MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 27. veljače 2025.(1)
Predmet C‑633/23
Electrabel SA,
Fédération Belge des Entreprises Électriques et Gazières ASBL,
Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen ASBL,
Wind4wallonia 2 SA,
Luminus SA,
EDF Belgium SA,
ActiVent Wallonie SCRL,
Eol’Wapi SA,
Lumiwind SC,
Luminus Wind Together SC
protiv
Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)
uz sudjelovanje
État belge
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Unutarnje tržište električne energije – Uredba (EU) 2022/1854 – Hitna intervencija za rješavanje pitanja visokih cijena energije – Članak 2. točke 5. i 9. – Članci 6. do 8. – Gornja granica tržišnih prihoda od električne energije – Utvrđivanje ‚tržišnih prihoda’ – Nacionalni propis kojim se predviđa primjena neoborivih ili djelomično oborivih pretpostavki koje ne omogućuju uzimanje u obzir stvarno ostvarenih prihoda – Izravan učinak – Načelo proporcionalnosti – Članak 22. stavak 2. točka (c) – Razdoblje primjene članaka 6. do 8. te uredbe – Gornja granica prihoda koja se primjenjuje od datuma ranijeg od onog predviđenog navedenom uredbom – Načela nadređenosti, djelotvornosti i lojalne suradnje”
I.      Uvod
1.        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 6. do 8. i 22. Uredbe (EU) 2022/1854(2), u vezi s njezinim člankom 2. točkama 5. i 9., člankom 288. UFEU‑a, člankom 6. UEU‑a te načelima proporcionalnosti, nadređenosti, djelotvornosti prava Unije i lojalne suradnje.
2.        Zahtjev je podnesen u okviru triju žalbi za poništenje koje su podnijeli, kao prvo, Electrabel SA, kao drugo, Fédération Belge des Entreprises Électriques et Gazières ASBL, Organizatie voor Duurzame Energie Vlaanderen ASBL i Wind4Wallonia 2 SA (u daljnjem tekstu zajedno: FEBEG i dr.) te, kao treće, Luminus SA, EDF Belgium SA, ActiVent Wallonie SCRL, Eol’Wapi SA, Lumiwind SC i Luminus Wind Together SC (u daljnjem tekstu zajedno: Luminus i dr.) (u daljnjem tekstu svi zajedno: žalitelji iz glavnog postupka) protiv odluke Commissiona de régulation de l’électricité et du gaz (Komisija za regulaciju električne energije i plina, Belgija, u daljnjem tekstu: CREG) o obrascu prijave koji trebaju ispuniti obveznici plaćanja nameta uvedenog u okviru gornje granice tržišnih prihoda proizvođačâ električne energije (u daljnjem tekstu: sporna odluka)(3).
3.        Konkretnije, cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) dvoji o usklađenosti s prethodno navedenim odredbama prava Unije nacionalnog propisa kojim se, na temelju Uredbe 2022/1854, uspostavlja sustav gornje granice tržišnih prihoda od električne energije, koji se temelji na nizu neoborivih ili oborivih pretpostavki, koji ne omogućuje uzimanje u obzir prihoda koje su proizvođači električne energije stvarno ostvarili i koji se, usto, primijenio od datuma ranijeg od onog predviđenog tom uredbom.
4.        Od Suda se u tom kontekstu prvi put traži da pojasni eventualnu marginu prosudbe dodijeljenu državama članicama prilikom provedbe mjere gornje granice prihoda određenih proizvođača električne energije koja je uvedena Uredbom 2022/1854 i da, po potrebi, utvrdi kriterije koje treba uzeti u obzir kako bi se ograničilo tu mjeru, osobito, s jedne strane, metodu na temelju koje se utvrđuju ti prihodi i, s druge strane, vremensko područje primjene takve mjere.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
5.        U skladu s uvodnim izjavama 30. i 37. Uredbe 2022/1854:
„(30)      Gornju granicu tržišnih prihoda trebalo bi odrediti za tržišne prihode, a ne na ukupne prihode od proizvodnje […]. Bez obzira na ugovorni oblik u kojem se može odvijati trgovina električnom energijom, gornja granica tržišnih prihoda trebala bi se primjenjivati samo na ostvarene tržišne prihode. […]
[…]
(37)      Kako bi se osigurala učinkovita provedba gornje granice tržišnih prihoda, proizvođači, posrednici i relevantni sudionici na tržištu trebali bi dostaviti potrebne podatke nadležnim tijelima država članica i, prema potrebi, operatorima sustava i nominiranim operatorima tržišta električne energije. S obzirom na velik broj pojedinačnih transakcija za koje nadležna tijela država članica moraju osigurati provedbu gornje granice tržišnih prihoda, ta bi tijela trebala moći upotrijebiti razumne procjene za izračun gornje granice tržišnih prihoda.”
6.        U članku 2. te uredbe, naslovljenom „Definicije”, u njegovim točkama 5. i 9. pojašnjava se:
„Za potrebe ove Uredbe […] primjenjuju se i sljedeće definicije:
[…]
5.      ‚tržišni prihod’ znači ostvareni prihod koji proizvođač prima u zamjenu za prodaju i isporuku električne energije u Uniji, bez obzira na ugovorni oblik u kojem se odvija takva razmjena […],
[…]
9.      ‚višak prihoda’ znači pozitivna razlika između tržišnih prihoda proizvođača po MWh električne energije i gornje granice tržišnih prihoda od 180 EUR po MWh električne energije, predviđene u članku 6. stavku 1.”
7.        U članku 6. navedene uredbe, naslovljenom „Obvezna gornja granica tržišnih prihoda”, navodi se:
„1.      Tržišni prihodi proizvođača ostvareni proizvodnjom električne energije iz izvora iz članka 7. stavka 1. ograničavaju se na najviše 180 EUR po MWh proizvedene električne energije.
[…]
3.      Države članice uvode učinkovite mjere za sprečavanje zaobilaženja obveza proizvođača na temelju stavka 2. One posebice osiguravaju da se gornja granica tržišnih prihoda učinkovito primjenjuje u slučajevima kada su proizvođači pod kontrolom ili u djelomičnom vlasništvu drugih poduzeća, osobito ako su dio vertikalno integriranog poduzeća.
[…]
5.      Komisija pruža smjernice državama članicama za provedbu ovog članka.”
8.        Člankom 7. te uredbe, naslovljenim „Primjena gornje granice tržišnih prihoda na proizvođače električne energije”, predviđa se:
„1.      Gornja granica tržišnih prihoda predviđena u članku 6. primjenjuje se na tržišne prihode ostvarene prodajom električne energije proizvedene iz sljedećih izvora:
[…]
6.      Proizvođači […] nadležnim tijelima država članica i, prema potrebi, operatorima sustava i nominiranim operatorima tržišta električne energije dostavljaju sve podatke potrebne za primjenu članka 6., uključujući podatke o proizvedenoj električnoj energiji i povezanim tržišnim prihodima, neovisno o tržišnom razdoblju u kojem se transakcija odvija i o tome trguje li se električnom energijom bilateralno, unutar istog poduzeća ili na centraliziranom tržištu.”
9.        Člankom 8. Uredbe 2022/1854, naslovljenim „Nacionalne krizne mjere”, određuje se:
„1.      Države članice mogu:
(a)      zadržati ili uvesti mjere kojima se dodatno ograničavaju tržišni prihodi proizvođača koji proizvode električnu energiju iz izvora navedenih u članku 7. stavku 1., uključujući mogućnost razlikovanja tehnologija, […];
[…]
(c)      zadržati ili uvesti nacionalne mjere za ograničavanje tržišnih prihoda proizvođača električne energije iz izvora koji nisu navedeni u članku 7. stavku 1.;
[…]
2.      Mjere iz stavka 1., u skladu s ovom Uredbom:
(a)      moraju biti proporcionalne i nediskriminirajuće;
(b)      ne smiju ugrožavati signale za ulaganja;
(c)      moraju osigurati pokrivanje troškova ulaganja i operativnih troškova;
(d)      ne smiju narušavati funkcioniranje veleprodajnih tržišta električne energije, a osobito ne smiju utjecati na redoslijed vrijednosti i formiranje cijena na veleprodajnom tržištu;
(e)      moraju biti u skladu s pravom Unije.”
10.      Članak 22. te uredbe, naslovljen „Stupanje na snagu i primjena”, glasi kako slijedi:
„1.      Ova Uredba stupa na snagu sljedećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
2.      […] [O]va se Uredba primjenjuje do 31. prosinca 2023., podložno sljedećem:
[…]
(c)      članci 6., 7. i 8. primjenjuju se od 1. prosinca 2022. do 30. lipnja 2023.;
[…]”
B.      Belgijsko pravo
1.      Zakon o električnoj energiji
11.      Člankom 22.ter loija relative à l’organisation du marché de l’électricité, du 29 avril 1999 (Zakon o organizaciji tržišta električne energije od 29. travnja 1999.)(4), u verziji proizašloj iz loija modifiant la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité, du 16 décembre 2022 (Zakon o izmjeni Zakona o organizaciji tržišta električne energije i uvođenju gornje granice tržišnih prihoda proizvođačâ električne energije od 16. prosinca 2022.)(5), koja je primjenjiva na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon o električnoj energiji), u njegovu stavku 1. uvodi se gornja granica tržišnih prihoda proizvođačâ električne energije naplatom nameta u korist države na višak prihoda ostvarenih od 1. kolovoza 2022. do 30. lipnja 2023.
12.      Na temelju stavka 5. prvog podstavka tog članka, „tržišni prihodi” definiraju se kao prihod koji su proizvođači električne energije o kojima je riječ ostvarili od svake transakcije u zamjenu za prodaju i isporuku električne energije tijekom razdoblja iz stavka 1. navedenog članka.
13.      Drugim podstavkom tog stavka 5. uvodi se niz pretpostavki u svrhu utvrđivanja tih prihoda, koje se razlikuju ovisno o različitim vrstama proizvodnih postrojenja. Konkretnije, u točkama 1. i 2. tog podstavka utvrđuju se neoborive pretpostavke primjenjive na nuklearne elektrane. U točkama 3. do 5. navedenog podstavka pak se navode oborive pretpostavke koje se redom primjenjuju na postrojenja koja nisu navedena u točkama 1. i 2. i čija je proizvodnja obuhvaćena ugovorom o kupnji električne energije (točka 3.), na postrojenja koja nisu navedena u točkama 1., 2. i 3. i koja nemaju koristi od mehanizma potpore proizvodnji ili koja imaju koristi od takvog mehanizma čiji iznos ne ovisi o kretanju cijene električne energije ili čiji iznos ovisi o kretanju cijene električne energije tijekom razdoblja od tri godine (točka 4.), kao i na sva druga postrojenja koja nisu navedena u točkama 1., 2., 3. i 4. (točka 5.). Naposljetku, točkom 6. tog podstavka predviđa se mogućnost da proizvođači na koje se odnose oborive pretpostavke, navedene u točkama 3. do 5., obore te pretpostavke na način da dokažu da su njihovi prihodi koje su ostvarili na tržištu različiti od prihoda utvrđenih na temelju navedenih pretpostavki, pod uvjetom da taj dokaz podnesu za svoj cjelokupni proizvodni park. Međutim, te se pretpostavke mogu oboriti samo na temelju sljedećih pretpostavki:
„(a)      smatra se da su prodaja i kupnja električne energije koje se odvijaju unutar vertikalno integriranog poduzeća ili između poduzeća od kojih je jedno izravno ili neizravno pod kontrolom ili u djelomičnom vlasništvu drugog poduzeća izvršene u svrhu primjene ovog članka na temelju cijene koja je u skladu s tržišnom cijenom na dan transakcije za razdoblje isporuke na koje se odnosi transakcija, kako je objavljena na platformi za trgovanje energetskim blokovima uspostavljenoj u Belgiji;
(b)      svaka količina proizvedene i prodane električne energije, ali koja nije prodana terminski, smatra se prodanom po referentnoj tržišnoj cijeni;
(c)      svaka terminska prodaja električne energije predstavlja transakciju koju se definira datumom transakcije, njezinom cijenom i obujmom;
(d)      smatra se da je količina električne energije prodane na tržištu za dan unaprijed bila predmet transakcije za svako razdoblje isporuke od jednog sata.”
14.      U skladu sa stavkom 6. četvrtim podstavkom tog članka, CREG utvrđuje obrazac prijave i oblik dokumenata koje proizvođači na koje se primjenjuje gornja granica trebaju dostaviti u svrhu utvrđivanja nameta koji treba platiti.
2.      Sporna odluka
15.      Spornom odlukom, koju je CREG donio 28. veljače 2023. u skladu s člankom 22.ter
stavkom 6. četvrtim podstavkom Zakona o električnoj energiji, utvrđuju se obrazac prijave i oblik dokumenata koje trebaju dostaviti obveznici plaćanja nameta uvedenog člankom 22.ter
stavkom 1. tog zakona.
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
16.      Žalitelji iz glavnog postupka su pravne osobe privatnog prava koje su proizvođači i dobavljači električne energije proizvedene iz energetskih izvora navedenih u članku 7. stavku 1. Uredbe 2022/1854 i na koje se primjenjuje namet uveden člankom 22.ter
stavkom 1. Zakona o električnoj energiji, ili pravne osobe privatnog prava različite od proizvođača i dobavljača električne energije na koje se također primjenjuje taj namet, ili pak udruženja poduzetnika iz sektora proizvodnje i opskrbe električnom energijom koja djeluju u korist svojih članova i čiji je pravni interes utvrđen u skladu sa Zakonom o električnoj energiji.
17.      Electrabel i FEBEG i dr. podnijeli su 29. ožujka 2023., a Luminus i dr. 30. ožujka 2023., couru d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu), odnosno sudu koji je uputio zahtjev, tri žalbe za poništenje sporne odluke. S obzirom na njihove sličnosti, taj je sud spojio te tri žalbe.
18.      U prilog svojim žalbama žalitelji iz glavnog postupka pozivaju se, kao prvo, na žalbene razloge za poništenje koji se odnose na isključivost pretpostavki kao što su one utvrđene spornom odlukom. Te stranke u biti tvrde da se tom odlukom povređuju članak 2. točke 5. i 9. te članci 6. do 8. Uredbe 2022/1854 jer im se njome nalaže prijava prihoda koji nisu stvarno ostvareni, iako se tom uredbom zahtijeva prijava prihoda koji su stvarno ostvareni. Stoga ti žalitelji prigovaraju CREG‑u da je u navedenoj odluci preuzeo sustav od šest pretpostavki utvrđenih člankom 22.ter
stavkom 5. drugim podstavkom točkama 1. do 6. Zakona o električnoj energiji. Taj sustav, koji se temelji isključivo na pretpostavkama koje su neoborive ili oborive, ali koje se mogu oboriti samo pod određenim uvjetima i uz primjenu drugih pretpostavki, dovodi do uzimanja u obzir fiktivnih prihoda, unatoč činjenici da se gornja granica uvedena na temelju Uredbe 2022/1854 primjenjuje na prihode koje su stvarno ostvarili proizvođači električne energije. Usto, tom se uredbom predviđa da se gornja granica primjenjuje „po transakciji”, iako bi, u skladu sa svim pretpostavkama o kojima je riječ u glavnom postupku, električnu energiju trebalo prodavati dnevno po cijeni električne energije za svaki od tih dana na burzi električne energije ako je električna energija prodana terminski i po satu ako je električna energija prodana na tržištu za dan unaprijed. Navedeni sustav dovodi do nameta u slučaju prekoračenja gornje granice za jedan dan ili jedan sat razdoblja, dok je stvarno naplaćena cijena prosječna cijena koja je niža od gornje granice ili fiksna cijena koja je niža od gornje granice. Uspostava sustava kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku nije opravdana te joj je cilj povećati porez koji se ubire.
19.      CREG i État belge (Belgijska Država) pak se pozivaju, među ostalim, na uvodnu izjavu 37. Uredbe 2022/1854, u skladu s kojom države članice mogu upotrijebiti razumne procjene za izračun gornje granice tržišnih prihoda. Osim toga, tom se uredbom ne utvrđuje posebno pravilo za izračun iznosa prihoda. Prema njihovu mišljenju, primjena pretpostavki ne dovodi do oporezivanja fiktivnih prihoda, nego omogućuje smanjenje tehničkih poteškoća povezanih s točnim određivanjem cijene za svaki MWh električne energije koji je prodan i isporučen tijekom razdoblja primjene nameta, čime se istodobno smanjuje administrativno opterećenje obveznikâ i javnih tijela zaduženih za primjenu tog nameta. Kad je riječ o neoborivosti pretpostavki iz članka 22.ter
stavka 5. drugog podstavka točaka 1. i 2. Zakona o električnoj energiji, ona je opravdana jer se sustav temelji na prodajnim strategijama koje su prethodno utvrđene u dogovoru s operatorima nuklearnih elektrana o kojima je riječ.
20.      Sud koji je uputio zahtjev najprije navodi da činjenica da nezakonitosti u pogledu kojih se iznose prigovori u ovom slučaju proizlaze iz primjene članka 22.ter
stavka 5. drugog podstavka točaka 1. do 6. Zakona o električnoj energiji ne utječe na njegovu nadležnost za odlučivanje o zakonitosti sporne odluke. Prema njegovu mišljenju, pretpostavke koje su utvrđene tim odredbama i na temelju koji ih je CREG u spornoj odluci odredio svoj obrazac prijave prihoda, što je faza koja prethodi utvrđivanju nameta koji treba platiti svaki obveznik, temelje se na skupu ili nizu pretpostavki koje obveznik nikad ne može u potpunosti izbjeći, tako da ne može prijaviti svoje stvarno ostvarene prihode. Taj sud ističe da u ovom slučaju nije bila utvrđena opća tehnička nemogućnost utvrđivanja stvarnih prihoda. Stoga, iako se tehničkim poteškoćama u određenoj mjeri može opravdati primjena pretpostavki, one ne opravdavaju njihovu neoborivost.
21.      Usto, navedeni sud ističe moguće proturječje u odredbama Uredbe 2022/1854 u pogledu utvrđivanja gornje granice tržišnih prihoda. Naime, smatra da, a priori, iako se u članku 2. točkama 5. i 9., kao i u člancima 6. i 7. te uredbe, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 30., navodi da se izračun viška prihoda provodi na temelju prihoda koje su stvarno ostvarili proizvođači, u uvodnoj izjavi 37. navedene uredbe priznaje državama članicama mogućnost upotrebe razumnih procjena za izračun gornje granice prihoda. Isti sud navodi da na prvi pogled nije uvjeren da ta mogućnost kojom se omogućava državama članicama da upotrijebe procjene dopušta tim državama da predvide sustav koji se temelji samo na neoborivim pretpostavkama ili na djelomično oborivim pretpostavkama, ali na način koji dopušta postojanje elemenata koje je teoretski unaprijed utvrdila država članica, neovisno o stvarno ostvarenim prihodima.
22.      Kao drugo, kad je riječ o razdoblju obuhvaćenom spornom odlukom, Electrabel i FEBEG i dr. u biti tvrde da se, u dijelu u kojem se tom odlukom utvrđuje obrazac prijave za razdoblje od 1. kolovoza do 31. prosinca 2022., iako, u skladu s Uredbom 2022/1854, razdoblje gornje granice započinje 1. prosinca 2022. i države članice nisu ovlaštene retroaktivno ubirati namet na višak prihoda, navedenom odlukom povređuju, među ostalim, članci 6. do 8., 20. i 22. te uredbe, članak 288. UFEU‑a, načela nadređenosti i djelotvornosti prava Unije te načelo lojalne suradnje.
23.      CREG i Belgijska Država pak tvrde da je zakonodavac Unije mogao tako postupiti kad je riječ o prethodno navedenom razdoblju na temelju svoje opće porezne nadležnosti. Belgijska Država osobito upućuje na članak 8. stavak 1. Uredbe 2022/1854, u skladu s kojim države članice mogu „zadržati ili uvesti mjere kojima se dodatno ograničavaju tržišni prihodi”.
24.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, belgijski zakonodavac nije obrazložio na temelju čega je datum stupanja na snagu nameta o kojem je riječ u glavnom postupku utvrdio na datum različit od onog predviđenog Uredbom 2022/1854, nego je samo naveo da uspostavljeni sustav nije protivan načelu zabrane retroaktivnosti u području oporezivanja, a da pritom nije pojasnio predstavlja li taj namet nacionalnu mjeru neovisnu o pravu Unije za razdoblje od 1. kolovoza do 30. studenoga 2022. Stoga taj sud smatra da se članku 22. stavku 2. te uredbe mogu protiviti nacionalne mjere kojima se provedba sustava koji se njime predviđa osigurava od datuma ranijeg od onog utvrđenog tom odredbom, s obzirom na načela nadređenosti i djelotvornosti prava Unije te lojalne suradnje. U tom pogledu smatra da članak 8. stavak 1. navedene uredbe nije nedvosmislen u pogledu pitanja uključuje li mogućnost koja se tom odredbom ostavlja državama članicama i mogućnost provedbe sustava gornje granice prije datuma stupanja na snagu te uredbe.
25.      U tim je okolnostima cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Treba li članke 6., 7. i 8. [Uredbe 2022/1854], u vezi s njezinim člankom 2. točkama 5. i 9., s obzirom na sve njezine uvodne izjave, te osobito u vezi s člankom 288. UFEU‑a i člankom 6. UEU‑a, tumačiti na način da im se protivi primjena nacionalnih mjera kao što su one iz članka 22.ter Zakona o električnoj energiji, konkretno njegova stavka 5. drugog podstavka, kojima se predviđa da gornja granica iz članka 6. [te] [u]redbe dovodi do nameta na višak prihoda proizvođačâ električne energije kad se višak prihoda u odnosu na uspostavljenu gornju granicu utvrđuje s obzirom na određene tržišne prihode koji se za neka postrojenja određuju na temelju neoborivih pretpostavki o izračunu teoretskih prihoda (vidjeti članak 22.ter
stavak 5. drugi podstavak točke 1. i 2. Zakona o električnoj energiji), čime se obveznike plaćanja nameta sprečava da prijave i ostvare svoje stvarne prihode?
2.      Treba li članke 6., 7. i 8. [Uredbe 2022/1854], u vezi s njezinim člankom 2. točkama 5. i 9., s obzirom na sve njezine uvodne izjave, te osobito u vezi s člankom 288. UFEU‑a, člankom 6. UEU‑a te načelom proporcionalnosti, tumačiti na način da im se protivi primjena nacionalnih mjera kao što su one iz članka 22.ter Zakona o električnoj energiji, konkretno njegova stavka 5. drugog podstavka, kojima se predviđa da gornja granica iz članka 6. [te] [u]redbe dovodi do nameta na višak prihoda proizvođačâ električne energije kad se višak prihoda u odnosu na uspostavljenu gornju granicu utvrđuje s obzirom na određene tržišne prihode koji se za neka postrojenja (vidjeti članak 22.ter
stavak 5. drugi podstavak točke 3., 4., 5. i 6.) određuju na temelju pretpostavki koje su predstavljene kao oborive, ali koje se mogu oboriti samo, s jedne strane, uz dokaz o njihovim stvarnim prihodima za sva njihova postrojenja, uključujući postrojenja koja nisu obuhvaćena područjem primjene [navedene] [u]redbe, i, s druge strane, uz daljnju primjenu određenih pretpostavki, čime se obveznike plaćanja nameta sprečava da prijave i ostvare svoje stvarne prihode?
3.      Treba li članke 6., 7., 8. i 22. [Uredbe 2022/1854], u vezi s načelima nadređenosti i djelotvornosti prava Unije te načelom lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU‑a) i osobito u vezi s člankom 288. UFEU‑a te s obzirom na uvodne izjave te uredbe, tumačiti na način da im se protivi primjena nacionalnih mjera donesenih nakon stupanja na snagu [te] uredbe, poput članka 22.ter
stavka 1. Zakona o električnoj energiji, koji je uveden Zakonom od 16. prosinca 2022. i kojim se predviđa da se sustav gornje granice tržišnih prihoda koje su ostvarili proizvođači električne energije provodi od datuma prije 1. prosinca 2022., kao što je 1. kolovoza 2022.?”
26.      Pisana očitovanja Sudu podnijeli su Electrabel, FEBEG i dr., Luminus i dr., CREG, belgijska i grčka vlada te Europska komisija.
IV.    Analiza
A.      Prvo i drugo prethodno pitanje
27.      Svojim prvim i drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se Uredbi 2022/1854, osobito njezinim člancima 6. do 8., u vezi s njezinim člankom 2. točkama 5. i 9., s obzirom na sve njezine uvodne izjave, i u vezi s člankom 288. UFEU‑a i člankom 6. UEU‑a te načelom proporcionalnosti, nacionalna mjera kojom se sustav izračuna tržišnih prihoda na koje se primjenjuje gornja granica (predviđena člankom 6. stavkom 1. te uredbe) uvodi na temelju neoborivih pretpostavki (prvo pitanje) ili djelomično oborivih pretpostavki (drugo pitanje), čime se obveznike plaćanja nameta sprečava da ostvare svoje stvarne prihode.
28.      Budući da se prva dva pitanja odnose na iste odredbe prava Unije, kao i na tumačenje pojma „tržišni prihodi” koje su ostvarili proizvođači električne energije na koje se primjenjuje gornja granica te, konkretnije, na utvrđivanje kriterija koje treba uzeti u obzir za izračun tih prihoda, valja ih razmotriti zajedno.
29.      Prije ispitivanja tih dvaju pitanja smatram da je korisno kratko podsjetiti na opći okvir uspostavljen Uredbom 2022/1854 i pojasniti imaju li odredbe koje se odnose na gornju granicu, osobito članak 6. stavak 1. te uredbe, izravan učinak.
1.      Uvodne napomene
a)      Opći okvir uspostavljen Uredbom 2022/1854
30.      Najprije podsjećam na to da Uredba 2022/1854 predstavlja hitnu intervenciju za rješavanje pitanja povećanja cijena električne energije u kontekstu energetske krize nastale nakon ratne agresije Rusije protiv Ukrajine i stoga pitanja znatnih poremećaja na energetskom tržištu povezanih s velikim poteškoćama u opskrbi koje proizlaze iz toga. Zakonodavac Unije tom je intervencijom namjeravao uspostaviti usklađeni okvir radi preraspodjele viška prihoda kako bi se otklonile zabrinutosti povezane sa znatnim razlikama među proizvođačima koje bi mogle ugroziti energetsko tržište. Tom se uredbom, koja je donesena na temelju članka 122. UFEU‑a, ne nastoje uvesti trajne mjere na tržištu, nego izvanredne, ciljane i vremenski ograničene inicijative za suočavanje s posebnom situacijom na tržištu.
31.      Ističem i da se navedenom uredbom ne provodi iscrpno usklađivanje, nego ona predstavlja instrument koordinacije različitih mjera koje države članice poduzimaju u kontekstu energetske krize. Međutim, iako se tako državama članicama priznaje manevarski prostor u njezinoj provedbi(6), ona je i dalje ograničena uvjetima navedenima u članku 8. stavku 2. te uredbe koje države članice moraju poštovati prilikom donošenja prethodno navedenih mjera(7).
32.      Osim toga, utvrđujem da se, iako se u Uredbi 2022/1854 pružaju opće smjernice za postizanje ciljeva koji se njome nastoje ostvariti, nijednom od njezinih odredbi ipak ne utvrđuje posebna i obvezujuća metodologija koju države članice moraju upotrijebiti u pogledu načina na koji treba utvrditi gornju granicu i prihode na koje se ona primjenjuje. U tom pogledu valja navesti da, iako se člankom 6. stavkom 5. te uredbe predviđa da „Komisija pruža smjernice državama članicama za provedbu” tog članka 6., ona ipak nije utvrdila te smjernice.
b)      Izravan učinak odredbi Uredbe 2022/1854 koje se odnose na gornju granicu prihoda
33.      Najprije napominjem da, iako sud koji je uputio zahtjev ne pita Sud izričito o izravnom učinku odredbi Uredbe 2022/1854 koje se odnose na gornju granicu prihoda, a osobito njezina članka 6. stavka 1., on u svojim prvim dvama pitanjima ipak upućuje na članak 288. UFEU‑a(8). U tom kontekstu predlažem da se ta problematika sažeto ispita prije nego što se nastavi s analizom merituma upućenih pitanja.
34.      Valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 288. UFEU‑a, uredba u načelu u cijelosti izravno primjenjuje, ali je Sud priznao da neke odredbe uredbe mogu za svoju provedbu zahtijevati donošenje nacionalnih mjera primjene(9). Osim toga, iako odredbe uredbe općenito imaju izravan učinak, nije isključeno da ga neke odredbe nemaju ako nisu dovoljno jasne, precizne i bezuvjetne(10).
35.      Iako se u ovom slučaju ne osporava, kao što se to navodi u točkama 30. i 31. ovog mišljenja, da se, s obzirom na pravnu osnovu na temelju koje je donesena Uredba 2022/1854, odnosno članak 122. UFEU‑a, tom uredbom ne provodi iscrpno usklađivanje u području oporezivanja, nego koordinacija različitih mjera poduzetih na nacionalnoj razini i da države članice u tu svrhu raspolažu određenom marginom prosudbe u provedbi navedene uredbe, ta okolnost ne može sama po sebi, suprotno onomu što tvrde belgijska vlada i CREG, lišiti tu uredbu izravnog učinka. Naime, iako se državama članicama u okviru primjene te uredbe priznaje određena margina prosudbe u pogledu posebnih mjera koje mogu uvesti, tu se marginu prosudbe može izvršavati samo u granicama prava Unije. Stoga im izvršavanje te margine prosudbe ne omogućuje da donose akte kojima bi se mogao izmijeniti doseg Uredbe 2022/1854 niti ono može dovesti do donošenja mjere protivne pravu Unije.
36.      S obzirom na navedeno, valja ispitati ispunjava li članak 6. stavak 1. Uredbe 2022/1854 uvjete utvrđene u sudskoj praksi Suda, navedene u točki 34. ovog mišljenja, kako bi se moglo smatrati da ta odredba ima izravan učinak, odnosno da je dovoljno jasna, precizna i bezuvjetna. Naime, valja utvrditi da to jest slučaj u ovom predmetu jer se njome uvodi bezuvjetna obveza gornje granice tržišnih prihoda(11) time što se precizno i nedvosmisleno utvrđuju, s jedne strane, posebna kategorija osoba na koje se primjenjuje gornja granica, i to upućivanjem na članak 7. stavak 1. te uredbe koji sadržava detaljan popis energetskih izvora na koje se primjenjuje gornja granica, te, s druge strane, najviši iznos gornje granice o kojoj je riječ(12).
2.      Meritum
37.      Valja podsjetiti na to da sud koji je uputio zahtjev svojim prvim dvama pitanjima pita Sud o usklađenosti s Uredbom 2022/1854 nacionalnog propisa kojim se radi utvrđivanja prihoda koje treba uzeti u obzir za izračun gornje granice utvrđene tim propisom uvode pretpostavke koje su, prema mišljenju tog suda, neoborive ili teško oborive.
38.      Najprije napominjem da, neovisno o nepostojanju posebne metodologije za izračun iznosa viška prihoda na koji se primjenjuje gornja granica, iz samog teksta Uredbe 2022/1854 proizlazi da se gornja granica koju države članice uvode na temelju te uredbe u načelu ne može primijeniti na teoretske prihode koji ne odgovaraju tržišnoj stvarnosti, nego ona treba odražavati stvarno ostvarene prihode proizvođača o kojima je riječ.
39.      To jasno proizlazi iz članaka 6. do 8. te uredbe kojima se predviđa da se obvezna gornja granica primjenjuje na tržišne prihode, koji su u njezinu članku 2. točki 5. definiraju kao „ostvareni prihod koji proizvođač prima u zamjenu za prodaju i isporuku električne energije u Uniji”. U točki 9. tog članka dodaje se da se višak prihoda definira kao pozitivna razlika između tržišnih prihoda proizvođača i gornje granice predviđene u članku 6. stavku 1. navedene uredbe. Usto, u uvodnoj izjavi 30. te uredbe navodi se da bi gornju granicu trebalo odrediti za tržišne prihode, a ne na ukupne prihode od proizvodnje i da bi se gornja granica tržišnih prihoda trebala primjenjivati samo na ostvarene tržišne prihode.
40.      Međutim, valja utvrditi da se, iako se u prethodno navedenim odredbama navodi da izračun viška prihoda treba izvršiti s obzirom na stvarno ostvarene prihode proizvođačâ, u uvodnoj izjavi 37. Uredbe 2022/1854 državama članicama dodjeljuje mogućnost upotrebe razumnih procjena za izračun iznosa gornje granice, a da se pritom ipak ne definira ni ne pojašnjava što treba razumjeti pod „razumnim procjenama”.
41.      Stoga valja ispitati, na prvom mjestu, može li se primjena pretpostavki za procjenu iznosa tržišnih prihoda opravdati s obzirom na ciljeve koji se nastoje postići Uredbom 2022/1854.
42.      Podsjećam, kao prvo, na poseban kontekst utvrđene obveze gornje granice prihoda, s obzirom na to da je cilj te uredbe hitno intervenirati kako bi se ublažili učinci visokih cijena energije, za što je potrebna brza provedba gornje granice kako bi se izvanredne prihode koje ostvare određeni proizvođači moglo preraspodijeliti u korist potrošača pogođenih energetskom krizom. Naime, valja priznati da u takvom kontekstu upotreba razumnih procjena, uključujući u obliku pretpostavki, kako bi se odmah provele kratkoročne mjere može biti učinkovito sredstvo koje je u brojnim slučajevima nužno za primjenu hitnih mjera i stoga jamčenje učinkovitosti mjere gornje granice.
43.      Napominjem, kao drugo, kao što se to ističe u točki 30. ovog mišljenja, da se državama članicama, iako su one dužne poštovati sadržaj i ciljeve koji se nastoje postići Uredbom 2022/1854, priznaje određena margina prosudbe, osobito u pogledu načina utvrđivanja tržišnih prihoda. Stoga države članice trebaju moći odabrati metode koje smatraju tehnički i administrativno nužnima i prilagođenima posebnim obilježjima svojih nacionalnih tržišta kako bi na najučinkovitiji i najprikladniji način provele izvanredne hitne mjere. Osim toga, nacionalna kvalifikacija procjena o kojima je riječ nije važna i stoga ne bi trebala sprečavati to da one budu u obliku pretpostavki, pod uvjetom da nacionalno zakonodavstvo ispunjava uvjete predviđene člankom 8. stavkom 2. te uredbe.
44.      Napominjem, kao treće, da se djelotvorna provedba Uredbe 2022/1854 u praksi temelji na podacima koje su proizvođači dužni dostaviti nadležnim tijelima kako bi ona mogla utvrditi gornju granicu i iznose koje trebaju prikupiti. Naime, upravo se zbog praktičnih razmatranja povezanih s potencijalno velikim brojem transakcija na koje se primjenjuje gornja granica i s eventualnom teškoćom procjene točnog iznosa stvarnih prihoda(13) u uvodnoj izjavi 37. te uredbe tijelima država članica priznaje mogućnost upotrebe razumnih procjena za izračun gornje granice tržišnih prihoda.
45.      Ističem, kao četvrto, da su države članice na temelju članka 6. stavaka 2. i 3. navedene uredbe dužne uvesti učinkovite mjere kojima se jamči učinkovita primjena gornje granice i spriječiti zaobilaženje gornje granice tržišnih prihoda utvrđene u stavku 1. tog članka. Osim toga, u stavku 3. navedenog članka pojašnjava se da te države „posebice osiguravaju da se gornja granica tržišnih prihoda učinkovito primjenjuje u slučajevima kada su proizvođači pod kontrolom ili u djelomičnom vlasništvu drugih poduzeća, osobito ako su dio vertikalno integriranog poduzeća”.
46.      U tom pogledu valja utvrditi, kao što to proizlazi iz pisanih očitovanja belgijske vlade i CREG‑a, da je primjena određenih oborivih pretpostavki dio strategije „za sprečavanje zlouporaba” čiji je cilj ograničiti rizik od zaobilaženja gornje granice i time zajamčiti djelotvornu primjenu nacionalnih mjera poduzetih u skladu s Uredbom 2022/1854. Stoga su, s obzirom na tehničke poteškoće ili čak nemogućnost razlikovanja količine električne energije ovisno o metodi njezine proizvodnje i odvajanja prihoda različitih postrojenja koja pripadaju istom proizvođaču, pretpostavke o kojima je riječ bile nužne kako bi se izbjeglo da proizvođači električne energije koji imaju nekoliko proizvodnih postrojenja mogu prihode koji prekoračuju gornju granicu dodijeliti svojim marginalnim postrojenjima (na koja se ne primjenjuje gornja granica) ili eventualno provesti transakcije unutar grupe(14) kako bi izbjegli primjenu gornje granice(15).
47.      Iako, s obzirom na prethodne elemente, valja utvrditi da se primjena pretpostavki za utvrđivanje iznosa prihoda na koje se primjenjuje gornja granica može opravdati s obzirom na ciljeve koji se nastoje postići Uredbom 2022/1854, još treba ispitati, na drugom mjestu, ispunjava li sustav pretpostavki uveden belgijskim propisom uvjete navedene u članku 8. stavku 2. te uredbe i ne prekoračuje li ono što je nužno za postizanje ciljeva koji se nastoje ostvariti navedenom uredbom.
48.      Čini mi se važnim u tom pogledu naglasiti da procjena usklađenosti sustava pretpostavki utvrđenog belgijskim propisom s načelima proizašlima iz te uredbe zahtijeva temeljitu analizu svih činjeničnih i tehničkih elemenata kojima raspolaže samo sud koji je uputio zahtjev, kao i ispitivanje konkretnih učinaka tog propisa, za što je nadležan samo taj sud. Međutim, Sud mu u tom pogledu može dati smjernice. Prema mojem mišljenju, sljedeći su kriteriji relevantni u okviru analize koju će trebati provesti navedeni sud.
49.      Kao prvo, ističem da, kao što to proizlazi iz točaka 42. i 46. ovog mišljenja, države članice u skladu s uvodnom izjavom 37. Uredbe 2022/1854 imaju mogućnost primjene pretpostavki za utvrđivanje prihoda na koje treba primijeniti gornju granicu, ali još treba provjeriti omogućuju li te pretpostavke da se dođe do razumne procjene stvarno ostvarenih prihoda tih proizvođača.  S obzirom na to da pojam „razumna procjena” nije definiran u okviru te uredbe, valja pružiti nekoliko pojašnjenja u pogledu njegova tumačenja.
50.      Kako bi sustav pretpostavki mogao biti u skladu s tim pojmom, pretpostavke uvedene belgijskim propisom trebaju se temeljiti na objektivnim elementima, kao što su tržišni podaci koji mogu što točnije odraziti stvarne prihode proizvođača o kojima je riječ. Međutim, valja pojasniti da je procjena po definiciji približna vrijednost i stoga ne odgovara uvijek točnoj vrijednosti.  Iz toga slijedi da se eventualna razlika između stvarnih i pretpostavljenih prihoda može priznati a da pretpostavke o kojima je riječ ne učini automatski neusklađenima s Uredbom 2022/1854. Međutim, ta razlika koja u ovom slučaju može ići u korist ili na štetu proizvođača o kojima je riječ treba ostati razumna, odnosno umjerena, i ne smije dovesti do znatno previsoke procjene prihoda koje su ostvarili proizvođači o kojima je riječ.
51.      Iz toga slijedi da sustav pretpostavki, koji proizvođačima o kojima je riječ ne omogućuje da navedu svoje stvarno ostvarene prihode ili isprave eventualne znatne pogreške u procijenjenim prihodima, treba smatrati neusklađenim s Uredbom 2022/1854 samo ako je utvrđeno da su kriteriji koji su upotrijebljeni za utvrđivanje pretpostavki o kojima je riječ nerazumni, u smislu da su podaci na temelju kojih su utvrđene te pretpostavke u potpunosti pogrešni, nepotpuni i dovode do fiktivnih prihoda koji ni na koji način nisu povezani s tržišnom stvarnošću ili do de facto znatne razlike između procijenjenih prihoda i stvarno ostvarenih prihoda. Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da provede takvu procjenu, kao primjer je korisno navesti da, s obzirom na uvjete utvrđene u članku 8. stavku 2. te uredbe, kako bi ih se kvalificiralo kao „razumne procjene”, utvrđene pretpostavke ne smiju dovesti do oporezivanja količine električne energije koja nije proizvedena ni do situacija u kojima bi se električna energija prodavala uz gubitak.
52.      Međutim, u ovom je slučaju važno naglasiti da je, iako se čini da se sud koji je uputio zahtjev slaže sa stajalištem žalitelja iz glavnog postupka koji tvrde da se neoborivim ili djelomično oborivim pretpostavkama utvrđenima belgijskim propisom ne može osigurati da se gornja granica primjenjuje na stvarno ostvarene prihode, što dovodi do rizika od procjene prihoda koja se znatno razlikuje od stvarnih prihoda, utvrđeni rizik ipak predstavljen apstraktno(16).
53.      Kao drugo, napominjem da, iako cilj povezan sa smanjenjem administrativnog opterećenja i cilj izbjegavanja zaobilaženja gornje granice a priori opravdavaju primjenu pretpostavki, kao što je to utvrđeno u točkama 44. do 46. ovog mišljenja, osobito kako bi se osigurala učinkovita primjena te gornje granice, iz sudske prakse Suda proizlazi da odredbe za sprečavanje zlouporaba u načelu ne smiju prekoračiti ono što je nužno za postizanje ciljeva koji se nastoje ostvariti niti se njima smije utvrditi opća pretpostavka o utaji i zlouporabi(17). Konkretnije, kad je riječ o neoborivim pretpostavkama u području poreza, Sud je smatrao da se, za razliku od oborive pretpostavke, propisom kojim se presumira postojanje zlouporabe ili prijevarnog ponašanja samo zato što su ispunjeni uvjeti koji su njime predviđeni, pri čemu se gospodarskom subjektu o kojem je riječ ne omogućuje da obori tu pretpostavku i dokaže stvarnu upotrebu proizvoda o kojem je riječ, prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje cilja suzbijanja utaje poreza i izbjegavanja njegova plaćanja(18).
54.      Međutim, ne može se isključiti da, s obzirom na istodobnu hitnost i privremenost izvanredne mjere o kojoj je riječ i marginu prosudbe koja se državama članicama dodjeljuje u točnom utvrđivanju prihoda na koje se primjenjuje gornja granica, primjena takvih pretpostavki može biti opravdana. Tako to vrijedi tim više kad je, kao što se čini da je to slučaj u ovom predmetu, riječ o ograničenoj i posebnoj kategoriji proizvođača čiji su prihodi zbog njima svojstvenih okolnosti(19) prethodno utvrđeni u dogovoru s javnim tijelima i ograničeni nacionalnim propisom tako da proizvođači o kojima je riječ ne mogu od njega lako odstupiti(20).
55.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prvo i drugo pitanje odgovori da se člancima 6. do 8. Uredbe 2022/1854, u vezi s njezinim člankom 2. točkama 5. i 9., s obzirom na sve njezine uvodne izjave, i osobito s člankom 288. UFEU‑a te člankom 6. UEU‑a, kao i s načelom proporcionalnosti, ne protivi nacionalni propis koji se temelji na pretpostavkama za izračun prihoda proizvođača električne energije na koje se primjenjuje gornja granica, pod uvjetom da se takvim sustavom pretpostavki jamči poštovanje uvjeta iz članka 8. stavka 2. te uredbe.
B.      Treće prethodno pitanje
56.      Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se Uredbi 2022/1854, osobito njezinim člancima 6. do 8. i članku 22. stavku 2. točki (c), u vezi s njezinim uvodnim izjavama, člankom 288. UFEU‑a te načelima nadređenosti, djelotvornosti i lojalne suradnje, nacionalni propis koji je donesen nakon stupanja na snagu te uredbe njezinom provedbom i kojim se vremensko područje primjene mjere gornje granice koja je uvedena člankom 6. navedene uredbe proširuje na datum raniji od onog koji je utvrđen tom uredbom.
57.      U ovom slučaju, to se pitanje postavlja s obzirom na činjenicu da vremensko područje primjene belgijskog propisa ne odgovara vremenskom području primjene koje je predviđeno Uredbom 2022/1854, koja se provodi tim propisom. Konkretnije, dvojbe koje sud koji je uputio zahtjev izražava u pogledu usklađenosti navedenog propisa s pravom Unije proizlaze iz toga što je on donesen 16. prosinca 2022., odnosno nakon donošenja te uredbe, ali je belgijski zakonodavac gornju granicu predviđenu njezinim člankom 6. ipak odlučio primijeniti od 1. kolovoza 2022., iako se člankom 22. stavkom 2. točkom (c) navedene uredbe predviđa da se njezini članci 6. do 8. koji se odnose na gornju granicu prihoda primjenjuju od 1. prosinca 2022. do 30. lipnja 2023.
58.      Iako nije dvojbeno da su države članice tijekom razdoblja obuhvaćenog Uredbom 2022/1854 dužne poštovati uvjete koji su navedeni u njoj, prema mojem se mišljenju ne može tvrditi da ta uredba može izvan vremenskog područja primjene koje je njome izričito predviđeno stvoriti ikakve obveze za te države jer one izvan tog razdoblja i dalje mogu slobodno uređivati pravne situacije u skladu sa svojim nacionalnim pravom. Prema tome, nijedna primjena gornje granice o kojoj je riječ prije navedenog razdoblja ne bi trebala biti obuhvaćena područjem primjene ratione temporis navedene uredbe, a stoga ni okvirom prava Unije.
59.      Iako je točno da se Uredbom 2022/1854 izričito ne predviđa da se gornja granica viška prihoda može primijeniti na način na koji ju je primijenila belgijska vlada(21), iz nijedne odredbe te uredbe ne proizlazi da se ona primjenjuje na mjeru gornje granice prihoda koja je uvedena nacionalnim propisom koji se odnosi na razdoblje prije stupanja na snagu navedene uredbe niti a fortiori da takvim propisom treba poštovati uvjete predviđene tom uredbom. Naime, datum stupanja na snagu mjere gornje granice tržišnih prihoda koju je predvidio zakonodavac Unije ne može dovesti do toga da se državama članicama zabrani da u okviru izvršavanja svoje porezne nadležnosti i pod uvjetom poštovanja eventualno mjerodavnih odredaba prava Unije donose mjere istovjetne onima sadržanima u Uredbi 2022/1854, ali čije vremensko područje primjene ne odgovara vremenskom području primjene te uredbe.
60.      Osim toga, okolnost da je nacionalna mjera o kojoj je riječ donesena na temelju navedene uredbe i nakon njezina stupanja na snagu, kao što na to podsjeća sud koji je uputio zahtjev, prema mojem mišljenju ne znači da se dovodi u pitanje prethodno navedeno(22). Isto vrijedi kad je riječ o okolnosti koju je istaknuo taj sud, a prema kojoj se u obrazloženju Zakona o električnoj energiji ne navodi da je mjera gornje granice o kojoj je riječ u glavnom postupku hibridna, odnosno, s jedne strane, mjera provedbe Uredbe 2022/1854 za razdoblje koje započinje 1. prosinca 2022. i, s druge strane, mjera koja odražava izvršavanje vlastite nadležnosti Kraljevine Belgije za razdoblje od 1. kolovoza do 30. studenoga 2022. Naime, ako bi se smatralo da belgijska vlada na samo jednoj te istoj osnovi donijela ne jednu, nego dvije mjere od kojih se svaka odnosi na različito razdoblje, ne bi se postavljalo pitanje koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev ili bi se na njega barem mogao dati drukčiji odgovor, tako da bi mogućnost primjene gornje granice o kojoj je riječ na razdoblje prije stupanja na snagu Uredbe 2022/1854 tada ovisila o izboru nacionalnog zakonodavca, što bi, prema mojem mišljenju, nedvojbeno dovelo do pretjeranog formalizma.
61.      Čak i kad bi se pretpostavilo da je primjena gornje granice ostvarenih prihoda prije 1. prosinca 2022. obuhvaćena područjem primjene ratione temporis te uredbe, u što nisam uvjeren, kao što to navodim u točkama 59. do 60. ovog mišljenja, moje je stajalište i dalje nepromijenjeno u pogledu mogućnosti kojom raspolažu države članice da nakon stupanja na snagu navedene uredbe donose nacionalne mjere kojima se gornja granica uvodi od datuma ranijeg od onog koji je predviđen tom uredbom.
62.      U tom pogledu podsjećam na to da se Uredbom 2022/1854 ne provodi iscrpno usklađivanje, nego ona predstavlja instrument koordinacije različitih mjera koje države članice poduzimaju u kontekstu energetske krize, čime se državama članicama priznaje određena margina prosudbe prilikom njezine provedbe. Osim toga, valja navesti da se u članku 8. te uredbe, u njegovu stavku 1. točki (a), navodi da države članice mogu „zadržati ili uvesti mjere kojima se dodatno ograničavaju tržišni prihodi proizvođača koji proizvode električnu energiju” iz izvora navedenih u članku 7. stavku 1. te uredbe, pod uvjetom da se poštuju uvjeti navedeni u njezinu članku 8. stavku 2.
63.      Prema svemu sudeći, čini se da je zakonodavac Unije upotrebom izraza „zadržati” namjeravao uputiti na mjere koje su već bile uvedene prije stupanja na snagu navedene uredbe, odnosno mjere koje su države članice donijele prije 1. prosinca 2022. i u pogledu kojih se tim državama izričito priznaje mogućnost njihova zadržavanja. Međutim, iz teksta te uredbe ne proizlazi jasno dopušta li se njezinim člankom 8., time što se omogućuje uvođenje mjera kojima se dodatno ograničavaju prihodi, i drukčija vremenska primjena gornje granice, u ovom slučaju ranija od one utvrđene Uredbom 2022/1854.
64.      Međutim, zbog razloga navedenih u nastavku, smatram da je takvo tumačenje u skladu s ciljevima koji se nastoje postići Uredbom 2022/1854.
65.      Naime, kao prvo, smatram da bi primjena drukčijeg rješenja dovela do paradoksalne situacije jer se valjanost mjera koje su donijele druge države članice tijekom razdoblja koje je prethodilo stupanju na snagu te uredbe ne bi dovodila u pitanje na temelju njezina članka 8. stavka 1. točke (a), kojim se izričito dopušta zadržavanje takvih mjera, dok bi se valjanost mjera koje je uvela belgijska vlada dovodila u pitanje samo zbog toga što su donesene nakon navedene uredbe, iako su te mjere slične onima koje su donijele druge države članice, odnose se na isto razdoblje (odnosno razdoblje koje je prethodilo stupanju na snagu te uredbe) te se njima nastoji postići isti cilj preraspodjele viška prihoda u korist potrošača pogođenih energetskom krizom(23).
66.      Kao drugo, takvim bi se pristupom dovelo u pitanje jednako postupanje prema proizvođačima na koje se primjenjuje gornja granica(24) jer bi belgijski proizvođači ili dobavljači električne energije (osobito infra‑marginalni proizvođači) imali mogućnost zadržavanja viška prihoda ostvarenog prije stupanja na snagu Uredbe 2022/1854, dok bi se prihodi onih koji posluju u drugim državama članicama oporezivali na temelju mjera gornje granice koje su uvele njihove države članice(25).
67.      Kao treće, čini mi se teško zamisliti kako bi primjena gornje granice tržišnih prihoda koji su ostvareni prije razdoblja iz Uredbe 2022/1854 mogla ometati primjenu gornje granice predviđene tom uredbom, kao i druge ciljeve koji se njome nastoje postići, i time povrijediti načela djelotvornosti prava Unije i lojalne suradnje (o kojima pita sud koji je uputio zahtjev). S obzirom na to u navedenoj uredbi zakonodavac Unije sâm priznaje, s jedne strane, da se barem od veljače 2022. povećanja cijena ne mogu opravdati uobičajenim funkcioniranjem tržišta, nego predstavljaju izvanrednu situaciju u kojoj države članice mogu poduzimati izvanredne mjere(26), belgijskoj vladi ne može se prigovoriti da je poduzela mjere kojima se konkretno nastoji otkloniti nefunkcioniranje tržišta utvrđeno u Uredbi 2022/1854. Osim toga, okolnost da je ta vlada odlučila primijeniti isti sustav gornje granice za razdoblje obuhvaćeno tom uredbom i za razdoblje koje mu je prethodilo ne dovodi u pitanje ciljeve koje nastoji postići zakonodavac Unije, nego, upravo suprotno, pridonosi njihovom ostvarenju(27).
68.      Usto, u slučaju u kojem bi sporni nacionalni propis ulazio u područje primjene ratione temporis navedene uredbe, njegova analiza s gledišta načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja sudionika na tržištu, kako su je iznijeli žalitelji iz glavnog postupka, očito ne bi doveo do drukčijeg odgovora.
69.      Naime, s jedne strane, kad je riječ o načelu legitimnih očekivanja, podsjećam na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kako bi se gospodarskom subjektu mogla priznati mogućnost pozivanja na to načelo, nacionalno tijelo treba prethodno kod njega stvoriti legitimna očekivanja(28). Međutim, ako pažljiv i razborit gospodarski subjekt može predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na to načelo kad se ta mjera donese(29).
70.      Naime, u ovom bi slučaju pažljiv i razborit gospodarski subjekt trebao očekivati da će nacionalna tijela radi otklanjanja nefunkcioniranja tržišta intervenirati donošenjem hitnih i privremenih mjera za rješavanje pitanja nepredviđenog povećanja cijena električne energije na tržištu, tako da nacionalna tijela kod proizvođača o kojima je riječ nisu mogla stvoriti nikakvo očekivanje u pogledu zadržavanja izvanrednih i neočekivanih prihoda(30).
71.      S druge strane, u pogledu načela pravne sigurnosti podsjećam na to da se ono posebno strogo nameće kada je riječ o propisu koji može imati financijske posljedice, i da se mu protivi to da početak vremenskog dosega akta Unije bude utvrđen prije njegove objave(31). To je iznimno moguće ako to zahtijeva cilj u općem interesu, ako se uredno poštuje načelo zaštite legitimnih očekivanja te ako iz teksta, svrhe ili strukture odredaba o kojima je riječ proizlazi da im valja priznati takav učinak(32).
72.      Čak i kad bi se priznalo da je belgijska vlada retroaktivno primijenila mjeru gornje granice prihoda predviđenu Uredbom 2022/1854, takav bi pristup, prema mojem mišljenju, u ovom slučaju bio opravdan s obzirom na cilj u općem interesu koji se nastoji postići tom mjerom, odnosno zaštitu potrošača s pomoću hitne i kratkoročne intervencije koja je poduzeta radi suočavanja s energetskom krizom(33).
73.      S obzirom na navedeno, predlažem da se na treće prethodno pitanje odgovori da se člancima 6. do 8. i članku 22. stavku 2. točki (c) Uredbe 2022/1854, u vezi s njezinim uvodnim izjavama, člankom 288. UFEU‑a i načelima nadređenosti, djelotvornosti i lojalne suradnje, ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa primjena sustava gornje granice prihoda koje su proizvođači električne energije ostvarili na tržištu u razdoblju prije stupanja na snagu te uredbe.
V.      Zaključak
74.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) odgovori na sljedeći način:
1.      Članke 6., 7. i 8. Uredbe Vijeća (EU) 2022/1854 od 6. listopada 2022. o hitnoj intervenciji za rješavanje pitanja visokih cijena energije, u vezi s člankom 2. točkama 5. i 9. i s obzirom na sve uvodne izjave te uredbe, osobito s člankom 288. UFEU‑a i člankom 6. UEU‑a, kao i s načelom proporcionalnosti,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis koji se temelji na pretpostavkama za izračun prihoda proizvođača električne energije na koje se primjenjuje gornja granica, pod uvjetom da se takvim sustavom pretpostavki jamči poštovanje uvjeta iz članka 8. stavka 2. navedene uredbe.
2.      Članke 6. do 8. i članak 22. stavak 2. točku (c) Uredbe 2022/1854, u vezi s uvodnim izjavama te uredbe, člankom 288. UFEU‑a i načelima nadređenosti, djelotvornosti i lojalne suradnje,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa primjena sustava gornje granice prihoda koje su proizvođači električne energije ostvarili na tržištu u razdoblju prije stupanja na snagu navedene uredbe.
1      Izvorni jezik: francuski
2      Uredba Vijeća od 6. listopada 2022. o hitnoj intervenciji za rješavanje pitanja visokih cijena energije (SL 2022., L 261 I, str. 1.)
3      Décision (B)2511 (Odluka (B)2511) od 28. veljače 2023.
4      Moniteur Belge od 11. svibnja 1999., str. 16264.
5      Moniteur Belge od 22. prosinca 2022., str. 98819.
6      Kao što o tome svjedoči heterogenost mjera provedbi Uredbe 2022/1854 u državama članicama i koja se ističe u Izvješću Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o preispitivanju hitnih intervencija za rješavanje pitanja visokih cijena energije u skladu s Uredbom [2022/1854] (COM(2023) 302 final) (u daljnjem tekstu: Komisijino izvješće).
7      Naime, ako bi se smatralo da su države članice ovlaštene utvrditi iznos gornje granice i prihode koje trebaju prikupiti kako im odgovara i da stoga raspolažu diskrecijskom ovlasti koja im omogućuje da to učine, to bi učinilo bespredmetnom koordinaciju koja se želi i nastoji postići Uredbom 2022/1854.
8      Belgijska vlada u tom pogledu naglašava da Sud treba odlučiti o izravnom učinku odredbi o kojima je riječ jer bi se, kad bi Sud smatrao da se Uredbi 2022/1854 protivi upotreba pretpostavki kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku, tada postavilo pitanje treba li sud koji je uputio zahtjev izuzeti iz primjene osporavane nacionalne odredbe. Ta vlada osobito navodi zaključke iz presude od 24. lipnja 2019., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 68.), u skladu s kojom nacionalni sud nije dužan samo na temelju prava Unije izuzeti iz primjene odredbu svojeg nacionalnog prava koja je suprotna odredbi prava Unije ako potonja odredba nema izravan učinak.
9      Vidjeti, među ostalima, presude od 11. siječnja 2001., Monte Arcosu (C‑403/98, EU:C:2001:6, t. 26. i 28.), od 12. travnja 2018., Komisija/Danska (C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 27. i navedenu sudsku praksu) i od 30. svibnja 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
10      U pravnoj teoriji vidjeti Lenaerts, K., i Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021., br. 18.013, str. 721. do 723.
11      Osim toga, pojam „tržišni prihodi” jasno je definiran i u članku 2. točki 5. Uredbe 2022/1854.
12      U tom pogledu valja pojasniti da okolnost da se Uredbom 2022/1854 ne predviđa posebna i obvezujuća metodologija za izračun gornje granice i da se nekim njezinim odredbama državama članicama ostavlja margina prosudbe u okviru utvrđivanja te gornje granice, uključujući, s jedne strane, mogućnost predviđenu člankom 8. stavkom 1. te uredbe da uvedu mjere kojima se dodatno ograničavaju tržišni prihodi i mogućnost razlikovanja tehnologija kojima se koriste proizvođači električne energije te, s druge strane, mogućnost da na temelju članka 7. stavaka 3. do 5. te uredbe predvide dodatna odstupanja s obzirom na posebnosti svojeg nacionalnog energetskog tržišta, ne može lišiti članak 6. stavak 1. navedene uredbe izravnog učinka jer je ta margina prosudbe ograničena člankom 8. stavkom 2 te uredbe. Isto vrijedi u pogledu stavaka 3. i 4. članka 6. Uredbe 2022/1854, kojima se državama članicama omogućuje da uvedu učinkovite mjere za sprečavanje zaobilaženja obveza proizvođačâ električne energije.
13      Kao što to proizlazi iz Komisijina izvješća, nekoliko je država članica istaknulo poteškoće povezane s prikupljanjem podataka i izračunom prihoda.
14      Člankom 22. stavkom 5. petim podstavkom točkom 6. Zakona o električnoj energiji predviđaju se dva uvjeta da bi se mogle oboriti pretpostavke utvrđene u točkama 3. do 5. U skladu s prvim uvjetom, proizvođač o kojem je riječ trebao bi dokazati svoje prihode za svoj cjelokupni proizvodni park. Taj bi uvjet stoga belgijskim tijelima omogućio uvid u način na koji proizvođači svoje prihode dodjeljuju svojim različitim proizvodnim postrojenjima, čime bi se izbjeglo da se najviši prihodi dodjeljuju postrojenjima na koja se ne primjenjuje gornja granica i da se najniži prihodi dodjeljuju postrojenjima na koja se primjenjuje gornja granica. U skladu s drugim uvjetom, u slučaju prodaje unutar grupe, električna energija smatra se prodanom po cijeni koja je u skladu s tržišnom cijenom. Takvim se uvjetom nastoji izbjeći da prodaja električne energije po umjetno niskoj cijeni unutar iste grupe dovede do izuzeća proizvođača (koji električnu energiju prodaju po cijeni nižoj od gornje granice) od plaćanja nameta i do toga da višak prihoda ubiru treće osobe (unutar iste grupe) na koje se ne primjenjuje taj namet.
15      U tom pogledu valja utvrditi da se čini da, iako žalitelji tvrde da je rizik od utaje koji ističu belgijska tijela hipotetski i da u svakom slučaju nije relevantan za opravdanje pretpostavki o kojima je riječ, sud koji je uputio zahtjev ne zauzima konkretno stajalište o cilju sprečavanja zlouporaba koji se nastoji postići relevantnim odredbama nacionalnog propisa.
16      Naime, sud koji je uputio zahtjev ne zauzima stajalište o pitanju temelje li se kriteriji upotrijebljeni za utvrđivanje neoborivih pretpostavki na razumnim procjenama prihoda jer smatra da će to pitanje moći ispitati tek nakon što se riješi pitanje same zakonitosti isključivog sustava pretpostavki.
17      Vidjeti presudu od 7. rujna 2017., Eqiom i Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641, t. 31. i navedena sudska praksa).
18      Vidjeti presudu od 27. siječnja 2022., Komisija/Španjolska (Obveza pružanja informacija u području oporezivanja) (C‑788/19, EU:C:2022:55, t. 28. i navedena sudska praksa).
19      U ovom slučaju to se odnosi na produljenje upravljanja određenim nuklearnim elektranama.
20      Također valja pojasniti da se člankom 8. stavkom 1. točkom (a) Uredbe 2022/1854 državama članicama u biti omogućuje razlikovanje tehnologija. Toj se uredbi stoga ni u kojem slučaju ne može protiviti to da se, ovisno o tehnologiji proizvodnje električne energije o kojoj je riječ, prihodi na koje se primjenjuje gornja granica utvrđuju prema različitim metodologijama.
21      U tom pogledu pojašnjavam, kao što to proizlazi iz pripremnih akata koji se odnose na Uredbu 2022/1854, da se Prijedlogom uredbe koji je sastavila Komisija predviđalo da se mjera gornje granice iz članka 6. tog prijedloga primjenjuje od 1. prosinca 2022., pri čemu se pojašnjavalo da se „[t]ime […] ne dovodi u pitanje ranija dobrovoljna primjena u državama članicama”. Međutim, tu mogućnost da države članice retroaktivno primijene tu uredbu nije se zadržalo u konačnoj verziji teksta uredbe.
22      Naime, s obzirom na to da se nacionalnim propisom Uredba 2022/1854 provodi za razdoblje koje je izričito predviđeno u njezinu članku 22. i da Kraljevina Belgija stoga ispunjava obvezu koju ima na temelju prava Unije, činjenica da ta država članica odabire različit datum provedbe te mjere gornje granice, raniji od onog koji je izričito predviđen tom uredbom, u njezinoj je nacionalnoj nadležnosti u području oporezivanja.
23      U tom pogledu valja istaknuti da iz Komisijina izvješća proizlazi da je sedam država članica, uključujući Kraljevinu Belgiju, gornju granicu primijenilo retroaktivno.
24      I to unatoč različitim pristupima koji se primjenjuju na nacionalnoj razini u pogledu načina naplate nameta na višak prihoda prije stupanja na snagu Uredbe 2022/1854.
25      Isto vrijedi i za potrošače s obzirom na to da bi se, kad bi se Kraljevini Belgiji uskratila mogućnost primjene gornje granice tržišnih prihoda prije stupanja na snagu Uredbe 2022/1854, a da pritom ne postoje istovjetne mjere financirane iz nacionalnog proračuna koje bi mogle nadoknaditi iznose koji se ubiru od proizvođača o kojima je riječ, belgijske potrošače lišilo primljene gospodarske potpore u odnosu na potrošače koji borave u državama članicama u kojima se mjera gornje granice primjenjivala prije stupanja na snagu te uredbe.
26      Vidjeti uvodnu izjavu 28. Uredbe 2022/1854 i Komunikaciju Komisije od 8. ožujka 2022. (COM(2022) 108 final, osobito str. 4.), u kojoj je Komisija navela da države članice mogu razmotriti primjenu privremenih poreznih mjera na neočekivanu dobit kako bi financirale takve hitne mjere.
27      Tim više što je među glavnim ciljevima koji se nastoje postići Uredbom 2022/1854 želja zakonodavca Unije da na razini Unije provede usklađivanje mjera koje su poduzele različite države članice, s obzirom na to da bi uvođenje neusklađenih gornjih granica tržišnih prihoda od električne energije moglo dovesti do znatnog narušavanja tržišnog natjecanja među proizvođačima na razini Unije.
28      Vidjeti u tom smislu rješenje od 1. ožujka 2022., Milis Energy i dr. (C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 i C‑608/20 do C‑611/20, EU:C:2022:164, t. 44. i navedena sudska praksa). Tom se sudskom praksom osobito pojašnjava da nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije, koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti.
29      Vidjeti i moje mišljenje u predmetu Secab (C‑423/23, EU:C:2025:63, t. 52. i 53.)
30      Iako je riječ o pitanju obuhvaćenom nacionalnim pravom koje Sud ne može ocijeniti i čiju je osnovanost nadležan ispitati isključivo sud koji je uputio zahtjev, relevantnim mi se čini i argument koji su istaknuli belgijska vlada i CREG, prema kojem se sporni nacionalni propis odnosi samo na prihode ostvarene tijekom poreznog razdoblja koje još nije završilo u trenutku njegova stupanja na snagu, tako da situacija o kojoj je riječ nije konačna situacija s poreznog gledišta. Tako se čini da se poreznu mjeru može donijeti do kraja poreznog razdoblja, koje općenito odgovara kalendarskoj godini, u pogledu prihoda ostvarenih tijekom tog poreznog razdoblja, tako da je moguće da se porezna mjera donesena u prosincu 2022. odnosi na prihode ostvarene prije tog datuma, a da ju se pritom u belgijskom pravu ne može kvalificirati kao retroaktivnu. Stoga proizvođači nisu mogli razumno smatrati da se prihode koji prekoračuju očekivanu razinu i koji su ostvareni tijekom 2022. može smatrati konačnima i da se na njih više neće odnositi neka porezna mjera, i to barem do kraja 2022.
31      Vidjeti presudu od 13. veljače 2019., Human Operator (C‑434/17, EU:C:2019:112, t. 35. i 36. i navedena sudska praksa).
32      Vidjeti primjerice presudu od 4. svibnja 2023., Kapniki A. Michailidis (C‑99/22, EU:C:2023:382, t. 23. i navedena sudska praksa).
33      Vidjeti u tom smislu presude od 18. srpnja 2013., Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, t. 38. i navedena sudska praksa) i od 23. siječnja 2019., Walbusch Walter Busch (C‑430/17, EU:C:2019:47, t. 42.).