A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nyolcadik tanács)
2025. március 20.(*)
„ Fellebbezés – Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) – Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) – 1306/2013/EU rendelet – 30. cikk – A kettős finanszírozás tilalma – Terjedelem – Azonos célú finanszírozás – 1305/2013/EU rendelet – 21. és 22. cikk – Erdősítési támogatás – 1307/2013/EU rendelet – 43. és 46. cikk – Zöldítési támogatás – Az ugyanazon erdősített terület után járó erdősítési támogatás és zöldítési támogatás halmozódása – Ugyanazon bevételkiesés ellentételezése ”
A C‑587/23. P. sz. ügyben,
Magyarország (képviselik: Fehér M. Z. és Koós G., meghatalmazotti minőségben)
fellebbezőnek
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2023. szeptember 22‑én benyújtott fellebbezése tárgyában,
a másik fél az eljárásban:
az Európai Bizottság (képviselik: J. Aquilina, A. Sauka és Teleki Zs., meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (nyolcadik tanács),
tagjai: N. Jääskinen, a kilencedik tanács elnöke, a nyolcadik tanács elnökeként eljárva, M. Gavalec (előadó) és N. Piçarra bírák,
főtanácsnok: J. Richard de la Tour,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1        Fellebbezésében Magyarország az Európai Unió Törvényszéke 2023. július 12‑i Magyarország kontra Bizottság ítéletének (T‑491/21, a továbbiakban: megtámadott ítélet, EU:T:2023:389) hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék elutasította az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2021. június 16‑i (EU) 2021/988 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2021. L 218., 9. o.) azon részében való megsemmisítése iránti keresetét, amelyben e végrehajtási határozat 1 887 692,57 euró összegű egyszeri pénzügyi korrekciót alkalmazott Magyarország tekintetében a 2016‑tól 2019‑ig terjedő pénzügyi évekre vonatkozóan (a továbbiakban: megtámadott határozat).
Jogi háttér
Az 1305/2013/EU rendelet
2        Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1305/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (HL 2013. L 347., 487. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 1. o.) „Az erdőterületek fejlesztésére és az erdők életképességének javítására irányuló beruházások” címet viselő 21. cikke az (1) bekezdésében a következőket írja elő:
„Ezen intézkedés keretében a következők vonatkozásában nyújtható támogatás:
a)      erdőtelepítés és fásítás;
[…]”
3        E rendeletnek az „Erdősítés és fásítás” címet viselő 22. cikke kimondja:
„(1)      A 21. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti támogatás köztulajdonban és magántulajdonban álló területen gazdálkodóknak, valamint társulásaik számára nyújtható, a közvetlen telepítési költségek, valamint legfeljebb tizenkét éven át, hektáronkénti éves támogatás formájában az elmaradt mezőgazdasági bevételek és a fenntartási költségek – beleértve a fiatalos ápolásokat és tisztításokat is – fedezése céljából. Az állami tulajdonban lévő földterületek esetében csak akkor ítélhető oda támogatás, ha az adott földterületeken magánjogi szervezet vagy települési önkormányzat gazdálkodik.
A közjogi hatóságok tulajdonában lévő földterületek erdőtelepítéséhez vagy gyors növésű fák telepítéséhez nyújtott támogatás csak a közvetlen telepítés költségeit fedezheti.
(2)      Mezőgazdasági és nem mezőgazdasági földterület egyaránt támogatható. A telepített fajoknak meg kell felelniük az adott terület környezeti és éghajlati viszonyainak és bizonyos környezetvédelmi minimumkövetelményeknek. […]
(3)      Annak biztosítása érdekében, hogy a mezőgazdasági földterületek erdőtelepítése összhangban álljon a környezetpolitika céljaival, a[z Európai] Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 83. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az üzleti tervek minimális tartalmára és a tagállamok által az e cikk (2) bekezdésében említett minimális környezetvédelmi követelményekre vonatkozóan.”
Az 1306/2013/EU rendelet
4        A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1200/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 13. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.) „A kettős finanszírozás tilalma” címet viselő 30. cikke szerint:
„Az [Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA)] keretében finanszírozott kiadások az [Európai] Unió költségvetéséből semmilyen más finanszírozásban nem részesülhetnek.”
5        E rendeletnek „Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme” címet viselő 58. cikke az (1) bekezdésében a következőket írja elő:
„A tagállamok a [közös agrárpolitika (KAP)] keretében meghoznak minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, és különösen az alábbiakhoz:
a)      az alapokból finanszírozott műveletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzése;
b)      a csalás hatékony és visszatartó erejű megelőzésének biztosítása, különösen a nagyobb kockázatot jelentő területeken, a költség és haszon, valamint az intézkedések arányosságának figyelembevétele mellett;
c)      a szabálytalanságok és csalás megelőzése, feltárása és megszüntetése;
d)      hatékony, visszatartó erejű és arányos szankciók kivetése, amelyek összhangban vannak az uniós jogszabályokkal, vagy ennek hiányában a nemzeti joggal, és szükség esetén megfelelő bírósági eljárások kezdeményezése;
e)      a jogosulatlan kifizetések kamatokkal együtt történő visszafizettetése és szükség esetén megfelelő bírósági eljárások kezdeményezése.”
Az 1307/2013/EU rendelet
6        A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (HL 2013. L 347., 608. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 8. o.) az „Általános szabályok” címet viselő 43. cikke, amely az említett rendeletnek „Az alaptámogatási rendszer, az egységes területalapú támogatási rendszer és a kapcsolódó támogatások” címet viselő III. címének az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokra nyújtott támogatásra vonatkozó 3. fejezetében található, az (1)–(4) és a (9) bekezdésében a következőket mondja ki:
„(1)      Az alaptámogatási rendszer vagy az egységes területalapú támogatási rendszer keretében támogatásra jogosult mezőgazdasági termelőnek a 32. cikk (2)–(5) bekezdésének értelmében támogatható összes hektárterületén folytatnia kell az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös, az e cikk (2) bekezdésében említett mezőgazdasági gyakorlatokat, vagy az ezekkel egyenértékű, az e cikk (3) bekezdésében említett gyakorlatokat.
(2)      Az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok a következők:
[…]
c)      a mezőgazdasági területen ökológiai jelentőségű terület megléte.
(3)      Az egyenértékű gyakorlatok olyan gyakorlatokat foglalnak magukban, amelyek az éghajlat és a környezet tekintetében olyan előnyöket eredményeznek, amelyek egyenértékűek az (2) bekezdésben említett gyakorlatok közül egy vagy több által biztosított előnyökkel, vagy meghaladják azokat. […]
(4)      Az (3) bekezdésben említett egyenértékű gyakorlatok nem képezhetik kettős finanszírozás tárgyát.
[…]
(9)      […] a tagállamok az e fejezetben említett támogatást nyújtanak azoknak a mezőgazdasági termelőknek, akik az e cikk (1) bekezdésében említett gyakorlatok közül a számukra relevánsakat folytatják, amennyiben az említett mezőgazdasági termelők megfelelnek[…] e rendelet 44., 45. és 46. cikkének.
E támogatás nyújtása a 33. cikk (1) bekezdésének vagy a 36. cikk (2) bekezdésének megfelelően bejelentett támogatható hektáronkénti éves támogatás formájában történik, amelynek összege évente, a 47. cikk alkalmazásából eredő összegnek és az érintett tagállamban vagy régióban a 33. cikk (1) bekezdésének vagy a 36. cikk (2) bekezdésének megfelelően bejelentett támogatható összes hektárszámnak a hányadosaként kerül kiszámításra.
[…]”
7        Az 1307/2013 rendeletnek az „Ökológiai jelentőségű terület” címet viselő 46. cikke a (2) bekezdésében a következőket írja elő:
„A tagállamok 2014. augusztus 1‑jéig döntenek arról, hogy az alábbiak közül egyet vagy többet ökológiai jelentőségű területnek tekintenek:
[…]
h)      az e rendelet 32. cikke (2) bekezdése b) pontjának ii. alpontjában említett erdősített területek;
[…]
A mezőgazdasági üzemnek az e bekezdés első albekezdésének g) és h) pontjában említett területeinek kivételével az ökológiai jelentőségű területnek a mezőgazdasági üzem szántóterületén kell elhelyezkednie. Az e bekezdés első albekezdésének c) és d) pontjában említett területek esetében az ökológiai jelentőségű terület a mezőgazdasági területnek a mezőgazdasági termelő által az 1306/2013/EU rendelet 72. cikke (1) bekezdése első albekezdésének a) pontjával összhangban bejelentett szántóterületével határos is lehet.”
A 809/2014/EU végrehajtási rendelet
8        Az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályainak az integrált igazgatási és kontrollrendszer, a vidékfejlesztési intézkedések és a kölcsönös megfeleltetés tekintetében történő megállapításáról szóló, 2014. július 17‑i 809/2014/EU bizottsági végrehajtási rendeletnek (HL 2014. L 227., 69. o.) az „Adminisztratív ellenőrzések” címet viselő 28. cikke az (1) bekezdésében az alábbiakat írja elő:
„Az 1306/2013/EU rendelet 74. cikkében említett adminisztratív ellenőrzéseknek, többek között a keresztellenőrzéseknek lehetővé kell tenniük a meg nem felelések – különösen számítógép segítségével végzett automatikus – feltárását. Az ellenőrzéseknek ki kell terjedniük minden olyan elemre, amelynek adminisztratív ellenőrzése lehetséges és észszerű. Az ellenőrzéseknek biztosítaniuk kell, hogy:
[…]
b)      elkerülhető legyen a más uniós rendszerek révén nyújtott kettős finanszírozás;
[…]”
A jogvita előzményei
9        A jogvitának a megtámadott ítélet 2–22. pontjában ismertetett előzményei a jelen eljárás szempontjából a következőképpen foglalhatók össze.
10      A 2017. október 23‑i levelében a Bizottság arról tájékoztatta a magyar hatóságokat, hogy vizsgálatot indít bizonyos erdősített területek esetleges kettős finanszírozása tárgyában.
11      Ebben a levélben a Bizottság emlékeztetett arra, hogy a magyar hatóságok úgy határoztak, hogy az erdősített területek ökológiai jelentőségű területnek minősülhetnek annak érdekében, hogy az ilyen területekkel rendelkező mezőgazdasági termelők az 1307/2013 rendelet 43. cikke alapján az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokra nyújtott éves kifizetésekre (a továbbiakban: zöldítési támogatás) legyenek jogosultak.
12      A Bizottság ugyanakkor rámutatott arra, hogy az 1305/2013 rendelet 21. és 22. cikke alapján a köztulajdonban és magántulajdonban álló területen gazdálkodók, valamint azok társulásai az erdősített területek után erdősítési és fásítási támogatásra (a továbbiakban: erdősítési támogatás) lehetnek jogosultak.
13      E rendelet 22. cikkének (1) bekezdése alapján e támogatás a közvetlen telepítési költségek, valamint legfeljebb tizenkét éven át, hektáronkénti éves támogatás formájában az elmaradt mezőgazdasági bevételek és a fenntartási költségek – beleértve a fiatalos ápolásokat és tisztításokat is – fedezése céljából nyújtható.
14      Ennek megfelelően a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a kettős finanszírozás elkerülése érdekében a zöldítési támogatást le kell vonni az erdőtelepítési támogatásból, mivel ez utóbbi támogatás elmaradt mezőgazdasági bevételek fedezésére szolgáló összetevőt foglal magában. A Bizottság arra kérte a magyar hatóságokat, hogy tájékoztassák az e kettős finanszírozás elkerülése érdekében esetlegesen alkalmazott ellenőrzési mechanizmusokról, és ellenőrzési rendszer hiányában bocsássák rendelkezésére azon kedvezményezettek listáját, akik 2015‑től egyidejűleg részesültek zöldítési és erdősítési támogatásban.
15      2017. november 30‑án a magyar hatóságok jelezték a Bizottságnak, hogy nem értenek vele egyet.
16      Közelebbről, a magyar hatóságok lényegében arra hivatkoztak, hogy a kettős finanszírozás 1306/2013 rendelet 30. cikkében rögzített tilalma nem alkalmazandó azokra az erdősített területekre, amelyek egyszerre jogosítanak zöldítési támogatásra és erdősítési támogatásra, mivel e két támogatás nem ugyanazon célt szolgálja, nem ugyanazon támogatható költséghez kapcsolódik, és azokat nem ugyanazon támogathatósági kritériumok alapján nyújtották.
17      2018. február 23‑án a Bizottság tájékoztatta a magyar hatóságokat következtetéseiről, amelyek értelmében 10%‑os átalánykorrekciót kíván alkalmazni a 2015‑től (igénylési év) kezdődően folyósított mezőgazdasági alapok tekintetében, mivel a magyar hatóságok nem végeztek el egy kulcsfontosságú ellenőrzést, amely lehetővé tette volna azon erdősített területek kettős finanszírozásának kizárását, amelyek egyidejűleg jogosítottak zöldítési támogatásra és erdősítési támogatás címén járó éves jövedelemkompenzációra.
18      Közelebbről, a Bizottság felhívta a magyar hatóságok figyelmét a vidékfejlesztési támogatások összegének a kettős finanszírozás kiküszöbölését szolgáló számítási módszereiről szóló magyarázó dokumentum 2017. februári változata (a továbbiakban: magyarázó dokumentum) szerinti 3.4.2 pontjára, amelyből kitűnik, hogy jóllehet az erdősítési támogatás azon összetevői, amelyek célja az erdősített területekhez kapcsolódó telepítési, illetve fenntartási költségek kompenzálása, nem tartozhatnak a kettős finanszírozás esetkörébe, ugyanez nem vonatkozik arra az összetevőre, amely a mezőgazdasági termelő számára az abból származó jövedelemkiesés ellentételezésére irányul, hogy jövedelmezőbb mezőgazdasági kultúrák helyett erdei fajokat termesztenek, mivel a vidékfejlesztési támogatás ezen összetevője a zöldítési támogatással azonos jellegű.
19      Így a Bizottság szerint e dokumentumból az következik, hogy az erdősítési és a zöldítési támogatás tekintetében fennálló kettős finanszírozás megállapítása három feltétel teljesülésétől függ, nevezetesen, először is, hogy az erdősítési támogatásra jogosító erdősített terület mezőgazdasági területen helyezkedjen el, másodszor, hogy ezen erdősített terület az 1307/2013 rendelet keretében közvetlen kifizetésre való jogosultságot keletkeztessen, harmadszor pedig hogy ezen erdősített terület az e rendeletben szintén előírt zöldítési támogatásra jogosítson.
20      2020. január 20‑án a magyar hatóságok az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, az ellenőrzési szabályok, a biztosítékok és az átláthatóság tekintetében történő alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2014. augusztus 6‑i 908/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 255., 59. o.; helyesbítés: HL 2015. L 114., 25. o.) 40. cikkével összhangban egyeztetési kérelmet nyújtottak be.
21      2020. szeptember 28‑án az egyeztető testület elfogadta a jelentését.
22      E jelentésben az egyeztető testület megállapította az egyeztetési eljárás sikertelenségét. Leszögezte, hogy jóllehet az erdősítési és a zöldítési támogatás pénzügyi következményei azonosak lehetnek, e két támogatás céljai és összefüggései teljesen eltérnek egymástól. Az egyeztető testület szerint a két támogatástípus céljai közötti eltérés és az erdősítési támogatással kapcsolatos szerződéses helyzetek fennállása magyarázattal szolgálhatott arra, hogy miért nem került sor az erdősítési és a zöldítési támogatások halmozódása miatt az esetleges kettős finanszírozásra vonatkozó különleges ellenőrzések bevezetésére. Annak megállapítását követően, hogy a magyarázó dokumentum 3.4.2 pontját csak 2017‑ben vezették be, az egyeztető testület azt javasolta, hogy a Bizottság korlátozza a javasolt korrekció időbeli hatályát, és a korrekciós időszak kezdetét 2017 áprilisában határozza meg.
23      Egy 2021. február 22‑i jelentésében a Bizottság fenntartotta azon álláspontját, amely szerint 10%‑os egyszeri pénzügyi korrekciót kell alkalmazni a 2016‑tól 2019‑ig terjedő pénzügyi évek tekintetében folyósított erdészeti intézkedésekkel kapcsolatos EMVA‑kiadásokra. Közelebbről, a Bizottság nem követte az egyeztető testület arra irányuló javaslatát, hogy a pénzügyi korrekciót a 2017‑es és 2018‑as igénylési évekre korlátozzák, kifejtve, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikke egyértelműen kimondja a kettős finanszírozás általános tilalmát, és ezért – függetlenül attól, hogy a Bizottság 2017‑ben külön iránymutatásokat fogadott el az erdősítési támogatásról – azt a tagállamoknak a 2014–2020‑as programozási időszak kezdetétől alkalmazniuk kellett.
24      2021. június 16‑án a Bizottság elfogadta a vitatott határozatot.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
25      A Törvényszék Hivatalához 2021. augusztus 11‑én benyújtott keresetlevelével Magyarország a vitatott határozat megsemmisítése iránti keresetet terjesztett elő.
26      Keresete alátámasztása érdekében a felperes egyetlen, három részből álló jogalapra hivatkozott, amely az 1306/2013 rendelet 30. cikkének és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának a megsértésén alapult, amely rendelkezések a kettős finanszírozás tilalmára vonatkoznak.
27      Először is, ami az egyetlen jogalap harmadik részét illeti, amely arra vonatkozott, hogy a Bizottság állítólag tévesen értelmezte a kettős finanszírozást tiltó kikötés terjedelmét, a Törvényszék az 1306/2013 rendelet 30. cikkének és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának szó szerinti, rendszertani, teleologikus és történeti értelmezését végezte el.
28      A megtámadott ítélet 39–42. pontjában a Törvényszék az 1306/2013 rendelet 30. cikkének szövegéből azt a következtetést vonta le, hogy az olyan helyzet, amelyben az EMVA és valamely másik európai uniós finanszírozásban részesülő kiadások azonosak abban az értelemben, hogy tárgyuk és kedvezményezettjük egyaránt megegyezik, e kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó kikötés hatálya alá tartozik.
29      Ezen ítélet 49. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy az uniós jogalkotó a „kiadások” kifejezést általános jelleggel az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból (EMGA) származó kiadások, ideértve a közvetlen kifizetéseket is, és az EMVA‑ból nyújtott pénzügyi hozzájárulás megjelölésére használta, anélkül hogy különbséget tett volna a tekintetben, hogy az ezen alapok által finanszírozott kiadások a felmerült költségekkel összefüggő kompenzációs vagy pusztán ösztönző jelleggel rendelkeznek‑e.
30      Egyebekben a megtámadott ítélet 76. pontjában rámutatott arra, hogy az a körülmény, hogy az uniós jogalkotó bizonyos kifizetések halmozódásának megakadályozása érdekében különös rendelkezéseket fogadott el, nem jelenti azt, hogy ilyen különös rendelkezések hiányában az 1306/2013 rendelet 30. cikkétől való hallgatólagos eltérés teszi lehetővé a zöldítési és az erdősítési támogatások halmozódását.
31      A megtámadott ítélet 99. pontjában a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikke általános hatállyal bír, és azt minden olyan esetben alkalmazni kell, amikor ugyanaz a kedvezményezett ugyanazon parcella után valamely más, az uniós költségvetésből származó és ugyanazon célra irányuló finanszírozásban részesülhet, függetlenül attól, hogy a szóban forgó finanszírozás kompenzációs vagy ösztönző jellegű‑e. Ezen ítélet 101. pontjában hozzátette, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontját ugyanúgy kell értelmezni, mint e 30. cikket.
32      Magyarország azon kifogását illetően, amely szerint az uniós szabályozás nem teszi lehetővé az azon levonások kiszámítására vonatkozó részletes szabályok megállapítását, amelyet az erdősítési támogatás tekintetében kell alkalmazni, amennyiben a mezőgazdasági termelő egyidejűleg zöldítési támogatásban is részesül, ily módon pedig az 1306/2013 rendelet 30. cikke és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontja e két támogatás halmozódása esetén nem alkalmazható, a Törvényszék a megtámadott ítélet 108. pontjában emlékeztetett arra, hogy az EUMSZ 291. cikk (1) bekezdésének megfelelően főszabály szerint a tagállamok feladata, hogy a nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. Ezen ítélet 110. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy ami közelebbről a KAP keretében elhatározott finanszírozási intézkedéseket illeti, az 1306/2013 rendelet 58. cikke alapján a tagállamok feladata, hogy meghozzanak minden olyan intézkedést, amely az Unió pénzügyi érdekei hatékony védelmének biztosításához szükséges. A Törvényszék ebből az említett ítélet 112. pontjában azt a következtetést vonta le, hogy nem tekinthető úgy, hogy önmagában az a körülmény, hogy az uniós jog rendelkezései nem határozzák meg pontosan az egyedi intézkedéseket, amelyeket a zöldítési és az erdősítési támogatások halmozódása esetén a jogalap nélkül kifizetett összegek visszatéríttetése érdekében el kell fogadni, a megtámadott határozat jogellenességét eredményezné.
33      Másodszor, a megtámadott ítélet 117–133. pontjában a Törvényszék elutasította az egyetlen jogalap első és második részét, amelyek azon alapultak, hogy az erdősítési és a zöldítési támogatás eltérő jellegű kiadásokat finanszíroz, és következésképpen eltérő célokat követ.
34      A Törvényszék a megtámadott ítélet 127. pontjában e tekintetben emlékeztetett arra, hogy a kettős finanszírozás kizárására vonatkozóan az 1306/2013 rendelet 30. cikkében és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt kikötés a támogatás kompenzációs vagy ösztönző jellegétől függetlenül alkalmazandó, ha a mezőgazdasági termelő ugyanazon erdősített terület után egyidejűleg részesül a két támogatásban.
35      Ezenkívül a Törvényszék megállapította, hogy még ha a zöldítési támogatás és az erdősítési támogatás nem ugyanazon támogatható költségcsoport megtérítésére is irányul, és azokat nem ugyanazon támogathatósági kritérium alapján nyújtják, a két támogatás olyan összetevőt foglal magában, amely ugyanazt a tevékenységet, nevezetesen a mezőgazdasági termelő azon döntését honorálja, hogy egy adott földterületen nem mezőgazdasági növényeket termeszt, aminek következtében szükségszerűen elmaradt haszon merül fel.
36      Harmadszor, a Törvényszék a megtámadott ítélet 138–144. pontjában mint elkésettet és ennélfogva mint elfogadhatatlant elutasította a válaszban szereplő, arra alapított kifogást, hogy az egyeztető testület javaslatával összhangban az uniós jogszabályok és a Bizottság által 2017 áprilisa előtt képviselt álláspont egyértelműségének hiánya miatt indokolt lett volna ezen összeg mérséklése. A Törvényszék ugyanis úgy ítélte meg, hogy az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése értelmében vett új jogalapról, nem pedig a keresetlevélben felhozott érv kiterjesztéséről van szó.
37      Következésképpen a Törvényszék a keresetet teljes egészében elutasította.
A felek kérelmei a fellebbezési eljárásban
38      A fellebbező azt kéri, hogy a Bíróság:
–        helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–        részben, nevezetesen a Magyarországra vonatkozó azon részében, amely a 2016‑tól 2019‑ig terjedő pénzügyi évekre vonatkozó kulcsfontosságú ellenőrzés hiánya miatt a „Vidékfejlesztés – erdészeti EMVA‑intézkedések” tekintetében kizárta 1 887 692,57 euró összeg EMVA terhére történő uniós finanszírozását, semmisítse meg a vitatott határozatot, és
–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére;
39      A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság
–        utasítsa el a fellebbezést, és
–        a fellebbezőt kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
40      Fellebbezésének alátámasztására Magyarország lényegében három jogalapra hivatkozik. Az első jogalap egy olyan hibára vonatkozik, amelyet a Törvényszék annak megállapításával követett el, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikkében szereplő, a kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó kikötés általános hatállyal bír, és az ennélfogva alkalmazható az erdősítési és a zöldítési támogatás halmozódására. Második jogalapjával, amely e rendelkezésnek és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának a jelen ügyben való konkrét alkalmazására vonatkozik, a fellebbező azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy az erdősítési és a zöldítési támogatás halmozódása az említett rendelkezések által tiltott kettős finanszírozásnak minősül. Harmadik jogalapjával a fellebbező azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen utasította el új jellege miatt mint elfogadhatatlant a Bizottság által a vitatott határozatban előírt pénzügyi korrekcióval érintett időszak túlzott jellegére vonatkozó kifogást.
Az első jogalapról
A felek érvei
41      Első jogalapjával Magyarország lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 99. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a kettős finanszírozásnak az 1306/2013 rendelet 30. cikkében rögzített és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontjában megismételt tilalma általános hatállyal bír, és azt minden olyan esetben alkalmazni kell, amikor ugyanaz a kedvezményezett ugyanazon parcella után valamely más, az uniós költségvetésből származó és ugyanazon célra irányuló finanszírozásban részesülhet, függetlenül attól, hogy a szóban forgó finanszírozás kompenzációs vagy ösztönző jellegű‑e.
42      E jogalap alátámasztása érdekében Magyarország arra hivatkozik, hogy a Törvényszék megállapításaival ellentétben az erdősítési és a zöldítési támogatás halmozódásának tilalmára irányuló, vagy a Bizottságot arra felhatalmazó különös rendelkezések hiányából, hogy a kettős finanszírozási helyzet miatt levonandó összegek kiszámítására vonatkozó részletes szabályok meghatározása érdekében felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az erdősítési támogatás vonatkozásában, az következik, hogy e két támogatás halmozódása nem minősül az uniós jog által tiltott kettős finanszírozásnak.
43      Ezen túlmenően a különös rendelkezések e hiánya jogbizonytalansághoz vezet azon számítási módszer tekintetében, amelyet a kettős finanszírozás elkerülése érdekében az erdősítési és a zöldítési támogatás halmozódása esetén, különösen az utóbbi támogatás összegéből végrehajtandó levonások összegének meghatározása érdekében kell alkalmazni.
44      A Bizottság az első jogalap elutasítását kéri.
A Bíróság álláspontja
45      Az 1306/2013 rendeletnek az EMVA‑ra vonatkozó általános rendelkezésekről szóló szakaszában szereplő 30. cikke értelmében „az EMVA keretében finanszírozott kiadások az Unió költségvetéséből semmilyen más finanszírozásban nem részesülhetnek”.
46      Magából e rendelkezés szövegéből kitűnik, hogy a kettős finanszírozás e rendelkezésben megállapított tilalma – Magyarország állításával ellentétben – egyáltalán nem függ olyan különös rendelkezések elfogadásától, amelyekkel az uniós jogalkotó azonosítaná az egymással összeegyeztethetetlen támogatásokat, vagy amelyekkel felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy a kettős finanszírozás elkerülése érdekében megfelelő számítási módszereket határozzon meg.
47      Amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 61–84. pontjában lényegében rámutatott, az ilyen, különös rendelkezésekre vonatkozó követelmény figyelmen kívül hagyja az 1306/2013 rendelet 30. cikkének egyértelmű megfogalmazását, és nem vezethető le abból a körülményből, hogy az uniós jogalkotó bizonyos esetekben célszerűnek tartotta ilyen különös rendelkezések elfogadását.
48      Így a Törvényszék a megtámadott ítélet 99. pontjában helyesen állapította meg, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikke általános hatállyal bír, és azt minden olyan esetben alkalmazni kell, amikor ugyanaz a kedvezményezett ugyanazon parcella után valamely más, az uniós költségvetésből származó és ugyanazon célra irányuló finanszírozásban részesülhet, függetlenül attól, hogy a szóban forgó finanszírozás kompenzációs vagy ösztönző jellegű‑e.
49      Mivel e rendelkezés általános hatállyal rendelkezik, azt alkalmazni lehet az erdősítési és a zöldítési támogatás halmozódására.
50      Ezt az értelmezést nem kérdőjelezik meg azok a gyakorlati nehézségek, amelyekre Magyarország az erdősítési és a zöldítési támogatás halmozódása esetén a kettős finanszírozás elkerülése érdekében alkalmazandó számítási módszer meghatározását illetően hivatkozik.
51      Amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 108. pontjában helyesen emlékeztetett, az EUMSZ 291. cikk (1) bekezdésének megfelelően főszabály szerint a tagállamok feladata, hogy a nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket.
52      Ezen túlmenően a Bíróság több alkalommal kimondta, hogy gyakorlati nehézségek nem igazolhatják az uniós jogból eredő kötelezettségek nemteljesítését (2020. február 27‑i Bizottság kontra Belgium [Könyvelők] ítélet, C‑384/18, EU:C:2020:124, 58. pont; 2024. október 4‑i Tecno*37 ítélet, C‑242/23, EU:C:2024:831, 80. pont). Következésképpen a Magyarország által hivatkozott gyakorlati nehézségek nem igazolhatják az 1306/2013 rendelet 30. cikkében rögzített, a kettős finanszírozás megelőzésére vonatkozó kötelezettség nemteljesítését.
53      Pontosítani kell továbbá, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet pusztán megállapítja az 1306/2013 rendelet alkalmazásának részletes szabályait. Ebből következően a Törvényszék helyesen állapította meg a megtámadott ítélet 101. pontjában, hogy e végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontját, amelyre Magyarország az első jogalapja keretében szintén hivatkozott, nem lehet az 1306/2013 rendelet 30. cikkétől eltérő módon értelmezni.
54      A fenti megfontolásokra tekintettel az első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A második jogalapról
A felek érvei
55      Második jogalapjával Magyarország arra hivatkozik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy az erdősítési és a zöldítési támogatás halmozódása az 1306/2013 rendelet 30. cikke és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontja által tiltott kettős finanszírozásnak minősül.
56      Második jogalapjának alátámasztására Magyarország először is azt állítja, hogy a Törvényszék nem vette megfelelően figyelembe a keresetlevelében és a tárgyaláson előterjesztett érveket. Ezenkívül a megtámadott ítélet indokolása elégtelen és ellentmondásos.
57      Másodszor, annak megállapítása érdekében, hogy az erdősítési és a zöldítési támogatás ugyanazt a célt szolgálja‑e, a Törvényszék tévesen elmulasztotta figyelembe venni azok kompenzációs vagy ösztönző jellegét.
58      Harmadszor, a Törvényszék a megtámadott ítélet 128. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy e két támogatásnak ugyanaz a tárgya, mivel azok a mezőgazdasági termelő ugyanazon döntését kártalanítják, nevezetesen azt, hogy ugyanazon erdősített területen felhagy a mezőgazdasági növények termesztésével. Magyarország szerint annak meghatározásához, hogy két támogatásnak ugyanaz‑e a tárgya, nem azt kell megvizsgálni, hogy a támogatás a kedvezményezett ugyanazon döntésére vonatkozik‑e, hanem azt, hogy az ez utóbbi részéről felmerült ugyanazon költségeket fedezik‑e. Így két, különböző költségek fedezésére irányuló támogatást nem lehet úgy tekinteni, hogy azok tárgya azonos.
59      Negyedszer, a megtámadott ítélet 128. és 129. pontja téves jogalkalmazáson alapul, amennyiben a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy az erdősítési támogatás azt a döntést honorálja, hogy felhagynak a mezőgazdasági növények erdősített területen való termesztésével, miközben e támogatás az erdőtelepítésre vonatkozó pozitív döntést jutalmazza. Magyarország szerint az erdőtelepítés célja nem a mezőgazdasági növénykultúrák adott területen történő termesztésének megakadályozása, hanem a biológiai sokféleségnek az erdők telepítése révén való előmozdítása, mivel ezen erdők önmagukban is értékkel bírnak.
60      Ötödször, a megtámadott ítélet 128. és 129. pontja szintén téves jogalkalmazáson alapul, amennyiben a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy a zöldítési támogatás a bevételkiesés ellentételezésére irányul, miközben e támogatás nyújtása és összege nem függ az ilyen elmaradt bevétel bizonyításától. E támogatás célja az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok elterjedésének a mezőgazdasági üzem minden támogatható hektárja után fizetett ösztönzők révén való elősegítése. Továbbá nem lehetséges a Magyarországon hektáronként 81 euró összegű zöldítési támogatás azon hányadának kiszámítása, amely a bevételkiesés ellentételezésére irányul.
A Bíróság álláspontja
61      Elöljáróban emlékeztetni kell azokra a feltételekre, amelyek között ugyanazon erdősített terület erdősítési és zöldítési támogatásának halmozódása bekövetkezhet.
62      Egyrészt az 1305/2013 rendelet 21. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében az erdősítési támogatás többek között erdőtelepítés és fásítás vonatkozásában nyújtható. E rendelet 22. cikkének (1) bekezdése értelmében e támogatás a közvetlen telepítési költségek, valamint „legfeljebb tizenkét éven át, hektáronkénti éves támogatás formájában az elmaradt mezőgazdasági bevételek és a fenntartási költségek” fedezésére szolgál.
63      Másrészt az 1307/2013 rendelet 43. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján a zöldítési támogatás olyan mezőgazdasági termelőnek ítélhető oda, aki valamely mezőgazdasági területen többek között „ökológiai jelentőségű területtel” rendelkezik. E cikk (9) bekezdése értelmében az ilyen támogatás főszabály szerint a mezőgazdasági termelő által a vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően „bejelentett támogatható hektáronkénti éves támogatás” formájában történik. E rendelet 46. cikke (2) bekezdésének h) pontja alapján a tagállamok dönthetnek úgy, hogy az erdősített területeket az említett 43. cikk értelmében vett „ökológiai jelentőségű területek” közé sorolják.
64      Ebből következően, amint azt a Bizottság kifejtette, még ha feltételezzük is, hogy az érintett tagállam az erdősített területek „ökológiai jelentőségű területek” közé sorolása mellett dönt, a mezőgazdasági termelő ugyanazon erdősített terület vonatkozásában egyidejűleg részesülhet erdősítési és zöldítési támogatásban, ha úgy dönt, hogy ezen erdősített területet az 1307/2013 rendelet 43. és 46. cikke értelmében vett „ökológiai jelentőségű területként” jelenti be.
65      A megtámadott ítélet 133. pontjában a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a zöldítési és az erdősítési támogatás ugyanazon erdősített területre és ugyanazon időszakra vonatkozó ilyen halmozódása az 1306/2013 rendelet 30. cikke által tiltott kettős finanszírozásnak minősül.
66      Ezen előzetes megfontolásokra figyelemmel kell megvizsgálni a fellebbező által a második jogalapjának alátámasztására felhozott, a jelen ítélet 55–60. pontjában összefoglalt érveket.
67      Ami először is a Törvényszék előtt kifejtett érvek figyelmen kívül hagyására alapított érvet, valamint a megtámadott ítélet elégtelen és ellentmondásos indokolására alapított érvet illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 256. cikkből, az Európai Unió Bírósága alapokmánya 58. cikkének első bekezdéséből, valamint a Bíróság eljárási szabályzata 168. cikke (1) bekezdésének d) pontjából és 169. cikkéből eredő követelményekkel összhangban a fellebbezésben pontosan meg kell jelölni a hatályon kívül helyezni kért ítélet kifogásolt részeit, valamint az e kérelmet konkrétan alátámasztó jogi érveket, különben a fellebbezés vagy az érintett jogalap elfogadhatatlan (2021. november 23‑i Tanács kontra Hamász ítélet, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
68      Márpedig a fellebbező nem jelölte meg kellő pontossággal azokat az érveket, amelyeket a Törvényszék nem vett megfelelően figyelembe, sem pedig a megtámadott ítélet azon részeit, amelyek elégtelen vagy ellentmondásos indokolást tartalmaznak. Következésképpen a jelen ítélet előző pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján ezen érvet mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
69      Ami másodszor a jelen ítélet 57. pontjában hivatkozott érvet illeti, a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott ítélet 99. és 127. pontjában megállapította, hogy az 1306/2013 rendeletnek az EMVA keretében nyújtott finanszírozás és az uniós költségvetésből származó bármely más finanszírozás halmozódására vonatkozó 30. cikke a halmozott támogatások kompenzációs vagy ösztönző jellegétől függetlenül alkalmazandó.
70      Harmadszor, ami a jelen ítélet 58. pontjában hivatkozott érvet illeti, a Törvényszék a megtámadott ítélet 128. és 129. pontjában helyesen állapította meg, hogy a köztük lévő különbségek ellenére mind az erdősítési támogatás, mind pedig a zöldítési támogatás olyan összetevőt foglal magában, amely a mezőgazdasági termelőt az azon döntése miatt ért bevételkiesésért kompenzálja, hogy az erdősített területen felhagy a mezőgazdasági növények termesztésével. A fellebbező állításaival ellentétben ugyanis ahhoz, hogy két támogatást úgy lehessen tekinteni, hogy azok tárgya azonos, nem szükséges, hogy e támogatások a kedvezményezettjük részéről felmerült ugyanazon költségek ellentételezésére irányuljanak. E tekintetben elegendőnek bizonyulhat, hogy e támogatások célja – mint az erdősítési támogatás és a zöldítési támogatás esetében – a kedvezményezett által elszenvedett ugyanazon bevételkiesés kompenzálása.
71      Negyedszer, amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 130. pontjában rámutatott, az 1305/2013 rendelet 22. cikkének (1) bekezdése kifejezetten pontosítja, hogy az erdősítési támogatás hektáronkénti éves támogatás formájában többek között az elmaradt mezőgazdasági bevételek fedezését foglalja magában. Ebből következően a Törvényszék helyesen állapíthatta meg, hogy e támogatás olyan összetevőt foglal magában, amely az elmaradt mezőgazdasági bevételek kompenzációjára irányul. A jelen ítélet 59. pontjában kifejtett érvet tehát mint megalapozatlant el kell utasítani.
72      Ötödször, ami a jelen ítélet 60. pontjában összefoglalt érvet illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a zöldítési támogatás erdősített terület után történő nyújtásának az a feltétele, hogy az ilyen terület az érintett mezőgazdasági üzem szántóterületén helyezkedjen el. Ebből következően a Törvényszék helyesen állapíthatta meg, hogy e támogatás olyan összetevőt foglal magában, amely az azon döntésből fakadóan elmaradt mezőgazdasági bevételek kompenzálására irányul, hogy a mezőgazdasági üzem szántóterületeinek egy részén felhagynak a mezőgazdasági növények termesztésével. Ezen érvet tehát mint megalapozatlant szintén el kell utasítani.
73      Egyebekben a jelen ítélet 52. pontjában hivatkozott állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az elmaradt mezőgazdasági bevételek kompenzálására irányuló támogatásra eső hányad kiszámításával kapcsolatos gyakorlati nehézségek nem igazolhatják a kettős finanszírozás megelőzésére vonatkozóan az 1306/2013 rendelet 30. cikkében előírt kötelezettség nemteljesítését.
74      A fenti megfontolásokra figyelemmel a második jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben pedig megalapozatlant el kell utasítani.
A harmadik jogalapról
A felek érvei
75      Harmadik jogalapjával Magyarország azt vitatja, hogy a Bizottság által a vitatott határozatban alkalmazott pénzügyi korrekcióval érintett időszak túlzott jellegére vonatkozó kifogása a megtámadott ítélet 144. pontjában elfogadhatatlanként elutasításra került. Magyarország azt állítja, hogy e kifogást a megsemmisítés iránti keresetében hozta fel, következésképpen a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy e kifogás az eljárási szabályzata 84. cikkének (1) bekezdése értelmében vett új jogalapnak minősül.
76      A Bizottság a harmadik jogalap elutasítását kéri.
A Bíróság álláspontja
77      Emlékeztetni kell arra, hogy a Törvényszék eljárási szabályzata 84. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárás további részében semmilyen új jogalapot nem lehet felhozni, kivéve, ha az olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel.
78      A jelen ügyben jóllehet Magyarország az első fokon benyújtott keresetlevelének 52. pontjában utalt arra a körülményre, hogy az egyeztető testület azt javasolta a Bizottságnak, hogy kizárólag 2017‑től számítsa a korrekciós időszakot, ennek során az e körülményre való hivatkozásra szorítkozott, anélkül hogy azt kifejtette volna, és különösen anélkül, hogy azt belefoglalta volna egy arra alapított jogalapba, hogy a pénzügyi korrekció összege a megállapított korrekciós időszak túlzott jellege miatt túl magas. Ebből következően a Törvényszék helyesen utasította el e kifogást mint elfogadhatatlant, mivel az az eljárás során előterjesztett új jogalapnak minősült.
79      E körülmények között a harmadik jogalapot el kell utasítani.
80      Mivel a felhozott jogalapok egyikének sem lehet helyt adni, a fellebbezést teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
81      A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdésével összhangban, ha a fellebbezés megalapozatlan, a Bíróság határoz a költségekről.
82      E szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése szerint – amelyet az említett szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell – a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
83      Magyarországot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a jelen fellebbezéssel kapcsolatos költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nyolcadik tanács) a következőképpen határozott:
1)      A Bíróság a fellebbezést elutasítja.
2)      A Bíróság Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.
Jääskinen
Gavalec
Piçarra
Kihirdetve Luxembourgban, a 2025. március 20-i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
K. Lenaerts
hivatalvezető
elnök
*      Az eljárás nyelve: magyar.