62020TO0252(01)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (десети разширен състав)
8 юни 2021 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Споразумение за оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза и от Евратом — Решение на Съвета относно сключването на Споразумението за оттегляне — Граждани на Обединеното кралство — Загубване на гражданството на Съюза — Липса на лично засягане — Ненормативен акт — Недопустимост“
По дело T‑252/20
Joshua Silver, с местожителство в Bicester (Обединеното кралство), и останалите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение (
1
), представлявани от P. Tridimas, barrister, D. Harrison и A. von Westernhagen, solicitors,
жалбоподатели,
срещу
Съвет на Европейския съюз, представляван от M. Bauer, R. Meyer и J. Ciantar, в качеството на представители,
ответник,
с предмет жалба на основание член 263 ДФЕС за частична отмяна на Решение (ЕС) 2020/135 на Съвета от 30 януари 2020 година относно сключването на Споразумението за оттегляне на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (десети разширен състав),
състоящ се от: Ал. Корнезов, председател, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk (докладчик), G. Hesse и M. Stancu, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Определение
Обстоятелствата по спора
1
Жалбоподателите, г‑н Joshua Silver и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, са граждани на Обединеното кралство, пребиваващи във Франция и в Обединеното кралство.
2
На 23 юни 2016 г. гражданите на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия се произнасят с референдум в полза на оттеглянето на страната им от Европейския съюз.
3
На 29 март 2017 г. Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия уведомява Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Съюза съгласно член 50, параграф 2 ДЕС.
4
На 24 януари 2020 г. представителите на Съюза и на Обединеното кралство подписват Споразумението за оттегляне на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 7, наричано по-нататък „Споразумението за оттегляне“).
5
На 30 януари 2020 г. Съветът на Европейския съюз приема Решение (ЕС) 2020/135 относно сключването на Споразумението за оттегляне на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 1, наричано по-нататък „обжалваното решение“). Съгласно член 1 от това решение споразумението за оттегляне е одобрено от името на Съюза и на Европейската общност за атомна енергия.
6
На 31 януари 2020 г. Обединеното кралство се оттегли от Европейския съюз и от Европейската общност за атомна енергия. На 1 февруари 2020 г. споразумението за оттегляне влиза в сила.
Производството и исканията на страните
7
На 23 април 2020 г. жалбоподателите подават жалбата по настоящото производство.
8
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 16 юни 2020 г., двама от жалбоподателите са поискали анонимност. С решение от 24 юни 2020 г. Общият съд уважава това искане.
9
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 27 юли 2020 г., Съветът повдига възражение за недопустимост въз основа на член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд.
10
На 8 септември 2020 г. жалбоподателите подават в секретариата на Общия съд становищата си по възражението за недопустимост.
11
Междувременно с молба, подадена в секретариата на Общия съд на 15 юни 2020 г., Европейската комисия е поискала да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Съвета. С писма, постъпили в секретариата на Общия съд съответно на 28 и на 31 август 2020 г., жалбоподателите и Съветът се запознават с тази молба за встъпване.
12
С молба, подадена до секретариата на Общия съд на 19 август 2020 г., British in Europe, асоциация, учредена по френското право, е поискала да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. С писма, постъпили в секретариата на Общия съд на 21 декември 2020 г., жалбоподателите и Съветът представят становищата си по тази молба за встъпване.
13
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 19 август 2020 г., Plaid Cymru — The Party of Wales, политическа партия, учредена съгласно британското право, иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. С писма, постъпили в секретариата на Общия съд на 21 декември 2020 г., жалбоподателите и Съветът представят становищата си по тази молба за встъпване.
14
С подадена до секретариата на Общия съд молба от 19 август 2020 г. European Democracy Lab, асоциация, учредена съгласно германското право, е поискала да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. С писма, постъпили в секретариата на Общия съд на 21 декември 2020 г., жалбоподателите и Съветът представят становищата си по тази молба за встъпване.
15
С подадена до секретариата на Общия съд молба от 20 август 2020 г. ECIT, фондация в обществена полза, учредена съгласно белгийското право, е поискала да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. С писма, постъпили в секретариата на Общия съд на 21 декември 2020 г., жалбоподателите и Съветът представят становищата си по тази молба за встъпване.
16
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 20 август 2020 г., European Alternatives Ltd, която се представя като група организации на гражданското общество, съставена от дружество, учредено съгласно английското и уелското право, асоциация, учредена съгласно френското право, асоциация, учредена съгласно германското право, и асоциация, учредена съгласно италианското право, иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. С писма, постъпили в секретариата на Общия съд на 21 декември 2020 г., жалбоподателите и Съветът представят становищата си по тази молба за встъпване.
17
С определение от 5 ноември 2020 г. Общият съд (десети състав) на основание член 130, параграф 7 от Процедурния правилник постановява, че отлага за решението по същество произнасянето по възражението за недопустимост, и не се произнася по съдебните разноски.
18
С решение от 11 ноември 2020 г. Общият съд преразпределя делото на десети разширен състав в съответствие с член 28 от Процедурния правилник.
19
Съветът представя писмена защита на 8 февруари 2021 г. На 11 февруари 2021 г. председателят на десети разширен състав решава да не уведомява жалбоподателите за тази защита.
20
С писмо, постъпило в секретариата на Общия съд на 8 февруари 2021 г., Съветът моли Общия съд да разгледа в настоящото дело възможността за спиране на производството по член 69, буква г) от Процедурния правилник до произнасянето на Съда по преюдициалните запитвания, заведени под номера C‑673/20 и C‑32/21, или да се десезира на основание член 128 от същия правилник, за да може Съдът да съедини настоящата жалба с тези преюдициални запитвания за целите на произнасянето. С писмо, постъпило в секретариата на 17 февруари 2021 г., жалбоподателите искат да се запознаят с писмената защита, за да могат да представят становищата си относно възможността за спиране или за десезиране. На 22 февруари 2021 г. председателят на десети разширен състав решава да съобщи на жалбоподателите точки 42 и 61 от посочената писмена защита. С писмо, постъпило в секретариата на 10 март 2021 г., жалбоподателите представят становищата си относно възможността за спиране или десезиране. С решение от 15 март 2021 г. председателят на десети разширен състав решава да не спира производството.
21
Жалбоподателите искат от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение в частта, в която „ги лишава […] от техния статут на граждани на Съюза и от правата, които те черпят от този статут“,
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
22
Във възражението за недопустимост Съветът иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
По предложението за десезиране
23
Съгласно член 54, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато Съдът и Общият съд са сезирани с искове или жалби, които имат еднакъв предмет, повдига се еднакъв въпрос за тълкуване или се оспорва валидността на един и същ акт, Общият съд може, след изслушване на страните, да спре висящото пред него производство до постановяване на решението на Съда или, когато искът е заведен съгласно член 263 от ДФЕС, може да откаже да правораздава, за да даде възможност на Съда да се произнесе по такива искове.
24
От тази разпоредба следва, че Общият съд може да се десезира по едно дело само при условие че Съдът и Общият съд са сезирани едновременно с жалба за отмяна.
25
В случая обаче Съветът предлага на Общия съд да се десезира, за да може Съдът да съедини настоящата жалба с две преюдициални запитвания за целите на произнасянето (т. 20 по-горе).
26
Ето защо Общият съд не може да се десезира по настоящото дело.
По възможността за произнасяне с определение
27
Съгласно член 130, параграфи 1 и 7 от Процедурния правилник по искане на ответника Общият съд може да се произнесе по недопустимостта, без да разглежда спора по същество. Съгласно член 130, параграф 6 от този правилник Общият съд може да реши да започне устна фаза на производството във връзка с възражението за недопустимост.
28
Съгласно съдебната практика възможността жалбата да бъде отхвърлена като недопустима с мотивирано определение и следователно без провеждане на съдебно заседание, не е изключена, поради факта че Общият съд е постановил определение, с което отлага за решението по същество произнасянето по възражение, повдигнато на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник (вж. в този смисъл определение от 19 февруари 2008 г., Tokai Europe/Комисия, непубликувано, C‑262/07 P, EU:C:2008:95, т. 26—28).
29
В разглеждания случай, макар с определение от 5 ноември 2020 г. да решава да се произнесе по възражението за недопустимост на Съвета с решението по същество, Общият съд приема, че вече разполага с достатъчно данни от материалите по преписката, за да се произнесе с определение по това възражение.
По възражението за недопустимост
30
Съветът поддържа, че жалбата е недопустима, доколкото жалбоподателите нямат процесуална легитимация да атакуват обжалваното решение. Всъщност, първо, жалбоподателите не били адресати на това решение. Второ, жалбоподателите не били лично засегнати от посоченото решение. Трето, обжалваното решение, от една страна, съдържало мерки за изпълнение, а от друга страна, не било подзаконов акт.
31
Жалбоподателите оспорват възражението за недопустимост. Те изтъкват, от една страна, че те са пряко и лично засегнати от обжалваното решение и от друга страна, че това решение е подзаконов акт, който ги засяга пряко и не включва мерки за изпълнение.
32
Следва да се припомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.
33
В разглеждания случай процесуалната легитимация на жалбоподателите трябва да се преценява единствено с оглед на обжалваното решение. Следва обаче да се отбележи, че контролът за законосъобразност, който трябва да бъде упражнен от съда на Съюза върху решение за сключване на международно споразумение, може да обхваща законосъобразността на посоченото решение с оглед на самото съдържание на разглежданото международно споразумение (вж. по аналогия решение от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 51 и цитираната съдебна практика). От това следва, че за да се прецени процесуалната легитимация на жалбоподателите, следва да се вземат предвид естеството и съдържанието на споразумението за оттегляне.
34
В самото начало следва да се констатира, че жалбоподателите не са адресати нито на обжалваното решение, нито на споразумението за оттегляне. От това следва, че те не разполагат с право на жалба по член 263, четвърта алинея, първа част от изречението ДФЕС, което впрочем те не оспорват.
35
При тези условия следва да се провери дали жалбоподателите разполагат с право на жалба на основание на някоя от хипотезите, предвидени в член 263, четвърта алинея, втора и трета част от изречението ДФЕС.
По процесуалната легитимация на жалбоподателите с оглед на член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС
36
Следва да се припомни, че условията за пряко засягане, от една страна, и за лично засягане, от друга страна, предвидени в член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС, са кумулативни (вж. решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 75 и 76 и цитираната съдебна практика).
37
При обстоятелствата в разглеждания случай най-напред следва да се провери дали е изпълнено второто условие, свързано с личното засягане на жалбоподателите.
38
В това отношение е важно да се припомни, че съгласно постоянната практика физическо или юридическо лице, което не е адресат на даден акт, е лично засегнато само ако този акт го засяга поради някои присъщи за него качества или поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица и така го индивидуализира по същия начин, както адресата на решение (решения от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия, 25/62, EU:C:1963:17, т. 223 и от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, т. 93).
39
Следователно възможността да се определи с по-голяма или по-малка точност колко или дори кои са правните субекти, по отношение на които се прилага дадена мярка, не предполага по никакъв начин, че същите трябва да бъдат разглеждани като лично засегнати от тази мярка, ако това прилагане се осъществява по силата на обективно правно или фактическо положение, определено в съответния акт (решения от 22 ноември 2001 г., Antillean Rice Mills/Съвет, C‑451/98, EU:C:2001:622, т. 52 и от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, т. 94).
40
Също така обстоятелството, че даден нормативен акт може да има различни конкретни последици за различните правни субекти, за които се прилага, не може да ги разграничи от всички останали засегнати лица, щом като този акт се прилага по силата на обективно определено положение (решение от 22 февруари 2000 г., ACAV и др./Съвет, T‑138/98, EU:T:2000:45, т. 66 и определение от 3 декември 2008 г., RSA Security Ireland/Комисия, T‑227/06, EU:T:2008:547, т. 59).
41
Въпреки това фактът, че общият характер на разпоредба, произтичащ от естеството и обхвата ѝ, доколкото се прилага за всички заинтересовани икономически оператори, все пак не изключва възможността тя да засяга лично някои от тях (решения от 22 юни 2006 г., Belgique и Forum 187/Комисия, C‑182/03 и C‑217/03, EU:C:2006:416, т. 58 и от 23 април 2009 г., Sahlstedt и др./Комисия, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, т. 29).
42
В действителност, когато даден акт засяга група лица, които са определени или са били определими към момента на приемането му в зависимост от присъщи за членовете на тази група критерии, тези лица могат да бъдат лично засегнати от посочения акт в качеството си на част от ограничен кръг лица. Това може да е така по-специално когато посоченият акт изменя правата, които частноправен субект е придобил преди неговото приемане (вж. в този смисъл решения от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, т. 71 и 72 и цитираната съдебна практика и от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, т. 59).
43
В случая жалбоподателите поддържат по същество, че са пряко и лично засегнати от обжалваното решение, доколкото то ги лишава от статута им на граждани на Съюза и от свързаните с този статут права.
44
По-конкретно, за да обосноват личното си засягане, жалбоподателите обясняват, първо, че те са част от затворен кръг, съставен от лицата, имащи качеството на граждани на Обединеното кралство и следователно качеството на граждани на Съюза към момента на влизане в сила на споразумението за оттегляне и на обжалваното решение.
45
Според жалбоподателите „затвореният“ характер на този кръг лица се дължал на факта, че всички членове на посочения кръг били определени или определяеми към момента на влизане в сила на споразумението за оттегляне и на обжалваното решение и че след това нито един нов член не можел да бъде добавен към посочения кръг. Всъщност лицата, които придобият гражданство на Обединеното кралство след оттеглянето на тази държава от Съюза, не биха могли да се позовават на статута на граждани на Съюза.
46
Освен това жалбоподателите изтъкват, че статутът на гражданин на Съюза е постоянен и по принцип неотменяем и че им е бил предоставен преди приемането на обжалваното решение. Следователно това решение ги лишавало от придобито право, което било специфично и се отнасяло само за членовете на затворения кръг, от който те са част.
47
Второ, жалбоподателите изтъкват, че всеки от тях е засегнат лично от загубата на статута си на гражданин на Съюза и от правата, свързани с този статут. В това отношение те се позовават на последиците, с които била свързана загубата на статута на граждани на Съюза и на свързаните с този статут права, по-специално за тези от тях, които вече са упражнили правото си на свободно движение. По-специално те изтъкват:
–
придобиването на къща във Франция, действителното или планираното постоянно пребиваване в тази държава членка и необходимостта да се ползват от здравно осигуряване там (четирима жалбоподатели),
–
упражняването в миналото на право на петиции до Европейския парламент (една жалбоподателка),
–
упражняването на професионална дейност във Франция (един жалбоподател),
–
университетско образование, следвано от миналото или планирано в бъдеще в Германия, и планове за професионална дейност в тази държава членка (двама жалбоподатели),
–
присъствието на членове на семейството им или на приятели във Франция или в Германия (трима жалбоподатели).
48
Трето, жалбоподателите молят Общия съд за преценка в широк смисъл на условието за лично засягане. Действително, това условие следвало да се тълкува с оглед на ефективната съдебна защита, гарантирана от член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Освен това настоящото дело се отнасяло до принципа на демокрация и засягало сърцевината на конституционната идентичност на Съюза.
49
Четвърто, жалбоподателите считат, че въпросът за личното им засягане, по-специално с оглед на наличието на придобито право, е свързан с въпроса за постоянния и неотменимия характер на статута на гражданин на Съюза и не може да бъде решен без разглеждане на делото по същество.
50
В самото начало следва да се констатира, че доводите на жалбоподателите за доказване на процесуалната им легитимация на основание член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС се основават на предположението, че обжалваното решение води до „загуба“ или „лишаване“ от статута им на европейски граждани и до свързаните с този статут права.
51
В това отношение несъмнено е вярно, че нито обжалваното решение, нито споразумението за оттегляне не отнемат изрично статута на европейски граждани на гражданите на Обединеното кралство и свързаните с този статут права.
52
При все това от текста и структурата на споразумението за оттегляне — и по-специално от шеста алинея от преамбюла му, от член 2, букви б)—г), от член 10, параграф 1, букви а)—г) и по-общо от втората част, озаглавена „Права на гражданите“, ясно следва, че това споразумение третира гражданите на Обединеното кралство, включително лицата, които са били европейски граждани към датата на оттегляне на Обединеното кралство от Съюза, като лица, които, считано от тази дата, нямат или вече нямат качеството европейски граждани. Следователно посоченото споразумение не предвижда запазването на статута на европейски граждани на гражданите на Обединеното кралство и на всички права, свързани с този статут.
53
Следва обаче да се подчертае, че безспорно загубването или незапазването на статута на гражданин на Съюза може да засегне съществено правата на гражданин на държава членка, който се оттегля от Съюза (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2018 г., Wightman и др., C‑621/18, EU:C:2018:999, т. 64). Гражданите на такава държава членка, установени трайно в друга държава членка, могат в още по-голяма степен да бъдат засегнати от напускането на Съюза на държавата членка, от която произхождат, поради връзките, създадени в някои случаи отдавна както от лична, така и от икономическа гледна точка (определение от 16 юни 2020 г., Walker и др./Парламент и Съвет, T‑383/19, непубликувано, EU:T:2020:269, т. 41).
54
Що се отнася обаче до условието за лично засягане в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 38 по-горе, жалбоподателите трябва да докажат, че доколкото би ги лишило от статута им на европейски граждани и от свързаните с този статут права, обжалваното решение ги засяга поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица и така ги индивидуализира по същия начин, както адресатите на обжалваното решение.
55
В това отношение, на първо място, е безспорно, че споразумението за оттегляне, по-специално доколкото не предвижда запазване на статута на европейски граждани за гражданите на Обединеното кралство, се прилага за всички граждани на тази държава и поради това има общо приложение.
56
От това следва, че обжалваното решение, с което споразумението за оттегляне става част от правния ред на Съюза, на свой ред е акт с общо приложение и на това основание засяга жалбоподателите поради обективното им качество на граждани на Обединеното кралство.
57
На второ място, посочените от жалбоподателите обстоятелства, посочени в точки 44—46 по-горе, изведени от принадлежността към група лица, придобили статут на европейски граждани поради качеството си на граждани на Обединеното кралство, не позволяват да се приеме, че жалбоподателите са част от ограничен кръг лица по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 42 по-горе.
58
Всъщност, първо, обжалваното решение, доколкото лишава гражданите на Обединеното кралство от статута на европейски граждани и от свързаните с този статут права, е прието с оглед на обективното им качество на лица, притежаващи гражданство на държава членка, която се оттегля от Съюза (т. 56 по-горе), и освен това без да се вземат предвид особеностите на личното им положение, така че посочените граждани не са конкретно засегнати от това решение (вж. по аналогия решение от 28 април 2015 г., T & L Sugars и Sidul Açúcares/Комисия, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, т. 66 и 67 и определение от 20 май 2020 г., Nord Stream/Парламент и Съвет, T‑530/19, EU:T:2020:213, т. 64). От това следва, че както признават самите жалбоподатели, обжалваното решение се отнася в еднаква степен до всички останали граждани на Обединеното кралство. Следователно изтъкнатият от тях „затворен кръг“ произтича от самото естество на системата, установена с обжалваното решение (вж. по аналогия решения от 10 юли 1996 г., Weber/КомисияT‑482/93, EU:T:1996:97, т. 65 и от 6 юни 2013 г., T & L Sugars и Sidul Açúcares/Комисия, T‑279/11, EU:T:2013:299, т. 84 и 89).
59
При тези условия и в съответствие с цитираната в точка 39 по-горе съдебна практика обстоятелствата, от една страна, че броят и дори самоличността на лицата, които са част от „затворения кръг“, на който се позовават жалбоподателите, биха могли да бъдат определени с по-голяма или по-малка точност и от друга страна, че след влизането в сила на обжалваното решение този кръг вече не може да бъде разширен, сами по себе си не могат да направят тези лица лично засегнати от това решение.
60
Второ, обратно на твърдяното от жалбоподателите, статутът на гражданин на Съюза и свързаните с този статут права не могат да бъдат квалифицирани като „специфични“ или „изключителни“ права. Всъщност към момента на оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза всички граждани на тази държава, към онзи момент членка на Съюза, са притежавали посочения статут и правата, свързани с този статут. Следователно положението на членовете на „затворения кръг“, на което се позовават жалбоподателите, не може да се сравни с това на жалбоподателя по делото, по което е постановено решение от 18 май 1994 г., Codorniu/Съвет (C‑309/89, EU:C:1994:197, т. 21 и 22), който е бил възпрепятстван да използва регистрирана марка, представляваща индивидуално и изключително по естеството си право на собственост (вж. в този смисъл и по аналогия определение от 23 ноември 2015 г., Beul/Парламент и Съвет, T‑640/14, EU:T:2015:907, т. 48).
61
От това следва, че жалбоподателите нямат основание да твърдят, че обжалваното решение ги е лишило от придобито право, което има специфичен или изключителен характер. Само по себе си обаче наличието на придобито или субективно право, чийто обхват или упражняване е потенциално засегната от спорния акт, не е достатъчно, за да индивидуализира притежателя на това право, когато други лица могат да разполагат с аналогични права и следователно да се намират в същото положение като този притежател (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2011 г., Enviro Tech Europe и Enviro Tech International/Комисия, T‑291/04, EU:T:2011:760, т. 116 и цитираната съдебна практика).
62
На трето място, различните обстоятелства, изтъкнати лично от всеки един от жалбоподателите и изброени в точка 47 по-горе, могат най-много да докажат конкретните, различни и евентуално важни последици, които може да има за всеки от тях твърдяната загуба на статута на гражданин на Съюза и свързаните с този статут права. За сметка на това нито едно от тези обстоятелства не е от естество да докаже, че загубата на този статут и на свързаните с него права би имала за тях толкова особени и толкова специфични последици, че да ги индивидуализира по отношение на всяко друго лице подобно на адресатите, по смисъла на припомнената в точка 38 по-горе съдебна практика.
63
На четвърто място, що се отнася до довода на жалбоподателите, че условието за лично засягане трябва да се тълкува разширително, следва да се припомни, че член 47 от Хартата няма за цел да променя предвидената в Договорите система за съдебен контрол, и по-специално правилата относно допустимостта на преките искове или жалби, подадени пред юрисдикцията на Съюза. Така условията за допустимост, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, трябва се тълкувани в светлината на основното право на ефективна съдебна защита, без обаче да се стига до неприлагане на условията, изрично предвидени в ДФЕС. (вж. решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 97 и 98 и цитираната съдебна практика; решение от 28 април 2015 г., T & L Sugars и Sidul Açúcares/Комисия, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, т. 43 и 44).
64
Предоставената от член 47 от Хартата защита обаче не изисква правният субект да може безусловно да подава жалба за отмяна на актове, които не го засягат лично.
65
Освен това изтъкнатото от жалбоподателите обстоятелство, че настоящото дело се отнася до принципа на демокрация и засяга сърцевината на конституционната идентичност на Съюза, само по себе си е ирелевантно за преценката дали последните отговарят на условието за лично засягане. Всъщност условията за допустимост, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, се прилагат за всяка жалба за отмяна, независимо от повдигнатите въпроси по същество. Освен това фактическият контекст на настоящото дело се различава от много специфичния контекст на делото, по което е постановено решение от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166, т. 32—37), цитирано от жалбоподателите. Спорът по това дело е за правото да се използва политическо образувание, което не е представено в Парламента, срещу актове на Парламента относно отпускането на кредити за подготовката на европейските избори, в приемането на които са участвали конкурентни политически образувания, представени в Парламента.
66
На пето място, обратно на твърденията на жалбоподателите, в конкретния случай въпросът за личното им засягане може да бъде решен, без да се разгледа делото по същество, и по-специално без да се разглежда въпросът дали статутът на гражданин на Съюза е с постоянен и неотменим характер.
67
При тези условия следва да се приеме, че жалбоподателите не са лично засегнати от обжалваното решение. Следователно, без да е необходимо да се проверява дали последните са пряко засегнати от това решение, те не са процесуално легитимирани на основание член 263, четвърта алинея, втора част от изречението ДФЕС.
По процесуалната легитимация на жалбоподателите с оглед на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС
68
Следва да се припомни, че условията, свързани, първо, с нормативния характер на оспорвания акт, второ, с прякото засягане на жалбоподателите и трето, с липсата на мерки за изпълнение, предвидени в член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС, са кумулативни (вж. в този смисъл определение от 19 ноември 2020 г., Buxadé Villalba и др./Парламент, T‑32/20, непубликувано, EU:T:2020:552, т. 30 и цитираната съдебна практика).
69
При обстоятелствата по настоящия случай най-напред следва да се провери дали първото условие, свързано с нормативния характер на обжалваното решение, е изпълнено.
70
Важно е да се припомни, че понятието „подзаконови актове“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част на изречението ДФЕС има по-ограничен обхват от понятието „актове“, използвано в член 263, четвърта алинея, първа и втора част от изречението ДФЕС. Следователно това понятие не би могло да обхваща всички актове с общо приложение, а се отнася до по-тясна категория актове от такова естество (решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 58).
71
Следователно понятието „подзаконови актове“, от една страна, се отнася до актове с общо приложение и от друга страна, не включва законодателните актове (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 60 и 61).
72
В разглеждания случай, на първо място, страните основателно са съгласни да приемат, че обжалваното решение е незаконодателен акт с общо приложение.
73
Всъщност, от една страна, е безспорно, че обжалваното решение е акт с общо приложение (т. 56 по-горе).
74
От друга страна, следва да се припомни, че даден правен акт може да бъде квалифициран като законодателен акт на Съюза само ако е приет на основание разпоредба на Договорите, която изрично препраща или към обикновената законодателна процедура, или към специалната законодателна процедура (решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 62). В разглеждания случай, обжалваното решение е прието на основание член 50 параграф 2 ДЕС. Налага се обаче изводът, че макар тази разпоредба да уточнява, че споразумението за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка се сключва от името на Съюза от Съвета, който действа с квалифицирано мнозинство след одобрение от Парламента, тя не посочва изрично нито обикновената законодателна процедура, нито специалната законодателна процедура. От това следва, че обжалваният регламент не може да се квалифицира като законодателен акт.
75
На второ място, страните спорят относно последиците, които следва да се изведат от факта, че обжалваното решение е незаконодателен акт с общо приложение. Според жалбоподателите това решение можело да бъде само подзаконов акт. Според Съвета посоченото решение не било нито законодателен, нито подзаконов акт.
76
В това отношение следва да се отбележи, че в решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625) Съдът не е постановил, че понятието „подзаконови актове“ обхваща всички незаконодателни актове с общо приложение.
77
Несъмнено е важно да се припомни, че в последващо решение Съдът изрично отхвърля тълкуването, че съществуват незаконодателни актове с общо приложение, които не попадат в обхвата на понятието „подзаконови актове“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, третата част на изречението ДФЕС. Следователно Съдът е постановил, че това понятие обхваща всички незаконодателни актове с общо приложение (вж. в този смисъл решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 24—28).
78
Следва обаче да се отбележи, че по делото, по което е постановено решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci (C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873), спорният акт е решение на Комисията в областта на държавните помощи. Макар да има общ характер, поради това че съдържа произнасяне по национални схеми, това решение има явен отличителен административен характер и освен това е прието само от Комисията без намесата на Съвета и на Парламента. В този контекст защитаваната от Комисията теза, че посоченото решение било незаконодателен акт с общо приложение, който не попада в обхвата на понятието „подзаконови актове“, не намира никакво основание в текста, генезиса или целта на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС, както отбелязва Съдът в точки 24—27 от посоченото решение.
79
За сметка на това Съдът все още не е имал повод да разгледа въпроса дали решенията за одобряване на сключването на международно споразумение, и по-специално решенията, с които се одобрява сключването на споразумение за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка, трябва да се квалифицират като подзаконови актове по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС.
80
При тези условия следва да се провери дали понятието „подзаконови актове“ обхваща и такива решения.
81
В това отношение, първо, е важно да се отбележи, че подобно на всяко сключено от Съюза международно споразумение, споразумение за определяне на реда и условията за оттеглянето на държава членка, обвързва неговите институции и има предимство пред актовете, които те приемат (вж. по аналогия решение от 13 януари 2015 г., Съвет и Комисия/Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P и C‑405/12 P, EU:C:2015:5, т. 44 и цитираната съдебна практика).
82
От предимството на сключените от Съюза международни споразумения пред разпоредбите на вторичното право следва, че в йерархията на нормите споразумението за оттегляне е с по-висок ранг от другите актове с общо приложение, независимо дали са законодателни, или подзаконови.
83
От това следва, че обжалваното решение въвежда в правния ред на Съюза правила, съдържащи се в споразумението за оттегляне, които имат предимство пред законовите и подзаконовите актове и поради това самите те не могат да имат нормативен характер.
84
Второ, с оглед на процедурата по приемането му и подобно на други международни споразумения, сключени от Съюза, споразумението за оттегляне във външен план може да се счита за равностойно на законодателния акт във вътрешен план (вж. в този смисъл и по аналогия становище 1/15 (Споразумение PNR ЕС—Канада) от 26 юли 2017 г., EU:C:2017:592, т. 146).
85
Всъщност споразумението за оттегляне е сключено от името на Съюза от Съвета след одобрение от Парламента съгласно процедурата, предвидена в член 50, параграф 2 ДЕС. Доколкото включва участието на Съвета и Парламента, тази процедура се доближава до редовните и специални законодателни процедури, определени в член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС и споменати в член 21, параграфи 2 и 3, член 22, параграфи 1 и 2, член 23, втора алинея, член 24, първа алинея, член 25, втора алинея и член 228, параграф 4 ДФЕС, на основание на които тези две институции могат да приемат разпоредби относно правата, свързани със статута на гражданин на Съюза. Освен това, противно на поддържаното от жалбоподателите, гражданите на Съюза, които са граждани на оттеглящата се държава членка, участват в приемането на решението за сключване на споразумение за определяне на реда и условията за оттеглянето на тази държава, тъй като член 50 ДЕС не предвижда изключването на нито един член на ЕП при одобряването на такова споразумение от Парламента.
86
От това следва, че обжалваното решение въвежда в правния ред на Съюза правила, съдържащи се в споразумението за оттегляне, които се характеризират с висока степен на демократична легитимност, подобно на съдържащите се в законодателен акт. Именно високата степен на демократична легитимност на законодателството, прието съгласно процедура, предвиждаща участието на Съвета и на Парламента, обаче обосновава липсата на облекчаване на условията, при които частноправните субекти могат да подават жалби за отмяна на законодателните актове (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, т. 38).
87
Освен това в много от текстовете на различните езици на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението от ДФЕС понятието „подзаконови актове“ се отнася в по-голяма степен до актовете на изпълнителната власт, отколкото до актовете на законодателната власт (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, т. 41). Решение, с което се одобрява сключването на международно споразумение или споразумение за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка, каквото е обжалваното решение, обаче не може да бъде уподобено на акт на изпълнителната власт.
88
Трето, би било непоследователно и парадоксално да се облекчат условията, при които частноправните субекти могат да подават жалба за отмяна срещу обжалваното решение, като го квалифицират като подзаконов акт. Всъщност последицата от подобно облекчаване би била, че частноправните субекти биха могли по-лесно да оспорят дадена правна норма, когато тя се съдържа в международно споразумение, каквото е споразумението за оттегляне, въведена впоследствие в правния ред на Съюза с решение за одобряване на сключването на разглежданото споразумение, каквото е обжалваното решение, отколкото когато същата правна норма се съдържа в законодателен акт със същото съдържание и с по-нисък ранг в йерархията на правните норми.
89
Четвърто, от генезиса на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС следва, че авторите на проекта на договор за създаване на Конституция за Европа, а впоследствие и авторите на Договора от Лисабон не са имали конкретно намерение да облекчат условията за допустимост на жалбите на частноправните субекти срещу решенията за одобряване на сключването на международно споразумение, каквито са по-специално решенията, с които се одобрява сключването на споразумение за определяне на реда и условията за оттегляне на държава членка. По-специално подготвителните работи по проекта на договор за създаване на Конституция за Европа — и по-специално на член III‑365, параграф 4, чието съдържание е буквално възпроизведено в член 263, четвърта алинея ДФЕС — по никакъв начин не показват, че авторите са искали такива решения да бъдат квалифицирани като „подзаконови актове“ по смисъла на тези два члена.
90
При тези обстоятелства понятието „подзаконови актове“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не обхваща решенията за одобряване на сключването на международно споразумение, по-специално като решенията за одобряване на сключването на споразумение за определяне на реда и условията за оттеглянето на държава членка.
91
Ето защо обжалваното решение не може да се квалифицира като подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част ДФЕС.
92
Този извод не се опровергава от останалите доводи на жалбоподателите.
93
Първо, обстоятелството, че обжалваното решение е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз под заглавие „Незаконодателни актове“, не означава, че това решение непременно е подзаконов акт. От това следва, че това публикуване не е можело да въведе в заблуждение частноправните субекти относно възможностите за обжалване, с които разполагат срещу посоченото решение.
94
Второ, квалифицирането на обжалваното решение като акт с общо приложение, който не е нито законодателен, нито подзаконов акт, не противоречи на принципите на правна сигурност и на ефективна съдебна защита. Всъщност тези принципи не могат да се тълкуват като забраняващи постепенното изясняване на правилата за допустимост на жалби чрез тълкувания от съдебната практика, при условие че последните са достатъчно предвидими (вж. по аналогия решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 167 и цитираната съдебна практика). В случая обаче тълкуването на понятието „подзаконови актове“, възприето в точка 90 по-горе, е достатъчно предвидимо с оглед на особеностите на решенията за одобряване на сключването на международно споразумение, по-специално като решенията, с които се одобрява сключването на споразумение за определяне на реда и условията за оттеглянето на държава членка.
95
Трето, принципът на ефективна съдебна защита, закрепен в член 47 от Хартата, не изисква правният субект да може безусловно да подава жалба пряко пред юрисдикцията на Съюза за отмяна на законодателни актове на Съюза срещу актове с общо приложение, които не попадат в обхвата на понятието „подзаконови актове“ (вж. по аналогия, що се отнася до законодателните актове, решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 105 и от 9 ноември 2017 г., SolarWorld/Съвет, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, т. 66).
96
От гореизложеното следва, че без да е необходимо да се разглежда дали обжалваното решение засяга пряко жалбоподателите и дали включва мерки за изпълнение, последните нямат процесуална легитимация от гледна точка на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС.
97
От това следва, че Съветът основателно поддържа, че жалбоподателите нямат процесуална легитимация. Ето защо възражението за недопустимост трябва да се уважи и жалбата да се отхвърли като недопустима.
По молбите за встъпване
98
Съгласно член 142, параграф 2 от Процедурния правилник предметът на встъпването отпада, когато жалбата е обявена за недопустима. В разглеждания случай, тъй като жалбата е отхвърлена като недопустима, няма основание за произнасяне по молбите за встъпване, подадени от Комисията, от British in Europe, от Plaid Cymru — The Party of Wales, от European Democracy Lab, от ECIT и от European Alternatives Ltd.
По съдебните разноски
99
На първо място, съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да понесат освен собствените си разноски и разноските на Съвета съгласно направените от последния искания, с изключение на разноските във връзка с молбата за встъпване.
100
На второ място, съгласно член 144, параграф 10 от Процедурния правилник, ако производството по делото между главните страни бъде прекратено преди произнасянето по молба за встъпване, молителят и главните страни понасят направените от всеки от тях разноски във връзка с молбата за встъпване. В случая жалбоподателите, Съветът, Комисията, British in Europe, Plaid Cymru — The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT и European Alternatives Ltd понасят направените от всеки от тях съдебни разноски във връзка с молбите за встъпване.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (десети разширен състав)
определи:
1)
Отхвърля жалбата като недопустима.
2)
Липсват основания за произнасяне по молбата за встъпване на Европейската комисия, на British in Europe, на Plaid Cymru — The Party of Wales, на European Democracy Lab, на ECIT и на European Alternatives Ltd.
3)
Осъжда г‑н Joshua Silver и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, да понесат, освен собствените си съдебни разноски, и разноските, направени от Съвета на Европейския съюз, с изключение на разноските във връзка с молбите за встъпване.
4)
Осъжда г‑н Silver и другите жалбоподатели, чиито имена са посочени в приложение, Съвета, Комисията, British in Europe, Plaid Cymru — The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT и European Alternatives Ltd да понесат направените от всеки от тях съдебни разноски във връзка с молбите за встъпване.
Съставено в Люксембург на 8 юни 2021 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
Ал. Корнезов
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
1
)	Списъкът на другите жалбоподатели е приложен само към връчения на страните вариант.