62021CJ0682
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
26. siječnja 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Direktiva 2014/24/EU – Članak 57. stavak 4. točka (g) – Fakultativna osnova za isključenje povezana s nedostacima u okviru ranijeg ugovora – Ugovor dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata – Raskid tog ugovora – Automatsko uvrštavanje svih članova zajednice na popis nepouzdanih dobavljača – Načelo proporcionalnosti – Direktiva 89/665/EEZ – Članak 1. stavci 1. i 3. – Pravo na djelotvoran pravni lijek”
U predmetu C‑682/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve), odlukom od 11. studenoga 2021., koju je Sud zaprimio istoga dana, u postupku
„HSC Baltic” UAB
„Mitnija” UAB,
„Montuotojas” UAB
protiv
Vilniaus miesto savivaldybės administracija,
uz sudjelovanje:
„Active Construction Management” UAB, u stečaju,
„Vilniaus vystymo kompanija” UAB,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos (izvjestitelj), predsjednik vijeća, L. S. Rossi, J.-C. Bonichot, S. Rodin i O. Spineanu‑Matei, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za litavsku vladu, K. Dieninis, V. Kazlauskaitė-Švenčionienė i E. Kurelaitytė, u svojstvu agenata,
–
za češku vladu, L. Halajová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, P. Ondrůšek, A. Steiblytė i G. Wils, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 18. stavka 1., članka 57. stavka 4. točke (g) i članka 57. stavka 6. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.) te članka 1. stavaka 1. i 3. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.).
2
Zahtjev je upućen u okviru sporova između društava „HSC Baltic” UAB, „Mitnija” UAB i „Montuotojas” UAB, s jedne strane, i Vilniaus miesto savivaldybės administracije (gradska uprava Grada Vilniusa, Litva) (u daljnjem tekstu: Grad Vilnius), s druge strane, koju podupiru društva „Active Construction Management” UAB, u stečaju, i „Vilniaus vystymo kompanija” UAB, u vezi s posljedicama koje za društva HSC Baltic, Mitnija i Montuotojas ima raskid ugovora o javnoj nabavi dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata čiji su ona bila dio.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 89/665
3
Članak 1. Direktive 89/665, pod nazivom „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, propisuje:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore iz Direktive [2014/24]
[…]
[…]
„Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se […] odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava [Unije] u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.
[…]
3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
[…]”
Direktiva 2014/24
4
U uvodnim se izjavama 101. i 102. Direktive 2014/24 navodi:
„(101)
Javnim naručiteljima […] bi se trebala pružiti mogućnost isključenja gospodarskih subjekata koji su dokazano nepouzdani jer su, primjerice, prekršili okolišne ili društvene obveze […] ili su počinili ostale oblike teških poslovnih prekršaja, poput kršenja pravila o tržišnom natjecanju ili prava intelektualnog vlasništva. […]
[…] [Javni bi naručitelji] [t]akođer […] trebali biti u mogućnosti isključiti natjecatelje ili ponuditelje čija je izvedba u prethodnim ugovorima o javnoj nabavi imala velike nedostatke vezane uz bitne zahtjeve, primjerice, ako natjecatelji ili ponuditelji nisu izvršili isporuku ili svoje obveze, ako su isporučeni proizvod ili pružena usluga imali znatne nedostatke zbog kojih su bili neiskoristivi za potrebe kojima su namijenjeni ili ako su se natjecatelji ili ponuditelji ponašali na neprimjeren način koji dovodi u pitanje pouzdanost gospodarskog subjekta. U nacionalnom pravu trebalo bi predvidjeti maksimalno trajanje takvog isključenja.
Pri primjeni fakultativnih osnova za isključenje, javni naručitelji bi trebali posvetiti osobitu pozornost načelu proporcionalnosti. […]
(102)
Trebalo bi se, međutim, dopustiti da gospodarski subjekti […] mogu usvajati mjere sukladnosti usmjerene na ispravljanje posljedica kaznenih djela ili neprimjerena ponašanja te usmjerenih na učinkovito sprečavanje budućeg neprimjerenog ponašanja. Te mjere mogle bi posebno obuhvaćati mjere vezane uz osoblje ili organizaciju poput raskidanja svih veza s osobama ili organizacijama koje su sudjelovale u neprimjerenom ponašanju, odgovarajućih mjera reorganizacije osoblja, uvođenja sustava izvještavanja i kontrole, stvaranja strukture interne revizije kako bi se pratila sukladnost i donošenja pravila o internoj odgovornosti i naknadama. Ako takve mjere […] nude dovoljna jamstva, određeni gospodarski subjekt ne bi se više trebao isključivati samo na tim osnovama. […]”
5
U članku 18. te direktive, naslovljenom „Načela nabave”, u stavku 1., određuje se:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
[…]”
6
Članak 57. navedene direktive, naslovljen „Osnove za isključenje”, predviđa:
„[…]
4.   Javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija:
[…]
(g)
ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi ili prethodnog ugovora s naručiteljem ili prethodnog ugovora o koncesiji čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije;
[…]
6.   Svaki gospodarski subjekt koji se nalazi u nekoj od situacija iz stavaka 1. i 4. može pružiti dokaze kako bi dokazao da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost bez obzira na postojanje nekog relevantnog razloga za isključenje. Ako se takav dokaz smatra dovoljnim, dotični gospodarski subjekt neće biti isključen iz postupka nabave.
U tu svrhu gospodarski subjekt dokazuje da je platio ili preuzeo obvezu plaćanja naknade bilo kakve moguće štete prouzročene kaznenim djelom ili propustom, da je u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti uz aktivnu suradnju s tijelima nadležnima za provedbu istrage te da je poduzeo konkretne mjere tehničke i organizacijske prirode te mjere za osoblje primjerene za sprječavanje daljnjih kaznenih djela ili propusta.
[…]
7.   Države članice, uzimajući u obzir pravo Unije, određuju provedbene uvjete za ovaj članak zakonima i drugim propisima. One posebno utvrđuju maksimalno razdoblje isključenja ako gospodarski subjekt nije poduzeo nikakve mjere navedene u stavku 6. kako bi dokazao svoju pouzdanost. Ako razdoblje isključenja nije utvrđeno pravomoćnom presudom, to razdoblje ne može trajati dulje od pet godina od datuma izricanja pravomoćne osuđujuće presude u slučajevima iz stavka 1. i tri godine od datuma relevantnog događaja u slučajevima iz stavka 4.”
7
U članku 90. stavku 1. iste direktive navodi se:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 18. travnja 2016. […]”
8
U skladu s člankom 91. Direktive 2014/24:
„Direktiva 2004/18/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)] stavlja se izvan snage s učinkom od 18. travnja 2016.
[…]”
Litavsko pravo
Zakon o javnoj nabavi
9
Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (Zakon Republike Litve o javnoj nabavi), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi), u članku 2. točki 36. određuje:
„Pod pojmom ‚dobavljač’ – gospodarski subjekt – podrazumijeva se fizička ili pravna osoba privatnog ili javnog prava, druga organizacija i njezini članovi ili skupina takvih osoba, uključujući privremeno udruženje gospodarskih subjekata, koja na tržištu nudi izvođenje radova, isporuku robe ili pružanje usluga.”
10
U članku 46. tog zakona određuje se:
„[…]
4.   „Javni naručitelj isključuje dobavljača iz postupka javne nabave ako:
[…]
(6)
dobavljač nije izvršio ugovor sklopljen u skladu s ovim zakonom, […] ili ugovor o koncesiji, ili ga je nepravilno izvršio, i ako to čini bitnu povredu ugovora, kako je definirana građanskim zakonikom […], koja je dovela do raskida ugovora tijekom prethodne tri godine, ili do pravomoćne presude donesene tijekom prethodne tri godine, kojom je prihvaćen zahtjev za naknadu štete javnog naručitelja, naručitelja ili tijela ugovaratelja, na ime štete pretrpljene zbog značajnih ili postojanih nedostataka u dobavljačevu ispunjavanju bitnog uvjeta ugovora, ili do odluke javnog naručitelja, tijekom prethodne tri godine, kojom se utvrđuje da je dobavljačevo ispunjavanje bitnog uvjeta ugovora bilo zahvaćeno značajnim ili postojanim nedostacima koji su, na taj način, doveli do primjene ugovorne kazne. […]
[…]
8.   Ako dobavljač ne ispunjava zahtjeve utvrđene u stavcima 1., 4. i 6. ovog članka, javni naručitelj neće ga isključiti iz postupka javne nabave ako su ispunjena sljedeća dva uvjeta:
(1)
dobavljač je javnom naručitelju dostavio informacije koje pokazuju da je donio sljedeće mjere:
(a)
sam je platio ili preuzeo obvezu plaćanja naknade štete prouzročene prekršajem ili povredom iz stavaka 1., 4. ili 6. ovog članka, kada je potrebno;
(b)
pružio je suradnju, aktivnu pomoć ili poduzeo druge mjere koje pridonose razjašnjenju ili pobližem određivanju prekršaja ili povrede koju je počinio, ako je to slučaj;
(c)
poduzeo je tehničke i organizacijske mjere te mjere upravljanja osobljem, namijenjene sprečavanju drugih prekršaja ili povreda;
(2)
javni je naručitelj informacije koje je dostavio dobavljač ocijenio u skladu s točkom 1. ovog stavka te je donio obrazloženu odluku u skladu s kojom su mjere koje je dobavljač donio kako bi dokazao svoju pouzdanost dostatne. […]
11
U skladu s člankom 91. stavkom 1. navedenog zakona, u verziji na koju se poziva sud koji je uputio zahtjev:
„Javni naručitelj najkasnije u roku od deset dana objavljuje na središnjem portalu za javnu nabavu, u skladu s uvjetima koje je odredilo tijelo nadležno za javnu nabavu, informacije koje se odnose na dobavljače (u slučaju zajednice dobavljača, koje se odnose na sve članove te zajednice) koji nisu izvršili ili su nepravilno izvršavali ugovor kao i, ako se povreda odnosi na dio ugovora koji im je dodijeljen kao podugovor, informacije o gospodarskim subjektima čije je kapacitete dobavljač koristio i koji su se obvezali da će s dobavljačem solidarno odgovarati za pravilno izvršenje ugovora […]”
Građanski zakonik
12
Članak 6.6. Lietuvos Respublikos civilinis kodeksasa (Građanski zakonik Republike Litve) određuje:
„1.   Ne pretpostavlja se solidarnost među dužnicima, osim u slučaju iznimke predviđene zakonom. Do nje dolazi samo u slučajevima predviđenima zakonom ili u onima o kojima su se stranke sporazumjele, te kada je predmet obveze nedjeljiv.
[…]
3.   Solidarnost među dužnicima se pretpostavlja kada se obveza odnosi na pružanje usluga, zajedničko djelovanje ili naknadu štete uzrokovane radnjama više osoba.
[…]”
13
Članak 6.15. stavak 1. tog zakonika određuje:
„Ako ispunjenje obveze nije moguće krivnjom jednog od sudužnika, ostali se sudužnici ne oslobađaju odgovornosti za neispunjenje obveze.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
14
Grad Vilnius objavio je 7. prosinca 2016. obavijest o nadmetanju u vrijednosti od 21793166,72 eura, bez poreza na dodanu vrijednost, za izvođenje radova na izgradnji višenamjenskog zdravstvenog centra (u daljnjem tekstu: sporni ugovor).
15
Ugovorom o zajedničkom djelovanju, sklopljenim 30. siječnja 2017. između društava Active Construction Management, HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas i „Axis Power” UAB, imenovano je, radi sudjelovanja u spornom postupku nabave i izvođenja radova u slučaju dodjele, društvo Active Construction Management kao glavni partner unutar te zajednice gospodarskih subjekata. Također je dogovoreno da će se udjeli, prema vrijednosti ulaganja u zajedničko djelovanje, raspodijeliti na sljedeći način: društvo Active Construction Management 65 %, društvo HSC Baltic 15 %, društvo Axis Power 10 %, društvo Mitnija 5 % i društvo Montuotojas 5 %.
16
Grad Vilnius dodijelio je 5. lipnja 2017. sporni ugovor navedenoj zajednici. Budući da je rok za izvođenje radova bio utvrđen na 18 mjeseci, taj je ugovor trebao biti izvršen najkasnije 5. prosinca 2018.
17
Budući da radovi nisu bili dovršeni u tom roku, rok je produljen na 28. svibnja 2020. Tijekom tog dodatnog razdoblja radovi nisu napredovali prema predviđenom rasporedu.
18
Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu, Litva) rješenjem od 28. listopada 2019., na zahtjev direktora društva Active Construction Managementa, pokrenuo je stečajni postupak u odnosu na to društvo. Stečajni je upravitelj 6. prosinca 2019. obavijestio društva HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas i Axis Power, kao i Grad Vilnius, o tom stečajnom postupku i o tome da glavni partner neće nastaviti izvršavati sporni ugovor.
19
Grad Vilnius obavijestio je 22. siječnja 2020. društva HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas i Axis Power da raskida sporni ugovor zbog bitne povrede obveze počinjene time što je gradilište bilo napušteno i ostavljeno bez nadzora, što nije dostavljeno novo jamstvo, što se nije poštovao raspored radova i što nije bilo ugovoreno osiguranje od građanskopravne odgovornosti.
20
Ta su društva Vilniaus apygardos teismasu (Okružni sud u Vilniusu) podnijela tužbu kojom su zahtijevala da se nezakonitim proglase raskid spornog ugovora, koji je proveo Grad Vilnius, i njihovo uvrštavanje na popis nepouzdanih dobavljača, koji se nalazi na središnjem portalu za javnu nabavu.
21
Taj je sud presudom od 27. kolovoza 2020. odbio tu tužbu, pri čemu je utvrdio da je Grad Vilnius glavnom partneru i ostalim članovima zajednice s pravom ukazao na probleme u izvođenju radova. Budući da su ta društva solidarno odgovorna za pravilno izvršavanje spornog ugovora, i da je on raskinut, javni naručitelj nije imao nikakvu diskrecijsku ovlast koja bi mu omogućila da sve članove zajednice ne uvrsti na popis nepouzdanih dobavljača. To uvrštavanje nije sprječavalo navedena društva da se rehabilitiraju i tako sudjeluju u drugim postupcima javne nabave.
22
Društva HSC Baltic, Mitnija, Montuotojas i Axis Power podnijela su žalbu protiv te presude Lietuvos apeliacinis teismasu (Žalbeni sud Litve). Taj je sud odbio tu žalbu presudom od 21. siječnja 2021., pri čemu je preuzeo obrazloženje prvostupanjskog suda.
23
Viešųjų pirkimų tarnyba (Tijelo nadležno za javnu nabavu, Litva) uvrstio je 22. siječnja 2021., na inicijativu Grada Vilniusa, članove zajednice na popis nepouzdanih dobavljača.
24
Društva HSC Baltic, Mitnija i Montuotojas podnijela su protiv presude Lietuvos apeliacinis teismasa (Žalbeni sud Litve) od 21. siječnja 2021. žalbu u kasacijskom postupku Lietuvos Aukščiausiasis Teismasu (Vrhovni sud Litve).
25
Društva HSC Baltic, Mitnija i Montuotojas su 15. ožujka 2021. zatražila od suda koji je uputio zahtjev da, kao privremenu mjeru, ukloni njihova imena s popisa nepouzdanih dobavljača. Taj je sud u odluci od 31. ožujka 2021. prihvatio navedeni zahtjev.
26
Navedeni je sud 11. studenoga 2021. donio presudu kojom je djelomično odlučio o žalbi, pri čemu je odbio žalbene razloge društava HSC Baltic, Mitnija i Montuotojas koji se odnose na nezakonitost raskida spornog ugovora.
27
Kako bi odlučio o uvrštavanju tih društava na popis nepouzdanih dobavljača, sud koji je uputio zahtjev smatra da su potrebna određena pojašnjenja o dosegu prava Unije.
28
U tom pogledu taj sud uvodno navodi da je litavski zakonodavac sa zakašnjenjem prenio Direktivu 2014/24, s učinkom od 1. srpnja 2017., a nakon 18. travnja 2016., datuma isteka roka za prenošenje te direktive. Međutim, smatra da bi se navedena direktiva mogla primijeniti na glavni postupak.
29
Navedeni se sud pita je li automatsko uvrštavanje svakog gospodarskog subjekta koji je pravno odgovoran za povredu obveze koja je dovela do raskida ugovora o javnoj nabavi na popis nepouzdanih dobavljača u skladu sa zahtjevom za individualiziranu ocjenu u okviru primjene osnova za isključenje predviđenih Direktivom 2014/24.
30
Primjećuje da, s obzirom na doseg izraza „odluke javnih naručitelja” u članku 1. Direktive 89/665, uvrštavanje gospodarskog subjekta na popis nepouzdanih dobavljača može činiti akt koji se može pobijati. Međutim, litavsko pravo ne omogućuje osporavanje tog uvrštavanja, s obzirom na to da se ono smatra samo pravnim učinkom raskida ugovora. Točno je da je u ovom slučaju Vilniaus apygardos teismasu (Okružni sud u Vilniusu) podnesena tužba kojom se osporavaju i taj raskid i navedeno uvrštavanje. Međutim, budući da je do tog upisa došlo nakon što je odluka Lietuvos apeliacinis teismasa (Žalbeni sud Litve) postala pravomoćna, prvostupanjski i žalbeni sud, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nisu mogli odlučiti o dijelu tužbe koji se odnosi na to uvrštavanje.
31
U tim je okolnostima Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 18. stavak 1., članak 57. stavak 4. točku (g) i članak 57. stavak 6. Direktive [2014/24] te članak 1. stavak 1. četvrti podstavak i članak 1. stavak 3. Direktive 89/665 (zajedno ili zasebno, ali bez ograničavanja na te odredbe) tumačiti na način da odluka javnog naručitelja da određeni gospodarski subjekt uvrsti na popis nepouzdanih dobavljača i time na određeno razdoblje ograniči njegovu mogućnost sudjelovanja u budućim postupcima javne nabave – zbog toga što je taj gospodarski subjekt ozbiljno povrijedio ugovor sklopljen s tim javnim naručiteljem – čini akt koji je moguće pobijati?
2.
Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li gore navedene odredbe prava Unije (zajedno ili zasebno, ali bez ograničavanja na te odredbe) tumačiti na način da im se protive nacionalni propis i praksa prema kojima: (a) javni naručitelj prilikom raskidanja ugovora o javnoj nabavi zbog bitne povrede tog ugovora ne donosi nikakvu formalnu (zasebnu) odluku o uvrštavanju gospodarskih subjekata na popis nepouzdanih dobavljača; (b) gospodarski subjekt ne dobiva unaprijed obavijest o svojem predstojećem uvrštavanju na popis nepouzdanih dobavljača pa ne može pružiti odgovarajuća objašnjenja u tom pogledu te potom djelotvorno pobijati uvrštavanje; (c) javni naručitelj ne provodi nikakvu individualiziranu ocjenu okolnosti nepravilnog izvršavanja ugovora te se stoga, ako je ugovor o javnoj nabavi zakonito raskinut zbog njegove bitne povrede, gospodarski subjekt koji je pravno odgovoran za tu povredu automatski uvrštava na popis nepouzdanih dobavljača?
3.
Ako su odgovori na prva dva pitanja potvrdni, treba li gore navedene odredbe prava Unije (zajedno ili zasebno, ali bez ograničavanja na te odredbe) tumačiti na način da partneri u zajedničkom djelovanju (subjekti koji su dio višečlanog dobavljača) koji su izvršavali ugovor o javnoj nabavi koji je zakonito raskinut zbog bitne povrede mogu dokazati svoju pouzdanost te da ih se posljedično može maknuti s popisa nepouzdanih dobavljača na temelju, među ostalim, veličine dijela ugovora koji su izvršili (mjerenoj udjelom danog dijela u vrijednosti ugovora), stečaja glavnog partnera, radnji tog partnera i doprinosa javnog naručitelja neizvršenju ugovora?”
O prethodnim pitanjima
Uvodna očitovanja
32
Drugo i treće pitanje, koja valja ispitati prije prvog pitanja, odnose se na načine na koje su gospodarski subjekti, nakon raskida ugovora o javnoj nabavi koji im je bio dodijeljen, uvršteni na popis nepouzdanih dobavljača kako bi ih se isključilo iz sudjelovanja u postupcima javne nabave.
33
Raskid spornog ugovora, koji je pokrenuo Grad Vilniusa, imao je za posljedicu privremeno onemogućavanje tužiteljâ u glavnom postupku da sudjeluju u drugim postupcima javne nabave. Nakon tog raskida, o kojem su obaviješteni 22. siječnja 2020., provedeno je 22. siječnja 2021. njihovo uvrštavanje na popis nepouzdanih dobavljača. Stoga drugo i treće pitanje treba ispitati s obzirom na Direktivu 2014/24, koja je bila na snazi na te datume, pri čemu nije potrebno ispitati je li ta direktiva bila primjenjiva u razdoblju između 18. travnja 2016., datuma isteka roka za njezino prenošenje, i 1. srpnja 2017., datuma njezina prenošenja u Litvi.
Drugo pitanje
34
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 18. stavak 1. i članak 57. stavak 4. točku (g) Direktive 2014/24 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis ili praksa prema kojima se, kada javni naručitelj raskine ugovor o javnoj nabavi dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata zbog značajnih ili postojanih nedostataka koji su uzrokovali neispunjavanje ključnog zahtjeva u okviru tog ugovora, svaki član te zajednice automatski uvrštava na popis nepouzdanih dobavljača te mu se na taj način privremeno onemogućava, u načelu, sudjelovanje u novim postupcima javne nabave.
35
U tom pogledu najprije valja istaknuti da članak 57. stavak 4. točka (g) Direktive 2014/24 dopušta da se iz sudjelovanja u postupcima javne nabave isključi svaki gospodarski subjekt u odnosu na kojeg su utvrđeni značajni ili postojani nedostaci tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi, i to osobito kada je posljedica tih nedostataka bila raskid tog ugovora.
36
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 101. te direktive, cilj i svrha te fakultativne osnove jest isključiti gospodarske subjekte čija je pouzdanost ozbiljno kompromitirana zbog protupravnog ili nemarnog ponašanja.
37
Kada država članica u svojem nacionalnom propisu utvrdi uvjete primjene te fakultativne osnove za isključenje, ona mora poštovati njezina ključna obilježja, kako su izražena u članku 57. stavku 4. točki (g) Direktive 2014/24 (vidjeti u tom smislu presudu od 19. lipnja 2019., Meca, C‑41/18, EU:C:2019:507, t. 33.).
38
Usto, primjena navedene fakultativne osnove za isključenje mora biti u skladu s načelom proporcionalnosti, koje je opće načelo prava Unije na koje se, u području provedbe postupka javne nabave, podsjeća u članku 18. stavku 1. Direktive 2014/24. Poštovanje tog načela osobitu pozornost zaslužuje prilikom primjene fakultativnih osnova za isključenje iz članka 57. te direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2020., Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, t. 45. i 48. i navedenu sudsku praksu).
39
U tom pogledu to isključenje treba, kao prvo, biti privremeno. Naime, iz uvodne izjave 101. Direktive 2014/24 proizlazi da svaki akt nacionalnog prava kojim se određuju uvjeti primjene članka 57. stavka 4. točke (g) te direktive mora predvidjeti najdulje trajanje isključenja. Članak 57. stavak 7. navedene direktive pojašnjava da, ako nije određeno pravomoćnom presudom, to razdoblje ne može trajati dulje od tri godine.
40
Kao drugo, tijekom tog razdoblja isključenja dotični gospodarski subjekt mora, osim ako je pravomoćnom presudom isključen iz bilo kakvog sudjelovanja u postupku javne nabave, biti ovlašten sudjelovati u takvom postupku ako, u skladu s člankom 57. stavkom 6. Direktive 2014/24, pruži dokaze kojima potvrđuje da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost. Stoga se gospodarski subjekti potiču na donošenje korektivnih mjera (vidjeti u tom smislu presudu od 19. lipnja 2019., Meca, C‑41/18, EU:C:2019:507, t. 40.).
41
Kao treće, načelo proporcionalnosti zahtijeva konkretnu i individualiziranu ocjenu ponašanja predmetnog subjekta na temelju svih relevantnih elemenata (presuda od 3. lipnja 2021., Rad Service i dr., C‑210/20, EU:C:2021:445, t. 40. i navedena sudska praksa).
42
U ovom predmetu iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da, u slučaju raskida ugovora o javnoj nabavi zbog značajnih ili postojanih nedostataka uspješnog ponuditelja tijekom provedbe ključnih zahtjeva, taj raskid, na temelju primjenjivog nacionalnog propisa, dovodi do toga da se svaki gospodarski subjekt koji je pravno odgovoran za pravilno izvršenje navedenog ugovora uvrsti na popis čiji je cilj omogućiti javnim naručiteljima da saznaju imena gospodarskih subjekata koji se – zbog toga što nisu ili su pogrešno izvršavali ugovor o javnoj nabavi – ne smatraju pouzdanima. Uvrštavanje na taj popis dovodi do isključenja iz svih postupaka nabave tijekom razdoblja od tri godine, osim ako predmetni gospodarski subjekt ne dokaže da je poduzeo odgovarajuće korektivne mjere.
43
Sud koji je uputio zahtjev navodi da su, u praksi, od donošenja sudske odluke kojom se potvrđuje zakonitost raskida predmetnog ugovora, svi gospodarski subjekti koji su pravno odgovorni za izvršenje tog ugovora automatski uvrštavani na taj popis, a da se pritom u tu svrhu nije formalno donosila odluka.
44
Kad je riječ o tome poštuju li se takvim propisom ili praksom ključna obilježja fakultativne osnove za isključenje predviđene u članku 57. stavku 4. točki (g) Direktive 2014/24 i načelo proporcionalnosti iz članka 18. stavka 1. te direktive, valja istaknuti da se tim odredbama ne protivi to da se na portalu namijenjenom olakšavanju upravljanja postupcima javne nabave privremeno registriraju imena subjekata u odnosu na koje su utvrđeni značajni ili postojani nedostaci tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi.
45
Naime, kao što je to navedeno u točkama 35. i 36. ove presude, svrha te fakultativne osnove za isključenje jest omogućiti da pristup takvih subjekata postupcima javne nabave bude ograničen načelnom zabranom sudjelovanja u tim postupcima. Takvo je ograničenje u ovom slučaju utvrđeno člankom 46. Zakona o javnoj nabavi. Čini se da je cilj uvrštavanja, predviđenog člankom 91. tog zakona, predmetnih subjekata na elektronički popis koji je dostupan javnim naručiteljima i drugim subjektima nadležnima u području javne nabave, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, olakšati primjenu tog ograničenja.
46
Međutim, da bi se poštovala ključna obilježja fakultativne osnove za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (g) Direktive 2014/24 i načelo proporcionalnosti, takav režim mora biti uređen na način da se, prije uvrštavanja gospodarskog subjekta koji je član zajednice kojoj je bio dodijeljen ugovor o javnoj nabavi na popis nepouzdanih dobavljača, moraju konkretno ocijeniti svi relevantni elementi koje je taj subjekt podnio kako bi se utvrdilo da je njegovo uvrštavanje na taj popis neopravdano u odnosu na njegovo pojedinačno ponašanje.
47
Stoga se ne može prihvatiti da se takav gospodarski subjekt, u slučaju raskida tog ugovora zbog znatnih ili postojanih nedostataka prilikom njegova izvršenja, automatski kvalificira kao nepouzdan i da se privremeno isključi, a da pritom njegovo ponašanje nije prethodno bilo konkretno i individualizirano ocijenjeno s obzirom na sve relevantne elemente.
48
Točno je da je državi članici dopušteno da, u slučaju utvrđivanja uvjetâ primjene fakultativne osnove za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (g) Direktive 2014/24, predvidi predmnjevu u skladu s kojom se za svaki gospodarski subjekt koji je pravno odgovoran za pravilno izvršenje ugovora o javnoj nabavi smatra da je, tijekom izvršavanja tog ugovora, doprinio razvoju ili održavanju značajnih ili postojanih nedostataka koji su doveli do raskida navedenog ugovora. Međutim, kada je taj ugovor dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata, čiji pojedinačni doprinosi tim nedostacima i eventualnim naporima za njihovo ispravljanje nisu nužno istovjetni, takva pretpostavka mora biti oboriva, jer u suprotnom ugrožava ključna obilježja te fakultativne osnove za isključenje i načelo proporcionalnosti navedeno u članku 18. stavku 1. te direktive.
49
Naime, neovisno o solidarnoj pravnoj odgovornosti članova takve zajednice, primjena osnove za isključenje predviđene u članku 57. stavku 4. točki (g) Direktive 2014/24 mora se temeljiti na protupravnosti ili nemarnosti tog pojedinačnog ponašanja.
50
Stoga, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, svaki član zajednice koji je pravno odgovoran za pravilno izvršenje ugovora o javnoj nabavi mora, prije nego što bude uvršten na popis nepouzdanih dobavljača, a time i podvrgnut režimu privremenog isključenja iz postupaka javne nabave, imati mogućnost da dokaže da nedostaci koji su doveli do raskida tog ugovora nisu bili povezani s njegovim pojedinačnim ponašanjem. Kada se, nakon konkretne i individualizirane ocjene ponašanja dotičnog subjekta, s obzirom na sve relevantne elemente, pokaže da on nije uzrok utvrđenih nedostataka i da se od njega nije moglo razumno zahtijevati da učini više nego što je učinio kako bi otklonio te nedostatke, tada se njegovo uvrštavanje na popis nepouzdanih dobavljača protivi Direktivi 2014/24 (vidjeti po analogiji presudu od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, t. 157. i 158.).
51
To tumačenje nije dovedeno u pitanje mogućnošću da dotični gospodarski subjekt izbjegne isključenje iz sudjelovanja u postupcima javne nabave tako da dokaže, u skladu s člankom 57. stavkom 6. Direktive 2014/24, da je poduzeo korektivne mjere, kao što su one koje su, kao primjer, navedene u uvodnoj izjavi 102. te direktive. Naime, od takvog se subjekta ne može zahtijevati da dokaže da je poduzeo korektivne mjere iako njegovo pojedinačno ponašanje nije povezano s nedostacima koji su doveli do raskida ugovora.
52
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 18. stavak 1. i članak 57. stavak 4. točku (g) Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis ili praksa prema kojima se, kada javni naručitelj raskine ugovor o javnoj nabavi dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata zbog značajnih ili postojanih nedostataka koji su uzrokovali neispunjavanje ključnog zahtjeva u okviru tog ugovora, svaki član te zajednice automatski uvrštava na popis nepouzdanih dobavljača te mu se na taj način privremeno onemogućava, u načelu, sudjelovanje u novim postupcima javne nabave.
Treće pitanje
53
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 18. stavak 1. i članak 57. stavak 4. točku (g) Direktive 2014/24 tumačiti na način da se gospodarski subjekt koji je član zajednice koja je uspješni ponuditelj u okviru javne nabave, u slučaju raskida tog ugovora zbog neispunjavanja ključnog zahtjeva, a kako bi dokazao da je njegovo uvrštavanje na popis nepouzdanih dobavljača neopravdano, može pozivati i na elemente koji se odnose na njegovu vlastitu situaciju i na elemente koji se odnose na situaciju treće osobe, kao što je to glavni partner unutar te zajednice.
54
Kao što je to istaknuto u točki 50. ove presude, svaki član zajednice koja je uspješni ponuditelj mora, u slučaju raskida ugovora zbog značajnih ili postojanih nedostataka, imati mogućnost – prije uvrštavanja na popis nepouzdanih dobavljača, a time i podvrgavanja režimu privremenog isključenja iz postupaka javne nabave – dokazati da njegovo pojedinačno ponašanje prilikom izvršenja tog ugovora nije bilo povezano s tim nedostacima.
55
Kako bi dokazao da njegovo pojedinačno ponašanje nije uzrok tih nedostataka i da se, osim toga, od njega razumno nije moglo zahtijevati da učini više nego što je to učinio kako bi ih otklonio, dotičnom gospodarskom subjektu treba omogućiti da se pozove na bilo koji element koji smatra relevantnim.
56
Naime, izrazima iz članka 57. stavka 4. točke (g) Direktive 2014/24 ne precizira se u kojim okolnostima treba smatrati da član zajednice gospodarskih subjekata jest ili nije uključen u nedostatke koji su doveli do raskida ugovora. Prema tome, ta odredba omogućuje svakom članu zajednice koja je uspješni ponuditelj da se pozove na bilo koji element svojstven njegovoj situaciji ili onoj treće osobe, a kojima se može dokazati da se ta osnova za isključenje na njega ne može primijeniti.
57
Na javnom je naručitelju raskinutog ugovora i, prema potrebi, sudu kojem je podnesena tužba da, u okviru konkretne i individualizirane ocjene koja se nameće na temelju načela proporcionalnosti navedenog u članku 18. stavku 1. navedene direktive, odrede važnost koju treba pridati svakom navedenom elementu.
58
S obzirom na prethodno navedeno, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 18. stavak 1. i članak 57. stavak 4. točku (g) Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da se gospodarski subjekt koji je član zajednice koja je uspješni ponuditelj u okviru javne nabave, u slučaju raskida tog ugovora zbog neispunjavanja ključnog zahtjeva, a kako bi dokazao da je njegovo uvrštavanje na popis nepouzdanih dobavljača neopravdano, može pozivati na bilo koji element, uključujući onaj koji se odnosi na treće osobe, kao što je to glavni partner unutar te zajednice, a kojim se može dokazati da on nije uzrok nedostataka koji su doveli do raskida navedenog ugovora i da se od njega nije moglo razumno zahtijevati da učini više nego što je učinio kako bi otklonio te nedostatke.
Prvo pitanje
59
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. stavke 1. i 3. Direktive 89/665 tumačiti na način da država članica – koja u okviru utvrđivanja uvjetâ primjene fakultativne osnove za isključenje predviđene člankom 57. stavkom 4. točkom (g) Direktive 2014/24 propiše da se gospodarski subjekti kojima je dodijeljen ugovor o javnoj nabavi, u slučaju raskida tog ugovora zbog neispunjavanja ključnog zahtjeva, uvrštavaju na popis nepouzdanih dobavljača i, na taj način, privremeno isključuju, u načelu, iz sudjelovanja u novim postupcima javne nabave – mora osigurati pravo na podnošenje pravnog lijeka protiv uvrštavanja na taj popis nepouzdanih dobavljača.
60
U skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive 89/665, države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Unije u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo. U skladu s člankom 1. stavkom 3. te direktive, ti postupci pravne zaštite moraju biti dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
61
Te odredbe Direktive 89/665 imaju za cilj osigurati, u području javne nabave na koju se primjenjuje pravo Unije, puno poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje, sadržano u članku 47. prvom i drugom stavku Povelje Europske unije o temeljnim pravima (presuda od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, t. 128. i navedena sudska praksa).
62
U tom smislu, pojam „odluke javnih naručitelja” iz članka 1. stavka 1. Direktive 89/665 treba široko tumačiti. Svaka odluka javnog naručitelja na koju se primjenjuju pravila Unije u području javne nabave i koja ih može povrijediti mora moći biti podvrgnuta sudskom nadzoru koji je predviđen tom direktivom. Taj pojam stoga općenito upućuje na odluke javnog naručitelja i ne pravi razliku s obzirom na njihov sadržaj ili trenutak njihova donošenja i ne predviđa nikakvo ograničenje u pogledu naravi i sadržaja dotičnih odluka (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, t. 105.).
63
Izraz „svak[a] osob[a] koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja” iz članka 1. stavka 3. te direktive također treba široko tumačiti, na način da se pravila sadržana u navedenoj direktivi primjenjuju na sve osobe na čiji interes za dobivanje takvog ugovora utječe odluka javnog naručitelja.
64
Kada su, kao u ovom slučaju, članovi zajednice gospodarskih subjekata zbog raskida ugovora o javnoj nabavi koji im je bio dodijeljen uvršteni na popis nepouzdanih dobavljača – pri čemu je to uvrštavanje proveo javni naručitelj ili je ono provedeno na njegovu inicijativu – i na taj način privremeno isključeni iz sudjelovanja u budućim postupcima javne nabave, to uvrštavanje, koje utječe na interes svakog od tih subjekata za dobivanje ugovora o javnoj nabavi na koje se primjenjuje pravo Unije, čini odluku javnog naručitelja u smislu članka 1. stavka 1. Direktive 89/665. Kao što to proizlazi iz ispitivanja drugog i trećeg pitanja, ta odluka mora poštovati ključna obilježja fakultativne osnove za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (g) Direktive 2014/24 i biti u skladu s načelom proporcionalnosti iz njezina članka 18. stavka 1. U slučaju navodne povrede tih odredaba ili bilo koje druge norme prava Unije, navodno oštećena osoba mora na temelju članka 1. stavaka 1. i 3. Direktive 89/665 imati na raspolaganju djelotvoran pravni lijek.
65
Međutim, mogućnost podnošenja pravnog lijeka protiv raskida ugovora o javnoj nabavi iz kojeg proizlazi njihovo uvrštavanje na popis nepouzdanih dobavljača ne čini, za članove zajednice koja je uspješni ponuditelj, djelotvoran pravni lijek protiv odluke da ih se uvrsti na taj popis i na taj način isključi, u načelu, iz budućih postupaka javne nabave. Naime, zakonitost tog raskida s obzirom na pravo Unije, s jedne strane, i tog uvrštavanja i isključenja, s druge strane, može ovisiti, kao što to proizlazi iz analize koja se odnosi na drugo pitanje, o različitim elementima.
66
Slijedom toga, kada je raskinuti ugovor bio dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata, svaki član te zajednice mora moći podnijeti pravni lijek protiv svojeg uvrštavanja na popis nepouzdanih dobavljača, iz kojega proizlazi njegovo isključenje, u načelu, iz budućih postupaka javne nabave.
67
S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 1. stavke 1. i 3. Direktive 89/665 treba tumačiti na način da država članica – koja u okviru utvrđivanja uvjetâ primjene fakultativne osnove za isključenje predviđene člankom 57. stavkom 4. točkom (g) Direktive 2014/24 propiše da se članovi zajednice gospodarskih subjekata koja je uspješni ponuditelj u okviru javne nabave, u slučaju raskida tog ugovora zbog neispunjavanja ključnog zahtjeva, uvrštavaju na popis nepouzdanih dobavljača i, na taj način, privremeno isključuju, u načelu, iz sudjelovanja u novim postupcima javne nabave – mora osigurati pravo tih subjekata na podnošenje djelotvornog pravnog lijeka protiv njihova uvrštavanja na taj popis.
Troškovi
68
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
1.
Članak 18. stavak 1. i članak 57. stavak 4. točku (g) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ
treba tumačiti na način da im se:
protivi nacionalni propis ili praksa prema kojima se, kada javni naručitelj raskine ugovor o javnoj nabavi dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata zbog značajnih ili postojanih nedostataka koji su uzrokovali neispunjavanje ključnog zahtjeva u okviru tog ugovora, svaki član te zajednice automatski uvrštava na popis nepouzdanih dobavljača te mu se na taj način privremeno onemogućava, u načelu, sudjelovanje u novim postupcima javne nabave.
2.
Članak 18. stavak 1. i članak 57. stavak 4. točku (g) Direktive 2014/24
treba tumačiti na način da se:
gospodarski subjekt koji je član zajednice koja je uspješni ponuditelj u okviru javne nabave, u slučaju raskida tog ugovora zbog neispunjavanja ključnog zahtjeva, a kako bi dokazao da je njegovo uvrštavanje na popis nepouzdanih dobavljača neopravdano, može pozivati na bilo koji element, uključujući onaj koji se odnosi na treće osobe, kao što je to glavni partner unutar te zajednice, a kojim se može dokazati da on nije uzrok nedostataka koji su doveli do raskida navedenog ugovora i da se od njega nije moglo razumno zahtijevati da učini više nego što je učinio kako bi otklonio te nedostatke.
3.
Članak 1. stavke 1. i 3. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014.
treba tumačiti na način da:
država članica – koja u okviru utvrđivanja uvjetâ primjene fakultativne osnove za isključenje predviđene člankom 57. stavkom 4. točkom (g) Direktive 2014/24 propiše da se članovi zajednice gospodarskih subjekata koja je uspješni ponuditelj u okviru javne nabave, u slučaju raskida tog ugovora zbog neispunjavanja ključnog zahtjeva, uvrštavaju na popis nepouzdanih dobavljača i, na taj način, privremeno isključuju, u načelu, iz sudjelovanja u novim postupcima javne nabave – mora osigurati pravo tih subjekata na podnošenje djelotvornog pravnog lijeka protiv njihova uvrštavanja na taj popis.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: litavski