61996CC0269_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 El presente asunto plantea la cuestión de si debe considerarse que una planta industrial en la que la remolacha azucarera se transforma en jarabe y donde el azúcar blanco es refinado a partir de una mezcla de azúcar bruto de caña y de jarabe de remolacha constituye una refinería, en orden a la concesión de determinadas ayudas para la comercialización del azúcar bruto de caña procedente de los departamentos franceses de Ultramar (en lo sucesivo, «azúcar bruto de los DU»). (1) Versa, en particular, sobre la interpretación del Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (2) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1482/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, (3) y por el Reglamento (CEE) nº 2250/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988, (4) así como por el Reglamento (CEE) nº 2225/86 del Consejo, de 15 de julio de 1986, por el que se adoptan medidas para la venta de los azúcares producidos en los departamentos franceses de Ultramar y para la igualación de las condiciones de precio con el azúcar bruto preferencial. (5)
II. Marco normativo y hechos
2 El azúcar puede producirse bien a partir de la caña de azúcar, bien a partir de la remolacha azucarera. El proceso inicial, que conduce, en ambos casos, bien a la producción de azúcar bruto, bien a la de jarabe, se lleva a cabo en una planta azucarera situada en las proximidades del lugar donde la planta se cultiva y se recolecta, con el fin de reducir al mínimo la pérdida de azúcar que podría producirse en ambos casos y, por consiguiente, de extraer la máxima cantidad de azúcar. El azúcar bruto o el jarabe se refinan a continuación para obtener azúcar blanco. El azúcar bruto de los DU se embarca normalmente hacia Europa para ser refinado, principalmente en refinerías situadas cerca de los puertos marítimos como son, tratándose de Francia, Nantes y Marsella.
3 El artículo 3 del Reglamento de base prevé que, para el azúcar blanco comunitario, se fijará anualmente un precio de intervención. Además, los artículos 4 y 5 establecen respectivamente un precio de base para la remolacha y un precio mínimo para determinadas cantidades de remolacha. El precio de base deberá tener en cuenta el margen de transformación y el precio de intervención del azúcar blanco. (6) El precio de intervención del azúcar blanco comunitario no se ve completado por unos mecanismos de precios análogos a los establecidos para el azúcar de caña o el azúcar bruto extraído de la caña. Todo el azúcar blanco comunitario deberá abonar una cotización por gastos de almacenamiento, regulada en el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento de base, destinada a financiar un régimen de compensación de los gastos de almacenamiento, establecido en el apartado 1 del mismo artículo, así como una cotización a la producción, impuesta por el apartado 3 del artículo 28, cuyo objeto es financiar las restituciones a la exportación de los excedentes vendidos en el mercado mundial.
4 En virtud del Protocolo nº 8 del Cuarto Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 15 de diciembre de 1989, (7) y del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de la India sobre el azúcar de caña, (8) la Comunidad se compromete a importar determinadas cantidades de «azúcar preferencial» bruto o blanco, procedente de los terceros países afectados, a precios garantizados.
5 El azúcar bruto de los DU, en determinados aspectos, se halla en desventaja en el mercado comunitario con relación al azúcar y al azúcar bruto preferencial. El azúcar bruto de los DU debe satisfacer dos cotizaciones, la de almacenamiento y la de producción, que no son de aplicación a los azúcares preferenciales. Para contrarrestar esta desventaja, (9) el legislador comunitario estableció una ayuda para el almacenamiento del azúcar bruto de los DU. Se creó también una ayuda suplementaria para el azúcar bruto de los DU con el fin de completar una ayuda para la adaptación concedida por la Comunidad a las refinerías que tratan el azúcar bruto preferencial. (10)
6 El apartado 4 del artículo 9 del Reglamento de base (al cual me referiré en lo sucesivo, cuando el contexto lo permita, simplemente como el «apartado 4 del artículo 9») fue modificado por el Reglamento nº 1482/85. En la actualidad está redactado en los siguientes términos:
«En materia de gastos de transporte y almacenamiento de los azúcares producidos en los departamentos franceses de Ultramar, se adoptarán las medidas adecuadas para permitir su salida en las regiones europeas de la Comunidad.
En la medida necesaria para el abastecimiento de las refinerías, podrá preverse que el azúcar terciado producido a partir de remolacha recolectada en la Comunidad se beneficie de las mismas medidas que las contempladas en el párrafo primero.
Con arreglo al presente artículo, se entenderá por refinería una unidad técnica cuya actividad única consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólido.»
El Reglamento modificador nº 1482/85 señala, en el segundo considerando de su exposición de motivos que su finalidad es garantizar el «abastecimiento regular del conjunto de las refinerías de la Comunidad que transforman azúcar terciado en azúcar blanco», si bien reconoce que «dicho abastecimiento requiere, además de los azúcares preferenciales, el suministro de azúcar terciado de caña producido en los departamentos franceses de Ultramar y de azúcar terciado de remolacha recolectado en la Comunidad».
7 El apartado 4 del artículo 9 quedó completado de la siguiente forma por el punto 2) de la letra c) de la lista XIV del Anexo I del Acta de Adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa a las Comunidades Europeas: (11)
«Sin embargo, en lo que se refiere a la empresa productora de azúcar establecida en la región autónoma de las Azores, será considerada como una refinería con arreglo al presente apartado para el refinado de azúcar terciado de remolacha hasta el límite de una cantidad expresada en azúcar blanco igual a la diferencia entre la producción efectiva realizada en el marco de las cuotas A y B y 20.000 toneladas.»
8 El apartado 3 del artículo 36 del Reglamento de base definía una refinería en los mismos términos que el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 9, a efectos de la aplicación de una excepción a la cotización diferencial sobre el azúcar terciado preferencial «destinado a ser refinado en una refinería». La letra b) del apartado 2 del artículo 36 permitía también dejar de percibir la cotización sobre el azúcar preferencial terciado importado en algunas regiones de la Comunidad y «refinado en una unidad técnica que no sea una refinería». (12) La refinería se hallaba definida, también en los mismos términos que en el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 9, en el apartado 7 del artículo 9 de su predecesor, el Reglamento (CEE) nº 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, (13) en la redacción que le dio el Reglamento (CEE) nº 2623/75 del Consejo, de 13 de octubre de 1975. (14) El apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 3330/74, modificado, autorizaba la concesión de una ayuda al azúcar terciado de los DU «refinado bien en una refinería bien en otra unidad técnica, situadas en la Comunidad». (15)
9 El apartado 4 ter del artículo 9 del Reglamento de base, introducido mediante el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 2250/88, preveía que «se concederá en calidad de medida de intervención una ayuda de adaptación a la industria comunitaria del refinado de azúcar de caña en bruto preferencial» por un importe fijado, para cantidades determinadas, a favor del azúcar refinado en azúcar blanco en las refinerías que se contemplan en el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 9. El apartado 4 ter del artículo 9 preveía asimismo que por un importe equivalente «se concederá una ayuda complementaria al refinado, en las refinerías contempladas en el párrafo tercero del apartado 4, de azúcar de caña en bruto producido en los departamentos franceses de Ultramar, con vistas a restablecer el equilibrio de las condiciones de precio entre dicho azúcar y el azúcar preferencial». También podía concederse dicha ayuda al azúcar en bruto de remolacha cuando fuera aplicable el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 9. Dichas ayudas se conceden actualmente, en condiciones análogas, en virtud del nuevo Título IV, introducido en el Reglamento de base por el Reglamento nº 1101/95. El artículo 37 del Reglamento de base, en la redacción que le dio el Reglamento nº 1101/95, prevé asimismo la percepción de un derecho reducido sobre el azúcar terciado de caña «preferencial especial», (16) con vistas a lograr un «abastecimiento adecuado de las refinerías comunitarias definidas en el apartado 4 del artículo 9», y fija las necesidades de abastecimiento máximas supuestas por campaña de comercialización de las industrias del refinado de Finlandia, de la Francia metropolitana, del Portugal continental y del Reino Unido. Parece que la actividad de refinado de Finlandia, del Portugal continental y del Reino Unido se basa casi exclusivamente en la caña de azúcar, mientras que en Francia hay dos plantas que refinan únicamente caña de azúcar, en Nantes y Marsella. Según el undécimo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1101/95, «el refinado [permite obtener] a partir del azúcar de caña productos de gran calidad» y «la industria del refinado portuario constituye para la Comunidad un complemento de suma importancia de la industria de transformación de la remolacha».
10 El artículo 3 del Reglamento nº 2225/86 prevé la concesión de una ayuda para el almacenamiento de los azúcares producidos en los departamentos franceses de Ultramar. Dicha ayuda está supeditada a que los azúcares de que se trata hayan sido refinados «en una refinería en las regiones europeas de la Comunidad». En el artículo 3 del Reglamento nº 2225/86 no figura la definición de refinería, si bien el primer considerando de su exposición de motivos cita el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento de base, el cual prevé que se adoptarán medidas adecuadas en materia de gastos de transporte y de almacenamiento de los azúcares producidos en los departamentos franceses de Ultramar. Según el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 2225/86, la ayuda para el almacenamiento se concederá «dentro del límite de las cantidades que se determinen según las regiones de la Comunidad en las que puede realizarse el refinado y separadamente según la procedencia del departamento o de los departamentos de Ultramar en cuestión». Dichas cantidades se determinarán «sobre la base de un balance de abastecimiento comunitario en azúcares brutos y para su refinado en las correspondientes regiones europeas de la Comunidad». (17) El cuarto considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 2225/86 señala que las ayudas que establece «permiten, por una parte, la venta en las regiones europeas de la Comunidad de los azúcares brutos producidos en los departamentos franceses de Ultramar y, por otra parte, su refinado en estas últimas regiones». El segundo considerando se refiere a la necesidad de permitir «en particular el suministro de las refinerías portuguesas por dicho azúcar en condiciones de precio análogas a las válidas para los azúcares preferenciales». El párrafo segundo del artículo 3 del Reglamento nº 2750/86, antes citado en la nota 17, dispone que, en orden a la concesión de la ayuda al almacenamiento, «refinado» significa transformación de azúcar terciado en azúcar blanco. (18)
11 La demandante en el asunto principal, la Société des Sucreries et Raffineries d'Erstein (en lo sucesivo, «Erstein»), es un fabricante de azúcar establecido en Alsacia. Sus instalaciones industriales comprenden una fábrica que transforma la remolacha azucarera en jarabes azucarados o en azúcar terciado y una planta de refinado que transforma los jarabes y el azúcar terciado en azúcar blanco. Tanto los jarabes como el azúcar terciado tratados en la planta de refinado provienen tanto de remolacha como de caña de azúcar, que se mezclan con el fin de obtener un producto final homogéneo. Erstein afirma que sus instalaciones son únicas en la medida en que pueden tratar tanto la remolacha como la caña de azúcar. En 1993, compró azúcar terciado de caña en Guadalupe que utilizó en sus instalaciones de refinado en 1993 y 1994. Solicitó en repetidas ocasiones al Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (organismo francés de intervención en el sector del azúcar; en lo sucesivo, «FIRS») la ayuda para el almacenamiento prevista en el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento de base y en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 2225/86, así como la ayuda complementaria en virtud del apartado 4 ter del artículo 9 del Reglamento de base. El Director del FIRS denegó las citadas solicitudes mediante una serie de resoluciones sucesivas adoptadas entre el 28 de marzo de 1994 y el 7 de febrero de 1995 por cuanto Erstein no había acreditado que tratara separadamente y en períodos distintos en sus instalaciones el azúcar terciado de los DU y el jarabe de remolacha, por lo cual su planta de refinado no constituía una «refinería» a efectos de las normas relativas a las ayudas. (19) Erstein solicitó la anulación de las citadas resoluciones ante el tribunal administratif de Paris (en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional nacional»), dado que se basaban en una interpretación errónea de las disposiciones comunitarias aplicables.
12 Por considerar necesaria esta medida para poder pronunciarse, el órgano jurisdiccional nacional suspendió el procedimiento del que estaba conociendo y, con arreglo al artículo 177 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«Si, en una planta industrial que transforma remolacha en azúcar blanco, en la que las instalaciones pertenecientes a una fase previa reciben la remolacha, la tratan y extraen de ella jugos azucarados, y las instalaciones pertenecientes a una fase posterior transforman en azúcar blanco el jugo y los jarabes, que pueden ser enriquecidos añadiendo azúcar bruto de caña de los departamentos franceses de Ultramar, dichas instalaciones pertenecientes a la fase posterior, en orden a la concesión de ayudas para el refinado del azúcar de los departamentos franceses de Ultramar, pueden ser consideradas de modo permanente como una "unidad técnica" y una "refinería" en el sentido del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 1785/81 y del Reglamento nº 2225/86, antes citados.
Si, en caso de respuesta negativa, dicho conjunto de instalaciones puede considerarse, de modo intermitente y por períodos discontinuos, como una "unidad técnica" y una "refinería" en el sentido de los mismos Reglamentos.
Si, en caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, dichos períodos deben limitarse a aquellos en los que la transformación del azúcar bruto de caña en azúcar blanco se efectúa de un modo no concomitante al tratamiento de los jarabes extraídos de la remolacha en las instalaciones de la citada planta industrial pertenecientes a la fase previa.»
III. Observaciones y análisis
13 Erstein, la República Federal de Alemania, la República Francesa, la República Portuguesa y la Comisión de las Comunidades Europeas presentaron observaciones escritas. Erstein, la República Francesa y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, así como la Comisión presentaron observaciones orales.
14 Erstein afirma que todas las plantas de refinado de azúcar se hallan comprendidas dentro de la definición de la refinería que da el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento de base. Alega que el «azúcar terciado» y los «jarabes obtenidos con anterioridad al azúcar en estado sólido» no son forzosa y exclusivamente derivados de la caña de azúcar y de la remolacha respectivamente. Asimismo, el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 9 hace referencia expresa al azúcar producido a partir de la remolacha. Además, no podría alcanzarse el objetivo consistente en facilitar la comercialización del azúcar procedente de los departamentos franceses de Ultramar si la ayuda se concediera exclusivamente a aquellas plantas de refinado que se dediquen exclusivamente a la transformación de azúcar de caña terciado, cosa que perjudicaría a los productores mixtos, que son más eficientes, y constituiría una discriminación ilegal, contraria al apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
15 Considero inadmisible este argumento. Como han declarado tanto la República Francesa como el Reino Unido, una definición de refinería «a efectos» del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento de base, que comprendiera todos los tipos de instalaciones de refinado de azúcar no tendría sentido. Sería asimismo incompatible con un determinado número de indicios claros que ponen de manifiesto, tanto en dicho artículo como en otros preceptos, que la citada definición tiende a conseguir una determinada finalidad. El caso de la empresa de refinado situada en las Azores, añadido por el párrafo cuarto del apartado 4 del artículo 9 implica que, en otro caso, esta empresa no estaría cubierta por la definición. La antigua letra b) del apartado 2 del artículo 36 del Reglamento de base, así como el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 3330/74 preveían expresamente la existencia de unidades técnicas distintas de las refinerías (definidas en los mismos términos que los de la disposición que se cuestiona en el presente caso) y en las que, sin embargo, se refinaba azúcar. (20)
16 Además, una interpretación amplia de la definición de refinería contenida en el apartado 4 del artículo 9 sería incompatible con las finalidades de la ayuda de que se trata, que han sido invocadas, en apoyo de varios puntos de vista más restrictivos, por la Comisión y los Estados miembros que han presentado observaciones. Tanto la Comisión como la República Francesa invocan la doble finalidad consistente en subvencionar directamente la comercialización del azúcar terciado de los DU, el cual hace la competencia a los azúcares preferenciales, y garantizar el abastecimiento continuo así como la viabilidad de determinadas instalaciones portuarias tradicionales de refinado, que tratan exclusivamente el azúcar de caña terciado y que se hallan en una relación de interdependencia con los productores de azúcar terciado de los DU, asegurando a estos últimos una salida permanente. El segundo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 2225/86 menciona expresamente las necesidades de las refinerías portuguesas. A pesar de que la referencia general al papel de la «industria de refinado portuario» en el undécimo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1101/95 y la mención expresa, en el artículo 37 del Reglamento de base, en la redacción que le dio el Reglamento nº 1101/95, de las necesidades de las industrias de refinado de Finlandia, Francia metropolitana, Portugal continental y Reino Unido son posteriores a las decisiones impugnadas, la ayuda para el almacenamiento de azúcar terciado de los DU estuvo limitada, desde un principio, a las refinerías situadas en la Francia metropolitana, Portugal y Reino Unido, donde existen importantes instalaciones de refinado, en las que se trata exclusivamente la caña de azúcar. (21) Por otra parte, el Agente de Francia declaró durante la vista que el azúcar terciado de los DU, tratado por Erstein, se beneficiaba de la ayuda para el transporte, con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 2225/86, la cual pretende conseguir unos objetivos completamente distintos.
17 La Comisión y la República Federal de Alemania añaden que las estructuras de costes de dichas instalaciones de refinado de azúcar de caña son muy distintas de las de las empresas que extraen y refinan el azúcar de remolacha y que la competencia se vería falseada y la ayuda privada de su finalidad si ésta se concediera a estas últimas empresas cada vez que utilizaran también un poco de azúcar de caña terciado. En el mismo orden de ideas, el Abogado del Reino Unido citó tres objetivos durante la vista: la necesidad de mantener un equilibrio entre los refinadores especializados en azúcar de caña y los que tratan el azúcar de remolacha, a la luz de las ventajas de que disfrutan los segundos en lo relativo a los costes, así como las dos finalidades a las que se ha hecho alusión en el punto inmediatamente anterior. La competencia entre los refinadores tradicionales de azúcar de caña y los que tratan esencialmente azúcar de remolacha podría conducir también a que los primeros se enfrentaran a dificultades de suministro. La Comisión declara, en particular, que los refinadores de azúcar de remolacha se benefician de un margen de transformación institucionalizado, dado que los precios tanto de su materia prima como de su producto acabado se rigen por los mecanismos comunitarios de precios, siendo así que no es ése el caso para las refinerías de azúcar de caña, dado que no existe ni precio de base o precio mínimo del azúcar de caña, ni tampoco un precio fijado para el azúcar terciado de caña.
18 No tengo claro que haya que dar a estas consideraciones la misma importancia, en cuanto a la interpretación, que a aquellas a las que se ha hecho referencia en el punto 16 supra. En primer lugar, la competencia entre los refinadores de azúcar de caña, de una parte, y los refinadores exclusivos de azúcar de remolacha o, en el caso de Erstein, de azúcar de caña y de remolacha, de otra, no se contempla en la legislación aplicable. En segundo lugar, las consecuencias económicas de las diferencias de organización de los mercados de la remolacha y de la caña no están claras ni son comúnmente admitidas. Por ejemplo, el Abogado de Erstein ha afirmado durante la vista que la inexistencia de precios institucionales para el azúcar de caña o el azúcar terciado de caña constituye para los refinadores que utilizan esta materia prima una ventaja más que una desventaja, probablemente porque les permite rebajar los precios que piden los productores de caña. Pues bien, este tipo de alegación sirve efectivamente para subrayar el interés de los refinadores de azúcar de caña en tener asegurado el suministro en caso de que deban seguir facilitando una salida garantizada para el azúcar terciado de los DU. Por utilizar los mismos términos usados por el Abogado del Reino Unido durante la vista, cualquier penuria resultante del uso indebido de cantidades de azúcar terciado de caña en relación con las necesidades calculadas de dichos refinadores especializados les obligaría a utilizar un azúcar terciado más caro, sujeto a una presión fiscal superior.
19 La Comisión y los Estados miembros que han presentado observaciones sostienen tres interpretaciones posibles de la definición de refinería que da el apartado 4 del artículo 9, teniendo en cuenta dichos objetivos. La República Francesa propone que se considere como refinería la planta en la que se refina exclusivamente azúcar terciado o exclusivamente jarabes, pero no ambos. Afirma que dicho punto de vista se ve apoyado al menos por la locución disyuntiva utilizada en el texto francés. (22) Parece pensar que esta interpretación daría lugar a una distinción rígida entre, por una parte, el refinado de la caña de azúcar, que utiliza azúcar terciado de caña, y, por otra, el refinado de la remolacha, que utiliza jarabes (en plantas que responden a la definición de refinería, pero que no tienen derecho a una ayuda para el azúcar terciado de los DU) y el refinado de azúcar terciado (de caña) y de jarabes (obtenidos a partir de remolachas). Otra interpretación es la de la Comisión, mucho más funcional, que favorece expresamente a las instalaciones que refinan únicamente azúcar de caña. Pues bien, las instalaciones industriales que refinan azúcar terciado de caña y producen azúcar de remolacha, si bien de una forma no concomitante, cumplen también dichos criterios funcionales, especialmente los relativos a las estructuras de costes y, en esta medida, también tendrían derecho a la ayuda. (23) A lo largo de esos períodos, su «actividad única» consistiría en refinar azúcar terciado de caña.
20 Ninguna de estas interpretaciones atribuye una importancia especial a la definición de «unidad técnica»; la Comisión considera presuntamente a la planta de refinado como la unidad técnica pertinente, aunque forme parte de una instalación industrial más amplia. La tercera posibilidad es la propuesta, en un principio, por la República Federal de Alemania y por la República Portuguesa, aparentemente, con el apoyo también de la República Francesa en sus observaciones escritas y que el Reino Unido ha desarrollado con mayor detalle en la vista. Los partidarios de esta tesis afirman o dan a entender que la totalidad de la instalación industrial de una empresa azucarera constituye la unidad de producción a la que se refiere el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 9, de forma que la planta de refinado de una instalación más amplia en una fase que conste asimismo de una unidad azucarera para la extracción del azúcar anterior, no cumple el requisito conforme al cual una unidad técnica debe realizar como única actividad el refinado de azúcares terciados y de jarabes. La representante del Reino Unido habló de «refinerías especializadas» o de «refinerías puras». (24) En el supuesto de refinado en las regiones europeas de la Comunidad, este argumento restringe de hecho el estatuto de refinería a las plantas que tratan el azúcar de caña, siendo así que el proceso de extracción de azúcar en la fase anterior se lleva a cabo en unidades azucareras situadas en las regiones no europeas donde se cultiva la caña de azúcar. De las explicaciones de la Comisión se desprende que no existe un mercado de azúcar terciado de remolacha o de jarabes de remolacha que permita que dichos productos sean refinados en una refinería definida de esta forma, con independencia del proceso inicial de extracción del azúcar; sin embargo, cabe interpretar el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 9 en el sentido de que contempla esta posibilidad con carácter excepcional, en caso de dificultades en el abastecimiento de azúcar terciado de caña.
21 No me parece admisible el argumento principal de la República Francesa acerca del refinado, bien exclusivamente de azúcares terciados, bien exclusivamente de jarabes. Aun cuando atribuye una importancia capital a los términos «actividad única» que figuran en la disposición aplicable, en mi opinión, este argumento, en último extremo, conduce a una conclusión falsa, dado que se fundamenta en un concepto erróneo del proceso de producción del azúcar. Parece posible extraer azúcar terciado y jarabes tanto de la caña como de la remolacha. De hecho, según puso de manifiesto el Abogado de Erstein durante la vista, el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 9 menciona el «azúcar terciado producido a partir de remolachas». De este párrafo se deduce también claramente que las refinerías, como las definidas en el párrafo tercero, pueden pretender, en su caso, refinar remolachas. Si es cierto que la distinción entre azúcares terciados y jarabes y la distinción entre caña de azúcar y remolacha no tienen exactamente el mismo alcance, la separación estricta entre el refinado de azúcares terciados y el de jarabes no contribuye de ninguna forma al objetivo de garantizar el refinado y la comercialización del azúcar de los DU. Debo añadir que, en cualquier caso, el argumento de la República Francesa no resulta convincente a la vista de los textos, si se considera la totalidad de las versiones lingüísticas del apartado 4 del artículo 9, aplicable en la época en que se produjeron los hechos. (25)
22 Tampoco admito en mayor medida el argumento de la Comisión en cuanto a la inclusión en la categoría de refinerías de aquellas instalaciones industriales en las que la caña y la remolacha se refinan en la misma planta, si bien de forma no concomitante. En primer lugar, en el texto del apartado 4 del artículo 9 no hay nada que incite a pensar que el término «actividad única» designe solamente la actividad de una planta en un solo momento determinado. Además, cualquier ventaja en el plano de la competencia, obtenida a través del refinado concomitante del azúcar de remolacha y del azúcar terciado de caña y que permita, gracias al menor coste de refinado de la remolacha, «subvencionar» la utilización de azúcar terciado de caña en perjuicio de los refinadores exclusivos de caña, también seguirá existiendo cuando se refinen las mismas cantidades separadamente en la misma planta, dado que los costes del inmovilizado y los gastos de explotación seguirán siendo esencialmente los mismos. Como ha puesto de manifiesto durante la vista el Abogado del Reino Unido, una planta de remolachas puede refinar además azúcar terciado de caña con un coste marginal. Si el suministro de remolachas no permite hacer funcionar a plena capacidad una planta de refinado, por ejemplo, fuera de la campaña remolachera, una producción suplementaria mediante refinado de azúcar de caña podría revelarse interesante para amortizar el capital y los demás gastos fijos de la planta. Dicha reducción de costes, reforzada por la concesión no selectiva de la ayuda para el almacenamiento, podría permitir a dichas plantas conseguir suministros de azúcar terciado de los DU merced a unas ofertas más favorables que las de los refinadores exclusivos de caña y, por lo tanto, poner en peligro, a corto plazo, el abastecimiento de estos últimos y, a largo plazo, la existencia de unas salidas de refinado consagradas al azúcar terciado de los DU.
23 Estimo que debe darse preferencia a la tercera interpretación antes expuesta. En el sentido del párrafo tercero del apartado 4 del artículo 9, una refinería es una planta o una instalación industrial cuya única actividad consiste en transformar mediante refinado azúcar terciado o jarabes en azúcar blanco, con exclusión de la extracción en la fase precedente de azúcar a partir de plantas azucareras como la remolacha o la caña. El aspecto crucial de esta interpretación es que el apartado 4 del artículo 9 establece en este punto una dicotomía entre la fase de refinado y la fase anterior de extracción del azúcar, en la producción de azúcares terciados y de jarabes. Esta dicotomía permite limitar el beneficio de los regímenes de ayudas establecidos por el artículo 3 del Reglamento nº 2225/86 y por el apartado 4 ter del artículo 9 del Reglamento de base, a las instalaciones de refinado que transforman en condiciones normales exclusivamente caña de azúcar, de acuerdo con el objetivo de garantizar la interdependencia y la seguridad de abastecimiento entre las citadas refinerías y los productores de azúcar terciado de los DU.
24 Además, esta interpretación parece ser la que mejor armoniza con el texto del apartado 4 del artículo 9, así como con su contexto legislativo, en la medida en que permite una definición restrictiva de las refinerías, dando un sentido a los términos «unidad técnica» y «actividad única» que emplea esta disposición. Resulta compatible con la restricción de la ayuda al azúcar terciado de los DU a un determinado número de Estados miembros en los que se hallan refinerías dedicadas exclusivamente a la caña de azúcar, (26) cuyas necesidades sirvieron aparentemente para calcular el reparto de la ayuda para el almacenamiento y cuyas actividades sufrirían un perjuicio por el hecho de la entrada subvencionada, en el mercado de azúcar terciado de los DU, de unas empresas que tratan esencialmente la remolacha. Esta interpretación no se ve contradicha en modo alguno por la referencia hecha a la remolacha en el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 9. Según esta disposición, el azúcar terciado de remolacha sólo se subvenciona en la medida necesaria para el abastecimiento de las refinerías, lo cual equivale a decir que ni todas las remolachas ni todo el refinado de remolacha tendrán derecho a ella. En mi opinión, esta disposición pretende garantizar que las plantas de refinado que normalmente tratan únicamente azúcar de caña puedan recurrir al azúcar terciado de remolacha subvencionado en caso de no poder disponer de azúcar terciado de caña. En otro caso, podrían verse obligadas a interrumpir sus actividades, en perjuicio, en definitiva, de los productores de azúcar terciado de los DU.
25 El hecho de que Erstein posea la única planta en Europa capaz de refinar tanto azúcar de caña como de remolacha, según manifestó su Abogado durante la vista, no se opone a esta interpretación. Aun cuando se revelara exacto que Erstein, por sí sola, no está en condiciones de privar a las refinerías especializadas en azúcar de caña de excesivas cantidades de azúcar terciado de los DU, no cabe excluir que otras refinerías adapten de la misma forma sus instalaciones para dedicarse a un refinado marginal de azúcar de caña, en caso de poder obtener una ayuda. Los costes, los circuitos de abastecimiento y las relaciones con los productores de azúcar de los DU de los refinadores especializados en azúcar de caña, de un lado, y de un refinador mixto como Erstein, de otro, difieren suficientemente para justificar una diferencia de trato en lo relativo a la concesión de la ayuda.
IV. Conclusión
26 A la luz de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el tribunal administratif de Paris:
«En una planta industrial que transforma remolacha en azúcar blanco, en el que las instalaciones pertenecientes a una fase previa reciben la remolacha, la tratan y extraen de ella jugos azucarados, y las instalaciones pertenecientes a una fase posterior transforman en azúcar blanco el jugo y los jarabes, que pueden ser enriquecidos añadiendo azúcar bruto de caña de los DU, dichas instalaciones pertenecientes a la fase posterior no pueden ser consideradas ni de modo permanente ni intermitente como una "unidad técnica" ni como una "refinería" en el sentido del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, y del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 2225/86 del Consejo, de 15 de julio de 1986, por el que se adoptan medidas para la venta de los azúcares producidos en los departamentos franceses de Ultramar y para la igualación de las condiciones de precios con el azúcar bruto preferencial.»
(1) - DU es el acrónimo usual para «departamentos de Ultramar».
(2) - DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80.
(3) - DO L 151, p. 1; EE 03/35, p. 43.
(4) - DO L 198, p. 28.
(5) - DO L 194, p. 7.
(6) - Apartado 2 del artículo 4 del Reglamento de base.
(7) - Denominado comúnmente Cuarto Convenio de Lomé, el cual fue aprobado mediante la Decisión 91/400/CECA_CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1991 (DO L 229, p. 1), y que figura como Anexo a la misma.
(8) - Celebrado mediante la Decisión 75/456/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975 (DO L 190, p. 35; EE 03/08, p. 174), y que figura como Anexo a la misma.
(9) - Véanse los puntos 6 y 10 infra. El artículo 2 del Reglamento nº 2225/86 estableció asimismo una ayuda al transporte para los azúcares producidos en los departamentos franceses de Ultramar a fin de compensar el hecho de que los precios del azúcar comunitario se hallan fijados en posición fob («libre a bordo») (véase el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento de base), en tanto que los precios del azúcar preferencial garantizado se hallan expresados en posición cif («coste, seguro, flete») puertos europeos de la Comunidad (véase el apartado 4 del artículo 5 del Protocolo nº 8 del Cuarto Convenio de Lomé).
(10) - Véase el punto 9 infra.
(11) - DO L 302, p. 1. Este párrafo adicional del apartado 4 del artículo 9 fue derogado por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1548/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993 (DO L 154, p. 10).
(12) - Estas disposiciones fueron sustituidas por el apartado 12 del artículo 1 del Reglamento (CE) nº 1101/95 del Consejo, de 24 de abril de 1995, por el que se modifica el Reglamento nº 1785/81 y el Reglamento (CEE) nº 1010/86 por el que se establecen las normas generales aplicables a la restitución a la producción para determinados productos del sector del azúcar utilizados en la industria química (DO L 110, p. 1), expuesto en detalle en el punto siguiente.
(13) - DO L 359, p. 1.
(14) - DO L 268, p. 1.
(15) - El artículo 46 del Reglamento nº 3330/74, en su versión modificada, preveía una cotización diferencial en términos equivalentes a los del artículo 36 del Reglamento de base, en su redacción original.
(16) - Es decir, el azúcar importado de los países ACP y de la República de la India, distinto del azúcar preferencial, en la forma en que se define en el Protocolo nº 8 del Cuarto Convenio de Lomé y en el Acuerdo celebrado entre la Comunidad Económica Europea y la República de la India sobre el azúcar de caña.
(17) - El Anexo al Reglamento (CEE) nº 2750/86 de la Comisión, de 3 de septiembre de 1986, por el que se establecen las modalidades de aplicación de las medidas para la venta de los azúcares producidos en los departamentos franceses de Ultramar y por el que se modifica por cuarta vez el Reglamento (CEE) nº 3016/78 (DO L 253, p. 8), dividió las regiones europeas, en orden a la aplicación del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 2225/86 durante la campaña de comercialización 1986/1987, en Francia metropolitana, Portugal, Reino Unido y «otras regiones de la Comunidad». Este desglose se mantuvo en los Reglamentos posteriores sin que se atribuyera cantidad alguna de azúcar terciado de los DU a «otras regiones»; véase, por ejemplo, para el período al que se refiere el presente caso, el Reglamento (CEE) nº 2930/93 de la Comisión, de 25 de octubre de 1993 (DO L 265, p. 8).
(18) - Estos términos se hallan definidos en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento de base. Es extraño que se defina el refinado, en orden a la ayuda al almacenamiento, por referencia a la transformación del azúcar terciado en azúcar blanco, siendo así que el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento de base (en el cual se define el azúcar terciado) define la refinería, a los efectos de la misma ayuda al almacenamiento, como una unidad técnica cuya actividad única consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes. Sin embargo, esta incoherencia aparente no parece tener ninguna incidencia en el presente caso.
(19) - Parece que, posteriormente, Erstein cumplió el requisito según el cual el refinado de la caña de azúcar y el de la remolacha debían tener lugar en períodos distintos y recibió una ayuda al almacenamiento para la campaña de comercialización 1996/1997.
(20) - La República Francesa alega igualmente que una definición restrictiva figura también en la concesión, únicamente a las refinerías, en la forma que se definen en el apartado 4 del artículo 9, de los certificados de importación y del azúcar preferencial especial refinado, en virtud del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 1916/95 de la Comisión, de 2 de agosto de 1995, por el que se establecen disposiciones de aplicación para la importación de contingentes arancelarios de azúcar terciado de caña destinado al refinado en virtud de acuerdos preferenciales (DO L 184, p. 18).
(21) - Véanse, por ejemplo, los Reglamentos nº 2750/86 y nº 2930/93, a los que se ha hecho referencia en la nota 17 supra.
(22) - La República Francesa reconoce que esta alternativa no se manifiesta claramente en otras versiones lingüísticas. A este respecto, Erstein cita los textos español, italiano y alemán, los cuales definen respectivamente la refinería o las refinerías en los siguientes términos: «una unidad técnica cuya única actividad consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólico»; «un unità tecnica la cui unica attività consiste nella raffinazione di zucchero greggio o di sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stado solido»; y [en la forma en que quedaron modificados por un corrigendum (DO 1985, L 177, p. 21) «technische Einheiten, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellte Sirupe zu raffinieren».
(23) - La Comisión dio a conocer su punto de vista al FIRS mediante un escrito de 7 de julio de 1993, en el que este último basó su decisión de denegar las solicitudes de Erstein.
(24) - A su juicio, este último término procedía de las notas de trabajo sobre la Política Agrícola Común de la Comisión para la campaña de comercialización 1996/1997.
(25) - Las versiones lingüísticas, además de las ya citadas, son las siguientes: «For the purposes of this Article, 'refinery' shall mean a production unit whose sole activity consists in refining either raw sugar or syrups produced prior to the crystallising stage» (inglés); «I denne artikel forstås ved raffinaderi: et anlaeg, hvis virksomhed udelukkende består i raffinering af råsukker eller af sirup, som er fremkommet inden det stadium, på hvilket der produceres sukker is fast form» (danés); «in dit artikel wordt onder raffinaderij verstaan een technische eenheid waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij stropen die een tussen stadium in de produktie van vaste suiker wormen» (neerlandés); «Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos acima do açúcar no estado sólido» (portugués); «ÊáôÜ ôçí Ýííïéá ôïõ ðáñüíôïò Üñèñïõ, ùò åñãïóôÜóéï ñáöéíáñßóìáôïò íïåßôáé ìéá ôå÷íéêÞ ìïíÜäá ôçò ïðïßáò ç ìüíç äñáóôçñéüôçôá åßíáé íá ñáöéíÜñåé åßôå áêáôÝñãáóôç æÜ÷áñç åßôå óéñüðéá ðïõ Ý÷ïõí ðáñá÷èåß ðñéí áðï ôçí ðáñáãùãÞ æÜ÷áñçò óå óôåñåÜ êáôÜóôáóç» (griego).
(26) - Véase la nota 17 supra.