61997CC0366_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1 Käsiteltävänä olevan asian ennakkoratkaisukysymys on esitetty rikosoikeudenkäynnissä, jossa Massimo ja Paolo Romanellia syytetään lainvastaisesta talletusten keräämisestä yleisöltä. Kysymyksen ratkaisu riippuu talletusten käsitteen tulkinnasta yhteisön pankkioikeudessa.
II Asiaa koskevat säännökset ja tosiseikat
2 Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 12 päivänä joulukuuta 1977 annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin 77/780/ETY(1) (jäljempänä ensimmäinen pankkidirektiivi) neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"talletuksien suojaamiseksi ja tasavertaisten kilpailuolojen luomiseksi luottolaitosten kesken, tulee yhteensovittamistoimien koskea kaikkia luottolaitoksia - -
näitä toimenpiteitä tulisi sen vuoksi soveltaa mahdollisimman laajalla alalla, joka käsittää kaikki laitokset, joiden toimintaan kuuluu vastaanottaa yleisöltä takaisinmaksettavia varoja joko talletuksina tai muussa muodossa kuten laskemalla jatkuvasti liikkeeseen joukkovelkakirjoja tai muita vastaavia arvopapereita sekä myöntämällä luottoja omaan lukuunsa - - ".
Ensimmäisen pankkidirektiivin 1 artiklassa luottolaitos määritellään "yritykseksi, joka liiketoimintanaan vastaanottaa yleisöltä talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja ja myöntää luottoja omaan lukuunsa".
3 Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta ja direktiivin 77/780/ETY muuttamisesta 15 päivänä joulukuuta 1989 annetun toisen neuvoston direktiivin 89/646/ETY(2) (jäljempänä toinen pankkidirektiivi) 1 artiklan 1 kohdassa määritellään luottolaitos viittaamalla ensimmäisessä pankkidirektiivissä olevaan määritelmään. Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavasta kiellosta:
"Jäsenvaltioiden on kiellettävä henkilöitä tai yrityksiä, jotka eivät ole luottolaitoksia, harjoittamasta liiketoimintaa, johon kuuluu talletusten tai muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä. Tätä kieltoa ei sovelleta talletusten tai muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottamiseen jäsenvaltiolta tai jäsenvaltion alueellisilta tai kunnallisilta viranomaisilta tai julkisilta kansainvälisiltä elimiltä, joissa yksi tai useampi jäsenvaltio on jäsenenä, eikä kansallisessa tai yhteisön oikeudessa nimenomaisesti säänneltyihin tapauksiin, edellyttäen, että kyseiseen toimintaan sovelletaan tallettajien ja sijoittajien suojelemiseksi tarkoitettuja säännöksiä ja valvontaa ja ne ovat sovellettavissa näihin tapauksiin."
4 Toinen pankkidirektiivi pantiin Italiassa täytäntöön 1.9.1993 annetulla asetuksella nro 385 (decreto legislativo, jäljempänä asetus), jonka 11 §:ssä "talletusten kerääminen" määritellään "varojen hankkimiseksi takaisinmaksua koskevin velvoittein talletuksina tai muussa muodossa". Asetuksen 130 §:llä pannaan täytäntöön toisen pankkidirektiivin 3 artikla säätämällä lainvastainen talletusten kerääminen yleisöltä rangaistavaksi teoksi. Massimo ja Paolo Romanelli (jäljempänä syytetyt) ovat Romanelli Finanziaria SpA:n laillisina edustajina syytettyinä Tribunale civile e penale di Firenzessä (jäljempänä kansallinen tuomioistuin) kyseisen lainkohdan rikkomisesta.
5 Kansallinen tuomioistuin selittää ennakkoratkaisupyynnössään, että rikos muodostuu
"a) vakuusarvopapereiden liikkeelle laskemisesta myymällä kolmansille velkakirjoja ja ostamalla niitä etukäteisostoin välittömästi takaisin hinnalla, johon on lisätty sovittu korko;
b) sellaisten optiotodistusten liikkeelle laskemisesta, joihin sisältyy optio Romanelli Finanziaria SpA:n liikkeelle laskemien joukkovelkakirjojen ostamista varten".
Kansallinen tuomioistuin lisää, että "kyseiset vakuusarvopaperit ja optiotodistukset - - eivät ole takaisinmaksettavia rahoitusvälineitä siksi, että tämä ominaisuus kuuluisi erottamattomasti niiden luonteeseen, vaan ainoastaan siksi, että näin oli sovittu". Tuomioistuin toteaa, että asetuksessa oleva käsite talletusten kerääminen voidaan tulkita kahdella tavalla: joko "suppeasti - - viittaamalla ainoastaan sellaisiin rahoitusvälineisiin, joihin luonteeltaan erottamattomasti liittyy takaisinmaksua koskeva velvoite", tai "laajasti - - jolloin sillä viitataan myös niihin rahoitusvälineisiin, joiden osalta takaisinmaksua koskeva velvoite seuraa nimenomaisesta sopimuksesta". Saadakseen varmuuden asetuksen tarkasta sisällöstä kansallinen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle toista pankkidirektiiviä koskevan seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Tarkoitetaanko 15.12.1989 annetussa direktiivissä 89/646/ETY olevalla ilmaisulla 'takaisinmaksettavat varat' ainoastaan sellaisia rahoitusvälineitä, joiden luonteeseen kuuluu erottamattomasti se ominaisuus, että ne ovat takaisinmaksettavia, vai tarkoitetaanko kyseisellä käsitteellä myös sellaisia rahoitusvälineitä, joiden luonteeseen ei kuulu erottamattomasti se, että ne maksetaan takaisin, mutta joiden osalta sovitaan maksetun määrän takaisinmaksusta?"
III Asianosaisten huomautukset
6. Syytetyt, Belgian kuningaskunta, Itävallan tasavalta, Suomen tasavalta ja Euroopan yhteisöjen komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Syytetyt ja komissio ovat myös esittäneet suullisia huomautuksia.
7. Syytetyt kannattavat suppeaa tulkintaa, jolla rajoitetaan toisen pankkidirektiivin 3 artiklan soveltamisala ainoastaan sellaisiin rahoitusvälineisiin, joihin erottamattomasti liittyy takaisinmaksua koskeva velvoite. "Muut takaisinmaksettavat varat", joista 3 artiklassa säädetään, on syytettyjen mukaan ymmärrettävä talletuksiin rinnastettavina takaisinmaksettavina varoina. Kyseisillä kahdella direktiivillä suojataan "luottopääomaa" erotuksena "riskipääomasta". Luottopääomaa tarjotaan määritelmänsä mukaisesti pankeille pääasiassa talletuksina, jotka ovat luonteeltaan takaisinmaksettavia. Riskipääomaa ei sitä vastoin sijoiteta takaisinmaksua koskevan takeen perusteella, vaan tarkoituksin saada keinottelemalla voittoa.
8. Belgian, Itävallan ja Suomen hallitukset sekä komissio väittävät kaikki osaltaan, että toisen pankkidirektiivin 3 artiklaa on tulkittava ottaen kokonaisvaltaisesti huomioon kyseisen toimen luonne. Kyseinen artikla kattaa kaikki toimet, joihin liittyy menettelytavoista riippumatta sijoitettujen varojen takaisinmaksua koskeva velvoite. Sillä, että kyseinen velvoite voi seurata sopimuksesta, joka on muodollisesti rahoitusvälineestä erillinen, ei ole merkitystä. Ne toteavat myös, että näitä kahta direktiiviä on tarkasteltava yhdessä.(3) Talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen käsite on myös keskeinen kyseisissä kahdessa direktiivissä olevalle luottolaitoksen määritelmälle. Direktiivien tarkoituksena on muun muassa talletusten suojaaminen.(4) Tämän tavoitteen toteuttaminen edellyttää toimia, joilla on laaja soveltamisala, kuten ensimmäisen pankkidirektiivin viidennessä perustelukappaleessa ja direktiivin 94/19/EY(5) 1 artiklan 1 kohdassa käytetyt sanamuodot ja rahoitusvälineiden luettelot osoittavat. Rahoituslaitokset kehittävät jatkuvasti uusia välineitä ja keinoja yhdistellä niitä sijoittajien houkuttelemiseksi. Jos pitäydyttäisiin suppeaan tulkintaan, tällainen yritys voisi kiertää toisen pankkidirektiivin säännöksiä luomalla talletustoimia, joissa talletusta ja takaisinmaksua koskevat velvoitteet jaetaan kahden tai useamman välineen tai sopimuksen välille. Tämä saattaisi vääristää kilpailua ja vaarantaisi tallettajien talletukset.
9. Komissio toteaa, että käsiteltävinä olevien joukkovelkakirjojen liikkeellelasku on kiistatta tapa kerätä takaisinmaksettavia varoja, koska kyseiset velkakirjat voidaan milloin tahansa ostaa takaisin hinnalla, joka sisältää sekä perusmäärän että koron.(6) Komissio väittää sitä vastoin, että sellaisten optiotodistusten liikkeellelasku, joiden perusteella voidaan ostaa joukkovelkakirjoja tiettynä aikana tiettyyn hintaan, ei lähtökohtaisesti ole takaisinmaksettavien varojen keräämistä. Jos optiotodistukset olisi kuitenkin hinnoiteltu siten, että ostaja olisi pakotettu käyttämään joukkovelkakirjojen ostamista koskevaa optiotaan, toimi kuuluisi toisen pankkidirektiivin 3 artiklan kiellon soveltamisalaan.
IV Asian arviointi
10. Mielestäni ei ole tarpeen ryhtyä suoraan tarkastelemaan syytettyjen tarjoamia sijoitusmahdollisuuksia. Yhteisöjen tuomioistuimella on niistä suhteellisen vähän tietoa, ja kansallinen tuomioistuin on esittänyt selkeästi eritellyn periaatekysymyksen, johon annettavan vastauksen pääasian tosiseikastoon sovellettuna pitäisi mahdollistaa se, että kansallinen tuomioistuin pystyy ratkaisemaan sen käsiteltäväksi saatetun asian.
11. On selvää, että yksi sekä toisen että ensimmäisen pankkidirektiivin tavoitteista on tallettajien suojelu. Tämä ilmenee ensimmäisen pankkidirektiivin johdanto-osan edellä mainittujen perustelukappaleiden lisäksi myös toisessa pankkidirektiivissä itsessään luodusta järjestelmästä, kyseisen direktiivin 3 artikla mukaan lukien. Luottolaitosten on täytettävä tietyt hyväksymistä ja toimintansa harjoittamista koskevat ehdot, joilla tallettajille taataan tietyntasoinen yhdenmukaistettu suoja. On erityisesti korostettava, että 3 artiklassa säädetty kielto, jolla kielletään henkilöitä tai yrityksiä, jotka eivät ole luottolaitoksia, ottamasta vastaan talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja yleisöltä, sisältää poikkeuksen, jonka mukaan kieltoa ei sovelleta kansallisessa tai yhteisön oikeudessa nimenomaisesti säänneltyihin tapauksiin, edellyttäen, että kyseiseen toimintaan sovelletaan tallettajien ja sijoittajien suojelemiseksi tarkoitettuja säännöksiä ja valvontaa.
12. Olen syytettyjen kanssa samaa mieltä siitä, että sekä toisen pankkidirektiivin 3 artiklassa säädetty kielto että ensimmäisen pankkidirektiivin 1 artiklassa oleva luottolaitoksen määritelmä, jolla viitataan talletusten ja muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottamiseen ja luottojen myöntämiseen, perustuvat molemmat nimenomaiseen erotteluun luottopääoman ja riskipääoman välillä. Tämä erottelu tehdään sen perusteella, ovatko sijoitetut varat takaisinmaksettavia vai eivät. En kuitenkaan yhdy syytettyjen tämän perusteella tekemään päätelmään, jonka mukaan luottopääoman ja riskipääoman välinen erottelu merkitsisi direktiivien soveltamisen kannalta käytännössä sitä, että syntyisi uusi erottelu toisaalta niihin rahoitusvälineisiin, jotka ovat luonteeltaan erottamattomasti takaisinmaksettavia, ja niihin, jotka eivät tätä ole. Se, onko tietty toiminta "talletusten tai muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottamista yleisöltä", ei voi nähdäkseni riippua käytetyn rahoitusvälineen muodosta, jos toimet kokonaisvaltaisesti tarkasteltuina synnyttävät takaisinmaksua koskevan velvoitteen joko pyynnöstä tai tiettynä ajankohtana, joka on määrätty tai jonka sijoittaja voi määrätä. Kuten komissio ja huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot toteavat, ensimmäisen pankkidirektiivin viidennessä perustelukappaleessa korostetaan tarvetta soveltaa toimenpiteitä tallettajien suojelemiseksi laajalla alalla. Toisen pankkidirektiivin 3 artiklan tehokas vaikutus voisi itse asiassa vaarantua, jos muodollisesti edellytettäisiin, että tietyssä toimessa, joka todellisuudessa merkitsee talletusten vastaanottamista, käytetyt rahoitusvälineet olisivat luonteeltaan erottamattomasti takaisinmaksettavia. Direktiivin 3 artiklaa on näin ollen pääsääntöisesti sovellettava silloin kun henkilö tai yritys, joka ei ole luottolaitos, harjoittaa tällaisessa tilanteessa varojen vastaanottamista yleisöltä.
V Ratkaisuehdotus
13. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Tribunale civile e penale di Firenzen esittämään kysymykseen seuraavasti:
Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta ja direktiivin 77/780/ETY muuttamisesta 15 päivänä joulukuuta 1989 annetun toisen neuvoston direktiivin 89/646/ETY 3 artiklaa on tulkittava siten, että sillä kielletään kaikkia henkilöitä tai yrityksiä, jotka eivät ole luottolaitoksia, harjoittamasta liiketoimintaa, johon kuuluu talletusten tai muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottaminen yleisöltä, silloinkin kun takaisinmaksua koskeva velvoite ei johdu siitä, että käytetyt rahoitusvälineet ovat luonteeltaan erottamattomasti takaisinmaksettavia, vaan siitä, että takaisinmaksusta on sovittu.
(1) - EYVL L 322, s. 30.
(2) - EYVL L 386, s. 1.
(3) - Toisen pankkidirektiivin toisessa perustelukappaleessa todetaan, että "tämä direktiivi liittyy yhteisössä jo toteutettuun lainsäädäntöön, eli erityisesti - - ensimmäiseen neuvoston direktiiviin 77/780/ETY - - ".
(4) - Ks. em. ensimmäisen pankkidirektiivin neljäs perustelukappale sekä asia C-222/95, Parodi, tuomio 9.7.1997 (Kok. 1997, s. I-3899, 22 ja 23 kohta); ks. myös talletusten vakuusjärjestelmistä 30 päivänä toukokuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/19/EY (EYVL L 135, s. 5) ensimmäinen perustelukappale, jossa puhutaan tallettajien turvasta.
(5) - Ks. edellä oleva alaviite 4.
(6) - Ks. pankkien ja muiden rahoituslaitosten tilinpäätöksistä ja konsolidoiduista tilinpäätöksistä 8 päivänä joulukuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/635/ETY (EYVL L 372, s. 1) 12 artikla, jossa käsitellään myynti- ja takaisinostositoumusten tilinpäätöskohtelua.