62014CJ0448
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
9. studenoga 2016. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku — Nova hrana i sastojci nove hrane — Uredba (EZ) br. 258/97 — Članak 1. stavak 2. točka (c) — Pojam hrane i sastojaka hrane s ‚novom primarnom molekularnom strukturom’“
U predmetu C‑448/14,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bavarski visoki upravni sud, Njemačka), odlukom od 15. rujna 2014., koju je Sud zaprimio 26. rujna 2014., u postupku
Davitas GmbH
protiv
Stadt Aschaffenburg,
uz sudjelovanje:
Landesanwaltschaft Bayern,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: J. L. da Cruz Vilaça, predsjednik vijeća, A. Tizzano (izvjestitelj), potpredsjednik Suda, A. Borg Barthet, E. Levits i F. Biltgen, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 29. listopada 2015.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
—
za Davitas GmbH, par C. Sachs, Rechtsanwältin,
—
za la Stadt Aschaffenburg, par A. Schellenberg, Rechtsanwältin,
—
za Landesanwaltschaft Bayern, R. Käβ, u svojstvu agenta,
—
za vladu Helenske Republike, I. Chalkias, O. Tsirkinidou i A. Vasilopoulou, u svojstvu agenata,
—
za Europsku komisiju, S. Grünheid i K. A. Herbout‑Borczak, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 21. siječnja 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 2. točke (c) Uredbe (EZ) br. 258/97 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. siječnja 1997. o novoj hrani i sastojcima nove hrane (SL 1997., L 43, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 596/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. (SL 2009., L 188, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 32., str. 60.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 258/97).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Davitas GmbH i Stadt Aschaffenburg (Grad Aschaffenburg, Njemačka), u vezi s odlukom potonjeg o odbijanju stavljanja na tržište prehrambenog proizvoda pod nazivom „De Tox Forte” (u daljnjem tekstu: De Tox Forte).
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U skladu s uvodnim izjavama 1. i 2. Uredbe br. 258/97:
„(1)
[…] razlike između nacionalnih zakona koji se odnose na novu hranu ili sastojke hrane mogu ometati slobodno kretanje hrane [i] stvoriti uvjete nepoštenog tržišnog natjecanja, čime izravno utječu na funkcioniranje unutarnjeg tržišta;
(2)
[…] kako bi se zaštitilo javno zdravlje, potrebno [je] osigurati da nova hrana i sastojci nove hrane podliježu jedinstvenoj procjeni sigurnosti prema postupku Zajednice prije nego što se stave na tržište unutar [Europske unije] […]”
4
Članak 1. navedene uredbe glasi:
„1.   Ova Uredba se odnosi na stavljanje na tržište unutar [Unije] nove hrane ili novih sastojaka hrane.
2.   Ova Uredba se primjenjuje na stavljanje na tržište unutar [Unije] hrane ili sastojaka hrane koji se do sada nisu u znatnijoj mjeri koristili za prehranu ljudi unutar [Unije] i koji su obuhvaćeni sljedećim kategorijama:
(c)
hrana i sastojci hrane s novom ili namjerno modificiranom primarnom molekularnom strukturom;
(d)
hrana i sastojci hrane koji se sastoje od mikroorganizama, gljivica ili algi ili su izolirani iz njih;
(e)
hrana i sastojci hrane koji se sastoje od biljaka ili su izolirani iz njih te sastojci hrane izolirani iz životinja, osim hrane i sastojaka hrane koji su dobiveni tradicionalnim načinima reprodukcije ili razmnožavanja te za koje je otprije poznato da se mogu sigurno konzumirati;
(f)
hrana i sastojci hrane na kojima je primijenjen proizvodni postupak koji se trenutačno ne koristi, ako taj postupak uzrokuje značajne promjene u sastavu ili strukturi hrane ili sastojaka hrane koje utječu na njihovu prehrambenu vrijednost, metabolizam ili razinu nepoželjnih tvari.”
[…]”
Njemačko pravo
5
Članak 39. stavak 2. Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (Zakonik o hrani, proizvodima za učestalu potrošnju i hrani za životinje), u verziji objavljenoj 3. lipnja 2013. (BGBl. 2013 I, str. 1426.), kako je izmijenjen Zakonom od 7. kolovoza 2013. (BGBl. 2013 I, str. 3154.), određuje:
„Nadležna tijela poduzimaju potrebne mjere kako bi se utvrdile ili uklonile ozbiljne sumnje u povredu, otklonile utvrđene povrede ili spriječile buduće povrede te u svrhu zaštite od opasnosti za zdravlje ili rizika od prijevare. Ona mogu, među ostalim,
[…]
3.
zabraniti ili ograničiti proizvodnju, manipulaciju ili stavljanje na tržište proizvoda […]”
6
U skladu s člankom 3. stavkom 1. Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten (Uredba o provedbi pravnih odredaba Zajednice o novoj hrani i novim sastojcima hrane), u verziji objavljenoj 14. veljače 2000. (BGBl. 2000 I, str. 123.), kako je izmijenjena Komunikacijom od 27. svibnja 2008. (BGBl. 2008 I, str. 919.):
„U skladu sa stavkom 2., osoba odgovorna za stavljanje na tržište ne može staviti na tržište hranu i sastojke hrane u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe br. 258/97 ako ne postoji odobrenje izdano u skladu s postupcima iz članka 3. stavka 2. Uredbe br. 258/97.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
7
Počevši od 1. kolovoza 2012. Davitas je stavio na tržište u Njemačkoj De Tox Forte, prehrambeni proizvod čiji je jedini sastojak klinoptilolit, mineralna tvar vulkanskog podrijetla.
8
U siječnju 2013. Stadt Aschaffenburg (Grad Aschaffenburg, Njemačka) zatražio je od Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (Bavarski ured za zdravlje i prehrambenu sigurnost) da analizira uzorak tog proizvoda.
9
U svojem stručnom izvješću od 1. ožujka 2013. taj je ured utvrdio da klinoptilolit treba smatrati „sastojkom nove hrane” u smislu Uredbe br. 258/97 jer nije podnesen nijedan dokaz o korištenju tog sastojka u znatnijoj mjeri unutar Unije prije 15. svibnja 1997.
10
Na temelju tog stručnog izvješća grad Aschaffenburg je odlukom od 6. lipnja 2013. kvalificirao De Tox Forte kao „novu hranu”, u smislu navedene uredbe, jer se taj proizvod sastojao samo od klinoptilolita. Iz tog je razloga zabranio Davitasu njegovo stavljanje na tržište do davanja odobrenja za stavljanje na tržište u skladu s odredbama te uredbe.
11
Davitas je podnio tužbu za poništenje protiv te odluke pred Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Bavarski upravni sud u Würzburgu, Njemačka). U okviru te tužbe Davitas je priznao da se klinoptilolit do sada nije u znatnijoj mjeri koristio za prehranu ljudi unutar Unije prije 15. svibnja 1997. Tvrdio je međutim da se, u svakom slučaju, taj sastojak nije moglo smatrati „novim” s obzirom na to da ne ispunjava drugi uvjet iz članka 1. stavka 2. Uredbe br. 258/97 jer ne potpada ni u jednu od kategorija definiranih u tom stavku 2. točkama (c) do (f).
12
Posebice, glede kategorije obuhvaćene navedenim stavkom 2. točkom (c), Davitas je tvrdio da klinoptilolit nema „novu primarnu molekularnu strukturu” u smislu te odredbe jer je taj sastojak postojao u prirodi prije 15. svibnja 1997. s istom molekularnom strukturom poput one koja se koristi za pripravu De Tox Fortea.
13
Odlukom od 23. travnja 2014. Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Bavarski upravni sud u Würzburgu, Njemačka) odbio je Davitasovu tužbu s obrazloženjem da je, u svrhu primjene članka 1. stavka 2. točke (c) Uredbe br. 258/97, bilo nebitno to što je klinoptilolit postojao u prirodi prije 15. svibnja 1997. s molekularnom strukturom sličnom onoj koja se koristi za pripravu De Tox Fortea jer je bilo utvrđeno da se taj sastojak, dakle, ne koristi kao hrana.
14
Davitas je podnio žalbu protiv te presude pred Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bavarski visoki upravni sud, Njemačka), koji gaji sumnju u tumačenje članka 1. stavka 2. točke (c) navedene uredbe.
15
U tim je okolnostima Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bavarski visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li [De Tox Forte] koji prodaje tužitelj hrana ili sastojak hrane s novom molekularnom strukturom u smislu članka 1. stavka 2. točke (c) Uredbe br. 258/97?
2.
Osobito, je li za potvrdan odgovor na ovo pitanje dovoljno da se taj proizvod sa sastojkom klinoptilotitom u svojoj određenoj primarnoj molekularnoj strukturi prije 15. svibnja 1997. još nije koristio kao hrana ili je usto potrebno da taj proizvod bude proizveden u proizvodnom postupku koji dovodi do nove ili namjerno modificirane molekularne strukture, da se dakle radi o tvari koja kao takva prije toga nije postojala u prirodi?”
O prethodnim pitanjima
16
Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 1. stavak 2 točku (c) Uredbe br. 258/97 tumačiti na način da se izraz „nova primarna molekularna struktura” odnosi na hranu ili sastojke koji nisu bili predmet ljudske prehrane na području Unije prije 15. svibnja 1997. ili na one čija struktura nije kao takva postojala u prirodi prije tog datuma.
17
Kako bi se odgovorilo na to pitanje potrebno je podsjetiti, kao prvo, da je cilj navedene uredbe stavljanje na tržište novih proizvoda i novih sastojaka nove hrane (presuda od 9. lipnja 2005., HLH Warenvertrieb i Orthica, C‑211/03, C‑299/03 i C‑316/03 do C‑318/03, EU:C:2005:370, t. 81.).
18
Članak 1. stavak 2. te uredbe ima za cilj ograničiti područje njezine primjene, među ostalim definiranjem što treba smatrati novom hranom i sastojcima nove hrane (presude od 9. lipnja 2005., HLH Warenvertrieb i Orthica, C‑211/03, C‑299/03 i C‑316/03 do C‑318/03, EU:C:2005:370, t. 82., i od 15. siječnja 2009., M‑K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, t. 15.).
19
Iz samog teksta te odredbe proizlazi da hrana ili prehrambeni proizvodi moraju ispunjavati dva kumulativna uvjeta kako bi ih se moglo smatrati „novima” u smislu Uredbe br. 258/97.
20
S jedne strane, potrebno je da se ti sastojci do sada „nisu u znatnijoj mjeri koristili” za prehranu ljudi unutar Unije prije 15. svibnja 1997., dana stupanja na snagu navedene uredbe (vidjeti, u tom smislu, presudu od 9. lipnja 2005., HLH Warenvertrieb i Orthica, C‑211/03, C‑299/03 i C‑316/03 do C‑318/03, EU:C:2005:370, t. 82. do 87.).
21
S druge strane, neophodno je da navedeni sastojci također potpadaju u jednu od kategorija izričito navedenih u članku 1. stavku 2. točkama (c) do (f) te uredbe.
22
S tim u svezi, valja navesti da kategorija definirana u članku 1. stavku 2. točki (c), koja je predmet postavljenih pitanja, sadržava, među ostalim, hranu i sastojke hrane „s novom primarnom molekularnom strukturom”.
23
Iz tih pojmova proizlazi da se kategorija definirana navedenom odredbom razlikuje od ostalih kategorija iz članka 1. stavka 2. Uredbe br. 258/97 po svojem općem pozivanju na značajke „primarne molekularne strukture” hrane ili sastojka hrane, s obzirom na to da se, s jedne strane, taj članak 1. stavak 2. točke (d) i (e) konkretno odnose na organske tvari s posebnom strukturom i da se, s druge strane, članak 1. stavak 2. točka (f) te uredbe odnosi na tvari na koje je primijenjen novi proizvodni postupak koji uzrokuje značajne promjene u njihovu sastavu ili strukturi.
24
Iz toga proizlazi da kategorija iz članka 1. stavka 2. točke (c) navedene uredbe može uključivati različite tvari, neovisno o njihovu sastavu ili proizvodnom postupku, jer imaju „novu primarnu molekularnu strukturu”.
25
Međutim, valja utvrditi da ti pojmovi nisu definirani Uredbom br. 258/97, koja ne sadržava dakle naznake pomoću kojih se može tvrditi uključuje li kategorija iz članka 1. stavka 2. točke (c) navedene uredbe hranu ili sastojke hrane koji nisu bili predmet ljudske prehrane na području Unije prije 15. svibnja 1997. ili ona obuhvaća samo hranu ili sastojke hrane čija je primarna molekularna struktura stvorena ex novo ili je izmijenjena u odnosu na onu koja je već postojala u prirodi prije tog datuma.
26
Kao što to proizlazi iz stalne sudske prakse, utvrđivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne daje nikakvu definiciju treba provesti u skladu s njihovim uobičajenim smislom u jeziku koji se u danom trenutku koristi, uzimajući u obzir kontekst u kojem se oni koriste i ciljeve postavljene propisom kojem pripadaju (presuda od 24. lipnja 2015., Hotel Sava Rogaška, C‑207/14, EU:C:2015:414, t. 25. i navedena sudska praksa).
27
U ovom slučaju, uobičajeni smisao izraza „nova primarna molekularna struktura” ne omogućava, sam po sebi, davanje njegova jednoznačnog tumačenja. Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 30. svojeg mišljenja, taj se izraz može također odnositi, u svakodnevnom jeziku, na primarnu molekularnu strukturu koja se po novome koristi u prehrani ljudi, kao i na takvu strukturu koju je čovjek novo stvorio ili izmijenio.
28
Stoga je potrebno, radi tumačenja navedenog izraza, osloniti se kako na kontekst u kojem se koriste pojmovi iz članka 1. stavka 2. točke (c) Uredbe br. 258/97 tako i, u širem smislu, na svrhu te uredbe.
29
Glede, kao prvo, konteksta navedene odredbe, važno je utvrditi da je, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 39. svojeg mišljenja, navedena uredba instrument općeg karaktera jer obuhvaća svu novu hranu ili sve sastojke nove hrane, neovisno o njihovoj naravi, osim određenih područja uređenih sektorskim zakonodavstvom.
30
Tumačenje članka 1. stavka 2. točke (c) Uredbe br. 258/97, prema kojem se izraz „nova primarna molekularna struktura” odnosi na hranu ili sastojke koji nisu bili predmet ljudske prehrane na području Unije prije 15. svibnja 1997., jedino je kompatibilno s takvim kontekstom. Naime, drugačije tumačenje tog izraza lišilo bi tu uredbu njezina općeg karaktera jer bi takvo tumačenje dovelo do isključivanja iz područja njezine primjene svu hranu ili sve sastojke hrane, posebice one mineralnog podrijetla, koji su već postojali u prirodi u svojoj primarnoj molekularnoj strukturi prije 15. svibnja 1997., a koji se ne sastoje od organskih tvari iz članka 1. stavka 2. točaka (d) i (e) te uredbe ili ne podliježu novom proizvodnom postupku u smislu tog članka 1. stavka 2. točke (f) navedene uredbe.
31
Glede, kao drugo, ciljeva Uredbe br. 258/97, treba podsjetiti da ona ima dva cilja, a to su ne samo osiguranje funkcioniranja unutarnjeg tržišta nove hrane, nego i zaštita javnog zdravlja od rizika koje ona može uzrokovati (vidjeti, u tom smislu, presudu od 15. siječnja 2009., M‑K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, t. 22. i navedenu sudsku praksu).
32
Stoga je svrha te uredbe uspostaviti unutar Unije zajedničke standarde u području nove hrane i sastojaka nove hrane koji se očituju posebice, kao što proizlazi iz uvodne izjave 2., u tome da ta nova hrana i sastojci nove hrane podliježu jedinstvenoj procjeni sigurnosti prema postupku Zajednice prije nego što se stave na tržište Unije (presuda od 15. siječnja 2009., M‑K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, t. 23.).
33
Tumačenje članka 1. stavka 2. točke (c) navedene uredbe na način da izraz „nova primarna molekularna struktura” obuhvaća hranu ili sastojke hrane koji nisu bili predmet ljudske prehrane na području Unije prije 15. svibnja 1997., jedino je sukladno ostvarivanju takvih ciljeva. Naime, to tumačenje omogućava osiguranje djelotvorne zaštite javnog zdravlja od potencijalnih rizika koje predstavljaju nova hrana i sastojci nove hrane jer će se jedinstvena procjena sigurnosti zahtijevati svaki put kada se za korištenje u prehrani ljudi predviđa tvar koju ljudi nisu prethodno koristili kao hranu.
34
Suprotno tome, ako bi pojam hrane ili sastojaka hrane s „novom primarnom molekularnom strukturom” obuhvaćao samo tvari koje nisu postojale u prirodi s istom primarnom molekularnom strukturom prije 15. svibnja 1997., svaka tvar koja je na taj datum postojala, a nije se dotad koristila za prehranu ljudi i ne potpada ni u koju od posebnih kategorija iz članka 1. stavka 2. točaka (d) do (f) Uredbe br. 258/97, bila bi automatski izuzeta od procjene sigurnosti predviđene tom uredbom prije svojeg stavljanja na tržište Unije te ne bi bilo moguće ocijeniti moguću opasnost za zdravlje.
35
S obzirom na te elemente, Sud koji je uputio zahtjev mora u okviru glavnog postupka provjeriti jesu li nadležna nacionalna tijela pravilno primijenila članak 1. stavak 2. točku (c) navedene uredbe kvalificirajući De Tox Forte kao „novu hranu”.
36
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 1. stavak 2. točku (c) Uredbe br. 258/97 treba tumačiti na način da se izraz „nova primarna molekularna struktura” odnosi na hranu ili sastojke koji nisu bili predmet ljudske prehrane na području Unije prije 15. svibnja 1997.
Troškovi
37
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Članak 1. stavak 2. točku (c) Uredbe (EZ) br. 258/97 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. siječnja 1997. o novoj hrani i sastojcima nove hrane, kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 596/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009., treba tumačiti na način da se izraz „nova primarna molekularna struktura” odnosi na hranu ili sastojke koji nisu bili predmet ljudske prehrane na području Europske unije prije 15. svibnja 1997.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački