62012CJ0093_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-93/12
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) mit Entscheidung vom 9. Februar 2012, beim Gerichtshof eingegangen am 21. Februar 2012, in dem Verfahren
ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov
gegen
Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ – Razplashtatelna agentsia
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Ilešič, des Vizepräsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Dritten Kammer sowie der Richter E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh (Berichterstatter) und C. G. Fernlund,
Generalanwalt: Y. Bot,
Kanzler: M. Aleksejev, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. Februar 2013,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov, vertreten durch R. Trifonova, advokat,
– des Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ – Razplashtatelna agentsia, vertreten durch R. Porozhanov und I. Boyanov als Bevollmächtigte,
– der bulgarischen Regierung, vertreten durch E. Petranova als Bevollmächtigte,
– der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze als Bevollmächtigten,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch H. Tserepa-Lacombe und N. Nikolova als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. März 2013
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Grundsätze der Effektivität und der Äquivalenz und von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).
2. Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (im Folgenden: Agrokonsulting) und dem Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ – Razplashtatelna agentsia (geschäftsführender Direktor des nationalen Fonds „Landwirtschaft“ – Zahlstelle, im Folgenden: Direktor) wegen eines Beihilfeantrags zur Erlangung einer Finanzierung im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3. Mit der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30, S. 16) wird nach ihrem Art. 1 Buchst. c und ihrem Art. 2 Buchst. g in ihrem Titel V Kapitel 2 u. a. eine Regelung für die sogenannte „einheitliche Flächenzahlung“ festgelegt, d. h. eine Übergangsregelung für eine vereinfachte Einkommensstützung zugunsten der Betriebsinhaber in den Mitgliedstaaten, die der Union 2004 und 2007 beigetreten sind.
4. Mit dieser Verordnung wird, wie aus ihrem Art. 1 Buchst. e hervorgeht, auch ein Rahmen festgelegt, der es den genannten Mitgliedstaaten ermöglicht, „ergänzende Direktzahlungen“ zu tätigen. Dieser Rahmen ist in Art. 132 („Ergänzende nationale Direktzahlungen und Direktzahlungen“) der Verordnung vorgesehen, nach dem die betreffenden Mitgliedstaaten vorbehaltlich der Genehmigung durch die Europäische Kommission die Möglichkeit haben, unter Beachtung der in diesem Artikel vorgesehenen Modalitäten die Direktzahlungen aufzustocken, die den Betriebsinhabern im Rahmen einer der in Anhang I der Verordnung aufgeführten Stützungsregelungen gewährt werden. In diesem Anhang ist u. a. die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung aufgeführt.
5. Nach Art. 14 der Verordnung Nr. 73/2009 in Verbindung mit dem genannten Anhang muss jeder Mitgliedstaat u. a. für die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ein „integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem“ einrichten. Nach Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung muss dieses System umfassen: eine elektronische Datenbank, ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, ein System zur Identifizierung und Registrierung von Zahlungsansprüchen, Beihilfeanträge, ein integriertes Kontrollsystem und ein einheitliches System zur Erfassung jedes Betriebsinhabers, der einen Beihilfeantrag stellt.
6. Art. 16 der Verordnung Nr. 73/2009 lautet:
„(1) In die elektronische Datenbank werden für jeden landwirtschaftlichen Betrieb die Daten aus den Beihilfeanträgen eingespeichert.
Diese Datenbank ermöglicht über die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats insbesondere den Abruf der Daten der Kalender- und/oder Wirtschaftsjahre ab dem Jahr 2000. Sie ermöglicht auch den direkten und sofortigen Abruf der Daten der letzten vier Jahre.
(2) Die Mitgliedstaaten können dezentrale Datenbanken einrichten, sofern diese sowie die Verwaltungsverfahren für die Datenerfassung und -speicherung im ganzen Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats einheitlich und im Hinblick auf einen Kontrollabgleich untereinander kompatibel sind.“
7. Nach Art. 17 der Verordnung Nr. 73/2009 stützt sich „[d]as System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen … auf Katasterpläne und -unterlagen oder anderes Kartenmaterial“. Dazu müssen „computergestützte geografische Informationssystemtechniken eingesetzt [werden], vorzugsweise einschließlich Luft- und Satellitenorthobildern“.
8. Art. 18 dieser Verordnung lautet:
„(1) Ein System zur Identifizierung und Registrierung von Zahlungsansprüchen wird errichtet, das die Prüfung der Ansprüche und einen Kontrollabgleich mit den Beihilfeanträgen und dem Identifizierungssystem für landwirtschaftliche Parzellen ermöglicht.
(2) Das System nach Absatz 1 ermöglicht über die zuständige Behörde des Mitgliedstaats den direkten und sofortigen Abruf der Daten mindestens der letzten vier aufeinander folgenden Kalenderjahre.“
9. Nach Art. 19 der Verordnung Nr. 73/2009 müssen die Beihilfeanträge für die Direktzahlungen u. a. im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung jedes Jahr eingereicht werden.
10. Art. 20 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten prüfen die Beihilfevoraussetzungen der Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle.
(2) Die Verwaltungskontrollen werden durch ein System der Vor-Ort-Kontrolle zur Prüfung der Beihilfefähigkeit ergänzt. Dazu stellen die Mitgliedstaaten einen Stichprobenplan für die landwirtschaftlichen Betriebe auf.
Die Mitgliedstaaten können die Vor-Ort-Überprüfungen der landwirtschaftlichen Parzellen mittels Fernerkundung und globalem Satellitennavigationssystem (GNSS) durchführen.“
11. Art. 29 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 73/2009 lautet:
„(2) Die Zahlungen erfolgen in bis zu zwei Tranchen pro Jahr zwischen dem 1. Dezember und dem 30. Juni des jeweils folgenden Kalenderjahres.
(3) Zahlungen im Rahmen von Stützungsregelungen gemäß Anhang I erfolgen erst, nachdem die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Beihilfevoraussetzungen gemäß Artikel 20 abgeschlossen worden ist.“
12. Nach Art. 122 der Verordnung Nr. 73/2009 wird die einheitliche Flächenzahlung jährlich gewährt.
13. In Art. 124 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung heißt es:
„(1) …
Die landwirtschaftliche Fläche Bulgariens und Rumäniens im Sinne der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist der Teil der landwirtschaftlich genutzten Fläche, der sich, gleichgültig, ob tatsächlich genutzt oder nicht, in gutem landwirtschaftlichem Zustand befindet und gegebenenfalls nach den von Bulgarien oder Rumänien nach Genehmigung durch die Kommission festgelegten objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien angepasst wurde.
(2) Für Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung … [kommen] [f]ür Bulgarien und Rumänien … alle Arten landwirtschaftlicher Parzellen in Betracht, die den Kriterien des Absatzes 1 genügen, sowie landwirtschaftliche Parzellen mit Niederwald mit Kurzumtrieb …
…“
14. Wie aus ihrem Titel hervorgeht, enthält die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316, S. 65) u. a. Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß dieser Verordnung.
15. Art. 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 sieht bei Beihilfeanträgen im Rahmen von flächenbezogenen Beihilferegelungen, zu denen nach Art. 2 Abs. 12 dieser Verordnung u. a. die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gemäß Titel V der Verordnung Nr. 73/2009 zählt, Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von zu viel angemeldeten Flächen vor.
Bulgarisches Recht
16. Der Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Gesetz über die Stützung von Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe, DV Nr. 58 vom 22. Mai 1998) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung regelt nach seinem Art. 1 Abs. 1 und 6 u. a. „die staatlichen Beihilfen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe für die Erzeugung landwirtschaftlicher Erzeugnisse … und die im nationalen Plan für die Entwicklung der Landwirtschaft und der landwirtschaftlichen Regionen vorgesehenen Maßnahmen“ sowie „die Durchführung der Regelung der einheitlichen Flächenzahlung im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union“.
17. Nach Art. 32 Abs. 1 dieses Gesetzes sind Beihilfeanträge bei den regionalen Büros der Zahlstelle einzureichen.
18. Art. 1 der Naredba Nr. 5/2009 g. za usloviata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za podpomagane na plosht (Verordnung Nr. 5/2009 über die Voraussetzungen und Modalitäten der Einreichung von Anträgen im Rahmen der flächenbezogenen Stützungsregelungen und -maßnahmen) in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung lautet:
„Mit dieser Verordnung werden die Voraussetzungen und Modalitäten für die Einreichung von Beihilfeanträgen im Rahmen folgender Regelungen und Maßnahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) geregelt:
1. Regelung für die einheitliche Flächenzahlung;
2. Regelung für die ergänzenden nationalen Flächenzahlungen;
…“
19. Nach Art. 128 des Administrativnoprotsesualen kodeks (Verwaltungsgerichtsordnung, im Folgenden: APK) sind die Verwaltungsgerichte u. a. für Klagen auf Erlass, Änderung, Aufhebung oder Feststellung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten zuständig.
20. In Art. 133 Abs. 1 APK heißt es:
„Zuständig ist der Administrativen sad [Verwaltungsgericht], in dessen Bezirk die Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, ihren Sitz hat …“
21. Nach Art. 135 Abs. 3 APK werden Zuständigkeitskonflikte zwischen Verwaltungsgerichten vom Varhoven administrativen sad (Oberster Verwaltungsgerichtshof) entschieden.
22. Art. 1 des Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi (Gesetz über das Eigentum an landwirtschaftlichen Grundstücken und über deren Nutzung, DV Nr. 17 vom 1. März 2001) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: ZSPZZ) bestimmt, dass dieses Gesetz das Eigentum an landwirtschaftlichen Grundstücken und deren Nutzung regelt.
23. § 19 der Übergangs- und Schlussbestimmungen des Gesetzes über die Änderung und Ergänzung des APK bestimmt:
„(1) Gegen individuelle Verwaltungsakte, die gemäß dem [ZSPZZ] und seiner Durchführungsverordnung erlassen worden sind, oder im Fall der Ablehnung des Erlasses eines derartigen Verwaltungsakts – sofern diese Verwaltungsakte nicht durch den Minister für Landwirtschaft und Ernährung erlassen oder abgelehnt worden sind – kann gemäß dem [APK] beim Rayonen sad [Bezirksgericht] des Belegenheitsorts des Grundstücks Klage erhoben werden.
…“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
24. Agrokonsulting mit Sitz in Burgas (Bulgarien) ist als Inhaberin eines landwirtschaftlichen Betriebs registriert. Am 11. Mai 2010 stellte sie im Rahmen der Regelung der einheitlichen Flächenzahlung und der Regelung der nationalen Zuzahlungen pro Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche einen Beihilfeantrag und gab u. a. an, verschiedene Arten von Getreide, Gemüse und Obst anzubauen. Die betreffenden landwirtschaftlichen Grundstücke befinden sich im Gebiet des Dorfes Merdanya in der Region von Veliko Tarnovo (Bulgarien), etwa 250 km von Sofia entfernt.
25. Mit Schreiben vom 2. Oktober 2011 lehnte der Direktor den Antrag von Agrokonsulting mit der Begründung ab, die angemeldeten Flächen genügten nicht den Anforderungen der Verordnung Nr. 1122/2009.
26. Agrokonsulting erhob gegen diese Entscheidung beim Administrativen sad – Burgas Klage; sie machte geltend, die Feststellung des Direktors, von den angemeldeten Flächen ließen sich einige keinen beihilfefähigen realen Flächen zuordnen, sei rechtswidrig. Das Vorbringen von Agrokonsulting ging insofern im Wesentlichen dahin, dass die Entscheidung des Direktors gegen die bulgarischen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Unionsrechts über die gemeinsame Agrarpolitik in das nationale Recht verstoße. Im Übrigen beruhe diese Entscheidung auf einer unrichtigen Anwendung von Art. 58 der Verordnung Nr. 1122/2009.
27. Der Vorlageentscheidung zufolge begründete Agrokonsulting die Zuständigkeit des Administrativen sad – Burgas damit, dass der Beihilfeantrag bei der Obshtinska sluzhba „Zemedelie“ (Gemeindeamt für Landwirtschaft) der Region Burgas gestellt worden sei. Die Zuständigkeit dieses Gerichts ergebe sich aus dem Grundsatz der zügigen Behandlung des Verfahrens. Die Verfolgung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik lasse sich nicht mit einem langwierigen Verfahren vereinbaren.
28. Mit Beschluss vom 16. November 2011 stellte der Administrativen sad – Burgas einen Zuständigkeitsstreit fest, setzte das Verfahren aus und verwies die Rechtssache an das vorlegende Gericht, damit dieses über seine Zuständigkeit entscheide. Der Begründung dieses Beschlusses zufolge ist für den Rechtsstreit gemäß Art. 133 Abs. 1 APK das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Direktor seinen Sitz hat, also der Administrativen sad Sofia-grad.
29. Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass die Rechtssache nicht in seine Zuständigkeit falle und die Sache gemäß Art. 135 Abs. 3 APK zur Entscheidung über den Zuständigkeitsstreit an den Varhoven administrativen sad zu verweisen sei. Es hält es jedoch für angebracht, ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union zu richten, und zwar „in Bezug auf die Auslegung und die Tragweite der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickelten Grundsätze der Verfahrensautonomie der nationalen Gerichte, der Effektivität und der Äquivalenz im Rahmen der Anwendung nationaler Verfahrensvorschriften wie der des Art. 133 APK“.
30. Es habe sich in Bulgarien nämlich eine ständige Verwaltungspraxis herausgebildet, nach der Verwaltungsakte der Zahlstelle im Zusammenhang mit der gemeinsamen Agrarpolitik vom Direktor in Sofia zu erlassen seien, unabhängig davon, bei welcher regionalen Stelle der Beihilfeantrag gestellt worden sei und wo die landwirtschaftlichen Parzellen, für die Beihilfe begehrt werde, belegen seien. Nach Art. 133 Abs. 1 APK sei es daher verpflichtet, über alle Klagen gegen vom Direktor erlassene Verwaltungsakte zu entscheiden. Auf diese Weise würden alle Streitigkeiten über Beihilfen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen der Regelungen und Maßnahmen der gemeinsamen Agrarpolitik bei ihm konzentriert.
31. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts erschwert die Entfernung der landwirtschaftlichen Parzellen, auf die sich die Entscheidung des Direktors vom 2. Oktober 2011 bezieht, das bei ihm anhängige Verfahren. Die Erhebung von Beweisen, die Erstellung von Gutachten und die Inaugenscheinnahme von Grundstücken, die oft Hunderte von Kilometern von Sofia entfernt seien, würden möglicherweise mit Verzögerungen und Mehrkosten verbunden sein, was das Recht der „sozial schwachen“ Betriebsinhaber auf einen wirksamen Rechtsbehelf beeinträchtige.
32. Das vorlegende Gericht fragt sich, ob es mit dem Äquivalenzgrundsatz vereinbar ist, dass eine nationale Vorschrift die gerichtliche Zuständigkeit für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten über aus dem Unionsrecht erwachsende materielle Rechte allein an den Sitz der Verwaltungsbehörde knüpft, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat. Es weist insofern darauf hin, dass die allgemeine Gerichtsstandsregelung des Art. 133 Abs. 1 APK im Gegensatz zu der speziellen, für gemäß dem ZSPZZ erlassene Verwaltungsakte geltenden des § 19 der Übergangs- und Schlussbestimmungen des Gesetzes über die Änderung und Ergänzung des APK nicht auf den Belegenheitsort der betroffenen landwirtschaftlichen Flächen abstelle.
33. Der Administrativen sad Sofia-grad hat das Verfahren daher ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Sind der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union aufgestellte Effektivitätsgrundsatz und der in Art. 47 der Charta verankerte Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dahin auszulegen, dass sie keine nationale verfahrensrechtliche Vorschrift wie die des Art. 133 Abs. 1 APK zulassen, die die gerichtliche Zuständigkeit für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten über die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik der Union allein vom Sitz der Verwaltungsbehörde abhängig macht, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, wenn man bedenkt, dass diese Vorschrift den Belegenheitsort der Grundstücke und den Wohnort des Rechtsuchenden nicht berücksichtigt?
2. Ist der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellte Äquivalenzgrundsatz dahin auszulegen, dass er keine nationale verfahrensrechtliche Vorschrift wie die des Art. 133 Abs. 1 APK zulässt, die die gerichtliche Zuständigkeit für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten über die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik der Union allein vom Sitz der Verwaltungsbehörde abhängig macht, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, wenn man § 19 der Übergangs- und Schlussbestimmungen des Gesetzes über die Änderung und Ergänzung des APK, der die gerichtliche Zuständigkeit für innerstaatliche verwaltungsrechtliche Streitigkeiten über landwirtschaftliche Grundstücke betrifft, berücksichtigt?
Zu den Vorlagefragen
34. Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Unionsrecht, insbesondere die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität sowie Art. 47 der Charta, dahin auszulegen ist, dass es einer nationalen Vorschrift über die gerichtliche Zuständigkeit wie der des Art. 133 Abs. 1 APK entgegensteht, die dazu führt, dass sämtliche Rechtsstreitigkeiten über die Entscheidungen einer nationalen Behörde, die mit der Auszahlung von Agrarbeihilfen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik betraut ist, einem einzigen Gericht zugewiesen werden.
35. In Ermangelung einer einschlägigen Unionsregelung ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten jeweils Sache von deren innerstaatlichem Recht, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, wobei die Mitgliedstaaten allerdings für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. September 2003, Köbler, C-224/01, Slg. 2003, I-10239, Randnr. 47, vom 15. April 2008, Impact, C-268/06, Slg. 2008, I-2483, Randnrn. 44 und 45, vom 16. Juli 2009, Mono Car Styling, C-12/08, Slg. 2009, I-6653, Randnr. 48, und vom 18. März 2010, Alassini u. a., C-317/08 bis C-320/08, Slg. 2010, I-2213, Randnr. 47).
36. Nach dem nunmehr in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit dürfen die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität) (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 16. Dezember 1976, Rewe-Zentralfinanz und Rewe-Zentral, 33/76, Slg. 1976, 1989, Randnr. 5, vom 14. Dezember 1995, Peterbroeck, C-312/93, Slg. 1995, I-4599, Randnr. 12, und vom 15. Januar 2013, Križan u. a., C-416/10, Randnr. 85).
37. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gelten die sich aus den Grundsätzen der Äquivalenz und Effektivität ergebenden Anforderungen sowohl für die Bestimmung der Gerichte, die für die Entscheidung über auf das Unionsrecht gestützte Klagen zuständig sind, als auch für die Bestimmung der für solche Klagen geltenden Verfahrensmodalitäten (vgl. Urteile Impact, Randnr. 47, und Alassini u. a., Randnr. 49).
38. Bei der Prüfung der Frage, ob diese Anforderungen erfüllt sind, sind die Stellung der betroffenen Vorschriften im gesamten Verfahren, dessen Ablauf und die Besonderheiten dieser Vorschriften vor den verschiedenen nationalen Stellen zu berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteile Peterbroeck, Randnr. 14, vom 1. Dezember 1998, Levez, C-326/96, Slg. 1998, I-7835, Randnr. 44, und vom 29. Oktober 2009, Pontin, C-63/08, Slg. 2009, I-10467, Randnrn. 46 und 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39. Was zunächst den Grundsatz der Äquivalenz angeht, verlangt dieser nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die streitige nationale Regelung in gleicher Weise für Rechtsbehelfe gilt, die auf die Verletzung von den Einzelen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechten gestützt sind, wie für solche, die auf die Verletzung des innerstaatlichen Rechts gestützt sind, sofern diese Rechtsbehelfe einen ähnlichen Gegenstand und Rechtsgrund haben. Der nationale Richter mit seiner unmittelbaren Kenntnis der anwendbaren Verfahrensmodalitäten hat die Gleichartigkeit der betreffenden Rechtsbehelfe unter dem Gesichtspunkt ihres Gegenstands, ihres Rechtsgrundes und ihrer wesentlichen Merkmale zu prüfen (vgl. in diesem Sinne Urteile Pontin, Randnr. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 19. Juli 2012, Littlewoods Retail u. a., C-591/10, Randnr. 31).
40. Zur Veranschaulichung seiner Bedenken hinsichtlich des Äquivalenzgrundsatzes stellt das vorlegende Gericht in der Vorlageentscheidung einen Vergleich an zwischen Rechtsstreitigkeiten, bei denen es um die Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik der Union geht, und solchen internen bulgarischen Rechts, bei denen es um die Rückübereignung und die Nutzung von landwirtschaftlichen Grundstücken geht. Für Letztere ist nach § 19 der Übergangs- und Schlussbestimmungen des Gesetzes über die Änderung und Ergänzung des APK nämlich der Rayonen sad des Belegenheitsorts des Grundstücks zuständig.
41. Der Vorlageentscheidung zufolge stellt Art. 133 Abs. 1 APK aber eine nationale Regel der gerichtlichen Zuständigkeit auf, die allgemein für Klagen gegen Verwaltungsakte gilt, auch für diejenigen im Zusammenhang mit Direktzahlungen an Betriebsinhaber im Rahmen der durch die Verordnung Nr. 73/2009 eingeführten Regelung für die einheitliche Flächenzahlung. Hingegen zielt § 19 der Übergangs- und Schlussbestimmungen des Gesetzes über die Änderung und Ergänzung des APK ausschließlich auf Klagen gegen bestimmte Verwaltungsakte ab, die gemäß dem ZSPZZ und dessen Durchführungsverordnung erlassen worden sind. Nach den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hängen die gemäß dem ZSPZZ erlassenen Verwaltungsakte eng mit dinglichen Rechten an Grundstücken zusammen, zu denen u. a. Verwaltungsakte betreffend die Rückübereignung oder die Nutzung von landwirtschaftlichen Grundstücken, die Entschädigung der Eigentümer und die Unterhaltung der Karte der rückübereigneten landwirtschaftlichen Grundstücke gehören.
42. Unter diesen Umständen zeigt sich nach der in den Randnrn. 38 und 39 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung – unter dem Vorbehalt der Überprüfungen, die vom vorlegenden Gericht gegebenenfalls durchzuführen sind –, dass die Zuständigkeitsvorschriften wie die des Art. 133 Abs. 1 APK und des § 19 der Übergangs- und Schlussbestimmungen des Gesetzes über die Änderung und Ergänzung des APK im Rahmen der Anwendung des Grundsatzes der Äquivalenz nicht vergleichbar sind.
43. Hingegen sind Klagen zum Schutz von Rechten aus etwaigen Regelungen des internen Rechts über Beihilfen für Betriebsinhaber im Sinne der in Randnr. 36 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung durchaus mit denen vergleichbar, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen.
44. Insoweit steht der bloße Umstand, dass die Gewährung von ergänzenden nationalen Direktzahlungen nach Art. 132 der Verordnung Nr. 73/2009 der Genehmigung durch die Kommission unterliegt und durch die in diesem Artikel festgelegten Modalitäten beschränkt ist, nicht der Annahme entgegen, dass im Rahmen der Anwendung des Äquivalenzgrundsatzes eine Regelung für ergänzende nationale Direktzahlungen der internen Rechtsordnung des betreffenden Mitgliedstaats zuzurechnen ist.
45. Im vorliegenden Fall hat die Republik Bulgarien nach den dem Gerichtshof in dieser Rechtssache vorliegenden Akten von ihrer Möglichkeit gemäß Art. 132 der Verordnung Nr. 73/2009 Gebrauch gemacht, die durch diese Verordnung vorgesehenen Direktzahlungen durch ergänzende nationale Direktzahlungen aufzustocken.
46. Hierzu haben der Direktor und die bulgarische Regierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausgeführt, dass Klagen, die solche Zahlungen beträfen, ebenfalls der allgemeinen Regelung der örtlichen Zuständigkeit des Art. 133 Abs. 1 APK unterfielen.
47. Sollten sich diese Angaben nach den vom vorlegenden Gericht insofern durchzuführenden Überprüfungen als zutreffend erweisen, kann nicht angenommen werden, dass die Verfahrensmodalitäten für Klagen in Bezug auf die ergänzenden nationalen Direktzahlungen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Äquivalenz begründeten.
48. Zum Effektivitätsgrundsatz ist sodann festzustellen, dass im Rahmen der Analyse, die nach der in Randnr. 38 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung erforderlich ist bei der Beurteilung der Frage, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die Ausübung der den Bürgern durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert, gegebenenfalls Grundsätze zu berücksichtigen sind, die dem betreffenden nationalen Rechtsschutzsystem zugrunde liegen, wie z. B. der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens (vgl. u. a. in diesem Sinne Urteile Peterbroeck, Randnr. 14, und Pontin, Randnr. 47).
49. Im Ausgangsverfahren hat das vorlegende Gericht hinsichtlich der in den Randnrn. 30 und 31 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Bedenken folgende Punkte zu berücksichtigen.
50. Erstens ist zu prüfen, ob ein Betriebsinhaber, der einen ihn betreffenden Verwaltungsakt des Direktors anfechten will, persönlich am Gerichtsverfahren teilnehmen muss. Insofern geht aus den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen hervor, dass ein Rechtssuchender, der sich in der Situation von Agrokonsulting befindet, nicht persönlich erscheinen muss, sondern sich durch einen Rechtsanwalt, den Ehegatten, einen Verwandten ersten Grades in auf- oder absteigender Linie, einen Rechtsbeistand oder einen Justiziar vertreten lassen kann. Die bulgarische Regierung ergänzt, dass Prozesskostenhilfe gewährt werde, wenn nachgewiesen werde, dass ein Rechtssuchender nicht die Mittel aufbringen könne, die Dienstleistungen eines Anwalts zu vergüten. Außerdem würden die Kosten, einschließlich der Rechtsanwaltskosten, auf Antrag der Partei zugesprochen, die in solchen Verfahren obsiege. Auch bei einer Einstellung des Verfahrens wegen Rücknahme des angefochtenen Verwaltungsakts würden die Kosten dem Kläger zugesprochen. Im Übrigen trägt bei Klagen gegen vom Direktor erlassene Verwaltungsakte dessen Angaben zufolge die Verwaltung die Beweislast für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts, sobald ein Kläger behauptet, dieser sei rechtswidrig. Diese Punkte sind gegebenenfalls vom vorlegenden Gericht zu überprüfen, das – anders als der Gerichtshof im Rahmen von Art. 267 AEUV – für die Auslegung des bulgarischen Rechts zuständig ist.
51. Zweitens ist nach den dem Gerichtshof vorliegenden Akten bei Klagen von Betriebsinhabern gegen vom nationalen Fonds „Landwirtschaft“ erlassene Verwaltungsakte zwar das Sachverständigengutachten das im Allgemeinen bevorzugte Beweismittel. Dabei hat der vom zuständigen Gericht bestellte Sachverständige die erheblichen Beweismittel zur Kenntnis zu nehmen und dann zu den ihm gestellten Fragen ein Gutachten zu erstatten.
52. Bei Klagen gegen die Kürzung oder Ablehnung einer Beihilfe gemäß der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist aber nicht ersichtlich, dass das Verfahren durch die Entfernung zwischen den betreffenden landwirtschaftlichen Parzellen und dem zuständigen nationalen Gericht erschwert würde.
53. Bei einer Klage wie der des Ausgangsverfahrens, mit der die Feststellung angefochten wird, dass sich bestimmte angegebene Flächen keinen beihilfefähigen realen Flächen zuordnen lassen, sind nämlich in der Regel, wenn nicht stets, Orthobilder und die Daten des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems gemäß Art. 14 der Verordnung Nr. 73/2009 zur Kenntnis zu nehmen, wie sich insbesondere aus Art. 16 Abs. 1 und den Art. 17 und 18 dieser Verordnung ergibt.
54. Außerdem können die Mitgliedstaaten bei der Überprüfung, wie bestimmte landwirtschaftliche Parzellen während des Jahres, auf das sich ein Beihilfeantrag bezieht, genutzt worden sind, nach Art. 17 und Art. 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 die Vor-Ort-Überprüfungen der landwirtschaftlichen Parzellen mittels Fernerkundung und globalem Satellitennavigationssystem durchführen. Im Übrigen wird ein Gerichtsverfahren über die Ablehnung oder Kürzung von Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung in der Regel erst dann durchgeführt, wenn das Jahr, auf das sich der betreffende Beihilfeantrag bezieht, abgelaufen ist, wie sich u. a. aus den Art. 19, 29 und 122 der Verordnung Nr. 73/2009 ergibt. Unter solchen Umständen wird eine Kontrolle der landwirtschaftlichen Parzellen im Wege der Inaugenscheinnahme an Ort und Stelle zum Zwecke der Prüfung ihrer genauen Nutzung in einem vorausgegangenen Jahr häufig keinen Nutzen bringen. Daher sieht Art. 16 Abs. 1 dieser Verordnung u. a. vor, dass die Datenbank, die Bestandteil des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems ist, den direkten und sofortigen Abruf der Daten der letzten vier Jahre ermöglichen muss.
55. Drittens haben sowohl der Direktor als auch die bulgarische Regierung vor dem Gerichtshof ausgeführt, dass das vorlegende Gericht über Klagen gegen Verwaltungsakte, die vom Direktor im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik erlassen worden sind, in der Regel innerhalb von sechs bis acht Monaten entscheidet. Eine solche durchschnittliche Verfahrensdauer – es ist Sache des vorlegenden Gerichts zu überprüfen, ob die entsprechenden Angaben zutreffen – erscheint im Zusammenhang mit der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung nicht unangemessen.
56. Was diese durchschnittliche Verfahrensdauer angeht, ist viertens nicht auszuschließen, dass das vorlegende Gericht aufgrund der Konzentration der Rechtsstreitigkeiten über Agrarbeihilfefragen, über die es zu entscheiden hat, eine besondere Fachkompetenz erwirbt und die durchschnittliche Verfahrensdauer auf diese Weise begrenzt wird. Außerdem dürfte, wie insbesondere die deutsche Regierung hervorgehoben hat, ein auf Agrarbeihilfen spezialisiertes zentrales Gericht geeignet sein, eine einheitliche Praxis im gesamten Staatsgebiet zu gewährleisten, und somit zur Rechtssicherheit beitragen.
57. Zwar steht es der Republik Bulgarien nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie frei, unter Beachtung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität eine andere Regelung für die gerichtliche Zuständigkeit zu erlassen als Art. 133 Abs. 1 APK. Daraus folgt aber nicht, dass eine solche Bestimmung, nur weil sie dazu führt, dass eine Klage gegen einen Verwaltungsakt in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fiele, in dessen Bezirk sich der Sitz des Organs befindet, das ihn erlassen hat, den Grundsatz der Effektivität verletzte.
58. Somit ist festzustellen, dass insbesondere Gründe der geordneten Rechtspflege dafür sprechen, dass die Anwendung einer nationalen Vorschrift über die gerichtliche Zuständigkeit wie der des Art. 133 Abs. 1 APK, die eine Konzentration der Rechtsstreitigkeiten über die Entscheidungen einer nationalen Behörde, die mit der Auszahlung der Agrarbeihilfen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik betraut ist, bei einem einzigen Gericht bewirkt, nicht gegen den Grundsatz der Effektivität verstößt. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, das – anders als der Gerichtshof im Rahmen von Art. 267 AEUV – für die Würdigung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits und die Auslegung des bulgarischen Rechts zuständig ist, zu überprüfen, ob dies im vorliegenden Fall zutrifft.
59. Was schließlich Art. 47 der Charta angeht, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass diese Bestimmung den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes bekräftigt – einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts, der sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergibt und der in den Art. 6 und 13 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert ist (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 15. Mai 1986, Johnston, 222/84, Slg. 1986, 1651, Randnr. 18, vom 13. März 2007, Unibet, C-432/05, Slg. 2007, I-2271, Randnr. 37, und vom 28. Februar 2013, Arango Jaramillo u. a./EIB, C-334/12 RX-II, Randnr. 40).
60. Im vorliegenden Fall genügt insofern die Feststellung, dass in Anbetracht insbesondere der Erwägungen in den Randnrn. 50 bis 58 des vorliegenden Urteils und im Licht der Informationen, über die der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren verfügt, nicht zu erkennen ist, dass einem Rechtssuchenden in der Situation von Agrokonsulting ein wirksamer gerichtlicher Rechtsbehelf zur Verteidigung der ihm aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte genommen würde.
61. Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass das Unionsrecht, insbesondere die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität sowie Art. 47 der Charta einer nationalen Vorschrift über die gerichtliche Zuständigkeit wie der des Art. 133 Abs. 1 APK, die dazu führt, dass sämtliche Rechtsstreitigkeiten über die Entscheidungen einer nationalen Behörde, die mit der Auszahlung von Agrarbeihilfen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union betraut ist, einem einzigen Gericht zugewiesen werden, nicht entgegensteht, sofern die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sind als die für Klagen, mit denen Rechte aus etwaigen Regelungen des internen Rechts über Beihilfen für Betriebsinhaber ge schützt werden sollen, und eine solche Zuständigkeitsvorschrift für die Einzelnen insbesondere hinsichtlich der Verfahrensdauer keine Verfahrensnachteile mit sich bringt, die geeignet sind, die Ausübung der aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte übermäßig zu erschweren, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Kosten
62. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Das Unionsrecht, insbesondere die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität sowie Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, steht einer nationalen Vorschrift über die gerichtliche Zuständigkeit wie der des Art. 133 Abs. 1 des Administrativnoprotsesualen kodeks (Verwaltungsgerichtsordnung), die dazu führt, dass sämtliche Rechtsstreitigkeiten über die Entscheidungen einer nationalen Behörde, die mit der Auszahlung von Agrarbeihilfen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union betraut ist, einem einzigen Gericht zugewiesen werden, nicht entgegen, sofern die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sind als die für Klagen, mit denen Rechte aus etwaigen Regelungen des internen Rechts über Beihilfen für Betriebsinhaber geschützt werden sollen, und eine solche Zuständigkeitsvorschrift für die Einzelnen insbesondere hinsichtlich der Verfahrensdauer keine Verfahrensnachteile mit sich bringt, die geeignet sind, die Ausübung der aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte übermäßig zu erschweren, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.