62017TJ0031
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (devátého senátu)
22. listopadu 2018 (
*1
)
„EZZF – Výdaje vyloučené z financování – Zvláštní opatření ve prospěch nejvzdálenějších regionů – Článek 12 písm. c) nařízení (ES) č. 247/2006 – Technická pomoc – Kontrolní činnosti – Procesní záruky – Legitimní očekávání“
Ve věci T‑31/17,
Portugalská republika, zastoupená L. Inez Fernandesem, M. Figueiredem, J. Saraivou de Almeida a A. Tavares de Almeida, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené B. Rechenou a A. Saukou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2016/2018 ze dne 15. listopadu 2016, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2016, L 312, s. 26) v rozsahu, v němž se v případě Portugalské republiky vylučují z uvedeného financování částky 460202,73 eura a 200000 eur (rozpočtový bod 6701),
TRIBUNÁL (devátý senát),
ve složení S. Gervasoni, předseda, K. Kowalik-Bańczyk (zpravodajka) a C. Mac Eochaidh, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: I. Dragan, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 3. května 2018,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1
V rámci programu speciálně zaměřeného na odlehlost a ostrovní povahu Madeiry a Azor (POSÉIMA) využívají autonomní oblastí Azory a Madeira (Portugalsko) od roku 1992 zvláštních opatření v oblasti zemědělství na podporu místní zemědělské produkce. Od hospodářského roku 2007 byla tato opatření přeskupena do podpůrného programu vzniklého podle ustanovení článku 9 nařízení Rady (ES) č. 247/2006 ze dne 30. ledna 2006, kterým se stanoví zvláštní opatření v oblasti zemědělství ve prospěch nejvzdálenějších regionů Unie (Úř. věst. 2006, L 42, s. 1). Za tímto účelem vypracovala Portugalská republika návrh celkového programu, který byl posouzen a schválen Evropskou komisí v souladu s čl. 24 odst. 1 a 2 téhož nařízení (dále jen „celkový program“).
2
Dne 30. září 2008 předložila Portugalská republika Komisi na základě článku 49 nařízení Komise (ES) č. 793/2006 ze dne 12. dubna 2006, kterým se stanoví některá prováděcí pravidla k nařízení č. 247/2006 (Úř. věst. 2006, L 145, s. 1), návrh změny celkového programu. Tento návrh, revidovaný dne 27. ledna 2009, uváděl mimo jiné zavedení nového opatření pro financování studií, demonstračních projektů, vzdělávání a školení a opatření technické pomoci v rámci podprogramu pro autonomní oblast Azory.
3
Rozhodnutím C(2009) 1364 final ze dne 3. března 2009 (dále jen „rozhodnutí ze dne 3. března 2009 ») Komise schválila změny celkového programu předložené Portugalskou republikou.
4
V důsledku toho příloha I podprogramu pro autonomní oblast Azory obsahovala nový bod 4.6, který zní následovně:
„4.6 Financování studií, demonstračních projektů, vzdělávání a školení a opatření technické podpory
Právní rámec
Článek 50 nařízení […] č. 793/2006 […] stanoví financování studií, demonstračních projektů, vzdělávání a školení a opatření technické podpory […]
Cíle
Cílem tohoto opatření je vytvořit podmínky pro účinné provádění činností v oblasti přípravy, koordinace, informování, řízení, kontroly, sledování a hodnocení podprogramu [pro] autonomní oblast Azory.
Popis
Opatření by mělo zahrnovat činnosti, které mohou být prováděny subjekty, které mají odpovědnost v různých funkcích nezbytných pro řádné řízení a provádění [podprogramu pro autonomní oblast Azory]
[…]
Na základě tohoto ustanovení se autonomní oblast Azory snaží o získání finančních prostředků nezbytných k uspokojení potřeb všech zúčastněných stran v [podprogramu pro autonomní oblast Azory].
Příjemci
•
Řídící orgány.
Způsobilé výdaje a režim podpory
Za způsobilé budou považovány a do výše 100 % budou financovány náklady týkající se výdajů souvisejících s
•
nákupem a údržbou majetku a zařízení,
•
nákupem služeb,
•
prováděním studií a auditů,
•
vyhotovováním a šířením informací a propagace,
a přímo přičitatelné činnostem přípravy, koordinace, informování, řízení, kontroly, sledování a hodnocení [podprogramu pro autonomní oblast Azory].“
5
V rámci tohoto opatření portugalské orgány vynaložily různé výdaje financované Evropskou unií v celkové výši 460202,73 eura za hospodářský rok 2012 a 200000 eur za hospodářský rok 2013.
6
Pro hospodářský rok 2012 se dotčené výdaje týkaly získání čtyř terénních vozidel (94407,56 eura), platů zaměstnanců odpovědných za kontroly na místě (69977,11 eura), nákladů na informační systém, přístupový systém, hasičský systém a jedno terénní vozidlo (53059,65 eura), pořízení 22 počítačů a monitorů, jakož i třech notebooků (14446 eur) a konečně odměny jedenácti techniků a jednoho ředitele služeb (228312,41 eura).
7
Pro hospodářský rok 2013 odpovídaly dotčené výdaje odměně deseti techniků a ředitele služeb (199095,92 eura), jakož i náhradám cestovních výdajů tohoto ředitele (904,08 eura).
8
Po provedení šetření zahájila Komise postup schválení souladu podle článku 31 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2005, L 209, s. 1).
9
Dopisem ze dne 5. prosince 2013 (dále jen „dopis ze dne 5. prosince 2013“) sdělila Komise portugalským orgánům svá konstatování na základě čl. 11 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. 2006, L 171, s. 90). Při této příležitosti Komise konstatovala, že účelem dotčených výdajů bylo v plném rozsahu financování personálu a vybavení nezbytného pro inspekce prováděné portugalskými orgány v rámci celkového programu. V důsledku toho se Komise domnívala, že jelikož nejsou splněna ustanovení článku 13 nařízení č. 1290/2005 na jedné straně a ustanovení čl. 12 písm. c) a článku 25 nařízení č. 247/2006 na straně druhé, nemohly tyto výdaje být kryty z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF).
10
Dopisem ze dne 7. dubna 2014 vyjádřily portugalské orgány svůj nesouhlas s postojem Komise, jelikož podle nich byly dotčené výdaje způsobilé pro financování Unií podle čl. 12 odst. c) nařízení č. 247/2006.
11
Na dvoustranné schůzce dne 4. června 2014 si Komise a portugalské orgány zachovaly své postoje. Po této schůzce Komise uvědomila portugalské orgány, že se domnívá, že rozhodnutí ze dne 3. března 2009 nemohlo vůči nim vyvolat legitimní očekávání, pokud jde o způsobilost dotčených výdajů.
12
Dopisem ze dne 22. prosince 2014 portugalské orgány zopakovaly svůj nesouhlas s postojem Komise.
13
Dne 12. července 2016 Komise oficiálně sdělila své závěry portugalským orgánům v souladu s čl. 11 odst. 2 nařízení č. 885/2006. Při této příležitosti Komise opětovně dospěla k závěru, že dotčené výdaje jsou nezpůsobilé na základě článku 13 nařízení č. 1290/2005 a čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006. V důsledku toho navrhla vyloučit z financování Unií celkovou částku 660202,73 eura.
14
Dne 15. listopadu 2016 přijala Komise prováděcí rozhodnutí (EU) 2016/2018, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci EZZF a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2016, L 312, s. 26, dále jen „napadené rozhodnutí“). V případě Portugalské republiky Komise vyloučila z financování Unií částky 460202,73 eura a 200000 eur (rozpočtový bod 6701), které odpovídají dotčeným výdajům.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
15
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 20. ledna 2017 podala Portugalská republika projednávanou žalobu.
16
Komise předložila žalobní odpověď kanceláři Tribunálu dne 27. března 2017.
17
Portugalská republika předložila dne 16. května 2017 repliku a Komise předložila dne 28. června 2017 dupliku.
18
Organizačními procesními opatřeními, jež byla přijata podle čl. 89 odst. 3 písm. a) a d) jednacího řádu Tribunálu, položil posledně uvedený účastnicím řízení otázky a vyzval je, aby předložily písemnosti. Účastnice řízení této žádosti ve stanovené lhůtě vyhověly.
19
Portugalská republika navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž jsou z financování Unií vyloučeny částky 460202,73 eura a 200000 eur,
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
20
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu,
–
uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
21
Na podporu své žaloby uplatňuje Portugalská republika tři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení zásady ochrany legitimního očekávání, druhý z porušení čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 a třetí z porušení čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006.
22
Tribunál má za to, že je zapotřebí nejprve zkoumat třetí žalobní důvod, který se týká podstatného porušení procesních ustanovení, poté druhý žalobní důvod, který vychází z porušení hmotněprávního pravidla sekundárního unijního práva, a nakonec první žalobní důvod vycházející z porušení obecné zásady unijního práva.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006
23
Portugalská republika tvrdí, že Komise porušila čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 tím, že jí zaslala první písemné sdělení, které nebylo dostatečně odůvodněné. Na jedné straně totiž dopis ze dne 5. prosince 2013 neuvádí důvody, proč se Komise domnívala, že dotčené výdaje vznikly za účelem provádění kontrolních činností. Na druhé straně tento dopis neuvádí, proč by každý z dotčených výdajů, vzat jednotlivě, nemohl mít prospěch z financování z EZZF.
24
Komise argumenty Portugalské republiky zpochybňuje.
25
Úvodem je třeba upřesnit, že podle čl. 23 odst. 1 nařízení č. 247/2006 zvláštní opatření v oblasti zemědělství ve prospěch nejvzdálenějších regionů přijatá na základě tohoto nařízení představují zásahy určené k regulaci zemědělských trhů ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1290/2005. V důsledku toho jsou výdaje financované Unií na základě nařízení č. 247/2006 jedním z výdajů EZZF uvedených v článku 3 nařízení č. 1290/2005, a proto podléhají všem ustanovením tohoto nařízení, týkajícím se výdajů tohoto fondu.
26
Z toho vyplývá, že pokud má Komise v úmyslu vyloučit z financování Unií některé výdaje vynaložené členským státem na základě nařízení č. 247/2006, musí postupovat podle postupu schválení souladu stanoveného v článku 31 nařízení č. 1290/2005, jehož prováděcí pravidla jsou stanovena v článku 11 nařízení č. 885/2006.
27
V tomto ohledu je třeba připomenout, že konečné rozhodnutí týkající se schválení souladu musí být přijato po ukončení zvláštního kontradiktorního řízení, v jehož průběhu musí dotyčné členské státy disponovat všemi zárukami požadovanými pro předložení jejich stanoviska (viz obdobně rozsudek ze dne 14. prosince 2000, Německo v. Komise, C‑245/97, EU:C:2000:687, bod 47 a citovaná judikatura).
28
Článek 11 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 885/2006 tak stanoví, že pokud se Komise v důsledku šetření domnívá, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Unie, sdělí svá zjištění dotčenému členskému státu.
29
Podle judikatury musí písemné sdělení ve smyslu tohoto ustanovení dotyčnému členskému státu poskytnout dokonalou znalost výhrad Komise, aby mohlo plnit úlohu upozornění, kterou mu toto ustanovení přiznává (viz obdobně rozsudek ze dne 3. května 2012, Španělsko v. Komise, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 27 a citovaná judikatura).
30
Z toho vyplývá, že čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 vyžaduje, aby nesrovnalost, která je dotčenému členskému státu vytýkána, byla dostatečně přesně obsažena v písemném sdělení stanoveném v prvním pododstavci uvedeného ustanovení (viz obdobně rozsudek ze dne 3. května 2012, Španělsko v. Komise, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 28).
31
Za těchto podmínek je třeba zkoumat, zda dopis ze dne 5. prosince 2013 splňuje požadavky čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 a představuje v důsledku toho řádné sdělení na základě uvedeného ustanovení.
32
V projednávaném případě je třeba konstatovat – jak uvádí Komise – že zaprvé dopis ze dne 5. prosince 2013 cituje ustanovení, která uplatňuje, a sice článek 13 nařízení č. 1290/2005 na jedné straně a čl. 12 písm. c) a článek 25 nařízení č. 247/2006 na straně druhé. Zadruhé tento dopis připomíná účel opatření stanoveného v bodě 4.6 přílohy I podprogramu pro autonomní oblast Azory, jakož i kategorie výdajů způsobilých pro financování Unií uvedených v tomto opatření. Zatřetí jsou v témže dopise uvedeny výdaje, které Komise zkoumala, přičemž pro každý z těchto výdajů se uvádí dotyčný hospodářský rok, orgán odpovědný za výdaj a účel a výše tohoto výdaje. Začtvrté uvedený dopis uvádí, že „veškeré [dotčené] výdaje byly použity na financování personálu a vybavení nezbytného pro inspekce prováděné [portugalskými orgány] v souvislosti s [podpůrným] programem“. Zapáté dopis vysvětluje, že výdaje vynaložené orgány členských států v rámci jejich správních a kontrolních povinností se týkají hlavní činnosti platebních agentur, takže tyto náklady nemohou být neseny EZZF. Zašesté, tento dopis dospěl k závěru, že dotčené výdaje nejsou způsobilé k financování z EZZF z důvodu, že nejsou v souladu s ustanoveními článku 13 nařízení č. 1290/2005 na jedné straně a čl. 12 písm. c) a článku 25 nařízení č. 247/2006 na straně druhé.
33
Za těchto podmínek dopis ze dne 5. prosince 2013 dostatečně přesně uvádí povahu a důvody vytýkané nesrovnalosti Portugalské republiky a poskytuje tomuto členskému státu plnou znalost výhrad Komise. Tento dopis tedy v projednávaném případě splňuje varovnou funkci v rámci postupu schválení souladu.
34
Tento závěr nemůže být zpochybněn oběma výtkami formulovanými Portugalskou republikou, pokud jde o dopis ze dne 5. prosince 2013.
35
Na jedné straně totiž, co se týče výtky vycházející z toho, že tento dopis neuvádí důvody, ze kterých se Komise domnívala, že dotčené výdaje vznikly za účelem provádění kontrolních činností, je třeba uvést, že ze znění jednoho z dotčených nákladů – totiž částky 69977,11 eura, která odpovídá „platům zaměstnanců pověřených kontrolami na místě“, které byly vyplaceny v průběhu hospodářského roku 2012 – vyplývá, že tyto náklady souvisely s výkonem kontrolních činností. Kromě toho, jelikož Portugalská republika zcela znala povahu dotčených výdajů a následně uznala, zejména během dvoustranné schůzky konané dne 4. června 2014, že tyto výdaje vznikly v rámci její kontrolní činnosti, neexistence podrobnějších vysvětlení v dopise ze dne 5. prosince 2013, zejména pokud jde o jiné částky než výše uvedenou částku 69977,11 eura, v projednávaném případě nijak nebránila Portugalské republice vyjádřit svůj názor a zpochybnit opodstatněnost finanční opravy navržené Komisí.
36
Na druhé straně, pokud jde o výtku vycházející z toho, že dopis ze dne 5. prosince 2013 neuvádí důvody, ze kterých by každý z dotčených výdajů, vzat individuálně, nemohl mít prospěch z financování z EZZF, je třeba odpovědět, že pokud je stejný důvod nepřípustnosti namítán pro kategorii nebo skupinu výdajů, může se Komise omezit na celkové odůvodnění všech dotčených výdajů (viz v tomto smyslu a obdobně rozsudek ze dne 15. února 2007, BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, bod 37). Je třeba uvést, že v dopise ze dne 5. prosince 2013 se Komise domnívala, že dotčené výdaje byly v plném rozsahu určeny k financování personálu a vybavení nezbytných k uskutečnění kontrolních činností a že v rozsahu, v němž byly tyto výdaje součástí hlavní činnosti vnitrostátních orgánů, nebyly způsobilé pro financování Unií. Za těchto okolností a s ohledem na skutečnost, že podle dopisu ze dne 5. prosince 2013 mají všechny dotčené výdaje tentýž účel, nelze Komisi vytýkat, že poskytla obecné odůvodnění ke svým výhradám, pokud jde o financování těchto výdajů Unií.
37
Z výše uvedeného vyplývá, že dopis ze dne 5. prosince 2013 splňoval požadavky čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006.
38
Třetí žalobní důvod tedy musí být zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006
39
Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006, který povoluje financování činností technické pomoci spojených s prováděním podpůrného programu. Kontrolní činnosti představují typ činností technické pomoci a jsou nezbytné pro provádění jakéhokoli podpůrného programu. Z toho vyplývá, že výdaje vynaložené vnitrostátními orgány na administrativní a personální náklady jsou odchylně od článku 13 nařízení č. 1290/2005 způsobilé pro financování Unií, jelikož, jako v projednávaném případě, jsou použity na základě kontrolní činnosti a v rámci podpůrného programu.
40
Komise argumenty Portugalské republiky zpochybňuje.
41
Úvodem je třeba konstatovat, že mezi účastníky řízení je nesporné, že dotčené výdaje vznikly za účelem financování personálu a vybavení nezbytných k tomu, aby portugalské orgány prováděly kontrolní činnosti, které sestávají zejména z inspekcí prováděných v rámci podprogramu pro autonomní oblast Azory. Mimoto jak ze spisu a zejména z dopisu ze dne 5. prosince 2013 a dopisu portugalských orgánů ze dne 7. dubna 2014, tak i z ústních vysvětlení účastníků řízení během jednání vyplývá, že portugalskými orgány, které provedly tyto kontrolní činnosti a využívaly dotčené výdaje, nebyly platební agentura se sídlem v Lisabonu (Portugalsko), ale jiné správní orgány působící na Azorech.
42
Spor mezi stranami se tudíž netýká povahy a účelu dotčených výdajů, ale pouze čistě právní otázky, zda jsou tyto výdaje způsobilé pro financování Unií na základě čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006.
43
V tomto ohledu je třeba připomenout, že nařízení č. 247/2006 a č. 793/2006 stanoví zvláštní opatření v oblasti zemědělství ve prospěch nejvzdálenějších regionů Unie.
44
Zejména je třeba uvést, že zaprvé čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 stanoví, že podpůrný program zahrnuje mimo jiné „popis zamýšlených opatření, především režimů podpory pro provádění programu, a případně informace o tom, zda je zapotřebí studií, demonstračních projektů, odborné přípravy nebo činností technické pomoci spojených s přípravou, prováděním nebo úpravou daných opatření“.
45
Dále čl. 25 třetí odrážka nařízení č. 247/2006 stanoví přijetí prováděcích pravidel pro téže nařízení, pokud jde o „studie, demonstrační projekty, odbornou přípravu a činnosti technické pomoci uvedené v čl. 12 písm. c) [uvedeného nařízení]“.
46
Konečně článek 50 nařízení č. 793/2006, kterým se přijímají prováděcí pravidla stanovená v čl. 25 třetí odrážce nařízení č. 247/2006, stanoví, že „[č]ástka potřebná na financování studií, demonstračních projektů, vzdělávání a opatření technické podpory stanovených v programu schváleném dle čl. 24 odst. 2 nařízení […] č. 247/2006 […] nemůže překročit 1 % z celkové výše financování dotčeného programu“.
47
Ze všech těchto ustanovení vyplývá, že studie, demonstrační projekty, odborná příprava a činnosti technické pomoci uvedené v čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006, které stanoví podpůrný program ve prospěch jednoho nejvzdálenějšího regionu, jsou v zásadě způsobilé pro financování Unií, zejména pokud jsou spojeny s přípravou, prováděním nebo přizpůsobením opatření podpory.
48
Je však třeba konstatovat, že nařízení č. 247/2006 a č. 793/2006 neobsahují žádné ustanovení, které by definovalo různé druhy činností, o nichž se zmiňují. Zvláště tato nařízení neupřesňují, zda „činnosti […] technické pomoci spojené s […] prováděním [podpůrných] opatření“ uvedené v čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 zahrnují kontrolní činnosti prováděné vnitrostátními orgány.
49
Za těchto podmínek je třeba zkoumat, zda – jak tvrdí Portugalská republika a jak to zpochybňuje Komise – kontrolní činnosti, jako jsou opatření provedená portugalskými orgány, představují činnosti technické pomoci spojené s prováděním podpůrného opatření ve smyslu čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006.
50
Na prvním místě je třeba zkoumat, zda je možné, aby bylo k napravení neurčitosti nařízení č. 247/2006 a nařízení č. 793/2006 použít v projednávaném sporu ustanovení unijního práva, které obsahuje vymezení pojmu „technická pomoc“, nebo alespoň z tohoto práva vyvodit obecnou definici tohoto pojmu, která by mohlo být přenesena do tohoto sporu.
51
V tomto ohledu Portugalská republika odkazuje na čl. 5 písm. a) nařízení č. 1290/2005 a na článek 186 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 ze dne 29. října 2012 o prováděcích pravidlech k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (Úř. věst. 2012, L 362, s. 1). Podle Portugalské republiky z těchto ustanovení vyplývá, že pojem „technická pomoc“ zahrnuje kontrolní činnosti nezbytné pro provádění podpůrného programu.
52
Přestože je pravda, že každé z obou ustanovení uplatněných Portugalskou republikou poskytuje podrobnosti o pojmu „technická pomoc“ a uvádí mimo jiné kontrolní činnosti, žádné z těchto dvou ustanovení není použitelné v projednávaném sporu.
53
Článek 5 písm. a) nařízení č. 1290/2005, přestože se týká činností technické pomoci financovaných z EZZF a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), upravuje pouze činnosti technické pomoci centrálně financované z podnětu Komise nebo jménem Komise. Z toho vyplývá, že toto ustanovení se nemůže vztahovat na činnosti technické pomoci, jakými jsou činnosti uvedené v bodě 4.6 přílohy I podprogramu pro autonomní oblast Azory, které – jelikož jsou prováděny z podnětu členských států – jsou ze strany EZZF financovány decentralizovaně.
54
Dále je cílem článku 186 nařízení v přenesené pravomoci č. 1268/2012 pouze definovat v kontextu zadávání veřejných zakázek a poskytování unijní finanční pomoci pojmy „granty [a] smlouvy o technické pomoci […], jež jsou uzavřeny s [Evropskou investiční bankou (EIB)] nebo Evropským investičním fondem [EIF)]“ a „granty udělova[né] EIB nebo [EIF] na akce technické pomoci“ obsažené v čl. 101 odst. 3 a v čl. 125 odst. 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1). Z toho vyplývá, že toto ustanovení se nevztahuje na financování výdajů na technickou pomoc vynaložených členskými státy v rámci nařízení č. 247/2006 ze strany EZZF.
55
Za těchto podmínek nemůže případné zařazení kontrolních činností mezi činnosti technické pomoci uvedené v čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 vyplývat z pouhé aplikace čl. 5 odst. a) nařízení č. 1290/2005 nebo článku 186 nařízení v přenesené pravomoci č. 1268/2012.
56
Navíc z přezkumu obou ustanovení, kterých se dovolává Portugalská republika, a z čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 vyplývá, že v unijním právu existují ustanovení, která odlišným způsobem popisují činnosti spadající do technické pomoci.
57
Ze srovnání mezi těmito různými ustanoveními zvláště vyplývá, že kontrolní činnosti nejsou systematicky uváděny mezi činnostmi spadajícími do technické pomoci.
58
I když tedy článek 186 nařízení v přenesené pravomoci č. 1268/2012 konkrétně definuje pojem „technická pomoc“ a v této souvislosti výslovně odkazuje na činnosti hodnotící, auditní a kontrolní, nutné k provedení určitého programu či akce, neplatí to ani pro článek 5 nařízení č. 1290/2005, ani pro čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006.
59
Zaprvé článek 5 nařízení č. 1290/2005, nadepsaný „Jiné druhy financování včetně technické pomoci“, pouze vymezuje různé druhy činností, aniž výslovně definuje pojem „technická pomoc“. Kromě toho tento článek zahrnuje jak „opatření zaměřená na přípravu, sledování, správní a technickou pomoc“, tak i „hodnocení, audit a kontrolu“. Kromě toho se v uvedeném článku v písmenu a) uvádějí jak opatření nezbytná pro „technickou a správní pomoc“, tak i opatření zaměřená „na zavádění kontrolních systémů“. Článek 5 nařízení č. 1290/2005 tak nejen výslovně neuvádí kontrolní činnosti mezi opatřeními technické pomoci, ale naopak, při dvou příležitostech, představuje opatření technické pomoci, chápané v omezeném smyslu podpůrných správních a technických činností na jedné straně a kontrolních činností na druhé straně, jakožto opatření znamenající dva různé druhy činností.
60
Zadruhé čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 se vztahuje pouze na studie, demonstrační projekty, odbornou přípravu a činností technické pomoci. Totéž platí o čl. 25 třetí odrážce nařízení č. 247/2006 a článku 50 nařízení č. 793/2006. Relevantní ustanovení nařízení č. 247/2006 a č. 793/2006, která jsou jako jediná v tomto sporu použitelná, se tak nezmiňují o činnostech hodnocení, auditu a kontroly.
61
Za těchto okolností se s ohledem na nedostatek soudržnosti mezi výše uvedenými ustanoveními nařízení č. 1290/2005, č. 247/2006 a nařízení v přenesené pravomoci č. 1268/2012 v unijním právu a zvláště v oblasti EZZF jeví, že neexistuje žádná obecná definice pojmu „technická pomoc“, která by mohla být použita v projednávaném sporu, a že na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, výraz „technická pomoc“ nutně neoznačuje soubor opatření zahrnující kontrolní činnosti.
62
Na druhém místě, při neexistenci definice pojmu „technická pomoc“, která může být použita nebo provedena v projednávaném sporu, je třeba vykládat čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 s přihlédnutím nejen ke znění tohoto ustanovení, ale i k jeho kontextu a cílům sledovaným právními předpisy, jejichž je součástí (viz v tomto smyslu a obdobně rozsudky ze dne 17. listopadu 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, bod 12, a ze dne 10. března 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, bod 21).
63
V tomto ohledu je užitečné připomenout, jak již bylo uvedeno v bodě 25 výše, že opatření přijatá ve prospěch nejvzdálenějších regionů na základě nařízení č. 247/2006 představují výdaje EZZF ve smyslu nařízení č. 1290/2005.
64
V této souvislosti je třeba poznamenat, že ačkoli nařízení č. 1290/2005 ve svém čl. 5 písm. a) stanoví financování opatření technické a správní pomoci prováděných z podnětu Komise nebo na její účet, neobsahuje žádné ustanovení pro financování opatření technické pomoci prováděných z podnětu členských států.
65
Jeví se tedy, že v rozsahu, v němž stanoví financování opatření technické pomoci spojených s prováděním podpůrného programu z podnětu členských států v nejvzdálenějších regionech, zavádějí ustanovení čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 zvláštní pravidla odchylující se od obecných pravidel EZZF stanovených nařízením č. 1290/2005, a musí být tudíž vykládána přísně.
66
Zaprvé je třeba konstatovat, jak již bylo uvedeno v bodě 60 výše, že ani čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006, ani ostatní relevantní ustanovení nařízení č. 247/2006 a č. 793/2006 nezmiňují činnosti hodnocení, auditu a kontroly.
67
Zadruhé bylo v bodě 59 výše rovněž uvedeno, že v případě EZZF nemusí pojem „technická pomoc“ v některých případech a zejména v rámci čl. 5 písm. a) nařízení č. 1290/2005 odkazovat na soubor opatření zahrnující kontrolní činnosti opatření, ale označovat pouze podpůrné správní a technické činnosti stricto sensu.
68
Zatřetí je třeba připomenout, že nestanoví-li právní předpisy jinak, provádějí se platby na základě článku 11 nařízení č. 1290/2005 v rámci financování podle tohoto nařízení v plné výši ve prospěch příjemců podpory.
69
Z těchto ustanovení vyplývá, že prostředky přidělené na fond EZZF a zejména prostředky poskytnuté členským státům musejí být zásadě použity k financování provozních výdajů, které vedou k platbám příjemcům.
70
Z toho vyplývá, že pokud není stanoveno jinak, tyto prostředky nelze použít na pomoc vnitrostátním orgánům při výkonu správních činností, které jim obvykle příslušejí.
71
Je třeba poznamenat, že členské státy obvykle nesou odpovědnost za kontrolu dodržování podmínek pro poskytnutí podpory a prémií, bez ohledu na existenci opatření technické pomoci.
72
Zvláště pokud jde o zvláštní opatření v oblasti zemědělství pro nejvzdálenější regiony, jsou členské státy povinny provádět správní kontroly a kontroly na místě podle článku 27 nařízení č. 247/2006 a článků 30 až 33 nařízení č. 793/2006.
73
Je třeba dodat, že tyto kontroly, a zejména kontroly na místě, jsou úkolem příslušných vnitrostátních orgánů, které mohou být oddělenými orgány od platební agentury, jakými jsou portugalské správní orgány uvedené v bodě 41 výše.
74
Za těchto okolností a s přihlédnutím ke všem úvahám uvedeným v bodech 63 až 73 výše, z doslovného, systematického a teleologického výkladu čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 vyplývá, že „činnosti technické pomoci spojené s […] prováděním opatření [podpory]“, které zmiňuje, nezahrnují kontrolní činnosti prováděné vnitrostátními orgány.
75
Tento výklad nemůže být zpochybněn argumenty Portugalské republiky vycházejícími zaprvé ze skutečnosti, že provádění programu podpory by nutně zahrnovalo kontrolní opatření, a zadruhé, že převzetí výdajů souvisejících s těmito kontrolními činnostmi bylo výslovně stanoveno v podprogramu pro autonomní oblast Azory.
76
Zaprvé totiž okolnost, že kontrolní činnosti jsou nezbytné pro řádné plnění programu podpory, neumožňuje ani jejich kvalifikaci jako akce technické pomoci, ani jejich propojení s „prováděním“ tohoto programu.
77
V tomto ohledu je třeba uvést, že jelikož kontrolní činnosti nepředstavují podpůrné správní a technické činnosti v úzkém slova smyslu, nepředstavují opatření technické pomoci ve smyslu čl. 12 odst. c) nařízení č. 247/2006.
78
Dále je mezi činnostmi uvedenými v čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 možné chronologicky a koncepčně rozlišit nejdříve činnosti pro přípravu opatření, dále činnosti týkající se praktického provádění tohoto opatření a nakonec činnosti na kontrolu řádného provádění uvedeného opatření.
79
Zadruhé je třeba připomenout, že podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 247/2006 musí být opatření přijatá v rámci programů podpory pro nejvzdálenější regiony v souladu s unijním právem. Ustanovení podpůrného programu, a to i v případě, že jsou schválena Komisí, tak nemohou v souladu se zásadou hierarchie norem umožnit odchylku od ustanovení unijního práva, nebo dokonce být užitečně použita pro účely výkladu ustanovení unijního práva. Z toho vyplývá, že okolnost, že bod 4.6 přílohy I podprogramu pro autonomní oblast Azory stanoví převzetí výdajů přímo přičitatelných kontrolním činnostem tohoto podprogramu, nemá žádný vliv na otázku, zda kontrolní činnosti prováděné vnitrostátními orgány patří mezi opatření způsobilá pro financování Unií podle čl. 12 písm. c) nařízení (ES) č. 247/2006.
80
Za těchto okolností kontrolní činnosti, které vedou k dotčeným výdajům, nepředstavují opatření technické pomoci spojená s prováděním podpůrného opatření ve smyslu čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006.
81
Z předcházejících úvah vyplývá, že dotčené výdaje nejsou způsobilé pro financování Unií na základě čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006.
82
Druhý žalobní důvod musí být tudíž zamítnut.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání
83
Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje zásadu ochrany legitimního očekávání. Zaprvé totiž Komise v rozhodnutí ze dne 3. března 2009 schválila podpůrné opatření, které se výslovně týká, jakožto způsobilých výdajů, výdajů přímo přičitatelných kontrolním činnostem. Zadruhé jsou záruky poskytnuté Komisí v souladu s platnými pravidly. Za těchto podmínek vytvořilo rozhodnutí ze dne 3. března 2009, pokud jde o portugalské orgány, legitimní očekávání ohledně způsobilosti dotčených výdajů.
84
Komise argumenty Portugalské republiky zpochybňuje.
85
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury patří zásada ochrany legitimního očekávání mezi základní unijní zásady (viz rozsudky ze dne 5. května 1981, Dürbeck, 112/80, EU:C:1981:94, bod 48, a ze dne 7. června 2005, VEMW a další, C‑17/03, EU:C:2005:362, bod 73 a citovaná judikatura).
86
Z judikatury rovněž vyplývá, že každý jednotlivec má právo se dovolávat této zásady, když se nachází v situaci, z níž vyplývá, že správa Unie v něm vzbudila podložené naděje tím, že mu poskytla konkrétní ujištění. Takovými ujištěními jsou bez ohledu na formu, v jaké jsou oznámeny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace. Poskytnutá ujištění musejí kromě toho být v souladu s platnými normami (viz rozsudky ze dne 18. července 2007, AER v. Karatzoglou, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, bod 33 a citovaná judikatura, a ze dne 16. prosince 2010, Kahla Thüringen Porzellan v. Komise, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, bod 63 a citovaná judikatura).
87
Navíc je nesporné, že se zásady ochrany legitimního očekávání může dovolávat i členský stát (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 26. června 2012, Polsko v. Komise, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, body 180 a 181).
88
Ve světle těchto úvah je třeba zkoumat, zda zásada ochrany legitimního očekávání brání v projednávané věci tomu, aby Komise vyloučila předmětné výdaje z financování Unií.
89
Zaprvé je třeba zkoumat, zda rozhodnutí ze dne 3. března 2009 obsahuje přesné, nepodmíněné a shodující se ujištění, pokud jde o způsobilost výdajů uvedených v bodě 4.6 přílohy I podprogramu pro autonomní oblast Azory pro financování Unií.
90
V tomto ohledu se zdá být užitečné připomenout právní kontext rozhodnutí ze dne 3. března 2009, kterým se schvalují změny celkového programu, které Komisi předložila Portugalská republika.
91
Pro účely provádění zvláštních opatření v oblasti zemědělství ve prospěch nejvzdálenějších regionů stanoví článek 24 nařízení č. 247/2006 postup, kterým Komise posuzuje a schvaluje projekty v rámci celkových programů navrhované členskými státy. Stejně tak článek 49 nařízení č. 793/2006 upravuje postup, jakým Komise schvaluje změny, které členské státy chtějí provést v těchto celkových programech.
92
Z těchto ustanovení vyplývá, že schválení podpůrných opatření obsažených v celkových programech Komisí představuje nezbytný předpoklad pro financování výše uvedených opatření z EZZF.
93
Celkové programy však mají předběžnou povahu, takže Komise, když je schválí, v zásadě nevyjadřuje konečné stanovisko k otázce souladu opatření, která obsahují, se všemi použitelnými ustanoveními unijního práva, a tudíž k oprávněnosti těchto opatření k financování Unií. Ze samotného schválení celkového programu Komisí proto nelze vyvodit, že opatření obsažená v tomto programu jsou nezbytně v souladu se všemi použitelnými ustanoveními unijního práva, ani že způsobilost těchto opatření k financování Unií již Komise nemůže zpochybnit, zvláště v rámci postupu schválení souladu stanoveného v článku 31 nařízení č. 1290/2005 (viz v tomto smyslu a obdobně stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Česká republika v. Komise, C‑4/17 P, EU:C:2018:237, body 48, 49, 52 a 59).
94
V projednávané věci je nesporné, že bod 4.6 přílohy I podprogramu pro autonomní oblast Azory, vložený do obecného programu rozhodnutím ze dne 3. března 2009, uvádí mezi způsobilými výdaji určité výdaje přímo přičitatelné „činnosti […] kontroly“ a jako příjemce tohoto opatření označuje „řídící orgány“.
95
Je však třeba nejprve uvést, že výrok rozhodnutí ze dne 3. března 2009 se omezuje na schválení změn celkového programu, které předložila Portugalská republika na základě článku 49 nařízení č. 793/2006 a výslovně se nevyjadřuje k způsobilosti výdajů, které vzniknou v rámci tohoto programu, k financování Unií.
96
Následně ačkoli je pravda, že v bodě 2 odůvodnění rozhodnutí ze dne 3. března 2009 Komise obecně uvedla že „změna [celkového programu] dodržuje cíle a požadavky nařízení […] č. 247/2006“, v uvedeném rozhodnutí se naproti tomu konkrétně nevyjádřila k souladu opatření zavedeného v bodě 4.6 přílohy I podprogramu pro oblast Azory s čl. 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 a také nezaujala výslovně stanovisko k otázce souladu tohoto opatření se všemi ustanoveními použitelnými v oblasti EZZF.
97
Nakonec výrok rozhodnutí ze dne 3. března 2009 upřesňuje, že schválení v tomto rozhodnutí „se nevztahuje na způsoby provádění kontroly a na sankce, které budou zkoumány v rámci auditů EZZF“.
98
Za těchto podmínek a vzhledem ke znění rozhodnutí ze dne 3. března 2009, jakož i na právní kontext, ve kterém bylo přijato, nelze dospět k závěru, že Komise poskytla portugalským orgánům při přijímání tohoto rozhodnutí přesné, nepodmíněné a shodující se informace, pokud jde o způsobilost výdajů souvisejících s činnostmi kontroly, které jsou uvedeny v bodě 4.6 přílohy I podprogramu pro autonomní oblast Azory, k financování Unií.
99
Zadruhé je třeba připomenout, že z odpovědi na druhý žalobní důvod vyplývá, že podle článku 12 písm. c) nařízení č. 247/2006 výdaje vynaložené vnitrostátními orgány v rámci činností kontroly nejsou způsobilé pro financování Unií.
100
Z toho vyplývá, že i kdyby se připustilo, že Komise tím, že v rozhodnutí ze dne 3. března 2009 schválila, aby se do celkového programu zavedlo nové opatření technické pomoci, poskytla portugalským orgánům přesné ujištění v souvislosti s financováním určitých výdajů v rámci kontrolních činností uskutečněných portugalskými orgány, byla by taková ujištění v každém případě v rozporu s platnými předpisy, a nemohla by tedy u Portugalské republiky vyvolat legitimní očekávání týkající se způsobilosti dotčených výdajů k financování Unií.
101
Z předcházejících úvah vyplývá, že Portugalská republika nemůže oprávněně uplatňovat porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
102
V důsledku toho je třeba zamítnout první žalobní důvod, a tudíž tuto žalobu.
K nákladům řízení
103
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
104
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Portugalská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý senát)
rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 22. listopadu 2018.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: portugalština.