62023CC0621
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 14. novembra 2024 (
1
)
Vec C‑621/23 P
Luossavaara‑Kiirunavaara AB
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Žaloba o neplatnosť – Životné prostredie – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov – Bezodplatné prideľovanie kvót – Rozsah prideľovania – Výroba peliet zo železnej rudy – Uplatniteľnosť referenčnej úrovne pre výrobu aglomerátu zo železnej rudy – Zákonnosť referenčnej úrovne pre aglomerát zo železnej rudy – Regulačná voľnosť Komisie – Riziko úniku CO2“
I. Úvod
1.
Smernicou 2003/87/ES (
2
) sa zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom. Zariadenia, ktoré podliehajú tomuto systému, musia mať emisné kvóty na uvoľňovanie skleníkových plynov, čo je prakticky takmer výlučne CO2, ktoré do určitej miery „spotrebujú“ prostredníctvom uvoľňovania.
2.
Podľa článku 9 smernice 2003/87 je množstvo emisných kvót v Únii obmedzené a každoročne sa znižuje. V niektorých prípadoch členské štáty prideľujú emisné kvóty prevádzkovateľom zariadení bezodplatne. Inak musia prevádzkovatelia požadované emisné kvóty zakúpiť na aukciách organizovaných členskými štátmi v súlade s článkom 10.
3.
Predmetné odvolanie smeruje proti napadnutému rozsudku Všeobecného súdu z 26. júla 2023, Luossavaara‑Kiirunavaara/Komisia (T‑244/21, EU:T:2023:428). Týka sa bezodplatného prideľovania emisných kvót.
4.
Tento spor vyplýva zo skutočnosti, že odvolateľka, spoločnosť Luossavaara‑Kiirunavaara AB (ďalej len „LKAB“), vyrába zo železnej rudy, ktorú ťaží, železorudné pelety a chce za to získať bezodplatné emisné kvóty v rovnakom rozsahu ako emisné kvóty pridelené na výrobu železorudného aglomerátu. Pelety a aglomerát [spekaná ruda] sú medziprodukty v rovnakej fáze výroby surového železa, ale pri výrobe peliet sa produkuje podstatne menej skleníkových plynov ako pri výrobe aglomerátu.
5.
LKAB doteraz dostala menej bezodplatných emisných kvót na svoje pelety, pretože toto množstvo pridelených kvót sa určuje podľa iných pravidiel ako prideľovanie kvót na aglomerát. Prideľovanie kvót pre aglomerát sa zakladá na tzv. referenčnej úrovni, ktorá sa vypočítava na základe najefektívnejších zariadení na výrobu aglomerátu. Na druhej strane prideľovanie kvót na pelety sa zakladá na skleníkových plynoch skutočne vyprodukovaných príslušným závodom (referenčné štandardy tepla a paliva). LKAB sa však usiluje o pridelenie kvót na základe referenčnej úrovne pre aglomerát, ktoré by boli výrazne vyššie ako predchádzajúce pridelenie kvót pre pelety.
6.
Ak by bola LKAB úspešná, vznikol by podnet na používanie peliet pri výrobe surového železa vo väčšej miere s cieľom znížiť emisie. Hoci dodatočné kvóty by pravdepodobne neboli v plnej miere potrebné na výrobu z dôvodu nižšej intenzity emisií, prebytok by sa však mohol predať.
7.
Existujúca referenčná úroveň pre aglomerát sa však nedá použiť na pelety. Spoločná referenčná úroveň pre oba medziprodukty by musela vychádzať z emisií pri výrobe peliet, ktorá je podstatne efektívnejšia ako výroba aglomerátu. V dôsledku toho by sa v rámci takéhoto režimu pre oba medziprodukty pridelilo podstatne menej emisných kvót ako v rámci existujúcej referenčnej úrovne pre aglomerát.
8.
Nižšia intenzita emisií peliet sa preto môže zohľadniť len v rámci skúmania platnosti referenčnej úrovne pre aglomerát. V tejto súvislosti má rozhodujúci význam široká regulačná voľnosť Komisie.
II. Právny rámec
A. Referenčné úrovne pre bezodplatné prideľovanie emisných kvót
9.
Základ pre bezodplatné prideľovanie emisných kvót je stanovený v článku 10a smernice 2003/87:
„1.   Komisia je splnomocnená prijímať delegované akty v súlade s článkom 23 na doplnenie tejto smernice, pokiaľ ide o plne harmonizované pravidlá platné v celej Únii týkajúce sa prideľovania kvót uvedených v odsekoch 4, 5, 7 a 19 tohto článku.
Opatreniami uvedenými v prvom pododseku sa v možnom rozsahu určia referenčné úrovne ex ante pre celú Úniu, aby sa zabezpečilo, že sa prideľovanie uskutoční spôsobom, ktorý nemotivuje k zvyšovaniu emisií, ale naopak motivuje k znižovaniu emisií skleníkových plynov a energeticky účinným technikám, pričom sa tam, kde sú k dispozícii príslušné zariadenia, zohľadnia najúčinnejšie techniky, náhrady, alternatívne výrobné procesy, vysoko účinná kogenerácia, účinné získavanie energie z odpadových plynov, využívanie biomasy a zachytávanie a ukladanie CO2. …
Tieto referenčné úrovne sa pre každé odvetvie a pododvetvie v zásade vypočítavajú na základe produktov, a nie vstupov, čo umožní maximálne zníženie emisií skleníkových plynov a čo najväčšie úspory vďaka energetickej účinnosti v celom výrobnom procese v rámci príslušného odvetvia alebo pododvetvia.
Pri určovaní zásad pre stanovovanie referenčných úrovní ex ante v konkrétnych odvetviach a pododvetviach Komisia konzultuje s príslušnými zainteresovanými stranami vrátane daných odvetví a pododvetví.
…
2.   Pri určovaní zásad pre stanovenie referenčných úrovní ex ante v konkrétnych odvetviach alebo pododvetviach je východiskovým bodom priemerný výkon, ktorý v danom odvetví alebo pododvetví dosiahlo 10 % najúčinnejších zariadení v Únii v rokoch 2007 – 2008. Komisia konzultuje s príslušnými zainteresovanými stranami vrátane daných odvetví a pododvetví.
…
Komisia prijme vykonávacie akty na účel stanovenia revidovaných referenčných úrovní pri bezodplatnom prideľovaní kvót. Uvedené akty musia byť v súlade s delegovanými aktmi prijatými podľa odseku 1 tohto článku a musia spĺňať tieto podmienky:
a)
Na obdobie od roku 2021 do roku 2025 sa referenčné úrovne stanovujú na základe informácií predložených podľa článku 11 za roky 2016 a 2017. Na základe porovnania týchto referenčných úrovní s referenčnými úrovňami uvedenými v rozhodnutí Komisie 2011/278/EÚ…, ktoré sa prijalo 27. apríla 2011, určí Komisia pre každú referenčnú úroveň ročnú mieru zníženia, ktorú uplatní na referenčné úrovne platné v období rokov 2013 až 2020 za každý rok od roku 2008 do roku 2023 na účely stanovenia referenčných úrovní na obdobie rokov 2021 až 2025.
b)
Ak ročná miera zníženia presahuje 1,6 % alebo je nižšia ako 0,2 %, referenčnými úrovňami na obdobie rokov 2021 až 2025 sú referenčné úrovne uplatniteľné v období rokov 2013 až 2020, ktoré sa znížia podľa jednej z dvoch uvedených percentuálnych mier, a to podľa toho, ktorá je relevantná, za každý rok od roku 2008 do roku 2023.
c) …“
B. Referenčná úroveň produktu pre aglomerát zo železnej rudy
10.
Referenčné úrovne stanovené v článku 10a smernice 2003/87 Komisia pôvodne určila v rozhodnutí 2011/278/EÚ (
3
) a teraz v delegovanom nariadení (EÚ) 2019/331 (
4
).
11.
V odôvodneniach 4, 5, 8 a 9 rozhodnutia 2011/278 Komisia vysvetlila svoj prístup k určeniu referenčných úrovní:
„(4)
… Pre každý produkt by sa v zásade mala určiť jedna referenčná úroveň. Ak je produkt priamou náhradou iného produktu, oba by mali patriť pod ten istý referenčný produkt a súvisiace vymedzenie produktu.
(5)
Komisia dospela k záveru, že stanovenie referenčnej úrovne pre produkt je realizovateľné tam, kde s ohľadom na zložitosť výrobných procesov sú k dispozícii vymedzenia a klasifikácie produktov, ktoré umožňujú overenie údajov o výrobe a jednotné uplatňovanie referenčnej úrovne produktu v celej Únii na účely prideľovania emisných kvót. S cieľom nenarušiť komparatívne výhody účinnosti v oblasti emisií CO2 v celom hospodárstve Únie a zlepšiť harmonizáciu prechodného bezodplatného prideľovania emisných kvót sa nerobila žiadna diferenciácia z geografického hľadiska, ani na základe použitých technológií, surovín alebo palív.
…
(8)
Na stanovenie referenčných úrovní Komisia použila ako východiskový bod aritmetický priemer výkonu 10 % najúčinnejších zariadení z hľadiska emisie CO2 v rokoch 2007 a 2008, za ktoré sa zbierali údaje. Komisia okrem toho v súlade s článkom 10a ods. 1 smernice 2003/87/ES analyzovala za všetky odvetvia, pre ktoré je v prílohe I stanovený referenčný produkt, na základe doplňujúcich informácií prijatých z viacerých zdrojov a na základe špecificky zameranej štúdie, v ktorej sa analyzujú najúčinnejšie techniky a potenciály zníženia na európskej a medzinárodnej úrovni, či tam, kde sú k dispozícii príslušné zariadenia, tieto východiskové body dostatočne odrážajú najúčinnejšie techniky, náhrady, alternatívne výrobné procesy, vysoko účinnú kogeneráciu, účinné získavanie energie z odpadových plynov, využívanie biomasy a zachytávanie a ukladanie CO2. Údaje použité na stanovenie referenčných úrovní sa získali zo širokého okruhu zdrojov, aby sa zahrnul maximálny počet zariadení vyrábajúcich referenčný produkt v rokoch 2007 a 2008. Po prvé, údaje o výkone zariadení zahrnutých v ETS, ktoré vyrábajú referenčné produkty, z hľadiska emisie skleníkových plynov získali príslušné európske odvetvové združenia, alebo boli získané v ich mene na základe stanovených pravidiel, takzvaných „odvetvových predpisov“. Komisia ako referenčný zdroj pre tieto predpisy poskytla príručku o kvalite a kritériách overovania porovnávacích údajov za systém EÚ ETS. Po druhé, na doplnenie údajov získaných európskymi odvetvovými združeniami poradcovia v mene Európskej komisie získavali údaje od zariadení, ktoré neboli zahrnuté v údajoch za odvetvie, a údaje a analýzy poskytli aj príslušné orgány členských štátov.
(9)
V snahe zabezpečiť, aby referenčné úrovne vychádzali zo správnych a vyhovujúcich údajov, Komisia vykonala s podporou poradcov dôkladné kontroly súladu s odvetvovými predpismi, ako aj kontroly hodnovernosti východiskových úrovní odvodených z údajov. V súlade s príručkou o kvalite a overovaní údaje v potrebnom rozsahu overili nezávislí overovatelia.“
12.
V bode 1 prílohy I k delegovanému nariadeniu 2019/331 sa stanovila referenčná úroveň produktu vo výške 0,171 emisných kvót na tonu pre spekanú rudu [aglomerát], ktorú Komisia neskôr znížila (
5
) na 0,157 emisných kvót na tonu. Výrobok spekaná ruda [aglomerát] je opísaný takto:
„Aglomerovaný železitý produkt obsahujúci železnú prachovú rudu, tavivá a recyklované materiály obsahujúce železo, s chemickými a fyzikálnymi vlastnosťami ako úroveň zásaditosti, mechanická pevnosť a priepustnosť, požadovanými na dodávanie železa a potrebných tavidiel do procesov redukcie železnej rudy. Vyjadrený v tonách spekanej rudy pri výstupe z aglomeračnej úpravne.“
13.
K vymedzeniu zahrnutých procesov a emisií (systémové hranice) sa uvádza:
„Zahrnuté sú všetky procesy priamo alebo nepriamo spojené s výrobnými jednotkami spekací pás, žíhanie, jednotky na prípravu surovín, jednotka na preosievanie za tepla, jednotka na chladenie spečenca, jednotka na preosievanie za chladu a jednotka na výrobu pary.“
C. Bezodplatné prideľovanie kvót z dôvodu rizika úniku CO2
14.
Podľa článku 10b ods. 1 smernice 2003/87 sa v určitých sektoroch, v ktorých existuje riziko úniku uhlíka, majú emisné kvóty, ktoré sa majú prideliť podľa príslušnej referenčnej úrovne, prideľovať do roku 2030 úplne bezodplatne.
15.
V odôvodneniach 24 a 25 smernice 2009/29/ES (
6
), ktorou bolo toto nariadenie prvýkrát zavedené, sa uvádza:
„(24)
… V prípade, že by sa iné rozvinuté krajiny a iné významné zdroje emisií skleníkových plynov nepripojili… [ku Kjótskemu protokolu], mohlo by to viesť k zvýšeniu emisií skleníkových plynov v tých tretích krajinách, kde by priemysel nepodliehal porovnateľným obmedzeniam, pokiaľ ide o emisie uhlíka (ďalej len „únik uhlíka“), a zároveň by sa hospodársky znevýhodnili niektoré energeticky náročné priemyselné odvetvia a pododvetvia v Spoločenstve, ktoré sú vystavené hospodárskej súťaži. To by mohlo ohroziť integritu životného prostredia a účinnosť opatrení Spoločenstva. Spoločenstvo by na riešenie rizika týkajúceho sa úniku uhlíka malo prideliť 100 % bezodplatných kvót odvetviam alebo pododvetviam, ktoré spĺňajú príslušné kritériá. …
(25)
Komisia by preto mala do 30. júna 2010 preskúmať situáciu, skonzultovať stav so všetkými relevantnými sociálnymi partnermi a na základe výsledku medzinárodných rokovaní predložiť správu spolu s príslušnými návrhmi. V tejto súvislosti by Komisia mala do 31. decembra 2009 stanoviť, v prípade ktorých energeticky náročných priemyselných odvetví a pododvetví by mohol hroziť únik uhlíka. Základom analýzy by mal byť odhad neschopnosti priemyslu premietnuť náklady na potrebné kvóty do cien produktov bez toho, aby došlo k výraznej strate trhového podielu v porovnaní so zariadeniami mimo Spoločenstva, ktoré podobné kroky na zníženie ich emisií nepodnikajú. Energeticky náročným priemyselným odvetviam, v prípade ktorých hrozí vysoké riziko úniku uhlíka, by sa mohlo prideliť viac bezodplatných kvót.“
16.
Komisia uznala ťažbu železnej rudy aj výrobu surového železa, ocele a ferozliatin za odvetvia, v ktorých existuje riziko úniku uhlíka v zmysle článku 10b ods. 1 smernice 2003/87. (
7
)
III. Skutkový stav a pozadie právneho sporu
A. Základy
17.
Na výrobu surového železa zo železnej rudy sa ruda musí najprv spracovať na medziprodukt, ktorý sa potom vkladá do vysokej pece. Tento medziprodukt je čiastočne aglomerát, ktorý sa zvyčajne vyrába v samotných oceliarňach. Pozostáva z relatívne hrubých hrúd železnej rudy a iných materiálov (
8
):
18.
V niektorých prípadoch sa železná ruda hneď po vyťažení spracúva aj na pelety, čo sú menšie guľôčky podobného zloženia (
9
).
19.
Podľa spoločnosti LKAB sa v roku 2020 v Únii vyrobilo približne 29 miliónov ton peliet, z toho približne 25 miliónov v jej závodoch, a približne 77 miliónov ton aglomerátu. (
10
)
20.
Východiskom tohto právneho sporu je skutočnosť, že intenzita emisií pri výrobe aglomerátu je približne šesť až sedemkrát vyššia ako pri výrobe peliet. (
11
) To znamená, že pri výrobe aglomerátu sa uvoľňuje primerane väčšie množstvo skleníkových plynov, podľa spoločnosti LKAB v priemere 265 kg CO2 na tonu aglomerátu. Naproti tomu pri výrobe peliet spoločnosťou LKAB sa uvoľnilo len 29,3 kg CO2 na tonu peliet. (
12
)
21.
Na vypúšťanie CO2 počas výroby aglomerátu alebo peliet musí mať prevádzkovateľ zariadenia príslušné emisné kvóty, ktoré do určitej miery „spotrebuje“ prostredníctvom vypúšťania. Ako zhodne uvádzajú účastníci konania, tieto práva sa čoraz častejšie získavajú prostredníctvom aukcie. Ťažba železnej rudy a výroba surového železa sú však sektory, v ktorých existuje riziko úniku uhlíka. V dôsledku uvedeného je opodstatnená obava, že tieto činnosti sa v rámci Únie ukončia, a namiesto toho sa bude pokračovať v lokalitách mimo Únie. Z tohto dôvodu sa emisné kvóty potrebné na výrobu aglomerátu (
13
) a peliet (
14
) budú v zásade prideľovať úplne bezodplatne až do roku 2030. (
15
)
22.
Množstvo emisných kvót, ktoré sa majú prideliť, vyplýva z takzvanej referenčnej úrovne, ktorú Komisia všeobecne stanovila na základe priemerného výkonu 10 % najefektívnejších zariadení v danom odvetví alebo pododvetví.
23.
Komisia stanovila takúto referenčnú úroveň pre výrobu aglomerátu zo železnej rudy. (
16
) V podstate vychádza z výkonnosti aglomeračných zariadení, ale Komisia zahrnula aj zariadenie na kombinovanú výrobu peliet a aglomerátu v jednej holandskej oceliarni. (
17
)
24.
Komisia však nestanovila samostatnú referenčnú úroveň pre výrobu peliet zo železnej rudy. Namiesto toho sa množstvo emisných kvót, ktoré sa má prideliť príslušným zariadeniam, meria na základe referenčných štandardov tepla a paliva. (
18
) Keďže výroba peliet je menej náročná na emisie ako výroba aglomerátu, výrobcovia peliet dostávajú podľa tejto metódy primerane nižšie, ale stále dostatočné, (
19
) množstvo bezodplatných emisných kvót ako výrobcovia aglomerátu, na ktorých sa vzťahuje uvedená referenčná úroveň.
B. Postup a návrhy
25.
LKAB v súvislosti s ťažbou železnej rudy prevádzkuje tri zariadenia na výrobu železorudných peliet a žiada o pridelenie emisných kvót na základe referenčnej úrovne pre aglomerát. Švédske kráľovstvo, ktoré je vlastníkom spoločnosti LKAB, (
20
) predložilo Komisii zodpovedajúci návrh.
26.
Komisia tento návrh zamietla článkom 1 ods. 3 napadnutého rozhodnutia 2021/355 (
21
). V odôvodnení 13 Komisia uviedla, že:
„… [Švédsko n]avrhlo, aby sa v prípade výroby železorudných peliet použilo podzariadenie spojené s referenčným štandardom spekanej rudy, zatiaľ čo vo fáze 3 sa použili referenčné štandardy tepla a paliva. Referenčný štandard spekanej rudy je však vymedzený v prílohe I k delegovanému nariadeniu (EÚ) 2019/331 a vymedzenie produktov, ako aj vymedzenie procesov a emisií, na ktoré sa tento referenčný produkt vzťahuje, sú prispôsobené výrobe aglomerátu a nezahŕňajú železorudné pelety. V článku 10a ods. 2 smernice 2003/87/ES sa okrem toho pre fázu 4 vyžaduje aktualizácia referenčných hodnôt, no nestanovuje sa v ňom žiadna úprava výkladu ich vymedzení. Údaje predložené za výrobu železorudných peliet, ktoré sú založené na podzariadení spojenom s referenčným štandardom spekanej rudy, sa preto majú zamietnuť.“
27.
LKAB s podporou Švédska podala proti spornému rozhodnutiu žalobu na Všeobecný súd, ktorý ju napadnutým rozsudkom zamietol.
28.
LKAB prostredníctvom svojho odvolania navrhuje
–
zrušiť napadnutý rozsudok,
–
zrušiť článok 1 ods. 3 rozhodnutia Komisie (EÚ) 2021/355 z 25. februára 2021 o vnútroštátnych vykonávacích opatreniach na prechodné bezodplatné pridelenie emisných kvót skleníkových plynov v súlade s článkom 11 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87,
–
uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
29.
Švédske kráľovstvo podporuje návrhy spoločnosti LKAB.
30.
Na druhej strane Európska komisia navrhuje
–
zamietnuť odvolanie a
–
uložiť spoločnosti LKAB povinnosť nahradiť trovy konania.
31.
Luossavaara‑Kiirunavaara AB, Švédske kráľovstvo a Európska komisia predložili písomné pripomienky. V súlade s článkom 76 ods. 2 rokovacieho poriadku sa Súdny dvor rozhodol nenariadiť ústne pojednávanie, pretože sa domnieva, že má na rozhodnutie dostatok informácií.
IV. Právne posúdenie
32.
Hlavným cieľom spoločnosti LKAB v tomto konaní je zabezpečiť, aby sa množstvo bezodplatných emisných kvót, ktoré sa majú prideliť jej zariadeniam na výrobu železorudných peliet, vypočítalo na základe referenčnej úrovne pre výrobu železorudného aglomerátu. Ak by sa jej táto snaha podarila, musela by pre tieto zariadenia získať šesť až sedemkrát viac emisných kvót, ako by získala na základe doteraz uplatňovaných referenčných štandardov tepla a paliva, ktoré by mali vychádzať zo skutočne vyprodukovaných emisií. LKAB preto pokračuje svojím odvolaním v napadnutí sporného rozhodnutia, ktorým Komisia zamietla uplatňovanie referenčnej úrovne pre aglomerát.
33.
Na rozdiel od žaloby podanej na Všeobecný súd sa však LKAB už neodvoláva na nezákonnosť referenčnej úrovne pre výrobu aglomerátu v delegovanom nariadení 2019/331 samostatným žalobným dôvodom. LKAB tento žalobný dôvod uviedla pre prípad, že by Všeobecný súd zamietol jej argumenty týkajúce sa výkladu referenčnej úrovne. V tomto prípade LKAB tvrdila, že referenčná úroveň nie je zlučiteľná s jej právnym základom, ktorým je článok 10a ods. 1 prvý pododsek smernice 2003/87, pretože musí zahŕňať výrobu peliet.
34.
V rozpore s tvrdením Komisie (
22
) však skutočnosť, že LKAB upustila od samostatného odvolacieho dôvodu, neznamená, že sa v odvolaní vzdala tohto alternatívneho žalobného dôvodu. Naopak LKAB všetkými piatimi odvolacími dôvodmi výslovne napáda aj závery uvedené v bode 166 napadnutého rozsudku, ktorými Všeobecný súd zamietol túto incidenčnú námietku neplatnosti delegovaného nariadenia 2019/331.
35.
Takýto prístup LKAB je síce neobratný a zavádzajúci, pretože umožňuje, aby sa táto námietka v odvolacom konaní prehliadla. Toto riziko ilustruje vyjadrenie Komisie. Znenie odvolania však nadväzuje na stanovisko v napadnutom rozsudku. Všeobecný súd v ňom túto námietku len pomerne stručne ku koncu zamietol, a to všeobecným odkazom na predchádzajúce úvahy o napadnutom rozhodnutí. Už len z tohto dôvodu nie je odôvodnené ignorovať túto incidenčnú námietku v odvolaní.
36.
Skôr je potrebné objasniť, či z odvolacích dôvodov vyplýva rozhodujúce nesprávne právne posúdenie v bode 166 napadnutého rozsudku. Ak by sa napadnutý rozsudok v tomto bode zrušil, incidenčná námietka by sa obnovila a vyžadovala by si nové rozhodnutie súdu.
37.
Najprv teda preskúmam odvolacie dôvody, aby som zistila, či spochybňujú závery napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom potvrdzujú zákonnosť zamietnutia uplatnenia referenčnej úrovne pre aglomerát na pelety (pozri časť A nižšie). Potom preskúmam, či tieto odvolacie dôvody spochybňujú zlučiteľnosť referenčnej úrovne pre aglomerát s jej právnym základom (pozri časť B nižšie).
A. Použitie referenčnej úrovne pre aglomerát na pelety
38.
Námietky LKAB proti napadnutému rozhodnutiu ako takému smerujú k tomu, že referenčná úroveň pre výrobu aglomerátu sa musí vykladať v súlade s právom vyššej právnej sily, najmä s článkom 10a ods. 1 druhým pododsekom smernice 2003/87, tak, že sa vzťahuje nielen na aglomerát, ale aj na pelety.
39.
Na rozdiel od konania pred Všeobecným súdom však LKAB už netvrdí, že pelety sa majú považovať za aglomerát v zmysle referenčnej úrovne. V dôsledku toho nespochybňuje zamietnutie tohto názoru v bodoch 25 a 26 napadnutého rozsudku. LKAB nespochybňuje ani závery Všeobecného súdu, podľa ktorých referenčná úroveň nebola navrhnutá tak, aby zahŕňala výrobu peliet. To sa týka najmä záverov uvedených v bodoch 55 až 57 napadnutého rozsudku, podľa ktorých by referenčná úroveň bola nižšia, ak by sa zohľadnila výroba peliet.
40.
Najmä tento posledný záver však vylučuje možnosť interpretovať referenčnú úroveň tak, že zahŕňa výrobu peliet. Takýto výklad by viedol k tomu, že všetkým zariadeniam, na ktoré sa vzťahuje táto referenčná úroveň, by bolo pridelených príliš veľa bezodplatných emisných kvót.
41.
Vyplýva to zo skutočnosti, že hodnoty referenčných úrovní sa určujú na základe najúčinnejších zariadení v sektore v súlade s článkom 10a ods. 2 prvým pododsekom smernice 2003/87. Ak by sa aglomerát a pelety posudzovali spoločne, išlo by o zariadenia na výrobu peliet, ako uvádza Všeobecný súd v bode 57 napadnutého rozsudku. Keďže LKAB podľa vlastných informácií uvoľňuje pri výrobe peliet približne 30 kg CO2 na tonu, (
23
) hodnota referenčnej úrovne by mala byť len približne 0,03 emisných kvót na tonu namiesto 0,157 emisných kvót na tonu.
42.
Ak by sa referenčná úroveň s aktuálne plánovanými hodnotami pridelenia použila aj na pelety, výsledok pridelenia by bol preto nesprávny – tak pre výrobu peliet, ako aj pre výrobu aglomerátu. Táto chyba by vychádzala z vnútorného rozporu, že množstvo emisných kvót, ktoré sa majú prideliť, sa vypočítalo len na základe výroby aglomerátu, ale pridelili by sa aj na výrobu peliet, pri ktorej sa produkujú podstatne nižšie emisie.
43.
Rozporu by sa dalo predísť len vtedy, ak by Súdny dvor mohol upraviť aj hodnotu referenčnej úrovne, t. j. množstvo emisných kvót, ktoré sa majú prideliť, prostredníctvom výkladu tak, aby sa zohľadnila výroba peliet. To však žiadny z účastníkov konania nenavrhuje a aj ja sa domnievam, že takýto výklad je vylúčený. Nemá oporu v texte referenčnej úrovne, a preto by bol contra legem. Okrem toho Súdny dvor nie je oprávnený ani nemá potrebné technické a vedecké znalosti o produkovaných emisiách a metóde merania hodnoty referenčnej úrovne, aby mohol túto úpravu spoľahlivo vykonať. Podľa článku 10a smernice 2003/87 je správne za túto úlohu zodpovedná naopak Komisia.
44.
Ciele smernice 2003/87, ktoré zdôraznili LKAB a Švédsko, najmä cieľ znížiť uvoľňovanie skleníkových plynov prostredníctvom používania účinnejších procesov, to nemôžu zmeniť. Ani tieto ciele neumožňujú prekonať rozpor medzi základom pre výpočet referenčnej úrovne a zahrnutím peliet.
45.
Bezodplatné prideľovanie emisných kvót je okrem toho určené na pokrytie potrieb príslušných zariadení, ale nie na prekročenie týchto potrieb. To by však bolo práve výsledkom rozšírenia referenčnej úrovne pre aglomerát na pelety.
46.
Už uvedené nevyhnutne nevylučuje možnosť širokého výkladu referenčných úrovní, ktorý by zahŕňal určité produkty, ktoré sa pri stanovovaní referenčnej úrovne nemuseli brať do úvahy. Nie je však možné uplatňovať referenčné úrovne na produkty, ktorých zahrnutie by viedlo k nižšej hodnote referenčnej úrovne, pretože v takom prípade by uplatňovanie referenčnej úrovne viedlo k práve opísanému protichodnému výsledku.
47.
LKAB preto nemôže uspieť so svojím tvrdením, že napadnutý rozsudok a napadnuté rozhodnutie by mali byť zrušené, pretože sú založené na nesprávnom výklade referenčnej úrovne pre aglomerát. Odvolacie dôvody sú v tomto ohľade nedostatočné. Aj keby boli argumenty spoločnosti LKAB správne, nemohli by viesť k inému výkladu referenčnej úrovne. Podrobnosti sú uvedené nižšie.
1.
Prvý odvolací dôvod – nahraditeľnosť
48.
V prvom odvolacom dôvode LKAB spochybňuje závery Všeobecného súdu, podľa ktorých pelety nemôžu priamo nahradiť aglomerát.
49.
Tieto závery Všeobecného súdu vychádzajú z toho, že v bodoch 85 až 88 napadnutého rozsudku Všeobecný súd potvrdil názor spoločnosti LKAB, že referenčná úroveň sa môže uplatniť aj na pelety, ak môžu priamo nahradiť aglomerát. Z tohto hľadiska otázka, či pelety môžu priamo nahradiť aglomerát, nadobudla rozhodujúci význam.
50.
Vyššie uvedené závery o význame priamej nahraditeľnosti pre výklad referenčnej úrovne sú však vzhľadom na skôr uvedené úvahy právne nesprávne. Toto nesprávne právne posúdenie však nevedie k zrušeniu napadnutého rozsudku, keďže Všeobecný súd správne zamietol uplatnenie referenčnej úrovne na pelety.
51.
Keďže pre výklad referenčnej úrovne je irelevantné, či pelety môžu priamo nahradiť aglomerát, výhrady vznesené voči zisteniam Všeobecného súdu v tejto súvislosti sú bezpredmetné, keďže tento odvolací dôvod sa týka výkladu referenčnej úrovne pre aglomerát.
52.
Otázka nahraditeľnosti má však určite istý význam z hľadiska platnosti referenčnej úrovne. (
24
)
2.
Druhý odvolací dôvod – vlastné odôvodnenie Všeobecného súdu
53.
Vo svojom druhom odvolacom dôvode LKAB vytýka Všeobecnému súdu, že v bodoch 93 až 99 napadnutého rozsudku nahradil odôvodnenie Komisie vlastným odôvodnením. Komisia sa totiž obmedzila na to, že referenčná úroveň je zameraná na výrobu aglomerátu, zatiaľ čo Všeobecný súd poukázal na nahraditeľnosť aglomerátu peletami.
54.
Ako sa však uvádza vyššie, táto nahraditeľnosť nie je rozhodujúca pre uplatniteľnosť referenčnej úrovne na pelety. Pre rozhodnutie vo veci preto nie je relevantné, či sa príslušné odôvodnenie Všeobecného súdu odchyľuje od odôvodnenia Komisie, alebo ho len vysvetľuje.
3.
Tretí odvolací dôvod – skresľovanie dôkazov
55.
Ani prípadné skreslenie odborného posudku predloženého spoločnosťou LKAB v bodoch 116 a 117 napadnutého rozsudku by nebolo relevantné, pokiaľ ide o otázku uplatnenia referenčnej úrovne na pelety. Tento posudok sa rovnako týka otázky nahraditeľnosti aglomerátu peletami.
4.
Štvrtý odvolací dôvod – povinnosť Komisie vykonať vyšetrovanie
56.
Štvrtým odvolacím dôvodom LKAB odhaľuje možný rozpor v napadnutom rozsudku. V bode 85 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uvádza zhodný názor účastníkov konania, že priama nahraditeľnosť aglomerátu peletami by mala vplyv na rozsah referenčnej úrovne pre aglomerát. V bode 88 Všeobecný súd preto uvádza, že Komisia musí dôkladne preskúmať nahraditeľnosť železorudného aglomerátu železorudnými peletami, pričom podľa bodu 89 neexistuje dôkaz o takomto preskúmaní.
57.
V bodoch 145 a 146 napadnutého rozsudku však Všeobecný súd konštatuje, že chýbajúca analýza nahraditeľnosti je irelevantná, keďže odmietnutie uplatniť referenčnú úroveň na pelety nepredstavuje zjavne nesprávne posúdenie.
58.
Ako už bolo uvedené vyššie, konštatovanie v bode 88 napadnutého rozsudku je už teraz postihnuté nesprávnym právnym posúdením, (
25
) pretože nahraditeľnosť nemohla viesť k uplatneniu referenčnej úrovne na výrobu peliet, pretože, ako už bolo vysvetlené, predpokladaná hodnota referenčnej úrovne by bola príliš vysoká. (
26
) Komisia preto nemusela v rámci konania o prijatí napadnutého rozhodnutia skúmať, či pelety môžu priamo nahradiť aglomerát.
59.
Toto nesprávne právne posúdenie však nie je pre rozhodnutie relevantné, pretože Všeobecný súd napriek tomu dospel k správnemu záveru, že referenčná úroveň nie je uplatniteľná na pelety, a tento záver správne odôvodnil vyššie uvedenými vysvetleniami, ktoré nie sú v odvolaní namietané. (
27
) Právne nesprávne je len rozvláčne odôvodnenie týkajúce sa nahraditeľnosti aglomerátu peletami.
60.
V dôsledku toho je aj tento odvolací dôvod bezpredmetný.
5.
Piaty odvolací dôvod – nedostatok odôvodnenia napadnutého rozhodnutia
61.
Nakoniec sú neopodstatnené aj námietky proti záverom týkajúcim sa odôvodnenia napadnutého rozhodnutia v bodoch 157 až 159 napadnutého rozsudku. Tieto námietky sa rovnako zakladajú na tom, že podľa spoločnosti LKAB mala Komisia preskúmať priamu nahraditeľnosť aglomerátu peletami a že Všeobecný súd absenciu takýchto úvah nenamietal.
62.
Ani v tomto prípade však Komisia nemusela vykonať takéto úvahy, pretože ani priama nahraditeľnosť nemohla odôvodniť uplatnenie referenčnej úrovne pre aglomerát na pelety.
6.
Priebežný návrh
63.
Odvolanie sa preto musí zamietnuť v rozsahu, v akom napáda závery Všeobecného súdu, ktorými zamietol uplatnenie referenčnej úrovne pre železorudný aglomerát na železorudné pelety.
B. Námietky voči referenčnej úrovne pre aglomerát
64.
Odvolacie dôvody sú preto zaujímavé len v rozsahu, v akom majú poukázať na nesprávne právne posúdenie napadnutého rozsudku, pokiaľ ide o posúdenie zákonnosti referenčnej úrovne pre aglomerát železnej rudy.
65.
Právny záujem spoločnosti LKAB na konaní v tomto aspekte odvolania vychádza zo skutočnosti, že v prípade zrušenia referenčnej úrovne by právny základ napadnutého rozhodnutia zanikol. Komisia by dokonca možno musela stanoviť novú referenčnú úroveň, ktorá by zahŕňala výrobu peliet, a potom by podľa toho rozhodla o predmetnej žiadosti Švédska.
66.
Zákonnosť referenčnej úrovne sa musí preskúmať z hľadiska práva vyššej právnej sily, najmä jej právneho základu, článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/87. Podľa tohto ustanovenia musí Komisia pri stanovovaní referenčnej úrovne zohľadniť okrem iného aj náhrady. S tým súvisí tretí a prvý odvolací dôvod, ktorými chce LKAB preukázať, že železorudné pelety môžu pri výrobe surového železa nahradiť železorudný aglomerát a že Komisia mala preto zahrnúť oba medziprodukty do spoločného referenčného štandardu. Tretím odvolacím dôvodom teda LKAB vytýka Všeobecnému súdu, že skreslil posudok, ktorý predložila k tejto nahraditeľnosti (pozri podbod 1). A prvým odvolacím dôvodom LKAB namieta záver Všeobecného súdu, že aglomerát nemožno priamo nahradiť peletami (pozri podbod 2).
67.
Je pravda, že LKAB smeruje aj zvyšné odvolacie dôvody proti bodu 166 napadnutého rozsudku, ktorý sa týka incidenčnej námietky nezákonnosti referenčnej úrovne. Rovnako druhý, štvrtý a piaty odvolací dôvod sú v tomto ohľade bezpredmetné, keďže LKAB výslovne napáda údajné vady odôvodnenia alebo zákonnosť napadnutého rozhodnutia ako takého, a nie referenčnú úroveň, na ktorej Komisia založila napadnuté rozhodnutie (pozri podbody 3 až 5 nižšie).
1.
Tretí odvolací dôvod – skresľovanie dôkazov
68.
Tretím odvolacím dôvodom LKAB vytýka Všeobecnému súdu, že v bodoch 116 a 117 napadnutého rozsudku skreslil znalecký posudok predložený spolu so žalobou. Tento posudok sa týka otázky, či je možné nahradiť aglomerát peletami, a preto je potenciálne relevantný na posúdenie zákonnosti referenčnej úrovne.
69.
Posúdenie skutočností a dôkazov Všeobecným súdom nepredstavuje, s výnimkou prípadu ich skreslenia podľa článku 256 ods. 1 druhého pododseku ZFEÚ a článku 58 ods. 1 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, právnu otázku, ktorá ako taká podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom v rámci odvolacieho konania. (
28
)
70.
Na druhej strane je dôkaz skreslený, ak sa bez potreby zisťovania nových dôkazov hodnotenie existujúcich dôkazov ukáže ako zjavne nesprávne, (
29
) pretože Všeobecný súd zjavne prekročil medze primeraného posúdenia týchto dôkazov. (
30
)
71.
V bodoch 116 a 117 napadnutého rozsudku Všeobecný súd pripisuje posudku tvrdenie, že prechod oceliarne zo železorudného aglomerátu na pelety alebo zvýšenie podielu peliet si vyžaduje skúšky a značné úpravy, ako aj prípravné práce vrátane prispôsobenia vnútornej logistiky novému materiálovému toku. V každom prípade nie je možné prejsť na novú technológiu „stlačením tlačidla“.
72.
Hoci sa v posudku výslovne netvrdí, že prechod je možný „stlačením tlačidla“, súd však vo zvyšku skresľuje základné tvrdenia tohto dokumentu.
73.
V bodoch 15, 18 a 19, na ktoré sa odvoláva LKAB, sa v posudku uvádza, že prechod na novú výrobu je jednoduchý a vo väčšine oceliarní sa uskutočňuje pravidelne. Pomer aglomerátu a peliet sa upravuje denne a tieto úpravy sa nelíšia od úprav, ktoré sa vykonávajú pri zmene vlastností materiálu železnej rudy používaného na výrobu aglomerátu. V skutočnosti by zmenené vlastnosti aglomerátu viedli k úpravám častejšie ako zmeny v peletách. Určité zmeny by sa skutočne mohli zohľadniť zadaním nových hodnôt do počítačového systému, ktorý by automaticky vykonal potrebné úpravy.
74.
Z tohto posudku teda vyplýva, že pelety zo železnej rudy sa môžu do vysokej pece vložiť namiesto aglomerátu pomerne jednoducho. To, či je toto tvrdenie v posudku správne, nie je relevantné pre otázku, či súd skreslil obsah posudku.
75.
Skreslenie posudku Všeobecným súdom je možno spôsobené tým, že otázke, či pelety môžu priamo nahradiť aglomerát, prikladal neprimeraný význam, ako uvediem ďalej pri posudzovaní prvého odvolacieho dôvodu. Tam však tiež uvediem, prečo toto skreslenie nevedie k zrušeniu napadnutého rozsudku.
2.
Prvý odvolací dôvod – nahraditeľnosť
76.
Prvý odvolací dôvod je rozhodujúci pre úspech incidenčnej námietky spoločnosti LKAB. LKAB ňou napáda závery Všeobecného súdu uvedené v bodoch 69 a 88 napadnutého rozsudku, ktoré sa týkajú výkladu právneho základu referenčnej úrovne (pozri v písm. a), a v bodoch 93 až 99, ktoré sa týkajú uplatnenia tohto ustanovenia pri určení referenčnej úrovne (pozri v písm. b). Tento argument má preukázať, že Komisia mala stanoviť spoločnú referenčnú úroveň pre aglomerát a pelety zo železnej rudy, a tak určenie referenčnej úrovne pozostávajúce len z aglomerátu zo železnej rudy bolo nezákonné.
a)
Výklad článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/87
77.
Pokiaľ ide o výklad právneho základu referenčnej úrovne, teda článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/87, LKAB napáda bod 69 napadnutého rozsudku. V ňom Všeobecný súd potvrdil stanovisko Komisie, podľa ktorého Komisia pri skúmaní, či sa na dva výrobky vzťahuje spoločná referenčná úroveň, nemôže zohľadniť len to, či sú tieto výrobky navzájom nahraditeľné. Komisia musí naopak zohľadniť rôzne aspekty. Na druhej strane sa LKAB domnieva, že rozhodujúci význam má nahraditeľnosť.
78.
LKAB treba uznať, že Komisia musí zohľadniť „náhrady“ podľa článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/87. To, či sa produkty môžu navzájom nahradiť, je preto dôležitým faktorom pri určení, či musia byť zahrnuté do spoločnej referenčnej úrovne. LKAB tiež správne objasňuje, že toto ustanovenie sa nevzťahuje na to, či sa produkty môžu navzájom priamo nahradiť, ale len na náhrady vo všeobecnosti.
79.
Článok 10a ods. 1 druhý pododsek prvá veta smernice 2003/87 je však pomerne zložité ustanovenie. Podľa tohto ustanovenia Komisia v možnom rozsahu určí referenčné úrovne ex ante pre celú Úniu, aby sa zabezpečilo, že sa prideľovanie uskutoční spôsobom, ktorý nemotivuje k zvyšovaniu emisií, ale naopak motivuje k znižovaniu emisií skleníkových plynov a energeticky účinným technikám. Tam, kde sú k dispozícii príslušné zariadenia, (referenčné úrovne) zohľadnia najúčinnejšie techniky, náhrady, alternatívne výrobné procesy, vysoko účinná kogenerácia, účinné získavanie energie z odpadových plynov, využívanie biomasy a zachytávanie a ukladanie CO2.
80.
Už zo samotného znenia ustanovenia teda vyplýva, že Komisia musí okrem náhrad zohľadniť aj ďalšie aspekty, ako sú napríklad najúčinnejšie techniky a alternatívne výrobné procesy. A ako zdôrazňuje samotná LKAB v súvislosti s kvalifikáciou „v možnom rozsahu“, účelom stanovenia referenčných úrovní je vytvoriť stimuly pre energeticky účinné techniky a zníženie emisií skleníkových plynov.
81.
Okrem toho musí potrebné posúdenie pri stanovení referenčnej úrovne zahŕňať aj ďalšie ciele smernice 2003/87, ako je zachovanie hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti, ako aj zachovanie integrity vnútorného trhu a podmienok hospodárskej súťaže uvedené v odôvodneniach 5 a 7, (
31
) hoci nie sú výslovne uvedené v článku 10a ods. 1 druhom pododseku prvej vete, alebo požiadavky práva vyššej právnej sily, najmä základné práva, ako je zásada rovnosti zaobchádzania. (
32
)
82.
Na tom nič nemení štvrté odôvodnenie rozhodnutia 2011/278, ktoré už Súdny dvor (
33
) a Všeobecný súd citoval v bode 86 napadnutého rozsudku. V ňom Komisia síce uviedla, že ak je produkt priamou náhradou iného produktu, oba by mali patriť pod ten istý referenčný produkt a súvisiace vymedzenie produktu. Nejde však o pravidlo, ktoré by sa mohlo odchýliť od vyššie postaveného právneho základu rozhodnutia 2011/278, t. j. od článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/87. Ako tvrdí samotná Komisia, toto odôvodnenie vyjadruje len usmernenie, ktoré nerealizovala v každom prípade.
83.
Na rozdiel od názoru spoločnosti LKAB si preto stanovenie referenčnej úrovne vyžaduje komplexné zohľadnenie hľadísk a cieľov stanovených v článku 10a ods. 1 druhom pododseku prvej vete smernice 2003/87, ako aj ostatných cieľov smernice. Nesmú sa samozrejme opomenúť požiadavky práva vyššej právnej sily, ako sú základné práva.
84.
Ako už Súdny dvor konštatoval, Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy na účely stanovenia referenčných úrovní. (
34
) Na vykonanie takého posúdenia má totiž oveľa lepšie predpoklady ako Súdny dvor. (
35
) Iba zjavne neprimeraná povaha opatrenia prijatého v tejto oblasti môže podľa Súdneho dvora ovplyvniť zákonnosť takého opatrenia. (
36
)
85.
V tomto kontexte je potrebné posúdiť námietky spoločnosti LKAB, ktoré smerujú proti záverom v bode 69 napadnutého rozsudku, podľa ktorých by Komisia mala v súlade s článkom 10a ods. 1 druhým pododsekom prvou vetou smernice 2003/87 dosiahnuť cieľ zníženia emisií skleníkových plynov len „v možnom rozsahu“, a to prostredníctvom odmeňovania účinnejších technológií. Podľa Všeobecného súdu teda neexistuje povinnosť dosiahnuť konkrétny výsledok.
86.
Na druhej strane LKAB tvrdí, že podmienka, podľa ktorej by Komisia mala určiť referenčné úrovne „v možnom rozsahu“, sa týka výlučne otázky, či je referenčná úroveň určená. Okruh produktov, ktoré sa môžu navzájom nahradiť, a preto sa na ne musí vzťahovať rovnaká referenčná úroveň, by nemala byť obmedzená. V tomto ohľade by sa mal zohľadniť cieľ, stanovený v ustanovení, motivovať k znižovaniu emisií skleníkových plynov a energeticky účinným technikám.
87.
Tento názor však nie je presvedčivý. Keďže pri určovaní referenčnej úrovne je dôležitých veľa faktorov, jej vytvorenie a najmä určenie jej rozsahu si vyžaduje komplexné posúdenie všetkých relevantných okolností. To sa nemôže obmedziť len na otázku, či je referenčná úroveň stanovená, ale zahŕňa najmä otázku, ktoré produkty referenčná úroveň zahŕňa. Aj v tomto ohľade musí Komisia posúdiť, či je možné podriadiť výrobky spoločnej referenčnej úrovni.
b)
Uplatňovanie článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/87
88.
Vzhľadom na takto načrtnutý široký manévrovací priestor Komisie je preto potrebné preskúmať druhú časť prvého odvolacieho dôvodu, ktorá sa týka námietok spoločnosti LKAB proti uplatneniu článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/87. LKAB tieto námietky opiera predovšetkým o názor, že pelety vyrábané v jej zariadeniach sú náhradou aglomerátu a o nižšie uvoľňovanie CO2.
89.
Všeobecný súd tento argument zamietol v bodoch 93 až 99 napadnutého rozsudku, ktoré LKAB namieta, a preto v bode 166 dospel k záveru, že referenčná úroveň nie je zjavne nezlučiteľná s jej právnym základom.
90.
LKAB tomu v skutku odporuje závažnými argumentami. Pri komplexnom pohľade na relevantné aspekty však nie sú dostatočné na to, aby sa stanovenie referenčnej úrovne považovalo za zjavne nevhodné.
1) Argumenty spoločnosti LKAB
91.
Hlavným argumentom spoločnosti LKAB je, že pri výrobe aglomerátu sa nesporne uvoľňuje podstatne viac CO2 ako pri výrobe peliet, čo Všeobecný súd uviedol v bode 98 napadnutého rozsudku.
92.
V spoločnej referenčnej úrovni by sa preto pre pelety a aglomerát pridelilo bezodplatne len toľko emisných kvót, koľko je potrebných na výrobu peliet. Tým by sa vytvoril stimul na používanie peliet namiesto aglomerátu, čím by sa v konečnom dôsledku splnil hlavný cieľ smernice 2003/87, a to znížiť uvoľňovanie skleníkových plynov.
93.
V zásade je možné aj širšie využitie peliet, keďže Všeobecný súd v bode 94 napadnutého rozsudku uznal, že pelety zo železnej rudy (podobne ako aglomerát zo železnej rudy) možno po určitých úpravách použiť na výrobu ocele vo vysokej peci. V tejto súvislosti Všeobecný súd hovorí o podobnostiach („ressemblances“). Existuje teda prinajmenšom určitý stupeň nahraditeľnosti.
94.
Vzhľadom na skresľovanie posudku predloženého spoločnosťou LKAB, ktoré už bolo skonštatované (
37
), nepovažujem za vylúčené ani to, že Všeobecný súd prehnal rozdiely medzi aglomerátom a peletami pri použití vo vysokej peci. Potvrdzuje to aj skutočnosť, že Všeobecný súd v bode 97 napadnutého rozsudku cituje pasáž zo Správy o železnej rude (
38
), podľa ktorej sú aglomerát a pelety porovnateľné, pokiaľ sa používajú rovnakým spôsobom pri výrobe surovej ocele. O túto správu a o Správu o železe a oceli (
39
) sa Komisia opierala pri pôvodnom určení referenčnej úrovne v rozhodnutí 2011/278. (
40
)
95.
Vzhľadom na tieto úvahy sa zdá byť možné, že Komisia mohla určiť spoločnú referenčnú úroveň na podporu používania peliet ako účinnejšej techniky.
2) Dostatočný základ pre referenčnú úroveň
96.
Vzhľadom na regulačnú voľnosť Komisie však nestačí, že stanovenie spoločnej referenčnej úrovne sa zdá byť možné, aby sa spochybnila skutočne stanovená referenčná úroveň, ktorá vylučuje pelety. LKAB by skôr musela preukázať, že užšie koncipovaná referenčná úroveň by bola zjavne neprimeranej povahy (
41
) na dosiahnutie cieľov smernice 2003/87, a najmä článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety.
97.
V tejto súvislosti treba najprv poznamenať, že konečné rozhodnutie o tom, ako ľahko môžu pelety nahradiť aglomerát pri použití vo vysokej peci, nemožno založiť len na posudku, ktorý predložila LKAB, a na citovanej pasáži zo Správy o železnej rude. Skôr by bolo potrebné oveľa dôkladnejšie preskúmanie informácií predložených Všeobecnému súdu. V tejto súvislosti by uvedená Správa o železnej rude a Správa o železe a oceli mali prima facie väčšiu váhu ako posudok predložený spoločnosťou LKAB. Tieto správy boli vypracované nezávisle od záujmov niektorých výrobcov v mene Komisie v rámci prípravy referenčnej úrovne. V oboch správach sa už navrhovalo, aby pelety neboli zahrnuté do referenčnej úrovne pre aglomerát. (
42
)
98.
Takéto prehodnotenie dôkazov však nie je potrebné, pretože Všeobecný súd uviedol dostatok iných faktorov, ktoré podporujú vymedzenie referenčnej úrovne Komisiou.
99.
Po prvé pelety spoločnosti LKAB a aglomerát sa podľa bodu 95 napadnutého rozsudku vyrábajú z rôznych rúd, ktoré sa aj odlišne spracovávajú. Samotná LKAB pred Všeobecným súdom tvrdila, že jej ruda je mimoriadne vhodná na výrobu peliet. (
43
)
100.
Osobitnú kvalitu švédskej rudy potvrdzujú informácie v Správe o železnej rude týkajúce sa zvažovaného projektu na výrobu peliet v Rakúsku, čo však Všeobecný súd výslovne neuvádza. Pri použití tam vyťaženej rudy by sa uvoľnilo približne štyrikrát viac CO2 ako pri výrobe peliet zo švédskej rudy spoločnosti LKAB. (
44
)
101.
LKAB spochybňuje najmä to, že pri rozhodovaní o spoločnej referenčnej úrovni možno zohľadniť použité vstupy, a odvoláva sa na článok 10a ods. 1 pododsek 3 smernice 2003/87, podľa ktorého sa referenčná úroveň vypočítava na základe produktov, a nie vstupov. To však výslovne znamená, že zníženie emisií skleníkových plynov a čo najväčšie úspory vďaka energetickej účinnosti v celom výrobnom procese by sa mali maximalizovať v rámci príslušného odvetvia alebo pododvetvia. To znamená, že v referenčnej úrovni sa zohľadňujú všetky výrobné kroky. Toto ustanovenie však nevylučuje možnosť zohľadniť pri definovaní referenčnej úrovne aj vstupy príslušných výrobných procesov – v tomto prípade železnú rudu.
102.
Okrem toho rozdiely vo vstupoch vzhľadom na ich vlastnosti a dostupnosť môžu tiež odôvodniť rozdielne zaobchádzanie s príslušnými procesmi v súlade so zásadou rovnosti. (
45
)
103.
Po druhé podľa bodov 96 a 97 napadnutého rozsudku je výroba aglomerátu integrovaná do výroby ocele, keďže sa pritom môže spracúvať určitá forma koksu, tzv. koksárenská škvara, a železné zvyšky, ktoré obe vznikajú v oceliarňach. To by nebolo rovnako možné pri výrobe peliet.
104.
Po tretie v bode 98 napadnutého rozsudku Všeobecný súd zo skutočnosti, že pri výrobe aglomerátu vzniká šesť až sedemkrát viac CO2 ako pri výrobe peliet, vyvodil, že spoločná referenčná úroveň by mohla spôsobiť výraznú nerovnováhu („déséquilibre significatif“) medzi rôznymi zariadeniami, na ktoré sa vzťahuje.
105.
Na prvý pohľad sa tento argument javí ako rozporuplný, keďže táto nerovnováha je obsiahnutá práve v nižšej emisnej náročnosti výroby peliet. Ako však zdôrazňujú LKAB a Švédsko, cieľom smernice 2003/87 a najmä článku 10a ods. 1 druhého pododseku je znížiť emisie skleníkových plynov, preto sa zdá byť logické zahrnúť výrobu peliet ako účinnejšiu techniku do referenčnej úrovne.
106.
Pojem „nerovnováha“ však vyjadruje iné ciele smernice 2003/87, ktoré Všeobecný súd bohužiaľ nešpecifikuje. Ako uvádza Komisia, (
46
) ide o ochranu hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti, (
47
) ako aj o zabránenie úniku uhlíka v súlade s článkom 10b. (
48
)
107.
Na základe týchto cieľov dostáva ťažba železnej rudy a výroba surového železa 100 % bezodplatných emisných kvót uznaných príslušnou referenčnou úrovňou v súlade s článkom 10b ods. 1 smernice 2003/87. Tým sa má zabezpečiť, aby výrobcovia peliet ani výrobcovia aglomerátu nemuseli kupovať emisné kvóty, keď používajú najefektívnejšie metódy, a aby z dôvodu nákladov na emisné kvóty nezastavili výrobu alebo nepresunuli výrobu z Únie do iných krajín. Naproti tomu, pokiaľ výroba mimo Únie pokračuje, skleníkové plyny, ktoré prispievajú k zmene klímy, sa budú stále uvoľňovať.
108.
Spoločná referenčná úroveň pre aglomerát a pelety zo železnej rudy by tento cieľ zabránenia uvoľňovaniu nesplnila, pretože na výrobu aglomerátu by sa pridelil len zlomok potrebných emisných kvót. To by mohlo mať za následok značné nevýhody nielen pre výrobu aglomerátu, ale aj pre nadväzujúcu výrobu surového železa a ocele v Únii. Je otázne, či sa týmto nevýhodám dá zabrániť rozsiahlym alebo úplným prechodom na pelety, najmä vzhľadom na význam používanej železnej rudy. (
49
)
109.
Hoci LKAB tvrdí, že uvedenú nerovnováhu možno zohľadniť už na základe článku 10a ods. 2 tretieho pododseku písm. b) smernice 2003/87, toto ustanovenie sa týka úplne inej otázky. Patrí do rámca znižovania referenčných úrovní v dôsledku postupného zlepšovania výrobných procesov.
110.
Podľa článku 10a ods. 2 tretieho pododseku písm. a) smernice 2003/87 sa takéto zlepšenia majú zohľadniť zodpovedajúcim znížením príslušnej referenčnej úrovne. Ak sú však zlepšenia obzvlášť veľké alebo obzvlášť malé, toto zohľadnenie je obmedzené písmenom b). Sektory, ktorých zlepšenia sú obzvlášť malé, by za to nemali byť odmeňované. Namiesto toho by sa hodnota referenčnej úrovne mala znížiť aspoň o 0,2 % ročne. Bez zodpovedajúcich zlepšení musia preto príslušné podniky získať dodatočné emisné kvóty. Ak sú však zlepšenia obzvlášť rozsiahle, zníženie sa má obmedziť na 1,6 % ročne. V prípade väčšieho zlepšenia tak príslušné podniky získajú bezodplatné emisné kvóty, ktoré nepotrebujú, a preto ich môžu predať inde.
111.
Článok 10a ods. 2 tretí pododsek písm. b) smernice 2003/87 však neumožňuje kontrolovať riziko „nerovnováhy“ na základe spoločnej referenčnej úrovne pre aglomerát a pelety.
112.
Všeobecný súd preto správne rozhodol, že odmietnutie spoločnej referenčnej úrovne pre železorudný aglomerát a železorudné pelety nie je zjavne neprimeranej povahy na dosiahnutie cieľov smernice 2003/87, a najmä článku 10a ods. 1 druhého pododseku prvej vety. Prvý odvolací dôvod je preto nedôvodný v rozsahu, v akom smeruje proti bodu 166 napadnutého rozsudku.
3.
Druhý odvolací dôvod – vlastné odôvodnenie Všeobecného súdu
113.
Vo svojom druhom odvolacom dôvode LKAB vytýka Všeobecnému súdu, že v bodoch 93 až 99 napadnutého rozsudku nahradil odôvodnenie Komisie vlastným odôvodnením. Odôvodnenie napadnutého rozhodnutia však nie je relevantné pre zákonnosť referenčnej úrovne, na ktorej Komisia založila svoje rozhodnutie. V dôsledku uvedeného tento argument nemôže pomôcť incidenčnej námietke k úspechu a aj v tomto ohľade vyjde nazmar.
4.
Štvrtý odvolací dôvod – povinnosť Komisie vykonať vyšetrovanie
114.
Štvrtý odvolací dôvod je založený na konštatovaní v bode 88 napadnutého rozsudku, že Komisia mala pri rozhodovaní o uplatnení referenčnej úrovne na pelety dôkladne posúdiť priamu nahraditeľnosť železorudného aglomerátu železorudnými peletami. Bez ohľadu na nesprávne právne posúdenie obsiahnuté v tomto závere (
50
) je však na účel preskúmania zákonnosti určenia referenčnej úrovne irelevantné, aké testy Komisia vykonala pri posudzovaní uplatniteľnosti referenčnej úrovne. V dôsledku uvedeného je tento argument irelevantný aj v súvislosti s incidenčnou námietkou.
115.
Predmetom tohto konania nie je otázka, či Komisia pri určení referenčnej úrovne dostatočne analyzovala nahraditeľnosť aglomerátu peletami.
5.
Piaty odvolací dôvod – nedostatok odôvodnenia napadnutého rozhodnutia
116.
Námietky proti záverom týkajúcim sa odôvodnenia napadnutého rozhodnutia v bodoch 157 až 159 napadnutého rozsudku sú tiež irelevantné, pokiaľ ide o incidenčnú námietku. To, či Komisia v napadnutom rozhodnutí uviedla tvrdenia o nahraditeľnosti aglomerátu peletami, nie je rozhodujúce pre zákonnosť základu rozhodnutia, t. j. referenčnej úrovne.
117.
Pre úplnosť treba poznamenať, že LKAB nemá námietky proti odôvodneniu referenčnej úrovne, najmä v odôvodneniach rozhodnutia 2011/278 a v správach, na ktoré sa v ňom odkazuje.
6.
Priebežný návrh
118.
Odvolanie je preto potrebné zamietnuť aj v rozsahu, v akom spochybňuje závery Všeobecného súdu týkajúce sa zákonnosti referenčnej úrovne pre aglomerát zo železnej rudy uvedené v odôvodnení 166 napadnutého rozsudku.
V. Trovy
119.
Podľa článku 184 ods. 2 rokovacieho poriadku Súdny dvor rozhodne o trovách konania, ak je odvolanie dôvodné, a sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci. Podľa článku 138 ods. 1 uplatniteľného na základe článku 184 ods. 1 mutatis mutandis na konanie o odvolaní účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
120.
Keďže LKAB nemala úspech vo svojich dôvodoch a Komisia navrhla uložiť povinnosť nahradiť trovy konania, je opodstatnené rozhodnúť, že LKAB znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Komisie.
121.
Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku uplatniteľného na základe článku 184 ods. 1 rokovacieho poriadku mutatis mutandis na konanie o odvolaní členské štáty, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania. Švédske kráľovstvo teda znáša svoje vlastné trovy konania.
VI. Návrh
122.
Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1.
Odvolanie sa zamieta.
2.
Luossavaara‑Kiirunavaara AB znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Európska komisia.
3.
Švédske kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: nemčina.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES (Ú. v. EÚ L 275, 2003, s. 32; Mim. vyd. 15/007, s. 631), v znení smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/410 zo 14. marca 2018, ktorou sa mení smernica 2003/87/ES s cieľom zlepšiť nákladovo efektívne znižovanie emisií a investície do nízkouhlíkových technológií a rozhodnutie (EÚ) 2015/1814 (Ú. v. EÚ L 76, 2018, s. 3).
(
3
)	Rozhodnutie Komisie z 27. apríla 2011, ktorým sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa článku 10a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES (Ú. v. EÚ L 130, 2011, s. 1).
(
4
)	Delegované nariadenie Komisie z 19. decembra 2018, ktorým sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa článku 10a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES (Ú. v. EÚ L 59, 2019, s. 8).
(
5
)	Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2021/447 z 12. marca 2021, ktorým sa určujú revidované referenčné úrovne na účely bezodplatného prideľovania emisných kvót na obdobie rokov 2021 až 2025 podľa článku 10a ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES (Ú. v. EÚ L 87, 2021, s. 29).
(
6
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 23. apríla 2009, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87/ES s cieľom zlepšiť a rozšíriť schému Spoločenstva na obchodovanie s emisnými kvótami skleníkových plynov (Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 63).
(
7
)	Naposledy uvedené ako kódy NACE 0710 a 2410 v bode 1 prílohy k delegovanému rozhodnutiu Komisie (EÚ) 2019/708 z 15. februára 2019, ktorým sa dopĺňa smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES, pokiaľ ide o určenie zoznamu odvetví a pododvetví, ktoré sa v období rokov 2021 až 2030 považujú za odvetvia a pododvetvia s rizikom úniku uhlíka (Ú. v. EÚ L 120, 2019, s. 20).
(
8
)	Aglomerovaná ruda, fotografia od Borvan53, CC BY‑SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/4.0>, Wikimedia Commons.
(
9
)	Pelety, fotografia od Arnoldius, CC BY‑SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/3.0>, via Wikimedia Commons.
(
10
)	Bod 35 žaloby vo veci T‑244/21.
(
11
)	Ecofys, Fraunhofer a Öko‑Institut: „Sector report for the iron ore industry“ (Správa o železnej rude), november 2009, s. 6, citované v bode 46 napadnutého rozsudku.
(
12
)	Bod 37 žaloby vo veci T‑244/21.
(
13
)	Európska komisia: Update of benchmark values for the years 2021 – 2025 of phase 4 of the EU ETS, 12. október 2021 (climate.ec.europa.eu/system/files/2021‑10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, s. 10, navštívené 26. septembra 2024).
(
14
)	Bod 25 žaloby vo veci T‑244/21.
(
15
)	Takto zrejme aj v odôvodnení 18 žaloby a odôvodnení 9 vyjadrenia k žalobe vo veci T‑244/21.
(
16
)	Pôvodne v rozhodnutí 2011/278, teraz v delegovanom nariadení 2019/331, aktualizovanom delegovaným nariadením 2021/447.
(
17
)	Pozri rozsudok z 26. júla 2017, ArcelorMittal Atlantique a Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, body 41 a 42).
(
18
)	Odôvodnenie 13 napadnutého rozhodnutia Komisie (EÚ) 2021/355 z 25. februára 2021 o vnútroštátnych vykonávacích opatreniach na prechodné bezodplatné pridelenie emisných kvót skleníkových plynov v súlade s článkom 11 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES (Ú. v. EÚ L 68, 2021, s. 221).
(
19
)	Bod 25 žaloby vo veci T‑244/21.
(
20
)	lkab.com/en/who‑we‑are/our‑organisation/, navštívené 26. septembra 2024.
(
21
)	Citované v poznámke pod čiarou 18 vyššie.
(
22
)	Body 15 a 18 odpovede na odvolanie.
(
23
)	Pozri bod 20 vyššie.
(
24
)	V nasledujúcom texte bod 76 a nasl.
(
25
)	Pozri 50 vyššie.
(
26
)	Pozri 40 vyššie a nasl.
(
27
)	Pozri 39 vyššie.
(
28
)	Rozsudky zo 7. októbra 2004, Mag Instrument/ÚHVT (C‑136/02 P, EU:C:2004:592, bod 39), a z 10. septembra 2024, Google a Alphabet/Komisia (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726, bod 61).
(
29
)	Rozsudky z 18. januára 2007, PKK a KNK/Rada (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, bod 37); z 22. novembra 2007, Sniace/Komisia (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, bod 37); zo 17. júna 2010, Lafarge/Komisia (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, bod 17), a z 30. mája 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics a Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Komisia (C‑261/23 P, EU:C:2024:440, bod 60).
(
30
)	Rozsudky zo 4. júla 2013, Komisia/Aberts Industries a i. (C‑287/11 P, EU:C:2013:445, bod 52), a zo 17. októbra 2019, Alcogroup a Alcodis/Komisia (C‑403/18 P, EU:C:2019:870, bod 64).
(
31
)	Rozsudok z 22. júna 2016, DK Recycling a Roheisen/Komisia (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, bod 49).
(
32
)	Pozri rozsudky z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 90), a z 3. decembra 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, bod 63).
(
33
)	Rozsudok z 26. júla 2017, ArcelorMittal Atlantique a Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 39).
(
34
)	Rozsudok z 26. júla 2017, ArcelorMittal Atlantique a Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 31 a osobitne v súvislosti s výrobou peliet body 37 a 44).
(
35
)	Rozsudok z 26. júla 2017, ArcelorMittal Atlantique a Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 44).
(
36
)	Rozsudky z 8. septembra 2016, Borealis a i. (C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 45), a z 26. júla 2017, ArcelorMittal Atlantique a Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 31).
(
37
)	Pozri vyššie, body 68 až 75.
(
38
)	Citované v pozn. pod čiarou 11, s. 6.
(
39
)	Ecofys, Fraunhofer a Öko‑Institut: „Sector report for the iron and steel industry“, november 2009.
(
40
)	Odôvodnenia 8 a 9 rozhodnutia 2011/278 a bod 41 napadnutého rozsudku, ako aj článok 10a ods. 1 štvrtý pododsek a článok 10a ods. 2 prvý pododsek smernice 2003/87.
(
41
)	Rozsudky z 8. septembra 2016, Borealis a i. (C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 45), a z 26. júla 2017, ArcelorMittal Atlantique a Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 31).
(
42
)	Správa o železnej rude, s. 6, a Správa o železe a oceli, s. 10.
(
43
)	Pozri aj body 18 a 21 žaloby vo veci T‑244/21.
(
44
)	Správa o železnej rude, s. 6 a 7.
(
45
)	Pozri rozsudky z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 90), a z 3. decembra 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, bod 63).
(
46
)	Body 38 a 39 odpovede na odvolanie.
(
47
)	Pozri rozsudok z 22. júna 2016, DK Recycling a Roheisen/Komisia (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, bod 49).
(
48
)	Pozri aj odôvodnenia 24 a 25 smernice 2009/29.
(
49
)	Pozri body 99 a 100 vyššie.
(
50
)	Pozri bod 58 vyššie.