UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
3 päivänä heinäkuuta 2014 (*)
Muutoksenhaku – Oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta, 2 kohdan toinen luetelmakohta ja 6 kohta – Neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto kansainvälisen sopimuksen tekemiseen liittyvien neuvottelujen aloittamiseksi – Poikkeukset tutustumisoikeudesta – Kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskeva poikkeus – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Päätös evätä tutustumisoikeus osittain
Asiassa C‑350/12 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 17.7.2012,
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään P. Berman, B. Driessen ja C. Fekete,
valittajana,
ja jossa valittajan vastapuolina ja muina osapuolina ovat
Sophie in ’t Veld, edustajinaan advocate O. Brouwer, advocate E. Raedts ja advocate J. Blockx,
kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
jota tukee
Euroopan parlamentti, asiamiehinään N. Lorenz ja N. Görlitz,
väliintulijana muutoksenhakuasteessa,
Euroopan komissio, asiamiehinään B. Smulders ja P. Costa de Oliveira, prosessiosoite Luxemburgissa,
väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Tizzano (esittelevä tuomari) sekä tuomarit A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger ja S. Rodin,
julkisasiamies: E. Sharpston,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Aleksejev,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.10.2013 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 13.2.2014 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Euroopan unionin neuvosto on muutoksenhaussaan vaatinut unionin tuomioistuinta kumoamaan tuomion in ’t Veld vastaan neuvosto (T-529/09, EU:T:2012:215, jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin on osittain kumonnut 29.10.2009 tehdyn neuvoston päätöksen, jolla hylättiin in ’t Veldin pyyntö saada täysimääräinen tutustumisoikeus neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon, joka koskee Euroopan komission suositusta neuvostolle valtuutuksen antamisesta Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välisten neuvottelujen aloittamiseen sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, joka koskee rahaliikenteen sanomanvälitystietojen antamista Yhdysvaltain valtiovarainministeriön käyttöön (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2        Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43) 2, 4 ja 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)      Avoimuus parantaa kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja sen avulla varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Avoimuus vahvistaa osaltaan kansanvallan ja perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteita, joista määrätään EU-sopimuksen 6 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa.
– –
(4)      Tämän asetuksen tarkoituksena on antaa yleisön oikeudelle tutustua asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräinen vaikutus ja määritellä sitä koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset EY:n perustamissopimuksen 255 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
– –
(11)      Toimielinten kaikkien asiakirjojen olisi pääsääntöisesti oltava yleisön tutustuttavissa. Tiettyjä yleisiä ja yksityisiä etuja on kuitenkin suojattava poikkeussäännöksin. Toimielimillä olisi oltava mahdollisuus suojata sisäisiä keskustelujaan ja neuvottelujaan silloin, kun se on välttämätöntä, jotta voidaan turvata toimielinten kyky hoitaa tehtäviään. Poikkeuksia arvioidessaan toimielinten olisi kaikilla unionin toiminnan aloilla otettava huomioon henkilötietojen suojaa koskevat yhteisön lainsäädännön periaatteet.”
3        Asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on:
a)      määritellä ne julkiseen tai yksityiseen etuun perustuvat periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat EY:n perustamissopimuksen 255 artiklassa tarkoitettua oikeutta tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission, jäljempänä ’toimielimet’, asiakirjoihin, siten, että taataan mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin,
– –”
4        Asetuksen 2 artiklan 3 kohta on muotoiltu seuraavasti:
”Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla.”
5        Asetuksen 4 artiklan 1, 2 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.       Toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
a)      sellaisen yleisen edun suojaa, joka koskee
– –
–        kansainvälisiä suhteita;
– –
2.       Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
– –
–        – – oikeudellisen neuvonannon suojaa,
– –
jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
– –
6.       Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat julkistetaan.”
Asian tausta
6        Euroopan parlamentin jäsen Sophie in ’t Veld pyysi 28.7.2009 asetuksen N:o 1049/2001 nojalla oikeutta saada tutustua 9.7.2009 päivättyyn asiakirjaan nro 11897/09, joka sisälsi neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnon, joka koskee komission suositusta neuvostolle valtuutuksen antamisesta Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välisten neuvottelujen aloittamiseen sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, joka koskee rahaliikenteen sanomanvälitystietojen antamista Yhdysvaltain valtiovarainministeriön käyttöön terrorismin ja terrorismin rahoituksen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi (jäljempänä suunniteltu sopimus).
7        Neuvosto myönsi riidanalaisessa päätöksessään oikeuden tutustua vain osaan kyseisestä asiakirjasta ja hylkäsi täysimääräisen tutustumisoikeuden niiden poikkeusten perusteella, joista on säädetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa, joista ensin mainitussa on kyse kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojasta ja jälkimmäisessä oikeudellisen neuvonannon suojasta.
8        Neuvosto totesi päätöksessään, että yhtäältä ”asiakirjan [nro 11897/09] sisältämien tietojen ilmaiseminen paljastaisi yleisölle suunnitellun sopimuksen tiettyjä määräyksiä koskevia tietoja – – ja vaikuttaisi täten negatiivisesti [unionin] neuvotteluasemaan sekä vahingoittaisi lisäksi käynnissä olevien neuvottelujen luottamuksellista ilmapiiriä”. Neuvosto lisäsi, että ”asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen paljastaisi toiselle osapuolelle – – seikkoja, jotka liittyvät siihen kantaan, jonka [unioni] omaksuu neuvotteluissa, ja joita voitaisiin – siltä osin kuin oikeudellinen lausunto on kriittinen – käyttää hyväksi [unionin] neuvotteluasemaa heikentävällä tavalla”.
9        Toisaalta neuvosto totesi, että asiakirja nro 11897/09 sisälsi ”oikeudellisen lausunnon, joka liittyy [suunnitellun sopimuksen tekemisen] oikeudelliseen perustaan sekä [unionin] ja Euroopan yhteisön toimivaltaan tehdä [suunniteltu] sopimus,” ja että ”toimielimet ovat olleet erimielisiä tästä arkaluonteisesta aiheesta, joka vaikuttaa Euroopan parlamentin toimivaltaan tehdä [suunniteltu] sopimus”. Neuvoston mukaan näissä olosuhteissa ”asiakirjan [nro 11897/09] sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon suojaa, koska sen myötä oikeudellisen yksikön sisäinen lausunto, joka on tarkoitettu vain neuvoston jäsenille suunnitellusta sopimuksesta neuvoston sisällä käytäviä alustavia keskusteluja varten, tulisi julkiseksi”. Lisäksi neuvosto totesi päätöksessään, ”että kansainvälistä sopimusta – – koskevaan hankkeeseen liittyvän sisäisen oikeudellisen lausunnon suoja on tärkeämpi kuin tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu”.
Valituksenalainen tuomio ja asianosaisten vaatimukset
10      Sophie in ’t Veld nosti 31.12.2009 kumoamiskanteen riidanalaisesta päätöksestä. Hän vetosi kanteessaan neljään kanneperusteeseen.
11      Kaksi ensimmäistä kanneperustetta perustui asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan ja 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomiseen. Kolmas kanneperuste koski asetuksen 4 artiklan 6 kohdan, jossa säädetään oikeudesta tutustua osaan toimielimen asiakirjasta, rikkomista. Neljäs kanneperuste puolestaan koski perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.
12      Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi valituksenalaisella tuomiolla osan ensimmäisestä kanneperusteesta ja toisen kanneperusteen kokonaan. Koska kaksi ensimmäistä kanneperustetta oli katsottu perustelluiksi, unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi myös kolmannen kanneperusteen. Neljäs kanneperuste hylättiin. Tällä perusteella unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen osittain.
13      Neuvosto teki 24.7.2012 nyt käsiteltävän valituksen, jossa se vaatii komission tukemana, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion, antaa lopullisen ratkaisun valituksen kohteena olevista kysymyksistä ja velvoittaa in ’t Veldin korvaamaan oikeudenkäyntikulut asian käsittelystä kummassakin oikeusasteessa.
14      in ’t Veld vaatii Euroopan parlamentin tukemana unionin tuomioistuinta hylkäämään valituksen ja velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valitus
15      Neuvosto moittii valituksessaan unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on rikkonut kahta asetuksen N:o 1049/2001 säännöstä, joilla rajoitetaan oikeutta saada tutustua toimielinten asiakirjoihin. Ensimmäinen valitusperuste perustuu N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmanteen luetelmakohtaan, joka koskee kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa, ja toinen valitusperuste asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toiseen alakohtaan, jossa säädetään poikkeuksesta oikeudellisen neuvonannon suojaamiseksi.
Ensimmäinen valitusperuste, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomista
Valituksenalainen tuomio
16      Unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomionsa 24 ja 25 kohdassa vastatessaan in ’t Veldin kumoamiskanteessaan esittämään ensimmäiseen kanneperusteeseen, joka perustui N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomiseen, siitä, että päätös, joka toimielimen on tehtävä tätä säännöstä soveltaessaan, on luonteeltaan monitahoinen ja arkaluonteinen ja edellyttää aivan erityistä varovaisuutta, kun otetaan huomioon muun muassa se, että suojattu etu on luonteeltaan erityisen arka ja olennainen, minkä vuoksi tällaisen päätöksen tekeminen edellyttää, että asianomaisella toimielimellä on laaja harkintavalta ja että laillisuusvalvonnan, jonka unionin yleinen tuomioistuin kohdistaa tällaiseen päätökseen, on rajoituttava sen tarkastamiseen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, ettei näitä tosiseikkoja ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin.
17      Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomionsa 26 kohdassa, että lausunnossa, johon tässä tapauksessa oli pyydetty saada tutustua, oli varsinaisesti kyse sen neuvoston päätöksen oikeudellisesta perustasta, jolla annettiin lupa aloittaa unionin nimissä neuvottelut suunnitellun sopimuksen tekemiseksi. Tästä syystä unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomionsa 30 kohdassa, että oli tutkittava, oliko neuvosto näyttänyt, että niihin asiakirjan nro 11897/09 osiin tutustuminen, joiden sisältämiä tietoja ei ollut ilmaistu, olisi voinut konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa kyseessä ollutta yleistä etua.
18      Näistä syistä unionin yleinen tuomioistuin tutki kummankin niistä perusteista, joihin neuvosto oli vedonnut osoittaakseen sen, että vaara tällaisesta vahingoittamisesta oli olemassa. Perusteeseen, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen olisi paljastanut yleisölle joitakin suunnitellun sopimuksen määräyksiä koskevia tietoja, mikä olisi vahingoittanut käynnissä olevien neuvottelujen luottamuksellista ilmapiiriä, unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomionsa 35–39 kohdassa, että neuvosto oli tällä perusteella oikeutetusti evännyt oikeuden saada tutustua niihin osiin asiakirjaa nro 11897/09, joissa tarkasteltiin sopimuksen erityistä sisältöä, sillä tästä olisivat saattaneet käydä ilmi ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrki tämän sopimuksen tekemiseksi käytävissä neuvotteluissa.
19      Sen perusteen osalta, jonka mukaan asiakirjan nro 11897/09 sisältämien tietojen paljastaminen olisi antanut neuvottelujen toiselle osapuolelle tiedon seikoista, jotka liittyivät siihen kantaan, jonka unioni tulisi omaksumaan neuvotteluissa (etenkin suunnitellun sopimuksen oikeudellisen perustan valinnan osalta), ja joita olisi voitu siinä tapauksessa, että lausunto olisi ollut kriittinen, käyttää hyväksi unionin neuvotteluasemaa heikentävällä tavalla, unionin yleinen tuomioistuin toi valituksenalaisen tuomionsa 46 kohdassa esiin sen, että riski, joka liittyy niiden kantojen ilmaisemiseen, joita toimielimissä on omaksuttu tulevan kansainvälisen sopimuksen tekemisen oikeudellisen perustan osalta, ei ole sellaisenaan osoitus kansainvälisiin suhteisiin liittyvän unionin edun vahingoittumisesta.
20      Valituksenalaisen tuomionsa 47–50 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi, että asianmukaisen oikeudellisen perustan valinnalla on niin unionin sisäiselle kuin sen kansainväliselle toiminnalle perustuslaillinen merkitys ja että tämä valinta ei riipu pelkästään toimen laatijan näkemyksestä, vaan sen on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. Tämä merkitsee sitä, että koska valinta ei kuulu toimielimen harkintavaltaan, siihen kohdistuvaa mahdollista erimielisyyttä ei voida rinnastaa siihen, että toimielimet ovat erimielisiä sopimuksen sisältöön liittyvistä seikoista. Näin ollen pelkästään pelko siitä, että ilmaistaan toimielimien olevan erimielisiä sellaisen päätöksen oikeudellisesta perustasta, jolla valtuutetaan aloittamaan neuvottelut unionin nimissä, ei riitä sen päätelmän tekemiseksi, että riski kansainvälisiin suhteisiin liittyvän suojatun yleisen edun vahingoittumisesta on olemassa.
21      Vastauksessaan komission tätä koskevaan väitteeseen unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomionsa 52 ja 53 kohdassa lisäksi, että sellaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen, josta käy ilmi, että suunnitellun sopimuksen oikeudellisen perustan valintaan liittyy epäselvyyksiä, ei sellaisenaan ole omiaan vaarantamaan unionin uskottavuutta sopimuksen neuvottelukumppanina. Unionin toimivallan luonteeseen liittyvä sekaannus voi nimittäin ainoastaan pahentua, jos asianomaiset toimielimet eivät ensin objektiivisesti keskustele suunnitellun toiminnan oikeudellisesta perustasta.
22      Unionin yleinen tuomioistuin muistutti tämän jälkeen valituksenalaisen tuomionsa 54 kohdassa siitä, että unionin oikeudessa tunnetaan menettely, josta määrättiin tosiseikkojen tapahtumishetkellä EY 300 artiklan 6 kohdassa ja jonka tarkoituksena oli niin unionin tasolla kuin kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä nimenomaisesti sellaisten vaikeuksien ehkäiseminen, joita voi aiheutua väärän oikeudellisen perustan valinnasta unionia sitovan kansainvälisen sopimuksen tekemiselle.
23      Unionin yleinen tuomioistuin painotti valituksenalaisen tuomionsa 55 ja 56 kohdassa sitä, että riidanalaista päätöstä tehtäessä oli julkisesti tiedossa, että suunnitellun sopimuksen oikeudellisesta perustasta oli erimielisyyksiä, muun muassa siitä syystä, että niiden olemassaolo oli todettu suunniteltua sopimusta koskevassa 17.9.2009 annetussa parlamentin päätöslauselmassa.
24      Unionin yleinen tuomioistuin toi valituksenalaisen tuomionsa 57 kohdassa esiin vielä sen, että vedotessaan kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaan perustuvaan poikkeukseen neuvosto oli vedonnut myös siihen, että sen oikeudellisen yksikön lausunnossa käsiteltiin tiettyjä neuvotteluohjeiden luonnokseen liittyviä näkökohtia, joita neuvottelujen toinen osapuoli olisi voinut hyödyntää, jos se olisi ollut niistä tietoinen. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tämä riitti kyllä osoitukseksi siitä, että riski unionin kansainvälisiin suhteisiin liittyvän edun vahingoittumisesta oli olemassa, mutta ettei se kuitenkaan oikeuttanut kyseessä olevaa poikkeusta muiden kuin niiden asiakirjan nro 11897/09 osien osalta, jotka koskivat neuvotteluohjeiden sisältöä.
25      Unionin yleinen tuomioistuin tuli edellä esitettyjen seikkojen perusteella valituksenalaisen tuomionsa 58–60 kohdassa siihen tulokseen, että lukuun ottamatta asiakirjan nro 11897/09 niitä osia, jotka koskivat suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä tai neuvotteluohjeita, jotka voivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrki sopimusta koskevissa neuvotteluissa, neuvosto ei ollut esittänyt näyttöä siitä, että tietojen antaminen asiakirjan muista osista olisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittanut kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua.
26      Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi tämän johdosta osittain in ’t Veldin kumoamiskanteensa tueksi esittämän ensimmäisen kanneperusteen.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
27      Neuvoston ensimmäisen valitusperusteen mukaan valituksenalaisella tuomiolla rikotaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmatta luetelmakohtaa. Valitusperuste muodostuu kahdesta osasta.
28      Valitusperusteen ensimmäisessä osassa neuvosto esittää komission tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin on rikkonut tätä säännöstä katsoessaan, että erimielisyys sellaisen unionin toimen oikeudellisesta perustasta, joka koskee kansainvälisen sopimuksen tekemistä, ei voi vaarantaa unionin etua kansainvälisiin suhteisiin liittyvissä kysymyksissä.
29      Näin on neuvoston mukaan siksi, että koska unionin toimen oikeudellinen perusta määrää sen antamisessa sovellettavan menettelyn, se vaikuttaa väistämättä myös toimielimien valtaoikeuksien väliseen tasapainoon. Valittavaa oikeudellista perustaa koskevilla erimielisyyksillä on tämän vuoksi neuvoston mukaan jo luonteensa vuoksi huomattava poliittinen merkitys, ja niistä voi puhjeta oikeusriitoja.
30      Neuvosto viittaa tuomioon komissio vastaan neuvosto (22/70, EU:C:1971:32) ja lausuntoihin 1/75 (EU:C:1975:145) ja 2/00 (EU:C:2001:664) ja esittää, että kysymys sellaisen unionin toimen oikeudellisesta perustasta, joka koskee kansainvälisen sopimuksen tekemistä, on ensiarvoisen tärkeä, kun kyse on unionin asemasta tällaista sopimusta neuvoteltaessa, minkä vuoksi epävarmuus toimelle valittavasta oikeudellisesta perustasta vaikuttaa tällaisiin neuvotteluihin kielteisesti.
31      Neuvoston mukaan näin on siksi, että unionin neuvottelukumppanit voisivat käyttää hyväkseen toimielinten välisiä erimielisyyksiä unionin vahingoksi. Lisäksi epävarmuus tietyn toimielimen oikeudellisesta kelpoisuudesta käydä neuvotteluja vaikuttaisi myös unionin uskottavuuteen ja legitimiteettiin kansainvälisissä neuvotteluissa ja vaarantaisi sen mahdollisuudet saattaa ne päätökseen.
32      Viittauksella EY 300 artiklan 6 kohtaan ei neuvoston mukaan ole minkäänlaista merkitystä. Yhtäältä näin on siksi, ettei yksikään toimielin ole tukeutunut tähän mahdollisuuteen käsiteltävässä asiassa, ja toisaalta siksi, että mahdollisuus soveltaa kyseistä menettelyä ei millään tavoin lievitä vahinkoa, joka aiheutuu riitaista oikeudellista perustaa koskevan oikeudellisen lausunnon julkistamisesta.
33      Neuvosto esittää lisäksi, että Euroopan parlamentin päätöslauselmassa, joka annettiin 17.9.2009 eli muutama kuukausi sen jälkeen, kun asiakirja nro 11897/09 oli laadittu, ja johon unionin yleinen tuomioistuin on tuomiossaan viitannut, oli lainvastaisesti paljastettu erimielisyyksien sisältö; neuvosto ei ollut missään vaiheessa julkistanut näitä tietoja toimien näin asetuksen N:o 1049/2001 mukaisesti. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei olisi saanut käyttää ratkaisunsa perusteena esimerkiksi sitä, että Euroopan parlamentti oli julkistanut tiedot, koska muussa tapauksessa oikeutettaisiin asetuksen 6–8 artiklan vastaisesti tapahtunut julkistaminen. Päätöslauselmassa ei neuvoston mukaan missään tapauksessa tuoda esiin muuta kuin se, että toimielinten välillä vallitsi erimielisyys, mikä ei merkitse sitä, että kyseessä olevan lausunnon olisi pitänyt katsoa tulleen kaikilta osiltaan julkiseksi.
34      in ’t Veld esittää Euroopan parlamentin tukemana sitä vastoin, että neuvoston väitteet perustuvat väärään tulkintaan valituksenalaisesta tuomiosta, koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole siinä katsonut, ettei kansainvälisen sopimuksen oikeudellista perustaa koskeva erimielisyys voisi milloinkaan vahingoittaa kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua. Hänen mukaansa unionin yleinen tuomioistuin toteaa ainoastaan, että tällainen erimielisyys ei sellaisenaan riitä perusteeksi sille, että kyseisen edun voitaisiin katsoa tulleen loukatuksi.
35      Tämä virhe lähtökohdissa, joille neuvosto on rakentanut päättelynsä, tekee in ’t Veldin mukaan neuvoston ensimmäisen valitusperusteen ensimmäistä osaa tukevasta argumentaatiosta tehottoman.
36      in ’t Veld katsoo, että argumentaatio on joka tapauksessa perusteeton, sillä vaikka toimielimen päätös toimia virheellistä perustaa käyttämällä saattaakin vahingoittaa unionin kansainvälisiä suhteita, tämän toimielimen lausunnon julkistamisella neuvottelujen oikeudellisen perustan osalta ei kuitenkaan ole merkitystä tähän nähden.
37      Hän toteaa lisäksi, että oikeudellisen perustan valinta on puhtaasti sisäinen kysymys, minkä vuoksi on kyseenalaista katsoa, että unionin neuvottelukumppanit voisivat käyttää hyväkseen tähän valintaan liittyvää epävarmuutta päästäkseen parempaan sopimukseen. Unionin neuvottelukumppaneiden kannattaa pikemminkin varmistua siitä, että suunniteltu kansainvälinen sopimus tehdään laillista oikeudellista perustaa käyttäen, ja rajata näin minimiin riski siitä, että sopimus riitautettaisiin silläkään perusteella, ettei toimielimillä ole ollut toimivaltaa edustaa sopimuspuolia. Unionin uskottavuus neuvotteluissa vaarantuu vain, jos oikeudellinen perusta on valittu väärin, eikä suinkaan tästä valinnasta käydyn keskustelun vuoksi.
38      Hän esittää lisäksi 17.9.2009 annetun Euroopan parlamentin päätöslauselman osalta, että unionin yleinen tuomioistuin on viitannut siihen vain siksi, että siinä vahvistettiin se, että neuvosto ja Euroopan parlamentti olivat erimielisiä siitä, mitä oli pidettävä soveltuvana oikeudellisena perustana tällaisten neuvottelujen käymiselle, eikä suinkaan erimielisyyksien sisältöä. Erimielisyyksien olemassaolo oli yleisesti tunnettua; se todettiin riidanalaisessa päätöksessäkin.
39      Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa neuvosto esittää komission tukemana, että silloin kun toimielimet tukeutuvat johonkin asetuksen N:o 1409/2001 4 artiklan 1 kohdassa säädetyistä poikkeuksista perusteena päätökselle, joka koskee oikeutta tutustua asiakirjaan, ne käyttävät laajaa harkintavaltaa, ja näin unionin yleisen tuomioistuimen tällaisen päätöksen lainmukaisuuteen kohdistaman valvonnan on oltava rajoitettua valvontaa.
40      Unionin yleinen tuomioistuin on tässä tapauksessa kuitenkin kohdistanut riidanalaiseen päätökseen täysimääräisen valvonnan. Valituksenalaisen tuomionsa 58 kohdassa se on nimenomaisesti todennut, ”ettei neuvosto ole näyttänyt, miten laajempi oikeus saada tutustua [asiakirjaan nro 11897/09] olisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittanut kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua”. Neuvoston mukaan tämä virke ja etenkin ilmaisu ”konkreettisesti ja tosiasiallisesti” osoittavat sen, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tyytynyt tutkimaan vain sitä, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa ja ettei niiden arviointia ole suoritettu ilmeisen virheellisesti, vaan se on vaatinut neuvostoa esittämään näytön siitä, että kyseisen asiakirjan julkistamisesta aiheutuu vahinkoa.
41      in ’t Veld vastustaa Euroopan parlamentin tukemana tätä väitettä esittämällä, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään kyseessä olevalta toimielimeltä, että se esittää todisteet siitä, että sellaisen asiakirjan julkistaminen, johon tutustumiseen ei ole annettu lupaa, vahingoittaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti jotakin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklalla suojatuista eduista. Unionin yleinen tuomioistuin on hänen mukaansa vain tutkinut ne kaksi perustetta, jotka neuvosto ja komissio olivat esittäneet puolustaakseen päätöstä olla myöntämättä oikeutta tutustua asiakirjaan nro 11897/09, neuvoston harkintavaltaa loukkaamatta, kun otetaan huomioon, että toimielinten esittämissä väitteissä oli viitattu ilmeisiin arviointivirheisiin, joiden tutkimiseen unionin yleisellä tuomioistuimella on toimivalta rajoitetun valvonnan puitteissa. Unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen ole arvioinut suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä eikä neuvotteluohjeita, minkä vuoksi se ei myöskään ole korvannut neuvoston arviointia omalla arvioinnillaan.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
42      Neuvoston valituksessaan esittämän ensimmäisen valitusperusteen ensimmäiseen osaan on todettava, että se perustuu virheelliseen tulkintaan valituksenalaisesta tuomiosta.
43      On nimittäin niin, että siitä poiketen, mitä neuvoston ja komission väitteiden perusteella voitaisiin päätellä, unionin yleinen tuomioistuin ei ole millään tavoin sulkenut pois sitä, että sen oikeudellisen perustan valintaan liittyvän toimielinten välisen erimielisyyden julkistaminen, jolla toimielin valtuutetaan tekemään unionin nimissä kansainvälinen sopimus, voisi olla omiaan vahingoittamaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa suojattua etua.
44      Unionin yleinen tuomioistuin on päinvastoin todennut valituksenalaisen tuomion 46 kohdassa aluksi vain, että riski, joka liittyy tällaista valintaa koskevien toimielinten kannanottojen julkistamiseen, ei ole sellaisenaan osoitus unionin kansainvälisiin suhteisiin liittyvän edun vahingoittumisesta. Tämän jälkeen se on tuomionsa 50 kohdassa tarkentanut, että pelkästään pelko siitä, että tuodaan julki toimielinten eri näkemykset siitä, mitä on pidettävä soveltuvana oikeudellisena perustana päätökselle, jolla valtuutetaan aloittamaan neuvottelut unionin nimissä, ei riitä sen päätelmän tekemiseksi, että riski kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun vahingoittumisesta on olemassa. Tuomionsa 52 kohdassa se on vielä torjunut väitteen siitä, että oikeudellisen keskustelun käyminen toimielinten unionin kansainväliseen toimintaan liittyvän toimivallan laajuudesta antaisi mahdollisuuden olettaa, että unionin uskottavuus on vaarassa kansainvälisiä neuvotteluja käytäessä.
45      Tällainen tulkinta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannesta luetelmakohdasta ei ole oikeudellisesti virheellinen.
46      On muistettava, että asetuksella N:o 1049/2001 pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee (tuomio neuvosto v. Acces Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47      Tämä ei merkitse sitä, etteikö tähän oikeuteen voitaisi toki soveltaa tiettyjä yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin perustuvia rajoituksia. Kyseisen asetuksen johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaisesti sen 4 artiklassa säädetään erityisesti poikkeusjärjestelmästä, jossa toimielinten sallitaan evätä oikeus tutustua asiakirjaan, jos sen tutustuttavaksi antaminen vahingoittaisi kyseisellä artiklalla suojattuja etuja (tuomio neuvosto v. Acces Info Europe, EU:C:2013:671, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48      Koska näillä poikkeuksilla kuitenkin poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (tuomio neuvosto v. Acces Info Europe, EU:C:2013:671, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49      Valituksenalaisesta tuomiosta käy ilmi, että asiakirja nro 11897/09 sisältää neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnon, joka on annettu neuvoston sellaisen päätöksen tekemiseksi, jolla valtuutetaan aloittamaan unionin nimissä neuvottelut suunnitellun sopimuksen tekemiseksi.
50      in ’t Veld ei olekaan väittänyt, ettei tutustumisoikeudesta voitaisi unionin kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaamiseksi poiketa, kun kyse on tämänkaltaisesta asiakirjasta.
51      Vain se, että asiakirja koskee etua, jota suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tutustumisoikeudesta säädetyllä poikkeuksella, ei kuitenkaan yksin riitä oikeuttamaan poikkeuksen soveltamista (ks. vastaavasti tuomio komissio v. Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, 116 kohta).
52      On nimittäin yhtäältä niin, että kun kyseessä oleva toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmoittamista siltä on pyydetty, lähtökohtaisesti sen tehtävänä on selittää, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen (tuomio neuvosto v. Acces Info Europe, EU:C:2013:671, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53      Kun toimielin soveltaa jotakin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyä poikkeusta, sen on toisaalta vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54      Kuten valituksenalaisen tuomion 7 kohdasta käy ilmi, neuvosto ei kuitenkaan ole riidanalaisella päätöksellään tuonut lainkaan esiin seikkoja, jotka osoittaisivat, millä tavoin oikeus tutustua asiakirjaan nro 11897/09 saattaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa asetuksen nro 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannella luetelmakohdalla suojattua etua.
55      Neuvoston asiassa esittämät väitteet eivät myöskään ole sellaisia, että niillä voitaisiin osoittaa, että unionin yleisen tuomioistuimen tästä säännöksestä omaksumaa tulkintaa koskevat perustelut olisivat oikeudellisesti virheelliset.
56      Ensiksikin on nimittäin niin, että siitä oikeuskäytännöstä, johon neuvosto viittaa, ei ole mitenkään johdettavissa yleistä sääntöä, jonka nojalla sen julkistaminen, että toimielimillä on eri näkemys oikeudellisesta perustasta, jolla jokin niistä valtuutetaan aloittamaan neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, ja näin tähän tarkoitukseen soveltuvan unionin toimen määrittämisestä, sellaisenaan vahingoittaisi unionin kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua.
57      Mainittakoon aluksi tuomio komissio vastaan neuvosto (EU:C:1971:32, 86 kohta), jossa todettiin, että se, että kolmannet valtiot olisivat saaneet kuulla uudesta unionin sisäisen toimivallan jaosta vaiheessa, jossa kansainvälistä sopimusta koskevat neuvottelut ovat jo edenneet pitkälle, olisi voinut vaarantaa neuvottelujen lopputuloksen saavuttamisen. Tämä yksittäistapaus ei kuitenkaan vastaa millään tavoin tapausta, jossa on kyse korkeintaan sen julkistamisesta, että toimielimet ovat eri mieltä sellaisen päätöksen oikeudellisesta perustasta, jolla valtuutetaan neuvottelemaan kansainvälisestä sopimuksesta. Se ei myöskään merkitse sitä, että kyseinen päätös voitaisiin tällä perusteella kumota.
58      Tämän jälkeen on mainittava yhteisöjen tuomioistuimen lausunto 1/75 (EU:C:1975:145), jossa viitattiin sellaisiin kielteisiin kansainvälisiin seurauksiin, joita voisi aiheutua mahdollisesta tuomioistuimen ratkaisusta, jossa tällaisen sopimuksen todettaisiin olevan joko sisältönsä tai sen tekemisessä sovelletun menettelyn vuoksi yhteensoveltumaton perussopimuksen määräysten kanssa. Lopuksi mainittakoon vielä, että lausunnossa 2/00 (EU:C:2001:664, 5 ja 6 kohta) korostettiin, että virheellisen oikeudellisen perustan käyttäminen voi johtaa itse hyväksymistoimen kumoamiseen ja että tämä on omiaan aiheuttamaan vaikeuksia sekä unionin tasolla että kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä. Näissä lausunnoissa esiin tuodut seikat on esitetty tilanteissa, joissa on ollut kyse EY 300 artiklan 6 kohdassa (josta on tullut SEUT 218 artiklan 11 kohta) määrätyn menettelyn tavoitteiden tutkimisesta. Nyt käsiteltävässä tapauksessa osapuolet eivät ensinnäkään ole tukeutuneet tähän menettelyyn, jossa unionin tuomioistuin tarkastelee asian ennen suunnitellun sopimuksen tekemistä, eikä missään vaiheessa ole myöskään ajateltu olevan vaaraa siitä, että neuvoston päätös neuvottelujen aloittamisesta voisi olla sellaisen tuomioistuinratkaisun kohteena, jossa se todettaisiin yhteensoveltumattomaksi perustamissopimusten kanssa.
59      Toiseksi on niin, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomionsa 54 kohdassa tekemä viittaus mainitun 300 artiklan 6 kohdassa määrättyyn menettelyyn on luonteeltaan vain kuvaileva. Tällaisen viittauksen on selvästikin ymmärrettävä tarkoittavan, että juuri perussopimuksessa itsessään määrätään tuomioistuinmenettelystä, jonka kohteena ovat ne oikeudelliset kysymykset, joita voi liittyä kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen oikeudelliseen perustaan, eli menettelystä, joka toimitetaan julkisena ja ennen sopimuksen allekirjoittamista, mikä antaa mahdollisuuden torjua olettaman siitä, että julkiseksi saatettu keskustelu tällaisen päätöksen oikeasta oikeudellisesta perustasta voi systemaattisesti vahingoittaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua.
60      Kolmanneksi todettakoon vielä, että arvioidessaan tämän edun vahingoittamista koskevan riskin olemassaoloa unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomionsa 55 kohdassa ottanut perustellusti huomioon sen, että asiakirjan nro 11897/09 olennainen sisältö oli julkistettu parlamentin päätöslauselmassa. Tällaisessa arvioinnissa, jonka kohteena on riski siitä, että asiakirjan julkistamisesta aiheutuu vahinkoa asetuksen N:o 1409/2001 4 artiklalla suojatulle edulle, sitä, että sen aiempi julkistaminen ei ole tapahtunut mainitun asetuksen mukaisesti, ei voida pitää merkityksellisenä, koska tällaisen lainvastaisuuden seuraukset on mahdollisesti todettava muita perussopimuksissa määrättyjä oikeussuojakeinoja käyttäen.
61      Edellä esitetyn perusteella on todettava, että neuvoston valituksessaan esittämän ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa ei ole perusteltu.
62      Valitusperusteensa toisessa osassa neuvosto esittää, että unionin yleinen tuomioistuin on ollut väärässä kohdistaessaan riidanalaiseen päätökseen täysimääräisen laillisuusvalvonnan, vaikka sen olisi pitänyt tyytyä unionin oikeuskäytännön mukaisesti vain rajoitettuun valvontaan.
63      Tässä on tuotava esiin se, että pitää tosin paikkansa, että kun kyse on toimielimen sellaisen päätöksen laillisuutta koskevan tuomioistuinvalvonnan laajuudesta, jolla evätään yleisön oikeus tutustua asiakirjaan jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn yleistä etua koskevan poikkeuksen perusteella, toimielimellä on katsottava olevan laaja harkintavalta päätettäessä siitä, voiko sellaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen, jotka kuuluvat mainittujen poikkeusten kattamiin aloihin, vahingoittaa yleistä etua. Unionin tuomioistuinten tällaiseen päätökseen kohdistaman laillisuusvalvonnan on näin ollen rajoituttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (tuomio Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 34 kohta).
64      On kuitenkin niin, että kun kyseessä oleva toimielin epää oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka julkistaminen voisi vahingoittaa jotakin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdalla suojelluista eduista, sen on, kuten edellä 52 kohdassa on todettu, selitettävä se, millä tavoin oikeus tutustua tähän asiakirjaan voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa mainitussa säännöksessä säädetyllä poikkeuksella suojattua etua, ja vahingoittamisriskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se voi olla puhtaasti hypoteettinen.
65      Unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomionsa 58 kohdassa todennut, että lukuun ottamatta asiakirjan nro 11897/09 niitä osia, jotka koskevat suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä tai neuvotteluohjeita ja jotka voisivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii tätä sopimusta koskevissa neuvotteluissa, neuvosto ei ollut näyttänyt, millä tavoin laajempi oikeus saada tutustua tähän asiakirjaan olisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittanut kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua.
66      Tätä silmällä pitäen unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut ainoastaan, miten riidanalainen päätös oli tältä osin perusteltu. Todettuaan valituksenalaisen tuomionsa 41 kohdassa neuvoston väittäneen, että päätöksessä viitattiin riskiin, joka liittyy suunnitellun sopimuksen oikeudellisen perustan arviointia koskevien seikkojen paljastamiseen, vaikkei viittaus käynytkään nimenomaisesti ilmi riidanalaisesta päätöksestä, unionin yleinen tuomioistuin on tyytynyt tämän perusteella toteamaan tuomionsa 46–50 kohdassa, että riidanalaista päätöstä ei tältä osin ollut perusteltu oikeudellisesti riittävällä tavalla, koska pelkkä riskin olemassaoloon liittyvä toteamus ei sellaisenaan riitä täyttämään asianomaiseen toimielimeen kohdistuvaa vaatimusta siitä, että sen on näytettävä konkreettisesti ja tosiasiallisesti kansainvälisiin suhteisiin liittyvälle unionin edulle aiheutuvan vahinkoa. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tähän, että koska oikeudellisen perustan valinta perustuu objektiivisiin seikkoihin eikä se näin ollen kuulu toimielimen harkintavaltaan, tätä koskevaa mahdollista erimielisyyttä ei voida rinnastaa siihen, että toimielimet ovat erimielisiä sopimuksen sisältöön liittyvistä seikoista, mikä olisi saattanut olla omiaan vahingoittamaan kansainvälisiin suhteisiin liittyviä unionin etuja.
67      Unionin yleinen tuomioistuin on sitä vastoin katsonut valituksenalaisen tuomionsa 57 ja 58 kohdassa, että perustelut, jotka neuvosto oli esittänyt riidanalaisen päätöksensä tueksi, olivat sellaisenaan riittävät asiakirjan nro 11897/09 niihin osiin nähden, jotka koskivat suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä tai neuvotteluohjeita, ja todennut tuomionsa 59 kohdassa, että neuvosto oli näyttänyt kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun vahingoittumisen riskin olevan olemassa ainoastaan viimeksi mainittujen seikkojen osalta.
68      Edellä esitetty merkitsee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on kohdistanut valvontansa ainoastaan perusteluihin, joihin riidanalainen päätös tukeutuu, eikä se näin ollen ole puuttunut neuvoston harkintavaltaan.
69      Kun otetaan huomioon nämä seikat, on katsottava, että neuvoston ensimmäisen valitusperusteen toinen osa on myös perusteeton, minkä vuoksi valitusperuste on kokonaisuudessaan hylättävä.
Toinen valitusperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomiseen
Valituksenalainen tuomio
70      Unionin yleinen tuomioistuin on in ’t Veldin kumoamiskanteensa tueksi esittämän ensimmäisen kanneperusteen tutkinnassa omaksumansa ratkaisun perusteella rajoittanut toisen, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomiseen perustuvan kanneperusteen tutkinnan asiakirjan nro 11897/09 niihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, lukuun ottamatta niitä osia, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin.
71      Unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomionsa 69 ja 70 kohdassa aluksi todennut, että riidanalaisen päätöksen perustelut, joiden mukaan neuvosto saattaisi luopua pyytämästä ja sen oikeudellinen yksikkö saattaisi luopua antamasta arkaluonteisia kysymyksiä koskevia kirjallisia lausuntoja, jos nämä lausunnot pitäisi tämän jälkeen julkistaa, eivät saa tukea yhdestäkään sellaisesta konkreettisesta tai yksityiskohtaisesta seikasta, joka voisi käsiteltävässä tapauksessa osoittaa, että riski siitä, että neuvoston intressiä saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia oikeudellisia lausuntoja vahingoitettaisiin, on kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se ole täysin hypoteettinen.
72      Valituksenalaisen tuomionsa 71 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on todennut myös, että koska kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun mahdollinen vahingoittuminen kuuluu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun erillisen poikkeuksen alaan, pelkästään se, että asiakirjaan nro 11897/09 sisältyvä oikeudellinen lausunto koskee unionin kansainvälisiä suhteita, ei ole sellaisenaan riittävä peruste asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseksi.
73      Unionin yleinen tuomioistuin on tämän jälkeen todennut valituksenalaisen tuomionsa 72–74 kohdassa, että vaikka voidaankin myöntää, että silloin kun kansainväliset neuvottelut ovat vielä kesken, toimielimen neuvotteluja koskevien asiakirjojen tarkempi suojaaminen on tarpeen, jotta voidaan estää unionin etujen vahingoittuminen tällaisissa neuvotteluissa, tämä näkökohta on kuitenkin jo otettu huomioon, kun toimielimille on annettu laaja harkintavalta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisessa. Asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen osalta neuvosto ei kuitenkaan voi pätevästi vedota yleiseen ajatukseen siitä, että suojatun yleisen edun vahingoittuminen voitaisiin ottaa olettamaksi arkaluonteisella alalla, esimerkiksi kun on kyse oikeudellisista lausunnoista, jotka on annettu kansainvälisen sopimuksen neuvotteluprosessin yhteydessä. Asiassa kyseessä olevan edun konkreettista ja ennakoitavissa olevaa vahingoittumista ei osoita myöskään pelkkä pelko siitä, että kansalaiset saavat tietää toimielinten olevan erimielisiä unionin kansainvälisen toiminnan oikeudellisesta perustasta ja että tämän toiminnan laillisuudesta siten herää epäilyksiä.
74      Siihen neuvoston väitteeseen, joka koskee vaaraa siitä, että sen oikeudellisen yksikön kyky puolustaa tuomioistuinmenettelyissä kantaa, josta se on antanut kielteisen lausunnon, huononisi, unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 78 kohdassa todennut, ettei näin yleisluonteisella väitteellä voitu oikeuttaa poikkeusta asetuksella N:o 1049/2001 säädetystä avoimuudesta.
75      Unionin yleinen tuomioistuin on lopuksi todennut, että neuvoston tehtävänä oli punnita keskenään yhtäältä sitä erityistä etua, jota on suojattava sillä, ettei asiakirjan nro 11897/09 sisältämiä tietoja ilmaista, ja toisaalta mahdollista ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi tietojen ilmaisemisen.
76      Unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomionsa 81–95 kohdassa muistuttanut siitä, että avoimuuden vaatimukset ovat erittäin suuret silloin, kun neuvosto toimii lainsäätäjänä. Aloite kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi käytävistä neuvotteluista ja tällaisten neuvottelujen käyminen kuuluvat kuitenkin lähtökohtaisesti täytäntöönpanovallan alaan. Se on kuitenkin lisännyt tähän, ettei unionin päätöksentekomenettelyjen avoimuuden periaatteen soveltamista kansainväliseen toimintaan voida sulkea pois varsinkaan silloin, kun päätös, jossa annetaan valtuutus neuvottelujen aloittamiseen, liittyy kansainväliseen sopimukseen, jolla voi olla seurauksia unionin lainsäädäntötoiminnan alalla, niin kuin suunnitellulla sopimuksella, jossa on asiallisesti kyse tietojen käsittelystä ja vaihdosta poliisiyhteistyön puitteissa ja jolla voi myös olla vaikutuksia henkilötietojen suojaan. Tästä on todettava yhtäältä, että se, että asiakirjassa nro 11897/09 käsitellään kysymyksiä, jotka saattavat kuulua asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun, kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaa koskevan poikkeuksen alaan, ei ole merkityksellinen seikka arvioitaessa, sovelletaanko oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevaa erillistä poikkeusta, josta säädetään asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa. Toisaalta se, että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva menettely oli edelleen käynnissä riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, ei ole ratkaiseva seikka selvitettäessä, onko mahdollisesti olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista siitä huolimatta, että vahingoittumisen riski on olemassa. Päätöksentekomenettelyjen avoimuutta koskeva yleinen etu nimittäin menettäisi merkityksensä, mikäli se voitaisiin ottaa huomioon komission ehdottamalla tavalla vain siinä tapauksessa, että päätöksentekomenettely on päättynyt.
77      Näiden seikkojen perusteella unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi in ’t Veldin kumoamiskanteensa tueksi esittämän toisen kanneperusteen.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
78      Neuvoston esittämä toinen valitusperuste perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomiseen, ja siinä on kaksi osaa.
79      Valitusperusteen ensimmäisessä osassa neuvosto väittää komission tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon asiakirjan nro 11897/09 sisältämässä oikeudellisessa lausunnossa tarkastellun kysymyksen erityistä luonnetta ja että se on soveltanut perusteettomasti ”konkreettisen ja tosiasiallisen vahingon” kriteeriä.
80      Neuvoston mukaan unionin yleinen tuomioistuin on sivuuttanut asiassa vallinneet erityiset olosuhteet, kuten sen, että kansainväliset neuvottelut arkaluonteisesta aiheesta, joka koski yhteistyötä terrorismin torjumiseksi, olivat käynnissä tosiseikkojen tapahtumahetkellä, ja sen, että toimielimet eivät olleet yksimielisiä suunnitellun sopimuksen oikeudellisen perustan valinnasta. Se, ettei unionin yleinen tuomioistuin ollut ottanut huomioon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen osalta oikeudellisessa lausunnossa tarkasteltua aihetta, on neuvoston mukaan ristiriidassa unionin tuomioistuimen sen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan ala, jota asiakirja käsittelee, ja sen arkaluonteisuus ovat merkityksellisiä seikkoja asetuksen 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyjen poikkeusten soveltamisen kannalta.
81      Neuvoston mukaan on niin, että painoarvo, jonka unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa antanut sille, että kansainvälisen sopimuksen neuvottelemiseen liittyvät intressit oli jo otettu huomioon antamalla toimielimille ”laaja harkintavalta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisessa”, perustuu virheelliseen olettamaan, jonka mukaan toimielin ei saisi vedota samoihin tosiseikkoihin perustellakseen asetuksen 4 artiklassa tarkoitettujen eri poikkeusten soveltamista, koska tätä olettamaa ei tue asetuksen sanamuoto sellaisenaan eikä asiaa koskeva oikeuskäytäntökään, ja se viittaa näkemyksensä tueksi tuomioon komissio vastaan Agrofert Holding (C-477/10 P, EU:C:2012:394, 55 kohta) ja tuomioon komissio vastaan Éditions Odile Jacob (EU:C:2012:393, 113–115 kohta).
82      Neuvosto toteaa tähän lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen velvoittaessaan sen esittämään näytön oikeudellisen neuvonannon suojan konkreettisesta ja tosiasiallisesta loukkaamisesta ja konkreettiset ja yksityiskohtaiset todisteet vahingon aiheutumisesta.
83      Neuvosto esittää selittäneensä riidanalaisessa päätöksessä joka tapauksessa sen, millä tavoin yleisön oikeus tutustua asiakirjaan nro 11897/09 saattoi vahingoittaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyllä poikkeuksella suojattua etua. Neuvoston mukaan oli olemassa todellinen riski siitä, että Euroopan parlamentti yrittäisi käyttää hyväkseen oikeudellisen lausunnon sisältämiä seikkoja toimielinten välisessä poliittisessa kanssakäymisessä vaikuttaakseen käynnissä oleviin neuvotteluihin. Neuvottelut olivat lisäksi tosiseikkojen tapahtumahetkellä vielä käynnissä, eikä unionin tuomioistuin olisi neuvoston mukaan missään tapauksessa antanut ratkaisua, joka olisi puoltanut oikeudellisen lausunnon julkistamista tämänkaltaisissa olosuhteissa.
84      Neuvosto esittää lopuksi, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomionsa 101 kohdassa esittämä toteamus, jonka mukaan ”päätöksentekomenettelyn avoimuutta koskeva yleinen etu – – menettäisi merkityksensä, mikäli se voitaisiin ottaa huomioon komission ehdottamalla tavalla vain siinä tapauksessa, että päätöksentekomenettely on päättynyt”, on ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jossa hyväksytään se, että sisäisten asiakirjojen, mukaan lukien oikeudelliset lausunnot, suoja on tasoltaan korkeampi silloin, kun asian kannalta merkityksellinen menettely on vireillä. Toteamus on neuvoston mukaan ristiriidassa myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen luetelmakohdan kanssa, jossa säädetään sellaisia sisäisiä asiakirjoja koskevasta erityisestä poikkeuksesta, jotka liittyvät asiaan, josta toimielin ei ole vielä tehnyt päätöstä.
85      in ’t Veld väittää Euroopan parlamentin tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut vain sen, olisiko sen, että oikeudellinen lausunto koski unionin kansainvälisiä suhteita, pitänyt vaikuttaa sen suorittamaan arviointiin, ja todennut valituksenalaisen tuomionsa 71 kohdassa, ettei tämä seikka ”sellaisenaan” ollut riittävä peruste oikeuttamaan epäävää päätöstä oikeudellisen neuvonannon suojan perusteella.
86      Lisäksi hän katsoo, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomionsa 88 kohdassa esittämä toteamus, jonka mukaan ”yleisön osallistuminen menettelyyn, joka liittyy kansainvälistä sopimusta koskeviin neuvotteluihin ja sopimuksen tekemiseen, on välttämättä rajoitettua, kun otetaan huomioon legitiimi intressi olla paljastamatta neuvotteluihin liittyviä strategisia seikkoja”, ei merkitse sitä, että neuvottelujen oikeudellista perustaa koskeva oikeudellinen lausunto on ”erityisen arkaluonteinen”. Näin on hänen mukaansa siksi, että valituksenalaisessa tuomiossa annetaan neuvostolle oikeus karsia lausunnosta tiedot, jotka sisältävät ”neuvotteluihin liittyviä strategisia seikkoja”, koska siinä annetaan neuvostolle mahdollisuus poistaa pyydetystä asiakirjasta kohtia, ”jotka sisältävät suunnitellun sopimuksen erityisen sisällön arviointia, joka saattaisi paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa”. Siinä osassa tuomiota, joka koskee oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuvaa poikkeusta, tarkastellaan tämän vuoksi vain asiakirjan nro 11897/09 muita osia. Neuvoston väitteet ovat hänen mukaansa tämän johdosta perusteettomia.
87      Tarkasteltaessa väitettä siitä, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt virheen soveltaessaan ”konkreettisen ja tosiasiallisen vahingon” kriteeriä, in ’t Veld viittaa ensimmäisen valitusperusteen toisen osan yhteydessä esittämiinsä lausumiin.
88      Lopuksi in ’t Veld toteaa väitteeseen siitä, että käsiteltävässä asiassa olisi kyse poikkeuksellisista olosuhteista, ja vastatakseen neuvoston argumentaatioon ensiksikin, että se, että julkistaminen olisi pitänyt evätä sillä perusteella, että oikeudellinen lausunto koski neuvoston sisäistä keskustelua neuvottelujen aloittamisesta, ei ole merkityksellinen seikka, koska kaikki oikeudelliset lausunnot muodostuvat niitä aiheita koskevista sisäisistä keskusteluista, joista ne on laadittu. Toiseksi hän esittää siitä, että lausunto koskee terrorismin ja terrorismin rahoituksen kaltaista ”arkaluonteista aihetta”, ettei neuvosto ole tehnyt selkoa syistä, joiden vuoksi tätä olisi pidettävä merkityksellisenä seikkana sellaiseen lausuntoon tutustumista koskevan oikeuden rajoittamisen kannalta, joka koskee oikeudellista perustaa suunnitellun sopimuksen kaltaisen kansainvälisen sopimuksen tekemiselle. Hänen mukaansa on niin, että siltä osin kuin lausunnossa kuvataan sopimuksen sisältö ja unionin strategiset tavoitteet, unionin yleinen tuomioistuin on päättänyt, ettei neuvostolla ollut velvollisuutta antaa tietoja näistä seikoista. Lausunnon muiden eli niiden osien, jotka koskevat suunnitellun sopimuksen tekemiselle valittavaa oikeudellista perustaa, mahdollinen arkaluonteisuus ei johdu itse sopimuksen kohteesta. Kolmanneksi hän toteaa siihen, että sopimusta koskevat neuvottelut olivat edelleen käynnissä, että unionin yleinen tuomioistuin oli perustellusti selittänyt, että jos kansalaisia estettäisiin tutustumasta toimielinten sisäisiin asiakirjoihin sillä perusteella, että päätöksentekomenettely ei ole päättynyt, heillä ei olisi koskaan mahdollisuutta osallistua tähän menettelyyn. Neuvoston tässä yhteydessä tekemä viittaus asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohtaan jääkin vaille merkitystä, koska kyseiseen poikkeukseen ei ole vedottu riidanalaisessa päätöksessä. Neljänneksi in ’t Veld toteaa väitteeseen, jonka mukaan asiakirjan julkistaminen antaisi Euroopan parlamentille laajemmat mahdollisuudet yrittää käyttää hyväkseen oikeudellisen lausunnon sisältämiä seikkoja toimielinten välisessä poliittisessa kanssakäymisessä vaikuttaakseen meneillään oleviin neuvotteluihin, että hänellä oli Euroopan parlamentin jäsenenä jo ollut tilaisuus saada tutustua asiakirjan nro 11897/09 sisältöön ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä, minkä vuoksi hän olisi voinut halutessaan käyttää näitä seikkoja hyväkseen neuvotteluissa neuvoston kanssa.
89      Neuvosto väittää toisen valitusperusteensa toisessa osassa komission tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen soveltaessaan käsiteltävässä tapauksessa sitä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan suoritettaessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan viimeisen lauseen edellyttämää punnintaa, huomioon on otettava se, että oikeudellinen lausunto on annettu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä (tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Unionin yleisen tuomioistuimen päättely perustuu oletukseen, jonka mukaan unionin päätöksentekomenettelyyn sovellettavan avoimuuden tason pitäisi olla sellaista kansainvälistä sopimusta neuvoteltaessa, joka vaikuttaa unionin lainsäädäntötoimintaan, sama kuin se, jota sovelletaan unionin varsinaiseen lainsäädäntömenettelyyn, mikä tarkoittaisi sitä, että tuomiossa Ruotsi ja Turco vastaan neuvosto (EU:C:2008:374) omaksutut periaatteet ulotettaisiin perusteettomasti koskemaan muita aloja kuin lainsäädäntötoimintaa.
90      Todellisuudessa niiden tapausten, joissa unioni toimii lainsäätäjänä, ja niiden tapausten välillä, joissa se toimii täytäntöönpanovallan käyttäjänä kansainvälisiä suhteita hoitaessaan, on sen mukaan merkittävä ero. Tämä on huomioitu myös asetuksessa N:o 1049/2001, jossa otetaan huomioon kansainvälisille suhteille tarjottava erityinen suoja; niiden luottamuksellisuutta suojataan sen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa, eikä lainsäätäjä ole siinä säätänyt kilpailevien etujen välillä suoritettavasta punninnasta.
91      Neuvosto väittää, että vaikka kysymys demokraattisesta vastuusta ja unionin kansalaisten osallistumisesta voidaan esittää, kun kyse on kansainvälisen sopimuksen tekemisestä ja sen toimeenpanosta tämän jälkeen unionin lainsäädäntötoimin, tilanne ei ole sama sopimusta edeltävässä neuvotteluvaiheessa, koska on mahdotonta, että siitä tiedotettaisiin kaikille unionin kansalaisille antamatta siitä samalla tietoja niille kansainvälisille sopimuskumppaneille, joiden kanssa unioni käy neuvotteluja.
92      in ’t Veld vastustaa tätä väitettä muistuttamalla siitä, että unionin yleinen tuomioistuin on antanut neuvostolle oikeuden karsia asiakirjasta nro 11897/09 kaikki kohdat, joissa käsitellään suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä ja jotka olisivat voineet paljastaa unionin strategiset tavoitteet, minkä vuoksi näillä väitteillä ei voi olla merkitystä keskusteltaessa sopimuksen oikeudellisesta perustasta, koska siitä ei käy ilmi minkäänlaisia ”strategisia seikkoja”.
93      Lisäksi se, että oikeudellinen lausunto koski kansainvälisiä suhteita ja että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohta sisältää erityisen ”pakollisen” poikkeuksen, jolla unionin kansainvälisiä suhteita suojataan, ei hänen mukaansa poista tarvetta ottaa huomioon mahdollisuutta, että asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa voi olla kyse ylivoimaisesta yleisestä edusta. Hän katsoo, että juuri siksi, että suunnitellulla sopimuksella on vaikutuksia unionin lainsäädäntötoimintaan, ja tässä tapauksessa siksi, että sillä on vaikutuksia sääntöihin, joista tulee sitovia kaikille unionin kansalaisille, tarve taata toimielimille yhä suurempi legitimiteetti ja kansalaisten entistä syvempi luottamus toimielimiin muodostavat ylivoimaisen edun.
94      Lopuksi in ’t Veld toteaa neuvoston esittämään näkemykseen siitä, että kansainvälisiä neuvotteluja käytäessä on mahdotonta antaa tietoja kaikille unionin kansalaisille antamatta samalla tietoja kansainvälisille sopimuskumppaneille, joiden kanssa unioni käy neuvotteluja, että vaikka tätä näkökohtaa voitaisiin pitää merkityksellisenä perusteena päätökselle evätä yleisön oikeus tutustua siihen osaan asiakirjaa nro 11897/09, joka koskee strategisia tavoitteita ja neuvotteluohjeita, se ei kuitenkaan ole tällainen peruste niihin asiakirjan muihin osiin nähden, jotka koskevat vain kysymystä oikeudellisesta perustasta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
95      Aluksi on mainittava siitä, että unionin oikeuskäytännön mukaan silloin, kun on kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetystä oikeudellista neuvonantoa koskevasta poikkeuksesta, tarkastelu, joka neuvoston on suoritettava silloin, kun sitä pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, on ehdottomasti toteutettava kolmessa vaiheessa, jotka vastaavat tässä säännöksessä säädettyjä kolmea kriteeriä (tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 37 kohta).
96      Ensimmäiseksi neuvoston on näin ollen varmistettava, että asiakirjassa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, on kysymys oikeudellisesta neuvonannosta. Toiseksi neuvoston on tutkittava, vahingoittaisiko kyseessä olevan asiakirjan niiden osien ilmaiseminen, joiden osalta on todettu, että niissä on kyse oikeudellisesta neuvonannosta, niille taattavaa suojaa siinä mielessä, että niiden ilmaisemisesta aiheutuisi vahinkoa toimielimen intressille pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja. Jotta tämän intressin loukatuksi joutumisen vaaraan voidaan vedota, vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen. Ja vielä kolmanneksi on niin, että jos neuvosto katsoo, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen loukkaa oikeudelliselle neuvonannolle taattavaa suojaa, sellaisena kuin tämä suoja on juuri edellä määritelty, sen on vielä varmistuttava siitä, ettei tietojen ilmaiseminen ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja (ks. vastaavasti tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 38–44 kohta).
97      Neuvosto on toisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa ensin moittinut unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se ole arvioidessaan riskiä siitä, että asiakirjan nro 11897/09 julkistaminen vahingoittaisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa suojattua etua, ottanut huomioon sitä, että asiakirja oli sisällöltään erityisen arkaluonteinen, koska siinä oli kyse vielä käynnissä olevista kansainvälisistä neuvotteluista, joiden aiheena oli yhteistyö terrorismin torjunnassa.
98      Tähän on riittävää todeta, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomionsa 71 kohdassa ottanut huomioon tämän näkökohdan todeten kuitenkin, ettei se yksin ollut riittävä peruste sen tutustumisoikeutta koskevan poikkeuksen soveltamiseksi, josta on kyse, koska kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun mahdollista vahingoittumista koskeva tapaus kuuluu erillisen poikkeuksen alaan.
99      Tulkinta ei ole oikeudellisesti virheellinen.
100    Yhtäältä on totta, että unionin toimielin voi ottaa hallussaan olevia asiakirjoja koskevaa tutustumispyyntöä arvioidessaan huomioon useita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa mainittuja epäämisperusteita (ks. vastaavasti tuomio komissio v. Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, 113 kohta ja tuomio komissio v. Agrofert Holding, EU:C:2012:394, 55 kohta).
101    Neuvosto pyrkii kuitenkin lausumillaan todellisuudessa oikeuttamaan vain yhden epäämisperusteen soveltamisen eli kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaamisen vetoamalla tätä varten asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyyn kahteen eri poikkeukseen. On kuitenkin niin, että vaikka oletettaisiin, että samat tosiseikat oikeuttaisivat soveltamaan kahta eri poikkeusta, kun on niin, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, että valittajan väite kansainvälisten suhteiden suojaamiseksi nimenomaisesti säädetyn poikkeuksen soveltamisesta ei ole menestynyt, se ei voi tämän jälkeen perustellusti viitata samoihin tosiseikkoihin sellaisen olettaman tueksi, jonka mukaan on sovellettava oikeudellisen neuvonannon kaltaista toista etua suojaavaa poikkeusta, selittämättä sitä, millä tavoin näiden asiakirjojen julkistaminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa tällaista toista etua.
102    Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin on itsekin valituksenalaisen tuomion 88 kohdassa todennut, että yleisön osallistuminen menettelyyn, joka liittyy kansainvälistä sopimusta koskeviin neuvotteluihin ja sopimuksen tekemiseen, on välttämättä rajoitettua, kun otetaan huomioon legitiimi intressi olla paljastamatta neuvotteluihin liittyviä strategisia seikkoja. Neuvoston väite, jossa se moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se ole tehnyt tämän edellyttämiä johtopäätöksiä, ei pidä paikkaansa, koska unionin yleinen tuomioistuin on juuri sen perusteella todennut valituksenalaisen tuomion 35–39 kohdassa, että oikeus saada tutustua asiakirjan nro 11897/09 siihen osaan, joka sisälsi neuvotteluihin liittyvät strategiset seikat, voitiin pätevästi evätä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen perusteella.
103    Toiseksi neuvosto moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on ollut väärässä soveltaessaan ”konkreettisen ja tosiasiallisen vahingon” kriteeriä.
104    Tästä on riittävää todeta edellä 52 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomionsa 69 kohdassa perustellusti todennut, että riskin siitä, että asiakirjan nro 11897/09 sisältämien tietojen ilmaiseminen voi vahingoittaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja, on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen.
105    Tällaisen riskin olemassaolosta esitettävän näytön edellyttämien selitysten antamiseksi on suoritettava – toisin kuin neuvosto ja komissio ovat väittäneet – edellä 96 kohdassa kuvattu tutkinta, vaikka asiakirja, johon tutustumista on pyydetty, ei koskekaan lainsäädäntömenettelyä.
106    Tuomion Ruotsi ja Turco vastaan neuvosto (EU:C:2008:374) 46 kohdassa on kyllä todettu, että näillä toteamuksilla – joiden mukaan neuvoston on punnittava keskenään sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, ettei kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ilmaista, ja esimerkiksi yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, kun otetaan huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten asetuksen N:o 1049/2001 toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa – on aivan erityistä merkitystä tilanteissa, joissa neuvosto toimii lainsäätäjänä.
107    Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on kuitenkin tarkennettu, että asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisala kattaa myös unionin lainsäädäntötoiminnan ulkopuolelle jäävän toiminnan. Tässä yhteydessä on riittävää muistuttaa kyseisen asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa täsmennettävän, että asetusta sovelletaan kaikkiin toimielimellä oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla unionin toiminnan aloilla (ks. vastaavasti tuomio Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C-506/08 P, EU:C:2011:496, 87, 88 ja 109 kohta).
108    Kolmanneksi neuvosto väittää, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa muotoilluista moitteista poiketen se oli tehnyt selkoa syistä, joiden vuoksi käsiteltävän asian olosuhteissa yleisön oikeus tutustua asiakirjaan nro 11890/09 saattoi vahingoittaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitetulla poikkeuksella suojattua etua.
109    Yhtäältä neuvoston väitteistä, jotka perustuvat todelliseen riskiin kansainvälisten neuvottelujen vaarantumisesta siksi, että Euroopan parlamentti yrittäisi käyttää hyväkseen oikeudellisen lausunnon sisältämiä seikkoja voidakseen vaikuttaa vireillä oleviin neuvotteluihin ja kiistääkseen suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan neuvoston päätöksen laillisuuden, on riittävää muistaa, että tässä väitteessä on jätetty huomioimatta se, että unionin yleinen tuomioistuin oli katsonut, että neuvostolla oli peruste evätä oikeus tutustua asiakirjan nro 11897/09 niihin osiin, jotka koskivat suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä ja strategisia tavoitteita, joihin unioni pyrki neuvotteluissa. Neuvosto ei ole esittänyt minkäänlaista näyttöä siitä, millä tavoin mainitun asiakirjan muiden osien julkistaminen olisi aiheuttanut tällaisia riskejä.
110    Toisaalta neuvoston väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon sitä, että neuvottelut olivat käynnissä hetkellä, jolloin oikeutta saada tutustua asiakirjaan nro 11897/09 pyydettiin, on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 72 ja 73 kohdassa tosiasiassa nimenomaisesti tutkinut tämän näkökohdan ja katsonut, että se oli jo otettu huomioon antamalla toimielimille laaja harkintavalta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisessa.
111    Edellä esitettyjen seikkojen perusteella neuvoston valituksensa tueksi esittämän toisen valitusperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
112    Koska neuvosto on toisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa menestyksettä riitauttanut unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa omaksutun päättelyn, jonka perusteella tämä on katsonut tuomionsa 102 kohdassa, että niiden seikkojen perusteella, joihin riidanalaisessa päätöksessä vedottiin, ei voida katsoa, että asiakirjan nro 11897/09 sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi vahingoittanut oikeudellisen neuvonannon suojaa, tämän valitusperusteen toista osaa ei ole syytä tutkia, koska siinä esitetty argumentaatio on tehoton. Valitusperusteen tässä osassa viitataan nimittäin unionin yleisen tuomioistuimen toissijaisesti muotoilemiin perusteluihin, joiden mukaan kaikesta huolimatta oli niin, että neuvosto oli jättänyt varmistamatta, oliko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka olisi edellyttänyt asiakirjan nro 11897/98 sisältämien tietojen laajempaa ilmaisemista, kun otetaan huomioon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta.
113    Edellä esitetystä seuraa, että myös toinen valitusperuste on hylättävä, ja valitus on näin ollen hylättävä kokonaan.
Oikeudenkäyntikulut
114    Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
115    Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
116    Neuvosto on hävinnyt asian ja in ’t Veld on vaatinut, että neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, joten neuvosto on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Euroopan parlamentti ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Valitus hylätään.
2)      Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3)      Euroopan parlamentti ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: englanti.