61993CC0058_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. De spoergsmaal, Tribunal du travail de Bruxelles har forelagt, vedroerer fortolkningen af artikel 41, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko, undertegnet i Rabat den 27. april 1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26. september 1978 (1) (herefter benaevnt "aftalen").
Naermere bestemt oensker den oensker den nationale retsinstans oplyst, om bestemmelsen i aftalens artikel 41, stk. 1, har direkte virkning, og om ydelser til handicappede er omfattet bestemmelsens saglige anvendelsesomraade.
2. Jeg vil foerst se naermere paa de vigtigste bestemmelser i aftalen og de relevante nationale bestemmelser.
Formaalet med aftalen er at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at fremme en styrkelse af parternes indbyrdes forbindelser og bidrage til Marokko' s oekonomiske og sociale udvikling (artikel 1). Samarbejdet falder inden for tre omraader: et oekonomisk, teknisk og finansielt samarbejde (afsnit I), et handelssamarbejde (afsnit II) og et samarbejde paa arbejdskraftomraadet (afsnit III).
Af saerlig betydning for sagen her er bestemmelserne i afsnit III, der som allerede naevnt vedroerer arbejdskraftomraadet. Jeg skal i den forbindelse foerst naevne, at i henhold til artikel 40 skal hver medlemsstat tilstaa arbejdstagere med marokkansk statsborgerskab, der er beskaeftiget paa dens omraade, en ordning, som for saa vidt angaar arbejdsvilkaar og afloenning udelukker enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet i forhold til dens egne statsborgere. Artikel 41, stk. 1, som den nationale retsinstans oensker fortolket, bestemmer, at med forbehold af bestemmelserne i de foelgende stykker skal der over for arbejdstagere med marokkansk statsborgerskab og medlemmer af deres familie, der bor hos dem, anvendes en social sikringsordning, som udelukker enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet i forhold til statsborgere i de medlemsstater, hvor de er beskaeftiget. I henhold til de foelgende stykker kan der for marokkanske arbejdstageres vedkommende med hensyn til naermere angivne ydelser ske sammenlaegning af forsikrings- og bopaelsperioder, som de har tilbagelagt i forskellige medlemsstater (stk. 2); de oppebaerer familieydelser for de medlemmer af deres familie, som bor inden for Faellesskabet (stk. 3), og de har ret til fri overfoersel til Marokko af pensioner og aldersrenter (stk. 4). Anvendelsen af bestemmelserne i artikel 41, stk. 1, 3 og 4, er betinget af en klausul om gensidighed over for statsborgere fra medlemsstaterne, som er beskaeftiget i Marokko (stk. 5). Endelig hedder det i artikel 42, stk. 1, at Samarbejdsraadet skal vedtage bestemmelser, som kan sikre anvendelsen af principperne i artikel 41.
For saa vidt angaar de relevante nationale bestemmelser skal jeg naevne, at paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder var den relevante bestemmelse artikel 4 i lov af 27. februar 1987 (2), som bestemte, at en ydelse til handicappede kun kan tilkendes personer, der har belgisk statsborgerskab, er statsloese eller flygtninge. Bestemmelsen blev aendret ved lov af 20. juli 1991 (3); i det vaesentlige skete der herved det, at de paagaeldende ydelser herefter kan tilkendes alle, der er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (4).
3. Lad mig herefter omtale de faktiske omstaendigheder, der er baggrunden for den foreliggende sag. Yousfi, der er marokkansk statsborger, som er foedt i Belgien og har bopael dér, blev i juli 1984 udsat for en arbejdsulykke (5). Han bor nu i Bruxelles og forsoerges af sin far, der er marokkansk arbejdstager.
Efter at de kompetente belgiske myndigheder havde afslaaet at tilkende Yousfi den ansoegte ydelse til handicappede, jf. ovennaevnte lov af 27. februar 1987, med den begrundelse, at han var marokkansk statsborger, anlagde Yousfi sag til proevelse af afgoerelsen ved Tribunal du travail de Bruxelles, for hvilken han gjorde gaeldende, at han i henhold til aftalens artikel 41, stk. 1, har krav paa de ansoegte ydelser. Til stoette herfor har han navnlig henvist til dommen i Kziber-sagen (6), hvor Domstolen som led i fortolkningen af ovennaevnte bestemmelse udtalte, at den maa antages at have direkte virkning, og fastslog, at indholdet af begrebet social sikring i bestemmelsen maa fastlaegges analogt med indholdet af det samme begreb, der anvendes i forordning nr. 1408/71.
Selv om den nationale retsinstans fandt henvisningen til ovennaevnte dom begrundet, har den fundet det noedvendigt at forelaegge Domstolen praejudicielle spoergsmaal for at faa afgjort, om ydelser til handicappede som dem, der er fastsat i belgisk lovgivning, er omfattet af begrebet social sikring og dermed af anvendelsesomraadet for aftalens artikel 41, stk. 1. Den nationale retsinstans har endvidere oensket oplyst, om en saadan bestemmelse er umiddelbart anvendelig i national ret; som det fremgaar af forelaeggelsesdommen antager den nationale retsinstans, at der maa sondres mellem begrebet umiddelbar anvendelighed og begrebet direkte virkning.
- Den umiddelbare anvendelighed af aftalens artikel 41, stk. 1
4. Uden at jeg vil kaste mig ud i en droeftelse, som kunne minde om en dialektisk oevelse, og som boer foeres i et andet forum, finder jeg det dog hensigtsmaessigt at fremkomme med et par bemaerkninger til den haevdede sondring mellem umiddelbar anvendelighed og direkte virkning, en sondring, som ikke er ganske ukendt i litteraturen (7).
Det er saaledes blevet gjort gaeldende, at mens der i begrebet umiddelbar anvendelighed ligger, at der med hensyn til en given bestemmelse ikke er behov for yderligere gennemfoerelsesbestemmelser i national ret, betyder begrebet direkte virkning, at bestemmelsen umiddelbart er egnet til at skabe rettigheder og forpligtelser for den enkelte, som saaledes har mulighed for at paaberaabe sig den retsstilling, han har i kraft af faellesskabsbestemmelsen, direkte ved de nationale domstole.
Umiddelbar anvendelighed skulle saaledes vaere en egenskab ved saadanne retsakter eller rettere sagt ved bestemmelser, hvor det ikke er noedvendigt, at der udstedes yderligere nationale bestemmelser, for at de kan affoede retsvirkninger. Derimod skulle direkte virkning vaere en saerlig egenskab ved bestemmelser (uanset om de indeholdes i forordninger, direktiver eller, som i den her foreliggende sag, i internationale overenskomster, hvor Faellesskabet er part), som indeholder en fuldstaendig regulering af retsforholdet for den enkelte, der tillaegges rettigheder, som kan paaberaabes direkte ved de nationale domstole.
Paa dette sted vil jeg blot bemaerke, at en saadan sondring ikke har fundet stoette i Domstolens praksis, hvor de to udtryk saaledes anvendes i flaeng (ofte endda i én og samme dom) som betegnelse for bestemmelser, der skaber subjektive rettigheder for den enkelte, som kan haandhaeves ved domstolene. Den betydelige variation i udtrykkene (umiddelbar anvendelighed, direkte virkning og endda umiddelbar virkning), som Domstolen har anvendt, kan saaledes foere til den antagelse, at forskellen mellem de forskellige begreber, i det mindste i Domstolens praksis, er rent terminologisk og ikke ogsaa materiel (8).
Det synspunkt, der for mig at se som udgangspunkt er det mest rimelige, er saaledes, at forskellene mellem de ovenfor naevnte begreber kun er nuanceforskelle: med udtrykket umiddelbar anvendelighed laegges der vaegt paa en egenskab ved bestemmelsen, mens det med hensyn til begrebet direkte virkning er bestemmelsens betydning for adressatens retsstilling, der fremhaeves.
5. Jeg vil herefter minde om, at Domstolen i dommen i Kziber-sagen foerst fremhaevede de betingelser, en bestemmelse i en aftale skal opfylde for at affoede direkte retsvirkninger, og derefter utvetydigt fastslog, at "det foelger af ordlyden af artikel 41, stk. 1, saavel som af formaalet med og karakteren af den aftale, hvori artikel 41 findes, at bestemmelsen vil kunne skabe umiddelbare retsvirkninger" (praemis 23).
Under sagen her er det blevet bestridt, at den omtvistede bestemmelse er umiddelbart anvendelig, og Domstolen er udtrykkeligt blevet anmodet om, navnlig af den tyske regering, at tage sin praksis paa dette punkt op til fornyet overvejelse. De fleste af de argumenter, der er fremfoert til stoette for synspunktet, tog Domstolen imidlertid udfoerligt stilling til i dommen i Kziber-sagen, hvor Domstolen saaledes allerede har givet et svar paa de forskellige argumenter, der er fremfoert til stoette for, at aftalens artikel 41, stk. 1, ikke har direkte virkning.
6. For saa vidt angaar argumentet om, at det paa grundlag af aftalens formaal og karakter ikke kan antages, at dens bestemmelser har direkte virkning, skal jeg blot naevne, at Domstolen udtrykkeligt har fastslaaet, at den omstaendighed, at aftalen ikke sigter "mod en associering eller en fremtidig marokkansk tiltraedelse af Faellesskaberne, [ikke] er ... til hinder for den umiddelbare anvendelighed af visse af aftalens bestemmelser" (praemis 21). Domstolen afviste ogsaa argumentet om, at forbuddet mod forskelsbehandling i aftalens artikel 41, stk. 1, er betinget, idet det kun gaelder "med forbehold af bestemmelserne i de foelgende stykker". Domstolen bemaerkede saaledes, at med hensyn til spoergsmaal om sammenlaegning af perioder, tilkendelse af familieydelser og overfoersel til Marokko af pensioner og aldersrenter gaelder forbuddet mod forskelsbehandling med de begraensninger, der er fastsat i artikel 41, stk. 2, 3 og 4, men "det naevnte forhold [kan] ... imidlertid ikke fortolkes saaledes, at forbuddet mod forskelsbehandling ikke er ubetinget, for saa vidt angaar alle andre spoergsmaal vedroerende social sikring" (praemis 18). For saa vidt dernaest angaar den omstaendighed, at det paagaeldende forbud, saaledes som det skulle fremgaa af artikel 42, stk. 1, er betinget af, at Samarbejdsraadet vedtager bestemmelser, bemaerkede Domstolen, at bestemmelsen har til formaal at lette haandhaevelsen af forbuddet mod forskelsbehandling, men "ikke [kan] anses for at udelukke den umiddelbare anvendelighed af en bestemmelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter" (praemis 19).
7. Under den foreliggende sag er det i oevrigt anfoert, at det af brevvekslingen vedroerende marokkansk arbejdskraft, som er beskaeftiget i Faellesskabet (9) fremgaar, at parterne ikke har villet tillaegge den her omtvistede bestemmelse direkte virkning, og at det, saafremt Domstolen fastslog det modsatte, ville have negativ betydning for medlemsstaternes holdning ved indgaaelsen af lignende aftaler, herunder den nye aftale med Marokko.
Jeg skal i den forbindelse blot bemaerke, at det i den paagaeldende brevveksling hedder, at der inden for rammerne af saerlige droeftelser skal udveksles synspunkter med henblik paa at undersoege "mulighederne for i videre udstraekning at gennemfoere ensartet behandling af arbejdstagerne fra Faellesskabet og fra lande uden for Faellesskabet samt medlemmerne af deres familie for saa vidt angaar leve- og arbejdsvilkaar under hensyntagen til de gaeldende faellesskabsbestemmelser" (10), samt vedroerende "sociale og kulturelle problemer", som derfor ikke er omfattet af aftalens anvendelsesomraade. For saa vidt dernaest angaar det forhold, at en afgoerelse fra Domstolen, hvorved praecise og ubetingede bestemmelser i aftalen tillaegges direkte virkning, kan have "negativ" betydning for indholdet af samarbejdsaftaler, der skal indgaas, skal jeg blot bemaerke, at Domstolens fortolkning hverken kan eller maa afhaenge af en eventuel "imoedekommenhed" fra medlemsstaternes side.
Alt i alt mener jeg ikke, at de bemaerkninger, der er fremkommet under sagen, kan give anledning til tvivl med hensyn til det standpunkt, Domstolen indtog i dommen i Kziber-sagen for saa vidt angaar den umiddelbare anvendelighed eller - om man vil - den direkte virkning af aftalens artikel 41, stk. 1.
- Raekkevidden af aftalens artikel 41, stk. 1
8. I dommen i Kziber-sagen understregede Domstolen, at "indholdet af begrebet social sikring i aftalens artikel 41, stk. 1, maa fastlaegges analogt med indholdet af det samme begreb i ... forordning (EOEF) nr. 1408/71 ..." (praemis 25), og at begrebet arbejdstagere i samme bestemmelse "omfatter saavel erhvervsaktive arbejdstagere som arbejdstagere, der har forladt arbejdsmarkedet efter at have naaet en saadan alder, at de har krav paa alderspension, eller efter at vaere blevet udsat for en af de begivenheder, der giver ret til ydelser inden for andre sociale sikringsgrene" (praemis 27).
Som det fremgaar af artikel 4, stk. 1, litra b), finder forordning nr. 1408/71 anvendelse paa "ydelser ved invaliditet, herunder ydelser, der tager sigte paa at bevare eller forbedre arbejdsevnen". Heraf foelger, at da Yousfi er blevet uarbejdsdygtig som foelge af en arbejdsulykke, er han fuldt ud omfattet af anvendelsesomraadet for aftalens artikel 41, stk. 1.
Da begrebet social sikring skal fortolkes paa samme maade i relation til forordning nr. 1408/71 som til aftalens artikel 41, skal det herefter blot undersoeges, om ydelser til handicappede er omfattet af begrebet social sikring i henhold til forordning nr. 1408/71 og dermed af det saglige anvendelsesomraade for aftalens artikel 41, stk. 1.
9. Det maa i den forbindelse praeciseres, at bestemmelsen i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, som indeholder en opregning af de sociale sikringsgrene, som forordningen finder anvendelse paa, ikke - i den affattelse, der var i kraft paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder - indeholdt bestemmelser om ydelser til handicappede. Jeg skal samtidig minde om, at bestemmelsen fra forordningens anvendelsesomraade udtrykkeligt udelukkede offentlig social og sundhedsmaessig forsorg (artikel 4, stk. 4).
Denne situation er nu aendret. Efter ikrafttraedelsen af Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 af 30. april 1992 (11), hvorved forordning nr. 1408/71 blev aendret, finder forordningen udtrykkeligt anvendelse paa ikke-bidragspligtige ydelser, som, dog paa visse naermere angivne betingelser, derfor falder ind under den sociale sikring. Saaledes indsattes der ved forordning nr. 1247/92 i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 et stykke 2a, som bestemmer, at forordningens saglige anvendelsesomraade er udvidet til ogsaa at omfatte "saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i en anden lovgivning eller ordning end dem, der er omhandlet i stk. 1 eller udelukket i henhold til stk. 4, naar disse ydelser har til formaal a) enten at daekke de risici, der svarer til de i stk. 1, litra a)-h), omhandlede sikringsgrene, i stedet for eller som tillaeg til andre ydelser, b) eller udelukkende at sikre saerlig beskyttelse af handicappede".
Med henvisning til, at aendringen er sket efter tidspunktet for de faktiske omstaendigheder, har de regeringer, der har indgivet indlaeg i sagen, anfoert, dels at en saadan bestemmelse under alle omstaendigheder ikke finder anvendelse i et tilfaelde som Yousfi' s, dels at den omstaendighed, at en saadan bestemmelse foerst for nylig er indsat i forordning nr. 1408/71, i sig selv beviser, at saadanne ydelser tidligere ikke var omfattet af forordningens saglige anvendelsesomraade.
10. Jeg deler ikke dette synspunkt. Lad mig som begrundelse blot bemaerke, at det i forordning nr. 1247/92 om indsaettelsen af stk. 2a forklares, at den er noedvendig for "at tage hensyn til Domstolens praksis, ifoelge hvilken visse ydelser, der er fastsat i national lovgivning, samtidig hoerer ind under social sikring og social forsorg som foelge af ydelsernes anvendelsesomraade, maalsaetning og de naermere betingelser, der er knyttet til disse ydelser" (tredje betragtning).
I sin praksis, som er fast, har Domstolen fastslaaet, at "ydelser til handicappede er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71, jf. dennes artikel 4, stk. 1, litra b), som udtrykkeligt omhandler 'ydelser ved invaliditet' " (12). Domstolen naaede frem til det resultat, idet den lagde til grund, at nationale bestemmelser om ydelser til handicappede "i virkeligheden opfylder en dobbelt funktion, nemlig dels at sikre handicappede, som staar helt uden for det sociale sikringssystem, en vis mindsteindkomst, dels at sikre de personer, som oppebaerer sociale sikringsydelser, og som er ramt af permanent uarbejdsdygtighed, en supplerende indkomst" (13), saaledes at "i forhold til arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende, som i kraft af tidligere erhvervsaktivitet i forvejen er omfattet af den sociale sikringsordning i den stat, hvis lovgivning de paaberaaber sig, maa saadanne lovregler derfor betegnes som foranstaltninger vedroerende social sikring i den betydning, der er forudsat i traktatens artikel 51 og de hertil udstedte gennemfoerelsesbestemmelser, uanset om lovreglerne i forhold til andre grupper af ydelsesmodtagere maatte falde uden for dette begreb" (14).
11. Alt i alt kan der paa baggrund af ovennaevnte domspraksis efter min opfattelse ikke herske tvivl om, at nationale bestemmelser som de i hovedsagen omtvistede, uanset at de ud fra deres karakter (ikke-bidragspligtige) er bestemmelser om forsorg, er omfattet af begrebet social sikring i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71, for saa vidt som den, der ansoeger om saadanne ydelser, er "arbejdstager" i henhold til sidstnaevnte forordning.
Da begrebet social sikring i aftalens artikel 41, stk. 1, skal fortolkes paa samme maade som i forordning nr. 1408/71, gaelder dette ogsaa i relation til ansoegere med marokkansk statsborgerskab, som maatte vaere "arbejdstagere" i henhold til de relevante bestemmelser i aftalen og med de deraf foelgende retsvirkninger.
12. Paa baggrund af ovennaevnte bemaerkninger skal jeg derfor foreslaa, at de spoergsmaal, Tribunal du travail de Bruxelles for forelagt, besvares saaledes:
"Bestemmelsen i artikel 41, stk. 1, i aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabet og Kongeriget Marokko, undertegnet i Rabat den 27. april 1976 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26. september 1978, skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at en medlemsstat afslaar at udbetale lovhjemlede ydelser til handicappede til en arbejdstager, som har bopael paa statens omraade, med den begrundelse, at den paagaeldende er marokkansk statsborger."
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) - EFT L 264, s. 1.
(2) - Moniteur belge af 1.4.1987, s. 4832.
(3) - Moniteur belge af 1.8.1991, s. 16951.
(4) - Se den konsoliderede udgave i Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 6).
(5) - Jeg boer i den forbindelse minde om, at Cour du travail de Liège ved dom anerkendte arbejdsulykken som en arbejdsskade, og at omfanget af den lidte personskade og stoerrelsen af erstatningen endnu ikke er blevet fastsat..
(6) - Dom af 31.1.1991, sag C-18/90, Sml. I, s. 199.
(7) - Se f.eks. De Winter: Direct applicability and direct effect: two distinct and different concepts in community law, i CMLRev, 1972, s. 425 ff; Luzzatto: La diretta applicabilità nel diretto comunitario, Milano 1980, isaer paa s. 32 ff.; Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes, Liège, 1983, s. 142 ff.
(8) - I dommen i Kziber-sagen anvender Domstolen netop i relation til aftalens artikel 41, stk. 1, i flaeng direkte virkning og umiddelbar anvendelighed .
(9) - Brevvekslingen er optaget som bilag til aftalen (EFT L 264, paa s. 114).
(10) - Fremhaevet af mig.
(11) - EFT L 136, s. 1.
(12) - Jf. senest dom af 27.5.1993, sag C-310/91, Schmid, Sml. I, s. 3011, praemis 10. Den foerste bemaerkning i den retning findes allerede i dom af 28.5.1974, sag 187/73, Callemeyn, Sml. s. 553, praemis 15.
(13) - Jf. ovennaevnte dom af 28.5.1974, Callemeyn, praemis 7 og 8.
(14) - Jf. dom af 20.6.1991, sag C-356/89, Newton, Sml. I, s. 3017, praemis 15. I samme retning ovennaevnte dom af 28.5.1974, Callemeyn, praemis 11.