Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 12 maart 2026 (1)
Zaak C‑790/24 P
International Management Group (IMG)
tegen
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Financiële regelgeving van de Europese Unie – Ontwikkelingssamenwerking – Uitvoering van de Uniebegroting in gezamenlijk of indirect beheer door een internationale organisatie – Besluit waarbij wordt geweigerd om een entiteit met terugwerkende kracht als internationale organisatie te erkennen – Begrip internationale organisatie – Bestanddelen – Uitlegging van de internationale overeenkomst waarbij de organisatie is opgericht – Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht – Artikelen 31 en 32 ”
Inhoud
I.
Inleiding
II.
Toepasselijke bepalingen
A.
Verdrag van Wenen
B.
Ontwerpartikelen
III.
Voorgeschiedenis van het geding
IV.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
V.
Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
VI.
Analyse van het vijfde middel in hogere voorziening: onjuiste beoordeling van de juridische status van rekwirante
A.
Eerste onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de definitie van het begrip „internationale organisatie”
1.
Eerste argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het vereiste vast te stellen dat de partijen de bedoeling hadden een internationale organisatie op te richten
a)
Bestreden arrest
b)
Argumenten van partijen
c)
Beoordeling
2.
Tweede argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het vereiste om het juridisch bindende karakter van de internationale overeenkomst vast te stellen
a)
Bestreden arrest
b)
Argumenten van partijen
c)
Beoordeling
3.
Derde argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de beoordeling van het criterium betreffende de internationale rechtspersoonlijkheid
a)
Eerste punt van kritiek: bezit van een „rechtspersoonlijkheid”
1)
Bestreden arrest
2)
Argumenten van partijen
3)
Beoordeling
b)
Tweede punt van kritiek: garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid waarover de entiteit voor de uitoefening van haar taken beschikt
1)
Bestreden arrest
2)
Argumenten van partijen
3)
Beoordeling
B.
Tweede onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van de oprichtingsakte van rekwirante
1.
Eerste argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de uitlegging van het begrip „internationale organisatie”
a)
Bestreden arrest
b)
Argumenten van partijen
c)
Beoordeling
2.
Tweede argument: onjuiste toepassing van de in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen neergelegde regels voor de uitlegging van een internationale overeenkomst
a)
Eerste punt van kritiek: onjuiste identificatie van de uit te leggen internationale overeenkomst
1)
Bestreden arrest
2)
Argumenten van partijen
3)
Beoordeling
b)
Tweede punt van kritiek: overdreven formalisme bij de uitlegging van de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994
1)
Bestreden arrest
2)
Argumenten van partijen
3)
Beoordeling
c)
Derde punt van kritiek: onjuiste beoordeling van de oorspronkelijke statuten van rekwirante, gelet op de relevante context
1)
Bestreden arrest
2)
Argumenten van partijen
3)
Beoordeling
d)
Vierde punt van kritiek: onjuiste beoordeling van de oorspronkelijke en latere statuten van rekwirante in het licht van het „latere gebruik”
1)
Bestreden arrest
2)
Argumenten van partijen
3)
Beoordeling
i)
Gestelde onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de toepassing van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen inzake de algemene uitleggingsregel
ii)
Gestelde onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de toepassing van artikel 32 van het Verdrag van Wenen inzake de „aanvullende middelen van uitlegging”
3.
Derde argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de gevolgen die moeten worden verbonden aan het sluiten van zetelovereenkomsten met staten en delegatieovereenkomsten voor gezamenlijk of indirect beheer met de Commissie
a)
Bestreden arrest
b)
Argumenten van partijen
c)
Beoordeling
C.
Derde onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht bij de beoordeling van de antwoorden van het Koninkrijk België en de Republiek Oostenrijk op de vragen van de Commissie
1.
Eerste punt van kritiek: onjuiste beoordeling van de antwoorden van de Oostenrijkse autoriteiten
a)
Bestreden arrest
b)
Argumenten van partijen
c)
Beoordeling
2.
Tweede punt van kritiek: onjuiste beoordeling van het antwoord van de Belgische autoriteiten
a)
Bestreden arrest
b)
Argumenten van partijen
c)
Beoordeling
D.
Vierde onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen bij de identificatie van de leden van rekwirante
1.
Bestreden arrest
2.
Argumenten van partijen
3.
Beoordeling
E.
Vijfde onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de formele vereisten voor het sluiten van de resolutie van 25 november 1994
1.
Bestreden arrest
2.
Argumenten van partijen
3.
Beoordeling
F.
Zesde onderdeel: niet in aanmerking nemen van het feit dat rekwirante niet is ontbonden
1.
Bestreden arrest
2.
Argumenten van partijen
3.
Beoordeling
VII.
Conclusie
I.      Inleiding
1.        De onderhavige hogere voorziening, die is ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 september 2024, IMG/Commissie(2), betreft de beginselen aan de hand waarvan een organisatie kan worden erkend als internationale organisatie in de zin van de financiële regelgeving van de Unie en de regels van het internationaal publiekrecht inzake de uitlegging van een oprichtingsakte van een dergelijke organisatie.
2.        Deze hogere voorziening maakt deel uit van een lange reeks geschillen(3) waarin International Management Group (IMG), een entiteit die gespecialiseerd is in de wederopbouw van staten na een conflict, opkomt tegen het feit dat de Europese Commissie haar bij besluit van 8 juni 2021 met terugwerkende kracht tot 16 december 2014 rechtmatig de status van internationale organisatie heeft kunnen weigeren (hierna: „litigieus besluit”), terwijl de Commissie haar in die hoedanigheid had belast met de uitvoering van uit de begroting van de Unie gefinancierde programma’s. Met het bestreden arrest heeft het Gerecht de rechtmatigheid van dat besluit bevestigd.
3.        Op verzoek van het Hof is deze conclusie beperkt tot een analyse van de belangrijkste nieuwe rechtsvraag die in casu is opgeworpen, meer bepaald in het vijfde middel van de hogere voorziening, met betrekking tot onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht wat betreft, ten eerste, de bepaling van wat een „internationale organisatie” is en, ten tweede, de uitlegging van de internationale overeenkomst waarbij IMG is opgericht in het licht van de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht(4).
4.        In deze conclusie zal ik het Hof voorstellen om dit vijfde middel toe te wijzen.
5.        Hoewel ik erken dat in de bepalingen van de internationale overeenkomst waarbij IMG is opgericht moeilijk de oprichtingsakte van een internationale organisatie kan worden gezien, ben ik het niet eens met de uiterst restrictieve uitlegging die het Gerecht aan deze overeenkomst heeft gegeven. Door een doorslaggevend belang te hechten aan de tekstuele leemten in die overeenkomst, terwijl die is gesloten in bijzondere omstandigheden die verband hielden met het spoedeisende karakter van de situatie, door te weigeren enige interpretatieve waarde toe te kennen aan de besluiten tot vaststelling van de statuten van IMG, die op 10 maart 1995 zijn vastgesteld(5), terwijl die zowel inhoudelijk als functioneel deel uitmaakten van het oprichtingsproces, en door tot slot te weigeren rekening te houden met de besluiten tot vaststelling van haar statuten in 2008 en 2012(6), terwijl die blijk gaven van de ontwikkeling en de geleidelijke transformatie van deze entiteit, is het Gerecht naar mijn mening voorbijgegaan aan de in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen neergelegde uitleggingsregels.
6.        Ofschoon de hoedanigheid van rekwirante niet duidelijk blijkt uit de internationale overeenkomst waarbij zij is opgericht, wil ik er bovendien aan herinneren dat zij sinds haar oprichting door de Commissie en de actoren op het wereldtoneel als internationale organisatie is beschouwd, aangezien bepaalde staten in die hoedanigheid zetelovereenkomsten met haar hebben gesloten en de Commissie haar in die hoedanigheid gedurende een relatief lange periode (1995‑2014) bepaalde begrotingsuitvoeringstaken heeft toevertrouwd. De Commissie erkent dit overigens ook uitdrukkelijk. In deze omstandigheden ben ik verbaasd over de stelling dat die entiteit, na bijna twintig jaar waarin zij impliciet of zelfs expliciet als internationale organisatie werd erkend, deze hoedanigheid en alle daarmee samenhangende rechten met terugwerkende kracht tot 16 december 2014 kan worden ontzegd, dat wil zeggen
tot de datum waarop de Commissie heeft besloten om de uitvoering onder indirect beheer van het programma voor handelsontwikkeling ten behoeve van Myanmar/Birma toe te vertrouwen aan een andere organisatie dan IMG.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Verdrag van Wenen
7.        Artikel 2, lid 1, van het Verdrag van Wenen luidt als volgt:
„Voor de toepassing van dit verdrag betekent:
a)      ‚verdrag’: een internationale overeenkomst in geschrifte tussen staten gesloten en beheerst door het volkenrecht, hetzij nedergelegd in een enkele akte, hetzij in twee of meer samenhangende akten, en ongeacht haar bijzondere benaming;
[...]
i)      ‚internationale organisatie’: een intergouvernementele organisatie.”
8.        In artikel 5 van dat verdrag is bepaald dat het „van toepassing [is] op elk verdrag dat de oprichtingsakte van een internationale organisatie vormt [...] behoudens de ter zake dienende regels van de organisatie”.
9.        Artikel 31 („Algemene regel van uitlegging”) van het Verdrag van Wenen luidt:
„1.      Een verdrag moet te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag.
2.      Voor de uitlegging van een verdrag omvat de context, behalve de tekst, met inbegrip van preambule en bijlagen:
a)      iedere overeenstemming die betrekking heeft op het verdrag en die bij het sluiten van het verdrag tussen alle partijen is bereikt;
b)      iedere akte opgesteld door een of meer partijen bij het sluiten van het verdrag en door de andere partijen erkend als betrekking hebbende op het verdrag.
3.      Behalve met de context dient ook rekening te worden gehouden met:
a)      iedere later tot stand gekomen overeenstemming tussen de partijen met betrekking tot de uitlegging van het verdrag of de toepassing van zijn bepalingen;
b)      ieder later gebruik in de toepassing van het verdrag waardoor overeenstemming van de partijen inzake de uitlegging van het verdrag is ontstaan;
[...]
4.      Een term dient in een bijzondere betekenis verstaan te worden als vaststaat, dat dit de bedoeling van de partijen is geweest.”
10.      Artikel 32 van dit verdrag heeft als opschrift „Aanvullende middelen van uitlegging” en bepaalt het volgende:
„Er kan een beroep worden gedaan op aanvullende middelen van uitlegging en in het bijzonder op de voorbereidende werkzaamheden en de omstandigheden waaronder het verdrag is gesloten, om de betekenis die voortvloeit uit de toepassing van artikel 31 te bevestigen of de betekenis te bepalen indien de uitlegging, geschied overeenkomstig artikel 31:
a)      de betekenis dubbelzinnig of duister laat; of
b)      leidt tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is.”
B.      Ontwerpartikelen
11.      De ontwerpartikelen met betrekking tot de verantwoordelijkheid van internationale organisaties (hierna: „ontwerpartikelen”) zijn in 2011 door de International Law Commission (commissie voor internationaal recht van de Verenigde Naties; hierna: „ILC”) goedgekeurd.(7)
12.      Volgens artikel 2, onder a), van deze ontwerpartikelen wordt met de uitdrukking „internationale organisatie” bedoeld een organisatie die is opgericht bij een verdrag of een andere volkenrechtelijke akte en die een eigen internationale rechtspersoonlijkheid heeft, en kan een internationale organisatie naast staten ook andere entiteiten dan staten onder haar leden tellen.
III. Voorgeschiedenis van het geding(8)
13.      Rekwirante, IMG, die aanvankelijk International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH) heette, is op 16 juli 1993 door de internationale conferentie over het voormalige Joegoslavië (International Conference on the Former Yugoslavia, ICFY) onder auspiciën van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) opgericht.(9) Bij een document van 25 november 1994 betreffende de oprichting van IMG-IBH (hierna: „resolutie van 25 november 1994”) hebben de deelnemende staten haar een institutionele structuur willen geven om staten en internationale organisaties die betrokken zijn bij de wederopbouw van Bosnië en Herzegovina in staat te stellen om daartoe over een specifieke entiteit te beschikken.(10) Sindsdien heeft IMG haar activiteiten op het gebied van wederopbouw en ontwikkeling geleidelijk uitgebreid.
14.      Naar aanleiding van een onderzoek door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), waarna de hoedanigheid van internationale organisatie van rekwirante in de zin van de financiële regelgeving van de Unie in twijfel werd getrokken, heeft de Commissie op 16 december 2014 besloten de uitvoering van het jaarlijkse actieprogramma ten gunste van Myanmar/Birma aan een andere organisatie dan IMG toe te vertrouwen en heeft zij rekwirante vervolgens, op 8 mei 2015, in kennis gesteld van haar besluit om geen nieuwe delegatieovereenkomst volgens de methode van indirect beheer met een internationale organisatie met haar te sluiten totdat er volstrekte zekerheid bestond over haar hoedanigheid. Het Hof heeft deze twee besluiten bij arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie(11) onrechtmatig verklaard omdat zij noch rechtens noch feitelijk gerechtvaardigd waren, aangezien de drie elementen waarop zij berustten geen twijfel konden doen rijzen over de hoedanigheid van IMG als internationale organisatie in de zin van de financiële regelgeving.(12) In zijn beschikking van 9 juni 2020, International Management Group/Commissie(13), heeft het Hof verduidelijkt dat het niet vooruit wilde lopen op de vraag of IMG op basis van een analyse van alle relevante elementen de status van internationale organisatie bezat.
15.      Ter uitvoering van het arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie(14), heeft de Commissie een definitieve beoordeling van de hoedanigheid van rekwirante verricht. Daartoe heeft zij de staten die IMG als haar leden heeft genoemd, gevraagd of IMG een internationale organisatie was, of zij lid van IMG waren en of zij een internationale of intergouvernementele overeenkomst hadden ondertekend waarbij IMG als internationale organisatie is opgericht.
16.      Bij brief van 19 februari 2021 heeft de Commissie rekwirante meegedeeld dat zij voornemens was een besluit vast te stellen waarbij haar erkenning als internationale organisatie zou worden geweigerd, en heeft zij haar uitgenodigd om opmerkingen in te dienen. Op 8 juni 2021 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld waarbij zij met terugwerkende kracht tot 16 december 2014 heeft geweigerd rekwirante de status van internationale organisatie te verlenen die de financiële regeling van de Unie voor de uitvoering van de fondsen van de Unie volgens de methode van indirect beheer voorschrijft.(15)
17.      In het arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie(16), heeft het Hof er tot slot aan herinnerd dat de Commissie op grond van de bepalingen betreffende het indirecte beheer van de begroting van de Unie door internationale organisaties verplicht was om zich ervan te vergewissen dat de entiteiten waaraan zij taken tot uitvoering van de begroting heeft toevertrouwd of voornemens is toe te vertrouwen die hoedanigheid hebben. Voorts heeft het Hof erop gewezen dat de Commissie in geval van twijfel daaromtrent verplicht is om deze twijfel weg te nemen en alle noodzakelijke gegevens te verzamelen om haar besluit zowel juridisch als feitelijk te rechtvaardigen, rekening houdend met de rechtsgevolgen van dat besluit voor de betrokken entiteit.(17)
IV.    Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
18.      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 augustus 2021, heeft rekwirante beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit en tot vergoeding van de door haar geleden schade. Na het onderzoek ten gronde van dit beroep en om de in de punten 62 tot en met 417 van het bestreden arrest uiteengezette redenen, heeft het Gerecht geoordeeld dat geen van de vier aangevoerde middelen gegrond was en heeft het dit beroep verworpen.(18) Voorts heeft het Gerecht om de in de punten 418 tot en met 447 van dat arrest uiteengezette redenen de vordering tot schadevergoeding van IMG afgewezen en haar vervolgens verwezen in de kosten.
V.      Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
19.      Bij op 14 november 2024 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft IMG de onderhavige hogere voorziening ingesteld, waarmee zij het Hof verzoekt het bestreden arrest te vernietigen, zelf te beslissen op haar beroep, dit beroep toe te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten van zowel de procedure bij het Gerecht als die bij het Hof.
20.      De Commissie verzoekt het Hof de onderhavige hogere voorziening af te wijzen en rekwirante te verwijzen in de kosten.
21.      Ter terechtzitting van 11 december 2025 hebben IMG en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt en hebben zij hun pleidooien op verzoek van het Hof toegespitst op het vijfde middel van de hogere voorziening.
VI.    Analyse van het vijfde middel in hogere voorziening: onjuiste beoordeling van de juridische status van rekwirante
22.      Het vijfde middel van de hogere voorziening, waarop deze conclusie is toegespitst, strekt ertoe de redenering ter discussie te stellen die het Gerecht in de punten 190 tot en met 370 van het bestreden arrest heeft gevolgd met betrekking tot de vraag of rekwirante sinds 16 december 2014 in aanmerking kwam om, als internationale organisatie, in gezamenlijk of indirect beheer de begroting van de Unie uit te voeren.
23.      Ter wille van de duidelijkheid en de samenhang heb ik ervoor gekozen om dit middel in zes onderdelen te splitsen en ze in een andere volgorde te analyseren dan zij door rekwirante zijn aangevoerd. Ik zal mijn analyse toespitsen op de drie eerste onderdelen, die naar mijn mening een grondig onderzoek verdienen.
A.      Eerste onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de definitie van het begrip „internationale organisatie”
24.      Met dit eerste onderdeel, dat is gericht tegen de punten 206 tot en met 212 van het bestreden arrest, komt rekwirante op tegen de redenering die het Gerecht heeft gevolgd met betrekking tot de draagwijdte van de vereisten voor het oprichten van een internationale organisatie, in het licht waarvan het in de punten 265 en 306 tot en met 312 van dat arrest overeenkomstig de in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen neergelegde uitleggingsregels(19) rekwirantes hoedanigheid van internationale organisatie heeft beoordeeld.
1.      Eerste argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het vereiste vast te stellen dat de partijen de bedoeling hadden om een internationale organisatie op te richten
25.      Dit argument betreft een wezenlijk onderdeel van het recht inzake internationale organisaties en moet mijns inziens dan ook als eerste worden onderzocht.
a)      Bestreden arrest
26.      In punt 203 van het bestreden arrest heeft het Gerecht om te beginnen artikel 2, onder a), van de ontwerpartikelen aangehaald, waarin is bepaald dat met de uitdrukking „internationale organisatie” wordt bedoeld „een organisatie die is opgericht bij een verdrag of een andere volkenrechtelijke akte en die een eigen internationale rechtspersoonlijkheid heeft”.
27.      In punt 204 van dat arrest heeft het vervolgens in herinnering gebracht dat uit artikel 2, lid 1, onder a), van het Verdrag van Wenen volgt dat met de term „verdrag” wordt bedoeld „een internationale overeenkomst in geschrifte tussen staten gesloten en beheerst door het volkenrecht, hetzij nedergelegd in één enkele akte, hetzij in twee of meer samenhangende akten, en ongeacht haar bijzondere benaming”(20).
28.      Tot slot heeft het Gerecht in punt 302 van het bestreden arrest geoordeeld dat rekwirante „om in aanmerking te komen voor de uitvoering van de begroting van de Unie in indirect beheer ten gunste van internationale organisaties, moet zijn opgericht bij een internationale overeenkomst die tot doel had haar als internationale organisatie op te richten” en heeft het vervolgens in de punten 304 tot en met 319 van dat arrest onderzocht of dat, gelet op de uitlegging van haar oprichtingsakte,
daadwerkelijk het geval was.
b)      Argumenten van partijen
29.      Rekwirante voert aan dat het Gerecht is voorbijgegaan aan de in het volkenrecht vastgestelde objectieve criteria voor de oprichting van een internationale organisatie door in punt 302 van het bestreden arrest te eisen dat de betrokken entiteit is opgericht bij een internationale overeenkomst die tot doel had om haar als internationale organisatie op te richten. Het Gerecht zou daarmee een derde voorwaarde hebben toegevoegd, met betrekking tot de bedoeling van de partijen bij de internationale overeenkomst om een internationale organisatie op te richten, die niet voorkomt in de definitie van het begrip „internationale organisatie” die het in punt 203 van dat arrest had gegeven.
30.      De Commissie bestrijdt deze argumenten.
c)      Beoordeling
31.      Ik geef het Hof in overweging om dit eerste argument ongegrond te verklaren.
32.      Dit argument vloeit namelijk voort uit verwarring tussen de constitutieve bestanddelen van een „internationale organisatie”, waarvan de rechter overeenkomstig artikel 2, onder a), van de ontwerpartikelen moet vaststellen of zij aanwezig zijn, enerzijds, en het onderzoek naar de bedoeling van de partijen, die de rechter bij de uitlegging van een „internationale overeenkomst” in overeenstemming met de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen in de eerste plaats moet beoordelen, anderzijds. Zo heeft het Hof in zijn arrest van 23 maart 2004, Frankrijk/Commissie(21), waarin het zich moest uitspreken over het rechtens verbindende karakter van een overeenkomst tussen de Commissie en de Verenigde Staten van Amerika, de intentie van de partijen willen vaststellen, omdat dat een „beslissend criterium” was.
33.      In het internationale publiekrecht staat vast dat de uitlegging van een verdrag tot doel heeft om op een zo objectief en rationeel mogelijke manier de gemeenschappelijke bedoeling en wil van de partijen vast te stellen, waarbij zowel de soevereiniteit van de staten als het beginsel pacta sunt servanda moet worden geëerbiedigd. Zo is in artikel 31, lid 4, van het Verdrag van Wenen bepaald dat „[e]en term [...] in een bijzondere betekenis verstaan [dient] te worden als vaststaat, dat dit de bedoeling van de partijen is geweest”(22). Zo heeft het Internationaal Gerechtshof in zijn arrest van 19 mei 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon tegen Equatoriaal Guinea), onderstreept dat de rechter bij de beoordeling of een akte een verdrag is, met name in de tekst van de akte, de specifieke omstandigheden waarin die is opgesteld en het latere gedrag van de partijen moet zoeken naar elementen die erop wijzen dat zij voornemens waren zich met deze akte rechtens te binden(23), ongeacht of dat voornemen uitdrukkelijk is geformuleerd of kan worden afgeleid(24).
34.      Het Gerecht heeft in punt 302 van het bestreden arrest dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te eisen dat de partijen bij de resolutie van 25 november 1994 de intentie hadden om haar als internationale organisatie op te richten en door in de punten 304 tot en met 319 van dat arrest te onderzoeken of dat daadwerkelijk het geval was, gelet op de uitlegging van haar oprichtingsakte.
2.      Tweede argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het vereiste om het juridisch bindende karakter van de internationale overeenkomst vast te stellen
35.      Dit argument is gericht tegen de punten 206 en 265 van het bestreden arrest. Het betreft de vraag of het Gerecht de draagwijdte van het begrip „internationale overeenkomst” in artikel 2, lid 1, onder a), van het Verdrag van Wenen, en a fortiori die van het begrip „internationale organisatie” in artikel 2, onder a), van de ontwerpartikelen al te sterk heeft beperkt door te eisen dat een dergelijke overeenkomst bepalingen bevat die de partijen juridisch binden.
a)      Bestreden arrest
36.      Nadat het Gerecht in punt 204 van het bestreden arrest de definitie van het begrip „verdrag” in herinnering had gebracht, heeft het in de punten 206 en 265 van dat arrest verduidelijkt dat „een door staten ondertekend document geen internationale overeenkomst [kan] vormen indien het geen enkele bepaling bevat die rechten of verplichtingen schept waarmee deze staten hebben ingestemd”, waarbij het in dat verband heeft verwezen naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 1 oktober 2018,
Obligation
toNegotiate Access tothe Pacific Ocean (Bolivië tegen Chili)(25), en naar analogie naar het arrest van 6 november 2008, Griekenland/Commissie(26).
b)      Argumenten van partijen
37.      Rekwirante voert aan dat het Gerecht van de klassieke definitie van het begrip „verdrag” of „internationale overeenkomst” is afgeweken door te verwijzen naar rechtspraak die niet ter zake dienend is.
38.      De Commissie betwist deze argumenten. Zij stelt met name dat het Gerecht, door te verwijzen naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 1 oktober 2018, Obligation to Negotiate Access to the Pacific Ocean (Bolivië tegen Chili)(27), het verschil heeft willen benadrukken tussen een niet-bindende internationale akte en een internationale overeenkomst in de zin van het Verdrag van Wenen, waarvoor instemming nodig is van de partijen om erdoor gebonden te worden.
c)      Beoordeling
39.      Ik ben van mening dat dit tweede argument niet ter zake dienend is.
40.      Nadat het de inhoud en de strekking van de resolutie van 25 november 1994 had onderzocht in het licht van het criterium van het juridisch bindende karakter van de internationale overeenkomst, is het Gerecht namelijk tot een voor rekwirante gunstige conclusie gekomen, zoals blijkt uit de punten 274, 289 en 301 van het bestreden arrest. Het heeft in de punten 266 en 274 van dat arrest in wezen geoordeeld dat deze resolutie ten minste één verbintenis bevatte die juridisch bindend was voor de ondertekenaars ervan en dat de Commissie in het bestreden besluit derhalve het recht onjuist heeft toegepast door te stellen dat deze tekst een zuiver politieke verbintenis vormde.
41.      Rekwirante erkent in punt 89 van haar hogere voorziening uitdrukkelijk dat er geen reden is om terug te komen op deze vaststelling van het Gerecht.
42.      Hoe dan ook heeft het Internationaal Gerechtshof in het arrest van 19 mei 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon tegen Equatoriaal Guinea), in algemene bewoordingen in herinnering gebracht dat de rechter, om te beoordelen of een akte een verdrag is, moet nagaan of er aanwijzingen zijn dat de partijen met deze akte een juridische binding wilden aangaan.(28)
3.      Derde argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de beoordeling van het criterium betreffende de internationale rechtspersoonlijkheid
43.      Dit argument betreft de analyse die het Gerecht in de punten 207 tot en met 212 van het bestreden arrest heeft gemaakt van de beginselen en criteria op basis waarvan een organisatie kan worden geacht een eigen internationale rechtspersoonlijkheid te hebben. Zoals blijkt uit punt 213 van dat arrest heeft het Gerecht in de punten 306 tot en met 319 van het bestreden arrest in het licht van deze beginselen en criteria beoordeeld of de resolutie van 25 november 1994 tot doel of tot gevolg had om rekwirante de hoedanigheid van internationale organisatie te verlenen.
44.      Rekwirante bekritiseert de manier waarop het Gerecht twee van die criteria heeft gedefinieerd in het licht van de internationale rechtspraak en deze vervolgens in de punten 307 tot en met 312 van het bestreden arrest heeft toegepast.
a)      Eerste punt van kritiek: bezit van een „rechtspersoonlijkheid”
1)      Bestreden arrest
45.      In de punten 207 en 208 van het bestreden arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat de erkenning van een internationale organisatie volgens de internationale rechtspraak afhankelijk is van de vraag of de betrokken organisatie een „rechtspersoon” is. Het Gerecht heeft onderstreept dat een entiteit die is opgericht door staten en in voorkomend geval door een of meer internationale organisaties een orgaan is dat afhankelijk is hetzij van de staten die haar hebben opgericht – waarbij het heeft verwezen naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 26 juni 1992, Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru tegen Australië)(29), – hetzij van een internationale organisatie waarbij die entiteit is ondergebracht – waarbij het heeft verwezen naar het advies van het
Internationaal Gerechtshof van 1 februari 2012, arrest nr. 2867 van het Administratief Tribunaal van de Internationale Arbeidsorganisatie naar aanleiding van een klacht tegen het Internationaal Fonds voor Agrarische Ontwikkeling(30).
2)      Argumenten van partijen
46.      Rekwirante
stelt dat de in het vorige punt van deze conclusie aangehaalde rechtspraak geen verband houdt met de „eigen rechtspersoonlijkheid” van een internationale organisatie. Bovendien vormt deze rechtspraak, voor zover zij betrekking heeft op situaties waarin de betrokken entiteit noch rechtspersoonlijkheid noch de mogelijkheid om juridische regelingen te sluiten heeft gekregen, geen rechtvaardiging voor de vergelijking die het Gerecht maakt met haar situatie in haar betrekkingen met de staten die partij zijn of met de Commissie, aangezien haar eigen statuten haar zowel rechtspersoonlijkheid als de bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten toekennen.
47.      De Commissie
betwist deze argumenten. Volgens haar is de verwijzing naar de in punt 208 van het bestreden arrest aangehaalde internationale rechtspraak bedoeld om bepaalde elementen te benadrukken die een internationale organisatie onderscheiden van een andere organisatie.
3)      Beoordeling
48.      Mijns inziens is dit eerste punt van kritiek ongegrond.
49.      Ten eerste worden in de punten 207 en 208 van het bestreden arrest uitsluitend algemene beginselen uiteengezet in verband met het bezit, door een entiteit, van een internationale rechtspersoonlijkheid, die door rekwirante niet worden betwist.
50.      In die context blijkt zowel uit het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 26 juni 1992, Phosphate Lands in Nauru (Nauru tegen Australië), Preliminary Objections(31), § 47, als uit het advies van het Internationaal Gerechtshof van 1 februari 2012,
arrest nr. 2867 van het Administratief Tribunaal van de Internationale Arbeidsorganisatie naar aanleiding van een klacht tegen het Internationaal Fonds voor Agrarische Ontwikkeling(32), §§ 57, 58, 60 en 61, dat deze voorwaarde van essentieel belang is voor de erkenning van de hoedanigheid van internationale organisatie. In de punten 207 en 208 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geen parallellen getrokken tussen de situatie van rekwirante en die van de entiteiten waarop deze rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof betrekking heeft en vervolgens heeft het deze bijzondere situatie in punt 307 van dat arrest onderzocht.
51.      Ten tweede berust het argument van rekwirante op verwarring tussen de begrippen „internationale rechtspersoonlijkheid” en „nationale rechtspersoonlijkheid”, die twee verschillende rechtsbegrippen vormen. De statutaire bepalingen waarnaar zij verwijst, verlenen haar namelijk de rechtsbevoegdheid om contracten aan te gaan, roerende en onroerende goederen te kopen en te verkopen, alsmede om in rechte op te treden(33), hetgeen overeenkomt met de kenmerken van de rechtspersoonlijkheid naar nationaal recht, aangezien deze rechtspersoonlijkheid haar de bevoegdheid geeft om binnen de nationale rechtsorde op te treden. De opmerkingen van zowel de Commissie in punt 127 van haar memorie van antwoord(34) als het Gerecht in punt 307 van het bestreden arrest vloeien voort uit die verwarring.
52.      Hoewel deze begrippen complementair zijn, moeten zij worden onderscheiden, aangezien zij niet uit dezelfde rechtsorde voortkomen en niet dezelfde gevolgen hebben.(35) Een entiteit met internationale rechtspersoonlijkheid wordt op het internationale toneel beschouwd als een autonoom, van haar leden onderscheiden rechtssubject, dat binnen de internationale rechtsorde eigen rechten en verplichtingen kan hebben en dat kan optreden (rechtsbevoegdheid en handelingsbevoegdheid, bijvoorbeeld het sluiten van internationale overeenkomsten enzovoort).(36) Voor zover het Gerecht met zijn analyse heeft geprobeerd te bepalen of IMG de hoedanigheid van internationale organisatie in de zin van artikel 2, onder a), van de ontwerpartikelen heeft (punt 203 van het bestreden arrest), ging het hier om de internationale rechtspersoonlijkheid van rekwirante.
b)      Tweede punt van kritiek: garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid waarover de entiteit voor de uitoefening van haar taken beschikt
53.      Dit punt van kritiek is gericht tegen punt 212 van het bestreden arrest.
1)      Bestreden arrest
54.      Nadat het Gerecht in punt 211 van dit arrest het specialiteitsbeginsel had gedefinieerd, heeft het in het volgende punt verklaard dat „[e]en internationale organisatie [...] niet [kan] worden gereduceerd tot een louter facultatief mechanisme dat ter beschikking van de partijen wordt gesteld en waarvan elk van hen naar eigen goeddunken gebruik kan maken.[(37)] Door een internationale organisatie in het leven te roepen en deze te voorzien van alle middelen die nodig zijn voor haar werking, geven de oprichters van deze organisatie namelijk blijk van hun wil om de beste garanties van stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid te bieden voor de uitoefening van de taken die aan die organisatie zijn toevertrouwd, zodat zij dit kader niet eenzijdig kunnen verlaten op elk moment dat zij dat wenselijk achten, noch andere communicatiekanalen in de plaats ervan kunnen stellen”. Het Gerecht heeft in dat verband verwezen naar de punten 90 en 91 van het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 20 april 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinië tegen Uruguay)(38).
2)      Argumenten van partijen
55.      Volgens rekwirante heeft het Gerecht in punt 212 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het feit dat de betrokken entiteit over „garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid voor de uitvoering van haar taken [moet] beschikken” te verheffen tot een beginsel van het recht inzake internationale organisaties, terwijl dat criterium noch in het recht noch in de praktijk van internationale organisaties is opgenomen en niet kan worden afgeleid uit het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 20 april 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinië tegen Uruguay)(39). Rekwirante leidt hieruit af dat de conclusie van het Gerecht in punt 309 van het bestreden arrest, te weten dat zij een facultatief mechanisme zou zijn, derhalve onjuist is.
56.      De Commissie
betwist deze argumenten. Zij stelt met name dat het Gerecht er terecht aan had herinnerd dat een internationale organisatie volgens het volkenrecht niet kan worden gereduceerd tot een louter facultatief mechanisme dat ter beschikking van de partijen staat en dat de verwijzing naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 20 april 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinië tegen Uruguay)(40), in dat verband des te relevanter is omdat rekwirante in de resolutie van 25 november 1994 duidelijk was omschreven als tijdelijke instelling, zonder „werkelijke verplichting om bij te dragen aan de begroting of aan de werkzaamheden van de instelling”.
3)      Beoordeling
57.      Mijns inziens is dit tweede punt van kritiek ongegrond.
58.      Zoals blijkt uit de bewoordingen en de opbouw van de punten 207 tot en met 212 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de „garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid” waarover de betrokken entiteit voor de uitvoering van haar taken beschikt, niet opgevat als algemeen beginsel van het recht inzake internationale organisaties, maar als criterium in het licht waarvan moet worden beoordeeld of de partijen daadwerkelijk de bedoeling hadden om een afzonderlijk, autonoom subject van internationaal recht op te richten door dat subject te voorzien van alle middelen die nodig waren voor de werking ervan.
59.      Ik merk op dat de verwijzing naar de
§§ 90 en 91 van het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 20 april 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinië tegen Uruguay)(41), in punt 212 van het bestreden arrest, wordt voorafgegaan door de woorden „zie in die zin”. Dat getuigt van de wil van het Gerecht om naar het door het Internationaal Gerechtshof geformuleerde beginsel te verwijzen en het tegelijkertijd op specifieke wijze toe te passen. Hoewel het Gerecht kan worden verweten dat het de bewoordingen die het Internationaal Gerechtshof heeft gebruikt met betrekking tot de bijzondere rol van de Administratieve Commissie van de rivier Uruguay (hierna: „CARU”) letterlijk heeft overgenomen(42), heeft het geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door naar deze internationale rechtspraak te verwijzen.
60.      Terwijl Uruguay en Argentinië zich verzetten tegen de status van de CARU(43), heeft het Internationaal Gerechtshof in de
§§ 87 tot en met 91 van het arrest van 20 april 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinië tegen Uruguay)(44), een reeks organisatorische en materiële elementen onderzocht om te bepalen of de CARU volledig autonoom was en de bevoegdheden kon uitoefenen die haar in de internationale rechtsorde uitdrukkelijk of impliciet waren verleend. Het Internationaal Gerechtshof heeft rekening gehouden met de aard van haar taken en met de middelen en faciliteiten die haar door de partijen waren toevertrouwd, met haar eigen en permanente bestaan, met de bepalingen waarbij haar rechtspersoonlijkheid is verleend, met haar rechten en plichten op het gebied van de bevoegdheden die haar overeenkomstig het specialiteitsbeginsel waren toegekend, met het bestaan van een secretariaat waarvan de ambtenaren voorrechten en immuniteiten genoten en met het feit dat zij haar taken kon decentraliseren door subsidiaire organen op te richten. In die context heeft het Internationaal Gerechtshof in § 90 van dat arrest geoordeeld dat de partijen „aangezien de CARU als kader voor overleg tussen de partijen dient, dit kader niet eenzijdig kunnen verlaten op elk moment dat zij dat wenselijk achten, noch andere communicatiekanalen in de plaats ervan kunnen stellen. Door de CARU in het leven te roepen en haar te voorzien van alle middelen die nodig zijn voor haar werking hebben de partijen de beste garanties van stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid willen bieden met betrekking tot hun wil om mee te werken aan een ‚rationeel en optimaal gebruik van de rivier’”.
61.      Dit arrest getuigt dan ook van het belang dat het Internationaal Gerechtshof hecht aan de middelen waarover de entiteit beschikt voor haar werking, aangezien deze middelen evenzoveel objectieve indicatoren zijn van de autonomie die de partijen aan deze entiteit toekennen en van hun wil om zich op continue, stabiele en doeltreffende wijze in te zetten voor de verwezenlijking van de taak waarvoor zij is opgericht.
62.      Het Gerecht kon dus terecht naar deze „garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid” verwijzen als criterium om te bepalen of rekwirante een afzonderlijk en autonoom rechtssubject was ten opzichte van haar leden.
63.      Gelet op het voorgaande moeten het tweede punt van kritiek van het derde argument en, meer in het algemeen, het eerste onderdeel van het vijfde middel, te weten dat het Gerecht bij de definitie van het begrip „internationale organisatie” blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen, ongegrond worden verklaard.
B.      Tweede onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van de oprichtingsakte van rekwirante
64.      Met dit tweede middel voert rekwirante aan dat het Gerecht haar oprichtingsakte onjuist heeft uitgelegd, met name omdat het de in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen neergelegde regels voor de uitlegging van een internationale overeenkomst onjuist heeft toegepast.
65.      Zij voert hiertoe drie argumenten aan.
1.      Eerste argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de uitlegging van het begrip „internationale organisatie”
a)      Bestreden arrest
66.      In punt 197 van het bestreden arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat het begrip „internationale organisatie” in de zin van de relevante financiële regelgeving van de Unie betrekking heeft op „internationale publiekrechtelijke organisaties die zijn opgericht bij internationale overeenkomsten”.(45) Bij gebreke
van een nauwkeurigere definitie van de begrippen „internationale organisatie” en „internationale overeenkomst” heeft het Gerecht om de in de punten 198 en 199 en 201 en 202 van dat arrest uiteengezette redenen geoordeeld dat deze begrippen overeenkomen met die van het internationaal publiekrecht en moeten worden uitgelegd in het licht van de gewoonterechtelijke beginselen van internationaal publiekrecht die met name zijn neergelegd in het Verdrag van Wenen en in de ontwerpartikelen.
67.      In punt 200 van dat arrest heeft het Gerecht onderstreept dat „[v]oor zover [deze] begrippen [...] in de financiële regelgeving van de Unie [...] worden gebruikt met het oog op het specifieke doel haar begroting uit te voeren, [...] zij strikt [moeten] worden uitgelegd om de financiële belangen van de Unie te beschermen”. Daartoe heeft het Gerecht naar analogie verwezen naar de arresten van 2 juli 2015, Demmer(46), en 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse(47).
b)      Argumenten van partijen
68.      Rekwirante is van mening dat het Gerecht de in de financiële regelgeving van de Unie gebruikte begrippen „internationale organisatie” en „internationale overeenkomst” onjuist heeft uitgelegd door af te wijken van de klassieke definitie van deze begrippen in het internationaal publiekrecht en zich te baseren op irrelevante rechtspraak.
c)      Beoordeling
69.      Ik ben het eens met de kritiek van rekwirante.
70.      In de eerste plaats vindt de stelling dat de begrippen „internationale organisatie” en „internationale overeenkomst” strikt moeten worden uitgelegd omdat dit noodzakelijk is om de financiële belangen van de Unie te beschermen, geen steun in de rechtspraak.
71.      Het Gerecht trekt weliswaar een analogie met de beginselen die het Hof heeft geformuleerd in de arresten van 2 juli 2015, Demmer(48), en 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse(49), maar deze analogie is niet relevant aangezien er geen overeenkomst in doel en strekking bestaat tussen de zaken die tot deze arresten hebben geleid en de onderhavige zaak. Geen van deze arresten heeft namelijk betrekking op de uitlegging van een begrip uit het internationaal publiekrecht. In het eerste arrest heeft het Hof de omvang uitgelegd van de uitzondering op de bij verordening (EG) nr. 796/2004(50) ingestelde verplichting om onverschuldigd betaalde bedragen terug te betalen, terwijl het in het tweede arrest de strekking heeft bepaald van de uitdrukking „in andere bedrijven en/of bedrijfsruimten dan die van de producentenorganisaties” in punt 23 van bijlage IX bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011(51).
72.      In de tweede plaats ben ik van mening dat aanvaarding door het Hof van het beginsel dat het Gerecht hier heeft gehanteerd zou leiden tot een uiteenlopende definitie van een begrip van internationaal publiekrecht naargelang van de context waarin het wordt gebruikt, terwijl dit begrip uniform moet worden uitgelegd, ongeacht of het wordt gebruikt in de context van bijvoorbeeld humanitaire hulp, de bescherming van persoonsgegevens of de uitvoering van de begroting. Een internationale organisatie verschilt als rechtspersoon en volkenrechtelijk subject van elke andere vorm van internationale samenwerking en van alle andere organen waarmee de Commissie delegatieovereenkomsten kan sluiten. Mijns inziens moet de hoedanigheid van internationale organisatie van een entiteit derhalve uitsluitend worden beoordeeld aan de hand van de voorwaarden die in het internationaal publiekrecht zijn neergelegd.
73.      In dat verband merk ik op dat het Hof in zijn arrest van 24 januari 2008, Adam/Commissie(52), uitsluitend heeft verwezen naar de opvatting en de definitie van het begrip „staat” in het internationaal publiekrecht, en heeft geweigerd om een ruimere uitlegging te hanteren waarin rekening wordt gehouden met de institutionele architectuur van de lidstaten.(53)
74.      Evenzo heeft het Hof in zijn arrest van 16 oktober 2012, Hongarije/Slowakije(54), waarin het moest bepalen in hoeverre de hoedanigheid van „staatshoofd” een beperking van het bij artikel 21 VWEU aan elke Unieburger verleende recht van vrij verkeer kon vormen, geoordeeld dat een staatshoofd op grond van het algemeen internationaal gewoonterecht en van de voorschriften van multilaterale verdragen in de internationale betrekkingen een „bijzondere positie” heeft, die voortvloeit uit het feit dat zij wordt geregeld door het volkenrecht, waardoor zijn gedragingen op internationaal vlak door dat recht worden geregeld, dat hij wordt onderscheiden van alle andere burgers van de Unie, zodat die persoon niet onder dezelfde voorwaarden als de andere burgers toegang heeft tot het grondgebied van een andere lidstaat.(55) Het is in het licht van deze specifieke regelingen van het volkenrecht tot vaststelling van de aan staatshoofden toegekende bescherming of faciliteiten, en niet in het licht van de specifieke kenmerken van het Unierecht, dat het Hof een beperking van de werkingssfeer ratione personae van richtlijn 2004/38/EG(56) heeft aanvaard.
75.      In de derde plaats, ten slotte, heeft het Hof in zijn arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie(57), weliswaar geoordeeld dat de financiële bepalingen inzake het sluiten van delegatieovereenkomsten voor gezamenlijk of indirect beheer met een internationale organisatie moeten worden gezien in het licht van het in artikel 310, lid 5, en artikel 317, eerste alinea, VWEU genoemde beginsel van goed financieel beheer(58), maar dat betekent mijns inziens niet dat de erkenning van de hoedanigheid van internationale organisatie moet worden beperkt tot situaties waarin aan aanvullende voorwaarden is voldaan die noch door het internationaal gewoonterecht, noch door het Internationaal Gerechtshof worden geëist, maar veeleer dat het sluiten van deze overeenkomsten moet worden onderworpen aan de specifieke vereisten die nodig zijn voor de uitvoering van de desbetreffende begrotingstaken, met name inzake de audit- en controleprocedures waarin uitdrukkelijk is voorzien om de financiële belangen van de Unie te beschermen.
76.      Het eerste argument van het tweede onderdeel moet mijns inziens dan ook worden aanvaard.
2.      Tweede argument: onjuiste toepassing van de in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen neergelegde regels voor de uitlegging van een internationale overeenkomst
77.      Met dit tweede argument betoogt rekwirante dat de conclusie van het Gerecht dat de partijen niet de bedoeling hadden om haar de hoedanigheid van internationale organisatie toe te kennen, is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van haar oprichtingsakte, die voortvloeit uit een onjuiste toepassing van de in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen neergelegde regels voor de uitlegging van een internationale overeenkomst.
78.      De conclusie van het Gerecht is niet gebaseerd op feitelijke vaststellingen, maar op een juridische uitlegging van de oprichtingsakte van IMG, die het Gerecht heeft gegeven op basis van die bepalingen. Uit het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario(59), blijkt namelijk dat het Gerecht, teneinde in het kader van de uitlegging van een internationale overeenkomst de juiste rechtsgevolgen te kunnen trekken uit de bepalingen van die overeenkomst, zich niet alleen dient te houden aan de in artikel 31, lid 1, van het Verdrag van Wenen vermelde regels van uitlegging te goeder trouw, maar ook aan de overige leden van dat artikel.(60)
a)      Eerste punt van kritiek: onjuiste identificatie van de uit te leggen internationale overeenkomst
79.      Met dit punt van kritiek wordt een essentiële vraag opgeworpen met betrekking tot de oprichtingsakte van IMG en bijgevolg ook met betrekking tot de tekst van die akte, waarvan het Gerecht de bewoordingen overeenkomstig de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen moest uitleggen om de juridische status van rekwirante te bepalen.
1)      Bestreden arrest
80.      Teneinde de juridische status van rekwirante te bepalen heeft het Gerecht in de punten 305 tot en met 312 van het bestreden arrest de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994 onderzocht. Het is uitgegaan van de premisse dat deze resolutie de oprichtingsakte van rekwirante vormde, waarvan de bepalingen moesten worden uitgelegd overeenkomstig artikel 31, lid 1, van het Verdrag van Wenen. Na zijn analyse heeft het Gerecht in punt 313 van dat arrest de conclusie geformuleerd dat de partijen, gelet op de bewoordingen en het doel van die resolutie, niet de bedoeling hadden om rekwirante als internationale organisatie op te richten.
2)      Argumenten van partijen
81.      Rekwirante stelt dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het haar oprichtingsakte niet correct heeft geïdentificeerd. Het zou een restrictieve benadering hebben gevolgd door de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994 en die van haar oorspronkelijke statuten, die op 10 maart 1995 zijn vastgesteld en talrijke elementen met betrekking tot haar rechtspersoonlijkheid, institutionele structuur en taken bevatten, afzonderlijk te onderzoeken. Rekwirante betoogt, onder verwijzing naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 25 september 1997, Project
Gabčíkovo-Nagymaros (Hongarije tegen Slowakije)(61),
dat deze handelingen deel uitmaakten van een „verdragencomplex” dat de „oprichtingsakte van de organisatie” vormde en dat het Gerecht haar juridische status in het licht van deze handelingen had moeten bepalen.
3)      Beoordeling
82.      Ik ben van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de internationale overeenkomst waarvan het de bepalingen moest uitleggen, bestond in de resolutie van 25 november 1994, zonder de oorspronkelijke statuten van rekwirante.
83.      Een verdrag wordt volgens artikel 2, lid 1, onder a), van het Verdrag van Wenen, waarnaar het Gerecht in punt 204 van het bestreden verwijst, gedefinieerd als „een internationale overeenkomst in geschrifte tussen staten gesloten en beheerst door het volkenrecht, hetzij nedergelegd in één enkele akte, hetzij in twee of meer samenhangende akten, en ongeacht haar bijzondere benaming”. Krachtens artikel 5 van dat verdrag is deze definitie van toepassing op elk verdrag dat de oprichtingsakte van een internationale organisatie vormt. Het Internationaal Gerechtshof erkent aldus dat elke overeenkomst over de uitlegging van een bepaling die na de sluiting van een verdrag tot stand is gekomen, voor de uitlegging van dat verdrag moet worden geacht daarin te zijn opgenomen.(62)
84.      Het Hof heeft in zijn adviezen 1/75 (Regeling van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) – Norm voor de plaatselijke uitgaven) van 11 november 1975(63), en 2/92 (Derde herziene besluit van de OESO betreffende de nationale behandeling) van 24 maart 1995(64) geoordeeld dat het begrip „akkoord” elke door volkenrechtelijke subjecten aangegane verbintenis met verbindende kracht omvat. In lijn met die adviezen heeft het Hof in zijn advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014(65) het begrip „samenhangende akten” uitgelegd door te oordelen dat twee akten, hoewel zij bij afzonderlijke akte plaatsvinden, samenhangen en dus een internationale overeenkomst vormen, aangezien zij in hun geheel een wilsovereenstemming tussen twee of meer volkenrechtelijke subjecten uitdrukken.(66)
85.      In casu zijn de resolutie van 25 november 1994 en de oorspronkelijke statuten van rekwirante handelingen die niet alleen qua vorm, maar ook qua voorwerp en doel van elkaar verschillen. De resolutie van 25 november 1994 vormt volgens de conclusie van het Gerecht in punt 301 van het bestreden arrest een internationale overeenkomst die blijk geeft van de bedoeling van de partijen om een nieuw rechtssubject in het leven te roepen. De oorspronkelijke statuten vormen daarentegen een eenzijdige handeling die door het collegiale orgaan van die entiteit is vastgesteld na een stemming met de vereiste meerderheid van twee derde van haar leden – dat wil zeggen na een procedure die aanzienlijk verschilt van de procedure voor het sluiten van een verdrag – en die tot doel heeft om de status en de werkwijze van die entiteit vast te stellen.
86.      Het Gerecht kon dan ook terecht oordelen dat de resolutie van 25 november 1994 de oprichtingsakte van IMG vormde, waarvan de bepalingen moesten worden uitgelegd in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel ervan, alsmede van het relevante latere gebruik.
87.      Het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 25 september 1997, Project Gabčíkovo-Nagymaros (Hongarije tegen Slowakije)(67), waarnaar rekwirante verwijst, lijkt mij in dit verband niet doorslaggevend. In dat arrest heeft het Internationaal Gerechtshof
namelijk slechts nota genomen van het feit dat de partijen met het oog op de beoordeling van de aard en de omvang van hun verplichtingen hun argumenten hadden uitgebreid tot de akten die verband hielden met het betrokken verdrag, „door deze te beschouwen als bijkomende onderdelen van een verdragencomplex, waarvan het lot in beginsel verbonden was met dat van het hoofdonderdeel, te weten het verdrag zelf”(68).
88.      Gelet op het voorgaande stel ik voor om dit eerste punt van kritiek betreffende de onjuiste identificatie van de uit te leggen internationale overeenkomst ongegrond te verklaren.
b)      Tweede punt van kritiek: overdreven formalisme bij de uitlegging van de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994
1)      Bestreden arrest
89.      In de punten 306 tot en met 312 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de bewoordingen van deze resolutie getoetst aan de criteria en beginselen die het in de punten 203 tot en met 212 van dat arrest terecht heeft genoemd. Op basis hiervan is het, in punt 313 van dat arrest, tot de slotsom gekomen dat de auteurs ervan, gelet op de bewoordingen en het doel van deze resolutie, „niet de bedoeling hadden een internationale organisatie op te richten toen zij [rekwirante] oprichtten”.
2)      Argumenten van partijen
90.      Rekwirante stelt dat het Gerecht de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994 te formalistisch heeft uitgelegd, waardoor het bij zijn analyse van de intentie van de partijen om rekwirante als internationale organisatie op te richten, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
91.      In de eerste plaats betwist zij de beoordeling van het Gerecht in punt 306 van het bestreden arrest dat deze resolutie haar niet formeel als een „internationale organisatie” aanmerkt en evenmin haar juridische status definieert. Volgens rekwirante had het Gerecht voor zijn juridische kwalificatie rekening moeten houden met die resolutie zoals toegelicht in de notulen van de vergadering van die dag over de toekomstige status van de „organisatie” en met de besluiten tot vaststelling van haar oorspronkelijke en latere statuten.
92.      In de tweede plaats betoogt rekwirante dat de vaststelling van het Gerecht in punt 307 van het bestreden arrest dat de resolutie van 25 november 1994 geen enkele bepaling bevat die haar rechtspersoonlijkheid verleent „geen grondslag heeft in het recht inzake en de praktijk van internationale organisaties”. Zij merkt in dat verband op dat het Internationaal Gerechtshof in zijn advies van 11 april 1949, Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations(69), de rechtspersoonlijkheid van de VN heeft erkend als „objectieve rechtspersoonlijkheid” en niet louter als een rechtspersoonlijkheid die alleen wordt erkend door de staten die de VN hebben opgericht. In dat verband was rekwirante als internationale organisatie geregistreerd bij de autoriteiten van Bosnië en Herzegovina, Servië en Noord-Macedonië en heeft zij met het Koninkrijk België en met Myanmar/Birma overeenkomsten ondertekend om zich op hun grondgebied te vestigen, wat zou bevestigen dat zij in de internationale orde de status van internationale organisatie geniet.
93.      In de derde plaats betoogt
rekwirante dat de stelling in punt 308 van het bestreden arrest dat de resolutie van 25 november 1994 niet bepaalt dat rekwirante voor de uitoefening van haar werkzaamheden immuniteiten geniet, onjuist is, aangezien in artikel 19 van haar oorspronkelijke statuten, die op basis van die resolutie waren vastgesteld, in dergelijke immuniteiten was voorzien.
94.      In de vierde plaats betwist rekwirante de conclusie van het Gerecht in punt 309 van het bestreden arrest dat deze resolutie haar niet „alle voor haar werking noodzakelijke middelen en de beste garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid voor de uitvoering van haar taken” toekent, zodat de partijen niet de bedoeling hadden
om een internationale organisatie in het leven te roepen, maar veeleer een facultatief mechanisme voor gezamenlijke financiering waarvan elk van hen naar eigen goeddunken gebruik zou kunnen maken. Volgens rekwirante reduceert het feit dat zij overeenkomstig het specialiteitsbeginsel een operationele organisatie voor de wederopbouw van staten na een conflict is, haar niet tot een facultatief of tijdelijk mechanisme. Deze conclusie wordt bovendien weersproken door de vaststelling van haar oorspronkelijke en latere statuten.
95.      In deze context voert rekwirante aan dat de bepalingen die inhouden dat haar activiteiten om de zes maanden opnieuw moeten worden beoordeeld en in voorkomend geval in een algemener kader moeten worden geïntegreerd of moeten worden beëindigd, anders dan het Gerecht in punt 310 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, niet wijzen op een gebrek aan stabiliteit en continuïteit van de taken die haar zijn toegewezen, maar juist op de doeltreffendheid van die taken. De rol die bij artikel 3 van de resolutie van 25 november 1994 aan haar collegiale organen is toevertrouwd met betrekking tot het toezicht op de activiteiten van IMG, toont aan dat de partijen zowel de operationele doeltreffendheid van deze in spoedeisende omstandigheden en in oorlogstijd opgerichte organisatie als haar stabiliteit hebben willen garanderen.
96.      Rekwirante voegt daaraan toe dat de benadering die het Gerecht in punt 311 van het bestreden arrest heeft gehanteerd met betrekking tot de aard van de bijdragen van haar leden, overeenkomt met de benadering die traditioneel wordt gehanteerd ten aanzien van grote internationale organisaties, maar niet van toepassing is op operationele internationale organisaties waarvan de middelen specifiek worden gefinancierd met vrijwillige bijdragen.
97.      In de vijfde plaats, ten slotte, betwist rekwirante de beoordeling van het Gerecht in punt 312 van het bestreden arrest dat de resolutie van 25 november 1994 niet voorzag in een overdracht van dwingende bevoegdheden van de partijen aan rekwirante.
98.      De Commissie bestrijdt deze argumenten. Zij antwoordt met name dat de rechtspersoonlijkheid van de VN voortvloeit uit artikel 104 van het Handvest van de Verenigde Naties, dat wordt aangevuld door een Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties, waarvan artikel 1 uitdrukkelijk de rechtspersoonlijkheid van de VN erkent.(70) De resolutie van 25 november 1994 bevat echter geen analoge bepalingen. Voorts stelt zij dat de voorwaarde voor de erkenning van een entiteit als internationale organisatie, te weten dat zij over alle voor haar werking noodzakelijke middelen en over de beste garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid voor de uitvoering van haar taken moet beschikken, anders dan rekwirante betoogt, wel degelijk voortvloeit uit de in punt 212 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak. De Commissie voegt daaraan toe dat uit de tekst van deze resolutie, en met name uit de punten 4 en 5 daarvan, duidelijk blijkt dat de deelname aan rekwirante facultatief was en dat zij aanvankelijk een tijdelijk mechanisme vormde, dat om de zes maanden moest worden verlengd.
3)      Beoordeling
99.      Ik ben van mening dat de strikte uitlegging die het Gerecht aan de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994 heeft gegeven, onjuist is voor zover de kwestie van de juridische status van rekwirante daarmee wordt gereduceerd tot die van de inhoud van deze resolutie.(71)
100. Het feit dat deze resolutie geen uitdrukkelijke bepalingen inzake de juridische status van rekwirante en inzake de erkenning van een eigen internationale rechtspersoonlijkheid van rekwirante bevat, is niet doorslaggevend en volstaat niet om vast te stellen dat de partijen niet de bedoeling hadden om haar de hoedanigheid van internationale organisatie te verlenen.
101. In de eerste plaats bevatten talrijke oprichtingsakten van internationale organisaties geen bepalingen waarin de partijen de betrokken entiteit uitdrukkelijk die hoedanigheid toekennen.(72) Een dergelijk vereiste zou voorbijgaan aan het evolutieve karakter van de organisatie.
102. In de tweede plaats wordt zowel in de praktijk als in de rechtspraak aanvaard dat een internationale organisatie internationale rechtspersoonlijkheid bezit ofwel omdat deze haar uitdrukkelijk is toegekend hetzij in haar oprichtingsakte(73) hetzij in een bijbehorende akte, ofwel omdat zij deze bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen impliciet bezit(74). Er bestaan dus twee benaderingen naast elkaar.(75) Bij de eerste benadering, die het Internationaal Gerechtshof
heeft gehanteerd in zijn advies van 11 april 1949, Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations(76), wordt de internationale rechtspersoonlijkheid doorgaans afgeleid uit een reeks objectieve aanwijzingen om zo na te gaan of de organisatie bedoeld is om taken te verrichten en rechten te genieten die slechts kunnen worden verklaard door het bezit van een dergelijke rechtspersoonlijkheid.(77) Bij de tweede benadering wordt deze rechtspersoonlijkheid uit de internationale rechtsorde zelf afgeleid, aangezien in de oprichtingsakte slechts de – uitdrukkelijke of impliciete – wil van de partijen wordt uitgedrukt om een „nieuw rechtssubject” in het leven te roepen dat losstaat van henzelf, zoals het Internationaal Gerechtshof in zijn advies van 8 juli 1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict(78), heeft onderstreept.
103. In de derde plaats betekent het ontbreken van uitdrukkelijke bepalingen betreffende de toekenning van immuniteiten in de oprichtingsakte niet dat de betrokken entiteit geen internationale organisatie is.(79)In punt 210 van het bestreden arrest heeft het Gerecht onderstreept dat de immuniteiten van internationale organisaties „in beginsel” worden toegekend door de verdragen waarbij deze organisaties worden opgericht. Het bekendste voorbeeld hiervan is artikel 105 van het Handvest van de Verenigde Naties. Dat is een bepaling van algemene aard, waarbij een aanvullend protocol hoort. Het lijkt er echter op dat voor organisaties die relatief kleiner zijn dan de VN, de oprichtingsakten geen enkele bepaling hieromtrent bevatten en de toekenning van voorrechten en immuniteiten wordt geregeld in specifieke multilaterale verdragen(80) of in bilaterale verdragen, waaronder in de eerste plaats zetelovereenkomsten of overeenkomsten met betrekking tot operationele activiteiten.(81) Zo moet worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 330 van het bestreden arrest heeft opgemerkt dat rekwirantes „oorspronkelijke statuten [artikel 19, lid 2,] [...] hebben bepaald dat een deel van haar personeel in aanmerking komt voor het stelsel van immuniteiten dat de UNHCR geniet”. Daarnaast is in artikel 19, lid 1, van deze statuten eveneens bepaald dat de goede uitoefening van de aan de entiteit toevertrouwde taken en de verwezenlijking van de haar toegewezen doelstellingen „vereisen dat de organisatie alle nodige voorrechten en immuniteiten geniet”.(82)
104. Het enkele feit dat de resolutie van 25 november 1994 geen uitdrukkelijke bepalingen van die strekking bevat, volstaat mijns inziens dus niet om de toekenning van dergelijke immuniteiten aan rekwirante in twijfel te trekken.
105. In de vierde plaats, ten slotte, ben ik het niet eens met de conclusie van het Gerecht in punt 309 van het bestreden arrest dat uit de bewoordingen van die resolutie blijkt dat de partijen niet de bedoeling hadden een organisatie in het leven te roepen die over alle voor haar werking noodzakelijke middelen en de beste garanties voor stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid voor de uitvoering van haar taken zou beschikken, maar veeleer een facultatief mechanisme dat ter beschikking van de partijen zou worden gesteld en waarvan elk van hen naar eigen goeddunken gebruik zou kunnen maken.
106. Om te beginnen heeft het Gerecht geen algehele beoordeling verricht van de organisatorische en materiële elementen die in de resolutie van 25 november 1994 zijn opgenomen, anders dan vereist lijkt te worden door de internationale rechtspraak waarop het zich in punt 212 van het bestreden arrest uitdrukkelijk heeft gebaseerd. Niets wijst erop dat alle voor de werking van een organisatie noodzakelijke middelen in de oprichtingsakte moeten worden vermeld. Zo wordt aanvaard dat de aan internationale organisaties toegekende bevoegdheden weliswaar doorgaans uitdrukkelijk in hun oprichtingsakte worden vermeld, maar dat deze bevoegdheden ook op informelere gronden kunnen berusten of kunnen worden afgeleid door de leer van de impliciete bevoegdheden toe te passen. Een en ander houdt verband met de bijzondere aard van oprichtingsakten van internationale organisaties, die door het Internationaal Gerechtshof is erkend in zijn rechtspraak en waarnaar het Gerecht uitdrukkelijk verwijst in punt 211 van het bestreden arrest, met name vanwege hun hybride „tegelijkertijd conventionele en institutionele” karakter.(83)
107. Voorts heeft het Gerecht bij zijn beoordeling van deze garanties van stabiliteit, continuïteit en doeltreffendheid voor de uitoefening van de taken van rekwirante geen rekening gehouden met de rol die aan de organisatie was toebedeeld, de aard van deze taken of de omvang van haar werkterrein. De partijen kunnen echter niet in dezelfde garanties voorzien naargelang de betrokken organisatie een algemene of universele taak heeft of juist een specifieke of regionale taak en naargelang de taken die haar zijn toevertrouwd permanent of tijdelijk zijn.(84)
108. Voor een entiteit als IMG, die is opgericht toen Bosnië en Herzegovina nog in oorlog was en die tot taak had bij te dragen aan de wederopbouw en het herstel van dat land, betekent het feit dat de resolutie van 25 november 1994 voorziet in een herbeoordeling, voortzetting of beëindiging van haar activiteiten, zoals het Gerecht in punt 310 van het bestreden arrest heeft benadrukt, mijn inziens niet noodzakelijkerwijs dat deze entiteit niet over de beste garanties voor stabiliteit en continuïteit voor de uitvoering van haar taken zou beschikken. In punt 367 van dat arrest heeft het Gerecht overigens erkend dat de ondertekenaars van die resolutie bij de vaststelling van de latere statuten aan rekwirante een zekere stabiliteit hebben willen verlenen en haar gespecialiseerde taken op het gebied van wederopbouw en ontwikkeling hebben willen toevertrouwen die verder reikten dan het grondgebied van deze staat.
109. Mijns inziens kan derhalve niet worden geëist dat de taken waarvoor de entiteit is opgericht stabiel en continu zijn om de status van internationale organisatie te kunnen verkrijgen, tenzij wordt voorbijgegaan aan de grote verscheidenheid van internationale organisaties, hun evolutieve karakter en de aard van de taken die hun zijn toevertrouwd.(85)
110. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging om dit tweede punt van kritiek, betreffende overdreven formalisme bij de uitlegging van de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994, toe te wijzen.
c)      Derde punt van kritiek: onjuiste beoordeling van de oorspronkelijke statuten van rekwirante, gelet op de relevante context
111. Indien het Hof de beoordeling van het Gerecht aanvaardt dat de relevante internationale overeenkomst uitsluitend bestaat
in de resolutie van 25 november 1994, rijst de vraag of het bij de uitlegging van de bedingen van die overeenkomst terdege rekening heeft gehouden met de context waarin die overeenkomst is gesloten, overeenkomstig artikel 31, leden 1 en 2, van het Verdrag van Wenen.
1)      Bestreden arrest
112. In de punten 313 tot en met 318 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de context onderzocht waarin de resolutie van 25 november 1994 is vastgesteld en heeft het in dat verband verwezen naar verschillende stukken, waaronder de notulen van 29 november 1994 (punt 314 van dat arrest), de specificaties van IMG-IBH (punten 315 en 316 van dat arrest), de verklaring van 14 december 1994, opgesteld door de coördinator van de speciale UNHCR-operatie in voormalig Joegoslavië, die de vergadering van 25 november 1994 had voorgezeten waarop de resolutie van die datum is aangenomen (punt 317 van dat arrest) en de uitnodiging voor die vergadering (punt 318 van het bestreden arrest).
113. Zoals blijkt uit de punten 313 en 319 van dit arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat deze contextuele factoren de uitlegging van de bewoordingen en het doel van de resolutie van 25 november 1994 hebben bevestigd, te weten dat deze handeling niet tot doel of tot gevolg had om rekwirante de status van internationale organisatie te verlenen.
2)      Argumenten van partijen
114. Rekwirante voert aan dat het Gerecht de relevante context waarin de resolutie van 25 november 1994 is vastgesteld, onjuist heeft gedefinieerd door geen rekening te houden met haar oorspronkelijke statuten en in plaats daarvan te verwijzen naar haar specificaties, die bij deze resolutie waren gevoegd, en naar de bezwaren die sommige deelnemers aan de vergadering van 25 november 1994 hadden geuit.
115. De Commissie bestrijdt deze argumenten.
3)      Beoordeling
116. Ik ben van mening dat het Gerecht de strekking van de algemene uitleggingsregel van artikel 31 van het Verdrag van Wenen heeft miskend door de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994 los te koppelen van de onmiddellijke context waarin die akte tot stand is gekomen en met name van de oorspronkelijke statuten van rekwirante.
117. Volgens artikel 31, lid 1, van het Verdrag van Wenen moet „[e]en verdrag [...] te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag”. Zo heeft het Internationaal Gerechtshof er in zijn advies van 23 juli 2025, Obligations of States in respect of Climate Change, aan herinnerd dat elk van deze middelen van uitlegging „binnen eenzelfde complex proces” in aanmerking moet worden genomen.(86) Deze middelen van uitlegging mogen niet afzonderlijk worden beschouwd, maar moeten in hun geheel worden bekeken en hun „toepasselijkheid in een bepaald geval hangt af van de specifieke context waarin het verdrag is vastgesteld en van de subjectieve beoordeling van veranderende omstandigheden”.(87) In haar commentaar op de ontwerpartikelen inzake het verdragenrecht(88) had de ILC bovendien al onderstreept dat alle verschillende uitleggingsgegevens „in de smeltkroes” moeten worden geworpen en dat het resultaat van hun onderlinge wisselwerk de juridisch relevante uitlegging vormt.(89)
118. Bovendien blijkt uit artikel 31, lid 2, van het Verdrag van Wenen dat de termen van het verdrag niet los van de context van dat verdrag kunnen worden gezien, die naast de tekst en de preambule van het verdrag en de bijlagen erbij met name „iedere akte opgesteld door een of meer partijen bij het sluiten van het verdrag en door de andere partijen erkend als betrekking hebbende op het verdrag”(90) behelst. De uitdrukking „bij het sluiten van het verdrag” luidt in de officiële Engelse versie van dit verdrag „in connection with the conclusion of the treaty”, hetgeen het vermoeden wekt dat zij eerder een causale dan een temporele connotatie heeft.
119. De oorspronkelijke statuten, die op 10 maart 1995 zijn vastgesteld, maakten echter zowel inhoudelijk als functioneel deel uit van het proces van oprichting van rekwirante, dat bij resolutie van 25 november 1994 is geformaliseerd.
120. Er bestaat namelijk een duidelijk verband tussen beide akten. Zoals het Gerecht in de punten 266 tot en met 273 van het bestreden arrest heeft onderstreept, wordt in de resolutie van 25 november 1994 melding gemaakt van „het akkoord van de vertegenwoordigers van de regeringen en internationale organisaties [...] om [...] met ingang van die datum de oprichting van [rekwirante] te formaliseren” (punt 266 van dat arrest), overeenkomstig de bij die resolutie gevoegde bijlage betreffende de werking en de activiteiten van rekwirante, en de „organisatorische regels van [IMG-IBH]” goed te keuren (punt 271 van dat arrest). In die resolutie wordt, in de bijlage die op dezelfde dag is aangenomen, uitdrukkelijk verwezen naar de „toekomstige statuten van IMG-IBH”.
121. Bovendien loopt de wil die in deze twee akten wordt geuit, samen
op het punt van het doel dat wordt nagestreefd, namelijk de oprichting van een autonoom orgaan dat over voldoende deskundigheid beschikt om deel te nemen aan de wederopbouw van Bosnië en Herzegovina en aan de terugkeer van de ontheemden.(91) Zoals blijkt uit punt 332 van het bestreden arrest werd de vaststelling van de oorspronkelijke statuten voorafgegaan door een voorbereidende vergadering van het bestuurscomité op 13 februari 1995, dat op die datum bestond uit lidstaten die alle de resolutie van 25 november 1994 hadden ondertekend, en heeft dit orgaan deze statuten overeenkomstig artikel 3 van deze resolutie met de vereiste meerderheid van twee derde van zijn leden goedgekeurd.
122. De oorspronkelijke statuten hebben rekwirante formeel een institutionele structuur gegeven door met name de zetel van de organisatie, haar collegiale organen en haar secretariaat vast te stellen. In deze statuten wordt verwezen naar de taken die aan rekwirante zijn opgedragen, zoals die bij de vaststelling van die resolutie zijn gedefinieerd, en wordt het besluitvormingsproces beschreven. Meer in het bijzonder wordt rekwirante in artikel 18 van deze statuten een nationale rechtspersoonlijkheid toegekend, waardoor zij bevoegd is om contracten aan te gaan, roerende en onroerende goederen te kopen, te huren en te verkopen, particuliere en openbare middelen te ontvangen en uit te geven en, tot slot, in rechte op te treden. Artikel 19 van die statuten verleent haar de voorrechten en immuniteiten die nodig zijn voor de uitoefening van haar taken.
123. Het lijkt mij dan ook dat de oorspronkelijke statuten van wezenlijk belang zijn geweest voor de omzetting van de fundamenteel consensuele logica waarop de resolutie van 25 november 1994 berustte, en zij behoorden mijns inziens veel meer tot de relevante context dan de voorbereidende werkzaamheden waarop het Gerecht zich in punt 318 van het bestreden arrest heeft gebaseerd.
124. In dat verband
kunnen de voorbereidende werkzaamheden weliswaar de intentie van de partijen weerspiegelen, maar – voor zover zij deel uitmaken van het zeer specifieke kader van internationale onderhandelingsprocedures –
zij vormen slechts een aanvullend middel voor de uitlegging van het verdrag, dat niet onder artikel 31 van het Verdrag van Wenen, maar onder artikel 32 daarvan valt.(92) Dat heeft het Gerecht in punt 325 van het bestreden arrest overigens terecht onder de aandacht gebracht.
125. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het argument van rekwirante dat het Gerecht voor de uitlegging van de resolutie van 25 november 1994 verplicht was om rekening te houden met haar oorspronkelijke statuten, moet worden toegewezen, aangezien het Gerecht de strekking van de algemene uitleggingsregel van artikel 31, leden 1 en 2, van het Verdrag van Wenen heeft miskend.
d)      Vierde punt van kritiek: onjuiste beoordeling van de oorspronkelijke en latere statuten van rekwirante in het licht van het „latere gebruik”
126. Dit punt van kritiek is gericht tegen de punten 321 tot en met 346 van het bestreden arrest.
127. Het betreft de mate waarin de oorspronkelijke en latere statuten van rekwirante een „later gebruik” vormden dat hetzij onder de algemene uitleggingsregel van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen viel, omdat deze statuten hetzij blijk gaven van de overeenstemming tussen de partijen over de uitlegging van de resolutie van 25 november 1994, hetzij deel uitmaakten van het kader van de aanvullende middelen van uitlegging bedoeld in artikel 32 van dat verdrag, aangezien zij blijk gaven van het gedrag van een of meer partijen bij de toepassing van die resolutie. De praktijk van één of enkele partijen heeft een geringere interpretatieve waarde dan de overeenstemmende praktijk van alle partijen.(93)
128. De vraag of de oorspronkelijke statuten van rekwirante in aanmerking moeten worden genomen in het licht van een latere overeenkomst of een later gebruik, rijst alleen indien het Hof oordeelt dat deze statuten geen deel uitmaken van de context waarin de resolutie van 25 november 1994 is vastgesteld (artikel 31, leden 1 en 2, van dat verdrag).
1)      Bestreden arrest
129. In de punten 323 tot en met 326 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de beginselen voor het in aanmerking nemen van het latere gebruik in herinnering gebracht.
130. In de punten 323 en 324 van dat arrest heeft het met name onderstreept dat akten overeenkomstig artikel 31, lid 3, onder a) en b), van het Verdrag van Wenen niet kunnen worden beschouwd als een later gebruik indien deze akten zijn aangenomen zonder de steun van alle staten die partij zijn bij dat verdrag, waarbij het heeft verwezen naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 31 maart 2014, Whaling in the Antarctic (Australië tegen Japan, met Nieuw-Zeeland als interveniërende partij)(94).
131. In de punten 325 en 326 van het bestreden arrest heeft het voorts aangegeven dat krachtens artikel 32 van het Verdrag van Wenen gebruik kan worden gemaakt van aanvullende middelen van uitlegging om de betekenis die voortvloeit uit de toepassing van de algemene uitleggingsregel – de tekst, de context, het voorwerp en het doel – te bevestigen of de betekenis te bepalen indien deze uitlegging de betekenis dubbelzinnig of duister laat of leidt tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is.
132. Zoals blijkt uit punt 327 van dit arrest heeft het Gerecht in de punten 328 tot en met 345 van dat arrest in het licht van deze regels onderzocht of rekwirante zich kon beroepen op het later door haar leden gevolgde gebruik, zoals vervat in haar oorspronkelijke statuten en in haar latere statuten.
133. In eerste instantie heeft het Gerecht de toepassing van artikel 32 van het Verdrag van Wenen uitgesloten. In punt 328 van het bestreden arrest heeft het namelijk opgemerkt dat de bepalingen van de resolutie van 25 november 1994 niet duister of dubbelzinnig zijn en niet leiden tot een duidelijk ongerijmde of onredelijke uitlegging in de zin van artikel 32. Vervolgens heeft het Gerecht in punt 329 van dit arrest geoordeeld dat moest worden vastgesteld dat de met de oorspronkelijke of latere statuten aangebrachte wijzigingen in de uitlegging van de bepalingen van deze resolutie, waren goedgekeurd door „alle ondertekenaars van die resolutie of op zijn minst alle leden van” rekwirante, opdat deze statuten als later gebruik in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van dat verdrag kunnen worden beschouwd.
134. In tweede instantie heeft het Gerecht uiteengezet waarom niet aan deze voorwaarde was voldaan. In punt 346 van het bestreden arrest heeft het geoordeeld dat „het latere gebruik na de vaststelling van de resolutie van 25 november 1994 en vervolgens na de vaststelling van de oorspronkelijke statuten en de statuten van 2012 niet getuigde van een voldoende ruime en duidelijke erkenning van [rekwirantes] status als internationale organisatie, noch door de ondertekenaars van die resolutie noch door [rekwirantes] leden”.
2)      Argumenten van partijen
135. Rekwirante betwist de redenering die het Gerecht in de punten 321‑346 van het bestreden arrest heeft ontwikkeld, te weten dat haar oorspronkelijke en latere statuten geen blijk geven van een later akkoord tussen de partijen of een later door hen gevolgde praktijk die relevant zou zijn voor de uitlegging van de resolutie van 25 november 1994.
136. In de eerste plaats stelt zij dat het Gerecht is voorbijgegaan aan artikel 31, lid 3, onder a) en b), van het Verdrag van Wenen.
137. Ten eerste zou het Gerecht in punt 324 van het bestreden arrest blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te stellen dat alle partijen bij een internationale overeenkomst moeten hebben bijgedragen tot het betrokken gebruik opdat dat in aanmerking kan worden genomen voor de uitlegging van die overeenkomst. Het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 31 maart 2014, Whaling in the Antarctic (Australië tegen Japan, met Nieuw-Zeeland als interveniërende partij)(95), waarnaar het Gerecht heeft verwezen, is volgens rekwirante niet relevant omdat het aanbevelingen betrof, die geen bindende werking hadden en waren goedgekeurd zonder de steun van alle staten die partij zijn bij het betrokken verdrag en, met name, zonder de steun van de voornaamste belanghebbende staat.
138. Rekwirante betoogt dat deze onjuiste rechtsopvatting het oordeel in de punten 329, 331, 336 en 337 van het bestreden arrest heeft aangetast. Zo had het Gerecht het in
aanmerking nemen van de latere statuten van rekwirante niet afhankelijk mogen stellen van „de voorwaarde dat [...] alle leden van [rekwirante] een dergelijke wijziging [hadden] goedgekeurd” (punt 329 van dat arrest) en had het haar niet mogen verwijten dat zij niet had aangetoond dat haar oorspronkelijke statuten en haar statuten van 2012 „de wil van alle ondertekenaars van de resolutie van 25 november 1994 of op zijn minst van al haar leden weerspiegelden om haar de status van internationale organisatie te verlenen” (punt 331 van dat arrest).
139. Ten tweede uit rekwirante kritiek op de beoordeling van het Gerecht in de punten 322 en 346 van het bestreden arrest dat de latere praktijk van een „voldoende ruime en duidelijke erkenning van [rekwirantes] status als internationale organisatie” moest getuigen om in aanmerking te worden genomen.
140. Ten derde betoogt rekwirante dat het Gerecht, zelfs indien de partijen bij de resolutie van 25 november 1994 niet de formeel uitgedrukte bedoeling hadden om een internationale organisatie op te richten, rekening had moeten houden met de latere statuten, aangezien deze getuigen van een evolutieve uitlegging van deze resolutie.
141. Ten vierde verwijt rekwirante het Gerecht dat het, anders dan artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen voorschrijft, niet heeft onderzocht of de praktijk die de Commissie heeft toegepast in het kader van de uitvoering van de begroting van de Unie in gezamenlijk of indirect beheer wees op het bestaan van een overeenkomst tussen de Commissie en rekwirante over haar hoedanigheid van internationale organisatie.
142. Ten vijfde betoogt rekwirante dat het Gerecht de bewijzen die zij in eerste aanleg heeft aangevoerd, heeft verdraaid door in punt 335 van het bestreden arrest te overwegen dat zij ter terechtzitting had betoogd dat haar statuten van 2012 waren ondertekend door de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Koninkrijk Noorwegen, terwijl uit deze gegevens blijkt dat deze statuten met eenparigheid van stemmen door het bestuurscomité zijn vastgesteld. Bovendien is de brief van de Zweedse autoriteiten van 2 juli 2020 volgens haar niet relevant en heeft het Gerecht de inhoud ervan in punt 339 van het bestreden arrest onjuist voorgesteld.
143. Ten zesde verwijt rekwirante het Gerecht dat het heeft verwezen naar stukken met betrekking tot het verslag dat OLAF na afloop van zijn onderzoek heeft opgesteld(96) en dat de Commissie uitdrukkelijk buiten beschouwing heeft gelaten bij de vaststelling van het litigieuze besluit.
144. Ten zevende en tot slot voert rekwirante aan dat het Gerecht zijn motiveringsplicht heeft geschonden door niet uit te leggen waarom het de in eerste aanleg bedoelde stukken betreffende de Italiaanse Republiek en het Koninkrijk Noorwegen buiten beschouwing heeft gelaten.
145. In de tweede plaats betoogt rekwirante dat het Gerecht artikel 32 van het Verdrag van Wenen onjuist heeft toegepast.
146. Het heeft namelijk blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat niet aan de voorwaarden voor toepassing van dat artikel was voldaan, waarbij het ten onrechte heeft geweigerd de nodige gevolgen te verbinden aan de samenhang tussen de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen.
147. Anders dan het Gerecht in punt 328 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, moest het resultaat van de op artikel 31 van dat verdrag gebaseerde uitlegging daarentegen „ongerijmd of onredelijk” worden geacht, voor zover de Commissie haar hoedanigheid van internationale organisatie meer dan twintig jaar lang heeft erkend en haar die hoedanigheid plots zou kunnen ontzeggen. In deze context verwijt rekwirante het Gerecht dat het de door de Commissie in het kader van de uitvoering van de begroting ondertekende delegatieovereenkomsten niet heeft beschouwd als een „gedraging van een of meer partijen bij de toepassing van het verdrag na de sluiting ervan” in de zin van artikel 32 van dat verdrag
als bedoeld in punt 326 van het bestreden arrest.
148. De Commissie betwist deze argumenten. Zij voert met name aan dat de verwijzing naar het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 31 maart 2014, Whaling in the Antarctic (Australië tegen Japan, met Nieuw-Zeeland als interveniërende partij)(97), waarin enkel het in artikel 31, lid 3, van het Verdrag van Wenen opgenomen juridische criterium is overgenomen, relevant is. Zij voegt daaraan toe dat het Gerecht wel degelijk rekening heeft gehouden met de „evolutieve uitlegging” van de internationale overeenkomst en herinnert er in dit verband aan dat zij rekwirante als internationale organisatie heeft beschouwd tot het moment waarop zij, gelet op de onzekerheid over die hoedanigheid, niet verplicht was om nieuwe delegatieovereenkomsten met haar te sluiten.
3)      Beoordeling
149. Om te beginnen wijs ik erop dat de oorspronkelijke en latere statuten van rekwirante, anders dan zij ter ondersteuning van haar betoog lijkt te veronderstellen, niet onder artikel 31, lid 3, onder a), van het Verdrag van Wenen vallen, dat betrekking heeft op „later tot stand gekomen overeenstemming tussen de partijen”. Deze statuten zijn namelijk vastgesteld bij besluit van een collegiaal orgaan van rekwirante, het bestuurscomité, met de vereiste meerderheid van twee derde van zijn leden. De partijen hebben deze statuten dus vastgesteld als leden van een verdragsorgaan en niet als partijen bij een internationale overeenkomst.(98) Zoals uit de ontwerpconclusies blijkt, valt het gebruik van een organisatie daarentegen wel onder het begrip „later gebruik”.(99)
i)      Gestelde onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de toepassing van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen inzake de algemene uitleggingsregel
150. De internationale rechtspraak betreffende de betekenis en de strekking van het „latere gebruik” is gevormd door een reeks adviezen van het Internationaal Gerechtshof over het gebruik van organen van internationale organisaties.(100) Het is dienstig de grote lijnen van deze rechtspraak in herinnering te brengen alvorens de verschillende punten van kritiek van rekwirante te onderzoeken. Het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 31 maart 2014, Whaling in the Antarctic (Australië tegen Japan, met Nieuw-Zeeland als interveniërende partij)(101), waarnaar het Gerecht terecht heeft verwezen, vormt daarvan de recentste ontwikkeling.
151. Om te beginnen speelt het „latere gebruik” bedoeld in artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen een bijzonder belangrijke rol bij de uitlegging van de oprichtingsakten van een internationale organisatie. Zoals het Internationaal Gerechtshof
al in 1949 heeft opgemerkt met betrekking tot de VN, „moeten de rechten en plichten van een entiteit als de [VN] afhangen van de doelstellingen en taken ervan, zoals zij in haar oprichtingsakte zijn neergelegd of daaraan inherent zijn en zijn ontwikkeld door de praktijk”.(102)
152. Voorts wordt het latere gebruik niet beschouwd als gezaghebbend element om de wil van de partijen uit te leggen en is het derhalve slechts relevant voor de uitlegging van een internationale overeenkomst voor zover het getuigt van de gezamenlijke opvatting van de partijen met betrekking tot de strekking van deze overeenkomst. Het Gerecht heeft dus terecht herinnerd aan het beginsel dat het Internationaal Gerechtshof in zijn arrest van 31 maart 2014, Whaling in the Antarctic (Australië tegen Japan, met Nieuw-Zeeland als interveniërende partij)(103), heeft ontwikkeld, te weten dat akten niet kunnen worden beschouwd als een later gebruik waarbij overeenstemming tussen de partijen inzake de uitlegging van een verdrag is ontstaan in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen indien deze akten zijn aangenomen zonder de steun van alle staten die partij zijn bij dat verdrag.
153. De interpretatieve waarde van het desbetreffende gebruik zal dus afhangen van de vraag of de staten die partij zijn bij het verdrag gedurende een voldoende lange periode duidelijk en overeenstemmend gedrag hebben vertoond, zoals het Internationaal Gerechtshof in zijn arrest van 19 mei 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon tegen Equatoriaal Guinea)(104), heeft onderstreept. Volgens de ILC zijn factoren zoals de bestendigheid en de omvang relevante factoren.(105)
154. Het Internationaal Gerechtshof eist echter niet dat elke partij bij een verdrag uitdrukkelijk instemt met het desbetreffende gebruik. Het volstaat dat dit gebruik door alle partijen is aanvaard of dat zij er stilzwijgend mee hebben ingestemd, zonder dat een van hen direct en expliciet bezwaar heeft gemaakt. Zo is het Internationaal Gerechtshof in zijn advies van 21 juni 1971, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970)(106), uitgegaan van de stilzwijgende aanvaarding door de andere staten die partij waren bij het verdrag, omdat de omstandigheden zodanig waren dat het uitblijven van een reactie of van bezwaar redelijkerwijs als instemming kon worden beschouwd.(107) Zoals de ILC uitlegt, vereist dat niet dat elke partij dit gebruik afzonderlijk heeft gevolgd. Het volstaat dat zij dit gebruik heeft aanvaard.(108)
155. Ook het Hof heeft in het arrest van 11 maart 2015, Oberto en O’Leary(109), geoordeeld dat „de rechtspraak van de kamer van beroep van de Europese scholen [...] te beschouwen [is] als een later gebruik in de toepassing van het Verdrag houdende het Statuut van de Europese scholen[(110)], in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen”.(111) Aangezien dat gebruik „door partijen bij genoemd verdrag nooit [is] betwist[, moet het] ontbreken van betwisting door die partijen [...] worden geacht weer te geven dat deze stilzwijgend met een dergelijk gebruik hebben ingestemd”.(112)
156. Wanneer er ten slotte een duidelijk afwijkende mening wordt geuit, zoals in de zaak die tot het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 31 maart 2014, Whaling in the Antarctic (Australië tegen Japan, met Nieuw-Zeeland als interveniërende partij)(113), heeft geleid, of wanneer een akte is vastgesteld ondanks het verzet van meerdere staten, zoals het geval was in de zaak die tot het advies van 8 juli 1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict(114), heeft geleid, is er geen sprake van overeenstemming en derhalve ook niet van later gebruik in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen.(115) Het Internationaal Gerechtshof houdt evenwel rekening met de context waarin de betrokken akten zijn vastgesteld.(116) Zo heeft het in zijn advies van 20 juli 1962, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter)(117), geoordeeld dat resoluties van een orgaan zoals de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, die zijn aangenomen met een tweederdemeerderheid van de leden en ondanks afwijkende stemmen, niettemin een interpretatief gewicht hebben.(118)
157. De door verzoekers aangevoerde punten van kritiek moeten in het licht van deze beginselen worden onderzocht.
158. Ten eerste moet het argument van rekwirante dat het sluiten van delegatieovereenkomsten in gezamenlijk of indirect beheer wees op het bestaan van een overeenkomst tussen de Commissie en haarzelf over haar hoedanigheid van internationale organisatie en daarmee op een relevant gebruik in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen, worden verworpen. De Commissie was immers geen partij bij de resolutie van 25 november 1994 en bij de sluiting van die overeenkomsten was geen enkele partij bij die resolutie betrokken.(119)
159. Ten tweede moet het argument van rekwirante dat het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 31 maart 2014, Whaling in the Antarctic (Australië tegen Japan, met Nieuw-Zeeland als interveniërende partij)(120), waarnaar het Gerecht heeft verwezen, niet relevant is omdat de besluiten tot vaststelling van haar statuten juridisch bindend zijn, eveneens worden verworpen. Uit dat arrest blijkt namelijk duidelijk de wederzijdse instemming van de verdragsluitende staten met de inhoud van de overeenkomst, eerder dan met de vorm of de benaming van de betrokken akten en de bindende kracht ervan, de kern van het latere gebruik vormt.
160. Ten derde heeft het Gerecht in de punten 322 en 346 van het bestreden arrest,
anders dan rekwirante betoogt, evenmin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in wezen te eisen dat het desbetreffende gebruik getuigt van een „voldoende ruime en duidelijke erkenning van [rekwirantes] status als internationale organisatie”.
161. Het Gerecht heeft mijns inziens wel blijk gegeven van twee onjuiste rechtsopvattingen die ertoe hebben geleid dat het de besluiten tot vaststelling van rekwirantes oorspronkelijke en latere statuten elke interpretatieve waarde heeft
ontzegd.
162. Ten eerste heeft het Gerecht een strikter bewijscriterium toegepast dan krachtens de internationale rechtspraak vereist is. Het Gerecht kon niet van rekwirante verlangen dat zij zou aantonen dat alle ondertekenaars van de resolutie van 25 november 1994, of op zijn minst haar leden, met de goedkeuring van deze statuten hadden ingestemd.
163. Het Internationaal Gerechtshof gaat namelijk uit van het beginsel dat een handeling die is aangenomen door een orgaan van een internationale organisatie dat bestaat uit vertegenwoordigers van de staten die partij zijn, wordt geacht door alle partijen te zijn aanvaard, tenzij kan worden aangetoond dat er sprake was van kennelijke onenigheid, tegenstand of afwijkende meningen binnen dat orgaan.(121)
164. In casu zijn deze statuten vastgesteld overeenkomstig de procedure- en stemregels die in de resolutie van 25 november 1994 door de partijen, dit wil zeggen door de vertegenwoordigers in het bestuurscomité van de staten die partij zijn bij de resolutie, zijn vastgesteld met de vereiste meerderheid van twee derde van de leden van dat bestuurscomité (punten 268 en 333 van het bestreden arrest). Niets wijst erop dat deze vertegenwoordigers te kennen hebben gegeven dat zij het niet eens waren met de strekking van de artikelen 18 en 19 van de oorspronkelijke statuten, waarbij rekwirante rechtsbevoegdheid en immuniteiten worden toegekend, of met de inhoud van artikel 1 van de statuten van 2012, waarin haar uitdrukkelijk de hoedanigheid van internationale organisatie wordt toegekend. Het verbaast mij dat het Gerecht in punt 339 van het bestreden arrest stelt dat de Zweedse autoriteiten in 2014, naar aanleiding van het onderzoek van OLAF, en in 2020, naar aanleiding van het verzoek om inlichtingen van de Commissie, te kennen hebben gegeven dat IMG geen internationale organisatie was, terwijl de Zweedse ambassadeur in Belgrado (Servië), die destijds het bestuurscomité van IMG voorzat, de statuten van 2012 waarin rekwirante deze hoedanigheid is toegekend, heeft ondertekend. De uitdrukking „internationale organisatie” is een gangbare term. Wanneer een juridische term wordt gebruikt in een verdrag moet worden aangenomen dat de partijen deze term de betekenis hebben willen geven die hij in het volkenrecht gewoonlijk heeft. Hoewel de Finse autoriteiten inderdaad hebben verklaard dat de oorspronkelijke statuten een politiek karakter hadden, zoals het Gerecht in punt 333 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, wijs ik er bovendien op dat deze autoriteiten die statuten hebben ondertekend en zich akkoord hebben verklaard met de latere statuten waarin rekwirante als „internationale organisatie” is gekwalificeerd.(122)
165. Ik ben eveneens van mening dat de standpunten die de partijen in 2014, naar aanleiding van het onderzoek van OLAF, en in 2019 en 2020, naar aanleiding van het verzoek om inlichtingen van de Commissie, hebben ingenomen en waarnaar het Gerecht in de punten 338 tot en met 341 van het bestreden arrest verwijst, niet mogen prevaleren boven de bewoordingen van de oorspronkelijke en latere statuten zelf.(123) Indien de partijen het niet eens waren met het gebruik van rekwirante en indien het niet hun bedoeling was om een internationale organisatie op te richten of deze internationale rechtspersoonlijkheid te verlenen, was het aan hen om hun afkeuring kenbaar te maken, temeer daar de voorgenomen wijzigingen tijdens een voorbereidende vergadering aan de partijen lijken te zijn meegedeeld, zoals rekwirante aanvoert. Zoals het Internationaal Gerechtshof in zijn advies van 20 december 1980, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt(124), in herinnering heeft gebracht, brengt het enkele feit lid te zijn van een organisatie „bepaalde wederzijdse verplichtingen tot samenwerking en goede trouw met zich”.(125)
166. In de tweede plaats heeft het Gerecht volgens mij blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met het evolutieve karakter van rekwirante, dat blijkt uit de goedkeuring van de latere statuten.
167. Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, lijkt het latere gebruik van de organisatie, voor zover zij handelt in het kader van de uitoefening van haar bevoegdheden, neer te komen op een herinterpretatie van de bewoordingen van haar oprichtingsakte, zonder dat daarvoor een nieuwe internationale overeenkomst in de voorgeschreven vorm hoeft te worden gesloten.
168. De uitleggingsregels van de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen maken het mogelijk om rekening te houden met deze omstandigheden en met het evolutieve karakter van internationale organisaties.
169. Zo heeft het Internationaal Gerechtshof aanvaard dat het Handvest van de Verenigde Naties op legitieme wijze geïnterpreteerd, geherinterpreteerd en zelfs gewijzigd kan worden op basis van het gebruik van de VN, aangezien de tekst van een oprichtingsakte van een organisatie een intrinsiek evolutieve aard heeft, die niet verenigbaar is met een interpretatie die de betekenis ervan op een gegeven moment vastlegt.(126)
170. De ILC heeft in haar commentaar op artikel 2 van de ontwerpartikelen eveneens opgemerkt dat „een evenwicht moet worden gevonden tussen de in de oprichtingsakte neergelegde en formeel door de leden aanvaarde regels, enerzijds, en de behoefte van de organisatie om zich te ontwikkelen als instelling, anderzijds”.(127) In 2018 heeft de ILC in het kader van haar werkzaamheden bovendien onderstreept dat het latere gebruik van de partijen naargelang het geval en rekening houdend met de andere middelen van uitlegging zowel kan getuigen van een eigentijdse als van een evolutieve interpretatie van het verdrag.(128) Zij heeft dat niet uitgesloten met betrekking tot het latere gebruik van de organisatie.
171. Overigens is het interessant om stil te staan bij de beschouwingen van Denys Simon in zijn proefschrift over de rechterlijke uitlegging van verdragen van internationale organisaties(129): „de rechter moet ernaar streven om niet zozeer uitvoering te geven aan de oorspronkelijke wil van de partijen, zoals die bij het sluiten van het verdrag voor eens en voor altijd is vastgelegd, maar aan de actuele wil van de lidstaten, zoals die gedurende de toepassing van het verdrag tot uiting komt. [...] Het gaat er met andere woorden om bij de uitlegging van institutionele verdragen rekening te houden met het verstrijken van de tijd, waarvan wij reeds hebben aangetoond [...] dat het van essentieel belang is voor de definitie zelf van oprichtingsakten van internationale organisaties: de wilsovereenstemming die aan het sluiten van de overeenkomst ten grondslag lag, is niet beperkt gebleven tot het opstellen van een tekst; de toepassing van een dergelijke overeenkomst veronderstelt noodzakelijkerwijs een voortdurende hernieuwing van de instemming van de lidstaten met de inhoud van rechtsnormen waarvan de ondertekende akte slechts een plechtige, maar in wezen kortstondige uitdrukking vormt.”(130)
172. Zo zijn in het verdrag van economische, sociale en culturele samenwerking en collectieve zelfverdediging(131) enkele beginselen verankerd en is een eenvoudige adviesraad opgericht. In dit verdrag kan moeilijk een oprichtingsakte van een internationale organisatie worden gezien. Het is het latere gebruik waarmee de internationale organisatie van de West-Europese Unie daadwerkelijk in het leven is geroepen. Dat verdrag is gewijzigd en aangevuld met een op 23 oktober 1954 ondertekend protocol waarbij de organisatie, die voortaan de West-Europese Unie zou heten, is gereconstitueerd door haar een nieuw institutioneel kader en een internationale rechtspersoonlijkheid te geven.(132) De oprichting van een internationale organisatie door middel van een verdrag vormt dus een sterke aanwijzing op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat een internationale organisatie is opgericht, mits deze aanwijzing wordt ondersteund door de erkenning van de internationale rechtspersoonlijkheid en de financiële autonomie. De oprichtingsovereenkomst van een internationale organisatie kan zelf bestaan uit een handvest en latere overeenkomsten waarin de structuur en de taken van de organisatie worden verduidelijkt.(133)
173. Bepaalde vormen van internationale samenwerking evolueren in de loop van de tijd naar een internationale organisatie door zich verder te structureren en te institutionaliseren. Zoals rekwirante in haar bij het Gerecht ingediende memories heeft opgemerkt, is dit een gebruikelijke dynamiek in het recht inzake internationale organisaties.
174. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het de interpretatieve waarde van de oorspronkelijke en latere statuten van rekwirante uit hoofde van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen onjuist heeft beoordeeld.
175. Derhalve is het mijns inziens niet nodig om de laatste drie punten van kritiek van rekwirante te onderzoeken, waarmee zij het Gerecht verwijt dat het bepaalde bewijsmiddelen onjuist heeft opgevat, zich heeft
gebaseerd op stukken die de Commissie voor de vaststelling van het litigieuze besluit uitdrukkelijk buiten beschouwing had gelaten en, ten slotte, zijn motiveringsplicht niet is
nagekomen.
ii)    Gestelde onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de toepassing van artikel 32 van het Verdrag van Wenen inzake de „aanvullende middelen van uitlegging”
176. Rekwirante betwist de juistheid van het oordeel in de punten 328 en 329 van het bestreden arrest. In die punten heeft het Gerecht geoordeeld dat niet was voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 32 van het Verdrag van Wenen, zodat geen rekening hoefde te worden gehouden met het latere gedrag van bepaalde partijen bij de resolutie van 25 november 1994, zoals de vaststelling van de statuten van rekwirante, de sluiting van zetelovereenkomsten met bepaalde staten of de ondertekening van delegatieovereenkomsten met de Commissie.
177. Hoewel ik mij aansluit bij de kritiek van rekwirante, merk ik niettemin op dat de vaststelling van het Gerecht in punt 328 van dat arrest met betrekking tot de voorwaarden voor de toepassing van artikel 32 van het Verdrag van Wenen, gebaseerd is op zijn beoordeling in de punten 304 tot en met 319 van het bestreden arrest van de bewoordingen en de context van de resolutie van 25 november 1994, die mij om de in de punten 99 tot en met 110 en 116 tot en met 125 van de onderhavige conclusie uiteengezette redenen onjuist lijkt.
178. Bijgevolg hoeft deze kritiek mijns inziens niet te worden onderzocht.
179. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof derhalve in overweging om het tweede argument van het tweede onderdeel, betreffende een onjuiste toepassing van de regels voor de uitlegging van een internationale overeenkomst zoals neergelegd in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen, gegrond te verklaren, aangezien het Gerecht deze artikelen mijns inziens onjuist heeft toegepast door te weigeren enige interpretatieve waarde toe te kennen aan de oorspronkelijke en de latere statuten van rekwirante, hetzij in het kader van de relevante context (in de zin van artikel 31, leden 1 en 2, van het Verdrag van Wenen), hetzij in het kader van het latere gebruik [in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van dat verdrag], of nog als aanvullende middelen van uitlegging (uit hoofde van artikel 32 van dat verdrag).
3.      Derde argument: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de gevolgen die moeten worden verbonden aan het sluiten van zetelovereenkomsten met staten en delegatieovereenkomsten voor gezamenlijk of indirect beheer met de Commissie
180. Dit argument is gericht tegen de punten 348 en 365 van het bestreden arrest.
a)      Bestreden arrest
181. De punten 348 tot en met 365 van het bestreden arrest, waartegen dit argument is gericht, betreffen twee kwesties in verband met de toekenning aan rekwirante van de hoedanigheid van internationale organisatie ten gevolge van de sluiting van delegatieovereenkomsten voor gezamenlijk of indirect beheer met de Commissie en de ondertekening van zetelovereenkomsten met bepaalde staten.
182. Om te beginnen heeft het Gerecht in de punten 349 tot en met 358 van dit arrest het eerste argument onderzocht dat rekwirante in dat verband had aangevoerd en dat het als volgt heeft samengevat: rekwirante betoogt „dat het sluiten van overeenkomsten tussen haar en de Commissie in het kader van gezamenlijk of indirect beheer noodzakelijkerwijs de verplichting voor de Commissie inhield om rekwirantes status van internationale organisatie overeenkomstig de artikelen 27 en 46 van het Verdrag van Wenen te erkennen” (punt 349 van het bestreden arrest).
183. Nadat het de toepassing van dit verdrag om de in de punten 350 en 351 van het bestreden arrest genoemde redenen had uitgesloten, heeft het Gerecht dit argument onderzocht in het licht van artikel 27, leden 2 en 3, en artikel 46, leden 2 en 3, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties(134) en heeft het dit argument om de in de punten 353 tot en met 358 van dat arrest genoemde redenen ongegrond verklaard.
184. Voorts heeft het Gerecht in de punten 360 tot en met 365 van dat arrest rekwirantes tweede argument onderzocht, te weten dat de Commissie in het litigieuze besluit het recht onjuist had toegepast door te weigeren rekening te houden met de antwoorden die het Koninkrijk België en de Republiek Oostenrijk hadden geformuleerd inzake de gesloten zetelovereenkomsten, voor zover in die overeenkomsten de erkenning van haar status van internationale organisatie door de gaststaten – ongeacht of zij lid waren van deze organisatie – tot uitdrukking werd gebracht.
185. Het Gerecht heeft dit argument om de in punt 364 van het bestreden arrest genoemde reden verworpen. Volgens het Gerecht kan het feit dat staten die niet zijn toegetreden tot de oprichtingsovereenkomst van een organisatie en er geen lid van zijn of niet langer lid van zijn, die organisatie als een internationale organisatie beschouwen, voor de Commissie geen verplichting meebrengen om deze entiteit een dergelijke status toe te kennen, met name om haar toestemming te geven de begroting van de Unie in indirect beheer uit te voeren. Het Gerecht heeft in punt 363 van dit arrest geoordeeld dat de erkenning van de status van internationale organisatie voortvloeit uit de wilsovereenstemming van de staten en, in voorkomend geval, van de internationale organisaties die partij zijn bij de oprichtingsovereenkomst van de desbetreffende organisatie, en dat die wil duidelijk moet blijken uit de oprichtingsovereenkomst of uit latere overeenkomsten of uit het latere gebruik, mits die erkenning door alle partijen bij de oprichtingsovereenkomst daarin tot uitdrukking komt.
b)      Argumenten van partijen
186. Rekwirante voert drie punten van kritiek aan.
187. Wat betreft de kwestie van de erkenning van IMG als internationale organisatie op grond van de sluiting van delegatieovereenkomst voor gezamenlijk of indirect beheer met de Commissie stelt rekwirante ten eerste dat het Gerecht haar argument in punt 349 van het bestreden arrest heeft verdraaid. Zij had in haar beroep namelijk aangevoerd dat het sluiten door de Commissie van delegatieovereenkomsten over de wijze van gezamenlijk beheer met een internationale organisatie reden was om aan te nemen dat de Commissie haar als internationale organisatie in de zin van de financiële regelgeving van de Unie beschouwde.
188. Ten tweede betwist rekwirante de beoordeling van het Gerecht in punt 351 van het bestreden arrest dat de artikelen 27 en 46 van het Verdrag van Wenen niet langer kunnen worden ingeroepen, terwijl het Gerecht in dat arrest herhaaldelijk naar dat verdrag heeft verwezen. Zij stelt om te beginnen dat dit verdrag van toepassing is op verdragen ter oprichting van internationale organisaties en dat deze bepalingen, die zijn overgenomen in het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties, de internationale en gebruikelijke praktijk weerspiegelen en derhalve als zodanig van toepassing zijn.
189. Ten derde betoogt rekwirante met betrekking tot de kwestie van de erkenning van haar hoedanigheid van internationale organisatie op grond van de ondertekening van zetelovereenkomsten met bepaalde staten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot wat onder het begrip „erkenning” in het volkenrecht moet worden verstaan. Zij verwijt het Gerecht met name dat het de handeling waarbij een internationale organisatie is opgericht, die constitutief is en het resultaat is van een wilsovereenstemming van de partijen, verwart met de handeling waarbij een staat een entiteit als internationale organisatie erkent, die declaratief is, voortvloeit uit een eenzijdige rechtshandeling en aan hem kan worden tegengeworpen. In dat verband stelt rekwirante dat het sluiten door de Commissie van delegatieovereenkomst voor gezamenlijk of indirect beheer met een internationale organisatie een handeling vormt waarmee haar hoedanigheid van internationale organisatie wordt erkend. Tot slot baseert rekwirante zich op § 51 van het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 12 oktober 2021, Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalië tegen Kenia)(135),
voor haar stelling dat haar hoedanigheid van internationale organisatie kan worden tegengeworpen aan de Commissie en aan elke staat of organisatie die deze hoedanigheid uitdrukkelijk of stilzwijgend heeft erkend.
c)      Beoordeling
190. Het eerste punt van kritiek, dat is ontleend aan de verdraaiing van de argumenten die rekwirante ter ondersteuning van haar beroep heeft aangevoerd, is mijn inziens gegrond.
191. Rekwirante heeft zich namelijk beroepen op de artikelen 27, 45 en 46 van het Verdrag van Wenen om het argument van de Commissie dat gebaseerd was op een schending van de procedurevoorschriften van het VWEU te weerleggen, terwijl zij zich heeft beroepen op de erkenning van haar hoedanigheid van internationale organisatie op grond van de sluiting door de Commissie van delegatieovereenkomsten inzake de wijze van gezamenlijk of indirect beheer overeenkomstig de financiële regelgeving van de Unie.
192. Dat blijkt uit de punten 189 tot en met 196 van haar beroep, waarin rekwirante inderdaad twee verschillende juridische kwesties aan de orde heeft gesteld die de Commissie in het litigieuze besluit heeft behandeld.
193. De eerste kwestie betrof de deelname van de Commissie aan de oprichting van IMG [onderdeel A.7, onder a), van het litigieuze besluit].
194. Rekwirante heeft in de punten 189 tot en met 192 van haar beroep betoogd dat de Commissie haar deelname aan de oprichting van IMG niet kon betwisten op grond van artikel 218 VWEU, waarin de procedure voor het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en een internationale organisatie is neergelegd. Daartoe heeft zij drie bepalingen van het Verdrag van Wenen ingeroepen: ten eerste artikel 27, uit hoofde waarvan een partij zich niet mag beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen; ten tweede artikel 46, uit hoofde waarvan een wilsgebrek slechts kan worden ingeroepen in geval van onmiskenbare strijdigheid met een regel van fundamenteel belang van zijn nationale recht, en ten slotte artikel 45, waarin met name is bepaald dat een partij deze grond tot ongeldigheid niet langer mag aanvoeren indien zij „op grond van [haar] gedrag moet worden beschouwd als te hebben berust in, naargelang het geval, de geldigheid van het verdrag”. Rekwirante heeft in punt 192 van haar beroep aangevoerd dat het latere gebruik van de Commissie en het feit dat zij sinds 1994 nooit bezwaar heeft gemaakt tegen de geldigheid van de desbetreffende overeenkomst de mogelijkheid om artikel 218 VWEU in te roepen uitsluiten.
195. De tweede kwestie betrof de erkenning door de Commissie van haar hoedanigheid van internationale organisatie [onderdeel B.2, onder c), van het litigieuze besluit].
196. Rekwirante heeft in de punten 193 tot en met 195 van haar beroep aangevoerd dat het litigieuze besluit een kennelijke beoordelingsfout bevatte, aangezien het sluiten door de Commissie van delegatieovereenkomsten volgens de wijze van gezamenlijk of indirect beheer noodzakelijkerwijs de erkenning van haar hoedanigheid van internationale organisatie met zich bracht, temeer daar de twijfels en onzekerheden waarop de Commissie haar besluiten van 16 december 2014 en 8 mei 2015 had gebaseerd, ongegrond waren gebleken.
197. Gelet op deze gegevens lijkt het mij dat de bewoordingen waarin het Gerecht deze argumenten in punt 349 van het bestreden arrest heeft samengevat, niet stroken met de bewoordingen waarin rekwirante deze argumenten in haar beroep heeft voorgesteld. Doordat het Gerecht de twee kwesties die rekwirante aan de orde heeft gesteld, door elkaar heeft gehaald, is de analyse die het in de punten 351 tot en met 359 van het bestreden arrest heeft gemaakt, ongeldig.
198. In deze omstandigheden geef ik het Hof in overweging om dit punt van kritiek toe te wijzen. In het licht van deze conclusie hoeft het tweede punt van kritiek niet te worden onderzocht.
199. Wat betreft het derde punt van kritiek over wat in het volkenrecht onder het begrip „erkenning” wordt verstaan, ben ik van mening dat het Gerecht in punt 363 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat „de erkenning van de status van internationale organisatie voortvloeit uit de wilsovereenstemming van de staten en, in voorkomend geval, van de internationale organisaties die partij zijn bij de oprichtingsovereenkomst van de desbetreffende organisatie”.
200. Het Gerecht moest immers onderzoeken in welke mate het sluiten van een zetelovereenkomst kon getuigen van de erkenning door de gaststaat van de status van internationale organisatie van de betrokken entiteit.(136) Zoals blijkt uit de bewoordingen van punt 363 van het bestreden arrest en in het bijzonder uit de verwijzing naar de punten 204 tot en met 212 en 323 tot en met 325 van dat arrest heeft het Gerecht het begrip „erkenning van de status van internationale organisatie” echter gedefinieerd onder verwijzing naar het begrip „internationale overeenkomst tot oprichting van een internationale organisatie”. In het internationaal publiekrecht is erkenning echter een eenzijdige of collectieve handeling waarbij een of meerdere volkenrechtelijke subjecten die niet hebben deelgenomen aan het ontstaan van een situatie of het vaststellen van een handeling, formeel erkennen dat een entiteit, zoals een staat of een regering, of een situatie, zoals een grens, aan de daartoe vereiste criteria voldoet en aanvaarden dat deze situatie of handeling aan hen kan worden tegengeworpen.(137) Op 12 juni 2006 heeft de Raad van de Europese Unie Montenegro bijvoorbeeld formeel erkend. Dat proces verschilt dus van de oprichting van een volkenrechtelijk subject bij een internationale overeenkomst.
201. Gelet op deze gegevens ben ik van mening dat het derde argument van het tweede onderdeel, betreffende een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de gevolgen die moeten worden verbonden aan het sluiten van zetelovereenkomsten met staten en delegatieovereenkomsten voor gezamenlijk of indirect beheer met de Commissie, gegrond is.
C.      Derde onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht bij de beoordeling van de antwoorden van het Koninkrijk België en de Republiek Oostenrijk op de vragen van de Commissie
202. Rekwirante betwist de analyse van het Gerecht in de punten 233 tot en met 248 van het bestreden arrest, naar aanleiding waarvan het Gerecht in wezen heeft geoordeeld dat de Commissie het recht niet onjuist had toegepast door vast te stellen dat de standpunten van het Koninkrijk België en de Republiek Oostenrijk over rekwirantes juridische status en hun hoedanigheid van lid van rekwirante de rechtmatigheid van het litigieuze besluit niet in het gedrang brachten. Zoals blijkt uit punt 233 van dat arrest voerde rekwirante in feite voor het Gerecht aan dat zij als internationale organisatie moest worden erkend omdat ten minste twee van de door de Commissie ondervraagde staten, te weten het Koninkrijk België en de Republiek Oostenrijk, haar hoedanigheid van internationale organisatie erkenden en oprichtingslid waren of waren geweest.
203. Dit onderdeel bestaat uit twee punten van kritiek.
1.      Eerste punt van kritiek: onjuiste beoordeling van de antwoorden van de Oostenrijkse autoriteiten
204. Dit punt van kritiek is gericht tegen de punten 235 tot en met 239 van het bestreden arrest.
a)      Bestreden arrest
205. Uit de punten 235 en 237 van het bestreden arrest blijkt dat de Republiek Oostenrijk in haar antwoord van 8 april 2020 op het verzoek om informatie van de Commissie rekwirantes hoedanigheid van internationale organisatie en haar hoedanigheid als lid van die organisatie heeft erkend.
206. In de punten 238 en 239 van dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat dit antwoord om twee redenen geen afbreuk deed aan de conclusie van de Commissie over de juridische status van rekwirante: ten eerste was IMG niet bij een internationale overeenkomst opgericht als internationale organisatie en ten tweede getuigde het latere gebruik niet van een brede en duidelijke erkenning van haar status als internationale organisatie.
b)      Argumenten van partijen
207. Rekwirante stelt dat deze beoordeling op een onjuiste premisse berust, omdat het Gerecht, ten eerste, de resolutie van 25 november 1994 als „internationale overeenkomst” heeft gekwalificeerd; ten tweede, niet kon eisen dat de wil van de partijen om een internationale organisatie op te richten werd aangetoond en, ten derde en ten slotte, geen rekening heeft gehouden met het relevante latere gebruik.
208. De Commissie betwist deze argumenten.
c)      Beoordeling
209. Ik geef het Hof in overweging om dit punt van kritiek niet te onderzoeken. De vaststelling van het Gerecht in punt 239 van het bestreden arrest berust namelijk op een analyse die mij om de in de punten 99 tot en met 110, 116 tot en met 125 en 149 tot en met 179 van de onderhavige conclusie onjuist lijkt.
2.      Tweede punt van kritiek: onjuiste beoordeling van het antwoord van de Belgische autoriteiten
210. Dit punt van kritiek is gericht tegen de punten 240 tot en met 247 van het bestreden arrest.
a)      Bestreden arrest
211. In punt 240 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de inhoud van het antwoord van de Belgische autoriteiten van 30 juni 2020 als volgt weergegeven: „deze autoriteiten [...] hebben [weliswaar] bevestigd dat zij hebben deelgenomen aan de vergadering van 25 november 1994 waarbij [rekwirante] is opgericht, maar dat België zich niet als lid van [rekwirante] beschouwde. De Belgische autoriteiten hebben ook verklaard dat [rekwirante] volgens hen als een internationale organisatie kan worden beschouwd en dat België en [rekwirante] daarom op 13 juni 2012 een zetelovereenkomst hebben gesloten, waarbij haar evenwel niet alle fiscale voorrechten zijn verleend die doorgaans aan internationale organisaties worden toegekend.”
212. Volgens het Gerecht kon de Commissie dit antwoord op legitieme wijze irrelevant achten voor het litigieuze besluit, met name om twee redenen. Ten eerste was de zetelovereenkomst die het Koninkrijk België en rekwirante in 2012 hadden gesloten irrelevant voor zover deze staat had aangegeven geen lid te zijn van die entiteit (punt 242 van het bestreden arrest). Ten tweede was ook de deelname van de Belgische autoriteiten aan de oprichting van rekwirante in 1994 en aan de vergaderingen van haar collegiaal orgaan tot 2013 niet relevant, aangezien daaruit niet kon worden afgeleid dat het Koninkrijk België op de datum van inwerkingtreding van het litigieuze besluit, te weten 16 december 2014, lid was van de organisatie (punt 246 van dit arrest).
b)      Argumenten van partijen
213. Rekwirante stelt dat het Gerecht bij die analyse blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
214. Ten eerste is zij van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door enkel te beoordelen of het Koninkrijk België op 16 december 2014 lid was van rekwirante, zonder rekening te houden met de deelname van die staat aan de oprichting van rekwirante en aan de vergaderingen van haar collegiaal orgaan.
215. Ten tweede stelt zij dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen gevolg te geven aan de zetelovereenkomst die deze staat met rekwirante zou hebben gesloten; het feit dat deze staat zichzelf niet als lid van deze organisatie beschouwt, is volgens haar in dit verband niet van belang.
216. Ten derde en ten slotte is rekwirante van mening dat het Koninkrijk België haar op basis van objectieve criteria als „internationale organisatie” heeft gekwalificeerd en dat deze erkenning ook na 16 december 2014 bleef bestaan, zodat het standpunt dat de Belgische autoriteiten in 2019 en 2020 over hun lidmaatschap hebben ingenomen, niet relevant was.
217. De Commissie bestrijdt deze argumenten. Volgens haar werden de staten door de ondertekening van de resolutie van 25 november 1994 geen permanente leden van rekwirante, aangezien zij niet verplicht waren om bij te dragen aan de begroting of deel te nemen aan haar activiteiten. Het Koninkrijk België kon zich dan ook terecht niet langer als lid van rekwirante beschouwen. Bovendien zouden de bepalingen van die resolutie wijzen op een „tijdelijke oprichting”, aangezien de partijen hadden bepaald dat om de zes maanden zou worden beoordeeld of het nodig was om de activiteiten van rekwirante voort te zetten en zij hadden voorzien in de mogelijkheid om rekwirante te integreren in het algemene kader voor de wederopbouw van Bosnië en Herzegovina.
c)      Beoordeling
218. In de eerste plaats ben ik van mening dat het Gerecht wel degelijk blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het standpunt dat de Belgische autoriteiten in 2019 en 2020 hebben ingenomen met betrekking tot hun lidmaatschap van rekwirante op 16 december 1994 een relevant criterium was voor de beoordeling van de intentie van de partijen bij de ondertekening van de resolutie van 25 november 1994.
219. Ik herinner eraan dat volgens punt 302 van het bestreden arrest moest worden beoordeeld of de partijen met de ondertekening van die resolutie tot doel hadden om rekwirante op te richten als internationale organisatie in de zin van artikel 2, onder a), van de ontwerpartikelen. Om deze voorwaarde te toetsen moest worden onderzocht wat de bedoeling van de partijen was zoals die bleek uit de bewoordingen van die resolutie, beschouwd in haar context en in het licht van haar voorwerp, haar doel en het relevante latere gebruik, overeenkomstig de uitleggingsregels van de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen.
220. Een standpunt dat 25 jaar na de ondertekening van een internationale overeenkomst is ingenomen, kan volgens mij niet prevaleren boven de vaste praktijk die het Koninkrijk België later bij de toepassing van deze akte heeft gevolgd. Uit de punten 242 tot en met 244 en 246 van het bestreden arrest blijkt namelijk dat het gedrag van deze staat gedurende een periode van 19 jaar duidelijk en overeenstemmend was, aangezien hij, na op 25 november 1994 te hebben deelgenomen aan de vergadering waarbij rekwirante is opgericht, tot 2013 heeft deelgenomen aan de vergaderingen van haar collegiale organen (tijdens welke de verschillende statuten van IMG zijn vastgesteld) en tegelijkertijd in 2009 en 2012 zetelovereenkomsten met haar heeft ondertekend (die de erkenning van haar internationale rechtspersoonlijkheid impliceren). Ik deel dan ook het standpunt van rekwirante dat de erkenning van haar status van internationale organisatie door het Koninkrijk België ook na 16 december 2014 voortduurde. Voor zover de hoedanigheid van internationale organisatie vereist dat aan specifieke voorwaarden van het volkenrecht wordt voldaan, heeft de betrokken entiteit zodra aan die voorwaarden is voldaan mijns inziens de hoedanigheid van volkenrechtelijk subject en moet haar bestaan in rechte worden verondersteld, tenzij met materieel bewijs wordt aangetoond dat zij rechtens heeft opgehouden te bestaan of niet meer relevant is. Het standpunt van het Koninkrijk België wees er dus veeleer op dat het zijn deelname aan rekwirante had beëindigd.(138)
221. Ik herinner er in dit verband aan dat het Internationaal Gerechtshof in zijn arrest van 18 juli 1966, South West Africa, Second Phase(139), en in zijn advies van 21 juni 1971, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970)(140), het beginsel heeft geformuleerd dat verdragsteksten moeten worden uitgelegd „door ze in hun eigen tijd te plaatsen” en heeft gewezen op „de essentiële noodzaak om een bepaalde akte uit te leggen in overeenstemming met de bedoelingen die de partijen bij de sluiting ervan hadden”, „aangezien de bedoelingen die zij zouden kunnen hebben gehad [...] zodra bepaalde omstandigheden bekend waren die aanvankelijk geenszins te voorspellen waren [...] niet relevant” waren(141).
222. In de tweede plaats ben ik van mening dat de sluiting van een zetelovereenkomst tussen het Koninkrijk België en rekwirante een aanwijzing en een aanvullend middel voor de uitlegging van de resolutie van 25 november 1994 in de zin van artikel 32 van het Verdrag van Wenen kon vormen. Een zetelovereenkomst wordt doorgaans gedefinieerd als een bilaterale overeenkomst tussen een gaststaat en een internationale organisatie. Door een zetelovereenkomst te ondertekenen erkent de gaststaat noodzakelijkerwijs dat de betrokken organisatie internationale rechtspersoonlijkheid bezit en, door haar de rechtsbevoegdheid te verlenen om contracten aan te gaan, goederen te kopen en in rechte op te treden, ook een nationale rechtspersoonlijkheid.(142)
223. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om dit tweede punt van kritiek te aanvaarden en het derde onderdeel, met betrekking tot onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht bij de beoordeling van de antwoorden van de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk België op de vragen van de Commissie, gegrond te verklaren.
D.      Vierde onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen bij de identificatie van de leden van rekwirante
224. Dit onderdeel is gericht tegen de punten 218 tot en met 232 van het bestreden arrest.
1.      Bestreden arrest
225. In de punten 215 tot en met 232 van het bestreden arrest heeft het Gerecht rekwirantes argument onderzocht dat de Commissie haar leden onjuist had geïdentificeerd door een kunstmatig onderscheid te maken tussen de oprichtingsstaten, de bijdragende staten en de leden van haar collegiale organen.
226. In de punten 216 en 217 van dat arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat uit de motivering van het litigieuze besluit niet bleek dat de Commissie formeel een dergelijk onderscheid had gemaakt, daar zij enkel had vastgesteld dat geen van de staten die zij had geraadpleegd na het arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie(143), met uitzondering van Oostenrijk, had erkend sinds 16 december 2014 lid te zijn van rekwirante.
227. In de punten 218 tot en met 231 van het bestreden arrest heeft het Gerecht dit argument verder onderzocht „zelfs indien [dit besluit] aldus zou kunnen worden uitgelegd dat daarin een [dergelijk] onderscheid wordt gemaakt”. Nadat het de bewoordingen van de resolutie van 25 november 1994, rekwirantes statuten en de standpunten van bepaalde staten had onderzocht, heeft het Gerecht dit argument in punt 232 van dat arrest ongegrond verklaard.
2.      Argumenten van partijen
228. Rekwirante betwist de analyse die het Gerecht in de punten 218 tot en met 232 van het bestreden arrest heeft gemaakt. Volgens haar heeft het Gerecht ultra petita geoordeeld en het argument dat zij in eerste aanleg had aangevoerd, te weten dat in het litigieuze besluit een onjuist onderscheid is gemaakt tussen rekwirantes oprichtingsstaten en haar donorstaten, geherformuleerd.
3.      Beoordeling
229. Ik ben net als de Commissie van mening dat dit onderdeel niet-ontvankelijk is voor zover het gericht is tegen een overweging ten overvloede van het bestreden arrest.
230. Het Gerecht heeft in punt 216 van dat arrest namelijk geoordeeld dat de Commissie dit onderscheid niet formeel had gemaakt. Het Gerecht heeft zich aldus uitgesproken over het argument van rekwirante, zonder de bewoordingen ervan te wijzigen en zonder dat rekwirante deze conclusie heeft betwist of een onjuiste voorstelling van de bewijsmiddelen heeft aangevoerd.
231. Het Gerecht heeft vervolgens ten overvloede, en „zelfs in de veronderstelling dat” het litigieuze besluit aldus kan worden uitgelegd dat daarin een onderscheid wordt gemaakt tussen de staten, onderzocht in hoeverre de Commissie kon worden verweten dat zij bepaalde staten of internationale organisaties niet als haar leden heeft beschouwd, gelet op hun zetels in de organen van rekwirante of de aard van hun bijdragen.
232. Ik geef het Hof derhalve in overweging om het vierde onderdeel, betreffende onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de identificatie van de leden van rekwirante, af te wijzen als niet ter zake dienend.
E.      Vijfde onderdeel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de formele vereisten voor het sluiten van de resolutie van 25 november 1994
233. Dit onderdeel bestaat uit twee argumenten betreffende een onjuiste beoordeling van, ten eerste, het vereiste van ondertekening van de resolutie van 25 november 1994 door daartoe gemachtigde vertegenwoordigers en, ten tweede, de overlegging van een akte van bekrachtiging. Ik stel voor om deze argumenten gezamenlijk te behandelen, aangezien zij volgens mij om dezelfde redenen geen doel treffen.
1.      Bestreden arrest
234. Wat betreft de vraag of de Commissie in het litigieuze besluit het recht onjuist heeft toegepast door van de staten die over rekwirantes juridische status werden ondervraagd, te eisen dat zij de volmachten zouden overleggen die de onderhandelaren
de bevoegdheid verleenden om de resolutie van 25 november 1994 aan te nemen, heeft het Gerecht in punt 286 van het bestreden arrest geoordeeld dat die resolutie, die in het kader van een werkgroep is aangenomen, bij gebreke van goedkeuring door alle vertegenwoordigers van de bij de ICFY geaccrediteerde staten niet kon worden beschouwd als een in het kader van die conferentie aangenomen verdrag in de zin van artikel 7, lid 2, onder c), van het Verdrag van Wenen. In de punten 288 en 289 van dit arrest heeft het evenwel uiteengezet waarom de ondertekening van die resolutie achteraf door ten minste twee staten is bevestigd. In deze omstandigheden heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie het recht bijgevolg onjuist had toegepast door te weigeren de resolutie te kwalificeren als een „internationale overeenkomst” wegens het ontbreken van de volmachten van de deelnemers aan de vergadering van die dag.
235. Wat betreft de vraag of de Commissie in haar besluit het recht onjuist had toegepast door van de staten te eisen dat zij het bewijs leverden van de ondertekening of de bekrachtiging van de resolutie van 25 november 1994, heeft het Gerecht in punt 295 van het bestreden arrest geoordeeld dat dit niet het geval was. In dat verband heeft het Gerecht eraan herinnerd dat de ondertekening van een overeenkomst volgens de beginselen van de artikelen 11 en 12 van het Verdrag van Wenen een van de wijzen is om uiting te geven aan de instemming van een staat om door die overeenkomst te worden gebonden. In punt 298 van dat arrest heeft het Gerecht bovendien geoordeeld dat de wens om het verdrag te bekrachtigen overeenkomstig artikel 14, lid 1, onder b) tot en met d), van het Verdrag van Wenen tijdens de onderhandelingen of op het tijdstip van ondertekening tot uitdrukking gebracht had kunnen zijn.
2.      Argumenten van partijen
236. Rekwirante betwist met name het oordeel in de punten 285 en 286 van het bestreden arrest, voor zover het feit dat de resolutie van 25 november 1994 in het kader van een werkgroep is aangenomen en ondertekend niet van invloed is op de kwestie van de „volmacht”. Zij betwist voorts de analyse van het Gerecht in de punten 291 tot en met 300 van dat arrest, waarna het in wezen zou hebben geoordeeld dat de Commissie het bewijs van de ondertekening van de oprichtingsakte of de overlegging van een akte van bekrachtiging kon eisen. Volgens haar biedt artikel 12, lid 1, van het Verdrag van Wenen oneindige vrijheid wat betreft de wijze waarop staten hun instemming om te worden gebonden tot uitdrukking kunnen brengen. In casu zou deze resolutie een in het volkenrecht aanvaarde overeenkomst in vereenvoudigde vorm zijn, die in spoedeisende omstandigheden is gesloten en waarin geen formele eisen zijn gesteld. In die context zou de ondertekening van die resolutie door president Bijleveld en mevrouw Nordtsröm-Ho hebben volstaan om deze overeenkomst rechtsgeldigheid te verlenen.
237. De Commissie is in wezen van mening dat deze argumenten niet ter zake dienen, aangezien het Gerecht ondanks het ontbreken van dergelijke bevoegdheden op basis van artikel 8 van het Verdrag van Wenen heeft geoordeeld dat de resolutie van 25 november 1994 een internationale overeenkomst is.(144)
3.      Beoordeling
238. Om redenen die identiek zijn aan de door de Commissie uiteengezette redenen ben ik van mening dat het vijfde onderdeel van het vijfde middel niet ter zake dienend is. Zoals blijkt uit de punten 274, 289 en 301 van het bestreden arrest is het Gerecht namelijk tot een voor rekwirante gunstige conclusie gekomen.
F.      Zesde onderdeel: het niet in aanmerking nemen van het feit dat rekwirante niet is ontbonden
239. Dit onderdeel is gericht tegen de punten 366 tot en met 369 van het bestreden arrest.
1.      Bestreden arrest
240. In die punten heeft het Gerecht rekwirantes argument onderzocht dat de Commissie in het litigieuze besluit het recht onjuist zou hebben toegepast door geen rekening te houden met het feit dat de partijen haar niet hebben ontbonden en dat zij voldeed aan het specialiteitsbeginsel. Nadat het Gerecht eraan had herinnerd dat uit het onderzoek van de kritiek van rekwirante niet kon worden geconcludeerd dat er sprake was van een unanieme of op zijn minst meerderheidsintentie om haar de status van internationale organisatie toe te kennen, heeft het dit argument verworpen omdat deze feiten niet volstonden als bewijs van een dergelijke intentie.
2.      Argumenten van partijen
241. Rekwirante betwist de analyse van het Gerecht in de punten 367 tot en met 370 van het bestreden arrest aangaande het feit dat de entiteit niet is ontbonden. Anders dan het Gerecht in punt 368 van dat arrest overweegt, tonen de resolutie van 25 november 1994 en de oorspronkelijke en de latere statuten namelijk aan dat er sprake is van een internationale organisatie, die op grond van de statutaire bepalingen of, bij gebreke daarvan, bij unaniem besluit van de leden overeenkomstig artikel 54 van het Verdrag van Wenen kon worden ontbonden.
3.      Beoordeling
242. Dit onderdeel hoeft volgens mij niet te worden onderzocht.
243. Om de redenen die ik in de punten 99 tot en met 110, 116 tot en met 125 en 149 tot en met 179 van de onderhavige conclusie heb uiteengezet, ben ik namelijk van mening dat het Gerecht in zijn beoordeling van de intentie van de partijen om een internationale organisatie op te richten, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet naar behoren rekening te houden met de verschillende middelen van uitlegging die in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen zijn neergelegd. Deze onjuiste rechtsopvattingen doen bijgevolg afbreuk aan het oordeel dat het Gerecht in punt 369 van het bestreden arrest heeft geformuleerd.
VII. Conclusie
244. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het vijfde middel in hogere voorziening, betreffende een onjuiste beoordeling van de juridische status van rekwirante, toe te wijzen.
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      T‑509/21, EU:T:2024:590 (hierna: „bestreden arrest”).
3      Zie de punten 7‑25 van het bestreden arrest.
4      Gesloten op 23 mei 1969 [United Nations Treaty Series, deel 1155, blz. 331, nr. 18232 (1980)] en in werking getreden op 27 januari 1980 (hierna: „Verdrag van Wenen”).
5      Hierna: „oorspronkelijke statuten”.
6      Hierna: „latere statuten”.
7      Zie verslag A/66/10 van de ILC aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over de werkzaamheden van de drieënzestigste zitting, Yearbook of the ILC, 2011, deel II, tweede gedeelte, blz. 38, punt 87.
8      De voorgeschiedenis van het geding is in de punten 2 tot en met 24 van het bestreden arrest nader uiteengezet.
9      Zie speciaal verslag nr. 2/97 van de Rekenkamer over de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-verdrag) (PB 1997, C 143, blz. 1), deel 3 (Vrijmaking van de middelen voor humanitaire hulp door de Commissie), met name punt 3.6, onder b), in het deel „Vrijmaking van middelen (globale plannen)” (blz. 12) en voetnoot 33.
10      In haar werk À la recherche de la Bosnie-Herzégovine, La mise en œuvre de l’accord de paix de Dayton, Presses universitaires de France, Parijs, 2003, hoofdstuk 3, met als titel „Les négociations et l’accord de Dayton”, blz. 72‑128, met name punt 76, legt Marianne Ducasse-Rogier uit dat de wildgroei aan internationale, met name regionale organisaties die belast zijn met de uitvoering van de op 14 december 1995 te Parijs ondertekende Dayton-vredesakkoorden, het gevolg is van het feit dat de Verenigde Naties (VN) bij de uitvoering van die akkoorden buitenspel zijn gezet. De Unie, die haar mandaat voor het bestuur van de gemeente Mostar (Bosnië en Herzegovina) heeft behouden, is tegelijkertijd belast met taken in verband met de economische wederopbouw van het land (zie conclusie van de vredesimplementatieconferentie in Londen van 8 en 9 december 1995, punt 41) en met de organisatie, in samenwerking met de Wereldbank, van de conferenties om fondsen te werven voor die economische wederopbouw. Zie met betrekking tot de plaats en de rol van IMG het eerste, het tweede en het derde rapport van de internationale hoge vertegenwoordiger in Bosnië en Herzegovina voor de uitvoering van het vredesakkoord in Bosnië aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, die beschikbaar zijn op de volgende website: https://www.ohr.int/cat/hrs-reports/page/9/.
11      C‑183/17 P en C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
12      Zie arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie (C‑183/17 P en C‑184/17 P, EU:C:2019:78, punten 92‑97 en 104).
13      C‑183/17 P-INT, EU:C:2020:507, punt 23.
14      C‑183/17 P en C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
15      Artikel 53, onder c), en artikel 53 quinquies van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom)
nr. 1081/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 (PB 2010, L 311, blz. 9) en artikel 58, lid 1, onder c), van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012, L 298, blz. 1), geven de Commissie de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting van de Unie, en voorzien in verschillende wijzen van uitvoering van deze begroting, waarvan er één, die in dat eerste financieel reglement „gezamenlijk beheer met internationale organisaties” wordt genoemd en in het tweede „indirect beheer”, de Commissie de mogelijkheid biedt om „taken tot uitvoering van de begroting toe te vertrouwen” aan dergelijke organisaties, waarbij zij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.
16      C‑619/20 P en C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
17      Zie arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie (C‑619/20 P en C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punt 111).
18      Deze middelen zijn in de punten 58 en 59 van het bestreden arrest beschreven.
19      In zijn advies van 23 juli 2025, Obligations of States in respect of Climate Change, heeft het Internationaal Gerechtshof eraan herinnerd dat voor het vaststellen en preciseren van de uit een verdrag voortvloeiende verplichtingen de uitleggingsregels van de artikelen 31 tot en met 33 van het Verdrag van Wenen moeten worden toegepast, die tevens het internationale gewoonterecht weerspiegelen (§ 176 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Zie ook arrest van het Internationaal Gerechtshof van 2 februari 2017, Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalië tegen Kenia), Preliminary objections (I.C.J. Reports 2017, blz. 3, § 42).
21      C‑233/02, EU:C:2004:173, punten 42‑44.
22      Zie de ontwerpartikelen over het verdragenrecht, beschikbaar in het verslag van de ILC aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over de werkzaamheden van de achttiende zitting, Yearbook of the ILC, 1966, deel II, tweede deel, met name het commentaar op het ontwerp van artikel 27, blz. 240, paragraaf 11, dat later artikel 31 van het Verdrag van Wenen is geworden; Forteau, M., Miron, A., en Pellet, A., Droit international public, 9e druk, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Parijs, 2022, met name punt 206, en Kammerhofer, J., International Investment Law and Legal Theory, Expropriation and the Fragmentation of Sources, Cambridge University Press, Cambridge, 2021, met name hoofdstuk 4, met als opschrift „Treaty Interpretation”, blz. 68‑143, met name blz. 114.
23      Zie arrest van het Internationaal Gerechtshof van 19 mei 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon tegen Equatoriaal Guinea) (§ 73).
24      Zie arrest van het Internationaal Gerechtshof van 19 mei 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon tegen Equatoriaal Guinea) (§ 72).
25      I.C.J. Reports 2018, blz. 507.
26      C‑203/07 P, EU:C:2008:606.
27      I.C.J. Reports 2018, blz. 507.
28      Zie arrest van 19 mei 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon tegen Equatoriaal Guinea) (§ 73). Zie eveneens juridisch advies betreffende de staat van de resolutie houdende oprichting van de Voorbereidende Commissie van de Organisatie van het CTBT (CTBTO), Annuaire juridique des Nations unies 2012, blz. 526‑543, met name punt 5.1.
29      I.C.J. Reports 1992, blz. 240, § 47.
30      I.C.J. Reports 2012, blz. 10, §§ 57 en 61.
31      I.C.J. Reports 1992, blz. 240.
32      I.C.J. Reports 2012, blz. 10.
33      Zie ook punt 330 van het bestreden arrest.
34      De Commissie verwijst naar artikel 104 van het Handvest van de Verenigde Naties, ondertekend te San Francisco op 26 juni 1945, en naar artikel 1 van het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties, ondertekend op 13 februari 1946 [(United Nations Treaty Series, deel 1, blz. 15, nr. 4 (1946‑1947)] en in werking getreden op 17 september 1946, waarin de nationale rechtspersoonlijkheid van de VN in elke lidstaat wordt erkend.
35      Zie Martin, J.‑C., „La personnalité juridique interne de l’organisation internationale”, in Lagrange, É., en Sorel, J.‑M., Droit des organisations internationales, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Parijs, 2013, blz. 465‑488, met name de punten 915‑917, en Amerasinghe, C. F., Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, met name hoofdstuk 3, met als opschrift „Legal Personality”, blz. 66‑104, met name blz. 79.
36      In zijn advies van 11 april 1949, Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (I.C.J. Reports 1949, blz. 174), heeft het Internationaal Gerechtshof vastgesteld dat de VN een volkenrechtelijk subject met een internationale rechtspersoonlijkheid waren, aangezien zij „drager kunnen zijn van internationale rechten en plichten en door middel van internationale vorderingen hun rechten kunnen doen gelden” (blz. 179). Zie Schermers, H. G., en Blokker, N. M., International Institutional Law, 7e druk, Nijhoff, Leiden, 2025, met name hoofdstuk 11, met als titel „Legal Status”; Collins, R., „Beyond Binary Oppositions? The Elusive Identity of the International Organization in Contemporary International Law”, International Organizations Law Review, Nijhoff, Leiden, 2023, deel 20, nr. 1, blz. 28‑51, met name blz. 43; D’Argent, P., „La personnalité juridique internationale de l’organisation internationale”, in Lagrange, É., en Sorel, J.‑M., op. cit., blz. 439‑464, met name blz. 441;
Gazzini, T., „Personality of international organizations”, Research Handbook on the Law of International Organizations, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, blz. 33‑55, met name blz. 34; Amerasinghe, C. F., op. cit., blz. 68 en 78, en Forteau, M., Miron, A., en Pellet, A., op. cit., punt 371.
37      Het specialiteitsbeginsel, dat door het Internationaal Gerechtshof als „algemeen beginsel” is gekwalificeerd en een hoeksteen van het recht inzake internationale organisaties vormt, vereist dat organisaties „door de staten die hen oprichten, bevoegdheden [krijgen] toegewezen waarvan de grenzen afhangen van de gemeenschappelijke belangen die deze staten hun opdragen te bevorderen” [advies van 8 juli 1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict (I.C.J. Reports 1996, blz. 66, §§ 25 en 26)]. Dit beginsel bepaalt de reikwijdte van het optreden van een internationale organisatie en haar verantwoordelijkheden in de internationale rechtsorde en beperkt haar handelingsbevoegdheid tot de uitoefening van de bevoegdheden die haar uitdrukkelijk of impliciet zijn verleend.
38      I.C.J. Reports 2010, blz. 14.
39      I.C.J. Reports 2010, blz. 14.
40      I.C.J. Reports 2010, blz. 14.
41      I.C.J. Reports 2010, blz. 14.
42      De uitdrukking communicatiekanalen, die het Gerecht driemaal heeft gebruikt – in de punten 212, 312 en 343 van het bestreden arrest –, houdt namelijk verband met de bijzondere taak van de CARU, die een kader vormde voor de uitwisseling en communicatie tussen Uruguay en Argentinië.
43      De CARU is opgericht bij een verdrag tussen Uruguay en Argentinië, waarbij Uruguay van mening was dat deze entiteit, net als elke andere riviercommissie, geen orgaan met een autonome wil was, maar veeleer een facultatief mechanisme dat was ingesteld om de samenwerking tussen de partijen te vergemakkelijken [arrest van 20 april 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinië tegen Uruguay) (I.C.J. Reports 2010, blz. 14, § 84)], en Argentinië stelde dat het een belangrijk orgaan was dat een permanente en nauwe samenwerking institutionaliseerde, waartoe men zich verplicht moest wenden (§ 85 van dat arrest).
44      I.C.J. Reports 2010, blz. 14.
45      Zie eveneens arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie (C‑183/17 P en C‑184/17 P, EU:C:2019:78, punt 91).
46      C‑684/13, EU:C:2015:439.
47      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
48      C‑684/13, EU:C:2015:439.
49      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
50      Verordening van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB 2004, L 141, blz. 18).
51      Uitvoeringsverordening van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG)
nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB 2011, L 157, blz. 1).
52      C‑211/06 P, EU:C:2008:34. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid, werd het Hof verzocht om zich uit te spreken over de betaling van een ontheemdingstoelage aan een ambtenaar van de Unie.
53      Zie arrest van 24 januari 2008, Adam/Commissie (C‑211/06 P, EU:C:2008:34, punten 28 en 44).
54      C‑364/10, EU:C:2012:630.
55      Zie arrest van 16 oktober 2012, Hongarije/Slowakije (C‑364/10, EU:C:2012:630, punten 49‑51).
56      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).
57      C‑619/20 P en C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
58      Zie arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie (C‑619/20 P en C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punt 150).
59      C‑104/16 P, EU:C:2016:973.
60      Zie arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punten 81 e.v.).
61      I.C.J. Reports 1997, blz. 7, § 26.
62      Zie arrest van het Internationaal Gerechtshof van 13 december 1999, Case concerning Kasikili/Sedudu Island (Botswana tegen Namibië) (I.C.J. Reports 1999, blz. 1045, § 49, waarin wordt verwezen naar Yearbook of the ILC, 1966, deel II, tweede deel, blz. 241, punt 14).
63      EU:C:1975:145.
64      EU:C:1995:83.
65      EU:C:2014:2303.
66      Zie advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punten 38 en 41). In dat advies heeft het Hof vastgesteld dat de wil die achtereenvolgens is geuit in de akte van toetreding tot het op 25 oktober 1980 te ’s-Gravenhage gesloten Verdrag betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen en de verklaring van aanvaarding van deze toetreding samenlopend was op het punt van het doel dat wordt nagestreefd door de betrokken staten (namelijk om wederzijds naar internationaal recht een verbintenis aan te gaan om dat verdrag in hun bilaterale betrekkingen toe te passen) en heeft het geoordeeld dat deze handelingen, hoewel zij in afzonderlijke akten
zijn neergelegd, in hun geheel een wilsovereenstemming tussen de betrokken staten uitdrukten, zodat zij een internationale overeenkomst vormden (punten 39 en 41 van dat advies). Zie voor de rechtsleer Mehdi, R., en Nourrissat, C., „L’Avis 1/13, ou comment la Cour de justice confirme une conception traditionnellement extensive de sa compétence et privilégie l’efficacité des règlements de l’Union sur l’unité des conventions internationales”, beschikbaar op de website van de onderzoeksgroepering „Réseau Universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice”, 7 december 2014.
67      I.C.J. Reports 1997, blz. 7.
68      Zie arrest van het Internationaal Gerechtshof van 25 september 1997, Project Gabčíkovo-Nagymaros (Hongarije tegen Slowakije) (I.C.J. Reports 1997, blz. 7, § 26).
69      I.C.J. Reports 1949, blz. 174, met name blz. 185.
70      Zie voetnoot 34 supra.
71      Zie D’Argent, P., op. cit., blz. 441.
72      Zie Schermers, H. G., en Blokker, N. M., op. cit., punten 1564 en 1565.
73      De partijen kunnen ervoor kiezen om de internationale rechtspersoonlijkheid uitdrukkelijk toe te kennen in de oprichtingsakte, net zoals zij ervoor kunnen kiezen om de organisatie deze rechtspersoonlijkheid te ontzeggen (zie bijvoorbeeld artikel 2, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van het functionele luchtruimblok „Europe Central” tussen de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk België, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden en de Zwitserse Federatie, ondertekend te Brussel op 2 december 2010 en in werking getreden op 1 juni 2013).
74      Zie Forteau, M., Miron, A., en Pellet, A., op. cit., punt 535; Amerasinghe, C. F., op. cit., blz. 81; Schermers, H. G., en Blokker, N. M., op. cit., punten 1564‑1566, en Schmalenbach, K., „International Organizations or Institutions, General Aspects”, Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online), 2020, die meent dat „het debat in de rechtsleer en de praktijk voortkomt uit het feit dat het merendeel van de oprichtingsakten van internationale organisaties geen expliciete bepalingen over de rechtspersoonlijkheid krachtens het volkenrecht bevatten” (punt 20).
75      Zie Amerasinghe, C. F., op. cit., blz. 79.
76      Zie advies van 11 april 1949, Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (I.C.J. Reports 1949, blz. 174).
77      In dat advies heeft het Internationaal Gerechtshof erkend dat de internationale rechtspersoonlijkheid van de VN, ondanks het stilzwijgen van het Handvest van de Verenigde Naties, impliciet maar noodzakelijkerwijs voortvloeide uit de bedoeling van de oprichters, de behoeften die zij in deze oprichtingsakte hadden uitgedrukt en het latere gebruik door de internationale gemeenschap (blz. 178 en 179). Zie eveneens d’Aspremont, J., „La composition des organes et le processus décisionnel”, in Lagrange, É., en Sorel, J.‑M., op. cit., blz. 403‑433, met name blz. 431.
78      I.C.J. Reports 1996, blz. 66, met name blz. 75. Zie D’Argent, P., op. cit., punten 878 en 879, en Schmalenbach, K., op. cit., punten 20 e.v.
79      Zie El Sawah, S., Les immunités des États et des organisations internationales, Larcier, Brussel, 2012, met name hoofdstuk 3, met als titel „Les immunités des organisations internationales”, blz. 203‑229, met name blz. 210 en 211. Zie eveneens Fox, H., en Webb, P., The Law of State Immunity, 3e druk, Oxford University Press, Oxford, 2015, blz. 571 e.v.; Blokker, N. M., „International Organizations: the Untouchables?”, International Organizations Law Review, Nijhoff, Leiden, 2013, deel 10, nr. 2, blz. 259‑275, met name blz. 260, en Dominicé, C., „L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales”, Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, Nijhoff, Dordrecht, 1984, deel 187, blz. 145‑238, met name blz. 163.
80      Zie met name het Verdrag inzake de status van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie, de nationale vertegenwoordigers en het internationale personeel, ondertekend te Ottawa (Canada) op 20 september 1951, waarin de voorrechten en immuniteiten van deze organisatie zijn gedefinieerd, in plaats van in het op 4 april 1949 te Washington D.C. (Verenigde Staten) ondertekende Noord-Atlantisch Verdrag.
81      Zie in dat verband de uitgebreide studie van Dominicé, C., op. cit., blz. 168 en 169. Zie eveneens Schermers, H., G., en Blokker, N., M., op. cit., punten 325 en 1606; Pingel, I., „Les privilèges et immunités de l’organisation internationale”, in Lagrange, É., en Sorel, J.‑M., op. cit., blz. 626‑656, met name punt 1247, en Forteau, M., Miron, A., en Pellet, A., op. cit., punt 538.
82      Vrije vertaling.
83      Zie advies van 8 juli 1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict (I.C.J. Reports 1996, blz. 66, punt 19), en Monaco, R., Le caractère constitutionnel des actes institutifs d’organisations internationales, éditions A. Pedone, Parijs, 1974, blz. 153‑172.
84      Zo is de Voorbereidende Commissie van de Verdragsorganisatie voor een alomvattend verbod op kernproeven op 19 november 1996 opgericht als interim-internationale organisatie (zie het advies dat is aangehaald in voetnoot 28 supra).
85      Zie met betrekking tot de diversiteit van internationale organisaties Klabbers, J., „Unity, Diversity, Accountability: The Ambivalent Concept of International Organisation”, Melbourne Journal of International Law, University of Melbourne, Melbourne, 2013, deel 14, nr. 1, blz. 149-170.
86      Zie advies van het Internationaal Gerechtshof van 23 juli 2025, Obligations of States in respect of Climate Change (§ 177).
87      Zie Yearbook of the ILC, 1966, deel II, tweede deel, blz. 238, punt 5. Zie eveneens Forteau, M., Miron, A., en Pellet, A., op. cit., punt 206.
88      Zie voetnoot 22 supra.
89      Zie Yearbook of the ILC, 1966, deel II, tweede deel, blz. 239, punt 8.
90      Cursivering van mij.
91      In het juridisch advies dat in voetnoot 28 supra is aangehaald, heeft het secretariaat van de CTBTO opgemerkt dat er in de relevante context een onlosmakelijk verband bestond tussen twee akten, te weten de resolutie van 19 november 1996 tot oprichting van de Voorbereidende Commissie van de CTBTO en de bijlage bij die resolutie betreffende het statuut van deze commissie, als oprichtingsakte en constitutieve handeling van deze commissie (blz. 527, 534 en 542).
92      Deze werkzaamheden worden vaak als chaotisch, vertrouwelijk of weinig overtuigend beschouwd en kunnen alleen worden gebruikt om een uitlegging te bevestigen die met andere middelen is verkregen of wanneer deze middelen geen bruikbaar resultaat opleveren. In de praktijk lijkt het er zelfs op dat de voorbereidende werkzaamheden worden uitgesloten bij de uitlegging van een oprichtingsakte, omdat zij de visie van sommige leden bevoordelen ten opzichte van die van anderen, hetgeen niet verenigbaar zou zijn met het beginsel van gelijkheid van de lidstaten (zie Peters, A., „L’acte constitutif de l’organisation internationale”, in Lagrange, É., en Sorel, J.‑M., op. cit., blz. 201‑245, met name de punten 408 en 409).
93      Zie conclusie 4, met als opschrift „Definition of subsequent agreement and subsequent practice” (definitie van latere overeenkomst en later gebruik), van de ontwerpconclusies inzake latere overeenkomsten en later gebruik in de context van de uitlegging van verdragen („Subsequent agreements and subsequent practice in relation to the interpretation of treaties”) en het commentaar daarop (verslag A/73/10 van de ILC aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over de werkzaamheden van de zeventigste zitting, Yearbook of the ILC, 2018, deel II, tweede deel) (hierna: „ontwerpconclusies”), en commentaar 33 (blz. 39).
94      I.C.J. Reports 2014, blz. 226.
95      I.C.J. Reports 2014, blz. 226.
96      Zie punt 14 supra.
97      I.C.J. Reports 2014, blz. 226.
98      Zie met betrekking tot de definitie van het begrip „latere overeenkomst” in de zin van artikel 31, lid 3, onder a), van het Verdrag van Wenen conclusie 4 van de ontwerpconclusies en het commentaar bij punt 1 van die conclusie, blz. 34 e.v.
99      In artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen wordt verwezen naar „ieder gebruik” zonder dit uitdrukkelijk te beperken tot het gebruik door de partijen, waarmee een onderscheid wordt gemaakt ten opzichte van de bewoordingen van artikel 31, lid 3, onder a), van dat verdrag, waarin sprake is van „iedere overeenstemming die [...] tussen alle partijen is bereikt”, zodat deze bepaling betrekking heeft op het gebruik door de staten die partij zijn bij een bilateraal of multilateraal verdrag in het kader waarvan de staten bijeenkomen in hun hoedanigheid van verdragsluitende partijen, en niet in hun hoedanigheid van leden van verdragsorganen. Zie conclusie 12, met als opschrift „Constituent instruments of international organizations” (oprichtingsakten van internationale organisaties), van de ontwerpconclusies, blz. 77 e.v.
100      Zie voor de rechtsleer Kadelbach, S., „International Law Commission and role of subsequent practice as a means of interpretation under Articles 31 and 32 VCLT?”, Questions of International law (online), 2018; Arato, J., „Treaty Interpretation and Constitutional Transformation: Informal Change in International Organizations”, Yale Journal of International Law, 2013, deel 38, nr. 2, blz. 289‑357; Raffeiner, S., „Organ Practice in the Whaling Case: Consensus and Dissent between Subsequent Practice, Other Practice and a Duty to Give Due Regard”, European Journal of International Law, European University Institute, Firenze, 2016, deel 27, nr. 4, blz. 1043‑1059, en Peters, C., „Subsequent Practice and Established Practice of International Organizations: Two Sides of the Same Coin?”, Göttingen Journal of International Law, Universitätsverlag Göttingen, Göttingen, 2011, deel 3, nr. 2, blz. 617-642.
101      I.C.J. Reports 2014, blz. 226.
102      Zie advies van het Internationaal Gerechtshof van 11 april 1949, Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (I.C.J. Reports 1949, blz. 174, met name blz. 180).
103      I.C.J. Reports 2014, blz. 226.
104      Zie arrest van 19 mei 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon tegen Equatoriaal Guinea) (§§ 83‑91). In dat arrest heeft het Internationaal Gerechtshof een groot belang gehecht aan het duidelijke en overeenstemmende gedrag van de partijen tijdens vele jaren van onderhandelingen, waarbij zij geheel geen acht hebben geslagen op het Verdrag tot afbakening van de land- en zeegrenzen van Equatoriaal-Guinea en Gabon (§ 91).
105      Zie conclusie 9, met als opschrift „Weight of subsequent agreements and subsequent practice as a means of interpretation” (belang van de latere overeenkomsten en latere gebruiken als middelen van uitlegging), van de ontwerpconclusies, en commentaar 12, blz. 64.
106      I.C.J. Reports 1971, blz. 16.
107      Zie advies van 21 juni 1971, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) (I.C.J. Reports 1971, blz. 16, § 22).
108      Zie Yearbook of the ILC, 1966, deel II, tweede deel, blz. 242, punt 15. Bij het opstellen van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen heeft deze commissie de uitdrukking „overeenstemming van alle partijen” vervangen door „overeenstemming van de partijen” om te onderstrepen dat niet alle partijen noodzakelijkerwijs actief aan een later gebruik hoeven deel te nemen. Zie conclusie 12 van de ontwerpconclusies en commentaar 22, blz. 81 en 82.
109      C‑464/13 en C‑465/13, EU:C:2015:163.
110      Op 21 juni 1994 gesloten te Luxemburg tussen de lidstaten en de Europese Gemeenschappen (PB 1994, L 212, blz. 3).
111      Zie arrest van 11 maart 2015, Oberto en O’Leary (C‑464/13 en C‑465/13, EU:C:2015:163, punt 65).
112      Zie arrest van 11 maart 2015, Oberto en O’Leary (C‑464/13 en C‑465/13, EU:C:2015:163, punt 66).
113      I.C.J. Reports 2014, blz. 226. In dat arrest heeft het Internationaal Gerechtshof zo de relevantie erkend van de resoluties die, hoewel zij geen bindende kracht hebben, bij consensus of met eenparigheid van stemmen door het verdragsorgaan zijn aangenomen, en heeft het de resoluties die zonder de steun van alle staten die partij zijn bij het verdrag zijn aangenomen en waarover onenigheid bestond, verworpen (§§ 46 en 83).
114      I.C.J. Reports 1996, blz. 66.
115      Zie advies van 8 juli 1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict (I.C.J. Reports 1996, blz. 66, § 27).
116      Zie punt 154 supra.
117      I.C.J. Reports 1962, blz. 151.
118      Zie advies van het Internationaal Gerechtshof van 20 juli 1962, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter) (I.C.J. Reports 1962, blz. 151, blz. 151‑174).
119      Deze overeenkomsten kunnen evenmin worden beschouwd als later „gedrag” bij de toepassing van het verdrag dat relevant zou zijn in de zin van artikel 32 van het Verdrag van Wenen. Zie conclusie 4 van de ontwerpconclusies (blz. 33).
120      I.C.J. Reports 2014, blz. 226.
121      Zie voetnoot 113 supra.
122      Niets belette de partijen om een bepaling op te nemen waaruit zou blijken dat met de resolutie van 25 november 1994 geen internationale organisatie met een internationale rechtspersoonlijkheid in het leven werd geroepen (zie met name artikel 2, lid 2, van het in voetnoot 73 supra aangehaalde verdrag).
123      In dat verband herinner ik eraan dat het Internationaal Gerechtshof in zijn arrest van 1 juli 1994, Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, Jurisdiction and Admissibility (I.C.J. Reports 1994, blz. 112,
§ 29), het argument heeft verworpen dat rekening moet worden gehouden met enerzijds de intentie van de partijen (politieke verklaring), aangezien zij een tekst hebben ondertekend waarin door hun regeringen aanvaarde verbintenissen zijn neergelegd en een dergelijke intentie niet mag prevaleren boven de bewoordingen van de betrokken akte, en anderzijds het latere gedrag van deze partijen (waaruit blijkt dat zij deze tekst nooit als een internationale overeenkomst hebben opgevat).
124      I.C.J. Reports 1980, blz. 73.
125      Advies van 20 december 1980, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt (I.C.J. Reports 1980, blz. 73, § 43).
126      Zie Simon, D., L’interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales; Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle, éditions A. Pedone, Parijs, 1981, blz. 384, alsmede Schermers, H. G., en Blokker, N. M., op. cit., punt 30. Zie met betrekking tot de rechtspraak adviezen van 20 juli 1962, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter) (I.C.J. Reports 1962, blz. 151, met name blz. 160), en 9 juli 2004, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (I.C.J. Reports 2004, blz. 136, § 88).
127      Zie in die zin ook de individuele mening van rechter Lauterpacht bij advies van 7 juni 1955, Voting procedure on questions relating to reports and petitions concerning the territory of South-West Africa (I.C.J. Reports 1955, blz. 57), met name blz. 106.
128      Zie conclusie 8, met als opschrift „Interpretation of treaty terms as capable of evolving over time” (uitlegging van verdragsbepalingen als bepalingen die in de loop van tijd kunnen evolueren), van de ontwerpconclusies en commentaren 4 en 5 (blz. 58), alsmede Forteau, M., Miron, A., en Pellet, A., op. cit., punt 213.
129      Simon, D., op. cit.
130      Simon, D., op. cit., blz. 378.
131      Ondertekend te Brussel op 17 maart 1948.
132      Zie Coulée, F., „La fondation de l’organisation internationale”, in Lagrange, É., en Sorel, J.‑M., op. cit., blz. 147‑167, met name punt 304.
133      Zie Blokker, N. M., „Constituent Instruments”, in Cogan, J. K., Hurd, I., en Johnstone, I., The Oxford Handbook of International Organizations, Oxford University Press, Oxford, 2016, blz. 943‑961.
134      Ondertekend te Wenen op 21 maart 1986.
135      I.C.J. Reports 2021, blz. 206.
136      Zie Bonucci, N., Cosnard, M., en Nganga Malonga, A., „Les rapports entre l’organisation internationale et l’État hôte”, in Lagrange, É., en Sorel, J.‑M., op. cit., blz. 601‑625, met name punt 1204.
137      Zie in dat verband arrest van het Internationaal Gerechtshof van 3 februari 1994, Différend territorial (Libyun Aruh Jamuhiriyu tegen Tsjaad) (I.C.J. Reports 1994, blz. 6, waarin het Internationaal Gerechtshof heeft onderstreept dat „het werkwoord ‚erkennen’ [...] aangeeft dat een juridische verplichting wordt aangegaan. Een grens erkennen, betekent in de eerste plaats die grens ‚aanvaarden’, dat wil zeggen alle juridische consequenties verbinden aan het bestaan ervan, deze grens eerbiedigen en ervan afzien deze in de toekomst te betwisten”
(§ 42). Zie eveneens Forteau, M., Miron, A., en Pellet, A., op. cit., punt 510.
138      Zie Burriez, D., Cahin, G., en Lagrange, É., „Le retrait des États des organisations internationales: actualité récente (UNESCO, OEA, CPI...)”, Annuaire Français de droit international, CNRS, Parijs, 2018, blz. 373‑382. Deze procedure wordt gelijkgesteld met een eenvoudige opzegging van de oprichtingsakte op basis van een eenzijdige en discretionaire handeling van de staat.
139      I.C.J. Reports 1966, blz. 6.
140      I.C.J. Reports 1971, blz. 16.
141      Zie arrest van het Internationaal Gerechtshof van 18 juli 1966, South West Africa, Second Phase (I.C.J. Reports 1966, blz. 6, §§ 16 en 17), en zijn advies van 21 juni 1971, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) (I.C.J. Reports 1971, blz. 16, § 53).
142      Zie Dominicé, C., op. cit., blz. 162.
143      C‑183/17 P en C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
144      De Commissie voegt daar incidenteel aan toe dat zij „de behandeling van de hogere voorziening niet heeft willen verzwaren door er een incidentele hogere voorziening aan toe te voegen betreffende de vraag of er sprake is van een internationale overeenkomst”, maar dat zij „sceptisch” blijft ten aanzien van de in de punten 276 tot en met 289 van het bestreden arrest uiteengezette redenen.