62020CJ0379
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
2 септември 2021 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Споразумение за асоцииране ЕИО—Турция — Решение № 1/80 — Член 13 — Клауза „standstill“ — Ново ограничение — Събиране в семейството на непълнолетни деца на турски работници — Условие за възраст — Изискване за особени съображения за събиране на семейството — Императивно съображение от общ интерес — Успешна интеграция — Пропорционалност“
По дело C‑379/20
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Østre Landsret (Апелативен съд на Източната област, Дания) с акт от 3 юли 2020 г., постъпил в Съда на 11 август 2020 г., в рамките на производство по дело
B
срещу
Udlændingenævnet,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: J.‑C. Bonichot, председател на състава, R. Silva de Lapuerta (докладчик), заместник-председател на Съда, L. Bay Larsen, C. Toader и M. Safjan, съдии,
генерален адвокат: G. Hogan,
секретар: А. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за B, от C. Friis Bach Ryhl и T. Ryhl, advokater,
–
за датското правителство, от J. Nymann-Lindegren и M. Wolff, в качеството на представители, подпомагани от R. Holdgaard, advokat,
–
за Европейската комисия, от D. Martin и L. Grønfeldt, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 от 19 септември 1980 година на Съвета за асоцииране относно развитието на асоциирането между Европейската икономическа общност и Турция. Съветът за асоцииране е създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО, и от Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. (ОВ 217, 1964 г., стр. 3685; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10).
2
Запитването е отправено в рамките на съдебен спор между турския гражданин В и Udlændingenævnet (Комисия по имиграционни жалби, Дания) по повод на отхвърлянето от последната на молбата на В за издаване на разрешение за пребиваване в Дания на основание събиране на семейството.
Правна уредба
Правото на Съюза
Решение № 1/80
3
Член 13 от Решение № 1/80 предвижда:
„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на съответната територия“ [неофициален превод].
4
Съгласно член 14 от това решение:
„1.   Разпоредбите на настоящия раздел се прилагат при спазване на ограниченията, обосновани от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.
2.   Тези разпоредби не засягат правата и задълженията, произтичащи от националните законодателства или от съществуващите двустранни споразумения между Турция и държавите — членки на Общността, доколкото те предвиждат по-благоприятен режим по отношение на техните граждани“ [неофициален превод].
Директива 2003/86/ЕО
5
Член 4, параграф 6 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (ОВ L 251, 2003 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164) гласи:
„Чрез дерогация, държавите членки могат да изискат молбите за събиране на семейството на малолетни и непълнолетни деца да са подадени преди 15‑годишна възраст в съответствие с разпоредбите на действащото им законодателство към датата на прилагане на настоящата директива. Ако заявлението е подадено след 15‑годишна възраст, държавите членки, които решат да приложат настоящата дерогация, разрешават влизането и пребиваването на такива деца на друго основание, различно от събирането на семейството“ [неофициален превод].
Датското право
6
Член 9, параграф 1, точка 2 от Udlændingeloven (Закон за чужденците), изменен с Lov nr. 427 (Закон № 427) от 9 юни 2004 г., предвижда:
„При поискване може да се издаде разрешение за пребиваване на:
[…]
2)
непълнолетно лице под 15 години, което не е сключило брак и е дете на постоянно пребиваващо в Дания лице или на съпруг на такова постоянно пребиваващо лице, при условие че детето живее с този, който упражнява родителските права по отношение на него, и не е създало собствено семейство чрез трайно съжителство, и че пребиваващият в Дания:
[…]
e)
има разрешение за постоянно пребиваване или разрешение за пребиваване, което може да се трансформира в постоянно.
[…]“.
7
Член 9c, параграф 1, точка 1 от Закона за чужденците, изменен с Lov nr. 567 (Закон № 567) от 18 юни 2012 г., гласи:
„При поискване може да се издаде разрешение за пребиваване на чужденец, ако има много особени съображения за това, включително от гледна точка на целостта на семейството, а ако чужденецът е под 18 годишна възраст — и от гледна точка на висшия интерес на детето“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
8
B е турски гражданин, роден на 5 август 1994 г. в Турция. На 31 януари 2012 г. той подава до Udlændingestyrelsen (Имиграционна служба, Дания) заявление за издаване на разрешение за пребиваване в Дания с цел събиране на семейството с баща си, F, турски работник, пребиваващ законно в тази държава членка от 13 октомври 2003 г.
9
С решение от 6 ноември 2012 г. Имиграционната служба отхвърля тази молба на основание член 9, параграф 1, точка 2 и член 9с, параграф 1, точка 1 от Закона за чужденците с мотива, че В, който към датата на подаване на заявлението си е на възраст над 15 години, не е доказал да е оправдано издаването на разрешение за пребиваване по тази разпоредба поради много особени съображения, свързани по-специално с единството на семейството и с висшия интерес на детето.
10
На 5 януари 2017 г. В обжалва това решение пред Udlændinge- og Integrationsministeriet (Министерство на чужденците и интеграцията, Дания), което с решение от 30 януари 2017 г. връща тази жалба на Имиграционната служба, като иска от нея да разгледа въпроса дали B може да се ползва от право на пребиваване на основание Решение № 1/80.
11
С решение от 5 юли 2017 г. Имиграционната служба приема, основавайки се на решение на Съда от 10 юли 2014 г., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), че не следва да преразглежда искането на B.
12
B обжалва това решение пред Udlændingenævnet (Комисия по жалбите в областта на имиграцията, Дания). С решение от 15 януари 2018 г. тази комисия потвърждава решението на Имиграционната служба от 5 юли 2017 г.
13
На 5 януари 2017 г. В сезира Københavns Byret (Районен съд Копенхаген, Дания) с жалба, с която иска да бъде разпоредено на Имиграционната служба да му признае право на пребиваване в Дания съгласно правото на Съюза. На 15 декември 2017 г. тази юрисдикция препраща делото на Østre Landsret (Апелативен съд на Източната област, Дания), тъй като националното право допуска първоинстанционните съдилища да отнасят делата, които повдигат принципни въпроси, до апелативните съдилища, за да се произнесат те като първа инстанция.
14
Както и страните в главното производство, като приема принципно, че предвидената в член 9, параграф 1, точка 2 от Закона за чужденците възрастова граница, намалена през 2004 г. от 18 г. на 15 г., представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали такова ограничение може да бъде обосновано с изтъкнатото от Комисията по жалбите в областта на имиграцията императивно съображение от общ интерес, а именно да се гарантира успешна интеграция на гражданите на трети страни.
15
Във връзка с това посочената юрисдикция счита, на първо място, че условие, което се отнася до възрастова граница, може да допринесе благоприятно за интеграцията на дете в държава членка. Всъщност колкото по-рано едно дете се установи в Дания, толкова по-благоприятно щяло да е неговото интегриране в тази държава членка, тъй като там ще премине основната част от детството му, а по същество и неговото училищно образование и възпитание.
16
На второ място, юрисдикцията отбелязва, че член 9, параграф 1, точка 2 от Закона за чужденците трябва да се тълкува във връзка с член 9с, параграф 1, точка 1 от същия закон. От това следвало, че възрастовата граница, предвидена в член 9, параграф 1, точка 2 от посочения закон, не представлява абсолютно условие, тъй като на основание член 9с, параграф 1, точка 1 от същия закон все пак може да се издаде разрешение за пребиваване на дете под 18 години, при условие че са налице много особени съображения, свързани по-специално с единството на семейството и с най-добрия интерес на детето.
17
При това положение Østre Landsret (Апелативен съд на Източната област) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Пречка ли е член 13 от [Решение № 1/80] за въвеждането и прилагането на нова национална мярка, съгласно която събирането на семейството на икономически активен турски гражданин, който законно пребивава в съответната държава членка, и неговото дете, което е навършило 15 години, зависи от условието да са налице много особени съображения за това, включително от гледна точка на целостта на семейството и от гледна точка на висшия интерес на детето?“.
По преюдициалния въпрос
18
С въпроса си запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че национална мярка, която намалява от 18 на 15 години възрастовата граница, за да може дете на турски работник, пребиваващ законно в приемащата държава членка, да подаде заявление за събирането на семейството, представлява „ново ограничение“ по смисъла на тази разпоредба и ако това е така, дали подобна мярка може да се обоснове с целта да се гарантира успешно интегриране на гражданите на съответните трети държави.
19
Във връзка с това следва да се припомни, че предвидената в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ забранява поначало въвеждането на каквито и да било нови вътрешни мерки, които имат за цел или последица да обвържат упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими спрямо него към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в съответната държава членка (решение от 10 юли 2019 г., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, т. 23 и цитираната съдебна практика).
20
В частност, съгласно постоянната съдебна практика национална правна уредба, която утежнява условията за събиране на семействата на турските работници, пребиваващи законно в съответната държава членка, спрямо условията, приложими при влизането в сила на Решение № 1/80 в последната, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от това решение за упражняването на свободата на движение от турските работници в посочената държава членка (решение от 10 юли 2019 г., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, т. 28 и цитираната съдебна практика).
21
В дадения случай от акта за преюдициално запитване е видно, че член 9, параграф 1, точка 2 от Закона за чужденците, намаляващ от 18 на 15 години възрастовата граница за подаването на заявление от непълнолетни деца за събиране на семейството, е бил приет след датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в Дания и с него са утежнени по отношение на събирането на семействата условията за първото допускане на датска територия на децата на турските граждани, които пребивават законно в тази държава членка, в сравнение с условията, приложими в нея при влизането в сила на Решение № 1/80.
22
При тези условия следва да се констатира, че национална мярка като разглежданата в главното производство представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
23
Трябва обаче да се припомни, че подобно ограничение е забранено, освен ако не е сред ограниченията по член 14 от Решение № 1/80 или е обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо е да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане (решение от 10 юли 2019 г., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, т. 31 и цитираната съдебна практика).
24
В това отношение, от предоставените на Съда материали по делото е видно, че разглежданата в главното производство национална мярка не попада сред ограниченията, посочени в член 14 от Решение № 1/80.
25
За сметка на това от материалите по делото е видно, че целта на тази мярка по същество е да се гарантира успешна интеграция на гражданите на трети страни в Дания.
26
Съдът вече е постановил, че такава цел може да представлява императивно съображение от общ интерес за целите на член 13 от Решение № 1/80 (решение от 10 юли 2019 г., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, т. 34 и цитираната съдебна практика).
27
Ето защо следва да се провери дали национална мярка като разглежданата в главното производство, която ограничава събирането на семейството на ненавършили пълнолетие деца на възраст над 15 години, може да гарантира осъществяването на преследваната цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане.
28
Що се отнася, на първо място, до въпроса дали такава мярка е подходяща, за да се гарантира преследваната цел, от акта за преюдициално запитване е видно, че разглежданата в главното производство национална мярка цели да отчете способността за интегриране на ненавършилите пълнолетие деца, желаещи да се ползват от събиране на семейството. В това отношение Съдът вече е уточнил, че възрастта е един от факторите, характеризиращи личното положение на детето, който може да повлияе върху интеграцията му в съответната държава членка (вж. в този смисъл решение от 12 април 2016 г., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 61). Всъщност интеграцията на децата в приемащата държава членка се благоприятства, когато те пристигнат в нея в най-ранната си възраст. Това обстоятелство по-специално позволява на съответните деца да учат в държавата членка, както и да придобият езикови познания, които са от съществено значение за тяхната интеграция.
29
Освен това следва да се отбележи, че самият законодател на Съюза е предвидил в Директива 2003/86 възможността държавите членки да ограничават събирането на семействата на непълнолетни деца, навършили определена възраст. Макар тази директива да не се прилага в Дания, следва да се отбележи като контекст, че съгласно член 4, параграф 6 от нея държавите членки могат да изискат заявленията за събиране на семейството на малолетни или непълнолетни деца да бъдат подадени преди навършване на 15‑годишната им възраст.
30
Ето защо следва да се приеме, че национална мярка като разглежданата в главното производство е в състояние да гарантира преследваната цел.
31
Що се отнася, на второ място, до пропорционалността на условие за възраст като предвиденото в член 9, параграф 1, точка 2 от Закона за чужденците, следва да се отбележи, че датското право предвижда изключения от прилагането на тази разпоредба.
32
Всъщност запитващата юрисдикция посочва, че член 9с, параграф 1, точка 1 от Закона за чужденците, съгласно който разрешение за пребиваване може да бъде издадено на чужденец, ако са налице много особени съображения, свързани по-специално с единството на семейството, и ако чужденецът е на възраст под 18 години, с висшия интерес на детето, е приложим, когато на ненавършило пълнолетие дете не може да бъде издадено разрешение за пребиваване на основание член 9, параграф 1, точка 2 от този закон.
33
Така разрешение за пребиваване може все пак да бъде издадено на ненавършило пълнолетие дете на възраст над 15 години, ако това е оправдано по причини, свързани с целостта на семейството или с най-добрия интерес на детето. По такъв начин компетентните национални органи са длъжни да извършат индивидуална преценка на положението на детето и във всеки отделен случай да вземат предвид тези интереси.
34
Освен това от акта за преюдициално запитване е видно, че на практика са издадени множество разрешения за пребиваване на деца на възраст над 15 години на основание член 9с, параграф 1, точка 1 от Закона за чужденците. Следователно не изглежда да съществува административна практика на системни откази по тези заявления за събиране на семейството.
35
При тези условия не изглежда, че разглежданата в главното производство национална мярка надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел, което обаче следва да провери окончателно от запитващата юрисдикция.
36
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че национална мярка, която намалява от 18 на 15 години възрастовата граница, за да може дете на турски работник, пребиваващ законно в приемащата държава членка, да подаде заявление за събирането на семейството, представлява „ново ограничение“ по смисъла на тази разпоредба. Подобно ограничение обаче може да бъде обосновано с оглед на целта да се гарантира успешна интеграция на съответните граждани на трети страни, когато условията за неговото прилагане не надхвърлят необходимото за постигането на преследваната цел.
По съдебните разноски
37
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 13 от Решение № 1/80 от 19 септември 1980 година на Съвета за асоцииране относно развитието на асоциирането между Европейската икономическа общност и Турция трябва да се тълкува в смисъл, че национална мярка, която намалява от 18 на 15 години възрастовата граница, за да може дете на турски работник, пребиваващ законно в приемащата държава членка, да подаде заявление за събирането на семейството, представлява „ново ограничение“ по смисъла на тази разпоредба. Подобно ограничение обаче може да бъде обосновано с оглед на целта да се гарантира успешна интеграция на съответните граждани на трети страни, когато условията за неговото прилагане не надхвърлят необходимото за постигането на преследваната цел.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: датски.