SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
EVGENIJA TANCHEVA,
predstavljeni 5. marca 2020(1)
Zadeva C‑550/18
Evropska komisija
proti
Irski
„Neizpolnitev obveznosti države članice – Člen 258 PDEU – Direktiva (EU) 2015/849 – Preprečevanje pranja denarja – Člen 260(3) PDEU – Neobvestitev o ukrepih za prenos direktive, sprejete na podlagi zakonodajnega postopka – Denarne sankcije – Pavšalni znesek“
I.      Uvod
1.        V obravnavani zadevi je Evropska komisija začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti Irski na podlagi člena 258 PDEU, ker ta pred 26. junijem 2017 ni sprejela potrebnih ukrepov za prenos Direktive (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES(2), oziroma o navedenih ukrepih vsaj ni obvestila Komisije.
2.        Poleg tega Komisija predlaga, naj se Irski v skladu s členom 260(3) PDEU naloži plačilo pavšalnega zneska v dokončno določeni višini 2.766.992.00, EUR zaradi neizpolnitve obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos Direktive 2015/849. Komisija je najprej predlagala, naj se Irski naloži plačilo dnevne denarne kazni v višini 17.190,60 EUR, nato pa je med postopkom ta predlog umaknila.
3.        Obravnavana zadeva zato daje Sodišču možnost, da razvije sodno prakso o uporabi člena 260(3) PDEU, ki izhaja iz temeljne sodbe z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti).(3) Člen 260(3) je pomemben instrument, uveden z Lizbonsko pogodbo, ki Komisiji omogoča, da pred Sodiščem začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU, ker država članica „ni izpolnila obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom“, in Sodišču predlaga, naj hkrati tej državi članici naloži denarne sankcije.
4.        Sodišče to zadevo obravnava skupaj z drugo zadevo, Komisija/Romunija (C‑549/18), v zvezi s katero danes predstavljam sklepne predloge. Pri obeh zadevah se postavljata dve ključni vprašanji, prvič, ali mora Komisija obrazložiti svojo odločitev o začetku postopka iz člena 260(3) PDEU in, drugič, kako na podlagi navedene določbe odmeriti pavšalni znesek. Ker so vprašanja, ki se postavljajo v teh zadevah, podobna, se bom lahko zaradi izognitve ponavljanju v nekaterih točkah skliceval na ugotovitve iz svojih sklepnih predlogov v navedeni vzporedni zadevi. Ta zadeva odpira tudi različna vprašanja, ali so bile z ukrepi, sporočenimi med postopkom, izpolnjene obveznosti za namene členov 258 in 260(3) PDEU.
5.        V teh sklepnih predlogih bom potrdil, da Irska ni izpolnila obveznosti iz člena 258 PDEU, in Sodišču predlagal, naj ji naložil plačilo pavšalnega zneska v skladu s členom 260(3) PDEU.
II.    Pravni okvir
6.        Člen 67(1) Direktive 2015/849 določa:
„Države članice do 26. junija 2017 sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo. Komisiji takoj sporočijo besedilo teh predpisov.
Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic navedejo ob njihovi uradni objavi. Način tega sklicevanja določijo države članice.“
7.        V skladu s členom 1(42) Direktive (EU) 2018/843 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive (EU) 2015/849 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma ter o spremembi direktiv 2009/138/ES in 2013/36/EU(4) je bil člen 67(1) Direktive 2015/849 nadomeščen z naslednjim besedilom:
„1.      Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 26. junija 2017.
Države članice uporabljajo člen 12(3) od 10. julija 2020.
Države članice vzpostavijo registre iz člena 30 do 10. januarja 2020 in registre iz člena 31 do 10. marca 2020, centralizirane avtomatizirane mehanizme iz člena 32a pa do 10. septembra 2020.
[…]
Države članice Komisiji takoj sporočijo besedila predpisov iz tega odstavka.
Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic navedejo ob njihovi uradni objavi. Način tega sklicevanja določijo države članice.“
III. Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
8.        Ker je bila Komisija do izteka roka, to je 26. junij 2017, obveščena le o enem ukrepu za prenos, in sicer prvega pododstavka člena 30(1) Direktive 2015/849, je 18. julija 2017 Irski poslala uradni opomin s pozivom, naj jo obvesti še o drugih potrebnih ukrepih za prenos v dveh mesecih od prejema navedenega opomina.
9.        Irska je v dopisu z dne 13. septembra 2017 Komisijo obvestila o napredku v zvezi z ukrepi za prenos Direktive 2015/849.
10.      Komisija je v obrazloženem mnenju z dne 8. marca 2018 navedla, da je Irska še vedno ni obvestila o nikakršnih dodatnih ukrepih za prenos Direktive 2015/849, in jo pozvala, naj to stori v dveh mesecih od prejema navedenega obrazloženega mnenja.
11.      Irska je v odgovoru na navedeno obrazloženo mnenje z dne 4. maja 2018 Komisijo obvestila o nadaljnjem napredku v zvezi z ukrepi za prenos Direktive 2015/849.
12.      Ker je Komisija menila, da Irska ni sprejela nikakršnih dodatnih ukrepov za prenos Direktive 2015/849 oziroma je o njih ni obvestila, se je 19. julija 2018 odločila, da pred Sodiščem začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.
13.      Komisija je 27. avgusta 2018 pri Sodišču vložila to tožbo na podlagi členov 258 in 260(3) PDEU, v kateri Sodišču predlaga, naj:
–        prvič, ugotovi, da Irska s tem, da do 26. junija 2017 ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za prenos Direktive 2015/849, oziroma vsekakor s tem, da teh ukrepov ni sporočila, ni izpolnila obveznosti obvestitve iz člena 67(1) navedene direktive;
–        drugič, Irski naloži plačilo denarne kazni v višini 17.190,60 EUR od dneva izreka sodbe Sodišča zaradi neizpolnitve obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos Direktive 2015/849;
–        tretjič, Irski naloži plačilo pavšalnega zneska, ki se določi tako, da se dnevni znesek 4701,20 EUR pomnoži s številom dni trajanja neizpolnjevanja obveznosti, pri čemer naj bo minimalni pavšalni znesek 1.685.000 EUR; in,
–        četrtič, Irski naloži plačilo stroškov.
14.      Irska v odgovoru na tožbo, ki ga je vložila 14. novembra 2018, Sodišču predlaga, naj:
–        prvič, to tožbo zavrne, in
–        drugič, Komisiji naloži plačilo stroškov.
15.      Komisija je v repliki, vloženi 18. januarja 2019, navedla, da je ne glede na ukrepe za prenos, sporočene 29. novembra 2018, treba sprejeti dodatne ukrepe za popoln prenos Direktive 2015/849 glede enajstih določb navedene direktive.(5) Zato je Komisija, čeprav je vztrajala pri svojem predlogu, znižala znesek predlagane dnevne denarne kazni na 7358,40 EUR in Sodišču predlagala, naj naloži pavšalni znesek v višini 2.439.922,80 EUR in 2014,80 EUR na dan, ker je Irska od 29. novembra 2018 ni obvestila o ukrepih za prenos.
16.      Irska je v dupliki, vloženi 4. marca 2019, trdila, da je z ukrepi, ki jih je sporočila 29. novembra 2018, izpolnila obveznosti prenosa Direktive 2015/849, pri čemer je navedla, da je sprejela dodatne ukrepe za odpravljanje pomislekov, ki jih je Komisija navedla v repliki.
17.      Komisija je z dopisom z dne 27. novembra 2019 Sodišče obvestila, da je treba ne glede na pojasnila iz duplike in dodatne ukrepe, sporočene 30. januarja 2019 glede člena 31(1), (2), (3) in (7) Direktive 2015/849, in 27. marca 2019 glede člena 30(1), drugi pododstavek, (2) in (7) navedene direktive sprejeti še dodatne ukrepe za prenos členov 47(2) in 48, od (5) do (8), Direktive 2015/849. Tako je Komisija, čeprav je vztrajala pri svojem predlogu, znižala znesek dnevne denarne kazni na 2452,80 EUR in Sodišču predlagala, naj Irski naloži pavšalni znesek v višini 2.598.420,40 EUR in 671,60 EUR na dan, ker je od 27. marca 2019 ni obvestila o ukrepih za prenos.
18.      Irska je z dopisom z dne 6. decembra 2019 Sodišče obvestila, da je Komisiji 22. novembra 2019 in 3. decembra 2019 predložila posodobljene primerjalne tabele, pri čemer Komisija zadnjenavedenih v dopisu z dne 27. novembra 2019 ni upoštevala.
19.      S sklepoma z dne 11. in 12. februarja 2019 sta Estonija in Francija dobili dovoljenje za intervencijo v podporo predlogom Irske. Komisija in Irska sta 24. maja in 5. junija 2019 predložili stališča glede intervencijskih vlog Estonije in Francije.
20.      Komisija, Estonija in Irska so na obravnavi 10. decembra 2019 podale ustne navedbe.
21.      Komisija je na obravnavi trdila, da je glede ukrepov za prenos, sporočenih 22. novembra 2019, v zvezi s členom 48, od (5) do (8), Direktive 2015/849, in ukrepov, sporočenih 3. decembra 2019, v zvezi s členom 47(2) navedene direktive, Irska izpolnila obveznosti. Zato je Komisija delno umaknila tožbo, tako da nič več ne predlaga naložitve dnevne denarne kazni. Glede na to, da se 3. december 2019 šteje za dan, ko je Irska izpolnila obveznosti, je Komisija določila, da znaša predlagani pavšalni znesek 2.766.992,00 EUR.
IV.    Povzetek stališč strank
A.      Neizpolnitev obveznosti iz člena 258 PDEU
22.      Komisija trdi, da Irska s tem ko je do 26. junija 2017, roka, določenega v členu 67 Direktive 2015/849, sporočila le en ukrep za prenos enega dela člena 30(1) Direktive 2015/849, ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za prenos oziroma je o navedenih ukrepih vsaj ni obvestila. Prav tako izpodbija, da nacionalni ukrepi, s katerimi je bila prenesena prejšnja direktiva o preprečevanju pranja denarja(6), zagotavljajo prenos Direktive 2015/849, saj so bile z navedeno direktivo uvedene znatne spremembe. Irska je nikoli ni obvestila o nobenem od navedenih ukrepov v okviru prenosa Direktive 2015/849. Poleg tega Irska v skladu z uvodno izjavo 67 navedene direktive ni predložila primerjalne tabele, s katero bi bila pojasnjena povezava med določbami navedene direktive in ustreznimi določbami navedenih nacionalnih ukrepov.
23.      Komisija trdi, da je Irska glede ukrepov za prenos, sporočenih 29. novembra 2018, ustrezno prenesla Direktivo 2015/849, da pa so ostale določene pomanjkljivosti prenosa. Poudarja, da se podaljšanje roka za prenos, določenega v Direktivi 2018/843, nanaša izključno na obveznost vzpostavitve osrednjih registrov iz členov 30 in 31 Direktive 2015/849 in ne na druge obveznosti iz navede direktive, vključno v navedenih členih. Kot je bilo poudarjeno na obravnavi, je Irska morala sprejeti ukrepe za prenos, da odpravi pomanjkljivosti v zvezi s členoma 47(2) in 48, od (5) do (8), Direktive 2015/849,(7) in je tako z ukrepi, sporočenimi najpozneje 3. decembra 2019, izpolnila obveznosti.
24.      Irska trdi, da je bilo treba zakonodajo za prenos Direktive 2015/849 sprejeti do predvidoma novembra 2018. Uporabila je daljši postopek prenosa, da bi zagotovila učinkovitost navedene direktive, in ko je Komisija vložila obravnavano tožbo, je bil predlog zakona že v pozni fazi.
25.      Irska trdi, da so v Direktivi 2015/849, sicer s spremembami, večinoma povzete določbe iz prejšnje direktive o preprečevanju pranja denarja, tako da je z ukrepi za prenos navedene direktive zagotovljen delni prenos Direktive 2015/849. Kot je poudarila na obravnavi, je z ukrepi za prenos, sporočenimi 29. novembra 2018, izpolnila obveznosti. Irska izpodbija očitane pomanjkljivosti prenosa, ki jih je ugotovila Komisija, vsekakor pa so te pomanjkljivosti nepomembne, poleg tega pa si je Irska prizadevala odpraviti pomisleke Komisije.
B.      Uporaba člena 260(3) PDEU
26.      Komisija na podlagi Sporočila o izvajanju člena 260(3) PDEU(8) trdi, da neizpolnitev obveznosti obvestitve s strani Irske o ukrepih za prenos v skladu s členom 67 Direktive 2015/849 spada na področje uporabe člena 260(3) PDEU. Kot je navedeno v poznejšem Sporočilu(9), se njena prilagojena praksa, da splošno predlaga pavšalni znesek in denarno kazen, uporablja za obravnavano zadevo.
27.      Komisija trdi, da ji člen 260(3) PDEU podeljuje obsežno diskrecijsko pravico, podobno diskrecijski pravici pri odločanju, ali naj začne postopek na podlagi člena 258 PDEU,(10) in ji zato ni treba navesti posebnih razlogov za svojo odločitev o začetku postopka iz člena 260(3) PDEU. Poleg tega izpodbija, da s tem, da v obravnavani zadevi predlaga denarne sankcije, deluje nesorazmerno, pri čemer je na obravnavi poudarila, da se sorazmernost upošteva, prvič, pri določitvi praga za denarne sankcije kot splošnega pravila, in, drugič, pri posamični presoji resnosti neizpolnitve obveznosti v posameznem primeru.
28.      Komisija trdi, da je treba denarne sankcije, predlagane v skladu s členom 260(3) PDEU, izračunati po isti metodi kot tiste iz člena 260(2) PDEU.(11) Komisija na tej podlagi predlaga pavšalni znesek v višini 2.766.992.00 EUR, z učinkom od datuma, ko je Sodišče izreklo sodbo. Ta znesek je izračunan na podlagi dnevnega zneska, pomnoženega s številom dni trajanja neizpolnjevanja obveznosti(12), ki vključuje obdobje med dnem po izteku roka za prenos, določenega v Direktivi 2015/849 (27. julij 2017), in dnem pred prenehanjem neizpolnjevanja obveznosti (2. december 2019), ob upoštevanju, da je Irska obveznosti izpolnila 3. decembra 2019.(13) Komisija poudarja, da je ustrezno, da se trajanje neizpolnjevanja obveznosti izračuna od datuma izteka roka za prenos, saj se takrat začne neizpolnjevanje obveznosti države članice o obvestitvi o ukrepih za prenos,(14) Irska pa je bila o njenem pristopu ustrezno obveščena.
29.      Natančneje, Komisija pri izračunu dnevnega zneska za pavšalni znesek, ki temelji na standardni pavšalni osnovi, pomnoženi s koeficientom resnosti in faktorjem „n“(15), na lestvici od 1 do 20 za resnost neizpolnitve obveznosti predlaga koeficient 7. To temelji na že določenih parametrih, ki se nanašajo, prvič, na pomembnost Direktive 2015/849 kot ključnega instrumenta za zagotavljanje učinkovite zaščite evropskega finančnega trga pred tveganji pranja denarja in financiranja terorizma, in drugič, na posledicah za javne in zasebne interese, izhajajočih iz vpliva neprenosa navedene direktive s strani Irske na evropski finančni trg, vlagatelje in državljane. Komisija šteje obvestilo Irske o ukrepih za prenos prvega pododstavka člena 30(1) Direktive 2015/849 in podaljšanje roka za prenos, določenega v Direktivi 2018/843, za uvedbo osrednjih registrov v skladu s členoma 30 in 31 Direktive 2015/849 za olajševalne okoliščine, izpodbija pa dodatne okoliščine, ki jih je navedla Irska.
30.      Poleg tega je Komisija, kot je navedla v dopisu z dne 27. novembra 2019 in na obravnavi, ob upoštevanju obvestila Irske o dodatnih ukrepih za prenos znižala koeficient resnosti za obdobje od 29. novembra 2018 na 2 in za obdobje od 27. marca 2019 na 1. Zato Komisija izračunava predlagani pavšalni znesek za posamezno obdobje po naslednji formuli:
standardna pavšalna osnova × koeficient resnosti × faktor „n“ × število dni
Pavšalni znesek se je kot tak od 27. junija 2017 do 28. novembra 2018 izračunaval tako: 230 × 7 × 2,92 × 519 = 2.439.922.80 EUR; od 29. novembra 2018 do 26. marca 2019: 230 × 2 × 2,92 × 118 = 158.497,60 EUR in od 27. marca 2019 do 2. decembra 2019: 230 × 1 × 2,92 × 251 = 168.571,60 EUR. Tako znaša skupni znesek, ki ga predlaga Komisija, 2.766.992,00 EUR.
31.      Irska ob intervenciji Estonije in Francije trdi, da se člen 260(3) PDEU ne uporablja, ker irsko pravo zagotavlja delni prenos Direktive 2015/849. Poleg tega naj predlog Komisije glede denarnih sankcij ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti ali dolžnostjo lojalnega sodelovanja. Sistematičen pristop Komisije v zvezi z naložitvijo sankcij je napačen, saj bi Komisija morala za utemeljitev odločitve, da začne postopek iz člena 260(3) PDEU, analizirati okoliščine posameznega primera. Ker je zdaj prenos končan, ni verjetno, da bo naložitev pavšalnega zneska imela odvračilni učinek, lahko pa bi države članice spodbudila k ogrožanju kakovosti ukrepov za prenos.
32.      Irska v zvezi z določitvijo denarnih sankcij ob podpori Francije trdi, da metoda izračuna sankcij na podlagi odstavka 2 in odstavka 3 člena 260 PDEU ne bi smela biti enaka in da pavšalni znesek ni potreben, če država članica do izreka sodbe Sodišča izpolni obveznosti. Podredno, višino pavšalnega zneska naj bi bilo treba znižati. Zlasti je za trajanje neizpolnjevanja obveznosti neprimerno uporabiti dan po izteku roka za prenos, ker Irska takrat ni štela, da spada položaj na področje člena 260(3) PDEU. Tudi koeficient resnosti glede na ukrepe, sporočene 29. novembra 2018, ni primeren. Irska trdi, da bi bilo treba poleg olajševalnih okoliščin, ki jih je predlagala Komisija, upoštevati tudi druge take okoliščine, vključno z dejstvom, da so bili ukrepi za prenos sprejeti pred sodbo Sodišča, da se je za prenos uporabila primarna zakonodaja in da je Irska dala prednost napredku ukrepov za prenos v zakonodajnem postopku, Komisijo stalno obveščala in upoštevala okvirni razpored, ki ga je predložila Komisiji, preden je ta začela postopek.
V.      Analiza
A.      Neizpolnitev obveznosti iz člena 258 PDEU
33.      Spomniti je treba, da mora v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU obvestilo države članice v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PDEU vsebovati dovolj jasne in natančne informacije glede vsebine nacionalnih pravil, s katerimi se prenaša direktiva. Zato mora biti v tem obvestilu, ki mu je lahko priložena korelacijska tabela, nedvoumno navedeno, s katerimi zakoni in drugimi predpisi država članica šteje, da je izpolnila različne obveznosti, ki ji jih nalaga navedena direktiva. Že zgolj to, da država članica te obveznosti ne izpolni zaradi popolne oziroma delne neobvestitve ali zaradi obvestitve, ki ni dovolj jasna in natančna, lahko zadostuje za začetek postopka iz člena 258 PDEU.(16)
34.      Sodišče je zlasti ugotovilo, da čeprav lahko država članica prenos direktive zagotovi z nacionalnimi predpisi, ki so v veljavi, je to ne odvezuje formalne obveznosti obvestitve, čeprav je država članica te predpise že sporočila v okviru prenosa prejšnjih direktiv.(17) Poleg tega, če direktiva določa, da se morajo določbe o prenosu te direktive sklicevati na to direktivo ali pa je treba sklicevanje nanjo navesti ob njihovi uradni objavi, je treba sprejeti posebne ukrepe za prenos.(18)
35.      Iz ustaljene sodne prakse tudi izhaja, da je treba v tožbi na podlagi člena 258 PDEU neizpolnitev obveznosti na podlagi tega člena presojati glede na položaj v državi članici, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, Sodišče pa ne sme upoštevati sprememb, ki so nastopile pozneje.(19)
36.      V obravnavani zadevi ni sporno, da Irska ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za prenos Direktive 2015/849, in da Komisije do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju, to je 9. maj 2018, ni obvestila o navedenih ukrepih.(20) Dejansko je jasno, da so bili ukrepi za popoln prenos, zajeti v navedeni direktivi, razen enega, sprejeti in sporočeni po navedenem datumu (glej točke 8, od 15 do 17 in 21 teh sklepnih predlogov) in jih zato ni mogoče upoštevati.
37.      Glede ukrepov, ki so veljali na Irskem ob izteku roka za prenos, to je 26. junij 2017, me ne prepričajo trditve Irske pred Sodiščem, da je navedene ukrepe mogoče upoštevati pri presoji neizpolnitve obveznosti v obravnavani zadevi. Zlasti ker člen 67(1) Direktive 2015/849 določa, da države članice zagotovijo, da se v njihovih sprejetih predpisih o prenosu navedene direktive sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi (glej točki 6 in 7 teh sklepnih predlogov), bi Irska morala sprejeti posebne ukrepe za prenos. Irska ne trdi, da ukrepi izpolnjujejo navedeni pogoj. Prav tako v skladu z informacijami, ki so bile predložene Sodišču, ni razvidno, da je Irska predložila primerjalno tabelo, s katero je bila pojasnjena povezava med določbami Direktive 2015/849 in ustreznimi določbami navedenih nacionalnih ukrepov v skladu z uvodno izjavo 67 navedene direktive. Irska nikakor ne izpodbija, da Direktiva 2015/849 z navedenimi ukrepi ni bila v celoti prenesena.
38.      Zato Sodišču predlagam, naj razsodi, da Irska s tem, da v predpisanih rokih ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za prenos Direktive 2015/849, oziroma o navedenih ukrepih vsaj ni obvestila, ni izpolnila obveznosti v skladu s členom 67(1) navedene direktive.
B.      Uporaba člena 260(3) PDEU
39.      Glavna vprašanja v tej zadevi se nanašajo, prvič, na utemeljitev Komisije glede odločitve, da predlaga denarne sankcije v skladu s členom 260(3) PDEU, in drugič, na sorazmernost pavšalnega zneska, v zvezi s katerim pa se na drugi strani postavlja nekaj splošnih vprašanj zlasti v zvezi z metodo za izračunavanje pavšalnih zneskov in uporabo sodne prakse v zvezi s členom 260(2) PDEU. Stranke se tudi sprašujejo, ali se člen 260(3) PDEU uporablja za ta primer, in sicer, ali se nanaša na delno neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos s strani države članice.
40.      Ker je sodba z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti),(21) posebej pomembna za ta vprašanja, je treba najprej navesti nekaj uvodnih ugotovitev v zvezi z navedeno sodbo (oddelek 1) pred preučitvijo diskrecijske pravice Komisije, da predlaga denarne sankcije v skladu s členom 260(3) PDEU, ter preučitvijo odmere denarnih sankcij na podlagi navedenega člena in naložitve pavšalnega zneska v obravnavani zadevi (oddelki 2, 3 in 4).
1.      Sodba z dne 8. julija 2018, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti)
41.      Upoštevati je treba, da sodba z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti),(22) pretežno zadeva stvarno področje uporabe člena 260(3) PDEU in odmero denarnih kazni v skladu z navedeno določbo. Sodišče je zlasti menilo, da izraz „obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive“ v členu 260(3) PDEU pomeni, da morajo „[d]ržave članice […] za vsako določbo navedene direktive navesti nacionalno določbo ali določbe, ki zagotavljajo njen prenos. Ko je ta obvestitev izpolnjena, po potrebi s priloženo predstavitvijo korelacijske tabele, mora Komisija, da bi lahko predlagala, naj se zadevni državi članici naloži denarna sankcija iz te določbe, ugotoviti, da očitno ni nekaterih ukrepov za prenos ali da ti ne pokrivajo celotnega ozemlja zadevne države članice.“(23)
42.      Sodišče je tudi menilo, da je naložitev denarnih kazni utemeljena le, če neizpolnitev obveznosti, ki naj bi se sankcionirala s to denarno kaznijo, traja do presoje Sodišča v zvezi z dejanskim stanjem, in da je treba sodno prakso, ki se nanaša na člen 260(2) PDEU, uporabiti po analogiji za člen 260(3) PDEU, ker se z denarnimi kaznimi na podlagi obeh določb dosega enak cilj. Ob upoštevanju diskrecijske pravice Sodišča na tem področju in meril sodne prakse v zvezi s členom 260(2) PDEU je Sodišče Belgiji naložilo dnevno denarno kazen v višini 5000 EUR, ker za eno od svojih regij ni sprejela ukrepov za prenos treh členov zadevne direktive ali o njih obvestila.(24)
43.      Pri tem je treba navesti, da je Sodišče v sodbi Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) razlagalo, da stvarno področje člena 260(3) PDEU zajema neizpolnitev obveznosti obvestitve s strani države članice o ukrepih, s katerimi je bila delno prenesena zadevna direktiva.(25) Poleg tega je Sodišče uporabilo enako metodo za odmero denarnih kazni v skladu s členom 260(2) in (3) PDEU, s tem ko je poudarilo svojo diskrecijsko pravico in cilj, ki ga želi doseči s tako kaznijo. K temu se bom vrnil pozneje v svoji analizi (glej točki 53 in 54 teh sklepnih predlogov).
44.      Iz sodbe Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti),(26) izhaja, da trditve Irske, ki sta jih podprli Estonija in Francija, da se člen 260(3) PDEU ne uporabi, ker je Irska delno prenesla Direktivo 2015/849, ni mogoče sprejeti. Člen 260(3) PDEU se uporabi v tem postopku(27), ker je Komisija ugotovila, da Irska ni v celoti izpolnila obveznosti obvestitve. Ker je Irska obvestila samo o ukrepih za prenos ene določbe Direktive 2015/849, je očitno, da ukrepi za prenos niso obstajali, predhodni nacionalni ukrepi pa niso zadostovali (glej točki 36 in 37 teh sklepnih predlogov).
2.      Diskrecijska pravica Komisije v okviru člena 260(3) PDEU
45.      V obravnavanem primeru Irska ob intervenciji Estonije in Francije v bistvu trdi, da naložitev denarnih sankcij ni utemeljena, saj Komisija glede na posebne okoliščine zadeve ni obrazložila svoje odločitve o začetku postopka iz člena 260(3) PDEU.
46.      Glede na ugotovitve, ki sem jih navedel v točkah od 43 do 49 sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Romunija (C‑549/18), se s tem ne strinjam.
47.      Zlasti je treba šteti, da je možnost, dana Komisiji, da predlaga denarne sankcije v skladu s členom 260(3) PDEU, povezana z njeno široko diskrecijsko pravico, priznano v sodni praksi, da začne postopek v skladu s členom 258 PDEU.(28) Kot je ugotovilo Sodišče, Komisiji „ni treba utemeljiti svoje odločitve niti ni dopustnost tožbe odvisna od okoliščin, na podlagi katerih je Komisija sprejela svojo odločitev. […] Sodišče mora zgolj zagotoviti, da je sprejeti postopek mogoče načeloma uporabiti glede na domnevno neizpolnitev obveznosti.“(29) Menim, da bi moralo enako veljati za odločitev Komisije, da predlaga denarne sankcije v skladu s členom 260(3) PDEU.
48.      To potrjuje tudi besedilo člena 260(3) PDEU („lahko Komisija, kadar meni, da je ustrezno, določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni“), na podlagi katerega je Komisiji podeljena diskrecijska pravica, da odloči, ali bo predlagala denarne sankcije v skladu s členom 260(3) PDEU v postopku na podlagi člena 258 PDEU, ne da bi to morala storiti.(30) Vendar iz navedenega besedila ni mogoče sklepati, da bi Komisija morala utemeljiti svojo odločitev, da začne postopek iz člena 260(3) PDEU, saj ji tega ni treba storiti na podlagi člena 258 PDEU, sobesedilo člena 260(3) PDEU pa vključuje postopek iz člena 258 PDEU.(31)
49.      Kot je navedla Komisija (glej točko 27 teh sklepnih predlogov), mora biti odločitev Komisije vsekakor utemeljena v delu, v katerem vsebuje posamično odmero predlaganih denarnih sankcij glede na okoliščine primera in zlasti uporabo meril, uporabljenih za določitev zneska predlaganih denarnih sankcij. To državam članicam dejansko omogoča, da odmero denarnih kazni, ki jih predlaga Komisija, razumejo in jo, tako kot v obravnavanem primeru, izpodbijajo pred Sodiščem.
50.      Glede na zgoraj navedeno menim, da Komisiji uporabe člena 260(3) PDEU ni treba obrazložiti.
3.      Presoja denarnih sankcij iz člena 260(3) PDEU
51.      Na podlagi ugotovitve, da je odločitev Komisije, da v obravnavani zadevi predlaga naložitev denarnih sankcij, skladna s členom 260(3) PDEU, se bom zdaj lotil presoje denarnih sankcij na podlagi navedene določbe glede na trditve, ki sem jih navedel v točkah od 50 do 59 sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Romunija (C‑549/18).
52.      Natančneje, kot sem že ugotovil v sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Španija (člen 260(3) PDEU – Hipotekarni kredit),(32) bi morala biti Komisija upravičena do uporabe iste metode za izračun denarnih sankcij, ki jih predlaga na podlagi odstavka 2 in na podlagi odstavka 3 člena 260 PDEU, ker so te kazni enake, ker so cilji, ki jih uresničujeta ti določbi, podobni, in ker spodbuja usklajen pristop in predvidljivost za države članice. V zvezi s tem dejstvo, da člen 260(2) PDEU določa kazen za „dvojno kršitev“ prava Unije in neizvršitev sodbe na podlagi člena 258 PDEU, medtem ko člen 260(3) PDEU določa kazen za eno samo kršitev prava Unije, ki temelji na neizpolnitvi obveznosti obvestitve, po mojem mnenju ne omili dejstva, da se obe določbi nanašata na kršitve, ki izhajajo iz primarnega prava Unije (glej točko 33 teh sklepnih predlogov).
53.      Sodišča nikakor ne zavezujejo predlogi Komisije glede naložitve denarnih sankcij ali njena metoda izračuna na podlagi člena 260(3) PDEU.(33) Kot je Sodišče priznalo v sodbi Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti)(34) v okviru člena 260(3) PDEU, je Sodišče pristojno za to, da v vsaki zadevi glede na okoliščine primera, o katerem odloča, in glede na stopnjo prepričevanja in odvračanja, ki se mu zdi potrebna, določi primerne denarne sankcije, da se med drugim preprečijo ponovne podobne kršitve prava Unije. Poleg tega je Sodišče že razsodilo v okviru člena 260(2) PDEU, da predlogi in smernice Komisije v njenih sporočilih Sodišča ne zavezujejo, so le koristen napotek in zagotavljajo, da je vložena tožba pregledna in predvidljiva ter v skladu s pravno varnostjo.(35)
54.      Zato se lahko šteje, da iz sodbe Komisija/Belgija (člen 260(3) – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti)(36) izhaja, da je treba sodno prakso v zvezi s členom 260(2) PDEU uporabiti po analogiji s členom 260(3) PDEU, ker denarne sankcije na podlagi obeh določb uresničujejo enake cilje: naložitev denarne kazni je zlasti primerna, da države članice spodbudi, da čim prej odpravijo neizpolnitev obveznosti, ki bi brez takega ukrepa imela težnjo k obstanku, medtem ko naložitev pavšalnega zneska temelji bolj na presoji posledic neizpolnjevanja obveznosti s strani zadevnih držav članic za javne in zasebne interese.
55.      Poleg tega je Sodišče v sodni praksi v zvezi s členom 260(2) PDEU, začenši z osnovno sodbo z dne 12. julija 2005 Komisija/Francija,(37) razsodilo, da lahko naloži tako pavšalni znesek kot tudi denarno kazen(38) in da lahko denarno sankcijo, ki je Komisija ni predlagala, naloži z obrazložitvijo, da „se lahko primernost naložitve denarne sankcije in izbira sankcije, ki je najbolj prilagojena okoliščinam primera, presodita le glede na ugotovitve Sodišča v sodbi, ki bo izrečena na podlagi člena [260(2) PDEU], in ne sodita v politično sfero“.(39) Zato se postavlja vprašanje, ali se lahko sodna praksa Sodišča v zvezi s členom 260(2) PDEU po analogiji uporabi za člen 260(3) PDEU glede na diskrecijsko pravico Sodišča, da naloži tako pavšalni znesek kot tudi denarno kazen ali denarno sankcijo, ki je Komisija ni predlagala.
56.      V zvezi s tem vztrajam pri stališču, kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Španija (člen 260(3) PDEU – Hipotekarni kredit),(40) da ima Sodišče na podlagi člena 260(3) PDEU diskrecijsko pravico, da naloži tako pavšalni znesek kot tudi denarno kazen ali denarno sankcijo, ki je Komisija ni predlagala, pri čemer je omejeno z najvišjim zneskom denarne sankcije na podlagi navedenega člena. Zlasti je mogoče iz besedila člena 260(3) PDEU („ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija“), ki se nanaša na znesek in ne na izbiro naložitve denarne sankcije, sklepati, da Sodišče ne sme naložiti denarne sankcije, višje od zneska, ki ga je predlagala Komisija. Vendar menim, da to Sodišču ne odvzema diskrecijske pravice za določanje ustrezne denarne sankcije v vseh okoliščinah. Tako lahko Sodišče glede na okoliščine naloži denarno sankcijo, ki je ni predlagala Komisija, ali pa pavšalni znesek in denarno kazen v znesku, ki je enak ali nižji od tistega, ki ga je „predlagala Komisija“, ki ne pomeni nujno celotnega zneska, ki se lahko naloži zadevni državi članici.
57.      Poleg tega taka razlaga bolje zagotavlja izpolnjevanje ciljev člena 260(3) PDEU, ker se z njo upošteva namen obstoja različnih denarnih sankcij v Pogodbah. Kot je navedeno v točki 42 teh sklepnih predlogov, če država članica izpolni obveznost obvestitve med postopkom in torej preden Sodišče preuči dejansko stanje, denarne kazni ni mogoče naložiti. Vendar ostaja pavšalni znesek upošteven v zvezi s posledicami navedene neizpolnitve obveznosti za javne in zasebne interese ter preprečevanje njene ponovitve. Dejansko, to pojasnjuje prilagojeno prakso Komisije, da v zadevah, vloženih na podlagi člena 260(3) PDEU (glej točko 26 teh sklepnih predlogov), na splošno predlaga pavšalni znesek in denarno kazen, kot je razvidno tudi iz te tožbe. Če pa bi Komisija predlagala samo eno vrsto sankcije, bi diskrecijska pravica Sodišča, da naloži drugačno sankcijo ali po potrebi tako pavšalni znesek kot tudi denarno kazen, z omejitvijo najvišjega zneska v skladu s členom 260(3) PDEU, zagotovila, da se navedeni določbi ne odvzame polni učinek.
4.      Naložitev pavšalnega zneska v obravnavanem primeru
58.      Glede na sodno prakso v zvezi s členom 260(2) PDEU(41) sta naložitev pavšalnega zneska in določitev navedenega zneska na podlagi člena 260(3) PDEU vsekakor odvisni od vseh upoštevnih dejavnikov v zvezi z značilnostmi ugotovljene neizpolnitve obveznosti in ravnanjem zadevne države članice. Sodišče pri izvajanju svoje diskrecijske pravice odloči, ali bo naložilo pavšalni znesek, in če je odgovor pritrdilen, določi znesek, ki je ustrezen glede na okoliščine ter sorazmeren z neizpolnitvijo obveznosti. Upoštevni dejavniki v zvezi s tem vključujejo resnost neizpolnjevanja obveznosti, njeno trajanje ter plačilno zmožnost države članice.
59.      Iz navedene sodne prakse tudi izhaja, da pavšalni znesek temelji na presoji posledic neizpolnitve obveznosti zadevne države članice za zasebne in javne interese, zlasti če je neizpolnjevanje trajalo dlje časa.(42) Naložitev plačila pavšalnega zneska ne more biti samodejna, ker ima Sodišče široko diskrecijsko pravico, da ugotovi, ali je te sankcije treba naložiti.(43)
60.      Na tej podlagi je treba ugotoviti, da ima Sodišče na podlagi člena 260(3) PDEU široko diskrecijsko pravico, da po potrebi glede na okoliščine in ravnanje zadevne države naloži pavšalni znesek, da bi odpravilo posledice neizpolnitve obveznosti obvestitve s strani zadevne države članice za zasebne in javne interese. Dejstvo, da je Sodišče štelo za primerno naložiti pavšalni znesek v okviru člena 260(2) PDEU „zlasti če se je neizpolnitev nadaljevala dlje časa“, kot je navedeno v točki 59 teh sklepnih predlogov, Sodišču ne preprečuje, da po potrebi pavšalnega zneska ne bi naložilo v drugih primerih, da se preprečijo ponovne podobne neizpolnitve obveznosti prava Unije.
61.      Dalje, ob upoštevanju tega, da sta cilja denarnih kazni in pavšalnih zneskov različna (glej točko 54 teh sklepnih predlogov), je jasno, da medtem ko se plačilo denarne kazni, ki ima glede trajajoče neizpolnitve predvsem prisilno naravo, naloži le, če neizpolnjevanje še vedno traja, pa iz ničesar ne izhaja, da bi to veljalo tudi za naložitve pavšalnega zneska.(44) Zato v nasprotju s trditvami Francije in Irske pavšalni znesek ne postane brezpredmeten zaradi dejstva, da lahko država članica izpolni svoje obveznosti med postopkom.
62.      V obravnavani zadevi bi bilo treba šteti, da je naložitev denarne kazni primerna kot odvračilni ukrep. Skupni znesek, ki ga je predlagala Komisija (2.766.992,00 EUR), je mogoče znižati (na 2.011.919,60 EUR), če uporabimo posodobljene podatke Komisije,(45) in morda še bolj, če se upoštevajo določene okoliščine. Zato glede na vse okoliščine obravnavanega primera Sodišču predlagam, naj Irski naloži plačilo pavšalnega zneska v višini 1.500.000 EUR.(46)
63.      Prvič, v zvezi z resnostjo neizpolnitve obveznosti je Sodišče v sodbi Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti)(47) v okviru naložitve denarne kazni v skladu s členom 260(3) PDEU priznalo, da sta obveznost sprejetja nacionalnih ukrepov za zagotovitev popolnega prenosa direktive in obveznost obvestitve Komisije o navedenih ukrepih „bistveni obveznosti držav članic za zagotovitev polnega učinka prava Unije in da je treba zato za neizpolnitev teh obveznosti šteti, da je znatno resna.“ Zdi se mi, da se to lahko uporabi za obravnavani primer, ki vključuje naložitev plačila pavšalnega zneska.
64.      Poleg tega, če Sodišče upošteva merila, ki jih je Komisija sprejela za določitev plačila pavšalnega zneska, presoja Komisije glede resnosti očitno ni napačna glede na pomembnost kršenih določb prava Unije in posledice za javne in zasebne interese. Poudariti je treba, da je Direktiva 2015/849 glavni pravni instrument pri preprečevanju uporabe finančnega sistema Unije za pranje denarja in financiranje terorizma.(48) Navedena direktiva, ki je umeščena v okvir vzpostavljanja učinkovite in varnostne unije,(49) temelji na prejšnjih direktivah in mednarodnih dejavnostih na tem področju ter je namenjena krepitvi pravnega okvira za boj proti pranju denarja in financiranju terorizma v EU.(50) Podobno kot je Sodišče razsodilo v zvezi z drugimi direktivami v okviru notranjega trga,(51) je mogoče šteti, da je neizpolnitev obveznosti Irske, da sprejme in sporoči vse ukrepe za prenos Direktive 2015/849, vplivala na pravilno delovanje notranjega trga in je zato vsaj do določene mere resna.(52)
65.      Prav tako je mogoče posledice tega, da Irska ni prenesla Direktive 2015/849, za javne in zasebne interese, šteti za znatne, saj, kot je navedla Komisija, ta neizpolnitev ogroža integriteto in delovanje finančnega sistema EU ter pomeni visoko tveganje pranja denarja in financiranja terorizma, vpliva pa tudi na vlagatelje in državljane. To na primer ponazarja Resolucija Evropskega parlamenta z dne 19. septembra 2019 o stanju glede izvajanja zakonodaje Unije za preprečevanje pranja denarja,(53) ki med drugim pozdravlja, da je Komisija zoper države članice, ki niso prenesle Direktive 2015/849, začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti in jih pozvala, naj obveznost čimprej izpolnijo.
66.      V zvezi s tem me ne prepriča trditev Irske, da so posledice za javne in zasebne interese preveč poudarjene, ker predhodni nacionalni ukrepi na tem področju zagotavljajo delni prenos Direktive 2015/849 in s tem omogočajo, da so cilji navedene direktive v velikem delu že izpolnjeni. Sodišče je podobne trditve že zavrnilo na podlagi dejstva, da taki ukrepi niso izpolnjevali zahtev zadevne direktive, saj se sicer ne bi ugotovilo, da država članica ni izpolnila obveznosti prenosa.(54) Poleg tega dejstvo, da se je Irska odločila prenesti Direktivo 2015/849 s primarno zakonodajo (glej točko 32 teh sklepnih predlogov), ni olajševalna okoliščina, saj se država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali položaje svojega notranjega pravnega reda, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.(55)
67.      Poleg tega je treba poudariti, da je Sodišče na podlagi člena 258 PDEU Irsko že prej obsodilo zaradi nepravočasnega prenosa prejšnjih direktiv o preprečevanju pranja denarja.(56)
68.      Res pa je tudi, da obstajajo določene olajševalne okoliščine, ki jih je treba upoštevati v obravnavani zadevi. Kot je navedla Komisija, je treba obseg že izvedenega prenosa upoštevati pri določanju resnosti neobvestitve.(57) V zvezi s tem je treba poudariti, da obravnavani primer vključuje delno neobvestitev v nasprotju s popolno neobvestitvijo s strani države članice o ukrepih za prenos. Poleg tega je bil z Direktivo 2018/843 podaljšan rok za vzpostavitev osrednjih registrov za informacije o dejanskem lastništvu na podlagi členov 30 in 31 Direktive 2015/849, zaradi katerega pa se rok za prenos za druge obveznosti na podlagi navedene direktive (glej točko 7 teh sklepnih predlogov) ni spremenil. Ne vidim razloga, zakaj navedenega podaljšanja ne bi šteli za olajševalno okoliščino, kot je navedla Komisija. Irska je tudi dokazala, da je med postopkom s Komisijo lojalno sodelovala, saj jo je na primer stalno obveščala (glej točko 32 teh sklepnih predlogov).(58)
69.      Drugič, Komisija glede trajanja neizpolnjevanja obveznosti meni, da bi ga bilo treba izračunati od datuma izteka roka za prenos Direktive 2015/849, medtem ko se Irska s tem mnenjem ne strinja.
70.      Poudariti je treba, da Sodišče v sodni praksi v zvezi s pavšalnim zneskom na podlagi člena 260(2) PDEU presoja trajanje neizpolnjevanja obveznosti od datuma, ko je Sodišče izreklo prvo sodbo na podlagi člena 258 PDEU, do datuma, ko je zadevna država članica izpolnila obveznosti, če pa tega ni storila, do datuma, ko Sodišče preuči dejansko stanje v drugem postopku.(59) Zato je treba v obravnavanem primeru pri določitvi pavšalnega zneska na podlagi člena 260(3) PDEU pozornost usmeriti na dva glavna vidika.
71.      Prvič, v zvezi s prenehanjem neizpolnjevanja obveznosti je v obravnavani zadevi sporno, kdaj naj bi se štelo, da je Irska izpolnila obveznosti. V zvezi s tem me ne prepričajo trditve Irske pred Sodiščem, da je z ukrepi za prenos, sporočenimi 29. novembra 2018, izpolnila obveznosti.
72.      Zlasti je očitno, da so ne glede na navedene ukrepe obstajale pomanjkljivosti v zvezi z nekaterimi določbami Direktive 2015/849. Irska je na primer v zvezi s členom 30(1), drugi pododstavek, (2) in (7) ter členom 31(1), (2), (3) in (7), navedene direktive v dupliki navedla, da je bil rok za prenos navedenih določb podaljšan z Direktivo 2018/843, je pa vsekakor sprejemala instrumente za prenos elementov navedenih določb, ki jih je opredelila Komisija, o katerih je obvestila 30. januarja 2019 in 27. marca 2019. Vendar kot je navedla Komisija, to podaljšanje ni zajemalo vseh obveznosti iz členov 30 in 31 Direktive 2015/849 (glej točki 7 in 23 teh sklepnih predlogov). Poleg tega je Irska v dupliki navedla, da je bilo mogoče določbo uvesti v povezavi z obveznostmi v členu 47(2) Direktive 2015/849 in da člen 48, od (5) do (8), navedene direktive ni določal posebnih obveznosti, ki naj bi jih določalo nacionalno pravo. Tako Irska, kot je Komisija navedla na obravnavi (glej točki 21 in 23 teh sklepnih predlogov), ni sprejela ukrepov za prenos v povezavi z nekaterimi obveznostmi iz navedenih določb do obvestitve o takih ukrepih 22. novembra 2019 in 3. decembra 2019. Čeprav je bil z ukrepi, sporočenimi 29. novembra 2018, zagotovljen prenos znatnega dela Direktive 2015/849, je Komisija ugotovila, da je Irska izpolnila obveznosti 3. decembra 2019.
73.      Drugič, v zvezi z začetkom trajanja neizpolnjevanja obveznosti se mi zdi, kot sem predlagal v točkah 74 in 75 sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Romunija (C‑549/18), da bi bilo treba glede pavšalnega zneska uporabiti datum izteka roka za prenos, določenega v zadevni direktivi, ker bolje zagotavlja izpolnjevanje cilja člena 260(3) PDEU, ki je delno dodatno spodbujati države članice k pravočasnemu prenosu direktiv.(60) Nasprotno, če je na primer na podlagi člena 260(3) PDEU pavšalni znesek mogoče naložiti šele po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, bi to lahko povzročilo, da rok za prenos, določen v Direktivi, ne bi imel takojšnjega učinka, dokler Komisija ne vloži tožbe zoper državo članico. Opozoriti je tudi treba, da se v nasprotju z denarnimi kaznimi, kot sredstvom, da se država članica prisili k čim prejšnji odpravi neizpolnjevanja obveznosti enkrat v prihodnosti, naložitev pavšalnega zneska nanaša na preteklo ravnanje in zagotavlja sredstvo, da državi članici ne bo v interesu čakati na uvedbo in izid takega postopka, preden sprejme ukrepe za odpravo neizpolnjevanja obveznosti,(61) kar bi se lahko dejansko zgodilo, če bi uporabili datum, določen v obrazloženem mnenju.
74.      Zato se zdi pristop, ki ga predlagam, primernejši za uporabo pavšalnega zneska v primerjavi z denarno kaznijo, pri kateri je Sodišče za presojo trajanja neizpolnitve v sodbi Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) upoštevalo datum izteka roka za prenos, določen v zadevni direktivi.(62) Dodati je treba, da v nasprotju s trditvami Irske ni šlo za to, da je bila naložitev denarnih sankcij, vključno s pavšalnimi zneski, mogoča ob izteku roka za prenos 26. junija 2017, določenega v Direktivi 2015/849, ker so se člen 260(3) PDEU in sporočila Komisije očitno uporabljali.(63) Če pa se Sodišče z mojim predlogom ne bi strinjalo, bi lahko vsekakor čas od datuma izteka roka za prenos, določenega v zadevni direktivi, šteli kot del presoje resnosti neizpolnjevanja obveznosti, kot je to storjeno v sodni praksi v zvezi s členom 260(2) PDEU.(64)
75.      Če v obravnavanem primeru upoštevamo obdobje po datumu izteka roka za prenos, določenega v Direktivi 2015/849 (26. junij 2017), do datuma, ko je Irska izpolnila obveznost (3. december 2019), je neizpolnjevanje obveznosti trajalo približno dve leti in pol (30 mesecev), kar je mogoče šteti za znatno trajanje.(65) Naj poudarim, da se obveznost države članice, da sprejme potrebne ukrepe za prenos Direktive, sama po sebi ni štela za posebej težavno.(66) To, da je Irska, kot trdi sama, dala prednost napredku ukrepov za prenos v zakonodajnem postopku in si prizadevala za upoštevanje okvirnega razporeda, ki ga je predložila Komisiji, preden je ta začela postopek (glej točko 32 teh sklepnih predlogov), torej po mojem mnenju ne upravičuje in ne skrajšuje trajanja neizpolnjevanja obveznosti. Kljub temu je treba upoštevati, da je bila z ukrepi, sporočenimi 29. novembra 2018 (to je 17 mesecev po izteku roka za prenos, to je 26. junij 2017, določen v Direktivi 2015/849), čeprav so bili sprejeti prepozno, dosledno prenesena Direktiva 2015/849, in z njimi, kot je navedla Komisija, niso bile prenesene samo štiri določbe, poleg tega pa je bila obveščena o prenosu vseh določb navedene direktive najpozneje 3. decembra 2019 (glej točke 17, 21, 71 in 72 teh sklepnih predlogov).(67)
76.      Nazadnje, Irska Sodišču ni predložila nikakršnega dokaza v zvezi s svojo zmožnostjo plačila.
77.      Glede na okoliščine obravnavanega primera Sodišču predlagam, naj Irski naloži plačilo pavšalnega zneska v višini 1.500.000 EUR.
VI.    Stroški
78.      V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Irski naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 140(1) Poslovnika, da države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, je treba odločiti, da Estonija in Francija nosita svoje stroške.
VII. Sklep
79.      Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj:
1.      ugotovi, da Irska s tem, da do 26. junija 2017 ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za prenos Direktive 2015/849, oziroma vsekakor s tem, da teh ukrepov ni sporočila, ni izpolnila obveznosti iz člena 67(1) te direktive;
2.      Irski naloži plačilo pavšalnega zneska v višini 1.500.000 EUR;
3.      Irski naloži plačilo stroškov in
4.      Estoniji in Franciji naloži, da nosita svoje stroške.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      UL 2015 L 141, str. 73.
3      C‑543/17, EU:C:2019:573. Člen 260(3) PDEU je bil že obravnavan v več predhodnih zadevah, ki pa so bile umaknjene pred izrekom sodbe Sodišča. Dve med njimi sta bili predmet sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Komisija/Poljska (C‑320/13, neobjavljena, EU:C:2014:2441) in mojih sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Španija (člen 260(3) PDEU – Hipotekarni kredit (C‑569/17, EU:C:2019:271), ki ju bom obravnaval v analizi v nadaljevanju.
4      UL 2018, L 156, str. 172.
5      Komisija je v repliki ugotovila pomanjkljivosti prenosa glede naslednjih določb Direktive 2015/849: (i) drugi pododstavek člena 30(1); (ii) člen 30(2); (iii) člen 30(7); (iv) člen 31(1) in (2); (v) člen 31(3); (vi) člen 31(7); (vii) člen 47(2); (viii) člen 47(3); (ix) člen 48, od (5) do (9); (x) člen 61(3); in (xi) člen 62(2).
6      In sicer Direktiva 2005/60; glej točko 1 teh sklepnih predlogov.
7      Komisija se sklicuje na sodbi z dne 28. aprila 2005, Komisija/Italija (C‑410/03, EU:C:2005:258, točka 39), in z dne 14. januarja 2010, Komisija/Češka republika (C‑343/08, EU:C:2010:14, točka 39).
8      Sporočilo Komisije – Izvajanje člena 260(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2011, C 12, str. 1, v nadaljevanju: Sporočilo iz leta 2011), zlasti točke 7, 19 in 21. Kot je navedeno v točki 31 navedenega sporočila, Komisija uporablja člen 260(3) PDEU zlasti pri postopkih, začetih na podlagi člena 258 PDEU po objavi tega sporočila (15. januar 2011).
9      Sporočilo Komisije – Pravo EU: z boljšo uporabo do boljših rezultatov (UL 2017, C 18, str. 10; v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2017), zlasti str. 15. Kot je navedeno v tem sporočilu, Komisija uporabi svojo prilagojeno prakso za postopke za ugotavljanje kršitev, v katerih bo odločitev o izdaji uradnega opomina sprejeta po objavi tega sporočila (19. januar 2017).
10      Sporočilo iz leta 2011, zlasti točki 16 in 17.
11      Sporočilo iz leta 2011, zlasti točki 23 in 28; Sporočilo iz leta 2017, str. 15.
12      Sporočilo iz leta 2011, točka 28 (ki se nanaša na Sporočilo Komisije – Uporaba člena 228 Pogodbe ES, UL 2007, C 126, str. 15, v nadaljevanju: Sporočilo iz leta 2005, točke od 19 do 24).
13      Komisija se zlasti sklicuje na sodbo z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 88).
14      Glej točko 21 teh sklepnih predlogov. Komisija je predlagala tudi dnevno denarno kazen, vendar je ta predlog umaknila. Zato o navedenem izračunu ne bom nadalje razpravljal.
15      Glej zlasti Sporočilo iz leta 2005, točka 24. Komisija se opira na podatke, določene v njenem Sporočilu o posodobitvi podatkov, ki se uporabljajo za izračun pavšalnih zneskov in denarnih kazni, ki jih bo predlagala Sodišču v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti (C(2017)8720 final) (UL 2017, C 431, str. 3).
16      Glej sodbo z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 51).
17      Glej sodbo z dne 16. julija 2009, Komisija/Irska (C‑427/07, EU:C:2009:457, točki 108 in 109).
18      Glej sodbo z dne 15. aprila 2010, Komisija/Irska (C‑294/09, neobjavljena, EU:C:2010:200, točka 17).
19      Glej sodbo z dne 28. marca 2019, Komisija/Irska (Sistem za zbiranje in čiščenje odpadnih vod) (C‑427/17, neobjavljena, EU:C:2019:269, točka 42).
20      V obravnavani zadevi je referenčni datum dva meseca po tem, ko je Irska prejela obrazloženo mnenje (glej točko 10 teh sklepnih predlogov), to je 9. marca 2018.
21      C‑543/17, EU:C:2019:573.
22      C‑543/17, EU:C:2019:573.
23      Sodba z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 59).
24      Glej sodbo z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:573, zlasti točke 60 in 61 ter od 80 do 89).
25      Sodba z dne 8. julija 2019 (C‑543/17, EU:C:2019:573). Primerjaj sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:322, zlasti točke od 58 do 81) (omejevalni pristop) s sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Komisija/Poljska (C‑320/13, neobjavljena, EU:C:2014:2441, točke od 114 do 145) in mojimi sklepnimi predlogi v zadevi Komisija/Španija (člen 260(3) PDEU – Hipotekarni kredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, točke od 41 do 71) (širši pristop).
26      Sodba z dne 8. julija 2019 (C‑543/17, EU:C:2019:573).
27      Naj opozorim, da ni dvoma, da je Direktiva 2015/849 direktiva, sprejeta po zakonodajnem postopku, in sicer rednem zakonodajnem postopku v skladu z njeno pravno podlago, členom 114 PDEU.
28      Glej sodbo z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 34).
29      Sodba z dne 26. junija 2001, Komisija/Portugalska (C‑70/99, EU:C:2001:355, točka 17).
30      Glej moje sklepne predloge v zadevi Komisija/Španija (člen 260(3) PDEU– Hipotekarni kredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, točka 68 in navedena sodna praksa).
31      Glej sodbo z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 57).
32      C‑569/17, EU:C:2019:271, točka 73. Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Komisija/Poljska (C‑320/13, neobjavljena, EU:C:2014:2441, točke od 146 do160), in generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:322, točka 96).
33      Glej moje sklepne predloge v zadevi Komisija/Španija (člen 260(3) PDEU– Hipotekarni kredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, točka 74).
34      Glej sodbo z dne 8. julija 2014 (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 78), ki po analogiji napotuje na sodbo z dne 2. decembra 2014, Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, točka 86 in navedena sodna praksa).
35      V zvezi s pavšalnimi zneski glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Komisija/Irska (C‑279/11, neobjavljena, EU:C:2012:834, točka 77). Glede denarnih kazni glej sodbo z dne 4. julija 2018, Komisija/Slovaška (C‑626/16, EU:C:2018:525, točka 83).
36      Glej sodbo z dne 8. julija 2005 (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 61), ki se po analogiji sklicuje na sodbo z dne 12. julija 2005, Komisija/Francija (C‑304/02, EU:C:2005:444, točka 81). Glej tudi točko 42 teh sklepnih predlogov.
37      C‑304/02, EU:C:2005:444.
38      Glej sodbi z dne 12. julija 2005, Komisija/Francija (C‑304/02, EU:C:2005:444, točke od 80 do 86), in z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (Polje vetrnih elektrarn Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, točka 112).
39      Sodba z dne 12. julija 2005, Komisija/Francija (C‑304/02, EU:C:2005:444, točka 90). Glej tudi sodbo Sodišča z dne 18. julija 2007, Komisija/Nemčija, (C‑503/04, EU:C:2007:432, točka 22).
40      C‑569/17, EU:C:2019:271, točke od 76 do 78.
41      Glej sodbo z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (Polje vetrnih elektrarn Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, točki 113 in 114).
42      Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Komisija/Irska (C‑279/11, neobjavljena, EU:C:2012:834, točka 65).
43      Glej sodbo z dne 9. decembra 2008, Komisija/Francija (C‑121/07, EU:C:2008:695, točka 63).
44      Glej sodbo z dne 9. decembra 2008, Komisija/Francija, (C‑121/07, EU:C:2008:695, točke 19, 20, 44, 45, od 56 do 58), in sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi Komisija/Francija (C‑121/07, EU:C:2008:320, točka 80).
45      Glej Sporočilo Komisije – Posodobitev podatkov, ki se uporabljajo za izračun pavšalnih zneskov in denarnih kazni, ki jih bo Komisija predlagala Sodišču v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti (UL 2019, C 309, str. 1). Najnižji pavšalni znesek je znižan na 1.212.000 EUR. V zvezi s tem bi bil izračun pavšalnega zneska v skladu s formulo iz točke 30 teh sklepnih predlogov naslednji: od 27. junija 2017 do 28. novembra 2018: 1039 × 7 × 0,47 × 519 = 1.774.102,89 EUR; od 29. novembra 2018 do 26. marca 2019: 1039 × 2 × 0,47 × 118 = 115.245,88 EUR; in od 27. marca 2019 do 2. decembra 2019: 1039 × 1 × 0,47 × 251 = 122.570,83 EUR. Tako bi potem znesek, ki ga predlaga Komisija, znašal 2.011.919,60. EUR.
46      Opozoriti je treba, da znesek, ki ga predlagam, deloma ustreza pavšalnim zneskom, naloženim na podlagi člena 260(2) PDEU za delni neprenos direktive. Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Komisija/Irska (C‑374/11, neobjavljena, EU:C:2012:827, točki 52 in 53) (2 milijona EUR). Primerjaj navedeni znesek z zneskom, naloženim v sodbi z dne 25. decembra 2013, Komisija/Češka republika (C‑241/11, EU:C:2013:423, točke od 46 do 55) (250.000 EUR) (v kateri je zlasti poudarjen omejen vpliv neizpolnitve obveznosti).
47      Sodba z dne 8. julija 2019 (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 85).
48      Glej Direktivo 2018/843, zlasti uvodno izjavo 1; Direktivo 2015/849, zlasti člen 1(1) in uvodne izjave od 1 do 3 ter 64.
49      Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu, Dvajseto poročilo o napredku pri vzpostavljanju učinkovite in prave varnostne unije, COM(2019) 552 final, z dne 30. oktobra 2019, str. 10.
50      Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu, Za boljše izvajanje okvira EU za preprečevanje pranja denarja in boj proti financiranju terorizma, COM(2019) 360 final, z dne 24. julija 2019.
51      Glej opombo 27 teh sklepnih predlogov.
52      Glej sodbo z dne 30. maja 2013, Komisija/Švedska (C‑270/11, EU:C:2013:339, točka 49).
53      Glej zlasti uvodne izjave A, B, G in točko 1.
54      Glej sodbo z dne 30. maja 2013, Komisija/Švedska (C‑270/11, EU:C:2013:339, točka 51). V sodbi z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 73) Sodišče podobnim trditvam Belgije ni posvečalo pozornosti.
55      Glej sodbo z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (Polje vetrnih elektrarn Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, točka 89).
56      Glej sodbi z dne 19. maja 2009, Komisija/Irska (C‑532/08, neobjavljena, EU:C:2009:327) (v zvezi z Direktivo 2005/60), in z dne 1. oktobra 2009, Komisija/Irska (C‑549/08, neobjavljena, EU:C:2009:604) (v zvezi z Direktivo 2006/70).
57      Glej Sporočilo iz leta 2011, točka 25, in Sporočilo iz leta 2017, str. 15. V zvezi s tem glej sodbo z dne 9. decembra 2008, Komisija/Francija (C‑121/07, EU:C:2008:695, točka 84).
58      Glej sodbo z dne 17. oktobra 2013, Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, točka 60).
59      Glej sodbi z dne 25. julija 2013, Komisija/Češka republika (C‑241/11, EU:C:2013:423, točka 46), in z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (Polje vetrnih elektrarn Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, točka 122).
60      Glej sodbo z dne 8. julija 2019, Komisija/Belgija (člen 260(3) PDEU – Komunikacijska omrežja visokih hitrosti) (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 52).
61      Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Komisija/Italija (C‑119/04, EU:C:2006:65, točka 46). Glej tudi točko 54 teh sklepnih predlogov.
62      Sodba z dne 8. julija 2019 (C‑543/17, EU:C:2019:573, točka 88).
63      Glej opombe 8, 9 in 27 teh sklepnih predlogov.
64      Glej sodbo z dne 19. decembra 2012, Komisija/Irska (C‑374/11, neobjavljena, EU:C:2012:827, točki 38 in 52). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Fennellyja v zadevi Komisija/Grčija (C‑197/98, EU:C:1999:597, točka 43).
65      Glej sodbi z dne 30. maja 2013, Komisija/Švedska (C‑270/11, EU:C:2013:339, točki 57 in 58) (27 mesecev), in z dne 13. julija 2017, Komisija/Španija (C‑388/16, neobjavljena EU:C:2017:548, točka 40) (29 mesecev).
66      Glej sodbo z dne 31. marca 2011, Komisija/Grčija (C‑407/09, EU:C:2011:196, točka 33).
67      Glej sodbo z dne 9. decembra 2008, Komisija/Francija (C‑121/07, EU:C:2008:695, točka 85).