ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
6 novembre 2003(1)
"Annulation de la décision 2000/362/CE de la Commission, du 25 mai 2000, relative au montant total de l'aide financière de la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas en 1997"
Dans l'affaire C-293/00,
Royaume des Pays-Bas, représenté par M. M. A. Fierstra, Mmes C. Wissels et J. G. M. van Bakel, en qualité d'agents,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. T. van Rijn, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation de la décision 2000/362/CE de la Commission, du 25 mai 2000, relative au montant total de l'aide financière de la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas en 1997 (JO L 129, p. 33), dans la mesure où l'aide financière accordée aux Pays-Bas par la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique en 1997 comporte une réduction de 25 % des montants versés aux éleveurs à titre d'indemnisation,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de la quatrième chambre, faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. D. A. O. Edward (rapporteur) et S. von Bahr, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: Mme M.- F. Contet, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 26 mars 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 26 juin 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 31 juillet 2000, le royaume des Pays-Bas a demandé, en vertu de l'article 230 CE, l'annulation de la décision 2000/362/CE de la Commission, du 25 mai 2000, relative au montant total de l'aide financière de la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas en 1997 (JO L 129, p. 33, ci-après la "décision attaquée"), dans la mesure où l'aide financière accordée aux Pays-Bas par la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique en 1997 comporte une réduction de 25 % des montants versés aux éleveurs à titre d'indemnisation.
La réglementation communautaire
2
La décision attaquée prévoit:
"Article premier
Le montant total de l'aide financière de la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique en 1997 aux Pays-Bas s'élève à 109 937 795 euros.
Article 2
Le solde de l'aide financière de la Communauté, soit 35 507 928 euros sera versé au fur et à mesure de la disponibilité des crédits.
Article 3
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision."
3
Les considérants de ladite décision sont libellés comme suit:
"(1)
Des foyers de peste porcine classique se sont déclarés aux Pays-Bas en 1997. L'apparition de cette maladie a présenté un danger grave pour le cheptel porcin communautaire. En vue de contribuer à l'éradication de la maladie dans les meilleurs délais, la Communauté a la possibilité de participer financièrement aux dépenses supportées par l'État membre.
(2)
Le 22 juin 1998, les Pays-Bas ont présenté une demande de remboursement pour la totalité des dépenses apparues sur leur territoire en 1997. Cette demande a été remplacée par une nouvelle demande introduite le 2 juin 1999.
(3)
La Commission a adopté les décisions 98/25/CE et 1999/18/CE relatives à une aide financière de la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas. Ces décisions ont permis le paiement de deux premières avances pour un montant de 74 429 868 euros.
(4)
Il y a lieu à présent de fixer le montant total de l'aide financière de la Communauté.
(5)
La Commission a vérifié l'application de toutes les règles communautaires en matière vétérinaire et le respect de toutes les conditions du concours financier de la Communauté.
(6)
Les résultats de ces contrôles ne permettent pas de reconnaître comme éligibles la totalité des dépenses présentées. Ces constatations sont confirmées par un rapport de la Cour des comptes.
(7)
Les observations initiales de la Commission ont été officiellement notifiées aux autorités néerlandaises le 13 janvier 1998.
(8)
Des observations complémentaires ainsi que le mode de calcul des dépenses éligibles ont été officiellement notifiés à ces autorités le 5 mai 1999 et le 29 octobre 1999.
(9)
Le comité vétérinaire permanent n'a pas émis d'avis. La Commission a en conséquence proposé au Conseil, le 17 février 2000, les mesures à prendre, conformément à l'article 41 de la décision 90/424/CEE, le Conseil étant tenu de statuer dans les trois mois.
(10)
Néanmoins, le Conseil n'a pas statué dans le délai imparti. La Commission doit arrêter maintenant ces mesures."
4
La décision attaquée est fondée sur l'article 3, notamment paragraphes 2 et 5, de la décision 90/424/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire (JO L 224, p. 19), modifiée en dernier lieu par la décision 94/370/CE du Conseil, du 21 juin 1994 (JO L 168, p. 31, ci-après la "décision 90/424").
5
Selon l'article 3 de la décision 90/424:
"1. Les dispositions du présent article sont applicables en cas d'apparition sur le territoire d'un État membre des maladies suivantes:
-
[...]
-
peste porcine classique,
-
[...]
2. L'État membre concerné doit bénéficier de la participation financière de la Communauté pour l'éradication de la maladie, à condition que les mesures immédiatement appliquées comportent au moins la mise sous séquestre de l'exploitation dès la suspicion et, dès la confirmation officielle de la maladie:
-
l'abattage des animaux des espèces sensibles, atteints ou contaminés ou suspects d'être atteints ou contaminés, et leur destruction et, dans le cas de la peste aviaire, la destruction des oeufs,
-
la destruction des aliments contaminés ou des matériaux contaminés dans la mesure où ces derniers ne peuvent être désinfectés conformément au troisième tiret,
-
le nettoyage, la désinsectisation et la désinfection de l'exploitation et du matériel présent sur l'exploitation,
-
la création de zones de protection,
-
l'application de dispositions propres à prévenir le risque de dissémination des infections,
-
la fixation d'un délai à observer avant le repeuplement de l'exploitation après abattage,
-
l'indemnisation rapide et adéquate des éleveurs.
2 bis L'État membre concerné bénéficie également de la participation financière de la Communauté lorsque, lors de l'apparition d'un foyer d'une des maladies énumérées au paragraphe 1, deux ou plusieurs États membres collaborent étroitement à la réalisation du contrôle de cette épidémie, notamment lors de la mise en oeuvre de l'enquête épidémiologique et des mesures de surveillance de la maladie. La participation financière spécifique de la Communauté est, sans préjudice des mesures prévues dans le cadre des organisations communes de marchés concernées, décidée selon la procédure prévue à l'article 41.
3. L'État membre concerné informe sans délai la Commission et les autres États membres des mesures appliquées conformément à la législation communautaire en matière de notification et d'éradication, ainsi que de leurs résultats. Dès que possible, un examen de la situation est effectué au sein du comité vétérinaire permanent institué par la décision 68/361/CEE, ci-après dénommé 'comité'. La participation financière spécifique de la Communauté est, sans préjudice des mesures prévues dans le cadre des organisations communes de marchés concernées, décidée selon la procédure prévue à l'article 41.
4. Si, en raison de l'évolution de la situation dans la Communauté, il se révèle opportun de poursuivre l'action prévue au paragraphe 2, une nouvelle décision relative à la participation financière de la Communauté, qui pourra être supérieure aux 50 % prévus au paragraphe 5 premier tiret, peut être adoptée selon la procédure prévue à l'article 40. Lors de l'adoption de cette décision, peuvent être arrêtées toutes les mesures nécessaires à mettre en oeuvre par l'État membre concerné afin d'assurer la réussite de l'action, et notamment des mesures autres que celles mentionnées au paragraphe 2.
5. Sans préjudice des mesures de soutien de marchés à prendre dans le cadre des organisations communes de marchés, la participation financière de la Communauté, fractionnée si nécessaire en plusieurs tranches, doit être de:
-
50 % des frais engagés par l'État membre au titre de l'indemnisation des propriétaires pour l'abattage, la destruction des animaux et, le cas échéant, de leurs produits, le nettoyage, la désinsectisation et la désinfection de l'exploitation et du matériel et la destruction des aliments et matériaux contaminés visés au paragraphe 2 deuxième tiret,
-
dans le cas où la vaccination a été décidée conformément au paragraphe 4, 100 % des fournitures de vaccin et 50 % des frais engagés pour l'exécution de cette vaccination."
6
L'article 41 de la décision 90/424 prévoit:
"1. Dans les cas où il est fait référence à la procédure définie au présent article, le comité vétérinaire permanent, institué par la décision 68/361/CEE [...], ci-après dénommé 'comité', est saisi sans délai par le président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande d'un État membre.
2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet de mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de la question en cause. L'avis est émis à la majorité prévue à l'article 148 paragraphe 2 du traité pour l'adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l'article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3.
a)
La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu’elles sont conformes à l’avis du comité.
b)
Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l'avis du comité, ou en l'absence d'avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre. Le Conseil statue à la majorité qualifiée.
Si, dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle il a été saisi, le Conseil n'a pas arrêté de mesures, la Commission arrête les mesures proposées et les met immédiatement en application."
7
La directive 80/217/CEE du Conseil, du 22 janvier 1980, établissant des mesures communautaires de lutte contre la peste porcine classique (JO L 47, p. 11), dans sa version résultant de la directive 91/685/CEE du Conseil, du 11 décembre 1991 (JO L 377, p. 1, ci-après la "directive 80/217"), dispose à son article 9:
"1. Dès que le diagnostic de la peste porcine classique a été officiellement confirmé pour les porcs d'une exploitation, l'autorité compétente établit, autour du foyer, une zone de protection d'au moins 3 kilomètres de rayon, elle-même inscrite dans une zone de surveillance d'au moins 10 kilomètres de rayon.
[...]
4. Les mesures suivantes sont appliquées dans la zone de protection:
a)
un recensement de toutes les exploitations doit être effectué dès que possible. Après délimitation de la zone, ces exploitations sont visitées par un vétérinaire officiel dans un délai maximal de sept jours;
b)
tout mouvement ou transport de porcs sur les voies publiques ou privées est interdit. Cette interdiction ne s'applique pas au transit de porcs par la route ou le rail, sans déchargement ni arrêt. Toutefois, selon la procédure prévue à l'article 16, il peut être dérogé aux dispositions ci-avant en ce qui concerne les porcs d'abattage provenant de l'extérieur de la zone de protection et dirigés vers un abattoir situé dans ladite zone;
c)
les camions ainsi que les autres véhicules et équipements utilisés pour le transport de porcs ou d'autres animaux ou de matières susceptibles d'être contaminées (par exemple aliments, fumier, lisier, etc.) et qui sont utilisés à l'intérieur de la zone de protection ne peuvent quitter:
i)
une exploitation située à l'intérieur de la zone de protection;
ii)
la zone de protection;
iii)
un abattoir,
sans avoir été nettoyés et désinfectés conformément aux procédures prévues par l'autorité compétente. Ces procédures prévoient notamment qu'aucun camion ni véhicule ayant servi au transport de porcs ne peut quitter la zone sans être inspecté par l'autorité compétente;
d)
aucune autre espèce d'animal ne peut pénétrer dans l'exploitation ni la quitter sans autorisation de l'autorité compétente;
e)
tous les porcs morts ou malades et se trouvant dans une exploitation doivent être déclarés à l'autorité compétente, qui procède à toute investigation nécessaire pour établir la présence de la peste porcine classique;
f)
les porcs ne peuvent quitter l'exploitation dans laquelle ils sont détenus au cours des 21 jours suivant l'achèvement des opérations préliminaires de nettoyage et de désinfection de l'exploitation infectée prévues à l'article 10; après 21 jours, une autorisation peut être accordée pour que des porcs quittent ladite exploitation pour être acheminés:
i)
directement vers un abattoir, désigné par l'autorité compétente, de préférence à l'intérieur de la zone de protection ou de surveillance, pour autant que:
-
tous les porcs présents dans l'exploitation aient été inspectés,
-
les porcs à transporter pour abattage aient subi un examen clinique comportant notamment la prise de température corporelle d'un certain nombre d'entre eux,
-
chaque porc ait été muni d'une marque auriculaire,
-
le transport s'effectue dans des véhicules scellés par l'autorité compétente.
L'autorité compétente responsable de l'abattoir est informée de l'intention d'y envoyer des porcs.
À l'arrivée à l'abattoir, lesdits porcs sont détenus et abattus séparément des autres porcs. Les véhicules et équipements ayant servi au transport des porcs sont immédiatement nettoyés et désinfectés.
[...]
8. Par dérogation au paragraphe 4 point f) et au paragraphe 6 point f), l'autorité compétente peut autoriser la sortie des porcs de l'exploitation en vue de les acheminer pour destruction vers une usine d'équarrissage ou vers un lieu où il sont abattus afin d'être incinérés ou enfouis. Ces animaux doivent subir par sondage une épreuve de dépistage du virus de la peste porcine classique. Lors de ces épreuves par sondage, il y a lieu de tenir compte des critères prévus à l'annexe IV concernant le prélèvement des échantillons sanguins.
Toutes les précautions nécessaires doivent être prises, notamment en nettoyant et en désinfectant les camions après le transport, pour éviter le risque de propagation du virus au cours de ce transport.
9. Lorsque les interdictions prévues au paragraphe 4 point f) et au paragraphe 6 point f) sont maintenues au-delà de trente jours, en raison de l'apparition de nouveaux cas de la maladie, et créent des problèmes d'hébergement des porcs, l'autorité compétente peut, sur demande justifiée du propriétaire, autoriser la sortie des porcs d'une exploitation située dans la zone de protection ou dans la zone de surveillance, selon les cas, pour autant que:
a)
le vétérinaire officiel ait constaté la réalité des faits;
b)
tous les porcs présents dans l'exploitation aient été inspectés;
c)
les porcs à transporter aient subi un examen clinique comportant notamment la prise de température corporelle d'un certain nombre d'entre eux;
d)
chaque porc ait été muni d'une marque auriculaire;
e)
l'exploitation de destination soit située dans la zone de protection ou à l'intérieur de la zone de surveillance.
Toutes les précautions nécessaires doivent être prises, notamment en nettoyant et en désinfectant les camions après le transport, pour éviter le risque de propagation du virus au cours de ce transport."
8
L'article 14 ter de la directive 80/217 prévoit que chaque État membre établit un plan d'urgence, selon certains critères et spécifiant les mesures nationales à mettre en oeuvre en cas d'apparition de peste porcine classique. Ces plans sont soumis à la Commission, au plus tard le 1er janvier 1993, qui les examine et, après des modifications éventuelles, les approuve.
9
La directive 80/217 a entre-temps été remplacée par la directive 2001/89/CE du Conseil, du 23 octobre 2001, relative à des mesures communautaires de lutte contre la peste porcine classique (JO L 316, p. 5).
Le cadre factuel
10
L'apparition de la peste porcine classique aux Pays-Bas a été constatée le 4 février 1997 à Venhorst (province du Brabant-Septentrional), dans une région où se trouve la plus grande concentration d'élevages porcins (90 % de la production porcine des Pays-Bas est réalisée dans les régions méridionale et orientale du pays). La maladie s'est propagée rapidement et a pris une très grande ampleur, de sorte que, au total, 429 exploitations contaminées ont été évacuées et 629 388 porcins contaminés ont été éliminés. À titre préventif, 1 250 exploitations ont été évacuées (1 013 697 porcins).
11
Le gouvernement néerlandais précise que le nombre de porcs éliminés équivaut presque à la production normale d'une année entière. L'épizootie s'est déclarée dans une région où étaient localisés des élevages porcins de différentes structures (élevages de base aussi bien qu'élevages de qualité supérieure, exploitations produisant des animaux d'engraissement et exploitations d'engraissement, exploitations élevant des reproducteurs et exploitations produisant des porcs de boucherie).
12
Il ajoute que, aux Pays-Bas, la structure de l'élevage porcin est le résultat de la spécialisation du secteur. La production y revêt la forme d'une pyramide au sommet de laquelle se trouvent des exploitations très spécialisées, réalisant le progrès génétique. La base de la pyramide est constituée des élevages de porcs de boucherie, destinés à la production de viande de consommation. Aux niveaux intermédiaires, on trouve des exploitations réalisant des produits de croisement ainsi que des élevages de porcelets, destinés aux exploitations débitant la viande porcine.
La procédure devant la Cour
13
Estimant que la décision attaquée est entachée d'erreurs juridiques, le royaume des Pays-Bas a introduit le présent recours dans le cadre duquel il conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
1.
annuler la décision attaquée dans la mesure où l'aide financière accordée aux Pays-Bas par la Communauté dans le cadre de l'éradication de la peste porcine classique en 1997 comporte une réduction de 25 % des montants versés aux éleveurs à titre d'indemnisation;
2.
condamner la Commission aux dépens.
14
La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour rejeter le recours du royaume des Pays-Bas comme non fondé et condamner celui-ci aux dépens.
Remarques liminaires
15
Le gouvernement néerlandais avance cinq moyens au soutien de son recours. Premièrement, il fait valoir que la décision attaquée est fondée sur des éléments erronés en fait (premier moyen). Deuxièmement, il prétend que la Commission a violé le droit en l'adoptant. En effet, d'une part, la décision 90/424 n'offrirait pas la possibilité d'appliquer une correction à la participation financière de la Communauté, en tout état de cause pas comme l'a fait la Commission (première branche du deuxième moyen). D'autre part, la Commission aurait interprété les éléments factuels de manière juridiquement incorrecte (seconde branche du deuxième moyen). Ensuite, le gouvernement néerlandais soutient que la décision attaquée est disproportionnée (troisième moyen). L'absence de base juridique expresse et formulée en des termes juridiques suffisamment précis pour l'application d'une correction financière aurait en outre entraîné une violation du principe de sécurité juridique (quatrième moyen). Finalement, le gouvernement néerlandais estime que la décision attaquée est insuffisamment motivée au regard de l'article 253 CE (cinquième moyen).
16
La première branche du deuxième moyen et le quatrième moyen mettent en cause le principe même de la possibilité d'appliquer une correction forfaitaire ou autre à la participation financière de la Communauté au titre de l'article 3, paragraphes 2 et 5, de la décision 90/424. L'existence d'une telle possibilité constituant un préalable pour l'examen des autres moyens, il convient de la vérifier en premier lieu.
Sur la première branche du deuxième moyen et sur le quatrième moyen
Arguments des parties
17
Dans son recours, le gouvernement néerlandais soutient que la décision 90/424 ne permet pas d'appliquer une correction financière forfaitaire. La mise en oeuvre des mesures prévues à l'article 3, paragraphe 5, de cette décision investirait chaque État membre d'un droit à une participation financière de la Communauté à concurrence de 50 % des frais engagés, sans poser d'autres conditions. Il estime que, compte tenu de l'importance de la crise et de la complexité de la situation qui en a résulté, il était inévitable que des lacunes techniques et administratives aient été constatées a posteriori, ces dernières ne pouvant dès lors pas donner lieu à l'application d'une correction financière. Selon ce gouvernement, l'application d'une telle correction financière forfaitaire enfreint le principe de sécurité juridique.
18
La Commission souligne que la participation financière de la Communauté requiert le respect des conditions prévues notamment à l'article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424. Ces conditions n'ayant pas été remplies ou imparfaitement, il lui serait loisible de réduire cette participation du montant découlant du non-respect desdites conditions.
19
Lors de l'audience, le gouvernement néerlandais a indiqué qu'il estime que la Commission est en droit de réduire la participation communautaire, à condition toutefois qu'il existe un lien clair et proportionné entre les erreurs commises et la réduction appliquée.
Appréciation de la Cour
20
Selon l'article 3, paragraphe 5, premier tiret, de la décision 90/424, la participation financière de la Communauté est de "50 % des frais engagés par l'État membre au titre de l'indemnisation des propriétaires pour l'abattage, la destruction des animaux et, le cas échéant, de leurs produits, le nettoyage, la désinsectisation et la désinfection de l'exploitation et du matériel et la destruction des aliments et matériaux contaminés visés au paragraphe 2 deuxième tiret".
21
L'article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 établit les conditions auxquelles ladite participation financière est soumise. Ces conditions comprennent notamment l'abattage de certaines catégories d'animaux, le nettoyage de l'exploitation, la destruction des cadavres ainsi que des aliments et des matériaux contaminés et non susceptibles d'être désinfectés, la création de zones de protection, la prévention du risque de dissémination des infections et l'indemnisation rapide et adéquate des éleveurs.
22
Selon le texte même de cette disposition, c'est seulement lorsque toutes les conditions énumérées dans la réglementation communautaire applicable sont remplies que le droit à la participation financière naît. Il suffit donc qu'une seule de ces conditions ne soit pas respectée pour que l'État membre concerné n'ait pas droit à la participation financière de la Communauté. Il n'existe pas non plus de prorata si les mesures exigées par la réglementation communautaire n'ont été prises que partiellement.
23
Ce régime s'explique par le fait que l'absence même d'une seule de ces conditions est susceptible de mettre sérieusement en question le succès de la lutte contre la peste porcine classique.
24
Toutefois, il faut admettre qu'au lieu de n'accorder aucune participation financière lorsqu'un État membre n'a pas respecté la totalité des conditions énumérées dans la réglementation communautaire, il est loisible à la Commission, en application du principe de proportionnalité, de déduire du montant des dépenses pour lesquelles l'État membre demande la participation financière de la Communauté les dépenses occasionnées par le non-respect de ces conditions et de ne considérer la participation financière que pour le montant restant.
25
En outre, il faut également admettre que la lutte contre une épizootie de grande ampleur ne se fait pas sans commettre d'erreurs et que, en principe, l'existence de certaines erreurs ne devrait pas faire obstacle à la participation financière de la Communauté. Toutefois, au cas où de telles erreurs dépassent la limite de ce qui pourrait raisonnablement être considéré comme inévitable et partant excusable dans une situation complexe et parfois embrouillée, leurs conséquences financières ne sauraient être supportées, même partiellement, par la Communauté et doivent être assumées par l'État membre dont dépendent les autorités responsables de ces erreurs.
26
Contrairement à ce qu'a prétendu le gouvernement néerlandais dans son recours, la participation de l'État membre à concurrence de 50 % des dépenses ne constitue pas une mesure de précaution suffisante pour que les autorités de cet État ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire et approprié pour lutter contre une épizootie. S'il est vrai que cette manière de partager les frais incite à les maintenir aussi bas que possible, la réglementation communautaire n'oblige pas la Communauté à participer à concurrence de 50 % des dépenses, indépendamment de la justification de leur montant.
27
En effet, la participation financière de la Communauté est limitée aux mesures prises conformément aux dispositions de l'article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424. Les frais engagés par l'État membre au sens du paragraphe 5 du même article doivent donc être limités à ceux qui sont nécessaires et appropriés pour la mise en oeuvre de ces mesures.
28
En conséquence, la Commission peut, lorsque les autorités d'un État membre ont commis des erreurs dans la lutte contre une épizootie ayant entraîné des frais pour lesquels l'État membre doit assumer la responsabilité (voir point 25 du présent arrêt), réduire la participation communautaire du montant correspondant à ces erreurs.
29
Quant à la possibilité, pour la Commission, de se fonder sur des estimations et d'appliquer des corrections forfaitaires, on ne saurait exiger de la Commission qu'elle procède à une vérification minutieuse de chaque animal abattu et de chaque cas de destruction d'aliments ou de matériaux contaminés. Tant dans le cas où un État membre n'a pas respecté l'ensemble des conditions prévues dans la réglementation communautaire que dans le cas où ont été commises des erreurs pour lesquelles l'État membre doit assumer la responsabilité financière, il est loisible qu'elle se fonde sur des estimations ou qu'elle applique des corrections forfaitaires, à condition que ces estimations et corrections se fondent raisonnablement sur les données dont elle dispose.
30
La première branche du deuxième moyen et le quatrième moyen doivent donc être rejetés.
Sur le premier moyen et la seconde branche du deuxième moyen
31
Par le premier moyen et la seconde branche du deuxième moyen, le gouvernement néerlandais fait valoir que la Commission a mal établi et interprété les faits qui, selon cette dernière, justifient la correction financière. Avant d'examiner ces moyens, il convient de préciser l'étendue du contrôle juridictionnel et la répartition de la charge de la preuve.
Sur l'étendue du contrôle juridictionnel et la répartition de la charge de la preuve
32
La décision 90/424 requiert que l'État membre concerné mette en place un certain nombre de mesures en vue de bénéficier de la participation financière de la Communauté pour la lutte contre la peste porcine classique. La multitude des situations envisageables ne permettant pas que la réglementation communautaire détermine avec exactitude quelles sont ces mesures dans chaque cas particulier, la Commission doit, lorsqu'elle évalue les mesures prises par les États membres, tenir compte du fait que ces derniers disposent d'une marge de manoeuvre quant au choix des mesures à prendre et quant à la manière de les exécuter et qu'elle ne peut pas substituer à cet égard son appréciation à celle de l'État membre concerné.
33
Cela est d'autant plus vrai que la réglementation communautaire applicable comporte des dispositions utilisant des termes larges et généraux, comme la notion d'"indemnisation rapide et adéquate", qui se prêtent à des interprétations divergentes.
34
En revanche, si la Commission a établi, en respectant la marge de manoeuvre de l'État membre concerné, que ce dernier a lutté de façon insuffisante contre la maladie et que l'application d'une correction financière s'impose, il appartient à cet État membre, ainsi que l'a constaté Mme l'avocat général au point 66 de ses conclusions, de prouver que la Commission a commis une erreur manifeste d'appréciation. Dans la mesure où l'État membre n'est pas à même d'apporter cette preuve, il ne saurait avec succès introduire un recours contre la correction financière appliquée par la Commission.
35
Cette approche est d'ailleurs conforme à la jurisprudence de la Cour en matière d'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) selon laquelle c'est l'État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des affirmations de la Commission (voir, notamment, arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission, C-157/00, Rec. p. I-153, point 17).
Sur les griefs soulevés par la Commission
36
La Commission a fondé la correction financière à la fois sur des griefs de nature technique et sur des griefs de nature administrative et financière. Les griefs de nature technique portent sur les modalités selon lesquelles les Pays-Bas ont mis en oeuvre les mesures d'éradication. Estimant que la directive 80/217 n'a pas été intégralement appliquée, la Commission a soulevé les insuffisances suivantes: absence d'un plan d'urgence, diagnostic tardif de la contamination par la peste porcine classique, mouvements d'animaux trop fréquents dans les zones de protection, entourés de garanties d'hygiène insuffisantes, suspension de l'évacuation préventive et absence de création d'une zone de protection dans un cas. Sans ces insuffisances, la durée de l'épizootie aurait été plus courte et, partant, moins coûteuse.
37
Les griefs de nature administrative et financière ont trait à l'organisation de l'indemnisation, à la suite de laquelle un niveau de prix trop élevé aurait été appliqué. Par ces griefs, la Commission soutient que l'organisation de la taxation des porcins s'est révélée défaillante, que la valeur des animaux a été surévaluée, que les animaux ont changé de catégorie durant la période de taxation, que le poids des aliments pour animaux a été surestimé et que certains animaux ont fait l'objet d'un double paiement. En outre, la Commission met en cause le système de réévaluation appliqué par les autorités néerlandaises qui aurait eu pour conséquence la majoration forfaitaire quasi systématique de l'indemnisation.
38
Mme l'avocat général a exposé à partir du point 71 de ses conclusions les raisons pour lesquelles elle considère que les griefs tant de nature technique (points 71 à 136) que de nature administrative et financière (points 137 à 183) avancés par la Commission ne font apparaître aucune erreur d'appréciation manifeste de la part de celle-ci.
39
La Cour s'y rallie.
40
Il y a donc lieu de rejeter comme non fondés le premier moyen et la seconde branche du deuxième moyen.
Sur le troisième moyen
41
Par son troisième moyen, le gouvernement néerlandais fait valoir que la décision attaquée viole le principe de proportionnalité.
Argument des parties
42
Selon le gouvernement néerlandais, il existe une forte disproportion entre, d'une part, les lacunes que la Commission a constatées (ou qu'elle a qualifiées comme telles) et, d'autre part, la correction financière qu'elle a appliquée. La Commission n'aurait pas tenu compte de la complexité particulière de la situation aux Pays-Bas et elle aurait extrapolé à tort les données qu'elle a collectées sur la base d'un échantillonnage réduit et non représentatif.
43
Par ailleurs, même dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, une correction de 25 % ne serait d'application que si un État membre n'applique aucun système de contrôle ou n'applique celui-ci que de manière très lacunaire et lorsqu'il existe des indices d'irrégularités à grande échelle et de négligences dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses.
44
La Commission souligne que les coûts supplémentaires à charge du budget communautaire découlant de deux des dix manquements constatés s'élèvent à 79 millions d'euros au minimum. La correction financière de 25 % ne représenterait que 42 % de ces coûts supplémentaires, les 58 % restants étant supportés par le budget communautaire. De l'avis de la Commission, il ressort clairement de ces chiffres qu'elle n'a pas cherché à exploiter l'affaire au maximum, et qu'elle a tenu compte de la nature et des circonstances de l'épizootie apparue aux Pays-Bas.
45
Elle ajoute qu'une référence au système du FEOGA ne serait pas à l'avantage des Pays-Bas. En effet, la Cour aurait déclaré à diverses reprises que la Commission est en droit de refuser totalement des dépenses injustifiées.
Appréciation de la Cour
46
Les griefs soulevés par la Commission et par rapport auxquels le gouvernement néerlandais n'a pas pu prouver qu'ils reposent sur des erreurs d'appréciation manifestes justifient une correction financière de 25 %.
47
En effet, pour calculer les conséquences financières des griefs constatés, la Commission s'est fondée, d'une part, sur une étude de l'université de Wageningen (Pays-Bas) et, d'autre part, sur des évaluations propres en ce qui concerne les griefs de nature administrative et financière.
48
L'étude de l'université de Wageningen sur les conséquences financières des griefs de nature technique donne des indications utiles pour déterminer le montant de la correction financière. Les évaluations de la Commission quant aux griefs de nature administrative et financière ne divergent pas fondamentalement des chiffres que le gouvernement néerlandais a évoqués dans la procédure écrite, les griefs formulés étant tenus pour fondés.
49
De plus, les conséquences financières calculées par la Commission sont nettement plus élevées que la correction apportée, ce qui montre que la Commission a dûment pris en compte les inévitables erreurs liées à l'exercice de la marge de manoeuvre reconnue à chaque État membre ainsi que la complexité particulière de l'épizootie de peste porcine classique en question.
50
Il s'ensuit qu'il n'y a pas eu violation du principe de proportionnalité et que le troisième moyen doit également être rejeté.
Sur le cinquième moyen
51
Selon le gouvernement néerlandais, la décision attaquée n'est pas dûment motivée et enfreint de ce fait l'obligation de motivation prévue à l'article 253 CE.
Arguments des parties
52
Le gouvernement néerlandais estime que la Commission n'a notamment pas précisé la base juridique sur laquelle elle s'est fondée pour appliquer la correction financière de 25 %. Elle n'aurait pas non plus indiqué comment elle en est venue à décider d'appliquer une correction à la déclaration de frais relative au paiement d'une indemnisation aux éleveurs. Une motivation détaillée aurait d'autant plus été requise que la Commission n'avait jamais fait valoir auparavant d'objections contre le système de réévaluation appliqué aux Pays-Bas.
53
La Commission conteste avoir violé l'exigence de motivation. Elle souligne que l'étendue de l'obligation de motivation est notamment déterminée par la mesure dans laquelle le destinataire de la décision a été associé à son processus d'élaboration. À cet égard, elle rappelle qu'un échange de correspondance approfondi a eu lieu entre la Commission et les autorités néerlandaises.
Appréciation de la Cour
54
Si la motivation exigée par l'article 253 CE doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de l'autorité communautaire, auteur de l'acte incriminé, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle, il n'est toutefois pas exigé qu'elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait pertinents [voir, notamment, arrêt du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, C-491/01, Rec. p. I-11453, point 165].
55
Le respect de l'obligation de motivation doit par ailleurs être apprécié au regard non seulement du libellé de l'acte incriminé, mais aussi de son contexte, ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée [arrêt British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, précité, point 166].
56
Il en est ainsi d'autant plus lorsque l'État membre concerné a été étroitement associé au processus d'élaboration de l'acte incriminé et connaît donc les raisons qui sont à la base de cet acte (voir, en ce qui concerne l'apurement des comptes du FEOGA, arrêt du 1er octobre 1998, Pays-Bas/Commission, C-27/94, Rec. p. I-5581, point 36, et, en ce qui concerne le total admissible des captures de poissons, arrêt du 25 octobre 2001, Italie/Conseil, C-120/99, Rec. p. I-7997, point 29).
57
Or, en l'espèce, la Commission a communiqué aux autorités néerlandaises les résultats de ses visites de contrôle et elle en a recueilli l'avis. Par ailleurs, il est constant que, avant d'adopter la décision attaquée, elle a motivé les corrections envisagées. Le royaume des Pays-Bas a ainsi été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision attaquée et connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait pouvoir déduire les montants en cause.
58
En l'absence d'un défaut de motivation, il convient donc de rejeter le cinquième moyen.
59
Tous les moyens ayant ainsi été rejetés, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
60
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu en ce sens et le royaume des Pays-Bas ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
Le royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.
Timmermans
Edward
von Bahr
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 novembre 2003.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
V. Skouris
1 -
Langue de procédure: le néerlandais.