62016CC0277
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
EVGENI TANCHEV
presentate il 26 luglio 2017 (
1
)
Causa C‑277/16
Polkomtel sp. z o.o.
contro
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sąd Najwyższy (Corte Suprema, Polonia)]
«Reti di comunicazione elettronica – Direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro) – Direttiva 2002/19/CE (direttiva accesso) – Fornitura di servizi di terminazione di chiamata vocale all’ingrosso su reti mobili – Obbligo di orientare i prezzi ai costi – Prezzi fissati al di sotto dei costi sostenuti dall’operatore interessato per la fornitura del servizio di terminazione – Analisi del mercato»
1.
Attraverso la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame, il Sąd Najwyższy (Corte Suprema, Polonia) chiede alla Corte di chiarire in che misura e a quali condizioni la direttiva 2002/19/CE (in prosieguo: la «direttiva accesso») (
2
) autorizzi le autorità nazionali di regolamentazione (in prosieguo: le «ANR») a controllare i prezzi applicati dagli operatori delle telecomunicazioni per la fornitura di servizi di accesso o di interconnessione.
2.
Il servizio in questione nel caso di specie concerne la terminazione delle chiamate vocali all’ingrosso su reti mobili. Quando un abbonato di una rete mobile chiama un abbonato di un’altra rete mobile, l’utente che effettua la chiamata inoltra quest’ultima alla rete del ricevente. La terminazione delle chiamate vocali all’ingrosso è il servizio tramite il quale tale chiamata è inoltrata alla rete del ricevente. Nell’Unione europea, il costo di terminazione della chiamata è stabilito dalla rete chiamata e pagato dalla rete che chiama. Pertanto, uno dei principali problemi in termini di concorrenza è quello delle elevate tariffe di terminazione, che sono poi trasferite agli utenti finali tramite tariffe telefoniche alte (
3
).
3.
Ecco perché l’articolo 13 della direttiva accesso autorizza le ANR a imporre misure di controllo dei prezzi sui servizi di interconnessione. Tuttavia, possono essere imposte misure di controllo dei prezzi solamente ad un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della direttiva 2002/21/CE (in prosieguo: la«direttiva quadro») (
4
) e solo nel caso in cui tale operatore «potrebbe mantenere [i] prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito dell’utenza finale». Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso, le misure di controllo dei prezzi possono in particolare consistere nell’«obbligo che i prezzi siano orientati ai costi».
4.
La questione fondamentale sollevata dal presente rinvio pregiudiziale è se le ANR, prevedendo l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, possano imporre ad un operatore con un significativo potere di mercato un obbligo di stabilire i prezzi al di sotto dei costi sostenuti da tale operatore per la fornitura dei servizi di terminazione. Alla Corte è altresì chiesto, in particolare, con quale frequenza un’ANR, una volta fissati tali prezzi orientati ai costi, possa esigere l’adeguamento di questi ultimi e quale procedura occorra seguire a tal fine.
I. Contesto normativo
A.
Diritto dell’Unione
5.
Ai sensi dell’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»):
«È riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali».
6.
L’articolo 8 della direttiva quadro così dispone:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché, nello svolgere le funzioni di regolamentazione indicate nella presente direttiva e nelle direttive particolari, le autorità nazionali di regolamentazione adottino tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4. Le misure sono proporzionate a tali obiettivi.
(…)
2.   Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono la concorrenza nella fornitura delle reti di comunicazione elettronica, dei servizi di comunicazione elettronica e delle risorse e servizi correlati, tra l’altro:
(…)
b)
garantendo che non abbiano luogo distorsioni e restrizioni della concorrenza nel settore delle comunicazioni elettroniche;
c)
incoraggiando investimenti efficienti in materia di infrastrutture e promuovendo l’innovazione;
(…)».
7.
L’articolo 16 della direttiva quadro prevede quanto segue:
«1.   Non appena possibile dopo l’adozione della raccomandazione o dopo ogni suo successivo aggiornamento, le autorità nazionali di regolamentazione effettuano un’analisi dei mercati rilevanti tenendo nel massimo conto gli orientamenti. Gli Stati membri provvedono affinché questa analisi sia effettuata, se del caso, in collaborazione con le autorità nazionali garanti della concorrenza.
2.   Quando l’autorità nazionale di regolamentazione è tenuta, ai sensi degli articoli 16, 17, 18 o 19 della direttiva 2002/22/CE (direttiva servizio universale) o ai sensi degli articoli 7 e 8 della [direttiva accesso], a decidere in merito all’imposizione, al mantenimento, alla modifica o alla revoca di obblighi a carico delle imprese, essa determina, in base alla propria analisi di mercato di cui al paragrafo 1 del presente articolo, se uno dei mercati rilevanti sia effettivamente concorrenziale.
3.   Se conclude che tale mercato è effettivamente concorrenziale, l’autorità nazionale di regolamentazione non impone né mantiene nessuno degli obblighi di regolamentazione specifici di cui al paragrafo 2. Qualora siano già in applicazione obblighi di regolamentazione settoriali, li revoca per le imprese operanti in tale mercato rilevante. La revoca degli obblighi è comunicata alle parti interessate con un congruo preavviso.
4.   Qualora accerti che un mercato rilevante non è effettivamente concorrenziale l’autorità nazionale di regolamentazione individua le imprese che dispongono di un significativo potere di mercato conformemente all’articolo 13 e impone a tali imprese gli appropriati specifici obblighi di regolamentazione di cui al paragrafo 2 del presente articolo ovvero mantiene in vigore o modifica tali obblighi laddove già esistano.
(…)».
8.
L’articolo 8 della direttiva accesso prevede quanto segue:
«1.   Gli Stati membri garantiscono che le rispettive autorità nazionali di regolamentazione abbiano l’autorità di imporre gli obblighi individuati negli articoli da 9 a 13.
2.   Qualora, in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della [direttiva quadro], un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, le autorità nazionali di regolamentazione impongono, in funzione delle circostanze, gli obblighi previsti agli articoli da 9 a 13 della presente direttiva.
(…)
4.   Gli obblighi imposti ai sensi del presente articolo dipendono dal tipo di problema evidenziato e sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo [8] della [direttiva quadro]. Tali obblighi sono imposti solo previa consultazione ai sensi degli articoli 6 e 7 di detta direttiva.
(…)».
9.
L’articolo 13 della direttiva accesso così dispone:
«1.   Ai sensi dell’articolo 8, per determinati tipi di interconnessione e/o di accesso, le autorità nazionali di regolamentazione possono imporre obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, nonché l’obbligo di disporre di un sistema di contabilità dei costi, qualora l’analisi del mercato riveli che l’assenza di un’effettiva concorrenza comporta che l’operatore interessato potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito dell’utenza finale. Le autorità nazionali di regolamentazione tengono conto degli investimenti effettuati dall’operatore e gli consentono un ragionevole margine di profitto sul capitale investito, di volume congruo, in considerazione dei rischi connessi.
2.   Le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinché tutti i meccanismi di recupero dei costi o metodi di determinazione dei prezzi resi obbligatori servano a promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile ed ottimizzino i vantaggi per i consumatori. Al riguardo le autorità nazionali di regolamentazione possono anche tener conto dei prezzi applicati in mercati concorrenziali comparabili.
3.   Qualora un operatore abbia l’obbligo di orientare i propri prezzi ai costi, gli incombe l’onere della prova che il prezzo applicato si basa sui costi, maggiorati di un ragionevole margine di profitto sugli investimenti. Per determinare i costi di un’efficiente fornitura di servizi, le autorità nazionali di regolamentazione possono approntare una contabilità dei costi indipendente da quella usata dagli operatori. Le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui.
(…)».
B.
Diritto polacco
10.
L’articolo 40 della legge sulle telecomunicazioni del 16 luglio 2004 (
5
), nella versione applicabile all’epoca dei fatti (in prosieguo: la «PT») prevede quanto segue:
«1.   Il Presidente dell’[Ufficio per le comunicazioni elettroniche], nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 24, punto 2, lettera a), può imporre, mediante decisione, ad un operatore che dispone di un significativo potere di mercato l’obbligo di stabilire le tariffe per l’accesso alle telecomunicazioni in base ai costi sostenuti.
2.   L’operatore al quale è stato imposto l’obbligo di cui al paragrafo 1, giustifica al Presidente dell’[Ufficio per le comunicazioni elettroniche] l’importo delle tariffe fissate in base ai costi sostenuti.
3.   Al fine di valutare la congruità dell’importo delle tariffe fissate dall’operatore di cui al paragrafo 1, il Presidente dell’[Ufficio per le comunicazioni elettroniche] può prendere in considerazione l’importo o le modalità di determinazione delle tariffe in mercati concorrenziali comparabili o altri metodi di valutazione della congruità dell’importo di dette tariffe.
4.   Qualora all’esito della valutazione di cui al paragrafo 3, l’importo delle tariffe fissate dall’operatore non risulti congruo, il Presidente dell’[Ufficio per le comunicazioni elettroniche] stabilisce l’importo delle tariffe oppure il loro livello massimo o minimo secondo le modalità di cui al paragrafo 3, tenendo conto della promozione dell’efficienza e della concorrenza sostenibile nonché della capacità di garantire il massimo vantaggio agli utenti finali».
II. Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali
11.
Con decisione adottata il 19 luglio 2006 (
6
) ai sensi dell’articolo 40 della PT, il Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Presidente dell’Ufficio di comunicazioni elettroniche; in prosieguo: il «Presidente dell’UKE») ha designato la Polkomtel Sp. z o.o. (in prosieguo: la «Polkomtel»), operatore delle telecomunicazioni, come detentore di un significativo potere di mercato nel mercato dei servizi di terminazione di chiamata vocale sulla sua rete pubblica mobile. Di conseguenza, detta decisione ha imposto alla Polkomtel l’obbligo di stabilire la sua tariffa di terminazione delle chiamate mobili (mobile termination rate; in prosieguo: la «tariffa MTR») in base ai costi da essa sostenuti per la fornitura di tali servizi. Tale decisione è tuttora in vigore.
12.
In risposta a un quesito posto dalla Corte in udienza, il Presidente dell’UKE ha chiarito che nel 2007 aveva adottato una decisione con cui aveva fissato la tariffa MTR per la Polkomtel per i successivi tre anni, vale a dire fino al maggio 2010. Secondo detta decisione, la tariffa MTR della Polkomtel era fissata a 0,44 zloty polacchi (PLN) al minuto. Tuttavia, essa era destinata a diminuire gradualmente nel corso di detti tre anni.
13.
In udienza, il Presidente dell’UKE ha chiarito altresì che nel 2008 esso aveva tuttavia adottato un’ulteriore decisione con cui aveva fissato la tariffa MTR per la Polkomtel (in prosieguo: la «decisione sulla tariffa MTR del 2008»). Secondo tale decisione, la tariffa MTR era fissata a PLN 0,33 al minuto per il terzo trimestre del 2008, a PLN 0,21 al minuto per il primo semestre del 2009 e a PLN 0,1677 al minuto a decorrere dal terzo trimestre del 2009.
14.
Il Presidente dell’UKE e la Polkomtel hanno dichiarato entrambi, in udienza, che la Polkomtel aveva chiesto e ottenuto l’annullamento della decisione sulla tariffa MTR del 2008 dinanzi ai giudici polacchi.
15.
Infine, in seguito alla presentazione, da parte della Polkomtel, di elementi giustificativi dei costi, il 9 dicembre 2009 il Presidente dell’UKE ha adottato una decisione con cui ha fissato la tariffa MTR per la Polkomtel a PLN 0,1677 al minuto (
7
) (in prosieguo: la «decisione sulla tariffa MTR del 2009»). Pertanto, la tariffa MTR fissata da tale decisione corrisponde alla tariffa MTR stabilita dalla decisione sulla tariffa MTR del 2008 per il terzo trimestre del 2009.
16.
Nella decisione sulla tariffa MTR del 2009, il Presidente dell’UKE ha verificato gli elementi forniti dalla Polkomtel per giustificare i suoi costi. Egli rilevava che, ai sensi dell’articolo 40 della PT, tutti i costi sostenuti dall’operatore potevano essere recuperati (mentre un’altra disposizione della PT, l’articolo 39, consente solamente il recupero dei costi giustificati dall’operatore). A suo avviso, i costi sostenuti dalla Polkomtel per la fornitura del servizio in questione ammontavano a PLN 0,1690 al minuto.
17.
Tuttavia, il Presidente dell’UKE non ha fissato la tariffa MTR per la Polkomtel a PLN 0,1690 al minuto. Ciò si è verificato poiché, conformemente all’articolo 40, paragrafi 3 e 4, della PT, egli ha deciso di calcolare la tariffa MTR per la Polkomtel in base alla media delle tariffe MTR di tre operatori storici, vale a dire la Polkomtel, la Orange, e la T-Mobile. La tariffa MTR per la Orange ammontava a PLN 0,1676 al minuto e la tariffa MTR per la T-Mobile a PLN 0,1667 al minuto. Pertanto, nella decisione sulla tariffa MTR del 2009, il Presidente dell’UKE ha fissato la tariffa MTR per la Polkomtel a PLN 0,1677 al minuto.
18.
La Polkomtel ha proposto ricorso avverso la decisione sulla tariffa MTR del 2009 dinanzi al Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia, Polonia). Con sentenza del 27 maggio 2013, il Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia) ha riformato la decisione controversa. Esso ha fissato l’importo dalla tariffa MTR per la Polkomtel a PLN 0,1690 al minuto, vale a dire al livello dei costi sostenuti dalla Polkomtel per la fornitura del servizio di terminazione in questione. Secondo il Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia), quando l’obbligo di cui all’articolo 40 della PT è imposto in capo a un operatore con significativo potere di mercato, il Presidente dell’UKE non può modificare la tariffa MTR presentata da tale operatore in modo da fissare l’importo della tariffa MTR a un livello inferiore ai costi sostenuti da detto operatore per la fornitura del servizio in questione.
19.
La Polkomtel e il Presidente dell’UKE hanno impugnato la sentenza del Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia) dinanzi al Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia, Polonia). Con sentenza del 7 maggio 2014, il Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia) ha accolto l’appello presentato dal Presidente dell’UKE e ha respinto quello interposto dalla Polkomtel. A suo giudizio, quando a un operatore con significativo potere di mercato è imposto l’obbligo di cui all’articolo 40 della PT, il Presidente dell’UKE può stabilire la tariffa MTR a un livello inferiore ai costi sostenuti da tale operatore, purché ciò promuova l’efficienza e la concorrenza sostenibile e garantisca il massimo vantaggio agli utenti finali. A tal proposito, il Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia) si è basato sull’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso, secondo cui incombe su detto operatore l’onere di provare che i prezzi sono orientati ai costi. Di conseguenza, qualora l’operatore non soddisfi detto onere, l’ANR competente può, per mezzo di una decisione, stabilire la tariffa MTR. Inoltre, il Presidente dell’UKE può imporre alla Polkomtel l’obbligo di giustificare la propria tariffa MTR su base annuale, al fine di consentire al Presidente dell’UKE di esercitare i propri poteri di regolamentazione.
20.
La Polkomtel ha impugnato la sentenza del Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia) dinanzi al Sąd Najwyższy (Corte Suprema, Polonia).
21.
Il Sąd Najwyższy (Corte Suprema) ha sospeso il procedimento e ha alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 13, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della [direttiva accesso], nella sua versione originaria, debba essere interpretato nel senso che, nel caso di imposizione ad un operatore che dispone di un significativo potere di mercato dell’obbligo di orientare i prezzi ai costi sostenuti, l’autorità nazionale di regolamentazione può, al fine di promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile, fissare il prezzo per il servizio gravato da tale obbligo al di sotto del livello dei costi della fornitura di tale servizio sostenuti dall’operatore, verificati dall’autorità nazionale di regolamentazione e riconosciuti quali costi collegati da un nesso causale con il suddetto servizio.
2)
Se l’articolo 13, paragrafo 3, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della [direttiva accesso], nella sua versione originaria, in combinato disposto con l’articolo 16 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che l’autorità nazionale di regolamentazione può imporre ad un operatore obbligato a orientare i prezzi ai costi sostenuti, l’obbligo di determinare annualmente il prezzo sulla base dei dati più recenti relativi ai costi e di presentare il prezzo così stabilito, unitamente alla giustificazione dei costi, all’autorità nazionale di regolamentazione ai fini della sua verifica prima di iniziare ad applicare tale prezzo sul mercato.
3)
Se l’articolo 13, paragrafo 3, della [direttiva accesso] nella sua versione originaria, in combinato disposto con l’articolo 16 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che l’autorità nazionale di regolamentazione può esigere da un operatore obbligato a orientare i prezzi ai costi sostenuti, che esso adegui il prezzo soltanto qualora tale operatore abbia prima stabilito esso stesso l’importo del prezzo e abbia iniziato ad applicarlo, o anche nell’ipotesi in cui l’operatore applichi un prezzo il cui importo è stato prestabilito dall’autorità nazionale di regolamentazione, ma dalla giustificazione dei costi relativa al periodo di riferimento successivo risulti che il prezzo stabilito in precedenza dall’autorità nazionale di regolamentazione sia superiore al livello dei costi sostenuti dall’operatore».
22.
La Polkomtel, il Presidente dell’UKE, la Repubblica italiana, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Polonia e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Inoltre, la Polkomtel, il Presidente dell’UKE, la Repubblica di Polonia e la Commissione europea hanno presentato osservazioni orali all’udienza tenutasi l’11 maggio 2017.
III. Analisi
A.
Sulla prima questione pregiudiziale
23.
Con la prima questione il giudice del rinvio chiede se l’articolo 13 della direttiva accesso, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, di tale direttiva, debba essere interpretato nel senso che un’ANR può imporre a un operatore con significativo potere di mercato un obbligo di stabilire i prezzi al di sotto dei costi sostenuti da tale operatore per la fornitura del servizio in questione, come verificati da detta autorità.
24.
Ricordo che, nella decisione sulla tariffa MTR del 2009, il Presidente dell’UKE ha verificato gli elementi forniti dalla Polkomtel per giustificare la propria tariffa MTR e ha rilevato altresì che i costi sostenuti dalla Polkomtel per la fornitura dei servizi di terminazione di chiamata vocale sulla sua rete mobile ammontavano a PLN 0,1690 al minuto. Tuttavia, considerando la necessità di promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile, tale decisione ha fissato la tariffa MTR per la Polkomtel a PLN 0,1677 al minuto, vale a dire a un livello inferiore ai costi sostenuti da detto operatore. Dal momento che le tariffe MTR degli altri due operatori storici, ossia la Orange e la T-Mobile, ammontavano rispettivamente a PLN 0,1676 e PLN 0,1667 al minuto, la tariffa MTR della Polkomtel era stata stabilita in base alla tariffa MTR media fissata per i tre operatori storici.
25.
La Polkomtel sostiene che un operatore con significativo potere di mercato non può essere obbligato a stabilire i propri prezzi al di sotto dei costi sostenuti per la fornitura del servizio in questione. L’articolo 13 della direttiva accesso non dispone che i prezzi possono essere stabiliti al di sotto dei costi. L’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, stabilito al paragrafo 1 di tale disposizione, mira semplicemente a evitare prezzi eccessivamente elevati. Inoltre, l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso impone all’operatore di dimostrare il nesso causale tra i costi specifici e il servizio fornito e non di provare che i suoi costi corrispondano a quelli di un operatore efficiente.
26.
Il Presidente dell’UKE sostiene che un’ANR può imporre a un operatore con significativo potere di mercato un obbligo di stabilire i prezzi al di sotto dei costi sostenuti per la fornitura del servizio in questione. L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso consente a un’ANR di imporre l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi. I paragrafi 2 e 3 dell’articolo 13 di tale direttiva fanno riferimento, rispettivamente, alla promozione dell’efficienza e della concorrenza sostenibile e ai costi di un’efficiente fornitura di servizi. L’articolo 8 della direttiva quadro fa anche riferimento alla promozione della concorrenza. Di conseguenza, un operatore con significativo potere di mercato può essere obbligato a stabilire i prezzi al di sotto dei costi sostenuti, qualora tali costi superino quelli sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura di detto servizio.
27.
Il governo italiano, il governo polacco e la Commissione concordano con il Presidente dell’UKE. Il governo dei Paesi Bassi non ha presentato osservazioni sulla prima questione pregiudiziale.
28.
A mio parere, l’articolo 13, della direttiva accesso, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della medesima, deve essere interpretato nel senso che un’ANR, al fine di promuovere l’efficienza, può imporre a un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato un obbligo di stabilire il prezzo per la fornitura di un servizio specifico al di sotto dei costi che tale operatore ha sostenuto per la fornitura di detto servizio.
29.
L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso stabilisce che un’ANR può imporre a un operatore con significativo potere di mercato «obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi».
30.
L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso non contiene alcuna definizione dell’espressione «orientati ai costi». Un obbligo che i prezzi siano «orientati ai costi» potrebbe essere tale da stabilire i prezzi a un livello pari all’importo dei costi sostenuti dall’operatore interessato per la fornitura del servizio in questione (in tal caso, i prezzi sono «orientati» ai costi nel senso che sono pari all’importo dei costi sostenuti). Potrebbe altresì trattarsi di un obbligo di stabilire i prezzi a un livello che non solo comprenda tutti i costi sostenuti, ma consenta anche un piccolo margine di profitto (in tal caso, i prezzi sono «orientati» ai costi nel senso che superano solo leggermente i costi sostenuti). Infine, potrebbe essere un obbligo di stabilire i prezzi a un livello che non comprende tutti i costi sostenuti dall’operatore interessato per la fornitura del servizio in questione, ma che include i costi sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura di tale servizio, con o senza un piccolo margine di profitto (in questo caso, i costi sono «orientati» ai costi di una fornitura efficiente del servizio in questione).
31.
In primo luogo, sottolineo che l’obbligo che i prezzi «siano orientati ai costi» stabilito dall’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso non può essere inteso come un obbligo di stabilire i prezzi ad un livello che consente il recupero di tutti i costi sostenuti dall’operatore interessato per la fornitura del servizio in questione.
32.
Ciò in quanto l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso stabilisce un obbligo che i prezzi «siano orientati ai costi» e non un obbligo «di recupero» di tutti i costi sostenuti.
33.
È vero che l’articolo 13, paragrafo 1, fa riferimento agli obblighi «in materia di recupero dei costi», di cui l’obbligo che i prezzi «siano orientati ai costi» può essere considerato un esempio. Tuttavia, l’obbligo che i prezzi «siano orientati ai costi» può anche essere inteso come un esempio delle misure in materia di «controlli dei prezzi» cui rimanda ugualmente l’articolo 13, paragrafo 1 (dal momento che tale disposizione stabilisce che un’ANR può «imporre obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi») (
8
).
34.
In secondo luogo, anche se l’obbligo che i prezzi «siano orientati ai costi» stabilito dall’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso dovesse essere inteso come obbligo di recuperare tutti i costi sostenuti dall’operatore interessato per la fornitura del servizio in questione, si tratterebbe comunque di un obbligo che le ANR possono imporre agli operatori con significativo potere di mercato. Non potrebbe essere un obbligo che le ANR sono tenute a imporre a tali operatori in determinate circostanze, segnatamente quando vengono applicati prezzi eccessivamente elevati o laddove sussista una compressione dei prezzi.
35.
Ciò in quanto l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso dichiara esplicitamente che un’ANR «può» imporre l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi.
36.
Qualora da un’analisi del mercato effettuata ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro risulti che uno specifico mercato non è effettivamente concorrenziale, l’ANR competente gode di un ampio potere discrezionale al fine di scegliere il rimedio da imporre all’operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato (
9
). A norma dell’articolo 16, paragrafo 4, della direttiva quadro e dell’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva accesso, l’ANR competente «impone» un obbligo a tale operatore. Tuttavia, essa può scegliere qualsiasi obbligo tra quelli elencati, in particolare, agli articoli da 9 a 13 della direttiva accesso. «In circostanze eccezionali» può anche scegliere di imporre un rimedio non elencato nella direttiva accesso, a condizione che la Commissione lo autorizzi (
10
).
37.
Per quanto riguarda le misure in materia di controllo dei prezzi, il considerando 20 della direttiva accesso dispone che l’intervento regolamentare «può essere relativamente “leggero”, come nel caso dell’obbligo di prezzi ragionevoli (…), o molto più marcato, come nel caso dell’obbligo di prezzi orientati ai costi», riconoscendo dunque che le ANR godono di un ampio potere discrezionale per quanto concerne le misure in materia di controllo dei prezzi da imporre in un caso specifico. La Corte ha riconosciuto tale potere discrezionale nella scelta di misure in materia di controllo dei prezzi (
11
).
38.
Di conseguenza, ritengo che l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso non osti all’imposizione, a un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato, di un obbligo di stabilire i prezzi al di sotto dei costi.
39.
In terzo luogo ritengo che, sebbene le ANR dispongano di un ampio potere discrezionale sulle misure in materia di controllo dei prezzi da imporre, in linea di principio esse dovrebbero stabilire i prezzi in base ai costi di un operatore efficiente e non ai costi sostenuti dall’operatore interessato. Ciò significa che i prezzi di regolamentazione possono essere inferiori ai costi sostenuti dall’operatore interessato.
40.
Rilevo che l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso non contiene alcuna definizione dei «costi» su cui dovrebbero essere orientati i prezzi.
41.
Tuttavia, l’articolo 13, paragrafo 3, di tale direttiva, concernente l’obbligo di applicare prezzi orientati ai costi, prevede che uno scopo perseguito dalle ANR in detta situazione consiste nel «determinare i costi di un’efficiente fornitura di servizi» (
12
).
42.
Inoltre, il punto 1 della raccomandazione sulle tariffe di terminazione stabilisce che «le [ANR] (…) dovrebbero stabilire tariffe di terminazione basate sui costi sostenuti da un operatore efficiente» (
13
). A tal proposito, sottolineo che, sebbene, come menzionato supra, le ANR abbiano un ampio potere discrezionale in ordine ai rimedi, l’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva quadro stabilisce che esse dovrebbero «ten[ere] nella massima considerazione» le raccomandazioni emesse dalla Commissione, e qualora un’ANR decida di non seguire una raccomandazione, dovrebbe «informa[rne] la Commissione motivando tale decisione». Pertanto, nella sentenza Koninklijke KPN, la Corte ha dichiarato che «quando impone obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi, in conformità all’articolo 13 della direttiva accesso, l’ANR è tenuta a seguire, in linea di principio, le indicazioni contenute nella [raccomandazione sulle tariffe di terminazione]. Solamente ove ritenga, nell’ambito della sua valutazione di una determinata situazione, che il modello (…) auspicato da tale raccomandazione non sia adatto alle circostanze, essa può discostarsene motivando la sua posizione» (
14
).
43.
Il motivo per cui la raccomandazione sulle tariffe di terminazione prevede che le tariffe di terminazione dovrebbero essere basate sui costi sostenuti da un operatore efficiente è che, come menzionato supra, «la tariffazione eccessiva costituisce la principale preoccupazione, in termini di concorrenza, delle autorità di regolamentazione», tanto più che i prezzi di terminazione elevati possono essere trasferiti agli utenti finali e «recuperati alla fine applicando tariffe di chiamata più alte» (
15
).
44.
Ciò è conforme all’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva accesso, il quale stabilisce che «tutti i meccanismi di recupero dei costi o metodi di determinazione dei prezzi resi obbligatori serv[o]no a promuovere l’efficienza e la concorrenza sostenibile ed ottimizz[a]no i vantaggi per i consumatori» (
16
), nonché all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso, secondo cui gli obblighi imposti, in particolare, ai sensi dell’articolo 13 di tale direttiva devono essere «giustificati alla luce degli obbiettivi di cui all’articolo [8], della [direttiva quadro]». Tali obiettivi ricomprendono la mancanza di «distorsioni e restrizioni della concorrenza» e la promozione di «investimenti efficienti in materia di infrastrutture» (
17
).
45.
Di conseguenza, se i costi sostenuti dall’operatore interessato superano quelli di un operatore efficiente, il prezzo stabilito in base a questi ultimi può essere inferiore a quello stabilito in base ai primi. A mio avviso, tale aspetto non si pone in contrasto con l’articolo 13 della direttiva accesso dal momento che, come illustrato supra, i costi di un operatore efficiente dovrebbero essere utilizzati, «in linea di principio», per stabilire prezzi orientati ai costi ai sensi di detta disposizione. Come dichiarato dalla Corte nella sentenza Koninklijke KPN, ciò non pregiudica tuttavia la libertà dell’ANR di discostarsi, in una determinata situazione, dal metodo auspicato dalla raccomandazione sulle tariffe di terminazione, qualora lo ritenga adeguato e motivi tale scelta (
18
).
46.
Vorrei tuttavia sottolineare che, a mio avviso, i prezzi orientati ai costi imposti ai sensi dell’articolo 13 della direttiva accesso non possono essere inferiori ai costi sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura del servizio di interconnessione in questione (
19
). Ciò in quanto l’imposizione di prezzi inferiori ai costi di un’efficiente fornitura del servizio in questione può dissuadere l’operatore interessato dal mantenere la propria rete e dallo sviluppare infrastrutture di prossima generazione. Ciò potrebbe altresì scoraggiare gli operatori concorrenti dal costruire la propria infrastruttura di rete, il che rientra tra gli obiettivi di cui all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva quadro. Ciò accade anche perché, ai sensi dell’articolo 13, paragrafi 1 e 3, della direttiva accesso, all’operatore interessato dovrebbe essere consentito un «ragionevole margine di profitto» sul capitale, di volume congruo, o sugli investimenti.
47.
Nel caso di specie rilevo che, secondo l’ordinanza di rinvio, non è stato dimostrato che i costi sostenuti dalla Polkomtel superavano quelli di un operatore efficiente. Pertanto, la tariffa MTR della Polkomtel è stata stabilita sulla base della tariffa MTR media dei tre operatori storici, vale a dire la stessa Polkomtel e le concorrenti Orange e T-Mobile, usate come parametri di riferimento (
20
). La Corte non ha ricevuto alcuna informazione in merito alle modalità di calcolo delle tariffe MTR della Orange e della T-Mobile. In particolare, non è stata fornita alcuna informazione sulla questione se le tariffe MTR della Orange e della T-Mobile fossero state fissate liberamente o imposte dal Presidente dell’UKE (
21
). Qualora fossero state stabilite da quest’ultimo, esse stesse potrebbero essere state calcolate sulla base dei costi di un operatore efficiente.
48.
Pertanto, spetterà al giudice del rinvio verificare se la tariffa MTR della Polkomtel sia basata sui costi sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura di servizi di terminazione delle chiamate vocali all’ingrosso su una rete mobile. In caso contrario il giudice del rinvio dovrebbe dunque verificare se fosse opportuno discostarsi dal modello auspicato nella raccomandazione sulle tariffe di terminazione e fossero state fornite motivazioni per tale approccio nella decisione sulla tariffa MTR del 2009. A tal proposito rilevo che, in udienza, il rappresentante del Presidente dell’UKE ha sostenuto che nella decisione sulla tariffa MTR del 2009 è stato usata un metodo per la determinazione dei parametri di riferimento, poiché la raccomandazione sulle tariffe di terminazione concede alle ANR un periodo transitorio al fine di applicare tariffe di terminazione basate su costi efficienti, e che la succitata decisione è stata adottata durante tale periodo transitorio, protrattosi fino al 31 dicembre 2012 (
22
).
49.
Di conseguenza, la risposta alla prima questione dovrebbe essere che l’articolo 13 della direttiva accesso, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della medesima direttiva, deve essere interpretato nel senso che, qualora un’ANR imponga a un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato l’obbligo di orientare i prezzi ai costi, tali prezzi, di norma, possono essere fissati al di sotto del livello dei costi sostenuti dall’operatore interessato per la fornitura del servizio in questione, purché essi non siano fissati al di sotto dei costi sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura di tale servizio. Tuttavia, ciò non pregiudica il potere discrezionale dell’ANR, in una determinata situazione, di fissare i prezzi al di sopra dei costi sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura del servizio in questione, qualora ritenga tale metodo adatto e ne motivi l’utilizzo.
B.
Sulla seconda questione pregiudiziale
50.
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede se l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della medesima direttiva e con l’articolo 16 della Carta, debba essere interpretato nel senso che, qualora un’ANR imponga ad un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato l’obbligo di stabilire prezzi orientati ai costi, essa può imporre a tale operatore l’obbligo di adeguare detti prezzi una volta l’anno sulla base di informazioni aggiornate sui costi e di presentare all’ANR i prezzi così aggiornati prima che siano applicati.
51.
La Polkomtel sostiene che, qualora un operatore che detiene un significativo potere di mercato sia stato obbligato a stabilire prezzi orientati ai costi, egli non può essere tenuto ad adeguare tali prezzi annualmente e a presentare i prezzi, dopo averli adeguati, all’ANR competente, che li verifica prima della loro applicazione. L’obbligo di orientare i prezzi ai costi può essere imposto solo in seguito a una complessa procedura, che include un’analisi del mercato ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro. Tale analisi del mercato deve essere effettuata una volta ogni tre anni, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 6, della direttiva quadro come modificata dalla direttiva 2009/140/CE (
23
) (che, come riconosciuto dalla Polkomtel, non era applicabile all’epoca dei fatti), e una volta ogni due anni, ai sensi del diritto nazionale. Tuttavia, nulla impedisce all’ANR competente di effettuare analisi del mercato più frequentemente. Al contrario, l’ANR competente non può richiedere all’operatore interessato di adeguare i prezzi orientati ai costi precedentemente fissati senza eseguire una nuova analisi del mercato. Diversamente, i prezzi regolamentati potrebbero essere mantenuti qualora il mercato fosse divenuto concorrenziale. In particolare, l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso non può essere inteso nel senso che impone all’operatore interessato l’obbligo di adeguare annualmente i prezzi orientati ai costi.
52.
Il governo dei Paesi Bassi concorda con la Polkomtel. Esso sottolinea, in particolare, che le ANR devono effettuare un’analisi di mercato sui mercati della terminazione delle chiamate vocali su reti mobili una volta ogni tre anni. Pertanto, le ANR dovrebbero fissare dei prezzi massimi per i successivi tre anni. Qualora le ANR imponessero l’adeguamento di tali prezzi annualmente, esse violerebbero il requisito di proporzionalità di cui all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso e priverebbero gli operatori della certezza del diritto, compromettendo così gli investimenti.
53.
Secondo il Presidente dell’UKE è possibile esigere che un operatore cui è stato imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi adegui e presenti tali prezzi annualmente affinché l’ANR competente li verifichi prima della loro applicazione. Ciò in quanto l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso autorizza l’ANR a esigere che l’operatore interessato giustifichi i propri prezzi in qualsiasi momento e, ove necessario, li adegui. La PT autorizza il Presidente dell’UKE solo ad esigere che i prezzi siano giustificati e, ove necessario, siano adeguati una volta l’anno. Pertanto, la PT è conforme all’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso e offre agli operatori certezza del diritto. Essa rispetta altresì il requisito di proporzionalità di cui all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso.
54.
Il governo italiano, il governo polacco e la Commissione concordano con il Presidente dell’UKE.
55.
A mio parere, l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della medesima direttiva, deve essere interpretato nel senso che, qualora a un operatore venga imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi, tale operatore può essere obbligato ad adeguare i propri prezzi una volta l’anno sulla base di informazioni aggiornate relative ai costi nonché a presentare tali prezzi all’ANR competente per la verifica.
56.
L’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva dispone che, «[q]ualora un operatore abbia l’obbligo di orientare i propri prezzi ai costi» (
24
), ossia, quando tale obbligo è già stato imposto a un operatore, «[le ANR] possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui».
57.
Osservo che, come sostenuto dalla Commissione, l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso non contiene alcuna indicazione sulla frequenza con cui l’ANR competente può esigere che i prezzi stabiliti in precedenza siano giustificati e, ove necessario, siano adeguati (
25
).
58.
Di conseguenza, occorre richiamare l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso, secondo cui gli obblighi come quello di orientare i prezzi ai costi «dipendono dal tipo di problema evidenziato e sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo [8] della [direttiva quadro]». Ritengo che l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso debba applicarsi non solo all’iniziale imposizione dell’obbligo di orientare i prezzi ai costi, ma anche all’adeguamento di tali prezzi ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso. Pertanto, la frequenza con cui possono essere imposti la giustificazione e l’adeguamento dei prezzi orientati ai costi stabiliti in precedenza deve essere appropriata nel caso in esame («dipendono dal tipo di problema evidenziato»), proporzionata e volta al raggiungimento degli obiettivi di cui alla direttiva quadro.
59.
Rilevo che una delle caratteristiche dei mercati delle comunicazioni elettroniche consiste nella loro rapida evoluzione dovuta allo sviluppo tecnologico. In udienza la Commissione ha chiarito che tali mercati sono «caratterizzati dalla rapida evoluzione e dal progresso tecnologico», mentre il Presidente dell’UKE ha sottolineato che «lo sviluppo tecnologico si manifesta improvvisamente, il che altera sostanzialmente il funzionamento del mercato rilevante» (
26
). Alla luce di tali caratteristiche del mercato, ritengo che l’obbligo di adeguare i prezzi stabiliti in precedenza su base annuale non può essere ritenuto eccessivo o sproporzionato.
60.
Inoltre, rilevo che il mancato tempestivo adeguamento dei prezzi orientati ai costi può comportare distorsioni o restrizioni della concorrenza, che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, lettera b), della direttiva quadro, devono essere evitate. Invero, se i costi dovessero diminuire in modo significativo dopo la fissazione di prezzi orientati ai costi, l’operatore interessato, in caso di mancato tempestivo adeguamento, potrebbe imporre prezzi eccessivamente alti. Viceversa, se i costi dovessero aumentare dopo la fissazione dei prezzi orientati ai costi, l’operatore interessato potrebbe incontrare talune difficoltà nel mantenere le infrastrutture [esistenti] o nell’investire in nuove tecnologie.
61.
Conseguentemente, a mio avviso, un operatore cui è stato in precedenza imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi può essere obbligato a giustificare i propri prezzi e, ove necessario, ad adeguarli annualmente.
62.
Passo ora a esaminare se le ANR siano tenute ad effettuare un’analisi del mercato ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro prima di procedere a tale adeguamento annuale dei prezzi orientati ai costi.
63.
Dovrei anzitutto evidenziare che l’obbligo di orientare i prezzi ai costi può essere imposto solo al termine di un processo articolato in tre fasi (
27
).
64.
Nella prima fase occorre individuare e definire i mercati che possono essere oggetto di regolamentazione ex ante, ossia i mercati che possono giustificare l’imposizione di obblighi di regolamentazione. A livello dell’Unione europea, la Commissione adotta una raccomandazione ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva quadro. Tale raccomandazione elenca i mercati che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante (
28
). Spetta poi alle ANR individuare e definire i mercati rilevanti nei loro territori nazionali. Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva quadro, esse dovrebbero agire in tal senso «tenendo nel massimo conto» la raccomandazione adottata dalla Commissione.
65.
Nella seconda fase, ai sensi dell’articolo 16, paragrafi 1 e 2, della direttiva quadro, la ANR competente effettua un’analisi del mercato rilevante al fine di stabilire se tale mercato sia effettivamente concorrenziale, ossia se un operatore (individualmente o congiuntamente ad altri) disponga di un significativo potere di mercato su tale mercato (
29
).
66.
Nella terza fase, qualora un’ANR rilevi che un operatore dispone di un significativo potere di mercato su un mercato rilevante, deve imporre a tale operatore obblighi appropriati ai sensi dell’articolo 16, paragrafi 2 e 4, della direttiva quadro. Tra tali obblighi figura quello concernente l’orientamento dei prezzi ai costi di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso.
67.
A mio avviso, le ANR possono esigere l’adeguamento annuale dei prezzi orientati ai costi senza effettuare un’analisi del mercato ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro.
68.
In primo luogo, l’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva quadro prevede che «[q]uando [un’ANR] è tenuta, ai sensi (…) de[ll’]articolo 8 della [direttiva accesso], a decidere in merito all’imposizione, al mantenimento, alla modifica o alla revoca di obblighi a carico delle imprese, essa determina, in base alla propria analisi di mercato di cui al paragrafo 1 del presente articolo, se uno dei mercati rilevanti sia effettivamente concorrenziale». Il paragrafo 1 dell’articolo 16 della direttiva quadro stabilisce che, non appena possibile dopo l’adozione di una raccomandazione da parte della Commissione relativa ai mercati rilevanti dei servizi e dei prodotti suscettibili di una regolamentazione ex ante (raccomandazione che la Commissione ha adottato tre volte finora) (
30
), le ANR dovrebbero effettuare un’analisi dei mercati individuati dalla Commissione in detta raccomandazione. Pertanto, ritengo che l’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva quadro non esiga che le ANR effettuino una nuova analisi di mercato quando cercano di decidere in merito alla «modifica» di un obbligo imposto in precedenza. Piuttosto, l’articolo 16, paragrafo 2, prevede soltanto che le ANR si riferiscano all’analisi di mercato iniziale che ha condotto all’imposizione, in particolare, dell’obbligo di orientare i prezzi ai costi e che verifichino se, alla luce delle informazioni aggiornate sui costi, tale obbligo sia ancora appropriato.
69.
In secondo luogo, il considerando 15 della direttiva accesso specifica che, al fine di imporre un obbligo preciso a un operatore che, come già accertato sulla base di un’analisi di mercato, detiene un significativo potere di mercato, non si richiede un’«ulteriore analisi di mercato», bensì solo «la prova che l’obbligo in questione è appropriato e proporzionato in relazione alla natura del problema riscontrato». Pertanto, l’unico obiettivo dell’analisi del mercato effettuata ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro è determinare se un mercato sia effettivamente concorrenziale. L’assenza di un’effettiva concorrenza può assumere diversi significati, ad esempio, come previsto all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso, che «l’operatore interessato potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito dell’utenza finale». Una volta dimostrato ciò, non si richiede un’ulteriore analisi di mercato al fine di imporre obblighi di regolamentazione. In altri termini, lo scopo dell’analisi del mercato ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro non consiste nel determinare se uno specifico rimedio sia appropriato. Di conseguenza, se non è richiesta alcuna analisi del mercato per decidere se devono essere imposti dei prezzi orientati ai costi, non si può esigere nessuna analisi siffatta per decidere se, un anno dopo, tali prezzi devono essere adeguati (o mantenuti o revocati).
70.
Ovviamente, ciò non significa che i prezzi orientati ai costi imposti in precedenza possono essere modificati senza una valutazione della loro adeguatezza e proporzionalità. La «prova» dell’adeguatezza e proporzionalità che il considerando 15 della direttiva accesso richiede ai fini dell’iniziale imposizione di un obbligo si applica, a mio avviso, anche alla modifica di quest’ultimo. Ciò è conforme all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso, che richiede che gli obblighi siano «proporzionati».
71.
A tal proposito rilevo che, mentre l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso pone a carico dell’operatore interessato l’«onere della prova che il prezzo applicato si basa sui costi», tale disposizione, ciononostante, fa riferimento alla determinazione dei «costi di un’efficiente fornitura di servizi», determinazione che spetta alle ANR. A mio giudizio, ciò implica che le ANR dovrebbero verificare l’informazione fornita dall’operatore interessato e valutare se i costi così determinati sulla base dell’analisi di mercato inziale (
31
) si siano evoluti e se, di conseguenza, debbano essere adeguati.
72.
A mio avviso, ciò è conforme alla libertà d’impresa sancita dall’articolo 16 della Carta.
73.
Nella tutela conferita dall’articolo 16 della Carta rientrano la libertà di esercitare un’attività economica o commerciale, la libertà contrattuale e la libera concorrenza. La libertà contrattuale comprende la libertà di determinare il prezzo di una prestazione (
32
). A mio parere, l’obbligo di stabilire prezzi orientati ai costi interferisce indubbiamente con la libertà d’impresa. Pertanto, l’obbligo di adeguare annualmente tali prezzi senza che l’ANR effettui un’analisi di mercato interferisce anch’esso con tale libertà.
74.
Tuttavia, l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta ammette la possibilità di apportare limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà sanciti dalla Carta, purché le limitazioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale di tali diritti e libertà e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (
33
). Sottolineo, in primis, che l’obbligo di stabilire prezzi orientati ai costi e l’obbligo di adeguare annualmente tali prezzi senza che l’ANR effettui un’analisi del mercato sono previsti dal diritto nazionale, ossia dalla PT. In secondo luogo, tali obblighi rispettano il contenuto essenziale della libertà d’impresa, dal momento che gli operatori possono tuttora fornire il servizio di interconnessione in questione (dato che l’ANR non può stabilire i prezzi a un livello inferiore a quello dei costi di un operatore efficiente). In terzo luogo, gli articoli 39 e 40 della PT, che traspongono l’articolo 13 della direttiva accesso, perseguono obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione europea, come la promozione della concorrenza a cui fa riferimento l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva quadro. In particolare, l’obbligo di stabilire i prezzi orientati ai costi e di adeguarli annualmente, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso, dovrebbe impedire agli operatori di applicare prezzi eccessivamente elevati o di comprimere questi ultimi. In quarto luogo, l’obbligo di adeguare annualmente i prezzi sulla base di una verifica da parte dell’ANR competente circa il carattere appropriato di tale adeguamento alla luce dell’evoluzione dei costi è conforme al requisito di proporzionalità di cui all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva accesso.
75.
Pertanto, la risposta alla seconda questione pregiudiziale dovrebbe essere che l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, di tale direttiva e con l’articolo 16 della Carta, deve essere interpretato nel senso che, qualora un’ANR imponga a un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato l’obbligo di orientare i prezzi ai costi, tale ANR può esigere che l’operatore interessato giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui annualmente. Al fine di esigere siffatto adeguamento dei prezzi, le ANR non sono obbligate ad effettuare un’analisi del mercato ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro. Tuttavia, esse sono tenute a garantire che tale adeguamento dei prezzi sia appropriato e proporzionato alla luce dell’evoluzione dei costi.
C.
Sulla terza questione pregiudiziale
76.
Con la terza questione il giudice del rinvio chiede essenzialmente se si possa esigere che un operatore, cui è stato imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso, adegui i propri prezzi in forza del paragrafo 3 del medesimo articolo solo dopo che abbia iniziato ad applicare i prezzi orientati ai costi o anche prima che inizi ad applicarli (
34
).
77.
Il giudice del rinvio rileva che la versione polacca dell’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso prevede che «[le ANR] possono esigere che un’impresa giustifichi pienamente i prezzi applicati e, ove necessario, li adegui di conseguenza» (
35
). Ad avviso del giudice del rinvio, la versione polacca di tale disposizione suggerisce che le ANR possono esigere che un operatore a cui è stato imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi adegui tali prezzi soltanto dopo che ha iniziato ad applicare i prezzi orientati ai costi stabiliti sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1. Tuttavia, detto giudice fa notare che, a differenza della versione polacca, le versioni inglese, tedesca e francese dell’articolo 13, paragrafo 3, ultima frase, non fanno alcun riferimento a prezzi già «applicati». Pertanto, il giudice a quo ritiene che le ANR possano esigere che un operatore a cui è stato imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi adegui tali prezzi in forza dell’articolo 13, paragrafo 3, non soltanto quando tale operatore ha iniziato ad applicare detti prezzi orientati ai costi, ma anche prima che inizi ad applicarli.
78.
Rilevo che, ad esempio, le versioni danese, tedesca, francese, ungherese, italiana e svedese (
36
) dell’articolo 13, paragrafo 3, ultima frase, della direttiva accesso prevedono tutte che le ANR possono esigere che un operatore giustifichi pienamente «i propri prezzi». Tali versioni non fanno alcun riferimento ai prezzi «applicati». La versione spagnola, tuttavia, fa riferimento ai prezzi «applicati» (
37
).
79.
Secondo una consolidata giurisprudenza, in caso di difformità tra le diverse versioni linguistiche di un testo di diritto dell’Unione, la disposizione in questione dev’essere interpretata alla luce dell’economia generale e della finalità della normativa di cui essa costituisce un elemento (
38
). Nel caso di specie, l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso garantisce che l’operatore a cui è stato imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi sulla base del paragrafo 1 del suddetto articolo applichi in effetti dei prezzi orientati ai costi. L’articolo 13, paragrafo 3, garantisce che l’obbligo imposto in forza del paragrafo 1 di detto articolo sia effettivamente adempiuto. Ritengo che tale obbligo potrebbe non essere effettivamente adempiuto qualora l’ANR competente non potesse esigere che l’operatore interessato adegui i propri prezzi prima di iniziare ad applicarli nonché dopo aver iniziato ad applicarli. A tal proposito sottolineo che l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro autorizza le ANR ad adottare «tutte le ragionevoli misure» al fine di conseguire gli obiettivi di cui al paragrafo 2 di tale disposizione, in particolare la promozione della concorrenza, a condizione che dette misure siano proporzionate (
39
).
80.
Pertanto, la risposta alla terza questione dovrebbe essere che l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso deve essere interpretato nel senso che, qualora sia stato imposto a un operatore l’obbligo di orientare i prezzi ai costi sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1, della medesima direttiva, si può esigere che tale operatore adegui i propri prezzi prima che inizi ad applicarli o che abbia iniziato ad applicarli.
IV. Conclusione
81.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sottoposte dal Sąd Najwyższy (Corte Suprema, Polonia) nei seguenti termini:
1)
L’articolo 13 della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso), in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della medesima direttiva, deve essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale di regolamentazione imponga a un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato l’obbligo di orientare i prezzi ai costi, tali prezzi, di norma, possono, essere fissati al di sotto del livello dei costi sostenuti dall’operatore interessato per la fornitura del servizio in questione, purché essi non siano fissati al di sotto dei costi sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura di tale servizio. Tuttavia, ciò non pregiudica il potere discrezionale dell’autorità nazionale di regolamentazione, in una determinata situazione, di fissare i prezzi al di sopra dei costi sostenuti da un operatore efficiente per la fornitura del servizio in questione, qualora ritenga tale metodo adatto e ne motivi l’utilizzo.
2)
L’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4, della medesima direttiva e con l’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale di regolamentazione imponga a un operatore designato come detentore di un significativo potere di mercato l’obbligo di orientare i prezzi ai costi, tale autorità nazionale di regolamentazione può esigere che l’operatore interessato giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui annualmente. Al fine di esigere siffatto adeguamento dei prezzi, le autorità nazionali di regolamentazione non sono obbligate ad effettuare un’analisi del mercato ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro). Tuttavia, esse sono tenute a garantire che l’adeguamento dei prezzi sia appropriato e proporzionato alla luce dell’evoluzione dei costi.
3)
L’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso deve essere interpretato nel senso che, qualora sia stato imposto ad un operatore l’obbligo di orientare i prezzi ai costi sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso, si può esigere che tale operatore adegui i propri prezzi, non soltanto prima che inizi ad applicarli, ma anche dopo che abbia iniziato ad applicarli.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) (GU 2002, L 108, pag. 7).
(
3
)	V. considerando 7 della raccomandazione della Commissione del 7 maggio 2009 sulla regolamentazione delle tariffe di terminazione su reti fisse e mobili nella UE (2009/396/CE) (in prosieguo: la «raccomandazione sulle tariffe di terminazione») (GU 2009, L 124, pag. 67). V. anche Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, pagg. 86 e 87, e Garzaniti, L., e O’Regan, M. (a cura di), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, 3a edizione, Sweet & Maxwell, 2010, punto 4‑010.
(
4
)	Direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU 2002, L 108, pag. 33).
(
5
)	Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).
(
6
)	Come indicato dal Presidente dell’UKE nelle proprie osservazioni scritte e in risposta a un quesito posto dalla Corte in udienza.
(
7
)	Rilevo che, in udienza, il Presidente dell’UKE ha riconosciuto che il progetto della decisione sulla MTR del 2008 non era stato notificato alla Commissione. Per contro, come precisato nell’ordinanza di rinvio, la decisione sulla MTR del 2009 è stata adottata a seguito della procedura di cui all’articolo 7 della direttiva quadro (v. decisione della Commissione del 28 ottobre 2009 nel caso PL/2009/0991, C(2009)8536, SG-Greffe (2009) D/8051: terminazione di chiamata vocale su singole reti mobili. Dettagli del rimedio del controllo dei prezzi).
(
8
)	Il corsivo è mio.
(
9
)	A tal proposito, v. Garzaniti, L., e O’Regan, M. (a cura di), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, 3a edizione, Sweet & Maxwell, 2010, punto 1‑069: ai sensi della direttiva quadro e della direttiva accesso, entrambe adottate nel 2002, «alle ANR è conferito un ampio potere discrezionale nella scelta dei rimedi che esse possono imporre a carico delle imprese con significativo potere di mercato, diversamente dal quadro normativo del 1998, secondo il quale qualora fosse accertato che un’impresa deteneva un significativo potere di mercato, essa era soggetta a tutti gli obblighi di regolamentazione previsti nelle direttive pertinenti» (traduzione libera).
(
10
)	V. articolo 8, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva accesso.
(
11
)	Sentenze della Corte del 24 aprile 2008, Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, punto 153; del 3 dicembre 2009, Commissione/Germania, C‑424/07, EU:C:2009:749, punto 61, e del 15 settembre 2016, Koninklijke KPN e a., C‑28/15, EU:C:2016:692, punto 36.
(
12
)	Il corsivo è mio.
(
13
)	Il corsivo è mio.
(
14
)	Sentenza della Corte del 15 settembre 2016, Koninklijke KPN e a., C‑28/15, EU:C:2016:692, punto 38 (il corsivo è mio).
(
15
)	V. considerando 7 della raccomandazione sulle tariffe di terminazione, nonché considerando 9 della medesima raccomandazione, il quale dispone che «[i]n un contesto concorrenziale gli operatori entrano in competizione sulla base dei costi correnti e non ricevono compensazioni per i costi dovuti a inefficienze (…)».
(
16
)	Il corsivo è mio.
(
17
)	V. articolo 8, paragrafo 2, lettere b) e c), della direttiva quadro (il corsivo è mio).
(
18
)	Sentenza della Corte del 15 settembre 2016, Koninklijke KPN e a., C‑28/15, EU:C:2016:692, punto 38.
(
19
)	V. Garzaniti, L., e O’Regan, M. (a cura di), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law
and Regulation, 3a edizione, Sweet & Maxwell, 2010, punto 1‑278: gli operatori cui è stato imposto l’obbligo di orientare i prezzi ai costi possono ciononostante aumentare i prezzi «se l’analisi della contabilità dei costi approvata dall’ANR competente fornisce prove convincenti del fatto che il prezzo proposto sarebbe inferiore ai costi efficienti degli elementi di base della rete e dei servizi richiesti, con un ragionevole margine di profitto» (traduzione libera); v. anche Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, pag. 175: «in principio, l’orientamento al costo è il limite massimo che le ANR non possono valicare: esse cioè non possono imporre tariffe sotto-costo (…). La validità di questa affermazione deve essere però temperata dalla circostanza che i costi risultanti dalla contabilità regolatoria possono essere inferiori a quelli effettivi, qualora la stessa simuli la struttura impiantistica di un operatore efficiente e non quella effettiva dell’impresa regolata (…). Conseguentemente, le ANR non potrebbero stabilire prezzi sotto-costo regolatorio, ma potrebbero stabilire prezzi sotto-costo effettivo».
(
20
)	L’ordinanza di rinvio sottolinea che «nella presente causa non è stato dimostrato che i costi della Polkomtel alla base della determinazione del prezzo per il servizio gravato dall’obbligo di cui all’articolo 40 PT avevano raggiunto un livello più alto rispetto a quello sufficiente ai fini di un’efficiente fornitura del servizio in questione. Il Prezes UKE ha soltanto ritenuto che il prezzo determinato in base ai costi sostenuti dalla Polkomtel dovrebbe essere, in definitiva, fissato ad un livello più basso in considerazione della necessità di garantire la parità delle condizioni di concorrenza per tutti gli operatori che dispongono di un significativo potere di mercato» (il corsivo è mio). Inoltre, in udienza, il Presidente dell’UKE ha indicato che la decisione sulla MTR del 2009 applica un metodo per la determinazione dei parametri di riferimento.
(
21
)	Tuttavia, rilevo che, in udienza, il Presidente dell’UKE ha indicato come, all’epoca dei fatti, i tre operatori, compresa la Polkomtel, detenevano un significativo potere di mercato in Polonia. Ciascuno possedeva una quota pari a circa il 30% ed era soggetto a obblighi imposti dal Presidente dell’UKE.
(
22
)	Invero, il punto 11 della raccomandazione sulle tariffe di terminazione prevede che «le ANR dovrebbero far sì che entro il 31 dicembre 2012 le tariffe di terminazione siano applicate a un livello di costi efficiente e simmetrico». Inoltre, conformemente al considerando 21 di tale raccomandazione, «[u]n periodo transitorio fino al 31 dicembre 2012 è da ritenersi sufficiente (…) per consentire alle ANR di mettere in atto il modello di calcolo dei costi».
(
23
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, recante modifica delle direttive 2002/21, 2002/19 e 2002/20/CE relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (GU 2009, L 337, pag. 37).
(
24
)	Il corsivo è mio.
(
25
)	È irrilevante che, come sottolineato dalla Polkomtel, l’articolo 16, paragrafo 6, della direttiva quadro, come modificata dalla direttiva 2009/140, preveda che le ANR debbano effettuare un’analisi di mercato una volta ogni tre anni. Alla Corte si chiede con che frequenza l’ANR possa richiedere l’adeguamento dei prezzi orientati ai costi ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso. Non è chiesto con che frequenza l’ANR possa effettuare un’analisi del mercato ai sensi dell’articolo 16 della direttiva quadro.
(
26
)	V. anche Garzaniti, L., e O’Regan, M. (a cura di), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, 3a edizione, Sweet & Maxwell, 2010, punto 4‑015, che sottolinea l’impatto dello sviluppo tecnologico sulla definizione del mercato.
(
27
)	V. Garzaniti, L., e O’Regan, M. (a cura di), Telecommunications, Broadcasting and the Internet EU. Competition Law and Regulation, 3a edizione, Sweet & Maxwell, 2010, punti da 1‑220 a 1‑226.
(
28
)	Raccomandazione della Commissione, del 17 dicembre 2007, relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21 (2007/879/CE) (in prosieguo: la «raccomandazione sui mercati») (GU 2007, L 344, pag. 65).
(
29
)	La nozione di significativo potere di mercato come definita dall’articolo 14 della direttiva quadro equivale al concetto di posizione dominante tratto dal diritto della concorrenza. V. punto 70 delle linee direttrici della Commissione per l’analisi del mercato e la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del quadro normativo [dell’UE] per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (GU 2002, C 165, pag. 6).
(
30
)	La prima raccomandazione relativa ai mercati rilevanti dei servizi e dei prodotti suscettibili di una regolamentazione ex ante è stata adottata nel 2003 [raccomandazione della Commissione, dell’11 febbraio 2003, relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche suscettibili di una regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21 (2003/311/CE), GU 2003, L 114, pag. 45]. La seconda è stata adottata nel 2007 (la raccomandazione sui mercati, citata nella nota 28). La terza è stata adottata nel 2014 [raccomandazione della Commissione, del 9 ottobre 2014, relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21 (2014/710/UE), GU 2014, L 295, pag. 79].
(
31
)	Indipendentemente dal metodo di contabilità dei costi applicato.
(
32
)	Sentenza del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punti 42 e 43.
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33
)	Sentenza del 21 dicembre 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punto 70.
(
34
)	Nei motivi dell’ordinanza di rinvio si afferma che, con la terza questione, il giudice del rinvio chiede «se la disposizione dell’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva accesso, debba essere interpretata nel senso che l’obbligo in capo all’operatore che dispone di un significativo potere di mercato di adeguare i prezzi da esso calcolati nell’adempimento dell’obbligo imposto ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva accesso, diventa esigibile soltanto (…) a partire dal momento in cui egli ha iniziato ad applicare i prezzi stabiliti in questo modo sul mercato, oppure [prima che] (…) l’operatore pratic[hi] in commercio i prezzi stabiliti dall’[ANR]» (il corsivo è mio). Pertanto, a mio avviso, il giudice del rinvio non chiede se all’operatore interessato possa essere imposto, sulla base dell’articolo 13, paragrafo 3, di adeguare i suoi prezzi qualora applichi prezzi liberamente fissati o prezzi imposti in precedenza dall’ANR in forza dell’articolo 13, paragrafo 1. Detto giudice chiede se si possa esigere che l’operatore interessato, in virtù dell’articolo 13, paragrafo 3, adegui i propri prezzi dopo che ha iniziato ad applicare i prezzi fissati in precedenza dall’ANR sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1 o prima che inizi ad applicare i prezzi fissati in precedenza dall’ANR.
(
35
)	Il corsivo è mio. La versione polacca dell’articolo 13, paragrafo 3, ultima frase, della direttiva accesso è formulata nei seguenti termini: «[k]rajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby — odpowiedniego dostosowania tych cen» (il corsivo è mio).
(
36
)	La versione danese è formulata nei seguenti termini: «de nationale tilsynsmyndigheder kan anmode en udbyder om at fremlægge fuld dokumentation for priserne og om nødvendigt kræve, at priserne tilpasses»; la versione tedesca è redatta come segue: «die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen»; nella versione francese si legge: «les autorités réglementaires nationales peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l’adaptation»; la versione ungherese è redatta nei seguenti termini: «a nemzeti szabályozó hatóságok megkövetelhetik az üzemeltetőtől, hogy árait teljeskörűen indokolja, és szükség szerint megkövetelhetik az árak kiigazítását is»; la versione italiana recita è così formulata: «le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui», e la versione svedese è formulata come segue: «de nationella regleringsmyndigheterna får ålägga en operatör att fullt ut motivera sina priser och, när så är lämpligt, kräva att priserna justeras» (il corsivo è mio).
(
37
)	La versione spagnola è formulata come segue: «las autoridades nacionales de reglamentación podrán exigir a un operador que justifique plenamente los precios
que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique» (il corsivo è mio).
(
38
)	Sentenza del 17 maggio 2017, ERGO Poist’ovňa, C‑48/16, EU:C:2017:377, punto 37.
(
39
)	Desidero sottolineare che, in udienza, i rappresentanti del Presidente dell’UKE e del governo polacco hanno indicato che la decisione sulla tariffa MTR del 2009 non era stata applicata retroattivamente.