Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
DEANA SPIELMANNA
przedstawiona w dniu 13 listopada 2025 r.(1)
Sprawa C‑523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
przeciwko
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal de Cuentas (trybunał obrachunkowy, Hiszpania)]
Odesłanie prejudycjalne – Dysponowanie środkami publicznymi w kontekście ruchu na rzecz niepodległości Katalonii – Postępowanie o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Zgodność ustawy organicznej nr 1/2024 o amnestii w celu normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej w Katalonii z prawem Unii – Artykuł 325 TFUE – Ochrona interesów finansowych Unii – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Właściwość Trybunału – Maksymalny termin dwóch miesięcy na udzielenie amnestii – Prawo do bycia wysłuchanym przysługujące stronie, która wniosła środek prawny w interesie publicznym – Brak zawieszenia postępowania i obligatoryjne uchylenie środków zabezpieczających w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
Spis treści
I.
Wprowadzenie
II.
Ramy prawne
A.
Prawo Unii
B.
Prawo hiszpańskie
1.
Konstytucja
2.
Ustawa organiczna 2/1982 o TCU
3.
Ustawa 7/1988 o funkcjonowaniu TCU
4.
Ustawa organiczna 6/1985 o ustroju sądów
5.
Ustawa 1/2000 – kodeks postępowania cywilnego
6.
LOA
III.
Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
IV.
Analiza
A.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: czy TCU jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE?
B.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
1.
Uwagi wstępne: amnestia a prawo Unii
2.
W przedmiocie wystąpienia naruszenia interesów finansowych Unii (pytania pierwsze, trzecie, czwarte i piąte)
a)
W przedmiocie pytania pierwszego
b)
W przedmiocie pytań od trzeciego do piątego
3.
W przedmiocie zgodności LOA z zasadą państwa prawnego (pytania drugie, szóste, siódme i ósme)
a)
W przedmiocie właściwości Trybunału
b)
W przedmiocie dopuszczalności
c)
Co do istoty
1)
Uwagi wstępne
2)
W przedmiocie pytania drugiego
3)
W przedmiocie pytania siódmego
4)
W przedmiocie pytań szóstego i ósmego
V.
Wnioski
I.      Wprowadzenie
1.        Termin „amnestia” pochodzi od greckiego słowa ἀμνηστία (amnēstía), które implikuje ideę zapominania(2), podobnie jak termin „amnezja”, z którym ma wspólną etymologię(3). Na tym jednak podobieństwo się kończy: amnezja to mimowolne doświadczenie, choroba, zaburzenie pamięci, wynikające niekiedy z wyparcia minionej rzeczywistości. Amnestia jest natomiast wynikiem decyzji politycznej, decyzji o zapomnieniu – zapomnieniu, które nie jest ani przypadkowe, ani mimowolne, lecz przeciwnie, zamierzone i mające charakter prawny. Jest to zbiorowe darowanie lub złagodzenie kar przez władzę suwerenną, zazwyczaj w odniesieniu do czynu zabronionego popełnionego przeciwko państwu(4). Chodzi o złagodzenie konfliktów spowodowanych wydarzeniami, które doprowadziły do politycznego i społecznego rozłamu w danej populacji oraz o „rozpoczęcie nowego rozdziału”(5).
2.        Amnestia jest jednak złożonym środkiem, który – przyjęty w celu darowania lub złagodzenia kary za czyn zabroniony – może być również narzędziem bezkarności. Ogłoszenie amnestii otwiera zatem debatę w delikatnej kwestii: czy stanowi ona naruszenie równości sprzeczne z ideą sprawiedliwości(6)? Czy też jest ona wyrazem wymiaru sprawiedliwości, który „interweniuje po fakcie”(7) w konflikty społeczne?
3.        W dniu 10 czerwca 2024 r. Cortes Generales (hiszpański parlament) przyjął Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (ustawę organiczną nr 1/2024 z dnia 10 czerwca 2024 r. o amnestii w celu normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej w Katalonii, zwaną dalej „LOA”)(8). Zakres przedmiotowy i temporalny LOA obejmuje czyny powodujące powstanie odpowiedzialności karnej, administracyjnej lub w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, których dokonano w ramach referendum w sprawie niepodległości Katalonii, a także czyny, które popełniono w kontekście katalońskiego procesu niepodległości.
4.        LOA – nie można temu zaprzeczyć – wywołała głębokie i burzliwe spory wśród klasy politycznej, w instytucjach, sądownictwie, środowisku akademickim i, w ogóle, w społeczeństwie hiszpańskim.
5.        Z prawnego punktu widzenia kwestia zgodności LOA z prawem została niedawno podniesiona, w ramach pytania o zgodność z konstytucją, w Tribunal Constitucional (trybunale konstytucyjnym, Hiszpania). Trybunał ten w swoim wyroku z dnia 26 czerwca 2025 r. uznał ją za zgodną z Constitución española (hiszpańską konstytucją, zwaną dalej „konstytucją”)(9) z wyjątkiem dwóch przepisów.(10)
6.        W tym kontekście Tribunal de Cuentas (trybunał obrachunkowy, Hiszpania, zwany dalej „TCU”) zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie zgodności niektórych przepisów regulujących udzielenie rozpatrywanej amnestii z ochroną interesów finansowych Unii, przewidzianą w szczególności w art. 325 TFUE, oraz z zasadą skutecznej ochrony sądowej ustanowioną w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
7.        Sprawa ta, która ma niebagatelne znaczenie ustrojowe dla prawa Unii, da Trybunałowi okazję do wypowiedzenia się w kwestii niewątpliwie bezprecedensowej – w kwestii kontroli sądowej ustawy o amnestii przyjętej przez jedno z państw członkowskich Unii i zakresu takiej kontroli.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
8.        W niniejszej sprawie istotne są art. 267 i 325 TFUE, art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą praw podstawowych”).
B.      Prawo hiszpańskie
1.      Konstytucja
9.        Artykuł 136 konstytucji stanowi:
„1.      [TCU] jest najwyższym organem odpowiedzialnym za kontrolę rachunkowości i zarządzania finansowego państwa oraz sektora publicznego.
W zakresie badania i weryfikacji ogólnych rachunków państwa podlega on bezpośrednio Cortes Generales [parlamentowi hiszpańskiemu] i sprawuje swoje funkcje z jego upoważnienia.
2.      Rachunki państwa i sektora publicznego są przedkładane [TCU] i są przez niego kontrolowane.
[TCU], bez uszczerbku dla swoich uprawnień, przedstawia Cortes Generales [parlamentowi hiszpańskiemu] sprawozdanie roczne, w którym w stosownych przypadkach wskazuje naruszenia, które jego zdaniem miały miejsce oraz podstawy do dochodzenia odpowiedzialności.
3.      Członkowie [TCU] korzystają z takiej samej niezawisłości i nieusuwalności jak sędziowie, podlegają także tym samym zakazom łączenia stanowisk.
4.      Skład, organizację i funkcje [TCU] określa ustawa organiczna”.
2.      Ustawa organiczna 2/1982 o TCU
10.      Artykuł 5 Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (ustawy organicznej 2/1982 o TCU z dnia 12 maja 1982 r., zwanej dalej „LOTCU”)(11) stanowi, że „[TCU] wykonuje swoje funkcje w sposób niezależny i z poszanowaniem porządku prawnego”.
11.      Artykuł 15 LOTCU określa zakres jego właściwości w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w następujący sposób:
„1.      Postępowanie sądowe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które należy do właściwości [TCU], jest prowadzone w odniesieniu do rozliczenia osób, które pobierają, fundusze lub środki publiczne, kontrolują je, dysponują nimi, przechowują je lub wykorzystują, lub nimi dysponują.
2.      Właściwość w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje fundusze lub środki publiczne, a także dodatkowe zobowiązania ustanowione jako zabezpieczenie co celów zarządzania nimi”.
12.      Artykuł 17 LOTCU przewiduje:
„1.      Właściwość w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest bezwzględna, niepodlegająca prorogacji, wyłączna i pełna.
2.      Obejmuje ona, wyłącznie w celu wykonywania funkcji [TCU], rozpoznawanie i rozstrzyganie kwestii o charakterze wstępnym i incydentalnym, z wyjątkiem kwestii karnych, w zakresie, w jakim stanowią one niezbędny element wstępny do ustalenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i mają z nim bezpośredni związek.
3.      Wydane orzeczenie nie wywołuje skutków poza zakresem właściwości w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych”.
3.      Ustawa 7/1988 o funkcjonowaniu TCU
13.      Artykuł 49 ust. 1 i 3 Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (ustawy 7/1988 o funkcjonowaniu TCU z dnia 5 kwietnia 1988 r., zwanej dalej „LFTCU”)(12) stanowi:
„1.      Trybunał obrachunkowy rozpoznaje wnioski o ustalanie odpowiedzialności na podstawie sprawozdań rachunkowych, które mają obowiązek składać wszystkie osoby odpowiedzialne za dysponowanie funduszami lub środkami publicznymi, wobec tych osób, jeżeli w wyniku zawinionego działania umyślnego bądź poważnego zaniedbania spowodowały uszczerbek w tych funduszach lub środkach w wyniku działania lub zaniechania sprzecznego z przepisami regulującymi system budżetowy i rachunkowy, mającymi zastosowanie do podmiotów sektora publicznego lub, w odpowiednich przypadkach, do osób lub podmiotów korzystających z dotacji, kredytów, gwarancji lub innych form pomocy pochodzących z tego sektora. Rozpatruje on odpowiedzialność subsydiarną jedynie wówczas, gdy odpowiedzialność bezpośrednia, uprzednio stwierdzona, lecz niewyegzekwowana, ma charakter odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
[…]
3.      Jeżeli czyny stanowią przestępstwo w rozumieniu art. 18 ust. 2 [LOTCU], sąd rozpatrujący daną sprawę odstępuje od rozpoznania wynikającej z niego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i przekazuje [TCU] dane na temat stanu faktycznego, aby TCU mógł określić wysokość szkody wyrządzonej w publicznych środkach finansowych lub majątkowych”.
14.      Artykuł 67 LFTCU stanowi:
„1.      W celu zabezpieczenia zobowiązań z tytułu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które mogą zostać ustalone w postępowaniach sądowych przed [TCU], Ministerio Fiscal [prokuratura, Hiszpania], Letrado del Estado [państwowa służba prawna] lub przedstawiciel prawny poszkodowanego podmiotu sektora publicznego mogą żądać zabezpieczenia w postaci zajęcia majątku osób objętych postępowaniem o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadkach i na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego, przy czym nie można wymagać zabezpieczenia w celu orzeczenia tego zajęcia.
2.      W tym celu czynności, w których kwota zobowiązań z tytułu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych została tymczasowo określona, o których mowa w art. 45 i 47 niniejszej ustawy, uznaje się za wystarczające do zastosowania środka zabezpieczającego w postaci zajęcia.
3.      Jeżeli wniosek o zabezpieczenie w postaci zajęcia został złożony i uwzględniony przed złożeniem pisma wszczynającego postępowanie, jego zatwierdzenie następuje, gdy czynność ta zostanie uzupełniona w odpowiednim postępowaniu sądowym lub, w stosownych przypadkach, w żądaniach [prokuratury]”.
15.      Zgodnie z art. 74 ust. 1 LFTCU:
„W postępowaniu sądowym reintegro por alcance [o zwrot uszczuplonych środków publicznych], bez uszczerbku dla postępowań dotyczących odpowiedniego orzeczenia deklaratoryjnego, stosuje się następujące środki ostrożności:
1a.      Zakres stanu faktycznego ograniczony jest wyłącznie do przypadków sprzeniewierzenia lub malwersacji na warunkach określonych w niniejszej ustawie.
[…]”
4.      Ustawa organiczna 6/1985 o ustroju sądów
16.      Artykuł 418 ust. 11 Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (ustawy organicznej nr 6/1985 o ustroju sądów z dnia 1 lipca 1985 r., zwanej dalej „LOPJ”)(13) przewiduje, że nieuzasadnione opóźnienie we wszczęciu lub zakończeniu postępowania sądowego stanowi poważne uchybienie, o ile nie stanowi bardzo poważnego uchybienia.
5.      Ustawa 1/2000 – kodeks postępowania cywilnego
17.      Zgodnie z art. 216 Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil (ustawy 1/2000 – kodeks postępowania cywilnego z dnia 7 stycznia 2000 r., zwanej dalej „LEC”) w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniu głównym(14):
„Sądy cywilne rozpatrują sprawy na podstawie przedstawionego przez strony stanu faktycznego, dowodów oraz w granicach żądań stron, chyba że co innego wynika z przepisów ustawy w szczególnych sprawach”.
18.      Artykuł 434 LEC ma następujące brzmienie:
„1.      Orzeczenie wydaje się w terminie [20] dni od zamknięcia rozprawy.
2.      Jeżeli przed upływem terminu na wydanie orzeczenia i zgodnie z przepisami kolejnych artykułów zostaną zarządzone czynności końcowe, bieg terminu na wydanie orzeczenia zostaje zawieszony.
[…]”.
19.      Artykuł 435 LEC stanowi:
„1.      Jedynie na wniosek strony sąd może, w drodze postanowienia, zarządzić końcowe środki dowodowe zgodnie z następującymi zasadami:
1a.      Nie przeprowadza się końcowego postępowania dowodowego w odniesieniu do dowodów, które mogły zostać prawidłowo przedstawione przez strony, w tym również tych, które mogły zostać zgłoszone po wskazaniu stronom sądu, o którym mowa w art. 429 ust. 1.
2a.      Gdy z przyczyn niezależnych od strony, która je zgłosiła, dopuszczony dowód nie został przeprowadzony.
3a.      Dopuszcza się i przeprowadza również istotne i użyteczne dowody dotyczące nowych lub nowo ujawnionych okoliczności, o których mowa w art. 286.
2.      W drodze wyjątku, sąd może, z urzędu lub na wniosek strony, zarządzić ponowne przeprowadzenie dowodów dotyczących istotnych okoliczności, zgłoszonych w odpowiednim terminie, jeżeli wcześniejsze czynności dowodowe nie doprowadziły do ustalenia tych okoliczności z powodu okoliczności już nieistniejących i niezależnych od woli oraz staranności stron, pod warunkiem że istnieją poważne podstawy, by sądzić, że ponowne czynności dowodowe pozwolą uzyskać pewność co do tych okoliczności.
W takim przypadku okoliczności te i uzasadnienie powinny zostać szczegółowo przedstawione w postanowieniu zarządzającym środki”.
20.      Zgodnie z art. 436 LEC:
„1.      Środki zarządzone zgodnie z przepisami powyższych artykułów podejmuje Letrado de la Administración de Justicia [sekretarz] w terminie 20 dni i wyznaczonym przez niego w tym celu dniu, zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej ustawie dla dowodów tego rodzaju. Po przeprowadzeniu dowodów strony mogą w ciągu pięciu dni przedłożyć pismo podsumowujące i oceniające uzyskane wyniki.
2.      Termin na wydanie orzeczenia zaczyna biec ponownie wraz z upływem terminu wyznaczonego stronom na złożenie pisma, o którym mowa w poprzednim ustępie”.
6.      LOA
21.      Artykuł 1 LOA, zatytułowany „Zakres przedmiotowy”, stanowi:
„1.      Amnestią zostają objęte następujące czyny, które powodują powstanie odpowiedzialności karnej, administracyjnej lub za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, popełnione w ramach konsultacji przeprowadzonych w Katalonii w dniach 9 listopada 2014 r. i 1 października 2017 r., ich przygotowania lub ich konsekwencji, pod warunkiem że zostały one dokonane w okresie od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 13 listopada 2023 r., a także następujące działania podejmowane w tym okresie w kontekście tak zwanego katalońskiego procesu niepodległościowego, nawet jeśli nie są one związane ze wspomnianymi konsultacjami lub miały miejsce po ich przeprowadzeniu:
a)      Czyny popełnione z zamiarem żądania, promowania lub doprowadzenia do secesji lub niepodległości Katalonii, jak również te, które przyczyniłyby się do osiągnięcia tych celów.
[…]
Hipoteza ta obejmuje również działania prowadzone w charakterze osobistym lub instytucjonalnym w celu rozpowszechnienia projektu uzyskania niepodległości, zebrania informacji i zdobycia wiedzy o podobnych doświadczeniach lub uzyskania wsparcia innych podmiotów publicznych lub prywatnych dla osiągnięcia niepodległości Katalonii.
Obejmuje ona także czyny bezpośrednio lub pośrednio związane z tak zwanym procesem niepodległościowym prowadzonym w Katalonii lub z jego przywódcami w ramach tego procesu oraz popełnione przez osoby, które w sposób oczywisty lub udowodniony udzieliły pomocy, zapewniły współpracę, wszelkiego rodzaju doradztwo, reprezentację, ochronę lub bezpieczeństwo osobom odpowiedzialnym za zachowania, o których mowa w akapicie pierwszym niniejszej litery, lub które zbierały informacje w tych celach.
b)      Czyny popełnione z zamiarem ogłoszenia, promowania lub doprowadzenia do przeprowadzenia konsultacji, które miały miejsce w Katalonii w dniach 9 listopada 2014 r. i 1 października 2017 r., przez osoby, które nie były do tego uprawnione, lub których ogłoszenie lub przeprowadzenie zostało uznane za niezgodne z prawem, a także czyny, które przyczyniłyby się do realizacji tych konsultacji.
[…]
c)      Akty nieposłuszeństwa, niezależnie od ich charakteru, zakłócanie porządku publicznego, atak na organy władzy, ich przedstawicieli i urzędników publicznych lub opór stawiany w celu umożliwienia przeprowadzenia konsultacji społecznych, o których mowa w lit. b) niniejszego artykułu, lub ich konsekwencji, a także wszelkie inne czyny zakwalifikowane jako przestępstwa popełnione z tym samym zamiarem.
W każdym razie hipoteza ta obejmuje […] wszelkie inne czyny polegające na przyjęciu lub wykonaniu przepisów ustawowych, wykonawczych lub decyzji przez organy lub urzędników publicznych, które to czyny zostały dokonane w celu umożliwienia, promowania lub udzielenia pomocy w przeprowadzeniu konsultacji społecznych, o których mowa w lit. b) niniejszego artykułu.
[…]
2.      Czyny powodujące powstanie odpowiedzialności karnej, administracyjnej lub za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, objęte amnestią na mocy ust. 1 niniejszego artykułu, zostają nią objęte niezależnie od stadium ich realizacji – dotyczy to także działań przygotowawczych – oraz niezależnie od formy sprawstwa lub udziału.
3.      Czyny, których realizacja rozpoczęła się przed dniem 1 listopada 2011 r., są objęte zakresem stosowania niniejszej ustawy, tylko jeżeli ich realizacja zakończyła się po tym dniu.
Czyny, których realizacja rozpoczęła się przed dniem 13 listopada 2023 r., są również objęte zakresem stosowania niniejszej ustawy, nawet jeśli ich realizacja zakończyła się po tym dniu.
4.      Wykorzystania środków publicznych do celów określonych w lit. a) i b) nie uznaje się za wzbogacenie, jeżeli niezależnie od jego zgodności z porządkiem prawnym nie miało ono na celu uzyskania osobistej korzyści o charakterze majątkowym”.
22.      Artykuł 2 LOA, zatytułowany „Wyłączenia”, przewiduje:
„W każdym przypadku z zakresu stosowania amnestii, o której mowa w art. 1, wyłącza się:
[…]
e)      Czyny zakwalifikowane jako przestępstwa, naruszające interesy finansowe Unii Europejskiej”.
23.      Artykuł 8 LOA, zatytułowany „Wpływ na odpowiedzialność cywilną i odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych”, stanowi w ust. 3:
„Środki zabezpieczające przyjęte na etapie postępowania przygotowawczego lub w pierwszej instancji, przewidziane w art. 47 i 67 [LFTCU] zostają uchylone”.
24.      Zgodnie z art. 10 LOA, zatytułowanym „Tryb priorytetowy i pilny”:
„Stosowanie amnestii w każdej sprawie należy do organów sądowych, administracyjnych lub obrachunkowych określonych w niniejszej ustawie, które podejmują w trybie priorytetowym i pilnym odpowiednie decyzje zgodnie z niniejszą ustawą, niezależnie od etapu danego postępowania administracyjnego, sądowego lub o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Decyzje podejmuje się w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, bez uszczerbku dla dalszych środków zaskarżenia, które nie wywołują skutków zawieszających”.
25.      Artykuł 13 LOA, zatytułowany „Postępowanie w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych”, stanowi w ust. 3:
„Jeżeli prowadzone przez [TCU] postępowanie prowadzące do ustalenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych toczy się w pierwszej lub drugiej instancji, właściwe organy [TCU], po wysłuchaniu prokuratury i podmiotów sektora publicznego poszkodowanych w wyniku uszczuplenia funduszy lub środków publicznych związanych z czynami objętymi amnestią, wydają orzeczenie o uwolnieniu od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osób fizycznych lub osób prawnych, przeciwko którym toczy się postępowanie, o ile nie sprzeciwią się temu wspomniane podmioty sektora publicznego”.
III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
26.      W dniach 17 lutego 2022 r. i 13 kwietnia 2022 r. Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (stowarzyszenie obywatelskie i kulturalne „katalońskie społeczeństwo obywatelskie”, zwane dalej „SCC”), a następnie prokuratura, wszczęły przed sądem odsyłającym z tytułu dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tak zwane postępowania „de reintegro por alcance” (o zwrot uszczuplonych środków publicznych)(15).
27.      W swoich skargach wniosły o to, aby osoby będące drugą stroną postępowania, po pierwsze, zostały uznane za odpowiedzialne za szkodę w majątku publicznym Generalitat de Catalunya (regionalnego rządu Katalonii, Hiszpania, zwanego dalej „Generalitat”), którą owe podmioty oszacowały, odpowiednio, na 5 309 807,02 EUR i 3 429 342,43 EUR, a po drugie, aby nakazano im zwrot tych kwot.
28.      Dokładniej rzecz ujmując, postępowanie przeciwko osobom będącym drugą stroną postępowania toczy się ze względu na wydatkowanie dochodów Generalitat na przeprowadzenie niezgodnego z prawem referendum w sprawie samostanowienia Katalonii w dniu 1 października 2017 r., oraz na promowanie w latach 2011–2017 idei niepodległości Katalonii na arenie międzynarodowej.
29.      Postanowieniem z dnia 9 września 2022 r. sąd odsyłający ustalił wartość przedmiotu sporu na 5 309 807,02 EUR. W związku z tym, że skarżące cofnęły skargę w zakresie dotyczącym części wydatków o łącznej wartości 336 143,34 EUR, przypisywanych jedynie jednej osobie, będącej drugą stroną postępowania – JMA, którego dotyczył tylko wniosek prokuratury i tylko w odniesieniu do tej części wydatków, sąd uznał, że względem niego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
30.      Następujące wydatki są rozpatrywane w postępowaniu głównym:
–        Wydatki poniesione na przygotowanie i przeprowadzenie tzw. referendum „niepodległościowego”, które odbyło się w dniu 1 października 2017 r. we wspólnocie autonomicznej Katalonii. Wydatki te obejmują zasadniczo następujące pozycje: 1) koszty zakupu oprogramowania i aplikacji informatycznych umożliwiających koordynowanie udziału wolontariuszy w organizacji referendum; 2) wydatki na reklamę; 3) koszty utworzenia rejestru wyborców mieszkających za granicą; 4) wydatki na plakaty; 5) koszty zakupu materiałów niezbędnych do przeprowadzenia referendum (karty do głosowania, spis wyborców, wezwania dla członków komisji wyborczych); 6) wydatki wynikające z korzystania z pomieszczeń publicznych w związku z referendum; 7) wydatki związane z kampaniami dotyczącymi wizerunku Generalitat za granicą; 8) koszty związane z zaproszeniem posłów do Parlamentu Europejskiego z wizytą do Katalonii w dniach poprzedzających referendum; 9) koszty związane z zaangażowaniem międzynarodowych ekspertów i obserwatorów.
–        Wydatki poniesione w związku z prowadzeniem tak zwanych „działań zewnętrznych” Generalitat w latach budżetowych 2011–2017. Wydatki te obejmują zasadniczo następujące pozycje: 1) wydatki poniesione przez Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (sekretariat ds. działań zewnętrznych i Unii Europejskiej Generalitat, Hiszpania) w związku z zamówieniem sprawozdań dotyczących umów międzynarodowych, których stroną jest Królestwo Hiszpanii; 2) koszty poniesione przez różne delegatury Generalitat za granicą; 3) wydatki poniesione przez Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (radę dyplomacji publicznej Katalonii, Hiszpania) w celu promowania procesu niepodległościowego: (i) umiędzynarodowienie sportu („dyplomacja sportowa”); (ii) finansowanie sprawozdań na temat samostanowienia narodów w Unii Europejskiej; iii) zatrudnianie personelu; iv) zawieranie umów w celu pozyskiwania środków niezbędnych do promowania niepodległości Katalonii za granicą; v) udzielanie dotacji niektórym podmiotom w tym samym celu.
31.      Na etapie postępowania przygotowawczego zastosowano środki zabezpieczające w postaci zabezpieczenia w wysokości 4 146 274,97 EUR w odniesieniu do wydatków poniesionych w związku z przeprowadzeniem niezgodnego z prawem referendum w sprawie niepodległości Katalonii, a także ustanowiono gwarancję bankową w wysokości 5 422 411,10 EUR w odniesieniu do okoliczności związanych z wydatkami poniesionymi na prowadzenie „działań zewnętrznych” Generalitat w latach budżetowych 2011–2017.
32.      Okoliczności rozpatrywane w postępowaniu głównym były również lub nadal są przedmiotem różnych postępowań przed hiszpańskimi sądami karnymi w celu ustalenia odpowiedzialności karnej oskarżonych. W tym względzie sąd odsyłający wyjaśnia, że w przypadku „tych samych czynów” właściwość w dziedzinie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest kompatybilna z postepowaniem prowadzonym przez sąd karny, w związku z czym jeżeli omawiane „te same czyny” zostaną uznane za przestępstwo, sąd karny nie rozpoznaje wynikającej z nich odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i przekazuje sądowi odsyłającemu niezbędne informacje.
33.      Z postanowienia odsyłającego wynika, że hiszpańskie sądy karne wydały już prawomocne orzeczenie w odniesieniu do kategorii wydatków związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem niezgodnego z prawem referendum w sprawie niepodległości Katalonii. Co się tyczy kategorii wskazanych w skargach wydatków związanych z prowadzeniem „działań zewnętrznych” Generalitat w latach podatkowych 2011–2017, postępowanie karne toczyło się jeszcze przed Juzgados de Instrucción nº
13 y nº
18 de Barcelona (sądami śledczymi, nr 13 i nr 18 w Barcelonie, Hiszpania).
34.      Postępowanie główne było kontynuowane, a w dniu 29 maja 2024 r. znalazło się na etapie narady.
35.      W dniu 11 czerwca 2024 r. weszła w życie LOA.
36.      Przy badaniu możliwości zastosowania tej ustawy w postępowaniu głównym oraz wynikającego z tego ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osób objętych postępowaniem, sąd odsyłający powziął wątpliwości co do zgodności wspomnianej ustawy z prawem Unii.
37.      W tych okolicznościach TCU postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy rozporządzenie nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich[(16)] oraz art. 325 TFUE (zasada skutecznego i odstraszającego zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych działań nielegalnych naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej), a także art. 4 ust. 3 TUE (zasada lojalnej współpracy) należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wyłączeniu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustanowionej w następujących przepisach [LOA]: art. 1 ust. 1 lit. a)[–]c), art. 1 ust. 2[–]4 oraz art. 2 lit. e); biorąc pod uwagę, że domniemana odpowiedzialność osób za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, będąca przedmiotem niniejszego postępowania o zwrot uszczuplonych środków publicznych (»procedimiento de reintegro por alcance«) nr B-180/21, oznacza »naruszenie interesów finansowych Unii Europejskiej«: zarówno (i) w przypadku, gdyby Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał »wykładni zawężającej« pojęcia »ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej« (obejmującej jedynie działania związane z niezgodnym z prawem zarządzaniem dokonane z wykorzystaniem środków publicznych Unii), jak i (ii) w przypadku, gdyby Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał »szerokiej wykładni« tego pojęcia (obejmującej również działania związane z niezgodnym z prawem zarządzaniem dokonane z wykorzystaniem środków publicznych państwa członkowskiego, lecz powodujące rzeczywistą lub potencjalną szkodę dla budżetu Unii)?
2)      W przypadku, gdyby Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał »wykładni zawężającej« pojęcia »ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej«, czy art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 [Karty praw podstawowych] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie art. 10 [LOA] ze względu na to, że przewidziany w tym przepisie dwumiesięczny termin zawity na wydanie orzeczenia byłby sprzeczny z prawem każdej osoby do procesu sądowego przy zapewnieniu odpowiednich gwarancji w »rozsądnym terminie« i stanowiłby »zewnętrzne naciski« wywierane na sąd, gdyby przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie zastosowania LOA w niniejszym postępowaniu o zwrot uszczuplonych środków publicznych nr B-180/21 konieczne byłoby przeprowadzenie jakichś końcowych środków dowodowych dotyczących uzasadnienia pochodzenia (z budżetu krajowego lub budżetu Unii Europejskiej) lub przeznaczenia (w celu promowania poza Hiszpanią niepodległości Katalonii w latach budżetowych 2011–2017) środków publicznych wykorzystanych w celu poniesienia kosztów, o których mowa w pismach procesowych skarżących?
3)      Czy art. 325 TFUE i rozporządzenie nr 2988/95 w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie art. 13 ust. 3 in fine [LOA], biorąc pod uwagę, że przepis ten nie zawiera żadnego rodzaju postanowienia (dotyczącego czynności proceduralnych, postępowania w trybie incydentalnym itp.) umożliwiającego stronom, które wniosły środek prawny wszczynający postępowanie o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych [w niniejszym postępowaniu o zwrot uszczuplonych środków publicznych nr B-180/21 – SCC i Ministerio Fiscal (prokuratura)], wyrażenie sprzeciwu wobec uwolnienia od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji, lecz wymaga jedynie, aby sprzeciwu nie wniosły poszkodowane podmioty sektora publicznego [w niniejszym postępowaniu – Generalitat], który to podmiot nawet nie przyłączył się do skargi o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i który w związku z tym nie uczestniczył w postępowaniu]?
4)      Czy zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań w związku z art. 325 TFUE i rozporządzeniem nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie art. 1 ust. 1 lit. a)[–]c) [LOA] w związku z art. 1 ust. 2[–]4 LOA, biorąc pod uwagę, że przedmiotowy, podmiotowy i czasowy zakres stosowania LOA nie jest określony jasno i precyzyjnie, co może prowadzić do tego, że w niniejszym postępowaniu o zwrot uszczuplonych środków publicznych nr B-180/21 niniejszy Tribunal de Cuentas (trybunał obrachunkowy) stwierdzi wyłączenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynikającej z działań naruszających interesy finansowe Unii, które w rzeczywistości nie są objęte zakresem stosowania LOA?
5)      Czy art. 20 i 21 Karty praw podstawowych należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie art. 1 ust. 1 lit. a)[–]c) [LOA] w związku z art. 1 ust. 2[–]4 oraz preambułą LOA, biorąc pod uwagę, że w wyniku wspomnianego wyżej braku jasności i precyzji w określeniu zakresu stosowania LOA, który może prowadzić do nieuzasadnionego wyłączenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, okoliczność ta z kolei prowadzi również do sytuacji powodujących dyskryminację lub nierówność w odniesieniu do osób, wobec których wydano wyroki skazujące je jako osoby ponoszące odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w innych postępowaniach o zwrot uszczuplonych środków publicznych (»procedimientos de reintegro por alcance«), które dotyczą czynów zaistniałych na tym samym obszarze terytorialnym [Comunidad Autónoma de Cataluña (wspólnota autonomiczna Katalonii)] i w okresie objętym czasowym zakresem stosowania LOA?
6)      Czy art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie art. 8 ust. 3 [LOA], który przewiduje jednokierunkowe obligatoryjne uchylenie środków zabezpieczających, nie pozostawiając sądowi żadnej swobody, w odróżnieniu od tego, co ma miejsce w przypadku innych postępowań o zwrot uszczuplonych środków publicznych (»procedimientos de reintegro por alcance«), w których stosuje się przepisy ogólne [LEC] dotyczące środków zabezpieczających poprzez odesłanie zawarte w [LFTCU]?
7)      Czy art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 Karty praw podstawowych oraz art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie art. 13 ust. 3 [LOA] (uwolnienie od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w postępowaniu prowadzonym w danej instancji), ponieważ przepis ten nie przewiduje uprzedniego wysłuchania podmiotu publicznego wnoszącego skargę (chociaż posiada on czynną legitymację procesową ex lege w postępowaniu o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), ani też nie pozostawia się sądowi możliwości orzekania w przypadkach, w których druga strona postępowania twierdziła, że nie brała udziału w zarzucanych jej czynach, biorąc pod uwagę, że w niniejszym postępowaniu o zwrot uszczuplonych środków publicznych nr B-180/21 podmiot publiczny wnoszący skargę wdał się w spór jako jeden z podmiotów inicjujących postępowanie przed sądem odsyłającym oraz że niektóre osoby będące drugą stroną postępowania twierdziły, że nie uczestniczyły w tych czynach?
8)      Czy art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych, w szczególności w związku z postanowieniami art. 267 TFUE i art. 23 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej […] (protokół nr 3 do TFUE), należy interpretować w ten sposób, że skutek zawieszający odesłania prejudycjalnego i skuteczność prawomocnego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoją na przeszkodzie art. 8 ust. 3, art. 10 i art. 13 ust. 3 [LOA] w związku z brzmieniem preambuły LOA (zob. tytuł V, ust. 10 i 11), które narzucają bezwzględną skuteczność LOA, pozbawiając skuteczności (effet utile) orzeczenia w przedmiocie przedłożonego pytania prejudycjalnego oraz naruszając zasady pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności prawa Unii?”.
38.      Uwagi na piśmie przedstawiły SCC, prokuratura, osoby będące drugą stroną postępowania: ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP i RFB, CPC, ACO, LPG, MAB i JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML i EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM i ARMG, rząd hiszpański oraz Komisja Europejska. Te same strony przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 15 lipca 2025 r.
IV.    Analiza
39.      Struktura niniejszej opinii jest następująca. W pierwszej kolejności odniosę się do zarzutu, że TCU nie ma statusu „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, w związku z czym niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. W drugiej kolejności zbadam kwestię, czy – a jeśli tak, to w jakich okolicznościach – wyłączenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynikające ze stosowania LOA jest zgodne z ochroną interesów finansowych Unii, która została zapisana w art. 325 TFUE. W trzeciej kolejności, dokonawszy oceny właściwości Trybunału do zbadania ustawy o amnestii w świetle tego przepisu oraz dopuszczalności pytań zadanych przez sąd odsyłający zajmę się kwestiami dotyczącymi zgodności niektórych przepisów LOA z zasadą skutecznej ochrony sądowej ustanowioną w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
A.      W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: czy TCU jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE?
40.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy ustalaniu, czy organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co stanowi wyłącznie kwestię prawa Unii, Trybunał bierze pod uwagę całokształt okoliczności, takich jak ustanowienie organu na podstawie ustawy, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość(17).
41.      W swoich uwagach na piśmie większość osób będących drugą stroną postępowania w postępowaniu głównym podnosi wątpliwości co do spełnienia przez TCU wymogu niezawisłości.
42.      Należy przypomnieć, że wymóg ten obejmuje aspekt zewnętrzny i aspekt wewnętrzny. Ten drugi łączy się z pojęciem „bezstronności” i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Wymaga on przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie „niezawisłości”, które stanowi integralny element sądzenia, wymaga przede wszystkim, by organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję(18). W przypadku gdy organ rozpatruje środek odwoławczy od decyzji wydanej przez służby administracji publicznej, organ ten nie może zostać uznany za podmiot trzeci w stosunku do tej służby, jeżeli jest z nią organicznie i funkcjonalnie powiązany.
43.      Jest prawdą, że w niniejszej sprawie czynności dochodzeniowe w postępowaniu o zwrot uszczuplonych środków publicznych są prowadzone przez urzędników śledczych, którzy są wyznaczani spośród urzędników TCU lub spośród urzędników pełniących służbę w prowincji, w której dane czyny popełniono(19). Uważam jednak, podobnie jak Komisja, że okoliczność, iż owi urzędnicy publiczni są wyznaczeni do prowadzenia czynności dochodzeniowych i mogą w związku z tym podejmować pewne środki i stosować odpowiednie procedury w celu zbadania faktów i domniemanych osób odpowiedzialnych, nie może podważyć statusu TCU jako podmiotu trzeciego, ponieważ urzędnicy ci nie uczestniczą w działalności orzeczniczej sensu stricto. W braku takiego nakładania się funkcji należy uznać niezależność TCU rozpatrywaną w aspekcie wewnętrznym(20).
44.      Pragnę zauważyć w tym względzie, że art. 24 LFTCU przewiduje w szczególności, że członkowie TCU wykonują swoje obowiązki zgodnie z zasadami bezstronności i godności, które są z nimi nierozerwalnie związane. Są oni zobowiązani do wyłączenia się z wszelkich spraw dotyczących podmiotów, w których sprawowali funkcje zarządcze, doradcze lub administracyjne bądź z którymi łączyły je jakiekolwiek interesy – bezpośrednio lub za pośrednictwem członków ich rodziny.
45.      Skoro TCU jest zatem „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE, niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.
B.      W przedmiocie pytań prejudycjalnych
1.      Uwagi wstępne: amnestia a prawo Unii
46.      Amnestia polega zazwyczaj na rezygnacji przez państwo z jego uprawnień do ścigania, sądzenia czynów zabronionych i, w stosownych przypadkach, wykonywania kar przewidzianych za takie czyny (ius puniendi)(21). Może ona również polegać na rezygnacji przez państwo z nałożenia lub wykonania sankcji lub kar finansowych za czyny zabronione o charakterze podatkowym bądź, jak w niniejszej sprawie, z pociągnięcia do odpowiedzialności pozaumownej urzędników i odpowiedzianych za prowadzenie polityki za szkody wyrządzone w majątku publicznym. Minimalnym wspólnym mianownikiem tych różnych form amnestii jest wykonywanie suwerennej, wyłącznie państwowej prerogatywy.
47.      Na płaszczyźnie legislacyjnej Unii amnestia pojawia się w wielu aktach prawa wtórnego.
48.      Decyzja ramowa 2002/584/WSiSW w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi(22) wymienia w art. 3 ust. 1 pkt 1 wśród podstaw obligatoryjnej odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania sytuację, w którym przestępstwo będące podstawą tego nakazu jest objęte amnestią w wykonującym nakaz państwie członkowskim, w przypadku gdy przestępstwo to podlega jurysdykcji państwa z mocy jego prawa karnego. Podobnie dyrektywa 2011/99/UE w sprawie europejskiego nakazu ochrony(23) wymienia w art. 10 ust. 1 lit. d) wśród podstaw nieuznania tego orzeczenia sytuację, w której ochrona ta wynika z wykonania kar lub środków, które, zgodnie z prawem państwa wykonującego, podlegają amnestii i dotyczą czynu lub działania podlegającego kompetencji tego państwa zgodnie z jego przepisami.
49.      Rozporządzenie (UE) 2017/1939 wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej(24) stanowi w art. 39 ust. 1 lit. c), że jeżeli wniesienie lub popieranie oskarżenia stało się niemożliwe zgodnie z prawem państwa członkowskiego delegowanego prokuratora europejskiego prowadzącego sprawę, amnestia, która objęła podejrzanego lub oskarżonego jest jedną z podstaw uprawniających stałą izbę do umorzenia postępowania wszczętego przeciwko tej osobie(25).
50.      Ponadto inne instrumenty wdrażające zasadę wzajemnego uznawania w ramach współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych przewidują, że amnestii może udzielić zarówno państwo wydające, jak i państwo wykonujące(26).
51.      Wynika z tego, że prawodawca Unii dołożył starań o poszanowanie wyłącznej kompetencji państw członkowskich w dziedzinie amnestii. Ograniczył się on do uznania jej istnienia i uwzględnienia jej w instrumentach współpracy sądowej, nie harmonizując jednak jej treści ani warunków udzielania.
52.      Na płaszczyźnie orzeczniczej należy najpierw odnieść się do wyroku Trybunału w sprawie AB i in. (Odwołanie amnestii)(27).
53.      W pierwszym pytaniu zadanym w tej sprawie do Trybunału zwrócono się z pytaniem o zgodność z zasadą ne bis in idem(28) wydania europejskiego nakazu aresztowania w stosunku do osoby, przeciwko której toczące się postępowanie karne zostało początkowo umorzone prawomocnym orzeczeniem sądowym wydanym na podstawie amnestii, a następnie wznowione wskutek przyjęcia ustawy odwołującej tę amnestię i uchylającej owo orzeczenie sądowe. Jeśli chodzi o swoją właściwość Trybunał uznał, że postępowanie główne niewątpliwie dotyczy przestępstw, które nie zostały zharmonizowane w prawie Unii, oraz że prawo to nie reguluje ogłoszenia i odwołania amnestii. Uznał się on jednak za właściwy ze względu na to, że pytanie to nie dotyczyło wykładni przepisów krajowych dotyczących tych przestępstw lub tej amnestii, lecz zasady ne bis in idem w ramach postępowania w sprawie wydania europejskiego nakazu aresztowania, objętego przedmiotowym i czasowym zakresem stosowania decyzji ramowej 2002/584(29).
54.      Natomiast Trybunał uznał się za niewłaściwy w odniesieniu do pytania trzeciego, które zostało mu przedstawione w tej samej sprawie. Trybunał, do którego zwrócono się o wypowiedzenie się w przedmiocie zgodności z szeregiem postanowień prawa pierwotnego Unii uregulowania krajowego ograniczającego kontrolę zgodności ustawy odwołującej amnestię sprawowaną przez trybunał konstytucyjny wyłącznie do jej zgodności z konstytucją krajową, bez badania jej zgodności z prawem Unii, orzekł, że taka procedura nie jest objęta zakresem stosowania tego prawa i w związku z tym nie podlega jego właściwości(30).
55.      Ponadto należy przywołać wyrok wydany przez Trybunał w sprawie dotyczącej abolicji podatkowej w Republice Włoskiej(31). Z owego wyroku wynika, że zgodnie z uregulowaniem krajowym ustanawiającym tę abolicję, podatnicy, którzy nie wykonywali swych obowiązków w zakresie podatku VAT w różnych okresach podatkowych mogli definitywnie uniknąć wykonania tych obowiązków, jak i sankcji z tytułu ich niewykonania, przez zapłatę kwoty ryczałtowej zamiast kwoty proporcjonalnej do osiągniętego obrotu. W zakresie, w jakim właściwe przepisy tego uregulowania krajowego przewidywały ogólną i bezwarunkową rezygnację z kontroli transakcji podlegających opodatkowaniu dokonanych w tych okresach podatkowych, Trybunał orzekł, że pozbawiają one art. 2 i 22 szóstej dyrektywy 77/388/EWG ich znaczenia, naruszając w ten sposób jej skuteczność (effet utile)(32).
56.      Podsumowując, Trybunał zbadał amnestię w odniesieniu do przepisu prawa wtórnego Unii odnoszącego się do amnestii lub możliwego naruszenia celów lub skuteczności (effet utile) danych przepisów prawa wtórnego.
2.      W przedmiocie wystąpienia naruszenia interesów finansowych Unii (pytania pierwsze, trzecie, czwarte i piąte)
a)      W przedmiocie pytania pierwszego
57.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 325 TFUE(33)stoi na przeszkodzie przewidzianemu w LOA wyłączeniu odpowiedzialności w odniesieniu do czynów niemających charakteru karnego naruszających interesy finansowe Unii, takich jak czyny powodujące powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli brak jest bezpośredniego związku między tymi czynami a ograniczeniem, faktycznym lub potencjalnym, dochodów przekazywanych do budżetu Unii(34).
58.      Artykuł 2 lit. e) LOA wyraźnie wyłącza z jej zakresu stosowania „czyny zakwalifikowane jako przestępstwa, naruszające interesy finansowe Unii Europejskiej”. Zdaniem sądu odsyłającego z brzmienia tego artykułu wynika a contrario, że ograniczając przewidziane wyłączenie jedynie do czynów o charakterze karnym, ustawodawca krajowy w sposób dorozumiany uznał, że działania powodujące powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uregulowane w art. 1 ust. 1 lit. a)–c) tej ustawy w związku z ust. 2–4 tego artykułu mogą być objęte amnestią.
59.      Na wstępie należy przypomnieć, że art. 325 ust. 1 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków.
60.      Co się tyczy wyrażenia „wszelkich nielegalnych działań”, bezsporne jest, że termin „nielegalne działania” w potocznym rozumieniu obejmuje czyny niezgodne z prawem, a użycie przymiotnika „wszelkie” wskazuje, że wyrażenie to obejmuje bez rozróżnienia wszystkie te działania. Z uwagi na wagę ochrony interesów finansowych Unii, która jest jednym z jej celów, pojęcia „nielegalnych działań” nie można zresztą interpretować w sposób zawężający. Pojęcie to obejmuje zatem w szczególności wszelkie czyny korupcyjne urzędników lub wszelkie nadużycia popełnione przez nich przy wykonywaniu ich funkcji publicznych, które mogą mieć wpływ na interesy finansowe Unii(35).
61.      Nie ulega zaś wątpliwości, że działania rozpatrywane w postępowaniu głównym, a mianowicie czyny polegające na sprzeniewierzeniu środków publicznych popełnione w latach 2011–2017, wchodzą w zakres tego pojęcia „nielegalnych działań”.
62.      Co się tyczy pojęcia „interesów finansowych” Unii, zgodnie z orzecznictwem obejmuje ono nie tylko dochody przekazane do budżetu Unii, ale również wydatki pokryte z tego budżetu(36). W niniejszej sprawie postanowienie odsyłające nie zawiera niczego, co wskazywałoby na to, że wykorzystano środki finansowe pochodzące z budżetu Unii bądź zarządzane przez Unię lub w jej imieniu.
63.      Zdaniem sądu odsyłającego ochrona interesów finansowych Unii była przez Trybunał interpretowana szeroko. Według tego sądu taka wykładnia oznacza, że wszelkie nielegalne działania wyrządzające szkody w majątku publicznym są objęte art. 325 ust. 1 TFUE, i to niezależnie od pochodzenia lub przeznaczenia funduszy będących przedmiotem takiej działalności.
64.      Stanowisko to opiera się w dużej mierze na wyroku Euro Box. Należy przypomnieć, że w sprawie, w której zapadł ten wyrok, do Trybunału zwrócono się w szczególności z pytaniem o zgodność z art. 325 ust. 1 TFUE krajowego uregulowania i krajowej praktyki, które sprawiają, że wyroki w sprawach dotyczących korupcji i nadużyć finansowych związanych z podatkiem VAT, które nie zostały wydane przez składy orzekające wyspecjalizowane w tej dziedzinie (w pierwszej instancji) lub przez składy, których wszyscy członkowie zostali wyznaczeni w drodze losowania (w postępowaniu apelacyjnym), są bezwzględnie nieważne z takim skutkiem, że odnośne sprawy dotyczące korupcji i nadużyć finansowych związanych z podatkiem VAT powinny zostać ponownie rozpoznane w pierwszej lub drugiej instancji. Jak zauważa sąd odsyłający, niektóre z tych przestępstw korupcyjnych popełnionych przez wysokich rangą urzędników rządu rumuńskiego nie dotyczyły funduszy europejskich.
65.      Zdaniem tego sądu Trybunał uznał jednak, że z uwagi na nadrzędny cel, jakim jest zapobieganie bezkarności nadużyć finansowych i korupcji, ustawodawca krajowy powinien zmienić przepisy i zagwarantować, aby przepisy prawa procesowego mające zastosowanie w przypadku ścigania i karania przestępstw nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii oraz generalnie korupcji nie były ukształtowane w taki sposób, aby ze swej natury powodowały systemowe ryzyko bezkarności czynów stanowiących tego rodzaju przestępstwa.
66.      Ze swej strony jestem przekonany, że stwierdzenie to nie może uzasadniać wniosku, zgodnie z którym przestępstwa, które nie dotyczą funduszy Unii, są również objęte zakresem stosowania art. 325 ust. 1 TFUE.
67.      W sprawie, w której zapadł wyrok Euro Box, wymóg dotyczący skutecznego i odstraszającego charakteru sankcji za przestępstwa naruszające interesy finansowe Unii niewątpliwie pociągnął za sobą obowiązek dokonania przez ustawodawcę krajowego zmiany przepisów proceduralnych mających zastosowanie do ścigania i karania nie tylko przestępstw nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, lecz również ogólnie przestępstw korupcyjnych.
68.      Było to jednak uzasadnione specyfiką tej sprawy. Jak wskazał Trybunał, jeśli chodzi o Rumunię, obowiązek walki z korupcją naruszającą interesy finansowe Unii został uzupełniony szczególnymi zobowiązaniami, które to państwo przyjęło w chwili jego przystąpienia i które zostało skonkretyzowane poprzez przyjęcie decyzji 2006/928/WE(37). Założone cele, do których osiągnięcia zobowiązała się Rumunia, mają charakter wiążący dla tego państwa członkowskiego w tym znaczeniu, że podlega ono szczególnemu obowiązkowi osiągnięcia tych celów i podjęcia właściwych środków w celu ich zrealizowania w możliwie najkrótszym terminie, a także powstrzymania się od wprowadzania jakichkolwiek środków, które mogłyby zagrozić ich realizacji.
69.      W związku z tym zdaniem Trybunału obowiązek skutecznego zwalczania korupcji, a w szczególności korupcji na wysokim szczeblu, który wynika z założonych celów wskazanych w załączniku do decyzji 2006/928 w związku ze szczególnymi zobowiązaniami Rumunii, nie ogranicza się wyłącznie do przypadków korupcji naruszającej interesy finansowe Unii, ale dotyczy korupcji w ogóle(38). Wynika z tego, że spoczywający na ustawodawcy rumuńskim obowiązek zapewnienia stosowania skutecznych i odstraszających sankcji za przestępstwa korupcyjne w ogólności nie wynika z rozszerzającej wykładni art. 325 ust. 1 TFUE, lecz z wymogów zawartych we wspomnianej decyzji 2006/928.
70.      Na dzień dzisiejszy nie istnieje żadna równoważna decyzja w odniesieniu do Królestwa Hiszpanii, w związku z czym nie można uznać, że na hiszpańskim ustawodawcy spoczywa obowiązek o takiej samej treści jak obowiązek, o którym mowa w poprzednim punkcie.
71.      Szeroka wykładnia ochrony interesów finansowych Unii wynika również, zdaniem sądu odsyłającego, z orzecznictwa w dziedzinie pomocy finansowanej z funduszy Unii. Sąd ten wskazuje zasadniczo, że z wyroku ANAS(39) wynika, iż spełnienie trzeciej przesłanki „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006(40), a mianowicie przesłanki dotyczącej istnienia szkody w budżecie ogólnym Unii, nie wymaga wykazania konkretnego wpływu finansowego na ten budżet. Uchybienie obowiązującym przepisom stanowi bowiem nieprawidłowość, o ile nie można wykluczyć możliwości, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu(41).
72.      W tym względzie wspomniany sąd zauważa, że niektóre czyny polegające na sprzeniewierzeniu środków finansowych zostały popełnione w celu promowania secesji Katalonii i że gdyby tej secesji dokonano dochód narodowy brutto (DNB) Hiszpanii uległby zmniejszeniu. Doprowadziłoby to z kolei do redukcji dochodów, które to państwo członkowskie jest zobowiązane przekazać do budżetu Unii na mocy decyzji 2007/436/WE, Euratom(42). W konsekwencji zdaniem sądu odsyłającego nie można wykluczyć, że czyny rozpatrywane w postępowaniu głównym mogły potencjalnie zaszkodzić interesom finansowym Unii.
73.      Przed zbadaniem tego argumentu wydaje mi się, że należy uzupełnić odpowiednie ramy prawne analizy.
74.      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, w celu zapewnienia ochrony „interesów finansowych Unii”, do państw członkowskich należy w szczególności podjęcie niezbędnych środków w celu zapewnienia skutecznego poboru zasobów własnych(43), takich jak dochody z ceł wspólnej taryfy celnej i wynikające z zastosowania jednolitej stawki do zharmonizowanej podstawy opodatkowania VAT(44). Wniosek ten opiera się na spostrzeżeniu, że istnieje bezpośredni związek między poborem należności a wpłatą do budżetu Unii odpowiednich środków z nich pochodzących, ponieważ wszelkie braki w poborze owych wpływów mogą powodować uszczuplenie wskazanych środków budżetowych(45).
75.      Ponadto, jak przypomina sąd odsyłający, z orzecznictwa wynika, że szkoda w budżecie Unii może być czysto potencjalna. W szczególności Trybunał wskazał, że nawet nieprawidłowości, które nie wywołują konkretnych skutków finansowych, mogą poważnie wpłynąć na interesy finansowe Unii, ponieważ art. 325 ust. 1 TFUE może obejmować nie tylko czyny, które powodują faktyczną utratę środków z budżetu Unii, lecz również usiłowanie popełnienia takich czynów(46).
76.      Chociaż to ostatnie orzecznictwo wskazuje na szeroką wykładnię ochrony interesów finansowych Unii, to jednak, moim zdaniem, nie pozwala ono na ustalenie bezpośredniego związku między nielegalnymi działaniami rozpatrywanymi w postępowaniu głównym a zasobami własnymi Unii.
77.      Owe nielegalne działania nie odnoszą się bowiem do ustanowionego w decyzji 2007/436 systemu przekazywania do dyspozycji zasobów własnych. Po pierwsze, sprzeniewierzone środki nie były objęte obowiązkiem przekazania ich do budżetu Unii na podstawie tej decyzji. Po drugie, osoby będące drugą stroną postępowania w postępowaniu głównym nie były zobowiązane do pobierania tych środków i przekazania ich do dyspozycji tego budżetu.
78.      Ponadto uznanie, że wskazany przez sąd odsyłający łącznik, zgodnie z którym rozpatrywane działania nielegalne mogły potencjalnie wyrządzić szkodę interesom finansowym Unii, ponieważ zmniejszenie hiszpańskiego DNB prowadziłoby do zmniejszenia wkładu tego państwa członkowskiego do budżetu Unii, jest wystarczająco bezpośredni, skutkowałoby nieuzasadnionym rozszerzeniem zakresu objętego prawem Unii.
79.      Dwa przykłady podane przez Komisję w jej uwagach na piśmie wydają mi się szczególnie wymowne w tym względzie.
80.      Po pierwsze, wykładnia ta prowadziłaby do wniosku, że bardzo wiele sytuacji, w których na kwotę dochodów przekazywanych do budżetu Unii mogą mieć wpływ decyzje o charakterze politycznym, głównie krajowym, narusza interesy finansowe Unii. Na przykład, jeżeli państwo członkowskie postanawia na podstawie art. 50 TUE, tak jak to uczyniło Zjednoczone Królestwo w niedawnej historii, wystąpić z Unii, należałoby uznać, że taka decyzja narusza interesy finansowe Unii, a tym samym jest niezgodna z art. 325 TFUE(47).
81.      Po drugie, wspomniana wykładnia mogłaby oznaczać, że wszelka nielegalna działalność podejmowana przez organy krajowe odpowiedzialne za środki publiczne i mogąca mieć wpływ na DNB państwa członkowskiego stanowiłaby potencjalne naruszenie interesów finansowych Unii uzasadniające, w stosownym przypadku, interwencję Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) lub Prokuratury Europejskiej (EPPO). Moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że taka interwencja stanowiłaby niestosowną ingerencję prawa Unii w zarządzanie funduszami publicznymi państwa członkowskiego.
82.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie pierwsze, że art. 325 TFUE nie stoi na przeszkodzie wyłączeniu przewidzianemu w LOA wyłączeniu odpowiedzialności w odniesieniu do czynów niemających charakteru karnego naruszających interesy finansowe Unii, takich jak czyny powodujące powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli brak jest bezpośredniego związku między tymi czynami a ograniczeniem, faktycznym lub potencjalnym, dochodów przekazywanych do budżetu Unii.
b)      W przedmiocie pytań od trzeciego do piątego
83.      Co się tyczy pytań trzeciego, czwartego i piątego przedstawionych przez sąd odsyłający, należy zauważyć, że opierają się one na założeniu, iż na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. W związku z tym uważam, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na te pytania.
3.      W przedmiocie zgodności LOA z zasadą państwa prawnego (pytania drugie, szóste, siódme i ósme)
84.      W dalszej części przeanalizuję pytanie drugie skierowane do Trybunału przez sąd odsyłający, pytanie siódme oraz łącznie pytania szóste i ósme.
85.      Badanie tych pytań co do istoty wymaga uprzedniego ustalenia, po pierwsze, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi sam w sobie wystarczający związek z prawem Unii, wobec czego Trybunał jest właściwy do orzekania w przedmiocie wykładni tych pytań, a po drugie, że spełniają one kryteria dopuszczalności wynikające z orzecznictwa Trybunału.
a)      W przedmiocie właściwości Trybunału
86.      Od czasu wydania wyroku Associação Sindical dos Juízes Portugueses(48) bezsporne jest, że zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie powinny zapewnić, by organy należące – jako „sąd” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej(49).
87.      Zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jest zatem niezwykle szeroki, ponieważ postanowienie to ma zastosowanie w stosunku do każdego organu krajowego, który może rozstrzygać, jako „sąd”, kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, a więc wchodzące w zakres dziedzin objętych tym prawem(50). Innymi słowy, sama okoliczność, że jest to organ właściwy do orzekania w przedmiocie wykładni lub stosowania prawa Unii, jest wystarczająca, aby przepis ten mógł zostać uwzględniony.
88.      Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE dotyczy „dziedzin objętych prawem Unii”, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych. Wynika z tego, że dziedziny zastrzeżone dla kompetencji państw członkowskich nie są wyłączone z zakresu stosowania wspomnianego art. 19.
89.      Już w pierwszych sprawach wpisujących się w tę linię orzeczniczą kwestia ta pojawiała się, co nie jest zaskoczeniem, w odniesieniu do organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, która to dziedzina jest dla nich zastrzeżona na podstawie art. 4 ust. 2 TUE(51).
90.      Zapytany o tę delikatną kwestię Trybunał orzekł, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do ich kompetencji, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, a w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. W wyroku Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) Trybunał wyjaśnił również, że „wymagając od państw członkowskich, by dotrzymywały tych zobowiązań, Unia w żaden sposób nie usiłuje sama wykonywać wspomnianej kompetencji ani – w rezultacie […] – przypisać jej sobie”(52). Trybunał nie dążył zatem do przekształcenia krajowych systemów prawnych w szczególny system organizacji wymiaru sprawiedliwości, ponieważ kompetencja ta należy wyłącznie do państw członkowskich. Ograniczył się on do zbadania przepisów dotyczących organizacji i funkcjonowania sądów krajowych pod kątem ich zgodności ze skuteczną ochroną sądową, w szczególności z zasadami niezawisłości i bezstronności wymiaru sprawiedliwości, a także sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy.
91.      W niniejszej sprawie, która dotyczy innej dziedziny ściśle związanej z suwerennością państwa, a mianowicie udzielenia amnestii, rozumowanie to należy przejąć w całości.
92.      Otóż Trybunał, przypomniawszy, że amnestia należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, powinien wskazać, że państwa te – przy przyjmowaniu ustawy o amnestii – są jednak zobowiązane do przestrzegania wymogów skutecznej ochrony sądowej wynikających z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
93.      Analiza takiej ustawy w świetle tego przepisu – co należy dodać – nie jest w żaden sposób równoznaczna z pozbawieniem państw członkowskich wykonywania ich wyłącznej kompetencji w dziedzinie amnestii. Wystarczy stwierdzić tytułem przykładu, że przepisy przedstawiające cel zamierzony przez ustawodawcę krajowego oraz przepisy dotyczące przedmiotowego i czasowego zakresu stosowania wspomnianej ustawy są bezwzględnie wyłączone z kontroli sądowej dokonywanej przez Trybunał na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
94.      Tymczasem nie ulega wątpliwości, że TCU stanowi organ, który może rozstrzygać jako „sąd” kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii. Wynika z tego, że toczące się przed nim postępowanie musi spełniać wymogi skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
95.      Trybunał jest zatem właściwy do zbadania pytań drugiego, szóstego, siódmego i ósmego przedstawionych przez sąd odsyłający w świetle tego przepisu.
b)       W przedmiocie dopuszczalności
96.      Jeśli chodzi o dopuszczalność pytań przedstawionych przez sąd odsyłający, należy na wstępie wskazać, że podobnie jak rzecznik generalny Michal Bobek, jestem przekonany, iż poprzeczka dopuszczalności w odniesieniu do art. 19 ust. 1 TUE akapit drugi wcale nie jest – i nie musi być – postawiona wyżej niż zazwyczaj. Postanowienie to zawiera już bowiem w sobie dość wysoki materialnoprawny próg jego naruszenia(53).
97.      Innymi słowy, określenie tego progu powinno, moim zdaniem, podlegać ogólnym zasadom regulującym dopuszczalność pytań prejudycjalnych w świetle orzecznictwa Trybunału.
98.      W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionego w art. 267 TFUE mechanizmu współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być „niezbędne”, aby umożliwić sądowi odsyłającemu „wydanie wyroku” w zawisłej przed nim sprawie(54).
99.      Trybunał wskazał, że zarówno z brzmienia, jak i z systematyki art. 267 TFUE wynika, iż warunkiem zastosowania procedury prejudycjalnej jest w szczególności rzeczywiste istnienie przed sądem krajowym sporu, w którym sąd ten ma wydać orzeczenie mogące uwzględniać orzeczenie prejudycjalne. Procedura ta wymaga zatem istnienia między owym sporem a prawem Unii, o którego wykładnię się zwrócono, „łącznika przejawiającego się w tym, że owa wykładnia jest obiektywnie niezbędna z punktu widzenia orzeczenia, jakie ma wydać sąd odsyłający”(55).
100. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy na gruncie stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione(56).
101. W odniesieniu do drugiego pytania prejudycjalnego przedstawionego w niniejszej sprawie, sąd odsyłający uważa, że nawet gdyby w odpowiedzi na pytanie pierwsze Trybunał uznał za niezbędne wykazanie, że fundusze Unii zostały wykorzystane do popełnienia czynów rozpatrywanych w postępowaniu głównym w celu stwierdzenia „naruszenia interesów finansowych Unii” w rozumieniu art. 325 TFUE, to sąd krajowy i tak musiałby do tych czynów zastosować amnestię i nie mógłby zarządzić w tak krótkim dwumiesięcznym terminie środków dowodowych w celu ustalenia faktu zaistnienia naruszenia tego postanowienia.
102. Choć zaś sąd odsyłający wspomina więc o europejskim pochodzeniu rozpatrywanych środków, czego ani nie stwierdziły krajowe sądy karne ani nie podniosły strony w postępowaniu głównym i co być może nigdy się zostanie wykazane, należy zauważyć, że Trybunał już wskazał, iż pytania prejudycjalne zawierające stwierdzenie faktu, że występujący z nimi sąd nie ma możliwości wykazania naruszenia prawa Unii, gdyż nie pozwalają mu na to krajowe przepisy proceduralne, nie są hipotetyczne(57). Tak jest właśnie w mojej ocenie w przypadku pytania drugiego w niniejszej sprawie.
103. Jeśli chodzi o pytania prejudycjalne od szóstego do ósmego, dotyczą one przepisów LOA, które nakładają na sądy krajowe obowiązek wydania orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i uchylenia środków zabezpieczających w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, nawet jeśli Trybunał, do którego wpłynął wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie wydał jeszcze orzeczenia. Wykładnia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, o którą wniesiono, wydaje mi się obiektywnie niezbędna co celów orzeczenia, które ma wydać sąd odsyłający, gdyż wyrok prejudycjalny, który zapadnie, może mieć wpływ na orzeczenie dotyczące uchylenia lub utrzymania środków zabezpieczających.
104. Jestem zatem zdania, że pytania drugie, szóste i ósme skierowane do Trybunału w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalne.
105. Co do siódmego pytania prejudycjalnego, dotyczy ono przepisu LOA, który przewiduje, że orzeczenie uwalniające osoby fizyczne i prawne, przeciwko którym toczy się postępowanie, od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wydaje sąd odsyłający, po pierwsze, po wysłuchaniu prokuratury i pokrzywdzonych podmiotów publicznych, z wyłączeniem podmiotu, który wniósł skargę w interesie publicznym, a po drugie, bez możliwości oceny środków dowodowych w celu ustalenia, czy osoby będące drugą stroną postępowania głównego dopuściły się czynów, za które zostały one pociągnięte do odpowiedzialności.
106. Przyznaję, że dopuszczalność tego pytania może na pierwszy rzut oka wydawać się wątpliwa.
107. W odróżnieniu bowiem od pozostałych pytań prejudycjalnych, pytanie to nie jest sformułowane pod kątem niezależności sądu, lecz pod kątem poszanowania prawa do bycia wysłuchanym strony, która również wniosła skargę (SCC) i przysługującego drugiej stronie prawa do obrony. Ponadto żaden element akt sprawy nie pozwala sądzić, że te strony podnosiły naruszenie swoich praw w postępowaniu głównym.
108. Jednak zważywszy na szerokie podejście, za którym się opowiadam i które wyjaśniłem powyżej, sądzę, że siódme pytanie również należy uznać za dopuszczalne.
109. Pragnę bowiem wskazać, że orzecznictwo przywołane w pkt 100 niniejszej opinii należy rozumieć w ten sposób, że nie jest możliwe zwrócenie się do Trybunału ze wszystkimi pytaniami wstępnymi, nawet hipotetycznymi, które sąd krajowy może postawić w toku postępowania w przedmiocie zgodności prawa krajowego z prawem Unii, chyba że zakwestionowano by wymóg istnienia związku między przedłożonymi pytaniami a rozstrzygnięciem sporu zawisłego przed sądem krajowym. Siódme pytanie nie wydaje się zaś zaliczać się do tej kategorii pytań.
110. W świetle powyższych rozważań uważam, że pytania drugie, siódme, szóste i ósme skierowane do Trybunału przez sąd odsyłający należy uznać za dopuszczalne.
c)      Co do istoty
1)      Uwagi wstępne
111. Zanim przejdę do istoty poszczególnych pytań przedstawionych w niniejszej sprawie w odniesieniu do art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, należy przedstawić kilka informacji dotyczących treści ochrony przyznanej w tym postanowieniu.
112. W wyroku ASJP Trybunał uznał, po pierwsze, że art. 19 TUE konkretyzuje afirmowaną w art. 2 TUE wartość państwa prawnego, a po drugie, że zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, do której odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stanowi zasadę ogólną prawa Unii obecnie potwierdzoną w art. 47 Karty praw podstawowych(58). To ostatnie stwierdzenie skłoniło Trybunał do wskazania w późniejszym wyroku, że art. 47 Karty praw podstawowych powinien być „należycie uwzględniony” przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(59).
113. Związek między tymi dwoma postanowieniami, który ma zasadnicze znaczenie dla określenia materialnej treści art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, Trybunał rozumie w następujący sposób: „Artykuł 47 Karty praw podstawowych przyczynia się do poszanowania prawa do skutecznej ochrony sądowej każdego podmiotu, który dochodzi w danej sytuacji prawa przysługującego mu na podstawie prawa Unii, natomiast art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ma na celu zapewnienie, by system środków odwoławczych ustanowiony przez każde państwo członkowskie gwarantował skuteczną ochronę sądową w objętych prawem Unii dziedzinach”(60).
114. Zdaniem Trybunału uznanie zagwarantowanego w art. 47 Karty praw podstawowych prawa do skutecznego środka prawnego w określonym przypadku wymaga w szczególności, by powołująca się na nie osoba dochodziła praw i wolności zagwarantowanych prawem Unii. Temu prawu odpowiada spoczywający na państwach członkowskich – stosownie do art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii(61).
115. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE dotyczy zatem elementów należących do systemów środków odwoławczych ustanowionych przez państwo członkowskie, a nie elementów dotyczących konkretnych przypadków lub sytuacji indywidualnych, jak ma to miejsce w przypadku art. 47 Karty praw podstawowych. Pierwsze postanowienie jest skierowane do państw członkowskich, podczas gdy drugie przyznaje prawo obywatelom Unii. Dlatego też, zdaniem Trybunału, prawo zagwarantowane w art. 47 Karty praw podstawowych „odpowiada” spoczywającemu na państwach członkowskich obowiązkowi wynikającemu ze wspomnianego art. 19.
116. Wynika z tego, że zawarty w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE obowiązek oznacza nie tylko, że ze strukturalnego punktu widzenia organy mogące dokonywać wykładni lub stosować prawo Unii powinny spełniać wymogi związane ze statusem „sądu”, takie jak wymóg niezawisłości, bezstronności i „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy”, lecz również, że na płaszczyźnie proceduralnej zagwarantowane powinny być przed nimi różne zabezpieczenia związane z „rzetelnym procesem”.
117. Wykładnię tę potwierdza nowsze orzecznictwo Trybunału. W wyrokach Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów)(62) i PT(63) Trybunał wyjaśnił, że poszanowanie prawa do rzetelnego procesu i prawa do obrony stanowi jeden z elementów będących integralną częścią podstawowej zasady skutecznej ochrony sądowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
118. Prawdą jest, że w pierwszym wyroku kwestia dotycząca poszanowania tych praw została uznana za pomocniczą w stosunku do kwestii poszanowania wymogu niezawisłości danego organu. Uchybienie zarzucane Polsce dotyczyło bowiem przepisów proceduralnych, które zdaniem Komisji skutkowały ograniczeniem praw sędziów, przeciwko którym prowadzone było postępowanie dyscyplinarne, do bycia skutecznie wysłuchanym przez sąd dyscyplinarny i do skorzystania ze skutecznej obrony przed tym sądem. Ze względu na to, że owe przepisy wpisywały się w kontekst systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej wykazującego nieprawidłowości przywołane przez Trybunał, mogły one, zdaniem Trybunału, przyczynić się do dodatkowego zwiększenia ryzyka wykorzystywania systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów jako narzędzia politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Ograniczenia prawa do obrony wynikające z omawianych przepisów proceduralnych godziły wobec tego w niezawisłość sędziów(64).
119. Z drugiego wyroku wynika jednak, że naruszenie prawa do obrony może samo w sobie prowadzić do naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. W sprawie leżącej u podstaw tego wyroku chodziło o przepis krajowy, w którym, w postępowaniu karnym wszczętym przeciwko kilku oskarżonym ze względu na ich uczestnictwo w tej samej zorganizowanej grupie przestępczej, uzależniono zatwierdzenie przez sąd ugody dotyczącej rozstrzygnięcia sprawy, zawartej między jednym z oskarżonych a prokuraturą w sądowej fazie tego postępowania, od zgody wszystkich pozostałych oskarżonych.
120. Co kluczowe, Trybunał oparł swoją odpowiedź na stwierdzeniu, że zasada skutecznej ochrony sądowej zostaje naruszona, jeżeli orzeczenie sądowe opiera się na okolicznościach faktycznych i dokumentach, z którymi same strony lub jedna z nich nie mogły się zapoznać i co do których w związku z tym nie mogły zająć stanowiska. Trybunał doszedł zatem do wniosku, że nie doszło do naruszenia, ponieważ rozpatrywany przepis ma właśnie na celu zagwarantowanie prawa do obrony oskarżonym, którzy, nie przyznając się do winy, mieli zostać osądzeni w późniejszym postępowaniu karnym, z uwzględnieniem dotyczących ich informacji, które mogłyby znaleźć się w ugodzie dotyczącej rozstrzygnięcia sprawy zawartej przez oskarżonego, który przyznał się do winy, jak również zeznań, które mógłby on złożyć jako świadek(65).
121. Z analizowanego orzecznictwa wynika moim zdaniem, że materialna treść art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jest identyczna z treścią art. 47 Karty praw podstawowych(66). Niemniej jednak jestem zdania, że naruszenie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE można stwierdzić tylko wtedy, gdy podnoszone niezgodności mają pewną wagę lub systemowy charakter.(67) Aby ustalić, czy tak jest, zgadzam się z rzecznikiem generalnym Michalem Bobekiem, że „zasadniczą kwestią jest to, czy przedstawiony Trybunałowi problem (jednorazowy lub powtarzający się) może zagrozić prawidłowemu funkcjonowaniu krajowego systemu sądownictwa, zagrażając tym samym zdolności danego państwa członkowskiego do zapewnienia jednostkom wystarczających środków prawnych”(68).
122. To w świetle powyższych rozważań przejdę teraz do analizy merytorycznej pytań skierowanych do Trybunału przez sąd odsyłający.
2)      W przedmiocie pytania drugiego
123. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 19 TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 10 ust. 2 akapit drugi LOA, zgodnie z którym każda decyzja dotycząca stosowania amnestii w danej sprawie musi zostać wydana w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy w zakresie, w jakim termin ten nie pozwala sądowi krajowemu na podjęcie środków dowodowych niezbędnych do ustalenia, czy badane przez niego fundusze będące przedmiotem czynów powodujących powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowią fundusze Unii.
124. Zdaniem sądu odsyłającego nieprzekraczający dwóch miesięcy termin określony w art. 10 ust. 2 akapit drugi LOA jest zatem sprzeczny z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym sędziowie nie mogą doświadczać „nacisków zewnętrznych”, które mogłyby podważyć ich niezawisłość. Termin ten uniemożliwia bowiem właściwemu sądowi krajowemu podjęcie środków dowodowych przewidzianych w art. 435 i 436 LEC („środków końcowych”), mających w szczególności na celu ustalenie, czy środki publiczne, będące przedmiotem czynów powodujących powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, mają pochodzenie krajowe, czy europejskie. Prowadziłoby to do tego, że sąd krajowy stosowałby systematycznie amnestię do czynów mogących naruszać interesy finansowe Unii.
125. Należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie państwa prawnego konieczne jest zagwarantowanie niezależności sądów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej(69).
126. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wymagane na podstawie prawa Unii gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania i odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz co do jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów(70).
127. W tym względzie ważne jest, by sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezależności. Jak zauważa sąd odsyłający, normy mające zastosowanie do statusu sędziów i wykonywania przez nich obowiązków sędziowskich powinny pozwalać na wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów, i w ten sposób umożliwić zapobieżenie brakowi widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, który to brak mógłby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostce w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym(71).
128. Jeżeli powtórzyć to podejście orzecznicze w niniejszej sprawie, przepis proceduralny taki jak art. 10 ust. 2 akapit drugi LOA może stanowić pośredni wpływ, który może zaważyć na decyzjach podejmowanych przez dane sądy i w ten sposób naruszać wymóg niezależności wynikający z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Pragnę uściślić, że stwierdzenie takiego naruszenia wymaga nie tylko, aby termin, o którym mowa w krajowym przepisie proceduralnym, był zbyt krótki, ale również aby termin ten miał charakter wiążący. Jeżeli tak jest, ów termin mógłby pozbawić rzeczone sądy uprawnienia do podjęcia wszelkich środków dowodowych niezbędnych do zbadania, czy sprzeniewierzone w danej sprawie fundusze należy uznać za fundusze Unii.
129. W tym względzie należy przypomnieć, że skutkiem amnestii z definicji jest uchylenie orzeczenia lub przeszkoda w wydaniu orzeczenia. Zazwyczaj uchwalana jest przez władzę ustawodawczą i dotyczy pewnej kategorii czynów popełnionych w danym okresie. W tym kontekście sądy są zobowiązane do stosowania przepisów regulujących udzielanie amnestii w konkretnych przypadkach. Jak stwierdziła w istocie Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (zwana dalej „Komisją Wenecką”) w opinii w sprawie projektu hiszpańskiej ustawy o amnestii(72), amnestia jest zgodna z zasadą podziału władzy, jeżeli nie odbiera przyznanej władzy sądownictwu. Innymi słowy, jak wskazała sama Komisja Wenecka w swojej opinii w sprawie przepisów dotyczących więźniów politycznych zawartych w gruzińskiej ustawie o amnestii(73), procedura, w ramach której wymiar sprawiedliwości jest odpowiedzialny, na mocy decyzji parlamentu Gruzji, za decydowanie, czy konkretne osoby spełniają ogólne kryteria określone przez parlament Gruzji do celów stosowania amnestii, jest zgodna z tą zasadą.
130. W ramach mechanizmu prejudycjalnego ocena dotycząca zbyt krótkiego i wiążącego charakteru terminu należy do sądu odsyłającego. W celu udzielenia temu sądowi użytecznej odpowiedzi chciałbym jednak podkreślić, co następuje.
131. Zarówno w uwagach na piśmie, jak i podczas rozprawy rząd hiszpański wyjaśnił, że termin określony w art. 10 ust. 2 akapit drugi LOA ma charakter czysto instrukcyjny, ponieważ wydanie orzeczenia przewidzianego w tym art. 10 jest w każdym przypadku uzależnione od oceny przez sąd, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania amnestii. Żadna z zainteresowanych stron nie przedstawiła dowodów, które mogłyby podważyć tę interpretację.
132. Zakładając, że maksymalny termin dwóch miesięcy przewidziany w art. 10 ust. 2 akapit drugi LOA mógłby zostać uznany za zbyt krótki, zainteresowane strony wydają się zgodne co do tego, że sędziowie, którzy nie dochowują tego terminu, ryzykują powstaniem odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie art. 418
ust. 11 LOPJ. W tym względzie pragnę wskazać, że artykuł ten kwalifikuje jako poważne uchybienie dyscyplinarne nieuzasadnione opóźnienie w
wszczęciu lub zakończeniu postępowania sądowego, chyba że stanowi ono uchybienie bardzo poważne(74). Innymi słowy, samo niedochowanie tego terminu nie wydaje się zagrożone żadną karą dyscyplinarną(75), co świadczyłoby o jego instrukcyjnym charakterze. Artykuł 10 ust. 2 akapit drugi LOA mógłby zatem podlegać wykładni zgodnej z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zgodnie z którą sądy hiszpańskie mogą przekroczyć maksymalny termin dwóch miesięcy na zastosowanie amnestii, jeżeli nie jest to „nieuzasadnione opóźnienie” w rozumieniu art. 418 ust. 11 LOPJ, jak w przypadku przyjęcia środków dowodowych.
133. Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie drugie w ten sposób, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 10 ust. 2 akapit drugi LOA, zgodnie z którym każda decyzja dotycząca stosowania amnestii w danej sprawie musi zostać wydana w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, jeżeli termin ten jest zawity i nie pozwala sądowi krajowemu na podjęcie środków dowodowych niezbędnych do ustalenia, czy badane przez niego fundusze będące przedmiotem czynów powodujących powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowią fundusze Unii.
3)      W przedmiocie pytania siódmego
134. Pytanie siódme przedstawione przez sąd odsyłający składa się z dwóch części.
135. Po pierwsze, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(76) stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 13 ust. 3 LOA w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na sądy krajowe obowiązek wysłuchania, przed wydaniem orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osoby fizyczne lub prawne, przeciwko którym toczy się postępowanie, wyłącznie podmiotów sektora publicznego poszkodowanych w wyniku uszczuplenia funduszy lub środków publicznych związanego z czynami objętymi amnestią, oraz prokuratury, z wyłączeniem stron, które wniosły środek prawny w interesie publicznym. Po drugie, sąd ten dąży w istocie do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 13 ust. 3 LOA w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na sądy krajowe obowiązek wydania wspomnianego orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności, nie pozostawiając im możliwości oceny środków dowodowych w celu ustalenia, czy osoba, przeciwko której toczy się postępowanie, dopuściła się czynów, za które została pociągnięta do odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
136. W odniesieniu do pierwszej części tego pytania należy na wstępie przypomnieć, że w postępowaniu głównym poszkodowany podmiot sektora publicznego (Generalitat) został wyłączony z postępowania, ponieważ nie wniósł skargi w wyznaczonym terminie. SCC i prokuratura są jedynymi podmiotami, które jako strony skarżące wniosły o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
137. Zdaniem sądu odsyłającego obowiązek wysłuchania poszkodowanych podmiotów publicznych i prokuratury, z wyłączeniem drugiej strony skarżącej w postępowaniu głównym, może naruszać prawo tej strony do obrony jako element prawa do skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Dokładniej rzecz ujmując, sąd ten odnosi się do naruszenia zasad równości broni i kontradyktoryjności, a także prawa do bycia wysłuchanym.
138. Co się tyczy prawa do bycia wysłuchanym, należy przypomnieć, że prawo to gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia swego stanowiska w trakcie każdego postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej wpływającej negatywnie na jej interesy(77). Ponadto Trybunał orzekł już, że oparcie orzeczenia sądowego na okolicznościach faktycznych i dokumentach, o których same strony lub jedna z nich nie mogły się dowiedzieć i w przedmiocie których w związku z tym nie mogły zająć stanowiska, stanowiłoby naruszenie rzeczonego prawa(78).
139. Zatem przepis krajowy, taki jak art. 13 ust. 3 LOA, jest niezgodny z prawem do bycia wysłuchanym, jeżeli strona, która wniosła środek prawny w interesie publicznym, nie mogła się zapoznać z okolicznościami faktycznymi i dokumentami, na których opiera się orzeczenie o uwolnieniu od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osób fizycznych i prawnych, przeciwko którym toczy się postępowanie, a więc nie była też w stanie ustosunkować się do tych okoliczności i dokumentów.
140. Co się tyczy zasady równości broni, rzeczona zasada oznacza obowiązek zaoferowania każdej ze stron rozsądnej możliwości przedstawienia swojej sprawy, w tym dowodów, na warunkach, które nie stawiają jej w wyraźnie mniej korzystnej sytuacji w stosunku do strony przeciwnej. Zasada ta gwarantuje w ten sposób równość praw i obowiązków tych stron, w szczególności w odniesieniu do przepisów regulujących przeprowadzanie dowodów i kontradyktoryjne postępowanie przed właściwym sądem(79).
141. Jeżeli chodzi o zasadę kontradyktoryjności, wymaga ona ogólnie, aby strony postępowania miały prawo do zajęcia stanowiska co do okoliczności i dokumentów, na których oparte będzie orzeczenie sądowe, a także do omówienia materiału dowodowego i uwag przedstawionych przed sądem oraz zarzutów podniesionych z urzędu przez sąd, na których zamierza on oprzeć swoje rozstrzygnięcie. W celu spełnienia wymogów związanych z prawem do rzetelnego procesu konieczne jest, aby strony mogły przedyskutować w sposób kontradyktoryjny zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne, które są decydujące dla wyniku postępowania(80).
142. Przepis taki jak art. 13 ust. 3 LOA, który nakłada na sądy krajowe obowiązek wysłuchania wyłącznie podmiotów sektora publicznego poszkodowanych w wyniku uszczuplenia funduszy lub środków publicznych związanego z czynami objętymi amnestią oraz prokuratury, z wyłączeniem stron, które wniosły środek prawny w interesie publicznym, jest niezgodny z zasadami równości broni i kontradyktoryjności w zakresie, w jakim uniemożliwia tym stronom przeprowadzenie kontradyktoryjnej debaty na temat okoliczności faktycznych i prawnych, które mają decydujące znaczenie dla wyniku postępowania.
143. Do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego, należy zbadanie, czy nawet jeśli strona, która wniosła środek prawny w interesie publicznym, nie jest wymieniona w art. 13 ust. 3 LOA, przepis ten należy jednak interpretować w ten sposób, że zostało jej przyznane prawo do bycia wysłuchaną(81).
144. Argument rządu hiszpańskiego oparty na charakterze rozpatrywanej skargi nie może w żaden sposób podważyć wniosku, do którego doszedłem. W swoich uwagach na piśmie ten rząd zauważa, że uregulowanie actio popularis, takiej jak wytoczona w niniejszej sprawie, należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności. Nie istnieje zatem żadna zasada ani prawo podstawowe w szczególności w prawie Unii wymagające, aby strona, która wniosła środek prawny w interesie publicznym, została wysłuchana przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie. Moim zdaniem nie ma potrzeby przypominać, że kompetencja ta, choć wyłączna dla państw członkowskich, powinna być jednak wykonywana w sposób zgodny z prawem Unii, a konkretnie z wymogami wynikającymi z prawa do bycia wysłuchanym oraz z tzw. zasadami kontradyktoryjności i równości broni, przedstawionymi pokrótce w poprzednich punktach niniejszej opinii.
145. Co się tyczy drugiej części tego pytania, należy zauważyć, że mechanizm prawny krytykowany przez sąd odsyłający wydaje się nierozerwalnie związany z każdą amnestią. Jeżeli zostanie ustalone, że dane zachowania wchodzą w zakres amnestii, sąd, do którego wniesiono skargę, nie może dalej rozpatrywać przedłożonej mu sprawy. Musi on wydać orzeczenie kończące postępowanie, tak aby sprawa została wykreślona(82).
146. Zakładając, że sąd krajowy wyraża w ten sposób wątpliwości co do zgodności art. 13 ust. 3 LOA z prawem do obrony w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje, aby osoby będące drugą stroną postępowania głównego mogły zrzec się
skorzystania z amnestii, wystarczy stwierdzić, że nie wydaje się, aby rzeczone prawo wymagało, aby sądy przyznały tym osobom takie uprawnienie do zrzeczenia się.
147. W świetle tych rozważań, w odniesieniu do pierwszej części pytania siódmego, proponuję, aby Trybunał odpowiedział, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 13 ust. 3 LOA w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na sądy krajowe obowiązek wysłuchania, przed wydaniem orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności osoby fizyczne lub prawne, przeciwko którym toczy się postępowanie, wyłącznie podmiotów sektora publicznego poszkodowanych w wyniku uszczuplenia funduszy lub środków publicznych związanego z czynami objętymi amnestią oraz prokuratury, z wyłączeniem stron, które wniosły środek prawny w interesie publicznym.
148. Co się tyczy drugiej części tego pytania, proponuję odpowiedzieć, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 13 ust. 3 LOA, który nakłada na sądy krajowe obowiązek wydania orzeczenia uwalniającego osoby fizyczne lub prawne, przeciwko którym toczy się postępowanie o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, od tej odpowiedzialności, nie pozostawiając tym sądom możliwości oceny środków dowodowych w celu ustalenia, czy osoby te dopuściły się czynów, za które zostały one pociągnięte do tej odpowiedzialności.
4)      W przedmiocie pytań szóstego i ósmego
149. Poprzez pytanie szóste sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 8 ust. 3 LOA, który przewiduje obligatoryjne uchylenie środków zabezpieczających przyznanych przez sądy na etapie czynności wstępnych lub postępowania w pierwszej instancji.
150. Poprzez pytanie ósme sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 Karty praw podstawowych, art. 267 TFUE i art. 23 akapit pierwszy Protokołu (nr 3) w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoją na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak art. 8 ust. 3, art. 10 i art. 13 ust. 3 LOA w zakresie, w jakim przepisy te pozbawiają odpowiedź na każde pytanie prejudycjalne skuteczności (effet utile), z naruszeniem zasad pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności prawa Unii.
151. Z wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający w odniesieniu do pytania szóstego wynika, że zgodność obligatoryjnego uchylenia środków zabezpieczających z prawem Unii jest uznawana za problematyczną w kontekście postępowania prejudycjalnego. W konsekwencji wydaje mi się, że pytanie to jest „wchłonięte” przez pytanie ósme, które ma szerszy zakres niż pytanie szóste.
152. To ostatnie pytanie należy jednak, moim zdaniem, wyjaśnić poprzez jego przeformułowanie.
153. W odniesieniu do przywołanych w nim przepisów krajowych należy zauważyć, że art. 8 ust. 3 LOA przewiduje uchylenie środków zabezpieczających przyjętych na etapie czynności wstępnych lub w pierwszej instancji. Jak wskazano powyżej, art. 10 ust. 2 akapit drugi tej ustawy stanowi z kolei, że orzeczenia dotyczące udzielania amnestii należy wydawać w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, podczas gdy art. 13 ust. 3 rzeczonej ustawy przewiduje, że po wysłuchaniu Ministerio Fiscal (prokuratury) i poszkodowanych podmiotów publicznych TCU wydaje orzeczenie o uwolnieniu danych osób od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o ile podmioty te się temu nie sprzeciwią.
154. Zdaniem sądu odsyłającego łączne stosowanie tych przepisów mogłoby skutkować tym, że sąd ten będzie zmuszony do wydania orzeczenia o uwolnieniu od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i do uchylenia środków zabezpieczających przed wydaniem przez Trybunał, w stosownym przypadku, orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Można to wywnioskować, według sądu odsyłającego, z sekcji V akapity dziesiąty i jedenasty preambuły LOA, które wymagają, aby sędziowie „uchylili niezwłocznie przyjęte środki ograniczające prawa, nawet w tych przypadkach, w których dojdzie do ewentualnego zawieszenia postępowania sądowego” (akapit dziesiąty), przy czym formalna ostrożność, zgodnie z którą „[p]rzepis ten jest zgodny z systemem […] odesłania prejudycjalnego, o którym mowa w art. 267 [TFUE]” (akapit jedenasty), jest wystarczająca, aby zapewnić zawieszenie postępowania w przypadku złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wątpliwości te zostały podniesione w celu zapewnienia skuteczności prawomocnego orzeczenia, które w razie potrzeby zostanie wydane przez Trybunał w odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione w postanowieniu odsyłającym.
155. Pytanie ósme należy zatem moim zdaniem rozumieć w ten sposób, że sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 267 TFUE i art. 23 akapit pierwszy Protokołu (nr 3) w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoją na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak art. 8 ust. 3, art. 10 i art. 13 ust. 3 LOA w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na sądy krajowe obowiązek wydania orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i uchylenia środków zabezpieczających w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, nawet jeśli Trybunał, do którego wpłynął wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie wydał jeszcze orzeczenia.
156. Pragnę przypomnieć przede wszystkim, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 267 TFUE ustanawia dialog na płaszczyźnie sędziowskiej między Trybunałem a sądami państw członkowskich, który ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz, w ostateczności, odrębnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach. Orzeczenie wydane przez Trybunał w tym trybie wiąże zatem sąd krajowy w zakresie dotyczącym wykładni prawa Unii do celów rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu(83).
157. Artykuł 23 statutu Trybunału stanowi, że w sprawach rozpatrywanych w trybie prejudycjalnym postanowienie sądu krajowego o wystąpieniu do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiesza postępowanie na szczeblu krajowym(84).
158. W swoich uwagach na piśmie Komisja podkreśla, że nawet jeśli art. 10 ust. 2 akapit drugi LOA nie wyklucza wyraźnie możliwości zawieszenia przez sąd krajowy dwumiesięcznego terminu na okres, w którym Trybunał rozpatrzy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, właściwy krajowy kontekst legislacyjny, charakteryzujący się uchyleniem art. 43 bis LEC, pozwala przypuszczać, że taka możliwość nie została mu przyznana. Gdyby tak było, oczywiste jest, że taki przepis nie byłby zgodny z przywołanymi w poprzednich punktach tej opinii przepisami prawa Unii. Nałożony na sądy krajowe ustawą obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie udzielenia amnestii (ze skutkami powagi rzeczy osądzonej) w wiążącym terminie dwóch miesięcy, który uniemożliwia zawieszenie biegu tego terminu w przypadku wystąpienia przez sąd krajowy z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie pozwoliłby temu sądowi na zastosowanie się do orzeczenia wydanego przez Trybunał w trybie prejudycjalnym, pozbawiając w ten sposób to postępowanie wszelkiej skuteczności (effet utile).
159. Co się tyczy obligatoryjnego uchylenia wcześniej zarządzonych środków zabezpieczających, o których mowa w art. 8 ust. 3 LOA, należy przyznać, że brzmienie sekcji V akapity dziesiąty i jedenasty preambuły do tej ustawy prowadzi do uznania, że wymaga ona uchylenia tych środków zabezpieczających, nawet w przypadku, gdyby postępowanie krajowe zostało zawieszone z powodu złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
160. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że pełna skuteczność prawa Unii wymaga, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, by sędzia rozpoznający spór, który podlega temu prawu, mógł zarządzić środki tymczasowe w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu. Gdyby bowiem sąd krajowy, który zawiesił postępowanie do czasu otrzymania odpowiedzi Trybunału na zadane pytanie prejudycjalne, nie mógł zarządzić środków tymczasowych do czasu wydania orzeczenia opartego na odpowiedzi Trybunału, skuteczność (effet utile) systemu ustanowionego w art. 267 TFUE zostałaby ograniczona(85). Wynika z tego, że jeżeli sąd krajowy uzna to za konieczne, powinien mieć możliwość przyjęcia lub, w stosownym przypadku, utrzymania środków zabezpieczających do czasu wydania orzeczenia w następstwie odpowiedzi Trybunału na jego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
161. Należy dodać, że konieczność umożliwienia sądom krajowym zastosowania się do wyroków wydanych przez Trybunał w postępowaniu prejudycjalnym wchodzi również w zakres wymogu niezawisłości sędziowskiej wynikającego z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału uprawnienie do uczynienia, w chwili stosowania prawa Unii zgodnie z tym orzeczeniem, wszystkiego, co jest konieczne do odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego lub praktyki krajowej, które ewentualnie utrudniają pełną skuteczność norm prawa Unii, stanowi integralną część zadań sądu Unii należących do sądu krajowego, który jest zobowiązany do stosowania, w ramach swoich kompetencji, norm prawa Unii, w związku z czym wykonywanie tego uprawnienia stanowi nieodłączną gwarancję niezawisłości sędziowskiej(86).
162. Pragnę wreszcie zauważyć, że rząd hiszpański twierdzi, iż sąd odsyłający powinien dokonać wykładni odnośnych przepisów krajowych zgodnej z art. 267 TFUE, w związku z czym w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym postępowanie może zostać zawieszone, a owe środki zabezpieczające utrzymane tak długo, jak długo zawieszenie i te środki są konieczne do zapewnienia skuteczności (effet utile) odpowiedzi, jakiej udzieli Trybunał. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy taka wykładnia zgodna jest możliwa.
163. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania szóste i ósme w przeformułowanym brzmieniu, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 267 TFUE i art. 23 akapit pierwszy Protokołu (nr 3) w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoją na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak art. 8 ust. 3, art. 10 i art. 13 ust. 3 LOA, w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na sądy krajowe obowiązek wydania orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i uchylenia środków zabezpieczających w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, nawet jeśli Trybunał, do którego wpłynął wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie wydał jeszcze orzeczenia.
V.      Wnioski
164. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunal de Cuentas (trybunał obrachunkowy, Hiszpania) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1)      Artykuł 325 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie przewidzianemu w Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (ustawie organicznej nr 1/2024 w sprawie amnestii do celów normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej w Katalonii z dnia 10 czerwca 2024 r.) wyłączeniu odpowiedzialności w odniesieniu do czynów niemających charakteru karnego naruszających interesy finansowe Unii, takich jak czyny powodujące powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli brak jest bezpośredniego związku między tymi czynami a ograniczeniem, faktycznym lub potencjalnym, dochodów przekazywanych do budżetu Unii.
2)      Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 10 ust. 2 akapit drugi ustawy organicznej nr 1/2024 z dnia 10 czerwca 2024 r., zgodnie z którym każda decyzja dotycząca stosowania amnestii w danej sprawie musi zostać wydana w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, jeżeli termin ten jest zawity i nie pozwala sądowi krajowemu na podjęcie środków dowodowych niezbędnych do ustalenia, czy badane przez niego fundusze będące przedmiotem czynów powodujących powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowią fundusze Unii.
3)      Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE
należy interpretować w ten sposób, że:
–        stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 13 ust. 3 ustawy organicznej nr 1/2024 z dnia 10 czerwca 2024 r. w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na sądy krajowe obowiązek wysłuchania, przed wydaniem orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności osoby fizyczne lub prawne, przeciwko którym toczy się postępowanie, wyłącznie podmiotów sektora publicznego poszkodowanych w wyniku uszczuplenia funduszy lub środków publicznych związanego z czynami objętymi amnestią oraz prokuratury, z wyłączeniem stron, które wniosły środek prawny w interesie publicznym;
–        nie stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 13 ust. 3 ustawy organicznej nr 1/2024 z dnia 10 czerwca 2024 r., który nakłada na sądy krajowe obowiązek wydania orzeczenia uwalniającego osoby fizyczne lub prawne, przeciwko którym toczy się postępowanie o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, od tej odpowiedzialności, nie pozostawiając tym sądom możliwości oceny środków dowodowych w celu ustalenia, czy osoby te dopuściły się czynów, za które zostały one pociągnięte do tej odpowiedzialności.
4)      Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 267 TFUE i art. 23 akapit pierwszy Protokołu (nr 3) w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak art. 8 ust. 3, art. 10 i 13 ust. 3 ustawy organicznej nr 1/2024 z dnia 10 czerwca 2024 r., w zakresie w jakim przepisy te nakładają na sądy krajowe obowiązek wydania orzeczenia uwalniającego od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i uchylenia środków zabezpieczających w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, nawet jeśli Trybunał, do którego wpłynął wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie wydał jeszcze orzeczenia.
1      Język oryginału: francuski.
2      Zobacz H. Donnedieu de Vabres, Traité de droit criminelle et de législation pénale comparée, 3e éd., Paris, Librairie du Recueil Sirey 1947, s. 550–560, nr od 977 do 992, w szczególności s. 550, nr 977.
3      Termin ten składa się, podobnie jak wyraz „amnestia”, z przedrostka ἀ- (zaprzeczającego) i słowa μνήμη (mnêmê), które w języku greckim oznacza „pamięć” lub „wspomnienie”.
4      Zobacz definicję „amnestii” na platformie Oxford Constitutional Law dostępnej pod następującym adresem: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      Aby zapoznać się z pogłębionym rysem historycznym dotyczącym amnestii, zob. moja opinia w powiązanej sprawie C‑666/24 Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6      Zobacz C. Beccaria, Dei delitti e delle pene, Livourne, 1764, rozdział XLVI zatytułowany „O ułaskawieniu”, w szczególności następujący fragment: „pamiętać jednak należy, że miłosierdzie jest cnotą prawodawcy, a nie wykonawcy praw, że powinno ono świecić w kodeksie, a nie w poszczególnych orzeczeniach. Wskazywać ludziom, że można przebaczać popełnianie przestępstw, że karanie nie jest ich koniecznym skutkiem – znaczy krzepić w ludziach nadzieję na bezkarność i skłaniać do myślenia, że skoro można winy przebaczać, to niedarowanie ich jest raczej nadużyciem siły niż przejawem wymiaru sprawiedliwości. Cóż można powiedzieć, gdy panujący udziela przebaczenia […]” (C. Beccaria, O przestępstwach i karach, tłum. E.S. Rappaport, Łódź, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 2019, dostępny w języku francuskim pod następującym adresem: https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf).
7      Zobacz V. Hugo, Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871–1876, vol. 6__ Paris, Hetzel [18??], rozdział XXXII zatytułowany „Amnestia w senacie”, Przemówienie Victora Hugo, sesja z poniedziałku 22 maja 1876 r., s. 154–169, w szczególności następujący fragment: „Panowie, w czasach niezgody wszystkie strony powołują się na sprawiedliwość. Nie należy ona do nikogo. Zna tylko samą siebie. Jest absolutnie ślepa na ludzkie namiętności, Jest strażniczką wszystkich i nie jest służącą nikogo. Sprawiedliwość nie miesza się w wojny domowe, lecz nie pozostaje wobec nich obojętna i interweniuje. A wiecie, w jakim momencie się pojawia? Po wszystkim. Pozwala działać sądom nadzwyczajnym, a gdy one skończą, ona zaczyna. Wtedy zmienia imię i nazywa się łaską” (s. 157).
8      BOE nr 141 z dnia 11 czerwca 2024 r., s. 67764.
9      BOE nr 311 z dnia 29 grudnia 1978 r., s. 29313.
10      Wyrok 137/2025 Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego), Pleno [BOE nr 183 z dnia 31 lipca 2025 r., s. 103781 (ES:TC:2025:137)].
11      BOE nr 121 z dnia 21 maja 1982 r., s. 13290.
12      BOE nr 84 z dnia 7 kwietnia 1988 r., s. 10459.
13      BOE nr 157 z dnia 2 lipca 1985 r., s. 20632.
14      BOE nr 7 z dnia 8 stycznia 2000 r., s. 575.
15      Jest to postępowanie mające na celu ustalenie odpowiedzialności osób, które z racji zajmowanego przez siebie stanowiska dysponują środkami publicznymi w przypadku wystąpienia nieuzasadnionego salda debetowego lub braku środków pieniężnych bądź uzasadnienia stanu rachunków, którymi zarządzają.
16      Dz.U. 1995, L 312, s. 1.
17      Zobacz wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Daka i in. (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 i C‑493/23, EU:C:2025:592, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
18      Zobacz wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander (C‑274/14, zwany dalej „wyrokiem Banco de Santander”, EU:C:2020:17, pkt 61, 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
19      Zobacz art. 26 ust. 1 i 2 LOTCU.
20      Zobacz podobnie wyrok Banco de Santander (pkt 72–77).
21      W wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r., X (Europejski nakaz aresztowania – Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, pkt 93), Trybunał uznał, że amnestia „ma zwykle na celu uchylenie karalności objętych nią czynów, co sprawia, że przestępstwo nie może dłużej być objęte ściganiem, a jeżeli kara została już orzeczona, należy odstąpić od jej wykonywania”.
22      Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. (Dz.U. 2002, L 190, s. 1).
23      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz.U. 2011, L 338, s. 2).
24      Rozporządzenie Rady z dnia 12 października 2017 r. (Dz.U. 2017 L 283, s. 1).
25      W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał wskazał już, że „przy określaniu procedur przewidzianych w rozporządzeniu 2017/1939 prawodawca Unii zamierzał ustanowić mechanizm zapewniający efektywność transgranicznych postępowań przygotowawczych prowadzonych przez Prokuraturę Europejską w stopniu co najmniej równym efektywności procedur stosowanych w ramach opartego na zasadach wzajemnego zaufania i wzajemnego uznawania systemu współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych między państwami członkowskimi” [zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., G.K. i in. (Prokuratura Europejska) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, pkt 67)].
26      Zobacz art. 11 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2005/214/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do kar o charakterze pieniężnym (Dz.U. 2005, L 76, s. 16); art. 13 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2006/783/WSiSW z dnia 6 października 2006 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do nakazów konfiskaty (Dz.U. 2006, L 328, s. 59); art. 19 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2008/909/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków w sprawach karnych skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności – w celu wykonywania tych wyroków w Unii Europejskiej (Dz.U. 2008, L 327, s. 27), art. 19 ust 1. decyzji ramowej Rady 2008/947/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków i decyzji w sprawie zawieszenia lub warunkowego zwolnienia w celu nadzorowania przestrzegania warunków zawieszenia i obowiązków wynikających z kar alternatywnych (Dz.U. 2008, L 337, s. 102).
27      Wyrok z dnia 16 grudnia 2021 r. (C‑203/20, zwany dalej „wyrokiem AB”, EU:C:2021:1016).
28      Zgodnie z art. 50 Karty praw podstawowych.
29      Wyrok AB (pkt 40–42).
30      Wyrok AB (pkt 74, 75).
31      Wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., Komisja/Włochy (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      Szósta dyrektywa Rady z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz.U. 1977, L 145, s. 1).
33      Chociaż sąd odsyłający powołuje się również na art. 4 ust. 3 TUE, jestem zdania, że odpowiedź Trybunału może dotyczyć wyłącznie art. 325 TFUE. Jak bowiem wskazał Trybunał w wyroku z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości) (C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 261), „jeśli chodzi o ciążące na państwach członkowskich obowiązki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii, art. 325 ust. 3 TFUE stanowi szczególny wyraz ogólnej zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE”. To ostatnie postanowienie nie wymaga zatem odrębnego badania od badania przeprowadzanego w odniesieniu do art. 325 TFUE.
34      Moim zdaniem rozporządzenie nr 2988/95, również przywołane przez sąd odsyłający, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia przewidziane w nim środki i kary stosuje się wyłącznie do nieprawidłowości wynikających z działania lub zaniechania ze strony „podmiotu gospodarczego”. Z postanowienia odsyłającego wydaje się zaś wynikać, że osoby będące drugą stroną postępowania głównego nie są „podmiotami gospodarczymi” w rozumieniu tego rozporządzenia.
35      Wyrok z dnia 2 maja 2018 r., Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
36      Wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, zwany dalej „wyrokiem Euro Box”, EU:C:2021:1034, pkt 183).
37      Decyzja Komisji z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (Dz.U. 2006, L 354, s. 56).
38      Zobacz wyrok Euro Box (pkt 188–190).
39      Wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r. (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Rozporządzenie Rady z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 25).
41      Zobacz wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., ANAS (C‑545/21, EU:C:2023:451, pkt 38, 39).
42      Decyzja Rady z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2007, L 163, s. 17).
43      Wyroki: z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 32); z dnia 5 czerwca 2018 r., Kolev i in. (C‑612/15, zwany dalej „wyrokiem Kolev”, EU:C:2018:392, pkt 52).
44      Zobacz art. 2 ust. 1 lit. a) i b) decyzji 2007/436.
45      Zobacz wyroki: Kolev (pkt 51); z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 31).
46      Zobacz wyrok w sprawie Euro Box (pkt 187).
47      W tym względzie należy przypomnieć, że wobec braku w traktacie bardziej precyzyjnej definicji terytorium, które podlega suwerenności każdego państwa członkowskiego, do każdego z państw członkowskich należy określenie zakresu i granic własnego terytorium zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego publicznego. Zobacz podobnie wyrok z dnia 1 sierpnia 2022 r., Navitours (C‑294/21, EU:C:2022:608, pkt 38). Sprawa, w której zapadł ten wyrok, dotyczyła Mozeli, rzeki, która – co jest rzadkością – ma status „condominium”. Status ten wynika z art. 25 aktu końcowego Kongresu Wiedeńskiego z dnia 9 czerwca 1815 r., który stanowi, że oprócz Mozeli, rzeki Sûre i Our, o ile stanowią one granicę, będą wspólną własnością obu sąsiadujących mocarstw. Postanowienie to zostało potwierdzone i uszczegółowione w art. 27 traktatu granicznego między Królestwem Niderlandów a Królestwem Prus, zawartego w Akwizgranie w dniu 26 czerwca 1816 r. oraz w art. 30 traktatu granicznego zawartego między tymi samymi państwami w Kleve w dniu 7 października 1816 r. (zob. w tym względzie L. Caflisch, Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux, The Hague Academy Collected Courses Online/Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, vol. 219, 1989, s. 9–225, w szczególności s. 67, 68).
48      Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r. (C‑64/16, zwany dalej „wyrokiem ASJP”, EU:C:2018:117).
49      Zobacz wyrok ASJP (pkt 37).
50      Zobacz wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., Sinalov (C‑16/24, EU:C:2025:116, pkt 36).
51      Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 263).
52      Wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r. (C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 52).
53 Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawach połączonych Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim i in. (od C‑748/19 do C-754/19, EU:C:2021:403, pkt 146). Tym wysokim progiem materialnoprawnym jest systemowy charakter naruszenia, jak wyjaśniam w pkt 121 niniejszej opinii.
54 Zobacz wyrok z dnia 6 marca 2025 r., D.K. (Zwolnienie sędziego z obowiązku rozpoznania sprawy), C‑647/21 i C‑648/21, EU:C:2025:143, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo.
55 Zobacz wyrok z dnia 9 stycznia 2024 r., G. i in. (Powoływanie sędziów sądów powszechnych w Polsce) (C‑181/21 i C‑269/21, EU:C:2024:1, pkt 64, 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
56 Zobacz w szczególności wyrok z dnia 28 listopada 2024 r., PT (Ugoda zawarta między prokuratorem a sprawcą przestępstwa) (C-432/22, zwany dalej „wyrokiem PT”, EU:C:2024:987, pkt 64).
57      Zobacz wyrok z dnia 14 listopada 2024 r., S. (Zmiana składu sądu) (C‑197/23, EU:C:2024:956, w szczególności pkt 42).
58      Wyrok ASJP (pkt 32, 35).
59      Zobacz wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie) (C‑824/18, EU:C:2021:153, pkt 143).
60      Zobacz wyroki: z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika (C‑896/19, zwany dalej „wyrokiem Repubblika”, EU:C:2021:311, pkt 52); z dnia 1 sierpnia 2025 r., Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, pkt 73).
61      Zobacz wyroki: Repubblika (pkt 45); z dnia 1 sierpnia 2025 r., Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, pkt 72).
62      Wyrok z dnia 15 lipca 2021 r. (C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 203).
63      Punkt 70 tego wyroku.
64      Wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 213).
65      Zobacz wyrok PT (pkt 71 i 72).
66      Zobacz także podobnie wyrok Repubblika (pkt 39, 42, 43).
67      Zobacz w tym względzie M. Leloup, The untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence, German Law Journal, vol. 24, no 6, 2023, s. 995–1010.
68      Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawach połączonych Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim i in. (od C‑748/19 do C‑754/19, EU:C:2021:403, pkt 148).
69      Zobacz w szczególności wyrok Repubblika (pkt 54).
70      Zobacz wyrok z dnia 3 lipca 2025 r., Lita i Jeszek (C‑646/23 i C‑661/23, EU:C:2025:519, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
71      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 197).
72      Komisja Wenecka, opinie nr 1167/2023 i 1168/2023 z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie wymogów w zakresie praworządności w odniesieniu do amnestii, w szczególności w odniesieniu do projektu hiszpańskiej ustawy parlamentarnej „w sprawie ustawy organicznej o amnestii na rzecz normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej Katalonii” [CDL-AD(2024)003, pkt 81].
73      Komisja Wenecka, opinia nr 710/2012 z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie zawartych w gruzińskiej ustawie o amnestii przepisów dotyczących więźniów politycznych [CDL-AD(2013)009, pkt 43–46].
74      W obu przypadkach sędziowie, których to dotyczy, zostaną ukarani zgodnie z art. 420 tej ustawy.
75      Zobacz także Komisja Wenecka, opinie nr 1167/2023 i 1168/2023 z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie wymogów w zakresie praworządności w odniesieniu do amnestii, w szczególności w odniesieniu do projektu hiszpańskiej ustawy parlamentarnej „w sprawie ustawy organicznej o amnestii na rzecz normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej Katalonii” [CDL-AD(2024)003, pkt 105], w której w odniesieniu do projektu ustawy Komisja Wenecka wyraża się następująco: „Artykuł 10 projektu ustawy o amnestii przewiduje preferencyjne i pilne rozpatrywanie wniosków o zastosowanie ustawy o amnestii. Odpowiednie orzeczenia wydaje się »priorytetowo w trybie pilnym«, »w terminie dwóch miesięcy«. Komisja z zadowoleniem przyjmuje w związku z tym brak konsekwencji, w tym w zakresie kar dyscyplinarnych, w przypadku niedotrzymania tego terminu […]”.
76      Jako że sąd odsyłający powołuje się również na art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii nie reguluje stosunków między EKPC a porządkami prawnymi państw członkowskich ani nie określa skutków, jakie sąd krajowy powinien łączyć ze sprzecznością między normą prawa krajowego a prawami chronionymi na mocy tej konwencji (zob. w szczególności wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 44). Wynika z tego, że Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni postanowień EKPC.
77      Zobacz wyrok z dnia 4 kwietnia 2019 r., OZ/BEI (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
78      Zobacz wyrok z dnia 26 września 2024 r., Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
79      Zobacz wyrok z dnia 30 stycznia 2024 r., Agentsia „Patna infrastruktura” (Europejskie finansowanie infrastruktury drogowej) (C‑471/22, EU:C:2024:99, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
80      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 17 grudnia 2009 r., Wyjątkowa procedura ponownego rozpoznania wyroku M/EMEA (C‑197/09 RX-II, EU:C:2009:804, pkt 41); z dnia 16 października 2019 r., Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, pkt 62).
81      Pragnę bowiem zauważyć, że w niedawnym wyroku dotyczącym zgodności z konstytucją niektórych przepisów LOA Tribunal Constitucional (trybunał konstytucyjny) uznał, że gdyby rozumieć go w ten sposób, że sąd nie jest zobowiązany, przed wydaniem orzeczenia o zwolnieniu z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie, do wysłuchania strony, która wniosła środek prawny w interesie publicznym, art. 13 ust. 3 LOA byłby niezgodny z prawem do obrony ustanowionym w art. 24 konstytucji. Powstrzymał się on jednak od uznania go za niezgodny z konstytucją, gdyż zdaniem tego sądu wykładnia owego przepisu zgodna z konstytucją jest możliwa. Zobacz wyrok 137/2025 Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego), Pleno [BOE nr 183 z dnia 31 lipca 2025 r., s. 103781 (ES:TC:2025:137)].
82      Zobacz R. Merle, A. Vitu, Traité de droit criminelle, Tome II, Procédure pénale, 5e éd., Paris, Éditions Cujas 2001.
83      Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 274, 275 i przytoczone tam orzecznictwo).
84      Zobacz wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Puig Gordi i in. (C‑158/21, EU:C:2023:57, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
85      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2021 r., W.Ż. (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego – Powołanie) (C‑487/19, EU:C:2021:798, pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo).
86      Zobacz wyrok Euro Box (pkt 257).