62001CC0116_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I förevarande mål har Raad van State (Nederländernas högsta förvaltningsdomstol) bett domstolen om ett förhandsavgörande om korrekta kriterier för att skilja mellan förfaranden för bortskaffande av avfall och förfaranden för återvinning av avfall i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (nedan kallad förordningen).
2. Det kan noteras att sedan Raad van State begärde förhandsavgörande i förevarande mål har domstolen gett vägledning i fråga om hur denna särskiljning skall gå till i domen i målet ASA.
3. I förordningen fastställs förfaranden som skall följas när avfall transporteras från en medlemsstat till en annan för återvinning eller bortskaffande. Förfarandet är olika beroende på om avfallet skall återvinnas eller bortskaffas.
4. Förevarande mål gäller korrekt klassificering vid tillämpning av förordningen av avfall som avses att transporteras från Nederländerna till Belgien för att användas som bränsle för cementbrännugnar och som grundmaterial för produktion av klinkers i cementfarbriker. Den nationella domstolen vill framför allt veta om det är möjligt att göra en helhetsbedömning vid klassificering av en sådan process, som består av två skilda förfaranden, såsom återvinning eller bortskaffande.
Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser
Avfallsdirektivet
5. Enligt artikel 3.1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, med senare ändringar (nedan kallat direktivet), skall medlemsstaterna besluta om lämpliga förfaranden för att främja för det första "att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas" och för det andra så "i) att avfall återvinns genom återanvändning, vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar till att utvinna sekundära råvaror, eller ii) att avfall används som energikälla".
6. I artikel 5 i direktivet anges principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet. I artikeln föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder, genom samarbete mellan medlemsstater när detta är nödvändigt eller tillrådligt, för att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket måste utformas så att gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.
2. Nätverket måste även utformas så att det blir möjligt att ta hand om avfallet vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de bäst anpassade metoderna och den bästa tekniken, så att en hög nivå för miljö- och hälsoskyddet säkerställs."
7. I direktivet definieras bortskaffande som "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga [IIA]" och återvinning som "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga [IIB]".
8. Bilagorna IIA och IIB till direktivet är rubricerade "Åtgärder för slutligt omhändertagande" respektive "Återvinningsåtgärder". Båda bilagorna föregås av en anmärkning om att syftet med bilagan är att upprätta en förteckning över åtgärderna "så som de vidtas i praktiken" och att det slutliga omhändertagandet av avfall i enlighet med artikel 4 "... [måste] ske på ett sådant sätt att det inte äventyrar människors hälsa och utan användning av processer och metoder som kan vara skadliga för miljön".
9. Bland de angivna bortskaffningsförfarandena i bilaga IIA finns:
"D 10 Förbränning på land"
10. Bland de angivna återvinningsförfarandena i bilaga IIB finns:
"R 1 Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi
R 3 Återvinning/vidareutnyttjande av organiska ämnen som inte används som lösningsmedel (inklusive kompostering och andra former av biologisk omvandling)
R 5 Återvinning/vidareutnyttjande av andra oorganiska material [det vill säga andra än metaller och metallföreningar]
R 11 Användning av avfall från något av de förfaranden som är numrerade R 1-R 10".
11. I artikel 7 i direktivet anges följande:
"1. För att uppnå de mål som anges i artikel 3-5 skall sådana behöriga myndigheter som avses i artikel 6 vara skyldiga att så snart som möjligt upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen. Dessa planer skall i första hand omfatta
- typ, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas eller bortskaffas,
- allmänna tekniska krav,
- speciella åtgärder i fråga om vissa typer av avfall,
- lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande.
...
3. Medlemsstaterna får vidta de åtgärder som krävs för att förhindra avfallstransporter som inte överensstämmer med avfallsplanerna. De skall underrätta kommissionen och medlemsstaterna om sådana åtgärder."
Förordningen
12. Förordningen grundas på artikel 130s i EG-fördraget (nu artikel 175 EG i ändrad lydelse). Förordningens syfte är att införa ett harmoniserat system av förfaranden genom vilka avfallstransporterna kan begränsas för att säkerställa skyddet av miljön.
13. Avdelning II i förordningen har rubriken "Transport av avfall mellan medlemsstater". I kapitel A och B i avdelning II anges de förfaranden som skall användas för att transportera avfall för bortskaffande respektive avfall för återvinning.
14. I förordningen anges de definitioner av begreppen bortskaffande och återvinning som används i direktivet.
15. Förfarandet för transport av avfall för återvinning varierar beroende på avfallstypen. I bilagorna 2-4 till förordningen klassificeras ett visst avfall i en av tre listor. Bilaga 2 innehåller en "Grön avfallslista" med avfall som "normalt inte utgör en fara för miljön om det återvinns på ett korrekt sätt i destinationslandet". Bilaga 3 innehåller en "Gul avfallslista" och bilaga 4 en "Röd avfallslista" som omfattar avfall som anses särskilt farligt. Transporter av avfall som anges i bilaga 2 för återvinning skall endast åtföljas av ett dokument med viss föreskriven information. För transporter av annat avfall (inklusive det avfall som är i fråga i tvisten vid den nationella domstolen) för återvinning och transporter av avfall för bortskaffande gäller följande förfarande.
16. När anmälaren, huvudsakligen definierad som avfallets producent eller innehavare, har för avsikt att transportera detta avfall från en medlemsstat till en annan, skall han anmäla detta till den behöriga destinationsmyndigheten och sända en kopia av anmälan till behöriga avsändarmyndigheter samt till mottagaren.
17. Anmälan skall göras med hjälp av den fraktsedel som utfärdas av den behöriga avsändarmyndigheten. Anmälaren skall fylla i fraktsedeln och på begäran från behöriga myndigheter tillhandahålla kompletterande uppgifter och dokumentation. Han skall på fraktsedeln särskilt ange uppgifter om i) ursprung, sammansättning och mängd avseende avfallet och ii) de bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden som anges i bilaga IIA eller IIB till direktivet.
18. I fråga om transport av avfall för återvinning skall anmälaren på fraktsedeln även ange i) den planerade metoden för bortskaffande av restavfall sedan återvinning skett, ii) mängden återvunnet material i förhållande till restavfallet och iii) det uppskattade värdet av det återvunna materialet.
19. I fråga om avfall för bortskaffande ansvarar destinationsmedlemsstaten för att meddela tillstånd till transporten. Avsändarmedlemsstaten har rätt att invända och destinationsmedlemsstaten får endast meddela tillstånd om sådana invändningar inte har framförts. I fråga om avfall för återvinning har avsändarmedlemsstaten och destinationsmedlemsstaten rätt att invända mot en transport, men i regel krävs inget uttryckligt tillstånd.
20. Den viktigaste skillnaden mellan de förfaranden som gäller vid transport av avfall för återvinning respektive avfall för bortskaffande rör de grunder som olika berörda behöriga myndigheter kan åberopa när de invänder mot en planerad transport.
21. I fråga om avfall för bortskaffande skall invändningarna grundas på artikel 4.3. Enligt denna artikel tillåts särskilt i) medlemsstaterna att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot transporter av avfall för att genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå i enlighet med direktivet och ii) de behöriga avsändar- och destinationsmyndigheterna att göra skäliga invändningar mot planerade transporter som inte sker i enlighet med direktivet för att genomföra principen om tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå.
22. I fråga om avfall för återvinning skall invändningarna grundas på artikel 7.4. I artikel 7.4 a anges fem fall när de behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar. Endast det första och det femte fallet - som anges i första och femte strecksatserna i artikel 7.4 a - berörs i förevarande mål, och de är följande:
"- I enlighet med direktiv 75/442/EEG, särskilt artikel 7 i detta, eller ...
...
- om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar."
23. Enligt artikel 28.1 i förordningen får anmälaren tillämpa ett gemensamt anmälningsförfarande, när avfall för bortskaffande eller återvinning med samma fysikaliska och kemiska egenskaper regelbundet transporteras till samma mottagare längs samma transportväg. I artikel 28.2 anges att om ett gemensamt anmälningsförfarande tillämpas får en anmälan omfatta flera avfallstransporter under högst ett år.
Domstolens rättspraxis
24. Två av domstolens avgöranden är av särskilt intresse i förevarande mål.
25. För det första fastslog domstolen i målet Dusseldorp att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte är tillämpliga på avfall för återvinning och att avfall av detta slag därför skall kunna cirkulera fritt mellan medlemsstaterna för att kunna behandlas där, så länge inte transporten utgör en fara för miljön.
26. För det andra fastställde domstolen i målet ASA att det som framför allt utmärker en återvinningsåtgärd är att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet kan användas på ett meningsfullt sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål.
27. Domstolen fastställde även i målet ASA att det i artiklarna 4.3 och 7.4 ges en uttömmande uppräkning av de fall då en medlemsstat får motsätta sig en transport av avfall mellan medlemsstaterna.
Bakgrund och förfarande
28. Det kan vara till hjälp att inleda redogörelsen av de bakomliggande omständigheterna i tvisten vid den nationella domstolen med att förklara att cement tillverkas genom att råmaterial (kalk, sand/silikat, en liten andel aluminium och vanligtvis oxiderat järn) upphettas. Då dessa material förbränns uppstår cementklinker som huvudsakligen består av kalciumsilikat och aluminater. Dessa klinker mals sedan ner för att användas i cementtillverkning.
29. Målet vid den nationella domstolen uppstod till följd av två meddelanden från Verol Recycling Limburg BV angående avfall som detta bolag avsåg att transportera från Nederländerna till Belgien. Det första meddelandet avsåg 2 000 ton avfall bestående av lim, kitt, harts och målarfärg samt avfall innehållande silikon med sågspån. Det andra meddelandet avsåg 1 000 ton avfall bestående av halogenfattiga sediment med sågspån. I båda fallen skulle avfallet användas som bränsle i cementbrännugnar och som råmaterial för produktion av klinkers i cementfabriker. Enligt den nationella domstolen är energin som erhålles vid förbränningen av avfallet i denna bearbetningsprocess ett substitut för energin från förbränning av oanvänt råmaterial, nämligen annat bränsle, och askan är ett substitut för oanvänt råmaterial, nämligen sand. Närmare bestämt förbränns de organiska beståndsdelarna av det aktuella avfallet och resterna av de oorganiska beståndsdelarna används till klinkerproduktion. Efter detta återstår ingenting av avfallet.
30. Verol meddelade den behöriga nederländska myndigheten, Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministern för bostäder, planering och miljö), om de planerade tranporterna med användande av det gemensamma anmälningsförfarande som anges i artikel 28 i förordningen och upplyste om att avfallet avsågs att återvinnas. I fraktsedlarna hänvisas i samtliga fall till förfarandena R 1, R 3 och R 5 i bilaga IIB till direktivet. Avfallet skulle transporteras under en ettårsperiod.
31. I det beslut som ministern fattade med stöd av artikel 7.2 i förordningen hänvisade denne, under rubriken "Provet" som föregår den materiella delen av beslutet, till Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II (den nederländska flerårsplanen för omhändertagande av farligt avfall, nedan kallad MJP GA II) från juni 1997, och framför allt till följande text:
"Återvinning genom återanvändning av material
Återvinning genom återanvändning av material kan ske för ett visst antal avfallsflöden som skall förbrännas genom bearbetning eller användning i en produktionsprocess (exempelvis brännbart avfall som innehåller en hög halt av oorganiska ämnen vid tillverkning av cementklinkers). ... Eftersom det inte är möjligt att utveckla välgrundade generiska kriterier för att göra åtskillnad mellan återvinning genom återanvändning av material och bortskaffande av farligt avfall genom förbränning måste detta avgöras från fall till fall med stöd av de uppgifter som finns om avfallsflödet och om det sätt på vilket bearbetningen skall ske."
32. I beslutet anges vidare att den andel av avfallet som avsetts för återanvändning av material, nämligen 30 procent i det ena meddelandet och 40 procent i det andra, inte motiverade att den föreslagna processen kategoriserades som återvinning genom återanvändning av material. Det förefaller, genom detta uttalande, som om ministern beslutat att den föreslagna användningen av förbränningsresterna till klinkertillverkning inte utgjorde återvinning i den mening som avses i punkt R 5 i bilaga IIB. Enligt begäran om förhandsavgörande fattades detta beslut mot bakgrund av ministerns uppfattning att det är fråga om återvinning genom återanvändning endast när återanvändningen av materialet uppgår till 50 procent eller mer.
33. Ministern avslutade besluten med att godkänna de planerade transporterna med villkoret att för varje transport av avfall med ett klorinnehåll på 1 procent eller mindre måste det exporterade avfallet ha ett värmevärde på mer än 11 500 kJ/kg och att för varje transport av avfall med ett klorinnehåll på mer än 1 procent måste det exporterade avfallet ha ett värmevärde på mer än 15 000 kJ/kg. Ministern uppställde även dessa villkor med stöd av MJP GA II, enligt vilken värmevärdet i förhållande till avfallets klorinnehåll utgör relevant kriterium för återvinning som huvudsakligen innebär återanvändning som bränsle. För att det skall vara fråga om återvinning föreskrivs ett minsta värmevärde om 11 500 kJ/kg för farligt avfall med ett klorinnehåll på 1 procent eller mindre. För det fall att avfallet innehåller mer än 1 procent klor föreskrivs det i MPJ GA II att värmevärdet skall vara 15 000 kJ/kg.
34. Det framgår av handlingarna i målet att det aktuella avfallets genomsnittliga värmevärde var 16 000 kJ/kg, inom omfånget 800 till 30 000 kJ/kg, och att dess genomsnittliga klorinnehåll var mindre än 1 procent, inom omfånget 0 till 2 procent. Det kan därför antas att vissa frakter inte uppfyllde de villkor som ministern ställt upp och att export av dem följaktligen inte hade godkänts. I detta sammanhang har Verol uppgett att det hade möjlighet att exportera 1 400 ton av de 3 000 ton som den ursprungliga frakten omfattade. Av det som återstod behandlades en del i Nederländerna medan resten inte behandlades alls utan förvarades till en viss kostnad av Verol.
35. Verol inledde utan framgång ett klagomålsförfarande mot dessa beslut och överklagade sedan till Raad van State (Nederländernas högsta förvaltningsdomstol), avdelningen för administrativa överklaganden.
36. Verol har inför den nationella domstolen gjort gällande att ministern uppställt de ovannämnda villkoren som krav för godkännande på felaktiga grunder. Enligt sökanden skall den aktuella användningen av avfallet i cementindustrin i Belgien betraktas som sådan återvinning som avses i artikel 1 f i direktivet jämförd med bilaga IIB till detsamma. Enligt sökanden är det aktuella förfarandet ett sådant som avses i "R 1 Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi", i "R 3 Återvinning/vidareutnyttjande av organiska ämnen som inte används som lösningsmedel" och i "R 5 Återvinning/vidareutnyttjande av andra oorganiska material". Bearbetningen av avfallet genom den kombinerade processen leder enligt Verol till att allt avfall återanvänds. Ministern har i sitt beslut underlåtit att beakta den kombinerade processens resultat i sin helhet och i stället beaktat avfallets art och sammansättning.
37. Emellertid har ministern enligt den nationella domstolen anfört att en sådan kombinerad utvärdering av förbränningen av avfallet och omvandlingen av askresterna till cementklinkers inte är möjlig att göra med stöd av bestämmelserna i bilaga IIB till direktivet.
38. För att det skall vara möjligt att besvara frågan huruvida ministern har haft behörighet att göra invändning mot transporten av avfallet för det fall denna transport inte uppfyllde fastställda krav, anser den nationella domstolen att den först måste avgöra om den förevarande bearbetningsprocessen skall betraktas som bortskaffande eller som återvinning, i den mening som avses i artikel 1 e och 1 f i direktivet jämförd med bilagorna IIA och IIB till detta direktiv. Parterna är bland annat oeniga om huruvida bearbetningsprocessen skall anses utgöra återvinning i den mening som avses i punkterna R 1, R 3 och R 5 i bilaga IIB eller bortskaffande i den mening som avses i punkt D 10 i bilaga IIA. Den nationella domstolen anser att skillnaden mellan punkterna R 1, R 3 och R 5, å ena sidan, och punkten D10, å andra sidan, inte framgår av vare dig direktivet eller domstolens rättspraxis.
39. Den nationella domstolen har tillagt att parterna är överens om att allt avfall används som bränsle till cementbrännugnar och som råmaterial för framställning av cementklinkers i den aktuella bearbetningsprocessen, och att det genom denna process inte uppstår någon restprodukt. Med hänsyn till ordalydelsen av artikel 1 f i direktivet, enligt vilken återvinning är "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga IIB", synes en kombinerad utvärdering av (resultaten av) de olika förfarandena i en bearbetningsprocess som helhet inte kunna uteslutas. Med utgångspunkt häri uppkommer frågan om inte denna bearbetningsprocess skall anses utgöra återvinning i den mening som avses i R 1, R 3 och R 5 i direktivets bilaga IIB, med hänsyn till att allt avfall används.
40. Med hänsyn till det ovan anförda har Raad van State ansett att följande tolkningsfrågor skall ställas till domstolen:
"1. Skall direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (ramdirektivet) tolkas så att det gör det möjligt att betrakta en bearbetningsprocess för avfall, som består av flera förfaranden såsom beskrivits ovan, som en helhet?
2. Om så är fallet, är det fråga om återvinning i den mening som avses i R 1, R 3 och R 5 i ramdirektivets bilaga IIB, om bearbetningsprocessen innebär att allt avfall används?"
41. Den nationella domstolen anser att om svaret på fråga 1 är nekande måste det för varje del av bearbetningsprocessen avgöras om det är fråga om återvinning eller bortskaffande. Därvid uppkommer frågan om det är av betydelse i vilken omfattning avfallet bidrar till förbränningsprocessen i cementugnarna och i vilken omfattning det bidrar till framställningsprocessen för cementklinkers för att skilja på de förfaranden som avses i R 1, R 3 och R 5, å ena sidan, och i D 10, å andra sidan. I vilken omfattning avfallet bidrar till förbränningsprocessen kan avgöras med beaktande av värmevärdet och avfallets klorinnehåll. I vilken omfattning (askresterna av) avfallet bidrar till produktionsprocessen kan avgöras med beaktande av det oorganiska innehållet. Det kan inte uteslutas att ett förfarande som gäller avfall som innebär ett positivt bidrag till såväl förbränningsprocessen, det vill säga avfallet har ett värmevärde på mer än 0 kJ/kg, som framställningen av cementklinkers, det vill säga att det oorganiska innehållet utgör mer än 0 procent, skall betraktas som återvinning i den mening som avses i R 1, R 3 och R 5 i direktivets bilaga IIB. Om man i en och samma bearbetningsprocess skulle betrakta ett förfarande som återvinning och ett annat förfarande som bortskaffande uppkommer frågan om bearbetningsprocessen i sin helhet skall betraktas om återvinning eller som bortskaffande.
42. Med hänsyn till det anförda har Raad van State ansett att följande tolkningsfrågor skall ställas till domstolen:
"3.a. Om svaret på fråga 1 är nekande, är den omfattning i vilken avfallet (uttryckt i värmevärde) bidrar till förbränningsprocessen och den omfattning i vilken askresterna (uttryckt i andelen återanvänt material) bidrar till produktionsprocessen av betydelse för att klassificera vart och ett av förfarandena som återvinning eller bortskaffande (R 1, R 3 och R 5 jämfört med D10)?
3.b. Om så är fallet, utifrån vilka kriterier skall det avgöras om bidraget är tillräckligt för att förfarandet skall anses utgöra återvinning? Är det möjligt att tillämpa nationella kriterier om det saknas gemenskapskriterier?
4. Hur skall bearbetningsprocessen betraktas i sin helhet för det fall att ett förfarande skall klassificeras som återvinning medan ett annat skall klassificeras som bortskaffande?"
43. Verol, den tyska regeringen, den nederländska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen har inlämnat skriftliga yttranden. Ombud för den nederländska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen medverkade vid förhandlingen. Yttrandet från den tyska regeringen gäller endast fråga 3b. I yttrandet från Förenade kungarikets regering betraktas inte frågorna individuellt och i detta föreslås ett enhetligt svar på dem.
Den första frågan - korrekt tillvägagångssätt i fråga om en kombinerad process för avfallshantering
44. Den första frågan från den nationella domstolen gäller huruvida det enligt direktivet är möjligt att betrakta en bearbetningsprocess för avfall, som består av flera förfaranden, som en helhet.
45. Denna fråga föranleddes av den omständigheten att det förfarande som det aktuella avfallet skulle underställas utgörs av en kombinerad process som innefattar förbränning med energiåtervinning följt av användning av förbränningsresterna. I meddelandet om detta förfarande framställde Verol det som en kombination av i) huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi i enlighet med punkt R 1 i bilaga IIB, ii) återvinning/vidareutnyttjande av organiska ämnen som inte används som lösningsmedel enligt punkt R 3 och iii) återvinning/vidareutnyttjande av andra oorganiska material enligt punkt R 5 (de två senare kategorierna avspeglar omständigheten att avfallet innehåller båda typerna av ämnen). Det framstår som om ministern har bedömt de två stegen (förbränning och användning av rester) separat i syfte att godkänna den föreslagna transporten, först genom att besluta att omfattningen av den återanvändning som föreslagits inte var tillräcklig för att anses vara återvinning genom återanvändning av material och sedan genom att uppställa ett villkor om ett lägsta värmevärde som måste uppfyllas för att avfallet skulle kunna transporteras i syfte att återanvändas huvudsakligen som bränsle eller någon annan energikälla. Den nationella domstolens första fråga verkar gälla huruvida detta tillvägagångssätt för att klassificera en kombinerad process, som den i det aktuella fallet, var korrekt eller huruvida ministern, som Verol hävdat, borde ha gjort en helhetsbedömning av de båda stegen som skulle ha lett till slutsatsen att avfallet återvanns till 100 procent.
46. Frågan som den nationella domstolen har ställt avser således ett relativt litet problemområde som uppstått av den enkla anledningen att det i nationell rätt eller i praxis föreskrivs en miniminivå som måste uppfyllas för att ett förfarande som innefattar "återanvändning av material" skall klassificeras som återvinning i den mening som avses i förordningen.
47. Verol och den nederländska regeringen har gjort gällande att en sådan kombinerad process som är aktuell i förevarande mål måste bedömas som helhet medan kommissionen har gjort gällande motsatt uppfattning.
48. Verol har gjort gällande att tvisten gäller ett enda tekniskt förfarande och således en enda återvinningsprocess. Denna slutsats motsägs inte av den omständigheten att förfarandet som helhet inte beskrivs i bilaga IIB. Bilagorna till direktivet är inte uttömmande, vilket framgår av den anmärkning som inleder dem. Enligt bilagornas systematik förutsätts att en helhetsbedömning sker av en process som innefattar mer än ett förfarande.
49. Den nederländska regeringen har däremot framfört uppfattningen att förteckningarna i bilagorna IIA och IIB är uttömmande. Den process som beskrivs av den nationella domstolen utgör ett enda förfarande i den mening som avses i bilaga IIA eller IIB under förutsättning att ett av de faktiska förfarandena som ingår i processen motsvarar något av förfarandena i bilagorna IIA eller IIB. Den nederländska regeringen har vid förhandlingen tillagt att den anser att den nationella domstolens beskrivning av processen är vilseledande eftersom förbränningen och användningen av resterna för klinkers sker samtidigt och inte utgör två på varandra följande steg, vilket antyds i begäran om förhandsavgörande.
50. Kommissionen har gjort gällande att det är det första förfarandet i vilket avfallet skall användas som avgör huruvida avfallet skall framställas i meddelandet såsom avsett för bortskaffande eller återvinning i den mening som avses i förordningen. I förevarande mål har den nationella domstolen angett att avfallet först skall användas som bränsle i cementbrännugnar och att den energi som därmed uppstår skall ersätta den energi som normalt genereras av råmaterial. Kommissionen har ansett att denna process motsvarar "Huvudanvändning som bränsle" och således utgör återvinning. Det är möjligt att denna process kommer att medföra en ytterligare "andra generation" avfall, vilket är fallet i förevarande mål. Huruvida användningen av detta avfall utgör återvinning eller bortskaffande påverkar inte en korrekt klassificering av den första processen även om medlemsstaterna i enlighet med artikel 4 i direktivet "skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall bortskaffas utan ... att processer eller metoder används som kan skada miljön ... ".
51. I direktivet definieras "bortskaffande" och "återvinning" som "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilagorna IIA och IIB". Därmed framstår det som uppenbart att en sammansatt process inte utgör bortskaffande eller återvinning i den mening som avses i direktivet om den inte stämmer överens med någon av beskrivningarna i punkterna i dessa bilagor. När det gäller en sammansatt process som - liksom den i förevarande mål - inte exakt kan beskrivas som något av de förtecknade förfarandena håller jag med kommissionen om att det är bedömningen av det första förfarandet i processen som avgör huruvida en transport av avfall som avses att användas i processen skall beskrivas som avfall avsett för bortskaffande eller avfall avsett för återvinning i det meddelande som föreskrivs i förordningen. Jag anser att denna bedömning är korrekt med hänvisning till följande skäl.
52. Såsom Förenade kungarikets regering har gjort gällande uppstår avfallsrester till följd av många återvinningsförfaranden. Dessa måste i sin tur tas om hand, antingen genom ytterligare ett återvinningsförfarande eller genom bortskaffande. Frågan hur en sådan flerstegsprocess skall klassificeras enligt förordningen är följaktligen av praktisk betydelse. Därför är det kanske inte så förvånande att det enligt själva lagstiftningen förutsätts att sådana processer förekommer.
53. Exempelvis förutsätts det enligt direktivet att ett återvinningsförfarande i den mening som avses i bilaga IIB kan följas av ytterligare ett återvinningsförfarande. Bilaga IIB innehåller faktiskt en kategori som upprättats särskilt för en sådan situation eftersom det i punkt R 11 anges "[a]nvändning av avfall från något av de förfaranden som är numrerade R 1-R 10" som en separat kategori återvinningsförfaranden.
54. Enligt lagstiftningen förutsätts även att avfall helt korrekt kan anses vara avsett för återvinning även om ett inledande återvinningsförfarande följs av ett bortskaffningsförfarande. Detta följer av tredje strecksatsen i artikel 3.1 a i direktivet enligt vilken medlemsstaterna "skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja ... utveckling av lämpliga tekniker för slutligt bortskaffande av farliga ämnen som ingår i avfall som är avsett att återvinnas".
55. Denna förutsättning upprepas även i förordningen, enligt vilken anmälaren av avfall avsett för återvinning på fraktsedeln särskilt skall ange den planerade metoden för bortskaffande av restavfall sedan återvinning skett, mängden återvunnet material i förhållande till restavfallet och det uppskattade värdet av det återvunna materialet.
56. Såväl direktivets som förordningens systematik leder således till att frågan huruvida det enligt förordningen är korrekt att klassificera avfall såsom avsett för bortskaffande eller för återvinning skall besvaras genom en korrekt klassificering av det förfarande som avfallet först skall underställas, såsom kommissionen har gjort gällande.
57. Denna bedömning medför självfallet inte att avsändarmedlemsstaten därmed skulle sakna befogenhet att förhindra export av avfall som slutligen är avsett för bortskaffande av den enda anledningen att bortskaffningsförfarandet föregås av ett återvinningsförfarande. Enligt femte strecksatsen i artikel 7.4 a i förordningen kan medlemsstaterna framföra invändningar mot transporter av avfall avsett för återvinning, "om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar".
58. Slutligen vill jag påpeka att det tillvägagångssätt som jag förespråkar inte vederläggs av den nederländska regeringens påstående att de två aktuella förfarandena i förevarande mål (förbränning och användning av resterna) faktiskt sker samtidigt och inte successivt. Även om det är korrekt att de två förfarandena av praktiska skäl, i den höga temperatur som nås i cementbrännugnar, sker mer eller mindre ögonblickligen kan de emellertid vid bedömningen klart och tydligt särskiljas som separata steg. Förbränning av de organiska ämnena i avfallet bör logiskt sett föregå användningen av de icke-organiska resterna av denna förbränning. Det framgår dessutom av begäran om förhandsavgörande att det är denna bedömning som den nationella domstolen har gjort.
59. Följaktligen drar jag slutsatsen att om avfall skall underställas en kombinerad process som omfattar ett flertal separata identifierbara förfaranden avgör det första förfarandet huruvida avfallet är avsett för bortskaffande eller återvinning i den mening som avses i förordningen.
Den andra frågan - korrekt klassificering av den aktuella processen
60. Den andra frågan från den nationella domstolen gäller huruvida, vid ett jakande svar på den första frågan, den aktuella processen utgör sådan återvinning som avses i punkterna R 1, R 3 och R 5 i bilaga IIB om den innebär att allt avfall används.
61. Eftersom jag föreslår att det första frågan skall ges ett nekande svar uppkommer egentligen inte den nationella domstolens andra fråga. Emellertid kan det vara till nytta om jag ägnar några ord åt denna fråga.
62. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den nationella domstolens andra fråga uppkommit på grund av kravet i nationell rätt eller praxis att ett förfarande för "återanvändning av material" endast kan klassificeras som ett återvinningsförfarande om det medför att minst 50 procent av avfallet återanvänds. Mot bakgrund av mitt förslag till svar på den första frågan kommer emellertid en korrekt bedömning av en kombinerad process som den aktuella att avgöras utifrån den korrekta klassificeringen av det första steget i detta förfarande. I förevarande mål innefattar detta steg förbränning av avfallet i brännugnar i en cementfabrik, vilket ersätter bränsle från andra källor och således medför att naturresurser bevaras. Med hänvisning till de skäl som angavs i mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Tyskland anser jag att ett sådant förfarande utgör "[h]uvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi" i enlighet med punkt R 1 i bilaga IIB under förutsättning dels att större delen av avfallet används som bränsle, dels att den energi som därigenom genereras huvudsakligen används i så måtto att den största delen av den energi som därigenom genereras används. Det är därför uppenbart att det inte är nödvändigt att allt avfall används som bränsle för att villkoren i punkt R 1 skall anses uppfyllda.
Den tredje frågan - de nationella kriteriernas relevans och rättsenlighet
63. Med den tredje frågan pekar den nationella domstolen på ett antal problem angående de kriterier som anges i nederländsk rätt och praxis för att avgöra huruvida en viss process skall anses utgöra återvinning i enlighet med förordningen.
64. Med fråga 3a ställs domstolen inför frågan om den omfattning (uttryckt i värmevärde) i vilken avfallet bidrar till förbränningsprocessen och den omfattning (uttryckt i andelen återanvänt material) i vilken askresterna från detta avfall bidrar till produktionsprocessen är av betydelse för att klassificera vart och ett av förfarandena som återvinning eller bortskaffande (R 1, R 3 och R 5 eller D 10).
65. Frågan huruvida den omfattning (uttryckt i värmevärde) i vilken avfallet bidrar till förbränningsprocessen är av betydelse för att klassificera förbränningen som återvinning i enlighet med punkt R 1 i bilaga IIB eller bortskaffande i enlighet med punkt D 10 i bilaga IIA uppkom även i målet kommissionen mot Tyskland och jag har gjort en grundläggande bedömning i mitt förslag till avgörande i det målet. Jag drog slutsatsen att det enda kvantitativa kriterium som enligt lagstiftningen föreskrivs för ett återvinningsförfarande i enlighet med punkt R 1 var kravet på "[h]uvudanvändning" som bränsle eller någon annan energikälla. Jag har utvecklat ovan vad detta villkor innebär i praktiken. Ytterligare kvantitativa kriterier, som exempelvis avfallets värmevärde, är enligt min mening och på grundval av gällande bestämmelser irrelevanta vid en korrekt klassificering av ett förfarande som endera återvinning eller bortskaffande.
66. Den nationella domstolen vill även med fråga 3a veta huruvida den omfattning i vilken askresterna från avfallet bidrar till produktionsprocessen är relevant för frågan om klassificering av förfarandet som endera återvinning eller bortskaffande. Detta leder till den bredare frågan, som har viss allmän betydelse, hur omfattande (åter-)användningen måste vara för att anses utgöra återvinning. För att kunna svara på den frågan skulle domstolen vara tvingad att fastställa kriterier som måste uppfyllas för att ett förfarande skall anses höra till punkterna R 3 eller R 5 (återvinning/vidareutnyttjande av vissa organiska eller oorganiska material). De yttranden som har inlämnats till domstolen i förevarande mål har emellertid allmänt sett inte berört denna fråga. Eftersom det under alla förhållanden, mot bakgrund av mitt förslag till svar på den första frågan, inte är nödvändigt att svara på denna del av den tredje frågan för att den nationella domstolen skall kunna avgöra tvisten som är anhängiggjord inför den, kommer jag inte att behandla den ytterligare.
67. Med fråga 3b vill den nationella domstolen för det första veta utifrån vilka kriterier det skall avgöras om avfallets bidrag till förbränningen eller produktionsprocessen räcker för att förfarandet skall anses utgöra återvinning. I den omfattning som denna fråga avser vilken relevans bidraget från avfallet har i förbränningen, har den besvarats ovan. I den omfattning som den avser vilken relevans bidraget från avfallet har i produktionsprocessen, har jag påpekat varför jag inte anser att det är lämpligt eller nödvändigt att behandla denna fråga inom ramen för förevarande mål.
68. Med fråga 3b vill den nationella domstolen även veta om det är möjligt att i avsaknad av gemenskapskriterier tillämpa nationella kriterier vid bestämning av omfattningen av avfallets bidrag till förbränningen eller produktionen. Jag har behandlat denna fråga ganska omfattande i mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Tyskland, i vilket jag gav ett nekande svar på den frågan. Som jag angav i det förslaget framgår de oacceptabla följderna av att medlemsstater tillåts tillämpa egna kriterier på ett sådant sätt tydligt av de olika minsta värmevärden som, enligt uppgift inför domstolen, vissa medlemsstater kräver för avfall, för att dess förbränning med återvinning av genererad värme skall klassificeras som ett återvinningsförfarande enligt rubrik R 1 i bilaga IIB till direktivet. Dessa värmevärden ligger på mellan 5 000 kJ/kg i Frankrike och 21 000 kJ/kg i Förenade kungariket. Olika medlemsstaters tillämpning av så vitt skilda gränsvärden skulle tydligt gå emot syftet med målsättningarna för både direktivet, vars mål vilar på konstaterandet att "... en effektivare avfallshantering inom gemenskapen [kräver] en gemensam terminologi", och förordningen, vilken bygger på förutsättningen att olika medlemsstater kommer att tillämpa samma förfaranden för avfall som är avsett för särskilda åtgärder. Som kommissionen påpekade i målet kommissionen mot Tyskland skulle verkan av artikel 7.4 i förordningen, vilken innehåller en uttömmande uppräkning av de fall där medlemsstater får göra invändningar mot transporter av avfall för återvinning, minskas kraftigt, om medlemsstaterna hade friheten att ställa upp egna divergerande kriterier för att avgöra vilka förfaranden som skulle klassificeras som återvinningsförfaranden.
69. Det innebär inte att ett enhetligt kriterium som grundar sig på värmevärde inte kan vara ett användbart och fungerande medel för att skilja mellan återvinnings- och bortskaffningsförfaranden, om det fastställs på gemenskapsnivå. Det förefaller emellertid som om det ännu inte har varit möjligt att komma överens om ett sådant kriterium. I målet kommissionen mot Tyskland hänvisades domstolen till ett arbetsdokument som kommissionen lämnade in till kommittén för teknisk anpassning år 1999 i enlighet med direktivet, vilket innehåller bestämmelser om de ändringar som är nödvändiga för att anpassa bilagorna till direktivet, med hänsyn till vetenskapliga och tekniska framsteg som skall antas enligt ett föreskrivet förfarande i samarbete med en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. I detta dokument gavs ett antal förslag för att begränsa förflyttning av avfall som skulle förbrännas. Ett av de alternativ som övervägdes var utvecklingen av kriterier för att skilja tydligare mellan "Förbränning på mark" enligt rubrik D 10 i bilaga IIA och "Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder för att generera energi" enligt punkt R 1 i bilaga IIB. Ett av de kriterier som diskuterades var värmevärdet: det föreslogs att ett värmevärde på 17 000 kJ/kg skulle användas som gränsvärde. Det förefaller emellertid som om en distinktion på grundval av detta värmevärde inte godtogs av majoriteten av medlemsstaterna.
70. Jag vill slutligen tillägga att även om det enligt artikel 7.4 a i förordningen är tillåtet för avsändarmedlemsstaten att framföra invändningar mot föreslagna transporter "i enlighet med" artikel 7 i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna skall upprätta avfallshanteringsplaner, medför inte denna bestämmelse någon ovillkorlig rätt att motsätta sig transporter som inte sker i enlighet med en sådan plan. Att en medlemsstat skulle tillåtas innefatta kriterier i avfallshanteringsplaner om dinstinktionen mellan återvinning och bortskaffande som inte överensstämmer med direktivet skulle enligt min mening strida mot lagstiftningens systematik i sin helhet.
Den fjärde frågan - korrekt klassificering av en process som omfattar förfarande för återvinning och förfarande för bortskaffande
71. Med den fjärde och sista frågan vill den nationella domstolen veta hur bearbetningsprocessen skall betraktas i sin helhet för det fall att ett förfarande skall klassificeras som återvinning medan ett annat skall klassificeras som bortskaffande.
72. Jag har redan uppgett i mitt förslag till svar på den nationella domstolens första fråga att om avfall skall underställas en kombinerad process som omfattar ett flertal separata identifierbara förfaranden avgör det första förfarandet huruvida avfallet är avsett för bortskaffande eller återvinning i enlighet med förordningen. Närmare bestämt - och som kanske förutsågs av den nationella domstolen - skall avfall avsett för ett återvinningsförfarande, från vilket resterna senare skall genomgå ett förfarande för bortskaffande i enlighet med förordningen, meddelas som avfall avsett att återvinnas. Avsändarmedlemsstaten kan emellertid framföra invändningar mot sådana transporter i enlighet med femte strecksatsen i artikel 7.4 a i förordningen, "om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar". Avsändarmedlemsstaten kommer att kunna göra en sådan bedömning eftersom fraktsedeln i enlighet med förordningen skall innehålla information om den planerade metoden för bortskaffande av restavfall sedan återvinning skett, mängden återvunnet material i förhållande till restavfallet och det uppskattade värdet av det återvunna materialet.
73. Verol och den nederländska regeringen har gjort gällande att processer som innefattar såväl återvinnings- som bortskaffningsförfaranden skall klassificeras som återvinningsprocesser på grund av den framskjutna placering som återvinning har fått i direktivet. Mot bakgrund av min uppfattning ovan är detta argument irrelevant. Vidare har domstolen behandlat denna fråga i sin dom i målet ASA, i vilken den angett att principen att återvinning av avfall skall prioriteras, som syftar till att befrämja denna återvinning, per definition enbart är tillämplig på avfall som verkligen skall återvinnas och hindrar således inte att detta syfte kontrolleras av den behöriga avsändarmyndigheten.
Förslag till avgörande
74. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ger följande svar på de tolkningsfrågor som ställts av Raad van State (Nederländerna).
1) Om avfall skall underställas en kombinerad process som omfattar ett flertal separata identifierbara förfaranden avgör det första förfarandet huruvida avfallet är avsett för bortskaffande eller återvinning i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen.
2) Ett förfarande i vilket avfall förbränns i en process där det ersätter bränsle från andra källor utgör ett återvinningsförfarande i enlighet med punkt R 1 i bilaga IIB till rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, under förutsättning dels att större delen av avfallet används som bränsle, dels att den största delen av den energi som därigenom genereras används.