FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 13. juni 2019 (1)
Sag C-160/18
X BV
mod
Staatssecretaris van Financiën
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol))
»Præjudiciel forelæggelse – Den Europæiske Unions egne indtægter – efteropkrævning af importafgifter – indførelse af fjerkrækød – kontrolmekanisme for beregning af størrelsen på den skyldige tillægstold – grundlag for fastlæggelse af tillægstold – forenelighed med kontrolmekanismen«
Indledning
1.        Domstolen vil på ny have mulighed for at undersøge lovligheden af bestemmelserne i EU-retten vedrørende tillægstold inden for fjerkrækødssektoren. Som i den tidligere sag vedrører nærværende sag indførelsen af frosset fjerkrækød med oprindelse i Brasilien (2). I den tidligere sag vedrørende denne problemstilling blev relevante bestemmelser i EU-retten kendt ugyldige af Domstolen (3). Disse bestemmelser er blevet ændret, men der består betydelig tvivl om, hvorvidt disse ændringer var tilstrækkelige. Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at besvare dette spørgsmål.
Retsforskrifter
International ret
2.        Artikel 5, stk. 1, litra b), i aftale om landbrug, der er knyttet til bilag IA til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO), vedtaget af Unionen i henhold til Rådets afgørelse af 22. december 1994 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence (4) (herefter »aftalen om landbrug«), bestemmer:
»Uanset artikel II, stk. 1, litra b), i GATT 1994 kan ethvert medlem anvende nedenstående stk. 4 og 5 i forbindelse med import af et landbrugsprodukt, for hvilket foranstaltninger som omhandlet i denne aftales artikel 4, stk. 2, er blevet omdannet til en almindelig told, og som i dets liste er kendetegnet med symbolet »SSG« til angivelse af, at det er omfattet af en indrømmelse, for hvilken nærværende artikel kan påberåbes, såfremt:
[…]
b)      den pris, til hvilken det pågældende produkt kan importeres til toldområdet for det medlemsland [i WTO], der giver indrømmelsen, som fastlagt på basis af importprisen cif for den pågældende forsendelse, udtrykt i medlemmets nationale valuta, falder til under en udløsningspris, der svarer til den gennemsnitlige referencepris […] for perioden 1986-1988 for det pågældende produkt.«
EU-retten
3.        Artikel 29, stk. 1, litra d), og artikel 29, stk. 2, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (5) lyder:
»1.      Toldværdien af indførte varer er transaktionsværdien, dvs. den pris, som faktisk er betalt eller skal betales for varerne ved salg til udførsel til Fællesskabets toldområde, i givet fald justeret i henhold til artikel 32 og 33, når:
[…]
d)      køberen og sælgeren ikke er indbyrdes afhængige, eller, hvis dette er tilfældet, når transaktionsværdien kan antages som værdigrundlag i henhold til stk. 2.
2.a)      Ved afgørelsen af, om transaktionsværdien kan antages ved anvendelse af stk. 1, er det forhold, at køberen og sælgeren er indbyrdes afhængige, ikke i sig selv en tilstrækkelig grund til at betragte transaktionsværdien som uantagelig. Om nødvendigt må de særlige omstændigheder ved salget undersøges, og transaktionsværdien godkendes, hvis dette afhængighedsforhold ikke har påvirket prisen. Hvor toldmyndighederne ud fra de oplysninger, der er meddelt af klageren, eller som stammer fra andre kilder, har givet anledning til at formode, at afhængighedsforholdet har påvirket prisen, gøres klageren opmærksom herpå, og der gives denne rimelig mulighed for at svare. Hvis klarereren fremsætter anmodning herom, gives toldmyndighedernes begrundelser skriftligt.
[…]«
4.        Artikel 30, stk. 1 og stk. 2, litra a), i forordning nr. 2913/92 bestemte:
»1.      Når toldværdien ikke kan fastsættes i henhold til artikel 29, gennemgås stk. 2, litra a), litra b), litra c) og litra d) i nævnte rækkefølge, indtil der findes et litra, hvorefter toldværdien kan fastsættes, dog således at litra c) og litra d) på klarererens anmodning kan komme til anvendelse i omvendt rækkefølge; kun hvor toldværdien ikke kan fastsættes i henhold til et givet litra, kan bestemmelserne i det umiddelbart efterfølgende litra anvendes i den i dette stykke fastlagte rækkefølge.
2.      Ved anvendelse af denne artikel fastsættes toldværdien ved anvendelse af:
a)      transaktionsværdien af tilsvarende varer, som sælges til udførsel til Fællesskabet og udføres på samme eller næsten samme tidspunkt som de varer, der skal værdiansættes
[…]«
5.        I henhold til nævnte forordnings artikel 220, stk. 1:
»Hvis det afgiftsbeløb, som følger af en toldskyld, ikke er bogført i henhold til artikel 218 og 219 eller er bogført for lavt i forhold til det efter lovgivningen skyldige beløb, skal bogføringen af det afgiftsbeløb, der skal opkræves eller efteropkræves, ske senest to dage efter det tidspunkt, hvor toldmyndighederne er blevet klar over situationen og kan beregne det efter lovgivningen skyldige beløb og fastslå, hvem der er debitor (efterfølgende bogføring). Denne frist kan forlænges efter artikel 219.«
6.        Artikel 141 i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landsbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (6) fastsatte:
»1. Importen af et eller flere produkter fra sektoren for […] fjerkrækød […] pålægges en tillægsimporttold efter toldsatsen i artikel 135-140a for at undgå eller afhjælpe skadelige virkninger for EF-markedet, som importen af disse produkter kan forårsage:
a)      hvis importen sker til priser, der ligger under det niveau, som Fællesskabet har meddelt Verdenshandelsorganisationen (»udløsningsprisen«) […]
[…]
2.      Tillægsimporttolden pålægges ikke, hvis det er usandsynligt, at importen skaber forstyrrelser på EF-markedet, eller hvis virkningerne ikke står i forhold til det tilstræbte mål.
3.      Ved anvendelsen af stk. 1, litra a), fastlægges importpriserne på grundlag af cif-importpriserne for den pågældende sending.
Cif-importpriserne kontrolleres på grundlag af de repræsentative priser for det pågældende produkt på verdensmarkedet eller EF-importmarkedet.«
7.        Gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 1234/2007 vedrørende tillægsimporttold er indeholdt i Kommissionens forordning (EF) nr. 1484/95 af 28. juni 1995 om gennemførelsesbestemmelser til ordningen for tillægsimporttold og om fastsættelse af repræsentative priser for fjerkrækød og æg samt ægalbumin og om ophævelse af forordning nr. 163/67/EØF (7). Artikel 2 af denne forordning i den affattelse, der var gældende indtil den 11. september 2009, fastsatte:
»1.      De repræsentative priser, der er omhandlet i artikel [141, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1234/2007] fastsættes regelmæssigt under hensyntagen til:
–        priserne på tredjelandsmarkederne
–        cif-importpriserne; ved anvendelse af denne forordning anses cif-importprisen for at være sammensat af følgende elementer: a) fob-prisen i oprindelseslandet, og b) transport- og forsikringsomkostningerne indtil indførselsstedet til Fællesskabets toldområde
–        priserne i de forskellige afsætningsled i EF for de importerede produkter.
[…]
2.      Medlemsstaterne meddeler hver mandag Kommissionen de priser, som er nævnt i stk. 1, andet og tredje led, for repræsentative sendinger af de produkter, som står i bilag II.«
8.        Efter den 11. september 2009 havde denne artikel følgende ordlyd:
»1.      De repræsentative priser, der omhandles i artikel 141, stk. 3, i [forordning nr. 1234/2007], fastsættes regelmæssigt på grundlag af oplysninger indhentet inden for rammerne af det fælleskabstilsyn, der er fastsat i artikel 308d i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 […].
[…]«
9.        Artikel 3 i forordning nr. 1484/95 bestemte:
»1.      Den pågældende sendings cif-importpris lægges til grund ved fastsættelsen af tillægstolden, jf. bestemmelserne i artikel 4.
2.      Når cif-importprisen pr. 100 kg for en given sending er højere end den anvendte repræsentative pris, som er nævnt i artikel 2, stk. 1, skal importøren over for importmedlemsstatens myndigheder mindst fremlægge følgende beviser:
–        købekontrakt eller ethvert andet tilsvarende bevis
–        forsikringsaftale
–        faktura
–        oprindelsescertifikat (i givet fald)
–        transportaftale
–        og ved søtransport konnossement.
3.      I det i stk. 2, omhandlede tilfælde skal importøren stille en sikkerhed som nævnt i artikel 248, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 […], svarende til den tillægsimporttold, han skulle have betalt, hvis beregningen af den var blevet foretaget på grundlag af den repræsentative pris for det pågældende produkt, som det fremgår af bilag I.
4.      Importøren har en frist på en måned regnet fra salget af de pågældende produkter, idet der dog højst må gå seks måneder fra datoen for antagelsen af angivelsen til overgang til fri omsætning, til at bevise, at sendingen er blevet afsat på betingelser, der bekræfter rigtigheden af de priser, som er nævnt i stk. 2. Overholdes en af de ovennævnte frister ikke, fortabes sikkerhedsstillelsen. Myndighederne kan dog forlænge fristen på seks måneder med højst tre måneder efter behørigt begrundet anmodning fra importøren.
Sikkerhedsstillelsen frigives, hvis der over for toldmyndighederne føres fyldestgørende bevis for, på hvilke betingelser afsætningen har fundet sted.
I modsat fald fortabes sikkerhedsstillelsen som betaling for tillægstolden.
5.      Hvis myndighederne ved en kontrol konstaterer, at betingelserne i denne artikel ikke er overholdt, opkræver de den skyldige told i henhold til artikel 220 i forordning (EØF) nr. 2913/92. Ved fastsættelsen af den told, der skal opkræves eller efteropkræves, bogføres der en rente, som påløber fra datoen for varens overgang til fri omsætning indtil opkrævningsdatoen. Som rentesats anvendes den sats, der gælder for inddrivelse i national ret.«
10.      Siden den 1. maj 2010 har artikel 3, stk. 3 og 4, i forordning nr. 1484/95 haft følgende ordlyd:
»3.      I det i stk. 2 omhandlede tilfælde stiller importøren en sikkerhed, jf. artikel 248, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2454/93, svarende til forskellen mellem tillægsimporttolden beregnet på grundlag af den repræsentative pris for det pågældende produkt og tillægsimporttolden beregnet på grundlag af cif-importprisen for den pågældende sending.
4.      Importøren har en frist på to måneder regnet fra salget af de pågældende produkter, dog højst ni måneder fra antagelsen af angivelsen til overgang til fri omsætning, til at bevise, at sendingen er blevet afsat på betingelser, der bekræfter rigtigheden af de priser, som er nævnt i stk. 2. Overholdes en af de nævnte frister ikke, fortabes sikkerhedsstillelsen. Myndighederne kan dog forlænge fristen på ni måneder med højst tre måneder efter behørigt begrundet anmodning fra importøren.
Sikkerhedsstillelsen frigives, hvis der over for toldmyndighederne føres fyldestgørende bevis for, på hvilke betingelser afsætningen har fundet sted. I modsat fald fortabes sikkerhedsstillelsen som betaling for tillægstolden.«
11.      Artikel 4 i forordning nr. 1484/95 bestemmer størrelsen af tillægstolden afhængigt af størrelsen af forskellen mellem produktets cif-importpris og udløsningsprisen. Denne bestemmelse gennemfører artikel 5, stk. 5, i aftalen om landbrug, jf. punkt 2 i denne udtalelse.
Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
12.      X er et nederlandsk selskab (i det følgende benævnet »selskabet X«), der er en del af en international koncern, som selskabet F, der er producent af fjerkræ med hjemsted i Brasilien, også er en del af. Selskabet X køber frosset fjerkrækød produceret af selskabet F og indfører det til Unionens toldområde, hvor det sælger det til andre erhvervsdrivende, der er indbyrdes forbundne såvel som ikke-forbundne. De varer, der importeres af selskabet X, er omfattet af bestemmelserne i artikel 141 i forordning nr. 1234/2007.
13.      De nederlandske toldmyndigheder indgik en aftale med selskabet X om, hvordan toldværdien af de pågældende produkter skulle beregnes. Denne værdi var baseret på selskabet X’s købspris for disse varer fra et andet selskab, der tilhører samme koncern, med tillæg af 15% for yderligere omkostninger og avance. Med henblik på beregningen af cif-importprisen (8) blev den således fastsatte toldværdi af toldmyndighederne fundet passende med henblik på anvendelsen af artikel 141 i forordning nr. 1234/2007.
14.      Tvisten i hovedsagen vedrører sendinger af fjerkrækød, som blev indført til Unionens toldområde af selskabet X i perioden fra den 1. januar 2009 til den 30. juni 2010. Den anmeldte cif-importpris for disse varer var højere end udløsningsprisen (og dermed den repræsentative pris, der lå under udløsningsprisen). Toldmyndighederne frigav varerne til fri omsætning, uden at kræve den i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1484/95 nævnte sikkerhedsstillelse eller et bevis i henhold til artikel 3, stk. 4, i nævnte forordning, for, at varerne blev solgt på betingelser, der bekræfter rigtigheden af den angivne importpris.
15.      I løbet af den efterfølgende kontrol fastslog toldmyndighederne imidlertid, at selskabet X solgte de føromtalte sendinger af fjerkrækød til erhvervsdrivende i Unionen, som både var forretningsmæssigt forbundne og ikke-forbundne med selskabet, til priser, der lå under den oplyste importpris. Disse priser lå også under deres repræsentative priser.
16.      Ved analog anvendelse af artikel 4 i forordning nr. 1484/95 pålagde toldmyndighederne de pågældende varer tillægstold beregnet på grundlag af forskellen mellem den repræsentative pris for det pågældende produkt og udløsningsprisen for et samlet beløb på 2 163 793,55 EUR.
17.      Søgsmålet anlagt til prøvelse af denne afgørelse, der blev iværksat af selskabet X, blev forkastet i første instans og efter appel. Selskab X har ved den forelæggende ret iværksat kassationsanke til prøvelse af dommen afsagt i appelsagen den 24. november 2015.
18.      På denne baggrund har Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 3, stk. 2, 4 og 5, i forordning (EF) nr. 1484/95, sammenholdt med artikel 141 i forordning (EF) nr. 1234/2007, fortolkes således, at den deri beskrevne kontrolmekanisme, selv i tilfælde af en efterfølgende kontrol, ikke har noget andet formål end at sikre, at de kompetente myndigheder i god tid får kendskab til faktiske omstændigheder eller forhold i tilknytning til successive transaktioner, som kan rejse tvivl om rigtigheden af den angivne cif-importpris og foranledige en mere detaljeret undersøgelse?
Eller er den modsatte fortolkning korrekt, og skal den i artikel 3, stk. 2, 4 og 5, i forordning nr. 1484/95 beskrevne kontrolmekanisme, selv i tilfælde af en efterfølgende kontrol, fortolkes således, at betingelserne (for afsætning) på EU-markedet ikke er opfyldt, når importøren har foretaget et eller flere videresalg på EU-markedet til en lavere pris end den cif-importpris, der er angivet for sendingen med tillæg af beløbet på den skyldige importtold, således at der allerede af denne grund skal betales tillægstold? Gør det nogen forskel for besvarelsen af det foregående spørgsmål, om det eller de af importøren foretagne videresalg er sket til en pris, der ligger under den repræsentative pris? Har det i denne sammenhæng nogen betydning, at den gældende repræsentative pris i perioden forud for den 11. september 2009 blev beregnet på en anden måde end i perioden efter denne dato? Spiller det endvidere for besvarelsen af disse spørgsmål nogen rolle, om køberne i EU og importøren er forbundne selskaber?
2)      Såfremt det følger af besvarelsen af de ovenfor under punkt 1 stillede spørgsmål, at videresalg med tab udgør et tilstrækkeligt indicium for, at den angivne cif-importpris ikke skal godtages, hvorledes skal størrelsen på den skyldige tillægstold da fastlægges? Skal dette grundlag fastsættes i henhold til de metoder, som med hensyn til fastlæggelsen af toldværdien er fastsat i artikel 29-31 i [forordning nr. 2913/92]? Eller skal det nævnte grundlag alene fastsættes på grundlag af den gældende repræsentative pris? Er artikel 141, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1234/2007 i perioden forud for den 11. september 2009 til hinder for en anvendelse af den repræsentative pris, der var fastsat under denne periode?
3)      Såfremt det følger af besvarelsen af spørgsmål 1 og 2, at det med hensyn til forpligtelsen til at betale tillægstold er afgørende, at indførte produkter er blevet videresolgt på EU-markedet med tab, og at den repræsentative pris skal anvendes som grundlag for beregningen af størrelsen på den skyldige tillægstold, er artikel 3, stk. 2, 4 og 5 i forordning (EF) nr. 1484/95 da i lyset af Den Europæiske Unions Domstoles dom af 13. december 2001, Kloosterboer Rotterdam B.V. (C-317/99, ECLI:EU:C:2001:681), forenelig med artikel 141 i forordning (EF) nr. 1234/2007?«
Bedømmelse
19.      Den forelæggende ret har forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål. Det tredje af disse spørgsmål rejser spørgsmålet om lovligheden af artikel 3, stk. 2, 4 og 5, i forordning nr. 1484/95 i henhold til artikel 141 i forordning nr. 1234/2007 og dommen i Klosterboer Rotterdam-sagen (9). Dette problem opstår ligeledes i relation til artikel 5, stk. 1, litra b), i aftalen om landbrug. Den forelæggende ret lader det tredje præjudicielle spørgsmål afhænge af besvarelsen af de to første spørgsmål og af fortolkningen af ovennævnte bestemmelser. Efter min opfattelse rejser ordlyden af disse bestemmelser imidlertid allerede alvorlig tvivl med hensyn til deres lovlighed. Jeg vil derfor indlede bedømmelsen af forelæggelsen i nærværende sag med det tredje spørgsmål.
Det tredje præjudicielle spørgsmål
20.      Som ovenfor nævnt vedrører det tredje præjudicielle spørgsmål gyldigheden af artikel 3, stk. 2, 4 og 5, i forordning nr. 1484/95 på baggrund af artikel 141 i forordning nr. 1234/2007 og ovennævnte Klosterboer Rotterdam-dom. Disse bestemmelser og dermed spørgsmålet om, hvorvidt disse bestemmelser er i strid med forordning nr. 1234/2007, er vanskelige at forstå uden en påmindelse om deres oprindelige ordlyd, og hvordan Domstolen har sat spørgsmålstegn ved denne ordlyd.
21.      Artikel 3, stk. 1, første afsnit og artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1484/95 havde oprindeligt følgende ordlyd:
»1.      Importøren kan efter anmodningen få lagt den pågældende sendings cif-importpris til grund ved fastsættelsen af tillægstolden, når denne er højere end den repræsentative pris, som er nævnt i artikel 2, stk. 1.
[…]
3.      Fremsættes der ingen anmodning som nævnt i stk. 1, er den importpris for den pågældende sending, som skal lægges til grund ved opkrævningen af tillægstold, den repræsentative pris i artikel 2, stk. 1.«
22.      Artikel 3, stk. 1, andet afsnit, og artikel 3, stk. 2, i nævnte forordning indeholdt bestemmelse om en kontrolmekanisme med henblik på undersøgelse af rigtigheden af cif-importprisen, angivet af importøren, der havde en identisk ordlyd som artikel 3, stk. 2-5, i den forordning, der nu finder anvendelse.
23.      Logikken bag disse bestemmelser var derfor ret klar. Som hovedregel blev der opkrævet tillægstold på grundlag af en repræsentativ pris. Hvis importen var foretaget til en pris, der var højere end den repræsentative pris, ville beregningen af tillægstold imidlertid være til skade for importøren, da størrelsen af denne told afhænger af størrelsen af forskellen mellem den aftalte importpris (herunder den repræsentative pris) og udløsningsprisen: Jo lavere importprisen er i forhold til udløsningsprisen, jo højere er tillægstolden.
24.      Importørens mulighed for at anmode om at anvende cif-importprisen, dvs. den faktiske importpris i stedet for den repræsentative pris, blev derfor accepteret (10). Tiltrædelsen af denne anmodning var underlagt visse betingelser. For det første skulle importøren fremlægge en række dokumenter for at bekræfte rigtigheden af den angivne cif-importpris. For det andet var importøren forpligtet til med kort varsel efter salget af de importerede varer på EU-markedet at bevise, at salget fandt sted på vilkår, der bekræftede den formelle rigtighed af den anmeldte pris. For det tredje var importøren forpligtet til at stille en sikkerhed for den tillægstold, han ville have betalt, hvis den repræsentative pris var blevet anvendt. Hvis toldmyndighederne fandt, at de indførte varer ikke var blevet afsat på betingelser, der bekræftede rigtigheden af den angivne cif-importpris, faldt varerne igen under den generelle regel, dvs. at den repræsentative pris skulle anvendes, og at den stillede sikkerhed automatisk blev fortabt som betaling for tillægstolden. For det femte kunne toldmyndighederne, hvis de ved en efterfølgende kontrol fandt, at ovennævnte betingelser ikke var opfyldt, kræve efterfølgende betaling af tillægstold af et sådant beløb, som om den var blevet beregnet på grundlag af en repræsentativ pris.
25.      I Klosterboer Rotterdam-dommen (11) satte Domstolen spørgsmålstegn ved det generelle princip om beregning af tillægstold på grundlag af en repræsentativ pris og erklærede, at både artikel 3, stk. 3 (hovedregel), og artikel 3, stk. 1 (mulighed for at anmode om anvendelse af cif-importprisen i tilknytning til forpligtelsen til at indgive visse dokumenter), i forordning nr. 1484/95 var ugyldige. Domstolen fandt navnlig, at det entydigt fremgår af artikel 5, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 2777/75/EØF (12), at kun cif-importprisen kan anvendes som grundlag for beregningen af tillægstolden, og at der ingen undtagelser er fra denne regel. Domstolen fandt også, at den repræsentative pris kun kunne anvendes til at verificere den formelle rigtighed af den angivne cif-importpris (13).
26.      Domstolen vurderede udelukkende de pågældende bestemmelser i lyset af forordning nr. 2777/75, men understregede, at forordningen var i overensstemmelse med aftalen om landbrug (14). Desuden skal det holdes for øje, at metoden til beregning af tillægstolden i henhold til den oprindelige ordlyd af artikel 3 i forordning nr. 1484/95 er blevet anfægtet af WTO’s tvistbilæggelsesorgan i dets rapport af 13. juli 1998 (15).
27.      Forordning nr. 1484/95 blev ændret ved forordning nr. 493/1999/EF inden afsigelsen af den ovenfornævnte dom (16). Betragtningerne i denne forordning peger på, at artikel 3 i forordning nr. 1484/95 er uforenelig med WTO-reglerne. Som følge af denne ændring bestemmer artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1484/95, at der opkræves tillægstold på grundlag af cif-importprisen. Desuden blev denne artikels stk. 3 i dens oprindelige affattelse ophævet.
28.      Hvis den cif-importpris, der er angivet af importøren, er højere end den repræsentative pris, opretholdes importørens resterende forpligtelser som fastsat i artikel 3, stk. 1, andet afsnit og artikel 3, stk. 2, i deres oprindelige affattelse i forordning nr. 1484/95 (17). Disse bestemmelser indgår nu i nævnte forordnings artikel 3, stk. 2-5. Ligeledes forblev bestemmelsen, der fastsætter mekanismen med automatisk fortabelse af sikkerhedsstillelsen i tilfælde, hvor importøren ikke kan bevise, at den pågældende har afsat sendingen på betingelser, der bekræfter rigtigheden af cif-importprisen, i kraft. Det er også stadig muligt for toldmyndighederne ved en kontrol at konstatere, om betingelserne for anvendelse af cif-importprisen ikke er overholdt, og opkræve en tillægstold beregnet på grundlag af den repræsentative pris.
29.      Det forekommer ulogisk at opretholde en mekanisme, der de facto automatisk beregner tillægstold på grundlag af den repræsentative pris i en situation, hvor cif-importprisen som hovedregel bør anvendes. Hvordan skal disse bestemmelser fortolkes?
30.      I sine bemærkninger til den foreliggende sag har Kommissionen forklaret, at hvis den angivne cif-importpris er højere end den repræsentative pris, er der en formodning for, at denne pris ikke er rigtig, da den ville indebære, at produktet blev erhvervet til en pris, der var højere end markedsprisen. Dette er en formodning iuris tantum: Importøren kan bevise rigtigheden af den angivne cif-importpris, forudsat at han afsætter de indførte varer på EU-markedet på betingelser, som toldmyndighederne anser for at kunne bekræfte denne rigtighed.
31.      I modsat fald opkræves tillægstold, hvis værdi beregnes på grundlag af den repræsentative pris. Dette ræsonnement blev endelig bekræftet af Kommissionen under sagens behandling. Den nederlandske regering har foreslået en tilsvarende fortolkning af artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95 i sit indlæg.
32.      Denne fortolkning påvirkes ikke af ændringen af artikel 3, stk. 3, i forordningen, der trådte i kraft den 1. maj 2010, hvorefter den sikkerhed, der stilles af importøren, ikke beregnes fuldt ud på grundlag af tillægstolden fastsat på grundlag af den repræsentative pris, men svarende til forskellen mellem tillægsimporttolden, beregnet på grundlag af den repræsentative pris, og tillægsimporttolden beregnet på grundlag af cif-importprisen. I en sådan situation skal importøren betale den told, der er beregnet på grundlag af importprisen (18), og forskellen opkræves enten ved fortabelsen af sikkerhedsstillelsen eller efter en efterfølgende kontrol i henhold til nævnte artikels stk. 5. Der er ingen væsentlig forskel her.
33.      Dette forekommer mig at være den eneste mulige fortolkning af bestemmelserne i artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95. Heraf følger derfor, at når cif-importprisen er højere end den repræsentative pris, udgør førstnævnte kun grundlaget for beregningen af tillægstolden, hvis importøren opfylder de supplerende krav, navnlig for så vidt angår betingelserne for afsætning af de indførte varer. Bortset fra ordlyden adskiller dette sig ikke særlig meget fra situationen, der forelå i henhold til ordlyden af artikel 3 i forordning nr. 1484/95, som blev anfægtet af Domstolen. Der mangler kun kravet om importørens forpligtelse til at anmode om anvendelse af cif-importprisen.
34.      Det bør understreges, at i henhold til artikel 3, stk. 4, første afsnit, andet punktum, i forordning nr. 1484/95 fortabes sikkerheden stillet af importøren ligeledes, hvis importøren ikke har overholdt den deri fastsatte frist for at bevise, at sendingen er blevet afsat til en pris, der bekræfter rigtigheden af cif-importprisen. Der er derfor ikke tale om en analyse af de faktiske omstændigheder, men en formel overtrædelse er tilstrækkelig til, at den faktiske repræsentative pris anvendes som grundlag for beregningen af tillægstolden. Dette bekræfter efter min opfattelse, at mekanismen i artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95 i dens nuværende ordlyd er identisk med den mekanisme, der var gældende i de tidligere gældende forskrifter, hvorom der blev stillet spørgsmålstegn af Domstolen.
35.      Det er korrekt, at Domstolen ikke udtrykkeligt fastslog, at den oprindelige affattelse af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1484/95 var ulovlig. Den deri fastsatte kontrolmekanisme var imidlertid uløseligt forbundet med forordningen som oprindeligt affattet, hvori hovedreglen var, at beregningen af tillægstold skete på grundlag af den repræsentative pris, og at anvendelsen af cif-importprisen kun var mulig undtagelsesvis og på visse nærmere definerede betingelser. At bevare denne kontrolmekanisme i det nye regelsæt betyder en skjult opretholdelse af det samme princip, da det fører til samme resultat i praksis.
36.      Jeg mener derfor, at Kommissionen ved at ændre eller ophæve artikel 3, stk. 1, første afsnit og artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1484/95 som oprindeligt affattet, og ved at opretholde dens artikel 3, stk. 1, andet afsnit, samt artikel 3, stk. 2 (kun med ændret nummerering), ikke fuldt ud har bragt denne retsakt i overensstemmelse med Kolosterboer Rotterdam-dommen (19). Derfor bør artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95 i dens nuværende ordlyd erklæres ugyldig.
37.      Den forelæggende ret henviser i det tredje præjudicielle spørgsmål kun til forordningens artikel 3, stk. 2, 4 og 5. Nævnte artikels stk. 3, der pålægger importøren at stille en sikkerhed, der svarer til den tillægstold, der er beregnet på grundlag af den repræsentative pris, udgør imidlertid en integrerende del af mekanismen i denne forordnings artikel 3, stk. 2-5. En sådan sikkerhedsstillelse ville ikke have noget formål, hvis den repræsentative pris ikke automatisk kunne anvendes som grundlag for beregningen af tillægsimporttolden. Artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95 skal betragtes som en helhed.
38.      I sine bemærkninger til den foreliggende sag har Kommissionen anført, at salget af varer på EU-markedet til en pris under udløsningsprisen med stor sandsynlighed vil føre til markedsforstyrrelser, hvilket i sig selv begrunder pålæggelse af tillægstold. Det skal dog bemærkes, at i henhold til artikel 141, stk. 2, i forordning 1234/2007, er den ringe sandsynlighed for sådanne forstyrrelser på markedet en grund til at undlade at pålægge tillægstold. På den anden side er sandsynligheden for, at sådanne forstyrrelser opstår, ikke et tilstrækkeligt grundlag til at pålægge tillægstold. Det er nemlig kun import af varer til en cif-importpris, der ligger under udløsningsprisen, der kan danne grundlag herfor.
39.      På grundlag af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg derfor, at det tredje præjudicielle spørgsmål besvares med, at bestemmelserne i artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95 er ugyldige, henset til artikel 141, stk. 3, i forordning nr. 1234/2007 og artikel 5, stk. 1, litra b), i aftalen om landbrug.
Første præjudicielle spørgsmål
40.      Det første præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95. Hvis Domstolen er enig i mit forslag til besvarelse af det tredje præjudicielle spørgsmål, og hvis den finder, at disse bestemmelser er ugyldige, er svaret på det første spørgsmål uden relevans. Jeg vil derfor kun kortfattet omtale det første spørgsmål nedenfor.
41.      Den forelæggende ret anmoder med det første præjudicielle spørgsmål i realiteten at få fastslået, om det forhold, at importøren afsatte de indførte varer til en pris, der lå under den angivne cif-importpris plus told, er tilstrækkeligt til at anfægte denne importpris som grundlag for beregningen af tillægstolden.
42.      Svaret på dette spørgsmål følger af den ovenfornævnte fortolkning af artikel 3, stk. 2-5, i forordning 1484/95.
43.      Hvis cif-importprisen er lavere end den repræsentative pris, skal importøren i princippet bevise, at varen blev afsat til en pris, der bekræfter rigtigheden af importprisen. Vurderingen af sådanne beviser foretages af toldmyndighederne (20). Denne vurdering kan derefter prøves ved en domstol. Dette er en konstatering af faktuel karakter. Det er op til toldmyndighederne at vurdere, om og i hvilket omfang afsætning til en pris under den angivne cif-importpris tilbageviser den formelle rigtighed af importprisen. Der er ingen automatik her, og toldmyndighederne kan på grundlag af alle faktiske omstændigheder fastslå, at den angivne importpris var rigtig, selv om varerne blev afsat til en lavere pris. Et af elementerne i denne vurdering kan være sammenligningen mellem varens salgspris og den repræsentative pris.
44.      I modsætning til den tvivl, som den forelæggende ret gav udtryk for i forhold til dette spørgsmål, er der ingen ændringer i den måde, hvorpå den repræsentative pris blev beregnet fra den 11. september 2009. Som et grundlag for sammenligningen bør den repræsentative pris på importdagen, beregnet i overensstemmelse med de regler, der var gældende på denne dato, lægges til grund.
45.      Det forhold, at købere af varer på EU-markedet er forretningsmæssigt forbundne med importøren, medfører ingen automatisk konsekvens. Dette er en faktisk omstændighed, som toldmyndighederne kan tage i betragtning med henblik på at vurdere rigtigheden af den angivne importpris.
46.      Problemet med lovligheden af artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95 følger ikke af det forhold, at toldmyndighederne kan anfægte rigtigheden af den af importøren angivne cif-importpris, men af den virkning, der følger deraf, nemlig automatisk anvendelse af den repræsentative pris som grundlag for beregningen af tillægstolden.
47.      De samme betragtninger gør sig gældende i den situation, hvor toldmyndighederne, sådan som det er tilfældet i hovedsagen, ikke har anvendt proceduren fastsat i artikel 3, stk. 2-4, i forordning nr. 1484/95, men foretager en efterfølgende kontrol i henhold til forordningens artikel 3, stk. 5. Denne bestemmelse finder anvendelse i en situation, hvor »betingelserne i denne artikel« ikke er overholdt. Disse betingelser skal forstås som det forhold, at importøren solgte varen til en pris, der bekræfter rigtigheden af den af den pågældende angivne cif-importpris.
Det andet præjudicielle spørgsmål
48.      Det andet præjudicielle spørgsmål vedrører grundlaget for beregningen af tillægstold, når toldmyndighederne ikke kan bekræfte rigtigheden af den af importøren angivne cif-importpris.
49.      Hvis man skal holde sig til bestemmelserne i artikel 3, stk. 2-5, i forordning nr. 1484/95, er svaret på dette spørgsmål enkelt: Tillægstolden skal beregnes på grundlag af den repræsentative pris.
50.      Som jeg anførte i mit svar på det tredje præjudicielle spørgsmål, er denne løsning under alle omstændigheder ulovlig, for så vidt som den indeholder bestemmelser om automatisk og endelig anvendelse af en repræsentativ pris. Dette rejser spørgsmålet om, hvad toldmyndighederne skal gøre, hvis de betvivler rigtigheden af den af importøren angivne cif-importpris.
51.      Jeg mener, at svaret på dette spørgsmål findes i den generelle toldlovgivning om toldværdiansættelse af varer. Artikel 29, stk. 1, i forordning nr. 2913/92 (21) indeholder et princip om, at toldværdien af indførte varer er transaktionsværdien. Dette princip er imidlertid genstand for en række undtagelser, herunder i en situation som i det foreliggende tilfælde, hvor køberen (dvs. importøren) og sælgeren er forretningsmæssigt forbundne. I en sådan situation skal toldmyndighederne afgøre, om forholdet har haft en indvirkning på prisen (22).
52.      Hvis det viser sig umuligt at lægge transaktionsværdien til grund med henblik på fastsættelse af toldværdien, indeholder artikel 30 og 31 i forordning nr. 2913/92 alternative metoder til bestemmelse af varers toldværdi. Disse metoder er i overensstemmelse med aftalen om anvendelse af artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel fra 1994 i bilag 1A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen samt aftalen om landbrug. Navnlig artikel 30, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2913/92 gør det muligt at fastsætte varers toldværdi på grundlag af transaktionsværdien af identiske varer, der indføres i Unionens toldområde. For varer, der henhører under forordning nr. 1234/2007, kan værdien af identiske varer tilsyneladende fastsættes på grundlag af den repræsentative pris, som gør det muligt at beregne beløbet for tillægstolden. Dette kræver dog, at toldmyndighederne træffer passende foranstaltninger under retligt tilsyn, og må ikke føre til, at bevisbyrden pålægges importøren, eller til en automatisk anvendelse af den repræsentative pris i stedet for cif-importprisen. Navnlig er der ingen EU- eller internationale bestemmelser, der gør det muligt at afvise den af importøren angivne importpris med den begrundelse, at varen derefter blev solgt til en pris, der var lavere end importprisen. Dette kan højst udgøre et grundlag for kontrol af rigtigheden af den angivne importpris.
53.      Jeg foreslår derfor, at besvare det andet præjudicielle spørgsmål med, at når toldmyndighederne rejser tvivl om den formelle rigtighed af den af importøren angivne cif-importpris, skal de fastsætte grundlaget for beregningen af den tillægstold, der er omhandlet i artikel 141 i forordning nr. 1234/2007, i overensstemmelse med artikel 29-31 i forordning nr. 2913/92.
Forslag til afgørelse
54.      På grundlag af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Hoge Raad der Nederlanden (den øverste ret i Nederlandene) har forelagt, på følgende måde:
»1)      Bestemmelserne i artikel 3, stk. 2-5, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1484/95 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen med tillægsimporttold og om fastsættelse af tillægsimporttold for fjerkrækød og æg samt ægalbumin og om ophævelse af forordning nr. 163/67/EØF er ugyldige, henset til artikel 141, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) samt artikel 5, stk. 1, litra b), i aftalen om landbrug i Bilag 1A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen.
2)      Hvis toldmyndighederne betvivler rigtigheden af den af importøren angivne cif-importpris, skal de fastlægge grundlaget for beregningen af den tillægstold, der er omhandlet i artikel 141 i forordning nr. 1234/2007, i overensstemmelse med artikel 29-31 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks.«
1 –      Originalsprog: polsk.
2 –      Andre sager om international handel med fjerkrækød har givet mulighed for udvikling af EU-retten; jf. f.eks. dom af 13.1.2004, Kühne & Heitz (C-453/00, EU:C:2004:17).
3 –      Domstolens dom af 13.12.2001, Kloosterboer Rotterdam (C-317/99, EU:C:2001:681).
4 –      EFT 1994, L 336, s. 1.
5 –      EFT 1992, L 302, s. 1.
6 –      EUT 2007, L 299, s. 1.
7 –      EFT 1995, L 145, s. 47.
8 –      Udtrykket »cif-pris« er afledt af de internationale handelsregler (Incoterms), der offentliggøres af Det Internationale Handelskammer, og som omfatter omkostninger til varer, forsikring og transport (Cost, Insurance & Freight).
9 -      Dom af 13.12.2001, Kloosterboer Rotterdam (C-317/99, EU:C:2001:681).
10 –      Det er vigtigt at understrege, at denne mulighed var begrænset til den situation, hvor cif-importprisen var højere end den repræsentative pris. Dette var begrundet i den daværende logik, da importøren i det modsatte tilfælde ikke havde nogen interesse i at gøre krav på at anvende cif-importprisen, da anvendelsen af en repræsentativ pris var mere gunstig for ham.
11 –      Dom af 13.12.2001 (C-317/99, EU:C:2001:681).
12 –      Rådets forordning nr. 2777/75 af 29.10.1975 om den fælles markedsordning for fjerkrækød (EFT 1975, L 282 s. 77). Denne bestemmelse er blevet erstattet af artikel 141, stk. 3, i forordning nr. 1234/2007.
13 –      Dom af 13.12.2001, Klosterboer Rotterdam (C-317/99, EU:C:2001:681, præmis 30).
14 –      Dom af 13.12.2001, Klosterboer Rotterdam (C-317/99, EU:C:2001:681, præmis 23-25).
15 –      Generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Kolosterboer Rotterdam (C-317/99, EU:C:2001:229, punkt 35-37).
16 –      Kommissionens forordning af 5.3.1999 om ændring af forordning (EF) nr. 1484/95 (EFT 1999, L 59, s. 15), artikel 1, stk. 3.
17 –      Jf. punkt 24 i dette forslag til afgørelse.
18 –      I overensstemmelse med artikel 4 i forordning nr. 1484/95.
19 –      Dom af 13.12.2001, Kloosterboer Rotterdam (C-317/99, EU:C:2001:681).
20 –      Dette fremgår klart af artikel 3, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 1484/95, hvorefter »[…]sikkerhedsstillelsen frigives, hvis det over for toldmyndighederne godtgøres, at betingelserne for afsætningen af varerne er opfyldt (fremhævelse tilføjet).«
21 –      Nævnte forordning var gældende på det tidspunkt, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen havde fundet sted. De gældende regler for toldværdiansættelse af varer er fastsat i artikel 69 ff. i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9.10.2013 om EU-toldkodeksen (EUT 2013, L 269, s. 1).
22 –      Artikel 29, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2913/92.