61977C0002
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 22 GIUGNO 1977 (
1
)
Signor presidente,
signori giudici,
la società tedesca Hoffmann's Stärkefabriken che, come appare dalla ragione sociale, è un'impresa produttrice di amido, si rivolgeva il 1o aprile 1975 allo Hauptzollamt (Ufficio doganale principale) di Bielefeld per ottenere, in forza dell'art. 1, n. 1 del regolamento del Consiglio 29 aprile 1974, n. 1132, il quale recita:
«Gli Stati membri accordano una restituzione alla produzione per il granoturco e il frumento tenero destinati alla fabbricazione dell'amido, pari alla differenza, per 100 chilogrammi, tra il prezzo d'entrata di ciascuno di tali prodotti, eventualmente diminuito dell'importo compensativo “adesione” applicabile, e 8,20 unità di conto»,
il versamento di 375228,68 DM a titolo di restituzione alla produzione d'amido di granoturco per la campagna 1974-1975.
L'8 aprile 1975 lo Hauptzollamt accoglieva solo parzialmente la domanda per un ammontare di 186986,05 DM, richiamandosi all'art. 1 del regolamento del Consiglio 9 dicembre 1974, n. 3113, secondo il quale, a decorrere dal 1o aprile 1975, il termine di riferimento sopra indicato era fissato in 10,31 unità di conto. L'amministrazione doganale si riteneva obbligata da tale disposizione ad effettuare un calcolo il cui risultato si traduceva in una consistente riduzione dell'importo della restituzione alla produzione d'amido di granoturco.
L'attrice nella causa principale impugnava il provvedimento di rigetto del suo gravame amministrativo dinanzi al Finanzgericht di Munster che, il 20 dicembre 1976, vi sottoponeva il problema della validità dell'art. 1 del regolamento n. 3113/74.
Per esporre la mia opinione al riguardo, esaminerò i diversi motivi di gravame addotti dalla società attrice dinanzi al giudice nazionale contro il predetto articolo che sarebbe illegittimo in quanto contrario:
1o
all'art. 7 del regolamento n. 1132/74:
2o
all'art. 11 del regolamento n. 120/76;
3o
al principio dell'immutabilità dei prezzi agricoli durante la campagna commerciale.
Infine, il giudice nazionale vi sottopone, da parte sua, un'ultima censura:
La restituzione alla produzione di fecola di patate, che è pari alla media artimetica degli importi della restituzione accordata durante la stessa campagna per 161 chilogrammi di granoturco destinato alla fabbricazione dell'amido (art. 2 del regolamento n. 1132/74), non è stata modificata.
Il regolamento della Commissione 30 gennaio 1975, n. 231, considerando che era opportuno rispettare il principio del mantenimento dei diritti acquisiti, ha deciso di non attribuire effetto retroattivo all'incidenza della modifica dell'importo della restituzione alla produzione d'amido sulle somme già versate ai fabbricanti di fecola, benché costoro siano concorrenti dei produttori di amido.
Verrebbe così violato il principio dell'identica restituzione spettante alle due categorie e si darebbe vita ad una discriminazione vietata dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato.
I primi tre motivi di gravame dedotti contro la norma impugnata riguardano la concessione della restituzione alla produzione di amido e le condizioni in cui è stato modificato il suo importo. Ciò ci induce a ricordare alcuni aspetti generali della concessione di restituzioni alla produzione dei prodotti amidacei d'origine agricola ed ad illustrare la genesi del regolamento impugnato.
I —
Secondo il sistema contemplato dal regolamento di base del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, applicabile a decorrere dal 1o luglio 1967, il Consiglio fissa, anteriormente al 1o agosto di ogni anno, per la campagna commerciale dell'anno successivo, che va dal 1o agosto al 31 luglio, un certo numero di prezzi di base per i cereali, fra cui il granoturco.
Poiché i fabbricanti d'amido che utilizzano prodotti di base di origine agricola devono praticare prezzi concorrenziali rispetto ai fabbricanti di prodotti di sostituzione ricavati da materie prime d'origine non agricola, l'art. 11, n. 1, del regolamento n. 120/67 contempla la concessione d'una restituzione alla produzione affinché i prodotti agricoli di base (granoturco, grano tenero) destinati all'industria degli amidi possano esser messi a disposizione di tale industria ad un prezzo inferiore a quello che risulterebbe dall'applicazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati dei prodotti in questione.
In effetti, all'epoca dell'entrata in vigore del regolamento di base, cioè il 1o luglio 1967, la produzione comunitaria di granoturco era — com'è tuttora —. insufficiente e le importazioni erano sottoposte ad un prelievo, giacché i prezzi mondiali erano inferiori al prezzo comunitario. Al contrario, il prezzo del petrolio, materia prima per la fabbricazione dei prodotti di sostituzione in concorrenza con l'amido per certi usi, non aveva ancora conosciuto il rialzo repentino che si verificò in seguito.
Ma, si potrebbe dire per contagio, il sistema della restituzione fu esteso al granoturco ed al grano tenero utilizzati nella fabbricazione del quellmehl, a causa del possibile impiego di tale prodotto come additivo in certe preparazioni destinate all'alimentazione umana e per il fatto che esso poteva subire, nell'impiego testé menzionato, la concorrenza dell'«amido gonfiato».
Il sistema di restituzione fu ugualmente esteso alla produzione di semole e semolini di granoturco (gritz) utilizzati dall'industria della birra, dal momento che, in tale impiego, anche i gritz possono subire la concorrenza dell'amido.
Infine, considerate le possibilità di sostituzione fra gli amidi e le fecole, la produzione di queste ultime fruì o continuò a fruire della «restituzione».
Questo complesso regime è riassunto nell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 120/67:
«Una restituzione alla produzione è concessa:
a)
per il granoturco e il grano tenero utilizzati dall'industria degli amidi per la fabbricazione di amido e di quellmehl,
b)
per la fecola di patate,
c)
per il granoturco utilizzato dall'industria per la fabbricazione delle semole e dei semolini di granoturco (gritz) utilizzati dall'industria della birra.»
Aggiungiamo, per completezza, che, a decorrere dall'instaurazione dell'organizzazione comune del mercato del riso, beneficiano dello stesso regime le rotture di riso utilizzate nell'industria dell'amido e in quella della birra.
Deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, il Consiglio ha stabilito le modalità di calcolo dell'importo della restituzione e fissato tale importo.
L'art. 1 del regolamento del Consiglio 25 luglio 1967, n. 371, dispone quanto segue:
«1.   A decorrere dal 1o luglio 1967, gli Stati membri concedono una restituzione alla produzione per il granoturco e il grano tenero destinati alla fabbricazione dell'amido e del quellmehl, pari alla differenza, per 100 chilogrammi, tra il prezzo d'entrata di ciascuno di tali prodotti e 6,80 unità di conto …».
In pratica, l'importo della restituzione alla produzione d'amido di granoturco era dunque pari alla differenza fra il prezzo d'entrata comunitario ed un «prezzo d'approvvigionamento» fissato in 6,80 unità di conto, con la conseguenza che ogni aumento del secondo prezzo — o, d'altra parte, ogni diminuzione del prezzo d'entrata — implicava necessariamente una riduzione proporzionale dell'importo della restituzione.
Le condizioni in presenza delle quali si poteva modificare il prezzo d'approvvigionamento erano indicate nell'art. 2:
«1.   Se i prezzi dei prodotti di base, di cui all'art. 1, variano in misura notevole e duratura sul mercato mondiale rispetto agli importi di cui a detto articolo, fissati a 6,80 unità di conto per il granoturco e il grano tenero e a 8,30 unità di conto per le rotture di riso, tali importi possono essere modificati dal Consiglio che delibera, su proposta della Commissione, secondo la procedura di voto prevista all'art. 43, paragrafo 2, del trattato».
Il rialzo dei prezzi mondiali poteva inoltre condurre alla riscossione d'un prelievo:
«2.
Se i prezzi dei prodotti di base superano in misura notevole e duratura sul mercato mondiale gli importi fissati (nel testo francese si trova “des montants fixés” che occorre senza dubbio leggere “les montants fixés”) un prelievo all'esportazione destinato a compensare la differenza tra i prezzi all'interno della Comunità e quelli praticati sul mercato mondiale può essere istituito secondo la procedura di cui all'art. 26 del regolamento n. 120/67/CEE e all'articolo 26 del regolamento n. 359/67/CEE».
II —
Allorché entrò in vigore l'organizzazione comune dei mercati dei cereali, i prezzi dei prodotti di base sul mercato mondiale erano in media inferiori del 10-15 % al prezzo d'approvvigionamento del granoturco necessario all'industria comunitaria dell'amido, fissato dal regolamento n. 371/67. Detto prezzo è rimasto per lungo tempo fissato nell'importo di 6,80 unità di conto il quintale.
Dal dicembre 1972, i prezzi mondiali del granoturco, cereale pilota in materia di restituzione alla produzione, hanno superato le 6,80 unità di conto il quintale. A causa della penuria mondiale di proteine, il prezzo del suddetto cereale non ha cessato d'aumentare sul mercato mondiale raggiungendo, il 12 gennaio 1974, le 11,95 unità di conto, cioè il 75 % in più del prezzo d'approvvigionamento stabilito nella Comunità per il granoturco destinato alla produzione d'amido.
Contemporaneamente, i prezzi d'entrata fissati per i cereali venivano progressivamente aumentati (aumento dell'8,1 % per il grano nel 1972-1973 rispetto al 1967-1968; del 13,9 % per il granoturco; del 15,9 % per le rotture di riso). Essendo la restituzione pari alla differenza tra il prezzo d'entrata ed il prezzo d'approvvigionamento, essa è aumentata parallelamente con il risultato di far crescere d'anno in anno le spese della sezione garanzia del FEAOG, che finanzia le restituzioni alla produzione.
L'aumento dei prezzi mondiali, riflettendosi in modo diverso sulle condizioni di concorrenza delle diverse industrie trasformatrici che utilizzavano vuoi prodotti sovvenzionati, vuoi prodotti «liberi», ha rimesso in discussione l'utilità e la giustificazione di questo complicato sistema di restituzioni e ne ha provocato una «revisione lacerante».
In un memorandum da essa indirizzato al Consiglio il 31 ottobre 1973, la Commissione, preso atto di questa inversione di tendenza della situazione sul mercato mondiale, proponeva perciò di instaurare una migliore gerarchia dei prezzi comunitari per i diversi cereali, in modo da tener meglio conto del loro valore nutritivo, e in particolare di aumentare i prezzi dell'orzo e del granoturco.
La Commissione faceva poi osservare che il Consiglio non era mai riuscito ad adeguarsi alla regola generale contenuta nei diversi regolamenti agricoli secondo cui esso avrebbe dovuto, su proposta della Commissione, fissare anteriormente al 1o agosto di ogni anno, per la campagna commerciale dell'anno successivo, l'insieme dei prezzi agricoli che devono essere stabiliti a norma delle organizzazioni comuni di mercato.
Essa proponeva quindi di statuire che i prezzi da applicare durante una campagna fossero fissati il 1o gennaio precedente la campagna stessa.
Nel frattempo, essa suggeriva, come «adattamento tecnico» dell'organizzazione comune del mercato allo scopo di consentirne una gestione più flessibile, una modifica della data d'inizio della campagna commerciale del granoturco. La giustificazione che ne veniva fornita era la seguente: il ciclo agricolo del predetto cereale nella Comunità si differenzia nettamente da quello degli altri cereali. L'unità della campagna commerciale per tutti i cereali spinge ad utilizzare il granoturco all'inizio della campagna dell'orzo, che va dal 1o agosto al 31 luglio, determinando, in tale periodo dell'anno, provvedimenti d'intervento d'ampiezza inusitata per quest'ultimo cereale. La modifica della data d'apertura della campagna del granoturco migliorerebbe la situazione concorrenziale dell'orzo nel periodo compreso fra luglio e settembre; come contropartita, il granoturco immagazzinato alla fine della campagna sarebbe sottoposto alla stessa disciplina di cui fruiscono gli altri cereali in materia di indennità compensativa.
In terzo luogo, la Commissione proponeva un «adattamento» del regime di restituzioni alla produzione nel suo complesso. In effetti, i prezzi dei prodotti di base menzionati nell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 371/67 avevano subito sul mercato mondiale variazioni sensibili che, secondo tutte le previsioni, avrebbero potuto avere carattere duraturo.
Nel gennaio 1974 la Commissione precisava al Consiglio le proprie proposte. La disciplina comunitaria andava modificata in modo da:
1)
rialzare il prezzo di approvvigionamento delle materie prime;
2)
sopprimere la restituzione alla produzione di quellmehl;
3)
includere la produzione di glucosio mediante idrolisi diretta nel sistema di restituzioni alla produzione in considerazione della concorrenza fattagli dal glucosio ottenuto dall'amido, che beneficiava anch'esso d'una restituzione alla produzione.
Per adeguare i prezzi d'approvvigionamento alle possibilità d'acquisto di granoturco, grano tenero e rotture di riso sul mercato mondiale ed alleggerire, al tempo stesso, il carico finanziario gravante sul FEAOG, la Commissione proponeva di riportare la restituzione concessa ai prodotti amidacei ad un livello molto vicino all'importo concesso il 1o luglio 1967, quando era entrata in vigore l'organizzazione comune dei mercati dei cereali e del riso.
III —
Le proposte di cui sopra sono state concretate dai seguenti regolamenti:
1.
Il regolamento del Consiglio 29 aprile 1974, n. 1125, adottato su parere dell'Assemblea, ha soppresso con decorrenza dal 1o agosto 1974 la restituzione alla produzione di quellmehl.
Ciò risulta dalla nuova versione del n. 1 dell'art. 11 del regolamento n. 120/67, cui, a decorrere dal 1o agosto 1974, è stato sostituito, in forza dell'art. 5 del regolamento n. 1125/74, un testo del seguente tenore:
«1.   Una restituzione alla produzione è concessa:
a)
per il granoturco e il frumento tenero utilizzati nelle Comunità per la fabbricazione di amido;
b)
per la fecola di patate;
c)
per le. semole ed i semolini di granoturco (gritz) utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di glucosio mediante il metodo detto di “idrolisi diretta”;
d)
per il granoturco utilizzato nella Comunità dall'industria maidicola per la fabbricazione di semole e semolini di granoturco (gritz) utilizzati nella Comunità dall'industria della birra.»
L'attrice nella causa principale lamenta che sia stata violata questa disposizione nella versione risultante dal regolamento n. 1125/74.
2.
Lo stesso regolamento (art. 2 e art. 3, n. 3) fissa l'apertura della campagna commerciale del granoturco al 1o ottobre e la chiusura al 30 settembre, pur attribuendo alla campagna che stava allora per cominciare una durata di 14 mesi (1o agosto 1974 - 30 settembre 1975).
La modifica fu confermata dal regolamento n. 1996 che il Consiglio adottò, su parere dell'Assemblea, il 29 giugno 1974; ma, come vedremo, fin dal 4 marzo 1975, con il regolamento n. 665/75, adottato anch'esso su parere dell'Assemblea, il Consiglio ha rinunciato a fissare la campagna del granoturco in funzione del ciclo agricolo di tale prodotto ed ha assimilato completamente detta campagna a quella degli altri cereali a partire dal 1o agosto 1975.
3.
I regolamenti n. 367/71 (restituzione all'industria della birra) e n. 371/67 (restituzione alle industrie dell'amido e della fecola), emanati in applicazione d'articoli praticamente identici contenuti nei regolamenti nn. 120/67 e 359/67, sono stati abrogati e rifusi, a cominciare dalla campagna 1974-1975, in un solo testo che è il regolamento n. 1132/74, adottato a maggioranza qualificata su proposta della Commissione.
L'art. 7 di tale regolamento, oggetto anch'esso d'una violazione secondo l'attrice nella causa principale, riprende sostanzialmente la redazione del vecchio art. 2 del regolamento n. 371/67.
Esso dispone:
«1.
Se i prezzi dei prodotti di base, di cui agli articoli 1, 4 e 5, subiscono variazioni notevoli e persistenti sul mercato mondiale, rispetto agli importi indicati in detti articoli e fissati a 8,20 unità di conto per il granoturco ed il frumento tenero e a 10,20 unità di conto per le rotture di riso, tali importi possono essere modificati dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione a maggioranza qualificata.
2.
Qualora i prezzi sul mercato mondiale del granoturco o del frumento tenero, da una parte, e le rotture di riso, dall'altra, superino in misura notevole rispettivamente gli importi di 8,20 e 10,20 unità di conto e qualora si confermi tale tendenza, può essere istituito un prelievo all'esportazione, destinato a compensare l'incidenza della differenza tra i prezzi sul mercato mondiale ed i prezzi d'approvvigionamento di tali prodotti di base all'interno della Comunità, per i prodotti di cui alle voci 11.08 A, 11.09, 17.02 B II, 17.05 B e 23.03 A I della tariffa doganale comune. La Commissione fissa il prelievo all'esportazione.»
Il regolamento n. 1132/74 (art. 1) ha dunque stabilito i seguenti prezzi d'approvvigionamento:
—
8,20 unita di conto per un quintale di granoturco e di grano tenero, a decorrere dal 1o agosto 1974 (la Commissione aveva proposto un prezzo di 8,60);
—
10,20 unita di conto per le rotture di riso, a decorrere dal 1o settembre 1974 (la Commissione aveva proposto un prezzo di 10,80).
Applicando il rapporto che era stato utilizzato dal regolamento n. 371/67 per fissare in 8,18 unità di conto il quintale il prezzo d'approvvigionamento delle patate da fecola, tale prezzo veniva ora fissato in 10,45 unità di conto il quintale (la Commissione aveva proposto un prezzo di 11,08 unità di conto) (art. 3, n. 1).
IV —
Le modifiche apportate al regime delle restituzioni per i prodotti amidacei non erano però ancora esaurite.
Considerando che era necessario «a titolo eccezionale e in deroga al principio della fissazione annua dei prezzi» procedere ad un aggiornamento dei prezzi agricoli per tener conto del rincaro dei prodotti necessari agli operatori agricoli, il Consiglio emanava il 2 ottobre 1974, su parere dell'Assemblea, il regolamento n. 2496 che disponeva, con decorrenza dal 7 ottobre 1974, un aumento generale lineare del 5 % dei prezzi agricoli per la campagna commerciale 1974-1975 o per la parte restante di questa campagna.
Venivano, da una parte, aumentati i prezzi indicativi ed i prezzi d'intervento dei cereali; dall'altra parte, gli importi di cui all'art. 1 del regolamento n. 1132/77 … (cioè gli importi concernenti le restituzioni alla produzione) venivano modificati in modo che, per la rimanente parte della campagna 1974-1975, le restituzioni alla produzione previste in detto regolamento fossero «mantenute al livello risultante dall'applicazione delle norme valide al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento» (art. 1, n. 2).
L'art. 4 disponeva quanto segue: «Le modalità di applicazione degli artt. 1 …, nonché le modifiche da apportare (nel testo francese del regolamento c'è un “supporter” che va senza dubbio letto “apporter”) a seguito del presente regolamento ad altri prezzi ed importi fissati nell'ambito della politica agraria comune, sono stabilite secondo la procedura prevista dall'art. 26 del regolamento n. 120/67 …, all'occorrenza in deroga alle regole di fissazione previste dai regolamenti in materia nella misura e per la durata strettamente necessaria per tener conto del presente regolamento».
Non è molto facile capire che cosa il Consiglio intendesse per «modifica» dei suddetti importi da effettuare in modo tale che le restituzioni fossero «mantenute al livello risultante dall'applicazione delle norme valide al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento».
Tuttavia, la Commissione, che è l'interprete fedele del pensiero del Consiglio, stabiliva, con regolamento 4 ottobre 1974, n. 2518, i provvedimenti da adottare; tenuto conto del fatto che dal 7 ottobre 1974 i prezzi dei cereali, ivi compresi i prezzi d'entrata, erano stati aumentati del 5 %, i prezzi d'approvvigionamento dell'industria venivano corretti in modo da mantenere la restituzione alla produzione «al livello risultante dall'applicazione delle norme valide al momento dell'entrata in vigore» del regolamento n. 2496/74. L'importo di 8,745 veniva sostituito all'importo di 8,20 fissato dal regolamento n. 1132/74 (10,907 per le rotture di riso ed 11,309 per la fecola).
Così, mentre l'importo di 8,20 unità di conto era stato fissato, a maggioranza qualificata, dal Consiglio, l'importo di 8,745 — valevole per «la parte restante del normale periodo di validità» (art. 1, n. 1, 2o comma, del regolamento 2518/74) — veniva fissato dalla Commissione.
Benché questa modifica dei prezzi e degli altri importi durante la campagna tocchi il regolamento del Consiglio n. 1132/74 e sia stata effettuata dalla Commissione decidendo in base alla procedura dei comitati di gestione, l'attrice nella causa principale non l'ha contestata, senza dubbio per il fatto che anche il prezzo d'entrata era salito e che, in definitiva, la restituzione alla produzione d'amido non era diminuita.
V —
Il citato regolamento n. 2518/74 della Commissione non è mai stato formalmente abrogato e l'attrice in realtà si lamenta che esso sia stato sostituito, per quanto concerne l'importo della restituzione, da una terza ed ultima modifica riguardante il presente caso, quella che risulta dal regolamento del Consiglio n. 3113/74.
Già l'11 novembre 1974, la Commissione proponeva al Consiglio l'adozione di un regolamento volto a modificare il regolamento n. 1132/74 (e dunque il suo proprio regolamento n. 2518/74) mediante una riduzione, a decorrere dal 1o dicembre 1974, di circa il 50 % della restituzione alla produzione di prodotti amidacei ricavati dai cereali e dal riso ed a stabilire un nuovo prezzo per i produttori di patate da fecola. Come prezzo d'approvvigionamento, essa suggeriva la cifra di 10,09 per il granoturco ed il grano tenero (12,74 per le rotture di riso), giustificando tale proposta con riferimento alle sensibili variazioni dei prezzi dei prodotti di base sul mercato mondiale. L'importo della precedente restituzione non le sembrava quindi più giustificato sul piano economico ed avrebbe del resto comportato un peso finanziario eccessivo per il FEAOG.
Questa proposta è all'origine del regolamento impugnato, cioè del regolamento del Consiglio 9 dicembre 1974, n. 3113.
Detto regolamento è meno favorevole ai trasformatori di quanto aveva suggerito la Commissione giacché fissa in 10,31 unità di conto (invece della cifra proposta di 10,09) il prezzo d'approvvigionamento del granoturco e in 12,74 quello delle rotture di riso; l'importo fissato nell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1132/74 era portato a 12,16. Esso va tuttavia oltre la proposta stessa in quanto stabilisce come data d'entrata in vigore il 1o aprile 1975 e non il 1o dicembre 1974.
Il regolamento n. 3113/74, adottato a maggioranza qualificata, doveva rispettare il principio del mantenimento delle restituzioni alla produzione al livello risultante dall'applicazione delle regole di cui all'art. 7, n. 1, del regolamento n. 1132/74 (art. 1, n. 2 del regolamento del Consiglio n. 2496/74). D'altra parte, esso è stato emanato soltanto il 9 dicembre 1974, cioè dopo la data originariamente proposta dalla Commissione per la sua entrata in vigore (1o dicembre 1974). Il Consiglio è stato dunque indotto ad emanare l'art. 2 che dispone:
«Qualora risultassero necessarie misure transitorie in particolare per la determinazione delle restituzioni alla produzione da concedere durante la campagna 1974-1975, tali misure sono adottate secondo la procedura prevista agli articoli 26 dei regolamenti n. 120/67/CEE e n. 359/67/CEE.»
La Commissione non aveva considerato questa ipotesi in quanto pensava che la sua proposta sarebbe stata accolta tempestivamente.
I provvedimenti in questione venivano emanati con il regolamento della Commissione 30 gennaio 1975, n. 231, al fine di salvaguardare — come vedremo — i diritti acquisiti dai soli produttori di patate da fecola.
Successivamente, ma ciò non riguarda più in modo diretto il presente caso, nel febbraio 1975, la Commissione proponeva di rinunciare a fissare l'apertura della campagna commerciale del granoturco ad una data diversa da quella in vigore per gli altri cereali, quindi di ristabilire le date normali della campagna per il suddetto cereale. Una deroga all'unicità ed alla durata annua della campagna commerciale avrebbe rischiato di provocare gravi inconvenienti proprio mentre si cercava di realizzare una migliore gerarchia dei prezzi ed una migliore fluidità dei mercati. L'esistenza d'una politica comune, ed in particolare d'un sistema di prezzi unificati, avrebbe rischiato d'essere compromessa dal cambiamento delle date delle campagne per dei prodotti che, pur provenendo in effetti da piante a ciclo vegetativo differente, erano di uso non distinguibile nello stadio finale o completamente intercambiabili.
Nel sistema creato dal regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, che è il nuovo regolamento di base per i cerali, il principio dell'unicità della campagna commerciale è dunque mantenuto con riferimento a tutti i cereali, ma i prezzi vengono fissati a date differenti secondo i prodotti e secondo lo stadio cui si applicano.
La Commissione proponeva altresì che la concessione d'una restituzione alla produzione «restasse» facoltativa (cioè, in realtà, divenisse facoltativa) e riteneva che, per la campagna 1975-1976, la restituzione dovesse essere pari a zero.
Tali proposte venivano accolte dal Consiglio con i regolamenti 4 marzo 1975, n. 665, e 22 luglio 1975, n. 1955, applicabili a partire dal 1o agosto 1975. Il primo di tali regolamenti, di cui dovrete occuparvi più dettagliatamente nelle cause che sono state discusse ieri, modifica ancora una volta il testo dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 120/67: la restituzione per il granoturco ed il grano tenero utilizzati nella produzione di amido è resa facoltativa; lo stesso avviene per la fecola di patate e, infine, per i gritz utilizzati nella produzione di glucosio mediante idrolisi diretta. La restituzione per il granoturco utilizzato nella produzione di gritz destinato all'industria della birra viene soppressa. Il regolamento n. 1955/75 abroga il regolamento n. 1132/74. Esso instaura un sistema in base al quale il Consiglio non fissa più il prezzo d'approvvigionamento dell'industria dell'amido, bensì la restituzione: la differenza fra il prezzo d'entrata e la restituzione rappresenta il prezzo d'approvvigionamento che deriva così direttamente dall'importo della restituzione (art. 1). L'importo della restituzione è determinato in funzione delle variazioni dei prezzi dei prodotti di base sul mercato mondiale in relazione al prezzo d'approvvigionamento così calcolato (art. 6).
VI —
Il riassunto che ho or ora svolto sulla genesi dei testi mostra, se ce n'era bisogno, come nell'agricoltura l'equilibrio sia difficile da realizzare e resti fragile e quanto possano variare le idee e le tecniche: il ricorso a questa o a quella soluzione dipende dall'analisi d'un insieme di fatti economici complessi il cui apprezzamento sfugge al controllo del giudice che si pronunzia in via pregiudiziale, salvo il caso di errore manifesto o di palese inosservanza del trattato e della disciplina comunitaria.
Ad una prassi di lunga durata, in base a cui l'attrice nella causa principale s'è sentita autorizzata a credere di poter fruire d'una restituzione immutabile, ha fatto seguito un insieme di provvedimenti i quali sembrano ispirarsi più all'improvvisazione che non ad una politica coerente di lunga gittata: è comprensibile che le previsioni dei produttori di amido ne siano state sovvertite. Ma ha conferito questa prassi all'attrice nella causa principale un diritto assoluto all'immutabilità dell'importo della restituzione ed impediva al Consiglio di rispettare, come esso sostiene d'aver fatto, il testo dell'art. 7 del regolamento n. 1132/74? Non lo credo.
È vero che le norme di fissazione dei prezzi e degli importi sono normalmente stabilite all'inizio della campagna commerciale del prodotto di cui si tratta (secondo «considerando» del regolamento della Commissione n. 2518/74), ma, in una congiuntura mondiale agitata e difficile, il principio della fissazione annuale dei prezzi e degli importi agricoli non è sacrosanto.
Dal momento in cui si riconoscono al Consiglio il diritto di modificare, durante la campagna, le date della medesima e la facoltà di derogare al principio della durata annua e dell'uniformità della campagna per realizzare una migliore gerarchia dei prezzi — cosa che l'attrice non ritiene di dover contestare e che voi stessi avete ammessa nelle cause sullo zucchero di canna (sentenza del 31 marzo 1977, cause 54-60/76, Cie. Industrielle et Agricole du Comté de Loheac e altri / Consiglio e Commissione) — è del pari normale riconoscergli il diritto di aggiornare, durante la campagna, i prezzi indicativi e d'intervento, nonché i prezzi d'entrata, che sono uno degli elementi in base ai quaii si calcola la restituzione, di decidere le date in cui avranno luogo tali modifiche di prezzo per tener conto dello sviluppo dei prezzi mondiali e di prendere in considerazione l'incidenza del predetto sviluppo sui prezzi d'approvvigionamento, considerato che la modifica del prezzo d'approvvigionamento è decisa dal Consiglio che delibera a maggioranza qualificata (art. 43, n. 2) e non già dalla sola Commissione in base alla procedura del comitato di gestione.
Non ritengo che voi possiate sostituire al giudizio che la Commissione ed il Consiglio operanti congiuntamente formulano sul carattere notevole e duraturo delle variazioni dei prezzi mondiali dei prodotti di base il vostro giudizio, salvo nel caso di errore manifesto.
Dal compendio testé svolto risulta, mi sembra, che i criteri stabiliti «mutatis mutandis» dal Consiglio per accertare quando il prezzo C.I.F. superi notevolmente il prezzo d'entrata e per valutare l'eventuale persistenza di tale situazione (regolamento 19 luglio 1973, n. 1968) furono rispettati al momento dell'emanazione del regolamento n. 3113/74.
Fino al novembre 1974, i prezzi mondiali del granoturco sono saliti; il carattere rilevante di questo aumento trova conferma nell'istituzione, in base all'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1132/74, d'un prelievo al-l'esportazione dei prodotti di trasformazione e nella circostanza che fino all'inizio dell'anno 1975 (esclusi i mesi di maggio, giugno e luglio 1974) non è stato riscosso alcun prelievo sull'importazione di granoturco.
Questo andamento dei prezzi mondiali avrebbe certo richiesto una modifica ben più tempestiva del prezzo d'approvvigionamento. Ciò non toglie che, quando la Commissione presentò al Consiglio le sue proposte, il 12 novembre 1974, tale adeguamento apparisse ancora perfettamente giustificato.
L'esame delle tabelle prodotte in giudizio dalla Commissione e dall'attrice nella causa principale mostra che, a partire dal dicembre 1974, i prezzi mondiali, espressi in dollari, hanno cominciato a calare e che tra la data d'entrata in vigore del regolamento n. 3113/74 (15 dicembre 1974) e quella d'applicazione (1o aprile 1975), i prezzi dei prodotti di base hanno subito un'inversione di tendenza di modo che la fissazione dell'importo della restituzione effettuata a tale data si giustifica molto di più sulla base del regolamento n. 1955/75 che non su quella del regolamento n. 1132/74.
Un tale ritardo nell'azione delle autorità comunitarie di fronte all'andamento dei prezzi è purtroppo frequente. Ma l'attrice nella causa principale non può criticare il regolamento del Consiglio per la sua applicazione differita che è stata stabilita nell'interesse dell'attrice stessa e che, pur avendo avuto per effetto che la tendenza dei prezzi mondiali era mutata al momento in cui venne applicata la modifica annunciata il 9 dicembre 1974, ha tuttavia permesso all'attrice di fruire fino al 1o aprile 1975 d'una restituzione di 24,60 unità di conto la tonnellata.
A partire dall'aprile 1975, il prezzo d'approvvigionamento dell'industria è stato aumentato (10,31 unità di conto) ma è rimasto costante fino all'agosto 1975, cosicché l'importo della restituzione, che è pari alla differenza fra il prezzo d'entrata (esso pure in aumento) ed il prezzo d'apprvvigionamento, è cresciuto in valore relativo, riflettendo in una certa misura il ribasso dei prezzi mondiali.
Poiché il granoturco è un cereale la cui produzione comunitaria è insufficiente, non è strano che il suo prezzo europeo d'approvvigionamento venga fissato in relazione al livello del prezzo d'entrata e non a quello del prezzo indicativo, né tantomeno a quello d'un prezzo d'intervento sottovalutato.
In totale, prima del 9 dicembre 1974, i prezzi mondiali avevano effettivamente subito variazioni notevoli e persistenti ai sensi dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 1132/74, ed il prezzo d'approvvigionamento di cui l'attrice nella causa principale ha beneficiato per tutta la campagna 1974-1975 non ci sembra iniquo.
I fabbricanti d'amido di granoturco non avevano alcun diritto irreversibile ad una restituzione d'importo garantito. La riduzione era stata annunciata con sufficiente anticipo dal regolamento n. 3113/74. Tenuto conto del periodo di tre mesi di sottoposizione a sorveglianza ufficiale (regolamenti della Commissione 31 luglio 1974, n. 2012 e 31 dicembre 1974, n. 10/75) l'effetto di tale riduzione ha potuto essere facilmente riassorbito.
Nessuna delle tre prime censure mosse contro la disposizione controversa ci pare fondata.
VII —
Rimane da esaminare il motivo di gravame concernente i produttori di fecola.
È pacifico che, a parità di tutte le altre condizioni, la fabbricazione d'amido di granoturco è meno costosa e più razionale della fabbricazione di fecola di patate. Ma quest'ultima industria utilizza la produzione comunitaria di patate, che costituisce un'importante fonte di reddito per determinate regioni. Si poteva far ricorso a due diverse tecniche per mantenere competitiva la fecola rispetto all'amido, la cui produzione continuava a beneficiare d'una restituzione dopo il 1o luglio 1967: sovvenzionare direttamente i produttori di patate oppure influire sulle condizioni di produzione della fecola concedendo anche ad essa una «restituzione alla produzione». Il regolamento di base n. 120/67 ha accolto, come s'è visto, il secondo sistema.
Giacché i produttori d'amido non possono acquistare il granoturco al di sotto del prezzo minimo rappresentato dal prezzo d'intervento, l'equilibrio tra amido e fecola esigeva la fissazione d'un prezzo minimo anche per le patate destinate all'industria della fecola. Detto prezzo minimo delle patate è calcolato sulla base del prezzo della fecola, ricavato a sua volta dal prezzo raggiunto dall'amido grazie alla restituzione alla produzione e tenendo conto dell'insieme delle spese di trasformazione, valutate forfettariamente (art. 3 del regolamento n. 371/67).
Se il regolamento n. 3113/74 fosse entrato in vigore il 1o dicembre 1974, come aveva proposto la Commissione, il prezzo d'approvvigionamento sarebbe aumentato anche per i produttori di fecola e la restituzione alla produzione di fecola avrebbe subito una riduzione poiché la campagna di produzione della fecola era in corso. Essendosi invece differita l'applicazione del regolamento al 1o aprile 1975, una volta terminata la campagna della fecola non si potevano più rimettere in discussione le situazioni acquisite.
La Commissione ha ritenuto di dover confermare il mantenimento dei diritti quesiti adottando il regolamento n. 231 del 30 gennaio 1975.
L'attrice nella causa principale sostiene che, poiché il regolamento n. 3113/74 del Consiglio è stato applicato a partire dal 1o aprile 1975, quando la campagna del granoturco non era ancora terminata, la modifica degli importi di cui agli artt. 1, 5 e 7 del regolamento n. 1132/74, effettuata dal regolamento n. 3113/74, avrebbe dovuto comportare una corrispondente riduzione dell'importo contemplato dall'art. 2 del regolamento n. 1132/74 (restituzione alla fecola) in quanto la restituzione alla fecola è la media aritmetica delle restituzioni concesse all'amido durante la campagna del granoturco.
Il motivo di gravame attinente alla discriminazione subita dai produttori d'amido nei confronti dei produttori di fecola non mi sembra fondato.
Anzitutto, il confronto va effettuato con i produttori di patate e non con quelli di fecola, visto che la restituzione accordata ai secondi va in definitiva retrocessa ai produttori di patate, mentre la restituzione concessa ai produttori d'amido resta di loro proprietà senza che essi siano in alcun modo tenuti a restituirla ai produttori di granoturco, importato in larga parte dai paesi terzi. Questa precisazione mi sembra, da sola, sufficiente per respingere il motivo di gravame: in effetti, i produttori della materia prima sono posti su un piano diverso da quello dei trasformatori.
La produzione di patate non è oggetto d'una organizzazione comune di mercato, mentre è pienamente soggetta alle norme applicabili ai prodotti industriali (come voi avete affermato nelle sentenze del 17 febbraio 1976, Miritz e Rewe-Zentrale, e del 16 marzo 1977, Commissione/Repubblica francese).
D'altra parte, a decorrere dal 23 marzo 1975, l'attrice, come pure gli altri produttori d'amido di granoturco ha avuto nuove interessanti possibilità di smerciare il suo amido — per il quale veniva ancora concessa una restituzione sebbene ad un tasso meno elevato — al posto del quellmehl o dei gritz utilizzati nell'industria della birra, per la cui fabbricazione la restituzione alla produzione stava per essere soppressa con effetto dal 1o agosto 1975.
Dichiarando fondate le pretese dell'attrice, si rischierebbe una reazione a catena, in quanto si darebbe alimento alle rivendicazioni dei produttori di quellmehl e di gritz per l'industria della birra che avete ascoltato ieri. Ciò significherebbe rimettere in discussione un fragile compromesso tra la soppressione pura e semplice di tutte le restituzioni ed il mantenimento integrale del loro importo, compromesso che tende a realizzare un rapporto equilibrato tra il prezzo dei prodotti di sostituzione d'origine non agricola e quello dell'amido, da un lato, nonché fra il prezzo dell'amido e quello degli altri prodotti amidacei, dall'altro lato.
Concludo, proponendovi di dichiarare che dall'esame delle questioni sottopostevi non sono emersi elementi atti a porre in dubbio la validità dell'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 9 dicembre 1974, n. 3113.
(
1
)	Traduzione dal francese.