ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
5 mars 2009 (*)
«Manquement d’État – Politique commune de la pêche – Règlement (CE) n° 894/97 – Filet maillant dérivant – Notion – Filet de pêche dénommé ‘thonaille’ – Interdiction pour la pêche de certaines espèces – Règlements (CEE) n° 2847/93 et (CE) n° 2371/2002 – Absence de système de contrôle efficace en vue de faire respecter cette interdiction»
Dans l’affaire C‑556/07,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 13 décembre 2007,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. M. Nolin, Mme M. van Heezik et M. T. van Rijn, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République française, représentée par M. G. de Bergues et Mme A.‑L. During, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. A. Ó Caoimh, J. N. Cunha Rodrigues, Mme P. Lindh (rapporteur) et M. A. Arabadjiev, juges,
avocat général: Mme V. Trstenjak,
greffier: M. M.-A. Gaudissart, chef d’unité,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 13 novembre 2008,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en s’abstenant de contrôler, d’inspecter et de surveiller de façon satisfaisante l’exercice de la pêche au regard de l’interdiction des filets maillants dérivants pour la capture de certaines espèces et en ne veillant pas à ce que soient prises des mesures appropriées contre les responsables d’infractions à la réglementation communautaire en matière d’utilisation des filets maillants dérivants, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) nº 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998 (JO L 358, p. 5, et − rectificatif − JO 1999, L 105, p. 32, ci-après le «règlement n° 2847/93 modifié»), ainsi que des articles 23, paragraphes 1 et 2, 24 et 25, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358, p. 59).
Le cadre juridique
L’interdiction des filets maillants dérivants
2        Le premier régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche a été établi par le règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1). Sur la base de ce règlement, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (CEE) n° 3094/86, du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 288, p. 1).
3        L’article 9 bis du règlement n° 3094/86 tel que modifié par le règlement (CEE) n° 345/92 du Conseil, du 27 janvier 1992 (JO L 42, p. 15), a posé le principe d’une interdiction des filets maillants dérivants dont la longueur individuelle ou cumulée est supérieure à 2,5 kilomètres.
4        Le règlement n° 3094/86 a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) nº 894/97 du Conseil, du 29 avril 1997, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 132, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) nº 1239/98 du Conseil, du 8 juin 1998 (JO L 171, p. 1, ci-après le «règlement n° 894/97 modifié»).
5        Les quatrième et sixième à neuvième considérants du règlement n° 1239/98 énoncent:
«(4)      considérant que les activités de pêche réalisées à l’aide de filets maillants dérivant ont, dans le passé, connu une augmentation rapide en termes d’effort de pêche; que l’expansion incontrôlée de ces activités peut présenter un danger sérieux d’augmentation excessive de l’effort de pêche sur les espèces cibles;
[...]
(6)      considérant que le respect des obligations internationales de la Communauté de contribuer à la conservation et à la gestion des ressources biologiques de haute mer conduit à encadrer strictement tout développement de la pêche aux filets maillants dérivants par les navires communautaires;
(7)      considérant qu’il convient de limiter la longueur des filets maillants dérivants;
(8)      considérant que les activités de pêche aux filets maillants dérivants visant à la capture du thon, de l’espadon et de certaines autres espèces entraînent des captures accessoires et un risque pour les populations d’autres espèces que les espèces cibles;
(9)      considérant que les risques d’expansion incontrôlée des efforts de pêche et le défaut de sélectivité suffisante des filets maillants dérivants rendent nécessaire leur interdiction pour la pêche au thon, à l’espadon et de certaines autres espèces; que la transition doit se faire rapidement afin d’éviter tout risque écologique».
6        Les articles 11 à 11 quater du règlement n° 894/97 modifié sont rédigés ainsi:
«Article 11
Il est interdit à tout bateau de détenir à bord ou d’exercer des activités de pêche avec un ou plusieurs filets maillants dérivants dont la longueur individuelle ou cumulée est supérieure à 2,5 kilomètres.
Article 11 bis
1.      Il est interdit, à compter du 1er janvier 2002, à tout bateau de détenir à bord ou d’exercer des activités de pêche avec un ou plusieurs filets maillants dérivants destinés à la capture des espèces énumérées à l’annexe VIII.
2.      À compter du 1er janvier 2002, il est interdit de débarquer des espèces énumérées à l’annexe VIII qui ont été capturées dans des filets maillants dérivants.
3.      Jusqu’au 31 décembre 2001, un navire de pêche peut détenir à bord ou utiliser pour pêcher un ou plusieurs filets maillants dérivants visés au paragraphe 1 après avoir reçu une autorisation délivrée par les autorités compétentes de l’État membre du pavillon. En 1998, le nombre maximal de navires qu’un État membre peut autoriser à détenir à bord, ou à utiliser pour pêcher, un ou plusieurs filets maillants dérivants ne peut pas dépasser 60 % des navires de pêche qui ont utilisé un ou plusieurs filets maillants dérivants pendant la période 1995-1997.
4.      Les États membres communiquent à la Commission, pour chaque espèce cible, pour le 30 avril de chaque année, la liste des navires autorisés à pratiquer la pêche avec des filets maillants dérivants, visés au paragraphe 3; toutefois, pour l’année 1998, cette communication est effectuée au plus tard le 31 juillet 1998.
Article 11 ter
[...]
6.      En cas de non-respect des obligations prévues aux articles 11 et 11 bis ainsi qu’au présent article, les autorités compétentes prennent les mesures appropriées à l’égard des navires concernés, conformément à l’article 31 du règlement (CEE) n° 2847/93.
Article 11 quater
Sauf pour les eaux couvertes par le règlement (CE) n° 88/98 du Conseil du 18 décembre 1997 fixant certaines mesures techniques de conservation des ressources halieutiques dans les eaux de la mer Baltique, des Belts et de l’Øresund [(JO 1998, L 9, p. 1)], et nonobstant l’article 1er, paragraphe 1, les articles 11, 11 bis et 11 ter s’appliquent dans toutes les eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres et, en dehors de ces eaux, à tout navire de pêche communautaire.»
7        Parmi les 18 espèces énumérées à l’annexe VIII du règlement n° 894/97 modifié figure le thon rouge.
8        En ce qui concerne les eaux de la mer Baltique, des Belts et de l’Øresund, l’utilisation des filets maillants dérivants a été interdite d’abord par le règlement n° 88/98, tel que modifié par le règlement (CE) n° 812/2004 du Conseil, du 26 avril 2004 (JO L 150, p. 12, et − rectificatif − JO 2004, L 185, p. 4), et ensuite par le règlement (CE) n° 2187/2005 du Conseil, du 21 décembre 2005 (JO L 349, p. 1).
9        Postérieurement à la période visée par le présent recours, l’article 11 du règlement n° 894/97 a été à nouveau modifié par le règlement (CE) n° 809/2007 du Conseil, du 28 juin 2007 (JO L 182, p. 1), et est désormais libellé ainsi:
«Article 11
1.      Par ‘filet dérivant’ on entend: tout filet maillant maintenu à la surface de la mer ou à une certaine distance en dessous de celle-ci grâce à des dispositifs flottants, qui dérive librement avec le courant ou avec le bateau auquel il peut être attaché. Il peut être équipé de dispositifs destinés à stabiliser le filet ou à en limiter la dérive.
2.      Il est interdit à tout bateau de détenir à bord ou d’exercer des activités de pêche avec un ou plusieurs filets maillants dérivants dont la longueur individuelle ou cumulée est supérieure à 2,5 kilomètres.»
Le régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche
10      La politique commune de la pêche comprend des règles relatives au contrôle de cette politique et des règles relatives à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques. Ces règles figurent respectivement dans les règlements n° 2847/93 modifié et n° 2371/2002.
11      Les articles 2 et 31 du règlement n° 2847/93 modifié sont libellés ainsi:
«Article 2
1.      Afin d’assurer le respect de l’ensemble de la réglementation en vigueur, chaque État membre contrôle, inspecte et surveille, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, toutes les activités de la filière pêche, et notamment l’exercice de la pêche, les activités de transbordement, de débarquement, de commercialisation, de transport et de stockage des produits de la pêche ainsi que l’enregistrement des débarquements et des ventes. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le meilleur contrôle possible sur leur territoire et dans les eaux maritimes relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, en tenant compte de la situation particulière de chacun.
2.      Chaque État membre veille à ce que, en dehors de la zone de pêche communautaire, les activités de ses navires soient soumises à un contrôle approprié et, lorsque des obligations communautaires en ce sens existent, à des inspections et à une surveillance de manière à assurer le respect de la réglementation communautaire applicable dans ces eaux.
[...]
Article 31
1.      Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu’il est établi, notamment à l’issue d’un contrôle ou d’une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées.
2.      Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.
[...]»
12      Les articles 23 et 24 du règlement n° 2371/2002 sont rédigés ainsi:
«Article 23
Responsabilités des États membres
1.      Sauf si la législation communautaire en dispose autrement, les États membres assurent la mise en œuvre efficace du contrôle et de l’inspection ainsi que de l’exécution des règles de la politique commune de la pêche.
2.      Les États membres contrôlent les activités exercées dans le cadre de la politique commune de la pêche sur leur territoire ou dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction. Ils contrôlent également l’accès aux eaux et aux ressources ainsi que les activités de pêche, en dehors des eaux communautaires, des navires de pêche communautaires battant leur pavillon et, sans préjudice de la responsabilité principale de l’État de pavillon, de leurs ressortissants. Ils ont la responsabilité d’envoyer des observateurs à bord des navires de pêche et de prendre les décisions appropriées, y compris l’interdiction de pêcher.
[...]
Article 24
Inspection et exécution
Les États membres prennent les mesures d’inspection et d’exécution nécessaires pour assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche sur leur territoire ou dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction. Ils prennent également des mesures d’exécution relatives aux activités de pêche exercées en dehors des eaux communautaires par les navires de pêche communautaires battant leur pavillon et par leurs ressortissants.
Ces mesures comprennent:
a)      des inspections et des contrôles par sondage des navires de pêche, des locaux des entreprises et d’autres organismes dont les activités relèvent de la politique commune de la pêche;
b)      l’observation des navires de pêche;
c)      des enquêtes, des poursuites judiciaires pour infractions et des sanctions conformément à l’article 25;
d)      des mesures préventives conformément à l’article 25, paragraphe 5;
e)      des mesures visant à empêcher que leurs ressortissants ne prennent part à des activités de pêche ne respectant pas les mesures de conservation et de gestion applicables, sans préjudice de la responsabilité principale de l’État du pavillon.
Les mesures prises sont dûment étayées sur les documents appropriés. Elles doivent être efficaces, dissuasives et proportionnées.
Des règles relatives à la mise en œuvre du présent article, y compris des critères d’évaluation, peuvent être adoptées conformément à la procédure prévue à l’article 30, paragraphe 3.»
13      Enfin, l’article 25, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2371/2002 est libellé comme suit:
«Suivi des infractions
1.      Les États membres veillent à ce que soient prises des mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale à l’encontre des personnes physiques ou morales responsables, lorsque les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées.
2.      Les procédures engagées en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction et à produire des effets proportionnés à la gravité des infractions de façon à décourager efficacement d’autres infractions du même ordre.»
La procédure précontentieuse
14      Durant l’année 2003, la Commission a ouvert d’office une procédure portant sur une éventuelle mauvaise application, par les autorités françaises, de la législation communautaire en matière de pêche en ce qui concerne l’utilisation, par les pêcheurs français, de filets de pêche dénommés «thonailles» pour capturer des thons rouges. Une lettre précontentieuse datée du 15 juillet 2003 a été adressée à la République française, aux termes de laquelle la Commission indiquait que les dispositions des articles 2 et 31 du règlement n° 2847/93 modifié ainsi que 11 bis, paragraphe 1, du règlement n° 894/97 modifié n’avaient pas été respectées par les autorités françaises, ainsi qu’il ressortirait de rapports d’inspections établis par les services de la Commission durant l’année 2002. Il était précisément reproché à ces autorités d’avoir laissé les pêcheurs utiliser des thonailles, de ne pas avoir procédé à des inspections et à des contrôles, et de ne pas avoir pris de sanctions contre les utilisateurs de ce type de filet. La Commission invitait lesdites autorités à lui fournir les données relatives au contrôle de l’application de l’interdiction de l’utilisation de la thonaille.
15      Dans leur réponse datée du 15 octobre 2003, les autorités françaises ont, en premier lieu, affirmé que la thonaille n’est pas un filet maillant dérivant, en deuxième lieu, que son utilisation était contrôlée et le serait davantage du fait de l’adoption de l’arrêté ministériel du 1er août 2003 portant création d’un permis spécial pour la pêche à l’aide de l’engin appelé «thonaille» ou «courantille volante» (JORF du 30 août 2003, p. 14829, ci-après l’«arrêté du 1er août 2003») et, en troisième lieu, que des mesures seraient prises contre les responsables d’infraction en la matière.
16      L’arrêté du 1er août 2003, outre la création d’un permis spécial pour l’utilisation de la thonaille, a précisé que cet engin devait comporter une ancre flottante et être muni de répulsifs acoustiques pour éloigner les espèces marines protégées.
17      N’étant pas satisfaite de la réponse des autorités françaises, la Commission a, le 19 décembre 2003, adressé à la République française une lettre de mise en demeure reprenant, en substance, les griefs exposés dans le courrier du 15 juillet 2003 et relatifs au règlement n° 2847/93 modifié. La Commission rappelait en outre les dispositions des articles 23, paragraphes 1 et 2, 24 et 25, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2371/2002, entré en vigueur le 1er janvier 2003. Elle précisait que, malgré les modifications apportées par l’arrêté du 1er août 2003, la thonaille demeure un filet maillant dérivant dont l’usage est prohibé.
18      Dans leur réponse datée du 20 mars 2004, les autorités françaises ont de nouveau affirmé que la thonaille ne peut être qualifiée de filet maillant dérivant, notamment du fait des modifications apportées par l’arrêté du 1er août 2003. Elles ont fait valoir, en outre, que la proposition de règlement du Conseil concernant des mesures de gestion pour l’exploitation durable des ressources halieutiques en Méditerranée et modifiant les règlements n° 2847/93 et (CE) n° 973/2001 [DOC COM (2003) 589] contenait une nouvelle définition du filet maillant dérivant visant précisément la thonaille, ce dont ces autorités déduisaient que cet engin de pêche n’entrait pas dans la définition de ce type de filet telle qu’elle résultait de la législation communautaire alors en vigueur.
19      Le 13 juillet 2005, la Commission a adressé à la République française un avis motivé. Elle y exposait de nouveau que la thonaille est un filet maillant dérivant et le demeure, même après les modifications apportées à la réglementation nationale applicable à cet engin par l’arrêté du 1er août 2003. Il était précisé que, en ayant adopté cet arrêté, en n’ayant pas contrôlé, inspecté et surveillé de façon satisfaisante l’exercice de la pêche quant au respect de l’interdiction des filets maillants dérivants et en n’ayant pas veillé à ce que des mesures appropriées soient prises à l’encontre des responsables d’infractions à la réglementation communautaire en matière d’utilisation de tels filets, la République française avait enfreint les articles 11 bis du règlement n° 894/97 modifié, 2 et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 modifié ainsi que 23, paragraphes 1 et 2, 24 et 25, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2371/2002. Cet État membre était invité à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la réception de ce dernier.
20      Par un arrêt du 10 août 2005, le Conseil d’État a annulé l’arrêté du 1er août 2003 au motif que la thonaille, même équipée d’une ancre flottante, est un filet maillant dérivant dont l’utilisation est interdite par le règlement n° 894/97 modifié et que, par conséquent, il n’était pas possible de prévoir un permis spécial pour l’utilisation de cet engin de pêche.
21      C’est dans ces conditions que la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
La Commission
22      La Commission considère que la thonaille est un filet maillant dérivant en se fondant, notamment, sur les dispositions de l’arrêté du 1er août 2003. Elle se réfère également à une description de la technique de la pêche à la thonaille contenue dans un rapport d’expertise établi par le centre d’océanologie de Marseille le 31 mai 2001 et à l’arrêt du Conseil d’État du 10 août 2005.
23      La Commission souligne que, selon la définition communément admise, notamment par les organisations internationales [Organisation des Nations unies (ONU), Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO)] ainsi que dans le cadre de la convention pour l’interdiction de la pêche au filet maillant dérivant de grande dimension dans le Pacifique Sud, conclue à Wellington le 24 novembre 1989 (Recueil des Traités des Nations unies, 1995, p. 18, ci-après la «convention de Wellington»), le filet maillant dérivant est un filet qui dérive ou qui peut dériver au gré du vent et du courant à la surface de l’eau ou dans l’eau.
24      Selon cette institution, il ressort des quatrième et cinquième considérants du règlement n° 809/2007, lequel contient une définition précise des filets maillants dérivants, que celui-ci n’a pas modifié le champ d’application ratione materiae de l’interdiction de ces engins de pêche.
25      Ce qui caractériserait un filet maillant dérivant est qu’il dérive, c’est-à-dire qu’il n’est pas rattaché à un point fixe. Sa stabilisation par des flotteurs n’interdirait pas cette dérive.
26      La Commission réfute l’argument de la République française selon lequel le mouvement de la thonaille ne serait dû non pas à un phénomène de dérive, mais à des oscillations d’inertie liées à la rotation de la terre, connues sous le nom de «force de Coriolis». En effet, cette force ne pourrait s’exercer que sur un objet mobile et n’aurait donc aucun effet si la thonaille était fixe.
27      En ce qui concerne le régime de contrôle, la Commission considère que les autorités françaises n’ont pas mis en place de contrôles efficaces pour empêcher l’utilisation de thonailles et n’ont pas poursuivi les infractions constatées.
28      Elle indique qu’elle a fait effectuer des missions d’inspection postérieurement à l’avis motivé. La première de ces missions, effectuée fin juillet/début août 2005, aurait révélé que, s’il existait une amélioration en ce qui concerne les contrôles, ceux-ci ne portaient que sur le respect de l’arrêté du 1er août 2003 et ne donnaient lieu, en cas d’infraction, qu’à de simples avertissements. Les autorités françaises auraient donc toujours considéré à cette époque que la thonaille est un engin de pêche légal.
29      La deuxième mission, effectuée durant l’été 2006, soit après l’annulation de l’arrêté du 1er août 2003, aurait permis de constater que la thonaille était toujours utilisée et que lesdites autorités ne faisaient rien pour empêcher cette utilisation. Au contraire, du fait de l’annulation de cet arrêté, les contrôles auraient porté non plus sur les caractéristiques techniques du filet employé, mais sur le seul respect de la taille biologique des captures.
30      La troisième mission, effectuée durant l’été 2007, aurait permis de constater que des thonailles étaient toujours à bord de bateaux de pêche. De plus, l’arrêté ministériel du 28 juin 2007 portant répartition du quota de thon rouge de l’océan Atlantique à l’est de la longitude 45° Ouest et de la Méditerranée, accordé à la France pour l’année 2007, pour les navires immatriculés dans un port de la Méditerranée au 1er janvier 2007 (JORF du 30 juin 2007, p. 11233) aurait autorisé un quota de pêche de thons rouges pour des bateaux dont la quasi-totalité sont équipés pour la pêche à la thonaille.
31      La Commission relève que la République française reconnaît dans son mémoire en défense qu’elle ne fait respecter l’interdiction de l’usage de la thonaille que depuis une date postérieure à celle de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé.
La République française
32      La République française conclut au rejet du recours.
33      Cet État membre soutient que, jusqu’à l’entrée en vigueur du règlement n° 809/2007, la thonaille ne pouvait pas être considérée comme un filet maillant dérivant dont l’usage était interdit par la réglementation communautaire. En effet, avant l’adoption de ce règlement, ladite réglementation n’aurait pas comporté de définition de la notion de filet maillant dérivant. Donc, il conviendrait de déterminer la signification de ces termes en considération du contexte général dans lequel ils sont utilisés et conformément à leur sens habituel dans le langage courant.
34      Selon la définition communément acceptée, le filet dérivant serait un filet qui est maintenu à la surface de l’eau ou juste en dessous de celle-ci par des flotteurs et dont le caractère dérivant est lié à l’action des courants marins et du vent. Pour que la qualification soit retenue, il faudrait que la dérive soit avérée, et pas seulement possible.
35      Or, la thonaille ne dériverait pas sous l’effet des courants marins et du vent. Ce serait un engin dormant qui est utilisé avec des phénomènes de dérive minimes. Une trop forte dérive serait d’ailleurs un obstacle à l’utilisation de ce type de filet.
36      La République française se fonde sur le rapport final d’une expertise relative à la pêche à la thonaille en Méditerranée réalisée par le centre d’océanologie de Marseille, daté de septembre 2007, qui prouverait que les déplacements de la thonaille correspondent non pas à des phénomènes de dérive, mais à des oscillations d’inertie liées à la rotation de la terre. La thonaille serait particulièrement adaptée pour fonctionner dans les zones où se manifestent ces oscillations. Elle serait immergée dans les premiers mètres d’eau sous la surface de la mer, dans la partie la plus exposée au clapot. La trajectoire qu’elle suit tendrait à la ramener à son point de départ au terme d’une période dite «de Coriolis», laquelle serait de 18 heures en Méditerranée. Elle ne fonctionnerait donc bien qu’en l’absence de phénomène de dérive.
37      Cet État membre fait valoir que, lorsqu’il a prononcé l’arrêt du 10 août 2005 susvisé, le Conseil d’État n’avait pas connaissance du rapport susmentionné.
38      S’agissant du régime de contrôle, la République française considère que, dans la mesure où, jusqu’à l’entrée en vigueur du règlement n° 809/2007, la thonaille ne pouvait pas être considérée comme un filet maillant dérivant, il ne peut être reproché aux autorités nationales de ne pas avoir fait respecter, pour la thonaille, la réglementation communautaire sur l’interdiction des filets maillants dérivants.
39      Cependant, cet État membre estime que les autorités nationales ont mis en œuvre des contrôles efficaces pour surveiller la pêche au thon rouge. Il est fait état de diverses circulaires ministérielles, datées des 12 janvier et 12 mai 2006 ainsi que du 28 avril 2008, d’un arrêté ministériel, adopté le 3 janvier 2007, et de plans régionaux de contrôle des pêches pour l’année 2007.
40      Par ailleurs, la mise en œuvre du règlement n° 809/2007 aurait été assurée par la circulaire DPMA/SDPM/C2007-9619, du 11 septembre 2007, relative aux conditions d’indemnisation des pêcheurs à la thonaille à la suite de la publication dudit règlement, qui était destinée à faciliter la reconversion de ces pêcheurs. De même, conformément à l’arrêté ministériel du 28 mars 2008 portant création d’un permis de pêche spécial pour la pêche professionnelle du thon rouge dans l’océan Atlantique à l’est de la longitude 45° Ouest et en mer Méditerranée (JORF du 8 avril 2008, p. 5925), ce permis ne serait accordé que pour l’utilisation d’engins de pêche autres que la thonaille.
41      En ce qui concerne les sanctions, la République française précise que, outre les sanctions pénales déjà prévues, la loi n° 2006-11, du 5 janvier 2006, d’orientation agricole (JORF du 6 janvier 2006, p. 229) permet aux préfets d’infliger des amendes en cas d’infraction à la réglementation de la pêche. Par ailleurs, des contrôles auraient été effectués sur des navires en 2006 et en 2007, des procès-verbaux d’infraction dressés et des condamnations prononcées.
42      Enfin, le ministre de la Justice aurait adressé le 6 février 2008 une circulaire aux procureurs généraux afin de les inciter à exercer des poursuites à l’encontre des utilisateurs de thonailles et à prendre des réquisitions de peines dissuasives.
Appréciation de la Cour
43      Par son recours, la Commission reproche à la République française d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu, notamment, des articles 2 et 31 du règlement n° 2847/93 modifié, c’est-à-dire de s’être abstenue de contrôler, d’inspecter et de surveiller de façon satisfaisante l’exercice de la pêche au regard de l’interdiction des filets maillants dérivants pour la capture des thons rouges en Méditerranée et de ne pas avoir veillé à ce que soient prises des mesures appropriées contre les responsables d’infractions à la réglementation communautaire en matière d’utilisation de ces filets.
44      L’article 11 ter, paragraphe 6, du règlement n° 894/97 modifié précise que, en cas de non-respect des obligations prévues aux articles 11 et 11 bis du même règlement, les autorités compétentes prennent les mesures appropriées à l’égard des navires concernés, conformément à l’article 31 du règlement n° 2847/93 modifié.
45      La Commission reproche donc à la République française de ne pas avoir sanctionné l’usage de certains filets maillants dérivants pour la pêche au thon rouge en Méditerranée.
46      Les parties s’opposent essentiellement sur le point de savoir si la thonaille pouvait être qualifiée de «filet maillant dérivant» au sens de l’article 11 bis du règlement n° 894/97 modifié avant l’adoption du règlement n° 809/2007. En effet, la Commission estime que tel est le cas, alors que la République française considère que, avant l’adoption de ce dernier règlement, la thonaille n’entrait pas dans la catégorie des filets maillants dérivants et que, en conséquence, les autorités françaises n’avaient pas à sanctionner l’utilisation de cet engin de pêche.
47      Afin d’apprécier le bien-fondé du recours de la Commission, il appartient à la Cour, dans un premier temps, de déterminer si la thonaille pouvait être qualifiée de «filet maillant dérivant» au sens de l’article 11 bis du règlement n° 894/97 modifié avant l’adoption du règlement n° 809/2007 et, si tel était le cas, de vérifier dans un second temps si les autorités françaises ont fait respecter l’interdiction de l’usage de filets maillants dérivants pour la pêche au thon rouge en Méditerranée.
Sur la qualification de la thonaille en tant que filet maillant dérivant
48      Il est constant que, avant l’entrée en vigueur du règlement n° 809/2007, et donc à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, il n’existait pas de définition communautaire du filet maillant dérivant. En effet, le règlement n° 894/97 modifié ne comportait pas une telle définition, les articles 11 et 11 bis de ce règlement se bornant à interdire l’utilisation de ce filet lorsque sa longueur individuelle ou cumulée est supérieure à 2,5 kilomètres ou, quelle que soit sa longueur, pour la capture de certaines espèces dont le thon rouge.
49      Une telle définition ne figurait pas non plus dans les règlements n° 812/2004 et n° 2187/2005.
50      Or, il est de jurisprudence constante que la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit communautaire ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel en langage courant de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (voir en ce sens, notamment, arrêt du 10 mars 2005, easyCar, C‑336/03, Rec. p. I‑1947, point 21 et jurisprudence citée).
51      Afin de déterminer si la thonaille pouvait être qualifiée de filet maillant dérivant avant l’entrée en vigueur du règlement n° 809/2007, il convient, dans un premier temps, de rechercher ce que recouvrent ces termes dans le langage courant, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie. Il y aura lieu, dans un second temps, de décrire la thonaille et son fonctionnement, et de déterminer si elle peut être qualifiée de filet maillant dérivant au sens courant de ces termes.
52      Le sens courant des termes «filet maillant dérivant» et le contexte dans lequel ils ont été utilisés peuvent être recherchés dans certains instruments juridiques internationaux et dans des publications scientifiques.
53      S’agissant, en premier lieu, de la définition du filet maillant dérivant, il convient de mentionner, au titre des instruments internationaux, la convention de Wellington, à laquelle la République française est partie. L’article 1er, sous b), de cette convention précise que «le terme ‘filet maillant dérivant’ désigne soit un filet maillant, soit un autre filet ou combinaison de filets, d’une longueur dépassant 2,5 kilomètres, servant à prendre au filet, à piéger ou à attraper des poissons, en dérivant à la surface de l’eau ou dans l’eau».
54      La résolution 44/225 adoptée le 22 décembre 1989 lors de la 85e séance plénière de l’Assemblée générale de l’ONU (Résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies, 44e session, p. 153) précise que «la pêche aux grands filets pélagiques dérivants [est une] méthode qui fait appel à un ou plusieurs filets qu’on maintient en position plus ou moins verticale par des flotteurs et par des plombs et dans les mailles desquels le poisson est pris lorsqu’ils dérivent en surface ou sous l’eau».
55      Au paragraphe 26 de son rapport n° A/45/663, du 26 octobre 1990, intitulé «La pêche aux grands filets dérivants et ses conséquences sur les ressources biologiques des océans et des mers», le Secrétaire général des Nations unies indiquait qu’un filet dérivant est «un appareil de pêche constitué de plusieurs panneaux rectangulaires (parfois un seul) de filets à mailles, reliés bout à bout et maintenus verticalement en suspension dans l’eau par des flotteurs en haut et des plombs en bas. Ils dérivent au gré des vents et des courants, créant un rideau de mailles dans lequel le poisson vient se prendre. En modifiant la taille et le poids des flotteurs et des plombs, on peut moduler la flottabilité de l’engin et le déployer à diverses hauteurs sous la surface. Les filets dérivants relèvent d’une catégorie plus vaste de filets, les filets maillants. Les autres types de filets maillants sont les filets calés (ancrés), les filets encerclants et les filets fixes (sur perches)».
56      Au titre des publications scientifiques, il convient de citer l’étude publiée par la FAO en 1992, intitulée «La pêche aux filets dérivants et son impact sur les espèces non visées: étude mondiale», qui précise que «le filet [maillant dérivant] est posé plus ou moins verticalement dans la colonne d’eau grâce à une ligne de flotteurs à son sommet et des plombs à son extrémité inférieure. [...] Généralement, la ligne de flotteurs se trouve à la surface de l’eau et le filet pend en dessous. Parfois, la ligne de flotteurs peut être installée de telle façon qu’elle flotte à une certaine distance de la surface. Le filet exploite ainsi une couche plus basse de la colonne d’eau. Dans de tels cas, le filet est en partie suspendu à la surface par des bouées supplémentaires qui sont attachées à la ligne des flotteurs à intervalles réguliers. [...] Les filets dérivants peuvent être fixés à une extrémité du bateau qui les exploite ou laissés libres sans attaches et récupérés plus tard».
57      Il résulte de l’ensemble de ces définitions que ce qui différencie un filet maillant dérivant des autres filets maillants est le fait qu’il n’est pas fixé au fond de la mer et qu’il flotte entre la surface et le fond soit librement, soit en étant amarré à un navire. Il peut donc se déplacer dans l’eau sous l’effet de divers phénomènes liés aux mouvements qui parcourent la masse de l’eau.
58      Ce type de filet est maintenu verticalement à la surface de l’eau ou entre deux eaux grâce à des flotteurs qui équipent sa partie supérieure et à des plombs disposés dans sa partie inférieure. Sa position entre la surface et le fond peut varier en fonction du volume et de la densité desdits flotteurs et plombs selon les espèces de poissons que l’on souhaite capturer.
59      Il importe peu, contrairement à ce que soutient la République française, que le mouvement et le parcours du filet dans l’eau soient dus au vent, aux courants ou à des oscillations d’inertie liées à la rotation de la terre correspondant au phénomène appelé «force de Coriolis».
60      S’agissant, en second lieu, du contexte dans lequel la notion de filet maillant dérivant est utilisée, il convient de constater que les instruments juridiques internationaux qui visent cet engin de pêche soulignent généralement les inconvénients de son utilisation pour la conservation et la gestion des ressources halieutiques.
61      Ainsi, la convention de Wellington souligne que les parties contractantes sont «profondément préoccupées par les dégâts causés à l’heure actuelle par la pêche pélagique au filet maillant dérivant à la ressource en germon, à l’environnement et à l’économie de la région du Pacifique Sud».
62      De même, la résolution 44/225 de l’ONU précise que «la pêche aux grands filets pélagiques dérivants [...] est souvent une méthode non sélective et peu rentable, très largement considérée comme compromettant la conservation effective des ressources biologiques de la mer».
63      Il résulte de ces éléments que la pêche au filet maillant dérivant est largement critiquée du fait des dangers qu’elle présente pour la conservation des ressources halieutiques.
64      La réglementation communautaire traduit cette préoccupation, qui est exprimée notamment aux quatrième et sixième à neuvième considérants du règlement n° 1239/98 ainsi qu’aux articles 11 et 11 bis du règlement n° 894/97 modifié, lesquels interdisent l’utilisation de ces engins de pêche lorsqu’ils ont une longueur individuelle ou cumulée supérieure à 2,5 kilomètres ou, quelle que soit leur longueur, pour la capture de certaines espèces dont le thon rouge.
65      S’agissant de la thonaille, son fonctionnement est décrit dans le rapport, daté du 31 mai 2001, de l’expertise réalisée par le centre d’océanologie de Marseille mentionnée au point 22 du présent arrêt. Ainsi qu’il ressort des points 3.2 et 3.3 de ce rapport, la thonaille est un filet maillant dont la longueur varie entre 2 500 et 10 500 mètres. La plupart des engins de ce type mesure entre 4 000 et 8 000 mètres.
66      Selon la description qui en est faite au point 3.4, spécialement à la figure 6, dudit rapport, la technique de pêche à la thonaille est la suivante: le bateau, une fois arrivé sur le lieu de pêche, déploie son filet en suivant une route rectiligne. Lorsque cette opération est terminée, le bateau pivote à 180° et le filet est accroché à l’avant de celui-ci. Puis, le bateau reste au repos et se laisse dériver avec le filet. Ce temps de repos doit comporter une période de nuit noire d’au moins 45 minutes. Le filet est ensuite relevé. Le déplacement moyen observé est de 1,6 mille marin pour une durée de pêche de 8 heures. Pour leur part, les inspecteurs de la Commission ont constaté, selon le point 5 de leurs observations figurant dans le rapport sur la mission effectuée du 30 septembre au 3 octobre 2002, que le déplacement moyen des navires, lorsque le filet est immergé, est de 2 à 3 milles marins.
67      Il apparaît donc que la thonaille est un filet maillant qui flotte entre deux eaux et qui, n’étant ni calé ni ancré, se déplace avec le bateau auquel il est amarré, qui lui-même n’est pas ancré. La caractéristique de la thonaille que constitue ce déplacement est reconnue par la République française, qui précise que plus l’oscillation d’inertie est pure, plus le nombre de thons rouges capturés par kilomètre de filet est important. La thonaille peut donc être qualifiée de filet maillant dérivant au sens de la définition couramment admise.
68      La République française a d’ailleurs reconnu lors de l’audience que l’arrêté du 1er août 2003 imposait que les thonailles soient équipées d’un orin ainsi que d’une ancre flottante et soient amarrées à des flotteurs afin d’éviter le mouvement résiduel de dérive, ce qui confirme que ces engins de pêche sont sensibles aux phénomènes de dérive.
69      Il ressort également du rapport d’expertise intermédiaire du centre d’océanologie de Marseille mentionné aux points 22 et 65 du présent arrêt que la thonaille est utilisée pour pêcher le thon rouge en Méditerranée. Il apparaît donc que, dans le contexte de la réglementation interdisant l’usage des filets maillants dérivants pour la capture des thons rouges, cet engin de pêche doit recevoir la qualification de filet maillant dérivant au sens de l’article 11 bis du règlement n° 894/97 modifié avant l’adoption du règlement n° 809/2007, ainsi que l’a d’ailleurs jugé le Conseil d’État, dans son arrêt du 10 août 2005 susvisé.
Sur le respect par la République française de ses obligations visant à faire respecter l’interdiction de la pêche au thon rouge en Méditerranée à l’aide de filets maillants dérivants
70      La thonaille étant un filet maillant dérivant, il convient de vérifier si les autorités françaises ont fait respecter l’interdiction de l’usage de cet engin pour la pêche au thon rouge en Méditerranée au plus tard à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé notamment en contrôlant, en inspectant et en surveillant l’exercice de la pêche, et en veillant à ce que soient prises les mesures appropriées contre les responsables d’infractions.
71      En premier lieu, la République française reconnaît n’avoir ni fait effectuer de contrôles quant à l’utilisation de la thonaille pour la pêche au thon rouge en Méditerranée ni fait sanctionner les utilisateurs de cet engin de pêche. Selon cet État membre, la thonaille ne pouvant pas être considérée comme un filet maillant dérivant avant la date d’entrée en vigueur du règlement n° 809/2007, il ne peut pas être reproché aux autorités nationales de ne pas avoir fait respecter la réglementation communautaire sur l’interdiction de ce type de filet du fait de l’utilisation de la thonaille avant cette date.
72      Cependant, dès lors qu’il ressort du point 69 du présent arrêt que la thonaille devait déjà être considérée comme un filet maillant dérivant au sens de l’article 11 bis du règlement n° 894/97 modifié avant l’adoption du règlement n° 809/2007, cette argumentation, qui repose sur une prémisse erronée, ne saurait être accueillie.
73      En ce qui concerne les mesures de contrôle du respect de la réglementation communautaire sur la pêche au thon rouge en Méditerranée, cet État membre mentionne diverses circulaires ministérielles, datées des 12 janvier et 12 mai 2006 ainsi que du 28 avril 2008, un arrêté ministériel, adopté le 3 janvier 2007, et des plans régionaux de contrôle des pêches pour l’année 2007.
74      Pour ce qui est de la sanction des infractions à ladite réglementation, ledit État membre fait valoir que la loi n° 2006-11, du 5 janvier 2006, mentionnée au point 41 du présent arrêt, permet aux préfets d’infliger des amendes en cas d’infraction à la réglementation relative à la pêche, que des contrôles ont été effectués sur des navires en 2006 et en 2007, que des procès-verbaux d’infraction ont été dressés et des condamnations prononcées, et que le ministre de la Justice a adressé le 6 février 2008 une circulaire aux procureurs généraux afin de les inciter à exercer des poursuites à l’encontre des utilisateurs de thonailles et à prendre des réquisitions de peines dissuasives.
75      Force est toutefois de constater que l’ensemble des mesures de contrôle du respect de la réglementation communautaire sur la pêche et, plus particulièrement, sur l’utilisation de la thonaille pour la pêche au thon rouge en Méditerranée invoquées par la République française ainsi que la mise en œuvre, par les autorités nationales, des sanctions à l’encontre des utilisateurs de cet engin de pêche sont toutes postérieures à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
76      À ce titre, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 30 mai 2002, Commission/Italie, C‑323/01, Rec. p. I‑4711, point 8, et du 12 juillet 2007, Commission/Autriche, C‑507/04, Rec. p. I‑5939, point 79).
77      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer le recours introduit par la Commission comme fondé.
78      Il résulte de l’ensemble de ces considérations que, en s’abstenant de contrôler, d’inspecter et de surveiller de façon satisfaisante l’exercice de la pêche au regard de l’interdiction des filets maillants dérivants pour la capture de certaines espèces et en ne veillant pas à ce que soient prises des mesures appropriées contre les responsables d’infractions à la réglementation communautaire en matière d’utilisation des filets maillants dérivants, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 modifié ainsi que des articles 23, paragraphes 1 et 2, 24 et 25, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2371/2002.
Sur les dépens
79      En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)      En s’abstenant de contrôler, d’inspecter et de surveiller de façon satisfaisante l’exercice de la pêche au regard de l’interdiction des filets maillants dérivants pour la capture de certaines espèces et en ne veillant pas à ce que soient prises des mesures appropriées contre les responsables d’infractions à la réglementation communautaire en matière d’utilisation des filets maillants dérivants, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998, ainsi que des articles 23, paragraphes 1 et 2, 24 et 25, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche.
2)      La République française est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le français.