62013CC0554
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 12 lutego 2015 r. (
1
)
Sprawa C‑554/13
Z.Zh. i O.
przeciwko
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (Niderlandy)]
„Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości — Dyrektywa 2008/115/WE — Wspólne normy i procedury stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich — Artykuł 7 ust. 4 — Decyzja odmawiająca wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu — Zagrożenie dla porządku publicznego”
1.
Dyrektywa 2008/115/WE (
2
) określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich z Unii Europejskiej do, przykładowo, ich państwa pochodzenia. W następstwie wydania decyzji nakazującej powrót na podstawie tej dyrektywy państwo członkowskie musi wyznaczyć danej osobie odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu (który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni). W drodze odstępstwa od tej zasady państwa członkowskie mogą jednak na podstawie art. 7 ust. 4 wstrzymać się od wyznaczenia takiego terminu (lub wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni) w razie zaistnienia określonych przesłanek, między innymi gdy dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego (
3
).
2.
W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Raad van State (rada stanu) (Niderlandy) zmierza do uzyskania wytycznych Trybunału w przedmiocie wykładni art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów, w szczególności odnośnie do słów „stanowi zagrożenie dla porządku publicznego”.
Prawo Unii
Dorobek prawny Schengen
3.
Strefa Schengen opiera się na układzie z Schengen z 1985 r. (
4
), na mocy którego państwa-sygnatariusze postanowiły znieść wszystkie granice wewnętrzne i ustanowić wspólną granicę zewnętrzną. W strefie Schengen zastosowanie mają wspólne zasady i procedury dotyczące, między innymi, kontroli granicznych. Artykuł 1 konwencji wykonawczej (
5
) zawiera definicję „cudzoziemca”, za którego uważa się każdą osobę inną niż obywatel państwa członkowskiego (
6
). Artykuł 4 ust. 1 stanowi, że pasażerowie rejsów wewnętrznych, którzy przesiadają się na rejsy do państw trzecich, będą poddawani kontroli przy wyjeździe w porcie lotniczym, w którym lot zewnętrzny się rozpoczyna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 jeżeli dana osoba spełnia określone warunki, na przykład posiada ważne dokumenty upoważniające ją do przekroczenia granicy [art. 5 ust. 1 lit. a)], i nie jest uważana za zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa narodowego lub stosunków międzynarodowych umawiających się stron [art. 5 ust. 1 lit. e)], może ona uzyskać zezwolenie na wjazd na terytoria umawiających się stron na okres nieprzekraczający trzech miesięcy. Jednakże umawiające się strony co do zasady powinny odmówić wjazdu osobie, która nie spełnia warunków wymienionych w art. 5 ust. 1 (
7
). Ruch graniczny na granicach zewnętrznych podlega kontroli właściwych organów krajowych zgodnie z jednolitymi zasadami określonymi w art. 6 ust. 2 (
8
). Kontrole te obejmują nie tylko sprawdzenie dokumentów podróży oraz innych warunków dotyczących wjazdu, pobytu, pracy oraz wyjazdu, lecz także kontrole mające na celu wykrywanie zagrożeń i zapobieganie im dla bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego umawiających się stron (
9
).
4.
Na mocy art. 92 konwencji wykonawczej utworzono System Informacyjny Schengen (zwany dalej „SIS”). Umożliwia on państwom członkowskim uzyskanie informacji na temat „wpisów” dotyczących osób i majątku w celach, między innymi, kontroli granicznej. Celem SIS jest utrzymanie porządku publicznego oraz bezpieczeństwa publicznego, włączając w to bezpieczeństwo narodowe (
10
). W przypadku gdy osobie odmawia się wjazdu do strefy Schengen, jej dane są wprowadzane do SIS na podstawie krajowego wpisu wynikającego z decyzji podjętych przez właściwe organy administracyjne lub sądy zgodnie z przepisami prawa krajowego (
11
). Decyzje takie mogą być uzasadniane zagrożeniem dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, jakie może stwarzać obecność cudzoziemca na danym terytorium państwowym (
12
). Sytuacja ta może mieć miejsce w szczególności w przypadku, gdy dana osoba została skazana za przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności powyżej roku (
13
) albo istnieją poważne podstawy, aby przypuszczać, że popełniła poważne przestępstwa lub istnieje wyraźny dowód zamiaru popełnienia przez nią takich przestępstw w ramach strefy Schengen.
5.
Rozporządzenie ustanawiające kodeks graniczny Schengen (
14
) definiuje „osobę, wobec której dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu” jako „każdego obywatela państwa trzeciego, wobec którego dokonano wpisu w [SIS], zgodnie z art. 96 [konwencji wykonawczej] i do celów określonych w tym artykule” (
15
). Artykuł 2 pkt 5 definiuje osoby korzystające z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium UE jako obywateli Unii w rozumieniu art. 20 ust. 1 TFUE oraz obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się, do których stosuje się dyrektywę 2004/38/WE (
16
).
Dyrektywa w sprawie powrotów
6.
Wspólne normy i procedury wprowadzone dyrektywą w sprawie powrotów mają być stosowane jako zasady ogólne prawa Unii między innymi zgodnie z prawami podstawowymi (
17
).
7.
Źródeł dyrektywy w sprawie powrotów należy upatrywać w dwóch posiedzeniach Rady Europejskiej. Na pierwszym z nich, w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r., ustalono spójne podejście w dziedzinie imigracji i azylu (
18
). Podczas drugiego z nich, w Brukseli w dniach 4 i 5 listopada 2004 r., wezwano do opracowania skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności (
19
). Głównym celem dyrektywy jest ustanowienie jasnych, przejrzystych i sprawiedliwych zasad, aby określić skuteczną politykę powrotów stanowiącą integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej (
20
). Dlatego też dyrektywa w sprawie powrotów ustanawia zasady mające zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w państwie członkowskim – lub przestali je spełniać (
21
). Wydalenie nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego z terytorium państwa członkowskiego powinno odbywać się w ramach sprawiedliwej i przejrzystej procedury. Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii decyzje podejmowane na mocy dyrektywy w sprawie powrotów powinny być podejmowane indywidualnie, na podstawie obiektywnych kryteriów, co oznacza, że pod uwagę powinien być brany nie tylko sam fakt nielegalnego pobytu (
22
). Uznaje się jednak za uzasadnioną stosowaną przez państwa członkowskie praktykę powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, pod warunkiem że ustanowione zostały sprawiedliwe i skuteczne systemy azylowe, w pełni zgodne z zasadą non‑refoulement (
23
). Jeżeli nie ma powodów do stwierdzenia, że godziłoby to w cel procedury powrotu, powrót dobrowolny należy przedkładać nad powrót przymusowy, a także wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu. Należy przewidzieć przedłużenie terminu dobrowolnego wyjazdu, gdy jest to uważane za konieczne z powodu szczególnych okoliczności w danym przypadku (
24
). Ponadto sytuacja obywateli państw trzecich, którzy przebywają nielegalnie, ale nie mogą jeszcze zostać wydaleni, powinna zostać uregulowana. Skutkom krajowych środków w zakresie powrotów należy także nadać wymiar europejski poprzez wprowadzenie zakazu wjazdu, wskutek którego zabroniony byłby wjazd i pobyt na terytorium wszystkich państw członkowskich (
25
). Państwa członkowskie powinny mieć szybki dostęp do informacji o zakazach wjazdu wydanych przez inne państwa członkowskie zgodnie z rozporządzeniem SIS II (
26
).
8.
Dyrektywa w sprawie powrotów ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego (
27
). Nie ma ona zastosowania do osób korzystających z unijnego prawa do swobodnego przemieszczania się, określonych w art. 2 pkt 5 kodeksu granicznego Schengen (
28
).
9.
Istotne znaczenie mają następujące definicje z art. 3:
„1)
»obywatel państwa trzeciego« oznacza każdą osobę niebędącą obywatelem Unii w znaczeniu art. 17 ust. 1 traktatu i niebędącą osobą korzystającą ze wspólnotowego [z unijnego] prawa do swobodnego przemieszczania się, określoną w art. 2 ust. [pkt] 5 kodeksu granicznego Schengen;
2)
»nielegalny pobyt« oznacza obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego określone w art. 5 kodeksu granicznego Schengen albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim;
3)
»powrót« oznacza powrót obywatela państwa trzeciego – wynikający z dobrowolnego lub przymusowego wykonania zobowiązania do powrotu – do:
—
jego/jej państwa pochodzenia, lub
—
kraju tranzytu, zgodnie ze wspólnotowymi [z unijnymi] lub dwustronnymi umowami o readmisji lub z innymi porozumieniami, lub
—
innego państwa trzeciego, do którego dany obywatel państwa trzeciego zdecyduje się dobrowolnie powrócić i przez które zostanie przyjęty;
4)
»decyzja nakazująca powrót« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu;
[…]
6)
»zakaz wjazdu« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, które zakazują na określony czas wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich oraz którym towarzyszy decyzja nakazująca powrót;
[…]
8)
»dobrowolny wyjazd« oznacza zastosowanie się do zobowiązania do powrotu w terminie, który został w tym celu określony w decyzji nakazującej powrót;
[…]”.
10.
Państwa członkowskie zachowują prawo do przyjęcia korzystniejszych przepisów, o ile środki te są zgodne z dyrektywą (
29
).
11.
Zgodnie z art. 5, wprowadzając w życie dyrektywę w sprawie powrotów, państwa członkowskie uwzględniają określone czynniki odnoszące się do danego obywatela państwa trzeciego, w tym jego życie rodzinne, stan zdrowia, a także przestrzegają zasady non-refoulement.
12.
Artykuł 6 ust. 1 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wydania decyzji nakazującej powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium (
30
).
13.
Artykuł 7 stanowi:
„1.   Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2 i 4, w decyzji nakazującej powrót wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni. Państwa członkowskie mogą określić w prawie krajowym, że termin ten jest wyznaczany jedynie na wniosek danego obywatela państwa trzeciego. W takim przypadku państwa członkowskie informują danych obywateli państw trzecich o możliwości złożenia takiego wniosku.
Przewidziany wyżej termin nie pozbawia danych obywateli państw trzecich możliwości wcześniejszego wyjazdu.
2.   Jeżeli jest to konieczne, państwa członkowskie przedłużają termin dobrowolnego wyjazdu, uwzględniając w danym przypadku szczególne okoliczności, takie jak długość pobytu, obecność dzieci uczęszczających do szkoły oraz istnienie innych związków rodzinnych i społecznych.
3.   Niektóre obowiązki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, takie jak regularne zgłaszanie się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu, mogą zostać nałożone na czas trwania okresu, w którym ma nastąpić dobrowolny wyjazd.
4.   Jeżeli istnieje ryzyko ucieczki lub jeżeli wniosek o pozwolenie na legalny pobyt został odrzucony jako oczywiście bezzasadny lub zawierający fałszywe informacje, lub jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni”.
14.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót, jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony zgodnie z art. 7 ust. 4.
15.
W myśl art. 11 decyzji nakazującej powrót towarzyszy zakaz wjazdu, jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane (
31
). Czas trwania zakazu wjazdu jest określany z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności i co do zasady nie przekracza pięciu lat. Może on być jednak dłuższy niż pięć lat, jeżeli obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego (
32
). Państwa członkowskie dysponują tu pewnym marginesem uznania, jako że w indywidualnych przypadkach mogą wstrzymać się od wydania zakazu wjazdu, cofnąć lub zawiesić go z przyczyn humanitarnych, a także w indywidualnych przypadkach lub w niektórych kategoriach przypadków mogą cofnąć lub zawiesić zakaz wjazdu z innych przyczyn.
16.
Artykuł 14 stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, by określone zasady były brane pod uwagę w okresie przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu obywatela państwa trzeciego. Zasady te obejmują utrzymanie jedności rodziny w odniesieniu do członków rodziny znajdujących się na terytorium danego państwa członkowskiego; zapewnienie opieki zdrowotnej w nagłych wypadkach oraz leczenie chorób w podstawowym zakresie; zapewnienie małoletnim dostępu do podstawowego systemu edukacji w zależności od długości ich pobytu; oraz uwzględnienie szczególnych potrzeb osób wymagających szczególnego traktowania.
Przepisy krajowe
17.
Vreemdelingenwet 2000 (ustawa o cudzoziemcach, zwana dalej „Vw 2000”) stanowi, że cudzoziemiec, którego pobyt w Niderlandach nie jest zgodny z prawem (względnie przestał być zgodny z prawem), musi opuścić terytorium tego państwa dobrowolnie w terminie 28 dni (
33
). Staatssecretaris (zwany dalej „sekretarzem stanu”) (
34
) może skrócić ten termin bądź też nakazać danej osobie bezzwłoczne opuszczenie Niderlandów, jeżeli, między innymi, stanowi ona zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego.
18.
Vreemdelingencirculaire 2000 (okólnik w sprawie cudzoziemców, zwany dalej „okólnikiem z dnia 9 lutego 2012 r.”) stanowił od dnia 9 lutego 2012 r., że termin wyjazdu w rozumieniu art. 62 ust. 2 Vw 2000 może zostać skrócony, względnie nie określa się go, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie (gevaar) dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego. Zgodnie z okólnikiem z dnia 9 lutego 2012 r. za zagrożenie dla porządku publicznego uważa się każde podejrzenie popełnienia czynu będącego przestępstwem na gruncie prawa krajowego lub skazanie za popełnienie takiego przestępstwa. Podejrzenie musi zostać potwierdzone przez zwierzchnika policji (
35
).
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
19.
W dniu 8 czerwca 2011 r., będąc w trakcie podróży z Grecji do Kanady, Z.Zh. przybył na lotnisko Schiphol. Podczas przesiadki w Niderlandach Z.Zh. został zatrzymany, ponieważ podróżował z fałszywym dokumentem podróży. W dniu 21 czerwca 2011 r. na podstawie przepisów niderlandzkiego kodeksu karnego został skazany na karę dwóch miesięcy pozbawienia wolności za świadome posiadanie sfałszowanego dokumentu podróży. W dniu 4 sierpnia sekretarz stanu wydał decyzję nakazującą Z.Zh. bezzwłoczne opuszczenie terytorium Unii Europejskiej (a więc wstrzymując się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu zgodnie z art. 62 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 Vw 2000). Po odbyciu kary pozbawienia wolności Z.Zh. został umieszczony w ośrodku detencyjnym w celu wydalenia do Chin. W dniu 2 września 2011 r. sekretarz stanu utrzymał w mocy decyzję nakazującą Z.Zh powrót.
20.
W dniu 8 listopada 2011 r. Rechtbank (sąd rejonowy) utrzymał w mocy decyzję sekretarza stanu. Z.Zh. wniósł apelację od tego wyroku do sądu odsyłającego. W dniu 14 grudnia 2011 r. zastosowany wobec Z.Zh środek detencyjny został uchylony, w związku z tym że w międzyczasie został on wydalony z terytorium Niderlandów.
21.
W dniu 16 stycznia 2011 r. I.O., także obywatel państwa trzeciego, wjechał do Niderlandów, będąc w posiadaniu krótkoterminowej wizy pobytowej, której okres ważności wynosił 21 dni. W dniu 23 listopada 2011 r. został zatrzymany w związku z podejrzeniem stosowania przemocy domowej wobec kobiety. W dniu 24 listopada 2011 r. umieszczono go w ośrodku detencyjnym w celu wydalenia oraz wydano decyzję nakazującą mu bezzwłoczne opuszczenie terytorium Unii Europejskiej. W dniu 17 stycznia 2012 r. sekretarz stanu utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 listopada 2011 r. na tej podstawie, że I.O. został zatrzymany w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa. Z tego względu stanowił on zagrożenie dla porządku publicznego i nie był uprawniony do wyznaczenia mu terminu dobrowolnego wyjazdu z terytorium Niderlandów. W dniu 1 lutego 2012 r. Rechtbank uwzględnił skargę I.O. i uchylił decyzję sekretarza stanu. Od tego wyroku sekretarz stanu wniósł apelację do sądu odsyłającego. W dniu 23 lutego 2012 r. zastosowany wobec I.O. środek detencyjny został uchylony, ponieważ w międzyczasie został on wydalony.
22.
W przekonaniu sądu odsyłającego określenie „zagrożenie dla porządku publicznego”, o którym mowa w art. 7 ust. 4, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, zaś ustalenie jego znaczenia wymaga odniesienia się do wykładni pojęć porządku publicznego, o których mowa w innych aktach prawnych Unii, na przykład w art. 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE (
36
) oraz w art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady 2003/86/WE (zwanych dalej „trzema dyrektywami”) (
37
). Jednakże z uwagi na istotne różnice między tymi dyrektywami a dyrektywą w sprawie powrotów w zakresie ich celów, kontekstu oraz brzmienia, sąd odsyłający jest zdania, że wykładni pojęcia „zagrożenia dla porządku publicznego” w rozumieniu dyrektywy w sprawie powrotów nie można po prostu oprzeć w drodze analogii na wykładni pojęcia porządku publicznego na gruncie trzech dyrektyw. Ponadto z punktu widzenia systematyki dyrektywy w sprawie powrotów wstrzymanie się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu stanowi najmniej dotkliwy środek. Z powyższych względów wydaje się, że „zagrożenie dla porządku publicznego” w rozumieniu art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów należy interpretować szerzej aniżeli „względy porządku publicznego” w rozumieniu trzech dyrektyw, w tym sensie, że obywatel państwa trzeciego łatwiej wpisuje się w ramy pojęcia zastosowanego w dyrektywie w sprawie powrotów. W takim przypadku już samo podejrzenie popełnienia przestępstwa może okazać się wystarczające.
23.
W tych okolicznościach Raad van State zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy obywatel państwa trzeciego nielegalnie przebywający na terytorium państwa członkowskiego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4 [dyrektywy w sprawie powrotów] już wtedy, gdy jest podejrzewany o popełnienie czynu uznawanego w świetle prawa krajowego za podlegające karze przestępstwo, czy też dla stwierdzenia tego zagrożenia wymagane jest, aby cudzoziemiec został za popełnienie tego czynu skazany i czy w tym ostatnim przypadku skazanie musi być prawomocne?
2)
Czy w ramach oceny, czy obywatel państwa trzeciego nielegalnie przebywający na terytorium państwa członkowskiego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów mają znaczenie, oprócz podejrzenia popełnienia czynu karalnego i skazania za jego popełnienie, jeszcze inne fakty i okoliczności danego przypadku, takie jak: waga lub rodzaj czynu uznanego w świetle prawa krajowego za podlegające karze przestępstwo, upływ czasu i intencja zainteresowanego?
3)
Czy fakty i okoliczności danego przypadku istotne dla oceny, o której mowa w pytaniu drugim, mogą również odgrywać rolę w kontekście stworzonej w art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów możliwości, aby w przypadku gdy zainteresowany stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu tego przepisu, móc dokonać wyboru pomiędzy z jednej strony wstrzymaniem się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu, a z drugiej strony wyznaczeniem terminu dobrowolnego wyjazdu krótszego aniżeli siedem dni?”.
24.
Z.Zh., rządy belgijski, czeski, francuski, grecki, niderlandzki i polski oraz Komisja Europejska przedstawili swoje uwagi na piśmie. Z.Zh., rządy belgijski, niderlandzki i polski oraz Komisja przedstawili swoje stanowiska ustnie podczas rozprawy w dniu 15 października 2014 r.
Uwagi wstępne
25.
Bezsporne jest, że zarówno Z.Zh., jak i I.O. objęci są zakresem stosowania dyrektywy w sprawie powrotów, jako że są nielegalnie przebywającymi na terytorium Unii obywatelami państw trzecich w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2. Na gruncie art. 7 ust. 1 tej dyrektywy ogólną zasadą jest, że osoby takie mają prawo do dobrowolnego powrotu do państwa pochodzenia w terminie od siedmiu do trzydziestu dni. Prawo to podlega ograniczeniu wyłącznie w przypadku zaistnienia jednego z wyjątków określonych w art. 7 ust. 4, takich jak odstępstwo z uwagi na zagrożenie dla porządku publicznego.
26.
Z uwagi na to, że zarówno Z.Zh., jak i I.O. zostali już wydaleni z terytorium Niderlandów, znaczenie niniejszego postępowania dla każdego z nich jest tego rodzaju, że w razie gdyby sąd odsyłający uznał, iż decyzje odmawiające wyznaczenia im terminu dobrowolnego powrotu były niezgodne z prawem, będą oni mogli wnieść powództwo odszkodowawcze względem niderlandzkich władz za bezprawne zatrzymanie. W przypadku Z.Zh. potencjalne roszczenie mogłoby obejmować okres między zakończeniem odbywania kary pozbawienia wolności wymierzonej za podróż ze sfałszowanym dokumentem podróży a datą wydalenia. Jeżeli chodzi o I.O., potencjalne roszczenie mogłoby obejmować okres, który spędził w ośrodku detencyjnym przed wydaleniem (
38
).
W przedmiocie pytania pierwszego
27.
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia wykładni określenia „stanowi zagrożenie dla porządku publicznego”, o którym mowa w art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów. Pragnie dowiedzieć się, czy obywatel państwa trzeciego nielegalnie przebywający na terytorium państwa członkowskiego stanowi takie zagrożenie już wtedy, gdy jest podejrzewany o popełnienie czynu uznawanego w świetle prawa tego państwa członkowskiego za przestępstwo, czy też dla stwierdzenia tego zagrożenia wymagane jest, aby obywatel ten został za popełnienie tego czynu skazany i czy w tym ostatnim przypadku owo skazanie musi być prawomocne (co oznacza wyczerpanie wszystkich przysługujących środków zaskarżenia).
28.
Pojęcie i znaczenie „wyjątku podyktowanego względami porządku publicznego” w odniesieniu do swobód gwarantowanych na gruncie prawa Unii nie jest niczym nowym. Pierwszy raz kwestia ta pojawiła się kilkadziesiąt lat temu na tle spraw dotyczących swobodnego przepływu pracowników (
39
). Ostatnio miała ona znaczenie w kontekście swobodnego przepływu obywateli Unii Europejskiej (
40
). Artykuł 45 ust. 3 TFUE umożliwia państwom członkowskim ograniczenie swobodnego przepływu pracowników ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego. Francuska wersja językowa art. 45 ust. 3 TFUE zawiera odniesienie do „raisons d’ordre public”. Jednakże w angielskiej wersji językowej zastosowano określenie „public policy” (
41
). Z kolei termin „ordre public” we francuskiej wersji językowej europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka (
42
) został przetłumaczony na język angielski jako „public order”. (
43
)
29.
Termin „public order” nie jest synonimem terminu „public policy”.
30.
W szerokim ujęciu public order obejmuje przestępstwa lub czyny zakłócające funkcjonowanie społeczeństwa, tak jak w sprawie Oteiza Olazabal (
44
). W 1988 r. A. Oteiza Olazabal, obywatel hiszpański o pochodzeniu baskijskim mieszkający we Francji, został skazany na karę 18 miesięcy pozbawienia wolności, obok której orzeczono środek karny w postaci czteroletniego zakazu pobytu za udział w związku przestępczym mającym na celu zaburzenie porządku publicznego (ordre public) przez dopuszczanie się aktów zastraszenia lub terroru. W 1996 r. postanowił on przeprowadzić się z regionu Île de France (koło Paryża) do regionu Pyrénées-Atlantique, graniczącego z Hiszpanią. Francuska policja była w posiadaniu informacji wskazujących na utrzymywanie przez niego stosunków z ETA. Z tego względu francuskie władze wydały decyzję w sprawie ograniczenia jego swobody przemieszczania się na terytorium Francji, zakazując mu zamieszkiwania w 31 departamentach (départements) w celu powstrzymania go od zbliżania się do hiszpańskiej granicy. Trybunał uznał, że działanie władz francuskich mieściło się w zakresie wyjątku w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników wynikającego z ówczesnego art. 48 ust. 3 traktatu (obecnie art. 45 ust. 3 TFUE) podyktowanego względami porządku publicznego (ordre public).
31.
„Public policy” jest pojęciem szerszym niż „public order”, gdyż uznaje się, że obejmuje zarówno czyny sprzeczne z porządkiem publicznym (tak jak w sprawie Oteiza Olazabala), jak i czyny uznawane za niezgodne z prawem. Dlatego też w sprawie Van Duyn (
45
) władze Zjednoczonego Królestwa zgodnie z prawem odrzuciły wniosek Y. Van Duyn w sprawie pozwolenia na pracę w celu podjęcia zatrudnienia w Kościele scjentologicznym, uzasadniając swoją decyzję tym, że byłoby to sprzeczne z zasadą porządku publicznego lub, jak (jeszcze inaczej) opisał to Trybunał – z „interesem ogólnym” (public good) (
46
).
32.
Pojęcie porządku publicznego (public order) jest jak najbardziej obecne w sferze prawa imigracyjnego, tak jak na przykład w art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów. We wszystkich wersjach językowych tej dyrektywy z wyjątkiem wersji angielskiej zastosowano termin odpowiadający bardziej „ordre public” niż „public policy” [przyp. tłum. w polskiej wersji językowej zastosowano termin „porządek publiczny”, który stanowi jedyny odpowiednik zarówno „ordre public”, jak i „public policy”] (
47
). Terminu „public policy” nie zastosowano w angielskie wersji pierwotnego wniosku Komisji, lecz wprowadzono go na dosyć zaawansowanym etapie prac nad tekstem angielskim, gdy był on przedmiotem negocjacji w strukturach Rady (
48
). Niestety nie wprowadzono żadnego motywu, który byłby pomocny w kontekście wykładni tego przepisu i wyjaśniałby jego cel.
33.
Analiza zarówno przepisów prawa Unii, jak i orzecznictwa Trybunału pozwala jasno stwierdzić, że termin „public policy” jest w nich używany w języku angielskim jako odpowiednik francuskiego terminu „ordre public”. Należy także mieć na uwadze, że prawo Unii stosuje właściwą sobie terminologię, zaś pojęcia prawne nie mają koniecznie tej samej treści w prawie Unii i w poszczególnych systemach prawa krajowego (
49
). Aby czytelnik miał jasność, cytując teksty w angielskiej wersji językowej zawierające odniesienie do „public policy”, w kontekście rozpatrywania dyrektywy w sprawie powrotów terminu „porządek publiczny” będę używać w znaczeniu „public order”.
34.
Trybunał orzekł, że o ile zasadniczo państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą być odmienne w różnych państwach i okresach – wymogów między innymi porządku publicznego, w szczególności w uzasadnieniu odstępstwa od zasady podstawowej swobodnego przemieszczania się osób, wymogi te powinny jednak być rozumiane w sposób wąski, aby ich zasięg nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii (
50
).
35.
Nie istnieje zatem wyczerpująca definicja pojęcia porządku publicznego. Próba sformułowania definicji to działanie nie tylko trudne, ale nawet sztuczne, w szczególności dlatego, iż uznaje się, że państwom członkowskim przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne przy wskazywaniu okoliczności uzasadniających odwołanie się do wyjątku podyktowanego względami porządku publicznego (
51
).
36.
Wydaje mi się, że żaden z przepisów dyrektywy w sprawie powrotów nie przemawia za tym, aby porządek publiczny interpretować wąsko, tak by wykluczyć działania sprzeczne z normami prawa w szczególnym obszarze prawa imigracyjnego. Z orzecznictwa wynika, że porządek publiczny jako uzasadnienie odstępstwa od zasad ogólnych cechuje się pewną specyfiką, w zakresie, w jakim zakłada istnienie jako czynnika towarzyszącego zakłóceniu porządku społecznego, z jakim wiąże się każde naruszenie prawa, rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla wymogów porządku publicznego, godzącego w jeden z podstawowych interesów społecznych (
52
).
37.
Dla celów art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów istotne jest ustalenie, czy dana osoba stanowi zagrożenie (ang. „risk”) dla porządku publicznego.
38.
Poszczególne wersje językowe art. 7 ust. 4 nie zawierają identycznych sformułowań. Przykładowo tekst w języku francuskim różni się od angielskiej wersji językowej w ten sposób, że zawiera rozróżnienie pomiędzy słowami „risque” i „danger”. W pierwszych słowach art. 7 ust. 4 jako pierwszą podstawę zastosowania odstępstwa (potencjalna ucieczka danej osoby) w wersji francuskiej wymienia się „risque de fuite”. Następnie w odniesieniu do wyjątku podyktowanego względami porządku publicznego użyto wyrażenia „si la personne concernée constitute un danger pour l’ordre public”.
39.
W tekście w języku angielskim w obu przypadkach poczyniono odniesienie do słowa „risk”. Słowa „danger” (niebezpieczeństwo) lub „threat” (zagrożenie) to niekoniecznie synonimy słowa „risk”. W języku angielskim bardziej naturalne wydaje się odniesienie do „risk of absconding” (ryzyka ucieczki) i „threat to public order” (zagrożenia dla porządku publicznego) (co oznacza, że w wyniku przyszłego działania porządek publiczny może być zagrożony), niż stwierdzenie, że dana osoba stanowi „risk to public order” (
53
). Przyczyną tego jest niejednoznaczny charakter słowa „risk” w języku angielskim. Może ono oznaczać, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków działań danej osoby. Można przez nie także rozumieć, że taka osoba stanowi niebezpieczeństwo lub zagrożenie dla porządku publicznego (co sugeruje narażenie na niebezpieczeństwo). Pragnę w tym miejscu zauważyć, że w myśl art. 7 ust. 3 w przypadku, gdy możliwe jest zastosowanie środków mających na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, takich jak obowiązek regularnego zgłaszania się do organu, pierwszeństwo nadal należy przyznać terminowi dobrowolnego wyjazdu).
40.
Spośród 22 języków urzędowych stosowanych w momencie przyjęcia dyrektywy w sprawie powrotów 11 powieliło model francuski i uwzględniło rozróżnienie pomiędzy ryzykiem ucieczki a niebezpieczeństwem (lub zagrożeniem) dla porządku publicznego (
54
). W 11 wersjach językowych przyjęto strategię z tekstu angielskiego i użyto tego samego słowa do opisania ryzyka ucieczki oraz zagrożenia dla porządku publicznego (
55
).
41.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku wystąpienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi tekstu prawa Unii dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego przepis ten jest częścią (
56
).
42.
Wydaje mi się, że słowo „risk” użyte w art. 7 ust. 3 oraz w pierwszej podstawie zastosowania odstępstwa w art. 7 ust. 4 zastosowano odmiennie niż w przypadku odstępstwa podyktowanego względami porządku publicznego. W kontekście tego ostatniego odnosi się ono do możliwości, że dana osoba będzie w przyszłości stanowić zagrożenie dla porządku publicznego z uwagi na przeszłe zachowania (przykładowo popełnienie przestępstwa).
43.
W celu zapewnienia wykładni dyrektywy w sprawie powrotów zgodnej z jej celami, zanim możliwe będzie oparcie się na odstępstwie w rozumieniu art. 7 ust. 4, konieczne jest więc ustalenie, czy istnieje zagrożenie dla porządku publicznego. Państwa członkowskie muszą wykazać, że ze strony danej osoby istnieje potencjalne zagrożenie dla interesów porządku publicznego, które chcą chronić. Z tego względu wyrażenie „poses a risk to public order” należy rozumieć jako „stanowi niebezpieczeństwo lub zagrożenie dla porządku publicznego” (
57
). W tym względzie tekst francuski oraz te wersje językowe, w których zastosowano taki model, są bardziej zrozumiałe niż tekst angielski.
44.
Aby państwo członkowskie mogło zastosować odstępstwo, zagrożenie dla porządku publicznego musi być rzeczywiste i dostateczne. Innymi słowy, nie wystarczy, aby dana osoba działała przeciwko porządkowi publicznemu. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w motywie 6, zgodnie z którym w odniesieniu do decyzji podejmowanych na mocy tej dyrektywy pod uwagę powinien być brany nie tylko sam fakt nielegalnego pobytu. Wskazuje to na konieczność angażowania się właściwych władz w proces oceny indywidualnych przypadków, a nie opierania ich decyzji na mocy tej dyrektywy wyłącznie na okoliczności nielegalnego pobytu danej osoby.
45.
Pojęcie porządku publicznego zastosowane jako uzasadnienie odstępstwa od praw przyznanych na mocy prawa Unii należy interpretować wąsko (
58
).
46.
W tym względzie zakres odstępstwa przewidzianego w art. 7 ust. 4 również nie może być określany jednostronnie przez poszczególne państwa członkowskie bez kontroli ze strony instytucji Unii (
59
). Nie zgadzam się zatem z opinią rządów niderlandzkiego i polskiego, że istnienie zagrożenia dla porządku publicznego jest wyłącznie kwestią prawa krajowego.
47.
Bezsporne jest, że wartości kulturowe, społeczne i prawne poszczególnych państw członkowskich muszą być brane pod uwagę przy jakichkolwiek ustaleniach w przedmiocie porządku publicznego. Niemniej jednak w braku nadzoru nad treścią tego pojęcia na szczeblu Unii te iluzoryczne aspekty oznaczałyby, że państwa członkowskie miałyby możliwość stosowania pojęcia porządku publicznego w sposób godzący w skuteczność praw wynikających z prawa Unii. Dlatego do państwa członkowskiego opierającego się na odstępstwie należy wykazanie przyczyn zagrożenia dla porządku publicznego w poszczególnych przypadkach i przedstawienie przesłanek uzasadniających zastosowanie odstępstwa z art. 7 ust. 4.
48.
Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy w celu dokonania wykładni pojęcia porządku publicznego na gruncie art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów można oprzeć się na innych aktach prawa Unii, w szczególności na dyrektywie o obywatelstwie, dyrektywie w sprawie rezydentów długoterminowych oraz dyrektywie w sprawie łączenia rodzin. W moim rozumieniu zmierza on w istocie do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy sposób oceny wyjątku podyktowanego względami porządku publicznego na gruncie którejkolwiek z tych trzech dyrektyw należy stosować przez analogię do oceny przeprowadzanej na gruncie art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów.
49.
Wszystkie strony, które przedstawiły uwagi na piśmie, są zgodne co do tego, że trzech dyrektyw nie należy stosować przez analogię w celu dokonania wykładni art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów. Przychylam się do tego stanowiska jeżeli chodzi o porównanie dyrektyw na poziomie tekstowym. Każda z trzech dyrektyw różni się od dyrektywy w sprawie powrotów pod względem brzmienia, zakresu i celów. Żaden z tych aktów prawnych nie zawiera definicji terminu „porządek publiczny”. Jednakże w każdej z dyrektyw określono pewne czynniki, które należy brać pod uwagę, w przypadku gdy podnoszony jest wyjątek podyktowany względami porządku publicznego.
50.
Artykuł 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie stanowi, że państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Takie środki muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby (art. 27 ust. 2). Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków. Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych (
60
). W tym kontekście art. 28 (
61
) tej dyrektywy stanowi szczególny przepis zapewniający ochronę przed decyzją o wydaleniu ze względów między innymi porządku publicznego; czas pobytu jest czynnikiem branym pod uwagę przy ustaleniach dotyczących poziomu ochrony przed takimi decyzjami.
51.
Celem dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych jest integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, legalnie i nieprzerwanie przebywającymi na terytorium państwa członkowskiego (przez 5 lat), aby wspierać podstawowy cel określony w traktatach, mianowicie spójność gospodarczą i społeczną (
62
). Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych państwa członkowskie mogą odmówić przyznania statusu rezydenta długoterminowego ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Przy podejmowaniu odnośnej decyzji dane państwo członkowskie uwzględnia powagę i rodzaj przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu publicznemu lub też zagrożenie, jakie stanowi dana osoba (
63
), jednocześnie uwzględniając należycie czas zamieszkania i istnienie związków z państwem zamieszkania (
64
).
52.
Dyrektywa w sprawie łączenia rodzin uwzględnia potrzebę harmonizacji ustawodawstwa krajowego oraz warunków przyjęcia i pobytu obywateli państw trzecich. Ma ona zastosowanie w przypadku wniosku „członka rodziny rozdzielonej” (obywatela państwa trzeciego mieszkającego w państwie członkowskim na podstawie dokumentu pobytowego ważnego przynajmniej rok, w stosunku do którego istnieją uzasadnione przypuszczenia, że uzyska prawo stałego pobytu) w sprawie członków jego rodziny w celu połączenia rodziny. Artykuł 6 ust. 1 umożliwia państwom członkowskim odrzucenie takiego wniosku ze względów między innymi porządku publicznego (
65
). Podejmując odpowiednią decyzję, państwo członkowskie uwzględnia wagę lub rodzaj wykroczenia przeciwko porządkowi publicznemu popełnionego przez członka rodziny lub też zagrożenia związane z tą osobą (
66
).
53.
Istotna różnica między konstrukcjami prawnymi wynikającymi z dyrektywy w sprawie powrotów i trzech dyrektyw, do których odniesienie czyni sąd odsyłający, polega na tym, że w dyrektywie w sprawie powrotów nie ma konieczności równoważenia konsekwencji dla osoby zintegrowanej ze społeczeństwem danego państwa członkowskiego i potrzeby pozbawienia jej prawa do dobrowolnego wyjazdu (
67
). Na gruncie dyrektywy w sprawie powrotów władze krajowe stają w obliczu dylematu o bardziej praktycznym wymiarze. Jaki termin należy wyznaczyć, aby umożliwić danej osobie wyjazd na ludzkich i godnych warunkach, z poszanowaniem jej praw podstawowych? Obywatel państwa trzeciego objęty zakresem dyrektywy w sprawie powrotów nie jest osobą mieszkającą w danym państwie członkowskim lub wykazującą jakikolwiek stopień zintegrowania z jego społeczeństwem. Logiczny jest zatem brak konieczności równoważenia czynników dotyczących jego powiązań z tym państwem członkowskim względem konsekwencji decyzji odmawiającej wyznaczenia terminu jego dobrowolnego wyjazdu.
54.
Z uwagi na różnicę w brzmieniu, zakresie, celach i kontekście tych aktów prawnych wydaje mi się, że żadna z trzech dyrektyw (ani dyrektywa o obywatelstwie, ani dyrektywa w sprawie statusu rezydentów długoterminowych, ani też dyrektywa w sprawie łączenia rodzin) nie mogą mieć zastosowania poprzez analogię w celu dokonania wykładni porządku publicznego na gruncie art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów.
55.
Wszystkie rządy państw członkowskich, które przedstawiły swoje uwagi Trybunałowi, twierdzą, że konsekwencje odstępstwa od zasady ogólnej na mocy trzech dyrektyw są bardziej dotkliwe dla danej osoby niż konsekwencje decyzji odmawiającej wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu dla nielegalnie przebywającego na terytorium Unii obywatela państwa trzeciego na mocy dyrektywy w sprawie powrotów. Podnoszą, że na mocy trzech dyrektyw zastosowanie mają trzy różne poziomy ochrony; najwyższy przyznaje się obywatelom Unii Europejskiej, których normalne prawa silnie kontrastują z prawami przysługującymi nielegalnie przebywającym na terytorium Unii obywatelom państw trzecich na mocy dyrektywy w sprawie powrotów. Dlatego też w odniesieniu do odstępstwa podyktowanego względami porządku publicznego na gruncie dyrektywy o obywatelstwie należy stosować węższą wykładnię niż w odniesieniu do odstępstwa wynikającego z dyrektywy w sprawie powrotów; ponadto pojęcia ryzyka lub zagrożenia dla porządku publicznego na gruncie tej ostatniej należy poddawać mniej ścisłej wykładni niż pojęcie względów porządku publicznego użytego w każdej z trzech dyrektyw. Sąd odsyłający przyjmuje takie samo podejście.
56.
Nie zgadzam się z tą opinią.
57.
Porównywanie art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów z przepisami którejkolwiek z trzech dyrektyw zawierającej wyjątek podyktowany względami porządku publicznego niczemu nie służy. Dyrektywy te nie mają zastosowania przez analogię, a zatem to, czy próg umożliwiający zastosowanie odstępstwa podyktowanego względami porządku publicznego na gruncie dyrektywy w sprawie powrotów jest wyższy, czy niższy, jest nie tylko niemożliwe do ustalenia, ale też i nieistotne. Dyrektywa w sprawie powrotów zasadniczo różni się od tych trzech dyrektyw. Aby zatem określić znaczenie odstępstwa przewidzianego w art. 7 ust. 4 dyrektywy, należy je interpretować w świetle jej brzmienia, celu, systematyki i kontekstu (
68
).
58.
Ponadto argument podniesiony przez rządy państw członkowskich, że odstępstwo na gruncie dyrektywy w sprawie powrotów należy poddać mniej ścisłej wykładni niż odstępstwa na gruncie którejkolwiek z trzech dyrektyw, jest obciążony negatywnymi konotacjami. Sugeruje on, że możliwe jest stopniowanie osób pod względem poziomu przyznanej ochrony, zakładające, że obywatele Unii Europejskiej znajdują się na najwyższej pozycji, a nielegalnie przebywający obywatele państw trzecich na najniższej. Implikuje to, że to przede wszystkim osoby znajdujące się na najniższym szczeblu objęte są zakresem przepisu stanowiącego odstępstwo od praw przyznanych im na mocy prawa Unii zwyczajnie z tego względu, że mają niższy status w hierarchii.
59.
Nie mogę zgodzić się z takim podejściem. Istotnie, nie można przyrównać pozycji obywateli Unii Europejskiej i nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, jako że podlegają oni innym zasadom. Jednakże z różnicy tej nie wynika, że należy mniej wnikliwie lub dokładnie oceniać, czy zachodzi odstępstwo od uprawnienia przyznanego na mocy prawa Unii. Przepisu dotyczącego odstępstwa, takiego jak art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów, nie należy poddawać liberalnej, zamiast ścisłej, wykładni z tego powodu, że dotyczy on osób, którym nie przysługuje prawo pobytu na terenie Unii Europejskiej. Ponadto obywatele państw trzecich (w tym ci, których obecność na terenie Unii Europejskiej jest niezgodna z prawem) objęci są zakresem Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (
69
). Praw podstawowych gwarantowanych na mocy prawa Unii, które przysługują obywatelom państw trzecich, należy przestrzegać równie rygorystycznie, jak tych mających zastosowanie do obywateli Unii Europejskiej.
60.
Z tego względu badając, czy obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, państwa członkowskie powinny dokonywać oceny na podstawie konkretnej sytuacji danej osoby, a nie na przesłankach ogólnych (
70
). Taką linię argumentacji Trybunał przyjął w wyroku Royer (
71
) w odniesieniu do brzmienia art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 64/221/EWG (
72
), który stanowi: „Środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej osoby”. W moim przekonaniu takie podejście ma zastosowanie również do dyrektywy w sprawie powrotów. Systematyka art. 7 wyraźnie wskazuje, że w procesie oceny istotne są indywidualne okoliczności (
73
). Taką samą metodologię należy więc stosować w przypadku decyzji podejmowanych na gruncie art. 7 ust. 4. Decyzje takie powinny być podejmowane indywidualnie, na podstawie obiektywnych kryteriów.
61.
Wszystkie przepisy prawa karnego stanowią część przepisów dotyczących porządku publicznego, w tym znaczeniu, iż mają one charakter imperatywny. Naruszenie tych przepisów jest zatem tożsame z zakłóceniem porządku publicznego państwa członkowskiego. Naruszenie to będzie większe albo mniejsze, w zależności od rodzaju popełnionego czynu. Rodzaj i wymiar kary, jaką przewidział ustawodawca w charakterze sankcji za popełnienie czynu zabronionego, zwyczajowo odzwierciedla przyjęty przez tego ustawodawcę wpływ tego zakłócenia na porządek publiczny (
74
).
62.
Naruszenie przepisów prawa karnego obowiązujących w danym państwie członkowskim jest zatem równoważne z działaniem przeciwko porządkowi publicznemu. Jednakże nie musi z tego wynikać, że jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa karnego, niezależnie od tego jak niewielkie skutki rodzi, stanowi (przyszłe) zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4. Władze krajowe muszą więc dokonać własnej oceny z perspektywy interesów nieodłącznie związanych z ochroną wymogów podyktowanych względami porządku publicznego. Niekoniecznie jest to równoznaczne z oceną stanowiącą podstawę skazania w postępowaniu karnym (
75
).
63.
Motyw 6 dyrektywy w sprawie powrotów zawiera wyjaśnienie, zgodnie z którym decyzje powinny być podejmowane indywidualnie i pod uwagę powinien być brany nie tylko sam fakt nielegalnego pobytu (
76
). Z tego powodu okoliczności, takie jak te w sprawie Z.Zh., nie są wystarczającą przesłanką dla władz krajowych, aby decyzję pozbawiającą prawa do dobrowolnego wyjazdu oprzeć wyłącznie na fakcie, że dana osoba została skazana za podróżowanie ze sfałszowanym dokumentem podróży, co stanowi naruszenie art. 5 kodeksu granicznego Schengen, i z tego względu jest nielegalnie przebywającym obywatelem państwa trzeciego w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy w sprawie powrotów. Fałszywymi dokumentami podróży może posługiwać się znaczna liczba uciekinierów będących obywatelami państw trzecich, którzy pojawiają się na granicach Unii. Uciekając z państwa pochodzenia, ludzie ci często pragną ukryć swoją tożsamość, aby się ochronić. Mogą nie podlegać ochronie w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie azylu, jeżeli nie ubiegają się o przyznanie takiej ochrony na terenie Unii Europejskiej (
77
). Władze krajowe muszą ocenić, jakie interesy porządku publicznego wymagają ochrony i w jakim względzie dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Innymi słowy, nie należy wydawać automatycznych decyzji pozbawiających daną osobą prawa do dobrowolnego wyjazdu tylko dlatego, że została ona skazana za podróżowanie ze sfałszowanym dokumentem i z tego powodu mogłaby zostać uznana za nielegalnie przebywającego na terytorium Unii obywatela państwa trzeciego (
78
).
64.
W moim przekonaniu niezależnie od tego prawomocne skazanie i wyczerpanie dostępnych środków zaskarżenia nie są warunkiem koniecznym, aby dana osoba była objęta zakresem art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów.
65.
Takie stanowisko byłoby sprzeczne z ogólnymi uwagami przedstawionymi powyżej; brzmienie dyrektywy nie daje żadnych podstaw, aby je przyjąć. Ponadto zaakceptowanie takiego stanowiska stałoby w sprzeczności z celem, jakim jest wyznaczenie określonego terminu dobrowolnego wyjazdu. Jeżeli konieczne byłoby uwzględnienie konieczności wyczerpania wszystkich dostępnych środków zaskarżenia, 30-dniowy termin (a już z pewnością terminy bliższe terminowi siedmiu dni, o którym mowa w art. 7 ust. 1) byłyby przekraczane z uwagi na czas trwania postępowań sądowych. Naruszałoby to także skuteczność odstępstwa na gruncie art. 7 ust. 4 – szybki powrót w terminie krótszym niż siedem dni byłby niemożliwy w jakimkolwiek przypadku, w którym z inicjatywy danej osoby wszczęto postępowanie odwoławcze.
66.
Ponadto, jak słusznie twierdzą rządy belgijski, francuski i niderlandzki, takie stanowisko byłoby sprzeczne z dorobkiem prawnym Schengen w zakresie, w jakim cel SIS (
79
) (umożliwiający państwom członkowskim otrzymywanie informacji na temat „wpisów” dotyczących osób w celach kontroli granicznej) obejmuje utrzymanie między innymi porządku publicznego (
80
). A zatem osoba, wobec której wydano decyzję nakazującą bezzwłoczny powrót, podlega także zakazowi wjazdu na mocy art. 11 ust. 1 dyrektywy w sprawie powrotów, a odpowiednie dane wprowadzane są do SIS. Takie decyzje mogą być uzasadniane zagrożeniem dla porządku publicznego, w sytuacji gdy dana osoba została skazana za przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności powyżej roku (
81
). W konwencji wykonawczej nie ustanowiono żadnego wymogu, zgodnie z którym wyrok skazujący musiałby być prawomocny. Skoro skazanie stanowi także podstawę do odmowy wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu ze względów porządku publicznego na mocy art. 7 ust. 4, ustanawianie dodatkowego wymogu wyczerpania wszystkich środków zaskarżenia byłoby niezgodne z wymogami na gruncie art. 96 ust. 2 konwencji wykonawczej. Uważam więc, że lepiej przyjąć wykładnię art. 7 ust. 4 bez dodawania takiego wymogu. Niesie to ze sobą korzyść w postaci zapewnienia spójności wykładni z ogólnym systemem prawnym, obejmującym dorobek prawny Schengen.
67.
Czy podejrzenie, że dana osoba popełniła przestępstwo jest wystarczające, aby zastosowanie znalazł art. 7 ust. 4?
68.
Biorąc pod uwagę, że decyzje muszą zapadać indywidualnie na podstawie obiektywnych kryteriów (motyw 6 preambuły dyrektywy w sprawie powrotów) oraz że państwa członkowskie powinny wydawać decyzje, opierając się na sytuacji danej osoby, a nie na przesłankach ogólnych, moim zdaniem nie może obowiązywać zasada ogólna, zgodnie z którą wyłącznie skazania za przestępstwa są wystarczające. Dlatego, zasadniczo, podejrzenie popełnienia przestępstwa mogłoby wystarczyć do powołania się na odstępstwo na gruncie art. 7 ust. 4.
69.
Władze krajowe muszą mimo wszystko ocenić, które interesy porządku publicznego wymagają ochrony oraz w jakim zakresie dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, zarówno w razie skazania za popełnienie, jak też w razie podejrzenia popełnienia przestępstwa. Innymi słowy, nie powinno się automatycznie wydawać decyzji pozbawiającej daną osobę prawa do dobrowolnego wyjazdu jedynie z tej przyczyny, że została skazana za popełnienie przestępstwa lub że istnieje co do tego podejrzenie.
70.
Podsumowując, możliwość zastosowania przez państwo członkowskie odstępstwa od zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 ust. 1 dyrektywy w sprawie powrotów, zgodnie z którą nielegalnie przebywającym obywatelom państw trzecich należy wyznaczyć termin od siedmiu do trzydziestu dni na dobrowolny wyjazd, uzależniona jest od zidentyfikowania „ryzyka” lub zagrożenia dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4. Zakres tego odstępstwa jest wyznaczony w prawie Unii. Ogólne wytyczne w przedmiocie wykładni terminu „porządek publiczny” można znaleźć w orzecznictwie Trybunału dotyczącym innych spraw na tle tego pojęcia, z zastrzeżeniem brzmienia, celu, systematyki oraz kontekstu dyrektywy w sprawie powrotów. Ustalenia, czy nielegalnie przebywający obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów, właściwe władze krajowe muszą dokonywać z uwzględnieniem okoliczności każdego przypadku, aby dokładnie określić, jaki interes porządku publicznego chcą chronić. Ciężar udowodnienia, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające powołanie się na art. 7 ust. 4, spoczywa na właściwych władzach krajowych. W tym względzie muszą one wykazać, że dana osoba: (i) działała przeciwko porządkowi publicznemu i (ii) stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. W stosownym wypadku uzasadnione podejrzenie, że dana osoba popełniła przestępstwo, wystarczy, aby państwo członkowskie mogło powołać się wyjątek podyktowany względami porządku publicznego na gruncie art. 7 ust. 4. Ewentualne skazanie takiej osoby nie musi być prawomocne.
W przedmiocie pytania drugiego
71.
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy oprócz podejrzenia popełnienia przestępstwa lub skazania za popełnienie takiego przestępstwa inne fakty i okoliczności (takie jak rodzaj i waga czynu uznanego w świetle prawa krajowego za przestępstwo, upływ czasu od popełnienia przestępstwa i intencja zainteresowanego) powinny być brane pod uwagę na potrzeby oceny, czy zastosowanie ma odstępstwo w art. 7 ust. 4, a jeżeli tak – jakie okoliczności są w tym zakresie istotne.
72.
Podzielam pogląd prezentowany przez wszystkie strony, które przedstawiły Trybunałowi uwagi na piśmie, że należy brać pod uwagę także inne okoliczności.
73.
Należy zatem ustalić, jakie okoliczności należy uwzględniać.
74.
Nie uważam, by możliwe było wyszczególnienie wszystkich istotnych okoliczności w sposób wyczerpujący i w oderwaniu od kontekstu. Wydaje mi się, że jeżeli dana osoba została skazana za popełnienie przestępstwa, oprócz elementów wskazanych przez sąd odsyłający istotne znaczenie mają też przynajmniej wymiar nałożonej kary, a także stopień zaangażowania danej osoby w popełnienie rzeczonego przestępstwa (czy pełniła rolę podżegacza, sprawcy głównego, czy też jej rola była nieznaczna).
75.
Nie zgadzam się z Komisją, która twierdzi, że istotne jest, czy dana osoba dobrowolnie nie wykonała swojego zobowiązania do powrotu (
82
). Język dyrektywy w sprawie powrotów nie jest ograniczony w ten sposób. Ponadto w zakresie, w jakim stanowisko Komisji przewiduje okoliczności, w których istnieje prawdopodobieństwo ucieczki obywatela państwa trzeciego, sytuacja taka została opisana w pierwszym warunku art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów (zgodnie z definicją w art. 3 ust. 7).
76.
Sąd odsyłający pragnie się także dowiedzieć, czy takim istotnym czynnikiem może być intencja danej osoby. Wydaje mi się, że co do zasady musi być, ponieważ to, czy w stosunku do danej osoby istnieje prawdopodobieństwo ponownego popełnienia przestępstwa lub popełnienia poważniejszego przestępstwa jest ewidentnie istotnym czynnikiem. Możliwe, że kwestia intencji została wyraźnie podniesiona w niniejszej sprawie, dlatego że Z.Zh. nie zamierzał pozostać na terenie Niderlandów, a gdy został zatrzymany przez niderlandzkie organy, był w trakcie podróży do Kanady. Okoliczność, że nie zamierzał pozostać w Niderlandach, jest nieistotna w kontekście tego, czy przebywał nielegalnie dla celów dyrektywy w sprawie powrotów (
83
). Jednak jego intencja jest istotna dla oceny, czy przestępstwo posługiwania się w podróży sfałszowanym dokumentem stanowi zakłócenie porządku publicznego oraz czy on sam stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w Niderlandach. To, jaką wagę należy przypisać intencji Z.Zh., jest kwestią podlegającą ocenie władz krajowych i kontroli sądu krajowego. Jeżeli chodzi o pozostałe czynniki (wyszczególnione w pkt 71 i 74 powyżej), intencje danej osoby nie mogą być rozstrzygające. W tym względzie wydaje mi się bowiem, że w odniesieniu do osoby podróżującej ze sfałszowanym dokumentem, która nie ma zamiaru pozostania w danym państwie, stopień zakłócenia i charakter zagrożenia dla porządku publicznego w związku z wstrzymaniem się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu nie są aż tak oczywiste, jak w przypadku osoby skazanej za świadome dostarczanie sfałszowanych dokumentów grupom przestępczym angażującym się w handel ludźmi. Ta ostatnia stanowi poważniejsze przestępstwo i niesie ze sobą wyraźne skutki dla porządku publicznego.
77.
Omówione okoliczności są równie istotne w odniesieniu do podejrzenia popełnienia przestępstwa. Ważne jest również, aby wziąć pod uwagę podstawy, na których opiera się to podejrzenie. Dlatego na przykład sytuacja osoby aresztowanej za rozbój, której proces został przerwany, ponieważ ofiara (jedyny świadek) odmawia składania zeznań, różniłaby się od sytuacji osoby oskarżonej o dopuszczenie się drobnej kradzieży, w której policja nie wszczęła postępowania, ale którą zainteresowały się organy imigracyjne. W pierwszym przypadku istniały dostateczne podstawy do tego, aby prokuratura danego państwa wszczęła postępowanie, co sugeruje istnienie interesu porządku publicznego. Druga sytuacja opiera się jedynie na twierdzeniach, które same w sobie niekoniecznie wskazują na interes porządku publicznego.
78.
Sąd odsyłający wyjaśnia, że od dnia wejścia w życie okólnika z dnia 9 lutego 2012 r. w Niderlandach obowiązuje praktyka, zgodnie z którą jakiekolwiek podejrzenie popełnienia przestępstwa w świetle prawa krajowego lub skazanie za jego popełnienie stanowi zagrożenie dla porządku publicznego dla celów decyzji nakazującej powrót (
84
). Ten okólnik zaczął obowiązywać już po wystąpieniu okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Jednakże na rozprawie rząd niderlandzki potwierdził, że treść poprzedniego okólnika, obowiązującego w okresie istotnym dla okoliczności leżących u podstaw sporu, była mniej więcej taka jak treść okólnika z dnia 9 lutego 2012 r. Rząd niderlandzki stwierdził, że mimo iż okólnik nie miał mocy obowiązującej, zgodnie ze standardową praktyką władze krajowe przyjmowały istnienie zagrożenia dla porządku publicznego w sprawach takich jak te dotyczące Z.Zh. i I.O. i odmawiały wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu z uwagi na skazanie danej osoby albo na podejrzenie popełnienia przez nią przestępstwa. Następnie obywatel państwa trzeciego uzyskiwał informacje i możliwość wypowiedzenia się, czy jego indywidualne okoliczności pozwalają na wyznaczenia mu mimo wszystko terminu dobrowolnego wyjazdu (automatycznie wyznaczony termin to 28 dni) z tego względu, że termin ten był konieczny z przyczyn związanych między innymi z jego zdrowiem lub życiem rodzinnym (zob. art. 5 dyrektywy w sprawie powrotów).
79.
Chociaż system prawny w Niderlandach nie jest przedmiotem niniejszego postępowania (nie jest to skarga o stwierdzenie uchybienia), dla porządku pragnę zauważyć, że taka praktyka wydaje mi się niezgodna z dyrektywą w sprawie powrotów z następujących powodów: po pierwsze, zgodnie z systematyką art. 7 przepis ten ustanawia prawo do dobrowolnego wyjazdu (art. 7 ust. 1), zezwalając na odstępstwo od tego prawa wyłącznie w szczególnych okolicznościach (art. 7 ust. 4); po drugie, brzmienie dyrektywy wyraźnie wskazuje, że zastosowanie odstępstwa podyktowanego względami porządku publicznego na gruncie art. 7 ust. 4 wymaga uwzględnienia okoliczności każdego przypadku (a nie stosowania zasad ogólnych, na przykład określenia, czy istnieje jakiekolwiek podejrzenie popełnienia przestępstwa lub nastąpiło skazanie za jego popełnienie) (
85
); po trzecie, system obowiązujący w Niderlandach, jak wyjaśnił sąd odsyłający, opiera się na założeniu, zgodnie z którym nie stosuje się dobrowolnego powrotu w przypadku, gdy dana osoba została skazana za popełnienie podlegającego karze przestępstwa lub jest podejrzewana o jego popełnienie. Możliwość przyjęcia takiego założenia nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu dyrektywy w sprawie powrotów.
80.
Ponadto dyrektywa w sprawie powrotów ustanawia wspólne normy i procedury (motyw 2 i art. 1), które mają być stosowane przez każde państwo członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Państwa członkowskie mogą zatem odstąpić od tych norm, jeżeli chcą ustanowić bardziej korzystne procedury zgodnie z art. 4. Dyrektywa ta nie zezwala państwom członkowskim na stosowanie w obszarze, który reguluje, norm surowszych (
86
).
81.
W świetle powyższych uwag można stwierdzić, że uzasadniając powołanie się na art. 7 ust. 4, władze krajowe muszą wziąć pod uwagę dużo szerszy kontekst niż sam fakt, że Z.Zh. został skazany za podróżowanie ze sfałszowanym dokumentem. W jaki sposób jego działanie stanowi zakłócenie porządku publicznego i dlaczego uznaje się go za zagrożenie? Z drugiej strony I.O. podejrzewany jest o dopuszczenie się przemocy domowej – co także stanowi przestępstwo. W jego przypadku władze krajowe muszą wykazać, w jaki sposób jego działanie naruszało porządek publiczny. Ich podejrzenie musi opierać się na solidnych podstawach, będących czymś więcej niż tylko zwykłymi twierdzeniami. Konieczne jest przy tym, aby władze ustaliły charakter przestępstwa naruszającego porządek publiczny – na przykład, czy istnieje obawa, że dana osoba może w przyszłości popełnić podobne przestępstwa.
82.
Podsumowując: w kontekście oceny, czy istnieje zagrożenie dla porządku publicznego dla celów art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów, decyzje nie powinny być wydawane wyłącznie na tej podstawie, że dany obywatel państwa trzeciego jest podejrzewany o popełnienie przestępstwa lub został skazany za jego popełnienie. W ramach każdej oceny znaczenie mają także inne okoliczności, na przykład waga lub rodzaj czynu uznanego w świetle prawa krajowego za przestępstwo, upływ czasu od popełnienia przestępstwa, intencja zainteresowanego oraz stopień zaangażowania w popełnienie przestępstwa. W przypadku gdy państwo członkowskie powołuje się na odstępstwo na gruncie art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115 na podstawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, dla potrzeb tej oceny istotne jest wskazanie podstaw, na których opiera się takie podejrzenie. Oceny tej należy dokonywać z uwzględnieniem okoliczności każdego przypadku.
W przedmiocie pytania trzeciego
83.
Sąd odsyłający zmierza do uzyskania wytycznych, czy w przypadku gdy wobec obywatela państwa trzeciego uznaje się, że stanowi on zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4, okoliczności brane pod uwagę przy ocenie tego zagrożenia są istotne również przy ocenie, czy wobec tej osoby należy wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu krótszy niż siedem dni, czy też należy wstrzymać się od wyznaczenia jakiegokolwiek terminu.
84.
Rząd niderlandzki twierdzi, że w takich okolicznościach dyrektywa w sprawie powrotów umożliwia państwom członkowskim dokonanie wyboru między dwiema alternatywami: (i) wyznaczeniem terminu krótszego aniżeli siedem dni albo (ii) wstrzymaniem się od wyznaczenia jakiegokolwiek terminu dobrowolnego wyjazdu. Z tego względu państwa członkowskie nie są zobowiązane do stosowania zasady obejmującej zarówno bezzwłoczne wydalenie, jak i wyjazd w terminie od jednego do sześciu dni. W Niderlandach taka skala nie obowiązuje: nie wyznacza się jakiegokolwiek terminu dobrowolnego wyjazdu, w sytuacji gdy zastosowanie ma art. 7 ust. 4. Rząd niderlandzki wyjaśnia swoje stanowisko, twierdząc, że takie podejście pozwala uniknąć niepewności, gdyż jasne jest, że nie zostanie wyznaczony żaden termin dobrowolnego wyjazdu. Ogranicza więc obciążenie organów wykonawczych i sądowych, które nie są zobowiązane do dokonania oceny, czy termin krótszy niż siedem dni byłby w danej sprawie odpowiedni. W drodze wyjątku, w przypadku gdy okoliczności obywatela państwa trzeciego spełniają przesłanki określone w art. 5 dyrektywy w sprawie powrotów (sytuacja rodzinna lub stan zdrowia danej osoby), możliwe i praktykowane jest wyznaczanie ustalonego dłuższego terminu (28 dni).
85.
Wszystkie rządy państw członkowskich, które przedstawiły uwagi na piśmie w przedmiocie pytania trzeciego, twierdzą, że ocena, czy wobec danej osoby powinno się zastosować bezzwłoczne wydalenie, czy też wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu wynoszący od jednego do sześciu dni, należy do kompetencji każdego państwa członkowskiego, a także że okoliczności istotne w kontekście oceny, czy zagrożony jest interes porządku publicznego, są tak samo istotne przy określaniu, czy należy wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu krótszy niż siedem dni, czy też zastosować bezzwłoczne wydalenie.
86.
Wydaje mi się, że cele art. 7 ust. 4 obejmują możliwość doprowadzenia przez państwa członkowskie do niezwłocznego powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, gdy jest to wymagane w związku z interesem porządku publicznego. Istnieje zatem związek między zagrożeniem dla interesu porządku publicznego a koniecznością doprowadzenia do niezwłocznego powrotu. Dlatego też zwięzła odpowiedź na pytanie trzecie brzmi „tak”: okoliczności istotne dla oceny, czy istnieje zagrożenie dla porządku publicznego, są istotne także przy określaniu, czy w danym przypadku należy wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni.
87.
Jednakże w odniesieniu do dorozumianego pytania dotyczącego znaczenia słów „[…] państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni” użytych w art. 7 ust. 4 nie przychylam się do stanowiska rządu niderlandzkiego. Uważam, że wykładnia art. 7 ust. 4, która umożliwiałaby państwu członkowskiemu automatyczne stosowanie bezzwłocznego wydalenia w przypadku wystąpienia odstępstwa podyktowanego względami porządku publicznego, jest niezgodna z dyrektywą w sprawie powrotów.
88.
Wykładnia zgodna z celami i systematyką dyrektywy w sprawie powrotów wymaga raczej, aby w każdym konkretnym przypadku dokonać oceny, czy odpowiednie jest zastosowanie bezzwłocznego wydalenia, czy też należy wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu wynoszący od jednego do sześciu dni (
87
).
89.
Wykładnia dyrektywy w sprawie powrotów odpowiada temu bardziej złożonemu podejściu. Decyzje podejmowane na mocy dyrektywy powinny być podejmowane indywidualnie, poprzez odniesienie do obiektywnych kryteriów (
88
). Powrót dobrowolny należy przedkładać nad powrót przymusowy, z związku z czym należy wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu (
89
).
90.
Ponadto na mocy dyrektywy w sprawie powrotów, co do zasady, zakaz wjazdu wydaje się, jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego powrotu (
90
). Wydanie zakazu wjazdu niesie ze sobą istotne konsekwencje dla danego obywatela państwa trzeciego. Wskazuje na to, że stopień zagrożenia dla porządku publicznego, jakie stwarza ta osoba, jest znaczny i uruchamia system ostrzegania Schengen w ramach SIS (
91
). Oznacza także, że zagrożone są gwarancje w oczekiwaniu na powrót, określone w art. 14 dyrektywy, w tym utrzymanie jedności rodziny w odniesieniu do członków rodziny znajdujących się na terytorium państwa członkowskiego, opieka zdrowotna w nagłych wypadkach oraz leczenie chorób w podstawowym zakresie.
91.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jeżeli państwa członkowskie przyjmują przepisy wykonujące uregulowanie Unii, to mają one obowiązek korzystania ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych z poszanowaniem ogólnych zasad prawa Unii, w tym zasady proporcjonalności (
92
). W kontekście dyrektywy w sprawie powrotów zasada ta wiąże się z wymogiem, aby przy ograniczaniu prawa do dobrowolnego wyjazdu przyjmować najmniej dotkliwe środki, biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy.
92.
Dyrektywa w sprawie powrotów stanowi, że w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego objęty jest zakresem art. 7 ust. 4, dane państwo członkowskie może zadecydować o wyznaczeniu terminu dobrowolnego wyjazdu krótszego niż siedem dni w drodze wyjątku od art. 7 ust. 1, na mocy którego ustalono termin dobrowolnego wyjazdu wynoszący od siedmiu do trzydziestu dni, a w stosownych przypadkach wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu. Nie zgadzam się z uwagą sądu odsyłającego, że wstrzymanie się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu stanowi najmniej dotkliwy środek. Wręcz przeciwnie: w przypadku gdy państwo członkowskie stosuje politykę wstrzymywania się od wyznaczenia dobrowolnego terminu w każdej sprawie, nie stosuje najmniej dotkliwego środka. Z uwagi na to, że wszystkie sprawy podlegają tej samej zasadzie ogólnej, proces indywidualnej oceny nie ma racji bytu. Takie stanowisko nie wydaje się być zgodne z zasadą proporcjonalności.
93.
Pragnę dodać, że nie przyjmuję argumentu rządu niderlandzkiego, że jego stanowisko ma na celu unikanie obciążania organów wykonawczych i sądowych. Dążenie do zminimalizowania utrudnień administracyjnych nie stanowi uzasadnionej przyczyny unikania oceny spraw zgodnie z bardziej złożonym systemem wymaganym na mocy dyrektywy (
93
).
94.
Podsumowując: w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów, państwa członkowskie muszą działać zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii, w tym z zasadą proporcjonalności. Ustalając, czy w odniesieniu do danej osoby należy wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu krótszy niż siedem dni, czy też zarządzić bezzwłoczne wydalenie, właściwe władze krajowe mogą wziąć pod uwagę okoliczności rozpatrywane przy ocenie, czy dana osoba stanowi takie zagrożenie dla porządku publicznego. W ramach ustalania, czy należy wyznaczyć krótszy termin dobrowolnego wyjazdu na mocy art. 7 ust. 4, praktyka automatycznego wstrzymywania się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu w każdym przypadku jest niezgodna z dyrektywą, nawet jeżeli w kontekście okoliczności danej sprawy odpowiednie byłoby wyznaczenie terminu dobrowolnego wyjazdu wynoszącego od jednego do sześciu dni.
Wnioski
95.
Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na przedstawione mu przez Raad van State (Niderlandy) pytania w sposób następujący:
—
Możliwość zastosowania przez państwo członkowskie odstępstwa od zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z którą nielegalnie przebywającym obywatelom państw trzecich należy wyznaczyć termin od siedmiu do trzydziestu dni na dobrowolny wyjazd, uzależniona jest od zidentyfikowania „ryzyka” lub zagrożenia dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4. Zakres tego odstępstwa jest wyznaczony w prawie Unii. Ogólne wytyczne w przedmiocie wykładni terminu „porządek publiczny” można znaleźć w orzecznictwie Trybunału dotyczącym innych spraw na tle tego pojęcia, z zastrzeżeniem brzmienia, celu, systematyki oraz kontekstu dyrektywy 2008/115. Ustalenia, czy nielegalnie przebywający obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115, właściwe władze krajowe muszą dokonywać z uwzględnieniem okoliczności każdego przypadku, aby dokładnie określić, jaki interes porządku publicznego chcą chronić. Ciężar udowodnienia, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające powołanie się na art. 7 ust. 4 spoczywa na właściwych władzach krajowych. W tym względzie muszą one wykazać, że dana osoba: (i) działała przeciwko porządkowi publicznemu i (ii) stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. W stosownym wypadku uzasadnione podejrzenie, że dana osoba popełniła podlegające karze przestępstwo wystarczy, aby państwo członkowskie mogło powołać się na wyjątek podyktowany względami porządku publicznego na gruncie art. 7 ust. 4. Ewentualne skazanie takiej osoby nie musi być prawomocne.
—
W kontekście oceny, czy istnieje zagrożenie dla porządku publicznego dla celów art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115, decyzje nie powinny być wydawane wyłącznie na tej podstawie, że dany obywatel państwa trzeciego jest podejrzewany o popełnienie przestępstwa lub został skazany za jego popełnienie. W ramach każdej oceny znaczenie mają także inne okoliczności, na przykład waga lub rodzaj czynu uznanego w świetle prawa krajowego za przestępstwo, upływ czasu od popełnienia przestępstwa, intencja zainteresowanego oraz stopień zaangażowania w popełnienie przestępstwa. W przypadku gdy państwo członkowskie powołuje się na odstępstwo na gruncie art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115 na podstawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, dla potrzeb tej oceny istotne jest wskazanie podstaw, na których opiera się takie podejrzenie. Oceny tej należy dokonywać z uwzględnieniem okoliczności każdego przypadku.
—
W przypadku gdy obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115, państwa członkowskie muszą działać zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii, w tym z zasadą proporcjonalności. Ustalając, czy w odniesieniu do danej osoby należy wyznaczyć termin dobrowolnego wyjazdu krótszy niż siedem dni, czy zarządzić bezzwłoczne wydalenie, właściwe władze krajowe mogą wziąć pod uwagę czynniki rozpatrywane przy ocenie, czy dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. W ramach ustalania, czy należy wyznaczyć krótszy termin dobrowolnego wyjazdu na mocy art. 7 ust. 4, praktyka automatycznego wstrzymywania się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu w każdym przypadku jest niezgodna z dyrektywą, nawet jeżeli w kontekście okoliczności danej sprawy odpowiednie byłoby wyznaczenie terminu dobrowolnego wyjazdu wynoszącego od jednego do sześciu dni.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (zwana dalej „dyrektywą w sprawie powrotów”) (Dz.U. L 348, s. 98).
(
3
)	Zobacz pkt 13 i 33 poniżej.
(
4
)	Układ między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, s. 13).
(
5
)	Konwencja wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, s. 19) (zwana dalej „konwencją wykonawczą”).
(
6
)	W dalszej części niniejszej opinii będę stosować termin „obywatel państwa trzeciego” jako synonim „cudzoziemca”, ponieważ słowo „cudzoziemiec” nie występuje w żadnym rozpatrywanym tu akcie prawnym.
(
7
)	Artykuł 5 ust. 2.
(
8
)	Artykuł 6 ust. 1.
(
9
)	Artykuł 6 ust. 2.
(
10
)	Artykuł 93.
(
11
)	Artykuł 96 ust. 1.
(
12
)	Artykuł 96 ust. 2.
(
13
)	Artykuł 96 ust. 2 lit. a) i b).
(
14
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 562/2006 z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. L 105, s. 1), ostatnio zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1051/2013 z dnia 22 października 2013 r. (Dz.U. L 295, s. 1). Chociaż rząd niderlandzki w swoich uwagach na piśmie poczynił odniesienia do późniejszych poprawek, nie omawiam ich tutaj, gdyż nie są one istotne, jako że weszły w życie po wystąpieniu okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
(
15
)	Artykuł 2 pkt 7.
(
16
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77, zwana dalej „dyrektywą o obywatelstwie”).
(
17
)	Artykuł 1 i motyw 24.
(
18
)	Motyw 1.
(
19
)	Motyw 2.
(
20
)	Motyw 4.
(
21
)	Motyw 5.
(
22
)	Motyw 6.
(
23
)	Motyw 8.
(
24
)	Motyw 10.
(
25
)	Motyw 14.
(
26
)	Motyw 18. W motywie tym prawodawca czyni odniesienie do aktu zmieniającego kodeks graniczny Schengen (zob. przypis 14 powyżej).
(
27
)	Artykuł 2 ust. 1.
(
28
)	Artykuł 2 ust. 3: zob. pkt 5 powyżej. Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować dyrektywy w sprawie powrotów wobec kategorii obywateli państw trzecich określonych w art. 2 ust. 2.
(
29
)	Artykuł 4.
(
30
)	Obowiązek ten pozostaje bez uszczerbku dla wyjątków określonych w art. 6 ust. 2–5.
(
31
)	Artykuł 11 ust. 1.
(
32
)	Artykuł 11 ust. 2.
(
33
)	Artykuł 61 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2.
(
34
)	Zgodnie z postanowieniem odsyłającym decyzja o skróceniu terminu powrotu podejmowana jest przez Staatssecretaris. Jednakże z uwag na piśmie rządu niderlandzkiego wynika, że w stosownych przepisach Vw 2000 mowa jest o ministrze.
(
35
)	Okólnik stanowi także, że zawarcie „ugody” w przedmiocie przestępstwa jest uważane za zagrożenie dla porządku publicznego. W moim rozumieniu „ugoda”, „een schikking” lub „een transactie” w niderlandzkiej wersji językowej, ma charakter porozumienia służącego rozwiązaniu sprawy w ramach postępowania karnego poza postępowaniem jurysdykcyjnym.
(
36
)	Dyrektywa z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004 L 16, s. 44; zwana dalej „dyrektywą w sprawie rezydentów długoterminowych”).
(
37
)	Dyrektywa z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. L 251, s. 12; zwana dalej „dyrektywą w sprawie łączenia rodzin”).
(
38
)	Wydaje się, że Z.Zh. wniósł już przedmiotowe powództwo; I.O. może jeszcze zdecydować się na taki krok.
(
39
)	Wyroki: Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, pkt 18; Rutili, 36/75, EU:C:1975:137, pkt 26 i nast.; a także Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, pkt 33 i nast.
(
40
)	Zobacz na przykład opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:322, pkt 60.
(
41
)	Ta różnica językowa powtarza się w wielu aktach prawa wtórnego, także w tych, do których odnosi się sąd odsyłający (zob. pkt 22 powyżej).
(
42
)	Podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
(
43
)	Zobacz art. 6 ust. 1, który stanowi, że prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej z uwagi na porządek publiczny, bez uszczerbku dla prawa do rzetelnego procesu sądowego; art. 9 ust. 2, który stanowi, że wolność uzewnętrzniania wyznania może podlegać ograniczeniom z uwagi na ochronę porządku publicznego; oraz art. 1 ust. 2 protokołu nr 7, który stanowi, że określone gwarancje proceduralne dla cudzoziemców (obywateli państw trzecich) dotyczące wydalenia nie będą miały zastosowania, jeśli wydalenie jest konieczne z uwagi na porządek publiczny.
(
44
)	C‑100/01, EU:C:2002:712.
(
45
)	41/74, EU:C:1974:133.
(
46
)	Wyrok Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, pkt 18; zob. także wyrok Shingara i Radiom, C‑65/95 i C‑111/95, EU:C:1997:300, pkt 13 i 27.
(
47
)	W momencie przyjęcia dyrektywy w sprawie powrotów były 22 języki urzędowe.
(
48
)	Zobacz art. 6a (późniejszy art. 7 dyrektywy w sprawie powrotów) w dokumencie Rady 7774/08 z dnia 25 marca 2008 r., 2005/0167 (COD).
(
49
)	Wyrok Cilfit i in., 283/81, EU:C:1982:335, pkt 19.
(
50
)	Wyrok I, C‑348/09, EU:C:2012:300, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
51
)	Opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:322, pkt 68.
(
52
)	Wyrok Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, pkt 35. W swojej opinii w sprawie Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:141, na s. 2024–2026, rzecznik generalny J.P. Warner dokonał rozróżnienia pomiędzy pojęciami „public policy” („ordre public” w ówczesnym prawie wspólnotowym) a stosowanym w systemie common law pojęciem „public order”. Wyjaśnił, że porządek publiczny jest pojęciem obecnym zarówno w systemach prawa kontynentalnego, jak i common law. Występuje ono w szczególności w kontekście imigracji i azylu. Twierdzi, że w języku angielskim zbliżone jest do pojęcia interesu ogólnego (public good). Trybunał orzekł, że pojęcie porządku publicznego obejmuje m.in. zapobieganie przemocy w dużych miastach (wyrok Bonsignore, 67/74, EU:C:1975:34); zapobieganie sprzedaży skradzionych samochodów (wyrok Boscher, C‑239/90, EU:C:1991:180); ochronę prawa bicia monety (wyrok Thompson i in., 7/78, EU:C:1978:209); poszanowanie godności ludzkiej (wyrok Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614); oraz uzasadnienie podjęcia środków stanowiących odstępstwo od zasady swobodnego przepływu obywateli danego państwa członkowskiego (wyrok Aładżow, C‑434/10, EU:C:2011:750).
(
53
)	Zobacz art. 11 ust. 2 dyrektywy w sprawie powrotów, gdzie użyto słowa „threat”.
(
54
)	Tekst czeski, niderlandzki, francuski, węgierski, włoski, łotewski, litewski, polski, rumuński, słoweński i szwedzki.
(
55
)	Tekst bułgarski, duński, angielski, estoński, niemiecki, grecki, fiński, maltański, portugalski, słowacki i hiszpański.
(
56
)	Wyrok Endendijk, C‑187/07, EU:C:2008:197, pkt 22–24 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. niedawna opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawach połączonych Bero i Bouzalmate, C‑473/13 i C‑514/13, EU:C:2014:295, pkt 75.
(
57
)	Uwaga dla potrzeb tłumaczenia – w angielskiej wersji niniejszej opinii użyto słów: „risk”, „danger” i „threat”.
(
58
)	Zobacz na przykład orzecznictwo przywołane w przypisie 39 powyżej; zob. wyrok Bero i Bouzalmate, C‑473/13 i C‑514/13, EU:C:2014:2095, pkt 25.
(
59
)	Zobacz pkt 34 i przypis 50.
(
60
)	Zobacz także wyrok Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 25.
(
61
)	Artykuł 28 ust. 1 stanowi, że przed podjęciem decyzji o wydaleniu ze względów między innymi porządku publicznego przyjmujące państwo członkowskie uwzględnia informacje dotyczące długości pobytu danej osoby na jego terytorium, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopień jego więzi z krajem pochodzenia. Jeżeli dana osoba posiada prawo stałego pobytu, nie można podjąć decyzji o wydaleniu na mocy art. 28 ust. 2 z wyjątkiem między innymi poważnych względów porządku publicznego.
(
62
)	Motyw 4 preambuły dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych oraz art. 1, 3 i 4 tego aktu.
(
63
)	Artykuł 6 ust. 1 akapit drugi; zob. także warunki określone w art. 12 ust. 3 dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych.
(
64
)	Państwa członkowskie mogą traktować poprzednie skazanie za popełnienie przestępstwa jako wystarczającą podstawę uznania danej osoby za stanowiącą zagrożenie dla między innymi porządku publicznego. Mogą podjąć decyzję o wydaleniu, jeżeli osoba ta stanowi faktyczne i wystarczająco poważne zagrożenie (art. 12 ust. 1). Przed podjęciem decyzji o wydaleniu państwa członkowskie muszą wziąć pod uwagę czynniki wymienione w art. 12 ust. 3, w tym długość pobytu, wiek, konsekwencje dla danej osoby i jej rodziny, powiązania z państwem zamieszkania lub brak powiązań z krajem pochodzenia.
(
65
)	Artykuł 1, 2 lit. c) i 3 dyrektywy w sprawie łączenia rodzin. Dyrektywa ma na celu w szczególności zapewnienie uczciwego traktowania obywateli państw trzecich mieszkających zgodnie z prawem na terytorium Unii Europejskiej i bierze pod uwagę, że celem bardziej zdecydowanej polityki w zakresie integracji jest przyznanie im praw i obowiązków porównywalnych do praw i obowiązków obywateli Unii Europejskiej.
(
66
)	Pojęcie porządku publicznego obejmuje skazanie za popełnienie poważnego przestępstwa, w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego należy lub należał do organizacji wspierającej terroryzm lub wspierał taką organizację bądź ma lub miał poglądy ekstremistyczne. Zobacz motyw 14 preambuły dyrektywy w sprawie łączenia rodzin oraz art. 6 ust. 2 akapit drugi dotyczący wycofania lub odmowy przedłużenia dokumentu pobytowego; zob. także art. 17.
(
67
)	Zobacz pkt 50–52 powyżej.
(
68
)	Wyrok Brouwer, C‑355/11, EU:C:2012:353, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
69
)	Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. 2010, C 83, s. 389). Oczywiście obywatelom państw trzecich nie przysługują szczególne prawa zawarte w tytule V tej karty, zatytułowanym „Prawa obywatelskie”, takie jak prawo do kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
(
70
)	Wyrok Royer, 48/75, EU:C:1976:57, pkt 46.
(
71
)	Wyżej wymieniony w przypisie 70.
(
72
)	Z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 56, s. 850).
(
73
)	Zobacz art. 7 ust. 2.
(
74
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie I, C‑348/09, EU:C:2012:123, pkt 36, 37.
(
75
)	Zobacz analogicznie wyrok Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, pkt 27.
(
76
)	Zobacz pkt 44 i 60 powyżej.
(
77
)	Podczas rozprawy rząd niderlandzki wyjaśnił, że podczas rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu nie wszczyna się postępowania przeciwko danej osobie w związku z nielegalnym pobytem. Zobacz także wyrok Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 49.
(
78
)	Zgodnie z dyrektywą w sprawie powrotów „praktyki państw członkowskich w zakresie powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich nie mogą naruszać ich praw podstawowych, do których odsyła art. 1. Jeżeli wyznaczono termin dobrowolnego wyjazdu, ale nie wykonano decyzji nakazującej powrót”, państwo członkowskie podejmuje środki w celu wykonania tej decyzji na mocy art. 8 ust. 1.
(
79
)	Zobacz pkt 3 i 4 powyżej.
(
80
)	Dyrektywa w sprawie powrotów zawiera wyraźne odniesienie do kodeksu granicznego Schengen w art. 3 ust. 2 oraz do SIS w motywie 18 preambuły, a także bardziej ogólne odniesienie do systemu Schengen w motywie 14. Odniesienia te wskazują, że dorobek prawny Schengen stanowi część kontekstu prawnego istotnego dla wykładni dyrektywy w sprawie powrotów.
(
81
)	Zobacz pkt 4 powyżej.
(
82
)	Jak rozumiem, Komisja mogła odnosić się do okoliczności, gdy obywatel państwa trzeciego niekoniecznie ucieka, ale odmawia opuszczenia terytorium bez decyzji nakazującej powrót wydanej na podstawie art. 8.
(
83
)	Zobacz pkt 9 i 25 powyżej.
(
84
)	Zobacz pkt 18 i przypis 35. Kwestia „kompromisu” nie jest podnoszona w postępowaniu głównym.
(
85
)	Zobacz motyw 6 preambuły dyrektywy w sprawie powrotów. Zobacz także wyrok Royer, 48/75, EU:C:1976:57, pkt 46.
(
86
)	Wyrok El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 31–33.
(
87
)	Minimalny termin dobrowolnego wyjazdu na mocy art. 7 ust. 1 wynosi siedem dni.
(
88
)	Zobacz motyw 6 preambuły dyrektywy w sprawie powrotów oraz pkt 44, 60 i 63 powyżej.
(
89
)	Zobacz motyw 10 preambuły dyrektywy w sprawie powrotów. Zobacz także wyrok El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 36, 37.
(
90
)	Artykuł 11 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie powrotów. Na rozprawie rząd niderlandzki wyjaśnił, że zakazu wjazdu nie stosuje się automatycznie, w przypadku gdy nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu. Takie stanowisko wydaje się być sprzeczne z brzmieniem art. 11 ust. 1 lit. a), który ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Istotnie, zgodnie z art. 4 ust. 3 państwa członkowskie zachowują prawo do przyjęcia przepisów korzystniejszych, o ile są one zgodne z dyrektywą. Jednakże praktyka rządu niderlandzkiego w przedmiocie zakazów wjazdu nie wydaje się być zgodna z dyrektywą w zakresie, w jakim celem dyrektywy jest zapewnienie, aby decyzje nakazujące powrót i zakazy wjazdu miały wymiar ogólnoeuropejski, obejmując zakazem pobytu wszystkie państwa członkowskie [zob. art. 11 ust. 1 lit. a) w związku z motywem 14].
(
91
)	Zobacz pkt 4 powyżej.
(
92
)	Wyrok Cypra, C‑402/13, EU:C:2014:2333, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także motyw 6 preambuły dyrektywy w sprawie powrotów i odniesienie do decyzji podejmowanych na mocy dyrektywy zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii, które obejmują zasadę proporcjonalności. Zobacz także wyrok El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 41.
(
93
)	Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału państwo członkowskie nie może powoływać się na trudności natury praktycznej lub administracyjnej dla uzasadnienia nieprzestrzegania swoich zobowiązań w zakresie wykonania dyrektywy. Zobacz analogicznie wyrok w sprawie Komisja/Portugalia, C‑277/13, EU:C:2014:2208, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo.