ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
19 mars 2002 (1)
«Manquement d'Etat - Article 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE) - Traitement différencié des contrevenants au code de la route en fonction du lieu d'immatriculation du véhicule - Proportionnalité»
Dans l'affaire C-224/00,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme C. O' Reilly et M. G. Bisogni, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de M. O. Fiumara, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en maintenant une législation (article 207 du code de la route italien) qui établit un traitement différencié et non proportionné entre contrevenants sur la base du lieu d'immatriculation des véhicules, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE),
LA COUR (sixième chambre),
composée de Mme F. Macken, président de chambre, Mme N. Colneric, MM. R. Schintgen, V. Skouris (rapporteur) et J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 6 décembre 2001,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 31 mai 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en maintenant une législation (article 207 du code de la route italien) qui établit un traitement différencié et non proportionné entre contrevenants sur la base du lieu d'immatriculation des véhicules, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE).
La législation nationale
2.
Les articles 202 à 205 du decreto legislativo n° 285, Nuovo codice della strada (décret législatif n° 285 instituant le nouveau code de la route), du 30 avril 1992 (GURI n° 114, du 18 mai 1992, suppl. ord., ci-après le «code de la route»), disposent:
«Article 202 - Paiement réduit
En ce qui concerne les infractions pour lesquelles le présent code prévoit une sanction administrative pécuniaire, sous réserve de l'application des éventuelles sanctions accessoires, le contrevenant est autorisé à payer, au plus tard soixante jours à compter de la constatation ou de la notification, une somme égale au minimum fixé par les dispositions particulières.
[...]
Article 203 - Recours devant le préfet
1.    Le contrevenant [...], dans les soixante jours suivant la date à laquelle la contravention a été dressée ou notifiée, si le paiement réduit n'a pas été effectué dans les cas où il est admis, [peut] introduire un recours devant le préfet [...]
2.    [...]
3.    Si, dans les délais prescrits, aucun recours n'a été formé et si le paiement réduit n'a pas été effectué, le procès-verbal [...] constitue un titre exécutoire pour une somme égale à la moitié du maximum de la sanction administrative prévue et pour les frais de procédure.
Article 204 - Mesures du préfet
Si, après avoir examiné le procès-verbal [...], le préfet considère la constatation comme fondée, il émet, dans les soixante jours, une ordonnance motivée portant injonction de payer une somme déterminée, d'un montant qui ne peut être inférieur au double du minimum prévu par la loi.
Article 205 - Opposition devant l'autorité judiciaire
1.    Contre l'ordonnance portant injonction de payer [...] les intéressés peuvent former opposition [devant la juridiction ordinaire] [...]
[...]»
3.
L'article 207 du code de la route, applicable en cas d'infraction commise avec un véhicule immatriculé dans un État autre que l'Italie ou muni d'une plaque d'immatriculation EE, est libellé comme suit:
«1.    Lorsqu'une infraction à une disposition du présent code, passible d'une sanction administrative pécuniaire, est commise avec un véhicule immatriculé à l'étranger ou muni d'une plaque d'immatriculation EE, le contrevenant peut effectuer immédiatement, auprès de l'agent verbalisateur, le paiement réduit prévu à l'article 202. [...]
2.    Si, pour une raison quelconque, le contrevenant n'use pas de la faculté d'effectuer un paiement réduit, il est tenu de verser à l'agent verbalisateur, à titre de caution, une somme égale à la moitié du maximum de la sanction pécuniaire prévue pour l'infraction commise. Au lieu du versement de ladite caution, le contrevenant peut fournir un document fidéjussoire approprié garantissant le paiement des sommes dues. Le versement de la caution ou la remise du document fidéjussoire est mentionné dans le procès-verbal constatant l'infraction. L'un ou l'autre sont déposés au commandement ou au service dont dépend l'agent verbalisateur.
3.    En l'absence de versement de la caution ou de présentation de la garantie visées au paragraphe 2, l'agent verbalisateur procède, à titre conservatoire, au retrait immédiat du permis de conduire de l'intéressé. En l'absence de permis de conduire, le véhicule est retenu tant que l'une des obligations visées au paragraphe 2 n'est pas satisfaite et, en toute hypothèse, pour une durée n'excédant pas soixante jours.»
4.
Il ressort du dossier que toutes les sanctions administratives prévues dans le code de la route ont été fixées de telle manière que leur montant maximal corresponde au quadruple de leur montant minimal. Par conséquent, la «moitié du maximum» visée aux articles 203 et 207 coïncide avec le «double du minimum» visé à l'article 204, et les deux expressions doivent être considérées comme équivalentes.
La procédure précontentieuse
5.
Considérant que l'article 207 du code de la route établit un traitement différencié et non proportionné entre les contrevenants en fonction du lieu d'immatriculation des véhicules, contraire à l'article 6 du traité, la Commission a engagé la procédure en manquement. Après avoir mis la République italienne en demeure de présenter ses observations, elle a, le 2 octobre 1998, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
6.
Par lettres des 22 octobre et 12 novembre 1998, les autorités italiennes ont contesté la réalité du manquement allégué en faisant valoir, notamment, que l'article 207 n'avait soulevé aucune objection de la part des autorités communautaires lorsque celles-ci avaient reçu notification du code de la route. Par lettre du 18 janvier 1999, les autorités italiennes ont indiqué à la Commission qu'elles examinaient la possibilité d'insérer des amendements au projet de loi portant modification de ce code qui était soumis au Parlement. Aucune information n'a toutefois été communiquée par la suite à la Commission quant à la modification éventuelle de l'article 207 du code de la route.
7.
C'est dans ces conditions que la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Moyens et arguments des parties
8.
La Commission soutient que la législation italienne comporte une discrimination fondée sur le lieu d'immatriculation du véhicule qui correspond, en fait, à une différence de traitement entre contrevenants résidents et contrevenants non-résidents. Les seconds seraient désavantagés par rapport aux premiers dans la mesure où ils seraient tenus de procéder au paiement immédiat du montant minimal de l'amende ou de constituer une caution s'élevant au double de ce montant, sous peine de retrait de leur permis de conduire ou de rétention de leur véhicule. La catégorie des contrevenants non-résidents tendant à coïncider avec celle des ressortissants des autres États membres, une telle différence de traitement engendrerait une discrimination indirecte selon la nationalité, opérée au détriment des ressortissants des autres États membres.
9.
Tout en relevant que la Cour a, dans l'arrêt du 23 janvier 1997, Pastoors et Trans-Cap (C-29/95, Rec. p. I-285), reconnu qu'une différence de traitement entre contrevenants résidents et non-résidents peut être objectivement justifiée si elle vise à empêcher le non-paiement des amendes par les contrevenants non-résidents et si elle est proportionnée à cet objectif, la Commission affirme que le régime établi par l'article 207 du code de la route est à l'évidence disproportionné et discriminatoire, et donc contraire à l'article 6 du traité.
10.
Selon la Commission, il aurait suffi que la législation italienne prévoie le paiement immédiat d'une caution égale au montant minimal prévu pour offrir toutes les garanties nécessaires aux autorités italiennes, tout en étant proportionnée à l'objectif visé, qui est d'obtenir le paiement de la somme prévue à l'article 202 du code de la route sans porter atteinte au droit du non-résident de disposer d'un délai de réflexion.
11.
Le gouvernement italien reconnaît que la législation italienne établit une discrimination indirecte selon la nationalité.
12.
Se fondant sur les points 22 et 24 de l'arrêt Pastoors et Trans-Cap, précité, il soutient toutefois que cette discrimination est indispensable pour assurer le paiement des amendes dues par des contrevenants non-résidents, compte tenu de l'absence d'instruments communautaires ou de conventions bilatérales entre la République italienne et les autres États membres assurant l'exécution à l'étranger des sanctions concernées.
13.
La solution préconisée par la Commission serait inadéquate parce que, d'une part, elle n'éliminerait pas l'aspect le plus grave de la discrimination, à savoir l'obligation de paiement immédiat, et que, d'autre part, elle constituerait un avantage pour le non-résident qui contesterait la contravention en introduisant devant le préfet le recours prévu par la loi, si ce recours était finalement rejeté. En effet, dans une telle hypothèse, une caution d'un montant égal au minimum de la sanction ne suffirait pas à couvrir la sanction prévue par la législation italienne, laquelle ne peut être inférieure au double du minimum.
Appréciation de la Cour
14.
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que l'article 6 du traité, qui constitue une expression spécifique du principe général d'égalité, interdit toute discrimination exercée en raison de la nationalité.
15.
Conformément à une jurisprudence constante, les règles d'égalité de traitement entre nationaux et non-nationaux prohibent non seulement les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (arrêt Pastoors et Trans-Cap, précité, point 16).
16.
En l'occurrence, la législation italienne réserve aux contrevenants au code de la route un traitement différent selon le lieu d'immatriculation de leur véhicule. En particulier, en cas d'infraction commise avec un véhicule immatriculé en Italie, le contrevenant dispose d'un délai de soixante jours, à compter de la constatation ou de la notification de l'infraction, pour payer le montant minimal prévu; il peut également introduire dans ce délai un recours devant le préfet, s'il n'a pas déjà payé ledit montant minimal. En revanche, il ressort de l'article 207 du code de la route que, en cas d'infraction commise avec un véhicule immatriculé dans un État autre que l'Italie ou muni d'une plaque d'immatriculation EE, le contrevenant est tenu soit de payer immédiatement le montant minimal prévu, soit, notamment s'il souhaite contester l'infraction devant le préfet, de constituer une caution égale au double de ce montant minimal, sous peine de retrait de son permis de conduire ou de rétention de son véhicule.
17.
Il apparaît ainsi que l'article 207 du code de la route introduit une différence de traitement au détriment des contrevenants en possession d'un véhicule immatriculé dans un État membre autre que l'Italie.
18.
Il est certes vrai que cette différence de traitement n'est pas directement fondée sur la nationalité. Néanmoins, il est constant que, en Italie, la grande majorité des contrevenants en possession d'un véhicule immatriculé dans un autre État membre ne sont pas des ressortissants italiens, alors que la grande majorité des contrevenants en possession d'un véhicule immatriculé en Italie le sont.
19.
Il s'ensuit que la différence de traitement instituée par l'article 207 du code de la route au détriment des contrevenants en possession d'un véhicule immatriculé dans un État membre autre que l'Italie aboutit en fait au même résultat qu'une discrimination fondée sur la nationalité.
20.
Toutefois, cette constatation ne suffit pas, conformément à la jurisprudence de la Cour, pour conclure à l'incompatibilité de cette disposition nationale avec l'article 6 du traité. Encore faut-il rechercher si l'article 207 du code de la route n'est pas justifié par des circonstances objectives (voir, en ce sens, arrêt Pastoors et Trans-Cap, précité, point 19) et s'il n'est pas proportionné à l'objectif qu'il poursuit. Si tel n'est pas le cas, la disposition nationale en cause doit être considérée comme étant prohibée par l'article 6 du traité.
21.
En ce qui concerne les circonstances susceptibles de justifier une différence de traitement entre contrevenants, il ressort des points 21 et 22 de l'arrêt Pastoors et Trans-Cap, précité, que l'absence d'instruments conventionnels permettant d'assurer l'exécution d'une condamnation dans un État membre autre que celui où elle a été prononcée justifie objectivement une différence de traitement entre contrevenants résidents et non-résidents et que l'obligation de versement d'une somme à titre de caution, imposée aux seuls contrevenants non-résidents, est apte à empêcher qu'ils puissent se soustraire à une sanction effective en déclarant simplement qu'ils ne souhaitent pas consentir à la perception immédiate de l'amende.
22.
Bien que la constatation figurant au point 21 du présent arrêt ait été effectuée par la Cour dans le cadre d'une affaire où la différence de traitement entre contrevenants était opérée en fonction de leur résidence, elle reste valable en vue d'apprécier si la différence de traitement instituée par l'article 207 du code de la route au détriment des contrevenants en possession d'un véhicule immatriculé dans un État membre autre que l'Italie est ou non compatible avec l'article 6 du traité. Le gouvernement italien a en effet admis dans son mémoire en défense que la différence de traitement en cause en l'espèce correspond en fait à une différence de traitement entre contrevenants résidents et non-résidents.
23.
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de relever que, comme l'a soutenu à juste titre le gouvernement italien sans être contredit par la Commission, à défaut d'instruments internationaux ou communautaires assurant qu'une sanction pécuniaire pour une infraction au code de la route infligée dans un État membre pourra être exécutée, le cas échéant, dans un autre État membre, il existe un risque que cette sanction ne soit pas perçue. En outre, la Commission n'a pas contesté l'allégation dudit gouvernement selon laquelle il n'existe pas non plus de conventions bilatérales entre la République italienne et d'autres États membres susceptibles d'assurer une telle exécution.
24.
Ces circonstances justifient le traitement différencié instauré par l'article 207 du code de la route, dans la mesure où celui-ci consiste à exiger des seuls contrevenants en possession d'un véhicule immatriculé dans un État membre autre que l'Italie de verser une caution ou de remettre un document fidéjussoire.
25.
Toutefois, dans la mesure où le montant fixé pour cette caution ou ce document fidéjussoire s'élève au double du montant minimal prévu en cas de paiement immédiat, ce qui a pour effet d'inciter les contrevenants visés à l'article 207 du code de la route à procéder au paiement immédiat du montant minimal et donc à renoncer au délai de réflexion que leur octroie la loi pour décider s'ils vont contester l'infraction devant le préfet, le traitement différencié institué par ledit article apparaît comme étant disproportionné par rapport à l'objectif que cette disposition poursuit.
26.
En effet, cet objectif consiste à assurer le paiement des sanctions pécuniaires dues par les contrevenants en possession d'un véhicule immatriculé dans un État membre autre que l'Italie. Or, ainsi que la Commission l'a exposé à juste titre, ledit objectif pourraittout aussi bien être atteint si les contrevenants visés à l'article 207 du code de la route étaient tenus de verser à titre de caution une somme égale au montant minimal prévu et si cette caution pouvait être confisquée par les autorités italiennes au terme du délai de soixante jours prévu à l'article 202 dudit code.
27.
Le gouvernement italien soutient toutefois qu'une telle mesure ne serait pas apte à assurer le paiement de la sanction pécuniaire prévue à l'article 204 du code de la route, dans l'hypothèse où le contrevenant visé à l'article 207 de ce code introduirait devant le préfet, dans le délai de soixante jours, un recours qui finirait par être rejeté. En effet, dans cette hypothèse, le contrevenant est tenu de payer une amende qui ne peut être inférieure au double du montant minimal prévu.
28.
Cet argument du gouvernement italien n'est pas susceptible de remettre en cause la constatation effectuée au point 25 du présent arrêt et doit, par conséquent, être rejeté. Ainsi que la Commission l'a relevé à juste titre, le paiement de la sanction pécuniaire prévue à l'article 204 du code de la route pourrait être assuré par d'autres mesures qui seraient imposées à un stade ultérieur.
29.
Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en maintenant, à l'article 207 du code de la route, un traitement différencié et non proportionné entre contrevenants sur la base du lieu d'immatriculation des véhicules, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 du traité.
Sur les dépens
30.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)    En maintenant, à l'article 207 du code de la route, un traitement différencié et non proportionné entre contrevenants sur la base du lieu d'immatriculation des véhicules, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE).
2)    La République italienne est condamnée aux dépens.
Macken
Colneric
Schintgen
Skouris
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 mars 2002.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
F. Macken
1:
Langue de procédure: l'italien.