61985J0349
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 349/85 (
*1
)
I — Hechos
1.
Según los términos del artículo 1 del Reglamento no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02 p. 157), la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino establece un régimen de precios y de intercambios y regula, entre otros, los productos de la subpartida ex 16.02 B III b) 1 del arancel aduanero común.
Según el apartado 1 del artículo 18 del citado Reglamento, en la medida necesaria para conseguir la exportación de los productos a que se refiere el artículo 1, partiendo de las cotizaciones o precios de dichos productos en el mercado mundial, podrá compensarse la diferencia entre dichas cotizaciones o precios y los precios dentro de la Comunidad mediante una restitución a la exportación. Según los términos del apartado 5 del artículo 18 del Reglamento, la fijación de las restituciones se llevará a cabo periódicamente por la Comisión.
Los Reglamentos adoptados en 1980 y 1981 por la Comisión fijaron las restituciones para los preparados de carne de bovino, mercancías incluidas en la subpartida ex 16.02 B III b) 1 del arancel aduanero común y, como lo determinan los Anexos de estos Reglamentos, así como el Anexo del Reglamento no 187/80 de la Comisión, de 29 de enero de 1980, que fija las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino (DO L 23, p. 11), el importe de las restituciones depende del contenido de carne de las mercancías, expresado en porcentaje. Los Anexos efectúan las siguientes distinciones respecto a la subpartida ex 16.02 B III b) 1:
«Otros preparados y conservas que contengan carne o despojos de la especie bovina, con exclusión de la carne finamente homogeneizada:
ex aa) sin cocer, que contengan en peso los porcentajes siguientes de carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa):
11)
80 % o más de carne: [...]
22)
60 % o más y menos de 80 % de carne: [...]
33)
40 % o más y menos de 60 % de carne: [..]
ex bb)
sin denominación, que contienen en peso los porcentajes siguientes de carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa):
11)
80 % o más de carne
22)
60 % o más y menos de 80 % de carne
33)
40 % o más y menos de 60 % de carne
44)
20 % o más y menos de 40 % de carne».
2.
El Reglamento no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (DO L 94 p. 13; EE 03/03, p. 220) dispone en la letra a) del apartado 2 del artículo 1 que la Sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA«) financie las restituciones a la exportación a terceros países.
Según el artículo 2, se financiarán en virtud de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 las restituciones a la exportación a terceros países concedidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
Según la letra b) del apartado 2 del artículo 5, la Comisión verificará antes del final del año siguiente y sobre la base de las cuentas anuales, las cuentas de los servicios y organismos habilitados para pagar los gastos a los que se refiere el artículo 2.
3.
Mediante Decisiones de 28 de agosto de 1985, la Comisión liquidó las cuentas presentadas por el Reino de Dinamarca en concepto de gastos financiados por el FEOGA para los ejercicios financieros 1980 y 1981. El quinto considerando de las Decisiones enuncia que, a la luz de las verificaciones efectuadas, una parte de los gastos declarados no cumple con los requisitos de los artículos 2 y 3 del Reglamento no 729/70 y, en consecuencia, no puede ser financiada.
4.
Las Decisiones de la Comisión llegaron a la Representación Permanente del Reino de Dinamarca el 6 de septiembre de 1985.
5.
Según el informe de síntesis de la Comisión de 22 de octubre de 1984, referido a las liquidaciones de cuentas de los dos ejercicios financieros (Doc. VI/345/84 y su add. 1, de 15 de abril de 1985, punto 3.1.10.2), la Comisión acusa a las autoridades danesas de haber tomado en cuenta el elemento «grasa» cuando se determinó el porcentaje de carne de los productos de las subpartidas arancelarias 16.02 B 1 aa) y 16.02 B 1 bb) (preparados de carne de bovino), porque la carne de bovino utilizada normalmente contiene hasta 30 % de grasa. Al considerar que la redacción «con exclusión de los despojos y de la grasa» no deja lugar a dicha interpretación, los servicios de la Comisión procedieron a un cálculo corrector y denegaron la financiación, para 1980, de las restituciones «carne de bovino» de 18175950,25 DKR y, para 1981, de 31664013,16 DKR.
II — Procedimiento escrito y pretensiones de las partes
1.
El recurso del Reino de Dinamarca se registró en la Secretaría del Tribunal el 16 de noviembre de 1985.
2.
Mediante resolución de 15 de octubre de 1986, el Tribunal de Justicia admitió que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte interviniera en apoyo de las pretensiones del demandante.
3.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento sin previo recibimiento a prueba. Además, invitó a la Comisión a responder por escrito a una cuestión, a la que respondió dentro del plazo señalado.
4.
El Reino de Dinamarca., parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
anule las Decisiones 85/450 y 85/451 de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, relativas a la liquidación de cuentas presentadas por el Reino de Dinamarca en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, Sección «Garantía», para los ejercicios financieros 1980 y 1981, respectivamente, en cuanto éstas prevén que los siguientes gastos efectuados por Dinamarca no pueden ser financiados por el FEOGA, Sección «Garantía»:
—
18175950,25 DKR, pagadas en concepto de restituciones «carne de bovino» para el ejercicio financiero 1980,
—
31664013,16 DKR, pagadas en concepto de restituciones «carne de bovino» para el ejercicio financiero 1981;
—
condene en costas a la Comisión.
5.
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, como parte coadyuvante, solicita la anulación parcial de las Decisiones adoptadas.
6.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
desestime el recurso por infundado;
—
condene en costas a la demandante.
III — Motivos y alegaciones de las partes
El Gobierno del Reino de Dinamarca alega que las Decisiones de la Comisión que deniegan la financiación de los importes a los que se refiere el recurso, constituyen una violación del Tratado o de las normas de Derecho relativas a su aplicación.
En primer lugar, alega que las Decisiones adoptadas se fundan en una interpretación incorrecta del Reglamento no 187/80 de la Comisión, de 29 de enero de 1980, y de otros Reglamentos que fijan las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino y aplicables en 1980 y 1981, de manera que la Comisión, al decidir que no se financiara una parte de los gastos efectuados por las autoridades danesas, ha infringido el artículo 2 del Reglamento no 729/70.
En segundo lugar, alega que la Comisión, al no respetar la norma establecida en el artículo 5 del Reglamento no 729/70, no tiene derecho a alegar un argumento jurídico que no presentó a su debido tiempo.
A — La interpretación de los Reglamentos que fijan las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino en 1980 y 1981
1.
El Gobierno del Reino de Dinamarca expone que, cuando los servicios de la Comisión efectuaron una visita a Copenhague, en julio de 1984, con motivo de la preparación de la liquidación de cuentas para 1982 y 1983, por primera vez, estos servicios expresaron lo que entendían por «carne de bovino», en el sentido de los Reglamentos de que se trata, es decir, el contenido de carne exento de grasa determinado mediante análisis.
a)
La parte demandante estima que el concepto de «contenido de carne exento de grasa determinado mediante análisis» es teórico, sólo un análisis químico puede determinar cuánta carne exenta de grasa contiene un producto bruto de carne; que el concepto de carne de bovino, tal como se utiliza en los Reglamentos que fijan las restituciones, debe interpretarse, ante la inexistencia de criterios del Derecho comunitario, según su sentido natural, es decir, la musculatura ligada al esqueleto con su contenido natural de grasa, tanto visible como intramuscular.
La parte demandante menciona los criterios utilizados dentro del marco de la FAO y de la OMS, en la obra sobre la materia Source book for food scientists, mencionada por la Comisión en su informe, en las prácticas británicas y suecas, para concluir en que el rasgo común de estas diversas definiciones es que la grasa está considerada como una parte natural de la carne y es inherente a este producto.
Según el Reino de Dinamarca, era natural fundarse en la concepción tradicional para determinar el contenido de carne de los productos transformados y, por razones de control y teniendo en cuenta la práctica en materia de producción, se decidió tomar como punto de partida un porcentaje máximo de grasa natural de 30 % en una pieza de carne.
Según la parte demandante, la noción de «carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)», en el sentido de la subpartida ex 16.02 B III b) 1, debe entenderse en el sentido de que el producto final debe llevar X % de carne de bovino en el sentido usual, por consiguiente incluyendo la grasa visible o intramuscular en proporciones normales, y que ninguna parte de este porcentaje debe remplazarse por despojos o por grasa. Los despojos se definen en las notas explicativas de la nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera, capítulo II, y no entran en el concepto de carne de bovino, aunque puedan contener grasa; de la misma manera, la grasa está bien definida y figura en el capítulo 15 del arancel aduanero.
b)
La parte demandante cree saber que varios Estados miembros comparten su definición. Recientemente, la Comisión intentó establecer una interpretación auténtica mediante una decisión arancelaria dentro del Comité de Nomenclatura; como esta tentativa no tuvo éxito, la Comisión, de conformidad con el procedimiento del Reglamento no 97/69 del Consejo, de 16 de enero de 1969, relativo a las medidas que se deben adoptar para la aplicación uniforme de la nomenclatura del arancel aduanero común (DO L 14, p. 1; EE 02/01, p. 17) presentó una propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la tarificación de los productos de la subpartida 16.02 B III b) ex 1 ex aa) 33 en la nomenclatura recogida en el Anexo del Reglamento no 2672/85 de la Comisión, de 23 de septiembre de 1985, que fija las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino para 1985 (DO L 253, p. 18). Sin embargo, no fue posible obtener una mayoría cualificada en favor de la interpretación defendida por la Comisión, de manera que ésta debió adoptar los preceptos que encontraron su enunciado en el Reglamento no 244/86 de la Comisión, de 4 de febrero de 1986, relativo a la clasificación de mercancías en la subpartida 16.02 B III b) ex 1 ex aa) 33 de la nomenclatura recogida en el Anexo del Reglamento (CEE) no 149/86 por el que se fijan las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino (DO L 30, p. 8). El desarrollo de todo este procedimiento basta para demostrar que la interpretación de la Comisión es dudosa, si se hace abstracción de que el Reglamento no 244/86, que constituye, aparentemente, una decisión de clasificación, se funda en un ejemplo meramente teórico.
c)
La parte demandante llama la atenciói sobre el hecho de que el concepto de «carni de bovino (con exclusión de los despojos ) de la grasa)» hizo su aparición en las acta; del Derecho comunitario a partir de 1968, y que en esta época, la noción de «contenido de carne exenta de grasa determinada mediante análisis» no era ni generalmente conocida ni generalmente utilizada en la práctica comercial. La Comisión no puede dejar de saber que, desde siempre, el control de la conformidad de un producto con el Derecho comunitario ha sido de orden visual, ni puede, bruscamente en 1984, argüir una nueva concepción técnica sin que dicha concepción se haya precisado jurídicamente en relación con los Reglamentos que fijan las restituciones.
d)
Según la parte demandante, la génesis de los Reglamentos relativos a las restituciones refuerza su interpretación. Las restituciones para los preparados de carne de bovino contemplados en una de las partidas controvertidas fueron determinadas, por primera vez, en el Reglamento no 678/77 de la Comisión, de 31 de marzo de 1977, que fija las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino para el período que se inicia el 1 de abril de 1977 (DO L 84, p. 41). Se puede comprobar que la restitución aplicable a los preparados de carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa), que contengan en peso 80 % o más de carne, se había fijado entonces en un nivel exactamente equivalente al de las restituciones concedidas para los cuartos delanteros congelados, frescos o refrigerados. Según la interpretación del Gobierno danés, se llega a una restitución idéntica para los cuartos delanteros preparados y para los cuartos delanteros no preparados. Por el contrario, la interpretación de la Comisión supone la concesión de una restitución menos elevada para los cuartos delanteros utilizados en los preparados.
El Gobierno danés señaló que este paralelismo no se ha observado posteriormente; en un cierto número de Reglamentos, los porcentajes aplicables a los preparados se fijaron en un nivel un poco más elevado y por el contrario, en otros en un nivel más bajo. Sin embargo, esta situación sólo refleja la evaluación de los mercados en intervalos regulares.
e)
La parte demandante estima que su interpretación también se confirma por las posibilidades existentes respecto al ejercicio de un control en los lugares de producción. En realidad, la Comisión tiene razón al sostener que no se puede distinguir, mediante análisis químicos, entre la grasa natural y la grasa añadida; no obstante, la Comisión olvida que tampoco es posible distinguir a través de un análisis químico entre la carne y los despojos. Por consiguiente, se impone combinar el control analítico y el control visual en los lugares de producción.
La parte demandante sostiene que el control siempre fue ejercido por los Estados y por los productores durante el proceso de producción y que el ojo experto está en condiciones de descubrir, en la etapa del producto bruto, si se utiliza la carne que contiene grasa natural inferior a 30 % o si existe un añadido de grasa. Hasta es posible estimar el contenido natural de grasa en un producto bruto recurriendo, si fuera necesario, a las fotografías en colores basados en análisis de carne. En la etapa de producción, el control fáctico es el único práctico. La demandante observa que la proporción de carne en la composición del producto está indicada en los Reglamentos relativos a la restitución en función del porcentaje del peso total de carne, lo que supone que la carne que forma parte de la composición de un producto debe poder determinarse pesándola.
Según el Gobierno danés, el control analítico puede encontrar aplicación cuando se evalúa el producto acabado, a condición de que se adapte de forma que se tome en cuenta el hecho de que la carne de bovino en realidad tiene un contenido natural de grasa, evaluado por las autoridades danesas en alrededor de 30 %, habida cuenta de que el contenido natural de grasa de los cuartos delanteros varía entre 18 y 36 %.
La parte demandante admite que en Derecho comunitario no existe una determinación precisa del contenido natural de grasa de la carne; sin embargo, la concepción que defiende y que, por consiguiente, sirve de base para el control analítico, se basa en datos concretos.
f)
En lo que se refiere a la objeción de la Comisión de que la interpretación danesa implica intervalos desequilibrados, la demandante responde que este resultado se debe al hecho de la transposición efectuada por la Comisión, que sólo toma en cuenta para el análisis el contenido de carne exento de grasa. Pero los intervalos son armoniosos cuando se ha tomado como punto de partida la interpretación del Gobierno danés.
En cuanto a la crítica de que la interpretación danesa supone un descenso de los límites analíticos para la carne sin grasa, la demandante estima que no es anormal que los preparados de carne puedan contener carne de bovino natural y, además, otros ingredientes, conteniendo de manera preponderante carne ordinaria; no es habitual utilizar un trozo de calidad superior con el objeto de fabricar un preparado.
g)
La parte demandante niega que la política comunitaria tenga por objetivo promover la exportación de productos de alta calidad. El objetivo perseguido por los Reglamentos relativos a la restitución es el de permitir la exportación de productos de carne de bovino en el estado de preparados, y carece de importancia que en la mercancía concreta se encuentre una cantidad mayor o menor de otras materias primas que no sean carne de bovino.
h)
El Gobierno danés no acepta que pueda verse en las sentencias de 7 de febrero de 1979 (Países Bajos contra Comisión, 11/76, Rec. 1979, p. 245, y República Federal de Alemania contra Comisión, 18/76, Rec. 1979, p. 343) la constancia de que una distorsion de la competencia tenga por efecto que los gastos de que se trata no puedan ser financiados por la Comunidad. Al referirse al apartado 9 de la citada sentencia en el asunto 11/76, y al apartado 8 de la citada sentencia en el asunto 18/76, la parte demandante estima que en lo que se refiere a las restituciones de que se trata, los medios de que se dispone para garantizar una aplicación uniforme del Derecho comunitario no han sido utilizados, como lo testimonia, por ejemplo, el hecho de que no se hayan redactado normas claras y nítidas.
La parte demandante destaca que para los preparados del sector de la carne porcina, la Comisión fijó límites analíticos y métodos de análisis adecuados.
La parte demandante también comprueba que la Comisión confirma en su escrito de defensa que el texto danés no corrobora la interpretación de la Comisión en la misma medida que la de las otras versiones lingüísticas. Considera que la versión alemana refuerza su interpretación, habida cuenta de que el término «Fett» significa «grasa fundida».
En definitiva, el Gobierno demandante estima que Dinamarca efectuó la determinación del contenido de carne de bovino en los productos transformados de conformidad con las normas del Derecho comunitario.
2.
El Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte señala que la Comisión no llamó la atención de los Estados miembros sobre su interpretación antes de 1984. El hecho de que posteriormente la Comisión haya adoptado medidas para integrar su interpretación en la legislación, con el objeto de evitar cualquier ambigüedad, es el reconocimiento de que los términos «carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)» podía dar lugar a interpretaciones diversas.
El Reino Unido alega que antes de la adopción del Reglamento no 2429/86 de la Comisión, de 31 de julio de 1986, relativo al procedimiento de determinación del contenido de carne en los preparados y conservas de carne de la subpartida ex 16.02 B III b) 1 de la nomenclatura recogida en el Anexo del Reglamento no 2184/86 de la Comisión (DO L 210, p. 39), ninguna disposición comunitaria definía expresamente el contenido de carne de los preparados a base de carne, ni indicaba el procedimiento que debía utilizarse para calcularlo; que, dadas estas circunstancias, incumbía a los Estados miembros dar a los términos «carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)» una interpretación razonable y conforme al sentido común.
La interpretación adoptada por el Reino Unido se basa en el contenido de carne magra de los productos, situándose así entre las dos interpretaciones extremas, la del Reino de Dinamarca y la de la Comisión. De conformidad con la práctica nacional, se puede entender por carne de bovino magra el tejido muscular magro obtenido después de la eliminación de todo tejido graso aparente, pero que puede contener hasta 10 % de grasa no aparente.
Para determinar el contenido de carne de bovino magra, las autoridades del Reino Unido, en un primer tiempo calcularon el contenido de carne magra sin grasa utilizando un método de análisis análogo al determinado a partir de 1986 en el Reglamento no 2429/86; el resultado de este cálculo se multiplicaba por un coeficiente de 100/90, teniendo en cuenta un margen de 10 % de grasa no aparente.
Así el Reino Unido estima haber efectuado una interpretación exacta y una justa aplicación de las correspondientes normas comunitarias. La interpretación de la expresión «carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)» en el sentido de carne de bovino magra con exclusión de los despojos y de la grasa aparente no hace más que atribuir a estos términos su sentido corriente y normal.
La yuxtaposición de las palabras «despojos» y «grasa» dentro de los paréntesis parece indicar que el tipo de grasa del que se habla pertenece a la misma categoría que los despojos, es decir, a la de materias animales fácilmente separables, en general, de la carne magra. Además, la grasa y los despojos son objeto de una definición separada en el arancel aduanero común; por supuesto que sólo la grasa animal separable de la carne puede comercializarse como un producto distinto.
Según la opinión del Reino Unido, estas indicaciones demuestran que la única grasa que se debe excluir del cálculo del contenido de la carne es la grasa aparente.
Además, el Reino Unido estima haber adoptado una definición conforme con la realidad de la producción proporcionando claras orientaciones a los productores en cuanto a la previsión del nivel de las restituciones.
El Reino Unido subraya que, al otorgar a los productores un punto de referencia claro y práctico, su interpretación contribuye a la realización de los objetivos del sistema de restituciones a la exportación, que consisten en facilitar la participación de la Comunidad en el comercio internacional y preservar, si fuera necesario, los niveles de intercambios existentes o tradicionales.
En conclusión, el Reino Unido considera que la Comisión, en cuanto excluye cualquier grasa natural en el cálculo del contenido de carne de los preparados en base a carne de bovino, se funda en una interpretación errónea de las normas comunitarias aplicables en 1980 y 1981, que debe llevar a la anulación parcial de las Decisiones adoptadas.
3.
La Comisión estima que la interpretación de la demandante es irracional y arbitraria.
a)
Considera que la noción de «carne de bovino (con exclusión... de la grasa)», en el sentido de la subpartida ex 16.02 B III b) 1, significa que, para calcular el contenido de carne en un producto con el objeto de determinar el importe de la restitución a la exportación, debe excluir la grasa contenida en este producto y que, como no hay en los textos ninguna restricción en cuanto a la naturaleza de la grasa que se excluye, para efectuar dicho cálculo, debe entenderse como «grasa» la grasa bajo todas sus formas, ya se trate de grasa añadida o de grasa natural, sea aparente o intramuscular.
La Comisión expone que, para resolver el problema de interpretación, parte de la acepción usual de las palabras «carne de bovino». Como la carne contiene naturalmente grasa, la única interpretación posible que se puede otorgar al paréntesis «(con exclusión... de la grasa)» debe ser la de que sirve para precisar que dentro de la subpartida 16.02 B III b) 1, esta grasa natural no debe ser considerada como parte integrante de la carne de bovino.
Según la Comisión, de lo anterior se desprende que, para calcular el contenido de carne de la mercancía en la que se funda la fijación de la restitución, hay que excluir tanto la grasa añadida como la grasa que naturalmente contiene la carne.
La interpretación de la Comisión da así, según ella misma, todo su sentido y finalidad al paréntesis; además, permite calcular el contenido de carne que determina el importe de la restitución según un criterio objetivo y claro, es decir, el porcentaje de carne analíticamente sin grasa, y, por lo tanto, satisfacer completamente la exigencia fundamental del Derecho comunitario de ser aplicado de manera uniforme en el conjunto de la Comunidad. El error fundamental de la parte demandante es que interpreta los términos «carne de bovino», que figuran en la frase introductiva de la subpartidas ex aa) y ex bb), disociándola del paréntesis que sigue, «(con exclusión... de la grasa)», lo que conduce inevitablemente a interpretar las expresiones «X % de carne», que aparecen para cada una de las categorías, sin tomar en cuenta esta indicación. El hecho de que la expresión «oksekød (ikke... fedt)» [carne de bovino (con exclusión de... grasa)] debe interpretarse como un todo, ya se deduce de que el paréntesis no puede interpretarse aisladamente. El estrecho vínculo entre la palabra «oksekød» y el paréntesis que sigue, también aparece más nítidamente a la luz de una interpretación comparativa fundada en otras versiones lingüísticas, que, en lugar de la construcción adverbial danesa, recurren a una preposición o a una locución prepositiva.
El fundamento de la parte demandante, sigue diciendo la Comisión, que consiste en decir que el concepto de «carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)» debe entenderse en el sentido de que el producto acabado debe llevar X % de carne de bovino en su acepción usual y que ninguna parte de este porcentaje debe ser remplazada por despojos o por grasa es un argumento engañoso que sirve para restar importancia al paréntesis. El paréntesis dice «con exclusión... de la grasa». La interpretación de la demandante exigiría que el paréntesis indicara «con exclusión... de la grasa añadida». El texto no contiene ninguna restricción en lo que respecta a la naturaleza de la grasa que se debe excluir y, por consiguiente, de acuerdo con su redacción, hay que excluir cualquier forma de grasa.
La Comisión subraya que no desconoce la acepción corriente de las palabras «carne de bovino» puesto que basa su interpretación precisamente en este fundamento.
La Comisión estima útil observar que todas las versiones lingüísticas utilizan el mismo concepto general de «grasa», sin restringirlo agregándole el calificativo «añadida»; estas versiones no utilizan las palabras específicas que designan a la grasa fundida en las diferentes versiones, y la parte demandante está equivocada cuando sostiene que la palabra alemana «Fett» designa a la grasa fundida.
La Comisión insiste en decir que su interpretación se fundamenta en la versión danesa, confirmada mediante la comparación con las otras versiones lingüísticas. Por lo tanto, es inexacto que haya reconocido que el texto danés no confirma su interpretación en la misma medida en que lo hacen las otras versiones.
b)
Analizando las consecuencias de la interpretación de la parte demandante, la Comisión afirma que esta interpretación puede, en algunos casos, conducir al pago de una restitución aproximadamente dos veces y media más elevada.
La Comisión observa que la interpretación de la parte demandante conduce a un resultado arbitrario al admitir, para el cálculo del contenido de carne en el que se funda la fijación de la restitución, que este contenido esté constituido por grasa hasta un 30 %, aunque no haya ningún fundamento para ello en el Derecho comunitario. Por otra parte, la parte demandante no explica por qué esta tolerancia se establece justamente en un 30 %; también se podrían establecer otras tolerancias tan válidas como ésta para deducir los límites que ella menciona.
La posición arancelaria que se discute distingue cuatro límites que son, respectivamente, 80, 60, 40 y 20 % del peso. La Comisión observa que la demandante, al aceptar que estos porcentajes de peso lleguen al 30 % de grasa, reduce los límites analíticos expresados de carne sin grasa, respectivamente, al 56, 42, 28 y 14 % del peso, tal como surge del cuadro de la circular adjunta en el Anexo 5 del recurso.
Si se consideran los intervalos por los que se extienden las diferentes categorías, se comprueba que la interpretación de la Comisión, según la cual los cuatro límites del 80, 60, 40 y 20 % del peso deben considerarse como el porcentaje en peso de carne exenta de grasa en el análisis, procede a un reparto armonioso de la posición arancelaria en cuatro intervalos de igual dimensión con un 20 % para cada uno. Por el contrario, la interpretación de la demandante conduce a que la posición, cuando se la subdivide según el contenido de carne exenta de grasa en el análisis, lleva a una primera categoría que se extiende en un intervalo del 44 %, seguida de tres categorías reducidas a un intervalo del 14 %, lo que significa que los intervalos son de dimensiones muy diferentes.
La Comisión sostiene que habida cuenta de que la carne de bovino de calidad superior sólo contiene del 2 al 5 % de grasa, la interpretación de la parte demandante conduce a pagar el mismo importe de restitución —el más elevado— por una mercancía cuyo contenido de carne, con exclusión de la grasa, es del 56 %, que por una mercancía cuyo contenido de carne, con exclusión de la grasa, es del 95 al 98 %.
La Comisión también señala la siguiente fórmula de la circular ya mencionada: «% de carne en el análisis = % de carne exenta de grasa en el análisis + % de grasa en el análisis». Ello significa que la parte demandante determina simplemente el porcentaje de carne añadiendo el porcentaje de carne sin grasa y el porcentaje de grasa de cualquier naturaleza, sea grasa natural o grasa añadida. La contradicción con los términos «carne de bovino (con exclusión... de la grasa)» es tan flagrante que basta para demostrar el error de la parte demandante.
c)
La Comisión subraya que el objetivo de la política agraria común, tal como se expresa mediante la concesión de restituciones a la exportación, es promover los productos de alta calidad, es decir, productos que tengan un bajo contenido de grasa. Ello se desprende claramente de la subdivisión de la partida en cuatro categorías, según el contenido de carne de bovino (con exclusión... de la grasa) y por la modulación de la restitución.
La interpretación teleológica basta para demostrar el error de la parte demandante, porque su interpretación favorece a la exportación, a cargo de la Comunidad, de mercancías de calidad inferior. Cuando la interpretación lingüística y la teleológica llegan al mismo resultado, prevalecen ampliamente sobre la interpretación histórica. Además, por un lado, la comparación que efectúa la parte demandante está desprovista de sentido porque se trata de dos productos cuya naturaleza y valor difieren considerablemente; por otro, el hecho de que las restituciones hayan sido las mismas en aquella época se explica por una pura coincidencia histórica resultante de la evaluación que entonces se hizo sobre la situación del mercado y sobre las ventas.
d)
Por lo demás, según la Comisión, cabe señalar que la interpretación de la parte demandante conduce a una distorsión de la competencia, que ésta tampoco niega, y que favorece a los productores daneses con costes de materia prima inferiores en relación con los productores de otros Estados que interpretan correctamente la designación contemplada de la mercancía. Las sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1979 (las mencionadas 11/76 y 18/76), establecieron claramente que dicha distorsión de la competencia se opuso a que los gastos que se cuestionaban fueran financiados por el FEOGA.
e)
La Comisión sostiene que lo decisivo para determinar el contenido de carne de la mercancía es el control analítico, y que la imposibilidad para proceder mediante análisis a la distinción invocada por la parte demandante entre grasa natural y grasa añadida, constituye un error fundamental de su interpretación. La objeción de la demandante de que tampoco el análisis químico permite distinguir entre carne y despojos está fuera de cuestión. Por una parte, el presente asunto no se refiere a los despojos, sino a la grasa, por otra, la distinción entre carne y grasa es perfectamente posible.
Además, la Comisión subraya que la parte demandante está en evidente contradicción con los términos «carne (con exclusión... de la grasa)» cuando revisa los resultados del análisis químico al calcular un aumento para tener en cuenta el contenido de grasa en el producto.
En lo que se refiere a las consideraciones de la parte demandante sobre el control en la etapa de producción mediante estimación visual y peso, así como la gestión de la producción mediante peso de las materias primas utilizadas, la Comisión observa que la cuestión que se debe zanjar en el presente asunto es la de cuál es la restitución a la exportación que debe pagarse por un determinado producto acabado. Lo que debe establecerse es el contenido de carne sin grasa en este producto y ello puede efectuarse de manera simple y objetiva por medio de un control analítico.
A la Comisión le parece que la parte demandante expresa una filosofía de la producción según la cual el pago de la restitución de un importe lo más elevado posible constituye un fin en sí mismo, en lugar de ser una ayuda a la comercialización en los mercados de exportación. Una de las debilidades de la interpretación danesa reside precisamente en el hecho de que alienta esta tendencia lamentable, al permitir, en el caso de la restitución a la exportación más elevada, la manipulación de un producto dentro de un intervalo del 44 %, mientras que la interpretación de la Comisión limita esta posibilidad de manipulación en un 20 %.
Sin embargo, la Comisión considera como un interés digno de protección que las empresas estén en condiciones de determinar en el momento de la producción cuál será la restitución a la exportación que se les deberá pagar por la producción proyectada. La interpretación de la Comisión también permite esta determinación, así como una gestión de la producción con un nivel razonable de certeza, porque los intervalos del contenido de carne son de igual magnitud y de una amplitud apropiada de un 20 %. Por el contrario, la gestión de la producción sería más difícil para las tres categorías inferiores en la interpretación danesa, porque los intervalos se encuentran reducidos a un 14%.
La Comisión declara que tiene en cuenta la circunstancia invocada por la parte demandante en cuanto a que la carne de bovino contiene grasa natural, porque la restitución a la exportación más elevada se paga cuando el producto contiene 80 % de carne sin grasa, pudiendo perfectamente contener grasa el resto del producto.
La Comisión observa que está de acuerdo en considerar que los productos a base de carne de bovino puedan contener otros ingredientes, aparte de la carne de bovino natural, pero le parece inadmisible que pueda pagarse la restitución más elevada por un producto que sólo contiene carne de bovino en un 56 %, es decir un poco más de la mitad, mientras que el 44 % restante está constituido por otros ingredientes.
f)
La Comisión estima que una interpretación fundada en criterios de Derecho comunitario muestra claramente el error de la parte demandante. La interpretación de la designación contemplada de la mercancía no puede fundarse en criterios externos al Derecho comunitario ya se trate de la práctica en Dinamarca, en el Reino Unido y en Suécia, de los programas de la FAO o de la OMS o de la obra de referencia «Source book for food scientists». La Comisión observa que citó esta obra sólo para establecer el contenido medio de grasa que sirve para la rectificación de los gastos declarados por la parte demandante.
g)
En lo que se refiere a la propuesta de Reglamento al Consejo, de 29 de octubre de 1985, relativo a la clasificación de mercancías en la subpartida 16.02 B III b) ex 1 ex aa) 33 de la nomenclatura recogida en el Anexo del Reglamento no 2672/85 de la Comisión, la Comisión afirma que esta propuesta no hace más que confirmar el derecho aplicable, que la Comisión ha sido culpable por negligencia al abstenerse de presentarla cuando había comprobado que un Estado miembro interpretaba erróneamente la nomenclatura de uno de los Reglamentos que fijan las restituciones; por otra parte, el deber de la Comisión de poner fin a dicho error de interpretación mediante una interpretación auténtica puede deducirse del Reglamento no 97/69, modificado por el Reglamento no 2055/84 del Consejo, de 16 de julio de 1984 (DO L 191, p. 1; EE 02/11, p. 43).
En cuanto al Reglamento no 244/86, la Comisión no ve por qué el detalle del voto de un acto regularmente adoptado debe revestir una significación particular para la apreciación de cuestiones que dicho acto determina. En lo que se refiere al ejemplo contenido en el Reglamento, la Comisión precisa que se trata de un producto real, analizado en 1984 por la Slagteri- og konserveslabatorium del Ministerio danés de Agricultura. El ejemplo escogido ilustra la manera en que las empresas danesas obtuvieron una restitución a la exportación superior a la que resulta de la interpretación de la posición controvertida establecida en el Reglamento.
h)
La Comisión niega que, repentinamente, en julio de 1984, se haya puesto a defender una nueva concepción. Siempre se limitó a la interpretación expuesta y creyó de buena fe que también era la de la parte demandante. Hasta febrero de 1984, durante una visita de control no se dio cuenta de que estaba equivocada. Por consiguiente, la Comisión no había tenido anterior ocasión de precisar su interpretación a la parte demandante, que no ignoraba que la Comisión iba a ejercer su control mediante sondeos, habida cuenta de la imposibilidad de verificar sistemáticamente las informaciones comunicadas para la liquidación de cuentas.
La Comisión estima que, dado el resultado tan dudoso y arbitrario de la interpretación de la parte demandante, ésta última hubiera debido consultar a la Comisión antes de pagar las restituciones. En todo caso, la demandante no podía pretender que su interpretación se imputara a una falta de precisión de la partida arancelaria, que la Comisión hubiera debido indicar un método de análisis o que la versión danesa le hubiera inducido a error. El texto de la Comisión era suficientemente adecuado, a menos que diera a la reglamentación agrícola un volumen inaceptable, y la Comisión, a partir del momento en que hubo comprobado que el Derecho comunitario no se aplicaba uniformemente, presentó, junto con su propuesta de clasificación de las mercancías en la subpartida controvertida, una propuesta de Reglamento instituyendo un método de análisis. Pero, mientras que la propuesta de clasificación fue adoptada mediante el Reglamento no 244/86, la propuesta de Reglamento relativo al método de análisis, hasta la fecha del escrito de dúplica, sigue estando bloqueada por los mismos Estados que votaron contra la propuesta de clasificación.
Por lo tanto, la Comisión estima que ha cumplido totalmente con sus obligaciones.
B — El artículo 5 del Reglamento no 729/70
1.
El Gobierno del Reino de Dinamarca expone que la Comisión ha liquidado las cuentas relativas a los ejercicios financieros 1980 y 1981 mediante sus Decisiones de 28 de agosto de 1985; por lo tanto, con un retraso importante en relación al límite de un año señalado en el artículo 5 del Reglamento no 729/70.
a)
La parte demandante estima que el objetivo del mencionado artículo 5 ha sido el de crear una obligación de hacer, jurídicamente sancionada, a cargo de la Comisión. La sanción no consiste en la invalidez, sino en la prohibición de que la Comisión alegue, en relación con la liquidación de cuentas para 1980 y 1981, una nueva concepción jurídica. El Gobierno danés no puede aceptar que se susciten cuestiones de derecho fundamentales y controvertidas en relación con la liquidación de cuentas mucho tiempo después de que la administración nacional haya adoptado las Decisiones, ni que el incumplimiento de la Comisión en cuanto a las normas referidas al reglamento financiero puedan carecer de efectos jurídicos.
La parte demandante sostiene que de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1964 (Comisión contra Bélgica, asuntos acumulados 90 y 91/63, Rec. 1964, p. 1217) resulta que un plazo puede tener un efecto jurídico si está previsto en el Tratado o en un acto jurídico que tenga fuerza obligatoria, como sucede en el presente caso, en que se trata de un plazo señalado por el Consejo a los efectos de administración de las normas de financiación de la política agraria común por parte de la Comisión.
b)
La parte demandante opina que la Comisión habría debido examinar la interpretación pretendidamente errónea del Reino de Dinamarca dentro del marco de un procedimiento por incumplimiento. Encuentra inoportuna la idea de que el procedimiento de liquidación de cuentas pueda utilizarse sin limitación temporal y sin las garantías del artículo 169 del Tratado CEE. El procedimiento utilizado quizá podría ser aceptable en caso de aplicación errónea grave y manifiesta de las normas comunitarias o si la Comisión se hubiera manifestado dentro del plazo previsto en el artículo 5 del Reglamento no 729/70; en los demás casos, se llegaría a crear una situación irracional de inseguridad jurídica para la gestión de los Estados miembros, a partir del momento en que el procedimiento de liquidación de cuentas podría ser desviado de sus propios fines para constatar una violación del Tratado.
c)
La parte demandante pide a la Comisión que explique si su interpretación ya había suscitado dudas anteriormente y si, en algún momento, la ha comunicado a algún otro Estado miembro.
d)
La parte demandante señala que en relación con las liquidaciones de cuentas para 1977, 1978 y 1979, la Comisión financió los pagos efectuados por las autoridades danesas en concepto de restituciones a la exportación de los productos de que se trata; que, desde 1978, dentro del marco de los informes efectuados a la Comisión, la evaluación del Reino de Dinamarca del porcentaje de restitución del que dependen los productos suponía la determinación mediante análisis del contenido del producto, por una parte de «lean meat», que significa en realidad «carne exenta de grasa en el análisis» y, por la otra, de carne.
2.
El Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte no presenta observaciones sobre el segundo motivo de recurso.
3.
La Comisión lamenta, por razones que dependen del considerable aumento de los asuntos tratados, no haber estado en condiciones de liquidar las cuentas de que se trata dentro de los plazos previstos en el artículo 5 del Reglamento no 729/70. Sin embargo, niega la consecuencia jurídica que la parte demandante quiere extraer de este retraso.
a)
La Comisión sostiene que la sentencia de 13 de noviembre de 1964 (90 y 91/63, ya citada) estableció que el principio general de Derecho internacional referido a la reciprocidad en la ejecución de los contratos no se aplica dentro del marco comunitario. Esto significa, en otros términos, que el hecho de que la Comisión se encontrara en la imposibilidad de observar la norma del artículo 5 del Reglamento no 729/70 no constituye un obstáculo para tomar en consideración el incumplimiento de las obligaciones que le incumben a la demandante en virtud del Derecho comunitario, en el momento de la liquidación de cuentas.
La demandante deduce de un obiter dictum de la mencionada sentencia que un plazo puede tener un efecto jurídico cuando está señalado por un acto que tiene fuerza obligatoria, como es el del presente caso.
La Comisión no niega que exceder un plazo pueda tener un efecto jurídico; por el contrario, niega que este efecto jurídico deba obligar a la Comunidad a financiar los gastos efectuados en infracción del Derecho comunitario. En la sentencia mencionada, el Tribunal de Justicia comenzó enunciando el principio de que no se puede reconocer ninguna relación entre las obligaciones de las partes dentro del marco del Derecho comunitario. Esta constatación puede ser general y no está limitada a las obligaciones contenidas en los actos desprovistos de fuerza obligatoria. Después, tras haberse adueñado la demandante del obiter dictum, el Tribunal de Justicia examinó la cuestión del eventual vínculo de causalidad entre el exceso del plazo por el Consejo y la violación del Derecho comunitario por los Estados; el Tribunal de Justicia ha considerado que un Estado no puede alegar el exceso de un plazo por una Institución de la Comunidad para disculparse de la violación del Derecho comunitario cometida antes de este exceso. En el caso presente, las infracciones contra el Derecho comunitario se cometieron en 1980 y 1981, mientras que el exceso del plazo sólo comenzó el 1 de enero de 1982. Por consiguiente, no existe ningún vínculo de causalidad entre el exceso del plazo y el cumplimiento de las obligaciones de la demandante en virtud del Derecho comunitario, lo que constituye otra razón para desestimar su segundo motivo de recurso.
La Comisión añade que, en la citada sentencia, también se encuentra la expresión de otro principio fundamental, a saber, que los Estados son responsables de su propia interpretación del Derecho comunitario.
b)
La Comisión sostiene que la preparación y el diálogo que preceden a la liquidación de cuentas son por lo menos tan profundos como la fase precontenciosa del artículo 169, y que, antes de la expiración de los plazos, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento no 729/70, creyó de buena fe que la parte demandante interpretaría correctamente los Reglamentos relativos a las restituciones. Por lo tanto, nada existe que pueda impedir que la Comisión aplique el procedimiento de liquidación de cuentas en vez del procedimiento del artículo 169 del Tratado.
En un plano general, la Comisión observa que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 7 de febrero de 1979 (Francia contra Comisión, asuntos acumulados 15 y 16/76, Rec. 1979, p. 321), declaró que los dos procedimientos son independientes uno del otro, al perseguir objetivos diferentes y estar regidos por normas diferentes. El procedimiento por incumplimiento, en virtud del artículo 169 del Tratado, pretende comprobar y hacer cesar un comportamiento de un Estado miembro que viola el Derecho comunitario, lo que significa que este procedimiento se dirige hacia el futuro. El procedimiento de liquidación de cuentas apunta a la comprobación no sólo de la realidad y de la regularidad de los gastos, sino también al reparto correcto de las cargas financieras entre los Estados miembros y la Comunidad, lo que significa que este procedimiento se vuelve hacia el pasado y pretende sacar las consecuencias de la gestión de los Estados miembros denegando, especialmente, la financiación comunitaria cuando esta gestión no se ha ajustado al Derecho comunitario. Por lo tanto, la Comisión ha actuado de manera completamente conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recurriendo, no al procedimiento por incumplimiento, sino al procedimiento de liquidación de cuentas.
c)
En cuanto a la pregunta hecha por el Reino de Dinamarca sobre si la Comisión comunicó a un Estado miembro alguna vez su punto de vista sobre la cuestión de interpretación de que se trata, la Comisión responde que comunicó su opinión sobre la expresión «meat (excluding offals and fat)» a las autoridades irlandesas mediante télex de 8 de noviembre de 1979. La Comisión observa que, en este caso preciso, no tenía ningún motivo para comunicar su respuesta a todos los Estados miembros, ya que en su opinión, el texto en cuestión no podía interpretarse de otra manera. La Comisión alega que no había tenido ninguna razón para exponer su concepción jurídica durante los años 1980 y 1981, como tampoco en 1982, año en que había que hacer la liquidación de cuentas de 1981 de conformidad con el artículo 5 del Reglamento no 729/70, habida cuenta de que ella había admitido de buena fe que la parte demandante aplicaría correctamente los Reglamentos de que se trata y de que sólo se dio cuenta del error de la demandante cuando efectuó una visita de control en 1984. En consecuencia, la parte demandante pretende equivocadamente que la Comisión no expuso su concepción jurídica a su debido tiempo. La Comisión estima que su concepción en todo caso no tenía nada de nuevo en julio de 1984.
d)
En lo que respecta a las indicaciones que la demandante proporcionó desde 1978 a la Comisión sobre la manera en que evaluaba el porcentaje de restitución, la Comisión observa que estas informaciones fueron presentadas simplemente bajo forma de dos columnas que figuran en un Anexo y que están tituladas «contenido de “lean meat”» y «contenido de carne», sin que se precisara la acepción de estos términos. Se trataba de informaciones complementarias de carácter general que no dieron lugar a un control por parte de la Comisión, que debía efectuarse necesariamente bajo forma de un control mediante sondeos de una extensión limitada. La Comisión estima que de ninguna manera podía deducir la interpretación de la demandante de los títulos de las dos columnas y que no tenía ningún motivo para reaccionar al respecto.
La Comisión también invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 1981 (Italia contra Comisión, 1251/79, Rec. 1981, p. 205, apartado 17). Es evidente que la interpretación errónea de la demandante de ninguna manera puede imputarse a la Comisión, que ignoraba esta interpretación hasta la visita de control de 1984.
En consecuencia, los gastos efectuados con fundamento en la interpretación errónea no pueden cargarse al FEOGA.
IV — Respuesta a la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia
Invitada para indicar de qué manera han interpretado los diferentes Estados miembros, antes de la adopción del Reglamento no 2429/86, los términos «carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)», la Comisión respondió como sigue:
a)
Bélgica, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia y Países Bajos: en estos Estados, los términos referidos se interpretaban como carne exenta de grasa para el análisis.
b)
Francia: en este Estado, la aplicación del precepto que se discute también está fundado en la misma interpretación, pero el contenido de carne determinado en conformidad con esta interpretación era incrementado, debido a la aplicación de un factor de conversión equivocado, en cerca del 10 % en lo que respecta al cálculo de la restitución a la exportación.
c)
Luxemburgo: el precepto controvertido no se aplicaba en este Estado miembro.
F. Schockweiler
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: danés.