62005C0195
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentate la 22 martie 2007 (
1
)
Cauza C-195/05
Comisia Comunităților Europene
împotriva
Republicii Italiene
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru — Mediu — Directiva 75/442/CEE și Directiva 91/156/CEE — Noțiunea de deșeu — Rebuturi alimentare provenind din industria agroalimentară destinate producerii de hrană pentru animale — Reziduuri rezultate din preparate culinare destinate structurilor de primire pentru animale de companie”
I — Introducere
1.
Prin intermediul prezentei acţiuni, Comisia Comunităţilor Europene solicită Curții să constate că:
—
prin adoptarea unor orientări operaționale aplicabile pe întreg teritoriul național, precizate în special prin Circulara Ministerului Mediului din 28 iulie 1998 și prin Circulara Ministerului Sănătății din 22 iulie 2002 ce urmăreau excluderea din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a rebuturilor alimentare care provin din industria agroalimentară destinate producerii de hrană pentru animale, și
—
prin excluderea, realizată în temeiul articolului 23 din Legea nr. 179 din 31 iulie 2002, din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a reziduurilor care provin din preparate culinare obținute din orice tip de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie,
Republica Italiană nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului din 15 iulie 1975 privind deșeurile (
2
), astfel cum a fost modificată prin Directiva 91/156/CEE a Consiliului din 18 martie 1991 (
3
) (denumită în continuare „Directiva 75/442” sau „directiva”).
2.
Curtea este astfel sesizată din nou cu o cauză care are ca obiect noţiunea de deșeu în dreptul comunitar. Cum nu există și nici nu poate exista o definiţie exhaustivă a noţiunii de deșeu, iar problema dacă o substanţă dată este sau nu este deșeu trebuie tranșată de la caz la caz în considerarea ansamblului circumstanţelor, Curtea va avea și în viitor suficiente ocazii de a reflecta asupra semnificaţiei acestui termen.
3.
Prezenta cauză este strâns legată de cauza C-194/05 în care vom prezenta de asemenea astăzi concluziile noastre, în ambele cauze problema fiind în ce măsură și în ce împrejurări o substanţă reutilizată în anumite scopuri poate fi considerată exclusă din definiţia deșeului în sensul directivei. Ambele cauze privesc, așadar, distincţia care trebuie operată între recuperarea deșeurilor și prelucrarea industrială normală a unui produs sau – mai precis – a unui subprodus, care nu constituie un deșeu.
II — Cadrul juridic
A — Directiva 75/442
4.
Articolul 1 litera (a) din Directiva 75/442 prevede următoarele:
„(a)
«deșeu» înseamnă orice substanță sau obiect inclus în categoriile prevăzute în anexa I, de care titularul se debarasează ori intenționează sau are obligația de a se debarasa.
Comisia, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 18, va întocmi, până la 1 aprilie 1993, o listă a deșeurilor care aparțin categoriilor enumerate în anexa I. Lista în cauză va fi reexaminată periodic și, în caz de necesitate, va fi revizuită în conformitate cu aceeași procedură.”[traducere neoficială]
Anexa I la Directiva 75/442, intitulată „Categorii de deșeuri”, include în categoria Q 14 „[p]roduse care nu mai au utilizare pentru deținător (de exemplu, articole rebutate din agricultură, gospodării, birouri, magazine, ateliere etc.)”, precum și în categoria Q16 „[o]rice materie, substanţă sau produs care nu este inclus în categoriile de mai sus”.[traducere neoficială]
5.
Lista actuală de deșeuri, adoptată de Comisie în conformitate cu articolul 1 litera (a) din Directiva 75/442 (
4
), menţionează în capitolul 02 (unul dintre capitolele care clasifică deșeurile în funcție de sursa lor) „deșeuri[le] din agricultură, horticultură, acvacultură, activități forestiere, vânătoare și pescuit, prepararea și procesarea alimentelor”.
B — Legislaţia naţională
6.
În Italia, eliminarea deșeurilor este guvernată de Decretul legislativ nr. 22 din 5 februarie 1997 (
5
) (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 22/97”).
7.
Articolul 6 alineatul 1 litera a) din decretul menţionat definește deșeul după cum urmează:
„În sensul prezentului decret:
a)
«deșeu» înseamnă orice substanță sau obiect inclus în categoriile prevăzute în anexa A, de care titularul se debarasează ori intenționează sau are obligația de a se debarasa.”
8.
Articolul 8 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 22/97 exclude din domeniul de aplicare al acestuia anumite substanțe sau materiale în măsura în care acestea fac obiectul unor reglementări specifice, printre altele, la litera c), „cadavrele și următoarele deșeuri agricole: materii fecale și alte substanțe naturale nepericuloase utilizate în agricultură”.
9.
Articolul 23 din Legea nr. 179 din 31 iulie 2002 (denumită în continuare „Legea nr. 179/2002”) a introdus în cadrul articolului 8 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 22/97 litera c bis), în temeiul căruia se exclud din domeniul de aplicare al respectivului decret:
„reziduurile și surplusurile care provin din preparate culinare obținute din orice fel de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie menționate de Legea nr. 281 din 14 august 1991, astfel cum a fost modificată ulterior, cu respectarea prevederilor legale în vigoare”.
10.
Circulara Ministerului Mediului nr. 3402/V/IMIN din 28 iunie 1999 precizează definiția termenului „deșeu” existentă în articolul 6 din Decretul legislativ nr. 22/97 și prevede, la ultimul paragraf litera b):
„materialele, substanțele și obiectele rezultate din cicluri de producție sau de preconsum, de care deținătorul acestora nu se debarasează și nici nu are obligația sau intenția de a se debarasa și care nu sunt, așadar, transferate către sistemele de colectare sau de transport al deșeurilor sau către sistemele de gestionare a deșeurilor în vederea recuperării sau a eliminării, sunt supuse regimului materiilor prime, și nu celui al deșeurilor, în măsura în care prezintă caracteristicile materiilor prime secundare prevăzute în Decretul ministerial din 5 februarie 1998 și sunt direct destinate, în mod obiectiv și efectiv, utilizării într-un ciclu de producţie”.
11.
În plus, la ultimul paragraf litera c) se precizează:
„nu sunt supuse regimului deșeurilor bunurile de consum, de care deținătorul nu se debarasează și nici nu are obligația sau intenția de a se debarasa, în măsura în care pot fi utilizate și sunt efectiv utilizate în scopul prevăzut iniţial.”
12.
Alte dispoziţii privind definiţia noţiunii de deșeu prevăzută în Decretul legislativ nr. 22/97 au fost introduse prin articolul 14 din Decretul legislativ nr. 138 din 8 iulie 2002, transformat în Legea nr. 178 din 8 august 2002 (denumită în continuare „Legea nr. 178/2002”). În plus, Circulara Ministerului Sănătăţii din 22 iulie 2002 (denumită în continuare „Circulara din 2002”) a elaborat orientările aferente acestora.
13.
Circulara din 2002 prevede, printre altele:
„Materialele și subprodusele rezultate din activități ale industriei agroalimentare sunt «materii prime pentru producerea de hrană pentru animale» atunci când, cu condiția respectării cerințelor igienico-sanitare, producătorul intenționează să le utilizeze în cadrul unui ciclu alimentar zootehnic.
În acest caz, materialele amintite anterior nu sunt supuse reglementării referitoare la deșeuri, ci dispozițiilor legale privind producerea și comercializarea hranei pentru animale, precum și, în cazul produselor de origine animală sau a celor ce conțin ingrediente de origine animală, normelor sanitare în vigoare în materie.
[…]
În lipsa garanțiilor [menționate la paragraful anterior] referitoare la faptul că vor fi folosite efectiv pentru hrana animalelor, materialele și subprodusele rezultate din ciclul de producție și din ciclul comercial al industriei agroalimentare sunt supuse regimului juridic al deșeurilor.”
III — Procedura precontencioasă și procedura în faţa Curţii
14.
Prin scrisorile din 11 și din 19 iunie 2001, din 28 august 2001, din 6 noiembrie 2001, precum și din 10 aprilie 2002, autoritățile italiene au răspuns unei scrisori de punere în întârziere din 22 octombrie 1999 adresată de Comisie Republicii Italiene și avizului motivat din 11 aprilie 2001, prin care Comisia susținea că Republica Italiană a încălcat Directiva 75/442 prin adoptarea orientărilor operaționale cu caracter obligatoriu referitoare la aplicarea legislației italiene cu privire la deșeuri, care excludeau din domeniul de aplicare al acesteia anumite reziduuri și surplusuri alimentare care provin din industria agroalimentară, de la cantine și de la restaurante și care erau destinate hranei animalelor.
15.
În lumina informațiilor comunicate de autoritățile italiene, Comisia a considerat că pentru a adapta reglementarea italiană la cerințele acestui aviz motivat erau necesare modificări substanțiale mai degrabă decât simple ajustări de formă.
16.
Pentru acest motiv, Comisia a trimis autorităților italiene, la 19 decembrie 2002, o scrisoare complementară de punere în întârziere, în raport cu care autoritățile italiene și-au exprimat poziția prin scrisoarea din 13 februarie 2003. Ulterior, la 11 iulie 2003, Comisia a emis un aviz motivat complementar, prin care invita Republica Italiană să se conformeze acestuia în termen de două luni de la primirea respectivului aviz.
17.
Întrucât, prin scrisoarea din 4 noiembrie 2003, autoritățile italiene au continuat să conteste temeinicia tezei Comisiei, aceasta a introdus prezenta acțiune, cererea introductivă fiind depusă la grefă la 2 mai 2005.
IV — Analiza pretinsei neîndepliniri a obligaţiilor
A — Principalele argumente ale părţilor
18.
În cadrul acțiunii, care presupune două aspecte, Comisia susține, în esență, că reglementarea italiană privind deșeurile exclude a priori anumite rebuturi alimentare din domeniul său de aplicare în temeiul anumitor prezumţii. Prin urmare, această reglementare prevede că anumite materiale obținute dintr-un proces de producție nu sunt considerate deșeuri, deși ar trebui să fie considerate astfel, dacă noţiunea de deșeu – care trebuie interpretată extensiv – astfel cum a fost definită de Curte, ar fi corect aplicată.
19.
Comisia susține în primul rând faptul că în realitate anumite instrucţiuni ministeriale exclud din cadrul regimului deșeurilor rebuturile alimentare care provin din industria agroalimentară utilizate pentru producerea de hrană pentru animale. Potrivit acestor instrucţiuni, ar fi suficient ca aceste reziduuri să fie destinate, prin voința manifestă a deținătorului lor, producerii de hrană pentru animale și să prezinte anumite caracteristici tehnice pentru ca aceste reziduuri să fie întotdeauna excluse din cadrul regimului deșeurilor.
20.
Or, potrivit Comisiei, faptul că un reziduu de producție poate fi reutilizat fără a necesita o transformare prealabilă nu poate în sine să excludă posibilitatea ca producătorul/deținătorul acestui reziduu să se debaraseze ori să aibă intenția sau obligația de a se debarasa de acesta.
21.
Comisia subliniază în particular că, potrivit unei jurisprudenţe consacrate, materialele și materiile prime rezultate dintr-un proces de extracție sau de fabricație al cărui scop principal nu este producerea acestora pot fi considerate nu deșeuri, ci subproduse de care deţinătorul nu intenţionează să se debaraseze în sensul Directivei 75/442 decât dacă sunt cu certitudine reutilizate, fără o transformare prealabilă, și în continuarea procesului de producție (
6
).
22.
În consecinţă, este necesar să se aprecieze asupra probabilităţii ca un material să fie reutilizat și, mai ales, să se stabilească dacă acesta trebuie sau nu trebuie reutilizat în același proces de producţie. Faptul că reziduuri alimentare sunt transferate de către producătorul de alimente la utilizatorul acestor reziduuri presupune o serie de operaţiuni care dovedesc existenţa unor procese diferite, pe care este menită să le controleze tocmai directiva.
23.
În această privinţă, Comisia subliniază că Legea nr. 178/2002 exclude în egală măsură din regimul italian al deșeurilor reziduurile de producţie dacă sunt sau dacă pot fi reutilizate în același ciclu de producţie sau în alt ciclu de producţie.
24.
Ca răspuns la argumentul guvernului italian potrivit căruia rebuturile alimentare în cauză sunt guvernate de o serie de regulamente italiene în materie de alimentaţie, Comisia subliniază că niciunul dintre aceste regulamente nu are ca scop protecţia mediului, deoarece vizează doar protecţia sănătăţii publice. Aceste regulamente nu îndeplinesc nici condiţiile necesare pentru a fi considerate „alte norme legale” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 75/442.
25.
În al doilea rând, Comisia susține că articolul 23 din Legea nr. 179/2002 are ca efect excluderea din domeniul de aplicare al reglementării italiene privind deșeurile cuprinsă în Decretul legislativ nr. 22/97 a reziduurilor și a surplusurilor provenind din preparate culinare obținute din orice fel de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie. Astfel, potrivit Comisiei, articolul 23 din Legea nr. 179/2002 extinde excluderea la materiale care nu pot fi excluse în mod automat din noţiunea de deșeu în sensul directivei.
26.
Comisia respinge teza guvernului italian potrivit căreia interpretarea preconizată de Comisie ar conduce, dacă ar fi primită, la o sporire a producerii și eliminării de deșeuri alimentare, împiedicând reutilizarea acestora în calitate de produse alimentare. În opinia Comisiei, problema legată de necesitatea de a transporta produsele alimentare cu un vehicul autorizat pentru deșeuri a fost creată de legislaţia italiană.
27.
Guvernul italian susține că materialele și subprodusele rezultate din activităţi ale industriei agroalimentare sunt „materii prime pentru producerea de hrană pentru animale”, atunci când producătorul acestora intenționează să le utilizeze în cadrul unui ciclu alimentar zootehnic, cu condiția respectării anumitor cerințe igienico-sanitare. O astfel de intenție, coroborată cu certitudinea faptului că unele dintre aceste subproduse vor fi reutilizate, fără a fi supuse unei transformări prealabile – sau supuse doar transformărilor prevăzute de reglementarea comunitară sau naţională în vigoare –, ar reprezenta o dovadă suficientă a intenției producătorului sau deținătorului de a nu se debarasa de materialul în cauză.
28.
Din punctul de vedere al guvernului italian, în speţă nu este nicidecum vorba de o excludere a priori întrucât această excludere este, în realitate, condiționată nu numai de voința manifestă a deținătorului de a utiliza aceste materii prime în cadrul unui ciclu de producție de hrană pentru animale, ci și de certitudinea reutilizării acestor subproduse.
29.
Guvernul italian subliniază că materialele în cauză nu ar fi supuse reglementării referitoare la deșeuri, ci dispozițiilor legale privind producerea și comercializarea hranei pentru animale. Acesta se referă, sub acest aspect, la mai multe regulamente comunitare și naţionale (
7
). Aceste regulamente referitoare la alimente ar urmări, la fel ca și directiva, să controleze operațiuni de depozitare, de transformare și de transport și, pe lângă faptul că asigură o protecție corespunzătoare a sănătății, ar fi de asemenea de natură să protejeze mediul. În special, reglementarea naţională aplicabilă produselor alimentare și hranei pentru animale ar permite garantarea trasabilităţii produselor și a materiilor prime utilizate pentru producerea de hrană pentru animale începând cu unitatea de producţie și trecând prin toate etapele transportului.
30.
În plus, guvernul italian subliniază că, contrar interpretării pe care o susține Comisia în privinţa noţiunii de deșeu, ciclul de producţie în cauză constituie un proces unic de producție. Acesta face referire, în această privinţă, la jurisprudenţa recentă a Curţii în virtutea căreia o substanţă poate să nu fie considerată deșeu în sensul Directivei 75/442 dacă este utilizată cu certitudine pentru nevoile altor operatori economici decât cel care a produs-o (
8
).
31.
Guvernul italian susţine că, dacă abordarea Comisiei ar fi reţinută, rezultatul aplicării acesteia ar fi, în mod paradoxal, acela al împiedicării utilizării de subproduse alimentare în scopul producerii de hrană pentru animale pentru motivul că legislaţia italiană ar interzice livrarea acestora unor întreprinderi producătoare de hrană pentru animale, tocmai pentru că ar fi transportate cu un vehicul autorizat pentru deșeuri. Prin urmare, interpretarea Comisiei ar presupune o sporire a producerii și eliminării de deșeuri alimentare, împiedicând reutilizarea acestora ca produse alimentare.
32.
În ceea ce privește al doilea aspect al acţiunii Comisiei, guvernul italian arată că deţinătorul sau producătorul trebuie să demonstreze autorităţilor competente – făcând proba destinaţiei efective, de exemplu prin contractul încheiat între deţinător și utilizatorul materialelor sau, după caz, prin documente fiscale – că are intenția nu de a se debarasa de reziduurile sau de surplusurile alimentare, ci de a le reutiliza potrivit modalităţilor autorizate de legislaţia națională. În plus, destinaţia efectivă a subproduselor alimentare ar fi garantată de normele de siguranţă în materie de produse alimentare și de hrană pentru animale.
33.
Mai mult, guvernul italian subliniază că prezenta cauză privește în realitate surplusurile alimentare, iar nu „reziduurile” de producție.
B — Apreciere
34.
Comisia reproșează în esenţă legislaţiei italiene privind deșeurile – astfel cum aceasta trebuie interpretată în lumina unui număr de instrucţiuni ministeriale – instaurarea unei derogări prea generale care permite excluderea anumitor substanţe din domeniul său de aplicare, și anume a rebuturilor alimentare care provin din industria agroalimentară și a reziduurilor sau surplusurilor rezultate din preparate culinare care nu au intrat în circuitul de distribuţie și destinate fie producerii de hrană pentru animale fie, direct, hrănirii animalelor adăpostite în structuri de primire pentru animale de companie.
35.
Dezacordul dintre Comisie și guvernul italian poartă atât asupra interpretării corecte a definiţiei noţiunii „deșeu” prevăzute de directivă, cât și asupra aspectului dacă, în ceea ce privește substanţele în discuţie în prezenta cauză, legislaţia italiană este conformă acestei definiţii. În consecinţă, vom examina mai întâi în general problema interpretării termenului „deșeu” pentru a examina, în al doilea rând, temeinicia acţiunii Comisiei întemeiate pe încălcarea directivei.
1. Observaţii prealabile cu privire la definiţia noţiunii de deșeu din Directiva 75/442, astfel cum a fost precizată în jurisprudenţa Curţii
36.
Dificultăţile pe care le ridică orice încercare de definire a termenului „deșeu” își au rădăcinile în caracterul relativ al noţiunii. În general, putem considera „deșeu” substanţele sau materialele pe care nu le mai vrem deoarece și-au pierdut utilitatea sau, mai general, valoarea sau pentru că nu au avut niciodată nicio valoare pentru noi, pentru un motiv sau altul. În orice caz, cum valoarea materialelor sau a obiectelor nu este „intrinsecă” acestora, ci, pentru a ne exprima astfel, depinde de perspectiva celui care le deţine, nu există practic nicio substanţă care să poată fi considerată, în general și în orice împrejurări, ca fiind un deșeu.
37.
Caracterul subiectiv al naturii acesteia rezultă de asemenea din modul în care Directiva 75/442 încadrează definiţia noţiunii „deșeu” în măsura în care, potrivit acesteia, constituie deșeu „orice substanță sau obiect inclus în categoriile prevăzute în anexa I, de care titularul se debarasează ori intenționează sau are obligația de a se debarasa” (sublinierea noastră).
38.
Prin urmare, faptul că titularul se debarasează ori intenționează sau are obligația de a se debarasa de anumite substanţe sau obiecte conferă acestora caracterul de deșeu, fiind evident că niciun material nu este în sine un deșeu. În consecinţă, Curtea s-a pronunţat deja în sensul că anexa I la Directiva 75/442 și Catalogul european al deșeurilor precizează și ilustrează această definiție furnizând o listă de substanțe și de obiecte care pot fi calificate drept deșeuri, însă aceste liste nu stabilesc în mod decisiv dacă o substanţă dată constituie un deșeu în sensul directivei (
9
).
39.
În aceeași ordine de idei, Curtea a statuat că efectuarea uneia dintre operațiunile prevăzute la anexele II A sau II B la Directiva 75/442 nu permite, prin ea însăși, calificarea drept deșeu a unei substanțe și, invers, că noţiunea de deșeu nu exclude substanțele și obiectele care au o valoare comercială sau care pot fi reutilizate din punct de vedere economic (
10
).
40.
Prin urmare, domeniul de aplicare al noţiunii „deșeu” depinde în cele din urmă de semnificaţia termenului „a se debarasa” (
11
), care trebuie interpretat în lumina obiectivului Directivei 75/442, care constă în protecția sănătății oamenilor și a mediului împotriva efectelor nocive cauzate de colectarea, transportul, tratarea, stocarea și depozitarea deșeurilor, și a articolului 174 alineatul (2) CE care prevede că politica Comunității în domeniul mediului urmărește un nivel de protecție ridicat și se bazează, în special, pe principiile precauției și acțiunii preventive. Mai mult, rezultă din aceste scopuri și obiective că noţiunea de deșeu nu poate fi interpretată în mod restrictiv (
12
).
41.
Desigur, pentru a stabili că deținătorul se debarasează sau că are intenția de a se debarasa de o substanţă sau de un obiect, nu este posibil, din punct de vedere juridic, să se recurgă la „voinţa efectivă” a deţinătorului sau să se facă referire la propriile declaraţii cu privire la intenţiile sale (
13
). Dimpotrivă, problema dacă o substanţă dată este un deșeu trebuie examinată cu luarea în considerare a tuturor circumstanțelor, ţinând seama de obiectivul sus-menţionat al Directivei 75/442 și procedând în așa fel încât să nu fie prejudiciată eficacitatea (
14
) sa.
42.
Curtea a furnizat sub acest aspect un anumit număr de criterii și de indicaţii pentru a decela intenția deținătorului (
15
). În acest sens, Curtea a subliniat totuși și veritabilul caracter scolastic al noţiunii de deșeu, în măsura în care, deși circumstanţele evocate de Curte permit concluzia că deţinătorul s-a debarasat de o substanţă sau de un obiect sau că are o asemenea intenţie sau obligaţie de a se debarasa de acestea în sensul directivei, cu toate acestea, asemenea circumstanţe nu sunt, în sine, determinante pentru stabilirea existenţei unui deșeu (
16
).
43.
În consecinţă, calificarea unei substanţe sau a unui obiect drept deșeu depinde în cele din urmă de probe indirecte. Pentru acest motiv, Curtea a încercat, în jurisprudenţa sa, să definească circumstanţele în care se poate prezuma, în mod legitim, că există o intenţie de debarasare din partea deţinătorului.
44.
Intenţia de a se debarasa a deţinătorului este în mod special dificil de stabilit în situaţii în care bunuri, materiale sau materii prime rezultate dintr-un proces de extracție sau de fabricație fac, într-un fel sau altul, obiectul unei transformări ulterioare. În principiu, aceste materiale ar putea fi considerate fie reziduuri de producţie valorificate ulterior ca deșeuri prin reutilizare în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (b) și al anexei II B la directivă, fie ca veritabile produse care nu constituie deșeuri și care fac obiectul unei prelucrări industriale normale (
17
).
45.
În această privinţă, Curtea a statuat că faptul că substanța utilizată este un reziduu de producție – adică un produs a cărui obținere nu a fost urmărită ca atare de către producător – constituie, în principiu, un indiciu de natură a demonstra că deţinătorul acestei substanţe s-a debarasat sau intenţionează să se debaraseze de aceasta (
18
). Aceeași apreciere se impune în cazul reziduurilor de consum (
19
).
46.
Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudenţe consacrate, un material sau o materie primă rezultată dintr-un proces de extracție sau de fabricație al cărui scop principal nu este producerea acestuia poate constitui nu un reziduu, ci un subprodus de care întreprinderea nu intenționează să „se debaraseze”, în sensul articolului 1 litera (a) primul paragraf din Directiva 75/442, ci pe care urmărește să îl exploateze sau să îl comercializeze, în condiții avantajoase pentru aceasta, în cadrul unui proces ulterior, fără o transformare prealabilă (
20
).
47.
Ţinând seama de obligația de a interpreta extensiv noțiunea de deșeu pentru a limita inconvenientele sau efectele dăunătoare inerente deșeurilor, Curtea a restrâns recurgerea la această argumentare referitoare la subproduse la situaţiile în care reutilizarea unui bun, a unui material sau a unei materii prime este nu doar eventuală, ci sigură, nu necesită o transformare prealabilă și are loc în continuarea procesului de producție. Prin urmare, Curtea a considerat că un criteriu pertinent pentru a determina dacă respectiva substanță este sau nu este „deșeu” (
21
) îl constituie gradul de probabilitate a reutilizării substanței în cauză.
48.
Pentru a ilustra implicaţiile acestei abordări, se impune a se aminti cele mai relevante cauze în această privinţă.
49.
În cadrul Hotărârii AvestaPolarit Chrome, Curtea a operat o distincţie între reziduurile miniere care sunt utilizate fără transformare prealabilă în procesul de producţie pentru umplerea necesară a galeriilor subterane, pe de o parte, și celelalte reziduuri, pe de altă parte. Calificând primele reziduuri drept subproduse de care deţinătorul nu se debarasează sau de care nu are intenţia să se debaraseze, Curtea a subliniat importanţa faptului că umplerea galeriilor era o măsură necesară în cadrul procesului industrial minier propriu-zis și că deţinătorul acestor reziduuri avea nevoie de acestea pentru activitatea sa principală (
22
).
50.
În cauza Saetti și Frediani, Curtea a indicat, în ceea ce privește cocsul de petrol produs în mod intenţionat sau în cursul procesului de producţie a altor substanţe combustibile pe bază de ţiţei, într-o rafinărie de petrol, și utilizat cu certitudine drept combustibil pentru nevoile energetice ale rafinăriei și pentru cele ale altor sectoare, că acesta nu constituie un deșeu în sensul Directivei 75/442 (
23
). Curtea a subliniat faptul că producerea de cocs este rezultatul unei opţiuni tehnice, destinat în mod specific utilizării sub formă de combustibil (
24
).
51.
În sfârșit, Curtea a admis, în cauzele C-416/02 și C-121/03, că îngrășământul de origine animală poate să nu se încadreze în noţiunea de deșeu în ipoteza în care este utilizat ca fertilizator de sol, în cadrul practicării legale a aplicării pe parcele clar definite şi dacă stocarea se limitează la necesităţile legate de aceste operaţiuni de aplicare (
25
). În aceste cauze, Curtea a reţinut că, potrivit actelor aflate la dosar, îngrășământul natural este folosit ca fertilizator agricol, astfel încât agricultorul nu încearcă să se debaraseze (
26
) de acesta.
52.
Principala caracteristică comună a acestor cauze constă în existenţa unor indicii legate de circumstanţele subiacente care sugerează că materialul în cauză reprezintă pentru deţinător mai mult un avantaj sau o valoare economică decât o povară de care deținătorul va încerca să se debaraseze, din punct de vedere al necesităţii sau cel puţin al utilităţii produsului pentru activitatea principală, fie în calitate de material de umplere, fie în calitate de fertilizator sau de combustibil pentru nevoile energetice ale unei rafinării (
27
).
53.
În acest context, trebuie observat că jurisprudenţa impune ca subprodusele să fie reutilizate în continuarea procesului de producţie sau de utilizare (
28
).
54.
Cu toate acestea, în cauzele Saetti și Frediani și Comisia/Spania (C-416/02 și C-121/03), Curtea, confirmând această exigenţă, a statuat că o substanţă poate să nu fie considerată deșeu dacă este utilizată pentru a satisface nevoile altor operatori economici decât cel care a produs-o (
29
), cu condiția ca această reutilizare să fie certă. Prin urmare, se pare că pentru a dovedi condiţia caracterului cert al reutilizării, este esenţial ca substanţa să fie reutilizată de către deţinătorul său în continuarea procesului de producţie și fără o transformare prealabilă, dar că nu este indispensabil ca aceasta să fie reutilizată – precum în cauza AvestaPolarit Chrome (
30
) – pentru nevoile producătorului însuși.
55.
Este adevărat că în practică se poate dovedi dificilă definirea limitelor „continuităţii procesului” de producţie sau de utilizare. Reiterăm însă opinia noastră că în spatele acestor noţiuni se pune problema dacă există un indiciu în sensul că deţinătorul urmărește să exploateze sau să comercializeze substanţa în cauză în condiţii avantajoase pentru el în cadrul unei transformări ulterioare, astfel încât aceasta să reprezinte pentru el o valoare economică mai degrabă decât o povară de care acesta ar încerca să se debaraseze.
2. Existenţa pretinsei neîndepliniri a obligaţiilor
56.
În ceea ce privește materialele în discuţie în prezenta cauză, ni se pare că, în primul rând, la o examinare mai îndeaproape, nu toate produsele alimentare în litigiu pot fi considerate drept „reziduuri de producţie”. Reziduurile alimentare care provin din industria agroalimentară, din cantine sau din restaurante constituie în mod clar, cel puţin în parte, reziduuri de consum, cu alte cuvinte reziduuri care, în sine, nu rezultă dintr-un proces de fabricaţie sau de producţie, ci din faptul că produsul final nu a fost consumat în întregime. Acest raţionament este în special valabil în măsura în care articolul 23 din Legea nr. 179/2002 menţionează „surplusurile” care provin din preparate culinare.
57.
În această privinţă, Curtea a indicat în Hotărârea Niselli că analiza privind subprodusele de care deţinătorul nu dorește să se debaraseze „nu este valabilă în ceea ce privește reziduurile de consum, care nu pot fi considerate «subproduse» ale unui proces de fabricaţie sau de extracţie susceptibile să fie reutilizate în continuarea unui proces de producţie” (
31
).
58.
Prin urmare, ni se pare dificil, de la început, să considerăm asemenea materiale drept „subproduse” ale unui proces de fabricaţie sau de extracţie.
59.
În orice caz, fie că reziduurile alimentare în discuţie sunt reziduuri de consum, fie, după caz, rebuturi culinare „clasice”, nu este mai puţin adevărat că aceste reziduuri, astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la dosar, provin din prepararea alimentelor – sau din alimente preparate – pentru consumul uman. Aceste reziduuri sunt utilizate ulterior fie pentru producerea de hrană pentru animale, fie direct pentru hrănirea animalelor adăpostite în structuri de primire pentru animale de companie.
60.
Împărtășim punctul de vedere al Comisiei în sensul că este necesară o distincţie între această situaţie și situaţiile descrise mai sus (
32
) în care Curtea a acceptat analiza potrivit căreia un material care provine dintr-un proces de fabricaţie sau de extracţie este un subprodus de care deţinătorul nu intenţionează să se debaraseze.
61.
Evident că nu se poate susţine, în general, că s-ar urmări obţinerea, în sine, a reziduurilor alimentare în cauză, cel puţin ca produs accesoriu, sau că ar fi într-un fel sau altul necesare sau utile activităţii principale, care constă în mod clar în producerea și prepararea alimentelor destinate consumului uman.
62.
Mai mult, în opinia noastră, nu se poate deduce în mod automat din faptul că derogările instituite prin legislaţia italiană în discuţie se referă la reziduuri sau la surplusuri alimentare care sunt reutilizate – chiar pe o bază contractuală – în calitate de hrană pentru animale sau pentru producerea hranei pentru animale că deţinătorul comercializează aceste substanţe în calitate de „materii prime pentru producerea de hrană pentru animale” în condiţii avantajoase pentru el. Într-adevăr, nici dispoziţiile naţionale, nici înscrisurile aflate la dosar nu indică în mod clar că avantajul pe care deţinătorul îl obţine din reutilizare depăşeşte faptul că acesta este astfel în măsură să se debaraseze de substanţele în cauză.
63.
Prin urmare, potrivit unei viziuni mai realiste, analiza cea mai adecvată constă, în opinia noastră, în a afirma că, în circumstanţe precum cele din prezenta cauză, ca regulă, deţinătorul reziduurilor alimentare se debarasează sau intenţionează să se debaraseze de acestea, iar ulterior aceste reziduuri sunt recuperate ca deșeuri prin reciclare sau reutilizare în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (b) din Directiva 75/442. Se poate adăuga că anexa II B la directivă, care enumeră operaţiunile de recuperare, menţionează printre altele reciclarea și recuperarea substanţelor organice.
64.
Totodată, această analiză pare a concorda mai mult cu obligaţia de a interpreta extensiv noţiunea de deșeu în sensul directivei (
33
).
65.
În orice caz, chiar dacă în anumite situaţii reziduurile alimentare menţionate de instrucţiunile ministeriale italiene și de articolul 23 din Legea nr. 179/2002 ar trebui considerate drept subproduse mai degrabă decât substanţe de care deţinătorul se debarasează sau de care are intenţia de a se debarasa, nu este mai puţin adevărat – astfel cum a susţinut Comisia – că nu se poate prezuma în general și a priori existenţa unei asemenea situaţii.
66.
Prin urmare, trebuie concluzionat că reglementarea italiană privind deșeurile determină excluderea din calificarea drept deșeu de producţie sau de consum a unor reziduuri care se încadrează totuși în noţiunea „deșeu” astfel cum este definită în Directiva 75/442.
67.
În măsura în care derogările instituite de legislaţia italiană în ceea ce privește reziduurile alimentare destinate a fi reutilizate constituie de fapt o prezumţie în virtutea căreia aceste materiale nu sunt deșeuri în sensul directivei, trebuie observat că eficacitatea articolului 174 CE și a directivei ar fi compromise dacă legiuitorul naţional ar trebui să se folosească de mijloace de probă, precum prezumţiile legale, care ar avea ca efect restrângerea domeniului de aplicare al directivei și necuprinderea unor materiale, substanţe sau produse care se încadrează în noţiunea de deșeu în sensul directivei (
34
).
68.
În plus, guvernul italian a arătat că reziduurile alimentare destinate reutilizării în vederea producerii sau preparării hranei pentru animale sunt deja guvernate de o serie de dispoziţii legislative interne și de drept comunitar referitoare la siguranţa alimentară și la producerea și la comercializarea hranei pentru animale (
35
).
69.
În această privinţă, trebuie observat, în primul rând, că asemenea reziduuri ar putea fi excluse din domeniul de aplicare al Directivei 75/442 doar dacă ar aparţine uneia dintre categoriile de deșeuri enumerate la articolul 2 alineatul (1) din directivă.
70.
Or, în opinia noastră, această ipoteză nu se regăsește în speţă. Printre materialele menţionate de această dispoziţie, cele care se aseamănă cel mai mult cu reziduurile alimentare în discuţie sunt „cadavrele de animale” la care se referă litera (b) (iii). Presupunând chiar că reziduurile alimentare în discuţie ar conţine substanţe de origine animală, nu se poate susţine în mod serios că acestea constituie „cadavre” în sensul acestei dispoziţii.
71.
În al doilea rând, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudenţe constante, expresia „alte norme legale” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 75/442 se referă la o altă legislaţie comunitară sau naţională în măsura în care această legislaţie are ca obiect gestionarea deșeurilor ca atare și determină un nivel de protecţie a mediului cel puţin echivalent cu cel vizat de directivă (
36
).
72.
Dimpotrivă, diversele regulamente menţionate de guvernul italian în mod clar nu sunt destinate gestionării deșeurilor ca atare, ci, mai degrabă, vizează siguranţa alimentară și, în special, garantarea anumitor norme de calitate în materie igienico-sanitară în domeniul producerii și comercializării hranei pentru animale. Prin urmare, chiar dacă obiectivele vizate de aceste dispoziţii și interesele legale protejate se pot întretăia parţial cu cele ale directivei, rămân totuși în mod semnificativ diferite.
73.
În plus și tocmai pentru acest motiv, aplicarea sistemului de control și de protecţie instituit de Directiva 75/442 și aplicarea legislaţiei privind siguranţa alimentară și hrana pentru animale nu se exclud în general, după părerea noastră, în mod reciproc: dimpotrivă, în principiu, acestea pot fi aplicate cumulativ.
74.
În ceea ce privește argumentul guvernului italian potrivit căruia aplicarea directivei ar împiedica reutilizarea reziduurilor alimentare pentru hrana animalelor, întrucât aceste reziduuri ar trebui să fie transportate cu ajutorul unor vehicule autorizate să transporte deșeuri care nu respectă normele indispensabile de igienă, Comisia a subliniat în mod întemeiat că această situație este determinată de legislația italiană, iar nu de directivă.
75.
Directiva nu impune ca toate deșeurile să fie transportate cu aceleași vehicule, ci, mai degrabă, societăţile sau întreprinderile care colectează și transportă deșeuri trebuie să fie autorizate sau înregistrate, iar operaţiunile de eliminare și recuperare a deșeurilor trebuie efectuate în conformitate cu directiva. În particular, reziduurile alimentare pot fi transportate fie de deţinător sau de producătorul anterior, fie de întreprinderea care recuperează aceste deșeuri, cu condiţia ca transportatorul respectiv să fie înregistrat sau, după caz, să fi obţinut o autorizaţie (
37
).
76.
În lumina consideraţiilor ce precedă, constatăm că acţiunea Comisiei este fondată.
V — Concluzie
77.
În consecință, propunem Curții să declare:
„1)
Prin adoptarea unor orientări operaționale aplicabile pe întreg teritoriul național, precizate în special prin Circulara Ministerului Mediului din 28 iulie 1998 și prin Circulara Ministerului Sănătății din 22 iulie 2002, ce urmăreau excluderea din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a rebuturilor alimentare care provin din industria agroalimentară destinate producerii de hrană pentru animale și prin excluderea, realizată în temeiul articolului 23 din Legea nr. 179 din 31 iulie 2002, din domeniul de aplicare al legislației referitoare la deșeuri a reziduurilor care provin din preparate culinare obținute din orice tip de alimente solide, gătite sau crude, care nu au intrat în circuitul de distribuție, destinate structurilor de primire pentru animale de companie, Republica Italiană nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului din 15 iulie 1975 privind deșeurile, astfel cum a fost modificată prin Directiva 91/156/CEE a Consiliului din 18 martie 1991.
2)
Obligă Republica Italiană la plata cheltuielilor de judecată.”
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	JO L 194, p. 39.
(
3
)	JO L 78, p. 32.
(
4
)	Decizia 2000/532/CE a Comisiei din 3 mai 2000 de înlocuire a Deciziei 94/3/CE de stabilire a unei liste de deșeuri în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului privind deșeurile și a Deciziei 94/904/CE a Consiliului de stabilire a unei liste de deșeuri periculoase în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 91/689/CEE a Consiliului privind deșeurile periculoase (JO L 226, p. 3, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 69, denumită în continuare „Catalogul european al deșeurilor”).
(
5
)	Suplimentul ordinar nr. 33 la GURI nr. 38 din 15 februarie 1997.
(
6
)	A se vedea în special Hotărârea din 18 aprilie 2002, Palin Granit şi Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Rec., p. I-3533, denumită în continuare „Hotărârea Palin Granit”), și Hotărârea din 11 noiembrie 2004, Niselli (C-457/02, Rec., p. I-10853).
(
7
)	În special, Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare (JO L 31, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 68) și Regulamentul (CE) nr. 1774/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 3 octombrie 2002 de stabilire a normelor sanitare privind subprodusele de origine animală care nu sunt destinate consumului uman (JO L 273, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 44, p. 113), precum și dispozițiile HACCP [„hazard analysis and critical control points” (analiza riscurilor și a punctelor critice de control)] prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 852/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind igiena produselor alimentare (JO L 139, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 44, p. 173), de Regulamentul (CE) nr. 853/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 de stabilire a unor norme specifice de igienă care se aplică alimentelor de origine animală (JO L 139, p. 55, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 71) și de Regulamentul (CE) nr. 854/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 de stabilire a normelor specifice de organizare a controalelor oficiale privind produsele de origine animală destinate consumului uman (JO L 139, p. 206, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 132), de Regulamentul (CE) nr. 183/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 12 ianuarie 2005 de stabilire a cerințelor privind igiena furajelor (JO L 35, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 62, p. 199), precum și de Regulamentul (CE) nr. 882/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformității cu legislația privind hrana pentru animale și produsele alimentare și cu normele de sănătate animală și de bunăstare a animalelor (JO L 165, p. 1, rectificare în JO L 191, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 58, p. 216).
(
8
)	A se vedea Hotărârile din 8 septembrie 2005, Comisia/Spania (C-416/02, Rec., p. I-7487) și Comisia/Spania (C-121/03, Rec., p. I-7569).
(
9
)	A se vedea în special Hotărârea Palin Granit (citată la nota de subsol 6) punctul 22.
(
10
)	Idem, punctele 27 și 29.
(
11
)	A se vedea în acest sens Hotărârile Palin Granit (citată la nota de subsol 6), punctul 22, și Comisia/Spania (C-121/03, citată la nota de subsol 8), punctul 57.
(
12
)	A se vedea în special Hotărârile Palin Granit (citată la nota de subsol 6), punctele 22 și 23, și Niselli (citată la nota de subsol 6), punctul 33.
(
13
)	A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Alber prezentate în cauza ARCO Chemie Nederland și alţii (Hotărârea din 15 iunie 2000, C-418/97 și C-419/97, Rec., p. I-4475, punctul 59).
(
14
)	A se vedea, printre altele, Hotărârea Palin Granit (citată la nota de subsol 6) punctul 24.
(
15
)	Idem, punctul 25.
(
16
)	A se vedea în acest sens, printre altele, Ordonanţa din 15 ianuarie 2004, Saetti și Frediani (C-235/02, Rec., p. I-1005, punctul 40).
(
17
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 decembrie 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec., p. I-7411, punctul 33).
(
18
)	A se vedea, printre altele, Hotărârile ARCO Chemie Nederland (citată la nota de subsol 13), punctele 83 și 84, și Palin Granit (citată la nota de subsol 6) punctul 32.
(
19
)	A se vedea Hotărârea Niselli (citată la nota de subsol 6), punctul 43.
(
20
)	A se vedea, printre altele, Hotărârea Comisia/Spania (C-121/03, citată la nota de subsol 8), punctul 58.
(
21
)	A se vedea, printre altele, Ordonanţa Saetti și Frediani (citată la nota de subsol 16), punctul 36, și Hotărârea Niselli (citată la nota de subsol 6), punctele 45 și 46.
(
22
)	Hotărârea din 11 septembrie 2003 (C-114/01, Rec., p. I-8725, punctele 35-37).
(
23
)	Ordonanţa Saetti și Frediani (citată la nota de subsol 16), punctul 47.
(
24
)	Idem, punctul 45.
(
25
)	Hotărârile Comisia/Spania (citate la nota de subsol 8), punctele 89 și, respectiv, 60.
(
26
)	Idem, punctele 94 și, respectiv, 65.
(
27
)	Dimpotrivă, în Hotărârea Palin Granit, în cuprinsul căreia Curtea a calificat drept deșeuri de extracţie resturile rezultate din extracția dintr-o carieră de granit și, prin urmare, deșeuri, Curtea a subliniat că operaţiunile de stocare durabile constituie o povară pentru operatorul care exploatează cariera și sunt o cauză potenţială de poluare a mediului pe care chiar Directiva 75/442 încearcă să o limiteze. A se vedea Hotărârea Palin Granit (citată la nota de subsol 6) punctele 38 și 39.
(
28
)	Sub acest aspect a se vedea, printre altele, Hotărârile Niselli (citată la nota de subsol 6), punctele 47 și 52, și Comisia/Spania (C-416/02, citată la nota de subsol 8), punctul 87.
(
29
)	A se vedea Ordonanţa Saetti și Frediani (citată la nota de subsol 16) și Hotărârile Comisia/Spania, C-416/02 și C-121/03 (citate la nota de subsol 8), punctul 90 și, respectiv, 61. În cauza Saetti și Frediani, cocsul era utilizat drept combustibil în procesul de producţie pentru a produce energie, surplusul de electricitate fiind vândut altor sectoare sau unei companii de electricitate. În celelalte două cauze citate, îngrășământul de origine animală era răspândit de către agricultor pe terenuri care nu făceau parte din aceeași exploataţie agricolă cu cea care genera îngrășământul.
(
30
)	Citată la nota de subsol 22.
(
31
)	A se vedea Hotărârea Niselli (citată la nota de subsol 6), punctul 48.
(
32
)	A se vedea mai sus, punctele 49-52.
(
33
)	A se vedea, printre altele, Hotărârea Niselli (citată la nota de subsol 6), punctul 45.
(
34
)	A se vedea în acest sens Hotărârea ARCO Chemie Nederland și alţii (citată la nota de subsol 13), punctul 42.
(
35
)	A se vedea mai sus, punctul 29 și nota de subsol 7.
(
36
)	A se vedea, printre altele, Hotărârea AvestaPolarit Chrome (citată la nota de subsol 22), punctul 61. Mai mult, pentru o interpretare strictă a conceptului de „cadavre de animale” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (b) (iii) din directivă, a se vedea Hotărârea din 1 septembrie 2007, KVZ retec (C-176/05, Rep., p. I-1721), în special punctul 46.
(
37
)	Cu privire la obligaţia de înregistrare, a se vedea Hotărârea din 9 iunie 2005, Comisia/Italia (C-270/03, Rec., p. I-5233).