61991CC0060_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. I denne sag har Tribunal da Relação de Lisboa (appelret i Lissabon) forelagt Domstolen fire praejudicielle spoergsmaal om, hvorvidt nogle nationale restriktioner for koereundervisningen er forenelige med faellesskabsretten. Tribunal da Relação oensker at faa oplyst, om restriktionerne er forenelige med traktatens bestemmelser om den frie bevaegelighed for personer og tjenesteydelser og med konkurrencereglerne i traktaten. Retten har ligeledes anmodet om nogle naermere oplysninger om fortolkningen og virkningerne af Raadets foerste direktiv 80/1263/EOEF af 4. december 1980 om indfoerelse af et EF-koerekort (EFT L 375, s. 1, herefter benaevnt "koerekortdirektivet").
2. Forelaeggelsen er sket under en appelsag for Tribunal da Relação de Lisboa til proevelse af en dom fra Tribunal de Comarca de Loures, hvorved José António Batista Morais blev idoemt en boede paa 20 000 ESC for at have overtraadt artikel 7, stk. 1, i lovdekret nr. 6/82 af 12. januar 1982 (herefter benaevnt "lovdekretet"). Artikel 7 i lovdekretet bestemmer, at koereskolerne kun maa give undervisning i den kommune, hvor de har hjemsted, medmindre der er blevet meddelt en saerlig tilladelse, eller der ikke findes koereskoler i de tilgraensende kommuner. Det fremgaar af sagen, at det den 27. maj 1989 blev konstateret, at Morais gav koereundervisning paa en motorvej i Loures kommune, selv om han var ansat i en koereskole med hjemsted i den tilgraensende Lissabon kommune. Der findes ogsaa koereskoler i Loures kommune, og Morais' arbejdsgiver har ingen saerlig tilladelse til at give koereundervisning i denne kommune.
Spoergsmaalet om reglen er forenelig med traktaten
3. De to foerste spoergsmaal til Domstolen fra Tribunal da Relação lyder saaledes:
"1) Kan eller maa artikel 7, stk. 1, i lovdekret 6/82 anses for stridende mod bestemmelserne om fri bevaegelighed for personer og fri udveksling af tjenesteydelser, navnlig bestemmelserne i traktatens artikel 52, artikel 53, artikel 54, stk. 2 og stk. 3, litra c), artikel 56 og artikel 57 (om etableringsretten), artikel 60, litra a), artikel 63, stk. 2, og artikel 65 i samme traktat (om fri udveksling af tjenesteydelser), samt artikel 85, stk. 1_litra c), (om konkurrencereglerne), med den virkning, at den ikke finder anvendelse i intern ret?
2) Finder traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed for personer, tjenesteydelser og varer, som vedroerer borgerne eller varer i en medlemsstat, i forhold til situationer, der opstaar i en anden medlemsstat, ogsaa anvendelse, saafremt de potentielle hindringer for den frie bevaegelighed kun opstaar over for borgerne i et enkelt land og paa dettes geografiske omraade?"
Efter min opfattelse skal det andet af de to spoergsmaal behandles foerst.
Spoergsmaal 2
4. Det andet spoergsmaal til Domstolen gaar i det vaesentlige ud paa, om traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed for personer, tjenesteydelser og varer finder anvendelse paa rent interne forhold i en medlemsstat, dvs. forhold, som ikke har nogen reel forbindelse til andre medlemsstater. Det skal dog bemaerkes, at naervaerende sag ikke synes at rejse spoergsmaal om den frie bevaegelighed for varer, men kun vedroerer personer og tjenesteydelser.
5. Domstolen har gentagne gange fastslaaet, at traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed for personer og tjenesteydelser ikke finder anvendelse paa rent interne forhold i en medlemsstat, jf. for saa vidt angaar etableringsfriheden dom af 8. december 1987 (sag 20/87, Gauchard, Sml. s. 4879, praemis 10-12), dom af 3. oktober 1990 (forenede sager C-54/88, C-91/88 og C-14/89, Nino, Sml. I, s. 3537, praemis 10 og 11), og dom af 28. januar 1992 (forenede sager C-330/90 og C-331/90, Lopez Brea og Hidalgo Palacios, Sml. I, s. 323, praemis 7), og for saa vidt angaar fri udveksling af tjenesteydelser dom af 18. marts 1980 (sag 52/79, Debauve, Sml. s. 833, praemis 9) og dom af 23. april 1991 (sag C-41/90, Hoefner, Sml. I, s. 1979, praemis 37-39). Det er saaledes i relation til den frie bevaegelighed for personer og tjenesteydelser klart, at det andet spoergsmaal til Domstolen skal besvares benaegtende.
6. I oevrigt synes omstaendighederne i naervaerende sag at udgoere et eksempel paa et rent internt portugisisk forhold. Det fremgaar saaledes af sagen, at Morais er portugisisk statsborger og ansat i en koereskole med hjemsted i Portugal. Der er intet, der tyder paa, at der i det foreliggende tilfaelde opstaar nogen form for restriktioner for levering af tjenesteydelser til eller fra personer fra andre medlemsstater. Morais' teoretiske mulighed for i fremtiden at faa elever fra andre medlemsstater er ikke tilstraekkelig til at skabe en saadan forbindelse, jf. Hoefner-sagen, praemis 39, jf. ovenfor. Paa baggrund af mit forslag til besvarelse af det andet spoergsmaal er det herefter med henblik paa besvarelsen af det foerste spoergsmaal tilstraekkeligt at undersoege, om de omhandlede nationale bestemmelser er forenelige med konkurrencereglerne i traktaten.
Spoergsmaal 1
7. Ifoelge Domstolens faste praksis maa medlemsstaterne ikke opretholde foranstaltninger, der goer traktatens artikel 85 og 86 virkningsloese. Saadanne foranstaltninger er forbudt i henhold til artikel 5, stk. 2, eller i henhold til artikel 90, stk. 1, i tilfaelde, hvor denne bestemmelse finder anvendelse. En medlemsstat kan navnlig ikke skabe en situation, hvor virksomheder bliver tvunget til at foretage handlinger, der - hvis de fulgte af en aftale eller en samordnet praksis - ville vaere i strid med artikel 85, uanset om medlemsstaten har indroemmet de paagaeldende virksomheder saerlige eller eksklusive rettigheder, jf. dom af 16. november 1977 (sag 13/77, GB-Inno, Sml. s. 2115, praemis 32, 33 og 42) og dom af 23. april 1991 (Hoefner, jf. ovenfor, praemis 27).
8. Der gaelder altsaa et principielt forbud mod nationale bestemmelser, som forpligter virksomhederne til at handle i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, litra c), f.eks. fordi reglerne medfoerer en opdeling af markedet efter geografiske omraader. Den i sagen omhandlede foranstaltning synes klart at vaere konkurrencebegraensende, og der er ikke blevet fremfoert nogen overbevisende begrundelse for den. Der vil imidlertid kun vaere tale om en overtraedelse af artikel 85, stk. 1, saafremt reglerne i praksis kan paavirke handelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen har i sit skriftlige indlaeg anfoert, at der ikke synes at vaere udsigt til en paavirkning af denne handel under de foreliggende omstaendigheder, saaledes som det f.eks. ville vaere tilfaeldet, saafremt koereskoler med hjemsted i andre medlemsstater ville forsoege at give undervisning i Portugal, hvis det ikke var for de omhandlede nationale bestemmelser.
9. Der er imidlertid grund til at understrege, at afgoerelsen af, hvorvidt en aftale eller en praksis kan paavirke handelen mellem medlemsstaterne, jf. traktatens artikel 85, stk. 1 - i modsaetning til hvad Kommissionen synes at goere gaeldende i naervaerende sag - ikke sker ud fra samme kriterier som afgoerelsen af, hvorvidt et forhold kan betegnes som mere end et rent internt forhold med henblik paa anvendelsen af traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed for personer og tjenesteydelser. En aftale om eneforhandling kan saaledes f.eks. anses for, aktuelt eller potentielt, at paavirke handelen mellem medlemsstaterne, selv om samtlige parter i aftalen har hjemsted i samme medlemsstat, og aftalen udelukkende omfatter forhandling af indenlandske varer. En saadan aftale kan nemlig ikke desto mindre have konsekvenser for handelen med andre varer, jf. dom af 16. juni 1981 (sag 126/80, Salonia, Sml. s. 1563, praemis 14-16). Efter min opfattelse gaelder det samme princip for aftaler om tjenesteydelser. Det synes imidlertid i det foreliggende tilfaelde ikke at kunne laegges til grund, at de omhandlede bestemmelser havde den saaledes kraevede virkning. De omtvistede bestemmelser vil nemlig kun vaere forbudt i henhold til artikel 85, stk. 1, litra c), sammenholdt med artikel 5, saafremt de med hensyn til deres virkninger maa sidestilles med et net af aftaler eller former for samordnet praksis mellem portugisiske koerelaerere. Det er imidlertid klart, at et saadant net ikke ville kunne paavirke ikke-portugisiske koerelaereres frie adgang til at tilbyde undervisning i Portugal. En saadan begraensning vil selvfoelgelig kunne opstilles direkte i de nationale bestemmelser, men i saa fald ville de - hvis overhovedet - snarere falde ind under artikel 59 end artikel 85.
10. Min konklusion er derfor, at nationale bestemmelser som dem, der er indeholdt i lovdekretets artikel 7, stk. 1, under omstaendigheder som de i denne sag foreliggende ikke skal anses for at vaere i strid med konkurrencereglerne i traktaten.
Spoergsmaalet om reglen er forenelig med koerekortdirektivet
11. Det tredje og det fjerde spoergsmaal fra Tribunal da Relação lyder saaledes:
"3) Kan eller skal direktiv 80/1263/EOEF fortolkes saaledes, at det - skoent det vedroerer koereproever - har til foelge, at koereundervisningen skal opfylde tilsvarende krav, saaledes at den bl.a. saa vidt muligt skal gives paa motorveje og under de forskellige forhold, der anbefales med hensyn til koereproeven?
4) Kan eller skal det paagaeldende direktiv forstaas som et simpelt direktiv, jf. traktatens artikel 189, hvorefter det tilkommer de nationale myndigheder at vaelge form og midler for gennemfoerelsen (dvs. et rent 'modtager-direktiv' ) eller skal det, uanset dets betegnelse som direktiv, betragtes som et generisk og bindende direktiv af den art, der er naevnt i traktatens artikel 56, 63 og 87?"
Det tredje spoergsmaals raekkevidde er klar: Tribunal da Relação oensker at faa oplyst, om koerekortdirektivet, der opstiller forskellige betingelser for udstedelsen af koerekort og den koereproeve, der forinden skal bestaas, skal fortolkes saaledes, at det stiltiende ogsaa opstiller betingelser for undervisningen af aspiranterne til proeven. Tribunal da Relação oensker navnlig at faa oplyst, om der kan udledes et krav om, at undervisningen delvis skal gives paa motorvej.
12. Derimod giver det fjerde spoergsmaal fra Tribunal da Relação ikke rigtig nogen mening i den nuvaerende formulering. Der findes ikke inden for faellesskabsretten nogen sondring mellem direktiver i traktatens artikel 189' s forstand og direktiver udstedt i henhold til artikel 56, 63 eller 87. Sidstnaevnte er blot eksempler paa foerstnaevnte. Efter min opfattelse spoerger Tribunal da Relação i det vaesentlige, om de relevante bestemmelser i koerekortdirektivet har direkte virkning, dvs. om borgerne kan paaberaabe sig dem over for en medlemsstat, som ikke har gennemfoert dem i national ret.
Spoergsmaal 3
13. Jeg skal foerst undersoege, om der af koerekortdirektivet kan udledes krav til medlemsstaterne med hensyn til koereundervisningen. Morais har i sit skriftlige indlaeg gjort gaeldende, at det foelger af direktivet, at medlemsstaterne bl.a. skal sikre, at koereundervisningen i hvert fald delvis finder sted paa motorveje og landeveje.
14. Direktivets artikel 6, stk. 1, bestemmer foelgende:
"Udstedelse af koerekort er ... betinget af:
a) at den paagaeldende bestaar en praktisk og en teoretisk proeve og opfylder laegelige minimumskrav, som ikke kan vaere vaesentlig mindre strenge end de krav, der er anfoert i bilag II og III
..."
Bilag II har overskriften "Mindstekrav ved koereproever" og er opdelt i to underafdelinger, som indeholder kravene for henholdsvis den teoretiske og den praktiske proeve. Blandt kravene for den praktiske proeve er dem, der er indeholdt i punkt 9 under overskriften "Stedet for proeven":
"Den del af proeven, der er beskrevet i punkt 5, kan foregaa paa en saerlig proevebane; der skal i saa fald fastlaegges noejagtige kriterier, for at aspirantens koerefaerdighed kan maales objektivt. Den del af proeven, der er beskrevet i punkt 6, skal saa vidt muligt finde sted paa landeveje og motorveje samt i bytrafik."
15. Morais' argumentation er foelgende: Det fremgaar klart af det andet punktum i punkt 9, at en del af koereproeven saa vidt muligt skal finde sted paa motorveje og landeveje. Hvad angaar koereproeverne i Lissabon-omraadet er dette faktisk muligt, idet der ganske vist ikke findes saadanne veje i Lissabon kommune, men derimod i de tilgraensende kommuner. Det foelger heraf, at koereproeven i Lissabon delvis skal finde sted paa saadanne veje, og at aspiranterne derfor skal have mulighed for at blive undervist herpaa, selv om den koereskole, de har valgt, ligger i Lissabon kommune. Foelgelig har koerelaerere i Lissabon ret til at give koereundervisning paa motorveje, og de kan paaberaabe sig denne ret for en national domstol med henblik paa at undgaa, at artikel 7, stk. 1, i lovdekretet bliver bragt i anvendelse.
16. Kommissionen har derimod i sit skriftlige indlaeg gjort gaeldende, at direktivet indroemmer medlemsstaterne et videre skoen end antaget af Morais. Kommissionen har paapeget, at den naermeste motorvej i visse dele af Portugal vil kunne vaere 200 km fra det sted, hvor koereproeven foregaar. Kommissionen er af den opfattelse, at kravet om, at en del af proeven "saa vidt muligt" skal finde sted paa motorvej, under saadanne omstaendigheder ikke forhindrer en medlemsstat i at beslutte, at proeven ikke behoever at finde sted paa motorvej. En medlemsstat kan saaledes ifoelge Kommissionen lovligt opstille regler om en ensartet koereproeve for hele dets omraade, hvorved der tages hensyn til, at der i dele af landet ikke findes motorveje inden for rimelig afstand. Desuden har Det Forenede Kongerige i sit skriftlige indlaeg understreget, at der i visse medlemsstater findes regler om, at koereskoleelever (1) ikke maa koere paa motorvej, og Kongeriget har anfoert, at der herved ogsaa er tale om omstaendigheder, hvor det ikke er "muligt", jf. punkt 9 i bilag II, at lade en del af proeven foregaa paa motorvej.
17. Det fremgaar af det skriftlige indlaeg fra den portugisiske regering, at denne - i modsaetning til Morais - ikke finder, at det selv i Lissabon-omraadet ville vaere muligt at gennemfoere den del af koereproeven paa motorvej. Der er saaledes uenighed om fortolkningen af begrebet "mulighed" i direktivets bilag II. Jeg finder dog, at begrebet i relation til bilag II ikke skal fortolkes for restriktivt. Det skal foerst bemaerkes, at man i den franske version af direktivet har anvendt udtrykket "si possible", hvilket snarere betyder "om muligt" end "saa vidt muligt". Tilsvarende har man i den portugisiske version benyttet ordene "se possível". Der boer derfor ikke laegges stoerre vaegt paa den mere eftertrykkelige formulering i den engelske version ("wherever possible", dvs. "saa vidt muligt"). Endvidere bemaerkes, at direktivet - som anfoert af saavel Kommissionen som Det Forenede Kongerige under retsmoedet - kun udgoer et foerste led i den harmoniseringsproces, som er fortsat med Raadets nylig vedtagne direktiv 91/439/EOEF om koerekort (EFT 1991 L 237, s. 1), som med virkning fra 1. juli 1996 vil erstatte det nugaeldende direktiv. Hvad angaar de i denne sag omtvistede formuleringer er der dog ingen naevnevaerdig forskel mellem de to direktiver.
18. Der kan med henblik paa fortolkningen af begrebet mulighed i punkt 9 i bilag II til det nugaeldende direktiv, findes stoette i punkt 7 i samme bilag, der lyder saaledes:
"Saa vidt muligt skal den del af proeven, der er beskrevet i punkt 5, finde sted foer den i punkt 6 beskrevne."
Det vil strengt taget altid vaere muligt at kontrollere koerefaerdigheden som omhandlet i punkt 5 forud for adfaerden i trafikken som beskrevet i punkt 6. Det er derfor klart, at udtrykket "saa vidt muligt" i punkt 7 ikke skal tages saa noeje og snarere betyder "med rimelighed gennemfoerligt" end "i overensstemmelse med fysikkens love". Efter min opfattelse maa det samme gaelde for fortolkningen af udtrykket "saa vidt muligt" i punkt 9.
19. En medlemsstat har saaledes efter min opfattelse ikke pligt til at sikre, at koereproeven kan finde sted paa motorvej, saafremt der findes en motorvej inden for raekkevidde af koereskolen. Medlemsstaten kan tvaertimod udforme reglerne i saa henseende paa den maade, der alt taget i betragtning er mest hensigtsmaessig, og tage hensyn til forhold som proevens ensartethed. En medlemsstat kan navnlig tage hensyn til behovet for en proeve, som er den samme i hele landet, hvor der ikke alle steder er en motorvej inden for rimelig afstand. En medlemsstat synes ogsaa at kunne laegge vaegt paa berettigede almene hensyn, og den kan saaledes f.eks. beslutte, at trafiksikkerhedshensyn begrunder begraensninger i koereskoleelevers ret til at koere paa motorveje. Saafremt medlemsstaten alt taget i betragtning blot har foretaget, hvad der med rimelighed ligger inden for rammerne af dets skoen, kan den efter min opfattelse ikke siges at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bilag II, punkt 9, og artikel 6, stk. 1, i koerekortdirektivet.
20. Det skal i oevrigt bemaerkes, at det i direktivets artikel 6, stk. 1, kun kraeves, at koereproeven skal opfylde krav, som ikke er "vaesentlig mindre strenge" end de krav, der er anfoert i bilag II. Dette er et yderligere tegn paa, at begrebet mulighed i bilag II ikke skal tages for noeje, da det klart fremgaar af artikel 6, stk. 1, at medlemsstaterne generelt har et vist skoen ved fastsaettelsen af de naermere regler for proeven.
21. Under alle omstaendigheder er der enighed om, at koereproeven i Lissabon ikke finder sted paa motorvej. Den portugisiske regering udtalte under retsmoedet, at koereskoleelever under ingen omstaendigheder lovligt kan modtage undervisning paa motorvej. Der er saaledes ingen koereskoler i Portugal, der lovligt kan give undervisning paa motorvej, og det er unoedvendigt at give en saadan undervisning med henblik paa at forberede aspiranterne til koereproeven. Selv om det - i modsaetning til hvad jeg er naaet frem til i det foregaaende - maatte laegges til grund, at en medlemsstat har pligt til at sikre, at en del af koereproeven finder sted paa motorvej, synes det forhold, at en medlemsstat ikke opfylder dette krav, ikke at have nogen indflydelse paa koereundervisningen. Selv om medlemsstaten i saa fald ville have tilsidesat et af de i direktivet opstillede krav med hensyn til stedet for proeven, ville der efter min opfattelse ikke vaere tale om nogen tilsidesaettelse af andre krav med hensyn til koereundervisningen.
Spoergsmaal 4
22. Som tidligere naevnt kan det fjerde spoergsmaal til Domstolen forstaas saaledes, at det oenskes oplyst, om punkt 9 i bilag II til koerekortdirektivet, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, skaber rettigheder, som borgerne kan paaberaabe sig for de nationale domstole.
Den rettighed, som Morais i det foreliggende tilfaelde ville skulle goere gaeldende med henblik paa at unddrage sig anvendelsen af artikel 7, stk. 1, i lovdekretet, ville vaere en ret for hans elever til at gennemfoere en del af deres koereproeve paa motorvej og dermed (noedvendigvis) til at modtage undervisning paa denne type vej, om noedvendigt uden for den kommune, hvor koereskolen har hjemsted.
23. Ifoelge Domstolens faste praksis har direktivbestemmelser kun direkte virkning i national ret, saafremt de er ubetingede og tilstraekkelig praecise, jf. senest dom af 19. november 1991 (forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich og Bonifaci, Sml. I, s. 5357, praemis 11). Som konkluderet ovenfor i punkt 19 og 20 paalaegger direktivet imidlertid ikke medlemsstaterne en praecis og ubetinget pligt til at sikre, at en del af koereproeven finder sted paa motorvej. Tvaertimod har de enkelte medlemsstater et skoen ved afgoerelsen af, om det paa baggrund af de nationale forhold er muligt at opstille et saadant krav.
24. Det forhold, at en bestemmelse, der paalaegger en medlemsstat en forpligtelse, indroemmer landet et vist skoen, er ganske vist ikke i sig selv ensbetydende med, at bestemmelsen ikke kan have direkte virkning, da udoevelsen af skoennet ogsaa kan proeves ved domstolene. Saaledes har f.eks. traktatens artikel 48 direkte virkning, selv om de rettigheder, der udspringer af arbejdskraftens frie bevaegelighed, i henhold til artikel 48, stk. 3, er undergivet visse begraensninger, som medlemsstaterne kan opstille, og som retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed. Borgerne kan saaledes paaberaabe sig de rettigheder, der er garanteret i artikel 48, for de nationale domstole i tilfaelde, hvor medlemsstaten efter omstaendighederne ikke kan goere saadanne begraensninger gaeldende, jf. dom af 4. december 1974 (sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 7).
25. I det foreliggende tilfaelde kan Portugal imidlertid af de allerede anfoerte grunde ikke siges at have overskredet graenserne for sit skoen ved ikke at ville sikre, at en del af proeven finder sted paa motorvej, og spoergsmaalet om en eventuel direkte virkning af punkt 9 i bilag II til direktivet er derfor ikke aktuelt. Paa grundlag af de konklusioner, jeg er naaet frem til i det foregaaende, er det saaledes ikke noedvendigt at besvare det fjerde spoergsmaal til Domstolen.
Konklusion
26. Jeg finder herefter, at de spoergsmaal, der er forelagt Domstolen af Tribunal da Relação de Lisboa, boer besvares saaledes:
"1) En medlemsstats lovgivning, hvorefter autoriserede koereskoler har eneret til at give koereundervisning paa veje i en bestemt kommune, hvor de har hjemsted, er ikke i sig selv uforenelig med artikel 85, stk. 1, i EOEF-traktaten, sammenholdt med dennes artikel 5, stk. 2.
2) Traktatens bestemmelser om fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser finder ikke anvendelse paa et rent internt forhold i en medlemsstat, saasom det tilfaelde, at en statsborger i det paagaeldende land, der er ansat ved en koereskole med hjemsted dér, giver koereundervisning til personer fra samme land.
3) En medlemsstat skal sikre, at personer, der forbereder sig til en koereproeve, der afholdes af denne stat, ikke er afskaaret fra at modtage koereundervisning paa veje af samme type som de veje, hvor proeven faktisk finder sted, uanset om proeven fuldt ud opfylder de krav, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, og i bilag II til Raadets foerste direktiv 80/1263/EOEF af 4. december 1980. Direktivet paalaegger i oevrigt ingen forpligtelser med hensyn til det sted, hvor der gives koereundervisning."
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) - O.a.: Learner drivers, dvs. personer, der har et midlertidigt koerekort, mens de modtager koereundervisning.