62012CJ0187_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych od C‑187/12 do C‑189/12
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Consiglio di Stato (Włochy) postanowieniami z dnia 23 marca 2012 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 23 kwietnia 2012 r., w postępowaniach:
SFIR – Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA
przeciwko
AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura,
Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (C‑187/12),
Italia Zuccheri SpA,
Co.Pro.B. – Cooperativa Produttori Bieticoli Soc. Coop. agricola
przeciwko
AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura,
Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali,
przy udziale:
Finbieticola Bondeno srl,
Finbieticola Casei Gerola srl,
Terrae SpA (C‑188/12),
oraz
Eridania Sadam SpA
przeciwko
AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura,
Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali,
przy udziale:
Federazione Lavoratori Agro-Industria (CGIL),
Federazione Agricola Alimentare Ambientale Industriale (CISL),
Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari (UIL) (C‑189/12),
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, K. Lenaerts, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego pierwszej izby, A. Borg Barthet, G. Arestis i M. Berger (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Wathelet,
sekretarz: A. Impellizzeri, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 marca 2013 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu SFIR – Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA przez V. Cerullego Irellego, avvocato,
– w imieniu Italia Zuccheri SpA oraz Co.Pro.B. – Cooperativa Produttori Bieticoli Soc. coop. agricola przez A. Mozzatiego, G. Fontanę, M. De Vitę, S.M. Specchio oraz P. Gallego, avvocati,
– w imieniu Eridania Sadam SpA przez G.M. Robertiego, I. Vigliottiego, A. Mozzatiego, I. Perega oraz M. Serponego, avvocati,
– w imieniu Federazione Lavoratori Agro-Industria (CGIL), Federazione Agricola Alimentare Ambiente Industriale (CISL) oraz Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari (UIL) przez F. Cardarellego oraz F. Lattanziego, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez F. Bucala, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu francuskiego przez G. de Bergues’a oraz C. Candat, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu węgierskiego przez M.Z. Fehéra, a także K. Szíjjártó oraz A. Szilágyi, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu słoweńskiego przez T. Mihelič Žitko oraz V. Klemenc, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Rady Unii Europejskiej przez E. Sitbona oraz przez S. Barbagallo i P. Mahnič Bruni, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Triantafyllou oraz P. Rossiego, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Przedstawione w niniejszej sprawie wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni i ważności art. 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 58, s. 42, zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”), a także art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 968/2006 z dnia 27 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 320/2006 (Dz.U. L 176, s. 32, zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”).
2. Wnioski te zostały złożone odpowiednio w ramach sporów spółek SFIR – Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA (zwanej dalej „SFIR”), Italia Zuccheri SpA i Co.Pro.B – Cooperativa Produttori Bieticoli Soc. coop. agricola (zwanej dalej „Italia Zuccheri/Co.Pro.B.”) i Eridania Sadam SpA (zwanej dalej „Eridania Sadam”) z Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) (zwaną dalej „AGEA”), a także z Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (ministerstwem ds. rolnictwa, żywności i lasów, zwanym dalej „właściwym ministerstwem”), w przedmiocie przyznania pomocy na restrukturyzację na podstawie art. 3 rozporządzenia podstawowego.
Ramy prawne
Rozporządzenie podstawowe
3. Motyw 5 rozporządzenia podstawowego brzmi następująco:
„Dla przedsiębiorstw cukrowniczych o najniższej wydajności należy wprowadzić istotną zachętę ekonomiczną do rezygnacji z produkcji w ramach posiadanych kwot w formie odpowiedniej pomocy restrukturyzacyjnej. W tym celu należy ustanowić pomoc restrukturyzacyjną, która będzie stanowiła zachętę do zaprzestania produkcji w ramach kwot i zrzeczenia się odnośnych kwot, a zarazem umożliwi odpowiednie uwzględnienie zobowiązań społecznych i w zakresie ochrony środowiska związanych z zaprzestaniem produkcji. Pomoc ta powinna być dostępna przez cztery lata gospodarcze w celu zmniejszenia produkcji do poziomu niezbędnego do osiągnięcia równowagi rynku we Wspólnocie”.
4. Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Pomoc restrukturyzacyjna”, przewiduje:
„1. Przedsiębiorstwo produkujące cukier, izoglukozę lub syrop inulinowy, któremu przed dniem 1 lipca 2006 r. przydzielono kwotę, ma prawo do pomocy restrukturyzacyjnej udzielanej na tonę kwoty, której się zrzeka, pod warunkiem że przedsiębiorstwo to w ciągu jednego roku gospodarczego w latach gospodarczych 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 i 2009/2010:
a) zrzeka się kwoty przydzielonej przez nie na rzecz jednej lub kilku swoich fabryk oraz dokonuje całkowitego demontażu urządzeń produkcyjnych w danych fabrykach,
b) zrzeka się kwot przydzielonych przez nie na rzecz jednej lub kilku jej fabryk, dokonuje częściowego demontażu urządzeń produkcyjnych w tych fabrykach oraz nie wykorzystuje pozostałych urządzeń produkcyjnych w danych fabrykach do wytwarzania produktów objętych wspólną organizacją rynków cukru.
[...]
3. Całkowity demontaż urządzeń produkcyjnych wymaga:
a) ostatecznego i całkowitego zaprzestania produkcji cukru, izoglukozy i syropu insulinowego przy wykorzystaniu danych urządzeń produkcyjnych;
b) zamknięcia danej fabryki lub fabryk i demontażu ich urządzeń produkcyjnych [...]
[...]
4. Częściowy demontaż urządzeń produkcyjnych wymaga:
a) ostatecznego i całkowitego zaprzestania produkcji cukru, izoglukozy i syropu insulinowego przy wykorzystaniu danych urządzeń produkcyjnych;
b) demontażu [...] urządzeń produkcyjnych, które nie będą wykorzystywane do nowej produkcji, a które były przeznaczone i wykorzystywane do wytwarzania produktów, o których mowa w lit. a);
[...]
5. Wysokość pomocy restrukturyzacyjnej na tonę kwoty, której się zrzeczono, jest następująca:
a) w przypadku, o którym mowa w ust. 1 lit. a):
– 730 EUR za rok gospodarczy 2007/2008,
[...]
b) w przypadku, o którym mowa w ust. 1 lit. b):
– 547,50 EUR na rok gospodarczy 2006/2007,
[...]”.
5. Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wniosek o przyznanie pomocy restrukturyzacyjnej”, stanowi w ust. 2:
„Wnioski o przyznanie pomocy restrukturyzacyjnej zawierają:
a) plan restrukturyzacji;
[...]
c) zobowiązanie do zrzeczenia się odpowiedniej kwoty w danym roku gospodarczym;
d) w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. a) – zobowiązanie do całkowitego demontażu urządzeń produkcyjnych w terminie, który zostanie określony przez dane państwo członkowskie;
e) w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) – zobowiązanie do częściowego demontażu urządzeń produkcyjnych w terminie, który zostanie określony przez dane państwo członkowskie oraz do niewykorzystywania zakładu produkcyjnego oraz pozostałych urządzeń produkcyjnych do wytwarzania produktów objętych wspólną organizacją rynków cukru;
[...]”.
Rozporządzenie wykonawcze
6. Motyw 4 rozporządzenia wykonawczego brzmi następująco:
„Artykuł 3 rozporządzenia (WE) nr 320/2006 określa, w powiązaniu z rezygnacją z przyznanych kwot, możliwości całkowitego lub częściowego demontażu urządzeń produkcyjnych, skutkujące zróżnicowaniem wysokości pomocy restrukturyzacyjnej. Warunki obowiązujące w przypadku wspomnianych dwóch możliwości powinny uwzględniać przyznanie wyższej kwoty pomocy restrukturyzacyjnej na rzecz całkowitego demontażu ze względu na wyższe koszty z tym związane. Uważa się za właściwe dopuszczenie możliwości utrzymania części fabryki, które nie stanowią części linii produkcyjnej, jeśli możliwe jest zastosowanie ich do innych celów, które przewiduje plan restrukturyzacji, szczególnie gdy takie zastosowanie przyczyni się do powstania miejsc pracy. Z drugiej strony, urządzenia niepowiązanie bezpośrednio z produkcją cukru należy zdemontować, jeżeli w rozsądnym terminie nie mogą zostać wykorzystane w alternatywny sposób, a utrzymanie ich stwarzałoby zagrożenie dla środowiska”.
7. Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Demontaż urządzeń produkcyjnych”, stanowi:
„1. W przypadku całkowitego demontażu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia [podstawowego], wymogi demontażu urządzeń produkcyjnych dotyczą:
a) wszystkich urządzeń, które są konieczne do produkcji cukru, izoglukozy lub syropu inulinowego, jak na przykład: urządzenia do magazynowania, badania, mycia i krojenia buraków cukrowych, trzciny cukrowej, zbóż lub cykorii; wszystkie urządzenia niezbędne do ekstrakcji i przetwórstwa lub koncentracji cukru z buraków cukrowych lub trzciny, skrobi ze zbóż, glukozy ze skrobi lub inuliny z cykorii;
b) części urządzeń, innych niż te, o których mowa w lit. a), bezpośrednio związanych z produkcją cukru, izoglukozy lub syropu inulinowego oraz koniecznych do produkcji w ramach kwoty, z której zrezygnowano, nawet jeśli mogłyby one zostać zastosowane do wytwarzania innych produktów, takich jak: urządzenia do ogrzewania lub przetwarzania wody, lub do produkcji energii; urządzenia do przetwarzania pulpy z buraków cukrowych lub melasy; urządzenia do transportu wewnętrznego;
c) wszystkich pozostałych urządzeń, takich jak urządzenia do pakowania, niewykorzystywane oraz przeznaczone do demontażu i usunięcia ze względu na ochronę środowiska.
2. W przypadku częściowego demontażu zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia [podstawowego], wymóg demontażu urządzeń produkcyjnych dotyczy urządzeń, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, a które nie służą do innej produkcji lub innego zastosowania fabryki zgodnie z planem restrukturyzacji”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑187/12
8. SFIR jest cukrownią. W 2006 r. przystąpiła ona do tymczasowego programu restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego, ustanowionego w rozporządzeniu podstawowym (zwanego dalej „programem restrukturyzacji”), przedstawiając właściwemu ministerstwu wniosek o przyznanie pełnej pomocy, do którego załączony został plan restrukturyzacji, o którym mowa w art. 4 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia (zwany dalej „planem restrukturyzacji”). Plan ten przewidywał demontaż urządzeń produkcyjnych, a także zachowanie, w szczególności, określonych silosów. Początkowo właściwe ministerstwo uznało wniosek o przyznanie pomocy za dopuszczalny i nie wniosło zastrzeżeń do planu restrukturyzacji, którego kopię przekazało Komisji Europejskiej.
9. Jednakże w piśmie nr 2095 z dnia 15 marca 2011 r. (zwanym dalej „pismem z 2011 r.”) właściwe ministerstwo poinformowało SFIR, że w wyniku kontroli przeprowadzonych w 2010 r., wobec stwierdzenia, że w pobliżu niektórych zdemontowanych urządzeń istnieją silosy, Komisja sformułowała uwagi, wedle których zachowanie tych silosów nie było zgodne z przewidzianymi w rozporządzeniu podstawowym i w rozporządzeniu wykonawczym warunkami, które należy spełnić, by móc skorzystać z pomocy restrukturyzacyjnej w pełnym zakresie. Według Komisji sporne silosy należało bowiem uznać za „bezpośrednio związane z produkcją cukru” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia wykonawczego.
10. Następnie AGEA wezwała SFIR do przeprowadzenia pełnego demontażu urządzeń poprzez zniszczenie silosów, w terminie do dnia 31 marca 2012 r. AGEA poinformowała również SFIR, że nie może uwolnić gwarancji ustanowionej przez to przedsiębiorstwo w celu zabezpieczenia wykonania zobowiązań przyjętych w związku z uczestnictwem w programie restrukturyzacji. SFIR zaskarżyła tę decyzję oraz szereg innych powiązanych z nią aktów do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
11. W wyroku nr 9481 z dnia 1 grudnia 2011 r. skarga SFIR została uwzględniona wyłącznie w odniesieniu do żądania uwolnienia gwarancji w części odpowiadającej pomocy restrukturyzacyjnej przyznanej z tytułu częściowego demontażu. Pozostałe żądania zostały oddalone. Nie zostały uwzględnione zarzuty skargi mające na celu wykazanie, że „całkowity demontaż” urządzeń produkcyjnych będący podstawą pomocy wyższej o 25% względem pomocy dotyczącej „częściowego demontażu” nie obejmuje wyburzenia spornych silosów. Tribunale administrativo regionale per il Lazio uznał, że ze względu na to, iż urządzenia produkcyjne obejmują w szczególności urządzenia, które były wykorzystywane na etapach przechowywania i pakowania następujących bezpośrednio po produkcji, mogą one zostać zachowane wyłącznie, jeżeli są przeznaczone do wytwarzania innych produktów lub do innego użytku w zakładzie przemysłowym.
12. SFIR wniosła od tego wyroku odwołanie do Consiglio di Stato, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy całkowity demontaż urządzeń produkcyjnych cukru, izoglukozy i syropu insulinowego zgodnie z art. 3 rozporządzenia [podstawowego], względem którego rozporządzenie [wykonawcze] ustanawia zasady wykonania, należy rozumieć w ten sposób, że urządzenia podlegające demontażowi obejmują wyłącznie urządzenia konieczne do produkcji, jak wyraźnie stanowi wskazany art. 3 rozporządzenia [podstawowego], zgodnie z którym należy dokonywać interpretacji rozporządzenia [wykonawczego], pod rygorem nieważności tego ostatniego rozporządzenia? W rezultacie, czy zgodnie ze wskazanym art. 3 rozporządzenia [podstawowego] i art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] urządzenia podlegające demontażowi obejmują wyłącznie urządzenia przeznaczone do produkcji cukru, izoglukozy i syropu insulinowego jak też inne urządzenia w rozumieniu wskazanego art. 4 lit. c) rozporządzenia [wykonawczego], w tym urządzenia do pakowania, które są niewykorzystywane lub są przeznaczone do demontażu i usunięcia ze względu na ochronę środowiska, tak że urządzenia niezwiązane z produkcją cukru, izoglukozy i syropu insulinowego, które nie pozostały niewykorzystane, lecz są używane do innej działalności – tak jak w niniejszym przypadku do pakowania – i które nie podlegają demontażowi ze względu na ochronę środowiska, mogą zostać zachowane, gdyż nie są objęte obowiązkiem demontażu, o którym mowa we wskazanych rozporządzeniach wspólnotowych?”.
Sprawa C‑188/12
13. Italia Zuccheri/Co.Pro.B. także jest cukrownią, która w 2006 r. przystąpiła do programu restrukturyzacji, przedstawiając właściwemu ministerstwu wniosek o przyznanie pełnej pomocy. Uznany przez ministerstwo za dopuszczalny plan restrukturyzacji przewidywał zachowanie między innymi niektórych silosów do przechowywania długoterminowego oraz urządzeń do konfekcjonowania i sprzedaży.
14. W piśmie z 2011 r. Italia Zuccheri/Co.Pro.B. została poinformowana, równolegle ze spółką SFIR, o uwagach Komisji dotyczących zachowania silosów do przechowywania. Następnie AGEA wezwała Zuccheri/Co.Pro.B. do ich zniszczenia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. oraz poinformowała to przedsiębiorstwo, że ustanowione przez nie gwarancje nie mogą zostać uwolnione.
15. Italia Zuccheri/Co.Pro.B. zaskarżyła tę decyzję oraz szereg innych powiązanych z nią aktów do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. uwzględnił tę skargę wyłącznie w odniesieniu do żądania zwolnienia gwarancji w części odpowiadającej pomocy restrukturyzacyjnej przyznanej z tytułu częściowego demontażu. Pozostałe żądania zostały oddalone.
16. Italia Zuccheri/Co.Pro.B. wniosła od tego wyroku odwołanie do Consiglio di Stato, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 3 i 4 rozporządzenia [podstawowego] i art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] należy interpretować w ten sposób, że wyrażenie »urządzenia produkcyjne« nie obejmuje urządzeń wykorzystywanych przez cukrownie do przechowywania, konfekcjonowania i pakowania cukru dla potrzeb jego sprzedaży i że w rezultacie w przypadku urządzeń takich jak silosy konieczne jest przeprowadzenie analizy w każdym pojedynczym przypadku w celu zbadania, czy wskazane urządzenia są związane z »linią produkcyjną« bądź też czy związane są one z działalnością inną niż produkcja?
2) W szczególności, czy art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] należy interpretować w ten sposób, że urządzenia – takie jak silosy – wykorzystywane przez cukrownie do przechowywania, konfekcjonowania lub pakowania cukru wyłącznie dla potrzeb jego sprzedaży, niezależnie od procesu produkcji stanowią część urządzeń, o których mowa we wskazanym artykule lit. c), a nie w jego lit. a) i b), zgodnie z treścią i celem rozporządzenia [podstawowego] i rozporządzenia [wykonawczego], a w szczególności motywem 4 tego ostatniego?
3) Ponadto, czy w świetle art. 3 i 4 rozporządzenia [podstawowego] [a także] nadrzędnych norm i zasad pierwotnego prawa europejskiego, art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] jest nieważny, jeżeli interpretuje się go w ten sposób, że urządzenia, o których mowa w jego ust. 1 lit. a) i b), obejmują również urządzenia wykorzystywane przez cukrownie do przechowywania, konfekcjonowania lub pakowania cukru dla potrzeb jego sprzedaży, zważywszy, że celem założonym w rozporządzeniu [podstawowym] jest ograniczenie zdolności produkcyjnej cukrowni, a nie wykluczenie możliwości działania w sektorze samej sprzedaży produktu z wykorzystaniem cukru uzyskanego z tytułu kwot produkcji w ramach innych urządzeń lub cukrowni?
4) Wreszcie, czy w każdym razie art. 3 i 4 rozporządzenia [podstawowego] i art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] są ważne w świetle nadrzędnych norm i zasad pierwotnego prawa europejskiego, jeżeli interpretuje się je w ten sposób, że pojęcie »urządzenia produkcyjne« lub pojęcie »bezpośrednio związane z produkcją« obejmują urządzenia wykorzystywane przez cukrownie do przechowywania, konfekcjonowania lub pakowania cukru dla potrzeb jego sprzedaży?”.
Sprawa C‑189/12
17. Eridania Sadam również jest cukrownią. W 2006 r. przystąpiła do programu restrukturyzacji, przedstawiając właściwemu ministerstwu wniosek o przyznanie pełnej pomocy. Uznany przez ministerstwo za dopuszczalny plan restrukturyzacji przewidywał zachowanie między innymi niektórych silosów do przechowywania długoterminowego oraz urządzeń do konfekcjonowania.
18. W piśmie z 2011 r. Eridania Sadam została poinformowana, równolegle ze spółkami SFIR oraz Italia Zuccheri/Co.Pro.B, o uwagach Komisji dotyczących zachowania silosów do przechowywania. Następnie AGEA wezwała spółkę Eridania Sadam do ich zniszczenia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. oraz poinformowała tę spółkę, że ustanowione przez nią gwarancje nie mogą zostać uwolnione.
19. Eridania Sadam zaskarżyła tę decyzję oraz szereg innych powiązanych z nią aktów do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. uwzględnił tę skargę wyłącznie w odniesieniu do żądania zwolnienia gwarancji w części odpowiadającej pomocy restrukturyzacyjnej przyznanej z tytułu częściowego demontażu. Pozostałe żądania zostały oddalone.
20. Eridania Sadam wniosła od tego wyroku odwołanie do Consiglio di Stato, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 3 i 4 rozporządzenia [podstawowego] i art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] należy interpretować w ten sposób, że wyrażenie »urządzenia produkcyjne« nie obejmuje urządzeń wykorzystywanych przez cukrownie do pakowania cukru dla potrzeb jego sprzedaży i że w rezultacie w przypadku urządzeń takich jak silosy konieczne jest przeprowadzenie analizy w każdym pojedynczym przypadku w celu zbadania, czy wskazane urządzenia są związane z »linią produkcyjną« bądź też czy związane są one z działalnością inną niż produkcja, taką jak pakowanie?
2) Ponadto, czy w świetle art. 3 i 4 rozporządzenia [podstawowego] oraz nadrzędnych norm i zasad pierwotnego prawa europejskiego, art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] jest nieważny, jeżeli interpretuje się go w ten sposób, że urządzenia, o których mowa w jego ust. 1 lit. a) i b), obejmują również urządzenia wykorzystywane przez cukrownie do pakowania cukru dla potrzeb jego sprzedaży, zważywszy, że celem założonym w rozporządzeniu [podstawowym] jest ograniczenie zdolności produkcyjnej cukrowni, a nie wykluczenie możliwości działania w sektorze samej sprzedaży produktu z wykorzystaniem cukru uzyskanego z tytułu kwot produkcji w ramach innych urządzeń lub cukrowni?
3) Wreszcie, czy w każdym razie art. 3 i 4 rozporządzenia [podstawowego] i art. 4 rozporządzenia [wykonawczego] są ważne w świetle nadrzędnych norm i zasad pierwotnego prawa europejskiego, jeżeli interpretuje się je w ten sposób, że pojęcie »urządzenia produkcyjne« lub pojęcie »bezpośrednio związane z produkcją« obejmują urządzenia wykorzystywane przez cukrownie do pakowania cukru dla potrzeb jego sprzedaży?”.
21. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 11 maja 2012 r. sprawy od C‑187/12 do C‑189/12 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie jedynego pytania w sprawie C‑187/12, pytań pierwszego i drugiego w sprawie C‑188/12 oraz pytania pierwszego w sprawie C‑189/12
22. We wskazanych pytaniach, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do wyjaśnienia, czy art. 3 i 4 rozporządzenia podstawowego oraz art. 4 rozporządzenia wykonawczego należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „urządzenia produkcyjne” obejmuje urządzenia, takie jak silosy, które wykorzystuje się do przechowywania, konfekcjonowania lub pakowania cukru w celu jego sprzedaży i czy w stosownej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie analizy w każdym pojedynczym przypadku w celu zbadania, czy wskazane urządzenia są związane z linią produkcyjną bądź też czy związane są one z działalnością inną niż produkcja.
23. W tym względzie należy przede wszystkim stwierdzić, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane ani w rozporządzeniu podstawowym, ani w rozporządzeniu wykonawczym.
24. Następnie należy przypomnieć, że wobec braku takiej definicji ustalenie zakresu tego pojęcia, użytego w art. 3 rozporządzenia podstawowego i obejmującego, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia wykonawczego, zarówno „urządzenia, które są konieczne do produkcji cukru”, jak i „urządzeni[a] [...] bezpośrednio związan[e] z produkcją cukru” winno zostać dokonane – w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału – z uwzględnieniem ogólnego kontekstu, w jakim jest ono używane, i zgodnie z jego znaczeniem przyjętym zwyczajowo w języku potocznym (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie C‑431/04 Massachusetts Institute of Technology, Zb.Orz. s. I‑4089, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie C‑395/11 BLV Wohn- und Gewerbebau, pkt 25). Wreszcie przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę cele aktu prawnego, którego stanowi on część (zob. podobnie wyrok z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie C‑19/08 Petrosian, Zb.Orz. s. I‑495, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
25. W sprawach rozpatrywanych w postępowaniach głównych należy zauważyć, po pierwsze, że kilka zainteresowanych podmiotów, które przedstawiły uwagi, opowiada się za interpretacją, według której silosy nie stanowią generalnie urządzeń produkcyjnych, ze względu na to, iż służą one do przechowywania gotowego produktu, a nie do jego produkcji sensu stricto, przyjmując tym samym bardzo wąską definicję pojęcia „produkcja”, które oznacza proces chemiczny lub fizyczny, polegający w tych sprawach na ekstrakcji cukru z pierwotnych surowców.
26. Jednakże pojęcie produkcja może również obejmować inne etapy powstawania danego produktu, mające miejsce przed chemicznym lub fizycznym procesem przetwarzania lub po nim. Magazynowanie cukru, którego nie poddano konfekcjonowaniu bezpośrednio po jego ekstrakcji z pierwotnego surowca, można uznać za część procesu produkcyjnego, podobnie jak na przykład magazynowanie buraków cukrowych, przed ich przetworzeniem w celu ekstrakcji cukru, co w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia wykonawczego wyraźnie uznano za konieczne do produkcji. W tym kontekście magazynowanie można uznać za proces „bezpośrednio związany z produkcją cukru” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia.
27. Po drugie, co się tyczy ogólnego kontekstu i celów aktów prawnych analizowanych w postępowaniach głównych, należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 5 rozporządzenia podstawowego program restrukturyzacji miał na celu „zmniejszeni[e] produkcji do poziomu niezbędnego do osiągnięcia równowagi rynku we Wspólnocie”. W tym kontekście wszystkie urządzenia, których wykorzystanie jest w stanie wpłynąć na ilość cukru, jaka może zostać wyprodukowana, powinny co do zasady zostać uznane za urządzenia produkcyjne objęte obowiązkiem demontażu.
28. W tym względzie, z jednej strony, zainstalowanie silosu na terenie cukrowni ma wpływ na proces produkcyjny, gdyż przebieg tego procesu jest uzależniony od dostępności i bliskości infrastruktury powierzchni magazynowej. Z drugiej strony silos – przynajmniej w sytuacji, gdy jego zdolność magazynowa, indywidualnie lub w połączeniu z innymi silosami danego producenta, przewyższa ilość cukru, wyprodukowanego przez tego producenta w trakcie przeciętnej kampanii cukrowniczej – umożliwia temu producentowi przetworzenie całości zbiorów nawet w wypadku, gdy ilość produktu uzyskanego z tych zbiorów przekracza przewidywaną sprzedaż w danym roku gospodarczym. Ponadto dzięki powstałym w ten sposób zapasom producent ten może w kolejnych latach gospodarczych wprowadzić na rynek wewnętrzny dodatkowe ilości cukru, pochodzące z jego własnej produkcji.
29. Tak więc silosy mogą mieć bezpośredni wpływ zarówno na ilość cukru, jaka może zostać wytworzona, jak i na proces produkcyjny, które są uzależnione od bliskości powierzchni magazynowej. Silosy pozwalają w szczególności odwlec sprzedaż całości lub części cukru wyprodukowanego w trakcie danej kampanii cukrowniczej, a tym samym wpłynąć na „[stan] rynku [...] we Wspólnocie” w rozumieniu motywu 5 rozporządzenia podstawowego.
30. Po trzecie, zgodnie z art. 3 ust. 3 lit. a) i b) rozporządzenia podstawowego warunkiem przyznania pełnej pomocy jest nie tylko ostateczne i całkowite zaprzestanie produkcji przy wykorzystaniu danych urządzeń produkcyjnych oraz demontaż tych urządzeń, ale także „zamknięcie fabryki”. W przepisach analizowanych w postępowaniach głównych wyraźnie przyjęto zatem założenie, że dany kompleks przemysłowy co do zasady powinien zostać w całości zamknięty, aby możliwe było przyznanie pełnej pomocy restrukturyzacyjnej. Możliwość rezygnacji z demontażu, a nawet kontynuacji wykorzystywania w przyszłości urządzeń innych niż urządzenia produkcyjne, przy zachowaniu prawa do pełnej pomocy, stanowi zatem wyjątek od tej zasady, który należy interpretować w sposób ścisły.
31. W świetle tych argumentów jest oczywiste, że silos przeznaczony do przechowywania cukru beneficjenta pomocy należy uznać za urządzenie produkcyjne, i to bez względu na fakt, że jest on wykorzystywany również do innych celów, co najwyraźniej ma niekiedy miejsce w okolicznościach rozpatrywanych w postępowaniach głównych.
32. Natomiast silos, w odniesieniu do którego zostanie wykazane, że względy w szczególności techniczne lub handlowe stoją na przeszkodzie jego wykorzystaniu do magazynowania cukru wyprodukowanego przez beneficjenta pomocy, i który wykorzystywany jest wyłączne do magazynowania cukru, wyprodukowanego w ramach kwot, zdeponowanego przez innych producentów lub nabytego od nich, może nie być objęty obowiązkiem demontażu.
33. Ponieważ zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia wykonawczego działalność polegająca na konfekcjonowaniu, w tym pakowaniu, nie jest związana z produkcją cukru sensu stricto, tak samo może być w sytuacji, w której producent wykaże, że jego silos służy wyłącznie do konfekcjonowania lub pakowania cukru wyprodukowanego gdzie indziej w ramach kwoty.
34. Tak więc zadaniem sądu krajowego jest dokonanie oceny, czy w każdym konkretnym przypadku silos stanowi urządzenie produkcyjne, przy uwzględnieniu jego charakterystyki technicznej bądź sposobu, w jaki jest on rzeczywiście wykorzystywany.
35. W świetle wszystkich powyższych rozważań na jedyne pytanie w sprawie C‑187/12, pytania pierwsze i drugie w sprawie C‑188/12 oraz pytanie pierwsze w sprawie C‑189/12 należy odpowiedzieć, że art. 3 i 4 rozporządzenia podstawowego i art. 4 rozporządzenia wykonawczego należy interpretować w ten sposób, że w rozumieniu tych artykułów pojęcie „urządzenia produkcyjne” obejmuje silosy przeznaczone do przechowywania cukru beneficjenta pomocy, i to bez względu na fakt, że są one wykorzystywane również do innych celów. Zakresem tego pojęcia nie są objęte ani silosy wykorzystywanie wyłącznie do przechowywania wyprodukowanego w ramach kwot cukru zdeponowanego przez innych producentów lub nabytego od nich, ani też silosy wykorzystywane jedynie do konfekcjonowania lub pakowania cukru w celu jego sprzedaży. Zadaniem sądu krajowego jest dokonanie takiej oceny w każdym konkretnym przypadku, przy uwzględnieniu charakterystyki technicznej silosów, bądź sposobu, w jaki są one rzeczywiście wykorzystywane.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego w sprawie C‑188/12, a także pytań drugiego i trzeciego w sprawie C‑189/12
36. We wskazanych pytaniach, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do wyjaśnienia, czy art. 3 i 4 rozporządzenia podstawowego oraz art. 4 rozporządzenia wykonawczego interpretowane w ten sposób, że pojęcie „urządzenia produkcyjne” obejmuje urządzenia, które są wykorzystywane przez cukrownie do przechowywania, konfekcjonowania lub pakowania cukru w celu jego sprzedaży, są ważne w świetle nadrzędnych norm i zasad pierwotnego prawa Unii.
37. W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że urządzenia do konfekcjonowania nie stanowią, jako takie, urządzeń produkcyjnych w rozumieniu przepisów analizowanych w postępowaniach głównych, co jasno wynika z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji, w odniesieniu do tych urządzeń, w tym w szczególno ści urządzeń „do pakowania”, o których wspomniał sąd odsyłający, nie powstaje kwestia ważności art. 3 i 4 rozporządzenia podstawowego oraz art. 4 rozporządzenia wykonawczego.
38. Następnie, co się tyczy urządzeń do przechowywania, do których mogą zaliczać się urządzenia wykorzystywane również do konfekcjonowania, z odpowiedzi na jedyne pytanie w sprawie C‑187/12, jaka została udzielona w pkt 35 niniejszego wyroku, wynika, że urządzenia te należy zaliczyć do urządzeń produkcyjnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, jeżeli są one przeznaczone w szczególności do przechowywania cukru beneficjenta pomocy.
39. Jeśli chodzi o te ostatnie urządzenia, należy stwierdzić, że sąd odsyłający nie sprecyzował, jakie nadrzędne normy i zasady pierwotnego prawa Unii mogą sprzeciwiać się obowiązkowi dokonania demontażu, przewidzianemu w art. 3 i 4 rozporządzenia podstawowego i w art. 4 rozporządzenia wykonawczego. Jednakże, jak wynika w szczególności z uwag przedstawionych przez zainteresowane podmioty ustnie i na piśmie, należy ocenić kwestię ważności tych przepisów w świetle zasad proporcjonalności i równego traktowania.
40. Co się tyczy, po pierwsze, zasady proporcjonalności, należy stwierdzić z jednej strony, że producent, który zrzekł się kwoty produkcyjnej przyznanej jednej z jego fabryk, który zdemontował większość urządzeń produkcyjnych z wyjątkiem silosu, który należy uznać za urządzenie produkcyjne, i który w dalszym ciągu wykorzystuje ten silos do przechowywania cukru wytwarzanego w innych należących do niego zakładach produkcyjnych, nie ma zwykle prawa do uzyskania pomocy restrukturyzacyjnej ze względu na przewidziany w art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego zakaz wykorzystywania niezdemontowanych instalacji produkcyjnych do wytwarzania produktów objętych wspólną organizacją rynków w sektorze cukru.
41. Z drugiej strony, w wypadku całkowitego zdemontowania urządzeń, producent ten ma prawo do otrzymania pełnej pomocy restrukturyzacyjnej, jeśli dodatkowe obciążenie finansowe związane z demontażem silosu stanowi – jak wynika z odpowiedzi udzielonych przez zainteresowane podmioty na pytanie Trybunału – jedynie niewielką część łącznych kosztów demontażu.
42. W tym względzie należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C‑150/10 Beneo Orafti, Zb.Orz. s. I‑6843, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
43. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli chodzi o kontrolę sądową okoliczności wykonywania tej zasady, ze względu na szeroki zakresu uznania, którym dysponuje prawodawca Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, jedynie oczywiście nieodpowiedni charakter środka podjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, może mieć wpływ na jego zgodność z prawem. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środek podjęty przez prawodawcę był jedynym lub najlepszym z możliwych, lecz czy był on w oczywisty sposób nieodpowiedni (ww. wyrok w sprawie Beneo Orafti, pkt 76, 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
44. Odnosząc się w tych okolicznościach do kwestii proporcjonalności uregulowań badanych w postępowaniach głównych, należy stwierdzić, że program restrukturyzacji jest oparty na dobrowolnym uczestnictwie producentów, gdyż zgodnie z motywem 5 rozporządzenia podstawowego ma on za zadanie „wprowadzić istotną zachętę ekonomiczną do rezygnacji z produkcji w ramach posiadanych kwot w formie odpowiedniej pomocy restrukturyzacyjnej”.
45. Uregulowanie to pozwala producentowi swobodnie zdecydować, czy chce on skorzystać z pomocy, wybrać fabrykę, w odniesieniu do której zrzeka się on właściwej kwoty, a w stosownym wypadku dokonać całkowitego lub częściowego demontażu urządzeń produkcyjnych. Korzyść, jaką producent może uzyskać dzięki pomocy restrukturyzacyjnej, zależy zatem w znacznej mierze od jego własnych wyborów.
46. Z tego punktu widzenia analizowane w postępowaniach głównych uregulowanie nie jest nieproporcjonalne.
47. Po drugie, w odniesieniu do kwestii poszanowania zasady równego traktowania, wątpliwości może budzić przyznawanie, bez rozróżnienia, takiej samej kwoty pomocy restrukturyzacyjnej na tonę kwoty, której się zrzeczono, zarówno w sytuacji, gdy dany producent posiada silos, który powinien zostać zdemontowany, jak i w sytuacji, gdy nie posiada on takiego silosu i nie musi ponosić kosztów związanych z jego demontażem.
48. Należy przypomnieć w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 40 ust. 2 akapit drugi TFUE ustanawiający zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji w ramach wspólnej polityki rolnej daje jedynie szczególny wyraz ogólnej zasadzie równości, która wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób i by odmienne sytuacje nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie odmienne traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C‑33/08 Agrana Zucker, Zb.Orz. s. I‑5035, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
49. Tymczasem rozważania przedstawione w pkt 40–46 niniejszego wyroku, które doprowadziły do wniosku, że uregulowania badane w postępowaniach głównych nie są nieproporcjonalne, można odnieść do analizy kwestii przestrzegania zasady równego traktowania.
50. Z jednej bowiem strony należy przypomnieć, że omawiana pomoc ma zachęcać producentów do dobrowolnej rezygnacji z kwoty produkcyjnej przyznanej cukrowni. W świetle tego celu sytuacja producenta cukru, który postanowił zrzec się kwoty przyznanej zakładowi wyposażonemu w silos, i sytuacja producenta, który powinien zdemontować zakład, w którym silos nie istnieje, są w istocie porównywalne, gdyż obaj producenci zrzekają się identycznej liczby ton w ramach kwoty.
51. Z drugiej strony, jak przypomniano w pkt 41 niniejszego wyroku, koszty bezpośrednio związane z demontażem silosu stanowią jedynie niewielką część łącznych kosztów demontażu urządzeń produkcyjnych. W tych okolicznościach nie wydaje się, że prawodawca Unii, który – jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 43 niniejszego wyroku – dysponuje szerokim zakresem uznania w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, nie wprowadzając uregulowania, które przewidywałoby, że zryczałtowana kwota pomocy na tonę kwoty, której się zrzeczono, różni się w zależności od tego, czy fabryka wytypowana przez producenta do demontażu wyposażona jest w silos, czy też nie, przyjął środek oczywiście nieodpowiedni do zamierzonego celu, jakim jest zmniejszenie produkcji cukru dla przywrócenia równowagi na rynku wewnętrznym.
52. Wniosku tego nie podważa fakt, że rzeczywisty koszt demontażu – jak zauważyło na rozprawie kilka zainteresowanych podmiotów – może być faktycznie bardzo wysoki w wypadku silosów, o których mowa w postępowaniach głównych, ze względu na to, że gdyby silosy te miały zostać zdemontowane, to koszt ich odbudowy, jaki ponieśliby producenci, byłby znacznie wyższy niż koszt związany z ich demontażem. Takiej odbudowy silosów i ich wykorzystania do produkcji cukru nie dałoby się pogodzić z przewidzianym w art. 3 ust. 3 lit. a) i art. 3 ust. 4 lit. a) rozporządzenia podstawowego obowiązkiem ostatecznego i całkowitego zaprzestania produkcji cukru przy wykorzystaniu odnośnych urządzeń produkcyjnych.
53. Wobec powyższego, na pytania trzecie i czwarte w sprawie C‑188/12, a także na pytania drugie i trzecie w sprawie C‑189/12 należy odpowiedzieć, że ich analiza nie ujawniła niczego, co mogłoby mieć wpływ na ważność art. 3 i 4 rozporządzenia podstawowego i art. 4 rozporządzenia wykonawczego.
W przedmiocie kosztów
54. Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuły 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej oraz art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 968/2006 z dnia 27 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 320/2006 należy interpretować w ten sposób, że w rozumieniu tych artykułów pojęcie „urządzenia produkcyjne” obejmuje silosy przeznaczone do przechowywania cukru beneficjenta pomocy, i to bez względu na fakt, że są one wykorzystywane również do innych celów. Zakresem tego pojęcia nie są objęte ani silosy wykorzystywane wyłącznie do przechowywania wyprodukowanego w ramach kwot cukru zdeponowanego przez innych producentów lub nabytego od nich, ani też silosy wykorzystywane jedynie do konfekcjonowania lub pakowania cukru w celu jego sprzedaży. Zadaniem sądu krajowego jest dokonanie takiej oceny w każdym konkretnym przypadku, przy uwzględnieniu charakterystyki technicznej silosów, bądź sposobu, w jaki są one rzeczywiście wykorzystywane.
2) Analiza pytań trzeciego i czwartego w sprawie C‑188/12, a także pytań drugiego i trzeciego w sprawie C‑189/12 nie ujawniła niczego, co mogłoby mieć wpływ na ważność art. 3 i 4 rozporządzenia nr 320/2006 i art. 4 rozporządzenia nr 968/2006.