61999CC0507_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Indien een lidstaat door richtlijn 90/425/EEG(1) van de Raad of door verordening (EG) nr. 717/96(2) van de Commissie wordt gemachtigd om bepaalde kalveren om redenen van volksgezondheid te laten doden, en een bepaald bedrag per kg levend gewicht moet worden betaald aan landbouwers als compensatie voor het niet-verkopen van de kalveren, kan die lidstaat dan ook verlangen, dat de dieren onmiddellijk worden gedood of mogen de landbouwers het aanbieden van kalveren voor doding uitstellen totdat zij het gewicht hebben bereikt waartegen zij gewoonlijk op de markt zouden zijn verkocht? Dit is de kern van de vraag die het College van Beroep voor het bedrijfsleven het Hof in casu voorlegt.
Gemeenschapswetgeving
De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees
2 De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees wordt geregeld door verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad(3), zoals gewijzigd.
3 Artikel 23 van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1261/71(4), luidt: "Ten einde rekening te houden met de beperkingen van het vrije verkeer die zouden kunnen voortvloeien uit de toepassing van maatregelen om de verbreiding van veeziekten te bestrijden, kunnen volgens de procedure van artikel 27 buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt die door deze beperkingen wordt getroffen, worden genomen.[(5)] Deze maatregelen kunnen slechts worden getroffen in de mate en voor het tijdvak die strikt noodzakelijk zijn voor de ondersteuning van deze markt."
Gezondheidsvereisten
4 Artikel 8, lid 1, van richtlijn 90/425/EEG bepaalt onder meer:
"Indien de bevoegde autoriteiten van een lidstaat bij een controle op de plaats van bestemming of tijdens het vervoer constateren dat:
a) er verwekkers van in richtlijn 82/894/EEG[(6)], laatstelijk gewijzigd bij beschikking 90/134/EEG van de Commissie[(7)], bedoelde ziekten, zoönoses, ziekten of andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren aanwezig zijn, of dat de producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, gelasten zij dat het dier of de partij in het meest nabije quarantainestation in quarantaine wordt geplaatst of gedood en/of vernietigd wordt.
(...)
De in artikel 10 bedoelde vrijwaringsmaatregelen kunnen worden toegepast.
(...)"
5 Artikel 10 van de richtlijn heeft betrekking op de bij het uitbreken van een dierziekte te nemen maatregelen. Volgens artikel 10, lid 1, moet een lidstaat waar een in richtlijn 82/894 bedoelde dierziekte of een zoönose, ziekte of andere aandoening die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kan opleveren, is uitgebroken, de andere lidstaten en de Commissie daarvan onmiddellijk in kennis stellen. Een lidstaat van bestemming kan, om ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen nemen in afwachting van de vaststelling van maatregelen door de Commissie en moet deze maatregelen onverwijld aan de Commissie en de andere lidstaten meedelen. Ingevolge artikel 10, lid 4, moet de Commissie het verdere verloop van de situatie volgen en moet zij alle nodige maatregelen nemen.
De BSE-crisis
6 Op 20 maart 1996 stelde de regering van het Verenigd Koninkrijk in verband met het veelvuldig voorkomen van boviene spongiforme encefalopathie (BSE) de Commissie ervan in kennis, dat zij bepaalde maatregelen had getroffen naar aanleiding van nieuwe informatie over een aantal gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jacob bij mensen, die mogelijk verband hielden met BSE. Naar aanleiding daarvan besloten andere lidstaten de invoer van levende runderen en rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk te verbieden. In beschikking 96/239(8) wees de Commissie erop, dat hoewel het toen niet mogelijk was een definitief standpunt in te nemen over het risico van overdracht van BSE op de mens, het bestaan van een risico niet kon worden uitgesloten. Daar de daaruit resulterende onzekerheid grote ongerustheid bij de consumenten had doen ontstaan, besloot de Commissie, bij wijze van spoedmaatregel, het vervoer van runderen en van rundvlees of producten op basis van rundvlees vanuit het Verenigd Koninkrijk naar de andere lidstaten te verbieden.(9)
7 Ongeveer drie weken later stelde de Commissie verordening (EG) nr. 717/96 vast op de grondslag van artikel 23 van verordening nr. 805/68. In de considerans van deze verordening wordt verwezen naar het verbod van uitvoer uit het Verenigd Koninkrijk, maar wordt ook verklaard, dat aldaar geboren kalveren vóór de instelling van dat verbod naar andere lidstaten zijn verzonden om daar te worden vetgemest. De mogelijkheid dat deze kalveren in de voedselketen konden terechtkomen, had het vertrouwen van de consument in rundvlees aangetast en de markten in België, Frankrijk en Nederland verstoord. Bijgevolg moesten buitengewone maatregelen ter ondersteuning van deze markten worden genomen door te voorzien in een mede door de Gemeenschap gefinancierde regeling in het kader waarvan deze lidstaten werden gemachtigd de betrokken dieren aan te kopen om ze te doden en vervolgens te vernietigen. De aan de producenten betaalde prijs diende ter compensatie voor het niet-verkopen van de betrokken kalveren en bijgevolg moest deze prijs worden gebaseerd op de laatstgenoteerde prijs voor karkassen van kalveren op de communautaire markt, namelijk 2,8 ecu per kg levend gewicht.
8 Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 717/96 machtigde de bevoegde nationale autoriteiten derhalve tot het aankopen van runderen die op 20 maart 1996 ten hoogste zes maanden oud waren, die op die datum verbleven op een op hun grondgebied gelegen bedrijf, en die door een producent voor verkoop werden aangeboden, voorzover die producent kon bewijzen dat het betrokken dier in het Verenigd Koninkrijk was geboren.
9 In de volgende leden van artikel 1 werden strenge eisen geformuleerd, volgens welke de dieren moesten worden gedood en op zodanige wijze worden verwerkt dat iedere mogelijkheid van besmetting van voor menselijke en dierlijke consumptie bestemde producten of van gebruik voor cosmetische of farmaceutische producten werd uitgesloten, waarop door de nationale autoriteiten permanent toezicht en controle moest worden uitgeoefend.
10 Artikel 1, lid 5, bepaalt: "Indien het aantal dieren dat voor verkoop en vernietiging wordt aangeboden, de verwerkingscapaciteit in de betrokken lidstaat overtreft, kan de bevoegde autoriteit beperkingen vaststellen ten aanzien van de mate waarin van deze regeling gebruik kan worden gemaakt."
11 Volgens artikel 2 bedroeg de te betalen prijs 2,8 ecu per kg levend gewicht, waarvan de Gemeenschap 70 % voor haar rekening zou nemen.
De Nederlandse wetgeving
12 De Nederlandse autoriteiten hadden reeds maatregelen genomen naar aanleiding van de toen heersende ernstige ongerustheid over de gezondheid. Op 3 april 1996 stelde de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een besluit vast, op grond waarvan in het Verenigd Koninkrijk geboren kalveren "binnen een door de kringdirecteur van de Rijksdienst van de keuring van Vee en Vlees gestelde termijn" moesten worden gedood.(10)
13 In de toelichting bij dit besluit werd vermeld: "De maatregel om de dieren te doden is gebaseerd op artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425/EEG op grond waarvan de lidstaten dieren moeten doden en/of vernietigen indien bij de controle op de plaats van bestemming blijkt dat de dieren afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied."
14 Op 3 april werd tevens een regeling betreffende de betaling van een tegemoetkoming aan de eigenaren van gedode kalveren(11) vastgesteld. Volgens deze ten tijde van de feiten geldende regeling zou de tegemoetkoming 2,8 ecu per kg levend gewicht bedragen conform artikel 2 van verordening nr. 717/96.
De procedure
15 Denkavit Nederland BV (hierna: "Denkavit") was eigenaar van een aantal kalveren die ingevolge bovengenoemde Nederlandse regeling moesten worden gedood. In april, mei en juni 1996 maakte Denkavit bezwaar tegen verschillende mededelingen en besluiten van de Nederlandse autoriteiten op grond waarvan haar kalveren voordat zij waren afgemest, moesten worden aangekocht voor doding. Denkavits bezwaren en haar eis tot schadevergoeding werden afgewezen bij drie beslissingen waartegen zij beroep heeft ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
16 Uitgangspunt van het geschil is, dat producenten in de regel hun kalveren op de leeftijd van ongeveer zes maanden voor de slacht willen verkopen en hun economische berekeningen baseren op het op die leeftijd bereikte gewicht. Indien een ingevoerd kalf vroeger, met een lager gewicht wordt gedood, zal de kostprijs per kg (waarin de aankoop- en voederkosten begrepen zijn) hoger zijn, daar het afmesten tot het normale handelsgewicht alleen de voederkosten omvat. Indien de vergoeding echter wordt gebaseerd op een vast bedrag per kg levend gewicht ongeacht de leeftijd bij doding, ontvangen producenten wier kalveren vroeger worden gedood in verhouding wellicht minder dan wanneer de kalveren hun normale handelsgewicht hadden mogen bereiken.
17 De nationale rechterlijke instantie heeft de behandeling van de zaak geschorst en verzoekt om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
"1. Heeft de omstandigheid dat de betrokken kalveren onder de gemeenschappelijke marktordening in de sector rundvlees vallen, tot gevolg dat de (gepretendeerde) bevoegdheid van de Nederlandse autoriteiten om het tijdstip te bepalen waarop de Britse kalveren werden gedood, een grondslag moet hebben in de communautaire regelgeving, bij gebreke waarvan zodanige bevoegdheid aan de nationale autoriteiten niet toekomt?
2. Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, vormt artikel 8 van richtlijn 90/425/EEG een voldoende grondslag voor voormelde bevoegdheid?
3. Indien vraag 2 ontkennend wordt beantwoord, valt er dan anderszins een grondslag voor voormelde bevoegdheid in het communautaire recht aan te wijzen?"
18 Denkavit, de Nederlandse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en ter terechtzitting mondelinge opmerkingen gemaakt.
Onderzoek
Noodzaak van een grondslag in de communautaire regelgeving
19 Zoals partijen terecht hebben opgemerkt, is een algemeen antwoord op de eerste vraag van de nationale rechter te vinden in de vaste rechtspraak van het Hof. Wanneer er een gemeenschappelijke marktordening is, is de bevoegdheid van de lidstaten om zelfstandig in te grijpen in de betrokken sector beperkt tot gevallen waarvan de specifieke materie niet door de gemeenschapsregeling wordt beheerst of waarin de gemeenschapsregeling geen specifieke bevoegdheid verleent.(12) Zij moeten echter al het nodige doen om zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen.(13) Zij mogen in elk geval geen maatregelen treffen die afwijken van, inbreuk maken op of in de weg staan aan de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening.(14)
20 Voor het specifieke aspect van de eerste vraag - namelijk of de bevoegdheid van de Nederlandse autoriteiten om het tijdstip van doden van de betrokken kalveren te bepalen, een grondslag in de communautaire regelgeving moet hebben - moet evenwel de in de tweede en (impliciet) in de derde vraag genoemde regelgeving worden onderzocht. Vastgesteld moet worden, of die regelgeving de betrokken materie regelde en/of machtiging verleende tot dergelijke nationale bevoegdheden, en of het vermoeden van een dergelijke bevoegdheid vereist werd door of althans in overeenstemming met de communautaire maatregelen was.
Richtlijn 90/425
21 Denkavit betoogt, dat op grond van artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 met een dierziekte besmette dieren of producten van dieren afkomstig uit een gebied besmet met een dierziekte mogen worden gedood en/of vernietigd. Haars inziens is dit een logisch onderscheid omdat kan worden vastgesteld of een dier besmet is, maar niet of een product afkomstig is van een besmet dier. Denkavit's kalveren waren echter dieren - die niet met BSE besmet bleken te zijn - uit een besmet gebied en vielen derhalve niet onder de bepaling, zodat deze geen grondslag voor de vaststelling van de Nederlandse regeling kon bieden.
22 Volgens Denkavit had een andere grondslag kunnen worden gevonden in artikel 10, lid 1, van deze richtlijn, ware het niet dat overeenkomstig artikel 10, lid 1, vierde alinea, uitsluitend "conservatoire" maatregelen kunnen worden genomen.(15) Doden van dieren is echter een definitieve en niet een voorlopige of conservatoire maatregel. Zelfs indien de betrokken voorschriften als voorlopige maatregelen konden worden beschouwd, konden zij alleen worden genomen en van kracht blijven in afwachting van de door de Commissie vast te stellen maatregelen: in casu verordening nr. 717/96.
23 Mijns inziens is het duidelijk dat richtlijn 90/425 nauwkeurig aangeeft onder welke omstandigheden de lidstaten zonder uitdrukkelijke toestemming van de Gemeenschap de doding en vernietiging van uit andere lidstaten ingevoerde levende dieren kunnen gelasten. Indien de in artikel 8, lid 1, sub a, bedoelde omstandigheden voorhanden zijn, zijn zij verplicht de dieren in quarantaine te plaatsen of ze te laten doden. Indien sprake is van de omstandigheden van artikel 10, lid 1, is er een ruimere discretionaire bevoegdheid om conservatoire maatregelen om gezondheidsredenen te nemen. Wanneer de lidstaten gebruik maken van de aldus aan hen verleende bevoegdheden, moeten zij in elk geval binnen de gestelde grenzen blijven en moeten zij al het nodige doen om ervoor te zorgen dat de richtlijn correct wordt uitgevoerd.
24 Ik ben het echter niet eens met de opvatting van Denkavit, dat artikel 8_lid 1, sub a, enkel betrekking heeft op levende besmette dieren of dierlijke producten afkomstig uit een besmet gebied, doch niet op levende dieren uit een besmet gebied, waarvan niet is vastgesteld dat zij besmet zijn.
25 Hoewel een letterlijke lezing enige steun voor deze opvatting kan bieden, geeft deze ook een aanwijzing voor een tegengestelde uitlegging. De enige maatregelen welke de bepaling specifiek toestaat - en zelfs voorschrijft -, zijn het in quarantaine plaatsen of doden en/of vernietiging van "het dier of de partij dieren". Niets duidt op een maatregel die met betrekking tot producten kan worden genomen. Hoewel dus wordt gesproken van een "met een epidemische dierziekte besmet gebied", wordt zelfs bij de meest letterlijke uitlegging geen machtiging verleend tot het treffen van maatregelen met betrekking tot dieren of producten afkomstig uit een dergelijk gebied. Een dergelijke uitlegging levert niets op en er is duidelijk een ruimere benadering gewenst.
26 Volgens de voetnoten bij de respectieve consideransen is richtlijn 90/425 gebaseerd op hetzelfde voorstel van de Commissie(16) als richtlijn 89/662(17). Artikel 7, lid 1, van het oorspronkelijke voorstel luidde: "Indien de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van bestemming bij een controle op de plaats van bestemming van de zending de aanwezigheid van een epizoötische ziekte of van een nieuwe ernstige en besmettelijke ziekte vaststellen, gelasten zij de dieren onmiddellijk te slachten of de partij te destrueren." Dit oorspronkelijke voorstel werd nadien op twee manieren gewijzigd die in casu van bijzonder belang zijn.
27 Om te beginnen werden twee afzonderlijke richtlijnen vastgesteld waarvan richtlijn 89/662, zoals de Commissie opmerkt, voornamelijk(18) betrekking heeft op dierlijke producten en richtlijn 90/425 voornamelijk op levende dieren. Vervolgens werd de maatregel uitgebreid tot ingevoerde dieren of producten die een gevaar kunnen opleveren omdat zij uit een met een dierziekte besmet gebied komen, ongeacht of de ziekte bij die ingevoerde dieren of producten kon worden vastgesteld.
28 Artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 89/662 en artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 zijn identiek(19) wat de zinsnede betreft: "(...) of dat de producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, gelasten zij (...)". Het eerstgenoemde artikel voorziet vervolgens in bepaalde omstandigheden(20) in de destructie of de verwerking van de betrokken partij producten, terwijl volgens het laatstgenoemde artikel, zoals reeds gezegd, de betrokken dieren in quarantaine moeten worden geplaatst, gedood en/of vernietigd.
29 De werkingssfeer van richtlijn 90/425 is evenwel niet tot dieren alleen beperkt, maar strekt zich expliciet ook uit tot dierlijke producten(21), en er is geen reden om aan te nemen dat producten dienden te worden uitgesloten van artikel 8, lid 1, sub a, waarin zij met name worden genoemd. Evenmin kunnen levende dieren van die bepaling worden uitgesloten. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard dat artikel 8, lid 1, sub a, zo volledig mogelijk diende te zijn en alle eventuele situaties diende te dekken waarin het noodzakelijk zou kunnen zijn om dieren in quarantaine te plaatsen of ze te doden en te vernietigen, dan wel om dierlijke producten te vernietigen. Inderdaad zou een dergelijke ruime uitlegging de enige redelijke manier zijn om de nogal gefragmentariseerde tekst van de bepaling enige samenhang te geven; met andere woorden, de bepaling dient te gelden voor zowel producten als dieren uit een besmet gebied en de vernietiging van zowel producten als dieren mogelijk te maken.
30 Ook al vertonen dieren uit een besmet gebied geen ziektesymptomen, dan nog is het duidelijk wenselijk dat zij op grond van de bepaling mogen worden gedood en vernietigd, aangezien er stellig omstandigheden kunnen zijn waarin doden en destructie noodzakelijk zijn om verspreiding van een bijzonder besmettelijke of infectueuse ziekte te voorkomen. Met name tijdens de BSE-crisis in 1996, toen werd onderkend dat een dodelijke en bijzonder beangstigende ziekte op de mens kon worden overgedragen maar er grote onzekerheid heerste omtrent de precieze wijze van overdracht tussen vee en over de duur van de incubatieperiode, leken dergelijke maatregelen volledig gerechtvaardigd.(22)
31 Zelfs indien de woorden "afkomstig uit een besmet gebied" geacht worden enkel te slaan op producten, volstaat mijns inziens de formulering van artikel 8, lid 1, sub a, in haar geheel ook om omstandigheden als hier in geding te dekken. Doden is toegestaan indien de bevoegde autoriteiten de aanwezigheid van onder meer "andere aandoeningen[(23)] die een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren" constateren. Onder dergelijke oorzaken dient volgens mij ook de omstandigheid te vallen dat de dieren afkomstig waren uit een met een dodelijke ziekte besmet gebied onder omstandigheden waarin niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat zij die ziekte niet kunnen hebben opgelopen of geërfd.
32 Artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 bood derhalve een voldoende algemene grondslag in de communautaire regelgeving aan de Nederlandse autoriteiten, om het doden en vernietigen van kalveren uit een met BSE besmet gebied te kunnen gelasten, en de Nederlandse regeling was uitdrukkelijk op die grondslag vastgesteld.
33 Anderzijds is er niets - noch is gesuggereerd dat er wel iets is - in die bepaling of in de systematiek van de richtlijn om hun bevoegdheid tot bepaling van het tijdstip van deze maatregel op enigerlei wijze in te perken. Tenzij beperkingen worden opgelegd - en mits aan het doel van de maatregel is voldaan -, moeten de lidstaten vrij zijn in hun keuze van het tijdstip, daar anders ernstig afbreuk zou worden gedaan aan hun bevoegdheid om het doden te gelasten.
34 In die omstandigheden behoeft niet uitvoerig op artikel 10, lid 1, vierde alinea, van de richtlijn te worden ingegaan. Er moeten echter twee kanttekeningen worden geplaatst. Enerzijds stelt Denkavit ten onrechte, dat doden geen "conservatoire" maatregel kan zijn. Deze woorden behoeven hier niet te worden opgevat als "omkeerbaar". Het doden van bepaalde dieren kan een tijdelijke maatregel zijn in afwachting van de invoering van andere, minder vergaande isoleringsmethoden. Anderzijds is het juist dat krachtens artikel 10, lid 1, de lidstaat van bestemming enkel maatregelen mag nemen totdat de Commissie heeft gehandeld - wat zij in casu heeft gedaan met de vaststelling van verordening nr. 717/96.
Verordening nr. 717/96
35 Daar in verordening nr. 717/96 de bevoegdheid om kalveren te kopen en het vereiste om ze te doden specifiek wordt geregeld met betrekking tot de omstandigheden van de onderhavige zaak, dient te worden onderzocht of die maatregel op een of andere manier de algemene bevoegdheden kwalificeert die de Nederlandse autoriteiten uit artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 hebben afgeleid.
36 In het kader van de verordening is een uitleggingsprobleem gerezen over de betekenis die aan het woord "aangeboden" in artikel 1, lid 1, moet worden toegekend. Volgens Denkavit houdt dat woord in dat de producent het tijdstip van het aanbod moet kunnen kiezen, op basis van zowel de tekst - in het Nederlands luidt de zin "voor verkoop (...) aangeboden", hoewel Denkavit ook met nadruk wijst op het vrijwillige element dat volgens haar besloten ligt in het Franse "présenté" of in het Engelse "presented" - als de systematiek van de verordening, waarin het vaste bedrag van de vergoeding gebaseerd wordt op de prijzen van karkassen op de markt, dat wil zeggen afgemeste karkassen.
37 Ik ben het om te beginnen eens met de Commissie, dat artikel 1, lid 1, de betrokken lidstaten duidelijk machtigt om te kiezen of de betrokken kalveren moeten worden opgekocht, en de omstandigheid dat zij te dien einde moeten worden aangeboden sluit niet uit dat een verplichting tot aanbieding wordt opgelegd. De nationale autoriteiten mochten in elk geval een dergelijke verplichting - en een tijdstip voor naleving daarvan - opleggen krachtens artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425.
38 Ik ben het bovendien eens met de Nederlandse regering, dat verordening nr. 717/96 voornamelijk beoogde machtiging te verlenen niet tot het verplichte doden van de betrokken kalveren (dat was al geregeld in richtlijn 90/425), maar tot betaling van een aankoopprijs als compensatie van de producenten (wat niet in die richtlijn wordt geregeld en wat in de systematiek van de verordening als een marktinterventie lijkt te moeten worden aangemerkt). Weliswaar was de bescherming van de volksgezondheid ook een doel, maar dat doel werd nagestreefd niet door doden toe te staan maar door ontduiking te ontmoedigen door betaling van een vergoeding, zonder welke het bevel om op zo'n grote schaal dieren te doden, ertoe zou kunnen hebben geleid dat de herkomst van sommige daarvan zou worden verheimelijkt. Zoals blijkt uit de considerans en uit de omstandigheid dat de verordening op de grondslag van artikel 23 van verordening nr. 805/68 is vastgesteld, heeft de verordening in hoofdzaak tot doel een markt te steunen waarop grote aantallen dieren moesten worden gedood om het vertrouwen van de consument te herstellen.
39 De nationale rechter oppert, dat artikel 1, lid 5, van verordening nr. 717/96 alleen zin heeft, indien het initiatief voor het "aanbieden" bij de producent ligt en niet bij de autoriteiten. Zoals de Nederlandse regering evenwel opmerkt, moesten voor de naleving van artikel 1, leden 2 tot en met 4, waarbij omvangrijke verplichtingen met betrekking tot doding, verwerking en toezicht werden opgelegd, aanzienlijke middelen worden ingezet. Derhalve had het noodzakelijk kunnen zijn "om beperkingen vast te stellen ten aanzien van de mate waarin van deze regeling gebruik kan worden gemaakt" overeenkomstig artikel 1, lid 5, indien producenten hun kalveren binnen een te kort tijdsbestek hadden willen aanbieden. Misschien hebben niet alle producenten dezelfde economische berekening als Denkavit gemaakt. Toen zij beseften dat hun dieren eigenlijk geen marktwaarde meer hadden, hadden sommige van hen misschien liever zo snel mogelijk een vergoeding gekregen om de productie te hervatten.
40 Denkavit betoogt ook dat, daar het bedrag van de vergoeding was vastgesteld op basis van de marktprijzen voor afgemeste kalveren, daar de in het kader van deze regeling betaalde prijs bedoeld was "als compensatie [van de producenten] voor het niet-verkopen van de betrokken kalveren" en daar het systeem van de "prijs per kilogram" het inkomensverlies niet volledig kan compenseren indien kalveren worden gedood voordat zij de leeftijd en het gewicht voor verhandeling hebben bereikt, verordening nr. 717/96 eigenlijk van toepassing had moeten zijn op kalveren wanneer zij dat stadium bereikten en niet eerder.
41 Niet alleen is in de tekst van de verordening geen enkele steun voor die opvatting(24) te vinden, maar het is volgens mij ook geen plausibele uitlegging van de strekking van de regeling.
42 Ik sluit mij aan bij de opvatting van de Nederlandse regering, dat er geen specifiek recht kan bestaan op "volledige" compensatie - of zelfs op enige compensatie - voor verlies als gevolg van ziekte, hetgeen een risico van het landbouwbedrijf is, of van naleving van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid om de verspreiding van ziekten te voorkomen.(25) De Nederlandse regering wijst er verder terecht op, dat de betrokken kalveren in feite helemaal geen handelswaarde hadden daar zij niet meer hadden kunnen worden verhandeld terwijl, zoals de Commissie opmerkte, de enige marktwaarde waarop de compensatie kon worden gebaseerd, die van de karkassen was, daar er geen tarief voor levende dieren was. Zou in die omstandigheden worden toegestaan dat kalveren tot een bepaald gewicht worden afgemest om voor een hogere vergoeding in aanmerking te komen, dan zou dat (zoals de Nederlandse regering opmerkt) duidelijk een verkwisting van communautaire middelen zijn en (zoals de Commissie benadrukt) onverenigbaar met een samenhangend landbouwbeleid.
43 Mijns inziens is er derhalve niets in de bewoordingen van verordening nr. 717/96, dat beperkingen stelt aan de bevoegdheid van de Nederlandse autoriteiten om het onmiddellijke doden van de kalveren te gelasten, of producenten een recht verleent om hun kalveren af te mesten voordat zij worden gedood.
Vereiste van gelijke behandeling
44 Denkavit voert evenwel aan, dat verordening nr. 717/96 moet worden gelezen in het licht van het discriminatieverbod. Indien zij op de door de Nederlandse autoriteiten gewenste wijze werd toegepast, zou het leiden tot een graduele discriminatie tussen producenten wier kalveren het handelsgewicht hadden bereikt, en zij die juist met mesten waren begonnen. Zij zou derhalve aldus dienen te worden uitgelegd, dat alle producenten hun kalveren mogen afmesten tot het normale handelsgewicht voordat zij worden gedood - of zelfs ongeldig moeten worden verklaard, zoals Denkavit ter terechtzitting heeft geopperd, voorzover de bepaling inzake een vaste vergoeding.
45 Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat het algemene gelijkheidsbeginsel, dat een van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is.(26) Denkavit stelt, dat verschillende situaties zonder objectieve rechtvaardiging gelijk worden behandeld.
46 Producenten wier in het Verenigd Koninkrijk geboren kalveren op 20 maart 1996 ten hoogste zes maanden oud waren, verkeerden volgens mij ook niet allen in precies dezelfde situatie. Degenen wier kalveren nog net geen zes maanden waren, hadden meer geïnvesteerd en geredere hoop ze tegen de marktwaarde te verkopen dan het geval was met degenen die onlangs zeer jonge kalveren hadden gekocht; bovendien lijkt het buiten kijf te staan, dat volgens de wet van de (in dit geval) toenemende meeropbrengsten de investering per kg levend gewicht lager was voor de eerstgenoemde dan voor de laatstgenoemde kalveren, terwijl de totale investeringen voor de eerstgenoemde hoger waren. Dit zijn evenwel allemaal verschillen in graad.
47 Volgens mij was er in dat geval een gradueel verschil in behandeling (het bedrag van de betaalde vergoeding) tezamen met een gradueel verschil in situatie (het bedrag van de gedane investeringen). De klacht van Denkavit is, dat de ratio tussen de twee glijdende schalen niet constant was.
48 Hoewel de situaties van alle producenten zich beter zouden hebben laten vergelijken wanneer zij allen hun kalveren tot hun "volledige" gewicht hadden mogen afmesten teneinde te bepalen welke vergoeding moest worden betaald, zou daarmee geld zijn verspild aan dieren zonder economische waarde en zou meer vergoeding in totaal zijn betaald dan objectief noodzakelijk was. Ook zou het minder waarschijnlijk zijn geweest dat het doel zou zijn bereikt om de markt te stabiliseren door de ongerustheid bij de consument te verminderen. Evenmin zou het praktisch zijn geweest om de hoogte van de vergoeding aan te passen door nauwkeurig rekening te houden met de leeftijd van de kalveren, aangezien er geen marktprijzen voor jongere karkassen bestonden.
49 In die omstandigheden was het naar mijn mening objectief te rechtvaardigen, dat een vaste vergoeding voor alle kalveren werd vastgesteld, ongeacht de leeftijd waarop zij zouden worden gedood. Wanneer bovendien alle leden van een groep producenten in situaties verkeren die binnen bepaalde grenzen vergelijkbaar zijn, behoeft er nog geen sprake van schending van het beginsel van gelijke behandeling te zijn enkel omdat niet per geval wordt gedifferentieerd. Er zullen altijd verschillen in graad tussen individuele situaties zijn en daarvoor moet in het kader van een bijzondere compensatieregeling een oplossing worden gevonden.
50 Het is hoe dan ook mogelijk dat de betrokken verschillen in feite niet buitensporig waren. Het Hof is op geen enkele wijze te verstaan gegeven, dat de betaalde vergoeding onvoldoende was om de kosten van de kalveren en hun afmesten tot het tijdstip van doding te dekken, wat dit tijdstip ook was; het argument betreft enkel een variabel verlies van (volstrekt hypothetische) winst. Op grond van verordening nr. 717/96 zou derhalve een producent die net een partij mestkalveren had gekocht, waarschijnlijk voldoende compensatie hebben ontvangen om hem in staat te stellen een nieuwe partij te kopen en zijn productie na een korte onderbreking voort te zetten.(27) Een producent wiens kalveren de leeftijd en het gewicht hadden bereikt om te worden verhandeld, zou ongeveer de prijs hebben gekregen die hij op de markt zou hebben ontvangen; zijn productie zou dan min of meer kunnen doorgaan als gepland. Zij zouden dus ieder een vergoeding ontvangen die ruwweg overeenstemde met hun situatie wat de productiecyclus betreft.
Conclusie
51 Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging het College van Beroep voor het bedrijfsleven te antwoorden als volgt:
"Artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 bood een voldoende grondslag in de communautaire regelgeving voor de vaststelling door de Nederlandse autoriteiten van een regeling volgens welke in het Verenigd Koninkrijk geboren kalveren op een door die autoriteiten te bepalen tijdstip moesten worden gedood in het kader van de BSE-crisis in de maanden na maart 1996. Niets in deze richtlijn of in verordening (EEG) nr. 717/96 van de Commissie, die machtigt tot betaling van een vaste vergoeding voor dat doden en waarop die maatregelen ook konden worden gebaseerd, beperkt op enigerlei wijze de discretionaire bevoegdheid van de nationale autoriteiten om in die omstandigheden het tijdstip van doding te bepalen."
(1) - Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29).
(2) - Verordening (EG) nr. 717/96 van 19 april 1996 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt in België, Frankrijk en Nederland (PB L 99, blz. 16).
(3) - Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24).
(4) - Verordening (EEG) nr. 1261/71 van de Raad van 15 juni 1971 betreffende de naar aanleiding van bepaalde moeilijkheden van sanitaire aard in zekere landbouwsectoren te nemen buitengewone maatregelen (PB L 132, blz. 1).
(5) - Artikel 27 verwijst naar maatregelen die door en op voorstel van de Commissie dienen te worden genomen na raadpleging van het comité van beheer voor rundvlees en behoudens instemming van de Raad.
(6) - Richtlijn 82/894/EEG van de Raad van 21 december 1982 inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap (PB L 378, blz. 58).
(7) - Beschikking 90/134/EEG van de Commissie van 6 maart 1990 tot tweede wijziging van de bijlagen bij richtlijn 82/894/EEG van de Raad inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap, en tot tijdelijke wijziging van de meldingsfrequentie met betrekking tot bovine spongiforme encefalopathie (PB L 76, blz. 23). Hierbij werd BSE aan de lijst in bijlage I bij richtlijn 82/894 toegevoegd.
(8) - Beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie (PB L 78, blz. 47), vastgesteld op de grondslag van artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425 en artikel 9 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13). Laatstgenoemde bepaling is identiek aan artikel 10 van richtlijn 90/425, maar heeft alleen betrekking op producten van dierlijke oorsprong.
(9) - Voor een uitgebreidere beschrijving van de omstandigheden die tot die beslissing hebben geleid, zie beschikking van 12 juli 1996, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96 R, Jurispr. blz. I-3903, punten 7-37).
(10) - Staatscourant 1996, 68, 4 april 1996, blz. 16.
(11) - Regeling tegemoetkoming schade kalvereigenaren BSE 1996, Staatscourant 1996, 68, 4 april 1996, blz. 16.
(12) - Zie arrest van 18 september 1986, Commissie/Duitsland (48/85, Jurispr. blz. 2549, punt 12).
(13) - Zie arrest van 7 juli 1987, Étoile commerciale en CNTA/Commissie (89/86 en 91/86, Jurispr. blz. 3005, punt 11).
(14) - Zie arresten van 29 november 1978, Redmond (83/78, Jurispr. blz. 2347, punt 56), en, recentelijk, 19 maart 1998, Compassion in World Farming (C-1/96, Jurispr. blz. I-1251, punt 41).
(15) - In het Frans en het Nederlands wordt de term conservatoire gebezigd, in het Duits vorsorglich en in het Spaans, het Italiaans en het Portugees cautelar(e).
(16) - Voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt [COM (88) 383 def., PB 1988, C 225, blz. 4].
(17) - Aangehaald in voetnoot 9.
(18) - Of zelfs uitsluitend, met uitzondering eventueel van de in bijlage B vermelde levende tweekleppige weekdieren.
(19) - Behalve de verwijzing naar de laatste wijziging op richtlijn 82/994, die tussen de tijdstippen van vaststelling van de twee richtlijnen heeft plaatsgevonden.
(20) - "(...) gelasten zij dat de partij wordt vernietigd of voor andere, bij de communautaire wetgeving voorgeschreven doeleinden wordt gebruikt, behalve voor wat betreft de veterinairrechtelijke aspecten als het gaat om producten die onderworpen zijn aan een van de in artikel 4 van richtlijn 80/215/EEG [van de Raad van 22 januari 1980 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vleesproducten (PB L 47, blz. 4)], laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 88/660/EEG [van de Raad van 19 december 1988 tot wijziging van richtlijn 80/215/EEG inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vleesproducten (PB L 382, blz. 35)], bedoelde behandelingen".
(21) - Zowel de considerans als de bepalingen en bijlagen noemen beide categorieën.
(22) - In punt 102 van het arrest van 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96, Jurispr. blz. I-2265), verklaarde het Hof: "(...) de wetenschappelijke onzekerheid omtrent de wijze van overdracht van BSE, met name omtrent de overdracht via de moeder, tezamen met het feit dat de dieren niet worden gemerkt en hun verplaatsingen niet worden gecontroleerd, had evenwel tot gevolg dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat een kalf is geboren uit een koe die volledig vrij is van BSE, of dat, zelfs indien zulks het geval is, het zelf volledig vrij is van de ziekte".
(23) - Hoewel de meeste taalversies overeenstemmen - zowel in het Frans als in het Engels wordt het woord "cause" (oorzaak) gebezigd, in het Spaans en het Portugees "causa", in het Italiaans "fonte", in het Duits "Ursache" -, gebruikt de Nederlandse versie ongelukkig genoeg het woord "aandoeningen". Dat is volgens mij echter nog geen reden om de bepaling te beperken tot gevallen waarin de aanwezigheid van een ziekte wordt geconstateerd.
(24) - In richtlijn 93/53/EEG van de Raad van 24 juni 1993 tot vaststelling van minimale communautaire maatregelen voor de bestrijding van bepaalde visziekten (PB L 175, blz. 23), die in geding is in de gevoegde zaken C-20/00 en C-64/00, Booker Aquaculture en Hydro Seafood (thans aanhangig bij het Hof), wordt uitdrukkelijk bepaald dat vis verder mag worden afgekweekt totdat hij groot genoeg is om in de handel te worden gebracht, maar dat is gedaan in het kader van de mogelijkheid dat vissen voor de menselijke consumptie mogen worden verhandeld indien zij geen klinische symptomen vertonen en onder toezicht worden gedood en gestript.
(25) - Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Mischo van 20 september 2001 in de zaak Booker Aquaculture en Hydro Seafood, reeds aangehaald, met name wat de situatie in Nederland betreft, punten 120 en 121.
(26) - Zie recentelijk arrest van het Hof van 12 juli 2001, Jippes e.a (C-180/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 129, en de aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 juli 2000, Unilet en Le Bars, C-117/99, Jurispr. blz. I-6077, punt 23.
(27) - Hoewel dit buiten de werkingssfeer van verordening nr. 717/96 valt, zij erop gewezen dat de Nederlandse autoriteiten ook voorschriften hebben vastgesteld (Regeling tegemoetkoming schade kalvereigenaren BSE 1996, Staatscourant 1996, blz. 88) om producenten te compenseren voor inkomensverlies wanneer er leegstand is tussen het gedwongen doden van hun kalveren en het begin van een nieuwe productieperiode (herbevolking), met een maximum van 26 weken wanneer kalveren meteen na invoer uit het Verenigd Koninkrijk moesten worden gedood. De Commissie heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze vergoeding die volgens haar staatssteun was.