62013CC0091
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
izneseno 8. svibnja 2014. (
1
)
Predmet C‑91/13
Essent Energie Productie BV
protiv
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je postavio Raad van State (Nizozemska))
„Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske — Članak 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje — Članak 41. Dodatnog protokola — klauzula standstill — Područje primjene — Sloboda pružanja usluga — Članci 56. i 57. UFEU‑a — Upućivanje radnika — Državljani trećih država — Uvjet radne dozvole za stavljanje radnika na raspolaganje“
1.
Zahtjev za prethodnu odluku koji se ispituje postavljen je u okviru spora između Essent Energie Productie BV (u daljnjem tekstu: Essent) i Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministar za socijalna pitanja i rad, u daljnjem tekstu: ministar) povodom novčane kazne koju je potonji izrekao za radove koje su izvršili radnici državljani trećih država bez radne dozvole.
2.
Essent je društvo s poslovnim nastanom u Nizozemskoj koje je zadužilo BIS Industrial Services Nederland BV (u daljnjem tekstu: BIS), koji također ima poslovni nastan u Nizozemskoj, da izvrši radove montaže skela u njegovoj sekundarnoj zgradi, koja se nalazi u Geertruidenbergu (Nizozemska).
3.
Prema izvješću koje je sastavila inspekcija rada 8. ožujka 2010. tijekom kontrole koju je na toj zgradi izvršila 15., 19. i 20. svibnja 2008. utvrđeno je da je u izvršenju radova između 1. siječnja i 20. svibnja 2008. sudjelovalo 33 državljana trećih država, od čega 29 turskih državljana, 3 državljana bivše Jugoslavije i jedan marokanski državljanin.
4.
Prema istom izvješću strane je radnike u BIS uputio Ekinci Gerüstbau GmbH (u daljnjem tekstu: Ekinci), njemački poduzetnik s poslovnim nastanom u Kölnu (Njemačka), u kojem su ti radnici bili zaposleni a da im u tu svrhu nije bila izdana nikakva radna dozvola.
5.
Odlukom od 11. svibnja 2010. ministar je Essentu izrekao novčanu kaznu od 264.000 eura zbog povrede članka 2. stavka 1. Zakona o radu stranaca (Wet arbeid vreemdelingen) od 21. prosinca 1994. (
2
), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Wav 1994), jer su za to društvo spomenute radove izvršili strani radnici bez radne dozvole iako je ona obvezna temeljem nizozemskog zakonodavstva.
6.
Essent je uložio žalbu protiv te odluke.
7.
Odlukom od 22. prosinca 2010. ministar je tu žalbu proglasio neutemeljenom jer se usluga koju je pružio Ekinci isključivo sastojala od upućivanja radnika u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (
3
) te je Essent kao nalogodavac i poslodavac stranih radnika u smislu Wava 1994 za spomenute trebao ishoditi radne dozvole.
8.
Presudom od 27. rujna 2011. Rechtbank ’s‑Hertogenbosch (Nizozemska) je odbio tužbu Essenta protiv navedene odluke. Taj je sud pozivajući se na presudu Vicoplus i dr. (
4
) presudio da je ministar ispravno izrekao novčanu kaznu Essentu jer nije izdana nikakva radna dozvola iako se usluga koju je Ekinci pružio sastojala isključivo od upućivanja radnika u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive 96/71.
9.
Da bi došao do tog zaključka, Rechtbank ’s‑Hertogenbosch je utvrdio da je moguće, iako se presuda Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) odnosi na pružanje usluga koje se sastoje od upućivanja poljskih radnika, iz nje izvući zaključak da u situaciji koja se odnosi na stavljanje na raspolaganje radnika državljana trećih država članci 56. i 57. UFEU‑a ne sprečavaju zakonodavstvo države članice, u ovom slučaju članak 2. stavak 1. Wava 1994, da od radnika zahtijeva da budu nositelji radne dozvole.
10.
Essent se na navedenu presudu žalio pred Raad van State (Nizozemska).
11.
Poput Rechtbank ’s‑Hertogenboscha, sud koji je uputio zahtjev smatra da se iz presude Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) može izvući zaključak da članci 56. i 57. UFEU‑a ne sprečavaju državu članicu da upućivanje stranih radnika iz trećih država na svoje državno područje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive 96/71 čini podložnim ishođenju radne dozvole. Pitanje spojivosti uvjeta takve radne dozvole s člancima 56. i 57. UFEU‑a prema sudu koji je uputio zahtjev jasno proizlazi iz presude Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) i u tom pogledu nije smatrao nužnim upitati Sud.
12.
Njega zanima mišljenje Suda o drugom pitanju, tumačenje s jedne strane članka 41. Dodatnog protokola (
5
) Sporazumu o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske (
6
) i s druge strane članka 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980., koji se odnosi na razvoj tog pridruživanja (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80).
13.
Ta dva članka sadrže pravilo statusa quo, koje za predmet ima zabranu državama članicama da od njihovog stupanja na snagu uvode nova ograničenja slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga i slobodnoga kretanja radnika između Republike Turske i država članica Europske unije.
14.
Točnije, članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, koji se nalazi u poglavlju II. glave II., određuje:
„Ugovorne stranke među sobom ne uvode nikakva nova ograničenja u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.“
15.
Što se tiče članka 13. Odluke br. 1/80, on glasi:
„Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji su na njihovom državnom području zaposleni i imaju zakonit boravak.“ [neslužbeni prijevod]
16.
Sukladno članku 16. stavku 1. navedene odluke, ta je odredba primjenjiva od 1. prosinca 1980.
17.
Sud koji je uputio zahtjev osobito se pita čini li ili ne pojam poslodavca kakav se razvio u nizozemskom ustavnom pravu novo ograničenje u smislu tih odredaba.
18.
Pogledajmo detaljnije koje su to odredbe nizozemskog zakonodavstva o kojima se raspravlja.
19.
Dana 1. prosinca 1980. zapošljavanje stranaca u Nizozemskoj bilo je uređeno Zakonom o radu stranih radnika (Wet arbeid buitenlandse werknemers) od 9. studenoga 1978. (
7
)
20.
Sukladno članku 1. točki (b) 1° Wabwa za potrebe primjene odredaba tog zakona ili odredaba koje iz njega proizlaze poslodavcem se smatra svatko tko je vezan ugovorom o radu s ciljem izvršavanja posla osim ako ta druga osoba nije upućena trećem u skladu sa Zakonom o stavljanju radnika na raspolaganje (Wet op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten) od 31. srpnja 1965. (
8
)
21.
Prema članku 1. točki (b) 3° Wabwa poslodavcem se također smatra svatko kod koga je upućena druga osoba ako se na to upućivanje primjenjuje Zakon o upućivanju radnika.
22.
Sukladno članku 4. Wabwa poslodavcu je zabranjeno zapošljavanje stranca bez dozvole koju donosi nadležni ministar.
23.
Prema članku 1.1. točki (b) Zakona o stavljanju radnika na raspolaganje, stavljanjem radnika na raspolaganje smatra se upućivanje radnika drugome, uz naknadu, u cilju izvršavanja posla kojim se taj poduzetnik uobičajeno bavi, na temelju koji je drukčiji od ugovora o radu.
24.
Verzija Wava 1994 primjenjiva u ovom slučaju jest ona koja je bila na snazi prije stupanja na snagu Zakona od 25. lipnja 2009. (
9
), 1. srpnja 2009.
25.
Sukladno članku 1. stavku 1. točki (b) 1° Wava 1994, poslodavcem se smatra onaj tko od druge osobe traži da obavi neki posao prilikom izvršavanja neke funkcije, obavljanja zanimanja ili bavljenja poduzetništvom.
26.
Prema članku 2. stavku 1. Wava 1994. poslodavcu je zabranjeno zapošljavanje stranog radnika bez radne dozvole u Nizozemskoj.
27.
Ta se zabrana međutim ne primjenjuje u pogledu stranca koji se u okviru pružanja transnacionalnih usluga privremeno zapošljava u Nizozemskoj u službi poslodavca s poslovnim nastanom u nekoj drugoj državi članici, pod uvjetom da se ne radi o pružanju usluga koje se sastoje od stavljanja radnika na raspolaganje.
28.
Osim toga, članak 3, stavak 1. točka (a) Wava 1994 precizira da se spomenuta zabrana ne primjenjuje na stranca kojemu se ne može izdati radna dozvola temeljem odredaba sporazuma zaključenog s drugim državama ili temeljem odluke organizacije javnog međunarodnog prava kojom je vezana Kraljevina Nizozemska.
29.
Iz tog iznošenja nacionalnih odredaba proizlazi da je poslodavac morao, prije stupanja na snagu Odluke br. 1/80, ishoditi radnu dozvolu sukladno članku 1. točki (b) 1° Wabwa ako je zaposlio stranca na temelju ugovora o radu, osim ako radnik nije bio upućen trećem u skladu sa Zakonom o stavljanju radnika na raspolaganje. Sukladno članku 1. točki (b) 3° Wabwa poslodavac je u ovom slučaju, u smislu tog zakona, onaj kod koga se radnik upućuje. Slijedi da je BIS, kojemu je Ekinci uputio strane radnike, prije stupanja na snagu Odluke br. 1/80 bio poslodavac koji je obvezan ishoditi dozvolu.
30.
Kao što ističe sud koji je uputio zahtjev, iz pripremnih radova za članke 1. i 2. Wava 1994 proizlazi da je poslodavac koji je obvezan ishoditi dozvolu onaj koji stvarno zapošljava stranca i da je taj poslodavac u svakom trenutku odgovoran za postojanje potrebne radne dozvole. U tom pogledu nije važno postojanje ugovora o radu ili veze podčinjenosti. Za određivanje svojstva poslodavca dovoljna je činjenica da se posao stvarno izvršava po nalogu ili u službi poslodavca. Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je ta prilagodba nacionalnog propisa bila potrebna jer su u praksi poslodavci tražili način da pomoću zloporaba i složenih konstrukcija zaobiđu uvjet radne dozvole u slučaju zapošljavanja stranih radnika. Izabranim se rješenjem zadržala široka definicija pojma poslodavca koji može biti odgovoran za nedostatak radne dozvole državljana trećih država koje zapošljava.
31.
Imajući u vidu taj široki pojam poslodavca koji je zadržan u Wavu 1994, slijedi da u situaciji poput one iz glavnog postupka uvjet radne dozvole vrijedi ne samo za poduzetnika korisnika, u ovom slučaju BIS, nego jednako tako i za druge poslodavce u lancu zapošljavanja koji su nalogodavci, u ovom slučaju Essent.
32.
Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava kako se zapitao treba li se proširenje pojma poslodavca u Wavu 1994 smatrati novim ograničenjem u smislu pravila statusa quo sadržanog u članku 13. Odluke br. 1/80 kao i u članku 41. Dodatnog protokola i je li, prema tome, određivanje kazne Essentu suprotno tim člancima. S točke gledišta Essenta, proširenje pojma poslodavca koji je odgovoran za nedostatak radne dozvole stranih radnika koje zapošljava, nakon stupanja na snagu spomenutih članaka, ima učinak ograničivanja pristupa turskih radnika nizozemskom tržištu rada.
33.
Prije pitanja je li proširenje pojma poslodavca novo ograničenje suprotno članku 13. Odluke br. 1/80 kao i članku 41. Dodatnog protokola, sud koji je uputio zahtjev se također upitao može li se Essent pozivati na te članke.
34.
U tim je uvjetima Raad van State odlučio prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
U situaciji kao što je ova u glavnom postupku, može li se nalogodavac koji se u smislu članka 2. stavka 1. [Wava 1994] treba smatrati poslodavcem turskih radnika u odnosu na nizozemske vlasti pozvati na pravilo statusa quo iz članka 13. Odluke br. 1/80 ili članka 41. Dodatnog protokola?
2.
a)
Treba li pravilo statusa quo iz članka 13. Odluke br. 1/80 ili članka 41. Dodatnog protokola tumačiti u smislu da se protivi uvođenju zabrane poput one predviđene u članku 2. stavku 1. [Wava 1994] za nalogodavce koji u Nizozemskoj zapošljavaju radnike koji su državljani trećih država, u ovom slučaju [Republike] Turske, bez radne dozvole, ako su ti radnici zaposleni kod njemačkog poduzetnika i rade posredstvom nizozemskog poduzetnika korisnika, koji je njihov nalogodavac u Nizozemskoj?
b)
Je li u tom pogledu od značaja da je, čak i prije stupanja na snagu pravila statusa quo iz članka 41. Dodatnog protokola odnosno članka 13. Odluke br. 1/80, poslodavcu bilo zabranjeno zapošljavanje stranca na temelju ugovora o radu bez radne dozvole i da je ta zabrana također proširena na poduzetnike korisnike kod kojih su stranici upućeni prije stupanja na snagu pravila statusa quo iz članka 41. Dodatnog protokola odnosno članka 13. Odluke br. 1/80?“
I – Naša analiza
35.
Valja podsjetiti na to da okolnost da je nacionalni sud formalno redigirao prethodno pitanje pozivajući se na određene odredbe prava Unije ne predstavlja zapreku da Sud tom sudu pruži sve elemente tumačenja koji mogu biti korisni prilikom donošenja presude u predmetu u kojem sudi bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tom smislu pripada Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a posebno iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku, izvuče one dijelove prava Unije koje je potrebno tumačiti imajući u vidu predmet spora (
10
).
36.
Štoviše, na temelju razloga koje ćemo izložiti, smatramo da članak 13. Odluke br. 1/80 i članak 41. Dodatnog protokola nemaju važnost za rješavanje spora u glavnom postupku.
37.
Naprotiv, prema našem mišljenju istaknutom se je problematikom potrebno baviti s obzirom na članke 56. i 57. UFEU‑a.
A – O primjenjivim pravilima prava EU‑a
38.
Ustanovljeno je da je Ekinci poduzetnik s poslovnim nastanom u Njemačkoj. Prema njemačkom trgovačkom registru djelatnost tog poduzetnika je izrada, montaža i iznajmljivanje skela.
39.
Ekinci je BIS‑u na raspolaganje stavio radnike državljane nekoliko trećih država u svrhu montaže skela, u razdoblju od 1. siječnja do 20. svibnja 2008.
40.
Nije sporno da dotični radnici, među kojima su većina turski državljani, imaju dozvolu boravka u Njemačkoj i da tamo zakonito rade.
1. O neprimjenjivosti članka 13. Odluke br. 1/80
41.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da klauzula standstill iz članka 13. Odluke br. 1/80 općenito zabranjuje uvođenje potpuno novih unutarnjih mjera koje bi imale za cilj ili bi im bio učinak, za turskog državljanina, podvrgavanje slobode kretanja radnika restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na dan stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u pogledu odnosne države članice (
11
).
42.
S druge strane, Sud je ponovno presudio da se za razliku od radnika iz država članica turski državljani ne mogu koristiti slobodnim kretanjem unutar Unije, nego određenim pravima na državnom području isključivo države članice domaćina (
12
).
43.
U ovom slučaju država članica domaćin radnika turskih državljana je Savezna Republika Njemačka, država članica u kojoj oni zakonito borave i rade. To znači da ti radnici mogu isticati svoja prava koja proizlaze iz Odluke br. 1/80 u pogledu te države članice.
44.
Štoviše, članak 13. Odluke br. 1/80 tiče se nacionalnih mjera koje se odnose na pristup zaposlenju. Sud je glede toga zaključio da taj članak „nema svrhu zaštititi turske državljane već integrirane u tržište rada države članice, već je njegov cilj precizna primjena na turske državljane koji još ne uživaju prava u području zapošljavanja i, vezano za to, boravka na temelju članka 6. stavka 1. Odluke br. 1/80“ (
13
).
45.
Valja s druge strane podsjetiti na to da je Sud u svojoj presudi Abatay i dr. (
14
) donio odluku u pogledu turskih vozača teretnih vozila, zaposlenika poduzetnika s poslovnim nastanom u Turskoj, koji u Njemačkoj obavljaju međunarodni prijevoz robe. On je na početku_istaknuo kako su turski vozači teretnih vozila „na njemačkom državnom području prisutni samo tijekom vrlo ograničenih razdoblja, s isključivim ciljem da tamo isporuče i istovare robu podrijetlom iz Turske ili da preuzmu robu za prijevoz do zemalja kao što su Turska, Iran ili Irak“ (
15
). Nastavno je utvrdio da se „nakon svake obavljene usluge vraćaju u Tursku gdje borave sa svojim obiteljima i gdje poduzetnik koji ih zapošljava i isplaćuje im plaću ima poslovni nastan“ (
16
) te iz toga izveo zaključak da „ti turski državljani nemaju nikakvu namjeru integrirati se u tržište rada Savezne Republike Njemačke kao države članice domaćina“ (
17
).
46.
Međutim, prema Sudu „iz strukture i cilja Odluke br. 1/80 proizlazi da u trenutačnom stanju razvoja slobodnoga kretanja radnika u okviru pridruživanja Turske EEZ‑u[...] navedena odluka u biti ima za predmet postupnu integraciju turskih radnika [u državi članici domaćinu] putem redovnog neprekidnog rada“ (
18
).
47.
Članak 13. Odluke br. 1/80 se dakle ne može primijeniti na situaciju čije je obilježje privremena prisutnost radnika turskih državljana u Njemačkoj, koja se ne može smatrati namjerom radnika da se integriraju u tržište rada te države članice.
48.
O istom se prema našem mišljenju radi i u okviru ovog predmeta, što se tiče radnika turskih državljana koji zakonito borave i rade u Njemačkoj, koja je prema tome njihova država domaćin u okviru Europske unije, i koji su upućeni na nizozemsko državno područje na ograničeno razdoblje koje odgovara vremenu potrebnom za izradu skela, što je bio zadatak BIS‑a. Nakon izvršenja tog zadatka dotični su radnici napustili nizozemsko državno područje i vratili su se u Njemačku. Kao što ispravno ističe nizozemska vlada, ti radnici nisu imali namjeru integrirati se u nizozemsko tržište rada. Slijedi da se u okviru glavnog postupka u pogledu nizozemskih vlasti ne može primijeniti članak 13. Odluke br. 1/80.
2. Neprimjenjivost članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola
49.
Članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, kao što proizlazi iz samog njegovog teksta, jasno, precizno i bezuvjetno propisuje nedvosmislenu klauzulu standstill, koja ugovornim strankama zabranjuje uvođenje novih ograničenja slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, počevši od dana stupanja na snagu Dodatnog protokola (
19
).
50.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola ima izravan učinak. Prema tome, na tu se odredbu mogu pozvati turski državljani na koje se ona primjenjuje pred sudovima država članica (
20
).
51.
Valja istaknuti kako klauzula standstill općenito zabranjuje uvođenje bilo kakve nove mjere koja bi imala za cilj ili za posljedicu nametanje turskom državljaninu uvjeta za ostvarivanje navedenih gospodarskih sloboda na državnom području države članice koji bi bili restriktivniji od onih koji su vrijedili na dan stupanja na snagu Dodatnog protokola u odnosu na tu državu članicu (
21
).
52.
U tom je pogledu Sud već ranije u presudi Abatay i dr. (EU:C:2003:572) ocijenio da se na članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola može pozvati poduzetnik s poslovnim nastanom u Turskoj koji zakonito pruža usluge u nekoj državi članici i turski državljani koje kao vozače teretnih vozila zapošljava takav poduzetnik (
22
).
53.
U toj je istoj presudi Sud ustanovio da se ta odredba protivi uključenju uvjeta koji nije postojao u vrijeme stupanja na snagu Dodatnog protokola u propise države članice, a koji se tiče radne dozvole za pružanje usluga poduzetnika s poslovnim nastanom u Turskoj i njegovih zaposlenika turskih državljana na državnom području te države članice (
23
).
54.
Iz njegovog teksta proizlazi da je cilj članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola uklanjanje ograničenja slobodnog pružanja usluga između ugovornih stranaka. (
24
) Ta odredba osobito zabranjuje državama članicama da od stupanja Dodatnog protokola na snagu uvode nove zapreke pružanju usluga fizičkim i pravnim osobama s poslovnim nastanom u Turskoj kao i ulasku turskih državljana na državno područje države članice u svrhu pružanja usluga za račun poduzetnika s poslovnim nastanom u Turskoj (
25
).
55.
U okviru glavnog postupka jedina veza s Republikom Turskom jest većinska prisutnost turskih državljana među radnicima koje je Ekinci uputio na nizozemsko državno područje. Ta veza, međutim, nije dovoljna da bi situacija iz glavnog postupka ušla u područje primjene članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola.
56.
Da bi to bilo moguće, potrebno je dokazati postojanje gospodarske djelatnosti između Republike Turske i Kraljevine Nizozemske, što bi bio slučaj da su turski državljani o kojima je riječ bili neovisni radnici koji su pružali usluge u toj državi članici ili da su bili zaposlenici koje je uputio poduzetnik s polovnim nastanom u Turskoj.
57.
U glavnom postupku nije bila riječ o slobodnom pružanju usluga turskog državljana, pa nam se stoga čini da je primjena članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola isključena.
3. O primjenjivosti članaka 56. i 57. UFEU‑a
58.
Vidjeli smo da sud koji je uputio zahtjev u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje spominje članke 56. i 57. UFEU‑a. On je, međutim, propustio upitati Sud o tom aspektu smatrajući da iz presude Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) jasno proizlazi da ti članci ne sprečavaju državu članicu da uvede uvjet ishođenja radne dozvole za upućivanje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive 96/71 radnika iz treće države na svoje državno područje.
59.
Prema našem mišljenju sud koji je uputio zahtjev ispravno je uočio primjenu članaka 56. i 57. UFEU‑a. Iz sudske prakse Suda, naime, proizlazi da je stalna aktivnost poduzetnika koja se sastoji od stavljanja radnika na raspolaganje za naknadu, pri čemu taj radnik ostaje u službi tog poduzetnika bez zaključenja ugovora o radu s korisnikom, profesionalna aktivnost koja objedinjuje uvjete utvrđene u članku 57. stavku 1. UFEU‑a i prema tome treba se smatrati uslugom u smislu te odredbe (
26
).
60.
U okviru ovog predmeta stavljanje radnika na raspolaganje izvršio je poduzetnik s poslovnim nastanom u Njemačkoj, prema poduzetniku korisniku s poslovnim nastanom u Nizozemskoj. Takvo pružanje usluga između dva poduzetnika s poslovnim nastanom u dvjema različitima državama članicama nesumnjivo ulazi u područje primjene članaka 56. i 57. UFEU‑a. Okolnost da se upućivanje radnika tiče radnika državljana trećih država je, u tom pogledu, bez važnosti. Sudska praksa Suda naime pokazuje da upućivanje radnika državljana trećih država u okviru pružanja usluga treba shvatiti s obzirom na pravila UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga (
27
).
61.
Nasuprot tome, Sud koji je uputio zahtjev bio je u krivu kad je ustvrdio da sudska praksa Suda već dopušta oblikovanje jasnog odgovora na pitanje jesu li s člancima 56. i 57. UFEU‑a sukladni nizozemski propisi koji uvjetuju da radnici državljani trećih država koji se stavljaju na raspolaganje između dva poduzetnika s poslovnim nastanom u dvije različite države članice trebaju imati radnu dozvolu.
62.
Posebice, suprotno onome što ističe sud koji je uputio zahtjev, smatramo kako odgovor na pitanja postavljena u ovom predmetu ne proizlazi jasno iz presude Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64). Imamo priliku pojasniti da je rješenje koje je Sud ponudio u predmetu koji je doveo do te presude potpuno ovisilo o njegovom specifičnom kontekstu, a to je naime primjena prijelaznih odredaba nakon pristupa novih država članica.
63.
Glavno pitanje koje treba razriješiti u okviru ovog predmeta, dakle, dosad ostaje bez jasnog odgovora Suda i to opravdava Sud da preoblikuje pitanja suda koji je uputio zahtjev kako bi mu se mogao dati odgovor koristan za rješenje glavnog postupka. Sud bi, prema tome, trebao odgovoriti na pitanje trebaju li se članci 56. i 57. UFEU‑a tumačiti u smislu da su suprotnosti s propisima države članice kojima se uvodi uvjet ishođenja radne dozvole za upućivanje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive 96/71 radnika iz treće države na njezino državno područje.
64.
Kao što je Esent istaknuo u svojim očitovanjima, Sud bi trebao utvrditi je li uvjet radne dozvole koji nizozemska tijela postavljaju za radnike državljane trećih država koje je njemački poduzetnik stavio na raspolaganje poduzetniku korisniku s poslovnim nastanom u Nizozemskoj, a koji izvršava radove za račun drugog poduzetnika koji također ima poslovni nastan u Nizozemskoj, spojiv s člancima 56. i 57. UFEU‑a.
B – O spojivosti nizozemskih propisa s člancima 56. i 57. UFEU‑a
65.
Vidjeli smo da se situacija iz glavnog postupka tiče članaka 56. i 57. UFEU‑a. Prije ispitivanja jesu li ti nizozemski propisi u skladu s tim člancima, uvodno valja iznijeti razloge zbog kojih se prema našem mišljenju Esent može pozivati na te članke u okviru glavnog postupka.
1. O mogućnosti Esenta da se pozove na članke 56. i 57. UFEU‑a u okviru glavnog postupka
66.
Kontekst ovog predmeta određen je postojanjem lanca poduzetnika. Prema tome, nalogodavac, u ovom slučaju Esent, podugovorio je s drugim poduzetnikom, BIS‑om, izradu skela u jednoj od svojih zgrada. Da bi uspješno izvršio zadatak, BIS je zatražio usluge poduzetnika s poslovnim nastanom u Njemačkoj, Ekincija, koji mu je na raspolaganje stavio radnike.
67.
U tom kontekstu nizozemski su propisi razvijeni u cilju određivanja odgovornosti nalogodavca u slučaju da posao izvršavaju državljani trećih država bez radne dozvole. Taj je izbor motiviran voljom nizozemskih tijela da spriječe da umnažanje poduzetnika koji sudjeluju u izvršenju zadatka dovede do zaobilaženja uvjeta radne dozvole za državljane trećih država.
68.
U ovom je slučaju primjena nizozemskih propisa od strane nadležnih nacionalnih tijela dovela do nametanja isključivo nalogodavcu, konkretno Essentu, plaćanja novčane kazne zbog nedostatka radne dozvole, a ne BIS‑u kao poduzetniku korisniku radnika koje je na raspolaganje stavio Ekinci.
69.
U tom bi kontekstu uskraćivanje mogućnosti Essentu, jedinom poduzetniku koji su nizozemska tijela pozvala na odgovornost, da se pozove na članke 56. i 57. UFEU‑a kako bi osporio kaznu koja mu je izrečena dovelo do oduzimanja učinka pravila UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga.
70.
Treba priznati da iako uvjet radne dozvole za radnike državljane trećih država koji su upućeni treba shvatiti s obzirom na te članke, okolnost da se Essent nalazi na početku lanca dotičnih poduzetnika i prema tome nije izravni adresat stavljanja radnika na raspolaganje sprečava ga da se pozove na svoje jedino sredstvo obrane, konkretno članke 56. i 57. UFEU‑a.
71.
Kako je temeljem nizozemskih propisa nalogodavac taj koji može biti odgovoran za nedostatak radne dozvole za radnike državljane trećih država, on je prema tome jedini koji se u tom slučaju može pozvati na te članke. Uskraćivanje te mogućnosti dovelo bi do priznanja da sustav koji su uveli nizozemski propisi, a koji se sastoji od vraćanja u lancu odgovornosti do nalogodavca, dopušta održavanje na snazi ograničenja slobodnog pružanja usluga.
72.
Ograničenje mogućnosti samih ugovornih stranaka da se pozovu na pravila UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga dovelo bi do zanemarivanja činjenice da više društava može biti uključeno u lanac podugovaranja, kao što pokazuje ovaj predmet. Prema tome, nije rijetkost da se između zaposlenika i onih koji izvršavaju posao identificira više od četiri posrednika (
28
).
73.
Zbog takvog, mogućeg izvora zloporabe socijalnog zakonodavstva nizozemski su propisi dopustili određivanje odgovornosti nalogodavca u slučaju kad nisu ishođene radne dozvole za radnike državljane trećih država koji rade u službi jednog od podizvođača.
74.
U tome su nizozemski propisi dio tendencije izražene u aktualnim raspravama o izmjenama zakonodavstva Unije o upućivanju radnika, pri čemu bi jedna od mogućih promjena bila povećanje odgovornosti nalogodavca.
75.
Čini nam se da relativno fleksibilna sudska praksa koju je Sud razvio u pogledu osoba koje se mogu pozvati na pravila UFEU‑a o slobodnom kretanju radnika ide u prilog širokom pristupu što se tiče mogućnosti pozivanja na članke 56. i 57. UFEU‑a.
76.
U području slobodnoga kretanja radnika Sud je također odlučio da „iako je ustanovljeno da se pravima slobodnoga kretanja predviđenima u [članku 45. UFEU‑a] koriste radnici [...], ništa u tekstu navedenih članaka ne upućuje na to da se na ta prava ne mogu pozvati i drugi“ (
29
). On je, posljedično, presudio da se „na pogodnost iz članka 45. UFEU‑a mogu pozvati ne samo sami radnici nego i njihovi poslodavci. Naime, da bi bilo učinkovito i korisno, pravo radnika da budu zaposleni bez diskriminacije za nadopunu nužno mora imati pravo poslodavaca da ih zaposli poštujući pravila u području slobodnoga kretanja radnika“ (
30
).
77.
Sud je tako učinio razliku između osoba koje ulaze u područje primjene članka 45. UFEU‑a i onih koji se mogu pozvati na taj članak. Druga je skupina šira kako bi se osigurao koristan učinak navedenog članka (
31
).
78.
Ista se logika, prema našem mišljenju, mora primijeniti u području slobodnog pružanja usluga. Na tu se temeljnu slobodu trebaju moći pozvati osobe koje nisu njezini formalni adresati. Naime, slobodno pružanje usluga kao i slobodno kretanje radnika imaju za cilj opći interes koji se sastoji u uspostavi unutarnjeg tržišta. Ispunjenje tog cilja opravdava proširenje pogodnosti odredaba prava Unije na osobe koje nisu ni pružatelji ni korisnici usluga, a koje ipak imaju materijalnu vezu s nekim tko ima taj status (
32
).
79.
Uskraćivanje mogućnosti Essentu da se pozove na članke 56. i 57. UFEU‑a dovodi do priznanja da je, zadržavajući široku definiciju pojma poslodavca, odredišna država članica u mogućnosti blokirati pravila UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga i zaobići zabranu ograničenja te temeljne slobode predviđene u članku 56. UFEU‑a. (
33
)
80.
U tim okolnostima nalogodavac poput Essenta se treba moći pozvati na prava koja su člancima 56. i 57. UFEU‑a izravno priznata pružateljima i korisnicima usluga.
81.
U tom pogledu ne čini nam se odlučujućim utvrđenje prema kojem ni Ekinci ni BIS nije stranka u glavnom postupku. Naime, ne treba zanemariti interes koji ima Essent kao nalogodavac koji je sankcioniran zbog nedostatka radne dozvole za rješavanje pitanja sukladnosti uvjeta takvih dozvola s člancima 56. i 57. UFEU‑a. Drugim riječima, to je pitanje izravno korisno za rješavanje glavnog postupka koji se odnosi na zakonitost novčane kazne određene Essentu.
2. O postojanju zapreke slobodnom pružanju usluga
82.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi članak 56. UFEU‑a nalaže ne samo zabranu svake diskriminacije pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na osnovi njegove nacionalnosti nego i ukidanje svakog ograničenja, čak i ako se ono jednako primjenjuje na domaće pružatelje usluga kao i na one iz drugih država članica, koje po svojoj prirodi zabranjuje, otežava ili čini manje privlačnim djelatnosti pružatelja usluga koji ima poslovni nastan u drugoj državi članici u kojoj zakonito pruža istovjetne usluge (
34
).
83.
Međutim, što se tiče upućivanja radnika državljana trećih država od strane poduzetnika pružatelja usluge s poslovnim nastanom u državi članici Unije, već je presuđeno da nacionalni propisi koji izdavanju administrativne dozvole podvrgavaju pružanje usluga na nacionalnom državnom području od strane poduzetnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici čine ograničenje takve slobode u smislu članka 56. UFEU‑a. (
35
)
84.
Prethodno smo vidjeli da je prema članku 2. stavku 1. Wava 1994 poslodavcu zabranjeno zapošljavanje stranca u Nizozemskoj bez radne dozvole. Ta se zabrana međutim ne primjenjuje u pogledu stranca koji u okviru transnacionalnog pružanja usluga privremeno radi u Nizozemskoj u službi poslodavca s poslovnim nastanom u nekoj drugoj državi članici Unije, pod uvjetom da se ne radi o pružanju usluga koje se sastoje od stavljanja radnika na raspolaganje.
85.
Nizozemski propisi dakle pridržavaju posebni tretman za pružanje usluga koje se sastoji od stavljanja radnika državljana trećih država na raspolaganje poduzetniku s poslovnim nastanom u Nizozemskoj od strane poduzetnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici. Za tu vrstu pružanja usluga ostaje uvjet radne dozvole za radnike državljane trećih država.
86.
Imajući u vidu spomenutu sudsku praksu Suda valja priznati da je, zbog administrativnih troškova koje podrazumijeva, uvjet radne dozvole za radnike državljane trećih država koje je poduzetnik pružatelj usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici, kao što je Ekinci, uputio kod poduzetnika korisnika, kao što je BIS, zapreka slobodnom pružanju usluga koja je u načelu zabranjena člankom 56. UFEU‑a.
87.
Ishođenje radnih dozvola za radnike državljane trećih država koje je poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici stavio na raspolaganje poduzetniku s poslovnim nastanom u Nizozemskoj podliježe nekoliko uvjeta, kao što su prethodna provjera postoji li raspoloživ radnik na nacionalnom tržištu rada i ograničenja u smislu rokova. Ne radi se dakle o jednostavnoj formalnosti. Konkretno, uvjet radne dozvole može dakle imati učinak obeshrabrenja poduzetnika kao što je Ekinci da iskoristi svoju slobodu pružanja usluga zbog ograničenja izbora osoblja koje može s lakoćom i u kratkom roku staviti na raspolaganje poduzetniku s poslovnim nastanom u drugoj državi članici.
3. O opravdanosti zapreke
88.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nacionalni propis koji pripada području koje nije predmet usklađivanja na razini Unije i koji se bez razlike primjenjuje na sve osobe ili poduzetnike koji se bave djelatnošću na državnom području dotične države članice može usprkos svojem ograničavajućem učinku na slobodno pružanje usluga biti opravdan ako služi općem interesu i ako taj interes nije već zaštićen pravilima kojima je pružatelj usluga podvrgnut u državi članici u kojoj ima poslovni nastan, ako se njime može zajamčiti ispunjenje njegovog cilja te ako ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tog cilja (
36
).
89.
Područje upućivanja radnika državljana trećih država u okviru pružanja prekograničnih usluga nije usklađeno na razini Unije. U tim okolnostima, dakle, valja ispitati jesu li ograničenja slobodnog pružanja usluga koja proizlaze iz članka 2. stavka 1. Wawa 1994 opravdana važnim razlogom u općem interesu i jesu li nužna za njegovo učinkovito ostvarenje prikladnim sredstvima.
90.
Nakon što je o tome upitana na raspravi, nizozemska se vlada pozvala na cilj zaštite svojeg nacionalnog tržišta rada.
91.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, ako izbjegavanje poremećaja tržišta rada jest važan razlog u općem interesu (
37
), Sud je u više navrata presudio da „radnici koje zapošljava poduzetnik s poslovnim nastanom u državi članici i koji su upućeni u drugu državu članicu da bi tamo pružili uslugu nemaju namjeru pristupa tržištu rada te druge države jer se vraćaju u svoju zemlju podrijetla ili boravišta nakon izvršenja zadatka“ (
38
).
92.
Uz navedeno, Sud je priznao da „država članica može provjeriti koristi li se poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji na svojem državnom području upućuje radnike iz trećih država slobodom pružanja usluga s ciljem koji nije pružanje dotične usluge, već na primjer dovođenje svojeg osoblja u cilju plasiranja ili stavljanja radnika na raspolaganje“ (
39
).
93.
Prema mišljenju Suda „takav nadzor treba međutim poštovati granice koje postavlja pravo [Unije] i osobito one koje proizlaze iz slobode pružanja usluga koja se ne može smatrati iluzornom i čije se izvršavanje ne može podvrgnuti diskreciji uprave“ (
40
).
94.
Sud je o tome u više navrata odlučio da je uvjet radne dozvole za državljane trećih država koji su upućeni u okviru pružanja prekograničnih usluga, zbog formalnosti i rokova procedure koje podrazumijeva, takvoga karaktera da narušava interes slobodnog pružanja usluga na državnom području država članica posredstvom upućenih radnika državljana trećih država (
41
). Kako je takav uvjet neproporcionalan u odnosu na ciljeve koji se sastoje, s jedne strane, od garancije stabilnosti tržišta rada države članice odredišta i, s druge strane, socijalne zaštite upućenih radnika, presuđeno je da je on suprotan pravilima UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga.
95.
Sud međutim još nije bio u situaciji posebno odlučivati o spojivosti zadržavanja uvjeta radne dozvole za radnike državljane trećih država čije upućivanje nije pripadnost pružanja prekograničnih usluga, nego isključivi predmet takve usluge, s člancima 56. i 57. UFEU‑a.
96.
Kako bi se dobro utvrdili novost i srž problema, valja podsjetiti na definiciju koju je Sud dao za stavljanje radnika na raspolaganje.
97.
U svojoj presudi Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) Sud je naime precizirao definiciju djelatnosti koja se prema članku 1. stavku 3. točki (c) Direktive br. 96/71 sastoji od upućivanja radnika od strane poduzeća „za privremeno zapošljavanje ili poduzeća koje ustupa radnike poduzeću korisniku koje ima poslovni nastan ili obavlja djelatnost na državnom području države članice, pod uvjetom da postoji radni odnos između poduzeća za privremeno zapošljavanje ili poduzeća koje radnika ustupa i radnika za vrijeme upućivanja“.
98.
U toj presudi Sud je presudio da je „upućivanje radnika u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive br. 96/71 pružanje usluga za naknadu, pri čemu upućeni radnik ostaje u službi poduzetnika koji pruža usluge bez zaključenja ugovora o radu s poduzetnikom korisnikom. Karakterizira ga okolnost da je premještanje radnika u državu članicu domaćina sam predmet pružanja usluge koju je izvršio poduzetnik pružatelj usluga te da radnik izvršava zadatke pod kontrolom i upravom poduzetnika korisnika“ (
42
).
99.
U pogledu te definicije sudu koji je uputio zahtjev predstoji provjeriti odgovara li situacija stavljanja radnika na raspolaganje s kojom se suočava kriterijima koje je iznio Sud u svojoj presudi Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64).
100.
Podsjećamo na to da se prema članku 1.1. točki (b) Zakona o stavljanju radnika na raspolaganje stavljanjem radnika na raspolaganje smatra upućivanje radnika drugome, uz naknadu, u cilju izvršavanja posla kojim se taj poduzetnik uobičajeno bavi, na temelju drukčijem od ugovora o radu. Ta nam se definicija čini manje potpunom od one koju je utvrdio Sud.
101.
Sud koji je uputio zahtjev bi se dakle trebao uvjeriti da su strani radnici izvršili svoj posao pod upravom i nadzorom BIS‑a, a ne Ekincija.
102.
Naime, ako bi se ostalo kod druge mogućnosti, taj slučaj ne bi odgovarao kriterijima za stavljanje radnika na raspolaganje koje je Sud iznio u presudi Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64), nego podugovaranju (
43
). U takvoj situaciji sudska praksa Suda nesumnjivo već zabranjuje uvjet radne dozvole za radnike državljane trećih država koji se upućuju u okviru pružanja usluga.
103.
Naprotiv ako se, kako se čini, dotično pružanje usluga sastoji istinito i isključivo od stavljanja na raspolaganje radnika koji odgovaraju kriterijima koje je odredio Sud u svojoj presudi Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64), sudska se praksa Suda doima još neutvrđenom i potrebno ju je pojasniti.
104.
Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da je pružanje usluga koje se sastoji od stavljanja radnika na raspolaganje uvijek bilo smatrano pružanjem usluga posebne naravi (
44
). Ono je posljedično bilo predmet posebnog tretmana s pravnim posljedicama prilagođenima njegovoj posebnoj naravi.
105.
U biti, elementi koji proizlaze iz sudske prakse Suda dopuštaju zaključak da je stavljanje radnika na raspolaganje pružanje usluga posebne naravi jer se ono ističe svojim predmetom, a to je omogućavanje pristupa radnicima tržištu rada države članice domaćina. S te se točke gledišta stavljanje radnika na raspolaganje, čak i ako je to ekonomska aktivnost koja u prvom redu ulazi u područje primjene pravila UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga, ne može potpuno izdvojiti od pitanja vezanih za slobodno kretanje radnika u okviru Unije.
106.
U svojoj presudi Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) Sud je istaknuo posebnu narav pružanja usluga koje se sastoje od stavljanja radnika na raspolaganje. Upućujući na svoju presudu Webb (
45
) podsjetio je da „takva aktivnost može utjecati na tržište rada države članice u kojoj se pružaju usluge“ (
46
). Naime, prema Sudu, s jedne strane „radnici zaposleni kod poduzetnika za stavljanje radnika na raspolaganje mogu se pozvati na odredbe članaka 45. i 48. UFEU‑a i pravila Unije koja su donesena za njihovu provedbu“ (
47
). S druge strane, “zbog posebne naravi radnih veza svojstvenih stavljanju radnika na raspolaganje, obavljanje te djelatnosti izravno utječe na odnose na tržištu rada kao i na legitimne interese dotičnih radnika“ (
48
).
107.
U svojoj presudi Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) Sud je podsjetio na to da je, isto kao i u točki 16. svoje presude Rush Portuguesa (
49
), utvrdio da „poduzetnik za stavljanje radnika na raspolaganje kao i pružatelj usluga u smislu UFEU‑a obavlja djelatnost čiji je predmet pristup radnika tržištu rada države članice domaćina“ (
50
).
108.
Prema mišljenju Suda „to se utvrđenje opravdava činjenicom da je radnik koji je upućen na temelju članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive br. 96/71 uobičajeno tijekom razdoblja stavljanja na raspolaganje postavljen na mjesto u okviru poduzetnika korisnika na kojem se inače nalazi njegov zaposlenik“ (
51
).
109.
Zbog tih je posebnih obilježja stavljanja radnika na raspolaganje Sud u točki 32. svoje presude Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) utvrdio da se propis države članice koji ishođenju radne dozvole podvrgava upućivanje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive 96/71 radnika državljana druge države članice na državno područje te države članice treba razmatrati kao „mjeru koja uređuje pristup poljskih državljana tržištu rada [prve države] u smislu poglavlja 2. stavka 2. Priloga XII. Ugovoru o pristupanju iz 2003.“ (
52
).
110.
Sud je zaključio da „zbog toga je propis koji tijekom prelaznog razdoblja predviđenoga u poglavlju 2. stavku 2. Priloga XII. pristupnom aktu iz 2003. nastavlja podvrgavati upućivanje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive br. 96/71 poljskih državljana na državno područje ove države ishođenju radne dozvole spojiv s člancima 56. i 57. UFEU‑a“ (
53
).
111.
Je li takva argumentacija automatski primjenjiva, kao što predlaže sud koji je uputio zahtjev, na situaciju poput ove iz glavnog postupka, gdje se uvjet radne dozvole odnosi na upućivanje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive br. 96/71 državljana trećih država?
112.
Prema našem mišljenju odgovor na to pitanje trebao bi biti niječan.
113.
Valja, naime, istaknuti da je zaključak Suda iz presude Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) obrazložen ne samo posebnom naravi pružanja usluga koje se sastoje od stavljanja radnika na raspolaganje već i ciljem prijelaznih odredaba čije se tumačenje od njega tražilo.
114.
U tom pogledu Sud je utvrdio da je zaključak do kojeg je došao također primjenjiv „s obzirom na cilj te odredbe, a to je izbjeći nakon pristupa novih država članica Uniji poremećaje tržišta rada starih država članica uslijed trenutnog dolaska povećanog broja radnika državljana navedenih novih država“ (
54
). Sud je dodao da „taj cilj proizlazi osobito iz poglavlja 2. stavka 5. Priloga XII. Ugovoru o pristupanju iz 2003. u mjeri u kojoj taj stavak predviđa mogućnost države članice da propiše, ako je njezino tržište rada poremećeno ili mu prijeti teški poremećaj, mjere predviđene u stavku 2. istog poglavlja 2., do kraja razdoblja od 7 godina nakon dana pristupa Republike Poljske.“ (
55
)
115.
U pogledu navedenog cilja „čini se umjetnom razlika između priljeva radnika na tržište rada države članice kojem pristupaju putem stavljanja radnika na raspolaganje odnosno onih koji mu pristupaju izravno i neovisno jer u oba slučaja to potencijalno značajno kretanje radnika može poremetiti tržište rada“ (
56
). Posljedično, „isključenjem stavljanja radnika na raspolaganje iz područja primjene poglavlja 2. stavka 2. Priloga XII. Ugovoru o pristupanju iz 2003. riskira se oduzimanje velikog dijela korisnog učinka toj odredbi“ (
57
).
116.
Dakle, u svojoj presudi Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64) Sud je ustanovio da je radna dozvola koja se traži na temelju članka 2. stavka 1. Wava 1994. za pružanje usluga koje se sastoje od stavljanja radnika na raspolaganje neproporcionalna mjera u pogledu članaka 56. i 57. UFEU‑a, imajući u vidu pridržaj iz poglavlja 2. stavka 2. Priloga XII. Ugovoru o pristupanju iz 2003. koji se tiče slobodnoga kretanja radnika, posebni cilj te odredbe kao i potrebu očuvanja njezinoga korisnog učinka.
117.
Ako se zanemari posebni cilj koji se za državu članicu odredišta stavljanja radnika na raspolaganje sastoji od zaštite njezinog tržišta rada od trenutnog i potencijalno značajnog dolaska radnika nakon pristupa novih država članica Uniji, valja se upitati je li trajno zadržavanje radne dozvole za radnike državljane trećih država koje na raspolaganje stavlja poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici proporcionalno cilju koji se sastoji od opće garancije stabilnosti tržišta rada države članice odredišta stavljanja radnika na raspolaganje.
118.
Nadalje, smatramo da stavljanje radnika na raspolaganje, s obzirom na to da je oblik pristupa tržištu rada, može biti podvrgnuto uvjetu radne dozvole tijekom prijelaznog razdoblja nakon pristupa novih država članica Uniji čije je obilježje određeni rizik trenutnog i značajnog poremećaja tržišta spomenute države, ali trajno zadržavanje takve radne dozvole za radnike državljane trećih država koje na raspolaganje stavlja poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici previše ugrožava slobodno pružanje usluga. Naime, u posljednjem se primjeru ne može identificirati ista vrsta rizika od ugrožavanja stabilnosti tržišta rada države članice odredišta stavljanja radnika na raspolaganje.
119.
Sud koji je uputio zahtjev prema našem mišljenju iz točke 37. presude Vicolpus i dr. (EU:C:2011:64) izvlači pogrešne zaključke. U toj točki Sud upućujući na prethodne presude podsjeća na to da „država članica treba moći provjeriti, uz uvjet poštovanja granica postavljenih pravom Unije, ne predstavlja li u stvarnosti pružanje usluga stavljanje radnika na raspolaganje koji ne potpadaju pod slobodno kretanje radnika“. Sud koji je uputio zahtjev detaljno čitajući tu presudu zaključuje kako članci 56. i 57. UFEU‑a nisu suprotni tome da država članica podvrgava ishođenju radne dozvole upućivanje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive br. 96/71 na svoje državno područje radnika iz trećih država.
120.
Takvo čitanje dovodi do utvrđenja da je, s obzirom na to da stavljanje radnika na raspolaganje za učinak ima pristup dotičnih radnika državljana trećih država tržištu rada države članice odredišta, to tržište rada utemeljeno na održavanju, u pogledu tih radnika, nacionalnih mjera koje uređuju pristup potonjih tržištu rada te iste države članice.
121.
Time se prema našem mišljenju prebrzo prelazi preko uvjeta koji izričito spominje Sud, prema kojem ovlast provjere država članica treba poštovati granice postavljene pravom Unije. Podsjećamo da je Sud imao priliku precizirati da su u tim granicama „one koje proizlaze iz slobode pružanja usluga koja se ne može smatrati iluzornom i čije se izvršavanje ne može podvrgnuti diskreciji uprave“ (
58
).
122.
Ako se tom ovlašću provjere države članice mogu uvjeriti u pravu prirodu upućivanja radnika koja se odvija na njihovom državnom području i posljedično primijeniti prilagođene mjere nadzora, prepoznavanje te ovlasti prema našem mišljenju ne znači da su države članice odlučile trajno zadržati uvjet radne dozvole za radnike državljane trećih država koje je na raspolaganje na njihovom državnom području stavio poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici. Suprotni zaključak ima za cilj obeshrabriti poduzetnika poput Ekincija da stavlja na raspolaganje svoje osoblje poduzetniku poput BIS‑a. To čini iluzornim prekogranično pružanje usluga koje se sastoji od stavljanja radnika na raspolaganje među kojima su državljani trećih država.
123.
Osim toga, treba imati u vidu da je po prirodi stavljanje radnika na raspolaganje, kad je riječ o pružanju usluga, privremeno (
59
).
124.
Posljedično, ako je ono zasigurno oblik pristupa tržištu rada države članice odredišta, upućenim se državljanima trećih država ne dopušta trajna integracija u potonju.
125.
U tim okolnostima država članica odredišta ne može propisati sve uvjete koji se traže u slučaju da se radnici žele stabilno i trajno integrirati u njezino tržište rada.
126.
U tom pogledu ističemo da je Sud nekoliko puta presudio da država članica ne može podvrgnuti pružanje usluga na svojem državnom području poštovanju svih uvjeta koji se traže za poslovni nastan zbog opasnosti oduzimanja korisnog učinka odredbama namijenjenima osiguravanju slobodnog pružanja usluga (
60
). Po analogiji, država članica prema našem mišljenju ne može podvrgnuti pružanje usluga koje se sastoji od stavljanja na raspolaganje radnika državljana trećih država svim uvjetima koji reguliraju izravan pristup tih radnika njezinom tržištu rada, zbog opasnosti oduzimanja korisnog učinka odredbama UFEU‑a namijenjenima osiguravanju slobodnog pružanja usluga.
127.
Kao što je priznala nizozemska vlada, BIS je koristio radnike državljane trećih zemalja angažirane isključivo u cilju posebnog zadatka koji je trebalo izvršiti za račun Essenta. Strani su se radnici, dakle, u Nizozemskoj nalazili isključivo vezano za taj posebni zadatak. Nakon izvršenja navedenog zadatka radnici su napustili nizozemsko državno područje i vratili se u Njemačku (
61
). Nizozemska je vlada posljedično i sama utvrdila da dotični državljani trećih država u glavnom postupku nisu imali namjeru integrirati se u tržište rada Kraljevine Nizozemske (
62
).
128.
Ako nam se čini da, u takvom kontekstu, trajno zadržavanje države članice uvjeta radne dozvole za radnike državljane trećih država koje je poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici stavio na raspolaganje poduzetniku s poslovnim nastanom u toj državi prekomjerno ugrožava slobodno pružanje usluga, po nama je međutim najvažnije da se državi članici odredišta dodijele nadzorne ovlasti prilagođene posebnoj naravi pružanja usluga koje se sastoji od stavljanja radnika na raspolaganje.
129.
Država članica odredišta osobito treba biti u mogućnosti provjeriti da se pružanje usluga koje se sastoji od stavljanja na raspolaganje radnika državljana trećih država u stvarnosti ne koristi za zaobilaženje njezinog nacionalnog prava useljavanja i nacionalnih propisa o radu državljana trećih država. Drugim riječima, valja dopustiti državi članici odredišta da se zaštiti od zlouporabe slobode pružanja usluga koja se koristi s jedinim ciljem zaobilaženja ograničenja koje su države članice nametnule državljanima trećih država koji na njihovom državnom području žele obavljati plaćenu djelatnost.
130.
Među mjerama kontrole koje država članica odredišta može provesti nalazi se provjera da se stavljanje radnika na raspolaganje odvija od strane poduzetnika s poslovnim nastanom u toj državi s ciljem izvršavanja posebnog zadatka i u ograničenom trajanju.
131.
S druge strane, država članica odredišta provodi mjere potrebne za osiguravanje povratka radnika državljana trećih država u svoju državu članicu kad njihovo upućivanje završi.
132.
U ovoj se točki vraćamo na mjere koje je Sud mogao navesti na temelju primjera koji se sastoje od mjera koje su manje ograničavajuće od radne dozvole. On je, dakle, spomenuo „obvezu poduzetnika koji pruža usluge da unaprijed obavijesti lokalna tijela o prisutnosti jednog ili više plaćenih upućenih radnika, o predviđenom trajanju te prisutnosti i pružanju usluga koje opravdavaju upućivanje“ (
63
). Prema mišljenju Suda ta je obveza „takva da dopušta tim tijelima kontrolu poštovanja socijalnih propisa [države članice odredišta] tijekom trajanja upućivanja imajući u vidu obveze kojima je poduzetnik već povrgnut na temelju pravila socijalnog prava koja se primjenjuju u državi članici podrijetla“ (
64
).
133.
Sud je isto tako kao manje ograničavajuću mjeru od radne dozvole naveo „obvezu poduzetnika koji pruža usluge da lokalnim tijelima dostavi naznake koje potvrđuju da su dotični radnici u zakonitom položaju, osobito u pogledu boravišta, radne dozvole i socijalnog osiguranja u državi članici u kojoj ih taj poduzetnik zapošljava“ (
65
). Prema Sudu takva obveza „omogućuje navedenim tijelima na manje ograničavajući, a jednako učinkovit način kao i [uvjeti radne dozvole] jamstva zakonitosti položaja tih radnika i činjenice da oni izvršavaju svoju glavnu djelatnost u državi članici gdje poduzetnik koji pruža usluge ima poslovni nastan. Zajedno s informacijama koje taj poduzetnik dostavlja glede predviđenog razdoblja upućivanja [...], navedene naznake dopuštaju tijelima [države članice odredišta] poduzimanje mjera koje se nameću tijekom tog razdoblja“ (
66
).
II – Zaključak
134.
Imajući u vidu prethodna razmatranja, predlažemo Sudu da na sljedeći način odgovori na prethodna pitanja koja mu je postavio Raad van State:
Članke 56. i 57. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da su suprotni propisu države članice, kao što je onaj iz glavnog postupka, koji podvrgava upućivanje u smislu članka 1. stavka 3. točke (c) Direktive br. 96/71 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga, radnika državljana trećih država na državnom području te države članice ishođenju radne dozvole.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Stb. 1994, br. 959
(
3
)	JO 1997, L 18, str. 1.
(
4
)	C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64
(
5
)	Protokol potpisan 23. studenoga 1970. u Bruxellesu i zaključen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Uredbom Vijeća od 19. prosinca 1972. (SL L 293, str 1., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11, svezak 54, str. 5., u daljnjem tekstu: dodatni protokol); Za europski dio Kraljevine Nizozemske Dodatni je protokol stupio na snagu 1. siječnja 1973.
(
6
)	Sporazum su 12. rujna 1963. u Ankari potpisali Republika Turska s jedne strane i države članice Europske ekonomske zajednice i Zajednice s druge strane, a potonja ga je zaključila, odobrila i potvrdila Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (SL 1964, 217, str. 3685., u daljnjem tekstu: sporazum o pridruživanju).
(
7
)	Stb. 1978, br. 737, u daljnjem tekstu: Wabw
(
8
)	Stb. 1965, br. 379, u daljnjem tekstu: Zakon o stavljanju radnika na raspolaganje
(
9
)	Stb. 2009, br. 265
(
10
)	Vidjeti osobito presudu Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64, t. 22. i navedenu sudsku praksu)
(
11
)	Vidjeti osobito presudu Demir (C 225/12, EU:C:2013:725, t. 33. i navedenu sudsku praksu)
(
12
)	Vidjeti osobito presudu Derin (C‑325/05, EU:C:2007:442, t. 66. i navedenu sudsku praksu); vidjeti također presudu Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, t. 53.)
(
13
)	Presuda Sahin (EU:C:2009:554, t. 51.)
(
14
)	C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572
(
15
)	T. 89.
(
16
)	Idem
(
17
)	Idem
(
18
)	EU:C:2003:572, t. 90.
(
19
)	Vidjeti osobito presudu Demirkan (EU:C:2013:583, t. 37. i navedenu sudsku praksu)
(
20
)	Ibidem (t. 38. i navedena sudska praksa)
(
21
)	Ibidem (t. 39. i navedena sudska praksa)
(
22
)	T. 105. i 106.
(
23
)	T. 117. šesta stavka
(
24
)	Presuda Demirkan (EU:C:2013:583, t. 43. i navedena sudska praksa); Sud je međutim u istoj presudi precizirao kako se „cilj članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola kao i kontekst u kojem se nalazi ta odredba u bitnome razlikuje od odredaba članka 56. UFEU‑a, osobito što se tiče primjenjivosti tih odredaba na one kojima su usluge namijenjene“ (t. 49.). Također, „pojam ‚slobodno pružanje usluga' predviđen u članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola treba se tumačiti u smislu da ne obuhvaća slobodu turskih državljana kojima su usluge namijenjene da budu u državi članici i prime pruženu uslugu“ (t. 63.).
(
25
)	Glede posljednjeg slučaja vidjeti presudu Soysal i Savatli (C‑228/06, EU:C:2009:101)
(
26
)	Presuda Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64, t. 27. i navedena sudska praksa)
(
27
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Luksemburg (C‑445/03, EU:C:2004:655)
(
28
)	Vidjeti Muller, F., „Predmet Flamanville: upućivanje ili socijalna prevara?“, Droit social, br. 7/8, 2012., str. 675. i osobito str. 685.
(
29
)	Vidjeti osobito presudu Caves Krier Frères (C‑379/11, EU:C:2012:798, t. 28. i navedenu sudsku praksu)
(
30
)	Vidjeti osobito presudu Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, t. 18. i navedenu sudsku praksu)
(
31
)	U svojoj presudi ITC (C‑208/05, EU:C:2007:16) Sud je tako prihvatio da se privatna agencija za zapošljavanje koja je sklopila ugovor o zapošljavanju s osobom koja traži posao može pozvati na prava koja su izravno priznata radnicima u Uniji člankom 45. UFEU‑a (t. 25.).
(
32
)	Vidjeti po analogiji t. 19. i 21. mišljenja nezavisnog odvjetnika Fennellyja u predmetu Clean Car Autoservice (C‑350/96, EU:C:1997:587)
(
33
)	Vidjeti po analogiji presudu Clean Car Autoservice (EU:C:1998:205, t. 21.)
(
34
)	Vidjeti osobito presudu dos Santos Palhota i dr. (C‑515/08, EU:C:2010:589, t. 29. i navedenu sudsku praksu)
(
35
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Austrija (C‑168/04, EU:C:2006:595, t. 40. i navedenu sudsku praksu)
(
36
)	Vidjeti osobito presudu dos Santos Palhota i dr. (EU:C:2010:589, t. 45. i navedenu sudsku praksu)
(
37
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Luksemburg (EU:C:2004:655, t. 38. i navedenu sudsku praksu)
(
38
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Austrija (EU:C:2006:595, t. 55. i navedenu sudsku praksu)
(
39
)	Ibidem (t. 56. i navedena sudska praksa)
(
40
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Luksemburg (EU:C:2004:655, t. 40. i navedenu sudsku praksu)
(
41
)	Ibidem (t. 41)
(
42
)	EU:C:2011:64, t. 51.
(
43
)	O tome vidjeti t. 62. do 64. našeg mišljenja u predmetu Vicoplus i dr. (C 307/09 do C 309/09, EU:C:2010:510)
(
44
)	Imali smo priliku elaborirati taj aspekt u točkama 31. do 43. našeg mišljenja u predmetu Vicoplus i dr. (EU:C:2010:510), u točkama na koje upućujemo.
(
45
)	279/80, EU:C:1981:314
(
46
)	Presuda Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64, t. 28. i navedena sudska praksa)
(
47
)	Idem
(
48
)	T. 29. i navedena sudska praksa
(
49
)	C‑113/89, EU:C:1990:142
(
50
)	Presuda Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64, t. 30.)
(
51
)	Ibidem (t. 31.)
(
52
)	Ugovor o pristupanju Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike i o izmjenama ugovora na kojima se temelji Europska unija (SL 2003, L 236, str. 33., u daljnjem tekstu: ugovor o pristupanju iz 2003.)
(
53
)	Presuda Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64, t. 33.)
(
54
)	Presuda Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64, t. 34. i navedena sudska praksa)
(
55
)	Idem
(
56
)	Presuda Vicoplus i dr. (EU:C:2011:64, t. 35.)
(
57
)	Idem
(
58
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Luksemburg (EU:C:2004:655, t. 40. i navedenu sudsku praksu)
(
59
)	O privremenoj naravi djelatnosti koje pripadaju slobodnom pružanju usluga, vidjeti osobito presudu Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, t. 26. i 27.)
(
60
)	Vidjeti osobito presudu Vander Elst (C‑43/93, EU:C:1994:310, t. 17. i navedenu sudsku praksu)
(
61
)	Vidjeti t. 25. njezinog očitovanja
(
62
)	Vidjeti t. 26. njezinog očitovanja
(
63
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Luksemburg (EU:C:2004:655, t. 31.)
(
64
)	Idem
(
65
)	Ibidem (t. 46.)
(
66
)	Idem