61995CC0183_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 College van Beroep voor het Bedrijfsleven har i en sag, der vedroerer en begaering om foreloebige forholdsregler, i medfoer af traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal for Domstolen vedroerende gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119/EF af 7. april 1995 om visse beskyttelsesforanstaltninger over for fiskerivarer med oprindelse i Japan (1).
2 Den foreliggende sag drejer sig om Domstolens proevelse af gyldigheden af foranstaltninger til beskyttelse af folkesundheden, som Kommissionen traeffer paa grundlag af sine befoejelser i henhold til artikel 19 i Raadets direktiv 90/675/EOEF af 10. december 1990 om fastsaettelse af principperne for tilrettelaeggelse af veterinaerkontrollen for tredjelandsprodukter, der foeres ind i Faellesskabet (2).
3 Domstolen faar i den foreliggende sag endvidere for foerste gang lejlighed til at udtale sig om spoergsmaalet om, hvorvidt bestemmelserne i aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (herefter »aftalen«) (3), som udgoer en del af bilag IA til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (herefter »WTO«) (4), har umiddelbar virkning.
II - De relevante retsforskrifter
A - Faellesskabsretlige bestemmelser
4 En raekke faellesskabsbestemmelser fastlaegger det materielle og formelle regelsystem vedroerende veterinaerkontrol af varer, der indfoeres i Faellesskabet, navnlig fiskerivarer.
1. Raadets direktiv 91/493/EOEF
5 I Raadets direktiv 91/493/EOEF af 22. juli 1991 om sundhedsmaessige betingelser for produktion og afsaetning af fiskerivarer (5) er i kapitel II, som omhandler import fra tredjelande, fastsat de veterinaere betingelser, som fiskerivarer, der importeres fra tredjelande til Faellesskabet, skal opfylde, og de kontroller, som disse varer skal underkastes (artikel 10, 11 og 12).
6 Artikel 10 omhandler princippet om, at bestemmelserne vedroerende import af fiskerivarer fra tredjelande mindst skal svare til dem, der gaelder for produktion og afsaetning af faellesskabsvarer. Bestemmelsen har foelgende ordlyd:
»Bestemmelserne vedroerende import af fiskerivarer fra tredjelande skal mindst svare til dem, der gaelder for produktion og afsaetning af faellesskabsvarer.
...«
7 For at sikre, at importerede varer opfylder betingelserne i henhold til faellesskabsbestemmelserne, giver artikel 11 mulighed for at fastsaette saerlige importbetingelser, idet der tages udgangspunkt i et system af godkendte virksomheder, hvorfra fiskerivarer kan udfoeres til Faellesskabet. Artikel 11 har foelgende ordlyd:
»1. De saerlige importbetingelser for fiskerivarer fastsaettes for hvert tredjeland eller gruppe af tredjelande ... alt efter de sundhedsmaessige forhold i det paagaeldende tredjeland.
2. Eksperter fra Kommissionen og fra medlemsstaterne foretager kontrol paa stedet med henblik paa at fastlaegge importvilkaarene og for at sikre sig, at betingelserne for produktion, oplagring og forsendelse af fiskerivarer til Faellesskabet er opfyldt.
...
3. Ved fastsaettelse af de i stk. 1 naevnte importbetingelser for fiskerivarer tages der isaer hensyn til foelgende:
a) tredjelandets lovgivning
b) opbygningen af den kompetente myndighed i tredjelandet og af dens kontroltjenester, disses befoejelser og det tilsyn, de er undergivet, samt deres muligheder for effektivt at foere kontrol med gennemfoerelsen af den gaeldende lovgivning
c) de faktiske sundhedsmaessige betingelser for produktion, oplagring og forsendelse af fiskerivarer bestemt til Faellesskabet
d) de garantier, som tredjelandet kan give for saa vidt angaar opfyldelsen af kravene i kapitel V i bilaget.
4. De i stk. 1 naevnte importbetingelser skal omfatte foelgende:
a) den naermere fremgangsmaade for udstedelse af et sundhedscertifikat, som skal ledsage sendinger til Faellesskabet
b) anbringelse af et maerke til identifikation af fiskerivarerne, navnlig med autorisationsnummeret paa den virksomhed, hvorfra varerne stammer, undtagen ved frosne fiskerivarer, der landes med henblik paa umiddelbar fremstilling af konserves, og som ledsages af det i litra a) naevnte certifikat
c) oprettelse af en liste over godkendte virksomheder og eventuelt fabriksfartoejer, auktionshaller eller engrosmarkeder, som er registreret og godkendt af Kommissionen ...
Med henblik herpaa opstilles en eller flere lister over saadanne virksomheder paa grundlag af en meddelelse fra tredjelandets kompetente myndighed til Kommissionen. En virksomhed kan kun optages paa en liste, hvis den af tredjelandets kompetente myndighed er officielt godkendt til eksport til Faellesskabet. Denne godkendelse er betinget af, at
- bestemmelser svarende til de i dette direktiv fastlagte bestemmelser overholdes
- en officiel kontroltjeneste i tredjelandet foerer tilsyn.
...« (6).
8 I samme artikel 11, stk. 7, bestemmes, at indtil de saerlige importbetingelser er fastsat for tredjelande, skal der anvendes betingelser, der mindst svarer til dem, der gaelder for produktion og afsaetning af faellesskabsvarer.
9 Ved Kommissionens beslutning 93/185/EOEF af 15. marts 1993 om overgangsforanstaltninger for sundhedscertifikater for fiskerivarer fra tredjelande for at lette overgangen til ordningen i Raadets direktiv 91/493/EOEF (7) har Kommissionen bestemt, at fiskerivarer, der indfoeres i Faellesskabet fra tredjelande, for hvilke der ikke er fastsat saerlige importbetingelser, skal ledsages af et sundhedscertifikat, jf. modellen i bilaget.
10 Ifoelge artikel 3 i beslutning 93/185 finder bestemmelserne anvendelse fra den 1. juli 1993 indtil den 31. december 1994. Gyldighedsperioden blev ved Raadets beslutning 94/941/EF af 14. december 1994 (8) forlaenget til den 1. marts 1995. Ved beslutning 94/941 blev de indtil denne dato (den 1.3.1995) gaeldende betingelser for import af fiskerivarer, som naevnes i artikel 11, stk. 7, i direktiv 91/493, opretholdt (9). Derefter blev gyldighedsperioden for denne beslutning ved Raadets beslutning 95/49/EF (10) af 27. februar 1995 forlaenget til den 30. juni 1995.
11 I artikel 12, stk. 1, i direktiv 91/493 bestemmes, at medlemsstaterne ved fastsaettelsen af regler om fremgangsmaaden og om den kontrol, de skal udfoere, samt vedroerende de beskyttelsesforanstaltninger, der skal fastsaettes, skal anvende direktiv 90/675/EOEF, hvortil der udtrykkelig henvises.
2. Direktiv 90/675/EOEF
12 Raadets direktiv 90/675/EOEF (11) fastsaetter principperne for tilrettelaeggelse af veterinaerkontrollen for tredjelandsprodukter, der foeres ind i Faellesskabet.
13 Kapitel II omhandler en raekke »beskyttelsesforanstaltninger«, hvormed man i tide kan sikre en effektiv beskyttelse af menneskers sundhed. Artikel 19 i dette direktiv har foelgende ordlyd:
»1. Hvis der paa et tredjelands omraade opstaar eller spredes en sygdom ... en zoonose eller en sygdom eller et andet forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller for menneskers sundhed, eller hvis en hvilken som helst anden tungtvejende aarsag vedroerende dyresundhed eller menneskers sundhed goer det berettiget, navnlig paa grund af inspektioner, som Kommissionens veterinaersagkyndige har foretaget, traeffer Kommissionen straks paa eget initiativ, eller paa anmodning af en medlemsstat, afhaengigt af hvor alvorlig situationen er, en af foelgende foranstaltninger:
- suspension af importen fra det paagaeldende tredjeland eller fra en del af det paagaeldende tredjeland og eventuelt fra transittredjelande
- fastsaettelse af saerlige betingelser for produkter, der kommer fra det paagaeldende tredjeland eller fra en del af det paagaeldende tredjeland
...
4. Repraesentanter for Kommissionen kan straks aflaegge besoeg paa stedet.
...
6. Kommissionen ivaerksaetter hurtigst muligt i Den Staaende Veterinaerkomité en undersoegelse af forholdene ...«
3. Beslutning 95/119/EF
14 I tiden fra den 27. til den 31. marts 1995 gennemfoerte en gruppe eksperter fra Kommissionen en undersoegelse i Japan vedroerende produktionsmaade og forarbejdning af fiskerivarer, som skulle udfoeres til Faellesskabet. Konkret besoegte eksperterne fire virksomheder, der var udvalgt af de kompetente japanske myndigheder, samt fisketorvet i Tokyo (12).
15 Efter dette besoeg blev der udarbejdet en »Foreloebig rapport vedroerende et besoeg i Japan angaaende import af kammuslinger og andre fiskerivarer«, dateret den 4. april 1995.
16 Eksperterne fra Faellesskabet kom til den konklusion, at de kammusling- og fiskerivarevirksomheder, som de besoegte, ikke opfyldte kravene i direktiv 91/493, og at nogle af disse virksomheder fremboed alvorlige risici for menneskers sundhed. Endvidere var de kompetente myndigheders kontrol efter eksperternes opfattelse ikke streng nok, og den gav ingen sikkerhed for, at bedrageri med hensyn til produkternes oprindelse var udelukket.
17 Rapporten fra eksperterne fra Faellesskabet lyder saaledes:
»1. Almindelige bemaerkninger
Nedenstaaende bemaerkninger gaelder saavel for virksomheder, der forarbejder kammuslinger, som for virksomheder, der forarbejder andre fiskerivarer.
1.1. Den offentlige myndighed (Ministeriet for Sundhed og Velfaerd, bistaaet af de statslige regionalmyndigheders sundhedscentre) foretager ikke en tilfredsstillende kontrol af virksomhederne; paa myndighedernes liste over virksomheder, der angiveligt opfylder kravene i direktiv 91/493/EOEF, findes der virksomheder, som frembyder alvorlig risiko for den offentlige sundhed.
1.2. Den japanske lovgivning svarer ikke til EF-lovgivningen paa en raekke punkter (sanitaere forhold paa fiskerfartoejerne og i de havne, hvor fisken landes, mikrobiologiske kriterier for sundt drikkevand, dybfrostvarers temperatur ...).
1.3. Kontrollen af de kritiske punkter (Hazard Analysis Critical Control Points) forstaas ikke og gennemfoeres ikke forsvarligt af virksomhederne.
1.4. Garantierne for brug af drikkevand i virksomhederne er klart utilstraekkelige (vand fra urensede og ikke kontrollerede broende; vand fra kommunale vaerker, der ikke kontrolleres hyppigt nok).
1.5. Identifikation af partierne (raavarer, varer under forarbejdning og faerdigvarer) foretages for det meste ikke, hvilket goer det umuligt at spore oprindelsen (virksomheden og produktionsmaaden).
2. Virksomheder, der forarbejder kammuslinger
...
3. Virksomheder, der forarbejder de andre fiskeriprodukter
Ekspertgruppen aflagde besoeg paa fire virksomheder udvalgt af den kompetente myndighed samt paa fiskemarkedet i Tokyo.
3.1. Kravene til indretning, udstyr og hygiejne var i de fire virksomheder ikke i overensstemmelse med kravene i direktiv 91/493/EOEF.
3.2. I to virksomheder, navnlig en konservesfabrik, fremboed manglende hygiejne og daarlige produktionsmetoder alvorlige risici for den offentlige sundhed.
3.3. Manglerne ved den kompetente myndigheds kontrol (proceduren for godkendelse af fabrikker, regelmaessig inspektion, godkendelse af private laboratorier) og den mangelfulde identifikation af de fremstillede partier afgiver ingen sikkerhed for, at de udfoerte varer er i overensstemmelse med kravene i direktiv 91/493/EOEF og hidroerer fra en godkendt virksomhed.
3.4. Ved skrivelse af 22. marts 1995 forelagde Japans repraesentation i Bruxelles for Kommissionen en liste over 80 virksomheder, som 'opfylder betingelserne i Raadets direktiv 91/493/EOEF'. Ingen af de fire besoegte virksomheder, der var udvalgt af den japanske myndighed, opfyldte disse betingelser paa tidspunktet for besoeget.
4. Konklusion
De virksomheder, der er blevet besoegt med henblik paa at kontrollere forarbejdningen af kammuslinger og fiskerivarer, opfylder ikke kravene i direktiv 91/493/EOEF. Visse af dem frembyder alvorlige risici for den offentlige sundhed.
Den kompetente myndigheds kontrol er ikke streng nok og giver ingen sikkerhed for, at offentligheden ikke vildledes vedroerende produkternes oprindelse« (13).
18 Eksperterne afgav tillige saerlige rapporter om besoeg i syv virksomheder, hvoraf de tre er beskaeftiget med forarbejdning af kammuslinger og de fire med andre fiskerivarer.
19 Paa grundlag af denne ekspertrapport og i henhold til artikel 19 i direktiv 90/675 traf Kommissionen beslutning 95/119/EF (14), hvori foelgende er bestemt:
»Artikel 1:
Medlemsstaterne forbyder indfoersel af partier af fiskerivarer af enhver form med oprindelse i Japan« (15).
»Artikel 3:
Medlemsstaterne tilpasser de foranstaltninger, de anvender paa indfoersler, for at bringe dem i overensstemmelse med denne beslutning. De underretter Kommissionen herom« (16).
»Artikel 4:
Denne beslutning er rettet til medlemsstaterne.« B - Den relevante nationale lovgivning
20 Med henblik paa gennemfoerelse af Kommissionens beslutning 95/119 aendrede den nederlandske statssekretaer for sundhed, velfaerd og sport, i samarbejde med ministeren for landbrug, naturbeskyttelse og fiskeri, ved bekendtgoerelse af 13. april 1995 (17) Warenwetregeling invoerverbod bepaalde visserijprodukten uit Japan (bekendtgoerelse i henhold til lov om levnedsmidler om forbud mod at indfoere visse fiskerivarer med oprindelse i Japan, herefter »levnedsmiddelbekendtgoerelsen«) (18).
21 Forbuddet traadte i kraft i Nederlandene den 15. april 1995.
22 Artikel 1 i den aendrede levnedsmiddelbekendtgoerelse bestemmer, at partier af fiskerivarer med oprindelse i Japan ikke under nogen form maa indfoeres til nederlandsk omraade.
C - Aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger
23 Faellesskabet har godkendt aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (19) ved Raadets afgoerelse 94/800/EF af 22. december 1994 om indgaaelse paa Det Europaeiske Faellesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for saa vidt angaar de omraader, der hoerer under Faellesskabets kompetence (20).
24 Artikel 2 i aftalen, der har overskriften »Grundlaeggende rettigheder og pligter«, bestemmer i stk. 2 og 3:
»2. Medlemmerne sikrer, at sundheds- og plantebeskyttelsesforanstaltningerne udelukkende anvendes i den udstraekning, det er noedvendigt for at beskytte menneskers, dyrs eller planters liv eller sundhed, og at de er baseret paa videnskabelige principper og ikke opretholdes uden et tilstraekkeligt videnskabeligt grundlag ...
3. Medlemmerne sikrer, at deres sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger ikke vilkaarligt eller uberettiget forskelsbehandler medlemmer med ens eller tilsvarende vilkaar, herunder forskelsbehandling mellem eget og andre medlemmers territorium. Sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger maa ikke anvendes paa en maade, der udgoer en skjult begraensning i den internationale handel« (21).
25 Artikel 3, der har overskriften »Harmonisering«, indeholder foelgende bestemmelser:
»1. For at grundlaget for harmoniseringen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltningerne kan blive saa bredt som muligt, skal medlemsstaterne basere deres sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger paa internationale standarder, retningslinjer eller henstillinger, naar de findes, undtagen hvis andet er fastsat i denne aftale, saerlig stk. 3 i denne artikel.
2. ...
3. Medlemmerne kan indfoere eller opretholde sundheds- eller plantesundhedsforanstaltninger, der medfoerer et hoejere sundheds- eller plantebeskyttelsesniveau end det, der opnaas gennem foranstaltninger, der er baseret paa de relevante internationale standarder, retningslinjer eller henstillinger, hvis der er en videnskabelig begrundelse herfor, eller det er en foelge af det sundheds- eller plantesundhedsniveau, som et medlem [anser] for passende, jf. de relevante bestemmelser i artikel 5, stk. 1-8 (1) ...«
Fodnote 1 til stk. 3 lyder saaledes:
»Med henblik paa anvendelsen af artikel 3, stk. 3, findes der en videnskabelig begrundelse, naar et medlem efter en gennemgang og evaluering af de disponible, videnskabelige oplysninger i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i denne aftale fastslaar, at de paagaeldende internationale standarder, retningslinjer eller henstillinger ikke er tilstraekkelige til at opnaa et passende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelsesniveau.«
26 Artikel 5, der har overskriften »Vurderingen af risikoanalyse og fastsaettelse af et passende sundheds- og plantesundhedsbeskyttelsesniveau«, har foelgende ordlyd:
»1. Medlemmerne skal sikre, at deres sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger er baseret paa en efter omstaendighederne passende analyse af risiciene for menneskers, dyrs eller planters liv eller sundhed med anvendelse af de risikoanalyseteknikker, som er udviklet af de kompetente internationale organisationer.
2. Ved risikoanalysen skal medlemmerne tage hensyn til de disponible videnskabelige beviser, relevante processer og produktionsmetoder, de relevante inspektions-, udvaelgelses- og proevningsmetoder, forekomsten af specifikke sygdomme eller parasitter, eksistensen af parasit- eller sygdomsfrie omraader, de relevante oekologiske og miljoemaessige vilkaar samt karantaeneordninger eller andre ordninger.
3. Ved vurderingen af risikoen for dyr og planter eller sundhed og ved beslutningen om, hvilken foranstaltning der skal anvendes til at gennemfoere et i forhold til denne risiko passende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelsesniveau, skal medlemsstaterne tage hensyn til foelgende relevante oekonomiske faktorer: den potentielle skade i form af produktions- eller salgstab ved, at en parasit eller en sygdom indfoeres, etableres eller udbredes, udgifterne til kontrol eller udryddelse paa det importerende medlems territorium og omkostningseffektiviteten for alternative metoder til at begraense risiciene.
4. Medlemmerne boer ved fastsaettelsen af et passende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelsesniveau tage hensyn til maalsaetningen om at minimere de negative virkninger for samhandelen.
5. ...
6. Medmindre andet er fastsat i artikel 3, stk. 2, skal medlemmerne ved udarbejdelsen eller opretholdelsen af sundheds- eller plantesundhedsforanstaltninger for at opnaa et passende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelsesniveau sikre, at saadanne foranstaltninger ikke begraenser samhandelen mere end det, der er noedvendigt for at opnaa et passende sundheds- og plantesundhedsbeskyttelsesniveau under hensyntagen til den tekniske og oekonomiske feasibility (1).
7. Naar det videnskabelige grundlag er utilstraekkeligt, kan medlemmerne foreloebigt vedtage sundheds- eller plantesundhedsforanstaltninger paa basis af de disponible, relevante oplysninger, herunder oplysninger fra de kompetente internationale organisationer og oplysninger, der stammer fra sundheds- eller plantesundhedsforanstaltninger, som andre medlemmer anvender. Under saadanne omstaendigheder skal medlemmerne soege at indhente saadanne yderligere oplysninger, som er noedvendige, for at der kan foretages en mere objektiv risikoanalyse og herefter en undersoegelse af sundheds- eller plantesundhedsforanstaltningen inden for en rimelig tidsfrist.«
Fodnote 1 til artikel 5, stk. 6, lyder saaledes:
»Med henblik paa anvendelsen af artikel 5, stk. 6, er en foranstaltning mere begraensende for samhandelen end noedvendigt, hvis der findes en anden foranstaltning, der er forholdsvis nem at gennemfoere, baade i teknisk og oekonomisk henseende, og som medfoerer et passende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelsesniveau samtidig med, at den begraenser samhandelen i vaesentlig mindre grad.«
III - De faktiske omstaendigheder
27 Affish BV (herefter »Affish«) importerer dybfrosne fiskerivarer, isaer fra Japan, og distribuerer disse varer. Siden 1980 har selskabet med henblik herpaa haft forretningsforbindelse med handelsfirmaet Hanwa Co. Ltd (herefter »Hanwa«) i Osaka.
28 Hanwa repraesenterer fire japanske fabrikker, der forarbejder »surimi« - fisk, der er blevet forarbejdet til et halvfaerdigt produkt - til en surimi-fiskerivare benaevnt »kamaboko« (22), der i Faellesskabet saelges som snacks.
29 Affish saelger navnlig sine varer til grossister i Nederlandene, Belgien, Tyskland, Frankrig og Spanien.
30 I perioden fra den 23. januar 1995 til den 15. marts 1995 havde Affish indkoebt 11 partier surimi-fiskerivarer hos Hanwa.
31 I slutningen af marts 1995 afsendte Hanwa to af disse partier, der bestod af »kamaboko«-varer, pr. skib til Nederlandene med de sundhedscertifikater, som de kompetente japanske myndigheder havde udstedt for disse partier.
32 Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (den statslige kvaeg- og koedkontrol, herefter »Rijksdienst«) gav ved afgoerelse af 2. maj 1995 i henhold til Kommissionens beslutning 95/119 afslag paa indfoersel i Nederlandene af de omhandlede partier.
33 Affish indgav den 3. maj 1995 klage over afgoerelsen fra Rijksdienst.
34 Ved begaering af 3. maj 1995 fremsatte Affish for den nationale ret i en sag om foreloebige forholdsregler begaering om, at afgoerelsen blev suspenderet, og at det blev paabudt Rijksdienst ikke at naegte tilladelse til import af de naevnte partier fiskerivarer - samt partier af fiskerivarer fra Japan, som Affish fremtidig vil indfoere - medmindre der foreligger berettigede grunde af hensyn til menneskers og dyrs liv og sundhed, samt at det blev paabudt Rijksdienst kun at basere et saadant afslag paa laboratorieundersoegelser, der er udfoert af Rijksdienst eller paa dennes anmodning, og hvoraf det fremgaar, at indfoerslen af de paagaeldende partier konkret truer menneskers og dyrs liv og sundhed.
35 Til stoette for sin begaering for den nationale ret gjorde Affish gaeldende, at den anfaegtede beslutning 95/119 er ugyldig af foelgende fire grunde: a) overtraedelse af artikel 19 i direktiv 90/675, b) tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, c) tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet og d) overtraedelse af artikel 2, 4 og 5 i aftalen. Subsidiaert gjorde Affish gaeldende, at Nederlandene havde tilsidesat det almindelige faellesskabsretlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning ved ikke at indfoere en overgangsordning for de partier, der allerede var undervejs.
36 Rijksdienst gjorde gaeldende, at de nederlandske myndigheder havde pligt til fuldt ud at gennemfoere den faellesskabsretlige beslutning uden at rejse spoergsmaal om, hvorvidt den var gyldigt vedtaget, idet dette tilkommer Domstolen. Da der i beslutningen ikke er fastsat nogen overgangsfrist, kunne den nederlandske regering heller ikke fastsaette en saadan.
37 Den nationale ret undersoegte foerst Affish' subsidiaere anbringende og afviste det med den begrundelse, at hverken den anfaegtede beslutning 95/119, direktiv 90/675 eller faellesskabsretten indeholder bestemmelser, som tillader medlemsstaterne at indfoere en overgangsordning ved gennemfoerelsen af beslutningerne. Den nationale ret udtalte endvidere, at saafremt hensynet til den offentlige sundhed som omhandlet i artikel 19 i direktiv 90/675 virkelig stod paa spil, ville det ikke vaere muligt at tage hensyn til de beroerte virksomheders oekonomiske interesser.
38 Derefter undersoegte den nationale ret, hvorvidt de betingelser, som Domstolen har formuleret i dom af 21. februar 1991, Zuckerfabrik Suederdithmarschen og Zuckerfabrik Soest (23) (herefter »Zuckerfabrik-dommen«), er opfyldt med hensyn til, om en national retsinstans kan suspendere virkningen af en national forvaltningsakt, som er baseret paa en retsakt fra en faellesskabsinstitution (faellesskabsforordning). Den fandt, at der forelaa begrundet tvivl om gyldigheden af den anfaegtede beslutning.
39 Den nationale ret kritiserer den procedure, som Kommissionen har fulgt ved udarbejdelsen af beslutningen. Den lader det i den forbindelse indgaa i sine overvejelser, at ekspertudvalget havde til formaal paa stedet at kontrollere tilstanden i fiskefabrikkerne i Japan for derefter at fastsaette de saerlige importvilkaar for fiskerivarer i henhold til artikel 11 i direktiv 91/493. Efter den nationale rets umiddelbare opfattelse gav resultaterne af ekspertudvalgets undersoegelser imidlertid ikke tilstraekkeligt grundlag for beslutningen.
40 Derefter understreger den nationale ret, at eksperterne kun har besoegt fire virksomheder beliggende i den nordoestlige del af Japan ud af de snesevis af virksomheder, der er i landet. De konklusioner, som de har anfoert i rapporten, kunne ikke danne grundlag for et generelt importforbud for fiskerivarer fra Japan, da det ikke godtgoeres i rapporten, at den tilstand, der blev konstateret i de fire virksomheder, der fremstiller »kamaboko«, var repraesentativ (24) for alle andre virksomheder, og at myndighedernes kontrol i de oevrige omraader i Japan saaledes heller ikke var tilstraekkelig, hvorved det maa tages i betragtning, at Affish koeber fra virksomheder i andre omraader end der, hvor ekspertudvalget har vaeret. Der kunne derfor ikke udstedes et generelt importforbud for fiskerivarer.
41 Derefter understreger den nationale ret, at forbuddet vedroerer et bestemt marked, nemlig markedet for de saakaldte »kamaboko«-fiskeriprodukter, hvor der i hvert fald i Nederlandene hidtil ikke har vaeret nogen problemer. Den forelaeggende ret finder endvidere, at der kan raades bod paa de udstedte sundhedscertifikaters eventuelle upaalidelighed for visse varearter ved at gennemfoere en kontrol ved indfoerslen af de paagaeldende varer i Faellesskabet. I oevrigt anfoerer retten, at kontrolresultaterne ikke ser ud til at vaere blevet droeftet med de paagaeldende, foer den anfaegtede beslutning blev udstedt.
42 Den nationale ret anfoerer endvidere, at Kommissionen ikke var repraesenteret under retsmoedet, selv om den var blevet opfordret dertil af praesidenten for den forelaeggende ret efter anmodning herom fra sagsoegte i hovedsagen, Rijksdienst, saaledes at den kunne goere rede for ekspertudvalgets konklusioner, som dannede grundlag for dens beslutning, hvilket har vanskeliggjort en praecis vurdering af rapporten (25).
43 Til slut anfoerer den nationale ret, at det marked, hvor Affish markedsfoerer de paagaeldende varer, meget hurtigt vil gaa tabt paa grund af konkurrence fra andre tilsvarende varer fra andre lande, og at en konkurs ser ud til at vaere uundgaaelig paa grund af importforbuddet i betragtning af varens andel i Affish' samlede omsaetning. Ifoelge den nationale ret var det uopsaettelighedskrav saaledes opfyldt, som Domstolen har opstillet i Zuckerfabrik-dommen (26) som betingelse for at anordne foreloebige forholdsregler, og sagen beroerte ikke Faellesskabets finansielle interesser, der kunne vaere til hinder for saadanne forholdsregler.
44 Selv om den nationale ret fastholdt sine forbehold med hensyn til de kompetente japanske myndigheders tilsyn og sundhedskontrol i virksomhederne i det omraade, som Affish indfoerer sine varer fra, og dermed ogsaa for saa vidt angaar paalideligheden af de udstedte sundhedscertifikater, og selv om den ikke fandt den i direktiv 91/493 fastsatte treleddede kontrol af de importerede fiskerivarer (27) tilstraekkelig, naar henses til den tungtvejende interesse i at beskytte den offentlige sundhed, gav den Affish medhold og anordnede suspension af Kommissionens anfaegtede beslutning og paalagde samtidig Rijksdienst foelgende: a) at underkaste de partier af fiskerivarer, som Affish havde faaet forbud mod at importere i Faellesskabet, en saa grundig undersoegelse, som det er muligt paa videnskabens nuvaerende stadium, og derved soege at fastslaa, om der foreligger eventuelle mangler i henseende til beskyttelsen af menneskers og dyrs liv og sundhed, og b) kun at give tilladelse til afsaetning paa det faelles marked af de paagaeldende partier, saafremt den ovennaevnte undersoegelse fyldestgoerende har vist, at der ikke foreligger nogen mangler. Samtidig anmodede den nationale ret Domstolen om en afgoerelse vedroerende gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119.
IV - Det praejudicielle spoergsmaal
45 College van Beroep voor het Bedrijfsleven har forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Er - under hensyn til de i naervaerende kendelse anfoerte betragtninger - Kommissionens beslutning 95/119/EF af 7. april 1995 gyldig, for saa vidt som den tager sigte paa surimi-fiskerivarer, der ogsaa benaevnes »kamaboko«, og som Affish indfoerer fra andre regioner i Japan end dem, hvori befinder sig de virksomheder, som eksperter fra Kommissionen har inspiceret ifoelge den af dem udarbejdede rapport af 4. april 1995, eller i det mindste fra andre virksomheder end dem, som blev inspiceret, hvorved bemaerkes, at fiskerivarerne ved indfoerslen til Faellesskabet blev underkastet en passende kontrol, der ikke viste nogen sundhedsrisiko?«
V - Besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal
Indledende bemaerkninger
46 Indledningsvis skal bemaerkes foelgende: Affish har for den nationale ret nedlagt paastand om udsaettelse af Rijksdienst's afgoerelse. Den nationale ret har ifoelge forelaeggelseskendelsens konklusion udsat anvendelsen af Kommissionens beslutning 95/119. Jeg mener dog, at den nationale ret, som tvivler paa gyldigheden af den anfaegtede beslutning 95/119, i virkeligheden har udsat anvendelsen af den kompetente nationale myndigheds forvaltningsakt (28) vedroerende et importforbud for visse partier af fiskerivarer fra Japan, en afgoerelse, der blev truffet i henhold til levnedsmiddelbekendtgoerelsen, som selv var blevet aendret med henblik paa gennemfoerelse af Kommissionens beslutning i Nederlandene. Jeg er derfor af den opfattelse, at den nationale ret har gjort en fejl, da den ikke kunne udsaette gennemfoerelsen af en retsakt fra en faellesskabsinstitution - Kommissionens anfaegtede beslutning - idet det er Domstolen, der er enekompetent til at proeve dennes gyldighed og i givet fald anordne udsaettelse af dens gennemfoerelse, hvorimod den kun kunne udsaette den nationale retsakt, hvorved beslutningen blev gennemfoert. Denne fejl hos den forelaeggende ret er imidlertid ikke omfattet af Domstolens proevelsesret.
47 Efter denne praecisering vil jeg foerst undersoege, om det er noedvendigt at supplere retspraksis i henhold til Zuckerfabrik-dommen (29) og stille en yderligere betingelse, denne gang af processuel art, for, at den nationale ret kan anordne den begaerede foreloebige retsbeskyttelse, naar retten er i tvivl om gyldigheden af en faellesskabsretsakt (A). Derefter skal de anbringender, der er gjort gaeldende til anfaegtelse af gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119, undersoeges, saavel de forhold, som den nationale ret har fremdraget, som dem, Affish har anfoert i sit indlaeg for Domstolen (30). Jeg vil saaledes undersoege, hvorvidt Kommissionen ved udstedelsen af beslutningen har handlet i strid med artikel 19 i direktiv 90/675 ved ikke at begrunde beslutningen tilstraekkeligt, saafremt der ikke forelaa »tungtvejende aarsager«, der kunne begrunde en saa restriktiv foranstaltning (B). Derefter vil jeg undersoege, om Kommissionen har handlet i strid med proportionalitetsprincippet (C), med ligebehandlingsprincippet (D), princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (E), bestemmelserne i aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (F) og endelig, om den har gjort sig skyldig i magtfordrejning eller procedurefordrejning (G).
A - Noedvendigheden af at supplere retspraksis i henhold til Zuckerfabrik-dommen 1. Formaliteten
48 I forelaeggelseskendelsen har den forelaeggende ret blot anfoert, at den omstaendighed, at Kommissionen ikke var repraesenteret i retsmoedet trods indkaldelse fra praesidenten efter anmodning fra Rijksdienst, har vanskeliggjort en praecis vurdering af konklusionerne i ekspertudvalgets rapport om dets besoeg i de paagaeldende virksomheder og dermed ogsaa undersoegelsen af den anfaegtede beslutnings gyldighed.
49 Ifoelge Kommissionen giver den foreliggende sag Domstolen anledning til for foerste gang at udtale sig om spoergsmaalet, hvorvidt de i Zuckerfabrik-dommen formulerede betingelser for, at den nationale ret kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er baseret paa en af en faellesskabsinstitution udstedt retsakt, hvis gyldighed anfaegtes, yderligere skal suppleres med den betingelse, at den nationale ret skal give faellesskabsinstitutionen lejlighed til at goere rede for sin opfattelse, inden retsakten udsaettes.
50 Jeg er af den opfattelse, at Domstolen i det foreliggende tilfaelde ikke behoever tage stilling hertil. Mine indvendinger herimod er begrundet med, at den nationale ret ikke har rejst dette spoergsmaal (31). Det er ganske vist forekommet flere gange, at Domstolen har fortolket bestemmelser, uden at den nationale ret udtrykkeligt anmodede om en fortolkning deraf (32). Men hver gang dette skete, var det udelukkende med henblik paa at give den nationale ret et brugbart svar, som ville kunne hjaelpe den til at loese den indbragte tvist. Jeg er saaledes af den opfattelse, at svar paa dette spoergsmaal hverken er noedvendigt eller relevant med henblik paa en besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt Domstolen, og heller ikke for at saette den nationale ret i stand til at traeffe afgoerelse i den sag, der er rejst for denne instans (33).
2. Realiteten
51 Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt der er grund til at supplere praksis i henhold til Zuckerfabrik-dommen, og naermere bestemt, om det er noedvendigt, at Domstolen fastsaetter processuelle regler for, hvordan de nationale retter skal anordne foreloebige forholdsregler (34), skal jeg bemaerke, at Kommissionen her anmoder Domstolen om at formulere en processuel regel, som skulle sikre en faellesskabsinstitutions ret til at tage til genmaele i tilfaelde af, at gyldigheden af en af institutionens retsakter anfaegtes for en national ret. Paa denne maade kunne faellesskabsinstitutionen, hvis den oensker det, bringe sine synspunkter frem og for den nationale ret forklare, med hvilken begrundelse den anfaegtede foranstaltning er blevet truffet. Det ville herefter ikke laengere vaere noedvendigt for den nationale ret at indkalde faellesskabsinstitutionen for at redegoere for dens synspunkter, men faellesskabsinstitutionen ville uden videre have ret til at goere dette (35).
52 Skoent anerkendelsen af en saadan betingelse teoretisk set er interessant, er jeg ikke tilhaenger af den. Den nationale ret er ikke den, der skal bedoemme gyldigheden af en faellesskabsretsakt, og derfor skal den indgive et praejudicielt spoergsmaal, saafremt den tvivler paa gyldigheden af en saadan retsakt. Det rigtige forum for behandlingen af et saadant spoergsmaal er Domstolen. Faellesskabsinstitutionen oensker heller ikke at vaere udsat for risikoen for, at dens beslutning bliver kendt ugyldig af den nationale ret. Jeg mener ikke, at den nationale ret ville have nogen saerlig fordel af at faa en redegoerelse fra faellesskabsinstitutionen, som i alle tilfaelde senere vil fremkomme med sine synspunkter for Domstolen, saafremt der bliver forelagt et praejudicielt spoergsmaal i sagen. Den nationale ret kan i henhold til Zuckerfabrik-dommen (36) kun udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, som er baseret paa en retsakt fra en faellesskabsinstitution, og samtidig forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal vedroerende gyldigheden af faellesskabsretsakten og saaledes undgaa, at sagen traekkes i langdrag (37).
B - Utilstraekkelig begrundelse af Kommissionens beslutning
53 Ifoelge Affish har Kommissionen ved vedtagelsen af beslutning 95/119 paa en raekke punkter tilsidesat artikel 19 i direktiv 90/675. Affish goer navnlig gaeldende, at Kommissionen ikke kan betragtes som faellesskabslovgiver, og at der derfor ikke tilkommer Kommissionen noget vidt skoen i medfoer af artikel 19. Men selv om den har et saadant skoen, skal den alligevel fyldestgoerende goere rede for de retlige og faktiske forhold, der danner grundlag for en saa restriktiv foranstaltning som et importforbud for fiskerivarer fra Japan, isaer for de af Affish importerede »surimi«-fiskerivarer, som hidtil var kommet problemfrit gennem alle veterinaerkontroller i og uden for Faellesskabet (38).
1. Omfanget af Kommissionens befoejelser i medfoer af artikel 19 i direktiv 90/675
54 Indledningsvis bemaerkes for det foerste, at som hjemmel for direktiv 90/675, paa grundlag af hvilket den anfaegtede beslutning 95/119 blev vedtaget, er angivet traktatens artikel 43, og for det andet, at den anfaegtede beslutning efter sit indhold henhoerer under den faelles landbrugspolitik, hvor faellesskabsinstitutionerne generelt har et vidt skoen i betragtning af de opgaver, som paahviler dem i henhold til traktaten (39).
55 Artikel 19 i direktiv 90/675 giver udelukkende Kommissionen et vidt skoen, da den, »afhaengigt af hvor alvorlig situationen er«, skal handle straks og traeffe en af de i bestemmelsen foreskrevne foranstaltninger, hvis der paa et tredjelands omraade opstaar eller spredes en zoonose eller en sygdom, »der kan udgoere en alvorlig fare« for dyr eller for menneskers sundhed, eller hvis en hvilken som helst anden »tungtvejende aarsag vedroerende dyresundhed« eller menneskers sundhed goer det berettiget, navnlig »paa grund af inspektioner, som Kommissionens veterinaersagkyndige har foretaget«.
56 I direktivets artikel 19 anvendes saaledes en raekke juridiske begreber med en vid betydning, som f.eks. »alvorlig fare for dyr eller for menneskers sundhed«, »tungtvejende aarsag vedroerende dyresundhed eller menneskers sundhed«, »hvor alvorlig situationen er«, som skal defineres af Kommissionen under Domstolens kontrol.
57 Jeg er af den opfattelse, at spoergsmaalet om, hvilke faktiske omstaendigheder eller situationer der i sidste ende findes at udgoere en »alvorlig fare«, en »tungtvejende aarsag« eller en »alvorlig situation«, skal bedoemmes fra sag til sag under hensyntagen til mange faktorer, som f.eks. varens art, dens eventuelle hurtigt- eller letfordaervelige karakter samt muligheden for en fuldstaendig og fyldestgoerende kontrol saavel paa produktionsstadiet som under transporten eller ved frigivelsen til forbrug (40).
58 Ved udoevelsen af den kompetence, som Kommissionen har i medfoer af direktivets artikel 19, handler Kommissionen i oevrigt som faellesskabslovgiver, da den i en given situation kan fastsaette generelle retsakter, naar den indfoerer en af de i bestemmelsen naevnte foranstaltninger.
59 Denne vide befoejelse til at udoeve et skoen tilkommer Kommissionen som led i den beskyttelsesordning i det samlede system for veterinaerkontrol med produkter fra tredjelande, som indfoeres i Faellesskabet, saafremt der indtraeder alvorlige og usaedvanlige situationer (41).
60 Bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675 tillaegger efter min opfattelse Kommissionen en skoensbefoejelse til at traeffe forebyggende foranstaltninger til beskyttelse af den offentlige sundhed ved at suspendere indfoersel fra tredjelande. Naermere bestemt har Kommissionen kompetence til paa eget initiativ eller paa anmodning fra en medlemsstat straks, afhaengigt af hvor alvorlig situationen er, at paabyde suspension af indfoerslen fra hele det paagaeldende tredjelands omraade eller fra en del af dets omraade, eller til at fastsaette saerlige betingelser for produkter, der kommer fra det paagaeldende tredjeland eller fra en del af det paagaeldende tredjeland, isaer paa grundlag af det, der er blevet konstateret af Kommissionens veterinaersagkyndige. Kommissionen kan gribe ind, ikke kun saafremt der opstaar eller spredes en sygdom eller zoonose paa tredjelandets omraade, som kan medfoere alvorlig fare for menneskers eller dyrs sundhed, men ogsaa saafremt det er berettiget af en anden tungtvejende aarsag vedroerende dyresundhed eller menneskers sundhed.
61 Af artikel 19 i direktiv 90/675 fremgaar efter min opfattelse, at Kommissionen kan forbyde indfoersel af de i sagen omhandlede fiskerivarer, saa laenge den finder det noedvendigt, ikke kun saafremt der er paavist en konkret risiko ved indfoersel af fiskerivarer og dermed fare for menneskers sundhed (f.eks. paa grund af fordaervelse af varerne), men ogsaa saafremt veterinaerkontrollen i udfoerselslandet enten mangler helt eller er behaeftet med vaesentlige mangler, dvs. naar den veterinaerkontrol, der er udfoert i det paagaeldende land, i vaesentligt omfang er utilstraekkelig, uanset om dette medfoerer en konkret risiko for menneskers sundhed. Kommissionen kan derfor forbyde indfoersel for at hindre konsum, ikke alene af varer, der kan true menneskers sundhed, men ogsaa af varer, for hvilke kontrollen ikke har vaeret tilstraekkelig, saafremt den finder, at tungtvejende aarsager goer et saadant forbud berettiget i begge tilfaelde.
62 Domstolen har i en lang raekke sager ikke alene taget stilling til omfanget af faellesskabsinstitutionernes kompetence i medfoer af traktatbestemmelser om gennemfoerelse af landbrugspolitikken, men ogsaa om graenserne for Domstolens proevelsesret, naar de paagaeldende institutioner har vide skoensmaessige befoejelser og skal vurdere en kompleks oekonomisk situation. Domstolen har saaledes i tilfaelde af en faelles markedsordning for bestemte produkter (42) udtalt foelgende: »Ved domstolskontrollen med en saadan kompetence maa den efterproevende ret begraense sig til at undersoege, om myndighedens afgoerelse er behaeftet med en aabenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om den klart har overskredet graenserne for sit frie skoen« (43).
63 Jeg vil herefter et for et undersoege de anbringender, som Affish har gjort gaeldende, navnlig, om de omstaendigheder, som har foranlediget Kommissionen til at udstede beslutning 95/119, giver tilstraekkelig begrundelse, med andre ord, om der foreligger en begrundelsesmangel eller ikke.
2. Tilstraekkelig begrundelse af den anfaegtede beslutning
64 Indledningsvis skal jeg paapege, at retsakter udstedt af faellesskabsinstitutioner i henhold til traktatens artikel 190 skal begrundes. Efter Domstolens faste praksis (44) »skal den begrundelse, som kraeves efter EOEF-artikel 190, dog vaere tilpasset den paagaeldende retsakts karakter. Det skal klart og utvetydigt fremgaa af begrundelsen, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, saaledes at den beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol. Det fremgaar endvidere af retspraksis, at det ikke kan kraeves, at alle de faktiske og retlige elementer, som retsakten bestaar af, er specificeret i begrundelsen, naar retsakten indgaar i en generel ordning af foranstaltninger for det paagaeldende omraade«.
65 Vedroerende spoergsmaalet om begrundelsens utilstraekkelighed skal jeg minde om, at en begrundelse er utilstraekkelig, saafremt den ikke omtaler de faktiske omstaendigheder, der begrunder, at den institution, som har udstedt retsakten, har fundet det berettiget at traeffe den paagaeldende beslutning, og ikke tilstraekkelig klart angiver de hensyn, der oenskes tilgodeset (45).
66 Foerste betragtning til den anfaegtede kommissionsbeslutning 95/119 lyder saaledes: »Eksperter fra Kommissionen har aflagt besoeg i Japan for at efterproeve produktions- og forarbejdningsbetingelserne for fiskerivarer, der udfoeres til EF; eksperterne konstaterede, at de garantier, som de japanske myndigheder officielt har givet, ikke bliver overholdt, og at produktions- og oplagringsbetingelserne for fiskerivarer viser alvorlige mangler i henseende til hygiejne og kontrol, som kan udgoere risici for beskyttelsen af folkesundheden.«
67 Anden betragtning har foelgende ordlyd: »Kommissionens beslutning 94/206/EF forboed indfoersel af partier af toskallede bloeddyr og havsnegle med oprindelse i Japan, undtagen kammuslinger og andre Pectinidae, frosne eller forarbejdede.«
68 Paa grundlag af eksperternes konklusioner fandt Kommissionen ifoelge den tredje betragtning, at »det er vigtigt at suspendere indfoersel af alle fiskerivarer med oprindelse i Japan, indtil der sker en forbedring af hygiejne- og kontrolbetingelserne for produktionerne«.
69 Ved laesning af rapporten fra Faellesskabets eksperter fremgaar det, at deres bemaerkninger (punkt 2 og 3 i rapporten) navnlig tager sigte paa de alvorlige mangler vedroerende den veterinaerkontrol, der udoeves af de kompetente japanske myndigheder, og de paapegede samtidig de alvorlige risici for folkesundheden paa tidspunkterne for besoegene (se isaer punkt 1.4, 2.3 og 3.2 i rapporten).
70 I hele rapporten, som den foerste betragtning til Kommissionens beslutning udtrykkeligt henviser til, men navnlig i rapportens punkt 3, findes begrundelsen for, at situationen i de af eksperterne besoegte fiskeforarbejdningsvirksomheder, isaer i henseende til indretning, udstyr og hygiejne samt forarbejdningsmaaderne, og den manglende kontrol fra de kompetente japanske myndigheders side ikke alene var i strid med forskrifterne i direktiv 91/493, men tillige medfoerte alvorlige risici for folkesundheden. Der var derfor tungtvejende grunde til at traeffe foranstaltninger til beskyttelse af folkesundheden i betragtning af fiskerivarernes art, hvor en effektiv kontrol - som Kommissionen understreger - kun er mulig paa produktionsstadiet. Derfor finder jeg ikke, at Kommissionens begrundelse i den anfaegtede beslutning, hvori der i almindelige vendinger henvises til rapportens negative konklusioner, er utilstraekkelig eller urigtig, da vi maa antage, at betingelserne i direktivets artikel 19, som danner grundlag for beslutningen, var opfyldt.
71 Jeg er endvidere af den opfattelse, at begrundelsen i Kommissionens anfaegtede beslutning ikke kan anses for utilstraekkelig, fordi den skulle vaere for kort. Den paagaeldende begrundelse er ganske vist ikke nogen udtoemmende liste over alle elementer i Kommissionens argumentation, konklusionerne fra det til Japan udsendte ekspertudvalg gentages ikke i deres helhed, og det forklares heller ikke, hvorfor en mindre restriktiv foranstaltning ikke kunne have vaeret egnet. Den anfaegtede beslutning, en retsakt, der er udstedt i henhold til Kommissionens skoensmaessige befoejelser, indeholder dog - om end i sammenfattende form - en angivelse af de faktiske omstaendigheder, som Kommissionen har taget hensyn til, og de juridiske konklusioner, som disse omstaendigheder giver grundlag for. Netop fordi det drejer sig om en retsakt, som er udstedt i medfoer af skoensmaessige befoejelser, er en sammenfattende begrundelse tilstraekkelig, saaledes som generaladvokat Lagrange da ogsaa har understreget (46).
72 De alvorlige mangler for saa vidt angaar hygiejne og med hensyn til de japanske myndigheders kontrol er efter min mening karakteristiske omstaendigheder, der kan betyde en »tungtvejende aarsag vedroerende dyresundhed« eller give anledning til frygt for »menneskers sundhed«.
73 Derfor udgoer betragtningerne til beslutningen samlet en begrundelse, der ikke alene for saa vidt angaar formuleringen, men ogsaa med hensyn til de faktiske omstaendigheder, der har foert til udstedelse af beslutningen (paaberaabelse af »alvorlige mangler i henseende til hygiejne og kontrol«), og alle de retsregler, der finder anvendelse paa det paagaeldende omraade (47), skal anses for fyldestgoerende i henhold til traktatens artikel 190.
C - Tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
74 Affish goer gaeldende, at den anfaegtede beslutning er i strid med proportionalitetsprincippet, som ogsaa gaelder for artikel 19 i direktiv 90/675 (48). I det konkrete tilfaelde anfoerer Affish, at den af Kommissionen valgte foranstaltning hverken var egnet eller noedvendig med henblik paa at naa det tilsigtede maal, og at der ikke er taget hensyn til muligheden for en mindre drastisk foranstaltning. Endelig har den valgte foranstaltning ifoelge Affish flere ulemper end fordele.
1. Det tilsigtede maal og den trufne foranstaltnings egnethed
75 Ifoelge Affish kan den omstaendighed, at de lokale myndigheder inden for et bestemt omraade i Japan ikke har foretaget den noedvendige veterinaerkontrol, ikke begrunde en saa restriktiv foranstaltning fra Kommissionens side.
76 Som den forelaeggende ret har bemaerket, er det i rapportens i punkt 1.3, 1.4 og 1.5 anfoert, at der ikke tages tilstraekkeligt hensyn til vigtige dele af produktionsprocessen, f.eks. vandforsyningen, og at ikke hvert enkelt parti kontrolleres. Retten naevner endvidere, at fire virksomheder, som Affish indkoebte sine produkter hos, fuldt ud opfyldte faellesskabsforskrifterne. Ekspertudvalgets konklusioner (49) er efter rettens opfattelse tilstraekkelige som grundlag for at traeffe en saa restriktiv foranstaltning, da der ikke var nogen konkrete indvendinger mod bestemte produkter, som ville kunne give anledning til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger i henhold til artikel 19 i direktiv 90/675, saaledes som dette tidligere havde vaeret tilfaeldet med kammuslinger, hvilket til sidst foerte til et forbud.
77 Disse argumenter holder ikke.
78 Efter Domstolens faste praksis foelger det af proportionalitetsprincippet, at »lovligheden af foranstaltninger, hvorved de erhvervsdrivende paalaegges oekonomiske byrder, [er] betinget af, at foranstaltningerne er egnede til og noedvendige for at naa de maal, der lovligt forfoelges med de paagaeldende bestemmelser; saafremt der er mulighed for at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal« (50).
79 Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt disse betingelser kan proeves af Domstolen, er Domstolens faste praksis (51), at »faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som lovgiver tillaegges ved traktatens artikel 40 og 43. Det foelger heraf, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig«.
80 Jeg skal herefter foerst undersoege formaalet med den anfaegtede beslutning 95/119 for derefter at afgoere, om den af Kommissionen trufne foranstaltning er hensigtsmaessig og noedvendig for at naa dette maal, og om ulemperne ikke overstiger fordelene.
81 Det fremgaar af foerste betragtning, at formaalet med beslutningen er beskyttelse af folkesundheden, som ville kunne bringes i fare ved konsum af fiskerivarer fra Japan, da disse viser alvorlige mangler i henseende til hygiejne.
82 I sin for nyligt afsagte kendelse i sagen om bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«), »kogalskabssagen« (52), understregede Domstolen ved afvejningen af de modstridende interesser, at der i EOEF-traktatens artikel 3, litra o), som et af Faellesskabets maal naevnes »bidrag til opnaaelse af et hoejt sundhedsbeskyttelsesniveau«. Derefter fortsaetter Domstolen (53): »Dette maal naevnes ligeledes i traktatens artikel 129, stk. 1, foerste afsnit, hvorefter Faellesskabet skal bidrage til virkeliggoerelsen af et hoejt sundhedsbeskyttelsesniveau. Endvidere fremgaar det af artikel 129, stk. 1, tredje afsnit, at de krav, der findes paa sundhedsomraadet, indgaar som led i Faellesskabets politik paa andre omraader. Endelig har Domstolen fastslaaet, at virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik ikke kan ske paa en saadan maade, at almene hensyn, som f.eks. en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers og dyrs sundhed og liv, lades ude af betragtning, idet faellesskabsinstitutionerne ved udoevelsen af deres befoejelser skal inddrage disse hensyn« (54).
83 Paa baggrund af denne retspraksis er jeg af den opfattelse, at den foranstaltning, der blev truffet af Kommissionen, altsaa forbud mod import af alle fiskerivarer fra Japan, var hensigtsmaessig med henblik paa at naa det tilstraebte maal - utvivlsomt et overordnet maal - nemlig beskyttelsen af folkesundheden. Dette skete paa grund af det utilstraekkelige niveau, som den af de kompetente japanske myndigheder udfoerte veterinaerkontrol havde i de virksomheder, der blev besoegt af EF-eksperterne (rapportens punkt 1 og punkt 3.1 og 3.2), og de risici, som de konstaterede mangler medfoerte for folkesundheden (55).
2. Spoergsmaalet, om den trufne foranstaltning var noedvendig
84 Ifoelge Affish er problemet med den utilstraekkelige kontrol kun aktuelt i andre omraader i Japan end der, hvor Affish koeber sine varer, og et generelt forbud mod indfoersel fra Japan var ikke en foranstaltning, der var noedvendig med henblik paa at naa det tilsigtede maal.
85 Den nationale ret understreger, at de konklusioner, som EF-eksperterne havde draget, ikke kan vaere repraesentative, da situationen i en af de kontrollerede virksomheder blev bedoemt som »tilfredsstillende«. Der blev ogsaa kun foretaget kontrol i et meget lille antal (fire) virksomheder i et bestemt omraade i Japan, som er et helt andet end det, hvorfra Affish faar sine varer.
a) Stikproevekontrol
86 Ved en droeftelse af noedvendigheden af den af Kommissionen trufne foranstaltning rejser der sig det spoergsmaal, om resultaterne af en stikproevekontrol er tilstraekkelige som grundlag for det af Kommissionen udstedte generelle forbud for fiskerivarer fra Japan. Dette spoergsmaal er saa meget vigtigere, som baade Affish og den nationale ret bemaerker, at det veterinaere tilsyn med produktionen er decentraliseret, og at en central tilsynsfoerende instans mangler. Heraf kan det imidlertid ikke sluttes, at kontrollen ogsaa i andre omraader i landet er saa mangelfuld, at enhver import boer forbydes.
87 Efter min opfattelse var en stikproevekontrol netop den rette maade til at fastslaa, hvorledes tilstanden var i de japanske fiskeforarbejdningsvirksomheder, der, som det fremgaar af eksperternes rapporter og som understreget af Kommissionen under den mundtlige forhandling, ikke opfyldte faellesskabsbestemmelserne. Derfor kunne Kommissionen paa grundlag af sandsynlighedslovene, altsaa ifoelge den ekstensive ekstrapolationsmetode, drage mere generelle konklusioner med hensyn til den tilstand, der hersker i virksomhederne.
88 Disse synspunkter finder stoette i Domstolens praksis, hvorefter Kommissionen kan tage udgangspunkt i resultaterne af en stikproevekontrol, som er gennemfoert paa tilstraekkelig paalidelig maade, og i konklusioner fra sagkyndige, dvs. forskere med specialviden, som fuldt ud kan bedoemme, hvor alvorlig situationen er (56), og paa grundlag af hvis konstateringer den kan traeffe en foranstaltning vedroerende et omraade som helhed (57), som man har kontrolleret visse dele af (58).
89 Endvidere har Domstolen fastslaaet, at Kommissionen i mangel af regler for, hvordan stikproevekontrollerne skal gennemfoeres, har mulighed for at anvende de efter dens opfattelse mest hensigtsmaessige kontrolmetoder (59), men paa den generelle betingelse, at de valgte metoder er paalidelige (60).
90 Regler, som fastlaegger de krav, som fiskeforarbejdende virksomheder skal opfylde, haves i det foreliggende tilfaelde, idet de er indeholdt i bilaget til direktiv 91/493, men der er ingen regler for, hvor mange virksomheder der skal kontrolleres. Da Kommissionen i praksis naturligvis ikke kan foregive at kontrollere alle fiskeforarbejdningsvirksomheder i Japan, der udfoerer varer til Faellesskabet, kunne den efter min mening noejes med resultaterne af stikproevekontrollen og kunne saaledes laegge EF-eksperternes undersoegelsesresultater - efter kontrol af et repraesentativt antal virksomheder - til grund, og den kunne paa dette grundlag drage generelt gyldige konklusioner vedroerende tilstanden i fiskeforarbejdningsindustrien i Japan.
91 Da Affish ikke har godtgjort, at alle de virksomheder, det faar sine varer fra, opfylder de faellesskabsretlige krav, maa dets argument om, at Kommissionen ved udstedelsen af beslutningen ikke kunne laegge de konklusioner til grund, som de eksperter var kommet til, som Kommissionen havde udsendt for at kontrollere fiskeforarbejdningsindustrien i et tredjeland, forkastes.
b) Noedvendigheden af den trufne foranstaltning
92 Et generelt indfoerselsforbud for fiskerivarer fra Japan var ifoelge Kommissionen noedvendigt som foranstaltning med henblik paa en effektiv beskyttelse af folkesundheden.
93 Som Kommissionen med rette har anfoert, havde forbuddet ikke kunnet begraenses til kun at omfatte et bestemt omraade, nemlig dér hvor problemet viste sig at foreligge ved kontrollen, eller til kun at omfatte bestemte virksomheder. Det er der tre grunde til:
1) Paa grund af den kendsgerning, at de japanske myndigheder selv havde anvist de virksomheder, der skulle kontrolleres (61), og dermed ogsaa havde udpeget det omraade, hvor kontrollen skulle finde sted (62), og hvor de hygiejniske forhold derefter blev fundet utilstraekkelige, har Kommissionen antaget, at tilstanden i de virksomheder, der ikke blev besoegt af EF-eksperterne, ville vaere nogenlunde den samme.
2) Som det understreges i eksperternes rapport (punkt 3.3), er der paa grund af de kompetente japanske regionale myndigheders mangelfulde kontrol og den manglende mulighed for at identificere fiskepartierne ikke nogen som helst garanti for, at de udfoerte varer opfylder betingelserne i direktiv 91/493 og kommer fra en godkendt virksomhed. Kommissionen har endvidere understreget, saavel i sit indlaeg som under den mundtlige forhandling, at en eventuel begraensning af forbuddet til kun at gaelde for visse omraader i mangel af et centralt kontrolorgan for hele Japan i intet tilfaelde kunne garantere, at varer fra en fabrik i et »ikke-smittet omraade«, hvor alle veterinaere bestemmelser blev overholdt, ikke ville blive blandet med varer fra andre omraader (63).
3) Ifoelge Kommissionen og den nederlandske regering er et importforbud mere effektivt end kontrol ved indfoerslen, da veterinaerkontrol ved kilden, dvs. paa produktionsstadiet (64), paa grund af fiskerivarernes natur, idet de er staerkt udsat for sundhedstruende fordaervelse, er mere effektiv. Kontrollen af fiskerivarer vil nemlig vaere mere effektiv inden emballeringen, naar varerne stadig befinder sig i aaben tilstand og er relativt lette at inspicere i stoerre maengder. Endvidere er kontrol paa produktionsstadiet grundtanken i faellesskabsdirektiverne om veterinaerkontrol og sundhedskontrol, og isaer i direktiv 91/493 (65).
94 Kontrol af de enkelte partier emballerede fiskerivarer sker naturligvis stikproevevis, eftersom kontrol af alle pakninger ikke ville vaere oekonomisk forsvarligt og ville tage saa lang tid, at varen ville kunne gaa til spilde. Det vil dog ikke ved en saadan kontrol kunne garanteres, at alle pakninger i et parti er frie for sygdomsfremkaldende mikro-organismer, selv om partiet i sin helhed findes i overensstemmelse med faellesskabsnormerne (66). Derfor ville kontrol paa importtidspunktet vaere ufuldstaendig og tillige mindre repraesentativ og derfor mindre paalidelig end kontrol paa produktions- og forarbejdningsstadiet.
95 I betragtning af ovenstaaende var der ikke nogen alternativ loesning, og Kommissionens beslutning, der blev truffet i henhold til udtalelse fra Den Staaende Veterinaerkomité, var den eneste hensigtsmaessige og noedvendige foranstaltning med henblik paa beskyttelse af folkesundheden (67).
3. Afvejning af fordele og ulemper
96 Ifoelge Affish er indgrebet i dets ret til fri erhvervsudoevelse og det dermed sammenhaengende meget store tab, som selskabet lider, fordi markedet for »surimi«-varerne gaar tabt - denne vare udgoer 72% af selskabets omsaetning - en ulempe, som ikke opvejes af fordelene med hensyn til beskyttelsen af folkesundheden.
97 Naar henses til den ovenstaaende analyse, forekommer det mig, i betragtning af den overordnede interesse, der knytter sig til det tilsigtede maal, som er at beskytte folkesundheden, at ulemperne, nemlig indgrebet i retten til fri erhvervsudoevelse (68), i dette tilfaelde til fordel for Affish, og det tab, som Affish vil blive paafoert paa grund af forbuddet mod indfoersel af de paagaeldende varer, uanset hvornaar de er afsendt fra Japan, altsaa om det er foer eller efter den 7. april 1995, som er den dato, da beslutning 95/119 blev udstedt, ikke vejer tungere end fordelene. Beslutningens gyldighed kan herefter ikke drages i tvivl paa grund af tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet (69).
D - Tilsidesaettelse af lighedsgrundsaetningen
98 Affish er af den opfattelse, at Kommissionen har tilsidesat princippet om ligebehandling af virksomheder/importoerer af »surimi«-varer fra Japan paa den ene side og importoerer af tilsvarende varer fra Thailand og Korea paa den anden side, et princip, der er fastsat i traktatens artikel 40, stk. 3. »Surimi«-varerne fra Japan konkurrerer med tilsvarende varer fra Thailand eller Korea, som dog er af en ringere kvalitet (i smag, sammensaetning og bakteriologisk renhed), og som uhindret kan indfoeres i Faellesskabet. Ifoelge Affish burde Kommissionen ogsaa have sendt sit ekspertudvalg til disse lande, foer der blev truffet foranstaltninger over for japansk »kamaboko«.
99 Det er Domstolens faste praksis (70), at det foelger af EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, at den faelles landbrugsordning skal udelukke enhver forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere, og at »dette forbud mod forskelsbehandling kun [er] et konkret udtryk for den almindelige lighedsgrundsaetning i faellesskabsretten, hvorefter ensartede forhold ikke maa behandles forskelligt, og forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en saadan behandling er objektivt begrundet«.
100 Efter min opfattelse anfoeres dette argument uden noget bevis, da Affish ikke har godtgjort, at situationen i Korea og Thailand med hensyn til produktions- og afsaetningsforhold er den samme som i Japan, og at Kommissionen derfor skulle have handlet i strid med den overordnede lighedsgrundsaetning.
E - Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
101 Affish goer gaeldende, at artikel 19 i direktiv 90/675 giver mulighed for at tilgodese princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, men at Kommissionen med udstedelsen af den anfaegtede beslutning 95/119 ikke har taget hensyn til dette princip. Efter hvad Affish har anfoert, indeholder beslutningen ikke noget oejeblikkeligt forbud mod import af fiskerivarer med oprindelse i Japan, hvilket heller ikke kunne have vaeret fastsat, og importen af allerede afsendte partier behoevede derfor ikke vaere forbudt, da det for disse partier ville have vaeret tilstraekkeligt med en ekstra kontrol ved ankomsten paa Faellesskabets omraade.
102 Den italienske regering forfaegter i sit indlaeg ganske vist det synspunkt, at Kommissionens anfaegtede beslutning er gyldig, og den erkender, at medlemsstaterne i dette tilfaelde ikke har de samme vide skoensbefoejelser som ved gennemfoerelsen af et faellesskabsdirektiv, men den bemaerker, at der i beslutning 95/119, navnlig i artikel 3, ikke udtrykkeligt er naevnt en frist for, hvornaar medlemsstaterne skal have gennemfoert beslutningen. Det tyder paa, at beslutningen skal gennemfoeres inden for en stram og ensartet frist med henblik paa formaalet med retsakten. Beslutningen udelukker dog ikke, at de nationale myndigheder ved fastsaettelsen af deres gennemfoerelsesforanstaltning kan tage hensyn til den saerlige situation for partier, der allerede var afsendt, idet de skal tage hensyn til retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning og samtidig fuldt ud skal varetage Faellesskabets interesser.
103 Ifoelge Rijksdienst kunne den nederlandske regering, da der i Kommissionens anfaegtede beslutning ikke er fastsat nogen overgangsfrist og heller ikke er givet mulighed for at fastsaette en overgangsperiode inden ikrafttraedelsen, ikke indfoere nogen overgangsfrist (71).
104 Domstolen har gentagne gange fastslaaet foelgende (72): »Det paagaeldende princip [om beskyttelse af den berettigede forventning], som udgoer en del af Faellesskabets retsorden, er en naturlig foelge af retssikkerhedsprincippet, som kraever, at retsreglerne skal vaere klare og praecise, og det skal sikre forudsigelighed i forbindelse med de situationer og retsforhold, der henhoerer under faellesskabsretten.« Domstolen har dernaest udtalt (73): »I henhold til fast retspraksis kan erhvervsdrivende paa et omraade med en faelles markedsordning, hvis formaal medfoerer en vedvarende tilpasning til aendringer i den oekonomiske situation, ikke have nogen berettiget forventning om, at de ikke underkastes indskraenkninger, der foelger af eventuelle markedspolitiske eller strukturpolitiske bestemmelser«. Endvidere har Domstolen understreget, at »princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kun [kan] paaberaabes over for faellesskabsbestemmelser, saafremt Faellesskabet selv tidligere har skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning« (74).
105 I betragtning af Domstolens naevnte faste praksis finder jeg, at anbringenderne fra Affish om, at Kommissionen skulle have tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, er uden grundlag. De bestemmelser, som beslutning 95/119 har hjemmel i, kraever, at man naar det resultat, som er at beskytte den offentlige sundhed. Fra det oejeblik, da Kommissionen paa grund af de alvorlige mangler i veterinaerkontrollen, som ekspertudvalget havde paapeget, saa sig foranlediget til at saette det forbud, den havde truffet beslutning om, i kraft straks med henblik paa beskyttelsen af folkesundheden, skulle medlemsstaterne overholde det.
106 Netop fordi beslutningen tilsigtede at beskytte folkesundheden, ville det efter min opfattelse vaere utaenkeligt at aabne for frister for at imoedekomme de beroerte privatpersoner paa grundlag af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Derfor har det ikke stoerre betydning, om enkelte partier var afsendt fra Japan foer eller efter den 7. april 1995.
107 Jeg er derfor af den opfattelse, at medlemsstaternes eventuelle indfoerelse af en overgangsperiode ville have bragt den ensartede anvendelse af faellesskabsretten i fare og have svaekket den indfoerte foranstaltning (75). Hvis en medlemsstat havde indfoert en overgangsfrist for afskibede partier, ville den dermed efter min opfattelse have tilsidesat artikel 189, ifoelge hvilken en beslutning er bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at vaere rettet til (76).
108 Af alle disse grunde kan det forhold, at der ikke findes overgangsbestemmelser, ikke paavirke gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119.
F - Strid med aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger
109 Det herom fremfoerte anbringende fra Affish drejer sig om fortolkningen og den umiddelbare virkning af aftalen om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (77). Affish goer gaeldende, at Kommissionen med sin beslutning tilsidesaetter denne aftale, hvis bestemmelser ifoelge Affish kan paaberaabes for de nationale domstole af virksomheder og private, fordi bestemmelserne indeholder klart formulerede forpligtelser, der kan undergives en judiciel proevelse. For den nationale ret har Affish anfoert, at selv om aftalen ikke maatte have umiddelbar virkning, skal faellesskabsretten, isaer artikel 19 i direktiv 90/675, fortolkes paa baggrund af bestemmelserne i aftalen.
1. Formaliteten
110 Den nederlandske regerings repraesentant understregede i retsmoedet, at den nationale ret ikke direkte har spurgt Domstolen, om beslutning 95/119 er ugyldig, fordi den er i strid med aftalen, selv om retten i forelaeggelseskendelsen dog har anfoert, at Affish har rejst dette spoergsmaal. Derfor opstaar der ifoelge den nederlandske regering ved Domstolens behandling af dette aspekt af sagen et formalitetsspoergsmaal. Netop fordi den nationale ret ikke har stillet dette spoergsmaal, har de paagaeldende medlemsstater ikke udtalt sig herom i henhold til artikel 20 i protokollen om EF-statutten for Domstolen (78).
111 Dette anbringende kan efter min mening ikke tiltraedes. Da forelaeggelseskendelsen fra den nationale ret naevner dette punkt, fordi Affish har fremfoert det i sit indlaeg for retten, er det med henblik paa at give den nationale ret et relevant svar noedvendigt at behandle dette spoergsmaal for at fjerne enhver tvivl om gyldigheden af den anfaegtede beslutning (79).
2. Den umiddelbare virkning af bestemmelserne i aftalen
112 Ved undersoegelsen af spoergsmaalet om, hvorvidt bestemmelserne i en af Faellesskabet indgaaet international aftale kan have umiddelbar virkning, skal det ifoelge Domstolens faste praksis undersoeges, om borgerne kan paaberaabe sig disse bestemmelser for den nationale ret, efter at aftalens aand og bogstav og aftaleordningen er blevet gennemgaaet (80). Det skal med andre ord fastslaas, om bestemmelserne er tilstraekkelig praecise og ubetingede og ikke kraever naermere gennemfoerelsesforanstaltninger. Dette spoergsmaal skal efter min opfattelse behandles paa baggrund af alle de aftaler, der blev indgaaet som resultat af de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994).
113 Under den tidligere gaeldende almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (herefter »GATT«) har Domstolen flere gange ved undersoegelsen af den almindelige overenskomsts aand, system eller formulering fastslaaet (81), at »en borger ikke under henvisning til denne kan anfaegte en faellesskabsretsakts lovlighed«, hvilket er begrundet med overenskomstens saeregenheder, og at disse saeregenheder i oevrigt er til hinder for, »at Domstolen tager den almindelige overenskomsts bestemmelser i betragtning, naar den tager stilling til lovligheden af en forordning under et soegsmaal anlagt af en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 173, stk. 1« (82).
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0183.1
114 Jeg vil herefter undersoege, om det paa grundlag af aftalens aand, system og ordlyd kan fastslaas, om det er muligt umiddelbart for domstolene at paaberaabe sig bestemmelserne i den nye overenskomst om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (83), som aftalen er et bilag til, og om det under et soegsmaal er muligt at anfaegte lovligheden af en faellesskabsretsakt med henvisning til, at de internationale aftaler, Faellesskabet har indgaaet, har forrang frem for den afledte faellesskabsret (84). En analyse af bestemmelserne i aftalen paa baggrund saavel af genstanden som formaalet og hele indholdet af aftalen skal saaledes goere det muligt for mig at besvare spoergsmaalet, om aftalen har umiddelbar virkning eller ikke.
115 Domstolen har gang paa gang understreget, at virkningen af en international aftale i Faellesskabets retsorden skal bedoemmes under hensyntagen til aftalens formaal og art. Domstolen har ogsaa understreget, at denne virkning ikke kan fastslaas, uden at der tages hensyn til bestemmelsernes folkeretlige oprindelse, og at det i overensstemmelse med de folkeretlige principper frit kan bestemmes af de kontraherende parter, hvilke virkninger aftalens bestemmelser skal have i deres interne retsorden (85).
116 Ved undersoegelsen af den almindelige overenskomst af 1947 om told og udenrigshandel og af dennes aand og ordlyd udtalte Domstolen, at denne aftale, der i henhold til praeamblen tager udgangspunkt i princippet om forhandlinger ved »gensidigt fordelagtige aftaler«, »er karakteriseret ved stor smidighed i sine bestemmelser, navnlig de, der vedroerer mulighederne for fravigelse, de foranstaltninger, der kan traeffes i tilfaelde af saerlige vanskeligheder, og bilaeggelsen af tvistigheder mellem de kontraherende parter« (86). Domstolen analyserede derefter kendetegnene for den tidligere almindelige overenskomst og konstaterede, at »bestemmelserne i den almindelige overenskomst ikke er ubetingede, og at overenskomstens aand, struktur eller ordlyd ikke kan give grundlag for en forpligtelse til at tillaegge bestemmelserne virkning som bestemmelser i international ret, der er umiddelbart anvendelige i de kontraherende parters nationale retsordener« (87).
117 Domstolen fastslog, at de tidligere GATT-bestemmelser ikke kunne give grundlag for en forpligtelse for de kontraherende parter til i deres nationale retsordener at tillaegge bestemmelserne virkning som bestemmelser i international ret (88). I mangel af en saadan forpligtelse i medfoer af selve overenskomsten udtalte Domstolen, at det er »kun for det tilfaelde, at Faellesskabet har villet opfylde en saerlig forpligtelse, som er paataget inden for rammerne af GATT, eller at faellesskabsretsakten udtrykkeligt henviser til praecise bestemmelser i den almindelige overenskomst, at det tilkommer Domstolen at proeve lovligheden af den paagaeldende faellesskabsretsakt i forhold til GATT's bestemmelser« (89).
118 Jeg vil undersoege, om de paagaeldende bestemmelser i overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen saavel som i den nye almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (90) kan tillaegges umiddelbar virkning i henhold til de af Domstolen formulerede kriterier, og navnlig, om borgerne kan anses for berettigede til at paaberaabe sig overenskomstens bestemmelser umiddelbart.
119 Jeg er af den opfattelse, at bestemmelserne i WTO-overenskomsten, men ogsaa i GATT-aftalen af 1994, stadig er kendetegnet ved en stor smidighed, saaledes at de ikke kan tillaegges umiddelbar virkning, og borgerne kan foelgelig ikke paaberaabe sig dem for de nationale domstole (91). Denne store smidighed goer sig gaeldende ved bestemmelserne om mulighederne for undtagelser samt bestemmelserne vedroerende bilaeggelse af tvister mellem de kontraherende parter (92).
120 Aftalen drejer sig om anvendelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger. Bestemmelserne deri skal afgjort fortolkes bl.a. i lyset af de samlede bestemmelser i GATT 1994. Hvad naermere angaar artikel 2 og 5 er jeg af den opfattelse, at de ikke er formuleret saa klart og konkret, at borgerne kan paaberaabe sig disse bestemmelser for de nationale domstole (93). De fleste bestemmelser i de omtvistede artikler 2 og 5 er rettet til medlemmerne af Verdenshandelsorganisationen (94) og indebaerer handle- eller undladelsesforpligtelser for medlemmerne (95), men saaledes som Domstolen har understreget i lignende tilfaelde, hvori den har foretaget en proevelse af den umiddelbare virkning af internationale overenskomster (96), forudsaetter de, at der vedtages supplerende foranstaltninger, dvs. naermere gennemfoerelsesbestemmelser (97).
121 Noedvendigheden af mere detaljerede gennemfoerelsesforanstaltninger fremgaar klart af en raekke bestemmelser i aftalen. At disse er noedvendige, fremgaar f.eks. af bestemmelsen i aftalens artikel 2, stk. 2, hvorefter sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger ikke maa opretholdes uden »et tilstraekkeligt videnskabeligt grundlag«. Det henhoerer under de paagaeldende myndigheders kompetence at bestemme, hvad der kan anses for at vaere »tilstraekkeligt« videnskabeligt grundlag (98).
122 Den udtrykkelige henvisning til »videnskabelige beviser« (aftalens artikel 5, stk. 2 og 3) og til »relevante oekonomiske faktorer« (artikel 5, stk. 3) kan efter min mening ikke skabe umiddelbare forpligtelser for medlemmerne. Der er saaledes brug for detaljerede foranstaltninger med henblik paa at fastlaegge gennemfoerelsesbestemmelserne herom. Det samme problem har man i artikel 5, stk. 4, hvori det er bestemt, at ved fastsaettelsen af et passende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelsesniveau skal medlemmerne »tage hensyn til maalsaetningen om at minimere de negative virkninger for samhandelen«.
123 At det er noedvendigt med gennemfoerelsesforanstaltninger fremgaar ligeledes af artikel 5, stk. 6 og 7. I stk. 6 er der tale om foranstaltninger, som medlemmerne fastsaetter med henblik paa at opnaa et »passende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelsesniveau« under den forudsaetning, at saadanne foranstaltninger ikke begraenser samhandelen mere end det, der er noedvendigt for at opnaa det paagaeldende niveau, og at der i den forbindelse tages hensyn til den tekniske og oekonomiske feasibility. Endelig fremgaar det ligeledes af stk. 7, hvorefter et medlem, naar det videnskabelige grundlag er utilstraekkeligt, foreloebigt kan vedtage sundheds- eller plantesundhedsforanstaltninger, at definitionen af saadant videnskabeligt grundlag kraever naermere gennemfoerelsesforanstaltninger vedroerende bestemmelse af dette grundlag.
124 Den antagelse, at aftalens bestemmelser som helhed er ubetingede, kan - saaledes som jeg allerede har lagt til grund - forkastes under henvisning til, at der for de mindst udviklede lande er den mulighed (artikel 14), at de kan udsaette anvendelsen af aftalens bestemmelser i en periode paa fem aar efter WTO-overenskomstens ikrafttraedelse, mens andre udviklingslande kan udskyde anvendelsen i to aar. Der er endvidere fastsat en saer- og forskelsbehandling for produkter fra disse lande (artikel 10).
125 I henhold til artikel 13 er medlemmerne fuldt ud ansvarlige for overholdelsen af de af aftalen foelgende forpligtelser. Imidlertid fremgaar det klar, at det i den forbindelse drejer sig om medlemmernes internationale ansvar, uanset hvilken konkret (offentlig- eller privatretlig) instans gennemfoerelsen af bestemmelser vedroerende sundheds- eller plantesundhedsbeskyttelse paahviler (99).
126 Af artikel 14 i aftalen om landbrug (100), der har overskriften »Sundhedsmaessige og plantesundhedsmaessige foranstaltninger« (101), kan udledes, at medlemmerne har anset naermere gennemfoerelsesforanstaltninger inden aftalens ikrafttraedelse for at vaere noedvendige (102).
127 Endelig er jeg af den opfattelse, at det er paa baggrund af ovenstaaende analyse, at man skal bedoemme 11. betragtning til Raadets afgoerelse 94/800, hvormed de multilaterale handelsaftaler i Uruguay-rundens regi blev godkendt, og hvori det hedder, at »overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen, herunder bilagene hertil ... ikke [kan] paaberaabes direkte for Faellesskabets og medlemsstaternes retsinstanser«. I mangel af en tilsvarende bestemmelse i teksten i selve afgoerelse 94/800 kan denne betragtning ikke udelukke, at aftalens bestemmelser faar direkte virkning. Det var af samme grund noedvendigt at foretage en analyse af teksten, af hensigten med aftalen og af dens aand og i almindelighed af de aftaler, der var resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi. Denne betragtning (103) viser blot, at de tungtvejende grunde, der havde foert til, at Domstolen havde kendt for ret, at GATT 1947 (104) ikke kunne tillaegges umiddelbar virkning, ikke er fjernet med den nye GATT-aftale af 1994 og WTO-overenskomsten, saaledes som ogsaa Kommissionen har understreget (105).
128 Jeg kommer derfor til den konklusion, at der med aftalen ganske vist er indfoert en ny ordning, der er bindende for medlemmerne, men at den ikke har umiddelbar virkning, dvs. at dens bestemmelser ikke kan paaberaabes af borgerne ved de nationale domstole.
3. Uforeneligheden af beslutning 95/119 med aftalens artikel 2 og 5
129 Selv om jeg er kommet til den konklusion, at bestemmelserne i aftalen ikke har umiddelbar virkning, og at borgerne ikke kan paaberaabe sig dem for de nationale domstole, vil jeg i det foelgende alligevel for fuldstaendighedens skyld undersoege, om Kommissionens beslutning er i strid med bestemmelserne i aftalens artikel 2 og 5, for det tilfaelde, at Domstolen naar til et andet resultat, og i betragtning af Domstolens faste praksis, hvorefter internationale aftalers forrang frem for den afledte faellesskabsret kraever, at sidstnaevnte bestemmelser »saa vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med disse aftaler« (106).
130 Affish goer gaeldende, at Kommissionen for det foerste har handlet i strid med artikel 5, stk. 7, i aftalen, ved udelukkende at stoette sig paa eksperternes rapport, uden at tage hensyn til andre oplysninger, der var til raadighed, f.eks. kontrolrapporter for varer, der allerede har vaeret importeret i Faellesskabet i lang tid, eller tidligere udfoerte kontroller paa de fabrikker, som Affish faar sine varer fra, og hvoraf det fremgik, at der ikke var nogen som helst fare for folkesundheden.
131 For det andet har Kommissionen ifoelge Affish handlet i strid med aftalens artikel 2, stk. 3, fordi den af Kommissionen anvendte foranstaltning foerer til vilkaarlig eller ubegrundet forskel mellem medlemmer, i hvis lande omstaendighederne er de samme eller sammenlignelige, samt mellem deres eget omraade og andre medlemmers omraade, og den anvendes paa en maade, der udgoer en skjult begraensning i den internationale handel.
132 Endvidere anfoerer Affish, at Kommissionen heller ikke har overholdt forpligtelserne i medfoer af aftalens artikel 5, stk. 4 og 6, nemlig paase, at de indfoerte foranstaltninger minimerer de negative virkninger for samhandelen, og at de ikke begraenser samhandelen mere end det, der er noedvendigt for at opnaa et passende sundheds- og plantesundhedsbeskyttelsesniveau.
133 Jeg er af den opfattelse, at Affish' argumenter ikke kan accepteres, da de ikke understoettes af noget bevis.
134 I sjette betragtning til aftalen er naevnt de retningslinjer og henstillinger, der udarbejdes af Codex Alimentarius-kommissionen som grundlag for de sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger, som medlemmerne kan traeffe. Dette er netop indholdet af bestemmelsen i aftalens artikel 3, stk. 1. Som Kommissionen har anfoert, tager dens foranstaltninger udgangspunkt i og gennemfoeres i overensstemmelse med internationalt accepterede procedurer, der ikke er uforenelige med aftalen (107).
135 I henhold til aftalens artikel 5, stk. 2, skal medlemmerne ved risikoanalysen bl.a. tage hensyn til relevante processer og produktionsmetoder.
136 Kommissionen understreger, at bestemmelserne i direktiv 91/493 er baseret paa de resultater og principper, som Codex Alimentarius-kommissionen har formuleret, og at de er i overensstemmelse med denne kommissions anbefalinger, og at der med rette er lagt saerlig vaegt paa veterinaerkontrol paa produktionsstadiet, hvilket i naervaerende sag vil sige stadiet mellem fangsten af fisken og emballeringen.
137 Da eksperterne i deres rapport (punkt 3) paaviste, at de japanske myndigheders kontrol i de besoegte fabrikker var utilstraekkelig, og at der var alvorlig risiko for folkesundheden paa grund af produktions- og emballeringsforholdene for de paagaeldende produkter, kunne Kommissionen i henhold til aftalens artikel 2, stk. 1, lovligt vedtage den anfaegtede beslutning.
138 Henset til ovenstaaende analyse, navnlig for saa vidt angaar en eventuel tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, kan det naturligvis ikke goeres gaeldende, at den trufne foranstaltning, da den havde til formaal at beskytte folkesundheden, »begraenser samhandelen mere end det, der er noedvendigt for at opnaa et passende sundheds- og plantesundhedsbeskyttelsesniveau under hensyntagen til den tekniske og oekonomiske feasibility«, saaledes som det kraeves i artikel 5, stk. 6, og den forklarende fodnote hertil.
139 Sammenfattende skal jeg gentage, at Kommissionen ifoelge den gaeldende faellesskabslovgivning skal tage udgangspunkt i ensartede regler med hensyn til de sundhedsmaessige betingelser, som fiskerivarer med oprindelse i eller uden for Faellesskabet skal opfylde. Kravet om aekvivalens i artikel 10 i direktiv 91/493 viser efter min opfattelse dette. Da Kommissionen endvidere ved udstedelsen af sin beslutning har taget udgangspunkt i paalidelige oplysninger fra eksperter, mener jeg, at Affish' paastand om, at Kommissionen »vilkaarligt og uberettiget forskelsbehandler medlemmer med ens eller tilsvarende vilkaar«, og om, at den vedtagne foranstaltning udgoer en »skjult begraensning i den internationale handel« som omhandlet i aftalens artikel 2, stk. 3 (108), maa forkastes, da dette ikke er bevist.
G - Magtfordrejning og procedurefordrejning
1. Magtfordrejning
140 Den nationale ret og Affish har rejst spoergsmaalet, om Kommissionen ikke har anvendt de befoejelser, den har i henhold til artikel 19 i direktiv 90/675, som pressionsmiddel over for tredjelande for at opnaa, at sundhedsmyndighederne i disse tredjelande skaerper deres tilsyn. Spoergsmaalet er med andre ord, om disse befoejelser er blevet brugt ikke til beskyttelse af forbrugernes sundhed, men som et handelspolitisk middel til at opnaa, at der i Japan indfoeres et harmoniseret kontrolsystem for fiskeforarbejdende virksomheder, som svarer til det, der findes i Faellesskabet.
141 Hermed rejser der sig det spoergsmaal, om den omtvistede beslutning er ugyldig paa grund af magtfordrejning, det vil med andre ord sige, om den er udstedt med et andet formaal end det, med henblik paa hvilket artikel 19 har givet Kommissionen kompetence inden for dette omraade.
142 Affish har ikke fremlagt noget bevis for, at der er begaaet magtfordrejning i den forstand, at det af »objektive, relevante og indbyrdes sammenhaengende omstaendigheder« fremgaar, at Kommissionens beslutning er truffet med henblik paa at fremme andre formaal end de angivne (109).
143 Endvidere viser de faktiske omstaendigheder som gengivet i eksperternes rapport og i den foerste betragtning til beslutningen, naar den ses i sammenhaengen, at der var tungtvejende grunde til at traeffe foranstaltninger til beskyttelse af folkesundheden, da der var konstateret alvorlige mangler i henseende til hygiejne og kontrol i de fiskeforarbejdende virksomheder. Foelgelig har Kommissionen ved udstedelsen af beslutningen foerst og fremmest taget hensyn til beskyttelsen af folkesundheden, som den i oevrigt havde pligt til i henhold til direktiv 90/675 (110).
144 Herefter har Kommissionen ikke anvendt den kompetence, som er tillagt den i medfoer af artikel 19, til et uvedkommende formaal, da det er aabenbart, at den har handlet med det formaal at beskytte folkesundheden. Der er derfor ikke tale om magtfordrejning.
2. Procedurefordrejning
145 Affish haevder, at Kommissionen ved udsendelsen af en gruppe eksperter til Japan har anvendt proceduren i henhold til artikel 11 i direktiv 91/493 med henblik paa udstedelsen af den anfaegtede beslutning. Denne procedure er ifoelge Affish imidlertid bestemt til at fastsaette saerlige importvilkaar og kan ikke bruges som grundlag for et importforbud i henhold til artikel 19 i direktiv 90/675. Hermed rejser der sig det spoergsmaal, om der er begaaet en procedurefordrejning, der kan danne grundlag for, at Domstolen erklaerer beslutning 95/119 for ugyldig.
146 »Procedurefordrejning« som grundlag af annullation af en retsakt fra en faellesskabsinstitution er en saerlig kategori inden for det videre begreb »magtfordrejning« (111). Procedurefordrejning betyder, at den kompetente instans ved en omgaaelse af de bestemmelser, der gaelder for proceduren til udstedelse af en bestemt beslutning, har fulgt en procedure, der var bestemt til et andet formaal, og paa grundlag deraf har vedtaget retsakten (112).
147 Affish' argument maa forkastes. Kommissionen kan i medfoer af den kompetence, den har i henhold til artikel 19 i direktiv 90/675, bedoemme, om der foreligger en tungtvejende aarsag vedroerende dyresundhed eller menneskers sundhed, som goer det berettiget at skride ind, og den kunne i den forbindelse stoette sig paa de foruroligende konklusioner, som de af Kommissionen udsendte eksperter naaede frem til.
VI - Forslag til afgoerelse
148 Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare det af College van Beroep voor het Bedrijfsleven stillede praejudicielle spoergsmaal saaledes:
»Den foretagne undersoegelse har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119/EF af 7. april 1995 om visse beskyttelsesforanstaltninger over for fiskerivarer med oprindelse i Japan.«
(1) - EFT L 80, s. 56.
(2) - EFT L 373, s. 1.
(3) - EFT 1994 L 336, s. 40.
(4) - EFT 1994 L 336, s. 3.
(5) - EFT L 268, s. 15.
(6) - Kapitel V i bilaget, som der henvises til i stk. 3, litra d), omhandler sundhedskontrol og tilsyn med produktionsforholdene.
(7) - EFT L 79, s. 80.
(8) - EFT L 366, s. 34.
(9) - Pr. 1.7.1995 blev beslutning 93/185 erstattet af Kommissionens beslutning 95/328/EF af 25.7.1995 om sundhedscertifikatet for fiskerivarer fra tredjelande, der endnu ikke er omfattet af en saerlig beslutning (EFT L 191, s. 32). Gyldighedsperioden for beslutningen blev fastsat til to aar. I artikel 1, stk. 1, i beslutningen bestemmes, at partier af fiskerivarer, der foeres ind i Faellesskabet, 1) skal komme fra en virksomhed, som er godkendt og kontrolleret af tredjelandets kompetente myndigheder, og 2) skal ledsages af et originalt nummereret sundhedscertifikat, der attesterer, at sundhedsbetingelserne for produktion, haandtering, forarbejdning, emballering og maerkning af varerne mindst svarer til dem, der er fastsat i direktiv 91/493. Sundhedscertifikatet skal se ud som vist i bilaget til beslutningen.
(10) - EFT L 53, s. 30.
(11) - Direktivet er naevnt i note 2.
(12) - I sine skriftlige bemaerkninger (punkt 10) anfoerer Kommissionen, at der med hensyn til Japan endnu ikke er fastsat de saerlige betingelser, som bebudes i artikel 11, stk. 1, i direktiv 91/493 vedroerende import af fiskerivarer. Den 22.3.1995 fremsendte de japanske myndigheder en liste paa 80 godkendte virksomheder til Kommissionen. Efter at den i artikel 11, stk. 2, i direktiv 91/493 foreskrevne kontrol er foretaget, og efter at Kommissionen har undersoegt og godkendt ordningen for kontrol af visse virksomheder, kan de saerlige importvilkaar for de paagaeldende varer fastsaettes. Indtil da afgiver de japanske myndigheder kun sundhedscertifikater for fiskerivarer, der er blevet udfoert til Faellesskabet, for saa vidt angaar varer fra virksomheder, der opfylder betingelserne i direktiv 91/493. Gruppen af eksperter fra Faellesskabet blev udsendt for at fastlaegge, hvilke omstaendigheder der herskede i fiskeforarbejdningsindustrien i Japan, saaledes at de saerlige importvilkaar for fiskerivarer fra dette land derefter ville kunne fastsaettes. Efter de negative resultater, som gruppen naaede frem til, og som er gengivet i en rapport af 4.4.1995, og Kommissionens derpaa foelgende beslutning 95/119 - som er omtvistet i sagen - har de japanske myndigheder fra begyndelsen af maj 1995 suspenderet udstedelsen af sundhedscertifikater, og den 7.8.1995 har de til Kommissionen fremsendt en ny liste med to godkendte virksomheder. Den 7.9.1995 meddelte de, at de havde godkendt yderligere fire virksomheder. Der bliver paa ny udleveret sundhedscertifikater udelukkende for produkter fra disse virksomheder.
(13) - Punkt 2 i rapporten, som vedroerer virksomheder, der forarbejder kammuslinger, lyder saaledes: »Tretten virksomheder er opfoert paa den af de japanske myndigheder fremlagte liste. Under besoeget blev det udtalt, at fem virksomheder forudsattes at arbejde, idet de syv oevrige virksomheder befinder sig i omraader, hvor indsamling af kammuslinger ikke var begyndt paa grund af vejrforholdene. Blandt de fem naevnte virksomheder besluttedes det at besoege tre, hvis navne blev opgivet paa dagen for ankomsten til Tokyo (den 27.3.). Faa timer efter blev det meddelt, at en af de tre virksomheder var lukket. Ekspertudvalget insisterede imidlertid paa at aflaegge et hurtigt besoeg, hvilket viste, at virksomheden ikke opfyldte EF-normerne. 2.1 Der findes ingen egentlig samordning af metoderne til analyse af biotoxiner (DSP og PSP), som anvendes af de offentlige laboratorier og private, autoriserede laboratorier. 2.2 De officielle analysemetoder viser, at analyseemnet ikke er ovariet (som fastsat i Kommissionens beslutning af 8.4.1994), men musklen, hvori biotoxiner ikke koncentrerer sig. 2.3 I to ud af tre kontrollerede virksomheder fandt ekspertudvalget i frysehuse kasser med frosne kammuslinger i plastikposer (muskler og ovarier), saaledes maerket paa fransk: 'Produit congelé le 10 avril 1990; à consommer de préférence avant le 10 avril 1992'. 2.4 Systemet til identifikation af de forarbejdede varer goer det ikke muligt at undgaa svig vedroerende varer hidroerende fra ikke godkendte virksomheder. 2.5 De tre virksomheder, som blev besoegt, opfyldte ikke kravene om indretning, udstyr og hygiejne, der er fastsat ved direktiv 91/493/EOEF. Ved skrivelse af 22.12.1994 havde Japans repraesentation i Bruxelles imidlertid erklaeret, at de tretten virksomheder nu opfyldte betingelserne. De blev tildelt en midlertidig tilladelse mellem den 8.4.1994 og den 31.12.1994 med henblik paa at foretage de noedvendige forbedringer, saaledes at EF-kravene blev overholdt.«
(14) - Beslutningen er anfoert i note 1.
(15) - Dette forbud er senere kun delvist blevet ophaevet. Den paagaeldende artikel blev ved Kommissionens beslutning 95/537/EOEF af 6.12.1995 (EFT L 304, s. 51) erstattet med foelgende tekst: »Medlemsstaterne skal forbyde indfoersel af toskallede bloeddyr, pighuder, saekdyr og havsnegle i enhver form med oprindelse i Japan.«
(16) - Artikel 2 i beslutning 95/119 har foelgende ordlyd: »Beslutning 94/206/EF ophaeves.« Med beslutning 94/206/EOEF af 8.4.1994 (EFT L 99, s. 44) aendredes for anden gang Kommissionens beslutning 92/91/EOEF af 6.2.1992 (EFT L 32, s. 37) om visse beskyttelsesforanstaltninger over for kammuslinger fra Japan, hvorved indfoersel i Faellesskabet igen blev tilladt. Ved beslutning 92/91 blev indfoersel af kammuslinger samt andre toskallede bloeddyr af slaegten Pecten med oprindelse i eller hidroerende fra Japan forbudt. Sidstnaevnte beslutning blev aendret ved Kommissionens beslutning 92/293/EOEF (EFT L 155, s. 39), hvorved forbuddet blev udvidet til at omfatte alle toskallede bloeddyr og marine havsnegle med oprindelse i Japan.
(17) - Stcrt. 1995, s. 74.
(18) - Stcrt. 1994, s. 86.
(19) - Denne aftale er allerede omtalt i note 3.
(20) - EFT L 336, s. 1.
(21) - Artikel 4 i aftalen, der har overskriften »AEkvivalens«, lyder saaledes:» 1. Medlemmerne skal godtage andre medlemmers sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger som aekvivalente, ogsaa selv om disse foranstaltninger afviger fra deres egne eller fra dem, der anvendes af andre medlemmer, som handler med samme produkt, hvis det eksporterende medlem over for det importerende medlem objektivt kan paavise, at dets foranstaltninger medfoerer et passende sundheds- og plantesundhedsbeskyttelsesniveau svarende til det importerende medlems niveau. Derfor skal det importerende medlem paa anmodning have rimelig adgang til inspektion, proevning og andre relevante procedurer. 2. Medlemmerne skal paa anmodning indgaa i konsultationer med henblik paa at naa frem til bilaterale eller multilaterale aftaler om anerkendelse af specifikke sundheds- eller plantesundhedsforanstaltningers aekvivalens.«
(22) - Af forelaeggelseskendelsen fremgaar, at fiskefangsten paa havet forarbejdes til et halvfaerdigt produkt, »surimi«, som derefter videreforarbejdes paa japanske fabrikker; det produkt, der fremkommer ved denne videreforarbejdning, kaldes »kamaboko«.
(23) - Forenede sager C-143/88 og C-92/89, Sml. I, s. 415, praemis 16 ff. De deri af Domstolen formulerede betingelser blev naermere uddybet i dom af 9.11.1995, sag C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (I), Sml. I, s. 3761, praemis 35 ff.
(24) - I en af disse virksomheder blev tilstanden endog bedoemt som »tilfredsstillende«.
(25) - Kommissionen har dog givet moede i retsmoedet i en senere sag for samme ret og mellem de samme parter (det drejede sig i dette tilfaelde om et importforbud for nye »kamaboko«-partier i medfoer af beslutning 95/119), i hvilken sag der blev truffet afgoerelse ved dom af 24.8.1995.
(26) - Naevnt ovenfor i note 23.
(27) - Nemlig en kontrol af dokumenter, en identifikationskontrol og endelig en fysisk kontrol.
(28) - Dette er paapeget af den italienske og den nederlandske regering i deres indlaeg.
(29) - Jf. note 23.
(30) - Den nationale ret understreger, at Affish' oevrige argumenter til anfaegtelse af gyldigheden af beslutningen stoetter sig paa den anfaegtede forholdsregels manglende proportionalitet paa baggrund af betingelserne i artikel 19 i direktiv 90/675. Jeg er af den opfattelse, at alle Affish' argumenter skal undersoeges udfoerligt, selv om den nationale ret ikke tager stilling til noget konkret argument. Domstolens praksis er klar paa dette punkt. I dom af 25.10.1978, forenede sager 103/77 og 145/77, Scholten-Honig, Sml. s. 2037, praemis 16 og 17, har Domstolen foretaget en proevelse af gyldigheden af en faellesskabsretsakt paa grundlag af de ugyldighedsgrunde, som sagsoegeren havde anfoert i hovedsagen, da den nationale ret generelt spurgte, om den paagaeldende forordning var gyldig.
(31) - Den nationale ret havde i oevrigt anmodet Kommissionen om under forhandlingen i retten at goere rede for sit standpunkt, selv om Kommissionen ikke kunne opnaa status som intervenient. Som det blev anfoert under retsmoedet, kan der naevnes eksempler, hvor den nationale ret havde indkaldt faellesskabsinstitutionen for at give en naermere redegoerelse for, hvorfor den havde vedtaget en bestemt retsakt (f.eks. i Det Forenede Kongerige).
(32) - Se f.eks. dom af 28.6.1978, sag 70/77, Simmenthal, Sml. s., 1453, praemis 57, af 16.12.1992, sag C-114/91, Claeys, Sml. I, s. 6559, praemis 21, sammenholdt med praemis 10, og af 18.3.1993, sag C-280/91, Viessmann, Sml. I, s. 971, praemis 17, og generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse i samme sag (punkt 14).
(33) - Kun denne opfattelse er efter min opfattelse i overensstemmelse med formaalet med traktatens artikel 177, og den finder stoette i Domstolens faste praksis, hvori det gang paa gang er udtalt, at den opgave, som paahviler Domstolen i medfoer af artikel 177, indebaerer, at Domstolen skal bidrage til justitsforvaltningen i medlemsstaterne (jf. dom af 16.12.1981, sag 244/80, Foglia, Sml. s. 3045, praemis 21, af 8.11.1990, sag C-231/89, Gmurzynska-Bscher, Sml. I, s. 4003, praemis 20, af 28.3.1995, sag C-346/93, Kleinwort Benson, Sml. I, s. 615, praemis 24, og af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 60) og ikke udoeve responderende virksomhed vedroerende generelle eller hypotetiske spoergsmaal, som ikke har nogen forbindelse med den sag, der skal afgoeres. Jf. den allerede naevnte dom i Foglia-sagen, praemis 18 og 20, og dom af 3.2.1983, sag 149/82, Robards, Sml. s. 171, praemis 19. Se tillige dom af 15.6.1995, forenede sager C-422/93, C-423/93 og C-424/93, Zabala, Sml. I, s. 1567, praemis 29.
(34) - Jeg skal minde om, at den nationale retsinstans havde anmodet Kommissionen om at goere rede for sine synspunkter under retsforhandlingen, men at Kommissionen af grunde, der ikke havde noget med sagen at goere, var forhindret i at moede. Den har dog givet moede under behandlingen af en senere anmodning om et lignende retsskridt, der ligeledes var fremsat af Affish for samme ret.
(35) - I praksis ville det betyde, at indsigelsesretten tilkommer Parlamentet, saafremt Parlamentets foranstaltning medfoerer retsvirkninger eller fastsaettes i henhold til den faelles beslutningsprocedure i traktatens artikel 189 B, altsaa i faellesskab med Raadet, Kommissionen og Den Europaeiske Centralbank.
(36) - Naevnt ovenfor i note 23.
(37) - Den nationale ret har dog fortsat den mulighed at udbede sig oplysninger fra den faellesskabsinstitution, der har udstedt retsakten, for at faa et klart billede af den faktiske baggrund for den for retten indbragte sag, jf. f.eks. kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88, Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365.
(38) - Under den mundtlige forhandling anfoerte Affish, at den paastaaede risiko paa grund af de konstaterede hygiejniske mangler i de fiskeforarbejdende virksomheder er meget lille, da den fisk, der anvendes til surimi, fanges i Alaska og Canada og renses og forarbejdes paa havet til et halvfaerdigt produkt.
(39) - Om Kommissionens kompetence paa dette omraade har Domstolen udtalt sig i sagen om »julesmoerret«, dom af 11.3.1987, sag 27/85, Vandemoortele, Sml. s. 1129, praemis 14. I denne dom, hvori det drejede sig om omfanget af den gennemfoerelseskompetence, der principielt tilkommer Kommissionen vedroerende den faelles landbrugspolitik, udtalte Domstolen (praemis 14), at »det foelger af traktatens ordning, som artikel 155 maa ses som en del af, samt af praktiske hensyn, at begrebet gennemfoerelse skal fortolkes vidt«. Herefter anfoerte Domstolen naermere, at da Kommissionen »er den eneste, der er i stand til stadigt og opmaerksomt at foelge udviklingen paa landbrugsmarkederne og til at handle med den hurtighed, situationen kraever, kan Raadet se sig foranlediget til paa dette omraade at tildele Kommissionen vide skoens- og handlebefoejelser. Derfor maa graenserne for denne kompetence hovedsagelig bedoemmes paa grundlag af de vaesentlige generelle maal bag markedsordningen«. Med hensyn til Raadets skoen i forbindelse med den faelles landbrugspolitik, se f.eks. dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 881, praemis 18, som handlede om statsstoette i vinsektoren, og mit forslag til afgoerelse i sagen, samt den aeldre dom af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 25.
(40) - Det vide skoen, som Kommissionen har, betyder dog ikke, at der ikke er kontrol med de beslutninger, som den traeffer under anvendelse af sine befoejelser. Saafremt de vide juridiske begreber i artikel 19, stk. 1, hvis naermere definition er overladt til Kommissionens skoen, blev fortolket alt for bredt, ville de miste enhver retlig betydning. Ikke ethvert tegn paa sygdom eller zoonose eller enhver anden omstaendighed kan vaere omfattet af disse begreber, da indholdet i saa fald ville gaa tabt, og de vide juridiske begreber herefter kun har en paalydende vaerdi uden noget bindende materielt indhold og i sidste ende uden nogen praktisk anvendelighed.
(41) - I sjette betragtning til direktiv 90/675 hedder det, at »det er vigtigt, at der fastsaettes en beskyttelsesordning; i den forbindelse boer Kommissionen kunne handle, bl.a. ved at aflaegge besoeg paa stedet og ved at traeffe de foranstaltninger, som passer til situationen«.
(42) - Ifoelge foerste betragtning til direktiv 91/493 blev direktivet vedtaget bl.a. med henblik paa at opnaa, »at den faelles markedsordning for fiskerivarer ... fungerer gnidningsloest«.
(43) - Dvs. naar de beslutningstagende institutioner har en saadan vid, skoensmaessig befoejelse, skal Domstolen, der ikke er kompetent til at saette sin egen bedoemmelse i stedet for den beslutningstagende institutions - i dette tilfaelde Kommissionens - paa grundlag af de af parterne fremlagte beviser anse det for godtgjort med rimelig sikkerhed, at den paagaeldende institution ikke har overskredet sine skoensmaessige befoejelser, dvs. at der ikke er tale om en aabenbar vildfarelse med hensyn til de faktiske omstaendigheder, som kan paavirke beslutningens gyldighed, og ej heller om uberettiget anvendelse af et uklart retsbegreb, at beslutningen ikke er truffet som udtryk for magtfordrejning, at der ikke er tale om aabenbar urigtig bedoemmelse af de faktiske omstaendigheder, og at begrundelsen er retmaessig. Jf. den i note 39 anfoerte dom i sagen Roquette Frères mod Raadet (praemis 25), dom af 12.7.1979, sag 166/78, Italien mod Raadet, Sml. s. 2575, praemis 14, og den i note 39 anfoerte dom i sagen Kommissionen mod Raadet (praemis 18). Se tillige punkt A, sidste punktum, i generaladvokat Gand's forslag til afgoerelse i sag 8/65, Acciaierie e Ferriere Pugliesi mod Den Hoeje Myndighed for EKSF, hvori der blev afsagt dom den 8.2.1966, Sml. 1965-1968, s. 167, org. ref.: Rec. s. 1.
(44) - Se f.eks. dom af 14.7.1994, sag C-353/92, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 3411, praemis 19, af 13.10.1992, forenede sager C-63/90 og C-67/90, Portugal og Spanien mod Raadet, Sml. I, s. 5073, praemis 16, af 9.11.1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (I), naevnt ovenfor i note 23 (praemis 16), og af 29.2.1996, Kommissionen mod Raadet, naevnt ovenfor i note 39 (praemis 29).
(45) - Jf. dom af 30.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 29, og af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 28.
(46) - Jf. forslag til afgoerelse i de forenede sager 36/59, 37/59, 38/59 og 40/59, Praesident m.fl. mod Den Hoeje Myndighed for EKSF, hvori der blev afsagt dom den 15.7.1960 (Sml. 1954-1964, s. 197, org. ref.: Rec. s. 886).
(47) - Se i denne forbindelse tillige dom af 25.10.1984, sag 185/83, Rijksuniversiteit Groningen, Sml. s. 3623, praemis 38, af 26.6.1986, sag 203/85, Nicolet Instrument, Sml. s. 2049, praemis 10, af 8.6.1989, sag 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales, Sml. s. 1653, praemis 34, og af 6.7.1993, forenede sager C-121/91 og C-122/91, CT Control og JCT Benelux, Sml. I, s. 3873, praemis 31.
(48) - Ifoelge Affish indeholder artikel 19 et dobbelt proportionalitetskrav, da de foranstaltninger, der traeffes, for det foerste skal vaere berettigede, og da valget af foranstaltning for det andet skal staa i forhold til den situation, der foreligger.
(49) - Hverken den nationale ret eller Affish har draget paalideligheden af ekspertudvalgets konklusioner vedroerende de besoegte virksomheder i tvivl.
(50) - Jf. f.eks. dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 21, af 13.11.1990, Fedesa m.fl., naevnt ovenfor i note 45 (praemis 12), og domme af 4.7.1996, sag C-295/94, Huepeden, Sml. I, s. 3375, praemis 14, og sag C-296/94, Pietsch, Sml. I, s. 3409, praemis 15.
(51) - Jf. f.eks. dom i sagen Schraeder, naevnt ovenfor i note 50 (praemis 22), i sagen Fedesa m.fl., naevnt ovenfor i note 45 (praemis 14), og dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 5064, praemis 89 og 90.
(52) - Kendelse af 12.7.1996, sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 3903.
(53) - Praemis 63.
(54) - Praemis 63; se tillige dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Raadet, naevnt ovenfor i note 45 (praemis 12).
(55) - Manglerne i forbindelse med veterinaerkontrollen skyldes, som Kommissionen gjorde rede for under den mundtlige forhandling, den gaeldende lovgivning i Japan. Selv om de centrale myndigheder har udarbejdet generelle regler, som alle regionale myndigheder skal overholde, er der alligevel ingen central kontrol med, at disse regler overholdes af de decentraliserede veterinaermyndigheder.
(56) - Se dom af 21.11.1991, sag C-269/90, Technische Universitaet Muenchen, Sml. I, s. 5469, om fritagelse for told ved indfoersel af et videnskabeligt apparat med den begrundelse, at der i Faellesskabet findes tilsvarende apparater. Domstolen udtalte foelgende (i praemis 21): »Kommissionen har erkendt, at den altid har fulgt ekspertgruppens udtalelse, da den ikke har anden adgang til oplysninger om de paagaeldende apparater. Ekspertgruppen kan derfor kun varetage sin opgave, saafremt den er sammensat af personer med den noedvendige tekniske sagkundskab paa de forskellige omraader, hvor de omhandlede videnskabelige apparater anvendes, eller saafremt gruppens medlemmer raadgives af personer med denne sagkundskab.«
(57) - Se dom af 9.8.1994, sag C-413/92, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3781, praemis 13, der drejede sig om stoette til forarbejdning af skummetmaelk til kasein og kaseinater. I denne dom udtalte Domstolen, at i forbindelse med den kontrol, som det nationale interventionsbureau skulle udfoere, indebaerer begrebet »permanent tilsyn« i artikel 3, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 756/70 af 24.4.1970 om ydelse af stoette til skummetmaelk, som er blevet forarbejdet til kasein og kaseinater (EFT 1970 I, s. 181), at saafremt det fremgaar af de officielle analyser, at en del af de partier, der opfyldte den interne kontrol i fremstillingsvirksomheden, i virkeligheden ikke opfylder betingelserne i denne forordning og derfor ikke kan faa tildelt stoette, har de nationale instanser pligt til at foretage en yderligere kontrol med henblik paa at undersoege, om de oevrige partier, for hvilke der er indgivet ansoegning om stoette, faktisk opfylder de i forordningen fastsatte betingelser, eller ogsaa, som et udslag af almindelig sandsynlighedsregning, foretage den fornoedne ekstrapolation.
(58) - I dom af 20.5.1992, sag C-385/89, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3225, om afslutning af EUGFL-regnskaberne har Domstolen foretaget en proevelse af lovligheden af den paagaeldende kommissionsbeslutning, som blev udstedt paa grundlag af resultaterne af en stikproevekontrol, og fastslaaet, at »selv om Kommissionen er forpligtet til at anvende hensigtsmaessige og paalidelige kontrolmetoder, paahviler det dog ... den sagsoegende medlemsstat at bevise, at de af Kommissionen anvendte metoder hverken var hensigtsmaessige for den form for kontrol, der skulle foretages, eller paalidelige for saa vidt angaar de opnaaede resultater« (praemis 25).
(59) - Jf. punkt 34 ff. i generaladvokat Gulmann's forslag til afgoerelse i sag C-385/89, Graekenland mod Kommissionen, naevnt ovenfor i note 58.
(60) - Jf. dom af 10.10.1991, forenede sager C-161/90 og C-162/90, Petruzzi, Sml. I, s. 4845, praemis 17 og 18, som drejede sig om stikproever vedroerende visse egenskaber for olivenolie.
(61) - Det siger sig selv, at de i den forbindelse har udvalgt de gennemsnitlige eller maaske endda de bedste virksomheder.
(62) - Dette forklarede Kommissionen i anledning af et spoergsmaal, der under den mundtlige behandling blev stillet paa dette punkt.
(63) - En lignende afgoerelse blev truffet af Domstolen i kendelsen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, naevnt ovenfor i note 52. Domstolen udtalte (i praemis 68): »Endvidere bemaerkes, at selv om foranstaltningen med henblik paa at isolere sygdommen omfatter hele Det Forenede Kongerige og ikke kun en eller flere naermere bestemte dele, skyldes dette, som Kommissionen og Raadet har anfoert, at sygdommen, der ganske vist blev lokaliseret for flere aar siden, har bredt sig til hele Det Forenede Kongeriges omraade, og da ikke alle dyr er blevet identificeret paa hensigtsmaessig maade, har man ikke kunnet fastslaa, hvorfra disse stammer, og saaledes kunnet fastslaa, om de paa et givet tidspunkt har indgaaet i en besaetning, hvor der var konstateret BSE. I denne forbindelse har Det Forenede Kongerige i retsmoedet oplyst, at kun dyr, hvor der var konstateret eller var mistanke om BSE, blev registreret, og Det Forenede Kongerige har ikke bestridt Kommissionens oplysning om, at der er 11 000 tilfaelde af dyr ramt af BSE, hvor det ikke kunne konstateres, fra hvilken besaetning dyrene stammer.« Se tillige praemis 75 i samme kendelse.
(64) - Som Kommissionen anfoerer, anses en kontrol paa produktionsstadiet overalt i verden for det mest effektive middel til at loese disse problemer. Det gaelder ogsaa i forbindelse med Codex Alimentarius fra De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO).
(65) - I bilaget til direktiv 91/493 findes betingelser for fabriksfartoejer, betingelser gaeldende under og efter landing, generelle betingelser for virksomheder paa land, saerlige betingelser for haandtering af fiskerivarer i virksomheder paa land, regler om sundhedskontrol og tilsyn med produktionsforholdene og regler om emballering, identifikation, oplagring og transport af de paagaeldende varer.
(66) - At der bliver lagt stor vaegt paa kontrol paa produktionsstadiet, fremgaar ogsaa af artikel 11, stk. 2, i direktiv 91/493, hvorefter fiskerivarer, der indfoeres fra tredjelande, skal opfylde bestemte importvilkaar. Fastsaettelsen af disse vilkaar sker bl.a. efter kontrol paa stedet for at fastslaa, under hvilke betingelser produktion, oplagring og forsendelse af fiskerivarer, der er bestemt for Faellesskabet, finder sted.
(67) - Som den finske regering med rette understreger i sit skriftlige indlaeg, er Kommissionens kompetence her meget vaesentlig, isaer for de smaa lande i Faellesskabet, der ikke har tilstraekkelige midler til at udfoere den noedvendige veterinaerkontrol.
(68) - I dommen i sagen Tyskland mod Raadet, den saakaldte »banan«-dom (naevnt ovenfor i note 51 (praemis 78)), fastslog Domstolen, at retten til den frie erhvervsudoevelse hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, men Domstolen understregede derefter, at denne grundsaetning ikke har absolut gyldighed, men skal ses i sammenhaeng med dens funktion i samfundet. Udoevelsen af retten til fri erhvervsudoevelse kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve de saaledes garanterede rettigheders kerne (se tillige Schraeder-dommen, naevnt ovenfor i note 50 (praemis 15), dom af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 18, og af 10.1.1992, sag C-177/90, Kuehn, Sml. I, s. 35, praemis 16).
(69) - I »kogalskabs«-sagen, naevnt ovenfor i note 52, afviste Domstolen efter en afvejning af de modstridende interesser Det Forenede Kongeriges begaering om suspension af gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27.3.1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (EFT L 78, s. 47). Domstolen udtalte i den forbindelse (praemis 91, 92 og 93): »Domstolens gennemgang viser ganske vist, at opretholdelsen af eksportforbuddet indtil videre sandsynligvis vil medfoere, at der paafoeres erhvervsmaessige og samfundsmaessige interesser en skade, og at en del af denne skade kun vanskeligt vil kunne afhjaelpes, selv om Det Forenede Kongerige maatte faa medhold i hovedsagen. En saadan skade kan imidlertid ikke veje tungere end den alvorlige skade for befolkningernes sundhed, som en udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning vil kunne medfoere, og som ikke vil kunne afhjaelpes, selv om Det Forenede Kongerige ikke maatte faa medhold i hovedsagen. Forskerne har saaledes paa nuvaerende tidspunkt ikke fuldstaendigt kendskab til Creutzfeldt-Jakob-sygdommen og navnlig ikke den variant, der er konstateret for nylig ... Da den mest sandsynlige forklaring paa denne doedbringende sygdom er paavirkning fra BSE, maa der handles straks. Selv om Domstolen er klar over de oekonomiske og samfundsmaessige problemer, Kommissionens beslutning medfoerer i Det Forenede Kongerige, maa den tiltraede, at der tillaegges beskyttelsen af sundheden stoerst vaegt« (min fremhaevning).
(70) - Jf. f.eks. dom af 19.3.1992, sag C-311/90, Hierl, Sml. I, s. 2061, praemis 18, og dom i sagen Koninklijke Scholten-Honig, naevnt ovenfor i note 30 (praemis 25, 26 og 27), dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Raadet, Sml. s. 4563, praemis 10, af 17.5.1988, sag 84/87, Erpelding, Sml. s. 2647, praemis 29, af 21.2.1989, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 13, og af 15.2.1996, sag C-63/93, Duff, Sml. I, s. 569, praemis 26.
(71) - Kommissionens anfaegtede beslutning blev offentliggjort den 7.4.1995. Den nederlandske levnedsmiddelbekendtgoerelse, med hvilken beslutningen blev gennemfoert i Nederlandene, er dateret den 13.4.1995 og traadte i kraft den 15.4.1995.
(72) - Jf. Duff-dommen, naevnt ovenfor i note 70 (praemis 20), og punkt 23 ff. i mit forslag til afgoerelse i denne sag. Se tillige dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633, praemis 30, og af 10.1.1992, Kuehn, naevnt ovenfor i note 68 (praemis 13).
(73) - Dommen Duff-sagen, naevnt ovenfor i note 70 (praemis 20).
(74) - Jf. f.eks. Kuehn-dommen, naevnt ovenfor i note 68 (praemis 14).
(75) - Jf. dom af 5.5.1981, sag 112/80, Duerbeck, Sml. s. 1095, som drejede sig om foreloebig suspension af markedsfoeringen af aebler fra Chile i Faellesskabet, og hvori Domstolen udtalte foelgende (praemis 50): »Naar endvidere henses til de formaal, som den midlertidige suspension af indfoerslerne skulle opfylde, ville overgangsregler, der fra suspensionen undtog allerede indgaaede kontrakter, have frataget beskyttelsesforanstaltningen enhver praktisk virkning ved at aabne Faellesskabets marked for en saa stor importmaengde, at markedet kunne blive truet.«
(76) - I traktatens artikel 191, stk. 3, er endvidere bestemt, at beslutninger meddeles dem, de retter sig til, og faar virkning ved denne meddelelse.
(77) - Naevnt ovenfor i note 3.
(78) - Efter fast praksis skal forelaeggelseskendelsen indeholde de noedvendige oplysninger om de faktiske omstaendigheder og de retlige bestemmelser i sagen, saaledes at medlemsstaterne og andre beroerte kan indgive indlaeg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen. Jf. f.eks. kendelse af 20.3.1996, sag C-2/96, Sunino og Data, Sml. I, s. 1543, praemis 5, og af 23.3.1995, sag C-458/93, Saddik, Sml. I, s. 511, praemis 12, samt dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, praemis 6.
(79) - Domstolens praksis udelukker ikke, at et anbringende, som paaberaabes af en part, uden at den nationale ret udtrykkelig har naevnt dette punkt, undersoeges. Jf. dom i sagen Scholten-Honig, naevnt ovenfor i note 30 (praemis 16 og 17). Endvidere har Domstolen i enkelte tilfaelde fortolket bestemmelser, uden at den nationale ret udtrykkelig har anmodet om det, og den har herved bedoemt, om bestemmelser, som den nationale retsinstans betvivlede gyldigheden af, var i overensstemmelse med bestemmelser, som Domstolen fortolkede paa eget initiativ, men dette er altid sket med henblik paa at goere den afgivne besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal brugbar for den nationale ret. Jf. f.eks. de i note 32 naevnte domme i Simmenthal-sagen (praemis 57), i Claeys-sagen (praemis 21 og 10) og i Viessmann-sagen (praemis 17).
(80) - Dette blev f.eks. udtalt af Domstolen ved undersoegelsen af resultaterne af frihandelsaftalen mellem Faellesskabet og Portugal i dom af 26.10.1982, sag 104/81, Kupferberg, Sml. s. 3641, praemis 23. Se tillige dom i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 105-110), dom af 12.12.1972, forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Company m.fl., Sml. 1972, s. 295, praemis 19-29, org. ref.: Rec. s. 1219, og af 6.3.1983, sag 266/81, SIOT, Sml. s. 731, praemis 28.
(81) - Jf. dom i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 109). Se tillige de aeldre domme i sagen International Fruit Company, naevnt ovenfor i note 80 (praemis 19-29), af 24.10.1973, sag 9/73, Schlueter, Sml. s. 1135, praemis 28, 29 og 30, og i SIOT-sagen, naevnt ovenfor i note 80 (praemis 28).
(82) - Jf. endvidere dom af 12.12.1995, sag C-469/93, Chiquita Italia, Sml. I, s. 4533, praemis 26-29.
(83) - Naevnt ovenfor i note 4.
(84) - Jf. dom af 10.9.1996, sag C-61/94, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3989, praemis 52.
(85) - Dom i sagen Kupferberg, naevnt ovenfor i note 80 (praemis 17).
(86) - Jf. f.eks. dom i sagen International Fruit Company, naevnt ovenfor i note 80 (praemis 21), og i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 106).
(87) - Jf. f.eks. dom i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 110).
(88) - Dom i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 110).
(89) - Jf. dom i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 111), og de aeldre domme af 22.6.1989, sag 70/87, Fediol mod Kommissionen, Sml. s. 1781, og af 7.5.1991, sag C-69/89, Nakajima mod Raadet, Sml. I, s. 2069.
(90) - EFT 1994 L 336, s. 11.
(91) - Se mere generelt om dette vanskelige spoergsmaal f.eks. foelgende artikler af Paolo Mengozzi: »Les droits des citoyens de l'Union européenne et l'applicabilité directe des accord de Marrakech«, i Revue du Marché Unique Européen, 1994, del 4, s. 165-174, og af C.W.A. Timmermans: «L'Uruguay Round: sa mise en oeuvre par la Communauté européenne«, i Revue du Marché unique européen, 1994, del 4, s. 175-193.
(92) - Den nye GATT-overenskomst af 1994 indeholder ganske vist et nyt system til afgoerelse af tvister efter en domstolslignende model, som giver stoerre sikkerhed paa omraadet for anvendelse af henstillinger og beslutninger truffet af det oprettede organ til afgoerelse af tvister, en sikkerhed, som ikke fandtes i det gamle GATT. Som bilag 2 til WTO-overenskomsten er medtaget et memorandum om forstaaelse vedroerende regler og procedurer for bilaeggelse af tvister (EFT 1994 L 336, s. 234). Den forhandlingsaand, der var kendetegnende for det gamle GATT, mangler i oevrigt ikke i det nye GATT. Muligheden for, at medlemmerne kan faa kompensation eller suspension af indroemmelser eller andre forpligtelser, saaledes at tvister kan bilaegges eller undgaas, er saaledes opretholdt (artikel 22, stk. 1, i bilaget). Bilaeggelsesordningens domstolslignende karakter afsvaekkes derved, at det i artikel IX i WTO-overenskomsten, der har overskriften »Beslutningstagning«, trods opretholdelsen af den praksis med beslutningstagning ved konsensus, som blev indfoert med GATT-aftalen af 1947 (stk. 1), er bestemt, at alene Ministerkonferencen og Det Almindelige Raad, altsaa politiske (regerings-) organer, har befoejelse til at foretage fortolkninger af denne overenskomst eller de multilaterale handelsaftaler (stk. 2). Endvidere fastholdes den mulighed, at et bestemt medlem aendrer sine forpligtelser eller tilbagekalder dem (artikel XXI i den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser i GATT), der er medtaget som bilag 1 B til WTO-overenskomsten (EFT 1994 L 336, s. 190). Karakteristisk for denne elastiske udformning er ogsaa bestemmelsen i overenskomstens artikel XX om, at ethvert medlem kan udfaerdige en liste over saerlige forpligtelser, som det paatager sig vedroerende markedsadgang for tjenesteydelser og tjenesteydere fra et andet medlem. Inden for rammerne af det nye GATT er det fastsat, at i tilfaelde af at der opstaar en tvist, hvor den i memorandummet fastsatte procedure for afgoerelse af tvister foelges, kan medlemmerne indgaa aftaler vedroerende gensidigt acceptable indroemmelser (artikel 22, stk. 2 og 3, i dette memorandum). Artikel 8, stk. 2, i aftalen om beskyttelsesforanstaltninger (som udgoer en del af bilag 1 A til WTO-overenskomsten, EFT 1994 L 336, s. 184), udgoer til en vis grad en begraensning for et medlems mulighed for at traeffe beskyttelsesforanstaltninger for at hindre meget stor import eller fare for alvorlig skade for den nationale industri for tilsvarende eller direkte konkurrerende produkter (artikel 2), men tillader, at der traeffes saadanne foranstaltninger (med tilbud om fyldestgoerende kompensation for foranstaltningens skadelige foelger for de beroerte medlemmers handelsaktiviteter, navnlig begraensning af forpligtelser i medfoer af GATT 1994, artikel 8. Jf. tillige artikel 5). Navnlig er der givet mulighed for at suspendere anvendelsen af faktisk ligevaerdige koncessioner eller andre forpligtelser i medfoer af GATT 1994 for saa vidt angaar handelen med det medlem, der anvender beskyttelsesforanstaltningen. I henhold til aftalen om beskyttelsesforanstaltninger opretholdes ligeledes muligheden for at traeffe midlertidige beskyttelsesforanstaltninger under saerlige omstaendigheder (artikel 6). Anvendelsen af beskyttelsesforanstaltninger er tilladt i den periode, det er noedvendigt for at forebygge eller afhjaelpe alvorlig skade og lette en tilpasning (artikel 7), og i intet tilfaelde laengere end otte aar (artikel 7, stk. 3), men dette aendrer efter min mening ikke noget ved den smidige karakter, som GATT 1994 har. Se tillige de forbehold, som C.W.A. Timmermans paa dette punkt har fremsat i sin artikel, anfoert i note 91 (s. 178 ff.).
(93) - I dom af 5.2.1976, sag 87/75, Bresciani, Sml. s. 129, praemis 25, udtalte Domstolen, at artikel 2, stk. 1, i associeringsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og de med Faellesskabet associerede afrikanske stater og Madagaskar, underskrevet i Yaoundé den 20. juli 1963, som udtrykkelig henviser til EOEF-traktatens artikel 13, har umiddelbar virkning og saaledes pr. 1.1.1970 giver borgerne ret til at naegte betaling til en medlemsstat af en afgift, der har samme virkning som told, en ret, der skal haandhaeves af de nationale domstole, da Faellesskabet har accepteret dette, »da denne forpligtelse er praecis og ikke er underkastet noget stiltiende eller udtrykkeligt forbehold«. I dom af 29.4.1982, sag 17/81, Pabst og Richarz, Sml. s. 1331, som vedroerte den den 9.7.1961 i Athen underskrevne associeringsaftale mellem EOEF og Graekenland, der paa Faellesskabets vegne blev godkendt og vedtaget ved Raadets afgoerelse af 25.9.1961 (EFT specialudgave, Anden Serie I, 1a), udtalte Domstolen (i praemis 27), at det foelger af ordlyden af artikel 53, stk. 1, samt af formaalet med og arten af associeringsaftalen, at »den indeholder en klar og praecis forpligtelse, der hverken med hensyn til sin gennemfoerelse eller i sine virkninger er betinget af senere retsakter. Artikel 53, stk. 1, maa herefter antages at have fundet umiddelbar anvendelse ...«. Derfor kunne en importoer af spiritus fra andre medlemsstater eller fra Graekenland for den nationale domstol bl.a. paaberaabe sig artikel 53, stk. 1, i associeringsaftalen mellem EOEF og Graekenland. Dom af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199, drejede sig om spoergsmaalet om, hvorvidt samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko, der blev underskrevet i Rabat den 27.4.1976, og paa Faellesskabets vegne blev indgaaet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26.9.1978 (EFT L 264, s. 1), har umiddelbar virkning. Efter foerst at have undersoegt ordlyden af samarbejdsaftalens artikel 41, stk. 1, fastslog Domstolen, at denne bestemmelse er umiddelbart anvendelig (praemis 23) og kan paaberaabes for den nationale domstol, dels i betragtning af formaalet med og karakteren af denne aftale, dels i betragtning af indholdet af bestemmelsen, som giver en praecis beskrivelse af dem, der er berettiget til bestemte ydelser, og af deres rettigheder og derfor er umiddelbart anvendelig (praemis 24-29).
(94) - Den anvendte ordlyd er tydelig: »medlemmerne sikrer« (artikel 2, stk. 2 og 3), »medlemmerne skal tage hensyn til« (artikel 5, stk. 2, 4 og 6), »kan medlemmerne foreloebigt vedtage sundheds- eller plantesundsforanstaltninger«, og »medlemmerne skal soege at« (artikel 5, stk. 7).
(95) - Ordlyden er ganske vist: »medlemmerne sikrer«, »medlemmerne skal tage hensyn til«, men verbet skal her efter min opfattelse opfattes som imperativ.
(96) - I sin dom af 10.9.1996, sag C-277/94, Taflan-Met m.fl., Sml. I, s. 4085, har Domstolen ikke benaegtet, at Associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80 af 19.9.1980 om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer (EFT 1983 C 110, s. 60) binder de kontraherende parter, men den besvarede det praejudicielle spoergsmaal saaledes: »Saa laenge Raadet ikke har vedtaget de supplerende regler, der er noedvendige til gennemfoerelse af afgoerelse nr. 3/80, har denne afgoerelses artikel 12 og 13 ikke direkte virkning paa medlemsstaternes omraade og kan derfor ikke skabe en ret for private til at paaberaabe sig dem for de nationale domstole.« Se tillige de aeldre domme i sagen Kziber, naevnt ovenfor i note 93 (praemis 15), og af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 14.
(97) - Af Domstolens praksis kan udledes, at saa laenge Faellesskabet endnu ikke har vedtaget de gennemfoerelsesforanstaltninger, der er noedvendige med henblik paa Faellesskabets forpligtelser i henhold til GATT, kan det ikke ad rettens vej drages til ansvar for disse forpligtelser af de beroerte erhvervsdrivende. Det vil i saa fald kunne anvende de midler, som GATT 1947 giver, og kunne forhandle med det beroerte tredjeland vedroerende en loesning. Saafremt Kommissionen derimod har opfyldt sine forpligtelser, har den frataget sig selv denne mulighed, og de paagaeldende ville kunne paaberaabe sig den paagaeldende bestemmelse for de nationale domstole. I sagen Fediol mod Kommissionen, naevnt ovenfor i note 89 (praemis 20), fastslog Domstolen f.eks., at den smidighed, der er kendetegnende for bestemmelserne i GATT-aftalen, »afskaerer imidlertid ikke Domstolen fra at fortolke og anvende overenskomstens bestemmelser ud fra et konkret foreliggende tilfaelde med henblik paa en afgoerelse af, om visse former for handelspraksis kan anses for at vaere i strid med overenskomstens bestemmelser. Bestemmelserne i overenskomsten har et eget indhold, der hver gang maa praeciseres gennem en fortolkning med henblik paa deres anvendelse«. Denne konklusion findes ligeledes i den ovennaevnte sag, der vedroerte Raadets forordning (EOEF) nr. 2641/84 af 17.9.1984 om styrkelse af den faelles handelspolitik, saerlig med hensyn til beskyttelse mod uretmaessig handelspraksis (EFT L 252, s. 1). Denne forordning giver de beroerte virksomheder ret til i forbindelse med deres klage til Kommissionen at paaberaabe sig bestemmelserne i GATT, for saaledes at faa fastslaaet, om den praksis, som medfoerer tab for dem, er uretmaessig. I sagen Nakajima mod Raadet, naevnt ovenfor i note 89, hvori det drejede sig om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 2423/88 af 11.7.1988 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT L 209, s. 1), har Domstolen fastslaaet, at muligheden for at anfaegte forordningen med den begrundelse, at den er i strid med det antidumpingkodeks, der i 1979 blev indfoert af GATT til gennemfoerelse af artikel VI i GATT, ikke forudsaetter, at overenskomsten har umiddelbar virkning. Denne mulighed bestaar, fordi GATT forpligter Faellesskabet, og Faellesskabet med den anfaegtede forordning har haft til hensigt at opfylde sine internationale forpligtelser (jf. praemis 28-31). Disse synspunkter har Domstolen ogsaa fulgt i dommen i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 111).
(98) - Kommissionen bemaerker, at der ikke er enighed mellem Faellesskabet og dets handelspartnere om spoergsmaalet om, hvorvidt der er et »tilstraekkeligt« videnskabeligt grundlag til at forbyde anvendelsen af hormoner i kvaegavlen, og dette spoergsmaal er nu blevet indbragt for en specialgruppe under WTO i Genève.
(99) - Dette fremgaar klart af artikel XXIV, stk. 12, saaledes som den skal fortolkes i henhold til memorandum om forstaaelse vedroerende fortolkningen af artikel XXIV i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 (EFT 1994 L 336, s. 16), der har foelgende ordlyd: »Hvert medlem er i henhold til GATT 1994 fuldt ansvarligt for overholdelsen af alle bestemmelser i GATT 1994 og skal traeffe saadanne rimelige foranstaltninger, som den har myndighed til at gennemfoere, for at sikre at de regionale og lokale regeringer og myndigheder inden for dets territorium iagttager disse bestemmelser.«
(100) - EFT 1994 L 336, s. 22.
(101) - Artikel 14 har foelgende ordlyd: »Medlemmerne forpligter sig til at saette aftalen om anvendelse af sundhedsmaessige og plantesundhedsmaessige foranstaltninger i kraft.«
(102) - Ifoelge fjerde betragtning til aftalen om landbrug, jf. note 100 ovenfor, er medlemmerne »indstillede paa at opnaa ... en aftale om de sundhedsmaessige og plantesundhedsmaessige spoergsmaal«.
(103) - Jf. professor Paolo Mengozzi's skarpe kritik af denne betragtning til afgoerelse 94/800 (s. 168 ff.) i den ovenfor i note 91 naevnte artikel. Mengozzi gaar ogsaa ind for, at bestemmelserne i den nye GATT-aftale har umiddelbar virkning, da faellesskabsrettens forrang i de nationale retsordener ellers er i fare for at blive tilsidesat (s. 174).
(104) - Jf. f.eks. dom i sagen Tyskland mod Raadet, naevnt ovenfor i note 51 (praemis 106, 107 og 108).
(105) - Som begrundelse for denne betragtning til afgoerelse 94/800 anfoerer Kommissionen endvidere, at ogsaa andre kontraherende parter (De Forenede Stater og Canada) var af den opfattelse, at GATT 1994 ikke havde umiddelbar virkning. Det er grunden til, at GATT heller ikke kan have nogen umiddelbar virkning i Faellesskabet, da der mangler gensidighed. Jeg anser ikke dette argument for relevant for besvarelsen af spoergsmaalet om, hvorvidt aftalen har umiddelbar virkning eller ikke, da Kommissionen ikke underbygger sit anbringende, og idet Domstolen har fastslaaet foelgende: »Ifoelge folkerettens almindelige regler skal enhver traktat opfyldes af deltagerne i god tro. Hver enkelt deltager er ansvarlig for den fulde opfyldelse af de indgaaede forpligtelser, men det tilkommer dog den enkelte deltager at afgoere, hvilke retlige midler der er egnede for at naa dette maal i deltagerens retsorden, medmindre traktaten, belyst af dens hensigt og formaal, selv fastsaetter disse midler. Med sidstnaevnte forbehold indebaerer det forhold, at én kontraherende parts domstole finder, at visse af traktatens bestemmelser er umiddelbart anvendelige, hvorimod en saadan umiddelbar anvendelighed ikke anerkendes af den anden kontraherende parts domstole, ikke i sig selv og uden videre en mangel paa gensidighed i gennemfoerelsen af traktaten«; jf. dom i sagen Kupferberg, naevnt ovenfor i note 80 (praemis 18).
(106) - Jf. dom af 10.9.1996, Kommissionen mod Tyskland, naevnt ovenfor i note 84 (praemis 52). I domme af 17.10.1995, sag C-70/94, Werner, Sml. I, s. 3189, praemis 23, og sag C-83/94, Leifer, Sml. I, s. 3231, praemis 23 og 24, har Domstolen fortolket Raadets forordning (EOEF) nr. 2603/69 af 20.12.1969 om fastlaeggelse af en faelles udfoerselsordning (EFT 1969 II, s. 573) paa baggrund af bestemmelserne i GATT's artikel XI, som »maa anses for at vaere relevant ved en fortolkning af en faellesskabsforanstaltning om international samhandel«.
(107) - Kommissionen naevner, at Codex Alimentarius-kommissionen offentliggoer internationalt anbefalede praktiske bestemmelser, navnlig for fiskeriprodukter. De to vigtigste principper i henstillingerne fra denne kommission er anerkendelse af den mulige risiko for folkesundheden, som opstaar under produktionsprocessen, og kontrollen paa afgoerende punkter i produktionsprocessen.
(108) - Kommissionen henviser til, at Japan ikke har fremfoert spoergsmaalet om, hvorvidt beslutning 95/119 er i overensstemmelse med aftalen. Efter eksperternes kritiske bemaerkninger og Kommissionens vedtagelse af beslutningen har de japanske myndigheder endog fra begyndelsen af maj 1995 suspenderet udstedelsen af sundhedscertifikater. Den 7.8.1995 sendte Japan en ny liste til Kommissionen med to godkendte virksomheder. Den 7.9.1995 meddelte Japan, at fire nye virksomheder var blevet godkendt. Derefter blev der igen udstedt sundhedscertifikater, men kun for disse virksomheder.
(109) - Jf. f.eks. dom af 11.7.1990, sag C-323/88, Sermes, Sml. I, s. 3027, praemis 33, og af 7.5.1991, Nakajima mod Raadet, naevnt ovenfor i note 89 (praemis 134).
(110) - Se Domstolens tilsvarende argumentation i »kogalskabssagen«, naevnt ovenfor i note 52 (praemis 62).
(111) - Jf. f.eks. dom af 12.6.1958, sag 2/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse mod Den Hoeje Myndighed for EKSF, Sml. 1954-1964, s. 101, org. ref.: Rec. s. 129, og af 21.6.1988, forenede sager 32/87, 52/87 og 57/87, ISA m.fl., Sml. s. 3305, praemis 19. I dom af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, praemis 25, anfoerer Domstolen udtrykkeligt, at den ogsaa undersoeger, om der er tale om procedurefordrejning.
(112) - Jf. dom i sagen Fedesa m.fl., naevnt ovenfor i note 45 (praemis 24), samt punkt 68, 69 og 70 i mit forslag til afgoerelse i sagen Kommissionen mod Raadet, naevnt ovenfor i note 39 (praemis 68, 69 og 70).