61985J0021
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 21/85 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
Em Maio de 1981, a empresa Maas, a quem tinha sido adjudicado, no âmbito do Regulamento n.° 588/81 da Comissão, de 4 de Março de 1981, relativo à entrega de trigo candial mole à Etiópia, a título de ajuda alimentar (JO L 60, p. 19), o transporte de 5000 toneladas de trigo candial mole proveniente dos stocks da requerida no processo principal, embarcou a mercadoria nos navios SS «Polanica» e SS «Vingaren», dois navios incluídos na categoria superior dos registos de classificação, ambos, porém, com mais de quinze anos de idade.
O embarque terminou em 5 de Maio de 1981, no que respeita ao SS «Polanica», e em 6 de Maio de 1981, quanto ao SS «Vingaren».
Todavia, o Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung considerou perdida a caução prestada pela empresa Maas, com o fundamento de que esta última não respeitara o prazo de embarque (de 1 a 30 de Abril de 1981) previsto no citado Regulamento n.° 588/81 e de que, para além disso, utilizara navios demasiado velhos, não tendo, portanto, satisfeito as condições de entrega a que o artigo 20.°, n.° 1, segundo travessão, do Regulamento n.° 1974/80, subordina a liberação da caução prestada aquando da apresentação de uma proposta.
O Verwaltungsgericht Frankfurt, perante quem foi interposto um recurso pela empresa Maas, teve dúvidas sobre a compatibilidade de tal decisão com o princípio da proporcionalidade, nomeadamente por considerar que, nos termos da regulamentação resultante do artigo 20.°, n.° 1, segundo travesão, do Regulamento n.° 1974/80, um adjudicatario que entregasse, por exemplo, apenas metade da quantidade adjudicada não perderia mais do que metade da caução, enquanto que outro, que entregasse a totalidade da quantidade adjudicada perderia, mesmo assim, a totalidade da caução, por não ter respeitado uma condição relativa ao prazo de embarque ou à idade do navio, independentemente da gravidade da falta.
Por decisão de 15 de Novembro de 1984, suspendeu, em consequência, a instância e submeteu ao Tribunal a questão seguinte:
«O artigo 20.°, n. c 1, segundo travessão, do Regulamento (CEE) n.° 1974/80 da Comissão, de 22 de Julho de 1980, que estabelece regras gerais de aplicação para a execução de certas acções de ajuda alimentar sob a forma de cereais e arroz (JO L 192 de 26.7.1980), é compatível com o princípio da proporcionalidade na medida em que, segundo esta disposição, a caução a prestar, nos termos do artigo 5.° do regulamento é declarada totalmente perdida quando:
primeiro caso:
o adjudicatário infringe a obrigação que lhe é imposta pelo artigo 4.°, n.° 4, alínea d), ao efectuar o transporte em navios que, ainda que incluídos na categoria superior dos registos de classificação marítima reconhecidos, têm mais de quinze anos de idade;
segundo caso:
o adjudicatário infringe a obrigação que lhe incumbe, de embarcar a mercadoria no decurso de um período determinado [fixado neste caso no Regulamento (CEE) n.° 588/81 da Comissão, de 4 de Março de 1981, anexo A, n.° 16: JO L 60 de 6.3.1981], ao efectuar o embarque de mercadorias cinco ou seis dias mais tarde?»
A decisão de reenvio foi registada na secretaria do Tribunal em 24 de Janeiro de 1985.
De acordo com o artigo 20.° do Protocolo sobre o Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas pelo Governo da República Italiana, representado por Arnaldo Squillante, chefe do serviço de contencioso diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu conselheiro jurídico Dierk Bouss, na qualidade de agente.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem diligências de instância prévia. Convidou, no entanto, a Comissão a responder a algumas perguntas, o que esta satisfez, por carta de 15 de Janeiro de 1986.
Por decisão de 25 de Novembro de 1985, tomada ao abrigo do artigo 95.°, n. os 1 e 2 do Regulamento Processual, o Tribunal deferiu o processo à primeira secção.
II — Observações apresentadas ao Tribunal
O Governo da República Italiana defende que, segundo as disposições do Regulamento n.° 1974/80, as condições de liberação da caução coincidem com as de pagamento e que este, tal como a liberação da caução, tem lugar após o adjudicatário ter cumprido as suas obrigações de uma forma correcta, quer dizer, em conformidade com as condições previstas no regulamento que abre o concurso para adjudicação, no caso o Regulamento n.° 588/81, respeitando igualmente as obrigações constantes do artigo 4.°, n.° 4, alíneas b), c), d) e e), do Regulamento n.° 1974/80. Por efeito de um princípio geral do direito das obrigações, a execução incorrecta de uma obrigação justifica a recusa da contraprestação, salvo se o incumprimento se revestir apenas de escassa importância, do ponto de vista do interesse da outra parte. Uma vez que, neste caso, as obrigações não respeitadas se encontravam especificamente previstas e impostas pelos regulamentos referidos, deve considerar-se que a sua inobservância constitui um incumprimento importante.
Segundo o Governo italiano, nestas circunstâncias, não se estaria perante o problema da proporcionalidade de uma sanção, mas antes face ao do carácter razoável das obrigações impostas ao destinatário. O que seria importante não era com efeito o bom termo da operação, ou seja, a chegada da mercadoria ao seu destino, mas sim a importância do respeito das obrigações assumidas pelo adjudicatário para um cumprimento correcto.
Seguir-se-ia que, se o desrespeito destas obrigações constituísse uma inexecução importante, a caução deveria ser declarada perdida.
O absurdo de tal rigidez do sistema, se ele fosse interpretado literalmente, seria, contudo, evidente, dado que bem se poderia perguntar se estas obrigações, tais como estão estabelecidas, são razoáveis, uma vez que não parece que a idade do navio possa aumentar o risco, quando o estado desse mesmo navio é tão bom que ele se encontra incluído na categoria superior, nem que o respeito do prazo possa garantir que a mercadoria chegue ao destinatário num momento determinado. A fixação de condições de adjudicação, de tal modo rígidas, seria sobretudo incompatível com o princípio enunciado no artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2750/75 do Conselho, segundo o qual «as condições de adjudicação devem assegurar a igualdade de acesso e de pagamento a todos os interessados, seja qual for o seu lugar de estabelecimento na Comunidade». Com efeito, seria notório que os portos mediterrânicos não oferecem, quanto aos meios de transporte e aos prazos de carregamento, um conjunto de possibilidades comparáveis ao oferecido pelos portos da Europa do Norte. Não se veria, portanto, razão para a manutenção de condições estritas mas carecidas de razoabilidade.
O Governo italiano sugere, portanto, que se responda, às questões colocadas, no sentido de que o desrespeito da obrigação que impõe a utilização de navios com menos de quinze anos de idade e o desrespeito da obrigação de embarcar a mercadoria num prazo determinado não podem obstar ao pagamento do preço contratado e à liberação da caução.
A Comissão refere-se, nas suas observações, à distinção feita pela jurisprudência do Tribunal, entre violação de obrigações principais, cujo respeito é de importância fundamental para o bom funcionamento do sistema comunitário e a violação de obrigações secundárias.
No primeiro caso, a perda da caução não iria contra o princípio da proporcionalidade, mesmo que se tratasse de uma violação menor. Ora, as duas obrigações em questão seriam ambas obrigações principais. O prazo de embarque constituiria, com efeito, uma das condições da adjudicação, tal como as outras características mencionadas no anexo A do Regulamento n.° 588/81 e seria indispensável para os fins da adjudicação.
Por outro lado, o respeito deste prazo seria importante para garantir a entrega em boas condições das mercadorias, no âmbito da ajuda alimentar. Não se poderia, com efeito, deixar de o impor sem que o atraso, assim tolerado, se repercutisse na data da chegada da mercadoria ao destino.
Com tal derrogação violar-se-ia, ainda, o princípio da igualdade de tratamento de todos os interessados na adjudicação, uma vez que aqueles que tencionassem, a priori, não respeitar o prazo de embarque, poderiam obter condições mais favoráveis que as que pretendessem respeitá-lo, podendo, por esse facto, apresentar ofertas mais vantajosas que as destes últimos.
Segundo a Comissão, deveria estabelecer-se que, contrariamente ao que o Tribunal a quo considera, a regulamentação comunitária não preveria tratamento diferente para o adjudicatário que entregue apenas uma parte da mercadoria. Este perderia, igualmente, a totalidade da caução por si prestada, salvo no caso de parte da mercadoria não ser entregue por causas não imputáveis ao adjudicatário, ou quando a parte da mercadoria não entregue não ultrapassasse o limite de tolerância de 2 % do peso total a entregar.
Quanto à condição referente à idade do barco, não haveria dúvida de que os navios com mais de quinze anos de idade apresentam um risco acrescido, tal como confirmam os prémios mais elevados para estes barcos, exigidos pela generalidade das seguradoras e a prática de certos Estados do Médio Oriente que os submetem a controlos mais severos, quando eles navegam nas águas sob a sua jurisdição. Também neste caso, se se admitisse a possibilidade de não respeitar aquelas condições, se violaria o princípio da igualdade de tratamento, favorecendo os proponentes que contassem utilizar navios mais velhos, logo mais baratos, que poderiam, por essa razão, apresentar ofertas mais vantajosas.
Finalmente, a Comissão salienta que a autorização de utilização de navios com mais de quinze anos, conferida pelo Regulamento n.° 75/84 aos adjudicatários de uma ajuda alimentar ao Lesotho, não constitui mais do que uma derrogação pontual, justificada pela necessidade de estabelecer condições menos apertadas, para um transporte muito mais difícil do que o normal, em virtude da situação geográfica deste país e, portanto, menos atractivo para os operadores económicos.
III — Respostas da Comissão às questões formuladas pelo Tribunal
Na sua resposta de 15 de Janeiro de 1986 às perguntas que lhe haviam sido formuladas pelo Tribunal, a Comissão afirmou que era do seu conhecimento que todas as seguradoras marítimas exigem um prémio suplementar no seguro de navios com mais de quinze anos. Indicou, igualmente, que não existe qualquer possibilidade de medir ou graduar o acréscimo de risco relativamente a um navio que tenha ultrapassado essa idade, mas que a experiência mostra que os acidentes são mais numerosos com tais navios. Por outro lado, um armador que mantivesse a navegar um barco velho, demonstraria, por isso mesmo, não dispor de meios financeiros muito abundantes, o que permitiria considerar que ele limita as necessárias operações de manutenção do navio e, assim, concluir pela existência de um acréscimo do risco de transporte.
Finalmente, a Comissão precisa que, segundo as suas informações, são, sobretudo, a Arábia Saudita e a Jordânia os países que submetem os navios com mais de quinze anos a controlos mais severos.
G. Bosco
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.