad de las garantías con objeto de permitir su uso constante para el acceso de los bancos griegos a las operaciones de liquidez del Eurosistema. En caso necesario, proporcionaremos recursos suficientes para recapitalizar los bancos griegos.»
20
En cuanto a la participación del sector privado, en el apartado 6 de la declaración conjunta de 21 de julio de 2011 se indica lo siguiente:
«Por lo que respecta a nuestro enfoque general de la participación del sector privado en la zona del euro, deseamos dejar claro que [la República Helénica] necesita una solución excepcional y única.»
21
El 21 de octubre de 2011, el FMI publicó un análisis de la sostenibilidad de la deuda pública griega indicando, en particular, lo siguiente:
«El incremento de la PSI [private sector involvement; participación del sector privado], que ahora se contempla, puede desempeñar también un papel crucial para restablecer un nivel soportable de endeudamiento de la [República Helénica] […]. Para evaluar la amplitud potencial de las mejoras de la trayectoria de la deuda y sus posibles repercusiones en la financiación pública, pueden tomarse en consideración escenarios ilustrativos que utilizan títulos de deuda emitidos con una quita con un supuesto rendimiento del 6 % y ninguna garantía. Los resultados muestran que, aplicando quitas del 50 %, puede restablecerse un nivel de deuda de poco más del 120 % del PIB de aquí [a finales de] 2020. Habida cuenta del acceso siempre tardío al mercado, sigue siendo necesaria una financiación pública adicional de gran alcance, estimada en unos 114000 millones de euros (sobre la base de las hipótesis de acceso al mercado aplicadas). Para reducir aún más la deuda, sería indispensable incrementar la contribución del sector privado (así, para reducir la deuda por debajo del 110 % del PIB de aquí a 2020, el valor nominal debería reducirse al menos en el 60 % y/o la financiación del sector público debería acompañarse de condiciones más favorables). En tal supuesto, la exigencia de financiación pública adicional podría reducirse a unos 109000 millones de euros […].»
22
En la cumbre celebrada el 26 de octubre de 2011, los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro declararon, en particular, lo siguiente:
«12. La participación del sector privado desempeña una función crucial para establecer la sostenibilidad de la deuda griega. Por ello, celebramos las conversaciones que está manteniendo [la República Helénica] con sus inversores privados con vistas a hallar una solución para una mayor participación de estos. Junto con un ambicioso programa de reformas para la economía griega, la participación del sector privado deberá garantizar la disminución de la tasa de endeudamiento griega con objeto de alcanzar un 120 % para 2020. Con este fin, invitamos a [la República Helénica], a los inversores privados y a todos los interesados a que pongan en marcha un intercambio voluntario de [títulos de deuda] con una quita nominal del 50 % de la deuda virtual en manos de inversores privados. Los Estados miembros de la zona del euro contribuirán al conjunto de medidas relativas a la participación del sector privado con un importe de hasta 30000 millones de euros. En vista de lo anterior, el sector público está dispuesto a dotar de una financiación complementaria el programa, por hasta 100000 millones de euros de aquí a 2014, que incluirá la necesaria recapitalización de los bancos griegos. El nuevo programa deberá adoptarse antes del final de 2011, y el intercambio de [títulos de deuda] deberá efectuarse a principios de 2012. Instamos al FMI a que siga contribuyendo a la financiación del nuevo programa griego.»
23
Según un comunicado de prensa del Ministerio de Hacienda helénico de 17 de noviembre de 2011, este último había emprendido negociaciones con los tenedores de títulos de deuda griegos a fin de preparar una operación de canje voluntario de tales títulos con una quita nominal del 50 % de la deuda virtual en manos de inversores privados, de acuerdo con lo previsto en el apartado 12 de la declaración de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro de 26 de octubre de 2011.
24
El 2 de febrero de 2012, la República Helénica solicitó al BCE, con arreglo al artículo 127 TFUE, apartado 4, en relación con el artículo 282 TFUE, apartado 5, un dictamen sobre el proyecto de Ley helénica n.o 4050/2012 relativa a la introducción de normas por las que se modifican las condiciones aplicables a los títulos de deuda negociables emitidos o garantizados por el Estado griego mediante acuerdos con los tenedores de dichos títulos, a efectos de la reestructuración de la deuda pública griega, fundada, en particular, en la aplicación de cláusulas de acción colectiva (en lo sucesivo, «CAC»).
25
El 15 de febrero de 2012, el BCE y los bancos centrales nacionales de la zona del euro, por una parte, y la República Helénica, por otra, celebraron un acuerdo de canje que tenía por objeto intercambiar los títulos de deuda griegos en posesión del BCE y de los bancos centrales nacionales por nuevos títulos de deuda griegos con los mismos valores nominales, tipos de interés y fechas de pago de los intereses y de reembolso que los canjeados, pero con números de serie (códigos ISIN) y fechas diferentes (en lo sucesivo, «acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012»).
26
El 17 de febrero de 2012, el BCE adoptó el dictamen CON/2012/12 relativo a los títulos de deuda negociables emitidos o garantizados por el Estado griego. A tenor de este dictamen, en particular, primero, «es importante que los Estados miembros conserven permanentemente la capacidad de cumplir sus compromisos, con el fin también de garantizar la estabilidad financiera»; segundo, «el caso de la República Helénica es excepcional y único» (apartado 2.1); tercero, el objetivo del proyecto de Ley consiste en promover la participación del sector privado y, especialmente, arbitrar un procedimiento destinado a facilitar, con arreglo a las correspondientes CAC, la negociación con los tenedores de títulos de deuda griegos y la obtención de su conformidad con una oferta de la República Helénica de canje de tales títulos y, por tanto, de una eventual reestructuración de la deuda pública griega (apartado 2.2); cuarto, «el BCE se felicita por el hecho de que las condiciones de tal canje sean el resultado de negociaciones entre la República Helénica y las instituciones que representan a los tenedores de títulos» (apartado 2.3); quinto, «la utilización de CAC como procedimiento destinado a llevar a cabo un canje de títulos constituye una práctica muy común en la generalidad de los casos» (apartado 2.4), y, sexto, «corresponde exclusivamente al Gobierno de la República Helénica la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para garantizar en último término la sostenibilidad de su deuda» (apartado 2.6).
27
En un comunicado de prensa de 21 de febrero de 2012, tras la conclusión de dichas negociaciones, el Ministerio de Hacienda helénico, por una parte, divulgó las características esenciales del proyecto de transacción de canje voluntario de títulos de deuda griegos, denominada participación del sector privado (Private Sector Involvement; en lo sucesivo, «PSI»), y, por otra parte, anunció la elaboración y aprobación de una ley a tal efecto. Esa transacción debía incluir una solicitud de conformidad y una invitación dirigidas a los tenedores privados de determinados títulos de deuda griegos con el fin de canjear estos por nuevos títulos por un valor nominal igual al 31,5 % del valor nominal de la deuda canjeada y por títulos emitidos por el FEEF con vencimiento a 24 meses y un valor nominal del 15 % del valor nominal de la deuda canjeada; estos diferentes títulos debían ser entregados por la República Helénica en el momento de concluirse el acuerdo. Además, todos los inversores privados que participasen en la transacción descrita recibirían títulos segregables de la República Helénica indexados al PIB con un valor virtual igual al de los nuevos títulos de deuda.
28
La declaración del Eurogrupo de ese mismo día expone, en particular, lo siguiente:
«El Eurogrupo toma nota del acuerdo alcanzado entre las autoridades helénicas y el sector privado sobre las condiciones generales de la oferta de canje en el contexto de la PSI, que atañe a todos los poseedores de títulos del sector privado. Este acuerdo prevé un recorte del 53,5 %. El Eurogrupo considera que este acuerdo constituye una base apropiada para lanzar la invitación de canje hecha a los poseedores de títulos de deuda soberana griegos (PSI). El éxito de la operación PSI es un requisito previo necesario para instaurar un nuevo programa que suceda al actual. El Eurogrupo espera contar con una elevada participación de los acreedores privados en el canje de deuda, lo que sin duda contribuirá sustancialmente a la sostenibilidad de la deuda de la República Helénica.
[…]
El Eurogrupo toma nota del hecho de que el Eurosistema […] posee títulos de deuda griegos con fines de interés público. El Eurogrupo toma nota de que los ingresos generados por los títulos de deuda griegos que posee el Eurosistema redundarán en beneficio del BCE y de los [bancos centrales nacionales]. Los beneficios del BCE se reintegrarán a los [bancos centrales nacionales], de conformidad con las normas estatutarias de distribución de beneficios del BCE. Los beneficios de los [bancos centrales nacionales] se reintegrarán a los Estados miembros de la zona del euro, de conformidad con las normas estatutarias de [dichos bancos] en materia de distribución de beneficios.
[…]
Las aportaciones respectivas de los sectores privado y público deben garantizar que el nivel de la deuda pública de la República Helénica descienda de forma continua y se sitúe en 2020 en el 120,5 % del PIB. Sobre esta base, y si la condicionalidad política definida en el marco del programa se cumple de manera continua, el Eurogrupo confirma que los Estados miembros de la zona del euro están dispuestos a suministrar, a través del FEEF y con la esperanza de que el FMI aportará una contribución significativa, un programa público adicional por un importe que puede alcanzar hasta 130000 millones de euros de aquí a 2014.
Se entiende que los desembolsos a efectos de la operación PSI y la decisión final de aprobar las garantías para el [nuevo] programa dependen de una operación PSI realizada con éxito y de la confirmación, por el Eurogrupo, sobre la base de una evaluación efectuada por la troika, de la plasmación jurídica por parte de la República Helénica de las medidas previamente acordadas. El sector público se pronunciará sobre el importe exacto de la ayuda financiera que deba aportarse en el marco del [nuevo] programa griego a principios de marzo, una vez que se conozcan los resultados de la PSI y que las medidas previas se hayan puesto en práctica.
Reiteramos nuestro compromiso de proporcionar una ayuda adecuada a la República Helénica durante el período de vigencia del programa y después de este hasta que haya recuperado el acceso a los mercados, siempre que respete plenamente las exigencias y los objetivos del programa de ajuste.»
29
El 23 de febrero de 2012, el Parlamento helénico adoptó la nomos 4050/2012, Kanones tropopoiiseos titlon, ekdoseos i engyiseos tou Ellinikou Dimosiou me symfonia ton Omologiouchon (Ley n.o 4050/2012 relativa a la modificación de los títulos emitidos o garantizados por el Estado griego con la conformidad de sus tenedores y por la que se introduce el mecanismo de las CAC) (FEK A’36). En virtud del mecanismo de las CAC, los cambios propuestos serían jurídicamente vinculantes para todo tenedor de títulos de deuda regidos por el Derecho helénico y emitidos antes del 31 de diciembre de 2011, identificados en el acto del Consejo de Ministros griego por el que se aprueban las invitaciones a la PSI, siempre que dichos cambios fuesen aprobados mediante voto colectivo y sin distinción de series por un quorum de tenedores de títulos que representase como mínimo dos tercios del valor nominal de los títulos participantes en el mecanismo de las CAC. Además, en la exposición de motivos de esa Ley se indica en particular que «el BCE y los otros miembros del Eurosistema han llegado a acuerdos particulares con la República Helénica a fin de evitar que su misión y su función institucional, así como la función del BCE en materia de elaboración de la política monetaria, tal como resultan del Tratado, se vean comprometidas».
30
En un comunicado de prensa de 24 de febrero de 2012, el Ministerio de Hacienda helénico precisó las condiciones que regirían la operación de canje voluntario de títulos de deuda respecto de los inversores privados por un valor nominal de alrededor de 206000 millones de euros, haciendo referencia a la Ley n.o 4050/2012.
31
La oferta de operación de canje voluntario de títulos de deuda concluyó el 8 de marzo de 2012.
32
En un comunicado de prensa de 9 de marzo de 2012, el Ministerio de Hacienda helénico declaró que, en principio, se habían satisfecho las condiciones establecidas por la Ley n.o 4050/2012 y anunció la proporción de acreedores privados que habían aceptado la oferta de canje.
33
A este respecto, en el referido comunicado se indicó, en particular, lo siguiente:
«Los tenedores de títulos de deuda emitidos o garantizados por la República Helénica por un importe aproximado de 172000 millones de euros han presentado al canje sus títulos de deuda o han consentido los cambios propuestos en respuesta a las invitaciones y a las solicitudes de conformidad formuladas por la República Helénica el 24 de febrero de 2012.
De los cerca de 177000 millones de euros de títulos de deuda regidos por el Derecho griego emitidos por la República Helénica y que fueron objeto de las invitaciones, la República Helénica ha recibido ofertas de canje y la conformidad de tenedores de títulos de deuda por un valor nominal de alrededor de 152000 millones de euros, lo que representa el 85,8 % del importe nominal aún no vencido de esos títulos. Los tenedores del 5,3 % del importe nominal aún no vencido de tales títulos han participado en la solicitud de conformidad y han rechazado los cambios propuestos. La República Helénica ha informado a sus acreedores del sector público de que, una vez que hayan sido confirmadas y certificadas por el banco central helénico, como gestor del procedimiento en virtud de la Ley n.o 4050/2012 […], tiene intención de aceptar las conformidades recibidas y de modificar las condiciones de todos sus títulos de deuda regidos por el Derecho griego, incluidos los que no han sido presentados al canje en respuesta a las invitaciones, de acuerdo con los términos de la antedicha Ley. Por consiguiente, la República Helénica no prorrogará el plazo de la invitación respecto a sus títulos de deuda regidos por el Derecho griego.
[…] De aceptarse los acuerdos sobre los cambios propuestos respecto de los títulos de deuda regidos por el Derecho griego, el valor nominal total de los destinados a su canje y de otros títulos [no regidos por el Derecho griego] que fueron objeto de las invitaciones, y respecto de los que la República Helénica ha recibido ofertas de canje y la conformidad a los cambios propuestos, alcanzaría la suma de 197000 millones de euros, es decir, el 95,7 % del valor nominal total de los títulos de deuda objeto de las invitaciones.»
34
Los demandantes, QI y las demás personas físicas cuyos nombres figuran en anexo, como tenedores de títulos de deuda griegos, participaron en la reestructuración de la deuda pública griega en virtud de la PSI y de las CAC aplicadas conforme a la Ley n.o 4050/2012 tras haber rechazado, según afirman, la oferta de canje de sus títulos.
[omissis]
Fundamentos de Derecho
Sobre la imputabilidad de los comportamientos controvertidos a efectos del nacimiento de la responsabilidad extracontractual de la Unión y del BCE
Sobre los requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión y del BCE
45
A tenor del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión debe reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Del mismo modo, a tenor del artículo 340 TFUE, párrafo tercero, el BCE debe reparar los daños causados por él o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
46
Para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión o del BCE a la que se refieren las citadas disposiciones es necesario que concurran un conjunto de requisitos, a saber, la ilicitud de la actuación imputada a la institución de la Unión o al BCE, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre la actuación de esa institución o del BCE y el perjuicio invocado (véanse las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 64 y jurisprudencia citada; de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 79, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 68).
47
Además, la responsabilidad extracontractual de la Unión o del BCE no puede considerarse contraída sin que concurran todos los requisitos a los que se encuentra así supeditada la obligación de indemnización enunciada por el artículo 340 TFUE, párrafos segundo y tercero (véanse, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C‑120/06 P y C‑121/06 P, EU:C:2008:476, apartados 165 y 166; el auto de 12 de marzo de 2020, EMB Consulting y otros/BCE, C‑571/19 P, no publicado, EU:C:2020:208, apartado 29 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 68 y jurisprudencia citada).
48
Por el contrario, los daños causados por las autoridades nacionales solo pueden dar lugar a la responsabilidad de estas autoridades nacionales, y únicamente los órganos jurisdiccionales nacionales son competentes para asegurar su reparación. De ello se sigue que, para determinar si el juez de la Unión tiene competencia, es preciso comprobar si la ilegalidad invocada en apoyo de la pretensión indemnizatoria emana efectivamente de una institución de la Unión y no puede considerarse imputable a una autoridad nacional (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartados 106 y 107 y jurisprudencia citada).
49
Así, para ser imputable a la Unión, el comportamiento reprochado debe ser el de una «institución», en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, lo que no solo engloba a las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, sino también a todos los órganos y organismos de la Unión que hayan sido constituidos por los Tratados o en virtud de estos y que tengan como misión contribuir a la realización de los objetivos de la Unión (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 80 y jurisprudencia citada).
50
En el caso de autos, los demandantes reprochan a varias instituciones, órganos y organismos de la Unión, entre los que figuran la Comisión, el BCE, el Consejo Europeo, el Consejo, el Eurogrupo, el Eurosistema y el BEI, comportamientos ilícitos relacionados con la PSI y la activación de las CAC (en lo sucesivo, «medidas impugnadas»), así como con la exclusión de los acreedores públicos de la participación en la reestructuración de la deuda pública griega, que consideran imputables bien a la Unión, bien al BCE.
[omissis]
Apreciación del Tribunal General
71
Con carácter preliminar, es preciso señalar que la mera falta de carácter jurídicamente obligatorio, en particular, de las declaraciones del Eurogrupo o del Consejo Europeo o de un dictamen del BCE no basta para excluir automáticamente a la Unión o al BCE de la responsabilidad extracontractual por el comportamiento de una de las instituciones de la Unión o del BCE, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 46, dado que, según reiterada jurisprudencia, todo comportamiento que origine un daño puede dar lugar a dicha responsabilidad. En efecto, si un órgano jurisdiccional de la Unión no pudiera apreciar la legalidad del comportamiento de una institución o de un órgano de la Unión, el procedimiento previsto en los artículos 268 TFUE y 340 TFUE, párrafos segundo y tercero, quedaría desprovisto de efecto útil (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts, C‑234/02 P, EU:C:2004:174, apartados 50 a 52, 60 y 61, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 55 y jurisprudencia citada). De lo anterior se infiere que la Comisión y el BCE no pueden ampararse en la jurisprudencia anterior a la sentencia de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174), que había declarado la inadmisibilidad de los recursos de indemnización por el único motivo de que la ilegalidad invocada estaba relacionada con un acto desprovisto de efectos jurídicos (véase la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 56 y jurisprudencia citada).
72
Por otro lado, en primer lugar, por lo que respecta a la naturaleza y a los efectos de las declaraciones del Eurogrupo de 20 de junio de 2011 y de 21 de febrero de 2012, es preciso recordar que el Eurogrupo fue creado formalmente por la Resolución del Consejo Europeo de 13 de diciembre de 1997 sobre la coordinación de las políticas económicas en la tercera fase de la UEM y sobre los artículos 109 y 109 B del Tratado CE (DO 1998, C 35, p. 1), en virtud de la cual «los Ministros de los Estados que participen en la zona del euro tendrán la facultad de reunirse entre ellos de modo informal para debatir cuestiones relativas a las responsabilidades específicas que comparten en materia de moneda única» y «se invitará a participar en las reuniones a la Comisión y, en su caso, al [BCE]» (apartado 6). El Eurogrupo fue concebido como un órgano intergubernamental, ajeno al marco institucional de la Unión, para permitir a los ministros de los Estados miembros cuya moneda es el euro (en lo sucesivo, «EMME») intercambiar y coordinar sus puntos de vista sobre cuestiones relativas a sus responsabilidades comunes en materia de moneda única. De esta manera, desempeña una función de conexión entre el nivel nacional y el nivel de la Unión a efectos de la coordinación de las políticas económicas de los EMME (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 84).
73
En efecto, el Eurogrupo no figura entre las diferentes formaciones del Consejo, enumeradas en el anexo I del Reglamento interno de este, adoptado mediante la Decisión 2009/937/UE del Consejo, de 1 de diciembre de 2009 (DO 2009, L 325, p. 35), cuya lista se prevé en el artículo 16 TUE, apartado 6. Por consiguiente, el Eurogrupo no puede asimilarse a una formación del Consejo ni calificarse de órgano u organismo de la Unión. Por el contrario, el Eurogrupo se caracteriza por su naturaleza informal, que se explica por la finalidad de su creación consistente en dotar a la Unión económica y monetaria de un instrumento intergubernamental de coordinación, sin afectar no obstante al papel del Consejo, que constituye el núcleo del proceso de toma de decisiones a escala de la Unión en materia económica, ni a la independencia del BCE. Asimismo, la circunstancia de que, en particular, en virtud del artículo 137 TFUE y del Protocolo n.o 14 sobre el Eurogrupo, la Comisión y el BCE participen en las reuniones del Eurogrupo no modifica ni su naturaleza intergubernamental ni la de sus declaraciones, que no pueden calificarse como la expresión de un poder decisorio de estas dos instituciones de la Unión. Así, el Eurogrupo no dispone, en el ordenamiento jurídico de la Unión, de ninguna competencia propia, puesto que el artículo 1 del Protocolo n.o 14 se limita a indicar que sus reuniones se celebrarán, siempre que sea necesario, para examinar cuestiones vinculadas a las responsabilidades específicas que los ministros de los EMME comparten en materia de moneda única, en el bien entendido de que estas responsabilidades les incumben exclusivamente en virtud de su competencia a escala nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Mallis y otros/Comisión y BCE, C‑105/15 P a C‑109/15 P, EU:C:2016:702, apartados 57 y 61, y de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartados 87 a 89).
74
De ello resulta que, con independencia del contenido y de los eventuales efectos de las declaraciones del Eurogrupo de 20 de junio de 2011 y de 21 de febrero de 2012, estas no pueden imputarse ni a la Unión ni al BCE, de modo que el Tribunal General es incompetente para conocer de su legalidad, incluso en el marco de un recurso de indemnización, a efectos de la apreciación del nacimiento de su eventual responsabilidad extracontractual.
75
En segundo lugar, debido a su carácter intergubernamental, las consideraciones anteriores relativas a las declaraciones del Eurogrupo se aplican necesariamente mutatis mutandis y con mayor razón a la declaración conjunta de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro realizada en la cumbre de 26 de octubre de 2011 (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Pitruzzella presentadas en los asuntos acumulados Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:390, punto 81). Por consiguiente, dicha declaración no puede calificarse de acto de la Unión o de acto que sea imputable a esta, de modo que el Tribunal General tampoco es competente para conocer de su legalidad a efectos de la apreciación del nacimiento de su eventual responsabilidad extracontractual.
76
En tercer lugar, es cierto que la declaración conjunta de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro y de las instituciones de la Unión Europea de 21 de julio de 2011 sobrepasa el marco puramente intergubernamental de las declaraciones mencionadas en los anteriores apartados 72 a 75, en la medida en que implica la participación de dichas instituciones. Por lo tanto, no puede excluirse que esa declaración sea imputable, al menos en parte, a la Unión. Sin embargo, por lo que respecta a su contenido, tal declaración se limita a confirmar la voluntad de las partes en la mencionada cumbre de «apoyar» el nuevo programa de asistencia financiera para la República Helénica «y, junto con el [FMI] y la contribución voluntaria del sector privado, [de] colmar plenamente la brecha financiera» (apartado 2). Además, en su apartado 5, se toma nota, en particular, de la voluntad del «sector financiero» de «apoyar» a la República Helénica «con carácter voluntario», estimando la «contribución neta del sector privado […] en 37000 millones de euros». En cuanto a la participación del sector privado, en el apartado 6 de la citada declaración se precisa que la República Helénica «necesita una solución excepcional y única». Así pues, esta declaración no contiene ninguna indicación relativa a una eventual participación «forzosa» de tenedores privados de títulos de deuda griegos en la reestructuración de la deuda pública griega que permita establecer una relación de causalidad entre su contenido y el perjuicio supuestamente sufrido por los demandantes. Con mayor razón aún, no puede atribuírsele una fuerza obligatoria en el sentido de que impusiera una obligación jurídicamente vinculante, ni requiriera a la República Helénica para que pusiera en práctica las medidas impugnadas. En cualquier caso, la falta de tal orden conminatoria no excluye la existencia de obligaciones políticas, o incluso jurídicas en el sentido del Derecho internacional público, de la República Helénica respecto de algunos de sus acreedores, en particular de los Estados miembros de la zona del euro y del FMI, dimanantes de acuerdos bilaterales o multilaterales celebrados a nivel intergubernamental (véanse, en particular, los acuerdos recordados en los apartados 7, 10 y 11 de la sentencia de 3 de mayo de 2017, Sotiropoulou y otros/Consejo, T‑531/14, no publicada, EU:T:2017:297), cuyo control escapa a la competencia del Tribunal General y los demandantes no cuestionan la legalidad en este caso, pero que podían tener, ciertamente, una incidencia importante en el ejercicio por el legislador helénico de su facultad de apreciación al aprobar, en particular, la Ley n.o 4050/2012.
77
Así pues, con independencia de su imputabilidad a la Unión, la declaración conjunta de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro y de las instituciones de la Unión Europea de 21 de julio de 2011 no podía dar lugar al nacimiento de la responsabilidad extracontractual de la Unión.
78
En cuarto lugar, por lo que se refiere a las Conclusiones del Consejo Europeo de 23 y 24 de junio de 2011, de la condición de esta institución en el sentido del artículo 13 TUE, apartado 1, párrafo segundo, segundo guion, en relación con el artículo 15 TUE, se desprende que sus actos y sus actuaciones son, en principio, imputables a la Unión y, por tanto, pueden generar su responsabilidad extracontractual. No obstante, esta apreciación no prejuzga la naturaleza jurídica de los actos adoptados por el Consejo Europeo, en particular, en virtud del artículo 15 TUE, apartado 4, que los demandantes consideran que tienen el carácter de «decisiones». Pues bien, a este respecto, la Comisión, el BCE, el Consejo Europeo y el Consejo señalan acertadamente que el contenido de dichas Conclusiones no indica que tengan tal carácter decisorio, ni que sean jurídicamente vinculantes en el sentido de que hayan impuesto a la República Helénica la obligación de aplicar las medidas impugnadas. Por una parte, en el apartado 14, el Consejo Europeo se limita a pedir «a las autoridades [helénicas] que continúen ejecutando con firmeza los necesarios esfuerzos de ajuste con el fin de colocar al [Estado griego] en una senda sostenible» y, en particular, al Parlamento helénico que adopte las «leyes clave sobre estrategia fiscal y privatización» —y, por tanto, no las relativas a la PSI, objeto de la Ley n.o 4050/2012—, como elementos básicos para la ejecución del nuevo programa de asistencia financiera para la República Helénica. Por otra parte, en el apartado 15, el Consejo Europeo se limita a sumarse a la posición del Eurogrupo en su declaración de 20 de junio de 2011, en particular, en cuanto a una forma de PSI voluntaria aun diferente de la de la PSI en cuestión. No es menos cierto que, habida cuenta de lo expuesto en el anterior apartado 71, estas meras consideraciones no permiten excluir de entrada las Conclusiones del Consejo Europeo de 23 y 24 de junio de 2011 de un control del Tribunal General con arreglo al artículo 268 TFUE, en relación con el artículo 340 TFUE, párrafo segundo.
79
En quinto lugar, en lo referente a la eventual responsabilidad de la Unión por incumplir el deber de supervisión de la Comisión en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, procede recordar que los justiciables pueden interponer ante los tribunales de la Unión un recurso por responsabilidad extracontractual de la Unión contra el Consejo, la Comisión y el BCE fundado en los actos o en los comportamientos que estas instituciones de la Unión adopten a raíz de tales acuerdos políticos celebrados en el seno del Eurogrupo (sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 93). A este respecto, tal como resulta del artículo 17 TUE, apartado 1, la Comisión «promoverá el interés general de la Unión» y «supervisará la aplicación del Derecho de la Unión» (sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, apartado 163, y de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 57). Por lo tanto, esta institución conserva, en el marco de su participación en las actividades del Eurogrupo, su función de guardiana de los Tratados. De ello se sigue que su eventual inacción en el control de la conformidad con el Derecho de la Unión de los acuerdos políticos celebrados en el seno del Eurogrupo puede dar lugar a que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo (sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 96).
80
En efecto, en virtud de su deber de supervisión de la aplicación del Derecho de la Unión conforme al artículo 17 TUE, apartado 1, tal como se reconoce en los apartados 57 y 59 de la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), y se confirma en el apartado 96 de la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028), la Comisión no está sujeta a una obligación general de prevención de violaciones del Derecho de la Unión por otras instituciones, órganos u organismos de la Unión, en el sentido de una obligación de resultado (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en los asuntos acumulados Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:290, puntos 69 y 71). Así, en el apartado 59 de la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), el Tribunal de Justicia se limitó a declarar que, en virtud de su función de guardiana de los Tratados, como resulta del artículo 17 TUE, apartado 1, la Comisión debería abstenerse de firmar un memorándum de entendimiento respecto al que albergara dudas sobre su compatibilidad con el Derecho de la Unión. A la luz de esta consideración, señaló, en el apartado 67 de la misma sentencia, que la Comisión estaba obligada, en virtud de dicha disposición, que le confiere la misión de carácter general de supervisar la aplicación del Derecho de la Unión, a garantizar que tal memorándum sea compatible con los derechos fundamentales de la Carta, lo que, por tanto, solo puede hacer referencia a su propio comportamiento y no al de otras instituciones u organismos de la Unión, y menos aún al de una entidad intergubernamental como el Eurogrupo. De este modo, en el apartado 68 de la citada sentencia, el Tribunal de Justicia inició el examen de la cuestión de si la propia Comisión había incurrido en una violación suficientemente caracterizada del derecho a la propiedad de las partes demandantes en esos otros asuntos. En el mismo sentido, en los apartados 95 y 96 de la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028), el Tribunal de Justicia dedujo de esta jurisprudencia que era la eventual «inacción» de la Comisión en el control de la conformidad con el Derecho de la Unión de los acuerdos políticos celebrados en el seno del Eurogrupo lo que podía dar lugar a que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo.
81
Esta inexistencia de obligación de resultado se ve confirmada por la imposibilidad de que la Comisión, en virtud de su deber de supervisión, con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1, prevenga activamente la adopción de un acto de una entidad que no se incluya en el marco institucional de la Unión, como el Eurogrupo, y, menos aún, de un acto cuya realidad no se ha demostrado, como la supuesta decisión u orden conminatoria del Eurogrupo (véase el anterior apartado 76).
82
En sexto lugar, estas consideraciones se aplican mutatis mutandis al BCE en la medida en que estuvo implicado en los debates relativos al nuevo programa de asistencia financiera para la República Helénica. En efecto, es preciso señalar que, en este marco intergubernamental, la función del BCE solo era consultiva, en virtud del Acuerdo marco del FEEF y del artículo 1, cuarta frase, del Protocolo n.o 14, a cuyo tenor «se invitará al [BCE] a participar en [las] reuniones [informales de los ministros de los EMME]», en relación, en particular, con el análisis de la sostenibilidad de la deuda pública griega. En cambio, tal como se declaró en la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE (T‑107/17, EU:T:2019:353), apartados 68 a 72, incluso si el dictamen del BCE de 17 de febrero de 2012, adoptado en virtud de los artículos 127 TFUE, apartado 4, y 282 TFUE, apartado 5, en relación con la Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al BCE acerca de los proyectos de disposiciones legales (DO 1998, L 189, p. 42), no podía vincular jurídicamente a las autoridades helénicas, dicho dictamen podía, en principio, generar la responsabilidad extracontractual del BCE, sin perjuicio de tener en cuenta la amplia facultad de apreciación de este en virtud de los artículos 127 TFUE y 282 TFUE y del artículo 18 de los Estatutos del SEBC (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 70 y jurisprudencia citada; véase asimismo, en este sentido y por analogía, la sentencia de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartados 73, 91 y 93).
83
Por último, de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 71 se desprende que los actos, comportamientos o inacciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, tal como han imputado los demandantes, a saber, en particular, los del Eurosistema, del BCE, del BEI, de la Comisión, del Consejo y del Consejo Europeo, pueden, en principio, generar la responsabilidad extracontractual de la Unión o del BCE, con independencia de su carácter jurídicamente vinculante o no.
84
Estos actos, comportamientos o inacciones se refieren, en primer término, al supuesto establecimiento de una obligación de «consulta» a los acreedores públicos de la República Helénica en sentido amplio, en la medida en que estos incluyen a instituciones, órganos u organismos de la Unión; en segundo término, al dictamen del BCE de 17 de febrero de 2012; en tercer término, a la falta de participación del Eurosistema, incluida la del BCE, y de otros acreedores institucionales en la reestructuración de la deuda pública griega, en particular como consecuencia de la aplicación del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012, que ya fue objeto de las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE (T‑79/13, EU:T:2015:756), y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE (T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21), y, en cuarto término, a la no adopción por las instituciones de la Unión de medidas para prevenir la violación del Derecho primario de la Unión en el sentido de las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), apartados 56 a 58 y 68, y de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028), apartado 96.
85
Por consiguiente, procede examinar la cuestión de si estos diferentes actos, comportamientos o inacciones implican violaciones suficientemente caracterizadas de normas del Derecho de la Unión que confieran derechos a los particulares.
86
En cambio, en la medida en que el recurso tiene por objeto, en este marco, actos, comportamientos o inacciones del Eurogrupo y de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro, el Tribunal General es incompetente para conocer de su legalidad.
Sobre el primer motivo de ilegalidad, basado en el carácter ultra vires de las medidas impugnadas y en una infracción suficientemente caracterizada de los artículos 120 TFUE a 127 TFUE y 352 TFUE, apartado 1
[omissis]
89
El presente motivo se basa, en particular, en la premisa de que las disposiciones supuestamente infringidas constituyen normas del Derecho de la Unión que confieren derechos a los particulares.
90
A este respecto, por una parte, procede recordar que, para garantizar el efecto útil del requisito relativo a la infracción de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares, es necesario que la protección ofrecida por la norma invocada sea efectiva respecto de la persona que la invoca y, por tanto, que dicha persona esté entre aquellas a las que la norma en cuestión confiere derechos. No puede admitirse como fuente de indemnización una norma que no protege al particular contra la ilegalidad que invoca, sino que protege a otro particular. Por otra parte, una norma jurídica tiene por objeto conferir derechos a los particulares cuando genera una ventaja que puede calificarse de derecho adquirido, cuando tiene como función proteger los intereses de los particulares o cuando atribuye, en favor de particulares, derechos cuyo contenido puede ser identificado suficientemente (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 77 y 140 y jurisprudencia citada).
91
Pues bien, es preciso constatar que ninguna de las disposiciones invocadas en virtud de los artículos 120 TFUE a 127 TFUE, 282 TFUE, apartado 2, y 352 TFUE, apartado 1, constituye una norma del Derecho de la Unión que confiera derechos a los demandantes que estos puedan invocar válidamente en apoyo del presente motivo de ilegalidad.
92
En efecto, en primer término, los artículos 120 TFUE y 121 TFUE se limitan a reconocer la competencia primaria de los Estados miembros en materia de política económica sin dejar de prever procedimientos destinados a coordinar sus políticas económicas, pero no contienen ninguna norma suficientemente clara, precisa e incondicional de la que se deriven derechos subjetivos de los demandantes, que puedan ser invocados ante el juez de la Unión o ante el juez nacional (véanse, en este sentido y por analogía, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Garlsson Real Estate y otros, C‑537/16, EU:C:2018:193, apartados 65 y 66, y el auto de 22 de marzo de 2010, SPM/Consejo y Comisión, C‑39/09 P, no publicado, EU:C:2010:157, apartado 79 y jurisprudencia citada). Lo mismo sucede con las disposiciones del artículo 122 TFUE que facultan al Consejo, por un lado, para adoptar medidas adecuadas a la situación económica, en particular si surgen dificultades graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía (apartado 1), y, por otro lado, para acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera de la Unión a un Estado miembro que atraviese dificultades o esté expuesto a un serio riesgo de dificultades graves, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar (apartado 2).
93
En segundo término, el artículo 123 TFUE, apartado 1, establece, ciertamente, una prohibición clara, precisa e incondicional para el SEBC de conceder una ayuda financiera directa del tipo que sea (descubiertos o cualquier otro tipo de créditos) a las instancias estatales o de adquirir directamente a los Estados miembros «instrumentos de deuda», sin excluir no obstante, con carácter general, la facultad del Eurosistema de comprar a los acreedores de esos Estados títulos previamente emitidos por ellos y negociados en el mercado secundario (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, apartado 132; de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 95, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartados 103 y 106). Lo mismo ocurre con el artículo 125 TFUE, apartado 1, en virtud del cual, en particular, la Unión no asumirá ni responderá de los compromisos de las instancias estatales.
94
No obstante, habida cuenta del único objetivo de interés público perseguido tanto por el artículo 123 TFUE, apartado 1, como por el artículo 125 TFUE, apartado 1, al igual que el artículo 124 TFUE (véanse los posteriores apartados 98 y 99), estas normas no están destinadas a conferir derechos a los particulares en el sentido de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 90.
95
En efecto, la prohibición establecida en el artículo 123 TFUE, apartado 1, tiene su origen en el artículo 104 del Tratado CE (posteriormente artículo 101 CE), que fue introducido en el Tratado CE por el Tratado de Maastricht. De los trabajos de elaboración de este último Tratado se deduce que el artículo 123 TFUE trata de incitar a los Estados miembros a seguir una sana política presupuestaria, evitando que la financiación monetaria de los déficits públicos o el acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros desemboquen en un endeudamiento excesivo o en déficits excesivos de los Estados miembros (véase el proyecto de tratado por el que se revisa el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea a fin de instaurar una unión económica y monetaria, Boletín de las Comunidades Europeas, Suplemento 2/91, pp. 22 y 52). En estas circunstancias, tal como recuerda el séptimo considerando del Reglamento (CE) n.o 3603/93 del Consejo, de 13 de diciembre de 1993, por el que se establecen definiciones para la aplicación de las prohibiciones a que se refieren el artículo [123 TFUE] y el apartado 1 del artículo [125 TFUE] (DO 1993, L 332, p. 1), las adquisiciones efectuadas en el mercado secundario no pueden utilizarse válidamente para eludir el objetivo que persigue el artículo 123 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 99 a 101, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartado 107).
96
De lo anterior se infiere que el objetivo perseguido tanto por el artículo 123 TFUE como por el artículo 125 TFUE coincide con el perseguido por el artículo 126 TFUE, que obliga a los Estados miembros a evitar los déficits públicos excesivos. Este objetivo no tiende a proteger al particular, sino a la Unión como tal, incluidos sus Estados miembros, de comportamientos contrarios a la exigencia de seguir una sana disciplina presupuestaria que pudieran generar un endeudamiento excesivo o déficits excesivos de algunos Estados miembros y, por tanto, comprometer la estabilidad económica y financiera de la Unión en su conjunto, así como el funcionamiento eficaz de la moneda única (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:7, puntos 217 a 219). Esta apreciación se aplica mutatis mutandis a la prohibición establecida en el artículo 125 TFUE, que garantiza que los Estados miembros sigan estando sometidos a la lógica del mercado al contraer deudas, lógica que debe inducirles a mantener una disciplina presupuestaria, cuyo respeto contribuye, a escala de la Unión, a la consecución de un objetivo superior, a saber, el mantenimiento de la estabilidad financiera de la unión monetaria (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, apartados 135 y 136).
97
Así pues, los artículos 123 TFUE, apartado 1, y 125 TFUE, apartado 1, constituyen normas jurídicas adoptadas con el único fin de servir al interés público y, en particular, al interés de la Unión en su conjunto, de modo que estas normas solo protegen a la Unión y a sus Estados miembros, como representantes del interés de la Unión.
98
En tercer término, el artículo 124 TFUE prohíbe cualquier medida que no se base en consideraciones de carácter prudencial, que conceda en particular a los Estados miembros un acceso privilegiado a las instituciones financieras con el fin de incitarles a seguir una sana política presupuestaria, evitando que la financiación monetaria de los déficits públicos o el acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros conduzcan a un endeudamiento excesivo o a déficits excesivos de los Estados miembros. Esta prohibición figuraba inicialmente en el artículo 104 A del Tratado CE (posteriormente artículo 102 CE), introducido en el Tratado CE por el Tratado de Maastricht, y por tanto forma parte, como los artículos 123 TFUE y 125 TFUE (véase el anterior apartado 95), de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la política económica que tratan de incitar a los Estados miembros a seguir una política presupuestaria sana, evitando que la financiación monetaria de los déficits públicos o el acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros desemboquen en un endeudamiento excesivo o en déficits excesivos de los Estados miembros (véanse la sentencia de 1 de octubre de 2015, Bara y otros, C‑201/14, EU:C:2015:638, apartado 22 y jurisprudencia citada; y el auto de 12 de marzo de 2020, EMB Consulting y otros/BCE, C‑571/19 P, no publicado, EU:C:2020:208, apartado 54; véase también, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 136).
99
Cabe colegir de lo anterior que la prohibición establecida en el artículo 124 TFUE no confiere derechos a los particulares y a las empresas, sino que pretende proteger a las instituciones de la Unión y de los Estados miembros contra los riesgos presupuestarios de un acceso privilegiado a instituciones financieras y, por tanto, contra comportamientos que puedan comprometer la estabilidad económica y financiera de la Unión en su conjunto (véanse, en este sentido, el auto de 12 de marzo de 2020, EMB Consulting y otros/BCE, C‑571/19 P, no publicado, EU:C:2020:208, apartado 55, y la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 139 a 141).
100
En cuarto término, es preciso constatar que el artículo 127 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 282 TFUE, apartado 2, en virtud del cual el objetivo principal de la política monetaria de la Unión es mantener la estabilidad de precios (sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 43), tampoco está destinado a conferir derechos a los particulares.
101
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha precisado que el objetivo de salvaguardar la adecuada transmisión de la política monetaria podía preservar al mismo tiempo la unicidad de dicha política y contribuir a su objetivo principal, a saber, el mantenimiento de la estabilidad de precios. En efecto, la capacidad del SEBC para influir en la evolución de precios mediante sus decisiones de política monetaria depende, en gran medida, de la transmisión a los diferentes sectores de la economía de los impulsos lanzados por él en el mercado monetario. Por consiguiente, un funcionamiento defectuoso del mecanismo de transmisión de la política monetaria puede hacer inoperantes las decisiones del SEBC en una parte de la zona del euro y, por tanto, poner en peligro la unicidad de la política monetaria. Por otro lado, como un funcionamiento defectuoso del mecanismo de transmisión reduce la eficacia de las medidas adoptadas por el SEBC, ello afecta necesariamente a la capacidad de este para garantizar la estabilidad de precios. Por lo tanto, unas medidas destinadas a salvaguardar este mecanismo de transmisión pueden considerarse ligadas al objetivo principal que se establece en el artículo 127 TFUE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 49 y 50).
102
Con independencia de lo anterior, los comportamientos imputados al BCE, en particular la celebración y la aplicación del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012 con el objetivo de evitar la aplicación de las CAC a los títulos de deuda griegos en posesión de los bancos centrales del Eurosistema, se inscribían en el marco del ejercicio de las competencias y de las funciones básicas que se le habían confiado a efectos de la definición y aplicación de la política monetaria de la Unión, en virtud de los artículos 127 TFUE y 282 TFUE y del artículo 18 de los Estatutos del SEBC, y su finalidad era preservar el margen de maniobra de dichos bancos centrales y, en particular, su capacidad para intervenir en los mercados de capitales y refinanciar a las entidades de crédito, entre ellas los bancos griegos, en virtud del artículo 18, apartado 1, guiones primero y segundo, de los Estatutos del SEBC, y, por tanto, para garantizar la continuidad del buen funcionamiento del Eurosistema en su conjunto (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 93, 108 y 114, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 98; véanse asimismo los posteriores apartados 174 a 178).
103
Habida cuenta de la amplia facultad de apreciación conferida al BCE en materia de política monetaria, cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas, en particular, de orden económico y social en el contexto del Eurosistema, o incluso de la Unión en su conjunto, la eventual constatación de una infracción suficientemente caracterizada por el BCE de los artículos 120 TFUE a 127 TFUE supondría acreditar que se han rebasado manifiesta y gravemente los límites de la amplia facultad de apreciación antes mencionada (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 67 y 68; véanse asimismo, en este sentido y por analogía, las sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 68 y 75, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartados 73 y 91). Pues bien, a la luz de lo expuesto en el apartado 102 precedente, los demandantes no pueden alegar fundadamente que, en este caso, el BCE haya rebasado manifiesta y gravemente los límites de su amplia facultad de apreciación y de sus competencias, con arreglo, en particular, al artículo 127 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 282 TFUE, apartado 2, que exigen tomar decisiones de orden político, económico y social, e incluso un arbitraje entre los diferentes objetivos que en él se persiguen, y cuyo objetivo principal es mantener la estabilidad de precios.
104
De todas las consideraciones anteriores resulta que las normas jurídicas invocadas por los demandantes en apoyo de la imputación relativa a que las instituciones actuaron ultra vires no les confieren derechos específicos cuya vulneración pueda dar lugar a la responsabilidad extracontractual de la Unión o del BCE.
105
Esta conclusión se impone, con mayor motivo, respecto a la regla de competencia complementaria prevista en el artículo 352 TFUE, apartado 1, cuya eventual infracción no puede ser invocada por un particular en apoyo de una pretensión de indemnización.
106
Así pues, procede desestimar el presente motivo en su totalidad.
Sobre el segundo motivo de ilegalidad, basado en la infracción suficientemente caracterizada del artículo 123 TFUE
[omissis]
109
Aparte del hecho de que el artículo 123 TFUE, apartado 1, no confiere derechos a los particulares (véanse los anteriores apartados 93 a 97), baste constatar que el presente motivo es intrínsecamente contradictorio por cuanto choca con una jurisprudencia asentada que ha admitido que, al contrario, una participación incondicional de los bancos centrales del Eurosistema en la reestructuración de la deuda pública griega mediante la PSI y las CAC habría podido calificarse de intervención con un efecto equivalente al de la adquisición directa por dichos bancos centrales de títulos estatales, prohibida por el artículo 123 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 114; véanse también, en este sentido y por analogía, las sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 97 y 104, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartados 106 y 110). Pues bien, tal como sostienen los propios demandantes, los comportamientos imputados al BCE, en particular la conclusión del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012, tenían por objeto precisamente evitar que los bancos centrales del Eurosistema participasen en la reestructuración de la deuda pública griega sacrificando una parte del valor de los títulos de deuda griegos que poseían en sus respectivas carteras.
110
A este respecto, los demandantes alegan que el Tribunal de Justicia acepta, en determinadas condiciones, que el BCE, cuando compra títulos de deuda soberana en el marco de un programa de recompra, como el programa relativo a operaciones monetarias de compraventa de títulos, se expone inevitablemente al riesgo de sufrir pérdidas, en particular en caso de quita decidida por los demás acreedores del Estado miembro de que se trate. El Tribunal de Justicia califica este riesgo de inherente a la adquisición de tales títulos en los mercados secundarios y precisa que esta operación fue autorizada por los autores de los Tratados, sin estar supeditada a la concesión al BCE de la condición de acreedor privilegiado (sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 125 y 126). No obstante, la aceptación de tal riesgo en el marco de un programa específico de recompra de títulos no implica que exista a contrario una obligación absoluta del BCE de aceptar en todos los casos un trato pari passu con los demás acreedores (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 102), y ello aún menos cuando tal enfoque puede crear un efecto equivalente al de la adquisición directa por el BCE de títulos de deuda soberana a un Estado miembro emisor y, en particular, cuando genera en todos los inversores la certeza de la recompra futura de sus bonos soberanos en los mercados secundarios por el Eurosistema (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 113).
111
Por consiguiente, debe desestimarse el presente motivo por infundado.
Sobre el tercer motivo de ilegalidad, basado en la violación suficientemente caracterizada del derecho a la propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta
[omissis]
115
El derecho a la propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta, que enuncia el derecho de toda persona a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, constituye una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares, cuyo respeto es un requisito de legalidad de los actos de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 66, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 96 y jurisprudencia citada).
116
Además, conforme al artículo 51 de la Carta, las disposiciones de esta se dirigen, en particular, a las instituciones de la Unión en el sentido del artículo 13 TUE, apartado 1, entre las que figura el BCE, las cuales están obligadas a respetar los derechos y a observar los principios proclamados en la Carta y a promover su aplicación (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 95 y 98).
117
De ello resulta que, en principio, una infracción suficientemente caracterizada del artículo 17, apartado 1, de la Carta por una institución, órgano u organismo de la Unión, incluido el BCE, puede generar la responsabilidad extracontractual, bien de la Unión, bien del BCE, con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafos segundo y tercero (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 97).
118
Por otro lado, el carácter fundamental de esta norma jurídica protectora de los particulares y la correspondiente obligación de promover su respeto que recae sobre la Comisión y el BCE implican que los particulares pueden esperar fundadamente que estas instituciones denuncien la infracción de tal norma al ejercer sus competencias o se abstengan de participar en ella (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 57, 59 y 66 a 75; de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 96, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 98).
119
Sin embargo, el derecho a la propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta no es una prerrogativa absoluta. Su ejercicio puede ser objeto de restricciones siempre que estas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del fin perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado (véanse, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 69 y 70 y jurisprudencia citada; el auto de 12 de marzo de 2020, EMB Consulting y otros/BCE, C‑571/19 P, no publicado, EU:C:2020:208, apartado 42, y la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 99).
120
En efecto, conforme al artículo 52, apartado 1, de la Carta, cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por ella debe ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo pueden introducirse limitaciones a esos derechos y libertades cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 70 y jurisprudencia citada; de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 155 y jurisprudencia citada, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 100).
121
En el caso de autos, en primer lugar, consta que la Ley n.o 4050/2012, objeto en particular del dictamen del BCE de 17 de febrero de 2012, permitió reducir el valor nominal de los títulos de deuda poseídos por los demandantes y, por tanto, su derecho al reembolso de dicho valor llegada la fecha de vencimiento de esos títulos (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 101).
122
En efecto, los títulos de deuda vencidos, en principio, deben ser reembolsados por su valor nominal. Así pues, los demandantes, en principio, tenían un crédito pecuniario frente al Estado griego en la fecha de vencimiento de sus títulos por un importe equivalente a su valor nominal. La adopción de la Ley n.o 4050/2012 modificó estas condiciones con la introducción de las CAC. Tal como se ha expuesto en el anterior apartado 33, estas eran aplicables a determinados títulos de deuda griegos y establecían más concretamente la posibilidad de modificar las condiciones que los regulaban mediante un acuerdo celebrado entre, por un lado, el Estado griego y, por otro, una mayoría de tenedores de títulos de deuda griegos que representara al menos dos tercios del valor nominal de los títulos en cuestión. En virtud de las disposiciones pertinentes de la citada Ley, la modificación operada a raíz de tal acuerdo resulta jurídicamente vinculante para todos los tenedores de títulos de deuda griegos, incluidos los que no dieron su conformidad a la modificación propuesta (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 102).
123
La Ley n.o 4050/2012 permitió, por tanto, forzar a que los tenedores de títulos de deuda griegos participaran en la reducción de la deuda pública griega mediante la rebaja del valor de los referidos títulos, una vez que dicha reducción fue aprobada con el quorum de sus tenedores. Esta Ley modificó de ese modo los derechos de los tenedores de los títulos de deuda griegos, pese a que las condiciones que regían su emisión no contenían cláusulas de revisión (sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 103).
124
Tras la adopción de la susodicha Ley, las autoridades helénicas publicaron las características de una PSI en la reducción de la deuda pública griega e invitaron a los tenedores de los títulos de deuda afectados a participar en un canje de títulos. Al alcanzarse el quorum y la mayoría que se necesitaban para su ejecución, se procedió al canje de títulos proyectado, con arreglo a la Ley n.o 4050/2012, con la consiguiente disminución de su valor, que afectó a todos los tenedores de títulos de deuda griegos, incluidos los que se oponían a dicho canje (sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 104).
125
De lo anterior se deduce que las medidas impugnadas tenían como consecuencia una injerencia en el derecho a la propiedad de los demandantes, a los que se les impuso, contra su voluntad, una reducción sustancial del valor nominal de sus títulos de deuda griegos (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, §§ 90 a 93).
126
Una injerencia adicional en el derecho a la propiedad de los demandantes, ciertamente de menor alcance, resulta de la falta de participación del Eurosistema y de los demás acreedores institucionales, como el BEI y la Unión, en la reestructuración de la deuda pública griega. Como alegan los demandantes, tal participación, que representa un valor nominal total de56674709177_59 euros (véase el anterior apartado 10), habría tenido necesariamente como resultado una reducción menos importante del valor nominal de cada uno de los títulos de deuda griegos en cuestión a efectos de la reducción de la deuda pública griega de 107000 millones de euros.
127
En segundo lugar, si bien la adopción y la ejecución de la Ley n.o 4050/2012 supusieron así un menoscabo al derecho a la propiedad de los demandantes, es preciso constatar que dicha Ley respondía a objetivos de interés general, entre los que figuraba el de garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro en su conjunto (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 71 y 74). Asimismo, el TEDH declaró, en su sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614), § 103, que la República Helénica podía legítimamente adoptar medidas para alcanzar los objetivos de mantenimiento de la estabilidad económica y reestructuración de la deuda, en interés general de la comunidad. En efecto, en esta fase, a falta de reestructuración de la deuda pública griega mediante las medidas impugnadas, existía un riesgo nada desdeñable de deterioro adicional de la situación económica y de la viabilidad de las finanzas públicas del Estado griego, incluso de una eventual insolvencia de este, cuyos títulos de deuda potencialmente fallidos ya no habrían podido ser aceptados por el BCE ni por los bancos centrales nacionales como garantías en el marco de las operaciones de crédito del Eurosistema, y, por consiguiente, de una afectación de la estabilidad del sistema financiero y del funcionamiento del Eurosistema en su conjunto (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 105 y 106). Así, las medidas impugnadas contribuían a preservar tanto las finanzas públicas griegas como la estabilidad del sistema financiero de la zona del euro, promoviendo de este modo la solidez de las instituciones financieras (véanse, en este sentido, el auto de 12 de marzo de 2020, EMB Consulting y otros/BCE, C‑571/19 P, no publicado, EU:C:2020:208, apartado 51, y la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 138).
128
En tercer lugar, en cuanto a la cuestión de si la reducción del valor de los títulos de deuda griegos poseídos por los demandantes y la exclusión, en particular, de la participación del Eurosistema en la reestructuración de la deuda pública griega no constituían, habida cuenta del fin perseguido, intervenciones desmesuradas e intolerables que afectaran a la propia esencia del derecho así garantizado, es preciso recordar las siguientes consideraciones, confirmadas por la jurisprudencia.
129
En primer término, todo acreedor ha de soportar el riesgo de insolvencia de su deudor, incluido el estatal. La compra por un inversor de títulos de deuda soberana constituye, por definición, una operación que comporta cierto riesgo financiero, porque se halla sometida a las vicisitudes de la evolución de los mercados de capitales. Este riesgo es mayor cuando el Estado emisor de títulos de deuda se enfrenta a una situación económica muy inestable que determina la fluctuación del valor de dichos títulos, incluso a un riesgo nada desdeñable de impago, aunque solo sea selectivo. Por consiguiente, aun antes del comienzo de la crisis financiera en 2009, cuando el Estado griego emisor afrontaba ya un endeudamiento y un déficit importantes, los demandantes debían saber que la compra de títulos de deuda griegos comportaba un elevado riesgo de pérdida (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 82 y 121; de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 97, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 108 y 109).
130
En el presente asunto, esta apreciación se ve confirmada a la luz de las fechas de emisión y de compra de los títulos de deuda griegos controvertidos, que, según las propias afirmaciones de los demandantes, se situaban, en la mayor parte de dichos títulos, entre enero de 2009 y marzo de 2010. Así, tales compras tuvieron lugar principalmente bien durante el período en el que la República Helénica se encontraba ya en una situación de déficit extremo (TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 101) y que precedió al desencadenamiento de su crisis financiera en octubre de 2009, bien durante un período en el que su situación financiera estaba expuesta a fuertes perturbaciones del mercado financiero, acentuada por una rebaja considerable de la calificación de sus títulos de deuda (sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 97). Así pues, ha de constatarse que, al menos por lo que respecta a las compras de títulos emitidos a partir de 2010, los demandantes realizaron inversiones de alto riesgo, sin que pueda excluirse que estuvieran orientadas por un objetivo especulativo y no de ahorro, con la esperanza de obtener un rendimiento elevado. A mayor abundamiento, las discrepancias existentes en el seno de los Estados miembros de la zona del euro y de los otros organismos implicados, como la Comisión, el FMI y el BCE, con respecto a una reestructuración de la deuda pública griega, no podrían haber sido ignoradas por inversores privados como los demandantes. En tales circunstancias excepcionales, un operador económico prudente y diligente no podía excluir el riesgo de una reestructuración de la deuda pública griega a fin de evitar un impago, cuando menos selectivo, de la República Helénica (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 82 y 121; de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartados 97 y 115, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 109 a 111).
131
En segundo término, consta que, ante la importancia de la crisis financiera a la que estaba expuesto el Estado griego desde 2010, se había hecho indispensable un nuevo programa de asistencia financiera en su favor, que se había elaborado y debía aplicarse a nivel multilateral e intergubernamental, con la participación de los Estados miembros de la zona del euro, asistidos, primero, por el FEEF y, posteriormente, por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (en lo sucesivo, «MEDE») establecido en virtud del Tratado entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, la República de Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia, celebrado en Bruselas el 2 de febrero de 2012 y que entró en vigor el 27 de septiembre de 2012, así como con la del FMI. Tal como señalan los propios demandantes, la reestructuración de la deuda pública griega prevista por las medidas impugnadas, al igual que la exclusión de la participación del Eurosistema en dicha reestructuración, constituían, en virtud de los acuerdos bilaterales y multilaterales celebrados, requisitos previos a la ejecución de esa asistencia financiera (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 116). Así, de la declaración del Eurogrupo de 21 de febrero de 2012 se desprende que la reestructuración de la deuda pública griega en virtud de la Ley n.o 4050/2012 era el requisito previo para la concesión de una ayuda financiera adicional por parte de los acreedores estatales e institucionales. Pues bien, habida cuenta de las circunstancias imperantes en ese momento, una PSI exclusivamente voluntaria, sin CAC, no habría garantizado ciertamente la participación de un porcentaje suficiente de tenedores privados de títulos de deuda griegos para alcanzar el tipo de desendeudamiento exigido y finalmente obtenido mediante la disminución de la deuda pública griega por un importe aproximado de 107000 millones de euros (TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 104). Además, habida cuenta del riesgo moral (moral hazard) señalado acertadamente por la Comisión, el BCE, el Consejo Europeo y el Consejo, tampoco estaba garantizado que una PSI sin CAC hubiera supuesto un porcentaje de participación suficientemente elevado para permitir la liberación de préstamos por parte de los Estados miembros de la zona del euro que llegara a los 130000 millones de euros hasta 2014 (véase la declaración del Eurogrupo de 21 de febrero de 2012). En efecto, el problema del riesgo moral podía crear un importante incentivo adicional para cualquier inversor o tenedor de títulos de deuda griegos a fin de preservar su patrimonio para rechazar una oferta de canje voluntario de títulos, o incluso para comprar más títulos en caso de una reducción de su valor de mercado, esperando que otros acreedores o la comunidad en sentido amplio asumieran las consecuencias negativas de su inversión de riesgo. Así pues, la ausencia de CAC no solo habría supuesto la aplicación de un porcentaje de reducción mayor respecto a los títulos de deuda griegos que poseían los que habrían estado dispuestos a aceptar una quita, sino que también habría contribuido a disuadir a un gran número de tenedores de tales títulos de participar en el proceso de desendeudamiento, o incluso les habría incitado a contrarrestar la realización de su objetivo. En consecuencia, las medidas impugnadas eran indispensables tanto para garantizar el éxito de la reestructuración prevista de la deuda pública griega como para permitir la concesión de una ayuda financiera adicional destinada a prevenir, a corto plazo, el impago del Estado griego y a ayudarle, a medio plazo, a controlar su crisis financiera y a recuperar un equilibrio económico. De lo anterior se infiere que los demandantes no han logrado demostrar que la Ley n.o 4050/2012 fuera manifiestamente inadecuada o desmesurada a tal efecto o que una PSI exclusivamente voluntaria, sin CAC, o un porcentaje de quita menor hubieran constituido medidas igualmente eficaces pero menos onerosas para alcanzar los objetivos de interés público perseguidos (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 112).
132
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe desestimarse la alegación de los demandantes de que los tenedores privados de títulos de deuda griegos no dispusieron más que de una parte insignificante de la deuda pública griega por valor de 2262 millones de euros, lo que solo representó alrededor del 1,09 % de los 206000 millones de euros contemplados en la oferta de canje de títulos, de modo que su inclusión era manifiestamente desproporcionada para alcanzar el objetivo de interés público perseguido. En cualquier caso, aun suponiendo que, a este respecto, los demandantes parten de un concepto restringido de «tenedores privados» circunscribiéndolo a personas físicas o a ahorradores, a diferencia de tenedores institucionales o profesionales o de personas jurídicas (véase el quinto motivo de ilegalidad), basta con constatar que esta distinción carece de pertinencia (véanse los posteriores apartados 156 a 166).
133
En tercer término, es cierto que el canje obligatorio de títulos de deuda griegos a raíz de la Ley n.o 4050/2012 y de la aprobación por una mayoría de tenedores de tales títulos trajo consigo una rebaja muy importante del valor nominal de estos. En efecto, a los demandantes, que no dieron su conformidad a la modificación propuesta de las condiciones reguladoras de sus títulos de deuda, se les impusieron las nuevas condiciones que figuran en la citada Ley, en particular una disminución del valor nominal de esos títulos. Ahora bien, el legislador helénico podía legítimamente introducir un tipo de quita aplicable horizontalmente, sobre la base del valor nominal de los títulos de deuda griegos admisibles, dado que otro cálculo en función del valor de mercado de cada uno de los títulos en una determinada fecha o de sus respectivos vencimientos habría resultado inviable. En efecto, el punto de referencia para apreciar el grado de pérdida que sufrieron los demandantes no puede ser el importe que estos esperaban percibir en el momento de la amortización de sus títulos de deuda griegos. Aun cuando el valor nominal de un título de deuda refleja la cuantificación del crédito de su tenedor en la fecha de amortización, no representaba el auténtico valor de mercado de los títulos de deuda griegos en la fecha en que el Estado griego adoptó la Ley n.o 4050/2012, a saber, el 23 de febrero de 2012, cuando dicho valor ya había resultado afectado por el proceso de deterioro de su solvencia durante los años 2010 y 2011, que permitía presagiar que, en la fecha de amortización, el Estado griego no habría podido cumplir sus obligaciones derivadas de las cláusulas contractuales incluidas en esos títulos (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 113, y del TEDH, de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 112).
134
En cuarto término, los demandantes no pueden alegar que la exclusión de la participación del Eurosistema en la reestructuración de la deuda pública griega era una restricción innecesaria o manifiestamente desmesurada. Por una parte, tal como se desprende, en particular, de la declaración del Eurogrupo de 21 de febrero de 2012, los acreedores estatales e institucionales del Estado griego habían condicionado la asistencia financiera adicional también a dicha exclusión. Por otra parte, tanto la celebración como la aplicación del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012, destinadas a permitir a los bancos centrales del Eurosistema eludir la PSI y la aplicación de las CAC, se inscribían en el marco del ejercicio de las competencias y de las misiones fundamentales del Eurosistema, en la medida en que tenían por objeto preservar el margen de maniobra de los bancos centrales y garantizar la continuidad del buen funcionamiento del Eurosistema. Este último exigía, en particular, que dichos bancos centrales pudieran continuar aceptando los títulos de deuda griegos como garantías adecuadas a efectos de operaciones de crédito del Eurosistema en el sentido del artículo 18, apartado 1, segundo guion, de los Estatutos del SEBC (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 93, 94 y 108; véase asimismo el anterior apartado 102), lo que ya no habría sido posible en caso de quita y, por tanto, de impago selectivo del Estado griego. Además, como se ha expuesto en el anterior apartado 109, una participación incondicional de los bancos centrales del Eurosistema en la reestructuración de la deuda pública griega hubiera podido calificarse de intervención con un efecto equivalente al de la adquisición directa por dichos bancos centrales de títulos estatales, prohibida por el artículo 123 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 114, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 98; véanse también, en este sentido, las sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 97 y 104, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartados 106 y 110).
135
A la vista de todas las consideraciones anteriores, los demandantes no pueden alegar fundadamente, por una parte, que los títulos de deuda griegos poseídos por los acreedores privados constituían una parte insignificante de la deuda pública griega ni, por otra parte, que, en el supuesto de que el Eurosistema participase en la reestructuración de la deuda pública griega, la quita realizada habría sido claramente menor y el Eurosistema habría tenido medios menos coercitivos para prevenir los efectos negativos de un trato pari passu.
136
En efecto, habida cuenta de la naturaleza del título de propiedad de que se trata, de la magnitud y del carácter severo y virulento de la crisis de la deuda pública griega, del aval del Estado griego y de la mayoría de los tenedores de títulos de deuda griegos para un canje con desvalorización de dichos títulos y de la importancia de las pérdidas sufridas, ni la reducción del valor de los títulos de deuda griegos controvertidos en virtud de las medidas impugnadas, ni la exclusión de la participación del Eurosistema en la reestructuración de la deuda pública griega, constituían, a la luz del fin perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afectara a la propia esencia del derecho a la propiedad de los demandantes garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta. Por último, ante la inexistencia de infracción de esta disposición, no cabe reprochar ni a la Comisión ni al BCE el no haberla denunciado, en particular, en el dictamen del BCE de 17 de febrero de 2012 (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 114 a 116).
137
Por consiguiente, debe desestimarse por infundado el tercer motivo de ilegalidad.
Sobre el cuarto motivo de ilegalidad, basado en la violación suficientemente caracterizada de los derechos de los demandantes derivados del artículo 63 TFUE, apartado 1
[omissis]
142
El artículo 63 TFUE, apartado 1, prohíbe todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países. Tales restricciones constituyen en particular medidas impuestas por un Estado miembro que pueden disuadir a los inversores de los demás Estados miembros de realizar inversiones, o ponerles límites o impedirles realizarlas, en dicho Estado miembro, o a la inversa, que pueden disuadir a los inversores de este Estado miembro de realizar inversiones, o ponerles límites o impedirles realizarlas, en otros Estados miembros (véase la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 119 y jurisprudencia citada).
143
La libre circulación de capitales consagrada en el artículo 63 TFUE, apartado 1, constituye una de las libertades fundamentales de la Unión, cuyo respeto se impone tanto a los Estados miembros como a las instituciones de la Unión y, por tanto, también al BCE (véase la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 120 y jurisprudencia citada).
144
Es preciso constatar que, con independencia de la cuestión de si la aplicación de la Ley n.o 4050/2012 trajo consigo una restricción a los movimientos de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1, tal restricción, de haber sido acreditada, estaría justificada por razones imperiosas de interés general. En efecto, la libre circulación de capitales solamente puede resultar limitada por una normativa nacional si dicha normativa está justificada, sobre la base de consideraciones objetivas independientes del origen del capital en cuestión, por razones imperiosas de interés general y si respeta el principio de proporcionalidad, que exige que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo (véase la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 121 y 122 y jurisprudencia citada).
145
Así sucede en el presente asunto con las medidas impugnadas y con la exclusión de la participación del Eurosistema en la reestructuración de la deuda pública griega. Tal como se ha expuesto en el anterior apartado 131, las circunstancias que originaron la Ley n.o 4050/2012 eran verdaderamente excepcionales, toda vez que, si no se procedía a la reestructuración, existía una posibilidad real de impago a corto plazo por parte del Estado griego, al menos selectivo. Además, como se ha expuesto en los anteriores apartados 102 y 134, las medidas impugnadas y dicha exclusión tenían por objeto garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro en su conjunto, lo cual constituye una razón imperiosa de interés general (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 123).
146
Por añadidura, los demandantes no han demostrado que las medidas impugnadas y la mencionada exclusión fueran desproporcionadas. Dichas medidas permitieron restablecer la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro en su conjunto y no se ha probado que fueran más allá de lo necesario para restablecer esa estabilidad. En particular, la participación de los acreedores privados en el canje de títulos de deuda griegos de forma exclusivamente voluntaria, como sostienen los demandantes, no habría permitido garantizar el éxito de ese canje de títulos, sino que, por el contrario, habría creado un incentivo para no participar en el canje. En efecto, en tal supuesto, no se habría garantizado que un número suficiente de esos acreedores aceptase el intercambio voluntario, habida cuenta del riesgo moral que implicaba (véase el anterior apartado 131). Pues bien, el éxito del canje de títulos condicionaba la reestructuración de la deuda pública griega, la cual, a su vez, era necesaria para estabilizar el sistema bancario de la zona del euro (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 124).
147
Por lo tanto, los demandantes alegan erróneamente que las instituciones de la Unión o el BCE han vulnerado la libre circulación de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE.
148
En consecuencia, debe desestimarse por infundado el cuarto motivo de ilegalidad.
Sobre el quinto motivo de ilegalidad, basado en la violación suficientemente caracterizada del derecho a la igualdad de trato previsto en el artículo 20 de la Carta
[omissis]
Apreciación del Tribunal General
– Recordatorio de jurisprudencia
154
El principio de igualdad de trato, como principio general del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. Además, la vulneración del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente requiere que las situaciones en cuestión sean comparables habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartados 191 y 192 y jurisprudencia citada).
155
Procede examinar las partes primera y segunda del presente motivo a la luz de estos principios jurisprudenciales.
– Sobre la primera parte, basada en la igualdad de trato a pesar de la falta de comparabilidad entre los inversores privados y los inversores institucionales o profesionales
156
En cuanto a la primera parte, los demandantes sostienen erróneamente que los inversores privados, en particular los ahorradores, que habían invertido en títulos de deuda griegos no se encontraban, a efectos de la PSI, en una situación comparable a la de los inversores o tenedores institucionales o profesionales, pero que, según los términos elegidos por los demandantes, no pertenecen a la categoría de acreedores públicos.
157
En primer lugar, los demandantes no cuestionan que, al igual que algunos inversores institucionales o profesionales, personas físicas o jurídicas con una capacidad financiera importante, como en este caso la sociedad QJ que posee títulos de deuda griegos por un valor nominal total de 22650000 euros, pueden adquirir cantidades sustanciales de títulos de deuda soberana (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, §§ 137 y 138). Esto demuestra por sí mismo que la capacidad financiera o el volumen de títulos adquiridos no son, en todos los casos, criterios de diferenciación pertinentes para distinguir a los inversores privados de los inversores institucionales o profesionales. Lo mismo puede decirse del criterio de la pericia y de los conocimientos financieros, que pueden variar en cada uno de los dos grupos de inversores contemplados por los demandantes, dado que estos grupos pueden recurrir al asesoramiento de expertos en la materia. Además, no ha quedado acreditada la afirmación según la cual las decisiones de inversión de la mayoría de los inversores privados en títulos de deuda soberana están, a diferencia de las de los inversores institucionales o profesionales, guiadas principalmente por la voluntad de invertir en el ahorro, dado que, al igual que los demandantes, un gran número de particulares fue llevado, en la crisis financiera griega, a invertir cantidades importantes en títulos de deuda griegos a pesar del riesgo elevado que estaba asociado a esa inversión (véanse, en particular, los hechos que dieron lugar a las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, confirmada mediante el auto de 12 de marzo de 2020, EMB Consulting y otros/BCE, C‑571/19 P, no publicado, EU:C:2020:208).
158
En segundo lugar, como ya se ha expuesto en el anterior apartado 130, esta apreciación se ve confirmada, en el caso de autos, a la luz de las fechas de emisión y de compra de la mayor parte de los títulos de deuda griegos controvertidos, que, según las propias afirmaciones de los demandantes, se situaban entre enero de 2009 y marzo de 2010, es decir, en períodos en los que el Estado griego ya se encontraba en una situación de déficit extremo o de fuertes perturbaciones del mercado financiero, acentuada por una rebaja considerable de la calificación de sus títulos de deuda. Así pues, ha de constatarse que, al menos por lo que respecta a las compras de títulos emitidos a partir de 2010, los demandantes realizaron inversiones de alto riesgo, sin que pueda excluirse que estuvieran guiados por un objetivo especulativo en lugar de ahorro, con la esperanza de obtener un rendimiento elevado. Pues bien, en esta medida, las decisiones de inversión de los demandantes en los títulos de deuda griegos eran comparables a las de otros inversores institucionales o profesionales que persiguen los mismos objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartados 97 y 115).
159
En tercer lugar, la motivación principal antes mencionada que sustentaba las decisiones de inversión en cuestión era un criterio de diferenciación o de comparación tanto pertinente como suficiente a efectos de la aplicación del principio de igualdad de trato a los acreedores privados sujetos a la PSI, incluidos los demandantes, y más concretamente a efectos de la comparación de las respectivas situaciones de dichos inversores, además de que todos poseían títulos de deuda griegos. En cambio, no es este el caso de eventuales motivos accesorios o adicionales respecto a esa motivación principal, que también podían influir en la decisión de dichos inversores de adquirir títulos de deuda griegos. En efecto, tanto en teoría como en la práctica, no es posible distinguir claramente a los inversores que actuaron con carácter puramente privado, como ahorradores, de los que actuaron en el marco de una actividad institucional o profesional, o incluso con carácter especulativo, ni diferenciar suficientemente entre personas físicas o jurídicas que puedan pertenecer a uno de estos dos grupos de inversores. Tal distinción sería no solo artificial, sino que exigiría también verificar, detalladamente, los verdaderos motivos, por fuerza subjetivos, que guiaron las decisiones de inversión en cuestión, lo que podría hacer que la inclusión de un inversor en una u otra categoría fuese muy aleatoria (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 137).
160
En efecto, para los fines de la PSI, habría sido muy difícil y requerido mucho tiempo establecer una distinción clara entre los inversores privados, que podían ser personas físicas o jurídicas, por una parte, y los inversores institucionales o profesionales, por otra, e incluso identificar únicamente a los «ahorradores» en la primera categoría de inversores. Además, para determinar el reparto preciso de la deuda pública griega entre esos inversores, habría sido necesario prohibir o «congelar» los canjes de títulos a partir de un momento dado antes de aprobarse la Ley n.o 4050/2012 para sentar las bases de una exención no discriminatoria de la PSI de determinados inversores que respondieran a determinados criterios objetivos, pero difíciles de establecer. No obstante, el mero anuncio de tal gestión antes de esa fecha habría podido dar lugar a un trasvase masivo de títulos hacia las categorías de tenedores de títulos exentos, lo que habría puesto en peligro el éxito mismo de la operación prevista de reestructuración de la deuda pública griega en virtud de la PSI (véase, en este sentido, TEDH, de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, §§ 137 y 138).
161
Esta apreciación no se ve contradicha por la nota informativa del GLK de 24 de febrero de 2012, que había identificado títulos de deuda griegos adquiridos por personas físicas en los mercados primario y secundario de títulos por un valor total respectivo de 1300 millones de euros y de 962 millones de euros, sin explicitar no obstante los criterios jurídicos y fácticos pertinentes que dieron lugar a estas constataciones. Tampoco se ve cuestionada por la alegación vaga y ambigua de los demandantes, probablemente basada en una constatación del TEDH, destinada a resumir las alegaciones de los demandantes en ese otro asunto (TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 76), según la cual las personas físicas solo estuvieron en posesión del 1,09 % de la deuda pública griega.
162
En cuarto lugar, aun suponiendo que, debido a la importancia de su posición de acreedores y de su capacidad financiera más significativa, algunos inversores institucionales o profesionales, que son normalmente personas jurídicas, sean generalmente más aptos que los inversores privados o ahorradores para negociar con el Estado emisor de títulos de deuda e influir en sus decisiones en materia de gestión de su deuda pública, es imposible establecer una línea divisoria clara y practicable entre esos inversores institucionales o profesionales, por una parte, y los que tengan un tamaño y una capacidad económica claramente inferiores o las personas físicas que ejerzan una actividad empresarial o profesional, por otra. Además, sin perjuicio de su condición de persona jurídica o física, no se ha demostrado que los «pequeños» inversores privados o ahorrados no tuvieran la posibilidad de organizarse y de influir en el proceso decisorio que llevó a la adopción de la Ley n.o 4050/2012 o, al menos, en el resultado del procedimiento de oferta de canje de títulos intentando alcanzar una minoría de bloqueo para impedir la activación de las CAC, por ejemplo, recurriendo a asociaciones de protección de consumidores, de pequeños inversores o de ahorradores.
163
Así pues, los elementos de diferenciación expuestos por los demandantes para demostrar que los inversores privados y los inversores institucionales y profesionales no se encontraban, como tenedores de títulos de deuda griegos, en situaciones comparables no están fundamentados ni son pertinentes habida cuenta del objetivo de las medidas impugnadas, a saber, el de garantizar la reestructuración de la deuda pública griega para hacerla viable. En este contexto, el posible motivo de ahorro u otro motivo económico secundario que llevara a un acreedor privado sometido a la PSI a invertir en títulos de deuda griegos no constituye un elemento de diferenciación pertinente habida cuenta de ese objetivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 200, y del TEDH, de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, §§ 134 y 137). Por el contrario, a la luz de dicho objetivo, estas personas se encontraban a priori en situaciones idénticas o comparables, dado que habían adquirido títulos de deuda griegos únicamente en su interés patrimonial privado, incluso con ánimo de lucro o especulativo, y habían aceptado el riesgo de pérdida que llevaba aparejado, siendo conscientes de la situación de crisis financiera en la que se encontraba en ese momento la República Helénica.
164
Además, aun considerando que la diferenciación alegada por los demandantes fuera pertinente habida cuenta del principio de igualdad de trato, no habría sido posible distinguir entre los supuestos «pequeños ahorradores» y los «grandes inversores» fijando, en particular, un umbral de inversión de 100000 euros, por debajo del cual los títulos de deuda habrían podido quedar exentos de la PSI. En efecto, como se ha expuesto en el anterior apartado 160 y ha declarado el TEDH (TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, §§ 137 y 138), el mero anuncio de la introducción de tal exención habría tenido como efecto un trasvase masivo de esos títulos a categorías de tenedores de títulos exentos, lo que habría podido poner en peligro el éxito de la PSI en su conjunto. Además, los demandantes no han demostrado que, a raíz de la adopción de la Ley n.o 4050/2012, hubiera sido posible introducir tal diferenciación legalmente, ya que esa Ley ya había establecido claramente los criterios que rigen la PSI y la activación de las CAC para todos los títulos de deuda griegos admisibles, sin prever, no obstante, posibles exenciones.
165
La distinción que hacen los demandantes entre los inversores privados y los inversores institucionales o profesionales tampoco se ve respaldada por las disposiciones de la Directiva 2004/39. Incluso si esta Directiva se proponía proteger a los «clientes minoristas» en tanto que inversores en «valores negociables», como las obligaciones o títulos de deuda negociables, esta protección solo era preventiva y se refería únicamente a la manera en que las «empresas de inversión», incluidos los bancos comerciales, ofrecían, vendían y gestionaban estos valores (véase en particular el considerando 44 y el artículo 19 sobre las exigencias de transparencia de las operaciones y las normas de conducta para la prestación de servicios de inversión a clientes). Asimismo, en la medida en que esta Directiva establecía obligaciones específicas de información de las empresas de inversión frente a sus clientes en relación, concretamente, con la calidad de los servicios prestados y de los instrumentos financieros propuestos, incluida la información adecuada «acerca de los riesgos asociados a las inversiones en esos instrumentos o en relación con estrategias de inversión particulares» (artículo 19, apartado 3, segundo guion), estas obligaciones no se referían ni a las consecuencias de la materialización de tales riesgos ni, con mayor motivo, a la cuestión de si los «clientes minoristas» debían ser tratados o no en pie de igualdad con los «clientes profesionales», entre ellos las entidades de crédito, en el marco de la reestructuración de una deuda soberana.
166
Así, dado que los demandantes no han demostrado de modo suficiente en Derecho que se encontraban en una situación diferente de la de otros tenedores privados de títulos de deuda griegos, entre ellos los inversores institucionales o profesionales, procede desestimar la primera parte basada en una violación suficientemente caracterizada del principio de igualdad de trato, sin que sea necesario pronunciarse sobre la existencia de una posible justificación objetiva de la igualdad de trato en cuestión.
– Sobre la segunda parte, basada en la desigualdad de trato derivada de la exclusión de la participación de los acreedores públicos, en particular del Eurosistema, en la reestructuración de la deuda pública griega
167
En cuanto a la segunda parte, basada en concreto en una supuesta desigualdad de trato de la situación de los inversores privados, entre los que figuran los demandantes, por una parte, y la de los acreedores públicos, en particular los bancos centrales del Eurosistema, por otra, procede recordar la jurisprudencia consolidada del Tribunal General que ha desestimado alegaciones análogas (sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 88 a 92, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartados 108 a 117), que los demandantes intentan en vano poner en cuestión.
168
En primer lugar, los demandantes parten de una premisa errónea al afirmar que todos los particulares que adquirieron títulos de deuda griegos, en tanto que ahorradores o acreedores «privados» de la República Helénica, por una parte, y el BCE y los bancos centrales nacionales del Eurosistema, por otra, se hallaban, a la luz de los principios y objetivos de las normas pertinentes en que se fundamentaban las actuaciones imputadas, en una situación comparable, o incluso idéntica, a efectos de la aplicación del principio general de igualdad de trato. Esta argumentación pasa por alto, en particular, que, al proceder a la compra de títulos de deuda griegos, esencialmente sobre la base de la Decisión 2010/281, el BCE y los bancos centrales nacionales actuaron en ejercicio de sus funciones básicas, en virtud del artículo 127 TFUE, apartados 1 y 2, y, en particular, del artículo 18, apartado 1, primer guion, de los Estatutos del SEBC, con el objetivo de mantener la estabilidad de precios y asegurar la correcta gestión de la política monetaria, y dentro de los límites establecidos por las disposiciones de la referida Decisión (véase el considerando 5 de esta) (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 88, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 111).
169
Así, el programa de compra de títulos de deuda soberana, incluidos los títulos griegos, instaurado por la Decisión 2010/281, se basaba expresamente en el artículo 127 TFUE, apartado 2, primer guion, y, en particular, en el artículo 18, apartado 1, de los Estatutos del SEBC y se inscribía, ante la crisis financiera a la que hacía frente el Estado griego, en un contexto de «circunstancias excepcionales que atrav[esaban] los mercados financieros, caracterizadas por fuertes tensiones en determinados segmentos del mercado que dificulta[ba]n el funcionamiento del mecanismo de transmisión de la política monetaria y, en consecuencia, la aplicación efectiva de la política monetaria orientada a la estabilidad de precios a medio plazo». Según esta Decisión, dicho programa estaba destinado por tanto a formar «parte de la política monetaria única del Eurosistema» para «abordar el mal funcionamiento de los mercados de valores y restablecer un mecanismo adecuado de transmisión de la política monetaria» (considerandos 2 a 4 de la citada Decisión). Los demandantes no rebaten esos motivos en cuanto tales y se limitan a basar la comparabilidad de las situaciones en cuestión en la mera circunstancia de que tanto los inversores privados como los bancos centrales del Eurosistema, al haber adquirido títulos de deuda griegos, se habían convertido en acreedores del Estado griego con idénticos derechos (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 89, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 112).
170
En efecto, el programa de compra de títulos y, por tanto, la compra por los bancos centrales del Eurosistema de títulos de deuda soberana, incluidos los títulos griegos, formaban parte de las funciones básicas del SEBC en el sentido del artículo 127 TFUE, apartados 1 y 2, en relación con el artículo 282 TFUE, apartado 1. Más concretamente, estas medidas se basaban en la habilitación prevista en el artículo 18, apartado 1, primer guion, de los Estatutos del SEBC, en virtud del cual, «con el fin de alcanzar los objetivos del SEBC y de llevar a cabo sus funciones, el BCE y los bancos centrales nacionales podrán», en particular, «operar en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente (al contado y a plazo) […] valores y otros instrumentos negociables, ya sea en euros o en otras monedas». Además, de esta última disposición resulta que la compra por esos bancos centrales de títulos de deuda soberana en el mercado secundario tiene por objeto únicamente alcanzar los objetivos del SEBC y llevar a cabo sus funciones, lo que excluye cualquier motivo ajeno a dicho objeto, en particular la intención de obtener rendimientos elevados mediante inversiones, o incluso mediante operaciones especulativas (sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 113; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 90).
171
Por consiguiente, es preciso constatar que los demandantes, en tanto que inversores privados o ahorradores que actúan por cuenta propia y persiguen un interés exclusivamente privado encaminado a obtener la máxima rentabilidad de sus inversiones, se hallaban en una situación diferente de la de los bancos centrales del Eurosistema. Aun cuando, en virtud del Derecho privado aplicable, dichos bancos centrales adquirieron, al comprar títulos de deuda soberana, al igual que los inversores privados, la condición de acreedor del Estado emisor y deudor, ese único punto común no puede justificar que se considere que se encuentran en una situación parecida, o incluso idéntica, a la de dichos inversores. En efecto, tal planteamiento adoptado desde el único punto de vista del Derecho privado no tendría en cuenta ni el marco jurídico de la operación de compra de esos títulos por los bancos centrales, ni los objetivos de interés público que estos estaban llamados a perseguir en este contexto en virtud de las normas de Derecho primario aplicables, cuyos principios y objetivos deben ser tomados en consideración para apreciar la comparabilidad de las situaciones en cuestión a la luz del principio de igualdad de trato (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 91, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 114).
172
Así pues, debe concluirse que los demandantes, en tanto que inversores privados que compraron títulos de deuda griegos en su propio interés patrimonial privado, con independencia de la razón precisa de sus decisiones de inversión, se hallaban en una situación diferente de la de los bancos centrales del Eurosistema, cuya decisión de inversión se guio exclusivamente por objetivos de interés público, tal como se contemplan en el artículo 127 TFUE, apartados 1 y 2, en relación con el artículo 282 TFUE, apartado 1, y con el artículo 18, apartado 1, primer guion, de los Estatutos del SEBC. En consecuencia, al no ser comparables las situaciones en cuestión, la conclusión y la aplicación del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012 no pueden constituir una vulneración del principio de igualdad de trato (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 92).
173
En segundo lugar, en el caso de autos, los demandantes no formulan ninguna alegación adicional o nueva que pueda llevar al Tribunal General a modificar esta jurisprudencia. En particular, contrariamente a lo que alegan, de las consideraciones anteriores se desprende claramente que la aplicación tanto del programa de compra de títulos como del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012 constituía una medida de política monetaria en el sentido de los artículos 127 TFUE, apartados 1 y 2, y 282 TFUE, apartado 1, y del artículo 18, apartado 1, guiones primero y segundo, de los Estatutos del SEBC.
174
Esta apreciación se ve confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, para determinar si una medida está comprendida en el ámbito de la política monetaria, hay que referirse principalmente a los objetivos de dicha medida, pero también a los medios que esta pone en práctica para alcanzar esos objetivos. Así, cuando un programa específico de compra de títulos está destinado, por una parte, a alcanzar el objetivo de preservación de la unicidad de la política monetaria, contribuye a la realización de los objetivos de esta política, en la medida en que, con arreglo al artículo 119 TFUE, apartado 2, esta debe ser «única». Además, en la medida en que tal programa tiene por objeto, por otra parte, preservar una adecuada transmisión de la política monetaria, este objetivo puede, al mismo tiempo, preservar la unicidad de dicha política y contribuir al objetivo principal de esta, que es el mantenimiento de la estabilidad de precios. En efecto, la capacidad del Eurosistema para influir en la evolución de los precios mediante sus decisiones de política monetaria depende, en gran medida, de la transmisión de los impulsos que emite en el mercado monetario a los diferentes sectores de la economía, de modo que un funcionamiento defectuoso del mecanismo de transmisión de la política monetaria puede hacer inoperantes las decisiones del Eurosistema en una parte de la zona del euro y, por tanto, cuestionar la unicidad de la política monetaria. Por otro lado, como un funcionamiento defectuoso del mecanismo de transmisión reduce la eficacia de las medidas adoptadas por el Eurosistema, ello afecta necesariamente a la capacidad de este para garantizar la estabilidad de precios. De lo anterior se infiere que unas medidas destinadas a salvaguardar este mecanismo de transmisión pueden considerarse ligadas al objetivo principal que se establece en el artículo 127 TFUE, apartado 1. El hecho de que tal programa de compra de títulos pueda eventualmente contribuir también a la estabilidad de la zona del euro, que es materia de política económica, no pone en cuestión este análisis, puesto que una medida de política monetaria no puede asimilarse a una medida de política económica por el mero hecho de que pueda tener efectos indirectos en la estabilidad de la zona del euro (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 46 a 52 y jurisprudencia citada, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartados 61 y 63).
175
En lo atinente a los medios previstos para alcanzar los objetivos del Eurosistema y cumplir sus funciones así como los objetivos contemplados por tal programa de compra, el Tribunal de Justicia ha precisado, en esencia, que la aplicación de ese programa implica operaciones monetarias de compraventa de títulos en los mercados secundarios de deuda soberana, en el sentido del artículo 18, apartado 1, de los Estatutos del SEBC (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 53 y 54, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C‑493/17, EU:C:2018:1000, apartado 69). De ello dedujo, en particular, que, habida cuenta de los objetivos de tal programa de compra de títulos y de los medios previstos para alcanzarlos, dicho programa estaba comprendido en el ámbito de la política monetaria y desestimó la alegación basada en el hecho de que la aplicación de tal programa de compra de títulos estuviera supeditada al pleno respeto de los programas de ajuste macroeconómico del FEEF o del MEDE y que pudiera, en su caso, reforzar, de manera incidental, la incitación a respetar esos programas cuya realización persigue objetivos de política económica. Según el Tribunal de Justicia, esas repercusiones indirectas no pueden implicar que tal programa deba equipararse a una medida de política económica, en la medida en que de los artículos 119 TFUE, apartado 2, 127 TFUE, apartado 1, y 282 TFUE, apartado 2, se desprende que, sin perjuicio del objetivo de estabilidad de precios, el Eurosistema presta apoyo a las políticas económicas generales de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 55 a 59).
176
El Tribunal de Justicia concluyó de ello que la circunstancia de que la adquisición de bonos soberanos en los mercados secundarios con la condición de respetar un programa de ajuste macroeconómico pudiera considerarse comprendida en el ámbito de la política económica cuando la practica el MEDE no implicaba que debiera ser así cuando el Eurosistema utiliza ese instrumento en el marco de un programa de compra de títulos. En efecto, a este respecto resulta decisiva la diferencia entre los objetivos que persigue el MEDE y los que persigue el Eurosistema. Mientras que tal programa solo puede aplicarse en la medida necesaria para mantener la estabilidad de precios, la intervención del MEDE pretende, por su parte, salvaguardar la estabilidad de la zona del euro, objetivo que no está comprendido en el ámbito de la política monetaria (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartados 63 y 64 y jurisprudencia citada).
177
De las consideraciones anteriores se desprende que, aun cuando la reestructuración de la deuda pública griega esté comprendida, con carácter principal, en el ámbito de la política económica y, por tanto, sea competencia de los Estados miembros, a lo que obedece, en este caso, la adopción por el legislador helénico de la Ley n.o 4050/2012, no es menos cierto que todas las medidas que la acompañan adoptadas por el Eurosistema, en virtud de los artículos 127 TFUE, apartados 1 y 2, y 282 TFUE, apartado 1, y del artículo 18, apartado 1, guiones primero y segundo, de los Estatutos del SEBC, forman parte de la política monetaria. Ello es tanto más cierto cuanto que tal reestructuración puede tener repercusiones importantes en la consecución del objetivo principal de la política monetaria, a saber, el mantenimiento de la estabilidad de precios, así como en el buen funcionamiento de los sistemas de pago. En cambio, el mero hecho de que se supusiera que dichas medidas apoyaban medidas de política económica en sentido estricto, es decir, la recuperación de la situación financiera de la República Helénica, no implica que puedan asimilarse a estas últimas. Esto se refiere no solo a la compra por los bancos centrales del Eurosistema en el mercado de deuda secundario de títulos de deuda griegos en virtud de un programa de compra de títulos en el sentido del artículo 18, apartado 1, primer guion, de los Estatutos del SEBC (véase la Decisión 2010/281 contemplada en el anterior apartado 7), sino también a cualquier otra medida relacionada con la gestión de tales títulos, incluida la venta o el trueque en tanto que actus contrarius, en particular en el marco del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012.
178
En efecto, la conclusión y la aplicación de este acuerdo de canje, cuya finalidad era permitir a los bancos centrales del Eurosistema eludir la PSI y la aplicación de las CAC, se inscribían en el marco del ejercicio de las competencias y de las funciones fundamentales del Eurosistema, en la medida en que tenían por objeto preservar el margen de maniobra de dichos bancos centrales y garantizar la continuidad del buen funcionamiento del Eurosistema. Este último objetivo presuponía, en particular, que estos bancos centrales pudieran seguir aceptando los títulos de deuda griegos como garantías adecuadas a efectos de operaciones de crédito del Eurosistema en el sentido del artículo 18, apartado 1, segundo guion, de los Estatutos del SEBC (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 108), lo que no habría sido posible en caso de baja calificación de esos títulos, y menos aún en caso de quita, es decir, de impago selectivo [véase la Orientación 2011/817/UE del BCE, de 20 de septiembre de 2011, sobre los instrumentos y procedimientos de la política monetaria del Eurosistema (BCE/2011/14) (DO 2011, L 331, p. 1), y su anexo I, titulado «Documentación general sobre los instrumentos y los procedimientos de la política monetaria del Eurosistema», puntos 6.3.1 y 6.3.2, que establecen los criterios que rigen tanto el requisito mínimo de calidad crediticia o umbral de calidad crediticia como la elevada calidad crediticia de los activos negociables]. A este respecto, procede recordar que, mediante su Decisión 2010/268/UE, de 6 de mayo de 2010, sobre medidas temporales relativas a la admisibilidad de los instrumentos de renta fija negociables emitidos o garantizados por el Estado griego (BCE/2010/3) (DO 2010, L 117, p. 102), ante la crisis financiera de la República Helénica, el BCE se había visto abocado incluso a suspender temporalmente, con carácter excepcional, «los umbrales de calidad crediticia del Eurosistema, conforme se determinan en las normas de evaluación crediticia del Eurosistema para activos negociables [del punto] 6.3.2 de la Documentación General» (artículo 1, apartado 1, de dicha Decisión), a fin de permitir al Eurosistema seguir admitiendo los títulos de deuda griegos como «garantía en las operaciones de política monetaria del Eurosistema con independencia de su calificación crediticia externa» (artículo 2 de esta Decisión) (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 6 y 7).
179
Por consiguiente, procede desestimar por infundadas las alegaciones de los demandantes en cuanto a la calificación de la exclusión del Eurosistema de la reestructuración de la deuda pública griega como medida de política económica. Lo mismo sucede con las alegaciones basadas en las observaciones formuladas por el BCE ante el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemania) y en la infracción del artículo 123 TFUE, apartado 1, ya desestimadas en el marco del examen del segundo motivo de ilegalidad (véanse los anteriores apartados 109 y 110).
180
En tercer lugar, en la medida en que los demandantes invocan una desigualdad de trato respecto del BEI y de la Comisión, incluso de la Unión, ha de señalarse que, ciertamente, los títulos de deuda griegos poseídos por estos acreedores institucionales también fueron excluidos de la PSI y de la aplicación de las CAC (véase el anterior apartado 29), sin haber sido objeto no obstante del acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012.
181
Sin embargo, por lo que respecta a la condición de tenedor de títulos de deuda soberana del BEI, de la misión de interés público que se encomienda a este organismo, en virtud del artículo 309 TFUE, en relación con los artículos 18, apartado 1, 21, apartados 1 a 3, y 26, apartado 2, del Protocolo n.o 5 sobre los Estatutos del BEI, se desprende que este se encontraba también en una situación distinta de la de los tenedores privados de títulos de deuda griegos.
182
En efecto, el artículo 309 TFUE dispone que el BEI «tendrá por misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en interés de la Unión, recurriendo a los mercados de capitales y a sus propios recursos», y que, «a tal fin, el [BCE] facilitará, mediante la concesión de préstamos y garantías y sin perseguir fines lucrativos, la financiación, en todos los sectores de la economía, de los proyectos [que menciona seguidamente]». Asimismo, el artículo 21, apartados 1 a 3, del Protocolo n.o 5 faculta al BEI, en particular, para colocar capitales en los mercados monetarios, comprar o vender títulos y efectuar cualquier otra operación financiera relacionada con sus objetivos (apartado 1), obligándole a actuar «de acuerdo con las autoridades competentes de los Estados miembros o sus bancos centrales nacionales». Por último, el artículo 26, apartado 2, de dicho Protocolo establece que «los bienes del [BEI] estarán exentos de toda requisa o expropiación, cualquiera que sea su forma». Así, una participación obligatoria del BEI en la reestructuración de la deuda pública griega, que equivalía a una injerencia en el derecho a la propiedad (véanse los anteriores apartados 121 a 126) y, por tanto, a una forma de «expropiación», habría violado la prohibición prevista en el artículo 26, apartado 2, del Protocolo n.o 5, que pretende preservar las misiones de interés público del BEI a tenor del artículo 309 TFUE.
183
Así pues, habida cuenta de que el BEI se encontraba en una situación fáctica y jurídica diferente de la de los inversores privados, su exclusión de la reestructuración de la deuda pública griega no puede fundamentar una violación suficientemente caracterizada del derecho de los demandantes a la igualdad de trato.
184
En cuanto a la posición de acreedor de la Unión, procede señalar que esta está representada, en particular, por la Comisión, en su condición de autoridad presupuestaria en el sentido del artículo 317 TFUE, y, más concretamente, en el marco de la ejecución de las «operaciones financieras» en el sentido del artículo 321 TFUE, párrafo segundo, así como de las normas financieras en el sentido del artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), en relación con el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 2002, L 248, p. 1), en su versión derogada por el Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (DO 2012, L 298, p. 1), que prevén, en particular, la inscripción en el presupuesto de las Comunidades o de la Unión de las garantías de las operaciones de empréstitos y préstamos contraídos por las Comunidades o por la Unión (artículo 4, apartado 3, del Reglamento financiero n.o 1605/2002; artículo 7, apartado 2, del Reglamento financiero n.o 966/2012). Además, tal como alegó la Comisión en la vista, en virtud del artículo 1, tercera frase, del Protocolo n.o 7 sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión, «los bienes y activos de la Unión no podrán ser objeto de ninguna medida de apremio administrativo o judicial sin autorización del Tribunal de Justicia».
185
Por lo tanto, es preciso constatar que los títulos de deuda griegos poseídos por la Unión no solo se inscribían en su presupuesto y eran administrados, en parte, por la Comisión, como autoridad presupuestaria, y, en parte, por el BEI, en aras del interés público de la Unión, sino que también gozaban de una protección particular contra actos de expropiación por parte de los Estados miembros. En aras de este interés, por un lado, la Comisión disponía de una primera cartera de títulos por un valor nominal de 46 millones de euros por cuenta de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en liquidación, así como de una segunda cartera de títulos por un valor nominal de 5 millones de euros en posesión del Régimen común del seguro de enfermedad de las instituciones de las Comunidades Europeas (RCSE). Por otro lado, el BEI gestionaba tres carteras de títulos de deuda griegos por un valor nominal total de 55,7 millones de euros, de los que 40,7 millones de euros estaban en posesión del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores establecido por el Reglamento (CE, Euratom) n.o 480/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009 (DO 2009, L 145, p. 10), 10 millones de euros estaban en posesión del Instrumento de financiación del riesgo compartido y 5 millones de euros en posesión del Instrumento de garantía de préstamo para proyectos en el ámbito de la red transeuropea de transporte (RTE-T).
186
De lo anterior resulta que los demandantes no pueden alegar fundadamente que los tenedores privados que habían invertido en títulos de deuda griegos únicamente en su interés patrimonial privado se encontraban en una situación comparable a la de la Unión, como tenedora de títulos de deuda griegos con el único fin de gestionar y preservar su presupuesto y de aplicar sus políticas y tareas en aras del interés público.
187
Por consiguiente, también debe desestimarse la imputación de un trato desigual de los inversores privados con respecto a la Unión.
188
En cuarto lugar, por lo que se refiere al carácter supuestamente discriminatorio de la quita y de los criterios uniformes o igualitarios que rigen los nuevos títulos de deuda ofrecidos por el Estado griego, sin tener en cuenta las características divergentes de los títulos canjeados en virtud de la PSI, en particular en términos de vencimiento residual, de cupón y de valor de mercado actual, basta con recordar que, en su sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614), §§ 133, 135 y 138, el TEDH desestimó una imputación análoga y confirmó la legalidad de la sentencia del Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado, Grecia) n.o 1116/2014, de 21 de marzo de 2014, sobre este punto. En efecto, tal como se ha expuesto en el anterior apartado 133, un cálculo de la quita en función del valor de mercado de cada uno de los títulos en una fecha determinada, ya muy afectado por la disminución de solvencia del Estado griego, y de sus respectivos vencimientos habría resultado impracticable. Por lo demás, en el marco de una reestructuración de una deuda pública en virtud de un mecanismo de las CAC, no carece de lógica armonizar las condiciones de emisión, incluidos los cupones y los vencimientos, de los nuevos títulos, cuya financiación debe garantizarse con el apoyo de un organismo intergubernamental tercero, a saber, en este caso el FEEF y el MEDE. Así pues, los demandantes no han demostrado que una reestructuración «título por título» fuera técnicamente viable y suficiente para alcanzar los objetivos de interés público perseguidos. Antes, al contrario, dado que esos objetivos solo podían alcanzarse de manera eficaz sobre la base del valor nominal de los títulos de deuda griegos admisibles, ese criterio era pertinente y adecuado para comparar las situaciones en cuestión a la luz de los objetivos perseguidos, a efectos de la aplicación del principio de igualdad de trato.
189
En estas circunstancias, procede desestimar esta imputación, sin que sea necesario examinar la alegación de los demandantes de que una comparación «título por título» les habría proporcionado una ventaja o habría justificado distinguirlos de otros tenedores privados de títulos, habida cuenta de la calidad de los títulos de deuda griegos de que disponían.
190
De lo anterior resulta que debe desestimarse en su totalidad el motivo de ilegalidad basado en una violación suficientemente caracterizada del principio de igualdad de trato.
191
Por consiguiente, en atención a las consideraciones anteriores, al no existir una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que proteja a los demandantes, que pueda generar la responsabilidad extracontractual de la Unión o del BCE, procede desestimar el recurso, sin que sea necesario pronunciarse sobre la relación de causalidad o sobre el perjuicio alegado.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
QI y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión Europea y el Banco Central Europeo (BCE).
3)
El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de febrero de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.
(
1
)	Únicamente la versión notificada a las partes contiene un anexo en el que figura la lista de las demás partes demandantes.
(
2
)	Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.