РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
19 юни 2014 година(*)
„Преюдициално запитване — Електронни съобщителни мрежи и услуги — Директива 2002/19/ЕО — Член 2, буква а) — Достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура — Членове 5, 8, 12 и 13 — Компетентност на националните регулаторни органи — Задължение за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура — Предприятие със значителна пазарна сила на конкретен пазар — Абонатен кабел между разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител — Пропорционалност на задължението да се изпълняват разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура — Директива 2002/21/ЕО — Член 8 — Цели на политиката за изпълнение на задачите на националните регулаторни органи“
По дело C‑556/12
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Østre Landsret (Дания) с акт от 26 ноември 2012 г., постъпил в Съда на 3 декември 2012 г., в рамките на производство по дело
TDC A/S
срещу
Teleklagenævnet,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: M. Ilešič, председател на състав, C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader и E. Jarašiūnas (докладчик), съдии,
генерален адвокат: P. Cruz Villalón,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–        за TDC A/S, от R. Offersen, advokat,
–        за датското правителство, от V. Pasternak Jørgensen, в качеството на представител, подпомагана от J. Pinborg, advokat,
–        за белгийското правителство, от M. Jacobs и T. Materne, в качеството на представители,
–        за френското правителство, от J.‑S. Pilczer и D. Colas, в качеството на представители,
–        за Европейската комисия, от L. Nicolae, G. Braun и H. Støvlbæk, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 януари 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 2, 8 и 12 от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (ОВ L 108, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година (ОВ L 337, стр. 37, наричана по-нататък „Директива за достъпа“).
2        Запитването е отправено в рамките на правен спор между телекомуникационният оператор TDC A/S (наричан по-нататък „TDC“) и Teleklagenævnet (Комисия по жалбите в областта на телекомуникациите) във връзка със задължението за инсталиране по искане на друг телекомуникационен оператор на абонатни кабели, позволяващи достъпа на крайните потребители до оптичната мрежа.
Правна уредба
Правото на Съюза
3        Член 1, параграф 1 от Директивата за достъпа има следния текст:
„В рамката, определена от Директива 2002/21/ЕО [на Европейския парламент и Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195), изменена с Директива 2009/140 (наричана по-нататък „Рамкова директива“], настоящата директива хармонизира начина, по който държавите членки регулират достъпа до електронните съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях. Целта е да се създаде регулаторна рамка в съответствие с принципите на вътрешния пазар за взаимоотношенията между доставчиците на мрежи и услуги, която ще доведе до устойчива конкуренция, оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги и полза за потребителите“.
4        Член 2, букви а) и б) от Директивата за достъпа предвижда следното:
„За целите на настоящата директива се прилагат определенията, установени в член 2 от [Рамковата директива].
Прилагат се и следните определения:
a)      „достъп“ означава предоставяне на съоръжения и/или услуги на друго предприятие при определени условия на изключителна или неизключителна основа за целите на предоставянето на електронни съобщителни услуги, включително когато те се използват за доставяне на услуги на информационното общество или услуги за радио- или телевизионно съдържание […]. Понятието включва inter alia: достъп до мрежови елементи и свързан[ите] с тях съоръжения, който може да изисква свързване на оборудване чрез фиксирани или нефиксирани средства (по-специално тук се включва достъпът до абонатни линии и до съоръжения[…] и услуги, необходими за предоставяне на услуги по абонатните линии); достъп до физическа инфраструктура, включително сгради, канали и мачти; достъп до съответните програмни системи, включително системи за оперативна поддръжка; достъп до информационни системи или бази данни за предварително подаване на заявки, предоставяне, подаване на заявки, поддръжка, ремонт и фактуриране; достъп до системи за транслиране на номера или системи със сходна функционалност; достъп до фиксирани и мобилни мрежи и по-конкретно за роуминг; достъп до системи за условен достъп до цифрови телевизионни услуги и достъп до услуги във виртуални мрежи;
б)      „взаимосвързаност“ означава физическата и логическата връзка на обществените съобщителни мрежи, които се използват от същото или друго предприятие, за да се даде възможност на потребителите на дадено предприятие да общуват с потребителите на същото или друго предприятие или да получат достъп до услуги, предоставени от друго предприятие. Услугите могат да се предоставят от участващите страни или от други страни, които имат достъп до мрежата. Взаимосвързаността е специфична форма на достъп, която се прилага между операторите на обществени мрежи“.
5        Член 5 от Директивата за достъпа, озаглавен „Правомощия и отговорности на националните регулаторни органи във връзка с достъпа и взаимосвързаността“, предвижда следното:
„1. Действайки за постигане на целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива], националните регулаторни органи [(наричани по-нататък „НРО“)] насърчават и при необходимост, гарантират в съответствие с разпоредбите на настоящата директива адекватен достъп и [взаимосвързаност], както и оперативната съвместимост на услугите, като изпълняват своите отговорности по начин, който утвърждава ефикасността, устойчивата конкуренция, ефикасното инвестиране и иновациите, и осигурява максимална полза за крайните ползватели.
По-конкретно, без да се нарушават мерките, които могат да се предприемат по отношение на предприятията със значителна пазарна сила в съответствие с член 8, [НРО] могат да налагат:
а)      задължения, доколкото е необходимо за гарантиране на връзка от край до край, на предприятия, които контролират достъпа до крайните потребители, включително по основателни причини — задължения да постигнат взаимосвързаност между своите мрежи, ако тя още не е изградена;
[…].“
6        Член 8 от Директивата за достъпа, озаглавен „Налагане, промяна или оттегляне на задължения“, има следното съдържание:
„1.      Държавите членки гарантират, че [НРО] са оправомощени да налагат задълженията, определени в членове от 9 до 13а.
2. Когато даден оператор е определен като притежаващ значителна пазарна сила на конкретен пазар в резултат на анализ на пазара, извършен в съответствие с член 16 от [Рамковата директива], [НРО] налагат при необходимост задълженията, предвидени в членове от 9 до 13 от настоящата директива.
[…]
4. Наложените в съответствие с настоящия член задължения се основават на характера на възникналия проблем и са пропорционални и обосновани в светлината на целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива] […].
[…]“.
7        Член 12 от Директивата за достъпа, озаглавен „Задължение за достъп и използване на специфична мрежова инфраструктура“, предвижда:
„1. В съответствие с разпоредбите на член 8 [НРО] могат да налагат задължения върху операторите да изпълняват разумни искания за достъп и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, inter alia в случаите, когато националните регулаторни органи смятат, че отказът на достъп или необосновани условия със сходен ефект биха попречили на възникването на устойчив конкурентен пазар на дребно или не биха били в интерес на крайните потребители.
[…]
2.      Когато решават дали да наложат задълженията, посочени в параграф 1, и по-специално когато оценяват дали задълженията биха били пропорционални на целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива], [НРО] отчитат по-конкретно следните фактори:
a)      техническата и икономическата жизнеустойчивост на използването или изграждането на конкурентни съоръжения в светлината на темповете на развитие на пазара, като вземат предвид характера и типа на [съответната взаимосвързаност] и/или достъп, включително жизнеустойчивостта на други продукти за достъп до по-високо мрежово ниво, като например достъп до канали;
б)      технико-икономическата обоснованост на предоставянето на предложения достъп с оглед на наличните мощности;
в)      първоначалната инвестиция от собственика на инфраструктурата, като вземат предвид всички направени публични инвестиции и свързаните с инвестициите рискове;
г)      необходимостта за защита на конкуренцията в дългосрочен план, с особено внимание върху икономически ефикасна и основана на инфраструктурата конкуренция;
[…]“.
8        Член 13 от Директивата за достъпа, озаглавен „Ценови контрол и задължения във връзка с отчитането на разходите“, гласи следното:
„1. В съответствие с разпоредбите на член 8 [НРО] може да налагат задължения във връзка с възстановяването на разходите и ценовия контрол, включително задължения за разходоориентираност на цените и задължения във връзка със системите за отчитане на разходите при предоставянето на определени видове [взаимосвързаност] и/или достъп в случаите, когато анализът на пазара разкрива, че липсата на ефективна конкуренция означава възможност на съответния оператор да поддържа прекомерно завишени цени или да прилага ценови натиск в ущърб на крайните ползватели. С цел насърчаване на инвестициите от оператора, включително в мрежи от следващо поколение, [НРО] вземат предвид инвестицията, направена от оператора[,] и допускат разумна възвръщаемост на капитала, като отчитат всички рискове, специфични за конкретен нов инвестиционен проект за мрежа.
[…]“.
9        Член 2, буква га) от Рамковата директива дефинира крайната точка на мрежата (КТМ) като „физическата точка, където абонатът получава достъп до обществена съобщителна мрежа; […]“.
10      Член 8, параграф 1 от Рамковата директива гласи:
„Държавите членки гарантират, че при изпълнение на регулаторните задачи, определени в настоящата директива и [с]пецифични[те] директиви, [НРО] […] предприемат всички разумни мерки, насочени към постигането на целите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Такива мерки са пропорционални на тези цели.
[…]“.
11      Член 8, параграф 2 от Рамковата директива предвижда:
„Националните регулаторни власти насърчават конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги и свързани съоръжения и услуги чрез, inter alia:
[…]
б)      гарантиране, че няма нарушаване или ограничаване на конкуренцията в сектора на електронните съобщения, включително при преноса на съдържание;
[…]“.
12      Член 8, параграф 5 от Рамковата директива има следното съдържание:
„За постигането на целите на политиката, посочени в параграфи 2, 3 и 4, [НРО] прилагат обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални регулаторни принципи чрез inter alia:
[…]
г)      насърчаване на ефикасни инвестиции и иновации в нова и подобрена инфраструктура, включително чрез гарантиране на това, че всяко задължение за предоставяне на достъп отчита по подходящ начин риска, поет от инвестиращите предприятия, и като позволява различни споразумения за сътрудничество между инвеститорите и страните, търсещи достъп, с цел диверсификация на инвестиционния риск, като същевременно се гарантира запазване на конкуренцията на пазара и зачитане на принципа за недискриминация;
[…]“.
Датското право
13      Член 40 от Закон № 780 от 28 юни 2007 г. за конкуренцията и потреблението на телекомуникационния пазар (Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet) в приложимата си към делото в главното производство редакция (наричан по-нататък „Законът от 2007 г.“) предвижда следното:
„Разпоредбите относно взаимосвързаността се отнасят до следните области:
1)      достъпа дo или предоставянето на съоръжения или услуги в полза на друг оператор с цел предлагане на електронни съобщителни услуги
[…].
Достъпът до или предоставянето на съоръжения или услуги по смисъла на първа алинея, точка 1 включва по-конкретно достъп дo:
1)      мрежовите елементи, включително необвързан достъп дo абонатните кабели и свързаните съоръжения, както и свързването на съоръженията,
[…]“.
14      Член 51 от Закона от 2007 г. гласи:
„IT- og Telestyrelsen [Дирекция за информационни технологии и телекомуникации] налага на операторите със значителна пазарна сила по смисъла на член 84d едно или няколко от предвидените в трета алинея задължения при спазване на разпоредбата на член 76a.
[…]
Наложените съгласно първа и втора алинея задължения се основават на характера на възникналия проблем и са пропорционални и обосновани с оглед на посочените в член 1 цели. IT- og Telestyrelsen определя за всеки отделен пазар обхвата на задълженията и евентуалните изисквания по отношение на качеството на услугите по взаимосвързаност, до които операторите със значителна пазарна сила са задължени да предоставят достъп съгласно член 51, трета алинея, точка 1. […]
При преценката на пропорционалността по смисъла на четвърта алинея IT- og Telestyrelsen взема предвид по-конкретно:
1)      възможността за осъществяване на планираната взаимосвързаност с оглед на наличните мощности,
2)      размера на първоначалната инвестиция, която трябва да направи собственикът на инфраструктурата, като се вземат предвид свързаните с извършването на инвестицията рискове,
3)      евентуалните права на интелектуална собственост“.
15      Законът от 2007 г. е заменен от Закон № 169 от 3 март 2011 г. за телекомуникациите (lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og –tjenester, начиран по-нататък „Закон № 169/2011“) Този закон влиза в сила на 25 май 2011 г.
16      Член 41 от Закон № 169/2011 предвижда:
„В решенията, приети на основание член 40, първа алинея, IT- og Telestyrelsen налага едно или повече задължения на операторите със значителна пазарна сила по смисъла на член 40. Във всяко отделно решение IT- og Telestyrelsen уточнява естеството и обхвата на задълженията.
Задълженията по първа алинея могат да включват:
1)      достъп до мрежа […],
2)      недопускане на дискриминация […],
3)      прозрачност […],
4)      отделно счетоводство […],
5)      ценови контрол […],
6)      функционална обособеност […].
В особени случаи и със съгласието на Европейската комисия IT- og Telestyrelsen може да наложи на операторите със значителна пазарна сила други задължения, различни от предвидените във втора алинея.
[…]“.
17      Член 42 от Закон № 169/2011 има следното съдържание:
„Задължението за достъп означава задължение на оператора със значителна пазарна сила да предлага реален или виртуален достъп до отделни елементи от своята мрежа, услуги или свързана с тях инфраструктура.
Във връзка с това от оператора може да се изисква да изпълнява разумни искания за сключване или изменение на споразумения за достъп до мрежа. Tова задължение може да включва по-специално:
1)      предоставянето на достъп до специфични мрежови елементи и съоръжения, включително мрежови елементи, които не са активни, необвързан достъп до абонатния кабел, по-конкретно за да се позволи доставянето на услуги по предварителен подбор или подбор на оператори и офертата за препродажба на абонатни връзки.
[…]
При определяне на задълженията за достъп до мрежа IT- og Telestyrelsen взема предвид по-специално следното:
1)      техническата и икономическата жизнеустойчивост на използването или изграждането на конкурентна инфраструктура в светлината на темповете на развитие на пазара, както и характера и типа на съответната/съответния взаимосвързаност или достъп до мрежа,
2)      степента на осъществимост на предложеното предоставяне на достъп с оглед на наличните мощности,
3)      първоначалната инвестиция, направена от собственика на инфраструктурата, като се вземат предвид вложените публични инвестиции и свързаните с извършването на инвестицията рискове,
4)      необходимостта от запазване на конкуренцията в дългосрочен план, като се отдели особено внимание на икономически ефективната и основана на инфраструктурата конкуренция“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
18      От акта за преюдициално запитване следва, че TDC има значителна пазарна сила на пазара на едро за широколентов достъп по медни, телевизионни кабелни (коксиални) и оптични мрежи.
19      След като установява проблеми, свързани с конкуренцията на този пазар, с решение от 3 ноември 2010 г. IT- og Telestyrelsen налага на TDC няколко задължения въз основа на Закона от 2007 г., който тогава е в сила, сред които това да изпълнява разумните искания за достъп до широколентови връзки посредством неговата оптична мрежа. Това задължение включва в частност инсталирането на абонатни кабели с максимална дължина от 30 m, за да се свърже крайният потребител с оптичната мрежа, предназначена за високоскоростен достъп.
20      TDC обжалва това решение пред Teleklagenævnet, която с решение от 20 юни 2011 г. потвърждава по същество обжалвания акт. Teleklagenævnet счита, че задължението да се изпълняват разумните искания за достъп е пропорционално, доколкото то е необходимо, подходящо и достатъчно, за да осигури реална конкуренция. Освен това, както следва от акта за преюдициално запитване, Teleklagenævnet подчертава, че в съответствие с разпоредбите на член 7, параграф 3 от Рамковата директива IT- og Telestyrelsen е уведомила Комисията за своя проект за решение от 3 ноември 2010 г. и че в своето становище по този проект последната не се е произнесла по спорните аспекти на това задължение.
21      На 12 август 2011 г. TDC подава жалба срещу решението от 20 юни 2011 г. на Teleklagenævnet до Retten på Frederiksberg (първоинстанционен съд, Frederiksberg), който с оглед на повдигнатите принципни въпроси препраща делото на Østre Landsret (Източен областен съд).
22      Пред последната юрисдикция TDC твърди, че наложеното от IT- og Telestyrelsen задължение за инсталиране на абонатни кабели към оптичната мрежа представлява задължение да се създаде нова инфраструктура, а според него понятието „достъп“ по смисъла на Директивата за достъпа не покрива инсталирането на такава инфраструктура. Той добавя, че това задължение представлява значителна финансова тежест, поради което не е в съответствие с принципа за пропорционалност, предвиден в член 8, параграф 1 от същата директива.
23      От своя страна Teleklagenævnet посочва, че в Дания, където, на първо място, оптичната мрежа е в процес на развитие, и на второ място, за разлика от други видове мрежи (медни, коксиални), тази мрежа не е свързана непосредствено с крайния потребител в момента на нейното първоначално инсталиране, на съответния пазар има проблеми, свързани с конкуренцията. Според нея задължението за инсталиране на абонатни кабели не представлява задължение за създаване на нова инфраструктура, а техническо адаптиране на вече съществуващата оптична мрежа. Тя счита, че на основание членове 8 и 12 от Директивата за достъпа IT- og Telestyrelsen е оправомощена да наложи на операторите със значителна пазарна сила на конкретен пазар задължение да изпълняват разумните искания за свързване на други оператори, въпреки че за това може да е необходимо адаптиране на мрежата под формата по-специално на изкопни работи. Тя отбелязва, че при налагането на такова задължение преценката на пропорционалността на планираните мерки се извършва, като се отчита размерът на първоначалните инвестиции на собственика на инсталацията.
24      В акта за преюдициално запитване Østre Landsret посочва, че спорът в главното производство се отнася до обхвата на задължението да се изпълняват разумните искания за достъп до оптичната мрежа на TDC. По-точно, според тази юрисдикция основният въпрос, който се поставя, е дали съгласно Закона от 2007 г. и Директивата за достъпа такова задължение може да доведе до положение, при което по искане на конкурентен телекомуникационен оператор TDC е длъжен да инсталира абонатни кабели, свързващи неговата оптична мрежа с крайния потребител, за което може да са необходими изкопни работи с дължина до 30 m.
25      При тези обстоятелства Østre Landsret решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Следва ли понятието за достъп, дефинирано в член 2, буква a) от Директивата [за достъпа], да се тълкува в смисъл, че то включва инсталирането на абонатни кабели между разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител? Има ли значение за отговора на въпроса фактът, че максималната дължина на абонатните кабели не надхвърля 30 m?
2)      Инсталирането на абонатен кабел с максимална дължина от 30 m между разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител попада ли в обхвата на израза „достъп и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура“, [предвиден] в член 12 от тази директива във връзка с членове 2 и 8 [от нея]?
3)      Обстоятелството, че притежателят на електронната съобщителна мрежа трябва да направи инвестиции, които значително надхвърлят разходите за придобиването на електронната съобщителна мрежа, до която трябва да се осигури достъп, има ли значение за отговора на първия и втория въпрос, [що се отнася до] задължението за достъп под формата на задължение за инсталиране на абонатни кабели между разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител?
4)      Има ли значение за отговора на третия въпрос фактът, че [този] притежател има възможност да възстанови разходите си за инсталиране на абонатните кабели посредством наложено задължение за ценови контрол?“.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
26      С първия и втория си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да разбере дали член 2, буква а) и членове 8 и 12 от Директивата за достъпа трябва да се тълкуват в смисъл, че НРО е оправомощен да налага на оператор в областта на електронните съобщения със значителна пазарна сила на конкретен пазар задължение да инсталира по искане на конкурентни оператори абонатен кабел с дължина до 30 m, свързващ разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител, в съответствие със задължението за изпълняване на разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, принадлежащи на посочения оператор.
27      За да се отговори на тези въпроси, следва да се припомнят правомощията на НРО съгласно Директивата за достъпа да налагат на операторите задължение да изпълняват разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, след което да се подложи на тълкуване изразът „достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура“, преди да се разгледат условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да е възможно налагането на такива задължения.
28      Що се отнася най-напред до правомощията на НРО за налагане на задължение да се изпълняват разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, следва да се припомни, че съгласно член 8, параграф 2 от Директивата за достъпа, когато даден оператор е определен като притежаващ значителна пазарна сила на конкретен пазар в резултат на анализ на пазара, извършен в съответствие с член 16 от Рамковата директива, НРО са оправомощени да му наложат задълженията, предвидени в членове 9—13 от Директивата за достъпа.
29      Сред тези задължения се намират предвидените в член 12, параграф 1, първа алинея от Директивата за достъпа, според който в съответствие с разпоредбите на член 8 от същата директива НРО могат да налагат задължения на операторите да изпълняват разумни искания за достъп и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, inter alia, в случаите, когато НРО смятат, че отказът на достъп или необосновани условия със сходен ефект биха попречили на възникването на устойчив конкурентен пазар на дребно или не биха били в интерес на крайните потребители.
30      Следователно член 12 във връзка с член 8 от Директивата за достъпа предоставя на НРО правото да налагат на операторите със значителна пазарна сила на конкретен пазар задължението да изпълняват разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура.
31      Що се отнася на следващо място до израза „достъп до специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура“ по смисъла на член 12, параграф 1 от Директивата за достъпа, следва да се отбележи, че съгласно член 2, буква а) от тази директива понятието „достъп“ означава предоставяне на съоръжения и/или услуги на друго предприятие при определени условия на изключителна или неизключителна основа за целите на предоставянето на електронни съобщителни услуги, включително когато те се използват за доставяне на услуги на информационното общество или услуги за радио- или телевизионно съдържание. Тази разпоредба уточнява, че „достъп“ включва, inter alia, достъпа до мрежови елементи и свързани с тях съоръжения, който може да изисква свързване на оборудване чрез фиксирани или нефиксирани средства, включително по-специално достъпа до абонатен кабел и до съоръжения и услуги, необходими за предоставяне на услуги по абонатните линии; достъп до физическа инфраструктура, включително сгради, канали и мачти и достъп до фиксирани и мобилни мрежи, по-конкретно за роуминг.
32      Така от текста на посочената разпоредба следва, от една страна, че понятието „достъп“ включва адаптирането, което позволява да се предоставят съоръжения и/или услуги на друго предприятие за целите на извършването на електронни съобщителни услуги, както подчертава и генералният адвокат в точки 17 и 18 от своето заключение, и от друга страна, че списъкът с изброените в разпоредбата форми на достъп не е изчерпателен.
33      Член 2, буква а) от Директивата за достъпа обаче не уточнява дали достъпът по смисъла на тази разпоредба може да включва абонатния кабел между разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител, който кабел е необходим за предоставянето на достъп до съществуващата мрежа.
34      При тези условия, за да се направи тълкуване на израза „достъп до специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура“ по смисъла на член 12, параграф 1 от Директивата за достъпа, следва да се разгледа понятието „достъп“, предвидено в член 2, буква а) от тази директива, с оглед на нейната структура и преследваните от нея цели.
35      Що се отнася до структурата на Директивата за достъпа, следва да се отбележи, че в член 2, буква б) тя дефинира взаимосвързаността като физическата и логическата връзка на обществените съобщителни мрежи, които се използват от същото или от друго предприятие, за да се даде възможност на потребителите на дадено предприятие да общуват с потребителите на същото или друго предприятие или да получат достъп до услуги, предоставени от друго предприятие.
36      Член 5, параграф 1, втора алинея, буква а) от Директивата за достъпа, който се отнася до правомощията и отговорностите на НРО в областта на достъпа и взаимосвързаността, обаче предвижда, че доколкото е необходимо за гарантиране на връзка от край до край, НРО могат да налагат задължения на предприятия, които контролират достъпа до крайните потребители, включително по основателни причини — задължения да постигнат взаимосвързаност между своите мрежи, ако тя още не е изградена.
37      От тези разпоредби следва, че „достъпът“ по смисъла на тази директива може да включва адаптиране на съществуващата мрежа, което позволява да се осъществи връзка между нея и крайния потребител.
38      Що се отнася до целите на Директивата за достъпа, в член 1, параграф 2 от нея се посочва, че тя е насочена към създаване на „регулаторна рамка […], която ще доведе до устойчива конкуренция, оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги и полза за потребителите“.
39      Така член 8, параграф 1 от Рамковата директива предвижда, че при изпълнение на регулаторните задачи, определени в Рамковата директива и специфичните директиви, следователно по-специално в Директивата за достъпа, НРО трябва да предприемат всички разумни мерки, насочени към постигането на посочените в този член цели, които се състоят в насърчаване на конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи и услуги, в принос за развитието на вътрешния пазар и защита на интересите на гражданите на Съюза.
40      За осъществяване на посочените в член 8 от Рамковата директива цели НРО трябва в рамките на правомощията и отговорностите, които са им възложени с член 5, параграф 2, първа алинея от Директивата за достъпа, да гарантират в съответствие с разпоредбите на тази директива адекватен достъп и адекватна взаимосвързаност, както и оперативната съвместимост на услугите, и да изпълняват своите задачи по начин, който утвърждава ефикасността, устойчивата конкуренция, ефикасното инвестиране и иновациите и осигурява максимална полза за крайните потребители.
41      По отношение на член 5, параграф 1 от Директивата за достъпа Съдът е постановил, че съгласно нейния текст НРО имат за задача да гарантират адекватен достъп и адекватна взаимосвързаност, както и оперативна съвместимост на услугите със средства, които не са изчерпателно изброени (решение TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, т. 58).
42      Освен това следва да се приеме, че задълженията да се изпълняват разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, които могат да се наложат на оператори със значителна пазарна сила, не са определени изчерпателно, а трябва да бъдат постановени от НРО във всеки отделен случай с оглед на посочените в член 8 от Рамковата директива цели.
43      От гореизложеното следва, че изразът „достъп до специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура“ по смисъла на член 2, буква а) и член 12, параграф 1 от Директивата за достъпа може да включва инсталирането на абонатни кабели между разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител.
44      Що се отнася, на последно място, до условията, при които НРО могат да налагат на оператор със значителна пазарна сила на конкретен пазар задължения да изпълнява разумни искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, следва да се отбележи, че член 8, параграф 4 от Директивата за достъпа предвижда, че наложените от НРО задължения на този тип оператори трябва да се основават на характера на възникналия проблем и да са пропорционални и обосновани в светлината на целите, посочени в член 8, параграф 1 от Рамковата директива и припомнени в точка 39 от настоящото решение.
45      Оттук следва, че в съответствие със задължението да се изпълняват разумни искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, НРО може да наложи на оператор със значителна пазарна сила на конкретен пазар задължение да инсталира по искане на конкурентни оператори абонатен кабел, свързващ разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител, ако това задължение се основава на характера на възникналия проблем и е пропорционално и обосновано в светлината на целите, посочени в член 8, параграф 1 от Рамковата директива.
46      В настоящия случай от акта за преюдициално запитване следва, че предвид особения начин, по който се разраства неговата оптична мрежа, според Teleklagenævnet TDC решава кога домакинствата могат да бъдат свързани с оптичната мрежа, което му предоставя несъмнено конкурентно предимство при придобиването на нови клиенти на пазара на дребно, доколкото новите клиенти са обвързани с договор с TDC за период от минимум шест месеца. Следователно задължението на TDC да инсталира абонатни кабели би имало за цел да се гарантира, че конкурентните оператори могат да бъдат поставени наравно с TDC и да използват неговата мрежа в районите, където тя е развита, по отношение на крайни ползватели, които все още не са свързани. Инсталирането на такива абонатни кабели би било условие sine qua non, за да могат конкурентните на TDC оператори да привлекат клиенти, за да им предлагат услуги, разпространявани по оптични мрежи при равни конкурентни условия с TDC.
47      Като се имат предвид тези съображения, запитващата юрисдикция следва да прецени дали наложеното от НРО на TDC задължение да инсталира абонатен кабел с максимална дължина от 30 m, свързващ разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител, се основава на характера на възникналия проблем и е пропорционално и обосновано в светлината на целите, посочени в член 8, параграф 1 от Рамковата директива.
48      Предвид всички гореизложени съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че член 2, буква а), членове 8 и 12 от Директивата за достъпа следва да се тълкуват в смисъл, че в съответствие със задължението да се изпълняват разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура НРО е оправомощен да налага на оператор в областта на електронните съобщения със значителна пазарна сила на конкретен пазар задължение да инсталира по искане на конкурентни оператори абонатен кабел с максимална дължина от 30 m, свързващ разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител, ако това задължение се основава на характера на възникналия проблем и е пропорционално и обосновано в светлината на целите, посочени в член 8, параграф 1 от Рамковата директива, което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По третия и четвъртия въпрос
49      Със своя трети и четвърти въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска да разбере по същество дали членове 8 и 12 във връзка с член 13 от Директивата за достъпа трябва да се тълкуват в смисъл, че когато планира да наложи на оператор, който е собственик на електронна съобщителна мрежа, прекарването на абонатни кабели за свързване на крайния потребител с тази мрежа, НРО трябва да държи сметка за първоначалната инвестиция, направена от съответния оператор и за наличието на ценови контрол, който позволява възстановяване на разходите за инсталиране.
50      В това отношение следва да се изтъкне, че съгласно член 12, параграф 2, букви а)—г) от Директивата за достъпа, когато разглеждат посочените в параграф 1 от този член задължения и особено когато преценяват дали тези задължения са пропорционални на посочените в член 8 от Рамковата директива цели, НРО трябва да отчитат по-специално техническата и икономическата жизнеустойчивост на използването или изграждането на конкурентни съоръжения в светлината на темповете на развитие на пазара, като вземат предвид характера и типа на съответната взаимосвързаност и/или достъп; технико-икономическата обоснованост на предоставянето на предложения достъп, за да се прецени пропорционалността на задълженията, наложени на оператор със значителна пазарна сила на конкретен пазар; първоначалната инвестиция от собственика на инфраструктурата, като вземат предвид всички направени публични инвестиции и свързаните с инвестициите рискове, и необходимостта за защита на конкуренцията в дългосрочен план, с особено внимание върху икономически ефикасна и основана на инфраструктурата конкуренция.
51      Що се отнася до член 13, параграф 1 от Директивата за достъпа, той предвижда, че НРО може да налагат задължения на предприятията със значителна пазарна сила на конкретен пазар във връзка с възстановяването на разходите и ценовия контрол при предоставянето на определени видове взаимовръзка и/или достъп в случаите, когато анализът на пазара разкрива, че липсата на ефективна конкуренция означава възможност на съответния оператор да поддържа прекомерно завишени цени или да прилага ценови натиск в ущърб на крайните потребители. С цел насърчаване на инвестициите от оператора, включително в мрежи от следващо поколение, НРО трябва да вземат предвид инвестицията, направена от оператора, и да допускат разумна възвръщаемост на капитала, като отчитат всички рискове, специфични за конкретен инвестиционен проект за мрежа.
52      Впрочем член 8, параграф 5 от Рамковата директива уточнява също, че за постигане на целите, свързани с насърчаване на конкуренцията, приноса за развитието на вътрешния пазар и защита на интересите на гражданите на Съюза, НРО трябва да прилагат обективни, недискриминационни и пропорционални регулаторни принципи. Сред тези принципи в точка г) от тази разпоредба фигурира принципът за насърчаване на ефикасни инвестиции и иновации в нова и подобрена инфраструктура, включително чрез гарантиране на това, че всяко задължение за предоставяне на достъп отчита по подходящ начин риска, поет от инвестиращите предприятия, и като позволява различни споразумения за сътрудничество между инвеститорите и страните, търсещи достъп, с цел диверсификация на инвестиционния риск, като същевременно се гарантира запазване на конкуренцията на пазара и зачитане на принципа за недискриминация.
53      От гореизложените съображения следва, както посочва генералният адвокат в точки 37 и 38 от своето заключение, че при разглеждането на пропорционалния характер на планираното задължение по отношение на посочените в член 8, параграф 1 от Рамковата директива цели НРО трябва да държат сметка, inter alia, за първоначалната инвестиция, направена от собственика на инфраструктурата, и за съществуването на система за ценови контрол. По този начин, когато в съответствие със задължението да се изпълняват разумни искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и на свързана с тях инфраструктура НРО възнамеряват да наложат на споменатия собственик задължение за адаптиране на съществуващата мрежа, което позволява осъществяването на връзка между тази мрежа и крайния потребител, те трябва да държат сметка за разходите за това адаптиране.
54      От всички гореизложени съображения следва, че на третия и четвъртия въпрос трябва да се отговори в смисъл, че членове 8 и 12 във връзка с член 13 от Директивата за достъпа следва да се тълкуват в смисъл, че когато възнамерява да наложи на оператор в областта на електронните съобщения със значителна пазарна сила на конкретен пазар прекарването на абонатни кабели за свързване на крайния потребител с тази мрежа, НРО трябва да държи сметка за първоначалната инвестиция, направена от съответния оператор, и за наличието на ценови контрол, който позволява възстановяване на разходите за инсталиране.
По съдебните разноски
55      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)      Член 2, буква а), членове 8 и 12 от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г., следва да се тълкуват в смисъл, че в съответствие със задължението да се изпълняват разумните искания за достъп до и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, националният регулаторен орган е оправомощен да налага на оператор в областта на електронните съобщения със значителна пазарна сила на конкретен пазар задължение да инсталира по искане на конкурентни оператори абонатен кабел с максимална дължина от 30 m, свързващ разпределителната точка в мрежата за достъп и крайния сегмент в обекта на крайния потребител, ако това задължение се основава на характера на възникналия проблем и е пропорционално и обосновано в светлината на целите, посочени в член 8, параграф 1 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива), изменена с Директива 2009/140, което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
2)      Членове 8 и 12 във връзка с член 13 от Директива 2002/19, изменена с Директива 2009/140, следва да се тълкуват в смисъл, че когато възнамерява да наложи на оператор в областта на електронните съобщения със значителна пазарна сила на конкретен пазар прекарването на абонатни кабели за свързване на крайния потребител с тази мрежа, националният регулаторен орган трябва да държи сметка за първоначалната инвестиция, направена от съответния оператор, и за наличието на ценови контрол, който позволява възстановяване на разходите за инсталиране.
Подписи
* Език на производството: датски.