61997CC0384_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Στηριζόμενη στο άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 226 ΕΚ), η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε ενώπιόν σας προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά της Ελληνικής Δημοκρατίας, η οποία δεν μετέφερε στην εσωτερική έννομη τάξη της την οδηγία 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαΐου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας .
2. Συγκεκριμένα, προσάπτεται στην Ελληνική Κυβέρνηση ότι δεν κατάρτισε προγράμματα περιλαμβάνοντα ποιοτικούς στόχους και θέτοντα τα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων από ορισμένες ουσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα της οδηγίας. Η Επιτροπή τής προσάπτει επίσης ότι δεν εξάρτησε τις απορρίψεις που πραγματοποιούνται εντός των υδάτων και ενδέχεται να περιέχουν τις εν λόγω ουσίες από προηγούμενη άδεια της αρμόδιας αρχής, καθορίζουσα τα πρότυπα αποβολής με βάση ποιοτικούς στόχους προβλεπομένους στα προγράμματα μειώσεως.
Ι - Η οδηγία 76/464
3. Σύμφωνα με την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, «(...) είναι επιτακτικώς αναγκαία μια γενική και ταυτόχρονη δράση των κρατών μελών για την προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος της Κοινότητος κατά της ρυπάνσεως, ιδίως αυτής που προκαλείται από ορισμένες ανθεκτικές τοξικές και βιοσυσσωρεύσιμες ουσίες».
4. Η οδηγία σκοπεί στην εξάλειψη της ρυπάνσεως του υδάτινου περιβάλλοντος από ορισμένες ιδιαίτερα επικίνδυνες ουσίες, απαριθμούμενες σε κατάλογο αποκαλούμενο «κατάλογος Ι» και στη μείωση της ρυπάνσεως από ορισμένες άλλες επικίνδυνες ουσίες, απαριθμούμενες σε άλλο κατάλογο αποκαλούμενο «κατάλογος ΙΙ», ενώ οι δύο κατάλογοι αποτελούν παράρτημα της οδηγίας . ροβλέπεται ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για την επίτευξη των στόχων αυτών .
5. Ο κατάλογος Ι «(...) περιλαμβάνει ορισμένες μεμονωμένες ουσίες που αποτελούν μέρος των ακολούθων οικογενειών και ομάδων ουσιών [απαριθμουμένων στο παράρτημα], οι οποίες πρέπει να επιλέγονται κυρίως βάσει της τοξικότητάς των, της ανθεκτικότητάς των στο περιβάλλον, της βιοσυσσωρεύσεώς των, εξαιρέσει των βιολογικώς αβλαβών ή αυτών που μετατρέπονται γρήγορα σε ουσίες βιολογικώς αβλαβείς» .
6. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται, δυνάμει των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας, να εξαρτούν κάθε απόρριψη εντός του υδάτινου περιβάλλοντος ουσιών περιλαμβανομένων στον κατάλογο Ι από προηγούμενη άδεια των αρμοδίων αρχών και να καθορίζουν τα πρότυπα αποβολής που δεν επιτρέπεται να υπερβαίνουν ορισμένες οριακές τιμές. Σύμφωνα με το άρθρο 6 της οδηγίας, το Συμβούλιο θεσπίζει τις εν λόγω τιμές.
7. Ο κατάλογος ΙΙ περιλαμβάνει ιδίως τις απαριθμούμενες στον κατάλογο Ι οδηγίες για τις οποίες το Συμβούλιο δεν έχει ακόμη καθορίσει οριακές τιμές .
8. Το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καταρτίσουν προγράμματα για τη μείωση της ρυπάνσεως του υδάτινου περιβάλλοντος (στο εξής: προγράμματα), περιλαμβάνοντα ποιοτικούς στόχους για τα ύδατα. Η παράγραφος 2 του ιδίου άρθρου προβλέπει ότι οποιαδήποτε απόρριψη εντός του υδάτινου περιβάλλοντος, δυνάμενη να περιέχει μία από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ, εξαρτάται από προηγούμενη άδεια της αρμόδιας αρχής του ενδιαφερομένου κράτους μέλους με την οποία καθορίζονται τα πρότυπα αποβολής. Αυτά υπολογίζονται βάσει των ποιοτικών στόχων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 3 του άρθρου. Στην παράγραφο 5 διευκρινίζεται ότι «τα προγράμματα θέτουν τα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους».
9. Βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 6, της οδηγίας, «τα προγράμματα και τα αποτελέσματα της εφαρμογής τους ανακοινώνονται στην Επιτροπή περιληπτικώς».
10. Η οδηγία δεν τάσσει προθεσμία για τη μεταφορά της. άντως, στο άρθρο 12, παράγραφος 2, προβλέπεται ότι «η Επιτροπή διαβιβάζει, εντός προθεσμίας είκοσι επτά μηνών από της κοινοποιήσεως [της], ει δυνατόν, τις πρώτες προτάσεις που υπεβλήθησαν σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 7» . Σύμφωνα με την τελευταία αυτή διάταξη, «η Επιτροπή οργανώνει, από κοινού με τα κράτη μέλη, συστηματικούς συγκριτικούς ελέγχους των προγραμμάτων για την εξασφάλιση επαρκούς συντονισμού κατά την πραγματοποίησή τους. Αν η Επιτροπή το κρίνει αναγκαίο, υποβάλλει για τον σκοπό αυτό στο Συμβούλιο προτάσεις επί του θέματος».
11. Από την ανάγνωση του καταλόγου Ι προκύπτει ότι περιλαμβάνει κυρίως οικογένειες και ομάδες ουσιών για τις οποίες η Επιτροπή θεώρησε αναγκαίο, προτού προβεί στον καθορισμό των οριακών τιμών αποβολής ή των ποιοτικών στόχων, να εντοπίσει μία προς μία τις ουσίες που συνθέτουν τις ανωτέρω κατηγορίες.
12. Η Επιτροπή κατάρτισε, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, κατάλογο 129 μεμονωμένων ουσιών, οι οποίες παρατίθενται ως παράρτημα της ανακοινώσεως της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, της 22ας Ιουνίου 1982, σχετικά με τις επικίνδυνες ουσίες που μπορούν να περιληφθούν στον κατάλογο Ι της οδηγίας 76/464 .
13. Με το ψήφισμα της 7ης Φεβρουαρίου 1983 για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως των υδάτων, το Συμβούλιο διευκρίνισε ότι ο κατάλογος των 129 ουσιών που παρατίθενται στην ανακοίνωση της Επιτροπής θα αποτελέσει τη βάση για τη συνέχιση των εργασιών της Κοινότητας σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας.
14. Στον κατάλογο αυτό προστέθηκαν στη συνέχεια τρεις άλλες ουσίες. Για τις 18 από τις 132 συνολικά ουσίες καθορίστηκαν από το Συμβούλιο οριακές τιμές αποβολής και ποιοτικοί στόχοι, ενώ 15 άλλες αποτέλεσαν αντικείμενο προτάσεως οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 76/464, υποβληθείσας από την Επιτροπή στις 14 Φεβρουαρίου 1990 .
15. Οι 99 απομένουσες ουσίες θα έπρεπε να περιλαμβάνονται στον κατάλογο Ι, πλην όμως το Συμβούλιο δεν καθόρισε οριακές τιμές για τις αποβολές των εν λόγω ουσιών, οπότε διέπονται από το εφαρμοζόμενο στις ουσίες του καταλόγου ΙΙ καθεστώς, όπως διευκρινίζεται στην πρώτη περίπτωση του καταλόγου αυτού.
ΙΙ - Η διαδικασία περί διαπιστώσεως παραβάσεως
16. Με έγγραφο οχλήσεως της 27ης Δεκεμβρίου 1990, η Επιτροπή επέστησε την προσοχή των ελληνικών αρχών επί της εφαρμογής του άρθρου 7 της οδηγίας στην Ελλάδα. Υπενθύμισε ότι η Κοινότητα είχε καταρτίσει κατάλογο 132 ουσιών που επρόκειτο να ενταχθούν στον κατάλογο Ι του παραρτήματος, από τις οποίες οι 33 αποτελούσαν ήδη αντικείμενο συγκεκριμένων οδηγιών ή προτάσεων οδηγιών. Η Επιτροπή επέστησε την προσοχή της Ελληνικής Κυβερνήσεως επί του γεγονότος ότι υπολειπόταν κατάλογος με 99 ουσίες που δεν αποτελούσαν ή δεν θα αποτελούσαν προσεχώς το αντικείμενο κανονιστικών ρυθμίσεων και που διέπονταν από τις προβλεπόμενες στο άρθρο 7 υποχρεώσεις.
17. Η Επιτροπή υπενθύμισε επίσης το αίτημα που είχε διατυπώσει με προηγούμενα έγγραφά της περί μεταβιβάσεως ενημερωμένου καταλόγου εμφαίνοντος εκείνες από τις 99 ουσίες που είχαν απορριφθεί στο ελληνικό υδάτινο περιβάλλον, τους ποιοτικούς στόχους που ίσχυαν κατά τον χρόνο της χορηγήσεως των αδειών περί απορρίψεως στις διάφορες περιοχές που αφορούσαν οι ανωτέρω απορρίψεις, τους λόγους για τους οποίους δεν είχαν καθοριστεί, ενδεχομένως, στόχοι, καθώς και χρονοδιάγραμμα σχετικά με την κατάρτιση των ποιοτικών αυτών στόχων.
18. Στο ίδιο αυτό έγγραφο, η Επιτροπή, αφού ενημέρωσε την Ελληνική Κυβέρνηση ότι, κατά την κρίση της, οι διατάξεις του άρθρου 7 της οδηγίας δεν είχαν τηρηθεί και ότι στοιχειοθετούνταν παράβαση των υποχρεώσεων που η Ελληνική Δημοκρατία υπείχε από την οδηγία και τη Συνθήκη, κάλεσε την τελευταία να της γνωστοποιήσει τις παρατηρήσεις της εντός διμήνου, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης.
19. Η Επιτροπή δεν επισυνήψε στο έγγραφό της τον κατάλογο των 99 ουσιών. ρος αποφυγή οποιασδήποτε παρανοήσεως, διευκρίνισε με συμπληρωματικό έγγραφο της 5ης Οκτωβρίου 1993 ότι ο κατάλογος των 132 ουσιών περιλαμβανόταν στην προαναφερθείσα ανακοίνωσή της προς το Συμβούλιο της 22ας Ιουνίου 1982, ότι την ανακοίνωση αυτή επικύρωσε το Συμβούλιο με το προαναφερθέν ψήφισμά του της 7ης Φεβρουαρίου 1983 και ότι προστέθηκαν τρεις επιπλέον ουσίες. Η Επιτροπή επισυνήψε σε παράρτημα τον πλήρη κατάλογο των 99 ουσιών.
20. Με την ίδια ευκαιρία, η Επιτροπή κάλεσε εκ νέου την Ελληνική Κυβέρνηση να της ανακοινώσει εντός διμήνου τις παρατηρήσεις της επί της καταρτίσεως και εφαρμογής των προγραμμάτων.
21. Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε με έγγραφο της 12ης Αυγούστου 1994, διευκρινίζοντας ότι το μόνο νέο στοιχείο που ανέκυψε σε σχέση με το ένα από τα προηγούμενα έγγραφά της ήταν η υπογραφή συμβάσεως με το ανεπιστήμιο Αιγαίου για την πραγματοποίηση ειδικής μελέτης. Επιπλέον, οι ελληνικές αρχές παρέσχαν ορισμένες ακόμη πληροφορίες σχετικά με τις εμπίπτουσες στην οδηγία ουσίες που απαντούν στην Ελλάδα.
22. Ειδικότερα, διευκρίνισαν ότι 32 από τις περιλαμβανόμενες σε έναν από τους δύο καταλόγους ουσίες υφίσταντο φωτοχημική ή μικροβιακή διάσπαση και δεν εκχέονταν άμεσα στο υδάτινο περιβάλλον. Ανέφεραν επιπλέον ότι το Υπουργείο Γεωργίας δεν χορηγούσε άδεια απορρίψεως ζιζανιοκτόνων στο υδάτινο περιβάλλον, πλην μιας ουσίας που χρησιμοποιείται ως παρασκεύασμα στους ορυζώνες, και ότι οι βιομηχανικές μονάδες που επεξεργάζονταν τα εν λόγω παρασκευάσματα δεν απέρριπταν υγρά απόβλητα.
23. Η Ελληνική Κυβέρνηση προσέθεσε ότι 9 ουσίες δεν διετίθεντο στο εμπόριο στη Ελλάδα. Επιπλέον, αναγνώρισε ότι υπήρχε η πιθανότητα να απαντούν στα υγρά απόβλητα 17 ουσίες. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, η μία από τις ανωτέρω ουσίες δεν απορρίπτεται στα επιφανειακά ύδατα. Όσον αφορά τις 10 λοιπές ουσίες καθώς και εκείνες για τις οποίες δεν δόθηκε κανένα στοιχείο εκ μέρους της, η Ελληνική Κυβέρνηση υπογράμμισε ότι ζήτησε την κατάρτιση σχετικής μελέτης προκειμένου να ληφθούν στοιχεία για τις συγκεντρώσεις των εν λόγω ουσιών στα απόβλητα των παραγωγικών μονάδων, καθώς και σχετικά με την τυχόν παρουσία των λοιπών ουσιών του καταλόγου ΙΙ στο υδάτινο περιβάλλον.
24. Όσον αφορά την άδεια απορρίψεως υγρών αποβλήτων δυναμένων να περιέχουν ορισμένες από τις 99 ουσίες του καταλόγου ΙΙ σε υδάτινους αποδέκτες, η Ελληνική Κυβέρνηση δήλωσε ότι η άδεια αυτή χορηγούνταν από την Υγειονομική Υπηρεσία υπό την προϋπόθεση της τηρήσεως των ποιοτικών στόχων που είχαν καθοριστεί για κάθε υδάτινο αποδέκτη, η χρήση του οποίου αποφασίστηκε με απόφαση του Νομάρχη.
25. Από τα ανωτέρω στοιχεία η Επιτροπή συνήγαγε το συμπέρασμα ότι, για 72 από τις εμπίπτουσες στον κατάλογο ΙΙ 99 ουσίες, οι ελληνικές αρχές δεν είχαν λάβει τα αναγκαία μέτρα για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων από τις ουσίες αυτές, είτε ότι δεν είχε παρασχεθεί καμία πληροφορία, είτε ότι αναγνωρίστηκε η ενδεχόμενη παρουσία ορισμένων ουσιών στο υδάτινο περιβάλλον, είτε, τέλος, ότι οι κοινοποιηθείσες πληροφορίες δεν υπήρξαν απόλυτα ακριβείς.
26. Υπό το φως των στοιχείων αυτών, εκτιμώντας ότι δεν είχαν εκπληρωθεί οι απορρέουσες από την οδηγία υποχρεώσεις, η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία εξέθετε τις εις βάρος της Ελληνικής Δημοκρατίας αιτιάσεις της και η οποία κοινοποιήθηκε στην τελευταία στις 23 Δεκεμβρίου 1996.
27. Με έγγραφο της 20ής Μαρτίου 1997, η Ελληνική Κυβέρνηση διαβίβασε την Επιτροπή πληροφορίες αφορώσες την εγκαθίδρυση ενός μονίμου δικτύου παρακολουθήσεως των ουσιών του καταλόγου Ι της οδηγίας, οι δραστηριότητες του οποίου επρόκειτο να αρχίσουν το 1996, καθώς και πληροφορίες σχετικά με τις αναληφθείσες από τις αρμόδιες αρχές δράσεις σχετικά με τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ και ειδικότερα σχετικά με την πρωτοβουλία αναθέσεως στο ανεπιστήμιο Αιγαίου καταρτίσεως μελέτης για την κατάσταση των ουσιών του καταλόγου ΙΙ στην Ελλάδα. Η Ελληνική Δημοκρατία διευκρίνισε ότι τη μελέτη αυτή επρόκειτο να ακολουθήσει, ενδεχομένως, η εγκαθίδρυση μονίμου δικτύου παρακολουθήσεως των ουσιών καθώς και η εκκίνηση προγραμμάτων με σκοπό την ελάττωσή τους.
ΙΙΙ - Επί της προσφυγής περί διαπιστώσεως παραβάσεως
Ισχυρισμοί των διαδίκων
28. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ελληνική Δημοκρατία, αφενός, ότι δεν κατάρτισε προγράμματα για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων από την απόρριψη ορισμένων ουσιών και, αφετέρου, ότι δεν εξάρτησε τις απορρίψεις αυτές από προηγούμενη άδεια της αρμόδιας αρχής, καθορίζουσα τα πρότυπα αποβολής σε συνάρτηση με τους ποιοτικούς στόχους που θεσπίζουν τα εν λόγω προγράμματα.
29. ρος στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, μολονότι ουδεμία προθεσμία προβλέφθηκε για τη μεταφορά της οδηγίας στις εσωτερικές έννομες τάξεις των κρατών μελών, τα τελευταία όφειλαν να της κοινοποιήσουν τα προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ το αργότερο μέχρι τις 5 Αυγούστου 1978, σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, ελλείψει τέτοιας κοινοποιήσεως, πρότεινε στα κράτη μέλη, με έγγραφο της 3ης Νοεμβρίου 1976, να της διαβιβάσουν τα προγράμματα προ της 15ης Σεπτεμβρίου 1981, τα δε κράτη μέλη δεν αμφισβήτησαν την προθεσμία αυτή.
30. Η Επιτροπή προσθέτει ότι, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 7 της οδηγίας, η Ελληνική Δημοκρατία όφειλε να καταρτίσει προγράμματα για τις 99 ουσίες, καθώς και για τις οικογένειες και ομάδες των ουσιών που απαριθμούνται στη δεύτερη περίπτωση του καταλόγου ΙΙ . άντως, διευκρινίζει ότι η προσφυγή της περιορίζεται στις 99 ουσίες του καταλόγου ΙΙ, πρώτη περίπτωση, δεδομένου ότι το έγγραφο οχλήσεώς της και η αιτιολογημένη γνώμη της αναφέρονται αποκλειστικά στις ανωτέρω ουσίες.
31. Κατόπιν αυτού, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι, μη καταρτίζοντας προγράμματα περιλαμβάνοντα ποιοτικούς στόχους και θέτοντα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων από τις 99 επικίνδυνες ουσίες του καταλόγου ΙΙ, πρώτη περίπτωση, του παραρτήματος της οδηγίας και μη εξαρτώντας, συνακόλουθα, τις απορρίψεις που πραγματοποιούνται στα ύδατα και ενδέχεται να περιέχουν τη μία από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ από προηγούμενη άδεια της αρμόδιας αρχής και καθορίζουσα τα πρότυπα αποβολής με βάση τους ποιοτικούς στόχους που θέτουν τα εν λόγω προγράμματα, η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη και το άρθρο 7 της οδηγίας.
32. Η Ελληνική Δημοκρατία αποκρούει την προσφυγή. Διευκρινίζει ότι, μετά την από 20 Μαρτίου 1997 απάντησή της, ανέκυψαν νέα στοιχεία από την όντως ανατεθείσα στο ανεπιστήμιο Αιγαίου μελέτη που προαναφέρθηκε. Όπως προκύπτει από έκθεση του ανεπιστημίου, οι ελληνικές αρχές θέσπισαν νομοθετικές διατάξεις και έλαβαν συγκεκριμένα διοικητικά μέτρα για την προστασία των υδάτων των αποδεκτών και καθόρισαν ποιοτικούς στόχους για την προστασία τους από κάθε πιθανότητα απορρίψεώς τους ως συνέπεια της χρήσεως των συγκεκριμένων επικινδύνων ουσιών.
33. Με το υπόμνημά της αντικρούσεως, η Ελληνική Δημοκρατία απαριθμεί διάφορα εθνικά κείμενα - διυπουργικές αποφάσεις, αποφάσεις σε διαπεριφερειακό, περιφερειακό και νομαρχιακό επίπεδο και απόφαση ενός περιφερειάρχη - που επιβάλλουν ορισμένες απαγορεύσεις και περιορισμούς σε σχέση με τα απόβλητα τα οποία ενδέχεται να απορρίπτονται στο υδάτινο περιβάλλον.
34. Αναφέρει επίσης τα διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με τις εισαγωγές στην Ελλάδα 17 φυτοφαρμάκων από τα 25 του καταλόγου ΙΙ μεταξύ των ετών 1983 και 1989. Η Ελληνική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, αν και ορισμένα φυτοφάρμακα εισήχθησαν σε μεγάλες ποσότητες, οι αναλύσεις των επιφανειακών υδάτων που πραγματοποιήθηκαν κατ' εντολή του ΥΕΧΩΔΕ δεν εντόπισαν την παρουσία φυτοφαρμάκων σε ποσότητες ικανές να δημιουργήσουν κίνδυνο μολύνσεως.
35. Η Ελληνική Δημοκρατία προσθέτει ότι, σύμφωνα με την υπό κατάρτιση μελέτη, σε 24 από τις 52 αυτόνομες περιφερειακές διοικήσεις δεν ασκούνται, στα αντίστοιχα εδαφικά όριά τους, δραστηριότητες συνεπαγόμενες την παραγωγή αποβλήτων που περιέχουν τις αναφερόμενες στην αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής ουσίες. Στις λοιπές αυτόνομες περιφερειακές διοικήσεις, η μελέτη δεν έχει περατωθεί ακόμη, οπότε είναι αδύνατη η προσκόμιση πλήρων στοιχείων επί του θέματος.
36. Η Ελληνική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι εκπλήρωσε τις επιβαλλόμενες από την οδηγία υποχρεώσεις της. Συγκεκριμένα, για τα ύδατα των αποδεκτών καθορίστηκαν ποιοτικοί στόχοι, εφόσον το μέτρο αυτό ήταν αναγκαίο, και επιβλήθηκαν ανώτατα όρια για την απόρριψη υγρών αποβλήτων στα επιφανειακά ύδατα. Επιπλέον, κάθε τμήμα του εθνικού εδάφους εμπίπτει σε τουλάχιστον μία από τις τρεις ακόλουθες κατηγορίες: διαμερίσματα που θέσπισαν ποιοτικούς στόχους, διαμερίσματα που καθόρισαν ανώτατα όρια απορρίψεων εντός των υδάτων αποδεκτών ή διαμερίσματα χωρίς βιομηχανικές δραστηριότητες παράγουσες απόβλητα που περιέχουν ενδεχομένως μία από τις 99 ουσίες του καταλόγου ΙΙ.
37. Με το υπόμνημά της απαντήσεως η Επιτροπή τονίζει ότι η ανατεθείσα στο ανεπιστήμιο Αιγαίου μελέτη εντάσσεται στα προληπτικά μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται για την κατάρτιση των αναφερομένων στο άρθρο 7 της οδηγίας προγραμμάτων, γεγονός που καταδεικνύει ότι δεν έχουν ακόμη υλοποιηθεί.
38. Αμφιβάλλει κατά πόσον οι επικληθείσες εκ μέρους της Ελληνικής Δημοκρατίας εθνικές διατάξεις μπορούν να χαρακτηριστούν ως προγράμματα κατά την έννοια του άρθρου 7 της οδηγίας, δεδομένου ότι τα εν λόγω κείμενα προορίζονται, κατά την άποψή της, να διασφαλίσουν τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο άλλων κοινοτικών οδηγιών. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι τα προγράμματα δεν της κοινοποιήθηκαν εισέτι.
39. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί να καθορίζει ποιοτικούς στόχους χωρίς πρότυπα εκπομπής των αποβλήτων. Αντιστρόφως, η επιβολή κατωτάτων ορίων εκπομπής για τις διάφορες ουσίες που ενδιαφέρουν εν προκειμένω δεν μπορεί, κατά την άποψη της Επιτροπής, να υποκαταστήσει την υποχρέωση προσδιορισμού των ποιοτικών στόχων για τη μείωση της ρυπάνσεως, κατ' εφαρμογήν της οδηγίας. Η έλλειψη βιομηχανικών εγκαταστάσεων δεν απαλλάσσει την Ελληνική Δημοκρατία από την υποχρέωση καταρτίσεως προγραμμάτων για τις εν λόγω περιοχές.
40. Η Επιτροπή προσθέτει ότι οι ποιοτικοί στόχοι καθορίστηκαν από την καθής κυβέρνηση μόνο για περιορισμένο αριθμό περιφερειών και για ορισμένες από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ. Οι ποιοτικοί αυτοί στόχοι δεν προκύπτουν από συγκεκριμένη μελέτη εντοπίζουσα την υφιστάμενη ρύπανση και περιγράφουσα την ακολουθητέα μέθοδο για την επίτευξη της μειώσεώς της. Επομένως, είναι αδύνατο να εκτιμηθεί η σημασία τους υπό το φως της οδηγίας. Οι ποιοτικοί αυτοί στόχοι δεν συνδέονται, περαιτέρω, με τη μείωση τυχόν διαπιστωμένης ρυπάνσεως, όπως απαιτεί η οδηγία, αλλά με ειδικούς στόχους που προβλέπουν άλλες οδηγίες.
41. Η Ελληνική Κυβέρνηση αντικρούει ότι το πρώτο στάδιο της ανατεθείσας στο ανεπιστήμιο Αιγαίου μελέτης - απογραφή των πηγών ρυπάνσεως, των τοξικών ουσιών του καταλόγου ΙΙ, αξιολόγηση των συλλεγέντων στοιχείων, κατάρτιση καταλόγου ουσιών που απαντούν ενδεχομένως στους ελληνικούς υδάτινους αποδέκτες και ανάπτυξη δικτύου παρακολουθήσεως των επιφανειακών υδάτων - έχει ολοκληρωθεί. Η δεύτερη φάση της μελέτης - δειγματοληψίες και αναλύσεις σε επιφανειακούς αποδέκτες, ενδιάμεσες τεχνικές εκθέσεις με τα αποτελέσματα των δειγματοληψιών και πλήρης έκθεση με προτάσεις προγραμμάτων μειώσεως των απορρίψεων των ανωτέρω ουσιών στους υδάτινους αποδέκτες - επρόκειτο να αρχίσει κατά τον μήνα Ιούλιο 1998 και να διαρκέσει 16 μήνες.
42. Η Ελληνική Δημοκρατία προσθέτει ότι απογραφή των πηγών ρυπάνσεως πραγματοποιήθηκε για όλη την επικράτεια και ότι το δίκτυο παρακολουθήσεως καλύπτει σχεδόν το σύνολο των επιφανειακών υδάτων του ελληνικού εδάφους καθώς και τις βιομηχανίες στις οποίες οφείλεται η απόρριψη λυμάτων που περιέχουν ορισμένες από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ. Ελήφθησαν μέτρα περί καθορισμού ποιοτικών στόχων για ορισμένα ύδατα αποδεκτών και για ορισμένες ουσίες του καταλόγου ΙΙ. Η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται την αρχή που συνάγεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία η μεταφορά στο εθνικό δίκαιο μιας οδηγίας δεν απαιτεί κατ' ανάγκη τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της σε ρητή και ειδική νομική διάταξη αλλά μπορεί, ανάλογα με το περιεχόμενο της οδηγίας, να αρκεί ένα γενικό νομικό πλαίσιο .
Εκτίμηση των προβληθέντων ισχυρισμών
43. Όσον αφορά τον πρώτο ισχυρισμό, σύμφωνα με τον οποίο η Ελληνική Δημοκρατία δεν κατάρτισε προγράμματα, η Επιτροπή υπενθυμίζει τις υποχρεώσεις που υπέχει το συγκεκριμένο κράτος μέλος, διευκρινίζοντας ότι όφειλε να προβεί σε απολογισμό της καταστάσεως σχετικά με τη ρύπανση των εσωτερικών και των παράκτιων υδάτων από τις 99 ουσίες του καταλόγου ΙΙ και με βάση τα σχετικά δεδομένα να καταρτίσει το πρόγραμμα μειώσεως της ρυπάνσεως, καθορίζοντας τους ποιοτικούς στόχους και τα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους .
44. Αντιφάσκοντας ως ένα βαθμό, η καθής κυβέρνηση, μολονότι ισχυρίζεται ότι εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις που υπέχει, αναγνωρίζει ότι η ανατεθείσα στο ανεπιστήμιο Αιγαίου μελέτη, με σκοπό την κατά κάποιο τρόπο απογραφή της καταστάσεως σε θέματα ρυπάνσεως του ελληνικού υδάτινου περιβάλλοντος από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ προτού προβεί στην περιγραφή των προγραμμάτων μέσω μιας τελικής εκθέσεως, δεν είχε ολοκληρωθεί τον Ιούλιο του 1998. ροσθέτει ότι επρόκειτο να ολοκληρωθεί το αργότερο εντός 16 μηνών, ήτοι τον Δεκέμβριο του 1999 .
45. Σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η διάπραξη παραβάσεως εκ μέρους κράτους μέλους πρέπει να εκτιμάται με βάση την κατάσταση που παρουσιάζεται μετά το πέρας της τασσομένης με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας. Έτσι, δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη από το Δικαστήριο οι επελθούσες στη συνέχεια αλλαγές .
46. Όπως αναγνωρίζει η ίδια η καθής κυβέρνηση, το τμήμα «απογραφή» της μελέτης, με σκοπό τον εντοπισμό των πηγών ρυπάνσεως στο ελληνικό υδάτινο περιβάλλον, φάση προηγούμενη της καταρτίσεως των προγραμμάτων του άρθρου 7, παράγραφος 1, δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί στο σύνολο των αυτόνομων περιφερειακών διοικήσεων, «(...) ώστε να μπορούν να παρουσιαστούν πλήρως κάποια στοιχεία για την κατάσταση των επιφανειακών υδάτων από πλευράς ρυπάνσεως των ουσιών που εξετάζει η σχετική έρευνα» .
47. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι η ζητηθείσα από τις ελληνικές αρχές τελική έκθεση ολοκληρωθεί μέχρι την εξαγγελθείσα ημερομηνία, δεν αμφισβητείται ότι, κατά την ημερομηνία ασκήσεως της παρούσας προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου, δεν είχαν καταρτιστεί τα επιβαλλόμενα από την οδηγία προγράμματα. Αρκεί συναφώς να υπενθυμίσω ότι η αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής εκδόθηκε στις 23 Δεκεμβρίου 1996, οπότε η Ελληνική Κυβέρνηση κλήθηκε να συμμορφωθεί προς αυτήν εντός προθεσμίας δύο μηνών. Όπως προκύπτει από το παράρτημα ΙΙ του υπομνήματος αντικρούσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας και όπως άλλωστε τόνισε ορθά η Επιτροπή, η ερευνητική αποστολή διατάχθηκε με απόφαση της 4ης Ιουνίου 1997 .
48. Η μη ολοκλήρωση της ανατεθείσας στο ανεπιστήμιο Αιγαίου μελέτης, καίτοι παρήλθε η προθεσμία που έταξε η Επιτροπή, αρκεί, κατά την άποψή μου, για το βάσιμο του πρώτου ισχυρισμού που επικαλείται η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής της, δεδομένου ότι εξ ορισμού τα προγράμματα δεν έχουν καταρτιστεί.
49. άντως, για λόγους πληρότητας, πρέπει να εξετάσω τα λοιπά επιχειρήματα που προέβαλε η Ελληνική Κυβέρνηση, και συγκεκριμένα ότι εν πάση περιπτώσει τα διάφορα κείμενα διασφαλίζουν τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
50. Τα προς κατάρτιση προγράμματα κατ' εφαρμογήν του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας προσδιορίστηκαν με σαφήνεια στα πλαίσια διαφορών που εκδικάστηκαν προγενέστερα από το Δικαστήριο επ' ευκαιρία παραβάσεως άλλων κρατών μελών.
51. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου σας, τα εν λόγω προγράμματα πρέπει να είναι ειδικά. Όπως κρίνατε συναφώς «ο ειδικός χαρακτήρας των εν λόγω προγραμμάτων συνίσταται στο ότι τα προγράμματα αυτά πρέπει να έχουν πληρότητα και συνοχή και να αποτελούν συγκεκριμένο και διαρθρωμένο σχεδιασμό, καλύπτοντα το σύνολο της εθνικής επικρατείας και αφορώντα τη μείωση της ρυπάνσεως που προκαλούν όλες οι ουσίες του καταλόγου ΙΙ, οι οποίες συντελούν στη ρύπανση ενόψει της καταστάσεως που επικρατεί εντός εκάστου κράτους μέλους, σε σχέση με τους καθοριζομένους στα ίδια αυτά προγράμματα ποιοτικούς στόχους των υδάτων όπου αποβάλλονται οι εν λόγω ουσίες. Επομένως (...) διαφέρουν τόσο από τα γενικά προγράμματα εξυγιάνσεως όσο και από τα εξειδικευμένα μέτρα που σκοπούν στη μείωση της ρυπάνσεων των υδάτων» .
52. Οι διατάξεις του ελληνικού δικαίου που επικαλέστηκε η καθής κυβέρνηση είναι ετερόκλητες.
53. Αποδεχόμενες ότι ορισμένα τμήματα του εθνικού εδάφους δεν καλύπτονται ούτε από τα μέτρα περί καθορισμού ποιοτικών στόχων ούτε από διατάξεις επιβάλλουσες πρότυπα αποβολής, οι ελληνικές αρχές αναγνωρίζουν ότι η φερόμενη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν ανταποκρίνεται στη σφαιρική προσέγγιση που επιβάλλει η οδηγία.
54. ροκειμένου να δικαιολογήσει τις οικείες παραλείψεις, όπως αυτές που προκύπτουν από το γεγονός ότι τα θεσπισθέντα πρότυπα αποβολής καλύπτουν κατά περιοχές μόνον ένα μέρος των ουσιών του καταλόγου ΙΙ, η Ελληνική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι δεν ασκούνται βιομηχανικές δραστηριότητες στο αντίστοιχο τμήμα του εθνικού εδάφους και ότι επομένως δεν υφίστανται απόβλητα περιέχοντα ενδεχομένως τις εν λόγω ουσίες.
55. Όπως ορθά υπογράμμισε η Επιτροπή, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό, διότι ρυπογόνες δραστηριότητες μπορούν να ασκηθούν ανά πάσα στιγμή και να καλύψουν τις περιοχές που δεν εμπίπτουν στις δεσμεύσεις αναφορικά με τον καθορισμό προτύπων αποβολής. Επομένως, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να αποκλείει a priori και οριστικώς από το πεδίο εφαρμογής του εθνικού κανόνα περί μεταφοράς ορισμένα τμήματα του εδάφους του, χωρίς να αγνοεί τον επιδιωκόμενο με την οδηγία στόχο.
56. Όσον αφορά ειδικότερα τα προγράμματα και τους ποιοτικούς στόχους που αυτά περιλαμβάνουν, η Επιτροπή είναι πειστική όταν υποστηρίζει ότι μια περιοχή όπου δεν ασκούνται βιομηχανικές δραστηριότητες μπορεί να εκτεθεί σε σοβαρούς κινδύνους ρυπάνσεως είτε λόγω άλλων μορφών δραστηριοτήτων, όπως είναι οι γεωργικές, είτε από ρυπογόνες δραστηριότητες που εντοπίζονται σε άλλες περιοχές, γεγονός που δικαιολογεί συγκεκριμένα την πλήρη κανονιστική κάλυψη σύμφωνα με την οδηγία.
57. Ούτε τηρείται περαιτέρω ο απαιτούμενος προγραμματισμός ώστε να καλύπτει σε εμβέλεια το σύνολο του εθνικού εδάφους και να κατατείνει στη μείωση της ρυπάνσεως που προκαλεί το σύνολο των ουσιών του καταλόγου ΙΙ, στον βαθμό που ορισμένες από τις προβληθείσες εθνικές διατάξεις προβλέπουν ανώτατα όρια για την απόρριψη ορισμένων ουσιών χωρίς εκ των προτέρων καθορισμό των ποιοτικών στόχων . άντως, οι στόχοι αυτοί, ο καθορισμός των οποίων επιβάλλεται από την οδηγία, είναι ικανοί να εγγυηθούν τον τακτικό έλεγχο της καταστάσεως του υδάτινου περιβάλλοντος και την επακόλουθη προσαρμογή του επιπέδου των προηγουμένως θεσπισθέντων προτύπων αποβολής, οσάκις τα πρότυπα αυτά αποδεικνύονται ανεπαρκή. Η θέσπισή τους συνιστά με τον τρόπο αυτό καθαρή υποχρέωση επιτεύξεως αποτελέσματος που φέρουν τα κράτη μέλη, υποχρέωση η οποία αποτελεί εγγύηση για αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος.
58. Επίσης, η Ελληνική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι έθεσε χρονικά όρια πραγματοποιήσεως των ποιοτικών στόχων, έστω και αν οι στόχοι αυτοί προβλέπονται σε ορισμένα από τα προβληθέντα κείμενα.
59. Ας μου επιτραπεί να προσθέσω ότι, έστω και αν ισχυρίζεται, με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, ότι «(...) το σύνολο των επιφανειακών υδάτων ελέγχεται μέσω ενός πυκνού δικτύου παρακολουθήσεως της ποιότητάς τους ως προς τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ της οδηγίας (...)», η Ελληνική Δημοκρατία υπογράμμισε με σαφήνεια στο υπόμνημά της αντικρούσεως, ήτοι ασφαλώς μετά την εκπνοή της προθεσμίας που της ετάχθη με την αιτιολογημένη γνώμη, ότι το δίκτυο αυτό δεν υφίστατο. Συγκεκριμένα, είχε αναφέρει ότι το ανεπιστήμιο Αιγαίου «(...) [είχε επιφορτιστεί] με τη δημιουργία ενός δικτύου παρακολουθήσεως των επιφανειακών αποδεκτών σε ολόκληρη τη χώρα (...)» .
60. Τελικά, αν επιδιώκει προφανώς στόχους προστασίας του περιβάλλοντος και ειδικότερα του υδάτινου περιβάλλοντος, ο κανονιστικός μηχανισμός που δημιούργησαν οι ελληνικές αρχές δεν επινοήθηκε προφανώς εντός του πνεύματος της οδηγίας, ούτε προς διασφάλιση της μεταφοράς της. Εξάλλου, όπως ήδη κρίνατε επ' ευκαιρία άλλων εθνικών διατάξεων που φέρονταν ότι θεσπίστηκαν κατ' εφαρμογήν του εν λόγω κειμένου, η κανονιστική ρύθμιση της Ελληνικής Δημοκρατίας «(...) αποτελεί απλώς σειρά λίαν συγκεκριμένων ρυθμιστικών παρεμβάσεων, μη δυναμένων να αποτελέσουν ένα οργανωμένο και διαρθρωμένο σύστημα ποιοτικών στόχων σχετικά με το τάδε ή το δείνα ρέον ή λιμνάζον ύδωρ (...)» . Επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως πρόγραμμα κατά την έννοια του άρθρου 7 της οδηγίας.
61. Επομένως, προτείνω την αποδοχή του πρώτου ισχυρισμού που επικαλείται η Επιτροπή.
62. Ο δεύτερος ισχυρισμός συνδέεται στενά με τον πρώτο, υπό την έννοια ότι η Ελληνική Δημοκρατία, μη έχοντας καταρτίσει προγράμματα κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας, αδυνατεί να εκδώσει άδειες σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2.
63. ράγματι, έχετε ήδη κρίνει ότι, «(...) όπως προκύπτει ιδίως από την τελευταία αυτή διάταξη, οι εν λόγω άδειες περιλαμβάνουν πρότυπα αποβολής ισχύοντα για τις εγκεκριμένες μεμονωμένες απορρίψεις και υπολογιζόμενα με γνώμονα ποιοτικούς στόχους καθοριζομένους εκ των προτέρων με πρόγραμμα κατά την έννοια της παραγράφου 1 της ιδίας διατάξεως, με σκοπό την προστασία των εν λόγω στασίμων και ρεόντων υδάτων. Επομένως, αν ο πρώτος ισχυρισμός κριθεί βάσιμος, ο δεύτερος, απορροφώμενος από τον πρώτο, καθίσταται άνευ αντικειμένου, οπότε παρέλκει η εξέτασή του» .
64. Η μη κατάρτιση προγραμμάτων κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας καθιστά ανέφικτη την εγκαθίδρυση συστήματος εκ των προτέρων χορηγουμένων αδειών, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2. Επομένως, παρέλκει η εξέταση του δευτέρου ισχυρισμού.
ρόταση
65. Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
«- να αναγνωρίσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, μη καταρτίζοντας προγράμματα περιλαμβάνοντα ποιοτικούς στόχους και θέτοντα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων από τις 99 επικίνδυνες ουσίες της πρώτης περιπτώσεως του καταλόγου ΙΙ του παραρτήματος της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαΐου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας και, εκ του λόγου αυτού, μη εξαρτώντας τις απορρίψεις οι οποίες πραγματοποιούνται εντός των υδάτων και οι οποίες ενδέχεται να περιέχουν τις ουσίες αυτές, από προηγούμενη άδεια της αρχής που να καθορίζει τα πρότυπα αποβολής με βάση ποιοτικούς στόχους, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη και το άρθρο 7 της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ·
- να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.»