62024CC0151
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 10 juli 2025 (
1
)
Zaak C‑151/24 [Luevi] (
i
)
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
tegen
V. M.
[verzoek van de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2011/98/EU – Rechten van werknemers uit derde landen met een gecombineerde vergunning – Artikel 12 – Recht op gelijke behandeling – Sociale zekerheid – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Artikel 3 – Takken van de sociale zekerheid – Artikel 70 – Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties – Sociale uitkering – Nationale regeling die onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning uitsluit van het recht op een sociale uitkering”
I. Inleiding
1.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (
2
).
2.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen V. M., een Albanees onderdaan die in Italië verblijft, tegen de Istituto nazionale della previdenza sociale (nationaal instituut voor de sociale zekerheid, Italië; hierna: „INPS”) betreffende de weigering van de INPS om V. M. een uitkering toe te kennen voor personen ouder dan 67 jaar die zich in een precaire economische situatie bevinden.
3.
Het verzoek biedt het Hof de mogelijkheid om de materiële werkingssfeer te verduidelijken van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98, dat voorziet in gelijke behandeling, op het gebied van de sociale zekerheid, van migrerende werknemers die onderdaan zijn van een derde land en houder zijn van een gecombineerde vergunning, enerzijds, en onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven, anderzijds. Ik zal uiteenzetten wat volgens mij rechtvaardigt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sociale uitkering van deze werkingssfeer is uitgesloten.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
4.
In het kader van deze conclusie zijn de overwegingen 19 en 20 van richtlijn 2011/98, en artikel 2, onder b) en c), artikel 3, lid 1, onder b) en c), en artikel 12 van deze richtlijn relevant.
5.
Verder zijn overweging 1 en de artikelen 3 en 70 van verordening (EG) nr. 883/2004 (
3
), en bijlage X bij deze verordening van belang.
B.
Italiaans recht
6.
Artikel 3, lid 6, van legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (wet nr. 335 tot hervorming van het verplichte en aanvullende pensioenstelsel) van 8 augustus 1995 (
4
) bepaalt dat Italiaanse staatsburgers die in Italië wonen, de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt (sinds 1 januari 2019 de leeftijd van 67 jaar) en die voldoen aan de in dit lid vastgestelde inkomensvoorwaarden, in plaats van het sociaal pensioen en de bijbehorende toeslagen een sociale uitkering ontvangen. Indien de persoon over eigen inkomsten beschikt, wordt de uitkering in beginsel toegekend voor een verminderd bedrag zodat het in de wet neergelegde nettojaarbedrag wordt bereikt. Latere verhogingen van het inkomen tot boven de maximumgrens leiden tot opschorting van de sociale uitkering. (
5
)
7.
Artikel 80, lid 19, van legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) [wet nr. 388 houdende bepalingen voor het opstellen van de jaar- en meerjarenbegroting van de staat (begrotingswet 2001)] (
6
) van 23 december 2000 bepaalt dat de sociale uitkering en de economische voordelen die krachtens de geldende wetgeving inzake sociale diensten subjectieve rechten vormen, onder de in deze wetgeving bepaalde voorwaarden worden toegekend aan vreemdelingen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning. (
7
) Voor andere sociale voordelen en diensten worden vreemdelingen die in het bezit zijn van ten minste een verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van minstens één jaar gelijkgesteld met Italiaanse staatsburgers.
8.
Artikel 20, lid 10, van decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (voorlopig wetsdecreet nr. 112 houdende dringende bepalingen inzake economische ontwikkeling, vereenvoudiging, concurrentievermogen, stabilisering van de overheidsfinanciën en fiscale nivellering) (
8
) van 25 juni 2008, met wijzigingen omgezet in wet bij legge n. 133 (wet nr. 133) van 6 augustus 2008 (
9
), bepaalt:
„Met ingang van 1 januari 2009 wordt de in artikel 3, lid 6, van [wet nr. 335/95] bedoelde sociale uitkering aan rechthebbenden betaald op voorwaarde dat zij ten minste tien jaar ononderbroken legaal op het nationale grondgebied hebben verbleven.”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
9.
V. M., Albanees onderdaan, verblijft sinds 2006 legaal in Italië als houder van een om familieredenen verleende verblijfsvergunning (
10
), met toestemming om in deze lidstaat te werken, zoals blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier.
10.
De INPS heeft geweigerd haar de in artikel 3, lid 6, van wet nr. 335/1995 bedoelde sociale uitkering te betalen op grond dat zij niet over een verblijfsvergunning van de Unie voor langdurig ingezetenen beschikte.
11.
Nadat V. M.’s beroep in eerste aanleg was verworpen, heeft de Corte d’appello di Firenze (rechter in tweede aanleg Firenze, Italië) haar vordering toegewezen op grond dat de toekenning van de sociale uitkering in kwestie onderworpen was aan de enkele voorwaarde dat de betrokkene ten minste tien jaar in Italië verblijft.
12.
Naar aanleiding van het door de INPS tegen deze beslissing ingestelde cassatieberoep heeft de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) bij beschikking van 8 maart 2023, aan de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië), de verwijzende rechter, een aantal vragen voorgelegd op basis van verschillende bepalingen van de Costituzione (grondwet), gelezen in samenhang met artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (
11
) en artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98, met betrekking tot de grondwettigheid van artikel 80, lid 9, van wet nr. 388/2000, voor zover daarbij de toekenning van de uitkering in kwestie afhankelijk wordt gesteld van de extra voorwaarde voor vreemdelingen dat de betrokkene in het bezit is van een verblijfsvergunning van de Unie voor langdurig ingezetenen.
13.
Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak van de Corte costituzionale heeft de Corte suprema di cassazione geoordeeld dat er sprake was van een grondwettelijke verplichting om de sociale uitkering in kwestie toe te kennen aan een vreemdeling zonder verblijfsvergunning van de Unie voor langdurig ingezetenen vanwege de „erkende verwevenheid van de waarden die ten grondslag liggen aan artikel 3 van de grondwet en artikel 34 van het Handvest” en de afwijkende uitlegging van artikel 12 van richtlijn 2011/98 door het Hof. (
12
)
14.
Bovendien heeft de Corte suprema di cassazione geoordeeld dat artikel 3, lid 6, van wet nr. 335/1995 in strijd is met artikel 38, eerste alinea, van de grondwet, „aangezien niet kan worden getwijfeld aan de nauwe samenhang tussen deze bepaling en artikel 34 van het Handvest, dat het recht op sociale bijstand en op bijstand voor huisvesting verankert en tot doel heeft ‚eenieder die niet over voldoende middelen beschikt, [...] een waardig bestaan te verzekeren’ (arrest van 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233)”.
15.
De Corte costituzionale benadrukt dat de nieuwe grondwettigheidsvragen die hem zijn voorgelegd, zijn gebaseerd op bepalingen van het Handvest en dat hij er niet van kan afzien deze vragen te beantwoorden met behulp van de instrumenten die hem eigen zijn. (
13
) Volgens deze rechter dient in dit kader hoofdzakelijk te worden vastgesteld of de betrokken sociale uitkering een van de socialezekerheidsuitkeringen is waarvoor onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning die is afgegeven met het oog op tewerkstelling of die hen althans in staat stelt om te werken, krachtens artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 recht hebben op gelijke behandeling.
16.
In dit verband verklaart de Corte costituzionale dat de betrokken sociale uitkering een uitkering is die de INPS op aanvraag toekent aan personen ouder dan 65 jaar (sinds 1 januari 2019 ouder dan 67 jaar) die zich in een precaire economische situatie bevinden omdat zij geen inkomen hebben of omdat hun inkomen lager is dan de drempel die elk jaar bij wet wordt vastgesteld voor het maximumbedrag van deze uitkering.
17.
Deze rechter verwijst naar zijn rechtspraak op grond waarvan de betrokken sociale uitkering wordt toegekend ongeacht of de begunstigde een werknemer is geweest, en „louter een bijstandsuitkering” is. (
14
) Deze uitkering heeft uitsluitend tot doel de financiële nood te lenigen van personen die in armoede verkeren omdat zij niet over voldoende economische middelen beschikken en die, als gevolg van hun hoge leeftijd, hun arbeidsvermogen zien afnemen.
18.
Verder heeft de Corte costituzionale in zijn arrest nr. 50/2019 van 4 december 2018 geoordeeld dat het „binnen de discretionaire bevoegdheid van de wetgever [valt] om een behoeftige vreemdeling zonder pensioen alleen dan een uitkering toe te kennen indien hij door zijn integratie in de samenleving dezelfde bijstand verdient als een Italiaans staatsburger”. Hij heeft vastgesteld dat gelijke toegang tot sociale bijstand voor Italiaanse of Unieburgers en onderdanen van derde landen moet worden beperkt tot diensten en uitkeringen die, doordat zij voorzien in „een primaire behoefte van individuen waarbij geen enkel onderscheid in verband met territoriale verbondenheid kan worden geduld”, concreet gestalte geven aan de grondrechten voor individuen. In dat geval kan geen enkele beperking in verband met de beperkte beschikbare financiering worden getolereerd. Daarentegen kan de wetgever de toekenning van andere uitkeringen voorbehouden aan personen die hun stabiele en actieve integratie in de Italiaanse samenleving hebben aangetoond doordat zij een verblijfsvergunning van de Unie voor langdurig ingezetenen hebben verkregen. Dat veronderstelt dat zij niet alleen legaal in Italië verblijven, maar ook over een inkomen en huisvesting beschikken en de Italiaanse taal kennen, wat allemaal „niet onredelijke aanwijzingen [zijn van hun] deelname” aan het maatschappelijke leven, die bijdraagt aan de vooruitgang hiervan.
19.
Wat het Unierecht betreft, wijst de verwijzende rechter er allereerst op dat de betrokken sociale uitkering uitdrukkelijk is ingedeeld onder de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, ook „gemengde” prestaties genoemd, die worden gedefinieerd in artikel 70 van verordening nr. 883/2004 en zijn opgenomen in bijlage X bij deze verordening. Vervolgens analyseert hij de bewoordingen van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 en de wettelijke regeling voor deze „gemengde” prestaties. Hij herinnert met name aan de toekenningsvoorwaarden ervan zoals die door het Hof zijn gepreciseerd zowel voor burgers van de Unie (
15
) als voor onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de Unie verblijven (
16
), alvorens zij door de Uniewetgever zijn neergelegd. Hij leidt daaruit af dat onderdanen van derde landen die zich op het grondgebied van de Unie verplaatsen, net als burgers van lidstaten, moeten bijdragen aan het socialezekerheidsstelsel van de staat waaraan zij deze prestatie vragen.
20.
Ten slotte is de verwijzende rechter van mening dat het in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 neergelegde beginsel van gelijke behandeling, aan onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn, geen ruimere bescherming kan bieden dan voorzien in het in verordening nr. 883/2004 neergelegde stelsel voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, waarnaar artikel 12 van de richtlijn verwijst.
21.
De verwijzende rechter is derhalve van mening dat onderdanen van derde landen op wie artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 van toepassing is, alleen in aanmerking komen voor dezelfde behandeling als onderdanen van de lidstaat waarin zij verblijven, wanneer zij werknemer zijn en uitsluitend met betrekking tot prestaties die onder de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 genoemde takken van de sociale zekerheid vallen, terwijl zij, om in aanmerking te komen voor de in artikel 70 van deze verordening genoemde bijzondere prestaties, waartoe de betrokken sociale uitkering behoort, noodzakelijkerwijs onderworpen zijn aan de voorwaarden die daartoe uitdrukkelijk zijn vastgesteld in het coördinatiestelsel en in de wettelijke regeling van de lidstaat van ontvangst.
22.
Bijgevolg twijfelt hij eraan of het enkele feit dat onderdanen van derde landen in het bezit zijn van een verblijfsvergunning op grond waarvan zij in een lidstaat mogen werken in de zin van richtlijn 2011/98, hun het recht verleent op toegang tot de „gemengde” prestaties onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven.
23.
In deze omstandigheden heeft de Corte costituzionale de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn [2011/98], waarmee de in artikel 34, leden 1 en 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde bescherming van het recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen is geconcretiseerd, aldus worden uitgelegd dat een voorziening als het sociaal pensioen bedoeld in artikel 3, lid 6, van [wet nr. 335/95] binnen de werkingssfeer daarvan valt? En staat het Unierecht bijgevolg in de weg aan een nationale wettelijke regeling die de bovengenoemde prestaties wel toekent aan vreemdelingen die houder zijn van een verblijfsvergunning van de Unie voor langdurig ingezetenen maar niet aan vreemdelingen die houder zijn van de in die richtlijn bedoelde gecombineerde vergunning?”
24.
V. M., de INPS, de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 7 mei 2025, waar zij de door het Hof gestelde mondelinge vragen hebben beantwoord.
IV. Analyse
25.
De prejudiciële vraag geeft naar mijn mening aanleiding tot twee voorafgaande opmerkingen.
26.
Ten eerste stelt de verwijzende rechter dat artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 het in artikel 34, leden 1 en 2, van het Handvest neergelegde recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen concretiseert.
27.
Daarmee herhaalt hij wat het Hof in het arrest INPS C‑350/20 heeft geoordeeld op basis van de verwijzing naar verordening nr. 883/2004 in artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn, gelezen in het licht van overweging 31 ervan, waarin met name staat dat die richtlijn in overeenstemming is met de beginselen van het Handvest. (
17
)
28.
Ten tweede heeft hij het over de situatie van „vreemdelingen die houder zijn van een gecombineerde vergunning”. Gelet op hetgeen het Hof in zijn arrest INPS C‑350/20 (
18
) heeft vastgesteld met betrekking tot de personele werkingssfeer van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/98, moet worden verduidelijkt dat de door de nationale rechter gevraagde uitlegging van deze bepaling niet beperkt is tot situaties waarin onderdanen van derde landen overeenkomstig het recht van de Unie of het nationale recht tot een lidstaat zijn toegelaten met het oog op werk. (
19
) Zoals uitdrukkelijk is vastgesteld in artikel 12, lid 1, van deze richtlijn, is deze bepaling ook van toepassing op onderdanen van derde landen die overeenkomstig het recht van de Unie of het nationale recht zijn toegelaten tot een lidstaat voor andere doeleinden dan werk, die mogen werken en die beschikken over een verblijfsvergunning overeenkomstig verordening (EG) nr. 1030/2002. (
20
)
29.
Gelet op het arrest INPS C‑350/20 (
21
) stel ik het Hof dan ook voor om, naar analogie van de in dit arrest gekozen herformulering van de prejudiciële vraag (
22
), te overwegen dat de verwijzende rechter met zijn ene vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de in artikel 3, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn bedoelde onderdanen van derde landen uitsluit van het genot van een uitkering die krachtens deze regeling wordt toegekend aan personen ouder dan 65 jaar (sinds 1 januari 2019 ouder dan 67 jaar) die zich in een precaire economische situatie bevinden en wier arbeidsgeschiktheid wegens hun leeftijd beperkt is. (
23
)
30.
In artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/98 is het beginsel neergelegd van gelijke behandeling van werknemers uit derde landen (
24
), bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn, en nationale onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven, op verschillende gebieden, zoals met name arbeidsvoorwaarden, onderwijs en opleiding, en belastingvoordelen. Wat met name de sociale zekerheid betreft, verwijst artikel 12, lid 1, onder e), van die richtlijn naar „de takken van de sociale zekerheid als omschreven in verordening [nr. 883/2004]” (
25
).
31.
Uit overweging 19 van richtlijn 2011/98 blijkt duidelijk dat het minimumharmonisatie betreft, aangezien het doel van deze richtlijn is om de gebieden te bepalen waarop gelijke behandeling wordt gewaarborgd.
32.
Andere richtlijnen bevatten een identieke verwijzing. (
26
) Deze overeenkomst moet worden uitgebreid tot richtlijn 2003/109/EG (
27
) indien het voorstel van de Commissie om in het kader van de herschikking van deze richtlijn de verwijzing naar verordening nr. 883/2004 op te nemen, succesvol is (
28
).
33.
Wat betreft de personele werkingssfeer van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/98, zoals in herinnering gebracht in punt 28 hierboven, voeg ik daar, ten eerste, aan toe dat niet is vereist dat onderdanen van derde landen permanent tewerkgesteld zijn. (
29
)
34.
Bijgevolg kan niet worden gesteld, zoals de INPS doet, dat het voor het recht op gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid niet volstaat dat een vreemdeling over een verblijfsvergunning beschikt, maar dat hij ook moet bijdragen aan de economie van de lidstaat van ontvangst door een beroepsactiviteit uit te oefenen en de bijbehorende belastingen te betalen.
35.
Ten tweede wordt in overweging 20 van richtlijn 2011/98, met betrekking tot het in artikel 12 van deze richtlijn neergelegde recht op gelijke behandeling, ook verwezen naar „de gezinsleden van werknemers uit derde landen die tot de lidstaat zijn toegelaten overeenkomstig richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging[ (
30
)]”. Wat betreft de situatie waarin gezinsleden van een werknemer uit een derde land die houder is van een gecombineerde vergunning, rechtstreeks het met name in deze overweging bedoelde recht op gelijke behandeling genieten, heeft het Hof geoordeeld dat „[d]it recht [...] aan deze personen [wordt] toegekend in hun eigen hoedanigheid van werknemers, ook al zijn zij in de gastlidstaat aangekomen omdat zij gezinsleden waren van een werknemer die onderdaan is van een derde land” (
31
).
36.
In het onderhavige geval is ter terechtzitting verklaard dat V. M. nooit in Italië had gewerkt en dat zij bij haar zoon woonde, die de Uniestatus van langdurig ingezetene had. Aangezien zij toestemming heeft om te werken (
32
), lijkt zij dus binnen de personele werkingssfeer van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/98 te vallen.
37.
De materiële werkingssfeer van het recht op gelijke behandeling zoals neergelegd in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 wordt bepaald door verordening nr. 883/2004, waarnaar deze bepaling verwijst. (
33
) De vraag van de verwijzende rechter betreft de betekenis en de strekking van de uitdrukking „de takken van de sociale zekerheid als omschreven in verordening [nr. 883/2004]”.
38.
De betrokken takken van sociale zekerheid worden genoemd in artikel 3 („Materiële werkingssfeer”) van deze verordening.
39.
In artikel 3, lid 1, van die verordening is het beginsel neergelegd dat zij „van toepassing [is] op alle wetgeving betreffende de [...] takken van sociale zekerheid” inzake negen categorieën van prestaties en uitkeringen, die limitatief worden opgesomd.
40.
Artikel 3, lid 5, van verordening nr. 883/2004 stelt de uitzonderingen vast. Volgens punt a) van die bepaling is deze verordening niet van toepassing op „sociale en medische bijstand”. (
34
)
41.
Artikel 3, lid 3, van verordening nr. 883/2004 bepaalt dat deze verordening „tevens van toepassing [is] op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, als bedoeld in artikel 70” van die verordening.
42.
Twijfel kan ontstaan wegens de bewoordingen van dit lid 3 en wegens de criteria die de Uniewetgever in dit artikel 70 heeft gehanteerd om bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties te definiëren.
43.
Wat het gebruik van het bijwoord „tevens” in artikel 3, lid 3, van verordening nr. 883/2004 betreft, ben ik van mening dat dit bijwoord moet worden gelezen in het licht van het door deze verordening nagestreefde doel, namelijk de bevordering van het vrije verkeer van werknemers (
35
) door de vaststelling van voorschriften voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten (
36
). Daarom vallen niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties overeenkomstig de in overweging 37 van die verordening bedoelde beperkingen binnen de materiële werkingssfeer van die verordening.
44.
De criteria voor het vaststellen van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties zijn als volgt:
–
deze prestaties worden verstrekt op grond van „wetgeving [...] die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in artikel 3, lid 1, [van verordening nr. 883/2004] bedoelde socialezekerheidswetgeving als van de bijstand” (
37
), en
–
zij zijn bedoeld „voor de extra, aanvullende of bijkomende dekking van de gebeurtenissen in de in artikel 3, lid 1, [van deze verordening] vermelde takken van de sociale zekerheid en om de betrokken personen een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat” (
38
).
45.
Bovendien wordt in artikel 1, onder l), eerste alinea, van verordening nr. 883/2004 de term „wetgeving”, ten aanzien van elke lidstaat gedefinieerd als „de wetten, regelingen, statutaire bepalingen en alle andere uitvoeringsmaatregelen die betrekking hebben op de in artikel 3_id 1, [van deze verordening] bedoelde takken van sociale zekerheid”. (
39
)
46.
Kunnen bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, voor zover zij bestemd zijn om „de gebeurtenissen in de in artikel 3, lid 1, [van verordening nr. 883/2004] vermelde takken van de sociale zekerheid” gedeeltelijk of zelfs volledig te dekken, bijgevolg binnen de werkingssfeer vallen van de gelijke behandeling zoals neergelegd in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 ten gunste van onderdanen van derde landen die in een lidstaat mogen werken?
47.
In de eerste plaats moet worden benadrukt dat de in de punten 44 en 45 hierboven aangehaalde uitdrukkingen niet mogen afdoen aan het belang van het andere in artikel 70, lid 1, van verordening nr. 883/2004 vermelde kenmerk, namelijk de „bijstand”, dat in lid 2, onder a), i), van dit artikel (
40
) wordt gespecificeerd.
48.
In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de in artikel 70, lid 2, van deze verordening bedoelde „bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties” onder het begrip „sociale bijstand” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38/EG (
41
) vallen. Het heeft gepreciseerd dat dit begrip betrekking heeft op alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien. (
42
)
49.
Bovendien volgt uit het arrest Alimanovic dat de hoofdfunctie van de betrokken uitkering moet worden vastgesteld om te kunnen beoordelen of deze kan worden gekwalificeerd als „bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie”. Dat is dus het geval indien deze uitkering de bestaansmiddelen garandeert die minimaal nodig zijn om een menswaardig bestaan te leiden. (
43
)
50.
Ten slotte kan een uitkering die op grond van een wettelijk omschreven situatie aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, en die verband houdt met een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten, volgens vaste rechtspraak als een socialezekerheidsuitkering worden beschouwd. (
44
)
51.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat twee extra criteria in verordening nr. 883/2004 het mogelijk maken om de in artikel 70 van deze verordening bedoelde prestaties te onderscheiden van de prestaties die onder de takken van sociale zekerheid vallen, namelijk:
–
zij worden „uitsluitend [...] gefinancierd door de verplichte belastingen ter dekking van de algemene openbare uitgaven en de voorwaarden voor de toekenning en berekening ervan zijn niet afhankelijk van de betaling van enige premie of bijdrage door de betrokkene” (
45
), en
–
zij zijn „opgenomen [...] in bijlage X” (
46
).
52.
In de derde plaats moet worden benadrukt dat deze prestaties aan een specifieke wettelijke regeling zijn onderworpen. Krachtens artikel 70, lid 4, van verordening nr. 883/2004 worden zij met name uitsluitend toegekend door de lidstaat waarin de betreffende persoon woont, overeenkomstig de wetgeving van deze staat. Zij worden verstrekt door, en voor rekening van, het orgaan van de woonplaats.
53.
In deze omstandigheden merk ik, ten eerste, op dat de in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 gebruikte uitdrukking „takken van de sociale zekerheid als omschreven in verordening [nr. 883/2004]” (
47
) voldoende nauwkeurig is om daaruit af te leiden dat zij verwijst naar de takken van sociale zekerheid die limitatief zijn opgesomd in artikel 3, lid 1, van deze verordening. (
48
)
54.
Ter ondersteuning van deze analyse moeten echter andere overwegingen worden aangevoerd, aangezien uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt. (
49
)
55.
Ten tweede merk ik, bij wijze van nuttige contextuele verduidelijking, op dat de rechtvaardiging voor de verwijzing naar de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 opgesomde takken van sociale zekerheid kan worden gevonden in de persoonlijke werkingssfeer van het recht op gelijke behandeling zoals neergelegd in artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/98. (
50
) Deze werkingssfeer is beperkt tot werknemers die wegens hun statuut een loon ontvangen dat onderworpen is aan de verplichting om bij te dragen aan de sociale bescherming met betrekking tot arbeidsgerelateerde risico’s. (
51
) Krachtens verordening nr. 883/2004 en verordening (EG) nr. 987/2009 (
52
) vallen werknemers en zelfstandigen en hun gezinsleden in beginsel onder het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat waar ze in loondienst of als zelfstandige werken, onder dezelfde voorwaarden als nationale onderdanen. Bijgevolg is het criterium inzake de band met de lidstaat van ontvangst irrelevant. (
53
)
56.
De Uniewetgever heeft er dus uitdrukkelijk voor gekozen om het in artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/98 neergelegde recht op gelijke behandeling niet uit te breiden tot prestaties die niet als „socialezekerheidsprestaties” in de zin van artikel 3 van verordening nr. 883/2004 kunnen worden gekwalificeerd, waaronder dus de in artikel 70 van deze verordening bedoelde prestaties, wegens de kenmerken ervan, die hoofdzakelijk verband houden met de individuele en discretionaire beoordeling van de behoeften van de begunstigden die niet uitsluitend werknemers zijn. (
54
)
57.
Gelijkberechtiging op het gebied van sociale bijstand geldt daarentegen voor onderdanen van derde landen die langdurig ingezetenen (
55
) zijn, vanwege hun „meer bevoorrechte status”, in de woorden van overweging 8 van richtlijn 2011/98, die is toegekend op grond van hun niveau van integratie. (
56
)
58.
Deze ongelijke behandeling op het gebied van socialebijstandsprestaties, dat wordt gerechtvaardigd door de duur van het verblijf als criterium voor de integratie van de betrokken personen, zonder beperking wat betreft de aard van de bestaansmiddelen die volstaan om in hun eigen behoeften en die van hun familieleden te voorzien, afgezien van het feit dat deze personen geen beroep kunnen doen op het socialebijstandsstelsel van de betrokken lidstaat (
57
), is vergelijkbaar met die voor „mobiele” burgers van de Unie. (
58
)
59.
Die geldt namelijk voor burgers van de Unie die een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven na gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland te hebben verbleven. (
59
) Volgens dezelfde logica van integratie heeft de Uniewetgever er voor de periode die daaraan voorafgaat, voor gekozen om, ook wat het recht op een socialebijstandsprestatie betreft, in artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 met betrekking tot korte verblijfsperioden van niet-actieve burgers te voorzien in een afwijking van het non-discriminatiebeginsel, dat in lid 1 van dit artikel is neergelegd voor burgers van de Unie van wie het verblijf voldoet aan de in deze richtlijn gestelde voorwaarden. (
60
) Bovendien worden burgers van de Unie die voldoen aan de voorwaarden voor de toekenning van een verblijfsrecht op basis van hun inkomensniveau, gedurende een periode van drie maanden tot vijf jaar in feite uitgesloten van de toegang tot socialebijstandsprestaties in de lidstaat van ontvangst. (
61
)
60.
Niettemin blijft er een belangrijk verschil bestaan. Onderdanen van derde landen die onder richtlijn 2011/98 vallen, genieten geen gelijke rechten wat sociale bijstand betreft, terwijl burgers van de Unie die ook werknemer of zelfstandige zijn of die deze status behouden (
62
) en hun familieleden vanaf het begin van hun verblijf recht hebben op dezelfde sociale bijstandsprestaties als nationale onderdanen. (
63
)
61.
Ten derde moet dus worden herinnerd aan de doelstelling van de Uniewetgever zoals verwoord in overweging 19 van richtlijn 2011/98, in het licht waarvan artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn moet worden gelezen. (
64
)
62.
Deze overweging definieert op een samenhangende manier de mate van gelijke behandeling.
63.
Aangezien de rechten die in de lidstaten aan onderdanen van derde landen worden toegekend, bij gebreke van horizontale wetgeving van de Unie verschillen, is met name besloten de gebieden te preciseren waarop de gelijke behandeling van onderdanen van een lidstaat en onderdanen van derde landen die nog niet de status van langdurig ingezetene hebben, wordt gewaarborgd.
64.
Meer specifiek wordt in die overweging uiteengezet dat deze doelstelling is „om binnen de Unie een minimum aan gelijke voorwaarden te scheppen en te onderstrepen dat dergelijke onderdanen van derde landen, door hun werk en belastingafdrachten bijdragen aan de economie van de Unie; bovendien kunnen zij dienen als waarborg om oneerlijke concurrentie tussen onderdanen van een lidstaat en onderdanen van derde landen als gevolg van de mogelijke uitbuiting van de laatstgenoemden te verkleinen”. (
65
)
65.
Vanuit de aldus uitgedrukte bedoeling van de Uniewetgever is het dus coherent om, enerzijds, voor een verblijf van een zekere duur een minimumpakket gemeenschappelijke rechten strikt af te bakenen binnen de grenzen van zijn bevoegdheid op het gebied van de sociale zekerheid, zoals in herinnering gebracht in overweging 26 van richtlijn 2011/98 (
66
), en anderzijds gelijke rechten voor te behouden aan prestaties die worden geregeld door het recht van de lidstaat waar de onderdaan van een derde land toestemming heeft gekregen om te werken (
67
) of waar hij na een minimumperiode van tewerkstelling als werkloos staat ingeschreven (
68
).
66.
Uit overweging 19 van richtlijn 2011/98 blijkt dus duidelijk dat deze richtlijn minimumharmonisatie beoogt en geen strikte gelijkwaardigheid tussen de situatie van onderdanen van derde landen en die van onderdanen van de lidstaat waarin zij wonen.
67.
Deze doelstelling wordt in vrijwel identieke bewoordingen (
69
) opnieuw uitgedrukt in richtlijn 2024/1233. (
70
)
68.
Er wordt dus bevestigd dat de consensus van de lidstaten over het beginsel van gelijke rechten, zowel in artikel 12 van richtlijn 2011/98 als in artikel 11 van richtlijn 2003/109, gebaseerd is op de beperking van de gebieden waarop dit beginsel wordt gewaarborgd en op de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden van dit beginsel af te wijken. (
71
)
69.
Al deze contextuele en teleologische verduidelijkingen bevestigen het uitleggingskader van het Hof dat wordt gevormd door de verwijzing in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 naar de “takken van de sociale zekerheid als omschreven in verordening [nr. 883/2004]”. (
72
) Het recht op gelijke behandeling van personen die onder deze richtlijn vallen, is derhalve niet van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, zoals gedefinieerd in artikel 70 van deze verordening.
70.
In de onderhavige zaak betwist V. M. weliswaar niet dat de betrokken uitkering een „gemengde” prestatie (
73
) is die is opgenomen in bijlage X, afdeling Italië, onder g), bij verordening nr. 883/2004, maar zij stelt dat „een aan ouderen toegekende prestatie voor levensonderhoud zeker niet losstaat van het ‚ouderdomsrisico’ en dus stellig overeenkomt met een van de in [artikel 3, lid 1, van deze verordening] vermelde takken”. Volgens haar is het derhalve gerechtvaardigd dat de betrokken uitkering binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 valt.
71.
Mijns inziens zet een dergelijke benadering het onderscheid tussen de prestaties bedoeld in artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 883/2004 door een dergelijke benadering op losse schroeven. (
74
)
72.
Ik herinner eraan dat het Hof heeft geoordeeld dat de toekenning van de in artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 genoemde uitkeringen bij ouderdom niet mag afhangen van een individuele beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager, wat het criterium is om voor een socialebijstandsprestatie in aanmerking te komen, en dat deze uitkeringen in wezen worden gekenmerkt door het feit dat zij bestemd zijn om de bestaansmiddelen te verzekeren van personen die bij het bereiken van een bepaalde leeftijd hun beroepsactiviteit beëindigen en niet langer verplicht zijn om zich ter beschikking van de tewerkstellingsadministratie te stellen. (
75
) Derhalve is het enkele feit dat prestaties worden betaald om de bestaansmiddelen aan te vullen van personen die een bepaalde leeftijd hebben bereikt, niet voldoende om deze uitkeringen als ouderdomsprestaties aan te merken. (
76
)
73.
Bijgevolg volstaat het volgens de rechtspraak van het Hof om vast te stellen dat niet ter discussie staat dat de betrokken uitkering, die is opgenomen in bijlage X bij verordening nr. 883/2004, een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie is. (
77
) Verder onderstreept de verwijzende rechter dat de betrokken uitkering een bijstandsuitkering is, aangezien zij uitsluitend tot doel heeft de financiële nood te lenigen van personen die in armoede verkeren omdat zij niet over voldoende economische middelen beschikken en die, als gevolg van hun hoge leeftijd, hun arbeidsvermogen zien afnemen. (
78
)
74.
Hieruit moet dus worden afgeleid dat de betrokken sociale uitkering niet binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 valt, ook al voldoet zij aan de elementaire behoeften in de zin van de rechtspraak van het Hof inzake de uitlegging van artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109 betreffende het beginsel van gelijke behandeling van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.
75.
Het Hof heeft deze „elementaire behoeften” gedefinieerd als voeding, huisvesting en gezondheid. Het heeft geoordeeld dat deze behoeften vallen onder het begrip „belangrijkste prestaties” op het gebied van sociale bijstand en sociale bescherming waarvan de toekenning door de lidstaten niet kan worden uitgesloten op grond van artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109. (
79
)
76.
Concreet is het voor onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een gecombineerde vergunning, gerechtvaardigd om ervan uit te gaan dat de voorwaarden voor de toekenning en de vernieuwing van deze vergunning met betrekking tot een baan en voldoende middelen het weinig waarschijnlijk maken dat zij dergelijke belangrijkste prestaties nodig zullen hebben. De situatie van deze personen kan echter vóór de vernieuwing van die vergunning veranderen, zoals de Commissie ter terechtzitting terecht ter sprake heeft gebracht. Volgens de analyse van de verwijzende rechter is de betrokken uitkering bedoeld om een waardig bestaan te verzekeren voor personen die niet over voldoende bestaansmiddelen beschikken.
77.
In deze context lijkt het mij opportuun om op te merken dat de Corte costituzionale heeft gesteld dat uitkeringen worden betaald om te voorzien in „een primaire behoefte van individuen waarbij geen enkel onderscheid in verband met territoriale verbondenheid kan worden geduld”. (
80
) De Italiaanse regering heeft ter terechtzitting uiteengezet dat deze uitkeringen van diverse aard bedoeld zijn om te zorgen voor personen van wie de gezondheid of veiligheid in gevaar is. Zij heeft de uiteenzetting van de verwijzende rechter herhaald dat de uitkering in een dergelijk geval niet zozeer een onderdeel is van de sociale bijstand (die door artikel 38, eerste alinea, van de grondwet wordt voorbehouden aan de „burger”) als wel een instrument dat noodzakelijk is om een grondrecht van het individu te waarborgen (artikel 2 van de grondwet). (
81
)
78.
Verder moeten mijns inziens andere individuele situaties die minder ernstig zijn, maar de waardigheid aantasten van een onderdaan van een derde land die over een gecombineerde vergunning beschikt, in aanmerking worden genomen. Zodra een dergelijke onderdaan legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, moeten de voor de socialebijstandsuitkeringen bevoegde nationale autoriteiten nagaan of die onderdaan, die niet over de middelen beschikt om in zijn behoeften te voorzien, door de weigering om hem deze uitkeringen toe te kennen op grond van de verblijfsvergunning waarover hij beschikt, niet wordt blootgesteld aan een concreet en actueel risico van schending van zijn grondrechten, met name het in artikel 1 van het Handvest verankerde grondrecht. (
82
)
79.
Ik deel het standpunt dat de Commissie ter terechtzitting naar voren heeft gebracht. Naar mijn mening rechtvaardigen bepaalde individuele situaties namelijk dat wordt voorzien in een „vangnet”. (
83
)
80.
Samengevat ben ik van mening dat de afwezigheid van gelijke behandeling op het gebied van sociale bijstand van werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), van richtlijn 2011/98, enerzijds, en onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven, anderzijds, voortvloeit uit de uitlegging van het in artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn vermelde begrip „takken van de sociale zekerheid”. Deze uitlegging sluit evenwel niet uit dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst in bijzonder kritieke situaties ten aanzien van de eerbiediging van de grondrechten, een omvattende beoordeling uitvoeren, en de betrokkene tegen een existentieel risico in bescherming moeten nemen.
V. Conclusie
81.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Corte costituzionale te beantwoorden als volgt:
„Artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling die de in artikel 3, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn bedoelde onderdanen van derde landen uitsluit van het genot van een uitkering die krachtens deze regeling wordt toegekend aan personen ouder dan 65 jaar (sinds 1 januari 2019 ouder dan 67 jaar) die zich in een precaire economische situatie bevinden en wier arbeidsgeschiktheid wegens hun leeftijd beperkt is.
De voor de socialebijstandsuitkeringen bevoegde nationale autoriteiten dienen echter na te gaan of die onderdanen, die niet over de middelen beschikken om in hun elementaire behoeften te voorzien, door de weigering om deze uitkeringen toe te kennen, niet worden blootgesteld aan een concreet en actueel gevaar van schending van hun grondrechten, met name het in artikel 1 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde grondrecht.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
(
2
)	PB 2011, L 343, blz. 1.
(
3
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2004, L 166, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (PB 2009, L 284, blz. 43; hierna: „verordening nr. 883/2004”).
(
4
)	GURI nr. 190 van 16 augustus 1995, blz. 3 – gewoon supplement bij GURI nr. 101 (hierna: „wet nr. 335/95”).
(
5
)	Deze uitkering is, wat Italië betreft, opgenomen in bijlage X bij verordening nr. 883/2004.
(
6
)	GURI nr. 302 van 29 december 2000, blz. 5 – gewoon supplement bij GURI nr. 219; hierna: „wet nr. 388/2000”.
(
7
)	Sinds 2007 is de verblijfsvergunning naar Italiaans recht vervangen door de „verblijfsvergunning van de Unie voor langdurig ingezetenen”.
(
8
)	GURI nr. 147 van 25 juni 2008, blz. 5 – gewoon supplement bij GURI nr. 152.
(
9
)	GURI nr. 195 van 21 augustus 2008, blz. 3 – gewoon supplement bij GURI nr. 196.
(
10
)	Ter terechtzitting is bevestigd dat V. M., als moeder van de gezinshereniger, een verblijfsvergunning had verkregen in het kader van gezinshereniging.
(
11
)	Hierna: „Handvest”.
(
12
)	Deze rechter verwijst met name naar het arrest van 2 september 2021, INPS (Geboortetoelage en moederschapsuitkering voor houders van een gecombineerde vergunning) (C‑350/20, EU:C:2021:659; hierna: „arrest INPS C‑350/20”).
(
13
)	Hij verwijst met name naar arrest INPS C‑350/20. Zie in dit verband met name punt 23 van dit arrest.
(
14
)	Arrest nr. 137/2021 van 25 mei 2021.
(
15
)	De Corte costituzionale verwijst met name naar de arresten van 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punt 83; hierna: „arrest Dano”); 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597; hierna: „arrest Alimanovic”), en 25 februari 2016, García-Nieto e.a. (C‑299/14, EU:C:2016:114).
(
16
)	De Corte costituzionale verwijst naar het arrest van 12 oktober 1978, Belbouab (10/78, EU:C:1978:181).
(
17
)	Zie arrest INPS C‑350/20 (punten 44‑46).
(
18
)	Zie arrest INPS C‑350/20 (punten 48 en 49).
(
19
)	Zie artikel 3, lid 1, onder c), van richtlijn 2011/98.
(
20
)	Verordening van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblĳfstitels voor onderdanen van derde landen (PB 2002, L 157, blz. 1). Zie artikel 3, lid 1, onder b), en overweging 20 van richtlijn 2011/98.
(
21
)	Zie arrest INPS C‑350/20 (punt 47).
(
22
)	Zie arrest INPS C‑350/20 (punt 50).
(
23
)	Over de voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar (zie punt 11 supra) die in de Italiaanse regeling is gesteld, zijn ter terechtzitting opmerkingen gemaakt. De vraag van de verwijzende rechter heeft echter geen betrekking op deze voorwaarde. Zie verder, met betrekking tot een soortgelijke voorwaarde voor onderdanen van derde landen die langdurig ingezetene zijn, om toegang te krijgen tot een maatregel op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand of sociale bescherming, arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie) (C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636).
(
24
)	Zie ook artikel 2, onder b), van richtlijn 2011/98 voor de definitie van „werknemer uit een derde land”.
(
25
)	Deze uitdrukking is in identieke bewoordingen opgenomen in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn (EU) 2024/1233 van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2024 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (PB L, 2024/1233). Deze richtlijn strekt tot intrekking van richtlijn 2011/98 en is van toepassing met ingang van 22 mei 2026. Zie artikel 19 en artikel 20, tweede alinea, van richtlijn 2024/1233.
(
26
)	Zie artikel 16, lid 1, onder e), van richtlijn (EU) 2021/1883 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2021 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan, en tot intrekking van richtlijn 2009/50/EG van de Raad (PB 2021, L 382, blz. 1), algemeen bekend als de „blauwekaartrichtlijn”; artikel 18, lid 2, onder c), van richtlijn 2014/66/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming (PB 2014, L 157, blz. 1), en artikel 23, lid 1, onder d), van richtlijn 2014/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als seizoenarbeider (PB 2014, L 94, blz. 375). Artikel 22, lid 2, onder b), van richtlijn (EU) 2016/804 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op onderzoek, studie, stages, vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten (PB 2016, L 132, blz. 21) verwijst naar artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98.
(
27
)	Richtlijn van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44). Zie artikel 11, lid 1, onder d), van deze richtlijn.
(
28
)	Zie artikel 12, lid 1, onder d), van het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen [COM(2022) 650 final], gepresenteerd op 27 april 2022, en het commentaar van Melin, P., „Social security rights of third-country nationals coming from outside the EU: the scope and meaning of equal treatment”, Research Handbook on European Social Security Law, 2e druk, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, blz. 353‑378, in het bijzonder blz. 363. Dit voorstel is niet gewijzigd in het document van 28 november 2023 van het secretariaat-generaal van de Raad aan de delegaties over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Mandaat om onderhandelingen te voeren met het Europees Parlement (document 16000/23). Zie voor de draagwijdte van de bepalingen inzake de gelijke behandeling van onderdanen van derde landen met een verschillende status op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en toegang tot goederen en diensten en de verstrekking van aan het publiek aangeboden goederen en diensten arrest van 28 oktober 2021, ASGI e.a. (C‑462/20, EU:C:2021:894; hierna: „arrest ASGI”).
(
29
)	Zie in die zin artikel 12, lid 2, onder b), eerste alinea, van richtlijn 2011/98, met betrekking tot beperkingen van de gelijke behandeling, dat bepaalde garanties biedt aan werknemers uit derde landen die ten minste gedurende zes maanden in loondienst zijn geweest en die als werkloos geregistreerd staan. Zie in dit verband arrest van 25 november 2020, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Gezinsbijslagen voor houders van een gecombineerde vergunning) (C‑302/19, EU:C:2020:957, punt 25; hierna: „arrest INPS C‑302/19”).
(
30
)	PB 2003, L 251, blz. 12.
(
31
)	Zie arrest INPS C‑302/19 (punt 30). Zie ook arrest van 19 december 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, punt 38).
(
32
)	Zie punt 9 supra.
(
33
)	Zie ook punt 27 supra.
(
34
)	Zie arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punten 32 en 33). Zie ook de artikelen 12 en 13 van het Europees Sociaal Handvest, ondertekend te Turijn op 18 oktober 1961, voor een onderscheid dat wordt gemaakt in de definitie van rechten op het gebied van sociale zekerheid enerzijds en op het gebied van sociale en medische bijstand anderzijds.
(
35
)	Zie de overwegingen 1 en 3 van verordening nr. 883/2004.
(
36
)	Zie de overwegingen 4 en 45 van verordening nr. 883/2004. Zie met name ook arrest van 2 april 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Kind van de echtgenoot van een grensarbeider) (C‑802/18, EU:C:2020:269, punt 68).
(
37
)	Zie artikel 70, lid 1, van verordening nr. 883/2004. Cursivering van mij.
(
38
)	Zie artikel 70, lid 2, onder a), i), van verordening nr. 883/2004. Cursivering van mij. Zie voor het tweede geval artikel 70, lid 2, onder a), ii), van deze verordening.
(
39
)	Cursivering van mij.
(
40
)	Te lezen in combinatie met artikel 13, punt 1, van het Europees Sociaal Handvest. Zie het commentaar van Eleveld, A., en Katrougalos, G., „The right to social security and social assistance in the ‚case law’ and conclusions of the Social Rights Committee”, Research Handbook on European Social Security Law, op. cit., blz. 64‑83, in het bijzonder blz. 70.
(
41
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificaties in PB L 229, blz. 35, en PB 2005, L 197, blz. 34).
(
42
)	Zie arrest Dano (punt 63) en verwijzing, naar analogie, naar dit arrest in arrest ASGI (punt 34).
(
43
)	Zie arrest Alimanovic (punten 43, 45 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie daarentegen, met betrekking tot uitkeringen van financiële aard die ongeacht de kwalificatie ervan in de nationale wetgeving bestemd zijn om de toegang tot de arbeidsmarkt van een lidstaat te vergemakkelijken, arrest van 4 juni 2009, Vatsouras en Koupatantze (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344, punt 45). Zie ook, over de irrelevantie van het feit of een uitkering door de nationale wetgeving als een socialezekerheidsuitkering wordt beschouwd, arrest INPS C‑350/20 (punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
44
)	Zie arrest ASGI (punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
45
)	Zie artikel 70, lid 2, onder b), eerste volzin, van verordening nr. 883/2004.
(
46
)	Zie artikel 70, lid 2, onder c), van verordening nr. 883/2004.
(
47
)	Cursivering van mij.
(
48
)	De juridische adviezen waartoe ik toegang heb gehad, zijn in deze zin eensluidend. Zie met name Thym, D., European Migration Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, in het bijzonder hoofdstuk 15 („Integration and Settlement”), blz. 469‑504, met name punt 15.3.3.1 (blz. 482).
(
49
)	Zie arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12); 16 juli 2020, AFMB e.a. (C‑610/18, EU:C:2020:565, punt 50), en 8 mei 2025, Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, punt 54).
(
50
)	Zie punt 28 supra.
(
51
)	Zie voor de voorwaarde van de overheidsbijdrage voor gezinsbijslagen arrest ASGI (punt 28). Zie ook, over deze samenhang met de bijdrage aan de financiering van socialezekerheidsstelsels, Beduschi, A., „An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive”, European Journal of Migration and Law, deel 17, nummer 2‑3, Wolters Kluwer, Den Haag, 2015, blz. 210‑238, in het bijzonder blz. 223. Zie verder artikel 26 van richtlijn 2011/95/ EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).
(
52
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2009, L 284, blz. 1).
(
53
)	Zie arrest INPS C‑302/19 (punt 43).
(
54
)	Zie de punten 48‑50 supra.
(
55
)	Zie artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109, dat verwijst naar „sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving”. Zie ter vergelijking artikel 29 van richtlijn 2011/95. Zie in dit verband arrest ASGI (punten 33 en 34).
(
56
)	Zie arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie) (C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punten 45 en 46). Zie echter over het feit dat de door richtlijn 2003/109 gewaarborgde rechten niet altijd even gunstig zijn als de door richtlijn 2011/98 gewaarborgde rechten indien de betrokken lidstaat krachtens artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/109 de gelijke behandeling op sociaal gebied beperkt, Verschueren, H., „Employment and Social Security Rights of Third-Country Labour Migrants under EU Law: An Incomplete Patchwork of Legal Protection”, European Journal of Migration and Law, op. cit., deel 18, nr. 4, 2016, blz. 373‑408, in het bijzonder blz. 387 en 388. Zie ook, betreffende de vergelijking met „mobiele” burgers van de Unie, Weingerl, P., en Tratnik, M., „Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third-Country Nationals with Intra-EU Migrants?”, European Journal of International Law, European University Institute, Firenze, deel 33, nr. 1, 2022, blz. 15‑38.
(
57
)	Zie artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, alsmede Thym, D., „Article 5 – Conditions for acquiring long-term resident status”, in Hailbronner, K., en Thym, D. (red.), EU Immigration and Asylum Law: A Commentary, 2e druk, C. H. Beck, München, 2016, blz. 453‑460, in het bijzonder punt 7 (blz. 456).
(
58
)	Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 vallen burgers van de Unie die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten en hun familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van deze richtlijn die hen begeleiden of zich bij hen voegen, binnen de werkingssfeer van die richtlijn en genieten zij de bij die richtlijn verleende rechten.
(
59
)	Zie artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 en arrest Dano (punt 72).
(
60
)	Het betreft de periode van de eerste drie maanden van verblijf (artikel 6 van die richtlijn) of de langere periode waarin deze burgers werk zoeken [artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn]. Zie arrest Dano (punten 64 en 65), en arrest van 25 februari 2016, García-Nieto e.a. (C‑299/14, EU:C:2016:114, punt 44). Zie ook, over het recht op gelijke behandeling, arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest CG”).
(
61
)	Zie voor de voorwaarden voor dit verblijfsrecht arrest CG (punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook mededeling van de Commissie „Richtsnoeren betreffende het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden” (PB C, 2023/1392), punten 11.1.2 en 11.1.3 (blz. 50). Zie verder Martin, D., „Article 24 – Égalité de traitement”, Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Brussel, 2020, blz. 373‑396, in het bijzonder blz. 383, punt 24.
(
62
)	Zie arrest Alimanovic (punten 53 en 54).
(
63
)	Zie artikel 24 van richtlijn 2004/38 en arrest van 25 februari 2016, García-Nieto e.a. (C‑299/14, EU:C:2016:114, punt 44). Bovendien vindt artikel 18 VWEU geen toepassing in geval van een eventueel verschil in behandeling tussen onderdanen van lidstaten en derdelanders. Zie arrest van 4 juni 2009, Vatsouras en Koupatantze (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344, punt 52); Advies 1/17 (CETA EU-Canada) van 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punt 169), en arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld) (C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 51).
(
64
)	Zie over de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12 van richtlijn 2011/98 met name Iglesias Sánchez, S., „Article 12 – Right to equal treatment”, in Hailbronner, K., en Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: A Commentary, op. cit., punten 7‑9 (blz. 919), en punten 29 en 30 (blz. 922 en 923).
(
65
)	Cursivering van mij. Zie met name arrest INPS C‑302/19 (punt 34). Zie over het politieke compromis met name Beduschi, A., op. cit. in het bijzonder punt 2.2 (blz. 218 en 219). Zie ook over de ontwikkelingen sinds de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999, Tsourdi, E., en De Bruycker, P. (red.), Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2022, in het bijzonder hoofdstuk 1 („The evolving EU asylum and migration law”), blz. 1‑55, met name punt 2.1.6.1, tweede paragraaf (blz. 20 en 21).
(
66
)	Zie ook arrest van 19 december 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
67
)	Zie ter vergelijking arrest van 16 juni 2022, Commissie/Oostenrijk (Indexering van gezinsbijslagen) (C‑328/20, EU:C:2022:468, punt 108).
(
68
)	Zie over de vaststelling dat alle andere richtlijnen betreffende legale migratie geen betrekking hebben op „sociale bijstand” in de vorm van een minimuminkomenssteun ter dekking van de kosten van levensonderhoud Thym, D., European Migration Law, op. cit., met name blz. 483.
(
69
)	Zie overweging 2 van richtlijnen 2011/98 en 2024/1233. Wat de in de nieuwe richtlijn 2024/1233 nagestreefde gelijkheid van rechten betreft, zijn de bewoordingen van de overwegingen 28, 30, 31 en 34 van deze richtlijn nagenoeg identiek aan die van respectievelijk de overwegingen 19, 20, 21 en 24 van richtlijn 2011/98. De overwegingen met betrekking tot de sociale zekerheid zijn gecursiveerd.
(
70
)	Zie voetnoot 25 supra.
(
71
)	Zie artikel 12, lid 2, van richtlijn 2011/98 en artikel 11, leden 2‑4, van richtlijn 2003/109. Zie ook arrest INPS C‑302/19 (punten 38 en 39). Zie ook, betreffende de mogelijkheid om gunstiger bepalingen vast te stellen, artikel 13, lid 2, van richtlijn 2011/98 en artikel 11, lid 5, van richtlijn 2003/109.
(
72
)	Zie met name, wat betreft het kader waarbinnen de rechterlijke toetsing door het Hof kan worden uitgeoefend, arrest Alimanovic (punten 60 en 61). Zie ook Muir, E., EU Equality Law: The First Fundamental Rights Policy of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2018, met name hoofdstuk 3 („EU Equality Law at a Constitutional Crossroads”), blz. 58‑109, in het bijzonder blz. 103.
(
73
)	Zie punt 19 supra.
(
74
)	Zie de punten 46 en 47 supra.
(
75
)	Zie met name arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑361/13, EU:C:2015:601, punten 47, 52 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
76
)	Zie arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑361/13, EU:C:2015:601, punt 60).
(
77
)	Zie in die zin arrest van 8 maart 2001, Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139, punt 17).
(
78
)	Zie punt 17 supra.
(
79
)	Zie arrest van 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punt 91).
(
80
)	Zie punt 18 supra.
(
81
)	Zie het verzoek om een prejudiciële beslissing (blz. 11 en 12).
(
82
)	Te lezen in combinatie met arrest CG (punt 92). Dit arrest heeft betrekking op een situatie waarin een „mobiele” burger van de Unie zich niet kan beroepen op het non-discriminatiebeginsel van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 (zie punt 80 van dat arrest).
(
83
)	Zie met betrekking tot deze uitdrukking het volgende commentaar op het arrest CG: De Becker, E., „Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice”, Research Handbook on European Social Security Law, op. cit., blz. 2‑29, met name blz. 7 en blz. 16 e.v., in het bijzonder blz. 17. Volgens deze auteur heeft het Hof in dit arrest de lidstaten duidelijk gewezen op de noodzaak om bescherming te garanderen, zelfs wanneer de Verdragen of het afgeleide Unierecht niet preciseren hoe deze bescherming moet worden toegekend. Zie ook de opmerkingen over de toepassing van bepaalde rechten van het Handvest in een situatie waarin de burger van de Unie over een nationaal verblijfsrecht beschikt, onder gunstiger voorwaarden dan die waarin richtlijn 2004/38 voorziet, van Lenaerts, K., „The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?”, ERA Forum, Journal of the Academy of European Law, deel 24, nr. 4, ERA, Trier, 2023, blz. 589‑598, in het bijzonder voetnoot 40 (blz. 596).