62012CJ0204_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I de förenade målen C‑204/12–C‑208/12,
angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgien), av den 16 april 2012 som inkom till domstolen den 30 april 2012, i målen
Essent Belgium NV
mot
Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt,
ytterligare deltagare i rättegången:
Vlaams Gewest,
Vlaamse Gemeenschap (C‑204/12, C‑206/12 och C‑208/12),
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna J. Malenovský och A. Prechal (referent),
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 mars 2013,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Essent Belgium NV, genom D. Haverbeke och W. Vandorpe, advocaten,
– Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt, Vlaams Gewest och Vlaamse Gemeenschap, genom S. Vernaillen och B. Goosens, advocaten,
– Nederländernas regering, genom B. Koopman, M. Bulterman och C. Wissels, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom O. Beynet, K. Herrmann och E. Manhaeve, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 8 maj 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Domskäl
Dom
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 18 FEUF, 34 FEUF och 36 FEUF samt artiklarna 4, 11 och 13 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3) (nedan kallat EES-avtalet), artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, s. 33) och artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (EUT L 176, s. 37).
2. Respektive begäran har framställts i mål mellan å ena sidan Essent Belgium NV (nedan kallat Essent) och å den andra Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (myndighet för reglering av gas- och elmarknaden) (nedan kallad VREG), Vlaams Gewest (regionen Flandern) och Vlaamse Gemeenschap (flamländska gemenskapen). Målen rör administrativa straffavgifter som VREG ålagt Essent på grund av att Essent inte ingett certifikat för att styrka att den angivna mängden el producerats från förnybara energikällor (nedan kallade gröna certifikat).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2001/77
3. Direktiv 2001/77 upphävdes från och med den 1 januari 2012 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, s. 16). Med hänsyn till tidpunkten för omständigheterna i målen vid den nationella domstolen ska emellertid direktiv 2001/77 beaktas.
4. I skälen 1–3, 10, 11, 14 och 15 i direktiv 2001/77 angavs följande:
”(1) Möjligheten att använda förnybara energikällor utnyttjas i dag inte till fullo i gemenskapen. Gemenskapen anser att behovet att främja förnybara energikällor är en prioriterad åtgärd eftersom deras användning bidrar till miljöskydd och hållbar utveckling. Dessutom kan detta också skapa lokal sysselsättning, ha en positiv inverkan på social sammanhållning, bidra till försörjningstryggheten och göra det möjligt att uppfylla målen från Kyoto snabbare. Det är därför nödvändigt att se till att denna möjlighet utnyttjas bättre inom ramen för den inre marknaden för el.
(2) Främjande av el producerad från förnybara energikällor är en viktig prioritering för gemenskapen, … av skäl som hänför sig till att trygga energiförsörjningen och diversifiera energitillförseln, skydda miljön och främja den sociala och ekonomiska sammanhållningen. …
(3) Den ökade användningen av el producerad från förnybara energikällor utgör en viktig del av det åtgärdspaket som behövs för att uppfylla Kyoto-protokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar och av varje politiskt åtgärdspaket för att uppfylla ytterligare åtaganden.
…
(10) Medlemsstaterna åläggs inte genom detta direktiv att erkänna köp av en ursprungsgaranti från andra medlemsstater eller motsvarande köp av el som ett bidrag till uppfyllandet av de ålagda nationella kvoterna. Emellertid behövs en ursprungsgaranti för el producerad från förnybara energikällor för att underlätta handeln med sådan el och öka tydligheten beträffande användarnas möjlighet att välja mellan el producerad från icke-förnybara källor och el producerad från förnybara energikällor. System för ursprungsgaranti ger inte i sig rätt att komma i åtnjutande av nationella stödmekanismer i olika medlemsstater. Det är viktigt att alla former av el som produceras från förnybara energikällor omfattas av sådana ursprungsgarantier.
(11) Det är viktigt att skilja mellan ursprungsgarantier och överlåtbara gröna certifikat.
…
(14) Medlemsstaterna har olika stödmekanismer på nationell nivå för förnybara energikällor, bland annat gröna certifikat, investeringsstöd, skattebefrielser eller skattelättnader, skatteåterbetalningar och system med direkt prisstöd. Ett viktigt medel att uppnå detta direktivs mål är att garantera att dessa mekanismer fungerar väl till dess att ett rättsligt ramverk på gemenskapsnivå blir operativt, för att bibehålla investerarnas förtroende.
(15) Det är för tidigt att besluta om ett gemenskapsomfattande ramverk för stödsystem, med hänsyn till de begränsade erfarenheterna av nationella system och den nuvarande relativt låga andelen el producerad från förnybara energikällor med prisstöd inom gemenskapen.”
5. I artikel 1 i direktiv 2001/77 föreskrevs följande:
”Syftet med detta direktiv är att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre marknaden för el och att skapa en grund för ett framtida rättsligt ramverk på gemenskapsnivå för detta.”
6. I artikel 2 i direktiv 2001/77, som hade rubriken ”Definitioner”, föreskrevs följande:
”I detta direktiv avses med
…
d) elanvändning : nationell elproduktion, inbegripet egenproduktion, plus importerad el minus exporterad el (nationella bruttoelanvändningen).
…”
7. I artikel 3.1 och 3.2 i direktiv 2001/77 föreskrevs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att främja en ökad användning av el producerad från förnybara energikällor i enlighet med de nationella vägledande mål som avses i punkt 2. Dessa åtgärder skall stå i proportion till det uppställda målet.
2. Senast den 27 oktober 2002 och därefter vart femte år skall medlemsstaterna anta och offentliggöra en rapport med nationella vägledande mål för den framtida användningen av el producerad från förnybara energikällor uttryckt som en procentuell andel av elanvändningen för de följande tio åren. … När målen fram till 2010 fastställs skall medlemsstaterna
– ta hänsyn till de referensvärden som återfinns i bilagan, och
– se till att dessa mål är förenliga med de nationella åtaganden som gjorts i samband med gemenskapens åtaganden rörande klimatförändringar i enlighet med Kyoto-protokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar.”
8. Under rubriken ”Stödsystem” hade artikel 4 i direktiv 2001/77 följande lydelse:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i [EG‑]fördraget skall [Europeiska] kommissionen utvärdera tillämpningen av de system som används i medlemsstaterna, enligt vilka en elproducent får direkt eller indirekt stöd enligt offentliga myndigheters bestämmelser, och som skulle kunna ha en begränsande effekt på handeln, på grundval av att systemen bidrar till målen i artiklarna 6 och 174 i fördraget.
2. Kommissionen skall, senast den 27 oktober 2005, lägga fram en väldokumenterad rapport om erfarenheterna från tillämpningen och samexistensen av de olika systemen enligt punkt 1. I rapporten skall bedömas framgången, inbegripet kostnadseffektiviteten, av de stödsystem som avses i punkt 1 för att främja konsumtion av el som producerats från förnybara energikällor i enlighet med de nationella vägledande mål som anges i artikel 3.2. Rapporten skall vid behov åtföljas av ett förslag till ett ramverk på gemenskapsnivå avseende stödsystem för el producerad från förnybara energikällor.
…”
9. I artikel 5 i direktiv 2001/77, som hade rubriken ”Ursprungsgaranti för el producerad från förnybara energikällor”, föreskrevs följande:
”1. Medlemsstaterna skall senast den 27 oktober 2003 se till att el producerad från förnybara energikällor kan garanteras vara producerad från sådana energikällor i den mening som avses i detta direktiv i enlighet med objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier som har fastställts av respektive medlemsstat. De skall se till att det på begäran utfärdas en ursprungsgaranti med detta innehåll.
…
3. Ursprungsgarantierna skall
– innehålla uppgifter om från vilken energikälla som elen producerats, var och när den producerats och, när det gäller vattenkraftverk, installerad effekt, och
– göra det möjligt för producenter av el från förnybara energikällor att visa att den el de säljer är producerad från förnybara energikällor i den mening som avses i detta direktiv.
4. Sådana ursprungsgarantier som utfärdas i enlighet med punkt 2 bör erkännas ömsesidigt av medlemsstaterna uteslutande såsom bevis på de faktorer som nämns i punkt 3. Vägran att erkänna en ursprungsgaranti som bevis, t.ex. av skäl som hänför sig till bedrägeribekämpning, måste grundas på objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier. Om någon vägrar att erkänna en ursprungsgaranti får kommissionen tvinga den vägrande parten att erkänna garantin, särskilt med beaktande av de objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier på vilka ett sådant erkännande grundas.
…”
10. I första stycket i bilagan till direktiv 2001/77 anges referensvärden för fastställande av nationella vägledande mål för el producerad från förnybara energikällor enligt artikel 3.2 i samma direktiv. Av tabellen i den bilagan och förklaringarna till densamma framgår att referensvärdena avser dels den ”nationella produktionen” av el producerad från förnybara energikällor under år 1997 för var och en av medlemsstaterna, dels hur stor procentuell andelen av elanvändningen som härrör från el producerad från förnybara energikällor under åren 1997 och 2010, ”framräknad på den nationella produktionen av [el producerad från förnybara energikällor] dividerad med den nationella bruttoelanvändningen”.
11. Direktiv 2001/77 integrerades i EES-avtalet genom gemensamma EES-kommitténs beslut nr 102/2005 av den 8 juli 2005, genom vilket bilaga IV (Energi) till EES-avtalet ändrades (EUT L 306, s. 34). Beslutet trädde i kraft den 1 september 2006.
Direktiv 2003/54
12. Direktiv 2003/54 upphävdes från och med den 3 mars 2011 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, s. 55). Med hänsyn till tidpunkten för omständigheterna i målen vid den nationella domstolen ska direktiv 2003/54 emellertid beaktas.
13. I artikel 3.1 i direktiv 2003/54 föreskrevs följande:
”Medlemsstaterna skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2, på grundval av sin institutionella organisation och med vederbörlig hänsyn till subsidiaritetsprincipen, se till att elföretag drivs i enlighet med principerna i detta direktiv för att uppnå en konkurrensutsatt, säker och miljömässigt hållbar elmarknad, och de får inte göra någon diskriminerande åtskillnad mellan dessa företag när det gäller rättigheter eller skyldigheter.”
14. Direktiv 2003/54 integrerades i EES-avtalet genom gemensamma EES-kommitténs beslut nr 146/2005 av den 2 december 2005, genom vilket bilaga IV (Energi) till EES-avtalet ändrades (EUT L 53, 2006, s. 43). Beslutet trädde i kraft den 1 juni 2007.
Belgisk rätt
Det flamländska dekretet om organisationen av elmarknaden
15. Det flamländska dekretet om organisationen av elmarknaden (vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitmarkt) av den 17 juli 2000 ( Belgisch Staatsblad, 22 september 2000, s. 32166) (nedan kallat eldekretet) syftade bland annat till att införliva direktiven 2001/77 och 2003/54. Genom detta dekret infördes ett system till stöd för el producerad från förnybara energikällor (nedan kallad grön el). Dekretet upphävdes genom ett dekret av den 8 maj 2009.
16. I artikel 2 punkt 17 i eldekretet definierades grönt certifikat som ”en överlåtbar immateriell tillgång som visar att en producent under ett visst år har producerat en viss mängd grön el, uttryckt i kWh”.
17. I artikel 22 i det dekretet föreskrevs att ”[f]ör grön el som producenten visar att den har producerats i regionen Flandern ... ska tillsynsmyndigheten på producentens begäran utfärda ett [grönt certifikat] för varje 1 000 kWh”.
18. I artikel 23, 1 § i det ovannämnda dekretet förskrevs att ”[v]arje aktör som levererar el till slutförbrukare som är anslutna till distributions- eller överföringsnätet är skyldig att före den 31 mars varje år till tillsynsmyndigheten ge in det antal gröna certifikat som fastställs i enlighet med 2 § …”.
19. Av artikel 23, 2 § i samma dekret framgår att det antal gröna certifikat som skulle överlämnas i huvudsak fastställdes genom att den totala mängd el som den aktuella leverantören hade tillhandahållit under föregående år multiplicerades med en koefficient som för åren 2005–2009 fastställdes till 0,020, 0,025, 0,030, 0,0375 respektive 0,0450.
20. I artikel 24 i eldekretet föreskrevs att ”[v]laamse regering [Flanderns regering] ska fastställa närmare bestämmelser och förfaranden för beviljandet av gröna certifikat och slå fast vilka certifikat som kan uppfylla den skyldighet som avses i artikel 23”.
21. I artikel 25 i samma dekret föreskrivs att ”[u]tan hinder av vad som föreskrivs i artikel [23] ska den flamländska regeringen, efter att ha inhämtat tillsynsmyndighetens yttrande och med beaktande av om det finns likadana eller likvärdiga garantier avseende beviljande av sådana certifikat, ha befogenhet att godta certifikat för grön el som inte producerats i regionen Flandern …”.
22. I artikel 37, 2 § i det ovannämnda dekretet föreskrevs att den administrativa straffavgift som skulle åläggas för överträdelse av artikel 23, 1 § i samma dekret, från och med den 31 mars 2005 hade fastställts till 125 euro för varje certifikat som saknades.
Vlaamse regerings förordning om att gynna produktion av el från förnybara energikällor
23. Artikel 24 i eldekretet genomfördes genom vlaamse regerings förordning om att gynna produktion av el från förnybara energikällor (besluit van de vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen) av den 5 mars 2004 ( Belgisch Staatsblad, 23 mars 2004, s. 16296) (nedan kallad förordningen av den 5 mars 2004).
24. I den version som följde av ändringarna enligt vlaamse regerings förordning av den 25 februari 2005 ( Belgisch Staatsblad, 8 mars 2005, s. 9490) (nedan kallad förordningen av den 25 februari 2005), som är tillämplig i mål C‑204/12, innehöll förordningen av den 5 mars 2004 bland annat en artikel 15, 1 §. I denna räknades de energikällor upp, från vilka el kunde produceras som kunde ge upphov till att ett grönt certifikat utfärdades som godtogs av VREG.
25. I den version som följde av ändringarna enligt vlaamse regerings förordning av den 8 juli 2005 ( Belgisch Staatsblad, 17 februari 2006, s. 8515) (nedan kallad förordningen av den 8 juli 2005), som är tillämplig i målen C‑205/12–C‑208/12, innehöll förordningen av den 5 mars 2004 dessutom följande bestämmelser.
26. I artikel 1, 2 § punkt 14 i den förordningen definierades ”ursprungsgaranti” som en ”handling för att styrka att en viss mängd el som levererats till slutanvändaren härrör från förnybara energikällor”.
27. I artikel 13 i den ovannämnda förordningen föreskrevs följande:
”1 § VREG ska registrera uppgifter avseende utfärdade gröna certifikat i en central databas … .
2 § Åtminstone följande uppgifter ska registreras för ett grönt certifikat:
…
6. Huruvida det gröna certifikatet kan godtas för att uppfylla den skyldighet att inge certifikat som anges i artikel 15.
…
3 § Den angivelse som avses i 2 § 6 är
1. ’godtagbar’ om det gröna certifikatet uppfyller villkoren i artikel 15, 1 § …,
2. ’icke godtagbar’ om det gröna certifikatet inte uppfyller villkoren i artikel 15, 1 §
…”
28. I artikel 15, 3 § i den ovannämnda förordningen föreskrevs följande:
”Gröna certifikat som har använts som ursprungsgarantier enligt underavdelning III kan fortfarande användas i samband med skyldigheten att inge certifikat under förutsättning att angivelsen ’godtagbar’ anges enligt artikel 13, 2 § punkt 6 …”
29. Artiklarna 15 bis och 15 quater fanns i underavdelning III i den ovannämnda förordningen, med rubriken ”[a]nvändning av gröna certifikat som ursprungsgaranti”. I dessa artiklar föreskrevs följande:
”Artikel 15 bis, 1 § Gröna certifikat ska användas som ursprungsgaranti när de visas upp i samband med att el säljs som [grön] el till slutkunder.
…
Artikel 15 quater, 1 § En ursprungsgaranti från en annan region eller ett annat land får föras in i regionen Flandern för att användas som ursprungsgaranti.
…
2 § När en ursprungsgaranti importeras från en annan region eller ett annat land ska uppgifterna registreras i den centrala databasen i form av ett grönt certifikat som innehåller följande angivelser:
1 ’icke godtagbar’ ...,
…
Gröna certifikat från en annan region eller ett annat land får registreras med angivelsen ’godtagbar’ om den flamländska regeringen med tillämpning av artikel 25 [i eldekretet] beslutar att godta certifikaten i fråga.
Denna registrering ska göras efter det att den behöriga myndigheten i den andra regionen eller landet har översänt de nödvändiga uppgifterna från ursprungsgarantin till VREG och efter det att ursprungsgarantin har gjorts obrukbar i den andra regionen eller landet.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
30. I egenskap av elleverantör var Essent, enligt artikel 23, 1 § i eldekretet, mellan åren 2003 och 2009 skyldigt att årligen överlämna ett visst antal gröna certifikat till VREG (nedan kallad kvotplikten).
31. För att uppfylla kvotplikten, som skulle fullgöras den 31 mars 2005, ingav Essent bland annat ursprungsgarantier till VREG, vilka styrkte produktion av grön el i Nederländerna och Norge.
32. VREG ansåg att, eftersom vlaamse regering inte hade antagit några bestämmelser för att genomföra artikel 25 i eldekretet, kunde endast gröna certifikat som utfärdats enligt det dekretet till elproducenter i regionen Flandern godtas för att uppfylla kvotplikten. I enlighet med artikel 37, 2 § i dekretet påförde VREG därför genom beslut av den 24 maj 2005 Essent en administrativ straffavgift på 125 euro för varje grönt certifikat som saknades, eller totalt 542 125 euro.
33. Den 30 september 2005 väckte Essent talan vid Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (underrätt i Bryssel, Belgien) om fastställelse av att det beslutet var rättsstridigt och att straffavgiften därför inte kunde drivas in. Essent yrkade att domen i målet skulle bli gällande för både Vlaams Gewest och Vlaamse Gemeenschap (mål C‑204/12).
34. Under de följande åren ålade VREG av liknande skäl Essent straffavgifter som uppgick till 234 750 euro, enligt beslut av den 13 juli 2006, 166 125 euro, enligt beslut av den 4 juli 2007, och 281 250 euro respektive 302 375 euro, enligt två beslut av den 18 maj 2009, varav det första avsåg år 2008 och det andra år 2009.
35. Besluten av den 13 juli 2006 och den 4 juli 2007 fattades sedan VREG beslutat att inte beakta ursprungsgarantier som styrkte produktion av grön el i Danmark (och/eller i Sverige) samt i Norge. Besluten av den 18 maj 2009 fattades efter ett beslut att inte beakta ursprungsgarantier som styrkte produktion av grön el i Norge.
36. Den 16 juli 2010 väckte Essent talan mot de fyra besluten vid Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (mål C‑205/12–C‑208/12).
37. Till stöd för talan i de fem ovannämnda målen har Essent åberopat en första grund avseende åsidosättande av artikel 34 FEUF och artikel 11 i EES-avtalet.
38. Eftersom elleverantörerna är skyldiga att köpa gröna certifikat som utfärdas av VREG, anser Rechtbank van eerste aanleg te Brussel att de hindras att täcka en del av behovet av gröna certifikat genom att vända sig till utländska aktörer. Vid första anblicken förefaller detta utgöra en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion med avseende på gröna certifikat, i den mening som avses i artikel 34 FEUF och artikel 11 i EES-avtalet.
39. Rechtbank har i övrigt anfört att VREG till sitt försvar hävdade att de ursprungsgarantier som är aktuella i målen vid Rechtbank inte är gröna certifikat, och att det följer av artikel 5 i direktiv 2001/77, mot bakgrund av skäl 10 i samma direktiv, att ursprungsgarantier inte medför någon rätt att åtnjuta nationella stöd för grön energi.
40. Essents andra grund till stöd för sin talan avser åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen enligt artikel 18 FEUF, artikel 4 i EES-avtalet, artikel 5 i direktiv 2001/77 och artikel 3 i direktiv 2003/54. Beträffande artikel 3 i direktiv 2003/54 har Rechtbank preciserat att Essent i sin talan har anfört att det framgår av artikel 3.1 i det direktivet att medlemsstaterna inte får göra någon diskriminerande åtskillnad vid den institutionella organisationen av elmarknaden.
41. Enligt Essent har de åberopade unionsrättsliga bestämmelserna inte tillämpats på ett korrekt sätt, eftersom den aktuella nationella lagstiftningen utgör ett skydd för lokala elproducenter och därmed utgör ett hinder för genomförandet av den inre marknaden, och eftersom VREG behandlade lika situationer olika genom att inte beakta ursprungsgarantier som utfärdats i andra länder.
42. Under dessa omständigheter beslutade Rechtbank van eerste aanleg te Brussel att vilandeförklara målen och ställa följande, i de fem målen i huvudsak lika lydande, frågor till domstolen:
”1) Är nationella bestämmelser, såsom … [el]dekretet … som genomförts genom [förordningen av den 5 mars 2004], ändrad genom den flamländska [förordningen av den 25 februari 2005] och [förordningen av den 8 juli 2005] [(frågan i mål C‑204/12 innehåller inte någon hänvisning till förordningen av den 8 juli 2005)], enligt vilka
– elhandlare som levererar el till slutförbrukare som är anslutna till distributionssystemet eller överföringssystemet är skyldiga att varje år ge in ett visst antal gröna certifikat till tillsynsmyndigheten (artikel 23 i [eldekretet]),
– [VREG] ålägger aktörer som levererar el till slutförbrukare som är anslutna till distributionssystemet eller överföringssystemet en administrativ straffavgift om aktören inte har gett in tillräckligt många certifikat för att fullgöra kvotplikten för gröna certifikat (artikel 37, 2 § i [eldekretet]),
– det uttryckligen har fastställts att ursprungsgarantier från andra länder under vissa villkor kan godtas vid fullgörandet av kvotplikten (artikel 15 quater, 2 § i förordningen [av den 5 mars 2004, i dess lydelse enligt förordningen av den 8 juli 2005]) [denna strecksats återfinns inte i tolkningsfrågan i mål C‑204/12],
– [VREG] inte kan eller inte vill beakta ursprungsgarantier från Norge [och Nederländerna (särskild precisering i frågan i mål C‑204/12)] [och Danmark (särskild precisering i frågan i mål C‑205/12)] [och Danmark/Sverige (särskild precisering i frågan i mål C‑206/12)], eftersom vlaams regering inte utfärdat tillämpningsföreskrifter om att utfärdande av dessa certifikat är likvärdigt eller motsvarande (artikel 25 i [el]dekretet och [i), beträffande mål C‑204/12] artikel 15, 1 § i förordningen [av den 5 mars 2004, i dess lydelse enligt förordningen av den 25 februari 2005], [ii) beträffande mål C‑205/12–C‑108/12], artikel 15 quater, 2 § i förordningen [av den 5 mars 2004, i dess lydelse enligt förordningen av den 8 juli 2005]), och [VREG] inte har gjort en konkret undersökning av huruvida likvärdighet eller motsvarighet föreligger,
– det under hela den period då [el]dekretet var i kraft i själva verket endast var certifikat för grön el som producerats i regionen Flandern som beaktades vid bedömningen av om kvotplikten hade fullgjorts, och aktörer som levererade el till slutförbrukare som var anslutna till distributionssystemet eller överföringssystemet helt saknade möjlighet att visa att de ursprungsgarantier [från andra medlemsstater i Europeiska unionen (denna precisering återfinns inte i tolkningsfrågan i mål C‑204/12)] som gavs in uppfyllde kravet på likvärdiga eller motsvarande garantier vid utfärdande av sådana certifikat,
förenliga med artikel 34 FEUF och artikel 11 i EES-avtalet och/eller artikel 36 FEUF och artikel 13 i EES-avtalet [(i mål C‑207/12 och C‑208/12 avser tolkningsfrågan endast artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet)]?
2) Är de nationella bestämmelser som avses i den första frågan förenliga med artikel 5 i … direktiv 2001/77 … [(i mål C‑207/12 och C‑208/12 ställs tolkningsfrågan endast ’i den mån den bestämmelsen är relevant för EES’)]?
3) Är de nationella bestämmelser som avses i den första frågan förenliga med likhetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, som återges i bland annat artikel 18 FEUF [(målen C‑204/12–C‑206/12)], artikel 4 i EES-avtalet [(målen C‑207/12 och C‑208/12)] och artikel 3 i … direktiv 2003/54 … [(i målen C-207/12 och C‑208/12 avser frågan artikel 3 i det ovannämnda direktivet endast ’i den mån den bestämmelsen är relevant för EES’)]?”
Förfarandet vid domstolen
43. Domstolens ordförande har genom beslut av den 20 juni 2012 [beslut Essent Belgium (C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2012:363)] förenat målen C‑204/12–C‑208/12 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
44. Sedan generaladvokaten avgett sitt förslag till avgörande begärde VREG, Vlaams gewest och Vlaamse Gemeenschap (nedan tillsammans kallade VREG m.fl.), genom en skrivelse som inkom till domstolens kansli den 30 maj 2013 att den muntliga delen av förfarandet skulle återupptas. De har i huvudsak hävdat att det är nödvändigt att klargöra olika faktiska omständigheter, så att domstolen har möjlighet att ge ett exakt svar på tolkningsfrågorna. VREG m.fl. vill dessutom ha möjlighet att uttala sig om behovet av att begränsa domens rättsverkningar i tiden, för det fall domstolen finner att unionsrätten ska tolkas så, att den utgör hinder för sådan lagstiftning som är i fråga i det nationella målet.
45. Sedan Essent erhållit en skrivelse från domstolens kansli den 16 juli 2014 med upplysningen att dom i de förevarande målen skulle komma att meddelas den 11 september 2014, begärde även Essent, genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 28 juli 2014, att den muntliga delen av förfarandet skulle återupptas.
46. I denna ansökan har Essent i huvudsak gjort gällande att parterna bör ges tillfälle att diskutera vissa bedömningar i domen i mål C‑573/12, Ålands Vindkraft (EU:C:2014:2037) som meddelades den 1 juli 2014. Essent har härvid betonat att både de faktiska omständigheterna och de tillämpliga bestämmelserna i det målet skiljer sig från dem i förevarande mål.
47. Enligt artikel 83 i domstolens rättegångsregler får domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om en part, efter det att den muntliga delen av förfarandet har avslutats, har lagt fram en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång, eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.
48. I förevarande mål finner domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, att den har tillräcklig kännedom om samtliga omständigheter för att avgöra målet. I ansökningarna om att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas har för övrigt inte gjorts gällande någon ny omständighet som kan inverka på målets utgång. Dessutom kommer förevarande mål inte att avgöras på grundval av argument som inte har avhandlats mellan parterna.
49. Mot denna bakgrund finns det inte anledning att återuppta den muntliga delen av förfarandet.
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
50. Enligt VREG m.fl. kan tolkningsfrågorna inte prövas i sak av två anledningar. För det första är domstolen inte behörig att avgöra huruvida nationell rätt är förenlig med unionsrätten. För det andra är frågorna inte relevanta för att avgöra målen vid Rechtbank, eftersom de bygger på en feltolkning av den nationella rätten. Rechtbank ansåg nämligen felaktigt att artikel 25 i eldekretet och artikel 15 quater, 2 § andra stycket i förordningen av den 5 mars 2004 avsåg att både gröna certifikat och ursprungscertifikat från andra länder skulle kunna beaktas.
51. I samband med en begäran om förhandsavgörande är domstolen visserligen inte behörig att avgöra om en nationell åtgärd är förenlig med unionsrätten. Domstolen är dock behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som gör det möjligt för sistnämnda domstol att i det aktuella målet pröva denna fråga och avgöra det mål som anhängiggjorts vid den (se, bland annat, domen i mål C‑2/10, Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura, EU:C:2011:502, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
52. Det ankommer inte på domstolen att uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser. En sådan tolkning omfattas nämligen av de nationella domstolarnas exklusiva behörighet. Domstolen ska således när den har att ta ställning till en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol utgå från den tolkning av den nationella rätten som den hänskjutande domstolen har gjort (se, bland annat dom ČEZ, EU:C:2009:660, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
53. Enligt fast rättspraxis ankommer det i det förfarande som införts genom artikel 267 FEUF dessutom uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma både om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken och om de frågor som ställs till EU-domstolen är relevanta. Följaktligen är EU-domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (se, bland annat, dom Carmen Media Group, EU:C:2010:505, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
54. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas av EU-domstolen då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom Carmen Media Group, EU:C:2010:505, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
55. Domstolen finner att den tolkning av unionsrätten som Rechtbank har begärt har ett uppenbart samband med saken i de nationella målen, eftersom denna tolkning i huvudsak avser huruvida de ovannämnda bestämmelserna ska tolkas så, att de utgör hinder för att de nationella bestämmelser som är i fråga i de nationella målen tillämpas så som de tillämpats mot Essent. Domstolen finner vidare att denna tolkning kan ha betydelse för utgången i dessa mål.
56. Av vad som anförts följer att de invändningar som VREG m.fl. har anfört inte kan godtas och att begäran om förhandsavgörande kan prövas i sak.
Den andra frågan
57. Rechtbank har ställt den andra frågan, som bör prövas först, för att få klarhet i huruvida artikel 5 i direktiv 2001/77 ska tolkas så, att den utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket den behöriga regionala tillsynsmyndigheten ska utfärda överlåtbara certifikat för den gröna el som är producerad inom den berörda regionen och enligt vilket elleverantörerna är skyldiga att, vid äventyr av en administrativ straffavgift, varje år till den myndigheten överlämna ett antal sådana certifikat, vilka motsvarar en andel av deras totala elleveranser i den regionen och leverantörerna inte har rätt att fullgöra den skyldigheten genom att använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i unionen eller från tredjeland som är part i EES-avtalet.
58. Beträffande Rechtbanks fråga i mål C‑207/12 och C‑208/12 om i vilken mån artikel 5 i direktiv 2001/77 är relevant med avseende på Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, har domstolen ovan i punkt 11 angett att det direktivet integrerades i EES-avtalet genom beslut nr 102/2005 av den 8 juli 2005, vilket trädde i kraft den 1 september 2006. Med hänsyn till att de båda målen avser beslut som VREG fattade den 18 maj 2009 och straffavgifter som ålades för åren 2008 och 2009, finner domstolen under dessa förhållanden att artikel 5 i direktiv 2001/77 är tillämplig i tiden ( ratione temporis ) i de målen.
59. Vad gäller det materiella tillämpningsområdet för artikel 5 i direktiv 2001/77, är den bestämmelsens syfte, såsom framgår av dess rubrik och punkt 1, huvudsakligen att ursprunget för grön el ska kunna intygas genom ursprungsgarantier.
60. De nationella stödsystem genom vilka producenterna av grön el får direkt eller indirekt stöd och, såsom framgår av skäl 14 i direktiv 2001/77, i vilka mekanismen med gröna certifikat kan tillämpas – i likhet med vad som är fallet i stödsystemet i det nationella målet – är föremål för en särskild bestämmelse i det direktivet, nämligen artikel 4.
61. Det finns emellertid ingenting i artiklarna 4 eller 5 eller i skälen i direktiv 2001/77 som antyder att unionslagstiftaren haft för avsikt att upprätta ett samband mellan ursprungsgarantierna och de nationella systemen för stöd till produktion av grön el.
62. Det ska i detta avseende först och främst beaktas att direktiv 2001/77, såsom framgår av skälen 14 och 15 samt artikel 4 i detta, inte syftar till att slå fast ett gemenskapsomfattande ramverk för nationella stödsystem, utan snarare till att garantera att de befintliga mekanismerna fungerar väl – så att investerarnas förtroende bibehålls – till dess att ett rättsligt ramverk på gemenskapsnivå blir operativt.
63. I skäl 10 i direktiv 2001/77 anges vidare att system för ursprungsgaranti inte i sig ger rätt att komma i åtnjutande av nationella stödmekanismer i olika medlemsstater. Vad närmare avser stödmekanismer som använder överlåtbara gröna certifikat, betonas i skäl 11 i samma direktiv att det är viktigt att skilja mellan ursprungsgarantier och sådana certifikat.
64. Beträffande ursprungsgarantiernas ändamål anges i skäl 10 i direktiv 2001/77 att ursprungsgarantier behövs för att underlätta handeln med grön el och öka tydligheten beträffande användarnas möjlighet att välja mellan sådan el och el producerad från icke-förnybara källor. I artikel 5.3 andra strecksatsen i direktiv 2001/77 preciseras att ursprungsgarantierna ska göra det möjligt för elproducenterna att visa att den el de säljer är producerad från förnybara energikällor.
65. Enligt artikel 5.4 i direktiv 2001/77 bör ursprungsgarantierna erkännas ömsesidigt av medlemsstaterna uteslutande såsom bevis på de faktorer som nämns i artikel 5.3.
66. Av de preciseringar som angetts ovan i punkterna 61–63 följer emellertid att unionslagstiftaren inte haft för avsikt att ålägga de medlemsstater som valt ett stödsystem med gröna certifikat att utvidga systemet till grön el som produceras i en annan medlemsstat (se, analogt, dom Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037 punkterna 53 och 54).
67. Det ska, såsom framgår av artikel 3.1 och 3.2 i direktiv 2001/77, jämförd med bilagan till samma direktiv, härvid slutligen även beaktas att medlemsstaterna bland annat ska fastställa nationella vägledande mål för den framtida användningen av grön el och som referensvärden ta hänsyn till dels den ”nationella produktionen” av grön el år 1997, dels användningen av grön el under åren 1997 och 2010 uttryckt som en procentuell andel av bruttoelanvändningen. Den andelen ska beräknas med utgångspunkt i den ”nationella produktionen” av grön el dividerat med den nationella bruttoelanvändningen.
68. De nationella stödmekanismer till elproducenterna som avses i artikel 4 i direktiv 2001/77 och som ska bidra till att medlemsstaterna genomför respektive nationella vägledande mål, ska i princip leda till att den nationella produktionen av grön el förstärks. I skäl 10 i samma direktiv betonas härvid att medlemsstaterna inte åläggs att erkänna köp av ursprungsgarantier från andra medlemsstater eller motsvarande köp av el som ett bidrag till uppfyllandet av de nationella kvoterna.
69. Med beaktande av vad ovan anförts ska den andra frågan enligt följande: Artikel 5 i direktiv 2001/77 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket den behöriga regionala tillsynsmyndigheten ska utfärda överlåtbara certifikat för den gröna el som är producerad inom den berörda regionen och enligt vilket elleverantörerna är skyldiga att, vid äventyr av en administrativ straffavgift, varje år till den myndigheten överlämna ett antal sådana certifikat, vilka motsvarar en andel av deras totala elleveranser i den regionen, och leverantörerna inte har rätt att fullgöra den skyldigheten genom att använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i unionen eller från tredjeland som är part i EES-avtalet.
Den första frågan
70. De nationella målen avser beslut som VREG fattade mellan den 15 april 2005 och den 28 maj 2009 om att ålägga Essent administrativa straffavgifter på grund av att det inte hade uppfyllt skyldigheten att årligen inge gröna certifikat. Under dessa förhållanden och med hänsyn till att Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009, ska den första tolkningsfrågan besvaras med beaktande av artiklarna 28 EG och 30 EG, i stället för med beaktande av artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF som Rechtbank formellt har hänvisat till.
71. Rechtbank har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 28 EG och 30 EG samt artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet ska tolkas så, att de utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket den behöriga regionala tillsynsmyndigheten ska utfärda överlåtbara certifikat för den gröna el som är producerad inom den berörda regionen och enligt vilket elleverantörerna är skyldiga att, vid äventyr av en administrativ straffavgift, varje år till den myndigheten överlämna ett antal sådana certifikat, vilka motsvarar en andel av deras totala elleveranser i den regionen, och leverantörerna inte har rätt att fullgöra den skyldigheten genom att använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i unionen eller från tredjeland som är medlemsstat i EES.
72. Artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet har nästan samma lydelse som artiklarna 28 EG och 30 EG. Enligt domstolens fasta praxis ska dessa bestämmelser därför tolkas på samma sätt (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom Bellio F.lli, C‑286/02, EU:C:2004:212, punkterna 34 och 35, och dom kommissionen/Portugal, C‑265/06, EU:C:2008:210, punkt 30). De överväganden som ska göras beträffande artiklarna 28 EG och 30 EG ska således i tillämpliga delar även göras beträffande artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet.
Huruvida det föreligger hinder för den fria rörligheten för varor
– Parternas argument
73. VREG m.fl. och kommissionen har för det första hävdat att ursprungsgarantierna inte utgör varor i den mening som avses i artiklarna 28 EG och 30 EG. Kommissionen har härvid hävdat att ursprungsgarantiernas enda funktion är att vara intyg på att den el de avser är ”grön”. De är således endast accessoriska till denna el och utgör inte en separat vara.
74. Enligt VREG m.fl. påverkar den omständigheten att självständiga kommersiella transaktioner – som är skilda från transaktioner avseende el – i praktiken ibland genomförs med ursprungsgarantier, inte det förhållandet att ursprungsgarantierna är accessoriska till elen. Även i sådana fall är ursprungsgarantiernas enda funktion nämligen att göra det möjligt att sälja en viss mängd el som grön el till en kund. Även den omständigheten att ursprungsgarantierna är immateriella innebär att de inte kan anses utgöra varor i den mening som avses i artikel 28 EG.
75. Essent anser däremot att ursprungsgarantierna ska anses utgöra varor, eftersom de är föremål för överlåtelser mot vederlag.
76. Essent och kommissionen har i övrigt gjort gällande att oberoende av huruvida ursprungsgarantierna ska anses utgöra varor i den mening som avses i artikel 28 EG, utgör den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet en åtgärd med verkan motsvarande en importrestriktion för el.
– Domstolens bedömning
77. Det följer av domstolens fasta praxis att artikel 26 EG, enligt vilken alla åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner är förbjudna mellan medlemsstaterna, avser varje nationell åtgärd som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen (se, bland annat, dom Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, punkt 5, och dom PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punkt 69).
78. Vad först avser frågorna huruvida sådana ursprungsgarantier som de som är i fråga i målet vid Rechtbank kan anses utgöra varor i den mening som avses i artiklarna 23 EG och 28 EG, och huruvida den fria rörligheten för dem i så fall hindras genom ett sådant stödsystem som det som är i fråga i målet vid Rechtbank, betonar domstolen först och främst att sådana garantier är instrument, vars existens, innehåll, omfattning och funktioner följer av direktiv 2001/77.
79. Det framgår härvid av punkterna 63–65 ovan att sådana instrument enligt det ovannämnda direktivet syftar till att göra det möjligt för elproducenterna att visa att den el de säljer är producerad från förnybara energikällor, att underlätta handelsutbytet med sådan el och att öka insynen för konsumentens val mellan sådan el och el som är producerad från icke-förnybara källor. Dessa instrument är däremot inte av sådant slag att de medför rätt till de nationella stödmekanismer som införts i olika medlemsstater. Ursprungsgarantierna ska nämligen skiljas från bland annat de överlåtbara gröna certifikat som används i samband med sådana mekanismer.
80. Det framgår således, för det första, att ursprungsgarantierna är avsedda att vara accessoriska dels till grön el som en producent producerar, dels till den el som en leverantör säljer till konsumenterna. Fri rörlighet för sådana instrument mellan medlemsstaterna, åtminstone för de syften som är knutna till dem enligt direktiv 2001/77, förefaller för det andra inte kunna hindras av att det i ett nationellt stödsystem för produktion av grön el, vilket använder gröna certifikat, inte föreskrivs att sådana instrument ska beaktas.
81. För att besvara den aktuella tolkningsfrågan är det emellertid inte nödvändigt att slutgiltigt avgöra de frågor som avses i punkt 76 ovan. Även om det måste anses att sådana ursprungsgarantier som de som är i fråga i det nationella målet är ”varor” i den mening som avses i artiklarna 23 EG och 28 EG, och att ett sådant stödsystem som det som är i fråga i målet vid Rechtbank utgör ett hinder för den fria rörligheten för dessa i den mening som avses i artikel 28 EG, är det tillräckligt att konstatera att detta hinder i så fall är motiverat med hänsyn till de skäl som angetts ovan i punkterna 89–103.
82. Vad för det andra avser huruvida eventuella hinder föreligger för elimport, kan det antas, även om beslutet om hänskjutande inte innehåller några uppgifter i detta avseende, att Essent förvärvade de ursprungsgarantier som är i fråga i målen vid Rechtbank i samband med ett verkligt elförvärv och elimport.
83. Under dessa omständigheter finner domstolen att en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet åtminstone indirekt och potentiellt kan hindra importen av el, särskilt av grön el, från andra medlemsstater av flera anledningar (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkterna 67–75).
84. Det följer av den ovannämnda lagstiftningen att elleverantörer som Essent är skyldiga att – den föreskrivna årliga dagen – inneha ett visst antal gröna certifikat för att uppfylla sin kvotplikt, vilken är beroende av den totala mängd el som de levererar.
85. Dock kan endast de gröna certifikat som tilldelats enligt den ovannämnda lagstiftningen användas för att uppfylla den skyldigheten. Elleverantörerna är således som huvudregel skyldiga att köpa sådana certifikat för den el som de importerar, vid äventyr av att annars behöva betala en administrativ straffavgift. En sådan lagstiftning kan därför hindra importen av el från andra medlemsstater (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkterna 69 och 70 och där angiven rättspraxis).
86. Å andra sidan förefaller det förhållandet att producenter av grön el har möjlighet att sälja sina gröna certifikat tillsammans med den el de producerar, i praktiken kunna främja att förhandlingar inleds och att avtal – vilka kan ha lång giltighetstid – ingås om leverans av nationell el från sådana producenter till leverantörerna, som därigenom på samma gång kan få tillgång till el och de gröna certifikat som de behöver för att uppfylla sin kvotplikt.
87. Av detta följer att det stödsystem som är aktuellt i det nationella målet även i detta avseende får till resultat, åtminstone potentiellt, att importen av el från andra medlemsstater minskar (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkterna 72 och 73 samt där angiven rättspraxis).
88. Av vad ovan anförts följer att en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet kan hindra importen av el, i synnerhet grön el, från andra medlemsstater och att den därför utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner, vilken i princip är oförenlig med de skyldigheter enligt unionsrätten som följer av artikel 28 EG, såvida lagstiftningen inte kan motiveras på objektiva grunder (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
Huruvida lagstiftningen kan motiveras
89. Det följer av domstolens fasta praxis att nationell lagstiftning eller praxis, som utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner, kan motiveras av något av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 30 EG eller av tvingande krav. I båda fallen ska den nationella åtgärden i enlighet med proportionalitetsprincipen vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, bland annat, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
– Målet att främja användningen av förnybara energikällor
90. Enligt domstolens fasta praxis kan nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen bland annat motiveras av tvingande miljöskyddskrav (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
91. I detta sammanhang ska det påpekas att användningen av förnybara energikällor för elproduktion, som ska främjas genom sådan lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet, tjänar ett miljöskyddsändamål, eftersom den bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser, som är en av huvudorsakerna till klimatförändringarna och som unionen och dess medlemsstater har föresatt sig att motverka (se dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
92. Såsom framgår bland annat av skälen 1–3 i direktiv 2001/77 utgör en ökad användning av el producerad från förnybara energikällor en viktig prioritering för unionen och en viktig del av det åtgärdspaket som behövs för att uppfylla Kyoto-protokollet och snabbare förverkliga målen i detta (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punkt 56).
93. Såsom domstolen redan slagit fast syftar en sådan ökning även till att skydda människors och djurs hälsa och till att bevara växter, vilka utgör skäl av allmänintresse enligt uppräkningen i artikel 30 EG (se dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
94. I enlighet med vad som betonas i bland annat artikel 4.1 i direktiv 2001/77 kan nationella mekanismer för stöd till produktion av grön el således bidra till att de mål som anges i artiklarna 6 EG och 174.1 EG förverkligas (se, för ett liknande resonemang, dom IBV & Cie, EU:C:2013:598, punkt 59).
95. Mot bakgrund av det anförda finner domstolen att målet att främja användning av förnybara energikällor vid elproduktion, såsom det mål som eftersträvas med den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, i princip kan motivera eventuella hinder för den fria rörligheten för varor.
– Frågan huruvida åtgärden är proportionerlig
96. Såsom domstolen erinrat om ovan i punkt 89, måste den nationella lagstiftningen likväl uppfylla de krav som följer av proportionalitetsprincipen för att vara motiverad, det vill säga den ska vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade legitima målet uppnås och ska vara nödvändig för att uppnå detta.
97. Vad först angår omständigheten att gröna certifikat, som beviljats enligt den ovannämnda lagstiftningen med anledning av att grön el har producerats i den aktuella regionen, får användas för att uppfylla kvotplikten, men att ursprungsgarantier beträffande grön el som producerats i andra medlemsstater inte får användas, medger domstolen att en sådan begränsning – bland annat eftersom de nationella stödsystemen för grön el inte har harmoniserats enligt unionsrätten – i sig kan anses vara nödvändig för att uppnå det legitima mål som eftersträvas i förevarande fall och som syftar till att främja en ökad användning av förnybara energikällor för elproduktion (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkterna 92–94).
98. För det första kan den omständigheten att ett nationellt stödsystem är utformat på ett sådant sätt att det direkt gynnar produktionen av grön el, i stället för användningen därav, bland annat förklaras av att elens gröna beskaffenhet endast har samband med dess produktionssätt och att det således främst är på produktionsstadiet som miljöskyddsmålen avseende en minskning av utsläppen av växthusgaser kan förverkligas på ett verksamt sätt (se dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 95).
99. I motsats till vad Essent har hävdat och såsom angetts ovan i punkterna 67 och 68, följer det av artikel 3.1 och 3.2 i direktiv 2001/77, jämförd med bilagan till detta, att unionslagstiftaren har ålagt olika medlemsstater att fastställa nationella vägledande mål med beaktande av den nationella produktionen av grön el.
100. Beträffande den omständigheten att det stödsystem som är aktuellt i det nationella målet inte är utformat på ett sådant sätt att det även gynnar produktion av grön el i andra medlemsstater, bland annat genom att ursprungsgarantier beträffande sådan el beaktas, påpekar domstolen för det andra att medlemsstaterna har skilda utgångslägen och olika potential för energi från förnybara energikällor och att energimixen varierar mellan dem (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 98).
101. Såsom unionslagstiftaren angav i skäl 14 i direktiv 2001/77, är ett viktigt medel för att uppnå detta direktivs mål att garantera att stödmekanismer på nationell nivå för förnybara energikällor fungerar väl (se, för ett liknande resonemang, dom IBV & Cie, EU:C:2013:598, punkt 57).
102. Det är härvid viktigt att medlemsstaterna kan kontrollera effekterna av och kostnaderna för sina system i förhållande till den egna potentialen och samtidigt upprätthålla investerarnas förtroende (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 99).
103. Mot bakgrund av det anförda framstår det inte som att proportionalitetsprincipen kan åsidosättas enbart på grund av att ett stödsystem som baseras på gröna certifikat, såsom det stödsystem som är aktuellt i det nationella målet, begränsas till att endast omfatta grön el som produceras regionalt och att ursprungsgarantier beträffande el som producerats i andra medlemsstater inte beaktas vid bedömningen av om kvotplikten har uppfyllts (se, analogt, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 104).
104. Det ska emellertid även prövas huruvida de övriga särdragen i den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet och som Rechtbank har redogjort för, bedömda tillsammans med den begränsning som just har anförts, vid en helhetsbedömning gör det möjligt att dra slutsatsen att denna lagstiftning uppfyller proportionalitetsprincipens krav.
105. Det framgår av beslutet om hänskjutande att den lagstiftningen kännetecknas av att leverantörerna vid äventyr av en administrativ straffavgift är skyldiga att varje år inneha ett visst antal gröna certifikat som motsvarar en andel av deras leveranser och att överlämna dessa till den behöriga tillsynsmyndigheten.
106. Det följer således av den ovannämnda lagstiftningen att för att grön el som importeras från andra medlemsstater ska kunna saluföras och konsumeras, måste de aktuella leverantörerna i allmänhet köpa gröna certifikat för den mängd el som importeras.
107. Domstolen påpekar härvidlag för det första att ett nationellt stödsystem som, i likhet med det system som är aktuellt i det nationella målet, baseras på gröna certifikat bland annat syftar till att den merkostnad som är förknippad med produktionen av grön el ska bäras direkt av marknaden, det vill säga av de elleverantörer som är ålagda kvotplikt och i slutändan av konsumenterna.
108. Genom att göra ett sådant val överskrider en medlemsstat inte det utrymme för skönsmässig bedömning som den alltjämt har för att uppnå det legitima målet att öka produktionen av grön el (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkterna 109 och 110).
109. Domstolen påpekar för det andra att till skillnad från exempelvis ett investeringsstöd syftar denna typ av system till att stödja verksamheten i anläggningar för produktion av grön el när dessa väl är i drift. Kvotplikten avser i detta sammanhang bland annat att garantera producenterna av grön el en efterfrågan på de certifikat som de tilldelats och att därigenom underlätta avsättningen för den gröna el som de producerar till ett högre pris än marknadspriset för traditionell energi.
110. Det förefaller således inte kunna ifrågasättas att ett sådant system utgör ett incitament för elproducenter i allmänhet, och särskilt för dem som kombinerar producentrollen med leverantörsrollen, att öka sin produktion av grön el. Följaktligen kan det inte heller ifrågasättas att systemet är ägnat att uppnå det legitima mål som eftersträvas i förevarande fall (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkterna 111 och 112).
111. Domstolen påpekar emellertid, för det tredje, att detta system är av sådant slag att det – för att fungera korrekt – förutsätter att det finns marknadsmekanismer som gör det möjligt för aktörer som omfattas av kvotplikten, och som ännu inte har det tillräckliga antalet certifikat för att uppfylla den, att faktiskt och på skäliga villkor kunna anskaffa sådana (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 113).
112. Det är således viktigt att det införs mekanismer som säkerställer inrättandet av en verklig marknad för gröna certifikat, på vilken utbud och efterfrågan kan mötas och jämvikt uppnås mellan dem, så att berörda elleverantörer ges en faktisk möjlighet att på skäliga villkor anskaffa sådana certifikat (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 114).
113. Beträffande den omständigheten att de leverantörer som inte uppfyller kvotplikten, i likhet med Essent i de nationella målen, är skyldiga att betala en administrativ straffavgift, finner domstolen följande.
114. Påförandet av en sådan avgift kan visserligen anses nödvändigt för att, å ena sidan, förmå producenterna att öka sin produktion av grön el och, å andra sidan, förmå de aktörer som omfattas av kvotplikt att förvärva de certifikat som erfordras. Villkoren för att besluta om påförande av straffavgiften och straffavgiftens belopp får emellertid inte gå utöver vad som är nödvändigt för att åstadkomma dessa incitament, och det ska bland annat förhindras att de berörda aktörerna blir orimligt bestraffade (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 116). Det ankommer i förekommande fall på den hänskjutande domstolen att kontrollera om så är fallet med avseende på de administrativa straffavgifter som är i fråga i de nationella målen.
115. Under förutsättning att det finns en marknad för gröna certifikat som uppfyller de villkor som angetts ovan i punkterna 111 och 112, på vilken de leverantörer som har importerat el från andra medlemsstater faktiskt och på skäliga villkor kan anskaffa certifikat, innebär för det fjärde den omständigheten att det i förekommande fall är tillåtet för producenter av grön el att sälja el tillsammans med gröna certifikat till leverantörer som omfattas av kvotplikt inte att kvotsystemet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att öka produktionen av grön el. Att en sådan möjlighet består förefaller nämligen kunna utgöra ett ytterligare incitament för producenterna att öka produktionen av grön el (se, för ett liknande resonemang, dom Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, punkt 118).
116. Med beaktande av vad ovan anförts ska den första frågan besvaras enligt följande: Artiklarna 28 EG och 30 EG samt artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet ska tolkas så, att de inte utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket den behöriga regionala tillsynsmyndigheten ska utfärda överlåtbara certifikat för den gröna el som är producerad inom den berörda regionen och enligt vilket elleverantörerna är skyldiga att, vid äventyr av en administrativ straffavgift, varje år till den myndigheten överlämna ett antal sådana certifikat, vilka motsvarar en andel av deras totala elleveranser i den regionen, och leverantörerna inte har rätt att fullgöra den skyldigheten genom att använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i unionen eller från tredjeland som är part i EES-avtalet. Detta gäller under förutsättning att
– det införs mekanismer som säkerställer inrättandet av en verklig marknad för certifikat, på vilken utbud och efterfrågan kan mötas och jämvikt uppnås mellan dem, så att berörda leverantörer ges möjlighet att faktiskt och på skäliga villkor kunna anskaffa certifikat, och att
– sättet att beräkna den administrativa straffavgift som de leverantörer ska erlägga som inte har uppfyllt den ovannämnda skyldigheten och denna avgifts belopp fastställs så, att det inte går utöver vad som är nödvändigt för att utgöra ett incitament för producenterna att verkligen öka produktionen av grön el och för de leverantörer som omfattas av denna skyldighet att förvärva de certifikat som erfordras, varvid det bland annat ska förhindras att de berörda leverantörerna blir bestraffade orimligt hårt.
Den tredje frågan
117. Rechtbank har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida diskrimineringsförbudet enligt artikel 18 FEUF, artikel 4 i EES-avtalet och artikel 3 i direktiv 2003/54 ska tolkas så, att det utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket den behöriga regionala tillsynsmyndigheten ska utfärda överlåtbara certifikat för den gröna el som är producerad inom den berörda regionen och enligt vilket elleverantörerna är skyldiga att, vid äventyr av en administrativ straffavgift, varje år till den myndigheten överlämna ett antal sådana certifikat, vilka motsvarar en andel av deras totala elleveranser i den regionen, och leverantörerna inte har rätt att fullgöra den skyldigheten genom att använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i unionen eller från tredjeland som är medlemsstat i EES.
118. Först och främst föreskrivs i artikel 18 FEUF att all diskriminering på grund av nationalitet ska vara förbjuden inom detta fördrags tillämpningsområde, utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget.
119. I begäran om förhandsavgörande har Rechtbank inte redogjort för på vilket sätt ett sådant system som det som är i fråga i det nationella målet kan ge upphov till en skillnad i behandlingen som utgör diskriminering på grund av nationalitet. Rechtbank har inte heller redogjort för på vilket sätt en sådan skillnad i behandlingen kan skiljas från skillnaden i fråga om ursprungsgarantier och el som importeras från andra medlemsstater, vilken utgör föremålet för den första tolkningsfrågan.
120. I fråga om de nationella målen har Essent kritiserat den omständigheten att bolaget inte, i egenskap av elleverantör, kan använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i Europeiska unionen och EES för att uppfylla bolagets kvotplikt enligt den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet.
121. Domstolen finner emellertid att den kvotplikt som är i fråga i det nationella målet är tillämplig på samtliga elleverantörer som är verksamma i regionen Flandern, oberoende av nationalitet. Den omständigheten att leverantörerna inte kan använda ursprungsgarantier i stället för gröna certifikat gäller på samma sätt samtliga leverantörer oberoende av nationalitet.
122. Förutom att elproducenterna inte omfattas av kvotplikten, erinrar domstolen om att den omständigheten att den el som produceras av elproducenter i andra medlemsstater eventuellt kan bli föremål för olika behandling och hindras när den importeras till regionen Flandern, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 34 FEUF och därmed har behandlats fullständigt mot bakgrund av den bestämmelsen i samband med prövningen av den första frågan.
123. Artikel 4 i EES-avtalet har nästan samma lydelse som artikel 18 FEUF. Det följer av den rättspraxis som domstolen erinrat om ovan i punkt 72 att en likadan bedömning ska göras i fråga om artikel 4 i EES-avtalet som den som just gjorts med avseende på artikel 18 FEUF. Det framgår därför inte på vilket sätt artikel 4 i EES-avtalet kan tillämpas i sådana situationer som de som är i fråga i de nationella målen.
124. Beträffande artikel 3 i direktiv 2003/54 och först och främst den tredje frågan i målen C‑207/12 och C‑208/12, nämligen i vilken mån artikel 3 i direktiv 2003/54 är relevant med avseende på EES, har domstolen ovan i punkt 14 angett att det direktivet integrerades i EES-avtalet genom beslut nr 146/2005, vilket trädde i kraft den 1 juni 2007. Med hänsyn till detta samt till att de båda målen avser beslut som VREG fattade den 18 maj 2009 och straffavgifter som ålades för åren 2008 och 2009, finner domstolen att artikel 3 i direktiv 2003/54 är tillämplig i tiden ( ratione temporis ) i de målen.
125. Trots att den hänskjutande domstolens fråga avser artikel 3 i direktiv 2003/54, framgår det av den precisering i begäran om förhandsavgörande som återgetts ovan i andra meningen i punkt 40, att frågan ska förstås så, att den avser artikel 3.1 i det direktivet.
126. För det tredje föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2003/54 bland annat att medlemsstaterna inte får göra någon diskriminerande åtskillnad mellan elföretag när det gäller rättigheter eller skyldigheter.
127. I förev arande fall har den hänskjutande domstolen emellertid inte förklarat vad i förevarande mål som enligt den domstolens uppfattning skulle kunna utgöra diskriminering i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2003/54.
128. Enligt domstolens fasta praxis är det viktigt att den hänskjutande domstolen anger de närmare skälen till att den anser det vara oklart hur unionsrätten ska tolkas och till att den anser det nödvändigt att ställa tolkningsfrågor till domstolen (se, bland annat, beslut BVBA De Backer, C‑234/05, EU:C:2005:662, punkt 9 och där angiven rättspraxis).
129. Domstolen har under dessa förhållanden inte möjlighet att förse den hänskjutande domstolen med andra uppgifter än de som framgår ovan av punkterna 120 och 121, det vill säga att det inte framgår på vilket sätt Essent, i samband med de nationella målen, har varit föremål för diskriminering vad gäller dess rättigheter eller skyldigheter som leverantör på elmarknaden.
130. Med beaktande av vad ovan anförts ska den tredje frågan besvaras enligt följande: Diskrimineringsförbudet enligt artikel 18 FEUF, artikel 4 i EES-avtalet och artikel 3.1 i direktiv 2003/54 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket den behöriga regionala tillsynsmyndigheten ska utfärda överlåtbara certifikat för den gröna el som är producerad inom den berörda regionen och enligt vilket elleverantörerna är skyldiga att, vid äventyr av en administrativ straffavgift, varje år till den myndigheten överlämna ett antal sådana certifikat, vilka motsvarar en andel av deras totala elleveranser i den regionen, och leverantörerna inte har rätt att fullgöra den skyldigheten genom att använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i unionen eller från tredjeland som är medlemsstat i EES.
Rättegångskostnader
131. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el ska tolkas så, att den inte utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket den behöriga regionala tillsynsmyndigheten ska utfärda överlåtbara certifikat för el producerad från förnybara energikällor, som är producerad inom den berörda regionen och enligt vilket elleverantörerna är skyldiga att, vid äventyr av en administrativ straffavgift, varje år till den myndigheten överlämna ett antal sådana certifikat, vilka motsvarar en andel av deras totala elleveranser i den regionen, och leverantörerna inte har rätt att fullgöra den skyldigheten genom att använda ursprungsgarantier från andra medlemsstater i Europeiska unionen eller från tredjeland som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
2) Artiklarna 28 EG och 30 EG samt artiklarna 11 och 13 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som beskrivs i punkt 1 i domslutet i denna dom, under förutsättning att
– det införs mekanismer som säkerställer inrättandet av en verklig marknad för certifikat, på vilken utbud och efterfrågan kan mötas och jämvikt uppnås mellan dem, så att berörda leverantörer ges möjlighet att faktiskt och på skäliga villkor kunna anskaffa certifikat, och att
– sättet att beräkna den administrativa straffavgift som de leverantörer ska erlägga som inte har uppfyllt den skyldighet som anges i punkt 1 i domslutet i denna dom och denna avgifts belopp fastställs så, att det inte går utöver vad som är nödvändigt för att utgöra ett incitament för producenterna att verkligen öka produktionen av el från förnybara energikällor och för de leverantörer som omfattas av denna skyldighet att förvärva de certifikat som erfordras, varvid det bland annat ska förhindras att de berörda leverantörerna blir bestraffade orimligt hårt.
3) Diskrimineringsförbudet enligt artikel 18 FEUF, artikel 4 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 och artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG ska tolkas så, att det inte utgör hinder för ett sådant nationellt stödsystem som det som beskrivs i punkt 1 i domslutet i denna dom.