62023TJ0193_RES
Sprawa T‑193/23
MegaFon OAO
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 15 stycznia 2025 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie – Wykazy osób, podmiotów i organów, do których mają zastosowanie środki ograniczające – Umieszczenie i pozostawienie nazwy skarżącego w wykazach – Prawo do bycia wysłuchanym – Obowiązek uzasadnienia – Błąd w ocenie – Proporcjonalność – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej – Skarga o stwierdzenie nieważności
Postępowanie sądowe – Termin do przedstawienia dowodów – Artykuł 85 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem – Przedstawienie dowodów przed zamknięciem etapu ustnego – Dopuszczalność – Przesłanki – Uzasadnione przedstawienie po terminie – Brak uzasadnienia – Niedopuszczalność dodatkowych dowodów
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 85 § 3)
(zob. pkt 31–34)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakaz sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu towarów i technologii podwójnego zastosowania na rzecz niektórych osób, podmiotów i organów z siedzibą w Rosji – Zakaz sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu towarów i technologii, które mogą przyczynić się do zwiększenia potencjału rosyjskiego sektora obronnego i bezpieczeństwa pod względem technologicznym, na rzecz niektórych osób, podmiotów i organów z siedzibą w Rosji – Obowiązek określenia w uzasadnieniu specyficznych i konkretnych okoliczności uzasadniających ten środek – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia
[art. 296 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. c); decyzja Rady 2014/512/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/327, (WPZiB) 2022/578, (WPZiB) 2022/1271, (WPZiB) 2023/434, (WPZiB) 2023/1517, (WPZiB) 2024/422; rozporządzenie Rady nr 833/2014, zmienione rozporządzeniem 2023/427]
(zob. pkt 42–44, 46, 55, 57)
Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie podnoszonych zarzutów – Okoliczności faktyczne i prawne przedstawione w skardze
[regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. d)]
(zob. pkt 63, 64)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem tych środków – Ograniczenia – Przesłanki – Różnica między pierwotnym aktem przyjmującym środek a aktem utrzymującym ten środek
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a), art. 47, art. 52 ust. 1]
(zob. pkt 70–74, 77–79, 81, 82, 86–88)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Dowody przedstawione po raz pierwszy na etapie odpowiedzi na skargę – Dopuszczalność – Przesłanka – Dowody potwierdzające powszechnie znaną okoliczność faktyczną – Błąd w ocenie – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2014/512/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/327, (WPZiB) 2022/578, (WPZiB) 2022/1271, (WPZiB) 2023/434, (WPZiB) 2023/1517, (WPZiB) 2024/422; rozporządzenie Rady nr 833/2014, zmienione rozporządzeniem 2023/427]
(zob. pkt 110–114, 119, 123, 138–145)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Umieszczenie skarżącego w wykazach załączonych do zaskarżonych aktów ze względu na bezpośrednie wspieranie rosyjskiego kompleksu wojskowego i przemysłowego – Publicznie dostępne dokumenty dowodowe – Dopuszczalność
[decyzja Rady 2014/512/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/327, (WPZiB) 2022/578, (WPZiB) 2022/1271, (WPZiB) 2023/434, (WPZiB) 2023/1517, (WPZiB) 2024/422; rozporządzenie Rady nr 833/2014, zmienione rozporządzeniem 2023/427]
(zob. pkt 126–128)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakaz sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu towarów i technologii podwójnego zastosowania na rzecz niektórych osób, podmiotów i organów z siedzibą w Rosji – Zakaz sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu towarów i technologii, które mogą przyczynić się do zwiększenia potencjału rosyjskiego sektora obronnego i bezpieczeństwa pod względem technologicznym, na rzecz niektórych osób, podmiotów i organów z siedzibą w Rosji – Ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej i poszanowania reputacji – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
[decyzja Rady 2014/512/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2022/327, (WPZiB) 2022/578, (WPZiB) 2022/1271, (WPZiB) 2023/434, (WPZiB) 2023/1517, (WPZiB) 2024/422; rozporządzenie Rady nr 833/2014, zmienione rozporządzeniem 2023/427]
(zob. pkt 161–166)
Streszczenie
Sprawa ta porusza nowe kwestie dotyczące zakresu obowiązków spoczywających na Radzie Unii Europejskiej w zakresie gromadzenia akt obejmujących dowody mające wykazać zasadność umieszczenia nazwy podmiotu w wykazie dotyczącym sektorowych środków ograniczających.
W dniu 31 lipca 2014 r., ze względu na sytuację w Ukrainie, Rada przyjęła decyzję 2014/512 (
1
) i rozporządzenie nr 833/2014 (
2
) w celu wprowadzenia ukierunkowanych środków ograniczających, w szczególności w zakresie towarów podwójnego zastosowania i wrażliwych technologii. Akty te były kilkukrotnie zmieniane (
3
) w następstwie operacji wojskowej na Ukrainie rozpoczętej przez Federację Rosyjską w dniu 24 lutego 2022 r.
Następnie Rada przyjęła szereg aktów (
4
), na mocy których Megafon OAO, spółka z siedzibą w Moskwie (Rosja), działająca w sektorze telekomunikacji, została umieszczona i utrzymana, jako podmiot bezpośrednio wspierający kompleks wojskowy i przemysłowy Federacji Rosyjskiej w jej wojnie napastniczej przeciwko Ukrainie, w wykazach podmiotów, na które nakłada się ograniczenia wywozowe dotyczące produktów i technologii podwójnego zastosowania oraz towarów i technologii, które mogłyby przyczynić się do zwiększenia potencjału rosyjskiego sektora obrony i bezpieczeństwa pod względem technologicznym.
Spółka ta wniosła o stwierdzenie nieważności tych aktów, powołując się w szczególności na naruszenie przez Radę ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia, na naruszenie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, a także na błąd w ocenie popełniony przez Radę, która jakoby niesłusznie uznała, że spółka ta bezpośrednio wspiera rosyjski kompleks wojskowy i przemysłowy.
Sąd oddalił skargę.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Radę obowiązku uzasadnienia, Sąd przypomniał, że uzasadnienie aktu o zastosowaniu środka ograniczającego musi wskazywać szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała, że zainteresowany powinien zostać objęty takim środkiem, przy uwzględnieniu kontekstu przyjęcia tego aktu.
W niniejszym przypadku szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała, że skarżąca powinna zostać objęta rozpatrywanymi środkami, a zatem że jej nazwa powinna zostać umieszczona w spornych wykazach, odpowiadają kryteriom ustanowionym w odpowiednich przepisach i w motywach zaskarżonych aktów (
5
), a mianowicie temu, że stanowi ona podmiot bezpośrednio wspierający rosyjski kompleks wojskowy i przemysłowy.
W tym kontekście powołanie się na te same względy dotyczące bezpośredniego wspierania rosyjskiego kompleksu wojskowego i przemysłowego w celu przyjęcia środków ograniczających wobec kilku osób, nie wyklucza, by względy te były podstawą wystarczająco szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do każdej z zainteresowanych osób.
Skarżąca mogła zatem zrozumieć, że umieszczenie i utrzymanie jej w spornych wykazach nastąpiło dlatego, że uznano ją za podmiot bezpośrednio wspierający rosyjski kompleks wojskowy i przemysłowy Rosji w wojnie napastniczej przeciwko Ukrainie z uwagi na to, iż była ona jednym z głównych operatorów telefonii ruchomej i telekomunikacji w Rosji, oraz ze względu na kontekst polityczny, w którym przyjęto zaskarżone środki.
W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, Sąd przypomniał, że prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje każdej osobie możliwość przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na jej interesy. Tak więc, w toku postępowania dotyczącego przyjęcia środków ograniczających właściwy organ Unii Europejskiej powinien poinformować zainteresowaną osobę o przyjętych wobec niej powodach oraz dowodach, na których organ ten zamierza oprzeć swoją decyzję, aby umożliwić tej osobie użyteczne przedstawienie jej stanowiska w odniesieniu do tych powodów i dowodów.
Niemniej jednak prawo do bycia wysłuchanym może podlegać ograniczeniom pod pewnymi warunkami (
6
). W szczególności zgodnie z orzecznictwem Sądu Rada nie ma obowiązku uprzedniego poinformowania zainteresowanej osoby lub zainteresowanego podmiotu o powodach, na których podstawie zamierza przyjąć wobec nich środki ograniczające. Ów brak obowiązku tłumaczy się elementem zaskoczenia niezbędnym dla skuteczności tych środków, a ostatecznie nadrzędnymi względami dotyczącymi bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych Unii i jej państw członkowskich.
Ponadto ani odpowiednie przepisy aktów ustanawiających środki ograniczające, ani ogólna zasada poszanowania prawa do obrony nie przyznają zainteresowanym prawa do formalnego wysłuchania, przy czym wystarczająca jest możliwość przedstawienia uwag na piśmie.
W niniejszym przypadku pierwotne akty musiały wykorzystać efekt zaskoczenia, a zatem Rada nie była zobowiązana do wysłuchania skarżącej przed jej pierwotnym umieszczeniem w wykazie.
Niemniej jednak na wniosek skarżącej Rada miała obowiązek powiadomić ją o powodach dotyczących zastosowania wobec niej tych środków niezwłocznie po przyjęciu aktów je przewidujących, tak aby mogła ona przedstawić swoje stanowisko w przedmiocie tych powodów (
7
).
W niniejszym przypadku, w następstwie wniosków skarżącej, Rada odpowiedziała jej w istocie, że powód uzasadniający umieszczenie jej nazwy w spornych wykazach jest zawarty w odpowiednich przepisach aktów pierwotnych dotyczących tego umieszczenia, a mianowicie że jest ona podmiotem bezpośrednio wspierającym rosyjski kompleks wojskowy i przemysłowy.
W związku z tym skarżąca była miała możliwość zrozumienia powodów, dla których jej nazwa została umieszczona w spornych wykazach, co pozwoliło jej na obronę jej praw w najlepszych możliwych warunkach.
Co się tyczy decyzji utrzymującej w mocy środki ograniczające przyjęte wobec danej osoby, Sąd przypomniał, że Rada powinna, po pierwsze, przed wydaniem decyzji poinformować zainteresowaną osobę o nowych okolicznościach, którymi dysponuje na poparcie tej decyzji i na podstawie których dokonała aktualizacji informacji dotyczących jej sytuacji osobistej i sytuacji w danym państwie trzecim, a po drugie, zwrócić się do zainteresowanej osoby o przedstawienie uwag w przedmiocie tych nowych okoliczności.
W niniejszej zaś sprawie uzasadnienia aktów utrzymujących w mocy nie różnią się od uzasadnień aktów pierwotnych, wobec czego Rada nie miała obowiązku wysłuchania skarżącej przed ich przyjęciem.
W trzeciej kolejności, co się tyczy zarzutu dotyczącego błędu w ocenie, Sąd zbadał najpierw kwestię, czy Rada mogła powołać się na dowody przedstawione na etapie odpowiedzi na skargę. Sąd przypomniał, że brak powiadomienia przez Radę o okolicznościach, na podstawie których umieściła ona daną osobę w wykazie środków ograniczających, nie może naruszać przysługującego tej osobie prawa do obrony, jeżeli informacje te stanowią znany kontekst, innymi słowy, jeżeli są one publicznie dostępne, a zatem można przyjąć domniemanie, że są powszechnie znane. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że można przyjąć domniemanie, że powszechnie znana jest okoliczność, iż jeden z głównych operatorów telekomunikacyjnych w Federacji Rosyjskiej, taki jak skarżąca, uczestniczy w czasie wojny w bezpośrednim wspieraniu kompleksu wojskowego i przemysłowego tego państwa. Tym samym Rada nie jest co do zasady zobowiązana do przedstawienia dowodów z dokumentów, jeżeli można domniemywać, że zarzucane okoliczności, na których oparto umieszczenie w spornych wykazach, były powszechnie znane. Ponadto Sąd uznał, że w razie zakwestionowania Rada ma prawo przedstawić Sądowi powszechnie dostępne w domenie publicznej dokumenty w celu potwierdzenia prawdziwości takiej powszechnie znanej okoliczności.
Następnie Sąd uznał wiarygodność i znaczenie dowodów przedstawionych przez Radę. Po pierwsze, świadczenie przez skarżącą usług roamingu w niektórych obwodach Ukrainy kontrolowanych przez Rosję oraz świadczenie usług telekomunikacyjnych na Krymie, ujawnione za pomocą artykułów ze stron internetowych, może bowiem jeszcze bardziej zagrozić integralności terytorialnej Ukrainy. W związku z tym świadczenie to stanowi poszlakę potwierdzającą wspieranie przez skarżącą rosyjskiego kompleksu wojskowego i przemysłowego. Po drugie, Rada przedstawiła publicznie dostępne artykuły prasowe, które wskazują na obecność infrastruktury skarżącej w obwodzie charkowskim. Po trzecie, Rada przedstawiła wydruki ze strony internetowej, na których znajduje się wykaz umów zawartych między armią rosyjską a skarżącą w latach 2013–2021, świadczące o istnieniu długotrwałego powiązania między skarżącą a tą armią, co potwierdza argumentację, zgodnie z którą skarżąca jest podmiotem bezpośrednio wspierającym kompleks wojskowy i przemysłowy Federacji Rosyjskiej.
(
1
)	Decyzja Rady 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. dotycząca środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13).
(
2
)	Rozporządzenie Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1).
(
3
)	Decyzjami (WPZiB) 2022/327 z dnia 25 lutego 2022 r. (Dz.U. 2022, L 48, s. 1), (WPZiB) 2022/578 z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. 2022, L 111, s. 70) i (WPZiB) 2022/1271 z dnia 21 lipca 2022 r. (Dz.U. 2022, L 193, s. 196) zmieniono decyzję 2014/512. Rozporządzeniami Rady (UE) 2022/328 z dnia 25 lutego 2022 r. (Dz.U. 2022, L 49, s. 1), (UE) 2022/576 z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. 2022, L 111, s. 1) i (UE) 2022/1269 z dnia 21 lipca 2022 r. (Dz.U. 2022, L 193, s. 1) zmieniono rozporządzenie nr 833/2014.
(
4
)	Chodzi, po pierwsze, o decyzję Rady (WPZiB) 2023/434 z dnia 25 lutego 2023 r. w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2023, L 59 I, s. 593) i rozporządzenie Rady (UE) 2023/427 z dnia 25 lutego 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2023, L 59 I, s. 6), po drugie, o decyzję Rady (WPZiB) 2023/1517 z dnia 20 lipca 2023 r. w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2023, L 184, s. 40), a po trzecie, o decyzję Rady (WPZiB) 2024/422 z dnia 29 stycznia 2024 r. zmieniającej decyzję 2014/512/WPZiB dotyczącą środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. L, 2024/422).
(
5
)	Chodzi w szczególności o motyw 10 decyzji 2023/434 oraz art. 3, 3a i 3b zmienionej decyzji 2014/512, a także motyw 4 rozporządzenia 2023/427 oraz art. 2, 2a i 2b zmienionego rozporządzenia nr 833/2014.
(
6
)	Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
(
7
)	Zobacz wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).