62012CC0133
MELCHIOR WATHELET
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. május 29. (
1
)
C‑133/12. P. sz. ügy
Stichting Woonlinie,
Stichting Allee Wonen,
Woningstichting Volksbelang,
Stichting WoonInvest,
Stichting Woonstede
kontra
Európai Bizottság
„Fellebbezés — A Holland Királyság által lakásépítő szövetkezetek részére bevezetett támogatási rendszer — A holland hatóságok uniós jognak való megfelelés érdekében vállalt kötelezettségeit kötelező erejűvé nyilvánító határozat — A rendszert a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat — Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése — Azon »rendeleti jellegű jogi aktus« fogalma, »amely a természetes vagy jogi személyt közvetlenül érinti, és nem von maga után végrehajtási intézkedéseket«”
I – Bevezetés
1.
A jelen ügy tárgya a Stichting Woonlinie, a Stichting Allee Wonen, a Woningstichting Volksbelang, a Stichting WoonInvest és a Stichting Woonstede lakásszövetkezetek („woningcorporaties”, a továbbiakban: wocok) által az Európai Unió Törvényszékének a T‑202/10. sz., Stichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ügyben 2011. december 16‑án hozott végzésével (a továbbiakban: megtámadott végzés) szemben benyújtott fellebbezés.
2.
A megtámadott végzéssel a Törvényszék elfogadhatatlannak nyilvánította a fellebbezők E 2/2005. és N 642/2009. sz. állami támogatásról (Hollandia – Létező támogatás és különleges projekttámogatás lakásépítő szövetkezetek részére) szóló, 2009. december 15‑i C(2009) 9963 végleges bizottsági határozat (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítésére irányuló keresetét. A Törvényszék úgy vélte, hogy a vitatott határozat, amennyiben az a létező E 2/2005. sz. állami támogatást érintette (a határozat fellebbezők által megtámadott egyetlen része), ugyanolyan jogalapon vonatkozott ez utóbbiakra, mint minden más, ténylegesen vagy potenciálisan azonos helyzetben lévő gazdasági szereplőre, és hogy következésképpen az objektív kritériumok alapján meghatározott lakásszövetkezeti minőségük önmagában nem elegendő a személyükben való érintettségük megállapításához.
3.
A megtámadott végzésben a Törvényszék tehát a korábbi EK 230. cikk negyedik bekezdése által megkövetelt személyes érintettség vizsgálatára korlátozódott. Márpedig a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta (amely a vitatott határozatnál korábbi) egy harmadik lehetőség is a megsemmisítés iránti eljárás megindítását kérő természetes vagy jogi személyek rendelkezésére áll. Ezentúl az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének vége feljogosítja őket arra, hogy megsemmisítés iránti eljárást indítsanak az őket közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket.
4.
A jelen indítványban, mivel egy, az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kereset elfogadhatósága hivatalból vizsgálandó, azt javasolom, hogy a Bíróság vizsgálja meg az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése végének jelen ügyben való alkalmazhatóságát. Előadom továbbá, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor nem folytatta le ezt a vizsgálatot. Javasolom továbbá, hogy a Bíróság véglegesen határozzon e kérdésről, nyilvánítsa a keresetet elfogadhatónak, valamint ezt meghaladó részében az ügy érdemében való döntéshozatal érdekében utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé. (
2
)
II – A jogvita előzményei
5.
A fellebbezők Hollandiában székhellyel rendelkező wocok. Olyan nonprofit szervezetekről van szó, amelyek célja, hogy lakásokat szerezzenek meg, építsenek és adjanak bérbe lényegében hátrányos helyzetű személyek és szociálisan hátrányos helyzetben lévő csoportok számára. A wocok olyan más tevékenységeket is végeznek, mint a magasabb lakbérű lakások építése és bérbeadása, eladásra szánt lakások építése, valamint közcélú ingatlanok építése és bérbeadása.
6.
2002‑ben a holland hatóságok bejelentették az Európai Bizottságnak a wocok részére bevezetett általános állami támogatási rendszert. Mivel a Bizottság úgy vélte, hogy a wocok finanszírozásával kapcsolatos intézkedések létező támogatásoknak minősülhetnek, a holland hatóságok visszavonták bejelentésüket.
7.
Ugyanakkor 2005. július 14‑én a Bizottság az [EK 88. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK rendelet (HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) 17. cikke alapján levelet küldött a holland hatóságoknak, amelyben kétségeit fejezte ki az E 2/2005. sz. támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően. Előzetesen a Bizottság levelében előadta, hogy a holland hatóságoknak újra meg kell határozniuk a wocok által ellátandó közszolgáltatási feladatot oly módon, hogy a szociális lakásokat egy egyértelműen meghatározott, hátrányos helyzetű személyekből vagy szociálisan hátrányos helyzetben lévő csoportokból álló célcsoport számára tartsák fenn. Hozzátette, hogy a wocoknak valamennyi üzleti tevékenységüket piaci feltételek mellett kell végezniük, és nem részesülhetnek állami támogatásokban. Végül, a Bizottság szerint a szociális lakások kínálatát a hátrányos helyzetű személyek és szociálisan hátrányos helyzetű csoportok igényeihez kell igazítani.
8.
E levél elküldését követően a Bizottság és a holland hatóságok tárgyalásokat kezdtek annak érdekében, hogy biztosítsák a szóban forgó támogatási programnak az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével való összhangját.
9.
2007. április 16‑án a Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (a Holland Királyság intézményi ingatlanbefektetőinek szövetsége) panaszt nyújtott be a Bizottsághoz a wocoknak nyújtott támogatási program miatt. 2009 júniusában a Vesteda Groep BV csatlakozott ehhez a panaszhoz.
10.
2009. december 3‑i levelükkel a holland hatóságok kötelezettséget vállaltak arra, hogy módosítják a wocok általános állami támogatási rendszerét, és a Bizottságnak megküldtek több, e kötelezettségvállalásoknak megfelelő javaslatot.
11.
Ennek alapján új szabályokat fogadtak el, amelyeket egy új miniszteri rendelet és egy új lakástörvény tartalmazott, amelyek 2010. január 1‑jén, illetve 2011. január 1‑jén léptek hatályba.
12.
A wocok holland hatóságok által javasolt új finanszírozási rendszerének összeegyeztethetőségével kapcsolatban a Bizottság arra a következtetésre jutott a vitatott határozat indokolásának 72. pontjában, hogy „a szociális lakásokkal összefüggő tevékenységek, mint a magánszemélyek részére történő lakásépítés és azok bérbeadása – a kisegítő infrastruktúrák építését és fenntartását is beleértve – alapján kifizetett támogatások […] összeegyeztethetők az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével”. Következésképpen a Bizottság elfogadta a holland hatóságok kötelezettségvállalásait, és meghozta a vitatott határozatot.
III – A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott végzés
13.
A Törvényszék Hivatalához 2010. április 29‑én benyújtott keresetlevelükkel a fellebbezők az EUMSZ 263. cikk alapján keresetet indítottak, amely a vitatott határozat E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó részének megsemmisítésére irányult.
14.
A fellebbezők keresetük alátámasztására különböző jogalapokra hivatkoztak. A Bizottság ugyanakkor vitatta keresetük elfogadhatóságát, előadva, hogy a vitatott határozat nem érintette személyükben a fellebbezőket az EUMSZ 263. cikk értelmében. A Törvényszék tehát úgy ítélte meg, hogy először e kérdésben dönt.
15.
A Törvényszék megállapította, hogy a fellebbezők a vitatott határozat E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó részének nem címzettjei. E tekintetben először emlékeztetett az állandó ítélkezési gyakorlatra, amely szerint valamely vállalkozás a Bizottság ágazati támogatási programot tiltó határozatával szemben nem nyújthat be elfogadható keresetet, ha őt ez a határozat csak a szóban forgó ágazathoz való tartozása miatt vagy az említett program potenciális kedvezményezetti minőségében érinti. A Törvényszék másodszor úgy vélte, hogy ugyanez a helyzet azzal a keresettel kapcsolatban is, amely egy olyan határozat megsemmisítésére irányul, amellyel a Bizottság a nemzeti hatóságok kötelezettségvállalásait figyelembe véve a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja az így módosított, szóban forgó támogatási programot.
16.
A jelen ügyben a Törvényszék a megtámadott végzés 29. és 30. pontjában megállapította egyrészt, hogy a lakásszövetkezeti minőséget olyan objektív kritériumok alapján állapítják meg, amelyeknek határozatlan számú piaci szereplő tud megfelelni. Másrészt az említett végzés 31. pontjában emlékeztetett arra, hogy a wocok csak potenciális kedvezményezettjei a támogatási intézkedéseknek, mivel a Bizottság vizsgálata a nemzeti hatóságok kötelezettségvállalásai nyomán módosított támogatási program „előzetes vizsgálatának minősül”.
17.
A Törvényszék ebből azt a következtetést vonta le, hogy önmagában a lakásszövetkezeti minőség alapján e piaci szereplők nem tekinthetők a vitatott határozat E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó része által személyükben érintetteknek, és a keresetet elfogadhatatlannak nyilvánította.
IV – A fellebbezés
18.
A fellebbezők a Bíróság Hivatalához 2012. március 9‑én benyújtott kérelmükben előterjesztették a jelen fellebbezést. Azt kérik, hogy a Bíróság teljes egészében vagy részben helyezze hatályon kívül a megtámadott végzést, és az ügyet utalja vissza a Törvényszék elé. Azt is kérik továbbá, hogy a Bizottságot kötelezzék a költségek viselésére.
19.
Fellebbezésük alátámasztása érdekében a fellebbezők két jogalapra hivatkoznak:
—
első jogalapjukban a fellebbezők úgy vélik, hogy a Törvényszék a megtámadott végzésben tévesen alkalmazta a jogot, pontatlanul értelmezte a releváns tényeket és megsértette az indokolási kötelezettséget, mivel a kereset elfogadhatóságát attól a kérdéstől tette függővé, hogy a létező intézkedéseknek a fellebbezők tényleges vagy potenciális kedvezményezettjei,
—
második jogalapjukban azt kifogásolják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy ők nem tartoznak az E 2/2005. sz. támogatásban kedvezményezett, létező wocok zárt köréhez.
20.
A Bíróság kérdéseire adott válaszukban a fellebbezők pontosítják, hogy nem tekinthetők a vitatott határozat által személyükben érintetteknek, mégis kérhetik annak megsemmisítését, mivel az olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül, amely őket közvetlenül érinti, és amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket.
A – Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése végének alkalmazhatósága
21.
A kereset elfogadhatóságával kapcsolatban végzett vizsgálata során a Törvényszék annak megállapítására szorítkozott, hogy a fellebbezők nem címzettjei a vitatott határozatnak, és az nem érinti őket személyükben.
22.
Rámutatok, hogy a Törvényszék tartózkodott annak vizsgálatától, hogy a vitatott határozat olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül‑e, amely a fellebbezőket közvetlenül érinti, és amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket. Másként kifejezve, a Törvényszék elmulasztotta lefolytatni az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése végének vizsgálatát, amely egy új jogorvoslati lehetőséggel egészül ki.
23.
Bár igaz, hogy maguk a fellebbezők a kérdést nem hozták fel a Törvényszék előtt (sem a fellebbezésükben), az az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kereset elfogadhatóságára vonatkozik, és hivatalból vizsgálandó. Ezen az alapon a Bíróságnak hivatalból kell vizsgálnia a kérdést (
3
), és felkérte a feleket, hogy a 2013. április 17‑én tartott tárgyaláson fejtsék ki álláspontjukat azzal kapcsolatban.
1. Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének vége alapján megnyitott harmadik lehetőség
24.
Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése ezentúl úgy rendelkezik, hogy „[b]ármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket”. (
4
)
25.
A magánszemély tehát mostantól kezdve személyes érintettségének bizonyítása nélkül is indíthat megsemmisítés iránti eljárást, feltéve azonban, hogy a szóban forgó aktus olyan rendeleti jellegű jogi aktus, amely őt közvetlenül érinti, és amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket.
a) A rendeleti jellegű jogi aktus
26.
A Törvényszék T-18/10. sz., Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben 2011. szeptember 6-án hozott végzése (EBHT 2011., II-5599. o.) szerint nem minden általános hatályú jogi aktus minősülhet az EUMSZ 263. cikk szerinti „rendeleti jellegű jogi aktusnak”. Ez így van a jogalkotási aktusok esetén is.
27.
E megállapításból kiindulva, és mivel a Lisszaboni Szerződés az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdésében egy tisztán eljárási szempontot alkalmazott a jogalkotási aktusok meghatározásához, (
5
) a Törvényszék a rendeleti jellegű jogi aktusokat úgy írta körül, hogy azok kizárólag azok az általános hatályú jogi aktusok, amelyeket nem jogalkotási eljárás keretében fogadtak el.
28.
A Törvényszék említett végzésével szemben fellebbeztek. (
6
) Bár a Bíróság még nem hozta meg ítéletét, Kokott főtanácsnok indítványában a Törvényszék értelmezését erősíti meg. (
7
)
29.
Bár egyet tudok érteni Kokott főtanácsnok néhány, történeti és szövegösszefüggésre vonatkozó érvével, nem gondolom, hogy a „jogalkotási aktusok” kifejezés használatából az EUMSZ 263. cikk első bekezdésében, ellentétes értelemben az általános hatályú jogi aktusok keretén belül a „rendeleti jellegű jogi aktus” kifejezésre lehetne következtetni e cikk negyedik bekezdésében. A jogalkotási aktus ellentéte ugyanis nem szükségszerűen a rendeleti jellegű jogi aktus, hanem inkább a végrehajtási aktus, amely fogalmat az EUMSZ 291. cikk kifejezetten használja. (
8
)
30.
Egyébként azon aktusok minősítéséhez, amelyek nem jogalkotási aktusok, az EUM‑Szerződés nem a „rendeleti jellegű” kifejezést, hanem az EUMSZ 297. cikk (2) bekezdésében szereplő „nem jogalkotási aktusok” kifejezést használja.
31.
Mindenesetre ez az értelmezés, amellyel kapcsolatban a jogtudomány közel sem vall egységes álláspontot, úgy tűnik számomra, hogy nem ad választ azon aggodalmakra, amelyek az EK 230. cikk módosításához vezettek. E tekintetben a legjellemzőbb ellentmondás minden kétséget kizáróan abban rejlik, hogy a Törvényszék által javasolt megszorító értelmezés követése esetén az Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügy (
9
) ismét a fellebbezés elfogadhatatlanságával zárulna, noha ezen ügy váltotta ki a reformot.
32.
Egyébként nem hihetjük, ahogy azt a megszorító értelmezés néhány híve gondolja, hogy az előzetes döntéshozatal mechanizmusa mindig elegendő a hatékony bírói jogvédelem biztosításához. Ha ez így lenne, az EK 230. cikk módosításának nem lett volna indoka, amelynek kellemetlen következményei értelemszerűen továbbra is fennmaradnak, ha úgy tekintjük, hogy a jogalkotási aktusok nem tartoznak az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének hatálya alá.
33.
Egyesek azt állítják ugyanakkor, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése kitöltötte a fennálló űrt. Éppen ellenkezőleg. Ez a cikk ugyanis csak formális megerősítése annak az elvnek, amelyet a Bíróság ugyanezekkel a szavakkal maga is megállapított a fent hivatkozott Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügyben hozott ítéletében. (
10
) Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése tehát semmit nem tett hozzá a már létező joghoz. Ismételten, ha ez lett volna a helyzet, a korábbi EK 230. cikk módosítására nem lett volna szükség.
34.
Végül, álláspontom szerint a jóhiszemű együttműködés kötelezettsége nem terjedhet addig, hogy arra kötelezze a tagállamokat, hogy akkor is lehetővé tegyék a nemzeti bírósághoz fordulást, ha nincs vitatott állami aktus. Meglepő ugyanakkor látni, hogy azok közül, akik az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésére utalnak annak érdekében, hogy előírják az államok számára a magánszemélyek hatékony bírói jogvédelmének biztosítását, egyesek nem haboznak másik oldalról arra hivatkozni, hogy a tagállamok többségében nem lehet nemzeti jogorvoslattal élni az állami jogalkotási aktusokkal szemben, annak érdekében, hogy hasonló hiányt igazoljanak uniós szinten. Nem lenne ellentmondásos természetesnek tekinteni, hogy a Szerződés azon az alapon nem jogosítja fel a magánszemélyeket arra, hogy eljárást indítsanak az uniós jogalkotási aktusokkal szemben, hogy az államok többsége nem jogosítja fel őket, hogy fellépjenek saját törvényeivel szemben, előírva ugyanakkor ugyanezen államok számára, hogy így járjanak el, legalábbis közvetetten az uniós aktusok tekintetében?
35.
Másrészt nem tűnik számomra ésszerűnek úgy tekinteni, hogy a bírói jogvédelem attól válik hatékonnyá, hogy elméletileg lehetséges, hogy egy magánszemély nemzeti közigazgatási hatósága előtt vitassa egy uniós jogalkotási aktus személyes helyzetére történő alkalmazhatóságát, és mindezt annak reményében, hogy olyan választ kap, amelyet a nemzeti bíróság előtt megtámadhat, amely pedig előzetes döntéshozatali eljárást indíthat. Hogyan nem lehet kételkedni az olyan aktus létezésén alapuló elméleti konstrukciók tényleges hatékonyságában, amelynek egyetlen létjogosultsága a megtámadhatósága, és amely így tisztán mesterségesnek tűnik? Ezenkívül mi történne továbbá, ha a nemzeti hatóság nem válaszolna?
36.
Emlékezzünk arra, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a hatékony bírói jogvédelem nem biztosított, amennyiben a magánszemélynek nincs más választása, mint jogsértést elkövetni annak érdekében, hogy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságot olyan végrehajtási aktus meghozatalára ösztönözze, amelynek következtében az előzetes döntéshozatal céljából kérdés előterjesztésére jogosult bíróság előtt kellene védekeznie. (
11
) Milyen indokok igazolnák, hogy eltérően járna el, amennyiben a nemzeti hatóságnak főszabály szerint nem kellene semmilyen aktust elfogadnia?
37.
Ennélfogva az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése végének azon értelmezése, amely kizárja a jogalkotási aktusokat a hatálya alól, számomra túlságosan megszorítónak tűnik, és nem áll összhangban azokkal az indokokkal, amelyek az EK 230. cikk negyedik bekezdésének módosítását indokolták.
38.
Következésképpen ez a megállapítás arra ösztönöz, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése végének értelmében vett rendeleti jellegű jogi aktus fogalmának egy másik értelmezését fogadjam el. Álláspontom szerint a rendeleti jellegű jogi aktust úgy kellene értelmezni, hogy az egy általános hatályú jogi aktus, függetlenül attól, hogy jogalkotási‑e, vagy sem.
b) Amely a fellebbezőt közvetlenül érinti
39.
Bár a megsemmisítésre irányuló harmadik jogorvoslati lehetőségben eltűnik a személyes érintettség feltétele, a közvetlen érintettség feltétele megmaradt. Annak hatálya, úgy tűnik, nem okoz nehézséget: a közvetlen érdek fogalma azonos az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésében említett második és harmadik fordulatban. (
12
)
40.
Ez azt jelenti tehát, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésére vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy természetes vagy jogi személyt akkor érint közvetlenül egy uniós aktus, ha „közvetlen hatást [gyakorol] a jogalany jogi helyzetére, és ne[m hagy] mérlegelési lehetőséget az intézkedés végrehajtásával megbízott címzettek számára, mert az ilyen végrehajtás tisztán automatikus jellegű, és köztes szabályok alkalmazása nélkül, egyedül az uniós szabályozás alapján történik. (
13
)
41.
A Bíróságnak szintén alkalma nyílt pontosítani ezzel kapcsolatban, hogy a tagállamok mozgásterének hiánya szertefoszlatja az uniós aktus és a jogalany közötti közvetlen kapcsolatot látszólagos hiányát. Másként kifejezve, a közvetlen érintettség megakadályozása érdekében az uniós aktus végrehajtására irányuló közvetítő aktus megalkotójának mérlegelési mozgástere nem lehet pusztán formális. Annak kell lennie a kérelmező jogi érintettsége forrásának. (
14
)
c) Ami nem von maga után végrehajtási intézkedéseket
42.
Végül meg kell határozni az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésében foglalt mondat utolsó tagjának, vagyis a végrehajtási intézkedések hiányának jelentését. Az egy harmadik feltétel, vagy a közvetlen érintettség egyszerű magyarázata?
43.
A Bíróságnak mindezidáig nem nyílt alkalma erről dönteni. A Törvényszék a maga részéről úgy vélte, hogy a Bizottság valamely támogatást jogellenessé nyilvánító és visszatéríttetését elrendelő határozata „nem minősíthető olyan aktusnak, amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket[, mivel a] megtámadott határozat 6. cikkének (2) bekezdése »a határozat teljesítése érdekében hozott nemzeti intézkedéseket« említ, amelyeket addig kell végrehajtani, amíg »a [vitatott] rendszer alapján nyújtott támogatást teljes egészében vissza nem fizetik«. Már ezen, végrehajtási intézkedéseknek minősülő visszatérítési intézkedések puszta léte igazolja, hogy a megtámadott határozat végrehajtási intézkedéseket maga után vonó aktusnak minősül. Ezen intézkedéseket ugyanis címzettjeik vitathatják a nemzeti bíróság előtt”. (
15
)
44.
Ebben az ügyben a Törvényszék tehát elutasította, hogy a felperes társaságnak joga van megsemmisítés iránti eljárást indítani a Lisszaboni Szerződésben foglalt kiegészítés alapján, azzal az indokkal, hogy álláspontja szerint szükségszerűen nemzeti végrehajtási intézkedésekről van szó.
45.
Úgy vélem, hogy egy ilyen értelmezés túlságosan korlátozza az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése által a korábbi EK 230. cikkhez fűzött kiegészítés hatályát, mivel mindig elképzelhető, hogy egy uniós rendeleti jellegű jogi aktushoz nemzeti végrehajtási intézkedés tartozik, mint amilyen a közzététel, értesítés, megerősítés vagy felhívás. Márpedig a Törvényszék értelmezése alapján ezen egyszerű formaságoknak, amelyek eshetőlegesek vagy szabadon választhatók, e cikk alkalmazásának mellőzését kellene eredményezniük.
46.
Úgy tűnik számomra továbbá, hogy egy ilyen értelmezés ellentétes a Szerződés alkotói által követett célkitűzéssel. Ahogy arra Kokott főtanácsnok a Telefónica kontra Bizottság ügyben emlékeztet, „[a] »végrehajtási rendelkezésekre« vonatkozó kiegészítéssel azokra az esetekre kívánták korlátozni a kereshetőségi jog kiterjesztését, amikor az egyénnek »először jogsértést kell elkövetnie ahhoz, hogy utána bírósághoz fordulhasson«”. (
16
)
47.
Osztom továbbá Kokott főtanácsnok azon véleményét is, amely szerint „úgy kell értelmezni a rendeleti jellegű jogi aktus tekintetében a végrehajtási intézkedésekre irányuló követelményt, hogy a jogi aktus [...] hatását közvetlenül kifejti az egyénre anélkül, hogy végrehajtási intézkedésekre lenne szükség”. (
17
) Márpedig itt a közvetlen érintettségre adott meghatározással azonos meghatározásról van szó. (
18
)
48.
Az a véleményem tehát, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének végén használt „végrehajtási intézkedések” kifejezést annak az uniós jogban történő meghatározása érdekében ki kell vonni a nemzeti környezetből, vagy legalábbis ki kell zárni e fogalom hatálya alól a nemzeti hatóságok által mérlegelési jogkör gyakorlása nélkül hozott intézkedéseket. Ugyanis, ahogy az korábban kifejtésre került, a tagállami mozgástér hiánya szertefoszlatja az uniós aktus és a jogalany közötti közvetlen kapcsolat látszólagos hiányát.
49.
Következésképpen úgy gondolom, hogy a végrehajtási intézkedés hiányára vonatkozó feltétel pusztán a közvetlen érintettség megismétlése. (
19
)
50.
Ez az értelmezés annál is inkább relevánsnak tűnik számomra az állami támogatások területén, mivel az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a jogellenes támogatás visszatéríttetés útján történő megszüntetése a jogellenesség megállapításának logikus következménye. (
20
) A Bizottság által az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján benyújtott kötelezettségszegés megállapítása iránti keresettel szembeni védekezésként a tagállam egyedül a vitatott határozat megfelelő végrehajtásának teljes lehetetlenségére alapított érvre hivatkozhat. (
21
) A tagállam által a visszatéríttetéssel kapcsolatban hozott intézkedések tehát valamilyen szinten csak a vitatott határozat szükséges járulékai.
51.
A javasolt értelmezés azzal az előnnyel is jár továbbá, hogy lehetővé teszi valamennyi állami támogatásra vonatkozó jogvita központosítását az Európai Unió bíróságai előtt. Egy ilyen központosítás számomra két okból is előnyösnek tűnik. Egyrészt a személyében való érintettség kérdésének eltörlése, és valamely támogatás potenciális kedvezményezettjeinek vagy a támogatásban részesülő vállalkozás versenytársainak arra való feljogosítása, hogy a Bizottság határozatát közvetlenül a Bíróság előtt vitassák, növeli a jogbiztonságot. Kiküszöböli ugyanis a TWD Textilwerke Deggendorf ügyben kialakított ítélkezési gyakorlathoz kapcsolódó bizonytalanságot, amely ítélkezési gyakorlat kötelezővé tette, hogy előzetesen a személyes érintettség kérdésében döntsenek, egy későbbi előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlanságára való hivatkozás terhe mellett. (
22
) Másrészt feleslegessé teszi nemzeti eljárás megindítását annak érdekében, hogy az ügy valamely kérdés előzetes döntéshozatal céljából történő előterjesztésével a Bíróság elé kerülhessen. Másként kifejezve egy közvetlenebb, és ennélfogva hatékonyabb, gyorsabb és gazdaságosabb eljárást tesz lehetővé.
52.
Végül általánosabb jelleggel azt vizsgálom meg, hogy hasznos lenne‑e megkülönböztetni a közvetlen érintettség feltételét a végrehajtási intézkedések hiányára vonatkozó pontosítástól. Hogyan képzelhető el ugyanis, hogy egy magánszemélyt közvetlenül érintsen egy uniós aktus, ha az akár európai, akár nemzeti szintű, valódi végrehajtási intézkedést tesz szükségessé, míg a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint egy jogalany közvetlen érintettségéhez az szükséges, hogy az uniós aktus „közvetlen hatást gyakoroljon a jogalany jogi helyzetére, […] [végrehajtása pedig] köztes szabályok alkalmazása nélkül, egyedül a közösségi szabályozás alapján történjen” (
23
)?
2. A szóban forgó ügyre történő alkalmazás
53.
A vitatott határozatban a Bizottság az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével és a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánít két (egy létező és egy új) támogatási programot.
54.
A vitatott határozatnak a kereset tárgyát képező részében a Bizottság a wocok finanszírozási rendszerére vonatkozó E 2/2005. sz. támogatás holland hatóságok által vállalt kötelezettségek alapján módosított változatának összeegyeztethetőségét vizsgálta.
55.
Azt kell tehát megvizsgálni egyrészt, hogy ez a Bizottság által a Holland Királyságnak címzett aktus rendeleti jellegű jogi aktus‑e, és másrészt, hogy végrehajtási intézkedés nélkül közvetlenül érinti‑e a fellebbezőket.
a) A vitatott határozat rendeleti jellegű jogi aktus‑e?
56.
Mivel bizonyos, hogy a vitatott határozatot nem jogalkotási eljárás végén fogadták el, a Bizottság vitatja az aktus általános hatályát. Mivel annak kizárólagos címzettje a Holland Királyság volt, annak csak egyedi hatálya lehet.
57.
A tagállamnak címzett határozat hatályának kérdését legutóbb Kokott főtanácsnok vizsgálta részletesen és érdemben a fent hivatkozott Telefónica kontra Bizottság ügyben. (
24
)
58.
Osztom azon elképzelését, hogy az ilyen típusú határozatok különlegesnek minősülnek abban az értelemben, hogy a tagállamok egy nemzeti jogrendszert is megtestesítenek, és a nekik címzett határozatok minden intézményükre kötelezőek. Kokott főtanácsnok így kifejtette, hogy: „[a]z egy tagállamra vonatkozó határozatok, annak ellenére, hogy csak egyetlen címzettjük van, egy nemzeti jogrendre irányulnak, és ily módon általános hatályt fejtenek ki”. (
25
)
59.
Bizonyos esetekben és különösen az állami támogatások területén egyébként maga a Bíróság is elismerte már az ilyen típusú határozatok általános hatályát. (
26
) Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, amelyre egyébként a Törvényszék is emlékeztetett a megtámadott végzésben, a Bizottság támogatási programot tiltó határozatát a támogatási program potenciális kedvezményezettjei szempontjából ugyanis úgy kell tekinteni, hogy az egy általános hatályú intézkedés, amely objektíven meghatározott helyzetekre alkalmazandó, és amely joghatásokkal bír személyek általánosan és absztrakt módon meghatározott csoportja számára. A Bizottság határozata tehát egy támogatási program potenciális kedvezményezettjei tekintetében „általános hatályú” intézkedés jellegét ölti. (
27
) Pontosan ez az indoka annak, amiért a kedvezményezetteket főszabály szerint nem tekintjük személyükben érintettnek. Úgy vélem, hogy a jelen ügyben ugyanez az érvelés alkalmazható a Bizottság által a 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése alapján hozott határozatra, amellyel a holland hatóságok kötelezettségvállalásait rögzíti, és amelyben a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja a létező támogatási program módosításait.
60.
Amennyiben a módosított támogatási programot objektíven meghatározott helyzetekre kell alkalmazni, és az általános és absztrakt módon meghatározott személyek csoportjára joghatásokat gyakorol, ugyanez vonatkozik a Bizottság e támogatási programot engedélyező határozatára is. A Bizottság által kifejtett véleménnyel ellentétben nem látom annak okát, hogy miért kellene különbséget tenni a valamely támogatási programot engedélyező határozatok és az azt megtiltó határozatok között.
61.
Következésképpen, függetlenül attól, hogy a rendeleti jellegű jogi aktus fogalmának kiterjesztő vagy megszorító értelmezését fogadjuk el, a vitatott határozat nem jogalkotási eljárás keretében elfogadott általános hatályú jogi aktusként megfelel az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének vége által meghatározott első feltételnek.
b) A fellebbezők közvetlenül érintettek végrehajtási intézkedés nélkül?
62.
Az írásbeli kérdésre adott válaszában a Bizottság úgy véli, hogy a vitatott határozat hatályosulásához végrehajtási intézkedésekre van szükség. Nemcsak a vitatott határozat indokolásának 41. pontjában hivatkozott miniszteri rendeletre és törvényre gondol, hanem az elismert lakásszövetkezetek által nyújtott általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló, 2010. november 3‑i átmeneti rendeletre (kihirdetve a Nederlandse Staatscourant 2010. november 8‑i 17515. számában) is hivatkozik.
63.
A végrehajtási intézkedések léte nem tagadható. Ezek a létező támogatási programokra vonatkozó, a 659/1999 rendeletben szabályozott eljárás velejárói. A 19. cikk (1) bekezdése kifejezetten kimondja ugyanis, hogy amennyiben az érintett tagállam elfogadja a javasolt intézkedéseket, erről tájékoztatja a Bizottságot. A Bizottság ezt a megállapítást rögzíti, és a tagállamot tehát „az elfogadás kötelezi a megfelelő intézkedések végrehajtására”.
64.
Ugyanakkor, ahogy azt korábban kifejtettem, úgy vélem, hogy a végrehajtási intézkedések hiányára alapított feltétel csak a közvetlen érintettség megismétlése, és ahhoz, hogy az ne teljesüljön, a végrehajtási intézkedés meghozatalára köteles hatóság mozgástere nem lehet pusztán formális.
65.
Márpedig, mivel a vitatott határozat a 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdésén alapul, semmilyen mérlegelési mozgásteret nem hagy a Holland Királyságnak.
66.
E rendelkezésből ugyanis az következik, hogy a rendszer uniós joggal való összhangját biztosító módosításokat a Bizottság kezdeményezte, és nyilvánította kötelező erejűvé.
67.
A 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése szerint: „[a]mennyiben az érintett tagállam elfogadja a javasolt intézkedéseket, és erről tájékoztatja a Bizottságot, a Bizottság ezt a megállapítást rögzíti, és erről tájékoztatja a tagállamot. A tagállamot az elfogadás kötelezi a megfelelő intézkedések végrehajtására”.
68.
Egyébiránt a 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdésén alapuló határozat kötelező erejét a Bíróság is megerősítette a C-242/00. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2002. június 18-án hozott ítéletében (EBHT 2002., I-5603. o.).
69.
Az említett ügyben a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a Bizottság az EK 87 cikk és az EK 88. cikk (jelenleg EUMSZ 107. cikk és EUMSZ 108. cikk) alapján őt megillető hatáskörét gyakorolva iránymutatásokat hozhat, amelyek célja, hogy kijelöljék, milyen módon kívánja gyakorolni az őt e cikkek alapján megillető mérlegelési jogkörét az új támogatások, illetve a létező támogatási programok tekintetében. Amennyiben ezen iránymutatások alapja az EK 88. cikk (1) bekezdése (jelenleg az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése), azok egy olyan rendszeres és időszakos együttműködési elemet tartalmaznak, amelynek keretében a Bizottság a tagállamokkal együttműködve folyamatosan vizsgálja a tagállamokban létező támogatási programokat, és javaslatot tesz nekik a belső piac fokozatos fejlődése vagy működése által megkövetelt megfelelő intézkedések meghozatalára. A Bíróság hozzátette továbbá, hogy „amennyiben a tagállam elfogadja ezeket a javasolt megfelelő intézkedéseket, azok e tagállammal szemben kötelező erejűek […]”, (
28
) és megállapította, hogy „a közösségi jogalkotó maga is elfogadta az ítélkezési gyakorlat által kidolgozott elveket […], előírva őket a […] 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdésében”. (
29
)
70.
E rendelkezés értelmében a rendszernek az uniós joggal való összhangját biztosító módosítások csak akkor válnak kötelező erejűvé, ha azokat a Bizottság elfogadta. A Bizottság egyébiránt a vitatott határozat indokolásának 74. pontjában kifejezetten utalt arra, hogy „elfogadja a holland hatóságok kötelezettségvállalásait”, valamint hogy „[a] [659/1999] rendelet 19. cikkének megfelelően a jelen határozatban rögzíti a kötelezettségvállalásokat, és így kötelezővé teszi a megfelelő intézkedések végrehajtását”. Ezt a megállapítást a határozat rendelkező része is átveszi (annak 108. pontjában).
71.
A Bizottság hivatkozott arra az elképzelésre is, amely szerint a Holland Királyság a vitatott határozat elfogadását követően is megőrzi mérlegelési mozgásterét, mivel továbbra is szabadon dönthet a szóban forgó támogatási program végleges megszüntetéséről. Ezt nem gondolom így, mivel arra a tényre tekintettel, hogy a Holland Királyság javasolta a Bizottságnak azokat a módosításokat, amelyek a vitatott határozat nyomán kötelezővé váltak, a lehetőség, hogy úgy döntsön, nem tartja fenn a támogatási programot, tisztán elméleti. Ellenkezőleg, a holland hatóságoknak a határozat alkalmazására irányuló szándéka nem hagy semmilyen kétséget. (
30
)
72.
Emellett, a Bizottság állításával ellentétben, a fellebbezők az írásbeli kérdésekre adott válaszukban előadják, hogy nem létezik semmilyen intézkedés, amelyet a nemzeti bíróság előtt vitathatnának. Ezt az állítást a tárgyaláson is határozottan megismételték, vagyis azt, hogy egy kötelező erejű, általános hatályú jogi aktussal szemben, mint amilyen az elismert lakásszövetkezetek által nyújtott általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló, 2010. november 3‑i átmeneti rendelet 4. cikke, a nemzeti jogrend semmilyen jogorvoslatot nem biztosít a magánszemélyek számára.
73.
Ezenfelül, az a fent hivatkozott nemzeti rendelet 4. cikkében előírt kötelezettség, hogy a lakásállomány 90%‑a olyan személyekhez tartozzon, akik jövedelme nem halad meg egy bizonyos összeget, semmilyen más határozatot nem követel meg. Ellenkezőleg, kizárólag e szabály megsértése – mint például a szóban forgó támogatás megadásának elutasítása – lenne alkalmas a hatóság cselekvésének kiváltására. Engedjék meg, hogy e tekintetben ne fogadjam el a Bizottság azon feltételét, amely szerint szükségszerűen büntetőjogi jogkövetkezmény kockázatának fennállása szükséges a fent hivatkozott Unibet‑ügyben kialakított ítélkezési gyakorlatnak való megfeleléshez. A kilátásba helyezett szankciótól függetlenül egy ilyen rendszer semmi esetre sem felel meg a hatékony bírói jogvédelem követelményének.
74.
Ilyen körülmények között a vitatott határozattal szemben a megsemmisítés iránti eljárás megindításához való jognak az elutasítása úgy tűnik számomra, hogy megfosztja a fellebbezőket a bírói jogvédelemtől.
75.
Következésképpen úgy vélem, hogy a vitatott határozat közvetlenül érinti a fellebbezőket, és nem von maga után az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének vége szerinti végrehajtási intézkedéseket, mivel közvetlen hatással van a fellebbezők jogi helyzetére, és nem hagy semmilyen mérlegelési jogkört a végrehajtására köteles címzett, vagyis a Holland Királyság számára.
76.
Úgy tűnik tehát számomra, hogy az említett negyedik bekezdés végén meghatározott feltételek teljesülnek, és ennélfogva a Törvényszéknek e rendelkezés alkalmazásával el kellett volna fogadnia a fellebbezők keresetét. Annak elfogadhatatlanná nyilvánításával álláspontom szerint tévesen alkalmazta a jogot.
B – A megtámadott aktus általi személyében való érintettség szükségességére alapított, első és második jogalapról
77.
Ha a Bíróság úgy tekintené, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének vége szerinti feltételek nem teljesülnek, meg kellene vizsgálni a fellebbezők által a vitatott határozat E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó részével szemben hivatkozott jogalapokat.
78.
A két jogalap a vitatott határozat általi „személyében való érintettség” feltételének a Törvényszék által a jelen ügyben történő alkalmazására vonatkozik. Ezeket együttesen fogom megvizsgálni.
1. A fogalom
79.
A megsemmisítés iránti kereset tekintetében a személyes érintettség feltétele kétségkívül az egyik legnehezebben meghatározható fogalom. A Plaumann kontra Bizottság ügyben hozott ítélet óta az állandó ítélkezési gyakorlat szerint „[a]zon alanyok, akik nem címzettjei egy határozatnak, csak akkor állíthatják, hogy személyükben érintettek, ha ez a határozat sajátos jellemzőik vagy egy őket minden más személytől megkülönböztető ténybeli helyzet folytán vonatkozik rájuk, és ezáltal a címzetthez hasonló módon egyéníti őket”. (
31
)
80.
Az elv jelentősége ugyanakkor csökkent Így az a tény, hogy valamely rendelkezés – mivel valamennyi érdekelt gazdasági szereplőre alkalmazandó – jellegénél és hatályánál fogva általános érvényű, még nem zárja ki, hogy közülük egyeseket személyükben is érinthet. Ez az eset, „ha valamely határozat olyan személyek csoportját érinti, akik a határozat elfogadásakor a csoport tagjaira jellemző szempontok alapján azonosítva vannak vagy azonosíthatók […] [Ugyanis] e személyeket e jogi aktus azért érintheti személyükben, mert gazdasági szereplők meghatározott köréhez tartoznak”. (
32
) A Bíróság szerint „ez különösen így van abban az esetben, ha a határozat az egyén által az elfogadását megelőzően megszerzett jogokat módosítja”. (
33
)
81.
Ezzel szemben, nem ez az eset áll fenn, „ha nem vitatott, hogy [egy intézkedés többé‑kevésbé pontosan meghatározott számú vagy azonosságú jogalanyra való alkalmazása] a szóban forgó aktus által meghatározott objektív jogi vagy ténybeli helyzet alapján történik”. (
34
)
2. Értékelés
82.
Ezen ítélkezési gyakorlatból tehát kitűnik, hogy az EUMSZ 263. cikk szerinti egyéniesítés attól függ, hogy a csoport tagjainak meghatározására szolgáló kritérium személyes vagy ellenkezőleg, objektív jellegű.
83.
A megtámadott végzésben a Törvényszék úgy vélte, hogy a fellebbezők nem érintettek személyükben, mivel a lakásszövetkezeti minőséget olyan objektív kritériumok alapján határozták meg, amelyeknek meghatározatlan számú piaci szereplő tudott megfelelni a vitatott határozatban vizsgált E 2/2005. sz. támogatás potenciális kedvezményezettjeként.
84.
A Törvényszék a megtámadott végzés 29. pontjában helyesen mutat rá, hogy „a lakásszövetkezeti minőség meghatározása objektív kritériumok alapján történik. […] [A] lakásszövetkezeti minőséget ugyanis egy engedélyezési rendszerben állapítják meg, amelyet az 1901. évi lakástörvény (Woningwet) 70. cikkének (1) bekezdése ír elő. Ezt az engedélyt királyi rendeletben adják meg azon intézmények számára, amelyek bizonyos objektív feltételeknek megfelelnek: jogi formájukat tekintve egyesületek vagy alapítványok, nincs haszonszerzési céljuk, egyetlen céljuk szociális lakásokkal kapcsolatos tevékenység folytatása, és vagyonukat szociális lakások érdekében használják fel. A wocok tehát személyek általános és absztrakt módon meghatározott csoportját jelentik.”
85.
Ilyen körülmények között a Törvényszék helyesen vélte úgy, hogy a fellebbezőket ugyanazon az alapon érintette a vitatott határozat E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó része, mint az összes többi olyan gazdasági szereplőt, amelyek ténylegesen vagy potenciálisan azonos helyzetben vannak.
86.
Következésképpen úgy vélem, hogy a fellebbezők által hivatkozott első jogalap megalapozatlan.
87.
Ezzel szemben óvatosabb vagyok a Törvényszék azon értékelésével kapcsolatban, amely az azonosított vagy azonosítható számú intézmények zárt körének (nem)létezésére vonatkozik. E megfontolások képezik a második jogalap tárgyát.
88.
A Törvényszék szerint a fellebbezők által hivatkozott ítélkezési gyakorlat a jelen ügyben nem alkalmazható, mivel a fent hivatkozott Belgium és Forum 187 kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben, valamint a Piraiki‑Patraiki és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben a felperesek egy olyan csoporthoz tartoztak, amelynek létszáma a szóban forgó határozatok elfogadását követően nem emelkedhetett.
89.
Ahogy arra korábban emlékeztettem (
35
), a Bíróság úgy ítélte meg, hogy személyek egy csoportját akkor érintheti egy aktus személyükben, ha azokat „annak elfogadásakor [azonosították vagy azonosíthatók voltak] […] a csoport tagjaira jellemző szempontok alapján […]”. (
36
)
90.
Ezt az ítélkezési gyakorlatot alkalmazták a fent hivatkozott Piraiki‑Patraiki és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben, valamint a fent hivatkozott Belgium és Forum 187 kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben. (
37
) Ebben az utóbbi ügyben a Bíróság úgy vélte, hogy a Forum 187 elfogadható keresetet nyújtott be, mivel olyan koordinációs központokat képviselt, amelyeket a vitatott aktus személyükben érintett. A szóban forgó aktus a Bizottság határozata volt, amelyben egy belga adózási rendszert létező és az uniós joggal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősített. A Bíróság szerint ez az aktus azzal a hatással járt, hogy korlátozta a koordinációs központok azon engedélyeinek időtartamát, amelyeket 2001‑ben és 2002‑ben megújítottak. Ez a harminc központ tökéletesen azonosítható volt a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában. Emellett a megtámadott határozat nem állapított meg átmeneti rendelkezéseket azon koordinációs központok javára, amelyek engedélye a határozat közlésével egyidejűleg lejárt, és amelyek engedély iránti kérelmének elbírálása ezen időpontban folyamatban volt. A Bíróság szerint ez a nyolc központ egy, a határozattal különösen érintett zárt kört alkotott, mivel azok engedélye többé nem volt meghosszabbítható. (
38
)
91.
Ahogy a jelen ügyben is, a Bizottság egy létező állami támogatásra vonatkozó határozatáról volt szó. Nem vitatott, hogy a jövőre nézve módosította a programot az eredeti állapot helyreállításának elrendelése nélkül, míg a vitatott határozat a módosított programot az uniós joggal összeegyeztethetőnek tekinti. Ugyanakkor ez a ténybeli különbség nem tűnik számomra meghatározónak a kereset elfogadhatóságának értékelése szempontjából.
92.
A Forum 187 által benyújtott kereset elfogadhatóvá nyilvánításához ugyanis a Bíróság figyelembe vette egyrészt azokat a koordinációs központokat, amelyek engedélyét 2001‑ben vagy 2002‑ben megújították, és másrészt azokat, amelyek kérelmének elbírálása a Bizottság határozata közlésének időpontjában folyamatban volt.
93.
Bár objektívnek tűnnek, e kritériumokat a Bíróság személyhez kötöttnek tekintette, vagyis a Bíróság kifejezésével élve „az érintett csoport tagjai sajátjának”. Mindenesetre ezek alapvetően nem különböznek azoktól, amelyek a fellebbezőkre vonatkoznak a jelen ügyben. A vitatott határozat elfogadásának időpontjában ugyanis 410 wocot jelölt meg a királyi rendelet. A vitatott határozat, amellyel a Bizottság elfogadja a Holland Királyság módosítási javaslatait, szükségszerűen magában foglalja, hogy a szóban forgó wocok – és kizárólag azok – már nem szükségszerűen részesülnek ugyanazokban az előnyökben, mint amelyeket a korábbi és megszűnő program alapján kaptak (úgymint a kölcsönök utáni garancia megszűnése). Az a tény, hogy a vitatott határozat elfogadását követően más wocok is kaphatnak engedélyt, ennélfogva nem tűnik számomra jelentős körülménynek. Ahogy arra korábban emlékeztettem, a Bíróság már elfogadta, hogy valamely korlátozott körhöz tartozónak tekintsen egy olyan gazdasági szereplőt, amelyre egy olyan „határozat [vonatkozik, amely] […] az elfogadását megelőzően megszerzett jogokat módosítja”. (
39
)
94.
Következésképpen úgy gondolom, hogy a második jogalap megalapozott, mivel a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a fellebbezők a vitatott határozat elfogadása során nem tartoztak az azonosítható intézmények valamely zárt köréhez. Ellenkezőleg, úgy tűnik számomra, hogy a vitatott határozat közvetlenül (
40
) és személyükben érinti őket.
95.
E megfontolásokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság a fellebbezők keresetét ítélje elfogadhatónak, és ennélfogva a megtámadott végzést helyezze hatályon kívül. Továbbá azt javasolom, hogy a Bíróság az ügyet utalja vissza a Törvényszék elé a kereset megalapozottságával kapcsolatos határozathozatalra, illetve hogy a költségekről jelenleg ne határozzon.
C – A fellebbezők eljáráshoz fűződő érdekéről
96.
Az eljáráshoz fűződő érdek megfelel az elfogadott aktus megsemmisítéséhez fűződő érdeknek. E megsemmisítésnek önmagában alkalmasnak kell lennie arra, hogy jogi következményekkel járjon a kérelmezőre, (
41
) pontosabban kifejezve alkalmasnak kell lennie arra, hogy hasznot hozzon számára. (
42
)
97.
A megtámadott végzésben a Törvényszék nem vizsgálta ezt a feltételt. Az eljáráshoz fűződő érdek mindazonáltal minden jogorvoslati eljárás alapvető és elsődleges feltétele. (
43
) Hiánya eljárásgátló okokra alapított elfogadhatatlansági kifogásnak minősül, amelyre a Bíróság hivatalból hivatkozhat. (
44
) Következésképpen, amennyiben a Bíróság osztja a többi lehetséges elfogadhatatlansági okkal kapcsolatos következtetéseimet, szükségesnek tartom e kérdés vizsgálatát is. Egyébként a 2013. április 17‑én tartott tárgyaláson a feleket is felkérték, hogy fejtsék ki álláspontjukat ezzel a kérdéssel kapcsolatban.
98.
A vitatott határozatban a Bizottság úgy vélte, hogy a lakásépítő szövetkezetek finanszírozásának holland rendszere – még módosított változatában is – létező állami támogatásnak minősül. A holland kormány által végrehajtott módosítások hatályának vizsgálatát követően a Bizottság azt a következtetést vonta le, hogy „a szociális lakásokkal összefüggő tevékenységek, mint a magánszemélyek részére történő lakásépítés és azok bérbeadása – a kisegítő infrastruktúrák építését és fenntartását is beleértve – alapján kifizetett támogatások összeegyeztethetők az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével”. (
45
)
99.
A Holland Királyság által 2009. december 3‑án a Bizottságnak küldött levél szerint az új szabályokat egy miniszteri rendeletnek és egy új lakástörvénynek kell bevezetnie, amelyek 2010. január 1‑jén, illetve 2011. január 1‑jén fognak hatályba lépni. Az új szabályok egyébiránt csak a jövőbeli tevékenységekre lesznek alkalmazandók.
100.
Az eljárás első vizsgálata tehát arra enged következtetni, hogy a vitatott határozat megsemmisítéséből a fellebbezőknek semmilyen haszna nem származna, mivel az nem eredményezheti a holland hatóságok által elfogadott törvény és miniszteri rendelet új szövegének hatályon kívül helyezését.
101.
Ahogy azt korábban már láttuk, a 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdéséből ugyanakkor kiderül, hogy a rendszer uniós joggal való összhangját biztosító módosításokat a Bizottság kezdeményezte és tette kötelező erejűvé. E tekintetben az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének vége szerinti végrehajtási intézkedések hiányának vizsgálata során e kérdéssel kapcsolatban kifejtett megállapításokra hivatkozom (
46
), és kizárólag arra utalok, hogy a Bizottság a vitatott határozat indokolásának 74. pontjában kifejezetten előadta, hogy „[k]övetkezésképpen a Bizottság elfogadja a holland hatóságok kötelezettségvállalásait”, és hogy „[a] [659/1999] rendelet 19. cikkének megfelelően a Bizottság a jelen határozatban rögzíti a kötelezettségvállalásokat, és így kötelezővé teszi a megfelelő intézkedések végrehajtását”.
102.
Az eljáráshoz fűződő érdek korlátozott vizsgálatával úgy gondolom tehát, hogy a fellebbezők előnyre tehetnek szert a vitatott határozat megsemmisítéséből. Úgy vélem ugyanis, hogy „[a megtámadott aktus megsemmisítéséből származó] előny megállapításához [...] nem lehet túlzó követelményeket támasztani[,] [...] ha már teljesülnek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének második és harmadik fordulata szerinti szűk feltételek”. (
47
) A jelen ügyben, ha a vitatott határozatot meg kellene semmisíteni, a Holland Királyságot ismét önállóság illetné meg azon intézkedések elfogadásában, amelyek a rendszer uniós joggal való összhangjának biztosítására irányulnak. Így a vitatott határozat megsemmisítéséből a fellebbezőknek haszna származna. Ilyen körülmények között igazolható, hogy a fellebbezőknek érdekük fűződik az eljáráshoz és a vitatott határozat E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó részének megsemmisítéséhez.
V – Összefoglalás
103.
Mindenekelőtt úgy gondolom, hogy a fellebbezőknek érdekük fűződik a megsemmisítés iránti eljáráshoz.
104.
Úgy vélem továbbá, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor nem vizsgálta meg az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése végének jelen ügyben való alkalmazhatóságát. Ennélfogva azt javaslom, hogy a Bíróság a fellebbezésnek adjon helyt.
105.
Ezzel kapcsolatban az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikkének első bekezdéséből következik, hogy ha a fellebbezés megalapozott, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti, amennyiben a per állása megengedi, illetve határozathozatalra visszautalhatja a Törvényszékhez.
106.
Úgy vélem, hogy a jelen ügyben a Bíróság rendelkezik az elfogadhatóság kérdésének érdemben való eldöntéséhez szükséges információkkal.
107.
E tekintetben rámutatok, hogy ezen az alapon a megsemmisítésre irányuló eljárás megindításához szükséges feltételek, vagyis az, hogy legyen egy olyan rendeleti jellegű jogi aktus, amely a fellebbezőket közvetlenül érinti, és nem von maga után végrehajtási intézkedéseket, teljesülnek.
108.
Amennyiben a Bíróság álláspontommal nem ért egyet, úgy vélem, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot a személyes érintettségre vonatkozó feltétel értékelését illetően. Úgy gondolom, hogy az a fellebbezők esetében teljesül. Következésképpen a fellebbezők keresetét a Törvényszéknek elfogadhatónak kellett volna nyilvánítania, és fellebbezésüknek helyt kell adni, mivel a második jogalap megalapozott.
109.
Ezzel szemben úgy vélem, hogy a Bíróság nem tudja érdemben eldönteni a fellebbezők által benyújtott keresetet, mivel a Törvényszék értékelése kizárólag a kereset elfogadhatóságára vonatkozik, érdemi vita lefolytatása nélkül.
110.
Ezért az ügyet vissza kell utalni a Törvényszék elé, hogy az határozzon a fellebbezőknek a vitatott határozat E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó részének megsemmisítése iránti kérelme tárgyában.
VI – A költségekről
111.
Mivel az ügyet a Bíróság visszautalja a Törvényszék elé, a jelen fellebbezési eljárás költségeiről jelenleg nem kell határozni.
VII – Végkövetkeztetések
112.
A fenti megfontolásokra tekintettel indítványozom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint határozzon:
1)
A Bíróság az Európai Unió Törvényszékének a T‑202/10. sz., Stichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ügyben 2011. december 16‑án hozott végzését hatályon kívül helyezi.
2)
A Bíróság a keresetet elfogadhatónak nyilvánítja.
3)
A Bíróság az ügyet visszautalja az Európai Unió Törvényszéke elé annak érdekében, hogy a kereset megalapozottságáról határozzon.
4)
A Bíróság a költségekről jelenleg nem határoz.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	Egy olyan ügyre, amelyben a Bíróság így járt el, lásd a C‑463/10. P. és C-475/10. P. sz., Deutsche Post és Németország kontra Bizottság egyesített ügyekben 2011. október 13-án hozott ítélet (EBHT 2011., I-9639. o.) 77–82. pontját.
(
3
)	Lásd különösen a C-362/06. P. sz., Sahlstedt és társai kontra Bizottság ügyben 2009. április 23-án hozott ítélet (EBHT 2009., I-2903. o.) 22. pontját.
(
4
)	Kiemelés tőlem.
(
5
)	Az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése szerint: „[a] jogalkotási eljárás keretében elfogadott jogi aktusok jogalkotási aktusoknak minősülnek”.
(
6
)	A Bíróság előtt folyamatban lévő C‑583/11. P. sz., Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügy.
(
7
)	A fent hivatkozott Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben hozott végzéssel szembeni fellebbezési eljárás keretében Kokott főtanácsnok 2013. január 17‑én ismertetett indítványa.
(
8
)	Az EUMSZ 291. cikk (1) bekezdése szerint: „[a] tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket”. A (2) bekezdés előírja: „[h]a valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra, illetve különleges […] esetekben […] a Tanácsra”. Mindenesetre a (4) bekezdés előírja, hogy „[a] végrehajtási aktusok címében fel kell tüntetni a »végrehajtási« kifejezést”.
(
9
)	A C-50/00. P. sz. ügyben 2002. július 25-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-6677. o.).
(
10
)	A Bíróság az említett ítélet 41. pontjában pontosítja:
„Tehát a tagállamok feladata olyan jogorvoslati és eljárási rendszer előírása, amely lehetővé teszi a hatékony bírói jogvédelemhez való jog tiszteletben tartásának biztosítását”.
(
11
)	A C-432/05. sz. Unibet-ügyben 2007. március 13-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-2271. o.) 64. pontja.
(
12
)	Ilyen a Törvényszék értelmezése. Lásd ebben az értelemben a Törvényszék T-262/10. sz., Microban International és Microban (Europe) kontra Bizottság ügyben 2011. október 25-én hozott ítéletének (EBHT 2011., II-7697. o.) 32. pontját. Ez ugyanaz az álláspont, amelyet Kokott főtanácsnok is képviselt a fent hivatkozott Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben (69. pont), valamint a Bíróság előtt folyamatban lévő C‑274/12. P. sz., Telefónica kontra Bizottság ügyben (59. pont). A jogtudományt illetően lásd többek között Albors‑Llorens, A., „Sealing the fate of private parties in annulment proceedings? The General Court and the new standing test in article 263(4) TFEU”, The Cambridge Law Journal, 2012., 71. kötet, 52–55. o., valamint Werkmeister, C., Pötters, St., és Traut, J., „Regulatory Acts within Article 263(4) TFEU – A dissonant Extension of Locus Standi for Private Applicants”, Cambridge yearbook of European legal studies, 13. kötet, 2010–2011., 311–332. o., különösen a 329. o.
(
13
)	A C-125/06. P. sz., Bizottság kontra Infront WM ügyben 2008. március 13-án hozott ítélet (EBHT 2008., I-1451. o.) 47. pontja.
(
14
)	Az elv egyik alkalmazásához lásd például a C-519/07. P. sz., Bizottság kontra Koninklijke FrieslandCampina ügyben 2009. szeptember 17-én hozott ítélet (EBHT 2009., I-8495. o.) 48. és 49. pontját.
(
15
)	A Törvényszék T‑221/10. sz., Iberdrola kontra Bizottság ügyben 2012. március 8‑án hozott ítéletének 46. pontja. Lásd továbbá a Törvényszék T‑228/10. sz., Telefónica kontra Bizottság ügyben 2012. március 21‑én hozott végzésének 42. pontját. Az ezzel szemben benyújtott fellebbezés elbírálása folyamatban van (a fent hivatkozott C‑274/12. P. sz. ügy).
(
16
)	Hivatkozás fent (40. pont).
(
17
)	Uo. (41. pont).
(
18
)	Lásd a közvetlen érintettséggel kapcsolatban adott meghatározást Kokott főtanácsnok fent hivatkozott Telefónica kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványának 59. pontjában.
(
19
)	Lásd a közvetlen érdek meghatározását a jelen indítvány 40. pontjában. Lásd ebben az értelemben Creus, A., „Commentaire des décisions du Tribunal dans les affaires T‑18/10‑Inuit et T‑262/10‑Microban”, Cahier de droit européen, 2011., 659. o., különösen 677. o., valamint Peers, S. és Costa, M., „Judicial review of EU Acts after the Treaty of Lisbon; Order of 6 September 2011, Case T‑18/10 Inuit Tapiriit Kanatami and Others v. Commission & Judgment of 25 October 2011, Case T‑262/10 Microban v. Commission”, European Constitutional Law Review, 2012., 8. kötet, 82–104. o., különösen a 96. o.
(
20
)	Lásd különösen a C-331/09. sz., Bizottság kontra Lengyelország ügyben 2011. április 14-én hozott ítélet (EBHT 2011., I-2933. o.) 54. pontját.
(
21
)	Lásd különösen a C-304/09. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2010. december 22-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-13903. o.) 35. pontját.
(
22
)	A C-188/92. sz. ügyben 1994. március 9-én hozott ítélet (EBHT 1994., I-833. o.). Ezen ítélet 17. pontjában a Bíróság úgy ítélte meg, hogy „a jogbiztonság követelménye annak a lehetőségnek a kizárását eredményezi egy, a Bizottság által a Szerződés 93. cikke alapján elfogadott határozat tárgyát képező támogatás jogosultja számára, aki megtámadhatta volna ezt a határozatot, és hagyta, hogy a Szerződés 173. cikkének harmadik bekezdésében e célból megállapított jogvesztő határidő lejárjon, hogy vitassa ennek a határozatnak a jogszerűségét a nemzeti bíróságok előtt a nemzeti hatóságok által e határozat végrehajtására hozott intézkedésekkel szemben benyújtott keresettel”.
(
23
)	A fent hivatkozott Bizottság kontra Infront WM ügyben hozott ítélet 47. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
24
)	Uo. (21–29. pont).
(
25
)	Uo. (25. pont).
(
26
)	Lásd a C-80/06. sz. Carp-ügyben 2007. június 7-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-4473. o.) 21. pontját, valamint a C-503/07. sz., Saint-Gobain Glass Deutschland kontra Bizottság ügyben 2008. április 8-án hozott végzés (EBHT 2008., I-2217. o.) 71. pontját.
(
27
)	Lásd különösen a C-298/00. P. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-4087. o.) 37. pontját.
(
28
)	A fent hivatkozott Németország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 28. pontja.
(
29
)	Uo. (29. pont). A Törvényszék ezt az ítélkezési gyakorlatot alkalmazta legutóbb:
„[…] nem lehet elfogadni a Bizottság részéről azt a lényegében általa képviselt álláspontot, amely a fent említett 19. cikk (1) bekezdését elszigetelten és szó szerint értelmezve azzal érvel, hogy a Bizottság semmilyen határozatot nem hoz egy olyan létező támogatással kapcsolatos vizsgálati eljárás esetén, amely a javasolt megfelelő intézkedéseknek a tagállam által való elfogadásával zárul […]. [A Bizottság által a 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdésének vége alapján hozott,] megtámadott határozat kötelező joghatásait illetően elegendő azt megjegyezni, hogy [e cikknek] megfelelően az érintett tagállamot, amely a 659/1999 rendelet 26. cikkének (1) bekezdése által előírt közzétételkor már szükségszerűen elfogadta a javasolt intézkedéseket, »az elfogadás kötelezi« ezeknek […] a »végrehajtására«” (a T-354/05. sz., TF1 kontra Bizottság ügyben 2009. március 11-én hozott ítélet [EBHT 2009., II-471. o.] 68. és 73. pontja, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
30
)	A Bíróság által alkalmazott hasonló értelmezéshez a Francia Köztársaság által benyújtott, védintézkedések (importkvóta) iránti kérelem tárgyában lásd a 11/82. sz., Piraiki-Patraiki és társai kontra Bizottság ügyben 1985. január 17-én hozott ítélet (EBHT 1985., 207. o.) 9. pontját.
(
31
)	A 25/62. sz., Plaumann kontra Bizottság ügyben 1963. július 15-én hozott ítélet (EBHT 1963., 223. o.). Legutóbb lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Infront WM ügyben hozott ítélet 70. pontját, valamint a fent hivatkozott Sahlstedt és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 26. pontját.
(
32
)	A fent hivatkozott Sahlstedt és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 30. pontja. Kiemelés tőlem. Lásd továbbá a C-182/03. és C-217/03. sz., Belgium és Forum 187 kontra Bizottság egyesített ügyekben 2006. június 22-én hozott ítélet (EBHT 2006., I-5479. o.) 60. pontját. A 104/74. sz., CAM kontra EGK ügyben 1975. november 18-án hozott ítélet (EBHT 1975., 1393. o.) 18. pontjában a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a megtámadott aktus „meghatározott számú, egyéni magatartás alapján azonosított piaci szereplőre” vonatkozott, amely magatartást ők tanúsították, vagy azt nekik tulajdonították (kiemelés tőlem).
(
33
)	A fent hivatkozott Bizottság kontra Infront WM ügyben hozott ítélet 72. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
34
)	Uo. (31. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Kiemelés tőlem.
(
35
)	Lásd a jelen indítvány 80. pontját.
(
36
)	A fent hivatkozott Sahlstedt és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 30. pontja.
(
37
)	Lásd a Piraiki‑Patraiki és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 31. pontját, valamint a Belgium és Forum 187 kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 60. pontját.
(
38
)	Lásd a fent hivatkozott Belgium és Forum 187 kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 61–63. pontját.
(
39
)	Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Infront WM ügyben hozott ítélet 72. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
40
)	Lásd a fent hivatkozott, az új EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése végének vizsgálata keretében kifejtett következtetéseket a közvetlen érintettséggel kapcsolatban.
(
41
)	Az 53/85. sz., AKZO Chemie és AKZO Chemie UK kontra Bizottság ügyben 1986. június 24-én hozott ítélet (EBHT 1986., 1965. o.) 21. pontja.
(
42
)	Lásd különösen a C‑17/07. P. sz., Neirinck kontra Bizottság ügyben 2008. február 28‑án hozott ítélet 45. pontját, valamint a fent hivatkozott Deutsche Post és Németország kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 37. pontját.
(
43
)	A 206/89. R. sz., S. kontra Bizottság ügyben 1989. július 31-én hozott végzés (EBHT 1989., 2481. o.) 8. pontja.
(
44
)	A 108/86. sz., d. M. kontra Tanács és az Európai Közösségek Gazdasági és Szociális Bizottsága ügyben 1987. október 7-én hozott végzés (EBHT 1987., 3933. o.) 10. pontja.
(
45
)	A vitatott határozat indokolásának 72. pontja.
(
46
)	Lásd a jelen indítvány 65–70. pontját.
(
47
)	Ezzel kapcsolatban lásd Kokott főtanácsnok fent hivatkozott Telefónica kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványának 86. pontját.