62018CJ0348
WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 27 czerwca 2019 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Dodatkowa opłata wyrównawcza w sektorze mleka i przetworów mlecznych – Rozporządzenie (EWG) nr 3950/92 – Artykuł 2 ust. 1 akapit drugi – Ustalenie wkładu producentów w zapłatę należnej dodatkowej opłaty wyrównawczej – Ponowne przydzielenie niewykorzystanych ilości referencyjnych – Środek krajowy ponownie przydzielający niewykorzystane ilości na podstawie obiektywnych kryteriów pierwszeństwa
W sprawie C‑348/18
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 maja 2018 r., w postępowaniu:
Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele – Società semplice
przeciwko
Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA)
przy udziale:
Comitato Spontaneo Produttori Latte (COSPLAT),
Società Agricola Galleana – Società semplice,
VS i in.,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, A. Vajda i A. Kumin (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi przedstawione:
–
w imieniu Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele – Società semplice, przez M. Aldegheriego i E. Ermondiego, avvocati,
–
w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P. Gentiliego, avvocato dello Stato,
–
w imieniu Komisji Europejskiej przez X.A. Lewisa, D. Bianchiego i F. Moro, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3950/92 z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiającego dodatkową opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 1992, L 405, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1256/1999 z dnia 17 maja 1999 r. (Dz.U. 1999, L 160, s. 73), zwanego dalej „rozporządzeniem nr 3950/92”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele – Società semplice i Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) ((agencją ds. przyznawania pomocy w sektorze rolnictwa, Włochy) w przedmiocie krajowego wyrównania kwot mlecznych w okresie sprzedaży mleka i przetworów mlecznych od dnia 1 kwietnia 2000 r. do dnia 31 marca 2001 r.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 3950/92
3
Motywy pierwszy, trzeci, szósty i siódmy rozporządzenia nr 3950/92 mają następujące brzmienie:
„rozporządzeniem Rady (EWG) nr 856/84 z dnia 31 marca 1984 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynków mleka i przetworów mlecznych [(Dz.U. 1984, L 90, s. 10)] ustanowiony został od dnia 2 kwietnia 1984 r. system dodatkowej opłaty wyrównawczej w tym sektorze; system ustanowiony na okres dziewięciu lat upływający w dniu 31 marca 1993 r. ma na celu zmniejszenie nierównowagi między podażą a popytem na mleko i przetwory mleczne oraz wynikających z tego nadwyżek strukturalnych; system ten pozostaje niezbędny w przyszłości, aby osiągnąć lepszą równowagę na rynku; w związku z tym należy przewidzieć jego kontynuację przez siedem nowych kolejnych okresów dwunastomiesięcznych od dnia 1 kwietnia 1993 r.;
[…]
metoda przyjęta w 1984 r., polegająca na zastosowaniu opłaty wyrównawczej do ilości mleka skupionego lub sprzedanego bezpośrednio powyżej pewnego progu gwarancji, musi zostać utrzymana; próg ten jest wyrażony dla każdego państwa członkowskiego poprzez ustalenie gwarantowanej ilości ogólnej, która nie może zostać przekroczona przez sumę indywidualnie przyznanych ilości zarówno dla dostaw, jak i bezpośredniej sprzedaży;
[…]
przekroczenia jednej lub drugiej z ilości ogólnych gwarantowanych państwu członkowskiemu spowoduje zapłatę opłaty wyrównawczej przez producentów, którzy przyczynili się do tej nadwyżki; […]
aby utrzymać pewną elastyczność w zarządzaniu systemem, należy przewidzieć przepisy co do wyrównania nadwyżek wszystkich indywidualnych ilości referencyjnych tego samego typu w granicach terytorium danego państwa członkowskiego; w przypadku dostaw, które stanowią prawie całą sprzedaną ilość, potrzeba zapewnienia, że opłata wyrównawcza jest w pełni skuteczna w całej Wspólnocie, co do zasady uzasadnia dalsze zezwolenie państwom członkowskim na wybór pomiędzy dwoma metodami wyrównania nadwyżek indywidualnych ilości referencyjnych, mając na uwadze różnorodność struktur produkcyjnych i skupu mleka; w związku z tym państwa członkowskie powinny być upoważnione do nieprzydzielania niewykorzystanych ilości referencyjnych pod koniec danego okresu, czy to na skalę krajową czy pomiędzy skupującymi, oraz do przeznaczenia pobranych sum przekraczających należną opłatę wyrównawczą na finansowanie krajowych programów restrukturyzacji lub refundowania ich producentom należącym do pewnych kategorii lub producentom, którzy znajdują się w wyjątkowej sytuacji” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
4
Artykuł 1 rozporządzenia nr 3950/92 przewiduje:
„Podczas ośmiu nowych kolejnych dwunastomiesięcznych okresów, rozpoczynających się od 1 kwietnia 2000 r., ustanowiona zostaje dodatkowa opłata wyrównawcza nałożona na producentów mleka krowiego od ilości mleka lub ekwiwalentu mleka dostarczonych skupującemu lub sprzedanych bezpośrednio do spożycia w ciągu dwunastomiesięcznego okresu, o którym mowa, przekraczających ilość, która ma być ustalona.
Opłata wyrównawcza wynosi 115% docelowej ceny mleka”.
5
Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Opłata wyrównawcza uiszczana jest od wszystkich ilości mleka lub ekwiwalentu mleka sprzedawanych w ciągu dwunastomiesięcznego okresu, o którym mowa, przewyższających ilość wymienioną w art. 3. Jest ona rozłożona pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do nadwyżki.
Wkład każdego producenta w zapłatę opłaty wyrównawczej zostaje ustanowiony w drodze decyzji danego państwa członkowskiego, wówczas gdy zostały lub nie zostały ponownie przydzielone niewykorzystane ilości referencyjne, bądź na poziomie skupującego w zależności od nadwyżki pozostającej po przydzieleniu niewykorzystanych ilości referencyjnych proporcjonalnie do ilości referencyjnej każdego producenta, bądź na poziomie krajowym w zależności od przekroczenia ilości referencyjnej każdego producenta.
[…]
4.   W przypadku gdy opłata wyrównawcza jest należna, a pobrana kwota jest wyższa, państwo członkowskie może przeznaczyć nadpłatę na finansowanie środków, o których mowa w art. 8 tiret pierwsze, lub zwrócić je producentom należącym do kategorii priorytetowych ustanowionych przez państwo członkowskie na podstawie obiektywnych kryteriów, które należy określić, lub znajdującym się w wyjątkowej sytuacji wynikającej z przepisu krajowego niemającego żadnego związku z tym systemem.”.
6
Artykuł 10 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że opłatę wyrównawczą uważa się za wchodzącą w zakres interwencji mających na celu ustabilizowanie rynków rolnych i przeznacza się ją na finansowanie wydatków w sektorze mlecznym.
Rozporządzenie (EWG) nr 536/93
7
Motyw szósty rozporządzenia Komisji (EWG) nr 536/93 z dnia 9 marca 1993 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania dodatkowej opłaty wyrównawczej w odniesieniu do mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 1993, L 57, s. 12) przewiduje:
„zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia [nr 3950/92] do Komisji należy kryteriów kryteriów, na podstawie których kategorie priorytetowe producentów będą mogły korzystać ze zwrotu opłaty wyrównawczej, jeżeli państwo członkowskie uznało za stosowne niedokonywanie całkowitego ponownego przydziału niewykorzystanych ilości na swoim terytorium; tylko w sytuacji, w której kryteria te nie mogą być w pełni zastosowane w państwie członkowskim, może ono zostać upoważnione do ustalenia innych kryteriów w porozumieniu z Komisją”. [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej]
8
Artykuł 3 rozporządzenia nr 536/93 stanowi:
„1.   Z końcem każdego z okresów, o których mowa w art. 1 rozporządzenia [nr 3950/92], skupujący określa w odniesieniu do każdego producenta rozliczenie, które wskazuje w odniesieniu do ilości referencyjnej oraz reprezentatywnej zawartości tłuszczu, jaką ten ostatni dysponuje, ilość dostarczonego przez niego w trakcie okresu mleka lub ekwiwalentu mleka i zawartość w nich tłuszczu.
[…]
3.   Państwo członkowskie może przewidzieć, że właściwy organ zobowiązany jest powiadomić skupującego o wysokości należnej od niego opłaty wyrównawczej poponownym rozdziale lub bez powtórnego rozdziału, na mocy decyzji państwa członkowskiego, całości lub części niewykorzystanych ilości referencyjnych bezpośrednio do konkretnych producentów lub nabywców w celu ich przyszłego rozdziału między zainteresowanych producentów.
[…]”.
9
Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 536/93:
„1.   W stosownym przypadku państwa członkowskie określają kategorie priorytetowe producentów, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia [nr 3950/92], według jednego lub większej ilości następujących obiektywnych kryteriów, w kolejności ważności:
a)
formalne uznanie przez właściwy organ państwa członkowskiego, że całość lub część opłaty wyrównawczej została nałożona na skutek błędu;
b)
geograficzna położenie gospodarstwa, w pierwszej kolejności obszary górskie, określone w art. 3 ust. 3 dyrektywy Rady 75/268/EWG [z dnia 28 kwietnia 1975 r. w sprawie górskiej gospodarki rolnej, jak również niektóre obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz.U. 1975, L 128, s. 1)];
c)
maksymalna obsada zwierząt gospodarskich utrzymywanych w danym gospodarstwie do celów hodowli ekstensywnej;
d)
kwota przekroczenia indywidualnej ilości referencyjnej;
e)
wielkość ilości referencyjnej producenta.
W sytuacji, gdy po zastosowaniu powyższych kryteriów dostępne w danym okresie środki finansowe nie zostały wykorzystane, zostają przyjęte w porozumieniu z Komisją inne obiektywne kryteria określone przez państwo członkowskie”.
Rozporządzenie (WE) nr 1788/2003
10
Rozporządzenie nr 3950/92 zostało uchylone i zastąpione od dnia 1 kwietnia 2004 r. przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 2003, L 270, s. 123), które z kolei zostało uchylone i zastąpione, ze skutkiem w dniu 1 kwietnia 2008 r., przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (Dz.U. 2007, L 299, s. 1).
11
Zgodnie z motywami 2 i 14 rozporządzenia nr 1788/2003:
„(2)
W celu wykorzystania nabytego doświadczenia, a także uproszczenia i wyjaśnienia systemu, rozporządzenie [nr 3950/92] powinno zostać uchylone, a zasady regulujące rozszerzony system powinny zostać ponownie uporządkowane i wyjaśnione.
[…]
(14)
W celu zapewnienia, aby administracja systemu pozostała dostatecznie elastyczna, państwa członkowskie powinny być upoważnione do ponownego przydzielenia, na poziomie krajowym lub między skupujących, niewykorzystanych ilości referencyjnych pod koniec okresu”.
12
Artykuł 10 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi:
„Wkład każdego producenta w wypłatę [zapłatę] opłaty wyrównawczej zostaje ustanowiony w drodze decyzji danego państwa członkowskiego, wówczas gdy wszelkie niewykorzystane części krajowej ilości referencyjnej przydzielonej dostawom zostały lub nie zostały ponownie przydzielone i proporcjonalnie do indywidualnej ilości referencyjnej każdego producenta lub zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które mają zostać ustalone przez państwa członkowskie:
a)
na poziomie krajowym na podstawie kwoty, o którą została przekroczona ilość referencyjna producenta; albo
b)
najpierw na poziomie skupującego, a później na poziomie krajowym, tam gdzie jest to stosowne”.
Prawo włoskie
13
Zgodnie z art. 1 ust. 8 decreto-legge n. 43, recante disposizioni urgenti per il settore lattierocaseario (dekretu z mocą ustawy nr 43 ustanawiajacego pilne przepisy dla sektora mleczarskiego) (GURI nr 50 z dnia 2 marca 1999 r.), przekształconego, ze zmianami, w ustawę na mocy legge ordinaria n. 118 (ustawy zwyczajnej nr 118) z dnia 27 kwietnia 1999 r. (GURI nr 100 z dnia 30 kwietnia 1999 r.) (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 43/1999”).
„Rekompensata krajowa jest wypłacana za okresy 1995–1996, 1996–1997, 1997–1998 i 1998–1999 według następujących kryteriów i w następującej kolejności:
a)
na rzecz producentów będących posiadaczami kwoty na obszarach górskich, zgodnie z dyrektywą [75/268];
b)
na rzecz producentów będących posiadaczami kwoty A i kwoty B, w odniesieniu do których zarządzono obniżenie kwoty B, do wysokości zmniejszonej ilości;
c)
na rzecz producentów będących posiadaczami kwoty na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zgodnie z dyrektywą [75/268] i na obszarach objętych celem 1, zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. [zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 2052/88 w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. 1993, L 193, s. 5)];
d)
na rzecz producentów będących posiadaczami wyłącznie kwoty A, którzy przekroczyli swoją kwotę, do wysokości 5% kwoty pieniężnej;
e)
wszystkich innych producentów posiadających przydzieloną kwotę;
e bis) na rzecz wszystkich innych producentów”.
14
Artykuł 1 ust. 5 decreto-legge n. 8, recante disposizioni urgenti per la ripartizione dell’aumento comunitario del quantitativo globale di latte e regolazione provvisoria del settore lattiero-caseario (dekretu z mocą ustawy nr 8 ustanawiającego pilne przepisy w sprawie podziału zwiększenia wspólnotowego ogólnej ilości mleka i w sprawie doraźnego uregulowania sektora mleczarskiego) z dnia 4 lutego 2000 r. (GURI nr 30 z dnia 7 lutego 2000 r.), przekształconego, ze zmianami, w ustawę na mocy legge nr 79 (ustawę nr 79) z dnia 7 kwietnia 2000 r. (GURI nr 82 z dnia 7 kwietnia 2000 r.) (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 43/1999”), rozszerzył stosowanie kryteriów określonych w art. 1 ust. 8 dekretu z mocą ustawy nr 43/1999 na kolejne okresy sprzedaży mleka i przetworów mlecznych, w tym na okres od dnia 1 kwietnia 2000 r. do dnia 31 marca 2001 r.
Spór w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
15
Skarżąca w postępowaniu głównym zarządza przedsiębiorstwem produkującym mleko. W okresie od 1 kwietnia 2000 r. do 31 marca 2001 r. przekroczyła ona przysługująca jej indywidualną ilość referencyjną.
16
Decyzją z dnia 26 lipca 2001 r. zatytułowaną „System kwot mlecznych – Wyrównanie krajowe, okres 2000/2001”, AGEA podała do wiadomości producentów ich nadwyżki produkcyjne i wynik operacji służących wyrównaniu. Na mocy tej decyzji niewykorzystane indywidualne ilości referencyjne zostały ponownie przydzielone zgodnie z kryterium kategorii priorytetowych przewidywanym przez stosowne przepisy. Skarżąca w postępowaniu głównym nie znajdowała się wśród podmiotów uprawnionych do ponownego przydziału.
17
Skarżąca w postępowaniu głównym zakwestionowała przed Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma (regionalnym sądem administracyjnym dla Lacjum – z siedzibą w Rzymie, Włochy) zgodność z prawem tej decyzji, a także decyzji AGEA przyjętej na podstawie art. 1 ust. 5 rozporządzenia z mocą ustawy nr 8/2000, której przedmiotem jest wyrównanie krajowe za okresu sprzedaży mleka i produktów mlecznych od dnia 1 kwietnia 2000 r. do dnia 31 marca 2001 r.
18
W związku z tym, że jej skarga została oddalona, skarżąca w postępowaniu głównym wniosła odwołanie do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy).
19
Skarżąca w postępowaniu głównym uważa, że przepisy prawa przewidujące zasady redystrybucji, które zostały wobec niej zastosowane, w szczególności art. 1 ust. 8 dekretu z mocą ustawy nr 43/1999 i art. 1 ust. 5 dekretu z mocą ustawy nr 8/2000 są niezgodne z rozporządzeniami nr 3950/92 i nr 536/93. Jej zdaniem włoski ustawodawca, przewidując, że dodatkowa opłata wyrównawcza zostanie określona ilościowo po ponownym przydzieleniu niewykorzystanych ilości referencyjnych według kategorii priorytetowych, naruszył art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 3950/92, który w przypadku gdy państwa członkowskie zdecydują się na ponowne przydzielenie niewykorzystanych ilości referencyjnych, ustanawia parytetowe i proporcjonalne kryterium niepodlegające żadnemu odstępstwu
20
Consiglio di Stato (rada stanu) wskazuje przede wszystkim, że z art. 1 ust. 8 dekretu z mocą ustawy nr 43/1999 i ze stwierdzonej praktyki państwa włoskiego wynika, iż z dwóch form wyrównania dopuszczonych przez art. 2 rozporządzenia nr 3950/92 wynika, iż państwo włoskie wybrało formę polegającą na ponownym przydzieleniu niewykorzystanych ilości referencyjnych, przewidzianą w art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92. W ramach wdrażania możliwości przewidzianej w tym przepisie operacje kompensacji pomiędzy kwotami nadwyżki a kwotami, które nie zostały w pełni wykorzystane, a także ponowne przydziały na rzecz producentów posiadających nadwyżki niewykorzystanych indywidualnych ilości referencyjnych, zostały dokonane według kategorii zgodnie ze wskazaną kolejnością, nie zaś proporcjonalnie do ilości referencyjnych będących do dyspozycji każdego producenta.
21
Następnie sąd ten podnosi, że gdyby teza skarżącej w postępowaniu głównym była zasadna, prowadziłoby to do niezgodności z prawem – bez uszczerbku dla ustalenia początkowej nadwyżki produkcji – zasad wyznaczania podmiotów uprawnionych do ponownego przydziału niewykorzystanych indywidualnych ilości referencyjnych, które doprowadziły do wykluczenia skarżącej w postępowaniu głównym.
22
Wreszcie sąd odsyłający wskazuje, że według dominującego orzecznictwa krajowego rozporządzenie 3950/92 nie nakłada obowiązku proporcjonalności przy ponownym przydzieleniu niewykorzystanych kwot, a ponadto kryteria pierwszeństwa są zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1788/2003. Sąd odsyłający ma jednak wątpliwości, czy takie twierdzenie jest zgodne z tym, co przewidywały, ratione temporis, rozporządzenia nr 3950/92 i nr 536/93. Sąd ów zastanawia się w szczególności, czy owe rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że ponowne przydzielenie niewykorzystanych kwot indywidualnych musi odbywać się na zasadzie parytetu i proporcjonalności, czy też państwa członkowskie mogą wyznaczyć kategorie producentów, którzy są uprawnieni w pierwszej kolejności.
23
W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 ust. 1 rozporządzenia [nr 3950/92] należy interpretować – także w świetle uzasadnienia dokonanego przez [Trybunał] w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., [Kurt und Thomas Etling e.a., (C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271)] w odniesieniu do art. 10 ust. 3 rozporządzenia [nr 1788/2003] – w ten sposób, że ponowny przydział niewykorzystanej części krajowej ilości referencyjnej przeznaczonej na dostawy może zostać dokonany zgodnie z obiektywnymi kryteriami pierwszeństwa ustalonymi przez państwa członkowskie, czy też należy go interpretować w ten sposób, że ten etap wyrównania ma być podporządkowany wyłącznemu kryterium proporcjonalności?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
24
Rząd włoski kwestionuje dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wyjaśnia on, że pytanie przedstawione przez sąd odsyłający jest hipotetyczne, i podkreśla w tym względzie, że sąd pierwszej instancji oddalił skargę wniesioną przez powódkę w postępowaniu głównym ze względu na to, że ze względu na ogólny charakter zarzutów ograniczyła się ona do zakwestionowania całego systemu, ale nie przedstawiła żadnego dowodu dotyczącego odmiennej wartości produkcji mleka w odniesieniu do okresu sprzedaży od dnia 1 kwietnia 2000 r. do dnia 31 marca 2001 r., lub prawa do innego przydziału kwoty. Jeżeli zostanie to potwierdzone w postępowaniu odwoławczym, nie będzie potrzeby stosowania rozporządzenia nr 3950/92 ani, w konsekwencji, zwrócenia się do Trybunału o wykładnię.
25
Rząd włoski dodaje, że sąd odsyłający nie przedstawił najmniejszego dowodu pozwalającego na stwierdzenie, że wniosek skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym mający na celu uzyskanie innej indywidualnej ilości referencyjnej jest pod pewnymi względami wiarygodny lub przynajmniej nie jest w sposób oczywisty pozbawiony wszelkiej wiarygodności. Zdaniem rządu włoskiego sąd ów w istocie traktuje tę sprawę, jakby dotyczyła wyłącznie kwestii prawnej, podczas gdy – jak wynika z orzeczenia wydanego w pierwszej instancji – sprawa ta dotyczy przede wszystkim kwestii okoliczności faktycznych. Według rządu włoskiego wspomniany sąd powinien był przedstawić Trybunałowi minimalne okoliczności faktyczne niezbędne do wykazania użyteczności, przynajmniej potencjalnej, wnioskowanej wykładni.
26
W tym względzie trzeba wskazać, że jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje on Trybunałowi. W konsekwencji, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, co do zasady Trybunał jest zobowiązany wydać orzeczenie. Odmowa wypowiedzenia się przez Trybunał w przedmiocie pytania prejudycjalnego przedstawionego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione (zob. wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r., Minister for Justice and Equality i Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, pkt 26, 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
27
W niniejszym przypadku po pierwsze należy zatem uznać, że postanowienie odsyłające zawiera okoliczności faktyczne i prawne, które są niezbędne, aby umożliwić Trybunałowi udzielenie sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi.
28
Po drugie żaden element akt sprawy nie pozwala uznać, że wnioskowana wykładnia prawa Unii nie ma związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym lub ma charakter hipotetyczny.
29
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika bowiem, że sąd odsyłający rozpoznaje spór, w ramach którego skarżąca w postępowaniu głównym podnosi niezgodność z prawem Unii ustawodawstwa krajowego przewidującego szczegółowe zasady ponownego przydzielenia niewykorzystanych indywidualnych uprawnień i kwestionuje zgodność z prawem dodatkowej opłaty wyrównawczej, która została na nią nałożona. Zresztą sąd odsyłający wyraźnie wskazuje w pkt 9 postanowienia odsyłającego, że jego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, ponieważ gdyby teza skarżącej w postępowaniu głównym była zasadna, prowadziłoby to do niezgodności z prawem – bez uszczerbku dla ustalenia początkowej nadwyżki produkcji – zasad wyznaczania podmiotów uprawnionych do ponownego przydziału niewykorzystanych indywidualnych ilości referencyjnych, które spowodowały jej wykluczenie.
30
Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
31
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie postanowi dokonać ponownego przydziału niewykorzystanych ilości referencyjnych, tego ponownego przydziału należy dokonać, między producentami, którzy przekroczyli swoje ilości referencyjne, proporcjonalnie do ilości referencyjnej każdego producenta, czy też można go dokonać zgodnie z obiektywnymi kryteriami pierwszeństwa ustalonymi przez to państwo członkowskie.
32
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa unijnego należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (wyrok z dnia 26 września 2018 r., Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
33
Artykuł 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 stanowi, że wkład każdego producenta w zapłatę należnej opłaty wyrównawczej zostaje ustanowiony w drodze decyzji danego państwa członkowskiego, wówczas gdy zostały lub nie zostały ponownie przydzielone niewykorzystane ilości referencyjne, bądź na poziomie skupującego w zależności od nadwyżki pozostającej po przydzieleniu niewykorzystanych ilości referencyjnych proporcjonalnie do ilości referencyjnej każdego producenta, bądź na poziomie krajowym w zależności od przekroczenia ilości referencyjnej każdego z tych producentów.
34
W konsekwencji, jak potwierdza to również motyw siódmy owego rozporządzenia, przepis ten pozostawiał państwom członkowskim decyzję o ponownym przydzieleniu niewykorzystanej części całkowitej ilości referencyjnej producentom, którzy dokonali nadmiernych dostaw, przed ustaleniem wkładu każdego z producentów w zapłaty należnej opłaty wyrównawczej. Decyzja o ponownym przydzieleniu jest bowiem fakultatywnym elementem poprzedzającym ustalenie wkładu producentów i ma wpływ na rezultat tej drugiej operacji (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Kurt und Thomas Etling i in., C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271, pkt 53).
35
Ponadto z art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 oraz z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 536/93 wynika, że państwo członkowskie ma możliwość ponownego przydzielenia niewykorzystanych ilości referencyjnych pod koniec danego okresu bądź na poziomie krajowym, bezpośrednio na rzecz zainteresowanych producentów, bądź na poziomie skupujących, w celu rozdzielenia ich między zainteresowanych producentów.
36
Jednak wbrew temu, co podnosi rząd włoski, art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92, chociaż przyznaje państwom członkowskim możliwość ponownego przydzielenia niewykorzystanych ilości referencyjnych pod koniec danego okresu, nie pozwala im jednak zdecydować, według jakich kryteriów należy dokonać takiego ponownego przydziału.
37
W istocie z samego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli państwo członkowskie postanowi ponownie przydzielić niewykorzystanych ilości referencyjnych, to ilości te są rozdzielane „proporcjonalnie do ilości referencyjnych przysługujących każdemu z tych producentów”.
38
Argument rządu włoskiego, zgodnie z którym wspomniany przepis nie dotyczy kryteriów ponownego przydziału samych w sobie i wspomina o kryterium proporcjonalności jedynie dla potrzeb obliczeń, których musi dokonać skupujący w przypadku konieczności zastosowania opłaty wyrównawczej należnej od producentów, jest wyraźnie sprzeczny z orzecznictwem Trybunału.
39
Trybunał orzekł już bowiem, że ze wszystkich wersji językowych art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/02 wyraźnie wynika, że to właśnie rozdział niewykorzystanych ilości referencyjnych, to znaczy ponowny przydział tych ilości, powinien być dokonywany „proporcjonalnie do ilości referencyjnej każdego producenta”, oraz ze wkład producentów do należnej opłaty wyrównawczej był z kolei ustalany na podstawie przekroczenia ilości referencyjnej każdego z tych producentów (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Kurt und Thomas Etling i in., C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271, pkt 64).
40
Artykuł 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 ustanawia zatem kryterium, zgodnie z którym należy ponownie przydzielić niewykorzystane ilości referencyjnych. Tym samym, ponieważ przepis ten nie wspomina żadnego innego kryterium ani nie odsyła do kompetencji państw członkowskich do określenia kryteriów ich własnych, należy uznać, że to kryterium proporcjonalnego jest jedynym, na którego podstawie należy ponownie przydzielić niewykorzystane ilości referencyjne.
41
Taką wykładnię potwierdza kontekst, w jaki wpisany jest art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92. Z art. 2 ust. 4 tego rozporządzenia nie można wywnioskować możliwości ponownego przydzielenia niewykorzystanych ilości referencyjnych zgodnie z innymi kryteriami.
42
Z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 3950/92, podobnie jak z motywu szóstego rozporządzenia nr 536/93 wynika, że jeżeli dane państwo członkowskie uznało za stosowne nie dokonywać całkowitego ponownego przydziału niewykorzystanych ilości referencyjnych na swoim terytorium, owo państwo członkowskie może, w przypadku gdy opłata wyrównawcza jest należna, a pobrana kwota jest wyższa, przeznaczyć nadpłatę na finansowanie działań określonych w art. 8 tiret pierwsze rozporządzenia nr 3950/92 lub zwrócić ją producentom należącym do kategorii priorytetowych ustanowionych przez państwo członkowskie na podstawie obiektywnych kryteriów, które należy określić, lub znajdującym się w wyjątkowej sytuacji wynikającej z przepisu krajowego niemającego żadnego związku z tym systemem. Państwa członkowskie określają kategorie priorytetowe w oparciu o jedno lub więcej obiektywnych kryteriów przewidzianych w art. 5 rozporządzenia nr 536/93, w kolejności pierwszeństwa.
43
Możliwość ponownego przydzielenia całości lub części niewykorzystanych ilości referencyjnych przewidziana w art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 i możliwość wprowadzenia w życie przez państwo członkowskie – jeżeli nie dokonuje on całkowitego przydziału niewykorzystanych ilości – decyzji o zwróceniu lub o niezwracaniu producentom nadpłaty opłaty wyrównawczej zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 3950/92 podlegają odmiennej logice.
44
Z jednej bowiem strony art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 3950/92 ma na celu proporcjonalne zmniejszenie przekroczenia ilości referencyjnych producentów w celu zmniejszenia również wkładu producentów w należną opłatę wyrównawczą. Natomiast z drugiej strony art. 2 ust. 4 tego rozporządzenia ma na celu określenie przeznaczenia kwoty nadpłaconej opłaty wyrównawczej, stanowiąc, że w przypadku gdy państwo członkowskie decyduje się na jej zwrot, jest ona wypłacana na rzecz producentów należących do kategorii priorytetowych, które są określone zgodnie z obiektywnymi kryteriami przewidzianymi przez Komisję.
45
Ze względu na odmienną logikę leżącą u podstaw mechanizmów przewidzianych odpowiednio w art. 2 ust. 1 akapit drugi i art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 3950/92 istotne znaczenie kryteriów ustanowionych w drugim z tych przepisów dla stosowania pierwszego z nich można by zakładać i wywnioskować jedynie na podstawie świadczącego o tym wyraźnego odniesienia w rozporządzeniu. Tymczasem ani rozporządzenie nr 3950/92, ani rozporządzenie nr 536/93 nie przewidują stosowania tych kryteriów w ramach wdrażania art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenie nr 3950/92.
46
W odniesieniu do argumentów rządu włoskiego dotyczących art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 należy zauważyć, że przepis ten przewiduje, iż ponowny przydział niewykorzystanej części krajowej ilości referencyjnej przydzielonej dostawom jest dokonywany proporcjonalnie do indywidualnej ilości referencyjnej każdego producenta, który dostarczył nadwyżkę, lub zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które mają zostać ustalone przez państwa członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Kurt und Thomas Etling i in.C‑230/09 et C‑231/09, EU:C:2011:271, pkt 79).
47
Bezsporne jest jednak, że rozporządzenie nr 1788/2003, które weszło w życie w dniu 28 października 2003 r. i stosuje się od dnia 1 kwietnia 2004 r., nie ma zastosowania ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, który dotyczy okresu sprzedaży mleka i przetworów mlecznych od dnia 1 kwietnia 2000 r. do dnia 31 marca 2001 r.
48
Oczywiście, w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 1788/2003 ma na celu, zgodnie z jego motywem 2, uporządkowanie i wyjaśnienie zasad ustanowionych w rozporządzeniu nr 3950/92, może ono zostać uwzględnione przy interpretacji tego ostatniego rozporządzenia. Ponadto w tym względzie Trybunał stwierdził, że art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 podąża w tym samym kierunku co art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 i że nie wydaje się, aby możliwość ponownego przydzielenia przez państwa członkowskie niewykorzystanych ilości referencyjnych pod koniec danego okresu, przewidziana w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003, stanowiła nowość w stosunku do istniejącego już systemu lub też aby ustawodawca dokonał w tej kwestii znaczącej zmiany tego systemu (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Kurt und Thomas Etling i in., C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271, pkt 61–63).
49
Niemniej jednak, choć prawdą jest, że w pkt 63 i 64 wyroku z dnia 5 maja 2011 r.Kurt und Thomas Etling i in. (C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271) Trybunał odwołał się do art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92, aby określić znaczenie wyrażenia „proporcjonalnie do indywidualnej ilości referencyjnej każdego producenta lub zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które mają zostać ustalone przez państwa członkowskie” zawarte w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003, to nie zajął on stanowiska w kwestii tego, czy art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92, zezwalał państwom członkowskim, jak ma to miejsce w przypadku art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003, na ponowne przydzielenie niewykorzystanych ilości referencyjnych zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które mają zostać ustalone przez te państwa.
50
Należy ponadto dodać, że Trybunał orzekł już w istocie, że w przypadku, gdy dany tekst został zastąpiony innym, należy domniemywać, o ile nie ma dowodu przeciwnego, że każda różnica w sformułowaniu powoduje różnicę w znaczeniu, jeśli nowe sformułowanie prowadzi do odmiennej wykładni (wyrok z dnia 1 czerwca 1961 r., Simon/Trybunał Sprawiedliwości, 15/60, EU:C:1961:11).
51
W konsekwencji z wprowadzenia w rozporządzeniu nr 1788/2003 zezwolenia na ponowne przydzielenie niewykorzystanych ilości referencyjnych zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które mają zostać ustalone przez państwa członkowskie, nie można wywieść, że taka możliwość istniała już w kontekście art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92.
52
Co się tyczy celu opłaty wyrównawczej, należy przypomnieć, że system dodatkowej opłaty wyrównawczej zmierza do przywrócenia równowagi podaży i popytu na rynku mleka, charakteryzującym się nadwyżkami strukturalnymi, za pomocą ograniczenia produkcji mlecznej. Środek ten służy zatem celom polegającym na racjonalnym rozwoju produkcji mlecznej oraz, poprzez przyczynienie się do stabilizacji dochodów ludności wiejskiej, celowi polegającemu na utrzymaniu odpowiedniego poziomu życia tej ludności (wyroki: z dnia 17 maja 1988 r., Erpelding, 84/87, EU:C:1988:245, pkt 26; a także z dnia 25 marca 2004 r., Azienda Agricola Ettore Ribaldi i in., C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, od C‑489/00 do C‑491/00 i od C‑497/00 do C‑499/00, EU:C:2004:179, pkt 57). Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 3950/92 dodatkowa opłata wyrównawcza ustanowiona w art. 1 tego rozporządzenia zostaje rozdzielona pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do przekroczenia krajowych ilości referencyjnych (wyrok z dnia 24 stycznia 2018 r., Komisja/Włochy, C‑433/15, EU:C:2018:31, pkt 40).
53
Ponadto, jak wynika jasno z art. 10 rozporządzenia nr 3950/92, dodatkowa opłata wyrównawcza stanowi część pomocy mającej na celu ustabilizowanie rynków rolnych i jest przeznaczona na finansowanie wydatków w sektorze mlecznym. Jak z tego wynika, poza oczywistym celem, jakim jest zobowiązanie producentów mleka do przestrzegania przydzielonych im ilości referencyjnych, dodatkowa opłata wyrównawcza ma również cel gospodarczy, ponieważ zmierza do zapewnienia Wspólnocie środków niezbędnych do zbytu produkcji wyprodukowanej przez producentów z przekroczeniem ich kwot (wyrok z dnia 25 marca 2004 r., Azienda Agricola Ettore Ribaldi i in., C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, od C‑489/00 do C‑491/00 i od C‑497/00 do C‑499/00, EU:C:2004:179, pkt 59).
54
W zakresie, w jakim skorzystanie z przyznanego państwu członkowskiemu uprawnienia do ponownego przydzielenia niewykorzystanych ilości referencyjnych prowadzi do ograniczenia przekroczenia ilości referencyjnych producentów_a także – w konsekwencji – do zmniejszenia środków, na które składa się należna opłata wyrównawcza, państwo członkowskie nie może swobodnie decydować o sposobie dokonania tego ponownego przydzieleni, skoro prawodawca Unii określił ramy korzystania z tej możliwości, ustanawiając w tym celu odpowiednie warunki.
55
Cel dodatkowej opłaty wyrównawczej potwierdza zatem wykładnię, zgodnie z którą kryterium proporcjonalnego rozdzielenia, jako jedyne przewidziane w art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92, należy uznać za jedyne kryterium, zgodnie z którym należy przydzielić niewykorzystane ilości referencyjne. Natomiast w żadnym wypadku z wykładni celowościowej nie można wywieść, że w pozostałym zakresie, nawet w braku wyraźnego zezwolenia w tym względzie, państwo członkowskie jest uprawnione do dokonania ponownego przydziału zgodnie z innymi kryteriami.
56
W świetle powyższego argumenty rządu włoskiego, zgodnie z którymi użycie innych kryteriów nie jest wyraźnie zakazane przez rozporządzenie nr 3950/92 lub rozporządzenie nr 536/93, pozwala na osiągnięcie celów realizowanych w sektorze mleka i nie narusza żadnej ogólnej zasady prawa Unii, takiej jak zasada proporcjonalności, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, nie mogą zostać uwzględnione.
57
W istocie, w zakresie, w jakim prawo Unii, w tym jego ogólne zasady, nie określa wspólnych reguł, organy krajowe, wykonując przepisy Unii, postępują zgodnie z formalnymi i materialnymi regułami swojego prawa krajowego, będąc jednocześnie zobowiązane, przy przyjmowaniu środków wdrażających przepisy Unii, wykonywać swoje uprawnienia dyskrecjonalne w poszanowaniu ogólnych zasad prawa Unii, w tym z zasadami proporcjonalności, pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyrok z dnia 25 marca 2004 r., Azienda Agricola Ettore Ribaldi i in., C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, od C‑489/00 do C‑491/00 i od C‑497/00 do C‑499/00, EU:C:2004:179, pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
58
Tymczasem, jak wskazano w pkt 40 niniejszego wyroku, art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 ustanawia kryterium, zgodnie z którym powinien zostać dokonany ponowny przydział niewykorzystanych ilości referencyjnych, ograniczając tym samym uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich.
59
Mając na względzie powyższe, na zadane pytanie trzeba odpowiedzieć, iż art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92 powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie postanowi dokonać ponownego przydziału niewykorzystanych ilości referencyjnych, tego ponownego przydziału należy dokonać, między producentami, którzy przekroczyli swoje ilości referencyjne, proporcjonalnie do ilości referencyjnej każdego producenta.
W przedmiocie kosztów
60
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady (EWG) nr 3950/92 z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiającego dodatkową opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1256/1999 z dnia 17 maja 1999 r., powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie postanowi dokonać ponownego przydziału niewykorzystanych ilości referencyjnych, tego ponownego przydziału należy dokonać, między producentami, którzy przekroczyli swoje ilości referencyjne, proporcjonalnie do ilości referencyjnej każdego producenta.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.