62013CJ0047_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑47/13,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Bundesverwaltungsgericht (Saksa) on esittänyt 15.11.2012 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 29.1.2013, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Martin Grund
vastaan
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. Silva de Lapuerta sekä tuomarit J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis (esittelevä tuomari), J.‑C. Bonichot ja A. Arabadjiev,
julkisasiamies: E. Sharpston,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Malacek,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 6.2.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Martin Grund, edustajinaan Rechtsanwältin S. Paulsen ja Rechtsanwalt P. Paulsen,
– Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein, asiamiehenään Rechtsanwalt W. Ewer,
– Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze, J. Möller ja B. Beutler,
– Euroopan komissio, asiamiehinään G. von Rintelen ja B. Schima,
kuultuaan julkisasiamiehen 30.4.2014 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 (EUVL L 141, s. 18 ja oikaisu EUVL 2005, L 37, s. 22) 2 artiklan 2 alakohdan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat maanviljelijä Martin Grund ja Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (Schleswig-Holsteinin osavaltion maatalous-, ympäristö- ja maaseutuasioista vastaava aluevirasto, jäljempänä LLUR) ja joka koskee tiettyjen Grundin maatalousmaiden luokittelua ”pysyväksi laitumeksi”.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3. Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EUVL L 270, s. 1 ja oikaisu EUVL 2004, L 94, s. 70) johdanto-osan neljännen perustelukappaleen sanamuoto oli seuraava:
”Koska pysyvillä laitumilla on myönteisiä ympäristövaikutuksia, on aiheellista hyväksyä toimenpiteitä, joilla kannustetaan nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään ja vältetään suurten alueiden muuttaminen peltomaaksi.”
4. Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 2 alakohtaan sisältyi ilmaisun ”pysyvä laidun” määritelmä, joka oli alkuperäisessä muodossaan seuraavanlainen:
”’Pysyvä laidun’ tarkoittaa maata, jota käytetään vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luonnollisesti (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei kuulu tilan viljelykiertojärjestelmään.”
5. Asetuksen N:o 796/2004 muuttamisesta ja oikaisemisesta 11.2.2005 annetun komission asetuksen (EY) N:o 239/2005 (EUVL L 42, s. 3), jota sovelletaan 1.1.2005 lukien, antamisen seurauksena kyseisestä määritelmästä tuli seuraavanlainen:
”’Pysyvä laidun’ tarkoittaa maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luonnollisesti (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei ole vähintään viiteen vuoteen kuulunut tilan viljelykiertojärjestelmään, lukuun ottamatta neuvoston asetuksen (EY) N:o 1251/1999 – – 6 artiklan mukaisiin kesannointijärjestelmiin kuuluvaa maata, asetuksen – – N:o 1782/2003 54 artiklan 2 kohdan ja 107 artiklan mukaisiin kesannointijärjestelmiin kuuluvaa maata, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2078/92 – – mukaisesti kesannoituja aloja ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 – – 22, 23 ja 24 artiklan mukaisesti kesannoituja aloja”.
6. Asetuksella N:o 239/2005 myös lisättiin asetuksen N:o 796/2004, sellaisena kuin se on muutettuna ensiksi mainitulla asetuksella, 2 artiklan 2 a alakohtaan ilmaisun ”heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit” määritelmä, joka oli seuraavanlainen:
”’Heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit’ tarkoittaa kaikkia nurmikasveja, joita jäsenvaltiossa esiintyy luonnonlaitumilla tai jotka tavallisesti sisältyvät keto- tai niittysiemenseoksiin (riippumatta siitä, käytetäänkö näitä alueita laiduntamiseen). Jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon asetuksen – – N:o 1782/2003 liitteessä IX lueteltuja kasveja”.
7. Asetuksen N:o 796/2004 3 artiklassa esitettiin jäsenvaltioiden velvollisuudet, jotka koskivat maan säilyttämistä pysyvänä laitumena, sellaisena kuin tästä on säädetty asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 2 kohdassa.
8. Asetuksen N:o 796/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 239/2005, 4 artiklassa, jonka otsikko oli ”Maan säilyttäminen pysyvänä laitumena tilojen tasolla”, säädettiin seuraavaa:
”1. Jos todetaan, että tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vuoden 2003 viiteosuus pienenee, asianomaisen jäsenvaltion on kansallisella tai alueellisella tasolla säädettävä, että tukea jossakin asetuksen – – N:o 1782/2003 liitteessä I luetellussa suorien tukien järjestelmässä hakevat viljelijät eivät saa muuttaa pysyvänä laitumena olevan maa-alan käyttötapaa ilman ennakkolupaa.
– –
2. Jos todetaan, että tämän asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattamista ei voida taata, asianomaisen jäsenvaltion on 1 kohdan mukaisesti toteutettavien toimenpiteiden lisäksi kansallisella tai alueellisella tasolla säädettävä, että tukea jossakin asetuksen – – N:o 1782/2003 liitteessä I luetellussa suorien tukien järjestelmässä hakevat viljelijät, joilla on käytössään pysyvänä laitumena olevasta maa-alasta muulla tavalla käytettäväksi muutettua maata, on muutettava sitä takaisin pysyvänä laitumena olevaksi maaksi.
– –”
9. Asetus N:o 1782/2003 korvattiin yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 73/2009 (EUVL L 30, s. 16 ja oikaisu EUVL 2010, L 43, s. 7), jota sovelletaan 1.1.2009 lukien. Asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa täsmennetään seuraavaa:
”Pysyvien laitumien myönteiset ympäristövaikutukset on tunnustettu asetuksessa – – N:o 1782/2003. Tässä asetuksessa tarkoitetut toimenpiteet, joiden tarkoituksena on ollut kannustaa nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään sen varmistamiseksi, että suuria alueita ei muuteta peltomaaksi, olisi säilytettävä.”
10. Asetus N:o 796/2004 puolestaan korvattiin asetuksen N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1122/2009 (EUVL L 316, s. 65), jota sovelletaan 1.1.2010 lukien.
11. Asetuksen N:o 1122/2009 2 artiklan 2 alakohdassa viitataan ilmaisun ”pysyvä laidun” määritelmän osalta asetuksen N:o 73/2009 III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.10.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1120/2009 (EUVL L 316, s. 1), jota sovelletaan lähtökohtaisesti 1.1.2010 lukien, 2 artiklan c alakohdassa olevaan määritelmään.
12. Asetuksen N:o 1122/2009 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Maan säilyttäminen pysyvänä laitumena tilojen tasolla”, säädetään seuraavaa:
”1.
Jos todetaan, että tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu osuus pienenee, asianomaisen jäsenvaltion on kansallisella tai alueellisella tasolla säädettävä, että tukea jossakin asetuksen – – N:o 73/2009 liitteessä I luetellussa suorien tukien järjestelmässä hakevat viljelijät eivät saa muuttaa pysyvänä laitumena olevan maan käyttötapaa ilman ennakkolupaa.
Poiketen 2 artiklan 2 kohdassa olevasta määritelmästä, jos ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun luvan edellytyksenä on, että jokin maa-ala vahvistetaan pysyväksi laitumeksi, tällaista maata on pidettävä pysyvänä laitumena käyttötavan muuttamisen ensimmäisestä päivästä lähtien. Kyseisiä aloja on käytettävä heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen viiden perättäisen vuoden ajan käyttötavan muuttamispäivästä.
2.
Jos todetaan, että tämän asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattamista ei voida taata, asianomaisen jäsenvaltion on tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti toteutettavien toimenpiteiden lisäksi säädettävä kansallisella tai alueellisella tasolla, että tukea jossakin asetuksen – – N:o 73/2009 liitteessä I luetellussa suorien tukien järjestelmässä hakevien viljelijöiden, joilla on käytössään pysyvänä laitumena olevasta maa-alasta muulla tavalla käytettäväksi muutettua maata, on muutettava sitä takaisin pysyvänä laitumena olevaksi maaksi.
– –”
13. Asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan b alakohdassa määritellään ilmaisu ”pysyvät kasvit” siten, että sillä tarkoitetaan ”muita viljelykiertoon kuulumattomia viljelmiä kuin monivuotiset laitumet, joihin maata käytetään viiden vuoden ajan tai pidempään ja joista saadaan toistuvia satoja, mukaan luettuina taimitarhat ja lyhytkiertoinen energiapuu”.
14. Asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohtaan sisältyy ilmaisun ”pysyvä laidun” määritelmä, joka on seuraavanlainen:
”’pysyvällä laitumella’ [tarkoitetaan] maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luonnollisesti (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei ole vähintään viiteen vuoteen kuulunut tilan viljelykiertojärjestelmään, lukuun ottamatta neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2078/92 – – mukaisia kesannoituja aloja, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 – – 22, 23 ja 24 artiklan mukaisia kesannoituja aloja sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 – – 39 artiklan mukaisesti kesannoituja aloja; lisäksi tässä tarkoituksessa ’heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit’ tarkoittaa kaikkia nurmikasveja, joita jäsenvaltiossa esiintyy luonnonlaitumilla tai jotka tavallisesti sisältyvät keto- tai niittysiemenseoksiin (riippumatta siitä, käytetäänkö näitä alueita laiduntamiseen). Jäsenvaltiot voivat sisällyttää tähän liitteessä I luetteloidut peltokasvit”.
15. Tässä yhteydessä asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan d alakohdassa määritellään ilmaisu ”nurmet” seuraavalla tavalla:
”’nurmilla’ [tarkoitetaan] nurmituotantoon (kylvetty tai luonnollinen) käytettyä maata; sovellettaessa asetuksen – – N:o 73/2009 49 artiklaa myös pysyvät laitumet sisältyvät nurmiin”.
Saksan oikeus
16. Unionin asetuksissa säädettyjen jäsenvaltioiden velvoitteiden, jotka koskevat pysyvien laidunten säilyttämistä, täyttämiseksi Saksan liittovaltion lainsäätäjä antoi lain suoria tukia koskevista velvoitteista (Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz). Kyseisen lain 3 §:ssä säädetään, että osavaltioiden on huolehdittava siitä, ettei pysyvien laidunten osuus koko maatalousmaasta pienene niiden alueella merkittävästi. Tätä varten kyseisen lain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa annetaan osavaltioiden hallituksille toimivalta kieltää asetuksella pysyvien laidunten kyntäminen tai rajoittaa sitä asetuksella, jos maa-alueiden, joita käytetään pysyvinä laitumina, osuus on pienentynyt yli viisi prosenttia.
17. Tämän valtuutuksen perusteella Schleswig-Holsteinin osavaltio antoi 13.5.2008 asetuksen pysyvien laidunten säilyttämisestä (Dauergrünland-Erhaltungsverordnung, jäljempänä DGL-VO SH). DGL-VO SH:n 1 §:n 1 momentissa säädetään, että jos tilatukia koskevien hakemusten perusteella todetaan, että maa-alueiden, joita käytetään pysyvinä laitumina, osuus on pienentynyt yli viisi prosenttia, toimivaltainen viranomainen julkistaa tämän tiedon, minkä jälkeen maa-alueiden, joita käytetään pysyvinä laitumina, kyntäminen on kiellettyä ilman lupaa.
18. Tässä yhteydessä DGL-VO SH:n 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Tilanomistajat, jotka hakevat suoria tukia, eivät saa 1 §:n 1 momentissa mainitun toteamuksen julkistamisen jälkeen kyntää pysyviä laitumia, sellaisina kuin ne on määritelty – – asetuksen – – [N:o] 796/2004 2 artiklan 2 alakohdassa, sinä aikana, jona he saavat suoria tukia. – –
2. Toimivaltainen viranomainen voi 1 momentista poiketen myöntää luvan pysyvien laidunten kyntämiseen. – –”
19. Schleswig-Holsteinin osavaltion toimivaltainen ministeriö ilmoitti 23.6.2008 julkaistussa Schleswig-Holsteinin osavaltion virallisessa lehdessä yleisellä määräyksellä, että pysyvien laidunten osuus oli pienentynyt yli viisi prosenttia. Näin ollen DGL-VO SH:n 1 §:n 1 momentin mukainen käyttötavan muuttamiskielto astui voimaan kyseisen julkistamisen jälkeisenä päivänä.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
20. Grund on maanviljelijä, joka hakee vuosittain tilatukijärjestelmän mukaista tukea. Hakemuksissaan hän ilmoitti kasvattaneensa vuosista 1998 ja 1999 lähtien heinäkasvia kahdella hänen palstoistaan. Vuonna 2005 hän kylvi kummallekin palstalle apilanurmea/nurmikasviseosta suorittamalla maanmuokkauksen jälkeen täydennyskylvön ja ilmoitti palstat vuodesta 2005 vuoteen 2008 apilanurmialueeksi/nurmikasviseosalueeksi. Vuonna 2009 kumpaakin kyseessä olevaa palstaa käytettiin jälleen heinäkasvialueena. Markkinointivuoden 2010 alussa toinen palstoista vuokrattiin, ja sille on siitä lähtien haettu tukea niittynä. Grund on kasvattanut toisella palstalla vuodesta 2010 lähtien siilomaissia sellaisen luvan perusteella, joka hänelle on myönnetty velvollisuuden, joka koskee muun hänelle kuuluvan maa-alueen käyttämistä pysyvänä laitumena, vastineeksi.
21. LLUR ilmoitti Grundille 9.1.2009 päivätyllä kirjeellään, että se oli luokitellut nämä kaksi palstaa uudelleen maa-alueiksi, joita käytetään pysyvinä laitumina, koska niitä oli käytetty vuosina 1998–2008 vähintään kuuden vuoden ajan yhtäjaksoisesti laitumina. Lisäksi LLUR kiinnitti Grundin huomion siihen, että kyseisiä palstoja koski DGL-VO SH:n mukainen käyttötavan muuttamiskielto.
22. Grund nosti 4.6.2009 hallintotuomioistuimista annetun lain (Verwaltungsgerichtsordnung) 43 §:n 1 momentin nojalla Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgerichtissä (Schleswig-Holsteinin hallintotuomioistuin) vahvistuskanteen, jossa se vaati sen toteamista, ettei näitä kahta palstaa, jotka LLUR oli luokitellut uudelleen, koskenut kyseinen käyttötavan muuttamiskielto. Kanteensa tueksi Grund esitti, että hänellä on oikeutettu intressi tähän toteamukseen, ja väitti, että näitä kahta palstaa ei voitu luokitella pysyviksi laitumiksi sen takia, että kyseiset palstat, joita käytettiin heinäkasvin kasvattamiseen, oli kynnetty yhden tai kahden vuoden jälkeen. Grund väitti, että joka tapauksessa on niin, että siirryttäessä apilanurmesta/nurmikasviseoksesta heinäkasviin tai päinvastoin kyseessä on viljelykierto, joka estää pysyvien laidunten syntymisen ja lopettaa maa-alueen käyttämisen pysyvänä laitumena.
23. LLUR kiisti tämän väitteen ja katsoi, että maa-alueet, joita käytettiin heinäkasvin kasvattamiseen ja jotka kynnettiin säännöllisesti, oli rinnastettava luonnolliseen pysyvään laitumeen. Ratkaisevaa oli, että samoja kasveja kasvatettiin keskeytyksettä, ja muussa tapauksessa kyseessä on viljelykierto. LLUR katsoi, että koska kummallakin kyseessä olevalla palstalla kasvatettiin heinäkasvia keskeytyksettä yli viisi vuotta, kyse oli pysyvistä laitumista tämän jälkeen tapahtuneesta apilanurmen/nurmikasviseoksen kylvämisestä huolimatta.
24. Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hylkäsi 13.10.2010 ensimmäisenä oikeusasteena antamallaan tuomiolla kyseisen kanteen perusteettomana sillä perusteella, että kerran hankittu pysyvän laitumen asema ei lakkaa eri nurmirehukasvien viljelykierron perusteella. Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holsteinin ylempi hallintotuomioistuin) hylkäsi Grundin tästä tuomiosta tekemän valituksen 12.5.2011 antamallaan tuomiolla kuultuaan osapuolia samana päivänä pidetyssä suullisessa käsittelyssä sillä perusteella, että riippumatta siitä, onko viljelykierto kyseessä vain silloin, kun heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamisesta siirrytään muiden peltokasvien kasvattamiseen, se, että heinäkasvien kasvattamisesta siirrytään muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen, ei vaikuta hankittuun pysyvän laitumen asemaan.
25. Grund teki 28.6.2011 kyseisestä tuomiosta Revision-valituksen Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin).
26. Ennakkoratkaisupyynnössään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa sitä, että muutoksenhakutuomioistuimen 12.5.2011 antamassaan tuomiossa tekemät tosiseikkoja koskevat toteamukset sitovat sitä. Se täsmentää, että ensimmäisen kyseessä olevan palstan, joka on annettu vuokralle, osalta Grundilla on yhä intressi sen toteamiseen, ettei kyse ole pysyvästä laitumesta, koska hän voi mahdollisesti vuokrata maa-alueensa korkeampaan hintaan. Näin ollen on tutkittava, oliko kyseinen maa-alue 12.5.2011 pysyvä laidun. Toisen palstan, jota ei vuodesta 2010 lähtien ole enää käytetty laitumena vaan siilomaissin kasvattamiseen, osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että toteamisvaatimus koskee käyttötavan muuttamisajankohtaa, koska velvollisuus, joka koskee pysyvän laitumen muodostamista korvaavalle maa-alueelle ja jota Grundin on noudatettava kyseiselle palstalle myönnetyn kyntämistä koskevan luvan vastineeksi, perustuu pysyvän laitumen aseman lakkaamiseen kyseisenä vuonna. Viimeksi mainitun palstan osalta on siis tutkittava, oliko maa-alue vuonna 2010 pysyvä laidun.
27. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asian ratkaisu riippuu unionin oikeudessa ja erityisesti asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”pysyvä laidun” tulkinnasta sen takia, että Saksan merkityksellisessä lainsäädännössä viitataan nimenomaisesti kyseiseen säännökseen, ja siitä huolimatta, että kyseistä säännöstä on muutettu myöhemmin asetuksella N:o 239/2005 ja se on jopa korvattu asetuksella N:o 1122/2009. Näin ollen pääasian ratkaisu riippuu siitä, millaisille maatalousmaan muutoksille pysyvän laitumen asema on esteenä. Tässä yhteydessä kyseinen tuomioistuin ei havaitse kyseisessä säännöksessä olevassa ”pysyvän laitumen” määritelmässä mitään viitteitä siitä, että laitumen kyntäminen sulkisi yksin pois luokittelun ”pysyväksi laitumeksi”. Kyseinen tuomioistuin toteaa myös, että se on taipuvainen katsomaan, ettei eri nurmirehukasvien vaihtelu merkitse asetuksessa N:o 796/2004 tarkoitettua viljelykiertoa, mutta huomauttaa samalla, että unionin oikeuden asianmukainen tulkinta ei ole kuitenkaan niin ilmeinen, ettei perusteltua epäilystä jäisi. Se mainitsee nimittäin tiettyjä maatilojen rakennetutkimuksia koskevia unionin oikeuden säännöksiä, jotka saattavat vaikuttaa kyseisen käsitteen tulkintaan.
28. Tässä tilanteessa Bundesverwaltungsgericht on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko maatalousmaa [asetuksen N:o 796/2004] 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettu pysyvä laidun, kun sitä käytetään nykyhetkellä ja kun sitä on käytetty vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen, mutta maa-alue on tänä aikana kynnetty ja sille on tänä aikana kylvetty siihenastisten nurmirehukasvien sijaan (tässä: apilanurmi/nurmikasviseos) toista nurmirehukasvia (tässä: heinäkasvi), vai onko näissä tapauksissa kyseessä viljelykierto, joka sulkee pois maa-alueen luokittelun pysyväksi laitumeksi?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Alustavat huomautukset
29. Ennakkoratkaisupyynnössä viitataan asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettuun ”pysyvän laitumen” määritelmään. Ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee, että ajankohdiksi, jotka ovat merkityksellisiä määritettäessä, kuuluvatko pääasiassa kyseessä olevat kaksi palstaa ”pysyvän laitumen” määritelmän piiriin, on vahvistettava vuodet 2010 ja 2011. Tästä seuraa, että pääasian tosiseikkoihin on sovellettava unionin lainsäädännössä, jota sovelletaan näiden kahden vuoden aikana, olevaa eli asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa säädettyä ”pysyvän laitumen” määritelmää. Unionin tuomioistuin antaa näin ollen viimeksi mainitussa säännöksessä olevan ”pysyvän laitumen” määritelmän tulkinnan. Sillä, että kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä viitataan yhä asetukseen N:o 796/2004, ei ole tässä yhteydessä merkitystä.
30. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa, asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 2 alakohdassa olevan ”pysyvän laitumen” määritelmän ja asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa olevan ”pysyvän laitumen” määritelmän välillä ei ole kuitenkaan aineellista eroa ja ne kyseisen määritelmän osat, joilla on ratkaiseva merkitys pääasiaa ratkaistaessa, ovat joka tapauksessa pääosin samanlaisia molemmissa asetuksissa. Näin ollen on todettava, että siinä tapauksessa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kansallisen prosessioikeuden mukaisesti, että kyseinen asia kuuluu loppujen lopuksi asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 2 alakohdassa säädetyn ”pysyvän laitumen” määritelmän piiriin, esitettyyn kysymykseen tässä tuomiossa annettu vastaus on sovellettavissa tähän aikaisempaan lainsäädäntötoimeen.
Asiakysymys
31. Kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa annettua ”pysyvän laitumen” määritelmää tulkittava siten, että se kattaa maatalousmaan, jota käytetään nykyhetkellä ja jota on käytetty vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen, vaikka kyseinen maa-alue on tänä aikana kynnetty ja sille on tänä aikana kylvetty muuta nurmirehukasvilajiketta kuin sillä aikaisemmin kasvatettua nurmirehukasvilajiketta.
32. Aluksi on todettava, että asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa annetun ”pysyvän laitumen” määritelmän sanamuodossa ei mainita lainkaan sitä, että se, että maa-alue on kynnetty ja sille on kylvetty muuta nurmirehukasvilajiketta kuin sillä aikaisemmin kasvatettua nurmirehukasvilajiketta, sulkee yksin pois luokittelun ”pysyväksi laitumeksi”.
33. On myös todettava, että kyseisessä määritelmässä ei tehdä mitään eroa heinäkasvien ja tiettyjen nurmirehukasvien välillä, joten kaikki heinäkasvit ja kaikki muut nurmirehukasvit kuuluvat yhteen ja samaan ryhmään, joka ei puolestaan jakaudu alaryhmiin. Kyseisessä määritelmässä olevan ilmaisun ”heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattaminen” sanamuodosta nimittäin ilmenee, että kaikkia nurmirehukasvilajikkeita pidetään samanarvoisina asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdan kannalta ja että tietyn nurmirehukasvilajikkeen, jota kasvatetaan kyseisellä maa-alueella, valinnalla ei ole sellaisenaan mitään vaikutusta kyseisen maa-alueen luokitteluun ”pysyväksi laitumeksi”. Se, että kyseisessä sanamuodossa kootaan yhteen heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit, merkitsee näin ollen sitä, että kyse voi olla kyseisessä säännöksessä tarkoitetusta ”viljelykierrosta” ainoastaan silloin, kun kasvatetaan muuta kasvia kuin nurmirehukasvia.
34. Lisäksi asetuksessa N:o 1122/2009 säädetty järjestelmä, jossa asetetaan pysyvien laidunten säilyttämistä koskeva velvollisuus, osoittaa myös, että pysyvien laidunten ryhmää ei voida jakaa erillisiin laidunkasvien alaryhmiin ja että kasvatettavan nurmirehukasvilajikkeen valinnalla ei ole näin ollen tässä yhteydessä mitään merkitystä. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa käytetystä ilmaisusta nimittäin ilmenee, että ennakkolupaa koskeva velvollisuus koskee pelkästään maa-alueen käyttöä muiden kasvien kuin pysyvien laidunten kasvien kasvattamiseen. Kyseisissä säännöksissä oleva ilmaisu ”muuttaa käyttötapaa” on esteenä ainoastaan muulle maa-alueen käytölle kuin maa-alueen käytölle pysyvänä laitumena yleisenä ja jakamattomana ryhmänä. Samoin kyseisessä artiklassa säädetyllä velvollisuudella, joka koskee maa-alueen ”muut[tamista] takaisin pysyvänä laitumena olevaksi maaksi”, voi olla merkitystä ainoastaan silloin, kun kyseistä maa-aluetta ei enää käytetä laitumena sen jälkeen, kun se on varattu muihin käyttötarkoituksiin.
35. Näin ollen unionin lainsäätäjä ei anna mitään merkitystä sille, mitä nurmirehukasvilajiketta kyseisellä maa-alueella on konkreettisesti kasvatettu. Unionin lainsäädännössä ei nimittäin edellytetä erityisesti sitä, että kyseiselle maa-alueelle kylvetään uudestaan samaa nurmirehukasvilajiketta, jota sillä on aikaisemmin kasvatettu. Kyseisen maa-alueen todellinen käyttö on asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi ”pysyväksi laitumeksi” luokittelun kannalta ratkaisevaa (ks. tuomio Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, 37 kohta). Heinäkasvilajikkeen muuttamisella ja myöskään käytetyllä teknisellä prosessilla, kuten kyntämisellä tai maan muokkaamisella ja täydennyskylvämisellä, ei voi olla mitään vaikutusta tähän luokitteluun.
36. Lisäksi asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa vahvistetulla pysyvien laidunten säilyttämistä koskevalla tavoitteella pyritään myös osoittamaan, että sitä, että samalla alueella siirrytään tietyntyyppisestä laitumesta toisentyyppiseen laitumeen, ei voida pitää asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna ”viljelykiertona”, joka sulkee pois luokittelun kyseisessä artiklassa tarkoitetuksi ”pysyväksi laitumeksi”. Kyseisestä perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, että pysyvien laitumien myönteisten ympäristövaikutusten takia on toteutettava toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on kannustaa nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään sen varmistamiseksi, että suuria alueita ei muuteta peltomaaksi.
37. Tämä pysyvien laidunten säilyttämistä koskeva tavoite voidaan kuitenkin saavuttaa vain silloin, kun se, että maa-aluetta käytetään peräkkäin erilaisiin käyttötarkoituksiin laitumena, voi myös antaa sille viiden vuoden jälkeen pysyvän laitumen aseman. Tätä varten laitumien muuttaminen peltomaaksi on tehtävä vaikeaksi etenkin estämällä se, että maanviljelijä voi helposti estää maa-alueensa, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen, luokittelun asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi ”pysyväksi laitumeksi” ja näin ollen kiertää sen säilyttämistä koskevia velvollisuuksia.
38. Jos myönnettäisiin, että pelkkä siirtyminen nurmirehukasvista toiseen nurmirehukasvilajikkeeseen kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna viiden vuoden aikana tai pidempänä aikana voisi sulkea pois kyseisen luokittelun ”pysyväksi laitumeksi”, kyseinen pysyvien laidunten säilyttämistä koskeva tavoite olisi vaikea saavuttaa. Sillä, että kyseinen maa-alue on tänä aikana kynnetty ja sille on tänä aikana kylvetty muuta nurmirehukasvilajiketta kuin sillä aikaisemmin kasvatettua nurmirehukasvilajiketta, ei voi näin ollen olla sellaisenaan mitään vaikutusta kyseiseen luokitteluun.
39. Lisäksi on täsmennettävä, että maatilojen rakennetutkimuksia koskevat unionin oikeuden säännökset, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa, eivät voi kumota tätä asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetun ”pysyvän laitumen” määritelmän tulkintaa, koska – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 66 kohdassa – kyseisten säännösten tavoite ja tarkoitus eroavat suoria tukia koskevan lainsäädännön, jota ennakkoratkaisupyyntö koskee, tavoitteesta ja tarkoituksesta.
40. Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa annettua ”pysyvän laitumen” määritelmää on tulkittava siten, että se kattaa maatalousmaan, jota käytetään nykyhetkellä ja jota on käytetty vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen, vaikka kyseinen maa-alue on tänä aikana kynnetty ja sille on tänä aikana kylvetty muuta nurmirehukasvilajiketta kuin sillä aikaisemmin kasvatettua nurmirehukasvilajiketta.
Oikeudenkäyntikulut
41. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.10.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1120/2009 2 artiklan c alakohdassa annettua ”pysyvän laitumen” määritelmää on tulkittava siten, että se kattaa maatalousmaan, jota käytetään nykyhetkellä ja jota on käytetty vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen, vaikka kyseinen maa-alue on tänä aikana kynnetty ja sille on tänä aikana kylvetty muuta nurmirehukasvilajiketta kuin sillä aikaisemmin kasvatettua nurmirehukasvilajiketta.