62008CJ0562
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
25. veebruar 2010 (
*1
)
„Veiste spongioosse entsefalopaatia seiresüsteem — Määrus (EÜ) nr 999/2001 — Üle 30 kuu vanused veised — Tavatingimustes tapmine — Inimtoiduks ette nähtud liha — Kohustuslik kontrollimine — Siseriiklikud õigusnormid — Kontrollikohustus — Laiendamine — Üle 24 kuu vanused veised”
Kohtuasjas C-562/08,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa) 25. septembri 2008. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. detsembril 2008, menetluses
Müller Fleisch GmbH
versus
Land Baden-Württemberg,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees J. N. Cunha Rodrigues, kohtunikud P. Lindh, U. Lõhmus (ettekandja), A. Ó Caoimh ja A. Arabadjiev,
kohtujurist: J. Mazák,
kohtusekretär: ametnik B. Fülöp,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. novembri 2009. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
—
Müller Fleisch GmbH, esindaja: Rechtsanwalt A. Kiefer,
—
Saksamaa valitsus, esindajad: M. Lumma ja N. Vitzthum,
—
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: F. Erlbacher ja G. von Rintelen,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 999/2001, millega sätestatakse teatavate transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate vältimise, kontrolli ja likvideerimise eeskirjad (EÜT L 147, lk 1; ELT eriväljaanne 03/32, lk 289), artikli 6 lõiget 1 ning sama määruse, mida on muudetud komisjoni 22. juuni 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 1248/2001 (EÜT L 173, lk 12; ELT eriväljaanne 03/32, lk 450), III lisa A peatüki I jagu.
2
Kõnealune taotlus esitati äriühingu Müller Fleisch GmbH (edaspidi „Müller Fleisch”) ja Land Baden-Württembergi vahelises kohtumenetluses seoses lõivuga, mis Müller Fleischile määrati veiste spongioosse entsefalopaatia (edaspidi „BSE”) kontrollimise eest, mille ta 2001. aasta juulis oma ettevõttes tapmiseks ette nähtud veistel läbi viis.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3
Määrus nr 999/2001 on vastu võetud EÜ artikli 152 lõike 4 punkti b alusel. Määruse põhjendusest 2 nähtub, et võttes arvesse transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate (edaspidi „TSE”), sealhulgas BSE suurt ohtu inimeste ja loomade tervisele, on määruse eesmärk võtta vastu nende vältimise, kontrolli ja likvideerimise erieeskirjad.
4
Määruse artikkel 6 „Seiresüsteem” sätestab lõike 1 esimeses lõigus:
„Iga liikmesriik viib igal aastal vastavalt III lisa A peatükile läbi BSE ja skreipi seireprogrammi. See programm hõlmab sõeltestimist kiirtestide abil.”
5
Määruse nr 999/2001 algversiooni III lisa A peatüki I jagu kehtestas „Veiste BSE seireprogrammi miinimumnõuded”. Muu hulgas sätestas see kõnealuse programmi jaoks üle 30 kuu vanuste veiste, sh tavapäraselt inimtoiduks tapetud loomad, teatavate alampopulatsioonide valimise.
6
A peatüki III jagu „Kõrge riskiteguriga loomade seire” sätestas:
„Lisaks I ja II osas sätestatud seireprogrammidele võivad liikmesriigid vabatahtlikult korraldada seiret teiste kõrge TSE riskiteguriga loomade puhul, näiteks:
—
loomad, kes on pärit algupärase transmissiivse spongioosse entsefalopaatiaga riikidest,
—
loomad, kes võivad olla söönud nakatunud sööta,
—
transmissiivse spongioosse entsefalopaatiaga nakatunud emasloomadel sündinud või nendest põlvnevad loomad.”
7
Määruse nr 1248/2001 põhjendused 2 ja 7 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)
Kuna [BSE-d] on korrapärasel hädatapetud loomade kontrollimisel tuvastatud kahel 28 kuu vanusel veisel ja selleks et näha ette varajase hoiatamise süsteem veiste spongioosse entsefalopaatia ebasoodsate suundumuste ilmnemise korral nooremate loomade puhul, tuleks teatavatesse riskirühmadesse kuuluvate loomade vanusepiiri vähendada 24 kuuni.
[…]
(7)
Liikmesriikidel peaks olema võimalus muid veiseid vabatahtlikult kontrollida, eelkõige [arvatavalt] kõrgema riskiteguriga loomade puhul tingimusel, et see ei häiri kaubandust.” [täpsustatud tõlge]
8
Määrusega nr 1248/2001 muudeti määruse nr 999/2001 III lisa. Selle lisa A peatüki I jagu, mida on muudetud ja mille pealkiri on „Veiste seire”, on kohaldatav alates 1. juulist 2001.
9
Selle lisa punkt 2, mis puudutab inimtoiduks tapetud loomade seiret, sätestab:
„2.1.
Kõik üle 24 kuu vanused veised:
—
kelle suhtes kohaldatakse „spetsiaalset hädatapmist”, nagu on määratletud nõukogu [26. juuni 1964. aasta] direktiivi 64/433/EMÜ [ühendusesisest värske lihaga kauplemist mõjutavate tervishoiuprobleemide kohta (EÜT 1964, 121, lk 2012; ELT eriväljaanne 03/01, lk 34)] artikli 2 punktis n, või
—
kes tapetakse kooskõlas direktiivi 64/433/EMÜ I lisa VI peatüki punkti 28 alapunktiga c,
kontrollitakse veiste spongioosse entsefalopaatia suhtes.
2.2.
Kõiki üle 30 kuu vanuseid veiseid, kelle suhtes kohaldatakse tapmist inimtoiduks, kontrollitakse veiste spongioosse entsefalopaatia suhtes.
[…]”
10
I jao punkt 3 sätestab, et üle 24 kuu vanuseid veiseid, kes on surnud või tapetud muul eesmärgil kui inimtoiduks, kontrollitakse veiste spongioosse entsefalopaatia suhtes pisteliselt vastavalt selles punktis täpsustatud minimaalsele proovi suurusele.
11
I jao punkt 5 „Muude loomade seire” sätestab:
„Lisaks punktides 2–4 osutatud kontrollidele võivad liikmesriigid vabatahtlikult otsustada kontrollida teisi oma territooriumil olevaid veiseid, eelkõige neid, kes on pärit riikidest, milles esineb algupärast veiste spongioosset entsefalopaatiat, kui need on söönud võimalikku nakatatud sööta või kui need on sündinud veiste spongioosse entsefalopaatiaga nakatunud emasloomal või on pärit sellistelt emasloomadelt.”
Siseriiklikud õigusnormid
12
1. detsembri 2000. aasta määrus tapetud veiste liha hügieeni kontrolli kohta BSE suhtes (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE; BGBl. 2000 I, lk 1659), mida on muudetud 25. jaanuari 2001. aasta määrusega (BGBl. 2001 I, lk 164; edaspidi „BSE-Untersuchungsverordnung”), näeb ette BSE kontrolli.
13
Eelotsusetaotlusest nähtub, et pärast seda, kui Saksamaal tuvastati 28 kuu vanusel veisel BSE juhtum, vähendati 25. jaanuari 2001. aasta määrusega BSE kontrolli üldist vanusepiiri 30 kuult 24 kuule.
14
BSE-Untersuchungsverordnung’i § 1 lõige 1 sätestab, et üle 24 kuu vanuseid veiseid tuleb kontrollida komisjoni 23. aprilli 1998. aasta otsuse 98/272/EÜ transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate epidemioloogilise seire kohta ja otsuse 94/474/EÜ muutmise kohta (EÜT L 122, lk 59) IVa lisas tunnustatud testidest ühe abil.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
15
Müller Fleisch on liha töötleva tööstuse valdkonnas tegutsev tapamaja ja lihalõikusettevõte. Landratsamt Enzkreis määras 18. oktoobri 2001. aasta maksuteatega Müller Fleischile lõivu tema ettevõttes 2001. aasta juulis tapaveistel läbi viidud BSE kontrolli eest. See makse sisaldas 31401,56 euro suurust summat 24–30 kuu vanuste veiste kontrollimise eest.
16
Kaebaja põhikohtuasjas vaidles kaebusega selle lõivu õiguspärasusele vastu ning väitis eeskätt, et määruse nr 999/2001 artikli 6 lõige 1 koostoimes III lisa A peatüki I jaoga ei luba kehtestada BSE süstemaatilist kontrolli selles vanuserühmas veiste üle.
17
Kõnealune kaebus ega Müller Fleischi apellatsioonkaebus ei olnud tulemuslik. Apellatsioonikohus leidis, et üle 30 kuu vanustele veistele ühenduse õigusega kehtestatud süstemaatilise kontrolli kohustus ei tähenda keeldu kontrollida nooremaid veiseid, kuna I jao punktis 5 lubatakse sõnaselgelt liikmesriikidel testida ülejäänud veiseid, tingimusel et see ei häiri kaubandust. Käesoleval juhul kaubandust ei häiritud.
18
Kassatsioonkaebust läbi vaadates võttis Bundesverwaltungsgericht seevastu seisukoha, et asjaolu, et sama I jagu kehtestab eraldi seiresüsteemi, millega kaasneb üksikasjalik kord, räägib vastu kontrollikohustuse sellisele laiendamisele. Kassatsioonikohtu arvates tuleneb nimetatud punktis 5 toodud teisest ja kolmandast näitest, et sellega kavatses ühenduse seadusandja üksnes täpsustada ettenähtud kontrolliprogrammi. Lisaks ei saanud 24–30 kuu vanuseid veiseid käsitada selle sätte tähenduses „muude loomadena”, kuna neid puudutav kontrollikohustus oli juba täpselt reguleeritud. Viimaks võis ühenduse programmi põhjalik muutmine häirida kaubandust.
19
Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas määruse […] nr 999/2001 […], mida on muudetud […] määrusega […] nr 1248/2001 […], artikli 6 lõiget 1 koosmõjus III lisa A peatüki I jaoga tuleb tõlgendada selliselt, et sellega on vastuolus [kontrolli]kohustuse laiendamine kõigile üle 24 kuu vanustele veistele, nagu on kehtestatud [BSE-Untersuchungsverordnung’iga]?”
Eelotsuse küsimus
20
Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 999/2001 artikli 6 lõikega 1 ja selle määruse III lisa A peatüki I jaoga, mida on muudetud määrusega nr 1248/2001, on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt kõiki üle 24 kuu vanused veiseid tuleb BSE suhtes testida.
21
Määruse nr 999/2001 artikli 6 lõike 1 esimesest lõigust tuleneb, et BSE seire iga-aastane programm, mille liikmesriigid peavad läbi viima ning mis hõlmab testimist, peab vastama selle määruse III lisa A peatükile.
22
Selle peatüki I jao punktid 2 ja 3, mida on muudetud määrusega nr 1248/2001, sätestavad, et veiste spongioosse entsefalopaatia suhtes kontrollitakse esiteks kõiki üle 30 kuu vanuseid veiseid, kelle suhtes kohaldatakse tapmist inimtoiduks, ning teiseks üle 24 kuu vanuseid veiseid, kes kuuluvad nendes punktides nimetatud teatavatesse rühmadesse.
23
Lisaks tuleneb I jao punktist 5, et liikmesriikidel on võimalik kontrollida teisi nende territooriumil asuvaid veiseid kui need, kellele on osutatud eespool mainitud punktides 2 ja 3.
24
Müller Fleisch leiab, et see võimalus ei anna liikmesriikidele õigust kehtestada testimine kõigile üle 24 kuu vanustele veistele, nagu sätestavad Saksa õigusnormid põhikohtuasjas, vaid võimaldab üksnes kontrolli kõrge riskiteguriga loomade üle.
25
Selle kohta olgu esiteks märgitud, et kuigi loomi, kellele viitavad nimetatud punktis 5 asuva loetelu teine ja kolmas näide, võiks lugeda kõrge riskiteguriga spetsiifilistesse ja piiratud rühmadesse kuuluvaks, katab esimene näide, st loomad, kes on pärit riikidest, kus esineb algupärast BSE-d, praktiliselt kogu selle maa veised. Teiseks viitab sõna „eelkõige”, mis eelneb nende asjaolude loetelule, mil võib kontrollida teisi veiseid, nimelt sellele, et see loetelu ei ole ammendav.
26
Kasutades sõna „eelkõige” määruse nr 1248/2001 põhjenduses 7, viitas ühenduse seadusandja samuti sellele, et ta ei kavatse liikmesriikide õigust, mille kohaselt liikmesriigid võivad niisuguse kontrolli kehtestada, piirata nii, et see puudutab üksnes kõrgema riskiteguriga loomi.
27
Viimast järeldust kinnitab ka asjaolu, et sättes, mis vastab eespool mainitud punktile 5 määruse nr 999/2001 III lisa algversioonis, nimelt selle A peatüki III jagu, oli täpsustatud, et liikmesriigid võivad korraldada seiret kõrge riskiteguriga loomade puhul, samas kui nimetatud punktis selline piirang puudub.
28
Sellest tuleb järeldada, et määruse nr 999/2001 III lisa A peatüki I jao punkti 5 sõnastus, mida on muudetud määrusega nr 1248/2001, ei kinnita kuidagi selle sätte tõlgendust, mille on Müller Fleisch välja pakkunud, ega välista seda, et liikmesriik kehtestab kontrolli kõigi üle 24 kuu vanuste tema territooriumil asuvate veiste üle.
29
Sellegipoolest leiab kaebaja põhikohtuasjas, et kuna 24–30 kuu vanuste veiste kontrolli kohustus oli sätestatud juba I jao punktides 2 ja 3, ei saa sellesse vanuserühma kuuluvaid loomi lugeda selle sätte tähenduses „teisteks veisteks”, ning et ühenduse seadusandja ei jätnud liikmesriikidele võimalust kehtestada kontroll muude loomade puhul.
30
Nende argumentidega ei saa nõustuda.
31
Kõigepealt kinnitatakse neis, et kõnealused punktid 2 ja 3 reguleerivad 24–30 kuu vanuste veiste kontrolli ammendavalt, mistõttu I jao punkt 5 hõlmab üksnes teistesse vanuserühmadesse kuuluvaid veiseid. Sama peaks siis kehtima ka üle 30 kuu vanuste loomade suhtes, kuna punktid 2 ja 3 käsitlevad ka kontrolli nende loomade puhul. Selle tulemusel käsitleks punkt 5 üksnes alla 24 kuu vanuseid veiseid, mis võtaks nimetatud sättelt suures osas selle kasuliku mõju.
32
Edasi tuleb rõhutada, et määruse nr 999/2001 otsene eesmärk on tulenevalt selle õiguslikust alusest, nimelt EÜ artikli 152 lõike 4 punktist b, kaitsta rahvatervist. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on inimeste elu ja tervis EÜ asutamislepinguga kaitstud hüvede ja huvide seas esikohal ning liikmesriikide ülesanne on otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse, mistõttu tuleb liikmesriikidele jätta kaalutlusruum (vt selle kohta 11. septembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C-141/07: komisjon vs. Saksamaa, EKL 2008, lk I-6935, punkt 51; 10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C-169/07: Hartlauer, EKL 2009, lk I-1721, punkt 30, samuti 19. mai 2009. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-171/07 ja C-172/07: Apothekerkammer des Saarlandes jt, EKL 2009, lk I-4171, punkt 19).
33
See kaalutlusruum on kooskõlas määruse nr 1248/2001 põhjenduses 2 toodud eesmärgiga, mille kohaselt tuleb ette näha varajase hoiatamise süsteem BSE ebasoodsate suundumuste ilmnemise korral nooremate loomade puhul. Seda kaalutlusruumi on rõhutatud ka sama määruse põhjenduses 7, milles viidatakse sõnaga „arvatavalt” sellele, et vajadus kontrollida muid veiseid on liikmesriikide otsustada.
34
Selle määrusega tehtud muudatused määruse nr 999/2001 III lisas kinnitavad, et määruse algversiooniga võrreldes on kaalutlusruum suurenenud. Nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 27, ei pea liikmesriigid enam kontrolli teostamisel piirduma kõrge riskiteguriga loomadega.
35
Sellest nähtub, et määrus nr 999/2001 annab liikmesriikidele kaalutlusruumi veiste osas, keda liikmesriigid võivad BSE suhtes kontrollida.
36
Eespool toodud kaalutlustest nähtub, et määruse nr 999/2001 sätted põhikohtuasjas ei takista üldiselt liikmesriigil laiendada BSE kontrolli kohustust kõigile üle 24 kuu vanustele tema territooriumil asuvatele veistele.
37
Siiski ütleb määruse nr 1248/2001 põhjendus 7, et liikmesriikidel peaks olema võimalus muid veiseid kontrollida, tingimusel et see ei häiri kaubandust.
38
Kõigepealt tuleb märkida, et seda täpsustust ei tohiks mõista nii, et see puudutab igasugust kaubanduse häirimist. Esiteks põhjustab igasugune testimine kaubanduse häirimist, näiteks kauba hilinemise, ükskõik kui minimaalne see ka ei oleks.
39
Teiseks, kuigi on tõsi, et liikmesriikidele antud luba vabatahtlikult kontrollida muid veiseid võib liikmesriigis, kus on selles osas kehtestatud rangemad normid, endaga kaasa tuua piisavalt suure arvu BSE juhtumite avastamise, et liigitada nimetatud liikmesriik madalamasse määruse nr 999/2001 II lisas „BSE staatuse määramine” määratletud kategooriasse, on samuti tõsi, et loomade ja loomsete saaduste ekspordihäired, mis võivad sellest tekkida, peavad toetama inimeste ja loomade kaitsmise eesmärki.
40
Edasi tuleb märkida, et kaubanduse häirimise küsimust ei ole sõnaselgelt mainitud määruste nr 999/2001 ja nr 1248/2001 sätetes. Kuna ühenduse õigusakti põhjendustel ei ole siduvat õigusjõudu (2. aprilli 2009. aasta otsus kohtuasjas C-134/08: Tyson Parketthandel, EKL 2009, lk I-2875, punkt 16 ja seal viidatud kohtupraktika), tuleb seega, nagu Euroopa Ühenduste Komisjon kohtuistungil leidis, viimati nimetatud määruse põhjenduses 7 toodud täpsustust tõlgendada kui viidet esmasele õigusele, eelkõige proportsionaalsuse põhimõttele.
41
Käesoleva kohtuotsuse punktides 32–35 kirjeldatud kaalutlusruumis tegutsemisel peavad liikmesriigid vajaduse korral järgima asutamislepingu sätteid kaupade vaba liikumise kohta. Need sätted keelavad rahvatervise kaitse eesmärki arvestades liikmesriikidel kehtestada või säilitada põhjendamatuid piiranguid selle vabaduse teostamisele (vt analoogia alusel 16. mai 2006. aasta otsus kohtuasjas C-372/04: Watts, EKL 2006, lk I-4325, punkt 92, ning eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 23, ja eespool viidatud kohtuotsus Apothekerkammer des Saarlandes jt, punkt 18).
42
Mis puudutab kontrolli, mida liikmesriik otsustab sel eesmärgil läbi viia teatud veiste puhul, siis ei saa nõustuda sellega, et kaubandust on ebaproportsionaalselt häiritud.
43
Tulenevalt proportsionaalsuse põhimõttest, mis on ühenduse õiguse üks üldpõhimõtetest, sõltub sellise kontrolli õiguspärasus tingimusest, et kontroll oleks taotletavate legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, arvestades, et juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb võtta kõige vähem piirav meede, ning tekitatud ebasoodne olukord peab olema vastavuses seatud eesmärkidega (vt analoogia alusel 3. juuli 2003. aasta otsus kohtuasjas C-220/01: Lennox, EKL 2003, lk I-7091, punkt 76).
44
Selles suhtes kujutab kontrolli kehtestamine kõigi 24–30 kuu vanustele veistele kohast meedet, et teha kindlaks BSE juhtumid sellesse vanuserühma kuuluvate loomade puhul ning sellega saavutada kõnealune eesmärk.
45
Lisaks tuleb selle meetme vajalikkuse osas meenutada, et liikmesriikidel on selles valdkonnas kaalutlusruum. Nii ei saa asjaolu, et liikmesriik kehtestab vähem rangeid norme kui mõni teine liikmesriik, tähendada seda, et teise liikmesriigi normid oleksid ebaproportsionaalsed (eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 51).
46
Samuti ei saa asjaolu, et vastuseks BSE kindlakstegemisele üksikjuhtumitel 28 kuu vanuste loomade puhul, nagu nähtub määruse nr 1248/2001 põhjendusest 2 ja eelotsusetaotlusest, nägi ühenduse seadusandja üle 24 kuu vanuste veiste jaoks ette vähem ulatusliku kontrolli, kui on liikmesriigi kehtestatud kontroll, tähendada seda, et kõnealune riik ei võiks seda kontrolli õiguspäraselt vajalikuks pidada.
47
Viimaks ei nähtu, et siseriiklik meede, nagu see on vaatluse all põhikohtuasjas, läheks kaugemale sellest, mis on vajalik, et saavutada rahvatervise kaitse eesmärk, nagu see tuleneb määrusest nr 999/2001.
48
Esitatud küsimusele tuleb seega vastata, et määruse nr 999/2001 artikli 6 lõikega 1 ning sama määruse (muudetud määrusega nr 1248/2001) III lisa A peatüki I jaoga ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt tuleb kõiki üle 24 kuu vanuseid veiseid kontrollida BSE suhtes.
Kohtukulud
49
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 999/2001 (millega sätestatakse teatavate transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate vältimise, kontrolli ja likvideerimise eeskirjad) artikli 6 lõikega 1 ning sama määruse (muudetud komisjoni 22. juuni 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 1248/2001) III lisa A peatüki I jaoga ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt tuleb kõiki üle 24 kuu vanuseid veiseid kontrollida veiste spongioosse entsefalopaatia suhtes.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.