62022TO0729
POSTANOWIENIE SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 17 października 2024 r. (
*1
)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Rolnictwo – Plan strategiczny w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) – Rozporządzenie (UE) 2021/2115 – Przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzonych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej – Zatwierdzenie przez Komisję – Złożone lub wieloetapowe postępowanie administracyjne – Właściwość Sądu – Dopuszczalność – Dochowanie terminu do wniesienia skargi – Powzięcie wiadomości o zaskarżonym akcie – Legitymacja procesowa
W sprawie T‑729/22
Complejo Agrícola Las Lomas, SL, z siedzibą w Madrycie (Hiszpania), którą reprezentował J. Sedano Lorenzo, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowały A.-C. Becker i F. Castilla Contreras, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: L. Truchot, prezes, H. Kanninen (sprawozdawca) i T. Perišin, sędziowie,
sekretarz: V. Di Bucci,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
wydaje następujące
Postanowienie
1
W skardze wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skarżąca, Complejo Agrícola Las Lomas, SL, żąda stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 6017 z dnia 31 sierpnia 2022 r. zatwierdzającej plan strategiczny Hiszpanii w ramach WPR na lata 2023–2027 w celu udzielenia wsparcia z Unii finansowanego z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), w zakresie, w jakim Komisja zatwierdziła w niej pkt 3.4 hiszpańskiego planu strategicznego w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), zgodnie z którym maksymalna kwota podstawowego wsparcia na rzecz zrównoważonego rozwoju, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie art. 21 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 1) nie może przekroczyć kwoty 200000 EUR (zwanego dalej „spornym środkiem”).
Okoliczności powstania sporu
2
Skarżąca jest spółką hiszpańską z siedzibą w Madrycie (Hiszpania), której przedmiotem działalności jest w szczególności nabywanie i użytkowanie gruntów rolnych na potrzeby działalności rolniczej, leśnej i hodowlanej.
3
W dniu 29 grudnia 2021 r. Królestwo Hiszpanii na podstawie art. 118 ust. 1 rozporządzenia 2021/2115 przedłożyło Komisji Europejskiej projekt planu strategicznego WPR na lata 2023–2027.
4
W dniu 31 marca 2022 r., zgodnie z art. 118 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, Komisja, po dokonaniu oceny projektu planu strategicznego WPR opracowanego przez Królestwo Hiszpanii (zwanego dalej „hiszpańskim planem strategicznym WPR”), przedstawiła uwagi i zażądała dodatkowych informacji.
5
W dniu 27 lipca 2022 r. Królestwo Hiszpanii przekazało Komisji informacje w celu uwzględnienia jej uwag i przedstawiło poprawioną wersję wniosku dotyczącego planu strategicznego WPR.
6
W dniu 31 sierpnia 2022 r. Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję zatwierdzającą na podstawie art. 118 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115 projekt hiszpańskiego planu strategicznego WPR.
Postępowanie i żądania stron
7
Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja zatwierdziła sporny środek;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
8
Strona skarżąca wnosi również o przedstawienie przez Komisję sprawozdania z procedury opracowania wniosku dotyczącego hiszpańskiego planu strategicznego WPR, który był w jej posiadaniu.
9
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 lutego 2023 r. Komisja podniosła na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem zarzut niedopuszczalności, w którym wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–
obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
10
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 lutego 2023 r. Królestwo Hiszpanii złożyło wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
11
W dniu 17 kwietnia 2023 r. strona skarżąca złożyła uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję. Wnosi ona do Sądu o oddalenie tego zarzutu.
Co do prawa
12
Zgodnie z art. 130 § 1 i 7 regulaminu postępowania strona pozwana może wnieść do Sądu o rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności skargi bez rozpatrywania sprawy co do istoty.
13
W niniejszej sprawie, ponieważ Komisja wniosła o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności, Sąd – uznawszy, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy – postanawia orzec bez otwierania ustnego etapu postępowania.
14
Na poparcie zarzutu niedopuszczalności Komisja wskazuje, po pierwsze, że nie dochowano wymogów przewidzianych w art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w art. 76 lit. d) i e) regulaminu postępowania, po drugie, że Sąd nie jest właściwy w zakresie kontroli spornego środka, a po trzecie, że strona skarżąca nie posiada czynnej legitymacji procesowej.
15
Zapytana przez Sąd, w ramach środków organizacji postępowania przyjętych na podstawie art. 89 regulaminu postępowania, o to, czy został dochowany termin do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję, Komisja uważa również, że skarga została wniesiona po terminie.
Niedochowanie terminu do wniesienia skargi
16
Komisja podnosi, że początkiem biegu terminu do wniesienia niniejszej skargi był dzień wydania zaskarżonej decyzji, czyli dzień 31 sierpnia 2022 r., lub najpóźniej data jej publikacji na stronie internetowej Komisji, czyli dzień 8 września 2022 r. Jej zdaniem skarżąca powzięła wiadomość o istnieniu wspomnianej decyzji najpóźniej w tym ostatnim dniu. Tymczasem skarżąca nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku należytej staranności w celu zażądania w rozsądnym terminie dostępu do pełnego tekstu tej decyzji. W ten sposób w dniu 21 listopada 2022 r. upłynął termin dwóch miesięcy i dziesięciu dni, a skarga została wniesiona dnia następnego.
17
Skarżąca podnosi, że w przypadku braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub braku notyfikacji zaskarżonej decyzji należy zastosować kryterium powzięcia wiadomości w rozumieniu art. 263 akapit szósty TFUE. Twierdzi ona, że powzięła wiadomość o zaskarżonej decyzji dopiero około połowy października 2022 r., przeglądając stronę internetową hiszpańskiego ministerstwa rolnictwa, rybołówstwa i żywności.
18
Zgodnie z art. 263 akapit szósty TFUE skarga o stwierdzenie nieważności powinna zostać wniesiona w terminie dwóch miesięcy – w zależności od przypadku – od daty publikacji zaskarżonego aktu, jego notyfikowania stronie skarżącej lub w razie ich braku – od daty powzięcia przez stronę skarżącą wiadomości o tym akcie. Z samej treści tego postanowienia wynika, że kryterium daty powzięcia wiadomości o akcie jako momentu rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie skargi ma charakter jedynie uzupełniający w stosunku do kryterium publikacji lub notyfikacji aktu (wyrok z dnia 10 marca 1998 r., Niemcy/Rada, C‑122/95, EU:C:1998:94, pkt 35).
19
Wreszcie zgodnie z art. 60 regulaminu postępowania termin ten należy przedłużyć o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość.
20
W pierwszej kolejności – bezsporne jest, że zaskarżona decyzja nie została doręczona stronie skarżącej, która nie jest jej adresatem.
21
W drugiej kolejności, zgodnie z orzecznictwem, aby publikacja zaskarżonego aktu stanowiła początek biegu terminu do wniesienia skargi w rozumieniu art. 263 akapit szósty TFUE, taka publikacja musi być wymagana przez przepis pierwotnego lub wtórnego prawa Unii Europejskiej lub wynikać przynajmniej z utrwalonej praktyki, której skarżąca mogła zasadnie oczekiwać (zob. podobnie postanowienie z dnia 15 maja 2019 r., Metrans/Komisja i INEA, T‑262/17, EU:T:2019:341, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
22
W niniejszej sprawie, po pierwsze, bezsporne jest, że zaskarżona decyzja nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym.
23
Po drugie, ani art. 118 rozporządzenia 2021/2115, ani żaden inny jego przepis nie przewiduje szczególnego sposobu publikacji decyzji zatwierdzających plan strategiczny WPR.
24
Po trzecie, należy stwierdzić, że – jak wskazuje Komisja w odpowiedzi na pytanie Sądu – nie istnieje utrwalona praktyka tej instytucji w zakresie publikacji decyzji takich jak zaskarżona decyzja, której skarżąca mogła zasadnie oczekiwać.
25
W związku z tym, ponieważ zaskarżona decyzja nie została ani opublikowana, ani doręczona stronie skarżącej, termin do wniesienia skargi na ten akt zaczął biec, jak przewiduje art. 263 akapit szósty TFUE, w chwili powzięcia przez skarżącą wiadomości o tym akcie.
26
Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w braku publikacji lub doręczenia termin do wniesienia skargi biegnie dopiero od chwili, gdy zainteresowany dokładnie zapozna się z treścią i uzasadnieniem danego aktu, pod warunkiem że zażąda on jego pełnego tekstu w rozsądnym terminie od momentu powzięcia wiadomości o istnieniu aktu (zob. podobnie postanowienie z dnia 19 listopada 2018 r., Landesbank Baden‑Württemberg/SRB, T‑14/17, niepublikowane, EU:T:2018:812, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
27
W związku z tym, w celu zagwarantowania, że termin nie rozpocznie biegu w odniesieniu do zainteresowanej osoby trzeciej do czasu, gdy nie pozna ona wszystkich informacji istotnch dla wniesienia skargi, orzecznictwo nakłada na nią obowiązek zwrócenia się z należytą starannością o pełny tekst środka, który jej dotyczy (zob. postanowienie z dnia 8 grudnia 2021 r., Alessio i in./EBC, T‑620/20, niepublikowane, EU:T:2021:877, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
28
Z orzecznictwa wynika, że wiedza o istnieniu aktu może zostać wywiedziona z różnych okoliczności, takich jak, po pierwsze, ustne lub pisemne oświadczenie zainteresowanej osoby trzeciej, po drugie, publikacja w Dzienniku Urzędowym skróconego zawiadomienia dotyczącego zaskarżonego aktu, po trzecie, publikacja w dzienniku urzędowym państwa członkowskiego aktu krajowego odnoszącego się, nawet w sposób nieprecyzyjny, do zaskarżonego aktu, po czwarte, sytuacje, w których okoliczności te były ze sobą połączone, na przykład gdy informacja o zaskarżonym akcie była rozpowszechniana w mediach, a oświadczenia składane przez zainteresowaną osobę trzecią dawały do zrozumienia, że wiedziała ona, iż akt został przyjęty, w kontekście, w którym było oczywiste, że uważnie śledziła ona rozwój sprawy (zob. podobnie postanowienie z dnia 8 grudnia 2021 r., Alessio i in./EBC, T‑620/20, niepublikowane, EU:T:2021:877, pkt 47–49 i przytoczone tam orzecznictwo).
29
W tym kontekście należy przypomnieć, że termin dwóch miesięcy przewidziany w art. 263 akapit szósty TFUE, który w przypadku braku publikacji lub notyfikowania aktu, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, biegnie od dnia, w którym strona skarżąca poweźmie wiadomość się o tym akcie, różni się od rozsądnego terminu, jakim strona ta dysponuje na zażądanie przekazania pełnego tekstu tego aktu w celu dokładnego z nim się zapoznania (zob. podobnie postanowienie z dnia 19 listopada 2018 r., Landesbank Baden‑Württemberg/SRB, T‑14/17, niepublikowane, EU:T:2018:812, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
30
Kryterium rozsądnego terminu na zażądanie przekazania aktu po powzięciu wiadomości o jego istnieniu nie jest zatem terminem zawitym wynikającym automatycznie z długości terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, lecz terminem zależnym od okoliczności danej sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Arango Jaramillo i in./EBI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, pkt 32–34).
31
W tym względzie należy odnotować, że w niektórych sprawach Sąd Unii orzekł, iż przekracza rozsądny termin żądanie przekazania pełnego tekstu aktu przedstawione dwa miesiące (zob. podobnie postanowienie z dnia 5 marca 1993 r., Ferriere Acciaierie Sarde/Komisja, C‑102/92, EU:C:1993:86, pkt 19), ponad cztery miesiące (zob. podobnie postanowienia: z dnia 10 listopada 2011 r., Agapiou Joséphidès/Komisja i EACEA, C‑626/10 P, niepublikowane, EU:C:2011:726, pkt 130–132; z dnia 15 lipca 1998 r., LPN i GEOTA/Komisja, T‑155/95, EU:T:1998:167, pkt 44; z dnia 19 listopada 2018 r., VR‑Bank Rhein‑Sieg/SRB, T‑42/17, niepublikowane, EU:T:2018:813, pkt 44–49) lub ponad sześć miesięcy (zob. podobnie postanowienie z dnia 18 maja 2010 r., Abertis Infraestructuras/Komisja, T‑200/09, niepublikowane, EU:T:2010:200, pkt 63) po tym, jak strona skarżąca powzięła wiadomość o istnieniu aktu.
32
Ponadto w innych okolicznościach Sąd Unii uznał, że termin dwóch tygodni (zob. podobnie wyrok z dnia 7 marca 1995 r., Socurte i in./Komisja, od T‑432/93 do T‑434/93, EU:T:1995:43, pkt 50) lub jednego miesiąca stanowi rozsądny termin (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 1994 r., Consorzio gruppo di azione locale Murgia Messapica/Komisja, T‑465/93, EU:T:1994:56, pkt 32).
33
W niniejszej sprawie, po pierwsze, przyjęcie zaskarżonej decyzji zostało zapowiedziane w – wydanych przez przedstawicielstwo Komisji w Hiszpanii oraz przez rząd hiszpański – komunikatach prasowych z dnia 31 sierpnia 2022 r., a po drugie, zaskarżona decyzja została opublikowana na stronie internetowej Komisji w dniu 8 września 2022 r., a także na stronie internetowej hiszpańskiego ministerstwa rolnictwa, rybołówstwa i żywności w dniu 19 września 2022 r.
34
Strona skarżąca oświadcza, że nie będąc w stanie określić dokładnej daty, powzięła wiadomość o zaskarżonej decyzji w połowie października 2022 r., przeglądając stronę internetową hiszpańskiego ministerstwa rolnictwa, rybołówstwa i żywności, nie będąc w stanie określić jej dokładnego dnia.
35
W każdym razie, nawet jeśli strona skarżąca miała powziąć wiadomość o istnieniu zaskarżonej decyzji w dniu 31 sierpnia 2022 r. lub w dniu 8 września 2022 r., jak twierdzi Komisja, zarzucana jej bezczynność w okresie od tych dat do połowy października 2022 r. wynosi co najwyżej około półtora miesiąca. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że taki termin przekracza rozsądny termin.
36
W niniejszej sprawie należy bowiem również uwzględnić okoliczność, że skarga o stwierdzenie nieważności została wniesiona w dniu 22 listopada 2022 r., a zatem można ją uznać za wniesioną po terminie tylko wtedy, gdyby skarżąca powzięła wiadomość o treści zaskarżonej decyzji przed dniem 12 września 2022 r.
37
W tym względzie należy przypomnieć, że to do strony podnoszącej zarzut upływu terminu na wniesienie skargi, w szczególności terminu przewidzianego w art. 263 akapit szósty TFUE, należy przedstawienie dowodu na okoliczność daty, w której nastąpiło zdarzenie powodujące rozpoczęcie biegu terminu (zob. podobnie wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r., Evropaïki Dynamiki/Komisja, T‑167/10, niepublikowany, EU:T:2012:651, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
38
Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja nie przedstawiła dowodów na okoliczność, że strona skarżąca zapoznała się z treścią zaskarżonej decyzji przed dniem 12 września 2022 r., lecz poprzestała na twierdzeniu, że skarżąca powzięła wiadomość o jej istnieniu najpóźniej w dniu 8 września 2022 r.
39
W związku z tym nie można uznać, że niniejsza skarga została wniesiona po terminie.
W przedmiocie przestrzegania wymogów formalnych
40
Komisja podnosi, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, że nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w art. 76 lit. d) i e) regulaminu postępowania. W opinii Komisji nawet jeśli skarga wskazuje, że chodzi o skargę zmierzającą do stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej decyzji, przedmiotem sporu jest w rzeczywistości zgodność z prawem spornego środka. Tym samym żądania strony skarżącej nie zmierzają do stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz do stwierdzenia nieważności tego środka. Wreszcie zarzuty nieważności nie wskazują na naruszenie prawa, którego dopuszczono się przy przyjęciu tej decyzji, ani na jej niezgodność z prawem, lecz wskazują na uchybienia organów hiszpańskich. Ponadto zarzuty podniesione w skardze są niewystarczająco jasne i ograniczają się do abstrakcyjnego i ogólnego odniesienia do orzecznictwa, bez zastosowania go do niniejszego przypadku.
41
Strona skarżąca uważa, że przedmiot sporu jest jasno określony i polega na zakwestionowaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim zatwierdza ona hiszpański wniosek dotyczący planu strategicznego WPR. W jej opinii sporny środek stanowi część tej decyzji, a hiszpański plan strategiczny WPR nie jest środkiem autonomicznym i odrębnym od tej decyzji. W tym względzie strona skarżąca odnosi się do uprawnień Komisji na mocy art. 118 rozporządzenia 2021/2115.
42
Zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mającym zastosowanie do postępowania przed Sądem na mocy art. 53 akapit pierwszy tego statutu, oraz zgodnie z art. 76 lit. d) i e) regulaminu postępowania skarga musi zawierać przedmiot sporu, przedmiot sporu, żądania oraz zwięzłe przedstawienie zarzutów prawnych stanowiących podstawę skargi strony skarżącej.
43
Te elementy winny być na tyle jasne i precyzyjne, by umożliwiały stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi, jeśli zajdzie taka potrzeba bez dodatkowych informacji uzupełniających. W celu zagwarantowania pewności prawa i prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest by istotne okoliczności faktyczne i prawne będące jej podstawą wynikały, choćby w sposób zwięzły, lecz spójny i zrozumiały, z samej treści skargi (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Włochy/Komisja, T‑598/17, niepublikowany, EU:T:2019:482, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 9 lipca 2019 r., Scaloni i Figini/Komisja, T‑158/18, niepublikowane, EU:T:2019:491, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
44
Co się tyczy w szczególności żądań stron, należy przypomnieć, że określają one przedmiot sporu zawisłego przed sądami Unii i że w konsekwencji żądania te powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez sąd Unii ultra petita (zob. wyrok z dnia 14 września 2017 r., Università del Salento/Komisja, T‑393/15, niepublikowany, EU:T:2017:604, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 19 listopada 2020 r., Comune di Stintino/Komisja, T‑174/20, niepublikowane, EU:T:2020:551, pkt 45). W szczególności w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności akt, o którego stwierdzenie nieważności się wnosi, powinien być wyraźnie wskazany (zob. podobnie postanowienie z dnia 6 listopada 2018 r., Chioreanu/ERCEA, T‑717/17, EU:T:2018:765, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
45
W niniejszej sprawie prawdą jest, że w skardze strona skarżąca wnosi, po pierwsze, o stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej decyzji, a po drugie, o stwierdzenie niezgodności z prawem spornego środka. Jednakże z lektury całości skargi wynika, że w strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji w zakresie, w jakim zatwierdzono w niej ten środek z naruszeniem prawa Unii.
46
Ponadto również w ten sposób Komisja zrozumiała wyjaśnienia strony skarżącej w złożone ramach zarzutu niedopuszczalności. Chociaż Komisja zarzuca stronie skarżącej brak rozgraniczenia pomiędzy zaskarżoną decyzją a hiszpańskim planem strategicznym WPR, które są w rzeczywistości dwoma odrębnymi aktami, to jednak pozostaje faktem, że chodzi tu o kwestię związaną z możliwością przypisania Komisji odpowiedzialności za zdarzenia będące podstawą zarzutów podniesionych przez stronę skarżąca, a nie związaną z jasnością lub precyzyjnością skargi. Tymczasem przywołana kwestia możliwości przypisania odpowiedzialności wchodzi w zakres podstawy niedopuszczalności wynikającej z braku właściwości Sądu do kontroli spornego środka (zob. pkt 14 powyżej).
47
Jeśli chodzi o zarzuty i istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga o stwierdzenie nieważności, wynikają one wystarczająco jasno ze skargi. Część ta obejmuje cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 17 rozporządzenia 2021/2115, drugi – braku oceny wpływu spornego środka na jego zgodność z celami WPR, trzeci – zakłócenia rynku wewnętrznego ze szkodą dla rolników hiszpańskich skutkującego rozdrobnieniem WPR, a czwarty – naruszenia zasady proporcjonalności. Ponadto strona skarżąca powołuje orzecznictwo Sądu i Trybunału, które łączy z okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy.
48
Z powyższego wynika, że skarga nie jest niedopuszczalna z powodu naruszenia wymogów przewidzianych w art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w art. 76 lit. d) i e) regulaminu postępowania.
49
W konsekwencji należy oddalić zarzut niedopuszczalności oparty na niespełnieniu wymogów formalnych skargi.
W przedmiocie właściwości Sądu w zakresie dokonania kontroli spornego środka i możliwości przypisania Komisji odpowiedzialności za zdarzenia będące podstawą podniesionych zarzutów
50
Komisja podnosi, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ prawdziwym przedmiotem sporu jest kontrola zgodności z prawem hiszpańskiego planu strategicznego WPR, który jest aktem prawnym przyjętym przez państwo członkowskie i którego kontrola nie należy do właściwości Sądu. Tym samym Sąd nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie zgodności z prawem spornego środka. Komisja twierdzi, że zatwierdzenie przez nią całego planu strategicznego WPR nie ma żadnego wpływu na autora i charakter tego aktu, ponieważ pozostaje on aktem przyjętym przez organy hiszpańskie. Plany strategiczne WPR są środkami krajowymi wywołującymi skutki prawne w porządku prawnym danego państwa członkowskiego, a nie aktami instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii w rozumieniu art. 263 TFUE. Do sądów krajowych należy zatem kontrola zgodności z prawem planów strategicznych WPR i podejmowanych w ich ramach środków w świetle prawa Unii, w szczególności rozporządzenia 2021/2115, i w razie potrzeby zwrócenie się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE.
51
Skarżąca uważa, że Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem decyzji Komisji, w tym decyzji zatwierdzającej wniosek dotyczący planu strategicznego WPR. Jej zdaniem hiszpański plan strategiczny WPR i zaskarżona decyzja stanowią jeden akt, który wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Komisji, ponieważ Królestwo Hiszpanii współpracowało jedynie przy jego opracowywaniu. Ponadto zatwierdzenie wniosków dotyczących planu strategicznego WPR stanowi procedurę regulowaną przez prawo Unii, której jedynym zaskarżalnym aktem jest zatwierdzająca je decyzja Komisji. Dokonane przez Komisję rozróżnienie między zaskarżoną decyzją a hiszpańskim planem strategicznym WPR sprowadzałoby się do pozbawienia znaczenia badania przeprowadzonego przez Komisję i do wyłączenia planu strategicznego WPR spod wszelkiej kontroli sądowej, co byłoby sprzeczne z prawem do skutecznego środka prawnego przed sądem. Ponadto hiszpański plan strategiczny WPR nie może również zostać zakwestionowany przed sądami hiszpańskimi, ponieważ jest to akt przygotowawczy wydany w ramach postępowania z zakresu prawa Unii.
52
W niniejszej sprawie żądania stwierdzenia nieważności są formalnie skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji, która jest decyzją wykonawczą. Taka decyzja Komisji należy do aktów, których kontrola zgodności z prawem należy, zgodnie z art. 263 TFUE, do właściwości sądów Unii, w niniejszym przypadku Sądu. Interpretacja ta nie została ponadto zakwestionowana przez Komisję.
53
Komisja kwestionuje właściwość Sądu w niniejszej sprawie, twierdząc, że sporny środek wchodzi w zakres hiszpańskiego planu strategicznego WPR, a nie zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie można przypisać jej odpowiedzialności w tym zakresie. Zatwierdzenie wniosku dotyczącego planu strategicznego WPR we wspomnianej decyzji nie zmienia charakteru tego aktu, który pozostaje środkiem krajowym, którego zgodność z prawem podlega wyłącznie kontroli sądu krajowego.
54
Należy przypomnieć, że argumentacja Komisji zasadza się jednocześnie na elementach opartych, po pierwsze, na możliwości przypisania odpowiedzialności za zdarzenia będące podstawą zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą Komisji, co stanowi kwestię dotyczącą dopuszczalności skargi, a po drugie, na właściwości Sądu do zbadania tych zarzutów, a w konsekwencji – spornego środka.
55
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że w opracowaniu i zatwierdzeniu projektu hiszpańskiego planu strategicznego WPR uczestniczyły organy hiszpańskie i Komisja. Należy zatem zbadać, który z sądów – sąd Unii czy sąd krajowy, jest właściwy w takim postępowaniu do orzekania o zgodności z prawem Unii spornego środka.
56
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że ewentualny udział organów krajowych w postępowaniu prowadzącym do przyjęcia aktów instytucji Unii nie może podważyć ich kwalifikacji jako aktów Unii, gdy akty przyjęte przez organy krajowe są etapem postępowania, w którym instytucja Unii sama wykonuje ostateczne uprawnienia decyzyjne, nie będąc przy tym związaną aktami przygotowawczymi lub propozycjami organów krajowych (wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Berlusconi i Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, pkt 43).
57
W istocie w takiej sytuacji, gdy prawo Unii nie zmierza do wprowadzenia podziału pomiędzy uprawnieniami – jednym krajowym, drugim unijnym – których przedmiot byłby różny, lecz przeciwnie, powierza wyłączne uprawnienia decyzyjne instytucji Unii, do sądu Unii należy, w ramach jego wyłącznej właściwości w zakresie kontroli zgodności z prawem aktów Unii na podstawie art. 263 TFUE, orzeczenie w przedmiocie zgodności z prawem ostatecznej decyzji przyjętej przez daną instytucję Unii i zbadanie, w celu zapewnienia zainteresowanym skutecznej ochrony sądowej, ewentualnych wad aktów przygotowawczych lub projektów opracowanych przez organy krajowe, które mogłyby wpłynąć na ważność tej decyzji końcowej (wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Berlusconi i Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, pkt 44).
58
Niemniej jednak akt organu krajowego, który wpisuje się w proces decyzyjny Unii, nie wchodzi w zakres wyłącznej właściwości sądu Unii, jeżeli z dokonanego w rozpatrywanej dziedzinie podziału uprawnień między organy krajowe i instytucje Unii wynika, że akt przyjęty przez organ krajowy stanowi konieczny etap postępowania w ramach stanowienia aktu Unii, w którym instytucje Unii mają jedynie ograniczony zakres uznania lub nie mają go wcale, w związku z czym krajowy akt prawny jest dla instytucji Unii wiążący (zob. podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 1992 r., Oleificio Borelli/Komisja, C‑97/91, EU:C:1992:491, pkt 9, 10).
59
Wówczas to do sądów krajowych należy rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprawidłowości ewentualnie obarczających akt krajowy, w tym w razie potrzeby przedłożenie Trybunałowi wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na tych samych warunkach kontroli co w przypadku wszelkich aktów ostatecznych, które, podjęte przez ten sam organ krajowy, mogą wywoływać niekorzystne skutki dla osób trzecich, a także stwierdzenie w oparciu o zasadę skutecznej ochrony sądowej dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeśli krajowe przepisy proceduralne tego nie przewidują (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 grudnia 1992 r., Oleificio Borelli/Komisja, C‑97/91, EU:C:1992:491, pkt 11–13; z dnia 6 grudnia 2001 r., Carl Kühne i in., C‑269/99, EU:C:2001:659, pkt 58; z dnia 2 lipca 2009 r., Bavaria i Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, pkt 57).
60
Należy również przypomnieć, że zatwierdzenie środka krajowego przez Komisję nie skutkuje w żaden sposób przyznaniem mu charakteru aktu prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2002 r., Huber, C‑336/00, EU:C:2002:509, pkt 40; z dnia 4 czerwca 2009 r., JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, pkt 37).
61
To w świetle tych rozważań należy zbadać procedurę, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji, w celu ustalenia sądu właściwego do rozpoznania niniejszego sporu dotyczącego zgodności z prawem Unii spornego środka przewidzianego we wniosku dotyczącym hiszpańskiego planu strategicznego WPR w wersji zatwierdzonej w zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie opracowania i zatwierdzenia hiszpańskiego planu strategicznego WPR
62
Zaskarżona decyzja jest aktem, w drodze którego Komisja zatwierdziła projekt hiszpańskiego planu strategicznego WPR zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 118 rozporządzenia 2021/2115.
63
W pierwszej kolejności należy przeanalizować określone w rozporządzeniu 2021/2115 role właściwe Komisji i państwom członkowskim we wdrażaniu WPR.
64
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 TFUE kompetencje dzielone między Unią a państwami członkowskimi mają zastosowanie w szczególności w dziedzinie rolnictwa.
65
Reforma ram prawnych WPR została przeprowadzona rozporządzeniem 2021/2115. Jak przypomniano w motywie 36 tego rozporządzenia, postanowiono przyjąć jedno rozporządzenie.
66
Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115 ma ono zastosowanie do unijnego wsparcia finansowanego z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) na rzecz interwencji wymienionych w planie strategicznym WPR sporządzonym przez państwo członkowskie i zatwierdzonym przez Komisję, obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. Z motywu 36 tego rozporządzenia wynika, że zastępuje ono przepisy zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2013, L 347, s. 487) oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach WPR oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608).
67
Następnie, jeśli chodzi o sposób zarządzania WPR wynikający z tej reformy, zgodnie z motywem 3 rozporządzenia 2021/2115 przyjęte nowe podejście opiera się na założeniu, że Unia powinna określać podstawowe parametry polityki, natomiast odpowiedzialność za sposób realizacji celów i wartości docelowych powinna w większym stopniu spoczywać na państwach członkowskich. W związku z tym udoskonalenie pomocniczości pozwala na lepsze uwzględnianie lokalnych warunków i potrzeb oraz szczególnego charakteru działalności rolniczej.
68
Ponadto z motywu 27 rozporządzenia 2021/2115 wynika, że podział uprawnień w ramach tego nowego modelu realizacji WPR przewiduje, iż cele, rodzaje interwencji i wspólne wymogi ustala się na poziomie Unii, aby zapewnić wspólny charakter WPR, pozostawiając jednocześnie państwom członkowskim zadanie przełożenia ich na rozwiązania dotyczące wsparcia mające zastosowanie do beneficjentów.
69
Wreszcie, co się tyczy sposobu wykonania budżetu WPR, art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 187) przewiduje, że EFRG wdraża się albo w ramach zarządzania dzielonego między państwa członkowskie a Unię, albo w ramach zarządzania bezpośredniego. Artykuł 6 tego rozporządzenia stanowi, że EFRROW wykonywany jest w ramach zarządzania dzielonego przez państwa członkowskie i Unię.
70
Z przepisów wymienionych w pkt 67–69 powyżej wynika zatem, że nowy sposób zarządzania WPR wprowadzony przez prawodawcę Unii opiera się na systemie współpracy, który pozostawia państwom członkowskim zakres swobody w celu dostosowania interwencji do pilnego zapotrzebowania i szczególnych potrzeb ich rolnictwa krajowego, przewidując jednocześnie kontrolę Unii w celu zapewnienia ich zgodności z WPR.
71
W drugiej kolejności należy zbadać przepisy mające zastosowanie do planów strategicznych WPR, które przekładają cele tego nowego systemu zarządzania.
72
Co się tyczy opracowania planów strategicznych WPR, po pierwsze, z art. 104 ust. 1 rozporządzenia 2021/2115 wynika, że państwa członkowskie ustanawiają plany strategiczne WPR w celu wdrożenia unijnego wsparcia finansowanego z EFRG lub EFRROW.
73
W tym względzie art. 5 i 6 rozporządzenia 2021/2115 określają cele Unii, a art. 7 tego rozporządzenia ustanawia wskaźniki, które zostaną wykorzystane do oceny ich realizacji. Ponadto art. 9 tego rozporządzenia przewiduje w szczególności, że państwa członkowskie opracowują interwencje wynikające z planów strategicznych WPR zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „Kartą”) i ogólnymi zasadami prawa Unii. Ponadto art. 8–84 tego rozporządzenia określają rodzaje interwencji oraz wspólne wymogi, które państwa członkowskie mają stosować w celu zapewnienia wspólnego charakteru WPR.
74
Po drugie, art. 106 ust. 1 rozporządzenia 2021/2115 stanowi, że państwa członkowskie opracowują plany strategiczne WPR zgodnie ze swoimi ramami instytucjonalnymi i prawnymi.
75
Po trzecie, art. 107–115 rozporządzenia 2021/2115 ustanawiają wymogi w dziedzinie treści i ich przestawienia w ramach planów strategicznych WPR. Stanowią one wytyczne dotyczące strategii przyjętej przez każde państwo członkowskie w celu wdrożenia WPR.
76
Jeśli chodzi o zatwierdzenie planów strategicznych WPR przez Komisję, w motywie 110 rozporządzenia 2021/2115 wyjaśniono, że stanowi to zasadniczy krok na drodze do zapewnienia, aby polityka była wdrażana zgodnie ze wspólnymi celami.
77
W tym celu w art. 118 rozporządzenia 2021/2115 ustanowiono procedurę oceny i zatwierdzenia każdego projektu planu strategicznego WPR. Jego ust. 1 stanowi, że każde państwo członkowskie przedkłada Komisji projekt planu strategicznego WPR.
78
Następnie art. 118 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115 stanowi, że Komisja ocenia projekt planu strategicznego WPR pod kątem jego kompletności, spójności i zgodności z ogólnymi zasadami prawa Unii, z tym rozporządzeniem oraz z aktami delegowanymi i wykonawczymi przyjętymi na jego podstawie, a także z rozporządzeniem (UE) 2021/2116, skuteczności jego wkładu w realizację celów szczegółowych określonych w art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2021/2115 oraz jego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego i zakłócenia konkurencji oraz na poziom obciążeń administracyjnych beneficjentów i administracji.
79
Artykuł 118 ust. 3 rozporządzenia 2021/2115 umożliwia Komisji skierowanie do państwa członkowskiego uwag, w przypadku gdyby ocena projektu planu strategicznego WPR ujawniła problemy. W odpowiedzi państwo członkowskie ma obowiązek przekazać Komisji niezbędne dodatkowe informacje oraz, w stosownych przypadkach, wprowadzić zmiany w projekcie planu.
80
Artykuł 118 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115 ustanawia kryteria zatwierdzania planu strategicznego WPR, mianowicie, po pierwsze, wymóg, by potrzebne informacje, o których mowa w art. 118 ust. 3 tego rozporządzenia, zostały przedstawione Komisji, i po drugie, by plan był zgodny z art. 9 i innymi wymogami określonymi w tym rozporządzeniu i w rozporządzeniu 2021/2116, a także z aktami delegowanymi i wykonawczymi przyjętymi na ich podstawie.
81
Zgodnie z art. 118 ust. 5 i 6 rozporządzenia 2021/2115 zatwierdzenie każdego planu strategicznego WPR następuje w drodze decyzji wykonawczej nie później niż sześć miesięcy po jego przedłożeniu przez dane państwo członkowskie.
82
Ponadto art. 118 ust. 7 rozporządzenia 2021/2115 uzależnia prawną skuteczność planów strategicznych WPR od ich zatwierdzenia przez Komisję.
83
Wreszcie rozporządzenie 2021/2115 przewiduje w art. 119 i 120 dwie procedury analogiczne do procedury przewidzianej w art. 118 tego rozporządzenia w przypadku zmiany lub przeglądu planów strategicznych WPR.
84
Ze wszystkich przepisów wymienionych w pkt 72–83 powyżej wynika, że po pierwsze, Komisja nie może bezpośrednio zmienić projektu planu strategicznego WPR opracowanego przez państwo członkowskie, po drugie, sprawuje kontrolę zgodności projektu z niektórymi przepisami prawa Unii, po trzecie, może przedstawić uwagi, od których spełnienia przez państwo członkowskie uzależnia zatwierdzenie planu strategicznego WPR, po czwarte, musi ona odmówić zatwierdzenia projektu planu strategicznego WPR jedynie wówczas, gdy nie spełnia on pewnych enumeratywnie wymienionych wymogów wynikających z prawa Unii, a po piąte, plan strategiczny WPR nie wywołuje skutków prawnych przed jego zatwierdzeniem przez Komisję.
85
Tym samym Komisja posiada własne uprawnienia decyzyjne w ramach procedury zatwierdzania planu strategicznego WPR, których wykonanie wymaga koniecznie zbadania treści tego planu.
86
Niemniej jednak decyzję zatwierdzającą plan strategiczny WPR przez Komisję należy odróżnić od projektu planu strategicznego WPR przedłożonego przez państwo członkowskie, który pozostaje aktem krajowym, w ramach którego państwo to wykonuje swoje kompetencje, w szczególności w zakresie wyboru interwencji, które mają zostać uwzględnione w tym projekcie. Związek między tymi dwoma aktami został ustanowiony w mechanizmie przewidzianym w art. 118 rozporządzenia 2021/2115.
W przedmiocie konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z ram prawnych w ramach niniejszej sprawy
87
Z uwagi na odrębne uprawnienia Komisji i organów krajowych hiszpański plan strategiczny WPR w formie zatwierdzonej przez Komisję nie stanowi aktu przygotowawczego do zaskarżonej decyzji ani w inny sposób nie stanowi jej części w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 56 i 57 powyżej. Rozporządzenie 2021/2115 ustanowiło bowiem system podziału uprawnień między państwo członkowskie a Komisję.
88
Podobnie z procedury zatwierdzenia planu strategicznego WPR przewidzianej w art. 118 rozporządzenia 2021/2115 wynika, że chociaż akt przyjęty przez organ krajowy jest etapem niezbędnym w ramach procedury prowadzącej do przyjęcia aktu Unii, Komisja nie jest związana aktem krajowym w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 58 i 59 powyżej.
89
W związku z tym Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej plan strategiczny WPR jako akt Unii na podstawie art. 263 TFUE, nawet jeśli kontrola ta nieuchronnie wiąże się z badaniem w szczególności zgodności treści projektu planu strategicznego WPR, który pozostaje aktem krajowym, z prawem Unii na podstawie art. 118 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115.
90
Tymczasem w skardze storna skarżąca powołuje się na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ponieważ Komisja zatwierdziła hiszpański plan strategiczny WPR, mimo że narusza on szereg przepisów prawa Unii, w tym w szczególności przepisy rozporządzenia 2021/2115 i ogólne zasady prawa Unii, a także przepisy krajowe dotyczące oceny wpływu na środowisko.
91
Należy zauważyć, że w przeciwieństwie do badania zgodności projektu planu strategicznego WPR z przepisami krajowymi przepisy rozporządzenia 2021/2115 i ogólne zasady prawa Unii stanowią część przepisów, z którymi zgodność projektu planu strategicznego WPR kontroluje Komisja w ramach procedury zatwierdzania przewidzianej w art. 118 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115 (zob. pkt 47 powyżej).
92
Wynika stąd, że w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji można sprawdzić, czy – jak twierdzi strona skarżąca – Komisja nie powinna była zatwierdzić projektu hiszpańskiego planu strategicznego WPR ze względu na to, że nie spełniał on wszystkich warunków przewidzianych w art. 118 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115.
93
W konsekwencji zmierzający do odrzucenia skargi zarzut niedopuszczalności, zgodnie z którym nieprawidłowości, jakimi miała być obarczona zaskarżona decyzja, obciążają wyłącznie hiszpański plan strategiczny WPR, za który odpowiedzialność ponoszą organy hiszpańskie, należy oddalić w odniesieniu do nieprawidłowości, których badanie wchodzi w zakres kontroli zgodności przewidzianej w art. 118 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115, przypomnianej w pkt 91 powyżej. W związku z tym skarga nie może zostać odrzucona na podstawie tego zarzutu niedopuszczalności, mimo że należy oddalić argumenty dotyczące naruszenia przepisów krajowych.
W przedmiocie legitymacji procesowej
94
Komisja podnosi, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ strona skarżąca nie ma legitymacji procesowej. Zaskarżona decyzja nie dotyczy strony skarżącej ani bezpośrednio, ani indywidualnie, wbrew wymogom art. 263 akapit czwarty TFUE, ponieważ adresatem zaskarżonej decyzji jest jedynie Królestwo Hiszpanii.
95
Strona skarżąca uważa, że spełnia przesłanki dotyczące bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania.
96
Na mocy art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
97
W niniejszej sprawie adresatem zaskarżonej decyzji jest Królestwo Hiszpanii, a nie strona skarżąca. W tych okolicznościach pierwsza hipoteza normy wyrażonej w art. 263 akapit czwarty TFUE określająca przesłanki posiadania legitymacji procesowej przez osobę fizyczną lub prawną nie znajduje zastosowania w niniejszym kontekście.
98
Należy zatem zbadać, czy druga lub trzecia hipoteza normy, w przypadku spełniania których uznaje się na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE istnienie po stronie osoby fizycznej lub prawnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi na akt, którego nie jest ona adresatem, mogą odpowiadać okolicznościom niniejszej sprawy. W drugiej z wymienionych wyżej hipotez skarga może zostać wniesiona, jeśli zostaje spełniona przesłanka, że akt ten dotyczy bezpośrednio i indywidualnie osoby fizycznej lub prawnej, która wnosi skargę. Zgodnie z trzecią hipotezą taka osoba może wnieść skargę na akt regulacyjny niewymagający środków wykonawczych, jeżeli dotyczy on jej bezpośrednio (wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, pkt 19; z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, pkt 44; z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, pkt 31).
99
W niniejszej sprawie Sąd uważa za właściwe zbadanie w pierwszej kolejności trzeciej hipotezy, przed zbadaniem, w razie potrzeby, hipotezy drugiej.
W przedmiocie istnienia aktu regulacyjnego niewymagającego przyjęcia środków wykonawczych
100
Komisja uważa, że zaskarżona decyzja, nawet gdyby mogła zostać zakwalifikowana jako akt regulacyjny, wymaga przyjęcia przez władze hiszpańskie środków wykonawczych polegających na przyjęciu przepisów niezbędnych do wdrożenia planu strategicznego WPR, którego część stanowi sporny środek.
101
Strona skarżąca kwestionuje argument, że w celu uznania zaskarżonej decyzji za akt regulacyjny wymagałaby ona przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
102
Niezależnie od tego, czy zaskarżona decyzji posiada charakter aktu regulacyjnego w niniejszej sprawie, wystarczy zbadać, czy decyzja ta wymaga przyjęcia środków wykonawczych.
103
Jak już orzekł Trybunał, aby ocenić, czy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się do sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty in fine TFUE. Nie jest więc istotne, czy dany akt wymaga środków wykonawczych względem innych podmiotów prawa (zob. wyrok z dnia 13 marca 2018 r., European Union Copper Task Force/Komisja, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
104
Ponadto bez znaczenia jest w tym względzie kwestia, czy wspomniane środki mają charakter automatyczny, czy też nie mają takiego charakteru (zob. wyrok z dnia 13 marca 2018 r., European Union Copper Task Force/Komisja, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
105
Zgodnie z art. 9 akapit trzeci rozporządzenia 2021/2115 państwa członkowskie ustanawiają ramy prawne regulujące przyznawanie unijnego wsparcia rolnikom i innym beneficjentom zgodnie z planami strategicznymi WPR zatwierdzonymi przez Komisję zgodnie z art. 118 tego rozporządzenia. Państwa członkowskie wdrażają plany strategiczne WPR zatwierdzone przez Komisję.
106
W związku z tym plan strategiczny WPR stanowi dokument, na podstawie którego każde państwo członkowskie wdraża WPR w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2027 r.
107
W tym kontekście wdrożenie spornego środka, który może wywoływać skutki prawne w odniesieniu do działalności gospodarczej strony skarżącej, wymaga przyjęcia krajowych środków wykonawczych. Ponadto istnienie takich środków wykonawczych znajduje potwierdzenie w projekcie Real Decreto sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la Solicitud única del sistema integrado de gestión y control (królewskiego dekretu wykonawczego w sprawie wprowdzenia, od 2023 r., interwencji w formie płatności bezpośrednich i ustanowienia wspólnych wymogów w ramach planu strategicznego WPR, ram jednego wniosku dla zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli), przygotowanym przez Królestwo Hiszpanii w celu wdrożenia hiszpańskiego planu strategicznego WPR i przedłożonym przez stronę skarżącą w załączniku do jej uwag do zarzutu niedopuszczalności.
108
Skoro zatem zaskarżona decyzja jedynie zatwierdza hiszpański plan strategiczny WPR zawierający sporny środek, a do Królestwa Hiszpanii należy wdrożenie tego środka, a także całego planu strategicznego WPR, decyzja ta może wywoływać ewentualne skutki prawne wobec strony skarżącej jedynie za pośrednictwem krajowych środków wykonawczych.
109
Z powyższych uwag wynika, że zaskarżona decyzja wymaga przyjęcia wobec strony skarżącej środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
110
W związku z tym strona skarżąca nie może powoływać się na trzecią hipotezę normy wyrażonej w art. 263 akapit czwarty TFUE w celu zakwestionowania zaskarżonej decyzji.
111
Następnie należy zbadać, czy legitymacja procesowa strony skarżącej może opierać się na drugiej hipotezie przedstawionej w pkt 98 powyżej, która wymaga, aby zaskarżona decyzja dotyczyła strony skarżącej bezpośrednio i indywidualnie. W tym celu należy najpierw zbadać drugą z tych dwóch przesłanek.
W przedmiocie indywidualnego oddziaływania
112
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osoba fizyczna lub prawna inna niż adresat aktu mogą twierdzić, że akt ten dotyczy ich indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, tylko wtedy, gdy ma on wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub ze względu na sytuację faktyczną, która odróżnia je od każdej innej osoby i w związku z tym indywidualizuje je w sposób podobny jak adresata aktu (wyrok z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223; zob. również wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo.
113
Komisja uważa, że jeżeli zaskarżona decyzja dotyczy strony skarżącej, to tylko w takim zakresie, w jakim obiektywnie posiada ona status rolnika, podobnie jak każdy inny podmiot gospodarczy znajdujący się rzeczywiście lub potencjalnie w identycznej sytuacji. Ponadto jej zdaniem grupa, której zaskarżona decyzja wykonawcza dotyczy najbardziej, nie mogła zostać zidentyfikowana w momencie przyjmowania decyzji wobec braku wniosków o podstawowe wsparcie dochodu do celów zrównoważonego rozwoju składanych na podstawie krajowych ram prawnych regulujących jej przyznawanie na podstawie hiszpańskiego planu strategicznego WPR.
114
Skarżąca twierdzi, że spełnia przesłankę indywidualnego oddziaływania ze względu na przynależność do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych, które można było doskonale zidentyfikować w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ze względu, po pierwsze, na jej status przedsiębiorstwa rolnego prowadzącego ekstensywną działalność rolniczą na dużej liczbie hektarów, a po drugie, na jej status beneficjenta podstawowego wsparcia dochodu do celów zrównoważonego rozwoju w wysokości ponad 200000 EUR, gdyby zaskarżony środek nie istniał. Tak więc od momentu wydania zaskarżonej decyzji strona skarżąca nie mogła już skorzystać z tej pomocy w kwocie przekraczającej 200000 EUR.
115
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że gdy decyzja dotyczy grupy osób, które były lub mogły być zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu ze względu na określone cechy właściwe członkom tej grupy, akt ten może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych, i może to mieć miejsce w szczególności wówczas, gdy akt zmienia prawa nabyte przez jednostkę przed jego wydaniem (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
116
Z samego istnienia możliwości ustalenia z większą lub mniejszą dokładnością liczby czy też nawet tożsamości podmiotów prawa, wobec których ma zastosowanie dany środek, w żaden sposób nie wynika, że należy uznać, iż środek ten dotyczy ich indywidualnie, skoro stosowany jest on ze względu na zaistnienie określonej w danym akcie obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej (wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, pkt 47).
117
W niniejszej sprawie strona skarżąca jest przedsiębiorstwem rolnym prowadzącym działalność objętą zakresem stosowania zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta dotyczy rolników i innych potencjalnych beneficjentów wkładów finansowych Unii przewidzianych w hiszpańskim planie strategicznym WPR na podstawie rozporządzenia 2021/2115.
118
Jednakże sam fakt, że skarżąca jest przedsiębiorstwem rolnym będącym potencjalnym beneficjentem wkładów finansowych Unii w ramach WPR, nie wystarcza, aby zindywidualizować ją i wyróżnić w stosunku do każdego innego przedsiębiorstwa rolnego, ponieważ pułap przewidziany w spornym środku nie wskazuje ograniczonej grupy przedsiębiorstw rolnych, lecz jest skierowany do tych ostatnich ze względu na ich obiektywny status rolnika w taki sam sposób jak do każdego innego podmiotu gospodarczego znajdującego się rzeczywiście lub potencjalnie w identycznej sytuacji.
119
Podobnie sam fakt, że skarżąca była uprawniona do otrzymania podstawowego wsparcia dochodu do celów zrównoważonego rozwoju przewyższającego pułap określony w spornym środku, nie może jej indywidualizować, ponieważ to prawo do otrzymania pomocy jest przyznawane, na normy ogólnej i abstrakcyjnej, wielu określonym w sposób obiektywny podmiotom gospodarczym.
120
Co więcej, ustalenia tego nie podważa argument strony skarżącej, zgodnie z którym posiada ona prawo nabyte do otrzymania podstawowego wsparcia dochodu do celów zrównoważonego rozwoju w kwocie przekraczającej 200000 EUR na podstawie ustanowionego w art. 23 rozporządzenia 2021/2115 mechanizmu konwersji prawa do płatności podstawowej, z którego korzystała w ramach WPR 2015–2022.
121
Należy bowiem stwierdzić, po pierwsze, że zaskarżona decyzja nie zmienia praw nabytych strony skarżącej do otrzymania pomocy, ponieważ wprowadza ona nowe prawo w ramach WPR na okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. Okoliczność, że w hiszpańskim planie strategicznym WPR zdecydowano się na przyznawanie podstawowego wsparcia dochodu do celów zrównoważonego rozwoju na podstawie metody ustalania uprawnień do płatności, których wartość jednostkowa jest określona za pomocą mechanizmu konwergencji dostosowującego ich wartość proporcjonalnie do wartości ustanowionej w rozporządzeniu nr 1307/2013 w ramach WPR 2015–2022, nie pozwala uznać, że strona skarżąca posiada prawo nabyte do podstawowego wsparcia dochodu do celów zrównoważonego rozwoju, takiego jak wynikające z rozporządzenia 2021/2115. Z tego względu mechanizm zaproponowany w art. 23 i 24 tego ostatniego rozporządzenia nie przyznaje prawa do otrzymania wspomnianej pomocy każdemu rolnikowi.
122
Po drugie, w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie można było w żaden sposób zidentyfikować rolników, w odniesieniu do których pułap ten miał być stosowany, ponieważ w każdym wypadku zastosowanie zaskarżonego środka zakładało, że zainteresowani rolnicy złożą wniosek o przyznanie podstawowego wsparcia dochodu do celów zrównoważonego rozwoju na podstawie krajowych ram prawnych ustanowionych przez Królestwo Hiszpanii w ramach wykonania planu strategicznego WPR, zgodnie z art. 9 rozporządzenia 2021/2115.
123
W związku z tym zaskarżona decyzja dotyczy strony skarżącej jedynie ze względu na jej obiektywny status przedsiębiorstwa rolnego, tak samo jak każdego innego podmiotu gospodarczego, który rzeczywiście lub potencjalnie znajduje się w identycznej sytuacji.
124
Z powyższego wynika, że skarżąca bezzasadnie utrzymuje, iż zaskarżona decyzja dotyczy jej indywidualnie.
125
Ponieważ przesłanki bezpośredniego oddziaływania i indywidualnego oddziaływania aktu, o którego stwierdzenie nieważności wniesiono, mają charakter kumulatywny, wynika z tego, że bez potrzeby badania, czy zaskarżona decyzja dotyczy stronie skarżącej bezpośrednio, nie wykazała ona swojej legitymacji procesowej do zaskarżenia tej decyzji.
126
Wniosku tego nie podważa argument strony skarżącej, zgodnie z którym prawo do skutecznej ochrony sądowej, ustanowione w szczególności w art. 47 Karty, wymaga uwzględnienia skargi na decyzję zaskarżoną do Sądu. Jej zdaniem zgodność z prawem hiszpańskiego planu strategicznego WPR nie może być kwestionowana przed sądem krajowym, ponieważ projekt planu strategicznego WPR przedstawiony Komisji nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego.
127
W tym względzie art. 47 akapit pierwszy Karty przewiduje, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przesłankami przewidzianymi w tym postanowieniu.
128
W tym względzie należy przypomnieć, że o ile przesłanki dopuszczalności określone w art. 263 TFUE należy interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, to jednak w sposób niepowodujący pominięcia tych przesłanek, które są wyraźnie przewidziane w traktacie (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r., NF/Rada Europejska, T‑192/16, EU:T:2017:128, pkt 74).
129
Trybunał przypomniał, że ochrona przyznana na podstawie art. 47 Karty nie wymaga, by każdy podmiot prawa mógł w sposób bezwarunkowy wnosić bezpośrednio do sądów Unii skargi o stwierdzenie nieważności aktów Unii (wyrok z dnia 28 października 2020 r., Associazione GranoSalus/Komisja, C‑313/19 P, niepublikowany, EU:C:2020:869, pkt 62).
130
Należy dodać, że skuteczna ochrona sądowa powinna być oceniana z uwzględnieniem również ochrony zapewnianej przez sądy krajowe. Na państwach członkowskich spoczywa bowiem obowiązek przewidzenia systemu środków prawnych i procedur pozwalającego na zapewnienie poszanowania prawa do skutecznej ochrony prawnej (zob. wyrok z dnia 13 marca 2018 r., European Union Copper Task Force/Komisja, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo).
131
W niniejszej sprawie należy wskazać, że sporny środek wymaga przyjęcia krajowych środków wykonawczych (zob. pkt 107 powyżej).
132
Jak wynika bowiem z informacji przypomnianych w pkt 105–109 powyżej, plan strategiczny WPR stanowi jedynie dokument, na podstawie którego każde państwo członkowskie wdraża WPR w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. poprzez przyjęcie krajowych ram prawnych. Istnienie takich środków wykonawczych znajduje zresztą potwierdzenie w projekcie dekretu królewskiego, o którym mowa w pkt 107 powyżej.
133
Wynika stąd, że argument oparty na braku skutecznej ochrony sądowej przedstawiony przez stronę skarżącą nie może sam w sobie uzasadniać dopuszczalności niniejszej skargi.
134
W konsekwencji należy uwzględnić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję, a niniejszą skargę uznać za niedopuszczalną, bez konieczności orzekania w przedmiocie wniosku o przedstawienie dokumentu (zob. pkt 8 powyżej).
135
Zgodnie z art. 142 § 2 regulaminu postępowania interwencja staje się bezprzedmiotowa w szczególności w przypadku uznania skargi za niedopuszczalną. Postępowanie w przedmiocie wniosku Królestwa Hiszpanii o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone.
W przedmiocie kosztów
136
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
137
Ponieważ strona skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
postanawia, co następuje:
1)
Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2)
Postępowanie w przedmiocie wniosku Królestwa Hiszpanii o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone.
3)
Complejo Agrícola Las Lomas, SL zostanie obciążona kosztami postępowania.
4)
Królestwo Hiszpanii pokrywa własne koszty związane z wnioskiem o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 17 października 2024 r.
Sekretarz
V. Di Bucci
Prezes
Truchot
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.