61999CC0298_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso por incumplimiento, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido diversas obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva relativa al reconocimiento de los arquitectos y, en relación con algunas normas nacionales que afectan a dicho sector, también en virtud de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios.
II. Marco jurídico
A. La Directiva 85/384/CEE
2. La Directiva 85/384 regula el reconocimiento mutuo de títulos en el sector de la arquitectura en el marco de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. Con este fin, establece exigencias mínimas para la formación de los arquitectos. Además, define algunos otros títulos que los Estados miembros deben reconocer. Por último, la Directiva 85/384 contiene algunas normas que pretenden facilitar el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. De conformidad con el artículo 31, apartado 1, de la Directiva 85/384, los Estados miembros debían adaptar su Derecho interno a la Directiva en el plazo de dos años a partir de la fecha de su notificación, es decir, a más tardar el 5 de agosto de 1987. Por lo que respecta al artículo 22, que contiene disposiciones relativas a la libre prestación de servicios, el plazo para la adaptación del Derecho interno se amplió a tres años.
3. Las disposiciones pertinentes serán descritas de manera detallada al analizar los diferentes motivos.
B. La normativa italiana
4. La República Italiana adaptó parcialmente su Derecho interno a la Directiva 85/384, sólo después de que el Tribunal de Justicia declarara que había incumplido las obligaciones que le incumben mediante la sentencia de 11 de julio de 1991 en el asunto C-296/90, mediante el Decreto del Presidente de la República nº 129, de 27 de enero de 1992 (en lo sucesivo, «Decreto nº 129/92»). En el artículo 12 del Decreto se preveía la adopción de nuevas medidas de adaptación del Derecho interno en un plazo de seis meses. Estas medidas fueron adoptadas el 10 de junio de 1994 bajo la forma de la Orden Ministerial nº 776 del Ministerio de Universidades e Investigación (en lo sucesivo, «Orden Ministerial nº 776/94»).
5. En aras de una mejor comprensión, las diferentes disposiciones de esta Orden Ministerial se expondrán, en la medida necesaria, al analizar los diferentes motivos del recurso.
III. Procedimiento y pretensiones
6. El 24 de septiembre de 1996, la Comisión comunicó al Gobierno italiano, mediante un escrito de requerimiento, que, en su opinión, la adaptación de su Derecho interno a la Directiva 85/384 era parcialmente defectuosa e incompleta, fijando un plazo de dos meses para que presentara sus observaciones. El Gobierno italiano no respondió a este escrito de requerimiento. Mediante su dictamen motivado de 23 de marzo de 1998, la Comisión exigió a Italia que pusiera fin a las infracciones existentes a juicio de la Comisión en un plazo de dos meses. Este plazo expiró el 23 de mayo de 1998 sin que ello sucediera.
7. Mediante el recurso interpuesto el 9 de agosto de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12, 20, 22, 27 y 31 de la Directiva 85/384/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1985, para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura, y que incluye medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios, en su versión modificada, y, en relación con el número 3 infra, del artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación), al:
1) no haber adoptado todas las medidas necesarias para adaptar su Derecho interno al artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, al artículo 4, apartado 2, y a los artículos 7, 11 y 14 de la Directiva 85/384/CEE;
2) - haber adoptado el artículo 4, apartado 2, letra a), del Decreto-ley nº 129, de 27 de enero de 1992 y el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Orden Ministerial nº 776 del Ministerio de Universidades e Investigación, de 10 de junio de 1994, que exigen con carácter general la presentación del título original o de una fotocopia legalizada del mismo,
- haber adoptado el artículo 4, apartado 2, letra c), del Decreto nº 129/92 y el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Orden Ministerial nº 776/94, que exigen con carácter general la aportación de una prueba de la nacionalidad,
- haber adoptado el artículo 4, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y el artículo 10 de la Orden Ministerial nº 776/94, que exigen en todos los casos la traducción jurada de los documentos,
- haber adoptado el artículo 11, apartado 1, letras c) y d), del Decreto nº 129/92, que amplía la validez de los certificados más allá del 5 de agosto de 1987;
3) haber prohibido a los arquitectos que prestan sus servicios mantener un estudio en su territorio (artículo 9, apartado 1, del Decreto nº 129/92);
4) obligar a los arquitectos que prestan sus servicios a inscribirse en el correspondiente Colegio de Arquitectos regional (artículo 9, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y artículos 7 y 8 de la Orden Ministerial nº 776/94), en la medida en que esta obligación no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 22 de la Directiva, y
5) haber aplicado el artículo 4, apartados 6 a 8, del Decreto nº 129/92 de un modo contrario a lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, de la Directiva.
2) Condene en costas a la República Italiana.
8. La República Italiana solicita que se desestime el recurso.
IV. Apreciación
9. Con carácter preliminar, procede señalar que la República Italiana se refirió, en una respuesta por escrito a una pregunta del Tribunal de Justicia y en la vista, a disposiciones más recientes de Derecho italiano que dispensan a los arquitectos de otros Estados miembros un trato más favorable que las disposiciones italianas examinadas en el marco del presente asunto. Aun cuando ello fuera cierto, carecería de pertinencia a efectos del presente litigio. Dichas disposiciones sólo fueron adoptadas con posterioridad a la interposición del recurso y una vez expirado el plazo señalado en el dictamen motivado. Dado que únicamente la situación de hecho y de Derecho existente en el momento de expirar dicho plazo resulta pertinente para determinar el objeto de litigio del procedimiento por incumplimiento, estas medidas más recientes no afectan en modo alguno a la resolución del presente procedimiento.
A. Sobre la imputación relativa a la falta de adaptación del Derecho interno a los artículos 4, apartado 1, 4, apartado 2, 11 y 14 de la Directiva 85/384
10. En primer lugar, la Comisión imputa a la República Italiana la no adaptación del Derecho interno a algunas disposiciones.
11. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 85/384 regula, en el párrafo segundo pertinente a efectos del presente asunto, el reconocimiento de los títulos obtenidos en Fachhochschulen alemanas. En el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/384 se establecen las condiciones en las que debe reconocerse asimismo una formación adquirida en el marco de la promoción social o de estudios universitarios a tiempo parcial.
12. El artículo 11 forma parte del capítulo III de la Directiva 85/384, que contiene disposiciones transitorias para la protección de los derechos adquiridos. Dicho artículo contiene una lista de títulos de diferentes Estados miembros que, de conformidad con el artículo 10, deben ser reconocidos de manera automática, con independencia de si se cumplen las exigencias establecidas en el artículo 3, cuando el titular ya estuviera en posesión de tales calificaciones en la fecha de la notificación de la Directiva 85/384 o hubiera comenzado los estudios sancionados por dichos títulos a más tardar al final del tercer año académico siguiente a dicha notificación. La redacción original del artículo 11 fue modificada tras la adhesión de España y Portugal. Con objeto de incorporar un nuevo título, el 2 de abril de 1986 se publicó una rectificación a la misma. La Comisión imputa a la República Italiana no haber tenido en cuenta dicha rectificación al adaptar su Derecho interno a la Directiva 85/384.
13. El artículo 14 de la Directiva 85/384 contiene disposiciones relativas al reconocimiento de títulos expedidos en la antigua República Democrática Alemana. El Derecho italiano no se adaptó a dichas disposiciones.
Alegaciones de las partes
14. La República Italiana alega que las disposiciones de la Directiva son directamente aplicables, ya que son suficientemente claras, precisas e incondicionales. En su opinión, este efecto directo excluye la existencia de un incumplimiento del Tratado. Según afirma, en las modificaciones posteriores se han introducido las adiciones necesarias. En su opinión, el efecto directo tampoco plantea ningún problema de seguridad jurídica, ya que el Derecho italiano no contiene ninguna disposición incompatible con la Directiva.
15. Además, la República Italiana distingue entre la obligación formal de adaptar su Derecho interno a una Directiva y la obligación de alcanzar los objetivos de la Directiva. La primera no puede cumplirse mediante la remisión al efecto directo de las disposiciones, sino únicamente mediante la adopción de disposiciones legales. Esto es algo que hizo mediante la promulgación del Decreto nº 129/92 y de la Orden Ministerial nº 776/94. Según la República Italiana, ahora debe examinarse únicamente si ha alcanzado los objetivos enunciados en la Directiva. Para ello, considera fuera de toda duda que pueden tenerse en cuenta las disposiciones de la Directiva directamente aplicables. Según la República Italiana, en el presente caso la Comisión no ha demostrado que en Italia no se hayan alcanzado los objetivos perseguidos por las citadas disposiciones de la Directiva.
16. La Comisión sostiene que el efecto directo de una Directiva no puede sustituir a la aplicación directa en su ordenamiento jurídico interno de dicha Directiva. Es jurisprudencia reiterada que los Estados miembros tienen obligación de garantizar plenamente, y de manera precisa, la aplicación de las disposiciones de la Directiva.
17. El efecto directo constituye únicamente, según la Comisión, una garantía mínima para los justiciables. Esta garantía mínima, impuesta a los Estados miembros con arreglo al artículo 189, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE, apartado 3), no puede servir de justificación para que un Estado miembro no adopte a su debido tiempo las disposiciones de ejecución necesarias para alcanzar el objetivo de la respectiva Directiva.
18. Por último, no sirve de justificación para limitarse a anunciar la adaptación del Derecho interno a la Directiva.
Definición de postura
19. Con arreglo al artículo 5, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE, párrafo primero) en relación con el artículo 189, párrafo tercero, del Tratado CE, los Estados miembros tienen la obligación de adaptar su Derecho interno plenamente y de forma precisa a las Directivas. Aunque la República Italiana ha adaptado su Derecho interno a la Directiva mediante un Decreto y una Orden Ministerial, no ha adoptado, sin embargo, ninguna disposición por lo que respecta a los artículos 4, apartado 1, 4, apartado 2, y 14 de la Directiva 85/384. Tampoco se discute que, aunque la República Italiana incluyó expresamente en un anexo del Decreto nº 129/92 todos los demás títulos con arreglo al artículo 11 de la Directiva 85/384, incluidos los correspondientes a Portugal y España, no tuvo en cuenta la mencionada rectificación de la misma. Por tanto, la adaptación de su Derecho interno fue incompleta.
20. Es jurisprudencia reiterada que también está excluido que un Estado miembro invoque la aplicabilidad directa de las Directivas para defenderse contra la imputación de adaptación incompleta de su Derecho interno a una Directiva.
21. Esta jurisprudencia se basa en que sólo la plena adaptación del Derecho interno crea claridad y seguridad jurídica para los justiciables. En tanto el Derecho nacional no se haya adaptado correctamente a la Directiva, los justiciables no están en condiciones de conocer sus derechos con toda su plenitud. Aun cuando el Tribunal de Justicia haya declarado que uno u otro precepto de una Directiva es suficientemente preciso e incondicional para ser invocado ante los órganos jurisdiccionales nacionales, de ello no se desprende, al menos para los profanos en el Derecho, ningún conocimiento cierto de sus derechos.
22. Frente a estas imputaciones, la República Italiana tampoco puede aducir que, en la práctica, se han alcanzado los objetivos perseguidos por las disposiciones controvertidas. Precisamente, según reiterada jurisprudencia las meras prácticas administrativas no son suficientes para garantizar la adaptación del Derecho interno a las disposiciones de una Directiva. Esta jurisprudencia se explica desde el punto de vista de la seguridad y la claridad jurídicas. Semejante práctica únicamente beneficia a los ciudadanos de la Unión que soliciten su reconocimiento como arquitectos en Italia a pesar de que el reconocimiento de sus títulos no está suficientemente regulado en el Derecho italiano. Aquellos otros que, debido a la falta de regulación, consideren que el reconocimiento de sus títulos no tiene ninguna perspectiva de éxito o, por esta misma razón, reciban información incorrecta sobre las verdaderas posibilidades de que se reconozca su título y, por consiguiente, renuncien por completo a solicitar autorización para ejercer su profesión, no se benefician de ella. Precisamente, la obligación de proceder a la plena adaptación del Derecho interno a las disposiciones de la Directiva pretende proteger a este grupo de personas.
23. El eventual efecto directo de las disposiciones de la Directiva no puede, por tanto, servir de justificación para la no adaptación del Derecho interno.
24. Por lo que respecta a la rectificación de la lista de títulos en relación con un título portugués, la normativa italiana resulta incluso particularmente propensa a dejar a sus titulares en una situación de ambigüedad sobre sus derechos, ya que, puesto que la lista de títulos es completa en todo lo demás, la idea de un defecto de adaptación del Derecho interno resulta un tanto lejana. La República Italiana hubiera podido y debido tener en cuenta dicha rectificación a la hora de adaptar su Derecho interno a la Directiva, ya que dicha adaptación sólo tuvo lugar varios años después de introducida la rectificación.
25. En consecuencia, este motivo es fundado.
B. Sobre la imputación relativa a la no adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva 85/384
26. El artículo 7 de la Directiva 85/384 tiene el siguiente tenor:
«1. Cada Estado miembro comunicará con la mayor rapidez, simultáneamente a los demás Estados miembros y a la Comisión, la lista de los diplomas, certificados y otros títulos de formación que se expiden en su territorio y que satisfacen los criterios de los artículos 3 y 4, así como los establecimientos o autoridades que los expiden.
La primera comunicación se enviará dentro de los doce meses siguientes a la notificación de la presente Directiva.
Cada Estado miembro comunicará de la misma forma los cambios que han tenido lugar relativos a los diplomas, certificados y otros títulos de formación que se expidan en su territorio, en particular los que ya no cumplen las exigencias de los artículos 3 y 4.
2. Las listas y sus actualizaciones se publicarán por la Comisión a efectos informativos en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, transcurrido un plazo de tres meses a partir de su comunicación. Sin embargo, la publicación de un diploma, certificado u otro título se aplazará en los casos previstos en el artículo 8. La Comisión publicará listas consolidadas periódicamente.»
27. La República Italiana no mencionó, ni en sus escritos ni en la vista, ninguna disposición referida de manera expresa e inequívoca a esta normativa o a las listas y comunicaciones que en ella se mencionan.
Alegaciones de las partes
28. Ambas partes se remiten parcialmente a las alegaciones ya expuestas en la letra A supra.
29. La Comisión imputa a la República Italiana, en particular, haber adaptado sólo parcialmente su Derecho interno al artículo 7 de la Directiva. Sólo los diplomas mencionados en el artículo 11 de la Directiva se citan en el anexo del Decreto nº 129/92. Falta cualquier referencia a las comunicaciones de la Comisión que contienen los títulos que deben reconocerse. Además, tampoco se indica que los diplomas mencionados en dichas comunicaciones deben ser objeto de un reconocimiento automático.
30. La Comisión señala que los Estados miembros no pueden invocar dificultades de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario. Según la Comisión, de la República Italiana cabe esperar, desde luego, que mantenga actualizada una lista de este tipo mediante Órdenes Ministeriales.
31. Tampoco la referencia a la aplicación de las comunicaciones de la Comisión libera de su responsabilidad a la República Italiana. La inobservancia de una obligación impuesta por una norma de Derecho comunitario es, en sí misma, constitutiva de incumplimiento. La consideración de que esa inobservancia no ha producido consecuencias negativas carece de pertinencia.
32. En opinión de la República Italiana, no es necesario proceder a una enumeración expresa en el Derecho nacional de los títulos que deben reconocerse de manera automática. Es suficiente con tener en cuenta en la práctica las correspondientes comunicaciones de la Comisión. Debido al gran número de comunicaciones relativas al reconocimiento de títulos, es muy difícil, según la República Italiana, mantener actualizada dicha lista y evitar los malentendidos en perjuicio de los afectados.
Definición de postura
33. Según entiendo, en el marco de este motivo la Comisión critica que el Derecho italiano no contenga una lista de los títulos que deben reconocerse ni se remita expresamente a las correspondientes listas publicadas por la Comisión en el Diario Oficial.
34. En primer lugar, procede señalar que el artículo 7 de la Directiva no menciona expresamente la obligación de incorporar de manera automática a una lista nacional de los diplomas que deben reconocerse los diplomas incluidos en las comunicaciones y listas de la Comisión ni de remitirse a dichas comunicaciones. Tampoco los considerandos de la Directiva ofrecen ningún indicio de dicha obligación.
35. No obstante, dicha obligación podría desprenderse del contexto normativo en el que se inscribe el artículo 7 con otras disposiciones de la Directiva 85/384. En el artículo 2 se dispone que los Estados miembros deben reconocer los títulos obtenidos mediante una formación que cumpla las exigencias del artículo 3. Sólo en el artículo 7 se indica quién aprecia qué formaciones cumplen dichas exigencias. Con arreglo a este último artículo, en principio quien decide es el Estado miembro en cuyo territorio se ha expedido el título. Posteriormente, este Estado miembro comunica la correspondiente lista de títulos a la Comisión, que normalmente la publica en el Diario Oficial. Por último, los artículos 8 y 9 regulan el procedimiento mediante el cual deben resolverse las diferencias de opinión sobre la calidad de los títulos.
36. En consecuencia, las comunicaciones que la Comisión debe publicar en el Diario Oficial revisten una importancia central para la eficacia práctica del reconocimiento mutuo de títulos en el sector de la arquitectura. Los títulos enumerados en dichas comunicaciones son objeto de un reconocimiento automático. Por tanto, la adaptación plena y precisa del Derecho interno al procedimiento de reconocimiento de la Directiva 85/384, tal como está establecido en los artículos 2, 3, 7, 8 y 9 de la misma, exige o bien la reproducción de la lista de todos los títulos que deben reconocerse, o bien, al menos, una referencia expresa a las comunicaciones de la Comisión. La máxima eficacia práctica se alcanzaría si el Derecho nacional se remitiera de manera expresa a las comunicaciones de la Comisión a la vez que enumerara -de forma no vinculante- todos los títulos que deben reconocerse.
37. Pese a ello, el Derecho italiano no contiene ninguna disposición suficiente acerca de qué títulos deben reconocerse. Las listas existentes se refieren únicamente a los títulos que deben reconocerse con carácter transitorio (artículo 11 de la Directiva 85/384, véase supra). El artículo 2 del Decreto nº 129/92 parece establecer el reconocimiento de los títulos que cumplan las exigencias del artículo 3 de la Directiva 85/384. El artículo 5, apartado 1, letra a), del Decreto nº 129/92 permite el establecimiento cuando la persona interesada posea un título reconocido, y el artículo 9, apartado 1, letra a), contiene una disposición en el mismo sentido para el ejercicio de la libre prestación de servicios. Sin embargo, la norma central en virtud de la cual se determina qué títulos deben ser reconocidos de manera automática no está recogida en el Derecho italiano. Ciertamente, es posible que, en la práctica, se tengan en cuenta las comunicaciones de la Comisión, pero el titular de un título contenido en alguna de ellas no puede derivar su derecho a un reconocimiento automático ni directa ni indirectamente del Derecho italiano. No es en modo alguno suficiente que los títulos que deben reconocerse puedan deducirse de las publicaciones efectuadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Esta publicación no ofrece a los justiciables, sin la incorporación de la correspondiente obligación a la legislación italiana, ninguna garantía de que las autoridades italianas la aplicarán efectivamente.
38. Por consiguiente, la República Italiana no ha adaptado su Derecho interno plenamente y de forma precisa al procedimiento de reconocimiento mutuo de títulos establecido en los artículos 2, 3, 7, 8 y 9 de la Directiva 85/384. En consecuencia, también este motivo de la Comisión es fundado.
C. Sobre la exigencia de presentar el título original o una copia legalizada del mismo
39. En el artículo 27 de la Directiva 85/384 se dispone que el Estado miembro de acogida puede, en caso de dudas justificadas sobre la autenticidad de un título, exigir del Estado de origen una confirmación de su autenticidad. En el artículo 4, apartado 2, letra a), del Decreto nº 129/92 se dispone, en cambio, que la solicitud de reconocimiento de un título debe ir acompañada del título original o de una copia legalizada del mismo.
Alegaciones de las partes
40. La Comisión alega que las exigencias del artículo 4, apartado 2, letra a), del Decreto nº 129/92 sólo están permitidas en caso de que existan dudas sobre la autenticidad del título. Según afirma, dicha disposición infringe el artículo 27 de la Directiva 85/384, ya que establece con carácter general un requisito adicional para el ejercicio del derecho de establecimiento que no es apropiado ni está justificado.
41. La presunción de fraude legal contenida en la norma italiana crea un obstáculo para el ejercicio de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento que es contrario a la filosofía de la Directiva. Según la Comisión, de la sentencia Centros se deduce que, para responder a la cuestión de si existe un comportamiento fraudulento, debe procederse a una apreciación caso por caso.
42. Además, la obligación de presentar el diploma original o una copia legalizada del mismo lleva consigo costes adicionales. También debe tenerse en cuenta el riesgo de que el diploma se pierda y la posibilidad de que el procedimiento se alargue.
43. El objetivo de esta obligación -acreditar las cualificaciones adquiridas- puede alcanzarse también, según la Comisión, con la ayuda de una simple certificación o de una fotocopia. Por tanto, la norma italiana va más allá de lo necesario para alcanzar un eventual objetivo de interés general.
44. Según la Comisión, el artículo 27 de la Directiva no puede justificar esta exigencia, sino que incluso se opone a ella. Dicha disposición debe ser objeto de una interpretación estricta, y únicamente contempla la comprobación de la autenticidad de los títulos en el caso de que se sospeche la existencia de un comportamiento fraudulento. De ello cabe deducir, a contrario, que, de no existir dudas justificadas, no es necesario probar la autenticidad de un título.
45. La República Italiana alega que no existe ningún obstáculo para el ejercicio de las libertades fundamentales. Según afirma, la normativa italiana no es un síntoma de desconfianza generalizada, sino una garantía para la correcta aplicación de las disposiciones comunitarias y para la seguridad jurídica.
46. El artículo 27 de la Directiva 85/384 no regula esta cuestión, sino que se refiere únicamente a la confirmación de la autenticidad mediante la exigencia de la confirmación por parte del Estado de origen del arquitecto.
47. Siempre según la República Italiana, los obstáculos a que se refiere la Comisión no son ni inapropiados ni desproporcionados.
Definición de postura
48. La Directiva no contiene ninguna normativa expresa sobre la cuestión de si los Estados miembros pueden exigir, en el marco del procedimiento de reconocimiento de los títulos, la presentación de los títulos originales o de una copia legalizada de los mismos. No obstante, en el caso de que el artículo 27 de la Directiva 85/384 debiera entenderse en el sentido de que regula el único procedimiento mediante el cual debe comprobarse la autenticidad de un título, dicho artículo podría ser contrario a tal exigencia.
49. Con arreglo a su tenor, el artículo 27 de la Directiva 85/384 únicamente regula el caso especial en el que, debido a la existencia de dudas justificadas, el Estado de acogida exige a las autoridades competentes del Estado de origen la confirmación de la autenticidad de un título. En ese caso, las autoridades del Estado de origen deben cooperar con las del Estado de acogida y, en su caso, expedir una confirmación de la autenticidad.
50. El supuesto regulado en el artículo 4, apartado 2, letra a), del Decreto nº 129/92, en el cual el solicitante debe adjuntar a su solicitud el diploma original o una copia legalizada del mismo, no es, sin embargo, conforme a su tenor, objeto del artículo 27 de la Directiva 85/384.
51. La posición sistemática que ocupa el artículo 27 entre las disposiciones finales de la Directiva 85/384 no ofrece ningún indicio de si se trata de una prohibición general, salvo en el caso de que existan dudas justificadas, de exigir de los eventuales candidatos el diploma original o una copia legalizada del mismo. Por tanto, parece tratarse de una disposición -por así decir general- aplicable a todos los demás capítulos. Sin embargo, de ello no cabe deducir que su ámbito de aplicación vaya más allá de lo establecido en su tenor.
52. Ni la génesis ni el sentido y la finalidad de la disposición ofrecen ningún indicio de que se opongan a la adopción de medidas unilaterales por parte de los Estados miembros para asegurarse de la autenticidad de los títulos que deben reconocer.
53. Si se considera asimismo el objetivo de la Directiva 85/384 consistente en facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, resulta evidente que, en principio, no se pretendía excluir otros métodos de acreditación de la autenticidad de los títulos. En el caso de que un solicitante aportara únicamente una copia y las autoridades italianas albergaran dudas justificadas acerca de si el solicitante posee efectivamente el correspondiente título, es manifiesto que no sería necesario consumir tiempo en consultar a las autoridades del Estado de origen. Por el contrario, lo apropiado en ese caso sería pedir antes al solicitante que presentara el título original.
54. De ello cabe deducir que el artículo 27 de la Directiva 85/384 no regula, en todo caso, el único método de verificación de los títulos. En consecuencia, dicha disposición de la Directiva no puede oponerse al artículo 4, apartado 2, letra a), del Decreto nº 129/92.
55. No obstante, la ilegalidad de esta norma podría derivarse directamente de las libertades fundamentales. Se trata, en todo caso, de una discriminación indirecta, ya que quienes solicitan el reconocimiento de títulos de otros Estados miembros son en la mayoría de los casos nacionales no italianos. Por consiguiente, existe cuando menos un perjuicio potencial para la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. En consecuencia, debe examinarse si la exigencia de presentación de los originales o de copias legalizadas de los títulos está justificada por razones imperiosas de interés general.
56. En este caso, el interés general consiste en obtener una prueba de la existencia real del título invocado. En efecto, la propia Directiva 85/384 reconoce el interés en que únicamente ejerzan como arquitectos aquellas personas que puedan acreditar la adquisición de unas determinadas cualificaciones mediante un título reconocido. El reconocimiento de certificados falsificados iría en detrimento de este interés general.
57. Las copias sólo son adecuadas para demostrar la existencia de un documento original en cierta medida, ya que la realización de la copia deja amplio margen para la manipulación de ésta. La presentación del original o de una copia legalizada dificulta el fraude a las autoridades que conocen de la solicitud. En consecuencia, una exigencia como ésta es adecuada para garantizar en mayor medida la autenticidad del título invocado que la posibilidad de presentar una simple copia.
58. Además, parece asimismo excluido que la existencia de un documento original pueda garantizarse con la misma seguridad por un medio menos oneroso que la presentación de dicho documento o de una copia legalizada del mismo. Precisamente, esta última constituye una alternativa válida cuando se teme la pérdida del original.
59. Por último, esta exigencia no parece inapropiada. Los costes y las formalidades relacionados con la presentación del original o de una copia legalizada del mismo son relativamente escasos. Por lo demás, es una práctica habitual que las autoridades de los Estados miembros, e incluso las autoridades de la Comunidad, exijan la aportación de los originales de los justificantes o de una copia legalizada de los mismos.
60. Por consiguiente, el artículo 4, apartado 2, letra a), del Decreto nº 129/92 tampoco es contrario a las libertades fundamentales.
61. En consecuencia, este motivo de la Comisión carece de fundamento.
D. Sobre las exigencias de presentar todos los documentos traducidos al italiano y aportar una prueba de la nacionalidad
62. El artículo 4, apartado 2, letra c), del Decreto nº 129/92 y el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Orden Ministerial nº 776/94 establecen, en ambos casos, que la solicitud de reconocimiento de un título debe ir acompañada de una prueba de la nacionalidad. El artículo 4, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y el artículo 10 de la Orden Ministerial nº 776/94 establecen que todos los documentos que no estén redactados en lengua italiana deben ir acompañados de una traducción al italiano. Dichas traducciones deben estar legalizadas por las autoridades diplomáticas o consulares del país en el que se hayan redactado los documentos o ir acompañadas de una certificación de un traductor jurado de que se trata de una traducción fiel del original.
63. La Directiva 85/384 no contiene ninguna norma expresa a este respecto.
Alegaciones de las partes
1) Sobre la aportación de una prueba de la nacionalidad
64. La República Italiana alega que no constituye ningún obstáculo al establecimiento de los arquitectos. En los Estados miembros, la prueba de la nacionalidad puede obtenerse de manera sencilla y rápida. No existe, por tanto, una limitación de los derechos conferidos por la Directiva.
65. Además, en la práctica administrativa en lugar de exigirse la certificación de la nacionalidad es suficiente con presentar copias de los documentos nacionales válidos. Según la República Italiana, esta referencia a la práctica administrativa no supone un reconocimiento de la existencia de la infracción. Tan sólo se trata de una aproximación a los hechos.
66. La Comisión alega que la exigencia de una prueba de la nacionalidad constituye una infracción desproporcionada e injustificada de la libertad de establecimiento -artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación)-, dado que el pasaporte puede considerarse suficiente para confirmar la pertenencia a otro Estado miembro.
67. La práctica administrativa tan sólo pone de manifiesto, a su entender, el reconocimiento del carácter desproporcionado de esta obligación por parte de las autoridades italianas. Exigencias imperiosas de seguridad jurídica exigen, según la Comisión, ante los riesgos de comportamiento arbitrario de los poderes públicos, la eliminación definitiva de las disposiciones contrarias mediante disposiciones nacionales de carácter vinculante.
2) Sobre la traducción de los documentos
68. En primer lugar, para la República Italiana no se ha demostrado que la obligación de aportar los documentos constituya un obstáculo y dificulte el reconocimiento de los diplomas en la República Italiana.
69. La obligación de aportar una traducción oficialmente legalizada tiene sentido, en su opinión, en razón del contenido técnico de los documentos y de las dificultades que plantea la correcta comprensión de los textos. No se trata de una presunción de comportamiento fraudulento, sino más bien de tener en cuenta las dificultades objetivas de carácter lingüístico. Mediante esta obligación de aportación inmediata de las traducciones se pretenden evitar las demoras que podrían derivarse de las peticiones de información más precisa.
70. Por último, la República Italiana alega que en la práctica administrativa italiana se renuncia a exigir las traducciones en la medida en que los documentos aportados ya sean conocidos en virtud de procedimientos anteriores. A su juicio, esta práctica administrativa no es ilegal, sino que constituye la aplicación racional de las disposiciones a la vista del objetivo perseguido y del objetivo general de economía procesal.
71. La Comisión alega que la obligación de aportar los documentos alarga el procedimiento y genera costes. A diferencia de una simple traducción, la obligación de adjuntar una traducción oficial legalizada por las autoridades diplomáticas o consulares o certificada por un traductor jurado constituye una obligación adicional.
72. El riesgo de que se produzca un retraso en el procedimiento no elimina la necesidad de que existan dudas justificadas.
73. Según la Comisión, el objetivo de comprobar que se cumplen los requisitos para el reconocimiento del título puede alcanzarse con la ayuda de una traducción no oficial. Sólo cuando existan sospechas de un comportamiento fraudulento es posible establecer una excepción a este principio. Esta posibilidad ya está contemplada y garantizada por los artículos 17, apartado 4, y 18, apartado 2, de la Directiva 85/384.
74. Según la Comisión, la obligación se estableció de forma indiferenciada, y afecta a todos los arquitectos, con independencia de si son titulares o no de un diploma reconocido ya por las autoridades italianas.
75. El hecho de que en la práctica administrativa se renuncie a exigir la obligación de aportar una traducción jurada en la medida en que las autoridades ya estén familiarizadas con los diferentes diplomas y estén en condiciones de entender los documentos no garantiza, según la Comisión, una plena adaptación del Derecho interno a la Directiva. Cualquier persona interesada empezaría por informarse sobre la situación jurídica y evaluar el interés económico en el ejercicio de la actividad. Dicha persona tendría en cuenta las normas y prohibiciones vigentes.
76. Aun en el caso de que se admitiera que la infracción tiene únicamente un carácter limitado, ello no puede liberar a la República Italiana de la obligación de adaptar su Derecho interno a la Directiva de manera correcta y plena, ya que no existe un umbral mínimo para que pueda determinarse la existencia de una infracción.
Definición de postura
77. La Comisión limita expresamente estas pretensiones de su recurso a que se declare que la República Italiana ha infringido los artículos 12, 20, 22, 27 y 31 de la Directiva 85/384. No se refiere a ninguna libertad fundamental ni, de forma general, al Tratado. No obstante, en su fundamentación parte de la base de la existencia de una violación de la libertad de establecimiento. En consecuencia, tales pretensiones deben entenderse, no obstante su tenor, en el sentido de que tienen por objeto que se declare que existe una infracción de dichas disposiciones de la Directiva y de la libertad de establecimiento.
78. No se aprecia que la exigencia de aportar una prueba de la nacionalidad y presentar los documentos junto con una traducción jurada de los mismos infrinja ninguna disposición de la Directiva 85/384.
79. No obstante, podría haber una violación de la libertad de establecimiento. Las exigencias italianas dificultan, cuando menos, el reconocimiento de los títulos de arquitectos que pretendan establecerse en Italia. Dichas exigencias tienen un carácter al menos indirectamente discriminatorio, ya que la mayoría de las personas que solicitan el reconocimiento de títulos son nacionales no italianos. Es cierto que tanto la verificación de la nacionalidad del solicitante como la comprensión del contenido de los documentos parecen constituir intereses generales justificados. Sin embargo, ni la aportación de una prueba específica ni la presentación de traducciones juradas son necesarias, según las propias alegaciones de Italia, para satisfacer dichos intereses. De acuerdo con dichas alegaciones, las propias autoridades italianas se conforman, normalmente, con copias de los documentos personales válidos, y renuncian a exigir la aportación de traducciones cuando ya están familiarizadas con los títulos de que se trata.
80. En relación con la aportación de traducciones, hay que reconocer que el Derecho comunitario permite a las Administraciones nacionales, en principio, trabajar únicamente en sus lenguas oficiales y comunicarse en ellas con los ciudadanos de la Unión. En consecuencia, no puede exigirse que las Administraciones nacionales acepten documentos en todas las lenguas de otros Estados miembros sin traducir. No obstante, la Directiva 85/384 tiene por objeto facilitar el ejercicio de la profesión de arquitecto a los arquitectos formados en otros Estados miembros. Este objetivo exige que las autoridades nacionales utilicen también los conocimientos de otras lenguas de que dispongan en lugar de insistir de manera inflexible en exigir la presentación de traducciones juradas. En consecuencia, la libertad de establecimiento, tal como debe interpretarse a la luz de la Directiva 85/384, permite exigir la aportación de traducciones juradas únicamente en el caso de que, de otro modo, la autoridad que conoce de la solicitud no pueda comprender el documento de que se trate. En el caso de que los funcionarios encargados u otros agentes de la respectiva autoridad a los que pueda recurrirse sin un esfuerzo desproporcionado posean los conocimientos necesarios para poder leer el documento en su versión original o con ayuda de una traducción no oficial, la exigencia de aportar una traducción jurada no sería necesaria y por tanto, sería desproporcionada. En consecuencia, las exigencias que vayan más allá de esto establecidas en el artículo 4, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y en el artículo 10 de la Orden Ministerial nº 776/94 son incompatibles con la libertad de establecimiento.
81. Por lo demás, debe señalarse que no existe un umbral mínimo para que pueda determinarse la existencia de una infracción. Aun en el caso de que las repercusiones económicas de la infracción sean más bien modestas, en el ámbito del incumplimiento de las obligaciones legislativas que incumben a los Estados miembros no existe una norma de minimis.
82. Por consiguiente, el artículo 4, apartado 2, letra c), del Decreto nº 129/92 y el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Orden Ministerial nº 776/94, así como el artículo 4, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y el artículo 10 de la Orden Ministerial nº 776/94, son incompatibles con el artículo 52 del Tratado CE.
E. Sobre la imputación relativa al reconocimiento desmesurado de los derechos adquiridos
83. El artículo 12 de la Directiva 85/384 prevé una excepción a las exigencias mínimas de formación para los arquitectos establecidas en los artículos 3 y 4 de la Directiva. Bajo determinadas condiciones, los Estados miembros reconocen también el título profesional de arquitecto a aquellas personas que, en el momento de la aplicación de la Directiva, tuvieran derecho, en otro Estado miembro, a utilizar el título profesional de arquitecto sin cumplir con dichos requisitos.
84. El artículo 11, apartado 1, letras c) y d), del Decreto nº 129/92 reconoce el título profesional de arquitecto a aquellas personas que, con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Decreto, es decir, hasta el 19 de febrero de 1992, tuvieran derecho, en otro Estado miembro, a utilizar dicho título.
Alegaciones de las partes
85. La Comisión alega que la expiración del período de validez de los certificados que pueden expedirse en el marco del artículo 12 de la Directiva 85/384 coincide con la del plazo para cumplir la obligación de aplicar la Directiva, es decir, el 5 de agosto de 1987. Ésta es la última fecha en la que los afectados hubieran podido obtener autorización para utilizar el título profesional de arquitecto y cumplir los requisitos para el ejercicio de esta actividad.
86. El artículo 11, apartado 1, letras c) y d), del Decreto nº 129/92 prorrogó este plazo hasta la entrada en vigor del Decreto a principios de 1992, es decir, aproximadamente cinco años después de expirado el plazo para la aplicación de la Directiva. Sin embargo, según la Comisión el artículo 12 de la Directiva constituye únicamente una disposición transitoria y, por tanto, una excepción a las normas generales que, como tal, debe interpretarse de manera restrictiva. Según la Comisión, también el Tribunal de Justicia se inclinó, en relación con una cuestión similar relativa al reconocimiento de los odontólogos, por una interpretación estricta. El carácter «transitorio» de este defecto en la adaptación del Derecho interno no lo justifica.
87. Además, la Comisión señala que los potenciales clientes de los arquitectos deben poder confiar en que éstos cumplen las exigencias de la Directiva 85/384. En su opinión, la situación de los clientes de un arquitecto indebidamente reconocido en caso de derrumbamiento de la casa que ha construido no se diferencia fundamentalmente de la situación de los pacientes de un médico en caso de error en el tratamiento.
88. Por último, la Comisión considera que la «generosidad» de la República Italiana constituye una injusticia adicional para los titulares de títulos reconocidos por la Directiva, ya que se ven equiparados a arquitectos que no cumplen las exigencias de la Directiva.
89. Italia alega que la prolongación del período transitorio se debe a la tardía adaptación de su Derecho interno a la Directiva. Según explica, se quiso otorgar a los afectados un período transitorio equivalente al período que se hubiera establecido en caso de haberse adaptado su Derecho interno a la Directiva a su debido tiempo. Al fijar el período máximo de vigencia de los certificados, el legislador comunitario partió de la base de que se observaría el plazo establecido para la aplicación de la directiva, y no contempló ningún efecto jurídico en caso de no adaptación del Derecho interno dentro de un determinado plazo.
90. La República Italiana señala que algunos titulares de derechos adquiridos de buena fe podrían haberse beneficiado del reconocimiento especial establecido en la Directiva, mientras que otros se hubieran visto sujetos al estricto procedimiento de verificación establecido de conformidad con los artículos 3 y 4 de la Directiva. Según la República Italiana, ello constituiría una injusticia más grave que la alegada por la Comisión, supuestamente consistente en equiparar a los titulares de títulos reconocidos por la Directiva con aquellos otros cuyos títulos no debían reconocerse.
91. Según la República Italiana, existe una diferencia con respecto a la sentencia relativa a los odontólogos invocada por la Comisión. En el sector de la medicina, hay exigencias de protección que tienen un carácter absoluto y que harían inaceptable ampliar con carácter general la categoría de personas que ejercen la profesión. Cuando la Comisión se refiere a la necesidad general de que los candidatos cumplan unas exigencias mínimas en materia de formación y de experiencia para garantizar un determinado nivel de calidad de la prestación del servicio, dicha consideración debe aplicarse a todos los derechos adquiridos de buena fe. Ahora bien, según la República Italiana el Derecho comunitario permite ejercer la profesión, en virtud de normas como la del artículo 12 de la Directiva 85/384, a un gran número de personas que, en opinión de la Comisión, no están suficientemente cualificadas.
Definición de postura
92. En el marco de este motivo, las partes discuten sobre el período de tiempo aplicable para el reconocimiento como arquitecto. Si se considera que la expiración del plazo establecido para la aplicación de la Directiva -el 5 de agosto de 1987- es la última fecha en la que podía obtenerse un título que debía ser reconocido, la normativa italiana impugnada tiene como consecuencia una considerable ampliación del período durante el cual cabe invocar un derecho al ser reconocido como arquitecto en unas condiciones menos estrictas.
93. A tenor del artículo 12 de la Directiva 85/384, el procedimiento de reconocimiento simplificado se aplica a aquellas personas que, antes de la aplicación de la Directiva, tenían derecho a utilizar el título profesional de «arquitecto». En esa medida, el presente litigio se diferencia de la sentencia relativa a la Directiva relativa a los odontólogos. En el caso de la disposición objeto de litigio en aquel asunto, el artículo 19 de la Directiva 78/686/CEE, el plazo para el reconocimiento de los derechos adquiridos expiraba en la fecha de la notificación de la Directiva, y no en la fecha de su aplicación.
94. Dado que, en el presente caso, mediante el Decreto nº 129/92 Italia pretendía adaptar su Derecho interno a la Directiva, parece lógico fijar el término de dicho período transitorio con arreglo al Derecho italiano en la fecha en la que dicho Decreto entró en vigor. Sin embargo, debe examinarse si la fecha de aplicación mencionada en el artículo 12 de la Directiva 85/384 se refiere en realidad a la entrada en vigor del acto nacional de adaptación del Derecho interno. Alternativamente, cabría referirse al artículo 31, apartado 1, de la Directiva 85/384, con arreglo al cual debía darse cumplimiento a la Directiva en el plazo de dos años.
95. En este caso, prevalecen los argumentos en favor de esta última solución. El reconocimiento de títulos con arreglo a la Directiva 85/384 sirve, fundamentalmente, para garantizar el cumplimiento de las exigencias mínimas para los arquitectos enumeradas en el capítulo II de la Directiva con el fin de proteger los intereses públicos y privados. El artículo 12 de la Directiva 85/384 es una excepción a esta norma general. Forma parte del capítulo III de la Directiva 85/384, que regula, por razones de protección de la confianza legítima y de mantenimiento del statu quo, el respeto de los derechos adquiridos. Con objeto de proteger la confianza legítima, se acepta que los arquitectos reconocidos en virtud de dicha disposición no cumplan necesariamente todas las exigencias del capítulo II de la Directiva 85/384. Sin embargo, proteger la confianza en los derechos adquiridos deja de ser necesario cuando las personas afectadas pueden anticipar, antes de acceder a la correspondiente situación jurídica, que ésta no se mantendrá en virtud de una modificación jurídica inminente. En consecuencia, en realidad lo consecuente hubiera sido que el artículo 12, al igual que el artículo 10 de la Directiva 85/384 y el artículo 19 de la Directiva 78/686, hubiera tomado como referencia la fecha de la notificación de la Directiva. La ampliación de la protección de la confianza legítima hasta la fecha de aplicación de la misma no puede entenderse, en caso de duda, en el sentido de que dicha excepción a las normas generales en materia de reconocimiento de títulos se extiende más de lo debido.
96. Además, la seguridad jurídica exige que el final del período transitorio pueda determinarse con exactitud. Esto es posible si se toma como referencia el final del plazo para dar cumplimiento a la Directiva establecido en el artículo 31, apartado 1, de la Directiva 85/384. En cambio, no es posible prever en qué momento un Estado miembro procederá a adaptar su Derecho interno a la Directiva. Esto es algo que puede suceder antes de la expiración del plazo establecido para ello o -como en el presente caso- incluso mucho más tarde. La situación de hecho se hace aun más complicada cuando el Estado miembro no ha adaptado plenamente su Derecho interno a la Directiva, o lo ha hecho de manera defectuosa. Desde un punto de vista material, la adaptación del Derecho interno a una Directiva sólo concluye cuando se han incorporado al ordenamiento jurídico interno todas las exigencias establecidas en la misma, pero, en última instancia, sólo el Tribunal de Justicia puede determinar si esto ha sucedido o no. En consecuencia, sólo la fecha establecida en la Directiva para la adaptación del Derecho interno es suficientemente precisa como para ser considerada como fecha de aplicación a efectos del artículo 12 de la Directiva 85/384. Por consiguiente, la referencia a la aplicación de la Directiva que se hace en el artículo 12 de la Directiva 85/384 debe entenderse en el sentido de que se refiere a la expiración del plazo para la adaptación del Derecho interno con arreglo al artículo 31, apartado 1, de la Directiva 85/384.
97. En cambio, la cuestión de si la Directiva 85/384 regula de manera exhaustiva el reconocimiento de títulos para la profesión de arquitecto o si, al margen de ella, es posible o incluso preceptivo proceder a un examen individual de las cualificaciones de conformidad con lo dispuesto en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las libertades fundamentales reviste una importancia secundaria. Dado que la normativa italiana controvertida no contempla un examen de este tipo, no procede considerarla como adaptación del Derecho interno a una obligación de Derecho primario como ésa.
98. En consecuencia, el artículo 11, apartado 1, letras c) y d), del Decreto nº 129/92 es contrario al artículo 12 de la Directiva 85/384.
F. Sobre la prohibición de contar con un estudio fijo
99. El artículo 9, apartado 1, del Decreto nº 129/92 regula la prestación de servicios de arquitectura cuando éstos tienen únicamente un carácter temporal y los arquitectos que los prestan no cuentan con un establecimiento principal ni una oficina en Italia.
Alegaciones de las partes
100. La Comisión considera que el artículo 9, apartado 1, del Decreto nº 129/92 prohíbe a los arquitectos que prestan servicios en Italia abrir un estudio fijo en dicho país. A su juicio, una prohibición general e indiscriminada como ésa no puede justificarse por ninguna disposición de la Directiva relativa a la libre circulación de servicios.
101. Además, la Comisión considera que es contraria al artículo 59 del Tratado CE. La actividad de un arquitecto requiere, en su opinión, una estancia más o menos prolongada. En consecuencia, es absolutamente necesario disponer de una cierta infraestructura en el Estado de acogida. En la sentencia Gebhard, el Tribunal de Justicia señaló que «el carácter temporal de la prestación no excluye la posibilidad de que el prestador de servicios [...] se provea, en el Estado miembro de acogida, de cierta infraestructura [...] en la medida en que dicha infraestructura sea necesaria para realizar la referida prestación».
102. La República Italiana alega que no hay ninguna disposición en la Directiva con arreglo a la cual dicha prohibición infrinja la normativa en materia de reconocimiento de diplomas. Según afirma, la intención del legislador italiano fue subrayar el carácter temporal o transitorio de la prestación de servicios. Este carácter transitorio se refleja en la inexistencia de una estructura organizada.
103. La República Italiana considera que el Decreto nº 129/92 no excluye el uso de un punto de apoyo fijo («appoggio stabile») en caso de prestación de servicios.
104. No hay ninguna posibilidad de condenar a la República Italiana por una disposición que pone de relieve el carácter transitorio del servicio mediante la inexistencia de un establecimiento principal o secundario de un estudio de arquitectura. La diferencia radica en el carácter permanente o transitorio de la actividad que pretende ejercer en Italia un arquitecto de otro Estado miembro.
105. Si el arquitecto pretende establecerse durante un cierto tiempo en el territorio italiano, deberán aplicarse las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento.
106. Si el arquitecto sólo pretende ejercer de forma temporal su actividad, serán aplicables las disposiciones más flexibles en materia de libre prestación de servicios. Las disposiciones en materia de libre prestación de servicios se aplican bajo la condición de que, si la actividad requiere una infraestructura permanente, ello es posible siempre y cuando dicha infraestructura no se transforme en el establecimiento principal o secundario de un estudio de arquitectura.
Definición de postura
107. En el marco de este motivo, la Comisión no se basa en disposiciones de la Directiva 85/384, sino en la libre prestación de servicios. Como se sabe, de conformidad con el artículo 60 del Tratado CE (actualmente artículo 50 CE) ésta tiene un carácter subsidiario con respecto a la libertad de establecimiento, «en la medida en que, en primer lugar, el tenor del párrafo primero del artículo 59 presupone que el prestador y el destinatario del servicio de que se trate estén "establecidos" en dos Estados miembros diferentes y en que, en segundo lugar, el párrafo primero del artículo 60 especifica que las disposiciones relativas a los servicios son de aplicación únicamente en caso de que no lo sean las relativas al derecho de establecimiento». En consecuencia, la aplicación de la libre prestación de servicios a arquitectos de otros Estados miembros que ejerzan su actividad en Italia está excluida cuando éstos ya estén establecidos en Italia. En consecuencia, la República Italiana no está obligada a autorizar la prestación de servicios en el marco más flexible de la libre prestación de servicios cuando existe un establecimiento.
108. Ahora bien, la Comisión señala acertadamente que, en la sentencia Gebhard, el Tribunal de Justicia admitió, también en el caso de una simple prestación de servicios, que tiene un carácter necesariamente temporal, que el prestador se provea de una infraestructura fija, incluida una oficina, cuando ello sea necesario para la prestación del servicio de que se trate. Según la Comisión, si la normativa italiana prohíbe el establecimiento de dicha estructura con ocasión de la prestación de servicios, ello podría constituir una violación de la libre prestación de servicios.
109. Ahora bien, el artículo 9, apartado 1, del Decreto nº 129/92 únicamente establece que el arquitecto no puede tener en Italia ni su establecimiento principal ni un establecimiento secundario si pretende ejercer su actividad en el marco normativo previsto para la prestación de servicios. El concepto de «stabilimento» utilizado a este respecto designa, en la versión italiana del Tratado, al establecimiento a efectos del artículo 52 del Tratado CE. Esto aboga en favor de considerar que el artículo 9, apartado 1, del Decreto nº 129/92 se limita a establecer una delimitación entre el establecimiento y la prestación de servicios a efectos del Tratado.
110. No cabe excluir que la interpretación y aplicación de esta disposición dificulte o impida el ejercicio en Italia de la actividad de los arquitectos en el marco de la libre prestación de servicios si la simple utilización de los elementos de infraestructura autorizados da lugar a la aplicación del marco normativo aplicable a los arquitectos establecidos. Pues bien, semejante aplicación contraria al Tratado de disposiciones de Derecho italiano aparentemente conformes con el mismo hubiera debido ser alegada y, en su caso, demostrada por la Comisión. Sin embargo, la Comisión no señaló ningún indicio de que esto sea lo que sucede. Ahora bien, teniendo en cuenta la redacción del artículo 9, apartado 1, del Decreto nº 129/92, hubiera sido necesario que lo hiciera para poder concluir que hubo una violación de la libre prestación de servicios.
111. Por tanto, este motivo carece de fundamento.
G. Sobre la necesidad de inscripción en el Registro del Colegio de Arquitectos
112. El artículo 22 de la Directiva 85/384 contiene las siguientes disposiciones:
«1. Cuando un Estado miembro exija de sus nacionales para el acceso a una de las actividades contempladas en el artículo 1 o para su ejercicio, bien una autorización, bien la inscripción o la afiliación a una organización u organismo profesional, este Estado miembro, en caso de prestación de servicios, exonerará de esta exigencia a los nacionales de los demás Estados miembros.
El beneficiario ejercerá la prestación de servicios con los mismos derechos y obligaciones que los nacionales del Estado miembro de acogida; estará en particular sometido a las disposiciones disciplinarias de carácter profesional o administrativo aplicables en este Estado miembro.
A tal fin y como complemento de la declaración relativa a la presentación de servicios contemplada en el apartado 2 los Estados miembros podrán, para permitir la aplicación de las disposiciones disciplinarias en vigor en su territorio, prever una inscripción temporal con efecto automático o una adhesión pro forma a una organización o un organismo profesional, o una inscripción en el registro, siempre que esta inscripción no retrase o complique en alguna forma la prestación de servicios y no conlleve gastos suplementarios para el prestador de los servicios.
[...]
2. El Estado miembro de acogida podrá prescribir que el beneficiario haga ante las autoridades competentes una declaración previa relativa a su prestación de servicios en el caso de que la ejecución de esta prestación conlleve la realización de un proyecto en su territorio.
3. En aplicación de los apartados 1 y 2, el Estado miembro de acogida podrá exigir del beneficiario uno o varios documentos que incluyan las siguientes indicaciones:
- la declaración a que se refiere el apartado 2,
- una certificación que acredite que el beneficiario ejerce legalmente las actividades de que se trate en el Estado miembro en que está establecido,
- una certificación de que el beneficiario está en posesión del o los diplomas, certificados u otros títulos requeridos para la prestación de los servicios de que se trata y que se ajustan a los criterios establecidos en los capítulos II o III de la presente Directiva,
- en su caso, la certificación prevista en el apartado 2 del artículo 23.
4. El o los documentos previstos en el apartado 3 no podrán presentarse una vez transcurridos más de doce meses desde la fecha de su expedición.
5. [...]»
113. En el artículo 9, apartado 3, del Decreto nº 129/92 se dispone que los arquitectos deben inscribirse, también en el caso de prestación de servicios, en el Registro constituido y mantenido por y en los Consejos Provinciales y el Consejo Nacional de Arquitectos. Los costes que esto conlleva corren por cargo del colegio profesional.
114. El procedimiento de inscripción se deriva de los artículos 7 y 8 de la Orden Ministerial nº 776/94. A petición del Tribunal de Justicia, fue explicado por el Gobierno italiano. De acuerdo con sus explicaciones, la primera inscripción tiene lugar en un plazo de treinta días. La solicitud de inscripción debe ir acompañada de justificantes de la calificación para el ejercicio de la profesión de arquitecto y de su ejercicio regular efectivo en el Estado de origen, así como una comunicación del servicio que pretende realizarse. Los servicios que se presten posteriormente deben ser comunicados. Una vez cumplido este requisito, la autorización se concede de forma automática. No obstante, cada inscripción es válida únicamente para el territorio bajo la competencia del respectivo colegio profesional. El servicio puede ser prestado una vez que el colegio profesional ha adoptado su decisión relativa a la inscripción.
Alegaciones de las partes
115. La Comisión alega que el artículo 22, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 85/384 establece que los Estados miembros sólo pueden prever una inscripción temporal con efecto automático o una adhesión pro forma a una organización o un organismo profesional, o una inscripción en el Registro, siempre que esta inscripción no retrase ni complique en modo alguno la prestación de servicios y no conlleve gastos suplementarios para el prestador de los servicios.
116. El artículo 9, apartado 3, del Decreto nº 129/92, que obliga al prestador de los servicios a inscribirse en un Registro al efecto del Colegio Regional de Arquitectos, llevado por los Consejos Regionales y el Consejo Nacional de Arquitectos, excede las limitaciones compatibles con la Directiva 85/384.
117. La Comisión señala que la Orden Ministerial nº 776/94 no puso fin a esta infracción, tal como ponen de manifiesto sus artículos 7 y 8. El artículo 7 de la Orden Ministerial nº 776/94 prevé, con motivo de la primera prestación de servicios, la inscripción en el Colegio de Arquitectos del distrito en el que vaya a prestarse el servicio. Un requisito previo para ello es presentar una solicitud redactada en italiano.
118. La Comisión considera que las exigencias establecidas por la República Italiana son incompatibles con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 59 del Tratado CE, y constituyen una restricción desproporcionada. Según afirma, en el marco de la libre prestación de servicios es inadmisible que el Estado de acogida establezca exigencias cuando el interés general que pretende salvaguardarse con ellas ya está protegido de un modo suficiente por normas similares en el Estado de origen. Según la Comisión, la normativa italiana ignora las condiciones análogas establecidas ya en el Estado de origen. No tiene en cuenta que otros Estados miembros pueden haber adoptado disposiciones similares a las italianas. Por tanto, es posible que se produzca una doble obligación en el Estado de origen y en Italia.
119. Además, la Comisión considera que dicha normativa es desproporcionada. Como medio menos oneroso de alcanzar el mismo objetivo, podría exigirse al prestador de los servicios que presentara certificaciones relativas a la inscripción en el registro profesional de su Estado de origen. También en el artículo 22, apartado 1, de la Directiva se prevé un medio menos oneroso, como es una inscripción temporal con efecto automático o una adhesión pro forma a una organización o un organismo profesional, o una inscripción en el Registro.
120. Por último, el carácter obligatorio de la exigencia, que establece una verdadera obligación de inscripción y no se conforma con una declaración de actividad, no desaparece por el hecho de que los costes sean asumidos por la organización profesional.
121. La República Italiana alega que el artículo 22 de la Directiva permite prever una inscripción temporal con carácter automático o una adhesión pro forma a una organización o un organismo profesional o una inscripción en el Registro.
122. Según afirma, no estamos ante una verdadera restricción, sino sólo ante una medida que establece los controles necesarios, en materia de actividades profesionales, incluso para los propios ciudadanos de Estados miembros que sólo hayan ejercido una actividad en el territorio de un Estado miembro con carácter ocasional o transitorio.
123. Según la República Italiana, la inscripción en un registro ad hoc creado por los organismos profesionales no supone ningún obstáculo. Esta inscripción tiene el carácter de un acto conexo inherente a la posesión de un título reconocido o al cumplimiento de los demás requisitos establecidos en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), del Decreto nº 129/92. Los costes derivados de la inscripción en el Registro corren, según se establece en dicha disposición, por cuenta del organismo o la organización profesional de que se trate.
124. Italia considera que no se trata de una verdadera obligación de inscripción, sino sólo de una declaración previa al Colegio de Arquitectos. Esta declaración tiene como consecuencia la inscripción automática en el Registro previsto al efecto. El artículo 9, apartado 3, del Decreto nº 129/92 se corresponde con el artículo 22, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva. Se trata de una inscripción transitoria, ya que, por su propia naturaleza, la prestación de servicios es únicamente transitoria. Además, es automática, ya que la inscripción se lleva a cabo sin más examen sobre la base únicamente de la solicitud de inscripción.
125. Por último, la República Italiana considera que la Comisión confunde, mediante un artificio, la inscripción en el correspondiente Registro del artículo 9 del Decreto con la inscripción en el turno profesional, prevista en el artículo 5 del Decreto nº 129/92. Por lo que respecta a esta última, existe en el artículo 7 del Decreto nº 129/92 un mecanismo de coordinación con las correspondientes inscripciones en los demás Estados miembros. Fue la propia Comisión la que propuso el establecimiento de un mecanismo de este tipo.
Definición de postura
126. Del artículo 22 de la Directiva 85/384 se desprende que la prestación de servicios de arquitectura tan sólo debe ser comunicada al Estado de acogida. Con ocasión de dicha comunicación, el Estado de acogida puede exigir determinados justificantes e inscribir a los arquitectos en un Registro o prever su adhesión pro forma a una organización profesional. Estas medidas no deben retrasar ni complicar la prestación de servicios. Estas normas deben entenderse en el sentido de que los arquitectos de otros Estados miembros pueden prestar servicios de manera inmediata tras el reconocimiento de su título, debiendo como mucho efectuar una declaración previa. De ello se desprende, a contrario, que la prestación de servicios no está sometida a ninguna autorización previa. Por consiguiente, incluso las autorizaciones concedidas de manera automática y con sujeción a plazos muy estrictos son ilegales.
127. La propia República Italiana reconoce que al menos la primera prestación de un servicio se ve retrasada por el procedimiento de inscripción. En efecto, tras declarar el servicio y presentar su solicitud, el arquitecto afectado debe esperar, de conformidad con el artículo 8, apartado 4, de la Orden Ministerial nº 776/94, hasta que el Consejo del Colegio Profesional haya decidido sobre la inscripción. Esto puede prolongarse hasta un máximo de treinta días. Sólo los posteriores servicios parecen autorizarse de manera automática mediante la simple declaración del proyecto. En el caso de que el arquitecto quiera ejercer su actividad en el territorio de otro Colegio, este retraso vuelve a repetirse.
128. Este retraso tiene una especial importancia, ya que dificulta el acceso al mercado italiano a los arquitectos de otros Estados miembros. Por regla general, es precisamente la obtención del primer encargo, antes de que se haya podido conseguir una cierta reputación en el mercado local, la que más difícil resulta. Si a esto se añaden además demoras administrativas antes de que el arquitecto pueda empezar a ejercer su actividad, precisamente este escollo puede dar lugar a que el cliente prefiera a un arquitecto nacional, que puede empezar a trabajar de inmediato.
129. Así pues, el procedimiento de inscripción en el Registro de los Colegios Profesionales establecido en el artículo 9, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y en los artículos 7 y 8 de la Orden Ministerial nº 776/94 es incompatible con el artículo 22 de la Directiva 85/384 en la medida en que retrasa la prestación del primer servicio de un arquitecto en un determinado distrito colegial más allá de la fecha de presentación de la declaración.
H. Sobre la imputación relativa al no reconocimiento de los títulos dentro del plazo establecido
130. Con arreglo al artículo 20, apartado 1, de la Directiva 85/384, el procedimiento de admisión de un arquitecto de otro Estado miembro debe completarse en el plazo más breve posible, y a más tardar tres meses después de la presentación del expediente completo del interesado.
131. El artículo 4, apartado 6, del Decreto nº 129/92, prevé, antes de que se proceda al reconocimiento, la solicitud de dictámenes del Consejo Nacional de Universidades y del Consejo Profesional de la Arquitectura, que deben ser emitidos en el plazo de treinta días. En total, con arreglo al artículo 4, apartado 7, del Decreto nº 129/92 el procedimiento debe completarse mediante el reconocimiento o su denegación en el plazo de tres meses tras la presentación de la solicitud junto con el expediente completo. Las consultas a las autoridades del Estado de origen suspenden el transcurso de dicho plazo durante un período de hasta cuatro meses. La decisión por la que se pone fin al procedimiento debe ser adoptada, de conformidad con el artículo 4, apartado 8, del Decreto nº 129/92, por el Ministro de Universidades e Investigación de común acuerdo con el Ministro de Asuntos Exteriores y el Ministro de Justicia.
Alegaciones de las partes
132. La Comisión alega que, en el marco del procedimiento, tal como debe desarrollarse con arreglo al artículo 4, apartados 6 a 8, del Decreto nº 129/92, es imposible respetar el plazo de tres meses. En su opinión, existe una infracción del artículo 20, apartado 1, de la Directiva. Como ejemplo, menciona el caso de un arquitecto austriaco que espera desde el 17 de marzo de 1994 una decisión de las autoridades italianas sobre su solicitud. Según afirma, la Comisión ha recibido otras denuncias a este respecto. A su juicio, carece de pertinencia el que se trate de casos aislados, ya que cualquier violación del Derecho comunitario puede ser perseguida.
133. La República Italiana señala que, en la doctrina, se sostiene que la infracción aislada y durante un breve plazo de disposiciones de Derecho comunitario no permite condenar a un Estado miembro en un procedimiento por incumplimiento.
134. Afirma que la mayoría de los casos se resuelven dentro del plazo establecido. El hecho de que se rebase dicho plazo en otros casos está justificado por excepciones previstas en la Directiva. Según afirma, los posibles incumplimientos de dicho plazo no son imputables al Estado italiano, sino más bien a la negligencia de las personas que solicitan el reconocimiento de sus títulos. Esto es lo que sucede, en particular, en el caso individual mencionado por la Comisión.
Definición de postura
135. El presente motivo no se basa en disposiciones concretas del Derecho italiano de las que se desprenda el incumplimiento del plazo establecido en el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 85/384, expresamente reproducido en el artículo 4, apartado 7, del Decreto nº 129/92. Por el contrario, la Comisión se refiere, de forma abstracta, a las deficiencias ya criticadas del procedimiento de reconocimiento en Italia y a algunos casos individuales, de los que, sin embargo, sólo especifica uno. Sin embargo, de los demás motivos formulados en el marco del presente procedimiento no se desprende necesariamente que no pueda observarse el plazo de tres meses.
136. En la medida en que la Comisión critica la infracción de la Directiva 85/384 en casos concretos, no es necesario examinar si dichos casos individuales pueden fundar una declaración de incumplimiento. En el presente caso, la Comisión se limitó a mencionar el nombre y el Estado de origen de un solicitante, así como la fecha de presentación de su solicitud. La República Italiana contestó a esta alegación afirmando, sin ser contradicha, que dicho solicitante no presentó la documentación completa necesaria. Ahora bien, con arreglo al artículo 20, apartado 1, de la Directiva 85/384, si se presenta una solicitud incompleta no empieza a contar el plazo para el reconocimiento. Por consiguiente, de los datos de que disponemos no cabe deducir que las autoridades italianas infringieran en este caso el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 85/384.
137. Por consiguiente, también este motivo debe desestimarse.
V. Costas
138. El reparto de las costas se desprende del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. Si bien tres de los motivos de la Comisión han sido desestimado y otros han sido estimados sólo parcialmente, prevalecen ampliamente las infracciones de la Directiva 85/384 y de la libertad de establecimiento comprobadas por parte de la República Italiana. En la práctica, estas infracciones parecen tan importantes que ponen en entredicho la consecución del objetivo de la Directiva 85/384 en Italia. En consecuencia, procede condenar a la República Italiana al pago de todas las costas del procedimiento.
VI. Conclusión
139. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 31 de la Directiva 85/384/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1985, para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura, y que incluye medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios, en su versión modificada, así como de los artículos 5 y 189 del Tratado CE (actualmente artículos 10 CE y 249 CE), al
- no haber adoptado todas las medidas necesarias para adaptar su Derecho interno al artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, al artículo 4, apartado 2, y a los artículos 7, 11 y 14 de la Directiva 85/384;
- no haber adoptado todas las medidas necesarias para regular el reconocimiento automático de diplomas, certificados y otros títulos con arreglo a los artículos 2, 3, 7, 8 y 9 de la Directiva 85/384;
- haber adoptado el artículo 11, apartado 1, letras c) y d), del Decreto nº 129/92, que, en contra de lo dispuesto en el artículo 12 de la Directiva 85/384, prevé la validez de determinados títulos adquiridos con posterioridad al 5 de agosto de 1987, y
- obligar a los arquitectos de otros Estados miembros que pretenden prestar servicios a inscribirse en el Colegio de Arquitectos regional correspondiente (artículo 9, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y artículos 7 y 8 de la Orden Ministerial nº 776/94), en la medida en que esta obligación, en contra de lo dispuesto en el artículo 22 de la Directiva 85/384, retrasa la prestación del primer servicio de un arquitecto en un determinado distrito colegial más allá de la fecha de su declaración.
2) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación), al:
- haber adoptado el artículo 4, apartado 2, letra c), del Decreto nº 129/92 y el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Orden Ministerial nº 776/94, que exigen con carácter general la aportación de una prueba de la nacionalidad, y
- haber adoptado el artículo 4, apartado 3, del Decreto nº 129/92 y el artículo 10 de la Orden Ministerial nº 776/94, que exigen en todos los casos la traducción jurada de los documentos.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
4) Condenar en costas a la República Italiana.