Predbežné znenie
NÁVRHY
GENERÁLNEHO
ADVOKÁTA
EVGENI
TANČEV
prednesené
28. marca 2019
(1)
Vec C‑569/17
Európska komisia
proti
Španielskemu kráľovstvu
„Porušenie povinností zo strany členského štátu – Článok 258 ZFEÚ – Smernica 2014/17/EÚ – Hypotekárny úver – Článok 260 ods. 3 ZFEÚ – Porušenie povinnosti oznámiť opatrenia na prebratie smernice prijatej v súlade s legislatívnym postupom – Peňažné sankcie – Penále“
I.      Úvod
1.        V prejednávanej
veci
Komisia
začala
proti
Španielskemu
kráľovstvu
konanie o nesplnenie
povinnosti
podľa
článku
258
ZFEÚ,
pretože
neprijalo
potrebné
opatrenia
na
transpozíciu
smernice
Európskeho
parlamentu a Rady 2014/17/EÚ
zo
4. februára
2014 o zmluvách o úvere
pre
spotrebiteľov
týkajúcich
sa
nehnuteľností
určených
na
bývanie a o zmene
smerníc
2008/48/ES a 2013/36/EÚ a nariadenia
(EÚ) č. 1093/2010
(takzvaná
smernica o hypotekárnych
úveroch)(2) do
21. marca 2016
alebo v každom
prípade
neinformovalo
Komisiu o takýchto
opatreniach.
Komisia
tiež
žiada
Súdny
dvor,
aby v súlade s článkom
260 ods. 3
ZFEÚ
uložil
Španielskemu
kráľovstvu
povinnosť
zaplatiť
denné
penále
vo
výške
105 991,60
eura
od
dátumu
vyhlásenia
rozsudku v tejto
veci
konštatujúceho
porušenie
povinnosti
oznámiť
Komisii opatrenia
prijaté
na
vykonanie
smernice
2014/17.
2.        Táto
vec
poskytuje
Súdnemu
dvoru
možnosť
po
prvýkrát
rozhodnúť o výklade a uplatňovaní
článku
260 ods. 3
ZFEÚ.(3) Toto
ustanovenie
zavedené
Lisabonskou
zmluvou
umožňuje
Komisii
začať
konanie o nesplnenie
povinnosti
na
Súdnom
dvore v súlade s článkom
258
ZFEÚ z dôvodu,
že
členský
štát
na
základe
tohto článku
„porušil
svoju
povinnosť
oznámiť
opatrenie,
ktorým
transponoval
smernicu
prijatú v súlade s legislatívnym
postupom“, a požiadať
Súdny
dvor,
aby
tomuto
členskému
štátu
súčasne
uložil
peňažné
sankcie.(4)
3.        Kľúčové
otázky,
na
ktoré
je
potrebné
odpovedať,
sú v podstate
po
prvé,
či
sa
vzťahuje
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
na
oznámenie
členského
štátu o neúplných
alebo
nesprávnych
transpozičných
opatreniach;
po
druhé, s odkazom
na
aké
pravidlá
sa
majú
posudzovať
akékoľvek
peňažné
penále
uložené
podľa
tohto
ustanovenia, a po
tretie,
či
sú
napadnuté
penále
primerané.
II.    Právny rámec
4.        Článok
260 ods. 3
ZFEÚ
stanovuje:
„Ak
Komisia
predloží
vec
Súdnemu
dvoru
Európskej
únie
podľa
článku
258,
pretože
sa
domnieva,
že
dotknutý
členský
štát
porušil
svoju
povinnosť
oznámiť
opatrenie,
ktorým
transponoval
smernicu
prijatú v súlade s legislatívnym
postupom,
môže,
ak
to
považuje
za
vhodné,
navrhnúť
výšku
paušálnej
pokuty
alebo
penále,
ktoré
má
dotknutý
členský
štát
zaplatiť a ktoré
pokladá v daných
podmienkach
za
primerané.
Ak
Súdny
dvor
Európskej
únie
určí,
že
došlo k nesplneniu
povinnosti,
môže
dotknutému
členskému
štátu
uložiť
paušálnu
pokutu
alebo
penále
najviac
vo
výške
navrhnutej
Komisiou.
Povinnosť
platiť
nadobudne
účinnosť
ku
dňu,
ktorý
Súdny
dvor
Európskej
únie
určí
vo
svojom
rozsudku.“
5.        Článok
42 ods. 1
smernice
2014/17
stanovuje:
„Členské
štáty
prijmú a uverejnia
do
21. marca 2016
zákony,
iné
právne
predpisy a správne
opatrenia
potrebné
na
dosiahnutie
súladu s touto
smernicou.
Bezodkladne o tom
informujú
Komisiu.“
III. Konanie pred podaním žaloby
6.        Keďže
Komisia
nedostala v rámci
lehoty
na
transpozíciu
do
21. marca 2016
žiadne
oznámenie
Španielskeho
kráľovstva o opatreniach
potrebných
na
dosiahnutie
súladu
španielskeho
práva
so
smernicou
2014/17,
26. mája 2016 zaslala
Španielskemu
kráľovstvu
výzvu,
aby
tak
bolo
urobené.
7.        Španielske
kráľovstvo
vo
svojej
odpovedi
listom z 28. júla
2016
uviedlo,
že
nemohlo
prebrať
smernicu
2014/17 z dôvodu
neobvyklých
okolností
týkajúcich
sa
dočasnej
povahy
vlády,
ale
že
prípravné
práce
na
návrhu
zákona,
ktorý
by
transponoval
túto
smernicu,
sa
už
začali.
8.        Komisia
prostredníctvom
odôvodneného
stanoviska
zo
17. novembra
2016
uviedla,
že
Španielske
kráľovstvo
ešte
neprijalo
opatrenia
na
prebratie
smernice
2014/17,
ani o týchto
opatreniach
neinformovalo.
Komisia
ho
vyzvala,
aby
prijalo
potrebné
opatrenia v lehote
dvoch
mesiacov
od
doručenia
tohto
odôvodneného
stanoviska.
9.        Španielske
kráľovstvo
vo
svojej
odpovedi
na
toto
odôvodnené
stanovisko
listom z 19. januára
2017
informovalo
Komisiu o pokroku
dosiahnutom v predbežnom
návrhu
zákona,
ktorým
sa
transponuje
smernica
2014/17.
10.      Keďže
Komisia
zastáva
názor,
že
Španielske
kráľovstvo
ešte
netransponovalo
smernicu
2014/17 a ani
neinformovalo o žiadnych
opatreniach o jej
transpozícii,
rozhodla
sa
27. apríla
2017
začať
konanie o nesplnenie
povinnosti
pred
Súdnym
dvorom.
IV.    Konanie pred Súdnym dvorom
11.      Na
základe
podania z 27. septembra
2017
Komisia
podala
túto
žalobu
na
Súdnom
dvore
na
základe
článku
258 a článku 260 ods. 3
ZFEÚ.
Navrhuje,
aby
Súdny
dvor:
–        po
prvé
konštatoval,
že
Španielske
kráľovstvo
si tým,
že
neprijalo
pred
21.
marcom
2016
všetky
zákony,
iné
právne
predpisy a správne
opatrenia
potrebné
na
to,
aby
zabezpečilo
súlad s ustanoveniami
smernice
2014/17,
alebo v každom
prípade
neoznámilo
tieto
opatrenia
Komisii,
nesplnilo
povinnosti,
ktoré
mu
vyplývajú z článku
42
ods. 1
uvedenej
smernice,
–        po
druhé
uložil
Španielskemu
kráľovstvu v súlade s ustanoveniami
článku
260
ods. 3
ZFEÚ
zaplatiť
denné
penále
vo
výške
105 991,60
eura
od
dátumu
vyhlásenia
rozsudku v tejto
veci
konštatujúceho
porušenie
povinnosti
prijať,
alebo v každom
prípade
oznámiť
Komisii opatrenia
prijaté
na
vykonanie
smernice
2014/17,
a
–        po
tretie
nariadil
Španielskemu
kráľovstvu
nahradiť
trovy
konania.
12.      Vo
svojom
vyjadrení k žalobe
podanom
15. decembra
2017
Španielske
kráľovstvo
navrhuje,
aby
Súdny
dvor:
–        po
prvé
zamietol
túto
žalobu v celom
rozsahu
alebo
subsidiárne
znížil
penále
a
–        po
druhé
nariadil
Komisii
nahradiť
trovy
konania.
13.      Komisia a Španielske
kráľovstvo
tiež
podali
vyjadrenie a odpoveď
na
vyjadrenie
26. januára a 12. marca 2018.
14.      Na
základe
podania z 26. decembra
2017
Francúzska
republika
požiadala o vstup
do
konania
ako
vedľajší
účastník
konania
na
podporu
Španielskeho
kráľovstva.
Povolenie
na
vstup
vedľajšieho
účastníka
do
konania
bolo
uskutočnené
rozhodnutím z 30. januára
2018,
po
ktorom
Francúzska
republika
podala
svoje
vyjadrenie
vedľajšieho
účastníka
konania
7. marca 2018.
Komisia a Španielske
kráľovstvo
predložili
svoje
pripomienky k vyjadreniu
vedľajšieho
účastníka
Francúzskej
republiky
14. mája
2018.
15.      Komisia,
Španielske
kráľovstvo a Francúzska
republika
predniesli
svoje
tvrdenia
ústne
na
pojednávaní,
ktoré
sa
uskutočnilo
21. januára
2019.
V.      Tvrdenia účastníkov konania
A.      O nesplnení povinností, ktoré vyplývajú z článku 258 ZFEÚ
16.      Komisia
tvrdí,
že
Španielske
kráľovstvo
neprijalo v lehote
do
21. marca 2016
stanovenej v článku
42 ods. 1
smernice
2014/17
potrebné
opatrenia
na
prebratie
tejto
smernice
alebo
na
oznámenie
týchto
opatrení
Komisii.
17.      Španielske kráľovstvo nepopiera, že neoznámilo žiadne opatrenia na prebratie smernice 2014/17. Španielske kráľovstvo na pojednávaní uviedlo, že vnútroštátna právna úprava preberajúca smernicu by mala byť prijatá 14. februára 2019.
B.      O vykonávaní článku 260 ods. 3 ZFEÚ
18.      Komisia v prvom
rade
predkladá
niekoľko
predbežných
pripomienok
na
základe
svojho
oznámenia z roku
2011 o vykonávaní
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
(ďalej
len
„oznámenie z roku
2011“)(5).
Komisia
predovšetkým
zdôrazňuje,
že
cieľom
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
je
ešte
viac
podnietiť
členské
štáty k tomu,
aby
transponovali
smernice v lehotách
stanovených
normotvorcom
Únie, a tým
zabezpečiť,
aby
bolo
právo
Únie
skutočne
účinné.(6) Okrem
toho
Komisia v reakcii
na
tvrdenia
Francúzskej
republiky
zdôrazňuje,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
postihuje
nesplnenie
povinnosti
členského
štátu
nielen
vo
vzťahu k „procesnej“
povinnosti
oznámiť
opatrenia
vykonané s súvislosti s transpozíciou,
ale
tiež
vo
vzťahu k „vecnej“
povinnosti
transpozície,
to
znamená,
že
členský
štát
neupravil
svoj
vnútroštátny
právny
poriadok
tak,
aby
bol v súlade s predmetnou
smernicou.
Okrem
toho
Komisia
tvrdí,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
sa
vzťahuje
tak
na
celkové
neoznámenie
všetkých
transpozičných
opatrení
členským
štátom,
ako
je
to v tomto
prípade,
ako
aj
na
čiastočné
neoznámenie
transpozičných
opatrení,
ako
napríklad v prípade,
keď
sa
tieto
opatrenia
neuplatňujú
na
celom
území
členského
štátu,
alebo
keď
nezodpovedajú
všetkým
ustanoveniam
príslušnej
smernice.(7)
19.      Pokiaľ
ide o určenie
peňažných
penále,
Komisia
tvrdí,
že
penále
navrhované
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
by
sa
mali
vypočítať
podľa
tej
istej
metódy,
aká
je
uvedená v článku
260 ods. 2
ZFEÚ.(8) V odpovedi
na
tvrdenia
Francúzskej
republiky
Komisia
okrem
iného
zdôrazňuje,
že
zavedením
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
Zmluvy
stanovujú,
že
neprijatie a neoznámenie
transpozičných
opatrení
zo
strany
členského
štátu
predstavuje
porušenie
práva
Únie,
ktoré
je
nemenej
dôležité
ako
porušenia,
ktoré
sú
sankcionované
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ
tak,
ako
to
vyplýva z tretieho
odseku
článku
288
ZFEÚ a článku
4 ods. 3
ZEÚ.
20.      Na
tomto
základe
Komisia
navrhuje
denné
penále
vo
výške
105 991,60 eura uložené
Španielskemu
kráľovstvu,
vypočítané
vynásobením
štandardnej
paušálnej
sumy
(680)
koeficientmi
závažnosti
(10) a trvania
(1,3) a „n“
faktorom
(11,99)(9) od
dátumu
vyhlásenia
rozsudku
Súdneho
dvora v tejto
veci.(10) Komisia
okrem
toho
žiada
Súdny
dvor,
aby
vo
svojom
rozsudku
nešpecifikoval
účet
„Vlastné
zdroje
Európskej
únie“,
na
ktorý
by
sa
malo
zaplatiť
penále,
aby
ho
mohla
špecifikovať v oznámení o dlhu
vydanom
Španielskemu
kráľovstvu
na
základe
platného
práva
Únie.
21.      Pokiaľ
ide o závažnosť
porušenia,
Komisia
navrhuje
koeficient
10
na
stupnici
od
1
do
20,
berúc
do
úvahy
stanovené
parametre,
po
prvé
dôležitosť
ustanovení
práva
Únie,
ktoré
sú
predmetom
porušenia, a po
druhé
účinky
porušenia
na
všeobecné a osobitné
záujmy.(11)
22.      Po
prvé,
pokiaľ
ide o význam
smernice
2014/17,
Komisia
tvrdí,
že
cieľom
tejto
smernice
je
okrem
iného
vytvoriť
transparentnejší,
účinnejší a konkurencieschopnejší
vnútorný
trh v oblasti
úverových
zmlúv
týkajúcich
sa
nehnuteľností
určených
na
bývanie,
pričom
bude
zabezpečená
vysoká
úroveň
ochrany
spotrebiteľa.
Komisia
poukazuje
na
to,
že
smernica
2014/17
vyžaduje
od
veriteľov,
aby
spotrebiteľom
poskytovali
určité
informácie a hodnotili
úverovú
bonitu
spotrebiteľov v súlade
so
spoločnými
normami
EÚ,
čo
spotrebiteľom
zaručuje
rad
osobitných
práv.
Komisia
ďalej
zdôrazňuje,
že
smernica
2014/17
zavádza
normy
kvality a pravidlá
správania
pre
všetkých
veriteľov v EÚ a zavádza
systém
povolení,
aby
sprostredkovatelia
úverov
oprávnení
vykonávať
činnosť v členskom
štáte
mohli
ponúkať
svoje
služby v celej
EÚ,
čím
sa
podporí
finančná
stabilita.
23.      Po
druhé,
pokiaľ
ide o účinky
neprebratia
smernice
2014/17
do
španielskeho
práva,
Komisia
tvrdí,
že
spotrebitelia v Španielsku
sa
nemôžu
odvolávať
na
práva,
ktoré
im
priznáva
táto
smernica, a sprostredkovatelia
úveru
nemôžu
používať
systém
povolení
na
vykonávanie
ich
podnikateľských
činností.
Podľa
Komisie
by
to
mohlo
mať
nepriaznivý
vplyv
na
hospodársku
súťaž
na
trhoch s hypotekárnymi
úvermi,
najmä v Španielsku,
čo
by
malo
za
následok
užší
rozsah
služieb a vyššie
ceny.
Komisia
tiež
tvrdí,
že
zo
širšieho
hľadiska
španielsky
právny
poriadok
nespĺňa
prísne
normy
smernice
2014/17,
ktorých
cieľom
je
zabezpečiť,
aby
sa
veritelia a sprostredkovatelia
úverov
na
trhu
správali
zodpovedne.
24.      V tejto
súvislosti
Komisia
spochybňuje
tvrdenia
Španielskeho
kráľovstva,
podľa
ktorých
nesprávne
posúdila
koeficient
závažnosti.
Komisia
najmä
odmieta
relevantnosť
niektorých
údajov
Banco de España (španielska centrálna banka) a štúdií
Spojeného
kráľovstva
predložených
Španielskym
kráľovstvom.
Komisia
na
pojednávaní
ďalej
zdôraznila,
že
posúdenie
závažnosti
je
objektívne a že
nie
je
povinná
brať
do
úvahy
určité
vnútroštátne
opatrenia,
na
ktoré
sa
Španielske
kráľovstvo
po
prvýkrát
odvoláva
vo
svojom
vyjadrení k žalobe,
ktoré
jej
neboli
oznámené a ktoré
nie
sú
dostatočné
na
zaručenie
prebratia
smernice
2014/17.
25.      Pokiaľ
ide o trvanie
porušenia,
Komisia
navrhuje
koeficient
1,3,
ktorý
zahŕňa
13
mesiacov
vynásobených
koeficientom
0,1.
Domnieva
sa,
že
táto
lehota
začína
plynúť
dňom
nasledujúcim
po
uplynutí
lehoty
na
transpozíciu
uvedenej v smernici
2014/17
(22. marec 2016) a končí
dňom,
keď
sa
Komisia
rozhodla
začať
konanie o nesplnení
povinnosti
(27. apríl 2017).(12) V tejto
súvislosti
Komisia
spochybňuje
tvrdenie
Španielskeho
kráľovstva,
podľa
ktorého
by
obdobie
od
20. decembra
2015
do
29. októbra
2016,
počas
ktorého
existovali
ťažkosti
pri
vytváraní
vlády,
malo
byť
vylúčené z koeficientu
trvania,
keďže
táto
situácia
predstavuje
vnútroštátne
okolnosti,
čo
by
malo
byť
zamietnuté v súlade s judikatúrou
Súdneho
dvora.
26.      Španielske
kráľovstvo
po
prvé
tvrdí,
že
hoci
túto
vec
môže
rozhodnúť
Súdny
dvor
bez
toho,
aby
bolo
potrebné
rozhodnúť o presnej
pôsobnosti
článku
260 ods. 3
ZFEÚ,
spochybňuje
výklad
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
Komisiou a domnieva
sa,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
sa
nevzťahuje
na
prípady, v ktorých
členský
štát
oznamuje
neúplné
alebo
nesprávne
transpozičné
opatrenia.
27.      Okrem
toho
sa
Španielske
kráľovstvo
domnieva,
že
judikatúra
Súdneho
dvora
týkajúca
sa
určenia
penále
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ
sa
môže
analogicky
uplatniť
na
článok
260 ods. 3
ZFEÚ a nenamieta
proti
žiadosti
Komisie,
aby
Súdny
dvor
nešpecifikoval
účet,
na
ktorý
sa
má
zaplatiť
penále,
ak
bude
takáto
povinnosť
uložená.
28.      V prejednávanej
veci
však
Španielske
kráľovstvo
tvrdí,
že
navrhované
denné
penále
je
neprimerané z dvoch
dôvodov.
29.      Španielske
kráľovstvo
po
prvé
tvrdí,
že
obdobie
medzi
20. decembrom
2015 a 29. októbrom
2016,
počas
ktorého
existovala
neobvyklá
situácia
týkajúca
sa
ťažkostí
spojených s vytvorením
vlády,
by
malo
byť
vylúčené z koeficientu
dĺžky
trvania a v každom
prípade
odôvodňuje
prinajmenšom
zmiernenie
penále.
Španielske
kráľovstvo
na
pojednávaní
zdôraznilo,
že
počas
lehoty
na
prebratie
smernice
2014/17
bola
táto
situácia
nepredvídateľná.
30.      Po
druhé
Španielske
kráľovstvo
tvrdí,
že
Komisia
nesprávne
posúdila
koeficient
závažnosti, a najmä
účinky
neuskutočnenia
transpozície
smernice
2014/17.
V tejto
súvislosti
Španielske
kráľovstvo
spochybňuje
tvrdenie
Komisie,
podľa
ktorého
nedostatok
transpozície
môže
mať
nepriaznivý
vplyv
na
hospodársku
súťaž
na
trhoch s hypotekárnymi
úvermi,
najmä v Španielsku, a mať
za
následok
užší
rozsah
služieb a vyššie
ceny
(pozri bod 23
vyššie)
na
základe
toho,
že
údaje
zo
strany
španielskej centrálnej banky ukazujú,
že
ceny
hypoték v Španielsku
sú
vo
väčšine
prípadov
pod
priemerom
eurozóny, a okrem
toho
niektoré
štúdie
uskutočnené v Spojenom
kráľovstve
naznačujú,
že
účinky
transpozície
smernice
2014/17
nemajú
vplyv
na
možné
zlepšenie
ochrany
spotrebiteľa.
31.      Španielske
kráľovstvo
ďalej
spochybňuje
tvrdenie
Komisie,
podľa
ktorého
španielsky
právny
poriadok
nespĺňa
prísne
normy
smernice
2014/17
(pozri bod 23
vyššie) a tvrdí,
že
od
roku
2011
existujú
určité
vnútroštátne
opatrenia,
ktoré
upravujú
aspekty
týkajúce
sa
smernice
2014/17.(13) Španielske kráľovstvo na pojednávaní zdôraznilo, že tieto opatrenia sú relevantné pre posúdenie proporcionality, pretože okrem iného vykonávajú ciele smernice 2014/17 pri riešení problémov v sektore hypoték nad rámec tejto smernice a že rozhodnutie Súdneho dvora vo veci Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres(14), ktoré uznáva, že opatrenia, ktoré neobsahujú odkaz na smernicu, nie sú nevyhnutne vylúčené ako platné transpozičné opatrenia, by sa mal rozšíriť na článok 260 ods. 3 ZFEÚ.
32.      Na
podporu
Španielskeho
kráľovstva
Francúzska
republika
tvrdí,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
sa
uplatňuje
len
na
neoznámenie
akýchkoľvek
vnútroštátnych
vykonávacích
opatrení
členským
štátom,
zatiaľ
čo
neoznámenie
opatrení,
ktoré
predstavujú
neúplné
alebo
nesprávne
prebratie,
sa
spravuje
článkom
258 a článkom 260 ods. 2
ZFEÚ.
Francúzska
republika
sa
tiež
domnieva,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
sa
uplatňuje,
ak
je z prima
facie
preskúmania
vnútroštátnych
transpozičných
opatrení
oznámených
Komisii
zrejmé,
že
tieto
opatrenia
nepreberajú
celú
smernicu.
33.      Pokiaľ
ide o posúdenie
finančných
penále,
Francúzska
republika
najmä
tvrdí,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
sleduje
iný
cieľ
ako
článok
260 ods. 2
ZFEÚ.
Toto
druhé
ustanovenie
sankcionuje
„dvojité
porušenie“
práva
Únie a nedodržiavanie
prvého
rozsudku
Súdneho
dvora
zo
strany
členského
štátu,
zatiaľ
čo
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
sankcionuje
nesplnenie
povinnosti
členského
štátu
vyplývajúcej
zo
sekundárneho
práva
Únie.
Na
tomto
základe
Francúzska
republika
tvrdí,
že
pri
penále
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
by
sa
mala
uplatňovať
nižšia
škála
koeficientov
závažnosti a koeficient
závažnosti
10
nie
je v tomto
prípade
odôvodnený.
VI.    Analýza
A.      O nesplnení povinností, ktoré vyplývajú z článku 258 ZFEÚ
1.      Príslušná judikatúra Súdneho dvora
34.      Je
potrebné
pripomenúť,
že
ustanovenia
smernice
musia
byť
transponované s nespornou
záväznosťou a so
špecifickosťou,
presnosťou a jasnosťou,
ktoré
sú
potrebné
na
splnenie
požiadaviek
právnej
istoty,
podľa
ktorých v prípade
smernice,
ktorej
cieľom
je
priznať
práva
jednotlivcov
musia
mať
nositelia
práv v plnom
rozsahu
možnosť
tieto
práva
poznať.(15)
35.      Okrem
toho v rámci
žaloby
založenej
na
článku
258
ZFEÚ
sa
otázka,
či
členský
štát
nesplnil
svoje
povinnosti,
určuje
na
základe
situácie,
ktorá
prevládala v členskom
štáte
na
konci
lehoty
stanovenej v odôvodnenom
stanovisku.(16)
36.      Ako
Súdny
dvor
tiež
opakovane
konštatoval,
žaloba
založená
na
článku
258
ZFEÚ
je
založená
na
objektívnom
zistení,
či
členský
štát
splnil
alebo
nesplnil
povinnosti,
ktoré
mu
vyplývajú z práva
Únie.(17) Členský
štát
sa
teda
nemôže
odvolávať
na
ustanovenia,
postupy
alebo
situácie,
ktoré
existujú v jeho
vnútroštátnom
právnom
systéme,
ako
je
usporiadanie
volieb(18) alebo
dočasný
charakter
vlády(19) s cieľom
odôvodniť
svoje
nesplnenie
povinností
vyplývajúcich z práva
Únie,
vrátane
nedodržania
lehôt
stanovených v smernici.(20)
2.      Uplatnenie na konanie vo veci samej
37.      V prejednávanej
veci
Španielske
kráľovstvo
nespochybňuje,
že
si
nesplnilo
povinnosti,
ktoré
mu
vyplývajú z článku
42 ods. 1
smernice
2014/17, a to
prijať
potrebné
opatrenia
na
prebratie
tejto
smernice
do
svojho
vnútroštátneho
právneho
poriadku a informovať o týchto
opatreniach
Komisiu
pred
uplynutím
lehoty
stanovenej v odôvodnenom
stanovisku, t. j. 18. januára
2017.(21)
38.      Navrhujem
preto
Súdnemu
dvoru,
aby
rozhodol,
že
prvý
žalobný
dôvod
Komisie
podľa
článku
258
ZFEÚ,
podľa
ktorého
Španielske
kráľovstvo
nesplnilo
povinnosti
transponovať
smernicu
2014/17
alebo informovať o daných
opareniach
Komisiu
je
dôvodný.
B.      Uplatnenie článku 260 ods. 3 ZFEÚ
39.      Ústredná
otázka v prejednávanej
veci
sa
týka
proporcionality
navrhovaného
denného
penále.
To
vyvoláva
niektoré
všeobecné
otázky
týkajúce
sa
posúdenia
finančných
penále
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ a najmä
toho,
či
je
Komisia
oprávnená
použiť
rovnakú
metódu
na
výpočet
finančných
penále
podľa
článku
260 ods. 2 a 3
ZFEÚ,
či
je
judikatúra
Súdneho
dvora
týkajúca
sa
stanovenia
peňažných
penále
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ
uplatniteľná
na
článok
260 ods. 3
ZFEÚ, a toho,
aký
je
rozsah
voľnej
úvahy
Súdneho
dvora
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ.
40.      Okrem
toho,
hoci
je
nesporné,
že
sa
na
toto
konanie
vzťahuje
článok
260 ods. 3
ZFEÚ,(22) stále
vyvstáva
otázka
významu
„neoznámenia“
podľa
tohto
ustanovenia,
ktorej
sa
budem v ďalšom
texte
venovať
ako
prvej.
1.      Vecná pôsobnosť článku 260 ods. 3 ZFEÚ: neoznámenie
41.      Z článku
260 ods. 3
ZFEÚ
vyplýva,
že
jeho
vecná
pôsobnosť
je
obmedzená
na
konania o nesplnení
povinnosti
podľa
článku
258
ZFEÚ,
ktoré
sa
týkajú
nesplnenia
povinnosti
členského
štátu
oznámiť
opatrenie,
ktorým
transponoval
smernicu
prijatú v súlade s legislatívnym
postupom.(23) Odpoveď
na
otázku,
ako
by
sa
malo
vykladať
„neoznámenie“
opatrenia
členským
štátom,
ktorým
tento
štát
transponoval
smernicu, v zmysle
článku
260 ods. 3
ZEÚ
predstavuje
značne
komplexnú
problematiku.
Doktrína
je v tejto
otázke
rozdelená,
pričom
niektorí
právnici
uprednostňujú
reštriktívny
prístup,(24) zatiaľ
čo
iní
strednú
cestu(25) alebo
širší
prístup.(26)
42.      Ide
najmä o dve
kľúčové
vzájomne
súvisiace
otázky.
Prvá
otázka
spočíva v tom,
či
sa
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
obmedzuje
na
to,
že
členský
štát
nesplní
takzvanú
„procesnú“
povinnosť
oznámiť
akékoľvek
transpozičné
opatrenia,
ako
to
tvrdilo
Španielske
kráľovstvo a Francúzska
republika,
alebo
či
článok
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
zahŕňa
nesplnenie
členským
štátom
takzvanej
„vecnej“
povinnosti
transponovať
ako
takej,
ako
to
prezentovala
Komisia.
Druhá
otázka
sa
týka
toho,
či
sa
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
uplatňuje
na
prípady,
keď
členský
štát
oznámi
opatrenia,
ktoré
predstavujú
neúplnú
(čiastočnú)
transpozíciu,
ako
to
tvrdí
Komisia,
ako
aj
nesprávnu
transpozíciu,
čo
je
stanovisko
generálneho
advokáta
Watheleta,
ktoré
uviedol vo svojich
návrhoch,
ktoré
predniesol
vo
veci
Komisia/Poľsko(27).
43.      Podľa
ustálenej
judikatúry
výklad
ustanovenia
práva
Únie
vyžaduje,
aby
sa
zohľadnilo
nielen
jeho
znenie a ciele,
ktoré
sleduje,
ale
aj
jeho
kontext a ustanovenia
práva
Únie
ako
celku.
Pôvod
ustanovení
práva
Únie
môže
tiež
poskytnúť
informácie
relevantné
pre
jeho
výklad.(28)
44.      Na
tomto
základe
navrhujem,
aby
sa
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
vykladal v tom
zmysle,
že
členský
štát
nesplnil
„vecnú“
povinnosť
transponovať, a teda
zahŕňa
úplné
neoznámenie
všetkých
transpozičných
opatrení
členským
štátom,
ako
je
to v tomto
konaní,
ako
aj
oznámenie
opatrení
členským
štátom,
ktoré
predstavujú
neúplnú
alebo
nesprávnu
transpozíciu
predmetnej
smernice.
Hoci
existujú
presvedčivé
argumenty
na
podporu
každého z možných
výkladových
prístupov,
široký
výklad
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
je v tomto
ohľade v súlade
so
znením
článku
260 ods. 3
ZFEÚ a čo
najviac
podporuje
ciele a systém
článku
260 ods. 3
ZFEÚ s cieľom
zabezpečiť,
aby
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
bol
skutočne
účinným
prostriedkom
na
zabezpečenie
včasnej
transpozície
smerníc
členskými
štátmi.
a)      Formulácia
45.      Článok
260 ods. 3
ZFEÚ
odkazuje
na
situáciu,
keď
členský
štát
„porušil
svoju
povinnosť
oznámiť“
opatrenie,
ktorým
transponoval
smernicu
prijatú v súlade s legislatívnym
postupom.
Aj
keď
doslovný
výklad
tohto
znenia
môže
znamenať
iba
neoznámenie,
nie
je
jasné,
či
sa
vzťahuje
na
neuskutočnenie
transpozície a následne
neúplnú
alebo
nesprávnu
transpozíciu.
46.      Podpora
reštriktívneho
výkladu
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
nemôže
byť
podľa
môjho
názoru
vyvodená
zo
skutočnosti,
že
by
bol
použitý
určitý
člen,
ak
by
sa
predpokladalo
zo
strany
normotvorcov
Zmluvy,
že
by
sa
neoznámili
všetky
transpozičné
opatrenia,
čo
by
sa
teda
týkalo
aj
neúplnej
transpozície
(napríklad v holandčine:
„tot
mededeling
van
maatregelen“ a nie
„tot
mededeling
van
de
maatregelen“;
vo
francúzštine:
„communiquer
des
mesures
de
transposition“ a nie
„communiquer
les
mesures
de
transposition“; v nemčine:
„Verpflichtung
verstoßen
hat,
Maßnahmen
zur
Umsetzung“
a nie
„Verpflichtung
verstoßen
hat,
die
Maßnahmen
zur
Umsetzung“).
Nielen
skutočnosť,
že
niektoré
jazykové
verzie
môžu
byť
interpretované v kvalifikovanom
zmysle
„opatrenia“
(napríklad v bulharčine:
„да
съобщи
за
мерките“; v taliančine:
„comunicare
le
misure
di
attuazione“; v španielčine:
„informar
sobre
las
medidas
de
transposición“)
ale
aj
skutočnosť,
že
vyššie
uvedené
jazykové
verzie
odkazujú
na
„opatrenia“
vo
všeobecnom
význame
(pozri
tiež v angličtine:
„notify
measures“; v maltčine:
„jinnotifika
miżuri“)
podporujú
extenzívny
výklad
článku
260 ods. 3
ZFEÚ.
47.      Podľa
judikatúry
Súdneho
dvora
informácia o prebratí
smernice,
ktorú
členské
štáty
majú
poskytnúť
(oznámiť)
Komisii,
ktorá
vyplýva
zo
zásady
lojálnej
spolupráce
uvedenej v článku
4 ods. 3
ZEÚ,
musí
byť
jasná a presná a musí
jednoznačne
označovať
tie
zákony,
iné
právne
predpisy a správne
opatrenia, o ktorých
sa
členský
štát
domnieva,
že
si
nimi
splnil
jednotlivé
povinnosti,
ktoré
mu
ukladá
smernica,
na
základe
čoho
bude
Komisia
schopná
preveriť,
či
členský
štát
smernicu
skutočne a úplne
transponoval.(29)
48.      Z toho
vyplýva,
že
povinnosti
oznamovať a transponovať
sú
súvisiace
povinnosti v tom
zmysle,
že
oznamovacia
povinnosť
zavádza
povinnosť
transponovať,(30) keďže,
ako
uviedla
Komisia,
oznamovacia
povinnosť
je
základným
krokom
na
zabezpečenie
dodržiavania
povinnosti
transponovať.
Povinnosť
členského
štátu
prijať
všetky
potrebné
opatrenia
na
prebratie
smernice v súlade s judikatúrou
Súdneho
dvora
(pozri bod 34
vyššie)(31) ide
ruka v ruke
so
povinnosťou
oznámiť
Komisii,
že
tak
urobil.(32) Judikatúra
Súdneho
dvora(33) podporuje
výklad
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
tak,
že
zahŕňa
„procesnú“
oznamovaciu
povinnosť,
ako
aj
„vecnú“
povinnosť
transponovať.
49.      Skutočnosť,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
uvádza
neoznámenie
namiesto
neuskutočnenia
transpozície,
sa
javí
ako
logický,
skutočne
dômyselný
prostriedok
na
zabezpečenie
toho,
aby
členské
štáty
dodržiavali
obe
povinnosti.
Zdá
sa
tiež
nezmyselné,
že
by
členský
štát
splnil
svoju
povinnosť
transponovať
bez
toho, aby tieto transpozičné
opatrenia
oznámil Komisii v ktorejkoľvek
fáze
konania
podľa
článku
258 a článku
260 ods. 3
ZFEÚ.
b)      Pôvod ustanovenia
50.      Článok
260 ods. 3
ZFEÚ
má
svoj
bezprostredný
pôvod v diskusnom
okruhu
Súdneho
dvora v kontexte
Európskeho
konventu.
Jednou z tém
programu
rokovania
diskusného
okruhu
bol
systém
sankcií v konaní o porušení. V prvých
diskusiách
boli
členovia
vo
všeobecnosti
naklonení
vytvoreniu
„zrýchleného
postupu“ v článku
228
Zmluvy o ES
(teraz
článok
260
ZFEÚ),
ktorým
by
sa
odstránili
formálne
oznámenia a požiadavky
odôvodneného
stanoviska a „v prípadoch,
ako
je napríklad
‚neoznámenie‘,
by
Komisia
napríklad
mohla
byť
oprávnená
požiadať
Súdny
dvor, v prípade,
že
to
uzná
za
vhodné,
aby
zistil
porušenie a aj
uložil
sankciu v rámci
toho
istého
konania“.(34)
51.      Záverečná
správa
diskusného
okruhu(35) obsahovala
návrhy
týkajúce
sa
týchto
aspektov,
ktoré
prevzalo
predsedníctvo
Konventu.(36) Ako
zdôraznil
dokument
predsedníctva,
systém
nebol
dostatočne
účinný,
pretože
mohlo
ísť o roky
pred
uložením
peňažnej
sankcie
členskému
štátu, a teda
„by
sa
mali
nájsť
prostriedky
na
dosiahnutie
vysokej
účinnosti a jednoduchosti v mechanizme
sankcií
za
porušenie
vykonať
rozsudok
Súdneho
dvora“(37).
Na
tento
účel
spolu s návrhom
na
zrušenie
odôvodneného
stanoviska v konaní o druhom
rozsudku
bol
predložený
nasledujúci
návrh:
„Odsek
3
(nový)
je
výsledkom
návrhu,
ktorý
Komisia
predložila
diskusnému
okruhu.
Priznáva
Komisii
možnosť
začať
pred
Súdnym
dvorom
(v rámci
toho
istého
konania)
konanie o nesplnení
povinnosti
podľa
článku
226
ES
[teraz
článok
258
ZFEÚ]
ako
aj uplatniť
návrh
na
uloženie
sankcie.
Ak
Súdny
dvor
na
žiadosť
Komisie
uloží
sankciu v tom
istom
rozsudku,
sankcia
by
sa
uplatnila
po
uplynutí
určitej
lehoty
od
dátumu
vyhlásenia
rozsudku,
ak
by
žalovaný
štát
nevyhovel
rozsudku
Súdneho
dvora. … To
by
umožnilo
značne
zjednodušiť a urýchliť
postup
sankcií v prípade
‚neoznámenia‘
vnútroštátneho
transpozičného
opatrenia“(38).
52.      Bola
uvedená
sprievodná
poznámka
pod
čiarou:
„V praxi
sa
rozlišuje
medzi
prípadmi
‚neoznámenia‘
(keď
členský
štát
neprijal
žiadne
transpozičné
opatrenie) a prípadmi
nesprávnej
transpozície
(keď
transpozičné
opatrenia
prijaté
členským
štátom
nie
sú
podľa
názoru
Komisie v súlade
so
smernicou
[alebo
rámcovou
právnou
úpravou(39))].
Navrhované
opatrenia
by
sa v druhom
prípade
neuplatňovali“(40).
53.      Tento
návrh
sa
dostal
do
verzie
návrhu
Zmluvy o Ústave z roku
2003
(očíslovaný
článok
III‑267(3))(41) takto:
„Ak
Komisia
predloží
vec
Súdnemu
dvoru
podľa
článku
III‑265
na
základe
toho,
že
príslušný
štát
si
nesplnil
svoje
povinnosti
oznámiť
opatrenia
transponujúce
európsky
rámcový
zákon,
môže,
ak
to
považuje
za
vhodné,
požiadať,
aby
Súdny
dvor v rámci
toho
istého
konania
uložil
zaplatenie
paušálnej
pokuty
alebo
penále,
ak
Súdny
dvor
zistí,
že
došlo k takémuto
nesplneniu
povinnosti.
Ak
Súdny
dvor
vyhovie
žiadosti
Komisie,
príslušná
platba
sa
stane
splatnou v lehote
stanovenej
Súdnym
dvorom v rozsudku.“
54.      Vo
verzii
návrhu
Zmluvy o Ústave z roku
2004
bolo
ustanovenie
(očíslovaný
článok
III‑362(3))(42) rozdelené
na
dva
odseky a upravené
(kurzívou
zvýraznil
generálny
advokát)
takto:
„Ak
Komisia
predloží
prípad
Súdnemu
dvoru
Európskej
únie
podľa
článku
III‑360,
pretože
sa
domnieva,
že
dotknutý
členský
štát
porušil
svoju
povinnosť
oznámiť
opatrenie,
ktorým
transponoval
európsky
rámcový
zákon,
môže,
ak
to
považuje
za
vhodné,
navrhnúť
výšku
paušálnej
pokuty
alebo
penále,
ktoré
má
dotknutý
členský
štát
zaplatiť a ktoré
pokladá v daných
podmienkach
za
primerané.
Ak
Súd
zistí,
že
došlo k porušeniu,
môže
dotknutému
členskému
štátu
uložiť
paušálnu
pokutu
alebo
penále
najviac
vo
výške
navrhnutej
Komisiou.
Povinnosť
platiť
nadobudne
účinnosť
ku
dňu,
ktorý
Súd
určí
vo
svojom
rozsudku.“
55.      Vyššie
uvedené
prípravné
akty k článku
260 ods. 3
ZFEÚ
vedú k nasledujúcim
pripomienkam.
56.      Po
prvé z poznámky
pod
čiarou v dokumentoch
Európskeho
konventu
uvedených
vyššie
(pozri bod 52
vyššie)
možno
vyvodiť,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ,
prinajmenšom
vo
svojom
pôvodnom
rámci,
sa
má
obmedziť
na
prípady,
keď
členský
štát
neprijme a neoznámi
žiadne
transpozičné
opatrenie a vylučuje
prípady
nesprávnej
transpozície.
Táto
poznámka
pod
čiarou
však
zlučuje
oznámenie a transpozíciu a neuvádza
neúplnú
transpozíciu,
ktorá
by
vzhľadom
na
prax
Komisie,
na
ktorú
táto
poznámka
pod
čiarou
zjavne
odkazuje,
pravdepodobne
mohla
byť
zahrnutá.(43)
57.      Po
druhé z určitých
zmien
znenia
ustanovenia v znení
návrhu
Zmluvy o Ústave z roku
2004,
ktorý
je
takmer
totožný s článkom
260 ods. 3
ZFEÚ,
je
možné
vyvodiť
pri
porovnaní s predchádzajúcimi
verziami
daného
znenia,
že
zámerom
normotvorcov
Zmluvy
bolo
do
veľkej
miery
zosúladiť
znenia
druhého a tretieho
odseku
článku
260
ZFEÚ.
Toto
je
predmetom
stropu,
ktorý
bol
uložený
Súdnemu
dvoru
pri
ukladaní
finančných
penále
„najviac
vo
výške
navrhnutej
Komisiou“ a skutočnosti,
že
povinnosť
zaplatiť
„nadobudne
účinnosť
ku
dňu,
ktorý
Súdny
dvor
Európskej
únie
určí
vo
svojom
rozsudku“
uvedenej v druhom
pododseku
článku
260 ods. 3
ZFEÚ. K tejto
otázke
sa
vrátim
neskôr
vo
svojej
analýze
(pozri
body
76
až
79
nižšie).
58.      Po
tretie
je
vhodné
zdôrazniť,
že
existovali
určité
kritické
pripomienky a návrhy
na
vypustenie
ustanovenia
počas
Európskeho
konventu,
ktoré
čiastočne
vyplynuli z obáv,
že
po
prvé
ak
by
sa
toto
ustanovenie
obmedzilo
na
procesnú
oznamovaciu
povinnosť,
stalo
by
sa
zbytočným a okrem
toho
by
bolo
nevhodné
ukladať
finančné
sankcie
výlučne
na
tomto
základe, a po
druhé
vyzvali
na
komplexné
posúdenie,
či
členský
štát
prebral
smernicu a rozlišovali
medzi
oneskorenou,
neúplnou a nesprávnou
transpozíciou.(44)
59.      Mám
preto
tendenciu
sa
domnievať,
že
zatiaľ
čo
prípravné
akty
vo
vzťahu k článku
260 ods. 3
ZFEÚ
môžu
poskytnúť
určitú
podporu
reštriktívnemu
výkladu,
presvedčivú
odpoveď
neposkytujú.
c)      Ciele
60.      V článku
260 ods. 3
ZFEÚ
sa
ustanovuje
tzv.
zrýchlený
postup
ukladania
finančných
penále
členským
štátom,
ktorý
má
byť
rýchlejší a účinnejší
ako
tradičný
postup
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ.
Uloženie
finančných
penále
už
nezávisí
od
zdĺhavého
postupu,
ktorý
zahŕňa
prvý
rozsudok
Súdneho
dvora,
ktorý
konštatoval
porušenie
podľa
článku
258
ZFEÚ, a potom
druhý
rozsudok
Súdneho
dvora
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ v nadväznosti
na
nekonanie
členského
štátu v súlade s prvým
rozsudkom.
Cieľom
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
je
tiež
silnejšie
stimulovať
členské
štáty,
aby
transponovali
smernice
včas,
aby
sa
zabezpečila
účinnosť a jednotné
uplatňovanie
práva
Únie, a teda
aby
občania
Únie
mohli
požívať
práva
vyplývajúce z týchto
smerníc.
61.      Vzhľadom
na
tieto
ciele
je
možné
najprv
uskutočniť
posúdenie v súlade s postojom,
ktorý
zaujal
generálny
advokát
Wathelet v návrhoch,
ktoré
predniesol
vo
veci
Komisia/Poľsko(45),
že
ak
by
bolo
postačujúce
pre
členský,
aby
oznámil
akýkoľvek
dokument
ako
opatrenie
na
transpozíciu,
zbavilo
by
to
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
jeho
vecnej
podstaty.
62.      Po
druhé
konanie
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
by
nemalo
„byť
rukojemníkom“
postupu
Komisie
spočívajúceho v samostatnom
konaní o neuskutočnení
úplnej
alebo
čiastočnej
transpozície
alebo o nesprávnej
transpozícii.(46) To
je v rozpore s cieľom
článku
260 ods. 3
ZFEÚ,
aby
sa
postup
urýchlil a zefektívnil
kombináciou
konštatovania
porušenia a uloženia
sankcií v jednom
konaní.
63.      Medzi
prípadmi,
ktoré
zahŕňajú
neúplnú a nesprávnu
transpozíciu,
nie
je
možné
stanoviť
jasnú
hranicu a pokusy o jej
stanovenie
by
mohli
mať
za
následok
zložitosť
postupu
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ,
čo
by
odvádzalo
pozornosť
od
jeho
cieľov.
To
možno
ilustrovať
príkladmi
vychádzajúcimi z judikatúry
Súdneho
dvora, v ktorých
sťažnosť
na
netransponovanie,
či
už
úplne
alebo
sčasti,
znamená
preskúmanie
už
existujúcich
ustanovení
vnútroštátneho
práva a v dôsledku
toho
konštatuje
správnosť
transpozície.(47) Túto
zložitosť
potvrdzuje
bod
19
oznámenia z roku
2011, v ktorom
Komisia
uvádza,
že
spory
týkajúce
sa
pravidiel
existujúcich
vo
vnútroštátnom
práve
sa
majú
riešiť v rámci
bežného
postupu
správnej
transpozície
smernice
podľa
článku
258
ZFEÚ.
64.      Takéto
rozlišovanie
je
tiež v rozpore s judikatúrou
Súdneho
dvora, a najmä s jeho
rozsudkami
vo
veci
Komisia/Taliansko(48) a Komisia/Luxembursko(49), v ktorých
Súdny
dvor
konštatoval,
že
je v rámci
konania o nesplnení
povinnosti
prípustné,
aby
Komisia
zmenila
sťažnosť
týkajúcu
sa
úplného
neuskutočnenia
transpozície
na
sťažnosť
týkajúcu
sa
neúplnej
alebo
nesprávnej
transpozície,
ak
členský
štát
oneskorene
oznámi
svoje
existujúce
transpozičné
opatrenia, a sťažuje
tak
Komisii
poukázať
na
vady
transpozície v počiatočnom
štádiu;
za
takýchto
okolností
je
sťažnosť
na
neúplnú
alebo
nesprávnu
transpozíciu
zahrnutá
do
sťažnosti
založenej
na
úplnom
neuskutočnení
transpozície a subsidiárnosti
tejto
sťažnosti.
65.      Je
pravda,
že
príklady
možno
nájsť v judikatúre
Súdneho
dvora,
keď
sa
neuskutočnenie
transpozície
členského
štátu
posudzuje
oddelene
od
kvality
(neúplnej
alebo
nesprávnej)
transpozičných
opatrení.(50) No
podľa
môjho
názoru
tieto
príklady
svedčia o ťažkostiach s tým
súvisiacich a neriešia
problémy
týkajúce
sa
fungovania
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
vyplývajúce z takéhoto
rozlišovania.
66.      Okrem
toho
spoľahnutie
sa
na
preskúmanie
prima
facie
je
problematické.
Podľa
môjho
názoru
má
Komisia
značnú
mieru
voľnej
úvahy
na
základe
prima
facie
preskúmania
oznámených
transpozičných
opatrení s cieľom
určiť,
či
členský
štát
vykonal
úplnú
transpozíciu.
Toto
je
najmä
zodpovedné
za
uprednostnenie
názoru
Komisie
na
to,
čo
predstavuje
(ne‑)úplnú
transpozíciu a zbavuje
členský
štát
jeho
voľnej
úvahy
podľa
práva
Únie,
pokiaľ
ide o výber
formy a metód
na
transpozíciu
smerníc,
ktoré
sú
uznané v treťom
odseku
článku
288
ZFEÚ.(51)
d)      Súvislosti
67.      Článok
260 ods. 3
ZFEÚ
je
uvedený v rámci
konania o porušení
uvedeného v článkoch
258
až
260
ZFEÚ,
konkrétnejšie v systéme
finančných
penále
podľa
článku
260
ZFEÚ.
Článok
260 ods. 3
ZFEÚ
bol
vytvorený
spolu
so
zmenami
uskutočnenými v článku
260 ods. 2
ZFEÚ, a teda
ako
doplnok k článku
260 ods. 2
ZFEÚ. V dôsledku
toho
tvrdenia,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
je
výnimkou z článku
260 ods. 2
ZFEÚ a mal
by
sa
vykladať
reštriktívne,
nie
sú
presvedčivé.
68.      To
je
odôvodnené
skutočnosťou,
že
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
je
Komisii
poskytnutá
diskrečná
právomoc
(„môže,
ak
to
považuje
za
vhodné“)
rozhodnúť o tom,
či
požiada o finančné
penále
vopred
podľa
tohto
ustanovenia.
Komisia
na
základe
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
nemá
takúto
povinnosť.(52) Komisia
sa
namiesto
toho
môže
odvolávať
na
článok
258
ZFEÚ a článok 260 ods. 2
ZFEÚ.(53) Tradičná
cesta
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ a zrýchlený
postup
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
preto
nie
sú
nepriepustné.
69.      Zo
širšieho
hľadiska
treba
poznamenať,
že
pôvodná
Zmluva o EHS
(na
rozdiel
od
Zmluvy o ESUO)
neobsahovala
žiadne
ustanovenia o sankciách
za
porušenia
práva
Únie
členskými
štátmi.
Trvalo
36
rokov,
keď
vstúpila
do
platnosti
Maastrichtská
zmluva
(1957 – 1993),
kým
bol
zavedený
článok
260 ods. 2
ZFEÚ.(54) Následné
úsilie o zlepšenie
rýchlosti a účinnosti
režimu
zaoberajúceho
sa
porušeniami a sankciami
prostredníctvom
navrhovaných
zmien
Zmluvy v kontexte
Amsterdamskej
zmluvy a Zmluvy z Nice
zlyhalo.(55) Trvalo
takmer
dve
desaťročia
(1993
–
2009),
kým
bol
Lisabonskou zmluvou zavedený
článok
260 ods. 3
ZFEÚ.
70.      Na
tomto
základe
hoci
reštriktívny
výklad
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
konštatujúci
obmedzenie
tohto
ustanovenia
na
rýchle a jednoduché
prípady,
keď
členský
štát
neoznámil
žiadne
opatrenia
týkajúce
sa
transpozície a smerujúci
všetky
ostatné
prípady
do
pôsobnosti
článkov
258 a 260 ods. 2
ZFEÚ
môže
byť
pôsobivý,
dôsledkom
takéhoto
výkladu
by
bolo
vo
väčšine
prípadov
odsúdenie
na
zdĺhavejší
postup a snaha o vytvorenie
čiary
medzi
oznámením
neúplných
verzus
nesprávnych
transpozičných
opatrení,
čo
znižuje
funkčnosť
článku
260 ods. 3
ZFEÚ.
71.      Vyššie
uvedené
doslovné,
historické,
účelové a kontextové
analýzy
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
ma
preto
vedú k záveru,
že
výklad
článku
260 ods. 3
ZFEÚ,
ktorý
navrhujem,
ako
zahŕňajúci
neoznámenie
opatrení
členského
štátu
predstavujúcich
neúplnú
alebo
nesprávnu
transpozíciu
je
výkladom,
ktorý
najlepšie
vystihuje
ciele
článku
260 ods. 3
ZFEÚ a skutočne
posilňuje
mechanizmus
sankcií v EÚ.
2.      Posúdenie finančných penále podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ
72.      Na
základe
toho,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ
je
uplatniteľný,
pristupujem k posúdeniu
finančných
penále v zmysle
tohto
ustanovenia.
73.      Po
prvé
považujem
za
presvedčivú
tú
argumentáciu,
ktorú
predniesol
generálny
advokát
Wathelet
vo
veci
Komisia/Poľsko(56), v tomto
zmysle,
že
Komisia
by
mala
byť
oprávnená
použiť
rovnakú
metódu
na
výpočet
finančných
penále,
akú
navrhuje
podľa
článku
260 ods. 2 a 3
ZFEÚ.
Je
to
tak
najmä
na
základe
skutočnosti,
že
takéto
penále
sú
rovnaké,
ciele
sledované
týmito
dvomi
ustanoveniami
sú
podobné a kritériá
Komisie
týkajúce
sa
penále
zodpovedajú
kritériám,
ktoré
Súdny
dvor
použil
vo
svojej
judikatúre,(57) čo
podporuje
koherentný
prístup a zabezpečuje
predvídateľnosť
pre
členské
štáty.
Skutočnosť,
že
článok
260 ods. 2
ZFEÚ
sankcionuje
„dvojité
porušenie“
práva
Únie a nedodržiavanie
prvého
rozsudku
Súdneho
dvora,
zatiaľ
čo
článok
260 ods. 3
sankcionuje
jedno
porušenie
práva
Únie,
podľa
môjho
názoru
neovplyvňuje
skutočnosť,
že
obe
ustanovenia
sa
týkajú
porušení,
ktoré
vyplývajú z primárneho
práva
Únie.
74.      Treba
zdôrazniť,
že
metóda
výpočtu
Komisie
nepoškodzuje
členské
štáty v postupe
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ,
keďže
práve
tak,
ako
Súdny
dvor
rozhodol v súvislosti s článkom
260 ods. 2
ZFEÚ,
prináleží
Súdnemu
dvoru,
aby v každom
prípade
posúdil
peňažné
sankcie,
ktoré
sa
majú
uložiť.
Návrhy a usmernenia
Komisie v jej
oznámeniach
nie
sú
pre
Súdny
dvor
záväzné,
ale
predstavujú
len
užitočný
referenčný
bod a zabezpečujú
transparentnosť,
predvídateľnosť a súlad
činností
Komisie
vo
vzťahu k právnej
istote.(58) Judikatúra
Súdneho
dvora
týkajúca
sa
penále
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ
by
preto
mala
za
relevantných
okolností
viesť k tomu,
aby
Súdny
dvor
určil
sankčné
platby
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ.
75.      Okrem
toho v judikatúre
Súdneho
dvora k článku
260 ods. 2
ZFEÚ, a najmä v jeho
rozsudku
vo
veci
Komisia/Francúzsko(59) Súdny
dvor
konštatoval,
že
môže
uložiť
obe
peňažné
sankcie
stanovené v článku
260 ods. 2
ZFEÚ(60) a že
môže
uložiť
peňažnú
sankciu,
ktorú
Komisia
nenavrhovala z dôvodu,
že
„možnosť
uložiť
peňažnú
sankciu a výber
najvhodnejšej
sankcie
za
okolností
prejednávanej
veci
sa
dá
posúdiť
iba
vo
svetle
zistení
Súdneho
dvora v rozsudku,
ktorý
sa
má
vyhlásiť
na
základe
článku
[260 ods. 2
ZFEÚ], a preto
sa
vymyká
zo
sféry
politiky“(61).
76.      Existujú
presvedčivé
dôvody
na
konštatovanie,
že
tieto
úvahy
sú
uplatniteľné
na
článok
260 ods. 3
ZFEÚ, a teda
že
Súdny
dvor
môže
uložiť
tak
paušálnu
pokutu,
ako
aj
penále
alebo
peňažnú
sankciu,
ktorú
Komisia
nenavrhla, s výhradou
stropu
peňažnej
sankcie
uvedeného v článku
260 ods. 3
ZFEÚ.
Toto
je
založené
na
rovnakom
znení
článkov
260 ods. 2 a ods. 3 s odkazom
na
výšku
„paušálnej
pokuty
alebo
penále“.
To
tiež
lepšie
slúži
cieľom
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
bojovať
proti
oneskorenej
transpozícii
smerníc
členskými
štátmi,
pričom
sa
zohľadní
účel
rôznych
finančných
sankcií v Zmluvách.(62)
77.      Na
rozdiel
od
tvrdení
predložených
Komisiou
na
pojednávaní(63) skutočnosť,
že
článok
260 ods. 3
ZFEÚ, a nie
článok
260 ods. 2
ZFEÚ,
stanovuje,
že
Súdny
dvor
„môže
dotknutému
členskému
štátu
uložiť
paušálnu
pokutu
alebo
penále
najviac
vo
výške
navrhnutej
Komisiou“,
túto
analýzu
nevyvracia. V článku
260 ods. 3
ZFEÚ
sa
uvádza
iba
suma, a nie
výber
peňažnej
sankcie,
ktorá
sa
má
uložiť. Z toho
možno
vyvodiť,
že
Súdny
dvor
nemôže
uložiť
peňažnú
sankciu
vo
výške
vyššej,
ako
je
výška
navrhovaná
Komisiou.
To
však
podľa
môjho
názoru
neobmedzuje
voľnú
úvahu
Súdneho
dvora,
pokiaľ
ide o druh
peňažnej
sankcie,
ktorá
sa
má
uložiť.
Súdny
dvor
teda
môže
uložiť
peňažnú
sankciu,
ktorú
Komisia
nenavrhla,
alebo
obe
peňažné
sankcie,
ktoré
sú
rovnaké
alebo
nižšie
ako
sumy
stanovené
Komisiou.
78.      Táto
otázka
môže
mať
zásadný
význam
pre
judikatúru
Súdneho
dvora
týkajúcu
sa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ. V oznámení z roku
2011
Komisia
uviedla,
že v zásade
bude
požadovať
iba
penále v konaní
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ a svoju
žalobu
stiahne,
ak
členský
štát
oznámi
prijatie
transpozičných
opatrení
potrebných
na
ukončenie
porušenia.(64) Komisia
nedávno
revidovala
svoj
prístup a v zásade
žiada
obe
sankcie.(65) To
pomáha
vysvetliť,
prečo
Komisia
vzala
späť
toľko
vecí
predtým,
ako
Súdny
dvor
mohol
vydať
rozsudok k článku
260 ods. 3
ZFEÚ.(66) Aj
keď
to
možno
nie
je
uplatniteľné
na
túto
vec,(67) nemalo
by
sa
zabúdať
na
to,
že
Súdny
dvor
môže
uložiť
paušálnu
pokutu,
aj
keď
Komisia
požiadala
iba o penále v prípadoch,
keď
členský
štát
oznámi
potrebné
transpozičné
opatrenia
po
začatí
konania
pred
Súdnym
dvorom,
ale
pred
vydaním
rozsudku
Súdneho
dvora.
79.      Treba
tiež
uviesť,
že
na
rozdiel
od
článku
260 ods. 2
ZFEÚ
článok
260 ods. 3
stanovuje:
„Povinnosť
platiť
nadobudne
účinnosť
ku
dňu,
ktorý
Súdny
dvor
Európskej
únie
určí
vo
svojom
rozsudku.“
Súdny
dvor
má
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ
právo
stanoviť
dátum
účinnosti
uloženej
peňažnej
sankcie.(68) Z výslovnej
zmienky v článku
260 ods. 3
ZFEÚ
však
možno
vyvodiť,
že
to
môže
slúžiť
Súdnemu
dvoru
ako
užitočný
nástroj
na
úpravu
ukladania
sankcií
za
konkrétnych
okolností.(69)
3.      Penále v prejednávanej veci
80.      Na
základe
judikatúry
Súdneho
dvora k článku
260 ods. 2
ZFEÚ o penále
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
sa
musí
rozhodnúť v závislosti
od
stupňa
presvedčenia
potrebného
na
to,
aby
členský
štát
zmenil
svoje
správanie a ukončil
zistené
porušenie.(70) Pri
výkone
svojej
diskrečnej
právomoci
prináleží
Súdnemu
dvoru,
aby
stanovil
penále
tak,
aby
boli
primerané
okolnostiam a primeranosti
zisteného
porušenia a platobnej
schopnosti
dotknutého
členského
štátu.
Na
stanovenie
výšky
penále
sú v zásade
základnými
kritériami,
ktoré
treba
zohľadniť,
závažnosť
porušenia,
jeho
trvanie a platobná
schopnosť
príslušného
členského
štátu.
Pri
uplatňovaní
týchto
kritérií
je
potrebné
prihliadať
najmä
na
účinky
nesplnenia
povinnosti
na
verejné a súkromné
záujmy a na
to,
do
akej
miery
je
potrebné,
aby
bol
tento
členský
štát
donútený
splniť
si
svoje
povinnosti.(71)
81.      V prejednávanej
veci
je
potrebné
sa
domnievať,
že
uloženie
penále
je
vhodné
ako
nátlakové opatrenie.
Trvanie
porušenia
by
sa
mohlo
predĺžiť,
ak
by
Súdny
dvor
prijal
môj
návrh,
že
by
sa
to
malo
posudzovať
od
iného
počiatočného
dátumu,
ako
je
dátum
navrhovaný
Komisiou.
Výška
paušálnej
sadzby
by
sa
tiež
mohla
zvýšiť
zo
680
na
690
eur a „n“
faktor
znížený z 11,99
na
11,93
ak
sa
zohľadnia
aktualizované
údaje
Komisie.(72) To
by
znamenalo
denné
penále
(690 x 10 x 2,4 x 11,93
=
197 560,80 eura),
ktoré
sú
vyššie
ako
suma
stanovená
Komisiou
(680 x 10 x 1,3 x 11,99
=
105 991,60 eura: pozri bod 20
vyššie).
Vzhľadom
na
strop
stanovený v článku
260 ods. 3
ZFEÚ
navrhujem,
aby
Súdny
dvor
uložil
denné
penále
do
plnej
výšky
stanovenej
Komisiou.
82.      Po
prvé,
pokiaľ
ide o závažnosť
porušenia,
nie
som
presvedčený,
že
určité
vnútroštátne
opatrenia,
na
ktoré
sa
odvoláva
Španielske
kráľovstvo,
sú
relevantné
pre
posúdenie
proporcionality
penále. V rozsudku
vo
veci
Komisia/Švédsko(73) Súdny
dvor
zamietol
podobné
tvrdenia
na
základe
toho,
že
je
nesporné,
že
takéto
opatrenia
nespĺňali
požiadavky
dotknutej
smernice; v opačnom
prípade
by
členský
štát
neporušil
svoju
povinnosť
ju
transponovať.
Keďže
tieto
opatrenia
nepredstavujú
transpozičné
opatrenia,
rozsudok
Súdneho
dvora
vo
veci
Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres(74) nie je tiež v tomto ohľade relevantný.
83.      Na rozdiel od tvrdení Španielskeho kráľovstva sa posúdenie závažnosti Komisiou nezdá byť výsledkom žiadneho omylu, berúc do úvahy dôležitosť predmetnej smernice a účinky porušenia na verejné a súkromné záujmy, ktoré objektívne posudzuje Súdny dvor.(75)
84.      Ako
uviedla
Komisia,
cieľom
smernice
2014/17
je
stanoviť
spoločný
rámec
pre
určité
aspekty
pravidiel
členských
štátov
týkajúcich
sa
zmlúv o spotrebiteľskom
úvere,
ktoré
sú
zabezpečené
hypotékou,
alebo
inak
sa
týkajúcich
nehnuteľností
určených
na
bývanie.(76) Smernica
2014/17
bola
prijímaná
na
pozadí
globálnej
finančnej
krízy, a preto
sa
zameriava
na
vytvorenie
vnútorného
trhu
pre
hypotekárne
úvery a na
podporu
finančnej
stability
zabezpečením
zodpovedného
fungovania
trhov s hypotekárnymi
úvermi.(77)
85.      Podobne
ako
Súdny
dvor
rozhodol v kontexte
štátnej
pomoci,
pravidlá
stanovené v smernici
2014/17
odzrkadľujú
jednu
zo
základných
úloh,
ktorými
je
EÚ
poverená
podľa
článku
3 ods. 3
ZEÚ,
najmä
vytvorenie
vnútorného
trhu a podľa
Protokolu č. 27 o vnútornom
trhu a hospodárskej
súťaži,
ktorý
je
podľa
článku
51
ZEÚ
neoddeliteľnou
súčasťou
Zmlúv a na
základe
ktorého
má
vnútorný
trh
zahŕňať
systém,
ktorý
zabezpečí,
aby
hospodárska
súťaž
nebola
narušená.(78)
86.      Účinky
neuskutočnenia
transpozície
smernice
2014/17
na
verejné a súkromné
záujmy
možno
tiež
považovať
za
významné v španielskom
kontexte,
najmä
vzhľadom
na
problémy
španielskeho
hypotekárneho
sektora.
To
ilustruje
napríklad
uznesenie
Európskeho
parlamentu z 8. októbra
2015 o právnych
predpisoch v oblasti
hypotekárnych
úverov a rizikových
finančných
nástrojoch v Španielsku(79),
ktoré
upozorňovalo
na
státisíce
vysťahovaní a nedostatočnú
ochranu
dlžníkov,
ktorá
bola
zhoršená
finančnou
krízou.
Na
riešenie
tejto
situácie
Parlament
okrem
iného
požiadal
Komisiu,
aby
pozorne
sledovala
transpozíciu
smernice
2014/17
vo
všetkých
členských
štátoch.(80) Ako
sa
tiež
uvádza v tomto
uznesení a v podaniach
Španielskeho
kráľovstva,
zneužívajúce
ustanovenia a postupy v španielskom
hypotekárnom
sektore
boli
predmetom
viacerých
návrhov
na
začatie
prejudiciálneho
konania
pred
Súdnym
dvorom.(81) Dopad
spornej
netransponovanej
právnej
úpravy
je
teda
závažný,
ako
to
uvádza
Komisia,
pretože
zbavuje
spotrebiteľov,
ako
aj
hospodárske
subjekty v celom
Španielsku
práv,
ktoré
im
priznáva
táto
smernica, a navyše
narúša
systém
pravidiel
uplatniteľných
na
veriteľov a sprostredkovateľov
úveru,
ktorý
sa
snaží
zabezpečiť
stabilitu
finančného
systému
EÚ.
87.      Po
druhé,
pokiaľ
ide o dĺžku
trvania
porušenia,
Komisia
sa
domnieva,
že
penále
by
sa
mali
vypočítať
odo
dňa
nasledujúceho
po
uplynutí
lehoty
na
transpozíciu
smernice
2014/17,
ktorým
je
22. marec 2016, a ktorá
sa
končí
dňom,
ku
ktorému
sa
Komisia
rozhodla
začať
konanie o nesplnení
povinnosti,
ktorým
je
27. apríl 2017
(pozri bod 25
vyššie).
88.      Súdny
dvor
však
vo
svojej
judikatúre o penále
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ
posudzuje
dĺžku
trvania
porušenia
od
vydania
prvého
rozsudku,
až
kým
Súdny
dvor
neposúdi
skutkové
okolnosti v rámci
druhého
konania, a nie
od
času,
kedy
mu
bola
vec
Komisiou
predložená.(82) V prípade
konania
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ
preto
navrhujem,
aby
Súdny
dvor
použil
ako
východiskový
dátum
trvania
porušenia
referenčný
dátum
uvedený v odôvodnenom
stanovisku,
keďže
je
to
dátum,
ku
ktorému
došlo k porušeniu
na
základe
judikatúry
Súdneho
dvora
(pozri bod 35
vyššie).
89.      V prejednávanej
veci,
počínajúc
dňom
uplynutia
lehoty
stanovenej v odôvodnenom
stanovisku
(18. január 2017)
až
do
dňa
pojednávania
(21. január 2019),
je
dĺžka
trvania
porušenia
približne
24
mesiacov
(2,4),
ktoré
možno
považovať
za
významné
časové
obdobie.(83)
90.      Tvrdenie
Španielskeho
kráľovstva o tom,
že
je
potrebné
vylúčiť
obdobie
medzi
20. decembrom
2015 a 29. októbrom
2016,
počas
ktorého
existovala
neobvyklá
situácia
týkajúca
sa
ťažkostí
pri
vytváraní
vlády, z obdobia
trvania
porušenia
alebo
prinajmenšom
zmierniť
penále,
by
sa
malo
zamietnuť.
Vo
svojej
judikatúre
týkajúcej
sa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ,
ako
aj
článku
258
ZFEÚ(84) Súdny
dvor
opakovane
rozhodol,
že
členský
štát
sa
nemôže
dovolávať
ťažkostí
vo
svojom
vnútroštátnom
právnom
poriadku na účely odôvodnenia
nesplnenia
povinností
vyplývajúcich z práva
Únie.(85) V skutočnosti
Súdny
dvor
nedávno
zamietol
podobné
tvrdenia
ako
tie,
ktoré
predložilo
Španielske
kráľovstvo v tomto
konaní
vo
veci
týkajúcej
sa
uloženia
paušálnej
pokuty
podľa
článku
260 ods. 2
ZFEÚ.(86) Rovnaké
úvahy
by
sa
mali
uplatňovať
na
postup
podľa
článku
260 ods. 3
ZFEÚ.
Okrem
toho,
ak
sa
trvanie
porušenia
posudzuje
od
uplynutia
dátumu
uvedeného v odôvodnenom
stanovisku,
ktorým
je
18. január 2017,
potom
by
toto
obdobie
(od
20. decembra
2015
do
29. októbra
2016)
nemalo
byť v žiadnom
prípade
relevantné.
91.      Po
tretie
Španielske
kráľovstvo
nepredložilo
Súdnemu
dvoru
žiadne
dôkazy
týkajúce
sa
jeho
platobnej
schopnosti.
92.      Súdny
dvor
sa
okrem
toho
spravidla
uchyľuje k dennému
penále v prípadoch,
keď
ide o prijatie
legislatívnych
zmien,
najmä
pokiaľ
ide o transpozíciu.(87) Súdnemu
dvoru
neboli
predložené
žiadne
argumenty,
ktoré
by
ho
viedli k tomu,
aby
sa
od
tohto
konania
odchýlil,
ani
aby
upravil
dátum
nadobudnutia
účinnosti
platobnej
povinnosti.
Som
preto
naklonený
súhlasiť s požiadavkou
Komisie,
aby
denné
penále
nadobudlo
účinnosť
dňom
vyhlásenia
rozsudku
Súdneho
dvora.
Vzhľadom
na
žiadosť
Komisie
navrhujem,
aby
Súdny
dvor
vo
svojom
rozsudku
neuviedol
účet
„Vlastné
zdroje
Európskej
únie“.
VII. Trovy konania
93.      Podľa
článku
138 ods. 1
Rokovacieho
poriadku
Súdneho
dvora
Súdny
dvor
uloží
účastníkovi
konania,
ktorý
vo
veci
nemal
úspech,
povinnosť
nahradiť
trovy
konania,
ak
to
bolo v tomto
zmysle
navrhnuté.
Keďže
Komisia
navrhla
zaviazať
Španielske
kráľovstvo
na
náhradu
trov
konania a Španielske
kráľovstvo
nemalo
vo
veci
úspech,
je
opodstatnené
zaviazať
ho
na
náhradu
trov
konania.
Keďže v súlade s článkom
140 ods. 1
Rokovacieho
poriadku
Súdneho
dvora
členské
štáty,
ktoré
do
konania
vstúpili
ako
vedľajší
účastníci,
znášajú
vlastné
trovy
konania,
Francúzska
republika
znáša
svoje
vlastné
trovy
konania.
VIII. Návrh
94.      Vzhľadom
na
vyššie
uvedené
úvahy
navrhujem,
aby
Súdny
dvor:
1.      konštatoval,
že
Španielske kráľovstvo si tým, že neprijalo
do
21. marca 2016
zákony,
iné
právne
predpisy a správne
opatrenia
potrebné
na
dosiahnutie
súladu
so
smernicou
Európskeho
parlamentu a Rady
2014/17/EÚ
zo
4. februára
2014 o zmluvách o úvere
pre
spotrebiteľov
týkajúcich
sa
nehnuteľností
určených
na
bývanie a o zmene
smerníc
2008/48/ES a 2013/36/EÚ a nariadenia
(EÚ) č. 1093/2010,
alebo v každom
prípade
tým, že neoznámilo
Komisii
takéto
predpisy, nesplnilo
svoje
povinnosti
podľa
článku
42 ods. 1
tejto
smernice;
2.      uložil
Španielskemu
kráľovstvu v súlade s ustanoveniami
článku
260
ods. 3
ZFEÚ
zaplatenie
denného
penále
vo
výške
105 991,60
eura
od
dátumu
vyhlásenia
rozsudku v tejto
veci
do
dňa
oznámenia
Komisii
predpisov
potrebných
na
dosiahnutie
súladu
so
smernicou
2014/17;
3.      uložil
Španielskemu
kráľovstvu
povinnosť
nahradiť
trovy
konania;
4.      zaviazal
Francúzsku
republiku
znášať
svoje
vlastné
trovy
konania.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Ú. v. EÚ L 60, 2014, s. 34.
3      Existuje ďalšia prejednávaná vec týkajúca sa konania o nesplnení povinnosti, ktoré začala Komisia proti Belgickému kráľovstvu (C‑543/17). Nastoľuje podobné, aj keď nie identické otázky, pokiaľ ide o výklad a uplatňovanie článku 260 ods. 3 ZFEÚ, a je predmetom návrhov, ktoré prednesie generálny advokát Szpunar 11. apríla 2019.
4      Bolo predložených niekoľko vecí, ktoré poskytli Súdnemu dvoru možnosť vykladať a uplatňovať článok 260 ods. 3 ZFEÚ, ale Komisia ich stiahla predtým, ako Súdny dvor mohol vydať rozsudok. Jedna z týchto vecí bola predmetom návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Komisia/Poľsko (C‑320/13, neuverejnené, EU:C:2014:2441), ktorý rozoberám v mojej analýze nižšie.
5      Ú. v. EÚ C 12, 2011, s. 1.
6      Oznámenie z roku 2011, bod 7.
7      Oznámenie z roku 2011, bod 19.
8      Oznámenie z roku 2011, body 23 a 24.
9      Oznámenie Komisie, SEC(2005) 1658, Ú. v. EÚ C 126, 2007, s. 15. Komisia sa opiera o údaje uvedené v jej oznámení C(2016) 5091 final z 9. augusta 2016 (Ú. v. EÚ C 290, 2016, s. 3) platné v čase podania tejto žaloby 27. septembra 2017.
10      Oznámenie z roku 2011, bod 30.
11      Oznámenie z roku 2011, bod 25.
12      Oznámenie z roku 2011, bod 27.
13      Španielske kráľovstvo vo svojich pripomienkach odkazuje na týchto päť opatrení: 1. Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios, BOE n.°261, de 29 de octubre de 2011, p. 113242; 2. Circular 5/2012 de 27 de junio del Banco de España, a entidades de crédito y proveedores de servicios de pago, sobre transparencia de los servicios bancarios y responsibilidad en la concesión de préstamos, BOE n.°161, de 6 de julio de 2012, p. 48855, última modificación de 13 de agosto de 2015; 3. Real Decreto‑ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, BOE n.°276, de 16 de noviembre de 2012, p. 79877; 4. Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, BOE n.°116, de 15 de mayo de 2013, p. 36373, a 5. Real Decreto‑ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, BOE n.°60, de 10 marzo de 2012, p. 22492.
14      Rozsudok z 22. decembra 2010 (C‑444/09 a C‑456/09, EU:C:2010:819).
15      Pozri napríklad rozsudok zo 4. októbra 2018, Komisia/Španielsko (C‑599/17, neuverejnený, EU:C:2018:813, bod 19).
16      Pozri napríklad rozsudok zo 4. októbra 2018, Komisia/Španielsko (C‑599/17, neuverejnený, EU:C:2018:813, bod 14).
17      Pozri napríklad rozsudok z 19. decembra 2012, Komisia/Taliansko (C‑68/11, EU:C:2012:815, body 62 a 63).
18      Pozri napríklad rozsudok z 1. októbra 2009, Komisia/Španielsko (C‑502/08, neuverejnený, EU:C:2009:603, body 14 a 24).
19      Pozri napríklad rozsudok zo 4. októbra 2018, Komisia/Španielsko (C‑599/17, neuverejnený, EU:C:2018:813, bod 23).
20      Pozri napríklad rozsudok z 24. marca 2011, Komisia/Španielsko (C‑375/10, neuverejnený, EU:C:2011:184, bod 21); pozri tiež rozsudok zo 14. mája 2009, Komisia/Španielsko (C‑266/08, neuverejnený, EU:C:2009:311, body 10 a 11) (zamietnutie tvrdenia o vyššej moci).
21      V tomto prípade je referenčný dátum dva mesiace od prijatia odôvodneného stanoviska Španielskym kráľovstvom (pozri bod 8 vyššie) ktorý nastalo podľa označenia pečiatkou 18. novembra 2016. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2007, Komisia/Nemecko (C‑503/04, EU:C:2007:432, body 19 a 20).
22      V prejednávanej veci nie je sporné, že Španielske kráľovstvo neoznámilo žiadne opatrenia vzťahujúce sa na transpozíciu smernice 2014/17, ktorá bola prijatá na základe riadneho legislatívneho postupu podľa jej právneho základu – článku 114 ZFEÚ.
23      Obmedzenie článku 260 ods. 3 ZFEÚ na smernice prijaté v súlade s legislatívnym postupom sa týka aj jeho časovej pôsobnosti v súvislosti so smernicami prijatými pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy. Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Komisia/Poľsko (C‑320/13, neuverejnené, EU:C:2014:2441, body 95 až 103); pozri tiež napríklad Peers, S.: Sanctions for Infringement of EU Law after the Treaty of Lisbon.
In: (2012) 18 European Public Law 33‑64, s. 40 – 44.
24      Pozri napríklad Wahl, N., Prete, L.: Between Certainty, Severity and Proportionality: Some Reflections on the Nature and Functioning of Article 260(3) TFEU. In: (2014) 6 European Law Reporter 170‑189, s. 174 – 179.
25      Pozri napríklad Blanc, D.: Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit. In: MAHIEU. S.
(ed.):
Contentieux de l’Union européenne: questions choisies (Larcier 2014) 429‑461, s. 446 – 447.
26      Pozri napríklad Wennerås, P.: Making effective use of Article 260 TFEU. In:
JAKAB, A.,
KOCHENOV, D. (eds.):
The Enforcement of EU Law and Values (OUP 2017) 79‑111, s. 88 – 89.
27      C‑320/13, neuverejnené, EU:C:2014:2441, body 114 až 145.
28      Pozri napríklad rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i. (C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 47).
29      Pozri napríklad rozsudok z 11. júna 2015, Komisia/Poľsko (C‑29/14, EU:C:2015:379, bod 33).
30      Pozri napríklad Materne, T.: La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (Larcier 2012) 42‑43.
31      Pokiaľ ide o proces transpozície, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Komisia/Írsko (C‑494/01, EU:C:2004:546, body 23 až 29).
32      Zahŕňajúc aj situáciu, keď je smernica transponovaná existujúcimi vnútroštátnymi ustanoveniami: pozri napríklad rozsudok z 27. októbra 2011, Komisia/Poľsko (C‑311/10, neuverejnený, EU:C:2011:702, bod 33).
33      Poznamenávam, že v tomto prípade neboli vznesené žiadne argumenty týkajúceho sa toho, že neoznámenie je definované inak vo verzii pred a po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy.
34      Sekretariát Európskeho konventu, Správa o zasadnutí 3. marca 2003, CONV 619/03, 13. marec 2003, body 10 a 11.
35      Sekretariát Európskeho konventu, Záverečná správa z diskusného okruhu na Súdnom dvore, CONV 636/03, 25. marec 2003, bod 28, s. 10 a 11.
36      Sekretariát Európskeho konventu, Články týkajúce sa Súdneho dvora a Najvyššieho súdu, CONV 734/03, 12. máj 2003, s. 15 a 16. Okrem toho existoval návrh podľa vzoru bývalého článku 88 ESUO, ktorým sa Komisii priznáva právo konštatovať, že členský štát porušil právo Únie a že tento členský štát by mohol podať žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiu Komisie na Súdnom dvore, ale nebol zo strany predsedníctva Konventu prijatý. Pozri tamže s. 13.
37      CONV 734/03, s. 15.
38      CONV 734/03, s. 16.
39      Odkaz na európsky rámcový zákon v podstate označuje legislatívnu smernicu vyplývajúcu z navrhovaných zmien režimu právnych nástrojov EÚ, ktoré Lisabonská zmluva neprevzala. Pozri napríklad Lenaerts, K., Van Nuffel, P.: European Union Law, 3. vydanie (Robert Bray a Nathan Cambien eds, Sweet & Maxwell 2011) 886‑887.
40      CONV 734/03, s. 16 poznámka pod čiarou 1; pozri tiež CONV 636/03, s. 11 poznámka pod čiarou 2.
41      Ú. v. EÚ C 169, 2003, s. 1.
42      Ú. v. EÚ C 310, 2004, s. 1.
43      Pozri v tomto zmysle Gáspar‑Szilágyi, S.: What Constitutes „Failure to Notify“ National Measures. In: (2013) 19 European Public Law 281‑294, s. 285.
44      Pozri napríklad Sekretariát Európskeho konventu, Reakcie na návrh textu CONV 802/03 – Analýza, CONV 821/03, 27. jún 2003, s. 151 (v tom čase očíslovaný článok III‑263), najmä návrhy na zmenu článku III‑263, ktoré podali Dominique de Villepin a Danuta Hübner, a Teija Tiilikainen a iní; návrhy na zmenu článku 228, ktoré podala Maria Berger a iní; Poznámky k návrhu záverečnej správy diskusného cyklu Súdneho dvora, ktoré podal Reinhard Rack, Pracovný dokument 13, 14. marec 2003, ktorý podal Thom de Bruijn, Pracovný dokument 20, 14. marec 2003; pozri tiež GÁSPAR SZILÁGYI, S.: c. d., s. 285 – 286.
45      C‑320/13, neuverejnené, EU:C:2014:2441, body 116 až 120.
46      Pozri napríklad usmernenia Komisie o lepšej regulácii, SWD(2017) 350, 7. júl 2017, kapitola IV, bod 6, s. 42 – 43, a Všeobecné zásady lepšej právnej regulácie, nástroj č. 37, kontroly transpozície, dostupné na https://ec.europa.eu/info/better‑regulation‑toolbox.
47      Pozri napríklad rozsudok z 2. októbra 2014, Komisia/Poľsko (C‑478/13, neuverejnený, EU:C:2014:2253). Neskorá transpozícia sa považovala za podmnožinu nesprávnej transpozície: pozri napríklad rozsudok z 19. januára 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, bod 20).
48      Rozsudok zo 16. júna 2005, Komisia/Taliansko (C‑456/03, EU:C:2005:388, body 38 až 40).
49      Rozsudok z 30. novembra 2006, Komisia/Luxembursko (C‑32/05, EU:C:2006:749, bod 56). Rozlišované v rozsudku zo 14. apríla 2011, Komisia/Rumunsko (C‑522/09, EU:C:2011:251, bod 19).
50      Pozri napríklad rozsudok zo 16. júla 2009, Komisia/Írsko (C‑427/07, EU:C:2009:457, body 49, 59, 84 a 89).
51      Pozri napríklad rozsudok z 24. októbra 2013, Komisia/Španielsko (C‑151/12, EU:C:2013:690, body 27 a 28).
52      Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Luxembursko (C‑526/08, EU:C:2010:49, bod 72).
53      Pozri oznámenie z roku 2011, bod 17.
54      Pozri napríklad Prete, L.: Infringement Proceedings in EU Law (Kluwer 2017) 6‑10, 301‑304; Tallberg, J.: European Governance and Supranational Institutions: Making States Comply (Routledge 2003) 72‑82. Toto bolo sprevádzané vyhlásením (č. 19) o vykonávaní práva Spoločenstva (Ú. v. ES C 191, 1992, s. 102) konštatujúcim, okrem iného, že „pre súdržnosť a jednotu procesu výstavby európskeho projektu je dôležité, aby každý členský štát v plnej miere a presne transponoval do vnútroštátneho práva smernice Spoločenstva, ktoré sú mu adresované v lehotách v nich stanovených“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
55      Pozri napríklad Tallberg, J.: c. d. s. 82 – 91; Dashwood, A., Johnston, A. (eds.):
The Future of the Judicial System of the European Union. (Hart 2001) 145‑204, najmä strany 175 – 176.
56      C‑320/13, neuverejnené, EU:C:2014:2441, body 146 až 160.
57      Pozri bod 80 nižšie.
58      Pozri napríklad rozsudok z 11. decembra 2012, Komisia/Španielsko (C‑610/10, EU:C:2012:781, body 115 a 116).
59      Rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko (C‑304/02, EU:C:2005:444).
60      Rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko (C‑304/02, EU:C:2005:444, body 80 až 86). Pozri tiež napríklad rozsudok z 25. júla 2018, Komisia/Španielsko (C‑205/17, neuverejnený, EU:C:2018:606, bod 74).
61      Rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko (C‑304/02, EU:C:2005:444, body 90 a 91). Týmto rozsudkom Súdny dvor zdôraznil, že práva na obhajobu dotknutého členského štátu sú dodržané: tamže, body 92 a 93. Pozri tiež napríklad rozsudok z 18. júla 2007, Komisia/Nemecko (C‑503/04, EU:C:2007:432, bod 22).
62      Pozri napríklad rozsudky z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko (C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 81), a z 9. decembra 2008, Komisia/Francúzsko (C‑121/07, EU:C:2008:695, bod 33).
63      Tiež sa rozchádzam v názoroch s generálnym advokátom Wathelet uvedených v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Komisia/Poľsko (C‑320/13, neuverejnené, EU:C:2014:2441, bod 155).
64      Pozri oznámenie z roku 2011, body 21 a 22.
65      Oznámenie Komisie – Právo EÚ: Lepšie výsledky pomocou lepšieho uplatňovania práva, Ú. v. EÚ C 18, 2017, s. 10, 15 a 16.
66      Pozri napríklad Gormley, L. W.: Infringement Proceedings. N: The Enforcement of EU Law and Values, poznámka 26, 65‑78, s. 71 – 72; Varnay, E.: Sanctioning Under Article 260(3) TFEU: Much Ado About Nothing? In: (2017) 23 European Public Law 301‑316.
67      Pri vypočutí na pojednávaní o tejto otázke Španielske kráľovstvo zdôraznilo dôležitosť zabezpečenia práv na obranu členského štátu a že by to bolo v tomto prípade novým prvkom, keďže nebol uvedený v žiadosti Komisie.
68      Pozri napríklad oznámenie z roku 2011, bod 29 a citovanú judikatúru.
69      Napríklad, ak členský štát preukáže, že môže vo veľmi krátkom čase napraviť porušenie: pozri Peers, S.: c. d., s. 47.
70      Z toho vyplýva, že Súdny dvor môže uložiť penále len vtedy, ak porušenie pretrváva do dátumu vyhlásenia rozsudku. Pozri napríklad rozsudky z 9. decembra 2008, Komisia/Francúzsko (C‑121/07, EU:C:2008:695_body 26 až 28), a zo 4. júla 2018, Komisia/Slovenská republika (C‑626/16, EU:C:2018:525, bod 74 a bod 2 výroku).
71      Pozri napríklad rozsudok z 11. decembra 2012, Komisia/Španielsko (C‑610/10, EU:C:2012:781, body 117 až 119).
72      Oznámenie Komisie C(2018) 5851 final z 19. septembra 2018, Ú. v. EÚ C 340, 2018, s. 2. Pozri napríklad rozsudok zo 14. novembra 2018, Komisia/Grécko (C‑93/17, EU:C:2018:903, body 132 až 141); návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Taliansko (C‑196/13, EU:C:2014:2162) a Komisia/Grécko (C‑378/13, EU:C:2014:2172, body 151 a 152).
73      Rozsudok z 30. mája 2013 (C‑270/11, EU:C:2013:339, body 31 a 51).
74      Rozsudok z 22. decembra 2010 (C‑444/09 a C‑456/09, EU:C:2010:819, body 62 až 64).
75      Pozri napríklad rozsudky z 9. decembra 2008, Komisia/Francúzsko (C‑121/07, EU:C:2008:695, body 73 až 76), a z 31. marca 2011, Komisia/Grécko (C‑407/09, EU:C:2011:196, body 38 a 39); pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jääskinen vo veci Komisia/Česká republika (C‑241/11, EU:C:2013:181, body 50 a 62).
76      Pozri smernicu 2014/17, článok 1 a odôvodnenie 15. Na účely detailnej analýzy pozri napríklad Anderson, M., Arroyo Amayelas, e. (eds.):
The Impact of the Mortgage Credit Directive in Europe: Contrasting Views from Member States (Europa 2017); a konkrétne so zreteľom na Španielsko, s. 49 – 111.
77      Pozri napríklad návrh Komisie na smernicu Európskeho parlamentu a Rady o zmluvách o úvere týkajúcich sa nehnuteľností určených na bývanie, KOM(2011) 142 final, 31. marec 2011, Dôvodová správa, bod 1, s. 2.
78      Pozri napríklad rozsudok zo 14. novembra 2018, Komisia/Grécko (C‑93/17, EU:C:2018:903, bod 122).
79      Ú. v. EÚ C 349, 2017, s. 37 („uznesenie 2015“), odôvodnenia A až C, najmä I a J. Pozri tiež uznesenie Európskeho parlamentu z 15. decembra 2016 o činnosti Výboru pre petície za rok 2015 (Ú. v. EÚ C 238, 2018, s. 132, bod 31).
80      Uznesenie z roku 2015, odôvodnenie E a bod 5. Vyvrcholilo to v tomto konaní proti Španielsku, ako vo veci žaloby proti Chorvátsku podľa článku 258 a článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorú Komisia neskôr stiahla: pozri uznesenie predsedu Súdneho dvora z 29. marca 2018, Komisia/Chorvátsko (C‑381/17, neuverejnené, EU:C:2018:260).
81      Pozri uznesenie z roku 2015, odôvodnenia F a G. Pozri napríklad nedávne rozsudky z 21. decembra 2016, Gutiérrez Naranjo (C‑154/15, C‑307/15 a C‑308/15, EU:C:2016:980); z 26. januára 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60); zo 7. augusta 2018, Banco Santander a Escobedo Cortés (C‑96/16 a 94/17, EU:C:2018:643), a z 19. septembra 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735); pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar v prebiehajúcich konaniach vo veci Abanca Corporación Bancaria a Bankia (C‑70/17 a C‑179/17, EU:C:2018:724), Bankia a Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑92/16 a C‑167/16 EU:C:2018:727) a Bankia (C‑486/16, EU:C:2018:728).
82      Pozri napríklad rozsudok zo 14. novembra 2018, Komisia/Grécko (C‑93/17, EU:C:2018:903, bod 130).
83      Pozri napríklad rozsudok z 30. mája 2013, Komisia/Švédsko (C‑270/11, EU:C:2013:339, body 43, 57 a 58) (takmer 27 mesiacov).
84      Pozri bod 36 vyššie.
85      Pozri napríklad rozsudok z 25. júla 2018, Komisia/Španielsko (C‑205/17, neuverejnený, EU:C:2018:606, bod 62).
86      Rozsudok z 13. júla 2017, Komisia/Španielsko (C‑388/16, neuverejnený, EU:C:2017:548, body 30 a 41).
87      Pozri napríklad rozsudok zo 14. marca 2006, Komisia/Francúzsko (C‑177/04, EU:C:2006:173, bod 77).