62003CC0117_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V této věci je Soudní dvůr žádán, aby se vyjádřil k použitelnosti článku 6 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin(2) (dále jen „směrnice o přírodních stanovištích“). Italské úřady zrušily řízení o zadání veřejné zakázky na bagrovací práce v přístavu, neboť zamýšlená skládka vytěžené zeminy ležela na území, které Itálie Komisi navrhla jako chráněné území ve smyslu směrnice o přírodních stanovištích. Je sporné, zda se při tom italské úřady mohly odvolat na ochranné předpisy podle článku 6 směrnice o přírodních stanovištích, ačkoliv řízení o vyhlášení lokality, které směrnice stanovuje, dosud nebylo uzavřeno.
II – Právní rámec
A –  Právo Společenství
2. Směrnice o přírodních stanovištích nabyla účinnosti podle čl. 191 odst. 2 Smlouvy o EHS dne 10. června 1992(3) poté, co byla oznámena všem členským státům. Článek 3 odst. 1 směrnice o přírodních stanovištích stanoví, že pod názvem Natura 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Natura 2000 zahrnuje jak zvláště chráněná území označená členskými státy podle směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků(4) (dále směrnice o ochraně ptactva), tak i lokality významné pro Společenství, které byly určeny na základě kritérií podle článku 4 a přílohy III směrnice o přírodních stanovištích.
3. Lokality významné pro Společenství zahrnují určité typy přírodních stanovišť a určité druhy, které jsou uvedené v příloze I a II směrnice o přírodních stanovištích. Část těchto typů stanovišť a druhů je vedena jako prioritní, neboť Společenství nese, vzhledem k podílu jejich přirozeného areálu rozšíření na evropském území, za jejich ochranu zvláštní odpovědnost.
4. V řízení podle článku 4 směrnice o přírodních stanovištích by měly členské státy nejprve Komisi navrhnout do tří let – tj. do 10. května 1995 – na základě vědeckých kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) všechny oblasti, které vzhledem k výskytu typů přírodních stanovišť a druhů uvedených v příloze I a II přicházejí v úvahu jako součást sítě Natura 2000. Komise by měla poté během dalších tří let – tj. do 10. května 1998 – na základě těchto návrhů podle kritérií stanovených v příloze III (etapa 2) vypracovat seznam lokalit významných pro Společenství, které budou zařazeny do sítě Natura 2000.
5. Relevantní části článku 4 směrnice o přírodních stanovištích znějí takto:
„(1) Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) a na základě příslušných vědeckých informací navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují. […]
Seznam spolu s informacemi o každé lokalitě musí být do tří let po zveřejnění této směrnice předložen Komisi.
(2) Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 2) a v rámci jak každé z pěti biogeografických oblastí uvedených v čl. 1 písm. c) bod iii), tak celého území uvedeného v čl. 2 odst. 1, vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství, které vybere ze seznamů členských států, na nichž se vyskytuje jeden nebo více prioritních typů přírodních stanovišť nebo prioritních druhů.
Členské státy, kde lokality s výskytem jednoho nebo více typů prioritních přírodních stanovišť a prioritních druhů představují více než 5 % rozlohy jejich území, mohou po dohodě s Komisí požádat, aby kritéria uvedená v příloze III (etapa 2) byla pro jejich území při výběru všech lokalit významných pro Společenství uplatněna poněkud pružněji.
Seznam lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství, na nichž se vyskytuje jeden nebo více typů prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, přijme Komise postupem podle článku 21.
(3) Seznam uvedený v odstavci 2 bude vypracován do 6 let od oznámení této směrnice.
(4) […]
(5) Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu uvedeného v třetím pododstavci odstavce 2, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4.“
6. Zhodnocení lokalit významných pro Společenství a začleněných do státních seznamů upravuje příloha III (etapa 2) následovně:
„1. Všechny lokality určené členskými státy v první etapě, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, budou pokládány za významné pro Společenství.
2. Hodnocení ostatních lokalit uvedených v seznamech členských států jako významné pro Společenství, tj. jejich příspěvku k zachování nebo obnovení příznivého stavu ochrany přírodního stanoviště z přílohy I nebo druhu z přílohy II a/nebo jejich příspěvek k celistvosti sítě Natura 2000, vezme v úvahu následující kritéria:
a) relativní význam lokality na úrovni členského [státu];
b) zeměpisná poloha lokality vzhledem k migračním trasám druhů uvedených v příloze II a skutečnosti, zda lokalita patří k souvislému ekosystému na obou stranách jedné nebo více vnitřních hranic Společenství;
c) celková rozloha lokality;
d) počet typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, které se v dané lokalitě vyskytují;
e) globální ekologický význam lokality pro příslušné biogeografické oblasti a/nebo pro celé území zmíněné v článku 2 jak z hlediska jeho typických či ojedinělých rysů, tak z hlediska způsobu kombinace těchto rysů.“
7. Ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 ve vztahu k čl. 4 odst. 5 směrnice o přírodních stanovištích stanoví ochranná opatření pro lokality významné pro Společenství. Podle čl. 6 odst. 2 členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, jakož i vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice. Odstavce 3 a 4 upravují schvalování plánů a projektů. Pokud by mohly mít významný vliv na lokalitu významnou pro Společenství, podléhají odpovídajícímu posouzení jejich důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. Pokud takové posouzení důsledků vede k negativnímu výsledku, schválení je možné pouze podle pravidel stanovených v odstavci 4. Plán nebo projekt pak může být schválen pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního nebo ekonomického charakteru, pokud není k dispozici žádné alternativní řešení a členský stát zajistí veškerá kompenzační opatření pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě Natura 2000.
B – Vnitrostátní právní úprava
8. Itálie provedla směrnici o přírodních stanovištích prezidentským dekretem č. 357 ze dne 8. září 1997. Podle údajů předkládajícího soudu se v podstatě jedná o věrné provedení směrnice(5), se kterou se téměř doslovně shoduje, s jedinou zvláštností v tom, že postup posouzení důsledků pro lokalitu podle článku 5 prezidentského dekretu č. 357 je omezen na projekty podléhající státnímu nebo regionálnímu posouzení důsledků pro lokalitu, pokud jsou překročeny prahové hodnoty únosnosti, které omezují uplatnění posouzení důsledků pro lokalitu. Článek 3 odst. 2 prezidentského dekretu č. 357 spojuje uplatnění ochranných opatření s vypracováním seznamu lokalit Evropskou komisí.
9. Po událostech vedoucích k původnímu soudnímu sporu zavedla Itálie prezidentským dekretem č. 120 ze dne 12. března 2003 kategorie navrhovaných lokalit významných pro Společenství. Plány a projekty, které se dotýkají těchto oblastí, se v každém případě musejí podrobit posouzení jejich důsledků pro lokalitu.
III – Skutkové okolnosti
10. Itálie navrhla Komisi lokalitu „Foce del Timavo“ (ústí Timava) jako lokalitu významnou pro Společenství. V lokalitě se vyskytují mj. prioritní typy přírodních stanovišť podle přílohy I směrnice o přírodních stanovištích. Komise dosud nepřijala rozhodnutí, zda tato lokalita bude zařazena do seznamu lokalit významných pro Společenství podle čl. 4 odst. 2 směrnice o přírodních stanovištích. Komise dosud schválila pouze seznamy pro alpínskou(6) a makaronéskou(7) biogeografickou oblast. Sporná lokalita se nachází v kontinentální biogeografické oblasti.
11. Žalující podniky ve výchozím soudním sporu (dále jen „Dragaggi“) se zúčastnily jako pracovní skupina veřejné soutěže na bagrovací práce v přístavu Monfalcone. Ve sdělení o zadání jim byla zakázka přidělena. Bylo stanoveno, že vytěžené sedimenty budou ukládány na proplachovacích polích v lokalitě „Foce del Timavo“.
12. Italské ministerstvo životního prostředí však přidělení zakázky neschválilo. Veřejná zakázka byla dodatečně zrušena s odůvodněním, že příslušná proplachovací pole je nutné považovat za lokalitu významnou pro Společenství. Ukládání vytěžené zeminy má být proto podrobeno posouzení důsledků pro lokalitu ve smyslu prezidentského dekretu č. 357. Je vyloučeno, aby projekt mohl být v tomto řízení schválen.
13. Žalobci pokládali zrušení veřejné soutěže za protiprávní, neboť ochranná opatření pro lokality významné pro Společenství jsou použitelná teprve poté, kdy Komise zařadí příslušnou lokalitu na seznam lokalit významných pro Společenství.
14. Consiglio di Stato proto předložil Soudnímu dvoru k předběžnému rozhodnutí následující otázku:
„Je třeba čl. 4 odst. 5 směrnice o přírodních stanovištích vykládat v tom smyslu, že opatření článku 6, a zejména čl. 6 odst. 3 směrnice, zavazují členské státy teprve poté, kdy Společenství schválí konečný seznam lokalit ve smyslu článku 21, nebo je třeba spíše rozlišovat, kromě stanovení okamžiku obvyklého zahájení použití ochranných opatření, rovněž mezi deklaratorními a konstitutivními zápisy (přičemž k prvně jmenovaným náleží zápisy pro prioritní lokality) a za účelem zachování praktické účinnosti směrnice o ochraně přírodních stanovišť není nutné teprve potom předpokládat, že pokud členský stát navrhl lokalitu významnou pro Společenství, která obsahuje prioritní typy přírodních stanovišť nebo druhů, plány a projekty, které mají významný vliv na lokalitu, musejí být podrobeny posouzení jejich důsledků pro lokalitu, a to rovněž před vypracováním návrhu tohoto seznamu Komisí ve smyslu článku 21 směrnice a zásadně před konečným vypracováním státních seznamů?“
IV – Právní posouzení
15. Podstatou otázky Consiglio di Stato je, zda a případně za jakých podmínek musejí členské státy chránit potenciální lokality významné pro Společenství podle směrnice o přírodních stanovištích před tím, než Komise schválí seznam lokalit významných pro Společenství. Ačkoliv čl. 4 odst. 5 směrnice o přírodních stanovištích nařizuje použití ochranných ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 teprve poté, co Komise zařadila lokalitu na seznam lokalit významných pro Společenství, zastává region Fiuli-Venezia Giulia názor, že by členské státy měly na navrhované lokality s prioritními prvky použít ochranná ustanovení ještě předtím. Švédská vláda toto rozšiřuje na všechny navrhované lokality. Komise jde ještě o krok dále tím, že chce ochranná ustanovení použít na všechny lokality, které na základě svých vlastností musejí být na seznam Společenství zařazeny.
16. Dragaggi naproti tomu s odvoláním na znění čl. 4 odst. 5 vylučuje povinnosti ochrany na základě směrnice o přírodních stanovištích, pokud Komise lokalitu na seznam Společenství ještě nezařadila. Francouzská vláda následuje stanovisko Dragaggi s ohledem na použití čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o ochranných stanovištích na lokality, které dosud nebyly zařazeny na seznam Společenství. Vychází ovšem z toho, že členské státy jsou povinny zabránit poškozování lokalit, aby nebyly vážně ohroženy cíle směrnice.
A – K přímé použitelnosti čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o přírodních stanovištích
17. Itálie by byla povinna chránit lokalitu „Foce del Timavo“, pokud by ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o přírodních stanovištích byla na lokality významné pro Společenství před jejich zařazením na seznam Společenství přímo použitelná. Ustanovení směrnice, která nebyla provedena vůbec či jen zčásti, jsou v zásadě po uplynutí lhůty pro jejich provedení přímo použitelná, pokud v nich uvedené povinnosti jsou co do obsahu bezpodmínečné a dostatečně přesné(8) . Směrnice o přírodních stanovištích měla být provedena do 10. června 1994.
18. Použití čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o přírodních stanovištích na lokality významné pro Společenství je však – jak Dragaggi a francouzská vláda zdůrazňují – podle čl. 4 odst. 5 vázáno na podmínku, že Komise zařadila příslušnou lokalitu na seznam Společenství. Tato podmínka je v rozporu s přímou použitelností čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o přírodních stanovištích. Přímá použitelnost těchto ustanovení by nepřípustným způsobem předjímala rozhodnutí Komise o výběru. Jak Dragaggi uvádí, může podle čl. 4 odst. 2 ve spojení s přílohou III (etapa 2) směrnice o přírodních stanovištích zásadně pouze Komise konečně posoudit, zda má být lokalita zařazena na seznam Společenství, neboť pouze Komise má přehled o celém evropském území členských států, pro které platí Smlouva o ES(9) . Komise totiž musí při sestavování seznamu Společenství podrobit návrhy členských států komplexnímu vědeckému hodnocení oblasti ve srovnání s jinými oblastmi. To vyplývá, s ohledem na oblasti bez výskytu prioritních typů přírodních stanovišť resp. prioritních druhů, z kritérií přílohy III (etapa 2) číslo 2.
19. Navrhované lokality s prioritními složkami budou sice podle přílohy III (etapa 2) číslo 1 směrnice o přírodních stanovištích automaticky posuzovány jako lokality významné pro Společenství. Tento automatismus však již není zajiš těn, pokud existují předpoklady uvedené v čl. 4 odst. 2 věty druhé směrnice o přírodních stanovištích. Podle toho mohou členské státy, kde lokality s výskytem jednoho nebo více typů prioritních přírodních stanovišť a prioritních druhů představují více než 5 % rozlohy jejich území, po dohodě s Komisí požádat, aby kritéria uvedená v příloze III (etapa 2) byla pro jejich území při výběru všech lokalit významných pro Společenství uplatněna poněkud pružněji. Tato pružnost se z důvodu účelnosti může vztahovat i na lokality s prioritními prvky, neboť kritéria pro výběr jiných oblastí beztak poskytují dostatečný prostor pro pružnost.
20. V této souvislosti však argument Komise, že seznam Společenství nebyl dosud jen proto zcela schválen, neboť členské státy nepředložily dostatečné návrhy, nehovoří pro použití čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o přírodních stanovištích, ale proti němu. Zda jsou dány předpoklady pružného použití, může být totiž určeno při pochybnostech teprve tehdy, když jsou k dispozici všechny návrhy příslušného členského státu.
21. Také analogie vyvozená regionem Friuli-Venezia Giulia, švédskou vládou a Komisí z judikatury týkající se nevyhlášení oblastí na ochranu ptactva, není příhodná. S ohledem na tyto oblasti Soudní dvůr stanovil, že oblasti, které nebyly vyhlášeny za zvláštní oblasti ochrany, přestože by to bylo potřebné, mají být chráněny podle čl. 4 odst. 4 směrnice na ochranu ptactva(10) . Dragaggi a francouzská vláda naproti tomu právem namítají, že oblasti na ochranu ptactva byly vymezeny samotnými členskými státy, kdežto lokality významné pro Společenství jsou členskými státy pouze navrhovány, ale vybírány Komisí.
22. Přímá použitelnost čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o přírodních stanovištích se tak vylučuje.
B – K předběžnému zákazu poškozování
23. Zanedbání povinností členských států a Komise při provádění nesmí vést přesto k tomu, aby ochrana stanovená směrnicí byla v konečném důsledku opominuta. Přihlédne-li se přitom k obecné právní zásadě venire contra factum proprium
a zásadě loajální spolupráce, vyplývá z nich alespoň předběžný zákaz poškozování.
1. K podstatě předběžného zákazu poškozování
24. Jak švédská vláda a region Friuli-Venezia Giulia zdůrazňují, bylo by rozporné, kdyby členské státy na jedné straně navrhovaly lokality pro síť Natura 2000 a na druhé straně poškozovaly jejich vlastnosti, které je pro zařazení do takové sítě předurčily(11) . Takové chování by bylo v rozporu se zásadou zákazu venire contra factum proprium .
25. Zákaz venire contra factum proprium
získá v procesu stanovení seznamu Společenství zvláštní význam, jelikož by negativní ovlivnění nebo poškozování navrhovaných lokalit zpochybnilo stanovený rozhodovací proces a následně porušilo zásadu loajální spolupráce. Komise může kvalifikovaně vybrat ty nejlepší oblasti jen tehdy, pokud seznamy předané členskými státy budou výstižně popisovat stav lokalit. Pokud by některé lokality byly mezitím narušeny nebo jiným způsobem poškozeny, byly by podklady pro rozhodnutí Komise znehodnoceny. Prakticky se tento problém ukazuje ještě mnohem ostřeji, neboť členské státy navrhly lokality s velmi velkým zpožděním(12) a tyto návrhy do dnešního dne podle vyjádření Komise neodpovídají požadavkům směrnice(13) . Komise proto společně se členskými státy podrobila návrhy předběžnému hodnocení(14), aby byly odstraněny možné nedostatky. Také výsledky tohoto předběžného hodnocení by byly poškozováním již předložených návrhů opětovně zpochybněny.
26. Povinnost ochrany ostatně vyplývá ze zákazu zmaření cílů směrnice. Podle čl. 10 odst. 2 Smlouvy o ES, na který se odvolávají region Friuli-Venezia Giulia, švédská vláda a Komise, se členské státy zdrží jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů Smlouvy. Pojem cílů Smlouvy zahrnuje cíle sekundárního práva a zejména směrnic. Jak podotýkají Komise a francouzská vláda, Soudní dvůr vyvodil zejména z čl. 10 odst. 2 ES ve spojení s čl. 249 odst. 3 ES, že se členské státy během lhůty stanovené směrnicí pro její provedení do vnitrostátního práva zdrží vydání právních předpisů, které by mohly vážně zpochybnit cíle stanovené směrnicí(15) .
27. Směrnice o přírodních stanovištích usiluje mj. o vytvoření sítě, která bude zahrnovat Komisí uznané lokality významné pro Společenství. Komise se přitom musí spoléhat na obsáhlý seznam lokalit, kterým na úrovni členských států náleží ve smyslu směrnice(16) značný ekologický význam pro cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Bez povinnosti ochrany by se bylo třeba obávat, že do stanovení seznamů Společenství by byly provedeny nevratitelné skutky a nenahraditelné části evropského přírodního dědictví by byly nevratně ztraceny. Tím by byl zároveň vážně zpochybněn cíl směrnice o přírodních stanovištích a její praktická účinnost zmíněná regionem Friuli-Venezia Guilia, švédskou vládou a Komisí.
28. Proti tomu stojí rovněž zákaz zmaření cílů směrnice negativním ovlivněním nebo poškozováním, pokud by tím bylo zpochybněno opožděné uskutečnění sítě Natura 2000. To by nastalo v případě, pokud by příslušné oblasti pro zařazení do sítě Natura 2000 už nepřicházely v úvahu nebo by byl jejich přínos pro tuto síť zmenšen. V daném případě není rozhodující, zda zákaz zmaření cílů směrnice – na rozdíl od výše objasněných jiných důvodů pro povinnost ochrany – vyžaduje také ochranu nenavrhovaných oblastí, které by na základě svých vlastností musely být zjevně do sítě Natura 2000 zařazeny. Itálie sama spornou lokalitu „Foce del Timavo“, známou jako lokalitu významnou pro Společenství, navrhla.
29. Bylo by proto v rozporu se směrnicí o přírodních stanovištích, zákazem venire contra factum proprium
ve spojení se zásadou loajální spolupráce mezi členskými státy a Komisí – zejména s ohledem na stanovený rozhodovací proces­, jakož i se zákazem zmaření cílů směrnice, pokud by členské státy před rozhodnutím Komise negativně ovlivnily či jiným způsobem poškodily lokality, které Komisi navrhly.
2. K působnosti předběžného zákazu poškozování
30. Časová působnost předběžného zákazu poškozování vydaného členskými státy nemůže být po předložení návrhu neomezená, neboť jím má být překlenuto období do stanovení seznamu Společenství. Z časového plánu stanoveného podle čl. 4 odst. 1 a 3 směrnice o přírodních stanovištích je třeba odvodit, že Komisi je dána po návrzích členských států lhůta tří let, aby rozhodla o sestavení seznamu Společenství. Tato lhůta má začít běžet teprve poté, co členské státy splnily svou povinnost předložit návrhy podle čl. 4 odst. 1 směrnice o přírodních stanovištích, jelikož teprve potom může Komise na základě těchto podkladů kvalifikovaně rozhodnout, které oblasti mají být na seznam Společenství zařazeny. Členské státy splnily svou povinnost, jestliže předaly Komisi obsáhlý seznam lokalit, kterým na úrovni členských států náleží ve smyslu směrnice značný ekologický význam pro cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin(17) .
31. Věcná působnost povinnosti ochrany vyplývá z cíle směrnice – zachování sítě Natura 2000 při uvážení ostatních zájmů(18) . K zajištění tohoto cíle musejí být hmotněprávní ustanovení ochranných režimů účinná. Proto jsou členské státy povinny podle čl. 6 odst. 2 směrnice o přírodních stanovištích vyvarovat se poškozování a závažných vyrušování. Mimoto mohou být projekty, které by na lokalitu jako takovou mohly mít nepříznivý účinek, schváleny pouze podle měřítek stanovených v čl. 6 odst. 4 směrnice o přírodních stanovištích, tj. na základě naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, jestliže není k dispozici žádné alternativní řešení(19) . Při zahrnutí případně nezbytných opatření k zajištění soudržnosti sítě Natura 2000 zůstává ve výsledku zachován také základ pro posouzení Komise. Konečně je nutné požadovat uplatnění stanovených informačních povinností, aby byla Komise informována o změnách podkladů pro rozhodnutí. Přenesení ostatních procesních předpisů čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o přírodních stanovištích naproti tomu není třeba(20) .
32. Z uvedeného by bylo možné vyvodit, že lokalitu „Foce del Timavo“ navrhovanou Itálií je třeba chránit před poškozováním, pokud ještě neuplynula lhůta tří let od předání dostatečných italských návrhů Komisi(21) . Ze zákazu poškozování by však nutně nevyplývalo, že provedení vypsané veřejné zakázky by s touto povinností ochrany bylo neslučitelné. Národní soud by musel přezkoumat námitky Dragaggi do té míry, zda lokalita „Foce del Timavo“ není vymezena s ohledem na uměle vytvořené proplachovací plochy a zda se v oblasti proplachovacích ploch nevyskytují žádné prioritní přírodní stanoviště a druhy, které by mohly být negativně ovlivněny. V této souvislosti však musí být poukázáno na to, že je třeba se vyvarovat také negativního ovlivňování neprioritních druhů(22) a typů přírodních stanovišť typických pro tento typ přírodního stanoviště ve smyslu směrnice o přírodních stanovištích.
3. Předběžné závěry
33. Souhrnně lze konstatovat, že členské státy jsou podle směrnice o přírodních stanovištích ve spojení zejména se zásadou loajality povinny do tří let od předání obsáhlého přehledu lokalit, kterým na úrovni členských států náleží ve smyslu směrnice značný ekologický význam pro cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, zamezit poškozování jimi navrhovaných lokalit.
C – K horizontálnímu přímému účinku
34. Podle dosavadních úvah jsou italské úřady předběžně povinny chránit lokalitu „Foce del Timavo“ před poškozováním. Otázkou je, zda toto může být soukromým subjektem – v daném případě Dragaggi – namítáno.
35. Podle ustálené judikatury nemůže směrnice ukládat jednotlivci povinnosti, takže odvolání vůči němu na směrnici jako takovou není možné(23) . Tato judikatura se na jedné straně týkala použití směrnic v soukromoprávním vztahu mezi občany(24), na druhé straně povinností občanů vůči státu, zejména v oblasti trestního práva(25) . Z rozsudku Busseni(26), který se týkal pořadí pohledávky Společenství v seznamu konkurzních pohledávek, je možné mimo jiné odvodit, že přímo použitelné směrnice nemohou zpochybnit právní postavení chráněné právem Společenství. Tyto zásady se musí použít také pro zákaz poškozování, který je upraven ve spojení s podmíněným ustanovením směrnice.
36. V tomto případě by pouze právní nárok Dragaggi na udělení sporné zakázky chráněný právem Společenství byl v rozporu s použitím zákazu poškozování. Z předpisů o zadávání veřejných zakázek vyplývají opěrné body pro to, že italské úřady mohly splnit své povinnosti ochrany formou zrušení řízení o přidělení zakázky. Právní předpisy Společenství o zadávání veřejných zakázek, jejichž použitelnost zde pro nedostatek dalších údajů nemůže být přezkoumána, nezavazují zadavatele veřejné zakázky, aby řízení o zadávání veřejných zakázek dovedl do konce(27) . Právo Společenství ani jednou nestanoví, že by řízení o zadání veřejné zakázky mohlo být zastaveno pouze ve výjimečných případech nebo při existenci vážných důvodů(28) .
37. Pokud by byl právní nárok Dragaggi chráněný právem Společenství uznán, byly by italské úřady přinejmenším povinny využít veškerých ostatních možností, aby zabránily negativnímu ovlivnění. Myslitelné by bylo využití možných práv ukončit smlouvu nebo snaha o dohodu, např. s cílem zabránění škod při provádění zakázky.
V – Závěry
38. Navrhuji proto odpovědět na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce takto:
Členské státy jsou povinny podle směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, ve spojení zejména se zásadou loajality Společenství, až do tří let od předání rozsáhlých seznamů lokalit, kterým na úrovni členských států náleží ve smyslu směrnice významný ekologický význam pro cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, zabránit poškozování jimi navrhovaných lokalit.
(1) .
(2)
–	Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102.
(3)
–	Datum podle databáze CELEX – Soudní dvůr kupodivu vycházel v rozsudku ze dne 26. června 1997, Komise v. Řecko (C-329/96, Recueil, s. I-3749, bod 2) a rozsudku ze dne 11. prosince 1997, Komise v. Německo (C-83/97, Recueil, s. I-7191, bod 2) ze sdělení ze dne 5. června 1992.
(4)
–	Úř. věst. L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98.
(5)
–	Viz avšak rozsudek ze dne 20. března 2003, Komise v. Itálie (C-143/02, Recueil, s. I-2877) k neúplnému provedení článků 5, 6 a 7 směrnice o přírodních stanovištích.
(6)
–	Rozhodnutí Komise 2004/69/ES ze dne 22. prosince 2003, kterým se na základě směrnice Rady 92/43/EHS přijímá seznam lokalit významných pro Společenství pro alpínskou biogeografickou oblast (Úř. věst. 2004 L 14, s. 21).
(7)
–	Rozhodnutí Komise 2002/11/ES ze dne 28. prosince 2001, kterým se na základě směrnice Rady 92/43/EHS přijímá seznam lokalit významných pro Společenství pro makaronéskou biogeografickou oblast (Úř. věst. 2002 L 5, s. 16; Zvl. vyd. 15/06, s. 417).
(8)
–	Srov. mj. rozsudek ze dne 11. července 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Recueil, s. I-6325, bod 25 a tam uvedená judikatura).
(9)
–	Rozsudky ze dne 7. listopadu 2000, First Corporate Shipping (C-371/98, Recueil, s. I-9235, bod 23), ze dne 11. září 2001, Komise v. Irsko (C-67/99, Recueil, s. I-5757, bod 35), Komise v. Německo (C-71/99, Recueil, s. I-5811, bod 28) a Komise v. Francie (C-220/99, Recueil, s. I‑5831, bod 32).
(10)
–	Rozsudky ze dne 2. srpna 1993, Komise v. Španělsko [Santoña] (C-355/90, Recueil, s. I-4221, bod 22) a ze dne 7. prosince 2000, Komise v. Francie [Basses Corbières] (C-374/98, Recueil, s. I-10799, bod 49).
(11)
–	Srov. v tomto smyslu také rozsudek ze dne 28. února 1991, Komise v. Německo [Leybucht] (C‑57/89, Recueil, s. I-883, bod 20).
(12)
–	Pro to svědčí rozsudky citované v poznámce 9 v řízení o porušení povinnosti členským státem proti Irsku, Německu a Francii.
(13)
–	Podle barometru Komise Natura, stav k 12. květnu 2004 http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, (navštíveno dne 4. července 2004) pouze Nizozemí předložilo seznam návrhů, který je popsán jako „largely complete/largement complète“, zatímco posudek pro ostatní členské státy včetně Itálie zní „substantial but still incomplete/substentielle mais encore incomplète“.
(14)
–	Pro evropský kontinentální biogeografický region srov. materiál European Commission Directorate-General-Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 z prosince 2002 http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (navštíveno dne 4. července 2004).
(15)
–	Rozsudky ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnment Wallonie (C-129/96, Recueil, s. I‑7411, bod 45), ze dne 8. května 2003, ATRAL (C-14/02, Recueil, s. I-4431, bod 58) a ze dne 5. února 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Recueil, s. I-0000, bod 66).
(16)
–	Viz rozsudky First Corporate Shipping, bod 22, Komise v. Irsko, bod 34, Komise v. Německo, bod 27, a Komise v. Francie, bod 31, citované v poznámce 9.
(17)
–	Viz důkazy uvedené v poznámce 16.
(18)
–	Srov. rozsudek ze dne 11. července 1996, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (C-44/95, Recueil, s. I-3805, bod 37 a násl.).
(19)
–	Pro článek 6 odst. 2 směrnice o přírodních stanovištích srov. mé stanovisko ze dne 30. ledna 2004, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee a Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Volgels (C-127/02, Recueil, s. I-0000, bod 11 a násl.).
(20)
–	Praktická úvaha ovšem hovoří právě pro uplatnění ochranných režimů pro lokality navrhované jako lokality významné pro Společenství. Některé členské státy – mezi nimi Itálie – dokonce odpovídající předpisy vydaly.
(21)
–	Komise vychází podle barometru Natura citovaného v poznámce 13 z toho, že návrhy Itálie byly podstatné, ale nebyly ještě úplné.
(22)
–	Viz čl. 1 písm. e) směrnice o přírodních stanovištích.
(23)
–	Rozsudek ze dne 26. února 1986, Marshall (152/84, Recueil, s. 723, bod 48), ze dne 11. června 1987, Prétore di Salò v. X (14/86, Recueil, s. 2545, bod 19) a ze dne 14. července 1994, Faccini Dori (C-91/92, Recueil, s. I-3325, bod 20 a násl.).
(24)
–	Rozsudky Faccini Dori a Marshall, citované v poznámce 23.
(25)
–	Rozsudky ze dne 8. října 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Recueil, s. 3969, bod 6 a násl.) a Prétore di Salò v. X, citovaný v poznámce 23.
(26)
–	Rozsudek ze dne 22. února 1990, C-221/88, Recueil, s. I-495, bod 23 a násl.
(27)
–	Rozsudek ze dne 18. června 2002, HI (C-92/00, Recueil, s. I-5553, bod 41).
(28)
–	Rozsudek ze dne 16. září 1999, Fracasso und Leitschutz (C-27/98, Recueil, s. I-5697, bod 23).