Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
12 päivänä helmikuuta 2026
(1)
Asia C‑829/24
Euroopan komissio
vastaan
Unkari
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 49 artikla – Sijoittautumisvapaus – SEUT 56 artikla – Palvelujen tarjoamisen vapaus – SEUT 63 artikla – Pääomien vapaa liikkuvuus – Sähköisestä kaupankäynnistä annettu direktiivi 2000/31/EY – 3 artikla – Palveluista sisämarkkinoilla annettu direktiivi 2006/123/EY – 14, 16 ja 19 artikla – Yleinen tietosuoja-asetus (EU) 2016/679 – 5, 6, 9 ja 10 artikla – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 11 artikla – Oikeus sananvapauteen – 12 artikla – Oikeus yhdistymisvapauteen – 7 artikla – Oikeus yksityis-elämän kunnioittamiseen – 8 artikla – Oikeus henkilötietojen suojaan – 47 artikla – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – 48 artikla – Oikeus asianajajan salassapitovelvollisuuden suojaan – Oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen – Unkarin kansallisen itsemääräämisoikeuden suojelusta annettu laki – Itsemääräämisoikeuden suojeluviraston perustaminen – Tutkintaa, tietojen antamista, arviointia ja ehdotuksen antamista koskevat valtuudet – Vuosikertomusten julkaiseminen – Edunvalvontatoimet – Tiedonmanipulointia ja disinformaatiota koskevat toimet – Toimet, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtiolliseen ja yhteiskunnalliseen päätöksentekoon – Kansallisen itsemääräämisoikeuden uhka tai loukkaus – Toimet, joilla vaalien tulokseen tai äänestäjien tahtoon pyritään vaikuttamaan ulkomaisen tuen avulla – SEU 4 artiklan 2 kohta – Kansallisen identiteetin ja turvallisuuden kunnioittaminen – Yleistä etua koskeva pakottava syy
Sisällys
I  Johdanto
II  Asiaa koskevat oikeussäännöt
A  Unionin oikeus
1.  Primäärioikeus
2.  Johdettu oikeus
a)  Sähköisestä kaupankäynnistä annettu direktiivi
b)  Palveludirektiivi
c)  Yleinen tietosuoja-asetus
B  Kansallinen oikeus
1.  Kansallisen itsemääräämisoikeuden suojelusta annettu laki
2.  Muu merkityksellinen lainsäädäntö
III  Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
IV  Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
V  Oikeudellinen arviointi
A  Lisäperusteiden tutkittavaksi ottaminen
B  Unionin ja unionin tuomioistuimen toimivallan puuttumista koskevat väitteet
1.  Väite, jonka mukaan unionilla ei ole toimivaltaa kansallisen itsemääräämisoikeuden suojaamiseksi annettujen sääntöjen osalta
2.  Toimivallan puuttumista koskeva väite, joka perustuu siihen, että unionin oikeuden täytäntöönpanoon kohdistuvia vaikutuksia ei ole
3.  Kanteen väitetty ennenaikaisuus riittävän oikeusvaikutuksen puuttumisen vuoksi
C  Asiakysymys
1.  Palveludirektiivin 16 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaaminen
a)  Soveltamisala
b)  Riidanalaisella lailla käyttöön otetut vaatimukset
c)  Riidanalaisella lailla käyttöön otetut vaatimukset eivät ole yleisiä hallinnollisia rajoitteita
d)  Syrjimättömyys, välttämättömyys ja oikeasuhteisuus
1)  Suoran tai välillisen syrjinnän olemassaolo (palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohta)
2)  Riittävän täsmällisen oikeudellisen perustan välttämättömyys ja olemassaolo (palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan b alakohta)
3)  Oikeasuhteisuus (palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan c alakohta)
i)  Soveltuvuus tavoitellun hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseen
ii)  Tarpeellisuus
iii)  Oikeasuhteisuus
iv)  Välipäätelmä
2.  Palveludirektiivin 19 artiklassa taatun palvelujen vastaanottamisen vapauden loukkaaminen
3.  Palveludirektiivin 14 artiklassa taatun sijoittautumisvapauden loukkaaminen
4.  Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklassa taatun tietoyhteiskunnan palvelujen vapaan liikkuvuuden loukkaaminen
5.  SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden loukkaaminen
6.  SEUT 63 artiklassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden loukkaaminen
a)  Rajoituksen olemassaolo
b)  Oikeuttaminen
7.  Perusoikeuskirjan määräysten rikkominen
a)  Esitetyt moitteet ja perusoikeuskirjan määräysten sovellettavuus
b)  Puuttuminen perusoikeuskirjan 11 artiklassa taattuun sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen
c)  Puuttuminen perusoikeuskirjan 12 artiklassa taattuun yhdistymisvapauteen
d)  Puuttuminen perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattuun yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen
e)  Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen, sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen sekä yhdistymisvapauteen puuttumisen oikeuttaminen ja oikeasuhteisuus
f)  Perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna yhdessä sen 47 artiklan kanssa, tarkoitetun asianajajan ja hänen asiakkaansa välisen salassapitovelvollisuuden rikkominen
g)  Perusoikeuskirjan 48 artiklassa tarkoitetun itsekriminointisuojaa koskevan oikeuden loukkaaminen
8.  Yleisen tietosuoja-asetuksen ja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan rikkominen
a)  Yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettu henkilötietojen käsittely
b)  Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus asianmukaisen oikeusperustan nojalla
1)  Käsittelyn asianmukainen oikeusperusta
2)  Riidanalaisen lain epätäsmällisyys
3)  Oikeasuhteisuus
9.  Välipäätelmä
VI  Oikeudenkäyntikulut
VII  Ratkaisuehdotus
I       Johdanto
1.        Euroopan komissio vaatii käsiteltävällä kanteella unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole monessa suhteessa noudattanut unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan antaessaan 12.12.2023 kansallisen itsemääräämisoikeuden suojelusta vuonna 2023 annetun lain nro LXXXVIII (2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről; jäljempänä riidanalainen laki).(2)
2.        Tämä riita-asia koskee perustavanlaatuista ja ajankohtaista kysymystä, joka liittyy siihen, miten ja missä määrin demokraattinen yhteiskunta voi oikeutetusti suojautua sellaisten ulkomaisten toimijoiden toimilta, jotka pyrkivät vaikuttamaan epäasianmukaisesti kansallisten vaalien kaltaisiin sisäisiin demokraattisiin päätöksentekomenettelyihin tai manipuloimaan niitä, esimerkiksi disinformaatiolla tai taloudellisen tuen avulla.(3) Unkari väittää, että riidanalainen laki, jossa vahvistetaan tällaisen lainvastaisen ulkomaisen sekaantumisen ja kansallisen itsemääräämisoikeuden uhkien välinen yhteys, annettiin nimenomaan tämän oikeuttamisperusteen nojalla. Unkari vetoaa kyseisen lainsäädännön antamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi etenkin yksinomaiseen toimivaltaansa, joka sillä on SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kansallisen itsemääräämisoikeutensa, identiteettinsä ja turvallisuutensa nojalla. Samalla se kiistää unionin toimivallan tällä alalla sekä sen vaikutuksen, joka kyseisellä lainsäädännöllä on unionin oikeuden täytäntöönpanoon ja noudattamiseen.
3.        Riidanalaisella lailla perustetaan itsemääräämisoikeuden suojeluvirasto (jäljempänä virasto), joka on riippumaton ja jonka tehtävänä on havaita toimet, jotka saattavat vaarantaa tai uhata tätä itsemääräämisoikeutta. Viraston tehtävänä on erityisesti tunnistaa järjestöt tai henkilöt, joiden toiminta voi – etenkin ulkomaisen tuen avulla – vaikuttaa demokraattisiin menettelyihin ja äänestäjien tahtoon. Tällaisia toimia ovat siis viestintä ja tietojenvaihto sekä demokraattisessa menettelyssä eri tasoillaan vapaasti ilmaistut mielipiteet. Virastolla on tällaista toimintaa valvoessaan ja arvioidessaan kyseisten järjestöjen ja henkilöiden osalta laaja harkintavalta ja tutkintavaltuudet, joiden käyttöön ei kohdistu minkäänlaista tuomioistuinvalvontaa. Lisäksi virastolla on oikeus siirtää näiden valtuuksien nojalla kerätyt tiedot toimivaltaisille kansallisille viranomaisille muiden toimenpiteiden toteuttamiseksi ja tarvittaessa seuraamusten määräämiseksi. Lopuksi virasto voi julkaista tutkimustensa tulokset ja vuosikertomuksia, joissa se esittää arvionsa toimista, joita se pitää kansallisen itsemääräämisoikeuden uhkana tai loukkauksena.
4.        Monet niistä oikeudellisista perusteista, jotka riidanalaisessa laissa on laadittu tätä tarkoitusta varten – kuten käsitettä ”toimet, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekoon” koskeva peruste(4) – ovat epämääräisiä ja soveltamisalaltaan laajoja. Komissio on varsinkin tämän laajan soveltamisalan vuoksi ryhtynyt tutkimaan kyseisen lain yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa ja nostanut käsiteltävän kanteen. Tämä kanne koskee pääasiallisesti viraston toimivaltuuksia.
5.        Kanne perustuu lähinnä kolmenlaisiin kanneperusteisiin tai moitteisiin. Komissio vetoaa siis ensinnäkin palvelujen tarjoamisen vapauden, sijoittautumisvapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden kaltaisia perusvapauksia koskevien johdetun oikeuden ja primaarioikeuden säännösten ja määräysten rikkomiseen; toiseksi useiden Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) määräysten loukkaamiseen ja kolmanneksi yleisen tietosuoja-asetuksen(5) tiettyjen säännösten, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 8 artiklan kanssa, rikkomiseen.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Primäärioikeus
6.        Unionin primaarioikeuden osalta riita-asiassa on kyse sitä, onko Unkari mahdollisesti loukannut SEUT 49, SEUT 52, SEUT 56, SEUT 62, SEUT 63 ja SEUT 65 artiklassa määrättyjä perusvapauksia sekä perusoikeuskirjan 7 artiklassa (Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen), 8 artiklassa (Henkilötietojen suoja), 11 artiklassa (Sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus), 12 artiklassa (Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus), 47 artiklassa (Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen) ja 48 artiklassa (Syyttömyysolettama ja oikeus puolustukseen) taattuja perusoikeuksia. Unkari vetoaa ensisijaisena puolustautumisperusteenaan etenkin kansallisen identiteettinsä ja kansallisen turvallisuutensa suojaan, joita tarkoitetaan SEU 4 artiklan 2 kohdassa.
2.     Johdettu oikeus
a)     Sähköisestä kaupankäynnistä annettu direktiivi
7.        Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 2000/31/EY(6) 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Sisämarkkinat”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”2.      – –
Jäsenvaltiot eivät voi yhteensovitettuun alaan liittyvien syiden vuoksi rajoittaa toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapautta.
– –
4. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä, joilla poiketaan 2 kohdan säännöksistä tietyn tietoyhteiskunnan palvelun osalta, jos:
– –
b)      jäsenvaltio on ennen kyseisten toimenpiteiden toteuttamista:
–        pyytänyt 1 kohdassa tarkoitettua jäsenvaltiota toteuttamaan toimenpiteitä, eikä viimeksi mainittu ole niitä toteuttanut tai ne eivät ole olleet riittäviä, ja
–        ilmoittanut komissiolle ja 1 kohdassa tarkoitetulle jäsenvaltiolle aikomuksestaan toteuttaa tällaisia toimenpiteitä.
–        –”
b)     Palveludirektiivi
8.        Palveluista sisämarkkinoilla annetun direktiivin 2006/123/EY (jäljempänä palveludirektiivi)(7) 16 artiklan, jonka otsikko on ”Palvelujen tarjoamisen vapaus”, 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan vaatimuksia, jotka eivät ole seuraavien periaatteiden mukaisia:
a)      syrjimättömyys: vaatimus ei saa olla suoraan tai välillisesti syrjivä kansalaisuuden taikka oikeushenkilöiden tapauksessa sijoittautumisjäsenvaltion suhteen;
b)      välttämättömyys: vaatimus on perusteltava yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyden tai ympäristön suojeluun liittyvin syin;
c)      oikeasuhteisuus: vaatimuksen on oltava omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen, eikä se saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi.”
9.        Palveludirektiivin 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Kielletyt rajoitukset”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät voi asettaa vastaanottajille vaatimuksia, jotka rajoittavat sellaisen palveluntarjoajan toteuttaman palvelun käyttöä, jolla on toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa, eivätkä etenkään seuraavia vaatimuksia:
a)      velvoite hankkia lupa toimivaltaisilta viranomaisilta tai antaa toimivaltaisille viranomaisille ilmoitus;
b)      syrjivät rajoitukset, jotka koskevat taloudellisen tuen myöntämistä ja jotka perustuvat siihen, että palveluntarjoajan toimipaikka on toisessa jäsenvaltiossa tai palvelun toteuttamispaikkaan.”
c)     Yleinen tietosuoja-asetus
10.      Yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa säädetään ”henkilötietojen käsittelyä koskev[ista] periaatte[ista]”.
11.      Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa säädetään ”käsittelyn lainmukaisuu[desta]”.
B       Kansallinen oikeus
1.     Kansallisen itsemääräämisoikeuden suojelusta annettu laki
12.      Riidanalaisen lain johdanto-osasta ilmenee, että ”Unkarin itsemääräämisoikeuteen kohdistuu yhä useammin lainvastaisia hyökkäyksiä”, kuten ”ilmeisiä sekaantumisyrityksiä” ulkomaisten järjestöjen ja henkilöiden taholta, jotka pyrkivät edistämään omia etujaan erityisesti Unkarin etujen kustannuksella. Esimerkkinä mainitaan yritys vaikuttaa vuoden 2022 vaalikampanjaan suoralla ulkomaisella rahoituksella, sillä yhdistyneen opposition pääministeriehdokas oli itse ilmoittanut, että oppositio oli ”saanut Amerikan yhdysvalloista miljoonia Yhdysvaltain dollareja”. Yhdistynyt oppositio oli siis keväällä 2022 kiertänyt poliittisia puolueita koskevaa kieltoa, jonka mukaan ne eivät saa hyväksyä ulkomaista tukea ”käyttämällä ulkomailta peräisin olevia varoja poliittista toimintaa harjoittavien kansalaisjärjestöjensä ja liikeyritystensä kautta”. Poliittisen vallan joutuminen sellaisten henkilöiden tai järjestöjen käsiin, jotka ovat riippuvaisia ulkovallasta taikka ulkomaisesta järjestöstä tai henkilöstä, merkitsisi lisäksi Unkarin itsemääräämisoikeuden ja kansallisen turvallisuuden loukkausta. Riidanalaisen lain tavoitteena on siis ”taata demokraattinen keskustelu sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyjen avoimuus, julkistaa ulkomaiset sekaantumisyritykset ja estää [vastaavat] ulkomaiset sekaantumisyritykset”. Tästä syystä on ”tarpeen perustaa riippumaton elin, jonka tehtävänä on tutkia tällaisia yrityksiä ja määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia ulkomaisen tuen käytöstä vaaleissa”.
13.      Riidanalaisen lain 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Itsemääräämisoikeuden suojeluvirasto (jäljempänä virasto) on Unkarin perustuslain [Magyarország Alaptörvénye] R §:n 4 momentin nojalla perustuslaillisen identiteetin suojelemiseksi perustettu valtionhallinnon riippumaton elin, joka toimii tässä laissa esitettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti ja suorittaa analysointiin, arviointiin, ehdotuksiin ja tutkintaan liittyviä toimia.
2. Virasto on riippumaton, on sidottu vain oikeussääntöihin eikä ota vastaan ohjeita miltään muulta henkilöltä tai elimeltä, hoitaa tehtäviään muista elimistä riippumatta ja on suojattu kaikelta muiden toimielinten, elinten, poliittisten puolueiden, yritysten, yhdistysten, oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden vaikuttamiselta. Virastolle voidaan antaa tehtäviä ainoastaan lailla.
– –”
14.      Riidanalaisen lain 2 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
”Analysointiin, arviointiin ja ehdotuksiin liittyvien toimiensa yhteydessä virasto
a)      kehittää ja soveltaa itsemääräämisoikeuteen kohdistuvien riskien arviointimenetelmää
b)      analysoi kansallisen itsemääräämisoikeuden kunnioittamista arvioimalla tutkinnan kohteena olevilta elimiltä sekä niiltä valtion ja paikallisten julkisyhteisöjen elimiltä, muilta elimiltä tai henkilöiltä, joita asia koskee, saatuja tietoja
– –
e)      laatii kansallista itsemääräämisoikeutta koskevan vuosikertomuksen
– –”
15.      Riidanalaisen lain 3 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
”Suorittaessaan tutkintaan liittyviä tehtäviä virasto
a)      tunnistaa ja tutkii
aa)      edunvalvontatoimet, lukuun ottamatta diplomaattisten ja ulkoisten edustustojen sekä ammatillisten edunvalvontajärjestöjen toimia,
ab)      tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvät toimet,
ac)      toimet, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin, mukaan lukien toimet, joilla pyritään vaikuttamaan julkista valtaa käyttävien henkilöiden päätöksentekomenettelyihin,
kun nämä toimet toteutetaan muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi,
näiden oikeudellisesta asemasta riippumatta,
jos ne ovat omiaan vaikuttamaan Unkarin itsemääräämisoikeuteen tai vaarantamaan sen;
b)      tunnistaa ja tutkii järjestöjä, joiden ulkomailta peräisin olevan tuen avulla toteuttamat toimet voivat vaikuttaa vaalien tulokseen,
c)      tunnistaa ja tutkii järjestöjä, jotka toteuttavat toimia, joilla pyritään vaikuttamaan äänestäjien tahtoon ulkomailta peräisin olevan tuen avulla tai jotka tukevat tällaista toimintaa.”
16.      Riidanalaisen lain 6 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Virasto tutkii yksittäisiä tapauksia, jotka liittyvät sen 3 §:n mukaisiin tehtäviin, ja julkistaa verkkosivustollaan suorittamiensa tutkimusten tulokset, jotka sisältävät tutkimusten aikana todetut tosiseikat, niiden perusteella tehdyt toteamukset ja viraston niistä tekemät päätelmät.
2.      Virasto laatii 3 §:n mukaisten tehtäviensä osalta kansallista itsemääräämisoikeutta koskevan vuosikertomuksen, joka sisältää seuraavat seikat:
a)      kansalliseen itsemääräämisoikeuteen liittyvää säännöstöä, tämän säännöstön soveltamisen tehokkuutta, sen täytäntöönpanoon ja soveltamiseen liittyviä ongelmia sekä lainsäädäntö- ja hallintokäytäntöjä koskevan analyysin
b)      itsemääräämisoikeuteen kohdistuvia riskejä koskevan arvioinnin, joka perustuu itsemääräämisoikeuteen kohdistuvien riskien arviointimenetelmään ja jossa tunnistetaan kansalliseen itsemääräämisoikeuteen kohdistuvat riskit, jotka on torjuttava, ja ongelmat, jotka on ratkaistava, niiden torjumiseksi ja ratkaisemiseksi käytettävissä olevat keinot, näiden riskien torjumisessa ja ongelmien ratkaisemisessa olevat puutteet sekä niiden korjaamiseksi tarvittavat ratkaisut,
c)      suositukset tehtävien hoitamisesta vastuussa oleville toimivaltaisille elimille
d)      arvioinnin siitä, miten tehtävien hoitamisesta vastuussa olevat toimivaltaiset elimet ovat ottaneet huomioon aiemmat kertomukset ja suositukset,
e)      yhteenvedon viraston toiminnasta edellisen vuoden aikana.
3.      Kansallista itsemääräämisoikeutta koskeva vuosikertomus edelliseltä kalenterivuodelta julkistetaan viraston verkkosivustolla viimeistään kunkin vuoden kesäkuun 30 päivänä.
4. Virasto toimittaa kansallista itsemääräämisoikeutta koskevan vuosikertomuksen sen julkistamisen yhteydessä tiedoksi kansalliskokouksen pysyvälle kansallisen turvallisuuden valiokunnalle ja hallitukselle.
5. Hallituksen on kolmen kuukauden kuluessa kansallista itsemääräämisoikeutta koskevan vuosikertomuksen julkistamisesta ilmoitettava virastolle antamassaan vastauksessa toimenpiteistä, jotka se aikoo toteuttaa kansallista itsemääräämisoikeutta koskevan vuosikertomuksen päätelmien johdosta.
6. Viraston kertomus, joka julkistetaan 1 ja 3 momentin mukaisesti, ei saa sisältää henkilötietoja, turvaluokiteltuja tietoja, laissa suojatun salassapitovelvollisuuden tai tehtävien hoitamiseen liittyvän salassapitovelvollisuuden kattamia tietoja, lukuun ottamatta yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja.
7. Viraston kertomukseen, joka on julkistettu 1 ja 3 momentin mukaisesti, ei saa hakea muutosta.
8. Ennen 1 ja 3 momentissa tarkoitetun kertomuksen julkistamista virasto toimittaa tutkintaansa koskevat päätelmät järjestöille, jotka toimintansa vuoksi mainitaan viraston julkisessa kertomuksessa suoritetun tutkinnan perusteella. Tutkinnan kohteena oleva järjestö voi esittää huomautuksia viraston päätelmistä 15 päivän kuluessa niiden tiedoksi antamisesta. Virasto vastaa huomautuksiin kirjallisesti 30 päivän kuluessa niiden vastaanottamisesta. Viraston on ilmoitettava perustellusti, miksi se ei suostu ottamaan huomautuksia huomioon.”
17.      Riidanalaisen lain 3 luvun, jonka otsikko on ”Viraston tutkintamenettely – –”, 7 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.      Virasto voi 3 §:ssä tarkoitetun tutkinnan yhteydessä pyytää tutkintansa kohteena olevalta järjestöltä tietoja 8 §:n mukaisesti.
2.      Virasto voi tutkintansa yhteydessä pyytää tietoja miltä tahansa valtion tai paikallisten julkisyhteisöjen elimeltä, jota asia koskee, sekä miltä tahansa muulta järjestöltä tai henkilöltä, jota asia koskee, 8 §:n mukaisesti.
3. Tutkinnan kohteena olevan järjestön sekä valtion tai paikallisten julkisyhteisöjen elimen, järjestön tai henkilön, jolle virasto on esittänyt pyynnön (jäljempänä yhdessä yhteistyövelvolliset henkilöt), on noudatettava kyseistä pyyntöä viraston asettamassa määräajassa. Määräajan on oltava vähintään 15 päivää pyynnön esittämispäivästä.
4. Jos yhteistyövelvollinen henkilö ei täytä yhteistyövelvoitettaan tai täyttää sen myöhässä ilman pätevää syytä, virasto merkitsee tämän tiedoksi tutkinnassaan ja mainitsee sen erikseen vuosikertomuksessaan.
– –”
18.      Riidanalaisen lain 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
1.      Virasto voi tämän luvun nojalla suorittamansa tutkintamenettelyn yhteydessä osana selvitysaineiston hankintaa lain mukaisesti
a)      tutustua kaikkiin tietoihin, jotka voivat liittyä tutkinnan kohteeseen ja jotka ovat tutkinnan kohteena olevan järjestön ja sen valtion tai paikallisten julkisyhteisöjen elimen hallussa, jota asia koskee, ja ottaa niistä jäljennöksiä sekä tutkia kaikki tällaiset asiakirjat, mukaan lukien sähköisille alustoille tallennetut asiakirjat, ja pyytää niistä jäljennöksiä
b)      pyytää kirjallisia tai suullisia selvityksiä tutkinnan kohteena olevalta järjestöltä, tutkinnan kohteena olevan järjestön henkilökunnalta tai siltä valtion tai paikallisten julkisyhteisöjen elimeltä, jota asia koskee,
c)      pyytää kirjallisia tai suullisia selvennyksiä miltä tahansa järjestöltä tai henkilöltä, joka voi liittyä tutkinnan kohteeseen, ja myöskin pyytää jäljennöksiä kaikista sellaisista tiedoista tai asiakirjoista, mukaan lukien sähköisille alustoille tallennetut asiakirjat, jotka voivat liittyä tutkinnan kohteeseen.
2. Viraston tämän luvun mukainen tutkintamenettely ei ole hallinnollinen menettely, eivätkä viraston tämän luvun mukaiset toimet voi olla hallinto-oikeudellisen tuomioistuinmenettelyn kohteena.”
19.      Riidanalaisen lain 9 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Virasto soveltaa 7 ja 8 §:ssä tarkoitettujen toimien osalta asianmukaisesti perusoikeusvaltuutetusta vuonna 2011 annetun lain CXI (az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény, jäljempänä perusoikeusvaltuutettua koskeva laki) 27 §:n 1 ja 3 momenttia.”
20.      Riidanalaisen lain 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jos virasto toteaa tosiseikkoja tai olosuhteita, jotka voivat johtaa rikkomusmenettelyn, rikosoikeudellisen menettelyn, hallinnollisen menettelyn tai muun menettelyn aloittamiseen tai jatkamiseen, se ilmoittaa tämän menettelyn suorittamisesta vastaavalle viranomaiselle tiedossaan olevat tosiseikat ja tiedot.”
21.      Riidanalaisen lain 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Viraston johtaja voi pyytää kansalliskokouksen pysyvää kansallisen turvallisuuden valiokuntaa tutkimaan 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun kertomuksen ja kuulemaan tutkinnan kohteena olevan järjestön vastuuhenkilöä seuraavissa tapauksissa:
a)      tutkinnan kohteena oleva järjestö ei toimita tietoja 7 §:n 3 momentissa säädetyssä määräajassa tai
b)      tämä on perusteltua asian luonteen ja vakavuuden vuoksi.”
22.      Riidanalaisen lain 32 §:llä lisättiin rikoskoodeksista vuonna 2012 annettuun lakiin nro C (Büntető törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény, jäljempänä rikoslaki)(8) 350/A §, jonka otsikko on ”Lainvastainen vaikuttaminen äänestäjien tahtoon”, ja muutettiin rikoslain 459 §:n 1 momenttia ottamalla käyttöön kielletyn ulkomaisen tuen käsitteen määritelmä.
23.      Riidanalaisen lain 33 §:llä lisättiin useita säännöksiä vaalimenettelystä vuonna 2013 annettuun lakiin XXXVI (a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény, jäljempänä vaalimenettelylaki)(9), kuten ulkomaisen tuen käsitteen määritelmä, tai muutettiin näitä säännöksiä.
2.     Muu merkityksellinen lainsäädäntö
24.      Riita-asia koskee myös rikosprosessilain nro XC (a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény, jäljempänä rikosprosessilaki)(10) 167 §:n, joka koskee todisteiden vapaata käyttöä, perusoikeusvaltuutetusta vuonna 2011 annetun lain nro CXI (az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény, jäljempänä perusoikeusvaltuutettua koskeva laki)(11) 27 §:n 3 momentin, henkilötietoihin liittyvästä määräämisoikeudesta ja tiedonvälityksen vapaudesta vuonna 2011 annetun lain nro CXII (az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény, jäljempänä tiedottamisesta annettu laki)(12) 2 §:n 1 momentin ja asianajajan ammatista vuonna 2017 annetun lain nro LXXVIII (az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi, jäljempänä asianajajan ammatista annettu laki)(13) 9 ja 13 §:n täytäntöönpanoa.
III  Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
25.      Komissio osoitti 7.2.2024 Unkarille virallisen huomautuksen, jossa se katsoi, että riidanalaisella lailla loukattiin muun muassa unionin arvoja (SEU 2 artikla), edustuksellisen demokratian periaatetta (SEU 10 artikla), äänioikeutta Euroopan parlamentin vaaleissa (SEU 14 artiklan 3 kohta), kunnallista äänioikeutta (SEUT 22 artikla), perusvapauksia (SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artikla), yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista (perusoikeuskirjan 7 artikla), henkilötietojen suojaa (perusoikeuskirjan 8 artikla), sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta (perusoikeuskirjan 11 artikla), kokoontumis- ja yhdistymisvapautta (perusoikeuskirjan 12 artikla), äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa
(perusoikeuskirjan 39 artikla), äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa (perusoikeuskirjan 40 artikla), oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeutta asianajajan salassapitovelvollisuuteen (perusoikeuskirjan 7 artikla luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa), oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen (perusoikeuskirjan 48 artikla), audiovisuaalisten mediapalveluiden vapautta (audiovisuaalisista mediapalveluista annetun direktiivin 2010/13/EU(14) 3 artikla), tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapautta (sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artikla), palveludirektiivin 14, 16 ja 19 artiklassa taattua palveluiden tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta sekä yleisen tietosuoja-asetuksen useita säännöksiä.
26.      Unkari vastasi viralliseen huomautukseen 11.4.2024 ja kiisti siinä esitettyjen arviointien oikeellisuuden.
27.      Komissio lähetti 23.5.2024 Unkarille SEUT 258 artiklan mukaisen perustellun lausunnon, jossa se katsoi lähinnä, että useat riidanalaisen lain säännökset, jotka koskevat pääasiallisesti kyseisellä lailla perustetun viraston toimivaltuuksia, olivat SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artiklan, perusoikeuskirjan 7, 8, 11, 12, 47 ja 48 artiklan, audiovisuaalisista mediapalveluista annetun direktiivin 3 artiklan, sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklan, palveludirektiivin 14, 16 ja 19 artiklan sekä yleisen tietosuoja-asetuksen 5, 6, 9 ja 10 artiklan vastaisia. Komissio sitä vastoin luopui lopullisesti moittimasta Unkaria unionin arvojen, erityisesti demokratian, äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden (SEU 2 artikla, SEU 10 artikla ja SEU 14 artiklan 3 kohta, SEUT 22 artikla sekä perusoikeuskirjan 39 ja 40 artikla) loukkaamisesta.
28.      Unkari vastasi perusteltuun lausuntoon 31.7.2024 ja kiisti siinä esitettyjen moitteiden paikkansapitävyyden.
IV     Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
29.      Komissio nosti käsiteltävän kanteen unionin tuomioistuimen kirjaamoon 4.12.2024 toimittamallaan kannekirjelmällä.
30.      Komissio pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä toimittamallaan asiakirjalla unionin tuomioistuinta käsittelemään asian Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklassa ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 133 artiklassa määrätyssä nopeutetussa menettelyssä.
31.      Unionin tuomioistuimen presidentin 12.2.2025 antamalla määräyksellä asia käsiteltiin nopeutetussa menettelyssä.
32.      Euroopan parlamentti, Belgian kuningaskunta, Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Viron tasavalta, Irlanti, Espanjan kuningaskunta, Liettuan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Portugalin tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Norjan kuningaskunta hyväksyttiin asiassa väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia.
33.      Komissio, jota väliintulijat tukevat, vaatii, että unionin tuomioistuin
–        toteaa, että antaessaan riidanalaisen lain Unkari rikkoi SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artiklaa, sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklaa, palveludirektiivin 14, 16 ja 19 artiklaa, perusoikeuskirjan 7, 8, 11, 12, 47 ja 48 artiklaa sekä yleisen tietosuoja-asetuksen 5, 6, 9 ja 10 artiklaa,
–        velvoittaa Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
34.      Unkari vaatii, että unionin tuomioistuin
–        hylkää kanteen
–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
35.      Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat ja vastaukset unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 16.9.2025 pidetyssä istunnossa.
V       Oikeudellinen arviointi
36.      Koska tietyt väliintulijat ovat esittäneet lisäperusteita komission kannekirjelmässä esittämiin perusteisiin nähden, on ensiksi arvioitava niiden tutkittavaksi ottamista (A osa).
37.      Toiseksi on lausuttava oikeudenkäyntiväitteistä, jotka koskevat unionin toimivallan puuttumista kansallisen itsemääräämisoikeuden suojaamista koskevissa asioissa, mukaan lukien unionin tuomioistuimen toimivalta tutkia käsiteltävä kanne (B osa). Yhtäältä on tutkittava Unkarin pääasiallisen ja horisontaalisen argumentin, jonka mukaan unionilla ei ole toimivaltaa, koska sillä on SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan velvollisuus kunnioittaa muun muassa kansallista identiteettiä ja turvallisuutta, paikkansapitävyyttä (1 kohta). Toisaalta on arvioitava Unkarin esittämää toista horisontaalista argumenttia, jonka mukaan riidanalaisella lailla ei säännellä taloudellista toimintaa eikä etenkään perusvapauksien käyttämiseen liittyvää toimintaa, joten riidanalainen laki ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan (2 kohta).
38.      Kolmanneksi on tarkasteltava sitä, onko kyse perusvapauksia koskevien primaarioikeuden ja johdetun oikeuden merkityksellisten määräysten ja säännösten (jäljempänä 1–6 kohta), perusoikeuskirjan määräysten (7 kohta) ja yleisen tietosuoja-asetuksen säännösten, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 8 artiklan kanssa, rikkomisesta (8 kohta) (C osa).
A       Lisäperusteiden tutkittavaksi ottaminen
39.      Euroopan parlamentti – jota Liettuan tasavalta, Belgian kuningaskunta ja Portugalin tasavalta tukevat sekä Tšekin tasavalta tukee osittain – tukee komission esittämiä vaatimuksia ja kanneperusteita sekä vaatii, että unionin tuomioistuin toteaa myös, että Unkari on riidanalaisen lain antaessaan loukannut erityisesti unionin arvoja (SEU 2 artikla) ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (perusoikeuskirjan 47 artikla).
40.      On todettava, että vaatimus, joka koskee sen toteamista ja arvioimista, onko Unkari mahdollisesti loukannut SEU 2 artiklassa tarkoitettuja unionin arvoja,(15) on jätettävä tutkimatta. Koska kannekirjelmässä ei ole esitetty tällaista väitettä, tällainen kanneperuste ei ole osa oikeudenkäynnin kohdetta eikä unionin tuomioistuin voi tutkia sitä viran puolesta. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 25–33 kohdasta ilmenee, komissio ei pitäytynyt virallisessa huomautuksessa esittämässään alkuperäisessä kannassa, jonka mukaan Unkari rikkoi SEU 2 artiklaa, vaan luopui siitä perustellussa lausunnossaan. Perustellun lausunnon ulottuvuus rajoittaa olennaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohdetta.(16)
41.      Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljännen kohdan, luettuna yhdessä työjärjestyksen 129 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen kanssa, mukaan väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain jonkun asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia. Lisäksi työjärjestyksen 129 artiklan 3 kohdan mukaan väliintulijan on hyväksyttävä asia sellaisena kuin se on väliintulohetkellä. Näin ollen se ei voi vedota uusiin kanneperusteisiin, jotka eroavat kantajan esittämistä kanneperusteista.(17)
42.      Euroopan parlamentti ei voi tässä yhteydessä vedota 5.6.2023 annettuun tuomioon komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä)(18) perustellakseen SEU 2 artiklan mahdollisen rikkomisen tutkimista unionin tuomioistuimessa. Kyseisessä tuomiossa ei lausuta tällaisesta erillisestä kanneperusteesta vaan ainoastaan – sivumennen – SEU
2 artiklan ja SEU 19 artiklan välisestä yhteydestä siltä osin kuin SEU 19 artiklassa konkretisoituu oikeusvaltion arvo.(19) Käsiteltävässä asiassa komissio ei kuitenkaan vetoa sellaisen toisen EU-sopimuksen määräyksen rikkomiseen, jolla olisi vastaava yhteys SEU 2 artiklaan.
43.      Myöskään edustuksellisen demokratian (SEU 10 artikla) ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon (SEUT 18 artiklan ensimmäinen kohta) periaatteiden väitetty loukkaaminen, johon muun muassa Liettuan tasavalta on vedonnut, ja unionin kansalaisuuden sekä äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden (SEUT 20 artiklan 2 kohta ja SEUT 22 artikla) väitetty loukkaaminen, johon Saksan liittotasavalta vetosi istunnossa, eivät ole osa tätä oikeudenkäyntiä. Näin ollen myös nämä kanneperusteet on jätettävä tutkimatta.
44.      Siltä osin kuin Euroopan parlamentti, Tšekin tasavalta ja Liettuan tasavalta väittävät, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on loukattu, tämä moite voidaan sitä vastoin ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin sillä pyritään tukemaan komission vaatimuksia ja moitteita. Tällainen rikkominen nimittäin mainitaan nimenomaisesti kannekirjelmän ensimmäisessä vaatimuksessa (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 33 kohta) ja se on asianajajan ja hänen asiakkaansa välisen salassapitovelvollisuuden rikkomista koskevan moitteen kohteena (perusoikeuskirjan 7 artikla, luettuna yhdessä sen 47 artiklan kanssa).
B       Unionin ja unionin tuomioistuimen toimivallan puuttumista koskevat väitteet
45.      Unkari kiistää kaikki kanneperusteet ja moitteet, jotka komissio on esittänyt muun muassa Unkarin SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kansallisen identiteetin ja turvallisuuden osalta sekä siltä osin kuin on kyse sen yksinomaisesta toimivallasta antaa lainsäädäntöä itsemääräämisoikeutensa suojaamiseksi. Tästä seuraa, ettei riidanalainen laki kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan eikä unionin toimivallan alaan. Unkarin mukaan tämän lain nojalla toteutetut suojatoimenpiteet nimittäin koskevat ainoastaan asianomaisten henkilöiden tai järjestöjen toteuttamia toimia, jotka voivat uhata tai loukata sen itsemääräämisoikeutta, eivätkä taloudellista toimintaa, jota nämä voivat oikeutetusti harjoittaa unionin perusvapauksien tai merkityksellisen johdetun oikeuden nojalla.
46.      Arvioin ensiksi Unkarin pääasiallista argumenttia, jonka mukaan sen itsemääräämisoikeutta suojataan laajasti unionin puuttumiselta muun muassa SEU 4 artiklan 2 kohdan nojalla. Unkarin mukaan tässä määräyksessä rajataan jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeuden suojaamiseksi annetut kansalliset säännöt unionin elinten valvonnan ja unionin sääntöjen soveltamisen ulkopuolelle (1 kohta). Tutkin toiseksi, ovatko erityisesti riidanalaisen lain 3, 6, 7 ja 12 § (jäljempänä riidanalaiset säännökset) – jotka koskevat toimia, jotka voivat olla viraston tutkintaa, arviointia ja tietojen antamista koskevien valtuuksien kohteena – omiaan vaikuttamaan komission kanneperusteiden ja moitteiden mukaisesti unionin oikeuden sääntöjen täytäntöönpanoon (2 kohta). Arvioin kolmanneksi sitä, onko käsiteltävä kanne mahdollisesti ennenaikainen (3 kohta).
1.     Väite, jonka mukaan unionilla ei ole toimivaltaa kansallisen itsemääräämisoikeuden suojaamiseksi annettujen sääntöjen osalta
47.      SEU 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että unioni kunnioittaa muun muassa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä ja turvallisuutta.
48.      Koska nämä seikat ovat erottamaton osa kansallista itsemääräämisoikeutta, Unkari päättelee tästä yhtäältä lähinnä, että kyseisellä määräyksellä suojataan jäsenvaltioita siltä, että unioni puuttuu niiden itsemääräämisoikeuteen, rajoittamalla unionin toimivallan käyttöä. Unkari katsoo toisaalta, että SEU 4 ja SEU 5 artiklan (joissa määrätään muun muassa annetun toimivallan periaatteesta ja toissijaisuusperiaatteesta) nojalla jäsenvaltioilla on yksinomainen lainsäädäntövalta kansallisen itsemääräämisoikeutensa suojaamiseksi.
49.      Mielestäni on kuitenkin selvää, ettei jäsenvaltio voi jättää soveltamatta ja noudattamatta unionin oikeutta pelkästään vetoamalla SEU 4 artiklan 2 kohtaan suojellakseen kansallista identiteettiään, turvallisuuttaan ja itsemääräämisoikeuttaan.(20) Tämä ei ole mahdollista etenkään silloin, kun jäsenvaltion toteuttamilla suojatoimenpiteillä puututaan sellaisten unionin oikeuden sääntöjen täytäntöönpanoon, jotka unioni on antanut sille annetun toimivallan nojalla, vaikka kyse olisikin vain jaetusta toimivallasta.
50.      Kuten komissio väittää, käsiteltävässä asiassa riidanalaiset säännökset ja toimenpiteet, jotka voidaan toteuttaa näiden säännösten perusteella, ovat kuitenkin omiaan loukkaamaan useita unionin oikeuden sääntöjä, joiden osalta unionille annettu toimivalta perustuu muun muassa SEUT 53 ja SEUT 62 artiklaan (sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan lainsäädännön yhteensovittamisesta annetut direktiivit), SEUT 115 artiklaan (sisämarkkinoiden toteuttamiseen tai toimintaan suoraan vaikuttavien lainsäädäntöjen lähentäminen) ja SEUT 16 artiklaan (henkilötietojen suoja).
51.      Unkari ei voi tältä osin pätevästi väittää, että riidanalaisen lain soveltamisalaan kuuluu ainoastaan sellaisia toimia, joilla pyritään kansallisen itsemääräämisoikeuden vaarantamiseen, ja että unionin oikeudessa suojattu toiminta on siten lähtökohtaisesti suljettu kyseisen lain soveltamisalan ulkopuolelle. Virasto voi nimittäin todeta vasta tutkintansa päätteeksi, että kyseisellä toimella on tällainen väitetysti lainvastainen tavoite. Virastolla ei siis ole mahdollisuutta välttää sitä, että tutkinta koskee myös perusvapauksien käyttämiseen liittyvää taloudellista toimintaa. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä siksi, että selkeän ja yksiselitteisen eron tekeminen suoraan tässä tarkoitetun lainmukaisen ja lainvastaisen toiminnan välillä vaikuttaa mahdottomalta etenkin silloin, kun ne ovat osa jakamatonta kokonaisuutta.
52.      Unkarin tekemää erottelua toimiin, joilla pyritään riidanalaisessa laissa tarkoitettuihin lainvastaisiin päämääriin, ja toimiin, joita suojataan unionin perusvapauksilla, on siis mahdotonta toteuttaa.
53.      Näin ollen toimivallan puuttumista koskeva väite, joka perustuu SEU 4 artiklan 2 kohtaan, on hylättävä perusteettomana.
2.     Toimivallan puuttumista koskeva väite, joka perustuu siihen, että unionin oikeuden täytäntöönpanoon kohdistuvia vaikutuksia ei ole
54.      Unkari katsoo, että riidanalaiset säännökset ja niiden perusteella toteutetut toimenpiteet eivät voi rajoittaa perusvapauksia tai vaikuttaa unionin oikeuden sääntöjen täytäntöönpanoon. Yhtäältä näillä säännöksillä ja toimenpiteillä ei ole tarkoitus säännellä talouden toimijoiden taloudellista toimintaa vaan ainoastaan suojata kansallista itsemääräämisoikeutta lainvastaiselta ulkomaiselta sekaantumiselta.(21) Toisaalta oikeudellisen sitovuuden tai sanktioiden puuttuessa kyseiset toimenpiteet eivät voi olla yksityisille vastaisia eikä niillä voida loukata heidän unionin oikeusjärjestyksessä taattuja oikeuksiaan.
55.      Mielestäni tämä väite ei voi menestyä.
56.      Etenkin riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitetut käsitteet, jotka koskevat edunvalvontaan, tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyviä toimia sekä toimia, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekoon, sekä kyseisen lain 6, 7, 8 ja 12 §:n mukaiset viraston toimivaltuudet todellakin koskevat ensi näkemältä pikemminkin poliittista kuin taloudellista toimintaa.
57.      Nämä säännökset ovat kuitenkin omiaan vaikuttamaan rajat ylittävän taloudellisen toiminnan harjoittamiseen, joka kuuluu perusvapauksien soveltamisalaan.
58.      Tämä johtuu erityisesti riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitettujen käsitteiden, jotka koskevat muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi suoritettuja toimia, jotka voivat olla viraston tutkinnan kohteena, epämääräisyydestä. Virastolla on tutkinnan aloittamisen osalta laaja harkintavalta, eikä tämän harkintavallan käyttöön kohdistu minkäänlaista hallinnollista valvontaa tai tuomioistuinvalvontaa.(22) Kyseisen lain 7 ja 8 §:n mukaan virasto voi toteuttaa selvittämistoimia useiden järjestöjen ja henkilöiden osalta, joiden erilaiset toimet, mukaan luettuina taloudelliset toimet, ovat omiaan vaikuttamaan Unkarin itsemääräämisoikeuteen tai vaarantamaan sen. Nämä järjestöt tai henkilöt voivat nimittäin toimia eri aloilla, kuten tiedotusvälineissä sekä tiedotuksen ja viestinnän aloilla, joita säännellään ainakin osittain unionin oikeudessa.
59.      Väitetyt ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvät toimet”, joita tarkoitetaan riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa, voivat siis olla vastikkeellisten tieto- tai viestintäpalvelujen – kuten vastiketta vastaan tarjottujen koulutus-, kulttuuri-, audiovisuaalisten tai mediapalvelujen – tarjoajien toteuttamia toimia ja siten luonteeltaan taloudellisia.(23) Tämän lain 3 §:n a kohdan ac alakohdassa, b kohdassa tai c kohdassa tarkoitettuna toimena voidaan myös pitää sellaista kannanottoa, viestintää tai tietojen antamista korvausta vastaan, jolla pyritään edistämään julkista keskustelua yleistä etua koskevista kysymyksistä tai julkisella foorumilla, kun ne liittyvät demokraattiseen keskusteluun, valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin tai vaaleihin (”toimet, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”, ja ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla toteut[etut] toimet”, jotka voivat ”vaikuttaa vaalien tulokseen” tai ”vaikutta[a] äänestäjien tahtoon”).(24)
60.      Koska riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitetut muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi suoritetut toimet ymmärretään laajasti, ne voivat siis väistämättä kattaa rajat ylittäviä taloudellisia toimia.
61.      Riidanalaiset säännökset ovat siis omiaan vaikuttamaan perusvapauksien käyttämiseen.
62.      Näin ollen Unkarin argumentti, jonka mukaan riidanalainen laki ei kuulu perusvapauksien soveltamisalaan, koska sillä pyritään ainoastaan suojaamaan kansallista itsemääräämisoikeutta muilta kuin taloudellisilta toimilta, on hylättävä.
3.     Kanteen väitetty ennenaikaisuus riittävän oikeusvaikutuksen puuttumisen vuoksi
63.      Unkari ei myöskään voi väittää, ettei riidanalaisella lailla eikä etenkään viraston menettelyillä ja toimenpiteillä voi olla oikeudellisesti sitovia vaikutuksia, jotka ovat omiaan loukkaamaan unionin oikeudessa suojattuja perusvapauksia, tai että nämä vaikutukset ovat vain vähäisiä ja satunnaisia.(25) Viraston tutkintavaltuuksilla ja asianomaisille talouden toimijoille vastaavasti asetetuilla yhteistyövelvoitteilla näet pyritään nimenomaan valvomaan ja sääntelemään niiden toimintaa.
64.      Tältä osin on korostettava, että riidanalaisen lain 7 ja 8 §:ssä säädetyt asian selvittämistoimet sitovat oikeudellisesti kyseisiä järjestöjä ja henkilöitä sekä erityisesti tutkinnan kohteena olevia järjestöjä ja henkilöitä. Tämä riittää sen toteamiseksi, että näillä toimenpiteillä voidaan loukata perusvapauksia,(26) ilman, että kyseessä olevassa lainsäädännössä olisi asetettava seuraamuksia sen mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisen varalta. Toisin kuin Unkari väittää, näistä syistä viraston valtuuksia ja menettelyitä ei voida verrata Euroopan oikeusasiamiehen SEUT 228 artiklan mukaisiin valtuuksiin ja menettelyihin vaan pikemminkin Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 mukaisiin valtuuksiin ja menettelyihin.(27) Euroopan oikeusasiamiehen tutkimukset koskevat nimittäin ainoastaan unionin toimielinten, elinten tai laitosten toiminnan epäkohtia,(28) eikä niihin liity yksityisiä koskevien oikeudellisesti sitovien selvittämistoimien toteuttamista.
65.      Edellä esitetyn perusteella Unkari ei voi myöskään arvostella käsiteltävää kannetta siitä, että se on väitetysti ennenaikainen.
66.      Kun jäsenvaltion mahdollinen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen johtuu sellaisen lainsäädännön antamisesta, jonka olemassaoloa ja soveltamista ei ole kiistetty, komissio täyttää tällaisen noudattamatta jättämisen toteen näyttämistä koskevan todistustaakkansa analysoimalla oikeudellisesti kyseessä olevia säännöksiä.(29) Tätä komission analyysia tarkastellaan seuraavassa kanteen asiakysymysten tarkastelussa.
67.      Toimivallan puuttumista koskevat väitteet on näin ollen hylättävä.
C       Asiakysymys
68.      Ensimmäisessä kanneperusteessaan komissio väittää väliintulijoiden tukemana, että riidanalaisilla säännöksillä käyttöön otetut vaatimukset ovat muun muassa syrjintäkiellon periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen (palveludirektiivin 14, 16 ja 19 artikla) sekä alkuperämaaperiaatteen (sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklan 2 kohta) vastaisia.
1.     Palveludirektiivin 16 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaaminen
a)     Soveltamisala
69.      Palveludirektiivin 4 artiklan 1 alakohdan, luettuna yhdessä 2 artiklan 1 kohdan kanssa, mukaan tätä direktiiviä sovelletaan palveluntarjoajien, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon, itsenäisenä ammatinharjoittajana suorittamaan taloudelliseen toimintaan, josta yleensä saadaan korvaus.
70.      Koska riidanalaisessa laissa ei ole selkeää ja täsmällistä määritelmää niiden toimien luonteesta tai ulottuvuudesta, jotka voivat olla tutkinnan kohteena (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 58 ja 59 kohta), virasto voisi tutkia sellaisten neuvonta-, edunvalvonta-, lobbaus-, suhdetoiminta-, media- (sekä tutkinta-), mainos-, koulutus- tai kulttuuripalvelujen tarjoajien toimintaa, jotka tarjoavat palvelujaan yleensä korvausta vastaan.
71.      Pelkästään se, että riidanalaisen lain 3 § kattaa tietyt toimet, joista ei makseta korvausta – kuten voittoa tavoittelemattomien järjestöjen toimet – ja joita ei pidetä palvelujen tarjoamisena, ei merkitse sitä, että kaikki riidanalaiset säännökset jäisivät palveludirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle.(30)
72.      Riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitetut toimet voivat näin ollen kuulua palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan, luettuna yhdessä sen 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 1 alakohdan kanssa, soveltamisalaan.
b)     Riidanalaisella lailla käyttöön otetut vaatimukset
73.      Palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa kielletään asettamasta syrjiviä ja suhteettomia vaatimuksia muista jäsenvaltioista peräisin oleville palvelujen tarjoajille.
74.      Kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 alakohdan mukaan tällaisella vaatimuksella tarkoitetaan ”velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin – –”.
75.      Yhteistyövelvoitetta, joka asetetaan riidanalaisen lain 7 §:ssä, luettuna yhdessä sen 8, 11 ja 12 §:n kanssa, tutkinnan kohteena oleville henkilöille tai järjestöille, on pidettävä tällaisena vaatimuksena.
76.      Riidanalaisen lain 7 §:n 3 momentin mukaan ”järjestön” tai ”henkilön”, jolle virasto osoittaa tietopyynnön, on nimittäin noudatettava pyyntöä asetetussa määräajassa, minkä vuoksi siinä viitataan nimenomaisesti ”yhteistyövelvollisiin”. Toisin kuin Unkari väittää, tällaista velvollisuutta antaa tietoja virastolle on pidettävä vaatimuksena,(31) vaikka sen noudattamatta jättämisestä ei aiheudukaan välittömiä epäedullisia oikeudellisia seurauksia taikka sanktioita.(32)
77.      Yhteistyövelvoitteensa nojalla asianomaisten oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden on riidanalaisen lain 8 §:n 1 momentin a kohdan mukaan toimitettava virastolle tutkittavaksi kaikki tiedot, jotka voivat liittyä tutkinnan kohteeseen, sekä kaikki kyseessä olevat asiakirjat, mukaan lukien sähköisille alustoille tallennetut asiakirjat, ja toimitettava niistä jäljennökset. Samoin kyseisen lain 8 §:n 1 momentin b kohdan mukaan virasto voi ”pyytää kirjallisia tai suullisia selvityksiä” tutkinnan kohteena olevan ”järjestön henkilökunnalta”. Kyseisen lain 8 §:n 1 momentin c kohdan mukaan virasto voi lisäksi pyytää tällaisia selvennyksiä ”miltä tahansa järjestöltä tai henkilöltä, joka voi liittyä tutkinnan kohteeseen”, eli järjestöiltä tai kolmansilta henkilöiltä ja ”pyytää” niiltä ”jäljennöksiä kaikista sellaisista tiedoista tai asiakirjoista, mukaan lukien sähköisille alustoille tallennetut asiakirjat, jotka voivat liittyä tutkinnan kohteeseen”.
78.      Jollei järjestö, jolle viraston tietopyyntö on osoitettu riidanalaisen lain 7 §:n 3 momentin ja 8 §:n 1 momentin nojalla, tee yhteistyötä, viraston johtaja voi lisäksi pyytää tämän lain 12 §:n a kohdan nojalla kansalliskokouksen pysyvää kansallisen turvallisuuden valiokuntaa kuulemaan ”tutkinnan kohteena olevan järjestön vastuuhenkilöä”. Tästä seuraavaa velvollisuutta saapua valiokunnan kuultavaksi on myöskin pidettävä palveludirektiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuna vaatimuksena (”eht[o] tai rajoitu[s]”), kun otetaan huomioon tämän valiokunnan toimivaltuudet.(33)
79.      Lisäksi pelkkä mahdollisuus saattaa asia kansalliskokouksen pysyvän kansallisen turvallisuuden valiokunnan käsiteltäväksi voi kannustaa kyseistä järjestöä täyttämään yhteistyövelvoitteensa virastoa kohtaan. Sama koskee viraston mahdollisuutta käyttää kyseisen lain 7 §:n 4 momentin mukaista valtuutta merkitä tiedoksi perusteeton yhteistyöstä kieltäytyminen tai sen viivästyminen ja mainita tämä erityisesti vuosikertomuksessaan, koska järjestö saattaa mieluummin tehdä yhteistyötä välttyäkseen joutumasta julkisen arvostelun kohteeksi yhteistyön laiminlyönnin vuoksi.
80.      Lopuksi on todettava, että riidanalaisen lain 11 §:n nojalla virasto voi toimittaa toimivaltaisille viranomaisille tutkintavaltuuksiensa nojalla keräämänsä tosiseikat ja tiedot, jos se arvioi, että nämä tosiseikat tai tiedot voivat johtaa muun muassa rikkomusmenettelyn tai rikosoikeudellisen menettelyn aloittamiseen. Mahdollisuutta, joka liittyy viraston tutkinnan kohteeksi joutumiseen sellaisen palvelutoiminnan vuoksi, jonka voidaan katsoa vaarantavan Unkarin itsemääräämisoikeutta, ja kerättyjen todisteiden toimittamiseen toimivaltaiselle viranomaiselle, joka voi aloittaa seuraamusmenettelyn, on myöskin pidettävä palveludirektiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuna vaatimuksena (”eht[o] tai rajoitu[s]”). Tällainen vaatimus on nimittäin omiaan saamaan palveluntarjoajan luopumaan palvelujensa tarjoamisesta Unkarissa. Sama koskee riidanalaisen lain 6 §:n 1 ja 3 momentin mukaista viraston tutkinnan tulosten julkistamista, myös vuosikertomuksessa, jolloin palveluntarjoaja voi joutua tällaisen arvostelun kohteeksi.
81.      Näin ollen riidanalaisen lain 7 §:ssä, luettuna yhdessä sen 8, 11 ja 12 §:n kanssa, tarkoitettuja viraston toimivaltuuksia ja tutkinnan kohteena oleville henkilöille tai järjestöille asetettuja vastaavia yhteistyövelvoitteita on pidettävä palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa, luettuna yhdessä sen 4 artiklan 7 alakohdan kanssa, tarkoitettuina vaatimuksina. Nämä vaatimukset ovat omiaan haittaamaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluntarjoajan, joka tarjoaa siellä lainmukaisesti vastaavanlaisia palveluja, toimintaa tai tekemään sen vähemmän houkuttelevaksi.
c)     Riidanalaisella lailla käyttöön otetut vaatimukset eivät ole yleisiä hallinnollisia rajoitteita
82.      Unkari väittää tältä osin, että riidanalaisilla säännöksillä ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai sen harjoittamista eikä aseteta tällaisen toiminnan aloittamista koskevia vaatimuksia, vaan ne koskevat ainoastaan menettelytapoja, jotka voivat loukata kansallista itsemääräämisoikeutta.
83.      Palveludirektiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan tätä direktiiviä ”sovelletaan ainoastaan vaatimuksiin, jotka vaikuttavat palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen”. Näin ollen ”direktiiviä ei sovelleta sellaisiin vaatimuksiin – –, joilla ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai jotka eivät nimenomaisesti vaikuta siihen mutta joita palveluntarjoajien on noudatettava taloudellisen toimintansa harjoittamisessa samalla tavoin kuin yksityishenkilöinä toimivien ihmisten”. Tällä toteamuksella vahvistetaan, ettei kyseisen direktiivin tarkoituksena ole poistaa yleisiä hallinnollisia rajoitteita, joita sovelletaan kaikkiin yksityisiin ja myös niihin, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa. Toisin sanoen tällaista yleisesti sovellettavaa rajoitusta ei voida pitää tämän direktiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuna kiellettynä vaatimuksena.(34)
84.      Mielestäni riidanalaisilla säännöksillä asetetut vaatimukset eivät kuitenkaan ole luonteeltaan tällaisia yleisiä hallinnollisia rajoitteita, joiden vaikutukset kohdistuvat palvelujen tarjoajiin samalla tavalla kuin kaikkiin muihin yksityishenkilöinä toimiviin henkilöihin. Riidanalaisessa laissa ei tosin täsmennetä suurinta osaa kyseessä olevista toimista, jotta niitä voitaisiin arvioida yleisesti, etenkään niiden kansallisen itsemääräämisoikeuden kannalta oletetusti vahingollisten seurausten osalta. Kaikilla sen 3 §:ssä tarkoitetuilla toimilla voi kuitenkin olla tällaisia seurauksia varsinkin silloin, kun tällaista toimintaa harjoittavat henkilöt tai järjestöt, jotka toimivat jatkuvasti palvelualalla, kuten tieto- ja viestintäalalla. Yksityishenkilön toistuvillakaan tai säännöllisilläkään kannanotoilla – esimerkiksi sosiaalisessa mediassa – ei todennäköisesti ole tällaisia seurauksia.
85.      Tämä koskee riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab ja ac alakohdassa tarkoitettuja ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyv[iä] toim[ia]” ja ”toim[ia], joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”. Tieto- ja viestintäpalvelujen tarjoajalla on tältä osin yleensä laajemmat valmiudet tietojen levittämiseen ja laajempi yleisö kuin yksityishenkilöllä. Näin on etenkin sellaisten tutkivien mediapalvelujen tarjoajien tutkimusten ja julkaisujen osalta, joilla pyritään hallinnollisten epäkohtien, avoimuuteen liittyvien puutteiden tai korruption paljastamiseen poliittisissa tai valtiollisissa piireissä ja kritiikin esittämiseen. Kun otetaan huomioon viraston laaja harkintavalta, on suurempi riski, että tällaisia tutkimuksia ja julkaisuja pidetään itsemääräämisoikeutta uhkaavina tai heikentävinä toimina.(35)
86.      Lisäksi ainoastaan ”järjestöjen” – eivätkä yksityishenkilöiden – toimet voivat olla riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdan soveltamisalaan kuuluvia toimia (”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla toteut[ettuja] toim[ia]”, jotka voivat ”vaikuttaa vaalien tulokseen” tai ”vaikutta[a] äänestäjien tahtoon”). Samoin kyseisen lain 3 §:n a kohdan aa alakohdassa tarkoitetut ”edunvalvontatoimet” ovat käytännössä lähtökohtaisesti yhdistysten tai ”ammatillisten edunvalvontajärjestöjen” toimia eivätkä yksityishenkilöiden toimia.
87.      Vaikkei olekaan poissuljettua, että riidanalaisella lailla voi olla vaikutuksia myös yksityishenkilöiden osalta, riidanalaisilla säännöksillä käyttöön otetut vaatimukset, eli viraston tutkintaa ja tietojen ilmaisemista koskevat valtuudet, koskevat näin ollen ensisijaisesti järjestöjä, mukaan lukien palvelualalla toimivat talouden toimijat.(36)
88.      Nämä vaatimukset eivät siis ole sellaisia yleisiä hallinnollisia rajoitteita, jotka sallitaan palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen kanssa.
89.      Näin ollen on tutkittava, ovatko nämä vaatimukset syrjimättömiä ja oikeasuhteisia kyseisen direktiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan a–c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
d)     Syrjimättömyys, välttämättömyys ja oikeasuhteisuus
1)     Suoran tai välillisen syrjinnän olemassaolo (palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohta)
90.      Palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan suoraan tai välillisesti kansalaisuuden perusteella syrjiviä vaatimuksia.
91.      Komission mukaan riidanalaiset säännökset ovat joko avoimesti tai välillisesti syrjiviä kansalaisuuden perusteella. Unkari vastaa, että virasto voi suorittaa tutkinnan vain, jos kyseiset toimet uhkaavat tai loukkaavat sen itsemääräämisoikeutta, ja tätä edellytystä sovelletaan asianomaisen palveluntarjoajan sijoittautumispaikasta riippumatta.
92.      Mielestäni suoraa syrjintää ei voida todeta.
93.      Riidanalaisen lain 3 §:n a–c kohta koskevat nimittäin toimia, jotka suoritetaan ”muiden valtioiden – – hyväksi” ja jopa ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla”, muut jäsenvaltiot mukaan lukien. Kyseisiä toimia ei siis erotella tässä laissa suoraan näitä toimia toteuttavan henkilön kansalaisuutta tai järjestön sijaintipaikkaa koskevan kriteerin perusteella. Se kattaa myös Unkarin kansalaisten tai Unkariin sijoittautuneiden järjestöjen toimet, edellyttäen, että ne toimivat ”muiden valtioiden hyväksi” tai ulkomailta peräisin olevan taloudellisen tuen avulla, kolmannet valtiot mukaan lukien.
94.      Näin ollen on tutkittava, onko kyseessä välillinen syrjintä.
95.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen oikeuden säännöstä on pidettävä välillisesti syrjivänä, jos sen vaikutukset kohdistuvat sen ominaislaadun vuoksi enemmän muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin (tai palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohdan mukaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin oikeushenkilöihin) kuin jäsenvaltion omiin kansalaisiin (tai vastaanottavaan jäsenvaltioon sijoittautuneisiin oikeushenkilöihin) ja jos säännöksellä saatetaan sen vuoksi kohdella ensiksi mainittuja  huonommin.(37)
96.      Vaikka riidanalaisen lain 3 § koskee selkeän sanamuotonsa mukaan myös Unkariin sijoittautuneita tai Unkarin kansalaisuuden omaavia palveluntarjoajia, jotka harjoittavat muun muassa edunvalvonta-, tiedotus- ja viestintätoimintaa, kyseisellä lailla pyritään sen johdanto-osassa mainitun päätavoitteen mukaisesti julkistamaan ja estämään ulkomaiset sekaantumisyritykset.(38) Tämän lain 3 §:n b ja c kohta koskevat näin ollen nimenomaisesti järjestöjä, joiden ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla” toteuttamat toimet voivat vaikuttaa vaalien tulokseen. Lisäksi kaikki kyseisen lain 3 §:n a kohdassa tarkoitetut toimet, jotka suoritetaan ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi, voivat olla muun muassa ulkomaisten palveluntarjoajien toimia, mukaan lukien muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet palveluntarjoajat. Toisesta jäsenvaltiosta harjoitettu palvelutoiminta kuuluu selvästi helpommin saman lain 3 §:n b ja c kohdassa tarkoitetun ulkomailta peräisin olevan tuen käsitteen alaan kuin Unkariin sijoittautuneen palveluntarjoajan palvelujen tarjoaminen. Kyseisellä ulkomaisella palveluntarjoajalla on siis unkarilaista palveluntarjoajaa suurempi riski joutua viraston tutkinnan kohteeksi.
97.      Tästä seuraa, että riidanalaisilla säännöksillä syrjitään välillisesti muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita palvelujen tarjoajia.
2)     Riittävän täsmällisen oikeudellisen perustan välttämättömyys ja olemassaolo (palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan b alakohta)
98.      Kansallisten sääntöjen, joissa säädetään palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetuista vaatimuksista, on oltava välttämättömiä ja perusteltuja sellaisten yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvien syiden nojalla, joihin jäsenvaltio on vedonnut. Tämä edellyttää, että nämä säännöt on muotoiltu riittävän selvästi ja täsmällisesti. Vain näillä edellytyksillä voidaan näet yhtäältä taata kyseisten sääntöjen johdonmukainen ja järjestelmällinen täytäntöönpano(39) tai jopa estää niiden suhteeton tai mielivaltainen soveltaminen(40) ja toisaalta tarkistaa, ovatko ne välttämättömiä tavoitteensa saavuttamiseksi.
99.      Käsiteltävässä asiassa Unkari pitää yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvänä syynä tarvetta suojella sisäisiä demokraattisia menettelyitä lainvastaiselta ulkomaiselta sekaantumiselta kaikkien riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitettujen toimien osalta. Komissio väittää lähinnä, että kyseisellä lailla käyttöön otetut vaatimukset perustuvat lähtökohtaiseen ja erotuksettomaan olettamaan, jota ei voida hyväksyä ja jonka mukaan kaikki nämä toimet voivat uhata kyseisiä menettelyitä.(41)
100. Jäsenvaltiolla on täysivaltainen oikeus toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä vaalien ja sisäisten päätöksentekomenettelyjen koskemattomuuden ja sujuvuuden suojelemiseksi, sillä nämä menettelyt ovat erottamaton osa sen SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kansallista identiteettiä. Sama koskee toimenpiteitä, joilla pyritään tietynlaisen ulkomailta peräisin olevan – etenkin taloudellisen – tuen, jolla pyritään vaikuttamaan näihin vaaleihin ja menettelyihin, avoimuuteen ja hillitsemiseen. Kyseessä on yleisen edun mukainen hyväksyttävä tai jopa pakottava tavoite, joka oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen.(42)
101. Kuten Unkari esittää, unionin tuomioistuin on siten katsonut, että luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille myönnettyjen taloudellisten tukien avoimuuden lisäämistä koskeva tavoite voi olla yleistä etua koskeva pakottava syy, koska se on omiaan parantamaan kansalaisten tiedonsaantia ja mahdollistamaan sen, että he voivat osallistua paremmin julkiseen keskusteluun. Tämä johtuu erityisesti siitä, että tietyillä valtiosta riippumattomilla järjestöillä voi olla merkittävä vaikutus julkiseen elämään ja julkiseen keskusteluun, kun otetaan huomioon niiden tavoitteet ja käytettävissä olevat keinot.(43)
102. Riidanalaisen lain 3 § kattaa kuitenkin laajasti toimet, jotka suoritetaan muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi, jos ne ovat omiaan vaikuttamaan itsemääräämisoikeuteen tai vaarantamaan sen, sekä näiden toimien toteuttajat eli ”järjestöt” ja ”henkilöt”, jotka voivat olla viraston tutkinnan kohteena. Sen soveltamisalaan kuuluvat muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi suoritettavat ”edunvalvontatoimet”, ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvät toimet”, ”toimet, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”, ”toimet, joilla pyritään vaikuttamaan julkista valtaa käyttävien henkilöiden päätöksentekomenettelyihin”, ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla toteut[etut] toimet[, jotka] voivat vaikuttaa vaalien tulokseen”, sekä ”toimet, joilla pyritään vaikuttamaan äänestäjien tahtoon ulkomailta peräisin olevan tuen avulla”.
103. Lisäksi riidanalaisen lain 3 §:ssä kohdellaan yhdenvertaisesti unionista peräisin olevia järjestöjä ja henkilöitä, jotka hyötyvät palvelujen tarjoamisen vapaudesta, sekä kolmansista valtioista peräisin olevia järjestöjä ja henkilöitä. Sekä kyseisen lain johdanto-osassa(44) että useissa viraston kertomuksissa ja tiedotteissa, jotka on osittain liitetty unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistoon tai jotka on mainittu asianosaisten kirjelmissä tai istunnossa, viitataan ulkomaisten toimijoiden väitetysti lainvastaiseen sekaantumiseen ja taloudelliseen tukeen niiden alkuperästä tai sijoittautumispaikasta riippumatta. Näihin kuuluvat Transparency Internationalin(45) ja yhdysvaltalaisten järjestöjen, jotka toimivat unionin sijoittautuneen mediasäätiön ja tutkintaportaalin kautta,(46) kaltaisten kansainvälisten järjestöjen toimet. Niissä tarkoitetaan myös unionin jäsenvaltioiden tai Euroopan talousalueen (ETA) valtioiden, kuten Norjan kuningaskunnan, tai jopa unionin itsensä toimintaa etenkin, kun on kyse unionin rakennerahastoista yhteisrahoitetusta tuesta valtioista riippumattomille järjestöille Unkarissa.(47) Tässä laissa, sellaisena kuin sitä nykyään sovelletaan, ei näin ollen oteta huomioon tarvetta noudattaa palvelujen tarjoamisen vapautta tai edes yleisesti unionin oikeutta.
104. Lisäksi Unkarin itsemääräämisoikeuteen vaikuttamisen tai sen vaarantamisen käsite, jota tarkoitetaan riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan lopussa, on erityisen epätarkka, ja siinä annetaan virastolle laaja harkintavalta. Tätä harkintavaltaa korostaa Alkotmánybíróságin (perustuslakituomioistuin, Unkari) ratkaisu, johon Unkari vetoaa ja jossa kyseisen lain perustuslainmukaisuus vahvistettiin. Tässä ratkaisussa kyseinen tuomioistuin luopui lausumasta tämän lain 3 §:ssä tarkoitettujen toimien ulottuvuudesta tai päämääristä ja totesi lisäksi, että kansallisen itsemääräämisoikeuden käsite on sekä poliittisesti että oikeudellisesti monitahoinen.(48) Lopuksi on todettava, että kyseisen lain täytäntöönpanoon, joka tapahtuu viraston toimesta, ei tästä laajasta harkintavallasta huolimatta kohdistu hallinnollista valvontaa tai tuomioistuinvalvontaa.(49)
105. Tästä seuraa, että riidanalaisen lain aineellinen ja henkilöllinen soveltamisala on hyvin laaja ja virastolle annetaan laaja harkintavalta, mihin liittyy merkittävä mielivaltaisuuden vaara, kun on kyse lain soveltamisesta kansallisen itsemääräämisoikeuden suojaamiseksi.
106. Koska riidanalaisen lain säännösten soveltamisala on hyvin laaja, ei näin ollen ole varmaa, että niiden täytäntöönpano olisi johdonmukaista ja järjestelmällistä, kuten unionin oikeudessa edellytetään. Niiden harkinnanvaraiseen täytäntöönpanoon liittyy pikemminkin suurempi riski siitä, että palveludirektiivin 16 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämiselle asetetaan epäasianmukaisia tai suhteettomia rajoituksia.
3)     Oikeasuhteisuus (palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan c alakohta)
107. On tutkittava, täyttävätkö riidanalaisella lailla käyttöön otetut vaatimukset edellytyksen, jonka mukaan niiden on oltava oikeasuhteisia yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden (palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan c alakohta).
108. Suhteellisuusperiaatteen mukaan jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kyseessä olevan säännöstön hyväksyttävät tavoitteet ovat toteutettavissa sen hyväksymillä toimilla ja että toimilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(50)
109. On tutkittava, ovatko riidanalaisessa laissa säädetyt vaatimukset eli erityisesti viraston tutkintavaltuuksia koskevat vaatimukset tarkoitukseensa soveltuvia (i alakohta), tarpeellisia (ii alakohta) ja asianmukaisia (iii alakohta) keinoja tavoitellun hyväksyttävän tavoitteen – joka on sisäisten demokraattisten menettelyjen suojaaminen lainvastaiselta ulkomaiselta sekaantumiselta – saavuttamiseksi.
i)     Soveltuvuus tavoitellun hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseen
110. Lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitellun hyväksyttävän tavoitteen toteutumisen vain, jos sillä voidaan saavuttaa kyseinen tavoite johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 98 kohta). Näin on ainoastaan silloin, kun se toiminta, jota tämä lainsäädäntö koskee, voi tosiasiallisesti vaarantaa tämän tavoitteen saavuttamisen.(51)
111. On siis tutkittava kunkin riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitetun toimen osalta, joka voi olla viraston tutkinnan kohteena, voivatko nämä toimet vaarantaa sisäisten demokraattisten prosessien suojelua koskevan tavoitteen ja missä laajuudessa. Tätä varten eri toimet, jotka voivat olla viraston tutkinnan tai rajoittavien toimenpiteiden kohteena, on erotettava selvästi toisistaan. Riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdassa tarkoitettuja järjestöjen ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla” toteuttamia toimia ei kuitenkaan ole tarpeen tutkia siltä osin kuin niillä pyritään suoraan tai välillisesti Unkarin poliittisten puolueiden tai niiden vaaliehdokkaiden rahoittamiseen (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 22 ja 23 kohta).(52) Komissio ei nimittäin kiistä sellaisten vaatimusten lainmukaisuutta unionin oikeuden kannalta, joilla pyritään tällaisen riidanalaisen lain johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa mainitun kaltaisen – myös yksityisten järjestöjen tai yhdistysten välityksellä tapahtuvan – rahoituksen estämiseen, havaitsemiseen, avoimuuteen tai kieltämiseen taikka määräämään siitä rikosoikeudellisia seuraamuksia.(53) Tämä perustuu siihen, että jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti vapaus suojella vaalejaan ja äänestäjiensä tahtoa epäasianmukaiselta ulkomaiselta sekaantumiselta ja rajoittaa tai jopa kieltää kansallisten poliittisten puolueiden ulkomailta peräisin oleva rahoitus.(54) Siltä osin kuin näillä vaatimuksilla pyritään tällaiseen yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen, ne eivät siis ole tämän riita-asian kohteena.
112. On sitä vastoin arvioitava riidanalaisilla säännöksillä, joilla säännellään viraston toimivaltuuksia, asetettujen vaatimusten soveltuvuutta muihin riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitettuihin toimiin nähden ja edellä mainitun asiayhteyden ulkopuolella.
113. Ensinnäkään viraston toimivaltuuksien käyttö ei näytä lähtökohtaisesti soveltuvan demokraattisen keskustelun ja sisäisten päätöksentekomenettelyjen rehellisyyden ja moitteettoman kulun suojaamiseen, koska nämä toimivaltuudet koskevat riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan aa ja ac alakohdassa tarkoitettuja muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi suoritettuja ”edunvalvontatoim[ia]” ja ”toim[ia], joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”. Jäsenvaltion sisäisten demokraattisten menettelyjen ja päätöksentekomenettelyjen määrittäminen kuuluu nimittäin lähinnä kyseisen jäsenvaltion sisäisille toimijoille – eikä kyseisille toisille jäsenvaltioille ja ulkomaisille elimille, järjestöille ja luonnollisille henkilöille.
114. Näin on etenkin, kun on kyse viraston sellaisten tutkintavaltuuksien täytäntöönpanosta, jotka koskevat tässä säännöksessä tarkoitettuja ”toim[ia], joilla pyritään vaikuttamaan julkista valtaa käyttävien henkilöiden päätöksentekomenettelyihin”, eli julkishallinnon palveluksessa olevien henkilöiden lahjontayrityksiä. Koska korruption torjunta on yleisen edun mukainen pakottava tavoite, viraston oikeus tutkia yrityksiä vaikuttaa julkista valtaa käyttävien henkilöiden päätöksentekoon on tähän soveltuva keino.
115. Toiseksi siltä osin kuin riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdassa tarkoitetut järjestöjen ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla” toteuttamat toimet ovat käsiteltävän riita-asian kohteena (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 111 kohta, joka koskee poliittisten puolueiden rahoitusta), ne kattavat myös viestintä- ja mediapalvelualan toimijoiden vastikkeellisen rajat ylittävän toiminnan. Tällaisen palvelutoiminnan tarkoituksena voi kuitenkin olla yleisen edun mukaisten tietojen ja poliittisten kannanottojen levittäminen myös vaalimenettelyn – suppeassa merkityksessään – ulkopuolella. Tällainenkin tuki, vaikka se ei olisikaan taloudellista,(55) tai rahoitus tällaiselle palvelutoiminnalle voi olla tärkeää julkisen keskustelun edistämiseksi ja vähemmistöjen oikeutettujen etujen edistämiseksi tai puolustamiseksi(56) sekä valtiosta riippumattomien järjestöjen pyrkiessä yleisten etujen mukaisiin tavoitteisiin, kuten ympäristönsuojeluun(57) tai korruption torjuntaan(58) liittyviin tavoitteisiin. Kun tällaisilla toimilla pyritään ainoastaan yleisen edun mukaisten tietojen tai viestinnän tarjoamiseen vastiketta vastaan tai poliittisen mielipiteen julkiseen ilmaisemiseen, ne eivät voi uhata demokratiaa Unkarissa. Koska tällaisilla toimilla päinvastoin osallistutaan hyväksyttävällä tavalla demokraattisen keskusteluun ja menettelyihin, ne ovat yhtä lailla suojelun arvoisia väitetyn tavoitteen kannalta. Ei ole nimittäin poissuljettua, että tällaista hyväksyttävää osallistumista demokraattisen keskusteluun ja menettelyihin arvostellaan pelkästään sillä perusteella, että se tapahtuu ”muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi”.(59) Tällaisten toimien osalta viraston tutkintavaltuuksien käyttö ei siis vaikuta soveltuvan sisäisen demokraattisen keskustelun ja sisäisten demokraattisten menettelyjen suojelemiseen ja sillä voi jopa olla tältä osin haitallisia vaikutuksia.
116. Kolmanneksi viraston tutkintavaltuuksien käyttö riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa tarkoitetun kaltaisten ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvi[en] toimi[en]” osalta, jotka suoritetaan ”muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi”, vaikuttaa sitä vastoin soveltuvan yleisesti sisäisten demokraattisten menettelyjen suojelemiseen lainvastaiselta ulkomaiselta sekaantumiselta. Tältä osin on todettava, että sekä tosiseikkoja koskevan tiedon manipulointi että disinformaation levittäminen tai voimistaminen ovat yleisesti moitittavia toimia, kun otetaan huomioon tavoite, joka koskee yleisen järjestyksen turvaamista moniarvoisissa ja demokraattisissa yhteiskunnissa. Tällaisilla toimilla nimittäin vääristetään julkista keskustelua ja yleistä mielipidettä eivätkä ne siten ole suojelun arvoisia, vaikka ne toteutettaisiin palvelutoiminnan muodossa.(60) On siis lähtökohtaisesti hyväksyttävää, että jäsenvaltiot toteuttavat asianmukaisia toimia suojatakseen yhteiskuntaansa tällaiselta manipuloivalta sekaantumiselta.(61) Vastaavasti  unioni on itsekin toteuttanut toimenpiteitä tällaisten toimien valvomiseksi ja torjumiseksi,(62) yleisesti ja ilman sellaista yhteyttä, että ne suoritetaan muiden valtioiden tai ulkomaisten toimijoiden hyväksi.
117. On siis tutkittava, onko viraston tutkintavaltuuksien käyttö yhtäältä riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan aa ja ac alakohdassa tarkoitettujen ”edunvalvontatoim[ien]” ja ”toim[ien], joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”, sekä toisaalta
tämän lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa tarkoitettujen ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvi[en] toimi[en]”, jotka suoritetaan muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi, osalta tarpeen tavoitellun hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi.
ii)  Tarpeellisuus
118. Toimenpide on tarpeen, jos sillä tavoiteltua hyväksyttävää päämäärää ei voida saavuttaa muulla tähän soveltuvalla toimenpiteellä, joka on vähemmän rajoittava. On siis tutkittava, onko olemassa vähemmän rajoittavia keinoja sisäisten demokraattisten menettelyjen suojelemiseksi lainvastaiselta ulkomaiselta sekaantumiselta kuin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 117 kohdassa tarkoitettujen toimien saattaminen viraston tutkintavaltuuksien piiriin.
119. Kaikki nämä käsitteet ovat todellakin epämääräisiä, joten niiden soveltamisala voi olla laaja. ”Edunvalvontatoim[ia]” ja ”toim[ia], joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”, muiden valtioiden taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden hyväksi, on kuitenkin tuskin mahdollista tarkentaa, jotta valtio voi valvoa niitä tehokkaasti sisäisten demokraattisten menettelyjen suojelemiseksi lainvastaiselta sekaantumiselta varsinkin toisten valtioiden toimesta. Näin on etenkin tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvien toimien käsitteiden osalta, jotka vastaavat niissä toimissa, jotka unionin tasolla on toteutettu demokraattisten ja moniarvoisten yhteiskuntien suojelemiseksi tällaisilta toimilta, käytettyjä käsitteitä.(63) Kun otetaan huomioon täsmällisemmän ja vähemmän rajoittavan määritelmän laatimisen vaikeus ja tarve torjua tehokkaasti kaikki tämäntyyppiset haitalliset manipulointitoimet, tutkintavaltuuksien antaminen viraston kaltaiselle riippumattomalle viranomaiselle tällaisten toimien tutkimiseksi ei siis vaikuta epäasianmukaiselta. Lisäedellytyksen ansiosta, jonka mukaan tällaiset toimet on suoritettava ”muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi”, tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvien toimien käsitteet vaikuttavat jopa täsmällisemmiltä kuin unionin oikeuden mukaiset käsitteet.
120. Näin ollen on tutkittava, onko viraston tutkintavaltuuksien käyttö tältä osin oikeasuhteista suppeassa merkityksessä.
iii)  Oikeasuhteisuus
121. Suppeasti ymmärretyn oikeasuhteisuuden kriteerin mukaan toimenpiteet, jotka ovat asianmukaisia ja tarpeen hyväksyttävästi tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi, eivät saa aiheuttaa suhteetonta haittaa tavoiteltuihin päämääriin nähden. Käsiteltävässä asiassa on siis varmistettava, ettei viraston tutkintavaltuuksien käyttö yhtäältä riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan aa ja ac alakohdassa tarkoitettujen ”edunvalvontatoim[ien]”, ”toim[ien], joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”, ja toisaalta
tämän lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa tarkoitettujen ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvi[en] toimi[en]” osalta loukkaa suhteettomasti tai kohtuuttomasti palveludirektiivin 16 artiklassa suojattua palvelujen tarjoamisen vapautta.
122. Näiden käsitteiden, jotka koskevat ”muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi” toteutettavia toimia, epämääräisyys yhdistettynä tältä osin viraston laajaan harkintavaltaan (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 104 kohta) aiheuttaa kuitenkin merkittävän riskin siitä, että riidanalaisen lain 3 §:n a kohtaa tulkitaan epäjohdonmukaisesti ja suhteettomasti sisäisten demokraattisten menettelyiden suojelua koskevan tavoitteen kannalta.
123. Kun on kyse demokraattisen keskustelun ja sisäisten päätöksentekomenettelyjen – ”julkista valtaa käyttävien henkilöiden” päätöksentekomenettelyt mukaan luettuina – rehellisyyden ja moitteettoman kulun suojaamisesta, tämä riski on kuitenkin pienempi. Sekaantumistoimet ovat tässä yhteydessä nimenomaan sellaisia toimia, joilla edistetään muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden edunvalvontaa – joka on lähtökohtaisesti lainvastaista tässä yhteydessä – ja valtion on voitava oikeutetusti suojata sisäisiä demokraattisia (päätöksentekoon liittyviä) menettelyjään tällaisilta toimilta. Sama koskee toimia, ”joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä – – päätöksentekomenettelyihin” näiden ulkomaisten toimijoiden hyväksi. Riippumattoman elimen suorittamaa valvontaa, jossa pyritään tunnistamaan selvästi nämä edut, jotka voivat olla näiden menettelyjen kannalta vahingollisia, ei siis voida pitää suhteettomana tai liiallisena.
124. Kun on kyse riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa tarkoitettujen ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyv[ien] toim[ien]” käsitteestä, tämä merkittävä riski, joka koskee epäjohdonmukaisia ja suhteettomia ja jopa virheellisiä tulkintoja, vaikuttaa todelliselta ja ilmenee viraston käytännöstä, kuten komissio on esittänyt. Virasto arvostelee Transparency Internationalia ”disinformaatioon” liittyvien toimien toteuttamisesta, kun tämä moitti monien maiden, Unkari mukaan luettuna, valtiollista ympäristöä avoimuuden puutteesta ja korruptiosta.(64) Avoimuuden lisäämiseen ja korruption torjumiseen tähtäävät toimet ovat näet omiaan edistämään sisäisten demokraattisten menettelyjen suojaamista eikä toisinpäin. Tällaisten toimien luonnehtiminen ”disinformaatioksi”, joka vaarantaa itsemääräämisoikeuden, vaikuttaa siis ristiriitaiselta.
125. Lisäksi on muistettava, ettei riidanalaisen lain 3 §:n soveltaminen myöskään ole hallinnollisen valvonnan tai tuomioistuinvalvonnan piirissä.(65) Näin ollen ei ole olemassa mitään oikeussuojakeinoja eikä riippumattomia valvontaelimiä, joiden avulla voitaisiin estää tai korjata tällaiset disinformaation käsitteen ylimitoitetut tulkinnat tai viraston tutkintavaltuuksien tältä osin suhteeton täytäntöönpano. Tästä seuraa, etteivät mitkään viraston tässä yhteydessä toteuttamat toimet kuulu oikeasuhteisuuden arvioinnin piiriin, jolla varmistettaisiin, että virasto toteuttaa ainoastaan asianmukaisia ja vähiten rajoittavia toimenpiteitä väitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi ja ottaa samalla huomioon palveludirektiivin 16 artiklassa suojatun palvelujen tarjoamisen vapauden.
126. Näissä olosuhteissa riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa tarkoitettujen ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvi[en] toimi[en]” osalta riidanalaisella lailla käyttöön otettuja vaatimuksia ei voida pitää oikeasuhteisina sisäisten demokraattisten menettelyiden suojaamista koskevan tavoitteen saavuttamiseksi.
iv)  Välipäätelmä
127. Näin ollen riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa sekä b ja c kohdassa tarkoitettujen toimien osalta – siltä osin kuin ne eivät jää käsiteltävän asian kohteen ulkopuolelle siksi, että ne liittyvät vaaleihin (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 111 kohta poliittisten puolueiden tai vaalien ehdokkaiden suoran tai välillisen ulkomaisen rahoituksen osalta) – riidanalaisella lailla käyttöön otetut vaatimukset eivät ole tarpeen eivätkä oikeasuhteisia niiden väitettyjen yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, joita tarkoitetaan palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan b ja c alakohdassa. Asia on kuitenkin toisin, kun on kyse ”edunvalvontatoim[ista]” ja ”toim[ista], joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”, mukaan luettuina ”julkista valtaa käyttävien henkilöiden” toteuttamat toimet (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 113 ja 123 kohta).
128. Näin ollen palveludirektiivin 16 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste on tältä osin hyväksyttävä.
2.     Palveludirektiivin 19 artiklassa taatun palvelujen vastaanottamisen vapauden loukkaaminen
129. Komissio väittää, että riidanalaiset säännökset ovat ristiriidassa myös palveludirektiivin 19 artiklassa tarkoitetun palvelujen vastaanottamista koskevan vapauden kanssa. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltiot eivät voi asettaa vastaanottajille vaatimuksia, jotka rajoittavat sellaisen palveluntarjoajan toteuttaman palvelun käyttöä, jolla on toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa.
130. Muistutan, että riidanalaisissa säännöksissä asetetaan palveludirektiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuja ”vaatimuksia” (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 73–87 kohta). Tämän direktiivin 19 artiklassa lähtökohtaisesti kielletään tällaiset vaatimukset, koska siinä säädetty vaatimusten luettelo ei ole tyhjentävä (”etenkään”).
131. Virasto voi nimittäin aloittaa ja suorittaa tutkimuksia riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitettujen toimien yhteydessä tarjottujen palvelujen vastaanottajien osalta. Tämä voi koskea myös ”ulkomailta peräisin olevan tuen” saajia siltä osin kuin tällaisia tukia myönnetään vastiketta vastaan, esimerkiksi myöntämällä laina edullisin ehdoin. Näiden vastaanottajien tai tuensaajien on tehtävä yhteistyötä viraston kanssa kyseisen lain 7 §:n 1–3 momentin, luettuna yhdessä sen 8 §:n 1 momentin kanssa, nojalla. Ne saattavat siis olla vähemmän halukkaita käyttämään tällaisia palveluita sen riskin minimoimiseksi, että ne joutuvat tämän lain 7 §:n 4 momentissa, luettuna yhdessä 6 §:n 3 ja 8 momentin kanssa, tarkoitetun tutkinnan tai julkistamisen kohteeksi.
132. Tämän ratkaisuehdotuksen 98 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyistä syistä nämä vaatimukset ovat ainoastaan osittain oikeutettavissa yleisen edun mukaisella pakottavalla syyllä.
133. Näin ollen riidanalaisilla säännöksillä loukataan tältä osin myös palveludirektiivin 19 artiklassa tarkoitettua palveluiden vastaanottamisen vapautta.
134. Edellä esitetystä seuraa, että palveludirektiivin 16 ja 19 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet ovat perusteltuja ja ne on hyväksyttävä.
3.     Palveludirektiivin 14 artiklassa taatun sijoittautumisvapauden loukkaaminen
135. Palveludirektiivin 14 artiklan 1 alakohdassa, jossa konkretisoituu SEUT 49 artiklassa vahvistettu sijoittautumisvapaus,(66) kielletään jäsenvaltioita asettamasta toiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan syrjivää vaatimusta, joka perustuu suoraan tai välillisesti kansallisuuteen tai yhtiöiden kotipaikan sijaintiin. Direktiivin 14 artiklan 1 alakohdan a ja b alakohdassa mainitaan tältä osin ainoastaan esimerkkejä (”erityisesti”).(67)
136. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 58 ja 59 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa todetaan, riidanalaisen lain 3 §:ssä viitataan monenlaisiin toimiin, taloudelliset toimet mukaan luettuina. Sitä, että palveluntarjoaja, jonka kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa, perustaa tytäryhtiön Unkariin, voidaan näin ollen pitää toimena, joka toteutetaan ulkomaisen elimen, järjestön tai luonnollisen henkilön etujen mukaisesti tai ulkomaisen tuen avulla.
137. Riidanalaisia säännöksiä on pidettävä palveludirektiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuina ”vaatimuksina” siltä osin kuin niissä säädetään muun muassa viraston tutkintavaltuuksista ja asianomaisten järjestöjen ja henkilöiden vastaavista yhteistyövelvoitteista.(68)
138. Nämä vaatimukset ovat välillisesti syrjiviä palveluntarjoajan kansalaisuuden tai kotipaikan perusteella (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 95–97 kohta). Niinpä ulkomaisia palveluntarjoajia, jotka haluavat sijoittautua Unkariin, syrjitään välillisesti, koska tällainen toimipaikka ja siihen liittyvät toimet voivat säännönmukaisesti kuulua ulkomailta peräisin olevan tuen käsitteen alaan taikka ulkomaisen elimen, järjestön tai luonnollisen henkilön edun mukaisesti toteutetun toimen käsitteen alaan. Näin ollen riidanalaisissa säännöksissä säädetyt vaatimukset voivat vaikuttaa enemmän ulkomaisiin palveluntarjoajiin kuin unkarilaisiin palveluntarjoajiin.
139. Tämän ratkaisuehdotuksen 107–127 kohdassa esitetyn mukaisesti tällaista välillistä syrjintää ei voida käsiteltävässä asiassa oikeuttaa siltä osin kuin se ei ole tarpeen eikä asianmukaista demokratian suojelemiseksi.(69)
140. Näin ollen palveludirektiivin 14 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste on perusteltu ja se on hyväksyttävä.
4.     Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklassa taatun tietoyhteiskunnan palvelujen vapaan liikkuvuuden loukkaaminen
141. Komission mukaan riidanalaisilla säännöksillä rikotaan sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklaa. Tämän artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät nimittäin voi yhteensovitettuun alaan liittyvien syiden vuoksi rajoittaa toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapautta.
142. Unkari kyseenalaistaa sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin sovellettavuuden sillä perusteella, ettei riidanalaisessa laissa aseteta mitään ”vaatimuksia” sähköisille palveluille. Mahdollinen rajoitus ei missään tapauksessa perustu sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 2 artiklan h alakohdassa tarkoitettuun ”yhteensovitettuun alaan” liittyviin syihin, koska tämän lain tavoitteena on ainoastaan kansallisen itsemääräämisoikeuden suojeleminen sitä uhkaavalta toiminnalta.
143. Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 2 artiklan a alakohdan, luettuna yhdessä direktiivin (EU) 2015/1535(70) 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, mukaan ”tietoyhteiskunnan palveluilla” tarkoitetaan ”kaikkia etäpalveluina sähköisessä muodossa palvelun vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä toimitettavia palveluja, joista tavallisesti maksetaan korvaus”.
144. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 58 ja 59 kohdassa on todettu, riidanalaisen lain 3 § on muotoiltu laajasti, ja sillä ulotetaan tämän lain aineellinen ja henkilöllinen soveltamisala lukuisiin ”toimiin”, mukaan lukien palvelutoiminta, jonka harjoittajat voivat olla erilaisia järjestöjä tai henkilöitä. Siihen voi näin ollen väistämättä sisältyä sellaisten vastiketta vastaan tarjottavien tietopalvelujen – kuten media-, viestintä- tai mainontapalvelujen, poliittiset palvelut mukaan luettuina(71) – tarjoajia, joita tarjotaan usein etäpalveluna tai sähköisesti niiden vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä.(72)
145. Tämä vahvistetaan riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa, koska tällaisten palveluntarjoajien toimet voivat olla siinä tarkoitettuja ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyv[iä] toim[ia]”.(73) Siitä huolimatta, ettei tässä laissa ole tietoyhteiskunnan palveluja koskevia erityissäännöksiä, tällaiset toimet voivat siis kuulua sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin soveltamisalaan.
146. Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklan 1 kohdan, joka perustuu alkuperämaaperiaatteeseen, mukaan vastaanottavan jäsenvaltion on ainoastaan valvottava, että tietoyhteiskunnan palvelut, joita palveluntarjoaja tarjoaa sen alueella, ovat yhteensovitettuun alaan kuuluvien alkuperäjäsenvaltiossa sovellettavien kansallisten säännösten mukaisia.
147. Direktiivin 2 artiklan h alakohdan mukaan yhteensovitetulla alalla tarkoitetaan ”jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä asetettuja, tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoajiin tai tietoyhteiskunnan palveluihin sovellettavia vaatimuksia riippumatta siitä, ovatko vaatimukset yleisluonteisia vai erityisesti tähän tarkoitukseen suunnattuja”.(74) Kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön ei siten tarvitse erityisesti kohdistua tietoyhteiskunnan palveluiden sääntelyyn vaan kyseiset vaatimukset voivat olla yleisluonteisia.(75)
148. Tästä seuraa, että riidanalaisen lain 6–8, 11 ja 12 §:n soveltamisalaan kuuluvia yhteistyön edellytyksiä ja velvoitteita on pidettävä sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 2 artiklan h alakohdan ja i alakohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettuna ”palvelun tarjoajan käyttäytymistä koskeva[na] – – taikka palvelun laatuun tai sisältöön liittyvä[nä] vaatimukse[na]” (ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 73–81 kohta). Erityisesti verkkopalvelujen tarjoajan lakisääteinen velvoite antaa kansalliselle viranomaiselle useita tietoja toiminnastaan edellyttää, että kyseinen palveluntarjoaja täyttää edellytykset, joita ei ole asetettu sen sijoittautumisjäsenvaltiossa.(76) Sama koskee säännöksiä, jotka koskevat sen seurauksia, että palveluntarjoajat eivät tee yhteistyötä viraston kanssa tutkinnan yhteydessä. Näihin kuuluu tämän velvoitteen noudattamatta jättämisen julkistaminen vuosikertomuksessa riidanalaisen lain 6 §:n 3 momentin, luettuna yhdessä 7 §:n 4 momentin kanssa, nojalla sekä viraston johtajan mahdollisuus saattaa asia kansalliskokouksen pysyvän kansallisen turvallisuuden valiokunnan käsiteltäväksi tämän lain 12 §:n a kohdan nojalla.(77)
149. On todettava, että tällaisten palvelujen tarjoajien, jotka ovat sijoittautuneet toiseen jäsenvaltioon ja haluavat tarjota näitä palveluja Unkarissa, on noudatettava riidanalaisen lain mukaisia velvollisuuksia, koska ne ovat yhteensovitettuun alaan liittyviä vaatimuksia.(78) Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklan 2 kohta on kuitenkin esteenä sille, että tällaisen palvelun tarjoajalle asetettaisiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa tiukempia vaatimuksia kuin tämän palveluntarjoajan alkuperäjäsenvaltiossa tai sijoittautumisjäsenvaltiossa voimassa olevan aineellisen oikeuden mukaisesti.(79) Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 63 kohdassa on todettu, Unkari ei voi tässä yhteydessä väittää, että riidanalaisen lain vaikutus talouden toimijoiden käyttäytymiseen on vain vähäistä ja satunnaista.
150. Lopuksi on todettava, että – kuten komissio väittää – käsiteltävässä asiassa ei ole tarpeen tutkia, ovatko todetut rajoitukset mahdollisesti oikeutettuja. Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklan 4 kohdan a alakohdan i alakohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa tosin annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus toteuttaa toimenpiteitä, joilla rajoitetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tietoyhteiskunnan palvelujen vapaata liikkuvuutta muun muassa yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Unkarin olisi kuitenkin pitänyt tältä osin noudattaa ensin kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 kohdan b alakohdassa tarkoitettua menettelyä ja pyytää alkuperäjäsenvaltiota toteuttamaan toimenpiteitä ja, jos näitä toimenpiteitä ei ole toteutettu tai ne eivät ole olleet riittäviä, ilmoittaa komissiolle ja kyseiselle jäsenvaltiolle aikomuksestaan toteuttaa tällaisia toimenpiteitä,(80) minkä se on selvästi jättänyt tekemättä.
151. Näin ollen riidanalaiset säännökset on todettava sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 3 artiklan 2 kohdan vastaisiksi, eikä niiden mahdollista oikeuttamisperustetta ole lähtökohtaisesti tarpeen tutkia. Tällainen tarkastelu olisi sitä paitsi osittain tuomittu epäonnistumaan, kuten riidanalaisten toimenpiteiden oikeutettavuuden tarkastelu palveludirektiivin nojalla tämän ratkaisuehdotuksen 107 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa osoittaa.
152. Sähköistä kaupankäyntiä koskevan direktiivin 3 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä.
5.     SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden loukkaaminen
153. Komissio vetoaa myös SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan yleisempien määräysten rikkomiseen.
154. Unkari vastaa lähinnä, ettei riidanalaista lakia voida tutkia samanaikaisesti useiden perusvapauksia koskevien primaarioikeuden ja johdetun oikeuden säännösten kannalta.
155. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun kansallinen lainsäädäntö kuuluu kokonaisuudessaan unionin tasolla toteutetun kattavan yhdenmukaistamisen käsittävän johdetun oikeuden soveltamisalaan, tämän lainsäädännön valvonta primaarioikeuden kannalta ei ole enää mahdollista.(81)
156. Kun otetaan huomioon riidanalaisen lain 3 §:n laaja soveltamisala, joka johtuu siinä tarkoitettujen toimien käsitteiden epämääräisyydestä (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 58 ja 59 kohta), ne voivat tosin koskea palvelutoimintaa, joka ei kuulu sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin ja palveludirektiivin soveltamisalaan. Tältä osin sovelletaan siis lähtökohtaisesti edelleen vastaavaa primaarioikeutta.
157. Komissio ei kuitenkaan ole esittänyt syitä, joiden vuoksi sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin (3 artikla) ja palveludirektiivin (14, 16 ja 19 artikla) väitettyjen rikkomisten lisäksi riidanalaisten säännösten lainmukaisuutta olisi arvioitava samanaikaisesti SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan kannalta, koska näissä direktiiveissä säädetään niiden soveltamisalaan kuuluvan palvelutoiminnan täydellisestä yhdenmukaistamisesta unionin tasolla.
158. Käsiteltävän kanteen yhteydessä komissio on lisäksi luopunut moittimasta Unkaria audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 3 artiklan rikkomisesta,(82) johon se vetosi vielä perustellun lausuntonsa tueksi (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 27 ja 33 kohta). Näissä olosuhteissa se ei voi enää moittia Unkaria audiovisuaalisten mediapalvelujen vapauden rajoittamisesta pelkästään SEUT 49 tai SEUT 56 artiklan perusteella.
159. Riidanalaista lakia ei siis ole arvioitava SEUT 49 tai SEUT 56 artiklan valossa.
160. Näiden artiklojen samanaikaista rikkomista koskevat kanneperusteet on näin ollen hylättävä perusteettomina.
161. Tällä ei ole vaikutusta SEUT 63 artiklassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden osalta, jota sähköisestä kaupankäynnistä annettu direktiivi ja palveludirektiivi eivät koske.(83) Tämä vapaus ei siis ole oikeuskäytännössä, johon Unkari on vedonnut,(84) tarkoitetulla tavalla toissijainen palveluiden tarjoamisen vapauteen tai sijoittautumisvapauteen nähden, joita näiden direktiivien säännöksissä täsmennetään.
6.     SEUT 63 artiklassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden loukkaaminen
162. Komission mukaan riidanalaisiin säännöksiin perustuvilla rajoituksilla loukataan SEUT 63 artiklassa vahvistettua pääomien vapaata liikkuvuutta.
a)     Rajoituksen olemassaolo
163. SEUT 63 artiklan 1 kohdassa kielletään kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.
164. SEUT 63 artiklaan sisältyvä pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen käsite kattaa yleisesti kaikki pääomanliikkeiden rajoitukset sekä jäsenvaltioiden välillä että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä. Erityisesti kyseinen käsite kattaa valtion toimenpiteet, jotka ovat luonteeltaan syrjiviä siten, että niillä otetaan suoraan tai välillisesti käyttöön sellainen kotimaisten pääomanliikkeiden ja rajat ylittävien pääomanliikkeiden erilainen kohtelu, joka ei ilmennä tilanteiden objektiivista eroa ja joka on näin ollen omiaan saamaan muiden jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt luopumaan rajat ylittävistä pääomanliikkeistä.(85)
165. Riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdan mukaan virasto voi tutkia järjestöjä, jotka toteuttavat ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla” sellaisia toimia, jotka ”voivat vaikuttaa vaalien tulokseen”, tai ”toimia, joilla pyritään vaikuttamaan äänestäjien tahtoon ulkomailta peräisin olevan tuen avulla tai jotka tukevat tällaista toimintaa”. Toisin kuin rikoslaissa käytetyssä ulkomaisen tuen käsitteessä,(86) riidanalaisessa laissa ei täsmennetä tuen käsitettä. Siihen voi siis kuulua muun muassa toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta peräisin oleva taloudellinen tuki tai sijoitus, joka on tehty monien järjestöjen tai henkilöiden hyväksi.(87)
166. Viraston tutkintavaltuudet ja asianomaisille henkilöille tai järjestöille asetetut vastaavat yhteistyövelvoitteet ovat kuitenkin yleensä omiaan haittaamaan rahoitustukia tai rajat ylittäviä sijoituksia taikka tekemään niistä vähemmän houkuttelevia. Sama koskee viraston toimivaltuuksia, jotka koskevat näitä järjestöjä tai henkilöitä ja näitä taloudellisia tukia koskevien tietojen julkistamista, mikä on omiaan saamaan kyseiset järjestöt tai henkilöt luopumaan tällaisen tuen antamisesta.(88)
167. Lisäksi riidanalaisissa säännöksissä, kun niitä tarkastellaan kokonaisuutena, kohdellaan Unkariin sijoittautuneita järjestöjä, jotka saavat taloudellista tukea muista jäsenvaltioista tai kolmansista maista, eri tavalla kuin niitä, jotka saavat taloudellista tukea unkarilaisista lähteistä. Tämä johtuu siitä, että riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdan mukaan pelkkä epäilys ulkomailta peräisin olevasta sijoituksesta (”ulkomailta peräisin oleva[sta] tu[esta]”) voi johtaa tutkinnan aloittamiseen ja viraston toteuttamiin toimenpiteisiin.(89) Näin ollen henkilöt, jotka antavat kyseisille järjestöille tällaista tukea toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta, ovat suuremmassa vaarassa joutua tutkinnan kohteeksi ja näitä henkilöitä kohdellaan eri tavalla kuin sellaisia henkilöitä, jotka antavat tukea Unkarissa sijaitsevasta asuin- tai kotipaikasta. Tällainen erilainen kohtelu kyseessä olevien taloudellisten tukien kotimaisen tai ”ulkomaisen” alkuperän ja siis ne antaneiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden asuinpaikan tai kotipaikan perusteella merkitsee kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää.
b)     Oikeuttaminen
168. SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa pääomien vapaata liikkuvuutta yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä. Tällainen rajoitus voidaan hyväksyä, jos se on tarpeellinen ja oikeasuhteinen SEUT 65 artiklassa tarkoitetun yleisen edun mukaisen pakottavan tavoitteen saavuttamiseksi johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.(90)
169. Unkarin mukaan riidanalaiset säännökset ovat unionin oikeuden tavoitteiden ja erityisesti rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevien sääntöjen tavoitteiden mukaisia, mikä on lähtökohtaisesti yleiseen järjestykseen perustuva oikeutettu tavoite.(91) Unkari ei kuitenkaan ole osoittanut yhteyttä riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdassa tarkoitettujen toimien (”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla toteut[etut] toimet[, jotka] voivat vaikuttaa vaalien tulokseen”, ja ”toim[et], joilla pyritään vaikuttamaan äänestäjien tahtoon ulkomailta peräisin olevan tuen avulla”) ja rahanpesun tai terrorismin rahoituksen välillä. Unkari on näet ainoastaan viitannut epämääräisesti asiaa koskevaan unionin säännöstöön.
170. Lisäksi on täsmennettävä, ettei Unkari tässä yhteydessä vetoa vaalimenettelyn suojaan sellaisenaan yleiseen järjestykseen perustuvana tavoitteena, kun se on kieltänyt vaaliehdokkaiden tai poliittisten puolueiden suoran tai välillisen taloudellisen tuen. Tämä suoja nimittäin taataan muun muassa tämän ratkaisuehdotuksen 22 ja 23 kohdassa mainituilla rikosoikeudellisilla säännöksillä.(92)
171. Komissio ei näin ollen kiistä rahoituksen avoimuutta koskevia vaatimuksia ja riidanalaisella lailla käyttöön otettuja tai muutettuja rikosoikeudellisia säännöksiä, joissa viitataan erityisesti poliittisten puolueiden tai niiden vaaliehdokkaiden suoraan tai välilliseen rahoitukseen. Pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavat toimenpiteet, jotka virasto tai muut toimivaltaiset viranomaiset ovat toteuttaneet näiden vaatimusten ja säännösten perusteella kyseisen lain 3 §:n b ja c kohdassa tarkoitettujen järjestöjen osalta, eivät siis ole tämän riita-asian kohteena. Tällaiset toimenpiteet voidaan joka tapauksessa oikeuttaa yleisen edun mukaisella pakottavalla tavoitteella, joka koskee sisäisten demokraattisten menettelyjen suojelua.(93) Sama koskee poliittisten puolueiden toiminnasta ja hallinnosta annetun lain merkityksellisiä säännöksiä, joita komissio ei ole riitauttanut ja joissa kielletään rikosoikeudellisesti ulkomainen taloudellinen tuki, jolla pyritään vaikuttamaan äänestäjien tahtoon ”nimeävän elimen” kautta.(94)
172. Lopuksi on todettava, että siltä osin kuin Unkari vetoaa valtiosta riippumattomien järjestöjen rahoituksen avoimuuden lisäämiseen,(95) riidanalaisella lailla käyttöön otetut vaatimukset eivät sovellu tämän tavoitteen saavuttamiseen tämän ratkaisuehdotuksen 115 kohdassa esitetyistä syistä.
173. Näin ollen riidanalaisilla säännöksillä loukataan SEUT 63 artiklassa vahvistettua pääomien vapaata liikkuvuutta siltä osin kuin niillä rajoitetaan riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdassa tarkoitettuja toimia, joita toteutetaan ”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla”.
174. SEUT 63 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste on näin ollen perusteltu, ja se on hyväksyttävä.
7.     Perusoikeuskirjan määräysten rikkominen
a)     Esitetyt moitteet ja perusoikeuskirjan määräysten sovellettavuus
175. Komissio väittää, että riidanalaisella lailla loukataan sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta (perusoikeuskirjan 11 artikla), kokoontumis- ja yhdistymisvapautta (perusoikeuskirjan 12 artikla), oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (perusoikeuskirjan 7 artikla), asianajajan ja hänen asiakkaansa välistä salassapitovelvollisuutta (perusoikeuskirjan 7 artikla, luettuna yhdessä sen 47 artiklan kanssa) sekä oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen (perusoikeuskirjan 48 artikla).
176. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan nämä määräykset ja perusoikeudet koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta.
177. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 68 kohdasta ja sitä seuraavista kohdista ilmenee, riidanalaisilla säännöksillä ja niiden täytäntöönpanolla rajoitetaan useiden perusvapauksien, sellaisina kuin ne on taattu unionin primaarioikeudessa ja johdetussa oikeudessa, käyttämistä.
178. Näin ollen perusoikeuskirjan määräykset sitovat Unkaria siltä osin kuin on kyse riidanalaisen lain antamisesta ja täytäntöönpanosta.
179. Tarkastelen erikseen moitteita, jotka koskevat perusoikeuskirjan 7 artiklassa (Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen), 11 artiklassa (Sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus) ja 12 artiklassa (Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus) taattujen oikeuksien loukkaamista, ja tutkin ensiksi, onko kyse näihin oikeuksiin puuttumisesta (b-d kohta). Arvioin toiseksi yhdessä sitä, voidaanko tällainen puuttuminen oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä ja onko se tältä osin oikeasuhteisia (e kohta). Arvioin kolmanneksi, onko kyse puuttumisesta perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna yhdessä sen 47 artiklan (oikeus asianajajan ja asiakkaan väliseen ammatilliseen salassapitovelvollisuuteen) kanssa, ja 48 artiklassa (Syyttömyysolettama ja oikeus puolustukseen, mukaan lukien oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen) taattuihin oikeuksiin, sekä tähän liittyviä mahdollisia oikeuttamisperusteita (g ja h kohta).
b)     Puuttuminen perusoikeuskirjan 11 artiklassa taattuun sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen
180. On tutkittava, puututaanko riidanalaisilla säännöksillä perusoikeuskirjan 11 artiklan 1 kohdassa taattuun sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen muun muassa siltä osin kuin niillä annetaan virastolle tutkinta- ja julkistamisvaltuuksia ja asetetaan asianomaisille järjestöille tai henkilöille vastaavia yhteistyövelvoitteita.
181. Komissio, jota väliintulijat tukevat, katsoo, että asia on näin. Riidanalaisen lain 3 § koskee ennen kaikkea toimia, jotka jo luonteensakin puolesta liittyvät läheisesti tietojen levittämiseen ja mielipiteiden ilmaisemiseen etenkin yleistä etua koskeviin aiheisiin liittyvien ajatusten vaihdossa, demokraattisessa keskustelussa, poliittisessa elämässä ja vaalimenettelyissä. Kun riidanalaisilla säännöksillä annetaan virastolle oikeus valvoa laajasti tällaisia toimia ja ilmaista niiden mahdollisesti akkusatoriset tulokset, riidanalaisilla säännöksillä loukataan vakavasti muun muassa lehdistön ja tiedotusvälineiden sekä valtiosta riippumattomien järjestöjen sananvapautta.
182. Unkari vastaa, että viraston riidanalaisten säännösten perusteella toteuttamat toimenpiteet ovat neutraaleja, koska ne eivät koske viestinnän tai mielipiteen sisältöä vaan ainoastaan sitä, ovatko ne itsemääräämisoikeuden kannalta haitallisia.
183. Perusoikeuskirjan 11 artiklan 1 kohdassa taattu sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus käsittävät vapauden vastaanottaa ja levittää tietoja tai ajatuksia viranomaisten siihen puuttumatta. Kun lehtiartikkelin julkaisemisen osalta on kyse toimittajista ja/tai lehtikustantajista ja media-alan yrityksistä, sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta suojataan nimenomaisesti perusoikeuskirjan 11 artiklan 2 kohdalla, jonka mukaan tiedotusvälineiden vapautta ja moniarvoisuutta on kunnioitettava.(96)
184. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan näiden oikeuksien soveltamisalaa on tulkittava ottaen huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 10 artiklaa, jossa määritetään tältä osin vähimmäissuoja,(97) mikä ei estä kuitenkaan sitä, että unionin oikeudessa myönnetään tätä laajempaa suojaa.(98)
185. Vaikka riidanalaisen lain 3 §:ssä ei täsmennetäkään riittävästi tiettyjen muiden valtioiden tai ulkomaisten luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden hyväksi suoritettujen sekaantumistoimien luonnetta ja ulottuvuutta,(99) kyseisen lain päätavoitteena on yksilöidä ja torjua näiden toimien vuoksi kansalliseen itsemääräämisoikeuteen kohdistuvat uhat tai loukkaukset. Tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää välttämättä, että virasto tutkii sellaisten mielipiteiden tai viestien – tiedot mukaan luettuna – kohteen, ulottuvuuden ja sisällön, jotka ovat tällaisten toimien kohteena, ja näihin toimiin kuuluvat kyseisen lain 3 §:n a kohdan ac alakohdassa tarkoitetut ”toimet, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”. Alustava analyysi onkin tältä osin tarpeen jo ennen tällaisen tutkinnan aloittamista.
186. Erottelua, jonka Unkari tekee yhtäältä sellaisen mielipiteen tai viestinnän sisällön, joka voi kuulua riidanalaisen lain 3 §:n soveltamisalaan, ja toisaalta niistä aiheutuvan kansallisen itsemääräämisoikeuden uhan tai loukkauksen välillä, on siis mahdotonta toteuttaa, jollei katsota, että mikä tahansa ulkomaisen järjestön tai henkilön edun mukainen mielipide tai viestintä voi sellaisenaan merkitä kansallisen itsemääräämisoikeuden mahdollista uhkaa, johon virasto voi oikeutetusti puuttua. Tällaisen arvioinnin perusteella tämän lain 3 §:n säännökset ovat kuitenkin sitäkin suuremmalla syyllä syrjiviä. Näin ollen on hylättävä myös Unkarin argumentti, jonka mukaan riidanalainen laki ei lähtökohtaisesti koske tiedotusvälineitä ja toimittajia, joilla on laaja sananvapauden suoja,(100) koska tässä laissa puututaan vain vaaleihin ja äänestäjien tahtoon kohdistuvaan lainvastaiseen ulkomaiseen vaikuttamiseen.
187. Lisäksi riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan sanamuodon mukaan virasto voi tutkia mitä tahansa väitettyjä sekaantumistoimia, jotka on suoritettu muiden valtioiden taikka ulkomaisten oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden hyväksi ja jotka ovat omiaan vaikuttamaan Unkarin itsemääräämisoikeuteen tai vaarantamaan sen ja jotka liittyvät julkiseen keskusteluun – riippumatta sen kohteesta, ulottuvuudesta, sisällöstä tai alkuperästä.(101) Riidanalaisten säännösten tällainen epämääräisyys merkitsee sellaisenaan, että niillä puututaan tai voidaan puuttua sananvapauden ja tiedonvälityksen vapauteen.
188. Tällainen puuttuminen ei edellytä, että valtio määrää seuraamuksia konkreettisesta mielipiteen ilmaisemisesta sen sisällön perusteella. Tämä vapaus antaa suojaa myös sellaisia valtion toimenpiteitä vastaan, joilla on yleisesti varoittava vaikutus mielipiteen ilmaisemisen osalta ja joihin liittyy itsesensuurin vaara.(102) Tällaisen varoittavan vaikutuksen toteamiseksi siis riittää, että mielipiteen ilmaisemisen johdosta voi joutua rikostutkinnan kohteeksi.(103)
189. Käsiteltävässä asiassa tällaisen rikosoikeudellisen menettelyn riski, olipa se perusteltu tai ei, kasvaa viraston tutkinnan johdosta, kun otetaan huomioon se, että virasto voi ja on jopa velvollinen toimittamaan tutkintansa tulokset toimivaltaisille viranomaisille – myös rikosasioissa toimivaltaisille viranomaisille – riidanalaisen lain 11 §:n nojalla.(104) Tällainen varoittava vaikutus tai itsesensuurin vaara seuraa myös uhasta, joka liittyy viraston tutkinnan mahdolliseen aloittamiseen, ja siitä, että virasto voi ilmaista tämän tutkinnan päättyessä sen tulokset ja kertomuksia – jotka voivat olla mahdollisesti akkusatorisia ja leimaavia – internetissä tämän lain 6 §:n 1 ja 3 momentin nojalla.
Näin ollen tämä varoittava vaikutus ja itsesensuurin vaara ovat seurausta viraston tutkintavaltuuksista sekä media-alalla, lehdistössä ja viestintäalalla toimiville järjestöille tai henkilöille asetetuista yhteistyövelvoitteista. Nämä järjestöt tai henkilöt voivat nimittäin joutua tutkinnan kohteeksi siitä syystä, että ne harjoittavat jotakin riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitetuista toimista.(105)
190. Lisäksi toimittajien lähdesuoja on yksi lehdistönvapauden perusedellytyksistä. Ilman tällaista suojaa nämä lähteet eivät välttämättä halua auttaa lehdistöä tiedottamaan yleisölle yleistä etua koskevista asioista.(106) Lehdistön tai media-alan järjestö tai edustaja on kuitenkin vaarassa paljastaa tietolähteidensä henkilöllisyyden noudattaessaan yhteistyövelvoitettaan ja toimittaessaan kaikki viraston pyytämät tiedot. Näin ollen toimittajien osallistumisella näkyvästi anonyymien lähteiden tunnistamiseen on aina lamauttava vaikutus.(107) Jos tällaiset mahdolliset tietolähteet näet menettävät luottamuksensa siihen, että heidän henkilöllisyytensä on suojattu, ne jättävät ottamatta yhteyttä näihin toimittajiin antaakseen heille arkaluonteisia tietoja. Siitä voi myös seurata, että toimittaja rajoittaa tutkimustaan taikka lopettaa sen tai sitä koskevan ulkomaisen tuen vastaanottamisen taikka ryhtyy itsesensuuriin välttääkseen viraston tutkinnan aloittamisen.
191. Riidanalaisen lain 6 §:n nojalla virasto voi ilmaista tutkinnan päätteeksi ja vuosikertomuksessaan arviointinsa, joka voi olla kyseisen järjestön tai henkilön kannalta myös kielteinen – minkä se on jo tehnytkin, kuten julkisista kertomuksista ja tiedotteista ilmenee.(108) Tällaisilla julkisilla ilmoituksilla, kuten valtion viranomaisen julkisilla varoituksilla, voi hyvinkin olla varoittava vaikutus mielipiteiden vapaaseen ilmaisuun.(109) Näin on etenkin silloin, kun tämä julkinen ilmoitus on akkusatorinen ja leimaava.(110)
192. Riidanalaisilla säännöksillä puututaan näin ollen perusoikeuskirjan 11 artiklan 1 kohdassa taattuun sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen.
c)     Puuttuminen perusoikeuskirjan 12 artiklassa taattuun yhdistymisvapauteen
193. Perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa. Tämä oikeus vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 1 kappaleessa taattua oikeutta, joten sille on annettava sama merkitys ja ulottuvuus kuin viimeksi mainitulle oikeudelle perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna vähimmäissuojana (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 184 kohta).
194. Komissio väittää, että riidanalaiset säännökset vaikeuttavat selvästi yhdistysten tai järjestöjen toimintaa Unkarissa. Jopa niiden olemassaolo voi riippua mahdollisuudesta saada kyseisen lain 3 §:ssä tarkoitettua rajat ylittävää tukea, joka voi johtaa viraston toimenpiteisiin. Virasto voi tutkia kaikkien Unkariin sijoittautuneiden valtiosta riippumattomien järjestöjen nykyistä tai suunniteltua toimintaa, mukaan luettuna toiminta, joka liittyy yleisölle tiedottamiseen, mielipiteiden esittämiseen, edunvalvontaan sekä julkiseen ja demokraattiseen keskusteluun osallistumiseen.
195. Unkari vastaa lähinnä, etteivät viraston tutkinnat voi seuraamusten puuttuessa vaikuttaa yhdistymisvapauteen.
196. Oikeus yhdistymisvapauteen on yksi demokraattisen ja moniarvoisen yhteiskunnan kulmakivistä. Tämä oikeus mahdollistaa yhdessä toimimisen aloilla, joilla on yleistä merkitystä, ja myötävaikuttamisen yhteiskuntaelämän moitteettomaan toimintaan.(111) Tämä oikeus mahdollistaa etenkin sen, että yhdistys voi harjoittaa toimintaansa ja toimia ilman valtion perusteetonta puuttumista.(112) Lainsäädäntöä, jolla vaikeutetaan huomattavasti järjestöjen toimintaa tai toimimista etenkin rajoittamalla niiden mahdollisuuksia saada taloudellisia voimavaroja, mukaan luettuina ulkomailta peräisin olevat voimavarat, antamalla niiden toiminnasta kielteinen julkikuva tai uhkaamalla niitä seuraamuksilla, on siis pidettävä puuttumisena yhdistymisvapautta koskevaan oikeuteen.(113)
197. Tämän vapauden vastaisena on näin ollen pidettävä lainsäädäntöä, jossa asetetaan vaatimuksia, joilla voi olla varoittava vaikutus muissa jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa asuvien lahjoittajien osallistumiseen valtiosta riippumattomien järjestöjen rahoitukseen ja joilla voidaan tällä tavoin vaikeuttaa näiden järjestöjen toimintaa ja niiden tavoitteiden saavuttamista. Sama pätee silloin, kun tällaiset vaatimukset ovat omiaan luomaan yleisen epäluottamuksen ilmapiirin kyseessä olevia järjestöjä kohtaan sekä stigmatisoimaan niitä.(114)
198. Kuten useat viraston julkaisemat kertomukset ja tiedotteet osoittavat,(115) valtiosta riippumattomien järjestöjen toiminta ja ulkomainen rahoitus kuuluvat riidanalaisen lain 3 §:n b ja c kohdan soveltamisalaan (”ulkomailta peräisin olevan tuen avulla toteut[etut] toimet”, jotka voivat ”vaikuttaa vaalien tulokseen”, ja ”toim[et], joilla pyritään vaikuttamaan äänestäjien tahtoon ulkomailta peräisin olevan tuen avulla”) ja niiden voidaan katsoa olevan ristiriidassa kansallisen itsemääräämisoikeuden kanssa. Riski siitä, että virasto aloittaa niitä koskevan tutkinnan, on näin ollen suurempi, mikä on omiaan saamaan nämä järjestöt ja yhdistykset luopumaan toimintansa harjoittamisesta Unkarissa tai ulkomaisen – myös taloudellisen – tuen hakemisesta. Tällaisen tutkinnan yhteydessä kyseisillä järjestöillä ja yhdistyksillä on nimittäin laajoja yhteistyö- ja tiedonantovelvoitteita, myös taloudellisten voimavarojensa osalta. Tämä vaikeuttaa niiden toimintaa, rahoitusta ja tavoitteiden saavuttamista. Myös viraston tällaisen tutkinnan jälkeen julkaisemat kertomukset ja tiedotteet voivat sisältää akkusatorisia tai leimaavia arvioita näiden järjestöjen tai yhdistysten toiminnasta, kuten asiakirja-aineistoon liitetyistä esimerkeistä, joihin komissio ja useat väliintulijat ovat vedonneet, ilmenee.(116)
199. Näin ollen riidanalaisilla säännöksillä puututaan tai voidaan puuttua perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa taattuun yhdistymisvapauteen.
d)     Puuttuminen perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattuun yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen
200. Perusoikeuskirjan 7 artiklassa annetaan jokaiselle oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan.
201. Komissio väittää, että riidanalaisella lailla loukataan oikeutta yksityiselämän kunnioittamiseen, koska sillä vahingoitetaan jokaisen viraston tutkinnan kohteena olevan henkilön mainetta. Tätä vaikutusta pahentaa se, että kyseisten henkilöiden henkilöllisyys ja viraston päätelmät on julkaistava sen internetsivustolla. Unkari vastaa, että viraston kertomuksissa julkaistut tiedot ovat ainoastaan objektiivisia tosiseikkoja koskevia toteamuksia ja tietoja, joiden ilmaiseminen ei lähtökohtaisesti voi vaikuttaa henkilön tai järjestön yksityiselämää koskevaan oikeuteen tai maineeseen.
202. Perusoikeuskirjan 7 artiklassa suojataan ensisijaisesti luonnollisia henkilöitä, vaikka myös oikeushenkilöt voivat hyötyä siitä.
203. Säännökset, joissa määritellään riidanalaisen lain soveltamisala, ja säännökset, joissa vahvistetaan viraston toimivaltuudet, voivat koskea luonnollisia henkilöitä. Tällaiset henkilöt voivat olla viraston tutkinnan kohteena muun muassa silloin, kun he toteuttavat edunvalvontatoimia (3 §:n a kohdan aa alakohta), tiedonmanipulointia ja disinformaatioon liittyviä toimia (3 artiklan a alakohdan ab alakohta) tai toimia, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin (3 artiklan a alakohdan ac alakohta). Nämä henkilöt voivat myös olla tämän lain 7 §:n 2 ja 3 momentissa, luettuna yhdessä sen 8 §:n 1 momentin kanssa, tarkoitetun viraston oikeudellisesti sitovan tietopyynnön vastaanottajia. Lisäksi kyseisen lain 6 §:n 1 ja 6 momentin mukaan luonnollisia henkilöitä koskevia tietoja voidaan ilmaista viraston internetsivustolla tai vuosikertomuksessa. Lopuksi saman lain 11 §:n mukaan virasto voi toimittaa tällaisia tietoja muille toimivaltaisille viranomaisille.
204. On tutkittava, voidaanko – ja missä määrin – näillä säännöksillä loukata asianomaisten luonnollisten henkilöiden oikeutta yksityiselämän kunnioittamiseen.
205.  Perusoikeuskirjan 7 artiklassa vahvistettu oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen(117) kattaa muun muassa sellaisten henkilötietojen suojan, joiden osalta henkilö voi perustellusti odottaa, ettei niitä julkaista ilman hänen suostumustaan, ja etenkin maineen suojan vakavuudeltaan tietynasteisia hyökkäyksiä vastaan, jotka toteutetaan siten, että ne haittaavat tämän oikeuden henkilökohtaista käyttämistä.(118)
206. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisia sääntöjä, joilla viranomaiselle velvoitetaan ilmoittamaan luonnollisten henkilöiden nimen, asuinpaikan tai taloudellisten voimavarojen kaltaisia henkilötietoja tai sallitaan niiden ilmoittaminen tai ilmaiseminen yleisölle ilman kyseisten luonnollisten henkilöiden suostumusta, on näin ollen kyseessä olevien tietojen myöhemmästä käytöstä riippumatta pidettävä puuttumisena heidän yksityiselämäänsä.(119)
207. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 203 kohdassa todetaan, tutkinnan tulokset, jotka voidaan toimittaa muille viranomaisille riidanalaisen lain 11 §:n nojalla, voivat sisältää henkilötietoja, kuten luonnollisen henkilön nimen, osoitteen, tavan, jolla hän on tehnyt tai jättänyt tekemättä yhteistyötä viraston kanssa, taikka häntä koskevia taloudellisia tietoja. Tämä merkitsee sellaisenaan puuttumista yksityiselämään.
208. Tutkinnan tulosten ilmaisemiseen viraston verkkosivustolla riidanalaisen lain 6 §:n 1 momentin mukaisesti sekä viraston vuosikertomukseen, joka julkistetaan tämän lain 6 §:n 3 ja 6 momentin nojalla, ei tosin saa sisältyä tällaisia tietoja, lukuun ottamatta ”yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja”.(120) Kuten Unkari totesi istunnossa, tämä viimeksi mainittu määritelmä kattaa etenkin yhtiörekisteriin sisältyvät tiedot, kuten yhtiön tosiasiallisen haltijan, johtajan ja omistajan nimet, julkisten yhtiöiden johtajien nimet, julkista tehtävää hoitavat elimet tai julkista tehtävää hoitavien henkilöiden nimet, julkisia varoja käyttävien yksiköiden julkisten varojen käyttöä koskevat tiedot ja julkisia hankintoja koskevat yksityiskohtaiset tiedot. Näillä säännöksillä suojataan siis lähtökohtaisesti yksityiselämään puuttumiselta, joka voi liittyä tällaiseen ilmaisemiseen tai julkistamiseen. Lisäksi ”yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja” koskevaa poikkeusta sovellettaessa sen ulottuvuus vaikuttaa rajoittuvan koskemaan tietoja, jotka voidaan lainmukaisesti julkistaa muun muassa liiketoimien avoimuuden takaamista koskevan ylivoimaisen yleisen edun nimissä. Se, että virasto julkistaa tämäntyyppisiä tietoja, on kuitenkin omiaan vahingoittamaan asianomaisen luonnollisen henkilön mainetta, kun häneen kohdistetaan kielteisiä arvioita tai moitteita, jotka ovat omiaan
vähentämään luottamusta häneen. Tätä henkilöä voidaan moittia muun muassa siitä, ettei hän ole tehnyt tämän lain 7 §:n 4 momentin mukaisesti asianmukaisesti yhteistyötä viraston kanssa.(121) Tältä osin jopa sitä, että virasto julkistaa yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja, voidaan siis pitää puuttumisena asianomaisen luonnollisen henkilön yksityiselämään.
209. Käsiteltävässä asiassa ei siis ole tarpeen lausua siitä, voiko oikeushenkilökin sinänsä tällaisen julkistamisen yhteydessä vedota perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattuun suojaan, kuten kilpailuasioissa on katsottu,(122) etenkin suojellakseen yrityskuvaansa tai mainettaan.(123) Joka tapauksessa valtiosta riippumattoman järjestön kaltaiseen oikeushenkilöön kohdistuvat leimaavat julkiset syytökset, joilla pyritään sen tutkimus-, tiedotus- ja julkaisutoiminnan objektiivisuuden ja luotettavuuden kyseenalaistamiseen, ovat omiaan vahingoittamaan myös sen johtajien mainetta.(124)
210. Näin ollen riidanalaisilla säännöksillä, jotka koskevat viraston tutkintavaltuuksia ja ilmaisemista koskevia valtuuksia, puututaan tai voidaan puuttua perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattuihin oikeuksiin.
e)     Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen, sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen sekä yhdistymisvapauteen puuttumisen oikeuttaminen ja oikeasuhteisuus
211. Näin ollen on tutkittava, onko perusoikeuskirjan 7, 11 ja 12 artiklassa taattuihin oikeuksiin puuttuminen oikeutettua pakottavien yleisen edun mukaisten tavoitteiden perusteella – eli poliittisen keskustelun ja sisäisten vaalien suojaamisen tavoitteiden perusteella, joihin Unkari on vedonnut.
212. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan ”lailla” ja rajoitusten on oltava välttämättömiä unionin tunnustamien yleisen edun mukaisten tavoitteiden tehokkaalle saavuttamiselle ja tähän tarkoitukseen oikeasuhteisia.
213. Edellytys, jonka mukaan perusoikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan ”lailla”, tarkoittaa sitä, että siinä kansallisen oikeuden mukaisessa oikeusperustassa, joka mahdollistaa puuttumisen näihin oikeuksiin, on itsessään määritettävä asianomaisen oikeuden käyttämiselle asetettavan rajoituksen laajuus riittävän selvästi ja täsmällisesti tämän oikeusperustan soveltamisen ennakoitavuuden varmistamiseksi ja mielivaltaisuuden riskin välttämiseksi. Kyseinen edellytys ei kuitenkaan sulje pois sitä, että rajoitus muotoillaan riittävän avoimesti niin, että se voi mukautua erilaisiin tapauksiin ja tilanteiden muutoksiin.(125)
214. Tässä yhteydessä on muistettava, että riidanalaisen lain 3 §:ssä otetaan käyttöön epämääräisiä käsitteitä, jotka koskevat muiden valtioiden taikka ulkomaisten oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden hyväksi suoritettuja sekaantumistoimia, jotka ovat omiaan vaikuttamaan Unkarin itsemääräämisoikeuteen tai vaarantamaan sen, ja joiden vuoksi virastolla on laaja harkintavalta (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 58 ja 59 kohta). Virasto voi koska tahansa aloittaa tutkinnan ja käyttää oikeudellisesti pakottavia tutkintavaltuuksiaan sekä siirtää ja ilmaista kerättyjä tietoja ilman hallinnollista valvontaa tai tuomioistuinvalvontaa.(126) Tästä seuraa merkittävä riski siitä, että kyseisiä toimia tulkitaan toisistaan poikkeavalla tavalla ja tapauskohtaisesti,(127) sekä siitä, että tutkinnan suorittamisen tarve perustuu viraston valintoihin. Virastoa voitaisiin näet kannustaa suosimaan kannanottoja, jotka vastaavat etenkin hallituksen etuja – jotka sekoittuvat kansallisen itsemääräämisoikeuden mukaisiin etuihin – ja sensuroimaan kriittisiä tietoja. Tämä heikentäisi oikeutettujen ja moniarvoisen ja demokraattisen järjestelmän moitteettoman toiminnan kannalta välttämättömien etujen – kuten opposition, vähemmistöryhmien tai yleisen edun mukaisia tavoitteita ajavien valtiosta riippumattomien järjestöjen etujen – valvontaa.
215. Lopuksi on todettava, ettei Unkari voi vedota ainoaan lainsäädännössä asetettuun rajoitukseen, jonka mukaan viraston on ennen julkistamista ilmoitettava päätelmänsä tutkinnan kohteena olevalle järjestölle, jotta tämä voi esittää huomautuksensa ja virasto voi tältä osin vastata niihin kirjallisesti. Riidanalaisen lain 6 §:n 8 momentin mukaan viraston ei nimittäin edes tarvitse mainita tällaisia huomautuksia julkistamassaan kertomuksessa.
216. Edellä esitetystä seuraa, että perusoikeuskirjan 7, 11 ja 12 artiklassa taattuun yksityis- ja perhe-elämää koskevaan oikeuteen, sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen sekä yhdistymisvapauteen puuttuminen ei ole oikeutettua.
217. Näin ollen perusoikeuskirjan 7, 11 ja 12 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet ovat perusteltuja, ja ne on hyväksyttävä.
f)     Perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna yhdessä sen 47 artiklan kanssa, tarkoitetun asianajajan ja hänen asiakkaansa välisen salassapitovelvollisuuden rikkominen
218. Komissio vetoaa perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna yhdessä sen 47 artiklan kanssa, tarkoitetun asianajajan ja hänen asiakkaansa välisen salassapitovelvollisuuden rikkomiseen (jäljempänä myös asianajosalaisuus). Komission mukaan riidanalaisen lain 7 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettu ilmaisu ”mi[kä] tahansa mu[u] järjest[ö] tai henkil[ö]” voi koskea asianajajia, asianajotoimistoja tai oikeudellista neuvontaa tarjoavia järjestöjä sekä niiden asiakkaita. Nämä saattavat joutua luovuttamaan viraston tietopyyntöön antamassaan vastauksessa asianajosalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja tai asiakirjoja. Unkari vastaa lähinnä, että asianajajan ammatista annetussa laissa ja erityisesti sen 9 §:ssä ja 13 §:n 2 ja 3 momentissa annetut takeet riittävät suojaamaan asianajosalaisuutta.
219. Unionin tuomioistuin johtaa asianajosalaisuuden muun muassa perusoikeuskirjan 7 artiklan mukaisesta yksityiselämän suojasta ja ottaa huomioon vähimmäissuojana  (perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohta) tulkinnan, jonka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on esittänyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kappaleessa määrättyjen vastaavien takeiden osalta.(128) Näillä takeilla suojataan kaiken yksilöiden välisen kirjeenvaihdon luottamuksellisuutta ja annetaan vahvempi suoja asianajajien ja heidän asiakkaidensa väliselle yhteydenpidolle
puolustustoiminnan lisäksi myös oikeudellisen neuvonnan yhteydessä. Perusoikeuskirjan 7 artiklassa taataan siten tämän oikeudellisen neuvonnan luottamuksellisuus sekä sen sisällön että olemassaolon osalta.(129)
220. Riidanalaisen lain nojalla virastolla on itsenäiset tutkintaa, tietojen antamista, arviointia, ehdotuksen tekemistä ja ilmaisemista koskevat valtuudet, jotka kuuluvat selvästi julkisen vallan käyttöön ja jotka kohdistuvat yksityisiin ja erityisesti niihin, jotka ovat tutkinnan kohteena.(130) Tässä laissa ei kuitenkaan sellaisenaan anneta näille yksityisille asianajosalaisuuden kaltaisia menettelyllisiä perustakeita eikä viitata asianajajan ammatista annetun lain säännöksiin. Riidanalaisen lain 8 §:n 2 momentista sitä vastoin ilmenee, että viraston tutkintamenettely ”ei ole hallinnollinen menettely” eikä sen osalta voida aloittaa ”hallinto-oikeudellis[ta] menettely[ä]”.
221. Asianajajan ammatista annetun lain 9 §:n 1 ja 2 momentissa asianajosalaisuutta tosin suojataan laajasti siten, että se kattaa ”kaikki seikat ja tiedot, jotka asianajajan ammattia harjoittava henkilö saa tietoonsa” toimintaansa harjoittaessaan, sekä ”kaikki asiakirjat tai muut välineet, jotka sisältävät asianajosalaisuuksia”. Tämän lain 9 §:n 3 momentin mukaan, luettuna yhdessä sen 13 §:n 1 momentin kanssa, asianajajan on kieltäydyttävä antamasta asianajosalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja tai asiakirjoja hallinnollisessa menettelyssä tai tuomioistuinmenettelyssä. Kyseisen lain 13 §:n 1 momentin mukaan asianajaja ei saa ilmaista asiakirjoja ja tietoja, jotka kuuluvat asianajosalaisuuden piiriin, ”hallinnollisen valvonnan taikka paikalla tehtävän tarkastuksen tai tutkimuksen” yhteydessä eikä häntä saa velvoittaa todistamaan tai antamaan tietoja, joita tämä salassapitovelvollisuus koskee, vaikka hän ei saakaan vaikeuttaa hallinnollista menettelyä.
222. Kun otetaan huomioon erityisesti se, että viraston tutkintamenettely ja
‑toimenpiteet eivät ole luonteeltaan hallinnollisia, kuten riidanalaisen lain 8 §:n 2 momentissa nimenomaisesti säädetään,(131) ei kuitenkaan ole selvää, että asianajajasalaisuus tosiasiassa sitoo virastoa ja ettei se voisi sitä rikkoa.
223. Asianajajan ammatista annetun lain 9 ja 13 §:ää nimittäin sovelletaan ainoastaan sellaisiin hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin ja paikan päällä tehtäviin tarkastuksiin ja tutkimuksiin, joissa asianajaja voitaisiin ”velvoittaa todistamaan tai antamaan tietoja, joita tämä salassapitovelvollisuus koskee”.(132) Viraston tutkintamenettelyt eivät kuitenkaan ole luonteeltaan hallinnollisia eikä niiden yhteydessä ole tarkoitus tehdä tarkastuksia tai tutkimuksia paikan päällä, koska riidanalaisen lain 8 §:n 1 momentissa ei anneta virastolle valtuuksia päästä kyseisten järjestöjen toimitiloihin. Tämän lain 7 §:n 3 momentin mukaan, luettuna yhdessä sen 8 §:n 1 momentin kanssa, virasto voi kuitenkin pyytää tutkintansa kohteena olevilta järjestöiltä tai henkilöiltä kaikkia tämän tutkinnan kohteeseen liittyviä tietoja oikeudellisesti sitovilla tutkintatoimilla. Jos nämä järjestöt ja henkilöt ovat asianajan asiakkaina, niillä voi olla hallussaan sellaisia tietoja ja asiakirjoja, jotka kuuluvat asianajosalaisuuden piiriin ja joita ne voivat joutua antamaan virastolle yhteistyövelvoitteensa nojalla.(133) Ei ole myöskään poissuljettua, että myöhemmässä hallinnollisessa menettelyssä tai tuomioistuinmenettelyssä, jossa voidaan tarvittaessa määrätä seuraamuksia ja joka on aloitettu sen jälkeen, kun asiakirja-aineisto toimitettiin toimivaltaisille viranomaisille riidanalaisen lain 11 §:n nojalla, nämä viranomaiset voivat saada tietoonsa ja jopa käyttää todisteina tietoja, jotka virasto on kerännyt asianajajasalaisuuden vastaisesti.
224. Lopuksi on todettava, että vaikka oletettaisiin, että asianajajan ammattia koskevan lain 9 ja 13 §:n mukainen asianajosalaisuus sitoisi virastoa, sen vuoksi, että riidanalaisen lain 8 §:n 2 momentin mukaan viraston tutkintatoimet eivät voi olla hallinto-oikeudellisen menettelyn kohteena, ei ole olemassa sellaista hallinnollista oikeussuojakeinoa, jota edellytetään perusoikeuskirjan 47 artiklassa(134) ja jonka nojalla yksityinen voisi varmistaa, että asianajosalaisuutta on noudatettu riidanalaisen lain 6–8 §:ssä tarkoitettujen tutkintamenettelyiden aikana tai niiden päättyessä.
225. Tästä seuraa, että viraston tutkintavaltuuksia ja niiden täytäntöönpanoa koskevilla riidanalaisilla säännöksillä puututaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna yhdessä sen 47 artiklan kanssa, taattuun asianajajasalaisuuteen.
226. Näin ollen on todettava, että perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna yhdessä sen 47 artiklan kanssa, tarkoitettua asianajajan ja hänen asiakkaansa välistä salassapitovelvollisuutta on loukattu ja käsiteltävä kanneperuste on hyväksyttävä.
g)     Perusoikeuskirjan 48 artiklassa tarkoitetun itsekriminointisuojaa koskevan oikeuden loukkaaminen
227. Komissio vetoaa siihen, että perusoikeuskirjan 48 artiklassa tarkoitettua oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen (jäljempänä myös vaikenemisoikeus) on loukattu. Sen mukaan riidanalaisen lain 7 ja 8 §:ssä säädettyyn yhteistyövelvoitteeseen voi kuulua velvollisuus antaa sellaisia tietoja, jotka ovat itsekriminoivia ja joita voidaan käyttää kyseisiä henkilöitä vastaan mahdollisen myöhemmän tai rinnakkaisen rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä, muun muassa rikoslain 350/A §:n nojalla.
228. Vaikenemisoikeus, sellaisena kuin se on tunnustettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, perustuu perusoikeuskirjan 47 artiklan toiseen kohtaan ja 48 artiklaan.(135) Tämän oikeuden antama suoja riippuu siitä, onko tietopyyntö esitetty rikosoikeudellisessa vai hallinnollisessa menettelyssä, joka voi johtaa taloudellisten seuraamusten määräämiseen ja jonka kohteena olevalle henkilölle asetetaan yhteistyövelvoitteita, jotka voidaan panna täytäntöön pakkokeinoin.(136)
229. Kuten Unkari perustellusti esittää, käsiteltävässä asiassa on kuitenkin niin, että viraston mahdolliseen tietopyyntöön – vaikka se onkin riidanalaisen lain 7 §:n 2 ja 3 momentin, luettuna yhdessä sen 8 §:n 1 momentin kanssa, nojalla oikeudellisesti sitova – vastaamatta jättämisestä ei voida määrätä mitään seuraamuksia suppeassa merkityksessä eikä virasto itse tai muu viranomainen voi panna sitä pakkokeinoin täytäntöön.(137) Vaikka oletettaisiin, että tällainen tietopyyntö koskee itsekriminoivia tietoja tai ilmoituksia, sillä ei siis voida loukata vaikenemisoikeutta.
230. Komissio ei myöskään ole kyennyt osoittamaan, että kun virasto on toimittanut keräämänsä todisteet toimivaltaisille viranomaisille riidanalaisen lain 11 §:n nojalla, mahdollisesti itsekriminoivaa näyttöä voitaisiin käyttää myöhemmässä rikosoikeudellisessa, rikkomus- tai seuraamusmenettelyssä asianomaista järjestöä tai henkilöä vastaan. Tällainen käyttö on nimittäin lähtökohtaisesti kiellettyä rikosprosessilain 167 §:n 5 momentin nojalla, joka sitoo näitä viranomaisia.(138)
231. Näin ollen perusoikeuskirjan 48 artiklassa tarkoitetun oikeuden olla todistamatta itseään vastaan loukkaamista koskeva väite on hylättävä perusteettomana.
8.     Yleisen tietosuoja-asetuksen ja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan rikkominen
232. Komissio väittää, että riidanalainen laki ei täytä vaatimuksia, joista säädetään yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa (henkilötietojen käsittelyä koskevat periaatteet), 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa (käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi), 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa (käsittelyn oikeusperusteet), 9 artiklan 2 kohdan g alakohdassa (käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä) ja 10 artiklassa (rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvien henkilötietojen käsittely), eikä vastaa perusoikeuskirjan 8 artiklan, luettuna yhdessä sen 7 artiklan kanssa, mukaisia takeita. Komission mukaan riidanalaisessa laissa ei etenkään säädetä asianmukaisesta oikeusperustasta tai perusoikeuskirjan 8 artiklassa tarkoitetusta ”oikeuttava[sta] perustee[sta]” henkilötietojen käsittelylle. Unkari vastaa lähinnä, että tässä yhteydessä asianmukainen oikeusperusta on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohta sellaisenaan ja että kyseinen laki vastaa joka tapauksessa yleisen tietosuoja-asetuksen vaatimuksia.
a)     Yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettu henkilötietojen käsittely
233. Kun viraston menettelyt ja toimenpiteet edellyttävät henkilötietojen käsittelyä, niiden yhteydessä on noudatettava yleisen tietosuoja-asetuksen säännöksiä, joita on tulkittava perusoikeuskirjan 8 artiklassa määrättyjen takeiden valossa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 7 artiklassa tunnustettua yksityiselämän kunnioittamista koskevaa oikeutta koskevien takeiden kanssa.(139)
234. Yleisen tietosuoja-asetuksen 1 artiklan mukaan sen kohteena ja tavoitteena on muun muassa vahvistaa säännöt luonnollisten henkilöiden suojelulle henkilötietojen käsittelyssä sekä säännöt, jotka koskevat henkilötietojen vapaata liikkuvuutta (1 kohta), sekä suojella luonnollisten henkilöiden perusoikeuksia ja
‑vapauksia ja erityisesti heidän oikeuttaan henkilötietojen suojaan (2 kohta).
235. Yleisen tietosuoja-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan asetusta sovelletaan henkilötietojen käsittelyyn, joka on osittain tai kokonaan automaattista, sekä sellaisten henkilötietojen käsittelyyn muussa kuin automaattisessa muodossa, jotka muodostavat rekisterin osan tai joiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa. Yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 alakohdan mukaan ”henkilötiedoilla” tarkoitetaan kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja.
236. Yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 2 alakohdan mukaan ”käsittelyllä” tarkoitetaan muun muassa ”toimintoa tai toimintoja, joita kohdistetaan henkilötietoihin tai henkilötietoja sisältäviin tietojoukkoihin joko automaattista tietojenkäsittelyä käyttäen tai manuaalisesti”, kuten ”tietojen keräämistä, tallentamista, – – käyttöä, tietojen luovuttamista siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville”.
237. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 203 kohdassa todetaan, sekä riidanalaisen lain soveltamisala että viraston tutkintavaltuuksien käyttö koskevat myös luonnollisia henkilöitä (ja heidän toimiaan). Tämän lain 7 §:n 2 ja 3 momentin mukaan, luettuna yhdessä sen 8 §:n 1 momentin kanssa, virasto voi nimittäin pyytää muun muassa kyseisiltä henkilöiltä kaikkia tietoja, jotka liittyvät tutkinnan kohteeseen. Kuten tämän lain 6 §:n 6 momentissa, joka koskee vuosikertomuksen julkistamista, vahvistetaan, viraston keräämät tiedot voivat sisältää ”henkilötietoja” ja ”yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja”. Unkari ei myöskään ole kiistänyt tätä. Lisäksi tällaisten tietojen kerääminen oikeudellisesti sitovilla tietopyynnöillä, niiden rekisteröinti tai liittäminen asiakirja-aineistoon sekä niiden käyttö viraston suorittamassa arvioinnissa kuuluvat tällaisten tietojen käsittelyn käsitteen alaan.
238. Sama koskee sitä, että virasto toimittaa nämä tiedot riidanalaisen lain 11 §:n nojalla toimivaltaisille viranomaisille. Lopuksi se, että virasto julkistaa kyseisen lain 6 §:n 1 momentin nojalla tutkintansa tulokset verkkosivustollaan sekä sen 6 §:n 6 momentin nojalla vuosikertomuksensa, on pidettävä käsittelyn käsitteen mukaisena ”levittäm[isenä] tai asettam[isena] muutoin saataville”. Virasto voi jopa nimenomaisesti julkistaa ”yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja”.(140)
239. Edellä esitetystä seuraa, että nämä viraston toimenpiteet kuuluvat kokonaisuudessaan yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun henkilötietojen käsittelyn käsitteen alaan, etenkin kun on kyse tietojen keräämisestä, tallentamisesta, säilyttämisestä, käytöstä ja tietojen luovuttamisesta siirtämällä,(141) levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville.
b)     Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus asianmukaisen oikeusperustan nojalla
1)     Käsittelyn asianmukainen oikeusperusta
240. Komission mukaan riidanalainen laki ei ole riittävä oikeusperusta tällaiselle henkilötietojen käsittelylle.
241. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista vain, jos se on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Tämän asetuksen 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan käsittelyn perustasta on säädettävä joko unionin oikeudessa (a alakohta) tai rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä (b alakohta).
242. Unkari väittää tältä osin virheellisesti, että yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on pidettävä sellaisenaan riittävänä oikeusperustana henkilötietojen käsittelylle.(142) Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan ja johdanto-osan 45 perustelukappaleen(143) sanamuodosta ilmenee, että tältä osin edellytetään joko kansallisen oikeuden tai unionin oikeuden mukaista erillistä ja täydentävää oikeusperustetta, jossa säädetään ”1 kohdan c ja e alakohdassa tarkoitetun käsittelyn perustasta”.
243. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan toisessa virkkeessä käytetty ilmaisu ”voi sisältää erityisiä säännöksiä”(144) ei horjuta tätä arviointia. Tämä ilmaisu ainoastaan kuvastaa jäsenvaltioiden mahdollisuutta, sellaisena kuin se on tämän artiklan 2 kohdassa (”voivat”), ”pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä”, joilla mukautetaan yleisessä tietosuoja-asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamista tällaisten tietojen tämän artiklan 1 kohdan c ja e alakohdan mukaista lainmukaista käsittelyä varten.(145)
244. Näin ollen on selvitettävä, säädetäänkö riidanalaisessa laissa sellaisenaan yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta riittävän täsmällisestä oikeusperustasta.
2)     Riidanalaisen lain epätäsmällisyys
245. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista vain, jos se on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi.
246. Lisäksi yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan käsittelyn tarkoitus määritellään joko kyseisessä käsittelyn oikeusperusteessa itsessään tai, jos on kyse tämän artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetusta käsittelystä, käsittelyn on oltava tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Henkilötietojen käsittelyä sääntelevässä laissa on nimittäin määritettävä objektiivisin kriteerein selkeästi ja täsmällisesti ne aineelliset ja menettelylliset edellytykset, jotka tällaisiin tietoihin tutustumiselle on asetettu.(146)
247. Käsiteltävässä asiassa vaatimus, joka koskee käsittelyn tarkoituksen riittävän selkeää ja täsmällistä määrittämistä, ei selvästikään täyty. Tämä koskee erityisesti tarkoituksia, jotka liittyvät henkilötietojen keräämiseen, tallentamiseen, säilyttämiseen, käyttöön ja siirtämiseen viraston toimesta.
248. Tässä yhteydessä on muistettava, että virasto voi pyytää mitä tahansa tietoja, henkilötiedot mukaan luettuina, jotka liittyvät riidanalaisen lain 3 §:ssä tarkoitettuja toimia (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 237 ja 238 kohta), esimerkiksi ”toimia, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin”, koskevan viraston tutkinnan kohteeseen.(147) Tässä laissa edellytetään sen 6-8 §:n mukaan ainoastaan, että kyseiset tiedot liittyvät tutkinnan – mahdollisesti laajaan(148) – kohteeseen. Näissä säännöksissä ei nimittäin rajoiteta niiden tietojen tai henkilötietojen luonnetta tai laajuutta, joita virasto voi pyytää kyseisiltä järjestöiltä tai henkilöiltä. Kyseisen lain 11 §:n mukaan virasto voi myös toimittaa tällaiset tiedot kokonaisuudessaan muille toimivaltaisille viranomaisille pelkästään sillä perusteella, että se ”toteaa tosiseikkoja tai olosuhteita, jotka voivat johtaa rikkomusmenettelyn, rikosoikeudellisen menettelyn, hallinnollisen menettelyn tai muun menettelyn aloittamiseen tai jatkamiseen”, eikä siinä täsmennetä selkeästi millä edellytyksillä tai missä tarkoituksissa tällaisia tietoja voidaan toimittaa eri viranomaisille.
249. Edellä mainituissa säännöksissä ei myöskään säädetä sellaisista perusteista, jotka koskevat tietojen säilytysaikaa taikka niiden käyttötarkoituksia tietotyypin tai rekisteröidyn mukaan. Kyseiset tiedot voivat kuitenkin koskea esimerkiksi toimittajia, jotka työskentelevät lehdistö-, media-, tiedotus- tai viestintäalalla toimivien yhtiöiden tai järjestöjen palveluksessa ja joilta voidaan vaatia lähteidensä anonymiteetin suojaamista. Ne voivat siis käsittää muun muassa yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja, kuten ”poliittisia mielipiteitä” tai ”uskonnolli[sia] tai filosofi[sia] vakaumu[ksia]”, tai jopa yleisen tietosuoja-asetuksen 10 artiklassa tarkoitettuja ”rikostuomioihin ja rikkomuksiin – –
liittyvi[ä] henkilötietoja”, eikä näiden tietojen käsittelyn tarkoituksia täsmennetä.
250. Riidanalaisessa laissa ei siis sellaisenaan määritellä selkeästi viraston suorittaman henkilötietojen käsittelyn tarkoituksia. Tässä laissa ei myöskään aseteta virastolle tällaisen käsittelyn suorittamiseksi velvollisuutta varmistaa, että viraston tutkintavaltuuksien käyttötarkoitukset ovat tarpeen sen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi, joka sille on annettu kyseisen lain täytäntöönpanemiseksi. Koska tässä laissa ei täsmennetä tällaisia tarkoituksia, on nimittäin mahdotonta varmistaa tai tarkistaa, ovatko nämä tarkoitukset tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi.
251. Lopuksi on todettava, että riidanalaisessa laissa ei vahvisteta tehokkaita takeita niiden riskien torjumiseksi, jotka liittyvät väärinkäytösluonteiseen tai lainvastaiseen pääsyyn viraston keräämiin henkilötietoihin ja näiden tietojen väärinkäyttöön tai lainvastaiseen käyttöön.(149) Tässä laissa ei nimittäin säädetä rekisteröityjen menettelyllisistä takeista eikä tuomioistuinvalvonnasta tai hallinnollisesta valvonnasta, joka olisi omiaan rajoittamaan viraston tutkintaa, arviointia ja tietojen levittämistä koskevien laajojen valtuuksien käyttöä henkilötietojen osalta.(150) Ainoat kyseisessä laissa säädetyt menettelylliset takeet koskevat sen 6 §:n 8 momentin mukaisesti huomautusten esittämistä 15 päivän kuluessa ennen sellaisen vuosikertomuksen julkistamista, jossa virasto aikoo mainita tutkinnan kohteena olevan järjestön, ja viraston vastauksen – joka on perusteltava, jos nämä huomautukset hylätään – saamista 30 päivän kuluessa.
252. Kun otetaan huomioon riidanalaisen lain säännösten epätarkkuus, epämääräisyys ja puutteellisuus erityisesti siltä osin kuin kyse on menettelyllisten takeiden ja tehokkaan tuomioistuinvalvonnan puuttumisesta, niillä ei näin ollen taata, että virasto suorittaa henkilötietojen käsittelyn yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa ja 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyjen edellytysten mukaisesti.
3)     Oikeasuhteisuus
253. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan viimeisen virkkeen mukaan kyseisen oikeusperusteen on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.
254. Koska riidanalainen laki ei täytä selkeyden, täsmällisyyden ja ennakoitavuuden vaatimuksia siltä osin kuin on kyse sen soveltamisesta henkilötietojen käsittelyssä, sen säännösten ei voida katsoa olevan suhteellisuusperiaatteen mukaisia tavoitellun oikeutetun yleisen edun mukaisen päämäärän kannalta. Unkari ei ole tältä osin edes väittänyt, että tässä käsittelyssä noudatetaan yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdassa vahvistettua tietojen minimoinnin periaatetta. Viimeksi mainitun periaatteen mukaan henkilötietojen on kuitenkin oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään.(151)
255. Päättelen tästä, että virasto voi riidanalaisten säännösten nojalla käsitellä henkilötietoja lainvastaisesti, mikä voi jopa merkitä vakavaa puuttumista perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin, eikä näissä säännöksissä aseteta riittävän selkeitä ja täsmällisiä rajoituksia, joita voitaisiin pitää oikeasuhteisina riidanalaisella lailla tavoiteltuihin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin nähden. Tämä ei ole oikeutettavissa etenkään siksi, että tämä käsittely voi koskea toimia, joihin liittyy arkaluontoisia tietoja, kuten pelkkä julkisen mielipiteen ilmaiseminen.(152)
256. Riidanalainen laki ei näin ollen täytä yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan vaatimuksia.
257. Näin ollen ei ole enää tarpeen lausua siitä, voiko perusoikeusvaltuutettua koskevan lain 27 §:n 3 momentti, jota sovelletaan soveltuvin osin viraston toimintaan riidanalaisen lain 9 §:n 1 momentin nojalla,(153) olla esteenä henkilötietojen julkistamiselle tai oikeuttaa sen, vai taataanko tämän lain 6 §:n 6 momentissa tällainen suoja. Tällainen suoja ei nimittäin missään tapauksessa riittäisi korjaamaan yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan todettua rikkomista.
258. Näin ollen on hyväksyttävä moite, jonka mukaan riidanalainen laki ei täytä yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan, 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan, 6 artiklan 2 ja 3 kohdan, 9 artiklan 2 kohdan g alakohdan ja 10 artiklan sekä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan vaatimuksia.
9.     Välipäätelmä
259. On siis pääteltävä, että kanne on hyväksyttävä, lukuun ottamatta kanneperusteita, jotka koskevat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan rikkomista sekä perusoikeuskirjan 48 artiklassa tarkoitetun itsekriminointisuojaa koskevan oikeuden loukkaamista.
VI     Oikeudenkäyntikulut
260. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Unkari on hävinnyt asian olennaisilta osin, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
261. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja unionin toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen parlamentti ja väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
262. Työjärjestyksen 140 artiklan 2 kohdan mukaan ETA-sopimuksen sopimuspuolina olevat muut valtiot kuin jäsenvaltiot vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, jos ne ovat asiassa väliintulijoina. Näin ollen Norjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII  Ratkaisuehdotus
263. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
–        Antaessaan kansallisen itsemääräämisoikeuden suojelusta vuonna 2023 annetun lain nro LXXXVIII (2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről) Unkari on rikkonut SEUT 63 artiklaa, tietoyhteiskunnan palveluja, erityisesti sähköistä kaupankäyntiä, sisämarkkinoilla koskevista tietyistä oikeudellisista näkökohdista 8.6.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/31/EY (”Direktiivi sähköisestä kaupankäynnistä”) 3 artiklaa, palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 14, 16 ja 19 artiklaa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8, 11, 12 ja 47 artiklaa sekä luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) 5, 6, 9 ja 10 artiklaa.
–        Kanne hylätään muilta osin.
–        Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
–        Euroopan parlamentti, Belgian kuningaskunta, Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Viron tasavalta, Irlanti, Espanjan kuningaskunta, Liettuan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Portugalin tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Norjan kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Magyar Közlöny 2023/185, 21.12.2023, s. 10429.
3      Myös unionin toimielimet ovat lähtökohtaisesti tunnustaneet tällaisen suojelun oikeutettavuuden; ks. komission 26.4.2018 antama tiedonanto, jonka otsikkona on ”Eurooppalainen lähestymistapa disinformaation torjuntaan verkossa” (saatavilla osoitteesta https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); unioniin tulevien ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaan tarkoitettujen puitteiden perustamisesta 19.3.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/452 (EUVL 2019, L 791, s. 1) ja komission 12.12.2023 antama ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yhdenmukaisten avoimuusvaatimusten vahvistamisesta sisämarkkinoilla kolmansien maiden puolesta toteutettavaa edunvalvontaa varten ja direktiivin (EU) 2019/1937 muuttamisesta (COM(2023) 637 final (saatavilla osoitteesta EUR-Lex –52023PC0637 - EN - EUR-Lex); ks. myös Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristön 16.6.2025 antama ilmoitus (saatavilla osoitteesta eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT)). Ks. myös poliittisen mainonnan avoimuudesta ja kohdentamisesta 13.3.2024 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/900 (EUVL L 2024/900, 20.3.2024).
4      Riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ac alakohta.
5      Luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1; jäljempänä tietosuoja-asetus).
6      Tietoyhteiskunnan palveluja, erityisesti sähköistä kaupankäyntiä, sisämarkkinoilla koskevista tietyistä oikeudellisista näkökohdista 8.6.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (”Direktiivi sähköisestä kaupankäynnistä”) (EYVL 2000, L 178, s. 1; jäljempänä sähköisestä kaupankäynnistä annettu direktiivi).
7      Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 376, s. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92, 13.7.2012, s. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66, 18.4.2013, s. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216, 19.12.2017, s. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88, 26.7.2011, s. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88, 26.7.2011, s. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95, 21.6.2017, s. 9048.
14      Audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) (EUVL 2010, L 95, s. 1; jäljempänä audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi).
15      Unionin tuomioistuin ei ole vielä ratkaissut kysymystä siitä, voiko komissio vedota SEU 2 artiklan rikkomiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä; ks. tältä osin julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotus komissio v. Unkari (Unionin arvot) (C‑769/22, EU:C:2025:408, 142 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
16      Ks. vastaavasti tuomio 13.6.2018, komissio v. Puola (C‑530/16, EU:C:2018:430, 30 kohta) ja tuomio 22.5.2025, komissio v. Latvia (Avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annettu direktiivi) (C‑238/23, ei julkaistu, EU:C:2025:374, 45 kohta).
17      Ks. vastaavasti tuomio 8.11.2007, Espanja v. neuvosto (C‑141/05, EU:C:2007:653, 27 kohta); tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 50 kohta) ja tuomio 19.11.2024, komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puoleen jäsenyys) (C‑814/21, EU:C:2024:963, 56 kohta).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, 62 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
19      Ks. tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 69 kohta). Ks. vastaavasti myös tuomio 19.11.2024, komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puoleen jäsenyys) (C‑814/21, EU:C:2024:963, 155 kohta).
20      Ks. vastaavasti tuomio 6.10.2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, 44 kohta); tuomio La Quadrature du Net ym. (C‑511/18, C‑512/18 ja C‑520/18, EU:C:2020:791, 99 kohta); tuomio 16.1.2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, 50 kohta); tuomio 29.7.2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, 62 kohta) ja tuomio 19.11.2024, komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys) (C‑814/21, EU:C:2024:963, 155 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. työajan järjestämisestä asevoimissa tuomio 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, 36–46 kohta).
21      Unkari vetoaa tämän argumentin tueksi 23.11.1989 annettuun tuomioon B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, 18 kohta).
22      Ks. riidanalaisen lain 8 §:n 2 momentti.
23      Ks. koulutuspalveluiden osalta tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, 48 kohta) sekä teatteriesitysten ja tietoyhteiskunnan palvelujen rajat ylittävän tarjoamisen osalta julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotus komissio v. Unkari (Unionin arvot) (C‑769/22, EU:C:2025:408, 52 kohta).
24      Tällä ei rajoiteta tällaisten toimien toteuttajien, jotka voivat olla yksityishenkilöitä, palveluntarjoajia, poliittisia ryhmittymiä tai edunvalvontajärjestöjä, käyttämiä jakelukanavia tai lähetystapoja. Unkari ei siten sulkenut istunnossa pois sitä, että verkkoyhteisöissä välitetyt viestit tai tiedot voivat kuulua riidanalaisen lain soveltamisalaan.
25      Ks. vastaavasti tuomio 13.10.1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, 10–12 kohta) ja tuomio 7.3.1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, 10–12 kohta).
26      Ks. vastaavasti tuomio 30.5.2024, Airbnb Ireland ja Amazon Services Europe (C‑662/22 ja C‑667/22, EU:C:2024:432, 62 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
27      Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta 11.9.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 248, s. 1). Kuten viraston toimivaltuudet, OLAFin tutkintavaltuudet ja tietojen toimittamisvaltuudet asetuksen N:o 883/2013 3 artiklan 3 kohdan (tietojen pyytäminen ulkoisten tutkimusten yhteydessä) ja 11 artiklan (lopullisen tutkintakertomuksen toimittaminen toimivaltaisille kansallisille viranomaisille) nojalla voivat johtaa siviili- ja rikosoikeudellisten menettelyjen vireillepanoon kansallisella tasolla. OLAFin on kuitenkin valtuuksiaan käyttäessään noudatettava menettelyllisiä perustakeita, kuten huolellisuusvelvoitetta, jonka loukkaaminen voi johtaa unionin sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen; ks. tuomio 11.1.2024, Planistat Europe ja Charlot v. komissio (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, 75–78 kohta) ja julkisasiamies Medinan ratkaisuehdotus Planistat Europe ja Charlot v. komissio (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, 42 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
28      Ks. Euroopan oikeusasiamiehen tehtävien hoitamista koskevasta ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (Euroopan oikeusasiamiehen ohjesääntö) ja päätöksen 94/262/EHTY, EY, Euratom kumoamisesta 24.6.2021 annettu Euroopan parlamentin asetus (EU, Euratom) 2021/1163 (EUVL 2021, L 253, s. 1).
29      Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 36 ja 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 19.11.2024, komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys) (C‑814/21, EU:C:2024:963, 129 ja 130 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30      Ks. vastaavasti tuomio 22.9.2020, Cali Apartments (C‑724/18 ja C‑727/18, EU:C:2020:743, 39 kohta).
31      Ks. myös 30.5.2024 annetun tuomion Airbnb Ireland ja Amazon Services Europe (C‑662/22 ja C‑667/22, EU:C:2024:432, 62 kohta ja sitä seuraavat kohdat) taustalla oleva vastaava tilanne.
32      Riidanalainen laki menee näin ollen jopa pidemmälle kuin tietyt säännöt, jotka koskevat vastaavia tutkintakeinoja, kuten [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EUVL 2003, L 1, s. 1) 18 artiklan 1 ja 2 kohta, joissa komissiolle annetaan toimivalta pyytää yrityksiltä tietoja ei-sitovasti; ks. myös kilpailullisista ja oikeudenmukaisista markkinoista digitaalialalla ja direktiivien (EU) 2019/1937 ja (EU) 2020/1828 muuttamisesta 14.9.2022 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2022/1925 (digimarkkinasäädös) (EUVL 2022, L 265, s. 1) 21 artiklan 1 ja 2 kohta sekä digitaalisten palvelujen sisämarkkinoista ja direktiivin 2000/31/EY muuttamisesta 19.10.2022 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2022/2065 (digipalvelusäädös) (EUVL 2022, L 277, s. 1) 67 artiklan 1 ja 2 kohta. Ainoa ero riidanalaiseen lakiin nähden on se, että jos tällaiseen tietopyyntöön vastataan, vastauksen on oltava paikkansapitävä, koska virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen vuoksi komissio voi määrätä taloudellisen seuraamuksen.
33      Ks. kansallisista turvallisuuspalveluista vuonna 1995 annetun lain nro CXXV (1995. evi CXXV törvény a Nemzetbiztonsági szolgálatokról)
14 ja 14/A §. Yhteistyön tekemättä jättäminen tämän kansalliskokouksen valiokunnan kanssa voi olla rangaistavaa rikkomusasioista, rikkomusmenettelystä ja rikkomusten rekisteröintijärjestelmästä vuonna 2012 annetun lain nro II (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről)
216/A §:n nojalla.
34      Ks. vastaavasti tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 123 kohta) ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2017:397, 136 kohta).
35      Ks. mm. Transparency International Hungaryn ja Átlátszó-tutkintaportaalin toimintaa koskevat kielteiset arvioinnit, jotka sisältyvät 14.10.2024 julkaistuun kertomukseen, jonka otsikko on ”Tutkintakertomus: Transparency International Hungaryn toiminnan vaikutus Unkarin itsemääräämisoikeuteen” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) ja 28.10.2024 julkaistuun kertomukseen, jonka otsikko on ”Átlátszón toiminnan vaikutus Unkarin itsemääräämisoikeuteen” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) (asiakirjat saatavilla seuraavasta osoitteesta: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Ks. myös tuomion 22.9.2020, Cali Apartments (C‑724/18 ja C‑727/18, EU:C:2020:743, 42 kohta) ja tuomion 30.1.2018, X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 124 kohta) taustalla
olevat tilanteet.
37      Ks. vastaavasti SEUT 49 artiklan mukaisesta sijoittautumisvapaudesta tuomio 1.6.2010, Blanco Pérez ja Chao Gómez (C‑570/07 ja C‑571/07, EU:C:2010:300, 119 kohta); SEUT 63 artiklan mukaisesta pääomien vapaasta liikkuvuudesta ks. tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 45–64 kohta); SEUT 45 artiklan mukaisesta työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta ks. tuomio 10.12.2013, komissio v. Irlanti ym. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, 24 kohta); tuomio 2.4.2020 PF ym. (C‑830/18, EU:C:2020:275, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 13.6.2024, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38      Riidanalaisen lain johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Poliittisen vallan joutuminen sellaisten henkilöiden tai järjestöjen käsiin, jotka ovat riippuvuussuhteessa ulkovaltaan taikka ulkomaiseen järjestöön tai henkilöön, merkitsee Unkarin itsemääräämisoikeuden loukkaamista ja samalla merkittävää riskiä kansalliselle turvallisuudelle”.
39      Ks. vastaavasti ja analogisesti SEUT 49 artiklan osalta tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym. (C‑391/20, EU:C:2022:638, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40      Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 21.12.2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, 135 ja 255 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41      Komissio tukeutuu tässä näkökohtiin, jotka esitetään 18.6.2020 annetussa tuomiossa komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 93 kohta).
42      Ks. vastaavasti ja analogisesti SEUT 49 artiklan osalta tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym. (C‑391/20, EU:C:2022:638, 67–70 kohta).
43      Ks. unionin myöntämien julkisten varojen osalta vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 78–80 kohta).
44      Siinä viitataan yhteen ainoaan esimerkkiin yhdistyneeseen oppositioon kuuluvien puolueiden ehdokkaan Unkarin vuoden 2022 parlamenttivaaleissa saamasta väitetysti lainvastaisesta rahoituksesta, joka oli peräisin kolmannesta valtiosta eli Amerikan yhdysvalloista.
45      Ks. ”Tutkintakertomus: Transparency International Hungaryn toiminnan vaikutus Unkarin itsemääräämisoikeuteen” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), joka on päivätty 14.10.2024 (saatavilla osoitteesta https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) ja jossa arvostellaan voimakkaasti tätä säätiötä maan väitetysti läpinäkymättömästä, manipuloivasta ja herjaavasta luokittelusta korruptioindeksissä (joka on laadittu sen kotipaikassa Berliinissä) ja jota virasto pitää ”disinformaationa”. Kuten komission 20.9.2020 päivätyn oikeusvaltiokertomuksen  (SWD(2020) 316 final) oikeusvaltiotilannetta Unkarissa koskevan luvun (saatavilla osoitteesta EUR-Lex –52020SC0316 - EN - EUR-Lex) sivulta 12 ilmenee, tämän maan pistemäärä Transparency Internationalin viimeisimmässä korruptioindeksissä oli 44/100 ja se oli unionin jäsenvaltioista sijalla 19 ja koko maailmassa sijalla 70. Komissio vetoaa myös viraston kertomukseen, jonka aiheena on ”Länsimäinen sotaa tukeva diskurssi ja Venäjän Ukrainan sodan oikeutusta koskeva diskurssi (Dsinformaatiota koskeva diskurssi Unkarissa)” ja joka on päivätty 4.7.2024 (saatavilla osoitteesta https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      Ks. kertomus, jonka otsikkona on ”Internews-säätiön rooli mediavaikuttamisessa Unkarissa” (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában), joka on päivätty 19.3.2025 ja jota ei ole liitetty oikeudenkäyntiaineistoon (saatavilla osoitteesta https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) sekä voittoa tavoittelemattoman Átlátszó-tutkintaportaalin ja sen avoimuuden puutetta ja korruptiota koskevan tutkimus- ja julkaisutoiminnan osalta 28.10.2024 päivätty kertomus, jonka otsikko on ”Átlátszón toiminnan vaikutus Unkarin itsemääräämisoikeuteen” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra)
(saatavilla osoitteesta https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Ks. Ökotárs-säätiön toimintaa koskeva 16.12.2024 päivätty kertomus, johon Norjan kuningaskunta on vedonnut ja jonka otsikkona on ”Analyysi: Ökotársin toiminnan vaikutus Unkarin suvereniteettiin” (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra). Norjan kuningaskunta väittää tältä osin, että se on jo pitkään ollut ”lahjoittajavaltiona” valtioista riippumattomille järjestöille, jotka muun muassa edistävät demokratiaa, oikeusvaltiota ja ihmisoikeuksia. Kyseisessä kertomuksessa sekä Norjan kuningaskunta että unioni esitetään Yhdysvaltojen ”rikoskumppaneina”, jotka pyrkivät juonittelemaan Unkaria vastaan ja puuttumaan sen itsemääräämisoikeuteen. Myös 29.1.2025 päivätyssä tiedotteessa, jonka otsikko on ”Euroopan komission kansalaisten, tasa-arvon, perusoikeuksien ja arvojen ohjelma: näin Bryssel avasi rahahanat Sorosin verkoston rahoittamiseksi” (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására), komissiota syytetään ”Soroksen verkoston” rahoittamisesta ja yhteistyön tekemisestä sen kanssa (asiakirjat saatavilla osoitteesta https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      Ks. ratkaisu 20/2024 (XI. 28), 15.11.2024, 41 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
49      Ks. riidanalaisen lain 8 §:n 2 momentti.
50      Ks. vastaavasti ratkaisuehdotukseni G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja ratkaisuehdotukseni Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51      Jotta tämä voidaan oikeuttaa SEUT 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvillä syillä, unionin tuomioistuin edellyttää jopa, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta; ks. vastaavasti tuomio 6.2.2014, Navileme ja Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, 20 kohta) ja tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, 66 ja 67 kohta), jotka koskevat toimitusvarmuutta.
52      Ks. yhtäältä rikoslain 350/A §:n uudet tai muutetut säännökset, luettuna yhdessä sen 459 §:n 1 momentin 37 kohdan kanssa, ja toisaalta poliittisten puolueiden toiminnasta ja hallinnosta annetun lain 4 §:n 3 momentin sekä vaalimenettelylain 3 §:n 16 kohdan, 124 §:n 1a–1d momentin ja 307/D §:n 3 ja 4 momentin säännökset.
53      Kyseisen perustelukappaleen mukaan ”poliittisen vallan joutuminen sellaisten henkilöiden tai järjestöjen käsiin, jotka ovat riippuvuussuhteessa ulkovaltaan taikka
ulkomaiseen järjestöön tai henkilöön, merkitsee Unkarin itsemääräämisoikeuden loukkaamista ja samalla merkittävää riskiä kansalliselle turvallisuudelle”.
54      Ks. erityisesti Demokratiaa oikeusteitse
‑komission (Venetsian komissio) 18.3.2024 antama lausunto kansallisen itsemääräämisoikeuden suojelusta vuonna 2023 annetusta laista nro LXXXVIII (76 kohta ja sitä seuraavat kohdat, saatavilla osoitteessa default.aspx).
55      Riidanalainen laki ei johdanto-osansa viidennen perustelukappaleen mukaan vaikuta koskevan pelkästään ulkomailta peräisin olevia taloudellisia tukia vaan myös muunlaisia tukia, joita voidaan pitää ”ulkomaisena sekaantumisyrityksenä”.
56      Ks. esim. tuomion 23.4.2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289) taustalla oleva asia, jossa kantaja oli asianajajien yhdistys, joka puolusti tuomioistuimissa lesbojen, homojen, biseksuaalien, transsukupuolisten tai intersukupuolisten henkilöiden (LGBTI) oikeuksia. Ks. myös vuoden 2021 lain nro LXXIX osalta, jolla otetaan käyttöön ankarampia toimenpiteitä lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön syyllistyneitä henkilöitä kohtaan ja muutetaan tiettyjä lakeja lasten suojelemiseksi” (A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény), Amnesty Internationalin raportti, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024, ja Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, marraskuu 2024 (ks. julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotus komissio v. Unkari
(Unionin arvot) (C‑769/22, EU:C:2025:408, 80 kohta, alaviite 42); raportti saatavilla osoitteesta https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf).
57      Ks. esimerkki Ökotárs-säätiön toiminnasta (tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 47).
58      Ks. esimerkki Transparency International Hungaryn toiminnasta (tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 45).
59      Ks. mm. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 35 mainitut esimerkit.
60      Ks. myös komission 26.4.2018 antama tiedonanto ”Eurooppalainen lähestymistapa disinformaation torjuntaan verkossa”, s. 4, jossa määritellään disinformaation käsite siten, että se kattaa ”todennettavasti väärä[n] tai harhaanjohtava[n] tie[don], jota luodaan, esitetään tai levitetään taloudellisen hyödyn saamiseksi tai suuren yleisön johtamiseksi harhaan tarkoituksella ja joka saattaa aiheuttaa vahinkoa yleiselle edulle” (saatavilla osoitteesta https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      Ks. erilaisista tiedonmanipulointia ja disinformaatiota koskevista toimista, joita erityisesti ulkomaiset toimijat toteuttavat ja jotka uhkaavat demokraattisia vaaleja, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 22.7.2025 antama tuomio Bradshaw ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta (valitus nro 15653/22, 134 kohta ja sitä seuraavat kohdat sekä 159 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Ks. myös Curtea Constituționalăn (perustuslakituomioistuin, Romania) 6.12.2024 antama ratkaisu nro 32, jolla Romanian presidentinvaalit kumottiin (peruuttamalla näiden vaalien toinen kierros, joka oli tarkoitus pitää 8.12.2024), koska valtiolliset ja valtiosta riippumattomat toimijat yrittivät järjestelmällisesti manipuloida äänestäjien tahtoa muun muassa sosiaalisen median ja lainvastaisen rahoituksen avulla.
62      Ks. erityisesti asetuksen (EU) 2022/2065 johdanto-osan 83 perustelukappale ja sitä seuraavat perustelukappaleet sekä mediapalvelujen yhteisestä kehyksestä sisämarkkinoilla ja direktiivin 2010/13/EU muuttamisesta 11.4.2024 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1083 (eurooppalainen medianvapausasetus) (EUVL L 2024/1083) johdanto-osan neljäs perustelukappale, 19 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 26 artiklan 3 kohdan a alakohta.
63      Ks. myös disinformaation käsite komission 26.4.2018 antamassa tiedonannossa ”Eurooppalainen lähestymistapa disinformaation torjuntaan verkossa”, s. 4, joka mainitaan tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 60. Asetuksen 2024/1083 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa ja sitä seuraavissa perustelukappaleissa, 19 artiklan 1 kohdan c alakohdassa sekä 26 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ei sitä vastoin määritellä lainkaan disinformaation tai tietomanipuloinnin käsitteitä. Sama koskee asetuksen 2022/2065 johdanto-osan 83 perustelukappaletta ja sitä seuraavia perustelukappaleita.
64      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 45.
65      Ks. riidanalaisen lain 8 §:n 2 momentti.
66      Ks. vastaavasti tuomio 27.2.2025, AEON NEPREMIČNINE ym. (C‑674/23, EU:C:2025:113, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67      Ks. syrjivästä vaatimuksesta, joka ei kuulu a tai b alakohdan alaan, tuomio 11.6.2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, 14 kohta).
68      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 73–87 kohta.
69      Näin ollen ei ole tarpeen lausua siitä, onko tällainen syrjintä oikeutettavissa. Ks. vastaavasti välittömän syrjinnän osalta tuomio 23.2.2016, komissio v. Unkari (C‑179/14, EU:C:2016:108, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70      Teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 9.9.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2015, L 241, s. 1).
71      Poliittisen mainonnan palveluista, joita voidaan myös levittää sähköisesti, ks. asetus 2024/900.
72      Ks. myös sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleen toinen virke, jonka mukaan yhteensovitettu ala kattaa ainoastaan vaatimukset, jotka liittyvät verkossa suoritettavaan toimintaan, kuten verkossa suoritettavaan tiedotukseen ja mainontaan.
73      Komissio viittaa tältä osin Media Freedom Rapid Responsen (MFRR) 4.12.2023 julkaisemaan ilmoitukseen, jonka ovat allekirjoittaneet kansainvälinen lehdistöinstituutti (IIP), ARTICLE 19 Europe,  lehdistön ja tiedotusvälineiden vapauden eurooppalainen keskus (ECPMF), Euroopan journalistiliitto (FEJ), Free Press Unlimited (FPU) ja OBC Transeuropa (saatavilla osoitteessa https://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      Kursivointi tässä.
75      Ks. vastaavasti myös julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotus komissio v. Unkari (Unionin arvot) (C‑769/22, EU:C:2025:408, 319 kohta).
76      Ks. tuomion 30.5.2024, Airbnb Ireland ja Amazon Services Europe (C‑662/22 ja C‑667/22, EU:C:2024:432, 58–65 kohta) taustalla oleva vastaava tilanne sekä julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Airbnb Ireland ym. (C‑662/22–C‑667/22, EU:C:2024:18, 159 kohta).
77      Ks. myös palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettujen ”vaatimusten” osalta tämän ratkaisuehdotuksen 73–81 kohta.
78      Ks. analogisesti tuomio 30.5.2024, Airbnb Ireland ja Amazon Services Europe (C‑662/22 ja C‑667/22, EU:C:2024:432, 63 kohta).
79      Ks. vastaavasti tuomio 25.10.2011, eDate Advertising ym. (C‑509/09 ja C‑161/10, EU:C:2011:685, 66 ja 67 kohta). Ks. myös 30.5.2024 annetun tuomion Airbnb Ireland ja Amazon Services Europe (C‑662/22 ja C‑667/22, EU:C:2024:432, 59 kohta) taustalla oleva vastaava tilanne.
80      Ks. vastaavasti tuomio 9.11.2023, Google Ireland ym. (C‑376/22, EU:C:2023:835, 33 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
81      Ks. vastaavasti palveludirektiivin osalta tuomio 23.2.2016, komissio v. Unkari (C‑179/14, EU:C:2016:108, 118 kohta); tuomio 14.11.2018, Memoria ja Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, 41 ja 42 kohta); tuomio 11.6.2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2017:397, 98 ja 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti myös tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym. (C‑171/07 ja C‑172/07, EU:C:2009:316, 20 kohta); tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, 27 kohta ja sitä seuraavat kohdat, erityisesti 49 kohta) ja tuomio 20.6.2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Kolmansien maiden työntekijöiden lähettäminen työhön) (C‑540/22, EU:C:2024:530, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82      Ks. myös palveludirektiivin johdanto-osan 24 perustelukappale ja 2 artiklan 2 kohdan g alakohta, joissa audiovisuaaliset palvelut suljetaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
83      Ks. palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohta, jossa ”rahoituspalvelut” suljetaan sen soveltamisalan ulkopuolelle.
84      Ks. vastaavasti tuomio 8.6.2017, Van der Weegen ym. (C‑580/15, EU:C:2017:429, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85      Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 52 ja 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86      Käsite ”kielletty ulkomainen tuki”, sellaisena kuin se on määritelty rikoslain 459 §:n 1 momentissa (ja muutettuna riidanalaisen lain 32 §:n 3 momentilla), ei nimittäin vaikuta yleisesti sovellettavalta. Yhtäältä tällä käsitteellä tarkoitetaan ainoastaan ulkomailta peräisin olevaa tukea, ”jonka hyväksyminen tai käyttö on kielletty poliittisten puolueiden toiminnasta ja hallinnosta annetussa laissa tai vaalimenettelylaissa”. Toisaalta tässä käsitteessä tarkoitetaan vain sellaisia kiellettyjä ja rangaistavia kiertämistoimia, joihin syyllistyy ”vaalimenettelylaissa tarkoitetun vaalilautakunnan jäsen, vastuuhenkilö tai johtaja tai tässä samassa laissa tarkoitettu ehdokas” rikoslain 350/A §:n mukaisesti (jonka otsikko on ”Lainvastainen vaikuttaminen äänestäjien tahtoon” ja joka on otettu käyttöön riidanalaisen lain 32 §:llä). Niinpä riidanalaisen lain johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa, jossa mainitaan esimerkki yhdistyneen opposition pääministeriehdokkaan suorasta lainvastaisesta ulkomaisesta rahoituksesta Unkarin vuoden 2022 vaalikampanjan aikana, viitataan siis ennen kaikkea kyseisellä lailla muutettuun rikoslainsäädäntöön. On kuitenkin korostettava, ettei komissio ole riitauttanut näitä rikosoikeudellisia säännöksiä käsiteltävän kanteen yhteydessä (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 112 kohta). Myöskään Demokratiaa oikeusteitse
‑komission (Venetsian komissio) kansallisen itsemääräämisoikeuden suojelusta vuonna 2023 annetusta laista nro LXXXVIII 18.3.2024 annetun lausunnon 71 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, erityisesti 81–83 ja 94 kohdassa (saatavilla osoitteessa default.aspx), tämä komissio ei ole kyseenalaistanut näiden säännösten hyväksyttävyyttä sinänsä. Se ainoastaan ehdotti, että Unkarin lainsäätäjä täsmentäisi edelleen kielletyn ulkomaisen tuen käsitettä sen estämiseksi, ettei kaikkea milloin tahansa ja myös vaalimenettelyn ulkopuolella saatua ulkomaista taloudellista tukea pidetä rangaistavana.
87      Ks. myös vastaava kielletyn ulkomaisen tuen käsite, joka on määritelty vaalimenettelylain 3 §:n 16 momentissa (”toisesta valtiosta, ulkomaiselta luonnolliselta henkilöltä tai oikeushenkilöltä taikka ulkomaiselta järjestöltä, joka ei ole oikeushenkilö, saatu lahja”). Komissio mainitsee tältä osin esimerkkeinä henkilöitä tai järjestöjä, jotka toimivat media-alalla (journalismi, radio- ja televisioasemat, lehdistö tai jopa niihin liittyvät alat, kuten sähköisen median sisällön suunnittelu ja tuotanto) sekä lobbaus-, neuvonta-, viestintä- tai suhdetoiminnan alalla. Tämä voi myös koskea unionin kansalaista, joka käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja haluaa käyttää perussopimuksessa taattuja poliittisia oikeuksia ja asettua ehdolle kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa tai tukea toista ehdokasta tällaisissa vaaleissa.
88      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 63 kohta ja sitä seuraavat kohdat. Ks. myös vastaavasti vertailukelpoisen tilanteen osalta, joka koskee unionin myöntämiä julkisia varoja, tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 60 kohta).
89      Ks. myös unionin myöntämiä julkisia varoja koskevan vastaavan tilanteen osalta tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 61 ja 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
90      Ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet) (C‑235/17, EU:C:2019:432, 60 ja 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
91      Tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 88 ja 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
92      Ks. rikoslain 350/A §, jonka otsikko on ”Lainvastainen vaikuttaminen äänestäjien tahtoon”, luettuna yhdessä kyseisen lain 459 §:n 1 momentin kanssa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisen lain 32 §:llä.
93      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 112 kohta.
94      Ks. poliittisten puolueiden toiminnasta ja hallinnosta annetun lain 4 §:n 3 momentin säännökset sekä vaalimenettelylain 3 §:n 16 kohdan, 124 §:n 1a-1d momentin ja 307/D §:n 3 ja 4 momentin säännökset, jotka lisättiin riidanalaisen lain 33 §:llä.
95      Ks. myös unionin myöntämiä julkisia varoja koskevan vastaavan tilanteen osalta tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 79 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
96      Tuomio 4.10.2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, 46 kohta).
97      Ks. vastaavasti tuomio 29.7.2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98      Ks. vastaavasti tuomio 4.10.2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, 51 ja 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
99      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 102 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
100      Ks. vastaavasti tuomio 14.2.2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, 51 kohta).
101      Riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan mukaan ”suorittaessaan tutkintaan liittyviä tehtäviä virasto – – tutkii [aa)] edunvalvontatoimet, lukuun ottamatta diplomaattisten ja ulkoisten edustustojen sekä ammatillisten edunvalvontajärjestöjen toimia,
[ab)] tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvät toimet, [ac)] toimet, joilla pyritään vaikuttamaan demokraattiseen keskusteluun sekä valtion ja yhteiskunnan päätöksentekomenettelyihin, mukaan lukien toimet, joilla pyritään vaikuttamaan julkista valtaa käyttävien henkilöiden päätöksentekomenettelyihin muiden valtioiden sekä ulkomaisten elinten, järjestöjen ja luonnollisten henkilöiden hyväksi niiden oikeudellisesta asemasta riippumatta”.
102      Tällaisesta varoittavasta vaikutuksesta ja itsesensuurin vaarasta ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.5.2023, Sanchez v. Ranska (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, 184 kohta).
103      Ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.3.2019, Ali Gürbüz v. Turkki (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, 59–68 kohta).
104      Ks. myös rikoslain 350/A §:ssä, jonka otsikko on ”Lainvastainen vaikuttaminen äänestäjien tahtoon”, olevat rikosoikeudelliset säännökset luettuna yhdessä kyseisen lain 459 §:n 1 momentin kanssa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisen lain 32 §:llä.
105      Tämä arviointi ei vaikuta siihen, onko sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen puuttuminen mahdollisesti oikeutettavissa, kun on kyse muun muassa riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa tarkoitettujen ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyvi[en] toimi[en]” harjoittamisesta. Ks. myös tältä osin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.7.2025, Bradshaw ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta (valitus nro 15653/22, 161 kohta).
106      Ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.11.2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. ym. v. Alankomaat (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, 127 kohta).
107      Ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.12.2009, Financial Times Ltd ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, 70 kohta).
108      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 45 ja sitä seuraavat alaviitteet.
109      Ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.9.2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic ym. v. Slovakia (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, 60 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.1.2023, Macatė v. Liettua (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, 181 ja 182 kohta).
110      Ks. ulkomaisiksi agenteiksi julkisesti luokiteltujen kansalaisjärjestöjen osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.10.2024, Kobaliya ym. v. Venäjä (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, 67, 75 ja 82 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.6.2022, Ecodefence ym. v. Venäjä (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, 131 kohta).
111      Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 112 kohta ja siinä mainittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö).
112      Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 113 kohta ja siinä mainittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö).
113      Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 114 kohta ja siinä mainittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö).
114      Ks. vastaavasti Unkarin osalta tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 118 kohta). Ks. vastaavasti myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.6.2022, Ecodefence ym. v. Venäjä (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, 132 kohta).
115      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 45 ja sitä seuraavat alaviitteet.
116      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 35 ja sitä seuraavat alaviitteet.
117      Unionin tuomioistuimen mukaan tälle takeelle on annettava sama merkitys ja ulottuvuus kuin ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa annetuille takeille; ks. tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 122 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
118      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.2.2012, Axel Springer AG v. Saksa (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, 83 kohta).
119      Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 124 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös vastaavasti (ja sikäli kuin siinä todetaan samalla puuttuminen perusoikeuskirjan 8 artiklassa tarkoitettuun henkilötietojen suojaan) tuomio 6.10.2020, Luxemburgin valtio (Muutoksenhakuoikeus verotietopyyntöön) (C‑245/19 ja C‑246/19, EU:C:2020:795, 73 ja 74 kohta).
120      Tässä valtuudessa viitataan tietolain 3 §:n 6 momentin määritelmään, jonka mukaan siinä tarkoitetaan ”kaikkia muita tietoja kuin yleisen edun edellyttämiä tietoja, joiden ilmaisemista, joihin tutustumista tai joiden saatavuutta edellytetään laissa yleisen edun nimissä”.
121      Niinpä 28.10.2024 julkaistussa kertomuksessa, jonka otsikko on ”Átlátszón toiminnan vaikutus Unkarin itsemääräämisoikeuteen” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) ja joka koskee voittoa tavoittelemattoman Átlátszó-tutkintaportaalin tutkimus- ja julkaisutoimintaa avoimuuden ja korruption alalla, mainitaan nimeltä sen johtaja, jota moititaan siitä, että hän on jättänyt tekemättä yhteistyötä viraston kanssa (saatavilla osoitteesta https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      Ks. tarkastuskäynneistä yritysten liiketiloihin tuomio 18.6.2015, Deutsche Bahn ym. v. komissio (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, 20 kohta); ks. myös julkisasiamies Pitruzzellan ratkaisuehdotus Casino, Guichard-Perrachon ja AMC v. komissio (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, 33 ja 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja julkisasiamies Medinan ratkaisuehdotus Imagens Médicas Integradas ym. (C‑258/23–C‑260/23, EU:C:2024:537, 31 ja 41 kohta sekä sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Société Colas Est ym. v. Ranska (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, 40–42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
123      SEUT 339 artiklan mukaisella salassapitovelvollisuudella taataan tältä osin tietty suoja. Ks. oikeudesta liikesalaisuuksien suojaan tuomio 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, 131–133 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. oikeushenkilön yrityskuvan ja maineen vahingoittamisesta salassapitovelvollisuuteen liittyvien vaatimusten vastaisella komission julkaisulla tuomio 8.11.2011, Idromacchine ym. v. komissio (T‑88/09, EU:T:2011:641, 42 kohta ja sitä seuraavat kohdat), joka on vahvistettu 3.9.2013 annetulla määräyksellä Idromacchine ym. v. komissio (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Liikesalaisuuden suojan ja syyttömyysolettaman, jolla on myös läheinen yhteys oikeushenkilön maineen suojeluun, välisestä yhteydestä ks. tuomio 12.10.2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse v. komissio (T‑474/04, EU:T:2007:306, 62 kohta ja sitä seuraavat kohdat, erityisesti 75–78 kohta). Ks. tältä osin myös tuomio 6.7.2000, Volkswagen v. komissio (T‑62/98, EU:T:2000:180, 281 kohta), joka on vahvistettu 18.9.2003 annetulla tuomiolla Volkswagen v. komissio (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Ks. Átlátszón johtajaa, jota moitittiin siitä, ettei hän ollut tehnyt yhteistyötä viraston kanssa, koskeva esimerkki (ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 119). Ks. myös tällaisten järjestöjen nimeämisestä ”ulkomaisiksi agenteiksi” Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.6.2022, Ecodefence ym. v. Venäjä (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, 131 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.10.2024, Kobaliya ym. v. Venäjä (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, 75 kohta).
125      Ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, Facebook Ireland ja Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, 175 kohta); tuomio 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies ym. (C‑694/20, EU:C:2022:963, 35 kohta); tuomio 16.11.2023, Roos ym. v. parlamentti (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, 59 ja 60 kohta); tuomio 18.1.2024, RTL Nederland ja RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, 69 kohta) ja tuomio 4.10.2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Yritys saada pääsy matkapuhelimelle tallennettuihin henkilötietoihin) (C‑548/21, EU:C:2024:830, 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); ks. vastaavasti myös julkisasiamies Emilioun ratkaisuehdotus Belgian Association of Tax Lawyers ym. (C‑623/22, EU:C:2024:189, 138 kohta). Ks. myös tuomio 23.10.2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, 80 kohta), jossa todetaan, että lainsäädäntö ei ole riittävän selvää ja täsmällistä sen varmistamiseksi, että sitä sovelletaan tavalla, joka on sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, jos kansallinen tuomioistuin voi tehdä kyseisen lainsäädännön osalta toisistaan poikkeavia tulkintoja, joista toinen on ja toinen ei ole ristiriidassa unionin oikeuden kanssa.
126      Ks. riidanalaisen lain 8 §:n 2 momentti.
127      Tämä koskee myös riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ab alakohdassa tarkoitettuja ”tiedonmanipulointiin ja disinformaatioon liittyv[iä] toim[ia]” (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 117 ja 124 kohta).
128      Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies ym. (C‑694/20, EU:C:2022:963, 26 kohta).
129      Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies ym. (C‑694/20, EU:C:2022:963, 27 kohta) ja tuomio 26.9.2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, 49 kohta) sekä ratkaisuehdotukseni Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, 25 kohta).
130      Riidanalaisen lain 1 §:n mukaan virasto on nimittäin ”valtionhallinnon riippumaton elin”.
131      Tämän säännöksen mukaan ”viraston – – tutkintamenettely ei ole hallinnollinen menettely, eivätkä viraston [tutkinta]toimet voi olla hallinto-oikeudellisen menettelyn kohteena”.
132      Ks. asianajajan ammatista annetun lain 13 §:n 1 momentti.
133      Komissio viittaa kannekirjelmässä viraston turhiin yrityksiin saada Unkarin asianajajaliitto tekemään kanssaan yhteistyötä riidanalaisen lain täytäntöönpanemiseksi (saatavilla osoitteessa https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Ks. vastaavasti tuomio 2.6.2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, 50 kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti myös tuomio 6.10.2020, Luxemburgin valtio (Muutoksenhakuoikeus verotietopyyntöön) (C‑245/19 ja C‑246/19, EU:C:2020:795, 83 ja 84 kohta).
135      Ks. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen tuomio 2.2.2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, 36 kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen).
136      Ks. vastaavasti tuomio 2.2.2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, 42 kohta ja sitä seuraavat kohdat, erityisesti 55, 57 ja 58 kohta).
137      Yhteistyöstä kieltäytymisen mahdollista myöhempää mainitsemista riidanalaisen lain 7 §:n 4 momentin nojalla julkistetussa vuosikertomuksessa ei voida tässä yhteydessä pitää pakkokeinona, vaikka se voikin lisätä asianomaisen järjestön tai henkilön halukkuutta tehdä aktiivisesti yhteistyötä. Sama koskee viraston johtajan mahdollisuutta saattaa asia kansalliskokouksen pysyvän kansallisen turvallisuuden valiokunnan käsiteltäväksi tämän lain 12 §:n a kohdan nojalla. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on joka tapauksessa katsottu, että vaikenemisoikeuden mahdollisesta loukkauksesta on kyse vain silloin, kun toimivaltainen viranomainen voi toteuttaa pakottavia toimenpiteitä yhteistyövelvoitteen noudattamiseksi; ks. tuomio 2.2.2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, 18 ja 35 kohta sekä sitä seuraavat kohdat). Kilpailuoikeudellisten menettelyjen osalta ks. tuomio 18.10.1989, Orkem v. komissio (374/87, EU:C:1989:387, 26 kohta ja sitä seuraavat kohdat); tuomio 29.6.2006, komissio v. SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, 39 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja tuomio 28.1.2021, Qualcomm ja Qualcomm Europe v. komissio (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, 147 kohta).
138      Käsiteltävässä asiassa ei siis ole tarpeen lausua siitä, onko vaikenemisoikeuden suojan tasossa vaihtelua sen mukaan, vetoaako siihen luonnollinen henkilö vai oikeushenkilö, mikä on kilpailuoikeuden alalla merkityksellinen ero; ks. tuomio 2.2.2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, 46–48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
139      Ks. vastaavasti tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 52 kohta ja sitä seuraavat kohdat); tuomio 1.8.2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, 61 kohta) ja tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 330 kohta ja sitä seuraavat kohdat); lausunto 1/15 (unionin ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 123 kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen);
ks. vastaavasti myös ratkaisuehdotukseni Luxemburgin valtio (Tietopyyntöjä koskeva oikeussuoja verolainsäädännössä) (C‑245/19 ja C‑246/19, EU:C:2020:516, 71 kohta).
140      Yleisen edun käsitettä ei määritellä kyseisessä säännöksessä eikä tietolain 3 §:n 5 ja 6 momentin säännöksissä, eikä sitä myöskään tältä osin selvennetä näissä säännöksissä. Viimeksi mainituissa säännöksissä säädetään ainoastaan yhtäältä, että ”yleisen edun edellyttämillä tiedoilla” tarkoitetaan ”muita tietoja kuin henkilötietoja”. Nämä käsitteet näyttävät siis olevan ristiriidassa ”yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja” koskevan ilmaisun kanssa. Toisaalta sillä tarkoitetaan ”yleisen edun vuoksi saatavilla olevia tietoja”, joilla tarkoitetaan ”kaikkia muita tietoja kuin yleisen edun edellyttämiä tietoja, joiden ilmaisemista, joihin tutustumista tai joiden saatavuutta edellytetään laissa yleisen edun nimissä”, mainitsematta kuitenkaan ”yleisen edun edellyttämiä henkilötietoja” (kursivointi tässä).
141      Ks. myös lausunto 1/15 (unionin ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 124 kohta), jonka mukaan henkilötietojen välittäminen kolmannelle, kuten viranomaiselle, merkitsee puuttumista perusoikeuskirjan 7 artiklassa vahvistettuun perusoikeuteen välitettyjen tietojen myöhemmästä käytöstä riippumatta.
142      Ks. vastaavasti tältä osin tuomio 20.10.2022, Koalitsia ”Demokratichna Bulgaria – Obedinenie” (C‑306/21, EU:C:2022:813, 52 kohta).
143      Tässä perustelukappaleessa todetaan muun muassa, että yleisessä tietosuoja-asetuksessa ”ei edellytetä, että kaikkia yksittäisiä tiedonkäsittelytilanteita varten olisi olemassa erityislaki. Useiden käsittelytoimien perustana oleva yksi laki voi olla riittävä käsittelyn perustuessa rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteeseen tai jos käsittely on tarpeen yleisen edun vuoksi toteutettavan tehtävän suorittamiseksi tai julkisen vallan käyttämiseksi. Käsittelyn tarkoitus olisi niin ikään määriteltävä unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä.”
144      Tässä säännöksessä todetaan muun muassa, että ”kyseinen käsittelyn oikeusperuste voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan tämän asetuksen sääntöjen soveltamista, muun muassa: yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta; käsiteltävien tietojen tyyppiä; asianomaisia rekisteröityjä, yhteisöjä joille ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa; käyttötarkoitussidonnaisuutta; säilytysaikoja; sekä käsittelytoimia ja
‑menettelyjä, mukaan lukien laillisen ja asianmukaisen tietojenkäsittelyn varmistamiseen tarkoitetut toimenpiteet” (kursivointi tässä).
145      Ks. myös yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen kolmas virke, jonka mukaan ”henkilötietojen käsittelyn lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi tai yleisen edun vuoksi toteutettavan tehtävän tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi jäsenvaltioiden olisi voitava pitää voimassa tai ottaa käyttöön kansallisia säännöksiä, joilla tämän asetuksen sääntöjen soveltamista voitaisiin täsmentää entisestään” (kursivointi tässä).
146      Ks. vastaavasti tuomio 21.6.2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, 219 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 30.4.2024, La Quadrature du Net ym. (Henkilötiedot ja oikeudenloukkausten torjuminen) (C‑470/21, EU:C:2024:370, 152 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
147      Riidanalaisen lain 3 §:n a kohdan ac alakohta.
148      Kyseisten eri toimien osalta kerättäviä tietoja koskevista viraston laajoista tutkintavaltuuksista ks. erityisesti tämän ratkaisuehdotuksen 75–80 ja 102–106 kohta.
149      Ks. tämän vaatimuksen osalta tuomio 21.6.2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, 219 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 30.4.2024, La Quadrature du Net ym. (Henkilötiedot ja oikeudenloukkausten torjuminen) (C‑470/21, EU:C:2024:370, 152 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
150      Ks. tämän vaatimuksen osalta tuomio 4.10.2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Yritys saada pääsy matkapuhelimelle tallennettuihin henkilötietoihin) (C‑548/21, EU:C:2024:830, 90 kohta ja sitä seuraavat kohdat); ks. myös vastaavasti julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, 35 ja 36 kohta).
151      Ks. vastaavasti tuomio 1.8.2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
152      Tällaisen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuihin oikeuksiin puuttumisen oikeuttamisesta vakavan rikollisuuden torjuntaa ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemistä koskevalla tavoitteella ks. tuomio 2.3.2021, Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset) (C‑746/18, EU:C:2021:152, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
153      Tässä säännöksessä todetaan muun muassa, että ”virasto soveltaa 7 ja 8 §:ssä tarkoitettujen toimien osalta asianmukaisesti [perusoikeusvaltuutettua koskevan lain] 27 §:n 1 ja 3 momenttia”. Kyseisen lain 27 §:n 3 momentissa säädetään, että perusoikeusvaltuutetun tutkinnan yhteydessä saadut asiakirjat ja aineelliset todisteet eivät ole julkisia.