62019CJ0167
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2022. március 10. (
*1
)
„Fellebbezés – Állami támogatások – A német tejágazatnak nyújtott támogatás – A tej minőségének ellenőrzésére irányuló vizsgálatok finanszírozása – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése – A hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat – 659/1999/EK rendelet – A 6. cikk (1) bekezdése – Az Európai Bizottság azon kötelezettsége, hogy e határozatban összefoglalja a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket – Terjedelem – Az érintett felek közigazgatási eljárásban való részvételhez fűződő joga – Lényeges eljárási szabály megsértése – A végleges határozat jogszerűségére gyakorolt következmények”
A C‑167/19. P. és C‑171/19. P. sz. egyesített ügyekben,
az Európai Bizottság (képviselik: K. Herrmann, P. Němečková és T. Maxian Rusche, meghatalmazotti minőségben)
fellebbezőnek a C‑167/19. P. és C‑171/19. P. sz. ügyekben
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2019. február 22‑én benyújtott két fellebbezése tárgyában,
a többi fél az eljárásban:
a Freistaat Bayern (székhelye: München [Németország], képviselik: U. Soltész és H. Weiß Rechtsanwälte)
felperes az elsőfokú eljárásban a C‑167/19. P. sz. ügyben,
az Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV (székhelye: Mertingen [Németország]),
a Genossenschaftsverband Bayern eV (székhelye: München),
a Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (székhelye: München)
(képviselik őket: C. Bittner és N. Langhans Rechtsanwälte)
felperesek az elsőfokú eljárásban a C‑171/19. P. sz. ügyben,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: K. Jürimäe, a harmadik tanács elnöke, a negyedik tanács elnökeként eljárva, S. Rodin és N. Piçarra (előadó) bírák,
főtanácsnok: E. Tanchev,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
a főtanácsnok indítványának a 2021. július 15‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Fellebbezéseiben az Európai Bizottság az Európai Unió Törvényszéke 2018. december 12‑iFreistaat Bayern kontra Bizottság ítéletének (T‑683/15, a továbbiakban: első megtámadott ítélet, EU:T:2018:916), valamint a 2018. december 12‑iInteressengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns és társai kontra Bizottság ítéletének (T‑722/15–T‑724/15, nem tették közzé, a továbbiakban: második megtámadott ítélet, EU:T:2018:920) hatályon kívül helyezését kéri, amely ítéletekkel a Törvényszék helyt adott egyfelől a Freistaat Bayern (Bajorország tartomány, Németország) (C‑167/19. P. sz. ügy) keresetének, másfelől pedig az Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, a Genossenschaftsverband Bayern eV és a Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (C‑171/19. P. sz. ügy) (a továbbiakban: érdekcsoport) keresetének, amely keresetek a tejről és zsírról szóló törvény keretében a tej minőségének ellenőrzésére irányuló vizsgálatokhoz Németország által nyújtott SA.35484 (2013/C) [korábbi SA.35484 (2012/NN)] állami támogatásról szóló, 2015. szeptember 18‑i (EU) 2015/2432 bizottsági határozat (HL 2015. L 334., 23. o.; a továbbiakban: vitatott határozat) részleges megsemmisítésére irányulnak.
Jogi háttér
Az uniós jog
2
A jelen jogvitára időbeli hatályánál fogva alkalmazandó, az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (HL 1999. L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) (8) és (16) preambulumbekezdése kimondta:
„(8)
[…] minden olyan esetben, amikor az előzetes vizsgálat eredményeként a Bizottság nem tudja megállapítani, hogy a támogatás összeegyeztethető‑e a közös piaccal, hivatalos vizsgálati eljárást kell kezdeni annak érdekében, hogy a Bizottság megkapjon minden, a támogatás összeegyeztethetőségének megállapításához szükséges információt, és hogy az érdekelt feleknek [helyesen: érintett feleknek] lehetőségük legyen észrevételeik benyújtására;
[…]
(16)
[…] indokolt meghatározni azon lehetőségeket, amikor harmadik feleknek meg kell védeniük érdekeiket az állami támogatási eljárásokban”.
3
E rendelet 1. cikke a következőket írta elő:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
h)
»érdekelt fél« [helyesen: érintett fél]: olyan tagállam vagy személy, vállalkozás vagy vállalkozások társulása, amelyek, illetve akinek érdekeit a támogatás nyújtása érintheti, különösen a támogatás kedvezményezettje, a versenytárs vállalkozások és a szakmai szövetségek.”
4
Az említett rendelet „Hivatalos vizsgálati eljárás” című 6. cikkének (1) bekezdése előírta:
„A hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező [helyesen: megindító] határozat összefoglalja a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, tartalmazza a Bizottság előzetes értékelését a javasolt intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan, és meghatározza a közös piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket. A határozat felszólítja az érintett tagállamot és az egyéb érdekelt feleket [helyesen: érintett feleket], hogy nyújtsák be észrevételeiket egy meghatározott, általában egy hónapot meg nem haladó határidőn belül. Kellően indokolt esetben a Bizottság ezt a határidőt meghosszabbíthatja.”
5
Ugyanezen rendeletnek „A Bizottság határozatai” című 13. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„[…] A hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatok esetében az eljárást a 7. cikk szerinti határozat zárja. […]”
A német jog
6
A 2015. augusztus 31‑i rendelet (BGBl. 2015. I, 1474. o.) 397. cikkével módosított, Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (a tej, a tejtermékek és a zsír forgalmazásáról szóló, 1952. évi német törvény) (BGBl. 1952. I, 811. o.) (a továbbiakban: MFG) 22. §‑ának (1) bekezdése felhatalmazza a tartományok kormányait, hogy a tejszektorban működő, a gazdasági érdekeiket együttesen védő vállalatokból és fogyasztókból álló, érintett egyesülettel vagy az érintett szakmai szervezetekkel egyeztetve a tejágazat támogatása érdekében a tejfeldolgozókra, a tejbegyűjtő központokra és tejüzemekre egyidejűleg illetéket vessenek ki.
7
Az MFG 22. §‑ának (2) és (2a) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az (1) bekezdés alapján szerzett források csak az e törvényben meghatározott célok, köztük a tej minőségének előmozdítására és megőrzésére irányuló cél finanszírozására használhatók fel.
8
A legutóbb a 2010. december 17‑i rendelettel (BGBl. 2010. I, 2132. o.) módosított, 1980. július 9‑i Milch‑Güteverordnung (a tej minőségéről szóló rendelet) (BGBl. 1980. I, 878. o.) 1. §‑ának (1) bekezdése értelmében a beszállított tej felvásárlói kötelesek a tej bevizsgálására vagy bevizsgáltatására.
9
Az MFG 22. §‑ának (1) bekezdése alapján elfogadott, 2007. október 17‑i Bayerische Milchumlageverordnung (Bajorország tartomány tejilletékről szóló rendelete) (BayGVBl. 2007., 727. o.) 1. §‑a előírja, hogy a tejfeldolgozók üzemeltetőire a részükre beszállított nyers tej mennyisége után illetéket kell kivetni.
10
Az 1971. december 8‑i Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (Bajorország tartomány költségvetési rendelete) (BayRS 630–1‑F) 23. §‑a szerint az állami adminisztráción kívüli szolgálatok részére nyújtott szolgáltatások után bizonyos célok megvalósítása érdekében felmerülő kiadások és kötelezettségvállalási előirányzatok csak akkor állíthatók be a költségvetésbe, ha az államnak nyomós érdeke fűződik ezen célok megvalósulásához, amely célok az ahhoz kapcsolódó támogatások hiányában nem vagy nem a szükséges mértékben teljesülhetnének.
11
Bajorország tartomány e költségvetési rendeletének „A költségvetés végrehajtása” című III. részében található 44. §‑a úgy rendelkezik, hogy e támogatások csak az említett rendelet 23. §‑ában előírt feltételek mellett nyújthatók.
A jogvita előzményei és a vitatott határozat
12
2013. július 17‑i levelében a Bizottság közölte a Németországi Szövetségi Köztársasággal az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát (a továbbiakban: eljárást megindító határozat), amely több német tartományban a tej minőségéről szóló rendelet alapján a tejágazat támogatása érdekében végrehajtott különböző intézkedésekre vonatkozik. E határozat (264) preambulumbekezdésében a Bizottság a 2003. október 21‑i van Calster és társai ítéletre (C‑261/01 és C‑262/01, EU:C:2003:571) hivatkozva emlékeztetett arra, hogy amennyiben az állami támogatásokat adójellegű járulékból finanszírozzák, mint a jelen ügyben is, vizsgálnia kell mind e támogatásokat, mind pedig azok finanszírozási módját.
13
A Bizottság megállapította, hogy a szóban forgó támogatási intézkedés a 2001. november 28. és 2006. december 31. közötti időszak tekintetében összeegyeztethető a belső piaccal, ugyanakkor kétségeit fejezte ki annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően a 2007. január 1‑jével kezdődő időszak tekintetében.
14
A Németországi Szövetségi Köztársaság a 2013. szeptember 20‑án kelt levelében terjesztette elő az eljárást megindító határozattal kapcsolatos észrevételeit. A Bizottsághoz az érintett felektől is érkezett hét észrevétel. Ezen észrevételeket továbbították a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, amely 2014. február 27‑i, március 3‑i és október 3‑i levelében foglalt állást ezekről. 2014. december 3‑i levelében e tagállam állást foglalt a 2014. július 8‑án benyújtott további észrevételekkel kapcsolatban.
15
A 2015. szeptember 18‑án kelt vitatott határozat kizárólag a tej minőségének ellenőrzésére irányuló azon vizsgálatok finanszírozására vonatkozik, amelyeket 2007. január 1‑jétől kezdődően Baden‑Württemberg és Bajorország tartományban végeztek el.
16
Először is, a Bizottság megvizsgálta, hogy a tejilletékből származó bevételek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülnek‑e. A Bizottság szerint e bevételeket, amelyek tekintetében az MFG 22. §‑a (2) bekezdésének 1–6. pontja határozza meg, hogy azokat milyen célokra lehet felhasználni, úgy kell tekinteni, hogy azok állami ellenőrzés alatt állnak, és az említett bevételek révén finanszírozott intézkedéseket úgy kell tekinteni, hogy azokat állami forrásból biztosították, és azok az államnak tudhatók be.
17
A Bizottság másodszor megállapította, hogy a bajorországi tejfeldolgozók, amelyek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásoknak” minősülnek, szelektív előnyben részesültek a tej minőségének ellenőrzésére irányuló vizsgálatok őket terhelő költségeinek visszatérítése révén. A vitatott határozat (145) preambulumbekezdésében a Bizottság megállapította, hogy a szóban forgó intézkedést nemcsak a tejilletékből származó forrásokból finanszírozzák, hanem az e tartomány általános költségvetéséből származó kiegészítő forrásokból is, és ebből azt a következtetést vonta le, hogy az az előny, amelyben a tejfeldolgozók a tej minőségének vizsgálatával összefüggésben felmerült költségek átvállalásával részesültek, nem szükségszerűen felelt meg annak az összegnek, amelyet a tejilleték címén korábban megfizettek.
18
Harmadszor, a Bizottság a létező támogatás fennállását illetően hangsúlyozta, hogy az MFG kivételével, amely szerinte nem szabályozta az érintett támogatási programot, a német hatóságok nem nyújtottak be olyan információkat, amelyek bizonyították volna, hogy létezik a vizsgálat időszakában még hatályban lévő, 1958 előtt elfogadott jogalap.
19
Negyedszer, a Bizottság megállapította, hogy a tej rendszeres ellenőrzéséhez nyújtott támogatások nem felelnek meg azon feltételeknek, amelyeket az agrár‑ és erdészeti ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló uniós iránymutatások, 2007–2013 (HL 2006. C 319., 1. o.) 109. pontja határoz meg, amelyet az e 109. pont által hivatkozott, az [EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek] a mezőgazdasági termékek előállításával foglalkozó kis‑ és középvállalkozásoknak nyújtott állami támogatásokra történő alkalmazásáról és a 70/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2006. december 15‑i 1857/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 358., 3. o.) 16. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben kell értelmezni.
20
Következésképpen a Bizottság a vitatott határozat 1. cikkében úgy határozott, hogy az állami támogatások, amelyeket a Németországi Szövetségi Köztársaság a Baden‑Württemberg és Bajorország tartományban elvégzett, a tej minőségének ellenőrzésére irányuló vizsgálatokkal kapcsolatosan az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megsértésével e tartományokban az érintett tejágazati vállalkozások számára nyújtott, a 2007. január 1‑jével kezdődő időszakban összeegyeztethetetlenek a belső piaccal. Ezen határozat 2. és 4. cikkében a Bizottság elrendelte a támogatás visszatéríttetését, és előírta e visszatéríttetés módját.
A Törvényszék előtti eljárások és a megtámadott ítéletek
21
A Törvényszék Hivatalához 2015. november 26‑án, illetve 2015. december 4‑én benyújtott keresetlevelével Bajorország tartomány és az érdekcsoport két keresetet indított az EUMSZ 263. cikk alapján a vitatott határozat részleges megsemmisítése iránt.
22
A Törvényszék második tanácsának elnöke 2016. február 16‑i végzésével az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása céljából egyesítette a T‑722/15–T‑724/15. sz. ügyeket. A 2018. február 26‑i tárgyaláson a Törvényszék negyedik tanácsának elnöke úgy határozott, hogy ezen ügyeket az eljárást befejező határozat meghozatala céljából egyesíti.
23
Bajorország tartomány és az érdekcsoport első jogalapja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének, valamint a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének és 20. cikke (1) bekezdésének a megsértésén alapult.
24
Az érdekcsoport második jogalapja az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésén alapult, amennyiben az illetékekből származó bevételeket „állami forrásoknak” minősítették.
25
Bajorország tartomány második jogalapjának első része és az érdekcsoport harmadik jogalapjának első része a tejfelvásárlók részére biztosított előny hiányán alapult. A Bajorország tartomány által hivatkozott második jogalap második része a bajor tejfeldolgozó üzemeknek biztosított szelektív jelleg hiányára vonatkozott. Az érdekcsoport által felhozott harmadik jogalap második része a bajor tejfeldolgozó vállalkozások által elért nyereségnek az általuk fizetendő tejilletékkel történő ellentételezésére vonatkozott.
26
Másodlagosan Bajorország tartomány a harmadik jogalapjában és az érdekcsoport az ötödik jogalapjában arra hivatkozott, hogy a Bizottság megsértette a bejelentési kötelezettséget, és ebből azt a következtetést vonta le, hogy a támogatásnak a vitatott határozatban elrendelt visszatéríttetése jogellenes volt.
27
A szintén másodlagosan felhozott negyedik jogalapjukban Bajorország tartomány és az érdekcsoport azt rótta fel a Bizottságnak, hogy úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
28
Szintén másodlagosan, Bajorország tartomány az ötödik jogalapjával és az érdekcsoport a hatodik jogalapjával a bizalomvédelem elvének megsértésére hivatkozott.
29
Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének, valamint a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének és 20. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapot illetően a Törvényszék először is az első megtámadott ítélet 46. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 41–43. pontjában emlékeztetett arra, hogy a 659/1999 rendelet 1. cikkének h) pontja értelmében vett érintett feleknek joguk van ahhoz, hogy részt vegyenek a szóban forgó intézkedés vizsgálatára irányuló eljárásban. Az első megtámadott ítélet 47. pontjában és a második megtámadott ítélet 44. pontjában a Törvényszék pontosította, hogy e célból e rendelet 6. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárást megindító határozatnak össze kell foglalnia a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket oly módon, hogy kielégítően határozza meg az ezen intézkedés vizsgálatának keretét annak érdekében, hogy tartalmilag ne üresítse ki az érdekeltek azon jogát, hogy észrevételeket tegyenek.
30
Másodszor a Törvényszék az első megtámadott ítélet 52–58. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 47–54. pontjában az eljárást megindító határozat fényében vizsgálta meg a vitatott határozatot annak meghatározása érdekében, hogy az a szóban forgó intézkedésnek a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó kiegészítő forrásokból történő részleges finanszírozására irányult‑e. A Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság az eljárást megindító határozatban nem hivatkozott ezekre a forrásokra mint a támogatás finanszírozási módjára. Ebből a Törvényszék azt a következtetést vonta le, hogy az érdekeltek jogosan feltételezhették, hogy a bizottsági vizsgálat kizárólag a tejilletékből származó forrásokra vonatkozik.
31
Harmadszor, a Törvényszék az első megtámadott ítélet 65. és 66. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 62. és 63. pontjában rámutatott arra, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében szereplő „állami források” kifejezés igen tág jelentéssel bír, következésképpen a Bizottság köteles azonosítani és elemezni a különböző állami forrásokat, amelyek a „támogatásnak” való minősítés alkotóelemét képezik. E tekintetben rámutatott, hogy az eljárást megindító határozatban használt „pénzügyi támogatás” kifejezést, még azt feltételezve is, hogy az úgy értelmezhető, hogy az a szóban forgó támogatási intézkedés két finanszírozási forrására vonatkozik, nem kellően pontosnak kell tekinteni. A Törvényszék hozzátette, hogy bár a Bizottság végleges határozata bizonyos eltéréseket mutathat az eljárást megindító határozathoz képest, a jelen ügyben a két határozat között fennálló eltérés nem igazolt, mivel a Bizottság elismerte, hogy az eljárást megindító határozat meghozatala előtt tájékoztatták az ezen intézkedésnek a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó forrásokból történő finanszírozásáról is.
32
A Törvényszék ezenkívül az első megtámadott ítélet 67. és 68. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 64. és 65. pontjában pontosította, hogy a Bizottság a vitatott határozatban kifejezetten hivatkozik a támogatásnak az e költségvetésből származó forrásokból való finanszírozására. A Törvényszék szerint ez azt bizonyítja, hogy e finanszírozási mód nem minősült olyan elemnek, amely ne bírt volna jelentőséggel a szóban forgó támogatási intézkedés Bizottság által végzett elemzése szempontjából. Ebből azt a következtetést vonta le, hogy a vitatott határozatot anélkül hozták meg, hogy lehetőséget biztosítottak volna az érintett felek számára, hogy észrevételeket tegyenek az e tartomány általános költségvetéséből származó forrásokból való finanszírozással kapcsolatban.
33
A Törvényszék ebből az első megtámadott ítélet 69–71. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 66–68. pontjában azt a következtetést vonta le, hogy a vitatott határozatot a felperesek közigazgatási eljárásban való részvételhez fűződő jogának, következésképpen pedig az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének és a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének megsértésével fogadták el. Ezenkívül a 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) alapján úgy ítélte meg, hogy a Bizottságot terhelő azon kötelezettség, hogy az érintett felek számára az eljárást megindító határozat szakaszában lehetővé tegye, hogy előterjeszthessék észrevételeiket, lényeges eljárási szabály jelleggel bír, amelynek megsértése a jogellenes jogi aktus megsemmisítésével jár, függetlenül attól, hogy e jogsértés kárt okozott‑e annak, aki arra hivatkozik, vagy hogy a közigazgatási eljárás eltérő eredményre vezethetett volna‑e. Ennek alapján helyt adott a kereset első jogalapjának.
34
A teljesség kedvéért a Törvényszék az első megtámadott ítélet 72–75. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 69–72. pontjában kimondta, hogy nem zárható ki, hogy a megállapított jogsértés hiányában az eljárás eltérő eredményre vezethetett volna. Megállapította, hogy a vitatott határozat nem tartalmaz külön vizsgálatot a szóban forgó támogatási intézkedés mindkét finanszírozási módja tekintetében, így nem zárható ki, hogy ha a felperesek a hivatalos vizsgálati eljárás során előterjeszthették volna a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó kiegészítő forrásokból történő finanszírozásra vonatkozó érveket, azok eltérő eredményre vezethettek volna.
35
A Törvényszék, anélkül hogy a felperesek által hivatkozott további jogalapokról határozott volna, megsemmisítette a vitatott határozat 1–4. cikkét, amennyiben abban megállapításra kerül, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság által a tej minőségének a Bajorországban történő ellenőrzése tekintetében nyújtott támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal, és amennyiben abban elrendelik e támogatás visszatéríttetését.
A felek kérelmei a fellebbezési eljárásokban
36
Fellebbezéseiben a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéleteket;
–
nyilvánítsa megalapozatlannak a Törvényszék előtti keresetekben felhozott első jogalapot;
–
a többi kereseti jogalapot illetően utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, és
–
az elsőfokú eljárás felpereseit kötelezze ezen eljárások és a fellebbezések költségeinek viselésére, illetve másodlagosan a Törvényszék elé történő visszautalás esetén az elsőfokú eljárás és a fellebbezési eljárás költségeinek viseléséről jelenleg ne határozzon.
37
Bajorország tartomány és az érdekcsoport azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el a fellebbezéseket;
–
a Bizottságot kötelezze a Törvényszék előtti eljárásban és a Bíróság előtti eljárással kapcsolatban felmerült saját költségei, valamint az alperesek részéről felmerült költségek viselésére.
A fellebbezésekről
38
A Bizottság mindkét fellebbezése alátámasztása érdekében négy jogalapra hivatkozik.
39
2019. április 1‑jei határozatával a Bíróság elnöke elrendelte e két fellebbezésnek az eljárás írásbeli és szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az ítélet meghozatala céljából történő egyesítését.
40
A Bíróság elnöke 2019. július 4‑i határozatával megengedte a felek számára, hogy választ adjanak egyrészt a Bizottság által a fellebbezései alátámasztására felhozott jogalapok elfogadhatóságával, másrészt pedig a fellebbezési eljárásban ellenérdekű felek által első alkalommal a válaszbeadványaikban előterjesztett megfontolásokkal kapcsolatban.
41
A Bíróság eljárási szabályzata 61. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság 2020. október 1‑jén írásban megválaszolandó írásbeli kérdést intézett a felekhez, amelyben felhívta őket, hogy foglaljanak állást a 2020. március 11‑iBizottság kontra Gmina Miasto Gdynia és Port Lotniczy Gdynia Kosakowo ítélet (C‑56/18 P, EU:C:2020:192) ezen ügyekre gyakorolt esetleges hatásáról. E felek a Bíróság által kitűzött határidőn belül válaszoltak erre a kérdésre.
Az első jogalapról, amely az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének, valamint a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének értelmezése és alkalmazása során elkövetett téves jogalkalmazáson alapul
A felek érvei
42
A Bizottság arra hivatkozik, hogy a Törvényszék azzal, hogy felrótta neki, hogy az eljárást megindító, az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése és a 659/1999 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése alapján hozott határozatában nem mutatta be a költségvetési tétel „bevételek” részét, vagyis a támogatás finanszírozási forrásait, noha a Bizottság a Bajorország tartomány költségvetésének „kiadások” részében bemutatta a támogatás költségvetési tételét, olyan új alaki követelményt állapított meg, amely teljesen megalapozatlan. Álláspontja alátámasztására a 2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítéletre (C‑194/09 P, EU:C:2011:497) hivatkozik.
43
A Bizottság szerint a 2003. október 21‑ivan Calster és társai ítéletből (C‑261/01 és C‑262/01, EU:C:2003:571) az következik, hogy a támogatási program tagállam általi bejelentésének csak kivételes helyzetekben, mégpedig akkor kell az intézkedés finanszírozásának módjára vagy forrására is kiterjednie, ha a bevétel és a kiadás között elválaszthatatlan kapcsolat áll fenn, és valószínűsítő körülmények alapján feltehető, hogy a bevétel beszedésének módja sérti az uniós jog valamely rendelkezését.
44
A jelen esetben e finanszírozás vegyes, és kizárólag a tejilletékből történő finanszírozás problematikus. Ennélfogva a Bizottság úgy véli, hogy az eljárást megindító határozatban nem volt köteles kifejezetten megjelölni a szóban forgó támogatási intézkedésnek a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó kiegészítő forrásokból történő finanszírozásának módját. Nyilvánvaló, hogy e finanszírozási módot állami források alkotják. Márpedig az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében a támogatás fennállását kizárólag annak állami forrásokból történő finanszírozása határozza meg, mivel e források pontos eredete e tekintetben nem releváns.
45
Válaszában a Bizottság azt állítja, hogy mind az eljárást megindító határozatban, mind pedig a vitatott határozatban ugyanúgy határozta meg a szóban forgó támogatási intézkedést. Az e határozatokban ismertetett általános költségvetésből egyértelműen kitűnik, hogy ez az egységes intézkedés két finanszírozási forrást foglal magában. E tekintetben a 2019. június 13‑iCopebi ítéletre (C‑505/18, EU:C:2019:500) hivatkozik, amelyben a Bíróság megerősítette, hogy az eljárást megindító határozatban nem kötelező a támogatási intézkedés finanszírozási forrásait tételesen és a legapróbb részletességgel feltüntetni.
46
Bajorország tartomány és az érdekcsoport azt állítja, hogy ez az első jogalap elfogadhatatlan, mivel egyrészt a Törvényszék egyik ténybeli értékelésének vitatására irányul, anélkül hogy e tekintetben elferdítésre hivatkozna, másrészt pedig a Törvényszék előtt felhozott jogalapok és érvek megismétlésére szorítkozik. Másodlagosan arra hivatkoznak, hogy e jogalap megalapozatlan.
A Bíróság álláspontja
– Az elfogadhatóságról
47
A jelen jogalap keretében a Bíróságnak azt kell megvizsgálnia, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletekben helyesen értelmezte‑e az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdését és a 659/1999 rendelet 6. cikkének (1) bekezdését, amikor e rendelkezésekre tekintettel értékelte a vitatott határozat jogszerűségét, és e célból helyesen értelmezte‑e ezen határozatot teljes egészében, ideértve annak előkészítő határozatát, azaz az eljárást megindító határozatot is. Márpedig az ilyen értelmezés a fellebbezés szakaszában elfogadható jogkérdésnek minősül (lásd analógia útján: 2020. március 11‑iBizottság kontra Gmina Miasto Gdynia és Port Lotniczy Gdynia Kosakowo ítélet, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, 121. pont).
48
Egyébiránt, mivel az ellenérdekű felek úgy vélik, hogy a Bizottság által felhozott első jogalap a Törvényszék előtt előadott érvek megismétléséből áll, elegendő emlékeztetni arra, hogy amennyiben valamely fél az uniós jognak a Törvényszék általi értelmezését vagy alkalmazását kifogásolja, az elsőfokú eljárásban megvizsgált jogkérdések a fellebbezés keretében újból vita tárgyát képezhetik. Ha valamely fél a Törvényszék előtt már felhasznált jogalapokra és érvekre nem alapíthatná fellebbezését, a fellebbezési eljárás részben értelmét vesztené (2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 116. pont).
49
Ennélfogva az első jogalap elfogadható.
– Az ügy érdeméről
50
A Törvényszéknek felrótt, az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének, valamint a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének értelmezése és alkalmazása során elkövetett téves jogalkalmazás lényegében az eljárást megindító határozat tartalmát illetően az e rendelkezésekből eredő követelményekre vonatkozik.
51
E tekintetben emlékeztetni kell arra, amint a Törvényszék is tette az első megtámadott ítélet 46. és 61. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 41. és 44. pontjában, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében a Bizottság köteles felhívni az érintett feleket arra, hogy a szóban forgó támogatási intézkedés hivatalos vizsgálatának szakaszában terjesszék elő észrevételeiket annak érdekében, hogy beszerezzen tőlük minden olyan információt, amely e vizsgálat keretében a jövőben segíti az eljárás lefolytatásában.
52
Jóllehet ezen érintett felek nem hivatkozhatnak a védelemhez való jogra, élhetnek azon jogukkal, hogy a Bizottság által lefolytatott közigazgatási eljárásban az eset körülményeire tekintettel megfelelő mértékben részt vegyenek. E tekintetben valamely értesítésnek az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzététele megfelelő módja annak, hogy valamennyi érintett féllel közöljék az eljárást megindító határozatot, amely garanciát nyújt a többi tagállamnak és az érintett köröknek arra, hogy e minőségben meghallgassák őket (lásd ebben az értelemben: 2020. március 11‑iBizottság kontra Gmina Miasto Gdynia és Port Lotniczy Gdynia Kosakowo ítélet, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, 71. és 72. pont).
53
E célból a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata arra kötelezi a Bizottságot, hogy az eljárást megindító határozatban „összefoglalja” a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, abba belefoglalja előzetes értékelését ezen intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan, és meghatározza a belső piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket.
54
Márpedig az ilyen intézkedés finanszírozási módja „vonatkozó […] kérdésnek” minősül annak meghatározása szempontjából, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősíthető‑e. Ahhoz ugyanis, hogy ezen intézkedést ekként lehessen minősíteni, az általa biztosított előnyöknek egyrészről közvetlenül vagy közvetve állami forrásból kell származniuk, másrészről az államnak tulajdoníthatónak kell lenniük (lásd ebben az értelemben: 2013. december 19‑iAssociation Vent De Colère! és társai ítélet, C‑262/12, EU:C:2013:851, 15. és 16. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). E tekintetben, a Bizottság állításával ellentétben, annak megállapítása érdekében, hogy ez a helyzet áll‑e fenn, valamely összegnek a támogatási intézkedés kedvezményezettjei részére történő kifizetését és ezen intézkedés finanszírozási módját nem lehet egymástól elválasztani (lásd ebben az értelemben: 2003. október 21‑ivan Calster és társai ítélet, C‑261/01 és C‑262/01, EU:C:2003:571, 49. pont; 2008. december 22‑iRégie Networks ítélet, C‑333/07, EU:C:2008:764, 89. pont).
55
Következésképpen a finanszírozás módját, amennyiben az az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősítés feltételei közé tartozik, a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében vett vonatkozó kérdésnek kell tekinteni, és – amint arra a Törvényszék az első megtámadott ítélet 62. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 56. és 57. pontjában helyesen rámutatott – az eljárás megindításáról szóló határozatban kell meghatározni.
56
Ezenkívül, azon széles mérlegelési mozgástér ellenére, amellyel a Bizottság az ilyen határozat elfogadása során rendelkezik (lásd ebben az értelemben: 2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítélet, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, 61. pont; 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, 78. pont), a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében vett, vonatkozó ténybeli és jogi kérdések összefoglalása nem függhet olyan szubjektív szempontoktól, mint például az, hogy a Bizottság számára nyilvánvaló‑e, hogy a tagállam általános költségvetéséből történő finanszírozás állami forrásnak minősül.
57
A vonatkozó ténybeli és jogi kérdések hiányos összefoglalása ugyanis nem teszi lehetővé az érintettek számára, hogy előterjesszék észrevételeiket azon elemekkel kapcsolatban, amelyek alapján a Bizottság megindította a hivatalos vizsgálati eljárást, és következésképpen nem biztosítja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése hatékony érvényesülését.
58
Ezt a megállapítást nem kérdőjelezi meg a 2019. június 13‑iCopebi ítéletből (C‑505/18, EU:C:2019:500) eredő ítélkezési gyakorlat, amelyből a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy semmilyen kötelezettség nem áll fenn arra vonatkozóan, hogy az eljárást megindító határozatban tételesen és a legapróbb részletességgel azonosítani kellene valamely támogatási intézkedés finanszírozási forrásait. Ugyanis, amint arra a főtanácsnok az indítványának 68. pontjában rámutatott, ebben az ítéletben azonosították a szóban forgó intézkedés két finanszírozási forrását. Márpedig a jelen ügyekben azt róják fel a Bizottságnak, hogy az eljárást megindító határozatban elmulasztotta meghatározni a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó finanszírozási forrást, amelyről az eljárás e szakaszában már tudomása volt, holott ezt a tényezőt a vitatott határozatban figyelembe veszik, és az különösen az e határozatnak a jelen ítélet 17. pontjában idézett (145) preambulumbekezdésében szereplő értékelés alapjául szolgál.
59
A Törvényszék tehát az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének és a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének értelmezése és alkalmazása során nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor úgy ítélte meg az első megtámadott ítélet 68. és 69. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 65. és 66. pontjában, hogy mivel az eljárást megindító határozatból hiányzott az ezen utóbbi rendelkezés értelmében vett, vonatkozó ténybeli és jogi kérdéskénti összefoglalása annak, hogy a szóban forgó intézkedést Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó források útján finanszírozták, a megtámadott határozatot anélkül fogadták el, hogy a Bizottság eleget tett volna a rá háruló azon kötelezettségnek, hogy az érintett feleknek lehetőséget adjon arra, hogy e kérdéssel kapcsolatban észrevételeket tegyenek, következésképpen megsértette e felek közigazgatási eljárásban való részvételhez fűződő jogát, amint azt e rendelkezések biztosítják.
60
Ebből következik, hogy az első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A második jogalapról, amely az eljárást megindító határozat téves értelmezéséből eredő hiányos indokoláson alapul
A felek érvei
61
E két részre tagolódó jogalappal a Bizottság másodlagosan azt rója fel a Törvényszéknek, hogy tévesen értelmezte az eljárást megindító határozatot, és a megtámadott ítéletekben megsértette az indokolási kötelezettséget.
62
E jogalap első részében a Bizottság először is emlékeztet arra, hogy az eljárást megindító határozat a 2.3. pontjában és (5) preambulumbekezdésében említi a „költségvetési eredetű összegeket” és a „támogatásra szánt összegeket”. Bár ez utóbbi kifejezés a hivatalos vizsgálati eljárás tárgyát képező intézkedések tejilletékből származó forrásokból történő finanszírozására vonatkozik, nyilvánvalónak tartja, hogy az említett kifejezés a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó finanszírozásra is vonatkozik. Az eljárást megindító határozat (18) preambulumbekezdéséből az is következik, hogy a szóban forgó finanszírozást költségvetési forrásokból és a tejilletékből származó forrásokból biztosítják, egyúttal ez utóbbi finanszírozás az előzetes vizsgálati szakaszban a Németországi Szövetségi Köztársaság által megfogalmazott kifogásokra tekintettel e határozatban külön értékelés tárgyát képezi.
63
Márpedig a Törvényszék az első megtámadott ítélet 53. pontjában és a második megtámadott ítélet 48. pontjában az eljárást megindító határozat egyetlen alszakaszának szelektív vizsgálatára szorítkozott, ahelyett hogy a Bizottság által előadott érvelés megválaszolása érdekében e határozat valamennyi preambulumbekezdését figyelembe vette volna. Következésképpen a Törvényszék azáltal, hogy nem elemezte az előterjesztett összes védekezési jogalapot, megsértette az indokolási kötelezettségét, amely az első téves jogalkalmazás a részéről.
64
A Bizottság által hivatkozott második téves jogalkalmazás az első megtámadott ítélet 54–57. pontjára és a második megtámadott ítélet 49–53. pontjára vonatkozik, amelyekben a Törvényszék megállapította, hogy téves jogalkalmazásnak minősül az, hogy az eljárást megindító határozat nem említi Bajorország tartomány költségvetési rendeletének 23. és 44. §‑át, következésképpen a szóban forgó intézkedésnek e tartomány általános költségvetéséből származó forrásokból történő finanszírozását. A Bizottság egyrészt úgy véli, hogy a Baden‑Württemberg tartomány költségvetési rendelete rendelkezéseinek az eljárást megindító határozat (17) preambulumbekezdésében példálózó jelleggel történő megemlítése lehetővé tette Bajorország tartomány számára, hogy ebből arra következtessen, hogy a Bajorország tartomány költségvetési rendeletének azonos rendelkezéseire is kiterjedt az eljárást megindító határozat. Hozzáteszi, hogy mindenképpen vitathatatlan, hogy valamely tagállamnak tudomása van a saját költségvetési törvényeiről, így a konkrét esetben nem szükséges ennek kifejezett említése.
65
A Bizottság által a Törvényszéknek felrótt harmadik és negyedik téves jogalkalmazás az első megtámadott ítélet 55. és 56. pontjára, valamint a második megtámadott ítélet 50. és 51. pontjára vonatkozik. A Bizottság szerint a Törvényszék úgy értelmezte az eljárást megindító határozatának 3.1. szakaszát, különösen pedig a 3.3.1. alszakaszát, valamint (264) preambulumbekezdését, hogy az előzetes vizsgálati szakaszt a szóban forgó intézkedéseknek a tejilletékből történő egyetlen finanszírozási módjára korlátozza, noha e határozat csupán ezen intézkedések támogatási jellegének ideiglenes értékelését tartalmazza. A Bizottság a Törvényszék előtt kifejtette, hogy az eljárást megindító határozat elemzése kizárólag az említett intézkedéseknek a tejilletékből történő finanszírozására vonatkozik, mivel csak e finanszírozási mód vethet fel kétségeket az állami források felhasználását illetően. A Törvényszék azáltal, hogy nem válaszolt erre az érvre, elmulasztotta megvizsgálni a Bizottság által előterjesztett védekezési jogalapot, és így nem tett eleget indokolási kötelezettségének.
66
Második jogalapjának második részében a Bizottság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék az első megtámadott ítélet 62. pontjában és a második megtámadott ítélet 56. pontjában azt állította, hogy az eljárást megindító határozatot megelőző közigazgatási eljárás iratanyagának tartalma nem releváns e határozat értelmezése szempontjából. Azt állítja, hogy az előzetes vizsgálati szakaszban váltott levelek olvasatakor sem Bajorország tartomány, sem a Törvényszék nem kételkedhetett abban, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás a szóban forgó támogatási intézkedéseknek az általános adóbevételek révén történő finanszírozására is vonatkozott.
67
A Bizottság továbbá azzal érvel, hogy a Törvényszék az első megtámadott ítélet 53–58. és 62. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 47–53. pontjában figyelmen kívül hagyta a 2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítéletből (C‑194/09 P, EU:C:2011:497), valamint az 1998. április 2‑iBizottság kontra Sytraval és Brink’s France ítéletből (C‑367/95 P, EU:C:1998:154) eredő ítélkezési gyakorlatot, amely szerint egyrészt az indokolást a szóban forgó aktus természetéhez kell igazítani, valamint világosan és egyértelműen kell megfogalmazni a jogi aktust kiadó intézmény érvelését, hogy az az érdekeltek számára a meghozott intézkedés indokait megismerhetővé, a hatáskörrel rendelkező bíróság számára pedig a felülvizsgálati jogkört gyakorolhatóvá tegye, másrészt pedig ezen intézmény nem köteles határozatai indokolásában állást foglalni olyan körülményekkel kapcsolatban, amelyek nyilvánvalóan nem kapcsolódnak oda, nincs jelentőségük, vagy egyértelműen másodlagosak.
68
Bajorország tartomány és az érdekcsoport először is azt állítja, hogy a Bizottság által felhozott második jogalap első és második része elfogadhatatlan, mivel egyrészt azok a tények Bíróság általi újbóli értékelését kívánják elérni, másrészt a Törvényszék előtt felhozott jogalapok és érvek megismétlésére szorítkoznak.
69
Másodsorban és másodlagosan arra hivatkoznak, hogy e jogalap minden része megalapozatlan.
A Bíróság álláspontja
70
Mivel Bajorország tartomány és az érdekcsoport által az elfogadhatatlanság alátámasztása érdekében előadott érveket a jelen ítélet 47. és 48. pontjában kifejtettekkel azonos okok miatt el kell utasítani, először is meg kell állapítani, hogy a Bizottság által az e jogalap keretében előadott érvelés, amelyet e jogalap két része tartalmaz, és amely szerint az eljárást megindító határozat hallgatólagosan megemlíti a szóban forgó intézkedés finanszírozásának második módját, vagyis Bajorország tartomány költségvetési forrásait, azon az előfeltevésen alapul, hogy a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondatában a Bizottságra rótt azon kötelezettség, hogy e határozatban foglalja össze a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, teljesül, ha ezek az elemek hallgatólagosan említést nyernek, vagy azokat az említett határozatból le lehet – különösen pedig az érintett tagállam le tudja – vezetni.
71
Ugyanakkor, amint az magából e rendelkezés szövegéből, és különösen az ott használt „összefoglalja” kifejezés szokásos jelentéséből kitűnik, az e rendelkezés értelmében vett valamennyi vonatkozó ténybeli és jogi kérdést kifejezetten és egyértelműen fel kell tüntetni az eljárást megindító határozatban.
72
E megállapítást megerősíti az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése, amely – amint azt a főtanácsnok az indítványának 42. pontjában hangsúlyozta – arra kötelezi a Bizottságot, hogy az érintett feleket felhívja észrevételeik megtételére az állami támogatási intézkedés hivatalos vizsgálatának szakaszában.
73
Ez a felhívás ugyanis olyan eljárást megindító határozat formáját ölti, amelynek célja – amint azt a 659/1999 rendelet (8) és (16) preambulumbekezdése kimondja –, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára, hogy megkapjon minden információt, amely számára szükséges ahhoz, hogy dönteni tudjon ezen intézkedés támogatásnak minősítéséről és annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségéről, az érintett feleknek a Bizottság által lefolytatott közigazgatási eljárásban való részvételhez fűződő jogait a legjobban biztosítva, és minden lehetőséget megadva számukra érdekeik védelmére.
74
Ennélfogva, figyelembe véve az eljárást megindító határozat jellegét és tárgyát, a Bizottság által lefolytatott előzetes vizsgálatot követően a vonatkozó ténybeli és jogi kérdés összefoglalása – az állami támogatás fennállásának megállapítása és az ilyen támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének megítélése érdekében –, bár rövid maradhat, szükségszerűen kifejezettnek kell lennie ahhoz, hogy világosan és egyértelműen meghatározza a Bizottság által végzett vizsgálat tárgyát, és így lehetővé tegye az érintett felek számára, hogy ezzel kapcsolatban hatékonyan észrevételeket tegyenek.
75
Egyébiránt kizárólag azon kérdések kifejezett összefoglalása, amelyek a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében objektíve relevánsak a szóban forgó támogatási intézkedés vizsgálata szempontjából, megfelel az uniós jogi aktusok egyértelműsége, pontossága és kiszámíthatósága követelményének, amelyet a jogbiztonság elve megkövetel (lásd ebben az értelemben: 1996. február 15‑iDuff és társai ítélet, C‑63/93, EU:C:1996:51, 20. pont; 2008. november 18‑iFörster ítélet, C‑158/07, EU:C:2008:630, 67. pont; 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítélet, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, 100. pont).
76
Következésképpen, mivel jogilag téves az a feltevés, amely az eljárást megindító határozatban a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében vett, vonatkozó ténybeli és jogi kérdés hallgatólagos említésének lehetőségére vonatkozik, amelyre a Bizottság támaszkodik, megalapozatlan érvként szintén el kell utasítani az eljárást megindító határozatnak a Törvényszék általi állítólagos téves értelmezésére vonatkozó összes érvet.
77
Másodszor, amennyiben a Bizottság az indokolási kötelezettségének megsértését rója fel a Törvényszéknek, elöljáróban hangsúlyozni kell, hogy e kötelezettség olyan lényeges eljárási szabálynak minősül, amelyet külön kell választani az indokolás megalapozottságának kérdésétől, amely a vitatott jogi aktus érdemi jogszerűségére vonatkozik (1998. április 2‑iBizottság kontra Sytraval és Brink’s France ítélet, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 62. pont; 2016. november 30‑iBizottság kontra Franciaország és Orange ítélet, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, 79. pont; 2021. április 29‑iAchemos Grupė és Achema kontra Bizottság ítélet, C‑847/19 P, nem tették közzé, EU:C:2021:343, 62. pont).
78
Emlékeztetni kell arra is, hogy bár a megtámadott ítélet indokolásából világosan és egyértelműen ki kell tűnnie a Törvényszék érvelésének oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott határozat indokait, és a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét, a Törvényszékre háruló indokolási kötelezettség nem kötelezi a Törvényszéket arra, hogy olyan magyarázatot adjon, amely egyenként és kimerítően követi a felek által előadott összes érvet, feltéve hogy lehetővé teszi az érdekeltek számára, hogy megismerjék a meghozott határozat indokait, illetve a Bíróság számára, hogy elegendő információval rendelkezzen ahhoz, hogy gyakorolni tudja felülvizsgálati jogkörét (2013. július 11‑iZiegler kontra Bizottság ítélet, C‑439/11 P, EU:C:2013:513C‑439/11, 81. és 82. pont; 2013. július 11‑i és 2021. április 29‑iAchemos Grupė és Achema kontra Bizottság, C‑847/19 P, nem hozott ítélet, EU:C:2021:343, 60. és 61. pont).
79
Márpedig a Törvényszék, miután az első megtámadott ítélet 53. és 55–57. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 48. és 50–52. pontjában megállapította, hogy az eljárást megindító határozat csak a tejilletékből történő finanszírozást említi kifejezetten, az első megtámadott ítélet 57. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 53. pontjában megállapította, hogy a Bajorország tartomány általános költségvetéséből történő finanszírozást e határozat nem említi kifejezetten.
80
A Törvényszék ezt követően az első megtámadott ítélet 58. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 54. pontjában arra a következtetésre jutott, hogy az érdekeltek jogosan feltételezhették, hogy a Bizottság vizsgálata kizárólag a tejilletékből származó forrásokra vonatkozik. Egyébiránt az első megtámadott ítélet 60. és 61. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 58. és 59. pontjában a Törvényszék pontosította, hogy a 659/1999 rendelet 6. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelményekre tekintettel, noha a Bizottság nem köteles a szóban forgó intézkedésre vonatkozó végleges elemzést előterjeszteni, nem állíthatja, hogy lehetőség volt arra, hogy az eljárást megindító határozat ne említse a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó forrásokból történő finanszírozást, mivel a Bizottság feladata, hogy kielégítően meghatározza a vizsgálat kereteit annak érdekében, hogy tartalmilag ne üresítse ki az érdekeltek azon jogát, hogy észrevételeket tegyenek. A két megtámadott ítéletből így kitűnik, hogy a Bajorország tartomány általános költségvetéséből származó forrásokból történő finanszírozást kifejezetten meg kellett volna említeni az eljárást megindító határozatban.
81
Ennélfogva, még azt feltételezve is, hogy úgy lehet tekinteni, hogy a Törvényszék nem válaszolt kimerítő jelleggel a Bizottság valamennyi, annak bizonyítására irányuló érvére, hogy e finanszírozási mód hallgatólagosan szerepelt az eljárást megindító határozatban, vagy abból levezethető volt, meg kell állapítani, hogy a megtámadott ítéletek világosan és egyértelműen tartalmazzák a Törvényszék okfejtését, és lehetővé teszik az érdekeltek számára, hogy megismerjék a Törvényszék határozatának indokait, és hogy a Bíróság gyakorolja a felülvizsgálatát, így ezek az ítéletek nem sértik az indokolási kötelezettséget.
82
A második jogalapot tehát mint megalapozatlant el kell utasítani.
A harmadik jogalapról, amely az EUMSZ 263. cikk második bekezdésének téves értelmezésén alapul
A felek érvei
83
E harmadik jogalappal a Bizottság lényegében azzal érvel, hogy az EUMSZ 107. cikk értelmében csak a támogatási intézkedésre vonatkozó hivatalos vizsgálati eljárás megindításának kötelezettsége minősül lényeges eljárási szabálynak. Valamely vonatkozó ténybeli és jogi kérdés összefoglalásának esetleges elmulasztása az eljárást megindító határozatban nem minősül az ilyen eljárási szabály megsértésének. Egyébiránt harmadik személyek azon joga, hogy részt vegyenek a hivatalos vizsgálati eljárásban, csak akkor sérülne, ha e mulasztás megakadályozná őket abban, hogy előterjesszék a szóban forgó kérdésre vonatkozó észrevételeiket. Ezenkívül e jogsértés csak akkor vonná maga után a végleges határozat megsemmisítését, ha az érdekeltek bizonyítani tudnák, hogy az általuk e kérdésben nyújtható információk alkalmasak lettek volna arra, hogy megváltoztassák a végleges határozat tartalmát.
84
Bajorország tartomány és az érdekcsoport először is úgy véli, hogy e jogalap elfogadhatatlan, mivel önmagában nem eredményezheti a megtámadott ítéletek hatályon kívül helyezését. Az ilyen hatályon kívül helyezés ugyanis csak akkor lenne lehetséges, ha nem csupán ennek a jogalapnak, hanem a negyedik jogalapnak is helyt kellene adni, amely arra vonatkozik, hogy nincs hatása a vitatott határozatra annak, hogy megsértették az érintetteknek a hivatalos vizsgálati eljárásban való részvételhez fűződő jogát.
85
Másodszor és másodlagosan Bajorország tartomány és az érdekcsoport úgy véli, hogy a Bizottság által felhozott harmadik jogalap megalapozatlan.
A Bíróság álláspontja
– Az elfogadhatóságról
86
Meg kell állapítani, hogy Bajorország tartomány és az érdekcsoport állításával ellentétben a harmadik és a negyedik jogalap – jóllehet kapcsolódik – független egymástól. Harmadik jogalapjával ugyanis a Bizottság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot, amikor az első megtámadott ítélet 70. és 71. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 67. és 68. pontjában megállapította, hogy a Bizottságot terhelő azon kötelezettség, hogy az eljárás megindítását elrendelő határozat szakaszában lehetővé tegye az érdekeltek számára, hogy előterjesszék észrevételeiket, olyan lényeges eljárási szabály jelleggel bír, amelynek megsértése a vitatott határozat megsemmisítését vonja maga után, míg a Bizottság a negyedik jogalapjában azt kifogásolja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a teljesség kedvéért kimondta, hogy nem zárható ki, hogy a megállapított jogsértés hiányában az állami támogatási intézkedés vizsgálatára irányuló eljárás eltérő eredményre vezethetett volna.
87
Amint azt a főtanácsnok az indítványának 102. pontjában hangsúlyozta, az a körülmény, hogy a harmadik és a negyedik jogalap kapcsolódik egymáshoz, önmagában tehát nem elegendő ahhoz, hogy e jogalapok bármelyiket elfogadhatatlannak nyilvánítsák.
88
Ennélfogva a harmadik jogalap elfogadható.
– Az ügy érdeméről
89
Ami azt a kérdést illeti, hogy – amint a Bizottság állítja – a Törvényszék tévesen alkalmazta‑e a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondatában előírt azon kötelezettség, hogy az eljárást megindító határozatban össze kell foglalni a hivatalos vizsgálati eljárás szempontjából releváns ténybeli vagy jogi kérdéseket, az EUMSZ 263. cikk második bekezdése értelmében vett lényeges eljárási szabálynak minősül, az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti ilyen eljárás megindításának kötelezettségéhez hasonlóan, fontos elöljáróban emlékeztetni arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdéséből, valamint a 659/1999 rendelet 1. cikkének h) pontjából az következik, hogy amikor a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határoz valamely tervezett támogatással kapcsolatban, lehetővé kell tennie az érdekelt felek – köztük az érintett vállalkozás vagy vállalkozások – részére, hogy benyújthassák észrevételeiket, és hogy e szabály „lényeges eljárási szabály” jelleggel bír (2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet, C‑334/07, EU:C:2008:709, 55. pont). E jelleg abból ered, hogy az ilyen kötelezettség az eljárás lényeges feltétele, amely szorosan kapcsolódik az aktus kibocsátója szándékának megfelelő megfogalmazásához vagy kifejezéséhez.
90
Márpedig a Bíróság által „lényeges eljárási szabálynak” minősített kötelezettséget különösen a 659/1999 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése konkretizálja, amely többek között arra kötelezi a Bizottságot, hogy az eljárást megindító határozatban összefoglalja a szóban forgó támogatás vagy tervezett támogatás vizsgálata szempontjából releváns ténybeli és jogi kérdéseket, és következésképpen biztosítsa az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése hatékony érvényesülését.
91
Valamely értesítésnek az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzététele megfelelő módja annak, hogy valamennyi érintett felet tájékoztassák a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról, és ez utóbbiaktól minden olyan információt beszerezzenek, amely a Bizottságot a jövőben segíti az eljárása lefolytatásában, garanciát nyújtva a többi tagállamnak és az érintett köröknek arra, hogy e minőségben meghallgassák őket (lásd ebben az értelemben: 2020. március 11‑iBizottság kontra Gmina Miasto Gdynia és Port Lotniczy Gdynia Kosakowo ítélet, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, 71. és 72. pont). Az érintett felek azonban csak akkor tudják hatékonyan előterjeszteni észrevételeiket, ha a közzétett határozat a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondatában foglaltak szerint kifejezetten és egyértelműen tartalmazza a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket.
92
Ebből következik, hogy a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat puszta közzététele, anélkül hogy az ilyen határozat tartalma megfelelne e rendelkezés előírásainak, nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a Bizottságot a hivatalos vizsgálati eljárás időpontjában terhelő és az EUMSZ 263. cikk második bekezdése értelmében vett „lényeges eljárási szabálynak” minősülő kötelezettség teljesült.
93
A jelen esetben a jelen ítélet 54. és 55. pontjából következik, hogy valamely támogatási intézkedés finanszírozási módja a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében vett releváns kérdésnek minősül. Ezt a kérdést tehát – amely alapján a Bizottság a vitatott határozatban következtetéseket von le az intézkedés EUMSZ 107. cikk értelmében vett „állami támogatásnak” minősítése tekintetében – kifejezetten össze kellett volna foglalni a szóban forgó hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatban.
94
Következésképpen az ilyen kérdésnek a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatból való kihagyását, amennyiben szerepet játszik a vitatott határozat indokolásában, úgy kell tekinteni, hogy az a 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) 55. pontja értelmében vett „lényeges eljárási szabály” megsértésének minősül, amely e határozat ipso iure megsemmisítését vonja maga után (lásd ebben az értelemben: 1980. október 29‑iRoquette Frères kontra Tanács ítélet, 138/79, EU:C:1980:249, 33. pont; 2017. szeptember 6‑iSzlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet, C‑643/15 és C‑647/15, EU:C:2017:631, 160. pont).
95
E tekintetben kifejezetten el kell utasítani a Bizottság azon érvét, amely szerint kizárólag a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának kötelezettsége minősül lényeges eljárási szabálynak. Ez az érv azon kívül, hogy nyilvánvaló ellentmondásban áll a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondatával, amely világos kötelezettségeket ró a Bizottságra az eljárást megindító határozat tartalmára vonatkozóan, megfosztja hatékony érvényesülésétől e határozatot, amelynek célja az, hogy az érintett felek számára lehetővé tegye, hogy hatékonyan előterjeszthessék észrevételeiket a Bizottság számára. E feleknek ugyanis meg kell tudni ismerniük azon vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, amelyeken a szóban forgó támogatási intézkedés hivatalos vizsgálata alapul, különösen azokat, amelyek ezen intézkedés finanszírozási módjára vonatkoznak, és amelyek meghatározó elemet jelentenek az említett intézkedés EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősítése szempontjából.
96
Ezzel szemben nem áll fenn a 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) 55. pontja értelmében vett lényeges eljárási szabály megsértése, ha az az elem, amelynek az eljárás megindításáról szóló határozatban való kihagyását a Bizottságnak felrótták, nem minősül a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében vett, a szóban forgó támogatási intézkedés vizsgálata szempontjából releváns ténybeli vagy jogi kérdésnek.
97
Ugyanígy a Bizottság nem támaszkodhat a 2008. május 8‑iFerriere Nord kontra Bizottság ítéletből (C‑49/05 P, nem tették közzé, EU:C:2008:259) és a 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítéletből (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) eredő ítélkezési gyakorlatra annak alátámasztása érdekében, hogy valamely releváns elemnek az eljárást megindító határozatból való kihagyása nem minősül a lényeges eljárási szabályok megsértésének. Az e két ítélet alapjául szolgáló ügyek ugyanis a jogi háttérnek a támogatási intézkedés hivatalos vizsgálati eljárása során történő módosítására vonatkoztak, nem pedig – mint a jelen esetben – a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata által a Bizottságra rótt arra vonatkozó követelményekre, hogy már az eljárást megindító határozat elfogadásának időpontjában meg kell határozni a vizsgálat keretét.
98
Így a 2008. május 8‑iFerriere Nord kontra Bizottság ítéletben (C‑49/05 P, nem tették közzé, EU:C:2008:259) a Bíróság megerősítette a Törvényszék elemzését, és kimondta, hogy mivel a környezetvédelem állami támogatásáról szóló iránymutatás által meghatározott elvek és szempontok lényegében azonosak voltak a vizsgálati eljárást megindító határozat meghozatalának időpontjában alkalmazandó iránymutatásban megállapítottakkal, a Bizottság nem sértette meg az érintett felek eljárási részvételhez való jogát azzal, hogy nem adott számukra lehetőséget arra, hogy ezen új iránymutatással kapcsolatban észrevételeket tegyenek. E sajátos körülmények között nem volt szükség az érintett felekkel az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének és a 659/1999 rendelet 6. cikke (2) bekezdése második mondatának együttesen értelmezett rendelkezései alapján folytatott újabb konzultációra.
99
A 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítéletet (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) illetően a Bíróság, miután megállapította, hogy a Bizottság azon kötelezettsége, hogy az érintett feleket felhívja észrevételeik hivatalos vizsgálati eljárás keretében történő benyújtására, a 2008. május 8‑iFerriere Nord kontra Bizottság ítéletre (C‑49/05 P, nem tették közzé, EU:C:2008:259) hivatkozva pontosította, hogy amennyiben a tagállam által a tervezett támogatás bejelentését követően hatályba lépett új jogi szabályozás nem tartalmaz lényeges módosítást a korábban hatályos szabályozáshoz képest, a módosított jogi szabályozásról az érintett felekkel folytatott konzultáció Bizottság általi elmulasztása nem minősül valamely lényeges eljárási szabály megsértésének.
100
A megtámadott ítéletek kihirdetését követően hozott, 2020. március 11‑iBizottság kontra Gmina Miasto Gdynia és Port Lotniczy Gdynia Kosakowo ítélet (C‑56/18 P, EU:C:2020:192) sem kérdőjelezi meg a 659/1999 rendeletnek az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett 6. cikke (1) bekezdésének első mondatában előírt kötelezettség „lényeges eljárási szabálynak” minősítését.
101
Ugyanis, amint azt maga a Bíróság is megállapította ezen ítélet 88. pontjában, az nem érinti azokat a kötelezettségeket, amelyek a Bizottságot a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának időpontjában terhelik, következésképpen nem vonatkozik a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozó kötelezettségekre, amelyek értelmezése a jelen ügy tárgyát képezi.
102
A fentiekből következik, hogy a Törvényszék – a 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) 55. pontja alapján – helyesen állapította meg az első megtámadott ítélet 70. pontjában és a második megtámadott ítélet 67. pontjában, hogy a Bizottságot terhelő azon kötelezettség, hogy az érintett felek számára az eljárást megindító határozat szakaszában lehetővé tegye, hogy előterjeszthessék észrevételeiket, lényeges eljárási szabály jelleggel bír, amelynek megsértése a jogellenes jogi aktus megsemmisítésével jár, függetlenül attól, hogy e jogsértés kárt okozott‑e annak, aki arra hivatkozik, vagy hogy a közigazgatási eljárás eltérő eredményre vezethetett volna‑e.
103
A harmadik jogalapot tehát mint megalapozatlant el kell utasítani.
A negyedik jogalapról, amely azon alapul, hogy tévesen értelmezték az érintetteknek az EUMSZ 108. cikk (2) és (3) bekezdésében, valamint a 659/1999 rendelet 6. cikkének (1) bekezdésében szabályozott, eljárási részvételhez való jogát, az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében említett „állami források” fogalmát és az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésében említett „létező támogatás” fogalmát, valamint amely a tényállás elferdítésén és a védekezésként előadott érvek megválaszolásának elmulasztásán alapul
A felek érvei
104
A Bizottság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék az első megtámadott ítélet 72–75. pontjában és a második megtámadott ítélet 70–72. pontjában tévesen állapította meg, hogy ha Bajorország tartomány észrevételeket tehetett volna azzal kapcsolatban, hogy a költségvetési források állami forrásoknak minősülnek‑e, az eljárás eltérő eredményre vezethetett volna. Úgy véli, hogy a Törvényszék nem csupán az EUMSZ 108. cikk (2) és (3) bekezdését, valamint a 659/1999 rendelet 6. cikkének (1) bekezdését sértette meg, hanem az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését is, amennyiben tévesen értelmezte az „állami források” fogalmát, valamint az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdését is, amennyiben tévesen értelmezte a „létező támogatás” fogalmát. Azt is felrója a Törvényszéknek, hogy elferdítette a vitatott határozatban megállapított tényeket, és nem vizsgálta meg a védekezésként előadott érveket.
105
Bajorország tartomány és az érdekcsoport azt állítja, hogy ez a jogalap elfogadhatatlan, mivel az első megtámadott ítélet 72. és 75. pontjában a Törvényszék arra, hogy az érdekelteknek az észrevételek előterjesztésére vonatkozó jogának megsértése kihatással volt az eljárás kimenetelére, egy tisztán ténybeli megállapítás alapján következtetett, amelyet a Bíróság nem vizsgálhat felül. Egyébiránt az említett jogalap lényeges pontjai pusztán megismétlik a Törvényszék előtt már előadott jogalapokat és érveket.
106
Másodlagosan Bajorország tartomány és az érdekcsoport azzal érvel, hogy a negyedik jogalap megalapozatlan, mivel az a megtámadott ítéletek téves értelmezéséből ered.
A Bíróság álláspontja
107
Mivel a Bajorország tartomány által e jogalap elfogadhatatlanságára vonatkozóan előadott érveket a jelen ítélet 47. és 48. pontjában kifejtettekkel azonos okok miatt el kell utasítani, elegendő érdemben megállapítani, hogy a Törvényszék csak a teljesség kedvéért mondta ki, hogy ha az érintett felek észrevételeket tehettek volna a Bajorország tartomány általános költségvetéséből eredő finanszírozási móddal kapcsolatban, az eljárás eltérő eredményre vezethetett volna.
108
Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a megtámadott ítélet indokolásának mellékes része ellen irányuló jogalapok, e minőségükben, nem vonhatják maguk után ezen ítélet hatályon kívül helyezését, ezért azok hatástalanok (lásd különösen: 2005. június 28‑iDansk Rørindustri és társai kontra Bizottság ítélet, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P és C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 148. pont; 2019. március 26‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, 61. pont).
109
Mivel a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a Törvényszék helyesen állapította meg az első megtámadott ítélet 70. pontjában és a második megtámadott ítélet 67. pontjában, hogy a vitatott határozat, mivel nem tette lehetővé az érintett felek számára, hogy előterjesszék észrevételeiket, olyan lényeges eljárási szabályt sértett, amely a hibás jogi aktus ipso iure megsemmisítését vonja maga után, a negyedik jogalapot mint hatástalant el kell utasítani.
110
Mivel a Bizottság által az egyes fellebbezései alátámasztására felhozott négy jogalap egyikének sem lehet helyt adni, a fellebbezéseket teljes egészükben el kell utasítani.
A költségekről
111
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, Bajorország tartomány, valamint az érdekcsoport kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság a fellebbezéseket elutasítja.
2)
A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.