62024CJ0220
DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
27. februar 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – luftfart – direktiv 96/67/EF – adgang til ground handling-markedet i Den Europæiske Unions lufthavne – artikel 1 – anvendelsesområde – lufthavne med en årlig trafik på mindre end 2 mio. passagerbevægelser – nægtelse af adgang til lufthavnsinfrastrukturen i en sådan lufthavn – artikel 6 – levering af ground handling-ydelser til tredjemand – anvendelse af konkurrencereglerne – artikel 102 TEUF«
I sag C-220/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Curtea de Apel Bucureşti (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien) ved afgørelse af 20. december 2021, indgået til Domstolen den 22. marts 2024, i sagen
Regia Autonomă Aeroportul Internaţional »Avram Iancu« Cluj
mod
Consiliul Concurenţei,
procesdeltagere:
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, N. Jääskinen (refererende dommer), og dommerne M. Condinanzi og R. Frendo,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Regia Autonomă Aeroportul Internaţional »Avram Iancu« Cluj ved avocat P. Buta og avocate A. Lepièce,
–
Consiliul Concurenţei ved C. Butacu og B. Chiriţoiu, som befuldmægtigede,
–
Romanian Airport Services SA ved avocat M.-C. Furtună,
–
Sindicatul Indienpendent al Aeroportului Cluj ved avocat O. Podaru,
–
den italienske regering ved G. Palmieri og G. Greco, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved I.V. Rogalski og B. Sasinowska, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, 6 og 7 i Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne (EFT 1996, L 272, s. 36) og af artikel 102 TEUF.
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Regia Autonomă Aeroportul Internaţional »Avram Iancu« Cluj (den selvstændige forvaltning i den internationale lufthavn »Avram Iancu« i Cluj, herefter »den selvstændige forvaltning«) og Consiliul Concurenței (konkurrencerådet, Rumænien) vedrørende en påstand om annullation af en afgørelse, hvorved sidstnævnte pålagde den selvstændige forvaltning en bøde for misbrug af dominerende stilling.
Retsforskrifter
EU-retten
3
1., 2., 10. og 28. betragtning til direktiv 96/67 har følgende ordlyd:
»(1)
[Det Europæiske Fællesskab] har gradvis etableret en fælles politik for lufttransport med henblik på gennemførelse af det indre marked i overensstemmelse med [artikel 26 TEUF] for derigennem at fremme en bæredygtig økonomisk og social udvikling[.]
(2)
[Artikel 56 TEUF] har som målsætning at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, og i henhold til [artikel 58 TEUF] skal denne målsætning forfølges inden for rammerne af den fælles transportpolitik[.]
[...]
(10)
[D]en frie adgang til ground handling-markedet bør gennemføres gradvis og på en måde, der er tilpasset sektorens krav[.]
[...]
(28)
[D]ette direktiv berører ikke anvendelsen af traktatens bestemmelser, og [Europa-]Kommissionen overvåger fortsat, at disse bestemmelser overholdes, idet den om nødvendigt udøver alle de beføjelser, som [artikel 106 TEUF] giver den.«
4
Direktivets artikel 1, stk. 1-3, med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer:
»1.   Dette direktiv finder efter følgende retningslinjer anvendelse på alle lufthavne, der er beliggende i en medlemsstat, er underkastet traktatens bestemmelser og er åbne for erhvervsmæssig trafik:
a)
Bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, vedrørende andre former for ground handling-ydelser end dem, der er omhandlet i artikel 7, stk. 2, finder fra den 1. januar 1998 anvendelse på alle lufthavne uanset trafikmængden.
b)
Bestemmelserne vedrørende de former for ground handling-ydelser, der er omhandlet i artikel 7, stk. 2, gælder fra den 1. januar 1998 for lufthavne med en årlig trafik på mindst 1 mio. passagerbevægelser eller 25000 tons fragt.
c)
Bestemmelserne vedrørende de former for ground handling-ydelser, der er omhandlet i artikel 6, gælder fra den 1. januar 1999 for lufthavne:
–
med en årlig trafik på mindst 3 mio. passagerbevægelser eller 75000 tons fragt,
eller
–
med en registreret trafik på mindst 2 mio. passagerbevægelser eller 50000 tons fragt i den seksmånedersperiode, der går forud for den 1. april eller den 1. oktober i det foregående år.
2.   Med forbehold af stk. 1 gælder dette direktiv fra den 1. januar 2001 for alle lufthavne, der er beliggende på en medlemsstats område, er underkastet traktatens bestemmelser, er åbne for erhvervsmæssig trafik og har en årlig trafik på mindst 2 mio. passagerbevægelser eller 50000 tons fragt.
3.   Når en lufthavn når op på en af de tærskler for fragttrafik, der er omhandlet i denne artikel, uden dog at nå op på den tilsvarende tærskel for passagertrafik, gælder dette direktiv ikke for de former for ground handling-ydelser, der udelukkende vedrører passagertrafik.«
5
Direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, med overskriften »Levering af ground handling-ydelser til tredjemand« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne træffer efter retningslinjerne i artikel 1 de nødvendige foranstaltninger for at sikre leverandører af ground handling-ydelser fri adgang til markedet for levering af ground handling-ydelser til tredjemand.
Medlemsstaterne kan kræve, at leverandører af ground handling-ydelser er etableret i Fællesskabet.
2.   Medlemsstaterne kan begrænse antallet af leverandører, som har tilladelse til at levere følgende kategorier ground handling-ydelser:
–
bagagehåndtering
–
forpladshandling
–
brændstof- og oliepåfyldning
–
fysisk håndtering af fragt og post mellem lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse med såvel indgående og udgående fragt og post som fragt og post i transit.
Antallet kan dog ikke begrænses til mindre end to for hver kategori.«
6
Samme direktivs artikel 7, stk. 1, med overskriften »Egen-handling« bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer efter artikel 1 de nødvendige foranstaltninger for at sikre fri udøvelse af egen-handling.«
Rumænsk ret
Konkurrenceloven
7
Artikel 6, stk. 1, i Legea concurenței nr. 21/1996 (lov nr. 21/1996 om konkurrence) af 10. april 1996 (offentliggjort på ny i Monitorul Oficial al României, del I, nr. 153 af 29.2.2016, herefter »konkurrenceloven«), bestemmer:
»En eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på det rumænske marked eller en væsentlig del heraf er forbudt. Misbrug kan især bestå i:
a)
direkte eller indirekte påtvingelse af urimelige købs- eller salgspriser eller af andre urimelige forretningsbetingelser
b)
begrænsning af produktion, afsætning eller teknisk udvikling til skade for forbrugerne
c)
anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere, som derved stilles ringere i konkurrencen
d)
at det stilles som vilkår for indgåelse af en aftale, at medkontrahenten godkender tillægsydelser, som efter deres natur eller ifølge handelssædvane ikke har forbindelse med aftalens genstand.«
Dekret nr. 101 af 9. maj 2007
8
Direktiv 96/67 blev gennemført i rumænsk ret ved Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi – RACR-APSH, ediția 03/2007 (transportministeriets dekret nr. 101 om godkendelse af retsforskrifter for den rumænske civile luftfart med hensyn til adgang til markedet for levering af ground handling-ydelser i lufthavne – RACR-APSH, udgave 03/2007) af 9. maj 2007 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 334 af 17.5.2007).
9
Dekretets bilag 1 bestemmer i artikel 1, stk. 1 og 2:
»1.   Disse retsforskrifter finder efter følgende retningslinjer anvendelse på alle lufthavne, der er beliggende i Rumænien og er åbne for erhvervsmæssig trafik:
[...]
c)
Bestemmelserne vedrørende de former for ground handling-ydelser, der er omhandlet i artikel 6, gælder for lufthavne med en årlig trafik på mindst 2 mio. passagerbevægelser eller 50000 ton fragt.
2.   Når en lufthavn når op på en af de tærskler for fragttrafik, der er omhandlet i denne artikel, uden dog at nå op på den tilsvarende tærskel for passagertrafik, gælder disse retsforskrifter ikke for de former for ground handling-ydelser, der udelukkende vedrører passagertrafik.«
10
Dette bilags artikel 6 med overskriften »Levering af ground handling-ydelser til tredjemand« bestemmer i stk. 1:
»Lufthavnene træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre leverandører af ground handling-ydelser fri adgang til markedet for levering af disse ydelser til tredjemand. Med samtykke fra Transportministeriet kan lufthavnen kræve, at leverandører af ground handling-ydelser er etableret i Fællesskabet.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
11
Den selvstændige forvaltning er en juridisk person i henhold til rumænsk ret, som siden 1997 har været underlagt Consiliul Județean Cluj (regionsrådet i Cluj, Rumænien). Den selvstændige forvaltnings hovedaktivitet er at stille infrastrukturen i den internationale lufthavn »Avram Iancu« i Cluj (herefter »Cluj lufthavn«) til rådighed for passager- og/eller fragtselskaber samt for luftfartspassagerer. Denne forvaltning giver endvidere visse virksomheder, som leverer andre tjenesteydelser såsom ground handling-ydelser, adgang til lufthavnsinfrastrukturen. Desuden leverer den selvstændige forvaltning selv visse kategorier af ground handling-ydelser til luftfartsselskaber, der opererer i Cluj lufthavn, samt kommercielle tjenesteydelser i forbindelse med denne lufthavns virksomhed.
12
I august 2016 overskred lufthavnen i Cluj i et kalenderår tærsklen på 1 mio. registrerede passagerbevægelser. Den 21. september 2017 overskred den tærsklen på 2 mio. passagerbevægelser.
13
I løbet af 2016 indledte konkurrencerådet en undersøgelse som følge af en klage indgivet af Romanian Airport Services SA (herefter »RAS«), en juridisk person i henhold til rumænsk ret, som havde indgivet en ansøgning om at blive leverandør af ground handling-ydelser i Cluj lufthavn.
14
Efter denne undersøgelse fastslog konkurrencerådet ved afgørelse af 8. oktober 2019, at den selvstændige forvaltning havde overtrådt konkurrencelovens artikel 6, stk. 1, og artikel 102 TEUF, for så vidt som den havde misbrugt sin dominerende stilling ved at nægte RAS adgang til den lufthavnsinfrastruktur, der var nødvendig for at udøve ground handling-aktiviteter i Cluj lufthavn i perioden fra den 11. september 2015 til den 9. marts 2017. Den selvstændige forvaltning blev pålagt en bøde på 1642551,28 rumænske lei (RON) (ca. 330420 EUR).
15
Den selvstændige forvaltning har nedlagt påstand om annullation af denne afgørelse ved Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien), som er den forelæggende ret, idet den navnlig gjorde gældende, at den nævnte afgørelse var baseret på en urigtig fortolkning og anvendelse af direktiv 96/67.
16
Den selvstændige forvaltning har gjort gældende, at konkurrencelovens artikel 6 og artikel 102 TEUF ikke kan have forrang for bestemmelserne i direktiv 96/67, som er en særlov, der fraviger den almindelige konkurrenceret. Denne forvaltning har gjort gældende, at den i henhold til dette direktiv – indtil tærsklen på 2 mio. passagerbevægelser – kunne tilrettelægge ground handling-aktiviteter i Cluj lufthavn alene under hensyntagen til sikkerhedskrav samt tekniske og kommercielle begrænsninger. Den var derfor ikke forpligtet til at give enhver ansøger automatisk adgang til lufthavnsinfrastrukturen på de af ansøgeren ønskede vilkår.
17
Konkurrencerådet har anført, at direktiv 96/67 ikke udgør en særlov i forhold til artikel 102 TEUF, og at en eventuel anvendelse af direktiv 96/67 ikke udelukker anvendelsen af konkurrencereglerne.
18
På denne baggrund har Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal det antages, at bestemmelserne i [direktiv 96/67], navnlig artikel 1, 6 og 7, udelukker anvendelsen af artikel 102 TEUF – og enhver anden regel med samme indhold – på situationer angående nægtelse af adgangen til den lufthavnsinfrastruktur, som er nødvendig for udførelsen af ground handling-aktiviteter i [EU’s] lufthavne, som ikke er nået op på tærsklen på 2 mio. passagerbevægelser?«
Om det præjudicielle spørgsmål
19
Det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Det tilkommer herved Domstolen ud fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (dom af 24.10.2024, Kwantum Nederland og Kwantum België, C-227/23, EU:C:2024:914, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
20
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at selv om det præjudicielle spørgsmål ikke alene vedrører artikel 1 og artikel 6 i direktiv 96/67, men ligeledes direktivets artikel 7, vedrører tvisten i hovedsagen ikke egen-handling som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse. Tvisten vedrører den selvstændige forvaltnings afslag på at give RAS, en virksomhed, der leverer ground handling-ydelser, adgang til den infrastruktur, der er nødvendig for at levere sådanne ydelser i Cluj lufthavn. Det skal imidlertid bemærkes, at det er dette direktivs artikel 6 – der vedrører levering af ground handling-ydelser til tredjemand – som i stk. 1 bestemmer, at medlemsstaterne efter retningslinjerne i dette direktivs artikel 1 træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre leverandører af ground handling-ydelser fri adgang til markedet for levering af ground handling-ydelser til tredjemand.
21
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at den forelæggende ret med sit eneste spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 1 og 6 i direktiv 96/67 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en anvendelse af artikel 102 TEUF under omstændigheder, hvor en leverandør af ground handling-ydelser er blevet nægtet adgang til den lufthavnsinfrastruktur, der er nødvendig med henblik på udøvelsen af denne aktivitet, i en lufthavn i Den Europæiske Union, hvis årlige trafik på tidspunktet for dette afslag var mindre end 2 mio. passagerbevægelser.
22
Indledningsvis fremgår det af første, anden og tiende betragtning til direktiv 96/67, at dette direktiv har til formål at fjerne restriktionerne for den frie udveksling af tjenesteydelser på det indre marked ved gradvist at liberalisere ground handling-markedet i EU’s lufthavne.
23
I lyset af denne gradvise liberalisering bestemmer direktivets artikel 1, stk. 1, litra c), at fra den 1. januar 1999 gælder samme direktivs artikel 6 i første omgang bl.a. kun for lufthavne med en registreret trafik på mindst 2 mio. passagerbevægelser eller 50000 ton fragt i den seksmånedersperiode, der går forud for den 1. april eller den 1. oktober i det foregående år. Dernæst bestemmer denne artikel 1 i stk. 2, at med forbehold af stk. 1 gælder bestemmelserne i direktiv 96/67 fra den 1. januar 2001 for alle lufthavne, der er beliggende på en medlemsstats område, er underkastet traktatens bestemmelser, er åbne for erhvervsmæssig trafik og har en årlig trafik på mindst 2 mio. passagerbevægelser eller 50000 ton fragt. Det fremgår endvidere af nævnte artikel 1, stk. 3, at når en lufthavn når op på en af de tærskler for fragttrafik, der er omhandlet i denne artikel, uden dog at nå op på den tilsvarende tærskel for passagertrafik, gælder dette direktiv ikke for de former for ground handling-ydelser, der udelukkende vedrører passagertrafik.
24
Det følger således af artikel 1 i direktiv 96/67, at direktivets artikel 6 fra den 1. januar 2001 kun finder anvendelse på EU’s lufthavne med en årlig trafik på mindst 2 mio. passagerbevægelser.
25
Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at i det foreliggende tilfælde havde Cluj lufthavn på det tidspunkt, hvor den selvstændige forvaltning afslog at give RAS adgang til den infrastruktur, der er nødvendig for at levere ground handling-ydelser i denne lufthavn, ikke nået op på den tærskel på 2 mio. passagerbevægelser, der er fastsat i artikel 1, stk. 2, i direktiv 96/67.
26
Da dette afslag på adgang således ikke henhører under anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 6, var den selvstændige forvaltning ikke forpligtet til på grundlag direktivet at give en tjenesteyder som RAS adgang til den lufthavnsinfrastruktur, der er nødvendig for at levere ground handling-ydelser.
27
Det skal imidlertid fremhæves, at den blotte omstændighed, at der findes sektorspecifikke retsforskrifter, under ingen omstændigheder kan indebære, at den pågældende adfærd ikke er omfattet af traktaternes konkurrenceregler, uanset om disse sektorspecifikke retsforskrifter finder anvendelse på denne adfærd eller ej.
28
Som Domstolen har fastslået, har den omstændighed, at en adfærd, der udgør misbrug, er ulovlig i henhold til artikel 102 TEUF, ikke sammenhæng med, om adfærden er i overensstemmelse med andre retsregler eller ej, og misbrug af en dominerende stilling består i hovedparten af tilfældene i adfærd, som i øvrigt er lovlig inden for andre retsområder end konkurrenceretten (dom af 6.12.2012, AstraZeneca mod Kommissionen, C-457/10 P, EU:C:2012:770, præmis 132). Med andre ord indebærer den omstændighed, at en virksomheds adfærd er i overensstemmelse med retsforskrifter, ikke, at denne adfærd er i overensstemmelse med artikel 102 TEUF (dom af 10.7.2014, Telefónica og Telefónica de España mod Kommissionen, C-295/12 P, EU:C:2014:2062, præmis 133).
29
Der henvises i øvrigt klart til et sådant princip i 28. betragtning til direktiv 96/67, hvoraf det fremgår, at dette direktiv ikke må berøre anvendelsen af bestemmelser i den primære ret, og som bl.a. henviser til Kommissionens beføjelser i henhold til artikel 106 TEUF.
30
Det følger heraf, at for så vidt som betingelserne for anvendelse af artikel 102 TEUF er opfyldt, kan en bestemt adfærd, såsom en nægtelse af adgang til en lufthavnsinfrastruktur som i det foreliggende tilfælde, uanset om denne nægtelse er omfattet af anvendelsesområdet for sektorspecifikke retsforskrifter, være omfattet af det forbud mod misbrug af en dominerende stilling, der er fastsat i denne bestemmelse.
31
Det skal ikke desto mindre præciseres, at selv om den omstændighed, at en adfærd er lovlig i henhold til sektorspecifikke retsforskrifter, ikke kan have betydning for anvendelsen af artikel 102 TEUF, når betingelserne for at anvende denne bestemmelse er opfyldt, fremgår det af retspraksis, at en forpligtelse i henhold til retsforskrifter derimod kan være relevant for vurderingen af et misbrug som omhandlet i denne bestemmelse begået af en dominerende virksomhed, der er underlagt sektorspecifikke retsforskrifter (dom af 27.10.2022, DB Station & Service, C-721/20, EU:C:2022:832, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
32
Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 1 og 6 i direktiv 96/67 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en anvendelse af artikel 102 TEUF under omstændigheder, hvor en leverandør af ground handling-ydelser er blevet nægtet adgang til den lufthavnsinfrastruktur, der er nødvendig med henblik på udøvelsen af denne aktivitet, i en lufthavn i Den Europæiske Union, hvis årlige trafik på tidspunktet for dette afslag var mindre end 2 mio. passagerbevægelser.
Sagsomkostninger
33
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Artikel 1 og 6 i Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for en anvendelse af artikel 102 TEUF under omstændigheder, hvor en leverandør af ground handling-ydelser er blevet nægtet adgang til den lufthavnsinfrastruktur, der er nødvendig med henblik på udøvelsen af denne aktivitet, i en lufthavn i Den Europæiske Union, hvis årlige trafik på tidspunktet for dette afslag var mindre end 2 mio. passagerbevægelser.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: rumænsk.