62008CC0526_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La Commissione contesta le modalità di trasposizione, da parte del Granducato di Lussemburgo, della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (2) (in prosieguo: la «direttiva sui nitrati»). In particolare, gli addebiti riguardano la mancanza di divieti di applicazione dei fertilizzanti ai terreni agricoli durante determinati periodi, la capacità dei depositi per effluenti da allevamento, l’applicazione dei fertilizzanti ai terreni in ripida pendenza, nonché le tecniche di applicazione.
2. La presente controversia è peraltro inconsueta, per il fatto che l’8 marzo 2001 la Corte si è già pronunciata su censure di analoga natura (3) . Si deve pertanto verificare in quale misura tale circostanza abbia effetti preclusivi rispetto all’odierno ricorso. Un ulteriore problema di natura procedurale è dato dal fatto che la Commissione ha allegato al ricorso due perizie in lingua inglese, mentre il procedimento si svolge in lingua francese.
II – Contesto normativo
3. Ai fini della ricevibilità del ricorso viene in particolare in considerazione l’art. 228 CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 260 TFUE):
«1. Quando la Corte di giustizia riconosca che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù del presente Trattato, tale Stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte di giustizia comporta.
2. Se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso detti provvedimenti, la Commissione, dopo aver dato a tale Stato la possibilità di presentare le sue osservazioni, formula un parere motivato che precisa i punti sui quali lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza della Corte di giustizia.
Qualora lo Stato membro in questione non abbia preso entro il termine fissato dalla Commissione i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta, la Commissione può adire la Corte di giustizia. In questa azione essa precisa l’importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte dello Stato membro in questione, che consideri adeguato alle circostanze.
La Corte di giustizia, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si sia conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità.
Questa procedura lascia impregiudicate le disposizioni dell’art. 227».
4. La presente fattispecie verte sulla trasposizione della direttiva sui nitrati. L’obiettivo di tale direttiva è così fissato all’art. 1:
«La presente direttiva mira a:
– ridurre l’inquinamento delle acque causato direttamente o indirettamente dai nitrati di origine agricola;
– prevenire qualsiasi ulteriore inquinamento di questo tipo».
5. Nel caso di specie sono di interesse le definizioni contenute nell’art. 2, lett. e)-g):
«e) per “fertilizzante”, si intende qualsiasi sostanza contenente uno o più composti azotati, sparsa sul terreno per stimolare la crescita della vegetazione; sono compresi gli effluenti di allevamento, i residui degli allevamenti ittici e i fanghi di [depurazione];
f) per “concimi chimici”, si intende qualsiasi fertilizzante prodotto mediante procedimento industriale;
g) per “effluente di allevamento”, si intendono le deiezioni del bestiame o una miscela di lettiera e di deiezioni di bestiame, anche sotto forma di prodotto trasformato».
6. L’art. 5, n. 4, disciplina il contenuto del programma d’azione controverso nel caso di specie:
«4. I programmi d’azione sono attuati entro quattro anni dalla loro fissazione e comprendono le misure vincolanti seguenti:
a) le misure di cui all’allegato III;
b) le misure che gli Stati membri hanno prescritto nel codice o nei codici di buona pratica agricola fissati ai sensi dell’articolo 4, a meno che non siano state sostituite da quelle di cui all’allegato III».
7. In particolare si tratta delle seguenti misure ai sensi degli allegati II e III:
«Allegato II
Codice (codici) di buona pratica agricola
A. Un codice o dei codici di buona pratica agricola intesi a ridurre l’inquinamento da nitrati tenendo conto delle condizioni esistenti nelle varie regioni della Comunità, dovrebbero contenere disposizioni concernenti gli elementi seguenti, ove detti elementi siano pertinenti:
1) i periodi in cui l’applicazione al terreno di fertilizzanti non è opportuna;
2) l’applicazione di fertilizzante al terreno in pendenza ripida;
3) (…);
4) (…);
5) la capacità e la costruzione dei depositi per effluenti da allevamento, incluse le misure destinate a prevenire l’inquinamento idrico causato da scorrimento e infiltrazione nelle acque sotterranee e superficiali di liquidi contenenti effluenti da allevamento ed effluenti provenienti da materiale vegetale come i foraggi insilati;
6) procedure di applicazione al terreno comprese percentuali e uniformità di applicazione sia di concimi chimici che di effluenti di allevamento in modo da mantenere le dispersioni nutrienti nell’acqua ad un livello accettabile.
B. (…)».
«Allegato III
Misure da inserire nei programmi d’azione conformemente all’articolo 5, paragrafo 4, punto a)
1. Le misure in questione comprendono norme concernenti:
1) i periodi in cui è proibita l’applicazione al terreno di determinati tipi di fertilizzanti;
2) la capacità dei depositi per effluenti di allevamento; tale capacità deve superare quella necessaria per l’immagazzinamento nel periodo più lungo, durante cui è proibita l’applicazione al terreno di effluenti nella zona vulnerabile, salvo i casi in cui sia dimostrato all’autorità competente che qualsiasi quantitativo di effluenti superiore all’effettiva capacità d’immagazzinamento sarà smaltito in un modo che non causerà danno all’ambiente;
3) (…)».
III – Fatti di causa e conclusioni delle parti
8. Il Granducato di Lussemburgo aveva inizialmente trasposto la direttiva sui nitrati mediante il regolamento granducale 20 settembre 1994, in materia di utilizzazione di fertilizzanti organici nell’agricoltura e recante modifica del regolamento granducale 14 aprile 1990 relativo ai fanghi di depurazione (4) (in prosieguo: il «regolamento granducale del 1994»).
9. Un primo procedimento per inadempimento ha avuto ad oggetto tale normativa nazionale. L’8 marzo 2001 la Corte ha dichiarato che il Granducato di Lussemburgo era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva sui nitrati, non avendo emanato tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi agli obblighi previsti dagli artt. 5, nn. 4 e 6, e 10, n. 1, in combinato disposto con gli allegati II, parte A, III, n. 1, punto 3), e V, n. 4, lett. e), della detta direttiva (5) .
10. Già nel corso di quel primo procedimento, il Lussemburgo ha sostituito il regolamento granducale del 1994 con il regolamento granducale 24 novembre 2000, relativo all’uso dei fertilizzanti azotati nell’agricoltura (6) (in prosieguo: il «regolamento granducale del 2000»).
11. Il 15 dicembre 2006 la Commissione ha invitato nuovamente il Granducato di Lussemburgo, a norma dell’art. 226 CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 258 TFUE), a presentare le proprie osservazioni circa le lacune nella trasposizione della direttiva sui nitrati (lettera di diffida). Poiché il Lussemburgo non vi ha dato risposta, il 29 giugno 2007 la Commissione ha emesso un parere motivato con il quale ha impartito al detto Stato membro un termine ultimo di due mesi per rimediare ai difetti di trasposizione da essa identificati.
12. Sulla base delle osservazioni presentate dalle autorità lussemburghesi il 29 maggio 2008, la Commissione ha rinunciato ad alcune di tali contestazioni, ma ne ha mantenute ferme alcune altre. Di conseguenza, il 2 dicembre 2008 essa ha proposto il presente ricorso, con il quale chiede che la Corte voglia:
– dichiarare che, avendo omesso di adottare tutti i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari per conformarsi interamente e correttamente agli artt. 4 e 5, in combinato disposto con gli allegati II, parte A, punto 1), e III, n. 1, punto 1), con gli allegati II, parte A, punto 5), e III, n. 1, punto 2), con l’allegato II, parte A, punto 2), nonché con l’allegato II, parte A, punto 6), della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dell’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza di tale direttiva;
– condannare il Granducato di Lussemburgo alle spese.
13. Il Granducato di Lussemburgo chiede che la Corte voglia dichiarare nullo il ricorso o respingerlo perché irricevibile.
14. Nel corso dell’udienza svoltasi il 2 dicembre 2009, la Corte ha invitato gli Stati membri e le Istituzioni a prendere posizione in merito all’eccezione di irricevibilità del ricorso per violazione del principio ne bis in idem. Oltre al Lussemburgo e alla Commissione hanno preso parte a tale udienza la Danimarca, la Germania, la Grecia, la Francia, l’Italia, i Paesi Bassi, l’Austria, la Polonia, la Finlandia, la Svezia, il Regno Unito e il Parlamento.
IV – Analisi giuridica
A – Sulla ricevibilità.
15. Il Lussemburgo ritiene il ricorso nullo o, in subordine, irricevibile, per violazione del regime linguistico. Lo ritiene inoltre irricevibile per violazione del principio ne bis in idem, cioè del divieto di imporre una doppia punizione, dal momento che la Corte si sarebbe già pronunciata su alcuni dei motivi del ricorso.
1. Sul regime linguistico
16. Il Lussemburgo basa la sua eccezione relativa al regime linguistico sul fatto che la Commissione ha accluso in allegato al ricorso due studi in lingua inglese senza la relativa traduzione francese.
17. A norma dell’art. 29, n. 2, lett. a), del regolamento di procedura, il presente procedimento viene condotto in lingua francese, dal momento che il francese è una lingua ufficiale del Lussemburgo. Quindi, ai sensi dell’art. 29, n. 3, primo e secondo comma, del medesimo regolamento, le memorie e i relativi allegati debbono essere prodotti in tale lingua e i documenti redatti in un’altra lingua debbono essere corredati di una traduzione nella lingua processuale.
18. Un ricorso ex art. 226 CE sarebbe pertanto verosimilmente irricevibile qualora la Commissione scegliesse una lingua che non può usare nei confronti dello Stato membro convenuto. Infatti, il regime linguistico della Corte garantisce, in particolare, che nei procedimenti per inadempimento gli Stati membri possano essere chiamati in giudizio solo in una delle loro lingue ufficiali. Ciò consente loro di difendersi più facilmente.
19. Nel caso di specie, il ricorso è redatto completamente in lingua francese. Il Lussemburgo poteva quindi prendere conoscenza di tutte le contestazioni della Commissione senza limitazioni. Pertanto, al contrario di quanto sostenuto dal Lussemburgo, il ricorso non può essere nel suo complesso irricevibile per violazione del regime linguistico.
20. Tuttavia, è possibile che la produzione dei due documenti in lingua inglese sia inammissibile. A tal riguardo, la Commissione fa però giustamente richiamo all’art. 29, n. 3, terzo comma, del regolamento di procedura. Ai sensi di tale disposizione, nel caso di documenti voluminosi (in inglese: documents, in francese: pièces et documents ) la traduzione può essere presentata per estratto. Questo è quanto si è verificato nel caso di specie, dal momento che la Commissione ha riprodotto in lingua francese nel ricorso quei passaggi che a suo avviso sono determinanti.
21. Nell’ipotesi in cui dovesse apparire necessario prendere in considerazione tali documenti nella loro integralità, l’art. 29, n. 3, terzo comma, secondo periodo, del regolamento di procedura stabilisce che la Corte può in qualunque momento ordinare, d’ufficio o su istanza di parte, una traduzione più completa o integrale. Anche questo si è verificato nel caso di specie, dopo che il Lussemburgo aveva lamentato la mancanza di una traduzione.
22. Tuttavia, la difesa del Lussemburgo è stata resa più difficoltosa quanto meno nel senso che, al momento dello scadere del termine per la presentazione del controricorso, non era ancora disponibile alcuna traduzione. Il Lussemburgo avrebbe potuto ciononostante fare fronte a tale svantaggio presentando una domanda di proroga del termine ai sensi dell’art. 40, n. 2, del regolamento di procedura.
23. In via alternativa, il Lussemburgo avrebbe potuto far valere le proprie obiezioni in merito alla ricevibilità sollevando un incidente mediante presentazione di un atto separato ai sensi dell’art. 91, n. 1, del regolamento di procedura. Successivamente a tale incidente, esso avrebbe avuto ancora l’opportunità, se del caso, di presentare le proprie osservazioni nel merito (7) .
24. Il fatto che il Lussemburgo abbia omesso di avvalersi di tali possibilità per far fronte ad eventuali difficoltà difensive non può determinare come conseguenza che dal fascicolo vengano stralciati in quanto irricevibili i documenti prodotti in giudizio in conformità del regolamento di procedura.
25. L’eccezione fondata sul regime linguistico presentata dal Lussemburgo va pertanto respinta nel suo complesso.
2. Sulle conseguenze della sentenza 8 marzo 2001
26. Il Lussemburgo considera inoltre il ricorso irricevibile per violazione del principio ne bis in idem (divieto di punire due volte il medesimo fatto), dal momento che l’8 marzo 2001 la Corte si sarebbe già in parte pronunciata sui motivi di ricorso di cui al presente procedimento. Di conseguenza, la Commissione potrebbe al massimo avvalersi del procedimento ex art. 228, n. 2, CE, ma non potrebbe promuovere alcuna azione ai sensi dell’art. 226 CE.
27. Tali eccezioni restano a mio avviso infruttuose. Il principio ne bis in idem non è applicabile ai procedimenti per inadempimento [al riguardo, v. infra, sub a)]. Certo, l’autorità di res iudicata della sentenza 8 marzo 2001 potrebbe, in linea di principio, ostare ad un nuovo ricorso, ma le censure della Commissione non coinvolgono le statuizioni della Corte passate in giudicato [al riguardo, v. infra, sub b)]. Infine, la Commissione neppure è tenuta a promuovere un procedimento ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE, invece del procedimento ex art. 226 CE [al riguardo, v. infra, sub c)].
a) Sul principio ne bis in idem
28. Il principio ne bis in idem vieta di sanzionare (8) ovvero di perseguire (9) più di una volta la stessa persona per un medesimo comportamento illecito al fine di tutelare lo stesso bene giuridico. La Corte ha avuto già modo di occuparsi di analoghe eccezioni nell’ambito di procedimenti per inadempimento e le ha sempre disattese, affermando ogni volta che non si trattava della medesima fattispecie (10) . Tuttavia, essa non ha mai espressamente chiarito se tale principio possa in generale essere applicato ai procedimenti per inadempimento (11) .
29. Vari Stati membri ritengono che il principio ne bis in idem non sia applicabile al procedimento per inadempimento ex art. 226 CE. Tale procedimento non si concluderebbe con l’inflizione di una sanzione, bensì esclusivamente con un accertamento oggettivo (12) .
30. Per contro, la Polonia in particolare ha sottolineato che il procedimento per inadempimento ex art. 226 CE forma, con il procedimento di esecuzione ex art. 228 CE, un insieme unitario. La penalità e la somma forfettaria di cui all’art. 228, n. 2, CE sono state qualificate dalla Corte come sanzioni, alle quali si applica il principio ne bis in idem (13) .
31. Non sono convinta che il principio ne bis in idem sia applicabile ad una fase del procedimento per inadempimento.
32. Ai sensi tanto dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, quanto dell’art. 4 del Protocollo aggiuntivo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (14), il principio suddetto si applica ai procedimenti penali, potendosi includere tra questi anche i procedimenti amministrativi sanzionatori, ad esempio quelli in materia di concorrenza (15) . Anche l’art. 54 della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell’Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese, relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, mira alla tutela dei cittadini dell’Unione da nuovi procedimenti penali
per il medesimo fatto in un altro Stato contraente (16) .
33. Il procedimento previsto dall’art. 228, n. 2, CE è, per contro, uno speciale procedimento giurisdizionale per l’attuazione delle sentenze, ossia, in altri termini, un procedimento esecutivo (17) . Le sanzioni intese a dare esecuzione ad una sentenza sono di natura diversa dalle sanzioni repressive. Se certo non si può procedere ad una doppia esecuzione, le misure coercitive possono però, se necessario, essere reiterate per dare esecuzione al titolo di cui trattasi.
34. Il limite più importante che i procedimenti di esecuzione incontrano è costituito dal principio di proporzionalità (18) . In applicazione delle regole generali discendenti da tale principio (19), le misure volte a garantire l’esecuzione, anche reiterate, non debbono superare i limiti di quanto è necessario ed opportuno per l’attuazione della prima sentenza, dovendosi tener presente che, qualora venga in considerazione una pluralità di misure adeguate, deve essere applicata la meno onerosa e gli svantaggi provocati non debbono essere sproporzionati rispetto ai fini perseguiti.
35. Quand’anche non si volesse seguire la mia opinione e si assoggettassero al principio ne bis in idem le sanzioni volte a garantire l’esecuzione delle sentenze, sarebbe eccessivo applicare tale principio ad ogni sentenza per la cui esecuzione possano essere applicate sanzioni. Infatti, in questo caso, tale principio troverebbe applicazione, ad esempio, anche a tutte le sentenze di natura civilistica che fissano obblighi di fare o di non fare.
36. Tuttavia, in ultima analisi, tali questioni presentano nel caso di specie importanza secondaria, dal momento che l’autorità di giudicato della sentenza 8 marzo 2001 produce una preclusione analoga al principio ne bis in idem.
b) Sull’autorità di res iudicata
37. Il principio dell’autorità di res iudicata garantisce la pace e la stabilità dei rapporti giuridici come pure un’ordinata amministrazione della giustizia. Le decisioni giudiziarie divenute definitive, una volta esperiti i mezzi d’impugnazione o dopo la scadenza dei corrispondenti termini, non debbono più essere rimesse in discussione (20) . L’autorità di res iudicata di una sentenza pronunciata in un procedimento per inadempimento si estende pertanto a quei punti di fatto e di diritto che sono stati effettivamente o necessariamente decisi nella prima sentenza (21) .
38. L’autorità di res iudicata di una sentenza osta pertanto ad un nuovo ricorso, se ed in quanto sussista il pericolo che la Corte contraddica con la nuova decisione le statuizioni di fatto e di diritto della precedente sentenza. A tal riguardo, assume rilievo non soltanto il dispositivo, ma anche la motivazione della sentenza, sulla quale il dispositivo si fonda e che, quindi, non può essere da questo disgiunta (22) .
39. Il pericolo di un contrasto di giudicati potrebbe essere già escluso dal fatto che la violazione della direttiva sui nitrati viene esaminata in momenti diversi. La sentenza 8 marzo 2001 si riferiva alla questione se il Lussemburgo avesse trasposto le disposizioni della direttiva sui nitrati alla data del 26 febbraio 2000 (23), mentre la presente fattispecie verte sulla trasposizione alla data del 29 agosto 2007. La constatazione secondo cui il Lussemburgo ha violato la direttiva sui nitrati nell’anno 2000 potrebbe non essere in contraddizione con la constatazione che tale Stato membro non l’ha violata nel 2007. Sarebbe però inaccettabile per la certezza del diritto che l’illegittimità di una violazione già accertata dovesse essere nuovamente materia di controversia per il solo fatto che perdura tuttora.
40. Altrettanto dicasi per la semplice circostanza che il regolamento granducale del 1994 è stato nel frattempo sostituito dal regolamento granducale del 2000. L’autorità del giudicato continua a essere di ostacolo a un nuovo procedimento vertente su una nuova diciplina nazionale qualora quest’ultima non abbia modificato la sostanza delle norme di trasposizione (24) .
41. Quindi, le censure della Commissione nel presente procedimento debbono essere qui di seguito analizzate in dettaglio in relazione allo specifico punto se su di esse la Corte si sia già pronunciata nella sentenza 8 marzo 2001. A tal proposito, vengono in considerazione due addebiti contestati dalla Commissione, e segnatamente la prima censura dedotta con il primo motivo e il terzo motivo.
Sulla prima censura dedotta nell’ambito del primo motivo
42. Con la prima censura dedotta nell’ambito del primo motivo, la Commissione sostiene che nello Stato convenuto non esiste alcun divieto di applicare concimi chimici durante determinati periodi di tempo. Il Lussemburgo ritiene che tale censura sia ricompresa nel primo motivo di ricorso oggetto della sentenza 8 marzo 2001.
43. Nella sentenza 8 marzo 2001 la Corte aveva accertato, riguardo ai concimi chimici, nell’ambito del primo motivo di ricorso, che il regolamento granducale del 1994 disciplinava solo l’applicazione dei concimi organici nell’agricoltura, malgrado che, a norma dell’art. 2, lett. f), della direttiva sui nitrati, gli obblighi imposti da quest’ultima riguardassero anche i concimi chimici (25) .
44. Il divieto di applicazione di fertilizzanti durante determinati periodi è disciplinato dall’art. 5, n. 4, lett. a), e dall’allegato III, n. 1, punto 1), della direttiva sui nitrati. Tali disposizioni non erano oggetto della sentenza 8 marzo 2001.
45. Pertanto, la Corte potrebbe affermare o negare la necessità di siffatti divieti con riferimento ai concimi chimici, senza con ciò contraddire la sentenza 8 marzo 2001. Di conseguenza, tale censura della Commissione non è ricompresa nell’autorità di giudicato della precedente sentenza (26) .
Sul terzo motivo
46. Con il terzo motivo del presente ricorso, la Commissione critica il fatto che manca qualsiasi regola sull’applicazione dei concimi chimici ai terreni in ripida pendenza. A parere del Lussemburgo, anche su tale addebito la Corte si è già pronunciata nella sentenza 8 marzo 2001, in particolare nell’ambito della trattazione del secondo motivo di ricorso.
47. Gli Stati membri debbono disciplinare l’applicazione dei fertilizzanti ai terreni in ripida pendenza ai sensi dell’art. 5, n. 4, lett. a), e dell’allegato III, n. 1, punto 3), lett. a), nonché dell’art. 5, n. 4, lett. b), dell’art. 4 e dell’allegato II, parte A, punto 2), della direttiva sui nitrati. Nella sentenza 8 marzo 2001, la Corte ha ritenuto lesivo degli obblighi imposti dalla direttiva il fatto che il Lussemburgo non avesse disciplinato i presupposti di applicazione dei fertilizzanti ai terreni agricoli in ripida pendenza indipendentemente dalle condizioni climatiche (27) .
48. Tuttavia, diversamente da quanto potrebbe dedursi dalla lettura della sentenza 8 marzo 2001, il regolamento granducale del 1994 non conteneva alcuna disciplina circa l’applicazione dei fertilizzanti ai terreni in pendenza. Il riferimento alle condizioni climatiche atteneva ad altre regole di applicazione dei fertilizzanti, che riguardavano tanto le superfici in pendenza quanto le superfici piane.
49. La Corte ha di conseguenza censurato la completa mancanza di regole circa l’applicazione dei fertilizzanti ai terreni in pendenza.
50. Per contro, non è stata affrontata la questione se tali regole siano specificamente necessarie per i concimi chimici. Pertanto, nel caso di specie la Corte potrebbe dichiarare che il Lussemburgo deve disciplinare l’applicazione dei concimi chimici ai terreni in pendenza, ovvero dichiarare insussistente tale obbligo, senza con ciò contraddire la sentenza 8 marzo 2001.
51. Pertanto, l’autorità di giudicato della precedente sentenza non spiega effetti preclusivi neppure rispetto a tale punto del presente ricorso.
c) Sull’art. 228 CE
52. Si deve infine esaminare l’argomento dedotto dal Lussemburgo secondo cui, relativamente ai punti già considerati nella sentenza 8 marzo 2001, la Commissione avrebbe dovuto fondare il ricorso sull’art. 228 CE.
53. In forza dell’art. 228, n. 1, CE, gli Stati membri sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione di una sentenza pronunciata sulla base dell’art. 226 CE comporta. Ove ciò non avvenga, la Commissione può adire la Corte, ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE, dopo aver nuovamente esperito un procedimento precontenzioso (28) . Qualora la Corte accerti che lo Stato membro non ha dato esecuzione alla sua sentenza, può irrogargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità.
54. L’eccezione del Lussemburgo è fondata qualora sussistano due presupposti, e cioè nel caso in cui, in primo luogo, sia effettivamente possibile un procedimento ai sensi dell’art. 228 CE e, in secondo luogo, tale possibilità osti ad un ricorso ex art. 226 CE.
Sulla possibilità di un procedimento ai sensi dell’art. 228 CE
55. Il risultato dell’esame relativo all’esistenza di un giudicato preclusivo depone prima facie contro la possibilità di un procedimento ex art. 228 CE. Dal momento che il procedimento previsto dall’art. 228, n. 2, CE deve essere considerato come uno speciale procedimento giurisdizionale di esecuzione delle sentenze della Corte, nel suo ambito possono essere trattati solo gli inadempimenti degli Stati membri che la Corte abbia dichiarato sussistenti a norma dell’art. 226 CE (29) . Pertanto, qualora un determinato motivo del nuovo ricorso non incontri una preclusione nell’autorità di giudicato della precedente sentenza, è lecito ritenere che esso neppure possa riguardare l’esecuzione di tale sentenza.
56. L’autorità di giudicato di una sentenza e la sua esecuzione ex art. 228 CE perseguono tuttavia obiettivi differenti. In sede di applicazione dell’art. 228 CE non è importante accertare se determinati motivi di ricorso possano comportare il pericolo che la Corte decida in contraddizione con una precedente sentenza, bensì se lo Stato membro abbia adottato i provvedimenti necessari per conformarsi ad una sentenza pronunciata in esito ad un procedimento per inadempimento ex art. 226 CE. La questione di quali siano i provvedimenti che debbono essere adottati non è oggetto però della prima sentenza ex art. 226 CE (30) . Quindi una controversia sulla questione se lo Stato membro abbia adottato provvedimenti sufficienti non incontra assolutamente alcun ostacolo nell’autorità di giudicato di una precedente sentenza. In altri termini: il procedimento ex art. 228 CE verte per sua natura su questioni di fatto e di diritto diverse da quelle oggetto di un precedente procedimento ex art. 226 CE.
57. Non si rende qui necessario esaminare in dettaglio la portata degli obblighi derivanti da una prima sentenza ex art. 228, n. 1, CE. Ad ogni modo, la Corte in passato ha esaminato se nuove disposizioni di uno Stato membro dessero completa esecuzione alla prima sentenza (31), oppure se impedissero una completa attuazione in quanto perpetuavano la violazione sotto altre forme (32) . In particolare, una prima sentenza per omessa trasposizione di una direttiva viene violata ai sensi dell’art. 228, n. 1, CE anche quando le successive misure attuative siano incomplete (33) . Infatti, la censura attinente all’incompleta attuazione è in linea di principio ricompresa in quella di omessa attuazione (34) .
58. La presente fattispecie riguarda la censura di incompleta esecuzione della prima sentenza. Con la sentenza 8 marzo 2001 la Corte ha accertato che il Lussemburgo non ha assolutamente dato esecuzione agli obblighi imposti dalla direttiva sui nitrati per quanto riguarda i concimi chimici (35) . La Commissione contesta ora al Lussemburgo di non aver dato esecuzione a due specifici obblighi di tale direttiva con riferimento ai concimi chimici.
59. Invero, nella sentenza 8 marzo 2001 tali specifici obblighi non sono stati affatto dibattuti, oppure lo sono stati, ma senza speciale riferimento ai concimi chimici. Se però gli obblighi suddetti valgono per i concimi chimici, allora essi erano ricompresi nella constatazione di totale assenza di trasposizione, quanto a tali concimi, dei precetti dettati dalla direttiva sui nitrati.
60. Pertanto, per quanto riguarda la terza censura dedotta con il primo motivo ed il terzo motivo, la Commissione avrebbe potuto esperire un procedimento ex art. 228, n. 2, CE.
Sull’effetto preclusivo dell’art. 228, n. 2, CE
61. Occorre dunque esaminare se la possibilità di un ricorso ex art. 228, n. 2, CE osti ad un ricorso ex art. 226 CE. Vi sono due strade per giungere ad affermare un siffatto effetto preclusivo: in primo luogo, è possibile che la Commissione abbia l’obbligo di esperire un procedimento ex art. 228 CE; in secondo luogo, l’art. 228, n. 2, CE potrebbe configurare una lex specialis rispetto all’art. 226 CE.
62. In particolare, l’avvocato generale Fennelly ha dedotto dalla formulazione letterale dell’art. 228, n. 2, CE che, qualora ad una prima sentenza non sia stata data completa esecuzione, la Commissione ha l’obbligo di avvalersi del procedimento previsto da tale disposizione (36) . Infatti, tale disposizione, per quanto riguarda il procedimento precontenzioso, è così tassativamente formulata:
«Se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso detti provvedimenti [di esecuzione della prima sentenza] (37), la Commissione, dopo aver dato a tale Stato la possibilità di presentare le sue osservazioni, formula un parere motivato».
63. Tuttavia, il testo dell’art. 228, n. 2, CE corrisponde in pratica a quello dell’art. 226, n. 1, CE, il quale, secondo costante giurisprudenza, rimette alla discrezionalità della Commissione la scelta circa l’apertura di un procedimento precontenzioso (38) . In forza dell’ultima disposizione citata, la discrezionalità di cui la Commissione già gode ex art. 226, n. 2, CE riguardo all’eventuale proposizione di un ricorso viene estesa al procedimento precontenzioso. In pratica, tale procedimento precontenzioso avrebbe poco senso se la Commissione, ab initio, non avesse l’intenzione di promuovere alcun ricorso.
64. Per la Corte è soprattutto la ratio sistematica ( l’économie ) del procedimento per inadempimento l’elemento determinante che giustifica il potere discrezionale della Commissione (39) . Tale procedimento non ha come obiettivo l’accertamento di ogni singola violazione dei Trattati o del diritto derivato, bensì deve contribuire a promuovere l’applicazione uniforme di tali normative in tutti gli Stati membri. In particolare, la fase preliminare al procedimento giudiziale deve mettere lo Stato membro nella condizione di adempiere volontariamente agli obblighi impostigli dal Trattato o, se del caso, di giustificare la propria posizione (40) . Da ciò è stata sviluppata l’idea secondo cui la Commissione e lo Stato membro, nell’ambito del procedimento per inadempimento, «negoziano» sulle modalità con cui lo Stato membro può adempiere volontariamente agli obblighi incombentigli in forza del Trattato o, eventualmente, giustificare la propria posizione (41) .
65. Pertanto, la formulazione perentoria dell’art. 226 CE fa obbligo alla Commissione non già di avviare il procedimento in presenza di determinati presupposti, bensì solo di espletare i previsti adempimenti procedurali prima di proporre un ricorso.
66. Per quanto riguarda l’art. 228, n. 2, CE, valgono, già a motivo dell’analoga formulazione, le stesse considerazioni applicabili all’art. 226 CE (42) . Pertanto, la Commissione non è obbligata a promuovere un procedimento ex art. 228 CE, qualora reputi che uno Stato membro non abbia adottato tutti i provvedimenti che l’esecuzione di una sentenza della Corte comporta.
67. Tuttavia, è possibile che l’art. 228, n. 2, CE prevalga, in quanto procedimento speciale, sull’art. 226 CE (43) . In tal senso, l’avvocato generale Fennelly ha sottolineato che l’art. 228, n. 2, CE lascia espressamente impregiudicato il procedimento ex art. 227 CE, ma non consente alcuna deroga del genere a beneficio dell’art. 226 CE (44) . Secondo tale impostazione, la scelta se avviare o no un procedimento ex art. 228, n. 2, CE sarebbe rimessa alla discrezionalità della Commissione, ma a quest’ultima non sarebbe consentito di optare in alternativa per il procedimento previsto dall’art. 226 CE.
68. Vero è che la Corte, almeno in un caso, ha ammesso la proposizione di un ricorso ex art. 226 CE per omessa esecuzione di una precedente sentenza dopo che l’art. 228, n. 2, CE era entrato in vigore (45) . Tuttavia, in quel caso un ricorso ex art. 228, n. 2, CE sarebbe stato presumibilmente irricevibile già per il fatto che la Commissione aveva svolto il procedimento precontenzioso prima dell’introduzione di tale norma (46) .
69. Più rilevante è il fatto che la Commissione di norma censura l’assenza totale di trasposizione di direttive con un primo procedimento per inadempimento, per poi promuovere uno o, addirittura, più nuovi procedimenti per inadempimento ex art. 226 CE al fine di contestare un’incompleta o erronea trasposizione delle direttive stesse (47) . Né la Corte né gli Stati membri si sono finora opposti a tale prassi.
70. Tale prassi depone nel senso di restringere l’eventuale specialità dell’art. 228, n. 2, CE rispetto all’art. 226 CE ai soli ricorsi espressamente diretti a contestare l’inesatta esecuzione di una prima sentenza ex art. 226 CE. Procedimenti relativi a violazioni diverse e ulteriori rispetto all’inesatta esecuzione di sentenze potrebbero invece fondarsi sull’art. 226 CE, salvo il rispetto dell’autorità di giudicato di sentenze precedenti.
71. A favore di tale soluzione depone anche la ratio sistematica del procedimento per inadempimento, la quale giustifica il potere discrezionale della Commissione riguardo all’avvio ed allo svolgimento del procedimento medesimo. È primario compito della Commissione valutare il modo migliore per imporre l’osservanza dei Trattati. A tal fine, essa può in particolare orientarsi in base al principio della leale cooperazione con gli Stati membri, benché ciò non le impedisca di scegliere determinate modalità di esecuzione coattiva (48) . Nei casi in cui sia dubbio se una precedente sentenza sia stata eseguita o meno, può rivelarsi sensato non instaurare subito una controversia con contestuale e immediata minaccia di sanzioni ex art. 228, n. 2, CE, ma imboccare in prima battuta la strada dell’usuale procedura di infrazione. Ciò vale in particolare quando le lacune attuative siano la possibile conseguenza del fatto che lo Stato membro interessato ha adottato in tutta fretta le misure di esecuzione sotto la pressione della Commissione.
72. L’art. 260, n. 3, TFUE – che costituisce un paragrafo nuovo aggiunto al testo del precedente art. 228 CE – evidenzia l’ampiezza del potere discrezionale della Commissione nell’attuazione del diritto comunitario mediante il procedimento per inadempimento. Esso consentirà in futuro alla Commissione di chiedere, già nell’ambito del primo procedimento ex art. 258 TFUE, una somma forfettaria o una penalità per omessa comunicazione dei provvedimenti di trasposizione di direttive. A differenza delle analoghe sanzioni previste dal precedente art. 228, n. 2, CE (49), la Corte può infliggere tale sanzione coercitiva solo entro il limite della somma richiesta dalla Commissione. Pertanto, spetta soltanto alla Commissione decidere se esercitare sugli Stati membri in tale fase una pressione ancora maggiore al fine di accelerare la trasposizione del diritto comunitario. Tuttavia, essa evidentemente non vi è obbligata.
73. Di conseguenza, la possibilità di un ricorso della Commissione ex art. 228, n. 2, CE per le contestazioni di cui al presente procedimento non osta ad un’azione ex art. 226 CE. Il ricorso è pertanto interamente ricevibile.
B – Sulla fondatezza
74. La Commissione articola il suo ricorso su quattro motivi, aventi ad oggetto il contenuto del programma d’azione previsto dall’art. 5 della direttiva sui nitrati. Prima di procedere ad analizzarli singolarmente, si rendono necessarie due osservazioni preliminari circa le deduzioni del Lussemburgo e le basi giuridiche del programma d’azione.
1. Sulle deduzioni del Granducato di Lussemburgo
75. Il Granducato di Lussemburgo contesta solo in sede di controreplica i motivi dedotti dalla Commissione. Ai sensi dell’art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, ossia dopo il controricorso, a meno che essi si basino su elementi di diritto o di fatto che sono emersi soltanto durante il procedimento (50) .
76. I motivi di ricorso erano però già noti al Lussemburgo fin dall’inizio. Di conseguenza, le obiezioni sollevate dal Lussemburgo nella controreplica sono tardive.
77. Pertanto, qui sotto esaminerò in sostanza la fondatezza del ricorso, entrando nel merito delle obiezioni sollevate dal Lussemburgo solo in via subordinata, per il caso in cui la Corte volesse comunque pronunciarsi su di esse.
2. Sulle basi giuridiche del programma d’azione
78. Ai sensi del suo art. 1, la direttiva sui nitrati mira a ridurre l’inquinamento delle acque causato direttamente o indirettamente dai nitrati di origine agricola e a prevenire qualsiasi ulteriore inquinamento di questo tipo.
79. A tal fine, gli Stati membri designano, tra l’altro, le zone vulnerabili che potrebbero essere inquinate dai nitrati qualora non venissero adottate misure di protezione. Riguardo a tali zone, gli Stati membri devono, a norma dell’art. 5, n. 1, fissare programmi d’azione. Il Granducato di Lussemburgo ha dichiarato, a norma dell’art. 3, n. 5, di applicare in tutto il territorio nazionale i programmi d’azione conformemente a quanto prescritto dalla direttiva.
80. Come risulta dall’undicesimo ‘considerando’ della direttiva, tali programmi d’azione debbono comportare misure intese a limitare l’impiego in agricoltura di tutti i fertilizzanti contenenti azoto e a stabilire restrizioni specifiche all’impiego di effluenti di allevamento.
81. A norma dell’art. 5, n. 4, lett. a) e b), della direttiva sui nitrati, i programmi d’azione prescrivono le misure vincolanti previste nell’allegato III e nei codici di buona pratica agricola. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), i codici di buona pratica agricola debbono disciplinare per lo meno i punti contemplati nell’allegato II, parte A.
82. Il rapporto tra le misure di cui all’allegato III della direttiva sui nitrati e i codici di buona pratica è disciplinato dall’art. 5, n. 4, lett. b). Tali codici vengono inclusi nei programmi d’azione solo nella misura in cui non siano stati sostituiti dalle misure di cui all’allegato III.
3. Sul primo motivo di ricorso – Periodi di applicazione dei fertilizzanti
83. Il primo motivo di ricorso comprende tre censure riguardanti le procedure ed i periodi di applicazione dei fertilizzanti. Secondo la Commissione, le norme rilevanti sono contenute nell’allegato II, parte A, punto 1), e nell’allegato III, n. 1, punto 1), della direttiva sui nitrati.
84. In forza dell’allegato II, parte A, punto 1), della direttiva sui nitrati, i codici di buona pratica agricola dovrebbero contenere disposizioni circa i periodi nei quali non possono essere applicati fertilizzanti ai terreni agricoli, ove tali elementi siano pertinenti.
85. Dall’allegato III, n. 1, punto 1), della direttiva sui nitrati risulta che i programmi d’azione comprendono norme concernenti i periodi in cui è proibita l’applicazione al terreno di determinati tipi di fertilizzanti. Tale disposizione sostituisce l’allegato II, parte A, punto 1), e pertanto, ai sensi dell’art. 5, n. 4, lett. b), è l’unica pertinente.
Sulla prima censura
86. In primo luogo, la Commissione critica il fatto che le norme lussemburghesi circa i periodi nei quali è proibita l’applicazione ai terreni agricoli di determinati tipi di fertilizzanti non prendono in considerazione i concimi chimici.
87. Ai sensi dell’art. 2, lett. e), della direttiva sui nitrati, per «fertilizzante» s’intende qualsiasi sostanza contenente uno o più composti azotati, sparsi sul terreno per stimolare la crescita della vegetazione. A norma dell’art. 2, lett. f), per «concimi chimici» s’intende qualsiasi fertilizzante prodotto mediante procedimento industriale. Quindi le disposizioni relative ai fertilizzanti valgono anche per i concimi chimici (51) .
88. Per quanto riguarda la necessità di divieti di applicazione dei fertilizzanti in determinati periodi, la Corte ha avuto già modo di dichiarare che la pertinenza delle regole di buona pratica agricola di cui all’allegato II, parte A, punto 1), della direttiva sui nitrati deve essere valutata sulla base di criteri obiettivi, quali le caratteristiche geologiche e climatiche delle singole regioni (52) . Questo deve valere anche per l’allegato III, n. 1, punto 1), dal momento che tale disciplina persegue lo stesso obiettivo dei codici di buona pratica.
89. Fondamentalmente si deve ritenere che le oggettive ragioni di un divieto di applicazione di effluenti di allevamento valgano anche per i concimi chimici. Nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, il Granducato di Lussemburgo non ha addotto alcun argomento in ordine a tale punto. Certo, appare improbabile, per motivi economici, che gli agricoltori durante questi periodi applichino concimi chimici. Mentre i concimi di origine organica vengono ad esistenza anche nei periodi in cui la concimazione non ha alcuna utilità pratica, sarebbe pur sempre necessario pagare gli eventuali concimi chimici. Tuttavia, ciò non giustifica il fatto che nei divieti non siano ricompresi i concimi chimici (53) . Piuttosto, la certezza del diritto esige che si chiarisca che i concimi chimici non possono essere applicati durante tali periodi.
90. Pertanto, il Granducato di Lussemburgo ha violato l’art. 5, n. 4, lett. b), e l’allegato III, n. 1, punto 1), della direttiva sui nitrati, in quanto le disposizioni relative ai periodi nei quali è vietata l’applicazione di determinati tipi di fertilizzanti ai terreni agricoli non contemplano i concimi chimici.
Sulla seconda censura
91. Con la seconda censura la Commissione critica il fatto che le disposizioni lussemburghesi circa i periodi durante i quali è vietata l’applicazione di determinati tipi di fertilizzanti ai terreni agricoli non valgono per i terreni da pascolo. Giustamente essa rileva che non sono previste espressamente eccezioni per determinati tipi di superfici agricole.
92. Tuttavia, anche in ordine a tale profilo sono i criteri oggettivi ad assumere rilievo preminente, in particolare le caratteristiche geologiche e climatiche del Lussemburgo. La Commissione produce invero degli studi secondo i quali i terreni da pascolo – a differenza delle superfici senza vegetazione – nelle condizioni geografiche e climatiche del Lussemburgo assorbono anche in autunno ed inverno ridotti quantitativi di azoto; ma anche secondo tali studi è necessario un divieto di applicazione di concimi. Tale opinione corrisponde a quanto accertato dalla Corte in riferimento ai Paesi Bassi (54), il cui clima in autunno ed in inverno dovrebbe favorire l’assorbimento di azoto in misura maggiore rispetto al clima del Lussemburgo, caratterizzato da una posizione leggermente più alta.
93. Le tardive obiezioni sollevate dallo Stato convenuto non sarebbero valse a confutare la posizione della Commissione. L’assunto secondo cui i terreni da pascolo assorbirebbero più azoto di quanto ritenuto dalla Commissione, esigerebbe una prova scientifica, cui il Granducato di Lussemburgo ha espressamente rinunciato. Quand’anche una piccola quantità di concimi azotati venisse assorbita, la quantità massima consentita di 80 kg per ettaro appare di gran lunga eccessiva. L’allegato III, n. 2, della direttiva sui nitrati consente l’impiego di 170 kg nel corso dell’intero anno. Autorizzare lo spargimento di quasi la metà di tale quantitativo nel semestre invernale presupporrebbe che la vegetazione durante tale periodo assorba quasi altrettanto azoto che durante il semestre estivo.
94. Il Granducato di Lussemburgo ha pertanto violato l’art. 5, n. 4, lett. b), e l’allegato III, n. 1, punto 1), della direttiva sui nitrati, dal momento che le disposizioni relative ai periodi nei quali è vietata l’applicazione di determinati tipi di fertilizzanti ai terreni agricoli non valgono per i terreni da pascolo.
Sulla terza censura
95. Infine, la Commissione censura il fatto che, ai sensi dell’art. 7 del regolamento granducale del 2000, i ministri competenti possono stabilire deroghe ai periodi di divieto in caso di situazioni climatiche eccezionali o di eventi straordinari che colpiscano un’azienda agricola. La Commissione sostiene che tale normativa di deroga dovrebbe essere definita con maggiore precisione.
96. La direttiva sui nitrati non prevede alcuna eccezione ai divieti di applicazione di fertilizzanti ai terreni. Eventuali eccezioni possono dunque essere ammesse solo quali ulteriori specificazioni dei divieti.
97. Una siffatta specificazione è possibile in presenza di situazioni climatiche eccezionali, dal momento che il divieto di applicazione deve essere fissato sulla base di criteri climatici oggettivi. In presenza di un periodo di divieto tipicizzato sulla base di dati metereologici statistici, sarebbe ipotizzabile, ad esempio, che i fertilizzanti possano essere applicati in un momento precedente, qualora in un certo anno il periodo di crescita delle piante cominci prima. Siffatti criteri oggettivi di deroga dovrebbero tuttavia essere precisamente definiti, dal momento che solo così può aversi la garanzia che i competenti uffici si mantengano entro il quadro tracciato dalla direttiva sui nitrati.
98. Per contro, nella direttiva sui nitrati manca qualsivoglia fondamento per eventuali eccezioni attinenti a particolari situazioni aziendali. Queste sono pertanto in ogni caso inammissibili.
99. Anche in questo caso, le tardive obiezioni sollevate dal Granducato di Lussemburgo non avrebbero potuto prosperare. In particolare, poco importa stabilire se la proposta della Commissione relativa alla formulazione delle eccezioni trasporrebbe la direttiva sui nitrati meglio delle norme esistenti. Ciò che conta, piuttosto, è soltanto se la vigente normativa derogatoria sia compatibile con la direttiva. Del pari insufficiente è il fatto che in Lussemburgo solo i ministeri competenti possano concedere deroghe. Tali autorità sono certo altamente qualificate, ma semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato CE (55) . Inoltre, nell’ambito della direttiva sui nitrati, che stabilisce norme complesse e a carattere tecnico nel settore del diritto ambientale, gli Stati membri sono particolarmente tenuti a fare in modo che la loro normativa di recepimento sia chiara e precisa (56) .
100. Le disposizioni derogatorie di cui all’art. 7 del regolamento granducale del 2000 sono pertanto incompatibili con l’art. 5, n. 4, lett. b), e con l’allegato III, n. 1, punto 1), della direttiva sui nitrati.
4. Sul secondo motivo di ricorso – Capacità dei depositi per effluenti di allevamento
101. Con il secondo motivo di ricorso la Commissione critica il fatto che, sulla base dell’art. 8 del regolamento granducale del 2000, solo gli impianti nuovi o da rimodernare debbono disporre di sufficiente capacità di immagazzinamento per i colaticci. Per gli impianti esistenti tale obbligo non sussiste.
102. Ai sensi dell’allegato II, parte A, punto 5), della direttiva sui nitrati, i codici di buona pratica agricola dovrebbero contenere, ove siano pertinenti, disposizioni concernenti la capacità e la costruzione dei depositi per effluenti da allevamento, incluse le misure destinate a prevenire l’inquinamento idrico causato da scorrimento e infiltrazione nelle acque sotterranee e superficiali di liquidi contenenti effluenti da allevamento ed effluenti provenienti da materiale vegetale come i foraggi insilati.
103. In forza dell’allegato III, n. 1, punto 2), i programmi d’azione comprendono norme concernenti la capacità dei depositi per effluenti da allevamento. Tale capacità deve superare quella necessaria per l’immagazzinamento nel periodo più lungo durante cui è proibita l’applicazione al terreno di effluenti nelle zone vulnerabili, salvo i casi in cui sia possibile dimostrare all’autorità competente che qualsiasi quantitativo di effluenti superiore all’effettiva capacità di immagazzinamento sarà smaltito in un modo che non causerà danno all’ambiente.
104. Le regole di buona pratica agricola, laddove riguardanti la costruzione dei depositi, hanno carattere integrativo dell’allegato III. Per contro, riguardo alla capacità dei depositi costituente l’oggetto della censura qui in discussione, l’unica norma pertinente è l’allegato III, n. 1, punto 2).
105. Nella nozione di effluente di allevamento rientrano, ai sensi dell’art. 2, lett. g), della direttiva sui nitrati, tutti i tipi di deiezioni del bestiame, e quindi anche i colaticci. Per tale ragione debbono essere predisposte sufficienti capacità di deposito per i colaticci.
106. La direttiva sui nitrati non prevede eccezioni per gli impianti attualmente esistenti che non devono essere rimodernati. La sola eccezione consentita è la dimostrazione che gli effluenti di allevamento che non potranno essere immagazzinati saranno smaltiti in modo che non causeranno danno all’ambiente (57) . L’art. 8 del regolamento granducale del 2000 non contiene però una condizione del genere.
107. Contrariamente alla tesi – tardivamente dedotta – del Granducato di Lussemburgo, non sarebbe neanche giustificato esonerare le aziende esistenti. Infatti, qualora non dispongano di una sufficiente capacità dei depositi né possano garantire uno smaltimento compatibile con l’ambiente, esse sono costrette a spandere effluenti di allevamento in momenti non opportuni. In tal modo, esse andrebbero inevitabilmente a gravare sull’ambiente, ciò che la direttiva sui nitrati mira ad evitare.
108. La Corte ha del resto già dichiarato che le prescrizioni della direttiva sui nitrati e quindi anche le disposizioni relative alla sufficiente capacità dei depositi sono compatibili con il principio di proporzionalità, con il principio «chi inquina paga» e con il diritto fondamentale di proprietà (58) .
109. Pertanto, l’art. 8 del regolamento granducale del 2000 è incompatibile con l’art. 5, n. 4, lett. b), e con l’allegato III, n. 1, punto 2), della direttiva sui nitrati.
5. Sul terzo motivo di ricorso – Applicazione di concimi chimici ai terreni in ripida pendenza
110. Con il terzo motivo di ricorso, la Commissione afferma, senza essere contraddetta, che la normativa lussemburghese sull’applicazione dei fertilizzanti ai terreni in ripida pendenza, quale dettata all’art. 6, parte A, punto 6), del regolamento granducale del 2000, non contempla i concimi chimici.
111. A norma dell’allegato II, parte A, punto 2), della direttiva sui nitrati, i codici di buona pratica agricola dovrebbero contenere disposizioni circa l’applicazione dei fertilizzanti ai terreni agricoli in ripida pendenza, ove tale elemento sia pertinente. Siffatte norme sono particolarmente necessarie nel caso del Lussemburgo (59) . Un’eccezione per i concimi chimici non è prevista (60) .
112. Pertanto, il Granducato di Lussemburgo ha violato l’art. 5, n. 4, lett. a), e l’allegato II, parte A, punto 2), della direttiva sui nitrati, in quanto non ha emanato alcuna norma sull’applicazione dei concimi chimici ai terreni in pendenza ripida.
6. Sul quarto motivo di ricorso – Tecniche di applicazione dei fertilizzanti
113. Con il quarto motivo di ricorso, la Commissione sostiene che il Gran ducato di Lussemburgo non ha emanato alcuna normativa circa le tecniche di applicazione dei fertilizzanti, in particolare per quanto riguarda la loro applicazione uniforme ed efficace.
114. L’allegato II, parte A, punto 6), della direttiva sui nitrati prevede che i codici di buona pratica agricola dovrebbero contenere, ove siano pertinenti, disposizioni circa le procedure di applicazione al terreno – comprese l’entità e l’uniformità di applicazione – sia di concimi chimici che di effluenti di allevamento in modo da mantenere le dispersioni di nutrienti nell’acqua ad un livello accettabile.
115. Dal momento che in Lussemburgo siffatte regole mancano, va constatata la violazione di tale disposizione.
116. Le tardive obiezioni presentate al riguardo dal Granducato di Lussemburgo non avrebbero assolutamente mutato tale constatazione. La questione se le regole relative alle tecniche di applicazione siano o no necessarie alla luce dello standard tecnico dell’agricoltura lussemburghese, non incide minimamente sull’obbligo di trasporre la direttiva correttamente e completamente.
V – Spese
117. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente – nel caso di specie, il Granducato di Lussemburgo – deve essere condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
VI – Conclusione
118. Suggerisco pertanto alla Corte di dichiarare quanto segue:
1) Il Granducato di Lussemburgo ha violato la direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, non avendo adottato le misure necessarie per adempiere agli obblighi impostigli dall’art. 5, n. 4, nonché, in combinato disposto, dagli allegati II, parte A, punti 2) e 6), e III, n. 1, punti 1) e 2), di tale direttiva.
2) Il Granducato di Lussemburgo è condannato alle spese.
(1) .
(2)  –	GU L 375, pag. 1, come modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1882, recante adeguamento alla decisione 1999/468/CE del Consiglio delle disposizioni relative ai comitati che assistono la Commissione nell’esercizio delle sue competenze di esecuzione previste negli atti soggetti alla procedura prevista all’articolo 251 del trattato CE (GU L 284, pag. 1).
(3)  –	Sentenza 8 marzo 2001, causa C‑266/00, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I‑2073).
(4)  –	V. punto 14 della sentenza cit. alla nota 3. Tale regolamento è stato pubblicato nel Memorial A 1994, pag. 1648.
(5)  –	Sentenza cit. alla nota 3.
(6)  –	Memorial A 2000, pag. 2856.
(7)  –	Sentenza 17 dicembre 2009, causa C‑197/09 RX-II, M/EMEA (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 48 e segg.).
(8)  –	Sentenze 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione (Racc. pag. I‑123, punto 338), e 18 dicembre 2008, cause riunite C‑101/07 P e C‑110/07 P, Coop de France Bétail et Viande/Commissione (Racc. pag. I‑10193, punto 127).
(9)  –	V. art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sentenza 15 ottobre 2002, cause riunite C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (Racc. pag. I‑8375, punto 59), e la presa di posizione da me presentata il 6 agosto 2008 nella causa C‑296/08 PPU, Santesteban Goicoechea (Racc. pag. I‑6307, paragrafo 53).
(10)  –	Sentenze 8 novembre 2001, causa C‑127/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑8305, punti 27 e segg.); 8 aprile 2008, causa C‑337/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑2173, punto 25), e 2 ottobre 2008, causa C‑157/06, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑7313, punto 19). In senso analogo, v. le conclusioni presentate dall’avvocato generale Geelhoed il 31 maggio 2001 nella causa C‑127/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑8305, paragrafo 46), ed il 21 ottobre 2004 nella causa C‑212/03, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑4213, paragrafo 23), nonché quelle presentate dall’avvocato generale Mazák il 10 luglio 2007 nella causa C‑337/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑2173, paragrafo 32).
(11)  –	La sentenza 8 settembre 2005, causa C‑416/02, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑7487, punto 65), ha lasciato espressamente aperta tale questione.
(12)  –	Nel medesimo senso anche le conclusioni presentate dall’avvocato generale Stix‑Hackl il 12 maggio 2005 nella causa C‑416/02, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑7487, paragrafo 155).
(13)  –	Sentenza 12 luglio 2005, causa C‑304/02, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑6263, punto 84).
(14)  –	Protocollo n. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nella versione di cui al protocollo n. 11, Strasburgo 1984, European Treaty Series n. 117. Questo protocollo è stato finora ratificato da 23 Stati membri, ma non dal Belgio, dalla Germania, dai Paesi Bassi e dal Regno Unito.
(15)  –	V. le conclusioni presentate dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer il 24 gennaio 2008 nelle cause riunite C‑55/07 e C‑56/07, Michaeler e Subito GmbH (Racc. pag. I‑3135, paragrafo 56).
(16)  –	V. sentenza 28 settembre 2006, causa C‑467/04, Gasparini e a. (Racc. pag. I‑9199, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
(17)  –	V. sentenze Commissione/Francia, cit. alla nota 13 (punto 92), e 10 settembre 2009, causa C‑457/07, Commissione/Portogallo (Racc. pag. I‑8091, punto 47).
(18)  –	V., per quanto riguarda il procedimento ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE, le sentenze 4 luglio 2000, causa C‑387/97, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑5047, punto 90), e 25 novembre 2003, causa C‑278/01, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑14141, punti 41 e 49).
(19)  –	V., per esempio, sentenze 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder (Racc. pag. 2237, punto 21); 13 novembre 1990, causa C‑331/88, Fedesa e a. (Racc. pag. I‑4023, punto 13); 12 luglio 2001, causa C‑189/01, Jippes e a. (Racc. pag. I‑5689, punto 81); 9 marzo 2006, causa C‑174/05, Zuid‑Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu (Racc. pag. I‑2443, punto 28), e 24 maggio 2007, causa C‑45/05, Maatschap Schonewille-Prins (Racc. pag. I‑3997, punto 45).
(20)  –	Sentenze 30 settembre 2003, causa C‑224/01, Köbler (Racc. pag. I‑10239, punto 38); 16 marzo 2006, causa C‑234/04, Kapferer (Racc. pag. I‑2585, punto 20), e 3 settembre 2009, causa C‑2/08, Fallimento Olimpiclub (Racc. pag. I‑7501, punto 22).
(21)  –	Sentenze 19 febbraio 1991, causa C‑281/89, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑347, punto 14); Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, cit. alla nota 9 (punto 44), e 12 giugno 2008, causa C‑462/05, Commissione/Portogallo (Racc. pag. I‑4183, punto 23). La traduzione tedesca si riferisce ai punti di fatto e di diritto che hanno costituito «l’oggetto della pronuncia giudiziale di cui trattasi» [«Gegenstand der betreffenden gerichtlichen Entscheidung»], ma nella versione francese originale si pone l’accento sulle questioni che «sono state decise» («tranchés»).
(22)  –	Sentenze 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Asteris e a./Commissione (Racc. pag. 2181, punto 27); 1° giugno 2006, cause riunite C‑442/03 P e C‑471/03 P, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Commissione (Racc. pag. I‑4845, punti 44 e 47), e 19 febbraio 2009, causa C‑308/07 P, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (Racc. pag. I‑1059, punto 57). Illustrativa sul punto la sentenza 16 luglio 2009, causa C‑440/07 P, Commissione/Schneider Electric (Racc. pag. I‑6413, punti 113 e segg.). In termini analoghi, in merito al principio ne bis in idem, la sentenza C‑127/99, cit. alla nota 10 (punto 28).
(23)  –	V., per quanto riguarda la scadenza del termine assegnato con il parere motivato integrativo, v. sentenza Commissione/Lussemburgo, cit. alla nota 3 (punto 18).
(24)  –	V., per quanto riguarda l’oggetto della lite nei procedimenti per inadempimento, sentenze 17 novembre 1992, causa C‑105/91, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑5871, punto 13); 9 settembre 2004, causa C‑417/02, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑7973, punto 17); 22 settembre 2005, causa C‑221/03, Commissione/Belgio (Racc. pag. I‑8307, punto 39), nonché, nel caso di nuove disposizioni dell’Unione di analogo tenore, sentenze 9 novembre 1999, causa C‑365/97, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑7773, punto 36), e 8 dicembre 2005, causa C‑33/04, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I‑10629, punto 49).
(25)  –	Sentenza cit. alla nota 3 (punto 29).
(26)  –	V. sentenza C-127/99, cit. alla nota 10 (punto 29), in merito al principio ne bis in idem.
(27)  –	Sentenza cit. alla nota 3 (punto 33).
(28)  –	L’art. 260, n. 2, TFUE ha abbreviato tale procedimento: un parere motivato non è più necessario.
(29)  –	Sentenza Commissione/Portogallo, cit. alla nota 17.
(30)  –	Sentenza 18 luglio 2007, causa C‑503/04, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑6153, punto 15).
(31)  –	Sentenza 15 ottobre 1985, causa 281/83, Commissione/Italia (Racc. pag. 3397). In questo caso si trattava della normativa sul commercio dell’aceto. Ai sensi della prima sentenza del 9 dicembre 1981, causa 193/80, Commissione/Italia (Racc. pag. 3019), l’Italia aveva violato la libera circolazione delle merci vietando il commercio e l’importazione di aceti di origine agricola diversi da quelli ottenuti dalla fermentazione acetica del vino e riservando la denominazione «aceto» all’aceto di vino. La seconda sentenza verteva solo sulla riserva della denominazione «aceto» a favore dell’aceto di vino, che era contenuta nelle norme adottate per l’esecuzione della prima sentenza. V., in questo senso, anche le sentenze 14 marzo 2006, causa C‑177/04, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑2461, punto 36), e 18 luglio 2006, causa C‑119/04, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑6885, punti 28-32).
(32)  –	Con la sentenza 10 aprile 1984, causa 324/82, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1861), era stata dichiarata incompatibile con la Sesta direttiva la riscossione dell’IVA sulle auto con riferimento al prezzo di listino, effettuata senza prendere in considerazione il prezzo di acquisto effettivo. A seguito di ciò, il Belgio aveva adeguato le norme in materia di IVA, emanando norme in materia di tasse d’immatricolazione che portavano al risultato di compensare la riduzione dell’IVA con tali tasse. Secondo la sentenza 4 febbraio 1988, causa 391/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 579), tale modo di procedere violava la prima sentenza.
(33)  –	V. sentenze 17 dicembre 1981, cause riunite da 30/81 a 34/81, Commissione/Italia (Racc. pag. 3379), e 2 agosto 1993, causa C‑366/89, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑4201), sulla trasposizione della direttiva 75/439/CEE, concernente l’eliminazione degli oli usati; sentenze 12 luglio 1988, causa 322/86, Commissione/Italia (Racc. pag. 3995), e 9 marzo 1994, causa C‑291/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑859), relative alla trasposizione della direttiva del Consiglio 18 luglio 1978, 78/659/CEE, sulla qualità delle acque dolci che richiedono protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci; nonché sentenze 17 giugno 1987, causa 1/86, Commissione/Belgio (Racc. pag. 2797), e 5 maggio 1993, causa C‑174/91, Commissione/Belgio (Racc. pag. I‑2275), per quanto riguarda la trasposizione della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dell’inquinamento provocato da certe sostanze pericolose nella regione della Vallonia.
(34)  –	Sentenza 16 giugno 2005, causa C‑456/03, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑5335, punto 40), e le conclusioni da me presentate il 15 gennaio 2009 nella causa C‑427/07, Commissione/Irlanda (Racc. pag. I‑6277, paragrafo 42). V., in questo senso, per la specifica situazione del procedimento ex art. 228, n. 2, CE, la sentenza Commissione/Francia, cit. alla nota 31 (punto 38).
(35)  –	Sentenza cit. alla nota 3 (punto 29).
(36)  –	Conclusioni presentate il 16 novembre 1995 nella causa C‑334/94, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑1307, paragrafo 13).
(37)  – L’aggiunta è mia.
(38)  –	V., tra le altre, sentenze 14 febbraio 1989, causa 247/87, Star Fruit/Commissione (Racc. pag. 291, punto 11); 17 maggio 1990, causa C‑87/89, Sonito e a./Commissione (Racc. pag. I‑1981, punti 6 e segg.), e 24 marzo 2009, causa C‑445/06, Danske Slagterier (Racc. pag. I‑2119, punto 44).
(39)  –	Sentenze Star Fruit/Commissione, cit. alla nota 38, e Sonito, cit. alla nota 38 (punto 6). V., altresì, sentenza 14 dicembre 1971, causa 7/71, Commissione/Francia (Racc. pag. 1003, punto 5).
(40)  –	Sentenze 23 ottobre 1997, causa C‑157/94, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I‑5699, punto 60), causa C‑158/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑5789, punto 56), e causa C‑159/94, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑5815, punto 103), nonché 29 settembre 1998, causa C‑191/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑5449, punto 44).
(41)  –	Sentenze della Corte 14 ottobre 1999, causa T‑309/97, Bavarian Lager/Commissione (Racc. pag. II‑3217, punto 46), e 12 settembre 2007, causa T‑36/04, API/Commissione (Racc. pag. II‑3201, punto 121). V., a tal riguardo, anche le conclusioni da me presentate l’8 settembre 2009 nella causa C‑139/07 P, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (non ancora pubblicate nella Raccolta, paragrafi 105-110).
(42)  –	V., in questo senso, ordinanza della Corte 7 settembre 2009, causa T‑186/08, LPN/Commissione (non pubblicata, disponibile solo nelle lingue portoghese e francese, punto 49).
(43)  –	In tal senso, v. le conclusioni presentate dall’avvocato generale Fennelly nella causa Commissione/Francia, citate alla nota 36 (paragrafi 13 e segg.).
(44)  –	Conclusioni nella causa Commissione/Francia, citate alla nota 36 (paragrafo 14).
(45)  –	Sentenza 7 marzo 1996, causa C‑334/94, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑1307).
(46)  –	Per un’applicazione di tale principio, v. sentenza 4 luglio 2000, causa C‑387/97, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑5047, punto 42).
(47)  –	V., ad esempio, sentenze 25 febbraio 1999, causa C‑195/97, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑1169), e 8 novembre 2001, cit. alla nota 10, riguardanti la direttiva sui nitrati, nonché sentenze 11 dicembre 1997, causa C‑83/97, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑7191), e 10 gennaio 2006, causa C‑98/03, Commissione/Germania (Racc pag. I‑53), concernenti la direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7).
(48)  –	V. sentenza 6 ottobre 2009, causa C‑562/07, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑9553, punti 18 e segg.).
(49)  –	Sentenza Commissione/Francia, cit. alla nota 13 (punti 90 e segg.).
(50)  –	V. sentenza 5 novembre 2002, causa C‑471/98, Commissione/Belgio (Racc. pag. I‑9681, punti 41 e segg.).
(51)  –	V., in questo senso, sentenza 2 ottobre 2003, causa C‑322/00, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I‑11267, punti 133 e segg.).
(52)  –	Sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit. alla nota 51 (punto 136). In termini ancora più ampi, al punto 155 di tale sentenza si afferma: « soltanto
elementi obiettivi connessi alle condizioni fisiche, geologiche e climatiche di ciascuna regione possono essere presi in considerazione al fine di valutare se gli elementi previsti all’allegato II, [parte] A, della direttiva siano o meno pertinenti».
(53)  –	Sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit. alla nota 51 (punto 135).
(54)  –	Sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit. alla nota 51 (punto 137).
(55)  –	Sentenze 6 maggio 1980, causa 102/79, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1473, punto 11); 20 novembre 2003, causa C‑296/01, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑13909, punto 54); 12 luglio 2007, causa C‑507/04, Commissione/Austria (Racc. pag. I‑5939, punto 162), e 13 dicembre 2007, causa C‑465/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑11091, punto 65).
(56)  –	V. in tal senso, a proposito della direttiva 92/43, la sentenza 20 ottobre 2005, causa C‑6/04, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I‑9017, punto 26).
(57)  –	Sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit. alla nota 51 (punto 47).
(58)  –	Sentenza 29 aprile 1999, causa C‑293/97, Standley e a. (Racc. pag. I‑2603, punti 46‑57).
(59)  –	Sentenza Commissione/Lussemburgo, cit. alla nota 3 (punto 33).
(60) –	Sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit. alla nota 51 (punto 134).