Edizione provvisoria
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione a cinque giudici)
6 maggio 2026 (*)
« Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti scambiati nell’ambito di una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo
17 del regolamento (UE) n. 1094/2010 – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine – Obbligo di motivazione – Presunzione generale di riservatezza – Obbligo di procedere a un esame concreto e individuale – Interesse pubblico prevalente – Principio di proporzionalità – Articolo
41 della Carta dei diritti fondamentali »
Nella causa T‑185/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., con sede in Bratislava (Slovacchia), rappresentata da A. Börner, S. Henrich e S. Förster, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da K. Herrmann, M. Burón Pérez e P. Vanden Heede, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Repubblica slovacca, rappresentata da S. Ondrášiková, E. Larišová e A. Lukáčik, in qualità di agenti,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione a cinque giudici),
composto da K. Kowalik-Bańczyk (relatrice), presidente, I. Reine, R. da Silva Passos, H. Cassagnabère e T. Pavelin, giudici,
cancelliere: A. Audras-Hidelot, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 18 dicembre 2025,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la ricorrente, la Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., chiede l’annullamento della decisione C(2024) 810 final della Commissione europea, del 2 febbraio 2024, relativa a una domanda di conferma di accesso a taluni documenti (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
I.      Fatti all’origine della controversia e fatti successivi alla presentazione del ricorso
2        La ricorrente è un’impresa di assicurazione sulla vita con sede in Slovacchia ed è soggetta alla vigilanza della Národná banka Slovenska (Banca nazionale slovacca) (in prosieguo: la «NBS»).
A.      Procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione
3        Il 17 marzo 2022, l’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) ha avviato un’indagine per violazione del diritto dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1094/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, che istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), modifica la decisione n. 716/2009/CE e abroga la decisione 2009/79/CE della Commissione (GU 2010, L 331, pag. 48). Tale indagine era diretta a stabilire se la NBS avesse esercitato i suoi poteri di vigilanza nei confronti della ricorrente in conformità
con la direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (GU 2009, L 335, pag. 1).
4        Il 16 maggio 2022, l’EIOPA ha adottato, sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010, una raccomandazione, indirizzata alla NBS, sulle misure necessarie per conformarsi alla direttiva 2009/138 (in prosieguo: la «raccomandazione del 16 maggio 2022»). Tale raccomandazione è stata oggetto di un ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente dinanzi al Tribunale e respinto da quest’ultimo con ordinanza del 23 maggio 2025, Novis/EIOPA (T‑204/24, EU:T:2025:555) in quanto irricevibile.
5        Il 13 settembre 2022, la Commissione ha adottato, sulla base dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1094/2010, il parere C(2022) 6455 final, indirizzato alla NBS, sulle misure necessarie per conformarsi alla direttiva 2009/138 (in prosieguo: il «parere formale del 13 settembre 2022»). Tale parere è stato oggetto di un ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente dinanzi al Tribunale e respinto da quest’ultimo con ordinanza del 23 maggio 2025, Novis/Commissione (T‑179/24, con impugnazione pendente, EU:T:2025:554) in quanto irricevibile.
6        Con decisione
del 31 ottobre 2022, confermata con decisione
del 1º giugno 2023, la NBS ha revocato l’autorizzazione della ricorrente (in prosieguo: la «decisione di revoca dell’autorizzazione»). Il 28 dicembre 2023, la ricorrente ha impugnato tale decisione dinanzi allo
Správny súd v Bratislave (Tribunale amministrativo di Bratislava, Slovacchia).
B.      Procedura di accesso a taluni documenti
1.      Fase iniziale
7        Con lettera del 25 luglio 2023 (in prosieguo: la «domanda iniziale»), la ricorrente ha chiesto alla Commissione, in sostanza, l’accesso a tutti i documenti relativi alla procedura d’indagine descritta ai punti da 3 a 6 supra e conservati o redatti da tale istituzione.
8        Con decisione dell’8 settembre 2023, la Direzione generale della Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali della Commissione si è pronunciata sulla domanda di accesso.
9        In tale occasione, la Commissione ha individuato quattordici documenti, recanti un numero di riferimento,
indicati
nella domanda di accesso. Essa ha tuttavia rifiutato di concedere l’accesso, totale o parziale, a tali documenti, per il motivo che la loro divulgazione avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela, da un lato, degli obiettivi delle attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), e, dall’altro lato, alle procedure giurisdizionali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del medesimo regolamento, laddove, peraltro, non vi era alcun interesse pubblico prevalente a una siffatta divulgazione.
2.      Fase di conferma
10      Il 29 settembre 2023, la ricorrente ha depositato una domanda di conferma di accesso ai documenti conformemente all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n.1049/2001 (in prosieguo: la «domanda di conferma»).
11      Il 2 febbraio 2024, la Segretaria generale della Commissione ha adottato la decisione impugnata.
12      In tale occasione, la Commissione ha individuato più precisamente i documenti rientranti
nella domanda, vale a dire 19 documenti in totale, raggruppati sotto quattordici riferimenti:
–        parere della NBS del 5 aprile 2022, indirizzato all’EIOPA, sul progetto di relazione EIOPA-22-235, del 17 marzo 2022, recante il riferimento Ares(2022)4798170 (un documento);
–        raccomandazione del 16 maggio 2022 (un documento);
–        aggiornamento della NBS del 30 giugno 2022, indirizzato alla Commissione e recante il riferimento Ares(2022)4798170 (due documenti);
–        risposta della Commissione del 25 luglio 2022, indirizzata alla NBS e recante il riferimento Ares(2022)5362224 (un documento);
–        aggiornamento della NBS del 23 agosto 2022, indirizzato alla Commissione e recante il riferimento Ares(2022)5884917 (due documenti);
–        aggiornamento della NBS del 30 agosto 2022, indirizzato alla Commissione e recante il riferimento Ares(2022)6009523 (un documento);
–        parere formale del 13 settembre 2022 (un documento);
–        aggiornamento della NBS del 28 settembre 2022, indirizzato alla Commissione e recante il riferimento Ares(2022)6685040 (un documento);
–        risposta della Commissione del 10 ottobre 2022, indirizzata alla NBS, recante il riferimento Ares(2022)6974798 (un documento);
–        aggiornamento della NBS del 4 novembre 2022, indirizzato alla Commissione e recante il riferimento Ares(2022)7621287 (due documenti);
–        lettera della Commissione del 16 novembre 2022, indirizzata alla NBS e recante il riferimento Ares(2022)7915331 (un documento);
–        aggiornamento della NBS del 16 dicembre 2022, indirizzato alla Commissione e recante il riferimento Ares(2022)8752093 (un documento);
–        lettera della Commissione del 30 gennaio 2023, indirizzata alla NBS e recante il riferimento Ares(2023)661656 (un documento);
–        aggiornamento della NBS del 7 giugno 2023, indirizzato alla Commissione e recante il riferimento Ares (2023) 3938575 (tre documenti).
13      Nella decisione impugnata, la Commissione ha confermato il diniego di accesso, totale o parziale, all’insieme dei documenti richiesti.
14      La Commissione ha ritenuto, in primo luogo, che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela, da un lato, degli obiettivi di talune attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e, dall’altro lato, di un processo decisionale in corso ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento.
15      A tal riguardo, la Commissione ha indicato, in sostanza, che i documenti richiesti si ricollegavano a una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 che era ancora in corso e che poteva essere seguito da un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE. Di conseguenza, secondo la Commissione, la divulgazione di detti documenti avrebbe potuto arrecare pregiudizio alla fiducia reciproca nel corso delle discussioni avviate tra essa e la NBS e diretta a persuadere quest’ultima a conformarsi ai suoi obblighi su base volontaria. Inoltre, tale divulgazione avrebbe esposto la Commissione a pressioni esterne, nuociuto all’efficacia e al corretto svolgimento della procedura d’indagine, interferito con il processo decisionale di avvio o meno di un procedimento per inadempimento nei confronti della Repubblica slovacca e alterato il carattere strettamente bilaterale di tale ultimo procedimento.
16      In secondo luogo, la Commissione ha ritenuto che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela delle procedure giurisdizionali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
17      Infatti, secondo la Commissione, i documenti richiesti, redatti nell’ambito dei suoi scambi con la NBS e contenenti posizioni interne adottate da quest’ultima, non avrebbero potuto essere disgiunti dal procedimento giurisdizionale che oppone la ricorrente e la NBS dinanzi allo
Správny súd v Bratislave (Tribunale amministrativo di Bratislava). Di conseguenza, la divulgazione di detti documenti avrebbe arrecato pregiudizio all’integrità di tale procedimento giurisdizionale nonché alla parità di armi tra le parti in
detto procedimento.
18      In terzo luogo, la Commissione ha concluso che non vi era alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.
19      Infatti, secondo la Commissione, anzitutto, le considerazioni generali legate ai principi di trasparenza e di responsabilità avanzate dalla ricorrente non possono costituire un siffatto interesse pubblico prevalente. Inoltre, l’utilità che la divulgazione dei documenti richiesti presenterebbe per la ricorrente, la cui autorizzazione è stata revocata, e per i suoi clienti, alle cui polizze assicurative è stata posta fine, al fine di tutelare i loro diritti in sede giudiziaria o di vigilare
sulle azioni della NBS, costituirebbero interessi privati. Infine, l’utilità per il pubblico di sapere se le azioni della NBS, e in particolare la decisione di revoca dell’autorizzazione, fossero legittime o meno non può prevalere sulle ragioni che giustificano la non divulgazione. In tali circostanze, l’interesse pubblico sarebbe servito meglio garantendo un sereno svolgimento dell’indagine e un corretto svolgimento del procedimento giurisdizionale pendente dinanzi ai giudici slovacchi.
20      In quarto luogo, la Commissione ha ritenuto che non fosse possibile alcun accesso parziale significativo senza arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni citate ai punti 14 e 16 supra e che, pertanto, i documenti richiesti fossero totalmente coperti da tali eccezioni.
C.      Procedimento per inadempimento
21      Con lettera di diffida del 24 aprile 2024, successiva alla proposizione del presente ricorso, la Commissione ha deciso di avviare un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE nei confronti della Repubblica slovacca, per il motivo che la NBS non avrebbe adempiuto i suoi obblighi nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza nei confronti della ricorrente.
II.    Conclusioni delle parti
22      La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare la decisione impugnata;
–        condannare la Commissione alle spese.
23      La Commissione, sostenuta dalla Repubblica slovacca, chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la ricorrente alle spese.
III. In diritto
24      A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce cinque motivi, vertenti, il primo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il secondo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento, il terzo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, di detto regolamento, il quarto, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, del principio di proporzionalità nonché dell’obbligo di motivazione e, il quinto, sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
25      Nelle circostanze del caso di specie, occorre anzitutto esaminare il secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Occorrerà in seguito esaminare, nei limiti del necessario, gli altri motivi di ricorso.
A.      Sul secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
26      Con il suo secondo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che la Commissione ha violato l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Tale motivo si scompone in tre parti vertenti, la prima, sull’assenza di distinzione tra le eccezioni previste, rispettivamente, dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di tale regolamento e dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, di detto regolamento, la seconda, sull’assenza di pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine in caso di divulgazione dei documenti richiesti e, la terza, sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione.
1.      Sulla prima parte del secondo motivo di ricorso, vertente sull’assenza di distinzione tra le eccezioni previste, rispettivamente, dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento
27      La ricorrente contesta, in sostanza, alla Commissione di non aver esaminato separatamente le condizioni specifiche delle eccezioni previste, da un lato, dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e, dall’altro lato, dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento. Ne risulterebbe una motivazione incoerente e lacunosa, in particolare per quanto riguarda la seconda di tali eccezioni.
28      La Commissione contesta l’argomento della ricorrente.
29      In primo luogo, come risulta da una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali deve essere adeguata alla natura dell’atto e deve lasciar apparire in modo chiaro e inequivoco il ragionamento seguito dall’istituzione,
dall’organo o dall’organismo dell’Unione, autore di tale atto, in modo da permettere agli interessati di conoscere le giustificazioni della misura adottata e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari o altre persone riguardate direttamente e individualmente dall’atto possano avere a ricevere spiegazioni. A tal fine la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione di decidere se la motivazione di un atto soddisfi le prescrizioni di cui a detto articolo
296 deve essere risolta alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia
[v. sentenze del 1º febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punto 80 e giurisprudenza citata, e del 30 gennaio 2024, Agentsia «Patna infrastruktura» (Finanziamento europeo di infrastrutture stradali), C‑471/22, EU:C:2024:99, punti 25 e 26 e giurisprudenza citata].
30      In secondo luogo,
secondo una giurisprudenza altrettanto costante, un’istituzione, organo o organismo dell’Unione, al fine di valutare una domanda di accesso a taluni documenti, può prendere in considerazione diversi motivi di diniego previsti dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 113, e del 3 luglio 2014, Consiglio/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punto 100). Ne consegue che la deduzione congiunta di diverse eccezioni non può essere ritenuta incompatibile con le disposizioni di tale regolamento (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 5 marzo 1997, WWF UK/Commissione, T‑105/95, EU:T:1997:26, punti 61 e 73).
31      Nel caso di specie, nella decisione impugnata, la Commissione si è basata, in modo cumulativo, su tre eccezioni distinte (v. punti 14 e 16 supra). La ricorrente non contesta la possibilità, per la Commissione, di prendere in considerazione diversi motivi di diniego, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 30 supra.
32      Tuttavia, dalla struttura e dal contenuto della decisione impugnata emerge anche che, come rilevato dalla ricorrente, la Commissione ha esaminato congiuntamente e non separatamente le due eccezioni previste, da un lato, dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e, dall’altro lato, dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento (v. punti 14 e 15 supra).
33      Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, tale modo di procedere non è di per
sé illegittimo. Infatti, non si può escludere che elementi di fatto identici possano essere presi in considerazione al fine di giustificare l’applicazione di due eccezioni diverse, a condizione di spiegare in che modo la divulgazione dei documenti di cui trattasi potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio agli interessi rispettivi tutelati da ciascuna delle due eccezioni (v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2014, Conseil/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punto 101).
34      A tal riguardo, sotto un primo profilo, la ricorrente si limita a contestare alla Commissione di aver «mescolato» i requisiti di applicazione delle condizioni previste dalle due eccezioni citate al punto 32 supra, senza accompagnare tale censura da alcuna precisazione che consenta di valutarne la fondatezza. In particolare, essa non individua alcun errore di diritto relativamente all’applicazione di tali condizioni.
35      Sotto un secondo profilo, la ricorrente pare invocare un’insufficienza di motivazione. Orbene, nel caso di specie, l’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 è motivata in un modo sufficientemente preciso, comprensibile e non contraddittorio da ampie considerazioni relative alla tutela delle attività di indagine. Pertanto, per quanto riguarda tale prima eccezione, la Commissione ha adempiuto il suo obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 296 TFUE e dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali, quali interpretati dalla giurisprudenza ricordata al punto 29 supra.
36      Sotto un terzo profilo, le censure formulate dalla ricorrente vertono soprattutto sulla motivazione formale e sulla giustificazione nel merito del motivo di diniego, giuridicamente distinto, vertente sull’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. Orbene, siffatte censure sono prive di pertinenza nell’ambito del secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento.
37      In tali circostanze, la prima parte del secondo motivo di ricorso deve essere respinta.
2.      Sulla seconda parte del secondo motivo di ricorso, vertente sull’assenza di pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine
38      La ricorrente sostiene che l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non è applicabile nel caso di specie. Essa afferma, in sostanza, sotto un primo profilo, che non era in corso nessuna indagine alla data del diniego di accesso ai documenti, sotto un secondo profilo, che non sarebbe stato arrecato nessun pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, né alla riservatezza di un’indagine in corso, in caso di divulgazione dei documenti richiesti e, sotto un terzo profilo, che la Commissione non può avvalersi di un’asserita presunzione generale di riservatezza che la esonera dal procedere a un esame concreto e individuale dei documenti richiesti o, come minimo, delle diverse categorie di documenti richiesti.
39      La Commissione, sostenuta dalla Repubblica slovacca, contesta l’argomentazione della ricorrente.
a)      Sulla condizione relativa al fatto che un’indagine sia in corso
40      Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento interessato.
41      In primo luogo, la Corte ha dichiarato che, senza che sia necessario individuare una definizione esaustiva delle «attività di indagine», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si doveva ritenere che costituisse un’attività siffatta una procedura strutturata e formalizzata il cui obiettivo era la raccolta e l’analisi d’informazioni affinché un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione possa adottare una posizione nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni previste dal Trattato UE e dal Trattato FUE (sentenza del 7 settembre 2017, Francia/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, punto 46).
42      In secondo luogo, l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 dev’essere interpretato in modo tale che questa disposizione sia applicabile solo se la divulgazione dei documenti di cui trattasi rischi di mettere in pericolo il completamento delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile interessate (sentenza del 5 aprile 2017, Francia/Commissione, T‑344/15, EU:T:2017:250, punto 86).
43      Ne consegue che, in linea di principio, i diversi atti di indagine o di ispezione possono continuare a beneficiare dell’eccezione fondata sulla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile finché proseguono le attività di indagine o ispettive, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo al rapporto con riferimento al quale si chiede l’accesso è terminata (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 2017, Francia/Commissione, T‑344/15, EU:T:2017:250, punto 87).
44      Inoltre, una procedura d’indagine non può considerarsi conclusa con l’adozione di una decisione finale dell’istituzione, dell’organo o dell’organismo interessato, senza che sia tenuto conto di un eventuale annullamento ulteriore di quest’ultima da parte dei giudici dell’Unione. Infatti, a norma dell’articolo 266 TFUE, l’annullamento di una decisione siffatta può condurre detta istituzione, detto organo o detto organismo a riprendere le sue attività ai fini dell’adozione, se del caso, di una nuova decisione e, pertanto, può portarla a riutilizzare gli elementi del fascicolo relativo alla decisione annullata o a completare tale fascicolo con altri elementi. Di conseguenza, le attività di indagine possono considerarsi concluse solo quando la decisione presa dall’istituzione, dall’organo o dall’organismo interessato riveste carattere definitivo (v., in tal senso, sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 99).
45      Peraltro, la tutela delle indagini si estende al seguito di tali indagini se tali attività sono state proseguite entro un termine ragionevole (v. sentenza del 26 maggio 2016, International Management Group/Commissione, T‑110/15, EU:T:2016:322, punto 35 e giurisprudenza citata). Ciò vale in particolare qualora un’indagine condotta a livello dell’Unione sia in corso o si sia appena conclusa e se, in quest’ultimo caso, le autorità nazionali competenti non abbiano ancora deciso, entro un termine ragionevole, il seguito da dare a una relazione di indagine (v., in tal senso, sentenze del 1º settembre 2021, Homoki/Commissione, T‑517/19, non pubblicata, EU:T:2021:529, punto 63, e del 28 settembre 2022, Agrofert/Parlamento, T‑174/21, EU:T:2022:586, punto 92).
46      Nel caso di specie, per giustificare l’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, la Commissione ha menzionato due tipi di indagini, vale a dire, da un lato, la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 avviata nei confronti della NBS e, dall’altro lato, un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE che avrebbe potuto essere avviato nei confronti della Repubblica slovacca (v. punto 15 supra).
47      La ricorrente sostiene che alla data del diniego di accesso ai documenti
non era in corso nessuna indagine.
48      Infatti, secondo la ricorrente, sotto un primo profilo, l’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 sarebbe stata conclusa mediante il parere formale del 13 settembre 2022 o, al più tardi, al momento in cui la NBS si sarebbe conformata a tale parere formale confermando la revoca dell’autorizzazione, ossia il 1º giugno 2023. La Commissione cercherebbe di estendere indebitamente la durata di tale indagine includendovi presunti «scambi a titolo di monitoraggio» e «misure di vigilanza» intervenuti al di fuori dell’ambito formale e temporale di tale indagine.
49      Sotto un secondo profilo, alla data del diniego di accesso ai documenti non sarebbe ancora stato formalmente avviato nessun procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
50      Occorre esaminare anzitutto se la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 fosse in corso alla data della decisione impugnata.
51      In primo luogo, in via preliminare, occorre rilevare che la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione prevista dall’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 costituisce una procedura strutturata e formalizzata che coinvolge l’EIOPA, la Commissione e l’autorità nazionale interessata e il cui obiettivo è la raccolta e l’analisi d’informazioni affinché tali tre autorità possano, ciascuna, adottare una posizione nell’ambito dell’esercizio delle loro funzioni rispettive. Pertanto, conformemente alla giurisprudenza rammentata al punto 41 supra, una siffatta procedura costituisce un’attività «di indagine» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
52      In secondo luogo, è pacifico che, nel caso di specie, la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 sia stata avviata il 17 marzo 2022 dall’EIOPA e abbia dato luogo alla raccomandazione del 16 maggio 2022, emessa da tale autorità sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, di tale regolamento, e poi al parere formale del 13 settembre 2022, emesso dalla Commissione sulla base dell’articolo 17, paragrafo 4, di detto regolamento (v. punti da 3 a 5 supra).
53      In terzo luogo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, tale procedura non è stata definitivamente conclusa mediante il parere formale del 13 settembre 2022, né mediante la decisione di revoca dell’autorizzazione, adottata dalla NBS il 31 ottobre 2022 e confermata il 1º giugno 2023 (v. punto 6 supra).
54      Infatti, sotto un primo profilo, la decisione di revoca dell’autorizzazione si inserisce nell’ambito della procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010. Tale decisione costituisce una delle «misure adottate [dall’autorità nazionale interessata] per conformarsi a[l] parere formale [della Commissione]» ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 5, del medesimo regolamento. A tale titolo, detta decisione ha dato luogo a un’informazione della Commissione da parte della NBS per mezzo di due lettere in data 16 dicembre 2022 e 7 giugno 2023, così come emerge dalla formulazione (e dal contenuto) di due dei documenti richiesti, intitolati «Informazione della NBS sulle azioni intraprese al fine di conformarsi al parere formale
[del 13 settembre 2022]». Si tratta dunque di una misura di seguito ai sensi del punto 45 supra, o anche, se del caso, di una decisione finale ai sensi del punto 44 supra, adottata a seguito dell’indagine e presa dall’autorità nazionale interessata entro un termine ragionevole.
55      Inoltre, nella decisione impugnata è espressamente affermato e pacifico tra le parti, da un lato, che la ricorrente ha contestato la decisione di revoca della sua autorizzazione dinanzi allo
Správny súd v Bratislave (Tribunale amministrativo di Bratislava) e, dall’altro lato, che tale ricorso giurisdizionale era ancora pendente alla data della decisione impugnata, vale a dire il 2 febbraio 2024. Perciò, la decisione di revoca dell’autorizzazione non era divenuta definitiva a tale data.
56      Orbene, conformemente alla giurisprudenza rammentata ai punti 44 e 45 supra, una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 può essere ritenuta conclusa solo quando la decisione adottata dall’autorità nazionale interessata nell’ambito di tale procedura, non soltanto è intervenuta, ma riveste anche carattere definitivo. Decidere diversamente rischierebbe di mettere in pericolo il corretto funzionamento di detta procedura in seno alla quale, oltre all’EIOPA e alla Commissione, anche l’autorità nazionale interessata deve prendere posizione nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni, come emerge dal punto 51 supra.
57      Peraltro, la questione se, adottando la decisione di revoca dell’autorizzazione, la NBS si sia effettivamente conformata al parere formale del 13 settembre 2022 non può essere risolta nell’ambito del presente ricorso, il quale verte sulla legittimità di una decisione di diniego di accesso a taluni documenti e non sulla legittimità degli atti della NBS. Di conseguenza, la ricorrente non può utilmente sostenere che, poiché la NBS si è conformata a tale parere formale, l’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 sarebbe necessariamente stata conclusa.
58      Sotto un secondo profilo, anche dopo l’intervento della decisione di revoca dell’autorizzazione, la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 poteva ancora proseguire nel caso in cui tale decisione non fosse stata sufficiente a garantire il rispetto del diritto dell’Unione.
59      Infatti, come la Commissione giustamente rileva nelle sue memorie, se l’autorità nazionale interessata non si conforma al parere formale emesso dalla Commissione entro il termine specificato da tale parere e se sono soddisfatte determinate condizioni, l’EIOPA può, sulla base dell’articolo 17, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 1094/2010, adottare nei confronti dell’istituto finanziario interessato una decisione, imponendogli di intraprendere tutte le azioni necessarie per rispettare gli obblighi che gli incombono in forza del diritto dell’Unione, tra cui la cessazione di ogni eventuale pratica. Orbene, la ricorrente non dimostra, e nemmeno sostiene, che almeno una delle condizioni che consentono all’EIOPA di adottare una siffatta decisione mancasse nel caso di specie.
60      Sotto un terzo profilo, la ricorrente non può utilmente invocare, nella presente causa, la posizione che avrebbe adottato la commissione di ricorso delle autorità europee di vigilanza in una decisione del 30 luglio 2024, intervenuta nell’ambito di una domanda di accesso a taluni documenti presentata dalla ricorrente dinanzi all’EIOPA, relativamente al momento in cui una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 deve essere ritenuta conclusa. Infatti, occorre ricordare che, nell’ambito del suo controllo di legittimità, il Tribunale non è vincolato dalla prassi decisionale di tale commissione di ricorso [v., per analogia, sentenze del 26 aprile 2007, Alcon/UAMI, C‑412/05 P, EU:C:2007:252, punto 65, e del 29 settembre 2021, Tokin/Commissione, T‑343/18, EU:T:2021:636, punto 176 (non pubblicata) e giurisprudenza citata].
61      In quarto luogo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, gli scambi intervenuti tra la Commissione e la NBS successivamente al parere formale del 13 settembre 2022 e anche, per taluni, successivamente alla decisione di revoca dell’autorizzazione si collegano anch’essi alla procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010. Infatti, tali scambi, che corrispondono ai documenti elencati nei sette ultimi trattini del punto 12 supra, verterebbero proprio sulle misure adottate o da adottare da parte della NBS per conformarsi a tale parere formale. È dunque alla luce di tali scambi che la Commissione poteva verificare se la NBS si fosse effettivamente conformata a detto parere formale. Di conseguenza, gli scambi in questione costituiscono misure di monitoraggio dell’indagine ai sensi della giurisprudenza rammentata al punto 45 supra.
62      In tali circostanze e in considerazione della giurisprudenza rammentata ai punti da 42 a 45 supra, occorre concludere, da un lato, nel senso che la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 era ancora in corso alla data della decisione impugnata e, dall’altro lato, che l’insieme dei documenti richiesti poteva, da un punto di vista temporale, essere coperto dall’eccezione vertente sulla tutela degli obiettivi delle attività di indagine.
63      Ne consegue che, senza che sia necessario, in questa fase, determinare se un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE fosse anch’esso in corso o, perlomeno, previsto nei confronti della Repubblica slovacca alla data della decisione impugnata, la censura della ricorrente vertente sull’assenza di indagine in corso deve essere respinta.
b)      Sull’applicazione di una presunzione generale di riservatezza e sull’obbligo di esame concreto e individuale dei documenti
1)      Considerazioni preliminari
64      In primo luogo, occorre ricordare che, qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione investito di una domanda di accesso a un documento decida di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, spetta ad esso, in linea di principio, spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 54 e giurisprudenza citata).
65      Ne consegue che l’esame richiesto per il trattamento di una domanda di accesso a dei documenti deve, da un lato, avere concretezza e, dall’altro lato, essere effettuato per ogni documento oggetto della domanda. Tale esame deve, inoltre, emergere dalla motivazione della decisione (sentenze del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T‑2/03, EU:T:2005:125, punti 69 e 70, e del 25 settembre 2018, Psara e a./Parlamento, da T‑639/15 a T‑666/15 e T‑94/16, EU:T:2018:602, punti 103 e 104).
66      In secondo luogo, il giudice dell’Unione ha tuttavia riconosciuto che, in taluni casi, era, in linea di principio, lecito per un’istituzione, organo o organismo dell’Unione fondarsi su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti, posto che considerazioni di ordine generale simili possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti aventi uguale natura (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 55 e giurisprudenza citata).
67      L’obiettivo di tali presunzioni risiede dunque nella possibilità, per l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato, di ritenere che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato dall’eccezione che esso invoca, fondandosi su simili considerazioni generali, senza essere tenuto ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 56 e giurisprudenza citata).
68      Il ricorso a presunzioni generali di riservatezza deve fondarsi su ragioni solide e convincenti. Per poter opporre al richiedente l’accesso una presunzione generale di non divulgazione, l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato deve spiegare in che modo tale presunzione è necessaria per assicurare il corretto funzionamento del procedimento in questione (v., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2018, Daimler/Commissione, T‑128/14, EU:C:2018:643, punti 155 e 156 e giurisprudenza citata).
69      Il giudice dell’Unione, in numerose sentenze, ha elaborato alcuni criteri per il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza.
70      Da un lato, si evince dalla giurisprudenza citata al punto 66 supra che, affinché una presunzione generale di riservatezza sia validamente opposta alla persona richiedente l’accesso a documenti, è necessario che i documenti richiesti facciano parte della stessa categoria di documenti o siano della stessa natura (v. sentenza del 4 ottobre 2018, Daimler/Commissione, T‑128/14, EU:T:2018:643, punto 138 e giurisprudenza citata).
71      Dall’altro lato, il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza può trovare fondamento nell’incompatibilità dell’accesso ai documenti di taluni procedimenti con il buono svolgimento degli stessi e nel rischio di un pregiudizio ai medesimi, posto che le presunzioni generali consentono di preservare l’integrità dello svolgimento di tali procedimenti limitando l’ingerenza dei terzi. L’esistenza di norme ad hoc che limitano l’accesso a un fascicolo, a documenti o a informazioni relative a un procedimento svolto dinanzi a un’istituzione, organo o organismo dell’Unione è uno dei criteri atti a giustificare il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza (v., in tal senso, sentenza del 26 maggio 2016, International Management Group/Commissione, T‑110/15, EU:T:2016:322, punto 32 e giurisprudenza citata).
2)      Sull’applicazione di una presunzione generale di riservatezza
72      Durante l’udienza, le parti sono state interrogate sull’eventuale applicazione di una presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività d’indagine.
73      La ricorrente ritiene, da un lato, che la Commissione non abbia applicato alcuna presunzione generale di riservatezza nella decisione impugnata e, dall’altro lato, che nel caso di specie non sia applicabile alcuna presunzione generale di riservatezza. In particolare, la Commissione non potrebbe avvalersi di un’asserita presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti relativi a un’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010.
74      La Commissione sostiene di aver correttamente applicato, nella decisione impugnata, due presunzioni generali di riservatezza distinte, vale a dire, da un lato, una nuova presunzione comprendente i documenti scambiati nell’ambito dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 e, dall’altro lato, una presunzione esistente comprendente i documenti relativi a un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
Essa ritiene che i documenti richiesti siano coperti da una presunzione generale di riservatezza, al pari di quelli che figurano nel fascicolo di una procedura UE Pilot.
75      La Repubblica slovacca è anch’essa favorevole all’applicazione della presunzione generale di riservatezza comprendente i documenti relativi a un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
76      In primo luogo, occorre determinare se la Commissione abbia applicato una presunzione generale di riservatezza nella decisione impugnata.
77      A tal riguardo, è vero che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha esplicitamente menzionato una presunzione generale di riservatezza nell’ambito dell’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine.
78      Tuttavia, dalla decisione impugnata emerge che la Commissione ha motivato globalmente l’applicazione di tale eccezione, senza operare alcuna distinzione tra i diversi documenti richiesti. In particolare, essa ha, anzitutto, descritto il funzionamento e rammentato gli obiettivi della procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione prevista dall’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010. In seguito, essa ha spiegato, mediante considerazioni generali, che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe potuto compromettere la tutela degli obiettivi perseguiti dalle sue attività di indagine e di seguito, sotto un primo profilo, minando la fiducia reciproca nell’ambito delle discussioni avviate tra la Commissione e la NBS e dissuadendo quest’ultima dal conformarsi ai suoi obblighi su base volontaria, sotto un secondo profilo, esponendo la Commissione a pressioni esterne e, sotto un terzo profilo, nuocendo all’efficacia e al corretto svolgimento di detta procedura d’indagine. Infine, essa ha concluso che l’accesso doveva essere negato a «tutti i documenti richiesti» e che, peraltro, questi ultimi erano «interamente coperti» dalle eccezioni dedotte.
79      Alla luce dell’insieme di tali indicazioni, appare che, nella decisione impugnata, la Commissione abbia, implicitamente ma necessariamente, applicato una presunzione generale di riservatezza comprendente l’insieme dei documenti relativi allo svolgimento e al monitoraggio di una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010.
80      Contrariamente a quanto suggerito dalla ricorrente durante l’udienza, la sola circostanza che la Commissione non abbia fatto espressamente riferimento alla nozione di presunzione generale di riservatezza nella decisione impugnata non basta a viziare tale decisione di insufficienza della motivazione o a impedire che il Tribunale prenda in considerazione la presunzione generale di riservatezza citata al punto 79 supra. Infatti, occorre ricordare che una motivazione può essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali sono state adottate le misure di cui trattasi e al giudice competente di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo (v. sentenza del 25 marzo 2015, Central Bank of Iran/Consiglio, T‑563/12, EU:T:2015:187, punto 77 e giurisprudenza citata; sentenza del 13 luglio 2018, K. Chrysostomides & Co. e a./Consiglio e a., T‑680/13, EU:T:2018:486, punto 394). Orbene, nel caso di specie, come la Commissione ha peraltro sottolineato durante l’udienza, dai termini della decisione impugnata emergeva chiaramente che, secondo il ragionamento di tale istituzione, le considerazioni dedotte erano applicabili all’insieme dei documenti e all’integralità del loro contenuto. D’altronde, dalle censure sollevate dalla ricorrente, anzitutto nel suo ricorso, poi nella sua replica, emerge che quest’ultima ben aveva capito che, in modo trasversale, la Commissione non aveva operato alcuna distinzione tra i diversi documenti e tra le diverse parti di questi ultimi, e che, pertanto, tale istituzione aveva seguito, al fine di giustificare la propria posizione riguardo alla riservatezza dei documenti richiesti, un approccio di tipo presuntivo e generale.
81      In secondo luogo, occorre esaminare se la Commissione poteva avvalersi di una presunzione generale di riservatezza comprendente l’insieme dei documenti relativi a una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010.
82      A tal riguardo, sotto un primo profilo, occorre rilevare che la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione prevista dall’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 è sufficientemente strutturata e formalizzata perché sia possibile circoscrivere e individuare con precisione i documenti che vi si ricollegano. Inoltre, nel caso di specie, è pacifico che i documenti richiesti, elencati al punto 12 supra, siano stati scambiati, per i primi due, tra l’EIPOA e la NBS e, per gli altri diciassette, tra la Commissione e la NBS nel corso della medesima procedura d’indagine che coinvolge la NBS.
Tali documenti fanno dunque parte di uno
stesso
fascicolo amministrativo e, pertanto, appartengono tutti alla stessa categoria (v., per analogia, sentenza del 4 ottobre 2018, Daimler/Commissione, T‑128/14, EU:T:2018:643, punto 141).
83      Sotto un secondo profilo, conformemente alla giurisprudenza rammentata al punto 68 supra, la Commissione ha menzionato, nella decisione impugnata, ragioni solide e convincenti che giustificano il ricorso a una presunzione generale di riservatezza nelle circostanze del caso di specie, come rammentato al
punto 78 supra. La ricorrente non contesta la pertinenza di tali elementi per fondare il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza comprendente i documenti scambiati nell’ambito dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010.
84      Sotto un terzo profilo, occorre constatare che la procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione prevista dall’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 contiene norme ad hoc che limitano la divulgazione delle informazioni ottenute o redatte nell’ambito di una siffatta procedura. In forza dell’articolo 70, paragrafi da 1 a 3, di tale regolamento, l’EIOPA e i membri del suo personale sono soggetti all’obbligo del segreto professionale e non possono divulgare le informazioni riservate o coperte da detto secreto professionale che ricevono o scambiano con le autorità nazionali competenti. Occorre inoltre osservare che non è previsto alcun accesso al fascicolo o ai documenti relativi alla procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 a favore dell’istituto finanziario interessato da una siffatta indagine. Ne consegue che è soddisfatto anche il criterio citato nella giurisprudenza rammentata al punto 71 supra.
85      In tali circostanze, occorre riconoscere che i documenti scambiati dall’EIOPA, dalla Commissione e dall’autorità nazionale interessata nell’ambito di una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 sono coperti da una presunzione generale di riservatezza.
86      Occorre precisare che tale presunzione generale di riservatezza, legata specificatamente alla procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione prevista dall’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010, presenta carattere distinto rispetto alle presunzioni già riconosciute dal giudice dell’Unione riguardo ai documenti redatti e scambiati, da un lato, durante la fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento (sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 65) e, dall’altro lato, nell’ambito di una procedura EU Pilot (sentenza dell’11 maggio 2017, Svezia/Commissione, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punto 51).
87      Pertanto, la censura della ricorrente vertente sul fatto che la Commissione non può, nel caso di specie, avvalersi di una presunzione generale di riservatezza deve essere respinta.
3)      Sull’obbligo di esame concreto e individuale dei documenti
88      La ricorrente ricorda l’obbligo di esame concreto e individuale di ciascun documento oggetto di una domanda di accesso. Essa aggiunge che, anche in caso di applicazione di una presunzione generale di riservatezza, la Commissione avrebbe dovuto, come minimo, valutare se le diverse categorie di documenti richiedessero un trattamento diverso.
89      La Commissione ritiene che essa non fosse tenuta a procedere a un esame concreto e individuale dei documenti richiesti nella misura in cui, manifestamente, gli argomenti esposti nella decisione impugnata si applicavano a tutti i documenti e
questi ultimi erano tutti coperti da una presunzione generale di riservatezza.
90      A tal riguardo, in primo luogo, è sufficiente rilevare che dal punto 85 supra risulta che i documenti richiesti erano coperti da una presunzione generale di riservatezza, di modo che, conformemente alla giurisprudenza rammentata al punto 67 supra, la Commissione non era tenuta a esaminare concretamente e individualmente ciascuno di tali documenti.
91      In secondo luogo, i documenti richiesti sono stati scambiati nel corso della medesima procedura d’indagine, si ricollegano allo stesso fascicolo amministrativo e appartengono quindi alla stessa categoria (v. punto 82 supra). Ne consegue che la Commissione non era neppure tenuta a individuare diverse categorie o sotto categorie di documenti e a esaminare se questi ultimi richiedessero un trattamento diverso. Infatti, una simile esigenza priverebbe la presunzione generale di riservatezza di una parte del suo effetto utile, ovvero consentire alla Commissione di rispondere ad una domanda di accesso globale in modo altrettanto globale (v., per analogia, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 68). Del resto, la ricorrente non precisa in che cosa tali diverse categorie o sotto categorie di documenti sarebbero consistite e si limita a indicare che queste ultime potrebbero essere distinte alla sola lettura dei titoli dei documenti.
92      Pertanto, la censura della ricorrente vertente sull’assenza di esame concreto e individuale dei documenti richiesti o, come minimo, delle diverse categorie di documenti richiesti deve essere respinta come inoperante.
c)      Sull’esistenza di un pregiudizio agli obiettivi delle attività di indagine
93      Il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza permette all’istituzione, all’organo o all’organismo dell’Unione interessato di ritenere che la divulgazione di documenti di una stessa natura o appartenenti alla stessa categoria arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 48).
94      Tuttavia, tale presunzione generale di riservatezza non esclude il diritto per il richiedente l’accesso di dimostrare che un dato documento, del quale viene chiesta la divulgazione, non rientra in detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento in questione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punto 62, e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 100).
95      La ricorrente sostiene, sotto un primo profilo, che, in assenza di qualsiasi indagine in corso e in particolare di avvio della fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento, non può essere constatato
nessun pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine nonché alla riservatezza dei documenti relativi a un’indagine. La Commissione non potrebbe neppure invocare un possibile pregiudizio a un’indagine futura e ipotetica.
96      A tal riguardo, è giocoforza constatare che tale argomento si basa su una premessa errata. Infatti, è stato dimostrato che, a prescindere dall’avvio di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, l’indagine per violazione del diritto dell’Unione avviata ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 era, quanto ad essa, in corso alla data della decisione impugnata (v. punti 62 e 63 supra).
97      Sotto un secondo profilo, la ricorrente afferma che la Commissione avrebbe dovuto concludere nel senso che la presunzione generale di riservatezza asseritamente applicata doveva essere superata nel caso di specie. Tuttavia, essa non deduce alcun elemento concreto a sostegno di tale affermazione e non dimostra in particolare che uno o più dei documenti richiesti non sarebbero coperti da detta presunzione. In particolare, la sua argomentazione secondo la quale gli «scambi a titolo di monitoraggio» intervenuti tra la Commissione e la NBS si sottrarrebbero all’ambito formale e temporale dell’indagine per violazione del diritto dell’Unione avviata ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 è stata respinta ai punti 61 e 62 supra.
98      Sotto un terzo profilo, la ricorrente ritiene che un intervento o una pressione da parte del pubblico fosse altamente improbabile nell’ambito del procedimento per inadempimento successivamente avviato nei confronti della Repubblica slovacca sulla base dell’articolo 258 TFUE.
Tuttavia, un siffatto argomento è privo di pertinenza al fine di contestare l’esistenza di un pregiudizio agli obiettivi delle indagini per violazione del diritto dell’Unione avviate ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010, quando invece è applicabile una presunzione generale di riservatezza distinta ai documenti relativi a tali indagini e, in particolare, ai documenti richiesti (v. punti 85 e 90 supra).
99      In tali circostanze, la censura della ricorrente vertente sull’assenza di pregiudizio agli obiettivi delle attività di indagine e, di conseguenza, la seconda parte del secondo motivo di ricorso nel suo insieme devono essere respinte.
3.      Sulla terza parte del secondo motivo di ricorso, vertente sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti
100    La ricorrente rinvia alla sua argomentazione, sviluppata nell’ambito della seconda parte del primo motivo di ricorso, secondo la quale
nel caso di specie esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.
101    La Commissione, sostenuta dalla Repubblica slovacca, contesta l’argomentazione della ricorrente.
102    A tal riguardo, occorre ricordare che, quando un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione applica una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, è tenuto a procedere a un bilanciamento tra, da un lato, l’interesse specifico che deve essere tutelato mediante la non divulgazione del documento in questione
e, dall’altro lato, l’interesse generale a che tale documento sia reso accessibile, in considerazione dei vantaggi che derivano da un’accresciuta trasparenza (v. sentenze del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punto 32 e giurisprudenza citata, e del 3 luglio 2014, Consiglio/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punto 53 e giurisprudenza citata).
103    Spetta tuttavia al richiedente l’accesso dedurre concretamente le circostanze su cui si fonda l’interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione dei documenti in questione (sentenze del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 94, e del 16 luglio 2015, ClientEarth/Commissione, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punto 90).
104    Occorre precisare, da un lato, che l’interesse pubblico prevalente che può giustificare la divulgazione di un documento non deve necessariamente essere distinto dai principi soggiacenti al regolamento n. 1049/2001. Tuttavia, considerazioni generiche di per sé
non possono essere idonee a dimostrare che, nella fattispecie, il principio di trasparenza presentava una rilevanza particolare, che avrebbe potuto prevalere sulle ragioni che giustificano il diniego di divulgazione dei documenti in questione (v., in tal senso, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punti 92 e 93).
105    Dall’altro lato, l’interesse consistente nell’agevolare l’esercizio dei diritti dei privati consentendo loro di utilizzare taluni documenti al fine di agevolare la loro difesa dinanzi ai giudici nazionali costituisce un interesse privato, e non un interesse pubblico (v., in tal senso, sentenze del 14 luglio 2016, Sea Handling/Commissione, C‑271/15 P, non pubblicata, EU:C:2016:557, punti 97 e 99, e del 25 settembre 2014, Spirlea/Commissione, T‑306/12, EU:T:2014:816, punto 99). In tale contesto, occorre precisare che la comunicazione di documenti ai fini dell’esercizio da parte di una persona dei suoi diritti della difesa si tradurrebbe nella loro divulgazione soltanto a tale persona, contrariamente alla loro comunicazione ai sensi del regolamento n. 1049/2001, la quale renderebbe tali documenti accessibili a chiunque. La circostanza che i documenti in questione possano essere utilizzati in un ampio numero di procedimenti non modifica tale analisi, poiché non si può ritenere che, per principio, il fatto di addizionare interessi privati trasformi questi ultimi in un interesse pubblico (sentenza del 9 ottobre 2018, Pint/Commissione, T‑634/17, non pubblicata, EU:T:2018:662, punto 59).
106    Nel caso di specie, in primo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione non ha proceduto ad alcun bilanciamento degli interessi in questione, vale a dire, da un lato, la tutela degli interessi protetti dalle eccezioni invocate dalla Commissione e, dall’altro lato, l’interesse pubblico a rendere disponibili i documenti richiesti.
107    A tal riguardo, occorre rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha indicato che gli interessi invocati dalla ricorrente, e in particolare il diritto del pubblico di sapere se le azioni della NBS e la revoca della sua autorizzazione fossero legali, non potevano prevalere sulle eccezioni che giustificavano la non divulgazione. In tali circostanze, erroneamente la ricorrente afferma che la Commissione non avrebbe proceduto ad alcun bilanciamento degli interessi in questione.
108    In secondo luogo, la ricorrente sostiene che esiste un interesse pubblico prevalente a che, conformemente al principio di trasparenza, i principali documenti redatti nell’ambito delle procedure di indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010, e in particolare le raccomandazioni emesse dall’EIOPA e i pareri formali adottati dalla Commissione, siano divulgati al fine di consentire il controllo dello svolgimento di tali procedure e garantire la legittimità del processo decisionale nonché la fiducia del pubblico. Tali procedure di indagine sarebbero di grande rilevanza e potrebbero avere conseguenze gravi per gli istituti finanziari interessati, per i titolari dei contratti di assicurazioni e, pertanto, per la stabilità del mercato dell’assicurazione negli Stati membri. Tale interesse pubblico, da un lato, non sarebbe fondato unicamente su interessi privati e, dall’altro lato, prevarrebbe sulle considerazioni opposte dalla Commissione.
109    A tal riguardo, occorre rilevare, anzitutto, che, come rilevato correttamente dalla Commissione nella decisione impugnata e in seguito durante l’udienza e conformemente alla giurisprudenza rammentata al punto 105 supra, l’utilità che la divulgazione dei documenti richiesti presenterebbe per la ricorrente e per i suoi clienti corrisponde a interessi di ordine privato.
110    Inoltre, conformemente alla giurisprudenza rammentata al punto 104 supra, considerazioni di ordine generale vertenti sul principio di trasparenza non possono bastare, di per sè, a dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente.
111    Infine, l’interesse che presenterebbe per il pubblico la divulgazione dei documenti redatti nell’ambito di una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 appare limitata. Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, un siffatto interesse non presenta, nel caso di specie, il carattere di un interesse pubblico prevalente che può avere priorità sulle ragioni che giustificano il diniego di divulgazione dei documenti richiesti, vale a dire, nel caso di specie, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine condotte su tale base. Come spiegato dalla Commissione, la divulgazione di tali documenti, lungi dal garantire la stabilità del mercato dell’assicurazione negli Stati membri, avrebbe piuttosto l’effetto di compromettere le attività delle autorità incaricate di garantire il corretto funzionamento e la stabilità di tali mercati.
112    Del resto, è pacifico che il pubblico è stato informato,
in un modo certamente minimo ma sufficiente al suo livello, mediante la pubblicazione di comunicati stampa relativi alla raccomandazione del 16 maggio 2022, al parere formale del 13 settembre 2022 e alla decisione di revoca dell’autorizzazione.
113    In tali circostanze, la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.
114    Pertanto, la terza parte del secondo motivo di ricorso e, di conseguenza, il secondo motivo di ricorso nel suo insieme devono essere respinti.
B.      Sul primo e terzo motivo di ricorso, vertenti, rispettivamente, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento
115    Con il suo primo e terzo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che la Commissione ha violato, rispettivamente, l’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento. Ciò premesso, la ricorrente contesta la legittimità dei punti della motivazione della decisione impugnata mediante i quali la Commissione ha applicato eccezioni relative, da un lato, alla tutela dei procedimenti giurisdizionali e, dall’altro lato, alla tutela di un processo decisionale in corso.
116    A tal riguardo, occorre ricordare che, allorché taluni punti della motivazione di un atto sono, di per sé, idonei a giustificarlo adeguatamente, i vizi da cui potrebbero essere inficiati altri punti della motivazione dell’atto sono comunque ininfluenti sul suo dispositivo. Peraltro, risulta da giurisprudenza costante che un motivo che, anche nell’ipotesi in cui fosse fondato, sarebbe inidoneo a comportare l’annullamento perseguito dalla ricorrente, è inoperante (v. sentenza del 14 dicembre 2005, Honeywell/Commissione, T‑209/01, EU:T:2005:455, punto 48 e giurisprudenza citata; sentenza del 15 settembre 2021, Francia/ECHA, T‑127/20, non pubblicata, EU:T:2021:572, punto 32).
117    Orbene, in materia di accesso del pubblico ai documenti, ciascuna eccezione prevista dall’articolo 4 del regolamento n.1049/2001 costituisce un motivo sufficiente di diniego di accesso (v., per analogia, sentenza del 13 settembre 2000,
Denkavit Nederland/Commissione, T‑20/99, EU:T:2000:209, punto 42).
118    Nel caso di specie, nella misura in cui, nell’ambito del suo secondo motivo di ricorso, la ricorrente non è riuscita a confutare il motivo di diniego fondato sull’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il primo e il terzo motivo di ricorso, che contestano i due altri motivi di diniego,
non possono quindi che essere respinti in quanto inoperanti.
C.      Sul quarto motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, del principio di proporzionalità nonché dell’obbligo di motivazione
119    Con il suo quarto motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che, per quanto riguarda il diniego di accesso parziale ai documenti richiesti, la Commissione, da un lato, ha violato l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 nonché il principio di proporzionalità e, dall’altro lato, ha viziato la decisione impugnata di un difetto di motivazione. Infatti, la Commissione non avrebbe né spiegato perché non fosse possibile nessun accesso parziale significativo, né operato una distinzione tra i diversi documenti richiesti, o tra le diverse parti di tali documenti, né giustificato il fatto che le eccezioni invocate si applicassero effettivamente a tutti questi documenti e a tutte le loro parti.
120    La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente.
121    Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
122    Occorre ricordare che il principio di proporzionalità obbliga l’istituzione, organo o organismo dell’Unione adito a prevedere l’accesso parziale ad un documento (sentenza del 6 dicembre 2001, Consiglio/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, punto 27; v. anche, in tal senso, sentenza del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T‑851/16, EU:T:2018:69, punti 117 e 118 e giurisprudenza citata). Tale requisito implica, in linea di principio, un esame specifico e concreto del contenuto di ciascun documento (v., in tal senso, sentenze del
6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, punto 117, e del 23 settembre 2015, ClientEarth e International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, punto 230).
123    Tuttavia, è stato dichiarato che i documenti coperti da una presunzione generale di riservatezza sfuggono all’obbligo di divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto (v., in tal senso, sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 133, e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 134). In tale ipotesi, la Commissione può legittimamente rispondere alla domanda di accesso ai documenti in modo globale, senza procedere a un esame concreto e individuale del contenuto di ciascuno dei documenti in questione (v., in tal senso, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 68).
124    Nel caso di specie, dall’esame del secondo motivo di ricorso risulta che i documenti richiesti erano coperti da una presunzione generale di riservatezza (v. punto 90 supra), che non è stata superata dalla ricorrente (v. punti 97 e 113 supra).
125    Ne consegue, in primo luogo, che, conformemente alla giurisprudenza rammentata al punto 123 supra, la Commissione, da un lato, non era tenuta a procedere a un esame concreto e individuale di ciascuno dei documenti richiesti per quanto riguarda la possibilità di concedere un accesso parziale a uno o all’altro di tali documenti e, dall’altro lato, poteva legittimamente ritenere che tali documenti fossero interamente coperti dall’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
126    Di conseguenza, la ricorrente non può legittimamente sostenere che la decisione impugnata viola l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 nonché il principio di proporzionalità.
127    In secondo luogo, nel contesto rammentato al punto 124 supra, il diniego di accesso parziale deve essere considerato sufficientemente motivato nella forma poiché la decisione impugnata menziona la possibilità di concedere un accesso parziale ai documenti richiesti e vi conclude nel senso che questi ultimi erano interamente coperti dalle eccezioni invocate dalla Commissione (v., per analogia, sentenze del 25 marzo 2015, Sea Handling/Commissione, T‑456/13, non pubblicata, EU:T:2015:185, punto 92, e del 7 settembre 2017, AlzChem/Commissione, T‑451/15, non pubblicata, EU:T:2017:588, punti 96 e 97).
128    Peraltro, se è vero che la Commissione ha anche indicato, senza spiegazione aggiuntiva, che nessun accesso parziale significativo era possibile senza arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni invocate, una siffatta motivazione, sebbene breve, è anche sufficiente, in considerazione della necessità di non svelare informazioni che rientrano, in particolare, nell’ambito dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenze del 1º febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punto 82, e del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T‑851/16, EU:T:2018:69, punto 122).
129    Di conseguenza, la ricorrente non può nemmeno legittimamente sostenere che la decisione impugnata viola l’obbligo di motivazione derivante dall’articolo 296 TFUE.
130    Pertanto, il quarto motivo di ricorso deve essere respinto.
D.      Sul quinto motivo di ricorso, vertente sulla violazione del diritto di accesso al fascicolo garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali
131    La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato il suo diritto di accesso al fascicolo garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali. Essa sostiene, sotto un primo profilo, che la Commissione era anche adita di una domanda di accesso a un fascicolo, sotto un secondo profilo, che la Segretaria generale della Commissione, autrice della decisione impugnata, era competente a pronunciarsi su detta domanda, sotto un terzo profilo, che i documenti richiesti facevano parte di un fascicolo amministrativo che la riguardava in modo significativo e, sotto un quarto profilo, che la Commissione era tenuta a concederle un accesso a tale fascicolo.
132    La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente.
133    In via preliminare, occorre ricordare che l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, relativo al diritto ad una buona amministrazione, indica, al paragrafo 2, lettera b), che tale diritto comporta, in particolare, «il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale».
134    L’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, relativo al diritto d’accesso ai documenti, prevede, quanto ad esso, che ogni cittadino dell’Unione nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il «diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto». Il regolamento n. 1049/2001 definisce le condizioni e le modalità di esercizio di tale diritto per quanto riguarda i documenti del Parlamento europeo, del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione.
135    I regimi di accesso ai documenti e di accesso al fascicolo costituiscono quindi due regimi distinti, soggetti a procedure distinte (v., in tal senso, sentenza del 6 novembre 2024, MeSoFa/BCE, T‑790/22, non pubblicata, EU:T:2024:783, punto 29). Entrambi presuppongono, in ogni caso, la presentazione di una domanda (sentenza dell’11 dicembre 2014, Heli-Flight/AESA, T‑102/13, EU:T:2014:1064, punto 51).
136    Nel caso di specie, occorre rilevare, in primo luogo, che
la domanda iniziale, sebbene sia principalmente fondata sul regolamento n. 1049/2001 e non menzioni l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, conteneva alcuni elementi che potevano avvalorare il fatto che si trattasse di una domanda di accesso al fascicolo. Infatti, da un lato, essa citava gli articoli 47 e 48 di tale Carta e, dall’altro lato, insisteva sulla necessità per la ricorrente di disporre dei documenti richiesti al fine di preparare la sua «difesa» nell’ambito di un «procedimento sanzionatorio» avviato nei suoi confronti dalla NBS e sfociato nella revoca della sua autorizzazione.
137    Al contrario, la domanda di conferma era, quanto a essa, chiaramente ed esclusivamente basata sul regolamento n. 1049/2001 nonché sull’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali. Essa non menzionava l’articolo 41 di tale Carta, né il diritto di accesso al fascicolo. Inoltre, contrariamente alla domanda iniziale, essa non menzionava né gli articoli 47 e 48 di detta Carta, né i diritti della difesa della ricorrente, in quanto fondamento della domanda di accesso. È soltanto in modo indiretto e al solo fine di contestare l’applicazione dell’eccezione vertente sulla tutela dei procedimenti giurisdizionali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 che la domanda di conferma menzionava il diritto della ricorrente a una «difesa efficace» nonché il fatto che i documenti richiesti riguardassero quest’ultima.
138    In secondo luogo, la decisione impugnata si pronuncia soltanto sulla domanda di conferma presentata dalla ricorrente sulla base dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Essa non esamina, né menziona, il diritto della ricorrente di avere accesso al suo fascicolo ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali. Essa non menziona neppure gli articoli 47 e 48 di tale Carta, né i diritti della difesa della ricorrente. Peraltro, essa esclude come di ordine privato e, pertanto, come non pertinente nell’ambito del regolamento n. 1049/2001 l’interesse che la divulgazione dei documenti richiesti potrebbe presentare, per la ricorrente, ai fini della preparazione della sua difesa dinanzi ai giudici nazionali (v. punto 19 supra).
139    Del resto, ai sensi dell’articolo 4, primo comma, allora applicabile, delle disposizioni di attuazione del regolamento n. 1049/2001, allegate al regolamento interno della Commissione (GU 2000, L 308, pag. 26), come modificato dalla decisione 2001/937/CE, CECA, Euratom, della Commissione, del 5 dicembre 2001 (GU 2001, L 345, pag. 94), il potere di prendere le decisioni riguardanti le domande di conferma in materia di accesso ai documenti è, in linea di principio, delegato al Segretario generale di tale istituzione. Al contrario, dalle spiegazioni della Commissione nel caso di specie emerge che al suo Segretario generale non è stata conferita alcuna competenza ad esaminare le contestazioni dirette contro decisioni di diniego di accesso al fascicolo.
140    In tali circostanze, la Segretaria generale della Commissione, autrice della decisione impugnata, non era adita con alcuna domanda di accesso al fascicolo e non ha adottato, né poteva adottare, alcuna decisione a tal riguardo. Ne consegue che la ricorrente non può validamente contestare alla Commissione, nell’ambito di un ricorso contro la decisione impugnata, di non averle riconosciuto un diritto di accesso al fascicolo sulla base dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali (v., per analogia, sentenze del 20 dicembre 2023, OCU/CRU, T‑496/18, non pubblicata, EU:T:2023:857, punti da 32 a 35 38, e del 13 novembre 2024, Kargins/Commissione, T‑110/23, non pubblicata, EU:T:2024:805, punti 137 e 138).
141    Pertanto, il quinto motivo di ricorso deve essere respinto.
142    Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il ricorso deve essere respinto.
IV.    Sulle spese
143    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, va condannata a farsi carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.
144    Inoltre, a norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico. La Repubblica slovacca quindi si farà carico delle proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione a cinque giudici)
dichiara e statuisce:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. si farà carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Commissione europea.
3)      La Repubblica slovacca si farà carico delle proprie spese.
Kowalik-Bańczyk
Reine
da Silva Passos
Cassagnabère
Pavelin
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 maggio 2026.
Firme
Indice
I.
Fatti all’origine della controversia e fatti successivi alla presentazione del ricorso
A.
Procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione
B.
Procedura di accesso a taluni documenti
1.
Fase iniziale
2.
Fase di conferma
C.
Procedimento per inadempimento
II.
Conclusioni delle parti
III.
In diritto
A.
Sul secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
1.
Sulla prima parte del secondo motivo di ricorso, vertente sull’assenza di distinzione tra le eccezioni previste, rispettivamente, dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento
2.
Sulla seconda parte del secondo motivo di ricorso, vertente sull’assenza di pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine
a)
Sulla condizione relativa al fatto che un’indagine sia in corso
b)
Sull’applicazione di una presunzione generale di riservatezza e l’obbligo di esame concreto e individuale dei documenti
1)
Considerazioni preliminari
2)
Sull’applicazione di una presunzione generale di riservatezza
3)
Sull’obbligo di esame concreto e individuale dei documenti
c)
Sull’esistenza di un pregiudizio agli obiettivi delle attività di indagine
3.
Sulla terza parte del secondo motivo di ricorso, vertente sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione dei documenti richiesti
B.
Sul primo e terzo motivo di ricorso, vertenti, rispettivamente, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento
C.
Sul quarto motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, del principio di proporzionalità nonché dell’obbligo di motivazione
D.
Sul quinto motivo di ricorso, vertente sulla violazione del diritto di accesso al fascicolo garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali
IV.
Sulle spese
*      Lingua processuale: l’inglese.