Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 13. svibnja 2026.(1)
Predmet C-61/25 P
Europska komisija
protiv
Kraljevine Španjolske
„Žalba – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) – Izdaci isključeni iz financiranja Europske unije – Uredba (EU) br. 1306/2013 – Članak 93. stavak 2. – Višestruka sukladnost – Prilog II. – Propisani zahtjevi o upravljanju (PZU) 3 – Biološka raznolikost – Zaštićene vrste divlje flore – Članak 6. stavci 1. i 2. Direktive 92/43/EEZ – Nenavođenje obveza poljoprivrednika”
Uvod
1.        Ovo mišljenje odnosi se na žalbu koju je podnijela Europska komisija i kojom se zahtijeva ukidanje presude od 20. studenoga 2024., Španjolska/Komisija (T-508/22, u daljnjem tekstu „pobijana presuda”, EU:T:2024:855). Tom je presudom Opći sud prihvatio tužbu koju je podnijela Kraljevina Španjolska i u dijelu koji se odnosio na tu državu članicu poništio Provedbenu odluku Komisije (EU) 2022/908 оd 8. lipnja 2022. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka država članica u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR)(2).
2.        U toj je odluci Komisija isključila iz financiranja iznos od 9 968 215,15 eura zbog nepostojanja kontrolâ koje su španjolska tijela uvela između 2016. i 2017. radi provjere očuvanja prirodnih staništa zaštićenih
vrsta divlje flore u Kastilji i Leónu (Španjolska). Prema Komisijinim navodima, te su kontrole bile potrebne na temelju pravila o višestrukoj sukladnosti utvrđenih Uredbom (EU) br. 1306/2013(3), koja financiranje zajedničke poljoprivredne politike(4) uvjetuje poštovanjem temeljnih standarda od strane poljoprivrednikâ, osobito u području zaštite okoliša. Konkretno, Komisija je Kraljevini Španjolskoj stavila na teret da nije provjerila na licu mjesta poštuju li poljoprivrednici korisnici potpore Unije propisane zahtjeve o upravljanju (PZU) 3(5), definirane u skladu s Prilogom II. Uredbi br. 1306/2013 te, na temelju njezina upućivanja, s mjerama za provedbu članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive 92/43/EEZ(6).
3.        U pobijanoj presudi Opći sud je naveo da je člankom 93. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013 utvrđeno da se obveza provođenja kontrola višestruke sukladnosti odnosi samo na poštovanje mjera za primjenu te direktive na nacionalnoj razini. Međutim, budući da u Kastilji i Leónu nije donesen nikakav plan niti ikakva druga mjera za očuvanje u skladu s člankom 6. stavcima 1. i 2. Direktive 92/43, zahtjevi za poljoprivrednike u okviru PZU-a 3 nisu bili dovoljno određeni da se španjolskim tijelima omogući kontrola usklađenosti s njima. Opći sud je stoga zaključio da je Komisija pogriješila kada je smatrala da je nepostojanje kontrola neusklađenost i stoga primijenila financijski ispravak.
4.        Sud od mene zahtijeva da ispitam drugi razlog koji je Komisija iznijela u svojoj žalbi, koji se odnosi se na tumačenje članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013. Radi se o ključnoj odredbi sustava višestruke sukladnosti koja se primjenjuje u okviru ZPP-a i o kojoj se Sud još nije izjasnio. Osobito će trebati utvrditi sprječava li članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013, s obzirom na svoj tekst, normativni kontekst i svrhu, Komisiju da iz financiranja Unije isključi izdatke nastale u okviru fondova EFJP-a i EPFRR-a(7) kada, kao što je to Opći sud smatrao u pobijanoj presudi, nepostojanje kontrola nad poštovanjem PZU-a 3 proizlazi iz propusta nacionalnih tijela da odrede obveze koje poljoprivrednici moraju ispuniti.
Pravni okvir
5.        Uredbom br. 1306/2013, koja sadržava glavna pravila obuhvaćena ovim postupkom, bila su utvrđena pravila o financiranju, upravljanju i praćenju ZPP-a dok nije stavljena izvan snage u siječnju 2023. Nakon što je stavljena izvan snage, zamijenjena je Uredbom (EU) 2021/2116(8). Uredbom br. 1306/2013 bili su regulirani fondovi, osigurano praćenje rashoda i uvedeni mehanizmi kontrole za poljoprivredne potpore. Detaljna pravila za primjenu Uredbe br. 1306/2013 bila su utvrđena
Provedbenom uredbom (EU) br. 809/2014(9) i Provedbenom uredbom (EU) br. 908/2014(10).
6.        U uvodnim izjavama 54., 55., 59. i 60. Uredbe br. 1306/2013 navedeno je sljedeće:
„(54)      Sustav višestruke sukladnosti uključuje osnovne standarde ZPP-a za okoliš […]. Višestruka sukladnost smjera doprinijeti razvoju održive poljoprivrede uz bolju osviještenost na strani korisnikâ za potrebe poštovanja ovih osnovnih standarda. Ona isto tako nastoji doprinijeti većoj usklađenosti ZPP-a s očekivanjima društva uz poboljšanje dosljednosti te politike s politikama okoliša, javnog zdravlja, zdravlja životinja, zdravlja biljaka i politikom dobrobiti životinja. Sustav višestruke sukladnosti sastavni je dio ZPP-a i stoga ga treba zadržati. Međutim, u njegovom području primjene, koje se zasad sastoji od odvojenog popisa propisanih zahtjeva o upravljanju i standarda dobrog poljoprivrednog i okolišnog stanja zemljišta, treba povećati učinkovitost kako bi se zajamčila dosljednost sustava višestruke sukladnosti i kako bi bila vidljivija. U ovu svrhu zahtjevi i standardi trebali bi biti organizirani u jedinstvenom popisu i grupirani po područjima i problematici. […]
(55)      Države članice moraju u potpunosti provesti propisane zahtjeve o upravljanju kako bi postali operativni na razini poljoprivrednog gospodarstva te osigurali nužno jednako postupanje s poljoprivrednicima.
[…]
(59)      Korisnici trebaju jasno razumjeti svoje obveze u pogledu sukladnosti s obzirom na pravila višestruke sukladnosti. U tu svrhu države članice moraju iscrpno, razumljivo i razložno priopćiti sve zahtjeve i standarde koji čine dio ovih pravila, uključujući gdje je to moguće, elektroničkim putem.
(60)      Za učinkovitu provedbu višestruke sukladnosti potrebna je provjera poštovanja obveza na razini korisnika.
[…]”
7.        Glava V. Uredbe br. 1306/2013, naslovljena „Sustavi kontrole i kazne”, sadržavala je poglavlje I. u rubrici „Opća pravila”. To je poglavlje obuhvaćalo pak članak 58. te uredbe koji je naslovljen „Zaštita financijskih interesa Unije” i određivao je:
„1.      Države članice [u] okviru ZPP-a usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, posebno za:
(a)      provjere zakonitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz Fondova;
[…]
(c)      sprečavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti i prijevara;
[…]
2.      Države članice uvode učinkoviti sustav upravljanja i kontrole kako bi se osigurala usklađenost s propisima koji upravljaju programima potpore Unije kako bi se opasnost od financijske štete za Uniju smanjila na najmanju moguću mjeru.
[…]”
8.        Glava VI. Uredbe br. 1306/2013, naslovljena „Višestruka sukladnost”, sadržavala je poglavlje I. koje je samo naslovljeno „Područje primjene” i sadržavalo članke 91. do 95. te uredbe, kao i poglavlje II. naslovljeno „Sustav kontrole i administrativne kazne u vezi s višestrukom sukladnošću” koje je uključivalo članke 96. do 101 navedene uredbe.
9.        U skladu s člankom 91. Uredbe br. 1306/2013 naslovljenim „Opće načelo”:
„1.      Ako se korisnik iz članka 92. ne pridržava pravila o višestrukoj sukladnosti iz članka 93., tom se korisniku nalaže administrativna kazna.
2.      Administrativna kazna iz stavka 1. primjenjuje se samo kada je neispunjavanje obveza posljedica radnje ili propusta koji se mogu izravno pripisati korisniku o kojem se radi […].
[…]
3.      Za potrebe ove glave primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b)       ‚zahtjev’ znači svaki pojedinačni propisani zahtjev o upravljanju, u okviru prava Unije iz Priloga II., unutar određenog akta, koji se po sadržaju razlikuje od svih drugih zahtjeva istog akta.”
10.      Članak 93. Uredbe br. 1306/2013, naslovljen „Pravila o višestrukoj sukladnosti”, određivao je u svojim stavcima 1. i 2.:
„1.      Pravila o višestrukoj sukladnosti sastoje se od propisanih zahtjeva o upravljanju u okviru prava Unije i standardi za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta ustanovljeni na nacionalnoj razini kako je navedeno u Prilogu II. vezano uz sljedeća područja:
(a)      okoliš, klimatske promjene i dobro poljoprivredno stanje zemljišta;
(b)      javno zdravlje, zdravlje životinja i biljaka;
(c)      dobrobit životinja.
2.      Pravni akti iz Priloga II. o propisanim zahtjevima o upravljanju vrijede u verziji koja je na snazi, a u slučaju [d]irektiva, kako su ih provele države članice.”
11.      U skladu s člankom 95. Uredbe br. 1306/2013 naslovljenim „Informacije za korisnike”:
„Države članice dužne su, po potrebi, predmetnim korisnicima elektroničkim putem dostaviti popis zahtjeva i standarda koji će se primjenjivati na razini poljoprivrednog gospodarstva te jasne i precizne informacije o tome.”
12.      Članak 96. Uredbe br. 1306/2013, naslovljen „Provjere višestruke sukladnosti”, određivao je sljedeće:
„[…]
3.      Države članice dužne su izvršavati provjere na licu mjesta kako bi utvrdile pridržava li se korisnik obveza iz ove glave.
[...]”
Okolnosti spora
13.      Okolnosti spora izložene su u točkama 2. do 35. pobijane presude te se za potrebe ovog mišljenja mogu sažeti na sljedeći način.
14.      Nakon istrage provedene u autonomnoj zajednici Kastilja i León u vezi s detaljnim pravilima za provedbu sustava višestruke sukladnosti predviđenog u glavi VI. Uredbe br. 1306/2013, Komisija je utvrdila različite nedostatke u okviru triju ključnih kontrola tijekom 2016. i 2017. koji se odnose, među ostalim, na opseg i kvalitetu kontrola na licu mjesta koje su provodila španjolska tijela. Prema Komisijinu stajalištu, ti su nedostaci mogli stvoriti rizik za Fondove i prema tome dovesti do primjene paušalnog financijskog ispravka na ukupan iznos potpora isplaćenih korisnicima na koje se primjenjivao sustav višestruke sukladnosti.
15.      Nakon razmjena mišljenja između španjolskih tijela i Komisije, osobito u vezi s izračunom rizika uzrokovanog utvrđenim propustima za Fondove, a također i nakon izvješća tijela za mirenje, usvojenog u skladu s člankom 40. Provedbene uredbe br. 908/2014, Komisija je španjolskim tijelima priopćila svoje konačno stajalište. U tom je stajalištu ustrajala u svojim zaključcima o nedostacima u pogledu prve i druge ključne kontrole, kao i riziku koji je nastao za Fondove zbog tih nedostataka.
16.      Ti zaključci, koji se tiču druge od četiriju povreda obuhvaćenih prvom ključnom kontrolom, koja je jedina na koju se ovaj postupak odnosi, bili su usmjereni na PZU 3 i odnosili su se na nepostojanje kontrola za očuvanje zaštićenih prirodnih staništa zaštićenih vrsta divlje flore tijekom godina podnošenja zahtjeva 2016. i 2017. Konkretno, Komisija je utvrdila da španjolska tijela nisu provela kontrole višestruke sukladnosti, kako se zahtijevaju člankom 96. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013 kao i člankom 24. stavkom 1. i člankom 65. stavkom 1. Provedbene uredbe br. 809/2014.
17.      S obzirom na sve utvrđene nedostatke, Komisija je u svom konačnom stajalištu zaključila da za godine podnošenja zahtjeva 2016. i 2017. treba primijeniti paušalni financijski ispravak od 5 % na 10 % ukupnog iznosa potpore, te od 2 % na 10 % ukupnog iznosa potpore za godinu podnošenja zahtjeva 2018. Tako je u spornoj odluci Komisija isključila iz financiranja Unije ukupni bruto iznos od 9 973 274,36 eura, što je, uzimajući u obzir iznose koji su već vraćeni nakon prethodnih istraga, dovelo do neto financijskog ispravka od 9 968 215,15 eura.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
18.      Tužbom od 19. kolovoza 2022. Kraljevina Španjolska zatražila je od Suda da poništi spornu odluku u dijelu u kojem se odnosi na nju. U prilog svojoj tužbi iznijela je dva tužbena razloga u kojima je istaknula različite pogreške koje se tiču činjenica i prava te pogreške u ocjeni koje je Komisija navodno počinila.
19.      Konkretno, prvi tužbeni razlog sadržavao je šest dijelova, od kojih su se prva četiri odnosila na nepostojanje elemenata ozbiljne i razumne sumnje u pogledu raznih nedostataka utvrđenih u vezi s prvom i drugom ključnom kontrolom. Peti dio tog tužbenog razloga odnosio se na povredu načela dobre uprave kojom je zahvaćeno odbijanje izračuna iznosa koji treba isključiti iz financiranja Unije zasnovanog na ekstrapolaciji koju je predložila Kraljevina Španjolska. Šesti dio tog tužbenog razloga, kao i drugi tužbeni razlog, ticali su se povrede načela proporcionalnosti kojom je zahvaćen paušalni financijski ispravak koji je Komisija odredila.
20.      Pobijanom presudom Opći sud je u cijelosti prihvatio drugi dio i djelomično četvrti dio prvog tužbenog razloga uz obrazloženje da je Komisija neosnovano utemeljila sporni paušalni financijski ispravak na dvama nedostacima: s jedne strane, na nepostojanju kontrola višestruke sukladnosti s PZU-om 3 u suprotnosti s člankom 96. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013 te, s druge strane, na izostanku potpisa korisnika u izvješćima o kontroli višestruke sukladnosti u suprotnosti s člankom 72. stavkom 1. točkom (b) podtočkom ii. Provedbene uredbe br. 809/2014. U preostalom dijelu Opći sud je odbio prvi i treći dio prvog tužbenog razloga. Nije ispitao peti i šesti dio prvog tužbenog razloga niti drugi tužbeni razlog.
21.      Što se tiče drugog dijela prvog tužbenog razloga, na koji se ova žalba odnosi, Opći sud je prije svega naveo da su na temelju članka 93. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 pravila o višestrukoj sukladnosti s PZU-om predviđena u Prilogu II. toj uredbi. Što se konkretnije tiče PZU-a 3, taj Prilog II. upućuje na članak 6. stavke 1. i 2. Direktive 92/43, koji predviđa da za posebna područja očuvanja staništa
zaštićenih vrsta divlje flore države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, i poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se izbjeglo pogoršanje tih staništa. Opći sud je također naveo da su u Kastilji i Leónu članak 6. stavci 1. i 2. Direktive 92/43 preneseni Uredbom 63/2007(11), koja sadržava popis zaštićenih vrsta divlje flore u toj autonomnoj zajednici Španjolske.
22.      Opći sud je potom utvrdio da kombinacija, s jedne strane, Uredbe 63/2007, kojom se priznaje prisutnost zaštićenih vrsta divlje flore u Kastilji i Leónu, te, s druge strane, nepostojanja kontrola višestruke sukladnosti s PZU-om 3 čiji je cilj posebno zaštititi takve vrste, jest dokaz o ozbiljnoj i razumnoj sumnji koja se može gajiti u pogledu provedenih kontrola. Zaključio je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom koja se primjenjuje u tom području, da je Kraljevina Španjolska morala dokazati da su Komisijini zaključci netočni.
23.      Naposljetku, Opći sud je naglasio da se, u skladu s člankom 93. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013, obveza provođenja kontrola višestruke sukladnosti s PZU-om 3 odnosi samo na poštovanje mjera za prenošenje Direktive 92/43 na nacionalnoj razini. Naime, prema toj odredbi pravni akti iz Priloga II. toj uredbi o PZU-ima vrijede u verziji koja je na snazi, a u slučaju direktiva, kako su ih provele države članice. Međutim, zbog toga što u ovom slučaju ne postoje nikakve mjere za očuvanje koje su španjolska tijela prethodno odredila, u smislu članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive 92/43, zahtjevi koje poljoprivrednici imaju na temelju PZU-a 3 nisu bili dovoljno precizno određeni da bi španjolska tijela mogla učinkovito provesti kontrolu nad poštovanjem tih zahtjeva. Opći sud je smatrao da iz toga slijedi da je Kraljevina Španjolska osnovano tvrdila da nepostojanje kontrola višestruke sukladnosti s PZU-om 3 Komisija ne može smatrati neusklađenošću.
24.      Dio sporne odluke koji se odnosio na Kraljevinu Španjolsku poništen je u cijelosti pobijanom presudom. Što se tiče opsega tog poništenja, Opći sud je u biti naveo da bi, bez uzimanja u obzir nedostataka koji se osporavaju drugim i četvrtim dijelom prvog tužbenog razloga, izračun ukupnog iznosa paušalnog financijskog ispravka inače bio drugačiji te da je stoga na Komisiji da izvede posljedice navedenog poništenja.
Zahtjevi stranaka u žalbenom postupku
25.      Svojom žalbom Komisija zahtijeva od Suda da:
–        ukine točku 1. izreke pobijane presude u dijelu u kojem je njome prihvaćen drugi dio prvog tužbenog razloga;
–        odbije drugi dio prvog tužbenog razloga kao neosnovan;
–        vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje o petom i šestom dijelu prvog tužbenog razloga, kao i o drugom tužbenom razlogu; i
–        naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
26.      Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:
–        odbije žalbu;
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
Pravna analiza
27.      U prilog svojoj žalbi Komisija ističe dva žalbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogrešci u primjeni pravila kojima je uređeno upravljanje teretom dokazivanja u okviru postupka poravnanja računa, a drugi na pogrešci u tumačenju obveza koje države članice imaju u pogledu primjene PZU-a 3 i kontrola njegova poštovanja od strane poljoprivrednikâ.
28.      U skladu sa zahtjevom Suda, moja će se analiza odnositi na drugi od tih žalbenih razloga, koji se osobito odnosi
na tumačenje članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013.
Argumentacija stranaka
29.      U okviru drugog žalbenog razloga koji ističe u prilog svojoj žalbi Komisija tvrdi da je Opći sud pogrešno zaključio da je dokaz o postojanju ozbiljne i razumne sumnje u vezi s obvezom provođenja kontrola na licu mjesta kako bi se osiguralo poštovanje PZU-a 3 Kraljevina Španjolska mogla opovrgnuti tako da se pozove na svoj vlastiti propust da u nacionalnom pravu odredi obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive 92/43. Konkretnije, Komisija smatra da se taj zaključak Općeg suda ne može temeljiti na članku 93. stavku 2. Uredbe br. 1306/2013. Ta se odredba ne može tumačiti tako da znači da država članica ne mora provoditi kontrole na licu mjesta u vezi s višestrukom sukladnošću kada nacionalna tijela nisu prethodno odredila zahtjeve koje treba provjeriti. Naprotiv, kada država članica ne poštuje svoju dužnost provedbe PZU-a i kada se zbog toga ne provodi nikakva kontrola na licu mjesta, ta država članica krši svoju obvezu posjedovanja sustava kontrola kojim se jamči djelotvorna kontrola poštovanja PZU-a, kako se to zahtijeva, među ostalim, člankom 96. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013, kao i člankom 24. stavkom 1. te člankom 65. stavkom 1. Provedbene uredbe br. 809/2014. Drukčije tumačenje moglo bi lišiti korisnog učinka i Uredbu br. 1306/2013 i Provedbenu uredbu br. 809/2014 kao i ugroziti svrhu zahtjeva predviđenih u vezi s višestrukom sukladnošću.
30.      Kraljevina Španjolska osporava te argumente, smatrajući da je pravilno tumačenje članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 kako ga je Opći sud izveo u pobijanoj presudi. Konkretno, Kraljevina Španjolska navodi da države članice određuju sadržaj PZU-a 3 u okviru prenošenja Direktive 92/43. U trenutku provedbe te direktive u Kastilji i Leónu španjolska tijela smatrala su da nije nužno donijeti planove za obnovu ili očuvanje staništa zaštićenih vrsta divlje flore niti druge mjere za očuvanje na temelju članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive 92/43, kojima se poljoprivrednicima nameću obveze u okviru njihove djelatnosti. U tom kontekstu Kraljevina Španjolska smatra da je nepostojanje kontrola na licu mjesta bilo opravdano s obzirom na to da na temelju članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 PZU 3 mora biti predmet kontrole vodeći računa o načinu na koji je država članica prenijela Direktivu 92/43. Suprotno onome što Komisija tvrdi, to ne znači da država članica nema pouzdan i operativan sustav kontrole u okviru sustava višestruke sukladnosti koji je određen Uredbom br. 1306/2013.
Pravna ocjena
31.      Uvodno valja podsjetiti na to da se ovaj predmet odnosi na odluku koju je Komisija donijela u okviru postupka poravnanja računa predviđenog člankom 52. Uredbe br. 1306/2013. Taj postupak, koji se odvija između te institucije i svake od država članica koje su se koristile financiranjem ZPP-a, ima za cilj provjeriti raspolaže li dotična država članica, kako se to zahtijeva člankom 58. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013, učinkovitim sustavom kontrole i upravljanja kojim se može osigurati usklađenost s propisima koji upravljaju programima potpore Unije i opasnost od financijske štete za Uniju smanjiti na najmanju moguću mjeru. Postupak poravnanja računa odnosi se također na pitanje je li u okviru tog sustava dotična država članica provela nužne kontrole, kako bi utvrdila jesu li poštovana pravila predviđena Uredbom br. 1306/2013, uključujući ona o višestrukoj sukladnosti. Kao što to Opći sud s pravom naglašava u točki 75. pobijane presude, kada te kontrole nisu provedene ili su bile nedostatne, Komisija je dužna izvršiti financijski ispravak kako bi se izbjeglo da se iznosi stave na teret Fondova, a da nisu služili financiranju cilja koji je zadan pravom Unije(12).
32.      Osim toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kako bi dokazala postojanje povrede pravila zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta, Komisija je dužna podnijeti dokaz svoje ozbiljne i razumne sumnje glede kontrola koje su provele nacionalne vlasti ili nepravilnosti podataka koje su one dale, a da ne mora iscrpno dokazati manjkavost tih kontrola ili nepravilnost tih podataka. Razlog za to ublažavanje tereta dokazivanja za Komisiju jest činjenica da je država članica u najboljem položaju za prikupljanje i provjeru podataka potrebnih za poravnavanje računa Fondova te da je, s obzirom na to, na toj državi članici da podnese najdetaljniji i najiscrpniji dokaz o provođenju svojih kontrola ili o svojim podacima i, prema potrebi, netočnosti Komisijinih tvrdnji(13).
33.      U ovom slučaju Opći sud je u točkama 76. i 77. pobijane presude utvrdio da je, uslijed nepostojanja kontrola višestruke sukladnosti s PZU-om 3 od strane španjolskih tijela u Kastilji i Leónu,
Komisija u svojem konačnom stajalištu uspjela pružiti dokaz o ozbiljnoj i razumnoj sumnji u smislu sudske prakse spomenute u prethodnoj točki, te da je stoga na Kraljevini Španjolskoj bilo da dokaže da su Komisijina utvrđenja bila netočna. Međutim, u točki 79. pobijane presude Opći sud je također smatrao da se na temelju argumentacije Kraljevine Španjolske, zasnovane na nepostojanju preciznih specifikacija prema članku 6. stavcima 1. i 2. Direktive
92/43, kojim se poljoprivrednicima omogućava zaštita vrsta divlje flore u Kastilji i Leónu, mogao opovrgnuti Komisijin zaključak prema kojem kontrole višestruke sukladnosti s PZU-om 3 nisu bile pravilne.
34.      Kao prvo, što se tiče zaključka Općeg suda o tome da je Komisija dokazala ozbiljnu i razumnu sumnju, valja istaknuti da sustav višestruke sukladnosti uveden Uredbom br. 1306/2013 zapravo zahtijeva da poljoprivrednici koji koriste potpore spomenute u članku 92. te uredbe poštuju određena pravila za zaštitu okoliša, javnog zdravlja i dobrobiti životinja. Prema članku 93. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013, ta se pravila sastoje, među ostalim, od PZU-a, koji su organizirani u jedinstvenom popisu i grupirani po područjima i problematici u Prilogu II. toj uredbi(14).
35.      Što se tiče posebnog cilja zaštite bioraznolikosti, u rubrici „PZU 3” Priloga II. toj uredbi navedeno je da su pravila koja poljoprivrednici moraju poštovati, među ostalim, ona predviđena Direktivom 92/43, konkretnije njezinim člankom 6. stavcima 1. i 2. Kao što je to Opći sud istaknuo u točki 72. pobijane presude, ta odredba predviđa, s jedne strane, da države članice utvrđuju, za posebna područja očuvanja staništa zaštićenih vrsta divlje flore, potrebne mjere za očuvanje koje uključuju, ovisno o okolnostima, odgovarajuće planove upravljanja, te, s druge strane, da države članice poduzimaju odgovarajuće mjere kako bi se izbjeglo pogoršanje stanja tih staništa. U Kastilji i Leónu, što je španjolska autonomna zajednica o kojoj je riječ u ovom slučaju, članak 6. stavci 1. i 2. Direktive 92/43 preneseni su Uredbom 63/2007. Ta je uredba sadržavala popis zaštićenih vrsta divlje flore i predviđala donošenje planova za obnovu i očuvanje staništa tih vrsta(15).
36.      Iz toga slijedi da je Opći sud s pravom mogao smatrati da je Komisija pružila dokaz o ozbiljnoj i razumnoj sumnji u smislu sudske prakse navedene u točki 32. ovog mišljenja jer, iako je prisutnost zaštićenih vrsta divlje flore u Kastilji i Leónu bila priznata nacionalnim zakonodavstvom kojim je prenesena Direktiva 92/43, nije provedena nijedna kontrola višestruke sukladnosti s PZU-om 3, posebno usmjerena na zaštitu takvih vrsta.
37.      Kao drugo, što se tiče zaključka Općeg suda da je Kraljevina Španjolska opovrgnula postojanje takve ozbiljne i razumne sumnje, mora se utvrditi da se ta ocjena zasniva na tumačenju članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, kako ga je Opći sud izveo u točki 78. pobijane presude i primijenio u ovom slučaju u točki 79. te presude. U biti, Opći sud je smatrao da se, u skladu s tekstom te odredbe,
dužnost provođenja kontrola višestruke sukladnosti odnosi samo na poštovanje mjera za provedbu Direktive 92/43 na nacionalnoj razini, tako da, u slučajevima kada nije donesen nikakav plan ili druga mjera za očuvanje,
obveze iz PZU-a 3 nisu dovoljno određene da bi se od nacionalnih tijela tražila kontrola usklađenosti s njima.
38.      Kako bi se utvrdilo jesu li tumačenje koje je Opći sud izveo i njegova primjena na konkretan slučaj zahvaćeni pogreškom, kako to Komisija tvrdi, valja napomenuti da je Sud u više navrata podsjetio na hermeneutička pravila na koja se valja osloniti radi tumačenja odredbe prava Unije. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u tu svrhu treba uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je ona dio(16).
39.      Što se tiče tekstualnog tumačenja, članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 predviđa da pravni akti iz Priloga II. o PZU-ima vrijede u verziji koja je na snazi, a „u slučaju [d]irektiva, kako su ih provele države članice”. Iz toga slijedi da, kada su PZU-i određeni u odnosu na direktivu, kao što je to ovdje slučaj, kontrole višestruke sukladnosti koje se provode radi provjere poštovanja tih PZU-a moraju se provoditi s obzirom na pravila kojima se provodi dotična direktiva, kako su ih donijela nacionalna tijela. Članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 ima tako za cilj odrediti normativni okvir na temelju kojeg su države članice dužne ispitati poštuju li poljoprivrednici koji se koriste financiranjem ZPP-a pravila o višestrukoj sukladnosti utvrđena tom uredbom. Međutim, suprotno tumačenju koje je Opći sud dao u pobijanoj presudi, niti jedan element u tekstu te odredbe ne dopušta shvaćanje da bi država članica bila oslobođena svoje obveze provođenja kontrola višestruke sukladnosti u slučaju neodređivanja PZU-a. Tu se radi o silogizmu koji, prema mojem mišljenju, nema oslonac u tekstu navedene odredbe.
40.      Osim toga, treba napomenuti da, što se tiče slučajeva u kojima su PZU-i određeni u odnosu na direktivu, članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 koristi izraz „kako su ih provele” (u francuskoj jezičnoj verziji mise en œuvre), to jest glagol u participu prošlom, kako bi se uputilo na verziju na temelju koje nacionalna tijela moraju provoditi svoje provjere višestruke sukladnosti(17). Sam tekst članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 stoga pretpostavlja da su nacionalna tijela prethodno donijela mjere u okviru PZU-a u odnosu na dotičnu direktivu. Iz toga slijedi da se tekst te odredbe ne može upotrijebiti za izvođenje ikakve pravne posljedice kada PZU-i nisu bili konkretizirani.
41.      Iz toga slijedi da se s tekstualnog aspekta članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 ne može tumačiti na način da država članica nije dužna provoditi kontrole višestruke sukladnosti kada nacionalna tijela nisu odredila obveze koje proizlaze iz direktive na koju upućuje Prilog II. toj uredbi.
42.      Osim toga, ako bi se moglo smatrati da je tekst članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 dvosmislen, čini mi se da je prethodni zaključak također poduprt kontekstualnim i teleološkim tumačenjem te odredbe, koje Opći sud, međutim, nije ispitao.
43.      Što se tiče kontekstualnog tumačenja, valja napomenuti da se članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 nalazi u glavi VI. te uredbe, naslovljenoj „Višestruka sukladnost”. Članak 96. te uredbe, koji je obuhvaćen istom glavom, predviđa obvezu država članica da provode kontrole kako bi provjerile poštuju li korisnici Unijine financijske potpore PZU-e, osobito u obliku kontrola na licu mjesta. Ta je obveza ponovljena na sličan način u članku 24. stavku 1. točki (c) i članku 65. stavku 1. Provedbene uredbe br. 809/2014, koji određuju da se kontrole nacionalnih tijela moraju provoditi na način da se osigura učinkovita provjera zahtjeva i standarda primjenjivih u vezi s višestrukom sukladnošću. No, budući da te odredbe ne predviđaju nikakvu iznimku glede provođenja kontrola, članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 ne može se,
zbog razloga dosljednosti, tumačiti na način da je na temelju njega dopušteno izostaviti glavnu obvezu država članica u okviru sustava višestruke sukladnosti.
44.      Povrh toga, treba uzeti u obzir, kao i Komisija, da to očito podrazumijeva da su zahtjevi koji proizlaze iz PZU-a za poljoprivrednike bili dovoljno precizno određeni da omoguće učinkovitu kontrolu njihove usklađenosti i da ih poljoprivrednici budu svjesni. Osim činjenice da se, kao što je to navedeno u točki 40. ovog mišljenja, ta obveza može izvesti iz samog teksta članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, taj se aspekt još očitije nameće prilikom tumačenja uvodnih izjava 55., 59. i 60. te uredbe. Te uvodne izjave pružaju pojašnjenje o sustavu višestruke sukladnosti uspostavljenog Uredbom br. 1306/2013 u dijelu u kojem se u njima navodi, s jedne strane, da države članice imaju obvezu u potpunosti provesti PZU-e kako bi postali operativni na razini poljoprivrednog gospodarstva te, s druge strane, da poljoprivrednici moraju točno razumjeti svoje obveze u pogledu PZU-a. Ti su navodi preuzeti, među ostalim, u članku
95. Uredbe br. 1306/2013, prema kojem su države članice dužne poljoprivrednicima dostaviti popis zahtjeva i standarda koji će se primjenjivati na razini poljoprivrednih gospodarstava te jasne i precizne informacije o tome.
45.      Iz toga slijedi da, u slučaju u kojem je PZU-e još trebalo odrediti u odnosu na direktivu, Opći sud nije mogao s kontekstualnog aspekta protumačiti članak 93. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 na način da zbog neodređivanja obveza za poljoprivrednike izuzima državu članicu od njezine obveze provođenja kontrola višestruke sukladnosti. Naime, obveza država članica da provode tu vrstu kontrola pretpostavlja da su nacionalna tijela prethodno odredila zahtjeve koje poljoprivrednici moraju ispunjavati, tako da bi takvo neodređivanje, a time i nepostojanje kontrola višestruke sukladnosti, trebalo navesti Komisiju da utvrdi neusklađenost.
46.      Naposljetku, što se tiče teleološkog tumačenja, čini mi se da je rasuđivanje Općeg suda također suprotno svrsi Uredbe br. 1306/2013, a osobito pravilima koja su tom uredbom predviđena u vezi s višestrukom sukladnošću. U tom je pogledu dovoljno podsjetiti na to da ta pravila imaju za cilj osigurati vezu između financiranja Unije na temelju Fondova i postizanja ciljeva zadanih drugim politikama Unije, poput zaštite okoliša, od strane korisnika tog financiranja. Kao što je to Opći sud napomenuo u točki 46. pobijane presude, Fondovima se financiraju samo intervencije provedene u skladu s odredbama prava Unije. Međutim, svrha zadana Uredbom br. 1306/2013 kojom se uspostavlja sustav višestruke sukladnosti, kao i svrha pravila koja ona predviđa, bila bi dovedena u pitanje ako bi se članak 93. stavak 2. te uredbe tumačio na način da državama članicama omogućuje da izbjegnu svoju dužnost kontrole tako da se pozovu na vlastiti propust da odrede zahtjeve koje poljoprivrednici moraju ispuniti u okviru PZU-a.
47.      Iz prethodno navedenog proizlazi da se na temelju nijednog od pravila koje je Sud utvrdio radi tumačenja odredbe prava Unije ne može prihvatiti tumačenje koje je Opći sud izveo iz članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, kako ono proizlazi iz točke 78. pobijane presude.
48.      Argumenti koje je Kraljevina Španjolska iznijela u svojim pismenima ne mogu dovesti u pitanje prethodni zaključak.
49.      Kao prvo, valja odbiti argument prema kojem primjena financijskog ispravka kada, kao u ovom slučaju, nacionalna tijela nisu usvojila specifikacije u okviru PZU-a, znači kažnjavanje poljoprivrednika zbog pogreške koja im se ne može pripisati. U tom je pogledu dovoljno napomenuti da se, u skladu s člankom 91. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013, poljoprivrednici mogu kazniti samo kada je neispunjavanje obveza posljedica radnje ili propusta koji im se mogu pripisati, što isključuje bilo kakav učinak na njih financijskog ispravka koji je Komisija primijenila
u spornoj odluci, a koji se može pripisati samo španjolskim tijelima. Usto, kao što to Komisija s pravom naglašava, postupak poravnanja računa je postupak između te institucije i dotične države članice u okviru kojeg je država članica isključivo odgovorna u slučaju neusklađenosti u obliku nepostojanja kontrola. Šteta koja se tim postupanjem države članice prouzroči poljoprivrednicima mogla bi, povrh toga, dati povoda naknadi zbog povrede prava Unije koju je počinila ta država.
50.      Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da je članak 95. Uredbe br. 1306/2013 Komisija po prvi put citirala u svojoj žalbi Sudu, kako to Kraljevina Španjolska tvrdi, takvo citiranje ne može biti novi argument koji se može odbaciti kao nedopušten. Naime, Komisija se poziva na tu odredbu, sadržanu u glavi VI. Uredbe br. 1306/2013, koja se odnosi na pravila višestruke sukladnosti, a kako bi pojasnila kontekstualno tumačenje koje smatra da članak 93. stavak 2. te uredbe zaslužuje. No, kao što je navedeno u točki 38. ovog mišljenja, kako bi se utvrdilo jesu li tumačenje koje je Opći sud izveo i njegova primjena na konkretan slučaj u pobijanoj presudi zahvaćeni pogreškom, valjalo je odrediti smisao te odredbe, među ostalim i s obzirom na njezin normativni kontekst. Stoga valja utvrditi da je Komisijino pozivanje na članak 95. Uredbe br. 1306/2013 bilo relevantno i dopušteno u okviru pravne analize koju treba provesti u ovom postupku.
51.      Kao treće, što se tiče argumenta Kraljevine Španjolske prema kojem su španjolska tijela smatrala da nije nužno donijeti planove za obnovu i očuvanje staništa zaštićenih vrsta divlje flore niti druge mjere za očuvanje po osnovi članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive 92/43 kojima se poljoprivrednicima nameću obveze u okviru njihove djelatnosti, mora se utvrditi da taj argument proturječi samom sadržaju Uredbe 63/2007, kako ga je Opći sud opisao u pobijanoj presudi. Naime, iz točke 79. te presude proizlazi da Uredba 63/2007 nije samo sadržavala popis zaštićenih vrsta divlje flore u Kastilji i Leónu, nego i da je predviđala donošenje planova za obnovu i očuvanje staništa navedenih vrsta. Time se naglašava činjenica da su prema stajalištu španjolskih tijela u trenutku donošenja popisa zaštićenih vrsta divlje flore u Kastilji i Leónu bile nužne posebne mjere za provedbu članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive 92/43.
52.      S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da je prilikom tumačenja članka 93. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 82. pobijane presude na temelju te odredbe zaključio da je Kraljevina Španjolska mogla opovrgnuti zaključak koji je Komisija iznijela u svojem konačnom stajalištu i prema kojem kontrole višestruke sukladnosti s PZU-om 3 od strane te države članice nisu bile pravilne.
53.      Drugi žalbeni razlog trebalo bi, prema mojem mišljenju, prihvatiti, što nužno podrazumijeva da se pobijana presuda ukine. Osim toga, budući da Sud raspolaže elementima potrebnima za konačno odlučivanje o drugom dijelu prvog tužbenog razloga istaknutog u prvostupanjskom postupku, taj bi dio, u skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, trebalo odbiti. Naposljetku, s obzirom na to da Opći sud u prvostupanjskom postupku nije meritorno odlučio o petom i šestom dijelu prvog tužbenog razloga, kao ni o drugom tužbenom razlogu koji je istaknula Kraljevina Španjolska, predmet mu treba vratiti na ponovno odlučivanje.
Zaključak
54.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
–        ukine presudu Općeg suda Europske unije od 20. studenoga 2024., Španjolska/Komisija (T-508/22, EU:T:2024:855);
–        vrati predmet Općem sudu kako bi meritorno odlučio o petom i šestom dijelu prvog tužbenog razloga kao i o drugom tužbenom razlogu;
–        naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
1      Izvorni jezik: francuski
2      SL 2022., L 157, str. 15., u daljnjem tekstu: sporna odluka
3      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.)
4      U daljnjem tekstu: ZPP
5      U daljnjem tekstu: PZU 3
6      Direktiva Vijeća od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)
7      U daljnjem tekstu zajedno: Fondovi
8      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike te upravljanju njome i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013 (SL 2021., L 435, str. 187. i ispravak SL 2022., L 29, str. 45.)
9      Provedbena uredba Komisije оd 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL 2014., L 227, str. 69. i ispravak SL 2019., L 68, str. 16.) (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba br. 809/2014)
10      Provedbena uredba Komisije оd 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe br. 1306/2013 u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59. i ispravak SL 2015., L 114, str. 25.), kako je izmijenjena Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2018/56 оd 12. siječnja 2018. (SL 2018., L 10, str. 9.)
(u daljnjem tekstu: Provedbena uredba br. 908/2014)
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (Uredba 63/2007 o uspostavi popisa zaštićene flore Kastilje i Leóna i sustava zaštite nazvanog „mikrorezervat flore”) od 14. lipnja 2007. (BOCL br. 119 od 20. lipnja 2007., str. 13197.) (u daljnjem tekstu: Uredba 63/2007)
12      Vidjeti, među ostalim, presudu od 11. siječnja 2001., Grčka/Komisija (C-247/98, EU:C:2001:4, t. 14.), navedenu u pobijanoj presudi.
13      Vidjeti presudu od 6. studenoga 2014., Nizozemska/Komisija (C-610/13 P, EU:C:2014:2349, t. 58. i navedena sudska praksa).
14      Vidjeti u tom pogledu uvodnu izjavu 55. Uredbe 1306/2013.
15      Vidjeti u tom pogledu također točku 79. pobijane presude.
16      Vidjeti, među ostalim, presudu od 22. veljače 2024., Landkreis Jerichower Land (C-85/23, EU:C:2024:161, t. 30. i navedena sudska praksa).
17      Vidjeti također, među ostalim,
verzije te odredbe na engleskom (implemented), njemačkom (umgesetzt), talijanskom (attuate), portugalskom (transpostas), nizozemskom (omgezet), litavskom (įgyvendintos), slovačkom (transponovanom), danskom (gennemført)
ili estonskom (rakendatutena) jeziku.