URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
24. März 2022(*)
„Rechtsmittel – Staatliche Beihilfen – Begriff der Beihilfe – Öffentlicher Personenverkehr – Ausgleich für Kosten, die mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbunden sind – Übertragung von Finanzmitteln zwischen öffentlichen Verwaltungen – Pflicht der kommunalen Aufgabenträger im Beförderungswesen, ermäßigte Tarife für Studenten und Auszubildende vorzusehen – Kein Vorteil, der einem Unternehmen vom Staat gewährt wird – Begriff des Unternehmens“
In der Rechtssache C‑666/20 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 7. Dezember 2020,
Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e. V. (GVN) mit Sitz in Hannover (Deutschland), vertreten durch Rechtsanwalt C. Antweiler,
Rechtsmittelführer,
andere Parteien des Verfahrens:
Europäische Kommission, vertreten durch F. Tomat und K. Blanck als Bevollmächtigte,
Beklagte im ersten Rechtszug,
Bundesrepublik Deutschland,
Land Niedersachsen (Deutschland), vertreten durch die Rechtsanwältinnen S. Barth und H. Gading,
Streithelfer im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten der Ersten Kammer A. Arabadjiev (Berichterstatter) in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Siebten Kammer sowie der Richter T. von Danwitz und A. Kumin,
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1        Mit seinem Rechtsmittel beantragt der Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e. V. (GVN) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 5. Oktober 2020, GVN/Kommission (T‑583/18, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2020:466), mit dem es seine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses C(2018) 4385 final der Kommission vom 12. Juli 2018, keine Einwände gegen die vom Land Niedersachsen gemäß § 7a des Niedersächsischen Nahverkehrsgesetzes erlassene Maßnahme zu erheben (Sache SA.46538 [2017/NN]) (ABl. 2018, C 292, S. 1, im Folgenden: streitiger Beschluss), abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
2        Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. 2007, L 315, S. 1) sieht vor, dass es Zweck dieser Verordnung ist, „festzulegen, wie die zuständigen Behörden unter Einhaltung des [Unions]rechts im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs tätig werden können, um die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu gewährleisten, die unter anderem zahlreicher, sicherer, höherwertig oder preisgünstiger sind als diejenigen, die das freie Spiel des Marktes ermöglicht hätte“.
3        Art. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 bestimmt:
„(1)      Gewährt eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, so erfolgt dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags.
(2)      Abweichend von Absatz 1 können gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Die zuständige Behörde gewährt den Betreibern eines öffentlichen Dienstes gemäß den in den Artikeln 4 und 6 und im Anhang festgelegten Grundsätzen eine Ausgleichsleistung für die – positiven oder negativen – finanziellen Auswirkungen auf die Kosten und Einnahmen, die auf die Erfüllung der in den allgemeinen Vorschriften festgelegten tariflichen Verpflichtungen zurückzuführen sind; dabei vermeidet sie eine übermäßige Ausgleichsleistung. Dies gilt ungeachtet des Rechts der zuständigen Behörden, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen in öffentliche Dienstleistungsaufträge aufzunehmen.
(3)      Unbeschadet der Artikel [93, 106, 107 und 108 AEUV] können die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen. Diese allgemeinen Vorschriften sind nach Artikel [108 AEUV] mitzuteilen. Jede Mitteilung enthält vollständige Informationen über die Maßnahme, insbesondere Einzelheiten zur Berechnungsmethode.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitiger Beschluss
4        Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wird in den Rn. 2 bis 10 und 25 bis 28 des angefochtenen Urteils geschildert und lässt sich für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammenfassen.
5        In Deutschland nimmt § 8 Abs. 4 Satz 3 des Personenbeförderungsgesetzes (im Folgenden: PBefG) finanzielle Ausgleichsleistungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a PBefG in Übereinstimmung mit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung aus.
6        § 45a PBefG räumt den Unternehmen einen unmittelbaren Ausgleichsanspruch gegenüber dem Land ein, auf dessen Gebiet die Beförderung durchgeführt wird.
7        In Anwendung von § 64a PBefG, der die Länder ermächtigt, § 45a PBefG durch ihre eigenen Vorschriften zu ersetzen, hat das Land Niedersachsen den am 1. Januar 2017 in Kraft getretenen § 7a des Niedersächsischen Nahverkehrsgesetzes (im Folgenden: NNVG) erlassen. Danach obliegt den kommunalen Aufgabenträgern im Beförderungswesen (im Folgenden: kommunale Aufgabenträger) die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung für Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr zusammen mit der Verpflichtung, den Tarif von Zeitfahrausweisen im straßengebundenen Ausbildungsverkehr um mindestens 25 % gegenüber normalen Zeitfahrausweisen mit vergleichbarer Gültigkeit zu ermäßigen. Die kommunalen Aufgabenträger müssen den Verkehrsunternehmen angemessene Ausgleichsleistungen auf der Basis der ihnen vom Land gezahlten Finanzhilfen zukommen lassen.
8        Am 28. September 2016 legte GVN, ein Wirtschaftsverband, der die Interessen von rund 3 400 Unternehmen des privaten Verkehrsgewerbes in Niedersachsen vertritt, die u. a. im Bereich des Omnibus- und Tourismusverkehrs tätig sind, bei der Kommission eine Beschwerde gegen die vom Entwurf von § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme ein. Am 21. Oktober 2016 wurde bei der Kommission eine zweite Beschwerde gegen diese Maßnahme eingereicht.
9        Am 12. Juli 2018 erließ die Kommission den streitigen Beschluss, in dem sie zu dem Ergebnis gelangte, dass keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV vorliege.
10      In diesem Beschluss stellte die Kommission fest, dass nach § 7a Abs. 1 NNVG den kommunalen Aufgabenträgern die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung für Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs obliege. Gemäß § 7a Abs. 2 NNVG müssten die niedersächsischen Behörden den kommunalen Aufgabenträgern als Gegenleistung für ihre Verpflichtung, u. a. eine Ermäßigung von 25 % für Fahrten im Ausbildungsverkehr sicherzustellen, eine jährliche Finanzhilfe gewähren, die diese anschließend den im öffentlichen Personennahverkehr tätigen Unternehmen des Landes zukommen ließen.
11      Hierbei vertrat die Kommission die Auffassung, dass § 7a NNVG durch die Ersetzung von § 45a PBefG zu einer Übertragung von Finanzmitteln zwischen den Behörden des Landes Niedersachsen und den kommunalen Aufgabenträgern geführt habe, ohne dass diese Mittel jedoch die staatliche Sphäre verlassen hätten. Die Tatsache, dass nach § 7a NNVG nunmehr die kommunalen Aufgabenträger für die Gewährung finanzieller Ausgleichszahlungen an die Endbegünstigten zuständig seien, wohingegen vor Inkrafttreten der Bestimmung nur das Land einen solchen Ausgleich habe gewähren können, erlaube nicht, eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV festzustellen.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
12      Mit Klageschrift, die am 26. September 2018 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob GVN Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.
13      Mit Beschluss vom 23. Mai 2019 ließ das Gericht das Land Niedersachsen (Deutschland) als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zu.
14      Zur Stützung seiner Klage machte GVN zwei Klagegründe geltend. Mit dem ersten machte er geltend, dass der streitige Beschluss dadurch, dass darin festgestellt werde, dass die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 falle, gegen Art. 3 Abs. 3 dieser Verordnung verstoße. Mit dem zweiten trug er vor, dass der streitige Beschluss dadurch, dass die Einstufung einer neuen Beihilferegelung als staatliche Beihilfe ausgeschlossen werde, gegen Art. 107 AEUV und Art. 108 Abs. 3 AEUV verstoße.
15      Mit dem angefochtenen Urteil wies das Gericht die Klage von GVN ab.
Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
16      Mit seinem Rechtsmittel beantragt GVN,
–        die Nrn. 1 und 2 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben;
–        den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären.
17      Die Kommission beantragt,
–        das Rechtsmittel als unzulässig zurückzuweisen;
–        hilfsweise, das Rechtsmittel als unbegründet zurückzuweisen;
–        GVN die Kosten aufzuerlegen.
18      Das Land Niedersachsen beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und GVN die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
19      GVN stützt sein Rechtsmittel auf vier Gründe. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund rügt er einen Verstoß gegen Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta). Mit dem zweiten rügt er einen Rechtsfehler, den das Gericht dadurch begangen haben soll, dass es entschieden habe, die Bundesrepublik Deutschland habe allgemeine Vorschriften für die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienten, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, durch § 45a PBefG und § 8 Abs. 4 Satz 3 PBefG wirksam aus dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 ausgenommen. Mit dem dritten rügt er einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007. Mit dem vierten rügt er einen Verstoß gegen Art. 107 AEUV und Art. 108 Abs. 3 AEUV.
Zur Entscheidung des Gerichts, über die Klage in der Sache zu entscheiden, ohne über ihre Zulässigkeit zu befinden
20      In ihrer Rechtsmittelbeantwortung vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Rechtsmittel wegen der bereits im ersten Rechtszug festgestellten fehlenden Klagebefugnis von GVN unzulässig sei.
21      GVN, der nicht Adressat des streitigen Beschlusses sei, habe nicht dargetan, von diesem dadurch individuell betroffen zu sein, dass seine Marktstellung durch die Maßnahme, die Gegenstand dieses Beschlusses sei, spürbar beeinträchtigt werde. Ein Berufsverband, der mit der Wahrnehmung der Kollektivinteressen seiner Mitglieder betraut sei, sei zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen einen Beschluss der Kommission über staatliche Beihilfen grundsätzlich nur in zwei Fällen befugt, nämlich erstens, wenn die von ihm vertretenen Unternehmen oder einige von ihnen auch einzeln klagebefugt seien, und zweitens, wenn der Verband ein eigenes Interesse dartun könne, insbesondere weil seine Position als Verhandlungspartner durch diesen Beschluss beeinträchtigt worden sei. GVN habe jedoch kein eigenes Interesse als Verband geltend gemacht.
22      Infolgedessen fordert die Kommission den Gerichtshof auf, von Amts wegen zu prüfen, ob die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Art. 263 Abs. 4 AEUV erfüllt sind.
23      Die Kommission wiederholt somit das Vorbringen, das sie im ersten Rechtszug vorgetragen hat und mit dem sie, ohne formell eine Einrede der Unzulässigkeit nach Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts zu erheben, geltend gemacht hat, dass die Klage von GVN unzulässig sei, weil dieser nicht klagebefugt sei. Mit diesem Vorbringen der Kommission soll also nicht die Zulässigkeit des Rechtsmittels in Frage gestellt werden, sondern die Entscheidung des Gerichts gerügt werden, die Klage in der Sache abzuweisen, ohne über die Unzulässigkeitsgründe zu entscheiden, die sie geltend gemacht hat. Allerdings hat die Kommission kein Rechtsmittel und auch kein Anschlussrechtsmittel eingelegt.
24      Das Gericht hat pflichtgemäß geprüft, ob es nach den Grundsätzen einer geordneten Rechtspflege unter den Umständen des vorliegenden Falles gerechtfertigt war, die Klage in dieser Rechtssache als unbegründet abzuweisen, ohne über die von der Kommission geltend gemachten Unzulässigkeitsgründe zu entscheiden, wodurch diese nicht beschwert sein kann (Urteil vom 26. Februar 2002, Rat/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, Rn. 52).
25      So hat das Gericht in den Rn. 20 und 21 des angefochtenen Urteils aus Gründen der Verfahrensökonomie entschieden, dass über die Zulässigkeit der Klage von GVN nicht zu entscheiden sei, und die Klage dann abgewiesen. Die Behauptung der Kommission, die fehlende Klagebefugnis von GVN sei bereits im ersten Rechtszug festgestellt worden, beruht demnach auf einem fehlerhaften Verständnis des angefochtenen Urteils.
26      Da die Argumente der Kommission nicht darauf abzielen, den Tenor des angefochtenen Urteils in Frage zu stellen, gehen sie jedenfalls ins Leere und sind deswegen zurückzuweisen (Urteil vom 25. März 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Kommission, C‑414/08 P, EU:C:2010:165, Rn. 52).
Zum ersten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
27      GVN trägt vor, dass das Gericht dadurch, dass es sein Vorbringen zu den Voraussetzungen, unter denen § 64a PBefG den Ländern gestatte, § 45a PBefG durch ihre eigenen Vorschriften zu ersetzen, nicht berücksichtigt habe, gegen Art. 47 Abs. 2 der Charta verstoßen habe. Aus dieser Vorschrift folge, dass den Verfahrensbeteiligten rechtliches Gehör gewährt werden müsse. Daraus wiederum resultiere die Pflicht des Gerichts zur Berücksichtigung des von den Parteien geltend gemachten Vorbringens.
28      GVN weist darauf hin, dass er in den Rn. 40 bis 44 seiner Klageschrift zum einen vorgetragen habe, dass § 45a PBefG gemäß§ 64a PBefG nur dann wirksam durch ein Landesgesetz ersetzt werden könne, wenn dieses eine inhaltliche Regelung über Höhe und Verfahren der Ausgleichsleistungen enthalte, die als Gegenleistung für die Verpflichtung, ermäßigte Tarife für die Beförderung von Schülern und Auszubildenden anzubieten, gewährt werde, und zum anderen, dass § 64a PBefG dem Landesgesetzgeber verbiete, diese Befugnis auf die Gemeinden zu delegieren.
29      Im angefochtenen Urteil sei das Gericht auf dieses Vorbringen weder eingegangen, noch habe es geprüft, ob GVN zutreffend vorgetragen habe, dass die Anträge seiner Mitglieder auf Erteilung personenbeförderungsrechtlicher Genehmigungen abgelehnt würden, wenn diese für Schüler und Auszubildende keinen Rabatt in Höhe von 25 % anböten, weil die kommunalen Aufgabenträger ihnen keinen Ausgleich mehr gewähren wollten, was einem Berufsverbot gleichkomme. Vielmehr habe das Gericht in Rn. 28 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass das Land Niedersachsen § 7a NNVG gemäß § 64a PBefG erlassen habe. Aus Rn. 43 des angefochtenen Urteils gehe hervor, dass das Gericht keinerlei Bedenken dagegen geäußert habe, dass § 7a NNVG eine landesrechtliche Ausnahme von einer bundesrechtlichen Vorschrift, und zwar § 45a PBefG, begründe.
30      Das Gericht habe somit übersehen, dass das Land Niedersachsen selbst keine eigenen Regelungen für den Ausgleich von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Festlegung von Höchsttarifen für Studenten und Auszubildende erlassen habe, dass die in § 64a PBefG genannten Voraussetzungen nicht erfüllt seien und dass das Land Niedersachsen den Mitgliedern von GVN den bundesrechtlich durch § 45a PBefG garantierten Anspruch auf Gewährung finanzieller Ausgleichsleistungen entzogen habe. Das Gericht habe dadurch, dass es angenommen habe, dass das Land Niedersachsen § 45a PBefG auf der Grundlage von § 64a PBefG durch § 7a NNVG wirksam ersetzt habe, das nationale Recht fehlerhaft ausgelegt, den Vortrag von GVN übergangen und einen Verfahrensfehler begangen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass das Gericht zu einem anderen Ergebnis hätte kommen können, wenn es sein Urteil unter Berücksichtigung des Vorbringens von GVN erlassen hätte.
31      Die Kommission und das Land Niedersachsen halten dieses Vorbringen für unbegründet.
Würdigung durch den Gerichtshof
32      Es ist darauf hinzuweisen, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör in einem gerichtlichen Verfahren nicht bedeutet, dass der Richter auf das gesamte Vorbringen einer Partei eingehen müsste. Der Richter hat nach Anhörung dieses Vorbringens und Würdigung der Beweise über den Klageantrag zu entscheiden und seine Entscheidung zu begründen (Urteil vom 10. Dezember 2015, Canon Europa/Kommission, C‑552/14 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2015:804, Rn. 95 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33      Es ist festzustellen, dass das Gericht im angefochtenen Urteil diesem Erfordernis nachgekommen ist, da es auf sämtliche Klagegründe von GVN eingegangen ist und seine Ausführungen hierzu begründet hat.
34      Außerdem wird in den Rn. 40 bis 44 der Klageschrift, auf die sich GVN bezieht, das nationale Recht dargestellt, sie enthalten aber keine Rüge gegen den streitigen Beschluss. Ferner lässt die Prüfung der Akte vor dem Gericht nicht präzise die Schlussfolgerung erkennen, die GVN aus dieser Darstellung zu ziehen beabsichtigte. GVN hat nämlich keine rechtliche Schlussfolgerung aus den Ausführungen in diesen Randnummern der Klageschrift gezogen.
35      Diese Ausführungen erforderten daher keine besondere Antwort des Gerichts, da dieses nicht verpflichtet ist, sich detailliert mit jedem vom Kläger vorgebrachten Argument zu befassen, insbesondere, wenn dieses nicht hinreichend klar und bestimmt war (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. April 2018, Cellnex Telecom und Telecom Castilla-La Mancha/Kommission, C‑91/17 P und C‑92/17 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:284, Rn. 95 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
36      Jedenfalls hat GVN nicht dargetan, dass die angeblich fehlende Berücksichtigung dieser Ausführungen durch das Gericht den Ausgang des Verfahrens beeinflusst und so seine Interessen beeinträchtigt hätte (vgl. entsprechend Urteil vom 10. Dezember 1998, Schröder u. a./Kommission, C‑221/97 P, EU:C:1998:597, Rn. 25, und vom 10. Dezember 2015, Canon Europa/Kommission, C‑552/14 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2015:804, Rn. 98).
37      GVN hat nämlich lediglich vorgetragen, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass das Gericht zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre, ohne zu erläutern, inwiefern der Verstoß gegen § 64a PBefG, den das Land Niedersachsen beim Erlass der in § 7a NNVG vorgesehenen Maßnahme begangen haben soll, wenn das Gericht ihn berücksichtigt hätte, dieses dazu geführt hätte, die Maßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV einzustufen.
38      Daher ist der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
39      GVN trägt vor, das Gericht habe dadurch gegen das Unionsrecht verstoßen, dass es in Rn. 36 des angefochtenen Urteils entschieden habe, die Bundesrepublik Deutschland habe allgemeine Vorschriften für die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienten, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, durch § 45a PBefG und § 8 Abs. 4 Satz 3 PBefG wirksam aus dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 ausgenommen.
40      Der deutsche Gesetzgeber habe zwar die Absicht gehabt, eine solche Ausnahme mit dem Erlass dieser Bestimmungen des PBefG vorzunehmen. Dies bedeute allerdings nicht, dass dieser Ausschluss wirksam gewesen sei. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 1370/2007 sei zu entnehmen, dass die vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausgenommenen allgemeinen Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienten, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, der Kommission mitzuteilen seien. Die Bundesrepublik Deutschland habe der Kommission § 45a und § 8 Abs. 4 Satz 3 PBefG jedoch nicht mitgeteilt.
41      Die Tatsache, dass sich die Kommission, wie das Gericht in Rn. 27 des angefochtenen Urteils ausgeführt habe, in ihrem Beschluss vom 28. November 2007 betreffend die staatliche Beihilfe C 54/2007 (ex NN 55/07) für die Emsländische Eisenbahn GmbH (ABl. 2008, C 174, S. 13) zum Inhalt von § 45a PBefG geäußert habe, entbinde die Bundesrepublik Deutschland nicht von ihrer Mitteilungspflicht.
42      Die Kommission und das Land Niedersachsen halten dieses Vorbringen für unbegründet. Außerdem ist die Kommission der Auffassung, dass die Frage, ob die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme wirksam vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 ausgenommen worden sei, eine Tatsachenfrage darstelle, die der Kontrolle des Gerichtshofs im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich entzogen sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
43      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist ein erstmals im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens vor dem Gerichtshof vorgebrachtes Angriffsmittel als unzulässig zurückzuweisen. Im Rahmen eines Rechtsmittels kann der Gerichtshof nämlich grundsätzlich nur prüfen, wie das Gericht die vor ihm erörterten Angriffs- und Verteidigungsmittel gewürdigt hat. Könnte eine Partei in diesem Rahmen ein Angriffs- oder Verteidigungsmittel vorbringen, das sie vor dem Gericht nicht vorgebracht hat, könnte sie den Gerichtshof, dessen Rechtsmittelzuständigkeit begrenzt ist, mit einem Streitgegenstand befassen, der über denjenigen hinausgeht, über den das Gericht zu erkennen hatte (Beschluss vom 26. März 2020, Magnan/Kommission, C‑860/19 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:227, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44      Im vorliegenden Fall ist die Frage, ob § 45a wirksam vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 ausgenommen wurde, vor dem Gericht weder aufgeworfen noch erörtert worden. Im Übrigen war diese Problematik weder Gegenstand der Beschwerde von GVN vor der Kommission noch des streitigen Beschlusses, die beide ausschließlich § 7a NNVG betrafen.
45      In der von GVN beanstandeten Rn. 36 des angefochtenen Urteils hat das Gericht lediglich zutreffend festgestellt, dass zwischen den Parteien unstreitig sei, dass der deutsche Gesetzgeber mit § 45a PBefG und § 8 Abs. 4 Satz 3 PBefG die Ausgleichsleistungen für die öffentliche Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs aus dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 ausgenommen habe.
46      Daher stellt der zweite Rechtsmittelgrund einen Rechtsmittelgrund dar, der zum ersten Mal im Rahmen des Rechtsmittels vor dem Gerichtshof geltend gemacht wurde und infolgedessen als unzulässig zurückzuweisen ist.
Zum dritten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
47      GVN trägt vor, das Gericht habe dadurch gegen das Unionsrecht verstoßen, dass es in den Rn. 40 und 41 des angefochtenen Urteils entschieden habe, dass ein Gesetzgeber nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 nicht nur Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienten, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich der Verordnung ausnehmen könne, sondern auch den Anwendungsbereich dieser Ausnahme dadurch einschränken könne, dass er eine solche Entscheidung revidiere, um derartige Ausgleichsleistungen wieder in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 einzubeziehen.
48      Jedenfalls hätte das Gericht verlangen müssen, dass der Kommission eine solche Änderung mitgeteilt werde, damit sie gültig sei und dem Ziel genüge, eindeutig den Umfang des Anwendungsbereichs dieser Verordnung in Deutschland festzulegen.
49      Wenn ein Mitgliedstaat verpflichtet sei, der Kommission seine Entscheidung über den Ausschluss vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 dieser Verordnung mitzuteilen, müsse das Gleiche gelten, wenn dieser Mitgliedstaat seine Entscheidung revidiere. Eine solche Handlung unterliege nämlich denselben Formvoraussetzungen wie die ursprüngliche Entscheidung. Dies habe das Gericht übersehen.
50      Die Kommission und das Land Niedersachsen treten diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
51      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs folgt aus Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV, Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union sowie Art. 168 Abs. 1 Buchst. d und Art. 169 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss (Beschluss vom 16. März 2021, XH/Kommission, C‑399/20 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2021:205, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52      Vorliegend trägt GVN zwar vor, dass das Gericht dadurch gegen das Unionsrecht verstoßen habe, dass es in den Rn. 40 und 41 des angefochtenen Urteils entschieden habe, dass ein Gesetzgeber nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 nicht nur Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienten, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich der Verordnung ausnehmen könne, sondern auch den Anwendungsbereich dieser Ausnahme dadurch einschränken könne, dass er eine solche Entscheidung revidiere, um derartige Ausgleichsleistungen wieder in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 einzubeziehen. GVN trägt jedoch kein rechtliches Argument zur Stützung dieser Behauptung vor.
53      Unter diesen Umständen ist der dritte Rechtsmittelgrund, soweit er darauf abzielt, die Rn. 40 und 41 des angefochtenen Urteils zu beanstanden, als unzulässig zurückzuweisen.
54      Im Rahmen dieses Rechtsmittelgrundes macht GVN im Wesentlichen auch geltend, dass, auch wenn der nationale Gesetzgeber die allgemeinen Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienten, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, wieder in den Anwendungsbereich dieser Verordnung einbeziehen könne, die Notwendigkeit, Unsicherheiten in Bezug auf den Umfang des Anwendungsbereichs dieser Verordnung zu vermeiden, verlange, dass der betreffende Mitgliedstaat diese Wiederaufnahme der Kommission mitteile.
55      Aus der Prüfung der Akte vor dem Gericht geht jedoch hervor, dass diese Frage vor ihm weder aufgeworfen noch erörtert wurde. Dieses Vorbringen von GVN stellt daher einen Rechtsmittelgrund dar, der zum ersten Mal im Rahmen des Rechtsmittels vor dem Gerichtshof geltend gemacht wurde und infolgedessen gemäß der in Rn. 43 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung als unzulässig zurückzuweisen ist.
56      Unter diesen Umständen ist der dritte Rechtsmittelgrund insgesamt als unzulässig zurückzuweisen.
Zum vierten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
57      GVN trägt vor, dass das Gericht dadurch einen Rechtsfehler begangen habe, dass es entschieden habe, dass § 7a NNVG nur einen rein innerstaatlichen Finanztransfer betreffe, da die kommunalen Aufgabenträger nur als zuständige Behörden handelten, und dass das Land Niedersachsen auf der Grundlage dieser Bestimmung daher keine staatlichen Mittel an Unternehmen gewähre.
58      Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs gehe hervor, dass staatliche Einheiten, die einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgingen, als Unternehmen anzusehen seien. Zudem sei eine staatliche Einheit, die Beteiligungen an einer Gesellschaft halte, über die sie durch unmittelbare oder mittelbare Einflussnahme auf die Verwaltung der Gesellschaft eine tatsächliche Kontrolle ausübe, als an der wirtschaftlichen Tätigkeit dieser Gesellschaft beteiligt anzusehen. Daraus folge, dass die kommunalen Aufgabenträger als an der wirtschaftlichen Tätigkeit der von ihnen kontrollierten Verkehrsunternehmen beteiligt anzusehen seien. Die kommunalen Aufgabenträger seien nämlich entweder Alleingesellschafter dieser Verkehrsunternehmen oder gemeinsam mit anderen kommunalen Aufgabenträgern an ihnen beteiligt. Die von den kommunalen Aufgabenträgern über diese Unternehmen ausgeübte Kontrolle manifestiere sich insbesondere in den zahlreichen Verträgen, die sie nach Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1370/2007 direkt an diese Unternehmen vergäben. Damit habe die Tätigkeit der kommunalen Aufgabenträger insgesamt wirtschaftlichen Charakter.
59      Anders als das Gericht entschieden habe, sei es unmöglich, die Tätigkeit der kommunalen Aufgabenträger als staatliche Behörden von ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit als Inhaber von Beteiligungen an den von ihnen kontrollierten Verkehrsunternehmen zu trennen. Bei der Weiterleitung der ihnen vom Land Niedersachsen zugewiesenen finanziellen Mittel könnten sie nicht ausblenden, dass sie bestimmte Verkehrsunternehmen kontrollierten. Diese Behörden könnten diese Mittel insbesondere dazu nutzen, die Höhe ihrer Zuschusszahlungen an die von ihnen beherrschten Verkehrsunternehmen zu reduzieren.
60      § 7a NNVG sei gezielt darauf angelegt, die Art. 107 und 108 AEUV sowie die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1370/2007 und deren Ziel zu umgehen, einen freien Wettbewerb um öffentliche Personenverkehrsdienste sicherzustellen. Das Land Niedersachsen habe nämlich erstens finanzielle Ausgleichsleistungen an die kommunalen Aufgabenträger geleistet, die daher eine Doppelrolle hätten. Zweitens habe es die landesrechtliche Regelung über diese Ausgleichsleistungen wieder in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 einbezogen, obwohl es dazu nach Bundesrecht nicht befugt gewesen sei. Drittens sei die Revision der Entscheidung des Bundesgesetzgebers, Regelungen über diese finanziellen Ausgleichsleistungen aus dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 auszunehmen, entgegen Art. 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 1370/2007 der Kommission nicht mitgeteilt worden.
61      Die Kommission und das Land Niedersachsen halten den vierten Rechtsmittelgrund für unzulässig. Sie machen jeweils geltend, dass GVN eine allgemein gehaltene Rüge vorgetragen habe, wonach das Gericht die wirtschaftliche Tätigkeit der kommunalen Aufgabenträger außer Acht gelassen habe, ohne jedoch genau den Rechtsfehler zu benennen, mit dem das angefochtene Urteil behaftet sei, und dass GVN lediglich seine im ersten Rechtszug vorgetragenen Argumente wiederhole, ohne zu präzisieren, inwiefern das angefochtene Urteil rechtsfehlerhaft sei, und ohne die Randnummern dieses Urteils zu benennen, auf die sich sein Vorbringen beziehe.
62      Hilfsweise rügen die Kommission und das Land Niedersachsen, dass das Vorbringen von GVN auch in der Sache unbegründet sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
63      Aus Art. 256 AEUV, Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union sowie Art. 168 Abs. 1 Buchst. d und Art. 169 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs geht hervor, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils oder des Beschlusses des Gerichts, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss. Andernfalls ist das Rechtsmittel oder der betreffende Rechtsmittelgrund unzulässig. Diesem Erfordernis entspricht ein Rechtsmittel nicht, wenn es keinerlei Argumentation enthält, die speziell der Bezeichnung des Rechtsfehlers dient, mit dem das angefochtene Urteil oder der angefochtene Beschluss behaftet sein soll (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Oktober 2021, NRW. Bank/SRB, C‑662/19 P, EU:C:2021:846, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
64      Im vorliegenden Fall benennt der vierte Rechtsmittelgrund den Rechtsfehler, mit dem das angefochtene Urteil behaftet sein soll, da aus diesem Rechtsmittelgrund hervorgeht, dass GVN dem Gericht im Wesentlichen vorwirft, dadurch den Begriff „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 AEUV verkannt zu haben, dass es entschieden habe, dass es möglich sei, die Tätigkeit der kommunalen Aufgabenträger als öffentliche Behörden von ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit als Inhaber von Beteiligungen an den von ihnen beherrschten Verkehrsunternehmen zu trennen.
65      GVN benennt zwar nicht ausdrücklich die Randnummern des angefochtenen Urteils, die mit diesem Rechtsmittelgrund beanstandet werden sollen. Im Kern geht aus dem Vorbringen von GVN jedoch hervor, dass der vierte Rechtsmittelgrund gegen die Rn. 56 bis 59 des angefochtenen Urteils gerichtet ist. Daher ist der vierte Rechtsmittelgrund als zulässig zu betrachten.
66      In der Sache ist festzustellen, dass das Gericht in Rn. 56 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen entschieden hat, dass erstens zwischen der Rolle der kommunalen Aufgabenträger als zuständige Behörden im Sinne der Verordnung Nr. 1370/2007 einerseits und ihrer Rolle als Inhaber von Beteiligungen an Verkehrsunternehmen andererseits zu unterscheiden sei und dass zweitens eine Einrichtung, die sowohl wirtschaftliche Tätigkeiten als auch nicht wirtschaftliche Tätigkeiten ausübe, nur hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten als Unternehmen eingestuft werden könne.
67      Das Gericht war in Rn. 57 des angefochtenen Urteils der Auffassung, dass die kommunalen Aufgabenträger bei der Wahrnehmung der Rolle von zuständigen Behörden im Sinne der Verordnung Nr. 1370/2007 keiner wirtschaftlichen Tätigkeit nachgingen, da die Zuweisung von Finanzmitteln durch § 7a NNVG nur einen Haushaltsrahmen schaffe, der erforderlich sei, damit sie die Gemeinwohlaufgaben nach dem NNVG erfüllen könnten.
68      In Rn. 59 des angefochtenen Urteils hat das Gericht entschieden, dass der Umstand, dass die kommunalen Aufgabenträger an einigen Unternehmen des öffentlichen Verkehrs beteiligt seien, die ihre Tätigkeit in Niedersachsen ausübten, oder dass ihr jeweiliger gesetzlicher Vertreter den Vorsitz im Aufsichtsrat dieser Unternehmen führe, als solcher nicht für den Nachweis ausreiche, dass die kommunalen Aufgabenträger bei der Zahlung des finanziellen Ausgleichs an die Verkehrsunternehmen diejenigen begünstigen würden, in denen sie vertreten seien, da die kommunalen Aufgabenträger bei der Festlegung der Modalitäten der den Verkehrsunternehmen gewährten Ausgleichszahlungen an die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1370/2007 und die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften über staatliche Beihilfen gebunden seien, deren etwaige Verletzung weiterhin der Kontrolle der Kommission unterliege. Das Gericht hat daraus geschlossen, dass die streitige Maßnahme als solche keine Gefahr berge, dass bestimmte Unternehmen gegenüber anderen begünstigt würden.
69      Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht insoweit hervor, dass für die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften des Unionsrechts jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung, als Unternehmen gilt. Nach ständiger Rechtsprechung ist eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten. Somit können der Staat selbst oder eine staatliche Einheit als Unternehmen tätig sein (Urteil vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
70      Dagegen haben Tätigkeiten, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse erfolgen, keinen wirtschaftlichen Charakter, der die Anwendung der im AEU-Vertrag vorgesehenen Wettbewerbsregeln rechtfertigen würde (Urteil vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
71      Zudem kann eine öffentliche Einheit in Bezug auf nur diejenigen Tätigkeiten als Unternehmen anzusehen sein, die als wirtschaftliche Tätigkeiten einzustufen sind und soweit diese Tätigkeiten von der Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse losgelöst werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, Rn. 37 und 38 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
72      Aus dieser Rechtsprechung folgt, dass das Gericht in Rn. 56 des angefochtenen Urteils zutreffend entschieden hat, dass eine Einrichtung, die sowohl wirtschaftliche Tätigkeiten als auch nicht wirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, nur hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten als Unternehmen eingestuft werden kann.
73      In diesem Zusammenhang hat GVN nicht gerügt, dass die kommunalen Aufgabenträger in ihrer Rolle als zuständige Behörden im Sinne der Verordnung Nr. 1370/2007, insbesondere, wenn sie die Modalitäten der an die Beförderungsunternehmen gezahlten finanziellen Ausgleichsleistungen festlegen, keiner wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen, sondern gemäß einer gesetzlichen Pflicht in dem von dieser Verordnung festgelegten Rahmen als öffentliche Behörden handeln.
74      Daraus folgt, dass das Gericht in den Rn. 56 bis 59 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei im Wesentlichen entschieden hat, dass die kommunalen Aufgabenträger nicht als Unternehmen eingestuft werden konnten, was ihre Rolle betrifft, die ihnen § 7a NNVG zuweist, und dass ihre Tätigkeit als öffentliche Behörden von ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu trennen ist.
75      Folglich ist der vierte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
76      Nach alledem ist das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.
Kosten
77      Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.
78      Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da GVN mit seinem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission seine Verurteilung zur Tragung der Kosten beantragt hat, sind ihm neben seinen eigenen Kosten die der Kommission entstandenen Kosten aufzuerlegen.
79      Nach Art. 184 Abs. 4 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs können einer erstinstanzlichen Streithilfepartei, wenn sie das Rechtsmittel nicht selbst eingelegt hat, im Rechtsmittelverfahren Kosten nur dann auferlegt werden, wenn sie am schriftlichen oder mündlichen Verfahren vor dem Gerichtshof teilgenommen hat. Nimmt eine solche Partei am Verfahren teil, so kann der Gerichtshof ihr ihre eigenen Kosten auferlegen.
80      Da sich das Land Niedersachsen am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligt hat, ist zu entscheiden, dass es unter den Umständen des vorliegenden Falles seine eigenen Kosten zu tragen hat.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.      Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2.      Der Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e. V. (GVN) trägt neben seinen eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission.
3.      Das Land Niedersachsen (Deutschland) trägt seine eigenen Kosten.
Arabadjiev
von Danwitz
Kumin
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 24. März 2022.
Der Kanzler
Der Präsident
A. Calot Escobar
K. Lenaerts
*      Verfahrenssprache: Deutsch.