61988CJ0131_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-131/88,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door I . Pernice, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Berardis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M . Seidel, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, als gemachtigde, bijgestaan door J . Sedemund en, tijdens de mondelinge behandeling, door F . Montag, advocaten te Keulen, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Duitse ambassade, avenue Emile Reuter 20-22,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen ( PB 1980, L 20, blz . 43 ), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt : O . Due, president, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, M . Díez de Velasco, kamerpresidenten, C . N . Kakouris, F . Grévisse, M . Zuleeg en P . J . G . Kapteyn, rechters,
advocaat-generaal : W . Van Gerven
griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 19 juni 1990,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 september 1990,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 mei 1988, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen ( PB 1980, L 20, blz . 43 ), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen .
2 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, de relevante communautaire en nationale bepalingen, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
A - De algemene opmerkingen
3 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat richtlijn 80/68/EEG door het Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts van 1976 ( hierna : "WHG "), zoals gewijzigd op 23 september 1986 ( BGBl . 1986, I, blz . 1529 en 1654 ), het Gesetz ueber die Vermeidung und Entsorgung von Abfaellen van 27 augustus 1986 ( BGBl . I, blz . 1410, 1501, hierna : "AbfG "), het Verwaltungsverfahrensgesetz ( hierna : "VwVfG ") alsmede door een aantal andere, op het niveau van de Laender vastgestelde wetten, besluiten en administratieve voorschriften naar behoren in nationaal recht is omgezet .
4 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland worden deze voorschriften, ofschoon niet specifiek ter omzetting van de richtlijn vastgesteld, aldus uitgelegd en toegepast, dat daarmee uitvoering wordt gegeven aan de richtlijn . Een richtlijn moet als omgezet worden beschouwd, wanneer het nationale recht daadwerkelijk de toepassing ervan op duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert . De bezwaren van de Commissie zijn veeleer theoretisch, daar de richtlijn in de praktijk niet is overtreden .
5 De Commissie betoogt, dat uit de door de Bondsrepubliek Duitsland aangehaalde bepalingen niet duidelijk blijkt, dat de richtlijn is omgezet, daar die bepalingen niet aan de strenge omzettingscriteria voldoen .
6 Volgens de rechtspraak van het Hof ( zie onder meer het arrest van 9 april 1987, zaak 363/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 1733 ) vereist de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs dat de bepalingen ervan formeel en woordelijk in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling worden opgenomen, en kan naar gelang van de inhoud van de richtlijn worden volstaan met een algemene juridische context, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert, zodat, ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden .
7 De betrokken richtlijn is erop gericht, het grondwater in de Gemeenschap doeltreffend te beschermen door de Lid-Staten bij wege van precieze en gedetailleerde voorschriften te verplichten een coherente regeling, bestaande uit verboden, vergunningen en controleprocedures, uit te vaardigen om het lozen van bepaalde stoffen te verhinderen of te beperken . De bepalingen van de richtlijn beogen dus rechten en plichten voor particulieren in het leven te roepen .
8 Dat een bepaalde praktijk in overeenstemming is met de dwingende beschermingsvereisten van een richtlijn, vormt geen reden om deze richtlijn niet in nationaal recht om te zetten door middel van bepalingen die een zo duidelijke, nauwkeurige en doorzichtige situatie creëren, dat particulieren hun rechten kunnen kennen en ze kunnen doen gelden . Zoals het Hof in zijn arrest van 15 maart 1990 ( zaak 339/87, Commissie/Nederland, Jurispr . 1990, blz . I-851, r.o . 25 ) heeft geoordeeld, moeten de Lid-Staten, om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, voor een duidelijk wetteljk kader op het betrokken gebied zorgen .
9 Derhalve faalt het argument van de Bondsrepubliek Duitsland, dat de richtlijn in de praktijk niet is overtreden .
10 Bijgevolg moet worden onderzocht, of de richtlijn door de door de Bondsrepubliek Duitsland aangehaalde bepalingen naar behoren is uitgevoerd .
B - De directe lozingen van stoffen van lijst I
1 . Het verbod van directe lozingen
11 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland in de eerste plaats, dat zij artikel 4, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn, dat in samenhang met artikel 3, sub a, directe lozingen van stoffen van lijst I verbiedt, niet in nationaal recht heeft omgezet .
12 De Bondsrepubliek Duitsland brengt daartegen in, dat het niet om een absoluut, doch om een beperkt verbod gaat, dat met inachtneming van artikel 2, sub b, van de richtlijn moet worden toegepast . Volgens laatstgenoemde bepaling geldt het verbod niet voor lozingen ten aanzien waarvan door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat wordt geconstateerd, dat zij stoffen van lijst I in zulk een geringe hoeveelheid en concentratie bevatten, dat elk gevaar voor een verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende grondwater nu of in de toekomst is uitgesloten . Deze bepaling verleent de Lid-Staten dus een beoordelingsmarge bij de toepassing van de richtlijn .
13 De Bondsrepubliek Duitsland is van mening, dat dit verbod door § 1 a, lid 1, § 2, lid 1, § 3, lid 1, sub 5, en vooral door § 34, lid 1, WHG volledig in nationaal recht is omgezet . Ingevolge § 34, lid 1, kan een vergunning voor de inleiding van stoffen in het grondwater slechts worden afgegeven wanneer er geen vrees voor schadelijke verontreiniging van het grondwater of voor een andere verslechtering van de kwaliteit ervan bestaat . Uit deze bepalingen volgt volgens de Bondsrepubliek Duitsland, dat de inleiding van stoffen verboden is, tenzij aan de voorwaarden van § 34, lid 1, WHG is voldaan .
14 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat het verbod van artikel 4, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn algemeen en onbeperkt van toepassing is; het geldt voor lozingen van stoffen van lijst I, ongeacht of die stoffen al dan niet zijn opgelost . Deze bepaling verleent de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten niet de bevoegdheid om in elk concreet geval op basis van de omstandigheden te beoordelen, of de lozingen schadelijk zijn . Deze uitlegging vloeit overigens voort uit de vergelijking van de bewoordingen van deze bepaling met die van artikel 5 van de richtlijn, dat een vergunningenstelsel voor lozingen van stoffen van lijst II invoert . Voorts vindt deze uitlegging steun in de negende overweging van de considerans van de richtlijn, luidens welke elke lozing, met uitzondering van directe lozingen van stoffen van lijst I, die a priori zijn verboden, onder een vergunningenstelsel moet worden gebracht .
15 Bij de uitlegging van artikel 2, sub b, van de richtlijn mag om te beginnen niet uit het oog worden verloren, dat dit artikel een opsomming geeft van de gevallen waarin de richtlijn niet van toepassing is .
16 Voorts betreft artikel 2, sub b, van de richtlijn niet de lozingen van opgeloste of niet opgeloste stoffen van de lijsten I of II, doch lozingen van andere stoffen die in deze twee lijsten genoemde stoffen bevatten .
17 Ten slotte mogen de stoffen van de lijsten I en II slechts in zulk een geringe hoeveelheid in die lozingen voorkomen, dat elk gevaar voor vervuiling van het grondwater a priori is uitgesloten, zonder dat dit punt nog enige beoordeling behoeft . Om die reden vergt artikel 2, sub b, van de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten geen beoordeling, doch enkel een vaststelling .
18 Deze bepaling houdt dus in, dat de richtlijn van toepassing is wanneer stoffen van lijst I ( of van lijst II ) in zulke hoeveelheden in lozingen van andere stoffen voorkomen, dat het gevaar voor vervuiling niet a priori is uitgesloten . Om die reden kan artikel 2, sub b, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland meent, bij de uitlegging van andere bepalingen van de richtlijn niet met deze laatste in verband worden gebracht . Bijgevolg kan de hierboven gegeven uitlegging, volgens welke artikel 4, lid 1, eerste streepje, een absoluut verbod bevat, niet met een beroep op artikel 2, sub b, van de richtlijn in twijfel worden getrokken .
19 Ter verzekering van een volledige en doeltreffende bescherming van het grondwater is het onontbeerlijk, dat de verboden van de richtlijn uitdrukkelijk in het nationale recht zijn neergelegd ( zie het arrest van 27 april 1988, zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr . 1988, blz . 2243, r.o . 19 ). De door de Bondsrepubliek Duitsland aangehaalde § 34, lid 1, WHG bevat geen algemeen verbod, doch verleent de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid om onder bepaalde omstandigheden toestemming te geven om stoffen in het grondwater in te leiden, en zulks op basis van vrij vage criteria zoals "schadelijke verontreiniging" van het grondwater en "nadelige verandering van de eigenschappen ervan ".
20 Bijgevolg stelt de Commissie terecht, dat de Bondsrepubliek Duitsland artikel 4, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn niet heeft omgezet .
2 . De indirecte lozingen van stoffen van lijst I ( artikel 4, lid 1, tweede streepje )
21 De Commissie betoogt, dat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft voldaan aan artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn, krachtens hetwelk de Lid-Staten handelingen waarbij stoffen van lijst I worden verwijderd of met het oog op de verwijdering ervan worden gestort en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben, aan een voorafgaand onderzoek onderwerpen ten einde na te gaan of zij moeten worden verboden dan wel toegelaten .
22 De Bondsrepubliek Duitsland citeert een aantal nationale bepalingen waardoor deze bepaling zou zijn omgezet .
23 Alvorens deze bepalingen te onderzoeken, zij erop gewezen, dat artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn, dat in samenhang met artikel 3, sub a, moet worden gelezen, het volgende inhoudt :
a ) het beoogt elke indirecte lozing van stoffen van lijst I te verhinderen;
b ) het heeft betrekking op elke handeling waarbij deze stoffen worden verwijderd of met het oog op verwijdering worden gestort;
c ) het heeft betrekking op alle stoffen van lijst I;
d ) het schrijft voor dat de Lid-Staten deze handelingen aan een voorafgaand onderzoek onderwerpen;
e ) ten slotte bepaalt het, dat het onderzoek tot een verbod of tot een vergunning moet leiden; een vergunning mag slechts worden afgegeven, mits alle technische voorzorgsmaatregelen die nodig zijn om die lozing te verhinderen, in acht worden genomen .
Punt a
24 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt in de eerste plaats, dat artikel 4, lid 1, tweede streepje, gelet op artikel 2, sub b, van de richtlijn, niet ten doel heeft, elke indirecte lozing van stoffen van lijst I te verhinderen, doch alleen lozingen van zodanige omvang, dat niet elk gevaar voor een verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende grondwater nu of in de toekomst is uitgesloten .
25 Vertrekkend van deze uitlegging somt de Bondsrepubliek Duitsland een aantal bepalingen op, die haars inziens aan de vereisten van artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn voldoen .
26 Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking, dat de door de Bondsrepubliek Duitsland voorgestane uitlegging van artikel 2, sub b, van de richtlijn onjuist is, zoals hierboven reeds is vastgesteld; bijgevolg moet het daarop gebaseerde middel in zijn geheel worden afgewezen .
27 Deze vaststelling volstaat om de grief van de Commissie, dat artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn niet is omgezet, gegrond te verklaren . Omtrent de nationale bepalingen die volgens de Bondsrepubliek Duitsland de omzetting van de richtlijn garanderen, dient evenwel nog het volgende te worden opgemerkt .
Punt b
28 Met betrekking tot de handelingen waarbij stoffen van lijst I worden verwijderd of met het oog op verwijdering worden gestort, wijst de Bondsrepubliek Duitsland op een aantal bepalingen van het WHG en het AbfG . Het gaat om § 3, lid 1, sub 5, en lid 2, sub 2, § 19 a, lid 1, § 19 b, lid 2, § 19 g, leden 1 e.v ., en § 34, leden 1 en 2, WHG en § 4, leden 1 en 5, en § 7 AbfG . Deze bepalingen regelen de verwijdering van gevaarlijke stoffen of de storting met het oog op de verwijdering ervan door afvoer via leidingen met of zonder gebruikmaking van andere installaties en door definitieve begraving .
29 Er zij op gewezen, dat deze bepalingen slechts betrekking hebben op bepaalde soorten van handelingen waarbij stoffen worden verwijderd of met het oog op verwijdering worden gestort, zodat volstrekt niet is gegarandeerd, dat elke handeling waarbij stoffen worden verwijderd of met het oog op verwijdering worden gestort en die een indirecte lozing van stoffen van lijst I tot gevolg kan hebben, onder de Duitse wettelijke regeling valt .
30 In dit verband wijst de Bondsrepubliek Duitsland erop, dat volgens § 34 WHG de inleiding van stoffen in het grondwater, de storting of de begraving ervan en het vervoer van vloeistoffen en gassen via leidingen slechts worden toegestaan wanneer er geen vrees voor een schadelijke verontreiniging van het grondwater of voor een andere nadelige verandering van de kwaliteit ervan bestaat . In § 3, lid 2, sub 2, WHG wordt de inleiding van stoffen in het grondwater gelijkgesteld met handelingen die permanent of in niet onaanzienlijke mate tot schadelijke veranderingen van de fysische, chemische of biologische eigenschappen van het water kunnen leiden . De Duitse wettelijke regeling zou dus alle denkbare soorten van inleidingen in het grondwater dekken .
31 Voorts zou de Duitse wettelijke regeling niet voorzien in vergunningen voor handelingen waarbij voor een schadelijke verontreiniging van het grondwater of voor een andere nadelige verandering van de kwaliteit ervan valt te vrezen . Bijgevolg zou de Duitse wettelijke regeling strenger zijn dan de richtlijn, waarvan artikel 4, lid 1, tweede streepje, voorziet in de mogelijkheid van een vergunning, mits de technische voorzorgsmaatregelen in acht worden genomen .
32 Ook dit argument moet worden afgewezen, omdat het op de reeds afgewezen uitlegging van artikel 2, sub b, van de richtlijn berust .
Punt c
33 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat alle stoffen van lijst I onder de hierboven beschreven regeling vallen, daar zij worden vermeld in § 19 a, lid 2, WHG, die in samenhang met de Verordnung ueber wassergefaehrdende Stoffen bei der Befoerderung in Rohrleitungsanlagen van 19 december 1973 ( BGBl . I, blz . 1946 ) moet worden gelezen . De stoffen van lijst I vallen in ieder geval onder § 34 juncto § 3, lid 1, sub 5, en lid 2, daar deze niet alleen de stoffen van lijst I, doch in beginsel alle stoffen betreffen . Met betrekking tot het bijzondere geval van § 19 g, lid 5, WHG, waarin slechts enkele gevaarlijke stoffen zijn vermeld, stelt de Bondsrepubliek Duitsland, dat daar slechts enkele voorbeelden worden gegeven, zoals uit het woord "insbesondere" in het begin van de zin blijkt .
34 Ook dit argument moet worden afgewezen, daar de door de Bondsrepubliek Duitsland genoemde bepalingen de in lijst I van de richtlijn voorkomende stoffen niet vermelden, doch gebruik maken van algemene en onnauwkeurige definities .
Punt d
35 Met betrekking tot het vereiste van een voorafgaand onderzoek betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat volgens §§ 24 en 26 VwVfG en de overeenkomstige voorschriften van de Laender, de instantie die voornemens is een administratieve handeling vast te stellen, ambtshalve verplicht is een algemeen onderzoek van de feiten te verrichten en zich daarbij van de nodige bewijsmiddelen moet bedienen . Dit onderzoek van de feiten stemt haars inziens overeen met het vereiste van artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn .
36 Ook dit argument faalt, daar de door de Bondsrepubliek Duitsland aangehaalde voorschriften de algemene administratieve procedure betreffen en artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn niet zo concreet, precies en duidelijk omzetten als ter voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid noodzakelijk is . Wegens de bijzondere aard van het voorwerp van het onderzoek - het milieu dat de lozingen opneemt - verlangt artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn immers, dat het onderzoek betrekking heeft op de studie van de hydrogeologische omstandigheden in het betrokken gebied, het eventuele zuiveringsvermogen van bodem en ondergrond, en dies meer . Om die redenen schrijft artikel 7 van de richtlijn overigens precies voor, welke studies het voorafgaande onderzoek moet omvatten .
Punt e
37 Met betrekking tot het resultaat van het onderzoek betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat lozingen steeds verboden zijn wanneer geen vergunning wordt verleend .
38 Dit argument moet eveneens worden afgewezen, daar de richtlijn, wegens het belang van het voorwerp van het onderzoek voor de bescherming van het grondwater, bepaalt dat op basis van de resultaten van het onderzoek steeds een uitdrukkelijke administratieve handeling - een verbod of een vergunning - moet worden vastgesteld .
39 Met betrekking tot het geval dat een vergunning wordt afgegeven, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat de administratieve autoriteiten aan die vergunning uiteraard de nodige voorwaarden verbinden .
40 Dit argument faalt eveneens, daar de richtlijn voorschrijft, dat de afgifte van de vergunning steeds is gekoppeld aan voorwaarden betreffende de technische voorzorgsmaatregelen die nodig zijn om de verhindering van elke indirecte lozing te waarborgen .
41 Bijgevolg is de grief betreffende de niet-omzetting van artikel 4, lid 1, gegrond .
3 . De andere indirecte lozingen van stoffen van lijst I ( artikel 4, lid 1, derde streepje )
42 Volgens de Commissie is ook artikel 4, lid 1, derde streepje, van de richtlijn niet naar behoren omgezet .
43 Deze bepaling, die de krachtens artikel 3, sub b, op de Lid-Staten rustende verplichting om indirecte lozingen van stoffen van lijst I te voorkomen concretiseert, strekt ertoe, indirecte lozingen die het gevolg zijn van andere dan in het tweede streepje vermelde handelingen, te voorkomen, en verplicht de Lid-Staten alle passende maatregelen te nemen die zij daartoe noodzakelijk achten .
44 Als antwoord op die grief van de Commissie wijst de Bondsrepubliek Duitsland in de eerste plaats op § 3, lid 2, § 19 a, § 19 b, §§ 19 g e.v . en § 34 WHG, dus op dezelfde bepalingen als die welke zij heeft aangevoerd tot staving van haar betoog, dat zij artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn heeft omgezet .
45 Bovengenoemde overwegingen van het Hof betreffende de niet-omzetting van laatstgenoemde bepaling gelet op het doel van die bepaling en de handelingen en stoffen waarop deze betrekking heeft, gelden ook voor de omzetting van artikel 4, lid 1, derde streepje . Bijgevolg vormen § 3, lid 2, § 19 a, § 19 b, §§ 19 g e.v . en § 34 WHG geen toereikende omzetting van de betrokken bepaling in de uitlegging die daaraan moet worden gegeven .
46 Voorts beroept de Bondsrepubliek Duitsland zich op § 2 WHG, volgens welke, behoudens andersluidende bepalingen in die wet of in de door de Laender krachtens die wet vastgestelde regelingen, voor het gebruik van water een administratieve vergunning of toestemming is vereist .
47 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat § 2 WHG weliswaar voor het gebruik van water een administratieve vergunning of toestemming vereist, doch niet bepaalt, dat die vergunning of toestemming slechts mag worden verleend op voorwaarde dat elke indirecte lozing van stoffen van lijst I is uitgesloten . Integendeel, op grond van deze bepaling kunnen de Laender zelfs in uitzonderingen voorzien, zonder dat de grenzen voor het toestaan van dergelijke uitzonderingen zijn bepaald .
48 Aangaande § 3, lid 2, sub 2, WHG, die betrekking heeft op handelingen die permanent of in niet onaanzienlijke mate schadelijke veranderingen van de eigenschappen van het water veroorzaken, moet worden vastgesteld, dat die bepaling ziet op de inleiding van stoffen in het water en op handelingen in de bodem, doch niet op handelingen op de bodem .
49 Uit de door de Bondsrepubliek Duitsland niet weersproken beschrijving van de door de Laender vastgestelde voorschriften, zoals die in het verzoekschrift voorkomt, blijkt, dat deze voorschriften ter verhindering van indirecte lozingen niet voorzien in maatregelen die andere dan de in het tweede streepje genoemde handelingen betreffen, en evenmin alle in lijst I genoemde stoffen vermelden .
50 Uit het onderzoek van de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde bepalingen blijkt dus, dat artikel 4, lid 1, derde streepje, van de richtlijn niet zo precies en duidelijk in het nationale recht is omgezet als ter voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid noodzakelijk is .
51 Bijgevolg is ook deze grief van de Commissie gegrond .
C - Het voorkomen van lozingen van stoffen van lijst II
52 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland niet-omzetting van artikel 5 van de richtlijn, dat de Lid-Staten verplicht directe en indirecte lozingen van stoffen van lijst II aan een voorafgaand onderzoek te onderwerpen, een aan voorwaarden gekoppelde vergunning af te geven, en voor indirecte lozingen van stoffen van lijst II maatregelen te nemen die betrekking hebben op andere dan in lid 1 vermelde handelingen op of in de bodem .
53 Artikel 5, lid 1, van de richtlijn juncto artikel 3, sub b, strekt ertoe de lozing van stoffen van lijst II in het grondwater te beperken . Daartoe legt het de Lid-Staten de verplichting op om elke directe lozing en elke handeling die tot een indirecte lozing van stoffen van lijst II kan leiden, aan een voorafgaand onderzoek te onderwerpen, en om voor dergelijke lozingen slechts een vergunning af te geven, mits alle technische voorzorgsmaatregelen ter voorkoming van verontreiniging van het grondwater zijn genomen .
54 Voorts zijn de Lid-Staten ingevolge artikel 5, lid 2, van de richtlijn verplicht, alle passende maatregelen te nemen die zij noodzakelijk achten om indirecte lozingen van stoffen van lijst II, die het gevolg zijn van andere dan in lid 1 vermelde handelingen op of in de bodem, te beperken .
55 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat bij de uitlegging van de door artikel 5 opgelegde verplichtingen rekening moet worden gehouden met artikel 2, sub b, van de richtlijn . Voorts verbieden § 2, § 3, lid 1, sub 5, en § 34 WHG zonder onderscheid alle directe en indirecte lozingen van stoffen van lijst I én van lijst II . Met betrekking tot de stoffen van lijst II is de Duitse wettelijke regeling dus strenger dan de richtlijn .
56 Dit argument faalt, omdat het op de reeds verworpen uitlegging van artikel 2, sub b, van de richtlijn berust . Bovendien schrijven de door de Bondsrepubliek aangehaalde bepalingen geen specifiek voorafgaand onderzoek voor en preciseren zij evenmin, dat een vergunning slechts mag worden afgegeven, mits alle technische voorzorgsmaatregelen in acht zijn genomen . Ten slotte blijkt uit deze bepalingen niet duidelijk, dat zij van toepassing zijn op alle handelingen waarbij stoffen van lijst II worden verwijderd of met het oog op verwijdering ervan worden gestort, alsook op andere handelingen op of in de bodem die een indirecte lozing van stoffen van lijst II tot gevolg kunnen hebben .
57 Derhalve zijn de voorschriften van artikel 5 van de richtlijn niet zo precies en duidelijk in de Duitse wettelijke regeling verwoord als ter volledige voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid noodzakelijk is .
58 Bijgevolg is de grief van de Commissie betreffende de niet-omzetting van artikel 5 gegrond .
D - De procedurevoorschriften van de richtlijn
Algemeen
59 De Commissie betoogt, dat de artikelen 7 tot en met 11 en 13 van de richtlijn, die de procedure voor de afgifte van vergunningen betreffen, door de Duitse wettelijke regeling niet of onvoldoende zijn uitgevoerd .
60 De Bondsrepubliek Duitsland stelt om te beginnen, dat deze bepalingen van de richtlijn door reeds geldende bepalingen van de centrale overheid en van de Laender zijn uitgevoerd, zodat de vaststelling van een bijzondere regeling overbodig is . In ieder geval zijn ook de raambepalingen van het VwVfG van toepassing . De uitvoering van de betrokken bepalingen wordt verzekerd door administratieve voorschriften, die volstaan en geen bekendmaking behoeven, daar zij niet van materieel recht zijn . Het bestaan van een administratieve praktijk of van een met de richtlijn in overeenstemming zijnde uitlegging voldoet dus aan de eisen van de richtlijn .
61 Ter verzekering van een doeltreffende bescherming van het grondwater bevatten de procedurevoorschriften van de richtlijn precieze en gedetailleerde bepalingen, die rechten en verplichtingen voor particulieren doen ontstaan . Bijgevolg moeten deze bepalingen zo precies en duidelijk in de Duitse wettelijke regeling zijn verwoord als ter volledige voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid noodzakelijk is . Voorts zijn volgens vaste rechtspraak van het Hof eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet te beschouwen als een correcte uitvoering van de verplichting die artikel 189 EEG-Verdrag oplegt aan de Lid-Staten waarvoor een richtlijn bestemd is .
Artikel 7
62 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is artikel 7 uitgevoerd door de §§ 24 en 26 VwVfG en de overeenkomstige bepalingen van de Laender, volgens welke de bevoegde autoriteiten ambtshalve verplicht zijn de feitelijke situatie te onderzoeken .
63 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat artikel 7 in detail bepaalt waarop het in de artikelen 4 en 5 bedoelde onderzoek betrekking heeft . Artikel 7 kan dus niet worden uitgevoerd door bepalingen van de Duitse wettelijke regeling die de algemene administratieve procedure betreffen, daar deze, zoals hierboven gezegd, niet zo concreet, precies en duidelijk zijn als ter volledige voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid noodzakelijk is .
Artikel 8
64 Met betrekking tot de omzetting van artikel 8 van de richtlijn, volgens hetwelk lozingsvergunningen pas kunnen worden afgegeven nadat de bevoegde instanties van de Lid-Staten zich ervan hebben vergewist dat het grondwater, en met name de kwaliteit ervan, onder controle staat, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat de in de §§ 19 a en volgende, 19 g en 34 WHG vervatte materiële bepalingen betreffende de voorwaarden voor de vergunningen, aan de vereisten van artikel 8 van de richtlijn voldoen .
65 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat volgens artikel 8 van de richtlijn, dat een procedurevoorschrift is, men vóór de afgifte van een vergunning zich ervan moet vergewissen dat het grondwater, en met name de kwaliteit ervan, onder controle staat . Een dergelijk voorschrift kan niet worden uitgevoerd door algemene materiële bepalingen van nationaal recht, die niet zo precies en duidelijk zijn als ter voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid noodzakelijk is .
De artikelen 9 en 10
66 Met betrekking tot de artikelen 9 en 10 van de richtlijn, die een aantal punten noemen die in de lozingsvergunningen moeten worden vastgelegd, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat volgens het WHG de bevoegde instanties deze punten in de door hen af te geven vergunningen kunnen vastleggen . Bovendien bepalen § 37 VwVfG en de overeenkomstige bepalingen in het recht van de Laender in het algemeen, dat administratieve handelingen een precieze inhoud moeten hebben .
67 De op de bevoegde nationale instanties rustende algemene verplichting en het feit, dat deze de in de artikelen 9 en 10 van de richtlijn genoemde punten "kunnen" bepalen, volstaan evenwel niet ter voldoening aan het dwingende vereiste van de artikelen 9 en 10 .
Artikel 11
68 Met betrekking tot artikel 11 van de richtlijn, volgens hetwelk de vergunningen slechts voor een beperkte periode mogen worden verleend en ten minste om de vier jaar aan een onderzoek moeten worden onderworpen, is de Bondsrepubliek Duitsland van mening, dat de administratie bevoegd is om de geldigheidsduur van een administratieve handeling te beperken en toe te zien op de naleving van die beperking .
69 Dit argument faalt, daar artikel 11 van de richtlijn uitdrukkelijk bepaalt, dat vergunningen slechts voor een beperkte periode mogen worden verleend en ten minste om de vier jaar aan een onderzoek moeten worden onderworpen . Derhalve is niet aan de vereisten van artikel 11 van de richtlijn voldaan wanneer het de administratie vrijstaat de geldigheidsduur te beperken .
Artikel 13
70 Met betrekking tot artikel 13 van de richtlijn, dat de Lid-Staten verplicht de naleving van de in de vergunningen vastgestelde voorwaarden te controleren en de gevolgen van de lozingen voor het grondwater na te gaan, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat de gebruiker en de eigenaar van de grond ingevolge § 21 WHG verplicht zijn, overheidscontroles te dulden . De concrete inhoud van die controle moet niet bij wet worden geregeld, doch kan bij interne maatregelen of administratieve voorschriften worden vastgesteld, en de Laender, die voor deze controle bevoegd zijn, hebben dergelijke regelingen vastgesteld .
71 Zoals het Hof in het arrest van 14 januari 1988 ( gevoegde zaken 227/85 - 230/85, Commissie/België, Jurispr . 1988, blz . 1 ) heeft verklaard, heeft iedere Lid-Staat de vrijheid de bevoegdheden intern naar eigen goeddunken te verdelen en richtlijnen via maatregelen van regionale of plaatselijke overheden ten uitvoer te leggen . Deze bevoegdheidsverdeling ontslaat hem echter niet van de verplichting ervoor te zorgen, dat de bepalingen van de richtlijn ten volle en nauwkeurig in nationaal recht worden omgezet .
72 Dienaangaande zij erop gewezen, dat § 21 WHG, volgens welke particulieren controlemaatregelen moeten dulden, om te beginnen niet zelf de verplichting oplegt om de naleving van de in de vergunningen vastgestelde voorwaarden te controleren . Voorts wordt aan het vereiste van artikel 13 van de richtlijn niet voldaan door interne maatregelen of administratieve voorschriften, die naar hun aard naar believen kunnen worden gewijzigd en niet naar behoren worden bekendgemaakt .
73 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de artikelen 7 tot en met 11 en 13 van de richtlijn door de Duitse wettelijke regeling niet zo precies en duidelijk zijn omgezet als ter volledige voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid noodzakelijk is .
74 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
75 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat :
1 ) Door niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen .
2 ) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van de procedure .