61986CC0201(01)_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La société Spie-Batignolles vous demande, en vertu des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CEE, de condamner la Commission à réparer les dommages qu' elle aurait subis du fait du comportement illégal des services de la Commission dans le cadre de la préparation et de l' exécution de deux marchés de travaux, conclus entre la République rwandaise et la société Spie-Batignolles, pour la construction de deux routes au Rwanda .
2 . La requérante a conclu en 1978 deux marchés avec les autorités rwandaises pour la construction d' une route Kigali-Butare ( lot n° 1 ) et d' une route Butare-frontière du Burundi ( lot n° 2 ). Ces projets étaient financés par le Fonds européen de développement ( ci-après "FED ") dans le cadre de la "coopération financière et technique", mise en place par la première convention de Lomé ( ci-après "Lomé I ") ( 1 ). L' exécution de ces deux marchés s' est heurtée à de nombreuses difficultés . Le lot n° 2 a été finalement achevé et réceptionné le 6 juin 1981 . A cette même date, les autorités rwandaises ont résilié le marché du lot n° 1 aux torts de la requérante . La procédure d' arbitrage, qui s' est développée devant la cour d' arbitrage de la Chambre de commerce internationale entre Spie-Batignolles et les autorités rwandaises en ce qui concerne les deux marchés, a donné lieu, entre autres, à cinq sentences partielles en date du 30 mai 1986, par lesquelles un certain nombre de demandes de Spie-Batignolles, notamment celles relatives à l' indemnisation et à la prorogation du délai pour l' exécution des travaux, ont été déclarées partiellement fondées . Le 24 février 1987, la cour d' arbitrage précitée a rendu une sixième sentence, par laquelle elle a dit pour droit que c' était à tort que le marché du lot n° 1 avait été résilié et, en outre, que les autorités rwandaises avaient aussi commis un certain nombre de fautes contractuelles lors de l' exécution des deux marchés . Le principe du droit de la requérante à obtenir réparation a été admis; il n' a toujours pas été statué sur le montant exact des dommages-intérêts dus par le Rwanda .
Pour plus de précisions en ce qui concerne le cadre matériel et procédural du présent litige, nous nous permettons de renvoyer au rapport d' audience, sous I.B . Dans la suite de nos conclusions, nous ne reviendrons sur ces données que dans la mesure nécessaire pour illustrer ou étayer notre exposé .
3 . La requérante demande à la Cour de dire pour droit que la Commission est responsable, solidairement ou in solidum, du paiement des sommes qui résultent ( ou résulteront encore ) de la procédure d' arbitrage précitée . Subsidiairement, elle demande que la Commission soit déclarée responsable du versement d' une partie des sommes en cause ( 2 ). La Commission a soulevé contre le recours de la requérante deux exceptions, dont la Cour a ordonné la jonction avec l' affaire au fond par ordonnance du 26 février 1987 . La Commission a fait valoir, plus précisément, que le recours était prescrit et était irrecevable pour défaut d' objet .
L' exception tirée de la prescription
4 . Selon la Commission, la demande de réparation, introduite par la requérante, est prescrite en vertu de l' article 43 du statut de la Cour, parce que plus de cinq ans se sont écoulés entre le dernier acte de la Commission ou de son délégué à Kigali susceptible d' engager sa responsabilité ( il s' agit d' une réunion qui a eu lieu le 15 mai 1981 et à laquelle tant la Commission que la requérante ont participé ) et la requête gracieuse de la requérante, en date du 5 juin 1986, qui est parvenue à la Commission le 6 juin 1986 ( 3 ).
5 . L' argumentation de la Commission est basée sur le texte de l' article 43 du statut de la Cour, qui dispose que
"les actions ... en matière de responsabilité non contractuelle se prescrivent par cinq ans à compter de la survenance du fait qui y donne lieu ".
Or, comme la requérante l' a observé à juste titre, l' article 43 doit être interprété à la lumière de votre jurisprudence . En effet, vous avez précisé, dans le premier arrêt Birra Wuehrer, que le délai de cinq ans
"ne saurait commencer à courir avant que ne soient réunies toutes les conditions auxquelles se trouve subordonnée l' obligation de réparation et notamment avant que le dommage à réparer soit concrétisé . Dès lors, s' agissant des cas où la responsabilité de la Communauté trouve sa source dans un acte normatif, ce délai de prescription ne saurait commencer à courir avant que les effets dommageables de cet acte ne se soient produits ..." ( 4 ).
6 . Appliqué à la présente affaire ( qui concerne la responsabilité non normative de la Communauté ), ce principe signifie que la requérante peut contester les actes de la Commission dont les effets dommageables se sont concrétisés le 6 juin 1981 ou après cette date ( 5 ). Il faut donc se demander à quel moment précis les effets dommageables se sont produits à l' égard de la requérante . Toutefois, pour cela, il faut, au préalable, déterminer de quel préjudice la requérante demande réparation .
La requérante prétend qu' elle a subi un double préjudice à la suite du comportement de la Commission . En premier lieu, le comportement de la Commission aurait empêché l' exécution correcte des deux marchés, ce qui a occasionné des frais supplémentaires : il aurait entraîné un ralentissement des travaux et l' exécution de travaux inutiles ou supplémentaires . Selon la requérante, ces frais supplémentaires sont la conséquence de trois différentes fautes, commises par la Commission . Celle-ci aurait perturbé l' exécution des travaux en approuvant un dossier d' appel d' offres déficient; elle aurait ralenti, voire "paralysé" les travaux en exigeant sans justification de viser les ordres de service et en s' ingérant illégalement dans l' exécution des attributions de l' ordonnateur national; et elle aurait omis de prendre les mesures d' adaptation nécessaires pour éviter l' exécution défectueuse des deux projets, à savoir un réexamen approfondi du dossier d' appel d' offres et du montant du crédit .
7 . Il ressort clairement des pièces déposées à la Cour que, en ce qui concerne cette première catégorie de préjudices, les effets dommageables du comportement incriminé de la Commission s' étaient déjà concrétisés avant le 6 juin 1981 . Pour ce qui est des prétendues insuffisances du dossier d' appel d' offres, la requérante avait demandé, dès le 6 décembre 1980, la résiliation des marchés des deux lots aux torts des autorités rwandaises, entre autres en raison du fait que les insuffisances du dossier auraient rendu l' exécution des marchés très difficile ( 6 ). Pour ce qui est de la demande du délégué de la Commission de viser les ordres de service, elle avait déjà été formulée le 3 août 1978 ( 7 ). A supposer que cette demande ait entraîné un ralentissement des travaux, ce ralentissement s' est concrétisé au moment où les ordres de service ont été transmis pour visa . Or, le dernier ordre de service a été visé par le délégué de la Commission le 29 juillet 1980 ( 8 ).
Pour ce qui est de l' ingérence dans les attributions de l' ordonnateur national, le comportement le plus récent que la requérante qualifie d' illégal est le fait qu' au cours de la réunion de chantier du 19 février 1980 le délégué de la Commission a prétendument imposé un certain nombre de modifications dans l' exécution des travaux . Les difficultés que ce comportement aurait créées dans l' exécution des travaux s' étaient indéniablement déjà concrétisées ( et étaient connues de la requérante ) au moment où, en décembre 1980, elle a adressé les demandes précitées de résiliation aux autorités rwandaises : en effet, dans ces demandes, elle fait état d' une désorganisation complète des travaux ( 9 ). Ce sont précisément les conséquences financières de cet état de choses dont elle demande réparation dans la procédure d' arbitrage et dans la présente procédure .
Pour ce qui est de l' absence de mesures d' adaptation, dans sa réplique, la requérante expose en détail les démarches qu' elle a entreprises auprès de la Commission en vue d' amener celle-ci à prendre les mesures en question . Elle précise qu' elle a adressé sa première demande d' intervention à la Commission le 3 avril 1979 et qu' elle lui en a ensuite adressé plusieurs autres, en dernier lieu le 24 mars 1981 . Du reste, la Commission a réservé une suite favorable à cette demande et elle a envoyé une mission technique sur place au cours des premiers mois de 1981; or, au cours d' une réunion, il n' a pas été possible de trouver une solution pour les problèmes existants ( 10 ). Sur ce point aussi, il nous paraît difficile de nier que la "situation désastreuse", qui serait due à la négligence de la Commission, existait déjà à l' époque où la requérante a adressé ses demandes de résiliation à l' administration rwandaise ( décembre 1980 ) ( 11 ).
Il ressort de tout ce qui précède que les effets dommageables du comportement précité de la Commission s' étaient concrétisés plus de cinq ans avant que la requérante forme son recours . La requérante ne l' a pas nié, mais elle a rétorqué que le préjudice qu' elle avait subi ne s' était pas concrétisé dans tous ses éléments chiffrables avant le 6 juin 1981 . Or, ce point de vue nous paraît s' appuyer sur une lecture erronée de l' arrêt Birra Wuehrer, précité . En effet, dans cet arrêt, la Cour a affirmé que le délai de prescription visé à l' article 43 commence à courir dès que les effets dommageables du comportement incriminé se sont concrétisés . Cela signifie qu' il ne s' agit plus d' un dommage potentiel in abstracto, mais d' un dommage certain in concreto, même si l' ampleur précise et le montant exact de ce préjudice ne sont pas encore déterminés avec certitude ( 12 ). Or, à cet effet, il n' est pas nécessaire que tous les effets dommageables du comportement incriminé se soient déjà produits et/ou que tout le dommage soit déjà consolidé, en d' autres termes, que les éléments ou le montant du préjudice ne puissent plus évoluer .
La requérante a également attiré l' attention sur le fait que la Commission avait encore posé des actes dommageables après le 6 juin 1981 : elle serait, notamment, intervenue de manière illégale dans la nouvelle attribution du marché du lot n° 1 à l' entreprise Colas en octobre 1981 . Toutefois, ce dernier comportement de la Commission doit être situé dans le cadre de la résiliation du marché du lot n° 1 par les autorités rwandaises ( 13 ) et n' est pas de nature à interrompre le délai de prescription pour le comportement précité de la Commission . Nous concluons, dès lors, que la demande de réparation de la requérante est prescrite dans la mesure où elle vise à obtenir le remboursement des frais supplémentaires que le comportement prétendument fautif de la Commission a occasionnés à la requérante .
8 . En second lieu, la requérante demande réparation du préjudice qu' elle a subi à la suite de la résiliation du marché du lot n° 1 par les autorités rwandaises ( ce qui fait qu' elle n' a pas été intégralement payée et qu' un certain nombre des cautions qu' elle avait constituées ont été saisies ). Selon la requérante, la Commission doit être déclarée solidairement responsable de tout ou partie du préjudice qu' elle a subi à la suite de cette résiliation . Sur ce point, la demande de la requérante ne nous paraît pas prescrite, étant donné que le préjudice dont elle demande réparation ne peut évidemment s' être concrétisé qu' au moment de la résiliation du marché, c' est-à-dire le 6 juin 1981, soit, jour pour jour, cinq ans avant la date à laquelle la requérante a saisi la Commission d' un recours gracieux . La suite de notre exposé sera, dès lors, axé principalement sur la question plus restreinte de savoir si la Commission peut être déclarée responsable du préjudice subi par la requérante à la suite de la résiliation du marché du lot n° 1 par les autorités rwandaises . Les développements que nous consacrerons à l' exception d' irrecevabilité ( ci-après paragraphes 9 et 10 ) et nos observations préliminaires sur l' examen au fond ( ci-après paragraphes 11 à 15 ) valent néanmoins aussi, mutatis mutandis, pour la première catégorie de préjudice, à l' égard de laquelle l' action de la requérante nous paraît prescrite .
Toutefois, au cas où vous estimeriez que la demande de réparation de la requérante n' est pas prescrite en ce qui concerne la première catégorie de préjudice, nous examinerons brièvement, à la fin de nos conclusions et à titre subsidiaire, la question de savoir si la Commission peut être déclarée responsable de ce préjudice .
L' exception d' irrecevabilité
9 . Ainsi que nous l' avons déjà observé, la requérante a conclu à ce que la Commission soit condamnée à réparer le dommage dont il s' agit dans la procédure d' arbitrage devant la Chambre de commerce internationale . La Commission a fait valoir que, faute de sentence arbitrale sur les demandes de la requérante à l' égard des autorités rwandaises, l' objet du recours ne pouvait pas ( encore ) être défini de façon suffisamment claire et précise et que le recours était, de ce fait, irrecevable . En outre, le lien de causalité entre le dommage encore indéterminé et les faits reprochés à la Commission ne serait pas prouvé .
10 . Nous ne pouvons pas nous rallier à cette argumentation . Dans votre arrêt du 2 juin 1976 ( 14 ), vous avez jugé qu' un recours sur la base de l' article 215, deuxième alinéa, du traité pouvait également être formé dans le cas de
"dommages imminents et prévisibles avec une certitude suffisante, même si le préjudice ne peut pas encore être chiffré avec précision" ( point 6 ),
et cela parce que
"il peut s' avérer nécessaire, pour prévenir des dommages plus considérables, de saisir le juge dès que la cause du préjudice est certaine" ( point 7 ) ( 15 ).
En l' espèce, il est indéniable que le préjudice dont la requérante demande réparation était imminent et prévisible avec une certitude suffisante au moment de l' introduction du recours . Contrairement à ce que pense la Commission, il n' est pas nécessaire d' attendre l' issue de la procédure d' arbitrage pour connaître l' objet de la présente procédure : en effet, le recours de la requérante vise à obtenir réparation de son préjudice, laquelle réparation fait l' objet de la demande dirigée contre les autorités rwandaises dans le cadre de la procédure d' arbitrage . Même si l' étendue exacte de ce préjudice ne pouvait pas être déterminée au moment de l' introduction du recours ( et même si la partie du préjudice dont réparation peut être obtenue n' a toujours pas été déterminée intégralement dans le cadre de la procédure d' arbitrage ), il est néanmoins évident que le préjudice était non seulement imminent, mais même concrétisé depuis que la requérante a encouru des frais supplémentaires ( ci-dessus paragraphe 7 ) et depuis la résiliation du marché par les autorités rwandaises ( ci-dessus paragraphe 8 ).
D' autre part, la prétendue absence de lien de causalité entre ce préjudice et le comportement incriminé de la Commission ne peut pas entraîner l' irrecevabilité du recours pour cause d' indétermination de l' objet : en effet, le lien de causalité relève de l' appréciation au fond . Par conséquent, il convient de rejeter l' exception d' irrecevabilité, soulevée par la Commission .
Introduction à l' appréciation au fond
11 . Pour que la responsabilité de la Communauté soit engagée, il faut, est-il encore besoin de le dire, que la requérante prouve l' illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l' existence d' un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué ( 16 ). Nous examinerons, dès lors, si et dans quelle mesure la requérante s' est acquittée de la charge de la preuve sur chacun de ces points . Toutefois, nous ne suivrons pas l' ordre traditionnel : en effet, nous examinerons d' abord la question du lien de causalité ( ci-après paragraphes 16 à 18 ), parce que cet examen permettra de déterminer la nature de la charge de la preuve incombant à la requérante en ce qui concerne l' illégalité du comportement de la Commission . Par ailleurs, pour la clarté de notre exposé, nous devons au préalable examiner si, et sous quelles conditions, le dommage subi par la requérante peut entrer en considération pour la réparation au titre de l' article 215, deuxième alinéa, du traité .
12 . Comme nous l' avons déjà observé, la requérante a conclu à ce que la Commission soit condamnée solidairement ou in solidum à réparer le préjudice faisant l' objet de la procédure d' arbitrage entre le Rwanda et elle .
Il est donc évident que la requérante cherche, en l' espèce, à obtenir réparation d' un préjudice contractuel, ce qui soulève une question préalable importante : l' article 215 du traité permet-il à la Cour de déclarer la Communauté responsable de préjudices de cette nature, qui résultent de comportements non contractuels "illégaux"? Une étude comparative du droit des États membres, effectuée par le service de recherche et de documentation de la Cour, a fait apparaître que la plupart des États membres admettent que, lorsqu' il est prouvé qu' une faute contractuelle ( par hypothèse, le comportement des autorités rwandaises ) et une faute non contractuelle ( par hypothèse, le comportement de la Commission ) ont causé un préjudice unique, les auteurs de ces deux fautes peuvent être déclarés responsables in solidum de ce préjudice . Bien entendu, la partie lésée doit prouver à cet égard l' illégalité du comportement ( contractuel ou non contractuel ) dans le chef de chacun des deux auteurs du préjudice et l' existence d' un lien de causalité entre chacun des deux comportements et le préjudice unique, dont elle demande réparation .
Nous voudrions vous proposer de partir d' un même principe de responsabilité in solidum, parce que pareil principe paraît conforme aux "principes généraux que les ordres juridiques des États membres ont en commun", étant entendu qu' il ne s' agit pas ici, dans le chef de l' auteur de la faute non contractuelle, d' un "dommage contractuel", mais d' une obligation qui découle d' un dommage non contractuel qu' il a causé, mais qui a, pour la personne lésée, aussi un caractère contractuel à l' égard d' une autre personne .
13 . S' il est vrai que, dans un cas d' espèce similaire, vous avez jugé dans votre arrêt dans l' affaire Murri du 19 septembre 1985 ( 17 ) que, lorsque le préjudice dont se plaint une partie requérante résulte "en première ligne" du refus de l' État ACP de respecter le contrat et que la requérante n' a jamais cherché à régler ce litige né du contrat par la procédure obligatoire de l' arbitrage, la requérante se trouve dans l' incapacité d' établir que le comportement de la Commission lui a causé un préjudice distinct du préjudice contractuel qu' elle a subi ( 18 ), toutefois, on ne peut pas déduire sans plus de cet arrêt que la Communauté ne peut jamais être déclarée responsable du préjudice dont réparation est aussi demandée à la partie cocontractante . Selon nous, on peut seulement déduire de cet arrêt que, lorsqu' une partie lésée ne prend pas les mesures nécessaires ( et obligatoires ) pour faire constater la responsabilité de la partie cocontractante et l' étendue du préjudice contractuel subi, elle se trouve dans l' incapacité de prouver la réalité d' un dommage résultant d' un comportement non contractuel de la Communauté . Aussi pensons-nous que l' arrêt Murri n' empêche pas de demander, sur la base de l' article 215, deuxième alinéa, du traité, que la Communauté soit condamnée ( solidairement ou in solidum ) en raison d' un dommage contractuel ( causé et à réparer par une partie contractante ), lorsque celui qui demande réparation d' un tel dommage à la partie cocontractante fait constater la réalité et l' étendue du dommage contractuel à charge de cette partie par la procédure appropriée ( en l' espèce, la procédure d' arbitrage ). Ce faisant, il met la Cour en mesure de distinguer l' obligation de réparation non contractuelle de la Communauté par rapport à l' obligation de réparation contractuelle de la partie cocontractante, même si la Communauté sera ensuite condamnée in solidum, parce qu' il s' agit d' un préjudice unique .
Nous estimons que les conditions énoncées dans l' arrêt Murri sont en l' espèce remplies . En effet, la requérante a parcouru intégralement la procédure devant la cour d' arbitrage de la Chambre de commerce internationale, conformément au cahier des prescriptions spéciales du contrat . Cette juridiction a jugé que les autorités rwandaises avaient résilié à tort le marché du lot n° 1 et que le Rwanda avait commis un certain nombre de fautes contractuelles lors de l' exécution des deux marchés . La cour d' arbitrage se prononcera dans une sentence ultérieure sur le montant exact du préjudice subi par la requérante à la suite de cette résiliation . Aussi estimons-nous que la demande de réparation au titre de l' article 215, deuxième alinéa, du traité n' est pas a priori inadmissible .
14 . Une autre question est celle de savoir si le fait qu' une partie autre que la Communauté a déjà été condamnée à réparer le préjudice subi supprime l' obligation de réparation de ce préjudice dans le chef de la Communauté à l' égard de la partie lésée ( 19 ). Ici aussi, les ordres juridiques de la plupart des États membres donnent une réponse négative : l' obligation de réparer un acte fautif à l' égard d' une personne lésée est éteinte dans le chef de l' auteur de cet acte non par le fait qu' un tiers a été déclaré responsable, mais seulement par l' exécution effective de l' obligation de réparation . Nous en déduisons que, quel que soit le montant du préjudice pour lequel les autorités rwandaises seront déclarées responsables, la sentence de la Chambre de commerce internationale dans la procédure d' arbitrage opposant la requérante et ces autorités n' empêche pas la requérante de former un recours en réparation contre la Commission, aussi longtemps qu' il n' est pas établi que les autorités rwandaises ont exécuté la sentence arbitrale .
Dans le cas où la Cour condamnerait en l' espèce la Commission à réparer le dommage in solidum, il conviendrait encore de régler la question de la répartition des responsabilités et même, éventuellement, celle du recours contre le tiers, que nous n' examinerons toutefois pas, eu égard au résultat de notre analyse ( 20 ).
15 . Comme nous avons conclu que l' article 215, deuxième alinéa, ne s' oppose pas à ce qu' il soit statué sur la demande de la requérante, nous pouvons aborder l' appréciation au fond . Comme nous l' avons déjà dit, nous nous demanderons, à titre principal, si la Commission peut être déclarée responsable du préjudice subi par la requérante à la suite de la résiliation du marché du lot n° 1 par les autorités rwandaises ( ci-après paragraphes 16 à 33 ). Subsidiairement, nous examinerons succinctement la question de savoir si la Commission peut être déclarée responsable des autres préjudices subis par la requérante ( ci-après paragraphe 34 ).
Le lien de causalité
16 . Nous sommes conscient de ce qu' il est inhabituel d' examiner le lien de causalité avant de traiter de la légalité du comportement de la Commission . Nous estimons, toutefois, avoir une bonne raison de procéder de la sorte : en effet, une analyse approfondie du problème du lien de causalité montrera en quoi consiste exactement la charge de la preuve incombant en l' espèce à la requérante .
17 . Lorsque, comme c' est le cas en l' espèce, le préjudice est la résultante de l' interaction des comportements de plusieurs parties ( la requérante elle-même et la Commission, mais aussi les autorités rwandaises et le bureau d' études allemand Rhein-Ruhr, agissant sur la demande des autorités rwandaises ), la détermination du lien de causalité pose souvent des problèmes délicats . Nous voudrions vous remettre deux principes en mémoire . On peut énoncer comme règle de base que le lien de causalité requis fait défaut lorsque le préjudice, dont réparation est demandée, serait aussi né de façon identique sans les comportements illégaux ( 21 ).
Le deuxième principe a trait à la portée limitée de notre appréciation : la Commission peut-elle être condamnée, solidairement ou in solidum, pour le préjudice subi par la requérante du fait de la résiliation unilatérale du marché du lot n° 1 par les autorités rwandaises? Or, la Cour a déjà jugé que, lorsqu' un opérateur économique subit un préjudice à la suite d' une décision autonome d' un État ( dans cette affaire, il s' agissait d' un État membre ), c' est-à-dire une décision basée uniquement sur une appréciation des autorités de cet État elles-mêmes, sans ingérence d' un tiers, la Communauté ne peut pas être déclarée responsable du préjudice subi ( 22 ).
18 . Appliquant ces deux principes au cas d' espèce, nous sommes amené à conclure que la Commission ne peut être déclarée responsable du préjudice subi par la requérante que s' il est prouvé :
i)soit que la Commission a été complice de la résiliation du marché par les autorités rwandaises, en ce sens qu' elle est intervenue dans la prise de décision du Rwanda en suscitant ou en imposant cette résiliation . Nous examinerons plus loin, aux paragraphes 22 à 25, cette hypothèse qui se réfère au comportement de la Commission dans le cadre de la résiliation du marché;
ii)soit que, à supposer que la décision de résiliation ait été prise par les seules autorités rwandaises, elle peut néanmoins être imputée à la Commission, parce que celle-ci s' est comportée, en fait, comme maître d' ouvrage ( associé ) du projet . Tel serait le cas si la Commission et/ou son délégué s' étaient en fait substitués, lors de l' exécution du projet, en tout ou en partie aux autorités rwandaises ou au fonctionnaire chargé de diriger l' exécution du marché . Nous examinerons cette hypothèse ci-après aux paragraphes 26 et 27;
iii)soit que le comportement de la Commission a rendu la résiliation du marché par les autorités rwandaises inéluctable . Tel pourrait être, par exemple, le cas s' il était admis que les insuffisances du rapport géotechnique ont entraîné la mauvaise exécution du projet ( et en fin de compte la résiliation du marché ) et que la responsabilité de ces insuffisances peut être imputée à la Commission . Nous examinerons cette hypothèse ci-après aux paragraphes 28 et 29 . Nous devons faire remarquer dès à présent que c' est intentionnellement que nous utilisons le mot "inéluctable", et cela parce que, selon nous, il ne suffit pas que le comportement de la Commission ait "aussi contribué" à la mauvaise exécution du projet . En effet, nous avons dit plus haut que la Communauté ne pouvait pas être déclarée responsable du préjudice résultant d' une décision autonome d' un État ( membre ) ( 23 ). Aussi convient-il de démontrer qu' à la suite du comportement d' un tiers, en l' espèce la Commission, il ne pouvait être question d' une telle décision autonome;
iv)soit que le comportement ( lisez : "l' intervention ") de la Commission aurait permis d' éviter la résiliation du marché et que la Commission était tenue d' intervenir . Cette hypothèse sera examinée aux paragraphes 30 à 33 .
C' est à la lumière de ces constatations relatives à la charge de la preuve incombant à la requérante que nous examinerons maintenant les arguments qu' elle a avancés et qui concernent le comportement prétendument illégal de la Commission .
Appréciation du comportement de la Commission
19 . Nous voudrions entamer notre examen du comportement de la Commission par un aperçu succinct du cadre réglementaire de la convention de Lomé I, surtout en ce qui concerne le rôle que ses dispositions attribuent à la Commission . En effet, la légalité du comportement de la Commission doit être appréciée à la lumière de ces dispositions . Dans la suite de notre analyse, nous approfondirons - lorsque ce sera nécessaire - certaines de ces dispositions .
La "coopération financière et technique" entre la Communauté et les États ACP, dans le cadre de laquelle le projet litigieux a été mis en oeuvre au Rwanda, est réglée par les articles 40 à 61 de Lomé I . Pour le présent litige, il est essentiel de ne pas perdre de vue que ladite convention ne règle pas la répartition des attributions et des tâches entre la Communauté et l' État membre ACP concerné de la même manière dans la phase préparatoire que dans la phase d' exécution d' un projet .
20 . Par "phase préparatoire", nous entendons la phase au cours de laquelle un projet déterminé est identifié et proposé et au terme de laquelle la décision de réaliser et de financer ce projet est prise . Il faut garder à l' esprit que cette phase préparatoire ne concerne pas le planning de l' exécution concrète du projet . Au cours de cette phase, on examine seulement dans quelle mesure le projet est techniquement et financièrement réalisable et socialement et économiquement justifié à la lumière des buts de la convention et des objectifs spécifiques de développement que l' État ACP concerné s' est assignés . La phase préparatoire comprend, entre autres, l' établissement d' un programme indicatif ( 24 ), qui constitue le cadre dans lequel le projet concret sera par la suite élaboré et réalisé . La préparation et la présentation des propositions de projets sont de la responsabilité de l' État ACP intéressé; la Communauté peut, à la demande de cet État, prêter son assistance technique à l' établissement des dossiers ( 25 ). Ensuite, la Communauté, en étroite collaboration avec l' État ACP concerné, examine dans quelle mesure les propositions peuvent bénéficier d' un financement ( 26 ). Cet examen comprend, en fait, une "analyse de la viabilité" du projet du point de vue de ses possibilités financières et techniques, de sa justification sociale, etc . Sur la base de cette analyse de viabilité, la Communauté et l' État ACP concerné élaborent une proposition de financement et la soumettent pour approbation aux services compétents de la Communauté ( 27 ).
21 . Si la proposition de financement est approuvée par la Communauté, le projet entre dans la "phase d' exécution ". Dans cette phase, plus encore que dans la phase préparatoire, l' accent est mis sur le principe du respect de la souveraineté de l' État ACP concerné . C' est la raison pour laquelle l' article 55 de la convention de Lomé I dispose que :
"Les états ACP ... sont responsables de l' exécution des projets financés par la Communauté . A ce titre, ils sont responsables de la négociation et de la conclusion des marchés de travaux et de fournitures et des contrats de coopération technique ."
La direction de l' exécution du contrat incombe au fonctionnaire désigné par l' État ACP concerné et/ou à un expert désigné par cet État ( en l' espèce, le bureau d' ingénieurs allemand Rhein-Ruhr ) ( 28 ).
S' il est vrai que la phase d' exécution est aussi régie par le principe de l' "étroite collaboration" entre la Communauté et l' État ACP concerné, toutefois, contrairement à la phase préparatoire, il existe une répartition claire des attributions : la tâche de la Communauté ( assumée par la Commission ) consiste dans la gestion des crédits affectés au projet ( 29 ), tandis que la conclusion du marché et l' exécution du projet incombent à l' État ACP concerné ( 30 ). Cette répartition des tâches a été confirmée et explicitée à plusieurs reprises dans votre jurisprudence . Vous avez souligné que les marchés qui entrent en considération pour une aide du Fonds européen de développement ( FED ) demeurent des marchés nationaux en ce sens que seules les autorités des différents États ACP ont la responsabilité de les préparer, de les négocier et de les conclure . La tâche de la Commission se limite à prendre les décisions de financement en vue de l' exécution des projets élaborés en accord avec les États ACP; le respect de la souveraineté de ces États et des responsabilités que la convention leur confère implique que la Commission ne traite pas directement avec les adjudicataires, qui n' entretiennent, en fait, des relations juridiques qu' avec l' État ACP responsable du marché ( 31 ). Ce cadre réglementaire n' exclut cependant pas que des tiers puissent être lésés par des actes ou comportements de la Commission dans le cadre de l' exécution de ces projets; s' ils estiment que le comportement de la Commission est illégal, ces tiers peuvent former un recours en vertu des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité ( 32 ).
Après avoir tissé cette toile de fond, nous pouvons maintenant aborder l' appréciation du comportement de la Commission . Cette appréciation sera axée sur deux questions centrales : d' une part, ce comportement est-il illégal et, d' autre part, ce comportement est-il de nature à rendre la Commission ( co)responsable de la résiliation du marché par les autorités rwandaises?
Première hypothèse : la Commission a-t-elle suscité, incité ou imposé la résiliation du marché?
22 . Dans cette hypothèse, il ne peut y avoir acte illégal de la Commission que s' il est prouvé que la Commission ou ses représentants ont suscité, incité ou imposé au gouvernement rwandais la décision de résilier le marché . Bien entendu, cette illégalité doit être appréciée à la lumière de la répartition des attributions entre la Commission et le Rwanda, que nous avons esquissée plus haut .
Nous tenons aussi à préciser d' ores et déjà que la question de la légalité ou l' illégalité ( solution admise par la juridiction arbitrale ) de la résiliation du marché par le Rwanda n' a pas d' importance directe pour l' analyse qui suit . En effet, la question qui se pose est celle de savoir si le fait qui est la cause du préjudice ( à savoir la résiliation du marché ) peut être imputé à la Commission, peu importe que ce fait lui-même doive ou non être considéré comme un acte illégal . En revanche, la décision de la cour d' arbitrage ( dans l' hypothèse où elle est admise par la Cour ) pourrait avoir une importance indirecte . Dans l' hypothèse où la "complicité" de la Commission dans la résiliation du marché est prouvée, l' acceptation de la sentence exclut le moyen de défense de la Commission, selon lequel elle n' a participé qu' à une résiliation licite et n' a donc pas eu un comportement fautif .
23 . La requérante n' a pas prétendu que la Commission avait obligé les autorités rwandaises à résilier le marché . En revanche, elle persiste à soutenir que la Commission les a incitées à résilier le marché ou, du moins, qu' elle le leur a suggéré . Toutefois, les éléments de preuve avancés par la requérante à l' appui de cette thèse sont particulièrement fragiles . La requérante affirme que la décision de résiliation a été prise par le ministre rwandais des Affaires étrangères "dans des circonstances particulièrement abusives" ( sic ) après une réunion avortée de conciliation, à laquelle, outre la requérante et le Rwanda, la Commission a également assisté ( 33 ). Elle rappelle qu' après la résiliation du marché le gouvernement du Rwanda a confié l' achèvement du projet sur la base d' un marché pour compte "illégal" ( 34 ) à l' entreprise Colas ( 35 ). En outre, la requérante estime que le moyen de défense avancé par la Commission, qui a fait valoir que son comportement était uniquement inspiré par le souci de contribuer à un règlement à l' amiable du différend opposant la requérante et les autorités rwandaises, n' était pas crédible : selon elle, la Commission aurait petit à petit abandonné son attitude de neutralité au cours de l' exécution du projet et se serait alignée aux côtés du Rwanda . Enfin, la requérante a attiré l' attention sur un certain nombre de pièces que la Commission avait déposées sur la demande de la Cour ( 36 ) ( ci-après "documents déposés par la Commission "). Selon elle, ces documents prouvent que, au moment de la résiliation du marché, les autorités rwandaises ont agi conformément aux instructions de la Commission ( 37 ), et ils prouveraient aussi le "parti pris" de la Commission ( 38 ).
24 . Comme nous l' avons déjà dit, nous sommes d' avis que la requérante n' a pas étayé sa thèse par des preuves suffisantes . Non seulement les documents dont elle se prévaut ne sont pas de nature à prouver sa version des faits, mais, en outre, il ressort tant des documents qu' elle cite que d' un certain nombre d' autres pièces déposées à la Cour que c' est la version de la Commission ( qui affirme que son comportement était uniquement inspiré par le souci de régler à l' amiable le différend opposant la requérante et le Rwanda ) qui est exacte .
Ce sont surtout les documents déposés par la Commission qui sont particulièrement clairs ( 39 ). Rien dans ces documents ne prouve qu' au moment où le conflit entre la requérante et les autorités rwandaises s' est aggravé la Commission ait pris parti ( 40 ), ce que la requérante a, du reste, confirmé elle-même dans une lettre de mai 1981 au FED à Bruxelles ( 41 ). Ils prouvent, néanmoins, que la décision des autorités rwandaises, du 6 juin 1981, de résilier le marché avec la requérante n' a pas été prise à l' instigation ou avec le consentement de la Commission . C' est ce qui ressort tout particulièrement du document n° 32, déposé par la Commission, qui est une lettre du 29 avril 1981 du délégué de la Commission, dans laquelle celui-ci informe le FED de ses tentatives de dissuader les autorités rwandaises de résilier, en dépit des tentatives de conciliation de la Commission, le marché conclu . Cette lettre se termine comme suit :
"Je vais en tout cas faire le maximum non pour influencer l' administration, mais pour la mettre devant sa responsabilité en connaissance de cause des implications et conséquences de chaque option ..." ( 42 ).
Cette attitude est systématiquement confirmée par les autres pièces déposées à la Cour ( 43 ). Il apparaît aussi que c' est seulement à partir du moment où la décision des autorités rwandaises de résilier le marché semblait irrévocable que la Commission ( qui n' était pas assurée de la légalité d' une résiliation unilatérale ) a assisté les autorités rwandaises afin d' éviter que celles-ci ne compromettent encore plus leur situation ( juridique ) ( 44 ). Cette assistance consistait, entre autres, dans le fait que la Commission a remis aux autorités rwandaises un projet de la lettre destinée à notifier la résiliation du marché à la requérante ( 45 ). On peut difficilement contester que ce comportement entrait dans les attributions de la Commission . En effet, celle-ci avait tout lieu de craindre que les fonds, mis à disposition par la Communauté, ne soient utilisés à des fins inutiles du fait d' un comportement inconsidéré des autorités rwandaises, et elle avait le droit d' agir pour limiter dans toute la mesure du possible les conséquences négatives de ce comportement, d' autant que, ce faisant, elle ne pouvait plus nuire aux intérêts des tiers, puisque les autorités rwandaises avaient déjà décidé de résilier le marché .
25 . S' il est vrai que quelques rapports du délégué de la Commission contiennent un certain nombre de critiques sur l' exécution des travaux par la requérante ( 46 ), toutefois, de telles observations ne prouvent pas en soi que la Commission a adopté une attitude de parti pris ( ni, a fortiori, qu' elle a suggéré aux autorités rwandaises de résilier le marché ou les y a incitées ). Au contraire, elles font partie des tâches de gestion, incombant à la Commission, qui ne doit en effet accorder que le financement "qui ( est ) nécessaire pour assurer, dans les meilleures conditions économiques et techniques, la bonne exécution des projets ou programmes d' actions approuvés" ( 47 ). Du reste, les critiques de la Commission n' étaient peut-être pas dénuées de tout fondement, étant donné que la cour d' arbitrage a jugé que le mauvais achèvement du projet était dû au comportement de la requérante respectivement pour 25 % ( lot n° 1 ) et 48 % ( lot n° 2 ) ( 48 ).
Il ressort de ce qui précède que la requérante n' a pas prouvé que la Commission avait suscité la résiliation du marché du lot n° 1 par les autorités rwandaises, ni qu' elle les y a incitées .
Deuxième hypothèse : la résiliation du marché peut-elle être imputée à la Commission?
26 . La requérante a longuement soutenu que la Commission devait être déclarée responsable in solidum du dommage contractuel qu' elle avait subi . Elle fonde cette thèse sur un double argument . D' une part, les dispositions de Lomé I ( et les autres dispositions applicables aux marchés ) imposeraient une "responsabilité conjointe" de la Commission et du maître d' ouvrage/État ACP pour tout dommage causé à l' entrepreneur dans le cadre du marché . D' autre part, abstraction faite des dispositions de Lomé I, la Commission se serait ingérée dans l' exécution du marché d' une manière tellement illégale qu' elle doit être déclarée responsable, conjointement avec le maître d' ouvrage, de tout ou, au moins, partie du dommage contractuel subi par la requérante .
27 . L' argumentation de la requérante ne nous paraît pas convaincante . En ce qui concerne la première partie de son argument, nous renvoyons à l' exposé succinct du cadre réglementaire de la convention de Lomé I ( ci-dessus paragraphes 19 à 21 ). S' il est vrai qu' il existe une "coopération étroite" entre la Communauté et les États ACP lors de la mise en oeuvre de la coopération financière et technique, toutefois, cette coopération étroite n' empêche pas, comme nous l' indiquons plus haut, que, dans la phase d' exécution d' un projet concret, il existe une répartition assez précise des attributions entre la Communauté ( représentée par la Commission, plus exactement par le FED ) et l' État ACP concerné . Vous avez confirmé que, lors de la phase d' exécution, seul l' État ACP concerné agit en tant que maître d' ouvrage; la tâche de la Commission se limite à la prise des décisions de financement nécessaires pour exécuter les projets, en vue d' une affectation correcte et judicieuse des fonds mis à disposition par la Communauté ( 49 ). Les dispositions de Lomé I ne disent rien d' une responsabilité conjointe à l' égard de l' entrepreneur du projet; dans l' économie de Lomé I, l' "étroite coopération" reste limitée aux deux parties au contrat ( 50 ).
Du reste, la requérante ne semble, en fait, pas partir d' une responsabilité conjointe de la Commission et des autorités rwandaises . En effet, dans une telle hypothèse, les fautes contractuelles commises par le Rwanda ( et constatées dans le cadre de la procédure d' arbitrage ) seraient imputées à la Commission . La requérante ne parle pas d' une telle imputation, mais elle relève certains actes de la Commission ( c' est la deuxième partie de son argument ) dont il ressort, selon elle, que le délégué de la Commission s' est ingéré de manière illégale dans l' exercice des attributions du Rwanda . Or, les faits cités par la requérante ne sont nullement de nature à prouver que la Commission a empiété sur les attributions du maître d' ouvrage d' une manière telle que la décision de résiliation du marché doive aussi lui être imputée . C' est ainsi qu' elle a signalé que le délégué de la Commission avait demandé que tous les ordres de service lui soient transmis pour visa avant leur exécution ( 51 ). Nous ne voyons pas en quoi cette demande serait illégale, étant donné que la délivrance d' un ordre de service a des conséquences financières et que le délégué doit, au nom de la Commission, veiller à ce que les fonds mis à disposition par le FED soient utilisés d' une manière judicieuse . La requérante a affirmé, sans en apporter la preuve, que le délégué de la Commission avait fait un usage abusif de ce pouvoir de contrôle préalable afin de s' ingérer dans les attributions du maître d' ouvrage . Par exemple, il n' est pas apparu qu' il y ait eu refus ( même temporaire ) d' apposer le visa, ou que cette apposition ait été assortie de conditions . Il nous semble d' ailleurs surprenant que la requérante n' ait déposé à la Cour aucune pièce démontrant qu' au cours de l' exécution du projet ( voire par la suite ) elle a formulé une quelconque protestation ou observation sur ce comportement de la Commission, qu' elle qualifie de particulièrement grave dans la présente procédure .
La requérante a aussi reproché à la Commission un certain nombre d' autres "ingérences illégales" dans les attributions du maître d' ouvrage : elle aurait participé activement aux réunions de chantier, au cours desquelles elle aurait fait des propositions d' expropriation et de solutions techniques de remplacement et aurait soumis au FED, pour approbation préalable, une modification partielle du projet . Sur ce point, le dossier ne contient pas non plus de preuve sérieuse des dires de la requérante . La requérante a cité les procès-verbaux de quatre différentes réunions de chantier . Il semble que, au cours de deux de ces réunions, le délégué de la Commission ait seulement fait des propositions ( 52 ) ou exprimé des doutes ( 53 ). Nous ne voyons pas en quoi cela prouverait que la Commission s' est ingérée dans les attributions du maître d' ouvrage . Lors d' une autre réunion, la Commission semble avoir attiré l' attention de l' administration rwandaise sur le fait qu' il n' était pas certain que les dépenses, qui découlaient du fait que cette administration avait bloqué pendant longtemps un certain nombre de factures de Spie-Batignolles, seraient prises en charge par le FED ( 54 ). Cette observation nous paraît entrer parfaitement dans le cadre des tâches du délégué de la Commission et n' affecter nullement les attributions propres du maître d' ouvrage . Du reste, nous nous demandons comment ce comportement de la Commission, qui a normalement dû permettre à la requérante d' obtenir plus rapidement la rémunération des travaux qu' elle avait effectués, a pu lui causer un préjudice . Enfin, la requérante a attiré l' attention sur une réserve que le délégué de la Commission avait émise au cours d' une réunion de chantier du 19 février 1980 en ce qui concerne le financement d' une modification dans la construction des bandes latérales ( 55 ). Il faut déduire d' une annotation manuscrite que le délégué n' avait donné son accord que pour un tronçon de un kilomètre et que, pour le surplus, il formulait toutes réserves ( 56 ). Étant donné que ces réserves concernaient une modification unilatérale des modalités d' exécution du projet par le maître d' ouvrage, elles ne nous paraissent pas nécessairement injustifiées . En outre, elles ne constituaient pas un veto absolu : un accord a été donné pour la construction d' un tronçon de un kilomètre, afin que la construction de ce court tronçon permette de juger de l' utilité de la modification . Cette incitation à la prudence ne nous semble pas en contradiction avec la tâche de la Commission, qui doit veiller à une utilisation judicieuse des fonds . Du reste, il faut aussi constater, à cet égard, que la requérante n' a jamais mis en cause le comportement de la Commission ou de son délégué lors de l' exécution des travaux, bien au contraire : nous avons déjà fait état plus haut d' une lettre de la requérante à la Commission, dans laquelle la requérante prend acte de la neutralité de la Commission et lui demande même d' agir comme médiateur entre elle-même et les autorités rwandaises ( 57 ).
Troisième hypothèse : le fait de rendre la résiliation du marché inéluctable
28 . Nous avons déjà conclu ci-dessus ( paragraphes 26 et 27 ) que rien ne prouvait que la Commission se soit ingérée dans les attributions du maître d' ouvrage . Il s' ensuit que la prétendue "paralysie" des travaux ne peut pas être due à un tel comportement de la Commission . Or, la requérante estime qu' on peut encore reprocher à la Commission une autre faute ayant entraîné la mauvaise exécution du projet . Elle part de la sixième sentence arbitrale du 24 février 1987, dont il résulterait que les insuffisances de l' étude géotechnique, qui figure dans le dossier d' appel d' offres, l' ont "induite en erreur", ce qui aurait finalement entraîné l' échec du projet . Bien que cette étude n' ait pas été effectuée par la Commission ou à sa demande, la requérante estime, néanmoins, que la Commission est responsable des conséquences dommageables de cette étude . Cette thèse est basée sur l' article 53 de Lomé I, qui dispose que la Communauté "étudie les projets en étroite collaboration avec les États ACP ". Selon le paragraphe 2, sous c ), de cet article, cette instruction a pour but, entre autres, de vérifier "que les conditions assurant la bonne fin et la viabilité des projets ... sont réunies ".
29 . Ici aussi, l' argumentation de la requérante est basée sur une lecture erronée des dispositions réglementaires applicables . Comme nous l' avons exposé plus haut ( paragraphe 20 ), l' article 53 est applicable à la phase préparatoire d' un projet, au cours de laquelle on vérifie, entre autres, si le projet est économiquement et techniquement réalisable et s' il correspond aux objectifs spécifiques de l' État concerné . Or, au cours de cette phase, on n' établit pas encore le planning concret de l' exécution du projet; cela fait partie de la phase d' exécution du projet et relève donc de la responsabilité de l' État ACP concerné . Bien que la Commission soit chargée d' encourager la coopération entre bureaux d' études et ingénieurs-conseils des États membres et des États ACP ( 58 ), elle n' est pas responsable de la qualité technique du dossier d' appel d' offres et des études géotechniques qu' il contient; de telles insuffisances ne peuvent, en principe, être invoquées que contre le maître d' ouvrage ( l' État ACP concerné ).
S' il est vrai que la Commission doit approuver le dossier d' appel d' offres avant le lancement des appels d' offres ( 59 ), toutefois, cette approbation relève de sa tâche de contrôle sur le plan financier . Elle n' est tenue de vérifier la conception technique d' un projet que dans la mesure où il pourrait en résulter des erreurs dans le financement de ce projet ( voir, plus loin, paragraphes 31 et 32 ). En tant que bailleur de fonds du projet, la Commission pourrait aussi être déclarée responsable dans le cas où il apparaîtrait qu' elle a financé un projet dont elle savait ou devait savoir ( en raison de son rôle dans la phase préparatoire ) qu' il n' était pas viable .
Comme on le voit, les arguments de la requérante vont dans une tout autre direction . Par conséquent, la requérante n' a avancé aucun élément tendant à établir la responsabilité de la Commission . Selon ses dires mêmes, le principal défaut de l' étude géotechnique consistait dans un examen en partie superficiel et en partie erroné d' un certain nombre de carrières d' extraction des matériaux de chaussée . A cet égard, elle a renvoyé à la sixième sentence arbitrale, dont il ressort que les autorités rwandaises ont expressément refusé de financer une étude plus approfondie et ont également omis d' utiliser des examens plus approfondis lors de l' établissement du dossier d' appel d' offres ( 60 ). La sentence arbitrale dit sur ce point que même une entreprise aussi spécialisée que Spie-Batignolles n' aurait pas dû remarquer ces défauts, entre autres parce que le Rwanda était assisté d' une équipe d' ingénieurs particulièrement compétents et jouissant d' une grande expérience en matière d' exécution de travaux en Afrique ( 61 ). Ce qui vaut pour une entreprise spécialisée, chargée de l' exécution des travaux, nous semble valoir à plus forte raison pour la Commission, qui est essentiellement chargée du financement du projet .
Quatrième hypothèse : la Commission aurait-elle pu et dû empêcher la résiliation du marché?
30 . Enfin, la requérante a fait valoir que la Commission était tenue par une "obligation d' intervention" pour prendre les mesures d' adaptation ( techniques et financières ) en vue de remédier aux difficultés apparues lors de l' exécution du projet . La requérante prétend qu' en omettant de prendre ces mesures la Commission a engagé sa responsabilité .
31 . A l' instar de la Commission, nous pourrions observer qu' il semble exister une contradiction entre l' argumentation de la requérante relative à la prétendue ingérence illégale de la Commission dans les attributions du maître d' ouvrage ( voir, plus haut, paragraphe 26 ) et l' obligation d' intervention, dont il s' agit ici . Toutefois, ce qui est plus important, c' est que, dans cette dernière hypothèse aussi, les arguments de la requérante sont basés sur une lecture erronée des dispositions applicables . Cela vaut surtout lorsqu' elle renvoie à l' article 57 de Lomé I, qui, selon ses allégations, s' applique aux projets terminés et aux investissements réalisés, et non aux travaux en cours . Par ailleurs, la requérante a aussi renvoyé aux articles 29, 31 et 33 du protocole n° 2 de Lomé I . L' article 29 dispose que le FED "prend les mesures d' adaptation ... nécessaires pour assurer ... la bonne exécution des projets ...". L' article 31, paragraphe 6, prévoit que le délégué du FED "s' assure, pour le compte de la Commission, de la bonne exécution financière et technique des projets ... financés sur les ressources du Fonds ". L' article 33 dispose que, s' il apparaît impossible de réduire le projet ou de couvrir le dépassement par les ressources nationales de l' État ACP concerné, la Communauté peut, "à titre exceptionnel", prendre une décision d' engagement supplémentaire .
Nous pensons que le cadre général, esquissé ci-dessus, et l' examen plus approfondi d' un certain nombre de dispositions spécifiques ont clairement montré que la tâche du délégué de la Commission dans l' exécution d' un projet est limitée, selon les termes de l' article 29, paragraphe 1, du protocole n° 2, à la prise des décisions de financement "nécessaires pour assurer, dans les meilleures conditions économiques et techniques, la bonne exécution des projets approuvés ". On comprend aisément que cette définition de la tâche de la Commission exclut que la Commission s' occupe de l' exécution technique du projet - en effet, cette exécution relève de la "compétence souveraine" de l' État ACP concerné ( 62 ). La Commission ne peut évidemment pas non plus utiliser sa propre compétence ( financière et de gestion ) pour atteindre indirectement ce résultat - c' est, du reste, ce que la requérante allègue aussi elle-même ( voir, plus haut, la deuxième hypothèse, paragraphes 26 et 27 ).
32 . Quelle "intervention" de la Commission le cadre réglementaire de Lomé I permet-il alors encore? Selon nous, le mot "nécessaires", visé à l' article 29 du protocole n° 2, cité au paragraphe précédent, concerne surtout le contrôle des dépenses : le FED finance le projet, mais il doit s' assurer que les fonds communautaires engagés ne dépassent pas les besoins d' une exécution optimale du projet . Les articles 29, 31 et 33 du protocole, invoqués par la requérante, s' inspirent des mêmes principes, qui correspondent du reste à la philosophie générale de la convention de Lomé I : plutôt que d' imposer des solutions déterminées à l' État ACP concerné, on lui accorde un crédit d' un montant limité, permettant, en principe, de financer l' intégralité du projet - les dépassements ne sont possibles que dans des cas exceptionnels ( voir l' article 33 ). Limiter les dépenses n' est certes pas la première des priorités : la Communauté engage des fonds suffisants pour assurer une exécution optimale des travaux ( voir l' article 29, paragraphe 1 ). Toutefois, le contrôle exercé par le délégué ne l' est pas en premier lieu en faveur du maître d' ouvrage . "Le délégué s' assure, pour le compte de la Commission, de la bonne exécution financière et technique des projets ... financés sur les ressources du Fonds " ( article 31, paragraphe 6; c' est nous qui soulignons ), et cela afin d' éviter un recours inutile aux fonds communautaires .
Ce cadre réglementaire n' exclut certes pas que, dans certaines circonstances ( extrêmes ), il puisse être nécessaire que le délégué intervienne et que cette intervention ait aussi une incidence sur l' exécution du marché . Tel est le sens de l' argument avancé par la requérante : elle affirme qu' il aurait fallu réexaminer fondamentalement le montant du crédit accordé pour le projet . Or, à part une référence générale aux difficultés importantes résultant de l' exécution du projet, elle n' a fourni aucun élément de preuve spécifique à l' appui de cette affirmation . Ni sa description succincte des faits ( 63 ) ni la sixième sentence arbitrale ( 64 ) ne font apparaître que la gestion du crédit soit la cause des difficultés du projet . Il est évidemment probable que l' "injection de fonds" supplémentaires par le FED aurait permis d' aplanir les difficultés entre le Rwanda et Spie-Batignolles ( et cela aux dépens de la Communauté ). Toutefois, l' exposé ci-dessus aura permis de comprendre qu' il n' incombe nullement au FED de "résoudre" tous les problèmes apparus entre le maître d' ouvrage et l' entrepreneur par une augmentation automatique du montant du crédit alloué pour le projet . Du reste, contrairement à ce que la requérante a affirmé devant la Cour, la Commission est effectivement intervenue pour remédier aux problèmes qui avaient surgi, ainsi qu' il peut ressortir des exemples ci-après . Elle a participé à la "réunion de conciliation" des 11 et 12 mai 1981 au Rwanda ( 65 ). Elle a tenté de régler à l' amiable les différends nés entre le Rwanda et Spie-Batignolles, et cela précisément dans le but d' éviter la résiliation du marché par les autorités rwandaises ( 66 ). Elle a aussi organisé une "ultime" réunion à Bruxelles du 13 au 15 mai 1981, au cours de laquelle Spie-Batignolles et les autorités rwandaises étaient presque parvenues à un accord sur un avenant aux deux marchés ( 67 ).
33 . Étant donné qu' il n' est pas apparu que la gestion du crédit a conduit ou contribué aux difficultés en question, la requérante devrait prouver que le montant du crédit, approuvé par le FED pour le projet, était ( ab initio ) manifestement insuffisant pour l' exécution de ce projet . Or, elle n' a pas apporté cette preuve, bien qu' elle ait exposé en détail que la Commission aurait dû remarquer les insuffisances de l' étude géotechnique ( et du dossier d' appel d' offres tout entier ). A cet égard, nous avons déjà conclu plus haut ( paragraphe 29 ) qu' il ne peut pas être reproché à la Commission de ne pas avoir remarqué les insuffisances dans la conception technique . La requérante n' a pas non plus prouvé la déficience manifeste du planning financier du projet par d' autres éléments du dossier d' appel d' offres ou par d' autres éléments de preuve; au contraire, les difficultés dans l' exécution paraissent chaque fois résulter de circonstances survenues ou découvertes par la suite . Nous concluons donc aussi dans cette dernière hypothèse que la Commission n' était pas tenue d' agir d' une manière qui aurait permis d' empêcher la résiliation du marché .
Subsidiairement : responsabilité de la Commission pour tout ou partie des autres préjudices subis par la requérante
34 . Dans le cas où vous estimeriez que les demandes de la requérante, tendant au remboursement des "frais supplémentaires" que le comportement de la Commission lui a occasionnés ( voir ci-dessus paragraphe 7 ), ne sont pas prescrites, nous devrons aussi examiner sur le fond les arguments qu' elle a avancés sur ce point . Toutefois, nous pouvons être très bref parce que les arguments de la requérante sur ce point ne diffèrent pas de ceux qu' elle a avancés pour imputer la résiliation du marché au comportement de la Commission .
Il est vrai que la charge de la preuve, qui incombe à la requérante à cet égard, n' est pas aussi lourde : la requérante ne doit pas prouver que les fautes de la Commission ont entraîné la résiliation du marché, mais que ces fautes sont la cause de tout ou partie du préjudice faisant l' objet de la procédure d' arbitrage . Toutefois, il est apparu de notre analyse ci-dessus que la requérante a omis de prouver non seulement que la Commission était responsable de la résiliation du marché, mais même que son comportement lors de l' exécution des deux projets aurait été, de quelque manière que ce soit, illégal . En effet, nous avons vu que rien ne prouvait que la Commission se serait ingérée illégalement dans l' exécution du marché ( paragraphes 26 et 27 ), qu' elle aurait commis une faute lors de la préparation du dossier d' appel d' offres ( paragraphes 28 et 29 ) ou qu' elle aurait manqué aux obligations qui lui incombent en ce qui concerne la gestion des fonds du FED dans le cadre de l' exécution des deux projets ( paragraphes 30 à 33 ). Nous pensons, dès lors, que la demande de la requérante doit aussi être rejetée sur ce point .
Conclusion
35 . Eu égard à ce qui précède, nous vous proposons de :
1)déclarer le recours de la requérante non fondé pour autant qu' il tend à faire constater la responsabilité de la Commission dans la résiliation, le 6 juin 1981, du marché du lot n° 1 ( projet FED n° 4.100.041.43.14 ) par les autorités rwandaises;
2)rejeter le recours de la requérante pour le surplus en tant que prescrit;
3 ) condamner la requérante aux dépens .
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) JO 1976, L 25, p . 1 .
( 2 ) Voir le rapport d' audience, sous II .
( 3 ) Les parties ne s' opposent pas sur le fait que la requête gracieuse en question constitue une "demande" au sens de l' article 43 du statut de la Cour, qui prolonge de deux mois le délai de prescription d' une action en responsabilité non contractuelle ( conformément à l' article 173 et eu égard à l' article 175, deuxième alinéa ). La requête de la requérante a été inscrite au greffe de la Cour le 1er août 1986, après que sa réclamation du 5 juillet 1986 eut été rejetée par la Commission .
( 4 ) Voir arrêt du 27 janvier 1982, Birra Wuehrer/Commission, point 10 ( 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 et 5/81, Rec . p . 85 ).
( 5 ) Un délai de cinq ans, qui a commencé à courir le 6 juin 1981, ne se termine qu' à la fin de la journée du 6 juin 1986 ( date à laquelle le recours gracieux de la requérante est parvenu à la Commission ). Voir l' arrêt du 15 janvier 1987, Misset, points 7 et 8, ( 152/85, Rec . p . 223 ).
( 6 ) Voir, pour le lot n° 1, l' annexe n° 25 à la requête, en particulier p . 5 et 6, et, pour le lot n° 2, l' annexe n° 26 à la requête, en particulier p . 6 .
( 7 ) Voir l' annexe n° 39 à la requête .
( 8 ) Voir p . 10 des observations de la Commission sur l' exception d' irrecevabilité . Ce point n' est pas contesté par la requérante, qui précise dans sa requête qu' elle n' a plus reçu aucun ordre de service après le 6 décembre 1980 .
( 9 ) Voir l' annexe n° 25 à la requête ( lot n° 1 ), p . 2, et l' annexe n° 26 ( lot n° 2 ), p . 6 .
( 10 ) Pour le procès-verbal de cette réunion, voir l' annexe n° 28 à la requête .
( 11 ) Du reste, dans la procédure d' arbitrage contre le Rwanda, la requérante demandait surtout que ces deux demandes reçoivent une suite favorable ( outre sa demande relative à la résiliation du marché du lot n° 1 par les autorités rwandaises, dont il sera question plus loin ). Cela démontre qu' entre décembre 1980 et le 6 juin 1981, aucun autre dommage ne s' était concrétisé .
( 12 ) Plus précisément, vous avez affirmé dans l' affaire Birra-Wuehrer que le délai de prescription pour la réparation d' un dommage causé par un règlement commençait à courir non au moment de la promulgation ou de l' entrée en vigueur "abstraite" de ce règlement, mais au moment où les requérantes dans cette affaire subissent les effets dommageables "concrets" de l' application du règlement concerné ( point 10 ).
( 13 ) Voir à ce sujet, ci-après la note 35 p . 0000, et le texte d' accompagnement .
( 14 ) Kampffmeyer/Commission et Conseil ( 56/74 à 60/74, Rec . p . 711 ).
( 15 ) Cet arrêt a été confirmé par l' arrêt du 2 mars 1977, Eier-Kontor, point 8 ( 44/76, Rec . p . 393 ), et l' arrêt du 29 janvier 1985, Binderer/Commission, point 19 ( 147/83, Rec . p . 257 ).
( 16 ) Voir, par exemple, l' arrêt du 17 décembre 1981, Ludwigshafener Walzmuehle/Conseil et Commission, point 18 ( 197/80 à 200/80, 243/80, 245/80 et 247/80, Rec . p . 3211 ).
( 17 ) Murri frères/Commission ( 33/82, Rec . 1985, p . 2759 ).
( 18 ) Voir arrêt 33/82, précité, points 35 à 38 .
( 19 ) Nous présupposons ici que la Chambre de commerce internationale déclarera les autorités rwandaises responsables de l' intégralité du préjudice résultant de la résiliation du marché et dont la requérante a demandé réparation dans le cadre de la procédure d' arbitrage . Dans le cas contraire, le problème que nous soulevons ici concerne uniquement la partie du préjudice pour laquelle tant la partie cocontractante que la Communauté seraient déclarées responsables .
( 20 ) Voir, à cet égard, votre arrêt du 14 juin 1967, Kampffmeyer et autres/Commission ( 5/66, 7/66 et 13/66 à 24/66, Rec . p . 317, 344 ). Voir aussi les conclusions de l' avocat général M . Gand, p . 347, 360 et 361 .
( 21 ) Il s' agit ici du critère "négatif" conditio sine qua non; l' inverse n' est pas toujours vrai . Voir les conclusions de l' avocat général M . Roemer dans les affaires jointes 29/63, 31/63, 36/63, 39/63 à 47/63, 50/63 et 51/63 ( Rec . 1965, p . 1245, 1251 ); voir aussi les conclusions de l' avocat général M . Gand dans les affaires jointes 5/66, 7/66 et 13/66 à 24/66 ( Rec . 1967, p . 334, 346 à 348 ).
( 22 ) Voir l' arrêt du 10 mai 1978, Suiker Export/Commission, points 22 à 27 ( 132/77, Rec . p . 1061 ).
( 23 ) Voir l' arrêt Suiker Export, précité .
( 24 ) Voir l' article 51 de Lomé I .
( 25 ) Voir l' article 52 de Lomé I .
( 26 ) Voir l' article 53 de Lomé I .
( 27 ) Voir l' article 54 de Lomé I . A ce stade, il est parfaitement possible d' ordonner l' exécution d' une étude technique afin de vérifier si le projet est techniquement et financièrement réalisable . L' "étude géotechnique" tellement controversée en l' espèce ( voir plus loin ) constitue toutefois non pas une "étude de viabilité", mais une étude technique qui est normalement effectuée au cours de la phase d' exécution du projet et qui est reprise dans le dossier d' appel d' offres ( voir plus loin ).
( 28 ) Voir l' article 56 du "cahier général des charges des marchés publics de travaux et de fournitures financés par le FED", tel qu' il a été déclaré applicable par le règlement ( CEE ) n° 282/72 du Conseil, du 31 janvier 1972 ( JO L 39, p . 1, ci-après "cahier des charges "). En ce qui concerne l' exécution des deux projets qui sont à la base du présent litige, la direction de l' exécution du marché était assurée par le ministère rwandais des Travaux publics et de l' Équipement . Toutefois, ce ministère a délégué ce pouvoir au bureau d' ingénieurs allemand "Rhein-Ruhr Ingenieur GMBH" ( ci-après "RRI "), qui était aussi l' auteur de l' étude géotechnique ( dont il sera question plus loin, paragraphes 28 et 29 ). Voir les annexes n°s 1 et 2 à la requête ( texte de la lettre notifiant l' adjudication à Spie-Batignolles ), point 7 .
( 29 ) Voir l' article 29 du protocole n° 2 relatif à l' application de la coopération financière et technique de la convention de Lomé I ( JO 1976, L 25, p . 104 ).
( 30 ) Nous observerons incidemment que cette séparation fonctionnelle des attributions est, dans une certaine mesure, nuancée par le protocole n° 2 de Lomé I, précité . Pour que la Commission soit en mesure de s' acquitter efficacement de sa tâche de gestion, elle est aussi associée à la procédure d' adjudication ( voir l' article 25 du protocole ) et à la négociation et à la conclusion du marché avec l' adjudicataire ( voir article 26 du protocole ). Ainsi qu' il ressort aussi de la jurisprudence citée dans la suite de nos conclusions, ces dispositions ne portent toutefois pas atteinte à la compétence de base de l' État ACP concerné .
( 31 ) Voir l' arrêt du 19 septembre 1985, Murri Frères/Commission, 33/82, précité, points 33 et 34; l' arrêt du 24 juin 1986, ( Développement SA et Clémessy/Commission, point 25 ( 267/82, Rec . p . 1907 ); l' arrêt du 10 juillet 1985, CMC/Commission, point 28 ( 118/83, Rec . p . 2325 ); et l' arrêt du 10 juin 1984, STS/Commission, points 13 à 18 ( 126/83, Rec . p . 2769 ). S' il est vrai que seul l' arrêt Développement SA et Clémessy concerne l' application de la convention de Lomé I, toutefois, tous les arrêts cités ci-dessus confirment que ce principe vaut de manière identique pour les différentes conventions de Lomé et de Yaoundé .
( 32 ) Arrêt CMC, précité, point 31; arrêt Murri, précité, point 35; arrêt Développement SA et Clémessy, précité, points 16 et 17 .
( 33 ) La requérante ne dit pas comment ces circonstances pourraient engager la responsabilité de la Commission, ni de quelles pièces les "circonstances particulièrement abusives" ressortent ( ou peuvent ressortir ).
( 34 ) Pour l' explication de ce terme, voir l' article 11 du cahier des charges, précité . L' accord avec la requérante était un accord conclu sur la base des prix unitaires, dans le sens du même article 11 .
( 35 ) Selon nous, la requérante veut dire, par cet argument, que la décision du Rwanda de résilier le marché avec la requérante est basée sur l' engagement de la Commission que le projet serait achevé par une autre entreprise et financé par la Communauté, et que ni l' engagement ni le mode de financement ne seraient conformes aux règles applicables . La requérante n' a toutefois pas apporté la preuve de ses dires . Du reste, la Commission a fait observer à l' audience que le marché avait été attribué à Colas après une procédure d' adjudication .
( 36 ) Voir le rapport d' audience, sous I.B in fine .
( 37 ) Pour cette affirmation, la requérante renvoie au document n° 33, déposé par la Commission . Pour l' appréciation de ce document et d' autres documents, voir la suite de notre exposé .
( 38 ) Pour cette affirmation, la requérante renvoie au document n° 21, déposé par la Commission . Pour l' examen de ce document et d' autres documents, voir la suite de notre exposé .
( 39 ) Nous sommes conscient du fait que des pièces, établies par la Commission ou par son délégué, n' ont pas de force probante absolue, en d' autres termes qu' elles ne peuvent pas être invoqués telles quelles à la décharge de la Commission . Il faut néanmoins tenir compte du fait qu' il n' existait pas de désaccord entre la requérante et la Commission au moment de l' exécution du marché . Aussi pensons-nous que des documents, établis par les services de la Commission à une époque non suspecte et dans des circonstances non suspectes, peuvent être considérés prima facie comme crédibles, à tout le moins en ce qui concerne la position et le comportement de la Commission au moment de la résiliation du marché .
( 40 ) Sur ce point, nous nous permettons de renvoyer aux rapports mensuels du délégué de la Commission, qui font partie des documents déposés par la Commission .
( 41 ) Il s' agit d' une lettre du président-directeur général de Spie-Batignolles-Travaux publics au directeur général adjoint du FED, qui est jointe en annexe n° 76 à la réplique de la requérante . Au bas de la page 3 de cette lettre, le président-directeur général précité affirme que Spie-Batignolles n' a jamais voulu assimiler la position de la Commission à celle du Rwanda, mais qu' il s' adresse dans cette lettre uniquement à la Commission parce que, en tant que bailleur de fonds, elle est la mieux placée pour établir un dialogue entre elle-même et les autorités rwandaises . Il ne ressort pas des données dont dispose la Cour que le point de vue adopté par la requérante dans la lettre précitée était basé sur des conjectures matérielles erronées quant au rôle ou au comportement de la Commission .
( 42 ) Voir p . 2, deuxième alinéa, du document .
( 43 ) Voir, par exemple, dans les documents déposés par la Commission, le document n° 26, qui est un télex du 10 février 1981, en particulier le paragraphe final, et l' annexe I au document n° 33, qui est un aide-mémoire ( interne ) des services de la Commission, du 12 mai 1981, établie en vue de préparer une ( ultime ) réunion de conciliation, organisée à l' initiative de la Commission . Cette note montre clairement que la Commission n' a ni pris parti ni voulu recommander une option déterminée au Rwanda; elle a seulement voulu expliquer les différentes possibilités d' aplanir le litige entre la requérante et les autorités rwandaises .
( 44 ) C' est ce qui ressort clairement, par exemple, du document n° 33, déposé par la Commission, qui est une note du directeur général adjoint du FED au délégué de la Commission au Rwanda, du 2 juin 1981 . Voir aussi annexe V à cette note, qui est un télex entre les mêmes personnes, du 20 mai 1981, en particulier les cinq dernières lignes .
( 45 ) Voir, par exemple, les annexes IV et V du document n° 33, précité, déposé par la Commission .
( 46 ) C' est ainsi que la requérante a, par exemple, signalé à l' audience une annotation écrite ( peut-être d' un fonctionnaire du FED ) sur une lettre du délégué de la Commission au fonctionnaire compétent du FED à Bruxelles, du 18 novembre 1980 ( pièce n° 21, déposée par la Commission ).
( 47 ) Article 29 du protocole n° 2 de Lomé I, précité .
( 48 ) Voir l' annexe n° 51 à la réplique de la requérante pour le texte de la sentence arbitrale .
( 49 ) Voir les dispositions combinées des articles 31, paragraphe 6, et 29, paragraphe 1, du protocole n° 2 de Lomé I, précité .
( 50 ) Arrêt STS, précité, point 15 . S' il est vrai que cet extrait de l' arrêt constituait une prémisse de la thèse selon laquelle, dans le cadre réglementaire des conventions de Lomé, les entreprises ne peuvent pas être "directement concernées" par les actes de la Commission ( au sens de l' article 173 et non au sens de l' article 215 du traité ), toutefois, il ressort de cet arrêt et des arrêts ultérieurs qu' on ne peut déduire du cadre réglementaire applicable aucune responsabilité in solidum de la Commission et de l' État ACP concerné .
( 51 ) Voir l' annexe n° 39 à la requête pour une copie de la lettre contenant cette demande .
( 52 ) Voir l' annexe n° 40 à la requête, p . 2, sous 3 . c ), du procès-verbal .
( 53 ) Voir l' annexe n° 41 à la requête, p . 1, sous B . 2, du procès-verbal .
( 54 ) Voir l' annexe n° 2 à la requête, p . 5, sous 3 . e ), du procès-verbal .
( 55 ) Voir l' annexe n° 43 à la requête, au bas de la page 5, et p . 1, sous B . I . d ).
( 56 ) Dans sa requête, la requérante prétend que la Commission a "imposé" cette modification . Cela est manifestement inexact, étant donné que le procès-verbal dit que l' administration rwandaise a décidé la modification sur proposition de la requérante .
( 57 ) Voir note 41, p . 0000 .
( 58 ) Voir l' article 27 du protocole n° 2 de Lomé I, précité .
( 59 ) Voir l' article 30, paragraphe 2, du protocole n° 2 de Lomé I, précité .
( 60 ) Voir l' annexe n° 51 à la réplique, p . 33 et 34 .
( 61 ) Il s' agit du bureau RRI . Voir note 28, p . 0000 .
( 62 ) Voir ci-dessus le paragraphe 21, et la jurisprudence citée dans la note 31, p . 0000 .
( 63 ) Voir la requête, p . 2 à 6 .
( 64 ) Annexe n° 51 à la réplique .
( 65 ) Voir le compte rendu du chef de la délégation de la Commission, pièce n° 31, déposé par la Commission .
( 66 ) Voir, en particulier, la pièce n° 32, déposée par la Commission .
( 67 ) Voir le document n° 33 ( avec annexes ), déposé par la Commission .