Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 7. maj 2026 (1)
Sag C-268/25
ETS Srl,
Minnucci Associati Srl,
Mi.Cos.SpA,
ItesaSrl,
Maceg Srl,
Tekno Kons Innovation Srl,
Cartorender Srl,
Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc,
Tecno top Srl,
I.G. Service Srl,
Sub-Service Srl
mod
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
procesdeltagere:
Le Generali Costruzioni SpA,
VIA Ingegneria Srl
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien))
» Præjudiciel forelæggelse – tildeling af offentlige ordrer på jernbaneområdet – direktiv 2014/24/EU – artikel 57, stk. 2 – endeligt fastslåede overtrædelser af pligten til at betale skatter og afgifter – betaling eller forpligtelseserklæring efter udløbet af tilbudsfristen – obligatorisk udelukkelsesgrund – direktiv 2014/25/EU – artikel 79, stk. 2 – artikel
80 – udelukkelse eller udskiftning af en deltager i en midlertidig sammenslutning af virksomheder – den ledende virksomheds kendskab samt pligt til at udvise omhu og føre kontrol «
Indhold
I.
Indledning
II.
Lovgivningsmæssig ramme
A.
EU-retten
1.
Direktiv 2014/24
2.
Direktiv 2014/25
B.
Nationale bestemmelser
III.
De faktiske omstændigheder i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
IV.
Retlig bedømmelse
A.
De præjudicielle spørgsmåls genstand og rækkevidde
B.
Kan skatte- og afgiftsskylden kun indfris indtil udløbet af tilbudsfristen?
C.
Udskiftning af den deltager i den midlertidige sammenslutning af virksomheder, som (uafhjælpeligt) har realiseret den obligatoriske udelukkelsesgrund?
1.
Betingelser
a)
Anvendelse af artikel 79, stk. 2, andet afsnit, andet punktum, i direktiv 2014/25 på midlertidige sammenslutninger af virksomheder
b)
Det afgørende tidspunkt
2.
Undtagelser
a)
Overtrædelse af pligten til at udvise omhu og føre kontrol samt tilregning
b)
Væsentlig efterfølgende ændring af tilbuddet
3.
Foreløbigt resultat
V.
Forslag til afgørelse
I.      Indledning
1.        Genstanden for denne præjudicielle anmodning er fortolkningen af reglerne om udelukkelse af tilbudsgivere i henhold til direktiv 2014/24/EU om offentlige udbud (2) og direktiv 2014/25/EU om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (3). Ifølge disse regler skal økonomiske aktører, som har afgivet et tilbud i forbindelse med en udbudsprocedure og ikke rettidigt har opfyldt deres forpligtelse til at betale skat, udelukkes fra proceduren.
2.        Domstolen skal i den foreliggende sag for første gang behandle spørgsmålet om, inden hvilket tidspunkt i den pågående udbudsprocedure en økonomisk aktør, som indgår i en midlertidig sammenslutning af virksomheder, skal opfylde sin pligt til at betale skatter og afgifter for at undgå at blive udelukket fra udbudsproceduren. Desuden skal det afklares, om og på hvilke betingelser den midlertidige sammenslutning af virksomheder har mulighed for selv at udelukke eller erstatte en sådan økonomisk aktør for at forhindre, at sammenslutningen selv udelukkes.
3.        Disse spørgsmål er opstået i forbindelse med tildelingen af en offentlig kontrakt inden for jernbanesektoren i Italien. I henhold til de nationale bestemmelser, som finder anvendelse på hovedsagen, skal det ikke være muligt at udelukke eller erstatte et selskab, som indgår i en midlertidig sammenslutning af virksomheder og realiserer den ufravigelige udelukkelsesgrund i form af tilsidesættelse af skattebetalingspligten, hvis for det første udelukkelsesgrunden først er bortfaldet efter udløbet af fristen for indgivelse af tilbud og for det andet den midlertidige sammenslutning af virksomheder først foreslår en sådan udelukkelse eller en sådan erstatning, efter at den ordregivende myndighed har givet meddelelse om udelukkelsesgrunden. Dvs. at den midlertidige sammenslutning af virksomheder altså mister kontrakten på grund af uregelmæssighederne hos blot en af dens deltagere. I den foreliggende sag skal det afklares, om sådanne bestemmelser er forenelige med artikel 57 i direktiv 2014/24, sammenholdt med artikel 79, stk. 2, og artikel 80 i direktiv 2014/25.
II.    Lovgivningsmæssig ramme
A.      EU-retten
4.        Den EU-retlige ramme udgøres af direktiv 2014/24 om offentlige udbud samt direktiv 2014/25 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester.
1.      Direktiv 2014/24
5.        Artikel 57 i direktiv 2014/24 med overskriften »Udelukkelsesgrunde« bestemmer bl.a.:
»1.      De ordregivende myndigheder skal udelukke en økonomisk aktør fra deltagelse i en udbudsprocedure, hvis de har fastslået ved en verifikation i henhold til artikel
59, 60 og 61, eller på anden vis er bekendt med, at den økonomiske aktør ved en endelig dom er dømt for et af følgende forhold:
[…]
Forpligtelsen til at udelukke en økonomisk aktør gælder også, når en person, der er dømt ved endelig dom, er medlem af den økonomiske aktørs administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan eller har beføjelse til at repræsentere eller kontrollere eller til at træffe beslutninger heri.
2.      En økonomisk aktør udelukkes fra deltagelse i en udbudsprocedure, hvis den ordregivende myndighed er bekendt med, at den økonomiske aktør har undladt at opfylde sine forpligtelser med hensyn til betaling af skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger, og hvis dette er blevet fastslået ved en retlig eller administrativ afgørelse, der har endelig og bindende virkning i henhold til retsforskrifterne i det land, hvor denne er etableret, eller i den ordregivende myndigheds medlemsstat.
Endvidere kan de ordregivende myndigheder udelukke eller af medlemsstaterne blive anmodet om at udelukke en økonomisk aktør fra deltagelse i en udbudsprocedure, hvis den ordregivende myndighed med ethvert passende middel kan vise, at den økonomiske aktør har undladt at opfylde sine forpligtelser med hensyn til betaling af skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger.
Dette stykke finder ikke længere anvendelse, når den økonomiske aktør har opfyldt sine forpligtelser ved at betale eller indgå i en bindende ordning med henblik på at betale skyldige skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger, herunder eventuelle påløbne renter eller bøder, hvis relevant.
3.      Medlemsstaterne kan undtagelsesvis fastsætte en undtagelse fra den obligatoriske udelukkelse i stk. 1 og 2 af hensyn til væsentlige samfundsinteresser såsom folkesundheden eller beskyttelse af miljøet.
Medlemsstaterne kan endvidere fastsætte en undtagelse fra den obligatoriske udelukkelse i stk. 2, når en udelukkelse klart ville være ude af proportioner, navnlig når det kun er beskedne beløb af skatter eller bidrag til sociale sikringsordninger, der ikke er blevet betalt, eller hvis den økonomiske aktør blev underrettet om det nøjagtige beløb, den skulle betale som følge af overtrædelsen af sine forpligtelser med hensyn til betaling af skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger på et tidspunkt, hvor denne ikke havde mulighed for at træffe de foranstaltninger, der er fastsat i stk. 2, tredje afsnit, inden udløbet af fristen for ansøgningen om deltagelse eller, i offentlige udbud, fristen for afgivelse af tilbud.
[…]
5.      De ordregivende myndigheder udelukker når som helst i løbet af proceduren en økonomisk aktør, hvis det viser sig, at den økonomiske aktør i lyset af handlinger begået eller undladt enten før eller under proceduren, befinder sig i en af de situationer, der nævnes i artikel
1 og 2.
De ordregivende myndigheder kan når som helst i løbet af proceduren udelukke eller af medlemsstaterne blive anmodet om at udelukke en økonomisk aktør, hvis det viser sig, at den økonomiske aktør i lyset af handlinger begået eller undladt enten før eller under proceduren, befinder sig i en af de situationer, der nævnes i stk. 4.
6.      En økonomisk aktør, som er i en af de i stk. 1 og 4 omhandlede situationer, kan forelægge dokumentation for, at de foranstaltninger, som den økonomiske aktør har truffet, er tilstrækkelige til at vise aktørens pålidelighed på trods af en relevant udelukkelsesgrund. Hvis en sådan dokumentation anses for at være tilstrækkelig, udelukkes den pågældende økonomiske aktør ikke fra udbudsproceduren.
Med henblik herpå skal den økonomiske aktør bevise, at denne har ydet erstatning eller påtaget sig at yde erstatning for eventuelle skader som følge af overtrædelsen af straffeloven eller forsømmelsen, har gjort indgående rede for forholdene og omstændighederne gennem et aktivt samarbejde med undersøgelsesmyndighederne og truffet passende konkrete tekniske, organisatoriske og personalemæssige foranstaltninger for at forebygge yderligere overtrædelser af straffeloven eller forsømmelse.
De foranstaltninger, der er truffet af de økonomiske aktører, skal vurderes under hensyntagen til grovheden af og de særlige omstændigheder omkring overtrædelsen af straffeloven eller forsømmelsen. Hvis foranstaltningerne anses for at være utilstrækkelige, modtager den økonomiske aktør en begrundelse for denne afgørelse.
[…]
7.      Medlemsstaterne skal ved hjælp af love eller administrative bestemmelser og under hensyntagen til EU-retten fastlægge gennemførelsesbestemmelser for denne artikel. De skal især fastlægge den maksimale udelukkelsesperiode, hvis den økonomiske aktør ikke har truffet nogen foranstaltninger som angivet i stk. 6 for at vise sin pålidelighed. Når udelukkelsesperioden ikke er fastsat ved endelig dom, må perioden højst være fem år fra datoen for den endelige dom i de i stk. 1 nævnte tilfælde, og tre år fra datoen for den relevante hændelse i de i stk. 4 nævnte tilfælde.«
6.        Artikel 59 stk. 1, i direktiv 2014/24 indeholder bl.a. følgende bestemmelser om »det fælles europæiske udbudsdokument«:
»På tidspunktet for indsendelse af ansøgninger om deltagelse eller af tilbud accepterer de ordregivende myndigheder det fælles europæiske udbudsdokument (ESPD), der består af en ajourført egenerklæring som foreløbigt bevis i stedet for certifikater, der er udstedt af offentlige myndigheder eller tredjemand, til bekræftelse af, at den relevante økonomiske aktør opfylder en af de følgende betingelser:
a)      der er ikke tale om en af de i artikel
57 omhandlede situationer, hvor økonomiske aktører vil eller kan blive udelukket
[…]
Såfremt en økonomisk aktør baserer sig på andre enheders kapacitet i medfør af artikel 63, skal ESPD også indeholde de oplysninger, der er nævnt i nærværende stykkes første afsnit vedrørende disse enheder.
[...]«
7.        Artikel 60 i direktiv 2014/24 regulerer den nødvendige dokumentation for, at udelukkelsesgrundene ikke foreligger, og at udvælgelseskriterierne er opfyldt.
8.        Dette direktivs artikel 63, stk. 2-4, bestemmer:
»[...]
Den ordregivende myndighed kontrollerer i henhold til artikel 59, 60 og 61, om de enheder, hvis kapacitet den økonomiske aktør agter at basere sig på, opfylder de relevante udvælgelseskriterier, og om der foreligger udelukkelsesgrunde, jf. artikel 57. Den ordregivende myndighed skal kræve, at den økonomiske aktør erstatter en enhed, der ikke opfylder et relevant udvælgelseskriterium, eller med hensyn til hvilken der foreligger udelukkelsesgrunde. Den ordregivende myndighed kan kræve, eller kan blive underlagt et krav fra medlemsstaten om at kræve, at den økonomiske aktør udskifter en enhed, med hensyn til hvilken der foreligger ikkeobligatoriske udelukkelsesgrunde.
Såfremt en økonomisk aktør baserer sig på andre enheders kapacitet med hensyn til kriterierne vedrørende økonomisk og finansiel kapacitet, kan den ordregivende myndighed kræve, at den økonomiske aktør og de pågældende enheder hæfter solidarisk for kontraktens udførelse.
En sammenslutning af økonomiske aktører som omhandlet i artikel 19, stk. 2, kan på samme vilkår basere sig på sammenslutningens deltageres formåen eller andre enheders deltageres formåen.«
2.      Direktiv 2014/25
9.        Artikel 2, nr. 6), i direktiv 2014/25 definerer »økonomisk aktør« som »enhver fysisk eller juridisk person og enhver offentlig enhed samt enhver sammenslutning af sådanne personer og/eller enheder, herunder enhver midlertidig sammenslutning af virksomheder, som tilbyder udførelse af arbejder og/eller bygge- og anlægsarbejder og levering af varer eller tjenesteydelser på markedet«.
10.      I henhold til dette direktivs artikel 36, stk. 1, overholder »ordregivende enheder [...] principperne om ligebehandling og ikkeforskelsbehandling af økonomiske aktører og handler på en gennemsigtig og forholdsmæssig måde«.
11.      Artikel 37, stk. 2, i direktiv 2014/25 bestemmer under overskriften »Økonomiske aktører«:
»Sammenslutninger af økonomiske aktører, herunder midlertidige sammenslutninger, kan deltage i udbudsprocedurer. De ordregivende enheder kan ikke kræve, at de skal have en bestemt retlig form, for at de kan afgive et tilbud eller ansøge om deltagelse.
Om nødvendigt kan ordregivende enheder i udbudsdokumenterne præcisere, hvordan sammenslutninger af økonomiske aktører skal opfylde kriterierne og kravene med hensyn til kvalifikation og kvalitativ udvælgelse, jf. artikel 77-81, forudsat at dette er objektivt begrundet og er forholdsmæssigt. Medlemsstaterne kan indføre standardbetingelser for, hvordan sammenslutninger af økonomiske operatører skal opfylde disse krav.
[...]«
12.      Dette direktivs artikel 79, stk. 2, regulerer udnyttelse af andre enheders kapacitet som følger:
»[...]
Hvis ordregivende enheder i henhold til artikel 80 i nærværende direktiv har henvist til udelukkelses- eller udvælgelseskriterierne i direktiv 2014/24/EU, kontrollerer de ordregivende enheder i overensstemmelse med artikel 80, stk. 3, i nærværende direktiv, om de andre enheder, hvis kapacitet den økonomiske aktør agter at basere sig på, opfylder de relevante udvælgelseskriterier, eller om der er udelukkelsesgrunde, som de ordregivende enheder har henvist til i henhold til artikel 57 i direktiv 2014/24/EU. Den ordregivende enhed skal kræve, at den økonomiske aktør udskifter en enhed, der ikke opfylder et relevant udvælgelseskriterium, eller med hensyn til hvilken der foreligger obligatoriske udelukkelsesgrunde, som den ordregivende enhed har henvist til. Den ordregivende enhed kan kræve, eller kan blive underlagt et krav fra medlemsstaten om at kræve, at den økonomiske aktør udskifter en enhed, med hensyn til hvilken der foreligger ikkeobligatoriske udelukkelsesgrunde, som de ordregivende enheder har henvist til.
Såfremt en økonomisk aktør baserer sig på andre enheders kapacitet med hensyn til kriterierne vedrørende økonomisk og finansiel formåen, kan den ordregivende enhed kræve, at den økonomiske aktør og disse enheder i fællesskab bærer ansvaret for kontraktens gennemførelse.
En sammenslutning af økonomiske aktører, jf. artikel 37, stk. 2, kan på samme vilkår basere sig på sammenslutningens deltageres eller andre enheders kapacitet.«
13.      Artikel 80 i direktiv 2014/25 bestemmer under overskriften »Anvendelse af udelukkelses- og udvælgelseskriterier i henhold til direktiv 2014/24/EU«:
»1.      De objektive kriterier og regler for udelukkelse og udvælgelse af økonomiske aktører, der anmoder om kvalifikation i en kvalifikationsordning, og de objektive regler og kriterier for udelukkelse og udvælgelse af ansøgere og tilbudsgivere i offentlige udbud, begrænsede udbud, udbud med forhandling, konkurrenceprægede dialoger eller innovationspartnerskaber kan omfatte udelukkelsesgrundene i artikel 57 i direktiv 2014/24/EU på de vilkår og betingelser, som er fastsat deri.
Hvis den ordregivende enhed er en ordregivende myndighed, omfatter disse kriterier og regler udelukkelsesgrundene i artikel 57, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/24/EU på de vilkår og betingelser, som er fastsat i den artikel.
Hvis medlemsstaterne kræver det, skal disse kriterier og regler desuden omfatte udelukkelsesgrundene i artikel 57, stk. 4, i direktiv 2014/24/EU, på de vilkår og betingelser, som er fastsat i den artikel.
2.      De kriterier og regler, der er omhandlet i stk. 1 i nærværende artikel, kan omfatte de udvælgelseskriterier, der er fastsat i artikel 58 i direktiv 2014/24/EU på de vilkår og betingelser, som er fastsat deri, navnlig med hensyn til grænser for krav til årlig omsætning, som omhandlet i artiklens stk. 3, andet afsnit.
Ved anvendelse af stk. 1 og 2 i denne artikel finder artikel 59 og 61 i direktiv 2014/24/EU anvendelse.«
14.      Artikel 82 i direktiv 2014/25 regulerer kriterierne for tildeling af kontrakter. I henhold til stk. 1 lægges »det økonomisk mest fordelagtige tilbud til grund for tildelingen af kontrakter«.
B.      Nationale bestemmelser
15.      Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, Codice dei contratti pubblici (4) (lovdekret nr. 36 af 31.3.2023, loven om offentlige kontrakter, herefter »lovdekret nr. 36/23«) tjener til gennemførelse af de ovennævnte direktivbestemmelser.
16.      Artikel 94, stk. 6, i lovdekret nr. 36/23 har følgende ordlyd:
»Endvidere udelukkes den økonomiske aktør, som har begået endeligt fastslåede alvorlige overtrædelser af forpligtelserne til at betale skyldige skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger i henhold til enten den italienske lovgivning eller lovgivningen i den stat, hvor aktøren har hjemsted. Endeligt fastslåede alvorlige overtrædelser omfatter de overtrædelser, som er angivet i bilag II.10. Dette stykke finder ikke anvendelse, når den økonomiske aktør har opfyldt sine forpligtelser ved at betale eller indgå i en bindende ordning med henblik på at betale skyldige skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger, herunder eventuelle påløbne renter eller bøder, hvis relevant, eller når gælden vedrørende skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger under alle omstændigheder er indfriet som helhed, forudsat at indfrielse af gæld, opfyldelse eller påtagelse af betalingspligten har fundet sted inden udløbet af fristen for afgivelse af tilbud.«
17.      Artikel 96, stk. 2, i lovdekret nr. 36/23 omhandler udelukkelsesgrunde for enkelte økonomiske aktører. Heri er det fastsat, at den såkaldte »self-cleaning«-ordning ikke finder anvendelse på grundlag af den i artikel 94, stk. 6, regulerede automatiske udelukkelse.
18.      Artikel 97 i lovdekret nr. 36/23 bestemmer:
»(1)      Uden at dette berører bestemmelserne i artikel 96, stk. 2, 3, 4, 5 og 6, udelukkes sammenslutningen ikke, såfremt en af deltagerne er omfattet af en grund til automatisk eller ikke automatisk udelukkelse, eller hvis et kvalifikationskrav ikke længere er opfyldt, forudsat at betingelserne i stk. 2 foreligger, og sammenslutningen har opfyldt følgende forpligtelser:
a)      I forbindelse med afgivelse af tilbuddet har sammenslutningen
1)      givet den ordregivende myndighed meddelelse om, hvilken udelukkelsesgrund der opstod inden afgivelsen af tilbuddet, og hvilket kvalifikationskrav der ikke længere var opfyldt inden afgivelse af tilbuddet, samt om den pågældende aktør
2)      godtgjort, at de i stk. 2 fastsatte foranstaltninger er blevet truffet, eller at det var umuligt at træffe dem inden den nævnte dato.
b)      Inden tildelingen har sammenslutningen truffet de i stk. 2 fastsatte foranstaltninger og givet meddelelse herom, hvis udelukkelsesgrunden er opstået efter afgivelsen af tilbuddet, eller kvalifikationskravet ikke længere er opfyldt efter afgivelsen af tilbuddet.
(2)      Uden at det berører artikel 96, kan sammenslutningen, såfremt en af deltagerne befinder sig i en af situationerne i artikel 94 og 95 eller ikke opfylder et af kravene i artikel 100, godtgøre at have udelukket eller udskiftet denne deltager med en anden aktør, som opfylder de fastsatte krav, forudsat at det afgivne tilbud ikke ændres i væsentligt omfang. Hvis disse foranstaltninger anses for at være tilstrækkelige og rettidige, udelukkes sammenslutningen ikke fra udbudsproceduren. Såfremt den ordregivende myndighed finder, at foranstaltningerne ikke er rettidige eller tilstrækkelige, udelukkes den økonomiske aktør ved begrundet afgørelse.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
19.      Den præjudicielle anmodning er baseret på et tvist mellem en midlertidig sammenslutning af virksomheder, bestående af det ledende selskab ETS Srl og de af dette selskab repræsenterede selskaber Minnucci Associati Srl, Mi.Cos.SpA, Itesa Srl, Maceg Srl, Tekno Kons Innovation Srl, Cartorender Srl, Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc, Tecno Top Srl, I.G. Service Srl og Sub-Service Srl (herefter »den midlertidige sammenslutning af virksomheder«) og det statslige jernbaneselskab, Rete Ferroviaria Italiana SpA (herefter »RFI«), som ordregivende myndighed.
20.      Efter at RFI havde indledt et begrænset udbud vedrørende tildeling af kontrakter på jernbaneområdet, afgav den midlertidige sammenslutning af virksomheder et tilbud. På grund af sammenslutningens tilbud, som var det økonomisk mest fordelagtige, placerede RFI sammenslutningen på førstepladsen og meddelte den dette den 3. april 2024. Efterfølgende fik RFI kendskab til tre endelige afgørelser fra de italienske skatte- og afgiftsmyndigheder fra 2016, 2018 og 2019, hvorefter en deltager i den midlertidige sammenslutning af virksomheder, Sub-Service, til forskel fra hvad der var oplyst i det fælles europæiske udbudsdokument (ESPD), ikke havde opfyldt sine skatte- og afgiftsmæssige betalingsforpligtelser. RFI opfordrede den 23. maj 2024 Sub-Service til bl.a. at oplyse, om den pågældende skatte- og afgiftsskyld var indfriet, og henviste til, at de uregelmæssigheder, som skatte- og afgiftsmyndigheden havde konstateret, kunne føre til udelukkelse fra udbudsproceduren. RFI informerede også ETS om disse omstændigheder. Sub-Service indfriede derefter sin skatte- og afgiftsskyld og fremsendte betalingsbilag herfor dateret den 27. maj 2024.
21.      Den 27. maj 2024 oplyste ETS over for RFI, at man var villig til at udelukke Sub-Service fra den midlertidige sammenslutning af virksomheder, såfremt de forelagte dokumenter skulle blive anset for ufuldstændige eller utilstrækkelige til at dokumentere, at de påståede uregelmæssigheder ikke forelå. Den midlertidige sammenslutning af virksomheder bemærkede desuden, at denne udelukkelse hverken påvirkede sammenslutningens deltagelse i udbudsproceduren eller indebar en ændring af dens tilbud.
22.      Ved afgørelse af 17. juli 2024 udelukkede RFI den midlertidige sammenslutning af virksomheder fra udbudsproceduren. Som begrundelse anførte RFI nærmere bestemt, at Sub-Service i strid med, hvad der var oplyst i erklæringen i ESPD, havde begået tre endeligt fastslåede grove skatte- og afgiftsmæssige overtrædelser og kun havde fremsendt dokumentation for, at virksomheden havde indfriet sin skatte- og afgiftsskyld den 27. maj 2024, uden at godtgøre, at den havde indgået en tilsvarende betalingsforpligtelse allerede før udløbet af fristen for indsendelse af tilbud (27.1.2024). Dette udgør en automatisk udelukkelsesgrund i henhold til artikel 94, stk. 6, i lovdekret nr. 36/23. Den midlertidige sammenslutning af virksomheder benyttede ikke rettidigt muligheden i dette lovdekrets artikel 97, stk. 1 og 2, for at udskifte Sub-Service og afværge udelukkelsen, men først efter den ordregivende myndigheds oplysning om, at udelukkelsesgrunden forelå.
23.      Den 5. november 2024 tildelte RFI den offentlige ordre til den næstbedst placerede midlertidige sammenslutning af virksomheder, VIA Ingegneria Srl.
24.      Den midlertidige sammenslutning af virksomheder har indbragt denne afgørelse samt afgørelsen om udelukkelse for den forelæggende ret, Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien). VIA Ingegneria Srl har interveneret i sagen til støtte for sagsøgte RFI.
25.      Som begrundelse for søgsmålet har den midlertidige sammenslutning af virksomheder gjort gældende, at de EU-retlige retsforskrifter om offentlige udbud er gennemført forkert i national ret. For det første er sammenslutningen blevet frataget muligheden for at afhjælpe eventuelle uregelmæssigheder, som konstateres hos en af dens deltagere, ganske vist efter udløbet af fristen for indsendelse af tilbud, men før den ordregivende myndigheds vedtagelse af afgørelsen om udelukkelse. For det andet fik den midlertidige sammenslutning af virksomheder ikke mulighed for at udelukke eller udskifte den pågældende deltager, selv om dette ikke ville have medført væsentlige ændringer af det oprindelige tilbud.
26.      Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt navnlig artikel 94, stk. 6, og artikel 97, stk. 2, i lovdekret nr. 36/23 er forenelige med de EU-retlige udbudsregler og proportionalitetsprincippet, for så vidt som disse nationale bestemmelser udelukker en eventuel »self-cleaning«, hvis denne ikke er sket forud for udløbet af tilbudsfristen, henholdsvis en midlertidig sammenslutning af virksomheder ikke gives mulighed for at udelukke eller udskifte den deltager, der er berørt af udelukkelsesgrunden, uafhængigt af det tidspunkt, hvor det ledende selskab for den midlertidige sammenslutning af virksomheder har fået kendskab til denne.
27.      På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Er artikel 57 i direktiv [2014/24] og artikel 80 i direktiv [2014/25] samt det [EU-retlige] proportionalitetsprincip til hinder for indførelse eller en fortolkning af en national ordning, hvorefter [den befuldmægtigede] i en sammenslutning, der har begået skattemæssige overtrædelser, som er blevet endeligt fastslået inden udløbet af fristen for indgivelse af ansøgningen om deltagelse i en udbudsprocedure, ikke kan udelukkes eller udskiftes, navnlig hvis det er fastsat, at indfrielse eller betaling af gælden eller påtagelse af betalingspligten under alle omstændigheder skal have fundet sted inden den nævnte frist, selv om udelukkelsesgrunden er ophørt under udbudsproceduren og inden vedtagelsen af foranstaltningen om udelukkelse af sammenslutningen?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er de samme bestemmelser og principper da til hinder for indførelse eller en fortolkning af en national ordning, hvorefter [den befuldmægtigede] i en sammenslutning ikke kan udelukkes eller udskiftes, uafhængigt af om [den befuldmægtigede] reelt var bekendt med grunden til udelukkelsen af [den befuldmægtigede]?
3)      Hvis det første og det andet spørgsmål besvares bekræftende, er de samme bestemmelser og principper da til hinder for indførelse eller en fortolkning af en national ordning, hvorefter [den befuldmægtigede] ikke kan udelukkes eller udskiftes, når [den befuldmægtigede] først har fået kendskab til grunden til udelukkelsen af [den befuldmægtigede] efter underretningen om den ordregivende myndigheds verifikationer?«
28.      I sagen for Domstolen har foruden parterne i hovedsagen ETS m.fl., RFI og VIA Ingegneria, den italienske regering samt Kommissionen afgivet skriftlige indlæg. Disse parter deltog også i retsmødet den 26. marts 2026 og besvarede Domstolens mundtlige spørgsmål.
IV.    Retlig bedømmelse
A.      De præjudicielle spørgsmåls genstand og rækkevidde
29.      Med den præjudicielle anmodning anmoder den forelæggende ret om en fortolkning af artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/24, som artikel 80, stk. 1, i direktiv 2014/25 henviser til. Ved besvarelsen skal der imidlertid også tages hensyn til artikel 79 i direktiv 2014/25.
30.      Artikel 79, stk. 2, i direktiv 2014/25 regulerer nemlig udtrykkeligt det tilfælde, hvor en økonomisk aktør udnytter andre enheders kapacitet for at udføre ordren (5). Den ordregivende myndighed skal i henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, første punktum, sammenholdt med artikel 80 i direktiv 2014/25, kontrollere, om der med hensyn til denne virksomhed foreligger udelukkelsesgrunde i henhold til artikel 57 i direktiv 2014/24. Såfremt der foreligger obligatoriske udelukkelsesgrunde, skal den i henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, andet punktum, kræve, at den økonomiske aktør udskifter den berørte virksomhed. I henhold til artikel 79, stk. 2, fjerde afsnit, kan sammenslutninger af økonomiske aktører – som den midlertidige sammenslutning af virksomheder i den foreliggende sag – basere sig på sammenslutningens deltageres kapaciteter, hvorved spørgsmålet om, hvorvidt de også kan udskifte disse, opstår (nærmere nedenfor, punkt 53 ff.).
31.      Omdrejningspunktet for den foreliggende præjudicielle anmodning er derfor fortolkningen af udelukkelsesgrunden i henhold til artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/24, sammenholdt med artikel 79, stk. 2, og artikel 80, stk. 1, i direktiv 2014/25.
32.      De præjudicielle spørgsmål skal således samlet set forstås således, at det ønskes oplyst, om artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/24, sammenholdt med artikel 79, stk. 2, og artikel 80, stk. 1, i direktiv 2014/25 samt det EU-retlige proportionalitetsprincip, skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser eller en fortolkning af dem, hvorefter en midlertidig sammenslutning af virksomheder skal udelukkes fra en offentlig udbudsprocedure, fordi det er fastslået i en endelig administrativ afgørelse, at en af dens deltagere ikke inden udløbet af tilbudsfristen har opfyldt sin pligt til at betale skatter og afgifter, selv om denne deltager indfriede skatte- og afgiftsskylden, ganske vist efter udløbet af denne frist, men før udelukkelsen af den midlertidige sammenslutning af virksomheder, og sammenslutningen ikke længere kan udelukke eller udskifte denne deltager alene af den grund, at den først fik kendskab til udelukkelsesgrunden fra den ordregivende myndighed.
33.      Med henblik på at besvare disse spørgsmål vil jeg først diskutere, indtil hvilket tidspunkt i udbudsproceduren der kan træffes foranstaltninger til at afhjælpe en sådan obligatorisk udelukkelsesgrund (under B). Derefter undersøger jeg, om og på hvilke betingelser en midlertidig sammenslutning af virksomheder kan udelukke eller udskifte en af sine deltagere, som har realiseret udelukkelsesgrunden, for selv at undgå udelukkelse fra udbudsproceduren (under C).
B.      Kan skatte- og afgiftsskylden kun indfris indtil udløbet af tilbudsfristen?
34.      I henhold til artikel 80, stk. 1, første og andet afsnit, i direktiv 2014/25 finder artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/24 anvendelse på det begrænsede udbud, som RFI som ordregiver (»ordregivende myndighed«) som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/25 gennemførte i den foreliggende sag.
35.      I henhold til artikel 57, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2014/24 udelukkes en økonomisk aktør fra deltagelse i en udbudsprocedure, hvis den ordregivende myndighed er bekendt med, at den økonomiske aktør har undladt at opfylde sine forpligtelser med hensyn til betaling af skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger, og hvis dette er blevet fastslået ved en retlig eller administrativ afgørelse, der har »endelig og bindende« (6) virkning i henhold til de nationale retsforskrifter, dvs. en administrativ afgørelse, som ikke kan anfægtes. Der er tale om en obligatorisk udelukkelsesgrund (»[skal] udelukkes«).
36.      En sådan udelukkelsesgrund bortfalder i henhold til artikel 57, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24 kun, når den økonomiske aktør har opfyldt sine forpligtelser ved at betale eller indgå i en bindende ordning med henblik på at betale skyldige skatter og afgifter. Det fremgår ikke direkte af bestemmelsen, inden hvilket tidspunkt dette skal være sket.
37.      Der skal ved fortolkningen af en EU-regel imidlertid ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (7).
38.      Systematisk skal der navnlig tages hensyn til artikel 57, stk. 3, i direktiv 2014/24. Ifølge denne bestemmelse kan medlemsstaterne fastsætte en undtagelse fra den obligatoriske udelukkelse i stk. 2, når en udelukkelse klart ville være ude af proportioner, navnlig hvis den økonomiske aktør blev underrettet om det nøjagtige beløb, den skulle betale som følge af overtrædelsen af sine forpligtelser med hensyn til betaling af skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger på et tidspunkt, hvor denne ikke havde mulighed for at træffe de foranstaltninger, der er fastsat i stk. 2, tredje afsnit, inden udløbet af fristen for ansøgningen om deltagelse eller – som i den foreliggende sag – i offentlige udbud, fristen for afgivelse af tilbud (herefter »tilbudsfristen«).
39.      Artikel 57, stk. 3, i direktiv 2014/24 lægger altså til grund, at det kun undtagelsesvis er muligt at afhjælpe udelukkelsesgrunden i henhold til stk. 2 efter udløbet af tilbudsfristen. Den berørte økonomiske aktør kan, såfremt medlemsstaten gør brug af denne undtagelsesbestemmelse, kun indfri skatte- og afgiftsskylden eller indgå en bindende betalingsaftale efter fristens udløb på de heri nævnte strenge betingelser med henblik på at undgå udelukkelse fra udbudsproceduren. Dette betyder omvendt, at hvis disse betingelser ikke er opfyldt, kan sådanne foranstaltninger til afhjælpning principielt kun træffes indtil udløbet af denne frist. Ved en anden forståelse ville denne bestemmelse miste enhver praktisk funktion.
40.      De afhjælpende foranstaltninger, som er reguleret i artikel 57, stk. 6, i direktiv 2014/24, er irrelevante i denne sammenhæng. De refererer nemlig ifølge denne bestemmelses entydige ordlyd alene til udelukkelsesgrundene i henhold til stk. 1 og 4, men ikke til grundene i henhold til stk. 2. Dette bekræftes af 102. betragtning, som nævner eksempler på de mulige afhjælpende foranstaltninger, f.eks. personalemæssige og organisatoriske foranstaltninger (8). Disse vedrører nemlig netop ikke opfyldelse af den i artikel 57, stk. 2, første afsnit, nævnte pligt til at betale skatter og afgifter eller bidrag til sociale sikringsordninger. Artikel 57, stk. 2, tredje afsnit, viser tværtimod, at de pågældende afhjælpende foranstaltninger kun kan bestå i betaling af skatte- og afgiftsskylden eller i indgåelse af en bindende betalingsaftale.
41.      Det følger desuden af reguleringssammenhængen og målene med direktiv 2014/24, at EU-lovgiver ønskede at tillægge opfyldelsen af pligten til at betale skatter og afgifter samt socialsikringsbidrag en særlig stor betydning i forbindelse med kontrollen af tilbudsgivernes integritet og pålidelighed.
42.      Medlemsstaterne kan således ikke fastsætte en maksimalt tilladt periode for den obligatoriske udelukkelse i henhold til artikel 57, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2014/24. Det er i henhold til artikel 57, stk. 7, andet og tredje punktum, kun muligt med hensyn til de i stk. 1 og 4 fastsatte udelukkelsesgrunde samt de i stk. 6 fastsatte (men ikke trufne) foranstaltninger til at bevise pålideligheden. Den særlige stilling, som den obligatoriske udelukkelsesgrund i stk. 2, første afsnit, indtager i den generelle opbygning af artikel 57, bekræfter dette. I modsat ville det nemlig have været tilstrækkeligt at optage denne grund på listen over obligatoriske udelukkelsesgrunde i henhold til stk. 1 (9). EU-lovgiver giver følgelig tilbudsgiverens pligt til at betale skatter og afgifter samt socialsikringsbidrag til tiden en så høj prioritet, at en overtrædelse af denne pligt principielt skal føre til varig udelukkelse fra udbudsproceduren (10). Dette forklarer også, hvorfor en afhjælpende foranstaltning vedrørende dette skal træffes så tidligt som muligt, nemlig inden udløbet af tilbudsfristen.
43.      Også de øvrige mål med direktiv 2014/24 bekræfter denne opfattelse.
44.      De udelukkelsesgrunde, som er fastsat i direktiv 2014/24, beskytter og begrænser den ordregivende myndigheds vide skønsbeføjelse i forbindelse med udvælgelsen af egnede og kompetente tilbudsgivere. Denne er derfor forpligtet til så tidligt som muligt i udbudsproceduren omhyggeligt at kontrollere, om der foreligger udelukkelseskriterier, som rejser tvivl om tilbudsgiverens integritet og pålidelighed (11). Det ville imidlertid principielt være i strid med dette at tillade afhjælpende foranstaltninger efter udløbet af fristen for indgivelse af tilbud.
45.      Principperne om ligebehandling, ikkeforskelsbehandling og gennemsigtighed, som er bekræftet i artikel 18, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2014/24, og som sikrer konkurrencen mellem tilbudsgiverne, kræver også en streng tidsmæssig begrænsning af udelukkelses- og udvælgelseskriterier under udbudsproceduren. Disse principper er principielt til hinder for enhver forhandling mellem den ordregivende myndighed og en tilbudsgiver, som kunne indebære en forskelsbehandling eller begrænsning af konkurrencen mellem tilbudsgiverne. Derfor kan et tilbud principielt ikke ændres efter dets afgivelse, og den ordregivende myndighed må ikke bede en tilbudsgiver om supplerende oplysninger (12). Dette gælder med forbehold af specielle undtagelsesregler i særlig grad for eventuelle afhjælpende foranstaltninger eller dokumentation for sådanne foranstaltninger efter afgivelsen af tilbuddet henholdsvis udløbet af tilbudsfristen.
46.      I overensstemmelse hermed har Domstolen allerede fastslået, at en ordregivende myndighed efter udløbet af tilbudsfristen kun undtagelsesvis kan anmode en ansøger om fremsendelse af dokumenter, som beskriver denne ansøgers situation, som det objektivt kan kontrolleres fandtes forud for udløbet af denne frist, for så vidt som udbudsmaterialet ikke udtrykkeligt krævede fremsendelse af disse oplysninger, idet ansøgeren ellers ville blive udelukket fra udbuddet. Desuden må en sådan anmodning ikke uberettiget begunstige eller forskelsbehandle den eller de ansøgere, som den pågældende anmodning er rettet til (13).
47.      Også ifølge denne retspraksis er det altså principielt tilbudsgiverens situation før udløbet af tilbudsfristen, der er afgørende. Det afgørende er, om den pågældende tilbudsgiver i forbindelse med udarbejdelsen af sit tilbud udviser den omhu og påpasselighed, der kræves, for at de pågældende forpligtelser under alle omstændigheder overholdes under kontraktens udførelse, uanset om det er af den pågældende selv eller af de underentreprenører, som denne påtænker at overdrage (en del af) denne gennemførelse (14). I situationen i hovedsagen traf den midlertidige sammenslutning af virksomheder henholdsvis dens deltager imidlertid først de nødvendige afhjælpende foranstaltninger efter udløbet af tilbudsfristen.
48.      Økonomiske aktører, som deltager i en udbudsprocedure, er således i henhold til artikel 57, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2014/24 forpligtet til at betale de skyldige skatter og afgifter samt socialsikringsbidrag senest inden udløbet af tilbudsfristen og skal i modsat fald obligatorisk udelukkes. Såfremt de fik mulighed for også at træffe afhjælpende foranstaltninger efter udløbet af denne frist eller sågar efter at have fået kendskab til deres tilbuds placering, kunne de være foranlediget til kun at indfri denne skyld i tilfælde af placering på førstepladsen henholdsvis helt at undlade dette, hvis de alligevel ikke får tildelt ordren. Dette ville imidlertid undergrave betydningen – som EU-lovgiver særligt har fremhævet – af pligten til rettidig betaling af skatter og afgifter samt socialsikringsbidrag i forbindelse med bedømmelsen af tilbudsgivernes integritet og pålidelighed.
49.      Historisk set underbygges dette resultat af artikel 45, stk. 2, litra f), i Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv 2004/18 af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter
(15), som blev ophævet ved direktiv 2014/24. I henhold til denne bestemmelse udgjorde overtrædelser af pligten til at betale skatter og afgifter samt socialsikringsbidrag endnu en fakultativ udelukkelsesgrund, som først ved artikel 57, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2014/24 blev omdannet til en obligatorisk grund. Også denne udvikling illustrerer den høje prioritering, som EU-lovgiver nu tillægger rettidig overholdelse af denne pligt med henblik på bedømmelsen af de pågældende tilbudsgiveres integritet og pålidelighed.
50.      En systematisk, teleologisk og historisk fortolkning af artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/24 viser således, at en medlemsstat skal kræve af de økonomiske aktører, som deltager i en udbudsprocedure, at de principielt skal træffe de deri fastsatte afhjælpende foranstaltninger før udløbet af tilbudsfristen for at undgå udelukkelse. Omvendt skal medlemsstaten fastsætte, at økonomiske aktører, som først træffer de nødvendige afhjælpende foranstaltninger efter udløbet af denne frist, skal udelukkes fra udbudsproceduren.
51.      Som beskrevet ovenfor især i punkt 48 er den obligatoriske udelukkelse det eneste egnede middel til at opnå de førnævnte mål med direktiv 2014/24. I betragtning af forudsigeligheden og rimeligheden for de berørte økonomiske aktører med hensyn til at overholde pligten til rettidig betaling af skatte- og afgiftsskyld – over grænsen på 5 000
EUR for »grove overtrædelser« i henhold til artikel 94, stk. 6, sammenholdt med artikel 1 i bilag II.10 til lovdekret nr. 36/23 – henholdsvis til at indhente dette inden udløbet af tilbudsfristen, forekommer en sådan udelukkelse heller ikke urimelig eller uforholdsmæssig som omhandlet i artikel 36, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2014/25. Som det næste skal det afklares, om det også er forholdsmæssigt at udelukke den midlertidige sammenslutning af virksomheder, som denne økonomiske aktør indgår i, fra udbudsproceduren.
C.      Udskiftning af den deltager i den midlertidige sammenslutning af virksomheder, som (uafhjælpeligt) har realiseret den obligatoriske udelukkelsesgrund?
52.      I betragtning af ovenstående konklusioner skal det prøves, om og i givet fald på hvilke betingelser en midlertidig sammenslutning af virksomheder har mulighed for at udelukke eller udskifte en af sine deltagere, som (uafhjælpeligt) har realiseret den obligatoriske udelukkelsesgrund, for ikke selv at blive udelukket fra udbudsproceduren (under 1), henholdsvis hvilke undtagelser der gælder i denne forbindelse (under 2).
1.      Betingelser
a)      Anvendelse af artikel 79, stk. 2, andet afsnit, andet punktum, i direktiv 2014/25 på midlertidige sammenslutninger af virksomheder
53.      Artikel 79, stk. 2, andet afsnit, andet punktum, i direktiv 2014/25 (16) omhandler den (mulige) udskiftning af »en enhed«, der ikke opfylder et relevant udvælgelseskriterium, eller med hensyn til hvilken der foreligger obligatoriske udelukkelsesgrunde. I den konstellation, der er direkte omfattet af denne bestemmelse, baserer en økonomisk aktør sig med henblik på at byde på en offentlig ordre (og den senere gennemførelse af denne) på en anden enheds kapacitet (herefter »hjælpevirksomhed«) med henblik på at opfylde kriterierne vedrørende økonomisk, finansiel, teknisk og faglig formåen (17).
54.      I henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, første punktum, i direktiv 2014/25 kontrollerer den ordregivende myndighed, om også hjælpevirksomhederne opfylder udvælgelseskriterierne, eller om der for dem foreligger en udelukkelsesgrund i henhold til artikel 57 i direktiv 2014/24. Hvis de ikke opfylder et relevant udvælgelseskriterium, eller hvis der med hensyn til dem foreligger obligatoriske udelukkelsesgrunde, som den ordregivende enhed har henvist til, skal denne i henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, andet punktum, kræve, at den økonomiske aktør udskifter den pågældende hjælpevirksomhed (18). Denne bestemmelse refererer ikke udtrykkeligt til deltagere i en midlertidig sammenslutning af virksomheder.
55.      Artikel 79, stk. 2, fjerde afsnit i direktiv 2014/25 fastsætter imidlertid, at »en sammenslutning af økonomiske aktører som omhandlet i artikel 37«, dvs. også midlertidige sammenslutninger af virksomheder, »på samme vilkår« kan basere sig på sammenslutningens deltageres kapaciteter. Begrebet »betingelser« omfatter principielt alle bestemmelser i artikel 79, stk. 2, og således også muligheden for at udskifte en deltager i den midlertidige sammenslutning af virksomheder i henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, andet punktum.
56.      Denne forståelse er i overensstemmelse med retspraksis, ifølge hvilken de enslydende bestemmelser i artikel 63, stk. 1, andet og fjerde afsnit, i direktiv 2014/24 – som imidlertid ikke finder anvendelse i den foreliggende sag – finder anvendelse på situationer, hvor udelukkelsesgrunden realiseres af blot én af deltagerne i den midlertidige sammenslutning af virksomheder (19). Dette er så meget desto mere obligatorisk, som midlertidige sammenslutninger af virksomheder – dvs. »sammenslutninger af økonomiske aktører« som omhandlet i artikel 37, stk. 2, første punktum, samt »økonomiske aktører« som omhandlet i artikel 2, nr. 6), i direktiv 2014/25 – i henhold til dette direktivs artikel 36, stk. 1, skal behandles lige med andre økonomiske aktører.
57.      Følgelig har også en midlertidig sammenslutning af virksomheder principielt mulighed for på de betingelser, der er fastsat i artikel 79, stk. 2, andet og fjerde afsnit i direktiv 2014/25, at udskifte en deltager, som realiserer en udelukkelsesgrund i henhold til artikel 57 i direktiv 2014/24.
58.      Det skal imidlertid undersøges, inden hvilket tidspunkt den midlertidige sammenslutning af virksomheder skal have mulighed for at udskifte den deltager, hos hvilken der foreligger en udelukkelsesgrund, for at undgå, at sammenslutningen udelukkes. I den situation, der ligger til grund for hovedsagen, blev den midlertidige sammenslutning af virksomheder nemlig nægtet en sådan udskiftning, efter at den ordregivende myndighed havde meddelt, at der forelå en obligatorisk udelukkelsesgrund hos den pågældende deltager.
b)      Det afgørende tidspunkt
59.      Som Italien har gjort gældende, foreskriver hverken artikel 79, stk. 2, andet og fjerde afsnit, i direktiv 2014/25 eller de enslydende bestemmelser i artikel 63 i direktiv 2014/24 udtrykkeligt, indtil hvilket tidspunkt en hjælpevirksomhed henholdsvis en deltager i en midlertidig sammenslutning af virksomheder kan eller skal udskiftes for at forhindre, at en tilbudsgiver eller en midlertidig sammenslutning af virksomheder udelukkes.
60.      Denne bestemmelse kræver ifølge retspraksis vedrørende artikel 63 i direktiv 2014/24, at den ordregivende myndighed, før den kræver udskiftning af en hjælpevirksomhed, giver tilbudsgiveren henholdsvis den pågældende virksomhed mulighed for at præsentere den ordregivende myndighed for de korrigerende foranstaltninger, som vedkommende eventuelt har truffet for at afhjælpe den konstaterede uregelmæssighed, og dermed mulighed for at dokumentere, at vedkommende igen kan anses for en pålidelig enhed. Kun hvis tilbudsgiveren henholdsvis hjælpevirksomheden ikke har truffet afhjælpende foranstaltninger, eller disse er utilstrækkelige, kan den ordregivende myndighed (subsidiært) kræve, at denne virksomhed udskiftes (20).
61.      Disse principper kan overføres til artikel 79 i direktiv 2014/25.
62.      Som beskrevet i punkt 34 ff. skal den deltager i en midlertidig sammenslutning af virksomheder, hos hvilken der foreligger en udelukkelsesgrund, træffe afhjælpende foranstaltninger senest inden udløbet af tilbudsfristen for at undgå at blive udelukket i henhold til artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/24. Omvendt skal den ordregivende myndighed først give denne deltager henholdsvis den midlertidige sammenslutning af virksomheder, som den pågældende tilhører, mulighed for at træffe sådanne foranstaltninger inden udløbet af denne frist. Først derefter kan den udelukke ikke bare denne deltager, men også den midlertidige sammenslutning af virksomheder, eller kræve af sidstnævnte, at den udskifter deltageren. Artikel 79, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2014/25 lægger altså – til forskel fra, hvad RFI, VIA Ingegneria Srl og Italien mener – til grund, at den (obligatoriske eller fakultative) udelukkelsesgrund i henhold til artikel 57 i direktiv 2014/24 på dette tidspunkt allerede foreligger (uafhjælpeligt) hos den pågældende hjælpevirksomhed.
63.      I henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, andet punktum, i direktiv 2014/25 (21) er den ordregivende myndighed på disse betingelser, såfremt der – som i den foreliggende sag – foreligger en obligatorisk udelukkelsesgrund, sågar forpligtet til at kræve, at den pågældende hjælpevirksomhed udskiftes. Medlemsstaterne har derfor – til forskel fra, når der foreligger en fakultativ udelukkelsesgrund (artikel 79, stk. 2, andet afsnit, tredje punktum: »kan«) – ikke nogen skønsbeføjelse med hensyn til gennemførelsen (22).
64.      En midlertidig sammenslutning af virksomheder skal derfor efter udløbet af tilbudsfristen gives mulighed for at udskifte en af sine deltagere, som (uafhjælpeligt) har realiseret en obligatorisk udelukkelsesgrund. Dette omfatter nødvendigvis muligheden for blot at udelukke den pågældende deltager uden at erstatte denne, således som det er fastsat i artikel 97, stk. 2, første punktum, i lovdekret nr. 36/23, og som det blev foreslået af ETS i den foreliggende sag. Spørgsmålet er imidlertid, på hvilke betingelser en ordregivende myndighed må afvise en sådan udelukkelse eller en sådan udskiftning.
2.      Undtagelser
a)      Overtrædelse af pligten til at udvise omhu og føre kontrol samt tilregning
65.      I overensstemmelse med den ovenfor i punkt 47 nævnte retspraksis skal der kun gives mulighed for at udskifte den deltager i den midlertidige sammenslutning af virksomheder, som har realiseret udelukkelsesgrunden, for at afværge udelukkelse fra udbudsproceduren, hvis den midlertidige sammenslutning af virksomheder henholdsvis den ledende deltager selv har overholdt sine forpligtelser til omhu og kontrol. Omvendt formuleret skal en midlertidig sammenslutning af virksomheder tilregnes den udelukkelsesgrund, som er realiseret af en af dens deltagere, hvis sammenslutningen henholdsvis den ledende deltager har tilsidesat disse pligter. Konstatering af en sådan tilsidesættelse af pligten kræver, at den forkerte adfærd, som begrunder udelukkelsen, er underlagt den midlertidige sammenslutning af virksomheders henholdsvis dens ledende (tegningsberettigede) deltagers organisations- og kontrolbeføjelse
66.      Domstolen kræver nemlig af den ordregivende myndighed, at den foretager en undersøgelse og prøvelse af det konkrete tilfælde med hensyn til tilbudsgivere, som ønsker at udskifte en hjælpevirksomhed, som den havde baseret sig på, på grund af en (fakultativ) udelukkelsesgrund. Ifølge retspraksis er den ordregivende myndighed i lyset af proportionalitetsprincippet forpligtet til at foretage en konkret og individuel vurdering af den pågældende tilbudsgivers holdning på grundlag af alle relevante elementer. I denne forbindelse skal den ordregivende myndighed tage hensyn til de midler, som tilbudsgiveren havde til rådighed for at kontrollere, om der forelå en udelukkelsesgrund hos den hjælpevirksomhed, hvis kapaciteter tilbudsgiveren agtede at basere sig på (23). Sagt på en anden måde kan en udelukkelsesgrund, som realiseres af en hjælpevirksomhed, ikke uden videre tilregnes eller formodes at kunne tilregnes en tilbudsgiver, men dette skal i stedet begrundes og godtgøres af den ordregivende myndighed i det konkrete tilfælde.
67.      Disse principper kan overføres til en midlertidig sammenslutning af virksomheder, som ønsker at udskifte (eller som i den foreliggende sag blot udelukke) en af sine deltagere, som har realiseret en obligatorisk udelukkelsesgrund. Dette fremgår også af artikel 19, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24 samt af artikel 36, stk. 1, i direktiv 2014/25. Ifølge disse bestemmelser er midlertidige sammenslutninger af virksomheder ligestillet med andre økonomiske aktører henholdsvis skal selv anses for sådanne. Derudover har Domstolen fastslået, at uanset om deltagerne i en sådan sammenslutning er solidarisk ansvarlige, skal anvendelsen af en (fakultativ) udelukkelsesgrund støttes på, om denne individuelle adfærd er ukorrekt eller forsømmelig (24). Der skal med andre ord foreligge og konkret påvises ukorrekt adfærd, som kan bebrejdes eller tilskrives den midlertidige sammenslutning af virksomheder henholdsvis dens deltagere. Det af RFI, VIA Ingegneria og Italien fremførte argument om, at den midlertidige sammenslutning af virksomheder som sådan principielt og automatisk er ansvarlig for det afgivne tilbud og således også for en af dens deltageres ukorrekte adfærd (25), må derfor afvises.
68.      Systematiske betragtninger støtter ligeledes den forståelse, hvorefter ukorrekt adfærd hos en deltager, som realiserer en udelukkelsesgrund i henhold til artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/24, ikke uden videre kan tilregnes en midlertidig sammenslutning af virksomheder med henblik på at begrunde dens udelukkelse fra udbudsproceduren.
69.      Artikel 57, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2014/24 (26) fastsætter nemlig kun en uafkræftelig formodning om tilregning for de i første afsnit anførte obligatoriske udelukkelsesgrunde, hvis de tilgrundliggende strafbare handlinger (27) begås af en (endeligt dømt) person, der er medlem af den økonomiske aktørs administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan eller har beføjelse til at repræsentere eller kontrollere eller til at træffe beslutninger heri. En sådan formodnings- og tilregningsregel findes derimod ikke for udelukkelsesgrunden i form af overtrædelse af pligten til at betale skatter og afgifter samt socialsikringsbidrag i artikel 57, stk. 2. Det følger heraf, at det er nødvendigt at foretage en prøvelse og begrundelse i det konkrete tilfælde for at tilregne en deltagers ukorrekte adfærd til hele den midlertidige sammenslutning af virksomheder. Dermed tages der også højde for den omstændighed, at ledelses- og kontrolbeføjelserne og ‑mulighederne er begrænsede inden for en (midlertidig) sammenslutning af virksomheder, til forskel fra en virksomhedsgruppe med koncernstruktur (28).
70.      Endelig taler også målet for de EU-retlige retsforskrifter om offentlige udbud, nemlig at åbne for en så omfattende konkurrence som muligt, og interessen i at sikre, at det størst mulige antal bydende kan deltage i en udbudsprocedure (29), til fordel for en sådan betragtning af det konkrete tilfælde. Denne åbning for videst mulig konkurrence gælder ikke kun i forhold til fællesskabsinteressen i varernes og tjenesteydelsernes frie bevægelighed, men ligeledes til den pågældende ordregivende myndigheds egen interesse, som således har et større udvalg hvad angår det mest fordelagtige tilbud og det bedst egnede til at opfylde den relevante offentligheds behov (30). Som det fremgår af den situation, som ligger til grund for tvisten i hovedsagen, kan udelukkelse af en midlertidig sammenslutning af virksomheder nemlig fører til, at man mister det mest fordelagtige tilbud, selv om årsagen til dette kun realiseres af en underordnet deltager.
71.      For at kunne fastslå en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu fra den midlertidige sammenslutning af virksomheders side, eventuelt gennem sammenslutningens ledende deltager (med kontrolbeføjelser), skal den ordregivende myndighed altså undersøge og bedømme i det konkrete tilfælde, om sammenslutningen eller dens ledende deltager var i stand til (rettidigt) at kontrollere, om en af dens deltagere havde realiseret en udelukkelsesgrund (31) eller endda – ved at træffe passende afhjælpende foranstaltninger – at afhjælpe eller undgå denne.
72.      Det tilkommer i sidste ende den nationale domstol at tage stilling til, om dette er tilfældet i det konkrete tilfælde. Som Kommissionen har gjort gældende, er det ikke fuldstændigt udelukket, at den ledende deltager af den midlertidige sammenslutning af virksomheder, ETS, slet ikke var i stand til – retligt eller faktisk – at opnå kendskab til, at udelukkelsesgrunden forelå, før RFI erfarede dette fra de italienske skatte- og afgiftsmyndigheder og underrettede ETS herom. På den anden side kan det – som især Italien og VIA Ingegneria gjorde gældende på retsmødet – ses som en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu fra den midlertidige sammenslutning af virksomheders side, at ETS forud for afgivelsen af tilbuddet muligvis under tilsidesættelse af sine forpligtelser undlod at kræve forelæggelse af en skatteattest fra alle deltagere af sammenslutningen.
73.      Endelig skal det afklares, om en udelukkelse af Sub-Service Srl fra den midlertidige sammenslutning af virksomheder ville have ført til en ulovlig efterfølgende ændring af tilbuddet.
b)      Væsentlig efterfølgende ændring af tilbuddet
74.      Som anført i punkt 45 er principperne om ligebehandling og ikkeforskelsbehandling samt kravet om gennemsigtighed, som sikrer konkurrencen mellem tilbudsgiverne, principielt til hinder for en efterfølgende ændring af et allerede indgivet tilbud.
75.      En ordregivende myndigheds krav om udskiftning af en enhed, hvis kapaciteter en tilbudsgiver agter at basere sig på, må derfor ikke føre til, at tilbudsgiveren i virkeligheden fremsætter et nyt tilbud – som er væsentligt ændret i forhold til det oprindelige tilbud – men højst til en indholdsmæssig og personlig præcisering af dette tilbud (32). Principielt skal der nemlig bestå en juridisk og materiel identitet mellem den aktør, der afgiver tilbuddet, og den, hvem kontrakten eventuelt vil kunne tildeles (33). Dette er også en følge af den omstændighed, at deltagerne i en midlertidig sammenslutning af virksomheder – som »sammenslutning af økonomiske aktører« som omhandlet i artikel 37, stk. 2, første punktum, samt »økonomiske aktører« som omhandlet i artikel 2, nr. 6), i direktiv 2014/25 – afgiver et fælles tilbud.
76.      Såfremt udskiftningen (eller udelukkelsen) af en sådan deltager kun fører til en uvæsentlig efterfølgende ændring af tilbuddet, ville dette altså i henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2014/25 skulle anses for lovligt.
77.      Domstolen har i overensstemmelse med denne forståelse fastslået, at en ordregiver ikke tilsidesætter ligebehandlingsprincippet, når denne tillader den ene af de to økonomiske aktører, som indgik i en opløst sammenslutning af virksomheder, at træde i stedet for denne sammenslutning og at deltage i sit eget navn i et udbud, forudsat at det er fastslået, dels at denne økonomiske aktør selvstændigt opfylder de af vedkommende ordregiver fastsatte krav, dels at denne økonomiske aktørs fortsatte deltagelse i den pågældende udbudsprocedure ikke medfører en forringelse af de øvrige tilbudsgiveres konkurrencemæssige stilling (34). Det er f.eks. tilfældet, hvis en tilbudsgiver ved at vælge en ny retsform og en intern omorganisering udelukkende ændrer den subjektive identitet formelt, og dette ikke fører til væsentlige materielle ændringer af kontraktbetingelserne for tilbuddet (35).
78.      Ifølge forelæggelseskendelsen skulle den deltager, som den obligatoriske udelukkelsesgrund vedrører, kun stå for 0,31% af den ydelse, som den midlertidige sammenslutning af virksomheder tilbød. Den ledende deltager i den midlertidige sammenslutning af virksomheder, ETS, har desuden oplyst, at en udelukkelse af den pågældende deltager hverken begrænser sammenslutningens deltagelse i udbudsproceduren eller medfører en ændring af dens tekniske og økonomiske tilbud.
79.      Med forbehold af den forelæggende rets prøvelse kan udelukkelsen af denne deltager, som Kommissionen har gjort gældende, derfor – i betragtning af dennes kun marginale andel på 0,31% af det afgivne tilbud – være ensbetydende med en rent intern omorganisering af den midlertidige sammenslutning af virksomheder uden materiel betydning. Den forelæggende ret skal i denne forbindelse også prøve, om disse omstændigheder i henhold til artikel 97, stk. 2, andet punktum, i lovdekret nr. 36/23 kunne eller endda skulle have foranlediget den ordregivende myndighed til at se bort fra en udelukkelse af den midlertidige sammenslutning af virksomheder fra udbudsproceduren. Denne bestemmelse giver nemlig åbenbart den ordregivende myndighed en skønsmargin med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den afhjælpende foranstaltning, som den midlertidige sammenslutning af virksomheder påtænker, er tilstrækkelig (»anses for at være tilstrækkelige og rettidige«). Såfremt dette er tilfældet, kan det også være muligt at fortolke denne bestemmelse i overensstemmelse med direktivet – navnlig i lyset af artikel 79, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2014/25 (36) – hvilket det ligeledes tilkommer den forelæggende ret at bedømme.
3.      Foreløbigt resultat
80.      En midlertidig sammenslutning af virksomheder skal følgelig principielt gives mulighed for at udelukke eller udskifte en deltager, hos hvilken der foreligger en obligatorisk udelukkelsesgrund i henhold til artikel 57, stk. 2, i direktiv 2014/25, med henblik på ikke selv at blive udelukket fra udbudsproceduren. Det er en betingelse for dette, at den midlertidige sammenslutning af virksomheder eller dens ledende deltager – faktisk eller retligt – ikke er i stand til rettidigt at konstatere, at denne udelukkelsesgrund foreligger, forhindre dens realisering eller træffe tilstrækkelige afhjælpende foranstaltninger. Såfremt den deltager, der skal udelukkes eller udskiftes, kun skulle stå for en marginal andel af den tilbudte ydelse, kan en sådan udelukkelse eller en sådan udskiftning føre til en uvæsentlig ændring af den midlertidige sammenslutning af virksomheders tilbud, som ikke begrænser konkurrencen mellem tilbudsgiverne. Det påhviler den forelæggende ret at bedømme, om disse betingelser er opfyldt, og om de relevante nationale retsforskrifter kan fortolkes og anvendes i overensstemmelse med disse principper.
V.      Forslag til afgørelse
81.      Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare den præjudicielle anmodning fra Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) på følgende måde:
»Artikel 57, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF, sammenholdt med artikel 79, stk. 2, og artikel 80, stk. 1, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF samt det EU-retlige proportionalitetsprincip, skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette princip er til hinder for nationale retsforskrifter eller en fortolkning af disse, hvorefter en midlertidig sammenslutning af virksomheder skal udelukkes fra en offentlig udbudsprocedure, fordi den ikke kan udelukke eller udskifte en af sine deltagere, som først har opfyldt sin forpligtelse til at betale sin – endeligt fastslåede – skatte- og afgiftsskyld efter udløbet af tilbudsfristen, alene af den grund, at den først foreslog dette efter den ordregivende myndigheds meddelelse om, at denne udelukkelsesgrund forelå.«
1 –      Originalsprog: tysk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65, berigtiget i EUT 2022, L 192, s. 39).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243), som ændret ved Kommissionens delegerede forordning (EU) 2025/2150 af 22.10.2025 (EUT L, 2025/2150).
4 –      GURI nr. 77 af 31.3.2023, Supplemento ordinario nr. 12.
5 –      Artikel 63, stk. 1, i direktiv 2014/24, som er enslydende, finder ikke anvendelse i den foreliggende sag.
6 –      Dvs. en »endelig« administrativ afgørelse i henhold til tysk retsforståelse.
7 –      Dom af 1.8.2025, Daka m.fl. (C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 og C-493/23, EU:C:2025:592, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis).
8 –      I denne retning dom af 26.1.2023, HSC Baltic m.fl. (C-682/21, EU:C:2023:48, præmis 51).
9 –      Jf. S. De Mars, »Exclusion and self-cleaning in Article 57: discretion at the expense of clarity and trade?«, i G.S. Ølykke og A. Sanchez Graells (udg.), Reformation or Deformation of the EU Public Procurement Rules, Edward Elgar Law, Cheltenham and Northampton, 2016, s. 257.
10 –      Jf. A. Sanchez Graells, »Exclusion, Qualitative Selection and Short-listing in the New Public Sector Procurement Directive 2014/24«, i F. Lichère, R. Caranta og S. Treumer (udg.), Modernising Public Procurement: The new Directive, DJØF Publishing, København, European Procurement Law Series, 2014, s. 114.
11 –      I denne retning dom af 30.1.2020, Tim (C-395/18, EU:C:2020:58, præmis 41), og af 21.12.2023, Infraestruturas de Portugal og Futrifer Indústrias Ferroviárias (C-66/22, EU:C:2023:1016, præmis 55-57 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også andet afsnit i 84. betragtning til direktiv 2014/24.
12 –      I denne retning dom af 10.10.2013, Manova (C-336/12, EU:C:2013:647, præmis 31 og 32 og den deri nævnte retspraksis), og af 3.6.2021, Rad Service m.fl. (C-210/20, EU:C:2021:445, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
13 –      Jf. dom af 10.10.2013, Manova (C-336/12, EU:C:2013:647, præmis 42).
14 –      I denne retning dom af 30.1.2020, Tim (C-395/18, EU:C:2020:58, præmis 42).
15 –      EUT 2004, L 134, s. 114.
16 –      Denne bestemmelse er affattet således: »Den ordregivende enhed skal kræve, at den økonomiske aktør udskifter en enhed, der ikke opfylder et relevant udvælgelseskriterium, eller med hensyn til hvilken der foreligger obligatoriske udelukkelsesgrunde, som den ordregivende enhed har henvist til.«
17 –      Jf. i denne retning – vedrørende artikel 63 i direktiv 2014/24 – dom af 3.6.2021, Rad Service m.fl. (C-210/20, EU:C:2021:445, præmis 29 og 30).
18 –      I henhold til artikel 79, stk. 2, andet afsnit, tredje punktum, i direktiv 2014/25 har den ordregivende myndighed derimod et skøn (»kan«) hvad dette angår.
19 –      Jf. dom af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 149 ff.). Jf. også kendelse af 30.9.2022, ĒDIENS & KM.LV (C-592/21, EU:C:2022:746, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. i denne retning dom af 3.6.2021, Rad Service m.fl. (C-210/20, EU:C:2021:445, præmis 36 og 37 og den deri nævnte retspraksis), og af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 153 og 154).
21 –      Ligeledes artikel 63, stk. 1, andet afsnit, andet punktum, i direktiv 2014/25.
22 –      Jf. dom af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 152 ff.).
23 –      Jf. i denne retning dom af 30.1.2020, Tim (C-395/18, EU:C:2020:58, præmis 48, 51 og 52), og af 3.6.2021, Rad Service m.fl. (C-210/20, EU:C:2021:445, præmis 39 og 40).
24 –      I denne retning dom af 26.1.2023, HSC Baltic m.fl. (C-682/21, EU:C:2023:48, præmis 49 og 50 og den deri nævnte retspraksis). I den foreliggende sag er det ikke nødvendigt at tage stilling til, om dette også følger af den karakter af sanktion eller straf, som er knyttet til udelukkelsen fra udbudsproceduren, sådan som det antydes i dom af 30.5.2024, Vialto Consulting mod Kommissionen (C-130/23 P, EU:C:2024:439, præmis 31). Jf. i denne forbindelse dom af 18.12.2024, TP mod Kommissionen (T-776/22, EU:T:2024:908, præmis 61 ff.), som er appelleret ved en endnu verserende appel (sag C-170/25 P).
25 –      Jf. også den forelæggende rets og Italiens henvisning til dom afsagt af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) af 19.9.2019, nr. 6237, hvorefter der består en så nær forbindelse mellem deltagerne i en midlertidig sammenslutning af virksomheder, »at det kategorisk udelukkes, at eventuelle udelukkelsesgrunde skulle være ukendte for i det mindste en af de øvrige deltagere af den pågældende sammenslutning«.
26 –      Denne bestemmelse er affattet således: »Forpligtelsen til at udelukke en økonomisk aktør gælder også, når en person, der er dømt ved endelig dom, er medlem af den økonomiske aktørs administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan eller har beføjelse til at repræsentere eller kontrollere eller til at træffe beslutninger heri.«
27 –      Dette omfatter bl.a. deltagelse i en kriminel organisation [litra a)], bestikkelse [litra b)], svig [litra c)], terrorhandlinger og lignende [litra d)], hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme [litra e)] samt børnearbejde og andre former for menneskehandel [litra f)].
28 –      I denne retning dom af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 156 og den deri nævnte retspraksis).
29 –      Jf. dom af 19.5.2009, Assitur (C-538/07, EU:C:2009:317, præmis 26), og af 23.12.2009, CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807, præmis 37).
30 –      I denne retning dom af 23.12.2009, CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807, præmis 37); generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse MT Højgaard og Züblin (C-396/14, EU:C:2015:774, punkt 58).
31 –      I denne retning dom af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 157 og den deri nævnte retspraksis).
32 –      I denne retning skal dom af 3.6.2021, Rad Service m.fl. (C-210/20, EU:C:2021:445, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis), formentlig forstås.
33 –      I denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse MT Højgaard og Züblin (C-396/14, EU:C:2015:774, punkt 63).
34 –      I denne retning dom af 24.5.2016, MT Højgaard og Züblin (C-396/14, EU:C:2016:347, præmis 44).
35 –      Jf. i denne retning dom af 19.6.2008, pressetext Nachrichtenagentur (C-454/06, EU:C:2008:351, præmis 44 og 45); generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse MT Højgaard og Züblin (C-396/14, EU:C:2015:774, punkt 76).
36 –      Jf. ovenfor, punkt 63 og 64.