61998CC0423_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1 Με το υπό εξέταση προδικαστικό ερώτημα που έθεσε δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (κατέστη άρθρο 234 ΕΚ) το Corte di Appello di Napoli της Ιταλίας, το Δικαστήριο καλείται να ερμηνεύσει ορισμένες διατάξεις του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, ώστε να διαπιστωθεί κατά πόσο είναι σύμφωνη με αυτές εθνική νομοθεσία η οποία εξαρτά από χορήγηση προηγουμένης άδειας την απόκτηση ειδικώς από αλλοδαπούς εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί ακινήτων ευρισκομένων σε ζώνες της ιταλικής επικράτειας χαρακτηριζόμενες ως στρατιωτικής σημασίας.
II - Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
2 Δύο Γερμανοί υπήκοοι αγόρασαν στις 14 Ιανουαρίου 1998 δυο ακίνητα στην περιοχή Barano της νήσου Ischia ανοικτά της Νεαπόλεως. Ο υποθηκοφύλακας Νεαπόλεως όμως αρνήθηκε να μετεγγράψει τη σύμβαση αγοραπωλησίας για το λόγο ότι οι αγοραστές δεν είχαν λάβει πριν από τη σύναψη της συμβάσεως την νομαρχιακή άδεια που προβλέπεται ειδικώς για αλλοδαπούς από το άρθρο 18 του ιταλικού νόμου 898 της 24ης Δεκεμβρίου 1976, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 9 του νόμου 104 της 2ας Μαου 1990 και εφαρμόζεται πλέον δυνάμει της από 15ης Μαου 1990 κοινής αποφάσεως των Υπουργών Εθνικής ςΑμυνας και Εσωτερικών (1). υΟπως θα εξηγηθεί στη συνέχεια, η άδεια αυτή είναι αναγκαία όταν τα προς αγορά ακίνητα, όπως τα υπό κρίση, ευρίσκονται σε ζώνες που έχουν κηρυχθεί ως «στρατιωτικής σημασίας».
3 Ο Alfredo Albore, εφεσείων στην κύρια δίκη (στο εξής: Albore), συμβολαιογράφος στο Forio, προσέφυγε στο Tribunale di Napoli κατά της ανωτέρω αρνήσεως θεωρώντας ότι η απαίτηση της χορηγήσεως προηγούμενης άδειας δεν μπορεί να εφαρμόζεται και επί αλλοδαπών που είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών της Ευρωπαϋκής Ενώσεως ως αντιβαίνουσα στις θεμελιώδεις διατάξεις της κοινοτικής έννομης τάξης. Το πρωτοβάθμιο δικαστήριο δεν έκανε δεκτούς τους λόγους αυτούς.
4 Στις 22 Ιουνίου 1998 ο Albore άσκησε έφεση επικαλούμενος εκ νέου την αντίθεση της επίμαχης εθνικής νομοθεσίας προς τους κοινοτικούς κανόνες.
5 Το δικαστήριο της παραπομπής παρατηρεί πως οι κρίσιμες διατάξεις του ιταλικού νόμου φαίνεται εκ πρώτης όψεως να αντιβαίνουν προς το άρθρο 6 της Συνθήκης σε συσχετισμό με τις διατάξεις των άρθρων 52, 56 και 67 αυτής. Κρίνει ωστόσο αναγκαία «την υποβολή στο Δικαστήριο της ΕΚ, κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης, αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως ως προς το ζήτημα αν το άρθρο 18 του νόμου 898/76, όπως έχει τροποποιηθεί με το άρθρο 9 του νόμου 104/90, συμβιβάζεται προς τις προπαρατεθείσες διατάξεις της ενλόγω Συνθήκης».
III - Η κρίσιμη εθνική νομοθεσία
6 Ο ιταλικός νόμος 1095 της 3ης Iουνίου 1935, περί μεταβιβάσεως κυριότητας ακινήτων κειμένων σε νομούς κείμενους στα χερσαία σύνορα, όριζε με το άρθρο 1 τα ακόλουθα:
«Κάθε πράξη ολικής ή μερικής μεταβιβάσεως ακινήτων κειμένων στις ζώνες νομών προσκειμένων στα χερσαία σύνορα υπόκειται σε άδεια του νομάρχη».
Σύμφωνα με το άρθρο 2 του ιδίου νόμου, οι πράξεις εκχωρήσεως ή κτήσεως κυριότητας δεν μετεγγράφονται στα σχετικά δημόσια βιβλία «εφόσον δεν προσκομίζεται η απόδειξη της χορηγηθείσας νομαρχιακής άδειας».
7 Σύμφωνα με το άρθρο 18 του νόμου 898, της 24ης Δεκεμβρίου 1976, περί νέας ρυθμίσεως των στρατιωτικών δουλειών, όπως τροποποιήθηκε με το νόμο 104 της 2ας Μαου 1990:
«Οι διατάξεις των άρθρων 1 και 2 του νόμου 1095 της 3ης Ιουνίου 1935, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 2207 της 22ας Δεκεμβρίου 1939, ισχύουν επίσης στις ζώνες της εθνικής επικράτειας που έχουν χαρακτηρισθεί ως στρατιωτικής σημασίας με κοινή απόφαση των Υπουργών νΑμυνας και Εσωτερικών δημοσιευόμενη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.
Η προβλεπόμενη για πράξεις ολικής ή μερικής μεταβιβάσεως από τον νόμο 1095 της 3ης Ιουνίου 1935, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 2207 της 22ας Δεκεμβρίου 1939, άδεια του νομάρχη καθώς και η γνώμη της στρατιωτικής αρχής δεν απαιτούνται, αν η ολική ή μερική μεταβίβαση χωρεί προς Ιταλούς πολίτες ή προς διοικητικούς φορείς του Δημοσίου, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται οι αυτόνομες επιχειρήσεις, προς δήμους, κοινότητες, νομούς και άλλους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως, περιφέρειες, δημοσίους οργανισμούς επιδιώκοντες οικονομικούς σκοπούς, καθώς και προς κάθε άλλο νομικό πρόσωπο δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου ιταλικής ιθαγένειας.»
8 Η προβλεπόμεη από το νόμο 104 της 2ας Μαου 1990 κοινή απόφαση των Υπουργών Εθνικής ςΑμυνας και Εσωτερικών ελήφθη στις 15 Μαου 1990 και δημοσιεύθηκε στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 22 Μαου 1990 (GURI, no 117). Με την απόφαση αυτή χαρακτηρίσθηκαν ως ζώνες στρατιωτικής σημασίας οι ίδιες ζώνες που περιγράφονταν στο άρθρο 18 του προμνησθέντος νόμου no 898/76. Σε αυτές τις ζώνες περιλαμβάνονται πρακτικά όλες οι μικρού εμβαδού νήσοι της ιταλικής επικράτειας, μεταξύ των οποίων και η νήσος Ischia η οποία ενδιαφέρει την κύρια διαφορά.
IV - Ως προς το παραδεκτό του προδικαστικού ερωτήματος
9 Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι το επίμαχο προδικαστικό ερώτημα δεν πρέπει να τύχει απαντήσεως επί της ουσίας από το Δικαστήριο στο μέτρο που η εκκρεμούσα κυρία διαφορά έχει αμιγώς εθνικό χαρακτήρα. Ειδικότερα, υποστηρίζει ότι το ζήτημα της απόκτησης εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί ακινήτων θα ήταν δυνατόν να εξετασθεί υπό το πρίσμα του κοινοτικού δικαίου μόνον εάν τελούσε σε συνάρτηση με την άσκηση μιας εκ των ελευθεριών που κατοχυρώνει η Συνθήκη, ήτοι της ελευθερίας εγκαταστάσεως, της ελευθερίας κυκλοφορίας ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Το γεγονός και μόνον ότι αγοραστές των κρίσιμων ακινήτων είναι πρόσωπα τα οποία κατέχουν την γερμανική ιθαγένεια δεν αρκεί για να θεωρηθεί ότι οι περιορισμοί που τάσσει η ιταλική νομοθεσία για την απόκτηση εμπράγματων δικαιωμάτων τελούν σε συνάρτηση με την πραγματική άσκηση μιας εκ των ανωτέρω ελευθεριών που κατοχυρώνει η κοινοτική έννομη τάξη.
10 Η ανωτέρω συλλογιστική δεν με βρίσκει σύμφωνο. Αρκεί στο σημείο αυτό να τονισθεί ότι η κτήση εξ επαχθούς αιτίας εμπραγμάτων δικαιωμάτων από κατοίκους άλλων κρατών μελών συνιστά επένδυση, δηλαδή διακρατική κίνηση κεφαλαίων και ως εκ τούτου εμπίπτει στην κοινοτική αρχή περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Στο σημείο αυτό, χρήσιμη είναι η παραπομπή στην απόφαση της 1ης Ιουνίου 1999, Konle (2). Στη σκέψη 22 της απόφασης αυτής αναφέρεται ότι «στις κινήσεις κεφαλαίων περιλαμβάνονται οι ενέργειες μέσω των οποίων οι μη κάτοικοι πραγματοποιούν επενδύσεις επί ακινήτων στο έδαφος κράτους μέλους όπως προκύπτει από την ταξινόμηση των κινήσεων κεφαλαίων που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας 88/361/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 67 της Συνθήκης (ΕΕ L 178, σ. 5)».
11 Εν προκειμένω, η αγορά των ακινήτων πραγματοποιείται από Γερμανό πολίτη επί ιταλικού εδάφους. Κατά συνέπεια, υπό την αίρεση ότι το πρόσωπο αυτό δεν κατοικεί στην Ιταλία, η κτήση εμπράγματου δικαιώματος, ανεξάρτητα από τους σκοπούς τους οποίους εξυπηρετεί, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, τουλάχιστον, διότι προϋποθέτει διακρατική κίνηση κεφαλαίων. Σε περίπτωση βεβαίως που το ίδιο πρόσωπο κατοικεί ήδη στην Ιταλία, το υπό εξέταση ζήτημα ενδιαφέρει την κοινοτική έννομη τάξη από τη σκοπιά της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.
V - Ως προς την επιλογή της νομικής βάσης
Α - Τα επιχειρήματα των μερών
12 Ο Albore επιχειρεί να συνδέσει την επίδικη εθνική απαγόρευση με τις διατάξεις της Συνθήκης που αναφέρονται στην ελευθερία εγκατάστασης, την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και την αρχή της απαγόρευσης των δυσμενών διακρίσεων που διατυπώνει το άρθρο 6 της Συνθήκης (κατέστη άρθρο 12 ΕΚ). Επικαλείται προς τούτο την απόφαση 305/87, Επιτροπή κατά Ελλάδας (3) με την οποία κρίθηκε ότι το δικαίωμα κτήσης εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί ακινήτων αποτελεί σημαντική συνιστώσα της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων καθώς και της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των υπηρεσιών. Υποστηρίζει ακόμη ότι η απαγόρευση των δυσμενών διακρίσεων σε συνδυασμό με το δικαίωμα στην προστασία της ιδιωτικής ζωής έχουν την έννοια ότι το κοινοτικό δίκαιο αντιτίθεται σε μια εθνική νομοθεσία που επιβάλλει στους υπηκόους άλλων κρατών μελών να δηλώνουν τους σκοπούς απόκτησης ενός εμπράγματου δικαιώματος, εφόσον οι υπήκοοι του νομοθετούντος κράτους μέλους δεν υποβάλλονται στην ίδια υποχρέωση. Αντιθέτως, κατά τους ισχυρισμούς του Albore, το κρίσιμο προδικαστικό ερώτημα δεν πρέπει να εξετασθεί από τη σκοπιά των άρθρων 223 και 224 της Συνθήκης (κατέστησαν άρθρα 296 ΕΚ και 297 ΕΚ) διότι οι εξαιρετικές προϋποθέσεις εφαρμογής των ενλόγω διατάξεων δεν συντρέχουν εν προκειμένω.
13 Με τις παρατηρήσεις που κατέθεσε ενώπιον του Δικαστηρίου, η Ελληνική Κυβέρνηση αποσκοπεί στην αναγνώριση της συμβατότητας των επίμαχων εθνικών απαγορεύσεων ως αναγομένων στην εθνική άμυνα, την προστασία της δημόσιας ασφάλειας και την εξωτερική πολιτική, θέματα επί των οποίων - υποστηρίζει η Ελληνική Κυβέρνηση - τα κράτη μέλη έχουν την μέγιστη δυνατή διακριτική ευχέρεια. Ξωρίς να επικαλείται κάποια από τις διατάξεις της Συνθήκης ως ειδική νομική βάση για την αντιμετώπιση της επίδικης υποθέσεως, κάνει μνεία στα άρθρα Ι.1 επ. της Συνθήκης ΕΕ, στα άρθρα 223 και 224 της Συνθήκης καθώς και στα άρθρα 36, 48 και 73 Δ της Συνθήκης (κατέστησαν άρθρα 30 ΕΚ, 39 ΕΚ και 58 ΕΚ), από τα οποία συνάγει ότι υφίσταται, αν όχι απόλυτη, τουλάχιστον ιδιαιτέρως εκτεταμένη ελευθερία των κρατών μελών για τη λήψη μέτρων χάριν της εθνικής άμυνας και της δημόσιας ασφάλειας, ακόμη και αν τα μέτρα αυτά περιορίζουν κάποια από τις ελευθερίες που κατοχυρώνει η κοινοτική έννομη τάξη.
14 Η Επιτροπή εκτιμά ότι το επίδικο ζήτημα ορθότερο είναι να εξετασθεί από την οπτική γωνία των άρθρων 56 και 73 Δ της Συνθήκης (κατέστησαν άρθρα 46 ΕΚ και 58 ΕΚ). Ειδικότερα, η υπό εξέταση ιταλική νομοθεσία φαίνεται να συνιστά αφενός «νέο περιορισμό» επί του δικαιώματος εγκαταστάσεως και εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.
15 Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, σε περίπτωση που το ανωτέρω ερώτημα εξετασθεί ως προς την ουσία του, η σχετική νομοθεσία είναι καθόλα σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο.
Β - Η άποψή μου επί του ζητήματος
α) Η ιδιαιτερότητα των εθνικών μέτρων που αφορούν το στρατό και την εθνική άμυνα
16 Εκκινώ την ανάλυσή μου με την παρατήρηση ότι στην παρούσα υπόθεση θίγεται ένα ευαίσθητο ζήτημα, εκείνο της αντιμετωπίσεως από την πλευρά του κοινοτικού δικαίου κρατικών μέτρων που αφορούν την προάσπιση εθνικών συμφερόντων στρατιωτικής φύσεως. Φρονώ ότι η ειδική αυτή πτυχή του εθνικού δημοσίου συμφέροντος - ως τελούσα σε άμεση συνάρτηση με την έννοια της κρατικής κυριαρχίας και ως εμπίπτουσα στον πυρήνα του κράτους - παρουσιάζει ορισμένες ιδιαιτερότητες, οι οποίες την διακρίνουν από τις υπόλοιπες διαστάσεις της δημόσιας ασφάλειας, αν ήθελε γίνει δεκτό ότι η «δημόσια ασφάλεια» είναι έννοια γένους η οποία περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και τα κρατικά μέτρα, τις αποφάσεις ή τις πολιτικές που συνδέονται με τα στρατιωτικού χαρακτήρα ενδιαφέροντα και ανάγκες ενός κράτους μέλους. Με άλλα λόγια, ο δημιουργός και ο εφαρμοστής του κοινοτικού δικαίου οφείλουν αφενός να προσεγγίζουν με μεγάλη προσοχή το ζήτημα αυτό και αφετέρου να εφαρμόζουν ενδεχομένως σε αυτό ένα ειδικό ρυθμιστικό ή ερμηνευτικό καθεστώς που αποκλίνει, περισσότερο ή λιγότερο, από τη συνήθη αντιμετώπιση των υπολοίπων περιπτώσεων όπου τίθεται θέμα προστασίας της εθνικής δημόσιας ασφάλειας.
17 Δεν είναι άνευ σημασίας, εξάλλου, ότι στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο γίνεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, ειδική μνεία στην εθνική άμυνα ή σε εξαιρετικές καταστάσεις στις οποίες ένα κράτος μέλος ενδέχεται να κάνει χρήση του στρατιωτικού του μηχανισμού. Αναφέρομαι βεβαίως στις διατάξεις της Συνθήκης ΕΕ σχετικά με τη θέσπιση μιας κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας και σε εκείνες των άρθρων 223 και 224 της Συνθήκης (κατέστησαν άρθρα 296 ΕΚ και 297 ΕΚ), διατάξεις στις οποίες θα επανέλθω στη συνέχεια της ανάλυσής μου. Επιπλέον, το Δικαστήριο παγίως διακηρύσσει ότι η χάραξη της εθνικής πολιτικής για την (εσωτερική και εξωτερική) δημόσια ασφάλεια και η λήψη των σχετικών μέτρων ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών (4)· a fortiori, η διαχείριση των «στρατιωτικών υποθέσεων» ενός κράτους, όχι μόνο επαφίεται στη δική του εξουσία αλλά δεν πρέπει και να συναντά εμπόδια προερχόμενα από την κοινοτική έννομη τάξη, με τα οποία να αίρεται η εθνική ελευθερία επιλογών.
18 Οι ανωτέρω παρατηρήσεις δεν οδηγούν ωστόσο στο συμπέρασμα - το οποίο φαίνεται να υπονοεί η Ελληνική Κυβέρνηση με τις παρατηρήσεις της - ότι η κατά τα ανωτέρω εθνική αρμοδιότητα είναι από πλευράς κοινοτικού δικαίου ανεξέλεγκτη, κάτι το οποίο θα ισοδυναμούσε με την παραδοχή της υπάρξεως «γενικής και εγγενούς στη Συνθήκη επιφυλάξεως εξαιρούσας από το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου όλα τα μέτρα που λαμβάνονται για την δημόσια ασφάλεια» (5). Κρατικές ρυθμίσεις οι οποίες λαμβάνονται χάριν της εξυπηρετήσεως εθνικών στρατιωτικών σκοπών υπόκεινται σε έλεγχο ως προς τη συμβατότητά τους με το κοινοτικό δίκαιο, εφόσον η εφαρμογή τους εμποδίζει ή περιορίζει την τήρηση των κανόνων της κοινοτικής έννομης τάξης.
19 Στο σημείο αυτό εντοπίζεται ωστόσο μια επιπλέον δυσχέρεια για τον εφαρμοστή του κοινοτικού δικαίου. Παρά το ότι, όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, θα ήταν φρόνιμο να αναγνωρισθεί σε ορισμένες περιπτώσεις ότι η ειδική κατηγορία των εθνικών μέτρων «στρατιωτικού ενδιαφέροντος», λόγω της ιδιαίτερης φύσεώς της, χρήζει διακρίσεως από άλλες εθνικές ρυθμίσεις που αφορούν τη δημόσια ασφάλεια και ειδικής μεταχειρίσεως από το Δικαστήριο κατά τον έλεγχο της συμφωνίας τους με τους κοινοτικούς κανόνες, η δυνατότητα αυτή δεν παρέχεται ευθέως από τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου. Καταρχάς, οι διατάξεις της Συνθήκης ΕΕ για την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας, οι οποίες αναγνωρίζουν στα κράτη μέλη την ευχέρεια να αναδεικνύουν τις ιδιαιτερότητες της αμυντικής τους πολιτικής (6), ουδόλως μπορούν να θίξουν την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ (7). Συνεπώς, τα κράτη μέλη δεν είναι σε θέση να επικαλεσθούν τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΕ ώστε να μη συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη Συνθήκη ΕΚ. Σε ό,τι αφορά την τελευταία, εξαιρουμένων των περιπτώσεων που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της ειδικής ρήτρας ασφαλείας των άρθρων 223 επ. (νυν άρθρα 296 ΕΚ επ.), εθνικές ρυθμίσεις που άπτονται των στρατιωτικών υποθέσεων και της εθνικής άμυνας και εισάγουν περιορισμούς ή εμπόδια στην εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων δεν φαίνεται να δικαιολογούνται παρά μόνο στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που αυτό προβλέπεται ρητώς από τον κοινοτικό νομοθέτη.
20 Ως τέτοιες ασφαλιστικές δικλείδες μπορούν για παράδειγμα να θεωρηθούν εκείνες των άρθρων 36, 56, 66, 73 Δ και 100 Α της Συνθήκης ΕΚ (κατέστησαν άρθρα 30 ΕΚ, 46 ΕΚ, 55 ΕΚ, 58 ΕΚ και 95 ΕΚ), με τις οποίες επιτρέπεται η απόκλιση από τους κανόνες της ελεύθερης κυκλοφορίας και της εναρμόνισης των εθνικών νομοθεσιών. Οι σχετικές διατάξεις όμως - και αυτό είναι, όπως προελέχθη, σημαντικό - δεν αναφέρονται ειδικώς στα ζητήματα στρατιωτικής φύσεως ή στην εθνική άμυνα αλλά γενικώς σε εθνικά μέτρα υπαγορευόμενα «από λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας»· εξαρτούν δε τα εθνικά μέτρα απόκλισης από την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας και τα υποβάλλουν σε εκτεταμένο έλεγχο ουσίας από μέρους του Δικαστηρίου. υΕτσι, από το γράμμα των διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου φαίνεται να συνάγεται ότι για όσες περιπτώσεις δεν τίθεται ζήτημα εφαρμογής των άρθρων 223 επ. της Συνθήκης, εθνικές ρυθμίσεις όπως η υπό κρίση θα πρέπει να εξετάζονται όπως κάθε άλλο κρατικό μέτρο που αφορά τη δημόσια τάξη και ασφάλεια.
21 Είναι όμως τούτο ορθό, ή θα πρέπει το Δικαστήριο, παρόλα αυτά, να αναζητήσει τον κατάλληλο τρόπο προσαρμογής του ασκούμενου κοινοτικού ελέγχου στις ιδιαιτερότητες των ενλόγω υποθέσεων; νΟπως θα εξηγήσω στη συνέχεια, η δεύτερη λύση είναι η μόνη αποδεκτή, συνάδει δε με τις μέχρι σήμερα κατευθύνσεις της νομολογίας.
β) Η νομική βάση του άρθρου 224 της Συνθήκης (νυν άρθρο 297 ΕΚ)
22 Κρίνω σκόπιμο να αναφερθώ πρώτα στο άρθρο 224 της Συνθήκης ΕΚ, εξετάζοντας κατά πόσο είναι δυνατή η εφαρμογή του στην ένδικη υπόθεση.
23 Με το άρθρο αυτό εισάγεται στη Συνθήκη μια δικλείδα ασφαλείας για την προάσπιση ορισμένων καίριων συμφερόντων των κρατών μελών. Η ενλόγω ρήτρα διαφυγής από τις υποχρεώσεις που υπό κανονικές συνθήκες υπέχουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της κοινοτικής έννομης τάξης, εμφανίζει διπλό εξαιρετικό χαρακτήρα. Πρώτον, όπως οι άλλες ρήτρες διασφάλισης που συνοδεύουν τους κοινοτικούς κανόνες, πρέπει να ερμηνεύεται στενώς, λόγω του ότι συνιστά απόκλιση από το γενικώς ισχύον ρυθμιστικό καθεστώς που δημιουργούν οι κανόνες αυτοί. Δεύτερον, αντίθετα προς τις άλλες ρήτρες διασφάλισης, η ενεργοποίησή της φαίνεται αδύνατη υπό «κανονικές συνθήκες»· επιτρέπεται μόνο σε ακραίες καταστάσεις οι οποίες περιγράφονται εξαντλητικά στο σώμα του άρθρου 224.
24 Η ανωτέρω διαπίστωση οδήγησε το Δικαστήριο, ιδίως μετά τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα κ. M. Darmon επί της υποθέσεως Johnston (8), να θεωρήσει τις ρυθμίσεις του άρθρου 224 ως έχουσες επικουρικό χαρακτήρα έναντι των υπολοίπων διατάξεων της Συνθήκης· με αυτή την έννοια, αποτελούν «την ultima ratio στην οποία γίνεται προσφυγή μόνο εφόσον δεν υπάρχει άλλη κοινοτική διάταξη επιτρέπουσα την ικανοποίηση της ενλόγω ανάγκης δημόσιας τάξης» (9). Αυτός είναι εξάλλου ο κύριος λόγος για τον οποίο η επίμαχη διάταξη του πρωτογενούς δικαίου δεν εφαρμόσθηκε ποτέ μέχρι σήμερα (10).
25 Πιστεύω ότι η συλλογιστική σύμφωνα με την οποία ο επικουρικός χαρακτήρας μιας διάταξης του πρωτογενούς δικαίου συνάγεται αυτομάτως από τον εξαιρετικό χαρακτήρα της ίδιας αυτής διατάξεως δεν βρίσκεται στο απυρόβλητο της νομικής κριτικής.
26 Κατανοώ βεβαίως τις επιφυλάξεις του Δικαστηρίου σε σχέση με το άρθρο 224, η συστηματική επίκληση του οποίου από τα κράτη μέλη θα ενείχε τον κίνδυνο ανατροπής της ισορροπίας των διατάξεων της Συνθήκης και δυσλειτουργίας του μηχανισμού ελέγχου της συμβατότητας των εθνικών μέτρων απόκλισης από τους γενικώς ισχύοντες κοινοτικούς κανόνες· τα κράτη μέλη, ακριβώς για να αποφεύγουν τον αυστηρό δικαστικό έλεγχο αναλογικότητας που κατά κανόνα συνοδεύει την εφαρμογή των υπολοίπων ρητρών ασφαλείας που προβλέπει η Συνθήκη (για παράδειγμα, τα άρθρα 36, 56, 66 κ.λπ. της Συνθήκης ΕΚ), έχουν κάθε συμφέρον να επιζητούν την εξέταση των σχετικών εθνικών μέτρων από τη σκοπιά του άρθρου 224· στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο περιορίζεται, δυνάμει του άρθρου 225 της Συνθήκης (κατέστη άρθρο 298 ΕΚ), μόνο στην εξέταση του κατά πόσον το ενλόγω κράτος μέλος άσκησε ή όχι «καταχρηστικώς» τις εξουσίες που του παρέχει το άρθρο 224.
27 Ωστόσο, θεωρώ ότι το άρθρο 224 είναι επιφορτισμένο με έναν επιπλέον ρόλο στο σύστημα των διατάξεων της Συνθήκης, πέρα από το να επιτρέπει απλώς στα κράτη μέλη να λαμβάνουν συγκεκριμένα μέτρα απόκλισης από κοινοτικό κανόνα, μέτρα τα οποία θα μπορούσαν ενδεχομένως να δικαιολογηθούν με προσφυγή σε άλλες διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου. Το άρθρο 224 φαίνεται να αποτελεί το ορόσημο για τη διάκριση μεταξύ ομαλών συνθηκών λειτουργίας των εθνικών και των κοινοτικών θεσμών και δυσάρεστων καταστάσεων εθνικού κινδύνου, οι οποίες επιδρούν στις γενικότερες σχέσεις Κοινότητας και κρατών μελών. Η φύση, η ένταση και η έκταση των δεσμών που συνδέουν την εθνική με την κοινοτική έννομη τάξη υφίστανται, μέσω του άρθρου 224, σημαντικές μεταβολές· συνεπώς, είναι καίριο να διαπιστώνεται κάθε φορά κατά πόσο συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του ενλόγω άρθρου. Για το λόγο αυτό, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν έθεσε ρητώς ως όρο άσκησης των εθνικών εξουσιών που κατοχυρώνει το άρθρο 224, την ανεπάρκεια των υπόλοιπων νομικών οδών που παρέχει η Συνθήκη στα κράτη μέλη για να διαφυλάξουν τα συμφέροντά τους.
28 Ποιο είναι όμως το ρυθμιστικό πεδίο του άρθρου 224; Ο Albore και η Επιτροπή θεωρούν σχεδόν αυτονόητο ότι η ενλόγω διάταξη δεν βρίσκει έδαφος εφαρμογής στην επίδικη διαφορά. Δεν είμαι βέβαιος ότι αυτή η αρνητική απάντηση είναι τόσο προφανής.
29 Καταρχάς, το επίμαχο άρθρο της Συνθήκης ενέχει μια σημαντική ερμηνευτική δυσχέρεια. Οι περιπτώσεις που απαριθμούνται στο άρθρο αυτό, ήτοι η «σοβαρή εσωτερική διαταραχή της δημόσιας τάξεως», «ο πόλεμος», η «σοβαρή διεθνής ένταση που αποτελεί απειλή πολέμου», η «εκπλήρωση υποχρεώσεων με σκοπό τη διατήρηση της ειρήνης και της διεθνούς ασφαλείας», τελούν σε άμεση συνάρτηση με πολιτικές, στρατηγικές και γεωπολιτικές εκτιμήσεις στις οποίες αρμόδια να προβαίνουν είναι καταρχήν τα κράτη μέλη. ηΟπως παρατηρεί ο γενικός εισαγγελέας κ. F. Jacobs στις προτάσεις του επί της υποθέσεως C-120/94 (11), γεννάται το «θεμελιώδες πρόβλημα της εκτάσεως των εξουσιών του Δικαστηρίου να προβαίνει σε δικαστικό έλεγχο τέτοιων καταστάσεων» (12), ιδίως όταν αυτές αναφέρονται στην έννοια του «πολέμου» ή της «απειλής πολέμου». Στις περιπτώσεις αυτές «το βάθος του ελέγχου μπορεί να περιορίζεται σημαντικά λόγω της ελλείψεως ενδεδειγμένων νομικών κριτηρίων που μπορούν να τύχουν εφαρμογής από τα δικαστήρια» (13). Εξάλλου, ο ίδιος γενικός εισαγγελέας τονίζει ότι το πεδίο του (ασκούμενου κατά το άρθρο 225) δικαστικού ελέγχου καταχρηστικότητας «είναι άκρως περιορισμένο - όχι μόνο λόγω της χρησιμοποιουμένης σ' αυτό και στο προηγούμενο άρθρο ορολογίας αλλά και λόγω της φύσεως του αντικειμένου της υποθέσεως» (14). Κατά συνέπεια, η εθνική αντίληψη ως προς τις συνθήκες συνδρομής των προϋποθέσεων του άρθρου 224, χωρίς να είναι ανεξέλεγκτη από τη σκοπιά του κοινοτικού δικαίου, δεν μπορεί να υπαχθεί σε πλήρη δικαστικό έλεγχο ουσίας, όπως είναι ο έλεγχος αναλογικότητας που διενεργείται στο πλαίσιο των άρθρων 36, 56, 66 κ.λπ. της Συνθήκης ΕΚ.
30 Γεννάται, περαιτέρω, ένα επιπλέον ερμηνευτικό ζήτημα. Η προσφυγή στο άρθρο 224 προϋποθέτει την συντέλεση των γεγονότων και καταστάσεων που περιγράφονται σε αυτό, ήτοι πραγματικές συνθήκες εσωτερικής αναρχίας, πολέμου, υπαρκτής απειλής πολέμου και ανειλημμένης υποχρέωσης του κράτους μέλους - συνήθως στρατιωτικής φύσεως - με σκοπό τη διατήρηση της ειρήνης και της διεθνούς ασφαλείας; Ο Albore και η Επιτροπή φαίνεται να απαντούν στο ερώτημα αυτό καταφατικά. Ο γενικός εισαγγελέας κ. A. La Pergola, στην υπόθεση Sirdar (15), υποστήριξε με τις προτάσεις του την αδυναμία εφαρμογής του επίμαχου άρθρου για την δικαιολόγηση εθνικών μέτρων σχετικών με την οργάνωση των ειδικών δυνάμεων του στρατού σε περιόδους κατά τις οποίες το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν βρίσκεται σε πραγματική κατάσταση σοβαρής αναταραχής, πολέμου, απειλής πολέμου κ.λπ. Η περιοριστική αυτή λύση δείχνει, εκ πρώτης όψεως, ότι συνάδει τόσο με το γράμμα του κρίσιμου κανόνα του πρωτογενούς δικαίου όσο και με την ερμηνευτική αρχή, σύμφωνα με την οποία οι εξαιρέσεις στην τήρηση του κοινοτικού δικαίου πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται στενά.
31 Πιστεύω, πάντως, ότι θα μπορούσε να επιχειρηθεί μια διαφορετική προσέγγιση ερειδόμενη επί της ιδιαίτερης φύσεως των καταστάσεων στις οποίες αναφέρεται ο συνταγματικός κοινοτικός νομοθέτης με το άρθρο 224. Ειδικότερα, θεωρώ ότι ο κύριος και απώτερος σκοπός των συντακτών του άρθρου αυτού συνίσταται στην παροχή στα κράτη μέλη της μεγαλύτερης δυνατής ευχέρειας αντιμετωπίσεως ορισμένων εξαιρετικών και λίαν επικινδύνων συγκυριών. Η λήψη μέτρων αντιμετώπισης δεν προϋποθέτει αναγκαστικά τη συνδρομή των ενλόγω καταστάσεων αλλά αρκεί να βρίσκεται σε άμεση και αποκλειστική σχέση μαζί τους. Επομένως θα ήταν δυνατόν να υποστηριχθεί ότι η εξουσία των κρατών μελών να προβαίνουν στους απαραίτητους χειρισμούς όταν βρίσκονται ενώπιον καταστάσεων κρίσεως, περιλαμβάνει και την εξουσία τους να θεσπίζουν προληπτικά τα απαραίτητα μέτρα που θα τους επιτρέψουν να αντεπεξέλθουν σε συνθήκες πολέμου, διεθνούς αναταραχής ή κατάλυσης του κράτους. Η απολύτως στενή ερμηνευτική προσέγγιση του άρθρου 224, με την οποία θα τίθεντο αυτομάτως εκτός του πεδίου εφαρμογής του σχετικού άρθρου οι εθνικές αποφάσεις που συνδέονται με τρόπο άμεσο και αποκλειστικό με τις εξαιρετικές καταστάσεις που περιγράφονται στην επίμαχη διάταξη της Συνθήκης - πρόκειται συνήθως για αποφάσεις επί ζητημάτων οργάνωσης της εθνικής άμυνας και των ενόπλων δυνάμεων - ενδέχεται να στερεί την ενλόγω διάταξη από κάθε χρήσιμο αποτέλεσμα. Διαφέρει όμως η στενή ερμηνεία μιας εξαιρετικής ρήτρας - κάτι το οποίο με βρίσκει απόλυτα σύμφωνο - από την περιοριστική απόδοση της εννοίας της κατά τρόπο που της αφαιρεί κάθε πρακτική χρησιμότητα.
32 Στην ανωτέρω συλλογιστική μπορεί να αντιταχθεί το επιχείρημα ότι λόγω ακριβώς της εξαιρετικής φύσεως των καταστάσεων που αναφέρονται στο άρθρο 224, τα λαμβανόμενα εθνικά μέτρα θα πρέπει, ούτως ή άλλως, να έχουν προσωρινό χαρακτήρα. Δεν είναι δηλαδή νοητή η υπαγωγή στο πεδίο της κρίσιμης διάταξης, κρατικών αποφάσεων που ρυθμίζουν με τρόπο μόνιμο ένα ζήτημα, ακόμη και αν αυτό άπτεται της αντιμετώπισης συνθηκών πολέμου ή άλλων συναφών κρίσεων. Με άλλα λόγια, ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτό ότι τα επίμαχα εθνικά μέτρα δεν είναι απαραίτητο να ταυτίζονται χρονικά με τις περιόδους κατά τις οποίες συντρέχουν όντως οι ειδικές καταστάσεις του 224 - εξήγησα ήδη τις δυσχέρειες σαφούς προσδιορισμού των περιπτώσεων όπου υφίσταται αποδεδειγμένα «απειλή πολέμου» -, και πάλι δεν είναι δυνατόν να εκτείνονται εσαεί μέσα στο χρόνο· διότι ο μόνιμος χαρακτήρας τους υποδηλώνει ότι δεν έχουν θεσπισθεί αποκλειστικά για την επίλυση των προβλημάτων που περιλαμβάνονται στο πεδίο του άρθρου 224. Δεν θα ήμουν αντίθετος με την εισαγωγή ενός τέτοιου ερμηνευτικού τεκμήριου, βεβαίως μαχητού, αλλά δύσκολα ανατρέψιμου στην πράξη.
33 Για να μην παραμείνουμε μόνο σε θεωρητικό επίπεδο, θα επιχειρήσω να μεταφέρω τις ανωτέρω σκέψεις στο πλαίσιο της παρούσας διαφοράς. Διερωτώμαι κατά πόσον οι επίμαχες απαγορεύσεις κτήσεως εμπραγμάτων δικαιωμάτων σε περιοχές χαρακτηριζόμενες ως στρατιωτικής σημασίας θα μπορούσαν να εμπέσουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 224. Στο ερώτημα αυτό, δεν θα θεωρούσα αδύνατη μια καταφατική απάντηση αν οι ενλόγω απαγορεύσεις είχαν προσωρινό και ειδικό χαρακτήρα. Ας υπενθυμίσω το καθεστώς αναρχίας που επικράτησε για ορισμένο χρονικό διάστημα στην Αλβανία - χώρα γειτονική με την Ιταλία -, ή, a fortiori, την εμπλοκή της Ιταλίας σε επιχειρήσεις του ΝΑΤΟ στη Βοσνία και πιο πρόσφατα στο Κοσσυφοπέδιο. Θα μπορούσε να αρνηθεί κανείς στις ιταλικές αρχές το δικαίωμα να θεωρήσουν τις ανωτέρω συγκυρίες ως απειλές πολέμου ή ως ειδικές συνθήκες οι οποίες γεννώνται από διεθνή υποχρέωση αναληφθείσα «με σκοπό την διατήρηση της ειρήνης και της διεθνούς ασφαλείας»; Θα μπορούσε ακόμη να απαγορευθεί στην Ιταλία η δυνατότητα, λαμβανομένης υπόψη της διαπιστωθείσας αστάθειας στα Βαλκάνια την τελευταία πενταετία, να διατηρήσει προληπτικές απαγορεύσεις όπως η υπό κρίση και σε περιόδους κατά τις οποίες έχει μεν επανέλθει η διεθνής τάξη και ασφάλεια, δεν είναι ωστόσο σαφές ότι τα προβλήματα έχουν παρέλθει ανεπιστρεπτί; Θα μπορούσε τότε ο κοινοτικός δικαστής να υποβάλει σε πλήρη έλεγχο αναλογικότητας τις κρίσιμες ρυθμίσεις που θεσπίσθηκαν για την προάσπιση των εθνικών στρατιωτικών συμφερόντων, εκτιμώντας για παράδειγμα ότι η νήσος Ischia δεν βρίσκεται σε κάποια, περισσότερο ή λιγότερο, «επικίνδυνη» ζώνη; ηΗ θα μπορούσε να υποστηριχθεί, όπως το υπονοεί ο Albore, ότι στρατιωτικές ανάγκες αυτής της φύσεως δεν υπάρχουν πλέον;
34 Είναι νομίζω προφανές ότι για ορισμένα τουλάχιστον κράτη μέλη, η συνδρομή των προϋποθέσεων του άρθρου 224 δεν είναι τόσο μακρινή όσο συνήθως τη φανταζόμαστε. Οι δε δυσχέρειες στην οριοθέτηση και την άσκηση του δικαστικού ελέγχου καταχρηστικότητας που οργανώνει το άρθρο 225 ΕΚ είναι από κάθε άποψη αξιοσημείωτες· με την εκδοχή βεβαίως ότι η εφαρμογή του άρθρου 224 δεν θα παραμεριζόταν μέσα από την - εσφαλμένη, κατά τη γνώμη μου - επικουρική μόνο αναφορά του άρθρου αυτού.
35 Το ζήτημα δεν τίθεται εν προκειμένω. Η σχετική ιταλική νομοθεσία δεν έχει προσωρινό αλλά μόνιμο χαρακτήρα, οπότε, σύμφωνα με την προηγηθείσα ανάλυση, εκφεύγει του πεδίου του άρθρου 224. Περαιτέρω η Ιταλική Κυβέρνηση δεν ενεργοποίησε την δικλείδα ασφαλείας που της προσφέρει το άρθρο 224. Δεν προσπάθησε καν να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους είτε συντρέχουν καταστάσεις που εμπίπτουν στο άρθρο αυτό είτε τα επίμαχα μέτρα, ως έχοντα στρατιωτικό χαρακτήρα, είναι άρρηκτα και αποκλειστικά συνδεδεμένα με την αντιμετώπιση τέτοιων καταστάσεων, οπότε, σύμφωνα με την προεκτεθείσα ερμηνευτική προσέγγιση, είναι δυνατόν να ενταχθούν στο πεδίο του άρθρου 224 για περιορισμένο, τουλάχιστον, χρονικό διάστημα. Στο μέτρο δε που, όπως εξηγήθηκε προηγουμένως, ο τρόπος με τον οποίο τα κράτη μέλη αντιλαμβάνονται τις γεωπολιτικές, στρατηγικές και λοιπές συνθήκες που σχετίζονται με το άρθρο 224, είναι καίριος για την εφαρμογή του άρθρου αυτού, περιττεύει η περαιτέρω ενασχόληση με το ενλόγω ειδικό ζήτημα.
36 Η προηγηθείσα ανάλυση δεν στερείται ωστόσο αξίας. Είναι απαραίτητη για να καταδειχθεί η σημασία της ένδικης εθνικής νομοθεσίας και η ιδιαιτερότητα της αντιμετώπισής της. Εφόσον άπτεται ενός ζητήματος το οποίο χαρακτηρίζεται από την Ιταλία ως «στρατιωτικού ενδιαφέροντος», και συνδέεται ως εκ τούτου με καταστάσεις οι οποίες θα μπορούσαν εν δυνάμει να υπαχθούν στο άρθρο 224 της Συνθήκης, το Δικαστήριο καλείται να λάβει υπόψη τις παραμέτρους αυτές κατά τον έλεγχο της νομοθεσίας αυτής, έστω και επί των άλλων νομικών βάσεων που προσφέρει η Συνθήκη. Εφόσον προβεί στις κρίσιμες αυτές εκτιμήσεις και εκτός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 224, τα κράτη μέλη δεν θα έχουν πλέον κίνητρο να επιμένουν στη διασταλτική και ενδεχομένως επικίνδυνη για την κοινοτική νομιμότητα, προσφυγή στο άρθρο αυτό.
γ) Οι λοιπές νομικές βάσεις
37 Πέραν του άρθρου 224 της Συνθήκης EK, απομένει να εξετασθεί κατά πόσον, πρώτον, η ένδικη εθνική απαγόρευση θίγει ορισμένους κοινοτικούς κανόνες και δεύτερον, αν, παρά το γεγονός αυτό, είναι πάντως συμβατή με το κοινοτικό δίκαιο. Ως κατάλληλες νομικές βάσεις για την εξέταση της υπόθεσης προτάθηκαν από το δικαστήριο της παραπομπής και τα μέρη οι διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου που κατοχυρώνουν την απαγόρευση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγένειας, το απαραβίαστο της ιδιωτικής ζωής, και την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων.
38 Πριν εξετασθεί αναλυτικά κάθε μια από τις νομικές αυτές βάσεις αξίζει να παρατηρηθεί ότι οι ενλόγω διατάξεις της Συνθήκης εμφανίζουν ένα κοινό χαρακτηριστικό· ορθώς ερμηνευόμενες, επιτρέπουν, ρητώς ή σιωπηρώς, τη θέσπιση υπό προϋποθέσεις εθνικών εξαιρέσεων από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας, χάριν προστασίας της «δημόσιας ασφάλειας». Η έννοια της δημόσιας ασφάλειας αντιμετωπίζεται με τον ίδιο τρόπο από το Δικαστήριο, ανεξαρτήτως του ειδικού νομικού πλαισίου εντός του οποίου γίνεται η επίκλησή της. Ενόψει της παρατήρησης αυτής, η επιλογή της ή των κρίσιμων διατάξεων της Συνθήκης για την εκτίμηση της ένδικης υπόθεσης δεν έχει ιδιαιτέρως μεγάλη πρακτική σημασία.
39 Σε ό,τι αφορά, πρώτον, την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, αρκεί να υπομνησθούν τα ακόλουθα (16): αφενός, στις κινήσεις κεφαλαίων, περιλαμβάνονται και εκείνες με τις οποίες διενεργούνται από μη κατοίκους ενός κράτους μέλους επενδύσεις επί ακινήτων που βρίσκονται στο έδαφος του κράτους αυτού· αφετέρου, η ένδικη εθνική νομοθεσία τάσσει ειδικώς για τους μη Ιταλούς υπηκόους ορισμένες επιπλέον προϋποθέσεις για την κτήση εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί ακινήτων σε ορισμένες περιοχές της Ιταλίας. Ως εκ τούτου, η σχετική εθνική νομοθεσία αναφέρεται σαφώς στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων· η συμβατότητά της με το κοινοτικό δίκαιο θα πρέπει να εξετασθεί υπό το πρίσμα των κοινοτικών κανόνων που οργανώνουν τη θεμελιώδη αυτή κοινοτική ελευθερία, στο μέτρο που πιθανολογείται ότι οι αγοραστές στην κύρια δίκη, Γερμανοί υπήκοοι, δεν κατοικούν στην Ιταλία.
40 Αντιθέτως, εφόσον δεν είναι γνωστές στο Δικαστήριο οι προθέσεις των αγοραστών των κρισίμων ακινήτων δεν είναι δυνατόν να προσδιορισθεί με βεβαιότητα κατά πόσον η επίμαχη απόκτηση εμπραγμάτων δικαιωμάτων συνδέεται με την άσκηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των υπηρεσιών. Μπορεί μεν η αγορά ακινήτων να αποτελεί σημαντική συνιστώσα των ανωτέρω ελευθεριών, όπως διακηρύσσεται με την απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας (17), πλην όμως, στο πλαίσιο της εκκρεμούσας ενώπιον του δικαστηρίου της παραπομπής διαφοράς, ο σύνδεσμος της αγοράς των ενδίκων ακινήτων στην νήσο Ischia της Ιταλίας με την πρόθεση άσκησης των ενλόγω κοινοτικών ελευθεριών παραμένει υποθετικός. Φρονώ, συνεπώς, ότι τα τεθέντα προδικαστικά ερωτήματα δεν πρέπει να εξετασθούν υπό τις νομικές αυτές βάσεις, υπό την αίρεση βεβαίως ότι οι αγοραστές των ακινήτων αυτών, όπως πιθανολογείται, δεν κατοικούσαν ήδη ή δεν προτίθενται να κατοικήσουν στην Ιταλία.
41 Θα μπορούσε βεβαίως να υποστηριχθεί ότι η αγορά ενός ακινήτου σε μια τουριστική περιοχή όπως το νησί Ischia της Ιταλίας αρκεί για να πιθανολογηθεί η βούληση του αγοραστή τους να επισκέπτεται τη νήσο αυτή ως τουρίστας, ήτοι ως αποδέκτης υπηρεσιών, οπότε και εφαρμόζονται εν προκειμένω οι διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών (18). Συναφώς, ο διασταλτικός τρόπος με τον οποίο το Δικαστήριο και ο κοινοτικός νομοθέτης προσδιορίζουν το πεδίο εφαρμογής της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και του δικαιώματος εγκαταστάσεως, συμπεριλαμβάνοντας σε αυτό κατηγορίες προσώπων οι οποίες δεν συνδέονται ευθέως με την παροχή εργασίας, την αναζήτηση εργασίας ή άλλες οικονομικές δραστηριότητες (19), θα μπορούσε να μας οδηγήσει στο συμπέρασμα πως και μόνη η προσπάθεια αγοράς ακινήτου σε μια περιοχή της κοινοτικής επικράτειας ισοδυναμεί με εκπεφρασμένη πρόθεση ασκήσεως της ελευθερίας κυκλοφορίας των προσώπων ή του δικαιώματος ελεύθερης εγκαταστάσεως, οπότε τα σχετικά άρθρα της Συνθήκης τυγχάνουν εφαρμογής. Αν και δεν είμαι, καταρχήν, αντίθετος στη θέσπιση ενός τέτοιου τεκμηρίου - με το οποίο, πάντως, δεν αίρεται ο υποθετικός χαρακτήρας του συνδέσμου της επίμαχης αγοράς ακινήτων με τις κρίσιμες ελευθερίες της Συνθήκης - δεν θεωρώ εντούτοις απαραίτητο να επιμείνω προς αυτή την κατεύθυνση, εφόσον μάλιστα, όπως εξηγήθηκε ανωτέρω, η παρούσα υπόθεση φαίνεται να εμπίπτει στο πεδίο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Εξάλλου, σύμφωνα με την ανάλυση που προηγήθηκε (20), η απάντηση που θα δοθεί στο ζήτημα κατά πόσον η κρίσιμη εθνική νομοθεσία είναι ή όχι συμβατή με το κοινοτικό δίκαιο δεν εξαρτάται στην υπό κρίση περίπτωση από τη διάσταση της ελεύθερης κυκλοφορίας υπό την οποία θα εξετασθεί.
42 Ενδιαφέρον παρουσιάζει, τέλος, ο ισχυρισμός σύμφωνα με τον οποίο οι σχετικοί εθνικοί περιορισμοί αντιβαίνουν στο άρθρο 6 της Συνθήκης (νυν άρθρο 12 ΕΚ), με το οποίο απαγορεύεται εν γένει «κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας» καθώς και στο κοινοτικά αναγνωρισμένο δικαίωμα στην προστασία της ιδιωτικής ζωής.
43 Πράγματι, το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή κατοχυρώνεται από την κοινοτική έννομη τάξη (21). Ωστόσο, δεν νομίζω ότι η τεθείσα από τις ιταλικές αρχές υποχρέωση κοινοποιήσεως σε αυτές του σκοπού για τον οποίο ένα πρόσωπο επιθυμεί να αγοράσει ένα ακίνητο, συνιστά προσβολή του δικαιώματος στην ιδιωτική ζωή. Σε κάθε περίπτωση, εξάλλου, τα θεμελιώδη δικαιώματα «δεν αποτελούν απόλυτα προνόμια, αλλά μπορούν να περιέχουν περιορισμούς υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Κοινότητα και δεν αποτελούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και επαχθή επέμβαση που θα προσέβαλλε την ίδια την ουσία των ούτως διασφαλιζομένων δικαιωμάτων (...)» (22). Κατά συνέπεια, οι ένδικες εθνικές απαγορεύσεις, ακόμη και αν ήθελε θεωρηθεί ότι συνιστούν περιορισμό του δικαιώματος στην ιδιωτική ζωή, δεν είναι αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο, εφόσον δικαιολογούνται για λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η προάσπιση της εθνικής άμυνας.
44 Μεγαλύτερη βαρύτητα θα μπορούσε να παρουσιάζει, κατά τη γνώμη μου, ο ισχυρισμός σύμφωνα με τον οποίο η ενλόγω ιταλική νομοθεσία είναι αντίθετη προς το άρθρο 6 της Συνθήκης, διότι εισάγει μια διάκριση λόγω ιθαγενείας. Οι κυβερνήσεις της Ιταλίας και της Ελλάδος υποστηρίζουν ότι η ενλόγω διάταξη της Συνθήκης δεν μπορεί να εφαρμοσθεί με τρόπο αυτόνομο παρά μόνον εφόσον τυγχάνουν εφαρμογής άλλες, ειδικότερες διατάξεις της Συνθήκης οι οποίες συνιστούν συγκεκριμένες εφαρμογές της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Σε περίπτωση που η περιοριστική αυτή προσέγγιση γινόταν δεκτή, το άρθρο 6 δεν θα μπορούσε να αποτελέσει νομική βάση για την εξέταση της παρούσης υποθέσεως, εκτός αν η ίδια υπόθεση υπάγεται στο ρυθμιστικό πλαίσιο ενός άλλου κανόνα της Συνθήκης, όπως είναι για παράδειγμα η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, των υπηρεσιών ή των κεφαλαίων. Δεν συμφωνώ με την ανωτέρω συσταλτική ερμηνεία, η οποία καταλήγει να στερεί την σχετική ρύθμιση του πρωτογενούς δικαίου από κάθε πρακτική χρησιμότητα. Το Δικαστήριο έχει καταστήσει σαφές ότι ένα υποκείμενο δικαίου μπορεί να αντλήσει δικαιώματα από το άρθρο 6 της Συνθήκης στο πλαίσιο εννόμων σχέσεων που εμπίπτουν στην κοινοτική έννομη τάξη, εφόσον δεν τυγχάνει εφαρμογής μια από τις ειδικότερες διατάξεις του πρωτογενούς ή του παραγώγου κοινοτικού δικαίου με τις οποίες υλοποιείται η θεμελιώδης υποχρέωση των κρατών μελών να αποφεύγουν τις διακρίσεις λόγω ιθαγένειας (23). Το δικαίωμα στην ίση μεταχείριση ανεξαρτήτως ιθαγένειας, το οποίο απορρέει από την ανωτέρω διάταξη δεν έχει και αυτό, βεβαίως, απόλυτο χαρακτήρα. Είναι νοητή η διατήρηση ή η εισαγωγή εθνικών περιορισμών, για θεμιτούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, αντίστοιχους με εκείνους που προβλέπουν τα άρθρα 36, 59, 69 κ.λπ. της Συνθήκης ΕΚ.
45 Σε κάθε περίπτωση, πάντως, το άρθρο 6 δεν αποτελεί την προσήκουσα νομική βάση για την εξέταση της παρούσας υποθέσεως, όχι γιατί δεν μπορεί να εφαρμοσθεί με τρόπο αυτόνομο, αλλά γιατί υφίσταται άλλη διάταξη του κοινοτικού δικαίου η οποία έχει ως αντικείμενο μια ειδικότερη έκφανση της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων. Συγκεκριμένα, από τη στιγμή που διαπιστώθηκε προηγουμένως ότι η ένδικη εθνική νομοθεσία ενδιαφέρει το κοινοτικό δίκαιο από τη σκοπιά της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και άρα εμπίπτει στο πεδίο των άρθρων 67 επ. της Συνθήκης ή επικουρικώς από τη σκοπιά της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, δεν είναι δόκιμη η ευθεία προσφυγή στο άρθρο 6 της Συνθήκης.
46 Εν κατακλείδι, φρονώ πως η εκκρεμούσα υπόθεση θα πρέπει να εξετασθεί από την οπτική γωνία της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, παρά το ότι, επικουρικώς, θα ήταν δυνατόν να εξετασθεί και από τη σκοπιά της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.
VI - Η συμβατότητα της επίμαχης εθνικής νομοθεσίας προς το κοινοτικό δίκαιο
Α - Τα κριτήρια του νομικού ελέγχου
47 Αντίθετα προς όσα αναφέρει το δικαστήριο της παραπομπής, οι εθνικές ρυθμίσεις δεν πρέπει να εξετασθούν υπό το πρίσμα του άρθρου 67 αλλά από τη σκοπιά των άρθρων 73 Β και 73 Δ της Συνθήκης (κατέστησαν άρθρα 56 ΕΚ και 58 ΕΚ), όπως ρητώς ορίζεται από το άρθρο 73 Α αυτής (καταργήθηκε με τη Συνθήκη του υΑμστερνταμ). Δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι η πρόβλεψη προηγούμενης διοικητικής άδειας, ως προϋπόθεση για την απόκτηση της κυριότητας επί ακινήτων, ειδικώς από αγοραστές που δεν είναι Ιταλοί υπήκοοι, συνιστά δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγένειας και εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. νΑρα, καταρχήν απαγορεύεται από το άρθρο 73 Β, εκτός αν δικαιολογείται δυνάμει του άρθρου 73 Δ της Συνθήκης. Σύμφωνα με την τελευταία αυτή διάταξη, «οι διατάξεις του άρθρου 73 Β δεν θίγουν το δικαίωμα των κρατών μελών (...) να λαμβάνουν μέτρα υπαγορευόμενα από λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας». Αναφέρθηκε προηγουμένως ότι ο όρος «δημόσια ασφάλεια» χρησιμοποιείται από το συνταγματικό κοινοτικό νομοθέτη για να αποτυπώσει την ίδια διάσταση του δημοσίου συμφέροντος τόσο στο πλαίσιο του άρθρου 73 Δ της Συνθήκης ΕΚ, όσο και στο πλαίσιο των άρθρων 36, 56 και 66 αυτής. Μένει να εξετασθεί κατά πόσον η σχετική ιταλική νομοθεσία συνιστά θεμιτό περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων χάρη της προστασίας της δημόσιας ασφάλειας.
48 Πριν προχωρήσω στην ανάλυση του ειδικού αυτού ζητήματος, θεωρώ απαραίτητο να τονίσω τις διαφορές που διακρίνουν την παρούσα υπόθεση από εκείνη η οποία απασχόλησε το Δικαστήριο στην απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος (24). Η απόφαση εκείνη είχε αντικείμενο παραπλήσιο με αυτό της επίδικης υποθέσεως, διότι αφορούσε τη συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο εθνικής νομοθεσίας θεσπίζουσας ειδικό καθεστώς για τα αλλοδαπά φυσικά ή νομικά πρόσωπα, σχετικά με την κατάρτιση δικαιοπραξιών επί ακινήτων κειμένων σε παραμεθόριες περιοχές. Ωστόσο, το Δικαστήριο δεν ασχολήθηκε στο πλαίσιο της υποθέσεως 305/87 (25) με ορισμένα από τα ζητήματα που έχουν ανακύψει στο πλαίσιο της παρούσας διαφοράς. Ειδικότερα, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν είχε αμφισβητήσει τις κατ' αυτής αιτιάσεις της Επιτροπής σχετικά με το ότι η προμνησθείσα ελληνική νομοθεσία προσέκρουε στα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης αλλά, κατά τη διάρκεια της έγγραφης διαδικασίας, είχε περιορισθεί στην αναφορά υπάρξεως σχεδίου νόμου που επρόκειτο να τροποποιήσει την επικρινόμενη αυτή νομοθεσία (26). Επίσης η Ελληνική Κυβέρνηση για πρώτη φορά κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση είχε ισχυρισθεί ότι τα κρίσιμα μέτρα ήταν δικαιολογημένα δυνάμει του άρθρου 224 της Συνθήκης, χωρίς περαιτέρω διευκρινίσεις· το Δικαστήριο δεν εξέτασε τον ισχυρισμό αυτό στην ουσία του (27). Τέλος, το Δικαστήριο, ενόψει του αντικειμένου της αχθείσης ενώπιόν του διαφοράς, περιορίσθηκε να κρίνει ότι η ελληνική νομοθεσία ήταν αντίθετη προς τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης, χωρίς να εξετάσει κατά πόσο η νομοθεσία εκείνη θα μπορούσε ενδεχομένως να δικαιολογηθεί ως αναγκαία για την προάσπιση των στρατιωτικών συμφερόντων της Ελλάδας· με άλλα λόγια, το ζήτημα της σχέσης των ενλόγω εθνικών απαγορεύσεων με την προστασία της δημόσιας ασφάλειας δεν απετέλεσε ουσιαστικά αντικείμενο του δικαστικού ελέγχου.
49 Σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι διατάξεις της Συνθήκης με τις οποίες επιτρέπεται η λήψη εθνικών μέτρων κατά απόκλιση από τους γενικώς ισχύοντες κοινοτικούς κανόνες πρέπει να ερμηνεύονται στενώς λόγω του εξαιρετικού τους χαρακτήρα. Συναφώς, τα εθνικά μέτρα με τα οποία εισάγονται ή διατηρούνται εμπόδια και περιορισμοί στην ελεύθερη κυκλοφορία υπόκεινται σε πλήρη έλεγχο αναλογικότητας για να κριθεί κατά πόσο συνάδουν ή όχι προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν, για τα κράτη μέλη, από τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου. Κάθε εθνικό μέτρο απόκλισης δεν πρέπει να είναι δυσανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και πρέπει να ερμηνεύεται κατά τέτοιο τρόπο «ώστε τα αποτελέσματά του να περιορίζονται στο μέτρο που είναι αναγκαίο για την προστασία των συμφερόντων στην κατοχύρωση των οποίων αποσκοπεί» (28).
50 Ιδιαίτερο ενδιαφέρον εμφανίζει η προμνησθείσα απόφαση του Δικαστηρίου C-302/97, Konle (29) που αφορούσε τη συμβατότητα με το κοινοτικό δίκαιο αυστριακής νομοθεσίας η οποία εξαρτούσε δικαιοπραξίες με αντικείμενο την κτήση κυριότητας από αλλοδαπούς επί ακινήτων προς οικοδόμηση σε ορισμένες περιοχές της Αυστρίας από τη χορήγηση άδειας εκ μέρους της αρμοδίας για τις μεταβιβάσεις ακινήτων αρχής. Η ενλόγω νομοθεσία είχε στόχο να αποτρέψει τη μετατροπή της χρήσης των ακινήτων σε δευτερεύουσες κατοικίες σε καθοριζόμενες περιοχές επί αυστριακού εδάφους. Το Δικαστήριο αφού χαρακτήρισε τα ανωτέρω μέτρα ως συνιστώντα δυσμενή περιορισμό της κινήσεως κεφαλαίων (30), έκρινε ότι «καθόσον ένα μέλος μπορεί να δικαιολογήσει την απαίτησή του για χορήγηση προηγουμένως αδείας προβάλοντας ένα στόχο χωροταξίας όπως τη διατήρηση, προς το γενικό συμφέρον, μόνιμου πληθυσμού και ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας όσον αφορά τον τουριστικό τομέα σε ορισμένες περιοχές, το περιοριστικό μέτρο που συνιστά μια τέτοια απαίτηση μπορεί να γίνει δεκτό μόνο αν δεν εφαρμόζεται κατά τρόπο δημιουργούντα δυσμενείς διακρίσεις και αν άλλες λιγότερο περιοριστικές διαδικασίες δεν επιτρέπουν την επίτευξη του ίδιου αποτελέσματος» (31). Κατέληξε δε στο συμπέρασμα ότι «λαμβανομένου υπόψη του κινδύνου δυσμενούς διακρίσεως που ενυπάρχει σε ένα σύστημα χορηγήσεως προηγουμένως αδείας κτήσεως κυριότητας επί ακινήτων όπως εν προκειμένω, καθώς και των άλλων δυνατοτήτων του ενλόγω κράτους μέλους για να διασφαλίζει την τήρηση των προσανατολισμών που έχει επιλέξει για τη χωροταξία του, η επίδικη διαδικασία χορηγήσεως αδείας συνιστά περιορισμό της κινήσεως κεφαλαίων, ο οποίος δεν είναι απαραίτητος για να εμποδίζονται οι παραβιάσεις της νομοθεσίας περί δευτερεύουσας κατοικίας» (32).
51 Η ανωτέρω νομολογία είναι χρήσιμη εν προκειμένω όχι μόνο λόγω της συνάφειάς της με το αντικείμενο της παρούσης υποθέσεως αλλά και διότι αποκαλύπτει το βάθος του ελέγχου αναλογικότητας τον οποίο διενεργεί ο δικαστής στο πλαίσιο της εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 73 Δ της Συνθήκης. Ακριβώς για να εξετασθούν η αναγκαιότητα και η stricto senso αναλογικότητα μιας εθνικής ρύθμισης, το Δικαστήριο ακολουθεί ένα νομικό συλλογισμό παρόμοιο με εκείνον του συντάκτη της επίμαχης ρύθμισης, αναζητώντας μια λύση με την οποία θα επιτυγχάνεται ο επιδιωκόμενος από τις δημόσιες αρχές σκοπός με τρόπο που να θίγει κατά το δυνατόν λιγότερο τις κατοχυρούμενες από τη Συνθήκη κοινοτικές ελευθερίες. Με άλλα λόγια, σε κάποιο από τα στάδια του δικανικού του συλλογισμού, το Δικαστήριο υποκαθίσταται στη θέση του εθνικού νομοθέτη για να διαγνώσει αν τα υποκείμενα σε έλεγχο εθνικά μέτρα πληρούν τις προϋποθέσεις της αναγκαιότητας και της stricto senso αναλογικότητας.
52 Η Επιτροπή επικαλέσθηκε την απόφαση C-302/97, Konle κατά τη συζήτηση στο ακροατήριο, τονίζοντας τις ομοιότητες της κριθείσας στην υπόθεση εκείνη αυστριακής νομοθεσίας με τις επίδικες διατάξεις του ιταλικού δικαίου. Υποστήριζε δε ότι η λύση που είχε ακολουθηθεί στην απόφαση Konle μπορεί να μεταφερθεί αυτούσια στην υπό εξέταση υπόθεση. Με άλλα λόγια, κάλεσε το Δικαστήριο να θεωρήσει πως η κρίσιμη ιταλική νομοθεσία και το καθεστώς προηγούμενης άδειας επί των αγοραπωλησιών αντιβαίνουν προς την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων διότι δεν είναι απαραίτητα για την προστασία του προβαλλόμενου από τις εθνικές αρχές δημοσίου συμφέροντος, στο μέτρο που το τελευταίο είναι δυνατόν να διασφαλισθεί με ρυθμίσεις οι οποίες πλήττουν με τρόπο λιγότερο επαχθή την ως άνω κοινοτική ελευθερία.
53 Δεν συμφωνώ με την προσέγγιση της Επιτροπής. Δύσκολα θα δεχόμουν ότι είναι δυνατόν να ακολουθήσει βήμα προς βήμα την ανωτέρω νομολογία, εκτιμώντας αφενός σε βάθος τις ειδικές στρατιωτικές ανάγκες που επικαλείται η Ιταλία και αφετέρου προτείνοντας εναλλακτικές μεθόδους ικανοποίησης των αναγκών αυτών. Ο πλήρης έλεγχος ουσίας που συνεπάγεται η συνήθης εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας δεν ενδείκνυται στην παρούσα διαφορά, για λόγους που εξήγησα αναλυτικά σε προηγούμενα σημεία των προτάσεών μου (33).
54 Θεωρώ, εξάλλου, ότι το Δικαστήριο έχει λάβει υπόψη την αναγκαιότητα περιορισμού του ασκούμενου ελέγχου αναλογικότητας επί υποθέσεων όπως η υπό κρίση. Αυτή την έννοια φαίνεται να έχει η νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη έχουν διακριτική ευχέρεια όταν επεμβαίνουν ρυθμιστικά σε θέματα τα οποία άπτονται της εθνικής δημόσιας ασφάλειας (34). Από τη διακήρυξη αυτή συνάγεται πως ο δικαστικός έλεγχος που διενεργείται διά μέσου της εφαρμογής της θεμελιώδους αρχής της αναλογικότητας μετατρέπεται, από πλήρη έλεγχο ουσίας, σε εξέταση των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών σε ζητήματα δημόσιας ασφάλειας. Ειδικώς δε για την συγκεκριμένη πτυχή της δημόσιας ασφάλειας, τη διασφάλιση δηλαδή των στρατιωτικών συμφερόντων και της εθνικής άμυνας, τα περιθώρια εκτιμήσεως και δράσεως των κρατών μελών είναι ιδιαιτέρως ευρέα, όπως είχα την ευκαιρία να υποστηρίξω ανωτέρω. Κατά τρόπο ανάλογο προς το εύρος της εθνικής διακριτικής ευχέρειας συρρικνώνεται δε και το πεδίο του ελέγχου των σχετικών εθνικών μέτρων από τη σκοπιά του κοινοτικού δικαίου (35).
55 Με ποια κριτήρια θα προσδιορισθεί όμως το βάθος της δικαστικής επέμβασης σε υποθέσεις όπως η υπό κρίση; ηΟπως ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή, η κοινοτική έννομη τάξη αντιτίθεται στην επίκληση ενός εθνικού δημοσίου συμφέροντος, ακόμη και στρατιωτικής φύσεως, με τρόπο γενικό, αόριστο και υποθετικό, ως έρεισμα για τον παραμερισμό κοινοτικών κανόνων. Η αντίθετη λύση θα οδηγούσε στην αναγνώριση της υπάρξεως μιας (μεγαλύτερης ή μικρότερης) κατηγορίας εθνικών «κυβερνητικών πράξεων» οι οποίες θα ετίθεντο εκτός κοινοτικού ελέγχου νομιμότητας. Κατά συνέπεια, ένα κράτος μέλος, για να αποκλίνει από την κοινοτική γραμμή, είναι απαραίτητο να παράσχει τις αναγκαίες εξηγήσεις από τις οποίες να συνάγεται ότι οι εισαγόμενες εξαιρέσεις δεν έχουν γενικό χαρακτήρα ούτε αποσκοπούν με τρόπο αδόκιμο στην αντιμετώπιση υποθετικών και αναπόδεικτων καταστάσεων. Αυτή η υποχρέωση «minimum αιτιολογίας» αποτελεί προϋπόθεση για την αναγνώριση της συμβατότητας με το κοινοτικό δίκαιο εθνικών αποφάσεων που λαμβάνονται επί ζητημάτων με στρατιωτική σημασία.
56 Τούτο δεν σημαίνει εν προκειμένω ότι ο εφαρμοστής του κοινοτικού δικαίου οφείλει να εκτιμήσει την αμυντική πολιτική της Ιταλίας στην ουσία της, ούτε καν να υπεισέλθει στην εξαντλητική στάθμιση των κρίσιμων ρυθμιστικών επιλογών στις οποίες προέβη ο εσωτερικός νομοθέτης. Εναπόκειται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του τελευταίου, πρώτον, ο χαρακτηρισμός ενός ζητήματος ως στρατιωτικής σημασίας και δεύτερον, η αναζήτηση του τρόπου με τον οποίο θα ικανοποιηθεί ο τεθείς ειδικός στόχος δημοσίου συμφέροντος. Ωστόσο, η επίκληση της εθνικής άμυνας δεν μπορεί να είναι ανεξέλεγκτη· τα εθνικά μέτρα πρέπει ως ένα βαθμό να αιτιολογούνται, ώστε να συνάγονται με σαφήνεια, πρώτον, ο επιδιωκόμενος σκοπός και δεύτερον, η λογική σχέση που συνδέει την επίτευξη του σκοπού αυτού με τις θεσπισθείσες εθνικές ρυθμίσεις. Το Δικαστήριο δεν ανέχεται την αναφορά, χωρίς περαιτέρω λογικές εξηγήσεις, στην έννοια της εθνικής άμυνας κατά τρόπο ώστε η έννοια αυτή να χρησιμοποιείται ως πρόφαση για την αποφυγή των υποχρεώσεων που γεννώνται από τη Συνθήκη για ένα κράτος μέλος. Οι εθνικές αρχές, όταν παραπέμπουν στη στρατιωτική διάσταση της δημόσιας ασφάλειας, οφείλουν πάντως να το πράττουν σεβόμενες τους κανόνες της λογικής και τα δεδομένα της κοινής πείρας. Δεν επιτρέπεται ακόμη, με το πρόσχημα του στρατιωτικού συμφέροντος, να υποκρύπτεται μια άλλη κρατική επιδίωξη, αντίθετη προς τις διατάξεις της Συνθήκης, όπως είναι για παράδειγμα η έμμεση εισαγωγή διακρίσεων λόγω ιθαγένειας. Η τελευταία αυτή περίπτωση αναμφισβήτητα συνιστά καταχρηστική συμπεριφορά του εμπλεκόμενου κράτους μέλους, και αντιβαίνει στους κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας.
57 Η απόφαση C-62/96, Επιτροπή κατά Ελλάδος (36) αποτελεί χαρακτηριστική εφαρμογή του ελέγχου που ασκεί το Δικαστήριο επί εθνικών κανόνων τους οποίους ένα κράτος μέλος συνδέει με τη στρατιωτική του άμυνα. Η Ελλάδα είχε διατηρήσει σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που όριζαν ότι δικαίωμα να εγγράφονται στα ελληνικά νηολόγια και να πλέουν υπό ελληνική σημαία είχαν μόνο τα πλοία που ανήκαν κατά ποσοστό που υπερέβαινε το 50 % σε εΕλληνες υπηκόους ή ελληνικά νομικά πρόσωπα, των οποίων τα κεφάλαια ανήκαν σε εΕλληνες υπηκόους κατά το ίδιο ποσοστό· προέβαλε δε μεταξύ άλλων, ως δικαιολογητικό λόγω της νομοθεσίας αυτής, τις αναγόμενες στην οργάνωση της εθνικής άμυνάς της ιδιομορφίες και την ανάγκη να μπορεί να προβαίνει σε επίταξη των πλοίων για την αντιμετώπιση εξαιρετικών καταστάσεων. Το Δικαστήριο περιορίσθηκε να αντικρούσει τον ανωτέρω ισχυρισμό ως ακολούθως: «ςΟσον αφορά την οργάνωση της εθνικής άμυνας της Ελληνικής Δημοκρατίας, αρκεί η διαπίστωση ότι οι ελληνικές αρχές έχουν τη δυνατότητα να αποφασίσουν την επίταξη οποιουδήποτε πλοίου φέρει ελληνική σημασία, ανεξάρτητα από την ιθαγένεια του κυρίου του» (37). Δηλαδή, το Δικαστήριο θεμελίωσε τη συλλογιστική του στα πορίσματα της λογικής και τα διδάγματα της κοινής πείρας, σύμφωνα με τα οποία η εξουσία ενός κράτους να επιτάσσει ορισμένα αγαθά για λόγους εθνικής άμυνας είναι τόσο ευρεία ώστε δεν μπορεί να θίγεται στο ελάχιστο από την ιθαγένεια του κυρίου των αγαθών αυτών. Επομένως, οι σχετικές εθνικές ρυθμίσεις δεν συνδέονταν λογικά με την επίτευξη του επιδιωκόμενου από το ενλόγω κράτος μέλος στρατιωτικού σκοπού.
B - Εφαρμογή των ως άνω κριτηρίων στην υπό κρίση υπόθεση
58 Απομένει να μεταφερθούν στην παρούσα υπόθεση τα πορίσματα της ανωτέρω ανάλυσης, σε σχέση με τα όρια του ασκούμενου κοινοτικού ελέγχου νομιμότητας και τα κριτήρια του ενλόγω ελέγχου. Επαναλαμβάνω ότι μπορεί μεν τα κράτη μέλη να διαθέτουν ευρύτατη διακριτική ευχέρεια για την προάσπιση των στρατιωτικής φύσεως συμφερόντων τους, πλην όμως η εξουσία αυτή δεν είναι ανεξέλεγκτη. Ως εκ τούτου, οι εθνικές αρχές, όταν εισάγουν εξαιρέσεις στη θεμελιώδη κοινοτική αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας, βαρύνονται με την υποχρέωση αιτιολόγησης των σχετικών εξαιρέσεων, με την έννοια ότι οφείλουν να προσδιορίζουν τον επιδιωκόμενο σκοπό των σχετικών εθνικών ρυθμίσεων και τη λογική σχέση που συνδέει την επίτευξη του σκοπού αυτού με τις θεσπισθείσες ρυθμίσεις. Η τήρηση του καθήκοντος αιτιολόγησης - τα ειδικά χαρακτηριστικά του οποίου προσαρμόζονται βεβαίως στις ιδιαιτερότητες κάθε υποθέσεως - είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την άσκηση του κοινοτικού ελέγχου νομιμότητας, ώστε να πιστοποιείται κάθε φορά ότι τα κράτη μέλη δεν εκφεύγουν των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας που έχουν για την προστασία του στρατιωτικού δημοσίου συμφέροντος ή ότι δεν επικαλούνται καταχρηστικά την πτυχή αυτή του δημοσίου συμφέροντος, επιδιώκοντας στην πραγματικότητα άλλους σκοπούς, αντίθετους προς όσα τους επιτάσσουν οι κανόνες του κοινοτικού δικαίου.
59 Σε ό,τι αφορά την κρίσιμη ιταλική νομοθεσία, σύμφωνα με την οποία η απόκτηση εμπραγμάτων δικαιωμάτων από μη Ιταλούς υπηκόους σε ζώνες στρατιωτικής σημασίας εξαρτάται από την προηγούμενη χορήγηση διοικητικής άδειας, η ορθή άσκηση του κοινοτικού ελέγχου νομιμότητας προϋποθέτει τις ακόλουθες εξηγήσεις εκ μέρους των ιταλικών αρχών.
60 Αφενός, αναφορικά με την εκπόνηση της επίμαχης νομοθεσίας, είναι απαραίτητο να διευκρινισθούν η λογική του συστήματος χαρακτηρισμού ορισμένων τμημάτων της επικράτειας ως ζωνών «στρατιωτικής σημασίας», τα γενικά κριτήρια που ενδεχομένως ακολουθούνται για τον προσδιορισμό των ζωνών αυτών καθώς και ο λόγος για τον οποίο ειδικώς οι αλλοδαποί αγοραστές ακινήτων είναι αναγκαίο να υποβάλλονται σε διαδικασία προηγούμενης άδειας.
61 Αφετέρου, αναφορικά με την μεταφορά των σχετικών ρυθμίσεων στην πράξη, θα ήταν σκόπιμο να γνωρίζει ο εφαρμοστής του κοινοτικού δικαίου - στο μέτρο βεβαίως του δυνατού, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαιτερότητας των υποθέσεων στις οποίες εμπλέκεται η διασφάλιση των εθνικών στρατιωτικών συμφερόντων - τα στοιχεία του ασκούμενου από τις εθνικές διοικητικές αρχές ελέγχου και τα κριτήρια που λαμβάνονται ad hoc υπόψη για τη χορήγηση ή την άρνηση χορηγήσεως της σχετικής άδειας.
α) Η λογική των επίμαχων εθνικών ρυθμίσεων
62 Εκκινώ από την πρώτη πτυχή της υποχρέωσης αιτιολογίας. Στην πραγματικότητα οι ιταλικές αρχές καλούνται να απαντήσουν σε δύο ερωτήματα. Πρώτον, γιατί είναι απαραίτητη η ειδική, σαφώς δυσμενέστερη μεταχείριση των αλλοδαπών που επιθυμούν να αποκτήσουν εμπράγματα δικαιώματα σε ορισμένες περιοχές της Ιταλίας; Δεύτερον, πώς προσδιορίζονται σε νομοθετικό επίπεδο τα τμήματα της ιταλικής επικράτειας στα οποία εφαρμόζεται το ως άνω καθεστώς επί των αλλοδαπών;
i) Γιατί το ειδικό καθεστώς αφορά μόνο μη Ιταλούς υπηκόους;
63 Από τις απαντήσεις που έδωσε η Ιταλική Κυβέρνηση στις ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο κατά τη διάρκεια της γραπτής διαδικασίας, συνάγεται ότι η επιβολή καθεστώτος προηγούμενης άδειας για την απόκτηση εμπραγμάτων δικαιωμάτων από μη Ιταλούς υπηκόους σε περιοχές οι οποίες χαρακτηρίζονται ως στρατιωτικής σημασίας στηρίζεται στην ακόλουθη συλλογιστική: τα πρόσωπα που έχουν την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους, ανήκουν ως εκ της ιδιότητός τους αυτής σε μία «εθνική κοινότητα», συμμετέχοντας στα θεμελιώδη συμφέροντα της ενλόγω κοινότητας. Αφενός, τα συμφέροντα αυτών των προσώπων τεκμαίρεται ότι ταυτίζονται με τα συμφέροντα της αντίστοιχης «εθνικής κοινότητας». Αφετέρου, τα ίδια πρόσωπα, εκ μόνης της υπηκοότητάς τους αυτής, υπόκεινται σε ιδιαίτερη υποχρέωση συμμόρφωσης προς τα συμφέροντα της εθνικής κοινότητας, η οποία απορρέει από το καθήκον αλληλεγγύης που συνδέει τον πολίτη με το κράτος του οποίου είναι υπήκοος. Το ανωτέρω καθήκον αντιστοιχεί στην πράξη σε μία σειρά από επιμέρους υποχρεώσεις που βαρύνουν τους υπηκόους, όπως είναι εκείνη του άρθρου 246 του ιταλικού ποινικού κώδικα, το οποίο προβλέπει την τιμωρία κάθε πολίτη που λαμβάνει χρηματική αμοιβή ή άλλο πλεονέκτημα από το εξωτερικό για να συμπεριφερθεί κατά τρόπο αντίθετο προς τα εθνικά συμφέροντα. Είναι σαφές ότι οι μη κάτοχοι της ιταλικής υπηκοότητας δεν βρίσκονται στην ίδια νομική και πραγματική κατάσταση με τους Ιταλούς υπηκόους, με την έννοια ότι αφενός δεν μπορούν να θεωρηθούν «κοινωνοί» των εθνικών συμφερόντων της Ιταλίας, αφετέρου δεν υπόκεινται στις ειδικές υποχρεώσεις συμμόρφωσης προς τα ενλόγω συμφέροντα οι οποίες τίθενται από την ιταλική έννομη τάξη.
64 Ενώ λοιπόν η ιταλική υπηκοότητα του αγοραστή ενός ακινήτου σε ζώνες στρατιωτικής σημασίας και τα ειδικά βάρη που απορρέουν από την υπηκοότητα αυτή αρκούν - κατά την κυρίαρχη γνώμη των ιταλικών αρχών - για να μην περιέλθουν σε κίνδυνο τα εθνικά στρατιωτικά συμφέροντα από την ανωτέρω αγοραπωλησία, αντίστοιχα εχέγγυα δεν υφίστανται σε περιπτώσεις που αγοραστής είναι αλλοδαπός. Απαιτείται, επομένως, σύμφωνα πάντοτε με τη γνώμη της Ιταλικής Κυβερνήσεως, η πρόβλεψη ενός επιπλέον συστήματος διασφάλισης των εθνικών στρατιωτικών συμφερόντων. Αυτόν ακριβώς τον σκοπό εξυπηρετεί η επίμαχη ιταλική νομοθεσία με την οποία εισάγεται καθεστώς προηγούμενης άδειας ειδικώς στις περιπτώσεις που αγοραστής ακινήτου σε ζώνες στρατιωτικής σημασίας είναι αλλοδαπός.
65 Στην ανωτέρω συλλογιστική θα μπορούσε να αντιτείνει κανείς την ακόλουθη κριτική. Μπορεί μεν η νομική και πραγματική κατάσταση των αλλοδαπών να μην ταυτίζεται με εκείνη των Ιταλών υπηκόων, πλην όμως γεννάται το ερώτημα κατά πόσον είναι κοινοτικώς ανεκτή η επιβολή προληπτικού ελέγχου ειδικώς για τους πρώτους όταν οι δεύτεροι δεν φαίνεται να υπόκεινται σε καθεστώς το οποίο αντιστοιχεί προς τον ως άνω προληπτικό έλεγχο (38): σύμφωνα με το προμνησθέν άρθρο 246 του ιταλικού ποινικού κώδικα, όποιος Ιταλός πολίτης βλάψει τα εθνικά (στρατιωτικά εν προκειμένω) συμφέροντα υπόκειται σε τιμωρία· θα ήταν όμως αντίθετο με την ίδια τη λογική του συστήματος προάσπισης των εθνικών στρατιωτικών συμφερόντων η ιταλική έννομη τάξη να ανέχεται πρώτα την προσβολή των συμφερόντων αυτών όταν δράστης είναι Ιταλός υπήκοος και να επεμβαίνει τότε μόνο κατασταλτικά, να θεωρεί όμως αναγκαία την προληπτική επέμβαση σε δραστηριότητες αλλοδαπών στην Ιταλία για την προάσπιση των ίδιων ακριβώς συμφερόντων. Μήπως εντέλει η επίμαχη ιταλική νομοθεσία υποκρύπτει μία γενικότερη αρνητική στάση του εθνικού νομοθέτη απέναντι στους μη Iταλούς υπηκόους υπονοώντας ότι οι αλλοδαποί εμφανίζονται de jure ως πιο επιρρεπείς στην ανάπτυξη αντεθνικής συμπεριφοράς και άρα πιο επικίνδυνοι στην πράξη, ειδικώς στις περιπτώσεις όπου εμπλέκεται το στρατιωτικό δημόσιο συμφέρον;
66 Η ανωτέρω προσέγγιση, αν όντως αποδίδει τις προθέσεις του Ιταλού νομοθέτη, αναμφίβολα ενοχλεί τον εφαρμοστή του κοινοτικού δικαίου, στο μέτρο που μπορεί να θεωρηθεί ότι απορρίπτει την ιδέα της διαρκούς σύγκλισης μεταξύ των λαών των κρατών μελών και προώθησης της ευρωπαϋκής ενοποίησης, ιδέα την οποία προβάλλει η κοινοτική έννομη τάξη. Η κριτική όμως αυτή έχει πολιτικό και όχι νομικό χαρακτήρα. Στην παρούσα φάση της ευρωπαϋκής ενοποίησης και παρά τα βήματα προόδου σε θεσμικό και συνταγματικό επίπεδο, ιδίως σε σχέση με την Ευρωπαϋκή ιθαγένεια, ένα κράτος διατηρεί κατά τη γνώμη μου το δικαίωμα να διαχωρίζει τους υπηκόους του από τους υπηκόους άλλων κρατών μελών και να θεωρεί ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, η συμπεριφορά των πρώτων παρουσιάζει μικρότερο εν δυνάμει κίνδυνο για την εθνική στρατιωτική ασφάλεια από ό,τι η συμπεριφορά των δευτέρων. Επομένως, φρονώ ότι δεν είναι αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο μία ιταλική νομοθεσία που εφαρμόζεται σε ζώνες του εθνικού εδάφους με στρατιωτική σημασία μόνο εκ του ότι επιβάλλει σε μη Ιταλούς υπηκόους που επιθυμούν να αγοράσουν ακίνητα στις ζώνες αυτές την υποχρέωση να ζητήσουν και να λάβουν προηγουμένως ειδική διοικητική άδεια, άδεια η οποία δεν απαιτείται όταν αγοραστής των ενλόγω ακινήτων είναι Ιταλός υπήκοος. Η δυσμενής αυτή διάκριση ενδέχεται να θεωρηθεί δικαιολογημένη δυνάμει του κοινοτικού δικαίου.
ii) Ο προσδιορισμός των ζωνών «στρατιωτικής σημασίας»
67 Μπορεί μεν η λογική του διαχωρισμού μεταξύ υπηκόων και μη σε σχέση με το επίμαχο ζήτημα της απόκτησης εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί ιταλικού εδάφους να είναι, θεωρητικώς τουλάχιστον, ανεκτή από τη σκοπιά του κοινοτικού δικαίου, πλην όμως αυτό δεν σημαίνει ότι αυτομάτως η επίμαχη ιταλική νομοθεσία είναι από κάθε άποψη συμβατή με τους κανόνες της κοινοτικής έννομης τάξης. Για να αναγνωρισθεί η αναγκαιότητα της ανωτέρω διακρίσεως χάριν της προασπίσεως των στρατιωτικών συμφερόντων της Ιταλίας είναι απαραίτητο να διευκρινισθεί η λογική του συστήματος χαρακτηρισμού ορισμένων τμημάτων του ιταλικού εδάφους ως ζώνες στρατιωτικής σημασίας και υπαγωγής τους σε ειδικό καθεστώς που αφορά μόνον τους αλλοδαπούς. Δεν απαιτώ, βεβαίως - ούτε θα μπορούσα άλλωστε - να αναλυθεί με τρόπο εξαντλητικό η ιταλική αμυντική πολιτική ώστε να ορισθεί λεπτομερώς η έννοια της «στρατιωτικής σημασίας». Θεωρώ, εντούτοις, απαραίτητο οι ιταλικές αρχές να βρίσκονται σε θέση να εξηγήσουν τη φιλοσοφία του συστήματος διάκρισης της ιταλικής επικράτειας σε ζώνες στρατιωτικής και μη σημασίας και λειτουργίας του σχετικού μηχανισμού προληπτικού ελέγχου.
68 Παρατηρώ όμως ότι και ύστερα από τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις της Ιταλικής Κυβερνήσεως, η ratio της επίμαχης νομοθεσίας δεν διευκρινίζεται επαρκώς. Ειδικότερα, στην υπουργική απόφαση της 15ης Μαου 1990 με την οποία εφαρμόζονται οι διατάξεις του νόμου 104/90 και καθορίζονται οι ζώνες στρατιωτικής σημασίας επί των οποίων ισχύει ειδικό καθεστώς επί των αγοραπωλησιών ακινήτων, απαριθμούνται απλώς και χωρίς περαιτέρω εξηγήσεις οι νησιωτικές περιοχές που προέβλεπε ο νόμος 898/76, ο οποίος με τη σειρά του παραπέμπει στους παλαιότερους νόμους 1095/1935 και 2207/1939. Οι αρμόδιοι υπουργοί δεν φαίνεται να προέβησαν επομένως σε καμία ουσιαστική κρίση ως προς το σκόπιμο ή μη της διατήρησης των επίμαχων νησιωτικών περιοχών στο ως άνω ειδικό καθεστώς ή, και επί τη εκδοχή ότι εξήτασαν το ενλόγω ζήτημα, δεν παρέθεσαν την αιτιολογία στην οποία θεμελίωσαν την απόφασή τους. Περαιτέρω, τόσο ο νόμος του 1976 όσο και ο αρχικός νόμος του 1935 δεν παρέχουν συγκεκριμένες ενδείξεις ως προς τη φιλοσοφία του συστήματος διαίρεσης της Ιταλίας σε ζώνες στρατιωτικής ή μη σημασίας ούτε καν θέτουν τα γενικά κριτήρια με βάση τα οποία οι αρμόδιες εθνικές αρχές προβαίνουν στην ανωτέρω διαίρεση. Επίσης, δεν φαίνεται να υπάρχει μέριμνα εξέτασης του ζητήματος σε τακτά χρονικά διαστήματα ώστε να διαπιστώνεται κατά πόσον μία περιοχή που υπήχθη αρχικώς στην κατηγορία των ζωνών στρατιωτικής σημασίας είναι σκόπιμο να διατηρείται στην κατηγορία αυτή.
69 Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι, ενώ ο νόμος 898/1976 ρυθμίζει εξαντλητικά το ζήτημα των στρατιωτικών δουλειών που βαρύνουν γειτονικά σε στρατιωτικές εγκαταστάσεις ακίνητα (άρθρα 1 έως 15) καθώς και εκείνα των περιορισμών που επιβάλλονται στην κατασκευή ορισμένων έργων σε «κοινότητες στρατιωτικής σημασίας» (39), είναι ιδιαιτέρως ασαφής σε ό,τι αφορά τις «ζώνες στρατιωτικής σημασίας» του άρθρου 18. Ειδικότερα, ο νομοθέτης προσδιορίζει αναλυτικά τις περιπτώσεις κατά τις οποίες επιβάλλονται περιορισμοί χρήσεως επί ακινήτων λόγω εγγύτητας σε στρατιωτικές εγκαταστάσεις, το περιεχόμενο των περιορισμών αυτών και τις προϋποθέσεις επιβολής τους. Η ισχύς των ενλόγω περιορισμών είναι χρονικά περιορισμένη, η αναγκαιότητά τους εξετάζεται περιοδικά, προβλέπεται δε η πιθανότητα άρσης τους ή χορήγησης αποζημίωσης στους ζημιωθέντες από αυτούς. Αντίθετα, το σύστημα γενικής διαίρεσης της ιταλικής επικράτειας σε ζώνες στρατιωτικής ή μη σημασίας παραμένει ουσιαστικά αναλλοίωτο όπως διαμορφώθηκε λίγο πριν από τον δεύτερο παγκόσμιο πόλεμο, όταν δηλαδή οι γεωπολιτικές και στρατηγικές συνθήκες ήταν σαφώς διαφορετικές. Ο σύγχρονος Ιταλός νομοθέτης δεν φαίνεται να εξέτασε την αναγκαιότητα διατήρησης του συστήματος αυτού, δεν φρόντισε καν να παράσχει ενδείξεις ως προς τα κριτήρια με τα οποία προσδιορίζεται η έννοια των ζωνών στρατιωτικής σημασίας.
70 Εν συνόψει, το ιταλικό δίκαιο δεν παρέχει κανένα στοιχείο που να εξηγεί γιατί και με ποια κριτήρια ορισμένα τμήματα της εθνικής επικράτειας παρουσιάζουν, σε σύγκριση με κάποια άλλα, τέτοιο στρατιωτικό ενδιαφέρον ώστε να δικαιολογείται η εφαρμογή ειδικού καθεστώτος σε βάρος των αλλοδαπών ως προς τις αγοραπωλησίες ακινήτων. Δεν αναδεικνύεται δηλαδή η λογική σχέση που συνδέει ειδικώς τις ενλόγω περιοχές με το στρατιωτικό δημόσιο συμφέρον, καθώς και εκείνη που συνδέει την προάσπιση του ενλόγω συμφέροντος με την πρόβλεψη καθεστώτος προληπτικής άδειας σε αγοραπωλησίες ακινήτων όπου αγοραστής είναι μη Ιταλός υπήκοος.
71 Ας σημειωθεί ότι η έλλειψη αιτιολόγησης της επίμαχης νομοθεσίας δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί, όπως επιχείρησε να το πράξει η Ιταλική Κυβέρνηση κατά τη διάρκεια της προφορικής διαδικασίας, με την επίκληση μιας γενικής και αόριστης έννοιας «στρατιωτικού απορρήτου». Το τελευταίο δικαιολογεί ίσως την άρνηση παροχής συγκεκριμένων στοιχείων για το ειδικό στρατιωτικό ενδιαφέρον συγκεκριμένης περιοχής. Δεν είναι όμως δυνατόν να θεραπεύσει την αναιτιολόγητη υπαγωγή ευρύτερων τμημάτων του ιταλικού εδάφους στην κατηγορία των ζωνών με στρατιωτική σημασία. Πρέπει να διακρίνει κανείς το γενικό σύστημα χαρακτηρισμού ορισμένων ζωνών ως «στρατιωτικής σημασίας», τη λογική του οποίου οφείλουν να είναι σε θέση να εξηγήσουν οι ιταλικές αρχές, από τις ad hoc εφαρμογές του συστήματος αυτού, οι οποίες ενδέχεται να καλύπτονται από το στρατιωτικό απόρρητο.
72 Μπορεί μεν τα κράτη μέλη να διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια για τη θέσπιση των κριτηρίων επί τη βάσει των οποίων ορισμένες περιοχές υπάγονται σε ειδικό καθεστώς για λόγους στρατιωτικής φύσεως, δεν μπορούν όμως να παραλείπουν εντελώς τη θέσπιση τέτοιων κριτηρίων προβαίνοντας ενδεχομένως σε αυθαίρετο χαρακτηρισμό των διαφόρων περιοχών της εθνικής επικράτειας. Στην τελευταία αυτή περίπτωση τίποτα δεν θα εμπόδιζε τα κράτη να υπαγάγουν το σύνολο του ειδικού εδάφους σε ειδικό καθεστώς εισάγοντας κατ' αυτόν τον τρόπο ένα ευρύτατο περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, επικαλούμενα χωρίς καμία
εξήγηση τη στρατιωτική σημασία των εδαφών αυτών. Από τη σκοπιά του κοινοτικού δικαίου μια τέτοια πρακτική είναι σαφώς καταδικαστέα.
73 Στο σημείο αυτό, κρίνω χρήσιμο να προσθέσω δύο επιπλέον παρατηρήσεις οι οποίες επιβαρύνουν τη θέση της επίμαχης ιταλικής νομοθεσίας από τη σκοπιά της συμβατότητός της με το κοινοτικό δίκαιο.
74 Πρώτον, δεν είναι χωρίς σημασία το γεγονός ότι το καθεστώς της προηγούμενης άδειας για μεταβιβάσεις εμπραγμάτων δικαιωμάτων στις ζώνες στρατιωτικής σημασίας το οποίο εισήγαγε ο νόμος 1095/1935 αφορούσε αρχικώς όλες ανεξαιρέτως τις αγοραπωλησίες, ανεξαρτήτως ιθαγενείας του αγοραστή. Ο νόμος 898/1976 ο οποίος διατήρησε
και διηύρυνε γεωγραφικά το πεδίο εφαρμογής των ανωτέρω ρυθμίσεων, προέβλεψε ότι οι ρυθμίσεις αυτές δεν εφαρμόζονται πλέον όταν αγοραστής είναι Ιταλός υπήκοος. Δηλαδή, η δυσμενής διάκριση σε βάρος των μη Ιταλών υπηκόων έχει εισαχθεί μεταγενέστερα, σε εποχή κατά την οποία η Ιταλία ήταν ήδη μέλος των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων και είχε την υποχρέωση τήρησης των αρχών της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με την διαπιστωθείσα ανωτέρω έλλειψη επαρκών εξηγήσεων ως προς τη λογική που διαπνέει τον μηχανισμό αυτό του προληπτικού ελέγχου και που τον συνδέει με πραγματικές ανάγκες προστασίας εθνικών συμφερόντων στρατιωτικής φύσεως, δεν μας επιτρέπει να αποκλείσουμε το ενδεχόμενο, η κρίσιμη ιταλική νομοθεσία να συνιστά μέσον αυθαίρετων διακρίσεων σε βάρος των υπηκόων άλλων κρατών μελών που επιθυμούν να ασκήσουν τα απορρέοντα από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων δικαιώματα.
75 Δεύτερον, ειδικώς για νησιωτικές περιοχές όπως εκείνη που αναφέρεται στο προδικαστικό ερώτημα, παρατηρείται πως ο Ιταλός νομοθέτης έχει κατατάξει το σύνολο των μικρών νήσων που ανήκουν στην Ιταλία στην κατηγορία των ζωνών στρατιωτικής σημασίας (40). Φαίνεται δηλαδή ότι τα ειδικά γεωπολιτικά και στρατηγικά χαρακτηριστικά της νήσου Ischia που μας ενδιαφέρει εν προκειμένω δεν εξετάσθηκαν κατά τον χρόνο της υπαγωγής της νήσου αυτής στις ζώνες στρατιωτικής σημασίας. Το πρόβλημα από τη σκοπιά του κοινοτικού δικαίου που δημιουργεί η έλλειψη ικανοποιητικών εξηγήσεων ως προς τη λογική του επίμαχου συστήματος χαρακτηρισμού του ιταλικού εδάφους και του τρόπου με τον οποίο το στρατιωτικό δημόσιο συμφέρον συνδέεται με συγκεκριμένη περιοχή καθίσταται εντονότερο εκ του ότι πολλές από τις νήσους που απαριθμούνται στο διάταγμα της 15ης Μαου 1990, μεταξύ των οποίων και η νήσος Ischia, έχουν σήμερα σημαντικό τουριστικό ενδιαφέρον· γεγονός που προσελκύει βεβαίως Ιταλούς και αλλοδαπούς αγοραστές ακινήτων και καθιστά την απόκτηση εμπραγμάτων δικαιωμάτων σε ακίνητα που βρίσκονται στις νήσους αυτές άκρως ελκυστική επένδυση. ηΟταν λοιπόν ο Ιταλός νομοθέτης δεν παρέχει καμία απολύτως εξήγηση γιατί οι ίδιες νήσοι παρουσιάζουν στρατιωτική σημασία δεν είναι δυνατόν να ελεγχθεί κατά πόσον η επιβαλλόμενη απαγόρευση σε αλλοδαπούς αγοραστές αποσκοπεί όντως στην προάσπιση κάποιων ειδικών συμφερόντων στρατιωτικής φύσεως ή επιδιώκεται με αυτή, κατά τρόπο ευθέως αντίθετο προς το κοινοτικό δίκαιο, δυσμενής διάκριση των ξένων επενδυτών έναντι των ημεδαπών.
76 Κατά συνέπεια, με βάση τουλάχιστον τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, η επίμαχη ιταλική νομοθεσία, στο μέτρο που συνιστά εξαίρεση από την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, χωρίς να δικαιολογείται επαρκώς η αναγκαιότητα εισαγωγής της εξαίρεσης αυτής για την προάσπιση στρατιωτικής φύσεως δημοσίου συμφέροντος, δεν φαίνεται να είναι συμβατή με το κοινοτικό δίκαιο. Διατηρώ πάντως μία μικρή επιφύλαξη εφόσον οι ιταλικές αρχές, στο πλαίσιο της κύριας δίκης, παράσχουν στο δικαστήριο της παραπομπής τις αναγκαίες εξηγήσεις από τις οποίες να συνάγονται, αφενός η φιλοσοφία του συστήματος προσδιορισμού στην ιταλική επικράτεια των ζωνών στρατιωτικής σημασίας και αφετέρου η λογική σχέση που συνδέει την εξυπηρέτηση των στρατιωτικών συμφερόντων της Ιταλίας σε περιοχές στρατιωτικής σημασίας με την εφαρμογή ειδικού καθεστώτος επί των μεταβιβάσεων ακινήτων στις περιοχές αυτές (41).
β) Η εφαρμογή της σχετικής ιταλικής νομοθεσίας
77 Η ανάλυση που ακολουθεί τελεί υπό την αίρεση ότι ήθελε κριθεί πως οι κρίσιμες διατάξεις περί διαιρέσεως της ιταλικής επικράτειας σε ζώνες στρατιωτικής σημασίας και μη σκοπούν όντως στην εξασφάλιση υπαρκτού δημοσίου συμφέροντος στρατιωτικής φύσεως και ότι η άσκηση προληπτικού ελέγχου επί των μεταβιβάσεων ακινήτων σε περιοχές στρατιωτικής σημασίας όταν αγοραστής είναι μη Ιταλός υπήκοος βρίσκεται σε λογική σχέση με την προάσπιση του συμφέροντος αυτού, οπότε η νομοθεσία αυτή δεν αντιβαίνει - in abstracto τουλάχιστον - στους κοινοτικούς κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Και επί τη εκδοχή αυτή, είναι απαραίτητο να εξετασθεί κατά πόσον ο τρόπος εφαρμογής ad hoc της ενλόγω νομοθεσίας συνιστά μη δικαιολογημένη και άρα αντικοινοτική παρεμπόδιση της άσκησης της ανωτέρω ελευθερίας. Είναι επομένως κρίσιμο να εκτιμηθούν τα στοιχεία του ασκούμενου στην πράξη προληπτικού διοικητικού ελέγχου επί των μεταβιβάσεων ακινήτων.
78 Από τις απαντήσεις που έδωσε η Ιταλική Κυβέρνηση σε σχετικά ερωτήματα του Δικαστηρίου, συνάγεται πως η πραγματική εξουσία χορήγησης σε αλλοδαπό της άδειας να αποκτήσει εμπράγματο δικαίωμα επί ακινήτου σε ζώνη στρατιωτικής σημασίας, ανήκει στις αρμόδιες στρατιωτικές αρχές οι οποίες γνωμοδοτούν επί του ζητήματος αυτού. Οι αρχές αυτές είναι εντέλει εκείνες που αποφαίνονται επί του κατά πόσον η στρατιωτική σημασία της συγκεκριμένης περιοχής δεν αντιτίθεται στην κτήση ενός ακινήτου από συγκεκριμένο αλλοδαπό. Δεν υπάρχουν πάντως σαφή κριτήρια για την άσκηση του ενλόγω προληπτικού ελέγχου ούτε γνωρίζουμε αν η έρευνα των στρατιωτικών αρχών επικεντρώνεται στο πρόσωπο του αλλοδαπού ή στα χαρακτηριστικά του ακινήτου.
79 Στο σημείο αυτό πρέπει να τονισθεί ότι η ανάγκη του εφαρμοστή του κοινοτικού δικαίου να γνωρίζει τον τρόπο με τον οποίο οι εθνικές αρχές εξετάζουν τις αιτήσεις των μη Ιταλών υπηκόων για κτήση εμπραγμάτων δικαιωμάτων σε περιοχές στρατιωτικής σημασίας βρίσκεται ενδεχομένως αντιμέτωπη με την ανάγκη διαφύλαξης του στρατιωτικού απορρήτου. Οι λόγοι για τους οποίους η στρατιωτική διοίκηση γνωμοδοτεί υπέρ ή κατά της χορήγησης της άδειας σε αλλοδαπό είναι πιθανόν να ερείδονται σε εκτιμήσεις εμπιστευτικού χαρακτήρα, η γνωστοποίηση των οποίων πιθανολογείται ότι θα ήταν επιβλαβείς για τη δημόσια ασφάλεια. Το ακανθώδες πρόβλημα του συμβιβασμού της προόδου του δικαστικού έργου με την διαφύλαξη του στρατιωτικού απορρήτου, αν και ενδιαφέρει σαφώς την κοινοτική έννομη τάξη στο μέτρο που επηρεάζει τον έλεγχο ad hoc τήρησης της κοινοτικής νομιμότητας, παραμένει πάντως στη σφαίρα του εθνικού δικαίου, καλύπτεται δηλαδή από την αρχή της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών. Εναπόκειται στον εθνικό δικαστή, ως κοινοτικό δικαστή του κοινού δικαίου, να αναζητήσει την ιδανικότερη λύση, λαμβάνοντας υπόψη, αφενός, την υποχρέωσή του να εξετάσει κατά πόσον ο τρόπος εφαρμογής της επίδικης ιταλικής νομοθεσίας στην πράξη συνιστά ή όχι παράνομη δυσμενή διάκριση σε βάρος των μη Ιταλών υπηκόων και αφετέρου, τις δυνατότητες και τα όρια πρόσβασης στις κρίσιμες πληροφορίες που του παρέχει το εσωτερικό δίκαιο.
80 Ανεξάρτητα πάντως από το βάθος του δικαστικού ελέγχου επί της ad hoc εφαρμογής της ενλόγω νομοθεσίας, χρήσιμη είναι, κατά τη γνώμη μου, η αναφορά σε αριθμητικά δεδομένα που αναφέρονται στη μέχρι σήμερα διοικητική πρακτική. Από τις πληροφορίες που παρέσχε η Ιταλική Κυβέρνηση με τις γραπτές παρατηρήσεις της και οι οποίες δεν αμφισβητήθηκαν, προκύπτει ότι από το σύνολο των αιτήσεων που έχουν κατατεθεί από αλλοδαπούς κατά τη διετία 1997-1998 στην Ιταλία μόνο σε δύο περιπτώσεις δόθηκε αρνητική απάντηση, εκ των οποίων η μία αφορούσε παραμεθόρια περιοχή. Συνάγεται, επομένως, ότι η κρίσιμη νομοθεσία δεν φαίνεται να χρησιμοποιείται σήμερα ως μέσον για τον συστηματικό αποκλεισμό των αλλοδαπών από τη δυνατότητα αγοράς ακινήτων σε ορισμένες περιοχές της Ιταλίας. Πρόκειται, νομίζω, για μία ένδειξη ότι το υπό εξέταση σύστημα εθνικού ελέγχου επί των αγοραπωλησιών δεν μοιάζει να λειτουργεί κατά τρόπο ώστε να συνιστά στο σύνολό του μέσον αυθαίρετης δυσμενούς διακρίσεως σε βάρος των μη Ιταλών υπηκόων, αντίθετα προς όσα επιτάσσει η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας. Το πρόβλημα της ενλόγω νομοθεσίας από την οπτική γωνία του κοινοτικού δικαίου είναι, όπως ελέχθη, διαφορετικό: αφορά την έλλειψη ικανοποιητικών εξηγήσεων ως προς τα κριτήρια προσδιορισμού της έννοιας των «ζωνών στρατιωτικής σημασίας» καθώς και την λογική σχέση που συνδέει το στρατιωτικό δημόσιο συμφέρον με τις ζώνες αυτές και το ειδικό καθεστώς που εφαρμόζεται επί των μεταβιβάσεων ακινήτου.
VII - Πρόταση
81 Ενόψει των ανωτέρω προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο τεθέν προδικαστικό ερώτημα:
Το κοινοτικό δίκαιο και η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, ειδικότερα, αντιτίθενται σε εθνική νομοθεσία η οποία εξαρτά την κτήση εμπράγματων δικαιωμάτων από μη υπηκόους επί ακινήτων που βρίσκονται σε περιοχές χαρακτηριζόμενες ως στρατιωτικής σημασίας, εφόσον δεν υπάρχουν ικανοποιητικές εξηγήσεις ως προς τα κριτήρια με τα οποία χαρακτηρίζεται μία περιοχή ως στρατιωτικής σημασίας και ως προς την αναγκαιότητα άσκησης του ως άνω προληπτικού ελέγχου χάριν της διασφαλίσεως στρατιωτικής φύσεως εθνικών συμφερόντων.
(1) - GURI nο 117, της 22ας Μαου 1990.
(2) - Υπόθεση C-302/97 (μη ακόμη δημοσιευθείσα στη Συλλογή).
(3) - Απόφαση της 30ής Μαου 1989 (Συλλογή 1989, σ. 1461).
(4) - Αποφάσεις του Δικαστηρίου της 4ης Οκτωβρίου 1991, C-367/89, Richardt (Συλλογή 1991, σ. Ι-4621) και της 17ης Οκτωβρίου 1995, C-83/94, Leifer (Συλλογή 1995, σ. Ι-3231, σκέψη 35).
(5) - Βλ. απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 1999, C-273/97, Sirdar (μη ακόμη δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 16).
(6) - Βλ. για παράδειγμα, την παράγραφο 4, του άρθρου Ι.4 της Συνθήκης ΕΕ (κατέστη άρθρο 17, παράγραφος 3, ΕΕ): «Η κατά την έννοια του παρόντος άρθρου πολιτική της ςΕνωσης δεν θίγει την ιδιαιτερότητα της πολιτικής ασφαλείας και άμυνας ορισμένων κρατών μελών (...)».
(7) - Βλ. άρθρο Μ της Συνθήκης ΕΕ «(...) καμία διάταξη της παρούσας Συνθήκης δεν θίγει τις Συνθήκες για την ίδρυση των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων ούτε τις μετέπειτα Συνθήκες και πράξεις που τις έχουν τροποποιήσει ή συμπληρώσει».
(8) - Απόφαση της 15ης Μαου 1986, υπόθεση 222/84 (Συλλογή 1986, σ. 1651).
(9) - Σημείο των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα κ. M. Darmon επί της προαναφερθείσας στην υποσημείωση 8 υποθέσεως 222/84.
(10) - Υπήρξαν τουλάχιστον δύο περιπτώσεις μέχρι σήμερα στις οποίες κατά τη γνώμη μου ήταν θεωρητικώς δυνατή η ενεργοποίηση του άρθρου 224 της Συνθήκης. Πρώτον, η προμνησθείσα, στην υποσημείωση 8 υπόθεση Johnston, σχετικά με εθνικό μέτρο με το οποίο επιτρεπόταν μόνο σε άνδρες αστυνομικούς να οπλοφορούν, να εκπαιδεύονται στο χειρισμό και τη χρήση πυροβόλων όπλων και να καταλαμβάνουν θέσεις ενόπλου οργάνου σε σώματα εφεδρικής αστυνομίας τα οποία υπηρετούσαν στη Βόρειο Ιρλανδία· δεύτερον, η προμνησθείσα, στην υποσημείωση 5, υπόθεση C-273/97, Sirdar η οποία είχε ως αντικείμενο την εκτίμηση της συμβατότητας με το κοινοτικό δίκαιο εθνικού κανόνα με τον οποίο αποκλειόταν η συμμετοχή γυναικών στο επίλεκτο στρατιωτικό σώμα των Royal Marines. Και στις δυο αυτές περιπτώσεις το Δικαστήριο απέφυγε να εξετάσει το ζήτημα από τη διάσταση του άρθρου 224 αρκούμενο στην εκτίμηση των ανωτέρω εθνικών πράξεων από τη σκοπιά άλλων κοινοτικών κανόνων. Αξίζει ακόμη να αναφερθεί η υπόθεση C-120/94, Επιτροπή κατά Ελλάδας, σχετικά με την συμβατότητα με το κοινοτικό δίκαιο, του εμπάργκο που είχε επιβάλει η Ελληνική Δημοκρατία στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας (ΠΓΔΜ). Μπορεί μεν η υπόθεση αυτή να μην εξετάσθηκε ποτέ από το Δικαστήριο στην ουσία της μετά την παραίτηση της Επιτροπής από την προσφυγή [βλ. διάταξη του Δικαστηρίου της 19ης Μαρτίου 1996 (Συλλογή 1996, σ. Ι-1513)], ωστόσο ο γενικός εισαγγελέας κ. F. Jacobs είχε την ευκαιρία να διατυπώσει με τις προτάσεις του ορισμένες ενδιαφέρουσες σκέψεις ως προς το πεδίο και τον τρόπο εφαρμογής του άρθρου 224 της Συνθήκης ΕΚ.
(11) - Προμνησθείσες στην υποσημείωση 6.
(12) - Σημείο 50 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα κ. F. Jacobs.
(13) - Σημείο 51 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα κ. F. Jacobs.
(14) - Σημείο 63 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα κ. F. Jacobs.
(15) - Προμνησθείσα στην υποσημείωση 5.
(16) - Βλ. ανωτέρω, σημεία 10 και 11.
(17) - Προμνησθείσα στην υποσημείωση 2.
(18) - Βλ. τις αποφάσεις, της 31ης Ιανουαρίου 1984, υπόθεση 286/82, Luisi και Giuseppe Carbone (Συλλογή 1984, σ. 377), της 2ας Φεβρουαρίου 1989, υπόθεση 186/87, Kowan (Συλλογή 1989, σ. 195) και της 19ης Ιανουαρίου 1999, υπόθεση C-348/96, Calfa (Συλλογή 1999, σ. I-11).
(19) - Βλ. την ανάλυση στις προτάσεις μου της 16ης Μαρτίου 1999 επί της υποθέσεως C-378/97, Wijsenbeek, σημεία 30 και 31 (μη δημοσιευθείσες ακόμη στη Συλλογή).
(20) - Βλ. ανωτέρω, σημείο 38.
(21) - Βλ., για παράδειγμα, τις αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 1989, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 46/87 και 227/88, Hoecht (Συλλογή 1989, σ. 2859), της 8ης Απριλίου 1992, C-62/90, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1992, σ. Ι-2575) και της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-404/92, X κατά Επιτροπής (Συλλογή 1994, σ. Ι-4737).
(22) - Προμνησθείσα, στην υποσημείωση 21, απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας (σκέψη 23).
(23) - Βλ. την ανάλυση της νομολογίας που περιέχεται στις προτάσεις μου της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, επί της υποθέσεως C-411/98, Ferlini κατά Centre Hospitalier de Luxembourg, σημεία 62 επ., μη δημοσιευθείσες ακόμη στη Συλλογή.
(24) - Προμνησθείσα στην υποσημείωση 2.
(25) - Υπόθεση Επιτροπή κατά Ελλάδος, προμνησθείσα στην υποσημείωση 3.
(26) - Βλ. σκέψη 10 της προμνησθείσας στην υποσημείωση 3 αποφάσεως 305/87 Επιτροπή κατά Ελλάδος.
(27) - Σκέψη 11 της προμνησθείσας στην υποσημείωση 3 αποφάσεως 305/87, Επιτροπή κατά Ελλάδος.
(28) - Απόφαση της 26ης Απριλίου 1988, υπόθεση 352/85, Bond van Andverteerders (Συλλογή 1988, σ. 2085, σκέψη 36).
(29) - Προμνησθείσα στην υποσημείωση 2.
(30) - Σκέψη 23 της προμνησθείσας στην υποσημείωση 2 αποφάσεως Konle.
(31) - Σκέψη 40 της προμνησθείσας στην υποσημείωση 2 αποφάσεως Konle.
(32) - Σκέψη 49 της προμνησθείσας στην υποσημείωση 2 απόφασης Konle.
(33) - Σημεία 16 επ.
(34) - Προμνησθείσες, στην υποσημείωση 5 απόφαση C-273/97, Sirdar (σκέψη 27) και στην υποσημείωση 4 απόφαση C-83/94, Leifer (σκέψη 35).
(35) - Ακολουθώντας την ανωτέρω προσέγγιση, συνάγεται ότι ο έλεγχος αναλογικότητας που συνδέεται με την εφαρμογή των άρθρων 36, 59, 69 ή 73 Δ της Συνθήκης, μετά τον περιορισμό που υφίσταται λόγω της ιδιαίτερης φύσης των υπό εξέταση εθνικών μέτρων, παρουσιάζει ομοιότητες με τον έλεγχο «καταχρηστικότητας» που προβλέπεται στο άρθρο 225 της Συνθήκης ΕΚ. Με τον τρόπο αυτό, πρώτον αποκαθίσταται η ισορροπία στην εφαρμογή των διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου και δεύτερον, χαράσσονται καλύτερα τα σύνορα μεταξύ κοινοτικής και εθνικής δράσης χωρίς να υπάρχει ο κίνδυνος προσβολής της εθνικής κυριαρχίας με την άσκηση υπέρμετρου κοινοτικού ελέγχου.
(36) - Απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 1997 (Συλλογή 1997, σ. Ι-6725).
(37) - Σκέψη 26 της προμνησθείσας στην υποσημείωση 36 αποφάσεως C-62/96, Επιτροπή κατά Ελλάδας.
(38) - Υπενθυμίζω ότι οι Ιταλοί υπήκοοι υπήγοντο σε προληπτικό έλεγχο δυνάμει του νόμου 1095/1935 μέχρι τη θέση σε ισχύ του νόμου 898/1976.
(39) - Κοινότητες οι οποίες απαριθμούνται αναλυτικά στα παραρτήματα A, B και C του νόμου 898/1976.
(40) - Παραπέμπω, στο σημείο αυτό στο κείμενο της διυπουργικής απόφασης της 15ης Μαου 1990, που αναφέρεται στο σημείο 8 των προτάσεών μου.
(41) - Στο σημείο αυτό θεωρώ απαραίτητο να επισημάνω τη βασική δικονομική διαφορά που διακρίνει τις διαδικασίες προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 234 ΕΚ (πρώην άρθρο 177 της Συνθήκης) από εκείνη του άρθρου 226 ΕΚ (πρώην άρθρο 169 της Συνθήκης). Αν η κρίσιμη νομοθεσία αποτελούσε αντικείμενο προσφυγής της Επιτροπής σε βάρος της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν θα είχα κανένα ενδοιασμό να κρίνω πως, με τα στοιχεία που έχω στη διάθεσή μου, η Ιταλία παραβιάζει τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει των κοινοτικών διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Στο πλαίσιο όμως του άρθρου 234 ΕΚ, μοναδικός σκοπός του Δικαστηρίου είναι να παράσχει στον εθνικό δικαστή τις κατάλληλες κατευθύνσεις για την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου ώστε αυτός πλέον να κρίνει κατά πόσον οι εθνικές ρυθμίσεις που καλείται να εφαρμόσει συνάδουν με το κοινοτικό δίκαιο. Η τελική κρίση ανήκει επομένως στον εθνικό δικαστή.