62005TJ0319_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑319/05,
Švicarska konfederacija, ki jo zastopajo S. Hirsbrunner, U. Soltész in P. Melcher, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo F. Benyon, M. Huttunen in M. Niejahr, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Zvezne republike Nemčije, ki jo zastopata C.-D. Quassowski in A. Tiemann, zastopnika, skupaj s T. Masingom, odvetnikom,
in
Landkreis Waldshut, ki ga zastopa M. Núñez-Müller, odvetnik,
intervenientki,
zaradi ničnostne tožbe zoper Odločbo Komisije 2004/12/ES z dne 5. decembra 2003 o postopku na podlagi prvega stavka člena 18(2) Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu ter Uredbe Sveta (EGS) št. 2408/92 (Zadeva TREN/AMA/11/03 – Nemški ukrepi glede priletov in odletov z letališča Zürich) (UL 2004, L 4, str. 13),
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi M. Vilaras, predsednik, M. Prek in V. M. Ciucă (poročevalec), sodnika,
sodna tajnica: C. Kantza, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. septembra 2009
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Pravni okvir
Sporazum med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu
1. Sporazum med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu (UL 2002, L 114, str. 73, v nadaljevanju: Sporazum), ki je bil podpisan 21. junija 1999 v Luxembourgu in odobren v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta in Komisije glede sporazuma o znanstvenem in tehnološkem sodelovanju z dne 4. aprila 2002 o sklenitvi sedmih sporazumov s Švicarsko konfederacijo (2002/309/ES, Euratom) (UL L 114, str. 1), v členih od 1 do 3, 17, 18, 20 in 21 določa:
„POGLAVJE 1
Cilji
Člen 1
1. Ta sporazum določa pravila za pogodbenici na področju civilnega letalstva. Te določbe ne posegajo v določbe Pogodbe ES in zlasti ne v sedanje pristojnosti Skupnosti, ki jih ima v skladu s pravili o konkurenci in predpisi o uporabi teh pravil ter v skladu z vso ustrezno zakonodajo Skupnosti, ki je navedena v prilogi k temu sporazumu.
2. Za ta namen se določbe iz tega sporazuma ter uredbe in direktive, naštete v prilogi, uporabljajo pod pogoji, določenimi v nadaljevanju. Če so te določbe po vsebini enake ustreznim pravilom iz Pogodbe ES in aktom, sprejetim ob uporabi te pogodbe, se v svojem izvajanju in uporabljanju tolmačijo v skladu z ustreznimi sklepi in odločitvami Sodišča Evropskih skupnosti in Komisije Evropskih skupnosti, ki so bili sprejeti pred datumom podpisa tega sporazuma. Švici se sporočijo odločitve, sklepi in odločbe, sprejeti po datumu podpisa tega sporazuma. Skupni odbor na zahtevo ene od pogodbenic določi posledice takšnih odločitev, sklepov in odločb z namenom, da zagotovi pravilno delovanje tega sporazuma.
Člen 2
Določbe tega sporazuma in njegove priloge se uporabljajo na področju zračnega prometa ali zadev, ki so neposredno povezane z zračnim prometom, kot so navedene v Prilogi tega sporazuma.
POGLAVJE 2
Splošne določbe
Člen 3
V okviru tega sporazuma in brez poseganja v katere koli posebne določbe iz Sporazuma je prepovedana vsaka diskriminacija na podlagi državne pripadnosti.
[…]
POGLAVJE 4
Izvrševanje Sporazuma
Člen 17
Pogodbenici sprejmeta vse ustrezne ukrepe, splošne ali posebne, da zagotovita izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz tega sporazuma in se vzdržita vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev tega sporazuma.
Člen 18
1. Brez poseganja v odstavek 2 in v določbe Poglavja 2 je vsaka pogodbenica na svojem ozemlju odgovorna za pravilno izvrševanje tega sporazuma in zlasti za izvrševanje uredb in direktiv, katerih seznam je naveden v Prilogi.
2. V primerih, ki bi lahko vplivali na storitve v zračnem prometu, dovoljene v skladu s Poglavjem 3, imajo institucije Skupnosti pooblastila po določbah uredb in direktiv, katerih uporaba je izrecno potrjena v Prilogi. Vendar pa Skupni odbor v primerih, ko [Švicarska konfederacija] sprejme ali namerava sprejeti ukrepe na področju varstva okolja na podlagi člena 8(2) ali 9 Uredbe Sveta (EGS) št 2408/92, na zahtevo ene od pogodbenic odloči, ali so ti ukrepi v skladu s tem sporazumom.
[…]
Člen 20
Vse zadeve v zvezi z veljavnostjo odločitev institucij Skupnosti, sprejetih na podlagi njihovih pristojnosti po tem sporazumu, so v izključni pristojnosti Sodišča Evropskih skupnosti.
POGLAVJE 5
Skupni odbor
Člen 21
1. Ustanovljen je odbor, sestavljen iz predstavnikov pogodbenic, imenovan ‚Odbor Skupnost-Švica za zračni promet‘ (v nadaljnjem besedilu Skupni odbor), ki je odgovoren za upravljanje tega sporazuma in zagotavlja njegovo pravilno izvajanje. V ta namen daje priporočila in sprejema odločitve v primerih, ki jih določa ta sporazum. Sklepi Skupnega odbora pogodbenici uveljavita v skladu s svojimi predpisi. Skupni odbor odloča v medsebojnem soglasju.
[…]“
2. V Prilogi k Sporazumu je med drugim določeno, da kadar akti iz te priloge vsebujejo sklicevanje na države članice Evropske skupnosti ali zahtevo po povezavi s slednjo, se, za namen sporazuma, razume, da se sklicevanja enako nanašajo na Švicarsko konfederacijo ali na zahtevo po povezavi z njo.
3. Navedena Priloga se nanaša med drugim na Uredbo Sveta (EGS) št. 2408/92 z dne 23. julija 1992 o dostopu letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti (UL L 240, str. 8).
Uredba št. 2408/92
4. Členi 2, 3, 8 in 9 Uredbe št. 2408/92 določajo:
„ Člen 2
Za namene te uredbe:
[…]
(f) ‚prometna pravica‘ pomeni pravico letalskega prevoznika, da prevaža potnike, tovor in/ali poštne pošiljke v zračnem prevozu med dvema letališčema Skupnosti;
[…]
Člen 3
1. Ob upoštevanju te uredbe zadevna(-e) država(-e) članica(-e) dovoli(-jo) letalskim prevoznikom Skupnosti, da uresničujejo prometne pravice na letalskih progah znotraj Skupnosti.
[…]
Člen 8
[…]
2. Uresničevanje prometnih pravic je odvisno od objavljenih operativnih predpisov Skupnosti, državnih, regionalnih ali lokalnih operativnih predpisov, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in dodelitev slotov.
3. Na zahtevo države članice ali na lastno pobudo Komisija preuči uporabo odstavkov 1 in 2 ter v enem mesecu po prejemu zahteve in po posvetovanju z odborom iz člena 11 odloči, ali država članica lahko nadaljuje z izvajanjem ukrepa. Komisija svojo odločitev sporoči Svetu in državam članicam.
[…]
Člen 9
1. Ob resnih zastojih v prometu in/ali okoljskih težavah, lahko odgovorna država članica ob upoštevanju tega člena določi pogoje za uresničevanje pravic v zračnem prometu, jih omeji ali zavrne, zlasti kadar lahko drugi načini prevoza zagotovijo zadovoljivo raven prevozne storitve.
2. Ukrepi države članice v skladu z odstavkom 1:
– morajo biti nediskriminatorni glede na državljanstvo ali identiteto letalskih prevoznikov,
– morajo biti časovno omejeni tako, da rok veljavnosti ni daljši od treh let, potem pa se jih ponovno preuči,
– ne smejo imeti pretiranega vpliva na cilje te uredbe,
– ne smejo čezmerno izkrivljati konkurence med letalskimi prevozniki,
– ne smejo biti bolj omejevalni, kot je potrebno za rešitev težav.
3. Kadar država članica meni, da je potreben ukrep po odstavku 1, o njem obvesti druge države članice in Komisijo vsaj tri mesece pred začetkom njegove veljavnosti in ga primerno utemelji. Ukrep se izvaja, razen če v roku enega meseca po prejemu obvestila zadevna država članica izpodbija ukrep ali ga Komisija skladno z odstavkom 4 ponovno preuči.
4. Na zahtevo države članice ali na lastno pobudo Komisija preuči ukrep iz odstavka 1. Če Komisija v enem mesecu po prejemu obvestila iz odstavka 3 začne preučevati ukrep, hkrati navede, ali se sme ukrep med preučevanjem izvajati v celoti ali delno, zlasti ob upoštevanju možnosti nepopravljivih posledic. Po posvetovanju z odborom iz člena 11 Komisija v enem mesecu po prejemu vseh potrebnih informacij odloči, ali je ukrep primeren in skladen s to uredbo ter ni kakorkoli drugače v nasprotju s pravom Skupnosti. Komisija mora o svoji odločitvi obvestiti Svet in države članice. Do sprejema take odločitve se lahko Komisija odloči za začasne ukrepe, vključno z začasno popolno ali delno ukinitvijo ukrepa, zlasti ob upoštevanju možnosti nepopravljivih posledic.
[…]“
Direktiva 2002/30/ES
5. V uvodni izjavi 7 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/30/ES z dne 26. marca 2002 o oblikovanju pravil in postopkov glede uvedbe s hrupom povezanih omejitev obratovanja na letališčih Skupnosti (UL L 85, str. 40) je navedeno:
„Skupni okvir pravil in postopkov za uvedbo omejitev obratovanja na letališčih Skupnosti, ki je del uravnoteženega pristopa k obvladovanju hrupa, bo z uvedbo podobnih omejitev obratovanja na letališčih s splošno primerljivimi problemi s hrupom pomagal zaščititi zahteve notranjega trga. Sem sodi presoja vplivov hrupa na letališču in ocena možnih ukrepov za ublažitev teh vplivov, izbira ustreznih ukrepov za zmanjšanje hrupa s ciljem doseči koristi za okolje najbolj stroškovno učinkovito.“
6. Člena 2 in 4 Direktive 2002/30 določata:
„Člen 2
Opredelitve pojmov
V tej uredbi:
[…]
‚Uravnoteženi pristop‘ pomeni pristop, v skladu s katerim bodo države članice preučile razpoložljive ukrepe v zvezi s problemom hrupa na letališču na njihovem ozemlju, to pomeni predvidljiv učinek zmanjšanja hrupa zrakoplova pri izvoru, načrtovanja in urejanja rabe zemljišč, operativnih postopkov za zmanjšanje hrupa in omejitev obratovanja.
[…]
Člen 4
Splošna pravila o urejanju hrupa zrakoplovov
1. Države članice sprejmejo uravnoteženi pristop pri obravnavi problemov s hrupom na letališčih na njihovem ozemlju. Kot ukrep za urejanje hrupa lahko upoštevajo tudi gospodarske pobude.
[…]“
Dejansko stanje
7. Letališče Zürich je v Klotnu (Švica), ki leži severovzhodno od mesta Zürich (Švica) in približno 15 km jugovzhodno od meje med Švico in Nemčijo. Ima tri steze: stezo zahod–vzhod (10/28), stezo sever–jug (16/34), ki križa stezo zahod–vzhod, in stezo severozahod–jugovzhod (14/32), ki je ločena od drugih dveh. Podnevi večina vzletov poteka na stezi zahod–vzhod proti zahodu, zjutraj in zvečer pa na stezi sever–jug v smeri severa. Letala pri pristajanju večinoma uporabljajo stezo severozahod–jugovzhod in prihajajo s severovzhoda. Zaradi bližine nemške meje morajo vsa letala, ki pristajajo v Zürichu s severa ali severozahoda, med pristajanjem leteti skozi nemški zračni prostor.
8. Uporabo nemškega zračnega prostora za prilete na letališče Zürich in odlete z njega je urejal dvostranski sporazum med Švicarsko konfederacijo in Zvezno republiko Nemčijo z dne 17. septembra 1984, ki ga je Zvezna republika Nemčija 22. marca 2000 odpovedala z učinkom od 31. maja 2001 zaradi težav pri izvajanju. Zvezna republika Nemčija in Švicarska konfederacija sta nato 18. oktobra 2001 podpisali nov sporazum, ki pa ni bil ratificiran. V Švici je Conseil national (spodnji dom zvezne skupščine) 19. junija 2002 glasoval proti ratifikaciji, Conseil des États (zgornji dom zvezne skupščine) pa je besedilo 12. decembra 2002 poslal nazaj odboru za promet. V Nemčiji je Bundestag (spodnji dom zvezne skupščine) 17. maja 2002 potrdil novi dvostranski sporazum, vendar ga je Bundesrat (zgornji dom zvezne skupščine) 12. julija 2002 zavrnil. Ta dvostranski sporazum 5. decembra 2003 še vedno ni bil ratificiran.
9. Nemški zvezni organi za letalstvo so 15. januarja 2003 objavili 213. izvedbeno uredbo nemške ureditve na področju zračnega prometa, s katero so bili določeni postopki za instrumentne pristanke na letališču Zürich in vzlete z njega (v nadaljevanju: 213. izvedbena uredba). 213. izvedbena uredba je določala več omejitev za prilete na letališče Zürich od 18. januarja 2003 dalje.
10. Nemški zvezni organi za letalstvo so 4. aprila 2003 objavili prvo uredbo o spremembi 213. izvedbene uredbe. Ta sprememba je začela veljati 17. aprila 2003.
11. Namen nemških ukrepov je bil v bistvu preprečiti v normalnih vremenskih razmerah prelete nemškega ozemlja blizu švicarske meje na nizki višini ob delavnikih med 21. in 7. uro ter ob koncih tedna in dela prostih dnevih med 20. in 9. uro zaradi zmanjšanja hrupa, ki mu je bilo izpostavljeno lokalno prebivalstvo. Tako prileta za pristajanje s severa, ki sta bila prej glavna prileta za letala, ki so pristajala na letališču Zürich, v teh urah nista bila več mogoča.
12. 213. izvedbena uredba je poleg tega vsebovala dva druga ukrepa, namenjena zmanjšanju obremenitve s hrupom v okolici meje med Nemčijo in Švico.
13. Prvič, v zvezi s prileti na letališče z vzhoda je člen 2(6), drugi pododstavek, 213. izvedbene uredbe določal najnižje višine leta, ki jih je treba upoštevati med zgoraj navedenimi urami.
14. Drugič, člen 3 213. izvedbene uredbe je določal, da mora vzlet v smeri severa potekati tako, da se ob vstopu v nemški zračni prostor upoštevajo minimalne višine leta, ki so bile določene različno glede na čas vzleta. Če je tako letalo vzletelo med zgoraj navedenimi urami, je moralo najprej pred nemško mejo spremeniti pot, da je vstopilo v nemški zračni prostor šele, ko je doseglo določeno minimalno višino leta.
15. Švicarska konfederacija je 10. junija 2003 pozvala Komisijo Evropskih skupnosti, naj odloči (v nadaljevanju: pritožba), da:
– Zvezna republika Nemčija ne sme več uporabljati 213. izvedbene uredbe, kakor je bila spremenjena s prvo uredbo o spremembi z dne 4. aprila 2003,
– mora Zvezna republika Nemčija zadržati izvajanje 213. izvedbene uredbe do sprejetja odločbe Komisije.
16. Nemški in švicarski organi so 26. junija 2003 sklenili sporazum o različnih vprašanjih v zvezi z uporabo 213. izvedbene uredbe (v nadaljevanju: sporazum z dne 26. junija 2003).
17. Zvezna republika Nemčija je v okviru sporazuma z dne 26. junija 2003 pristala, da se do 30. oktobra 2003 zadrži izvajanje določb prve uredbe o spremembah 213. izvedbene uredbe, ki bi morale začeti veljati 10. julija 2003. Navedla je, da so mogoče spremembe sporazuma z dne 26. junija 2003 ob ponovni proučitvi vremenskih razmer, v katerih je dovoljeno pristajanje na stezah 14 in 16. Zvezna republika Nemčija se je poleg tega zavezala ukiniti postopka čakanja EKRIT in SAFFA. Švicarska konfederacija pa se je zavezala uvesti ustrezne postopke čakanja pred februarjem 2005.
18. Komisija je 20. junija 2003 pozvala nemške organe, naj predložijo svoje stališče v zvezi s pritožbo. Z dopisom z istega dne je Komisija od švicarskih organov zahtevala dodatne podatke. Zvezna republika Nemčija je z dopisom z dne 30. junija 2003 obvestila Komisijo o sporazumu z dne 26. junija 2003. V tem dopisu je navedla, da na podlagi sporazuma z dne 26. junija 2003 sklepa, da je pritožba nična, in da pričakuje, da bo Komisija končala začeti postopek. Švicarski organi so 27. junija 2003 prav tako obvestili Komisijo o sporazumu z dne 26. junija 2003, pri čemer so pojasnili, da ta ne vpliva na pritožbo.
19. Švicarska konfederacija je z dopisom z dne 4. julija 2003 objavila, da zbira dodatne podatke, ki jih je zahtevala Komisija, in ocenjuje vpliv sporazuma z dne 26. junija 2003 na začasne ukrepe, ki jih je zahtevala v pritožbi. Komisija je 14. julija 2003 švicarske organe pozvala, naj ji sporočijo morebitne spremembe pritožbe, ker je bilo izvajanje ukrepov, na podlagi katerih je Švicarska konfederacija utemeljila zahtevo za sprejetje začasnih ukrepov, zadržano do 30. oktobra 2003. Švicarski organi so 24. julija 2003 predložili dodatne podatke kot odgovor na zahtevo Komisije z dne 20. junija 2003. Pojasnili so tudi, da vztrajajo pri zahtevi za sprejetje začasnih ukrepov. Komisija je z dopisom z dne 12. avgusta 2003 zahtevala druge dodatne podatke, ki so ji bili sporočeni z dopisom z dne 17. septembra 2003.
20. Komisija je 16. julija 2003 nemškim organom poslala dopis, s katerim jih je obvestila, da Švicarska konfederacija vztraja pri pritožbi, in jih ponovno pozvala, naj predložijo stališča o očitkih švicarskih organov. Nemški organi so z dopisom z dne 28. avgusta 2003 predložili zahtevana stališča. 6. oktobra 2003 so nemški organi prav tako predložili stališča o dopisu švicarskih organov z dne 17. septembra 2003 in Komisijo obvestili o drugi spremembi 213. izvedbene uredbe.
21. Švicarskim in nemškim organom je bilo 14. oktobra 2003 poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah zaradi predložitve stališč. Zvezna republika Nemčija je 20. oktobra 2003 predložila svoja stališča in ponovno izrazila pridržek o veljavnosti Uredbe št. 2408/92. Švicarska konfederacija je 21. oktobra 2003 posredovala svoja stališča o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah ter o dopisu nemških organov z dne 28. avgusta 2003.
22. Komisija je 27. oktobra 2003 z dopisom poslala osnutek odločbe, o katerem je Švicarska konfederacija lahko predstavila svoja stališča na seji svetovalnega odbora za dostop do trga (letalski prevoz) 4. novembra 2003.
Izpodbijana odločba
23. Komisija je 5. decembra 2003 sprejela odločbo 2004/12/ES o postopku na podlagi prvega stavka člena 18(2) Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu ter Uredbe Sveta (EGS) št. 2408/92 (Zadeva TREN/AMA/11/03 – Nemški ukrepi glede priletov in odletov z letališča Zürich) (UL 2004, L 4, str. 13, v nadaljevanju: izpodbijana odločba), v izreku katere je določeno:
„Člen 1
[Zvezna republika] Nemčija lahko nadaljuje z izvajanjem 213. [izvedbene uredbe], kakor je bila spremenjena s prvo uredbo o spremembah z dne 4. aprila 2003.
Člen 2
Naslovnik te odločbe je Zvezna republika Nemčija.“
24. Komisija je v obrazložitvi izpodbijane odločbe najprej ugotovila, da ima v skladu s členom 18(2) Sporazuma pooblastila, ki so ji podeljena s členom 8 in 9 Uredbe št. 2408/92. Glede na področje uporabe Sporazuma pa so ta pooblastila omejena na izvajanje prometnih pravic med Švicarsko konfederacijo in Skupnostjo, pri čemer so izključeni leti znotraj Skupnosti in znotraj Švice ter leti med Švico in tretjimi državami ter med Skupnostjo in tretjimi državami.
25. Komisija je nato navedla, da je že večkrat uporabila člen 8 v primerih, omejenih na Skupnost, in da je proučila skladnost teh primerov, na eni strani, s splošnimi načeli svobode opravljanja storitev, in sicer z načeloma prepovedi diskriminacije in sorazmernosti, ter, na drugi strani, z drugimi določbami prava Skupnosti. V zvezi s tem je pojasnila, da morajo biti ukrepi, ki omejujejo svobodo opravljanja storitev, upravičeni in zlasti sorazmerni s ciljem, zaradi katerega so bili sprejeti, da bi lahko bili dovoljeni glede na določbe Uredbe št. 2408/92.
26. Komisija je navedla, da ker pravna podlaga pritožbe ni bila jasno navedena, je nemške ukrepe proučila zlasti na podlagi členov 8, od (2) do (4), in 9 Uredbe št. 2408/92. Poudarila je, da je 213. izvedbena uredba objavljeni državni operativni predpis v zvezi z varnostjo in varstvom okolja, ki tako spada na področje uporabe člena 8(2) Uredbe št. 2408/92. Komisija je dodala, da je treba člen 8, od (2) do (4), Uredbe št. 2408/92 uporabljati v okviru in ob upoštevanju cilja Sporazuma in navedene uredbe. Iz tega izhaja, da so pooblastila Komisije, ki so ji podeljena s členom 8(3) Uredbe št. 2408/92, omejena na ukrepe, ki se nanašajo na delovanje letalskega prevoznika, to je na „primere, ki bi lahko vplivali na storitve v zračnem prometu“ v smislu člena 18(2) Sporazuma.
27. Komisija nato navaja, da lahko v skladu s členom 9(3) Uredbe št. 2408/92 država članica izvaja ukrep po odstavku 1 navedenega člena le, če nobena druga zadevna država članica niti Komisija ne izpodbijata tega ukrepa v enomesečnem roku od prejema obvestila prve države članice v zvezi s tem. Obvestilo je treba poslati vsaj tri mesece pred začetkom veljavnosti predlaganega ukrepa. Ker nemški organi niso poslali takega obvestila, je Komisija sklepala, da ne more uporabiti člena 9 za proučitev nemških operativnih predpisov. Komisija je navedla, da bo zato proučila nemške ukrepe na podlagi člena 8(2) in (3) Uredbe št. 2408/92.
28. V zvezi z načelom prepovedi diskriminacije je Komisija navedla, da se to načelo očitno uporabi v obravnavanem primeru na podlagi člena 3 Sporazuma.
29. Komisija je v zvezi s tem ugotovila, da je med letalskimi prevozniki razširjena uporaba sistema mreže letov z žariščnim letališčem. Ta sistem naj bi jim omogočal, da popolnoma pokrijejo trg letalskih prevozov s tem, da nudijo posredne lete z vmesnim pristankom na žariščnem letališču med katerimakoli letališčema, na katera je mogoče leteti z žariščnega, brez stroškov naložb, ki bi bile potrebne za neposredne povezave. Letalski prevozniki, ki uporabljajo neko letališče kot žariščno, naj bi na splošno imeli velik delež v prometu na tem letališču. Zato je po mnenju Komisije jasno, da bo vsaka omejitev avtomatično bolj vplivala na prevladujočega prevoznika na letališču kot na njegove konkurente. Ta razlika pa naj ne bi sama po sebi pomenila diskriminacije.
30. Komisija je prišla do iste ugotovitve glede obstoja posredne diskriminacije. Za obstoj posredne diskriminacije bi bilo namreč treba, da nemški ukrepi izmed letov, ki spadajo na področje uporabe Sporazuma, to je le letov med Skupnostjo in Švico, v prevladujoči meri vplivajo na lete, ki jih opravljajo švicarski prevozniki. To pa naj v tem primeru očitno ne bi veljalo za lete med urami, na katere se nanašajo nemški ukrepi, ker ti ukrepi točno sorazmerno vplivajo na deleže letov švicarskih prevoznikov in prevoznikov Skupnosti, ki spadajo na področje uporabe Sporazuma, saj je vpliv na vse lete med Skupnostjo in Švico enak ne glede na to, iz katere države je prevoznik. Zato naj nemških ukrepov ne bi bilo mogoče šteti za diskriminatorne.
31. Tudi ob predpostavki, da obstaja morebitna diskriminacija med letališčem Zürich in nemškimi letališči ali med prebivalstvom na zadevnih švicarskih območjih in prebivalstvom na zadevnih nemških območjih, pa naj ta diskriminacija ne bi spadala v okvir proučitve, ki jo mora v obravnavanem primeru opraviti Komisija.
32. Komisija je poleg tega ugotovila, da, v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije, načelo sorazmernosti ni izrecno navedeno v Sporazumu. Po mnenju Komisije Sporazum določa le izmenjavo prometnih pravic, tako da svoboda opravljanja storitev v smislu členov 49 ES in 51 ES v okviru Sporazuma ni podana. Ker pa je bilo načelo sorazmernosti uporabljeno v prejšnjih zadevah in ob upoštevanju dvoumnosti določb Sporazuma, je Komisija subsidiarno proučila načelo sorazmernosti, da bi ugotovila – če se to načelo uporablja – ali ga nemški ukrepi niso upoštevali.
33. Komisija je svojo proučitev v zvezi s tem začela s poudarkom, da načelo sorazmernosti ni merilo, ki bi ga Komisija morala uporabiti v okviru Sporazuma, in da sodba Sodišča z dne 18. januarja 2001 v zadevi Italija proti Komisiji (C‑361/98, Recueil, str. I‑385, v nadaljevanju: sodba Malpensa) ni bila sporočena niti proučena v okviru Odbora Skupnost-Švica za zračni promet, določenega v členu 21(1) Sporazuma (v nadaljevanju: skupni odbor), in torej ne more pomeniti smernic za razlago Sporazuma.
34. Komisija je menila, da nemški ukrepi niso nesorazmerni. Dolga pogajanja med Zvezno republiko Nemčijo in Švicarsko konfederacijo naj bi bila dokaz, da so ukrepi resnično nujni, čeprav Švicarska konfederacija navaja, da ravni hrupa v Nemčiji ne presegajo mejnih vrednosti, ki veljajo za zvočne emisije. Države članice naj bi načeloma lahko prosto sprejemale ukrepe za znižanje ravni hrupa pod omejitve glede na lokalne okoliščine. Poleg tega je Komisija navedla, da je nemško območje, ki ga preletijo letala ob priletu na letališče Zürich, turistično pomembno in zato posebej občutljivo za zvočne emisije.
35. Komisija je dodala, da Zvezna republika Nemčija nima nobenih pristojnosti glede letališča Zürich, saj je na švicarskem ozemlju. Le Švicarska konfederacija naj bi imela potrebne pristojnosti za uveljavitev teh ukrepov, vključno s postavitvijo potrebne opreme. Komisija je navedla, da je bil namreč eden od ciljev pogajanj med Zvezno republiko Nemčijo in Švicarsko konfederacijo zagotoviti, da bo slednja v okviru svojih pristojnosti sprejela ustrezne ukrepe, česar ni storila v zadnjih dvajsetih letih.
36. Komisija izpodbija trditev Švicarske konfederacije, da je zmogljivost letališča Zürich bistveno zmanjšana glede na maksimalno število vzletov in pristankov pred veljavnostjo nemških ukrepov. Tudi brez nemških ukrepov naj bi imel namreč sistem, uporabljen za lete med 21. in 7. uro, povprečno zmogljivost le 25 pristankov in vzletov. Komisija meni, da je morebitni vpliv omejen na največ tri ure ob koncih tedna in dela prostih dnevih.
37. V zvezi z manj strogimi ukrepi za doseganje želenega zmanjšanja hrupa Komisija trdi, da Zvezna republika Nemčija ni imela na voljo drugih sredstev.
38. Komisija je glede na razpoložljive podatke ugotovila, da tudi če bi se v obravnavanem primeru uporabilo načelo sorazmernosti, čemur nasprotuje, ga zadevni nemški ukrepi ne bi kršili.
39. V zvezi s skladnostjo teh ukrepov z drugimi določbami Sporazuma je Komisija navedla, da nima pooblastil za proučitev morebitnih kršitev Sporazuma zunaj omejitev, določenih s členom 18(2), prvi stavek, Sporazuma.
40. Komisija je dodala, da švicarski očitek, da 213. izvedbena uredba krši člen 17 Sporazuma, ni upošteven, saj Zvezna republika Nemčija ni podpisnica Sporazuma, tako da ta določba zanjo ne velja.
41. Komisija je poleg tega menila, da trditev v zvezi z Direktivo 2002/30 prav tako ni upoštevna. Ker je bila Direktiva 2002/30 sprejeta po sklenitvi Sporazuma, bi se moral skupni odbor v skladu s členom 23 Sporazuma o zračnem prometu v zvezi z njo izreči, da bi se lahko uporabljala v zvezi s Sporazumom, kar pa se – nasprotno od navedbe Švicarske konfederacije v dopisu z dne 21. oktobra 2003 – še ni zgodilo. Vendar je Komisija poudarila, da tudi če bi bila vključena v Sporazum, države članice v skladu s členom 4 Direktive 2002/30 sprejmejo uravnoteženi pristop k obvladovanju hrupa na letališčih na svojih ozemljih.
Postopek in predlogi strank
42. Švicarska konfederacija je v sodno tajništvo Sodišča 13. februarja 2004 vložila to tožbo, ki je bila vpisana pod opravilno številko C-70/04.
43. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. julija 2004 Zvezni republiki Nemčiji dovolil intervencijo v podporo predlogom Komisije.
44. Sodišče je s sklepom z dne 14. julija 2005 v zadevi Švica proti Komisiji (C-70/04, neobjavljen v ZOdl.) zadevo odstopilo Splošnemu sodišču. V tem sklepu je Sodišče navedlo (točka 21), da če bi bilo treba Švicarsko konfederacijo izenačiti z državami članicami, je treba ugotoviti, da je za tožbe držav članic zoper odločbo Komisije na prvi stopnji sedaj pristojno Splošno sodišče, ker gre za tožbe na podlagi člena 230 ES, ki se v smislu člena 225 ES ne dodelijo sodnemu senatu niti niso pridržane Sodišču na podlagi člena 51 Statuta Sodišča v različici iz Sklepa Sveta z dne 26. aprila 2004 o spremembi členov 51 in 54 Protokola o Statutu Sodišča Evropskih skupnosti (2004/407/ES, Euratom) (UL L 132, str. 5, in popravek v UL 2006, L 51, str. 28 ).
45. Sodišče je dodalo (točka 22), da če Švicarske konfederacije, zlasti glede na poseben okvir Sporazuma o zračnem prometu, ne bi bilo treba izenačiti z državo članico, ampak s pravno osebo v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, bi bilo pod pogoji, ki jih predvideva ta določba Pogodbe, tudi za to tožbo na prvi stopnji pristojno Splošno sodišče in bi jo bilo zato treba odstopiti temu na podlagi člena 54, drugi odstavek, Statuta Sodišča.
46. V teh okoliščinah je Sodišče odločilo, da je treba tožbo na prvi stopnji vsekakor predložiti Splošnemu sodišču, ali v skladu s Sklepom 2004/407 ali v skladu s členom 54, drugi odstavek, Statuta Sodišča.
47. Splošno sodišče je s sklepom z dne 7. julija 2006 ugodilo predlogu za intervencijo Landkreis Waldshut v podporo predlogom Komisije. Landkreis Waldshut je nemška pokrajina blizu švicarske meje, nad katero letijo letala, ko se približujejo letališču Zürich, in nemški ukrepi, ki so predmet izpodbijane odločbe, naj bi jo zaščitili pred hrupom.
48. Ta zadeva je bila nato zaradi spremembe sestave senatov Splošnega sodišča in razporeditve sodnika poročevalca v peti senat dodeljena temu senatu.
49. Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (peti senat) sklenilo, da začne ustni postopek. Stranke so na obravnavi 9. septembra 2009 ustno podale navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
50. Švicarska konfederacija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji in Landkreis Waldshut naloži plačilo stroškov.
51. Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Švicarski konfederaciji naloži plačilo stroškov.
52. Zvezna republika Nemčija Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
53. Landkreis Waldshut Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Švicarski konfederaciji naloži plačilo stroškov, vključno z zunajsodnimi.
Pravo
54. Najprej je treba navesti, da je Landkreis Waldshut v intervencijski vlogi predlagala Splošnemu sodišču, naj po uradni dolžnosti preizkusi dopustnost tožbe in naj jo razglasi za nedopustno zlasti zato, ker Švicarske konfederacije ni mogoče izenačiti z državo članico Skupnosti in ker je izpodbijana odločba ne zadeva neposredno in posamično.
55. Vendar se v okoliščinah obravnavane zadeve ni treba izreči o dopustnosti obravnavane tožbe, ker jo je vsekakor treba zavrniti kot neutemeljeno (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 26. februarja 2002 v zadevi Svet proti Boehringer, C‑23/00 P, Recueil, str. I‑1873, točka 52, in z dne 23. marca 2004 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑233/02, Recueil, str. I‑2759, točka 26).
56. V zvezi s tem je treba navesti, da je Švicarska konfederacija v utemeljitev tožbe navedla v bistvu tri tožbene razloge. Prvi je kršitev njene pravice do obrambe. Drugi je kršitev člena 9 Uredbe št. 2408/92. Tretji pa je kršitev, na eni strani, načel enakega obravnavanja, sorazmernosti in svobode opravljanja storitev v sektorju zračnega prometa ter, na drugi strani, obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 17 Sporazuma.
Prvi tožbeni razlog: kršitev pravice Švicarske konfederacije do obrambe
Trditve strank
57. Švicarska konfederacija trdi, da je Komisija kršila njeno pravico do izjave pred sprejetjem izpodbijane odločbe, saj ji je za predložitev stališča o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, naslovljenem na Zvezno republiko Nemčijo, določila rok le pet delovnih dni. Ta kratek rok naj Švicarski konfederaciji ne bi omogočil, da natančno prouči trditve Komisije in učinkovito zagovarja svoje stališče. Švicarska konfederacija naj bi poleg tega v stališču o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah navedla kršitev svoje pravice do obrambe. Določitev tako kratkega roka za predložitev stališča Švicarske konfederacije o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah naj bi bilo še toliko bolj nerazumljiva, ker Komisija zadeve očitno ni obravnavala kot posebej nujne.
58. Komisija in intervenientki izpodbijajo trditve Švicarske konfederacije.
Presoja Splošnega sodišča
59. Spomniti je treba, da je Švicarska konfederacija avtorica pritožbe, na podlagi katere je bilo izdano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah in nato izpodbijana odločba, ter da ta ni naslovljena nanjo, temveč na Zvezno republiko Nemčijo.
60. Tudi ob predpostavki, da bi se Švicarska konfederacija zgolj na podlagi dejstva, da je avtorica zadevne pritožbe, lahko sklicevala na pravico do izjave o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, je treba ugotoviti, da v okoliščinah obravnavanega primera ta pravica ni bila kršena.
61. Res je, da je rok pet delovnih dni, ki ga je določila Komisija za predložitev stališča Švicarske konfederacije o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, relativno kratek.
62. Vendar pa je Švicarski konfederaciji kljub temu uspelo pred iztekom tega roka predložiti stališče o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, dolgo enajst strani, skupaj z drugim stališčem o zgoraj v točki 20 navedenem dopisu nemških organov z dne 28. avgusta 2003, dolgim trinajst strani.
63. Švicarska konfederacija je sicer v uvodnem delu stališča o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah Komisiji očitala kršitev svoje pravice do obrambe, ker naj bi bil rok, ki ji je bil določen, prekratek. Dodala je, da ni mogla proučiti vseh vprašanj v zvezi z obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah, ampak se je omejila na nekatere teme, ki so zanjo ključne.
64. Vendar je Švicarska konfederacija v tožbi le na splošno navedla kršitev svoje pravice do obrambe, ne da bi opredelila vprašanja, ki jih v stališču o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah ni obravnavala zaradi kratkega roka za njegovo predložitev.
65. Poleg tega je treba poudariti, da je Švicarska konfederacija lahko predstavila svoje stališče o obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah na seji svetovalnega odbora za dostop do trga (letalski prevoz) 4. novembra 2003.
66. Nazadnje, iz spisa ne izhaja niti Švicarska konfederacija ne navaja, da bi Komisijo zaprosila za podaljšanje zadevnega roka.
67. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 9 Uredbe št. 2408/92
Trditve strank
68. Švicarska konfederacija trdi, da je Komisija v izpodbijani odločbi menila, da je treba sporne nemške ukrepe proučiti le z vidika njihove skladnosti s členom 8(2) in (3) Uredbe št. 2408/92. Tako naj bi izključila uporabo člena 9(3) iste uredbe, ker naj je nemški organi ne bi obvestili o izvajanju navedenih ukrepov.
69. Švicarska konfederacija meni, da Komisija zaradi mnenja, da je uporaba člena 9 Uredbe št. 2408/92 odvisna od obvestila države o ukrepih, ki jih je sprejela, dovoljuje tej isti državi, da sama izbere merila za presojo svojega ravnanja. Poleg tega naj bi bilo iz točke 12 obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da naj bi Zvezna republika Nemčija v obravnavanem primeru, nasprotno od navedb v točki 32 obrazložitve iste odločbe, Komisijo obvestila o drugi uredbi o spremembah 213. izvedbene uredbe.
70. Švicarska konfederacija meni, da je člen 9 Uredbe št. 2408/92 glede na njen člen 8 lex specialis . Po njenem mnenju spadajo sporni nemški ukrepi na področje uporabe navedenega člena 9, ker so namerna omejitev možnosti priletov na letališče Zürich s preleti nemškega zračnega prostora in v praksi torej pomenijo omejitev prometnih pravic.
71. Pogoji iz člena 9(1) in (2) Uredbe št. 2408/92 za sprejetje takih ukrepov naj ne bi bili izpolnjeni, prav tako pa naj Zvezna republika Nemčija ne bi upoštevala postopka iz odstavka 3 tega člena za obvestilo o ukrepih, ki jih je sprejela. Poleg tega naj bi navedeni ukrepi nesorazmerno vplivali na švicarsko letalsko družbo Swiss in torej pomenili diskriminacijo v njeno škodo. Izpodbijana odločba naj bi bila zato v delu, v katerem določa, da Zvezna republika Nemčija lahko nadaljuje z izvajanjem navedenih ukrepov, sprejeta v nasprotju s členom 9 Uredbe št. 2408/92.
72. Švicarska konfederacija v repliki dodaja, da namesto da bi Komisija zagovarjala trditev iz izpodbijane odločbe, da člen 9 Uredbe št. 2408/92 ne velja za sporne nemške ukrepe, ker je nemški organi niso obvestili o navedenih ukrepih, navaja drugačno trditev, in sicer da se navedena določba uporablja le za omejitve, katerih namen je razrešiti resne težave, ki se ne nanašajo le na pogoje za dostop do trga. Po mnenju Švicarske konfederacije gre za novo obrazložitev, ki ni navedena v izpodbijani odločbi. Sprememba obrazložitve izpodbijanega akta med sodnim postopkom naj ne bi bila dopustna. Poleg tega naj bi ta sprememba obrazložitve dokazovala, da je obrazložitev, navedena v izpodbijani odločbi za utemeljitev neuporabe člena 9 Uredbe št. 2408/92 za sporne nemške ukrepe, nezadostna.
73. Komisija in intervenientki izpodbijajo trditve Švicarske konfederacije.
Presoja Splošnega sodišča
74. Spomniti je namreč treba, da je, kot določa člen 8(2) Uredbe št. 2408/92, uresničevanje prometnih pravic v smislu člena 2, točka (f), iste uredbe odvisno od državnih operativnih predpisov, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in dodelitev slotov. V skladu s členom 8(3) Uredbe št. 2408/92 Komisija na lastno pobudo ali na zahtevo države članice prouči med drugim uporabo odstavka 2 istega člena v zvezi s posebnim ukrepom, ki ga izvaja država članica, in odloči, ali lahko navedena država nadaljuje izvajanje tega ukrepa.
75. V zvezi s členom 9 Uredbe št. 2408/92 pa je treba navesti, da se nanaša na bolj specifično skupino operativnih predpisov, ki veljajo za izvajanje prometnih pravic v zgoraj navedenem smislu, in sicer v skladu z njegovim odstavkom 1 na operativne predpise, ki določajo pogoje za, omejujejo ali zavrnejo izvajanje prometnih pravic. Iz te opredelitve ukrepov, na katere se nanaša člen 9 Uredbe št. 2408/92, je razvidno, da v bistvu vsebujejo – vsaj pogojno ali delno – prepoved izvajanja prometnih pravic.
76. Kot torej Švicarska konfederacija pravilno trdi, je člen 9 Uredbe št. 2408/92 glede na člen 8 iste uredbe lex specialis, saj se člen 9 nanaša le na del ukrepov, na katere se nanaša člen 8, in za uporabo zadevnih ukrepov določa dodatne pogoje, ki jih člen 8 ne predvideva.
77. Država članica lahko namreč izvaja ukrepe, na katere se nanaša člen 9(1) Uredbe št. 2408/92, le, če so izpolnjeni pogoji iz odstavkov 1 in 2 navedenega člena in če poleg tega zadevna država članica izpolni obveznost iz njegovega odstavka 3, da vsaj tri mesece pred začetkom veljavnosti ukrepov druge države članice in Komisijo obvesti o nujnosti izvajanja navedenih ukrepov.
78. Le v primeru takega obvestila, ki ga drugim državam članicam in Komisiji pošlje država članica, ki namerava izvajati zadevne ukrepe, se uporabi člen 9(4) Uredbe št. 2408/92. Ta določa, da Komisija na lastno pobudo ali na zahtevo države članice prouči skladnost zadevnih ukrepov z Uredbo št. 2408/92 in splošneje s pravom Skupnosti.
79. Nasprotno pa ob neobstoju takega obvestila zadevna država ne sme izvajati zadevnih ukrepov, čeprav bi bili pogoji za njihovo sprejetje iz člena 9(1) in (2) izpolnjeni.
80. Če zadevna država članica kljub temu izvaja take ukrepe, je Komisija pooblaščena, da jih prouči, vendar ne na podlagi člena 9(4) Uredbe št. 2408/92, pogoji za uporabo katerega niso izpolnjeni, temveč na podlagi člena 8(3) iste uredbe. Ker so ukrepi, na katere se nanaša člen 9 Uredbe št. 2408/92 – kot je bilo poudarjeno v točki 76 zgoraj – posebna skupina ukrepov, na katere se nanaša člen 8(2) iste uredbe, velja ta člen tudi zanje.
81. Poleg tega je treba poudariti, da če država članica izvaja ukrepe, na katere se nanaša člen 9(1) Uredbe št. 2408/92, ne da bi upoštevala postopek iz odstavka 3 istega člena, lahko proučitev navedenih ukrepov na podlagi člena 8(3) Uredbe št. 2408/92 vodi le do sklepa, da jih zadevna država članica ne sme več izvajati (glej točko 80 zgoraj).
82. Prvič, ugotoviti je treba, da Komisija o ukrepih, ki so predmet izpodbijane odločbe, ni bila obveščena. Poleg tega je iz člena 1 izpodbijane odločbe razvidno, da Zvezna republika Nemčija lahko nadaljuje z izvajanjem 213. izvedbene uredbe, kakor je bila spremenjena s prvo uredbo o spremembah z dne 4. aprila 2003, in da se ta odločba nikakor ne nanaša na drugo uredbo z dne 1. oktobra 2003 o spremembah 213. izvedbene uredbe.
83. Iz tega sledi, da čeprav bi Zvezna republika Nemčija posredovala – kot je navedeno v točki 12 obrazložitve izpodbijane odločbe – to drugo uredbo Komisiji zato, da bi jo v smislu člena 9(3) Uredbe št. 2408/92 obvestila o tem, da je izvajanje te druge uredbe potrebno, pa to dejstvo ne more ovreči ugotovitve iz točke 32 obrazložitve izpodbijane odločbe, da Komisija ni bila obveščena v skladu s členom 9 Uredbe št. 2408/92 o ukrepih, ki so predmet te odločbe, to je o 213. izvedbeni uredbi, kakor je bila spremenjena s prvo uredbo o spremembah.
84. V zvezi s trditvijo Švicarske konfederacije o domnevni spremembi obrazložitve izpodbijane odločbe med sodnim postopkom, kar naj bi dokazovalo nezadostnost obrazložitve v izpodbijani odločbi (glej točko 72 zgoraj), zadostuje poudariti, da je – kot je razvidno iz predhodnih preudarkov – ugotovitev v izpodbijani odločbi, da ni bilo obvestila v skladu s členom 9(3) Uredbe št. 2408/92 o zadevnih nemških ukrepih, zadostna obrazložitev, ki upravičuje neproučitev navedenih ukrepov na podlagi odstavka 4 istega člena. Poleg tega je namen pojasnil Komisije iz njenega odgovora na tožbo v zvezi z naravo ukrepov, ki spadajo na področje uporabe navedenega člena, le odgovoriti na v tožbi navedene očitke v tem smislu in torej ne pomenijo spremembe obrazložitve navedene odločbe med sodnim postopkom.
85. Drugič, ni mogoče sprejeti trditve Švicarske konfederacije, da je Komisija napačno uporabila pravo s tem, da ni ugotovila, da zadevni nemški ukrepi spadajo v skupino ukrepov iz člena 9(1) Uredbe št. 2408/92 in da jih zato Zvezna republika Nemčija ne sme več uporabljati, saj ni upoštevala postopka iz odstavka 3 istega člena.
86. Kot je namreč razvidno iz točk od 1 do 6 obrazložitve izpodbijane odločbe v povezavi z njeno točko 44, zadevni nemški ukrepi v obdobjih, na katera se nanašajo, nikakor ne pomenijo prepovedi preleta nemškega zračnega prostora za letala, ki letijo z letališča Zürich ali nanj priletijo.
87. Ti ukrepi so v bistvu v obdobjih, na katera se nanašajo, omejeni na preprečitev preletov dela nemškega ozemlja blizu švicarske meje na nizki višini (točka 6 obrazložitve izpodbijane odločbe), preleti istega ozemlja na višji višini pa so še vedno mogoči. Kot je navedla Komisija v točki 44 obrazložitve izpodbijane odločbe, ne da bi temu Švicarska konfederacija nasprotovala, ti ukrepi torej v bistvu pomenijo le spremembo poti zadevnih letal po njihovem vzletu z letališča Zürich ali pred njihovim pristankom na tem letališču.
88. Čeprav bi lahko ti ukrepi povzročili zmanjšanje zmogljivosti letališča Zürich in bi jih bilo tako mogoče opredeliti kot omejitve, pa v nasprotju s trditvami Švicarske konfederacije ne spadajo na področje uporabe člena 9(1) Uredbe št. 2408/92. Kot je bilo namreč že navedeno (glej točko 75 zgoraj) je za ukrepe, na katere se nanaša ta določba, značilno, da pomenijo prepoved letov, pa naj bo ta pogojna ali delna.
89. V zvezi s tem je treba pojasniti, da če država zahteva upoštevanje svojih objavljenih državnih, regionalnih ali lokalnih operativnih predpisov, ki se zlasti nanašajo na varstvo okolja, da bi dovolila izvajanje prometnih pravic v smislu Uredbe št. 2408/92, to ne pomeni določitve pogoja za izvajanje teh pravic v smislu člena 9(1) navedene uredbe. Če bi bilo tako, bi člen 8(2) te uredbe popolnoma izgubil smisel. Pogoji, na katere se nanaša člen 9(1) Uredbe št. 2408/92, so taki, da je izvajanje prometnih pravic odvisno od drugih okoliščin kot zgolj upoštevanja objavljenih državnih, regionalnih ali lokalnih predpisov. Tako sta zahtevanje dokaza ekonomske rentabilnosti predlagane nove letalske povezave ali neobstoja drugih zadovoljivih vrst prevoza za to isto povezavo primera pogojev, ki lahko spadajo na področje uporabe člena 9(1) Uredbe št. 2408/92.
90. Zato Komisiji ni mogoče očitati, da je napačno uporabila pravo s tem, da ni menila, da spadajo zadevni nemški ukrepi na področje uporabe člena 9(1) Uredbe št. 2408/92.
91. Torej ta tožbeni razlog ni utemeljen in ga je treba zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev, na eni strani, načel enakega obravnavanja, sorazmernosti in svobode opravljanja storitev v sektorju zračnega prometa ter, na drugi strani, obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 17 Sporazuma
Trditve strank
92. Prvič, Švicarska konfederacija Komisiji očita kršitev načela enakega obravnavanja. V zvezi s tem trdi, prvič, da je Komisija v točki 40 obrazložitve izpodbijane odločbe napačno menila, da hipotetična diskriminacija v škodo letališča Zürich ali okoliških prebivalcev ne spada na področje uporabe Sporazuma. Interesi letališča Zürich in okoliških prebivalcev so po mnenju Švicarske konfederacije „zadeve, ki so neposredno povezane“ z zračnim prometom in torej spadajo na področje uporabe Sporazuma v skladu z njegovim členom 2. Poleg tega naj vloga Komisije pri uporabi Sporazuma ne bi bila omejena na izvajanje pooblastil, ki jih ima na podlagi člena 18(2) Sporazuma. V skladu z odstavkom 1 istega člena naj bi bila namreč Komisija odgovorna za izvrševanje tega sporazuma na ozemlju Skupnosti.
93. Švicarska konfederacija dodaja, da sprejetje ukrepa, s katerim se želi zagotoviti dostop do trga letalskih prevozov, na podlagi Uredbe št. 2408/92 zahteva upoštevanje ne le interesov letalskih družb, ampak tudi pravic in interesov drugih skupin, na katere navedeni ukrep vpliva. Dejstvo, da je Komisija sama utemeljevala sporne nemške ukrepe s sklicevanjem na interese turističnega sektorja nemške regije blizu letališča Zürich, naj bi potrjevalo to trditev.
94. Iz tega je po mnenju Švicarske konfederacije razvidno, da bi Komisija morala primerjati sporne nemške ukrepe glede letališča Zürich s tistimi, ki jih je Zvezna republika Nemčija sprejela glede lastnih letališč, zlasti letališč München (Nemčija) in Frankfurt na Majni (Nemčija), to pa velja še toliko bolj, ker je prost dostop do letališča nujni pogoj za izvajanje prometnih pravic letalskih družb.
95. Takšna primerjava bi pokazala, da so ukrepi, ki jih je Zvezna republika Nemčija sprejela glede letališča Zürich, bolj omejevalni od ukrepov, sprejetih glede nemških letališč, zlasti letališč München in Frankfurt na Majni. Sprejetje podobnih ukrepov glede nemških letališč naj bi bilo namreč v nemškem pravu prepovedano.
96. Drugič, Švicarska konfederacija izpodbija ugotovitev v izpodbijani odločbi, da zadevni nemški ukrepi ne vodijo v posredno diskriminacijo v škodo švicarske letalske družbe Swiss. V zvezi s tem trdi, da zadevni nemški ukrepi v glavnem in nesorazmerno postavljajo v slabši položaj to družbo, ki – kot priznava izpodbijana odločba – uporablja letališče Zürich kot žariščno letališče v svojem sistemu letališč. Dejstvo, da ni bil sprejet noben podoben ukrep glede letališč München in Frankfurt na Majni, ki ju nemška letalska družba Lufthansa uporablja kot žariščni letališči v svojem sistemu letališč, naj bi potrjevalo diskriminatornost spornih ukrepov.
97. Tretjič, Švicarska konfederacija izpodbija točko obrazložitve izpodbijane odločbe (točka 42), v skladu s katero naj bi bili zadevni nemški ukrepi zoper obremenitev s hrupom nujni za zaščito pomembne turistične destinacije. V zvezi s tem trdi, da zgolj njena pogajanja z Zvezno republiko Nemčijo ne dokazujejo, da so sporni ukrepi pravno nujni. Švicarska konfederacija naj bi sodelovala v teh pogajanjih iz političnih, in ne pravnih razlogov.
98. Poleg tega naj Komisija ne bi preverila, ali je obremenitev s hrupom na območju nemškega ozemlja, na katero se nanašajo sporni ukrepi, tako huda, da upravičuje sprejetje teh ukrepov. Švicarska konfederacija trdi, da je v utemeljitev svoje pritožbe predložila podrobne izračune švicarskega laboratorija za preizkušanje materialov in razis kave (EMPA), ki dokazujejo nasprotno. Prav tako naj bi v pritožbi poudarila, da je večina letov čez območje, na katero se nanašajo zadevni nemški ukrepi, priletov, pri čemer je moč motorjev zmanjšana, kar ublaži obremenitev s hrupom. Poleg tega naj bi ta letala čez zadevno območje letela na relativno veliki višini. Končni prilet za pristanek naj bi se začel šele na območju renske meje med Nemčijo in Švico na višini približno 800 metrov.
99. Poleg tega naj v izpodbijani odločbi ne bi bilo upoštevano dejstvo, da je obremenitev s hrupom na nemškem ozemlju, na katero se nanašajo zadevni ukrepi, že nižja od švicarskih mejnih vrednosti, ki naj bi bile strožje od ustreznih nemških vrednosti. Ob tem pa naj tudi nekatere minimalne višine letov, določene z zadevnimi nemškimi ukrepi, nikakor ne bi bile upravičene z razlogi varstva zoper hrup, saj naj leti na precej nižjih višinah ne bi povzročali nobenega hrupa.
100. Švicarska konfederacija dodaja, da bi se morala Komisija ob proučitvi zadevnih nemških ukrepov zgledovati po Direktivi 2002/30. Ta direktiva naj bi se sklicevala na Uredbo št. 2408/92 in odražala politično soglasje glede uravnoteženega pristopa k obvladovanju hrupa letal.
101. Švicarska konfederacija v zvezi s tem izpodbija razloge, navedene v točki 53 obrazložitve izpodbijane odločbe v utemeljitev neupoštevanja Direktive 2002/30. Skupni odbor naj bi 3. decembra 2003 sprejel načelno odločitev, da se ta direktiva vključi v prilogo k Sporazumu. Direktivo 2002/30 naj bi bilo sicer še treba prenesti v nacionalno pravo. Vendar naj bi morala Komisija kot zastopnica Skupnosti na podlagi obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 17 Sporazuma upoštevati to direktivo, ki naj bi v skladu z njeno uvodno izjavo 7 dajala prednost ukrepom za zmanjšanje hrupa, ki najbolj stroškovno učinkovito prinašajo največ koristi za okolje. To pa naj ne bi veljalo za zadevne nemške ukrepe, ki naj bi povzročali zelo velike stroške in poleg tega vodili v slabšanje okoljskega položaja na švicarskih območjih blizu letališča Zürich, položaj na nemškem obmejnem območju pa naj bi le minimalno izboljšali.
102. Prav tako naj ne bi bilo mogoče sprejeti preudarka iz izpodbijane odločbe, da člen 4(1) Direktive 2002/30 nalaga državam članicam, da sprejmejo uravnotežen pristop k obvladovanju hrupa le na letališčih na njihovih ozemljih. Po mnenju Švicarske konfederacije je z vidika evropskega prava upravičeno zahtevati od države članice, da ima ob sprejetju ukrepov, ki zadevajo letališče v drugi državi članici, isti pristop.
103. Švicarska konfederacija dodaja, da je preudarek iz izpodbijane odločbe, da je območje, na katero se nanašajo sporni nemški ukrepi, turistično pomembno, preveč splošen. Dejansko naj bi letala, ki letijo z letališča Zürich ali nanj priletijo, letela le čez nekatere nemške obmejne občine, in to na precejšnji višini. Poleg tega naj bi imel nemški turistični sektor v zadevni regiji precejšnjo korist zaradi bližine letališča Zürich. Zadevni nemški ukrepi naj bi prav tako imeli precej težje posledice za več švicarskih občin blizu letališča Zürich, med katerimi imajo nekatere zelo veliko število prebivalcev.
104. Drugič, Švicarska konfederacija izpodbija ugotovitev iz izpodbijane odločbe (točka 43 obrazložitve izpodbijane odločbe), da zadevni nemški ukrepi niso nesorazmerni. Švicarska konfederacija v zvezi s tem trdi, da je Komisija sicer trdila, da Zvezna republika Nemčija ni mogla sprejeti nobenega blažjega ukrepa, vendar pa v nasprotju z obveznostjo obrazložitve ni navedla, katere druge ukrepe je proučila.
105. Švicarska konfederacija dodaja, da obstajajo še drugi ukrepi, ne samo zadevni nemški ukrepi, med katerimi je določitev mejne vrednosti hrupa, ki se je ne sme preseči ob preletu zadevnega nemškega ozemlja med določenimi urami. Taka nočna mejna vrednost hrupa naj bi bila od poletja 2002 dalje določena za letališče Frankfurt na Majni.
106. Preudarek iz izpodbijane odločbe, da Zvezna republika Nemčija nima pristojnosti v zvezi z letališčem Zürich, naj bi bil v zvezi s tem neupošteven. Zvezna republika Nemčija naj bi namreč s spornimi ukrepi želela prisiliti navedeno letališče k reorganizaciji svojega sistema obratovanja in naj bi si lastila ravno tako pristojnost. Ugotovitev, da Švicarska konfederacija zadnjih dvajset let ni sprejela ustreznih ukrepov, pa naj bi bila hkrati neupoštevna in napravilna. Dejansko naj bi Švicarska konfederacija vedno dovolila nemškim občinam in njihovim prebivalcem, da sodelujejo v postopkih glede spremembe koncesije za letališče.
107. Poleg tega naj bi izpodbijana odločba napačno minimizirala vpliv zadevnih nemških ukrepov na zmogljivost letališča Zürich. Na eni strani naj v izpodbijani odločbi ne bi bilo upoštevano, da morajo letala iz pomembnih razlogov v zvezi s topografijo letališča pristajati s severa. Ker naj to ne bi bilo več mogoče v obdobjih, na katera se zadevni nemški ukrepi nanašajo, naj bi bila zmogljivost letališča bistveno zmanjšana, tako da naj bi vedno prišlo do ozkega grla, ki preprečuje, da bi v zvezi s pristanki med 6.00 in 6.30, po 21.00 in po 8.30 na dela proste dni zračni promet potekal tekoče.
108. Na drugi strani naj bi v zvezi z zmogljivostjo letališča Zürich pri vzletih in pristankih izpodbijana odločba napačno upoštevala najvišjo vrednost, ki naj bi bila le teoretična vrednost. Po mnenju Švicarske konfederacije naj bi bilo treba v izpodbijani odločbi upoštevati predvidljivo zmogljivost, ki naj bi bila vedno nižja od zmogljivosti, ki si jo je mogoče zamisliti. Če bi se upoštevala ta vrednost za vzlete, bi bilo mogoče ugotoviti, da je ob koncih tedna med 7. in 8. uro ter med 20. in 21. uro načrtovanih več letov, kot jih dovoljuje zmanjšana zmogljivost letališča Zürich zaradi veljavnosti zadevnih nemških ukrepov.
109. V izpodbijani odločbi naj bi bilo napačno navedeno, da naj bi uvedba novih pristajalnih sistemov povečala zmogljivost letališča Zürich. Ta uvedba naj bi omogočala le izvajanje spremenjenih postopkov prileta, tudi v primerih zmanjšane vidljivosti, dejansko pa naj ne bi vplivala na zmogljivost letališča. Švicarska konfederacija v zvezi z ugotovitvijo iz izpodbijane odločbe (točka 47 obrazložitve izpodbijane odločbe), da obstaja pomembna razpoložljiva zmogljivost med urami pred obdobji, na katera se zadevni nemški ukrepi nanašajo, in po njih, meni, da ne upošteva tega, kar se zahteva od letalskih družb in letališča. Te zahteve naj bi nalagale optimizacijo niza pristankov in vzletov ter onemogočale morebitno preložitev letov na zgodnejše ali poznejše ure od konic.
110. Švicarska konfederacija dodaja, da je v izpodbijani odločbi napačno proučen položaj v zvezi z zmogljivostjo zgolj na podlagi voznega reda letalske družbe Swiss. Tak pristop naj ne bi upošteval, da zaradi zadevnih nemških ukrepov letališče Zürich obratuje manj učinkovito, kar ima praktične negativne posledice na sposobnost navedenega letališča, da se prilagodi tako izjemnim okoliščinam, kot so neugodne vremenske razmere ali obdobje začetka počitnic, kot tudi splošneje verjetnemu prihodnjemu povečanju zračnega prometa.
111. Tretjič, Švicarska konfederacija očita Komisiji, da je napačno uporabila pravo s tem, da ni upoštevala dejstva, da so negativne posledice zadevnih nemških ukrepov za letališče Zürich in letalsko družbo Swiss omejitev svobode opravljanja storitev v sektorju zračnega prometa.
112. Švicarska konfederacija v zvezi s tem izpodbija trditev Komisije, navedeno v točki 35, podtočka (b), obrazložitve izpodbijane odločbe, da Švicarska konfederacija ne sodeluje na notranjem trgu zračnih storitev in da „za zdaj Sporazum določa le izmenjavo prometnih pravic“ med Švico in Skupnostjo. Ta trditev naj bi nasprotovala vtisu, ki ga je dobila Švicarska konfederacija med pogajanji za sklenitev tega sporazuma. Prav tako naj ne bi upoštevala dejstva, da sledi Sporazum istim ciljem kot Pogodba ES in Sporazum EGP. Poleg tega naj bi bila, kot naj bi izhajalo iz sodbe Malpensa, navedene v točki 33 zgoraj, z Uredbo št. 2408/92 dokončno uresničena svoboda opravljanja storitev v sektorju zračnega prometa.
113. V zvezi s tem Švicarska konfederacija izpodbija trditev Komisije, navedeno v isti točki 35, podtočka (b), obrazložitve izpodbijane odločbe, da sodbe Malpensa, navedene v točki 33 zgoraj, ni mogoče upoštevati, ker je bila izdana po Sporazumu in ker ni bila sporočena Švicarski konfederaciji niti proučena v okviru Skupnega odbora, kot je določeno v členu 1(2) Sporazuma. Po mnenju Švicarske konfederacije nesporočitev navedene sodbe ne izključuje njenega upoštevanja, kar velja še toliko bolj, ker gre za opustitev Komisije. Poleg tega naj bi bila izpodbijana odločba v zvezi s tem protislovna, saj se na eni strani v utemeljitev trditve, da se lahko načelo sorazmernosti izvaja le v povezavi s svobodo opravljanja storitev, sklicuje na sodbo Malpensa, navedeno v točki 33 zgoraj, po drugi strani pa je navedeno, da te sodbe ni mogoče upoštevati.
114. Nazadnje Švicarska konfederacija spominja, da je v pritožbi, zavrnjeni z izpodbijano odločbo, očitala Zvezni republiki Nemčiji kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 17 Sporazuma. Ta obveznost naj bi imela isti obseg kot obveznost iz člena 10 ES, sodna praksa v zvezi s tem členom pa naj bi bila prav tako upoštevna. Komisija naj bi s tem, da v izpodbijani odločbi ni upoštevala te obveznosti Zvezne republike Nemčije, kršila načelo dobre vere.
115. Dejstvo, da je le Skupnost podpisnica Sporazuma, naj ne bi preprečevalo, da Sporazum učinkuje tudi v razmerju do Zvezne republike Nemčije. To naj bi namreč Sporazum na podlagi člena 300(7) ES zavezoval, v skladu s sodno prakso pa naj bi morala zagotoviti upoštevanje obveznosti, ki iz njega izhajajo.
116. Neratifikacija sporazuma med Zvezno republiko Nemčijo in Švicarsko konfederacijo, podpisanega 18. oktobra 2001, naj ne bi upravičevala sprejetja spornih nemških ukrepov. Zadevni sporazum naj ne bi bil rezultat svobodnih pogajanj, temveč pritiskov, ki jih je Zvezna republika Nemčija izvajala nad Švicarsko konfederacijo. Poleg tega naj bi zadevni nemški ukrepi presegali ne samo to, kar je določeno v navedenem dvostranskem sporazumu, ampak tudi enostranske ukrepe, s sprejetjem katerih je Zvezna republika Nemčija grozila, če pogajanja s Švicarsko konfederacijo ne bi bila uspešna. Poleg tega naj Zvezna republika Nemčija Švicarski konfederaciji ne bi dala dovolj časa za prilagoditev novim nemškim določbam.
117. Komisija ob podpori intervenientk izpodbija trditve Švicarske konfederacije.
Presoja Splošnega sodišča
– Neupoštevanje pravic upravljavca letališča Zürich in okoliških prebivalcev s strani Komisije
118. Švicarska konfederacija očita Komisiji, da med proučitvijo spornih nemških ukrepov na podlagi člena 8(3) Uredbe št. 2408/92 ni upoštevala pravic upravljavca letališča Zürich in pravic okoliških prebivalcev, ki so izpostavljeni hrupu letal.
119. V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu s členom 3(1) Uredbe št. 2408/92 zadevna(-e) država(-e) članica(-e) dovoli(-jo) letalskim prevoznikom Skupnosti, da uresničujejo prometne pravice v smislu člena 2, točka (f), iste uredbe na letalskih progah znotraj Skupnosti.
120. Vendar, kot je navedeno v štirinajsti uvodni izjavi Uredbe št. 2408/92, mora biti „uresničevanje prometnih pravic skladno z operativnimi pravili, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in pogoje o dostopu do letališča, in se mora […] obravnavati nediskriminatorno“.
121. Tako je zakonodajalec na eni strani v členu 8(2) Uredbe št. 2408/92 določil, da je uresničevanje prometnih pravic odvisno od operativnih predpisov Skupnosti, državnih, regionalnih ali lokalnih operativnih predpisov, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in dodelitev slotov, ter na drugi strani pooblastil Komisijo, da na podlagi odstavka 3 istega člena prouči med drugim uporabo njegovega odstavka 2 in odloči, ali lahko zadevna država članica nadaljuje z izvajanjem ukrepa, ki je predmet proučitve.
122. Iz navedenih določb in uvodnih izjav je razvidno, kot v bistvu navaja Komisija v točki 40 obrazložitve izpodbijane odločbe, da se proučitev ukrepa na podlagi člena 8(3) Uredbe št. 2408/92 nanaša na njegove posledice za izvajanje prometnih pravic na letalskih progah znotraj Skupnosti. Nasprotno pa morebitnih pravic upravljavcev letališč ali okoliških prebivalcev med tako proučitvijo ni mogoče upoštevati.
123. Komisija torej s tem, da med proučitvijo spornih nemških ukrepov na podlagi člena 8(3) Uredbe št. 2408/92 ni upoštevala morebitnih pravic upravljavca letališča Zürich in okoliških prebivalcev, ki so izpostavljeni hrupu letal, ni napačno uporabila pravo.
124. Druge trditve Švicarske konfederacije ne morejo ovreči tega sklepa.
125. Prvič, v zvezi s trditvijo Švicarske konfederacije na podlagi člena 2 Sporazuma, je treba spomniti, da se v skladu s tem členom namreč določbe Priloge k Sporazumu uporabljajo na področju zračnega prometa ali zadev, ki so neposredno povezane z zračnim prometom.
126. Kot je razvidno iz njegovega besedila in zlasti uporabljenega izraza „na področju“, člen 2 Sporazuma določa področje uporabe določb, naštetih v Prilogi k Sporazumu, pri čemer izključuje uporabo teh določb v primerih, ki se ne nanašajo na zračni promet niti na zadeve, ki so neposredno povezane z zračnim prometom. Torej ni niti namen niti učinek tega člena razširiti uporabo zadevnih določb na primere, ki ne spadajo na njihovo področje uporabe.
127. Natančneje v zvezi z Uredbo št. 2408/92 je treba navesti, da je edina razširitev njenega področja uporabe v okviru Sporazuma ta, ki je posledica izenačenja Švicarske konfederacije in letalskih prevoznikov, ki imajo tam glavno poslovno enoto, z državami članicami Skupnosti oziroma skupnostnimi letalskimi prevozniki na podlagi Priloge k Sporazumu.
128. Ob pridržku te razširitve področja uporabe Uredbe št. 2408/92 pa se ta v okviru Sporazuma ne uporablja v primerih, ki v okviru Skupnosti ne bi spadali na njeno področje uporabe.
129. Iz tega sledi, da čeprav bi bile pravice upravljavcev letališč ali okoliških prebivalcev zadeve, ki so neposredno povezane z zračnim prometom, kot trdi Švicarska konfederacija, pa niti člen 2 niti kakšna druga določba Sporazuma ne pooblaščata Komisije, da ob uporabi člena 8(3) Uredbe št. 2408/92 v okviru Sporazuma upošteva te pravice.
130. Drugič, Švicarska konfederacija prav tako ne more uspeti s trditvijo v zvezi s členom 18(1) Sporazuma.
131. Ta določba namreč določa le, da je Skupnost kot pogodbenica Sporazuma na svojem ozemlju, ki vključuje nemško ozemlje, odgovorna za pravilno izvrševanje tega sporazuma. Komisiji torej ne daje nobenih dodatnih pooblastil, ki ne bi bila določena z uredbami in direktivami, naštetimi v Prilogi k Sporazumu, ali morebiti z drugo določbo prava Skupnosti.
132. Torej člen 18(1) Sporazuma v obravnavanem primeru ni upošteven.
– Kršitev načela enakega obravnavanja
133. Švicarska konfederacija očita Komisiji, da je v izpodbijani odločbi kršila načelo enakega obravnavanja.
134. V zvezi s trditvijo Švicarske konfederacije glede kršitve načela enakega obravnavanja v zvezi s švicarskimi okoliškimi prebivalci letališča Zürich in njegovim upravljavcem je treba navesti, da jo je treba takoj zavrniti. Kot je bilo navedeno v točki 127 zgoraj, Komisija ob proučitvi spornih nemških ukrepov ni bila dolžna upoštevati takih interesov.
135. V zvezi s trditvijo Švicarske konfederacije o domnevni diskriminaciji v škodo švicarskih prevoznikov, med katerimi je letalska družba Swiss, je treba spomniti, da je ob upoštevanju člena 3 Sporazuma v točki 35, podtočka (a), obrazložitve izpodbijane odločbe pravilno navedeno, da se prepoved diskriminacije „očitno uporablja“ ob proučitvi ukrepa na podlagi člena 8(3) Uredbe št. 2408/92 v okviru Sporazuma in da je zato treba sporne nemške ukrepe proučiti s tega vidika.
136. V okviru te proučitve je Komisija najprej pravilno ugotovila, da zadevni nemški ukrepi ne razlikujejo med prevozniki na podlagi države njihovega sedeža ali njihove istovetnosti (točka 36 obrazložitve izpodbijane odločbe). Švicarska konfederacija te ugotovitve ni izpodbijala.
137. Komisija je prav tako v točkah od 37 do 39 obrazložitve izpodbijane odločbe proučila obstoj morebitne posredne diskriminacije v škodo švicarskih prevoznikov. V tem okviru je v točki 38 obrazložitve izpodbijane odločbe priznala, da se je med letalskimi prevozniki razširila uporaba sistemov mrež letov z žariščnim letališčem. Ti sistemi temeljijo na žariščnih letališčih, ki so skoraj vedno v državi, v kateri imajo zadevni prevozniki sedež. Ta letališča imajo v sistemu mreže letov zadevnega prevoznika vlogo vozlišča in zadevnemu prevozniku omogočajo, da ponuja posredne lete z vmesnim pristankom na žariščnem letališču med vsemi letališči, na katere je mogoče leteti z žariščnega. Tako lahko ta prevoznik razširi svojo mrežo letov in se izogne naložbam, ki jih zahteva vzpostavitev neposrednih povezav.
138. Komisija je prav tako v isti točki obrazložitve izpodbijane odločbe priznala, da imajo prevozniki, ki uporabljajo neko letališče v svoji mreži letov kot žariščno, zaradi tega na tem letališču zelo velik delež vzletov ali pristankov, zato ima vsaka omejitev v zvezi z obratovanjem navedenega letališča pomembnejše posledice za njih kot za njihove konkurente. Vendar po mnenju Komisije to različno obravnavanje samo po sebi ne pomeni diskriminacije, saj bi bilo treba v nasprotnem primeru vsako omejitev avtomatično šteti za diskriminatorno in države članice ne bi imele več nobene možnosti za določitev operativnih predpisov v smislu člena 8(2) Uredbe št. 2408/92.
139. Po mnenju Komisije (točka 39 obrazložitve izpodbijane odločbe) bi lahko bili sporni nemški ukrepi neposredna diskriminacija le, če bi vplivali v prevladujoči meri ali zgolj na lete, ki jih opravljajo švicarski prevozniki. Komisija je menila, da to ni tako, ker navedeni ukrepi vplivajo na švicarske in skupnostne prevoznike točno sorazmerno s številom letov, ki jih opravijo med Švico in Skupnostjo.
140. V zvezi s tem je treba spomniti, da je iz ustaljene sodne prakse v zvezi z načelom prepovedi vseh oblik diskriminacije na podlagi državljanstva na področju uporabe prava Skupnosti razvidno, da pravila enakega obravnavanja med državljani in nedržavljani prepovedujejo ne le očitno diskriminacijo, ki temelji na državljanstvu oziroma sedežu, kar zadeva družbe, ampak tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki imajo ob uporabi drugih meril razlikovanja enake posledice (sodbe Sodišča z dne 13. julija 1993 v zadevi Commerzbank, C‑330/91, Recueil, str. I‑4017, točka 14; z dne 19. marca 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑224/00, Recueil, str. I‑2965, točka 15, in z dne 27. oktobra 2009 v zadevi ČEZ, C‑115/08, ZOdl., str. I-10265, točka 92).
141. Glede na člen 1(2) Sporazuma je ta sodna praksa prav tako upoštevna pri uporabi Uredbe št. 2408/92 v okviru Sporazuma, saj je njegov člen 3 v bistvu enak členu 12, prvi odstavek, ES.
142. V obravnavanem primeru Švicarska konfederacija v bistvu trdi, da Zvezna republika Nemčija drugače obravnava letališče Zürich in torej letalsko družbo Swiss, ki to letališče uporablja kot žariščno letališče v svoji mreži letov, v primerjavi z nemškimi letališči in zlasti letališčema München in Frankfurt na Majni, ki ju nemška letalska družba Lufthansa uporablja kot žariščni letališči v svoji mreži letov.
143. Tako različno obravnavanje ob predpostavki, da je dokazano, sicer ne bi neposredno temeljilo na državljanstvu ali sedežu zadevnih prevoznikov. Vendar pa bi lahko dejansko imelo enake posledice, ker, kot je navedeno v izpodbijani odločbi, švicarski prevozniki, med katerimi je Swiss, običajno uporabljajo kot žariščna letališča v svojih mrežah letov letališča v Švici, zlasti letališče Zürich, ter bodo zato morebitne omejitve v zvezi z odleti s tega letališča ali s prileti nanj precej bolj vplivale na te prevoznike kot na letalske družbe, ki uporabljajo drugo letališče kot žariščno v svoji mreži letov.
144. Iz tega je ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 140 zgoraj, razvidno, da preudarki iz točk 38 in 39 obrazložitve izpodbijane odločbe sami po sebi ne zadoščajo za izključitev morebitne diskriminatornosti spornih nemških ukrepov v razmerju do švicarskih prevoznikov, zlasti družbe Swiss.
145. Vendar je treba spomniti, da v skladu s to isto sodno prakso ugotovitev, da ima ukrep enake posledice kot diskriminacija glede na državljanstvo, ni dovolj za ugotovitev, da ni združljiv s členom 12 ES ali v obravnavanem primeru s členom 3 Sporazuma. Preveriti je treba še, ali je navedeni ukrep upravičen z objektivnimi okoliščinami in ali je sorazmeren s ciljem, ki mu sledi. Le če to ni tako, je treba za ukrep šteti, da je prepovedan s členom 12 ES ali v obravnavanem primeru s členom 3 Sporazuma (glej v tem smislu zgoraj v točki 140 navedeni sodbi Komisija proti Italiji, točka 20, in ČEZ, točka 108 in navedena sodna praksa).
146. V obravnavanem primeru je treba, prvič, glede obstoja morebitne objektivne utemeljitve za sprejetje spornih ukrepov zgolj v zvezi z letališčem Zürich spomniti, da je v skladu s točko 42 obrazložitve izpodbijane odločbe „nemško območje, ki ga preletijo letala ob priletu na letališče Zürich, turistično pomembno in zato posebej občutljivo za zvočne emisije“.
147. Švicarska konfederacija izpodbija to trditev, pri čemer navaja, da število prebivalcev, ki bi jih lahko prizadel hrup letal na zadevnem območju, ni zelo veliko. Tudi če bi bilo to res, to dejstvo nikakor ne bi ovrglo turistične narave zadevnega nemškega območja.
148. Isto velja za trditev Švicarske konfederacije, da ima nemški turistični sektor regije blizu letališča Zürich velike koristi od tega letališča.
149. Ta trditev namreč potrjuje turistično naravo dela nemškega ozemlja, na katerega se nanašajo zadevni ukrepi. Glede preostalega pa zadostuje poudariti, da je Zvezna republika Nemčija upravičena, da sprejme ukrepe, za katere meni, da so nujni za zmanjšanje obremenitve s hrupom.
150. Ugotoviti je torej treba, da je dejstvo, da je letališče Zürich blizu turističnega območja, kot je navedeno v točki 42 obrazložitve izpodbijane odločbe in česar Švicarska konfederacija ni izpodbila, objektivna okoliščina v smislu sodne prakse, navedene v točki 145 zgoraj, ki upravičuje sprejetje spornih nemških ukrepov zgolj v zvezi z letališčem Zürich.
151. Iz spisa namreč ne izhaja in Švicarska konfederacija ni zatrjevala, da sta letališči München in Frankfurt na Majni prav tako blizu pomembnih turističnih območij.
152. Prav tako je treba poudariti, da drugače kot v primeru letališč München in Frankfurt na Majni Zvezna republika Nemčija nima nad letališčem Zürich nobene pristojnosti in ne more za zmanjšanje obremenitve s hrupom na nemškem ozemlju temu letališču naložiti kakršnekoli spremembe njegovega načina obratovanja. Ta razlika, navedena v točki 43 obrazložitve izpodbijane odločbe, je druga objektivna okoliščina, ki lahko upravičuje sprejetje spornih ukrepov zgolj v zvezi z letališčem Zürich.
153. Iz navedenega sledi, kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, da obstajajo v obravnavanem primeru objektivne okoliščine v smislu sodne prakse, navedene v točki 145 zgoraj, ki upravičujejo sprejetje spornih nemških ukrepov.
154. Drugič, v skladu z isto sodno prakso je treba proučiti, ali so navedeni ukrepi sorazmerni s ciljem, ki mu sledijo, to je zmanjšanje obremenitve s hrupom letal na delu nemškega ozemlja, za katero veljajo. Komisija je to vprašanje proučila v točkah od 41 do 49 obrazložitve izpodbijane odločbe in ugotovila, da je to dejansko tako.
155. Švicarska konfederacija izpodbija to ugotovitev in najprej trdi, da raven obremenitve s hrupom letal na območju, na katero se nanašajo zadevni nemški ukrepi, ne utemeljuje sprejetja teh ukrepov.
156. Vendar poročilo EMPA, ki ga je navedla Švicarska konfederacija v utemeljitev tega dela svoje argumentacije (glej točko 98 zgoraj), nikakor ne dokazuje, da obremenitev s hrupom ni težava v nemški regiji blizu letališča Zürich. Nasprotno, iz tega poročila je razvidno, da se raven obremenitve s hrupom letal v tej regiji giblje od 45 dB v krajih, ki so relativno oddaljeni od letališča, do 70 dB v najbližjih krajih. Take ravni hrupa lahko dejansko pomenijo težavo v turistični regiji, še zlasti ponoči in ob koncih tedna, na kar se nanašajo zadevni nemški ukrepi.
157. V zvezi s trditvijo Švicarske konfederacije, da obremenitev s hrupom letal na zadevnem območju nemškega ozemlja ne presega mejnih vrednosti, je v točki 42 obrazložitve izpodbijane odločbe pravilno poudarjeno, da so navedene mejne vrednosti sprejemljive najvišje ravni, in ne ravni hrupa, ki ga je mogoče udobno prenašati, in da lahko zato države članice sprejmejo ukrepe za zmanjšanje ravni hrupa pod temi mejnimi vrednostmi, zlasti kadar gre kot v obravnavanem primeru za turistično regijo.
158. V zvezi s trditvijo Švicarske konfederacije, da so nekatere minimalne višine za lete, določene z zadevnimi nemškimi ukrepi, previsoke in da določitev nižjih višin ne bi povečala obremenitve s hrupom na zadevnem nemškem območju, je treba navesti, da jo je treba zvrniti, saj Švicarska konfederacija ni navedla nižjih vrednosti, ki bi lahko bile določene, še manj pa je trdila, da bi tako znižanje minimalnih višin za lete pozitivno vplivalo na zmogljivosti letališča Zürich v zvezi z vzleti in pristanki.
159. Argumentacije Švicarske konfederacije na podlagi Direktive 2002/30 ni mogoče sprejeti. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Švicarska konfederacija ni navedla, katere določbe te direktive bi bilo treba v obravnavanem primeru uporabiti niti kakšen bi bil rezultat njihove uporabe. V zvezi s tem je treba navesti, da Direktiva 2002/30 ne določa ravni hrupa, ki jih je nujno treba prenašati, niti ne prepoveduje sprejetja takih ukrepov, kot jih je v obravnavanem primeru sprejela Zvezna republika Nemčija.
160. Poleg tega, kot je v točki 53 obrazložitve izpodbijane odločbe pravilno opozorjeno, člen 4 Direktive 2002/30 nalaga državam članicam, da sprejmejo „uravnoteženi pristop“ le pri obravnavi težav s hrupom na letališčih na njihovem ozemlju.
161. V zvezi s tem ni mogoče sprejeti trditve Švicarske konfederacije, da je treba tak pristop sprejeti tudi, kadar države članice obravnavajo take težave na letališčih zunaj njihovega ozemlja. Iz opredelitve izraza „uravnoteženi pristop“ v členu 2, točka (g), Direktive 2002/30 je namreč razvidno, da ta pristop zahteva proučitev „predvidljivega učinka“ zlasti „ukrepov […] načrtovanja in urejanja rabe zemljišč, operativnih postopkov za zmanjšanje hrupa in omejitev obratovanja“. Pri tem gre namreč za ukrepe, ki jih lahko država članica sprejme le za svoje ozemlje.
162. Nato Švicarska konfederacija prav tako trdi, da obstajajo manj strogi ukrepi, ki bi Zvezni republiki Nemčiji omogočili, da doseže cilj, ki mu sledi z zadevnimi ukrepi, in sicer zmanjšanje obremenitve s hrupom letal na zadevnem območju nemškega ozemlja.
163. V zvezi s tem je treba poudariti, da je treba ugotovitev v točki 49 obrazložitve izpodbijane odločbe, da Zvezna republika Nemčija ni imela na voljo drugih sredstev za doseganje želenega zmanjšanja obremenitve s hrupom, brati v povezavi s točko 43 obrazložitve iste odločbe. Komisija je v tej točki v bistvu poudarila, da spadajo drugi ukrepi za zmanjšanje hrupa na nemškem ozemlju, med katerimi je drugačna uporaba letališča Zürich, v pristojnost švicarskih organov in jih Zvezna republika Nemčija ne more sprejeti.
164. Pred Splošnim sodiščem je Švicarska konfederacija navedla le en nadomesten ukrep, in sicer določitev mejne vrednosti hrupa. Tak manj strog ukrep naj bi omogočil Zvezni republiki Nemčiji, da doseže iste cilje kot s spornimi ukrepi, in sicer zmanjšanje obremenitve s hrupom letal na delu nemškega ozemlja blizu Švice ponoči in ob koncih tedna.
165. V zvezi s tem je treba najprej navesti, da je Švicarska konfederacija na obravnavi trdila, da je že v upravnem postopku navedla ta ukrep, ne da bi se v utemeljitev te trditve sklicevala na določen dokument iz spisa. Nasprotno je Komisija trdila, da ideja o mejni vrednosti hrupa ni bila obravnavana v upravnem postopku. Poleg tega Splošno sodišče ni moglo razbrati nobenega sklicevanja na tak ukrep niti v pritožbi niti v stališčih Švicarske konfederacije v odgovor na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, ki so v spisu.
166. V teh okoliščinah, ker trditev Švicarske konfederacije, da je navedla določitev mejne vrednosti hrupa kot možen nadomesten ukrep, ni podprta z nobenim dokazom, Komisiji ni mogoče očitati kršitve obveznosti obrazložitve, ker v izpodbijani odločbi ni posebej navedla razlogov, iz katerih tak ukrep ne bi mogel ustrezno nadomestiti spornih nemških ukrepov.
167. V zvezi s proučitvijo utemeljenosti trditve Švicarske konfederacije o možni določitvi mejne vrednosti hrupa za doseganje istih ciljev kot s spornimi ukrepi, je treba navesti, da so Komisija in intervenientki na obravnavi pojasnile, da je mejna vrednost hrupa maksimalna vrednost hrupa, ki je povprečen hrup vseh letal, ki uporabljajo neko letališče, ne sme preseči. Ta povprečen hrup naj bi se izračunal na podlagi ravni zvoka, ugotovljenih v nekem obdobju, najpogosteje na letni ravni.
168. Iz tega je po mnenju Komisije in intervenientk razvidno, da določitev mejne vrednosti hrupa ne omogoča doseganja istega cilja kot sporni nemški ukrepi, to je zmanjšanja obremenitve s hrupom letal na delu nemškega ozemlja ponoči in ob koncih tedna, saj ni mogoče izključiti, da se ob izračunu povprečnega hrupa za nadzor nad upoštevanjem določene mejne vrednosti morebitni prevelik hrup, ugotovljen ponoči in ob koncih tedna, izravna z manjšimi vrednostmi, ugotovljenimi med drugimi urami ali dnevi.
169. Švicarska konfederacija je na obravnavi na to odgovorila, da nič ne nasprotuje določitvi mejne vrednosti hrupa ob določenih urah ali dnevih, v obravnavanem primeru ponoči in ob koncih tedna.
170. Vendar te trditve ni mogoče sprejeti.
171. Prvič, Švicarska konfederacija ni navedla nobenega prejšnjega primera, v katerem bi bila mejna vrednost hrupa določena le za nekatere ure v dnevu ali nekatere dni v tednu in bi to v praksi zadovoljivo delovalo.
172. Drugič, poudariti je treba, da določitev mejne vrednosti hrupa ponoči in ob koncih tedna ni nujno manj strog ukrep od zadevnih nemških ukrepov, kar velja še toliko bolj, saj Švicarska konfederacija ni navedla, kakšna bi lahko bila ta mejna vrednost.
173. Če bi bila za to mejno vrednost določena zelo majhna vrednost, bi tak ukrep v praksi vodil do istega rezultata kot sporni nemški ukrepi, torej bi v obdobjih, na katera bi se nanašal, ta ukrep onemogočil, da bi letala, ki letijo z letališča Zürich ali nanj priletijo, letela čez nemško ozemlje na majhni višini.
174. Tretjič, drugače kot pri določitvi minimalnih višin letov, upoštevanje katerih lahko zlahka nadzirajo organi, pristojni za kontrolo zračnega prometa, se zdi nadzor upoštevanja minimalne vrednosti hrupa, kot jo predlaga Švicarska konfederacija, zelo težek, celo nemogoč.
175. Nemški organi namreč ne bi mogli določiti le take mejne vrednosti, ampak bi morali določiti tudi nadzorni sistem z rednimi meritvami ravni obremenitve s hrupom letal na zadevnem nemškem ozemlju.
176. Poleg tega, ker se lahko ukrepi, ki jih sprejme Zvezna republika Nemčija, uporabljajo le, ko letala letijo čez nemško ozemlje, bi bilo treba ob meritvah ravni obremenitve s hrupom razlikovati med hrupom letal, ki so ob meritvah nad nemškim ozemljem, in hrupom letal, ki so že prečkala mejo s Švico. Tako razlikovanje pa se zdi nemogoče ali vsaj zelo težko.
177. Četrtič in nazadnje, ob predpostavki, da bi bilo mogoče opravljati meritve, potrebne za nadzor upoštevanja mejne vrednosti hrupa, si je težko predstavljati, katere sankcije bi lahko Zvezna republika Nemčija naložila za zagotovitev upoštevanja te mejne vrednosti.
178. Če namreč letalo krši minimalne višine letov, določene s spornimi nemškimi ukrepi, lahko organi za kontrolo zračnega prometa takoj posredujejo za zagotovitev njihovega upoštevanja.
179. Ker pa se nasprotno mejna vrednost hrupa nadzira v določenem obdobju, ki je največkrat eno leto, je morebitna prekoračitev mejne vrednosti ugotovljena šele ex post facto
in je torej ni mogoče pripisati nobenemu določenemu letalu ali letalski družbi. Nemogoče je torej, da bi Zvezna republika Nemčija naložila sankcije, kot je globa, tistemu, ki je prekoračil mejno vrednost.
180. Upoštevanje take mejne vrednosti je dejansko mogoče zagotoviti le ob sodelovanju zadevnega letališča, ki lahko določi potrebne spremembe urnika vzletov in pristankov, da bi se povprečna obremenitev s hrupom zmanjšala pod mejno vrednost. V obravnavanem primeru pa, kot je Komisija v točki 43 obrazložitve izpodbijane odločbe pravilno navedla, Zvezna republika Nemčija nima nobene pristojnosti v zvezi z letališčem Zürich in mu ne more naložiti takega sodelovanja.
181. Ob upoštevanju navedenega je treba odločiti, da je ugotovitev iz izpodbijane odločbe, da ni mogoče dvomiti o sorazmernosti spornih nemških ukrepov, pravilna, saj Zvezna republika Nemčija ni imela na voljo drugih sredstev za doseganje želenega zmanjšanja obremenitve s hrupom.
182. Nazadnje, prav tako ni mogoče sprejeti trditve Švicarske konfederacije, da izpodbijana odločba napačno minimizira vpliv nemških ukrepov na letališče Zürich.
183. Ker namreč Zvezna republika Nemčija, kot je navedeno zgoraj, ni mogla sprejeti drugih ukrepov kot zadevne za doseganje cilja zmanjšanja obremenitve s hrupom, morebitno zmanjšanje zmogljivosti letališča Zürich zaradi sprejetja teh ukrepov ne more samo po sebi zadostovati za sklep o nesorazmernosti navedenih ukrepov.
184. Le v primeru velikih težav za letališče Zürich, kot je na primer pomembno zmanjšanje njegove zmogljivosti, ki bi vodilo v trajno ukinitev letov, bi bilo mogoče sprejeti trditev o nesorazmernosti.
185. Ugotoviti pa je treba, da Švicarska konfederacija ni navedla in še manj dokazala obstoja ali vsaj verjetnosti takih velikih težav.
186. Razen splošnih trditev o razliki med zmogljivostjo, ki si jo je mogoče zamisliti, in predvidljivo zmogljivostjo letališča Zürich ter o pomembnosti optimizacije niza pristankov in vzletov je namreč Švicarska konfederacija navedla le pojav ozkega grla pri vzletih ali pristankih na letališču Zürich med kratkimi obdobji dneva. Takih pojavov ozkega grla, čeprav so neprijetni za zadevne potnike in letalske družbe, pa ni mogoče šteti za velike težave.
187. V zvezi s trditvijo Švicarske konfederacije, da se je izpodbijana odločba napačno sklicevala na vozni red letalske družbe Swiss, je treba poudariti, na eni strani, da je Komisija v točki 46 obrazložitve izpodbijane odločbe na splošno navedla vozne rede za poletje 2003 in zimo 2003/2004, ki so zajemali vse lete z vzletom z letališča Zürich ali pristankom na njem, in ne le tiste, ki jih je opravila družba Swiss.
188. Na drugi strani je treba poudariti, da Švicarska konfederacija ni navedla nobenega elementa, kot na primer letov, ki jih je bilo treba ukiniti zaradi veljavnosti spornih nemških ukrepov, da bi ovrgla ugotovitev iz točke 47 obrazložitve izpodbijane odločbe, da je ob upoštevanju voznih redov, navedenih v točki 46 obrazložitve izpodbijane odločbe, morebiten vpliv zadevnih nemških ukrepov omejen.
189. Torej je treba argumentacijo Švicarske konfederacije o vplivu zadevnih nemških ukrepov na zmogljivost letališča Zürich zavrniti. Od ločiti je torej treba, da je pravilen sklep iz izpodbijane odločbe, da navedeni ukrepi ne kršijo načela sorazmernosti.
190. Ker je iz navedenega razvidno, da so sporni nemški ukrepi upravičeni z objektivnimi okoliščinami in sorazmerni s ciljem, ki mu sledijo, je treba ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah 140 in 145 zgoraj, ugotoviti, da ne diskriminirajo švicarskih letalskih družb, zlasti družbe Swiss.
191. Poleg tega, tudi če bi morala Komisija nasprotno od navedenega v točki 123 zgoraj med proučitvijo zadevnih nemških ukrepov upoštevati tudi pravice okoliških prebivalcev in upravljavcev letališč ter zlasti pravice okoliških prebivalcev letališča Zürich in družbe, ki upravlja to letališče, je treba iz istih razlogov ugotoviti, da navedeni ukrepi niso diskriminatorni v škodo teh subjektov.
192. Torej je bilo v izpodbijani odločbi pravilno ugotovljeno, da nemški ukrepi upoštevajo načelo enakega obravnavanja iz člena 3 Sporazuma.
– Kršitev svobode opravljanja storitev v sektorju zračnega prometa
193. Spomniti je treba, da Švicarska konfederacija trdi, da je v izpodbijani odločbi pravo napačno uporabljeno s tem, da je v točki 35, podtočka (b), obrazložitve izpodbijane odločbe ugotovljeno, da svoboda opravljanja storitev v okviru Sporazuma „ne obstaja“, in tako ni upoštevano dejstvo, da zadevni nemški ukrepi omejujejo svobodo opravljanja storitev v sektorju zračnega prometa.
194. Spomniti je treba, da je dokazan cilj spornih nemških ukrepov zmanjšanje obremenitve s hrupom v turistični regiji Nemčije, kar je poseben vidik varstva okolja.
195. V skladu z ustaljeno sodno prakso spada varstvo okolja med nujne razloge v splošnem interesu, s katerimi je mogoče upravičiti omejitve temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo ES, zlasti tudi svobode opravljanja storitev (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 20. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Danski, 302/86, Recueil, str. 4607, točka 9, in z dne 14. decembra 2004 v zadevi Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz, C‑309/02, ZOdl., str. I‑11763, točka 75).
196. Ne glede na obstoj legitimnega cilja je sicer omejitev temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene s Pogodbo ES, upravičena, če je zadevni ukrep primeren za zagotavljanje uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne presega tega, kar je nujno potrebno za njegovo dosego (glej sodbo Sodišča z dne 16. oktobra 2008 v zadevi Renneberg C‑527/06, ZOdl., str. I‑7735, točka 81 in navedena sodna praksa).
197. Vendar pa je treba spomniti, da je Komisija v izpodbijani odločbi podredno proučila sorazmernost zadevnih nemških ukrepov in pravilno ugotovila, da so sorazmerni s ciljem, ki mu sledijo.
198. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da očitek Švicarske konfederacije, da je izpodbijana odločba kršila načelo svobode opravljanja storitev, ni upošteven. Tudi če bi bila ugotovitev iz točke 35, podtočka (b), obrazložitve izpodbijane odločbe, navedena v točki 193 zgoraj, napačna, taka napaka namreč ne bi mogla voditi do razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, saj je v tej odločbi, kot je že bilo navedeno, pravilno ugotovljeno, da zadevni nemški ukrepi uresničujejo cilj v zvezi z varstvom okolja in da so z njim sorazmerni.
199. Isto velja za očitek o neupoštevanju sodbe Malpensa, navedene v točki 33 zgoraj. Kot trdi sama Švicarska konfederacija, bi ob upoštevanju te sodbe Komisija morala proučiti zadevne nemške ukrepe tudi z vidika njihovih vplivov na svobodo opravljanja storitev v zračnem prometu. Kot pa je bilo navedeno, taka proučitev ne bi mogla voditi do drugačne ugotovitve od tiste iz izpodbijane odločbe.
– Kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja s strani Zvezne republike Nemčije
200. Očitek Švicarske konfederacije, da Komisija ni upoštevala, da je Zvezna republika Nemčija kršila obveznost lojalnega sodelovanja iz člena 17 Sporazuma, je prav tako treba zavrniti.
201. V zvezi s tem je treba spomniti, da je že bilo ugotovljeno, da zadevni nemški ukrepi niso v nasprotju z načelom enakega obravnavanja iz člena 3 Sporazuma.
202. Poleg tega je bilo prav tako ugotovljeno, da tudi če bi se načelo svobode opravljanja storitev uporabljajo na področju Sporazuma, bi bile morebitne omejitve te svoboščine zaradi veljavnosti zadevnih nemških ukrepov upravičene s ciljem varstva okolja, tako da svoboda opravljanja storitev ne bi nasprotovala uporabi navedenih ukrepov.
203. Nazadnje, Švicarska konfederacija ni navedla nobene druge določbe Sporazuma, ki bi lahko nasprotovala uporabi nemških ukrepov. Zato tudi če bi Sporazum Zvezni republiki Nemčiji, ki ni ena od podpisnic Sporazuma, nalagal obveznost lojalnega sodelovanja, v izpodbijani odločbi pravilno ni bila ugotovljena nobena kršitev te hipotetične obveznosti.
204. Iz navedenega je razvidno, da je treba tretji tožbeni razlog in tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
205. V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Švicarska konfederacija ni uspela, se ji naloži plačilo lastnih stroškov in stroškov, ki jih je priglasila Komisija, kot je ta predlagala.
206. Poleg tega nosijo v skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, tega poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, svoje stroške. Zato se Zvezni republiki Nemčiji kot intervenientki naloži plačilo svojih stroškov.
207. V skladu s členom 87(4), tretji pododstavek, Poslovnika lahko Splošno sodišče intervenientu naloži, da nosi svoje stroške. V obravnavanem primeru se Landkreis Waldshut, ki je intervenirala v podporo Komisije, naloži plačilo svojih stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Švicarska konfederacija nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
3. Zvezna republika Nemčija in Landkreis Waldshut nosita svoje stroške.