62016CJ0667
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
6. června 2018 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Společná zemědělská politika – Financování z EZFRV – Nařízení (ES) č. 1122/2009 – Podpora pro rozvoj venkova – Nedodržení pravidel podmíněnosti – Snížení a vyloučení – Souběh snížení“
Ve věci C‑667/16,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím College van Beroep voor het bedrijfsleven (odvolací správní soud pro hospodářské věci, Nizozemsko) ze dne 20. prosince 2016, došlým Soudnímu dvoru dne 23. prosince 2016, v řízení
M. N. J. P. W. Nooren,
J. M. F. D. C. Nooren,
dědicové M. N. F. M. Noorena,
proti
Staatssecretaris van Economische Zaken,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta, předseda senátu, C. G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadžev a S. Rodin (zpravodaj), soudci,
generální advokát: H. Saugmandsgaard Øe,
vedoucí soudní kanceláře: I. Illéssy, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. listopadu 2017,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za nizozemskou vládu M. Gijzen a M. K. Bulterman, jako zmocněnkyněmi,
–
za Evropskou komisi A. Bouquetem a A. Saukou, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 21. února 2018,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 70 až 72 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. 2009, L 316, s. 65).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu, v němž stojí M. N. J. P. W. Nooren a J. M. F. D. C. Nooren, dědicové M. N. F. M. Noorena, proti Staatssecretaris van Economische Zaken (státní tajemník pro hospodářství, Nizozemsko) ohledně snížení podpor v zemědělství z důvodu nedodržení pravidel podmíněnosti týkajících se ochrany telat.
Právní rámec
3
Článek 23 nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 16), nadepsaný „Snížení nebo vyloučení z plateb v případě nedodržení pravidel podmíněnosti“ v odst. 1 prvním pododstavci stanoví:
„Pokud nejsou povinné požadavky na hospodaření nebo požadavky týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu kdykoli v průběhu daného kalendářního roku (dále jen ‚daný kalendářní rok‘) dodrženy a důvodem je jednání nebo opomenutí přičitatelné zemědělci, který předložil žádost o podporu v daném kalendářním roce, je po použití článků 7, 10 a 11 celková výše přímých plateb, které byly nebo mají být dotyčnému zemědělci poskytnuty, snížena nebo vyloučena v souladu s prováděcími pravidly stanovenými v článku 24.“
4
Článek 24 téhož nařízení, nadepsaný „Prováděcí pravidla týkající se snížení a vyloučení v případě nedodržení pravidel podmíněnosti“, stanoví:
„1.   Prováděcí pravidla týkající se snížení a vyloučení podle článku 23 se stanoví postupem podle čl. 141 odst. 2. V této souvislosti je třeba vzít v úvahu závažnost, rozsah, trvalost a opakování zjištěného nedodržení, jakož i kritéria stanovená v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku.
2.   V případě nedbalosti nesmí míra snížení přesáhnout 5 % a v případě opakovaného nedodržení 15 %.
[…]
3.   V případě úmyslného nedodržení nesmí být míra snížení v zásadě nižší než 20 % a může sahat až k úplnému vyloučení z jednoho či více režimů podpory a lze ji uplatnit na jeden kalendářní rok či na více kalendářních let.
4.   V žádném případě není celková výše snížení a vyloučení za jeden kalendářní rok větší než celková výše podle čl. 23 odst. 1.“
5
Kapitola III hlavy IV části II nařízení č. 1122/2009, nadepsaná „Zjištění týkající se podmíněnosti“, zahrnuje článek 70 tohoto nařízení, nadepsaný „Obecné zásady a definice“, který v odstavci 6 stanoví:
„Pokud byl zjištěn více než jeden případ porušení různých aktů nebo norem ze stejné oblasti podmíněnosti, tyto případy se pro účely stanovení snížení podle čl. 71 odst. 1 a čl. 72 odst. 1 považují za jediné porušení.“
6
Článek 71 tohoto nařízení, uvedený v dané kapitole III a nadepsaný „Uplatnění snížení v případě nedbalosti“, zní takto:
„1.   Aniž je dotčen článek 77, pokud ke zjištěnému porušení došlo z nedbalosti zemědělce, použije se snížení. Toto snížení zpravidla činí 3 % celkové částky podle čl. 70 odst. 8.
Platební agentura však může na základě hodnocení poskytnutého příslušným kontrolním orgánem v hodnotící části zprávy o kontrole v souladu s čl. 54 odst. 1 písm. c) rozhodnout buď o snížení tohoto procentního podílu na 1 %, nebo o jeho zvýšení na 5 % celkové částky anebo, v případech uvedených v čl. 54 odst. 1 písm. c) druhém pododstavci, žádné snížení vůbec neuložit.
[…]
6.   V případě zjištění opakovaného porušení spolu s dalším porušením nebo dalším opakovaným porušením se výsledné procentní podíly snížení sčítají. Aniž je dotčen odstavec 5 třetí pododstavec, maximální snížení však nepřekročí 15 % celkové výše podle čl. 70 odst. 8.“
7
Článek 72 téhož nařízení, uvedený v téže kapitole III a nadepsaný „Uplatnění snížení a vyloučení v případech úmyslného porušení“, v odstavci 1 stanoví:
„Aniž je dotčen článek 77, pokud se zjištěného porušení dopustil zemědělec úmyslně, použije se na celkovou částku uvedenou v čl. 70 odst. 8 snížení, které činí zpravidla 20 % této celkové částky.
Platební agentura však může na základě hodnocení poskytnutého příslušným kontrolním orgánem v hodnotící části zprávy o kontrole v souladu s čl. 54 odst. 1 písm. c) rozhodnout o snížení tohoto procentního podílu na nejméně 15 %, nebo případně o jeho zvýšení až na 100 % celkové částky.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
8
Pan Nooren, chovatel skotu, požádal o přímé platby ve formě podpory na rok 2011. V průběhu tohoto roku zaznamenali kontroloři z Algemene Inspectiedienst (obecná inspekční služba, Nizozemsko) ve svých zprávách v deseti případech porušení několika povinností spojených s ochranou telat, kterých se pan Nooren dopustil.
9
Rozhodnutím ze dne 18. září 2014 stanovil státní tajemník pro hospodářství poté, co několikrát přepočítal celkové snížení přímých plateb, které byly poskytnuty nebo měly být poskytnuty dotčené osobě, toto snížení na 55 %.
10
Uvedené snížení sestávalo ze snížení ve výši 15 % z důvodu vícero případů porušení z nedbalosti a ze snížení ve výši 40 % z důvodu úmyslného porušení.
11
Žalobci v původním řízení podali proti rozhodnutí ze dne 18. září 2014 žalobu k předkládajícímu soudu.
12
Tento soud má za to, že snížení ve výši 15 % a snížení ve výši 40 % byla stanovena správně.
13
Žalobci v původním řízení tvrdí, že celkové snížení výše přímých plateb nesmí překročit 15 %. Státní tajemník pro hospodářství uvádí, že snížení uplatněné v projednávaném případě činí právem 55 %, kterážto hodnota představuje souběh snížení ve výši 15 % a 40 %.
14
Podle předkládajícího soudu neumožňují články 70 až 72 nařízení č. 1122/2009 určit, zda snížení celkové částky přímých plateb v případech porušení z nedbalosti nebo úmyslného porušení může být sčítáno ani zda státní tajemník pro hospodářství stanovil správně celkovou výši snížení na 55 %.
15
Za těchto podmínek se College van Beroep voor het Bedrijfsleven (odvolací správní soud pro hospodářské věci, Nizozemsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Stanovil unijní zákonodárce v článcích 70, 71 a 72 nařízení č. 1122/2009, že – v situaci, jako je situace v projednávané věci, kdy se jedná o více případů porušení ze stejné oblasti podmíněnosti – je možné sčítat snížení podpory uložená z důvodu opakovaných a neopakovaných porušení podmíněnosti z nedbalosti a snížení uložená z důvodu úmyslného porušení?
2)
V případě kladné odpovědi, jaké ustanovení je právním základem pro takové sčítání a jakým pravidlem se řídí příslušný výpočet?
3)
V případě záporné odpovědi, existuje v unijním právu pro takové sčítání jiný právní základ?“
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
16
Podstatou první a druhé předběžné otázky předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda články 70 až 72 nařízení č. 1122/2009 musí být vykládány v tom smyslu, že v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy bylo zjištěno vícero případů porušení ze stejné oblasti podmíněnosti, je třeba sčítat snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být pobírány, uplatňované na případy porušení z nedbalosti a snížení uplatňované na případy úmyslného porušení.
17
V článcích 70 až 72 upravuje nařízení č. 1122/2009 zejména způsoby použití článků 23 a 24 nařízení č. 73/2009. Pro odpověď na první a druhou otázku je tedy třeba úvodem zkoumat požadavky stanovené v článcích 23 a 24 nařízení č. 73/2009.
18
Článek 23 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 73/2009 stanoví, v souladu s prováděcími pravidly stanovenými v článku 24 tohoto nařízení, snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty zemědělci, který předložil žádost o podporu, pokud nejsou dodrženy povinné požadavky na hospodaření nebo požadavky týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu kdykoli v průběhu daného kalendářního roku, ve kterém byla žádost o podporu předložena a důvodem pro dané porušení je jednání nebo opomenutí přičitatelné zemědělci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2012, Maatschap L. A. en D. A. B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, bod 22).
19
Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že každé jednání nebo opomenutí vede v zásadě ke snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty zemědělci, přičemž toto snížení podléhá prováděcím pravidlům podle článku 24 uvedeného nařízení.
20
Článek 24 nařízení č. 73/2009 stanoví v odst. 2, že v případě nedbalosti nesmí míra snížení přesáhnout 5 % a v případě opakovaného nedodržení pravidel podmíněnosti 15 %. Odstavec 3 tohoto článku stanoví, že v případě úmyslného nedodržení těchto pravidel nesmí být míra snížení nižší než 20 % a může vést až k úplnému vyloučení z jednoho či více režimů podpory. Odstavec 4 tohoto článku stanoví, že v žádném případě není celková výše snížení a vyloučení za jeden kalendářní rok větší než celková částka podle čl. 23 odst. 1 nařízení č. 73/2009.
21
Článek 24 nařízení č. 73/2009 tak stanoví různé mezní hodnoty pro snížení a vyloučení přímých plateb, které byly nebo mají být pobírány, v případech nedbalosti a úmyslného nedodržení pravidel podmíněnosti, jakož i horní mezní hodnotu pro všechny případy v daném kalendářním roce.
22
Prováděcí pravidla k odst. 2 a 3 tohoto článku jsou v souladu s jeho odst. 1 upřesněna v článcích 71 a 72 nařízení č. 1122/2009, z nichž první je nadepsaný „Uplatnění snížení v případě nedbalosti“ a druhý je nadepsaný „Uplatnění snížení a vyloučení v případech úmyslného porušení“.
23
Vzhledem k tomu, že článek 71 nařízení č. 1122/2009 se použije na případy nedbalosti a článek 72 tohoto nařízení se použije na případy úmyslného porušení, ani jeden z těchto článků nemůže sám o sobě pokrýt takovou situaci, jako je situace, jež je dána ve věci v původním řízení, která zahrnuje případy úmyslného porušení spolu s případy porušení z nedbalosti.
24
Dále čl. 71 odst. 6 nařízení č. 1122/2009 stanoví, že v případě zjištění opakovaného porušení spolu s dalším porušením nebo dalším opakovaným porušením se výsledné procentní podíly snížení sčítají, avšak maximální snížení nepřekročí 15 % celkové výše podle čl. 70 odst. 8 tohoto nařízení, aniž je dotčen odstavec 5 třetí pododstavec článku 71. Naopak, pokud jde o případ úmyslného porušení, čl. 72 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví snížení, které činí 20 %, avšak toto procento může být sníženo na nejméně 15 %, nebo zvýšeno až na 100 % celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být pobírány.
25
Z toho vyplývá, že kdyby měl čl. 71 odst. 6 nařízení pokrývat sám o sobě, jak to tvrdí žalobci v původním řízení, takovou situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, procento snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být pobírány, by nepřekročilo 15 %, což představuje minimální procentní podíl, pokud je zjištěn jen jeden případ úmyslného porušení, a zůstalo by pod 20 %, které odpovídají procentnímu podílu, který se musí obecně v takovém případě uplatnit.
26
Takový výklad by nejprve vedl k tomu, jak uvedl generální advokát v bodě 37 svého stanoviska, že by článek 72 nařízení č. 1122/2009 pozbyl svého užitečného účinku. Dále by byl v rozporu s cílem tohoto nařízení, kterým je podle bodu 35 rozsudku ze dne 13. prosince 2012, Maatschap L. A. en D. A. B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808), podpora dodržování pravidel podmíněnosti. A konečně, byl by v rozporu s čl. 23 odst. 1 nařízení č. 73/2009, který stanoví, že každé jednání nebo opomenutí vede v zásadě ke snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být poskytnuty, a s čl. 24 odst. 1 tohoto nařízení, který ukládá vnitrostátním orgánům, aby vzaly v úvahu zejména závažnost situace nedodržení pravidel podmíněnosti.
27
Článek 72 odst. 1 nařízení č. 1122/2009 rovněž nemůže, jak uvedl generální advokát v bodě 51 svého stanoviska, pokrývat sám o sobě takovou situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, a to nejen z důvodu nadpisu tohoto článku, ale rovněž z důvodu znění tohoto ustanovení, které uvádí pouze případ „úmyslného“ porušení.
28
Kromě toho je podle znění čl. 70 odst. 6 nařízení č. 1122/2009 třeba pro účely stanovení snížení podle čl. 71 odst. 1 a čl. 72 odst. 1 tohoto nařízení považovat více než jeden případ porušení různých aktů nebo norem ze stejné oblasti podmíněnosti za jediné porušení.
29
Z tohoto ustanovení, ve spojení s články 71 a 72 tohoto nařízení, vyplývá, že zaprvé více případů porušení z nedbalosti ze stejné oblasti podmíněnosti představuje jediné porušení z nedbalosti a zadruhé případy úmyslného porušení z téže oblasti představují rovněž jediné úmyslné porušení.
30
Z toho vyplývá, že v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, je třeba stanovit procentní podíl snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být pobírány, v případech porušení z nedbalosti podle článku 71 nařízení č. 1122/2009 a souběžně stanovit procentní podíl tohoto snížení v případech úmyslného porušení podle článku 72 nařízení č. 1122/2009.
31
Dále, až na čl. 24 odst. 4 nařízení č. 73/2009, který stanoví horní mezní hodnotu pro všechna snížení a vyloučení za daný kalendářní rok a při neexistenci jiného ustanovení v nařízeních č. 73/2009 a 1122/2009, které by se týkalo všech případů porušení z nedbalosti a úmyslného porušení, je třeba sečíst dva procentní podíly určené podle článků 71 a 72 nařízení č. 1122/2009.
32
Ze výše uvedeného vyplývá, že je třeba odpovědět na první a druhou otázku, že články 70 až 72 nařízení č. 1122/2009, ve spojení s články 23 a 24 nařízení č. 73/2009, musí být vykládány v tom smyslu, že v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, kdy bylo zjištěno vícero případů porušení ze stejné oblasti podmíněnosti, je třeba sčítat snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být pobírány, uplatňované na případy porušení z nedbalosti a snížení uplatňované na případy úmyslného porušení, přičemž celková výše snížení za kalendářní rok musí být stanovena při dodržení zásady proporcionality a aniž by byla překročena celková výše uvedená v čl. 23 odst. 1 nařízení č. 73/2009.
Ke třetí otázce
33
Vzhledem k tomu, že se třetí otázka pokládá podpůrně, pro případ záporné odpovědi na první a druhou otázku, není třeba na třetí otázku odpovídat.
K nákladům řízení
34
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Články 70 až 72 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína, ve spojení s články 23 a 24 nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003, je třeba vykládat v tom smyslu, že v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, kdy bylo zjištěno vícero případů porušení ze stejné oblasti podmíněnosti, je třeba sčítat snížení celkové výše přímých plateb, které byly nebo mají být pobírány, uplatňované na případy porušení z nedbalosti a snížení uplatňované na případy úmyslného porušení, přičemž celková výše snížení za kalendářní rok musí být stanovena při dodržení zásady proporcionality a aniž by byla překročena celková výše uvedená v čl. 23 odst. 1 nařízení č. 73/2009.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.