61981C0266
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 14 DICEMBRE 1982 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Sono attualmente pendenti dinanzi alla Corte di cassazione italiana una serie di procedimenti vertenti sulla legittimità della riscossione di determinati oneri sul petrolio grezzo, importato da paesi terzi non facenti parte del GATT, scaricato nel porto di Trieste ed inoltrato in parte nella Repubblica federale di Germania ed in parte in Austria tramite l'oleodotto transalpino gestito dalla società privata SIOT.
Per i particolari del voluminoso antefatto, mi richiamo alla relazione d'udienza. Per meglio comprendere la questione a noi sottoposta basteranno i seguenti cenni.
A norma della legge italiana 9 febbraio 1963, n. 82, in tutti i porti italiani si doveva corrispondere allo Stato un diritto di sbarco per le merci provenienti dall'estero e destinate all'importazione. Inoltre, in alcuni porti, amministrati da enti autonomi — pare che così fosse anche per Trieste, ma ciò è contestato — si doveva versare un diritto sulle merci scaricate nonché in transito, indipendentemente dall'origine e dalla destinazione dei prodotti così gravati.
Poichè nella sentenza 34/73 (
2
) il diritto di sbarco era stato dichiarato illegittimo in quanto onere di effetto equivalente ad un dazio doganale, nel 1974, con decreto legge 28 febbraio 1974, n. 47, veniva modificata la disciplina fiscale italiana per le merci spedite via mare. In base a questa legge, da quel momento in tutti i porti viene applicato alle merci caricate e scaricate un «diritto statale» proporzionale al peso della merce stessa. Inoltre il decreto legge stabilisce che il diritto indicato al secondo posto nella legge del 1963, gravante sui prodotti caricati e scaricati («diritto portuale») deve ancora venir corrisposta nei porti ivi elencati. L'entità del «diritto statale» è stata determinata per ogni porto mediante decreto presidenziale, tenendo conto dei costi medi connessi alla prestazione di servizi; il provento è destinato logicamente all'erario statale. In detto decreto viene inoltre fissata l'entità del diritto portuale, che in parte va agli enti portuali autonomi locali, e l'impiego di questi fondi è disciplinato dettagliatamente. Per quanto ci interessa nella presente causa, la fissazione dei diritti è stata effettuata con decreto presidenziale del 13 marzo 1974, entrato in vigore il 23 aprile del 1974. In forza di questa disciplina per entrambi i diritti e per tutti i porti vigevano le stesse tariffe, varianti solo in funzione del tipo dei prodotti gravati; il provento dei diritti portuali doveva andare a vantaggio degli enti autonomi che amministravano i porti e — tra l'altro — doveva venir destinato alla costruzione delle installazioni portuali o all'ampliamento di quelle già in funzione.
Di conseguenza la SIOT, una delle attrici del procedimento principale, che in particolare (quanto ai dettagli della sua attività mi richiamo alla relazione d'udienza) gestisce la parte italiana dell'oleodotto transalpino, è stata invitata dall'amministrazione doganale della provincia di Trieste a corrispondere entrambi i diritti di cui sopra per il petrolio grezzo scaricato nel porto di Trieste ed inoltrato tramite l'oleodotto transalpino dall'entrata vigore di detto decreto presidenziale fino al 2 aprile 1975.
La SIOT si opponeva a questa ingiunzione, poichè riteneva che la riscossione del diritto per vari motivi fosse incompatibile con il diritto comunitario e inconciliabile con le norme del GATT.
Per quanto riguarda il diritto comunitario essa ritiene
—
che i tributi siano incompatibili con gli artt. 12 e 13 del Trattato CEE in quanto oneri d'effetto equivalente ai dazi doganali;
—
in quanto istituiti unilateralmente dopo la scadenza del periodo transitorio, detti tributi vadano considerati come ingerenza nella politica commerciale della Comunità e quindi violino l'art. 113 del Trattato CEE;
—
quanto poi al diritto portuale, dal momento che esso colpisce imprese private, che forniscono prestazioni di servizi per conto proprio, mentre il provento del tributo va a vantaggio di enti pubblici, sarebbe ravvisabile una grave distorsione della concorrenza ai sensi dell'art 90, 1o comma, del Trattato CEE;
—
infine i tributi andrebbero anche considerati inconciliabili con il regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542/69, relativo al transito comunitario (GU L 77 del 29. 3. 1969, pag. 1 e segg.) nonché con la Convenzione tra la Comunità economica europea e la Repubblica austriaca circa l'applicazione delle norme sul transito comunitario, stipulata mediante il regolamento del Consiglio 21 novembre 1972, n. 2813/72 (GU L 294 del 24. 12. 1972, pag. 86 e segg.).
Quanto al GATT, la SIOT — dal momento che i tributi andrebbero qualificati come oneri di effetto equivalente ai dazi doganali — ravvisa una violazione sia dell'art. II. l.b), sia in particolare dell'art. V, n. 3, nel quale la libertà di transito è disciplinata come segue:
«Ciascuna delle parti contraenti può prescrivere che le merci che transitano attraverso il proprio territorio vengano dichiarate all'ufficio doganale competente, tuttavia, eccezion fatta per i casi di violazione delle disciplina doganale in materia e dei regolamenti doganali ad hoc, i transporti di questo tipo da o verso il territorio di altri Stati contraenti non devono subire limitazioni o ritardi vessatori; le merci in transito saranno inoltre esenti da dazi doganali nonché da tutti gli altri tributi nonché imposte o oneri sulle merci in transito, eccezion fatta per le spese di trasporto o per te tasse corrispondenti al rimborso delle spese amministrative inerenti al transito e del costo dei servizi prestati».
Si è così giunti al contenzioso giurisdizionale, in primo grado presso il tribunale di Trieste e poi in Corte d'appello. In secondo grado la SIOT è rimasta soccombente. In quattro sentenze dell'aprile 1977 e del febbraio 1978 è stato dichiarato che la disciplina fiscale criticata non era incompatibile con il diritto comunitario né con le norme del GATT. Poiché i prodotti nazionali e stranieri erano gravati alla stessa stregua, si trattava quindi di tributi nazionali; inoltre, poiché i prodotti in questione non provenivano dagli Stati aderenti al GATT, né dagli Stati membri della Comunità europea, bisognava partire dall'idea che le merci non erano disciplinate dal GATT né dal Trattato CEE.
Questa sentenza è stata impugnata in Cassazione per diversi motivi.
Anche la Corte di cassazione è giunta alla conclusione che si trattava non già di oneri all'importazione, ma di tributi interni, giacché tutti i prodotti erano soggetti all'onere solo in quanto venivano caricati e scaricati. Non si poteva dunque invocare validamente il divieto di aumentare i tributi sulle importazioni da paesi terzi e di istituire nuovi tributi di questo tipo; e, quindi, tenuto conto della giurisprudenza della nostra Corte, era superflua l'interpretazione dell'art. 13 del Trattato CEE. La stessa conclusione valeva anche per quanto riguardava l'art. II del GATT, che disciplina i tributi sulle importazioni.
Al contrario, la Corte di cassazione ritiene necessaria l'interpretazione dell' art. V, n. 3, del GATT, nonché di altre norme di diritto comunitario, con le quali sarebbero incompatibili i tributi in questione, vale a dire dei già citati regolamenti nn. 542/69 e 2813/72, nonché dei principi della politica commerciale comune e della concorrenza, sanciti negli artt. 90, 1o comma, e 113, 1o comma, del Trattato CEE.
Con ordinanza del 21 maggio 1981 la Corte di cassazione ha quindi sospeso il procedimento dinanzi ad essa e, a norma dell'art. 177, 3o comma, del Trattato CEE, ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni:
«A —
In linea preliminare: se, per essersi la Comunità sostituita agli Stati membri per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'Accordo GATT, le disposizioni da questo dettate rientrino fra quelle per la cui interpretazione ricorre la competenza pregiudiziale attribuita alla Corte di giustizia dall'art. 177 del Trattato, anche nel caso in cui il giudice nazionale sia richiesto di farne applicazione o comunque di compierne la interpretazione, con riferimento a apporti intersoggettivi, a fini diversi da quello di valutare la validità o la invalidità di un atto comunitario;
B —
Nel caso di risposta affermativa al precedente quesito: se e quali effetti (e, se diversi nel tempo, con quale graduazione cronologica) siano derivati, all'interno dell'ordinamento giuridico della Comunità e di quello degli Stati membri, dall'essersi la Comunità sostituita agli Stati membri per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall' Accordo GATT; in particolare, se il giudice nazionale, al fine di trarne argomento in ordine alla interpretazione, di una norma nazionale successiva in tesi contrastante con le disposizioni dell'Accordo, debba ritenere — nell'osservanza del riparto di competenza fissato dall'art. 177 del Trattato — che l'Accordo GATT, con specifico riferimento alle disposizioni menzionate nel quesito seguente, operi a livello di mero impegno internazionale senza effetti diretti nell'ordinamento interno, ovvero sia in questo efficace nei rapporti intersoggettivi, e, in tale seconda evenienza, in posizione pariordinata o sovraordinata rispetto alla confligente norma nazionale;
C —
Nel caso ancora di risposta positiva al quesito sub “A” ed in presenza di qualsiasi risposta al quesito sub “B”, al fine di somministrare comunque al giudice nazionale indicazioni utili alla interpretazione della norma nazionale: se — alla stregua della disciplina dettata dallo art. V, n. 3, dell'Accordo GATT relativamente alle merci provenienti da paesi non aderenti ma destinate al mercato di paesi aderenti — sia vietato al legislatore nazionale, ed eventualmente in quali limiti ed a quali condizioni, di prevedere l'imposizione di tributi (quali la tassa erariale sulle merci sbarcate ed imbarcate in tutti i porti marittimi nazionali e la c.d. tassa portuale sulle merci sbarcate ed imbarcate solo in alcuni fra questi, di cui, rispettivamente, al primo ed al secondo comma dello art. 2 del d.i. 28 febbraio 1974, n. 47, convertito con legge 16 aprile 1974, n. 117) tanto sul prodotto nazionale, o nazionalizzato, quanto sul prodotto importato, in occasione delle operazioni di sbarco e imbarco dei prodotti stessi in porti marittimi del paese aderente, i quali colpiscano il prodotto importato anche quando, provenendo da paese terzo, si trovi in mero transito attraverso il territorio nazionale perchè destinatoal mercato di altro paese aderente, ed anche quando — per ciò che in particolare riguarda quelli, tra tali tributi, che sono previsti per determinati porti amministrati da Enti autonomi, ai quali essi sono in parte destinati — le operazioni di sbarco ed imbarco e di ulteriore inoltro verso il mercato di definitiva destinazione siano curate esclusivamente dall'operatore economico mediante strutture ed impianti costruiti, gestiti e mantenuti in proprio dal medesimo, senza la prestazione di alcun servizio diretto e specifico da parte dell'Ente portuale;
D —
Indipendentemente dalle risposte ai quesiti precedenti sub “A”, “B”e“C”:
1.
se — alla stregua dei principi ispiratori dell'ordinamento comunitario in tema di corretto giuoco della concorrenza e di politica commerciale comune, con particolare riferimento alle regole dettate, rispettivamente, con gli artt. 90, n. 1 e 113, n. 1, del Trattato, ed in relazione alla specifica disciplina del transito comunitario dettata con i regolamenti CEE n. 542/69 del Consiglio del 18 marzo 1969 e n. 2813/72 del Consiglio del 21 novembre 1972 — sia vietato al legislatore nazionale, ed eventualmente in quali limiti ed a quali condizioni e nella ricorrenza di quali requisiti anche formali in ordine alla provenienza della merce ed al suo regime di transito, di prevedere l'imposizione di tributi (quali la tassa erariale sulle merci sbarcate ed imbarcate in tutti i porti marittimi nazionale e la tassa e.d. portuale sulle merci sbarcate ed imbarcate solo in alcuni fra questi, di cui, rispettivamente, al primo ed al secondo comma dell'art. 2 del d. 1. 28 febbraio 1974, n. 47, convertito con legge 16 aprile 1974, n. 117) tanto sul prodotto nazionale, o nazionalizzato, quanto sul prodotto importato, in occasione delle operazioni di sbarco ed imbarco dei prodotti stessi in porti marittimi del paese membro, i quali colpiscono il prodotto importato anche quando, provenendo da paese terzo, si trovi in mero transito attraverso il territorio nazionale perchè destinato al mercato della Repubblica federale tedesca e dell'Austria, ed anche quando — per ciò che in particolare riguarda quelli, tra tali tributi, che sono previsti per determinati porti amministrati da Enti autonomi, ai quali essi sono in parte destinati — le operazioni di sbarco ed imbarco e di ulteriore inoltro verso il mercato di definitiva destinazione siano curate esclusivamente dall'operatore economico mediante strutture ed impianti costruiti, gestiti e mantenuti in proprio dal medesimo, senza la prestazione di alcun servizio diretto e specifico da parte dell'Ente portuale;
2.
Se, nel caso di divieto di imposizioni siffatte, il singolo abbia azione in giudizio, davanti al giudice nazionale, per ripetere le somme a tal titolo pagate ovvero per opporsi alla pretesa di pagamento avanzata dallo Stato».
E questo è il mio punto di vista in merito:
I —
Per quanto riguarda alcuni iter logici che traspaiono dal provvedimento di rinvio, vorrei premettere un'osservazione di carattere generale. Mi riferisco al fatto che la Corte di cassazione osserva (pag. 22 dell'ordinanza di rinvio) che, dopo la soluzione delle questioni da essa sollevate, potrebbe insorgere la necessità di accertare la costituzionalità delle norme sulle quali verte la controversia, secondo il procedimento e le norme sulla competenza stabilite ad hoc. Se ho ben compreso, ciò significa: qualora risultasse che le norme italiane su cui verte la controversia sono inconciliabili con il diritto comunitario, nei cui confronti esse costituiscono diritto posteriore, dette norme verrebbero disapplicate solo dopo che la Corte costituzionale italiana abbia accertato che questa incompatibilità costituisce anche trasgressione dell'art. 11 della Costituzione italiana.
Giustamente la ricorrente SIOT ha chiesto che venga dichiarato che questo, qualora dovesse risultare che è in gioco diritto comunitario direttamente efficace, sarebbe un orientamento errato; in effetti, su questo problema vi è già una chiara presa di posizione della Corte nella sentenza pregiudiziale 106/77 (
3
).In questa sentenza è stato chiarito il senso di efficacia diretta del diritto comunitario proprio nei confronti anche dei giudici nazionali. Quindi si deve partire dal presupposto che il diritto interno, inconciliabile con il diritto comunitario, va senz'altro disapplicato e che il diritto comunitario impedisce che siano posti validamente in essere nuovi atti legislativi degli Stati membri che violino il diritto comunitario direttamente efficace. È quindi chiaro cioè che i giudici degli Stati membri, nell'interesse della piena efficacia del diritto comunitario, devono invece di loro iniziativa disapplicare il diritto nazionale col primo inconciliabile, e quindi non è necessaria la previa abrogazione mediante provvedimenti legislativi oppure seguendo altre vie, come ad esempio la dichiarazione di incostituzionalità secondo il procedimento ad hoc contemplato dal diritto interno.
Tenuto conto delle considerazioni che emergono dal provvedimento di rinvio, riterrei effettivamente opportuno richiamare ancora una volta con insistenza l'attenzione della Corte di cassazione italiana su questa univoca giurisprudenza.
II — Sulla prima questione
In primo luogo bisogna chiarire se la Corte di giustizia possa interpretare le
norme del GATT, e cioè anche nei casi in cui esse valgono indipendentemente dal giudizio sulla validità degli atti comunitari.
Sostengono che esiste una competenza incondizionata in merito la SIOT, il porto di Trieste, i Governi del Regno Unito e della Danimarca nonché in sostanza anche la Commissione delle Comunità europee. Invece, ritengono opportune alcune limitazioni i Governi della Repubblica federale di Germania, dei Paesi Bassi e dell'Italia; i primi due intendono riconoscere una competenza interpretativa solo per quel che riguarda le norme direttamente applicabili e non per quelle che impongono solo vincoli agli Stati; il Governo italiano ritiene che, dal momento che l'accordo del GATT non è stato integralmente recepito nell'ordinamento giuridico comunitario, si possa ravvisare una competenza interpretativa della Corte solo nei limiti in cui la Comunità è effettivamente subentrata agli Stati membri nell'ambito del GATT.
La questione verte — giacché evidentemente non si tratta di un'interpretazione del Trattato ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE — sulla determinazione della portata della parte di detta norma nella quale si parla dell'interpretazione degli atti degli organi comunitari. A questo proposito nella giurisprudenza è già stato chiarito che in questa categoria rientrano anche le convenzioni stipulate dalla Comunità (cfr. cause 40/72 (
4
), 147/73 (
5
), 181/73 (
6
), 87/75 (
7
), 52/77 (
8
), 65/77 (
9
), 179/78 (
10
) e 104/81 (
11
)). Poiché, a norma dell'art. 228 del Trattato CEE, ne scaturiscono vincoli per la Comunità, dette convenzioni vanno considerate come parti integranti del diritto comunitario (cfr. in particolare le sentenze 181/73 (
6
), 87/75 (
7
) e 104/81 (
11
)). Sotto questo aspetto, per di più, non sono state poste limitazioni di sorta ed in particolare la competenza interpretativa è stata riconosciuta non solo in casi nei quali era questione della validità di atti comunitari come ad esempio nella causa 40/72 (
4
); essa è stata inoltre ammessa in un caso in cui era controversa la conciliabilità di norme nazionali con il diritto comunitario, come nelle cause 87/75 (
7
) e 104/81 (
11
), nelle quali la Corte ha riconosciuto l'efficacia diretta di determinate clausole di dette convenzioni.
A mio parere è inoltre importante il fatto che nella giurisprudenza in materia di GATT è stato già stabilito che la Comunità è vincolata al GATT, poiché le sono state trasferite le competenze già spettanti agli Stati membri nella sfera di applicazione del GATT (cause 21-24/72 (
12
)) e la Comunità deve rispondere in luogo degli Stati membri per l'adempimento degli obblighi derivanti dal GATT (causa 38/75 (
13
)). Questo orientamento è dovuto al fatto che la Comunità ha gradualmente assunto le competenze doganali e di politica commerciale degli Stati membri e che dalla fine del periodo transitorio — a norma dell'art. 114 del Trattato CEE — le convenzioni commerciali e doganali sono stipulate unicamente dalla Comunità. Come ci è stato detto, questo principio è stato immediatamente riconosciuto nella prassi del GATT. La Comunità, in quanto tale, partecipa ora alle trattative nell'ambito del GATT e solo la Comunità stipula in questo ambito — nel quale viene elaborata gran parte della politica commerciale — anche gli accordi necessari.
Di fatto si deve quindi equiparare il vincolo tra la Comunità e il GATT ad una convenzione, stipulata dalla Comunità, e, di conseguenza, anche le norme del GATT — quanto meno nei limiti in cui la Comunità è subentrata agli Stati membri — vanno considerate come parte dell'ordinamento giuridico comunitario. Se si ammette ciò, e quindi la competenza interpretativa della Corte a norma dell'art. 177, è logico che non si possa ritenere opportuna una limitazione di questa competenza né nei confronti del GATT, né nei confronti di altre convenzioni. Elemento decisivo a questo proposito è certamente l'uniformità dell'applicazione di norme che valgono per l'intera Comunità e nelle quali si esprime la politica commerciale comune. Evidentemente non è quindi il caso di fare differenze a seconda che una norma del GATT abbia importanza per la valutazione di atti comunitari — unica ipotesi finora ricorsa nella giurisprudenza in materia di GATT — oppure che le norme del GATT debbano venir prese in considerazione sotto un altro punto di vista, ad esempio per la determinazione della portata di una norma interna, oppure della conciliabilità di una norma nazionale con il GATT — per la quale vale l'unico presupposto che si tratti di norme immediatamente applicabili.
Se il Governo francese a questo proposito — come si può desumere dalle osservazioni nella cause 267-269/81 (
14
) — assume un orientamento limitativo richiamandosi alla giurisprudenza in merito, ne ha sicuramente travisato la portata. Nella sentenza 21-24/72 (
15
) non è stato affatto posto il principio che si può procedere all'interpretazione del GATT solo a condizione che le sue norme siano direttamente applicabili, bensì nella causa citata non è stata vagliata la validità di un atto comunitario alla luce del GATT per il solo fatto — cosa che in quell'occasione costituiva conditio sine qua non — che la norma allora invocata non poteva venir considerata come immediatamente applicabile.
III — Sulla seconda questione
Secondo tale questione si deve chiarire quali effetti abbiano nei confronti delle norme nazionali le norme del GATT emanate successivamente e con esse inconciliabili, se si debba ritenere che esse siano direttamente efficaci negli ordinamenti nazionali e si si possa eventualmente riconoscere alle norme del GATT un rango superiore.
A questo proposito il porto di Trieste, il Governo italiano, quello del Regno Unito e quello danese hanno sostenuto che l'efficacia diretta delle norme del GATT va esclusa; a questo orientamento pare propensa anche la Commissione, che raccomanda in via del tutto generale prudenza nell'ammettere l'efficacia diretta di accordi che vincolano la Comunità. La SIOT, invece, ritiene che l'efficacia diretta dell'art. V, n. 3, del GATT, sul quale soltanto verte il procedimento principale, possa senz'altro venir ammessa.
1.
Anche a questo proposito si può anzitutto far richiamo alla giurisprudenza. In essa (cause 21-24/72 (
16
) e 9/73 (
17
)) è noto che sono state risolte negativamente questioni analoghe vertenti sugli artt. XI, n. 1, e II, n. 2, del GATT, e cioè non in considerazione del contenuto specifico e della struttura di queste norme, bensì in base a considerazioni generali che si riferiscono al senso ed all'impostazione del GATT e quindi valgono per tutte le norme di questo.
La Corte ha sottolineato che dal preambolo emerge che l'accordo è stato stipulato sulla base della reciprocità e che per la sua applicazione è importante un equilibrio tra i vantaggi e gli svantaggi per le parti contraenti. Le sue norme sono flessibili e consentono deroghe nonché provvedimenti speciali in caso di difficoltà eccezionali. Importante è inoltre il modo di composizione delle controversie, nel quale hanno grande peso le consultazioni e le trattative. L'art. XXIII prevede provvedimenti speciali nel caso di inadempimento degli obblighi, come ad esempio l'esame di proposte, l'emanazione di raccomandazioni, l'autorizzazione alle parti contraenti, i cui interessi sono stati lesi, a sospendere l'adempimento dei loro obblighi. Infine sussiste la possibilità di recedere dalla convenzione nonché, in caso di lesione grave, di sottrarsi unilateralmente agli obblighi derivanti dalla convenzione.
Alla luce di queste considerazioni, la cui validità è evidentemente rimasta immutata, anche ora si può risolvere solo negativamente il quesito a noi sottoposto. Poiché — come ha giustamente sottolineato la Commissione — per il GATT è meno rilevante l'esigenza di far osservare le proprie norme che non il diritto di riuscire a stabilire o ristabilire un equilibrio globale di vantaggi e svantaggi tramite trattative, è certamente impossibile riconoscere alle sue norme efficacia immediata ai sensi della giurisprudenza in materia, poiché ciò — data la rigidità che comporterebbe — costituirebbe evidentemente un elemento estraneo in un sistema normativo caratterizzato dalla flessibilità.
2.
Questo modo di vedere, che del resto è corroborato dalla dottrina (cfr. Kapteyn, The International Lawyer, 1974, pag. 81; Jackson, World Trade and the Law of GATT, pagg. 106 e 187, particolarmente per quanto riguarda l'applicazione del GATT finora solo provvisoria) è confortato da due ulteriori considerazioni.
Anzitutto è significativo il fatto che questa valutazione si riscontra in quasi tutti gli Stati membri della Comunità, ed è parzialmente determinata da motivi costituzionali riguardanti l'efficacia nel territorio nazionale. Ciò vale per il Belgio, per la Danimarca, per il Regno Unito, per l'Irlanda, per il Lussemburgo, per la Francia e per la Repubblica federale di Germania. Leggermente diversa è la situazione nei Paesi Bassi, pur se in questo paese finora non vi è una giurisprudenza in materia. La situazione è del tutto diversa in Italia, dove proprio in base al provvedimento di rinvio si ha l'impressione che la Corte di cassazione sia propensa a rivedere la sua ormai consolidata giurisprudenza, in base alla quale il GATT, data la sua ricezione nell'ordinamento giuridico nazionale mediante una legge di ratifica, è idoneo a costituire diritti soggettivi per i singoli. Tenuto conto di questa situazione, pare impossibile sostenere che la situazione di diritto così caratterizzata possa essersi radicalmente modificata solo per il fatto che la Comunità — senza alcun atto espresso — è subentrata agli Stati membri.
D'altro canto è significativo il fatto che evidentemente nemmeno gli altri Stati aderenti al GATT presuppongono l'efficacia diretta delle sue norme. Se così fosse e se per la Comunità si seguisse un criterio diverso, ciò si risolverebbe non solo nel pregiudicare le possibilità di trattativa della Comunità e nel favorire in un certo senso gli altri Stati aderenti. Ma si renderebbe anche impossibile la prassi seguita finora di reagire alla trasgressione di determinate norme adottando provvedimenti particolari di diritto interno, vale a dire mediante un idoneo adeguamento della legislazione nazionale in funzione della trasgressione stessa.
3.
Se condividete questo punto di vista, diventa naturalmente superfluo l'esame specifico dell'art. V, il quale, nella fattispecie, riveste grandissima importanza. Sarebbe quindi inutile stabilire se quanto meno questo articolo soddisfa le condizioni poste per l'efficacia diretta, come ritiene la SIOT, in base al fatto che, dal momento che l'art. V vieta radicalmente l'esazione di qualsiasi tributo, eccetto alcuni ben determinati, si tratterebbe di un obbligo chiaro, completo ed incondizionato che non lascia alcun potere discrezionale.
A questo proposito intendo però fare almeno due brevi osservazioni.
In primo luogo, l'art. V contiene nozioni decisamente imprecise come «ritardi vessatori» (unnecessary delays; délais inutiles) oppure — quanto a tasse o tributi e norme sul transito — il termine «adeguati» (reasonable, équitable). Ciò — e non tanto la constatazione che l'interpretazione dell'art. V, come ha dimostrato anche la presente causa, è decisamente controversa — pare effettivamente corrobori il punto di vista del Governo italiano, secondo cui in realtà all'art. V manca l'esattezza necessaria per riconoscergli efficacia diretta (punto di vista che si ritrova anche in Jackson, loc. cit. pag. 512).
D'altro canto pare che all'art. V faccia difetto anche il requisito dell'assolutezza, giacché nei protocolli circa l'applicazione provvisoria della parte I e III del GATT (cfr. Protocollo di Ginevra del 30 ottobre 1947, Protocollo di Annecy del 10 ottobre 1949, con il quale fra l'altro l'Italia ha aderito al GATT) vi è una riserva per la seconda parte del GATT, della quale fa parte l'art. V. In dette norme si stabilisce che questa parte viene applicata solo a.condizione che la sua applicazione sia conciliabile con la legislazione vigente; il Governo italiano ha osservato a questo proposito che nella fattispecie ciò può avere importanza, in quanto in Italia esistono norme sui diritti portuali di molto anteriori alla creazione del GATT.
4.
In considerazione di determinate dichiarazioni fatte nel corso di causa, mi pare poi opportuno aggiungere due osservazioni a questo proposito.
In primo luogo non è possibile considerare la questione sollevata in modi diversi a seconda che si tratti dalla validità di un atto comunitario oppure della conciliabilità del diritto nazionale con le norme del GATT. Se, cioè, per il diritto nazionale — nel caso in cui debba venire applicato da un giudice nazionale — vale il presupposto che devono essere in gioco norme di diritto comunitario direttamente applicabili, si deve certamente presumere la stessa cosa qualora il diritto nazionale vada visto alla luce del GATT il quale — come abbiamo visto — in un certo senso è entrato a far parte dell'ordinamento giuridico comunitario.
In secondo luogo mi riferisco ad una considerazione esposta dal Governo danese, che si rifà ad un'altra sulla quale si fonda la già menzionata giurisprudenza della Corte di cassazione italiana, cioè se il diritto comunitario possa impedire l'applicazione diretta da parte dei giudici italiani delle norme del GATT, alle quali lo Stato italiano ha inteso conferire efficacia diretta. A questo proposito la sentenza 38/75 (
18
) contiene tutti gli elementi necessari allorché (cfr. n. 16) ricorda che, dal momento che la Comunità è subentrata agli Stati membri come responsabile dell'adempimento degli obblighi derivanti dal GATT, il loro effetto vincolante dev'essere valutato in base alle norme corrispondenti dell'ordinamento giuridico comunitario e non in base alle norme in forza delle quali le disposizioni di cui sopra sono precedentemente state recepite nell'ordinamento giuridico nazionale. A questo proposito si deve ricordare la necessaria uniformità d'applicazione del diritto comunitario, colla quale sarebbe incompatibile il fatto che in un solo Stato membro la normativa fiscale venisse paralizzata per effetto della diretta efficacia del GATT mentre in altri Stati membri tale risultato sarebbe impensabile.
IV — Sulla terza questione
Con tale questione si chiede l'interpretazione dell'art. V, 3o comma, del GATT, e cioè in relazione a tributi quali quelli applicati nei porti italiani e, nel caso di oneri gravanti su merci, che colpiscano prodotti provenienti da paesi terzi e destinati ad altri paesi aderenti al GATT. A questo proposito, per quel che riguarda la nozione di diritto portuale, bisogna tener conto che la ricorrente SIOT non fruisce di alcun servizio immediato e speciale da parte dell'ente autonomo del porto, a favore del quale va il provento del tributo. La questione è stata posta indipendentemente dalla soluzione che sarà data al secondo quesito. Da ciò si può ben desumere che il giudice proponente ritiene possibile un'interpretazione del diritto nazionale conforme tanto alle norme del GATT quanto al diritto comunitario, quindi non parte dall'idea del conflitto di norme, per la cui soluzione — nel senso della disapplicazione del diritto nazionale — sarebbe indispensabile il riconoscimento degli effetti diretti del diritto comunitario e delle norme del GATT.
1.
Il problema interpretativo così insorto viene affrontato in modo completamente diverso dai partecipanti alla causa. Da un lato stanno la Commissione e il Governo italiano, che sostengono un'interpretazione relativamente restrittiva del divieto contenuto nell'art. V. A loro giudizio, in questa norma rientrano solo tributi applicati specificamente al transito oppure per i quali il transito quanto meno è il motivo della riscossione, ad esclusione dei tributi che colpiscono indistintamente tutti i prodotti che entrano in un porto. Al contrario la SIOT e il Governo della Repubblica federale tedesca nonché — come risulta chiaramente dalle memorie del Governo federale — il Governo austriaco propugnano un'interpretazione estensiva del divieto. Essi ritengono che il suo fine consista nell'eliminare qualsiasi ostacolo per il transito. Esso vale quindi anche nel caso di tributi che non vengono applicati particolarmente al transito, ma che vanno versati soltanto in occasione del transito. In sostanza, secondo questo modo di vedere, sono leciti solo i tributi versati in cambio di una contropartita.
Dopo aver esaminato tutti gli argomenti svolti a sostegno dell'uno e dell'altro punto di vista, sono giunto alla conclusione che i motivi più validi inducono ad interpretare estensivamente il divieto di cui all'art. V del GATT.
a)
Per quel che riguarda anzitutto la lettera dell'art. V del GATT — come è noto fanno testo solo le versioni francese ed inglese — detto tenore non consente a mio parere di assumere una chiara posizione nell'uno o nell'altro senso. Vale a dire l'impiego dell'espressione «impositions en ce qui concernent le transit» («charges imposed in respect of transit») in particolare se posto in relazione con determinate espressioni di cui all'art. II.l.b) («droits perçus à l'occasion de l'importation»; «charges imposed on/or in connection with importation»), pare conforti l'idea che l'art. V non si riferisce anche a tributi che vengono applicati solo in occasione del transito. D'altro canto, in questo contesto — e ciò non suffraga certo l'interpretazione restrittiva — la nozione «dazi» viene usata anche da sola, cioè senza particolare riferimento al transito, come si deve pure ammettere che l'interpretazione caldeggiata dalla Commissione e dal Governo italiano metterebbe chiaramente in evidenza un pleonasmo. Ritengo quindi che nell'interpretare l'art. V si deve attribuire importanza prevalente, se non decisiva, allo spirito che palesemente ne emerge.
b)
Quanto poi all'argomento in cui si fa richiamo al nesso sistematico, e si sostiene che dal contenuto complessivo dell'art. V si può desumere che si tratta solo di obblighi nell'ambito di operazioni doganali ed amministrative — il che giustificherebbe l'idea che i tributi ai quali si riferisce l'art. V dovrebbero ricollegarsi ad operazioni doganali o ad atti amministrativi riguardanti il transito, quindi un rapporto solo occasionale con il transito non sarebbe sufficiente — si deve indubbiamente ammettere che vi sono alcuni elementi che corroborano questo modo di vedere. Ad esempio si parla di dichiarazione all'ufficio doganale competente, si fa richiamo alla osservanza delle norme doganali in materia e dei regolamenti amministrativi doganali; infine si parla di norme che regolano il movimento di transito oppure delle norme e formalità vigenti in materia di transito.
A ciò si può però ribattere — e ciò corrobora l'idea che l'art. V comprenda anche oneri riscossi non a causa, ma solo in occasione del transito — che questa norma ammette deroghe al divieto nell'ipotesi in cui vi sia una contropartita. Sotto questo aspetto è chiaro che ciò non può significare che le merci in transito si possono gravare di oneri correlativi ai servizi, se le merci con destinazione diversa non ne vengono colpite; infatti ciò (prescindendo dal tenore volutamente generico ove si fa uso semplicamente del termine oneri, e non di oneri che si ricollegano particolarmente al transito) non sarebbe consono al requisito della proporzionalità di detti oneri posto dall'art. V, n. 4. È poi evidente che le eccezioni contemplate al termine del n. 3. non risulterebbero molto chiare se si presumesse che l'art. V si riferisce solo a tributi per i quali il transito costituisce il motivo dell'imposizione; infatti, nelle prestazioni di servizi considerate nella disciplina derogatoria, che per di più non possono affatto venir prestati soltanto in occasione del transito, sono i servizi e non il transito a costituire il motivo dell'esazione dell'imposta.
c)
La Commissione ritiene poi di poter trarre un importante argomento dall'art. Ili del GATT, il quale parla di parità di trattamento con le merci nazionali, in particolare per quel che riguarda la tassazione. Se i tributi, come nella fattispecie, vengono applicati indistintamente alle merci in transito ed alle altre merci e se si desumesse dall'art. V, per quanto riguarda le merci in transito, parimenti un divieto di applicare tributi, ne conseguirebbe — sostiene la Commissione — la conseguenza «inaccettabile» che la merce in transito avrebbe un trattamento migliore di quello nazionale, che in base all'art. III si commisura in base ai tributi interni e che, in base al GATT, va considerato come parametro massimo.
A questo proposito la Commissione dimentica però che gli artt. Ili e V hanno scopi diversi, i quali non consentono una siffatta «mescolanza» di norme. L'art. Ili si riferisce esclusivamente alle merci importate, disciplina quindi solo l'imposizione su merci che sono immesse sul mercato interno; detta imposizione deve rispettare la condizione della neutralità concorrenziale, requisito che evidentemente non ha ragion d'essere nel caso delle merci in transito. L'art. V, invece, non contempla le merci che sono immesse sul mercato interno, ma riguarda il movimento. L'art. V costituisce, dunque, rispetto all'art. Ili, una norma speciale e non può quindi interpretarsi alla luce dei principi cui si ispira l'art. III. Poiché per di più tra le eccezioni citate dall'art. V non sono espressamente nominati i tributi interni e poiché né in questa sede né altrove nel GATT è prescritto per il transito solo un trattamento nazionale — nonostante quanto ha esposto il Governo italiano la prescrizione di detto trattamento, a mio parere, non può nemmeno venir desunta dal requisito dell'adeguatezza di cui all'art. V, n. 4 — per l'interpretazione dell'art. V non può effettivamente essere decisiva l'idea che si deve garantire che il transito venga esentato dai tributi generali interni.
d)
Peso determinante per la determinazione della portata dell'art. V in relazione ai tributi legittimi che colpiscono il transito — come ho già accennato — ha certo lo spirito dell'articolo stesso, per identificare il quale sono pure utili altre convenzioni di contenuto analogo — come ad esempio la Convenzione di Barcellona del 20 aprile 1921, la Convenzione per il trasporto aereo internazionale dei passeggeri del 7 dicembre 1944, la Carta dell'Avana e la Convenzione di New York del 3 luglio 1965 sulle merci in transito. Questa disciplina — come rivelano chiaramente il suo titolo e le espressioni usate all'inizio della seconda frase — intende garantire la libertà di transito e quindi non vuole far osservare un qualche divieto di discriminazione. Ora, il primo scopo non è perseguibile in modo soddisfacente se il transito può venir gravato da oneri interni. La ricorrente SIOT aveva evidentemente presente ciò allorché si è richiamata ad una situazione nella quale è necessario il transito attraverso più paesi. Se in questo caso si applicassero successivamente tutte le discipline fiscali di ogni ordinamento interno, l'evidente conseguenza sarebbe che la merce in questione non sarebbe più concorrenziale nel paese di destinazione; non si potrebbe più parlare di libertà di transito, al contrario, questo ne risulterebbe notevolmente ostacolato se non addirittura paralizzato.
Può quindi essere sensata solo un'interpretazione dell'art. V che non escluda solo oneri che gravano particolarmente il transito, ma si risolva in un ampio divieto di imposizione. Quindi sono solo leciti — e questo modo di vedere è condiviso anche dalla dottrina (cfr. Jackson, loc. cit., pag. 509; Bratschi, Allgemeines Zollund Handelsabkommen, pag. 35) — tributi sulle merci in transito che vengano definiti espressamente come eccezionali nell'art. V, vale a dire quelli che costituiscono una contropartita per servizi prestati (trasporto, prestazioni amministrative).
2.
Nel corso di causa è stato ampiamente discusso su quali sarebbero i servizi prestati che potrebbero giustificare il diritto statale e il diritto portuale, a Trieste ed in relazione al grezzo inoltrato dalla SIOT.
La SIOT ha illustrato nei particolari quali impianti abbia allestito per proprio conto in una particolare zona portuale, per la quale deve versare un diritto di concessione, e come curi la manutenzione di detti impianti. Essa ha dettagliatamente esposto quali prestazioni essa fornisca, particolarmente nello scarico del grezzo, operazione per la quale il porto non ha attrezzature specifiche, e quali prestazioni fornite da altre imprese e mediante altre attrezzature vengano da essa retribuite indipendentemente dai diritti in questione. Da questa premessa essa trae la conclusione che essa non si avvale assolutamente dei servizi del porto e non fruisce affatto dei vantaggi dell'infrastruttura generale del porto, poiché i propri impianti di scarico si trovano fuori dalla cinta portuale, in una zona il cui accesso è reso praticabile e garantito a sua cura. La fragilità del rapporto fra i diritti litigiosi e determinati servizi in base ai quali il diritto viene anche commisurato, emergerebbe dal fatto che l'entità del diritto statale è uguale per tutti i porti, pur se la legge dispone che per ogni porto esso deve venire determinato in base alla media dei costi, e che detti diritti sono dovuti anche nel caso di scarico sulla spiaggia o al largo, ove certamente non sono forniti servizi, e che il diritto portuale non si applica per tutti i porti, il che dimostra che esso evidentemente non si ricollega a determinati servizi.
Il Governo italiano controbatte a questo argomento osservando che, indipendentemente dai servizi particolari in forma di operazioni individuali, bisogna tener conto in ogni caso dei vantaggi generali, che qualsiasi utente del porto può trarre dall'allestimento e dalla manutenzione delle strutture portuali generali; nei porti in cui vigono particolari diritti portuali da versare agli enti portuali, sono generalmente prestati numerosi servizi. Il Porto di Trieste ha inoltre esposto la teoria — evidentemente per la prima volta nel corso della fase orale dinanzi a questa Corte — che sono essenziali i servizi prestati ai veri destinatari della merce e che sotto questo aspetto entrano in linea di conto anche i servizi che la SIOT — la quale agirebbe in un certo senso come agente del Porto — fornisce agli utenti del grezzo nelle operazioni di scarico. La SIOT ha ribattuto vigorosamente sottolineando che, in quanto titolare di una concessione, essa non deve assolutamente venir considerata come agente dell'ente portuale, bensì, in quanto società prestatrice di servizi inerenti la gestione dell'oleodotto, come un utente del porto, e per questo motivo essa è sempre stata considerata debitrice del diritto.
Nel presente giudizio non è il caso di chiarire questo punto, poiché non dobbiamo pronunciarci sulla compatibilità dei diritti litigiosi con le norme del GATT e con il diritto comunitario, ma semplicemente interpretare le norme in materia. La soluzione della controversia è di competenza del giudice nazionale, il quale ha già constatato, come risulta dal provvedimento di rinvio, che la SIOT non ha fruito direttamente e specialmente di servizi da parte dell'ente portuale — e sotto questo aspetto è chiaro che essa viene considerata come utente del porto e non come agente dell'ente portuale.
In via molto generale si può al massimo ora ancora aggiungere che, come prestazione di servizi che hanno rilevanza per l'art. V del GATT, si possono anche considerare i vantaggi che derivano dallo uso della infrastruttura generale di un porto. Inoltre si può condividere il punto di vista della Commissione secondo cui, in un caso del genere, allorché il valore di siffatti servizi non può venir esattamente calcolato, per l'applicazione della norma derogatoria dello art. V è sufficiente che un diritto dovuto abbia una logica correlazione con effettivi vantaggi e che la ripartizione fra gli utenti delle spese che ne derivano appaia obiettiva e razionale.
3.
A proposito della terza questione, nel corso del procedimento è infine ancora stato rilevato che la norma del GATT di cui trattasi potrebbe essere direttamente utile solo per il grezzo inoltrato in Austria, giacché in proposito l'idea di base era che la Comunità ha nei confronti dell'Austria, aderente al GATT, una responsabilità in questo senso. Sarebbe invece dubbia la situazione nel caso di transito, attraverso uno Stato membro della Comunità, di merce diretta ad un altro Stato membro.
In particolare la SIOT ha sostenuto in proposito che sotto questo profilo era impossibile richiamarsi alle norme del GATT. Ciò risulterebbe dal fatto che il Trattato CEE, giacché si ripropone finalità più ampie di quelle di una semplice unione doganale, è subentrato al GATT. Una siffatta conclusione sarebbe corroborata dall'art. 234 del Trattato CEE, secondo il quale esso non pregiudica i diritti e gli obblighi derivanti da accordi stipulati prima dell'entrata in vigore del Trattato da uno o più Stati membri, dauna parte, e uno o più Stati terzi, dall'altra, nonché dall'art. 233 che contiene una riserva relativamente alle unioni regionali tra il Belgio e il Lussemburgo come pure tra il Belgio e il Lussemburgo e i Paesi Bassi. Inoltre sarebbe utile tener presente la sentenza 10/61 (
19
) nella quale, essendosi uno Stato membro richiamato ad una convenzione stipulata nell'ambito del GATT, sarebbe stato espressamente stabilito che il Trattato CEE, nei settori che esso disciplina, prevale sugli accordi stipulati prima della sua entrata in vigore tra gli Stati membri. Per questo motivo la SIOT, nelle osservazioni scritte, ha tentato di dimostrare che per il transito nel quale sono coinvolti Stati membri della Comunità si può giungere allo stesso risultato se si interpreta logicamente la nozione di «tasse di effetto equivalente a dazi» per quel che riguarda il transito comunitario, applicando per analogia il divieto di riscuotere tasse di effetto equivalente ai dazi d'esportazione nonché, riguardo al transito di prodotti importati da paesi terzi, richiamandosi all'idea che, sotto questo profilo, l'onere gravante sulle merci in transito si deve considerare un'inosservanza del livello di tutela stabilito dalla tariffa doganale comune. Quanto ai particolari di questa tesi, indubbiamente impressionante, mi richiamo a quanto ha esposto la SIOT nelle memorie scritte.
La mia impressione in merito — e per questo motivo mi rifiuto di seguire nei particolari l'iter logico della SIOT — è che un risultato soddisfacente, per quel che riguarda il transito intracomunitário, si può ottenere anche senza ricorrere a siffatte costruzioni, come del resto la stessa SIOT ha ammesso nella trattazione orale. Indipendentemente cioè dal se appaia sostenibile la tesi secondo cui nei rapporti tra gli Stati membri il GATT non avrebbe più efficacia diretta, si dovrà ammettere che, anche per il transito nella Comunità, devono valere principi che sostanzialmente corrispondono a quelli dell'art. V del GATT.
A questo proposito si deve anzitutto ricordare l'art. 36 del Trattato CEE, a norma del quale anche i divieti di transito sono ammessi solo a determinate condizioni, in quanto deroghe al principio della libera circolazione delle merci. Questo laconico accenno — nel Trattato non si parla più di transito — mette in evidenza che il Trattato si ispira al principio della libertà di transito. La cosa è tanto evidente che non era il caso di farne esplicito cenno ulteriore. Se però questa evidenza è così palese, si può senz'altro ritenere che la struttura di questa norma corrisponda a quella che ha riconoscimento internazionale nell'ambito del GATT.
Importante è inoltre il fatto che con il Trattato CEE — nell'ambito del GATT — non solo si è creata un'unione doganale, ma si è costituita una comunità molto più compatta, allo scopo di creare una situazione analoga a quella di un mercato interno. Come è stato sancito nelle sentenze 37 e 38/73 (
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), (n. 7), si deve così poter creare un mercato uniforme tra gli Stati membri, e l'abolizione di dazi e tasse d'effetto equivalente dev'essere così completa «che venga soppresso qualsiasi ostacolo pecuniario, amministrativo o di altro genere». Ora, se fra tutti gli aderenti al GATT vige il principio della libertà di transito, non si può ritenere che nelle relazioni tra alcuni di loro, proprio dopo l'intensificazione dei loro rapporti, che va oltre il libero scambio previsto dal GATT, debba instaurarsi una situazione — per quanto riguarda le norme di transito — che non raggiunge il livello GATT.
Infine è anche importante il fatto che la Comunità, in relazione agli altri aderenti al GATT, è vincolata al principio dell'art. V del GATT, poiché essa è subentrata agli Stati membri nel settore degli scambi. È quindi difficilmente sostenibile che, nei rapporti tra Stati membri della Comunità, per il transito si possa adottare un regime meno favorevole rispetto ai rapporti con gli Stati terzi.
Se è quindi assodato che i principi dell'art. V del GATT valgono non solo per quel che riguarda la merce in transito destinata all'Austria, ma anche per la merce in transito dall'Italia per la Repubblica federale di Germania, si può ancora aggiungere — qualora ciò avesse rilievo per la causa principale — che il principio della libertà di transito in quanto principio comunitario è indubbiamente idoneo ad avere effetti diretti nel senso della costituzione di diritti soggettivi, poiché sotto questo profilo risultano naturalmente ingiustificate le considerazioni generali, fondamentali per il GATT, che privano d'efficacia diretta l'art: V del GATT. Sotto questo aspetto possiamo infine rinunciare a stabilire il termine a quo esatto di questa efficacia. È infatti certo che essa sussisteva nel periodo che entra in linea di conto per la causa principale (1974-1975) nel quale la tariffa doganale comune era già in vigore da anni ed era già trascorso anche il periodo transitorio, alla cui scadenza solo la Comunità era divenuta competente per la realizzazione della politica commerciale. Non è quindi più il caso di indugiare sulla questione — che potrebbe insorgere in base alla giurisprudenza in materia di applicazione di tasse di effetto equivalente nei rapporti con i paesi terzi — se il diritto portuale — per il diritto statale, istituito solo nel 1974, la situazione è fuori discussione — si dovesse versare a Trieste e per le merci in transito già dal 1963 e la sua riscossione non sia stata effettuata solo per erronea interpretazione delle norme in materia, che nel frattempo sono state modificate in esito ad un'azione giudiziaria.
V — Sulla quarta questione
Con la quarta questione, che consta di quattro (se vogliamo, cinque) parti, si chiede infine l'interpretazione di varie norme di diritto comunitario sotto il profilo dei tributi applicati alle merci in transito, sui quali verte la causa principale. In particolare si dovrebbe stabilire che cosa si desuma in merito dall'art. 90 del Trattato CEE, che disciplina il settore della concorrenza leale, dall'art. 113 del Trattato CEE, che si riferisce alla politica commerciale comune, nonché, da un lato, dal regolamento del Consiglio n. 542/69, relativo al transito comunitario e, d'altro canto, dal regolamento n. 2813/72, relativo alla stipulazione di un accordo tra la Comunità europea e la Repubblica austriaca circa l'applicazione delle norme relative al transito comunitario. Inoltre, si deve chiarire se — qualora dette norme mettessero in luce un divieto di imposizione — i singoli possano invocare dette disposizioni per chiedere dinanzi al giudice nazionale la restituzione dei tributi oppure opporsi ad ingiunzioni di pagamento.
Dopo quanto si è già detto circa i primi tre punti, si dovrebbe poter trovare su questa base una soluzione ai problemi della causa principale. Mi pare quindi in fondo superfluo affrontare la serie di problemi sollevati con la quarta questione. Voglio però quanto meno fare alcune osservazioni dalle quali risulta che dette norme non possono dare alcun contributo alla soluzione delle questioni controverse.
1.
Ciò vale anzitutto per l'art. 90, che evidentemente ha rilievo solo per il diritto portuale.
La SIOT pensa alla sua applicazione richiamandosi al fatto che le norme italiane in materia si risolvevano in sovvenzioni a favore degli enti portuali. Detti enti sarebbero finanziati illecitamente con tributi che altererebbero la tariffa doganale comune e sarebbero a carico di un'impresa che nelle operazioni di scarico è concorrente dell'ente portuale; inoltre, si dovrebbe presumere che, nella fattispecie, sia stato raggiunto il limite posto dall'art. 90, 2o comma, che cioè lo sviluppo degli scambi commerciali non è leso in misura tale da fare ostacolo agli interessi della Comunità.
A ciò è stato giustamente ribattuto — e ciò dimostra che l'attrice non può trarre alcun vantaggio dall'art. 90 — che è escluso che possa ravvisarsi una violazione dell'art. 92, in quanto l'aiuto criticato non viene dallo Stato. In verità, attrice ed ente autonomo del porto di Trieste non sono in concorrenza, poiché operano in settori diversi e poiché si deve anche ritenere che l'attrice agisca in forza di una concessione rilasciatale dall'ente del porto. D'altro canto, quanto all'art. 90, 2o comma, che l'attrice stessa ritiene entri in gioco, la giurisprudenza avrebbe già chiarito che questa norma del Trattato non è direttamente applicabile (cfr. sentenza 10/71 (
21
)).
2.
La SIOT si richiama all'art. 113 del Trattato CEE, a norma del quale, dopo la scadenza del periodo transitorio, la politica commerciale comune va condotta secondo principi uniformi, per la sola ragione che i tributi italiani litigiosi andrebbero considerati, in quanto applicati al transito, non già come tributi intemi, bensì come idonei a pregiudicare il livello di tutela uniforme della Comunità nei confronti dei paesi terzi, garantito dalla tariffa doganale comune.
Di fronte ad un problema così inquadrato, e posto che i tributi sulle merci in transito, se non costituiscono un corrispettivo per la prestazioni di servizi, vadano considerati tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, si potrebbe al massimo ricordare la giurisprudenza secondo la quale, dal momento dell'entrata in vigore della tariffa doganale comune, gli Stati membri, nel caso di importazioni dirette dai paesi terzi non possono istituire unilateralmente nuovi tributi, né aumentare quelli esistenti in quel momento (cause 37 e 38/73 (
22
), nn. 22-25). Per quanto riguarda l'entrata di merce in transito, ciò porta allo stesso risultato cui si giunge in base alle considerazioni circa l'applicazione nel diritto comunitario del principio contenuto nell'art. V del GATT, in ogni caso, se si parte dal presupposto che i diritti portuali non erano ancora applicati alla merce in transito nel porto di Trieste nel 1963, ma sono — come i diritti statali — nuovi tributi creati nel 1974. Se però si deve partire dal presupposto che i diritti portuali venivano applicati a Trieste alle merci in Transito già al momento dell'entrata in vigore della tariffa doganale comune, secondo la sentenza soprammenzionata sarebbe stato possibile continuare ad applicarli, in quanto non è stato emanato alcun atto comunitario in merito.
3.
Infine, quanto al regolamento n. 542/69 e alla Convenzione della Comunità economica europea con la Repubblica austriaca, relativa all'applicazione delle norme sul transito comunitario, posto che questa, come si può desumere dal suo art. 1, 2o comma, vale anche per il transito attraverso Stati membri di merci dirette in Austria, si deve osservare che il suo scopo — come mostra il preambolo — è evidentemente quello di evitare ripetute operazioni doganali nei singoli Stati, quindi di semplificare le formalità. Il suo vero scopo non è quindi l'eliminazione di ostacoli che possono insorgere dall'applicazione di tributi; quest'ultimo punto è disciplinato in altra sede, come ad esempio emerge dall'art. 27 del regolamento n. 542/69, relativo alla garanzia per dazi ed altri tributi. Detti regolamenti costituiscono quindi — come dimostrano i loro preamboli — solo un completamento delle norme che si riferiscono all'abolizione di dazi doganali e restrizioni quantitative nonché di tributi e provvedimenti di effetto equivalente. Tutto quello che si può dire al massimo in proposito è che essi presuppongono, ed in un certo senso confermano, il principio della libertà di transito nel senso dell'esenzione da tributi; per la definizione di detto principio — per quanto riguarda la riscossione di tributi — non si può da essi certamente trarre alcun argomento decisivo.
VI —
Tutto ciò mi induce a proporvi di risolvere come segue i quesiti sottopostivi dalla Corte di cassazione italiana:
1.
Poiché la Comunità, nell'ambito del GATT, è subentrata agli Stati membri e gli obblighi del GATT sono divenuti obblighi di diritto comunitario, la Corte di giustizia è competente ad interpretare le norme del GATT anche se non si tratta di valutare la validità degli atti comunitari.
2.
Le norme del GATT non hanno alcuna efficacia diretta negli ordinamenti giuridici nazionali, nel senso di attribuire diritti soggettivi che possano essere invocati dai singoli per paralizzare il diritto nazionale non conforme alle norme GATT.
3.
L'art. V del GATT va interpretato nel senso che il transito di merci, destinate a Stati aderenti al GATT, non può venire impedito ed in particolare non può venir gravato da tributi, a meno che detti tributi non costituiscano la contropartita di servizi prestati e di vantaggi offerti dallo Stato attraverso il quale transita la merce.
Un principio analogo vale come principio di diritto comunitario anche in relazione al transito intracomunitário, nonché nel caso di importazioni di merci da paesi terzi in uno Stato membro, se le merci devono attraversare un altro Stato membro.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.
(
2
)	Sentenza 10 ottobre 1973 nella causa 34/73 — F.lli Variola SpA/Amministrazione italiana delle finanze — Racc. 1973, pag. 981.
(
3
)	Sentenza 9 marzo 1978 nella causa 106/77 — Amministrazione delle Finanze dello Stato/Simmcnthal SpA — Racc. 1978, pag. 629.
(
4
)	Sentenza 7 febbraio 1973 nella causa 40/72 — I. Schroeder KG/Repubblica federale di Germania — Racc. 1973, pag. 125.
(
5
)	Sentenza 11 dicembre 1973 nella causa 147/73 — Carlheinz Lensing Kaffee-Tee-Import KG/Hauptzollamt Berlin-Packhof—Racc. 1973, pag. 1543.
(
6
)	Sentenza 30 aprile 1974 nella causa 181/73 — R. & V. Haegeman/Stato belga — Racc. 1974, pag. 449.
(
7
)	Sentenza 5 febbraio 1976 nella causa 87/75 — Conceria Daniele Bresciani/Amministrazione italiana delle finanze — Racc. 1976, pag. 129.
(
8
)	Sentenza 30 novembre 1977 nella causa 52/77 — Léonce Cayrol/Giovanni Rivoira & Figli — Racc. 1977, pag. 2261.
(
9
)	Sentenza 24 novembre 1977 nella causa 65/77 — Jean Razanatsimba — Racc. 1977, pag. 2229.
(
10
)	Sentenza 28 marzo 1979 nella causa 179/78 — Procuratore della Repubblica/Michelangelo Rivoira e altri —Racc. 1979, pag. 1147.
(
11
)	Sentenza 26 ottobre 1982 nella causa 104/81 — Hauptzollamt Mainz/Christian Kupferberg & Cie KG aA —Racc. 1982, pag. 3641.
(
12
)	Sentenza 12 dicembre 1972 nelle cause riunite 21-24/72 — International Fruit Company NV ed altre/Produktschap voor groenten en fruit — Racc. 1972, pag. 1219.
(
13
)	Sentenza 19 novembre 1975 nella causa 38/75 — Zollagent der NV Nederlandse Spoorwegen/Inspektor der Einfuhrzölle und Verbrauchssteuern — Racc. 1975, pag. 1439.
(
14
)	Cause riunite 267-269/81 — Amministrazione delle finanze dello Stato/SPI e Michelin italiana — che esaminerò in seguito.
(
15
)	Sentenza 12 dicembre 1972 nelle cause riunite 21-24/72 — International Fruit Company NV ed altre/Produktschap voor groenten en fruit — Racc. 1972, pag. 1219.
(
16
)	Sentenza 12 dicembre 1972 nelle cause riunite 21-24/72 — International Fruit Company NV ed altre/Produktschap voor groenten en fruit — Racc. 1972, pag. 1219.,
(
17
)	Sentenza 24 ottobre 1973 nella causa 9/73 — Carl Schlüter/Hauptzollamt Lörrach — Race. 1973, pag. 1135.
(
18
)	Sentenza 19 novembre 1975 nella causa 38/75 — Zollagent der NV Nederlandse Spoorwegen/Inspektor der Einfuhrzölle und Verbrauchssteuern — Race. 1975, pag. 1439.
(
19
)	Sentenza 27 febbraio 1962 nella causa 10/61 — Commissione CEE/Governo della Repubblica italiana — Race. 1962, pag. 1.
(
20
)	Sentenza 13 dicembre 1976 nelle cause riunite 37 e 38/73 — Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/NV Indlamcx e De Beider Joris W. L. De Beider e Robert De Beider— Racc. 1973, pag. 1609.
(
21
)	Sentenza 14 luglio 1971 nella causa 10/71 — Procuratore Generale del Lussemburgo/Madeleine Muller, vedova J. P. Hein ed altri — Racc. 1971, pag. 732.
(
22
)	Sentenza 13 dicembre 1976 nelle cause riunite 37 e 38/73 — Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/NV Indiamex e De Beider Joris W. L. De Beider c Robert De Beider— Racc. 1973, pag. 1609.