62002CC0001_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Por decisão de 19 de Dezembro de 2001, o Finanzgericht Düsseldorf submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à validade do artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 536/93 (2) (a seguir «Regulamento n.° 536/93»), na redacção do Regulamento (CE) n.° 1001/98 (3) (a seguir «Regulamento n.° 1001/98»). Em particular, na decisão de reenvio aquele órgão jurisdicional pergunta ao Tribunal de Justiça se a sanção imposta pela referida norma em caso de comunicação tardia, por parte dos compradores, dos dados relativos às quantidades de leite que lhes tenham sido entregues pelos produtores viola o princípio da proporcionalidade.
I – Enquadramento jurídico
2. Como é sabido, face à sobreprodução crescente do sector leiteiro em 1984, a Comunidade Europeia introduziu, no quadro da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, o mecanismo da imposição suplementar (4) . Este mecanismo prevê a atribuição anual a cada Estado‑Membro de uma quota global garantida de leite que é repartida, pelo próprio Estado, em quotas individuais em relação a cada produtor. De cada vez que um produtor comercializa uma quantidade de leite superior à quantidade que lhe foi atribuída, deve pagar a referida imposição suplementar sobre o excedente.
3. As normas aplicáveis à referida imposição desde 1 de Abril de 1993 são ditadas pelo Regulamento n.° 3950/92 do Conselho (5) (a seguir «Regulamento n.° 3950/92»), o qual, com o objectivo de evitar atrasos no pagamento da imposição, impôs aos compradores de leite a obrigação de a pagar.
4. O artigo 2.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3950/92 prevê, efectivamente, que:
«No que diz respeito às entregas, o comprador responsável pela imposição pagará o montante em dívida ao organismo competente do Estado‑Membro, antes de uma data e segundo regras a determinar; esse montante será deduzido pelo próprio comprador do preço do leite pago aos produtores devedores da imposição e, se tal não for possível, será cobrado por qualquer outra forma adequada».
5. O artigo 10.° do mesmo regulamento estabelece:
«A imposição é considerada parte integrante das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas e será afectada ao financiamento das despesas do sector leiteiro».
6. Nos termos do artigo 11.° do Regulamento n.° 3950/92, incumbia à Comissão adoptar as normas de execução do regulamento. Com esse objectivo, esta adoptou o Regulamento n.° 536/93.
7. Nos termos do artigo 3.°, n.° 4, do Regulamento n.° 536/93:
«[a]ntes de 1 de Setembro de cada ano, o comprador devedor da imposição pagará ao organismo competente o montante devido, em conformidade com as normas determinadas pelo Estado‑Membro».
8. Com o objectivo de permitir o cálculo do referido montante, a versão original do artigo 3.°, n.° 2, do mesmo regulamento dispunha que:
«Antes (6) de 15 de Maio de cada ano, o comprador comunicará à autoridade competente do Estado‑Membro um registo dos cômputos estabelecidos para cada produtor ou, se for caso disso, conforme decisão do Estado‑Membro, o volume total, o volume corrigido em conformidade com o n.° 2 do artigo 2.° e o teor médio de matéria gorda do leite e/ou equivalente‑leite que lhe tiver sido entregue por produtores, bem como a soma das quantidades de referência individuais e o teor representativo médio de matéria gorda de que dispuserem esses produtores.
Em caso de não cumprimento do prazo, o comprador ficará devedor de uma coima igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,1% das quantidades de leite e de equivalente‑leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser superior a 20 000 ecus».
9. O segundo parágrafo do referido artigo foi, no entanto, substituído pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 1001/98, que dispõe:
«Em caso de não cumprimento do prazo, o comprador ficará devedor de uma coima calculada do seguinte modo:
– se a comunicação referida no primeiro parágrafo for feita antes de 1 de Junho, a coima será igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,1% das quantidades de leite e de equivalente‑leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser inferior a 500 ecus nem superior a 20 000 ecus,
– se a comunicação referida no primeiro parágrafo for feita após 31 de Maio e antes de 16 de Junho, a coima será igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,2% das quantidades de leite e de equivalente‑leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser inferior a 1 000 ecus nem superior a 40 000 ecus,
– se a comunicação referida no primeiro parágrafo for feita após 15 de Junho e antes de 1 de Julho, a coima será igual ao montante da imposição devida por uma superação correspondente a 0,3% das quantidades de leite e de equivalente‑leite que lhe tiverem sido entregues por produtores. Esta coima não pode ser inferior a 1 500 ecus nem superior a 60 000 ecus,
– se a comunicação referida no primeiro parágrafo não for feita antes de 1 de Julho, a coima será a referida no terceiro travessão, majorada de um montante igual a 3% da mesma por cada dia de calendário de atraso a partir de 1 de Julho. Esta coima não pode ser superior a 100 000 ecus.
Contudo, no caso em que as quantidades de leite ou de equivalente‑leite entregues ao comprador por período de doze meses foram inferiores a 100 000 Kg, as coimas mínimas referidas nos três primeiros travessões serão reduzidas, respectivamente, para 100, 200 e 300 ecus».
10. O Regulamento n.° 536/93 foi revogado, a partir de 31 de Março de 2002, pelo Regulamento (CE) n.° 1392/2001 (7) (a seguir «Regulamento n.° 1392/01»).
11. O artigo 5.° deste último regulamento dispõe que:
«[...]
2. Antes (8) de 15 de Maio de cada ano, o comprador comunicará à autoridade competente do Estado‑Membro um registo dos cômputos dos produtores, que inclua, no mínimo, a quantidade total e o teor médio de matéria gorda do leite e/ou equivalente‑leite que lhe tiver sido entregue, bem como, se for caso disso, consoante a decisão do Estado‑Membro, para cada produtor, a quantidade de referência e o teor representativo de matéria gorda por produtor, a quantidade corrigida em conformidade com o n.° 1 do artigo 4.°, a soma das quantidades de referência individuais e das quantidades corrigidas e o teor representativo médio de matéria gorda de que dispõem esses produtores.
Se for o caso disso, o comprador declarará não ter recebido entregas durante o período em causa.
3. Salvo em caso de força maior devidamente verificado pela autoridade competente, se o comprador não respeitar o prazo referido no n.° 2, ficará devedor de um montante igual à imposição devida por uma superação correspondente a 0,01% das quantidades de leite e de equivalente‑leite que lhe tenham sido entregues pelos produtores, por dia de atraso. Se, por falta de declaração, essas quantidades não forem conhecidas, podem ser estimadas pela autoridade competente. Esse montante não pode ser inferior a 100 euros nem superior a 100 000 euros.
4. Caso a declaração não seja apresentada antes de 1 de Julho, aplicar‑se‑ão as sanções previstas no n.° 3 do artigo 13.° no termo de um prazo de 30 dias após notificação pelo Estado‑Membro, salvo nos casos previstos no n.° 4, segundo parágrafo, do mesmo artigo. O n.° 3 do presente artigo continua a ser aplicável durante o prazo que decorre após a notificação».
12. O artigo 1.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 (9) (a seguir «Regulamento n.° 2988/95»), dispõe que:
«1. Para efeitos da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adoptada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.
2. Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida».
13. Finalmente, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, do mesmo regulamento:
«Não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num acto comunitário anterior à irregularidade. Se disposições da regulamentação comunitária que estabelecem sanções administrativas forem alteradas em momento posterior, as disposições menos severas são aplicadas retroactivamente».
II – Factos e questão prejudicial
14. Por carta de 10 de Abril de 2000, o Hauptzollamt (serviço aduaneiro) de Bochum (a seguir «HZA»), substituído a partir de 1 de Janeiro de 2002 pelo Hauptzollamt de Dortmund, solicitou à Privat‑Molkerei Borgmann GmbH & Co. KG (a seguir «central leiteira Borgmann») que apresentasse, até 14 de Maio de 2000, a comunicação relativa ao período 1999/2000, prevista pelo artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 536/93 e pelo artigo 11.°, n.° 3, do Milch‑Garantiemengen‑Verordnung (regulamento sobre as quantidades de leite garantidas), recordando que a inobservância do prazo indicado implicava a aplicação de uma sanção pecuniária.
15. A comunicação da recorrente, enviada a 11 de Maio de 2000, chegou, no entanto, ao HZA apenas a 16 de Maio seguinte.
16. Devido a este atraso, o HZA, por decisão de 29 de Maio de 2000, aplicou à central leiteira Borgmann, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93, na redacção do Regulamento n.° 1001/98, uma coima no valor de 39 311,60 DEM (20 000 ecus) (10), correspondente ao montante máximo previsto no referido artigo para este tipo de atraso.
17. Tendo a reclamação contra esta decisão sido indeferida, em 13 de Julho de 2001, a central leiteira Borgmann interpôs recurso para o Finanzgericht de Düsseldorf. Este, tendo dúvidas sobre a validade da referida norma, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A regulamentação da coima prevista no artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993 (JO L 57, p. 12), na redacção do Regulamento (CE) n.° 1001/98 da Comissão, de 13 de Maio de 1998 (JO L 142, p. 22), viola o princípio da proporcionalidade, no caso de a ultrapassagem do prazo ter sido insignificante e, além disso, não ter sido culposa?»
III – Processo no Tribunal de Justiça
18. Apresentaram observações escritas a central leiteira Borgmann, o Governo francês e a Comissão. A recorrente no processo principal e a Comissão também apresentaram alegações na audiência de 9 de Abril de 2000.
IV – Análise jurídica
A – Considerações do juiz de reenvio
19. O juiz de reenvio duvida que a sanção prevista pelo artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93, na redacção do Regulamento n.° 1001/98, seja compatível com o princípio da proporcionalidade.
20. A este propósito, recorda, antes de mais, que, da jurisprudência do Tribunal de Justiça, designadamente do acórdão Wiedergeltingen (11), decorre que, para apurar se uma sanção é conforme ao princípio da proporcionalidade, há que verificar se esta «ultrapassa os limites do que é necessário e apropriado para alcançar o objectivo pretendido pela regulamentação violada», e em particular, se ela «está de acordo com a importância deste e se os inconvenientes causados não são desproporcionados em relação aos fins prosseguidos» (12) . Precisamente por ter verificado a inconsistência destas condições, o referido acórdão declarou inválida a sanção imposta pela versão original do artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93.
21. Apesar de a versão original do referido artigo ter sido alterada pelo Regulamento n.° 1001/98, o juiz de reenvio considera que a regulamentação da coima resultante da alteração é contrária ao princípio da proporcionalidade.
22. Com base nisso, sublinha o juiz, é efectivamente possível aplicar uma coima com o montante máximo de 20 000 euros a qualquer atraso, relativamente ao prazo de 14 de Maio, compreendido entre 15 e 31 de Maio, e, portanto, também a casos como o presente, em que o atraso é mínimo. Visto que, no entanto, o objectivo do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento é assegurar que um atraso na comunicação não influencia o procedimento administrativo destinado a obter o pagamento da imposição suplementar antes de 1 de Setembro, a sanção aplicável deveria ser proporcional à importância do referido atraso. Com efeito, é nesse sentido que dispõe agora o artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1392/01 que substituiu o regime sancionatório do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93.
23. Além disso, segundo o juiz de reenvio, a regulamentação em apreço é desproporcionada também por outras razões. Em primeiro lugar, porque liga o montante da coima às quantidades de leite entregues ao comprador e não ao montante da imposição que este eventualmente será chamado a pagar, com a consequência de a coima poder ser aplicada mesmo que o comprador não tenha que pagar qualquer imposição suplementar.
24. Em segundo lugar, esta regulamentação não permite que se avalie se a entrega tardia da comunicação tem realmente alguma influência no procedimento administrativo destinado a assegurar que o pagamento da imposição suplementar ocorre antes de 1 de Setembro de cada ano. Por exemplo, no presente caso, sublinha o juiz a quo, em 16 de Maio de 2000 estavam já disponíveis todos os documentos da recorrente. Em consequência, não parece que se tenha causado qualquer prejuízo ao referido procedimento.
25. Finalmente, segundo o juiz de reenvio, a regulamentação controvertida é contrária ao princípio da proporcionalidade, na medida em que a sanção pode ser imposta independentemente de um comportamento culposo do comprador e igualmente em caso de força maior.
26. No presente caso, efectivamente, o atraso não seria imputável à central leiteira Borgmann, mas a circunstâncias extraordinárias e imprevisíveis. De facto, a referida central leiteira enviou a comunicação numa data suficientemente anterior a 15 de Maio para considerar que, numa situação de normal funcionamento do serviço de correio, ela deveria ter chegado ao destino antes dessa data.
27. Dado que, no entanto, o caso de força maior só está previsto como causa de exclusão no artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1392/01, que entrou em vigor posteriormente aos factos do presente processo, a central leiteira Borgmann não poderia, segundo o juiz de reenvio, alegar essa circunstância em seu favor.
B – Síntese dos argumentos das partes
28. A central leiteira Borgmann partilha e adopta as considerações do Finanzgericht Düsseldorf atrás expostas. Afirma, em particular, que, no caso em apreço, o atraso na comunicação dos dados requeridos pelo artigo 3.° do Regulamento n.° 536/93 não lhe é imputável, dado que a comunicação foi enviada pelos correios dentro do prazo e, em condições normais, devia ter chegado ao destino antes de 15 de Maio. Só por circunstâncias excepcionais é que chegou atrasada; de qualquer modo, este atraso foi insignificante e, por isso, não justifica, na ausência de culpa, uma sanção como a que foi aplicada.
29. O Governo francês discorda da premissa de que partiu o juiz alemão, isto é, de que a central leiteira Borgmann não respeitou o prazo previsto no artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93. Segundo este Governo, o referido prazo deve ser entendido como prazo de envio e não de recepção da comunicação prevista pela disposição controvertida.
30. Caso o Tribunal de Justiça não acolha tal sugestão, o Governo francês adere substancialmente à argumentação do juiz de reenvio para concluir que, de qualquer modo, a disposição em análise é contrária ao princípio da proporcionalidade.
31. Por seu lado, a Comissão afirma, em primeiro lugar, que prefere uma interpretação da norma controvertida segundo a qual a data de 15 de Maio constitui um prazo de recepção e não de envio da comunicação nela prevista. Admite, no entanto, que a interpretação proposta pelo Governo francês não é incompatível com a finalidade do Regulamento n.° 536/93.
32. Declara igualmente que, pelas razões a seguir mais pormenorizadamente expostas, ao presente caso não é aplicável a disposição controvertida, mas o artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1392/01, apesar de este último ter entrado em vigor posteriormente aos factos do processo.
33. Em seguida, no que respeita às acusações de violação do princípio da proporcionalidade, a Comissão refuta, em primeiro lugar, que, ao adoptar a disposição controvertida, tenha ultrapassado manifestamente os limites do seu próprio poder discricionário. Em sua opinião, o regime sancionatório constante do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93, alterado pelo Regulamento n.° 1001/98, é necessário para induzir os compradores que não tenham respeitado o prazo inicial de 15 de Maio a comunicarem os seus dados antes do termo dos prazos subsequentes, evitando uma sanção muito mais elevada.
34. Toma depois posição sobre a questão da necessidade de, para justificar a aplicação da sanção em caso de ultrapassagem do prazo, tomar em consideração a incidência desse atraso sobre o procedimento administrativo relativo à determinação da imposição suplementar. A esse propósito, sublinha, em primeiro lugar, que, em princípio, qualquer atraso por parte dos compradores implica uma redução do tempo de que dispõem as autoridades nacionais para calcular o montante da imposição e, portanto, representa um risco para o bom funcionamento deste regime. Em segundo lugar, refere que, se, para efeitos de aplicação da sanção, fosse em cada ocasião necessário provar que o incumprimento dos prazos teve efeitos sobre o procedimento administrativo, o efeito dissuasor e a eficácia prática da norma sancionatória ficariam comprometidos, especialmente nos ordenamentos em que, como no alemão, diversas autoridades intervêm ao longo do referido processo.
35. Em seguida, quanto ao modo de cálculo da sanção, a Comissão, subscrevendo as considerações do advogado‑geral A. Saggio no processo Wiedergeltingen (13), em que a mesma questão já tinha sido debatida, sustenta que o critério adoptado, baseado nas quantidades de leite entregues, é proporcional ao objectivo prosseguido pela norma em questão na medida em que, permitindo que se adapte o montante da sanção segundo o volume de negócios das centrais leiteiras, exerce sobre cada uma delas o mesmo efeito persuasivo para que respeitem o prazo de 15 de Maio.
36. Finalmente, segundo a Comissão não há, no presente caso, que tomar posição sobre a questão de saber se a regulamentação controvertida devia prever uma derrogação para os casos de comunicação tardia dos dados por razões de força maior. Dado que, efectivamente, o comprador tem o ónus de velar para que os dados cheguem à autoridade competente antes do termo do prazo, deve de qualquer modo excluir‑se, segundo o que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (14), que um atraso mínimo imputável aos correios constitui um motivo de força maior.
C – Apreciação
37. Com a questão em análise, o juiz alemão pergunta, substancialmente, se a sanção imposta pelo artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93, na redacção do Regulamento n.° 1001/98, viola o princípio da proporcionalidade em caso de comunicação tardia pelos compradores dos dados relativos às quantidades de leite que lhes foram entregues pelos produtores.
Considerações preliminares
38. Sublinho, a título preliminar, que, segundo decorre do despacho de reenvio, a questão que acabo de sintetizar parte de duas premissas.
39. Em primeiro lugar, parece pressupor que o prazo de 15 de Maio, previsto no Regulamento n.° 536/93, constitui um prazo de recepção e não de envio da comunicação aí prevista.
40. Em segundo lugar, parece dar como certo que o regime sancionatório introduzido pelo Regulamento n.° 1392/01, que entrou em vigor posteriormente aos factos do processo, não é aplicável ao caso em apreço.
41. Dado que tais premissas, como se viu, são contestadas, respectivamente, pelo Governo francês e pela Comissão e são prévias à resolução da presente questão, analisarei, antes de mais, o respectivo fundamento.
42. Só depois de ter resolvido essas questões, examinarei se a sanção prevista pelo artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93, na redacção do Regulamento n.° 1001/98, é ou não compatível com o princípio da proporcionalidade.
i) Quanto ao termo do prazo previsto no artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 536/93
43. Esclareço já que, em minha opinião, nem a letra da disposição controvertida, nem o confronto entre as várias versões linguísticas do Regulamento n.° 536/93 permitem determinar se a data de 15 de Maio deve ser considerada o prazo até ao qual os dados requeridos devem ser enviados
pelos compradores ou chegar
à autoridade nacional.
44. Efectivamente, resulta genericamente da maior parte das versões linguísticas do artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 536/93, que, antes de 15 de Maio de cada ano, o adquirente «transmite» ou «comunica» à autoridade nacional competente um registo dos cômputos efectuados por cada produtor de leite (15) . Noutras versões linguísticas, são utilizadas expressões que, em alguns casos, parecem fazer coincidir o termo do prazo com a data de envio dos referidos dados (16) e, ao contrário, noutras ainda, com a da respectiva recepção por parte da autoridade competente (17) .
45. Ora, na falta de indicações unívocas dedutíveis da letra do referido regulamento, considero que se deve acolher a interpretação mais favorável ao sujeito passível de sanção. Entendo, como sustenta o Governo francês, que o comprador de leite não pode ser sancionado quando estiver em condições de demonstrar (por exemplo, através de carimbo postal) que enviou
a documentação pedida dentro do prazo.
46. Esta interpretação da norma controvertida parece‑me, por outro lado, mais conforme com o princípio da não discriminação, na medida em que, como justamente afirma o Governo francês, permite evitar que os compradores estabelecidos em certas localidades, designadamente as mais distantes da sede das autoridades competentes, sejam prejudicados face aos outros no cumprimento da obrigação de comunicação que lhes é imposta pela referida norma.
47. Além disso, não me parece que esta interpretação ponha seriamente em risco o bom funcionamento do sistema das quotas leiteiras. É certo que implica que os dados de algumas centrais leiteiras possam chegar às autoridades competentes alguns dias depois do prazo de 15 de Maio; mas, como a Comissão admitiu na audiência, a fixação do prazo‑limite para o pagamento da imposição suplementar em 1 de Setembro seria, de qualquer modo, suficiente para garantir o correcto desenvolvimento do procedimento administrativo destinado a determinar a referida imposição. Isto, de resto, parece‑me confirmado pelo acórdão Wiedergeltingen, em que o Tribunal de Justiça afirmou que «[a]inda que a observância do prazo de 15 de Maio seja necessária para assegurar o bom funcionamento do regime para garantir o pagamento atempado desses montantes, não se pode daí concluir que a observância do referido prazo é absolutamente indispensável ao bom funcionamento do regime, dado que um atraso mínimo [...] não poria em perigo o pagamento da imposição suplementar sobre o leite antes de 1 de Setembro» (18) .
48. Concluindo, portanto, este aspecto, considero que o artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 536/93 deve ser interpretado no sentido de que o comprador de leite respeita o prazo de 15 de Maio quando estiver em condições de demonstrar com certeza que enviou antes dessa data à autoridade competente os dados por ela solicitados.
49. Esta conclusão, na medida em que exclui a própria existência de uma violação do prazo por parte da central leiteira Borgmann, é, em si, bastante para dirimir o litígio no processo principal, tornando, em bom rigor, supérfluo o tratamento de quaisquer outras questões. Todavia, para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir esta orientação, examinarei em seguida as outras questões acima indicadas.
ii) Quanto à regulamentação aplicável ao regime sancionatório
50. Quanto a este aspecto, como se viu, a Comissão sustenta que a sanção aplicável à central leiteira Borgmann deve ser determinada não com base no Regulamento n.° 536/93, mas no Regulamento n.° 1392/01, apesar de este ter entrado em vigor posteriormente aos factos do processo.
51. A este propósito, a Comissão invoca, antes de mais, o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95, segundo o qual, em caso de sucessão de normas no tempo, é aplicada retroactivamente a disposição que estabelece uma sanção menos severa para a violação de uma disposição de direito comunitário que «tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades».
52. Segundo esta instituição, o incumprimento do prazo previsto pelo artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93 constitui justamente uma violação desse tipo, na medida em que poderia, pelo menos potencialmente, causar um prejuízo ao FEOGA (Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola), do qual a imposição suplementar constitui um instrumento de financiamento. Como é sabido, na acepção do artigo 10.° do Regulamento n.° 3950/92, a imposição suplementar é afectada ao financiamento das despesas do sector leiteiro, as quais estão a cargo do FEOGA.
53. Ora, no entender da Comissão, com base nos dados dedutíveis dos elementos do processo, o regime sancionatório menos severo para a central leiteira Borgmann não é o previsto no Regulamento n.° 536/93 mas o estabelecido pelo Regulamento n.° 1392/01.
54. Nem – prossegue a referida instituição – pode opor‑se a tal tese que, no presente caso, a sanção prevista pelo Regulamento n.° 536/93 foi já aplicada à central leiteira. Invocando, sobre o assunto, as conclusões do advogado‑geral P. Léger no processo National Farmers’ Union (19), a Comissão efectivamente sustenta que a aplicação retroactiva de uma norma mais favorável só deve ser excluída em caso de situações jurídicas já adquiridas. No previsão normativa, contudo, a sanção aplicada não constitui uma situação jurídica já adquirida, na medida em que a decisão a ela relativa é objecto de impugnação no âmbito do processo principal.
55. A central leiteira Borgmann e o Governo francês não contestaram os argumentos da Comissão atrás expostos.
56. Concordo com a referida instituição relativamente ao facto de, no presente caso, ser aplicada, na acepção do artigo 2.° n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95, a sanção menos severa das previstas, respectivamente, pelo Regulamento n.° 536/93 e pelo Regulamento n.° 1392/01.
57. No entanto, entendo dever discordar da tese da Comissão segundo a qual incumbe ao Tribunal de Justiça determinar qual é, em concreto, o regime sancionatório aplicável ao caso em apreço.
58. Com efeito, recordo que, segundo jurisprudência constante, «o papel do Tribunal de Justiça é unicamente fornecer ao órgão jurisdicional nacional os elementos de interpretação necessários à solução do processo que lhe cabe decidir, incumbindo a este último aplicar [as] regras, tal como interpretadas pelo Tribunal de Justiça, aos factos do processo» (20) .
59. No quadro dessa repartição de competências, cabe pois ao juiz alemão calcular com base nas quantidades de leite entregues à central leiteira Borgmann o montante da coima que resultaria da aplicação do Regulamento n.° 1392/01 e compará‑lo com o que lhe seria aplicado com base no Regulamento n.° 536/93, para poder determinar em concreto o regime sancionatório mais favorável à referida central leiteira.
iii) Quanto à proporcionalidade da sanção
60. Seja qual for a apreciação do juiz de reenvio a este propósito, impõe‑se ainda, nesta sede, apreciar se a sanção prevista no artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93 é conforme ao princípio da proporcionalidade.
61. A este propósito, sublinho, desde já que algumas das objecções suscitadas pelo juiz de reenvio sobre esta matéria não me parecem convincentes. Refiro‑me, em particular, às relativas ao método de cálculo da sanção e à possibilidade de a aplicar também na ausência de culpa ou na presença de motivos de força maior.
62. Quanto ao primeiro aspecto, também entendo, como a Comissão, que o critério baseado nas quantidades de leite entregues aos compradores é efectivamente proporcionado em relação ao objectivo da norma controvertida, na medida em que não só induz todos os compradores – mesmo os que eventualmente não fossem obrigados ao pagamento da imposição suplementar – a transmitirem no prazo previsto pela autoridade competente os dados necessários à determinação da imposição, como também permite que se adapte o montante da sanção em função do volume de negócios dos referidos compradores.
63. Se, inversamente, a coima fosse calculada – como parece sugerir o juiz de reenvio – com base no montante da imposição suplementar a pagar, deixavam de facto de estar sujeitas a sanções as centrais leiteiras que, apesar de terem enviado com atraso os seus dados, não estivessem, depois da contagem, sujeitas à referida imposição. Isto poderia induzir algumas centrais leiteiras a não apresentarem tempestivamente os dados de que dispõem, com grave prejuízo para o funcionamento do sistema das quotas leiteiras (21) .
64. Depois, no que respeita à questão de saber se a norma controvertida é ilegal, uma vez que prevê a possibilidade de aplicação da sanção mesmo em caso de atraso não culposo na transmissão dos dados, não creio que essa questão seja relevante para efeitos da resolução do processo principal.
65. Mesmo que, de facto, se pretenda partir da tese – que, como referi, não partilho – de que os dados devem chegar
à autoridade competente antes de 15 de Maio, persiste o facto de o incumprimento desse prazo ser, em minha opinião, unicamente imputável à central leiteira Borgmann, que não agiu com a diligência normal que deve ter quem tem que cumprir um prazo peremptório e, além disso, dispõe de poucos dias para o fazer.
66. Efectivamente, para ter a certeza de conseguir tal resultado, a central leiteira Borgmann, em vez de confiar nos serviços postais normais, que apesar de eficientes, não excluem o risco de atrasos, deveria ter recorrido a meios de comunicação alternativos, mas mais fiáveis quanto a este aspecto, como, por exemplo, o envio por correio expresso ou a transmissão por fax.
67. Recordo, de resto, que a própria jurisprudência do Tribunal de Justiça declarou que o conceito de força maior não se aplica a uma situação em que «uma pessoa diligente e avisada estaria objectivamente em condições de evitar o termo de um prazo» (22) . Em particular, o Tribunal de Justiça excluiu que se «[possa] invocar um mau funcionamento excepcional d[os serviços postais]» para escapar às consequências do incumprimento de um prazo (23) .
68. Do mesmo modo, o Tribunal de Primeira Instância, considerando que «o interessado deve controlar cuidadosamente o desenvolvimento do processo iniciado e, nomeadamente, demonstrar diligência a fim de respeitar os prazos previstos», negou que «a existência de um compromisso [de um operador postal] em relação ao expedidor de entregar a sua carta num determinado prazo [possa], por si só, ter por efeito tornar imprevisível qualquer atraso nessa entrega» (24) .
69. Se as objecções atrás analisadas quanto à compatibilidade da regulamentação sancionatória controvertida com o princípio da proporcionalidade não me convencem, já me parece mais convincente a tese segundo a qual essa regulamentação viola o referido princípio pelas mesmas razões pelas quais o violava a versão original do artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93.
70. Recordo, a esse propósito, que, no acórdão Wiedergeltingen, o Tribunal de Justiça anulou a sanção prevista na versão original do artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93, por «não permitir graduar o montante da sanção em função da importância do atraso na comunicação e da sua incidência sobre a obrigação do comprador de pagar, até 1 de Setembro de cada ano, os montantes devidos a título de imposição suplementar sobre o leite» (25) . A mesma crítica é agora dirigida, como se viu, também à nova versão do referido artigo.
71. Sobre este aspecto, a Comissão defende‑se invocando o amplo poder discricionário de que dispõe em matéria de política agrícola. Em particular, afirma que não é obrigada a instituir um sistema baseado num aumento diário do montante da sanção, e que, consequentemente, pode estabelecer legitimamente um regime, como o da regulamentação controvertida, na base do qual o montante máximo da sanção aumenta em função do decurso do tempo. Este regime, embora podendo parecer menos equitativo nos casos concretos, é justificado pelo facto de os compradores que não tenham respeitado o prazo inicial serem induzidos a efectuar a comunicação antes do início do período seguinte, para evitar uma sanção muito maior.
72. A Comissão sustenta, além disso, que o efeito dissuasor da sanção depende em larga medida das dimensões e da capacidade económica do agente. Em consequência, a previsão de uma coima equivalente ao montante da imposição devida para uma ultrapassagem do prazo correspondente a 0,1% das quantidades de leite entregues pelos produtores não excede o que é necessário e apropriado para alcançar o objectivo de induzir os compradores a transmitirem a comunicação em tempo útil.
73. Observo, no entanto, que esses argumentos não incidem sobre o fulcro da questão e, sobretudo, não conseguem evitar as objecções do referido acórdão.
74. Com efeito, ninguém contesta o poder discricionário da Comissão na escolha do regime sancionatório mais idóneo para obter a comunicação tempestiva dos dados relativos às quantidades de leite entregues pelos produtores; nem é posta em dúvida a oportunidade da graduação do montante da coima em função do volume de negócios da central leiteira. Pelo contrário, o que aqui se contesta é o facto de o regime sancionatório controvertido, tal como o precedente, não permitir a graduação do montante da sanção em função da gravidade do atraso por parte da central leiteira na comunicação dos dados que lhe são pedidos e dos seus efeitos sobre a obrigação de pagamento da imposição suplementar antes de 1 de Setembro.
75. De facto, embora seja verdade que o regime sancionatório previsto na nova versão da disposição controvertida estabelece, para o comprador que comunique os dados à autoridade competente entre 15 e 31 de Maio, uma sanção sensivelmente menor do que a prevista para o caso de a mesma comunicação ser efectuada entre 1 e 15 de Junho, continua, no entanto, a ser verdade que o referido regime não permite que, em cada um desses períodos, o montante da sanção seja graduado em função da efectiva gravidade do atraso.
76. Isto é particularmente evidente no caso em apreço, em que um atraso mínimo relativamente ao prazo de 15 de Maio foi punido com a mesma sanção (20 000 euros) que teria sido aplicada se o atraso tivesse sido de quinze dias.
77. Aliás, que a própria Comissão duvidava da compatibilidade da disposição controvertida com o princípio da proporcionalidade parece confirmado pelo facto de, na sequência do acórdão Wiedergeltingen, ter revogado o Regulamento n.° 536/93 e introduzido, com o Regulamento n.° 1392/01, um sistema de sanções baseado numa coima, aplicável por cada dia de atraso relativamente ao prazo de 15 de Maio, igual ao montante da imposição devida em caso de superação de 0,01% das quantidades de leite entregues ao comprador.
78. Pelas razões precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao Finanzgericht Düsseldorf que o artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 536/93, na redacção do Regulamento n.° 1001/98, é incompatível com o princípio da proporcionalidade na medida em que, em caso de inobservância do prazo referido no primeiro parágrafo da mesma disposição, aplica ao comprador que tenha transmitido a comunicação entre 15 e 31 de Maio, uma sanção pecuniária equivalente ao montante da imposição suplementar sobre o leite devida por uma superação correspondente a 0,1% das quantidades de leite e de equivalente‑leite entregues pelos produtores, sem que, no quadro do período de tempo considerado, exista a possibilidade de ter em conta a gravidade da ultrapassagem do prazo.
V – Conclusão
79. À luz das considerações antes expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao Finanzgericht Düsseldorf que:
«1. O artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos, deve ser interpretado no sentido de que o comprador de leite respeita o prazo de 15 de Maio quando estiver em condições de demonstrar com certeza que enviou antes dessa data à autoridade competente os dados por ela solicitados.
2. O artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos, na redacção do Regulamento (CE) n.° 1001/98 da Comissão, de 13 de Maio de 1998, é incompatível com o princípio da proporcionalidade na medida em que, em caso de inobservância do prazo referido no primeiro parágrafo da mesma disposição, aplica ao comprador que tenha transmitido a comunicação entre 15 e 31 de Maio, uma sanção pecuniária equivalente ao montante da imposição suplementar sobre o leite devida por uma superação correspondente a 0,1% das quantidades de leite e de equivalente‑leite entregues pelos produtores, sem que, no quadro do período de tempo considerado, exista a possibilidade de ter em conta a gravidade da ultrapassagem do prazo».
(1) .
(2)
–	Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 57, p. 12).
(3)
–	Regulamento (CE) n.° 1001/98 da Comissão, de 13 de Maio de 1998, que altera o Regulamento (CEE) n.° 536/93, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 142, p. 22).
(4)
–	Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61).
(5)
–	Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1).
(6)
– Irrelevante para a versão portuguesa.
(7)
–	Regulamento (CE) n.° 1392/2001 da Comissão, de 9 de Julho de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 187, p. 19).
(8)
– Irrelevante para versão portuguesa.
(9)
–	Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).
(10)
–	Taxa de câmbio: 1,95583.
(11)
–	Acórdão de 6 de Julho de 2000, Moekereigenossenschaft Wiedergeltingen (C‑356/97, Colect., p. I‑5461).
(12)
–	Acórdão de 6 de Julho de 2000, Wiedergeltingen (já referido, n. os  35 e 36).
(13)
–	A este propósito, a Comissão invoca o n.° 45 das conclusões apresentadas em 16 de Junho de 2000 pelo advogado‑geral A. Saggio no processo Wiedergeltingen, já referido.
(14)
–	Sobre este assunto, a Comissão invoca os despachos do Tribunal de Justiça de 7 de Maio de 1998, Irlanda/Comissão (C‑239/97, Colect., p. I‑2655), e do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Março de 2002, Laboratoire Monique Rémy/Comissão (T‑218/01, Colect., p. II‑2139).
(15)
–	Cfr. francês: «communique»; português: «comunicará»; espanhol: «transmitirá»; sueco: «skall inge»; alemão: «ubermittelt».
(16)
–	V. inglês: «shall forward».
(17)
–	Cfr. grego: «koίoπoίeί»; neerlandês: «bezorgt»; finlandês: «antaa tiedoksi».
(18)
–	Acórdão de 6 de Julho de 2000, Wiedergeltingen (já referido, n.° 41).
(19)
–	Conclusões apresentadas em 6 de Março de 1997 no processo National Farmers’ Union (C‑354/95, Colect., p. I‑4562, n.° 87).
(20)
–	V. acórdãos de 22 de Junho de 1999, Lloyd Schuhfabrik Meyer (C‑342/97, Colect., p. I‑3819, n.° 11), e de 27 de Setembro de 2001, Bacardi (C‑253/99, Colect., p. I‑6493, n.° 58).
(21)
–	V., no mesmo sentido, as conclusões apresentadas pelo advogado‑geral A. Saggio, no processo Wiedergeltingen (já referido, n.° 45).
(22)
–	V. acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1984, Ferriera Valsabbia/Comissão (209/83, Recueil, p. 3089, n.° 22). V. também despacho do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Março de 2002, Laboratoire Monique Rémy SAS/Comissão (T‑218/01, Colect., p. II‑2139, n.° 17).
(23)
–	Despacho do Tribunal de Justiça de 7 de Maio de 1998, Irlanda/Comissão (C‑239/97, Colect., p. I‑2656, n.° 9).
(24)
–	Despacho do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Março de 2002 (já referido, n. os  16 e 17).
(25)
–	Acórdão de 6 de Julho de 2000, Wiedergeltingen (já referido, n.° 44).