Edizione provvisoria
SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
5 febbraio 2026 (*)
« Impugnazione – Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Articolo
4, paragrafo
3, secondo comma – Tutela del processo decisionale – Rifiuto di divulgare documenti relativi ai voti degli Stati membri riguardanti la modifica dell’allegato III del regolamento (CE) n. 1925/2006 – Regolamento (UE) n. 182/2011 – Comitatologia – Decisione 1999/468/CE – Procedura di regolamentazione con controllo – Impugnazione incidentale»
Nella causa C‑540/23 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 23 agosto 2023,
Commissione europea, rappresentata inizialmente da Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar e A. Spina, successivamente da C. Ehrbar e A. Spina, in qualità di agenti,
ricorrente,
procedimento in cui le altre parti sono:
Covington & Burling LLP, con sede in Saint-Josse-ten-Noode (Belgio),
Bart Van Vooren,
residente in Meise (Belgio),
rappresentati da P. Diaz Gavier, advocaat,
ricorrenti in primo grado,
sostenuti da:
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato da M.K. Bulterman,
M.H.S. Gijzen e C.S. Schillemans, in qualità di agenti,
interveniente in sede d’impugnazione,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta da M.L. Arastey Sahún, presidente di sezione, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (relatore) e B. Smulders, giudici,
avvocato generale: M. Szpunar
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 giugno 2025,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 giugno 2023, Covington & Burling e Van Vooren/Commissione (T‑201/21; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2023:333), con la quale quest’ultimo ha annullato la decisione C(2021) 2541 final della Commissione, del 7 aprile 2021 (in prosieguo: la «decisione controversa»), nella misura
in cui, con quest’ultima, tale istituzione ha rifiutato, sul fondamento dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), l’accesso ai documenti relativi ai voti individuali degli Stati membri espressi nell’ambito di una procedura di comitatologia volta alla modifica dell’allegato III del regolamento (CE) n. 1925/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, sull’aggiunta di vitamine e minerali e di talune altre sostanze agli alimenti (GU 2006, L 404, pag. 26), nella parte in cui detto allegato riguarda le specie vegetali contenenti derivati dell’idrossiantracene.
2        Con la loro impugnazione incidentale, la Covington & Burling LLP e il sig. Bart Van Vooren (in prosieguo: i «ricorrenti in primo grado») chiedono l’annullamento della sentenza impugnata nella parte in cui il Tribunale ha dichiarato che l’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 era applicabile al caso di specie.
Contesto normativo
Regolamento n. 1049/2001
3        I considerando 2 e 4 del regolamento n. 1049/2001 così recitano:
«(2)      Questa politica di trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. La politica di trasparenza contribuisce a rafforzare i principi di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali sanciti dall’articolo 6 [TUE] e dalla [C]arta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
(…)
(4)      Il presente regolamento mira a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti e a definirne i principi generali e le limitazioni a norma dell’articolo
255, paragrafo 2, [CE]».
4        L’articolo 1 di tale regolamento così prevede:
«L’obiettivo del presente regolamento è di:
a)      definire i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privato, che disciplinano il diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio [dell’Unione europea] e della Commissione (in prosieguo “le istituzioni”) sancito dall’articolo 255 [CE] in modo tale da garantire l’accesso più ampio possibile;
(…)».
5        Ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 1 e 3, di detto regolamento:
«1.      Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
(…)
b)      la vita privata e l’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali.
(…)
3.      L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
Regolamento (CE) n. 178/2002
6        L’articolo
58 del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (GU 2002, L 31, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 652/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014 (GU 2014, L 189, pag. 1), al paragrafo 1 così dispone:
«La Commissione è assistita da un comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi (…) Tale comitato è un comitato ai sensi del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio[, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13)] (…)».
Regolamento n. 1925/2006
7        L’articolo
8 del regolamento (CE) n. 1925/2006, come modificato dal regolamento (UE) 2019/650 della Commissione, del 24 aprile 2019 (GU 2019, L 110, pag. 21), intitolato «Sostanze vietate, soggette a restrizioni, o sottoposte alla sorveglianza della Comunità», ai paragrafi 1 e 2 così dispone:
«1.      Si segue la procedura di cui al presente articolo qualora una sostanza diversa dalle vitamine o dai minerali, o un ingrediente contenente una sostanza, diversa dalle vitamine o dai minerali, siano aggiunti agli alimenti o utilizzati nella produzione di alimenti in condizioni tali da comportare l’ingestione di quantità di tale sostanza ampiamente superiori a quelle che ci si può ragionevolmente aspettare di assumere in condizioni normali di consumo nell’ambito di una dieta equilibrata e varia, e/o tali da rappresentare altrimenti un rischio potenziale per i consumatori.
2.      Di propria iniziativa o sulla base di informazioni fornite dagli Stati membri, la Commissione può adottare una decisione volta a modificare elementi non essenziali del presente regolamento dopo che, in ogni singolo caso, l’Autorità [europea per la sicurezza alimentare (EFSA)] ha valutato le informazioni disponibili e secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 14, paragrafo 3, al fine di includere, se necessario, la sostanza o l’ingrediente di cui all’allegato III. (…)
(…)».
8        L’articolo
14 di tale regolamento, intitolato «Procedura di comitato», ai paragrafi 1 e 3 enuncia quanto segue:
«1.      La Commissione è assistita dal comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali, istituito dall’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento [n. 178/2002].
(…)
3.      Nei casi in cui è fatto riferimento al presente paragrafo, si applicano l’articolo 5 bis, paragrafi da 1 a 4, e l’articolo 7 della decisione 1999/468/CE [del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU 1999, L 184, pag. 23)], tenendo conto del disposto dell’articolo 8 della stessa».
Regolamento n. 182/2011
9        Ai sensi dei considerando 6, 10, e da 19 a 21 del regolamento n. 182/2011:
«(6)      Per quegli atti di base che richiedono il controllo degli Stati membri per l’adozione di atti di esecuzione da parte della Commissione è opportuno, ai fini di un tale controllo, istituire comitati composti da rappresentanti degli Stati membri e presieduti dalla Commissione.
(…)
(10)      È opportuno stabilire i criteri intesi a definire la procedura da seguire per l’adozione degli atti di esecuzione da parte della Commissione. Per conseguire una maggiore coerenza, i requisiti procedurali dovrebbero essere proporzionati alla natura e all’impatto degli atti di esecuzione da adottare.
(…)
(19)      Dovrebbe essere assicurato l’accesso del pubblico alle informazioni sui lavori dei comitati, conformemente al regolamento [n. 1049/2001].
(20)      La Commissione dovrebbe tenere un registro che contenga le informazioni relative ai lavori dei comitati. Pertanto, le norme relative alla protezione dei documenti classificati applicabili alla Commissione dovrebbero applicarsi altresì all’uso del registro.
(21)      La decisione [1999/468] dovrebbe essere abrogata. Per assicurare la transizione tra il regime previsto dalla decisione [1999/468] e il presente regolamento, tutti i riferimenti nella legislazione esistente alle procedure previste dalla richiamata decisione, esclusa la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 5 bis, dovrebbero essere considerati come facenti riferimento alle corrispondenti procedure del presente regolamento. Gli effetti dell’articolo 5 bis della decisione [1999/468] dovrebbero essere mantenuti provvisoriamente ai fini degli atti di base esistenti che fanno riferimento a detto articolo».
10      L’articolo 2 di tale regolamento, intitolato «Scelta delle procedure», stabilisce, al paragrafo 2, quanto segue:
«La procedura d’esame si applica, in particolare, per l’adozione di:
a)      atti di esecuzione di portata generale;
(…)».
11      Ai sensi dell’articolo
3 di tale regolamento, intitolato «Disposizioni comuni»:
«1.      Le disposizioni comuni di cui al presente articolo si applicano a tutte le procedure di cui agli articoli da 4 a 8.
2.      La Commissione è assistita da un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri. Il comitato è presieduto da un rappresentante della Commissione. (…)
3.      Il presidente sottopone al comitato il progetto di atto di esecuzione che deve essere adottato dalla Commissione.
(…)
4.      Fino a quando il comitato non esprime un parere, ogni suo membro può proporre modifiche e il presidente può presentare versioni modificate del progetto di atto di esecuzione.
Il presidente si adopera per trovare soluzioni che incontrino il più ampio sostegno possibile in seno al comitato. (…)
5.      In casi debitamente giustificati, il presidente può ottenere l’opinione del comitato con procedura scritta. Il presidente comunica ai membri del comitato il progetto di atto di esecuzione e fissa un termine per la presentazione di un parere in funzione dell’urgenza della questione in esame. Si presume che qualsiasi membro del comitato che non si sia opposto al progetto di atto di esecuzione o che non si sia esplicitamente astenuto dal votarlo entro la scadenza del termine fissato abbia tacitamente approvato il progetto di atto di esecuzione.
(…)
6.      Il parere del comitato è iscritto a verbale. (…)
(…)».
12      L’articolo
4 di detto regolamento, intitolato «Procedura consultiva», enuncia quanto segue:
«1.      Nei casi in cui si applica la procedura consultiva, il comitato esprime il proprio parere, procedendo eventualmente a votazione. (…)
2.      La Commissione decide sul progetto di atto di esecuzione da adottare, tenendo nella massima considerazione le conclusioni raggiunte nei dibattiti svolti in seno al comitato e il parere espresso».
13      Ai sensi dell’articolo
9 del medesimo regolamento, intitolato «Regolamento interno»:
«1.      Ogni comitato adotta a maggioranza semplice dei suoi membri il proprio regolamento interno su proposta del presidente, basandosi su un regolamento di procedura tipo da redigersi ad opera della Commissione previa consultazione con gli Stati membri. La Commissione pubblica tale regolamento di procedura tipo nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
I comitati esistenti adattano, per quanto necessario, il proprio regolamento interno al regolamento di procedura tipo.
2.      Ai comitati si applicano i principi e le condizioni riguardanti l’accesso del pubblico ai documenti e le norme sulla protezione dei dati applicabili alla Commissione».
14      L’articolo
10 del regolamento n. 182/2011, intitolato «Informazioni sui lavori dei comitati», prevede quanto segue:
«1.      La Commissione tiene un registro dei lavori dei comitati che contiene:
a)      un elenco dei comitati;
b)      gli ordini del giorno delle riunioni dei comitati;
c)      i resoconti sommari corredati dagli elenchi delle autorità e degli organismi cui appartengono le persone designate dagli Stati membri a rappresentarli;
d)      i progetti di atti di esecuzione su cui i comitati sono invitati a esprimere un parere;
e)      i risultati delle votazioni;
f)      i progetti di atti di esecuzione definitivi che fanno seguito alla presentazione di pareri dei comitati;
g)      le informazioni riguardanti l’adozione del progetto di atti di esecuzione definitivi da parte della Commissione; nonché
h)      i dati statistici sul lavoro dei comitati.
2.      La Commissione pubblica inoltre una relazione annuale sul lavoro dei comitati.
3.      Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno accesso alle informazioni di cui al paragrafo 1 in conformità delle norme applicabili.
4.      Contemporaneamente al loro invio ai membri del comitato, la Commissione mette a disposizione del Parlamento europeo e del Consiglio i documenti di cui al paragrafo 1, lettere b), d) ed f), informandoli anche della disponibilità di detti documenti.
5.      I riferimenti di tutti i documenti di cui al paragrafo 1, lettere da a) a g), e le informazioni di cui al paragrafo 1, lettera h), sono resi pubblici nel registro».
15      L’articolo
11 di tale regolamento, intitolato «Diritto di controllo del Parlamento europeo e del Consiglio», stabilisce che, nel caso in cui l’atto di base sia adottato secondo la procedura legislativa ordinaria, sia il Parlamento sia il Consiglio possono, in qualsiasi momento, comunicare alla Commissione di ritenere che, a loro avviso, un progetto di atto di esecuzione ecceda i poteri d’esecuzione previsti nell’atto di base, nel qual caso la Commissione riesamina il progetto di atto di esecuzione, tenendo conto delle posizioni espresse.
16      Ai sensi dell’articolo 12 di detto regolamento:
«La decisione [1999/468] è abrogata.
Gli effetti dell’articolo 5 bis della decisione [1999/468] sono mantenuti ai fini degli atti di base esistenti che vi fanno riferimento».
17      L’articolo 13 di detto regolamento, intitolato «Disposizioni transitorie: adattamento degli atti di base esistenti» così prevede:
«1.      Laddove gli atti di base adottati prima dell’entrata in vigore del presente regolamento prevedano l’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione conformemente alla decisione [1999/468], si applicano le seguenti disposizioni:
a)      qualora l’atto di base faccia riferimento all’articolo 3 della decisione [1999/468], si applica la procedura consultiva di cui all’articolo 4 del presente regolamento;
(…)
e)      qualora l’atto di base faccia riferimento agli articoli 7 e 8 della decisione [1999/468], si applicano gli articoli 10 e 11 del presente regolamento.
2.      Gli articoli 3 e 9 del presente regolamento si applicano a tutti i comitati esistenti ai fini del paragrafo 1.
(…)».
Decisione 1999/468
18      Ai sensi del considerando 7 bis della decisione 1999/468, come modificata dalla decisione 2006/512/CE del Consiglio, del 17 luglio 2006 (GU 2006, L 200, pag. 11):
«è necessario ricorrere alla procedura di regolamentazione con controllo per le misure di portata generale intese a modificare elementi non essenziali di un atto adottato secondo la procedura di cui all’articolo 251 [CE], anche sopprimendo taluni di questi elementi, o completandolo con l’aggiunta di nuovi elementi non essenziali. Tale procedura deve consentire ai due rami dell’autorità legislativa di effettuare un controllo preliminare all’adozione di siffatte misure. Gli elementi essenziali di un atto legislativo possono essere modificati soltanto dal legislatore in base al trattato».
19      L’articolo
5 bis di tale decisione, intitolato «Procedura di regolamentazione con controllo», ai paragrafi da 1 a 4 prevedeva quanto segue:
«1.      La Commissione è assistita da un comitato di regolamentazione con controllo composto dei rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.
2.      Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato esprime il suo parere sul progetto entro un termine che il presidente può fissare in funzione dell’urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza prevista dall’articolo 205, paragrafi 2 e 4 [CE] per l’adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle votazioni del comitato, ai voti dei rappresentanti degli Stati membri è attribuita la ponderazione definita nell’articolo precitato. Il presidente non partecipa al voto.
3.      Se le misure previste dalla Commissione sono conformi al parere del comitato, si applica la procedura seguente:
a)      la Commissione sottopone senza indugio il progetto di misure al Parlamento europeo e al Consiglio per controllo;
b)      il Parlamento europeo, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono, o il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, possono opporsi all’adozione di detto progetto da parte della Commissione, adducendo a motivo della loro opposizione il fatto che il progetto di misure sottoposto dalla Commissione eccede le competenze di esecuzione previste nell’atto di base o che il progetto non è compatibile con il fine o il contenuto dell’atto di base o non rispetta i principi di sussidiarietà o di proporzionalità;
c)      se entro tre mesi da quando è stata loro presentata la proposta, il Parlamento europeo o il Consiglio si oppongono al progetto di misure, la Commissione non le adotta. In tal caso la Commissione può sottoporre al comitato un progetto di misure modificato o presentare una proposta legislativa in base al trattato;
d)      se allo scadere di tale termine né il Parlamento europeo né il Consiglio si sono opposti al progetto di misure, la Commissione adotta le misure.
4.      Se le misure previste dalla Commissione non sono conformi al parere del comitato, o in assenza di parere, si applica la procedura seguente:
a)      la Commissione sottopone senza indugio al Consiglio una proposta relativa alle misure da adottare e la trasmette al tempo stesso al Parlamento europeo;
b)      il Consiglio delibera a maggioranza qualificata sulla proposta entro due mesi da quando la stessa gli è stata presentata;
c)      se entro questo termine il Consiglio si oppone a maggioranza qualificata alle misure proposte, queste ultime non sono adottate. (…)
d)      se il Consiglio prevede di adottare le misure proposte, le sottopone senza indugio al Parlamento europeo. Se il Consiglio non delibera entro il suddetto termine di due mesi, la Commissione sottopone senza indugio le misure al Parlamento europeo;
e)      il Parlamento europeo, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono entro un termine di quattro mesi dalla trasmissione della proposta conformemente alla lettera a), può opporsi all’adozione delle misure in questione, (…)
f)      se entro questo termine il Parlamento europeo si oppone alle misure proposte, queste ultime non sono adottate. (…)
g)      se allo scadere di tale termine il Parlamento europeo non si è opposto alle misure proposte, queste sono adottate dal Consiglio o dalla Commissione, a seconda dei casi».
Regolamento interno tipo
20      L’articolo
10 del regolamento interno tipo per i comitati (GU 2011, C 206, pag. 11; in prosieguo: il «regolamento interno tipo»), intitolato «Processo verbale e resoconto sommario delle riunioni», al paragrafo 2 così dispone:
«Ai fini dell’articolo 10 del regolamento [n. 182/2011], il presidente è responsabile della redazione di un resoconto sommario che riassume ciascun punto iscritto all’ordine del giorno e il risultato delle votazioni su ogni progetto di atto di esecuzione sottoposto al comitato. Questo resoconto sommario non reca menzione della posizione individuale dei membri nel corso delle deliberazioni del comitato».
21      L’articolo
13 del regolamento interno tipo, intitolato «Accesso ai documenti e riservatezza», così dispone:
«1.      Le domande di accesso ai documenti del comitato sono trattate in conformità del regolamento [n. 1049/2001]. Spetta alla Commissione deliberare sulle richieste relative all’accesso a tali documenti, conformemente al suo regolamento interno, modificato dalla decisione [2001/937/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 5 dicembre 2001, che modifica il suo regolamento interno (GU 2001, L 345, pag. 94)]. (…)
2.      Le deliberazioni del comitato hanno carattere riservato.
3.      I documenti trasmessi ai membri del comitato, agli esperti e ai rappresentanti di terzi sono riservati (…), tranne qualora sia stato concesso l’accesso a tali documenti a norma del paragrafo 1 o la Commissione li abbia resi pubblici in altro modo.
4.      I membri del comitato nonché gli esperti e i rappresentanti di terzi sono tenuti a rispettare gli obblighi di riservatezza stabiliti al presente articolo. Il presidente si assicura che gli esperti e i rappresentanti di terzi siano messi a conoscenza degli obblighi in materia di riservatezza che sono tenuti ad osservare».
Fatti
22      I fatti all’origine della controversia sono esposti ai punti da 2 a 7 della sentenza impugnata nei seguenti termini:
«2      Il 4 dicembre 2020 i [ricorrenti in primo grado] hanno presentato, tramite il portale online della Commissione, una domanda di accesso relativa a documenti contenenti i voti di 22 Stati membri in seno al comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi – sezione legislazione alimentare generale [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds; in prosieguo: lo “Scopaff”]. Tali voti sono stati espressi a favore del progetto di regolamento della Commissione che modifica
l’allegato III del regolamento [n. 1925/2006], che ha portato all’adozione del regolamento (UE) 2021/468 della Commissione, del 18 marzo 2021, che modifica l’allegato III del regolamento (CE) n. 1925/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le specie botaniche contenenti derivati dell’idrossiantracene (GU 2021, L 96, pag. 6[;
(…)]).
3      L’11 gennaio 2021 la direzione generale (DG) della Salute e della sicurezza alimentare della Commissione ha inviato per posta a “Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP” una risposta alla domanda di accesso ai documenti del 4 dicembre 2020.
4      In tale lettera, la Commissione ha indicato che 21 documenti (…) erano stati individuati come rientranti nella domanda. L’accesso a tali documenti è stato rifiutato sulla base dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale prevista all’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento [n. 1049/2001].
5      Con messaggio di posta elettronica del 29 gennaio 2021, il sig. Van Vooren ha presentato una domanda di conferma ai sensi dell’articolo
7, paragrafo
2, del regolamento n. 1049/2001 a seguito della risposta iniziale negativa.
6      Il 15 febbraio 2021 la Commissione ha informato i [ricorrenti in primo grado], con messaggio di posta elettronica indirizzato al sig. Van Vooren, che il termine impartito per l’adozione di una decisione di conferma era stato prorogato di altri 15 giorni lavorativi, vale a dire fino al 12 marzo 2021.
7      Il 10 marzo 2021 la Commissione ha inviato un nuovo messaggio di posta elettronica ai [ricorrenti in primo grado], precisando di non essere in grado di adottare una decisione di conferma entro il termine prorogato».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
23      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 aprile 2021, i ricorrenti in primo grado hanno proposto, in assenza di risposta esplicita alla loro domanda di conferma del 29 gennaio 2021, menzionata al punto 5 della sentenza impugnata, un ricorso diretto all’annullamento della decisione implicita della Commissione recante rigetto di detta domanda. Orbene, il 7 aprile 2021 la Commissione ha adottato e notificato al sig. Van Vooren la decisione controversa, con la quale confermava il suo rifiuto di concedere l’accesso ai documenti richiesti, fondandosi sull’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, prevista all’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Essa vi ha peraltro invocato l’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, prevista all’articolo
4, paragrafo
1, lettera b), di tale regolamento, al fine di giustificare il suo rifiuto di concedere l’accesso ai dati personali contenuti nei documenti richiesti.
24      Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 aprile 2021, i ricorrenti in primo grado, sulla base dell’articolo
86 del regolamento di procedura del Tribunale, hanno adattato il loro ricorso al fine di chiedere l’annullamento della decisione controversa.
25      A sostegno del loro ricorso, tali ricorrenti hanno dedotto cinque motivi, vertenti, il primo, dedotto in via principale, sulla violazione dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, il secondo, in sostanza, sulla mancata dimostrazione di un pregiudizio arrecato al processo decisionale mediante la divulgazione dei documenti richiesti e sulla serietà di tale pregiudizio, il terzo, sull’erronea allegazione da parte della Commissione del regolamento n. 182/2011 per giustificare il suo rifiuto di concedere l’accesso ai documenti richiesti, il quarto, sull’erronea allegazione da parte della Commissione del regolamento interno tipo per giustificare il suo rifiuto di autorizzare l’accesso ai documenti richiesti e, il quinto, sulla violazione del principio di trasparenza e su un pregiudizio alla legittimità democratica degli atti di esecuzione adottati in forza della procedura stabilita dal regolamento n. 182/2011.
26      Più specificamente, con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti in primo grado sostenevano che, in ragione del suo stesso tenore letterale, l’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 non era applicabile alla loro domanda di accesso ai documenti. Da un lato, la loro domanda avrebbe riguardato i voti di 22 Stati membri che erano stati espressi a favore del progetto di regolamento della Commissione che modifica l’allegato III del regolamento n. 1925/2006 per quanto riguarda le specie botaniche contenenti derivati dell’idrossiantracene. Orbene, tali voti non avrebbero costituito «discussioni e consultazioni preliminari», ma sarebbero stati il risultato di queste ultime.
Un tale voto sarebbe stato «esterno» al processo decisionale «interno», l’unico tutelato dall’eccezione di cui trattasi. Dall’altro lato, un voto del genere non avrebbe espresso l’opinione di un singolo membro di un comitato, ma avrebbe costituito un atto mediante il quale si esercita un potere sovrano a nome di uno Stato membro.
27      A tale riguardo, il Tribunale ha ritenuto che i documenti richiesti fossero stati emessi nell’ambito del processo decisionale che ha portato all’adozione del regolamento n. 2021/468 e che è stato condotto sul fondamento dell’articolo
8, paragrafo
2, del regolamento n. 1925/2006, conformemente alla procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo
14, paragrafo
3, di tale regolamento e, di conseguenza, conformemente all’articolo
5 bis della decisione 1999/468. Dalla sentenza impugnata risulta che è in applicazione di tale articolo che la Commissione ha sottoposto il progetto di regolamento che ha portato all’adozione del regolamento n. 2021/468 allo Scopaff, il quale avrebbe emesso un parere positivo su tale progetto, progetto che è stato successivamente sottoposto al Parlamento e al Consiglio prima di essere adottato dalla Commissione.
28      Il Tribunale ha ricordato che lo Scopaff, composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione, è un comitato permanente che, conformemente all’articolo
14, paragrafo
1, del regolamento n. 1925/2006, assiste la Commissione nell’esercizio delle sue competenze di esecuzione. A tale riguardo, ai punti 40 e 41 della sentenza impugnata, esso ha dichiarato che, se è vero che i voti degli Stati membri sono espressione dei loro diritti sovrani, essi sono stati tuttavia espressi in seno a tale comitato, al fine di consentire alla Commissione di elaborare una presa di posizione, e ciò prima che il progetto di regolamento che ha portato all’adozione del regolamento n. 2021/468 fosse sottoposto al Parlamento e al Consiglio. Pertanto, come indicato ai punti 42 e 43 della sentenza impugnata, il risultato di tali voti individuali avrebbe avuto un’influenza sul processo decisionale interno della Commissione e questi ultimi devono, di conseguenza, essere considerati atti preparatori di tale progetto di regolamento di cui detta istituzione doveva tener conto nell’ambito del suo processo decisionale interno e, quindi, essere considerati «facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari», ai sensi dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
29      Perciò, ritenendo soddisfatte le condizioni di applicabilità di tale disposizione, il Tribunale ha respinto il primo motivo di ricorso dedotto dai ricorrenti in primo grado. Esso ha precisato, al riguardo, al punto 44 della sentenza impugnata, che la questione di stabilire se i voti degli Stati membri siano essi stessi discussioni o il risultato di discussioni è irrilevante, in quanto tali voti costituiscono, quanto meno, la fase finale delle discussioni effettuate in seno alla Commissione. Il Tribunale ha invocato, su tale punto, la sentenza del 14 settembre 2022, Pollinis France/Commissione (T‑371/20 e T‑554/20, EU:T:2022:556), la quale, secondo il punto 45 della sentenza impugnata, avrebbe confermato che, in casi debitamente giustificati, la Commissione può rifiutare l’accesso a documenti vertenti sulla posizione individuale degli Stati membri in seno allo Scopaff.
30      Il Tribunale ha poi esaminato congiuntamente i motivi di ricorso dal secondo al quinto dedotti in subordine dai ricorrenti in primo grado, con i quali essi affermavano, in sostanza, che la Commissione, da un lato, non aveva dimostrato che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe arrecato un serio pregiudizio al processo decisionale e, dall’altro, era incorsa in un errore di diritto ritenendo che la divulgazione di cui trattasi non potesse essere giustificata. Essi invocavano, infine, la violazione, da parte della Commissione, del principio generale di trasparenza garantito dai Trattati e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché il pregiudizio alla legittimità democratica degli atti di esecuzione adottati in forza della procedura stabilita dal regolamento n. 182/2011.
31      In primo luogo, il Tribunale ha esaminato gli argomenti presentati dai ricorrenti in primo grado, diretti a contestare la decisione controversa, secondo cui l’intero quadro normativo applicabile alla comitatologia prevede chiaramente la riservatezza delle posizioni di voto individuali degli Stati membri. Esso ha dichiarato, al punto 68 della sentenza impugnata, che detto quadro normativo non ostava al diritto di accesso ai documenti sancito dal regolamento n. 1049/2001 e non poteva giustificare, in quanto tale, l’esistenza di un rischio di serio pregiudizio al processo decisionale della Commissione.
32      Facendo riferimento, in particolare, a più riprese alla sentenza del 14 settembre 2022, Pollinis France/Commissione (T‑371/20 e T‑554/20, EU:T:2022:556), il Tribunale, sotto un primo profilo, ha ricordato, al punto 59 della sentenza impugnata, che, conformemente alla giurisprudenza, la normativa dell’Unione in materia di accesso ai documenti non poteva giustificare che un’istituzione rifiutasse, in linea di principio, l’accesso a documenti relativi alle sue discussioni per il fatto che tali documenti contengono informazioni relative alla posizione assunta dai rappresentanti degli Stati membri.
33      Per quanto riguarda, sotto un secondo profilo, il regolamento interno tipo, invocato dalla Commissione nella decisione controversa, il Tribunale ha ritenuto, al punto 63 della sentenza impugnata, che le disposizioni del regolamento interno di un comitato, o anche quelle del regolamento interno tipo, non potessero consentire di concedere ai documenti oggetto di una domanda di accesso una tutela che andasse oltre quanto previsto dal regolamento n. 1049/2001.
34      Sotto un terzo profilo, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione si fosse parimenti erroneamente basata sull’articolo
10, paragrafo
1, del regolamento n. 182/2011 per giustificare il suo rifiuto di accesso ai documenti richiesti. Secondo il punto 67 della sentenza impugnata, se è vero che tale disposizione prevede solo la tenuta di un registro dei lavori del comitato interessato per registrare il risultato totale delle votazioni e non i voti individuali degli Stati membri, resta il fatto che detta disposizione riguarda solo il contenuto di detto registro e non l’accesso del pubblico ai documenti rientranti in tali lavori.
35      In secondo luogo, per quanto riguarda il rischio che, secondo la Commissione, comporta la divulgazione dei documenti richiesti e, in particolare, il rischio di pregiudicare la fiducia reciproca tra gli Stati membri nell’ambito della procedura di comitatologia, il Tribunale ha ritenuto, ai punti 73 e 74 della sentenza impugnata, che le ragioni invocate dalla Commissione fossero astratte e fondate sulla premessa che le procedure di comitatologia tutelano la riservatezza delle posizioni individuali degli Stati membri, premessa che, secondo il Tribunale, è errata.
36      Pertanto, il Tribunale ha annullato la decisione controversa nella parte in cui, con essa, la Commissione ha rifiutato l’accesso ai voti individuali dei rappresentanti degli Stati membri sul fondamento dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, e ha ritenuto che non fosse necessario esaminare la questione dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente tale da giustificare la divulgazione dei documenti richiesti o di un’eventuale violazione del principio di trasparenza.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
37      Con la sua impugnazione, la Commissione chiede che la Corte voglia:
–        annullare la sentenza impugnata;
–        respingere tutti i motivi di ricorso accolti dal Tribunale in primo grado;
–        statuire definitivamente sulla controversia;
–        o, in subordine, rinviare la causa al Tribunale; e
–        riservare le spese del presente procedimento, in caso di rinvio della causa al Tribunale, oppure
condannare i ricorrenti in primo grado alle spese, in caso di pronuncia definitiva sulla controversia.
38      I ricorrenti in primo grado chiedono che la Corte voglia:
–        respingere l’impugnazione;
–        confermare integralmente la sentenza impugnata; e
–        condannare la Commissione alle spese.
39      Il Regno dei Paesi Bassi, che, con decisione del presidente della Corte del 9 febbraio 2024, è stato ammesso ad intervenire a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti in primo grado, chiede alla Corte di respingere l’impugnazione, di confermare integralmente la sentenza impugnata e di condannare la Commissione alle spese.
40      Con la loro impugnazione incidentale, i ricorrenti in primo grado chiedono che la Corte voglia:
–        annullare la sentenza impugnata, considerato che il Tribunale ha dichiarato applicabile l’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001;
–        statuire essa stessa in via definitiva, dichiarando che i voti individuali espressi dagli Stati membri nell’ambito di una procedura di comitatologia devono, senza eccezioni, essere resi
pubblici; oppure
–        in subordine, rinviare la causa al Tribunale; e
–        in caso di rinvio della causa al Tribunale, riservare le spese del presente procedimento oppure, in caso di pronuncia definitiva sulla controversia, condannare la Commissione alle spese.
41      La Commissione chiede che la Corte voglia:
–        respingere l’impugnazione incidentale e
–        condannare i ricorrenti in primo grado alle spese dei due gradi di giudizio.
Sull’impugnazione incidentale
42      A sostegno della loro impugnazione incidentale, i ricorrenti in primo grado deducono un motivo unico, vertente sul fatto che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che l’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 fosse applicabile al caso di specie e chiedono, pertanto, l’annullamento della sentenza impugnata nel suo complesso.
Argomenti delle parti
43      Con il loro motivo unico d’impugnazione, i ricorrenti in primo grado sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando, ai punti da 35 a 47 della sentenza impugnata, che i voti individuali degli Stati membri espressi in seno allo Scopaff dovevano essere considerati facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari, ai sensi dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Essi affermano che il fatto di ammettere che detti voti rientrano in tali discussioni e consultazioni preliminari significherebbe che solo l’atto finale di un processo come quello di cui trattasi, vale a dire, nel caso di specie, il regolamento n. 2021/468, non rientra nell’ambito di applicazione di detta disposizione del regolamento n. 1049/2001.
44      Secondo i ricorrenti in primo grado, sotto un primo profilo, tali voti non costituirebbero pareri temporanei tali da mutare in qualsiasi momento, bensì il risultato di discussioni. Essi non costituirebbero neppure discussioni interne o consultazioni preliminari dello Scopaff o della Commissione, in quanto l’atto di votare su una questione interverrebbe dopo la fine dei dibattiti o delle discussioni su tale questione. Orbene, solo le discussioni o le consultazioni sarebbero contemplate dalla formulazione dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
45      Sotto un secondo profilo, come risulterebbe dalla sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), i voti non rientrerebbero nella categoria delle «riflessioni per uso interno» di cui all’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Essi non rientrerebbero neppure nel tipo di parere per il quale sarebbe necessario che i membri del comitato di cui trattasi dispongano di uno «spazio di riflessione». I voti individuali degli Stati membri in seno allo Scopaff sarebbero l’espressione della loro sovranità e non sarebbero voti «interni» alla Commissione o a tale comitato.
46      Sotto un terzo profilo, alla luce dell’articolo
2 TUE, considerare i voti individuali espressi dagli Stati membri nell’ambito di una procedura di comitatologia come rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 pregiudicherebbe la legittimità democratica degli atti di esecuzione dell’Unione. Non solo ai cittadini dell’Unione europea verrebbe impedito di conoscere il senso del voto di tali Stati, ma, in un caso come quello di specie, essi non sarebbero neppure in grado di controllare la legittimità di una decisione adottata nell’ambito di una procedura come quella di cui trattasi.
47      La Commissione contesta tale argomento.
Giudizio della Corte
48      Come risulta dalla giurisprudenza della Corte, l’articolo
4, paragrafo
3, del regolamento n. 1049/2001 opera una distinzione chiara in funzione della circostanza che un procedimento sia chiuso o meno. Da un lato, secondo il primo comma di tale paragrafo 3, rientra nella sfera di applicazione dell’eccezione mirante alla tutela del processo decisionale qualsiasi documento redatto da un’istituzione ad uso interno, o ricevuto da un’istituzione e che riguardi una questione sulla quale quest’ultima non abbia ancora preso una decisione (sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 78).
49      Dall’altro lato, ritenendo che, una volta adottata la decisione, le esigenze di tutela del processo decisionale presentino una rilevanza minore (sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 80), il legislatore dell’Unione, al secondo comma di detto paragrafo 3, ha sottoposto l’allegazione dell’eccezione prevista all’articolo
4, paragrafo
3, del regolamento n. 1049/2001 a condizioni rigorose. Detta eccezione riguarda infatti unicamente taluni tipi di documenti, vale a dire i documenti contenenti riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, e la giustificazione del rifiuto di accesso a tali documenti è che la divulgazione sia tale da pregiudicare «gravemente» il processo decisionale dell’istituzione (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punto 77).
50      Tuttavia, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 58 delle sue conclusioni, resta il fatto che, come già rilevato dalla Corte, detta eccezione si applica a qualsiasi documento contenente siffatte riflessioni (sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 93).
51      Nel caso di specie, dalle disposizioni che disciplinano la procedura nell’ambito della quale sono stati espressi i voti degli Stati membri interessati dalla domanda dei ricorrenti in primo grado risulta che l’espressione di tali voti costituisce una fase del processo decisionale di cui trattasi e detti
voti devono essere considerati riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno alla Commissione, ai sensi dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
52      Più specificamente, con tali voti, emessi in seno allo Scopaff, gli Stati membri si sono espressi a favore di un progetto di regolamento della Commissione che modifica l’allegato III del regolamento n. 1925/2006, il quale, in virtù dell’articolo
8, paragrafo
2, e dell’articolo
14, paragrafo
3, di tale regolamento, può essere modificato secondo la procedura di regolamentazione con controllo disciplinata dall’articolo
5 bis della decisione 1999/468.
53      È al termine del voto in seno a tale comitato, il quale assiste la Commissione conformemente all’articolo
58 del regolamento n. 178/2002 e all’articolo
5 bis, paragrafo
1, della decisione 1999/468, e alla luce del conseguente parere favorevole di detto comitato, che la Commissione, in virtù dell’articolo
5 bis, paragrafo
3, lettera a), di detta decisione, ha sottoposto tale progetto di regolamento al Parlamento e al Consiglio per controllo.
54      Pertanto, come correttamente constatato dal Tribunale al punto 43 della sentenza impugnata, i voti oggetto della domanda dei ricorrenti in primo grado, sulla base dei quali il comitato interessato emette un parere prima che la Commissione sottoponga il suo progetto di regolamento al Parlamento e al Consiglio, costituiscono «riflessioni», ai sensi dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, che non possono essere considerate, in quanto tali, come il risultato ultimo del processo decisionale di cui trattasi.
55      Invero, in primo luogo, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, nessun elemento del regolamento n. 1049/2001 consente di escludere dall’ambito di applicazione dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, di tale regolamento i documenti che non sono denominati «riflessioni», ma che sono in possesso dell’istituzione interessata e sono per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno alla medesima. Pertanto, poiché non si può contestare che i voti oggetto della domanda dei ricorrenti in primo grado concretizzino le riflessioni che gli Stati membri hanno espresso, in seno allo Scopaff, sulle misure previste dalla Commissione ai fini della modifica dell’allegato III del regolamento n. 1925/2006, si deve ritenere che tali voti costituiscano riflessioni, ai sensi dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
56      In secondo luogo, dall’articolo
5 bis, paragrafi 3 e 4, della decisione 1999/468 risulta che il parere positivo o negativo emesso dal comitato interessato, nella fattispecie dallo Scopaff, al termine del voto espresso dai rappresentanti degli Stati membri che lo compongono, non è l’elemento idoneo a determinare se le misure previste dalla Commissione saranno o meno adottate, in quanto tale istituzione è, in ogni caso, tenuta a presentare una proposta di misure al Parlamento e al Consiglio indipendentemente dal senso del parere emesso da tale comitato.
57      È vero che, conformemente al paragrafo 3 dell’articolo 5 bis della decisione 1999/468, se le misure previste dalla Commissione sono, come nel caso di specie, conformi al parere del comitato, la Commissione «sottopone senza indugio» il progetto di misure al Parlamento e al Consiglio per controllo. Tuttavia, contrariamente a quanto sembrano sostenere i ricorrenti in primo grado, la formulazione di tale disposizione non può avere la conseguenza di far variare, in funzione del senso del parere emesso dal comitato interessato, né lo status di tale comitato che, conformemente al paragrafo 1 di detto articolo 5 bis, assiste la Commissione, né la natura dei voti espressi dagli Stati membri in seno a detto comitato. Pertanto, non si può ritenere che tali voti portino, di per sé, all’adozione di un regolamento di modifica come, nel caso di specie, il regolamento n. 2021/468.
58      Tali considerazioni non possono essere messe in discussione dall’argomento dei ricorrenti in primo grado esposto al punto 46 della presente sentenza. Invero, il fatto che i voti degli Stati membri espressi nell’ambito di un processo come il processo decisionale invocato dalla Commissione nel caso di specie rientrino nell’ambito di applicazione dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 non significa che ai cittadini dell’Unione sia, in generale, impedito di conoscere il senso di tali voti, e non può quindi essere considerato tale da pregiudicare la legittimità democratica degli atti di esecuzione dell’Unione. Al riguardo, occorre ricordare che, conformemente alla disposizione in parola, l’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, può essere rifiutato, anche una volta adottata la decisione, solo qualora la divulgazione di tale documento pregiudicasse seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse prevalente alla sua divulgazione.
59      Orbene, occorre ricordare che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 67 delle sue conclusioni, ai sensi del suo articolo
1, lettera a), il regolamento n. 1049/2001, letto alla luce del considerando 4 di quest’ultimo, ha lo scopo di dare
al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti delle istituzioni.
Se è vero che tale diritto è sottoposto, anche quando si tratta di documenti rientranti nell’attività di un’istituzione nella sua qualità di legislatore, a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato, ciò non toglie che, dal momento che talune eccezioni derogano, al riguardo, al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, esse devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo
(v., in tal senso, sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punto 62 e giurisprudenza citata).
60      Alla luce di tutto quanto precede, occorre respingere il motivo unico d’impugnazione
dedotto dai ricorrenti in primo grado e, di conseguenza, l’impugnazione incidentale nella sua interezza.
Sull’impugnazione principale
61      A sostegno della sua impugnazione, la Commissione deduce due motivi vertenti, il primo, su un errore di diritto commesso dal Tribunale in quanto quest’ultimo ha dichiarato che il quadro giuridico applicabile alla comitatologia non era pertinente nell’ambito dell’esame della questione se la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe pregiudicato seriamente il processo decisionale di tale istituzione, ai sensi dell’articolo
4, paragrafo
3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, e, il secondo, su un errore di diritto commesso dal Tribunale in quanto, nell’ambito di tale esame, esso non ha valutato, in modo globale, l’insieme dei fattori pertinenti.
Sul primo motivo d’impugnazione
Argomenti delle parti
62      Il primo motivo d’impugnazione è suddiviso in due parti.
63      Con la prima parte del primo motivo, la Commissione contesta al Tribunale di aver commesso un errore di diritto nell’applicazione del principio di interpretazione coerente del regolamento n. 1049/2001 con altre norme settoriali che non riguardano direttamente l’accesso ai documenti e, pertanto, di aver violato il suo obbligo di motivazione.
64      Riferendosi, più specificamente, ai punti 64 e 67 della sentenza impugnata, la Commissione ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel ritenere che l’articolo
10, paragrafo
1, del regolamento n. 182/2011 e l’articolo
10, paragrafo
2, del regolamento interno tipo non fossero pertinenti in materia di accesso ai documenti. Tali disposizioni sarebbero pertinenti ai fini dell’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo
4, paragrafo
3, del regolamento n. 1049/2001 e avrebbero dovuto essere prese in considerazione nell’ambito dell’analisi vertente sull’esistenza di un rischio di pregiudizio al processo decisionale di detta istituzione. A sostegno di tali affermazioni, la Commissione invoca le sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punti 58 e 59), del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punti 79 e segg.), del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), nonché del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione (C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punti da 59 a 64).
65      Alla luce di tali sentenze, la Commissione ritiene che il fatto che le norme di comitatologia prevedano che i resoconti sommari delle deliberazioni svolte sulla base di tali norme debbano menzionare il risultato delle votazioni senza indicare le posizioni individuali dei membri faccia parte delle «ragioni oggettive» pertinenti da prendere in considerazione nella valutazione concreta della riservatezza dei documenti relativi ai voti individuali. Poiché il Tribunale non ha spiegato le ragioni per le quali si sarebbe discostato dalle sentenze menzionate al punto precedente della presente sentenza, la Commissione ritiene che esso abbia altresì violato il suo obbligo di motivazione.
66      Con la seconda parte del primo motivo d’impugnazione, la Commissione sostiene che il Tribunale ha interpretato erroneamente l’articolo
13 del regolamento interno tipo. Citando in particolare i punti 66 e 67 della sentenza impugnata, essa afferma, in sostanza, che, se le norme di comitatologia non fossero debitamente prese in considerazione, esse diverrebbero prive di oggetto. Orbene, l’interpretazione da parte del Tribunale dell’articolo
13 del regolamento interno tipo contrasterebbe con la sua formulazione, nonché con quella dell’articolo
10, paragrafo
2, di tale regolamento, in quanto queste due disposizioni rifletterebbero il carattere sensibile delle posizioni individuali espresse dagli Stati membri.
67      Dal combinato disposto di tali disposizioni nonché dall’articolo
10 del regolamento n. 182/2011, al quale rinvia l’articolo
10, paragrafo
2, del regolamento interno tipo, risulterebbe chiaramente che le posizioni individuali dei membri del comitato interessato nonché i documenti trasmessi a tali membri sono considerati contenenti informazioni sensibili. La Commissione sottolinea, a tale riguardo, la differenza tra, da un lato, il paragrafo 2 dell’articolo
13 del regolamento interno tipo, che sarebbe formulato in termini assoluti, e, dall’altro, il paragrafo 3 di tale articolo 13, che menziona esplicitamente le eccezioni relative ai documenti scambiati con rappresentanti di terzi in seno ai comitati di comitatologia. Pur ammettendo che «il principio guida è la trasparenza», la Commissione ritiene che da tale differenza nonché dalle disposizioni del regolamento n. 182/2011 risulti che il legislatore dell’Unione ha inteso conferire una maggiore tutela alle «discussioni» che intervengono nell’ambito della procedura di comitatologia, nonché alle posizioni individuali espresse dai membri di tali comitati. Tali regole non possono essere escluse per il solo motivo che i documenti scambiati nell’ambito delle procedure di comitatologia rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1049/2001.
68      Facendo riferimento, peraltro, al punto 63 della sentenza impugnata, la Commissione sostiene che norme come l’articolo
339 TFUE non costituirebbero una lex specialis che consente di derogare ai requisiti previsti dal regolamento n. 1049/2001, ma potrebbero e dovrebbero essere prese in considerazione nell’ambito della sua applicazione, dato che detto regolamento non fissa previamente e in abstracto un livello particolare di trasparenza applicabile alle attività dell’Unione e non limita i diversi elementi di diritto o di fatto che possono essere presi in considerazione per dimostrare in concreto che la divulgazione di un documento può arrecare pregiudizio agli interessi che possono essere tutelati dal suo articolo
4.
69      Infine, la Commissione afferma che, per le stesse ragioni menzionate ai punti da 66 a 68 della presente sentenza, il Tribunale ha commesso un errore di diritto concludendo, ai punti da 73 a 76 della sentenza impugnata, che la Commissione si è basata su una motivazione astratta, vertente sulla preservazione della cooperazione tra gli Stati membri nell’ambito delle procedure di comitatologia in generale.
70      I ricorrenti in primo grado, sostenuti dal Regno dei Paesi Bassi, contestano tale argomento.
Giudizio della Corte
71      Con le due parti del suo primo motivo d’impugnazione, che occorre esaminare congiuntamente, la Commissione contesta, in sostanza, da un lato, l’interpretazione, da parte del Tribunale, delle disposizioni del regolamento n. 182/2011 e del regolamento interno tipo. Secondo detta istituzione, tali disposizioni sanciscono la riservatezza dei lavori di un comitato come lo Scopaff e, in particolare, la riservatezza delle posizioni espresse dagli Stati membri in seno a quest’ultimo.
Dall’altro lato, la Commissione contesta la correlazione stabilita dal Tribunale tra le succitate disposizioni e quelle del regolamento n. 1049/2001.
72      Orbene, con tale argomento, la Commissione chiede, in sostanza, alla Corte di riconoscere, nel caso di specie, l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza e, pertanto, di non divulgazione di taluni documenti rientranti nelle procedure di comitatologia, in particolare, documenti relativi alle posizioni individuali degli Stati membri espresse durante i lavori di comitati quali lo Scopaff.
73      Occorre ricordare, al riguardo, che, secondo una giurisprudenza consolidata, per giustificare il rifiuto di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione, non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione interessata deve anche spiegare come l’accesso a detto documento potrebbe arrecare concretamente pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione prevista in tale articolo e da essa invocata (v., in tal senso, sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punto 53, e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 64 e giurisprudenza citata).
74      Orbene, la Corte ha riconosciuto che l’istituzione dell’Unione interessata può fondarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, poiché considerazioni di ordine generale analoghe possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura (sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 65 e giurisprudenza citata).
75      Il riconoscimento di una tale presunzione generale a beneficio di una nuova categoria di documenti presuppone però che sia previamente dimostrato che la divulgazione del tipo di documenti rientranti in tale categoria sarebbe, in modo ragionevolmente prevedibile, tale da pregiudicare effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione. Inoltre, posto che le presunzioni generali costituiscono un’eccezione all’obbligo di esame concreto ed individuale, da parte dell’istituzione dell’Unione interessata, di ciascun documento oggetto di una domanda di accesso, e, in via più generale, un’eccezione al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione, esse devono essere oggetto di un’interpretazione e di un’applicazione in senso restrittivo (sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 80 e giurisprudenza citata).
76      In questo tipo di situazioni, il riconoscimento di una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti di una determinata natura arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 permette all’istituzione interessata di trattare una domanda complessiva e di rispondere alla stessa in modo altrettanto complessivo (sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 68 e giurisprudenza citata).
77      Nel caso di specie, in primo luogo, come correttamente rilevato dal Tribunale al punto 67 della sentenza impugnata, l’articolo
9, paragrafo
2, del regolamento n. 182/2011, in combinato disposto con il considerando 19 di tale regolamento, precisa che il diritto di accesso ai documenti rientranti nel suo ambito di applicazione si esercita nel contesto del regolamento n. 1049/2001. A tale riguardo, come risulta dallo stesso punto della sentenza impugnata, l’articolo
10, paragrafo
1, del regolamento n. 182/2011, che si limita a elencare gli elementi che devono essere inclusi nel registro tenuto per i lavori di un comitato come lo Scopaff, è privo di pertinenza, in quanto detta disposizione non contiene alcuna norma particolare riguardante l’accesso a tali elementi o ad altri documenti.
78      In secondo luogo, come ricordato dal Tribunale ai punti da 63 a 68 della sentenza impugnata, neppure le disposizioni del regolamento interno tipo possono essere interpretate nel senso che esse escluderebbero l’accesso del pubblico alle posizioni individuali degli Stati membri. In particolare, la circostanza che l’articolo
10, paragrafo
2, di tale regolamento preveda che il resoconto sommario dei lavori dei comitati non menzioni tali posizioni individuali non può in alcun modo pregiudicare, come correttamente rilevato dal Tribunale al punto 64 di tale sentenza, l’accesso del pubblico, su richiesta, a documenti che attestano dette posizioni individuali. Quanto all’articolo
13 del summenzionato regolamento, esso contiene disposizioni che disciplinano espressamente i rapporti tra quest’ultimo e il regolamento n. 1049/2001. Infatti, secondo il paragrafo 1 di tale articolo 13, le domande di accesso ai documenti dei comitati sono, senza eccezioni, trattate dalla Commissione in conformità del regolamento n. 1049/2001.
79      È vero che, come sottolineato dal Tribunale al punto 66 della sentenza impugnata, il paragrafo 2 di detto articolo 13 dispone che le «deliberazioni» dei comitati hanno carattere riservato. Tuttavia, è giocoforza constatare che il paragrafo 3 dello stesso articolo 13, che sottopone i documenti trasmessi ai membri dei comitati, agli esperti e ai rappresentanti di terzi al regime previsto dal regolamento n. 1049/2001 nonostante il loro carattere riservato, non contiene alcuna eccezione.
80      In ogni caso, l’articolo
13 del regolamento interno tipo, che, in forza dell’articolo
9, paragrafo
1, del regolamento n. 182/2011, è un testo «ad opera» della Commissione, e «pubblica[to]» dalla medesima «previa consultazione con gli Stati membri», deve essere interpretato in modo conforme al regolamento n. 1049/2001, con il quale, come ricordato al punto 59 della presente sentenza, il legislatore dell’Unione ha sancito il principio del più ampio accesso possibile ai documenti delle istituzioni dell’Unione.
81      Ne consegue che il Tribunale ha dichiarato correttamente e nel rispetto del suo obbligo di motivazione, ai punti 67 e 68 della sentenza impugnata, che il contesto normativo relativo alle procedure di comitatologia non poteva ostare, di per sé, al diritto di accesso ai documenti risultante dal regolamento n. 1049/2001 e non poteva consentire, di per sé, alla Commissione di affermare un rischio di serio pregiudizio al suo processo decisionale.
82      La giurisprudenza invocata al riguardo dalla Commissione è, nel caso di specie, priva di pertinenza.
83      Sotto un primo profilo, nella sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), la Corte ha giudicato che presunzioni generali come quelle di cui al punto 74 della presente sentenza possono risultare dalla normativa applicabile ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato nonché dalla giurisprudenza relativa al diritto di consultare i documenti del relativo fascicolo amministrativo. Come constatato dalla Corte al punto 56 di tale sentenza, il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (GU 1999, L 83, pag. 1), applicabile nella causa che ha dato luogo a detta sentenza, non prevedeva «alcun diritto di accesso ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione in capo gli interessati» nell’ambito di un procedimento di controllo degli aiuti di Stato. Orbene, ciò non vale né per il regolamento n. 182/2011 né per il regolamento interno tipo, i quali, come risulta dai punti 77 e 78 della presente sentenza, si riferiscono o espressamente o sostanzialmente al regime di accesso ai documenti previsto dal regolamento n. 1049/2001.
84      Sotto un secondo profilo, considerazioni analoghe a quelle enunciate nella sentenza citata al punto precedente valgono, come precisato dalla Corte al punto 59 della sua sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), in materia di procedimento di controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese. Invero, al punto 62 di tale sentenza è stato dichiarato che un accesso generalizzato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, ai documenti scambiati, nell’ambito di un siffatto procedimento, tra la Commissione e le parti notificanti o i terzi sarebbe tale da porre in pericolo l’equilibrio che il legislatore dell’Unione ha voluto garantire tra l’obbligo per le imprese interessate di comunicare alla Commissione informazioni commerciali eventualmente sensibili al fine di consentire a quest’ultima di valutare la compatibilità dell’operazione di concentrazione programmata con il mercato comune, da un lato, e la garanzia di una tutela rafforzata collegata, in forza del segreto d’ufficio e del segreto commerciale, alle informazioni trasmesse a tale titolo alla Commissione, dall’altro. Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 91 delle sue conclusioni, non si può ritenere che il regolamento interno tipo sia il risultato di un siffatto equilibrio raggiunto dal legislatore dell’Unione per proteggere i lavori dei comitati di comitatologia.
85      Sotto un terzo profilo, nella sua sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione (C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738), la Corte ha riconosciuto l’esistenza di una presunzione generale come quella menzionata al punto 74 della presente sentenza per quanto riguarda i documenti relativi a un procedimento per inadempimento. Dal punto 59 di tale prima sentenza risulta che il diritto dell’Unione non prevede il diritto, per un singolo, di consultare il fascicolo relativo a un siffatto procedimento, anche se quest’ultimo è stato avviato mediante la denuncia dello stesso. Tuttavia, è giocoforza constatare che non sono pertinenti, nel caso di specie, considerazioni come quelle rilevate al punto 63 di detta prima sentenza, che si riferiscono specificamente alle conseguenze che potrebbe avere un’eventuale divulgazione di documenti rientranti in un siffatto fascicolo sullo svolgimento del procedimento per inadempimento di cui trattasi.
86      Sotto un quarto profilo, il quadro normativo applicabile alle procedure di comitatologia non può neppure essere paragonato alle norme che disciplinano la divulgazione delle memorie depositate da un’istituzione nell’ambito di un procedimento giurisdizionale. Secondo la giurisprudenza, non è previsto un diritto di accesso generalizzato dei terzi alle memorie presentate alla Corte nell’ambito di tali procedimenti (sentenza del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punto 99).
87      Infine, la giurisprudenza invocata dalla Commissione a sostegno del suo argomento non può essere applicabile nel caso di specie, data la natura particolare del procedimento in cui rientrano i documenti richiesti.
88      A tale riguardo, come risulta dall’articolo
2, paragrafo
2, lettera a), del regolamento n. 182/2011, i comitati quali lo Scopaff assistono la Commissione, in particolare nella procedura di adozione di atti di esecuzione di portata generale. Peraltro, secondo il considerando 7 bis della decisione 1999/468, la procedura di regolamentazione con controllo, applicata nel caso di specie, deve consentire ai due rami dell’autorità legislativa di effettuare un controllo preliminare all’adozione di misure intese a modificare elementi non essenziali di un atto adottato secondo la procedura legislativa ordinaria.
89      Occorre pertanto tener conto, nell’esame dell’argomento della Commissione, dei vantaggi che derivano, secondo il considerando 2 del regolamento n. 1049/2001, da una maggiore trasparenza, consistenti in una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e in una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico (sentenza del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punto 45).
90      Se è vero che tali considerazioni hanno una rilevanza del tutto particolare quando le istituzioni dell’Unione agiscono in veste di legislatore (sentenza del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punto 46), esse sono nondimeno rilevanti anche quando la Commissione esercita le sue competenze nell’ambito di una procedura di adozione di atti di esecuzione di portata generale, come la procedura di elaborazione di un progetto di regolamento che modifica l’allegato III del regolamento n. 1925/2006, atti che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 100 delle sue conclusioni, possono interessare i cittadini dell’Unione nel loro insieme.
91      Alla luce di quanto precede, il primo motivo d’impugnazione dev’essere respinto.
Sul secondo motivo d’impugnazione
Argomenti delle parti
92      Il secondo motivo d’impugnazione si divide in due parti.
93      Con la prima parte del secondo motivo d’impugnazione, la Commissione contesta al Tribunale di aver violato il suo obbligo di motivazione e di aver valutato in modo incompleto i motivi sui quali si basa la decisione controversa.
94      In particolare, il Tribunale avrebbe suddiviso in due categorie i motivi esposti in tale decisione, vale a dire quelli riguardanti «la posizione individuale degli Stati membri nelle procedure di comitatologia», esaminati ai punti da 54 a 69 della sentenza impugnata, e quelli riguardanti «la cooperazione degli Stati membri nell’ambito della procedura di comitatologia», esaminati ai punti da 70 a 76 di detta sentenza. Il Tribunale non avrebbe esaminato il rischio di divulgazione dei documenti di cui trattasi alla luce del principio di leale cooperazione previsto all’articolo
4, paragrafo
3, TUE.
Orbene, tale disposizione potrebbe giustificare la mancata divulgazione di informazioni riservate qualora la loro divulgazione possa compromettere il processo legislativo.
95      Il Tribunale avrebbe peraltro omesso di tener conto del fatto che la procedura di adozione del regolamento n. 2021/468 non era interamente completata, il che costituiva un elemento essenziale che dimostrava «che non era escluso che la Commissione dovesse riaprire le discussioni prima della [sua] adozione finale (…)». Pertanto, il Tribunale avrebbe violato il suo obbligo di motivazione e avrebbe proceduto ad una «valutazione incompleta degli argomenti dedotti dalla Commissione nella decisione [controversa]».
96      Con la seconda parte del secondo motivo d’impugnazione, la Commissione afferma che il Tribunale non ha valutato globalmente le circostanze dedotte nell’ambito della valutazione, da parte di tale istituzione, dell’esistenza di un rischio di serio pregiudizio al processo decisionale invocato nella decisione controversa.
97      I ricorrenti in primo grado contestano tale argomento.
Giudizio della Corte
98      Con le due parti del suo secondo motivo d’impugnazione, che è opportuno esaminare congiuntamente, la Commissione contesta, in sostanza, al Tribunale di aver omesso, nell’ambito della sua valutazione dell’esistenza di un rischio di serio pregiudizio al processo decisionale di tale istituzione, di procedere ad una valutazione globale degli elementi da essa dedotti. In particolare, il Tribunale avrebbe escluso la pertinenza, da un lato, dell’articolo
4, paragrafo
3, TUE e, dall’altro, delle norme di comitatologia relative alla riservatezza dei lavori dei comitati quali lo Scopaff. In tali circostanze, il Tribunale avrebbe inoltre violato il suo obbligo di motivazione.
99      Come risulta dai punti 73 e 74 della presente sentenza, fatti salvi i casi di riconoscimento, da parte della Corte, di una presunzione generale di non divulgazione di una categoria di documenti, le istituzioni dell’Unione sono tenute a procedere a un esame individuale e concreto di ciascuno dei documenti richiesti ai sensi del regolamento n. 1049/2001 e a fornire spiegazioni specifiche sul rischio di pregiudizio al processo decisionale da esse invocato e non possono quindi limitarsi a motivi astratti e di ordine generale per giustificare la non divulgazione di tali documenti.
100    Orbene, come risulta dalle considerazioni esposte nell’ambito dell’esame del primo motivo della presente impugnazione, la premessa sulla quale si è basata la Commissione nella decisione controversa, vale a dire quella secondo cui il quadro normativo che disciplina le procedure di comitatologia tutela, nei confronti di qualsiasi domanda di accesso ai documenti, la riservatezza delle posizioni individuali degli Stati membri, è errata.
101    Alla luce di tali constatazioni, nessuno degli argomenti dedotti dalla Commissione nell’ambito del suo secondo motivo d’impugnazione è tale da mettere in discussione il punto 73 della sentenza impugnata, con il quale il Tribunale ha ritenuto che la decisione controversa sia fondata su una motivazione astratta vertente sulla preservazione della cooperazione tra gli Stati membri nell’ambito delle procedure di comitatologia in generale.
102    Ciò vale, in particolare, per la circostanza, invocata dalla Commissione, secondo cui il Tribunale non ha esaminato come argomento autonomo quello che essa traeva dall’articolo
4, paragrafo
3, TUE, al quale quest’ultimo si è comunque espressamente riferito al punto 72 della sentenza impugnata. Il Tribunale ha infatti rilevato, ai punti 73 e 74 di tale sentenza, senza che la Commissione lo contesti nella fase della presente impugnazione, che le conseguenze negative considerate nella decisione controversa per quanto riguarda la cooperazione degli Stati membri non presentavano il minimo nesso concreto con le circostanze specifiche del processo decisionale di cui trattasi, atteso che tali conseguenze negative si basano sulla premessa secondo cui le procedure di comitatologia tutelavano la riservatezza delle posizioni individuali degli Stati membri nei confronti di qualsiasi domanda di accesso ai documenti, premessa che, come ricordato al punto 100 della presente sentenza, è errata.
103    Lo stesso vale per quanto riguarda le allegazioni della Commissione secondo cui il Tribunale non avrebbe tenuto conto delle norme di comitatologia relative alla riservatezza delle procedure come quella di cui trattasi nel caso di specie. Al riguardo, il Tribunale ha dichiarato, ai punti 68 e 69 della sentenza impugnata, che, sebbene il quadro giuridico relativo alle procedure di comitatologia non potesse ostare al diritto di accesso ai documenti risultante dal regolamento n. 1049/2001 né indurre la Commissione ad affermare un rischio di serio pregiudizio al processo decisionale per il solo fatto dell’applicabilità di tale quadro giuridico, ciò non impediva affatto a tale istituzione, in casi debitamente giustificati, di rifiutare l’accesso a documenti come i documenti richiesti nel caso di specie, qualora la loro divulgazione rischiasse di arrecare un pregiudizio concreto agli interessi tutelati dalle eccezioni previste all’articolo
4 di tale regolamento. Orbene, la Commissione non afferma di aver esposto, nella decisione controversa, elementi concreti idonei a dimostrare l’esistenza di un siffatto rischio per quanto riguarda il processo decisionale di cui trattasi.
104    Del resto, sebbene la Commissione faccia valere che il Tribunale ha erroneamente scisso i motivi presentati nella decisione controversa in due categorie, è giocoforza constatare che tale istituzione non spiega né in che modo il Tribunale non avrebbe tenuto conto dell’insieme degli elementi pertinenti nel caso di specie né le ragioni per le quali un altro metodo di esame di tali motivi avrebbe condotto a un risultato diverso.
105    In tali circostanze, la Commissione non può neppure sostenere che il Tribunale ha violato il suo obbligo di motivazione.
106    Infine, deve essere respinto l’argomento della Commissione relativo al fatto che il Tribunale avrebbe omesso di esaminare la circostanza che la procedura di adozione del regolamento n. 2021/468 non era stata interamente completata, la quale risulta, secondo la Commissione, dalla decisione controversa.
107    Invero, da un lato, occorre constatare che risulta in particolare dal punto 25 e dal dispositivo della sentenza impugnata che, in tale decisione, la Commissione, la quale, nella sua impugnazione, non adduce alcuno snaturamento al riguardo, ha invocato il secondo comma del paragrafo 3 dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, e non il primo comma di tale paragrafo 3, vertente sulla tutela di un processo decisionale ancora in corso. Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 114 delle sue conclusioni, se la Commissione si basa su tale secondo comma, essa non può basarsi sul presunto mancato completamento della procedura per sostenere che la divulgazione dei documenti richiesti pregiudicherebbe seriamente il suo processo decisionale.
108    Dall’altro lato, e in ogni caso, il regolamento n. 2021/468 è stato adottato il 18 marzo 2021, vale a dire prima dell’adozione, il 7 aprile dello stesso anno, della decisione controversa. Non si può quindi ritenere che la procedura di adozione di tale regolamento non fosse interamente completata al momento dell’adozione di tale decisione.
109    Alla luce di quanto precede, occorre respingere il secondo motivo d’impugnazione e, di conseguenza, l’impugnazione nella sua interezza.
Sulle spese
110    A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese.
111    Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
112    Poiché la Commissione è rimasta soccombente nella sua impugnazione principale e i ricorrenti in primo grado hanno chiesto la condanna di tale istituzione alle spese, occorre condannarla alle spese relative all’impugnazione principale.
113    Poiché i ricorrenti in primo grado sono rimasti soccombenti nella loro impugnazione incidentale e la Commissione ha chiesto la loro condanna alle spese, occorre condannarli alle spese relative all’impugnazione incidentale.
114    L’articolo
140, paragrafo
1, del regolamento di procedura della Corte, reso applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo
184, paragrafo
1, del medesimo regolamento, stabilisce che le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico.
115    Di conseguenza, Il Regno dei Paesi Bassi si farà carico delle proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:
1)      L’impugnazione principale e l’impugnazione incidentale sono respinte.
2)      La Commissione europea è condannata alle spese relative all’impugnazione principale.
3)      La Covington & Burling LLP e il sig. Bart Van Vooren sono condannati alle spese relative all’impugnazione incidentale.
4)      Il Regno dei Paesi Bassi si fa carico delle proprie spese.
Firme
*      Lingua processuale: l’inglese.