61975J0004
I sag 4/75
angående en anmodning, som i henhold til EØF-traktatens artikel 177 af Verwaltungsgericht Köln er indgivet til Domstolen for i den sag, der verserer for den nævnte ret mellem
REWE-ZENTRALFINANZ EGMBH, Köln,
og
DIREKTØREN FOR LANDWIRTSCHAFTSKAMMER, som mandatar for delstaten, Bonn,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende den betydning, som traktatens bestemmelser om forbud mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning har for den plantesundhedsmæssige kontrol ved import af landbrugsprodukter, afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene J. Mertens de Wilmars og Mackenzie Stuart, dommerne A. M. Donner, R. Monaco (refererende), P. Pescatore, H. Kutscher, M. Sørensen og A. O'Keeffe,
generaladvokat: G. Reischl
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Sagsfremstilling
Forelæggelseskendelsen og de skriftlige indlæg, der er afgivet i henhold til artikel 20 i statutten for EØF's Domstol, kan sammenfattes således:
I — De faktiske omstændigheder og skriftvekslingen
1.
Denne sag, som er forelagt i medfør af EØF-traktatens artikel 177, vedrører begrebet »foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner«. De spørgsmål, der er rejst af den forelæggende ret — Verwaltungsgericht Köln — angår traktatens artikel 30 og 36 i forhold til den plantesundhedskontrol, som efter tysk lovgivning skal gennemføres ved import af visse landbrugsprodukter, for eksempel æbler.
De faktiske omstændigheder og retsforhandlingernes forløb kan sammenfattes således:
I medfør af »Pflanzenbeschauverordnung« (anordning om plantesundhedskontrol) underkastes visse frugt- og grønsagssorter, der importeres til Tyskland, en officiel sundhedskontrol, når de passerer grænsen. Ved dom af 11. oktober 1973 i sag 39/73 (Sml. 1973, s. 1039 ff) har De europæiske Fællesskabers Domstol antaget, at gebyret for en sådan kontrol i EØF-traktatens forstand er en »afgift med tilsvarende virkning som told«, der er forbudt i henhold til dennes artikel 9 og 12. Bundesverwaltungsgericht har i en dom af 8. marts 1974 udtalt sig i overensstemmelse med denne retspraksis.
Hovedsagen omhandler lovligheden af denne kontrol, idet den anskues som henhørende under »kvantitative indførselsrestriktioner« og »foranstaltninger med tilsvarende virkning« efter traktatens artikel 30 ff.
Den 29. oktober 1973 nægtede firma Rewe-Zentralfinanz at fremstille et parti æbler fra Frankrig til plantesundhedskontrol med den begrundelse, at en sådan kontrol var forbudt efter traktatens artikel 30, idet den måtte betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion.
Efter at de tyske toldmyndigheder under disse omstændigheder havde afslået at give importtilladelse for de omstridte produkter og havde vist fragtføreren tilbage over grænsen, lod firma Rewe-Zentralfinanz forsendelsen fremstille til den førnævnte kontrol, men anlagde samtidig en administrativ klagesag mod dette afslag under påberåbelse af de ovenfor nævnte grunde.
Sagen blev anlagt ved Verwaltungsgericht Köln, der på sagsøgerens anmodning ved kendelse af 24. oktober 1974 besluttede at udsætte sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 at forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1.
Omfatter begreberne »kvantitativ indførselsrestriktion« og »foranstaltning med tilsvarende virkning« i EØF-traktatens artikel 30 pligten til at lade planteprodukter (i dette tilfælde æbler) undersøge ved importen og for importørens regning, for at konstatere, om de medfører visse skadeorganismer, når et afslag på at lade varen fremstille til denne plantesundhedskontrol medfører, at der udstedes importforbud for den?
2.
Skal EØF-traktatens artikel 36, 1. pkt fortolkes således, at plantesundhedsmæssige kontrolforanstaltninger, der har hjemmel i national ret, og som foretages ved grænsen for at forhindre San José skjoldlusen i at komme ind i landet, også efter udstedelsen af Rådets direktiv af 8. december 1969 til bekæmpelse af San José skjoldlusen (69/466/EØF; EFT-specialudgave 1969 (II), s. 549; org. ref. JO L 323/5 af 24.12.1969) stadig er »begrundet« efter EØF-traktatens artikel 36, 1. pkt.?
3.
Er den obligatoriske plantesundhedskontrol af udenlandske æbler ved disses indførsel en »vilkårlig forskelsbehandling« efter EØF-traktatens artikel 36, 2. pkt af den grund, at æbler, som er dyrket i Forbundsrepublikken Tyskland, ikke er underkastet en tilsvarende undersøgelsespligt ved forsendelse i indlandet?«
2.
Firma Rewe-Zentralfinanz, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Gert Meier, Forbundsrepublikken Tyskland, repræsenteret af Martin Seidel, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sine juridiske rådgivere Sven Ziegler og Dieter Oldekop, har alle afgivet skriftlige indlæg i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
II — Skriftlige indlæg fremsat i medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen
A — Indlag fra firma Rewe-Zentralfinanz
Rewe-Zentralfinanz har først gennemgået de bestemmelser i intern tysk ret, som plantesundhedskontrollen støttes på, og firmaet har sammenlignet ordningen for importerede varer med den, der gælder for indenlandske.
Efter disse bestemmelser skal importøren ved import eller transit af planter, planteprodukter eller andre genstande, som medfører eller kan medføre skadeorganismer, lade disse varer fremstille til en plantesundhedskontrol ved grænsen før toldbehandlingen og fremlægge en officiel attest for varens sundhed, der skal være udstedt af oprindelseslandet Til de produkter fra andre medlemsstater, som altid underkastes en kontrol ved import til forbundsrepublikken, hører i henhold til loven »frisk frugt« af den art, der er hovedsagens genstand.
Vedrørende beskyttelsen af nationale produkter er lovens ordning derimod således, at de kompetente myndigheder ikke har pligt til nogen dybtgående sundhedskontrol med henblik på plantebeskyttelse. De tyske bestemmelser af interesse for denne retssag findes især i anordning af 20. april 1972 (BGBl. I. s. 629) om bekæmpelse af San José skjoldlusen (»Verordnung zur Bekämpfung der San-José Laus«).
Efter denne anordnings § 1, stk. 1 skal den, der er ejer af eller har rådighed over de i anordningen omhandlede værtplanter, dog med undtagelse af frugt og frø, øjeblikkeligt meddele de kompetente myndigheder enhver forekomst af eller fare for forekomst af San José skjoldlusen med angivelse af det sted, hvor de pågældende planter befinder sig. Konstateres det, at skadedyret forekommer, afgrænser de førnævnte myndigheder det angrebne område og opretter i nødvendigt omfang en sikkerhedszone. I adskillige bestemmelser beskrives detaljeret de forpligtelser, som påhviler ejere af og rådighedsberettigede over værtplanter, med hensyn til de foranstaltninger, der skal træffes for at komme denne skadeorganisme til livs. Afgrænsningen af det angrebne område og sikkerhedszonen ophæves af myndighederne, når en ny kontrol har vist, at. der ikke længere findes noget angreb.
Efter disse indledende redegørelser har Rewe-Zentralfinanz fremsat bl.a. følgende bemærkninger til de stillede spørgsmål:
a) Vedrørende det første spørgsmål
Det følger af Domstolens retspraksis vedrørende traktatens artikel 30, at den plantesundhedskontrol, der gennemføres ved grænsen, allerede i sig selv, dvs. uden at varen afvises, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion. Denne kontrol udgør i virkeligheden en hindring, som gør importen vanskeligere og i øvrigt medfører ekstra omkostninger for importøren.
b) Vedrørende det andet spørgsmål
Efter de principper, Domstolen har fastlagt, er de undtagelser fra de frie varebevægelser, der omhandles i traktatens artikel 36, skarpt afgrænsede særtilfælde, som altså ikke kan gøres til genstand for en udvidende fortolkning.
Eftersom hverken traktatens artikel 39-46 eller den fælles landbrugsmarkedsordning for frugt og grønsager er til hinder for, at traktatens artikel 36 kan finde anvendelse i dette tilfælde, har den forelæggende ret stillet det spørgsmål, om den plantesundhedskontrol, der gennemføres i medfør af intern ret, stadig er »begrundet« i medfør af artikel 36, 1. pkt. Dette spørgsmål må besvares benægtende. Hvad den plantesundhedskontrol angår, der skal forhindre en udbredelse af San José skjoldlusen, findes der en fællesskabslovgivning — Rådets direktiv nr. 69/466/EØF af 8. december 1969 (EFT-specialudgave 1969 (II), s. 549; org. ref. JO L 323, 1969 med det formål at bekæmpe dette skadedyr med samme midler i hele Fællesskabet Den ledende tankegang i denne lovgivning er, at San José skjoldlusen må bekæmpes uden hensyn til de eksisterende statsgrænser. Tværtimod er det afgørende kriterium fastsættelsen af »sikkerhedszoner«. Såfremt der konstateres en forekomst af San José skjoldlusen, er medlemsstaterne forpligtet til at afgrænse det angrebne område og en sikkerhedszone, som er tilstrækkeligt stor til at sikre beskyttelsen af de tilstødende områder. Inden for disse zoner skal hver medlemsstat træffe en række særlige foranstaltninger og mindst én gang årligt gennemføre en sundhedskontrol af de angrebne planter. Denne kontrol sker inden for det angrebne område og sikkerhedszonen og vedrører udelukkende handelen med værtplanter eller dele af værtplanter mellem de nævnte zoner og andre områder. Ganske vist hjemler artikel 11 medlemsstaterne beføjelse til at træffe supplerende eller strengere foranstaltninger på dette område, men denne kompetence er tildelt medlemsstaterne under den stiltiende forudsætning, at disse foranstaltninger ikke strider mod direktivets målsætning. Herudover er denne bemyndigelse betinget af, at foranstaltningerne skal være nødvendige.
Hverken i det førnævnte direktiv eller i traktatens artikel 36 stilles der krav om kontrol med samtlige planter og plantefrugter, der importeres fra en medlemsstat, end ikke med hensyn til bekæmpelse af San José skjoldlusen eller til beskyttelse mod dens indførelse. Dette gælder særlig for samhandelen med frugt. Det følger nemlig af direktivet, at et planteprodukt, der er angrebet eller under mistanke for at være angrebet, og som vokser i en angreben zone, skal behandles på en sådan måde, at frugten fra disse planter ikke længere er angrebet, når den bringes i omsætning. I ethvert parti frugt, hvor der er konstateret et angreb, skal den angrebne frugt destrueres, og den resterende frugt skal behandles således, at en eventuel tilbagebleven forekomst af San José skjoldlusen ødelægges. Som en undtagelse fra disse bestemmelser kan der dog gives tilladelse til, at frisk frugt, der er angrebet, kan bringes i omsætning inden for den angrebne zone.
Hvad den tyske lovgiver angår, har denne alene pålagt de personer, som er rådighedsberettigede over eller ejere af værtplanter en anmeldelsespligt, der ikke omfatter planternes frugter. Det er kun forbudt at sælge frisk frugt, som stadig er angrebet: den skal destrueres.
Det fremgår af disse regler, at både fællesskabslovgiveren og den tyske lovgiver anser den fare, San José skjoldlusen udgør for frisk plantefrugt, for langt mindre end den fare, som nævnte organisme udgør for værtplanterne. En kontrol er ikke engang nødvendig ved transport af frisk Frugt — altså heller ikke for noget som helst helt parti — fra en angreben zone til en ikke angreben zone, for så vidt det ikke drejer sig om frø til såning. Den eneste pligt består i, at de planter, der er mistænkt for at være angrebet, skal behandles således, at den friske frugt heraf ikke længere er angrebet, når den bringes i omsætning.
I det omfang, der derfor i den tyske lovgivning findes bestemmelser, som med henblik på bekæmpelse af San José skjoldlusen indeholder en pligt eller bemyndigelse til at lade frugt, der importeres fra andre medlemsstater, gennemgå en plantesundhedskontrol ved grænsen — uden hensyn til om denne fragt hidrører fra en angreben zone eller ikke —, er den i strid med det omhandlede direktiv og følgelig med fællesskabsbestemmelser af højere retsgyldighed. I denne udstrækning har de tyske retsregler altså ikke kunnet finde anvendelse efter den 9. december 1969, hvor fristen for direktivets gennemførelse udløb.
Desuden er den omstridte kontrol i øvrigt heller ikke nødvendig efter direktivets artikel 11 eller traktatens artikel 36, idet planter i henhold til § 7 i »Pflanzenbeschauverordnung« kun kan importeres mod fremlæggelse af en officiel plantesundhedsattest, der udstedes af oprindelseslandet Når en anden stat har udstedt en plantesundhedsattest, og importstaten kræver dette bevis fremlagt ved importen, er en ny obligatorisk plantesundhedskontrol ved importstatens grænse fuldstændig utilstedelig og ganske vilkårlig.
På samme vis må det anerkendes, at en plantesundhedskontrol heller ikke er nødvendig, når den pågældende snylter allerede er udbredt i importlandet eller ikke udgør nogen fare for den indenlandske landbrugsproduktion. Det første er tilfældet for San José skjoldlusen, der allerede er udbredt i den sydvestlige del af Forbundsrepublikken Tyskland, hvad der har haft til følge, at Forbundsrepublikken allerede har oprettet sikkerhedszoner. Det andet gælder for æblefluen, der stammer fra De forenede Stater, men ikke kan overleve under Fællesskabets klimatiske betingelser (måske bortset fra Italien eller Sydfrankrig).
Bortset herfra vil en plantesundhedskontrol ved grænsen aldrig være nødvendig, sålænge hver forsendelse systematisk — som i Forbundsrepublikken — underkastes en handelsmæssig kontrol til fastsættelse af varens kvalitetsklasse i henhold til artikel 8 i Rådets forordning nr. 1035/72 af 18. maj 1972 (EFT-specialudgave 1972 (II), s. 423; org. ref. JO L 118, 1972). Angrebne produkter vil nemlig ikke kunne opfylde de fastsatte kvalitetsnormer.
c) Vedrørende det tredje spørgsmål
Dette spørgsmål kan ikke besvares ud fra, om det er logisk eller hensigtsmæssigt at underkaste udenlandske æbler en plantesundhedskontrol ved grænsen, selv om de gældende nationale foranstaltninger til plantebeskyttelse er begrænset til disse produkters dyrkningsområder. Den eneste afgørende faktor er her, om de importerede produkter i forhold til den omstridte plantesundhedskontrol behandles på samme måde som indenlandske produkter, og i det omfang hvor dette ikke er tilfældet, om de importerede produkter af denne grund stilles ringere. Kun såfremt disse kontrolforanstaltninger indgik i en almindelig national lovgivning til beskyttelse af planteprodukter, som systematisk og efter ensartede kriterier anvendtes på samtlige produkter, både indenlandske og importerede, kunne det med rette hævdes, at den omstridte kontrol ikke var udtryk for nogen forskelsbehandling.
Hvad angår San José skjoldlusens bekæmpelse på nationalt plan viser den relevante tyske lovgivning, dvs. den allerede nævnte »Verordnung zur Bekämpfung der San-José Laus«, klart, at det ikke er tilfældet Selv om den nationale ret end ikke stiller krav om sundhedskontrol af den frugt, der kommer fra de angrebne omräder, eller indeholder nogen anmeldelsespligt eller noget almindeligt påbud om bekæmpelsesforanstaltninger, selv når frugten er angrebet, pålægges en importeret frugt en anmeldelses- og kontrolpligt, uanset hvilket område den stammer fra, uanset om et angreb på denne frugt er konstateret, og til trods for den obligatoriske fremlæggelse af en af oprindelseslandet udstedt plantesundhedsattest, hvoraf det fremgår, at der ikke foreligger noget angreb.
Hvad derudover angår bekæmpelse af andre skadeorganismer, som forekommer på planter, er forskelsbehandlingen over for importerede varer endnu mere iøjnefaldende, for ser man bort fra frø til såning, er forebyggelsen af plantesygdomme på det nationale territorium — bortset fra San José skjoldlusen — begrænset til to plantearter, for hvilke der i intet tilfælde findes nogen undersøgelsespligt
Der vil også være tale om forskelsbehandling, selv om plantesundhedskontrollen skal danne en beskyttelse mod visse særlige organismer, der endnu ikke forekommer i Forbundsrepublikken. Dette argument kunne eventuelt spille en rolle, såfremt importen skete fra tredjelande, men ikke når det drejer sig om samhandel inden for Fællesskabet, som sker i en relativt ensartet klimazone.
På grundlag af disse bemærkinger har Rewe-Zentralfinanz foreslået at besvare spørgsmålene således:
»1.
Begrebet »kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkninger« i EØF-traktatens artikel 30 omfatter også pligten til at lade planteprodukter, der importeres fra andre medlemsstater, underkaste en kontrol ved indførselen for at konstatere, om de medfører visse skadeorganismer.
2.
Rådets direktiv af 8. december 1969 til bekæmpelse af San José skjoldlusen (69/466/EØF) forbyder enhver national foranstaltning til bekæmpelse af San José skjoldlusen, der ytrer sig som en kontrol på grundlag af et andet princip end afgrænsning af de angrebne områder og oprettelse af sikkerhedszoner.
3.
Artikel 36, 1. pkt. i EØF-traktaten og artikel 11 i direktivet om bekæmpelse af San José skjoldlusen skal fortolkes således, at en almindelig plantesundhedskontrol ved grænsen i medfør af intern ret for at undgå, at San José skjoldlusen kommer ind i landet, hverken er »nødvendig« efter direktivets artikel 11 eller »begrundet« efter EØF-traktatens artikel 36, 1. pkt.
4.
Artikel 36, 1. pkt. skal fortolkes således, at en plantesundhedskontrol ved grænsen i medfør af intern ret, ikke er begrundet, såfremt importstaten kun tillader import af planteprodukter mod fremlæggelse af en officiel plantesundhedsattest, der er udstedt af oprindelseslandet, og denne attest fremlægges ved importen.
5.
Plantesundhedskontrollen ved import af varer fra andre medlemsstater er en »vilkårlig forskelsbehandling« efter EØF-traktatens artikel 36, 2. pkt, såfremt de tilsvarende varer ikke er underkastet den samme kontrolpligt i importlandet, når de bringes i handelen inden for dette lands grænser«.
B — Indlæg fra Forbundsrepublikken Tyskland
a)
Vedrørende det første spørgsmål har Forbundsrepublikken Tyskland under henvisning til Domstolens praksis og Kommissionens direktiv nr. 70/50 af 22. december 1969 (EFT-specialudgave 1970 (I), s. 10; org. ref. JO L 13/29, 1970) hævdet den opfattelse, at den omstridte plantesundhedskontrol ikke har en sådan karakter, at det kan konkluderes, at der foreligger foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner. I henhold til nævnte direktiv foreligger der en sådan foranstaltning med tilsvarende virkning:
—
når en national lovgivning indeholder regler, hvorefter nationale produkter skal behandles anderledes end importerede, så at handelen mellem medlemsstater hindres (idet importen gøres mere vanskelig eller byrdefuld) (direktivets artikel 2);
—
når en national lovgivning, uanset at den anvendes uden forskel på indenlandske og importerede varer, dog rent faktisk hæmmer den frie vareomsætning, fordi den ikke står i forhold til det tilstræbte resultat (direktivets artikel 3).
Selv om det er korrekt, at der udmærket kan foreligge en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion uden at handelslovgivningen nødvendigvis faktisk hindrer den frie vareomsætning, idet det er tilstrækkeligt, at den kan medføre en sådan forhindring, må der alligevel bortses fra restriktioner med en kun ringe virkning, idet man ellers måtte betragte et antal uoverskuelige handlinger, der ganske klart er i overensstemmelse med traktatens artikel 30, som foranstaltninger med tilsvarende virkning. Følgeligt kan der kun tages hènsyn til foranstaltninger, der føleligt hæmmer handelen.
Dette er imidlertid ikke tilfældet med hensyn til plantesundhedskontrollen ved grænserne til Forbundsrepublikken. Ganske vist kan det ikke udelukkes, at det eventuelle tidstab, der er forbundet med varens fremstilling til kontrol og dens omdirigering, medfører et vist økonomisk tab for importøren og — i hvert fald teoretisk — en stigning af importomkostningerne. Men i betragtning af, at kontrollen i almindelighed kan gennemføres hurtigt og på talrige steder, må det konstateres, at en sådan ulempe begrænses mest muligt Særligt efter at Forbundsrepublikken som følge af Domstolens dom i sag 39/73 besluttede at ophæve afgiften ror plantesundhedskontrollen, har de andre eksisterende kontrolforanstaltninger en så ringe virkning for samhandelen mellem medlemsstaterne, at der ikke kan være tale om, at samhandelen hæmmes.
Selv om man i øvrigt ville betragte plantesundhedskontrollen som en alvorlig og betragtelig byrde for vareomsætningen, ville der dog ikke kunne tales om en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, idet der i nærværende sag ikke foreligger nogen forskelsbehandeling af importerede varer.
Den tyske lovgiver har forsøgt at gennemføre målsætningen i loven af 10. maj 1968 ved hjælp af et plantesundhedsmæssigt kontrolsystem, hvori kontrollen ved grænsen og de foranstaltninger, der er truffet for det nationale territoriums vedkommende, supplerer hinanden i en sådan grad, at en ophævelse af en del af disse foranstaltninger ville gøre bekæmpelsen af de skadeorganismer (herunder San José skjoldlusen), som er farlige for planter, illusorisk. Reglerne i denne omfattende ordning til beskyttelse af planternes sundhed i Forbundsrepublikken viser, at den gældende kontrolordning for importen og den stadige overvågning af indenlandske produkter i opbygning frembyder detaljeforskelle, men at byrden på nationale produkter på ingen måde er mindre end den, der er pålagt importen. Selv om der undertiden anvendes forskellige foranstaltninger på de to varekategorier, skyldes denne forskel i ordningen udelukkende objektive faktiske krav. Det bedste middel til plantesundhedskontrol på det nationale territorium er et tilsyn over en lang periode. I betragtning af den korte tid, der er til rådighed, må kontrollen af importvarer ved grænsen derimod gennemføres mere intensivt end undersøgelserne af indenlandske produkter. Desuden muliggør tilsynet inden for landets grænser, at skade-organismerne kan bekæmpes på planterne selv i deres naturlige omgivelser, mens grænsekontrollen kun tillader undersøgelse af de planter og planteprodukter, der skal bringes i omsætning. Det er netop forklaringen på, at æbler som frugt betragtet er underkastet grænsekontrollen, hvorimod de ikke er omfattet af nogen kontrol inden for landets grænser. I dette tilfælde er de planter, som de omtalte frugter hidrører fra, nemlig allerede blevet kontrolleret Bortset herfra, og i øvrigt uden at der kan konstateres nogen skjult forskelsbehandling, har den omstridte kontrolordning ved grænsen heller ikke nogen restriktive følger, der står i misforhold til det tilsigtede resultat. Som det fremgår af de andre medlemsstaters eksempel, kan det tilstræbte mål ikke gennemføres ved andre midler.
Disse overvejelser bør føre til, at det første spørgsmål besvares således:
»Importørernes pligt til at lade planteprodukter (i dette tilfælde æbler) undersøge for forekomst af visse skadeorganismer er ikke en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion efter EØF-traktatens artikel 30, i det omfang de heraf følgende forøgede vanskeligheder for importen vil være relativt ringe, eller i det omfang også omsætningen af indenlandske planteprodukter gøres mere vanskelig som følge af tilsvarende forpligtelser til bekæmpelse af visse skadeorganismer«.
b)
Med hensyn til det andet spørgsmål, som den kun har taget stilling til for alle tilfældes skyld, har Forbundsrepublikken først gjort rede for San José skjoldlusens natur og den alvorlige fare, den udgør. Hvor denne skadeorganisme forekommer, dør de angrebne planter helt eller delvist, og det er vanskeligt at bekæmpe den, når først en egn er angrebet. Erfaringen viser nemlig, at det — endog under anvendelse af moderne teknik og betydelige omkostninger — er særdeles vanskeligt helt at fjerne en smittekilde, der er fremkommet ved, at angrebne produkter er ført ind i et område. Denne skadeorganisme er særdeles udbredt i medlemsstaterne og kun ved store økonomiske anstrengelser er det lykkedes de tyske sundhedsmyndigheder at begrænse dens forekomst til et relativt lille område. Det er særdeles vigtigt at forhindre, at planteskoleområdet i Nordtyskland, der er det største af sin art i Europa, ikke bliver angrebet Hvis snylteren når frem dertil, vil områdets eksport og hermed dets livsvigtige erhverv være dødsdømt som følge af de øvrige medlemsstaters strenge beskyttelsesforanstaltninger. Medlemsstaterne har allerede anerkendt, at bekæmpelsen af San José skjoldlusen er absolut nødvendig. Forbundsrepublikken har herved henvist til Rådets direktiv nr. 69/466 af 8. december 1969 (EFT-specialudgave 1969 (II), s. 549; org. ref. JO L 323/5, 1969) og har gjort gældende, at den fællesskabslov givning, som her er udstedt, kun omfatter bekæmpelsesforanstaltninger, der skal træffes i medlemsstaterne men ikke kontrolforanstaltninger ved grænsen. I direktivets artikel 11 har fællesskabslovgiver udtrykkeligt anerkendt, at medlemsstaterne i nødvendigt omfang kan indføre supplerende eller strengere bestemmelser. Ligeledes har han forudsat, at der kan træffes foranstaltninger, ikke blot når produkterne afsættes i landene, men også når de passerer over grænsen. Dette synspunkt fremgår klart af direktivets fjerde betragtning. Det bekræftes i øvrigt af, at Kommissionen har forelagt Rådet et forslag til et direktiv om »foranstaltninger til beskyttelse mod indførelse i medlemsstaterne af planteskadedyr«. Herudover er det på et bredere plan end Fællesskabets anerkendt, at det er nødvendigt med en plantesundhedskontrol ved grænsen. Forbundsrepublikken har henvist til »den internationale konvention om plantebeskyttelse« af 6. december 1951 og »Den europæiske Plantebeskyttelsesorganisation« af 18. april 1951, der begge er tiltrådt af Fællesskabets medlemsstater, og den har herved anført, at de foranstaltninger, som er truffet i Tyskland for at undgå indførelse af San José skjoldlusen såvel som andre skadeorganismer, er i overensstemmelse med de anstrengelser, der på dette område gøres på globalt plan.
Sammenfattende har Forbundsrepublikken anført, at de nævnte kontrolforanstaltninger er begrundet i den betydning, som forudsættes i traktatens artikel 36, og har foreslået at besvare det andet spørgsmål således:
»EØF-traktatens artikel 36 skal fortolkes således, at den plantesundhedskontrol, som en medlemsstat gennemfører ved grænsen for at forhindre, at San José skjoldlusen kommer ind på det nationale territorium, er begrundet i denne artikels forstand«.
c)
Med hensyn til det tredje spørgsmål har Forbundsrepublikken først henvist til, at plantesundhedskontrollen for de importerede æblers vedkommende kun sker stikprøvevis i de enkelte forsendelser (jernbanevogn, lastvogn). I intet tilfælde sker der en grundig undersøgelse af frugten, ligesom ingen stikprøve foretages af små partier. Efter dernæst at have påpeget, at den omstridte kontrolordning svarer til den, der anvendes på den nationale produktion og ikke har mere restriktive virkninger end dem, som følger af den nationale ordning, har Forbundsrepublikken konkluderet, at den nævnte kontrol hverken udgør »et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne« efter traktatens artikel 36, andet punktum.
Følgelig har den foreslået dette svar på det tredje spørgsmål:
»En plantesundhedskontrol af importerede æbler, der gennemføres stikprøvevis af hver forsendelse, er ikke en »vilkårlig forskelsbehandling« efter EØF-traktatens artikel 36, 2. pkt., når anderledes udformede bestemmelser til bekæmpelse af skadeorganismer anvendes på det nationale territorium, uanset at varer, der forsendes på det indenlandske territorium, ikke er omfattet af nogen undersøgelsespligt«
C — Indlæg fra EØF-Kommissionen
Kommissionen har først redegjort for San José skjoldlusens oprindelse, dens udbredelsesområde i Fællesskabet og den måde, den udbredes på, og har dernæst anført, at kampen mod denne skadeorganisme er omfattet af internationale, nationale og kommunitære bestemmelser. Den har gennemgået den tyske lovgivning og har bl.a. henledt opmærksomheden på:
—
»lov om plantebeskyttelse« (Pflanzenschutzgesetz) af 10. maj 1968 og hvad angår bekæmpelsen af San José skjoldlusen særligt anordningen af 20. april 1972,
—
anordning af 23. august 1957 om forhindring af indførelse af smittebærere og for planteavlen farlige skadedyr.
Loven af 10. maj 1968 indeholder et omfattende katalog af foranstaltninger, der bemyndiger den tyske regering til at gribe ind på forbundsplan i bekæmpelsen af skadeorganismer for planter. »Anordning om bekæmpelse af San José skjoldlusen« af 20. april 1972 er netop udstedt i en sådan sammenhæng. Den er i øvrigt truffet til gennemførelse af et direktiv fra Rådet af 8. december 1969, og den indeholder ved siden af foranstaltningerne i dette direktiv en pligt for ejere af og rådighedsberettigede over værtplanter (bortset fra frugten) til at anmelde en konstateret forekomst af snylteren eller en mistanke om dens forekomst. På den anden side griber den ikke ind i den beføjelse, hvert enkelt delstat i medfør af loven af 10. maj 1968 har til at træffe supplerende og strengere foranstaltninger til bekæmpelse af San José skjoldlusen. Efter de forhåndenværende oplysninger lader det i øvrigt ikke til, at de kompetente myndigheder i Forbundsrepublikken gennemfører regelmæssige og fuldstændige sundhedsundersøgelser i form af kontrolbesøg og inspektioner.
Importørens pligt til at lade de importerede produkter gennemgå en plantesundhedskontrol ved grænsen før toldbehandlingen følger af den allerede nævnte anordning af 23. august 1957. Denne anordning forbyder import af æbler, der er angrebet af skadedyr, herunder San José skjoldlusen. Konstateres det, at en del af ladningen er angrebet, kan de øvrige planter først importeres, når de ikke længere frembyder tegn på angreb, og risikoen for smittespredning synes udelukket gennem en opdeling af forsendelsen. Fra 1. december til 31. marts kan frugt, som kun er lettere angrebet af San José skjoldlusen, imidlertid godkendes til import ved sundhedskontrollen, såfremt frugten øjeblikkeligt forarbejdes under tilsyn af førnævnte kontrol. Derudover kræves det i anordningen, at der ved import af frisk frugt, herunder æbler fra andre medlemsstater, fremlægges en plantesundhedsattest fra oprindelseslandet.
Da kontrollen med varerne er obligatorisk, medfører dette efter de forhåndværende oplysninger, at toldmyndighederne ikke behandler de omhandlede varer, før de kompetente sundhedsmyndigheder har erklæret, at de kan importeres. Ud fra de foreliggende tekster er det ikke muligt at afgøre, hvor strengt disse myndigheder gennemfører kontrollen. Det forekommer udelukket, at de myndigheder, der gennemfører plantesundhedskontrollen, eventuelt begrænser sig til at kontrollere varens ledsagedokumenter.
Kommissionen har dernæst gennemgået den franske lovgivning, hvorefter plantebeskyttelsen i henhold til anordning nr. 45/2627 af 2. november 1945 varetages af »groupements de défense contre les ennemis des cultures«. Kommissionen har redegjort for hovedtrækkene i denne lovgivning og har bl.a. anført, at planter og plantedele til eksport, for hvilke importlandet kræver en plantesundhedsattest, skal ledsages af et »certificat de santé-origine«, som kun udstedes for produkter, der hidrører fra kulturer, som regelmæssigt underkastes den statslige plantesundhedskontrol.
Særligt hvad angår bekæmpelsen af San José skjoldlusen er der i en bekendtgørelse fra landbrugsministeriet af 29. maj 1948 regler om foranstaltningerne på dette område. Konstateres en forekomst af snylteren, afgrænser landbrugsministeren fra tilfælde til tilfælde det angrebne område og en sikkerhedszone. Bekendtgørelsen omfatter også foranstaltningerne til bekæmpelse af skadeorganismen og til forhindring af dens udbredelse. Særligt er det forbudt at eksportere planter, plantedele og frisk frugt fra nævnte zoner. Alligevel kan sunde produkter, der er blevet desinficeret på en officiel institution, eksporteres på betingelser, fastsat af plantebeskyttelsesmyndighederne, såfremt importstaten tillader det, og såfremt de ledsages af en plantepatologisk attest.
Med hensyn til importen opregnes i en ministeriel bekendtgørelse af 1. september 1964 de produkter, der kun kan importeres, såfremt de har gennemgået en plantesundhedskontrol, som skal foretages af de kompetente myndigheder ved visse toldsteder, og for visse produkters vedkommende kræver bekendtgørelsen endvidere, at der fremlægges en plantesundhedsattest, udstedt af oprindelseslandet. Æbler er omfattet af disse to varekategorier.
Efter at have anført, at de øvrige medlemsstater har udstedt bestemmelser til bekæmpelse af San José skjoldlusen, der i store træk svarer til de ovenfor nævnte, har Kommissionen redegjort for hovedtrækkene i fællesskabslovgivningen om denne bekæmpelse, særlig for Rådets direktiv nr. 69/466 af 8. december 1969 (EFT-specialudgave 1969 (II), s. 549; org. ref. JO L 323/5, 1969).
Dette direktiv omhandler kun de mindsteforanstaltninger, som skal træffes i medlemsstaterne på dette område, men disse overlades et betragteligt frit skøn med hensyn til gennemførelse af direktivets bestemmelser. I øvrigt er det heri udtrykkeligt bestemt, at medlemsstaterne kan træffe supplerende eller strengere foranstaltninger, for så vidt disse er nødvendige til bekæmpelse af San José skjoldlusen eller til forhindring af dens udbredelse (artikel 11).
Efter gennemgangen af de væsentligste linjer i dette direktiv har Kommissionen oplyst, at den den 31. marts 1965 til Rådet fremsendte et forslag til direktiv om indførelse i medlemsstaterne af skadeorganismer for planter. Forslaget gik ud på, dels at varen, dennes emballage og det pågældende transportmiddel skulle undersøges af repræsentanter for plantebeskyttelsesmyndighederne ved import til en medlemsstat, og dels at denne kontrol skulle gennemføres lejlighedsvis og som stikprøver, når der ikke var noget tegn på angreb og på betingelse af, at den foreskrevne attest blev forevist
Kommissionen har videre anført, at det i øvrigt ikke er udelukket, at den kontrol vedrørende »kvalitetsnormer«, der også omfatter æbler, og som gennemføres inden for rammerne af den fælles markedsordning i frugt- og grønsagssektoren, gør det muligt at afsløre skadeorganismers tilstedeværelse. Derudover kan kvalitetskontrollen og plantesundhedskontrollen delvist kombineres i medlemsstaterne, og intet forbyder disse stater at slå de to kontrolforanstaltninger sammen.
Endelig har Kommissionen henvist til visse internationale, bilaterale og multilaterale aftaler i denne sektor og har derpå anført følgende til hvert enkelt spørgsmål:
a) Vedrørende det første spørgsmål
Domstolens retspraksis bekræfter Kommissionens allerede gengivne opfattelse, dvs. at en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion kan forbydes, uden at det er nødvendigt at godtgøre, at den faktisk har haft en restriktiv virkning på samhandelen. Det er tilstrækkeligt til et forbud, at den »kan« gøre den import eller eksport, der ville have fundet sted uden foranstaltningen, mere vanskelig eller byrdefuld.
I denne sag er det uden for enhver tvivl, at importørens pligt til at fremstille planteprodukterne til den sundhedsmæssige kontrol ved grænsen har restriktive virkninger af en række grunde, som den foreliggende ret i øvrigt selv bar peget på.
Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at det kan sluttes, at pligten til at fremstille varen til plantesundhedskontrol ved importen er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i den i traktatens artikel 30 ff forudsatte betydning. Kommissionen har altid været af den opfattelse, at nationale foranstaltninger, der uden forskel anvendes på importerede og indenlandske produkter, ikke omfattes af forbudet i førnævnte artikel 30, medmindre de heraf følgende restriktive virkninger falder uden for rammerne af en sådan lovgivnings selvstændige virkninger, særligt såfremt de ikke står i forhold til det tilstræbte resultat. Denne opfattelse er gentaget i Kommissionens direktiv nr. 70/50/EØF af .22. december 1969 (EFT-specialudgave 1970 (I), s. 10; org. ref. JO L 13/29, 1970).
Selv bortset fra denne fortolkning kan det dog ikke bestrides, at medlemsstaterne i medfør af traktatens artikel 36 principielt synes at kunne træffe import-hæmmende foranstaltninger, så længe disse foranstaltninger er »begrundet« ud fra de i denne artikel angivne hensyn.
Medlemsstaternes kompetence til at træffe disse foranstaltninger er dog begrænset: de skal være nødvendige og afstemt efter det tilstræbte mål.
Det må i øvrigt ikke overses, at hvad angår bekæmpelse og forebyggelse af plantesygdomme og skadeorganismer på planter, har udviklingen i de nationale lovgivninger ikke været ensartet. Denne omstændighed samt de forskellige klimavilkår og andre naturgivne betingelser i de forskellige medlemsstater og i én og samme stats forskellige egne er forklarin gen på, at forskellige normer vedrørende kvaliteten og intensiteten af foranstaltningerne til bekæmpelse og forebyggelse har kunnet udvikle sig. Årsagerne til, at medlemsstaterne har indført en plantesundhedskontrol ved grænsen, må først og fremmest søges i disse omstændigheder.
Under en retlig synsvinkel er disse kontrolforanstaltninger nødvendige og rigtigt afstemt, såfremt — og kun da — importlandets plantebestand sundhedsmæssigt ville blive bragt i fare uden dem. Alligevel må der foretages en nuanceret bedømmelse af, hvorvidt de er begrundet, for selv om San José skjoldlusen udbestrideligt udgør en alvorlig og potentiel fare, kan den blotte abstrakte farlighed af snylteren ikke i sig selv a priori legitimere en plantesundhedskontrol, der uden undtagelse omfatter samtlige de produkter, som sædvanligvis kan medføre denne snylter. Derudover må der eksistere en almindelig og tilstrækkelig alvorlig mulighed for, at de importerede produkter er angrebet, og at der således er en fare for, at snylteren ad denne vej kan komme ind i landet Som følge af den alvor, der må tillægges de eksisterende risici og de vanskeligheder, der er forbundet med at konstatere dem, må medlemsstaterne have beføjelse til skønsmæssigt at fastsætte kontrolreglerne. Uanset at ingen bestemmelse i fællesskabsretten foreskriver en gensidig anerkendelse af plantesundhedsattesterne, og at importlandet også her må have et frit skøn, er det på den anden side et særdeles tvivlsomt spørgsmål, om dette er anvendt korrekt, når en obligatorisk plantesundhedskontrol anses for nødvendig, uanset der ikke er nogen gyldig grand til at antage, at den plantesundhedsattest, der er udstedt af eksportlandet, ikke er fuldt troværdig.
Især i forbindelse med omtalen af de kontrolforanstaltninger, som skal forhindre indførelsen af San José skjoldlusen har Kommissionen anført, at dens udbredelse i hele Nordvesteuropa er mulig, og har dernæst konkluderet, at kontrolforanstaltningerne ved grænserne med henblik på undersøgelse for denne snylter er nødvendige inden for de ovenfor nævnte grænser.
b) Vedrørende det andet spørgsmål
Direktiv nr. 69/466 af 8. december 1969 indeholder intet, der kan ændre de ovenfor anførte konklusioner. Dette direktiv omhandler de mindsteforanstaltninger, som medlemsstaterne skal anvende ved bekæmpelse af San José skjoldlusen, uden at de for så vidt fratages retten til om nødvendigt at træffe supplerende eller strengere foranstaltninger. I overensstemmelse hermed er der i direktivet heller ingen bestemmelse, som indtil nu har været til hinder for, at der i de forskellige medlemsstater kan være divergerende regler med hensyn til bekæmpelse af risikoen for angreb på værtplanter og værtfrugter. Så længe medlemsstaternes kontrol- og bekæmpelsesforanstaltninger ikke er blevet fuldstændig harmoniseret på fællesskabsplan, kan de plantesundhedskontrolforanstaltninger, der gennemføres ved grænsen, og som skal forhindre indtrængning fra San José skjoldlusen, være nødvendige på grundlag af national ret.
c) Vedrørende det tredje spørgsmål
Den omstændighed, at risikoen for angreb, særligt fra San José skjoldlusen, kan vurderes forskelligt af medlemsstaternes myndigheder, samt at de pågældende nationale bestemmelser ikke a priori er ganske lig hinanden, kan medføre, at importerede og indenlandske produkter behandles forskelligt. For eksempel er det således ikke åbenbart diskriminerende, at en medlemsstat generelt ønsker at foretage kontrol af, hvorvidt en bestemt snylter forekommer, selv om det kun sker på importerede og ikke på indenlandske produkter i det omfang, snylteren er effektivt udryddet i denne medlemsstat Derimod må det betegnes som en »vilkårlig forskelsbehandling«, hvis en medlemsstat anvender strengere kontrolforanstaltninger på importerede produkter end dem, der gælder for nationale produkter, uanset disse er udsat for en tilsvarende eller større fare for angreb af den pågældende snylter. Der ville ligeledes foreligge klar vilkårlighed, såfremt bekæmpelsen af snylteren blev begrænset til alene en del af de truede produkter med det resultat, at risiko for angreb i importlandet generelt kunne formindskes, og denne ordning tog sit udgangspunkt i en sondring mellem importerede og indenlandske produkter.
Det er klart, at vurderingen af, om de nationale foranstaltninger på dette område er begrundet, er yderst vanskelig, eftersom den er knyttet til en række vekslende og sammensatte faktorer. Kommissionen har understreget, at inden for rammerne af traktatens artikel 177 tilkommer en sådan vurdering den nationale ret, og den har samtidig anført, at den i det foreliggende tilfælde ikke er i stand til endeligt at bedømme omfanget af den smittefare, der findes mellem de pågældende medlemsstater, men den har dog henledt opmærksomheden på følgende omstændigheder:
—
det er i det mindste tvivlsomt, om franske æbler i almindelighed er mere udsat for faren for angreb fra San José skjoldlusen end tyske æbler. Denne snylters udbredelsesområde omfatter nemlig ud over Frankrig også Forbundsrepublikken Tyskland, således at de to lande ikke frembyder nogen nævneværdig forskel på dette punkt;
—
også Frankrig anvender et virksomt system til plantebeskyttelse, der bl.a. omfatter et strengt forbud mod eksport af produkter fra angrebne områder og sikkerhedszoner til andre medlemsstater;
—
den franske sundhedsattest udstedes kun, såfremt de pågældende produkter hidrører fra kulturer, hvor der regelmæssigt finder en officiel sundhedskontrol sted.
På grundlag af disse redegørelser har Kommissionen foreslået følgende svar på spørgsmålene:
»1.
Pligten til at lade planteprodukter fra andre medlemsstater undersøge ved importen for forekomst af visse skadeorganismer kan — i betragtning af, at nægtelse af at fremstille varen til plantesundhedskontrol medfører et forbud mod import af disse produkter — fordyre eller vanskeliggøre importen og må som sådan, bortset fra de af fællesskabsretten flydende undtagelser, betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion.
2.
Også efter den dato, fra hvilken medlemsstaterne har pligt til at iagttage de mindsteforanstaltninger, der er foreskrevet i Rådets direktiv af 8. december 1969 om bekæmpelse af San José skjoldlusen (nr. 69/466/EØF, EFT-specialudgave 1969 (II), S. 549; org. ref. JO L 323/5 af 24.12.1969), kan en plantesundhedskontrol, som i henhold til national ret gennemføres ved grænsen for at forhindre indførelse af San José skjoldlusen, være begrundet af hensyn til beskyttelsen af planternes sundhed og liv.
3.
Den obligatoriske plantesundhedskontrol af udenlandske æbler, der gennemføres ved disses import, er ikke i sig selv et middel til vilkårlig forskelsbehandling, blot fordi der ikke består nogen tilsvarende kontrolpligt for indenlandske æbler, der forsendes. Dette ville derimod være tilfældet, såfremt en ved udstedelsen af bestemmelser eller retningslinier på dette område foretaget objektiv vurdering af den almindelige risiko for angreb bl.a. på grundlag af tilgængelige oplysninger om angrebets omfang, årstiden og samtlige de faktiske foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse, der anvendes, viser, at faren for, at de. importerede æbler er angrebet, svarer til eller er lavere end den, indenlandske æbler af tilsvarende art er udsat for. Ved denne vurdering er fremlæggelse af en officiel sundhedsattest fra oprindelseslandet et væsentligt element.«
III — Mundtlige forhandlinger
Firma »Rewe-Zentralfinanz«, Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har fremsat mundtlige indlæg i retsmødet den 6. maj 1975.
Forbundsrepublikken Tyskland har her nærmere redegjort for, hvor mange gange der i løbet aí de sidste 5 år har været konstateret angreb af San José skjoldlusen på æbler fra en anden medlemsstat, selv om det af sundhedsattesten fra oprindelseslandet fremgik, at disse produkter ikke var angrebet.
Ved samme lejlighed har den oplyst, at der i månederne januar og februar 1974 har været en række tilfælde, hvor de sundhedsattester, der ledsagede varerne, har fremvist uregelmæssigheder, og den har herved fremlagt en række eksemplarer.
Domstolen har stillet en række spørgsmål til disse oplysninger.
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. maj 1975.
Præmisser
1
Ved kendelse af 24. oktober 1974, indgået til Domstolens justitskontor den 13. januar 1975, har Verwaltungsgericht Köln i henhold til EØF-traktatens artikel 177 stillet en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 30 og 36, om de frie varebevægelser, i Traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab;
disse spørgsmål er rejst under en for Verwaltungsgericht Köln verserende sag om, hvorvidt en plantesundhedskontrol, som en medlemsstat gennemfører ved grænsen for æbler, der importeres fra en anden medlemsstat, kan forenes med EØF-traktaten.
2
I det første spørgsmål spørges, om den obligatoriske plantesundhedskontrol ved grænsen, som planteprodukter, såsom æbler, der importeres fra en anden medlemsstat, skal underkastes, skal betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i den betydning, der er forudsat i EØF-traktatens artikel 30;
det andet og tredje spørgsmål drejer sig hovedsageligt om, hvorvidt en sådan kontrol er begrundet i medfør af EØF-traktatens artikel 36, efter at Rådets direktiv nr. 69/466 af 8. december 1969 om bekæmpelse af San José skjoldlusen er gennemført, og om denne kontrol, særligt hvad angår import af æbler, udgør »et middel til vilkårlig forskelsbehandling« efter førnævnte artikel 36 som følge af, at tilsvarende indenlandske produkter ikke skal gennem nogen obligatorisk kontrol for at kunne bringes i omsætning inden for landets grænser;
som følge af sammenhængen mellem disse spørgsmål vil de blive behandlet under ét
3
Traktatens artikel 30 indeholder et forbud mod kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne;
dette forbud gælder også, når de pågældende foranstaltninger direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt kan hindre medlemsstaternes indbyrdes import;
i henhold til artikel 2, stk. 2 i Kommissionens direktiv nr. 70/50/EØF af 22. december 1969 (EFT-specialudgave 1970 (I), s. 10; org. ref. JO L 13/29, 1970) skal foranstaltninger, som indeholder en betingelse, der kun kræves for importerede varer, eller en anden betingelse, som er mere vanskelig at opfylde end den, der kræves af indenlandske varer, betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriktioner;
4
det fremgår af spørgsmålene, at den her omhandlede plantesundhedskontrol kun er pålagt importerede planteprodukter, idet tilsvarende indenlandske produkter som æbler ikke er underkastet en tilsvarende obligatorisk kontrol, før de kan bringes i omsætning;
disse kontrolforanstaltninger ytrer sig altså som en betingelse, der i den betydning, som er forudsat i artikel 2, stk. 2 i førnævnte direktiv, alene kræves af den importerede vare;
derudover vil den omhandlede kontrol særligt som følge af den forsinkelse, kontrollen nødvendigvis må medføre, og de ekstra transportomkostninger dette kan påføre importøren, gøre importen mere vanskelig eller mere byrdefuld;
5
heraf følger, at den obligatoriske plantesundhedskontrol, der gennemføres ved grænsen for planteprodukter, såsom æbler, fra en anden medlemsstat, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantivative indførselsrestriktioner efter traktatens artikel 30, som med forbehold af de af fællesskabsretten flydende undtagelser forbydes i denne bestemmelse.
6
I medfør af traktatens artikel 36, første punktum er bestemmelserne i traktatens artikel 30-34 ikke til hinder for sådanne indførselsrestriktioner og følgelig heller ikke for foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er begrundet i hensynet til beskyttelse af planter;
Rådets direktiv nr. 69/466/EØF af 8. december 1969 (EFT-specialudgave 1969 (II), s. 549; org. ref. JO L 323/5, 1969) om San José skjoldlusen indeholder en række bestemmelser, som er fælles for alle medlemsstater i Fællesskabet;
dette direktivs formål er gennemførelse af de fælles mindsteforanstaltninger, der skal træffes i alle medlemsstaterne, for »samtidigt og metodisk« at bekæmpe disse skadeorganismer inden for hele Fællesskabet og forhindre deres udbredelse;
samtidig indgår direktivet, som er udstedt i medfør af traktatens artikel 43 og 100, i de foranstaltninger, hvormed hindringerne for den frie udveksling af landbrugsprodukter inden for Fællesskabet skal fjernes;
7
det fremgår imidlertid af dets 4. betragtning, at de foreskrevne foranstaltninger skal supplere og ikke træde i stedet for de foranstaltninger mod indførelse af skadeorganismer, der findes i hver enkelt medlemsstat;
eftersom artikel 11 indeholder en bemyndigelse for medlemsstaterne til i nødvendigt omfang at udstede supplerende bestemmelser til bekæmpelse af San José skjoldlusen eller til forhindring af dens udbredelse, indrømmer den dem samtidig ret til at bibeholde sådanne foranstaltninger, for så vidt de er nødvendige;
på den relevante fællesskabslovgivnings nuværende udviklingstrin falder den plantesundhedskontrol, som en medlemsstat gennemfører ved import af planteprodukter, principielt under de importrestriktioner, der er begrundet i medfør af traktatens artikel 36, 1. punktum.
8
Imidlertid er en sådan indførselsrestriktion, som omhandles i artikel 36, 1. punktum forbudt i medfør af artiklens andet punktum, såfremt den udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling;
en plantesundhedskontrol for planteprodukter, der importeres fra en anden medlemsstat, ville kunne udgøre en vilkårlig forskelsbehandling efter den førnævnte bestemmelse, når indenlandske produkter ikke skal gennemgå en tilsvarende kontrol ved forsendelse inden for medlemsstatens grænser;
hvis det altså blev godtgjort, at der gennemføres plantesundhedskontrol for importerede produkter, der ikke hidrører fra de områder, som er angivet i artikel 3 i Rådets direktiv nr. 69/466/EØF, ville dette forhold kunne udgøre en supplerende eller strengere foranstaltning, der er ulovlig efter dette direktivs artikel 11, og som måtte anses for en foranstaltning, der medførte en vilkårlig forskelsbehandling efter traktatens artikel 36, 2. punktum;
en forskelsbehandling mellem importerede og indenlandske varer, der er begrundet i nødvendigheden af at forhindre en skadeorganismes udbredelse, kan imidlertid ikke antages at være vilkårlig, hvis der er truffet effektive foranstaltninger til at forhindre, at angrebne indenlandske produkter bringes i omsætning, og hvis der, særligt i henhold til indhøstet erfaring, er grund til at formode, at der vil være fare for, at skadeorganismen vil udbredes, såfremt importkontrollen ikke fandtes.
9
Spørgsmålene skal derfor besvares således, at den pligt til at lade importerede planteprodukter såsom æbler, der hidrører fra en anden medlemsstat, gennemgå en plantesundhedskontrol ved grænsen for at få konstateret, om de medfører visse planteskadeorganismer, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner efter traktatens artikel 30, som med forbehold af de i traktatens artikel 36 indeholdte undtagelser er forbudt i denne bestemmelse;
de i artikel 11 i Rådets direktiv nr. 69/466/EØF af 8. december 1969 omhandlede nødvendige supplerende eller strengere bestemmelser til bekæmpelse af San José skjoldlusen eller til forebyggelse af dens udbredelse hjemler medlemsstaterne ret til at gennemføre en plantesundhedskontrol af importerede varer, hvis der er truffet effektive foranstaltninger til at forhindre, at angrebne indenlandske produkter bringes i omsætning, og hvis der, særligt i henhold til indhøstet erfaring, er grund til at formode, at der vil være fare for, at skadeorganismen vil udbredes, såfremt importkontrollen ikke fandtes.
Vedrørende sagsomkostningerne
10
De udgifter, der er afholdt af Forbundsrepublikken Tyskland og af EF-Kommissionen, som begge har fremsat indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres;
da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser,
kender
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, som ved kendelse af 24. oktober 1974 er forelagt den af Verwaltungsgericht Köln, for ret:
1.
Den pligt til at lade importerede planteprodukter såsom æbler, der hidrører fra en anden medlemsstat, gennemgå en plantesundhedskontrol ved grænsen for at få konstateret, om de medfører visse planteskadeorganismer, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner efter traktatens artikel 30, som med forbehold af de i traktatens artikel 36 indeholdte undtagelser er forbudt i denne bestemmelse;
2.
De i artikel 11 i Rådets direktiv nr. 69/466/EØF af 8. december 1969 omhandlede nødvendige supplerende eller strengere bestemmelser til bekæmpelse af San José skjoldlusen eller til forebyggelse af dens udbredelse hjemler medlemsstaterne ret til at gennemføre en plantesundhedskontrol af importerede varer, hvis der er truffet effektive foranstaltninger til at forhindre, at angrebne indenlandske produkter bringes i omsætning, og hvis der, særligt i henhold til indhøstet erfaring, er grund til at formode, at der vil være fare for, at skadeorganismen vil udbredes, såfremt importkontrollen ikke fandtes.
Lecourt
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
Donner
Monaco
Pescatore
Kutscher
Sørensen
O'Keeffe
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 8. juli 1975.
A. Van Houtte
Justitssekretær
R. Lecourt
Præsident