61985J0201
RETSMØDERAPPORT
i de forenede sager 201 og 202/85 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling
1. Gældende EF-regler
a)
Ved Rådets forordning nr. 856/84 af 31. marts 1984 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1984, L 90, s. 10) blev der i sidstnævnte forordning indføjet en ny artikel 5c. Denne bestemmelse pålagde producenter og opkøbere af komælk en tillægsafgift med det formål at styre væksten i mælkeproduktionen og samtidig muliggøre den nødvendige strukturelle udvikling og tilpasning.
Ifølge artikel 5c, stk. 1, skal afgiftsordningen skal gennemføres inden for hver region på medlemsstaternes område efter en af følgende formler:
—
efter formel A skal mælkeproducenterne erlægge en tillægsafgift for de til en opkøber leverede mængder mælk, som overstiger en bestemt referencemængde;
—
efter formel B skal opkøberne af mælk eller andre mejeriprodukter (dvs. mejerierne) erlægge en tillægsafgift for de af producenterne leverede mængder mælk, som overstiger en bestemt referencemængde. Den opkøber, som tillægsafgiften påhviler, må kun overvælte afgiften på de producenter, som har forhøjet deres leverancer, i forhold til de pågældende producenters andel i overskridelsen af opkøberens referencemængde.
Ved forordningen blev der endvidere oprettet en fællesskabsreserve for at kunne supplere garantimængderne i de medlemsstater, hvor afgiftsordningen giver anledning til særlige vanskeligheder, der kan påvirke de pågældende medlemsstaters forsyningseller produktionsstruktur (jfr. nævnte bestemmelses stk. 4).
b)
Ved den supplerende forordning fra Rådet nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13) blev tillægsafgiften, ved anvendelsen af formel A, fastsat til 75% af indikativprisen på mælk, og ved anvendelsen af formel B til 100% (jfr. artikel 1, stk. 1).
Ved samme forordnings artikel 2 blev den i grundforordningen omhandlede referencemængde fastsat på følgende måde:
»1.
Den i ovennævnte forordnings artikel 5c, stk. 1, omhandlede referencemængde er lig med den mængde mælk eller mælkeækvivalent, som producenten har leveret i kalenderåret 1981 (formel A), eller den mængde mælk eller mælkeækvivalent, som en opkøber har indkøbt i kalenderåret 1981 (formel B), forhøjet med 1%.
2.
Medlemsstaterne kan dog bestemme, at den i stk. 1 omhandlede referencemængde på deres område er lig med den mængde mælk eller mælkeækvivalent, der er leveret eller opkøbt i kalenderåret 1982 eller 1983, afpasset med en procentsats på en sådan måde, at den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 fastsatte garantimængde ikke overskrides. Denne procentsats kan varieres i forhold til størrelsen af leverancerne fra visse kategorier af afgiftspligtige, udviklingen i leverancerne i visse regioner mellem 1981 og 1983 eller udviklingen i leverancerne fra visse kategorier af afgiftspligtige i samme periode på vilkår, som fastsættes efter fremgangsmåden i artikel 30 i forordning (EØF) nr. 804/68.
3.
...«
Efter ordningen kan medlemsstaterne, for at gennemføre omstruktureringen af mælkeproduktionen, enten yde en godtgørelse til de producenter, som forpligter sig til definitivt at opgive mælkeproduktionen, eller efter visse betingelser yde producenterne en supplerende referencemængde. De referencemængder, der herved frigøres, kan, såfremt der findes behov herfor, tilføres den reserve, som medlemsstaten har oprettet inden for sin garantimængde (jfr. artikel 4, stk. 1 og 2, samt artikel 5 i forordning nr. 857/84). Desuden kan medlemsstaterne efter visse nærmere angivne betingelser og inden for en vis begrænset periode tildele producenter eller opkøbere, som har overskredet deres egen referencemængde, de referencemængder, andre producenter eller opkøbere ikke har udnyttet (artikel 4a i forordning nr. 857/84 som ændret ved Rådets forordning nr. 590/84 af 26.2.1985, EFT L 68, s. 1).
Endelig kan medlemsstaterne, når formel B anvendes (hvor tillægsafgiften påhviler opkøberne), under visse betingelser træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at gøre det muligt for opkøberne af mælk og mejeriprodukter at forvalte de referencemængder, de har fået tildelt, herunder tildelingen og ekstratildelingen af deres producenters mængder (artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 10 i forordning nr. 857/84).
c)
Ved forordning nr. 1371/84 af 16. maj 1984 (EFT L 132, s. 11) har Kommissionen i medfør af Rådets forordninger udstedt gennemførelsesbestemmelser vedrørende tillægsafgiften.
2. De luxembourgske gennemførelsesbestemmelser
EF's ordning er navnlig gennemført i storhertugdømmet Luxembourg ved règlement grand-ducal af 3. oktober 1984 om anvendelse af tillægsafgiftsordningen for mælk i storhertugdømmet Luxembourg (Memorial 1984, s. 1486).
Ved denne bekendtgørelse valgte Luxembourg formel B (jfr. bekendtgørelsens artikel 1). Opkøbernes referencemængder er herved fastsat på grundlag af de i 1981 indkøbte mængder, dog således at basismængderne er justeret med visse koefficienter, hvorved der er taget hensyn til udviklingen i de mælkeleverancer til opkøberne, som blev foretaget mellem 1981 og 1983, sammenlignet med den gennemsnitlige udvikling i leverancerne inden for Luxembourg (jfr artikel 2).
Ved bekendtgørelsen fastsættes endvidere nærmere regler for, hvorledes en opkøber kan overvælte tillægsafgiften på producenterne, såfremt denne har overskredet sin referencemængde. Bekendtgørelsen hviler her på det princip, at producentens individuelle basismængde fastsættes på grundlag af den pågældedndes leverancer i 1981, justeret med leverancerne i 1983. Såfremt summen af de individuelle referencemængder, beregnet på denne måde, overstiger opkøberens referencemængde, fordeles de overskydende mængder på de samlede individuelle referencemængder i forhold til disses størrelse. Den del af referencemængden, som ikke er tildelt opkøberen, udgør »opkøberens reserve« som denne kun må uddele i henhold til de regler, der nærmere fastsættes ved règlement grand-ducal (jfr artikel 3).
Der er fastsat særlige regler for, hvorledes tillægsafgiften kan overvæltes på producenterne i det tilfælde, hvor en mælkeproducent skifter opkøber (mejeri), og i det tilfælde, hvor en mælkeproducent helt indstiller leveringen. I første tilfælde fradrager man i den første opkøbers referencemængde den andel, der er uddelt til mælkeproducenten, og lægger den oveni den nye opkøbers referencemængde. I det andet tilfælde overfører man den individuelle referencemængde, som har været tillagt den mælkeproducent, der helt har indstillet leverancerne, til reserven tilhørende den sidste opkøber, som mælkeproducenten har leveret mælk til i mindst to hinanden påfølgende år (jfr. artikel 7).
3. Hovedsagerne
I sag 201/85 er sagsøgerne i hovedsagen Marthe Klensch, enke efter Kipgen, ethvervsdrivende under firmanavnet Laiterie Ekabe, Eschweiler, og de to landbrugssammenslutninger — association agricole pour la promotion de la commercialisation laitière — mejerierne Procola, Stolzembourg, og Corelux, Berdorf, som alle tre er »opkøbere« i henhold til den luxembourgske lovgivning. De har anlagt sag ved storhertugdømmet Luxembourgs Conseil d'Etat med påstand om annullation af bekendtgørelserne nr. 1666, 1668 og 1669/84 fra den luxembourgske statssekretær for landbrug og vinavl af 10. oktober 1984, hvorved deres referencemængder blev fastsat under anvendelse af EF's ordning for tillægsafgift på mælk. Marthe Klensch har desuden anlagt sag med påstand om annullation af nævnte bekendtgørelser nr. 1666 og 1668/84 samt statssekretærens bekendtgørelse nr. 1667/84 af 10. oktober 1984 i det omfang, disse bekendtgørelser fastsætter referencemængderne for de opkøbere, som er konkurrenter til Ekabe.
I sag 202/85 er sagsøgeren i hovedsagen derimod en mælkeproducent, nemlig landbrugsbedriften société civile Exploitation agricole de Niederterhaff, Bertrange. Under sagen for Luxembourgs Conseil d'Etat har denne sagsøger dels nedlagt påstand om annullation af nævnte bekendtgørelse nr. 1669/84, hvorved Ekabe's referencemængde blev fastsat, i det omfang, bekendtgørelsen indebærer fastsættelse af sagsøgerens referencemængder, dels annullation af landbrugsministeriets administrative beslutning vedrørende den individuelle referencemængde, der var tillagt sagsøgeren som leverandør i forhold til Ekabe.
Til støtte for påstandene har sagsøgerne, ud over at have fremført en række anbringender om, at den luxembourgske forfatning og lovgivning og Den europæiske Menneskerettighedskonvention er tilsidesat, gjort gældende, at forbudet mod forskelsbehandling af mælkeproducenter og- opkøbere, som følger af traktatens artikel 40, stk. 3, er tilsidesat. De har endvidere anført, at visse bestemmelser i Fællesskabets ordning vedrørende tillægsafgiften på mælk er tilsidesat.
For at kunne tage stilling til de sidstnævnte anbringender om EF-rettens tilsidesættelse har storhertugdømmet Luxembourgs Conseil d'Etat udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende spørgsmål, der har samme ordlyd i de to sager:
»1.
Er EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, hvorefter de fælles markedsordninger inden for landbruget skal udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter, til hinder for, at en medlemsstat i medfør af artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 vælger det i denne artikels stk. 1 nævnte år som referenceår for fastsættelsen af referencemængden, jfr. artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68, når dette vil indebære en fordel for en bestemt opkøber og dermed for de mælkeproducenter, der leverer til denne opkøber, til skade for de øvrige producenter og for de opkøbere, som disse producenter leverer til?
2.
Indeholder artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning (EØF) nr. 857/84 hjemmel til, i det tilfælde, hvor en medlemsstat har valgt kalenderåret 1981 som referenceår, at justere den i stk. 1 nævnte referencemængde med en procentsats, som kan varieres i forhold til størrelsen af leverancerne fra visse kategorier af afgiftspligtige, når denne mulighed ifølge stk. 2 udtrykkeligt kun består, såfremt medlemsstaten har valgt kalenderåret 1982 eller kalenderåret 1983 som referenceår?
3.
Er en medlemsstat, der har valgt formel B, efter opbygningen af forordning nr. 857/84, navnlig dennes artikel 2, stk. 2, artikel 4, stk. 2, og artikel 8, stk. 1, berettiget til at overføre de individuelle referencemængder hidrørende fra producenter, som ikke har leveret mælk siden 1981 på grund af virksomhedens ophør, til den opkøber, som producenten leverede til tidligere, frem for at føre denne referencemængde tilbage til den nationale reserve?
4.
Indeholder forordning (EØF) nr. 857/84, navnlig dennes artikel 4, stk. 2, hjemmel for en medlemsstat til at overføre den individuelle referencemængde for en producent, hvis virksomhed er ophørt, til den sidste opkøbers reserve, tilmed forhøjet med de supplerende mængder fra den nationale reserve?
5.
Såfremt det fjerde spørgsmål besvares bekræftende, indeholder forordning (EØF) nr. 857/84 da hjemmel til at overføre nævnte referencemængde til reserven hos den sidste opkøber, som producenten har leveret mælk til i mindst to hinanden påfølgende år?«
4. Sagen ved Domstolen
Forelæggelsesdommene er registreret på Domstolens justitskontor den 1. juli 1985.
Ved kendelse af 10. juli 1985 har Domstolen besluttet at forene de to sager med henblik på retsforhandlingerne og dommen.
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der i sag 201/85 afgivet indlæg af følgende: sagsøgerne i hovedsagen, Marthe Klensch ved advokat Yves Prussen, Luxembourg, og de to landbrugssammenslutninger Procola og Corelux ved advokat Fernand Entringer, Luxembourg, af den luxembourgske regering ved dennes befuldmægtigede Ferdinand Hoffstetter, konsulent ved ministeriet for landbrug og vinavl, samt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved dennes befuldmægtigede Denise Sorasio, Kommissionens juridiske tjeneste.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen i medfør af procesreglementets artikel 95 ved kendelse af 4. marts 1986 besluttet at henvise sagen til femte afdeling og at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Domstolen har dog besluttet at stille Kommissionen visse skriftlige spørgsmål.
II — Skriftlige indlæg
1. Situationen på markedet for mælk i Luxembourg
a)
Sagsøgeren Marthe Klensch har herom anført, at det luxembourgske marked for mejeriprodukter særlig er kendetegnet ved, at der kun findes to virksomheder, der pasteuriserer og forarbejder mejeriprodukter, nemlig landbrugssammenslutningen Luxlait, som langt størstedelen af de luxembourgske mælkeproducenter er tilsluttet, og det private firma Ekabe. I 1983 udgjorde Luxlait's andel af mælkeproduktionen 71,5% og Ekabe's andel 15,3%. Hertil kommer de to landbrugs sammenslutninger Procola og Corelux, som forestår salg af mejeriprodukter til Forbundsrepublikken Tyskland fra de landbrugsbedrifter, der er medlemmer af disse to sammenslutninger.
I de senere år er Luxlait's andel af markedet for mejeriprodukter gået tilbage på grund af medlemmernes utilfredshed med sammenslutningens prispolitik. Talrige medlemmer har som følge heraf opsagt deres kontrakt med Luxlait og er gået over til at levere til Ekabe, Corelux eller Procola.
De mælkeproducenter, som er tilsluttet de tre sidstnævnte virksomheder, bør ifølge sagsøgeren Marthe Klensch henregnes til de mest aktive. Blandt de mælkeproducenter, der er tilsluttet Luxlait, findes der derimod specielt mange små landbrugsbedrifter (med en produktion på under 80000 liter pr. år). Således er 92,3% af de små landbrugsbedrifter tilsluttet Luxlait, mens kun 7,3% leverer til Ekabe.
Endvidere kan man ifølge denne sagsøger konstatere, at langt de fleste af de landbrugsbedrifter, der nedlægges, findes blandt Luxlait's leverandører. Således steg mælkeproduktionen hos Ekabe's leverandører mellem 1981 og 1983 med gennemsnitligt 15%, men kun med gennemsnitligt 9,36% hos Luxlait's leverandører.
b)
Sagsøgerne i hovedsagen, landbrugssammenslutningerne Procola og Corelux har gjort gældende, at der før oprettelsen af Procola (august 1978) og Corelux (maj 1982) kun fandtes to mælkeopkøbere i Luxembourg, nemlig Luxlait og Ekabe.
Der var imidlertid opstået uoverensstemmelser hos Luxlait på grund af regnskabernes manglende gennemskuelighed, hvilket anføres at bero på et ønske om at finansiere visse underskudsforretninger ved hjælp af midler fra de brancher, der var mest økonomisk udbyttegivende, såsom mælkeproduktionen. Af denne grund forlod flere producenter Luxlait i de følgende år og stiftede deres egne sammenslutninger, Procola og Corelux. Salget fra de fire eksisterende opkøbere udgjorde i 1981:
Luxlait: 191743204 kg,
Ekabe: 38186362 kg,
Procola: 25869253 kg,
Corelux: 6001468 kg.
Efter oprettelsen af Procola og Corelux fortsatte afgangen fra Luxlait. Med virkning fra 31. december 1985 udmeldte en række landbrugsbedrifter — hvis produktion udgjorde omkring 4,5 mio kg mælk — sig således af Luxlait og tilsluttede sig Procola eller Corelux.
c)
Den luxembourgske regering har fremhævet, at indførelsen af kvotaordningen, voldte særlig store vanskeligheder for den luxembourgske mejerisektors økonomi på grund af den markedsbegrænsning, som den medførte. I Luxembourg udgør mejeriprodukterne nemlig mere end 45% af landbrugets samlede produktion. Mejerisektoren er således en af grundpillerne i det luxembourgske landbrug og dermed en væsentlig indtægtskilde for mange bedrifter.
Hertil kommer, at det luxembourgske landbrug har med visse naturlige handicap (Luxembourg er klassificeret som ugunstigt stillet område) og ikke råder over nogen alternativ produktion, som er acceptabel ud fra et rentabilitetssynspunkt. Desuden havde adskillige landbrugsbedrifter en stærkt forældet struktur på det tidspunkt, hvor kvotaordningen blev indført, enten fordi de endnu ikke havde iværksat den nødvendige udviklingsproces eller først for nylig havde påbegyndt omstruktureringen.
EF's institutioner tog dog hensyn til disse vanskeligheder ved at tildele Luxembourg en del af fællesskabsreserven.
d)
Kommissionen har oplyst, at i Luxembourg udgjorde mængden af mælk, leveret til forarbejdningsvirksomhederne, 261800 tons i 1981. På grundlag heraf blev den »samlede garantimængde« inden for den første periode for anvendelse af tillægsafgiftsordningen fastsat til 268000 tons og for hver af de følgende fire perioder til 265000 tons, dvs. omtrent de samme mængder, som faktisk blev leveret i 1981, forhøjet med 1% Ofr. artikel 5c, stk. 3, i forordning nr. 804/68 som ændret ved forordning nr. 856/84).
Herudover fik Luxembourg tildelt en vis andel af fællesskabsreserven, nemlig 25000 tons ud af en samlet fællesskabsreserve på 393000 tons, hvilket bragte den samlede garantimængde i Luxembourg op på 293000 tons (jfr. artikel 1 i forordning nr. 1371/84). Mælkeleverancerne i Luxembourg udgjorde imidlertid 291000 tons, altså mindre end den maksimale mængde.
Ifølge de oplysninger, der var offentliggjort i fagpressen, fik de fire opkøbere i Luxembourg tildelt følgende mængder:
Luxlait: 212500 tons,
Ekabe: 44700 tons,
Procola: 29000 tons,
Corelux: 7000 tons.
Endelig oplyser Kommissionen, at de luxembourgske myndigheder udnyttede medlemsstaternes adgang efter EF-reglerne til i den første periode på 12 måneder at overdrage den andel af referencemængderne, som visse virksomheder ikke havde udnyttet, til afgiftspligtige, der havde overskredet deres egen referencemængde. Da de øvrige opkøbere i Luxembourg ikke havde opbrugt deres referencemængder fuldt ud, men endnu rådede over 2813 tons, blev de referencemængder, der oprindeligt var tildelt Procola og Corelux, forhøjet med henholdsvis 606 og 264 tons svarende til de fastslåede overskridelser.
Som følge heraf var ingen af opkøberne, og dermed heller ingen af producenterne, forpligtet til at betale tillægsafgift inden for den første periode på 12 måneder.
2. Første spørgsmål
Det første spørgsmål bør efter sagsøgernes opfattelse besvares bekræftende, men benægtende ifølge den luxembourgske regering. Kommissionen har indtaget et mere nuanceret mellemstandpunkt.
a)
Sagsøgeren Marthe Klensch anfører, at valget af 1981 som referenceår indebærer en åbenbar fordrejning på grund af den stedfundne markedsudvikling. Tilpasningen af referencemængden i forhold til produktionsforøgelsen mellem 1981 og 1983 har ikke ophævet denne forskelsbehandling.
Luxlait havde nemlig den laveste produktionsstigning i årene forud for kvotaordningens indførelse, men fik tildelt en referencemængde svarende til 105,01% af sin produktion i 1983. Ekabe fik tildelt en referencemængde på 104,1% og de to øvrige opkøbere referencemængder på 96,34 og 103,49% af deres produktion i 1983. Dette medførte, at Luxlait ikke fik opbrugt sin kvota, mens de tre øvrige opkøbere overskred deres. Gennemførelsesforanstaltningerne medførte således en begunstigelse af én af de fire opkøbende virksomheder til skade for konkurrenterne og disses leverandører. Som følge heraf blev adskillige af de landbrugsbedrifter, som var tilsluttet de tre øvrige opkøbere, nødsaget til at nedsætte produktionen med 15-20%.
Dette må ifølge sagsøgeren anses for en i henhold til traktatens artikel 40, stk. 3, forbudt forskelsbehandling. Efter Domstolens praksis er denne bestemmelse blot et særligt udtryk for det generelle lighedsprincip, som udgør et af fællesskabsrettens grundlæggende principper. I forbindelse med gennemførelsen af den fælles landbrugspolitiks formål må en ordning, der medfører en diskriminerende fordeling af byrderne, følgelig anses for uberettiget. En sådan ordning er desuden i strid med proportionalitetsprincippet, der udgør et udfyldende supplement til forbudet mod forskelsbehandling.
b)
Landbrugssammenslutningerne Procola og Corelttx anfører, at valget af 1981 som referenceår indebærer en spidsfindig begunstigelse af Luxlait til skade for de øvrige opkøbere. På grund af de landbrugsbedrifter, der siden 1981 har indstillet virksomheden, råder Luxlait nemlig over den største reservemængde i forhold til sin basiskvota, som den kan overdrage til de producenter, der er tilsluttet mejeriet, hvorved disse undgår at blive ramt af produktionsindskrænkningerne. Luxlait's reserve udgør således 3,67% af basiskvotaen, mens Ekabe's og Procola's reserver kun udgør henholdsvis 1,28 og 0,27%. Corelux har ingen reserve.
Ordningen har også diskriminerende virkninger for mælkeproducenterne. Således er Luxlait's indkøb steget med 4,74% i forhold til 1983, men Ekabe's kun med 3,75%.
Procola og Corelux har endog måttet tåle en nedgang i indkøbet på henholdsvis 3,17 og 5,83%.
En sådan objektivt ubegrundet forskelsbehandling er efter disse sagsøgers opfattelse i strid med traktatens artikel 40, stk. 3, samt i strid med princippet om et åbent marked, som de fælles markedsordninger er baseret på.
c)
Den luxembourgske regering anfører, at Fællesskabets mælkekvotaordning udstikker visse generelle rammer, men giver samtidig medlemsstaterne visse valgmuligheder til sikring af ordningens gennemførelse. En af disse valgmuligheder er muligheden for at vælge mellem referenceårene 1981, 1982 eller 1983. Den luxembourgske regering valgte 1981.
Da den luxembourgske regering traf dette valg, forsøgte den at finde en løsning, der tog hensyn til samtlige parters interesser. Man kan imidlertid ikke komme uden om, at de luxembourgske mejerier har en forskellig struktur i henseende til medlemmernes produktion. Ordningens virkninger vil således afhænge af bedriftens størrelse, idet der findes både små, mellemstore og store bedrifter, hvortil kommer bedrifter, der har haft store produktionsudsving i årenes løb. Den formel, man vælger for tildeling af kvoter, vil altså ikke have samme virkning for de enkelte opkøbere. Dette skyldes imidlertid ikke et arbitrært valg, men forskellen i leverandørernes struktur.
Uanset hvilket referenceår der vælges, vil en ordning, der begrænser produktionen, endvidere uvægerligt medføre en forskellig behandling af producenterne, afhængig af landbrugsbedriftens udviklingstrin. Denne forskel beror imidlertid på, at de allerede på tidspunktet for kvotaordningens gennemførelse befandt sig i forskellige situationer.
Af disse forklaringer fremgår altså, at den luxembourgske regering, da den valgte 1981 som referenceår, lod sig lede af objektive kriterier, der gjorde det muligt at respektere dynamikken hos de veludviklede bedrifter og at tilgodese omstruktureringen af de små og mellemstore bedrifter. En sådan politik er forenelig med traktatens artikel 40, stk. 3, sådan som denne bestemmelse fortolkes af Domstolen. Domstolen fastslog nemlig i dommen af 27. september 1979 i sag 230/78, Eridania (Sml. s. 2749), at der ikke foreligger en »forskelsbehandling i den i traktatens artikel 40 forudsatte betydning, hvis en forskellig behandling af virksomheder modsvarer en forskel i de situationer, som disse virksomheder befinder sig i«.
d)
Kommissionen anfører, at det væsentligste grundlag for besvarelsen af den nationale rets spørgsmål vedrørende valg af referenceår er indeholdt i artikel 2 i forordning nr. 857/84.
Efter denne bestemmelse kan medlemsstaterne fastsætte de pågældendes referencemængder — dvs. i dette tilfælde opkøbernes referencemængder (formel B) — enten på grundlag af de i 1981 indkøbte mængder mælk, forhøjet med 1%, eller på grundlag af de i 1982 eller 1983 indkøbte mængder, justeret med en procentsats, der gør det muligt at opnå samme resultat i henseende til det samlede kvantum på nationalt plan, som hvis man havde valgt 1981 som referenceår, forhøjet med 1%, idet førnævnte procentsats dog skal være ens for alle afgiftspligtige.
Princippet går altså ud på, at referencemængderne fastsættes på grundlag af situationen i 1981. Anvendelsen af 1982 eller 1983 som referenceår udgør en undtagelse og samtidig en mulighed, der er overladt medlemsstaternes frie valg. Valget af 1981 er derfor ikke gjort afhængig af nogen betingelser, og kan følgelig kun antages at være ulovligt i særlige tilfælde, eller når der foreligger særlige omstændigheder. Formel A er nemlig udformet på en sådan måde, at den må anses for den almindelige regel og ipso jure skal anvendes af de nationale myndigheder.
Man kan altså ikke under henvisning til ligebehandlingsprincippet bestride medlemsstaternes adgang til at vælge 1981 som referenceår, uden at anfægte gyldigheden af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 857/84. Da den nationale ret imidlertid ikke har behandlet dette problem, nøjes Kommissionen med at bemærke, at den store forskel i ordningen for produktion og indsamling af mælk inden for Fællesskabet samt forskellen i udviklingstempoet inden for de senere år i sig selv begrunder, at Fællesskabets ordning (som følge af, at ordningen i sagens natur har en generel karakter og desuden udgør et kraftigt indgreb i forhold til de erhvervsdrivende) overlader medlemsstaterne valget mellem flere formler ud fra en flerhed af momenter i den nye ordning.
I forbindelse med sit valg mellem de til rådighed stående muligheder er medlemsstaterne dog forpligtet til samtidig at respektere helheden i ordningens generelle bestemmelser. Dette gælder bl. a. bestemmelserne om, at man ved fastlæggelsen af opkøberens referencemængde skal tage hensyn til situationen hos de mælkeproducenter, som leverer mælk til opkøberen, og navnlig bestemmelserne vedrørende den situation, hvor en producent skifter mejeri.
I den forbindelse præciseres det af Kommissionen, at artikel 6 i gennemførelsesforordning nr. 1371/84 udtømmende opregner visse tilfælde, hvor der på grund af et sådant skift af mejeri skal foretages en justering af opkøberens referencemængde. Denne bestemmelse bør fortolkes således, at den tillige omfatter skift på et tidspunkt mellem referenceåret og begyndelsestidspunktet for anvendelsen af den nye ordning.
Såfremt en medlemsstat altså lægger det kvantum mælk, der faktisk er leveret til opkøberne i 1981, forhøjet med 1%, til grund for fastlæggelsen af opkøbernes referencemængder, skal den justere referencemængderne, således at der tages hensyn til skift af mejeri og til opkøbernes situation, dvs. evt. etablering, virksomhedsophør eller fusion i perioden mellem 1981 og ordningens ikrafttræden.
Sammenfattende foreslår Kommissionen, at det første spørgsmål besvares således:
»Artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 indeholder ikke særlige betingelser for, at en medlemsstat kan vælge at fastsætte opkøbernes referencemængder i henhold til tillægsafgiftsordningen på grundlag af de mælkeleverancer, der faktisk har fundet sted i 1981, forhøjet med 1%. Dette fritager dog ikke for iagttagelse af ordningens øvrige bestemmelser, hvorefter der skal tages hensyn til visse omstændigheder, indtruffet efter 1981, navnlig producenters skift mellem to mejerier.«
3. Andet spørgsmål
Det andet spørgsmål bør ifølge den luxembourgske regering besvares bekræftende, men benægtende ifølge Kommissionen. Sagsøgerne i hovedsagen har ikke behandlet det særskilt.
a)
Den luxembourgske regering erkender, at man efter en undersøgelse af ordlyden af artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning nr. 857/84 synes at måtte konkludere, at der ikke er hjemmel til at foretage en justering af referencemængderne, medmindre man vælger 1982 eller 1983 som referenceår. Der er imidlertid ingen bestemmelse i forordningen, som udtrykkeligt udelukker en sådan justering, såfremt 1981 vælges som referenceår. Tværtimod synes dette at stemme med ordningens formål. Det fremgår nemlig af betragtningerne til forordningsbestemmelserne, at Rådet med indførelsen af denne meget komplicerede kvotaordning ønskede at tage hensyn til strukturforskellene inden for mejerisektoren og at undgå alt for voldsomme ændringer.
b)
Kommissionen har derimod gjort den opfattelse gældende, at der ikke er nogen mulighed for at justere referencemængderne i forhold til kategorierne af afgiftspligtige, når medlemsstaten har valgt 1981 som referenceår.
Det fremgår nemlig af selve bestemmelsens ordlyd, at adgangen for de nationale myndigheder til at regulere referencemængden kun består, når 1982 eller 1983 er valgt som referenceår. Har medlemsstaten valgt 1981 som referenceår, er den altså udelukket fra at justere de faktiske leverancer i 1982 eller 1983 med en procentsats, hvorved der enten tages hensyn til udviklingen i leverancerne inden for visse regioner eller udviklingen i leverancerne fra hver enkelt kategori af afgiftspligtige.
Bestemmelsen indgår i øvrigt som en logisk sammenhængende bestanddel af den samlede ordning. Enten må medlemsstaten fastsætte referencemængderne på grundlag af situationen i 1981 og derfor se bort fra udviklingen sidenhen eller vælge et referenceår, som ligger nærmere ordningens ikrafttræfttrædelsestidspunkt, i hvilket sidstnævnte tilfælde den har mulighed for at tage hensyn til den indtil da stedfundne udvikling i henseende til produktion og indsamling.
En national ordning må derfor anses for uforenelig med Fællesskabets ordning, såfremt den blander de to formler, idet EF-ordningen holder dem klart ude fra hinanden. Det gælder såvel den evt. hensyntagen til udviklingen i opkøbernes indsamling efter 1981 som størrelsen af de leverancer, producenterne er nået op på efter 1981.
Sammenfattende foreslår Kommissionen, at det andet spørgsmål besvares således:
»Har en medlemsstat valgt 1981 som referenceår i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 857/84, er den afskåret fra i henhold til samme artikel at justere opkøbernes referencemængde med den i stk. 2, 2. punktum, omhandlede procentsats, i forhold til kategorien af afgiftspligtige, da denne sidstnævnte bestemmelse kun gælder, såfremt medlemsstaten har valgt 1982 eller 1983 som referenceår.«
4. Tredje spørgsmål
Det tredje spørgsmål bør ifølge sagsøgerne i hovedsagen besvares benægtende, men ifølge den luxembourgske regering og Kommissionen bekræftende.
a)
Sagsøgeren Marthe Klensch anfører, at bestemmelsen i omhandlede règlement grand-ducal, hvorefter referencemængderne hos de landbrugsbedrifter, der indstiller virksomheden eller nedskærer produktionen, overgår til den reserve hos mejerierne, der står til rådighed for samtlige mejeriets leverandører, indebærer en speciel fordel for det pågældende mejeris leverandører, og er til skade for de leverandører, der er tilsluttet andre mejerier. Den udgør dermed et konkurrenceforvridningselement, da forskellene mellem de priser, som mejerierne tilbyder deres leverandører, udlignes af den tillokkelse ved at kunne producere mere end den officielle kvota, som tilslutningen til Luxlait for øjeblikket indebærer. Denne foranstaltning har til formål at afskrække Luxlaiťs medlemmer fra at forlade sammenslutningen og levere til en af de øvrige opkøbere.
Følgelig er forordning nr. 857/84 til hinder for, at en medlemsstat, som har valgt formel B, overdrager den individuelle referencemængde hos en producent, som har indstillet sine leverancer på grund af virksomhedens ophør, til reserven for den opkøber, til hvem producenten tidligere leverede, frem for at føre denne mængde tilbage til den nationale reserve.
b)
Procola og Corelux fremhæver, at forordningerne har til formål at nedbringe overskuddet og bringe ligevægt mellem produktion og forbrug. Til dette formål er en fælles mejeripolitik og en national mejeripolitik, der supplerer førstnævnte, uomgængeligt nødvendig. Den individuelle referencemængde for en producent, som indstiller virksomheden, bør derfor føres tilbage til den nationale reserve for at give de politiske myndigheder de nødvendige midler i hænde til at gennemføre en landbrugspolitik, som efter fællesskabsretten også bør have karakter af en indkomstpolitik for landbrugerne.
c)
Den luxembourgske regering bemærker, at besvarelsen af det tredje spørgsmål er indeholdt i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 857/84, som bestemmer, at »medlemsstaterne, når formel B anvendes, [kan] tage de skridt, der er nødvendige for at gøre det muligt for opkøberne af mælk og mejeriprodukter at forvalte de referencemængder, de har fået tildelt, herunder tildelingen og ekstratildelingen af de i artikel 10 omhandlede mængder«. Af denne bestemmelse fremgår, at det er opkøberen, som erhverver de mængder, der er blevet frigjort ved at leverandøren har indstillet virksomheden, og at de lægges oven i opkøberens reserve, da han ikke må anvende dem på anden måde end foreskrevet i de nationale gennemførelsesbestemmelser.
Denne opfattelse bekræftes af bestemmelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), samt stk. 2, i forordning nr. 857/84, som udtrykkeligt foreskriver at i de tilfælde, hvor medlemsstaterne yder godtgørelse til de producenter, som forpligter sig til at opgive mælkeproduktionen, skal de individuelle referencemængder, der frigøres, overføres til den nationale reserve.
d)
Ifølge Kommissionen skal opkøbernes referencemængder, når 1981 vælges som referenceår, fastsættes på grundlag af det i 1981 faktisk indsamlede kvantum mælk, medmindre det ved modstående bestemmelse er foreskrevet eller tilladt, at der tages hensyn til senere begivenheder, såsom at mælkeproducenterne skifter mejeri. Da ordningen hverken nævner produktionsophør eller produktionsnedsættelse, der sker på egen foranledning, findes der ikke hjemmel til at nedsætte opkøberens mængde i disse tilfælde.
Hertil kommer, at formel B (formlen for opkøberne) netop er udformet for at gøre det muligt for hver enkelt opkøber at foretage en automatisk udligning mellem de mælkeproducenter, som forhøjer deres leverancer, og de mælkeproducenter, som nedsætter eller helt indstiller dem. Det er netop af denne grund, at tillægsafgiften ved formel B er fastsat til 100% af indikativprisen, men til 75% ved formel A. Anvendes formel B, indebærer systemet i tillægsafgiftsordningen altså, at produktionsnedsættelserne kommer de øvrige producenter, der leverer til samme opkøber, til gode.
Hvilke mængder, der kan overføres til den nationale reserve — og hvornår der i nærmere angivne tilfælde (jfr. artikel 5, i forordning nr. 857/84) kan ydes supplerende referencemængder heraf — er desuden udtømmende opregnet i ordningen. Der er her navnlig tale om det tilfælde, hvor der foretages en ensartet nedsættelse af samtlige referencemængder, og det tilfælde, hvor producenterne helt indstiller mælkeproduktionen, efter at den nye ordning er trådt i kraft, mod at få udbetalt en godtgørelse inden for rammerne af en national ordning til fremme af omstruktureringen. Der er en væsentlig forskel på denne situation og den situation, der er omtalt i det tredje spørgsmål.
Sammenfattende foreslår Kommissionen, at det tredje spørgsmål besvares således:
»Fællesskabets tillægsafgiftsordning indeholder ingen hjemmel til at nedsætte opkøberens referencemængde med et kvantum mælk svarende til nedgangen i leverancerne til opkøberen mellem referenceåret og ordningens ikrafttrædelse.«
5. Fjerde og femte spørgsmål
Det fjerde spørgsmål foreslår sagsøgerne i hovedsagen besvaret benægtende — hvilket overflødiggør en besvarelse af det femte spørgsmål — hvorimod den luxembourgske regering foreslår, at såvel det fjerde som det femte spørgsmål besvares bekræftende, mens Kommissionen foreslår det fjerde spørgsmål bekræftende og det femte benægtende.
a)
Sagsøgeren Marthe Klensch anfører, under hensyn til de grunde, denne sagsøger har angivet vedrørende det tredje spørgsmål, at forordning nr. 857/84, og navnlig dennes artikel 4, stk. 2, ikke, når den sammenholdes med traktatens artikler 39 og 40, indeholder hjemmel for en medlemsstat til at overføre den individuelle referencemængde for en mælkeproducent, hvis virksomhed er ophørt, til den sidste opkøbers reserve, forhøjet med supplerende mængder fra den nationale reserve.
b)
Sagsøgerne Procola og Corelux anfører, at den individuelle referencemængde for en mælkeproducent kan bestå af to forskellige andele, hvoraf én hidrører fra den nationale reserve. Efter deres opfattelse bør den individuelle referencemængde, eller i hvert fald den supplerende referencemængde, som hidrører fra den nationale reserve, føres tilbage til den nationale reserve, såfremt produktionen er helt og aldeles ophørt.
En klausul i den nationale ordning om en mindsteperiode på 2 år i tilfælde af skift fra en opkøber til en anden finder disse to sagsøgere under alle omstændigheder arbitrær og ikke begrundet i nogen objektiv faktor.
c)
Den luxembourgske regering anfører, at det er nødvendigt at henholde sig til artikel 6, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 1371/84 for at kunne besvare det fjerde spørgsmål. Heri bestemmes, at der ved anvendelsen af formel B skal foretages en justering af opkøberens referencemængde navnlig for at tage hensyn til de supplerende referencemængder, som tildeles producenterne i medfør af artiklerne 3 og 4 i forordning nr. 857/84. Bestemmelsen er altså baseret på det princip, at de supplerende referencemængder, som tildeles de producenter, der gennemfører en udviklingsplan, lægges oven i opkøberens referencemængde. Følgelig er de supplerende referencemængder undergivet de almindelige regler vedrørende opkøberens referencemængde.
Det femte spørgsmål vedrører den bestemmelse i den luxembourgske ordning, hvorefter referencemængder, der frigøres, fordi en mælkeproducent har indstillet virksomheden, overføres til reserven hos den sidste opkøber, som producenten har leveret mælk til i mindst to hinanden påfølgende år. Denne klausul er indført for at undgå, at de producenter, der påtænker at indstille virksomheden, udsættes for tilbud med det formål at få dem til at skifte mejeri umiddelbart før de indstiller virksomheden og til at overdrage deres kvota til det pågældende mejeri. Selv om EF-ordningen ikke udtrykkeligt indeholder regler af denne art, kan en sådan national bestemmelse ikke anses for at være i strid med fællesskabsretten.
d)
Kommissionen redegør for, hvilken virkning det har for opkøberens referencemængde, at en producent helt indstiller sine leveringer.
Det fremgår af besvarelsen af det tredje spørgsmål, at den til et frivilligt produktionsophør svarende mængde ikke kan overføres til den nationale reserve, men forbliver hos opkøberen som en del af dennes referencemængde. Dette stemmer i øvrigt med nødvendigheden af at beskytte mælkeproducentens krav på hans individuelle referencemængde. Et sådant frivilligt produktionsophør har nemlig i sagens natur ikke karakter af en uigenkaldelig beslutning, idet den ikke forhindrer den producent, som indstiller virksomheden, i senere at genoptage den. Producenten bevarer altså sit krav på den førnævnte individuelle referencemængde.
Den omstændighed, at producenten evt. først har fået tildelt en supplerende mængde i medfør af artikel 4 i forordning nr. 857/84, ændrer ikke herved. Enhver form for Ieveringsophør er uden virkning for opkøberens referencemængde, medmindre andet udtrykkeligt er foreskrevet i Fællesskabets ordning.
Endvidere finder Kommissionen ikke, at Fællesskabets ordning indeholder hjemmel til klausulen om, at kun den opkøber, som producenten har leveret mælk til i mindst to hinanden påfølgende år, kan gøre krav på de mængder, som på grund af leveringsophør ikke udnyttes. Den situation, hvor en producent skifter opkøber, er reguleret af bestemmelser, som udtrykkeligt henviser til reglerne for de tilfælde, hvor en opkøber træder i stedet for en anden (jfr. artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 857/84). Disse regler foreskriver tværtimod, at der skal tages hensyn til situationsændringer, indtruffet inden for en periode på tolv måneder i forhold til det resterende tidsrum.
Som ordningen er opbygget, er den således til hinder for, at producentens individuelle referencemængde fradrages referencemængden hos den opkøber, som producenten faktisk leverede til på ophørstidspunktet, ved enten at blive overført til den nationale reserve eller fiktivt overført til referencemængden hos den tidligere opkøber, som producenten har leveret mælk til i mindst to hinanden påfølgende år. De nationale myndigheder skal tage hensyn til, at en producent skifter opkøber inden for en af ordningens anvendelsesperioder, selv om dette efterfølges af et Ieveringsophør inden for samme periode.
Sammenfattende foreslår Kommissionen, at det fjerde og femte spørgsmål besvares således:
»Ved produktionsophør i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 857/84 skal de frigjorte referencemængder efter samme bestemmelses stk. 2 overføres til den nationale reserve. Andre former for ophør af leverancer til en opkøber, indtruffet efter begyndelsestidspunktet for anvendelsen af tillægsafgiftsordningen, påvirker ikke opkøberens referencemængde, selv om den mælkeproducent, hvis virksomhed er ophørt, har fået tildelt supplerende eller særlige mængder i medfør af artiklerne 3 og 4 i forordning nr. 857/84. Fællesskabets ordning indeholder ikke hjemmel til at gøre reglen om, at leveringsophør ikke påvirker opkøberens referencemængde, betinget af, at producenten inden for en vis mindsteperiode har leveret mælk til den pågældende opkøber.«
III — Svar på domstolens spørgsmål
Som svar på de af Domstolen stillede spørgsmål har Kommissionen anført følgende:
a)
Begrundelsen for bestemmelsen om, at medlemsstaten kunne vælge 1981 som referenceår, beror på, at man inden for sektoren for mælk og mejeriprodukter indførte en garantitærskel, der var fastsat på grundlag af dette år.
Ved forordning nr. 1183/82 af 18. maj 1982 (EFT L 140, s. 1), hvorved der blev indført en ny artikel 5b i grundforordning nr. 804/68, besluttede Rådet, at der hvert år skulle fastsættes en garantitærskel for mælk »for at medvirke til bedre styring af produktionen og dermed lette Fællesskabets budget« (jfr. forordningens betragtning). Ved artikel 2 i Rådets forordning nr. 1184/82 af 18. maj 1982 (EFT L 140, s. 2) blev der således fastsat en garantimængde for 1982, som udgjorde »den mængde mælk, der er leveret til de virksomheder, der behandler eller forarbejder mælken i kalenderåret 1981, forhøjet med 0,5%«, hvilket svarede til den normale årlige stigningstakt i forbruget, der kunne forventes. En tilsvarende fremgangsmåde blev anvendt året efter ved udstedelsen af Rådets forordning nr. 1205/83 af 17. maj 1983 (EFT L 132, s. 1), idet garantitærsklen for 1983 ved artikel 2 blev fastsat »til den mængde mælk, der er leveret til de virksomheder, der behandler eller forarbejder mælken i kalenderåret 1981, forhøjet med 1%«, dvs. forhøjet med 0,5% i forhold til den for 1982 fastsatte mængde.
I forbindelse med vedtagelsen af tillægsafgiftsordningen for 1984 blev garantitærsklen for 1983, dvs. 1981-niveauet, forhøjet med 1%, lagt til grund for fastsættelsen af de enkelte medlemsstaters samlede garantimængde. Herved gik man ud fra, at en årlig stigning på yderligere 0,5% ikke var nødvendig på grund af en tilsyneladende stabilisering i forbruget.
Den alternative mulighed for, ved fastsættelsen af de erhvervsdrivendes referencemængder (altså mælkeproducenternes eller opkøbernes referencemængder), at kunne vælge enten 1982 eller 1983 som referenceår, blev indført for at gøre det muligt at tage hensyn til medlemsstaternes strukturforskelle i henseende til produktion og indsamling af mælk og navnlig til den forskellige udvikling, der havde fundet sted efter 1981.
Reglen om, at man inden for den enkelte medlemsstat kan justere leverancerne med en procentsats i forhold til disses størrelse, blev indført navnlig for at tage hensyn til de strukturændringer, der indtraf efter 1981. Det fandtes i den forbindelse nødvendigt ikke blot at fastsætte generelle, objektive kriterier for en sådan regulering i selve ordningen, men også at betinge justeringen af, at der blev taget hensyn til de senest indtrufne omstændigheder, dvs. de omstændigheder, som bedst afspejler de reelle, individuelle forhold.
b)
Vedrørende foreneligheden mellem valget af 1981 som referenceår med kravene i traktatens artikel 40, stk. 3, anfører Kommissionen, at den basis for tillægsafgiftsordningen som muligheden for at vælge 1981 som referenceår udgør, skal ses i direkte sammenhæng med det mål med hensyn til en stabilisering af markederne, som er foreskrevet i traktatens artikel 39, stk. 1, litra c). Det samme gælder den som følge heraf fastsatte garantitærskel for mælk. Denne sidste foranstaltning, som blev vedtaget i 1982, var i øvrigt egnet til at henlede samtlige producenters opmærksomhed på, at markedet befandt sig i en krisesituation, og at Fællesskabet var nødsaget til at iværksætte nye foranstaltninger i fremtiden for at kunne bringe mælkeproduktionen under kontrol. Det var derfor udelukket at valget af 1981 som referenceår, kunne medføre nogen form for forskelsbehandling mellem Fællesskabets producenter, for så vidt som den sikrede en ensartet behandling af samtlige erhvervsdrivende.
Endvidere gjorde den omstændighed, at medlemsstaterne enten kunne vælge sidstnævnte formel eller tage 1982 eller 1983 som referenceår — hvilken sidstnævnte mulighed så igen kunne kombineres med en justering i forhold til de forskellige kategorier af afgiftspligtige — det muligt for medlemsstaterne at træffe det valg, der bedst stemte med deres egen produktionsstruktur eller ordning for indsamling af mælk samt den siden 1981 evt. stedfundne udvikling.
c)
Endelig oplyser Kommissionen, at af medlemsstaterne (bortset fra Spanien og Portugal) valgte kun to 1981 som referenceår (nemlig Grækenland og Luxembourg), mens de øvrige otte valgte 1983. Fire medlemsstater (nemlig Belgien, Italien, Nederlandene og Tyskland) valgte formel A (producentformlen), mens fem medlemsstater (Danmark, Frankrig, Grækenland, Irland og Luxembourg) valgte formel B (opkøberformlen). En medlemsstat (Det forenede Kongerige) valgte først formel A for Nordirland og formel B for det øvrige område, men ændrede senere sin beslutning og valgte med virkning fra den 1. april 1985 formel B for hele sit område.
U. Everling
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: Fransk.