62014CJ0059
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 6 oktober 2015 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande — Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 — Skydd av Europeiska unionens finansiella intressen — Artiklarna 1.2 och 3.1 första stycket — Återkrav av exportbidrag Preskriptionstid — Den tidpunkt då fristen börjar löpa (dies a quo) — En handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör — Den negativa ekonomiska effektens uppkomst — Kontinuerliga överträdelser — Tillfälliga överträdelser”
I mål C‑59/14,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Finanzgericht Hamburg (Tyskland) genom beslut av den 13 december 2013, som inkom till domstolen den 7 februari 2014, i målet
Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export
mot
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna K. Jürimäe (referent), J. Malenovský, M. Safjan och A. Prechal,
generaladvokat: P. Cruz Villalón,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, genom D. Ehle, Rechtsanwalt,
—
Greklands regering, genom I. Chalkias och E. Leftheriotou, båda i egenskap av ombud,
—
Europeiska kommissionen, genom J. Baquero Cruz, P. Rossi och B. Eggers, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 11 juni 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1.2 och 3.1 första stycket i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export och Hauptzollamt Hamburg-Jonas (huvudtullkontoret i Hamburg-Jonas, nedan kallat Hauptzollamt) avseende återbetalning av exportbidrag.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 2988/95
3
Artikel 1 i förordning nr 2988/95 har följande lydelse:
”1.   För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.
2.   Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.”
4
Artikel 3.1 i denna förordning har följande lydelse:
”Preskriptionstiden för att vidta åtgärder är fyra år från det att den oegentlighet som avses i artikel 1.1 begicks. Kortare preskriptionstider, dock inte under tre år, kan emellertid föreskrivas i de regler som gäller för vissa sektorer.
För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. …
…”
5
Artikel 4 i samma förordning avser administrativa åtgärder för återkrav av förmåner som har erhållits på ett otillbörligt sätt. I artikel 5 i samma förordning anges vilka administrativa sanktioner som de oegentligheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet kan medföra.
Förordning (EEG) nr 565/80
6
Enligt artikel 5.1 i rådets förordning (EEG) nr 565/80 av den 4 mars 1980 om förskottsbetalning av exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 62, s. 5), innan den upphörde att gälla genom kommissionens förordning (EG) nr 1713/2006 av den 20 november 2006 om avskaffande av förfinansiering av exportbidrag för jordbruksprodukter (EUT L 321, s. 11), skulle ”[e]tt belopp som motsvarar exportbidraget … betalas ut på begäran av den berörda parten så snart produkterna eller varorna ha[de] placerats i tullager eller i frizon för att exporteras inom den fastställda tiden”.
7
Artikel 6 i förordningen hade följande lydelse:
”Förmåner enligt denna förordning skall ges på villkor att en säkerhet ställs som garanti för att ett belopp återbetalas som motsvarar det utbetalade beloppet plus ett tilläggsbelopp.
Förutom vid force majeure förverkas hela eller delar av säkerheten
—
om bidraget inte har återbetalats när exporten inte har ägt rum inom den frist som anges i artiklarna 4.1 och 5.1, eller
—
om det visar sig att det inte finns någon rätt till exportbidrag, eller endast rätt till ett mindre bidrag.”
Förordning (EEG) nr 3665/87
8
Artikel 17.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 351, s. 1), innan den upphörde att gälla genom kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 av den 15 april 1999 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 102, s. 11), hade följande lydelse:
”Produkten skall ha importerats i oförändrat skick till det tredje land eller ett av de tredje länder för vilka bidraget är fastställt inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen tas emot. … .”
9
I artikel 18.1 i denna förordning föreskrevs följande:
”Som bevis för att en produkt tullbehandlats för övergång till fri konsumtion skall ett av följande dokument visas upp:
a)
Ett tulldokument eller kopia eller fotokopia av ett sådant; kopians eller fotokopians riktighet skall bestyrkas av det organ som undertecknat originaldokumentet, av ett offentligt organ i det berörda tredje landet eller av något av medlemsstaternas offentliga organ.
b)
Ett intyg om tullbehandling, utformat enligt förebilden i bilaga 2; intyget skall vara skrivet på ett eller flera av gemenskapens officiella språk och på det språk som används i det berörda tredje landet.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
10
Hauptzollamt beviljade klaganden i det nationella målet förskottsbetalning av exportbidrag mot säkerhet, i enlighet med artiklarna 5.1 och 6 i förordning nr 565/80, genom beslut som fattades under åren 1992 och 1993. Förskottsbetalningarna avsåg flera sändningar av nötkött som var placerade i tullager i väntan på att exporteras.
11
Den 10 augusti 1993 översände klaganden i det nationella målet intyg om tullbehandling nr 79/239, som hade utfärdats av de jordanska myndigheterna den 9 mars 1993, till Hauptzollamt. Genom nämnda intyg om tullbehandling visades att en sändning av nötkött som klaganden i det nationella målet hade exporterat hade övergått till fri konsumtion i Jordanien. Hauptzollamt frisläppte därefter, den 30 april 1996 och den 4 mars 1998, de säkerheter som nämnda klagande hade ställt.
12
I samband med en inspektion som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) genomförde från den 28 februari till den 14 mars 1998 konstaterades det att det intyg om tullbehandling som jordanska myndigheter hade utfärdat hade annullerats innan importtullen betalades och att den berörda sändningen av nötkött i själva verket hade vidareexporterats till Irak.
13
Genom beslut av den 23 september 1999 återkrävde Hauptzollamt ett belopp på 103289,89 euro. Klaganden i det nationella målet begärde omprövning av återkravsbeslutet, och genom beslut av den 26 september 2011 minskades beloppet till 59545,70 euro. I övrigt avslog Hauptzollamt begäran om omprövning, genom beslut av den 23 januari 2012.
14
Den 5 februari 2012 överklagade klaganden i det nationella målet de tre sistnämnda besluten till Finanzgericht Hamburg och yrkade att de skulle ogiltigförklaras. Klaganden gjorde gällande att rätten till återkrav var preskriberad. Fristen enligt artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 börjar enligt nämnda klagande löpa när oegentligheten begås, och inte först när säkerheten frisläpps. I artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 kopplas ”oegentligheten” nämligen till en handling eller underlåtenhet av en ekonomisk aktör. Man ska i det aktuella fallet därför utgå från tidpunkten för uppvisandet av det intyg om tullbehandling som utfärdats av de jordanska tullmyndigheterna, det vill säga den 10 augusti 1993, när man fastställer huruvida rätten till återkrav är preskriberad.
15
Den hänskjutande domstolen lutar åt slutsatsen att preskriptionstiden, oberoende av när den negativa effekten uppkommer, börjar löpa redan när den ekonomiska aktören begår den handling eller underlåtenhet som utgör en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten. En sådan tolkning följer av ordalydelsen i artiklarna 1.2 och 3.1 i förordning nr 2988/95. Å ena sidan framgår det av artikel 1.2 i den förordningen att unionslagstiftaren, som valde att uttrycka sig i konditionalis när den bestämmelsen utformades, inte kopplar begreppet ”oegentlighet” till uppkomsten av en negativ effekt, eftersom en handling av en ekonomisk aktör även kan utgöra en oegentlighet när den ”skulle ha kunnat” leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget. Å andra sidan följer det av ordalydelsen i artikel 3.1 första stycket i samma förordning, där det anges att ”[oegentligheten] … begicks”, att unionslagstiftaren har avsett att den tidpunkt då preskriptionstiden ska anses börja löpa inte ska vara den tidpunkt då oegentligheten ”framkom” utan då den ”begicks”, det vill säga då den ekonomiska aktören begick en handling som utgör en överträdelse av en unionsrättslig bestämmelse.
16
Den hänskjutande domstolen anser dock att i de fall där överträdelsen av unionsrätten avslöjats först efter det att den negativa effekten uppkommit, kan frågan om när preskriptionstiden ska börja löpa bedömas på ett annat sätt. Begreppet ”oegentlighet” i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 skulle kunna anses innebära att två villkor ska vara uppfyllda, nämligen dels en handling från den ekonomiska aktörens sida, dels en negativ effekt som följer därav.
17
För det fall att den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 inte börjar löpa förrän vid den tidpunkt då den negativa ekonomiska effekten uppkommer, söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida ”negativ … effekt” i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 uppkommer genom att det förskott betalas som motsvarar exportbidraget eller först när exportbidraget slutgiltigt beviljas genom att säkerheterna frisläpps.
18
Mot denna bakgrund beslutade Finanzgericht Hamburg att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1.
Är, förutom en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör, uppkomsten av en negativ ekonomisk effekt för unionens allmänna budget eller budgetar som unionen förvaltar ett kumulativt villkor för den oegentlighet som är nödvändig för att preskriptionstiden enligt artikel 3.1 första stycket i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 ska börja löpa, vilken definieras i artikel 1.2 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95, i ett fall där en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten har upptäckts först efter det att en negativ ekonomisk effekt har uppkommit, så att preskriptionstiden börjar löpa först från det att den negativa ekonomiska effekten uppkom, eller börjar preskriptionstiden, oberoende av när den negativa ekonomiska effekten har uppkommit, löpa redan vid tidpunkten för den ekonomiska aktörens handling eller underlåtenhet som utgör en överträdelse av en unionsbestämmelse?
2)
Om fråga 1 besvaras så, att preskriptionstiden börjar löpa först när den negativa ekonomiska effekten uppkommer,
föreligger då – i samband med återkrav av exportbidrag som har beviljats slutgiltigt – en negativ ekonomisk effekt i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 redan när ett belopp som motsvarar exportbidraget i enlighet med artikel 5.1 i förordning (EEG) nr 565/80 har betalats ut till en exportör utan att säkerheten enligt artikel 6 i förordning (EEG) nr 565/80 ännu har frisläppts, eller föreligger det en negativ ekonomisk effekt först när säkerheten frisläpps och exportbidraget slutgiltigt beviljas?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
19
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan i huvudsak för att få klarhet i huruvida artiklarna 1.2 och 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet där en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten har upptäckts först efter det att en negativ ekonomisk effekt har uppkommit, ska tolkas på så sätt att preskriptionstiden börjar löpa först då den negativa ekonomiska effekten för unionens allmänna budget eller budgetar som unionen förvaltar uppkommit, eller om preskriptionstiden oberoende av när den negativa ekonomiska effekten har uppkommit börjar löpa redan vid tidpunkten för den ekonomiska aktörens handling eller underlåtenhet som utgör en överträdelse av en unionsbestämmelse.
20
Domstolen konstaterar inledningsvis att den fyraåriga preskriptionsregeln i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 – i avsaknad av sektorsspecifika unionsbestämmelser eller nationell lagstiftning som föreskriver särskilda preskriptionsbestämmelser – är tillämplig på oegentligheter som skadar unionens finansiella intressen (se, för ett liknande resonemang, dom Pfeifer & Langen, C‑564/10, EU:C:2012:190, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis).
21
Vidare framhåller domstolen att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är tillämplig i förevarande fall, trots att de omständigheter som är aktuella i det nationella målet hänför sig till åren 1992 och 1993. Domstolen har redan slagit fast att den preskriptionstid som anges i den bestämmelsen ska tillämpas på oegentligheter som har begåtts innan denna förordning trädde i kraft (se, för ett liknande resonemang, dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punkt 34).
22
Enligt fast rättspraxis är det, vid fastställandet av en unionsbestämmelses innebörd – i det aktuella målet artiklarna 1.2 och 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 – nödvändigt att ta hänsyn till såväl bestämmelsens lydelse som det sammanhang i vilket den ingår och dess ändamål (dom Angerer, C‑477/13, EU:C:2015:239, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
23
Enligt artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 är preskriptionstiden för att vidta åtgärder fyra år från det att oegentligheten begicks. Med oegentligheter avses enligt artikel 1.2 i nämnda förordning varje överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens allmänna budget eller budgetar som den förvaltar.
24
För att oegentligheten ska anses ha begåtts, vilket medför att preskriptionstiden börjar löpa, ska således två villkor vara uppfyllda, nämligen att det ska ha förekommit en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör som utgör en överträdelse av unionsrätten samt en negativ ekonomisk effekt, eller en potentiell negativ ekonomisk effekt, för unionens budget.
25
Under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet, där en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten har upptäckts först efter det att en negativ ekonomisk effekt har uppkommit, börjar preskriptionstiden att löpa då oegentligheten begåtts, det vill säga vid den tidpunkt då såväl den handling eller underlåtenhet av en ekonomisk aktör som utgör en överträdelse av unionsrätten som den negativa ekonomiska effekten för unionens allmänna budget eller budgetar som den förvaltar har inträffat.
26
En sådan slutsats är förenlig med syftet med förordning nr 2988/95, som enligt dess artikel 1.1 är att skydda unionens finansiella intressen. Den tidpunkt då fristen börjar löpa motsvarar nämligen den tidpunkt då den sista händelsen inträffar, det vill säga antingen vid den tidpunkt då den negativa ekonomiska effekten uppkommer, när detta sker efter den handling eller underlåtenhet som utgör en överträdelse av unionsrätten, eller vid tidpunkten för denna handling eller underlåtenhet, när den aktuella förmånen har beviljats före nämnda handling eller underlåtelse. Det är därigenom lättare att uppnå syftet att skydda unionens finansiella intressen.
27
Det argument som den grekiska regeringen har framfört och som innebär att den tidpunkt då fristen börjar löpa infaller när de behöriga myndigheterna får kännedom om oegentligheten, föranleder inte heller någon annan bedömning. Det argumentet är nämligen oförenligt med domstolens praxis, enligt vilken det saknar betydelse vid vilken tidpunkt myndigheterna fick kännedom om den aktuella oegentligheten när det ska fastställas vid vilken tidpunkt preskriptionstiden börjar löpa (dom Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 67).
28
Enligt domstolens praxis har förvaltningen för övrigt en allmän skyldighet att skyndsamt kontrollera att de utbetalningar som denna förvaltning gör och som belastar unionens budget är korrekta (dom Ze Fu Fleischhandel GmbH och Vion Trading, C‑201/10 och C‑202/10, EU:C:2011:282, punkt 44). Att anse att fristen börjar löpa vid den tidpunkt då den aktuella oegentligheten upptäcks skulle stå i strid med nämnda omsorgsplikt.
29
Av det ovanstående följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 1.2 och 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 ska, under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet där en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten har upptäckts först efter det att en negativ ekonomisk effekt har uppkommit, tolkas på så sätt att preskriptionstiden börjar löpa vid den tidpunkt då såväl den handling eller underlåtenhet av en ekonomisk aktör som utgör en överträdelse av unionsrätten som den negativa ekonomiska effekten för unionens allmänna budget eller budgetar som den förvaltar har inträffat.
Den andra frågan
30
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i vid vilken tidpunkt en ”negativ ekonomisk effekt” i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 uppkommer under de omständigheter som är i fråga i det nationella målet.
31
Innan den frågan besvaras erinrar domstolen om den kronologiska ordningen för de omständigheter som är i fråga i det nationella målet. I ett första skede beviljades klaganden i det nationella målet, under åren 1992 och 1993, förskottsbetalning mot säkerhet av ett belopp som motsvarar exportbidraget, i enlighet med artiklarna 5.1 i förordning nr 565/80. I ett andra skede inkom klaganden i det nationella målet den 10 augusti 1993 med ett intyg om tullbehandling, som hade utfärdats av de jordanska myndigheterna. Nämnda intyg var avsett att visa att tullbehandling för övergång till fri konsumtion i Jordanien skett i enlighet med artiklarna 17.3 och 18.1 i förordning nr 3665/87. I ett tredje skede, den 30 april 1996 och den 4 mars 1998, frisläpptes de säkerheter som i enlighet med artikel 6 i förordning nr 565/80 hade ställts i samband med förskottsbetalningen.
32
Under sådana omständigheter finner domstolen att en ”negativ ekonomisk effekt” i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 uppkommer vid den tidpunkt då beslut fattas om att slutgiltigt bevilja den berörda förmånen, i förevarande fall exportbidrag. Det är nämligen från den tidpunkten som det faktiskt föreligger en negativ ekonomisk effekt för unionens allmänna budget. Nämnda negativa ekonomiska effekt kan inte anses föreligga före den tidpunkt då förmånen slutgiltigt beviljas. Om så däremot ansågs vara fallet, skulle nämligen preskriptionstiden för att återkräva förmånen kunna börja löpa redan innan förmånen beviljats.
33
Av det ovanstående följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 ska tolkas på så sätt att, under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet, uppkommer en negativ ekonomisk effekt när beslutet att bevilja exportbidrag till den berörda exportören antagits.
Rättegångskostnader
34
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Artiklarna 1.2 och 3.1 första stycket i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen ska, under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet, där en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten har upptäckts först efter det att en negativ ekonomisk effekt har uppkommit, tolkas på så sätt att preskriptionstiden börjar löpa vid den tidpunkt då såväl den handling eller underlåtenhet av en ekonomisk aktör som utgör en överträdelse av unionsrätten som den negativa ekonomiska effekten för unionens allmänna budget eller budgetar som den förvaltar har inträffat.
2)
Artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 ska tolkas på så sätt att, under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet, uppkommer en negativ ekonomisk effekt när beslutet att bevilja exportbidrag till den berörda exportören har antagits.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.