61987C0339
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 16 de enero de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Marco del litigio
1.
En este asunto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al no adoptar en el plazo señalado todas las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (
1
) (en lo sucesivo, «Directiva»), el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
2.
Con arreglo al artículo 18 de la Directiva los Estados miembros debían aplicar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir lo dispuesto en la Directiva en el plazo de dos años a partir del día de su notificación. La notificación tuvo lugar el 6 de abril de 1979. En consecuencia, el plazo señalado para la adaptación del Derecho nacional a la Directiva expiró el 6 de abril de 1981.
3.
El Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado en cinco procedimientos de incumplimiento que la Comisión ha incoado por incumplimiento de la Directiva 79/409. (
2
) Una de estas sentencias, a saber, la dictada el 13 de octubre de 1987 en el asunto 236/85, ya versó sobre un procedimiento de incumplimiento contra los Países Bajos. En esta sentencia el Tribunal declaró que determinadas disposiciones de la Vogelwet (Ley sobre las aves) y la normativa de aplicación de ésta no eran conformes con la Directiva.
En el caso de autos está en litigio cierto número de disposiciones de la Jachtwet (
3
) (Ley de Caza) así como una Orden del Minister van Landbouw en Visserij (Ministro de Agricultura y Pesca), de 8 de agosto de 1977 (Beschikking opening en sluiting van de jacht) (
4
) (Orden de Vedas). Aunque fue adoptado tras recabar el dictamen motivado de la Comisión de 11 de febrero de 1987, también importa en el presente asunto el Reglamento del Ministro de Agricultura y Pesca, de 24 de febrero de 1987, en materia de concesión de licencias para la caza de aves (
5
) (Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels).
4.
En su duplica, el Gobierno neerlandés ha añadido dos propuestas de modificación, la primera para modificar el Reglamento del Ministro de Agricultura y Pesca de 24 de febrero de 1987 y la segunda para modificar la Orden del mismo Ministro de 8 de agosto de 1977. De ambas propuestas se desprende la intención del Gobierno neerlandés de dar satisfacción a gran número de imputaciones de la Comisión. Debe señalarse no obstante que en la fecha de la vista todavía no había entrado en vigor ninguna de las propuestas. Además, el Gobierno neerlandés ha señalado estar dispuesto a introducir las modificaciones prometidas, aunque estima que no son necesarias. En consecuencia, mantiene la postura de que las imputaciones de la Comisión son infundadas. En estas circunstancias opino que de la existencia de las mencionadas propuestas no se pueden sacar argumentos para apoyar o atacar los motivos de recurso de la Comisión.
5.
En mi opinión, no se debe perder de vista en el caso de autos que las disposiciones de la Directiva, a las que según la Comisión no ha sido adaptado el ordenamiento jurídico de los Países Bajos, constituyen en su mayor parte prohibiciones. Por otra parte, también está en cuestión el artículo 9 de la Directiva, que bajo requisitos estrictos autoriza excepciones a dichas prohibiciones.
También observo que en el presente asunto la Comisión no sostiene en esencia que la actual legislación neerlandesa se aplique en contra de lo dispuesto en la Directiva. Los motivos que aduce se refieren principalmente a cierto número de disposiciones de la Jachtwet o adoptadas en virtud de esta Ley que la Comisión considera contrarias a la Directiva por dejar abierta la posibilidad de aplicación contraria.
6.
Cuando analizo los motivos y alegaciones de la Comisión y del Gobierno neerlandés, observo que se pueden agrupar las diferencias de opinión en tres cuestiones. Una primera discrepancia versa sobre si se debe adaptar el ordenamiento jurídico nacional a una prohibición impuesta por la Directiva, cuando el Estado miembro afirma que la práctica prohibida no se da en su territorio. Una segunda discrepancia se refiere a si se debe adaptar la Jachtwet a una prohibición establecida por la Directiva o si basta con una adaptación mediante un reglamento ministerial dictado con arreglo a la Ley. Por último, una tercera discrepancia se refiere a las excepciones a una prohibición establecida por la Directiva: cuando la Directiva supedita las excepciones a requisitos estrictos, ¿basta con el hecho de que la autoridad observe defacto estos requisitos o es preciso que se incorporen en un reglamento general vinculante y debidamente publicado?
Acto seguido examinaré estas tres preguntas a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A continuación, el resultado de mi investigación me permitirá pronunciarme sobre cada una de las imputaciones aducidas por la Comisión.
7.
En relación con las disposiciones de la Directiva que importan en este asunto, las disposiciones de la legislación neerlandesa, los antecedentes del litigio, el desarrollo del procedimiento y los motivos y alegaciones de las partes me remito al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento.
La jurisprudencia del Tribunal
8.
Según el párrafo 3 del artículo 189 del Tratado CEE la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de lo.s medios. En la sentencia Royer de 1976 (
6
) el Tribunal de Justicia declaró que la libertad que tienen los Estados miembros para elegir la forma y los medios de aplicación no les sustrae de la obligación de elegir las formas y los medios más adecuados con el fin de salvaguardar la eficacia de las Directivas. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha desarrollado paulatinamente criterios que permiten dar un contenido más concreto a la expresión «formas y medios adecuados» en el sentido de la mencionada sentencia. Es reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que
«simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado». (
7
)
9.
Asimismo, es reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el artículo 189 no exige necesariamente la transcripción de las disposiciones de una Directiva en una disposición legal, específica y expresa. En este sentido el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente:
«que la adaptación del Derecho interno a las normas comunitarias no exige una transcripción formal y textual de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica y que es suficiente la existencia de un contexto jurídico general, si éste asegura efectivamente la plena aplicación de la Directiva de modo suficientemente claro y preciso». (
8
)
Siempre que se ha tratado de la adaptación del Derecho nacional a la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres, el Tribunal de Justicia ha añadido a este considerando:
«Sin embargo, la exactitud de la adaptación reviste una importancia especial en un caso como el presente en el que la gestión del patrimonio común se confía a cada uno de los Estados miembros dentro de sus respectivos territorios». (
9
)
10.
Prosiguiendo este razonamiento, el Tribunal de Justicia ha sometido a requisitos estrictos la elección, por parte de los Estados miembros, de la forma y de los medios para adaptar el Derecho interno a la Directiva de que se trate. Así el Tribunal en la mencionada sentencia de 8 de julio de 1987 en el asunto Comisión contra Bélgica ha declarado que un artículo de la Ley de caza belga, que no excluye la posibilidad de que se cacen otras especies diferentes a las enumeradas en el anexo II de la Directiva, da lugar a una situación jurídica ambigua (apartado 16). En la sentencia de la misma fecha en el asunto Comisión contra Italia el Tribunal también ha declarado que la Ley italiana, dado que no establece por sí misma los criterios y requisitos previstos por el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva para poder hacer excepciones a sus prohibiciones y dado que tampoco obliga a las regiones a tener en cuenta dichos criterios y requisitos, introduce un elemento de inseguridad jurídica en cuanto a las obligaciones que deben respetar las regiones en sus normativas (apartado 39).
La inexistencia de una práctica prohibida por la Directiva no basta como medio de defensa
11.
Contra varias imputaciones de la Comisión de que no se han incorporado en el ordenamiento jurídico nacional algunas prohibiciones impuestas por la Directiva, el Gobierno neerlandés se defiende alegando que las prácticas prohibidas no se dan en su territorio.
En mi opinión, sólo se puede acoger este medio de defensa si el Gobierno neerlandés puede probar que la práctica prohibida por la Directiva, habida cuenta de los elementos de hecho, no puede tener lugar en absoluto en el territorio de los Países Bajos. Con la mera afirmación de que no se da la práctica prohibida no se tiene la seguridad de que de hecho esta situación continuará. Para precaverse contra posibles cambios en dicha situación es preciso, como se desprende de la mencionada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, disponer de un marco legal preciso que garantice la plena aplicación jurídica de la Directiva en cualesquiera circunstancias.
¿Ley o reglamento ministerial?
12.
Varias imputaciones de la Comisión tienen por objeto disposiciones de la Jachtwet que, contraviniendo las prohibiciones de la Directiva, autorizan en principio la caza o algunas modalidades de caza de especies de aves protegidas. Sin embargo, el ejercicio de este derecho fundamental a cazar está o puede ser limitado por otras disposiciones de la Jachtwet o adoptadas en virtud de la Jachtwet. La Comisión ha defendido en sus escritos procesales la tesis de que las disposiciones de la Jachtwet son de por sí contrarias a la Directiva por dejar abierta la posibilidad de regulaciones o aplicaciones contrarias a la Directiva. Sin embargo, el representante de la Comisión ha adoptado en la vista una postura más matizada (véase más adelante el apartado 20).
13.
Para examinar si se ha adaptado el ordenamiento jurídico de un Estado miembro a una Directiva, se debe tomar en consideración dicho ordenamiento en su conjunto. Por consiguiente, la apreciación de una disposición legal debe hacerse en relación con las disposiciones de aplicación realmente adoptadas a su amparo. Cuándo una disposición legal declara que en principio está abierta la caza de algunas especies silvestres, salvo disposición en contrario dictada por el Ministro competente, y dicha disposición en contrario excluye efectivamente la caza de aves silvestres, no veo en ello contradicción alguna con la Directiva siempre y cuando dicha disposición esté enmarcada en una disposición legal general, obligatoria y publicada que reconozca a los particulares derechos y/o les imponga obligaciones. Extraigo este requisito de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes mendonada de la que resulta que simples prácticas administrativas por razón de su reversibilidad a discreción de la Administración y de su falta de publicidad no constituyen una correcta adaptación del Derecho interno a una Directiva. En efecto, tal modalidad de adaptación no responde a las exigencias de la seguridad jurídica por carecer de estabilidad normativa, publicidad y posibilidad de control.
14.
En mi opinión, la Orden de 8 de agosto de 1977 y el Reglamento de 24 de febrero de 1987, dictados ambos por el Ministro de Agricultura y Pesca, cumplen dichos requisitos.
No se debe dar importancia alguna a la diferencia terminológica entre ambas normas. Según parece, antiguamente en los Países Bajos se daba la denominación de «beschikking» a las disposiciones ministeriales obligatorias de carácter general. Según reciente terminología, en principio este término queda reservado para las disposiciones que no tienen carácter normativo y se denominan «verordening» o «regeling» las de alcance general.
Tanto la Orden de 8 de agosto de 1977 como el Reglamento de 24 de febrero de 1987 tienen su fundamento en la competencia normativa atribuida al Ministro competente por la Jachtwet (artículo 20). Me parece que ésta es una característica importante que diferencia claramente ambas disposiciones de una nueva norma de conducta administrativa (o pseudolegislación). (
10
) Además, ambas disposiciones contienen preceptos generales obligatorios que pueden invocarse frente a los particulares, pero que también pueden ser recurridos por éstos. Por otra parte, puede interponerse recurso ante el juez administrativo contra las autorizaciones ministeriales de carácter individual que se concedan en infracción de las mencionadas disposiciones. Por último, ambas disposiciones fueron publicadas en el Staatscourant, como es costumbre en los Países Bajos para esta clase de disposiciones.
15.
De los autos se desprende ciertamente que el Presidente de la Afdeling rechtspraak (Sección jurisdiccional) del Raad van State, en una resolución de 16 de abril de 1987, sobre una demanda de suspensión de autorizaciones individuales concedidas con arreglo al Reglamento de 24 de febrero de 1987, dio muestras de duda sobre la cuestión de si dicho Reglamento se basa en el apartado 2 del artículo 20 de la Jachtwet. Sin embargo, añadió que no consideraba que dicha duda fuera lo suficientemente trascendente para poder pronunciar en su virtud la suspensión de las autorizaciones impugnadas.
Estimo que mientras el Raad van State no se pronuncie con carácter definitivo sobre si el fundamento jurídico del Reglamento de 24 de febrero de 1987 es suficiente o no —en la vista se confirmó que por el momento no existe tal pronunciamiento—, el Tribunal de Justicia debe partir de la obligatoriedad de dicho Reglamento. En las actuales circunstancias tampoco veo motivo alguno para revisar la tesis expuesta en el punto anterior.
El régimen de excepciones debe establecerse en preceptos obligatorios de carácter general y publicados
16.
Cierto número de motivos de la Comisión se refiere a disposiciones de la Jachtwet que otorgan a las autoridades competencia para autorizar excepciones a las prohibiciones impuestas por la Directiva sin que conste con seguridad el cumplimiento de los requisitos del artículo 9 de la Directiva. El Gobierno neerlandés contesta que de facto no se autorizan excepciones cuando no se cumplen los requisitos del artículo 9 de la Directiva.
17.
Existe el peligro de que las medidas de protección previstas por la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres queden minadas por un régimen de excepciones demasiado amplio establecido por los Estados miembros. El Tribunal de Justicia ya ha señalado este peligro en sus anteriores sentencias relativas a la Directiva sobre las aves silvestres. En la sentencia de 8 de julio de 1987, en el asunto Comisión contra Italia, se precisaron los criterios que debe cumplir un régimen de excepciones con arreglo al artículo 9 de la Directiva: las medidas que autorizan excepciones deben aplicarse de forma estrictamente controlada y selectiva para que la caza de variedades de aves protegidas quede limitada al mínimo estricto (apartados 38 y 39). En la sentencia de 8 de julio de 1987, en el asunto Comisión contra Bélgica, el Tribunal de Justicia ha declarado además que una normativa nacional, que no indica por qué motivos de los mencionados en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva puede hacerse una excepción ni menciona las circunstancias de tiempo y de lugar ni los controles a los que está sujeta la excepción, por su carácter general excede los límites fijados en el artículo 9 de la Directiva (apartado 34).
18.
Estimo que esta jurisprudencia demuestra claramente que el Gobierno neerlandés no puede invocar un régimen de excepciones que cumpla defacto los requisitos del artículo 9 de la Directiva. El mencionado requisito de seguridad jurídica y la estabilidad normativa, la publicidad y la posibilidad de control inherentes al mismo entrañan que se recojan estos requisitos con suficiente precisión en disposiciones obligatorias de carácter general y debidamente publicadas, de modo que se puedan identificar las excepciones autorizadas en contra de las mismas y en su caso declararlas nulas. Sin embargo, opino que estos requisitos no tienen por qué ser recogidos en la Jachtwet misma. Un reglamento obligatorio de alcance general y publicado, como el mencionado Reglamento de 24 de febrero de 1987, es suficiente en la medida en que supedite la concesión de autorizaciones a requisitos que reproduzcan plenamente y con suficiente precisión los requisitos establecidos en el artículo 9 de la Directiva.
19.
A la luz de cuanto precede examinaré a continuación si son fundados los motivos de la Comisión. Por razones de brevedad utilizaré en lo sucesivo los términos «disposiciones normativas» para expresar «disposiciones obligatorias de alcance general y publicadas».
Primer motivo: lista de aves cuya caza está autorizada
20.
La Comisión juzga que tres disposiciones de la Jachtwet (los artículos 2, 20, apartado 1, y 20, apartado 2) así como la Orden del Ministro de Agricultura y Pesca de 8 de agosto de 1977 son contrarias a las disposiciones de la Directiva que establecen qué aves pueden cazarse. Como ya se ha señalado, el representante de la Comisión ha matizado este motivo en la vista. Ha admitido, en particular, que la Comisión difícilmente podría mantener este motivo, según el cual los artículos 2 y 20 de la Jachtwet infringen lo dispuesto en la Directiva, de estar vigentes los proyectos de modificación de que antes se ha hablado. Esta precisión responde a la idea que he expresado anteriormente (apartado 13) de que no se debe modificar necesariamente la Jachtwet misma, siempre y cuando se incorporen las disposiciones de la Directiva en otras disposiciones normativas adoptadas con arreglo a la Jachtwet. A continuación desarrollaré esta idea con respecto a cada una de las tres disposiciones referidas de la Jachtwet.
Artículo 2 de la Jachtwet
21.
Este artículo enumera las especies que se consideran «caza» a efectos de la aplicación de la Jachtwet. En esta enumeración figuran, entre otras, las siguientes especies de aves que viven en estado salvaje y que no están mencionadas en el anexo II de la Directiva (
11
) y que, por consiguiente, con arreglo a la letra a) del artículo 5 de la Directiva no pueden ser cazadas, salvo en las condiciones establecidas en el artículo 9, de la Directiva: agachadizas reales, (
12
) cornejas negras y cornejas cenicientas, grajaš, grajillas, arrendajos y urracas. En esta enumeración también figuran los gallos lira. Esta especie de aves silvestres está mencionada en la parte 2 del anexo II de la Directiva, pero se indica que los Países Bajos es uno de los Estados miembros en los que en principio no se puede dar autorización alguna, con arreglo al apartado 3 del artículo 7 de la Directiva, para cazar esta especie. Por último, el artículo 2 de la Jachtwet cita todas las especies de ánsares y de patos, aunque sólo se pueden cazar las especies mencionadas en el anexo II de la Directiva.
22.
Del hecho de que en el artículo 2 de la Jachtwet no se consideren «caza» las especies de aves mencionadas en el anexo II de la Directiva deduce la Comisión en sus escritos procesales que en principio no se pueden cazar dichas especies. Estima que esta situación es idéntica a la que el Tribunal de Justicia tuvo que examinar en la sentencia de 8 de julio de 1987 en el asunto Comisión contra Bélgica. (
13
)
23.
Estoy de acuerdo con el Gobierno neerlandés en que este motivo es infundado. La referida disposición define, en particular, lo que se entiende por «caza» a efectos de aplicación de una Ley que pretende regular no sólo la caza de aves silvestres, sino también la conservación de especies silvestres y la reparación de los daños causados por los animales de caza. Dadas las materias que engloba esta Ley, del solo hecho de calificar de «caza» algunas especies de aves no se puede deducir, en mi opinión, que en principio se las pueda cazar. Por otra parte, la situación difiere de la que se dio en el mencionado asunto Comisión contra Bélgica. En dicho asunto la disposición controvertida se limitaba a enumerar animales que se podían cazar. En el caso de autos, como se ha expuesto, se trata de delimitar el ámbito de aplicación de una Ley cuyo objeto es más amplio que la caza.
El apartado 1 del artículo 20 de la Jachtwet y la Orden de 8 de agosto de 1977
24.
Según el apartado 1 del artículo 20 de la Jachtwet está abierta todo el año la caza de los animales mencionados en el apartado 1 del artículo 8 —además de los conejos, zorros y gatos en estado salvaje se citan las siguientes especies de aves: palomas torcaces, cornejas negras, grajillas, arrendajos y urracas— salvo que el Ministro competente disponga de otro modo. Con arreglo a esta disposición el Ministro de Agricultura y Pesca adoptó la Orden de 8 de agosto de 1977. En ésta se dispone que la caza del arrendajo estará abierta del 15 de julio al 30 de abril siguiente, de lo que se deduce que no se puede cazar del 1 de mayo al 14 de julio.
25.
La Comisión alega en sus escritos procesales que el apartado 1 del artículo 20 de la Jachtwet contradice la Directiva en dos extremos. Dicha disposición declara abierta la caza de la corneja negra, grajilla, arrendajo y urraca, pese a que se trata de especies de aves que no figuran en el anexo II de la Directiva y que, por consiguiente, en principio no se pueden cazar. Las palomas torcaces sí figuran en el anexo II, pero de conformidad con el apartado 4 del artículo 7 de la Directiva no se las puede cazar durante la época de anidar ni durante las distintas fases de reproducción y de crianza. Asimismo, la Comisión estima que la Orden de 8 de agosto de 1977 es contraria a la Directiva porque abre la caza del arrendajo durante un período determinado del año.
26.
Por las razones ya explicadas opino que la cuestión de saber si el ordenamiento jurídico neerlandés ha sido adaptado a las disposiciones de la Directiva debe apreciarse con arreglo tanto a la Ley como a las disposiciones normativas adoptadas en virtud de ésta. Así pues, no comparto la opinión de que el apartado 1 del artículo 20 de la Jachtwet sea contrario a la Directiva por el mero hecho de que esta disposición en principio declare abierta la caza de cierto número de especies de aves protegidas. Observo, no obstante, al leer esta disposición en relación con la Orden de 8 de agosto de 1977, que no se ha adaptado el ordenamiento jurídico neerlandés a ciertas disposiciones de la Directiva. Así, por ejemplo, la actual normativa permite cazar todo el año la corneja negra, la grajilla y la urraca y una parte del año el arrendajo. Esta situación es contraria a la Directiva, que sólo autoriza la caza de las aves mencionadas en el anexo II de la Directiva si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 9 de la misma. También compruebo que la actual normativa autoriza la caza de la paloma torcaz durante todo el año, mientras que el apartado 4 del artículo 7 de la Directiva prohibe cazar esu especie durante un período del año, a menos que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 9 de la Directiva. (
14
)
27.
El Gobierno neerlandés alega que el régimen actual está justificado desde el punto de visu de la prevención de perjuicios importantes a los cultivos y de la protección de la flora y la fauna. Señala que el apañado 1 del artículo 9 de la Directiva permite por estas razones a los Estados miembros introducir excepciones al principio de la prohibición de caza. Pues bien, expone el Gobierno neerlandés, el Ministro de Agricultura y Pesca hará uso de la faculud de adoptar medidas en otro sentido, que le ofrece el apañado 1 del anículo 20 de la Jachtwet, cuando circunstancias específicas no hagan necesaria la protección de los cultivos, de la flora y de la fauna.
28.
Estoy de acuerdo con la Comisión en que el Gobierno neerlandés tergiversa las cosas. Convierte una prohibición general de caza, por razón de la protección de las aves silvestres y salvo excepciones en interés de la agricultura, flora y fauna, en una autorización general de caza por razón de la protección de la agricultura, flora y fauna y salvo excepciones en interés de las aves silvestres. Además, ya he señalado anteriormente (en el apañado 18) que los requisitos estrictos contenidos en el anículo 9 de la Directiva, de acuerdo con los cuales se pueden autorizar excepciones a las prohibiciones, deben ser incorporados en el ordenamiento jurídico nacional en forma de disposiciones normativas precisas. Ello no es el caso del apañado 1 del anículo 20 de la Jachtwet ni tampoco el de la Orden de 8 de agosto de 1977, que efectivamente son obligatorios y han sido publicados, pero que por su carácter general no pueden servir de fundamento a un régimen de excepciones de conformidad con el articulo 9 de la Directiva. (
15
)
El apartado 2 del articulo 20 de la Jachtwet y el Reglamento de 24 de febrero de 1987
29.
Según el apañado 2 del anículo 20 de la Jachtwet el Ministro competente, oído el Comité de caza, regulará en qué medida se abrirá la caza de otros animales que no sean los mencionados en el apartado 1 del artículo 8. En vinud de esu disposición el Ministro de Agricultura y Pesca dictó el Reglamento de 24 de febrero de 1987 en materia de concesión de autorizaciones para cazar aves. El articulo 2 de este Reglamento establece que el Ministro podrá conceder una autorización para cazar una o varias de las especies de aves mencionadas en anexo. En este anexo figuran: el ánsar piquicorto, la barnaca cariblanca, la barnaca carinegra y la graja. Los anículos 3 a S del Reglamento establecen los requisitos de concesión de la autorización. Dichos requisitos están inspirados en los requisitos establecidos en el artículo 9 de la Directiva para autorizar una excepción al principio de la prohibición de caza, de que se habla en el artículo 5 de la Directiva.
30.
La Comisión alega en sus escritos que el apartado 2 del artículo 20 de la Jachtwet infringe la Directiva por permitir la apertura de la caza de determinadas especies que no figuran en el anexo II de la Directiva (por ejemplo, el gallo lira, la agachadiza común, la corneja cenicienta) sin cumplir los requisitos del artículo 9 de la Directiva. A continuación expone que el Reglamento de 24 de febrero de 1987 sólo responde parcialmente a esta imputación, exclusivamente con respecto a las especies mencionadas en el anexo de dicho Reglamento, pero no en lo referente a las especies que antes se han mencionado a modo de ejemplo.
31.
Por su parte, el Gobierno neerlandés señala que de conformidad con el apartado 2 del artículo'20 de la Jachtwet está vedada la caza de otras especies que las mencionadas en el apartado 1 del artículo 8, a menos que se disponga otra cosa. El gallo lira, la agachadiza común y la corneja cenicienta no figuran en el anexo del Reglamento de 24 de febrero de 1987. Por consiguiente, la caza de estas especies está vedada todo el año. Además, no se conceden autorizaciones para cazar dichas especies.
32.
Por las razones antes expuestas (en el apartado 13) estimo que el apartado 2 del artículo 20 de la Jachtwet no infringe la Directiva por el mero hecho de que mediante reglamento ministerial se pueda abrir la caza de especies protegidas. A este respecto tengo que decir que el Ministro competente nunca ha hecho uso de la facultad que le concede el apartado 2 del artículo 20 de la Jachtwet para levantar la veda en general de las especies que no figuran en el anexo II de la Directiva. En este extremo tampoco considero que la legislación neerlandesa infrinja la Directiva.
Sin embargo, compruebo asimismo que en opinión del Ministro competente el apartado 2 del artículo 20 de la Jachtwet le atribuye competencia para autorizar excepciones específicas a las disposiciones normativas adoptadas por o en virtud de la Jachtwet. (
16
) El Reglamento de 24 de febrero de 1987, adoptado con arreglo a esta disposición, constituye en particular un régimen de autorizaciones. Sólo es válido, no obstante, para las especies que figuran en su anexo.
Dado que hasta nueva orden debe considerarse que el Ministro tiene la mencionada competencia (véase el apartado 15) y que en consecuencia, en virtud del artículo 20 de la Jachtwet, dispone de la facultad de autorizar excepciones a las prohibiciones establecidas por la Directiva, se debe asegurar al mismo tiempo que dicha competencia se ejercite exclusivamente de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 9 de la Directiva, no sólo en relación con las especies de aves mencionadas en el anexo del Reglamento de 24 de febrero de 1987 sino también con respecto a todas las especies protegidas por la Directiva. El Gobierno neerlandés afirma que así sucede. Sostiene en particular que de facto no se conceden autorizaciones para cazar especies de aves que no figuran en el anexo del Reglamento de 24 de febrero de 1987. Sin embargo, como ya Ke explicado antes (apartado 18), no basta con hacer referencia a una política de hecho. Los requisitos contenidos en el artículo 9 de la Directiva para autorizar excepciones o la decisión de no autorizar excepciones deben estar recogidos en disposiciones normativas. (
17
)
Segundo motivo: las excepciones ralativas a determinadas especies de aves
33.
La Comisión estima que tres disposiciones de la Jachtwet (los artículos 8, 12 y 22) contienen excepciones relativas a determinadas especies de aves en contra de lo dispuesto en la Directiva.
Artículos 8 y 12 de la Jachtwet
34.
Según el apartado 1 del artículo 8 de la Jachtwet el titular del aprovechamiento de un terreno tiene derecho a cazar conejos, zorros y gatos salvajes en dicho predio, y también a cazar las siguientes especies de aves: palomas torcaces, cornejas cenicientas, grajillas, arrendajos y urracas. Con arreglo al apartado 3 del artículo 8 de la Jachtwet el titular del aprovechamiento de un terreno puede autorizar a terceros a cazar en el predio. Según la letra a) del apartado 2 del artículo 12 de la Jachtwet se pueden cazar sin licencia las mencionadas especies de aves, a menos que se utilice una escopeta de caza.
35.
La Comisión estima que estas disposiciones infringen la Directiva porque dan al titular del aprovechamiento de un terreno derecho a cazar o a dejar cazar especies de aves que no figuran en el anexo II de la Directiva, sin reunir los requisitos del artículo 9 de la Directiva.
36.
Los derechos que tiene el. titular del aprovechamiento de un terreno en virtud de las referidas disposiciones sólo pueden ejercitarse si el Ministro no ha vedado la caza de las especies mencionadas en el artículo 8, al amparo de la competencia que para ello le atribuye el apartado 1 del artículo 20 de la Jachtwet. Ya he explicado antes (apartado 26) que el Ministro no ha vedado o no ha vedado plenamente la caza de cornejas cenicientas, grajillas, urracas y arrendajos. Por estas razones considero que el actual régimen infringe la Directiva. Sin embargo, en mi opinión, la Comisión va demasiado lejos al afirmar que los artículos 8 y 12 de la Jachtwet como tales son contrarios a la Directiva. Si otros preceptos normativos adoptados con arreglo a la Jachtwet limitaran el principio del derecho del titular del aprovechamiento de un terreno a cazar especies protegidas, tal régimen —ciertamente complicado desde el punto de vista legislativo— no me parecería contrario a la Directiva.
Artículo 22 de la Jachtwet
37.
Según el apartado 2 del artículo 22 de la Jachtwet se pueden cazar con trampas los animales salvajes mencionados en el apartado 1 del artículo 8. La Comisión opina que esta disposición es contraria al apartado 1 del artículo 8 de la Directiva, que impone a los Estados miembros la obligación de prohibir la utilización de los medios de caza enumerados en la letra a) del anexo IV. En este anexo se mencionan expresamente las trampas cepo. Por su parte, afirma el Gobierno neerlandés que en su territorio no se cazan aves silvestres con trampas.
38.
El Gobierno neerlandés no demuestra que en los Países Bajos no se cace con trampas. Como ya he aclarado anteriormente (apartado 11) este medio de defensa no puede prosperar en tales circunstancias. En consecuencia, la prohibición de cazar con trampas debe emanar de un precepto normativo. (
18
)
Tercer motivo: la búsqueda, recogida y tenencia de huevos de determinadas especies de aves
39.
Según la letra b) del apartado 2 del artículo 10 de la Jachtwet se permiten la búsqueda, recogida y tenencia de huevos de las aves silvestres mencionadas en el apartado 1 del artículo 8 siempre y cuando esté abierta la caza de dichos animales. La Comisión estima que esta disposición es contraria a la letra c) del artículo 5 de la Directiva, según la cual los Estados miembros prohibirán recoger en la naturaleza y retener huevos de las aves mencionadas en el anexo II de la Directiva, salvo excepción de conformidad con el artículo 9. El Gobierno neerlandés pretende que los referidos actos no tienen lugar en la práctica. Señala además que el artículo 10 de la Jachtwet solamente permite estos actos cuando está abierta la caza.
40.
No puede prosperar la alegación de que en los Países Bajos no se recogen huevos de especies de aves protegidas, pues el Gobierno neerlandés no prueba que ello sea imposible en su territorio. La prohibición de principio impuesta por la Directiva debe emanar de una disposición normativa. Sin embargo, para ello no tiene por qué modificarse necesariamente el apartado 2 del artículo 10 de la Jachtwet. En mi opinión no habría contradicción con la Directiva si dicha disposición pudiera interpretarse en relación con una disposición adoptada por la Jachtwet, o en virtud de ésta, que tuviera las mencionadas características y que prohibiera la recogida y la tenencia de huevos. Sin embargo, en la normativa actual no se impone tal prohibición. Los actos en cuestión están permitidos efectivamente siempre y cuando la caza esté abierta y, como ya he dicho (apartado 26), según la normativa actual, en principio, está abierta la caza de las especies de aves mencionadas en el artículo 8 de la Jachtwet.
Cuarto motivo: excepción para prevenir perjuicios
41.
Según el apartado 1 del artículo 53 de la Jachtwet, el Ministro competente, para prevenir y combatir los daños, podrá autorizar en particular la caza de las mencionadas especies de aves, apartándose de las disposiciones establecidas en la Jachtwet o adoptadas en virtud de ésta. Según el apartado 1 del artículo 54 de la Jachtwet, el Ministro competente, sin perjuicio de lo dispuesto en la Jachtwet o en virtud de ésta, para prevenir y combatir perjuicios podrá disponer que en algunos terrenos se reduzca el número de animales en estado salvaje.
La Comisión estima que de este modo el Ministro competente puede autorizar excepciones a las disposiciones de la Directiva sin tomar en consideración las condiciones enumeradas en el artículo 9 de la misma.
Por su parte, el Gobierno neerlandés subraya que ya no se conceden autorizaciones con arreglo al artículo 53 de la Jachtwet para cazar especies de aves que no figuran en el anexo II de la Directiva. Por lo que respecta a las autorizaciones del artículo 54, dicho Gobierno aclara que generalmente sólo se conceden para palomas y especies foráneas que hayan vuelto al estado salvaje y que además dicha concesión está supeditada a requisitos estrictos, para que el sistema cumpla con las exigencias previstas en el artículo 9 de la Directiva.
42.
La defensa del Gobierno neerlandés estriba en que el Ministro, basándose en las referidas disposiciones, de facto no concede autorizaciones para cazar especies de aves protegidas por la Directiva. Como ya he expuesto (apartado 18), no basta con esto. Los requisitos fijados en el artículo 9 de la Directiva para autorizar excepciones o la decisión de no autorizar excepciones deben estar contenidos en disposiciones normativas.
Quinto motivo: la caza desde aviones
43.
La Comisión hace constar que la Jachtwet no prohibe la caza desde aviones. Ve en ello una adaptación incompleta del Derecho interno a la Directiva. Según el apartado 2 del artículo 8 de ésta los Estados miembros prohibirán cualquier persecución con los medios de transporte mencionados en la letra b) del anexo IV. En este anexo se citan expresamente los aviones. El Gobierno neerlandés pretende que en los Países Bajos no se utilizan aviones para perseguir animales salvajes.
44.
Como ya he expuesto anteriormente (apartado 11), no basta con tal afirmación si no se prueba que en los Países Bajos no se caza con aviones. Por tanto, la prohibición debe emanar de una disposición normativa. (
19
)
Sexto motivo: excepciones para concursos de perros de caza
45.
Según el artículo 27 de la Jachtwet el Ministro competente podrá, en favor de la celebración de concursos o en favor del adiestramiento de perros de caza, autorizar excepciones a lo dispuesto en la Jachtwet para realizar las actividades en ella descritas. La Comisión opina que esta disposición infringe la Directiva porque brinda al Ministro competente la facultad de conceder autorizaciones de caza sin que se cumplan los requisitos del artículo 9 de la Directiva. El Gobierno neerlandés alega que la autorización para adiestrar perros de caza no permite matar ni capturar animales cuya caza no esté abierta en ese momento. La autorización para celebrar concursos de perros de caza no permite matar ni capturar piezas de caza.
46.
El argumento del Gobierno neerlandés se basa en que no se infringe disposición alguna de la Directiva con motivo de la celebración de concursos o del adiestramiento de perros de caza, pues el Ministro competente defacto supedita la concesión de autorizaciones a requisitos que garantizan su cumplimiento. Como ya he expuesto (apartado 18), no basta con esto. Dichos requisitos de concesión de autorizaciones deben estar fijados en disposiciones normativas.
Conclusión
47.
En resumen, propongo al Tibunal de Justicia que:
1)
Declare que, al no adoptar en el plazo señalado todas las medidas necesarias para que la Jachtwet o las disposiciones adoptadas con arreglo a ésta se atengan a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
2)
Condene al Reino de los Países Bajos al pago de las costas del procedimiento.
(
*1
)	Lengua original: neerlandés.
(
1
)	DO 1979, L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125.
(
2
)	Sentencia de 8 de julio de 1987 (Comisión/Bélgica, 247/85, Rec. 1987, p. 3029); sentencia de 8 de julio de 1987 (Comisión/Italia, 262/85, Rec. 1987, p. 3073); sentencia de 17 de septiembre de 1987 (Comisión/Alemania, 412/85, Rec. 1987, p. 3503); sentencia de 13 de octubre de 1987 (Comisión/Países Bajos, 236/85, Rec. 1987, p. 3989); sentencia de 27 de abril de 1988 (Comisión/Francia, 252/85, Rec. 1988, p. 2243).
(
3
)	Ley de 3 de noviembre de 1954 (Stb. 523) por la que se establecen disposiciones sobre la caza (Jachtwet, Ley de caza), modificada en último término por la Ley de 7 de julio de 1988 (Stb. 462).
(
4
)	Beschikking van de Minister van Landbouw en Visserij (Orden del Ministro de Agricultura y Pesca) de 8 de agosto de 1977, n° J 2228 (Ster. 153V modificada en último término por la Orden de 9 de octubre de 1987 (Stcr. 195) (Orden de Vedas).
(
5
)	Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij (Reglamento del Ministro de Agricultura y Pesca) de 24 de febrero de 1987, n° J 1434 (Stcr. 40), en materia de concesión de autorizaciones para la caza de aves.
(
6
)	Sentencia de 8 de abril de 1976 (Rover, 48/75, Rec. 1976, p. 497).
(
7
)	Sentencia de 15 de octubre de 1986 (Comisión/Italia, 168/85, Rec. 1986, p. 2945, apartado 13). Véanse también ia sentencia de 23 de febrero de 1988 (Comisión/Italia, 429/85, Rec. 1988, p. 843, apartado 12) y la sentencia de 3 de marzo de 1988 (Comisión/Italia, 116/86, Rec. 1988, p. 1323, apañado 15).
(
8
)	Sentencia de 27 de abril de 1988 (Comisión/Francia, 252/85, Rec. 1988, p. 2243, apartado 5). Véase también ia sentencia de 23 de mayo de 1985 (Comisión/Alemania, 29/84, Rec. 1985, p. 1661, apartado 23).
(
9
)	Véase, entre otras cosas, la continuación del apartado 5 de la mencionada sentencia de 27 de abril de 1988 en el asunto Comisión/Francia.
(
10
)	La pseudolegislación se diferencia de la legislación normal por no basarse en una competencia normativa atribuida por una ley formal. Véase B. Hessel, Rechtsstaat en Economische politiek, 1987, pp. 241 y ss. Véase también C. W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, adaptado por A. M. Ľlonner, 1983, pp. 451 y ss.
(
11
)	; El anexo II de la Directiva enumera las especies de aves que se pueden cazar en las condiciones establecidas por el artículo'7 de la Directiva.
(
12
)	Además, esta especie figura en el anexo I de la Directiva y por consiguiente, de conformidad con el artículo 4 de la Directiva, su habitat debe ser objeto de medidas especiales de conservación.
(
13
)	En los apartados 15 y 16 de esta sentencia el Tribunal de Justicia ha declarado: «En lo que se refiere al artículo 1 bis de la Ley, en él se enumeran especies de aves consideradas como “caza”, por tanto susceptibles, en principio, de ser cazadas, que no figuran en el anexo II de la Directiva. Si bien es cierto que dichas especies sólo pueden ser efectivamente cazadas si las autoridades competentes fijan, para cada especie, cada año y dentro de un territorio delimitado las fechas de comienzo y de fin de las épocas hábiles de caza, no lo es menos que las autoridades competentes están facultadas para levantar la veda de las especies no enumeradas en el anexo II de la Directiva, pero que sí figuran en las letras b), c) y d) del artículo 1 bis de la Ley. Por lo tanto, el argumento del Gobierno belga en el que. básicamente sostiene que se alcanza el resultado perseguido por la Directiva no puede ser acogido. Efectivamente, las letras b), c) y d) del artículo 1 bis de la Ley dan lugar a una situación jurídica ambigua'por cuanto no excluyen la posibilidad de que otras especies diferentes a las enumeradas en el anexo II de la Directiva puedan ser cazadas en Bélgica. Además, los decretos mencionados por la Comisión demuestran que la aplicación práctica de la disposición impugnada no se atiene a las exigencias del artículo 7 de la Directiva.»
(
14
)	En la propuesta de modificación de la Orden de 8 de agosto de 1977 (articulo 3) se enabled que esta vedada todo el año la caza de la corneja negra, grajiüa, arrendajo y urraca y que la caza de la paloma torcaz esta vedada del 1 de mayo al t S de ¡unio.
(
15
)	En la propuesta de modificación de la Orden de 8 de agosto de 1977 se precisan bu condiciones en las que el Ministro de Agricultura y Pesca puede autorizar una excepción a la prohibición de cazar la corneja cenicienta, la graja, el arrendajo, la urraca y la paloma torcaz (artículos 4 a 6). Estos requisitos estin manifiestamente inspirados en los requisitos establecidos en el ardeulo 9 de la Directiva.
(
16
)	Como ya se ha señalado (apartado 15) resulta del expediente que el Raad van State parece haber dudado sobre la cuestión de si c! Reclámenlo de 24 de febrero de 1987 está basado en el apartado 2 del artículo 20.
(
17
)	La propuesta de modificación del Reglamento de 24 de febrero de 1987 amplía el anexo de este Reglamento con «todas las demás especies de aves, salvo las especies mencionadas en la Orden del Ministro de Agricultura y Pesca de 8 de agosto de 1977».
(
18
)	En !a propuesta de modificación de la Orden de 8 de agosto de 1977 (articulo 4) se prevé que cuando se conceda autorización para cazar especies de aves protegidas no se podran utilizar trampas.
(
19
)	En la propuesta de modificación de la Orden de 8 de agosto de 1977 (artículo 4) al conceder autorización para cazar especies de aves protegidas se prohibe la caza desde aviones.