62022CJ0728
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
20. ožujka 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2014/23/EU – Koncesije za djelatnost priređivanja igara i prikupljanja oklada – Članak 43. – Izmjena koncesije tijekom njezina izvršenja – Nacionalni propis kojim se predviđa da koncesionari plaćaju mjesečnu naknadu na temelju produljenja razdoblja valjanosti koncesija – Sukladnost – Članak 5. – Obveza država članica da naručitelju dodijele ovlast da na zahtjev koncesionara pokrene postupak za izmjenu uvjeta izvršavanja koncesije ako nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama znatno utječu na s koncesijom povezani operativni rizik – Nepostojanje”
U spojenim predmetima C-728/22 do C-730/22,
povodom triju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukama od 21. studenoga 2022., koje je Sud zaprimio 24. studenoga 2022., u postupcima
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C-728/22)
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C-729/22)
Coral Srl (C-730/22)
protiv
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
uz sudjelovanje:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: I. Jarukaitis, predsjednik četvrtog vijeća, u svojstvu predsjednika petog vijeća, D. Gratsias i E. Regan (izvjestitelj), suci,
nezavisna odvjetnica: L. Medina,
tajnik: C. Di Bella, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 24. travnja 2024.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Play Game Srl, L. Porfiri i A. Vergerio Di Cesana, avvocati,
–
za Ascob i dr., L. Giacobbe i M. Tariciotti, avvocati,
–
za Coral Srl, A. Dagnino, avvocato,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju A. Collabollette, P. G. Marronea i F. Subrani, avvocati dello Stato,
–
za Europsku komisiju, L. Armati, G. Gattinara i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 4. srpnja 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se ponajprije na tumačenje Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.), tumačenje Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.) te na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU-a.
2
Zahtjevi su upućeni u okviru sporova između, s jedne strane, dviju profesionalnih udruga poduzetnika koje obavljaju djelatnosti igre bingo u Italiji i poduzetnika iz tog sektora djelatnosti, to jest Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C-728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C-729/22) i Coral Srl (C-730/22), te, s druge strane, Ministera dell’economia e delle finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) i Agenzie delle Dogane e dei Monopoli (u daljnjem tekstu: ADM) (Agencija za carine i monopole, Italija), u vezi s valjanošću sustava tzv. „tehničkog produljenja”, kojim je talijanska vlada produljila valjanost određenih koncesija te je, zauzvrat, predvidjela, među ostalim, kao prvo, obvezu dotičnih koncesionara da plaćaju mjesečnu naknadu, čiji je iznos zatim povećan, kao drugo, zabranu tim koncesionarima da preseljavaju svoje poslovne prostore i, kao treće, njihovu obvezu prihvaćanja tih produljenja kako bi im se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodne izjave 52., 75._76. i 87. Direktive 2014/23 glase:
„(52)
Trajanje koncesije trebalo bi biti ograničeno kako bi se izbjeglo sprječavanje pristupa tržištu i ograničavanje tržišnog natjecanja. Osim toga, koncesije izuzetno dugog trajanja vjerojatno će rezultirati zatvaranjem pristupa tržištu čime se ugrožava slobodno kretanje usluga i sloboda poslovnog nastana. Međutim, takvo se trajanje može opravdati ako je neophodno da se koncesionaru omogući nadoknada ulaganja planiranih za izvršenje koncesije, kao i povrat uloženog kapitala. Sukladno tome, za koncesije koje traju dulje od pet godina trajanje bi trebalo ograničiti na razdoblje u kojem se očekuje da bi, u normalnim uvjetima rada, koncesionar mogao nadoknaditi ulaganja u izvođenje radova i usluga te ostvariti povrat uloženog kapitala, uzimajući u obzir posebne ciljeve ugovora koje je koncesionar postigao kako bi ispunio uvjete vezano uz, na primjer, kvalitetu ili cijenu za korisnike. […]
[…]
(75)
Ugovori o koncesijama uglavnom uključuju dugoročne i složene tehničke i financijske aranžmane koji su često podložni promjenjivim okolnostima. Stoga je potrebno pojasniti uvjete u kojima izmjene koncesije tijekom njezinog izvršavanja zahtijevaju pokretanje novog postupka dodjele koncesije, uzimajući u obzir relevantnu sudsku praksu Suda Europske unije. Pokretanje novog postupka koncesije potrebno je u slučaju materijalnih [znatnih] izmjena prvotne koncesije, pogotovo u slučaju izmjena opsega i sadržaja uzajamnih prava i obveza stranaka, uključujući raspodjelu prava intelektualnog vlasništva. Takve izmjene ukazuju na namjeru stranaka da ponovno pregovaraju o ključnim uvjetima te koncesije. To posebno može biti slučaj ako bi izmijenjeni uvjeti utjecali na rezultate postupka da su bili dio prvotnog postupka. Izmjene koncesije čiji su rezultat neznatne izmjene vrijednosti ugovora do određene razine uvijek bi trebale biti moguće bez potrebe provođenja novog postupka koncesije. […]
(76)
Javni naručitelji i naručitelji mogu biti suočeni s vanjskim okolnostima koje nisu mogli predvidjeti u trenutku dodjele koncesije, posebno ako će za izvršenje koncesije biti potrebno dugo razdoblje. U tim slučajevima potreban je određeni stupanj fleksibilnosti kako bi se koncesija prilagodila okolnostima bez provođenja novog postupka dodjele. Pojam nepredvidivih okolnosti podrazumijeva okolnosti koje nisu mogle biti predviđene usprkos temeljitoj pripremi prvotne dodjele od strane javnog naručitelja ili naručitelja, uzimajući u obzir sva dostupna sredstva, narav i obilježja određenog projekta, dobru praksu u dotičnom području te potrebu osiguranja prikladnog odnosa između sredstava potrošenih na pripremu dodjele i njezine predviđene vrijednosti. Međutim, to se ne može primjenjivati u slučajevima u kojima izmjena uzrokuje promjenu naravi cjelokupne koncesije, primjerice, zamjenom radova koje je potrebno izvršiti ili usluga koje je potrebno omogućiti nečim različitim ili temeljnom promjenom vrste koncesije, jer se u takvim slučajevima može pretpostaviti mogući utjecaj na rezultate. […]
[…]
(87)
Budući da se cilj ove Direktive, odnosno koordinacija zakona i drugih propisa država članica koje se primjenjuju na neke postupke koncesije, ne može u dovoljnoj mjeri postići na razini država članica te se može učinkovitije, zbog svojeg mjerila i učinaka, postići na razini [Europske u]nije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti kako je određeno u članku 5. [UEU-a]. U skladu s načelom proporcionalnosti kako je utvrđeno tim člankom, ova Direktiva ne prelazi zadani okvir koji je potreban za ostvarenje toga cilja.”
4
U stavku 1. članka 1. te direktive, naslovljenog „Predmet i područje primjene”, određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji i naručitelji putem koncesije, čija procijenjena vrijednost nije manja od praga navedenog u članku 8.”
5
U članku 5. navedene direktive, naslovljenom „Definicije”, propisuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚koncesije’ znači koncesije radova ili koncesije usluga, kako je definirano u točkama (a) i (b):
[…]
(b)
‚koncesija usluga’ znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku, posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama koje nisu izvođenje radova iz točke (a) jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja.
Dodjela koncesije radova ili usluga uključuje prijenos na koncesionara operativnog rizika u iskorištavanju tih radova ili usluga koji obuhvaća rizik potražnje ili rizik ponude ili oboje. Smatra se da koncesionar preuzima operativni rizik kada se, u normalnim uvjetima rada, ne jamči nadoknada ulaganja ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama tržišta, tako da bilo kakav potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemariv.”
6
U članku 8. Direktive 2014/23 propisuju se, kako sam njegov naslov govori, pragovi i metode izračunavanja procijenjene vrijednosti koncesija. Konkretno, u stavku 2. prvom podstavku te odredbe određuje se da je „[v]rijednost koncesije […] ukupni promet [prihod] koncesionara ostvaren tijekom trajanja ugovora, bez PDV-a, kako ga je procijenio javni naručitelj ili naručitelj, s obzirom na radove i usluge koji su predmet koncesije, kao i robu koja je vezana uz te poslove [radove] i usluge”.
7
U članku 18. te direktive, naslovljenom „Trajanje koncesije”, propisuje se:
„1.   Trajanje koncesije je ograničeno. Javni naručitelj ili naručitelj procjenjuje trajanje na temelju traženih radova ili usluga.
2.   Za koncesije koje traju više od pet godina, najdulje trajanje koncesije neće prelaziti vrijeme u kojem se očekuje da bi koncesionar mogao nadoknaditi uložena sredstva za izvršenje radova ili pružanje usluga te ostvariti povrat uloženog kapitala uzimajući u obzir ulaganja potrebna za ostvarivanje posebnih ciljeva ugovora.
[…]”
8
U članku 43. navedene direktive, naslovljenom „Izmjena ugovora tijekom njihova trajanja”, određuje se:
„1.   Koncesije je moguće mijenjati bez novog postupka dodjele koncesije u skladu s ovom Direktivom u svim sljedećim slučajevima:
(a)
ako su izmjene, bez obzira na njihovu novčanu vrijednost, predviđene u prvotnoj dokumentaciji o koncesiji putem jasnih, preciznih i nedvosmislenih revizijskih klauzula, koje mogu uključivati klauzule o izmjeni cijene, ili putem opcija. Takve klauzule moraju navesti opseg i prirodu mogućih izmjena ili opcija, kao i uvjete u kojima se mogu upotrijebiti. Njima se ne smiju predviđati izmjene ili opcije koje bi izmijenile ukupnu prirodu koncesije;
(b)
za dodatne radove ili usluge prvog koncesionara koji su se pokazali potrebnima i koji nisu bili uključeni u prvotnu koncesiju, ako promjena koncesionara:
i.
nije moguća zbog gospodarskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtjevi za zamjenjivošću i interoperabilnošću s postojećom opremom, uslugama ili postrojenjima koji se nabavljaju u okviru prvotne koncesije; i
ii.
prouzročila bi značajne [znatne] poteškoće ili znatno udvostručavanje troškova za javnog naručitelja ili naručitelja.
Međutim, u slučaju koncesija koje je dodijelio javni naručitelj s ciljem provođenja djelatnosti koja nije navedena u Prilogu II., bilo koje povećanje vrijednosti ne smije premašivati 50 % vrijednosti prvotne koncesije. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, to se ograničenje primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje Direktive;
(c)
ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
i.
do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti;
ii.
izmjenom se ne mijenja ukupna priroda koncesije;
iii.
u slučaju koncesija koje je dodijelio javni naručitelj s ciljem provođenja djelatnosti koja nije navedena u Prilogu II., bilo koje povećanje vrijednosti ne smije biti veće od 50 % vrijednosti prvotne koncesije. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, to se ograničenje primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje ove Direktive;
(d)
ako novi koncesionar zamjenjuje onoga kojemu je javni naručitelj ili naručitelj prvotno dodijelio koncesiju uslijed:
i.
nedvosmislene revizijske klauzule ili opcije u skladu s točkom (a);
ii.
općeg ili djelomičnog nasljeđivanja prvotnog koncesionara, nakon restrukturiranja poduzeća, uključujući preuzimanje, spajanje, kupnju ili insolventnost, od strane drugog gospodarskog subjekta koji ispunjava prvotno utvrđene kriterije za kvalitativni odabir, pod uvjetom da to ne podrazumijeva druge značajne [znatne] izmjene ugovora te da nema za cilj zaobilaženje primjene ove Direktive; ili
iii.
u slučaju da sam javni naručitelj ili naručitelj preuzme obveze glavnog koncesionara prema svojim podugovarateljima, ako je takva mogućnost predviđena u nacionalnom zakonodavstvu;
(e)
ako izmjene, bez obzira na njihovu vrijednost, nisu značajne [znatne] u smislu stavka 4.
Javni naručitelji ili naručitelji koji su izmijenili koncesiju u slučajevima određenima u točkama (b) i (c) ovog stavka objavljuju obavijest o tome u Službenom listu Europske unije. Takva obavijest sadrži informacije navedene u Prilogu XI. i objavljuje se u skladu s člankom 33.
2.   Nadalje, bez bilo kakve potrebe za provjerom jesu li ispunjeni uvjeti iz stavka 4. točaka od (a) do (d), koncesije je jednako moguće izmijeniti bez potrebe za novim postupkom dodjele koncesije u skladu s ovom Direktivom, ako je vrijednost izmjene manja od obje navedene vrijednosti:
i.
praga određenog u članku 8.; i
ii.
10 % vrijednosti prvotne koncesije.
Međutim, izmjenom se ne može mijenjati ukupna priroda koncesije. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, vrijednost se procjenjuje na temelju neto kumulativne vrijednosti uzastopnih izmjena.
3.   U svrhu izračuna vrijednosti navedene u stavku 2. i stavku 1. točkama (b) i (c), ažurirana je vrijednost referentna vrijednost kada ugovor uključuje klauzulu o indeksaciji. Ako koncesija ne uključuje klauzulu o indeksaciji, ažurirana vrijednost izračunava se uzimajući u obzir prosječnu inflaciju u državi članici javnog naručitelja ili naručitelja.
4.   Izmjena koncesije tijekom njezina trajanja smatra se značajnom [znatnom] u smislu stavka 1. točke (e) ako njome koncesija postaje bitno različita po svojoj naravi od one prvotno zaključene. U svakom slučaju, ne dovodeći u pitanje stavke 1. i 2., izmjena se smatra značajnom [znatnom] ako je ispunjen jedan ili više sljedećih uvjeta:
(a)
izmjenom se unose uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka dodjele koncesije, dopustili prihvaćanje podnositelja zahtjeva osim onih koji su prvotno odabrani ili prihvaćanje ponude različite od ponude koja je izvorno prihvaćena ili bi privukli dodatne sudionike u postupak dodjele koncesije;
(b)
izmjenom se mijenja gospodarska ravnoteža koncesije u prilog koncesionara na način koji nije bio predviđen u prvo[…]tnoj koncesiji;
(c)
izmjenom se značajno [znatno] proširuje opseg koncesije;
(d)
ako novi koncesionar zamijeni onoga kojemu je prvotno javni naručitelj ili naručitelj dodijelio koncesiju, osim u slučajevima navedenima u stavku 1. točki (d).
5.   Novi postupak dodjele koncesije zahtijeva se u skladu s ovom Direktivom za druge izmjene odredaba koncesije za vrijeme njezina trajanja, osim onih navedenih u stavcima 1. i 2.”
9
U stavku 1. članka 51. te direktive, naslovljenog „Prenošenje”, propisuje se:
„Države članice donose zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 18. travnja 2016. One [Europskoj k]omisiji bez odlaganja dostavljaju tekst navedenih odredaba.
[…]”
10
U članku 54. Direktive 2014/23, naslovljenom „Stupanje na snagu”, određuje se:
„Ova Direktiva stupa na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Ova se Direktiva ne primjenjuje na dodjelu koncesija za koje se prikupljaju ponude ili su dodijeljene prije 17. travnja 2014.”
Talijansko pravo
11
Igra bingo u Italiji prvotno je bila uređena decretom n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo” ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Uredba br. 29 – Uredba o uspostavi igre „Bingo” u smislu članka 16. Zakona br. 133 od 13. svibnja 1999.) od 31. siječnja 2000. (GURI br. 43 od 22. veljače 2000.), u kojem je ministru gospodarstva i financija dodijeljena nadležnost za određivanje uvjeta i trajanja igre, isplatu nagrada, naknada i prihoda koji se duguju po bilo kojoj osnovi, uključujući one koje treba priznati organizatorima igara.
12
U praksi, u ugovorima o koncesiji, dodijeljenima po završetku postupka odabira provedenog nakon donošenja te uredbe, nije bilo predviđeno plaćanje mjesečne naknade. Nasuprot tomu, na prodane listiće za igru naplaćivalo se porezno davanje.
13
Trajanje tih koncesija određeno je na šest godina, pri čemu su se mogle produljiti samo jedanput, u skladu s odredbama članka 2. stavka 1. točke (e) navedene uredbe.
14
U vrijeme kada se bližio istek prvih koncesija dodijeljenih na temelju te uredbe, 2013., postavilo se pitanje usklađenosti načina dodjele koncesija s pravom Unije s obzirom na to da potonje zahtijeva objavu poziva na nadmetanje na koji se mogu ravnopravno odazvati svi prihvatljivi poduzetnici. Prema navodima talijanskog zakonodavca, to usklađivanje s pravom Unije načina dodjele koncesija predviđenog nacionalnim pravom uključivalo je, međutim, „tendenciju vremenskog usklađivanja ” polaznih točaka svih koncesija u predmetnom sektoru.
15
Slijedom toga, donesena je odluka o uvođenju sustava tehničkog produljenja isteklih koncesija, čime je koncesionarima omogućeno da privremeno nastave obavljati svoje djelatnosti kako bi se, nakon isteka svih koncesija, na isti dan mogli pokrenuti postupci dodjele za sve te koncesije.
16
U članku 1. stavcima 636. i 637. leggea n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (Zakon br. 147 o izradi godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (Zakon o stabilnosti iz 2014.)) od 27. prosinca 2013. (GURI br. 302 od 27. prosinca 2013., redovni dodatak br. 87; u daljnjem tekstu: Zakon br. 147/2013), propisuje se:
„636.   Kako bi se načelo [prava Unije] – prema kojem se javne koncesije dodjeljuju odnosno ponovno dodjeljuju, nakon što isteknu, u skladu s postupcima natjecateljskog odabira – uskladilo s potrebom da se u području koncesija za igre u okviru kojih se prikupljaju uplate za igru bingo, zadrži tendencija vremenskog usklađivanja tih koncesija, [ADM] će tijekom 2014. ponovno dodijeliti koncesije koje istječu 2013. i 2014. vodeći se sljedećim glavnim smjernicama:
(a)
uvodi se načelo naplatnosti koncesija za prikupljanje uplata za igru bingo te utvrđuje minimalan iznos protučinidbe za dodjelu svake koncesije na 200000 eura;
(b)
koncesije traju šest godina;
(c)
dosadašnji koncesionar koji namjerava sudjelovati i u pozivu na nadmetanje za ponovnu dodjelu koncesije plaća za svaki mjesec ili dio mjeseca dulji od 15 dana iznos od 2800 eura, a za svaki dio mjeseca kraći od 15 dana iznos od 1400 eura, pri čemu se u obzir uzimaju mjeseci odnosno dijelovi mjeseca tijekom kojih je produljen koncesijski odnos koji je istekao, pri čemu ta obveza u svakom slučaju traje do dana ponovne dodjele koncesije;
(d)
iznos iz točke (a) plaća se u dvama jednakim dijelovima, prvi na dan podnošenja zahtjeva za sudjelovanje u postupku javne nabave za novu ponovnu dodjelu koncesije, a drugi na dan dodjele nove koncesije, nakon postupka odabira uspješnih natjecatelja;
(e)
koncesionar, tijekom cjelokupnog trajanja koncesije, duguje na ime bankarske garancije ili osiguranja ukupni godišnji iznos od 300000 eura, kako bi se javna uprava zaštitila u održavanju subjektivnih i objektivnih zahtjeva, razine usluge i preuzetih ugovornih obveza.
637.   U Izvršnoj uredbi [ADM-a], koju treba donijeti prije kraja svibnja 2014., utvrđuju se sve provedbene odredbe potrebne kako bi se osiguralo da se svake dvije godine, u skladu s glavnim smjernicama iz stavka 636., pokreću natjecateljski postupci za ponovnu dodjelu postojećih koncesija za prikupljanje uplata za igru bingo, od kojih posljednja istječe 2020.”
17
Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, u okviru sustava tehničkog produljenja uvedena je i zabrana sudjelovanja u postupku javne nabave za ponovnu dodjelu predmetne koncesije nositeljima koncesija koje isteknu, a koji ne žele sudjelovati u tom sustavu snošenjem odgovarajućih troškova.
18
Sustav tehničkog produljenja prvi je put izmijenjen 2015., člankom 1. stavkom 934. leggea n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (Zakon br. 208 o izradi godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (Zakon o stabilnosti iz 2016.)) od 28. prosinca 2015. (GURI br. 302 od 30. prosinca 2015., redovni dodatak br. 70) na način da je, među ostalim, proširen sustav tehničkog produljenja na koncesije koje ističu 2015. i 2016., pomaknut rok za dodjelu predmetnih koncesija s 31. prosinca 2014. na 31. prosinca 2016. i, slijedom toga, produljeno trajanje tih koncesija, povećana mjesečna naknada koju plaćaju gospodarski subjekti koji posluju u okviru tog sustava s 2800 na 5000 eura za svaki mjesec ili dio mjeseca dulji od 15 dana, odnosno s 1400 na 2500 eura za svaki dio mjeseca kraći od 15 dana te zabranjeno preseljenje poslovnih prostora tijekom cjelokupnog trajanja tehničkog produljenja.
19
Direktiva 2014/23 prenesena je u talijanski pravni poredak decretom legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Zakonodavna uredba br. 50 o zakoniku o javnoj nabavi) od 18. travnja 2016. (GURI br. 91 od 19. travnja 2016.).
20
Stavci 636. i 637. članka 1. Zakona br. 147/2013 izmijenjeni su ponovno 2017., leggeom n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018 – 2020 (Zakon br. 205 o planiranom državnom proračunu za financijsku godinu 2018. i višegodišnjem proračunu za trogodišnje razdoblje od 2018. do 2020.) od 27. prosinca 2017. (GURI br. 302 od 29. prosinca 2017., redovni dodatak br. 62) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 205/2017), s učinkom proširenja navedenog sustava na koncesije koje ističu 2017. i 2018., pomicanja roka za pokretanje postupaka javne nabave radi ponovne dodjele tih koncesija s 31. prosinca 2016. na 30. rujna 2018. te povećanja iznosa mjesečne naknade koja se plaća na ime tog sustava, s 5000 na 7500 eura za svaki mjesec ili dio mjeseca dulji od 15 dana, odnosno s 2500 na 3500 eura za svaki dio mjeseca kraći od 15 dana.
21
Stavci 636. do 638. članka 1. Zakona br. 147/2013 potom su mijenjani 2018., 2019. i 2020., svaki put s učinkom obnove primjene sustava tehničkog produljenja za koncesije koje nisu istekle. Konkretno, u leggeu n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021 – 2023 (Zakon br. 178 o planiranom državnom proračunu za financijsku godinu 2021. i višegodišnjem proračunu za trogodišnje razdoblje od 2021. do 2023.) od 30. prosinca 2020. (GURI br. 322 od 30. prosinca 2020., redovni dodatak br. 46) kao dan isteka roka za pokretanje postupaka javne nabave za dodjelu koncesija određen je 31. ožujka 2023., odnosno nakon dana isteka posljednje koncesije za bingo.
22
Nakon nastanka činjenica o kojima je riječ u glavnom postupku, taj je članak 1. mijenjan i 2022., ne samo kako bi se obnovila primjena sustava tehničkog produljenja do 31. prosinca 2024., nego i kako bi se povećala mjesečna naknada koja se plaća za svaki mjesec ili dio mjeseca dulji od 15 dana, koja je utvrđena u iznosu od 8625 eura.
Glavni postupci i prethodna pitanja
Predmeti C-728/22 i C-729/22
23
Žalitelji u glavnom postupku dvije su profesionalne udruge poduzetnika koji obavljaju djelatnosti igre bingo kao i poduzetnici iz tog sektora djelatnosti.
24
Suočeni s financijskim poteškoćama uzrokovanima učincima pandemije bolesti COVID-19 i primjenom nacionalnog propisa kojim je u biti uveden naplatni karakter koncesija, žalitelji u glavnom postupku podnijeli su ADM-u zahtjeve za, među ostalim, trenutačnu obustavu plaćanja mjesečne naknade na ime sustava tehničkog produljenja, u iznosu koji je bio utvrđen Zakonom br. 205/2017, sve do ponovne uspostave gospodarske i financijske ravnoteže tih koncesija koja je prevladavala prije te pandemije, pri čemu su neki od njih podredno zatražili prilagodbu te naknade s obzirom na stvarnu platnu sposobnost svakog koncesionara.
25
ADM je 9. srpnja odnosno 18. studenoga 2020., u predmetu C-729/22 odnosno u predmetu C-728/22, odbio te zahtjeve uz obrazloženje, među ostalim, da ne može upravnom mjerom izmijeniti iznos te naknade jer je ona utvrđena nacionalnim zakonodavstvom.
26
Žalitelji u glavnom postupku podnijeli su Tribunaleu amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) tužbe protiv odbijanja navedenih zahtjeva. Te tužbe odbijene su kao neosnovane s obzirom na presudu br. 49/2021 Cortea costituzionale (Ustavni sud, Italija), kojom su otklonjene dvojbe slične onima koje postoje u ovim predmetima u pogledu usklađenosti nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s Costituzioneom della Repubblica Italiana (Ustav Talijanske Republike).
27
Žalitelji u glavnom postupku podnijeli su žalbu protiv tih dviju presuda Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), sudu koji je uputio zahtjev, ističući, među ostalim, to da činjenica da je mjesečna naknada koja se plaća na ime sustava tehničkog produljenja predviđena nacionalnim zakonodavstvom ne može opravdati to da se ADM-u uskrati svaka diskrecijska ovlast donošenja upravnih akata kojima se nastoje ponovno uravnotežiti gospodarsko-financijski uvjeti izvršavanja koncesija, kada na te uvjete utječu nepredvidivi događaji. Oni smatraju da se tim uskraćivanjem pravni odnosi koji proizlaze iz koncesija za obavljanje djelatnosti prikupljanja oklada i upravljanja njima nepošteno tretiraju na nepovoljniji način od isključivo ugovorno uređenih pravnih odnosa. Nadalje, ti žalitelji smatraju da je nemogućnost ponovnog pregovaranja o gospodarskoj ravnoteži koncesije protivna pravu Unije jer, iako dodjela koncesije po svojoj prirodi dovodi do prijenosa operativnog rizika na koncesionara, to pravo ipak nalaže da se, u slučaju izvanrednih uvjeta izvršavanja koncesije, koncesijski odnos može izmijeniti tijekom provedbe.
28
Sud koji je uputio zahtjev najprije naglašava da su žalitelji u glavnom postupku podnijeli dokaze na temelju kojih se može utvrditi da su uvjeti izvršavanja koncesija – osobito održivost operativnih troškova – bili ozbiljno narušeni nepredviđenim i nepredvidivim događajima, osobito nakon pandemije bolesti COVID-19, dok je Corte costituzionale (Ustavni sud) u svojoj presudi br. 49/2021 odlučio o situacijama koje su prethodile zdravstvenoj krizi nastaloj zbog te pandemije.
29
Nadalje, sud koji je uputio zahtjev izražava dvojbe u pogledu usklađenosti s pravom Unije, s jedne strane, izmjene određenih elemenata ugovora o koncesiji putem nacionalnog zakonodavstva, kada se primjenom takvog instrumenta ADM-u oduzimaju sve ovlasti izmjene predmetnih koncesija u slučaju nepredviđenih i nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama, a znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika povezanog s koncesijom i, s druge strane, različitih zakona koji su na taj način doneseni u svrhu izmjene tih koncesija, kada predviđaju produljenje potonjih, pri čemu to produljenje, kao i mogućnost sudjelovanja u budućem postupku javne nabave, uvjetuju plaćanjem mjesečne naknade, čime se može izmijeniti ukupna ravnoteža svake koncesije.
30
Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev ističe da je, čak i pod pretpostavkom da je uvođenje sustava tehničkog produljenja opravdano potrebom usklađivanja datuma isteka koncesija o kojima je riječ u glavnom postupku radi pokretanja novih postupaka dodjele, takav sustav protivan člancima 49. i 56. UFEU-a jer dovodi u pitanje njegovu stvarnu nužnost, prikladnost i proporcionalnost u odnosu na taj cilj.
31
U tim je okolnostima, u predmetu C-728/22, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li [Direktivu 2014/23], kao i opća načela koja proizlaze iz Ugovorâ, osobito članke 15., 16., 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja], članak 3. [UEU-a] i članke 8., 49., 56., 12., 145. i 151. [UFEU-a] tumačiti na način da se primjenjuju na koncesije za priređivanje igara bingo koje su dodijeljene u okviru postupka odabira 2000. koje su istekle i čiji su učinci potom u više navrata produljeni zakonskim odredbama koje su stupile na snagu nakon stupanja na snagu [te] direktive i isteka roka za njezino prenošenje?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se [Direktivi 2014/23] tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji upravnom tijelu uskraćuje diskrecijsku ovlast da na zahtjev zainteresiranih osoba pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja koncesija uz pokretanje ili bez pokretanja novog postupka dodjele, ovisno o tome smatra li se da ponovno pregovaranje o ugovornoj ravnoteži predstavlja ‚znatnu izmjenu’, u slučajevima u kojima nastupe nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
3.
Protivi li se [Direktivi 89/665], kako je izmijenjena [Direktivom 2014/23], tumačenje ili primjena nacionalnih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji zakonodavcu ili javnoj upravi omogućuje da sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesije za igre uvjetuje time da koncesionar mora prihvatiti sustav tehničkog produljenja, čak i u slučaju u kojem ne postoji mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima izvršavanja koncesije, kako bi se ponovno uspostavila ravnoteža između tih uvjeta zbog nepredviđenih i nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
4.
U svakom slučaju, protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji upravnom tijelu uskraćuje diskrecijsku ovlast da na zahtjev zainteresiranih osoba pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja koncesija uz pokretanje ili bez pokretanja novog postupka dodjele, ovisno o tome smatra li se da ponovno pregovaranje o ugovornoj ravnoteži predstavlja ‚znatnu izmjenu’, u slučajevima u kojima nastupe nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
5.
Protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, tumačenje ili primjena nacionalnih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji zakonodavcu ili javnoj upravi omogućuje da sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesije za igre uvjetuje time da koncesionar mora prihvatiti sustav tehničkog produljenja, čak i u slučaju u kojem ne postoji mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima izvršavanja koncesije kako bi se ponovno uspostavila ravnoteža između tih uvjeta zbog nepredviđenih i nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
6.
Općenitije, protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, nacionalni propis poput onog u glavnom postupku kojim se za operatore dvorana za igru bingo predviđa plaćanje visoke naknade za tehničko produljenje na mjesečnoj osnovi koja se nije predviđala u izvornim aktima o koncesiji, čiji je iznos isti za sve vrste gospodarskih subjekata i koju zakonodavac povremeno mijenja bez ikakve dokazane veze s obilježjima i tijekom pojedinog koncesijskog odnosa?”
32
U predmetu C-729/22, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li [Direktivu 2014/23], kao i opća načela koja proizlaze iz [Ugovorâ], a osobito članke 49. i 56. [UFEU-a] tumačiti na način da se primjenjuju na koncesije za priređivanje igara bingo koje su dodijeljene u okviru postupka odabira 2000. koje su istekle i čiji su učinci potom u više navrata produljeni zakonskim odredbama koje su stupile na snagu nakon stupanja na snagu [te] direktive i isteka roka za njezino prenošenje?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se [Direktivi 2014/23] tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji upravnom tijelu uskraćuje diskrecijsku ovlast da na zahtjev zainteresiranih osoba pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja koncesija uz pokretanje ili bez pokretanja novog postupka dodjele, ovisno o tome smatra li se da ponovno pregovaranje o ugovornoj ravnoteži predstavlja ‚znatnu izmjenu’, u slučajevima u kojima nastupe nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
3.
Protivi li se [Direktivi 89/665], kako je izmijenjena [Direktivom 2014/23], tumačenje ili primjena nacionalnih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji zakonodavcu ili javnoj upravi omogućuje da sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesije za igre uvjetuje time da koncesionar mora prihvatiti sustav tehničkog produljenja, čak i u slučaju u kojem ne postoji mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima izvršavanja koncesije, kako bi se ponovno uspostavila ravnoteža između tih uvjeta zbog nepredviđenih i nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
4.
U svakom slučaju, protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji upravnom tijelu uskraćuje diskrecijsku ovlast da na zahtjev zainteresiranih osoba pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja koncesija uz pokretanje ili bez pokretanja novog postupka dodjele, ovisno o tome smatra li se da ponovno pregovaranje o ugovornoj ravnoteži predstavlja ‚znatnu izmjenu’, u slučajevima u kojima nastupe nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
5.
Protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, tumačenje ili primjena nacionalnih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji zakonodavcu ili javnoj upravi omogućuje da sudjelovanje u postupku ponovne dodjele koncesije za igre uvjetuje time da koncesionar mora prihvatiti sustav tehničkog produljenja, čak i u slučaju u kojem ne postoji mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima izvršavanja koncesije kako bi se ponovno uspostavila ravnoteža između tih uvjeta zbog nepredviđenih i nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama i koji znatno utječu na uobičajene uvjete operativnog rizika sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja koncesija?
6.
Općenitije, protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a te načelima pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite, kao i načelu zaštite legitimnih očekivanja, nacionalni propis poput onog u glavnom postupku kojim se za operatore dvorana za igru bingo predviđa plaćanje visoke naknade za tehničko produljenje na mjesečnoj osnovi koja se nije predviđala u izvornim aktima o koncesiji, čiji je iznos isti za sve vrste gospodarskih subjekata i koju zakonodavac povremeno mijenja bez ikakve dokazane veze s obilježjima i tijekom pojedinog koncesijskog odnosa?”
Predmet C-730/22
33
U predmetu C-730/22, društvo Coral, koje na temelju koncesije upravlja igračnicama za bingo, podnijelo je tužbu Tribunaleu amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) protiv mjere koju je ADM donio 2018. na temelju Zakona br. 205/2017, u kojoj je do ponovne dodjele koncesija utvrdio mjesečnu naknadu koju plaćaju koncesionari na ime sustava tehničkog produljenja u iznosu od 7500 eura.
34
U prilog osnovanosti te tužbe navedeno je društvo istaknulo da je povećanje te naknade nerazumno i neopravdano s obzirom na to da je, iako je koncesija koja mu je dodijeljena prvotno bila besplatna, navedenu naknadu jednostrano uveo i stalno povećavao talijanski zakonodavac. Spomenuto društvo također je prigovorilo zlouporabu sustava tehničkog produljenja od 2013., čime se krše, među ostalim, načela slobodnog tržišnog natjecanja i nediskriminacije te ograničava sloboda privatne gospodarske inicijative.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) uputio je Corteu costituzionale (Ustavni sud) pitanja o usklađenosti nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s Ustavom Talijanske Republike.
36
Corte costituzionale (Ustavni sud) u svojoj je presudi br. 49/2021 zaključio da je taj nacionalni propis usklađen s Ustavom Talijanske Republike te s člancima 16., 20. i 21. Povelje.
37
S obzirom na tu presudu, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij) odbio je navedenu tužbu u cijelosti.
38
Stoga je društvo Coral protiv presude Tribunalea amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) podnijelo žalbu sudu koji je uputio zahtjev uz obrazloženje, među ostalim, da je sustav tehničkog produljenja doveo do pretjeranih izmjena postojećih koncesija, kojima se prekoračuju dopuštene granice iz, među ostalim, članka 43. Direktive 2014/23.
39
U odgovoru na tu žalbu ADM tvrdi, među ostalim, da sustav tehničkog produljenja ima za cilj omogućiti postojećim koncesionarima, od kojih svi podliježu istim uvjetima u okviru tehničkog produljenja, da sudjeluju u novom postupku javne nabave, kao što se to zahtijeva pravom Unije.
40
S tim u vezi sud koji je uputio zahtjev navodi da dvoji o usklađenosti s Direktivom 2014/23 sustava tehničkog produljenja kojim se to produljenje, kao i mogućnost sudjelovanja u budućem postupku javne nabave, uvjetuju plaćanjem mjesečne naknade, bez konkretne ocjene gospodarskih uvjeta svake pojedine koncesije te uz moguću izmjenu ukupne ravnoteže svake od njih.
41
U tom pogledu navedeni sud tvrdi da je, iako sam pojam koncesije pretpostavlja postojanje operativnog rizika, talijanski zakonodavac u ovom slučaju, uvođenjem mehanizma mjesečne naknade, znatno izmijenio samu strukturu operativnih troškova u sektoru igre bingo. Nadalje, do te izmjene nije došlo zbog nepredvidivog događaja koji se ne može pripisati strankama, nego ona proizlazi iz jednostrane odluke tog zakonodavca.
42
U slučaju da Sud ocijeni da Direktiva 2014/23 nije primjenjiva na predmet C-730/22, Sud koji je uputio zahtjev naglašava da također dvoji o usklađenosti nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s člancima 49. i 56. UFEU-a kao i s određenim općim načelima prava Unije. Naime, čak i pod pretpostavkom da je uvođenje sustava tehničkog produljenja opravdano potrebom usklađivanja datuma isteka postojećih koncesija u svrhu novih dodjela, nakon njihova isteka, u otvorenim postupcima javne nabave, takav je sustav protivan člancima 49. i 56. UFEU-a jer uvodi ograničenja slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga koja su dvojbena sa stajališta svoje stvarne nužnosti, primjerenosti i proporcionalnosti u odnosu na cilj koji se želi postići.
43
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se Direktivi [2014/23], ako se smatra primjenjivom, a u svakom slučaju, općim načelima koja proizlaze iz članaka 26., 49., 56. i 63. UFEU-a, kako se tumače i primjenjuju u sudskoj praksi Suda – osobito s obzirom na zabranu diskriminacije, načelo proporcionalnosti i zaštitu tržišnog natjecanja te slobodno kretanje usluga i kapitala – primjena nacionalnih pravnih pravila u skladu s kojima nacionalni zakonodavac ili javna uprava mogu tijekom takozvanog ‚tehničkog produljenja’, koje je izvršeno u više navrata u posljednjem desetljeću u sektoru koncesija za igre, jednostrano utjecati na odnose u tijeku uvođenjem obveze plaćanja koncesijskih naknada koje se izvorno nisu morale plaćati i naknadnim povećanjem tih naknada u više navrata, što su naknade koje se uvijek određuju u paušalnom iznosu za sve koncesionare neovisno o prihodu, pri čemu se postavljaju i dodatna ograničenja za djelatnost koncesionarâ, kao što je zabrana preseljenja poslovnih prostora, te se sudjelovanje u budućem postupku ponovne dodjele koncesija uvjetuje time da gospodarski subjekti moraju prihvatiti to produljenje?”
Postupak pred Sudom
44
Sud je od suda koji je uputio zahtjev zatražio pojašnjenja na što je taj sud odgovorio trima rješenjima od 31. listopada 2023., koja su Sudu dostavljena 16. studenoga 2023. U tim je rješenjima sud koji je uputio zahtjev naglasio da unatoč dvojbama u pogledu primjenjivosti Direktive 2014/23 određeni elementi, koje smatra ključnima, govore u prilog toj primjenjivosti zbog čega u biti samo podredno traži tumačenje članaka 49., 56. i 63. UFEU-a.
45
Među tim ključnim elementima sud koji je uputio zahtjev osobito navodi to da, s jedne strane, dodijeljena prava korištenja predstavljaju koncesije usluga kako su definirane u članku 5. Direktive 2014/23, a ne puka upravna odobrenja ili dozvole i to da su, s druge strane, od svih predmetnih koncesija ostvareni prihodi viši od praga iz članka 8. te direktive.
O prethodnim pitanjima
Uvodna razmatranja
46
Komisija ističe da se na temelju nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku ne može izvesti jasan zaključak o pravnoj prirodi predmetnih koncesija, s obzirom na to da se u odlukama kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku kao jedini relevantan element navodi to da se spomenutim koncesijama ne uspostavlja isključivo pravo u korist koncesionara. Odgovor, osobito na prva dva pitanja u predmetima C-728/22 i C-729/22 potreban je, prema Komisijinu mišljenju, samo ako ta prava predstavljaju koncesije usluga u smislu članka 5. Direktive 2014/23, a ne puke upravne dozvole.
47
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, sud koji je uputio zahtjev jedini ovlašten utvrditi činjenice u postupku koji je pred njim pokrenut te tumačiti nacionalno pravo (vidjeti u tom smislu presudu od 17. listopada 2024., NFŠ, C-28/23, EU:C:2024:893, t. 31. i navedenu sudsku praksu). Slijedom navedenog, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud u načelu mora donijeti odluku (presuda od 7. veljače 2023., Confédération paysanne i dr. (Nasumična mutageneza in vitro), C-688/21, EU:C:2023:75, t. 32.).
48
Naime, Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presuda od 7. veljače 2023., Confédération paysanne i dr. (Nasumična mutageneza in vitro), C-688/21, EU:C:2023:75, t. 33.).
49
Iako je u zahtjevima za prethodnu odluku sud koji ih je uputio upotrijebio pojam „koncesija” govoreći o pravima korištenja o kojima je riječ u glavnom postupku, pri čemu nije pojasnio upotrebljava li taj pojam u smislu koji mu se daje u pravu Unije, iz odgovora navedenog suda na zahtjev za pojašnjenje koji mu je uputio Sud proizlazi da, s jedne strane, prava korištenja u sklopu koncesija o kojima je riječ u glavnom postupku ispunjavaju materijalne uvjete da bi ih se kvalificiralo kao koncesije usluga u smislu članka 5. stavka 1. točke (b) Direktive 2014/23. S druge strane, sve te koncesije dosežu prag vrijednosti predviđen u članku 8. Direktive 2014/23 da bi bile obuhvaćene njezinim područjem primjene.
50
Posljedično, na te zahtjeve valja odgovoriti polazeći od pretpostavke da su prava korištenja o kojima je riječ u glavnom postupku koncesije u smislu članka 5. stavka 1. točke (b) Direktive 2014/23 i da te koncesije dosežu prag predviđen člankom 8. te direktive.
Prvo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22
51
Komisija tvrdi da su prva pitanja u predmetima C-728/22 i C-729/22 djelomično nedopuštena u dijelu u kojem se odnose na tumačenje odredbi poput članaka 8., 12., 145. i 151. UFEU-a, za koje sud koji je uputio zahtjev nije ponudio pojašnjenja koja bi Sudu i eventualnim intervenijentima omogućila razumijevanje razloga zbog kojih su te odredbe relevantne za rješavanje sporova u glavnom postupku.
52
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova, potreba za tumačenjem prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu zahtijeva da se on strogo pridržava uvjeta u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, a koje sud koji je uputio zahtjev mora poznavati (presuda od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C-152/17, EU:C:2018:264, t. 21.).
53
Stoga je, među ostalim, nužno, kako je to određeno u članku 94. točki (c) Poslovnika, da zahtjev za prethodnu odluku sadržava prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku (presuda od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C-152/17, EU:C:2018:264, t. 22.).
54
Međutim, u predmetu C-728/22, iako sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje članka 3. UEU-a, članaka 8., 12., 26., 145. i 151. UFEU-a te članaka 15., 16., 20. i 21. Povelje, on ne nudi nikakvo konkretno pojašnjenje u pogledu relevantnosti tih članaka za prvo pitanje u tom predmetu. Iz toga slijedi da je prvo pitanje u predmetu C-728/22 nedopušteno u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje navedenih članaka.
55
Suprotno tomu, s obzirom na konkretna objašnjenja iz zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C-728/22, prvo pitanje u tom predmetu treba smatrati dopuštenim u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje Direktive 2014/23 te na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU-a.
56
Kad je riječ o predmetu C-729/22, prvo postavljeno pitanje glasi drukčije od onoga u predmetu C-728/22 jer se odnosi samo na tumačenje odredbi Direktive 2014/23 te na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU-a. Zahtjev za prethodnu odluku u tom predmetu sadržava dovoljno pojašnjenja o razlozima koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da Sudu postavi pitanje o tumačenju tih odredbi i članaka, tako da to pitanje treba smatrati u cijelosti dopuštenim.
57
Osim toga, budući da, kao što je to naglašeno u točki 49. ove presude, sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da prava korištenja koja su dodijeljena žaliteljima u glavnom postupku u predmetima C-728/22 i C-729/22 ispunjavaju materijalne uvjete da bi ih se kvalificiralo kao koncesije usluga u smislu članka 5. stavka 1. točke (b) Direktive 2014/23, iz toga valja zaključiti, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 43. i 44. svojeg mišljenja, da se ta pitanja konkretno odnose na vremensko područje primjene te direktive.
58
Slijedom navedenog, valja smatrati da svojim prvim pitanjem u predmetima C-728/22 i C-729/22 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2014/23 te članke 49. i 56. UFEU-a tumačiti na način da su primjenjivi ratione temporis na ugovore o koncesiji u smislu članka 5. stavka 1. točke (b) navedene direktive, koji su dodijeljeni prije njezina stupanja na snagu, ali su produljivani zakonskim odredbama kojima su, zauzvrat, na teret dotičnih koncesionara predviđene, kao prvo, obveza plaćanja mjesečne naknade, čiji se iznos naknadno povećavao, kao drugo, zabrana preseljenja poslovnih prostora i, kao treće, obveza prihvaćanja tih produljenja kako bi im se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija.
59
S tim u vezi valja podsjetiti na to da u slučaju izmjene ugovora o koncesiji tu izmjenu treba ocijeniti s obzirom na zakonodavstvo Unije koje je bilo na snazi na dan te izmjene, pri čemu činjenica da je prvotni ugovor o koncesiji sklopljen prije donošenja pravila Unije u tom području ne stvara posljedice u tom pogledu (vidjeti u tom smislu presude od 18. rujna 2019., Komisija/Italija, C-526/17, EU:C:2019:756, t. 60., i od 2. rujna 2021., Sisal i dr., C-721/19 i C-722/19, EU:C:2021:672, t. 28.). Nasuprot tomu, nisu primjenjive odredbe direktive u kojima se predviđa rok za prenošenje koji je istekao nakon tog dana, osim ako je ta direktiva već prenesena u nacionalno pravo na dan objave izmjene koncesije (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2018., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C-375/17, EU:C:2018:1026, t. 34. i 35.).
60
Budući da se u članku 51. stavku 1. Direktive 2014/23 propisuje da se ona mora prenijeti najkasnije 18. travnja 2016., valja smatrati da se ta direktiva primjenjuje na sve izmjene ugovora o koncesiji izvršene nakon tog datuma.
61
U ovom slučaju, kao što je to istaknuto u točki 24. ove presude, zahtjevi koje su žalitelji u glavnom postupku u predmetima C-728/22 i C-729/22 podnijeli ADM-u odnose se na izmjene izvršene Zakonom br. 205/2017. Prema informacijama dostavljenima Sudu, te su se izmjene sastojale od obnavljanja sustava tehničkog produljenja i njegova proširenja na koncesije koje su istekle 2017. i 2018., uz istodobno povećanje iznosa mjesečne naknade koja se plaća na temelju tog sustava.
62
Slijedom navedenog, iako su obveze dotičnih koncesionara na temelju Zakona br. 205/2017 postojale i u okviru ranije prihvaćenih tehničkih produljenja, izmjena ugovorâ o koncesiji izvršena tim zakonom imala je za učinak obnavljanje svih tih obveza i, općenito, sustava tehničkog produljenja kojem koncesionari sada podliježu.
63
Navedene izmjene donesene su nakon isteka roka za prenošenje Direktive 2014/23. Na taj se način, ta direktiva primjenjuje ne samo na povećanje iznosa naknade nakon donošenja Zakona br. 205/2017, nego i na sve elemente sustava tehničkog produljenja, od kojih su neki, doduše, već obuhvaćeni ranijim produljenjima, ali su obnovljeni na temelju Zakona br. 205/2017. Prema tome, članak 43. navedene direktive odredba je s obzirom na koju valja ocijeniti – počevši od donošenja Zakona br. 205/2017 – usklađenost s pravom Unije izmjene koja se sastoji od produljenja trajanja koncesije usluga uz uvođenje, zauzvrat, kao prvo, obveze plaćanja naknade, kao drugo, zabrane preseljenja poslovnih prostora i, kao treće, obveze prihvaćanja svih produljenja koncesija.
64
Osim toga, iz teksta članka 43. Direktive 2014/23 proizlazi to da je njome provedeno iscrpno usklađivanje nacionalnih odredbi u slučajevima u kojima se, s jedne strane, ugovori o koncesiji mogu izmijeniti a da nije nužno provođenje novog postupka dodjele koncesije u skladu s pravilima utvrđenima u toj direktivi i u slučajevima u kojima je, s druge strane, takav postupak dodjele potreban ako se mijenjaju uvjeti koncesije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2024., Adusbef (Most Morandi), C-683/22, EU:C:2024:936, t. 51.).
65
No svaku nacionalnu mjeru u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije treba ocjenjivati s obzirom na odredbe mjere o kojoj je riječ, a ne s obzirom na odredbe primarnog prava, kao što su članci 49. i 56. UFEU-a (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Sisal i dr., C-721/19 i C-722/19, EU:C:2021:672, t. 32.).
66
Posljedično, u situacijama poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, usklađenost nacionalnih odredbi donesenih nakon prenošenja Direktive 2014/23 te, u svakom slučaju, nakon 18. travnja 2016. – poput onih koje su rezultat prihvaćanja Zakona br. 205/2017 – valja ocjenjivati isključivo s obzirom na članak 43. Direktive 2014/23, ne i s obzirom na članke 49. i 56. UFEU-a.
67
Imajući u vidu sve prethodno navedeno, na prvo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 valja odgovoriti tako da Direktivu 2014/23 treba tumačiti na način da je primjenjiva ratione temporis na ugovore o koncesiji u smislu njezina članka 5. stavka 1. točke (b), koji su dodijeljeni prije njezina stupanja na snagu, kako je izmijenjena, ali su produljivani zakonskim odredbama kojima su, zauzvrat, na teret dotičnih koncesionara predviđene, kao prvo, obveza plaćanja mjesečne naknade, čiji se iznos naknadno povećavao, kao drugo, zabrana preseljenja poslovnih prostora i, kao treće, obveza prihvaćanja tih produljenja kako bi im se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija, pod uvjetom da su te zakonske odredbe stupile na snagu nakon isteka roka za prenošenje navedene direktive. U toj situaciji članke 49. i 56. UFEU-a valja tumačiti na način da nisu primjenjivi.
Jedino pitanje u predmetu C-730/22
68
Prije svega valja istaknuti da s obzirom na to da se u jedinom pitanju u predmetu C-730/22 sud koji je uputio zahtjev poziva na članak 26. UFEU-a, a da nije pružio konkretno pojašnjenje o relevantnosti tog članka za rješavanje spora u glavnom postupku, to pitanje treba smatrati nedopuštenim u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje navedenog članka, zbog razloga navedenih u točkama 50. i 51. ove presude. Suprotno tomu, s obzirom na pojašnjenja iz zahtjeva za prethodnu odluku upućenog u tom predmetu, navedeno pitanje treba smatrati dopuštenim u dijelu u kojem se odnosi na tumačenje Direktive 2014/23 i članaka 49. i 56. UFEU-a. Međutim, uzimajući u obzir, s jedne strane, ono što je istaknuto u točki 65. ove presude i, s druge strane, okolnost da je sporni akt u predmetu C-730/22 donesen na temelju Zakona br. 205/2017, te članke UFEU-a nije potrebno tumačiti.
69
Nadalje, iako se u jedinom pitanju u predmetu C-730/22 sud koji je uputio zahtjev ne poziva ni na jednu posebnu odredbu Direktive 2014/23 i iako je njezin članak 18. također mogao biti relevantan s obzirom na okolnosti glavnog predmeta, iz pojašnjenja pruženih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se to pitanje odnosi isključivo na tumačenje članka 43. navedene direktive, kao i na tumačenje načela nediskriminacije, proporcionalnosti i zaštite tržišnog natjecanja.
70
U tom pogledu, iz informacija dostavljenih Sudu proizlazi to da predmet glavnog postupka čine samo mjere donesene na temelju Zakona br. 205/2017, kojim su obnovljeni sastavni elementi postojećeg sustava produljenja i povećan iznos naknade koja se zauzvrat duguje, iako žalitelj u glavnom postupku u predmetu C-730/22 kritizira odredbe sadržane u ranijim izmjenama sustava tehničkog produljenja. Kao što je to utvrđeno u točkama 62. i 63. ove presude, članak 43. Direktive 2014/23 odredba je s obzirom na koju valja ocijeniti – počevši od donošenja Zakona br. 205/2017 – sve mjerodavne elemente sustava tehničkog produljenja, iako su neki od njih postojali i u sklopu ranijih produljenja.
71
Naposljetku, iako u svrhu tumačenja Direktive 2014/23 valja uzeti u obzir, kao što to ističe društvo Coral u svojim pisanim očitovanjima, načela nediskriminacije, proporcionalnosti i zaštite tržišnog natjecanja, treba istaknuti da sud koji je uputio zahtjev upućuje na ta načela ili u vezi s člancima 49. i 56. UFEU-a, za koje je utvrđeno da nisu primjenjiva u glavnom predmetu, ili na način koji je nedovoljno precizan da bi Sud mogao zauzeti stajalište o tako zatraženom tumačenju tih načela.
72
Stoga valja smatrati da svojim jedinim pitanjem u predmetu C-730/22 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 43. Direktive 2014/23 tumačiti na način da mu se protivi to da nacionalni zakonodavac može – zakonskim odredbama koje su stupile na snagu nakon isteka roka za prenošenje te direktive – jednostrano produljivati trajanje koncesije usluga i tom prigodom, zauzvrat, kao prvo, povećavati iznos paušalno utvrđene naknade za sve dotične koncesionare, neovisno o njihovu prihodu, kao drugo, ostati pri zabrani preseljenja njihovih poslovnih prostora i, kao treće, zadržati obvezu tih koncesionara da prihvate ta produljenja kako bi im se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija.
73
U tom pogledu, kao što je to navedeno u točki 64. ove presude, člankom 43. Direktive 2014/23 provedeno je iscrpno usklađivanje u slučajevima u kojima se, s jedne strane, ugovori o koncesiji mogu izmijeniti a da u tu svrhu nije nužno provođenje novog postupka dodjele koncesija u skladu s pravilima utvrđenima u toj direktivi i u slučajevima u kojima je, s druge strane, takav postupak dodjele potreban ako se mijenjaju uvjeti koncesije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2024., Adusbef (Most Morandi), C-683/22, EU:C:2024:936, t. 51.).
74
Međutim, iz teksta tog članka 43. ne proizlazi da se on odnosi samo na izmjene izvršene nakon pregovora između koncesionara i javnog naručitelja, isključujući izmjene koje su jednostrano nametnute zakonodavnim putem. U tim okolnostima, činjenica da se u uvodnoj izjavi 75. Direktive 2014/23 pojašnjava da znatna izmjena koncesije potvrđuje namjeru stranaka da ponovno pregovaraju o njezinim bitnim uvjetima ne može ograničiti područje primjene navedenog članka 43., kako proizlazi iz njegova jasnog teksta.
75
Slijedom navedenog, valja smatrati da za primjenu Direktive 2014/23 nije relevantna okolnost da je talijanski zakonodavac jednostrano odlučio o izmjenama koje je sud koji je uputio zahtjev naveo u jedinom pitanju u predmetu C-730/22.
76
S druge strane, valja podsjetiti na to da se članku 43. Direktive 2014/23 protivi svaka izmjena uvjeta izvršavanja koncesije, neovisno o tome je li jednostrana ili sporazumna, koja se provodi bez novih postupaka dodjele, osim ako je ta izmjena obuhvaćena jednim od slučajeva predviđenih u članku 43. stavcima 1. ili 2. te direktive.
77
Međutim, kada se, kao u glavnom predmetu, o izmjeni poput uvođenja obveze plaćanja naknade odluči u zamjenu za druge obveze, kao što je produljenje trajanja predmetne koncesije, ocjenu mogućnosti provedbe takve izmjene na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Direktive 2014/23 treba provesti uzimajući u obzir sve učinke te izmjene, pri čemu su ti učinci neraskidivo povezani.
78
Posljedično, prilikom utvrđivanja je li izmjena poput one koju navodi sud koji je uputio zahtjev obuhvaćena jednim od slučajeva predviđenih u članku 43. stavcima 1. ili 2 te direktive valja uzeti u obzir sve učinke te izmjene.
79
Kad je riječ, prvo, o članku 43. stavku 1. točki (a) Direktive 2014/23 te imajući u vidu situaciju koju sud koji je uputio zahtjev navodi u jedinom pitanju u predmetu C-730/22, a u okviru koje je izmjena provedena zakonodavnim putem, tu je situaciju najprije moguće isključiti iz slučaja navedenog u toj odredbi, s obzirom na to da potonja zahtijeva da se izmjena provede odredbom ugovora o koncesiji.
80
Kad je riječ, kao drugo, o slučajevima iz točaka (b) do (d) navedenog članka 43. stavka 1., oni podrazumijevaju da je predmetna izmjena provedena zbog jednog od razloga izričito navedenih u tim odredbama, odnosno kada su se potrebnima pokazali dodatni radovi ili usluge prvotnog koncesionara, kada je do potrebe za izmjenom došlo zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti ili kada novi koncesionar zamijeni onoga kojemu je javni naručitelj ili naručitelj prvotno dodijelio predmetnu koncesiju.
81
Budući da sud koji je uputio zahtjev nije naveo, u jedinom pitanju u predmetu C-730/22, nijedan poseban razlog koji opravdava predviđene izmjene, nije potrebno ispitati može li se primijeniti neka od navedenih odredbi. Na sudu je koji je uputio zahtjev da po potrebi postavi Sudu nova pitanja koja se posebno odnose na te slučajeve, ako ocijeni da je moguće primijeniti neki od njih.
82
Kad je riječ, treće, o slučaju iz članka 43. stavka 1. točke (e) Direktive 2014/23, valja podsjetiti na to da se ona odnosi na izmjene koje „bez obzira na njihov iznos, nisu znatne u smislu stavka 4.”.
83
Na temelju prve rečenice u članku 43. stavku 4. Direktive 2014/23, izmjenu valja smatrati znatnom „ako njome koncesija postaje bitno različita po svojoj naravi od one prvotno zaključene”.
84
Kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 75. te direktive, cilj je te odredbe osigurati pokretanje novog postupka dodjele koncesije u slučaju znatnih izmjena prvotne koncesije, pogotovo u slučaju izmjena opsega i sadržaja uzajamnih prava i obveza stranaka, uključujući raspodjelu prava intelektualnog vlasništva. To je osobito slučaj s uvjetima koji bi, da su bili dio prvotnog postupka, utjecali na njegov ishod.
85
U tom pogledu nesporno je da su zbog izmjene čiji je učinak, među ostalim, obnavljanje ili produljenje trajanja koncesije na razdoblje dulje od onog koje je bilo predviđeno prilikom njezine prvotne dodjele značajke te koncesije bitno drukčije od prvotno predviđenih jer ta izmjena utječe na bitan element predmetnog ugovora i da bi, da je ta nova značajka bitnog elementa tog ugovora bila uključena u prvotni postupak, potonji privukao više sudionika. Stoga takvu izmjenu treba smatrati bitnom, pri čemu ostali njezini učinci mogu samo naglasiti njezinu bitnu prirodu.
86
Posljedično, izmjenu čiji je predmet produljenje trajanja koncesije i, zauzvrat, uvođenje, kao prvo, obveze plaćanja mjesečne naknade, čiji se iznos naknadno povećava, kao drugo, zabrane preseljenja poslovnih prostora i, kao treće, obveze prihvaćanja tih produljenja kako bi se dotičnom koncesionaru dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija treba smatrati znatnom izmjenom koja stoga ne može biti obuhvaćena člankom 43. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2014/23 a da se pritom odvojeno ne ispita svaki aspekt te izmjene.
87
Četvrto i posljednje, valja utvrditi da takva izmjena nije obuhvaćena ni slučajem predviđenim u članku 43. stavku 2. Direktive 2014/23. Naime, iz teksta te odredbe proizlazi da je njome obuhvaćen slučaj izmjena kod kojih je, kao prvo, iznos manji od praga utvrđenog u članku 8. te direktive, kod kojih je, kao drugo, iznos manji i od 10 % iznosa prvotne koncesije te koje, naposljetku, ne mijenjaju ukupnu prirodu predmetne koncesije.
88
U ovom predmetu, nijedan element iz spisa kojim raspolaže Sud ne upućuje na to da izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku ispunjava te kriterije odnosno da stranke glavnog postupka tvrde da je to slučaj.
89
Uostalom, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Direktive 2014/23, vrijednost koncesije odgovara ukupnom prihodu koncesionara ostvarenom tijekom trajanja ugovora, kako ga je procijenio javni naručitelj, s obzirom na radove i usluge koji su predmet koncesije, kao i robu koja je vezana uz te radove i usluge. Prema tome, da bi izmjena koja ima za učinak, među ostalim, produljenje trajanja koncesije, bila obuhvaćena slučajem predviđenim u članku 43. stavku 2. te direktive, to povećanje, uz pretvaranje u vremenske jedinice eventualnih drugih učinaka te izmjene na čimbenike koji se uzimaju u obzir radi utvrđivanja prvotne vrijednosti navedene koncesije, ne smije iznositi više od 10 % njezina prvotnog trajanja.
90
U glavnom predmetu izmjena koja je izvršena donošenjem Zakona br. 205/2017 imala je za učinak produljenje trajanja koncesija koje su već istekle u razdoblju od 31. prosinca 2016. do 30. rujna 2018., pomicanjem datuma njihova isteka uz, zauzvrat, među ostalim, povećanje naknade s 5000 na 7500 eura za svaki mjesec ili dio mjeseca dulji od petnaest dana, odnosno s 2500 na 3500 eura za dio mjeseca kraći od petnaest dana.
91
Budući da su, u skladu s navodima iz spisa kojim raspolaže Sud, predmetne koncesije prvotno bile sklopljene na šest godina, čak i pod pretpostavkom da su, s jedne strane, sve one imale početnu vrijednost jednaku pragu predviđenom u članku 8. Direktive 2014/23, u vrijeme kada je potonja donesena, odnosno vrijednost od 5186000 eura, i da je, s druge strane, produljenje 2017. bilo prvo koje se na njih primjenjivalo, to produljenje nije smjelo prelaziti trajanje od malo više od osam mjeseci kako ne bi bilo veće od 10 % iznosa predmetne koncesije, pri čemu se naglašava da se povećanje naknade umanjuje za povećanje vrijednosti koncesija nastalo njihovim produljenjem.
92
Kao što to naglašava sud koji je uputio zahtjev u jedinom pitanju u predmetu C-730/22, točno je da sustav tehničkog produljenja za dotičnog koncesionara također sadržava zabranu preseljenja poslovnih prostora te obvezu prihvaćanja svih produljenja o kojem je odlučio nacionalni zakonodavac kako bi mu se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele predmetne koncesije.
93
Međutim, dodavanje takve obveze ili zabrane ni u kojem slučaju ne može dovesti do smanjenja utjecaja, ispod praga od 10 %, povećanja trajanja koncesija na prvotnu vrijednost predmetne koncesije. Naime, prva od tih izmjena imala je za učinak upravo obvezivanje dotičnih koncesionara da nastave svoju djelatnost pod istim uvjetima koji su služili za utvrđivanje prvotne vrijednosti njihove koncesije, dok druga, iako ograničava prava tih koncesionara, ipak ne može utjecati na vrijednost tih koncesija, kako je definirana u članku 8. Direktive 2014/23.
94
Na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi točan utjecaj izmjene o kojoj je riječ u glavnom postupku na vrijednost predmetne koncesije uzimajući u obzir sve učinke te izmjene na tu vrijednost, kako je treba izračunati u skladu s člankom 8. stavkom 2. Direktive 2014/23.
95
U slučaju da se utvrdi da se članku 43. Direktive 2014/23 protivi takva izmjena, valja pojasniti da žalitelj u glavnom postupku ne može iz toga izvesti argument kako bi zahtijevao da se iz primjene izuzmu samo odredbe kojima je nacionalni zakonodavac povećao iznos naknade. Naime, osim što je to povećanje neraskidivo povezano s produljenjem koncesije, s obzirom na to da predstavlja njegovu protučinidbu, izuzimanje iz primjene samo tog povećanja dovelo bi do promjene ravnoteže koncesije u korist koncesionara na način koji nije bio predviđen prvotnim ugovorom o koncesiji i stoga do bitne izmjene tog ugovora, iako je u tom slučaju, na temelju članka 43. stavka 1. točke (e) te direktive, u vezi sa stavkom 5. tog članka, potreban novi postupak dodjele.
96
S obzirom na sve prethodno navedeno, na jedino pitanje u predmetu C-730/22 valja odgovoriti tako da članak 43. Direktive 2014/23 treba tumačiti na način da mu se protivi to da nacionalni zakonodavac može – zakonskim odredbama koje su stupile na snagu nakon isteka roka za prenošenje te direktive – jednostrano produljivati trajanje koncesije usluga i tom prigodom, zauzvrat, kao prvo, povećavati iznos paušalno utvrđene naknade za sve dotične koncesionare, neovisno o njihovu prihodu, kao drugo, ostati pri zabrani preseljenja njihovih poslovnih prostora i, kao treće, zadržati obvezu tih koncesionara da prihvate ta produljenja kako bi im se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija, ako te izmjene, promatrane u cjelini, ne udovoljavaju uvjetima primjene članka 43. stavaka 1. i 2. te direktive.
Drugo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22
97
Uvodno, iz zahtjeva za prethodnu odluku u predmetima C-728/22 i C-729/22 proizlazi da je drugo pitanje u tim predmetima postavljeno zbog činjenice da se ADM u svojim odlukama od 9. srpnja i 18. studenoga 2020. proglasio nenadležnim za izmjenu iznosa naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku jer je taj iznos utvrđen zakonodavnim aktom.
98
Osim toga, iako se u tim pitanjima sud koji je uputio zahtjev ne poziva ni na jednu posebnu odredbu Direktive 2014/23, iz pojašnjenja pruženih u odlukama kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se navedena pitanja odnose na tumačenje članaka 5. i 43. te direktive.
99
Stoga valja smatrati da drugim pitanjem u predmetima C-728/22 i C-729/22, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 5. i 43. Direktive 2014/23 tumačiti na način da im se protivi tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji naručitelju uskraćuje ovlast da na zahtjev koncesionara pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja predmetne koncesije u slučajevima u kojima nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama znatno utječu na operativni rizik povezan s tom koncesijom, sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja te koncesije.
100
U tom pogledu valja istaknuti da je točno da se u članku 5. stavku 1. točki (b) drugom podstavku Direktive 2014/23 pojam „koncesija usluga” definira kao ugovor za koji se smatra da dotični koncesionar preuzima operativni rizik pružanja usluge „u normalnim uvjetima rada”.
101
Međutim, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 77. svojeg mišljenja i suprotno onomu što tvrde žalitelji u glavnom postupku, ta definicija ne može služiti kao temelj za to da se od država članica zahtijeva da naručiteljima dodijele ovlast da na zahtjev koncesionara pokrenu upravni postupak radi izmjene uvjeta izvršavanja koncesije kada nepredviđeni i nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama znatno utječu na s koncesijom povezani operativni rizik. Naime, kao što to proizlazi iz teksta članka 5. Direktive 2014/23, navedena definicija daje se samo za potrebe primjene te direktive, a osobito za potrebe definiranja njezina materijalnog područja primjene, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 2.
102
Kad je riječ o članku 43. Direktive 2014/23, iako se u njegovu stavku 1. točki (c) navodi slučaj u kojem je do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti, iz teksta te odredbe proizlazi da je svrha takvog navoda isključivo to da se pojasni da u takvom slučaju nije potreban novi postupak dodjele, pri čemu se javnom naručitelju ne nameće obveza pokretanja postupka izmjene koncesije.
103
Taj zaključak potkrepljuje uvodna izjava 75. te direktive iz koje proizlazi da je cilj njezina članka 43. pojasniti uvjete pod kojima izmjene koncesije tijekom njezina izvršavanja zahtijevaju novi postupak dodjele, navođenjem ograničenog broja slučajeva za koje nije potrebno pokretanje novog postupka dodjele, a ne zahtijevati od država članica da predvide da se koncesija mora nužno moći izmijeniti u svakom od tih slučajeva.
104
Međutim, u slučaju da se nacionalnim zakonodavnim pravilima propisuje da se javnog naručitelja može obvezati na pokretanje postupka izmjene koncesije zbog nepredvidivih događaja koji se ne mogu pripisati strankama, a znatno utječu na operativni rizik, Direktivi 2014/23 ne protivi se to da se koncesionar može osloniti na ta pravila kako bi od javnog naručitelja zahtijevao pokretanje takvog postupka, pod uvjetom da predviđena izmjena nije isključena nacionalnim zakonodavstvom kojim se prenose stavci 1. i 2. članka 43. te direktive.
105
Posljedično, na drugo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 valja odgovoriti tako da članke 5. i 43. Direktive 2014/23 treba tumačiti na način da im se ne protivi tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji naručitelju uskraćuje ovlast da na zahtjev koncesionara pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja predmetne koncesije u slučajevima u kojima nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama znatno utječu na operativni rizik povezan s tom koncesijom, sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja te koncesije.
Treće pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22
106
Trećim pitanjem u predmetima C-728/22 i C-729/22 sud koji je u uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 89/665, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23, tumačiti na način da joj se protivi mogućnost da se nacionalnim propisom kao preduvjet za sudjelovanje u svim postupcima ponovne dodjele koncesije propiše to da dotični koncesionar prihvati sustav produljenja te koncesije, uključujući i u slučaju u kojem ne postoji mogućnost ponovnog pregovaranja o uvjetima izvršavanja navedene koncesije zbog nepredvidivog događaja koji se ne može pripisati strankama.
107
U tom pogledu valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 94. točkom (c) Poslovnika svaki zahtjev za prethodnu odluku mora sadržavati prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku, što podrazumijeva jasnu utvrdivost odredbe ili odredaba koje valja tumačiti.
108
Međutim, s jedne strane, u tekstu trećeg pitanja u predmetima C-728/22 i C-729/22 sud koji je uputio zahtjev nije istaknuo nijednu konkretnu odredbu Direktive 89/665. S druge strane, ta se odredba ne može utvrditi na temelju pojašnjenja koja je taj sud pružio u predmetnim zahtjevima za prethodnu odluku, tim više što, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 94. svojeg mišljenja, iz opisa glavnih postupaka ne proizlazi da su obveze iz te direktive povrijeđene donošenjem i kasnijom izmjenom sustava tehničkog produljenja.
109
Slijedom navedenog, treće pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 valja proglasiti nedopuštenim.
Četvrto, peto i šesto pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22
110
Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22 te imajući u vidu činjenicu da u glavnim predmetima žalitelji u glavnom postupku osporavaju izmjene koje treba ocijeniti s obzirom na Direktivu 2014/23, nije potrebno odgovoriti na četvrto, peto i šesto pitanje u predmetima C-728/22 i C-729/22.
Troškovi
111
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1.
Direktivu 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji,
treba tumačiti na način da je:
primjenjiva ratione temporis na ugovore o koncesiji u smislu njezina članka 5. stavka 1. točke (b), koji su dodijeljeni prije njezina stupanja na snagu, ali su produljivani zakonskim odredbama kojima su, zauzvrat, na teret dotičnih koncesionara predviđene, kao prvo, obveza plaćanja mjesečne naknade, čiji se iznos naknadno povećavao, kao drugo, zabrana preseljenja poslovnih prostora i, kao treće, obveza prihvaćanja tih produljenja kako bi im se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija, pod uvjetom da su te zakonske odredbe stupile na snagu nakon isteka roka za prenošenje Direktive 2014/23. U toj situaciji članke 49. i 56. UFEU-a valja tumačiti na način da nisu primjenjivi.
2.
Članak 43. Direktive 2014/23,
treba tumačiti na način da mu se:
protivi to da nacionalni zakonodavac može – zakonskim odredbama koje su stupile na snagu nakon isteka roka za prenošenje Direktive 2014/23 – jednostrano produljivati trajanje koncesije usluga i tom prigodom, zauzvrat, kao prvo, povećavati iznos paušalno utvrđene naknade za sve dotične koncesionare, neovisno o njihovu prihodu, kao drugo, ostati pri zabrani preseljenja njihovih poslovnih prostora i, kao treće, zadržati obvezu tih koncesionara da prihvate ta produljenja kako bi im se dopustilo sudjelovanje u svim budućim postupcima ponovne dodjele tih koncesija, ako te izmjene, promatrane u cjelini, ne udovoljavaju uvjetima primjene članka 43. stavaka 1. i 2. Direktive 2014/23.
3.
Članke 5. i 43. Direktive 2014/23,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi tumačenje ili primjena nacionalnih zakonskih pravnih pravila ili praksi primjene tih pravnih pravila na način koji naručitelju uskraćuje ovlast da na zahtjev koncesionara pokrene upravni postupak čiji je cilj izmjena uvjeta izvršavanja predmetne koncesije u slučajevima u kojima nepredvidivi događaji koji se ne mogu pripisati strankama znatno utječu na operativni rizik povezan s tom koncesijom, sve dok traju ti uvjeti i dovoljno dugo kako bi se eventualno ponovno uspostavili izvorni uvjeti izvršavanja te koncesije.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski