61999CC0321_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die vorliegende Rechtssache betrifft ein Rechtsmittel der Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), der Alcântara Refinarias Açúcares SA und der RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA (im Folgenden: ARAP u. a.). Die Rechtsmittelführerinnen beantragen Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz vom 17. Juni 1999. Die anderen Verfahrensbeteiligten sind die Kommission der Europäischen Gemeinschaften Beklagte im ersten Rechtszug sowie die Portugiesische Republik und die DAI Sociedade de Desenvolvimento Agro-industural SA, Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der Kommission. Die Kommission hat in ihrer Rechtsmittelbeantwortung ebenfalls teilweise Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt.
2. Die Rechtssache betrifft die Gewährung von Investitionsbeihilfen durch Portugal und die Europäische Gemeinschaft für die Errichtung einer Zuckerraffinerie in Corruche im Tal des Tajo und des Sorraia. Dabei handelt es sich um die kumulierte Anwendung dreier nationaler Beihilferegelungen und eines umfangreichen Gemeinschaftsbeitrags im Rahmen der Politik der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Für jede der nationalen Maßnahmen gilt, dass sie auf den ersten Blick die Bedingungen erfuellen, die die Kommission für die Anwendung der Regelungen, auf die sie gestützt sind, aufgestellt hat. Auch der Gemeinschaftsbeitrag erfuellt die Erfordernisse der für ihn geltenden Gemeinschaftsvorschriften.
Die grundsätzliche Frage, die sich hier stellt, geht dahin, ob die kumulative Anwendung der verschiedenen Beihilfemaßnahmen sie belaufen sich insgesamt auf mehr als 75 % der für eine Beihilfe in Betracht kommenden Investitionen eine gesonderte und ausdrücklich begründete Beurteilung ihrer Folgen für den Wettbewerb auf dem relevanten Zuckermarkt durch die Kommission verlangt.
I Wirtschaftlicher und rechtlicher Kontext
A Wirtschaftlicher Kontext
3. Der Weltmarkt für Zucker ist gekennzeichnet durch eine Produktionskapazität, die größer ist als die Nachfrage. In dem Jahrzehnt von 1989/1990 bis 1999/2000 haben sich die Bestände von 31 Mio. t auf geschätzte 62 Mio. t verdoppelt. 1999/2000 betrug die Weltproduktion von Zucker ungefähr 135 Mio. t und der Verbrauch ungefähr 127 Mio. t. Dabei ist zu bemerken, dass das Verhältnis von Produktion und Verbrauch auf dem Weltmarkt starken konjunkturellen Schwankungen unterworfen ist.
4. Auch in der Gemeinschaft übersteigt die Produktion die Nachfrage erheblich. 1998/1999 wurden in der Gemeinschaft 18,1 Mio. t Zucker produziert, von denen 14,2 Mio. t unter die Produktionsquote fielen, 2,2 Mio. t nicht darunter fielen und 1,7 Mio. t raffinierten Rohrzucker aus Präferenzeinfuhren betrafen. Im selben Jahr betrug der Verbrauch um die 12,7 Mio. t. Der daraus resultierende Überschuss hatte jedoch wegen des Preisstützungsmechanismus und des Ausfuhrprogramms der nachfolgend dargestellten gemeinsamen Marktorganisation keinen Einfluss auf die Preise in der Gemeinschaft.
5. Die gemeinsame Marktorganisation verschafft den Zuckerrübenanbauern einen guten Ertrag je Hektar, der erheblich höher liegt als bei anderen Kulturen; sie stabilisiert das Preisniveau und gewährleistet die Zuckerversorgung. Aufgrund dieser Merkmale ist es sowohl für Zuckerrübenanbauer als auch für Zuckererzeuger sehr interessant, im Rahmen der zugeteilten Quote Zucker zu erzeugen.
6. Die Zuckererzeuger können ihr Grunderzeugnis (Zuckerrüben) zu einem festen Preis einkaufen und ihr Endprodukt im Rahmen der zugeteilten Quote (Weißzucker) zu einem garantierten Preis verkaufen. In der Europäischen Union ist die Zuckerindustrie stark konzentriert. In 10 der 14 Zucker produzierenden Mitgliedstaaten liegt die gesamte nationale Quote in Händen nur eines oder zweier Unternehmen, die ihre Tätigkeit weitgehend auf ihre angestammten Märkte beschränken. Die Quoten, die Preisregelung und ein mildes Wettbewerbsklima sichern den Erzeugern Stabilität und ein garantiertes Einkommen.
7. In Portugal beläuft sich die Binnennachfrage nach Zucker auf ungefähr 300 000 t. Diese wurde vor dem Beitritt Portugals zu den Europäischen Gemeinschaften vollständig durch die Alcantâra Refinarias Açúcares SA und die RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA befriedigt. Diese Unternehmen raffinieren aus Drittländern eingeführten rohen Rohrzucker zu Weißzucker. Nur auf den Azoren wird eine geringe Menge (ungefähr 10 000 t) Rübenzucker erzeugt.
B Rechtlicher Kontext
8. Den rechtlichen Kontext dieser Rechtssache bilden drei Komplexe von EG-Regelungen:
a) die Regelung über den Beitritt Portugals zu den Europäischen Gemeinschaften und die über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker;
b) die Regelung über staatliche Beihilfen im Allgemeinen und für den Zucker produzierenden Sektor im Besonderen;
c) die Regelung über Gemeinschaftsbeihilfen der Abteilung Ausrichtung des EAGFL.
1. Der Beitritt Portugals zur gemeinsamen Marktorganisation für Zucker
9. Zur Zeit des Beitritts Portugals zu den Europäischen Gemeinschaften im Jahr 1986 war die gemeinsame Marktorganisation für Zucker geregelt durch die Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker. Diese Marktorganisation weist folgende Hauptmerkmale auf:
a) eine Produktionsquotenregelung, die für das Fertigprodukt (Weißzucker) und nicht für die landwirtschaftlichen Grundstoffe (Zuckerrüben und -rohr) gilt. Die wichtigsten Quoten sind die so genannten A-Quoten; darüber hinaus gibt es B-Quoten, für ein niedrigerer Referenzpreis gilt. Die Quoten werden für einen Zeitraum von 5 bis 7 Jahren vom Rat auf Vorschlag der Kommission festgesetzt;
b) eine Preisregelung, in deren Rahmen der Rat auf Vorschlag der Kommission jährlich den Preis für Zuckerrüben und einen Interventionspreis für Weißzucker festlegt;
c) ein Programm zur erstattungsbegünstigten Ausfuhr von auf dem EU-Markt nicht verkauftem Quotenzucker sowie raffiniertem Präferenzrohrzucker. Für dieses Programm legt die Kommission auf der Grundlage von Angeboten von Zuckerhändlern die Erstattungssätze wöchentlich fest;
d) ein Einfuhrprogramm für Rohrzucker zu Präferenztarifen;
e) von der Zuckerindustrie zu erhebende Produktionsabgaben zur Deckung der Kosten der Ausfuhrerstattungen (vermindert um den Gegenwert der Präferenzzuckereinfuhr) und Lagerkostenabgaben zur Deckung der Zahlungen an Unternehmen, die Zucker einlagern.
10. Bei den Beitrittsverhandlungen drängte Portugal, das für seine Versorgung nahezu vollständig von eingeführtem rohem Rohrzucker abhängig war, mit Nachdruck auf die Zuteilung einer Produktionsquote für Rübenzucker, um von den Vorteilen, die die gemeinsame Marktorganisation für Zucker bot, profitieren zu können. Durch Artikel 26 in Verbindung mit Anhang I Kapitel XIV Buchstabe c der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge (im Folgenden: Beitrittsakte) wurde Portugal eine Rübenzuckerquote von 70 000 t zugeteilt. Von dieser Quote waren 10 000 t für die Azoren und 60 000 t für Portugal (Kontinent) bestimmt. Die betreffenden Bestimmungen der Beitrittsakte brachten eine Änderung der Verordnung Nr. 1785/81 mit sich. Eine der Folgen dieser Entscheidung in der Beitrittsakte war, dass der 1986 bereits bestehende Produktionsüberschuss von Zucker in der Europäischen Gemeinschaft noch größer werden sollte.
11. Nach dem Wortlaut der Beitrittsakte war die Quote von 60 000 t für Portugal (Kontinent) für dort ansässige Unternehmen bestimmt, die dort die Zuckererzeugung aufnehmen sollten. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1599/96 des Rates vom 30. Juli 1996 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker wurde diese Quote von 60 000 t auf 70 000 t angehoben.
12. Die Portugal mit der Beitrittsakte zugeteilte Zuckerquote blieb wegen Fehlens von Verarbeitungskapazitäten in diesem Land geraume Zeit ungenutzt. Zuckerrüben können nicht über große Entfernungen transportiert werden. Darum müssen die Rübenzuckerfabriken vorzugsweise in oder nahe bei den Erzeugungsgebieten liegen. Aus den Akten ist zu folgern, dass Versuche des portugiesischen Staates, die beiden in Portugal ansässigen Zuckerraffinerien zur Errichtung einer Rübenzuckerfabrik zu bewegen, letztlich erfolglos blieben.
2. Staatliche Beihilfen und der Zucker produzierende Sektor
13. Nach Artikel 42 EG-Vertrag (jetzt Artikel 36 EG) finden die allgemeinen Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als der Rat dies bestimmt. Gemäß Artikel 44 der Verordnung Nr. 1785/81 gelten die Artikel 92, 93 und 94 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87, 88 und 89 EG) für die Herstellung der in Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung aufgeführten Waren, u. a. Zucker und Zuckerrüben, sowie für den Handel mit diesen Waren.
14. Diese Vorschrift wird in Artikel 46 der Verordnung näher ausgeführt. Darin werden Italien und Frankreich ermächtigt, im Zuckersektor unter genau festgelegten Bedingungen Anpassungsbeihilfen zu gewähren. Die Gewährung von Beihilfen für die Errichtung einer Zuckerfabrik in Portugal ist in diesem Artikel nicht genannt.
15. Nach dem Gemeinschaftsrahmen betreffend staatliche Investitionsbeihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse vom 2. Februar 1996 (im Folgenden: Gemeinschaftsrahmen) ist jede staatliche Beihilfe für Investitionen im Zuckersektor ausgeschlossen, mit Ausnahme u. a. von Investitionen zur Ausschöpfung der Portugal nach der Beitrittsakte zugeteilten Zuckerquote. Dieser Gemeinschaftsrahmen entspricht der unten in den Nummern 21 bis 24 genannten Entscheidung 94/173/EG der Kommission vom 22. März 1994 zur Festlegung der Auswahlkriterien für Investitionen zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Entscheidung 90/342/EWG.
16. Mit der an die portugiesische Regierung gerichteten Entscheidung vom 3. Juli 1991 genehmigte die Kommission das Decreto-Lei Nr. 95/90 zur Änderung des Estatuto dos Beneficios Fiscais" (Regelung über steuerliche Begünstigungen). Diese Verordnung sieht für Unternehmen, die mehr als 10 Milliarden PTE investieren, besondere Steuerbefreiungen für einen Zeitraum von bis zu zehn Jahren vor. Die Beihilfe darf höchstens 10 %, in besonderen Fällen höchstens 20 % der vorgenommenen Nettoinvestitionen betragen.
17. Die Genehmigung durch die Kommission erfolgte unter der Bedingung, dass die einzelnen Beihilfen mit den gemeinschaftsrechtlichen Regelungen und Rahmen für bestimmte Sektoren der Industrie, der Landwirtschaft und der Fischerei" in Einklang stehen. In der Genehmigungsentscheidung wurde die portugiesische Regierung außerdem dazu verpflichtet, alle Vorhaben, für die Befreiungen zwischen 10 % und 20 % gewährt werden oder die sensible Sektoren betreffen, mitzuteilen.
18. Mit einer Entscheidung, die der portugiesischen Regierung am 30. Mai 1996 zugestellt wurde, genehmigte die Kommission die Verlängerung der Regelung über steuerliche Begünstigungen bis 1999 unter den gleichen Bedingungen. Die Pflicht zur Mitteilung der Vorhaben in sensiblen Bereichen ist in dieser Genehmigungsentscheidung allerdings nicht mehr erwähnt.
3. Die Regelung über die Gemeinschaftsbeihilfe aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung
19. Die Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente umschreibt die Ziele und Aufgaben der Strukturfonds. In der vorliegenden Rechtssache sind insbesondere von Bedeutung:
...
1. Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand (‚Ziel Nr. 1);
...
5. Im Hinblick auf die Reform der gemeinsamen Agrarpolitik
a) beschleunigte Anpassung der Agrarstrukturen,
b) Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums
(‚Ziele Nr. 5 a) und Nr. 5 b))."
Dem Anhang dieser Verordnung zufolge wird Portugal in seiner Gesamtheit als Region angesehen, die unter das Ziel Nr. 1 fällt.
20. In Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2052/88 sind die Aufgaben des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, näher umschrieben. Eine dieser Aufgaben umfasst die Stärkung und Umgestaltung der Agrarstrukturen einschließlich der Strukturen für die Vermarktung und Verarbeitung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen" (Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe a). Nach Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung werden [d]ie spezifischen Bestimmungen über den Einsatz der einzelnen Strukturfonds ... in den Durchführungsvorschriften gemäß Artikel 130e [EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 162 EG)] festgelegt. ..." Nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung müssen [d]ie Aktionen, die Gegenstand einer Finanzierung durch die Strukturfonds oder einer Finanzierung der [Europäischen Investitionsbank] oder eines sonstigen vorhandenen Finanzinstruments sind, ... den Bestimmungen der Verträge und der aufgrund der Verträge erlassenen Rechtsakte sowie den Gemeinschaftspolitiken, insbesondere hinsichtlich der Wettbewerbsregeln, der Vergabe öffentlicher Aufträge und des Umweltschutzes, entsprechen".
21. Die Verordnung (EWG) Nr. 4256/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich des EAGFL, Abteilung Ausrichtung legt die Kriterien fest, die der EAGFL bei der Finanzierung von Tätigkeiten, die unter die Ziele Nrn. 1 und 5 Buchstaben a und b der Verordnung Nr. 2052/88 fallen, zu beachten hat. Gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4256/88 hat der Rat nähere Vorschriften darüber zu erlassen, wie und unter welchen Bedingungen sich der EAGFL an den Maßnahmen für die Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen u. a. für landwirtschaftliche Erzeugnisse beteiligen kann.
Die Verordnung Nr. 4256/88 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2085/93 des Rates vom 20. Juli 1993 geändert. In dieser Verordnung wurden die Finanzierungskriterien für die Maßnahmen des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, näher festgelegt, insbesondere im Hinblick auf die Reform der gemeinsamen Agrarpolitik, die 1992 erfolgt war.
22. Auf der Grundlage von Artikel 10 der Verordnung Nr. 4256/88 erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 866/90 vom 29. März 1990 zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse. In Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung sind die Kriterien festgelegt, unter denen sich der EAGFL, Abteilung Ausrichtung, zur Förderung der Verbesserung und Rationalisierung der Be- und Verarbeitung bzw. Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse an der Finanzierung von Investitionen beteiligen kann. Für diese Investitionen gilt danach:
a) sie müssen zur Ausrichtung der Erzeugung entsprechend der voraussichtlichen Marktentwicklung beitragen oder zur Schaffung neuer Absatzmöglichkeiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse führen, insbesondere durch die Förderung der Produktion und Vermarktung neuartiger oder hochwertiger Erzeugnisse, einschließlich der Erzeugnisse des biologischen Landbaus;
b) sie müssen geeignet sein, die Interventionsmodalitäten der gemeinsamen Marktorganisationen dadurch zu entlasten, dass sie dem langfristigen Strukturverbesserungsbedarf entsprechen;
c) sie müssen in Gebieten getätigt werden, in denen die Anpassung an die wirtschaftlichen Folgen der Entwicklung auf den Agrarmärkten besonders schwierig ist, oder für diese Gebiete von Nutzen sein;
d) sie müssen zur Verbesserung oder Rationalisierung der Vermarktungswege oder des Verarbeitungsprozesses bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen beitragen;
e) sie müssen zur Verbesserung der Qualität, der Aufmachung und Verpackung der Erzeugnisse oder zur besseren Nutzung der Nebenerzeugnisse, insbesondere durch Abfallverwertung, beitragen."
23. Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 866/90 hat die Kommission nähere Kriterien festzulegen für die Auswahl der für eine Gemeinschaftsbeteiligung in Betracht kommenden Investitionen (Auswahlkriterien"). Anhand der Auswahlkriterien werden Prioritäten festgelegt und bestimmt, welche Investitionen für eine Gemeinschaftsbeteiligung nicht in Betracht kommen (Artikel 8 Absatz 1 letzter Satz). Die Auswahlkriterien werden entsprechend den Orientierungen der Gemeinschaftspolitik, insbesondere der gemeinsamen Agrarpolitik, festgelegt (Artikel 8 Absatz 2). Gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung erließ die Kommission die Entscheidung 94/173/EG vom 22. März 1994 zur Festlegung der Auswahlkriterien für Investitionen zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Entscheidung 90/342/EWG.
24. Nach der Präambel der Entscheidung 94/173 müssen die Auswahlkriterien die Orientierungen der gemeinsamen Agrarpolitik widerspiegeln (achte Begründungserwägung), und ihre Anwendung sollte den erwiesenen spezifischen Bedürfnissen regionaler Erzeugnisse Rechnung tragen (fünfte Begründungserwägung).
Im Anhang dieser Entscheidung sind sämtliche Investitionen im Zuckersektor ausgeschlossen, ausgenommen Investitionen zur
...
Ausschöpfung der in der Beitrittsakte vorgesehenen Quote Portugals (60 000 Tonnen Zucker für das portugiesische Festland)".
25. Nach dem in Nummer 15 bereits genannten Gemeinschaftsrahmen wendet die Kommission die Artikel 87 bis 89 EG entsprechend den sektoralen Beschränkungen an, die für die Kofinanzierung derartiger Investitionen durch die Gemeinschaft gelten. So ist nach dem Gemeinschaftsrahmen jede staatliche Beihilfe für Investitionen, die in Nummer 1.2 oder in Nummer 2 des Anhangs der Entscheidung 94/173 genannt sind, ausgeschlossen, sofern nicht die dort genannten besonderen Bedingungen erfuellt sind.
26. Aus dieser Übersicht über das System von Normen, das das Tätigwerden des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, regelt, ergibt sich Folgendes:
Die Vorschriften lehnen sich im Allgemeinen eng an die Ausrichtungen der gemeinsamen Agrarpolitik an;
insbesondere für den Zuckersektor stimmen sie nahezu überein mit der oben bereits erwähnten restriktiven Regelung der staatlichen Beihilfen in der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker. Diese restriktive Regelung spiegelt sich gleichzeitig in dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung von Agrarerzeugnissen wider;
insbesondere für die außergewöhnliche Lage Portugals gilt auch, dass die Regelungen für die gemeinschaftliche Kofinanzierung durch den EAGFL, Abteilung Ausrichtung, und die für staatliche Beihilfen im Zuckersektor weitgehend übereinstimmen. Dies ist bei der Regelung für die gemeinsame Marktorganisation für Zucker nicht der Fall. Portugal wird darin in Bezug auf staatliche Beihilfen keine besondere Lage zugestanden.
4. Nationale Maßnahmen zur Durchführung der Verordnungen Nrn. 2052/88 und 866/90: Pläne, Programme und Durchführungsvorschriften
27. Gemäß Artikel 8 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2052/88 haben die Mitgliedstaaten Regionalentwicklungspläne aufzustellen. Diese Pläne enthalten u. a. eine Beschreibung der für die Regionalentwicklung gewählten Schwerpunkte und der damit zusammenhängenden Aktionen sowie Angaben zu der im Zuge der Durchführung der Pläne beabsichtigten Verwendung der Beiträge der Strukturfonds, der Europäischen Investitionsbank und sonstiger Finanzinstrumente.
28. Am 9. Juli 1993 legten die portugiesischen Behörden ihren Regionalentwicklungsplan vor. Daraufhin legte die Kommission gemäß Artikel 8 Absatz 5 dieser Verordnung mit Entscheidung vom 25. Februar 1994 das gemeinschaftliche Förderkonzept für Strukturhilfen an Portugal in der Zeit von 1994 bis 1999 fest. Dieses gemeinschaftliche Förderkonzept umfasste auch die Entwicklungsprioritäten für den Agrarsektor.
29. Das für die konkrete Intervention erforderliche operationelle Programm für Portugal wurde von der Kommission am 4. März 1994 genehmigt. Der die Agrarwirtschaft betreffende Teil dieses operationellen Programms sieht ausdrücklich die Errichtung einer Fabrik für die Verarbeitung von Zuckerrüben im Hinblick auf die Ausschöpfung der Portugal zugewiesenen Zuckerquote vor.
30. Die portugiesischen Behörden legten sodann der Kommission am 2. Mai 1994 noch einen spezifischen Durchführungsplan für die strukturelle Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von land- und forstwirtschaftlichen Erzeugnisse vor. In diesem Plan ist ausdrücklich die Errichtung einer Fabrik für die Verarbeitung von Zuckerrüben erwähnt. Das operationelle Programm und der soeben genannte Durchführungsplan bilden zusammen den nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 866/90 vorgeschriebenen Sektorplan.
31. Nach Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 866/90 müssen sich die betreffenden Mitgliedstaaten verpflichten, sich an der Finanzierung der von der Kommission für eine Beteiligung des [EAGFL] berücksichtigten Investitionen mit mindestens 5 % der zuschussfähigen Kosten zu beteiligen". Am 25. September 1995 teilten die portugiesischen Behörden der Kommission ihre Maßnahmen zur Durchführung u. a. dieser Vorschrift mit. Sie wiesen dabei auf Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG) hin. Da diese Maßnahmen die gesetzliche Grundlage für die nationalen Beiträge zu Investitionsvorhaben bilden mussten, die für eine Kofinanzierung durch die Gemeinschaft vorliegend der Abteilung Ausrichtung des EAGFL in Frage kommen sollten, und deshalb keine selbständige Grundlage für staatliche Beihilfen waren, stellte die Kommission fest, dass die angemeldeten Maßnahmen keine Elemente staatlicher Beihilfen im Sinne der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 und 88 EG) enthielten. Sie informierte dementsprechend die portugiesischen Behörden.
32. Um auch einen nationalen Beitrag zu einem Investitionsvorhaben im Hinblick auf die Verarbeitung von Zuckerrüben leisten zu können, beschlossen die portugiesischen Behörden, die gesetzliche Grundlage für diese Beiträge anzupassen. Diese Änderung legten sie sodann der Kommission vor. In Übereinstimmung mit ihrer früheren Entscheidung im Schreiben vom 27. November 1995 stellte die Kommission fest, dass auch diese Maßnahme nicht unter die Bestimmungen über staatliche Beihilfen fiel. Mit Schreiben vom 11. Januar 1996 teilte sie den portugiesischen Behörden ihre Entscheidung vom 20. Dezember 1995 mit.
33. Auch aus den hier genannten Plänen, Programmen und anderen Maßnahmen, die die portugiesischen Behörden und die Kommission zur Durchführung der Vorschriften der Verordnungen Nrn. 2052/88 und 866/90 getroffen haben, ist zu folgern, dass die Investition in den Bau einer Fabrik für die Verarbeitung von Zuckerrüben unverkennbar Priorität genoss. Damit sollte Portugal Gelegenheit gegeben werden, die ihr beim Beitritt zugeteilte Zuckerquote auszuschöpfen. Für die Entwicklung des ländlichen Raumes in Portugal wurde diesem Vorhaben unverkennbar große Bedeutung zugeschrieben.
5. Das Investitionsvorhaben
34. Nachdem die Verhandlungen mit Alcântara Refinarias Açúcares SA und RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA über die Errichtung einer Rübenzuckerfabrik festgefahren waren, nahm die portugiesische Regierung Gespräche mit einer anderen möglichen Interessentin, der DAI Sociedade de Desenvolvimento Agro-industrial SA (im Folgenden: DAI) auf.
35. Um für das Vorhaben finanzielle Unterstützung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) zu erhalten und weil sich die Investitionen auf mehr als 15 Mio. ECU belaufen sollten, wurden die anfänglichen Pläne bei der Kommission angemeldet. In dem Anmeldungsschreiben wurden die Gesamtkosten der geplanten Investitionen mit 16 125 000 000 PTE (ungefähr 81 740 000 Euro) veranschlagt. Die beihilfefähigen Kosten sollten sich auf 12 752 900 000 PTE (ungefähr 64 643 000 Euro) belaufen. Die portugiesischen Behörden stellten sich vor, dass für diese Investition insgesamt 9 560 290 000 PTE (ungefähr 48 461 000 Euro) an finanzieller Unterstützung gewährt werden sollten, zum Teil aus Gemeinschaftsquellen und zum Teil aus nationalen Quellen.
36. Die portugiesische Regierung änderte später ihren Antrag auf gemeinschaftliche Kofinanzierung aus dem EFRE in einen Antrag auf Kofinanzierung aus dem EAGFL um. Dies hatte auch Folgen für die nationalen gesetzlichen Regelungen, auf deren Grundlage die nationalen Beiträge zu den beabsichtigten Investitionen finanziert werden mussten. Darum änderte die portugiesische Regierung die gesetzlichen Maßnahmen, die sie zur Durchführung u. a. der Verordnung Nr. 866/90 der Kommission mitgeteilt hatte, in der Weise, dass auch Beihilfen für Investitionen im Zuckersektor darunter fielen. Ergänzende finanzielle Unterstützung sollte nach dem Willen der portugiesischen Behörden auf der Grundlage des Decreto-Lei Nr. 95/90 gewährt werden.
37. Schon früher, im Dezember 1995, hatten die portugiesischen Behörden beschlossen, die für die DAI beabsichtigte Beihilfe gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Kommission anzumelden.
38. Auf diese Anmeldung folgende Kontakte zwischen der Kommission und den portugiesischen Behörden führten zur folgenden Formulierung des Vorhabens und der dafür zu gewährenden Beihilfe der öffentlichen Hand.
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II Die Entscheidung vom 11. Januar 1996
39. In ihrer Entscheidung vom 11. Januar 1996 untersucht die Kommission
die Beihilfe in Form von Steuerbefreiungen auf der Grundlage des Decreto-Lei Nr. 95/90 in Höhe von 1 275 290 000 PTE;
die Beihilfe für die berufliche Ausbildung des Personals der zu errichtenden Zuckerfabrik in Höhe von 380 000 000 PTE;
die nach der Verordnung Nr. 866/90 als nationaler Beitrag zu Vorhaben, die für eine Gemeinschaftsfinanzierung in Betracht kommen, verlangte Beihilfe in Höhe von 1 912 335 000 PTE.
40. Hinsichtlich der Beihilfe aufgrund des Decreto-Lei Nr. 95/90 stellte die Kommission fest, dass diese die Grenze von 10 % nicht überschreite und mit den geltenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften im Agrarsektor in Einklang stehe. Insbesondere sei die Anwendung der fraglichen Steuerbefreiungen nicht durch die Entscheidung 94/173 ausgeschlossen, in der die Auswahlkriterien für Investitionen, die für eine Kofinanzierung durch den EAGFL, Abteilung Ausrichtung, in Betracht kämen, enthalten seien. Da die nationalen Beihilfen in diesem Sektor in Einklang mit der Auswahl stehen müssten, die die Kommission für gemeinschaftliche Beihilfegewährung für Investitionen zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen getroffen habe, gelangt die Kommission aufgrund dieser Prüfung zu dem Schluss, dass die betreffende Beihilfe zulässig sei.
41. Zu der Schulungsbeihilfe beschränkte sich die Kommission auf die Schlussfolgerung, dass Maßnahmen dieser Art bis zu 100 % der beihilfefähigen Kosten genehmigt würden. Da in diesem Fall die Beihilfe nicht mehr als 68 % dieser Kosten betrug, betrachtete die Kommission sie als zulässig.
42. Zu der Beihilfe, die als nationaler Beitrag zur gemeinschaftlichen Beihilfegewährung auf der Grundlage der Verordnung Nr. 866/90 gedacht war, bemerkte die Kommission, dass die Artikel 92 bis 94 EG-Vertrag darauf nicht anwendbar seien. Die Kommission prüfte diese Beihilfe dann auch als nationale Kofinanzierung anhand der Vorschriften dieser Verordnung.
43. Mit Schreiben vom 19. März 1996 unterrichtete die Kommission die ARAP u. a. über ihre Entscheidung vom 11. Januar 1996, die portugiesischen Beihilfen nicht nach Artikel 92 EG-Vertrag zu beanstanden.
III Verfahren vor dem Gericht erster Instanz und das angefochtene Urteil
A Verfahren vor dem Gericht erster Instanz
44. Die Rechtsmittelführerinnen erhoben mit Klageschrift, die am 29. Mai 1996 bei der Kanzlei des Gerichts einging, die unter dem Aktenzeichen T-82/96 in das Register der Kanzlei eingetragene Klage.
45. Am 8. und 18. November 1996 beantragten die Portugiesische Republik und die DAI schriftlich, als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der beklagten Kommission zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 18. März 1997 wurde beiden Anträgen stattgegeben.
46. Mit Urteil vom 17. Juni 1999 (im Folgenden: angefochtenes Urteil) wies das Gericht erster Instanz die Klage als unbegründet ab und erlegte den Rechtsmittelführerinnen ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Kommission und der Streithelferin DAI auf.
B Das angefochtene Urteil
47. Das Gericht erster Instanz prüfte zunächst die Zulässigkeit der Klage auf Nichtigerklärung.
48. Soweit die Klage gegen die Entscheidung" vom 19. März 1996 gerichtet war, wurde sie als unzulässig abgewiesen. Das Gericht entschied in den Randnummern 29 und 30 des angefochtenen Urteils, dass dieses an die ARAP u. a. gerichtete Schreiben rein informatorischer Art und deshalb kein gemäß Artikel 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) anfechtbarer Rechtsakt sei.
49. Gegen die Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung vom 11. Januar 1996 erhob die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit, soweit die Klage gegen den Teil der Entscheidung gerichtet war, der die als Steuerbefreiungen nach dem Decreto-Lei Nr. 95/90 gewährte Beihilfe betraf. Die Kommission trug vor, dass die Rechtsmittelführerinnen kein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung vom 11. Januar 1996 hätten, da die betroffenen Steuerbefreiungen auch bei Nichtigerklärung dieser Entscheidung weiter Bestand haben würden, da diese Befreiungen, die gemäß einer mit Entscheidung vom 3. Juli 1991 genehmigten allgemeinen Beihilferegelung gewährt worden seien, bestehende" Beihilfemaßnahmen seien, die die portugiesischen Behörden noch immer treffen könnten. Das Gericht entschied dazu in den Randnummern 35 und 37 des angefochtenen Urteils, dass, falls es die angefochtene Entscheidung für nichtig erklären sollte, weil die der DAI gewährten Steuerbefreiungen mit den Bestimmungen der gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar seien oder weil die Genehmigungsentscheidung rechtswidrig sei, die Folgen eines derartigen Urteils für die Rechtsmittelführerinnen von wesentlichem Interesse sein könnten. Sie könnten daher sehr wohl ein Rechtsschutzinteresse haben. Ob dies aber tatsächlich der Fall sei, sei anhand der Beurteilung der Begründetheit der Klage auf Nichtigerklärung zu beantworten.
50. Schließlich wies das Gericht die von der portugiesischen Regierung erhobene zweite Einrede der Unzulässigkeit der Klage zurück, soweit sie gegen den Teil der angefochtenen Begründung gerichtet war, der sich auf die portugiesische allgemeine Regelung über Steuerbefreiungen richtet. Danach sollten die Rechtsmittelführerinnen kein unmittelbares und individuelles Interesse haben. Das Gericht entschied, dass die Rechtsmittelführerinnen als beteiligte Dritte im Fall einer Entscheidung der Kommission, das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag nicht einzuleiten, die Beachtung der nach dieser Bestimmung bestehenden Verfahrensgarantien nur durch eine Klage gegen diese Entscheidung vor dem Gericht durchsetzen könnten. Außerdem hätten die Rechtsmittelführerinnen nur aufgrund des Erlasses der angefochtenen Entscheidung beurteilen können, inwieweit ihre Interessen beeinträchtigt seien.
51. In der Sache prüfte das Gericht sodann die Klagegründe der Rechtsmittelführerinnen gegen die drei verschiedenen Beihilfemaßnahmen, nämlich gegen die Steuerbefreiungen, die Schulungsbeihilfe und die Investitionsbeihilfe nach der Verordnung Nr. 866/90.
52. Gegen die Steuerbefreiung erhoben die Rechtsmittelführerinnen drei Klagegründe. Sie machten erstens gemäß Artikel 184 EG-Vertrag (jetzt Artikel 241 EG) geltend, die Entscheidung vom 3. Juli 1991 sei rechtswidrig. Zweitens handele es sich bei diesen Befreiungen jedenfalls um eine neue Beihilfe, die die portugiesische Regierung gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag hätte notifizieren müssen. Drittens laufe diese Beihilfe der gemeinsamen Agrarpolitik zuwider.
53. Nach Ansicht der Kommission und der Streithelferinnen hätten die Rechtsmittelführerinnen gegen die Steuerbefreiungen bei den nationalen Gerichten klagen müssen, da es um die Anwendung einer genehmigten nationalen Beihilferegelung gegangen sei. Sie hätten sich auf Artikel 184 EG-Vertrag stützen müssen, um die Anwendung der Entscheidung vom 3. Juli 1991 zu verhindern. Der erste Klagegrund der Rechtsmittelführerinnen gegen die Steuerbefreiungen sei daher unzulässig.
54. In den Randnummern 46 bis 50 führte das Gericht aus, dass diese Einrede der Kommission nicht durchgreifen könne. Das Interesse an einem wirksamen Rechtsschutz für die Rechtsmittelführerinnen sei nur gewährleistet, wenn sie die Rechtswidrigkeit der Genehmigungsentscheidung im Rahmen einer Klage gegen die Entscheidung der Kommission über die Gewährung der individuellen Beihilfe als Einrede geltend machen könnten. Aus dieser Beihilfe werde für sie erst klar erkennbar, inwieweit ihre Interessen beeinträchtigt seien.
55. Mit dem ersten Argument des ersten Klagegrundes machten die Rechtsmittelführerinnen geltend, dass eine nationale allgemeine Beihilferegelung nicht ohne die ausdrückliche Bedingung genehmigt werden dürfe, dass der Kommission über ihre Anwendung im Agrarsektor gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag stets eine vorherige Mitteilung zu machen sei. In den Randnummern 55 bis 57 des angefochtenen Urteils wies das Gericht dieses Argument zurück. Die Rechtsmittelführerinnen hätten nicht dargetan, dass die Einhaltung der im Zuckersektor geltenden Vorschriften durch die in der Genehmigungsentscheidung festgesetzten Bedingungen nicht gewährleistet gewesen sei. Außerdem seien die Beihilfen, die gemäß einer allgemeinen Regelung über Steuerbefreiungen im Zuckersektor gewährt würden, der Kontrolle durch die Kommission nicht entzogen, da diese jederzeit die Vereinbarkeit einer individuellen Beihilfe mit der Genehmigungsentscheidung und insbesondere mit den Bestimmungen für den Zuckersektor überprüfen könne.
56. Mit dem zweiten Argument des ersten Klagegrundes warfen die Rechtsmittelführerinnen der Kommission vor, dass sie die Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag erlassen habe, ohne das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, das als einziges Dritten rechtliches Gehör sichere. Damit seien die berechtigten Interessen Dritter nicht beachtet worden. Dieses Argument wurde vom Gericht in den Randnummern 61 bis 63 des angefochtenen Urteils zurückgewiesen. Das Gericht führte aus, dass die Notifizierung einer Beihilfe durch den betroffenen Mitgliedstaat und deren Prüfung durch die Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag in Verbindung mit deren Entscheidung, von der Eröffnung eines Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag abzusehen, nicht Gegenstand einer Veröffentlichung gewesen seien, könne im Rahmen der Regelung für die Prüfung staatlicher Beihilfen nicht als ein Mangel an Transparenz angesehen werden. Die summarische Prüfung einer staatlichen Beihilfe im Vorverfahren gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag sei durch das Erfordernis der Schnelligkeit gerechtfertigt, wenn die vom betroffenen Mitgliedstaat notifizierte oder mit der Beschwerde eines Dritten gerügte Maßnahme keine oder aber eine mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare staatliche Beihilfe darstelle. Diese Lösung sei auch mit hinreichenden Rechtsgarantien verbunden, da der Schutz von Dritten durch ihre Befugnis gewährleistet sei, die Entscheidung der Kommission, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag nicht einzuleiten, gegebenenfalls anzufechten.
57. Das dritte Argument des ersten Klagegrundes wurde vom Gericht in den Randnummern 66 bis 68 des angefochtenen Urteils ebenfalls zurückgewiesen. Mit ihm wurde vorgetragen, dass das interne Verfahren des Erlasses der Entscheidung rechtswidrig gewesen sei. Das Gericht entschied, dass die Rechtsmittelführerinnen keinen Umstand vorgetragen hätten, der ernste Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verfahrens wecken könnte, in dem die Genehmigungsentscheidung erlassen worden sei.
58. Mit ihrem zweiten Klagegrund machten die Rechtsmittelführerinnen gelten, die Kommission habe die ihrer Meinung nach zwingende Prüfung der individuellen Steuerbefreiungen für die DAI gemäß den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag versäumt. In den Randnummern 72 bis 75 des angefochtenen Urteils wies das Gericht diesen Klagegrund zurück. Es verwies insoweit auf das Urteil Italgrani", in dem der Gerichtshof entschieden habe, dass die Kommission, wenn sie eine allgemeine Beihilferegelung einmal genehmigt habe, über die individuellen Durchführungsmaßnahmen nicht mehr unterrichtet zu werden brauche, es sei denn, sie habe in ihrer Genehmigungsentscheidung entsprechende Vorbehalte gemacht. Denn könnte die Kommission jede individuelle Beihilfe unmittelbar anhand des Artikels 92 EG-Vertrag überprüfen, so könnte sie ihre Genehmigungsentscheidung rückgängig machen, was den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit zuwiderliefe. Im Licht dieser Grundsätze führte das Gericht sodann aus, dass eine individuelle Beihilfe, mit deren Gewährung eine allgemeine Beihilferegelung vollzogen werde, grundsätzlich nicht als eine unvorhersehbare Anwendung dieser Regelung angesehen werden könne. Schließlich stellte es fest, dass die Entscheidung vom 3. Juli 1991 keine Verpflichtung enthalte, im Zuckersektor gewährte individuelle Beihilfen vorher mitzuteilen. Die Kommission sei daher nicht zur Prüfung der der DAI gewährten Steuerbefreiungen unmittelbar anhand von Artikel 92 EG-Vertrag berechtigt gewesen, da diese Befreiungen den beiden Bedingungen genügten, dass die eingeräumten Steuerbefreiungen 10 % der vorgenommenen Investitionen nicht überschreiten dürften und dass sie den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften entsprechen müssten, die für den fraglichen landwirtschaftlichen Sektor gälten, wie die Kommission in der angefochtenen Entscheidung festgestellt habe.
59. Den dritten Klagegrund in Bezug auf die Steuerbefreiungen, mit dem die Unvereinbarkeit dieser Befreiungen mit der gemeinsamen Agrarpolitik geltend gemacht wurde, wies das Gericht in den Randnummern 84 bis 94 des angefochtenen Urteils zurück. Das Gericht wies zunächst darauf hin, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung lediglich habe prüfen dürfen und müssen, ob die der DAI gewährten Steuerbefreiungen den in ihrer Genehmigungsentscheidung festgelegten Bedingungen und insbesondere den Vorschriften für den Zuckersektor entsprochen hätten. Sodann prüfte es, ob die Steuerbefreiungen, mit denen gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag bestimmte Wirtschaftsgebiete gefördert werden sollten, mit den Zielen der Bestimmungen für den Sektor der Zuckererzeugung und -verarbeitung vereinbar seien.
60. Aufgrund einer Untersuchung dieser Bestimmungen stellte das Gericht fest, dass die Steuerbefreiungen, mit denen die Errichtung einer Rübenzuckerraffinerie auf dem portugiesischen Festland gefördert werden solle, mit den Zwecken und Vorschriften, die die Verordnung Nr. 1785/81 im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik normiere, in Einklang stehe. Diese Befreiungen seien auch vereinbar mit der Gemeinschaftspolitik in Bezug auf Maßnahmen der öffentlichen Hand zur Verbesserung der Agrarstruktur. Deshalb sei das Vorbringen der Rechtsmittelführerinnen, es sei eine Erhöhung der Übererzeugung von Zucker in der Gemeinschaft und der Belastung des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, zu befürchten, nicht geeignet, die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfen für die Errichtung einer Zuckerraffinerie in Portugal mit der gemeinsamen Agrarpolitik im Zuckersektor in Frage zu stellen.
61. Schließlich stellte das Gericht fest, dass sich aus den Akten kein ernsthafter Anhaltspunkt dafür ergebe, dass die mit der Beihilfe geförderte Rübenzuckerraffinerie nicht lebensfähig wäre.
62. Gegen die Beihilfe zur Berufsausbildung machten die Rechtsmittelführerinnen in erster Instanz einen Klagegrund geltend, nämlich Verstoß gegen Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag. Das Gericht wies den Klagegrund in den Randnummern 98 bis 101 des angefochtenen Urteils zurück. Es stellte zunächst fest, dass die drei Beihilfearten, die in der betreffenden Entscheidung geprüft würden, unterschiedlichen rechtlichen Regelungen unterlägen und daher anhand der jeweiligen Regelung und unter Berücksichtigung der mit ihnen verfolgten Ziele gesondert zu prüfen seien. Sodann erinnerte das Gericht an die ständige Rechtsprechung, wonach sich der Gemeinschaftsrichter im Rahmen seiner Rechtmäßigkeitskontrolle ausschließlich auf die Prüfung der Frage zu beschränken habe, ob die Kommission nicht durch eine offensichtliche Fehlbeurteilung oder einen Ermessensmissbrauch die Grenzen ihres Ermessens überschritten habe. Schließlich stellte das Gericht fest, dass die Rechtsmittelführerinnen nichts vorgetragen hätten, was ernsthaft Zweifel an der Beurteilung der Beihilfe zur Berufsausbildung durch die Kommission wecken könnte. Diese Beihilfe werde der Entwicklung der Rübenzuckererzeugung in Portugal zugute kommen, ohne den innergemeinschaftlichen Handel in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise zu beschränken.
63. Gegen den Teil der angefochtenen Entscheidung vom 11. Januar 1996, der sich auf die nach der Verordnung Nr. 866/90 gewährte Investitionsbeihilfe bezieht, machten die Rechtsmittelführerinnen zwei Klagegründe geltend. Mit dem ersten trugen sie vor, auch staatliche Beihilfen, die die Voraussetzungen der Verordnung Nr. 866/90 für eine gemeinschaftliche Kofinanzierung erfuellten, unterlägen den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag. Mit dem zweiten Klagegrund machten die Rechtsmittelführerinnen geltend, dass einer Kofinanzierung der Beihilfe für den portugiesischen Rübenzuckersektor das Gebot der Kohärenz zwischen der Gemeinschaftsintervention nach der Verordnung Nr. 866/90 und der gemeinsamen Agrarpolitik entgegenstehe.
64. In den Randnummern 111 bis 120 des angefochtenen Urteils wies das Gericht den ersten Klagegrund zurück. Dieser Klagegrund sei im Wesentlichen gestützt auf Artikel 44 der Verordnung Nr. 1785/81, der auf der Grundlage von Artikel 42 EG-Vertrag [jetzt Artikel 36 EG] bestimme, dass die Artikel 92 bis 94 EG-Vertrag nur insoweit für die Herstellung landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen gelten, als der Rat dies bestimme". Das Gericht stellte zunächst fest, dass die strukturellen Maßnahmen des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, nicht unter die Verordnung Nr. 1785/81, sondern unter die Verordnung Nr. 866/90 fielen, die auf die Artikel 42 und 43 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 36 und 37 EG) gestützt sei. Da die Verordnung Nr. 866/90 keine Bestimmung enthalte, die die Geltung von Artikel 92 EG-Vertrag ausdrücklich auch für Beihilfen vorschreibe, die für eine Kofinanzierung durch die Gemeinschaft aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, in Betracht kämen, seien diese Beihilfen in dem Rahmen zu beurteilen, den diese Verordnung für gemeinsame Maßnahmen festlege, und können nicht an den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag gemessen werden.
65. Weiter führte das Gericht aus, dass Artikel 44 der Verordnung Nr. 1785/81, selbst wenn er dahin auszulegen wäre, dass er die Geltung der Artikel 92 bis 94 EG-Vertrag für alle Beihilfen zur Erzeugung und zum Vertrieb von Zucker vorschreibe, jedenfalls unter Berücksichtigung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwenden wäre, deren Vorrang vor den Wettbewerbsregeln des Vertrages in Artikel 42 EG-Vertrag festgelegt sei.
Würden die Artikel 92 und 93 EG-Vertrag auf Beihilfen angewandt, die die Voraussetzungen für eine gemeinschaftliche Kofinanzierung gemäß der Verordnung Nr. 866/90 erfuellten, so könnte dies die Verfolgung bestimmter Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik mittels spezieller struktureller Maßnahmen vereiteln, die den Kriterien der Entscheidung 94/173 entsprächen, die Prioritäten für die Kofinanzierung von unter die Verordnung fallenden Investitionen festlege. Die Verordnung Nr. 866/90 gewährleiste die Kohärenz zwischen den Investitionsbeihilfen, die auf ihrer Grundlage von der Gemeinschaft und dem betroffenen Mitgliedstaat kofinanziert würden, und der gemeinsamen Agrarpolitik. Das Gericht schloss daraus, dass die Anwendung von Artikel 92 EG-Vertrag auf Investitionsbeihilfen, die die Voraussetzungen für eine gemeinschaftliche Kofinanzierung gemäß der Verordnung Nr. 866/90 erfuellten, unvereinbar mit dem Vorrang wäre, den der Vertrag der gemeinsamen Agrarpolitik gegenüber den Wettbewerbsregeln einräume. Aus diesen Gründen unterlägen solche Beihilfen nicht Artikel 92 EG-Vertrag.
66. Schließlich führte das Gericht in Randnummer 124 des angefochtenen Urteils zum zweiten Klagegrund der Rechtsmittelführerinnen aus, dass mit diesem im Wesentlichen geltend gemacht werde, dass die fragliche Investitionsbeihilfe nach der Verordnung Nr. 866/90 unzulässig sei, da sie mit der gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar sei und auch keine Stütze in der Entscheidung 94/173 finden könne, die ihrerseits mit dieser Politik unvereinbar sei. Insoweit genüge der Hinweis, dass die Beihilfen, die die Ausschöpfung der Portugal für sein festländisches Gebiet zugeteilten Quote ermöglichen sollten, mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik nicht unvereinbar seien. Darum sei auch dieser Klagegrund zurückzuweisen.
67. Das Gericht entschied, dass die Nichtigkeitsklage insgesamt als unbegründet abzuweisen sei.
IV Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Verfahrensbeteiligten
68. Am 27. August 1999 haben die Rechtsmittelführerinnen durch Einreichung einer Rechtsmittelschrift bei der Kanzlei des Gerichtshofes Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil eingelegt.
69. Sie beantragen in der Rechtsmittelschrift,
das Rechtsmittel für zulässig zu erklären;
das angefochtene Urteil in dem im Rechtsmittel näher bezeichneten Umfang aufzuheben;
die an die portugiesische Regierung gerichtete Entscheidung vom 11. Januar 1996 für nichtig zu erklären oder die Sache gemäß Artikel 54 der EG-Satzung des Gerichtshofes an das Gericht zurückzuverweisen;
der Kommission die Kosten beider Instanzen aufzuerlegen.
70. Die Kommission beantragt,
die Randnummern 35 bis 95 des angefochtenen Urteils aufzuheben und festzustellen, dass die Klage unzulässig war, soweit sie gegen den die Steuerbefreiungen betreffenden Teil des Schreibens der Kommission vom 11. Januar 1996 gerichtet war;
hilfsweise, die Randnummern 35 bis 41 und 46 bis 50 des angefochtenen Urteils aufzuheben, das Urteil im Übrigen aber zu bestätigen;
weiter hilfsweise, die Wortfolge in their view" in Randnummer 36 des angefochtenen Urteils und andere Teile dieses Urteils aufzuheben, wie der Gerichtshof dies für angebracht hält, und über die von der Kommission geltend gemachten, vom Gericht aber zurückgewiesenen Unzulässigkeitsgründe zu entscheiden;
und
das Rechtsmittel ohne mündliche Verhandlung als offensichtlich unzulässig und/oder offensichtlich unbegründet zurückzuweisen und den Rechtsmittelführerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen;
oder
das Rechtsmittel zurückzuweisen und den Rechtsmittelführerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
71. Die portugiesischen Regierung beantragt,
das angefochtene Urteil zu bestätigen;
das Rechtsmittel gegen dieses Urteil vollständig zurückzuweisen.
72. Die DAI beantragt,
das Rechtsmittel in Bezug auf den ersten und den zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes, den zweiten und den dritten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes sowie den vierten und den sechsten Rechtsmittelgrund als unzulässig zurückzuweisen;
das Rechtsmittel im Übrigen als unbegründet zurückzuweisen;
den Rechtsmittelführerinnen die Kosten beider Instanzen aufzuerlegen;
hilfsweise,
das Rechtsmittel vollständig als unbegründet zurückzuweisen;
den Rechtsmittelführerinnen die Kosten beider Instanzen aufzuerlegen.
V Rechtsmittelgründe und Argumente der Verfahrensbeteiligten und ihre rechtliche Würdigung
A Einleitende Bemerkungen
1. Die wirtschaftlichen Zusammenhänge
73. Bei der Prüfung und Würdigung der nachstehend wiedergegebenen Rechtsmittelgründe, die die ARAP u. a. sowie die Kommission geltend gemacht haben, muss im Auge behalten werden, dass der Sachverhaltskomplex, auf den sie sich beziehen, durch einen unverkennbaren inneren Zusammenhang gekennzeichnet ist.
74. Im Wesentlichen geht es um Investitionen in eine Zuckerfabrik, die zur Erzeugung einer Quote von 70 000 t Rübenzucker bestimmt ist, die Portugal für sein Festland in zwei Tranchen von 60 000 t (mit der Beitrittsakte) und 10 000 t (mit der Verordnung Nr. 1599/96) zugewiesen worden ist. Diese Investitionen werden in Höhe von ungefähr 75 % der in Betracht kommenden Investitionen mit öffentlichen Mitteln finanziert, die zum Teil in Form von Investitionsbeiträgen aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, von der Gemeinschaft stammen und zum Teil aus einer Kombination nationaler Beihilfen bestehen. (Wegen weiterer Einzelheiten vgl. oben, Nr. 38).
75. Die Unterschiedlichkeit der öffentlichen Finanzierungsquellen, die verschiedenen gemeinschaftlichen und nationalen Gesetzesregelungen unterliegen, ändert nichts daran, dass in betriebswirtschaftlicher und mikroökonomischer Hinsicht das Resultat dieser in rechtlicher Hinsicht heterogenen Maßnahmen homogen ist: Ob die Zuckerfabrik lebensfähig ist, hängt auch von der Gesamthöhe der Investitionsbeihilfen ab, und ob die öffentlichen Beihilfen den Wettbewerb unzulässig verzerren, kann ausschließlich anhand des Betrages der gewährten Beihilfen beurteilt werden.
76. Wie vorstehend bereits bemerkt, ist sich der Gemeinschaftsgesetzgeber dieses wirtschaftlichen Zusammenhangs sehr wohl bewusst gewesen. Dies ergibt sich aus der zweimal zunächst beim Beitritt Portugals und sodann 1996 geänderten Verordnung Nr. 1785/81. Dies ergibt sich auch aus dem System von Vorschriften, das das Tätigwerden des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, regelt im Hinblick auf die Gemeinschaftspolitik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (Artikel 130a bis 130e EG-Vertrag [nach Änderung jetzt Artikel 158 bis 162 EG]) und dem pseudogesetzlichen Gemeinschaftsrahmen für die Prüfung staatlicher Investitionsbeihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse, wie diese oben in den Nummern 19 bis 25 wiedergegeben sind.
2. Gang der Erörterung
77. Um zu verhindern, dass bei der Prüfung und Beurteilung der einzelnen Rechtsmittelgründe die rechtlichen und die inhaltlichen wirtschaftlichen Zusammenhänge, die für die vorliegende Rechtssache so kennzeichnend sind, verloren gehen, werde ich die verschiedenen Rechtsmittelgründe zusammengefasst behandeln.
78. Die ersten drei Rechtsmittelgründe der ARAP u. a. betreffen Rechtsfragen zu der Genehmigung des portugiesischen Decreto-Lei Nr. 95/90 durch die Kommission mit der Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 und zur Anwendung dieses Decreto-Lei durch die Gewährung von Investitionsbeihilfen für die Errichtung einer Zuckerfabrik in Portugal.
79. Der fünfte und der sechste Rechtsmittelgrund der ARAP u. a. betreffen Rechtsfragen zur Auslegung und Anwendung der Verordnung Nr. 866/90.
80. Im vierten Rechtsmittelgrund der ARAP u. a. wird die oben in Nummer 2 erwähnte grundsätzliche Frage aufgeworfen, ob bei der kumulierten Anwendung verschiedener bereits genehmigter nationaler Beihilferegelungen auf ein Vorhaben, für das auch ein Gemeinschaftsbeitrag gewährt wird, die kumulative Wirkung dieser Maßnahmen eine gesonderte und ausdrücklich begründete Prüfung verlangt. Bei der Untersuchung und Beurteilung dieser Rechtsfrage können sich Elemente als relevant erweisen, die sich aus der Beurteilung der übrigen Rechtsmittelgründe der ARAP u. a. ergeben. Daher wird dieser vierte Rechtsmittelgrund zuletzt geprüft.
81. Die Rechtsmittelgründe, die die Kommission gegen die Teile des angefochtenen Urteils anführt, in denen die Zulässigkeit der Klage der ARAP u. a. im ersten Rechtszug beurteilt wird, werden nach den Rechtsmittelgründen der ARAP u. a. behandelt. Diese Rechtsmittelgründe beruhen im Wesentlichen auf der Ansicht, dass die Teile des Schreibens vom 11. Januar 1996, die sich auf die Steuerbefreiungen nach dem Decreto-Lei Nr. 95/90 beziehen, rein informatorischer Art und nicht auf einen Rechtserfolg gerichtet seien. Da es auch im zweiten Rechtsmittelgrund der ARAP u. a. um die Frage nach dem Rechtscharakter der betreffenden Teile des Schreibens geht, können die Rechtsmittelgründe der Kommission am besten unter Berücksichtigung einer vorangegangenen Würdigung dieses Rechtsmittelgrundes beurteilt werden.
B Zulässigkeit des Rechtsmittels
82. Die Kommission und die DAI beantragen, das Rechtsmittel insgesamt für unzulässig zu erklären. Die Rechtsmittelgründe bezeichnen angeblich weder deutlich die angefochtenen Teile des Urteils noch die zugrundeliegenden rechtlichen Argumente. Angeblich wiederholen sie in Wirklichkeit lediglich die in erster Instanz geltend gemachten Klagegründe und sollen auf eine erneute Prüfung der beim Gericht eingereichten Klageschrift abzielen.
83. Die Ansicht der Kommission beruht auf Entscheidungen des Gerichtshofes, wonach ein Rechtsmittel nicht zulässig ist, wenn es sich darauf beschränkt, die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe einschließlich derjenigen, die auf ein vom Gericht ausdrücklich zurückgewiesenes Tatsachenvorbringen gestützt waren, zu wiederholen oder wörtlich wiederzugeben; ein solches Rechtsmittel zielt nämlich in Wirklichkeit nur auf einen Antrag auf eine erneute Prüfung der beim Gericht eingereichten Klage ab, was ... nicht in [die] Zuständigkeit [des Gerichtshofes] fällt".
84. Wie Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Salzgitter/Kommission dargelegt hat, ist diese Formel mit Bedacht anzuwenden. Nach der Rechtsprechung soll mit ihr nur sichergestellt werden, dass ein Rechtsmittel ordnungsgemäß formuliert wird und dass es nicht in Wirklichkeit auf eine neue Verhandlung der Rechtssache abzielt. Die Wiederholung verschiedener bereits im ersten Rechtszug vorgetragener Argumente bedeutet für sich genommen nicht, dass das Rechtsmittel diese Voraussetzungen nicht erfuellt. Dies gilt insbesondere für Rechtssachen wie die vorliegende, in denen das Gericht Entscheidungen eines Gemeinschaftsorgans auf der Grundlage der gleichen oder einer ähnlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts wie derjenigen des beklagten Organs aufrechterhält. Könnte sich in einem solchen Fall der Rechtsmittelführer im Rahmen des Rechtsmittels nicht auf Argumente berufen, die er bereits bei der Anfechtung der ursprünglichen Entscheidung angeführt hat, so würde dem Rechtsmittelverfahren der Sinn genommen. In den Randnummern 42 bis 44 des Urteils in dieser Rechtssache hat der Gerichtshof diese Auslegung von Generalanwalt Jacobs bekräftigt.
85. Da in der vorliegenden Rechtssache die Rechtsmittelschrift deutlich umschreibt, welche Aspekte des angefochtenen Urteils beanstandet werden und auf welche rechtliche Argumente das Rechtsmittel gestützt ist, ist dieses Rechtsmittel in vollem Umfang zulässig.
C Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991
86. Bei diesen ersten drei Rechtsmittelgründen steht die Genehmigungsentscheidung der Kommission vom 3. Juli 1991 im Mittelpunkt. Der erste Rechtsmittelgrund enthält die Frage, ob die Genehmigungsentscheidung in dieser Form hat ergehen dürfen. Die Rechtsmittelführerinnen vertreten die Ansicht, das Gericht habe zu Unrecht entschieden, dass die allgemeine, mit dieser Entscheidung verbundene Bedingung, dass nämlich bei der Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf bestimmte Industrie-, Landwirtschafts- und Fischereisektoren beachtet werden, auch die Einhaltung der für den Zuckersektor geltenden Vorschriften gewährleiste. Der zweite und der dritte Rechtsmittelgrund sind auf bestimmte Folgen gerichtet, die das Gericht konkret an seine Ansicht geknüpft hat, dass das Aufstellen einer allgemeinen Bedingung ausreichend war.
87. Bevor ich mich aber der Würdigung dieser drei Rechtsmittelgründe und der sie betreffenden Argumente der Parteien und Streithelferinnen zuwende, möchte ich eine Vorbemerkung machen, zu der das angefochtene Urteil und die Akten des erstinstanzlichen Verfahrens Anlass geben.
88. In Randnummer 15 des angefochtenen Urteils werden die mit der streitigen Genehmigungsentscheidung verknüpften Bedingungen wie folgt wiedergegeben:
Die Kommission genehmigte die mit der gesetzesvertretenden Verordnung Nr. 95/90 eingeführte Regelung gemäß Artikel 92 EG-Vertrag mit einer Entscheidung vom 3. Juli 1991 ... unter der Bedingung, dass die einzelnen Beihilfen mit den ‚gemeinschaftsrechtlichen Regelungen und Rahmen für bestimmte Sektoren der Industrie, der Landwirtschaft und der Fischerei in Einklang stehen ... In der Genehmigungsentscheidung wurde die portugiesische Regierung außerdem dazu verpflichtet, ‚alle Vorhaben, für die Befreiungen zwischen 10 % und 20 % (Nettosubventionsäquivalent) gewährt werden oder die sensible Sektoren betreffen, mitzuteilen. Diese allgemeine Beihilferegelung war bis zum 31. Dezember 1995 in Kraft. Mit einer Entscheidung, die der portugiesischen Regierung am 30. Mai 1996 zugestellt wurde, genehmigte die Kommission die Verlängerung der Regelung bis 1999 unter den gleichen Bedingungen; dabei entfiel allerdings die Pflicht zur Mitteilung der Vorhaben in sensiblen Bereichen, die nicht mehr erwähnt wird."
89. Aus den erstinstanzlichen Akten ergibt sich, dass die Kommission ihre am 11. Januar 1996 der portugiesischen Regierung zugestellte Entscheidung, in der u. a. die der DAI auf der Grundlage des Decreto-Lei Nr. 95/90 gewährte Beihilfe genehmigt wurde, am 20. Dezember 1995 getroffen hat. Daraus folgere ich, dass diese Entscheidung über die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 noch unter die Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 fällt und anhand der mit dieser Entscheidung verknüpften Bedingungen geprüft werden muss.
90. Weder aus dem angefochtenen Urteil noch aus den im vorliegenden Verfahren eingereichten Unterlagen ergibt sich, dass die Verfahrensbeteiligten der mit der Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 verbundenen besonderen Bedingung Aufmerksamkeit geschenkt haben, wonach die Verpflichtung besteht, Beihilfevorhaben nach dem Decreto-Lei Nr. 95/90 in sensiblen Sektoren stets anzumelden.
Auch das Gericht geht in seiner Prüfung und Beurteilung der im ersten Rechtszug von der ARAP u. a. geltend gemachten Klagegründe nicht auf diese besondere Bedingung ein.
91. Aus den oben in den Nummern 4 bis 7 genannten charakteristischen Merkmalen des Zuckersektors kann mit guten Gründen gefolgert werden, dass es sich um einen sensiblen Sektor ersten Ranges handelt. Diese Feststellung findet ihre Bestätigung in den Artikeln 44 und 46 der Verordnung Nr. 1785/81, woraus sich ergibt, dass die Gemeinschaft hinsichtlich des Zuckersektors eine sehr restriktive Beihilferegelung anwendet, die grundsätzlich keine andere Beihilfe für die Verarbeitung von Zuckerrüben oder Rohrzucker gestattet als nach Artikel 46 dieser Verordnung zulässig ist. In dieser Vorschrift ist die Gewährung staatlicher Beihilfen für den Bau einer Zuckerfabrik in Portugal mit keinem Wort erwähnt.
92. Verschiedene Gesichtspunkte lassen die Schlussfolgerung plausibel erscheinen, dass die portugiesischen Behörden unter der Geltung der Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 die Gewährung von Beihilfen nach dem Decreto-Lei Nr. 95/90 für die Errichtung einer Zuckerfabrik jedenfalls der Kommission hätten mitteilen müssen.
93. Aus den Randnummern 55 und 74 des angefochtenen Urteils ergibt sich, dass das Gericht die Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 so verstanden und ausgelegt hat, als ob die besondere Bedingung, dass Beihilfen für sensible Sektoren stets angemeldet werden, darin nicht enthalten wäre. Dies ist umso erstaunlicher, als die Genehmigungsentscheidung in Randnummer 15 des angefochtenen Urteils vollständig wiedergegeben ist.
94. Da das Gericht im angefochtenen Urteil keine einzige Erklärung dafür gibt, weshalb es die Genehmigungsentscheidung so verstanden und ausgelegt hat, als ob diese besondere Bedingung darin nicht enthalten sei, beruhen die Teile des Urteils, die sich auf die Genehmigungsentscheidung beziehen, auf einer unvollständigen bzw. untauglichen Begründung.
95. Auch wenn die Verfahrensbeteiligten im ersten Rechtszug in ihren Klagegründen und Argumenten diese besondere Bedingung übergangen haben, hätte das Gericht sie von Amts wegen beachten müssen. Diese mit der Genehmigungsentscheidung verbundene Bedingung berührt nämlich die Befugnisse der Kommission, die sie nach den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag ausübt.
96. Soweit die auf der Grundlage des Decreto-Lei Nr. 95/90 ergangenen individuellen Anwendungsmaßnahmen die durch die Genehmigungsentscheidung damit verbundenen allgemeinen Bedingungen erfuellen, sind sie als bestehende Beihilfe" im Sinne von Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen. Die Kontrolle der Kommission beschränkt sich insoweit auf eine nicht systematisch vorgenommene Prüfung, ob diese allgemeinen Bedingungen bei der praktischen Durchführung des genannten Decreto-Lei beachtet werden. Für die individuellen Durchführungsmaßnahmen, die die allgemeinen Bedingungen nicht erfuellen Beihilfevorhaben, bei denen sich die Steuerbefreiungen auf mehr als 10 % der Investitionen belaufen, und Beihilfevorhaben in sensiblen Sektoren, gilt aber, dass sie bei der Kommission angemeldet werden müssen. Die Anmeldungspflicht macht sie zu neue Beihilfen", für die die Befugnisse gelten, über die die Kommission nach Artikel 93 Absätze 2 und 3 verfügt.
97. Wie der Gerichtshof kürzlich in dem bereits erwähnten Urteil Salzgitter/Kommission erneut ausgeführt hat, hat der Gemeinschaftsrichter eine Feststellung, die die Zuständigkeit der Kommission betrifft, von Amts wegen zu treffen, auch wenn keine der Parteien dies beantragt hat.
98. Aber auch Inhalt und Zweck der Vorschrift sowie die Umstände des Falles sprechen für eine Prüfung von Amts wegen.
Es handelt sich um eine Vorschrift, die ihrer Art nach einem wesentlichen Ziel der Gemeinschaft dienen soll, nämlich der Sicherung des Gleichgewichts im Wettbewerb auf dem Gemeinsamen Markt. Dieses Ziel kann wie kein anderes durch staatliche Beihilfen in sensiblen Sektoren verletzt werden.
Die Vorschrift dient auch dem Schutz von Interessen Dritter. Diese sind bei Beihilfen in sensiblen Sektoren nahezu immer berührt.
Die Nichtbeachtung der Vorschrift ist offenkundig. Sowohl der Gemeinschaftsrichter als auch Dritte können den Verstoß einfach nachprüfen.
99. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass, da das Gericht dies nicht getan hat, im Rechtsmittelverfahren von Amts wegen die Rechtsfrage behandelt werden muss, ob die portugiesischen Regierung aufgrund der mit der Genehmigungsentscheidung verbundenen Vorschrift das Vorhaben der Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 bei der Beihilfegewährung an die DAI hätte anmelden müssen. Ich verweise insoweit auf die bereits erwähnten Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs in der Rechtssache Salzgitter/Kommission, Nummern 141 bis 143 und insbesondere 148: Eine der wichtigsten Aufgaben des auf Rechtsfragen beschränkten Rechtsmittelverfahrens ist es gerade, die Beachtung des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit zu gewährleisten."
100. Die Fragen, wie die betreffende Vorschrift der Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 konkret auszulegen ist und welche Folgen mit ihrer Nichteinhaltung zu verbinden sind, werde ich unten bei der Beurteilung des zweiten Rechtsmittelgrundes näher untersuchen.
D Die ersten drei Rechtsmittelgründe der ARAP u. a.
1. Erster Rechtsmittelgrund
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
101. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund machen die Rechtsmittelführerinnen geltend, das Gericht bringe eine unzutreffende Rechtsauffassung zum Ausdruck, wenn es ausführe, dass die Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 die Beachtung der für den Zuckersektor geltenden Vorschriften gewährleiste. Die allgemeine Bedingung in dieser Entscheidung, dass bei der Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in Bezug auf bestimmte Industrie-, Landwirtschaft- und Fischereisektoren zu beachten seien, sei zu ungenau und zu allgemein, um die Interessen der gemeinsamen Agrarpolitik und von sensiblen Sektoren wie dem Zuckersektor angemessen schützen zu können.
102. Die Rechtsmittelführerinnen bestreiten die in Randnummer 56 des angefochtenen Urteils vertretene Auffassung des Gerichts, dass die Zuständigkeit der Kommission nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag ausreichende Garantien dafür biete, dass die Anwendung der genehmigten allgemeinen Beihilferegelung mit den für den Zuckersektor geltenden Vorschriften vereinbar sei. Die Befugnisse der Kommission nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag könnten nicht als geeigneter Ersatz für die Verfahren angesehen werden, die in Artikel 93 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag vorgesehen seien. Nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag bestehe nicht die Möglichkeit, die Anwendung einer allgemeinen Beihilferegelung auszusetzen. Außerdem sei die Position beteiligter Dritter im Vergleich zur Anwendung von Artikel 93 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag bei der fortlaufenden Überprüfung" nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag erheblich schwächer.
103. Die Kommission ist mit den Randnummern 55 bis 57 des angefochtenen Urteils einverstanden. Sie ist ihrer Meinung nach befugt, allgemeine nationale Beihilferegelungen zu genehmigen. Solche allgemeine Beihilferegelungen seien dadurch charakterisiert, dass die individuellen Beihilfen von den Mitgliedstaaten ohne vorherige Unterrichtung der Kommission nach Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt werden könnten.
b) Rechtliche Würdigung
104. Es steht fest, dass die Kommission im Rahmen der Kontrolle, die sie nach den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag über die Gewährung staatlicher Beihilfen durch die Mitgliedstaaten auszuüben hat, allgemeine Beihilferegelungen genehmigen darf. In beständiger Praxis hat sie im Lauf der Jahre zahlreiche derartige allgemeine Beihilferegelungen geprüft und genehmigt. Die rechtlichen Folgen einer solchen Genehmigung sind mehrfach in der Rechtsprechung des Gerichtshofes erörtert worden. In dieser Rechtsprechung ist die Befugnis der Kommission, die Vereinbarkeit einer allgemeinen nationalen Beihilfemaßnahme mit dem Vertrag festzustellen, stets bekräftigt worden.
105. Es besteht auch kein Zweifel, dass die Kommission allgemeine nationale Beihilfen unter allgemeinen oder spezifischeren Bedingungen genehmigen kann, um zu gewährleisten, dass die individuelle Anwendung der betreffenden Beihilfen in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht und der in dem betreffenden Sektor oder auf dem betreffenden Gebiet verfolgten Politik steht. So wird gewährleistet, dass die gemeinschaftliche Politik gemäß den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag inhaltlich mit der Politik übereinstimmt, die die Gemeinschaft auf anderen Gebieten verfolgt.
106. Die Kommission verfügt bei der Formulierung der Bedingungen, die sie mit der Genehmigung einer allgemeinen nationalen Beihilferegelung verbindet, über einen gewissen Ermessensspielraum. Dieser Spielraum wird aber durch die Erfordernisse begrenzt, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, in der Gemeinschaftspolitik den nötigen inneren Zusammenhang zu bewahren.
107. Ich bemerke in diesem Zusammenhang, dass der Schutz gefährdeter Interessen sensibler Sektoren nicht als solcher verlangt, dass die Genehmigung einer allgemeinen Beihilferegelung an spezifische, auf die Belange von Sektoren gerichteten Bedingungen geknüpft wird. Falls die Kommission im Hinblick darauf das Festlegen einer oder mehrerer allgemeiner Bedingungen für ausreichend hält, hat sie darauf zu achten, dass diese Bedingungen so eingehalten werden, dass den durch die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, auf die in den allgemeinen Bedingungen verwiesen wird, geschützten gefährdeten Interessen sensibler Sektoren nicht geschadet wird.
108. Selbstverständlich darf die Kommission mit ihrer Genehmigung einer allgemeinen nationalen Beihilfemaßnahme auch spezifische, auf den Schutz derartiger gefährdeter Belange sensibler Sektoren gerichtete Bedingungen verbinden. Solche Bedingungen können die Verpflichtung enthalten, jede individuelle Beihilfe nach der genehmigten allgemeinen Beihilferegelung, die sich auf den betreffenden empfindlichen Politikbereich oder den sensiblen Sektor bezieht, anzumelden, worauf eine Beurteilung gemäß Artikel 93 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag zu erfolgen hat.
109. Bei der Wahl einer der hier beschriebenen Methoden zur Kontrolle der Durchführung genehmigter allgemeiner nationaler Beihilferegelungen können Erwägungen der Gesetzgebungsökonomie auf die die portugiesische Regierung hingewiesen hat oder der effizienten Durchführung eine Rolle spielen. Solange aber anzunehmen ist, dass die gewählten Modalitäten hinreichend gewährleisten, dass die individuellen Beihilfen mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zum Schutz von empfindlichen Interessen wie Umweltbelangen oder von sensiblen Sektoren wie vorliegend dem Zuckersektor vereinbar sind, sind sie nicht unvereinbar mit dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht.
110. Die in den Randnummern 55 bis 57 des angefochtenen Urteils enthaltene rechtliche Würdigung, dass die Beachtung der im Zuckersektor geltenden Vorschriften durch die mit der Genehmigungsentscheidung verbundene allgemeine Bedingung gewährleistet werden kann, dass die individuelle Beihilfen im Einklang mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften insbesondere zum Agrarsektor zu stehen haben, verstößt daher für sich nicht gegen das Gemeinschaftsrecht.
111. Daran ändert auch das Argument der Rechtsmittelführerinnen nichts, dass eine solche allgemeine Bedingung zur Folge habe, dass dann die Rechtsstellung beteiligter Dritter bei der individuellen Anwendung der genehmigten Beihilferegelung schwächer sei als wenn diese Fälle sektorieller Beihilfen stets bei der Kommission angemeldet werden müssten.
112. Im Fall der obligatorischen Anmeldung individueller Anwendungsfälle einer genehmigten allgemeinen Beihilferegelung können beteiligte Dritte allerdings ihre Bedenken hinsichtlich der tatsächlichen Anwendung dieser Maßnahme äußern, während sie diese Möglichkeit nicht haben, wenn die Genehmigung einer allgemeinen Beihilferegelung nur mit der allgemeinen Bedingung der Übereinstimmung mit den für den Sektor geltenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften verbunden ist. Aber auch dann können sie sich für ihre Interessen einsetzen. Sie können bei der Kommission Beschwerde einreichen gegen die Anwendung einer genehmigten nationalen Beihilferegelung, die ihrer Ansicht nach gegen die in der allgemeinen Bedingung genannten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften verstößt. Außerdem können sie gegen eine solche Anwendung bei den nationalen Gerichten Klage erheben mit der Begründung, dass sich die nationalen Behörden nicht an die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften halten.
113. Diese Änderung der verfahrensrechtlichen Stellung eventuell beteiligter Dritter tritt stets ein, wenn die Kommission eine allgemeine Beihilferegelung genehmigt. Sie stellt als solche kein Hindernis für die bereits seit Anfang der siebziger Jahre bestehende Politik der Kommission dar, allgemein festgelegte Formen nationaler Beihilfen zu genehmigen mit der Folge, dass für die individuelle Anwendung der genehmigten Regelung keine vorherige Anmeldung im Hinblick auf eine Genehmigung durch die Kommission mehr erforderlich ist. Der Umstand, dass bei der individuellen Anwendung einer genehmigten allgemeinen Beihilferegelung beteiligte Dritte möglicherweise ein besonderes Interesse haben, zwingt die Kommission nicht dazu, dem bei der Ausgestaltung ihrer Genehmigungsentscheidung im Voraus Rechnung zu tragen. Ein derartiges Erfordernis würde eine unverhältnismäßige Belastung einer schon lange bestehenden, allgemein akzeptierten Praxis mit sich bringen.
114. Aufgrund all dessen gelange ich zu dem Schluss, dass der erste Rechtsmittelgrund der Rechtsmittelführerinnen als unbegründet zurückzuweisen ist.
115. Unter Verweisung auf meine Ausführungen in den Nummern 86 bis 100 bemerke ich außerdem, dass dieser Rechtsmittelgrund eigentlich unpassend ist, da er den Eindruck entstehen lässt, dass die Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 nur mit der streitigen allgemeinen Bedingung verbunden sei. An dem Ergebnis, dass dieser Rechtsmittelgrund unbegründet ist, ändert diese Feststellung jedoch nichts.
2. Zweiter Rechtsmittelgrund
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
116. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund rügen die Rechtsmittelführerinnen, das Gericht habe entgegen dem Gemeinschaftsrecht in den Randnummern 72 bis 75 des angefochtenen Urteils die Auffassung vertreten, dass die Kommission die individuelle Anwendung der genehmigten allgemeinen Beihilferegelung nicht mehr anhand von Artikel 92 EG-Vertrag überprüfen könne. Die portugiesische Regierung sei im Gegenteil verpflichtet gewesen, die betreffende Beihilfe anzumelden, und die Kommission sei verpflichtet, diese Maßnahmen nach dem Verfahren des Artikels 93 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag zu überprüfen.
117. Sie stützten diesen Rechtsmittelgrund mit der Behauptung, das Gericht habe die sich aus dem Urteil Italgrani" ergebende Ausnahme von der Anmeldungspflicht falsch ausgelegt. Die Ausnahme von der Anmeldungspflicht, die nach diesem Urteil bestehe, sei dahin eng auszulegen, dass die individuellen Anwendungen einer genehmigten Beihilferegelung nur insoweit nicht unter das Verfahren des Artikels 93 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag fielen, als es sich um klare und vorhersehbare Anwendungsfälle dieser Regelung handele. Gehe es aber um individuelle Beihilfen, die auch unter Berücksichtigung anderer Gesichtspunkte als der allgemeinen Beihilferegelung zu beurteilen seien, oder könnten sie ein bestehendes Ungleichgewicht auf dem Markt verstärken, wie das Vorhandensein von Überkapazitäten, so bleibe die Verpflichtung zur Anmeldung solcher Beihilfen bestehen.
118. Die Rechtsmittelführerinnen meinen, dass vorliegend die individuelle Anwendung der genehmigten allgemeinen Beihilferegelung bei der Beihilfegewährung an die DAI die Kriterien erfuelle, nach denen eine vorherige Anmeldung erforderlich sei. Das Gericht habe daher gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen, indem es das Urteil Italgrani" nicht in dieser Weise ausgelegt habe.
119. Die Kommission weist die von den Rechtsmittelführerinnen vertretene Auslegung des Urteils Italgrani" zurück. Habe sie eine allgemeine Beihilferegelung genehmigt, so könne sie gegen eine individuelle Beihilfe, die auf der Grundlage der genehmigten Regelung gewährt werde, nicht mehr das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag einleiten, es sei denn, sie habe zunächst in Ausnahmefällen festgestellt, dass die betreffende individuelle Beihilfe nicht die Bedingungen erfuelle, die mit der genehmigten allgemeinen Regelung verbunden seien.
b) Rechtliche Würdigung
120. Ich bin der Meinung, dass dieser zweite Rechtsmittelgrund tatsächlich begründet ist, wenn auch aufgrund anderer Argumente als der von den Rechtsmittelführerinnen angeführten.
121. Ich pflichte der Kommission darin bei, dass sich aus dem Urteil Italgrani", das später u. a. durch das Urteil Siemens/Kommission bekräftigt wurde, ergibt, dass individuelle Anwendungsfälle einer genehmigten allgemeinen Beihilferegelung nicht dem Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag unterliegen, wenn sie die in der betreffenden Genehmigungsentscheidung festgelegten Bedingungen erfuellen.
122. Die Versuche der Rechtsmittelführerinnen, den im Urteil Italgrani" aufgestellten Grundsatz in seiner Tragweite zu beschränken, überzeugen mich nicht. Die von ihnen vorgeschlagenen Beschränkungskriterien wie bei der Genehmigung nicht vorhersehbare Anwendungsfälle und/oder Fälle, bei denen eine Würdigung anderer als der in der Genehmigungsentscheidung berücksichtigten Interessen und Gesichtspunkte stattfinden müsse sind meines Erachtens nicht vertretbar. Dadurch, dass sie unbestimmt, unzureichend objektiv und in ihrer Anwendung nicht ausreichend vorhersehbar sind, untergraben sie den Grundgedanken der Italgrani"-Rechtsprechung, nämlich die Rechtssicherheit und das Vertrauen, das die Beteiligten aufgrund der Genehmigung einer allgemeinen Beihilferegelung durch die Kommission haben dürfen.
123. Dennoch bin ich der Ansicht, dass im vorliegenden Fall die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 für die Gewährung fiskalischer Beihilfen an die DAI auf der Grundlage der Genehmigungsentscheidung jedenfalls bei der Kommission anzumelden war.
124. Wie oben in den Nummern 86 bis 100 ausgeführt, muss die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 auf das vorliegende Vorhaben jedenfalls angemeldet sein, wenn davon auszugehen ist, dass es sich um Investitionen in einem sensiblen Sektor handelt. Sowohl der europäische Zuckermarkt als auch der portugiesische Teilmarkt weisen die objektiven wirtschaftlichen Merkmale von Märkten auf, die für staatliche Beihilfen in höchstem Maße sensibel sind. Dies ist sicher der Fall bei staatlichen Beihilfen, die die Produktionskapazität für Zucker auf dem europäischen Markt und auf dem nationalen Teilmarkt vergrößern soll.
125. Diese Anfälligkeit für Störungen kommt auch in der einschlägigen Gemeinschaftsgesetzgebung für den Zuckermarkt zum Ausdruck. Ich habe in diesem Zusammenhang (Nr. 26) bereits auf die Artikel 44 und 46 der Verordnung Nr. 1785/81 und auf die äußerst restriktive Politik hingewiesen, die die Kommission bei staatlichen Beihilfen für die Zuckererzeugung konsequent verfolgt hat. Dass es sich um einen für Störungen höchst anfälligen Sektor handelt, ergibt sich auch aus der Entscheidung 94/173, die die Anwendung finanzieller Maßnahmen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts im Zuckersektor auf zwei in Nummer 2.8 der Anlage genannte Fälle beschränkt, darunter die in Rede stehenden Investitionen in Portugal.
126. Eine vernünftige Auslegung der mit der Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 verbundenen Bedingungen schließt für den Zuckersektor ein, dass sich aus der allgemeinen Bedingung, wonach die Beihilfen mit den gemeinschaftsrechtlichen Regelungen und Rahmen für ... [die] Landwirtschaft ..." in Einklang stehen, ergibt, dass grundsätzlich keine Beihilfen für Investitionen im Zuckersektor erlaubt waren. Wollte die portugiesische Regierung dafür dennoch das Decreto-Lei Nr. 95/90 anwenden, so hatten sie das Vorhaben dazu als auf einen sensiblen" Sektor bezogen anzumelden.
127. An dieser Schlussfolgerung ändern die Ausnahmen nichts, die in der Entscheidung 94/173 und in dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 für Investitionen im portugiesischen Zuckersektor gemacht wurden. Die Kommission konnte diese beim Erlass der Genehmigungsentscheidung im Jahr 1991 noch nicht berücksichtigen. Außerdem bestimmen diese Rechtsakte zwar das eine oder andere in Bezug auf die mögliche Zulässigkeit öffentlicher Beihilfen für die betreffenden Investitionen, doch ist darin eine Ausnahme von der mit der Genehmigungsentscheidung verbundenen Anmeldungspflicht nicht zu finden.
128. Daher gelange ich zu dem Ergebnis, dass das Gericht erster Instanz die Genehmigungsentscheidung dadurch unrichtig ausgelegt hat, dass seiner Ansicht nach die beabsichtigte Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 nicht anmeldungspflichtig war.
129. Hilfsweise bemerke ich, dass auch die Feststellung des Gerichts im letzten Satz der Randnummer 74 des angefochtenen Urteils, dass die Steuerbefreiungen den beiden genannten Bedingungen [der Genehmigungsentscheidung] genügten", unrichtig ist.
130. Den mit der Genehmigungsentscheidung verbundenen allgemeinen Bedingungen zufolge waren Fälle, in denen nach dem Decreto-Lei Nr. 95/90 Steuerbefreiungen zwischen 10 % und 20 % gewährt werden, stets anzumelden. Vorliegend wurde der DAI auf der Grundlage des Decreto-Lei eine Beihilfe in Form einer 10%igen Steuerbefreiung gewährt. Danach wäre hier auf den ersten Blick keine Anmeldung erforderlich.
131. Aus dem Überblick, der oben in Nummer 38 von der gesamten öffentlichen Gemeinschafts- und nationalen Beihilfe gegeben wurde, ergibt sich, dass sich die nationale portugiesische Beihilfe an den Investitionen der DAI insgesamt auf ungefähr 25 % der beihilfefähigen Investitionen beläuft, auch wenn 15 % dieses Gesamtvolumens auf der Grundlage einer anderen nationalen Regelung als des Decreto-Lei Nr. 95/90 gewährt werden.
132. Es würde dem Grundgedanken der Bedingung, die zur Anmeldung aller Fälle verpflichtet, in denen auf der Grundlage des Decreto-Lei Nr. 95/90 Steuerbefreiungen von mehr als 10 % gewährt werden, zuwiderlaufen, wenn Fälle, in denen die Anwendung dieses Decreto-Lei zusammen mit einer Beihilfegewährung aufgrund einer anderen nationalen Regelung einen viel höheren Prozentsatz als 10 % ergibt, nicht unter die Anmeldungspflicht fiele.
133. Eine solche einschränkende Auslegung ist aus wirtschaftlicher Sicht schwer zu vertreten. Die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Investitionsbeihilfe von 20 % aufgrund des Decreto-Lei Nr. 95/90 ist nämlich genau dieselbe wie die einer gleichen Investitionsbeihilfe, die in Höhe von 10 % nach diesem Decreto-Lei und in Höhe der übrigen 10 % nach einer anderen nationalen Regelung gewährt wird. Eine solche Auslegung könnte außerdem dazu auffordern, zu hohe staatliche Beihilfen auf verschiedene nationale Beihilferegelungen aufzuteilen, um so der Anmeldungspflicht entgehen und außerdem die Kontrolle der Einhaltung genehmigter nationaler Beihilferegelungen durch die Kommission ernsthaft erschweren zu können.
134. Abschließend bin ich der Auffassung, dass eine kombinierte Anwendung nationaler Beihilferegelungen, die dazu führt, dass die im Einzelfall gewährte Beihilfe erheblich höher ist als der Hoechstbetrag, der nach einer genehmigten allgemeinen Beihilferegelung ohne Anmeldung gewährt werden darf, dem Zweck des Urteil Italgrani" zuwiderläuft. Nach diesem Urteil dürfen Fälle individueller Beihilfen, die vollständig innerhalb der Margen früher genehmigter allgemeiner Beihilferegelungen erfolgen, nicht dem Verfahren des Artikels 93 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag unterworfen werden. Der Schutz der Rechtssicherheit und des Vertrauens der Beteiligten auf eine unveränderte Anwendung der genehmigten Regelung kann aber nicht so weit gehen, dass individuelle Fälle staatlicher Beihilfen, in denen der Gesamtbetrag der pro Fall zugestandenen Beihilfe die Margen dieser Regelung weit überschreitet, vor einer eingehenderen Prüfung durch die Kommission gefeit sind.
135. Deshalb hatte das Gericht zu entscheiden, dass, da das Decreto-Lei Nr. 95/90 zusammen mit anderen Beihilfen angewandt wurde und die der DAI insgesamt gewährten Investitionsbeihilfen die für die Anmeldung relevante Schwelle von 10 % weit überschritt, für diese Anwendung eine Anmeldungspflicht bestand.
136. Im Übrigen mache ich noch auf Folgendes aufmerksam. Die portugiesische Regierung hat bemerkt, dass die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 bei der Gewährung von Investitionsbeihilfen an die DAI als eine Fördermaßnahme zu betrachten sei, die in Bezug auf die Bedingungen und Einzelheiten der Gewährung von denen dieser Verordnung abweichen bzw. höhere Hoechstbeträge vorsehen" im Sinne von Artikel 16 Absatz 5 der Verordnung Nr. 866/90. Nach diesem Artikel dürften die Mitgliedstaaten diese Fördermaßnahmen unter der Bedingung ergreifen, dass sie mit den Artikeln 92 und 94 EG-Vertrag vereinbar sind. Um dieses im vorliegenden Fall von der Kommission feststellen zu lassen, habe sie die beabsichtigte Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 bei der Kommission angemeldet.
137. In Artikel 16 Absätze 1 bis 4 der Verordnung Nr. 866/90 sind die Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung und deren Modalitäten für die für eine Finanzierung durch den EAGFL, Abteilung Ausrichtung, in Betracht kommenden Vorhaben geregelt. Er legt u. a. den Hoechstbetrag des Gemeinschaftsbeitrags, den Mindestumfang der nationalen Mitfinanzierung, den Mindestbeitrag der Begünstigten und die Form fest, in der die Beiträge bzw. Beihilfen gewährt werden. Artikel 16 Absatz 5 ergänzt diese Vorschriften.
138. Aus der Systematik des Artikels 16 ist abzuleiten, dass staatliche Beihilfen, die abweichend von oder zusätzlich zu den in den ersten vier Absätzen dieses Artikels genannten Beiträgen gewährt werden, jeweils gesondert nach den Artikeln 92 bis 94 EG-Vertrag zu prüfen sind. Es liegt auf der Hand, dass diese Prüfung im Zusammenhang mit den zumeist bereits umfangreichen Gemeinschafts- und nationalen Beiträgen erfolgt, die nach Artikel 16 Absätze 1 bis 4 gewährt werden. Nur dann können die möglichen Auswirkungen der zusätzlichen staatlichen Beihilfen sowohl auf die mit der Verordnung Nr. 866/90 verfolgten Ziele als auch auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes in dem betreffenden Sektor beurteilt werden. Artikel 16 Absatz 5 der Verordnung Nr. 866/90 würde seine beabsichtigte Wirkung zum größten Teil verlieren, wenn er nicht auf die Beihilfen anwendbar wäre, die nach früher bereits genehmigten allgemeinen Beihilferegelungen zusätzlich zu den in Artikel 16 Absätze 1 bis 4 zugestandenen Beiträgen gewährt werden.
139. Daraus ergibt sich, dass auch im Fall der Gewährung zusätzlicher nationaler Beihilfen auf der Grundlage einer bereits genehmigten allgemeinen Beihilferegelung stets eine Anmeldung zu erfolgen hat, wenn diese Beihilfen im konkreten Fall mit nationalen und Gemeinschaftsbeiträgen bzw. -beihilfen im Rahmen der Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts kombiniert werden. Darum hat die portugiesische Regierung zu Recht entschieden, die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 für Investitionsbeihilfen an die DAI bei der Kommission anzumelden, weil diese mit gemeinschafts- und nationalen Beiträgen aufgrund der Verordnung Nr. 866/90 kombiniert waren.
140. Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Gericht in Randnummer 74 des angefochtenen Urteils entgegen dem anwendbaren Gemeinschaftsrecht entschieden hat, dass die Kommission nicht zur Prüfung der der DAI nach dem Decreto-Lei Nr. 95/90 gewährten Steuerbefreiungen unmittelbar anhand von Artikel 92 EG-Vertrag berechtigt gewesen sei.
141. Daraus folgt, dass der zweite Rechtsmittelgrund durchgreift.
3. Dritter Rechtsmittelgrund
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
142. Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund beanstanden die Rechtsmittelführerinnen die Entscheidung des Gerichts in den Randnummern 84 bis 94 des angefochtenen Urteils, dass die individuelle Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 auf die Zuckerindustrie mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik nicht unvereinbar sei.
143. Sie stützen diesen Rechtsmittelgrund auf folgende Argumente:
a) Anders als in der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden enthalte die Beitrittsakte für die Portugiesische Republik keine Ausnahmevorschrift, aufgrund deren Portugal Beihilfen an die Zuckerindustrie gewähren dürfte. Bei Fehlen einer derartigen Ausnahmeermächtigung in der Beitrittsakte sei anzunehmen, dass für die portugiesische Zuckerindustrie die Vorschriften der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker gälten, wie sie in der Verordnung Nr. 1785/81 niedergelegt seien. Diese Vorschriften enthielten ein Verbot der Gewährung von Beihilfen zur Verarbeitung von Zuckerrüben und Rohrzucker, sofern diese nicht in Artikel 46 dieser Verordnung ausdrücklich erlaubt sei;
b) den Rechtsmittelführerinnen zufolge ist offenkundig, dass die Beihilfegewährung aufgrund des Decreto-Lei Nr. 95/90 den gemeinsamen Zuckermarkt beeinträchtige und gegen Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag verstoße. Diese Beihilfe trage dazu bei, dass ein völlig künstlicher Zuckerproduzent ins Leben gerufen werde, der Wettbewerb auf dem Zuckermarkt verfälscht werde und der Produktionsüberschuss auf dem gemeinsamen Zuckermarkt zunehme. Insbesondere habe das Gericht in den Randnummern 89 und 91 des angefochtenen Urteils zu Unrecht ausgeführt, dass die Zuteilung einer Zuckerquote Portugal zur Gewährung staatlicher Beihilfen für die Errichtung einer Zuckerfabrik auf dem portugiesischen Festland ermächtige;
c) die Verweisung durch das Gericht in Randnummer 90 des angefochtenen Urteils auf die Verordnung Nr. 866/90 und die Entscheidung 94/173 trage nicht die Schlussfolgerung, dass die betreffende Beihilfe mit der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vereinbar sei. Die Entscheidung 94/173 sei rechtswidrig, soweit sie die gemeinschaftliche Kofinanzierung von Investitionen in die portugiesische Rübenzuckerindustrie erlaube. Zu Unrecht habe die Kommission in dieser Entscheidung einen Zusammenhang hergestellt zwischen der Zuteilung einer Zuckerquote von 60 000 t, später 70 000 t an Portugal und der Möglichkeit der gemeinschaftlichen Kofinanzierung der dafür erforderlichen Verarbeitungskapazität. Dieser Fehler setze sich fort im Gemeinschaftsrahmen der Kommission betreffend staatliche Investitionsbeihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse, wonach nationale Beihilfen für die Errichtung einer Zuckerfabrik auf dem portugiesischen Festland grundsätzlich erlaubt seien.
144. Auf diese Argumente gründen die Rechtsmittelführerinnen ihre Überzeugung, dass das Gericht in den genannten Randnummern die Vertragsbestimmungen über die Landwirtschaft (Artikel 39 EG-Vertrag [jetzt Artikel 33 EG]) und über die Beihilfegewährung (Artikel 92 EG-Vertrag [nach Änderung jetzt Artikel 87 EG]) sowie die Verordnung Nr. 1785/81 nicht zutreffend ausgelegt und angewandt habe.
145. Die Kommission tritt dem ersten Argument der Rechtsmittelführerinnen damit entgegen, dass sich vorliegend aus dem Unterschied zwischen der Beitrittsakte für Portugal und der Beitrittsakte für Finnland und Österreich kein Argument gegen die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 auf die Zuckerindustrie herleiten lasse. Die Rechtsgrundlage für die Anwendbarkeit dieses Decreto-Lei im vorliegenden Fall sei die Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991, die ihrerseits auf Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a EG-Vertrag beruhe.
146. Gegen das zweite und das dritte Argument der Rechtsmittelführerinnen trägt die Kommission vor, dass die Verordnung Nr. 866/90 und die Entscheidung 94/173 mit zur gemeinsamen Agrarpolitik gehörten. Darum müsse die Verordnung Nr. 1785/81 die tatsächlich eine sehr beschränkende Regelung für die Beihilfegewährung im Zuckersektor vorsehe in Verbindung mit dieser Verordnung und dieser Entscheidung ausgelegt werden. Die Kommission weist weiter darauf hin, dass die Verordnung Nr. 866/90 und die Entscheidung 94/173 ein Gleichgewicht zwischen der restriktiven sektoriellen Politik, die für Beihilfen im Zuckersektor gelte, und den regionalpolitischen Zielen herbeiführen sollten, die mit dieser Verordnung und dieser Entscheidung mit verfolgt würden. Aufgrund der auf dieses Gleichgewicht bezogenen Abwägung könne Portugal mit Recht ermächtigt werden, Beihilfen für die Errichtung einer Zuckerfabrik für die Verarbeitung der in der Beitrittsakte zugestandenen Zuckerquote zu gewähren.
b) Rechtliche Würdigung
147. Die Rechtsmittelführerinnen tragen im Wesentlichen vor, dass die restriktiven Vorschriften der Verordnung Nr. 1785/81 über Beihilfen im Zuckersektor dazu führten, dass jede nationale Beihilfengewährung als solche mit dem Gemeinschaftsrecht betreffend den Zuckersektor unvereinbar sei, auch wenn sie nach anderen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, im vorliegenden Fall der Verordnung Nr. 866/90 und der Entscheidung 94/173, ausdrücklich zugelassen sei.
148. Das erste Argument, das die Rechtsmittelführerinnen zur Stützung dieses Rechtsmittelgrundes anführen, ist offensichtlich unrichtig. Daraus, dass Portugal in der Beitrittsakte nicht zur Gewährung von Beihilfen an die Zuckerindustrie ermächtigt wird, lässt sich kein Argument herleiten, weshalb diesem Mitgliedstaat nach dem Beitritt keine Genehmigung für die Gewährung von Investitionsbeihilfen für die Errichtung einer Zuckerfabrik erteilt werden dürfe, wenn dies im Einklang mit dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht und der betreffenden Gemeinschaftspolitik steht.
149. Das zweite und das dritte Argument, wonach jedenfalls die in der Verordnung Nr. 1785/81 niedergelegte Marktorganisation für Zucker nationalen Beihilfen für die Errichtung einer Zuckerfabrik in Portugal entgegenstehe, sind ebenfalls nicht haltbar.
150. Die charakteristischen Merkmale des gemeinsamen Zuckermarktes rechtfertigen zwar, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf staatliche Beihilfen für den Zuckersektor eine sehr zurückhaltende Politik verfolgt. Weder aus Artikel 39 EG-Vertrag noch aus der Verordnung Nr. 1785/81 kann jedoch hergeleitet werden, dass jede Beihilfegewährung außerhalb der in Artikel 46 dieser Verordnung genannten Fälle für sich unzulässig sei. Auch kann dieser Vorschrift kein Argument gegen die Rechtmäßigkeit speziellerer Gemeinschaftsvorschriften entnommen werden, nach denen die Gewährung von Investitionsbeihilfen in abschließend genannten Fällen, zu denen der vorliegende zählt, als zulässig anzusehen ist.
151. Die entgegengesetzte Auffassung würde verkennen, dass mit der gemeinsamen Agrarpolitik mehr Ziele verfolgt werden als die Herbeiführung und Aufrechterhaltung eines Gleichgewichts auf den betreffenden Produktmärkten. Denn nach Artikel 39 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 33 Absatz 2 EG) ist bei dieser Politik die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit zu berücksichtigen, die sich u. a. aus den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt.
152. Die Ansicht der Rechtsmittelführerinnen ist außerdem unvereinbar mit Inhalt und Zweck der Artikel 130a und 130b EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 158 und 159 EG). Nach Artikel 130a Absatz 2 EG-Vertrag setzt sich die Gemeinschaft insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen einschließlich der ländlichen Gebiete" zu verringern. Gemäß Artikel 130b EG-Vertrag hat die Gemeinschaft bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politiken und bei der Errichtung des Binnenmarktes die Ziele des Artikels 130a zu berücksichtigen.
153. Demgemäß konnte in der Verordnung Nr. 866/90, die auf die Artikel 42 und 43 EG-Vertrag gestützt ist und gleichzeitig zu dem System von Gemeinschaftsvorschriften zur Durchführung der Politik der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts gehört, bestimmt werden, dass für Vorhaben zur Stärkung der Agrarstruktur, worunter Vorhaben zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse fallen, öffentliche gemeinschaftliche und nationale Beihilfen gewährt werden können. Die dabei vorzunehmende Abwägung zwischen sektoriellen und regionalen Belangen, wie sie in der Entscheidung 94/173 ihren Niederschlag gefunden hat, verstößt dann auch nicht gegen das für den Zuckersektor geltende Gemeinschaftsrecht.
154. Nach alledem gelange ich zu der Schlussfolgerung, dass das Gericht der Auffassung sein durfte, dass die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 auf Investitionen im Zuckersektor als solche mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik, wie diese in den anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften durchgeführt sind, nicht unvereinbar ist.
E Der fünfte und der sechste Rechtsmittelgrund
155. Der fünfte und der sechste Rechtsmittelgrund beziehen sich auf die nach Ansicht der Rechtsmittelführerinnen unrichtige Auslegung der Verordnung Nr. 866/90 und die unrichtige Prüfung der portugiesischen Beihilfen anhand dieser Verordnung in den Randnummern 111 bis 120 und 124 des angefochtenen Urteils durch das Gericht.
1. Fünfter Rechtsmittelgrund
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
156. Mit ihrem fünften Rechtsmittelgrund machen die Rechtsmittelführerinnen geltend, dass das Gericht eine unrichtige Rechtsauffassung zu erkennen gebe, wenn es entscheide, dass staatliche Beihilfen, die für eine gemeinschaftliche Kofinanzierung in Betracht kämen, nicht den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag unterlägen.
157. Den Rechtsmittelführerinnen zufolge ist die Kofinanzierung von Investitionen im Agrarsektor durch die Gemeinschaft nur annehmbar, wenn die betreffenden nationalen Beihilfen nicht mit der gemeinsamen Agrarpolitik in Konflikt gerieten, deren Ziele nicht durchkreuzten und für eine Ausnahme von dem Verbot des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag in Betracht kämen.
158. Die Rechtsmittelführerinnen führen weiter aus, dass keineswegs sicher sei, dass auf eine nationale Entscheidung über die Gewährung von Beihilfen für ein Vorhaben, das möglicherweise für die Kofinanzierung in Betracht komme, auch eine Entscheidung der Gemeinschaft folge, dass dies tatsächlich der Fall sei. Wie, so fragen die Rechtsmittelführerinnen, sollte die Rechtslage sein, solange die Entscheidung der Gemeinschaft über die beantragte Kofinanzierung noch ausstehe?
159. Außerdem lasse keine einzige Vorschrift der Verordnung Nr. 1785/81 oder der Verordnung Nr. 866/90 die Schlussfolgerung zu, dass die Anwendbarkeit der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag, die in der Verordnung Nr. 1785/81 ausdrücklich vorgesehen sei, durch die Verordnung Nr. 866/90 entfallen sei. Im Übrigen könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Verordnung Nr. 866/90 die Anwendbarkeit der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die von der Gemeinschaft mitfinanziert würden, ausschließe. Da zu dieser Frage kein deutlicher Standpunkt des Rates vorliege, der in der Verordnung Nr. 1785/81 ausdrücklich die Anwendbarkeit der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag auf den Zuckersektor angeordnet habe, sei der vom Gericht in den Randnummern 113 und 114 des angefochtenen Urteils zur Begründung angeführte Gegenschluss, der an Artikel 16 Absatz 5 der Verordnung Nr. 866/90 anknüpfe, nicht vertretbar. Eine Entscheidung von solcher Tragweite und solchem Interesse verlange eine ausdrückliche Stellungnahme des Gemeinschaftsgesetzgebers.
160. Die Kommission weist darauf hin, dass die Frage nach der Anwendbarkeit der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag auf Beihilfen, die für eine gemeinschaftliche Kofinanzierung in Betracht kämen, unter Berücksichtigung der Systematik der anwendbaren Gesetzgebung zu beantworten sei. Sowohl die Verordnung Nr. 1785/81 als auch die Verordnung Nr. 866/90 beruhten auf den Artikeln 42 und 43 EG-Vertrag. Sie seien daher in Verbindung miteinander auszulegen. Aus Artikel 44 der Verordnung Nr. 1785/81 in Verbindung mit Artikel 16 Absatz 5 der Verordnung Nr. 866/90 gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass der Rat bestimmt habe, dass die Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen zwar auf staatliche Beihilfen anwendbar seien, die den mit der Verordnung Nr. 866/90 abgesteckten Rahmen überschritten, nicht aber auf Beihilfen, die in der Verordnung Nr. 866/90 ausdrücklich vorgesehen seien. Demzufolge sei bei den in Artikel 16 Absätze 1 bis 4 der Verordnung Nr. 866/90 vorgesehenen Maßnahmen keine Entscheidung in Bezug auf die Anwendbarkeit der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag erforderlich.
b) Rechtliche Würdigung
161. Dieser Rechtsmittelgrund läuft auf die Rechtsfrage hinaus, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber staatliche Beihilfen im Zuckersektor, die für eine gemeinschaftliche Kofinanzierung in Betracht kommen, von der Anwendung der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag hat ausnehmen wollen.
162. Bei der Beantwortung dieser Frage hat das Gericht in den Randnummern 113 und 114 des angefochtenen Urteils eine gesetzessystematische Auslegung vorgenommen. Diese ist auf die Tatsache gestützt, dass Rechtsgrundlage sowohl der Verordnung Nr. 1785/81 als auch der Verordnung Nr. 866/90 die Artikel 42 und 43 EG-Vertrag sind. Aus Artikel 42 EG-Vertrag ergibt sich, dass die Artikel 92 bis 94 EG-Vertrag im Agrarsektor nur insoweit Anwendung finden, als der Rat dies bestimmt. Da in der späteren Verordnung Nr. 866/90 die Artikel 92 bis 94 nur auf die in Artikel 16 Absatz 5 dieser Verordnung genannten Fördermaßnahmen für anwendbar erklärt werden, ist nach Ansicht des Gerichts davon auszugehen, dass diese Artikel des Vertrages auf die in Artikel 16 Absätze 1 bis 3 genannte Beteiligung des EAGFL und die diese ergänzenden nationalen Beteiligungen keine Anwendung finden.
163. Die Argumente der Rechtsmittelführerinnen gegen diese Begründung des Gerichts sind zum Teil aus den durch Überkapazität gekennzeichneten wirtschaftlichen Verhältnissen auf dem Zuckermarkt hergeleitet, zum Teil beruhen sie auf den für staatliche Beihilfen restriktiven Bestimmungen der Artikel 44 und 46 der Verordnung Nr. 1785/81 und der restriktiven Politik, die die Kommission stets gegenüber staatlichen Beihilfen im Zuckersektor verfolgt hat.
164. Wie oben bei der Beurteilung des dritten Rechtsmittelgrundes bereits bemerkt, übersieht der Standpunkt der Rechtsmittelführerinnen, dass die Verordnung Nr. 866/90 zwar die Artikel 42 und 43 EG-Vertrag als Rechtsgrundlage hat, aber funktionell zu dem Regelungskomplex gehört, der die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts bezweckt. Diese Politik dient dazu, u. a. durch Gewährung von Beihilfen aus den Strukturfonds die geografischen Unterschiede beim Wohlstand innerhalb der Gemeinschaft zu verringern. Bei dieser Politik muss abgewogen werden zwischen den Belangen der sektorbezogenen Politik, wie derjenigen für den Zuckersektor, und den Belangen der regionalwirtschaftlichen Politik.
165. In der Verordnung Nr. 866/90 und der darauf beruhenden Entscheidung 94/173 hat diese Abwägung des Gemeinschaftsgesetzgebers ihren Niederschlag gefunden. Für den Zuckersektor schließt diese Abwägung ein, dass vorbehaltlich einiger in Nummer 2.8 des Anhangs der Entscheidung abschließend aufgeführter Ausnahmen Investitionen im Zuckersektor nicht für die in Artikel 16 Absätze 1 bis 3 der Verordnung Nr. 866/90 genannten Beihilfen in Betracht kommen. Für diese Investitionen gilt gemäß Artikel 16 Absatz 5 dieser Verordnung weiterhin die gewöhnliche", im vorliegenden Fall äußerst restriktive Beihilferegelung.
166. Da es hier um landwirtschaftliche Erzeugnisse geht, konnte der Gemeinschaftsgesetzgeber die von ihm vorgenommene Abwägung in gesetzessystematischer Hinsicht korrekt dadurch zum Ausdruck bringen, dass er in der Verordnung Nr. 866/90 bestimmt hat, dass nur für die in Artikel 16 Absatz 5 genannten Fördermaßnahmen die Artikel 92 bis 94 EG-Vertrag gelten.
167. Inhaltlich ergibt sich aus dem Zusammenhang zwischen den Verordnungen Nrn. 1785/81 und 866/90, dass die Beihilferegelung für den Zuckersektor unvermindert restriktiv bleibt. Dass der Gemeinschaftsgesetzgeber später für Investitionsbeihilfen für eine Zuckerfabrik auf dem portugiesischen Festland eine Ausnahme machen durfte, lässt sich unter Berücksichtigung des Zweckes der Verordnung Nr. 866/90, des in Portugal geringeren Wohlstands und der Tatsache, dass dieses Land über eine noch unausgeschöpfte Zuckerquote verfügte, schwerlich bestreiten. Die darauf bezogene Abwägung konnte innerhalb des Ermessensspielraums erfolgen, der dem Gemeinschaftsgesetzgeber insoweit zukommt.
168. Aufgrund des Vorstehenden gelange ich zu dem Ergebnis, dass dieser Rechtsmittelgrund unbegründet ist.
2. Sechster Rechtsmittelgrund
a) Vorbringen der Parteien
169. Mit dem sechsten Rechtsmittelgrund rügen die Rechtsmittelführerinnen, das Gericht habe in den Randnummern 121 bis 125 des angefochtenen Urteils ihr erstinstanzliches Vorbringen, dass die betreffende Beihilfe im vorliegenden Fall nicht die verfahrensmäßigen und materiellen Erfordernisse der Verordnung Nr. 866/90 erfuellt habe, unvollständig wiedergegeben und sei in seiner Begründung darauf nicht eingegangen.
170. Aus den erstinstanzlichen Akten ergibt sich, dass die Rechtsmittelführerinnen u. a. mit folgenden fünf Argumenten vorgetragen hatten, dass die Beihilfe mit der Verordnung Nr. 866/90 unvereinbar sei:
Die betreffende Zuckerfabrik sei nicht in das gemeinschaftliche Finanzierungskonzept für den Zeitraum von 1993 bis 1999 aufgenommen worden, wie dies Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 866/90 verlange;
die betreffenden Investitionen erfuellten nicht die Anforderungen, die Artikel 11 dieser Verordnung an Investitionen stelle, die für eine gemeinschaftliche Beteiligung in Betracht kämen;
die sich aus Artikel 12 Absätze 1 und 3 der Verordnung ergebenden Erfordernisse, wonach [d]ie Investitionen ... ausreichende Gewähr für Rentabilität bieten" und unter Berücksichtigung der Besonderheiten der einzelnen Sektoren ... bewirken [müssen], dass die Erzeuger der Grunderzeugnisse an den daraus erwachsenden wirtschaftlichen Vorteilen in angemessenem Umfang und auf Dauer teilhaben", seien nicht erfuellt;
Artikel 13 der Verordnung Nr. 866/90 nehme Investitionen für die Verarbeitung von Erzeugnissen mit Ursprung in Drittländern, worunter nach Portugal importierter Rohrzucker falle, aus. Dies bedeute, dass die gemeinschaftliche Kofinanzierung einer Rübenzuckerfabrik in Portugal die bereits unlauteren Wettbewerbsverhältnisse für die Rohrzuckerindustrie in Portugal weiter verschlechtern würde;
die Zuteilung einer Zuckerquote an Portugal in der Beitrittsakte bedeute nicht zwangsläufig, dass staatliche Beihilfen für die Verarbeitung von Rübenzucker mit der Verordnung Nr. 866/90 vereinbar wären. In jedem Fall müssten die besonderen Anforderungen erfuellt sein, die diese Verordnung an die Gewährung von Gemeinschaftsbeteiligungen und staatlichen Beihilfen stelle.
171. Nach Ansicht der Kommission sind die Punkte, die die Rechtsmittelführerinnen mit diesem Rechtsmittelgrund geltend machen, größtenteils Präzisierungen ihrer allgemeinen Prämisse, dass die fragliche Beihilfegewährung mit der gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar sei. Diese Prämisse habe das Gericht in den Randnummern 89 und 90 des angefochtenen Urteils widerlegt. Da das Gericht in Randnummer 124 seines Urteils auf diese Randnummern verweise, könne davon ausgegangen werden, dass es zumindest implizit auch die von den Rechtsmittelführerinnen auf die Verordnung Nr. 866/90 gestützten spezifischen Argumente zurückgewiesen habe.
b) Rechtliche Würdigung
172. Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich, dass sich das Gericht darauf beschränkt, eines der in erster Instanz für die Unvereinbarkeit der betroffenen Beihilfen mit der Verordnung Nr. 866/90 angeführten Argumente zu widerlegen, nämlich dass die betreffende Investitionsbeihilfe nicht auf die Entscheidung 94/173 gestützt werden könne. Diese Entscheidung sei rechtswidrig, da sie sich nicht innerhalb der Grenzen der Bedingungen für die Kofinanzierung halte, die mit der Verordnung Nr. 866/90 auferlegt worden seien. Diese stuenden der Kofinanzierung von Beihilfen, die mit der gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar seien, entgegen.
173. Die oben in Nummer 170 wiedergegebenen Argumente sind in den betreffenden Randnummern des angefochtenen Urteils nicht ausdrücklich genannt. Soweit es sich um Argumente handelt, die in den vorausgehenden Teilen des angefochtenen Urteils bereits implizit oder explizit widerlegt werden, kann der Rechtsmittelgrund nicht durchgreifen. Das Gericht muss auch nicht ausdrücklich auf Behauptungen eingehen, die jeder sachlichen und rechtlichen Grundlage entbehren.
174. Auf das erste der fünf aufgeführten Argumente ist das Gericht im angefochtenen Urteil nicht ausdrücklich eingegangen.
Hinter diesem Argument verbergen sich zwei spezifische Rechtsfragen:
Müssen die von der Gemeinschaft mitzufinanzierenden Investitionen nach Vorhaben in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten umschrieben werden, und, falls ja,
hat das Fehlen eines von dem Gemeinschaft mitfinanzierten Vorhabens in dem betreffenden gemeinschaftlichen Förderkonzept Folgen für die Rechtmäßigkeit dieser Finanzierung?
Für die Beantwortung dieser Fragen ist eine nähere Auslegung von Artikel 8 der Verordnung Nr. 4253/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 2082/93 in Verbindung mit den Artikeln 2 und 7 der Verordnung Nr. 866/90 erforderlich.
175. Zu diesen Rechtsfragen hat sich das Gericht im angefochtenen Urteil weder implizit noch explizit geäußert. Da die Antwort darauf möglicherweise von Bedeutung sein konnte für die Frage, ob die Kofinanzierung des in Rede stehenden Vorhabens durch die Gemeinschaft ordnungsgemäß abgelaufen ist, hatte das Gericht dazu ausdrücklich Stellung zu nehmen. Insoweit ist die Begründung in den Randnummern 121 bis 124 des angefochtenen Urteils unvollständig und daher mangelhaft.
176. Doch bemerke ich in diesem Zusammenhang, dass das Argument der Rechtsmittelführerinnen unrichtig ist. Aus Artikel 8 der Verordnung Nr. 4253/88 in Verbindung mit den Artikeln 2 und 7 der Verordnung Nr. 866/90 lässt sich ableiten, dass die gemeinschaftlichen Finanzierungskonzepte nicht bis auf Projektniveau spezifiziert sein müssen. Die gemeinschaftlichen Finanzierungskonzepte stellen die finanzielle Ergänzung der operationellen Programme und der Sektorpläne dar. Sie enthalten u. a. eine Beschreibung der für die Intervention der Gemeinschaft gewählten prioritären Schwerpunkte, den Gesamtbetrag des finanziellen Zuschusses, der aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, bestritten werden kann, und die indikative Nennung des für die Beteiligung dieses Fonds geplanten Beihilfesatzes. Gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 866/90 werden sie für die einzelnen Sektorpläne" aufgestellt.
Da die Investitionen vorliegend sowohl in dem operationellen Programm für Portugal als auch in dem betreffenden Sektorplan aufgeführt waren (siehe oben, Nrn. 28 bis 30), ist anzunehmen, dass die gemeinschaftliche Beteiligung an ihnen in verfahrensmäßiger Hinsicht ordnungsgemäß abgelaufen ist.
177. Bezüglich des zweiten Arguments wird in keiner Weise erläutert, weshalb die Beihilfe für Investitionen in eine Zuckerfabrik auf dem portugiesischen Festland gegen Artikel 11 der Verordnung Nr. 866/90 verstoßen könnte. Nach Artikel 11 Absatz 1 können vielmehr Investitionen für eine Beteiligung in Betracht kommen, wenn sie zum Gegenstand haben ...die Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse ...". Eine Behauptung, deren Begründung so offenkundig unrichtig ist, braucht vom Gericht nicht ausdrücklich widerlegt zu werden.
178. Das dritte Argument erfordert eine Prüfung des Vorhabens anhand von Artikel 12 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 866/90. Bezüglich der Prüfung, ob Artikel 12 Absatz 1 im vorliegenden Fall erfuellt war, ist das Vorbringen der Rechtsmittelführerinnen so offensichtlich unbegründet, dass das Gericht es stillschweigend übergehen konnte. Die Systematik der Marktorganisation für Zucker bringt es, wie die Rechtsmittelführerinnen wissen mussten, mit sich, dass die potenziellen Erzeuger von Zuckerrüben nahezu automatisch davon profitieren, dass Verarbeitungskapazitäten für die von ihnen anzubauenden Zuckerrüben verfügbar werden. Auf das Argument der Rechtsmittelführerinnen, dass im vorliegenden Fall das Rentabilitätserfordernis des Artikels 12 Absatz 3 nicht erfuellt sei, hat das Gericht in Randnummer 92 des angefochtenen Urteils implizit geantwortet: [A]us den Akten [ergibt sich] kein ernsthafter Anhaltspunkt dafür, dass die mit der Beihilfe geförderte Rübenzuckerraffinerie nicht lebensfähig wäre." Aus dieser Textpassage kann abgeleitet werden, dass das Gericht anders als die Rechtsmittelführerinnen der Auffassung ist, dass das Rentabilitätserfordernis erfuellt ist, wenn das begünstigte Unternehmen nach der Gewährung der Beihilfe eine vernünftige Aussicht auf Fortbestand hat. Diese Auslegung steht im Einklang mit dem Zweck der Verordnung Nr. 866/90, die wirtschaftliche Tätigkeiten stimulieren soll, die ohne öffentliche Beihilfen nicht zustande gekommen wären.
179. Das vierte Argument richtet sich gegen Artikel 13 der Verordnung Nr. 866/90, der Investitionen für die Verarbeitung von Erzeugnissen mit Ursprung in Drittländern von der Gemeinschaftsbeteiligung ausschließt. Mit dem fünften Argument werden mit anderen Worten die ersten drei Argumente wiederholt, nämlich dass die fragliche Beihilfegewährung nicht unvereinbar mit der Verordnung Nr. 866/90 und der gemeinsamen Agrarpolitik sein darf.
Beide Argumente stellen nochmals die Abwägung zur Diskussion, die der Gemeinschaftsgesetzgeber zwischen den sektoriellen Belangen des gemeinsamen Zuckermarktes und den regionalwirtschaftlichen Belangen im Rahmen der Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts vorgenommen hat. Auf diese Abwägung ist das Gericht in den Randnummern 84 bis 95 des angefochtenen Urteils ausführlich eingegangen. Die Behauptung der Rechtsmittelführerinnen, dass das Gericht dieses Argument übergangen habe, ist daher unrichtig.
180. Auch wenn das Gericht es zu Unrecht unterlassen hat, auf das erste im Rahmen dieses Rechtsmittelgrundes angeführte Argument ausdrücklich einzugehen, muss daran nicht die Folge geknüpft werden, dass der betreffende Teil des Urteils aufgehoben wird, da die Entscheidung in Randnummer 124 des angefochtenen Urteils richtig ist, dass die fragliche Investitionsbeihilfe mit der gemeinsamen Agrarpolitik, wie sie in der Verordnung Nr. 866/90 durchgeführt ist, nicht unvereinbar ist.
F Vierter Rechtsmittelgrund
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
181. Mit diesem Rechtsmittelgrund machen die Rechtsmittelführerinnen geltend, das Gericht erster Instanz habe es in den Randnummern 98 bis 100 des angefochtenen Urteils bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung vom 11. Januar 1996 und der Weise, in der die Kommission von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht habe, rechtsfehlerhaft unterlassen, die Gesamtwirkung aller Beihilfen zu betrachten.
182. Die Rechtsmittelführerinnen weisen zur Stützung dieses Rechtsmittelgrundes darauf hin, dass die verschiedenen Beihilfen, die in der angefochtenen Entscheidung und vom Gericht erster Instanz untersucht worden seien, unter verschiedene Gruppen von Vorschriften fielen und daher gesondert im Licht dieser Vorschriften und der mit diesen verfolgten Zielen zu beurteilen seien.
Um aber zu beurteilen, welche Auswirkung diese Maßnahmen auf die Stellung des Begünstigten (im vorliegenden Fall der DAI) haben werde und inwieweit sie den Wettbewerb und folglich auch die Wettbewerbsstellung der Rechtsmittelführerinnen beeinflussten, sei es erforderlich, die kombinierte Wirkung der kumulierten Beihilfen zu untersuchen und zu beurteilen.
183. Für sich genommen möge es zutreffen, dass die in den genannten Randnummern des angefochtenen Urteils untersuchte Beihilfe für die Berufsausbildung den zwischenstaatlichen Handel nicht in solchem Maße beeinflusse, dass dadurch dem gemeinsamen Interesse geschadet werde, aber in Kombination mit den anderen Beihilfen werde der DAI insgesamt eine Beihilfe gewährt, die mehr als 60 % der Gesamtinvestitionen und mehr als 75 % der beihilfefähigen Investitionen betrage. Es verstehe sich von selbst, dass eine solche Beihilfe in ihrer Gesamtheit den Wettbewerb auf dem relevanten Zuckermarkt erheblich beeinflusse.
184. Die Kommission bemerkt, dass die Rechtsmittelführerinnen mit diesem Rechtsmittelgrund von der unrichtigen Prämisse ausgingen, dass das Gericht die kombinierte Wirkung" der verschiedenen Beihilfen oder die Frage, ob die Handelsbedingungen in einem mit dem Gemeinschaftsinteresse unvereinbaren Maße beeinträchtigt seien", zu berücksichtigen habe. Die Beurteilung derartiger Gesichtspunkte falle in den Zuständigkeitsbereich der Kommission. Dafür verfüge sie über ein weites Ermessen. Nur wenn das Gericht feststelle, dass die Entscheidung der Kommission einen offensichtlichen Beurteilungsfehler enthalte, könne es sie für nichtig erklären. Die Kommission verweist auf ihr Schreiben vom 11. Januar 1996, in dem sie die drei verschiedenen Maßnahmen aufgeführt habe. Unter Anwendung der verschiedenen sich darauf beziehenden Vorschriften habe sie die Entscheidung getroffen. Sie sei sich, wie sie in Nummer 67 ihrer Rechtsmittelbeantwortung vorträgt, der kombinierten Wirkung der verschiedenen Maßnahmen bewusst gewesen.
2. Rechtliche Würdigung
185. Von den vier Randnummern, gegen die sich dieser Rechtsmittelgrund richtet, enthalten die Randnummern 98 und 99 den Kern der Argumentation, der das Gericht gefolgt ist. Ich gebe diese Randnummern vollständig wieder:
98 Die drei Beihilfearten, die in der angefochtenen Entscheidung geprüft werden die Steuerbefreiungen, die Beihilfe zur Berufsausbildung und die Investitionsbeihilfe gemäß der Verordnung Nr. 866/90, unterliegen unterschiedlichen rechtlichen Regelungen und sind daher anhand der jeweiligen Regelung und unter Berücksichtigung der mit ihnen verfolgten Ziele gesondert zu prüfen; die etwaige Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit den besonderen Vorschriften für den Sektor der Verarbeitung und des Vertriebes von Zucker bleibt davon unberührt. Die Beihilfe zur Berufsausbildung ist deshalb gesondert nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag zu beurteilen.
99 Nach ständiger Rechtsprechung verfügt die Kommission bei der Anwendung des Artikels 92 EG-Vertrag über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind. Im Rahmen seiner Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich der Gemeinschaftsrichter daher auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob die Kommission nicht durch eine offensichtliche Fehlbeurteilung oder einen Ermessensmissbrauch die Grenzen ihres Ermessens überschritten hat (Urteil Matra/Kommission [Rechtssache C-225/91, Slg. 1993, I-3203], Randnrn. 24 f.)."
186. Bei der Beurteilung dieses Rechtsmittelgrundes erinnere ich an meine Bemerkungen oben in den Nummern 75 und 76 dieser Schlussanträge, nämlich dass die betriebswirtschaftlichen und mikroökonomischen Folgen einer Kombination von Beihilfen von der Gesamtheit dieser Beihilfen bestimmt werden. Auch wenn die Maßnahmen jede für sich die für sie geltenden spezifischen Vorschriften erfuellen, greift eine rechtliche Prüfung, die es dabei belässt, grundsätzlich zu kurz. Sie verkennt, dass die mit dem Vertrag und dem abgeleiteten Gemeinschaftsrecht geschützten Belange und angestrebten Ziele keine fragmentarische Beurteilung von Maßnahmen vertragen, deren Wirkung sich nach ihrer Summe bestimmt. Eine andere Auffassung kann Folgen haben, die mit dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht im vorliegenden Fall den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag sowie den Verordnungen Nrn. 2052/88 und 1785/81 unvereinbar wären.
187. Darum setzt die Kommission bei der Prüfung nationaler Beihilfen anhand der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag in ständiger Praxis stets Hoechstbeträge fest, unter denen die nationalen Beihilfen bleiben müssen. In Fällen kombinierter nationaler Maßnahmen, in denen die kumulierte Beihilfe diesen Hoechstbetrag überschreitet, geht sie regelmäßig streng vor, auch wenn die einzelnen Beihilfen jede für sich die für sie geltenden Vorschriften erfuellen. Den rechtlichen und wirtschaftlichen Grundgedanken dieser Praxis habe ich bei der Beurteilung des zweiten Rechtsmittelgrundes, oben in den Nummern 132 bis 134, näher erläutert.
188. Ergänzend bemerke ich, dass eine ordnungsgemäße Gewährleistung des durch die Artikel 92 und 93 EG-Vertrag geschützten Rechtsguts ein gemeinsamer Markt mit unverfälschtem Wettbewerb eine Prüfung der gesamten Wirkung der Anwendung einer Kombination von Beihilfen erfordert. Ohne dies lässt sich im konkreten Fall nicht feststellen, ob und inwieweit durch eine solche Kombination von Beihilfen der Wettbewerb beeinflusst wird.
189. Entsprechend dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Eco Swiss ist davon auszugehen, dass Artikel 92 EG-Vertrag, wie sich aus Artikel 3 Buchstabe g EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG) ergibt, eine grundlegende Bestimmung ist, die für die Erfuellung der Aufgaben der Gemeinschaft und insbesondere für das Funktionieren des Binnenmarktes unerlässlich ist. Die Bedeutung dieser Bestimmung hat die Verfasser des Vertrages dazu veranlasst, in Artikel 93 EG-Vertrag anzuordnen, dass neue Beihilfen stets anzumelden sind, damit die Kommission ihre Folgen für die Einheit und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes beurteilen kann, und dass bestehende Beihilfen von der Kommission fortlaufend überprüft werden.
190. Die Kommission verfügt zwar bei der Ausübung ihrer Befugnisse aus Artikel 92 und 93 EG-Vertrag über ein mitunter weites Ermessen, doch muss sich dieses innerhalb der Grenzen halten, die u. a. durch das durch diese Artikel geschützte Rechtsgut gezogen werden. Da sich die Folgen, die ein Kombination von Beihilfen für den Wettbewerb auf dem Gemeinsamen Markt das geschützte Rechtsgut hat, nach dem Gesamtbetrag der im konkreten Fall gewährten Beihilfe bestimmen, hat die Kommission darauf bei der Ausübung der ihr übertragenen Befugnisse stets zu achten und darüber ausdrücklich und unter Angabe der Gründe zu entscheiden.
191. Aufgrund dieser Erwägungen ist meiner Auffassung nach die Begründung des Gerichts in Randnummer 98 des angefochtenen Urteils grundsätzlich unhaltbar, weil sie dazu führt, dass die Sicherheiten, die Artikel 92 EG-Vertrag für den Wettbewerb auf dem Gemeinsamen Markt bietet, untergraben werden können.
192. Das Verteidigungsvorbringen der Kommission halte ich ebenfalls nicht für vertretbar. Nach ständiger Rechtsprechung verfügt die Kommission bei der Beurteilung nationaler Beihilfen über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt. Da es um komplexe wirtschaftliche Wertungen wie die Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt geht, hat sich der Gemeinschaftsrichter bei seiner Kontrolle der Handlungen der Kommission auf die Prüfung zu beschränken, ob die Vorschriften über das Verfahren und die Begründung eingehalten sind, ob die Tatsachen, auf denen die streitige Entscheidung beruht, zutreffend sind und ob die Kommission nicht durch eine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung oder einen offensichtlichen Ermessensmissbrauch die Grenzen ihres Ermessens überschritten hat.
193. Ebenso muss nach ständiger Rechtsprechung die in Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Weiter ergibt sich aus dieser Rechtsprechung, dass in dieser Begründung nicht notwendigerweise alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden brauchen, um den Erfordernissen des Artikels 190 EG-Vertrag zu genügen. Die Frage, ob die Begründung diesen Erfordernissen genügt, ist nicht nur anhand ihres Wortlauts, sondern auch anhand ihres Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet zu beurteilen. Das Begründungserfordernis ist ferner nach den Umständen des Einzelfalls, nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. Das vom Gerichtshof kürzlich in einem Urteil aufgestellte Erfordernis, dass eine angefochtene Entscheidung von den bestimmenden Argumentationslinien getragen sein muss, qualifiziert den Inhalt der Begründungspflicht näher.
194. Der Standpunkt der Kommission, dass sie bei der Beurteilung der möglichen Auswirkungen einer Kombination von Beihilfen über einen eigenen Beurteilungsspielraum verfüge, ist nach dem Vorstehenden zutreffend. Das Gebrauchmachen von diesem Beurteilungsspielraum und die Begründung der Entscheidung, zu der die Beurteilung geführt hat, müssen sich aber aus dem betreffenden Rechtsakt ergeben. Andernfalls wäre die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle von vornherein unmöglich. Die angefochtene Entscheidung vom 11. Januar 1996 enthält keinen Anhaltspunkt für die Feststellung, dass die Kommission die Gesamtwirkung der kumuliert angewandten Beihilfen gesondert beurteilt hat, geschweige denn, dass sie dieses Ergebnis begründet hat. Somit erfuellt diese Entscheidung nicht die Erfordernisse, die sich aus der oben zusammengefassten Rechtsprechung ergeben. Die Angabe der Kommission in der Rechtsmittelbeantwortung, dass sie sich beim Erlass dieser Entscheidung der kombinierten Wirkung der verschiedenen Maßnahmen völlig bewusst" gewesen sei, ergibt sich nicht aus der Entscheidung selbst und enthält für sich keine nachprüfbare Begründung. Diese Angabe ist somit verspätet, an falscher Stelle erfolgt und inhaltlich unzureichend.
195. An der Notwendigkeit, die Wirkungen einer Reihe kumulierter Beihilfen in ihrer Gesamtheit und gesondert begründet zu beurteilen, ändert nichts, dass im vorliegenden Fall die Investition in eine Zuckerfabrik auf dem portugiesischen Festland in einem nach der Verordnung Nr. 866/90 aufgestellten Sektorplan vorgesehen war und dass die gemeinschaftliche Kofinanzierung samt ergänzenden staatlichen Beihilfen im Anhang der Entscheidung 94/173 ausdrücklich erlaubt war. Dass es ein Gemeinschaftsbeitrag ist, der mit einer oder mehreren nationalen Beihilfen zusammentrifft, die nicht unter die in Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 866/90 genannten Beiträge der Mitgliedstaaten fallen, lässt die Verpflichtung der Kommission unberührt, bei der Prüfung dieser nationalen Beihilfen nach Artikel 92 EG-Vertrag ausdrücklich die Wirkung der gesamten Beihilfe auf den Wettbewerb zu beurteilen. Für diese Wirkung spielt es nämlich keine Rolle, aus welcher Quelle die Beihilfe stammt. Andernfalls würde die in Artikel 16 Absatz 5 der Verordnung Nr. 866/90 ausdrücklich vorgesehene Prüfung von nicht unter Artikel 16 Absatz 3 fallenden nationalen Beiträgen ihre praktische Wirkung größtenteils verlieren. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf meine Beurteilung des zweiten Rechtsmittelgrundes in den Nummern 136 bis 139 dieser Schlussanträge.
196. Zusätzlich gehe ich noch auf die Frage ein, ob bei der Bewilligung eines Gemeinschaftsbeitrags mit einem diesen ergänzenden nationalen Beitrag nach den Gemeinschaftsvorschriften zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts noch eine ausdrückliche Begründung der Höhe der im konkreten Fall gewährten Beihilfe erforderlich ist. Die Antwort auf diese Frage ist streng genommen für die Beurteilung der Begründung des Gerichts in den Randnummern 98 bis 101 des angefochtenen Urteils und der Begründung der Entscheidung der Kommission vom 11. Januar 1996 nicht erforderlich. Hier geht es um das Zusammentreffen von Beiträgen, die aufgrund der Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts geleistet werden, mit anderen" nationalen Beihilfen. Gleichwohl ist eine Antwort auf diese Frage, zu der es noch keine Rechtsprechung gibt, für die betreffende Gemeinschaftspolitik nicht ohne Bedeutung.
197. Nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2052/88 in der durch die Verordnung Nr. 2081/93 geänderten Fassung müssen die Aktionen der Strukturfonds, also auch die des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, den Gemeinschaftspolitiken, einschließlich der Wettbewerbsregeln", entsprechen. Bei der Durchführung der Rechtsvorschriften, die das Tätigwerden der Strukturfonds regeln, hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber diesen Grundsatz zu berücksichtigen. Dies ergibt sich u. a. aus Artikel 16 der Verordnung Nr. 866/90, in dem Hoechstgrenzen für die gesamten öffentlichen Beteiligungen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten bestimmt sind und für die begünstigten Erzeuger ein Mindestbeitrag festgelegt ist. Der Grundsatz gilt auch bei der Aufstellung der betreffenden Sektorpläne, wie sich u. a. aus Artikel 4 der Verordnung Nr. 866/90 ergibt. Nach dieser Vorschrift müssen die Sektorpläne auch Angaben in Bezug auf die Lage im Sektor und insbesondere die vorhandenen Kapazitäten der betreffenden Unternehmen" umfassen.
198. In Artikel 16 der Verordnung Nr. 866/90 sind der von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten gewährten Gesamtbeihilfe Hoechstgrenzen gesetzt. Daraus folgt, dass die Beihilfe für ein Vorhaben insgesamt niedriger ausfallen kann als eigentlich vorgesehen.
199. In Fällen, in denen die öffentlichen Beihilfen insgesamt sowohl in absoluter als auch in relativer Hinsicht sehr umfangreich sind und Tätigkeiten in einem sensiblen Sektor betreffen, in dem Überkapazitäten bestehen und im Übrigen der Wettbewerb anfällig für Störungen ist, muss in den Sektorplänen oder in den Entscheidungen, mit denen die betreffende Beihilfe zuerkannt wird, eine Begründung zur Höhe der genehmigten Beihilfe enthalten sein. Auch wenn nämlich die betreffenden Vorhaben aus guten Gründen für Beiträge aus den Strukturfonds mit den ergänzenden nationalen Beihilfen in Betracht kommen, folgt daraus nicht selbstverständlich, dass für diese Vorhaben die höchstzulässige Beihilfe gewährt werden kann. Bezüglich der Bemerkung der Kommission zum sechsten Rechtsmittelgrund der Rechtsmittelführerinnen, dass innerhalb der Grenzen der Quote die Rentabilität der betroffenen Investition durch feste Garantiepreise und einen garantierten Absatz gesichert sei, stellt sich unwillkürlich die Frage, weshalb die Investition dann so massiv unterstützt werden muss. In Anbetracht der tatsächlich bestehenden Gefahr einer ernsten Wettbewerbsstörung dürfte eine ausdrückliche Begründung dazu nicht überfluessig sein.
200. Andernfalls könnten sich die Maßnahmen der Strukturfonds, die im Übrigen mit den Vorschriften und dem Zweck des Gemeinschaftsrechts zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts völlig in Einklang stehen, doch als unvereinbar mit Artikel 7 Absatz 1 der Rahmenverordnung Nr. 2052/88 erweisen. Mit dieser Vorschrift, in der ein wichtiger Koordinierungsgrundsatz für die Gemeinschaftspolitik verankert ist, ist eine mechanische Anwendung von Artikel 16 Absätze 1 bis 4 in den oben genannten Fällen nicht vereinbar. Ohne den Beurteilungsspielraum der Kommission in irgendeiner Hinsicht beschränken zu wollen, bin ich der Meinung, dass sie in diesen Fällen verpflichtet ist, ausdrücklich zu begründen, weshalb eine öffentliche Unterstützung in einem bestimmten relativen und absoluten Umfang erforderlich und vertretbar ist.
201. Insoweit halte ich die Begründung der im Schreiben vom 11. Januar 1996 in Bezug auf die Gemeinschaftsbeiträge und die diese ergänzenden nationalen Beiträge für unzureichend, weil sich daraus in keiner Hinsicht ergibt, weshalb nach Ansicht der Kommission ein Beitrag in Höhe von ungefähr 65 % der gesamten in Betracht kommenden Investitionen vorliegend erforderlich und vertretbar ist. Dieses Versäumnis ist umso erstaunlicher, als die Kommission gerade im Zuckersektor stets konsequent gegen Störungen des gerade in diesem Sektor empfindlichen Wettbewerbs durch staatliche Beihilfen oder durch wettbewerbsbeschränkendes Verhalten von Zuckererzeugern vorgegangen ist.
G Die Zulässigkeit der Klage vor dem Gericht erster Instanz
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
202. Die Kommission beantragt in ihrer Rechtsmittelbeantwortung, die Randnummern 35 bis 37 des angefochtenen Urteils aufzuheben. Die Kommission ist der Ansicht, dass in diesen Randnummern eine unrichtige Rechtsauffassung zum Ausdruck komme, soweit das Gericht darin die Schlussfolgerung gezogen habe, dass ein Schreiben der Kommission, in dem ausgeführt werde, dass eine individuelle Beihilfe unter eine bestehende, von der Kommission bereits genehmigte Beihilferegelung falle, stets eine Rechtshandlung darstelle, die nach Artikel 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) gerichtlich nachprüfbar sei. Nach Auffassung der Kommission konnten die Rechtsmittelführerinnen in erster Instanz kein Rechtsschutzinteresse an der Nichtigerklärung dieses Schreibens vom 11. Januar 1996 haben, soweit es sich auf die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 durch die portugiesische Regierung bei der Gewährung von Beihilfen an die DAI beziehe. Da das Schreiben in Bezug auf diese Anwendung keinerlei Rechtswirkungen entfaltet habe, habe es nicht als eine Entscheidung angesehen werden können.
203. Die Kommission führt gegen die Entscheidung des Gerichts in den Randnummern 35 bis 37 sechs Argumente an.
204. Mit dem ersten Argument wird geltend gemacht, die Randnummern 35 und 36 seien mangelhaft begründet, weil das Gericht in Randnummer 35 ausführe, dass die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit nicht durchgreifen könne, während es in Randnummer 36 feststelle, dass die Frage der Zulässigkeit an dieser Stelle des Urteils nicht geprüft werden könne.
205. Mit den Argumenten zwei bis sechs wird die oben bereits erwähnte zentrale Behauptung der Kommission näher ausgeführt, dass das Schreiben vom 11. Januar 1996 nicht den Charakter einer Entscheidung, sondern einer tatsächlichen Mitteilung habe, soweit sich diese auf die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 bei der Beihilfegewährung für die Errichtung einer Zuckerfabrik auf dem portugiesischen Festland beziehe. Die vom Gericht angeführte Begründung könnte nach Ansicht der Kommission dazu führen, dass Drittbeteiligte bei der Anwendung einer bereits genehmigten allgemeinen Beihilferegelung stets eine Entscheidung" herbeiführen könnten. Dürften die Rechtsmittelführerinnen sodann gegen diese Entscheidung das Gericht anrufen, würde ihnen in Wirklichkeit ein Trampolin geboten, um so die dieser Entscheidung zugrunde liegende Genehmigungsentscheidung anfechten zu können. Diese Vorgehensweise sei mit der Rechtssicherheit und dem berechtigten Vertrauen, das die Mitgliedstaaten und Begünstigten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes in die Genehmigung einer allgemeinen Beihilferegelung haben könnten, unvereinbar.
206. Hilfsweise beantragt die Kommission, Randnummer 36 des angefochtenen Urteils aufzuheben, soweit diese auf den Ausdruck in their view" gestützt sei. Ihrer Ansicht nach kommt darin eine unrichtige Rechtsauffassung zum Ausdruck, nämlich, dass eine Nichtigkeitsklage bei dem Gericht rein aufgrund der vorgetragenen Ansicht eines Klägers zulässig sei.
207. Die Rechtsmittelführerinnen vertreten die Ansicht, dass in den von der Kommission angefochtenen Teilen des Urteils keine unrichtige Rechtsauffassung zum Ausdruck komme. Gerade die Antwort auf die Frage, ob die betreffende Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 durch die Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1991 gedeckt sei, sei bei der Beurteilung der Frage, ob die dagegen gerichtete Klage zulässig sei, entscheidend.
208. Zum Hilfsantrag der Kommission bemerken die Rechtsmittelführerinnen, dass das Gericht ihrer Meinung nach nicht habe feststellen wollen, dass die Auffassung einer klagenden Partei allein den Grund für die Zulässigkeit der Klage darstellen könne.
2. Rechtliche Würdigung
209. Das erste Argument der Kommission beruht auf einer ungenauen Lesart der betreffenden Passagen in den Randnummern 35 und 36 des angefochtenen Urteils. In Randnummer 35 weist das Gericht die allgemeine Behauptung der Kommission zurück, dass die Klage unzulässig sei, soweit sie gegen die Teile der Entscheidung vom 11. Januar 1996 gerichtet sei, die sich auf die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 bezögen. In Randnummer 36 a. E. geht das Gericht auf die spezifischere Behauptung der Kommission ein, dass die von den Rechtsmittelführerinnen erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit der Genehmigungsentscheidung unzulässig sei. Das Gericht stellt dazu fest, dass diese Einrede mit der Begründetheit der Nichtigkeitsklage in Zusammenhang stehe und in diesem Rahmen zu erörtern sein wird". Tatsächlich wird diese spezifische Zulässigkeitsfrage später im Urteil, in den Randnummern 44 bis 50, gesondert geprüft. Von dem von der Kommission geltend gemachten Widerspruch in der Begründung kann daher keine Rede sein. Das Argument ist somit zurückzuweisen.
210. Die Argumente zwei bis sechs beruhen alle auf der Prämisse, dass die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 ganz gemäß den in der Genehmigungsentscheidung insoweit afgestellten Bedingungen erfolgt sei.
211. Für diesen Fall ergibt sich aus dem Urteil Italgrani", dass die Anwendung einer genehmigten allgemeinen Beihilferegelung in völliger Übereinstimmung mit den daran geknüpften Bedingungen weder eine Mitteilung an noch eine ausdrückliche Entscheidung durch die Kommission erfordert. Dann begründet auch ein Schreiben der Kommission, in dem sie die Anwendung der betroffenen allgemeinen Beihilferegelung durch die nationalen Behörden als Tatsache registriert, keinen auf die Herbeiführung eines rechtlichen Erfolgs gerichteten Rechtsakt, gegen den Beteiligte beim Gericht Klage erheben können.
212. Ist aber die Prämisse der Kommission falsch oder bestehen insoweit unmittelbar Zweifel, so geht ihre Begründung fehl. Wenn sich die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 im vorliegenden Fall als anmeldungspflichtig erweisen sollte oder wenn insoweit ernste Unklarheit besteht, kann eine Mitteilung der Kommission über diese Anwendung sehr wohl Rechtsfolgen entfalten. In der Mitteilung kann dann eine implizite Genehmigung der eigentlich anmeldungspflichtigen individuellen Beihilfe zum Ausdruck kommen oder eine implizite Entscheidung darüber, ob diese Beihilfe anmeldungspflichtig ist oder nicht, je nach den Bedingungen, unter denen die allgemeine Beihilferegelung, deren Anwendung sie darstellt, genehmigt ist.
213. Wie sich oben bei der Beurteilung des zweiten Rechtsmittelgrundes der Rechtsmittelführerinnen bereits erwiesen hat, ist zumindest fraglich, ob die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 bei der Gewährung von Investitionsbeihilfen an die DAI anmeldungspflichtig war und Anlass zu einer unmittelbaren Prüfung nach Artikel 92 EG-Vertrag geben musste. Die Antwort auf diese Frage erfordert eine materielle Beurteilung der Gründe, die von den Rechtsmittelführerinnen gegen die Teile des Schreibens vom 11. Januar 1996 geltend gemacht werden, die sich auf die Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 beziehen.
214. Daher teile ich die Auffassung des Gerichts in Randnummer 35 des angefochtenen Urteils, dass [d]ie erste Einrede der Unzulässigkeit, wonach die Klägerinnen an der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung kein Rechtsschutzinteresse hätten, weil die fraglichen Steuerbefreiungen auch bei Aufhebung der Entscheidung als bereits bestehende Beihilfen aufrechterhalten blieben, ... zurückzuweisen [ist]".
215. Die Begründung des Gerichts in Randnummer 36 des angefochtenen Urteils kann jedoch zu Missverständnissen führen. Anders als das Gericht in dieser Randnummer bin ich der Meinung, dass nicht das Interesse der Rechtsmittelführerinnen an der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung, in der die Kommission gegen die der DAI gewährten Steuerbefreiungen keine Bedenken erhoben hat, als solches ausschlaggebend ist für die Zulässigkeit der Klage. Vorrangig stellt sich die Frage, ob es sich um die Anwendung einer genehmigten allgemeinen Beihilferegelung gemäß den mit ihr verbundenen Bedingungen gehandelt hat. Die für die Zulässigkeit zu prüfende Kernfrage war daher, ob die Kommission der Ansicht sein konnte, dass die betreffende individuelle Beihilfe die insoweit in der Genehmigungsentscheidung aufgestellten Bedingungen erfuellte, was eine materielle Prüfung der von den Rechtsmittelführerinnen geltend gemachten Klagegründen erforderte. Aus diesen Gründen war die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
216. Auch wenn ich die Begründung der Randnummern 33 bis 37 des angefochtenen Urteils aus anderen Gründen als die Kommission nicht gänzlich für richtig halte, ist der Mangel meines Erachtens nicht so geartet, dass er die Aufhebung des betreffenden Teils des Urteils zur Folge haben müsste. Die Entscheidung des Gerichts, die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen, hat nämlich zu der vorliegend erforderlichen Prüfung der Anwendung des Decreto-Lei Nr. 95/90 zur Beihilfegewährung an die DAI anhand der Bedingungen geführt, die in der Genehmigungsentscheidung vom 3. Juli 1990 mit dieser Anwendung verbunden waren.
217. Zu dem von der Kommission hilfsweise geltend gemachten Rechtsmittelgrund kann ich mich kurz fassen. In der betreffenden Passage der Randnummer 36, in der die beanstandete Wortfolge in their view" enthalten ist, erwägt das Gericht die Möglichkeit, dass die Beihilfen an die DAI nicht unter die Genehmigungsentscheidung fallen, weil sie mit den Regeln der gemeinschaftlichen Landwirtschaftspolitik eben nicht vereinbar seien". In der französischen und der niederländischen Fassung wird für diese Annahme die Bedingungsform (Konditional) verwendet, die entsprechend dem Zweck der Ausführung, deren hypothetischen Charakter betont. Mit der Wortfolge in their view" in der englischen Verfahrenssprache wird ein etwas anderer Akzent gesetzt, indem damit offenbar die subjektive Auffassung bzw. These der Rechtsmittelführerinnen betont wird. Falls dieser Eindruck richtig ist, teile ich die dagegen gerichteten Bedenken der Kommission, da die Antwort auf die Frage, ob eine Klage rechtlich als zulässig anzusehen ist, nicht von den subjektiven Auffassungen eines Klägers in Bezug auf die vermeintliche Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit den Vorschriften der gemeinsamen Agrarpolitik abhängig gemacht werden kann. Daher ist die Wortfolge in their view" in Randnummer 36 des angefochtenen Urteils zu streichen. Auch ohne diese Wortfolge kommt der konditionale Charakter der betreffenden Passage auch in der Verfahrenssprache hinreichend zum Ausdruck.
VI Ergebnis
218. Zusammenfassend gelange ich zu dem Ergebnis, dass der zweite und der vierte Rechtsmittelgrund der Rechtsmittelführerinnen begründet sind. Den sechsten Rechtsmittelgrund halte ich für teilweise begründet.
Von den Rechtsmittelgründen, die die Kommission gegen die Randnummern 35 bis 37 des angefochtenen Urteils geltend gemacht hat, halte ich den weiter hilfsweise angeführten Rechtsmittelgrund für begründet.
219. Da der zweite und der vierten Rechtsmittelgrund durchgreifen, besteht Anlass, die angefochtene Entscheidung der Kommission vom 11. Januar 1996 erneut zu prüfen. Dazu ist die Sache an das Gericht zurückzuverweisen.
Gemäß Artikel 122 Absatz 1 der Verfahrensordnung ist über die Kosten des Verfahrens nicht zu entscheiden.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
das angefochtene Urteil aufzuheben;
die Sache an das Gericht erster Instanz zurückzuverweisen;
die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens vorzubehalten.