61972C0040
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 10 GENNAIO 1973 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
La causa odierna verte sulla validità del regolamento della Commissione n. 1643/71 del 28 luglio 1971, che instaura un sistema di prezzi minimi applicabili all'importazione di concentrati di pomodoro provenienti dalla Grecia (GU n. L 171 del 30. 7.1971).
Premetto che i concentrati di pomodoro di cui alla voce doganale 20.02 sono disciplinati dal regolamento del Consiglio n. 865/68, del 28 giugno 1968, che istituisce un'organizzazione comune del mercato nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU n. L 153 del 1o 7. 1968). Il regolamento stabiliva che negli scambi con i paesi terzi si sarebbe dovuta applicare la tariffa doganale comune, ma non comportava alcuna clausola di salvaguardia, poiché il sistema non aveva ancora la funzione di coordinare ed unificare le discipline dell' importazione applicate dai singoli Stati membri nei confronti dei paesi terzi. La lacuna è colmata con il regolamento n. 1427/71 del 2 luglio 1971, relativo all'instaurazione di misure di salvaguardia nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU n. L 151 del 7. 7. 1971). L'art. 1 di questo regolamento recita tra l'altro: «Se il mercato comunitario di uno o più prodotti di cui all'art. 1 del regolamento n. 865/68 subisce o rischia di subire, in conseguenza delle importazioni e delle esportazioni, gravi perturbazioni, capaci di compromettere gli obiettivi dell'art. 39 del trattato, possono essere applicate negli scambi con i paesi terzi appropriate misure, finché la perturbazione o il rischio di perturbazione non siano scomparsi». Nello stesso giorno è stato emanato il regolamento del Consiglio n. 1428/71 che definisce le condizioni di applicazione delle misure di salvaguardia nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU n. L 151 del 7. 7. 1971). Il n. 1 dell'art. 2 recita:
«Le misure che possono essere prese in applicazione dell'art. 1, paragrafi 2 e 3 del regolamento n. 1427/71, quando si verifica la situazione di cui al paragrafo 1 di tale articolo, sono:
a)
la sospensione totale e parziale delle importazioni o delle esportazioni:
b)
un sistema di prezzi minimi al di sotto dei quali le importazioni possono essere sottoposte alla clausola che tali importazioni avvengano ad un prezzo superiore al prezzo minimo fissato per il prodotto in questione».
Il regolamento doveva venire applicato fino al 30 giugno 1972, ma il regolamento n. 1374/72 (GU n. L 149 del 1o. 7. 1972) ne ha prorogato di un anno la validità.
Visto l'andamento nella Comunità delle importazioni di concentrato di pomodoro, importato dai paesi terzi a prezzi di assoluta concorrenza (addirittura inferiori al costo del concentrato di pomodoro prodotto nella Comunità), visto che nelle zone comunitarie ove la produzione era più intensa diversi stabilimenti di lavorazione dovevano venire chiusi e nel timore che durante l'anno economico 1971 si dovesse registrare un'eccedenza non inferiore alle 200000 tonnellate di pomodori freschi, la Commissione ritenne opportuno, nell'estate 1971, ricorrere ai mezzi previsti dal regolamento n. 1427. Veniva emanato il regolamento n. 1558/71 del 20 luglio 1971, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di concentrati di pomodoro (GU n. L 164 del 22. 7. 1971).
Il regolamento instaurava un sistema di licenze d'importazione per arginare a tempo indeterminato l'afflusso di prodotti extracomunitari. Faceva eccezione la Grecia, con la quale, in 9 luglio 1961, era stata stipulata una convenzione il cui art. 41 stabilisce:
«Qualora la progressiva abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative fra le parti contraenti sia suscettibile di condurre a prezzi tali da compromettere gli obiettivi fissati dall'art. 39 del trattato che istituisce la Comunità, è data facoltà alla Comunità, dall'inizio dell' applicazione della politica agricola comune, e alla Grecia, a decorrere dall'entrata in vigore dell'accordo, di applicare per determinati prodotti un sistema di prezzi minimi, al di sotto dei quali le importazioni possono essere:
—
o temporaneamente sospese o ridotte,
—
ovvero sottoposte alla clausola che tali importazioni avvengano ad un prezzo superiore al prezzo minimo fissato per il prodotto in questione».
In forza di questa disposizione l'importazione del concentrato di pomodoro dalla Grecia è stata disciplinata con il regolamento n. 1643, il cui art. 1 dispone che ogni importazione di concentrato di pomodoro (voce doganale 20.02 C della Tariffa doganale comune) proveniente dalla Grecia dal 9 agosto 1971 è soggetta a licenza. L'art. 2 dello stesso regolamento dispone che «il rilascio del titolo d'importazione è subordinato:
a)
all'impegno scritto dell'importatore di garantire: . . .
bb)
che tale importazione fa seguito ad un contratto per la vendita e la consegna franco frontiera della Comunità, o in una località situata fuori di quest'ultima, ad un prezzo superiore a quello che figura nell'allegato del presente regolamento per la qualità in causa e
cc)
che tale prezzo sarà effettivamente pagato».
L'art. 8 recita tra l'altro: «La prova del rispetto del prezzo minimo è fornita dalla presentazione all'organismo emittente del titolo:
—
del contratto di cui all'art. 2, lettera a), bb) e
—
di un documento bancario comprovante l'avvenuto pagamento del prezzo d'acquisto definito nel contratto».
Il regolamento e entrato in vigore il 1o agosto 1971 ed è tuttora vigente. Per amor di precisione devo aggiungere che il sistema di licenze come mezzo per frenare le importazioni contemplato dal n. 4 dell'art. 1 del regolamento n. 1558 è stato in seguito abolito per alcuni paesi che hanno garantito il rispetto di un prezzo minimo determinato.
Il regolamento n. 1738 del 6 agosto 1971 istituisce il sistema del prezzo minimo per le importazioni dalla Spagna, dal Portogallo e dal Marocco e il regolamento n. 1786 del 13 agosto 1971 disciplina nello stesso modo le importazioni dalla Tunisia e dalla Svizzera. Il prezzo minimo è stato concordato in modo tale da concedere alla Grecia una preferenza del 4 % circa.
In data 10 settembre 1971 la ditta Schroeder di Amburgo chiedeva all'Ufficio federale per l'alimentazione e per le foreste il rilascio di una licenza per importare dalla Grecia scatole di concentrato di pomodoro di cui alla voce 20.02. La domanda veniva respinta perché la Schroeder non era disposta ad adempiere le formalità prescritte dall'art. 2 del regolamento n. 1643. Dopo un'inutile opposizione al provvedimento negativo, la Schroeder decideva di adire il tribunale amministrativo di Francoforte.
L'attrice afferma che l'art. 2 del regolamento n. 1643 è inconciliabile con l'art. 39, n. 1 c) del trattato CEE e con l'art. 1, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 1427: il sistema di prezzi minimi istituito dalla Commissione si presta a frodi e quindi non può garantire l'auspicata stabilizzazione dei mercati. Per di più la Commissione non ha rispettato la gerarchia prescritta dal regolamento n. 1428 (che menziona in primo luogo la sospensione totale e parziale delle importazioni e solo in un secondo tempo si richiama al sistema dei prezzi minimi). £ stato un errore da parte della Commissione ritenere che sussistessero i presupposti per l'adozione di provvedimenti di salvaguardia (gravi perturbazioni di mercato), errore che si è manifestato in un livello eccessivamente alto dei prezzi minimi, che perciò hanno avuto effetti proibitivi. Poiché i dubbi espressi circa la validità del regolamento n. 1643 sono condivisi dal tribunale amministrativo di Francoforte, con ordinanza del 19 giugno 1972 il procedimento veniva sospeso e alla Corte di giustizia venivano deferite le seguenti questioni pregiudiziali:
1.
a)
Se l'art. 2 del regolamento CEE n. 1643/71 sia in contrasto con l'art. 40, n. 3, in relazione all'art. 39, n. 1 c), del trattato CEE.
b)
Se lo stesso articolo 2 sia inoltre in contrasto col proprio fondamento giuridico, in particolare con l'art. 1, n. 1, prima parte, del regolamento CEE del Consiglio 2. 7. 1971, n. 1427 (GU n. L 151/5).
2.
In subordine: se lo stesso articolo 2 sia in contrasto con principi fondamentali di diritto costituzionale, in particolare quello della proporzionalità e quello dell'affidamento.
3.
In subordine: se detto articolo 2 sia illegittimo in quanto i prezzi minimi indicati nell'allegato sono superiori ai prezzi degli Stati membri e quindi hanno effetto proibitivo.
4.
In subordine: se l'art. 2, n. 1, del regolamento CEE del Consiglio 2. 7. 1971, n. 1428 (GU n. L 151/6), come pure l'art. 41 dell'Accordo di associazione tra la CEE e la Grecia in data 9. 7. 1961, vadano intesi nel senso che fra i provvedimenti ivi contemplati esiste un ordine di precedenza.
1.
I due aspetti della prima questione vanno esaminati contemporaneamente: bisogna cioè stabilire se l'art. 2 del regolamento n. 1643, che obbliga l'operatore ad effettuare importazioni rispettando i prezzi minimi di cui al regolamento n. 1643, sia incompatibile con il combinato disposto dell'art. 40, n. 3 e dell'art. 39, n. 1 c), del trattato, in quanto la norma non può venir considerata come disposizione che deve venir adottata per l'esecuzione dell'art. 39 (nella fattispecie per la stabilizzazione del mercato).
D'altro canto si pone il problema del se detto regolamento sia incompatibile con l'art. 1, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 1427, che elenca i provvedimenti atti ad ovviare agli squilibri del mercato conseguenti alle importazioni di merci. Tenuto conto del fatto che il Consiglio stesso, nel regolamento n. 1428, di pari data, ha definito i provvedimenti di cui al regolamento n. 1427 e quindi ha anche menzionato il sistema di prezzi minimi censurato dall'attrice, si può presumere che la seconda parte della questione va intesa nel senso che mira a stabilire se detto regolamento sia conciliabile con i principi del trattato.
Come giustamente ha rilevato la Commissione, le questioni vanno viste nella prospettiva della censura mossa nel procedimento di merito, secondo la quale il sistema che impone agli operatori di acquistare ad un prezzo più alto rispetto al locale prezzo di mercato, può indurli a commettere abusi, vista la naturale tendenza degli operatori a trarre dai loro contratti il massimo utile. L'attrice sostiene che i sistemi di evasione sono molti, alcuni illegali, altri legali. Ad esempio il prezzo superiore si può pattuire fittiziamente, l'importatore lo versa e l'esportatore può restituire una parte della somma senza registrare l'operazione nei libri contabili oppure la differenza viene rimborsata mediante riduzioni di prezzo su altre forniture. Sistemi legali invece sono quelli di fondare filiali nel paese esportatore e in un paese terzo ed importare tramite queste società senza trasgredire al sistema di prezzi minimi, però la filiale acquista il prodotto nel paese esportatore al prezzo di mercato e accredita l'utile dell'operazione alla società madre. In tutti questi casi è possibile, pur rispettando formalmente la disciplina sui prezzi minimi, procurarsi prodotti a basso prezzo, il che non favorisce certo la stabilizzazione del mercato auspicata dal trattato. I provvedimenti sarebbero dunque inadeguati al raggiungimento dello scopo prefisso.
A prima vista l'argomento è convincente, ma vi si oppone una giusta obiezione della Commissione: l'art. 44 del trattato contempla questo sistema di prezzi minimi e la convenzione con la Grecia riecheggia il tenore dell'art. 44 ed in più si richiama ai nn. 2 e 3 di detto artìcolo; gli stessi sistemi inoltre sono anche stati previsti da convenzioni con altri Stati terzi e sono una prassi normale nel commercio estero — anche tra i paesi extracomunitari — fin dai tempi in cui non esisteva ancora la Comunità.
Non dimentichiamo che nella decisione del Consiglio dei ministri sui prezzi minimi del 4 aprile 1962 il sistema criticato viene considerato addirittura come sistema che gode di una certa preferenza e gli ordinamenti di mercato ricorrono con una certa frequenza alla disciplina dei prezzi minimi anche per altri settori. Pare strano che un sistema così diffuso possa essere inadeguato allo scopo. In effetti è arduo sostenere che tutti gli esperti ed i tecnici che lo hanno elaborato siano incorsi in un errore fondamentale collettivo. Per lo meno una tale accusa dovrebbe fondarsi su elementi convincenti e pertinenti.
È pacifico che le possibilità di evadere illegalmente le disposzioni di legge esistono ed alcuni operatori poco scrupolosi non esitano ad approfittarne. Non posso però credere che nel settore delle importazioni di concentrato di pomodoro greco al prezzo minimo imposto, l'evasione della legge sia divenuta prassi costante, praticata in modo così sistematico da paralizzare completamente il sistema: solo in questo caso si potrebbe parlare di radicale insufficienza. Sono d'accordo con la Commissione che afferma che si può riuscire a far rispettare le disposizioni del regolamento n. 1643 ed un'applicazione più severa delle norme di diritto interno che comminano sanzioni ai trasgressori potrebbe servire a distogliere dalle loro intenzioni gli operatori meno scrupolosi.
Per quanto riguarda le evasioni legali, osserverò che non è facile costituire una filiale (vi sono difficoltà fiscali e l'iniziativa viene a costare parecchio), ed e pure difficile trasferire i capitali (il trasferimento di valuta è controllato). Le difficoltà aumentano ancora se si ricorre a simili espedienti per aggirare le disposizioni di provvedimenti di salvaguardia, che per natura hanno solo carattere transitorio.
Dall'esame dei fatti inoltre risulta che il fenomeno prospettato dalla ricorrente in realtà non si è verificato. Nell'ipotesi in cui i provvedimenti fossero del tutto inadeguati, come sostiene l'attrice, negli anni scorsi le importazioni avrebbero dovuto aumentare, mentre invece così non è stato. Le statistiche rivelano che al contrario vi è stato un regresso ed anche notevole: nel periodo agosto — dicembre 1971 vi è stata una diminuzione del 50 % rispetto al periodo corrispondente dell'anno precedente e l'andamento della curva non è mutato per il primo semestre del 1972. Non vi è nemmeno motivo di pensare che questi dati siano erronei, come sospetta l'attrice dopo aver consultato i dati statistici del paese esportatore. Mi pare dimostrato che il provvedimento di salvaguardia è servito a frenare le importazioni nell'area comunitaria e quindi ha svolto appieno la sua funzione stabilizzatrice arrecando beneficio ai produttori di pomodori della Comunità.
Quanto all'andamento dei prezzi nella Comunità dopo l'emanazione del provvedimenti di salvaguardia, rileverò che i prezzi comunitari del concentrato di pomodoro italiano dall'agosto 1971 fino allo sfortunato raccolto del 1972 sono stati inferiori ai prezzi minimi stabiliti dalla Commissione (pur se la media risulta di poco inferiore e non corrisponde ai grandi divari registrati nelle singole offerte citate dall'attrice). Le cause del fenomeno non sono chiare: probabilmente i prezzi minimi sono stati calcolati con eccessivo ottimismo, forse vi sono state delle evasioni oppure massicce importazioni a basso prezzo, conseguenza delle discussioni sulla necessità di emanare provvedimenti di tutela, di cui era trapelata notizia con anticipo rispetto alla loro entrata in vigore.
Anche sotto il profilo dell'andamento dei prezzi il provvedimento non si è rivelato inefficace, giacché con l'andar del tempo i prezzi si sono lentamente stabilizzati al livello dei prezzi minimi, il che costituisce un indubbio effetto stabilizzante ai sensi del provvedimento di tutela adottato.
Risulta quindi che la tesi dell'attrice è infondata, giacché non ci sono motivi per convenire che il provvedimento di tutela fosse inadeguato a perseguire lo scopo che si riproponeva, il che invaliderebbe la disciplina dei prezzi minimi contenuta nel regolamento n. 1643.
2.
Il giudice a quo vorrebbe poi sapere se la disciplina di cui all'art. 2 del regolamento n. 1643 è viziata perché incompatibile con il principio della proporzionalità e con il principio della tutela della buona fede, cioè per inosservanza di due principi giuridici generali cui si ispira anche il diritto comunitario.
Gli argomenti dell'attrice sono stati in parte già esaminati in relazione alla prima questione (il principio della proporzionalità si riconnette al richiamo all'art. 40, n. 3 e all'art. 44, nn. 2 e 3 del trattato, nonché alle disposizioni dei regolamenti nn. 1427 e 1428). Torneremo sull'argomento esaminando la quarta questione, cioè l'ordine gerarchico dei provvedimenti adottati. Per ora mi limiterò a stabilire se era necessario porre un termine alla validità del provvedimento adottato dalla Commissione, se effettivamente vi era perturbazione di mercato e se sarebbe stato opportuno limitare all'Italia gli effetti del provvedimento.
a)
Il principio dell'affidamento sarebbe stato violato in quanto le possibilità di aggirare le disposizioni di legge avrebbero impedito alla disciplina di perseguire i suoi effetti, cioè di eliminare i fattori che falsavano la concorrenza.
È chiaro che non sarà mai possibile sopprimere radicalmente le frodi, però anche nel nostro caso lo spettro delle evasioni non era tale da mettere in forse il perseguimento delle finalità che si volevano raggiungere.
Ne è prova il fatto che il mercato comunitario non è stato inondato di concentrato di pomodoro greco (come inveceavrebbe dovuto essere se la tesi dell'attrice fosse stata fondata); anzi, le importazioni sono nettamente diminuite.
Sotto questo aspetto la validità del regolamento n. 1643 risulta inattaccabile.
b)
Il provvedimento avrebbe dovuto avere validità limitata nel tempo? L'attrice afferma di sì, in quanto non è stata adottata alcuna disciplina transitoria per i contratti in corso di esecuzione e per di più il sistema dei prezzi minimi, tenuto conto del livello dei prezzi all'interno della Comunità, avrebbe dovuto aver anzitutto lo scopo di far cessare le importazioni dalla Grecia. Una simile disposizione può venire accettata solo se ha carattere provvisorio.
Posso obiettare che il sistema dei prezzi minimi non ha affatto soppresso le importazioni dalla Grecia, ma ne ha semplicemente ridotto il flusso, quindi nulla poteva impedire la regolare esecuzione dei contratti in corso.
Ricorderò poi che non vi sono norme che prescrivono che i provvedimenti di salvaguardia devono avere efficacia limitata nel tempo. In particolare la Commissione ha dimostrato che la decisione del Consiglio in materia di prezzi minimi, emanata in relazione all'art. 44, stabilisce un termine che però non può venir applicato nel caso specifico. Questa interpretazione non contrasta con l'art. 41 della convenzione con la Grecia, il quale prescrive che in caso di ricorso al sistema dei prezzi minimi si devono osservare anzitutto i principi di cui all'art. 44 del trattato. Mi pare però di capire che il richiamo si riferisce soltanto ai principi enunciati nell'art. 44 stesso e non anche alle precisazioni ulteriori contenute nella decisione emanata dal Consiglio a chiarimento dell'art. 44. Si noti anche che detta decisione riguarda evidentemente i rapporti tra gli Stati membri e si riferisce al periodo transitorio, cioè fino all'instaurazione di una politica agricola comune ed è arbitrario estendere l'efficacia di queste disposizioni ai rapporti con la Grecia.
Non costituisce motivo di nullità la mancata limitazione nel tempo, anzi la Commissione ha giustamente ritenuto che l'efficacia del regolamento non dovesse venir limitata almeno finché sussistevano i presupposti che ne giustificavano l'applicazione.
c)
Resta da vedere quali conseguenze potevano implicare sul mercato comunitario del concentrato di pomodoro le importazioni dai paesi terzi; avrebbero provocato perturbazioni o si sarebbe profilato il pericolo, così da mettere in forse il perseguimento degli scopi contemplati dall'art. 39 del trattato? Nemmeno l'attrice è sicura, poiché afferma che nel mercato comunitario il concentrato di pomodoro, in rapporto alla produzione comunitaria totale, rappresenta solo una parte molto modesta delle vendite, tale da non poter influire sulla situazione generale.
Se poi le importazioni di concentrato di pomodoro greco fossero state la vera causa delle perturbazioni registrate sul mercato comunitario, osserva l'attrice, subito dopo l'emanazione del provvedimento il livello dei prezzi avrebbe dovuto allinearsi al prezzo minimo stabilito dalla disciplina comunitaria: poiché però questo fenomeno non si è verificato, si deve concludere che la vera causa della perturbazione andava ricercata nell'eccesso di produzione registrato nell'area comunitaria.
È vero che il regolamento n. 1427 può venir applicato solo se sussistono tutte le tassative condizioni previste dal regolamento stesso; tuttavia anche se giudicato secondo questo criterio, non mi pare che il comportamento della Commissione si presti a critiche.
La Commissione ha giustamente rilevato che nell'anno precedente l'emanazione del provvedimento litigioso vari produttori di concentrato di pomodoro nella Comunità avevano dovuto cessare la loro attività, quindi non solo la produzione era diminuita, ma pur in questa situazione era ancora necessario far assorbire dagli enti d'intervento grandi quantitativi di pomodoro per i quali ai produttori potevano purtroppo venir corrisposti prezzi molto bassi.
È assodato che i prezzi del concentrato di pomodoro proveniente dai paesi terzi — nei quali il costo di produzione non supera il 60-70 % del costo medio registrato nella Comunità — sono decisamente inferiori a quelli dei corrispondenti prodotti comunitari ed è stato registrato un notevole aumento delle importazioni di prodotti extracomunitari (che va considerato nel loro complesso giacché i provvedimenti di tutela esercitano la loro efficacia su tutto il mercato). Nel 1967 erano state importate 18000 tonnellate di concentrato di pomodoro, mentre nel 1970 le importazioni hanno raggiunto le 70000 tonnellate. Questo quantitativo corrisponde a circa il 30 % della produzione comunitaria di concentrato di pomodoro (unico parametro attendibile in quanto il concentrato di pomodoro, i pomodori pelati e i pomodori conservati per brevi periodi di tempo costituiscono prodotti solo relativamente intercambiabili). I calcoli si devono quindi effettuare sui dati relativi al prodotto di base: ad un'importazione di 420000 tonnellate di pomodori si contrapponeva una produzione totale di 3000000 di tonnellate in Italia, che è la massima produttrice del settore, circa un terzo della produzione veniva trasformato in concentrato. Tenuto conto dell'andamento degli anni scorsi, si doveva prevedere che la tendenza sarebbe rimasta invariata, quindi i prodotti locali avrebbero avuto un collocamento sempre più difficile, il che avrebbe implicato un aumento degli interventi, che nei primi sette mesi del 1971 avevano già assorbito 30000 tonnellate di pomodori.
Ciò premesso, mi pare logico il timore di una perturbazione piuttosto grave causata dalla diminuzione degli acquisti da parte dell'industria locale oppure da una pressione sui prezzi da parte degli acquirenti, che avrebbero acquistato solo a condizioni quasi disastrose per i produttori, il fenomeno poteva definirsi grave perturbazione ai sensi dell'art. 39. Pur se le importazioni rappresentavano una piccola percentuale della produzione comunitaria, non si può escludere che l'importazione di prodotti extracomunitari a prezzi molto bassi abbia avuto ripercussioni su tutto il mercato comune. A questo punto non si può più ragionevolmente negare che sussistessero i presupposti per l'applicazione del regolamento n. 1427 e che la Commissione aveva giustificati motivi per tentare di frenare le importazioni mediante provvedimenti di salvaguardia.
Altrettanto azzardata è l'affermazione dell'attrice, secondo cui i provvedimenti adottati sarebbero rimasti privi di efficacia. La diminuzione delle importazioni dimostra che è stato raggiunto l'effetto voluto. Inoltre è indiscusso che il livello dei prezzi si è notevolmente avvicinato ai prezzi minimi ed infine, nonostante la stagnante produzione comunitaria nella stagione 1971-1972, i prodotti offerti agli enti d'intervento hanno fatto registrare quantitativi inferiori rispetto alla stagione precedente. Questi elementi confermano che sono stati raggiunti gli scopi di cui all'art. 39 del trattato. Il regolamento n. 1643 non può quindi venir impugnato per insussistenza dei presupposti stabiliti dal regolamento n. 1427 e per l'insufficienza dei provvedimenti adottati onde far fronte alle perturbazioni del mercato.
d)
In ultimo luogo non va dimenticato che il mercato che ha risentito maggiormente della situazione è quello italiano, quindi sarebbe stato il caso di considerare la possibilità di limitare all'Italia gli effetti delle misure adottate.
Ciò non era possibile, giacché è sufficiente ricordare che l'Italia è la maggior esportatrice di concentrato di pomodoro sul mercato comunitario. Le possibilità di esportazione dei produttori italiani sarebbero state pregiudicate se i provvedimenti fossero stati presi solo nei confronti dell'Italia, mentre gli altri Stati membri avrebbero potuto impunemente importare a buon mercato prodotti analoghi provenienti dagli Stati terzi. Circoscrivere l'effetto dei provvedimenti avrebbe difficilmente consentito di eliminare le perturbazioni del mercato e per di più vi sarebbe stato il pericolo che l'Italia venisse invasa da concentrato di pomodoro a buon mercato, originario dei paesi terzi e preventivamente nazionalizzato negli altri Stati membri con gravi conseguenze per i produttori italiani.
Onde garantire una reale efficacia al provvedimento, la Commissione non aveva altra scelta che estenderne gli effetti a tutta la Comunità.
3.
La terza questione mira a far determinare se l'art. 2 del regolamento n. 1643 sia illegittimo in quanto i prezzi minimi stabiliti nell'allegato erano superiori ai prezzi praticati negli Stati membri, e quindi avevano conseguenze proibitive.
La Commissione, nel corso di causa, ha esposto come sono stati calcolati i prezzi minimi: in base alle informazioni fornite dal ministero italiano per l'agricoltura sui costi (prezzi dei prodotti di base, costo del trasporto fino allo stabilimento, costi di lavorazione, costi di confezione), la Commissione, eseguito un accurato controllo, ha deciso di quali valori si doveva tener conto per fissare il prezzo minimo. È anzitutto importantissimo il fatto che il prezzo del prodotto di base è stato assunto in modo corrispondente alle finalità dell'art. 39, vale a dire è stato fissato al di sopra del livello dei prezzi d'intervento.
La stessa Commissione ha dovuto ammettere, come già in altre occasioni, che i prezzi minimi erano superiori ai prezzi di mercato della Comunità. Si può ricordare che le imprese di trasformazione pagavano il prodotto di base a prezzi inferiori a quelli assunti come base e riuscivano probabilmente a diminuire le loro spese mescolando il prodotto locale a concentrato importato a basso prezzo. £ difficile spiegare perché i prezzi di mercato per lungo tempo hanno avuto un andamento diverso da quello previsto.
Prima di concludere che la determinazione dei prezzi minimi è irregolare, si deve considerare che la Commissione in questo settore dispone di un certo potere discrezionale. Essa doveva effettuare studi di mercato per determinare quale sarebbe stato il probabile andamento futuro, comunque questi risultati non avrebbero garantito una certezza assoluta. Eventuali discordanze con le previsioni si controbilanciano grazie al potere discrezionale di cui la Commissione dispone. D'altro canto è certo che la disciplina dei prezzi minimi, in effetti, non ha avuto conseguenze proibitive, anzi l'andamento delle importazioni è stato tale da raggiungere comunque il livello degli anni precedenti, che probabilmente si può giudicare normale.
Non vi è quindi motivo di ritenere che la Commissione abbia fatto cattivo uso del proprio potere discrezionale ed abbia violato il principio della proporzionalità adottando provvedimenti eccessivamente drastici. Anche sotto questo aspetto non si può invalidare il regolamento n. 1643.
4.
Il giudice proponente vorrebbe poi sapere se il combinato disposto del regolamento n. 1428 e dell'art. 41 della convenzione con la Grecia stabilisce una gerarchia tra i provvedimenti di cui trattasi. Apparentemente si tratta d'interpretare le norme in questione, ma in realtà si deve esaminare la loro validità. Qualora si stabilisse una gerarchia in questo senso, vale a dire nel senso che doveva venir sancito un contingentamento delle importazioni prima di introdurre il sistema dei prezzi minimi, il regolamento n. 1643, almeno sotto questo aspetto, dovrebbe venire invalidato. Vi sarebbe il problema fittizio di confrontare un regolamento comunitario con la convenzione stipulata con uno Stato terzo associato: il problema in realtà non esiste poiché l'art. 3 del regolamento n. 1428 impone espressamente l'osservanza degli obblighi contratti dalla Comunità sul piano internazionale, ma da ciò consegue che il diritto comunitario in questo settore costituisce il parametro per determinare la validità del regolamento n. 1643.
Si tenga anzitutto presente che il sistema del regolamento n. 1428 non corrisponde a quello dell'art. 41 dell'Accordo con la Grecia. Il regolamento prevede da un Iato la completa o parziale sospensione delle importazioni o delle esportazioni e dall'altro un sistema di prezzi minimi, la cui inosservanza implica l'impossibilità d'importare, sistema che nel contempo garantisce che i prodotti importati non scendano al di sotto di un certo prezzo. Il prezzo, nel primo caso, rappresenta quindi solo uno dei fattori di cui si deve tener conto in virtù dell'art. 1, del regolamento n. 1428.
L'art. 41 dell'Accordo con la Grecia invece prevede solo il sistema di prezzi minimi e come sanzioni stabilisce che l'inosservanza del prezzo minimo implica la sospensione temporanea dell'importazione o una corrispondente riduzione, d'altro canto stabilisce che l'importazione è subordinata al pagamento di un prezzo superiore al prezzo minimo stabilito. Poiché l'art. 3 del regolamento n. 1428 però consacra il principio del pacta sunt servanda, si può concludere soltanto che sotto questo aspetto il regolamento n. 1428 non va considerato a sé stante, ma in rapporto alla convenzione con la Grecia, anche per quanto riguarda l'eventuale gerarchia delle norme.
Resta però il fatto che né il regolamento, né la convenzione dichiarano che tra i sistemi vi è un rapporto di gerarchia. Ciò è vero, perché l'elencazione di più provvedimenti in una norma non implica automaticamente un ordine gerarchico, d'altra parte mai si parla esplicitamente di ordine gerarchico. Se la decisione del Consiglio relativa ai prezzi minimi emanata nel 1962 è vincolante anche nei confronti dell'Accordo con la Grecia (visto il richiamo ai principi dell'art. 44 del trattato CEE), si potrebbe concludere perfino che la disciplina dei prezzi minimi ha una certa prevalenza. Ciò però contraddirebbe le affermazioni dell'attrice e confermerebbe la legittimità del provvedimento emanato dalla Commissione.
Consiglio e Commissione osservano inoltre — ed a ragione — che non si può affermare genericamente che i contingentamenti sono meno efficaci di una disciplina dei prezzi minimi, anzi, sulle prime si potrebbe affermare il contrario, ad esempio quando con il contingentamento si giunga alla soppressione delle importazioni, mentre i prezzi minimi possono fissarsi in modo da evitare che essi abbiano efficacia proibitiva. Per decidere circa gli effetti di un provvedimento bisogna tener conto di tutte le circostanze in cui esso è stato emanato e delle modalità per la sua applicazione. Nel caso in esame, la disciplina dei prezzi ha avuto solo un effetto blando sull'andamento delle importazioni; quindi non si può affermare a priori che i suoi effetti siano stati più radicali e più incisivi di quelli di un contingentamento, la cui portata poteva venir determinata dalla Commissione nei limiti del proprio potere discrezionale.
Poiché la Commissione nella fattispecie doveva rispettare sia le disposizioni della convenzione con la Grecia, sia le disposizioni del regolamento n. 1428, resta da vedere se, invece del sistema dei prezzi minimi, si sarebbe dovuto adottare un sistema secondo il quale, in caso di prezzi inferiori al minimo previsto, scattava una temporanea sospensione o limitazione delle importazioni, Nel corso di causa è risultato che quest'ultimo sistema può solo funzionare se si effettuano sistematici e regolari studi sul mercato interno. Per il concentrato di pomodoro questi studi non sono stati fatti ed in base alle dichiarazioni della Commissione non sarebbe nemmeno stato possibile creare in breve tempo i presupposti per il funzionamento di tale sistema.
Poiché però è fuori dubbio che nell'estate del 1971 era necessario intervenire con la massima rapidità nel settore dei concentrati di pomodoro, non rimane alcun argomento da opporre alla scelta del sistema fatta dalla Commissione. Anche sotto questo aspetto quindi nulla si può eccepire contro la validità del regolamento n. 1643.
5.
Concludo quindi proponendo di rispondere al tribunale amministrativo di Francoforte come segue:
a)
Il raffronto tra l'art. 2 del regolamento n. 1643/71 e l'art. 40, n. 3, in relazione all'art. 39, n. 1 c), del trattato CEE da un lato, nonché con il regolamento n. 1427/71 in relazione al regolamento n. 1428/71 del Consiglio dall'altro, non ha messo in luce alcun elemento che potesse far dubitare della validità della norma.
b)
Non vi è nemmeno motivo di dubitare della validità dell'art. 2 del regolamento n. 1643 in relazione ai principi di proporzionalità e di certezza del diritto invocati dal giudice proponente.
c)
La validità di dette norme non può essere messa in dubbio dall'affermazione che i prezzi minimi elencati nell'allegato del regolamento n. 1643 sono stabiliti ad un livello che può considerarsi proibitivo.
d)
Infine, né dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1428/71 del Consiglio, né dall'art. 41 della convenzione d'associazione con la Grecia si può desumere un rapporto di subordinazione tra i provvedimenti che essi citano, il che giustificherebbe i dubbi sulla regolarità della scelta effettuata dalla Commissione.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.