61974C0017
CONCLUSIONI DELL' AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER
DEL 19 SETTEMBRE 1974 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
«Marine paint» (vernici per navi) è un termine tecnico adoperato per designare genericamente quei tipi di vernici che servono per le navi. È pacifico, fra le parti della presente causa, che le vernici per navi tecnicamente più perfezionate (l'80 % circa del totale) non possono essere usate per altri scopi.
Caratteristica rilevante del mercato di questi prodotti è il fatto che gli acquirenti, cioè i proprietari di navi, esigono un sistema distributivo su scala mondiale, nel senso che la vernice scelta per una data nave deve potersi acquistare non solo nel cantiere in cui questa è stata costruita, ma anche, per la necessaria manutenzione, in ogni porto, o almeno in tutti i maggiori porti, in cui essa potrà far scalo. Inoltre, i fornitori di vernici per navi devono essere generalmente in grado di offrire in ogni momento consulenza ed assistenza tecnica.
Queste caratteristiche rendono difficile per le piccole e medie imprese che fabbricano vernici per navi il resistere in ogni Paese alla concorrenza dei gruppi multinazionali. Perciò, nel 1959, varie imprese di medie dimensioni, con sede in vari paesi, si unirono per costituire la «Transocean Marine Paint Association», nella convinzione che, unite, esse sarebbero state capaci di creare quella rete distributiva mondiale che nessuna di loro poteva istituire da sola.
Una delle caratteristiche fondamentali dell'Associazione è il fatto che gli aderenti producono vernici per navi secondo un'identica formula di fabbricazione e con gli stessi requisiti di qualità, e le vendono sotto il medesimo marchio «Transocean». A tal fine, le imprese aderenti all'Associazione si scambiano informazioni d'indole tecnica, si riservano reciprocamente un trattamento preferenziale nella concessione di licenze, accettano di sottoporsi a controlli qualitativi. Ne consegue che, in pratica, esse mettono in comune i risultati ottenuti nel campo della ricerca e ciò rafforza, di per sé, la loro competitività nei confronti delle imprese multinazionali.
Per l'associazione è essenziale il fatto di poter avere aderenti in tutti i più importanti paesi marittimi, di guisa che le vernici «Transocean» e la necessaria assistenza tecnica possano essere offerte senza difficoltà, ovunque una nave venga a trovarsi. Dai documenti prodotti in causa si desume la gravità delle preoccupazioni causate all'Associazione dalla perdita dei suoi membri norvegesi e svedesi, dovuta, rispettivamente, al trasferimento del pacchetto azionario ed alla cessazione dell'attività per ragioni economiche. Analoghe preoccupazioni ha provocato recentemente la minaccia (sulla quale mi soffermerò più a lungo fra poco) che dall'Associazione dovessero dimettersi i membri francesi e spagnoli.
Il numero degli aderenti all'Associazione ha sempre oscillato. All'atto della costituzione, i membri erano 18. In seguito ad alcuni recessi e ad alcune adesioni, , col tempo essi sono divenuti 20, dei quali sette con sede nella CEE (rispettivamente in Belgio, Danimarca, Repubblica federale tedesca, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito), uno con sede in un territorio associato (Curaçao) e gli altri dodici con sede in paesi terzi (rispettivamente in Spagna, Turchia, Sudafrica, Maurizio, Tailandia, Malesia, Singapore, Hong-Kong, Filippine, Giappone, Australia e Stati Uniti).
Vi sono notevoli divergenze nel rispettivo fatturato dei membri dell'Associazione, per quanto riguarda le vernici per navi; la quota dell'impresa giapponese costituisce da sola il 60 % del totale. Pur avendo il suo ufficio centrale a Rotterdam, l'Associazione non è quindi a preponderante partecipazione europea.
Secondo l'accordo costitutivo, ciascuna associata s'impegna a promuovere la vendita di vernici per navi «Transocean» e a cercare di raccogliere ordinazioni nel territorio dello Stato in cui ha sede e in altre «zone ad essa attribuite», come pure a non aderire, direttamente o indirettamente, ad altre organizzazioni analoghe, per lo stesso prodotto. Le imprese aderenti non hanno tuttavia un'esclusiva di vendita nella rispettiva zona: l'accordo contemplava fin dall'inizio la possibilità di «esportazioni» del prodotto, da parte di uno dei membri, nella zona attribuita ad un altro, come pure la collaborazione per l'acquisizione degli ordinativi. Queste clausole erano abbinate ad un sistema di «provvigioni» da corrispondersi agli altri membri in varie circostanze; si diceva però espressamente che il tasso stabilito nell'accordo era «semplicemente indicativo» e che le imprese aderenti avrebbero dovuto «concordare in buona fede un opportuno tasso di provvigione, adeguato alle circostanze del caso».
L'Associazione non costituisce comunque un'intesa per il controllo dei prezzi: ciascun membro può fissare liberamente il proprio listino.
Devo aggiungere, per chiarezza, che l'attività dell'Associazione è diretta da un Consiglio di amministrazione in cui tutti i membri sono rappresentati, e che l'accordo istitutivo contiene una clausola di arbitrato.
Il 29 ottobre 1962, in seguito all'entrata in vigore del trattato CEE e del regolamento del Consiglio n. 17, l'Associazione chiedeva alla Commissione un attestato negativo in merito all'accordo, ai sensi dell'art. 2 del suddetto regolamento, ovvero — qualora ciò non fosse stato possibile — un'esenzione a norma dell'art. 85, n. 3 del trattato.
Il 27 giugno 1967, veniva adottata la relativa decisione, dalla quale risulta che, nel frattempo, l'Associazione aveva apportato all'accordo un certo numero di emendamenti ordinati dalla Commissione. Tenendo conto di questa circostanza, la Commissione riteneva che, mentre non era possibile rilasciare l'attestato negativo, si poteva invece concedere, con effetto fino al 31 dicembre 1972, l'esenzione di cui all'art. 85, n. 3, a determinate condizioni stabilite nell'art. 4 della decisione (GU n. 163, del 20. 7.1967); le condizioni erano le seguenti:
«1.
Devono essere comunicate senza alcun indugio alla Commissione:
a)
tutte le modificazioni intervenute nella lista dei membri dell'associazione;
b)
tutte le modificazioni e le aggiunte all'accordo;
c)
tutte le deliberazioni del consiglio d'amministrazione e tutte le decisioni arbitrali, se ed in quanto riguardino l'applicazione o l'interpretazione delle clausole dell'accordo prese in esame dalla presente decisione.
2.
Deve essere presentata alla Commissione annualmente — la prima volta per il 1967 — una relazione sull'attività dell'associazione, sul volume della produzione, sul volume e sul valore delle vendite da parte dei singoli associati — tenendo distinte le pitture Transocean dalle altre pitture per navi da essi prodotte — nonché sul volume delle forniture per le quali i membri aventi sede nel mercato comune si obbligano ad effettuare reciproci pagamenti a titolo di provvigione, nonché sull'ammontare e sui tassi delle provvigioni stesse.»
Con lettera 27 ottobre 1972, l'Associazione chiedeva che l'esenzione venisse prorogata per altri 10 anni, il che induceva la Commissione ad inviarle, il 27 luglio 1973, una comunicazione di addebiti, riguardanti due punti principali.
In primo luogo, la Commissione osservava che i più forti concorrenti dei membri dell'Associazione erano i potenti gruppi di imprese del settore chimico; ora, il più importante cambiamento rispetto alla situazione esistente allorché la Commissione aveva adottato la decisione 27 giugno 1967 era il fatto che due associate della Transocean erano venute rispettivamente a far parte di uno dei suddetti gruppi: l'impresa francese «Astrai» del gruppo olandese AKZO, e l'impresa spagnola «Urruzola» del gruppo tedesco BASF. La Commissione sottolineava che, nell'adottare la decisione di deroga, essa aveva preso particolarmente in considerazione il fatto che, combinando e coordinando le proprie reti di vendita, i membri del gruppo — imprese di medie dimensioni — avrebbero potuto migliorare la propria competitività rispetto ai grandi produttori di vernici per navi già presenti sul mercato di tutti i principali Paesi. Sarebbe stato in contrasto con questo atteggiamento il permettere che facessero parte dell'Associazione imprese legate ai suddetti grandi produttori. La concessione della proroga era quindi subordinata alla condizione che l'Astral e la Urruzola si ritirassero dall'Associazione, ovvero la AKZO e la BASF rinunciassero alla loro partecipazione al capitale di queste imprese.
Il secondo punto preso in considerazione dalla Commissione era quello relativo alla circostanza che nell'accordo Transocean erano contenute due clausole restrittive, non più giustificate, data la crescente potenza dell'Associazione. La prima vietava a ciascuna associata di esportare vernici per navi di marca diversa dalla «Transocean» nella zona attribuita ad un'altra associata, senza il consenso di questa ultima. La seconda stabiliva che ciascuna associata potesse esportare vernici «Transocean» nella zona di un' altra impresa, o fornire detti prodotti per una nave originaria di tale zona solo contro pagamento di una provvigione. La Commissione dichiarava che l'eventuale proroga dell'esenzione era subordinata all'abolizione delle due suddette clausole. Senza fornire alcuna spiegazione, essa aggiungeva ulteriori condizioni per la proroga, ed è qui che ha avuto origine la presente controversia.
Il testo originale della comunicazione degli addebiti era redatto in olandese. La Commissione ha prodotto (allegato 1 del controricorso) una traduzione provvisoria di questo testo in lingua inglese, nella quale il passo che ci interessa (punto 3 c) è del seguente tenore:
«In addition to complying with the conditions laid down in Article 4 of the Decision of 27 June 1967, the Transocean associates must notify the Commission without delay regarding any change in the participatory position of the associates.»
In una lettera del 6 febbraio 1974 (allegato 2 della replica) indirizzata, in inglese, dalla Commissione al legale dell'Associazione — in circostanze che illustrerò in seguito — la frase controversa (in olandese «iedere wijziging in de deelnemingsverhoudingen van de leden») è così tradotta: «every change in the financial interests of the members».
La Corte dispone inoltre di due versioni della stessa frase in francese. La prima è una traduzione del passo rilevante dalla comunicazione degli addebiti, effettuata dall'ufficio linguistico della Corte stessa. Il n. 3, lett. c) recita quanto segue:
«Outre les conditions figurant à l'article 4 de la décision du 27 juin 1967, les membres de Transocean doivent notifier sans délai à la Commission toute modification intervenant dans l'importance respective de la participation des membres à l'association.»
L'altra versione è stata proposta dall'agente della Commissione, nella fase orale del procedimento, per rettificare una precedente traduzione francese, prodotta dalla convenuta, e recita: «toute modification qui interviendrait dans la situation des liens et partecipations des membres».
È questa, signori, la documentazione in base alla quale coloro che fra noi non hanno il privilegio di conoscere l'olandese dovranno formarsi, prima facie, un'idea del significato e del contenuto di questo n. 3, lett. c). Ho detto «prima facie», perchè mi sembra che il modo in cui l'Associazione — che era rappresentata da un legale olandese — ha reagito a detta disposizione è molto significativo.
Basandomi soltanto sulle traduzioni, avrei ritenuto che la Commissione, al detto n. 3, lett. c) avesse inteso unicamente porre la condizione d'essere informata dei reciproci rapporti fra i membri dell'Associazione (una condizione facilmente comprensibile).
È questa l'interpretazione che sembra esser stata data dall'Associazione, la quale non ha attribuito gran peso al n. 3, lett. c). Presentando le proprie osservazioni in merito alla comunicazione degli addebiti, dapprima in una lettera datata 6 settembre 1973, poi durante l'audizione del 27 settembre 1973, essa non fece neppure allusione al n. 3, lett. c) (cfr. allegati 4 e 5 del ricorso, e II e III del controricorso). In ambedue le occasioni — a parte il tentativo di dimostrare che l'accordo non ricadeva affatto sotto l'art. 85, n. 1, del trattato — l'Associazione trattò unicamente i due punti principali sollevati nella comunicazione degli addebiti. Ed ottenne risultati soddisfacenti, come risulta dalla decisione successivamente adottata dalla Commissione.
Questa decisione (allegato 7 del ricorso), emanata il 21 dicembre 1973, proroga il provvedimento adottato ai sensi dell'art. 85, n. 3, fino al 31 dicembre 1978, senza imporre alcuna condizione relativa alle imprese Astrai e Urruzola. Inoltre, non richiede la completa eliminazione della clausola che prevede, nell'accordo, il pagamento di una provvigione sulle «esportazioni», bensì una modifica della stessa nel senso ch'essa non doveva applicarsi indipendentemente dai servizi resi dall'impresa associata nel procurare o nell'eseguire ordinativi. L'art. 3 della decisione stabilisce tuttavia i seguenti oneri:
«1.   Devono essere immediatamente comunicate alla Commissione:
a)
tutte le modifiche ed aggiunte apportate all'accordo;
b)
tutte le deliberazioni del consiglio d'amministrazione e tutte le decisioni arbitrali prese in osservanza delle disposizioni dell'accordo …
c)
tutti i mutamenti intervenuti nell'elenco delle imprese associate;
d)
tutte le partecipazioni finanziarie e le interpenetrazioni personali di dirigenza o gestione che verranno poste in essere tra un'impresa associata ed una o più imprese terze del settore delle vernici, nonché tutti i mutamenti nelle partecipazioni finanziarie e nelle interpenetrazioni personali di dirigenza o gestione in essere tra un'impresa associata ed imprese terze.
2.   Deve essere presentata alla Commissione, una volta l'anno, una relazione sulle attività dell'associazione e segnatamente sui miglioramenti realizzati, per effetto dell'accordo, nella produzione e nella vendita delle pitture per navi».
Immediatamente l'Associazione presentava un reclamo alla Commissione per quanto riguarda il punto 1, lett. d). In una lettera indirizzata alla Commissione il 21 gennaio 1974 (allegato 1 della replica), il suo legale sottolineava il fatto che dell'obbligo imposto all'Associazione dalla suddetta norma non si era fatto cenno nella comunicazione degli addebiti, né in qualsiasi altro atto formale o meno, emanato nei confronti dell'Associazione e sosteneva che la Commissione aveva pertanto violato l'art. 4 del regolamento n. 99/63/CEE, (GU n. 127, del 20. 8. 1963), il quale stabilisce:
«La Commissióne, nel decidere, prende in considerazione soltanto quegli addebiti sui quali le imprese ed associazioni di imprese, contro cui la decisione è diretta, hanno avuto modo di manifestare il proprio punto di vista».
Egli spiegava che la Commissione, con l'inserire nella decisione la norma impugnata, aveva posto l'Associazione in una situazione difficile. L'ufficio centrale, infatti, avrebbe potuto fornire soltanto notizie relative alle attività dei membri dell'Associazione nel settore delle vernici per navi. Quanto alle loro attività in altri campi, le imprese aderenti, e specialmente quelle operanti in Asia e negli Stati Uniti, tendevano a «nascondersi dietro un più o meno fitto velo di segretezza». Egli esprimeva il timore che le associate non comunitarie considerassero l'obbligo d'informazione imposto dalla Commissione come un prezzo troppo elevato da pagare per la partecipazione all'accordo di imprese aventi sede nell' area della Comunità. (All'udienza, egli ha espresso inoltre il timore che i membri appartenenti a zone lontane dall'Europa non adempiessero in pratica l'obbligo di fornire informazioni, col conseguente rischio, per gli altri membri, di essere colpiti da ammende). Egli suggeriva una diversa redazione della clausola che imponeva l'onere in questione, il quale avrebbe dovuto essere limitato alla comunicazione di ogni nesso «fra un'impresa associata, con sede nella CEE, ed una o più imprese operanti nel settore delle vernici per navi, ovvero fra un'impresa associata ed una o più imprese terze, con sede nella CEE, operanti nello stesso settore.»
Con la già ricordata lettera 6 febbraio 1974, la Commissione respingeva l'assunto secondo cui la comunicazione degli addebiti non faceva cenno dell'onere in parola. «Era stato chiaramente espresso», si dice in questa lettera, «il grande interesse della Commissione per i vincoli fra i membri della Transocean, compresi quelli dei Paesi terzi, ed altri produttori di vernici: la comunicazione degli addebiti faceva espressamente menzione dell' obbligo di far conoscere alla Commissione ogni mutamento nella partecipazione finanziaria delle associate (“iedere wijziging in de deelnemingsverhoudingen van de leden”)». La lettera concludeva che il reclamo dell'Associazione non poteva essere accolto, ed avvertiva che naturalmente l'interessata avrebbe potuto impugnare la decisione dinanzi alla Corte di giustizia.
Sono questi i fatti che hanno indotto 16 membri dell'Associazione a proporre, il 1o marzo 1974, il presente ricorso ai sensi dell'art. 173 del trattato. I ricorrenti chiedono l'annullamento dell'art. 3, n. 1, lett. d) della decisione, e deducono a tal fine i due seguenti mezzi.
In primo luogo, essi sostengono che la decisione è viziata (per usare l'espressione dell'art. 173) da «violazione delle forme sostanziali», dato che la Commissione non ha rispettato quanto disposto dagli artt. 2, n. 1, e 4 del regolamento n. 99/63/CEE. Ho già letto il testo dell'art. 4. L'art. 2, n. 1, è una norma che stabilisce l'obbligo della Commissione di comunicare per iscritto alle imprese ed associazioni d'imprese gli addebiti loro mossi.
In secondo luogo, ì ricorrenti tanno carico alla Commissione di aver agito ultra vires, per il fatto di non aver tenuto conto, nell'imporre l'onere di cui al n. 1, lett. d), della distinzione:
a)
fra mercato delle vernici per navi e mercato delle vernici in generale;
b)
tra vincoli rilevanti nell'ambito del mercato comune e vincoli che non hanno tale carattere.
Quanto al primo mezzo, la Commissione eccepisce anzitutto ch'essa non è tenuta a far conoscere anticipatamente, a coloro che abbiano chiesto l'esenzione a norma dell'art. 85, n. 3, le condizioni e gli oneri cui intenda subordinare, in forza dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 17, una decisione ad essi favorevole. Essa sostiene che gli artt. 2 e 4 del regolamento n. 99/63/CEE — e credo voglia riferirsi anche all'art. 3, che forma con gli altri due un complesso coerente — si applicano esclusivamente ad «addebiti» che possano determinare una decisione sfavorevole all'impresa o all'associazione d'imprese interessata. Inoltre, la Commissione afferma che, comunque, i ricorrenti erano al corrente delle sue intenzioni.
Signori, spero di non essere tacciato di scortesia nei confronti della Commissione, se non mi soffermerò a lungo su quest'ultimo argomento, che non mi sembra conciliabile con i fatti da me riferiti. La Commissione allude, naturalmente, al n. 3, lett. c), della comunicazione degli addebiti; questo punto però era, quanto meno, ambiguo e, come hanno dimostrato gli avvenimenti successivi, non ha certo suggerito ai ricorrenti l'idea che la Commissione intendesse stabilire qualcosa del genere di quanto ha trovato espressione nell'art. 3, n. 1, lett. d), della decisione. Ricorderete che, all'udienza, il patrono dei ricorrenti ha detto di essere stato «stupefatto» dell'interpretazione data dalla Commissione. Del resto, gli argomenti da questa addotti a sostegno della sua tesi consistono solo nell'affermare che i ricorrenti avrebbero necessariamente dovuto immaginare quali erano le sue intenzioni, date le preoccupazioni ch'essa aveva espresso a proposito dei vincoli fra alcuni membri dell'associazione a certi gruppi multinazionali. Questo, a mio avviso, non è esatto. Ammetto certo che, essendo tenuta a comunicare le sue intenzioni agli interessati, la Commissione avrebbe adempiuto quest'obbligo anche qualora avesse fornito delle indicazioni in termini generali, senza dover precisare ogni minimo particolare. La comunicazione avrebbe però dovuto essere non equivoca.
Sorge perciò il problema del se la Commissione fosse giuridicamente soggetta al suddetto obbligo. Sono d'accordo con la Commissione nel negare la rilevanza, al riguardo, degli artt. 2, 3 e 4 del regolamento n. 99/63/CEE. Il raffronto tra quest'ultimo regolamento e il regolamento n. 17 mostra chiaramente che gli autori hanno inteso distinguere gli «addebiti», cui si riferiscono gli articoli sopra richiamati, dalle «condizioni ed oneri», che possono essere imposti dalla Commissione in forza dell'art. 8 del regolamento n. 17. Né voglio trascurare il fatto che il regolamento n. 99/63/CEE. è stato adottato per completare l'art. 19 del regolamento n. 17, e che quest'ultimo articolo richiama espressamente l'art. 8 dello stesso regolamento. I termini adoperati indicano però ch'esso si riferisce unicamente agli «addebiti» che possono giustificare un rifiuto dell'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, del trattato. Del resto, non avrebbe potuto essere altrimenti. Si può facilmente ammettere l'ipotesi in cui la Commissione formuli, all'inizio, una serie di addebiti che escludano la possibilità di concedere l'esenzione e, in un secondo momento, venga persuasa, dagli argomenti addotti dall'impresa interessata, a subordinare la concessione a determinate condizioni ed oneri. Sarebbe invece difficile immaginare che la Commissione, in una siffatta ipotesi, renda note tali condizioni ed oneri fin dal momento della comunicazione degli addebiti.
Tutto ciò comunque, a mio avviso, è lungi dal risolvere il problema.
Nell'ordinamento di alcuni dei nostri Paesi vige un principio secondo cui l'autorità amministrativa, prima di esercitare in senso pregiudizievole ad un determinato soggetto il potere attribuitole dalla legge, è tenuta, in linea di massima, a sentire quanto l'interessato ha da dire in proposito, anche se la legge non lo stabilisce espressamente. È il principio dell'«audi alterarti partem» o, come pure si dice, «audiatur et altera pars». Ho detto che questo principio vale «in linea di massima», poiché è soggetto ad eccezioni, come lo sono quasi sempre i princìpi giuridici.
Nell'ordinamento inglese, il principio esiste da secoli, si è saldamente affermato e viene applicato quotidianamente. Da noi esso viene considerato come un «principio di diritto naturale», espressione alquanto enfatica e talvolta criticata, che riveste un concetto simile a ciò che nei paesi di lingua francese viene indicato, più semplicemente e, ritengo, con maggiore precisione, come «i princìpi generali del diritto». Le sue origini e il suo sviluppo sono stati illustrati dal compianto prof, de Smith, nel suo libro «Judicial Review of Administrative Action» 3a ed., pag. 134 e segg.). Ma non voglio abusare del vostro tempo col dilungarmi su questo punto. L'applicazione del principio che più spesso viene citata è quella fattane dal giudice Byles, nella sentenza «Cooper c. Wandsworth Board of Works (1863) 14 C.B.N.S. 180, in cui si afferma che «anche qualora la legge (statuto) non stabilisca espressamente che dev'essere sentito l'interessato, il giudice dovrà colmare questa lacuna applicando il diritto non scritto (common law)». Oggi, in Inghilterra, non vi è più ragione di dubitare dell'esistenza della norma, e la polemica si è spostata invece sulle circostanze che possono giustificare la sua disapplicazione e sulle modalità secondo cui essa va applicata in certi casi particolari (cfr. giudizi in sede di House of Lord, in Ridge c. Baldwin (1964) A.C. 40). Ora, signori, mi sembra che l'ordinamento inglese non ammetta alcuna eccezione alla norma in parola, che avrebbe potuto giustificare il fatto di privare i ricorrenti, nella presente fattispecie, del diritto di essere sentiti prima che venisse loro imposto un onere come quello di cui all'art. 3, n. 1, lett. d) della decisione della Commissione.
La norma esiste indubbiamente anche nell'ordinamento scozzese (cfr. Malloch c. Aberdeen Corporation 1971, S.L.T. 245 [1971] 1 W.L.R. 1578), in quello danese (cfr. Andersen, «Dansk Forvaltningsret», pag. 337 e segg.) e nel diritto tedesco (cfr. Forsthoff, «Lehrbuch des Verwaltungsrechts», 10a ed., pag. 235 e segg.) e irlandese (cfr. Kelly, «Fundameritai Rights in the Irish Law and Constitutions», pagg. 313-314).
Il prof. Vedel ha sostenuto che il principio «audi alteram partem» non esiste nel diritto amministrativo francese (cfr., ad esempio, il suo «Cours de Droit Administratif», pag. 536). Il prof. Waline, d'altra parte, in un articolo su questo tema («Livre Jubililaire» del consiglio di Stato del Granducato del Lussemburgo, 1957, pagg. 495-506) difende la tesi contraria. A mio avviso, non ha grande importanza il fatto che la norma da applicare sia designata con la formula «audi alteram partem» o, come il prof. Vedel sembra preferire, venga compresa nella nozione di «droits de la défense». Quel che è sicuro è che il diritto amministrativo francese riconosce l'esistenza di quei «princìpi generali del diritto» cui ho fatto testé allusione, e che vanno applicati anche qualora la legge nulla preveda espressamente al riguardo. Le decisioni del consiglio di Stato francese sulla materia sono state indicate nell'articolo del prof. Waline ed io non starò ad elencarle di nuovo. Sembra che il principio in questione si sia affermato solo di recente nel diritto francese, e che la sua portata non sia ancora determinata. Le decisioni del consiglio di Stato provano l'esistenza di tre diversi indirizzi: il più restrittivo è quello che consiste nell'applicare il principio solo qualora l'atto dell'autorità amministrativa abbia carattere sanzionatorio; un indirizzo alquanto più ampio è quello secondo cui il principio dovrebbe applicarsi ogni qualvolta l'atto amministrativo si fondi sulla qualità o sul comportamento del soggetto interessato; il terzo orientamento attribuisce potenzialmente al principio la stessa vasta portata ch'esso ha secondo la «common law» inglese. E' forse opportuno aggiungere che, secondo il prof. Vedel, la legge francese è sotto questo profilo «plutôt retardataire» ed «en voie d'évolution» (cfr. «Cours de Droit Administratif», pag. 534, e «Droit Administra-tif», 5a ed., pag. 279)., A ciò fa eco il prof. Waline, che considera il principio «audi alteram partem», come un «principe en voie de developpement» (pag. 496).
La situazione è simile nel Belgio e nel Lussemburgo, benché il consiglio di Stato, in questi paesi, abbia mostrato una minore riluttanza, a sviluppare la portata del principio in questione, che non il consiglio di Stato francese (ved., per il Belgio, un articolo del prof. L. P. Suetens in «Tijdschrift voor Bestuurswetens-schappen en Publiek Recht», 1970, pag. 338 e, per il Lussemburgo, le decisioni del consiglio di Stato 13 aprile 1961, Lorse c. Ministre des Transports (causa n. 5811), 5 agosto 1966, Roth c. Ministre de l'intérieur, de la Sante Publique et des Travaux Publics (causa n. 5968) e 9 luglio 1971, Colot c. Ministre du Trésor (causa n. 6136).
In Italia, il consiglio di Stato ha affermato che non esiste nell'ordinamento italiano un principio generale, il quale imponga all'autorità amministrativa di comunicare le sue intenzioni agli interessati, al fine di porli in grado di presentare le proprie osservazioni (Sez. IV, 15 maggio 1970, n. 345, Rassegna cons. di Stato 1970, I, pagg. 828, 834). Sembra che l'ordinamento olandese presenti delle analogie, sotto questo aspetto, con quello italiano.
Signori, ritengo che questa breve rassegna dei principi vigenti negli Stati membri porti in definitiva a concludere che il diritto al contradditorio in sede amministrativa rientra nel «diritto» cui si riferisce l'art. 164 del trattato e del quale la Corte deve garantire il rispetto.
Respingerei quindi l'eccezione sollevata dalla Commissione, secondo cui essa non era tenuta a comunicare le sue intenzioni ai ricorrenti, prima d'imporre a questi l'onere di cui all'art. 3, n. 1, lett. d) della decisione.
A sostegno di questo assunto, la Commissione ha richiamato l'art. 11 del regolamento n. 17, il quale, per l'assolvimento dei compiti affidatile dall'art. 89 del trattato e dalle norme emanate in forza dell'art. 87, le attribuisce la facoltà di «raccogliere tutte le informazioni necessane presso i governi e le autorità competenti degli Stati membri, nonché presso le imprese ed associazioni d'imprese». L'argomento della Commissione si basa sul fatto che quest'articolo non contiene alcuna disposizione espressa, la quale autorizzi le imprese ed associazioni d'imprese a presentare le proprie osservazioni in merito al problema per il quale la Commissione abbia loro chiesto delle informazioni. Ora, questo non è esatto. Tuttavia, ritengo significativa la circostanza che l'art. 11 contempli un procedimento in due fasi. In un primo momento, la Commissione deve rivolgere la sua «domanda d'informazioni» all' impresa o all'associazione d'imprese, inviandone copia all'autorità competente dello Stato membro nel cui territorio ha sede il destinatario della domanda. In questa, la Commissione deve indicare — a norma dell'artt. 11, n. 3 — le basi giuridiche e lo scopo della domanda, nonché le sanzioni previste per il caso che siano fornite informazioni inesatte. In un secondo momento, come stabilisce il n. 5 dello stesso articolo (GU n. 13, del 21. 2. 1962),
«Se un'impresa o un'associazione d'imprese non dà le informazioni richieste nel termine stabilito dalla Commissione oppure dà informazioni incomplete, la Commissione le richiede mediante decisione. Tale decisione precisa le informazioni richieste, stabilisce un termine adeguato entro il quale esse devono essere fornite e indica le sanzioni previste …, nonché il diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia avverso la decisione.»
Ora, a mio avviso, l'unica ragione di questo procedimento in due fasi è quella che si voleva creare la possibilità che le osservazioni presentate sia dalla «impresa o associazione d'imprese» interessata, sia dall'autorità competente dello Stato membro o degli Stati membri, vengano prese in considerazione prima che la Commissione adotti il provvedimento finale.
Perciò, a mio avviso, lungi dall'avvalora-re la tesi della Commissione, il richiamo all'art. 11 serve soltanto a sottolinearne l'infondatezza.
Concludo che, nella fattispecie, i membri dell'Associazione avevano diritto di esprimere il loro parere circa le disposizioni che la Commissione intendeva adottare. Sotto questo aspetto, non mi sembra che si possa fare una netta distinzione fra il rifuto di prorogare l'esenzione e la concessione della proroga, subordinata ad oneri imposti dalla Commissione. Questa era tenuta a sentire le imprese aderenti all'Associazione, prima di imporre loro le clausole impugnate col presente ricorso, così com'era tenuta a farlo prima di rifiutare la proroga dell'esenzione.
Ritengo perciò che, sia pure per motivi diversi da quelli addotti dai ricorrenti, il primo mezzo da questi esperito debba essere accolto. Quali dovrebbero essere, dunque, le conseguenze?
Le parti sono d'accordo sul fatto che la Corte può, in forza dell'art. 174 del trattato, annullare parzialmente una decisione della Commissione, e questa opinione ha trovato conferma nella giurisprudenza della stessa Corte (cfr. sentenze 18-62, Barge c. Alta Autorità, Raccolta 1963, pag. 521; 66/63, Paesi Bassi c. Alta Autorità, Raccolta 1964, pag. 1037; 56 e 58/64 Grundig, Raccolta 1966, pag. 458). Naturalmente, i ricorrenti si riterrebbero soddisfatti se la Corte si limitasse ad esercitare questo potere, annullando senz'altro l'art. 3, n. 1, lett. d) della decisione impugnata.
La Commissione oppone tuttavia che la Corte può annullare parzialmente un atto, solo qualora la parte viziata sia separabile dal resto. Nel caso in esame — essa sostiene — lacondizione che i membri della Transocean fornissero alla Commissione le informazioni di cui all' art. 3, n. 1, lett. d) del provvedimento era un elemento essenziale di quest'ultimo: soltanto disponendo di tali dati, la Commissione può assolvere il compito, ad essa affidato, della continua sorveglianza sugli effetti di un'esenzione, compito che risulta chiaramente — e su ciò sono d accordo con la Commissione — dal regolamento n. 17 (cfr., ad esempio, l'art. 8, n. 3). La Commissione ha proposto che la Corte interpreti l'art. 176 del trattato in senso analogo a quello dell'art. 34 del trattato CECA, e cioè affermando ch'esso le attribuisce la facoltà di rinviare la pratica alla Commissione (con la conseguenza che la Corte dovrebbe rinviare a questa la decisione impugnata, nel suo complesso).
Il patrono dei ricorrenti ha ammesso, all'udienza, che l'art. 176 può essere interpretato nel senso che alla Corte spetti la facoltà di rinviare la pratica alla Commissione, ma ha sostenuto che il rinvio dovrebbe eventualmente riguardare il solo art. 3, n. 1, lett. d).
È questo, signori, l'orientamento che a mio avviso la Corte dovrebbe seguire.
Evidentemente essa non può accogliere il suggerimento fattole dalla Commissione. Ciò implicherebbe l'annullamento dell'intera decisione, con la conseguenza che la Transocean non potrebbe più fruire, per un periodo indefinito, della deroga contemplata dall'art. 85, n. 3. E, quel che sarebbe ancor più grave, l'Associazione si vedrebbe posta, come effetto della vittoria in giudizio, in una situazione assolutamente contraria ai suoi interessi. Un risultato del genere, nella terminologia usata in taluni ordinamenti giuridici, sarebbe qualificato come «ultra petita»; ma è forse sufficiente dire che sarebbe una palese ingiustizia.
Altrettanto evidente mi sembra il fatto che sarebbe ingiusto, nei confronti della Commissione, che la Corte si limitasse ad annullare il solo art. 3, n. 1, lett. d). È logico che la Commissione deve poter disporre almeno di alcune delle informazioni contemplate dalla suddetta disposizione, per adempiere correttamente il compito affidato dal regolamento n. 17. Né ciò viene negato dai ricorrenti. Questi ammettono che la Commissione ha diritto di essere informata sui «vincoli» fra varie imprese, in quanto essi siano rilevanti per il mercato comunitario delle vernici per navi. Ciò non vuol dire che la Commissione, posta di fronte a ciò ch'essa ha qualificato nelle sue memorie come una «mutilazione» del provvedimento, possa superare l'ostacolo valendosi della facoltà di revoca o di modifica, conferitale dall'art. 8, n. 3 del regolamento n. 17. Detta facoltà può essere esercitata solo nelle ipotesi contemplate dall'art. 8, n. 3, nessuna della quali comprende la fattispecie in cui una decisione sia stata parzialmente annullata dalla Corte.
Non ho alcun dubbio sulla necessità d'interpretare l'art. 176 nel senso suggerito dalla Commissione. La Corte sarebbe altrimenti nell'impossibilità di pronunciarsi in cause come quella in esame, poiché la competenza anche di merito che le attribuisce l'art. 17 del regolamento n. 17 riguarda solo decisioni della Commissione che infliggano ammende o penalità di mora. Ciò è confermato, a mio avviso, sia dal tenore letterale del suddetto articolo, sia dal corrispondente passo, nel preambolo del regolamento n. 17.
Mentre assumo questo atteggiamento per quanto riguarda il primo capo della domanda, penso che sia opportuno evitare di prendere nettamente posizione sulla seconda questione sollevata dai ricorrenti, quella, cioè, relativa al se la Commissione abbia ecceduto i limiti della propria competenza nell'esigere dall' Associazione le informazioni di cui trattasi. Se vorrete seguire il mio parere, la questione verrà rimessa alla Commissione, affinchè questa possa sentire la Transocean e, alla luce delle sue osservazioni, adottare una nuova decisione. Sarebbe errato, a mio avviso, pregiudicare questa decisione. Vorrei precisare soltanto che, secondo me, sul piano giuridico, la facoltà della Commissione di chiedere informazione è soggetta a due soli limiti: il primo consiste nel fatto che le informazioni devono essere rilevanti per quanto riguarda la concorrenza, nel settore delle vernici per navi, all'interno del mercato comune (e questo viene ammesso anche dalla Commissione); il secondo riguarda il fatto che le pretese della Commissione non devono essere eccessive, nel senso di imporre ai membri dell'associazione un onere sproporzionato al valore delle informazioni ch'essi possono fornire. Ritengo di dover sottolineare che, quando affermo che le informazioni devono essere rilevanti per quanto riguarda la concorrenza sul mercato comunitario delle vernici per navi, non voglio affatto dire che fattori i quali influiscano sul mercato delle vernici in generale, o sui mercati esterni alla Comunità, siano necessariamente irrilevanti.
Desidero aggiungere che il modo in cui la Commissione ha presentato le proprie tesi, in particolare durante la fase orale del procedimento, mi incoraggia a pensare che il rinvio da me proposto non sarà una perdita di tempo. Il patrono della Commissione ha spiegato ampiamente quali siano le principali preoccupazioni della Commissione, e perché, fra l'altro, questa non potrebbe accettare la sostanziale modifica dell'art. 3, n. 1, lett. d), secondo quanto proposto dall'Associazione. Resta d'altra parte il fatto che, all' epoca in cui veniva redatto l'art. 3, n. 1, lett. d), la Commissione non aveva dato modo alla Transocean di esprimere il suo punto di vista circa le difficoltà cui dà luogo, a detta dell'Associazione, la versione attuale, né circa il problema della rilevanza. Mi sembra quanto meno possibile che, nel corso di un nuovo procedimento amministrativo, le parti giungano ad elaborare un testo che possa conciliare le preocuppazioni dell'una con le difficoltà dell'altra.
Concludo perciò che, a mio avviso:
1.
l'art. 3, n. 1, lett. d), della decisione della Commissione deve essereannullato ;
2.
la pratica va rinviata alla Commissione, affinché questa, dopo aver sentito i membri dell'Associazione, determini i loro obblighi in materia di comunicazione, alla stessa Commissione, dei dati relativi ai loro vincoli con imprese estranee all'Associazione ;
3.
le spese del giudizio vanno poste a carico della Commissione.
(
1
)	Traduzione dall'inglese.