62003CC0176_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Komisja Wspólnot Europejskich zaskarża, na podstawie art. 35 ust. 6 UE, decyzję ramową 2003/80/WSiSW z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne(2) (zwaną dalej „decyzją ramową”). Według niej wybrana podstawa prawna jest błędna, ponieważ uzasadnienie normatywne należy znaleźć w traktacie WE, a nie w tytule IV traktatu UE, jak to zostało uczynione.
2. Za tym prostym problemem kryje się kwestia dużej wagi dotycząca kompetencji Wspólnoty, ponieważ jeżeli uzna się, że ochrona środowiska w Unii Europejskiej wymaga uzgodnionego działania poprzez kryminalizację najpoważniejszych naruszeń prawa(3), należy uściślić, czy wydanie koniecznych przepisów harmonizacyjnych należy do trzeciego filaru, w zakresie którego, na mocy art. 34 ust. 1 lit. b) UE w związku z art. 31 ust. 1 lit. e) UE, kompetencje posiada Rada Unii Europejskiej, czy do pierwszego filaru, ponieważ stanowi działanie Wspólnoty w rozumieniu art. 175 WE(4) .
3. Stanowiska zaprezentowane w poszczególnych pismach procesowych oraz podczas rozprawy wydają się być wyraźnie określone, nie tylko w zakresie żądań wysuniętych w każdym przypadku, lecz również w powoływanej argumentacji. Komisja, Parlament Europejski i Europejski Komitet Ekonomiczno‑Społeczny zajmują drugie z przedstawionych stanowisk, podczas gdy Rada i jedenaście państw członkowskich, które popierają jej żądania(5), bronią pierwszej tezy.
4. Wybór jednego bądź drugiego stanowiska wywołuje poważne konsekwencje. Jeżeli wybrane zostaje rozwiązanie „prounijne”, siła harmonizacyjna jest słabsza, ponieważ, pomijając fakt, że decyzje ramowe nie są bezpośrednio skuteczne, ich niewłaściwa transpozycja nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidzianej w art. 226 WE, a w dodatku kompetencja Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym ma charakter wiążący pod warunkiem akceptacji państw członkowskich zgodnie z art. 35 UE. Uwagi te wyjaśniają, jaki interes ma Komisja w oparciu kompetencji na pierwszym filarze.
5. Przed przystąpieniem do badania skargi należy przedstawić kontekst normatywny i etapy postępowania wszczętego przed Trybunałem.
II – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
1. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
6. Jeden z celów Wspólnoty polega na osiągnięciu wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego (art. 2 WE) poprzez odpowiednią politykę w dziedzinie środowiska naturalnego [art. 3 ust. 1 lit. l) WE], a przy ustalaniu i realizacji innych polityk wspólnotowych, w celu wspierania stałego rozwoju muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego (art. 6 WE).
7. Artykuł 174 WE określa cele polityki w zakresie ochrony środowiska
(ust. 1 i 2), jak również kryteria, które muszą być uwzględniane przy jej opracowywaniu (ust. 3), podczas gdy art. 175 WE wskazuje tryb wydania odpowiednich przepisów (ust. 1–3), których finansowanie i wykonanie należy do państw członkowskich (ust. 4), te zaś w każdym przypadku są upoważnione, na mocy art. 176 WE, do ustanowienia bardziej rygorystycznych środków ochronnych, jeżeli nie są one sprzeczne z traktatem.
8. W rezultacie art. 174 ust. 4 WE przewiduje w tej dziedzinie podzieloną odpowiedzialność(6), która umożliwia współpracę wspólnie z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi lub oddzielnie.
9. Jeżeli chodzi o Wspólnotę, kompetencja jest wykonywana, ogólnie rzecz biorąc, w trybie „współdecyzji”, określonym w art. 251 WE, chociaż w zakresie dotyczącym dziedzin, o których mowa w art. 175 ust. 2 WE(7), Rada może stanowić samodzielnie, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Europejskim Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym i Komitetem Regionów Unii Europejskiej.
2. Projekt dyrektywy w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne(8)
10. Na podstawie art. 175 ust. 1 WE Komisja wniosła, w trybie art. 251 WE, projekt dyrektywy mającej na celu zapewnienie bardziej rygorystycznego przestrzegania prawa wspólnotowego w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego poprzez określenie, we Wspólnocie, minimalnego katalogu przestępstw (art. 1).
11. Artykuł 3 projektu nakazuje uznanie za przestępstwa pewnych czynów(9), popełnionych umyślnie lub przynajmniej w wyniku poważnego zaniedbania, a art. 4 zobowiązuje państwa członkowskie do karania popełnienia, współudziału lub podżegania przy pomocy „skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych”, wraz z karą pozbawienia wolności. Przewiduje on również zarówno wobec osób fizycznych, jak i prawnych inne rodzaje sankcji, wśród których znajdują się grzywny, pozbawienie pewnych praw i poddanie kontroli sądowej.
B – Prawo Unii Europejskiej
1. Traktat o Unii Europejskiej
12. Unia, która wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, oparta jest na Wspólnotach Europejskich, uzupełnionych politykami i formami współpracy przewidzianymi przez sam traktat UE (art. 1). W ten sposób wyróżniamy trzy filary: :
– pierwszy, nazywany „filarem wspólnotowym”,
– drugi, obejmujący wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (tytuł V),
– trzeci, dotyczący współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (tytuł VI).
13. Ten ostatni filar ma za przedmiot, bez uszczerbku dla kompetencji Wspólnoty Europejskiej, zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości przez wspólne działanie państw członkowskich w wymienionych dziedzinach, w celu zapobiegania i zwalczania przestępczości dzięki zbliżaniu, w miarę potrzeby, norm prawa karnego w państwach członkowskich zgodnie z postanowieniami art. 31 lit. e) (art. 29 UE).
14. Współpraca sądowa obejmuje stopniowe wprowadzanie przepisów ustanawiających minimalne normy dotyczące znamion przestępstw i kar w dziedzinach przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami [art. 31 lit. e) UE].
15. Jednym z narzędzi przewidzianych w tym celu jest decyzja ramowa, sprzyjająca zbliżaniu przepisów ustawowych i wykonawczych. Na wzór dyrektyw, należących do pierwszego filaru, decyzje ramowe wiążą w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Nie mogą one jednak nigdy wywoływać skutku bezpośredniego [art. 34 ust. 2 lit. b) UE].
16. Kompetencje należące do trzeciego filaru mogą zostać przeniesione na Wspólnotę, w celu ich wykonania w ramach tytułu IV traktatu WE, w dziedzinie wiz, azylu, imigracji i innych polityk związanych ze swobodnym przepływem osób (art. 42 UE).
17. Treść traktatu UE w niczym nie narusza traktatów ustanawiających Wspólnotę Europejską oraz późniejszych traktatów i aktów, które je zmieniły lub uzupełniły (art. 47 UE).
2. Decyzja ramowa
18. Rada, powołując się na art. 29 UE, 31 lit. e) UE oraz art. 34 ust. 2 lit. b) UE w celu zareagowania w sposób stanowczy i uzgodniony na szkody wyrządzane w środowisku naturalnym (motywy drugi i trzeci), wydała decyzję ramową zaskarżoną przez Komisję.
19. Artykuły 2 i 3 decyzji ramowej nakładają na państwa członkowskie wymóg uznania za przestępstwa pewnych czynów popełnianych umyślnie lub wskutek zaniedbania(10), podczas gdy art. 4 rozszerza karalność na współudział i podżeganie.
20. Z kolei art. 5 ust. 1 przewiduje, że kary winny być „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” oraz że wśród nich powinny się znaleźć, przynajmniej w poważnych przypadkach, kary polegające na pozbawieniu wolności, które mogą stanowić podstawę ekstradycji. Artykuł 5 ust. 2 decyzji ramowej dodaje, że wspomnianym sankcjom karnym mogą towarzyszyć inne kary lub środki(11) .
21. Artykuł 6 reguluje odpowiedzialność osób prawnych z tytułu działania lub zaniechania(12), natomiast art. 7 tej decyzji definiuje sankcje, które należy stosować(13) .
22. Przedstawione przepisy pokazują, że decyzja ramowa jest praktycznie powtórzeniem projektu dyrektywy, co przyznane zostało w motywie piątym, przy czym motyw siódmy wyjaśnia, że Rada rozpatrzyła ten projekt, ale go nie przyjęła, ponieważ przekracza on kompetencje, które traktat WE przyznaje Wspólnocie(14) .
23. Artykuł 8 decyzji ramowej dotyczy właściwości w zakresie jurysdykcji, a art. 9 tej decyzji odnosi się do ekstradycji i środków ścigania przyjętych przez państwo członkowskie, które nie wydaje swoich obywateli.
III – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
24. Poza Komisją i Radą w postępowaniu w charakterze interwenientów uczestniczyli, a także przedstawili uwagi na piśmie, Parlament, EKES, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Irlandia, Królestwo Niderlandów, Republika Portugalska, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
25. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 5 kwietnia 2005 r., stawili się przedstawiciele strony skarżącej i pozwanej, jak również pełnomocnicy interwenientów, z wyjątkiem rządu greckiego oraz EKES, w celu ustnego przedstawienia swych stanowisk.
IV – Analiza skargi
A – Zakreślenie granic sporu
26. Spór dotyczy przede wszystkim art. 1–7 decyzji ramowej, natomiast nie odnosi się do art. 8–12. To nie kompetencja Rady do wydania tych przepisów jest kwestionowana(15), lecz nałożony na nią obowiązek powstrzymania się od działania zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego ustanowioną w art. 47 UE(16), ponieważ zgodnie z traktatem rzymskim Wspólnota może zobowiązać państwa członkowskie do ustanowienia kar za wyrządzanie pewnego rodzaju szkód w środowisku.
27. W konsekwencji dyskusja przenosi się z trzeciego na pierwszy filar w celu zbadania istnienia podstawy prawnej pozwalającej Wspólnocie na działanie w tej dziedzinie z pierwszeństwem przed kompetencją Unii. W tej kwestii pojawił się konsensus co do tego, że w prawie wspólnotowym nie istnieje ogólne uprawnienie, wyraźne lub dorozumiane, pozwalające na stosowanie sankcji karnych(17) .
28. Ponadto przy zastosowaniu zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 10 WE, w celu zapewnienia skuteczności porządku prawnego Wspólnoty, wszyscy uznają jej uprawnienie do zobowiązania państw członkowskich, by sankcjonowały czyny stanowiące naruszenie tego porządku. Jednakże strony i interwenienci polemizują co do tego, czy na mocy tego uprawnienia Wspólnota może je zmuszać do kryminalizacji naruszeń prawa.
29. Rozstrzygnięcie wymaga dokładnej analizy wyroków przyznających instytucjom wspólnotowym kompetencję ustawodawczą w dziedzinie karnej.
B – Orzecznictwo dotyczące uprawnień Wspólnoty w zakresie sankcji karnych
30. W wyroku w sprawie Amsterdam Bulb(18) Trybunał orzekł, że w braku wyraźnego przepisu we wspólnotowym porządku prawnym ustawodawstwo krajowe może w celu karania jego nieprzestrzegania przez jednostki ustanawiać sankcje, które państwa członkowskie uznają za odpowiednie (pkt 33)(19) . Twierdzenie to oparte jest na obowiązku państw członkowskich zapewnienia wykonania ich zobowiązań europejskich na mocy art. 5 traktatu WE (obecnie art. 10 WE) (pkt 32).
31. W opinii wydanej w tej sprawie rzecznik generalny F. Capotorti tłumaczy uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia. W pkt 4 po przypomnieniu, że zgodnie z orzecznictwem państwa członkowskie muszą powstrzymywać się od wydawania przepisów, które zmieniają przepis wspólnotowy, nawet jeśli czynią to dla zapewnienia jego stosowania, tłumaczy, że wprowadzenie sankcji karnej nie zmienia znaczenia aktu wspólnotowego, ponieważ każda norma karna towarzysząca głównej normie oparta jest na sytuacji, w której dochodzi do zachowania niezgodnego z tą normą, a zatem zakłada właściwą jej treść. Dalej dodaje, że różnorodność zapewnianej tą drogą ochrony wynika z różnic występujących między krajowymi systemami, do których odwołuje się traktat WE dla zwiększenia skuteczności prawa wspólnotowego. We wniosku wskazuje on, że jedynym ograniczeniem dla wprowadzenia sankcji karnych przez państwa członkowskie jest sytuacja, gdy są już one przewidziane przez normy wspólnotowe.
32. Zatem przypomnę trzy myśli z wyroku w sprawie Amsterdam Bulb: 1) system kar mający na celu ochronę skuteczności prawa wspólnotowego należy do jego kompetencji; 2) w braku przepisów wspólnotowych państwa członkowskie wydają przepisy zawierające sankcje, jakie uznają za konieczne; 3) w takim przypadku mają swobodę co do wyboru środków, które uznają za najodpowiedniejsze, mimo że system ten koniecznie wiąże się z różnorodnością.
33. Pierwszą myśl nasuwa założenie, że sankcja wspólnotowa ma taką samą moc jak wprowadzający ją instrument prawny, to znaczy albo rozporządzenie, albo dyrektywa. Jednakże, ponieważ Wspólnota nie ma kompetencji w sprawach karnych, musi się zadowolić wprowadzeniem sankcji o charakterze cywilnym i administracyjnym. Wynika to ze słów użytych przez rzecznika generalnego F. Capotortiego w końcowej części przywołanego punktu opinii wydanej w przedmiotowej sprawie, gdzie wywiódł, że dodanie przez państwo członkowskie przepisów karnych do uregulowania wspólnotowego w celu wzmocnienia jego stosowania nie narusza zasad prawa wspólnotowego, o ile, i moim zdaniem należy to dodać, przestrzegane są zasady wykonywania wszelkich uprawnień karnych, a w szczególności zasada ne bis in idem(20) .
34. W wyroku w sprawie Komisja przeciwko Grecji, lepiej znanym pod nazwą „greckiej kukurydzy”(21), w pkt 23 Trybunał powtórzył, nie cytując go, sformułowanie z pkt 32 wyroku w sprawie Amsterdam Bulb, dodał jednak dwa warunki odnoszące się do zgodności z prawem krajowych środków dyscyplinarnych przyjętych w celu ochrony prawa wspólnotowego: 1) by naruszenia były karane na warunkach materialnych i proceduralnych analogicznych do tych, które mają zastosowanie do naruszeń prawa krajowego o podobnym charakterze i rozmiarze; oraz 2) by wspomniane środki nadawały sankcji charakter skuteczny, proporcjonalny i odstraszający (pkt 24). W opinii przedstawionej w tej sprawie rzecznik generalny G. Tesauro podniósł, że art. 5 traktatu zawiera zobowiązanie państw członkowskich do karania w adekwatny sposób sprawców naruszeń prawa wspólnotowego w sposób, który nie wyrządza szkody jego stosowaniu (pkt 12 akapit drugi)(22) .
35. Zatem państwa członkowskie mają otwartą drogę do zwalczania zachowań sprzecznych ze wspólnotowym porządkiem prawnym, zarówno gdy milczy on w tym przedmiocie, jak i wtedy gdy zawiera wyraźne przepisy w tej dziedzinie; uregulowanie krajowe zakłada uzupełnienie ochrony, lecz, jak to zostało wspomniane w pkt 17 wyroku w sprawie Drexl(23), prawo wspólnotowe nakłada pewne ograniczenia i wymaga, by sankcja była równoważna z sankcją wprowadzoną w życie w celu zwalczania przestępstw krajowych (zasada asymilacji lub równoważności) i by ponadto była skuteczna.
36. Postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r. w sprawie Zwartveld i in.(24), wydane w ramach postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o udzielenie pomocy prawnej złożonego przez Rechter‑commissaris bij de Arrondissementsrechtbank te Groningen, przypisuje wyrokowi w sprawie greckiej kukurydzy twierdzenie, które literalnie tam się nie pojawia, ale wynika z ducha tego wyroku oraz wyroku w sprawie Amsterdam Bulb: państwa mogą i powinny zapewniać poszanowanie traktatu, odwołując się w razie potrzeby do sankcji karnych (pkt 17).
37. Wydaje się, że proces ten dobiegł końca wraz z wydaniem wyroku z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie Nunes i de Matos(25), w którym Trybunał orzekał w sprawie pytania prejudycjalnego skierowanego przez Tribunal de Círculo de Porto (Portugalia), mającego na celu ustalenie, czy państwo członkowskie jest kompetentne w zakresie karania zachowań sprzecznych z majątkowymi interesami Wspólnoty, podczas gdy uregulowanie wspólnotowe przewiduje tylko sankcję cywilną. Trybunał orzekł, że działania oparte na art. 10 WE obejmują reakcję o charakterze karnym, i dodał, że:
– jeżeli prawo wspólnotowe nie zawiera żadnego przepisu służącego zapewnieniu poszanowania jego norm, państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia takich przepisów; państwa członkowskie, jeżeli je wprowadzą, odgrywają uzupełniającą rolę służącą zwiększeniu ochrony tych norm;
– wybór typu sankcji należy do władz krajowych, nawet jeśli musi ona być porównywalna z sankcją za przestępstwa prawa krajowego o podobnym charakterze i znaczeniu, a także powinna się okazać praktyczna, odpowiednia i odstraszająca.
38. Podsumowując, Rada i wspierające ją strony nie mylą się, twierdząc, że orzecznictwo nie uznaje wprost żadnej wspólnotowej kompetencji do zobowiązania państw członkowskich, by karały zachowania zakłócające realizację celów traktatów.
39. Analiza prawa wtórnego pozwala na wyciągnięcie takiego samego wniosku.
C – Prawo wtórne
40. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2241/87 z dnia 23 lipca 1987 r. wprowadzającego pewne środki kontroli rybołówstwa(26), jak również art. 31 ust 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa(27), które je zastępuje, pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru sankcji za naruszenie norm regulujących tę dziedzinę. Co się tyczy pierwszego z tych rozporządzeń, wykładnia ta jest potwierdzona w wyroku z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(28), w którym Trybunał badał, czy procedury, niektóre administracyjne a inne karne, przyjęte w uregulowaniu krajowym są zgodne ze zobowiązaniami wspólnotowymi w dziedzinie zachowania i kontroli zasobów rybnych.
41. Z kolei dyrektywa Rady 91/308/EWG z dnia 10 czerwca 1991 r. w sprawie uniemożliwienia korzystania z systemu finansowego w celu prania pieniędzy(29), po wskazaniu, że zjawisko to należy zwalczać przede wszystkim poprzez zastosowanie środków karnych (motyw czwarty), zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia pełnego wprowadzenia w życie wszystkich przepisów tej dyrektywy, określając kary stosowane w przypadku naruszenia (art. 14), z zastrzeżeniem przyjęcia bardziej surowych przepisów w celu uniemożliwienia takich działań (art. 15).
42. Dyrektywa Rady 2002/90/WE z dnia 28 listopada 2002 r. definiująca ułatwianie nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu(30) wymaga od państw członkowskich, by karały przy pomocy „skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających” sankcji popełnienie, podżeganie, współsprawstwo i usiłowanie pewnych czynów (art. 1–3); charakter karny tych sankcji został zniuansowany w decyzji ramowej 2002/946(31) .
43. Niekiedy sankcja karna okazuje się konieczna, ponieważ tylko ona spełnia warunki określone w wyroku w sprawie greckiej kukurydzy, aby sankcja była „skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca”.
D – Niedookreślone pojęcie prawne „sankcji skutecznej, proporcjonalnej i odstraszającej”
44. Pojęcie to, rozpatrywane in abstracto, ma niewyraźny zakres znaczeniowy, lecz jak wszystkie pojęcia tego typu ulega uściśleniu w momencie zastosowania w konkretnych sytuacjach, w szczególności jeżeli uwzględni się cel, któremu służy.
45. Sformułowanie użyte przez Trybunał nie zostało wybrane przypadkowo, ponieważ odwołując się do skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru sankcji, przywołuje ono podstawowe warunki, aby norma wspólnotowa pomimo jej naruszenia była bezwzględnie stosowana. Co więcej, zważywszy, że każdy wyrok skazujący odpowiada podwójnemu celowi prewencji ogólnej i szczególnej, ponieważ wymierza on winnemu karę poprzez zastosowanie adekwatnej normy prawnej, a w stosunku do społeczności zawiera groźbę podobnego ukarania w przypadku podobnie zabronionego zachowania, katalog możliwych sankcji okazuje się kompletny.
46. Niekiedy wystarcza przywrócenie sytuacji istniejącej przed naruszeniem. Ale obowiązek ten, który nie ma charakteru represyjnego w ścisłym sensie i który nazywamy zwyczajowo „sankcją cywilną”, wymaga często, dla osiągnięcia swoich celów prewencyjnych, uzupełnienia sankcjami sensu stricto, których intensywność musi zmieniać się w zależności od wagi naruszonego dobra prawnego i naganności zachowania wyrządzającego szkodę.
47. W zale żności od wagi sankcji trzeba odróżnić sankcję karną, które stanowi najwyższy stopień, od sankcji administracyjnej. Obydwie są przejawem ius puniendi państwa i podlegają tym samym zasadom ontologicznym(32) . Jednakże mniej restrykcyjny charakter tej drugiej osłabia gwarancje, które powinny rządzić jej stosowaniem, mimo że, jak to zaznaczyłem w opinii w sprawie Komisja przeciwko Grecji(33), w obydwu przypadkach należy przestrzegać podobnych zasad(34) .
48. Wydaje się oczywiste, zgodnie z twierdzeniami Rady i niektórych z interwenientów, że krajowe władze ustawodawcze mogą najlepiej dokonać oceny możliwości zastosowania, adekwatności i potencjału reakcji represyjnej. Jest to stanowisko, którego broniłem, kiedy chodziło o orzeczenie w świetle zasady skuteczności w kwestii, czy pewne terminy w postępowaniu krajowym dla podjęcia działań zmierzających do ochrony praw wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego są wystarczające(35), z zastrzeżeniem, że zasada ta nie ma zastosowania w oczywistych przypadkach(36), w których Wspólnota jest wyraźnie właściwa do dokonania prawidłowej oceny.
49. Nie można zapominać, że ochrona wspólnotowego porządku prawnego należy do instytucji Wspólnoty, mimo że nic nie stoi na przeszkodzie, by zobowiązały one państwa członkowskie do karania czynów stanowiących jego naruszenie. Obowiązek ten powierzany jest ustawodawcom krajowym jedynie w zakresie, w jakim w braku niezbędnych elementów oceny instytucje Wspólnoty nie mogą zadziałać w sposób najbardziej odpowiedni. A contrario, jeżeli określenie, jaka sankcja będzie „skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca”, jest oczywiste, żaden zasadniczy powód nie stoi na przeszkodzie, by wybór tej sankcji pozostawić tym, którzy dysponują kompetencją materialną(37) .
50. Innymi słowy, łatwo zrozumieć, że sankcja właściwa, na przykład w przypadku zamachów na życie lub nakłaniania nieletnich do nierządu, musi przybrać charakter karny, a więc gdyby ochrona dóbr prawnych przed tymi przestępstwami stanowiła jeden z celów Wspólnoty, nikt nie kwestionowałby kompetencji jej organów prawodawczych do wymagania od państw członkowskich ścigania ich na drodze karnej.
51. Następny etap polega więc na zbadaniu, czy ochrona środowiska, która, mając na uwadze to co przedstawiłem powyżej w pkt 6–9, niewątpliwie należy do kompetencji Wspólnoty, wymaga ochrony na drodze karnej. Proces jej „uwspólnotawiania” wchodzi w zakres tej analizy.
E – Ochrona środowiska we Wspólnocie
52. W opinii przedstawionej w dniu 30 listopada 2004 r. w sprawie C‑6/03 Deponiezweckverband Eiterköpfe, w której Trybunał wydał wyrok w dniu 14 kwietnia 2005 r., stwierdziłem, że jakkolwiek autorzy traktatów niewiele zajmowali się środowiskiem i jego ochroną, nie trzeba było długo czekać, by w 1972 r. na konferencji szefów państw i rządów, która odbyła się w Paryżu, zdecydowano się na określenie osobnej polityki dla tego sektora(38), z sugestią skorzystania z ochrony wynikającej z art. 100 i 235 traktatu WE(39) (obecnie art. 94 WE i 308 WE).
53. Trybunał zastosował się do tego zalecenia i uznał art. 100 traktatu(40) za podstawę przepisów w tej dziedzinie, orzekając w wyroku w sprawie ADBHU(41), że ochrona środowiska naturalnego stanowi „jeden z podstawowych celów Wspólnoty” (pkt 13), co zostało powtórzone wiele lat później, po przyjęciu Jednolitego aktu europejskiego(42) w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Danii(43), (pkt 8).
54. Jednolity akt europejski dodał do traktatu WE specjalną część – tytuł VII (obecnie tytuł XIX)(44) – zawierającą art. 130R i 130S (obecnie, po zmianie, art. 174 WE i 175 WE) oraz art. 130T (obecnie art. 176 WE), do których trzeba dodać art. 100A ust. 3 (obecnie, po zmianie, art. 95 ust. 3 WE), która zobowiązuje Komisję do przygotowywania projektów, o których mowa w ust. 1 z uwzględnieniem „wysokiego poziomu ochrony” środowiska.
55. Ta nowa konfiguracja umieściła ochronę środowiska w centrum działalności Wspólnoty, którą inspiruje i którą prowadzi, jak to przypomniał Trybunał w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Radzie(45) (pkt 22–24), a następnie wraz z podpisaniem traktatu UE w Maastricht ochrona środowiska stała się celem Wspólnoty.
56. Obecnie urzeczywistnianie wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, jak również podwyższania poziomu i jakości życia znajduje się wśród celów Wspólnoty (art. 2 WE) i wymaga specjalnych działań [art. 3 ust. 1 lit. l) WE]. Co więcej „przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty, o których mowa w artykule 3, w szczególności w celu wspierania stałego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi jego ochrony” (art. 6 WE). To założenie wynika również jasno z innych przepisów traktatu: art. 95 WE lub art. 161 WE, które przewidują utworzenie Funduszu Spójności, który „wspiera finansowo projekty w dziedzinie środowiska naturalnego”.
57. Ochrona środowiska otworzyła drogę do normatywnego uznania zasad, takich jak zasada ostrożności czy zasada działania zapobiegawczego (art. 174 ust. 2 akapit pierwszy WE), regulujących rozległe dziedziny prawa wspólnotowego, w których natura, życie i integracja osób przybiera rozmiar uniwersalny z powodu globalizacji zagrożeń właściwych dla rozwoju technologicznego i przemysłowego(46) .
58. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy(47) zachowuje tę perspektywę. Zgodnie z art. II‑97, który oparty jest na art. 2 WE, „wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą stałego rozwoju”; art. III‑119 powtarza treść art. 6 WE. Postanowienia art. III‑233 i III‑234 powtarzają zasadniczo treść art. 174–176 WE.
59. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że jak wskazałem w pkt 51 niniejszej opinii, „ochrona środowiska” należy do kompetencji Wspólnoty i przyjmuje postać dobra prawnego, którego ochrona inspiruje inne polityki, i jest działalnością, która ponadto może zostać zakwalifikowana jako istotny cel systemu wspólnotowego.
60. Troska o ochronę środowiska nie jest domeną wyłącznie europejską, ma ona wymiar uniwersalny.
F – Globalizacja „polityki ochrony środowiska”
61. Liczne umowy i porozumienia międzynarodowe próbują znaleźć rozwiązania, aby stawić czoło stałemu niszczeniu ekosystemów i życia na planecie.
62. Proces toczący się w łonie Organizacji Narodów Zjednoczonych od konferencji, która odbyła się w Sztokholmie w dniach 5–16 czerwca 1972 r. i wytyczyła istotne etapy, jest tego przykładem(48) . To zgromadzenie stało się wielkim wydarzeniem, ponieważ zwróciło uwagę świata na znaczenie stanu środowiska naturalnego przez deklarację w sprawie ochrony środowiska naturalnego, w której proklamowano 27 zasad dotyczących zachowania zasobów naturalnych.
63. Światowa karta natury z 1982 r.(49) poszerzyła ustalone cele, zwiększając obowiązki odnoszące się do zasad postępowania i wprowadzając kartę do krajowych porządków prawnych.
64. Decydujący krok stanowiła deklaracja z Rio de Janeiro, przyjęta przez rządy uczestniczące w szczycie Narodów Zjednoczonych w sprawie środowiska
i rozwoju, który odbył się w tym brazylijskim mieście w czerwcu 1992 r. Znaczenie kontekstu, w który się ona wpisuje, i rozległy konsensus uzyskany dla jej przyjęcia nadają jej szczególną wagę jako ogólnemu porozumieniu będącemu owocem wspólnej świadomości, opartej na konieczności ochrony planety dla przyszłych pokoleń.
65. Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 1992 r. i protokół z Kioto z 1997 r., który wciela ją w życie, dążąc do obniżenia emisji gazów cieplarnianych(50), symbolizują dwa nowe etapy w tym nieodwracalnym procesie, w który wpisuje się protokół w sprawie różnorodności biologicznej podpisany w Montrealu w dniu 28 stycznia 2000 r., w ramach konferencji państw sygnatariuszy konwencji w sprawie różnorodności biologicznej, przyjętej również na szczycie w Rio.
G – Prawo do odpowiedniego środowiska i odpowiedzialność publiczna za jego ochronę
66. Pojęcia „trwałego rozwoju” i „jakości życia” stosowane w traktacie WE wydają się być ściśle związane z pojęciem „środowiska” przywołując subiektywny wymiar, którego nie można pomijać w dobie jego ochrony i poprawy. W kontekście geofizycznym, w jakim sytuuje się środowisko naturalne, jakość życia gwarantowana jest jako prawo obywateli powstałe z różnych czynników, niektórych materialnych (racjonalne używanie zasobów i trwały rozwój), a innych bardziej intelektualnych (postęp i rozwój kulturowy). Po przekroczeniu granicy ilościowej wystarczającej do przetrwania, należy dążyć do osiągnięcia godnego poziomu życia w znaczeniu jakościowym(51) .
67. Zatem prawo do korzystania ze zdrowego środowiska naturalnego zarysowało się nie na korzyść jednostki jako takiej, ale na korzyść członka społeczności, w ramach której dzieli on wspólne interesy o charakterze społecznym(52) . Kilka konstytucji państw członkowskich Wspólnoty w momencie wydania zaskarżonej decyzji ramowej uznawało to prawo(53) . I tak art. 20a ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec(54) stanowi, że „ uznając tym samym swoją odpowiedzialność za przyszłe pokolenia (55), państwo chroni naturalne podstawy życia w ramach porządku konstytucyjnego”. W Hiszpanii wśród zasad rządzących polityką społeczną i gospodarczą art. 45 konstytucji(56) proklamuje prawo wszystkich do „korzystania ze środowiska odpowiedniego dla rozwoju człowieka”(57) . Artykuł 66 ust. 1 konstytucji Republiki Portugalskiej(58) używa analogicznych sformułowań. W Szwecji rozdział II art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1994 r.(59), która zmienia ustawę rządową, powtarza prawo dostępu do natury.
68. Prawo to uzupełnione jest odpowiednimi obowiązkami instytucji publicznych. Postanowienia niemieckiej ustawy zasadniczej zostały już przedstawione. Artykuł 45 ust. 2 konstytucji hiszpańskiej nakłada na władze publiczne obowiązek czuwania nad racjonalnym użytkowaniem zasobów naturalnych „w celu ochrony i poprawy jakości życia, jak również ochrony i odnowy środowiska, kładąc nacisk na niezbędną solidarność społeczną”. W tym samym kontekście konstytucja fińska(60) powołuje się na wspólną odpowiedzialność w zakresie utrzymywania natury i różnorodności, jak również ochrony środowiska (art. 20), podczas gdy konstytucje grecka (art. 24 ust. 1) (61), niderlandzka (art. 21)(62) i portugalska [art. 9 lit. e)] zobowiązują władze do jego ochrony. We Włoszech obowiązek państwa do ochrony krajobrazu, o którym mowa w art. 9 ust. 2 konstytucji(63), został rozszerzony na ochronę środowiska
i terytorium(64) .
69. Podmiotowy wymiar tej troski o środowisko jest obecny w sposób wyraźny w Unii Europejskiej, której Karta praw podstawowych proklamowana w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei(65), po oświadczeniu w preambule, że Unia oparta jest na niepodzielnych i uniwersalnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności, przewiduje w rozdziale poświęconym tej ostatniej, obok praw socjalnych, normę stanowiącą, że wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą stałego rozwoju (art. 37). Przepis ten, jak już wspomniałem, stanowi część Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (art. II‑97).
70. Nie chciałbym zakończyć tych rozważań bez podkreślenia, że w zakresie wykładni prawa do korzystania z odpowiedniego środowiska(66) łatwo wyróżnić związek łączący to prawo z treścią pewnych praw podstawowych. Wystarczy odnieść się do dwóch wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, aby wzmocnić tę myśl. W wyroku z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie López Ostra przeciwko Hiszpanii(67) trybunał ten orzekł, że z samej ich istoty wynika, iż poważne naruszenia środowiska mogą wpływać na dobre samopoczucie człowieka, pozbawiając go prawa do korzystania z jego mieszkania i szkodząc jego życiu prywatnemu i rodzinnemu (pkt 51)(68) . Ten sam trybunał w wyroku z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie Guerra i in. przeciwko Włochom(69) orzekł, że brak oficjalnych informacji co do stosownego sposobu postępowania obywateli w związku z zanieczyszczeniami emitowanymi z zakładu przemysłowego położonego w pobliżu narusza ww. prawo podstawowe (pkt 60).
H – Reakcja karna na poważne naruszenia ochrony środowiska
71. Przedstawiona panorama wyraźnie ilustruje osiągnięty w ostatnich dziesięcioleciach postęp tak zwanej „świadomości ekologicznej”. Rzeczywisty zakres i potencjał zmian wynikających z ludzkiej działalności w ekosystemach nie został stwierdzony z całą pewnością, ale istnieje podejrzenie, że ta działalność może niszczyć lub zakłócać życie na ziemi. Fakt, że człowiek i jego ataki na naturę zagrażają jego przetrwaniu jako gatunku, uwidocznił pilny charakter stworzenia reguł zachowania i postępowania według „etyki środowiskowej”, której celem jest harmonijna integracja człowieka z otoczeniem, w którym żyje.
72. Państwa stosują kodeksy karne jako ultima ratio dla ochrony przed atakami na wartości regulujące zasady współistnienia, ostatnio zaczęły one karać niektóre zachowania, które prowadzą do pogarszania się stanu środowiska(70) . Jeżeli zamierzamy osiągnąć wysoki poziom ochrony i poprawę jakości życia (art. 2 WE) wydaje się logiczne, że prawo wspólnotowe poprzez kompetencje powierzone instytucjom dla realizacji ich celów musi mieć możliwość odwoływania się w pewnych przypadkach do sankcji karnej, kiedy stanowi ona jedyną „skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą” odpowiedź.
73. W doktrynie pojawił się pewien konsensus odnośnie uznania ekosystemów za dobro prawne o szczególnym znaczeniu, którego ochrona wydaje się niezbędna, mając na względzie samo istnienie człowieka, co tłumaczy fakt, że ich ochrona i zachowanie uzasadnia wprowadzenie szczególnej ochrony zapewnionej przez prawo karne(71) .
74. Najczęściej wystarczają sankcje administracyjne, ale nie zapewniają one ochrony we wszystkich przypadkach ciężkich przestępstw. Z drugiej strony, w wielu przypadkach sankcja karna pociąga za sobą wywarcie dodatkowej presji, która może wspierać poszanowanie wymogów i licznych zakazów ustawowych dotyczących działań, które w szczególny sposób zagrażają środowisku. Ponadto wprowadzenie ekologii do kodeksów ma na celu, poza zwiększeniem skutku prewencyjnego, uświadomienie społeczeństwu „szkodliwości” społecznej przestępstw przeciwko środowisku i potwierdza, że dobra prawne związane ze środowiskiem mają tę samą rangę co wartości tradycyjnie chronione przez prawo karne(72) . Nie wolno zapominać o etycznym wymiarze sankcji karnej: jeżeli dane zachowanie jest karalne, domniemywa się, że zasługuje ono na maksymalną sankcję z powodu naruszenia podstaw systemu prawnego.
75. W konsekwencji, mając na względzie treść orzecznictwa powierzającego Wspólnocie uprawnienie do stosowania sankcji i upoważnienia jej do zbliżania uregulowań krajowych oraz uwzględniając stałe wzmacnianie kompetencji wspólnotowych w dziedzinie ochrony środowiska(73) oraz znaczenie lub wrażliwość wartości związanych ze środowiskiem, istnieje wystarczająco dużo powodów dla uznania, że Wspólnota ma prawo wymagać od państw członkowskich karnoprawnej odpowiedzi sankcjonującej pewne szkodliwe dla planety zachowania(74) .
76. Rada oraz popierający ją w tym postępowaniu interwenienci odrzucają to stanowisko, twierdząc, że narusza ono suwerenność państw. Ich zarzut wydaje mi się bezzasadny. Na wstępie należy przypomnieć, jak to stwierdził Trybunał w wyroku w sprawie Van Gend i Loos(75), że Wspólnota stanowi nowy porządek prawny, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczyły swoje uprawnienia, tak że teza „suwerennościowa” nie dodaje nic nowego do sporu także w dziedzinie karnej. Fakt, że prawo wspólnotowe zdepenalizowało liczne czyny, które w kodeksach krajowych były karane, a to „wprowadzenie” nikogo nie zdziwiło, jest tego dowodem(76) . Mógłbym dodać tutaj długą listę przypadków, które wszyscy mają w pamięci, w których prawo wspólnotowe ograniczyło krajowe kompetencje ustawodawcze i to nie tylko w dziedzinie karnej: dwoma dobrymi przykładami są prawo podatkowe i prawo procesowe.
77. Spór ten stawia inną kwestię, dotyczącą nie tyle państw członkowskich, ale raczej obywateli: chodzi o ich prawo do tego, by czyny karalne były określane przez demokratycznie wybranych przedstawicieli, co w terminologii prawnej przekłada się na zasadę legalności prawnokarnej w jej podwójnym wymiarze: materialnym, wcześniejszego normatywnego określenia czynów, i formalnym, który objawia się poprzez absolutne jej zastrzeżenie na rzecz posiadacza uprawnień ustawodawczych. Stanowisko, które zajmuję, pozwala na poszanowanie zasady nullum crimen sine lege, ponieważ harmonizacja wspólnotowa wymaga interwencji parlamentów krajowych dla ostatecznej inkorporacji przepisów zewnętrznych do wewnętrznego porządku prawnego(77) .
78. Stanowiska tego nie podważa również okoliczność, że art. 135 WE i 280 WE w dziedzinie celnej i zwalczania naruszeń interesów finansowych Wspólnoty, w których współpraca państw powinna być ścisła i intensywna, wykluczają „stosowanie krajowego prawa karnego” oraz „administracji wymiaru sprawiedliwości”, które to dwa wyrażenia nie odnoszą się do uprawnienia do ustanawiania norm, ale do uprawnienia do ich stosowania, a kwestia ta nie jest rozważana w ramach niniejszego postępowania, dotyczy bowiem kompetencji, która bez wątpienia należy do sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych.
79. Można by postawić zarzut, że współpraca w dziedzinie karnej związana jest z trzecim filarem, a każde działanie w tej dziedzinie, również działanie Wspólnoty, winno podlegać tytułowi VI traktatu UE, jednak sylogizmowi temu brak jest przesłanki większej.
80. Artykuł 29 UE przewiduje wspólne działanie w celu zapobiegania i zwalczania przestępczości, które może przybrać trzy formy. Pierwsze dwie są wdrażane w ramach współpracy policyjnej i sądowej, podczas gdy ostatnia zmierza do zbliżenia ustawodawstw „zgodnie z art. 31 lit. e)”, który odnosi się do stopniowego wprowadzania minimalnych przepisów dotyczących „znamion przestępstw i kar w dziedzinach przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami”. W konsekwencji nie istnieje, jak to stwierdziłem(78), „ogólna kompetencja” Unii Europejskiej do harmonizacji w drodze decyzji ramowych, o których mowa w art. 34 ust. 2 lit. b) UE, prawa karnego państw członkowskich, lecz kompetencja ograniczona do niektórych przestępstw o charakterze ponadnarodowym.
81. Trzeci filar przewiduje efektywną pomoc służb policyjnych i służb sądowych w celu skuteczniejszego zwalczania przestępczości, lecz zbliżenie ustawodawstw, które przenika ideę współpracy i skutkuje uczynieniem bardziej znaczącego kroku w kierunku integracji, zostaje zredukowane do elementów, które zasługują na jednolitą odpowiedź z powodu ich „umiędzynarodowienia”.
82. Tak samo jak Wspólnota nie ma ogólnej kompetencji w dziedzinie karnej, nie ma ona także „naturalnej zdolności” odnośnie do trzeciego filaru, który jak siła grawitacji przyciąga do siebie wszystkie tego typu kwestie pojawiające się w ramach Unii. Rozwiązania należy szukać innymi sposobami we wskazówkach dostarczonych przez orzecznictwo w odniesieniu do konstrukcji uprawnienia do stosowania sankcji wobec przestępstw naruszających wspólnotowy porządek prawny.
83. Po zniesieniu przeszkód, do których odwołuje się Rada i państwa członkowskie, należy kontynuować argumentację. Pozostawiając na boku powody, które wymagają skoordynowanej odpowiedzi, należy uściślić zakres harmonizacji(79) przynoszącej niepodlegające dyskusji korzyści(80) . Jak stwierdziłem, celem jest ułatwienie stosowania „skutecznej, proporcjonalnej i odstraszającej sankcji” przeciwko poważnym przestępstwom naruszającym wspólną politykę w dziedzinie ochrony środowiska; represja karna spełnia te kryteria, a w konsekwencji Wspólnota dla zapewnienia skuteczności swych działań w tej dziedzinie może zmusić państwa członkowskie do odwoływania się do takiej represji, ale moim zdaniem nie jest upoważniona do przekroczenia tej granicy. Stwierdzenie to oparte jest z jednej strony na uzasadnieniach orzeczeń uznających taką kompetencję, a z drugiej strony na charakterze jej uprawnień w dziedzinie ochrony środowiska.
I – Skuteczność prawa wspólnotowego wymaga jedynie, aby ściganie odbywało się na drodze karnej
84. Uprawnienie do nakładania sankcji cywilnych, administracyjnych lub karnych należy uznać za instrument(81) służący skuteczności prawa wspólnotowego(82) . Jeżeli integralność tego porządku prawnego wymaga odpowiedzi karnej, państwa członkowskie muszą wprowadzić konieczne dla tego celu mechanizmy, których charakter powinien być określony przez Wspólnotę, ponieważ może ona określić jego użyteczność względem celu, który ma zostać osiągnięty, a w przypadku gdy tak nie jest, obowiązek ten spoczywa na krajowych władzach ustawodawczych. Jeżeli chodzi o ochronę środowiska naturalnego, wydaje się jasne, że odpowiedź na zachowania, które wyrządzają mu poważną szkodę, musi mieć charakter karny, lecz w tym kontekście wybór sankcji mającej im zapobiegać i zapewnić poszanowanie prawa wspólnotowego należy do państw członkowskich.
85. Odkąd harmonizacja wspólnotowa wprowadziła jednolite rodzaje przestępstw, krajowe porządki prawne muszą sankcjonować te zakazane zachowania i wskazywać konkretne środki represyjne związane z takim przestępstwem w celu przywrócenia rzeczywistości fizycznej i porządku prawnego, które zostały naruszone. Wydaje się, że do wypełniania tego zadania najlepiej usytuowany jest ustawodawca krajowy, który, jako że zna z pierwszej ręki specyfikę prawną i socjologiczną swojego porządku społecznego, powinien wybrać w ramach uprzednio określonych przez Wspólnotę sankcję najbardziej właściwą dla zapewnienia poszanowania prawa wspólnotowego(83) .
86. Prawo karne daje jedyne „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” rozwiązanie dla zwalczania zachowań, które, tak jak to zostało opisane w art. 2 decyzji ramowej, wyrządzają znaczną szko dę środowisku naturalnemu, ale po wprowadzeniu karalności tych zachowań sankcja może zostać sprecyzowana jedynie w krajowym porządku prawnym, który posiada niezbędne parametry dla wykonania tego zadania, ponieważ Wspólnota nie ma obecnie służących do dokonywania oceny instrumentów koniecznych do wybrania najlepszego środka ochrony wartości związanych z ochroną środowiska naturalnego w każdym państwie członkowskim, którym może być pozbawienie wolności, inne ograniczenie praw lub kara pieniężna.
87. Schemat ten przyznaje Wspólnocie uprawnienie do dokładnego określenia chronionego dobra prawnego i charakteru zarzutu, podczas gdy państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie normy sankcjonującej(84) albo indywidualnie, albo w sposób skoordynowany poprzez współpracę międzyrządową przewidzianą w trzecim filarze traktatu UE.
J – Charakter kompetencji wspólnotowych w zakresie ochrony środowiska
88. W tej dziedzinie kompetencje są podzielone pomiędzy Wspólnotę i państwa członkowskie(85) ; przyjęto, że ustawodawstwa krajowe mogą być bardziej restrykcyjne niż uregulowanie wspólnotowe.
89. Jak już wskazałem, art. 176 WE upoważnia państwa członkowskie do utrzymania lub ustanowienia bardziej rygorystycznych środków ochrony, jeżeli są one zgodne z traktatem i są notyfikowane Komisji. Ponadto art. 95 WE pozwala im na utrzymanie (ust. 4) lub wprowadzenie (ust. 5) przepisów krajowych, pomimo istnienia konieczności harmonizacji, jeżeli przepisy te, które muszą być notyfikowane Komisji, są uzasadnione ważnymi względami dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego. Wreszcie art. 174 ust. 2 akapit drugi WE zawiera „klauzulę zabezpieczającą, która pozwala państwom członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem naturalnym, środków tymczasowych” podlegających kontroli.
90. W przywoływanej opinii przedstawionej w sprawie Deponienzweckverband Eiterköpfe wskazałem, że państwa członkowskie odgrywają istotną rolę powodującą współistnienie przepisów europejskich i krajowych, które w nieznacznym stopniu wpływają na ustawodawstwo wspólnotowe lub czynią od niego odstępstwa w celu przyznania dodatkowej ochrony, tak że wydaje się w pełni logiczne, iż po wskazaniu przez Wspólnotę minimalnego wymaganego poziomu (sankcja karna za przestępstwa) krajowe porządki prawne nadają jej określoną postać, precyzują ją i nadają jej niezbędną moc dla realizacji ustalonego celu.
K – Artykuły 1–7 decyzji ramowej jako podstawa kompetencji wspólnotowej
91. Wcześniejsze rozważania pozwalają na wydanie sądu na temat art. 1–7 decyzji ramowej i zbadanie, czy jej treść należy do zakresu zastosowania prawa wspólnotowego, ponieważ, jeżeli tak jest, wydanie jej przez Radę na podstawie art. 29 UE, 31 lit. e) UE i art. 34 ust. 2 lit. b) UE naruszałoby art. 47 UE, a zatem dotknięte byłoby nieważnością.
92. Artykuły 2 i 3 zobowiązują do karania popełnionych umyślnie lub przynajmniej na skutek poważnego zaniedbania siedmiu rodzajów przestępstw szkodzących środowisku, karalnych zgodnie z ich wagą wynikającą albo z możliwości spowodowania śmierci lub poważnego uszkodzenia ciała osób, albo z wyrządzenia poważnych szkód w pewnych elementach środowiska naturalnego lub kulturowego, albo z uwagi na naruszanie przez nie chronionych obszarów lub powłoki ozonowej. Mając na uwadze powyższe, jasne jest, że kompetencja do wyboru typu sankcji mającej zastosowanie dla czynów o tym charakterze należy do Wspólnoty. Podobnie jest w przypadku art. 4, który wymaga karania innych form uczestnictwa niż sprawstwo bezpośrednie, jak również podżegania do popełnienia przestępstwa. Przepisy te stanowią część „minimalnej harmonizacji wspólnotowej”, ponieważ określając podmiotowy zakres odpowiedzialności karnej, mają one wpływ na jej charakter.
93. Artykuł 5 ust. 1, który wymaga, by czyny wymienione w art. 2 i 3 były karane skutecznymi, proporcjonalnymi i odstraszającymi sankcjami karnymi, potwierdza wcześniejszą interpretację, skoro w tych przypadkach w logiczny sposób wybór rodzaju sankcji – karnej, administracyjnej lub cywilnej – należy do Wspólnoty.
94. Jednakże fakt, że w szczególności art. 5 ust. 1 przewiduje, iż najpoważniejsze czyny są karane karami polegającymi na pozbawieniu wolności, które mogą stanowić podstawę ekstradycji, przekracza kompetencje należące do pierwszego filaru wobec tego, że w dziedzinie karnej wybór odpowiedniej sankcji należy do kompetencji krajowej. Podobnie nie ma powodu kwestionować ustanowienia dodatkowych sankcji, jak to czyni art. 5 ust. 2.
95. Artykuł 6 reguluje odpowiedzialność osób prawnych z tytułu działania lub zaniedbania za czyny określone w art. 2–4, natomiast art. 7 poddaje je karze „skutecznej, proporcjonalnej i odstraszającej” bez jej określenia; w ten sposób obydwa sposoby karania mają te same braki co art. 2–4 i 5 ust. 1. Cel ścigania nie tylko osób fizycznych, lecz także osób prawnych wiąże się z koncepcją modelu podstawowego przyjętego w odpowiedzi na przestępstwa przeciwko środowisku naturalnemu, która jest zadaniem prawa wspólnotowego. Jednakże art. 7 w zakresie, w jakim ustanawia pięć konkretnych sankcji karnych, wykracza poza zakres zastosowania prawa wspólnotowego.
96. Wreszcie art. 1 ogranicza się do zdefiniowania trzech pojęć, które są używane w art. 2–6.
97. W rezultacie uważam, że w zakresie, w jakim wybór karnego charakteru odpowiedzi na poważne przestępstwa przeciwko środowisku naturalnemu należy do Wspólnoty, Rada nie ma kompetencji do wydania art. 1–4, 5 ust. 1 – z wyjątkiem odniesienia do kar polegających na pozbawieniu wolności i do ekstradycji – art. 6 i 7 akapit pierwszy decyzji ramowej. A zatem, ponieważ skarga Komisji jest zasadna, należy ją uwzględnić i stwierdzić nieważność wymienionych przepisów.
V – W przedmiocie kosztów
98. Zasadność skargi wniesionej przez Komisję powoduje, że Rada powinna zostać obciążona kosztami na podstawie art. 69 § 2 regulaminu.
99. Na podstawie art. 69 § 3 regulaminu państwa członkowskie, Parlament i EKES pokrywają swoje własne koszty.
VI – Wnioski
100.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
1) uznał zasadność skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Komisję Wspólnot Europejskich przeciwko decyzji ramowej Rady 2003/80/WSiSW z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska
poprzez prawo karne w zakresie wskazanym w pkt 97;
2) obciążył kosztami Radę Wspólnot Europejskich i orzekł, że interwenienci pokrywają własne koszty.
(1) .
(2)  –	Dz.U. L 29, str. 55.
(3)  –	Takie przekonanie panuje również w szerszym kontekście Rady Europy, która w dniu 4 listopada 1998 r. przyjęła konwencję dążącą do realizacji tego samego celu i noszącą ten sam tytuł co decyzja ramowa (Série des traités européens, nr 172).
(4)  –	Spór ten wywołał zainteresowanie doktryny. Zobacz F. Comte, „Droit pénal de l’environnement et compétence communautaire”, w: Revue du droit de l’Union européenne, nr 4(2002), str. 775–799, oraz I. Blanco Cordero, „El derecho penal y el primer pilar de la Unión Europea”, w: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 06–05(2004).
(5)  –	Królestwo Niderlandów zajmuje jednakże nieco odmienne stanowisko (patrz pkt 73 in fine).
(6)  –	Hiszpański system prawny powtarza podobny schemat, w którym państwo przyjmuje podstawowe ustawodawstwo w dziedzinie ochrony środowiska, z zastrzeżeniem uprawnienia do wydania dodatkowych norm ochronnych, przyznanego autonomicznym regionom, którym powierzono zarządzanie w tej dziedzinie (art. 149.1.23 i 148.1.9 konstytucji z 1978 r.).
(7)  –	Norma ta odnosi się do przepisów podatkowych, dotyczących zagospodarowania przestrzennego i urbanistyki, zarządzania zasobami wodnymi i do wszystkich innych przepisów, które wpływają na wybór przez państwa członkowskie ogólnej struktury zaopatrzenia energetycznego i różnych źródeł energii.
(8)  –	Projekt dyrektywy 2001/C 180 E/20 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne, wniesiony przez Komisję w dniu 15 marca 2001 r. (Dz.U. C 180 E, str. 238).
(9)  –	Przepis ten dotyczy odprowadzania zanieczyszczeń, powodowania zagrożenia dla chronionych gatunków fauny i flory, poważnego uszkadzania chronionych siedlisk, zakazu handlu substancjami zubażającymi warstwę ozonową i niezgodnej z prawem działalności zakładów, w których przeprowadzane są niebezpieczne czynności lub w których przechowywane są składniki lub preparaty tego typu.
(10)  –	Artykuł 2 stanowi, że „każde państwo członkowskie podejmuje środki niezbędne do uznania następujących przestępstw na podstawie swojego prawa krajowego: a) zrzucanie, emisja lub wprowadzanie substancji lub promieniowania jonizującego do powietrza, gleby lub wody, które powodują śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób; b) bezprawne zrzucanie, emisja lub wprowadzanie ilości substancji lub promieniowania jonizującego do powietrza, gleby lub wody, które powodują lub mogą powodować długotrwałe lub znaczne pogorszenie ich stanu lub śmierć, lub poważne uszkodzenie ciała osób, lub też znaczne szkody dla chronionych zabytków i innych chronionych obiektów, nieruchomości, zwierząt lub roślin; c) bezprawny zbyt, przerabianie, składowanie, transport, wywóz lub przywóz odpadów, włączając odpady niebezpieczne, które powodują lub mogą powodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby, wody, roślin lub zwierząt; d) bezprawne funkcjonowanie zakładu, w którym prowadzona jest działalność niebezpieczna, która poza zakładem powoduje lub może powodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby, wody, zwierząt lub roślin; e) bezprawna produkcja, przetwarzanie, przechowywanie, wykorzystywanie, transport, wywóz lub przywóz materiałów jądrowych lub innych niebezpiecznych substancji radioaktywnych, co powoduje lub może powodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby, wody, zwierząt lub roślin; f) bezprawne posiadanie, zdobywanie, niszczenie, zabijanie lub handel chronionymi gatunkami dzikiej fauny i flory lub ich częściami, przynajmniej w przypadku gdy są one zagrożone wyginięciem, jak określono na mocy prawa krajowego; g) bezprawny handel substancjami niszczącymi ozon […]”.
(11)  –	Ustęp ten zawiera, tytułem przykładu, zakaz wykonywania przez osoby fizyczne działalności wymagającej urzędowego zezwolenia oraz zarządzania lub prowadzenia firmy lub fundacji, „w przypadku gdy stan rzeczywisty, który doprowadził do skazania danej osoby, wskazuje na ewidentne ryzyko, że mogłaby ona prowadzić ten sam rodzaj działalności przestępczej”.
(12)  –	Ustęp 1 zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia „środków koniecznych do zapewnienia, aby osoby prawne mogły zostać pociągnięte do odpowiedzialności z tytułu przestępstw, określonych w art. 2 i 3, których dopuszczają się na własną korzyść, działając indywidualnie lub jako osoby wchodzące w skład organu osoby prawnej o statusie kierowniczym, w oparciu o: a) prawo do reprezentowania osoby prawnej, lub b) uprawnienia do podejmowania decyzji w imieniu osoby prawnej, lub c) uprawnienia do sprawowania kontroli w strukturach osoby prawnej, jak również za działanie jako osoba współwinna lub podżegacz w popełnianiu przestępstwa określonego w art. 2”. Ustęp 2 dodaje, że „[p]oza przypadkami przewidzianymi w ust. 1 każde państwo członkowskie przyjmuje wszelkie środki niezbędne do zapewnienia, że osoby prawne mogą ponosić odpowiedzialność karną, w przypadku gdy brak nadzoru lub kontroli ze strony osoby określonej w ust. 1 umożliwił popełnienie przestępstwa określonego w art. 2 i 3, na korzyść tej osoby prawnej, przez osobę pozostającą pod jej zwierzchnictwem”.
(13)  –	„Każde państwo członkowskie przyjmuje środki niezbędne do zapewnienia, że osoba prawna, ponosząca odpowiedzialność zgodnie z art. 6, podlega skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom, obejmującym karę grzywny lub inną karę lub mogącym obejmować inne sankcje, takie jak: a) wyłączenie prawa do korzystania ze świadczeń publicznych lub pomocy publicznej; b) czasowy lub stały zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub przemysłowej; c) przekazanie pod nadzór sądowy; d) sądowy nakaz likwidacji; e) obowiązek przyjęcia szczególnych środków w celu uniknięcia konsekwencji przestępstwa, takich jak te, na których oparta została odpowiedzialność karna”.
(14)  –	Z wyjaśnień zawartych w motywach tego aktu i z niektórych stwierdzeń przedstawionych podczas rozpr awy wynika, że przyjęcie projektu dyrektywy nie doszło do skutku z powodu rozbieżności zdań między państwami członkowskimi, które nie potrafiły wypracować jednomyślnego stanowiska.
(15)  –	Jakkolwiek kompetencja ta nie wynika w sposób oczywisty z traktatu UE, wobec tego, że art. 29 UE, który pozwala Unii na zbliżanie prawa karnego państw członkowskich, odsyła do art. 31 lit. e) UE, który stanowi o minimalnych normach dotyczących znamion przestępstw i kar w dziedzinach przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami. Rada wydała różne decyzje ramowe, w których koordynuje sankcje mające zastosowanie do pewnych czynów. Jeżeli chodzi o przestępczość gospodarczą, można przywołać decyzję ramową 2000/383/WSiSW z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie zwiększenia ochrony poprzez sankcje karne i inne sankcje za fałszowanie związane z wprowadzeniem euro (Dz.U. L 140, str. 1), zmienioną przez decyzję ramową 2001/888/WSiSW z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz.U. L 329, str. 3); decyzję ramową 2001/413/WSiSW z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie zwalczania fałszowania i oszustw związanych z bezgotówkowymi środkami płatniczymi (Dz.U. L 149, str. 1); oraz decyzję ramową 2001/500/WSiSW z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie prania brudnych pieniędzy oraz identyfikacji, wykrywania, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty narzędzi oraz zysków pochodzących z przestępstwa (Dz.U. L 182, str. 1). Zwalczenie terroryzmu jest przedmiotem decyzji ramowej 2002/475/WSiSW z dnia 13 stycznia 2002 r. (Dz.U. L 164, str. 3), a zwalczenie handlu ludźmi – decyzji ramowej 2002/629/WSiSW z dnia 19 lipca 2002 r. (Dz.U. L 203, str. 1). Ponadto ochrona ofiar w przypadku nielegalnej imigracji uregulowana jest w decyzji ramowej 2002/946/WSiSW z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia systemu karnego w celu zapobiegania ułatwianiu nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu (Dz.U. L 328, str. 1). Decyzja ramowa 2003/568/WSiSW z dnia 22 lipca 2003 r. harmonizuje ustawodawstwa krajowe w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym (Dz.U. L 192, str. 54). Wreszcie ochrona karna przed atakami na systemy informatyczne jest uregulowana w decyzji ramowej 2005/222/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. (Dz.U. L 69, str. 67).
(16)  –	Trzeba uwzględnić fakt, że art. 29 UE określa cel Unii „[b]ez uszczerbku dla kompetencji Wspólnoty Europejskiej”, a zatem w przypadku pojawienia się konfliktu przeważają przepisy Wspólnoty. F. Benzo Sáinz w „El título VI del Tratado UE: instrumentos, instancias decisorias e instituciones comunitarias en el tercer pilar”, w: El tercer pilar de la Unión Europea. La cooperación en asuntos de justicia e interior, Ministerio del Interior, Madryt 1997, str. 24, broni koncepcji, że w świetle tego przepisu tryb działania przewidziany w powoływanym tytule VI nie jest jedynym możliwym dla osiągnięcia pożądanych celów, ale powinien być stosowany wyłącznie wtedy, gdy cele te nie mogą zostać osiągnięte tradycyjnymi sposobami przewidzianymi przez prawo wspólnotowe.
(17)  –	Wyrok z dnia 11 listopada 1980 r. w sprawie 203/81 Casati, Rec. str. 2595, wskazuje, że w zasadzie ustawodawstwo karne należy do kompetencji państw członkowskich (pkt 27). J. Vogel w „Stand und Tendenzen der Harmonisierung des materiellen Strafrechts in der Europäischen Union”, w: „Strafrecht und Kriminalität in Europa 2003”, str. 232, oraz G. Dannecker w „Strafrecht in der Europäischen Gemeinschaft”, w: Juristenzeitung, 1996, str. 869, utrzymują, że doktryna jest jednomyślna w tym zakresie. W 1972 r. J. Bigay w „Droit communautaire et droit pénal”, w: Revue trimestrielle du droit européen, 1972, nr 4, str. 734, podkreślał, że rozporządzenie Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. [81] i [82] traktatu (Dz.U. 13, str. 204) stwierdziło expressis verbis, że określane przez nie sankcje nie mają charakteru karnego.
(18)  –	Wyrok z dnia 2 lutego 1977 r. w sprawie 50/76, Rec. str. 137.
(19)  –	Chodziło o przepis prawa niderlandzkiego wprowadzający sankcję karną za naruszenie uregulowań wspólnotowych w dziedzinie cen minimalnych w wywozie określonych rodzajów cebulek.
(20)  –	Co do wprowadzenia w życie tej zasady, kiedy dwa różne porządki prawne sankcjonują takie samo zachowanie, zobacz przedstawione przeze mnie opinie w sprawach C‑213/00 P Italcementi przeciwko Komisji, C‑217/00 P Buzzi Unicem przeciwko Komisji i C‑219/00 P Cementir przeciwko Komisji, w których Trybunał orzekł w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawach Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑123. Zobacz również, w szczególności w ramach trzeciego filaru i porozumienia z Schengen, opinię, którą przedstawiłem w sprawach połączonych C‑187/01 i C‑385/01 Gözütok i Brügge (wyrok z dnia 11 lutego 2003 r., Rec. str. I‑1345).
(21)  –	Z wyroku z dnia 21 września 1989 r. w sprawie 68/88, Rec. str. 2965, wynika, że przedmiotowe państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom, między innymi nie wszczynając postępowań karnych lub dyscyplinarnych przeciwko osobom, które uczestniczyły w realizacji lub które zataiły pewne transakcje, które pozwoliły na uniknięcie zapłaty opłat rolnych należnych z tytułu pewnych dostaw kukurydzy importowanych z państwa trzeciego w maju 1986 r.
(22)  –	Rozstrzygnięcie z tego wyroku powtórzone jest w wyroku z dnia 10 lipca 1990 r. w sprawie C‑326/88 Hansen, Rec. str. I‑2911, pkt 17, w którym Trybunał orzekł w sprawie pytania prejudycjalnego podniesionego w ramach postępowania karnego toczącego się w Danii przeciwko przedsiębiorcy za naruszenie rozporządzenia Rady (EWG) nr 543/69 z dnia 25 marca 1969 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych w sektorze transportu drogowego (Dz.U. L 77, str. 49). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że ani przedmiotowe rozporządzenie, ani ogólne zasady prawa wspólnotowego nie stoją na przeszkodzie zastosowaniu przepisów krajowych sankcjonujących pracodawcę, którego kierowca przekroczył maksymalny okres dzienny prowadzenia pojazdu i naruszył obowiązek odpoczynku, pod warunkiem że sankcja jest analogiczna do stosowanej w przypadku naruszenia krajowego porządku prawnego i jest proporcjonalna do wagi naruszenia (sentencja).
(23)  –	Wyrok z dnia 25 lutego 1988 r. w sprawie 299/86, Rec. str. 1213.
(24)  –	Sprawa C‑2/88, Rec. str. I‑3365.
(25)  –	Sprawa C‑186/98, Rec. str. I‑4883.
(26)  –	Dz.U. L 207, str. 1.
(27)  –	Dz.U. L 261, str. 1.
(28)  –	Sprawa C‑333/99, Rec. str. I‑1025.
(29)  –	Dz.U. L 166, str. 77.
(30)  –	Dz.U. L 328, str. 17.
(31)  –	Wyżej wymieniona w przypisie 15.
(32)  –	Od dłuższego czasu hiszpański Tribunal Supremo, izba administracyjna, odrzuca wszelką różnicę metafizyczną między tymi dwiema kategoriami. Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 lutego 1972 r., wydany w czasie, gdy hiszpański system prawny nie realizował licznych zasad właściwych dla państwa prawa, gdzie posłużył się on tą równoważnością w celu poddania stosowania sankcji administracyjnych większości zasad mających zastosowanie w dziedzinie sankcji karnych. E. García de Enterría i T.R. Fernández w „Curso de derecho administrativo”, tom II, wydanie VII, Madryt 2000, str. 163, wskazują, że sankcje administracyjne były przedmiotem niezwykłego rozkwitu za czasów dyktatury generała Primo de Rivery, drugiej republiki i frankizmu, gdzie były stosowane jako zwyczajny środek zwalczania opozycji politycznej.
(33)  –	Wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑387/97, Rec. str. I‑5047.
(34)  –	Tribunal Constitucional orzekł, że formy obowiązujące w postępowaniu karnym mają zastosowanie do postępowania prowadzącego do nałożenia sankcji administracyjnej w zakresie koniecznym dla zabezpieczenia najważniejszych wartości stanowiących podstawę sprawiedliwego procesu [wyroki: w sprawie 18/1981 (BOE nr 143 z dnia 16 czerwca 1981 r.) oraz w sprawie 181/1990 (BOE nr 289 z dnia 3 grudnia 1990 r.)], z zastrzeżeniem ich właściwego dostosowania do jego szczególnego charakteru [wyroki: w sprawie 2/1987 (BOE nr 35 z dnia 10 lutego 1987 r.); w sprawie 29/1989 (BOE nr 50 z dnia 28 lutego 1989 r.); ww. wyrok w sprawie 181/1990; wyroki: w sprawie 3/1999 (BOE nr 48 z dnia 25 lutego 1999) oraz w sprawie 276/2000 (BOE nr 299 z dnia 14 grudnia 2000 r.)].
(35)  –	Zobacz opinię, którą przedstawiłem w sprawach: C 255/00 Grundig Italiana (pkt 27–29) oraz C 30/02 Recheio Cash & Carry (pkt 23–35), w których Trybunał wydał wyroki odpowiednio: w dniu 24 września 2002 r., Rec. str. I 8003 i w dniu 17 czerwca 2004 r., Zb.Orz. str. I 6051.
(36)  –	Punkt 27 opinii przedstawionej w sprawie Grundig Italiana i pkt 29 opinii przedstawionej w sprawie Recheio Cash & Carry.
(37)  –	Zasadniczo posiadacz tej kompetencji powinien korzystać również z kompetencji formalnej. Przedstawicielka rządu fińskiego podkreśliła podczas rozprawy, że prawo karne nie jest narzędziem, że ma właściwą sobie istotę, lecz stanowisko to cechuje zwykły nominalizm, ponieważ norma karna, jak każda norma o charakterze represyjnym, służy celowi, który nad nią przeważa. Wyrok z dnia 27 października 1992 r. w sprawie C 240/90 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I 5383, opierający się na wcześniejszym orzecznictwie upoważnia Wspólnotę, w zakresie jej uprawnień (w tym przypadku chodziło o wspólną politykę rolną), do określania sankcji, jakie władze krajowe winny stosować wobec podmiotów gospodarczych winnych oszustwa (pkt 11–13).
(38)  –	Ta pierwotna luka prawna doprowadziła do powstania poważnych wątpliwości przy poszukiwaniu podstawy prawnej dla wspólnotowego prawa ochrony środowiska, która została przedstawiona w doktrynie hiszpańskiej przez M. Brava‑Ferrerę Delgada w „La determinación de la base jurídica en el derecho comunitario del medio ambiente”, w: Gaceta Jurídica, nr B‑92 i B‑93, marzec–kwiecień 1994, odpowiednio str. 13–20 i 5–13. D. Géradin w „Les compétences respectives de la Communauté et des États membres dans le domaine de l’environnement: base juridique, subsidiarité et proportionnalité”, w: „Le droit communautaire de l’environnement. Mise en œuvre et perspectives”, Paryż 1998, str. 33–55 również zajmował się tym problemem.
(39)  –	Artykuł 100 został wybrany jako sposób harmonizacji norm bezpośrednio dotyczących ustanowienia lub funkcjonowania wspólnego rynku, a bardziej generalny art. 235 regulował podejmowanie działań stosownych dla osiągnięcia celów wspólnotowych, które nie wynikały z traktatu w sposób wyraźny.
(40)  –	Zgodnie z wyrokiem z dnia 18 marca 1980 r. w sprawie 91/79 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 1099, pkt 8, nie jest w żaden sposób wykluczone, by przepisy w dziedzinie środowiska mogły wpisywać się w ramy art. 100 traktatu, zważywszy, że przepisy o tym charakterze obciążają finansowo przedsiębiorstwa, do których mają zastosowanie, i w braku zbliżenia przepisów krajowych w tej dziedzinie konkurencja mogłaby być poważnie zakłócona.
(41)  –	Wyrok z dnia 7 lutego 1985 r. w sprawie 240/83, Rec. str. 531.
(42)  –	Dz.U. 1987, L 169.
(43)  –	Wyrok z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 302/86, Rec. str. 4607.
(44)  –	Tytuł VII został włączony do trzeciej części traktatu przez art. 25 Jednolitego aktu europejskiego, a art. 100A przez art. 18. Został on przekształcony w tytuł XVI przez traktat UE (art. G pkt 28).
(45)  –	Wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C 300/89, Rec. str. I 2867.
(46)  –	Co do zasady ostrożności zobacz L. González Vaqué, „La definición del contenido y ámbito de aplicación del principio de precaución en el derecho comunitario”, w: Gaceta Jurídica de la Unión Europea, nr 221, wrzesień–październik 2002, str. 4–20. Zobacz również moje opracowanie „El desarrollo comunitario del principio de precaución”, w druku.
(47)  –	Dz.U. 2004, C 310, str. 1, traktat został podpisany w dniu 29 października 2004 r. (wejście w życie jest przewidziane na dzień 1 listopada 2006 r., z zastrzeżeniem jego ratyfikacji przez państwa członkowskie).
(48)  –	W tej dziedzinie punktem wyjścia jest Powszechna deklaracja praw człowieka [proklamowana przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w rezolucji 217 A (III) z dnia 10 grudnia 1948 r.], która przewiduje, że każdy człowiek ma prawo do poziomu życia zapewniającego zdrowie i dobrobyt (art. 25 ust. 1). Bardziej precyzyjnie, Pakt praw ekonomicznych, społecznych i kulturalnych [przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne w rezolucji 2002 A (XXI), z dnia 16 grudnia 1966 r., który wszedł w życie w dniu 3 stycznia 1976 r.] odnosi się do konieczności poprawy środowiska jako jednego z warunków odpowiedniego rozwoju człowieka [art. 12 ust. 2 lit. b)].
(49)  –	Karta ta została przyjęta w drodze rezolucji nr 37/7 z dnia 28 października 1982 r.
(50)  –	Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U L 275, str. 32), dokonuje transpozycji protokołu z Kioto we Wspólnocie.
(51)  –	Zobacz R. de Mendizábal Allende, „Pasado, presente y futuro de la jurisdicción contencioso administrativa” w: Actualidad Administrativa, nr 19, 1994, str. 289. D. Loperena Rota w „Los derechos al medio ambiente adecuado y a su protección”, w: Revista Electrónica de Derecho Ambiental, nr 3, listopad 1999, wskazuje, że odpowiednie środowisko nie jest owocem rozwoju społecznego, ale podstawą jego istnienia, i stanowi prawo związane z życiem ludzkim, bez którego nie ma ani człowieka, ani społeczeństwa, ani prawa.
(52)  –	W zakresie procedury zjawisko to uwidacznia się w przyznaniu zdolności do wniesienia skargi osobom z tytułu „rozproszonych interesów”, to znaczy szeroko podzielanych wartości odnoszących się do grup o mało sprecyzowanym składzie, ogólnie anonimowych i nieokreślonych, nawet jeśli dają się one, niełatwo, odróżnić. Sposób ten, który okazuje się użyteczny dla sądowej ochrony konsumentów i użytkowników w prawie anglosaskim, wyraża się wokół tak zwanych class actions, które oferują rozwiązanie w sytuacji, w której liczna grupa osób jest zainteresowana, w ten sposób, że przez to działanie można indywidualnie zrealizować bez wyraźnego formalnego umocowania podzielane oczekiwania, dotyczące wszystkich zainteresowanych.
(53)  –	Zobacz F. Velasco Caballero, „Protección del medio ambiente en el constitucionalismo europeo”, w: Noticias de la Unión Europea, nr 190, listopad 2000, str. 183–190.
(54)  –	Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, przyjęta w dniu 23 maja 1949 r. w Bonn nad Renem przez radę parlamentarną (Parlamentarischer Rat).
(55)  –	Kursywa jest dodana.
(56)  –	Ratyfikowana w drodze referendum w dniu 6 grudnia 1978 r. (BOE nr 311 1 z dnia 29 grudnia 1978 r.).
(57)  –	Sąd konstytucyjny podkreślił, że pojęcie to obejmuje występującą w ostatnich dziesięcioleciach troskę o środowisko, którą wyrażają szerokie środowiska opiniotwórcze, a która konkretyzuje się również w licznych instrumentach międzynarodowych [wyrok z dnia 4 listopada 1982 r. w sprawie 64/1982 (BOE nr 296 z dnia 22 listopada 1982 r.)].
(58)  –	Przyjęta przez zgromadzenie konstytucyjne, które zebrało się na sesji plenarnej w dniu 2 kwietnia 1976 r.
(59)  –	Lag om ändring i regeringsformen, opublikowana w Svenks Författningssamling (dziennik ustaw) w dniu 16 grudnia 1994 r.
(60)  –	Ta ustawa zasadnicza, która zastąpiła tę z 1919 r., weszła w życie w dniu 1 marca 2000 r. (Suomen perustuslaki 731/1999).
(61)  –	Konstytucja Republiki Grecji, uchwalona w dniu 9 czerwca 1975 r. przez V izbę ds. zmiany konstytucji.
(62)  –	Ustawa zasadnicza Królestwa Niderlandów, tekst zmieniony w dniu 19 stycznia 1983 r. (Staatsblad nr 15–51).
(63)  –	Konstytucja Republiki Włoskiej z dnia 27 grudnia 1947 r.
(64)  –	F. Merusi, „Comentario della Costituzione”, Rzym–Bolonia 1975, str. 445, oraz B. Cavallo, „Profili amministrativi della tutela dell’ambiente: il bene ambientale tra tutela del paesaggio e gestione del territorio”, w: Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 2(1990), str. 412.
(65)  –	Dz.U. C 364, str. 1.
(66)  –	J. Jordano Fraga w „La protección del derecho a un medio ambiente adecuado”, José María Bosch Editor SA, Barcelona 1995, analizuje różne stanowiska doktryny odnośnie do tej klasyfikacji (str. 453–499). W klasyfikacji stworzonej przez K. Vasaka w „Le droit international de droits de l’homme”, 1972, widnieje ono wśród praw człowieka do solidarności lub praw trzeciej generacji.
(67)  –	Sprawa 41/1993/436/515, seria A, 303 C, str. 55. Wyrok z dnia 16 listopada 2004 r. w sprawie Moreno Gómez przeciwko Hiszpanii (skarga nr 4143/02) sformułowany jest w podobny sposób.
(68)  –	J. Huelin, „Intimidad personal y familiar, domicilio y medio ambiente”, w: „Perfiles del derecho constitucional a la vida privada y familiar”, Consejo General del Poder Judicial, Madryt 1996, str. 257–273, stwierdza, że to stanowcze oświadczenie dziewięciu sędziów będących w składzie orzekającym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tej sprawie ma wielkie znaczenie; oznacza ono, że w tym przypadku bierność władz publicznych, które nie zapobiegły sytuacji, w których jedna, kilka lub wiele osób cierpi w miejscu zamieszkania z powodu nieprzyjemnych zapachów, dymu i powtarzających się hałasów, dobiegających z oczyszczalni ścieków i innych odpadów, nieszkodzących poważnie ich zdrowiu, lecz pogarszających jakość ich życia, narusza art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka. To stanowisko trybunału w Strasburgu zostało zapowiedziane w wyroku z dnia 21 lutego 1990 r. w sprawie Powell i Rainer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (sprawa 3/1989/163/219, seria A, 172), w której Trybunał stwierdził, że hałas dobiegający z samolotów z lotniska, w zakresie w jakim pogarsza on jakość życia i korzystania z miejsca zamieszkania, zmusza do uwzględnienia art. 8 konwencji (pkt 40).
(69)  –	Sprawa 116/1996/735/932, Recueil des arrêts et décisions 1998 I.
(70)  –	Artykuł 45 ust. 3 konstytucji hiszpańskiej przewiduje ściganie przestępstw przeciwko środowisku. Opierając się na tym przepisie Tribunal Supremo, druga izba, uznał, że w zakresie ochrony środowiska prawo karne nie odgrywa roli jedynie pomocniczej w stosunku do prawa administracyjnego (wyrok z dnia 29 września 2001 r., skarga kasacyjna 604/2000).
(71)  –	Zobacz N. de la Mata Barranco, „Derecho comunitario y derecho estatal en la tutela penal del ambiente”, w: Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 02–04 (2000). Zobacz również P.M. de la Cuesta Aguado, „¿Intervención penal para la protección del medio ambiente?”, w: Revista penal on line (www.geocities.com/icapda/ambiente.htm).
(72)  –	N. de la Mata Barranco,
op. cit., przedstawia słuszne uwagi w tym przedmiocie. Ze swojej strony F. Schmalenberg w „Ein europäisches Umweltstrafrecht: Anforderungen und Umsetzungsprobleme unter Berücksichtigung des Richtlinienvorschlags KOM(2001) 139 endg.”, Berlin 2004, str. 32, stwierdza, że postępowania administracyjne nie mają w tej dziedzinie takiego samego skutku jak postępowania karne.
(73)  –	Lektura załącznika do projektu dyrektywy w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne wskazuje na rozległość kompetencji wspólnotowych w tej dziedzinie.
(74)  –	W dniu 25 października 1979 r. podczas seminarium w sprawie relacji między prawem wspólnotowym a prawem karnym, które odbyło się na uniwersytecie w Parmie, T.C. Hartley nie miał wątpliwości co do zdolności tego pierwszego do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku wydania przepisów karnych („L’impact du droit communautaire sur le procès pénal”, w: „Droit communautaire et droit pénal”, Griuffrè editor, Mediolan 1981, str. 33, 47 i 48). Artykuł 30 statutu Trybunału stanowi dobry tego przykład, ponieważ zobowiązuje do uznania za przestępstwo złamania przysięgi przez świadka lub biegłego we wspólnotowych postępowaniach sądowych. G. Dannecker w „Evolución del derecho penal y sancionador comunitario”, Madryt 2001, Marcial Pons, , str. 58, podkreśla stanowisko niektórych autorów, dla których fakt, że Wspólnota nie posiada kompetencji w sprawach karnych, nie powoduje, że nie może wydawać zaleceń, by pewne zachowania były sankcjonowane karnie. L. Stortini w „L’environnement: des éléments de droit pénal dans la législation européenne”, w: „Les nouveaux droits de l’homme en Europe”, 1999, str. 266 i 269, broni koncepcji, że aby dojść do rzeczywistej ponadnarodowej ochrony środowiska, państwa powinny zostać zobowiązane do przyjęcia wspólnego modelu. W szerszym kontekście G. Grasso w „Comunidades Europeas y derecho penal. Las relaciones entre el ordenamiento comunitario y los sistemas penales de los Estados miembros”, wspólne wydanie Universidad de Castilla La Mancha i OPOCE, 1993, str. 198 i nast., stwierdza, że instytucje wspólnotowe mogą zwracać się do państw członkowskich w celu zobowiązania ich do przyjęcia rozwiązania karnego. J. Biancarelli w „Le droit communautaire et le droit pénal”, w: Les lundis du droit communautaire z dnia 21 czerwca 1993 r., uważa, że Wspólnota musi zachęcać państwa do karania pewnych czynów, które są sprzeczne z podstawowymi wartościami. Teoretycznie rząd niderlandzki przyjmuje to stanowisko i wskazuje w pkt 15 uwag interwenienta, że Wspólnota może karać pewne zachowania z zastrzeżeniem, że jest to niezbędne do ochrony materialnych przepisów traktatu WE, ale w rzeczywistości zgadza się ze stanowiskiem Rady, ponieważ jest zdania, że w dziedzinie polityki ochrony środowiska karanie nie wydaje się konieczne (pkt 16).
(75)  –	Wyrok z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie 26/62, Rec. str. 1.
(76)  –	W trakcie seminarium wspomnianego w przypisie 74 G. Olmi stwierdził, że prawo wspólnotowe może wymagać uchylenia krajowych norm ustanawiających kary („La sanction des infractions au droit communautaire”, w: „Droit communautaire et droit pénal”, Griuffrè editor, Mediolan 1981, str. 167). Wyrok z dnia 23 lutego 1995 r. w sprawach połączonych C 358/93 i C 416/93 Bordessa i in., Rec. str. I 361, wycofał z kodeksów karnych wywóz monet, banknotów i czeków bez uprzedniego zezwolenia. Należy przypomnieć, że w ww. wyroku w sprawie Casati po uznaniu, że ustawodawstwo karne i ustawy oraz zasady postępowania karnego należą do kompetencji państw członkowskich, Trybunał uściślił, że nie można nadużywać tego typu normy, aby pominąć cele traktatu (pkt 27), tak że, jak Trybunał wskazał w wyrokach: z dnia 16 lutego 1978 r. w sprawie 88/77 Schonenberg i in., Rec. str. 473, pkt 16, i z dnia 16 grudnia 1981 r. w sprawie 269/80 Tymen, Rec. str. 3079, pkt 16, skazujący wyrok karny wydany na podstawie krajowego aktu legislacyjnego uznanego za sprzeczny z prawem wspólnotowym jest z kolei niezgodny z tym prawem europejskim. Wreszcie, jak to Trybunał orzekł w wyroku z dnia 2 lutego 1989 r. w sprawie 186/87 Cowan, Rec. str. 195, pkt 19, ten porządek prawny narzuca ograniczenia na władze krajowe, których przepisy, w szczególności karne, nie powinny ograniczać podstawowych swobód traktatu. M. Zuleeg w „Der Beitrag des Strafrechts zur europäischen Integration”, w: Juristenzeitung, 1992, str. 762, opiera się na tym wyroku w celu odrzucenia koncepcji, że dziedzina karna podlega „wyłącznie” suwerenności krajowej.
(77)  –	Zdaniem G. Grassa, op. cit., str. 218, jeżeli zgromadzenia krajowe odrzucą uregulowania wspólnotowe, uruchamiają odpowiednie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom, ale nie zastępują norm krajowych normami wspólnotowymi. J. Eisele w „Einflussnahme auf nationales Strafrecht durch Richtliniengebung der Europäischen Gemeinschaft”_w: Juristenzeitung, 2001, str. 1160, sądzi, że normy karne wynikające z transpozycji dyrektywy są przyjmowane w drodze suwerennie wskazanej przez każde państwo członkowskie, co czyni je wystarczająco legitymowanymi z demokratycznego punktu widzenia.
(78)  –	Zobacz przypis 15.
(79)  –	G. Grasso przedstawia je w powoływanym dziele, str. 223 i 224. I. Appel w „Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Überwachung und sanktionsrechtlichen Ausgestaltung des Lebensmittelstrafrechts und Verwaltungssanktionen in der Europäischen Union”, Trewir 1994, str. 165, uważa, że jedynie jednolite karanie rodzi zaufanie niezbędne dla kontynuacji procesu integracji europejskiej.
(80)  –	Zarówno Rada, jak i Komisja podkreślają znaczenie uzgodnionej odpowiedzi karnej.
(81)  –	W doktrynie niemieckiej stwierdza się, że możliwość wydania dyrektywy o charakterze karnym w dziedzinie ochrony środowiska jest „dodatkiem” do art. 175 WE. Zobacz podobnie F. Schmalemberg, op. cit., str. 29; J. Vogel, „Stand und Tendenzen der Harmonisierung des materiellen Strafrechts in der Europäischen Union”, w: Strafrecht und Kriminalität in Europa, 2003, str. 37 i 47; I. Appel, op. cit., str. 175 i 178; oraz F. Zeder, „Auf dem Weg zu einem Strafrecht der EU?”, w: Juridikum, 2001, str. 51. Zobacz przypis 37.
(82)  –	M. Zulleg, op. cit., str. 762, proponuje, by państwa członkowskie ukierunkowały swoje ustawodawstwo na integrację, która byłaby naruszona, gdyby tak ważne dziedziny jak prawo karne były wyłączone z zakresu zastosowania prawa wspólnotowego.
(83)  –	G. Grasso, op. cit., str. 219, broni uregulowania odznaczającego się pewną elastycznością, które określałoby czyny zabronione i typologię przestępstw i sankcji, niemniej nieprowadzącego do rygorystycznej kwantyfikacji.
(84)  –	W doktrynie stanowisko to zajmuje J.P. Jacqué w „La question de la base juridique dans le cadre de la Justice et des affaires intérieures”, w: „L’espace pénal européen: enjeux et perspectives”, Institut d’études européennes, Bruksela 2002, str. 255 i 256. J. Eisele, op. cit., str. 1162, sądzi, że prawodawca wspólnotowy musi ustanowić minimalny poziom, kiedy określa zachowania karalne, podczas gdy ustawodawca krajowy musi uściślić sankcję. G. Grasso, op. cit., str. 218, uważa, że organy Wspólnoty mają kompetencję do dokonania harmonizacji przepisów o charakterze karnym lub do zobowiązania do wprowadzenia jednolitych rodzajóow przestępstw, za każdym razem gdy jest to konieczne, ponieważ traktaty przyznają tym organom szczególne uprawnienia dla realizacji celów Wspólnoty. Ponadto prawo wspólnotowe powinno znaleźć odzwierciedlenie w porządku prawnym każdego państwa członkowskiego, które musi penalizować rodzaje przestępstw o charakterze ponadnarodowym i ustanowić własne sankcje w poprzednio określonych ramach. Zobacz również F. Comte, op. cit., str. 781.
(85)  –	Ten stan rzeczy, który wywodzi się z obowiązującego uregulowania, uznany jest w wyraźny sposób w art. I 14 ust. 2 lit. e) projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, tak że według art. I 12 ust. 2, „[j]eżeli konstytucja przyznaje Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z państwami członkowskimi, Unia i państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała lub postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji”.