Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
L. MEDINA
представено на 13 май 2026 година(1)
Дело C‑61/25 P
Европейска комисия
срещу
Кралство Испания
„ Обжалване — Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) — Разходи, изключени от финансиране от Европейския съюз — Регламент
(ЕС) № 1306/2013 — Член 93, параграф 2 — Кръстосано съответствие — Приложение II — Законоустановени изисквания за управление (ЗИУ) 3 — Биологично разнообразие — Защитени диви растителни видове — Член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43/ЕИО — Неконкретизиране на задълженията на земеделските стопани “
Въведение
1.        Предмет на настоящото заключение е жалба, подадена от Европейската комисия, за отмяна на решение от 20 ноември 2024 г., Испания/Комисия (T‑508/22, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2024:855). С това решение Общият съд уважава жалбата на Кралство Испания и отменя в частта, която засяга тази държава членка, Решение за изпълнение (ЕС)
2022/908 на Комисията от 8 юни
2022 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)(2).
2.        В това решение Комисията изключва сума от финансиране в размер на 9 968 215,15 евро поради липсата на въведени от испанските органи проверки между 2016 г. и 2017 г. досежно опазването на естествените местообитания на видовете защитена дива флора в Кастиля и Леон (Испания). Според Комисията тези проверки се изискват съгласно правилата за кръстосано съответствие, установени с Регламент
(ЕС) № 1306/2013(3), който обвързва финансирането на общата селскостопанска политика(4) със спазването от страна на земеделските стопани на основни стандарти, по-конкретно в областта на околната среда. Комисията по-специално упреква Кралство Испания, че не е извършило проверки на място дали земеделските стопани —
бенефициери на помощта от Съюза, са спазили законоустановените изисквания за управление
(ЗИУ)
3(5), определени в съответствие с приложение II към Регламент № 1306/2013 и чрез препращане към него — с мерките за прилагане по член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43/ЕИО(6).
3.        Съгласно посоченото от Общия съд в обжалваното съдебно решение член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 установява, че задължението за извършване на проверките за кръстосано съответствие предвижда единствено спазването на мерките за прилагане на тази директива на национално равнище. Тъй като обаче в Кастиля и Леон не са били приети никакъв план или друга мярка за опазване в съответствие с член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43, изискванията за земеделските стопани по силата на ЗИУ 3 не са били достатъчно конкретни, за да позволят на испанските органи да извършват проверки на тяхното спазване. Затова Общият съд заключава, че Комисията не е имала основание да счете липсата на проверки за неспазване, поради което да приложи финансова корекция.
4.        Съдът иска да разгледам второто основание, което е изложено от Комисията в жалбата ѝ и се отнася до тълкуването на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013. Това е ключова разпоредба от системата за кръстосано съответствие, приложима в рамките на ОСП, по която Съдът все още не се е произнасял. Следва по-специално да се установи дали, предвид неговия текст, нормативен контекст и цел, член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 не допуска Комисията да изключи от финансиране на Съюза разходите, направени в рамките на ЕФГЗ и ЕЗФРСР(7), когато, както приема Общият съд в обжалваното съдебно решение, липсата на проверки за спазване на ЗИУ 3 произтича от това, че националните органи са пропуснали да конкретизират задълженията, които земеделските стопани следва да изпълняват.
Правна уредба
5.        Регламент № 1306/2013, който съдържа основните правила, разглеждани в настоящото производство, установява правилата относно финансирането, управлението и мониторинга на ОСП до отмяната си през януари 2023 г. След тази отмяна той е заменен с Регламент (ЕС) 2021/2116(8). Регламент № 1306/2013 урежда Фондовете, обезпечава мониторинга на разходите и налага механизми за проверка на подпомагането в селското стопанство. Правилата за прилагане на Регламент № 1306/2013 са определени с Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014(9) и с Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014(10).
6.        Съображения 54, 55, 59 и 60 от Регламент № 1306/2013 гласят:
„(54)      Системата за кръстосано съответствие интегрира в ОСП основни стандарти относно околната среда […]. Кръстосаното съответствие има за цел да допринесе за развиването на устойчиво селско стопанство чрез по-добра осведоменост на бенефициерите относно необходимостта от зачитане на тези основни стандарти. Тя също така цели да направи ОСП по-адекватна на обществените очаквания чрез подобряване на съгласуваността на тази политика с политиките относно околната среда, общественото здраве, здравето на животните и растенията и хуманното отношение към животните. Системата за кръстосано съответствие съставлява неделима част от ОСП и затова следва да се запази. Обхватът ѝ обаче, който до момента се състои от отделни списъци със законоустановени изисквания за управление и стандарти за добро земеделско и екологично състояние на земите, следва да се рационализира така, че да бъде гарантирана съгласуваността на системата за кръстосано съответствие, и тя да се направи по-видима. За тази цел изискванията и стандартите следва да се организират в единен списък и да се групират по области и теми. […]
(55)      Законоустановените изисквания за управление трябва да се приложат изцяло от държавите членки, за да влязат в действие на равнището на индивидуалното стопанство и да гарантират необходимото равноправно третиране на земеделските стопани.
[…]
(59)      Бенефициерите следва да разберат точно своите задължения във връзка с правилата за кръстосано съответствие. За тази цел държавите членки следва да обясняват изчерпателно и разбираемо всички изисквания и стандарти, които съставляват част от тези правила, включително и по електронен път, където е възможно.
(60)      Ефективното прилагане на кръстосаното съответствие изисква проверка дали задълженията се спазват на ниво бенефициери.
[…]“.
7.        В дял V
(„Системи за контрол и санкции“) от Регламент № 1306/2013 се съдържа глава I, раздел „Общи правила“. В тази глава е включен член 58 („Защита на финансовите интереси на Съюза“) от Регламента, който гласи:
„1.      В рамките на ОСП държавите членки приемат всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби и вземат всички необходими мерки с оглед осигуряването на ефективна защита на финансовите интереси на Съюза, по-специално:
а)      проверяват законността и редовността на операциите, финансирани от Фондовете;
[…]
в)      предотвратяват, разкриват и отстраняват нередности и измами;
[…]
2.      Държавите членки създават ефективни системи за управление и контрол, за да гарантират спазването на законодателството, уреждащо схемите за подпомагане на Съюза, целящи да се сведе до минимум рискът от нанасяне на финансови вреди на Съюза.
[…]“.
8.        В дял VI („Кръстосано съответствие“) от Регламент № 1306/2013 се съдържат
глава I („Обхват“), която включва членове
91—95 от Регламента, и глава II („Системи за контрол и административни санкции във връзка с кръстосаното съответствие“), която включва членове
96—101 от него.
9.        Съгласно член 91 („Общ принцип“) от Регламент № 1306/2013:
„1.      Когато бенефициер, посочен в член 92, не изпълнява правилата за кръстосано съответствие, посочени в член 93, на него му се налага административна санкция.
2.      Посочената в параграф 1 административна санкция се налага само ако неспазването е резултат от действие или бездействие, за което въпросният бенефициер е пряко отговорен […].
[…]
3.      За целите на настоящия дял се прилагат следните определения:
[…]
б)      „изискване“ означава всяко индивидуално законоустановено изискване за управлението съгласно правото на Съюза, посочено в приложение II в рамките на даден акт, различаващо се по същество от всички други изисквания на същия акт“.
10.      Член 93 („Правила за кръстосано съответствие“) от Регламент № 1306/2013 предвижда в параграфи
1 и 2:
„1.      Правилата за кръстосано съответствие се състоят от законоустановените изисквания към управлението съгласно правото на Съюза и стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земята, установени на национално равнище, както са посочени в приложение II, свързани със следните области:
а)      околна среда, изменение на климата и добро земеделско състояние на земята;
б)      обществено здраве, здраве на животните и на растенията;
в)      хуманно отношение към животните.
2.      Правните актове, посочени в приложение II относно законоустановените изисквания към управлението, се прилагат съобразно версията им в сила, а директивите — така, както се прилагат от държавите членки“.
11.      Съгласно член 95 („Информация за бенефициерите“) от Регламент № 1306/2013:
„Държавите членки предоставят на заинтересованите бенефициери, ако е уместно по електронен път, списък на изискванията и стандартите, които трябва да спазват на равнище индивидуално стопанство, както и ясна и точна информация за тях“.
12.      Член 96 („Проверки на кръстосаното съответствие“) от Регламент № 1306/2013 гласи:
„[…]
3.      Държавите членки извършват проверки на място с цел да се уверят дали бенефициерът спазва задълженията, посочени в настоящия дял.
[…]“.
Обстоятелствата по спора
13.      Обстоятелствата по спора са изложени в точки 2—35 от обжалваното съдебно решение и за целите на настоящото заключение могат да бъдат обобщени по следния начин.
14.      След проведено в автономна област Кастиля и Леон разследване относно правилата за прилагане на системата за кръстосано съответствие, предвидена в дял VI от Регламент № 1306/2013, Комисията установява различни пропуски в рамките на три основни проверки през 2016 г. и 2017 г., отнасящи се по-специално до обхвата и качеството на извършените от испанските органи проверки на място. Според Комисията тези пропуски са можели по своето естество да породят риск за Фондовете, поради което да доведат до прилагането на фиксирана финансова корекция върху общия размер на помощите, изплатени на бенефициерите, спрямо които се прилага системата за кръстосано съответствие.
15.      След обмена между испанските органи и Комисията, по-специално относно измерването на риска за Фондовете, породен от установените пропуски, и след доклада на помирителния орган, приет съгласно член 40 от Регламент за изпълнение № 908/2014, Комисията съобщава окончателната си позиция на испанските органи. В тази позиция тя поддържа констатациите си за пропуските по отношение на първата и втората основна проверка, както и за породения от тези пропуски риск за Фондовете.
16.      Във връзка с второто от четирите нарушения, попадащи в рамките на първата основна проверка, което единствено е засегнато в настоящото производство, тези констатации се отнасят до ЗИУ 3 и имат за предмет липсата на проверки за опазване на естествените местообитания на видове от дивата флора през 2016 г. и 2017 г. на заявяване. Комисията по-специално установява, че испанските органи не са извършвали проверки на кръстосаното съответствие, както се изисква с член 96, параграф 3 от Регламент № 1306/2013 и член 24, параграф 1 и член 65, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 809/2014.
17.      С оглед на всички установени пропуски, в окончателната си позиция Комисията прави извод за прилагане на фиксирана финансова корекция от 5 % върху 10 % от общия размер на помощта за референтните 2016 г. и 2017 г. и от 2 % върху 10 % от общия размер на помощта за референтната 2018 г. Така в спорното решение Комисията изключва от финансирането на Съюза общия брутен размер от 9 973 274,36 евро, което, предвид вече възстановените суми вследствие на предходни проучвания, води до нетна финансова корекция от 9 968 215,15 евро.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
18.      С жалба от 19 август 2022 г. Кралство Испания иска от Общия съд да отмени спорното решение в частта, в която то го засяга. В подкрепа на жалбата си то излага две основания, в които се позовава на различни фактически грешки, грешки при прилагане на правото и такива в преценката, за които твърди, че са допуснати от Комисията.
19.      Първото основание по-специално се състои от шест части, първите четири от които се отнасят до липсата на доказателства за сериозно и основателно съмнение досежно различните пропуски, установени във връзка с първата и втората основна проверка. Петата част от това основание се отнася до нарушение на принципа на добра администрация, което опорочава отхвърлянето на изчислението на сумата за изключване от финансирането на Съюза въз основа на предложена от Кралство Испания екстраполация. Шестата част от това основание, както и второто основание се отнасят до нарушение на принципа на пропорционалност, което опорочава наложената от Комисията фиксирана финансова корекция.
20.      С обжалваното съдебно решение Общият съд уважава изцяло втората част и частично четвъртата част от първото основание с мотива, че Комисията неправилно е обосновала спорната фиксирана финансова корекция с два пропуска: от една страна, липсата на проверки на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3, в разрез с член 96, параграф 3 от Регламент № 1306/2013, и
от друга, липсата на подписи на бенефициерите в докладите за проверка на кръстосаното съответствие, в разрез с член 72, параграф 1, буква б), подточка ii) от Регламент за изпълнение № 809/2014. В останалата част Общият съд отхвърля първата и третата част от първото основание. Той не разглежда петата и шестата част от първото основание, нито второто основание.
21.      Колкото до втората част от първото основание, засегната в настоящата жалба, Общият съд, най-напред, посочва, че съгласно член 93, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 правилата за кръстосано съответствие на ЗИУ са предвидени в приложение II към този регламент. Що се отнася по-специално до
ЗИУ 3, това приложение II препраща към член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43, където се предвижда, че държавите членки определят за специалните защитени територии на местообитанията на защитените диви растителни видове необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, и вземат подходящи мерки за предотвратяване на влошаване на състоянието на тези местообитания. Общият съд посочва също, че в Кастиля и Леон член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43 е бил транспониран с Декрет
63/2007(11), съдържащ списък на защитените диви растителни видове в тази автономна област на Испания.
22.      По-нататък, Общият съд установява, че съчетанието, от една страна, между Декрет
63/2007, с който се признава наличието на защитени диви растителни видове в Кастиля и Леон, и от друга, липсата на проверки на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3, имащи за цел конкретно защитата на такива видове, е доказателство за сериозно и основателно съмнение, което може да се поддържа по отношение на извършваните проверки. От това в съответствие с приложимата в тази област съдебна практика той заключава, че Кралство Испания трябва да докаже неточността на констатациите на Комисията.
23.      Накрая, Общият съд подчертава, че съгласно член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 задължението за извършване на проверки на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3 предвижда единствено изпълнение на мерките за транспониране на Директива
92/43 на национално равнище. Всъщност според тази разпоредба упоменатите в приложение II към този регламент правни актове относно ЗИУ се прилагат единствено съобразно версията си в сила, а директивите — така както се прилагат от държавите членки. Доколкото обаче в случая липсва каквато и да било предварително определена от испанските органи консервационна мярка по смисъла на член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43, изискванията за земеделските стопани по силата на ЗИУ 3 не са били достатъчно точно определени, за да могат испанските органи ефективно да проверяват спазването на тези изисквания. Според приетото от Общия съд от това следва, че Кралство Испания има основание да твърди, че лисата на проверка на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3 не може да се счита от Комисията за несъответствие.
24.      С обжалваното съдебно решение спорното решение е отменено изцяло в частта, отнасяща се до Кралство Испания. Колкото до обхвата на тази отмяна, Общият съд по същество посочва, че без оглед на пропуските, оспорвани с втората и четвъртата част от първото основание, изчислението на общия размер на фиксираната финансова корекция обикновено е щяло да бъде различно, поради което Комисията следва да изведе последиците от тази отмяна.
Искания на страните
25.      С жалбата си Комисията моли Съда:
–        да отмени точка 1 от диспозитива на обжалваното съдебно решение в частта, в която се уважава втората част от първото основание от жалбата в първоинстанционното производство,
–        да отхвърли по същество втората част от първото основание,
–        да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по петата и шестата част от първото основание и по второто основание, и
–        да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
26.      Кралство Испания моли Съда:
–        да отхвърли жалбата,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Правен анализ
27.      В подкрепа на жалбата си Комисията излага две основания, с първото от които твърди грешка при прилагане на правилата, уреждащи разпределянето на тежестта на доказване в рамките на процедурата по уравняване на сметките, а с второто —
неправилно тълкуване на задълженията за държавите членки досежно прилагането на ЗИУ 3 и проверките за тяхното спазване от земеделските стопани.
28.      В съответствие с искането на Съда анализът ми ще обхване второто от тези основания, посветено по-специално на тълкуването на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013.
Доводи на страните
29.      С второто основание, което излага в подкрепа на жалбата си, Комисията твърди, че Общият съд погрешно е заключил, че Кралство Испания е можело да опровергае доказателството за наличието на сериозно и основателно съмнение досежно задължението за извършване на проверките на място, за да осигури спазване на ЗИУ 3, като изтъкне пропуска си да определи в националното право задълженията, произтичащи от член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43. Комисията по-конкретно счита, че този извод на Общия съд не може да се основе на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013. Тази разпоредба не можела да се тълкува в смисъл, че държава членка не трябва да извършва проверки на място за кръстосано съответствие, когато подлежащите на проверка изисквания не са били предварително определени от националните органи. Напротив, когато държава членка не спазва задължението си за прилагане на ЗИУ и когато поради това не е била извършена никаква проверка на място, тази държава членка не изпълнявала задължението си да разполага със система за проверки, гарантираща ефективен контрол върху спазването на ЗИУ, както по-специално се изисква от член 96, параграф 3 от Регламент № 1306/2013 и член 24, параграф 1 и член 65, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 809/2014. Различно тълкуване можело както да лиши от полезен ефект Регламент № 1306/2013 и Регламент за изпълнение № 809/2014, така и да накърни целта на изискванията, предвидени относно кръстосаното съответствие.
30.      Кралство Испания оспорва тези доводи, като твърди, че тълкуването на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, както е изложено от Общия съд в обжалваното съдебно решение, е правилно. Кралство Испания по-специално твърди, че именно държавите членки определят съдържанието на ЗИУ 3 в рамките на транспонирането на Директива
92/43. Към момента на привеждане в действие на тази директива в Кастиля и Леон, испанските органи приели, че не е необходимо да се приемат планове за възстановяване или опазване на местообитанията на защитените диви растителни видове, нито други консервационни мерки съгласно член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43, налагащи задължения на земеделските стопани в рамките на тяхната дейност. В този контекст според Кралство Испания липсата на проверки на място е била обоснована, тъй като съгласно член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 ЗИУ 3 трябва да са обект на контрол, отчитащ начина, по който държавата членка е транспонирала Директива
92/43. Обратно на поддържаното от Комисията, това не означавало, че държавата членка не разполага с надежден и функционален режим за контрол по силата на системата за кръстосано съответствие, наложена с Регламент № 1306/2013.
Правни съображения
31.      Като начало следва да се припомни, че предмет на настоящото дело е решение, прието от Комисията в рамките на процедурата по уравняване на сметките, предвидена в член 52 от Регламент № 1306/2013. Тази процедура, която се провежда между въпросната институция и всяка от държавите членки, ползвала се от финансирането на ОСП, има за цел да установи дали, както изисква член 58, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, съответната държава членка разполага с ефективна система за контрол и управление, която позволява да се гарантира спазването на законодателството, уреждащо схемите за подпомагане на Съюза, и да се сведе до минимум рискът от нанасяне на финансови вреди на Съюза. С процедурата по уравняване на сметките трябва да се установи и дали в рамките на тази система съответната държава членка е извършила необходимите проверки, за да определи дали предвидените в Регламент № 1306/2013 правила, в това число отнасящите се до кръстосаното съответствие, са били спазени. Както правилно подчертава Общият съд в точка 75 от обжалваното съдебно решение, когато тези проверки не са били извършени или не са били по надлежния ред, Комисията следва да направи финансова корекция, за да предотврати обременяването на Фондовете със суми, които не са били използвани за финансиране на цел, преследвана от правото на Съюза(12).
32.      Освен това от постоянната съдебна практика е видно, че за да установи нарушение на правилата на общата организация на земеделските пазари, Комисията следва да представи доказателства за сериозно и основателно съмнение, което тя има относно осъществени от националните административни органи проверки или нередности в предоставените от тях данни, без обаче да трябва изчерпателно да доказва, че тези проверки са недостатъчни или че има нередности в данните. Смекчаването на доказателствената тежест за Комисията се обяснява с това, че държавата членка е в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за уравняване на сметките на Фондовете данни и следователно на нея е възложено задължението да представи подробни и изчерпателни доказателства за извършените проверки и представените от нея данни, и ако се налага, за неточността на твърденията на Комисията(13).
33.      В случая Общият съд, от една страна, е приел в точки 76 и
77 от обжалваното съдебно решение, че при липсата на проверки на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3, извършени от испанските органи в Кастиля и Леон, Комисията е успяла в окончателната си позиция да представи доказателство за сериозно и основателно съмнение, по смисъла на упоменатата в предходната точка съдебна практика, и че поради това Кралство Испания е следвало да докаже, че констатациите ѝ са били неточни. В точка 79 от обжалваното съдебно решение обаче Общият съд, от друга страна, приема, че доводите на Кралство Испания, основани на липсата на конкретни спецификации в приложение на член 6, параграфи
1 и
2 от Директива 92/43, които да позволяват на земеделските стопани да защитават дивите растителни видове в Кастиля и Леон, са дали възможност да се отхвърли изводът на Комисията, че проверките на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3 не отговарят на изискванията.
34.      На първо място, досежно извода на Общия съд относно установяването от Комисията на сериозно и основателно съмнение, следва да се изтъкне, че въведената с Регламент № 1306/2013 система за кръстосано съответствие всъщност изисква земеделските стопани, които се ползват от упоменатите в член 92 от този регламент помощи, да спазват някои правила, имащи за цел опазване на околната среда, общественото здраве и хуманното отношение към животните. Съгласно член 93, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 тези правила включват по-специално ЗИУ, които са представени в единен списък и са групирани по области и теми в приложение II към въпросния регламент(14).
35.      Що се отнася до конкретната цел за защита на биологичното разнообразие, в графата „ЗИУ 3“ в приложение II към цитирания регламент се посочва, че правилата, които трябва да се спазват от земеделските стопани, са именно предвидените в Директива
92/43, и по-специално в член 6, параграфи
1 и
2 от нея. Както изтъква Общият съд в точка 72 от обжалваното съдебно решение, тази разпоредба предвижда, от една страна, държавите членки да установят за специалните зони на опазване на местообитанията на защитените диви растителни видове необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, и от друга страна, държавите членки да вземат необходимите мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на тези местообитания. В Кастиля и Леон — засегнатата в случая испанска автономна област,
член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43 е транспониран с Декрет
63/2007. В този декрет се съдържа списък на защитените диви растителни видове и се предвижда приемането на планове за възстановяване и опазване на местообитанията на тези видове(15).
36.      Ето защо Общият съд е имал основание да приеме, че Комисията е представила доказателство за сериозно и основателно съмнение, по смисъла на цитираната в точка 32 от настоящото заключение съдебна практика, тъй като, въпреки че наличието на защитени диви растителни видове в Кастиля и Леон е било признато от националното законодателство, което транспонира Директива
92/43, не е била извършена никаква проверка на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3, насочена конкретно към защитата на такива видове.
37.      На второ място, досежно извода на Общия съд, че Кралство Испания е отхвърлило наличието на такова сериозно и основателно съмнение, следва да се посочи, че тази преценка се основава на тълкуването на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, дадено от Общия съд в точка 78 от обжалваното съдебно решение и приложено в случая в точка 79 от това решение. По същество Общият съд приема, че съгласно текста на тази разпоредба ангажиментът за извършване на проверки на кръстосаното съответствие се свързва единствено със спазването на мерките за прилагане на Директива
92/43 на национално равнище, поради което, в случай че не са били приети никакъв план или друга мярка за опазване, задълженията, които произтичат от ЗИУ 3, не са били достатъчно конкретни, за да налагат на националните органи упражняването на контрол за тяхното спазване.
38.      За да се определи дали в даденото от Общия съд тълкуване и прилагането му в случая е допусната грешка, както твърди Комисията, следва да се изтъкне, че Съдът нееднократно е припомнял тълкувателните принципи, на които следва да се направи позоваване, когато се тълкува разпоредба на правото на Съюза. Съгласно постоянната практика на Съда за тази цел трябва да се вземат предвид не само текстът, но и контекстът на тази разпоредба и целите на правната уредба, от която тя е част(16).
39.      Що се отнася до тълкуването на текста, съгласно член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 правните актове относно ЗИУ, посочени в приложение II към него, се прилагат съгласно версията си в сила, а „директивите — така, както се прилагат от държавите членки“. Ето защо, когато ЗИУ са определени по отношение на директива, както в настоящия случай, проверките на кръстосаното съответствие, извършени, за да се установи дали въпросните ЗИУ са спазени, трябва да се осъществяват с оглед на правилата, с които се привежда в действие съответната директива, както са приети от националните органи. Така член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 цели да прецизира нормативната уредба, въз основа на която държавите членки са задължени да проверяват дали земеделските стопани, ползващи се от финансирането на ОСП, спазват предвидените в този регламент правила за кръстосано съответствие. Противно обаче на тълкуването, дадено от Общия съд в обжалваното съдебно решение, нищо в текста на тази разпоредба не дава основание да се счита, че държава членка е освободена от задължението си да извършва проверки на кръстосаното съответствие,
когато ЗИУ не са конкретизирани. Това е силогизъм, който според мен не намира подкрепа в текста на въпросната разпоредба.
40.      Също така следва да се отбележи, че досежно случаите, когато ЗИУ се определят по отношение на директива, в член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 на френски език се използва изразът „mise en œuvre“ („както се прилагат“), т.е. минало причастие на глагола, за да се посочи версията, съгласно която националните органи трябва да извършват проверките си на кръстосаното съответствие(17). Ето защо самият текст на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 предполага националните органи предварително да са приели мерки съгласно ЗИУ по отношение на съответната директива. От това следва, че текстът на тази разпоредба не може да се използва, за да се изведат каквито и да било правни последици, когато ЗИУ не са били конкретизирани.
41.      Следователно от гледна точка на текста член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 няма как да се тълкува в смисъл, че държава членка не е длъжна да извършва проверки на кръстосаното съответствие, когато задълженията, произтичащи от Директивата, към която препраща приложение II от този регламент, не са били конкретизирани от националните органи.
42.      Освен това, дори да се предположи, че текстът на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 може да се приеме за нееднозначен, струва ми се, че горната констатация се подкрепя и от контекстуалното и телеологичното тълкуване на тази разпоредба, които обаче не са разгледани от Общия съд.
43.      По отношение на контекстуалното тълкуване следва да се отбележи, че член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 се намира в дял VI от този регламент, озаглавен „Кръстосано съответствие“. Член 96 от този регламент, който попада в същия дял, предвижда задължението на държавите членки да извършват проверки, за да гарантират, че бенефициерите на финансовата помощ на Съюза спазват ЗИУ, по-специално под формата на проверки на място. Това задължение е повторено със сходна формулировка в член 24, параграф 1, буква в) и в член 65, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 809/2014, където се уточнява, че проверките от националните органи трябва да се извършват така, че да гарантират ефективен контрол на изискванията и стандартите, приложими в областта на кръстосаното съответствие. Доколкото обаче тези разпоредби не предвиждат никакво изключение по отношение на извършването на проверките, по съображения за съгласуваност член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 не може да се тълкува в смисъл, че освобождава
държавите членки от основното им задължение, произтичащо от системата за кръстосано съответствие.
44.      В допълнение, следва да се приеме, подобно на Комисията, че това очевидно предполага, че изискванията, произтичащи от ЗИУ за земеделските стопани, са определени достатъчно точно, за да позволят ефективен контрол на тяхното спазване и земеделските стопани да бъдат запознати с тях. Освен факта, че както бе посочено в точка 40 от настоящото заключение, това задължение може да се изведе от самия текст на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, този аспект става още по-очевиден при разглеждането на съображения
55, 59 и
60 от Регламента. Тези съображения съдържат разяснения относно системата за кръстосано съответствие, въведена с Регламент № 1306/2013, доколкото посочват, от една страна, че държавите членки са задължени да приложат изцяло ЗИУ, за да влязат последните в действие на равнището на земеделските стопанства, и от друга, че земеделските стопани трябва да разбират точно задълженията си във връзка със ЗИУ. Тези изявления са възпроизведени по-специално в член 95 от Регламент № 1306/2013, съгласно който държавите членки са задължени да предоставят на земеделските стопани списък на изискванията и стандартите, които трябва да спазват на равнище индивидуално стопанство, както и ясна и точна информация за тях.
45.      Следователно от контекстуална гледна точка Общият съд не е можел да тълкува член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 — в случай че ЗИУ все още не са определени по отношение на директива — в смисъл, че освобождава държава членка от задължението ѝ да извършва проверки на кръстосаното съответствие поради липсата на уточняване на задълженията за земеделските стопани. Всъщност задължението на държавите членки да извършват този вид проверки, предполага, че националните органи предварително са определили изисквания, които трябва да бъдат изпълнени от земеделските стопани, поради което липсата на такова уточняване, а оттам и на проверки на кръстосаното съответствие би трябвало да доведе до констатация от страна на Комисията за несъответствие.
46.      Накрая, досежно телеологичното тълкуване, струва ми се, че преценката на Общия съд е в разрез и с целта на Регламент № 1306/2013, и по-специално на правилата за кръстосаното съответствие, установени в този регламент. В тази насока е достатъчно да се припомни, че тези правила са предназначени да осигурят връзка между финансирането на Съюза въз основа на Фондовете и постигането от бенефициерите на това финансиране на целите, преследвани от други политики на Съюза, като например опазването на околната среда. Както отбелязва Общият съд в точка 46 от обжалваното съдебно решение, с Фондовете се финансират само намеси, извършвани в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза. Целта на Регламент № 1306/2013 за установяване на системата за кръстосано съответствие, както и целта на предвидените с него правила обаче биха били поставени под въпрос, ако член 93, параграф 2 от този регламент се тълкуваше в смисъл, че позволява на държавите членки да избегнат задълженията си за проверка, като се позоват на собствения си пропуск да предоставят подробности за изискванията, които земеделските стопани трябва да изпълняват по силата на ЗИУ.
47.      От предходното следва, че никой от установените от Съда принципи за тълкуване на разпоредба на правото на Съюза не може да обоснове тълкуването, дадено от Общия съд на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, както е посочено в точка 78 от обжалваното съдебно решение.
48.      Доводите, изложени от Кралство Испания в писменото му становище, не могат да опровергаят горепосочения извод.
49.      Първо, доводът, че прилагането на финансова корекция, когато, както в случая, спецификациите за ЗИУ не са били приети от националните органи, би довело до санкциониране на земеделските стопани за неправомерност, за която те не носят отговорност, трябва да бъде отхвърлен. В тази насока е достатъчно да се отбележи, че съгласно член 91, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 земеделските стопани могат да бъдат санкционирани единствено за неспазване на правилата за кръстосаното съответствие, за което те са отговорни, а това изключва каквото и да било въздействие върху тях на финансовата корекция, която е наложена от Комисията в спорното решение и причина за която са само испанските власти. Освен това, както правилно подчертава Комисията, процедурата по уравняване на сметките е процедура между тази институция и съответната държава членка, в рамките на която държавата членка носи пълна отговорност в случай на неспазване под формата на неизвършване на проверки. Вредата, причинена на земеделските стопани от това поведение на държавата членка, би могла освен това да доведе до обезщетение за нарушението на правото на Съюза, извършено от тази държава.
50.      Второ, дори да се предположи, че както твърди Кралство Испания,
Комисията е цитирала член 95 от Регламент № 1306/2013 за първи път в жалбата си пред Съда, подобно цитиране няма как да представлява нов довод, който би могъл да бъде отхвърлен като недопустим. Всъщност Комисията се позовава на тази разпоредба, съдържаща се в дял VI от Регламент № 1306/2013, относно правилата за кръстосаното съответствие, за да изясни контекстуалното тълкуване, което според нея изисква член 93, параграф 2 от този регламент. Както обаче бе посочено в точка 38 от настоящото заключение, за да се определи дали тълкуването, дадено от Общия съд, и неговото прилагане към разглеждания случай в обжалваното съдебно решение са погрешни, е необходимо да се определи значението на тази разпоредба в светлината, inter alia, на нейния нормативен контекст. Ето защо трябва да се приеме, че позоваването от Комисията на член 95 от Регламент № 1306/2013 е било релевантно и допустимо в рамките на правния анализ, който трябва да се извърши в настоящото производство.
51.      Трето, по отношение на довода на Кралство Испания, че испанските власти са счели за ненужно да приемат планове за възстановяване или опазване на местообитанията на защитените диви растителни видове или други консервационни мерки съгласно член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43, който възлага задължения на земеделските стопани в контекста на тяхната дейност, трябва да се отбележи, че този довод е в противоречие със самото съдържание на Декрет 63/2007, както е описано от Общия съд в обжалваното съдебно решение. Всъщност от точка 79 от това решение е видно, че Декрет
63/2007 не само съдържа списък със защитените диви растителни видове в Кастиля и Леон, но и предвижда приемането на планове за възстановяване и опазване на местообитанията на тези видове. Това подчертава факта, че според испанските органи са били необходими конкретни мерки за прилагане на член 6, параграфи
1 и
2 от Директива
92/43 към момента на приемане на списъка със защитените диви растителни видове в Кастиля и Леон.
52.      С оглед на изложеното дотук следва да се приеме, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при своето тълкуване на член 93, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, като в точка 82 от обжалваното съдебно решение е заключил на основание на тази разпоредба, че Кралство Испания е успяло да обори извода, изтъкнат от Комисията в окончателната ѝ позиция, че проверките на кръстосаното съответствие на ЗИУ 3 от тази държава членка не са отговаряли на изискванията.
53.      Според мен второто основание от жалбата следва да бъде уважено, което непременно налага отмяната на обжалваното съдебно решение. Освен това, тъй като Съдът разполага с необходимите данни, за да се произнесе окончателно по втората част от първото основание за обжалване в първоинстанционното производство, в съответствие с член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз тази част би следвало да бъде отхвърлена. Накрая, доколкото в първоинстанционното производство Общият съд не се е произнесъл по същество по петата и шестата част от първото основание, както и по второто основание, изложени от Кралство Испания, делото трябва да му бъде върнато за ново разглеждане.
Заключение
54.      С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда:
–        да отмени решение на Общия съд на Европейския съюз от 20 ноември 2024 г., Испания/Комисия (T‑508/22, EU:T:2024:855),
–        да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по същество по петата и шестата част от първото основание, както и по второто основание,
–        да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      ОВ L 157, 2022 г., стр. 15, наричано по-нататък „спорното решение“.
3      Регламент
на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти
(ЕИО) № 352/78, (ЕО)
№ 165/94, (ЕО)
№ 2799/98, (ЕО)
№ 814/2000, (ЕО)
№ 1200/2005 и (ЕО)
№ 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549).
4      Наричана по-нататък „ОСП“.
5      Наричани по-нататък „ЗИУ 3“.
6      Директива на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2,
стр. 109).
7      Наричани заедно по-нататък „Фондовете“.
8      Регламент на Европейския парламент и
на Съвета от 2 декември 2021 година относно финансирането, управлението и
мониторинга на общата селскостопанска политика и
за отмяна на Регламент (ЕС) № 1306/2013 (ОВ L 435, 2021 г., стр. 187).
9      Регламент за изпълнение на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 227, 2014 г., стр. 69) (наричан по-нататък „Регламент за изпълнение № 809/2014“).
10      Регламент за изпълнение на Комисията от 6 август 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 по отношение на разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметките, правилата за проверките, обезпеченията и прозрачността (ОВ L 255, 2014 г., стр. 59), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС)
2018/56 на Комисията от 12 януари 2018 г. (ОВ L 10, 2018 г.,
стр. 9) (наричан по-нататък „Регламент за изпълнение № 908/2014“).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (Декрет
63/2007 за създаване на каталог на защитените растителни видове на Кастиля и Леон и на система за защита, наречена „микрорезерв на растителните видове“) от 14 юни 2007 г. (BOCL, бр. 119 от 20 юни 2007 г., стр. 13197) (наричан по-нататък „Декрет 63/2007“).
12      Вж. по-специално решение от 11 януари 2001 г., Гърция/Комисия (C‑247/98, EU:C:2001:4, т. 14), цитирано в обжалваното съдебно решение.
13      Вж. решение от 6 ноември 2014 г., Нидерландия/Комисия (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, т. 58 и цитираната съдебна практика).
14      В тази насока вж. съображение 55 от Регламент № 1306/2013.
15      В тази насока вж. и точка 79 от обжалваното съдебно решение.
16      Вж. по-специално решение от 22 февруари 2024 г., Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, т. 30 и цитираната съдебна практика).
17      Вж. в частност текста на тази разпоредба и на английски („implemented“), немски („umgesetzt“), италиански („attuate“), португалски („transpostas“), нидерландски („omgezet“), литовски („įgyvendintos“), словашки („transponovanom“), датски („gennemført“) или естонски („rakendatutena“).