KOHTUJURISTI ETTEPANEK
TAMARA ĆAPETA
esitatud 9. oktoobril 2025(1)
Kohtuasi C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
versus
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Veszprémi Törvényszék (Veszprémi kohus, Ungari))
Eelotsusetaotlus – Keskkonnakaitse – Direktiiv 2003/87/EÜ – Kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteem – ELi HKS – Direktiiv 2003/87 – Lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamine – Kasvuhoonegaaside heite ülekandumine – Tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamise tulemusena tekkinud süsinikdioksiidi maksustamine riikliku maksuga
I.      Sissejuhatus
1.        Direktiiviga 2003/87/EÜ(2) loodud kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteem (edaspidi „ELi HKS“) on üks vahendeid, mille abil Euroopa Liit püüab saavutada oma keskkonnaalaseid eesmärke. Direktiivi eesmärk on vähendada ELi majanduse süsinikuheidet, reguleerides kasvuhoonegaaside heitkoguseid. Samal ajal püüab Euroopa Liit enda majandushuve arvestades vähendada neid koguseid tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt.(3)
2.        Käesolevas kohtuasjas tekib küsimus, mil määral võivad liikmesriigid seda Euroopa Liidu tasandil kehtestatud süsteemi täiendada.
II.    Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
3.        COVID‑19 pandeemia järel ja Venemaa agressioonisõja tõttu Ukraina vastu võttis Ungari 17. juulil 2023 vastu valitsuse määruse nr 320/2023 teatavate erakorraliste õigusnormide kohta, mis käsitlevad märkimisväärse koguse tasuta lubatud heitkoguse ühikuid saanud käitiste käitajaid (jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) – Kormány – rendelet; edaspidi „valitsuse määrus“).
4.        Käesoleva eelotsusetaotlusega palub Veszprémi Törvényszék (Veszprémi kohus, Ungari) (edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“) Euroopa Kohtul selgitada asjasse puutuvaid liidu õigusnorme, et teha otsus selle valitsuse määruse kooskõla kohta direktiivi 2003/87 eesmärkide ja sätetega.
5.        Ungaris asuv lämmastikväetisi tootev äriühing Nitrogénművek Vegyipari Zrt. (edaspidi „kaebaja“) vaidlustas eelotsusetaotluse esitanud kohtus liikmesriigi maksuhalduri otsuse, millega teda kohustati tasuma valitsuse määruse alusel süsinikumaksu.
6.        Valitsuse määrusega kehtestatakse heitkoguse hulga alusel arvutatud süsinikumaks „käitise käitajale, kellele on tasuta eraldatud märkimisväärne kogus lubatud heitkoguse ühikuid“. Maksu kohaldatakse juhul, kui see käitaja 1) tekitas asjaomasele aastale eelneva kolme aasta jooksul keskmiselt üle 25 000 tonni süsinikdioksiidi sertifitseeritud heitkoguseid ja 2) sai asjasse puutuvale aastale eelneval aastal tasuta lubatud heitkoguse ühikuid, mis moodustab vähemalt 50% tema süsinikdioksiidi sertifitseeritud heitkoguste keskmisest koguhulgast kõnealusele aastale eelneva kolme aasta jooksul.(4)
7.        Valitsuse määruses on selle isikuline kohaldamisala kindlaks määratud nii, et seda kohaldatakse üksnes nende käitise käitajate suhtes, kellele eraldatakse tasuta märkimisväärses koguses lubatud heitkoguse ühikuid, millel on „tootepõhise võrdlusaluse käitiseosa“ või „protsessiheite käitiseosa“ komisjoni delegeeritud määruse
(EL) 2019/331 tähenduses.(5)
8.        Kuna kaebaja kuulub sellesse kohaldamisalasse, pidi ta tasuma süsinikdioksiidimaksu.
9.        Kaebaja leidis siiski, et maksustamise aluseks olev valitsuse määrus on vastuolus nii Ungari põhiseaduse (Magyarország Alaptörvénye) kui ka liidu õigusega, ning palus seetõttu maksuhaldurilt luba tema maksudeklaratsiooni muuta.
10.      Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (riikliku maksu‑ ja tolliameti Veszprémi komitaadi maksu- ja tolliosakond, Ungari; edaspidi „esimese astme maksuhaldur“) lükkas kaebaja 21. detsembril 2023 esitatud maksudeklaratsiooni tagasi, leides, et valitsuse määruse sätted on kehtivad ja kaebaja suhtes kohaldatavad.
11.      Kaebaja esitas seejärel esimese astme maksuhalduri otsuse peale vaide Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatóságale (Ungari maksu‑ ja tolliameti vaiete lahendamise osakond; edaspidi „teise astme maksuhaldur“ või „vastustaja“).
12.      Teise astme maksuhaldur jättis esimese astme maksuhalduri otsuse muutmata. Ta märkis selgituseks, maksuhalduril kui organil, kelle kohustus on seadusi kohaldada, puudub pädevus teha otsus õigusnormi õiguspärasuse kohta selle põhjal, et väidetavalt on nimetatud õigusnorm vastuolus Ungari põhiseaduse või liidu õigusega. Ta leidis, et sisuline otsus liidu õiguse rikkumise kohta tuleb teha kohtumenetluses.
13.      Pärast seda otsust esitas kaebaja kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, väites, et esimese ja teise astme maksuhalduri otsuseid (edaspidi „vaidlustatud otsused“) tuleb muuta nii, et eelotsusetaotluse kohus tunnistab tema maksudeklaratsiooni vastuvõetavaks. Teise võimalusena palus ta vaidlustatud otsused tühistada ning kohustada vastustajat viima läbi uue menetluse ja tegema uue otsuse. Kaebaja nõuded tuginesid väitele, et vaidlustatud otsused rikuvad Ungari põhiseadust ja ELi HKSi ning on vastuolus direktiivi 2003/87 eesmärkidega.
14.      Viimase kohta väitis kaebaja eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et süsinikdioksiidimaks ei ole kooskõlas kasvuhoonegaaside heite ülekandumise vältimise eesmärgiga, mida liit soovis saavutada, kui ta nägi ELi HKSis ette lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise. Kuna selle maksu sissenõudmine on otseselt seotud direktiivi 2003/87 alusel saadud tasuta lubatud heitkoguse ühikutega, on selle tagajärg praktikas see, et tasuta lubatud heitkoguse ühikuid ei saa enam käsitada tasuta saadavatena.
15.      Kaebaja lisas, et valitsuse määrus kujutab endast aluslepinguga tagatud põhivabaduste teostamise piirangut ning et kõnealused õigusnormid on diskrimineerivad. Sellega seoses väitis kaebaja, et valitsuse määruse isikulise kohaldamisala määratlus on meelevaldne ja diskrimineeriv selle määruse kohaldamisalasse kuuluvate käitajate suhtes võrreldes selle kohaldamisalasse mitte kuuluvate käitajatega ning samuti selle määruse kohaldamisalasse kuuluvate Ungaris asutatud käitajate suhtes võrreldes teiste liikmesriikide käitajatega.
16.      Kaebaja väitis samuti, et see valitsuse määrus on vastuolus nii asutamisvabaduse kui ka teenuste osutamise vabadusega, kuna need sisaldavad ebaproportsionaalset piirangut, mida ei õigusta ülekaalukas üldine huvi ja mis on seega vastuolus diskrimineerimiskeelu põhimõttega, arvestades direktiivi 2003/87 artikli 3 punktis f kasutatud mõistet „käitaja“. Kuna valitsuse määrus annab teistele ettevõtjatele valikulise eelise, on lisaks tegemist teatamata jäetud riigiabiga, mis on vastuolus ELTL artiklitega 107 ja 108.
17.      Lõpuks väitis kaebaja, et valitsuse määrus kujutab endast omandiõiguse ebaproportsionaalset piirangut ja rikub seega Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 17 ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) esimese lisaprotokolli artiklit 1. Sellega seoses märkis kaebaja, et põhiõiguste mis tahes piiramine peab olema kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetega selles mõttes, et see peab olema ettenähtav ja jätma puudutatud isikutele piisavalt aega, et teha asjaomaste õigusaktide muudatustega nõutud muudatused. Üleminekuperioodi puudumine on nende põhimõtetega vastuolus.
18.      Põhikohtuasja vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata ja jääda vaidlustatud otsustes esitatud õiguslike põhjenduste juurde. Eelkõige väitis vastustaja, et valitsuse määrus ei riku direktiivi 2003/87.
19.      Seoses oma nõuetega, mis puudutavad valitsuse määruse kooskõla (vastuolu) direktiiviga 2003/87, tuginesid nii kaebaja kui ka vastustaja samale Euroopa Kohtu praktikale, nimelt kohtuotsustele Iberdrola jt(6) ŠKO–Energo(7) ja PPC Power(8).
20.      Mis puudutab kaebaja argumenti asutamisvabaduse kohta, siis märkis vastustaja, et ei ole selge, kuidas seda vabadust võidi rikkuda, kui kaebaja on juba asutatud Ungaris ja tema tegevuskoht või majandustegevuse alustamine või jätkamine teises liikmesriigis ei ole käesoleva kohtuasja ese.(9) Lõpuks viitas vastustaja kohtuotsusele Adusbef jt(10), et põhjendada oma väidet, et ettevõtlusvabadus ei ole absoluutne õigus ja avalik võim võib seda piirata, kehtestades majandustegevusele üldistes huvides piiranguid. Vastustaja väitis samuti, et omandiõigus ei ole absoluutne õigus ja et selle teostamist võib samuti piirata.
21.      Neil asjaoludel otsustas Veszprémi Törvényszék (Veszprémi kohus, Ungari) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas [direktiivi 2003/87] eesmärke ja sätteid – eelkõige, kuid mitte ainult selle artikleid 1, 10 ja 11 ning selle põhjendusi 5, 7 ja 20 – tuleb – või tohib – tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi meede (valitsuse määrus), mis:
–        kehtestab lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevate heitkoguste suhtes tagantjärgi maksukoormuse (maksu kehtestamine);
–        kehtestab tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevate heitkoguste suhtes tagantjärgi maksukoormuse (maksu kehtestamine);
–        kehtestab tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevate heitkoguste suhtes tagantjärgi maksukoormuse (maksu kehtestamine), mille tagajärjel jäävad tasuta lubatud heitkoguse ühikud ilma oma väärtusest ja kompenseerivast toimest;
–        kehtestab tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevate heitkoguste suhtes tagantjärgi maksukoormuse (maksu kehtestamine), mis võivad mõjutada käitajaid loobuma heitkoguste vähendamisest, keskkonnahoidlikkuse tõstmisest või keskkonnasõbralikumatesse tehnoloogiatesse investeerimisest;
–        kehtestab tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevate heitkoguste suhtes tagantjärgi maksukoormuse (maksu kehtestamine), mille eesmärk ei ole kuidagi seotud keskkonnakaitse ega Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi ja selle eesmärkidega, vaid maksu eesmärk ja selle kehtestamise volituse ainus alus on hoopis tegeleda Ungari lähedal aset leidva relvakonflikti ja humanitaarkatastroofi mõjudega?
2.      Kas lähtudes diskrimineerimiskeelust, mis tuleneb [ELTL] artiklitest 18, 49 ja 56; [harta] artiklist 21 ja [EIÕK] artiklist 14, tuleb – või tohib – [direktiivi 2003/87] artikli 3 punktis f osutatud mõistet „käitaja“ tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi meede (valitsuse määrus), mis diskrimineerib põhjendamatult, meelevaldselt ja ülekaalukale üldisele huvile tuginemata teatavat selliste käitajate kategooriat võrreldes käitajatega, kes ei ole selle sätte kohaldamisalaga hõlmatud?
3.      Kas ELTL artikleid 18, 49 ja 56 tuleb – või tohib – tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi meede (valitsuse määrus), mis piirab nimetatud vabaduste kasutamist ning
–        diskrimineerib põhjendamatult, meelevaldselt ja ülekaalukale üldisele huvile tuginemata teatavat – [direktiivi 2003/87] artikli 3 punkti f tähenduses – käitajate kategooriat, kohaldades neile teistsugust (koormavamat) õigusnormi;
–        määrab isikulise kohaldamisala kindlaks meelevaldselt ja ülekaalukale üldisele huvile tuginemata ega ole sobiv selle volituse eesmärkide saavutamiseks, mille alusel see kehtestati; ning
–        mis kehtestatakse äkitselt ja ettearvamatul viisil nii, et selle avaldamise ja jõustumise vahele jääb ainult kolm päeva, kehtestades samas tagantjärele kohustusi tagasiulatuvalt seoses asjaoludega, mis leidsid aset enne selle jõustumist?
4.      Kas omandiõiguse kaitset, mis on tagatud harta artikliga 17 ja EIÕK esimese lisaprotokolli artikliga 1, tuleb – või tohib – tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi meede (valitsuse määrus), mis on konfiskeerivat laadi ning jätab selle kohaldamisalasse jäävad käitajad lähitulevikus kasumist täielikult ilma, mis on ebaproportsionaalne ja lubamatu riive?“
22.      Kaebaja põhikohtuasjas, Ungari valitsus ja Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule oma kirjalikud märkused.
23.      Kohtuistung, kuis need menetlusosalised esitasid suulised argumendid, toimus 25. juunil 2025.
III. Analüüs
A.      Eelotsuse küsimused
24.      Esimese eelotsuse küsimuse kohta tuleb teha mõned sissejuhatavad märkused.
25.      Esiteks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selle küsimusega tõlgendada muu hulgas direktiivi 2003/87 artiklit 10. Direktiivi esialgses redaktsioonis reguleeris lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamist artikkel 10. Siiski on seda direktiivi hiljem korduvalt muudetud,(11) nii et lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamine on nüüd ette nähtud artiklis 10a. Seetõttu tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimest küsimust mõista nii, et sellega palutakse tõlgendada direktiivi
artiklit 10a, mitte artiklit 10.
26.      Teiseks puudutab esimene eelotsuse küsimus erinevaid stsenaariume, mis on esitatud viies osas. Esimese eelotsuse küsimuse esimeses osas kirjeldatud stsenaarium, mis puudutab lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest üldiselt tulenevat heitkoguselt tasutavat maksu, on hüpoteetiline, kuna see stsenaarium ei vasta eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva kohtuasja asjaoludele. Vastupidi, käesolevas kohtuasjas kõne all olev maks, mis on kehtestatud valitsuse määrusega, puudutab selliste käitiste tekitatud süsinikdioksiidi heitkogustelt tasutavat maksu, kellele on tasuta eraldatud märkimisväärses koguses lubatud heitkoguse ühikuid, ja puudutab ainult selliseid käitisi. Seetõttu ei saa Euroopa Kohus esimese küsimuse sellele osale vastata.
27.      Esimese küsimuse ülejäänud osad puudutavad tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevatelt heitkogustelt tasutavat maksu. Küsimuse nendes osades juba peetakse vaidlusaluseid õigusnorme selliseks, et need jätavad tasuta lubatud heitkoguse ühikud ilma nende väärtusest ja kompenseerivast toimest ning pärsivad käitajate tahet vähendada heitkoguseid, parandada keskkonnahoidlikkust ja/või investeerida keskkonnasõbralikumatesse tehnoloogiatesse. Seejärel soovitakse teada, kas need riigisisesed õigusnormid, millel on selline mõju, on direktiiviga 2003/87 lubatud või keelatud.
28.      Küsimus, kas vaidlusalustel riigisisestel õigusnormidel on tõepoolest selline mõju, ei ole küsimus, mida Euroopa Kohus saaks eelotsusemenetluses analüüsida. Kuna kõik riigisisesed õigusnormid, mis konkreetselt kahjustavad direktiivi eesmärke, on direktiiviga paratamatult vastuolus, tuleb käesolevas kohtuasjas Euroopa Kohtule esitatud küsimusi mõista nii, et tegelikult palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul kinnitada, et tema mainitud eesmärgid on tõepoolest eesmärgid, mida taotletakse direktiiviga 2003/87 tasuta lubatud heitkoguse ühikute säilitamisega ELi HKSis.
29.      Küsimusele vastamiseks keskendun seetõttu oma analüüsis eesmärkidele säilitada tasuta lubatud heitkoguse ühikud ELi HKSis ja õigusraamistikule, millega need eesmärgid on tagatud.
30.      Esimese küsimuse viimases osas soovitakse teada, kas maksustamine on välistatud sel põhjusel, et see ei ole seotud keskkonnakaitsega ega ELi HKSi ja selle eesmärkidega, vaid selle eesmärk on pigem tegeleda COVID‑19 pandeemia ja Venemaa Ukraina-vastase agressioonisõja tagajärgedega. Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata ainult siis, kui kõnealune maks ei ole vastuolus tasuta lubatud heitkoguse ühikute eesmärkidega ELi HKSis. Kui maksustamine siiski neid eesmärke kahjustab, siis on see oma riigisisese eelarvega seotud eesmärgist sõltumata direktiiviga 2003/87 keelatud.
31.      Mis puudutab teist, kolmandat ja neljandat küsimust, siis ei pea ma neid asjakohaseks. Direktiiv 2003/87 võeti vastu ELTL artikli 192 lõike 1 (endine EÜ artikli 175 lõige 1) alusel, mis on keskkonnaalaste õigusaktide vastuvõtmise õiguslik alus. Selle direktiivi põhjenduse 7 kohaselt peetakse selle sätteid oluliseks ka selleks, et säilitada siseturu terviklikkus ja vältida konkurentsimoonutusi. Seega, kui leitakse, et kõnealused riigisisesed meetmed on selle direktiiviga vastuolus, ei ole vaja kindlaks teha, kas need on vastuolus ka asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabadusega, kuna need oleks juba direktiivi enda kohaselt keelatud.
32.      Eeltoodut arvestades käsitlen oma analüüsis eesmärke, mis on lubatud heitkoguse ühikute tasuta jagamisel teatavatele turuosalistele. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastab, et valitsuse määrus ja selle alusel vastu võetud otsused on nende eesmärkidega vastuolus, peab ta jätma asjaomased riigisisesed õigusnormid kohaldamata.
B.      Tasuta lubatud heitkoguse ühikute eesmärgid
33.      Nagu sissejuhatavas osas märgitud ja Euroopa Kohtu praktikas kinnitatud, on ELi HKSi eesmärk vähendada liidus märkimisväärselt kasvuhoonegaaside heitkoguseid, kahjustamata seejuures liidu tööstuse majanduslikku arengut, tööhõivet ja konkurentsivõimet.(12)
34.      Üldiselt toimib ELi HKS nii, et iga süsteemiga hõlmatud kasvuhoonegaaside heitkogus peab vastama tagastatavate lubatud heitkoguse ühikute kogusele. Hiljemalt iga aasta 30. aprilliks peab iga käitise käitaja tagastama sellises mahus lubatud heitkoguse ühikuid, mis vastab tema kasvuhoonegaaside heitkogusele selle ajavahemiku jooksul.(13)
35.      Lubatud heitkoguse ühikuid võib omandada enampakkumise teel, st tasu eest, või eraldada tasuta. Samal ajal vähendatakse järk-järgult lubatud heitkoguste üldkogust.
36.      Praegu kehtiv ELi HKS on kasutusele võetud etapiviisiliselt. Seni on olnud neli ELi HKSi kauplemisperioodi.(14)
37.      Esimesel kauplemisperioodil 2005–2007 eraldati peaaegu kõik süsteemi kuuluvate käitiste heitkoguseid hõlmavad lubatud heitkoguste ühikud tasuta nende tööstusharude varasemate heitkoguste koguse alusel. Iga liikmesriigi ülesanne oli kehtestada selle perioodi jaoks ülempiirid, mis tähendas, et liikmesriigi ametiasutused pidid määrama igale käitisele eraldatavate lubatud heitkoguse ühikute koguse kindlaks nende riikliku lubatud heitkoguse ühikute jaotuskava alusel.
38.      Teisel kauplemisperioodil 2008–2012 vähenes tasuta eraldatavate lubatud heitkoguse ühikute osakaal ligikaudu 90%. Nagu eelmiselgi perioodil, otsustati lubatud heitkoguse ühikute eraldamine liikmesriikide tasandil, mis viis riikide erinevate lähenemisviisideni. Selleks et vältida sellest tulenevaid lahknevusi, kohandas liidu seadusandja süsteemi kolmandat korda.
39.      Süsteemi oluline muutus toimus kolmandal kauplemisperioodil, mis kestis 2013. aastast 2020. aastani. Alates selle perioodi algusest ei olnud liikmesriigid enam kohustatud välja töötama riiklikke lubatud heitkoguse ühikute jaotuskavasid. Selle asemel asendati need kavad kogu liitu hõlmava ühtse lubatud heitkoguse ühikute ülempiiriga. Seda ülempiiri on nüüd igal aastal vähendatud kooskõlas Euroopa Liidu kliimaeesmärkidega, tagades, et ELi üldine heide aja jooksul väheneb.
40.      Sellel perioodil muutus lubatud heitkoguse ühikute enampakkumine valdavalt nende ühikute eraldamisel kasutatavaks süsteemiks. Siiski jätkati lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamist.
41.      Kui kahel esimesel perioodil võis lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamine olla põhjendatud vajadusega käivitada uus lubatud heitkoguse ühikute turg ja võimaldada osalevatel ettevõtjatel selleks valmistuda, siis miks säilitati tasuta lubatud heitkoguse ühikud kolmandal ja neljandal kauplemisperioodil?
42.      Kõige olulisem põhjus, mis oli asjakohane ka kahel esimesel perioodil ja mida kinnitab neid perioode käsitlev kohtupraktika,(15) on hoida ära konkurentsivõime vähenemine liidu tööstusharude vahel, mis võib kaasa tuua kasvuhoonegaaside heite ülekandumise.(16)
43.      „Kasvuhoonegaaside heite ülekandumise“ all mõeldakse ohtu, et tootmine ja seega kasvuhoonegaaside heitkogused viiakse Euroopa Liidust väljapoole, mille ajendiks on Euroopa Liidus süsinikuheite vähendamisega kaasnev majanduslik koormus.(17)
44.      Nagu eespool märgitud, muutus ELi HKSi reguleerimine ja haldamine kolmandal kauplemisperioodil tsentraliseerituks, mis nõudis ühtlustatud ELi eeskirju. Sellest ajast alates põhineb tasuta lubatud heitkoguse ühikute eraldamine liidu tasandil tehtud kasvuhoonegaaside heite ülekandumise ohu hindamisel. Euroopa Komisjon koostab direktiivi 2003/87 alusel kasvuhoonegaaside heite ülekandumise loetelu,(18) milles on loetletud sektorid ja allsektorid, millele võib kasvuhoonegaaside heite ülekandumise suure ohu tõttu tasuta eraldada lubatud heitkoguse ühikuid. Nendes sektorites tegutsevatele käitistele ja käitiseosadele võib eraldada tasuta lubatud heitkoguse ühikuid kuni 100% ulatuses nende heitkogustest.
45.      Kasvuhoonegaaside heite ülekandumise vältimine ei ole aga ELi HKSi raames loodud tasuta lubatud heitkoguse ühikute süsteemi ainus eesmärk. Tasuta lubatud heitkoguse ühikud ei tohi takistada selle süsteemi põhieesmärki, milleks on süsinikuheite vähendamine. Seega on teine eesmärk, mida lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamisega soovitakse saavutada, innustada käitisi, kes saavad tasuta lubatud heitkoguse ühikuid, võtma siiski kasutusele uued puhtamad tehnoloogiad. Selle eesmärgi saavutamiseks on liidu õigusaktides sätestatud, et käitised, mis kvalifitseeruvad 100% ulatuses oma heitkoguste tasuta katmisele, võivad selliseid lubatud heitkoguse ühikuid tasuta saada üksnes juhul, kui nad toimivad hästi süsinikuheite vähendamise seisukohast, mis määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavate ühtlustatud eelnevate võrdlusaluste alusel. Igale käitisele tasuta eraldatavate lubatud heitkoguse ühikute arvu ei arvutata enam üksnes varasemate heitkoguste alusel, vaid see määratakse kindlaks iga toote jaoks välja töötatud kasvuhoonegaaside heitkoguste võrdlusaluste abil. Nagu komisjon selgitas, määratakse võrdlusalused kindlaks süsinikuheite vähendamise seisukohast liidu tasandil 10% kõige tõhusama käitiste põhjal;(19) selle eesmärk on premeerida puhtamaid käitisi ja julgustada teisi käitisi sama teed minema.
46.      Selleks et viia see kooskõlla Euroopa rohelise kokkuleppe eelnõuga(20) ja saavutada Euroopa Liidu 2030. aasta kliimaeesmärk vähendada netoheidet vähemalt 55% võrreldes 1990. aasta tasemega, kohandati ELi HKSi alates 2021. aastast neljandat korda.(21)
47.      Käesolev juhtum puudutab neljandat kauplemisperioodi, mis kestab 2021–2030.
48.      Võrreldes kolmanda kauplemisperioodiga ei ole lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise eesmärke ega nende eesmärkide saavutamise põhimeetodeid oluliselt muudetud.
49.      Neljandal perioodil on lubatud heitkoguse ühikute enampakkumine nende jaotamise peamine meetod ja seda reguleerib direktiivi 2003/87 artikkel 10. Lubatud heitkoguse ühikuid jaotatakse siiski ka tasuta ja nende eraldamist reguleerivad direktiivi 2003/87 artiklid 10a ja 10b, millest esimene käsitleb kogu Euroopa Liitu hõlmavate eelnevate võrdlusaluste kehtestamise eeskirju ja teine kasvuhoonegaaside heite ülekandumise ohuga sektorite kindlaksmääramise eeskirju.
50.      Lisaks vähenes selle ajavahemiku jooksul lubatud heitkoguse ühikuid tasuta saavate sektorite arv 63-ni, moodustades endiselt suure osa Euroopa Liidu heitkogustest, nimelt 94%.(22) Isegi kui teoreetiliselt võivad need sektorid saada tasuta lubatud heitkoguse ühikuid, et katta kuni 100% oma heitkogustest, peavad nad siiski ostma oma toodangu katmiseks ülejäänud lubatud heitkoguse ühikud turult, kui nad ei ole sama edukad kui 10% parimate tulemustega käitistest. Lõpuks muudeti neljandal perioodil osaliselt ka selliste võrdlusaluste arvutamise süsteemi.(23)
51.      Vaatamata mõningatele muudatustele, mis tehti neljandal kauplemisperioodil võrreldes kolmanda perioodiga, jäid lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise säilitamise peamised põhjused samaks – ühelt poolt on nende eesmärk säilitada liidu tööstuse konkurentsivõime ja vältida kasvuhoonegaaside heite ülekandumist ning teiselt poolt on nende eesmärk soodustada süsinikuheite vähendamise jõupingutusi ka sektorites, mis võivad saada tasuta lubatud heitkoguse ühikuid.
52.      Need kaks eesmärki võivad nõuda erinevaid või isegi vastuolulisi meetmeid. ELi HKSi raames lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise ühtlustatud süsteemi eesmärk on seega neid kahte eesmärki tasakaalustada.
53.      Niikaua kui ülemaailmsel tasandil puuduvad süsinikuheite vähendamise meetmed, mõjutab see ELi HKSiga hõlmatud ELi tööstusharude konkurentsivõimet, kuna muudest riikidest, kus selliseid keskkonnameetmeid ei ole, imporditud tooted võivad siseneda ELi turule madalamate hindadega. See võib muutuda, kui võetakse kasutusele süsiniku piirimeede (edaspidi „SPIM“), mis võib aja jooksul kõrvaldada tasuta lubatud heitkoguse ühikute säilitamise põhjused.(24) SPIMi ajutine kehtestamine 2023. aastal ei mõjutanud siiski käesolevas asjas kõne all olevaid asjaolusid, kuna kaebaja jäi käitiseks, kellel on õigus oma heitkoguste täielikule katmisele tasuta lubatud heitkoguse ühikutega võrdlusaluste piires toimuva tootmise eest.
C.      Liikmesriikide ülejäänud pädevus seoses lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamisega ELi HKSi raames
54.      Selleks et saavutada ELi HKSi kohaste tasuta lubatud heitkoguse ühikute süsteemi eesmärgid, on nende eraldamist käsitlevad eeskirjad ELi tasandil täielikult ühtlustatud.(25) Peamine ühtlustav õigusakt on direktiiv 2003/87, mille alusel on komisjonil õigus võtta vastu rakendusakte ja teatavaid delegeeritud õigusakte, mis võivad seda täiendada. Selle direktiivi artikli 10a lõikes 1 viidatakse küsimustele, mille puhul komisjonil on õigus täiendada ELi seadusandja poolt ühtlustatud eeskirju, mis on seotud lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamisega.
55.      Oma delegeeritud volituste alusel võttis komisjon seega vastu delegeeritud otsuse 2019/708, millega muudeti nende sektorite ja allsektorite loetelu, mille puhul nähakse ajavahemikul 2021–2030 kasvuhoonegaaside heite ülekandumise ohtu.(26)
56.      Teine valdkond, milles komisjonil on õigus täiendada direktiivi 2003/87 delegeeritud õigusaktidega, on võrdlusaluste kehtestamine kasvuhoonegaaside heite ülekandumise loetellu kantud käitistele lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamiseks, mille kohta komisjon võib vastu võtta ühised eeskirjad. Käimasoleva kauplemisperioodi ja paiksete käitiste, nagu kaebaja käitis, jaoks asjakohane delegeeritud akt on delegeeritud määrus 2019/331. Komisjon võttis rakendusmääruses
(EL) 2021/447 vastu ka muudetud võrdlusalused ajavahemikuks 2021–2025.(27)
57.      Nende aktide alusel edastasid liikmesriigid riiklike rakendusmeetmete raames komisjonile oma riiklikud loetelud käitistest ja käitiseosadest, millel on liidu ühtlustatud eeskirjade kohaselt õigus lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamisele. Seejärel kiitis komisjon need riiklikud loetelud heaks, kui need loeti vastavaks otsuses
(EL) 2021/355 sätestatud ELi ühtlustatud eeskirjadele.(28)
58.      Kuigi komisjon võtab vastu üksikasjalikud eeskirjad, on liidu seadusandja kehtestanud kriteeriumid, mille alusel määratakse kindlaks kasvuhoonegaaside heite ülekandumise oht ja võrdlusalused, samuti eraldamise tingimustele vastavate käitiste loetelu ja tasuta lubatud heitkoguse ühikute kogus, mida nad võivad teataval ajavahemikul saada. Need seadusandlikud kriteeriumid on komisjonile siduvad rakenduseeskirjade ja täiendavate eeskirjade kehtestamisel. Seega, nagu Euroopa Kohus selgitas kohtuotsuses DK Recycling,(29) peab komisjon võrdlusaluste ja kasvuhoonegaaside heite ülekandumise loetelu kindlaksmääramisel järgima direktiiviga 2003/87 kehtestatud eeskirju.(30)
59.      Seega, mis puudutab lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamist, näeb direktiiv 2003/87 liidu tasandil ette täieliku ühtlustamise, mis võimaldab liidu seadusandjal minimeerida konkurentsimoonutusi siseturul.(31)
60.      Sellest järeldub selgelt, et liikmesriigid ei saa ühepoolselt muuta liidu tasandil ühtlustatud eeskirju, mis reguleerivad lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamist.
61.      Nagu komisjon kohtuistungil selgitas, on kasvuhoonegaaside heite ülekandumise ohuga sektorite loetelude koostamine ning võrdlusaluste kehtestamiseks 10% parimate tulemustega käitiste kindlaksmääramine keeruline ja aeganõudev protsess. Selle eesmärk on saavutada sobiv tasakaal eeskirjade vahel, millega ühelt poolt tagatakse konkurentsivõime säilimine ja välditakse kasvuhoonegaaside heite ülekandumist, ning mis teiselt poolt motiveerivad ettevõtjaid otsima süsinikuheite vähendamise viise.
62.      Nagu eespool rõhutatud, on liikmesriikidel lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise süsteemi kujundamisel oma roll, st rakendusmeetmete kaudu, mida nad peavad võtma direktiivi 2003/87 artikli 11 kohaselt. Nad esitavad komisjonile nende territooriumil tegutsevate käitiste üksikasjalikud loetelud, mille komisjon kiidab heaks või lükkab tagasi pärast seda, kui ta on kontrollinud selliste käitiste vastavust liidu ühtlustatud eeskirjadele. Nende loetelude koostamisel peavad liikmesriigid järgima ELi HKSi ühtlustatud eeskirju.
63.      Kui aga liidu tasandil on kehtestatud tingimustele vastavate käitiste loetelu ja tasuta lubatud heitkoguse ühikute kogus, millele neil on õigus, ei saa liikmesriigid sellesse süsteemi enam sekkuda. Seda isegi juhul, kui nad leiavad, et ELi ühtlustatud eeskirjad ei vii piisava süsinikuheite vähendamiseni.
64.      On ainult üks meede, mida liikmesriigid võivad võtta seoses liidu tasandil kindlaks määratud tasuta lubatud heitkoguse ühikutega. Direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 6 kohaselt võivad liikmesriigid võtta finantsmeetmeid teatavate sektorite või allsektorite toetamiseks, mille puhul esineb suurte kaudsete elektrikulude tõttu kasvuhoonegaaside heite ülekandumise tõeline risk, eeldusel et sellised finantsmeetmed on kooskõlas riigiabi eeskirjadega ega moonuta põhjendamatult konkurentsi siseturul.
65.      Selle sätte põhjenduse võib leida, analüüsides mõju, mida elektrienergiasektori väljajätmine tasuta lubatud heitkoguse ühikute süsteemist kolmandas kauplemisetapis avaldas teistele ELi HKSis osalejatele. Kuna elektrisektori ettevõtjad pidid hakkama oma lubatud heitkoguse ühikuid enampakkumisel müüma, tõi see kaasa elektrihindade tõusu, sest enampakkumise kulud kanti üle tarbijatele. Elektrihindade tõus kujutab endast süsinikuheidet tekitavate käitiste kaudseid kulusid ja seda ei kata neile tasuta eraldatud lubatud heitkoguse ühikud. Seetõttu lubab direktiiv 2003/87, või võib isegi väita, et nõuab liikmesriikidelt toetuste kehtestamist nendele käitistele, mis ei ole võimelised selliseid kaudseid kulusid tarbijatele üle kandma, ilma et nad kaotaksid konkurentsivõimes. Seega lubab direktiivi 2003/87 artikli 10a lõige 6 lisaks tasuta heitkoguse ühikutele liikmesriikidel võtta meetmeid kasvuhoonegaaside heite ülekandumise vähendamiseks.
66.      Minu arvates räägib asjaolu, et direktiiv 2003/87 ise annab liikmesriikidele õiguse võtta täiendavaid meetmeid, et leevendada ELi HKSist tulenevat kasvuhoonegaaside heite ülekandumist rahaliste toetuste abil, selle poolt, et selle direktiivi kohast tasuta lubatud heitkoguse ühikute süsteemi tuleks käsitada nii, et see on ELi tasandil täielikult ühtlustatud süsteem. Liikmesriigid võivad sellesse süsteemi sekkuda üksnes juhul, kui nad on selleks asjaomaste liidu õigusaktidega spetsiaalselt volitatud.
67.      Asjaolu, et lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamine ELi HKSi raames on täielikult ühtlustatud, ei tähenda siiski, et liikmesriigid ei saa seada täiendavaid ja ambitsioonikamaid süsinikuheite vähendamise eesmärke selliste vahendite abil nagu süsinikumaksud, mida kogutakse nende jurisdiktsiooni alla kuuluvatelt ettevõtjatelt. Need maksud ei tohi siiski mõjutada ELi HKSi raames kehtestatud lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise süsteemi. Lisaks, isegi kui need maksud ei mõjuta seda süsteemi, ei saa need tekitada põhjendamatuid takistusi ELi siseturul tagatud vabadustele.
68.      Seega võib liikmesriik minu arvates kehtestada süsinikumaksu – mis üldiselt tõstab tootmishinda –, mis mõjutab iga tema territooriumil asuvat ettevõtjat, kes tekitab kasvuhoonegaase, ja seega ka käitisi, kellel on ELi HKSi raames õigus lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamisele.(32) Kuigi kõrgem tootmishind võib pärssida käitiste asutamist selles liikmesriigis, ei mõjuta see asutamisvabadust, samamoodi nagu ei kahjusta seda vabadust näiteks ühes liikmesriigis kõrgem miinimumpalk võrreldes teiste liikmesriikidega. Lisaks ei mõjuta see maks negatiivselt ELi HKSi eesmärke, isegi kui see mõjutab lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise kompenseerivat mõju. Ettevõtja, kelle asukoht on süsinikumaksu kehtestanud liikmesriigis, võib otsustada viia oma tootmise üle teise liikmesriiki, kus ei ole paralleelselt ELi HKSiga kehtestatud süsinikumaksu, kuid kus ta saab jätkuvalt tasuta lubatud heitkoguse ühikuid. Järelikult ei loo selline üldine maks tingimata stiimulit lahkuda liidu siseturult ega ole seega vastuolus kasvuhoonegaaside heite ülekandumise vältimise eesmärgiga.
69.      Kui aga liikmesriigi kehtestatud maks häiriks liidu tasandil saavutatud tasakaalu ELi HKSi raames lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise süsteemis, oleks see maks direktiiviga 2003/87 keelatud.
D.      Kohaldamine käesolevas asjas
70.      Eeltoodud analüüsist võib järeldada, et direktiiv 2003/87 takistab liikmesriikidel võtta meetmeid, sealhulgas süsinikumaksu, mis sekkuvad lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise ühtlustatud süsteemi ja on vastuolus sellise süsteemi eesmärkidega.
71.      See vastab eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele.
72.      Kõnealune kohus peab seega hindama, kas valitsuse määrusega kehtestatud maks sekkub tegelikult lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise süsteemi ja kas see on vastuolus selle mõne eesmärgiga, eelkõige eesmärkidega säilitada liidus asutatud ettevõtjate konkurentsivõime ja julgustada neid vähendama oma tootmise süsinikuheidet.
73.      Kuigi sellise hinnangu andmine on liikmesriigi kohtu ülesanne, võib Euroopa Kohus anda selle kohta teatavaid juhiseid, et aidata liikmesriigi kohut oma hinnangu andmisel. Seega pakun välja põhjused, miks direktiiv 2003/87 ei luba kehtestada niisuguseid maksukohustusi nagu need, mis on kehtestatud valitsuse määrusega.
74.      Olgu meenutatud, et kaebaja käitis kuulub sektorite ja allsektorite rühma, mida direktiivi 2003/87 artikli 10b lõike 1 kohaselt peetakse kasvuhoonegaaside heite ülekandumisest ohustatud sektoriteks, nagu on sätestatud delegeeritud otsuse 2019/708 lisa punktis 1. Selles loetletud käitistele eraldatakse tasuta lubatud heitkoguse ühikuid kuni 2030. aastani 100% ulatuses kogusest, mis vastab direktiivi 2003/87 artikli 10a ja liidu rakendusaktide kohaselt kindlaks määratud võrdlusalustele.
75.      Valitsuse määrusega kehtestatud maks mõjutab kaebajale lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamist, millele tal oli õigus ELi HKSi süsteemi raames. Kuna maksu kohaldatakse üksnes käitajatele, kellele eraldatakse tasuta märkimisväärses mahus lubatud heitkoguse ühikuid, muudab määrus need tasuta eraldamised tegelikult tasuliseks. Lisaks, kuna seda maksu kohaldatakse puudutatud käitajate varasemale heitele, ei olnud kaebajal võimalik arvestada sellist maksu selle kompenseerimiseks oma toodete hinda. Seega läheks kõnealuse maksu kehtestamine vastuollu eesmärgiga säilitada liidus suure süsinikuheitega tööstusharude konkurentsivõime, mis saavutatakse lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamisega.
76.      Lisaks ei kohaldata valitsuse määrusega kehtestatud maksu kõigi kasvuhoonegaaside tootjate suhtes, isegi kui see arvutatakse tekitatud kasvuhoonegaaside koguse alusel.
77.      Maksu kohaldatakse tegelikult üksnes nende kasvuhoonegaaside tekitajate suhtes, kellel oli õigus oma toodangu täielikule katmisele tasuta lubatud heitkoguse ühikutega ELi HKSi raames. See maks ei suurenda seega üldiselt ettevõtluskulusid Ungaris, vaid mõjutab üksnes ettevõtjaid, kelle puhul liidu seadusandja on leidnud, et need vajavad kaitset konkurentsivõime vähenemise ja kasvuhoonegaaside heite ülekandumise eest.
78.      Lisaks näib, et kõnealune maks teeb täiendavalt vahet käitajate vahel, kellel on õigus saada tasuta lubatud heitkoguse ühikuid, jättes välja need käitajad, kes saavad selliseid ühikuid soojus‑ ja kütusepõhiste võrdlusaluste alusel. Kohtuistungil paluti Ungari valitsusel selgitada selle eristamise põhjuseid ja ta selgitas, et teatavates sektorites ei ole süsinikuheite vähendamise eesmärgid täidetud, mistõttu seadusandja otsustas reageerida maksude kehtestamisega.
79.      Ent nagu eespool selgitatud, ei saa käitisi, mille õigust tasuta lubatud heitkoguse ühikutele on komisjon liikmesriigi esitatud teabe alusel rakendusotsustega kinnitanud, jätta liikmesriigi ühepoolsete meetmetega neist õigustest ilma. Kõnealune maks sekkub nende käitiste loetellu, kellel on kasvuhoonegaaside heite ülekandumise suure ohu tõttu õigus saada tasuta lubatud heitkoguse ühikuid. Kui liikmesriik leiab, et loetelu tuleb muuta, peab ta sellise muudatuse ettepaneku tegema ELi tasandil.
80.      Liikmesriigid pidid hiljem komisjonile esitatavate loetelude koostamisel pöörama tähelepanu sellele, kas võrdlusalust toodet toodetakse rohkem kui ühes käitises või kas samas käitises toodetakse rohkem kui ühte võrdlusalust toodet ja kas vahetatakse vahesaadusi üle käitise piiride. See oli oluline, nagu on rõhutatud delegeeritud määruses 2019/331, et tagada käitiste võrdne kohtlemine ja vältida konkurentsimoonutusi.(33)
81.      Kogu selle teabe põhjal loodi kaebajat sisaldav loetelu.
82.      Seega, sekkudes kaebaja või teiste sarnases olukorras olevate käitiste õigusesse saada tasuta lubatud heitkoguse ühikuid, sekkub vaidlusalune maks ELi tasuta lubatud heitkoguse ühikute süsteemi, mis põhineb kõigi osalevate käitajate võrdsel kohtlemisel.
83.      Vastustaja väidab, et vaidlusalune maks arvutatakse toodetud kasvuhoonegaaside heitkoguste hulga, mitte maksukohustuslasest käitajatele tasuta eraldatud lubatud heitkoguse ühikute väärtuse alusel. Tuginedes kohtuotsusele Iberdrola jt, väidab ta, et direktiiv 2003/87 lubab maksustada tasuta heitkoguse ühikute kasutamist ja keelab üksnes tasuta heitkoguse ühikute eest vahetult makstava tasu.
84.      Kohtuasjas Iberdrola jt oli olukord siiski teistsugune; selles asjas kehtestas Hispaania valitsus tasud, et kaotada praktika, mille kohaselt lubatud heitkoguse ühikute väärtus kanti elektritööstuses üle tarbijatele. See tööstus, mis sel ajal (teisel kauplemisperioodil) vastas veel nende ühikute saamise tingimustele, lisas lubatud heitkoguse ühikute väärtuse tarbijate makstavale hinnale ja kandis selle viimastele üle isegi siis, kui need lubatud heitkoguse ühikud olid tasuta eraldatud. Kui lubatud heitkoguse ühikud müüakse enampakkumisel ja nende hind kantakse üle tarbijatele, läheb nende lubatud heitkoguse ühikute eest saadud tulu, mis on tekkinud kasvuhoonegaaside heite kaudu, riigile. Kui lubatud heitkoguse ühikud eraldatakse tasuta, kuid nende väärtus kantakse endiselt üle tarbijatele, läheb süsinikuheitest saadav tulu ettevõtjale, kes selliseid heitkoguseid tekitas. See on ilmselgelt vastuolus põhimõttega „saastaja maksab“. Kuna selles kohtuasjas oli tasude eesmärk takistada sellise tulu saamist, mis on vastuolus direktiivi 2003/87 eesmärkidega, ei pidanud Euroopa Kohus neid tasusid selle direktiiviga vastuolus olevaks.
85.      Käesoleval juhul ei kujuta kõnealused liikmesriigi õigusnormid endast lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise mõju sellist korrigeerimist. Vastupidi, kõnealune maks neutraliseerib selliste eraldamiste kompenseeriva väärtuse ja on seega vastuolus eesmärgiga säilitada konkurentsivõime ja vältida kasvuhoonegaaside heite ülekandumist.
86.      Vaidlusalune maks võib tõepoolest ajendada käitajaid, kelle suhtes seda kohaldatakse, vähendama oma süsinikuheite kogust, st kui äriühing suudab taluda konkurentsivõime vähenemist ja otsustab jääda asjaomasesse riiki. ELi tasuta lubatud heitkoguse ühikute süsteem aga tasakaalustab neid kahte eesmärki. Seetõttu on sellesse tasakaalu valikuliste süsinikumaksudega sekkumine vastuolus ELi tasandil ühtlustatud süsteemiga.
87.      Kahes ülejäänud kohtuasjas, millele vastustaja viitas, leidis Euroopa Kohus, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid on vastuolus lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise süsteemi ühe eesmärgiga. Kohtuasjas ŠKO–Energo leiti, et tasuta lubatud heitkoguse ühikute väärtusega otseselt seotud maksud on vastuolus konkurentsivõime säilitamise eesmärgiga. Kohtuasjas PPC Power leiti, et kasutamata tasuta lubatud heitkoguse ühikutele kehtestatud Slovakkia maks on vastuolus eesmärgiga soodustada süsinikuheite vähendamist.
88.      Seega piisab sellest, kui riigisisesed sätted on vastuolus ainult ühega ELi HKSi raames lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise süsteemi eesmärkidest, järeldamaks, et selline liikmesriigi meede nagu valikuline süsinikumaks on vastuolus direktiiviga 2003/87.
89.      Lõpuks on eespool esitatud arutluskäik kohaldatav kõigi riigisiseste meetmete suhtes, olenemata nende eesmärgist. Seega, isegi kui – nagu nähtub esimese eelotsuse küsimuse viimasest osast – kõnealuse maksu eesmärk ei ole vähendada süsinikuheite kogust, vaid võidelda COVID‑19 pandeemia ja Venemaa Ukraina-vastase agressioonisõja tagajärgedega, peetakse sellist meedet direktiiviga 2003/87 kehtestatud ELi HKSiga vastuolus olevaks, kuna see oleks vastuolus lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise eesmärkidega ja/või kahjustaks tasakaalu, mis on Euroopa Liidu tasandil nende eesmärkide saavutamiseks loodud.
IV.    Ettepanek
90.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Veszprémi Törvényszéki (Veszprémi kohus, Ungari) esimesele eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse liidus kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ), eesmärke ja sätteid, eelkõige selle artikleid 1, 10a ja 11, tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusega kehtestatud maks, millega:
–        kehtestatakse tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevate heitkoguste suhtes tagantjärgi maksukoormus, mille tagajärjel jäävad tasuta lubatud heitkoguse ühikud ilma oma väärtusest ja kompenseerivast toimest; või
–        kehtestatakse tasuta lubatud heitkoguse ühikute kasutamisest tulenevate heitkoguste suhtes tagantjärgi maksukoormus, mis võib mõjutada käitajaid loobuma heitkoguste vähendamisest, keskkonnahoidlikkuse tõstmisest või keskkonnasõbralikumatesse tehnoloogiatesse investeerimisest,
olenemata sellise maksu väljakuulutatud eesmärgist riigisiseses õiguses.
1      Algkeel: inglise.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiv, millega luuakse liidus kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (ELT 2003,
L 275, lk 32).
3      Direktiivi 2003/87 artikkel 1. Vt ka selle direktiivi põhjendused 5 ja 7.
4      Vt valitsuse määruse artikli 1 lõike 1 punktid ba ja bb.
5      Komisjoni 19. detsembri 2018. aasta delegeeritud määrus, millega määratakse kindlaks üleliidulised üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87 artikli 10a kohaste lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamiseks ühtlustatud viisil (ELT 2019,
L 59, lk 8) (edaspidi „delegeeritud määrus 2019/331“).
6      17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Iberdrola jt (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660).
7      26. veebruari 2015. aasta kohtuotsus ŠKO–Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120).
8      12. aprilli 2018. aasta kohtuotsus PPC Power (C‑302/17, EU:C:2018:245).
9      Vastustaja viitas 3. märtsi 2020. aasta kohtuotsusele Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140); 3. märtsi 2020. aasta kohtuotsusele Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139); ja kohtuotsusele Iberdrola jt.
10      16. juuli 2020. aasta kohtuotsus (C‑686/18, EU:C:2020:567).
11      Muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ, millega muudetakse direktiivi 2003/87, et täiustada ja laiendada ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (ELT 2009,
L 140, lk 63), viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. märtsi 2018. aasta direktiiviga (EL) 2018/410, millega muudetakse direktiivi 2003/87 eesmärgiga hoogustada heitkoguste kulutõhusat vähendamist ja süsinikdioksiidiheite vähendamist toetavaid investeeringuid, ning otsust (EL) 2015/1814 (ELT 2018,
L 76, lk 3) (edaspidi „direktiiv 2009/29“). Tuleb märkida, et direktiivi 2003/87 muudeti 2023. aastal uuesti. Need muudatused on siiski käesoleva juhtumi asjaoludest hilisemad.
12      Vt selle kohta 22. juuni 2016. aasta kohtuotsus DK Recycling und Roheisen vs. komisjon (C‑540/14 P, edaspidi „kohtuotsus DK Recycling“, EU:C:2016:469, punkt 49).
13      Direktiivi 2003/87 artikli 12 lõikes 3 on sätestatud, et „[l]iikmesriigid tagavad, et iga käitise käitaja tagastab hiljemalt iga aasta 30. aprilliks kõnealuse käitise kooskõlas artikliga 15 tõendatud eelnenud kalendriaasta koguheitele vastava hulga lubatud heitkoguse ühikuid, mis seejärel kehtetuks tunnistatakse“.
14      ELi HKSi eri etappide arengu ja põhjuste kokkuvõtliku, kuid selge kirjelduse kohta vt Sato, M. jt, „Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System“, WIREs Climate Change, Vol. 13, Issue 5, 2022, lk 1–19.
15      Vt kohtuotsused Iberdrola jt, punkt 39, ja ŠKO–Energo, punkt 28.
16      Vt selle kohta direktiivi 2018/410, millega muudetakse neljanda kauplemisperioodi jaoks alusdirektiivi 2003/87, põhjendus 10.
17      Nagu M. Carević on selgitanud: „keskkonna seisukohast saab kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise meede olla tõhus ainult siis, kui sellega samal ajal ei kaasne kasvuhoonegaaside heite ülekandumist mujal“; vt „Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement“, Croatian Yearbook of European Law and Policy, Vol. 11, 2016, lk 47–71, lk 51.
18      Esimene neist loeteludest kehtestati komisjoni 24. detsembri 2009. aasta otsusega, millega määratakse kindlaks vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2003/87/EÜ selliste sektorite ja allsektorite loetelu, mille puhul kasvuhoonegaaside heite ülekandumise ohtu peetakse märkimisväärseks (teatavaks tehtud numbri K(2009) 10251 all) (ELT 2010, L 1, lk 10). Seni on kasvuhoonegaaside heite ülekandumise märkimisväärse ohuga sektorite loetelu mitu korda muudetud. Praegune loetelu sisaldub komisjoni 15. veebruari 2019. aasta delegeeritud otsuses (EL) 2019/708, millega täiendatakse direktiivi 2003/87 seoses selliste sektorite ja allsektorite kindlaksmääramisega ajavahemikuks 2021–2030, mida peetakse kasvuhoonegaaside heite ülekandumisest ohustatuks (ELT 2019,
L 120, lk 20).
19      Vt selle kohta direktiivi 2003/87 artikli 10a lõige 2.
20      Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule, Euroopa Liidu Nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Euroopa roheline kokkulepe“ (COM(2019) 640 final).
21      Neljanda kauplemisperioodi kohta vt nt De Clara, S. ja Mayr, K., „The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal“, Oxford Energy Insight, Vol. 38, 2018, lk 1–18.
22      Kolmandal perioodil oli 156 sektorit, mis esindavad 98% heitkogustest, kõlblikud tasuta lubatud heitkoguse ühikute saamiseks. Vt Sato, M. jt, eespool viidatud 14. joonealune märkus, lk 9.
23      Ibid.
24      SPIM kehtestati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. mai 2023. aasta määrusega (EL) 2023/956, millega kehtestatakse süsiniku piirimeede (ELT 2023, L 130, lk 52). Selle mehhanismi kohaselt võetakse toodete eest, mis on imporditud riikidest, mille suhtes ei kohaldata süsinikuheite vähendamise meetmeid, ELi siseturule sisenemisel tasu, kaitstes seeläbi ELi tootmise konkurentsivõimet ja edendades puhtamat tootmist kolmandates riikides. Meetme kasutuselevõtu üleminekuetapp algas 2023. aastal ja seda hakatakse täielikult kohaldama alates 2026. aastast.
25      Vt selle kohta direktiivi 2009/29 põhjendus 23 – millega lisati direktiivi 2003/87 artikkel 10a: „Käitistele üleminekuperioodil tasuta kvootide eraldamine peaks toimuma ühenduse ühtlustatud eeskirjade alusel (edaspidi „[eelnevad] võrdlusalused“), et minimeerida konkurentsimoonutusi ühenduse turul. […]“ (kohtujuristi kursiiv).
26      Vt käesoleva ettepaneku 18. joonealune märkus.
27      Komisjoni 12. märtsi 2021. aasta rakendusmäärus, millega määratakse vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikele 2 kindlaks lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamisel kasutatavate võrdlusaluste muudetud väärtused ajavahemikuks 2021–2025 (ELT 2021, L 87, lk 29).
28      Komisjoni 25. veebruari 2021. aasta otsus, milles käsitletakse riiklikke rakendusmeetmeid kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamiseks üleminekuperioodil kooskõlas direktiivi 2003/87 artikli 11 lõikega 3 (ELT 2021, L 68, lk 221).
29      Punkt 52.
30      Seetõttu leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses DK Recycling (punkt 55), et komisjon ei saanud kanda käitist loetellu väidetavalt riigisisesel tasandil kasutatud mõiste „ülemäärased raskused“ alusel, kuna liidu seadusandja ei ole seda tingimust kasvuhoonegaaside heite ülekandumise loetelude koostamiseks kehtestanud.
31      Kohtuotsus DK Recycling, punkt 53.
32      Vt selle kohta Nysten, J. V., „On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2“, npj Climate Action, Vol. 3, nr 91, 2024, lk 1–10.
33      Delegeeritud määruse 2019/331 põhjendused 15 ja 16.