62022CJ0447
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)
5 septembrie 2024 (
*1
)
„Recurs – Ajutoare de stat – Articolele 107 și 108 TFUE – Măsuri acordate de Republica Slovenia unei rețele municipale de farmacii înainte de aderarea sa la Uniunea Europeană – Faza preliminară de examinare – Nedeschiderea procedurii oficiale de investigare – Noțiunea de «dificultăți serioase» – Întinderea obligațiilor de investigare ale Comisiei Europene – Sarcina probei care revine părții care invocă existența unor «dificultăți serioase» – Conținut”
În cauza C‑447/22 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, introdus la 6 iulie 2022,
Republica Slovenia, reprezentată de B. Jovin Hrastnik, J. Morela și N. Pintar Gosenca, în calitate de agenți,
recurentă,
celelalte părți din procedură fiind:
Petra Flašker, cu domiciliul în Grosuplje (Slovenia), reprezentată de K. Zdolšek, odvetnica,
reclamantă în primă instanță,
Comisia Europeană, reprezentată de M. Farley și C. Georgieva, în calitate de agenți,
pârâtă în primă instanță,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul A. Arabadjiev, președinte de cameră, domnii T. von Danwitz, P. G. Xuereb (raportor) și A. Kumin și doamna I. Ziemele, judecători,
avocat general: domnul A. Rantos,
grefier: domnul M. Longar, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 31 ianuarie 2024,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 18 aprilie 2024,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin recursul formulat, Republica Slovenia solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 27 aprilie 2022, Flašker/Comisia (T‑392/20, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2022:245), prin care acesta a anulat Decizia C(2020) 1724 final a Comisiei din 24 martie 2020 de încheiere a examinării măsurilor privind lanțul de farmacii publice Lekarna Ljubljana în raport cu normele referitoare la ajutoarele de stat care figurează la articolele 107 și 108 TFUE [cazul SA.43546 (2016/FC)] – Slovenia] (denumită în continuare „decizia în litigiu”), în măsura în care această hotărâre are ca obiect „activele în administrarea” acestei farmacii publice.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Tratatul de aderare și actul de aderare
2
Tratatul între Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Portugheză, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii Europene) și Republica Cehă, Republica Estonia, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania Republica Ungară, Republica Malta, Republica Polonă, Republica Slovenia și Republica Slovacă privind aderarea Republicii Cehe, Republicii Estonia, Republicii Cipru, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Republicii Ungare, Republicii Malta, Republicii Polone, Republicii Slovenia și Republicii Slovace la Uniunea Europeană (JO 2003, L 236, p. 17) a fost semnat de Republica Slovenia la 16 aprilie 2003 și a intrat în vigoare la 1 mai 2004 (denumit în continuare „Tratatul de aderare”).
3
În temeiul articolului 1 alineatul (2) din Tratatul de aderare, condițiile de admitere și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană figurează în Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Cehe, Republicii Estonia, Republicii Cipru, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Republicii Ungare, Republicii Malta, Republicii Polone, Republicii Slovenia și Republicii Slovace și adaptările Tratatelor care stau la baza Uniunii Europene (JO 2003, L 236, p. 33, denumit în continuare „Actul de aderare”), act anexat la Tratatul de aderare și ale cărui dispoziții fac parte integrantă din acesta.
4
Articolul 22 din Actul de aderare prevede că măsurile enumerate în anexa IV la acesta se aplică în condițiile definite în anexa menționată.
5
Punctul 3 din anexa IV la actul de aderare, intitulat „Politica în domeniul concurenței”, prevede la alineatul (1):
„Programele de acordare de ajutoare și ajutoarele individuale de mai jos, puse în aplicare într‑un nou stat membru înainte de data aderării și încă aplicabile după această dată, sunt considerate, la data aderării, drept ajutoare existente în sensul articolului [108 alineatul (1) TFUE]:
(a)
măsurile de acordare de ajutoare puse în aplicare înainte de 10 decembrie 1994;
(b)
măsurile de acordare de ajutoare enumerate în apendicele la prezenta anexă;
(c)
măsurile de acordare de ajutoare care, înainte de data aderării, au fost evaluate de autoritatea competentă pentru monitorizarea ajutoarelor de stat a noului stat membru și declarate compatibile cu acquis‑ul și față de care Comisia [Europeană] nu a ridicat obiecții pe motivul unor grave îndoieli cu privire la compatibilitate măsurii cu piața comună, conform procedurii stabilite în alineatul (2).
Toate măsurile încă aplicabile după data aderării care constituie ajutoare de stat și care nu îndeplinesc condițiile stabilite mai sus sunt considerate ajutoare noi la data aderării în sensul aplicării articolului [108] alineatul (3) [TFUE].”
Regulamentul (UE) 2015/1589
6
Intitulat „Definiții”, articolul 1 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9) are următorul cuprins:
„În sensul prezentului regulament:
(a)
«ajutor» înseamnă orice măsură care îndeplinește toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) [TFUE];
(b)
«ajutor existent» înseamnă:
(i)
fără a aduce atingere […] punctului 3 și apendicelui la Anexa IV la [Actul de aderare], orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a [Tratatului FUE] în aceste state membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a [Tratatului FUE] în statele membre respective;
[…]
(c)
«ajutor nou» înseamnă orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente;
[…]”
7
Articolul 4 din acest regulament, intitulat „Examinarea preliminară a notificării și deciziile Comisiei”, prevede la alineatele (2)-(5):
„(2)   În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că măsura notificată nu constituie un ajutor, ea consemnează acest lucru printr‑o decizie.
(3)   În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că nu există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, în măsura în care intră în sfera de aplicare a articolului 107 alineatul (1) [TFUE], aceasta decide că măsura este compatibilă cu piața internă (denumită în continuare «decizie de a nu ridica obiecții»). Decizia precizează excepția aplicată în temeiul [Tratatului FUE].
(4)   În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, aceasta decide să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) [TFUE] (denumită în continuare «decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare»).
(5)   Deciziile prevăzute la alineatele (2), (3) și (4) de la prezentul articol se adoptă în termen de două luni. […]”
Regulamentul (CE) nr. 794/2004
8
Articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (UE) 2015/1589 (JO 2004, L 140, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 42), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2015/2282 al Comisiei din 27 noiembrie 2015 (JO 2015, L 325, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 794/2004”), intitulat „Procedura de notificare simplificată pentru anumite modificări aduse ajutoarelor existente”, prevede la alineatul (1) prima teză că, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589, „o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața [internă]”.
Istoricul cauzei și decizia în litigiu
9
Istoricul litigiului este expus la punctele 2-13 din hotărârea atacată după cum urmează:
„2
În anul 1979 a fost înființată la Ljubljana (Slovenia), care la momentul respectiv făcea parte din Republica Federativă Socialistă Iugoslavia, o entitate denumită Lekarna Ljubljana [p.o.], însărcinată cu distribuția de produse farmaceutice prin intermediul farmaciilor. Potrivit celor indicate [Comisiei] de autoritățile slovene, această entitate ar fi fost dotată cu «active» care să îi permită să își îndeplinească misiunea. Potrivit [doamnei Petra Flašker, reclamantă în primă instanță], în prezent farmacistă independentă în cadrul unei farmacii, această entitate ar fi fost o «organizație de lucru în comun», care nu are o activitate economică de piață și nu are capacitatea de a deține o proprietate.
3
În anul 1991, în urma declarării independenței [Republicii Slovenia], a fost adoptată [Zakon o zavodih (Legea privind unitățile)], care vizează în special unitățile publice însărcinate cu servicii de interes economic general. Articolul 48 din această lege prevede:
«Unitatea își obține resursele pentru misiunea sa de dotare a fondatorului, a vânzării de produse și servicii și a altor surse prevăzute de prezenta lege.»
4
În anul următor a fost adoptată [Zakon o lekarniški dejavnosti (Legea privind farmaciile)]. [Această lege] prevede coexistența unităților farmaceutice publice și a farmaciilor private, precum și răspunderea municipalităților pentru furnizarea serviciilor farmaceutice pe teritoriul lor. Farmaciile private primesc o autorizație de funcționare sub forma unei concesiuni acordate de municipalitatea în cauză în urma unor proceduri de cerere de ofertă. Unitățile farmaceutice publice sunt înființate de municipalități, care participă la conducerea lor, și sunt reglementate prin actul lor de înființare. Potrivit Comisiei, în Slovenia există în prezent aproximativ 25 de unități farmaceutice publice, care administrează aproape 200 de farmacii, și 100 de farmacii private.
5
În temeiul legilor menționate la punctele 3 și 4 de mai sus, în anul 1997, municipalitatea Ljubljana a înființat prin ordonanță unitatea farmaceutică publică Javni Zavod Lekarna Ljubljana (denumită în continuare «Lekarna Ljubljana»), precizând că era succesorul legal al Lekarna Ljubljana [p.o.] și prelua drepturile și obligațiile [acesteia din urmă].
6
În prezent, Lekarna Ljubljana administrează aproximativ 50 de farmacii în Slovenia, în principal în Ljubljana, dar și în aproximativ 15 alte comune. În Grosuplje, unde [reclamanta în primă instanță] își administrează farmacia privată, sunt stabilite două farmacii ale Lekarna Ljubljana.
7
Printr‑o plângere depusă oficial la 27 aprilie 2016 la Comisie după contacte prealabile cu serviciile sale, [reclamanta în primă instanță] a denunțat existența unor ajutoare de stat, în sensul articolului 107 TFUE […], în favoarea Lekarna Ljubljana. Printre măsurile identificate în cursul examinării acestei plângeri figurează «acordarea de active în administrare» în condiții care nu corespund, în opinia [reclamantei în primă instanță], condițiilor de piață. [Reclamanta în primă instanță] menționează spațiile comerciale ca asemenea active.
8
Au avut loc numeroase schimburi de corespondență între Comisie și autoritățile slovene, pe de o parte, și [reclamanta în primă instanță], pe de altă parte. În două rânduri, Comisia a comunicat [reclamantei în primă instanță] o apreciere preliminară potrivit căreia măsurile identificate nu constituiau ajutor de stat. [Reclamanta în primă instanță] și‑a menținut de fiecare dată plângerea prin furnizarea de informații suplimentare și a fost susținută în 2018 de alte șaisprezece farmacii private din Slovenia.
9
La 24 martie 2020, Comisia a adresat Republicii Slovenia [decizia în litigiu]. [Aceasta] a fost adoptată fără inițierea de către Comisie a procedurii de examinare detaliată prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE. Comisia concluzionează, în considerentul (73) al deciziei menționate, că examinarea celor patru măsuri în favoarea Lekarna Ljubljana, identificate după cum urmează de către [reclamanta în primă instanță] în cursul investigației, și anume beneficiul acordat de municipalitatea Skofljica (Slovenia), constând în închirierea gratuită pe termen lung, acordarea de active în administrare de către municipalitatea Ljubljana, scutirea de la plata redevențelor pentru concesiune din partea mai multor municipalități și renunțarea la profiturile care ar fi trebuit să fie împărțite cu mai multe municipalități, nu a evidențiat existența unor ajutoare de stat. Totuși, în ceea ce privește acordarea de active în administrare, Comisia expune anterior, în considerentele (37)-(40) ale [deciziei în litigiu], că, deși acordarea unor astfel de active a putut constitui un ajutor de stat, este vorba despre un «ajutor existent».
10
Motivarea cuprinsă în aceste din urmă considerente este cea care urmează. După amintirea dispozițiilor articolului 48 din Legea privind unitățile, citat la punctul 3 de mai sus, și indicarea, pe de o parte, a faptului că municipalitatea Ljubljana trebuia să doteze Lekarna Ljubljana cu active pentru ca aceasta să își poată începe activitatea și, pe de altă parte, a faptului că orice activ achiziționat de Lekarna Ljubljana, inclusiv prin mijloace proprii, este repertoriat ca «activ în administrare» în conformitate cu normele privind contabilitatea publică, se arată că, potrivit autorităților slovene, municipalitatea Ljubljana a dotat în anul 1979 Lekarna Ljubljana [p.o.] cu activele necesare pentru începerea activităților sale, că în anul 1997 aceste active au fost transferate succesorului său în drepturi, Lekarna Ljubljana, și că toate celelalte active dobândite succesiv de aceste două entități începând din anul 1979 au fost transferate de ele însele pe piață și în condițiile pieței. Prin urmare, singurele active în administrare care pot reprezenta un ajutor de stat ar fi cele ale dotării inițiale cu active a Lekarna Ljubljana [p.o.]., transferate în anul 1997 către Lekarna Ljubljana.
11
Se face apoi referire la anexa IV la [Actul de aderare], în special la punctul 3 din cadrul acesteia, care reglementează politica în domeniul concurenței. Se arată că, în conformitate cu alineatul (1) al acestuia, «[p]rogramele de acordare de ajutoare și ajutoarele individuale de mai jos, puse în aplicare într‑un nou stat membru înainte de data aderării și încă aplicabile după această dată, sunt considerate, la data aderării, drept ajutoare existente [în sensul articolului 108 alineatul (1) TFUE]: (a) măsurile de acordare de ajutoare puse în aplicare înainte de 10 decembrie 1994 […]».
12
Se amintește de asemenea că articolul 1 litera (c) din Regulamentul [2015/1589] definește drept «ajutor nou»«orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv orice modificare a unui ajutor existent». Se amintește totodată că articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul [nr. 794/2004] prevede că «[…] o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața [internă]».
13
Se concluzionează că, în măsura în care acordarea de active în administrare a generat un ajutor de stat, acesta ar fi un ajutor existent, întrucât ajutorul respectiv ar fi fost acordat cu ocazia înființării Lekarna Ljubljana [p.o.] în anul 1979. Înlocuirea [acesteia din urmă] cu Lekarna Ljubljana în anul 1997 ar fi de natură pur administrativă, neschimbându‑se contextul legal și nici utilizarea și condițiile de utilizare a activelor în cauză. Această înlocuire nu ar putea constitui, așadar, o modificare a unui ajutor existent și, în consecință, ajutorul în discuție ar fi întotdeauna un ajutor de această natură.”
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
10
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 iunie 2020, doamna Petra Flašker a introdus o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE, având ca obiect anularea deciziei în litigiu.
11
În susținerea acțiunii formulate, reclamanta în primă instanță a invocat trei motive, întemeiate, primul, pe încălcarea obligației de motivare, al doilea, pe o apreciere eronată a faptelor, precum și pe o eroare de calificare juridică a faptelor referitoare la acordarea de active în administrare, care conduce la o încălcare a articolelor 107 și 108 TFUE, și, al treilea, pe faptul că Comisia nu putea adopta în mod legal decizia în litigiu fără să fi inițiat procedura de examinare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
12
Prin hotărârea atacată, Tribunalul a admis al treilea motiv și a anulat decizia în litigiu în măsura în care privește activele în administrare ale Lekarna Ljubljana.
13
După ce, la punctul 17 din hotărârea atacată, a delimitat sfera de aplicare a acțiunii numai la măsurile privind „activele în administrare” și a precizat, la punctul 22 din această hotărâre, că era necesar să se analizeze al treilea motiv al acțiunii în special în lumina argumentelor invocate de reclamanta în primă instanță în cadrul celui de al doilea motiv, astfel cum au fost sintetizate la punctul 19 din hotărârea menționată, Tribunalul a efectuat o analiză privind activele în administrare în cauză făcând distincție între cele acordate Lekarna Ljubljana p.o. cu ocazia înființării sale în cursul anului 1979 și cele acordate Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana după același an 1979.
14
În primul rând, la punctele 40-50 din hotărârea atacată, Tribunalul a analizat activele în administrare încorporate de Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana după anul 1979 (denumită în continuare „prima măsură în discuție”).
15
În această privință, Tribunalul a constatat de la bun început, la punctul 40 din această hotărâre, că Comisia s‑a limitat, astfel cum reiese din considerentul (36) al deciziei în litigiu, să menționeze afirmația autorităților slovene potrivit căreia toate activele în administrare achiziționate de Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana ulterior anului 1979 fuseseră achiziționate în condițiile pieței și fără niciun sprijin public, chiar dacă autoritățile slovene nu furnizaseră niciun element de probă concret în susținerea acestei afirmații.
16
În continuare, Tribunalul a examinat diferitele documente prezentate de reclamantă în primă instanță, prin care se urmărea să se stabilească existența unor „dificultăți serioase” pentru a determina dacă au fost acordate ajutoare de stat în cadrul primei măsuri în cauză. În acest temei, în ceea ce privește un extras din raportul anual al Lekarna Ljubljana pentru anul 2012, astfel cum este amintit la punctul 45 din hotărârea atacată, care menționa două bunuri imobile care îi fuseseră transferate acesteia din urmă de către municipalitatea Ljubljana ca active în administrare, Tribunalul a considerat că nu reieșea în mod evident că transferul respectiv fusese efectuat în condiții de piață sau cu titlu gratuit sau în condiții preferențiale. În plus, după ce a constatat, la punctul 47 din această hotărâre, că Lekarna Ljubljana intra, în primul rând, în categoria beneficiarilor prevăzută la articolul 24 din Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih Skupnosti (Legea privind activele fizice ale statului și ale administrațiilor locale), potrivit căruia statul și administrațiile locale pot furniza în mod gratuit active fizice altor entități publice decât societățile publice dacă acest lucru este în interesul public, Tribunalul a examinat, la punctul 48 din hotărârea atacată, diferitele extrase de cont publice furnizate de reclamanta în primă instanță, care evidențiau anumite discordanțe între cifrele municipalității Ljubljana referitoare la valoarea activelor acordate în administrare în favoarea Lekarna Ljubljana și cifrele care reieșeau din conturile publice ale acesteia din urmă. În această privință, Tribunalul a arătat, la același punct 48 din hotărârea atacată, că „nu [era] posibil să se știe, la simpla vedere a acestor conturi publice, ceea ce, în cadrul activelor acordate în administrare în favoarea Lekarna Ljubljana, corespunde[a] unor active imobiliare care i‑ar fi fost furnizate gratuit sau în condiții preferențiale de către municipalitatea Ljubljana, unor active imobiliare achiziționate în condiții de piață de Lekarna Ljubljana sau, respectiv, unor active financiare sau monetare”.
17
Având în vedere elementele care precedă, Tribunalul a considerat în esență, la punctele 49 și 50 din hotărârea atacată, că Comisia nu înlăturase îndoielile, ceea ce i‑ar fi aparținut să facă, cu privire la aspectul dacă activele în administrare încorporate de Lekarna Ljubljana după anul 1979 fuseseră obținute în condiții de piață. Astfel, potrivit Tribunalului, în timp ce elementele invocate de reclamanta în primă instanță în cursul procedurii administrative, astfel cum au fost prezentate la punctele 45-48 din această hotărâre, evidențiau existența unei „situații neclare” cu privire la natura și la statutul acestor active în administrare, revenea Comisiei, în prezența unei asemenea situații de incertitudine, sarcina de a aprofunda investigațiile pentru a stabili dacă, printre activele în administrare menționate, figurau active corespunzătoare unor ajutoare de stat, această stabilire neputând fi considerată ca intrând în sfera sarcinii probei care revenea reclamantei în primă instanță.
18
În al doilea rând, la punctele 51-57 din hotărârea atacată, Tribunalul a analizat activele acordate în cursul anului 1979 în favoarea Lekarna Ljubljana p.o. pentru începerea activităților sale și transferate, în cursul anului 1997, către Lekarna Ljubljana (denumită în continuare „a doua măsură în cauză”).
19
Cu titlu introductiv, Tribunalul a arătat, la punctele 38 și 39 din hotărârea atacată, că Comisia a considerat, atât în decizia în litigiu, cât și în răspunsul său la o întrebare scrisă, că, presupunând că a doua măsură în cauză este un ajutor de stat, aceasta ar constitui un ajutor existent cu caracter individual, iar nu o schemă de ajutor care intră sub incidența examinării permanente prevăzute la articolul 108 alineatul (1) TFUE, astfel încât nu s‑a pronunțat cu privire la compatibilitatea cu piața internă a acestui eventual ajutor existent.
20
Tribunalul a menționat în continuare, la punctele 51, 52 și 54 din hotărârea atacată, pe de o parte, diferitele elemente invocate de reclamanta în primă instanță, nedezmințite de Comisie, prin care se urmărea să se demonstreze că Lekarna Ljubljana opera în condiții diferite în raport cu entitatea căreia aceasta îi succedase în cursul anului 1997, și, pe de altă parte, principalele schimbări care au intervenit pe piața slovenă între data inițială de acordare a activelor în administrare în cauză și cea a adoptării deciziei în litigiu. Aceste schimbări priveau în special deschiderea pieței farmaceutice slovene spre concurență ca urmare a adoptării, în cursul anului 1992, a Legii privind farmaciile, care deschisese acest sector către economia de piață, precum și, ulterior, a aderării Republicii Slovenia la Uniune, la 1 mai 2004. Or, deși aceste diferite elemente se refereau la contextul legal și economic pe care Comisia ar fi trebuit să îl rețină pentru a se putea pronunța în cunoștință de cauză în cadrul investigațiilor sale care au condus la adoptarea deciziei în litigiu, Tribunalul a arătat că această instituție s‑a limitat să afirme, după cum reiese din considerentul (39) al acestei decizii și fără a susține în mod suficient această afirmație, că succesiunea, în cursul anului 1997, între Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana era de natură pur administrativă și că contextul juridic, precum și utilizarea și condițiile de utilizare a activelor în discuție nu au variat, așa încât ajutorul existent în vigoare la acel moment nu fusese modificat și rămânea în continuare un astfel de ajutor.
21
În plus, la punctele 53-55 din hotărârea atacată, Tribunalul a examinat aspectul dacă diferitele elemente menționate la punctul anterior din prezenta hotărâre puteau lăsa să se înțeleagă că, astfel cum susținea reclamanta în primă instanță, a doua măsură în cauză, presupunând că ar fi constituit un ajutor existent, putea fi considerată, ca urmare a modificărilor intervenite între timp, ca fiind un ajutor nou, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589. În această privință, Tribunalul a arătat, la punctul 54 din hotărârea atacată, următoarele:
„[E]ste cert că, la 10 decembrie 1994, Lekarna Ljubljana p.o. încă exista, că municipalitatea Ljubljana tocmai fusese înființată și că Legea din 1992 privind farmaciile, care deschidea sectorul economiei de piață, fusese deja adoptată. Cu toate acestea, în decizia [în litigiu] nu figurează nicio informație cu privire la aspectul dacă farmaciile private obținuseră deja concesiuni municipale la acea dată și dacă Lekarna Ljubljana p.o. se afla încă în situație de monopol asupra zonei sale de activitate. Situația «inițială» este, așadar, incertă. Potrivit [reclamantei în primă instanță], în anul 1997, la momentul înlocuirii Lekarna Ljubljana p.o. cu Lekarna Ljubljana, piața era concurențială. Având în vedere indicațiile nedezmințite furnizate de [reclamanta în primă instanță], este probabil ca Lekarna Ljubljana să aibă diferențe destul de importante în raport cu entitatea căreia i‑a succedat în anul 1997: aceasta are capacitatea de a dobândi proprietăți și dobândește astfel de proprietăți potrivit considerentului (36) al deciziei atacate, ceea ce permite de altfel să se ridice problema dacă, în consecință, punerea la dispoziție în continuare a unor active imobiliare în administrare fără proprietate se poate justifica în continuare; urmărește, cel puțin începând cu anul 2007, un scop lucrativ care vizează obținerea de resurse care finanțează alte activități decât a sa; în plus, aceasta poate de asemenea, din anul 2007, să își extindă activitatea în afara teritoriului comunei Ljubljana, ceea ce a și făcut. Pe de altă parte, rezultatele sale financiare, astfel cum au fost evidențiate de [reclamanta în primă instanță] în răspunsul său la prima apreciere preliminară a Comisiei, pot traduce o activitate în expansiune netă. […]”
22
Având în vedere aceste elemente, Tribunalul a considerat în esență, la punctele 54 și 55 din hotărârea atacată, că, întrucât Comisia nu a efectuat din proprie inițiativă o examinare mai aprofundată privind evoluția contextului legal și economic al activității farmaceutice în Slovenia, nu putea exista nicio certitudine în ceea ce privește lipsa modificării, după 10 decembrie 1994, a ajutoarelor existente în cauză, astfel încât trebuia să se considere că Comisia nu înlăturase îndoielile existente în această privință.
23
În aceste condiții, Tribunalul a concluzionat, la punctul 56 din hotărârea atacată:
„Comisia s‑a confruntat cu dificultăți serioase care ar fi trebuit să o determine să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE în prezenta cauză. Examinarea aprofundată pe care o implică această din urmă procedură ar fi permis de altfel Comisiei, în măsura în care este necesar, să se pronunțe în cunoștință de cauză cu privire la următoarele aspecte: însăși prezența unui ajutor de stat, în sensul articolului 107 TFUE, în ipoteza acordării în favoarea Lekarna Ljubljana a unor active în administrare cu titlu gratuit sau preferențial de către municipalitatea Ljubljana, calificarea unor astfel de active drept ajutoare existente sau ajutoare noi și calificarea lor drept ajutoare individuale sau drept ajutoare care intră sub incidența unei scheme de ajutor. Aceasta ar fi permis Comisiei să orienteze în cunoștință de cauză continuarea procedurii pentru a aprecia, dacă era necesar, compatibilitatea cu piața internă a măsurilor care s‑ar fi dovedit a fi ajutoare, existente sau noi, care necesită o astfel de apreciere.”
Concluziile părților
24
Republica Slovenia solicită Curții:
–
anularea hotărârii atacate;
–
cu titlu principal, în cazul în care litigiul este în stare de judecată, respingerea acțiunii în primă instanță, precum și obligarea reclamantei în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată efectuate atât în primă instanță, cât și în recurs și,
–
cu titlu subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului.
25
Comisia solicită Curții:
–
anularea hotărârii atacate;
–
cu titlu principal, în cazul în care litigiul este în stare de judecată, respingerea acțiunii în primă instanță și obligarea reclamantei în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată și,
–
cu titlu subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului și soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată.
26
Reclamanta în primă instanță solicită Curții:
–
respingerea recursului și
–
obligarea Republicii Slovenia la plata cheltuielilor de judecată.
Cu privire la recurs
27
În susținerea recursului formulat, Republica Slovenia invocă patru motive, întemeiate, primul, pe erori de drept în interpretarea și în aplicarea articolului 108 alineatele (2) și (3) TFUE și a articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul 2015/1589, precum și pe erori de drept în interpretarea noțiunii de „dificultăți serioase” în ceea ce privește prima măsură în cauză, al doilea, pe o interpretare eronată a faptelor și pe erori de drept în ceea ce privește existența unor astfel de dificultăți serioase privind calificarea celei de a doua măsuri în cauză drept „ajutor existent”, al treilea, pe încălcarea obligației de motivare care revine Tribunalului și, al patrulea, pe încălcarea dreptului Comisiei la o cale de atac efectivă și la un proces echitabil, în sensul articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
28
Este necesar să se examineze împreună primul și al doilea motiv de recurs, care privesc în esență erori de drept pretins săvârșite de Tribunal în ceea ce privește noțiunea de „dificultăți serioase”.
Cu privire la primul și la al doilea motiv
Argumentația părților
29
Prin intermediul primului motiv de recurs, Republica Slovenia reproșează în esență Tribunalului că, în ceea ce privește prima măsură în cauză, a definit în mod greșit întinderea sarcinii probei care revine Comisiei în cadrul fazei preliminare de examinare, precum și că a adoptat un criteriu juridic eronat în ceea ce privește stabilirea existenței unor „dificultăți serioase”, susceptibile să justifice inițierea procedurii oficiale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE. Mai precis, Tribunalul ar fi statuat în mod eronat, la punctul 49 din hotărârea atacată, că situația referitoare la natura și la statutul activelor în administrare acordate Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana ulterior anului 1979 era „neclară”. Tribunalul ar fi concluzionat de asemenea în mod eronat, la punctul 50 din această hotărâre, că Comisia nu înlăturase îndoielile cu privire la aspectul dacă aceste entități dobândiseră toate activele lor în administrare, după anul 1979, în funcție de condițiile pieței.
30
Într‑o primă etapă, Republica Slovenia arată în esență că niciunul dintre documentele și elementele furnizate de reclamanta în primă instanță, astfel cum au fost analizate de Tribunal la punctele 45-48 din hotărârea atacată, nu erau de natură să stabilească în mod obiectiv existența unui eventual ajutor de stat.
31
Astfel, Tribunalul ar fi considerat în mod eronat, la punctul 47 din hotărârea atacată, că Lekarna Ljubljana făcea parte dintre beneficiarii cărora, în conformitate cu articolul 24 din Legea privind activele fizice ale statului și ale administrațiilor locale, statul sau administrațiile locale le puteau furniza în mod gratuit active fizice, dacă acest lucru s‑ar dovedi în interes public. Astfel, deși această dispoziție prevede transferul dreptului de proprietate către persoanele de drept public, un asemenea transfer nu ar fi prevăzut în ceea ce privește unitățile publice precum Lekarna Ljubljana. În această privință, articolul 71 din Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (Regulamentul privind planul contabil uniform pentru buget, utilizatorii bugetului și celelalte persoane de drept public) ar prevedea că dreptul de proprietate asupra unui activ al statului sau al unei administrații nu poate fi transferat unei unități publice, un astfel de activ neputând să le fie încredințat decât în „administrare”. Pe de altă parte, Republica Slovenia amintește în acest cadru că, în conformitate cu articolul 71 menționat, nu se poate considera că orice activ dobândit de Lekarna Ljubljana în calitatea sa de unitate publică, fie de ea însăși, fie prin intermediul municipalității Ljubljana, ar fi un „activ obținut în administrare”, astfel încât nu se poate considera că existența însăși a unui contract referitor la active care i‑au fost transferate de municipalitatea Ljubljana constituie un indiciu al faptului că un asemenea transfer a fost efectuat cu titlu gratuit sau în condiții mai favorabile decât cele de piață.
32
Tribunalul ar fi considerat de asemenea în mod eronat, la punctul 48 din hotărârea atacată, că pretinsele discordanțe dintre cifrele municipalității Ljubljana referitoare la valoarea activelor acordate în administrare în favoarea Lekarna Ljubljana și cifrele care reies din conturile publice ale acesteia din urmă sau creșterea valorii activelor în administrare ale acesteia puteau fi considerate indicii ale faptului că astfel de active în administrare corespundeau unor ajutoare de stat. În ceea ce privește mai precis creșterea valorii activelor în administrare ale Lekarna Ljubljana, Republica Slovenia consideră că, deși aceasta din urmă ar avea dreptul să își investească profiturile în activitatea farmaceutică, inclusiv pentru achiziționarea de bunuri imobile care apar în conturile categoriei „active în administrare”, aceasta nu ar însemna totuși că astfel de active i‑ar fi fost furnizate cu titlu gratuit.
33
Într‑o a doua etapă, Republica Slovenia reproșează Tribunalului că a considerat, la punctul 48 din hotărârea atacată, că nu revenea reclamantei în primă instanță sarcina de a demonstra, dincolo de orice îndoială posibilă, că activele în administrare ale Lekarna Ljubljana corespundeau unor ajutoare de stat, ci, dimpotrivă, revenea Comisiei, confruntată cu o situație de „incertitudine”, sarcina de a efectua o examinare mai aprofundată. Procedând astfel, Tribunalul ar fi „aplicat greșit criteriul juridic privind «dificultățile serioase»”, întrucât ar fi admis un prag inadecvat și vădit scăzut în ceea ce privește demonstrarea de către reclamanta în primă instanță a existenței unei îndoieli, fără a ține seama în acest scop de marja de apreciere de care ar dispune Comisia pentru a iniția procedura oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE.
34
Această abordare, care ar contraveni, pe de altă parte, criteriului stabilit de Curte în Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Tempus Energy și Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punctele 40, 45 și 49-51), ar conduce la dispariția oricărei distincții între faza preliminară și procedura oficială de investigare și ar avea ca efect constrângerea Comisiei să deschidă această din urmă procedură de fiecare dată când o parte exprimă, în cursul primei dintre aceste faze, preocupări referitoare la un pretins ajutor de stat, chiar și atunci când partea menționată nu a prezentat nici cel mai mic element de probă plauzibil în susținerea afirmațiilor sale.
35
Or, în speță, în lipsa celui mai mic indiciu sau element de probă furnizat de reclamanta în primă instanță, care ar fi fost de natură să sugereze că municipalitatea Ljubljana transmisese Lekarna Ljubljana active în administrare cu titlu gratuit sau în condiții mai favorabile decât cele ale pieței, Comisia nu ar fi fost obligată să caute, din proprie inițiativă, informații relevante în vederea constatării unui eventual ajutor de stat. Astfel, Tribunalul ar fi considerat în mod eronat că Comisia nu se putea baza pe asigurările date de autoritățile slovene potrivit cărora activele în administrare pe care Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana le achiziționaseră după anul 1979 fuseseră achiziționate în conformitate cu condițiile pieței.
36
Comisia împărtășește argumentația Republicii Slovenia.
37
În plus, această instituție arată, pe de o parte, că, contrar celor susținute de Tribunal la punctele 40, 49 și 50 din hotărârea atacată, confirmarea autorităților slovene că, ulterior anului 1979, toate activele în administrare achiziționate de Lekarna Ljubljana p.o. și de Lekarna Ljubljana au fost achiziționate în condițiile pieței, fără ajutor public, nu ar constitui singurul element pe care s‑a întemeiat în decizia în litigiu. Astfel, această decizie ar fi fost întemeiată și pe cadrul juridic și economic aplicabil, în special pe dispozițiile menționate la punctul 30 din prezenta hotărâre, precum și pe alte elemente ca, în primul rând, statutul juridic al Lekarna Ljubljana, precum și capacitatea sa de a realiza profit și de a dobândi o proprietate, în al doilea rând, faptul că orice proprietate dobândită trebuia contabilizată ca „activ în administrare”, în al treilea rând, împrejurarea că orice profit generat trebuia investit în întreprindere sau transferat statului și, în al patrulea rând, confirmarea de către Republica Slovenia că nu acordase active în favoarea Lekarna Ljubljana după anul 1979, această confirmare fiind dată în cadrul obligației de cooperare loială care revenea acestui stat membru în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE.
38
În această privință, Comisia consideră, pe de altă parte, că, având în vedere obligația de cooperare loială care revine Republicii Slovenia și în lipsa unei probe contrare furnizate de reclamanta în primă instanță, ea avea dreptul să se întemeieze pe confirmarea autorităților slovene potrivit căreia activele în administrare pe care Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana le achiziționaseră după anul 1979 fuseseră achiziționate în condițiile pieței. Astfel, Tribunalul ar fi pus la îndoială în mod eronat, la punctul 40 din hotărârea atacată, veridicitatea acestei confirmări pentru motivul că autoritățile slovene nu furnizaseră niciun element de probă în susținerea sa. Orice deducție contrară pe care Tribunalul a încercat să o extragă în această privință ar fi nerelevantă, întrucât ar fi impus autorităților respective să facă dovada unui fapt negativ, cu alte cuvinte, să dovedească în mod pozitiv că Republica Slovenia nu mai furnizase active în favoarea Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana după anul 1979. Or, o asemenea abordare ar echivala în esență cu răsturnarea sarcinii probei delimitate de Curte în jurisprudența dezvoltată în materie de ajutoare de stat, în special în Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Tempus Energy și Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Pe de altă parte, potrivit Comisiei, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept prin faptul că a depășit limitele controlului său jurisdicțional, întrucât, în loc să se limiteze la a verifica dacă reclamanta în primă instanță demonstrase, pornind de la o serie de indicii concordante, existența unor îndoieli serioase, ar fi apreciat el însuși dacă existau indicii probante de natură să confirme existența unor astfel de îndoieli.
40
Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, Republica Slovenia, susținută de Comisie, reproșează în esență Tribunalului că a considerat, în privința celei de a doua măsuri în cauză, că Comisia se confrunta cu dificultăți serioase în ceea ce privește aspectul dacă această măsură, cât timp poate fi considerată ajutor de stat, constituia un ajutor „existent”, în sensul articolului 1 litera (b) din Regulamentul 2015/1589, sau dacă ea fusese între timp „modificată”, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004, astfel încât, în această a doua ipoteză, ea trebuia calificată drept „ajutor nou”, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589.
41
Astfel, potrivit Republicii Slovenia, Tribunalul ar fi concluzionat în mod eronat, la punctele 55 și 56 din hotărârea atacată, în sensul existenței unor dificultăți serioase în ceea ce privește măsura menționată, în condițiile în care reieșea fără echivoc din considerentul (39) al deciziei în litigiu că Comisia indicase în mod clar că activele în administrare cu care fusese dotată Lekarna Ljubljana p.o. în cursul anului 1979, la momentul înființării sale, „în măsura în care această măsură [putea] constitui ajutor de stat, [putea] constitui cel mult un ajutor existent”.
42
Tribunalul ar fi considerat totodată în mod eronat, la punctul 54 din hotărârea atacată, că situația „inițială”, și anume cea existentă la 10 decembrie 1994, era incertă, pentru motivul că decizia în litigiu nu cuprindea nicio informație de natură să clarifice dacă la data respectivă farmaciile private obținuseră deja concesiuni municipale sau dacă Lekarna Ljubljana p.o. se afla încă în situație de monopol în zona sa de activitate. Aceste considerații ale Tribunalului ar fi eronate, dat fiind că reiese din elementele indicate la punctul 51 din hotărârea atacată că, între 10 decembrie 1994 și data la care Lekarna Ljubljana a succedat Lekarna Ljubljana p.o., și anume în cursul anului 1997, ar fi fost aplicabil același cadru juridic, diferitele legi naționale care reglementau în special deschiderea pieței slovene spre concurență existând deja înainte de 10 decembrie 1994. Or, aspectul menționat ar fi decisiv pentru aprecierea modificării celei de a doua măsuri în cauză, calificată drept ajutor existent, într‑un ajutor nou, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589. Astfel, chiar presupunând că, din cauza evoluției sale, a doua măsură în cauză, care inițial nu era un ajutor de stat, ar fi putut deveni un ajutor de stat, această evoluție ar fi intervenit, în orice caz, înainte de 10 decembrie 1994. Așadar, Comisia a concluzionat fără a săvârși o eroare, la punctul 39 din decizia în litigiu, că, întrucât nici contextul legal, nici condițiile de utilizare a activelor în administrare nu s‑au schimbat între 10 decembrie 1994 și data la care Lekarna Ljubljana s‑a substituit Lekarna Ljubljana p.o., această substituire a fost de natură pur administrativă, astfel încât nu putea constitui o modificare a unui eventual ajutor existent într‑un ajutor nou.
43
În plus, Tribunalul ar fi apreciat în mod eronat, la punctele 51-54 din hotărârea atacată, că Lekarna Ljubljana își desfășura activitatea în condiții diferite în raport cu Lekarna Ljubljana p.o. Mai precis, ar fi eronat să se considere, după cum a arătat Tribunalul la punctul 54 din această hotărâre, că cele două entități erau caracterizate de diferențe semnificative, dat fiind că, spre deosebire de predecesorul său, Lekarna Ljubljana avea capacitatea de a achiziționa active, inclusiv bunuri imobiliare, așa încât era necesar să se ridice problema dacă continuarea punerii la dispoziție a unor active imobiliare în administrare fără proprietate se mai putea justifica. Astfel, potrivit Republicii Slovenia, la fel ca Lekarna Ljubljana, și Lekarna Ljubljana p.o. dispunea de capacitatea de a achiziționa asemenea active în administrare, cel puțin de la intrarea în vigoare a Legii privind unitățile, intervenită în cursul anului 1991.
44
În această privință, Republica Slovenia precizează că, la fel ca predecesorul său, Lekarna Ljubljana nu poate utiliza decât activele pe care le obține în mod formal în administrare din partea municipalității Ljubljana, chiar dacă activele menționate sunt achiziționate cu resurse furnizate de Lekarna Ljubljana. Preocuparea Tribunalului cu privire la aspectul dacă este în continuare justificat să se faciliteze activele în administrare ar fi lipsită de temei. Ar fi vorba numai despre un mod de a asigura unei unități publice utilizarea activelor, întrucât toate activele de care dispune o unitate sunt deținute ca active în administrare. În schimb, aceasta nu ar implica în niciun caz o acordare cu titlu gratuit a activelor în administrare.
45
În sfârșit, Republica Slovenia respinge diferitele critici invocate de reclamanta în primă instanță în cadrul procedurii administrative, în special cele întemeiate, pe de o parte, pe faptul că Comisia nu înlăturase îndoielile legate de aspectul dacă măsura în cauză fusese modificată după 1 mai 2004, data aderării Republicii Slovenia la Uniune, și, pe de altă parte, pe faptul că Comisia nu verificase compatibilitatea măsurii respective cu piața internă. În ceea ce privește prima dintre aceste critici, ea susține în esență că, în măsura în care considerația evidențiată de Tribunal la punctul 54 din hotărârea atacată, potrivit căreia Lekarna Ljubljana prezenta diferențe notabile în raport cu entitatea căreia i‑a succedat în cursul anului 1997, era incorectă, această critică a reclamantei în primă instanță ar deveni nefondată. În ceea ce privește a doua dintre aceste critici, Republica Slovenia consideră că este lipsită de relevanță din punct de vedere juridic pentru motivul că, după cum a arătat Comisia în fața Tribunalului, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 38 din hotărârea atacată, compatibilitatea unei măsuri de ajutor nu poate fi impusă, în temeiul articolului 108 alineatul (1) TFUE, decât în ceea ce privește schemele de ajutor, în timp ce măsura în discuție în speță ar privi un ajutor individual. Or, Tribunalul ar fi admis acest argument în drept, dat fiind că nu ar fi indicat niciun motiv pentru respingerea sa.
46
Așadar, Republica Slovenia concluzionează că Comisia nu avea nicio obligație de a iniția procedura oficială de investigare, în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE. Astfel, ținând seama de datele de care dispunea în cadrul fazei preliminare de examinare, niciun temei material sau juridic nu i‑ar fi permis să constate existența unor dificultăți serioase. În plus, contrar celor susținute de Tribunal în hotărârea atacată, decizia respectivă ar fi fost suficient motivată.
47
Reclamanta în primă instanță consideră că primul și al doilea motiv de recurs trebuie respinse ca fiind în parte inadmisibile și în parte nefondate.
Aprecierea Curții
– Observații introductive
48
Potrivit unei jurisprudențe constante, procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE este indispensabilă atunci când Comisia întâmpină dificultăți serioase în a aprecia dacă un ajutor este compatibil cu piața internă. Comisia nu se poate limita, așadar, la faza preliminară de examinare prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE pentru a lua o decizie de a nu formula obiecții în privința unui ajutor decât dacă, la finalul unei prime examinări, poate dobândi convingerea că ajutorul respectiv este compatibil cu piața internă. În schimb, dacă această primă examinare a condus Comisia la o convingere contrară sau chiar nu a permis înlăturarea tuturor dificultăților ridicate de aprecierea compatibilității acestui ajutor cu piața internă, Comisia are obligația de a obține toate avizele necesare și de a iniția în acest scop procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE (Hotărârea din 14 septembrie 2023, Comisia și IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P și C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punctul 69, precum și jurisprudența citată).
49
Astfel, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, atunci când procedura vizată la articolul 108 alineatul (3) TFUE nu i‑a permis să înlăture toate dificultățile ridicate de aprecierea compatibilității măsurii luate în considerare, această instituție are obligația de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, fără a dispune în această privință de o marjă de apreciere. Prin urmare, în conformitate cu finalitatea articolului 108 alineatul (3) TFUE și cu obligația de bună administrare care îi revine, Comisia trebuie să inițieze măsurile și verificările necesare pentru a depăși, în cursul examinării preliminare, eventuale dificultăți întâmpinate, astfel încât să înlăture toate îndoielile existente cu privire la compatibilitatea măsurii respective cu piața internă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 septembrie 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland și alții/Comisia, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punctele 77 și 78, precum și jurisprudența citată).
50
Întrucât noțiunea de „dificultăți serioase” are un caracter obiectiv, dovada existenței unor astfel de dificultăți, care trebuie căutată atât în împrejurările în care a fost adoptată decizia adoptată în urma examinării preliminare, cât și în conținutul acesteia, trebuie făcută de solicitantul anulării acestei decizii pe baza unei serii de indicii concordante (Hotărârea din 14 septembrie 2023, Comisia și IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P și C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punctul 70, precum și jurisprudența citată).
51
Atunci când un reclamant solicită anularea unei decizii a Comisiei de a nu deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, acesta poate invoca orice motiv de natură să demonstreze că aprecierea informațiilor și a elementelor de care dispunea Comisia în cadrul fazei preliminare de examinare a măsurii notificate ar fi trebuit să dea naștere unor îndoieli privind compatibilitatea acestei măsuri cu piața internă. Existența unor îndoieli cu privire la această compatibilitate este tocmai proba care trebuie adusă pentru a demonstra obligația pe care o avea Comisia de a iniția procedura oficială de investigare. Așadar, revine autorului unei asemenea cereri de anulare sarcina de a demonstra că existau îndoieli cu privire la această compatibilitate, astfel încât Comisia era obligată să inițieze procedura oficială de investigare menționată. O asemenea probă trebuie căutată atât în împrejurările în care a fost adoptată această decizie, cât și în conținutul său, pornind de la o serie de indicii concordante (Hotărârea din 28 septembrie 2023, Ryanair/Comisia, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punctele 131 și 132, precum și jurisprudența citată).
52
Curtea a statuat deja în această privință că un caracter insuficient sau incomplet al examinării efectuate de Comisie în cadrul procedurii de examinare preliminară constituie un indiciu al faptului că această instituție s‑a confruntat cu dificultăți serioase în aprecierea compatibilității măsurii notificate cu piața internă, ceea ce ar fi trebuit să o determine să inițieze procedura oficială de investigare (Hotărârea din 28 septembrie 2023, Ryanair/Comisia, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punctul 133 și jurisprudența citată).
53
Revine instanței Uniunii, atunci când este sesizată cu o cerere de anulare a unei decizii a Comisiei de a nu ridica obiecții, sarcina de a stabili dacă aprecierea informațiilor și a elementelor de care dispunea Comisia în cadrul fazei preliminare de examinare a măsurii naționale în cauză ar fi trebuit în mod obiectiv să dea naștere unor îndoieli cu privire la calificarea acestei măsuri drept ajutor, dat fiind că asemenea îndoieli trebuie să determine inițierea unei proceduri oficiale de investigare (Hotărârea din 6 octombrie 2021, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia, C‑174/19 P și C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punctul 67, precum și jurisprudența citată).
54
În plus, legalitatea unei decizii adoptate în urma procedurii de examinare preliminară precum cea prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 2015/1589 trebuie apreciată de instanța Uniunii nu numai în funcție de informațiile de care dispunea Comisia la momentul la care a adoptat‑o, ci și de elementele de care „putea să dispună”, ceea ce include elementele care apăreau ca fiind relevante și a căror prezentare ar fi putut să o obțină, la cerere, în cursul procedurii administrative (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Tempus Energy și Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punctele 42 și 43, precum și jurisprudența citată).
55
Astfel, Comisia este obligată să desfășoare procedura de examinare a măsurilor în cauză cu diligență și cu imparțialitate, pentru a dispune, cu ocazia adoptării unei decizii finale de stabilire a existenței și, dacă este cazul, a incompatibilității sau a nelegalității ajutorului, de elemente complete și cât mai fiabile cu putință în acest sens (Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Tempus Energy și Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punctul 44 și jurisprudența citată).
56
Cu toate acestea, deși în cursul examinării existenței și a legalității unui ajutor de stat poate fi necesar ca Comisia să meargă dincolo de simpla examinare a elementelor de fapt și de drept aduse la cunoștința sa, nu îi revine totuși sarcina de a cerceta, din proprie inițiativă și în lipsa oricărui indiciu în acest sens, toate informațiile care ar putea prezenta o legătură cu cauza cu care este sesizată, chiar dacă astfel de informații s‑ar afla în domeniul public (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Tempus Energy și Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punctul 45, precum și jurisprudența citată).
57
Prin urmare, simpla existență a unui element de informație potențial relevant despre care Comisia nu avea cunoștință și cu privire la care nu era obligată să investigheze, în raport cu informațiile care se aflau efectiv în posesia sa, nu poate demonstra existența unor dificultăți serioase care ar fi obligat această instituție să inițieze procedura oficială de investigare (Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Tempus Energy și Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punctul 51, precum și jurisprudența citată).
58
În sfârșit, trebuie amintit că, deși principiile consacrate de jurisprudența amintită la punctele 48-57 din prezenta hotărâre au fost stabilite în special în raport cu deciziile de a nu ridica obiecții, prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589, aceste principii se aplică și deciziilor prin care se constată că măsura în cauză nu constituie un ajutor, vizate la articolul 4 alineatul (2) din acest regulament, precum decizia în litigiu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2016, Club Hotel Loutraki și alții/Comisia, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punctul 33 și jurisprudența citată).
59
În lumina principiilor menționate este necesar să se examineze aspectul dacă Tribunalul a săvârșit erori de drept atunci când a concluzionat, în ceea ce privește prima și a doua măsură în cauză, în sensul existenței unor dificultăți serioase care ar fi trebuit să determine Comisia să inițieze procedura oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.
– Cu privire la existența unei erori de drept în interpretarea noțiunii de „dificultăți serioase” în ceea ce privește prima măsură în cauză
60
Referitor, în primul rând, la criticile Republicii Slovenia îndreptate împotriva punctelor 45-48 din hotărârea atacată, astfel cum au fost expuse la punctele 30-32 din prezenta hotărâre, trebuie amintit că, în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții, din articolul 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE și din articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene rezultă că Tribunalul este singurul competent, pe de o parte, să constate faptele, cu excepția cazului în care inexactitatea materială a constatărilor sale ar rezulta din înscrisurile aflate la dosar care i‑au fost prezentate, și, pe de altă parte, să aprecieze aceste fapte. Rezultă că aprecierea faptelor nu constituie, cu excepția cazului denaturării elementelor de probă prezentate în fața Tribunalului, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții (Hotărârea din 11 ianuarie 2024, Wizz Air Hungary/Comisia, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, punctele 57 și 58, precum și jurisprudența citată).
61
În special, în ceea ce privește examinarea, în cadrul unui recurs, a aprecierilor Tribunalului din perspectiva dreptului național, care, în domeniul ajutoarelor de stat, constituie aprecieri de fapt, Curtea este competentă numai să verifice dacă a existat o denaturare a acestui drept (Hotărârea din 5 decembrie 2023, Luxemburg și alții/Comisia, C‑451/21 P și C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punctul 77, precum și jurisprudența citată).
62
Or, în speță, în măsura în care criticile Republicii Slovenia, expuse la punctele 30-32 din prezenta hotărâre, urmăresc să repună în discuție aprecierea dreptului național și a faptelor efectuată de Tribunal la punctele 45-48 din hotărârea atacată, fără a invoca vreo denaturare în această privință, acestea trebuie înlăturate ca inadmisibile.
63
Referitor, în al doilea rând, la criticile Republicii Slovenia prin care se contestă în esență stabilirea de către Tribunal a pragului sarcinii probei care revine Comisiei în cadrul procedurii de examinare preliminară prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE, trebuie să se constate, primo, că, astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 64 din concluzii, în cadrul stabilirii „normelor și principiilor aplicabile”, Tribunalul s‑a referit, la punctele 35 și 36 din hotărârea atacată, la criteriul juridic aplicabil în deplină concordanță cu jurisprudența constantă citată la punctele 48-53 din prezenta hotărâre. Mai precis, Tribunalul a amintit în mod întemeiat, la punctul 35 din hotărârea atacată, că, „atunci când Comisia examinează măsurile de ajutor în raport cu articolul 107 TFUE pentru a stabili dacă acestea sunt compatibile cu piața internă, aceasta este obligată să inițieze [procedura oficială de investigare] atunci când, după faza de examinare preliminară, nu a putut înlătura toate dificultățile care împiedicau să se concluzioneze în sensul compatibilității acestor măsuri cu piața internă”.
64
În mod similar, la punctul 36 din această hotărâre, Tribunalul a considerat că, „atunci când Comisia examinează o măsură din perspectiva articolelor 107 și 108 TFUE și se confruntă, în urma unei examinări preliminare […], cu dificultăți persistente sau cu îndoieli, altfel spus cu dificultăți serioase, în ceea ce privește fie calificarea acestei măsuri drept ajutor de stat, fie calificarea sa drept ajutor existent sau ajutor nou, fie compatibilitatea sa cu piața internă dacă apreciază că există un ajutor nou, ea este obligată să deschidă procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE”.
65
În al doilea rând, trebuie să se constate că, astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 49 din hotărârea atacată, decizia în litigiu s‑a limitat să menționeze, în legătură cu activele în administrare încorporate de Lekarna Ljubljana p.o. și de Lekarna Ljubljana după anul 1979, afirmația autorităților slovene potrivit căreia toate aceste active ar fi fost achiziționate de entitățile respective în condițiile pieței.
66
În această privință, trebuie amintit că, deși un stat membru are efectiv, conform articolului 4 alineatul (3) TUE, o obligație de cooperare loială pe întreaga durată a procedurii referitoare la examinarea unei măsuri în temeiul dispozițiilor dreptului Uniunii în materie de ajutoare de stat (Hotărârea din 5 decembrie 2023, Luxemburg și alții/Comisia, C‑451/21 P și C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punctul 122, precum și jurisprudența citată), această împrejurare nu poate exclude totuși, astfel cum a arătat avocatul general în esență la punctul 67 din concluzii, existența unor „dificultăți serioase” sau a unor „îndoieli” cu care s‑ar putea confrunta Comisia, dacă este cazul, în urma examinării preliminare a unei măsuri aduse la cunoștința sa prin intermediul unei plângeri. Orice altă interpretare ar presupune în mod implicit, dar necesar că îndoielile existente în privința Comisiei ar putea fi înlăturate automat numai pe baza afirmațiilor autorităților naționale, cu consecința că o procedură inițiată în temeiul articolului 108 TFUE ar putea fi închisă în lipsa oricărei probe prezentate de aceste autorități pentru a contracara elementele invocate de autorul plângerii pentru a stabili existența unor dificultăți serioase. Or, admiterea faptului că îndoielile legate de existența sau compatibilitatea unei măsuri de ajutor pot fi înlăturate cu atâta ușurință, pe baza unor simple afirmații ale autorităților naționale, nu doar că ar priva procedura preliminară prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE de orice rațiune de a fi, ci totodată ar risca să aducă atingere mecanismului de control al ajutoarelor de stat și rolului încredințat Comisiei.
67
Astfel, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 68 din concluzii, pe lângă faptul că este mult mai dificil pentru un autor al plângerii să obțină din partea autorităților publice care puteau să fi acordat ajutoare de stat informațiile relevante decât pentru Comisie, căreia îi revin competențe extinse în acest scop, trebuie să se țină seama, pe de o parte, de faptul că dificultatea persoanelor care formulează plângeri de a avea acces la elementele de probă este cu atât mai importantă în contextul unei cauze precum cea din speță, a cărei origine datează din anii 1970 și care a fost marcată de trecerea de la o economie dirijată la o economie de piață, precum și de un raport de concurență între farmaciile publice și cele private. Or, un asemenea context făcea în mod inevitabil și mai dificil pentru reclamanta în primă instanță accesul la informațiile relevante privind condițiile în care Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana au primit active în administrare.
68
Pe de altă parte, trebuie subliniat că Comisia dispune de importante competențe, care decurg atât din Tratatul FUE, cât și din Regulamentul 2015/1589, care îi permit să solicite, dacă este necesar, informații suplimentare statelor membre, acestea din urmă fiind, ca regulă generală, mai bine plasate decât autorii plângerii pentru a înlătura eventualele îndoieli ale Comisiei.
69
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că Tribunalul a considerat fără a săvârși o eroare de drept, la punctul 48 din hotărârea atacată, că nu revenea reclamantei în primă instanță sarcina de a dovedi fără urmă de îndoială că figurau printre activele în administrare ale Lekarna Ljubljana p.o. și ale Lekarna Ljubljana active care corespundeau unor ajutoare de stat, ci revenea Comisiei, confruntată cu o situație de incertitudine în această privință, să își aprofundeze investigațiile.
70
În consecință, nu se poate reproșa Tribunalului că a aplicat un prag vădit prea scăzut în ceea ce privește cerințele probatorii care trebuie îndeplinite pentru a declanșa obligația Comisiei de a iniția procedura oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.
71
În al treilea rând, argumentația Republicii Slovenia, prezentată la punctul 33 din prezenta hotărâre, potrivit căreia Comisia ar dispune de o marjă de apreciere pentru a iniția această procedură trebuie de asemenea să fie înlăturată. Astfel, reiese fără echivoc din jurisprudența menționată la punctul 49 din această hotărâre că, atunci când examinarea preliminară efectuată în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE nu i‑a permis să înlăture toate îndoielile existente în privința unei anumite măsuri, Comisia are obligația de a iniția procedura oficială de investigare, fără a dispune în această privință de vreo marjă de apreciere.
72
În ceea ce privește, în al patrulea rând, criticile Republicii Slovenia, astfel cum sunt menționate la punctul 35 din prezenta hotărâre, întemeiate pe faptul că, în lipsa oricărui element de probă prezentat de reclamanta în primă instanță pentru a stabili existența unor dificultăți serioase, nu revenea Comisiei sarcina de a căuta, din proprie inițiativă, informații care ar fi putut fi eventual relevante pentru constatarea unui eventual ajutor de stat, acestea trebuie înlăturate ca nefondate. Într‑adevăr, reiese fără echivoc din cuprinsul punctelor 45-48 din hotărârea atacată că Tribunalul a efectuat aprecierile care figurează la punctele 49 și 50 din această hotărâre numai pe baza documentelor și a elementelor prezentate în mod specific de reclamanta în primă instanță.
73
În al cincilea rând, contrar celor susținute de Republica Slovenia, reiese atât din hotărârea atacată, cât și din dosarul prezentat Curții că elementele de probă furnizate de reclamanta în primă instanță în cadrul acțiunii în fața Tribunalului, astfel cum reies din cuprinsul punctelor 44-48 din hotărârea atacată, sunt aceleași cu cele pe care le comunicase Comisiei în cadrul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei în litigiu. Or, după cum rezultă din hotărârea atacată, în decizia în litigiu nu s‑a făcut nicio referire la aceste diferite elemente de probă.
74
În ceea ce privește, în al șaselea rând, argumentația Comisiei, astfel cum a fost evidențiată la punctul 39 din prezenta hotărâre, întemeiată pe faptul că Tribunalul ar fi depășit limitele controlului său jurisdicțional, aceasta trebuie înlăturată ca nefondată, dat fiind că din cuprinsul punctelor 44-50 din hotărârea atacată reiese că Tribunalul a exercitat acest control în conformitate cu jurisprudența amintită la punctul 53 din prezenta hotărâre.
75
Având în vedere toate elementele care precedă, cel de al doilea motiv de recurs trebuie respins ca fiind în parte inadmisibil și în parte nefondat.
– Cu privire la existența unei erori de drept în interpretarea noțiunii „dificultăți serioase” în ceea ce privește a doua măsură în cauză
76
În primul rând, în măsura în care, prin criticile prezentate la punctele 40, 41 și 46 din prezenta hotărâre, Republica Slovenia contestă în esență pragul aplicat de Tribunal pentru a aprecia existența unor „dificultăți serioase” în ceea ce privește aprecierea celei de a doua măsuri în cauză, este necesar să se constate, astfel cum s‑a arătat la punctul 63 din prezenta hotărâre, că, în cadrul stabilirii „normelor și principiilor aplicabile”, Tribunalul s‑a referit, la punctele 35 și 36 din hotărârea atacată, la criteriul juridic aplicabil în deplină concordanță cu jurisprudența constantă citată la punctele 48-53 din prezenta hotărâre.
77
Mai precis, în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 58 din prezenta hotărâre, Tribunalul a statuat în mod întemeiat că principiile amintite în a doua parte a punctului 63 din prezenta hotărâre trebuie să se aplice și atunci când Comisia păstrează îndoieli cu privire la însăși calificarea măsurii examinate drept ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
78
Tribunalul a concluzionat deopotrivă în mod întemeiat, la punctul 36 din hotărârea atacată, că „atunci când Comisia examinează o măsură din perspectiva articolelor 107 și 108 TFUE și se confruntă, în urma unei examinări preliminare […], cu dificultăți persistente sau cu îndoieli, altfel spus cu dificultăți serioase, în ceea ce privește fie calificarea acestei măsuri drept ajutor de stat, fie calificarea sa drept ajutor existent sau ajutor nou, fie compatibilitatea sa cu piața internă dacă apreciază că există un ajutor nou, ea este obligată să deschidă procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE”.
79
Rezultă că, astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 86 din concluzii, nu se poate reproșa Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept în definirea criteriului juridic aplicabil în ceea ce privește stabilirea existenței unor „dificultăți serioase”.
80
Prin urmare, criticile menționate la punctul 76 din prezenta hotărâre trebuie respinse ca nefondate.
81
În al doilea rând, trebuie amintit că, în cadrul sistemului de control al ajutoarelor de stat, instituit prin articolele 107 și 108 TFUE, procedura diferă după cum ajutoarele sunt existente sau noi. În timp ce ajutoarele existente pot, în conformitate cu articolul 108 alineatul (1) TFUE, să fie puse în aplicare în mod legal în măsura în care Comisia nu a constatat incompatibilitatea acestora, articolul 108 alineatul (3) TFUE prevede că proiectele care urmăresc să instituie ajutoare noi sau să modifice ajutoare existente trebuie să fie notificate în timp util Comisiei și nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura să conducă la o decizie finală (Hotărârea din 28 octombrie 2021, Eco Fox și alții, C‑915/19-C‑917/19, EU:C:2021:887, punctul 36, precum și jurisprudența citată).
82
Potrivit articolului 1 litera (b) subpunctul (i) din Regulamentul 2015/1589 „ajutorul existent” reprezintă printre altele „[…] orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a [Tratatului FUE] în aceste state membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a [Tratatului FUE] în statele membre respective”. La rândul său, punctul 3 alineatul (1) litera (a) din anexa IV la actul de aderare precizează că, la momentul aderării statelor vizate de acest act, se consideră ajutoare existente, în sensul articolului 108 alineatul (1) TFUE, „ajutoarele puse în aplicare înainte de 10 decembrie 1994”.
83
Din această perspectivă, noțiunea de „ajutor nou” este definită la articolul 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589 ca fiind „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”. Articolul 4 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 794/2004 prevede în această privință că, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589, „o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața [internă]”.
84
Astfel, Curtea a statuat deja că este necesar să se stabilească dacă amendamentele intervenite implică o modificare substanțială a ajutorului existent în cauză sau dacă aceste amendamente se limitează să aducă o modificare de natură pur formală sau administrativă care nu poate afecta compatibilitatea măsurii de ajutor cu piața internă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2018, Rittinger și alții, C‑492/17, EU:C:2018:1019, punctul 57). În acest context, o modificare nu poate fi calificată drept pur formală sau administrativă, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004, atunci când poate influența evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața internă (Hotărârea din 28 octombrie 2021, Eco Fox și alții, C‑915/19-C‑917/19, EU:C:2021:887, punctul 41, precum și jurisprudența citată).
85
În speță, în ceea ce privește criticile Republicii Slovenia, expuse la punctele 42-45 din prezenta hotărâre, în măsura în care acestea urmăresc să repună în discuție aprecierea dreptului național și a faptelor efectuată de Tribunal fără a invoca vreo denaturare în această privință, este necesar, conform jurisprudenței amintite la punctele 60 și 61 din această hotărâre, ca acestea să fie respinse ca inadmisibile.
86
În rest, trebuie observat că, așa cum a constatat Tribunalul la punctul 52 din hotărârea atacată, Comisia s‑a limitat să indice, în considerentul (39) al deciziei în litigiu, că succesiunea intervenită în cursul anului 1997 între Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana fusese de natură pur administrativă și că, pe de altă parte, nici contextul legal, nici condițiile de utilizare a activelor în administrare în cauză nu s‑au schimbat, astfel încât era necesar să se considere că măsura menționată nu fusese modificată într‑o asemenea măsură încât să devină un ajutor nou, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589.
87
Or, având în vedere natura și întinderea incertitudinilor identificate de Tribunal la punctul 54 din hotărârea atacată, care privesc elemente susceptibile să influențeze compatibilitatea măsurii de ajutor cu piața internă, în sensul jurisprudenței menționate la punctul 84 din prezenta hotărâre, nu i se poate reproșa că a considerat, la punctele 54-56 din această hotărâre, că, în lipsa efectuării de către Comisie a unei examinări mai aprofundate în raport cu evoluția contextului legal și economic al activității farmaceutice în Slovenia, aceasta se confrunta cu dificultăți serioase care ar fi trebuit să o conducă la inițierea procedurii oficiale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.
88
Având în vedere considerațiile care precedă, al doilea motiv de recurs trebuie respins ca fiind în parte inadmisibil și în parte nefondat.
Cu privire la al treilea motiv
Argumentația părților
89
Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, Republica Slovenia reproșează Tribunalului că a motivat hotărârea atacată în mod insuficient. În susținerea acestui motiv, după ce a amintit că, potrivit jurisprudenței rezultate în special din Hotărârea din 26 mai 2016, Rose Vision/Comisia (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, punctele 24 și 26), o critică întemeiată pe o motivare insuficientă constituie o problemă de drept care poate, prin urmare, să fie invocată în cadrul unui recurs, Republica Slovenia arată că, deși în partea introductivă a punctului 48 din hotărârea atacată Tribunalul a constatat că reclamanta în primă instanță, ca răspuns la prima apreciere preliminară a Comisiei, prezentase, comentându‑le, mai multe extrase din conturile publice ale Lekarna Ljubljana și ale municipalității Ljubljana pentru perioada 2010-2019, acesta nu a menționat însă conținutul extraselor și al comentariilor respective. De altfel, ele nu ar putea fi stabilite pe baza afirmațiilor reclamantei în primă instanță, întrucât aceasta din urmă nu a făcut trimitere, în cererea sa introductivă, la conținutul extraselor respective. Or, la punctul 49 din hotărârea atacată, Tribunalul s‑a întemeiat pe extrasele din conturile publice ale Lekarna Ljubljana și ale municipalității Ljubljana și, fără a menționa conținutul acestora, a statuat, pe această bază factuală, că situația în ceea ce privește natura și statutul activelor pe care Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana le obținuseră în administrare ulterior anului 1979 nu era clară. Astfel, întrucât nu ar fi posibil să se examineze dacă din aceste documente reies efectiv date care, în mod obiectiv, erau de natură să dea naștere unei îndoieli cu privire la existența unui ajutor de stat, motivarea hotărârii atacate nu ar permite persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile deciziei luate de Tribunal, iar Curții să își exercite controlul jurisdicțional.
90
Recurenta în primă instanță susține că al treilea motiv de recurs trebuie respins ca inadmisibil sau, în orice caz, ca nefondat.
Aprecierea Curții
91
Trebuie observat că, la punctul 48 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat că reclamanta în primă instanță reprodusese mai multe extrase ale conturilor publice ale Lekarna Ljubljana și ale municipalității Ljubljana referitoare la anul 2010, comentându‑le. Tribunalul a precizat la acest punct, în primul rând, că reclamanta în primă instanță denunțase discordanțe între cifrele acestei municipalități referitoare la valoarea activelor acordate în administrare în favoarea Lekarna Ljubljana (de exemplu, 35036742 de euro la 31 decembrie 2014) și propriile cifre ale Lekarna Ljubljana referitoare la valoarea activelor sale pe termen lung și a activelor sale acordate în administrare (26976187 de euro la aceeași dată, așadar, o sumă inferioară, deși pare să privească un domeniu de aplicare mai larg), în al doilea rând, că aceasta subliniase importanța majorării acestor active în conturile Lekarna Ljubljana de la un an la altul (de exemplu trecerea de la 26976187 de euro la 31 decembrie 2014 la 31973809 euro un an mai târziu), la fel ca aceea a valorii activelor acordate în administrare în favoarea Lekarna Ljubljana, în conturile municipalității menționate (de la 35036742 de euro la 42790897 de euro pentru aceeași perioadă), precum și, în al treilea rând, că aceasta a arătat că un tabel întocmit de aceeași municipalitate prin care se explică variațiile de valoare ale activelor acordate în administrare în favoarea Lekarna Ljubljana de la un an la altul indica în repetate rânduri că creșterea se datora unui rezultat pozitiv al unității, ceea ce sugera că activele acordate în administrare cuprindeau nu numai active fizice, ci și active monetare, cu toate că Lekarna Ljubljana ar trebui, în mod normal, să vireze înapoi municipalității Ljubljana profitul său anual pozitiv, după deducerea nevoilor de investiții.
92
Rezultă din asemenea constatări că, spre deosebire de ceea ce susține Republica Slovenia, Tribunalul a menționat conținutul extraselor din conturile publice ale Lekarna Ljubljana și ale municipalității Ljubljana referitoare la anul 2010, astfel cum reclamanta în primă instanță a invocat în fața sa.
93
În plus, din cuprinsul punctului 49 din hotărârea atacată rezultă că Tribunalul nu s‑a întemeiat numai pe aceste extrase pentru a considera că situația referitoare la natura și la statutul activelor pe care Lekarna Ljubljana p.o. și Lekarna Ljubljana le obținuseră în administrare ulterior anului 1979 nu era clară. Într‑adevăr, la acest punct 49, Tribunalul a făcut trimitere la elementele invocate de reclamanta în primă instanță în cursul procedurii administrative, astfel cum au fost menționate la punctele 45-48 din hotărârea atacată. Or, printre aceste elemente figura în special un extras din raportul anual al Lekarna Ljubljana pentru anul 2012.
94
Rezultă din considerațiile care precedă că argumentația invocată în susținerea celui de al treilea motiv provine dintr‑o interpretare eronată a hotărârii atacate.
95
Reiese că al treilea motiv de recurs trebuie respins ca fiind nefondat.
Cu privire la al patrulea motiv
Argumentația părților
96
Prin intermediul celui de al patrulea motiv de recurs, întemeiat pe încălcarea articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale, Republica Slovenia reproșează în esență Tribunalului, pe de o parte, că a precizat criticile generale invocate de reclamanta în primă instanță dincolo de simplele afirmații ale acesteia și, pe de altă parte, că nu a ținut seama de anumite indicații furnizate de Comisie. Procedând în acest mod, Tribunalul ar fi încălcat dreptul acestei instituții la o cale de atac efectivă și la un judecător imparțial, aducând astfel atingere și intereselor Republicii Slovenia.
97
În ceea ce privește, pe de o parte, critica potrivit căreia Tribunalul ar fi efectuat în hotărârea atacată constatări care nu puteau fi întemeiate numai pe conținutul acțiunii în primă instanță, Republica Slovenia arată în esență, în primul rând, că reclamanta în primă instanță nu a făcut referire în acțiunea sa la dispozițiile Legii privind activele fizice ale statului și ale administrațiilor locale, în timp ce Tribunalul le‑a luat în considerare la punctele 47 și 49 din hotărârea atacată. În al doilea rând, deși aceasta a invocat o majorare a activelor acordate în administrare în anul 2015 și a făcut referire într‑un mod foarte general la raportul anual al Lekarna Ljubljana, precum și la datele din rapoartele anuale ale municipalității Ljubljana, Tribunalul, la punctul 48 din această hotărâre, ar fi invocat extrasele din conturile publice ale Lekarna Ljubljana și ale municipalității Ljubljana pentru anul 2010 și, la punctul 49 din hotărârea menționată, și‑ar fi întemeiat concluzia pe aceste date. În al treilea rând, deși reclamanta în primă instanță nu invocase în acțiunea sa discordanțe între cifrele municipalității Ljubljana în ceea ce privește valoarea activelor acordate în administrare Lekarna Ljubljana și cifrele Lekarna Ljubljana în ceea ce privește valoarea activelor sale pe termen lung și a activelor acordate în administrare, Tribunalul ar fi tratat totuși această critică la punctele 48 și 49 din hotărârea atacată. În al patrulea rând, deși ea ar fi făcut referire în mod foarte general la majorarea activelor administrate în conturile Lekarna Ljubljana, Tribunalul și‑ar fi întemeiat concluziile pe această critică la punctele 48 și 49 din această hotărâre. În al cincilea rând, ea nu ar fi invocat în acțiunea sa tabelul variațiilor de valoare a activelor în administrare pe care municipalitatea l‑a pregătit, dar Tribunalul s‑ar fi întemeiat pe aceste date la punctele 48 și 49 din hotărârea menționată. În al șaselea rând, Tribunalul ar fi constatat la punctul 51 din aceeași hotărâre că, potrivit indicațiilor reclamantei în primă instanță, Legea privind farmaciile fusese modificată în cursul anului 2007 pentru a permite unităților farmaceutice municipale să își desfășoare activitatea în afara teritoriului municipalității de origine, deși aceasta nu reiese din respectivele indicații.
98
În ceea ce privește, pe de altă parte, critica potrivit căreia Tribunalul nu ar fi ținut seama de indicațiile furnizate de Comisie în memoriul său în apărare, Republica Slovenia susține în esență, pe de o parte, că Comisia a semnalat că reclamanta în primă instanță făcuse referire la un extras din raportul anual al Lekarna Ljubljana pentru anul 2012, dar numai în legătură cu un document prezentat Consiliului municipal din Ljubljana de primarul acesteia în cursul anului 2013. Cu toate acestea, Tribunalul ar fi tratat acest extras ca pe o probă autonomă. Pe de altă parte, această instituție ar fi semnalat în mod expres că creșterea valorii activelor în administrare nu demonstra existența unui ajutor de stat, însă Tribunalul nu s‑ar fi pronunțat cu privire la acest argument decisiv din punct de vedere juridic și și‑ar fi întemeiat în mare parte decizia privind faptul că Comisia ar fi avut dificultăți serioase în ceea ce privește existența unui ajutor de stat tocmai pe datele referitoare la simpla creștere a valorii activelor în administrare.
99
Reclamanta în primă instanță susține că al patrulea motiv de recurs trebuie respins ca nefondat.
Aprecierea Curții
100
În ceea ce privește diferitele critici invocate de Republica Slovenia, expuse la punctul 97 din prezenta hotărâre, acestea urmăresc în esență să repună în discuție aprecierea dreptului național și a faptelor efectuată de Tribunal fără a invoca nicio denaturare în această privință. În aceste condiții, este necesar, conform jurisprudenței amintite la punctele 60 și 61 din această hotărâre, ca ele să fie respinse ca inadmisibile.
101
În ceea ce privește criticile reluate la punctul 98 din această hotărâre, acestea sunt formulate în mod confuz. Astfel, deși Republica Slovenia nu reproșează în mod formal Tribunalului o încălcare a obligației de motivare, aceasta pare totuși să îi reproșeze că nu a răspuns la toate argumentele pe care Comisia le invocase în cadrul memoriului său în apărare prezentat în primă instanță.
102
Prin urmare, în măsura în care acest motiv ar putea fi interpretat în sensul că vizează o încălcare de către Tribunal a obligației sale de motivare, este necesar să se amintească, pe de o parte, că, în cadrul recursului, controlul Curții are ca obiect, printre altele, să verifice dacă Tribunalul a răspuns corespunzător cerințelor legale la toate argumentele invocate de recurent și, pe de altă parte, că motivul întemeiat pe lipsa răspunsului Tribunalului la argumente invocate în primă instanță este echivalent în esență cu invocarea unei încălcări a obligației de motivare care decurge din articolul 36 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aplicabil Tribunalului în temeiul articolului 53 primul paragraf din acest statut, și din articolul 117 din Regulamentul de procedură al Tribunalului (Hotărârea din 28 septembrie 2023, Changmao Biochemical Engineering/Comisia, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punctul 185 și jurisprudența citată).
103
În plus, obligația de motivare nu impune Tribunalului să realizeze o expunere care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate raționamentele formulate de părțile în litigiu, motivarea Tribunalului putând, așadar, să fie implicită, cu condiția să permită persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care Tribunalul nu a admis argumentele acestora, iar Curții să dispună de elemente suficiente pentru a‑și exercita controlul (Hotărârea din 28 septembrie 2023, Changmao Biochemical Engineering/Comisia, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punctul 86 și jurisprudența citată).
104
Or, în speță, criticile menționate la punctul 98 din prezenta hotărâre se suprapun în esență cu argumente care fuseseră deja invocate de Republica Slovenia în cadrul diferitelor motive invocate în primă instanță și cu privire la care Tribunalul s‑a pronunțat cu ocazia examinării acestor motive. Pe de altă parte, motivarea hotărârii atacate în răspuns la motivele menționate este clară și neechivocă și permite să se înțeleagă elementele care au stat la baza deciziei Tribunalului. Faptul că acesta din urmă a ajuns pe fond la un alt rezultat decât cel susținut de Republica Slovenia nu poate, în sine, să determine nemotivarea hotărârii atacate (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 septembrie 2023, Changmao Biochemical Engineering/Comisia, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punctul 187 și jurisprudența citată).
105
Așadar, în măsura în care Republica Slovenia reproșează Tribunalului o încălcare a obligației de motivare care îi revine, argumentele pe care le invocă în acest sens trebuie considerate nefondate.
106
Având în vedere elementele care precedă, cel de al patrulea motiv de recurs trebuie respins ca fiind în parte inadmisibil și în parte nefondat.
107
Întrucât niciunul dintre motivele de recurs nu a fost admis, acesta trebuie respins în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
108
Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
109
Întrucât Republica Slovenia a căzut în pretenții, se impune, conform concluziilor reclamantei în primă instanță, obligarea acesteia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și pe cele efectuate de aceasta din urmă.
110
Conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acest regulament, potrivit căruia statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1)
Respinge recursul.
2)
Obligă Republica Slovenia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de doamna Petra Flašker.
3)
Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.