62005CC0011_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O Gerechtshof te Amsterdam (Países Baixos) interroga o Tribunal de Justiça sobre o funcionamento do regime de transformação sob controlo aduaneiro, previsto nos artigos 130.° a 136.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (2), na redacção que lhe foi dada designadamente pelo Regulamento (CE) n.° 2700/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Novembro de 2000 (3), (a seguir «código aduaneiro»). A sociedade Friesland Coberco Dairy Foods BV (a seguir «Coberco Dairy Foods») contesta a decisão de indeferimento da autorização de transformação sob controlo aduaneiro que lhe enviou o Inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/Kantoor Groningen ( Inspecteur
da administração e tributação/alfândega norte/delegação de Groningen). O órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça designadamente sobre a autoridade e a validade das conclusões do comité do código aduaneiro (a seguir «comité»), uma vez que, no caso vertente, as autoridades aduaneiras basearam a sua recusa de autorização nestas conclusões.
I – Matéria de facto, quadro jurídico e questões prejudiciais
2. A Coberco Dairy Foods produz sumos de frutas. Para a preparação destas bebidas, a Coberco Dairy Foods utiliza como matérias‑primas concentrados de sumos de frutas, açúcares, fragâncias, minerais e vitaminas, que compra a sociedades estabelecidas nos Estados‑Membros e em Estados terceiros. A fabricação inclui a mistura dos sumos de frutas com água e açúcar, a pasteurização e, posteriormente, a embalagem do produto.
3. Nos termos do artigo 132.° do código aduaneiro (4), a Coberco Dairy Foods apresentou, em 23 de Julho de 2002, um pedido de autorização de transformação sob controlo aduaneiro de três produtos: sumo de maçã com adição de açúcar (650 000 kg p.a. no valor de 650 000 euros p.a.), sumo de laranja com adição de açúcar (350 000 kg p.a. no valor de 350 000 euros p.a.) e açúcares brancos que não os de cana (10 000 000 kg p.a. no valor de 3 000 000 euros p.a.). O pedido designava dois produtos transformados: sumo de maçã com adição de açúcar e sumo de laranja com adição de açúcar.
4. O objectivo do regime de transformação sob controlo aduaneiro, solicitado pela Coberco Dairy Foods, está descrito no artigo 130.° do código aduaneiro:
«O regime de transformação sob controlo aduaneiro permite utilizar no território aduaneiro da Comunidade mercadorias não comunitárias, para aí serem submetidas a operações que lhes modifiquem a natureza ou o estado, sem que tais mercadorias sejam sujeitas a direitos de importação nem a medidas de política comercial, e introduzir em livre prática os produtos resultantes destas operações com a aplicação dos direitos de importação que lhes são próprios. Estes produtos denominam‑se produtos transformados.»
5. Para beneficiar da isenção de direitos de importação para o açúcar comprado proveniente de países terceiros, que a autorização solicitada lhe concedia, a Coberco Dairy Foods alegou que assim poderia manter as suas actividades de transformação na Comunidade.
6. As condições cumulativas necessárias para a obtenção de tal autorização constam do artigo 133.° do código aduaneiro. No que respeita às condições económicas, o artigo 133.°, alínea e), dispõe que uma autorização só pode ser concedida «desde que estejam preenchidas as condições necessárias para que o regime possa contribuir para favorecer a criação ou a manutenção de uma actividade de transformação de mercadorias na Comunidade sem que sejam prejudicados os interesses essenciais dos produtores comunitários de mercadorias similares (condições económicas). Os casos em que se consideram preenchidas as condições económicas podem ser determinados pelo procedimento do comité».
7. Na Comunidade, a produção e o preço do açúcar são enquadrados pelo Regulamento (CE) n.° 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (5) . Ora, nos termos do artigo 552.°, n.° 1, e do Anexo 76 do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento n.° 2913/92 (6), na redacção que lhe foi dada designadamente pelo Regulamento (CE) n.° 444/2002 da Comissão, de 11 de Março de 2002 (7), para todas as mercadorias sujeitas a medidas de política agrícola, «efectuar‑se‑á um exame das condições económicas». Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, para essas mercadorias, «o exame das condições económicas será efectuado no comité». É efectuada uma remissão designadamente para o artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro, segundo o qual «[a]s conclusões do comité são tidas em conta pelas autoridades aduaneiras em causa». O exame das condições económicas deve estabelecer, nos termos do artigo 502.°, n.° 3, do mesmo regulamento, «se a utilização de fontes não comunitárias permite criar ou manter actividades de transformação na Comunidade».
8. Aplicando este procedimento, a Comissão das Comunidades Europeias apresentou, em 22 de Agosto de 2003, um documento de trabalho no comité, donde consta que «a sociedade em causa requereu a autorização porque existe uma concorrência séria por parte dos produtores da Europa Central e de Leste». Este documento, de que é feito um resumo nas observações escritas da Comissão, indica também que, «[c]onsiderando o nível de preços dos produtos semelhantes a estes
[produzidos por estes produtores] e a taxa preferencial de 0% aplicável ao sumo concentrado de maçã originário da Polónia, estão sendo colocados no mercado comunitário produtos muito competitivos com os produtos da sociedade em causa». Segundo o mesmo documento, «se o regime de transformação sob controlo aduaneiro não puder ser aplicado, decidir‑se‑á provavelmente fazer a transformação [dos produtos] na Europa Central ou de Leste, e não nos Países Baixos». A Coberco Dairy Foods prevê realizar um investimento inicial de 750 000 euros numa fábrica, que resultará na criação de cerca de dois postos de trabalho.
9. Na sua reunião de 18 de Setembro de 2003, o comité ouviu o representante da Direcção‑Geral «Agricultura» da Comissão, que, segundo a acta da reunião, salientou que «os produtores de açúcar da Comunidade estão […] sob pressão. Importações ‘com isenção de direitos’ no âmbito do regime de transformação sob controlo aduaneiro aumentariam essa pressão». No fim da reunião, o comité concluiu que as condições económicas referidas no artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro não estavam preenchidas.
10. A Administração Fiscal neerlandesa baseou‑se nestas conclusões do comité para indeferir o pedido de autorização da Coberco Dairy Foods em 27 de Outubro de 2003. A reclamação desta decisão apresentada pela sociedade requerente em 27 de Outubro de 2003 foi indeferida pela administração em 2 de Abril de 2004, de forma que a Coberco Dairy Foods, em 10 de Maio de 2004, interpôs recurso desta decisão para o Gerechtshof te Amsterdam, pedindo a respectiva anulação.
11. Nos argumentos que apresentou neste órgão jurisdicional, a Coberco Dairy Foods alega que o Inspecteur
deveria ter feito uso da sua margem de apreciação para afastar as conclusões do comité, que invocam os interesses dos produtores comunitários de açúcar, quando as condições económicas referidas nos artigos 133.°, alínea e), do código aduaneiro e 502.°, n.° 3, do regulamento de aplicação do código aduaneiro estão preenchidas. Com efeito, em vez de tomar em consideração o interesse económico dos produtores de matérias‑primas de açúcar situados na Comunidade, o Inspecteur
deveria ter‑se baseado na existência de uma indústria de transformação na Comunidade.
12. Ao adoptar a posição contrária, o Inspecteur
alega que o comité concluiu com razão que o prejuízo sofrido pela indústria comunitária do açúcar não podia ser contrabalançado pela criação de empregos ligada à actividade de transformação. O Inspecteur
interpreta o artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro de tal forma que as autoridades aduaneiras nacionais não podem afastar‑se das conclusões do comité, adoptadas quase por unanimidade.
13. Neste contexto, o Gerechtshof te Amsterdam, ao qual foi submetido o litígio, interroga o Tribunal de Justiça quanto aos seguintes pontos:
«1) Como deve ser interpretada a frase ‘sem que sejam prejudicados os interesses essenciais dos produtores comunitários de mercadorias similares’ constante do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro? Para esse efeito, deve ter‑se em conta apenas o mercado do produto transformado, ou deve também ser examinada a situação económica das matérias‑primas utilizadas na transformação sob controlo aduaneiro?
2) A condição ‘criar ou manter [...] actividades de transformação’, prevista no artigo 502.°, n.° 3, do regulamento de aplicação do código aduaneiro, significa que as actividades têm de criar um determinado número mínimo de postos de trabalho? Que outros critérios devem também aplicar‑se na interpretação do referido texto do regulamento?
3) Tendo em conta as respostas à primeira e à segunda questões, o Tribunal de Justiça tem competência, no âmbito de um processo prejudicial, para apreciar a validade das conclusões do comité?
4) Em caso de resposta afirmativa, as conclusões em apreço são válidas, tanto no que se refere à fundamentação como no que se refere aos argumentos económicos utilizados?
5) No caso de o Tribunal de Justiça não poder examinar a validade das referidas conclusões, que interpretação deve, nesse caso, ser dada à frase ‘as conclusões do comité são tidas em conta pelas autoridades aduaneiras’ constante do artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro, se – em primeiro lugar – as autoridades aduaneiras e/ou – após recurso – o órgão jurisdicional nacional entenderem que as conclusões do comité não podem fundamentar o indeferimento do pedido de transformação sob controlo aduaneiro?»
14. Por carta de 19 de Janeiro de 2005, o órgão jurisdicional de reenvio solicitou ao Tribunal de Justiça que o pedido prejudicial beneficiasse da tramitação acelerada prevista no artigo 104.°‑A, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo. Esta foi rejeitada por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de Março de 2005.
15. Decorreu uma audiência em 8 de Dezembro de 2005, em que a Coberco Dairy Foods, os Governos helénico e neerlandês e a Comissão expressaram o seu ponto de vista. O Governo italiano também interveio na fase escrita do processo.
II – Análise
16. Após ter analisado as questões do Gerechtshof relativas ao papel do comité, à natureza das suas conclusões e às suas consequências para as autoridades aduaneiras nacionais (terceira a quinta questões), procederei à interpretação dos artigos 133.°, alínea e), do código aduaneiro e 502.°, n.° 3, do regulamento de aplicação do código aduaneiro, sobre a qual o órgão jurisdicional nacional suscitou dúvidas (primeira e segunda questões).
A – Alcance da obrigação das autoridades aduaneiras de tomarem em consideração as conclusões do comité, prevista no artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro (quinta questão)
17. A quinta questão do órgão jurisdicional de reenvio tem por objecto a interpretação a dar aos termos constantes do artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro, que dispõe que «[a]s conclusões do comité são tidas em conta pelas autoridades aduaneiras em causa e por qualquer autoridade aduaneira responsável por autorizações ou por pedidos de autorizações análogos». Segundo os Governos helénico e neerlandês, as autoridades nacionais estão vinculadas pelas conclusões do comité.
18. A redacção do artigo em causa não indica, contudo, que essas conclusões têm carácter vinculativo. Pelo contrário, se tal fosse o caso, o regulamento teria previsto que as autoridades aduaneiras nacionais estão vinculadas pelas conclusões do comité. Por conseguinte, a redacção do artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro não impede a autoridade aduaneira nacional de decidir num sentido diferente do preconizado pelo comité nas suas conclusões.
19. O alcance das conclusões do comité também não é definido com maior precisão. O objectivo prosseguido pela instituição do comité, tal como enunciado no sétimo considerando do código aduaneiro, é o de «garantir uma colaboração estreita e eficaz entre os Estados‑Membros e a Comissão». Tal cooperação não se confunde com um dispositivo de tomada de decisão comunitária em que as conclusões do comité vinculariam os Estados‑Membros (8) .
20. Para que a exigência de tomada em consideração esteja preenchida, é, no entanto, necessário que a autoridade nacional competente, se desejar afastar‑se das conclusões adoptadas pelo comité, fundamente a sua decisão. Embora deva tomar em consideração as conclusões do comité, a autoridade nacional não pode, por essa razão, dispensar‑se de apreciar as condições económicas na acepção do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro. Por conseguinte, o artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro não obriga as autoridades nacionais a seguirem automaticamente as conclusões do comité. Pelo contrário, no exercício do seu poder de apreciação, compete às autoridades nacionais proferir a decisão final em matéria de concessão ou de recusa da autorização de transformação sob controlo aduaneiro. A prática das autoridades neerlandesas que consiste em seguir automaticamente as conclusões do comité quando estas são negativas não pode, portanto, provir da interpretação do artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro.
21. Vistas as considerações expostas, sugere‑se, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda à quinta questão do órgão jurisdicional nacional que a passagem «as conclusões do comité são tidas em conta pelas autoridades aduaneiras» do artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro não implica que as referidas conclusões vinculem a autoridade nacional quando decide de um pedido de autorização do regime de transformação sob controlo aduaneiro.
B – Eventual apreciação das conclusões do comité no âmbito de um reenvio prejudicial (terceira e quarta questões)
22. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se também sobre a natureza jurídica das conclusões do comité. A sua terceira questão tem por objecto a possibilidade de o Tribunal de Justiça decidir sobre a validade das mesmas no âmbito de um reenvio prejudicial. Se estas tiverem um carácter jurídico vinculativo, o Tribunal de Justiça pode ser competente para decidir sobre a sua validade, nos termos do artigo 234.° CE. No caso contrário, o papel do Tribunal de Justiça limitar‑se‑á à respectiva interpretação.
23. O artigo 234.°, alínea b), CE dispõe que o Tribunal de Justiça é competente para decidir «sobre os actos adoptados pelas instituições da Comunidade e pelo BCE». No acórdão Grimaldi (9), o Tribunal de Justiça declarou que «o artigo 177.° [do Tratado CE (actual artigo 234.° CE)] atribui ao Tribunal competência para decidir, a título prejudicial, sobre a validade e a interpretação de actos adoptados pelas instituições da Comunidade, sem qualquer excepção». Deixando e m aberto a questão de saber se um acto do comité pode ou não ser imputado a uma instituição comunitária, há que salientar o seu carácter não vinculativo, que impede que seja objecto de interpretação quanto à validade no âmbito do artigo 234.° CE.
24. Só uma disposição que produza um efeito jurídico vinculativo pode ser submetida a fiscalização da legalidade (10) . Por conseguinte, para responder à questão do órgão jurisdicional nacional, há que estabelecer a natureza jurídica das conclusões do comité. As observações apresentadas no Tribunal de Justiça divergem quanto a este ponto. Enquanto a Comissão e o Governo italiano deduzem do carácter facultativo da consulta do comité a inexistência de carácter vinculativo das suas conclusões, o Governo neerlandês adopta a posição contrária.
25. A Comissão considera que o carácter não vinculativo das conclusões do comité neste contexto resulta do facto de o comité só ser consultado facultativamente, nos termos do artigo 503.° do regulamento de aplicação do código aduaneiro. Com efeito, este artigo dispõe:
«Pode efectuar‑se um exame das condições económicas em colaboração com a Comissão:
a) Se as autoridades aduaneiras em causa desejarem proceder à consulta antes ou após a emissão da autorização;
b) Se uma outra administração aduaneira apresentar objecções a uma autorização emitida;
c) Por iniciativa da Comissão.»
26. No entanto, o artigo 552.°, n.° 2, lido em conjugação com o Anexo 76 do regulamento de aplicação do código aduaneiro (11), que se aplica ao caso vertente, indica que, para as mercadorias sujeitas a medidas de politica agrícola, a consulta do comité é obrigatória. Este artigo constitui uma lex specialis que derroga a disposição geral do artigo 503.° do referido regulamento, invocada pela Comissão. Assim, contrariamente ao que alegam a Comissão e o Governo italiano nas suas observações escritas, não se pode deduzir apenas do artigo 503.° que a consulta do comité tem sempre carácter facultativo. Pelo contrário, o artigo 552.°, n.° 2, lido em conjugação com o Anexo 76, define uma excepção a essa regra geral. O carácter não vinculativo das conclusões do comité não pode ser deduzido do carácter geralmente facultativo da sua consulta. Por conseguinte, este argumento não pode, por si só, estabelecer a incompetência do Tribunal de Justiça para apreciar a validade das suas conclusões.
27. O Tribunal de Justiça já teve ocasião de se pronunciar sobre a natureza jurídica dos pareceres de diferentes comités. No acórdão Dittmeyer (12), decidiu que os pareceres do Comité da Nomenclatura «constituem uma importante garantia de aplicação uniforme da pauta aduaneira comum por parte das autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros, e, nessa qualidade, podem ser considerados um meio valioso de interpretação da pauta». «No entanto, não são juridicamente vinculativos, pelo que, quando necessário, se deve aferir a conformidade do seu teor com as próprias disposições da pauta aduaneira comum, bem como eventuais alterações do alcance [destas] que possa introduzir». Esta jurisprudência foi confirmada, relativamente às notas explicativas do conselho de cooperação aduaneira, nos acórdãos Chem‑Tec (13) e Develop Dr. Eisbein (14) e, relativamente às notas complementares da Nomenclatura Combinada, designadamente no acórdão Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht (15) .
28. No acórdão Wagner (16), o Tribunal de Justiça seguiu um raciocínio análogo quando o tribunal administratif de Paris lhe submeteu uma questão relativa à validade da nota 2 do anexo I da nota explicativa da Comissão, de 11 de Março de 1981, relativa aos certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO C 52, p. 2). Tendo‑se recusado a conhecer da validade da nota, que não tem valor jurídico obrigatório dada a sua natureza consultiva, o Tribunal de Justiça verificou se a nota interpretava correctamente o direito comunitário em vigor (17) .
29. O carácter não vinculativo dos actos de um comité está relacionado com a função que desempenha. Para se estabelecer se a referida jurisprudência pode ser aplicada por analogia às conclusões do comité, como defende a Comissão nas suas observações, há que referir o papel que o código aduaneiro lhe confere. O sétimo considerando deste código enuncia «que se deve criar um comité, a fim de garantir uma colaboração estreita e eficaz entre os Estados‑Membros e a Comissão». O artigo 4.°, n.° 24, do código aduaneiro define o procedimento do comité como o procedimento previsto nos artigos 247.°, 247.°‑A, 248.° e 248.°‑A do código. A competência do comité, tal como definida no artigo 249.°, inclui toda e qualquer questão relativa à regulamentação aduaneira. Em geral, uma análise rápida do código aduaneiro permite verificar que o comité intervém para precisar o funcionamento de determinados regimes aduaneiros (18), para prever casos específicos e condições especiais de aplicação de determinadas disposições (19), para definir o âmbito de determinadas excepções e derrogações (20) . Através do procedimento do comité podem também ser previstos casos que não constam do código (21) ; prazos (22), taxas ou valores‑limite (23) . Por último, as condições económicas a preencher para beneficiar de determinados regimes aduaneiros podem ser apreciadas pelo comité, tal como previsto nos artigos 117.°, alínea c), para o aperfeiçoamento activo e 133.°, alínea e), para a transformação sob controlo aduaneiro. O comité pode intervir em diversas situações, no âmbito de procedimentos de gestão, de regulamentação ou segundo o procedimento consultivo (24) . No caso vertente, a questão do órgão jurisdicional de reenvio incide sobre a intervenção do comité prevista para a tomada de uma decisão individual de concessão ou de recusa do regime aduaneiro específico de transformação sob controlo aduaneiro.
30. A questão a submeter, à luz da jurisprudência já referida do Tribunal de Justiça relativa ao valor jurídico das conclusões de comités, é a de saber se a interpretação do direito comunitário proposta pelo comité pode vincular a autoridade aduaneira competente. A este respeito, basta referir que os termos do artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro mencionam uma simples tomada em consideração pelas autoridades aduaneiras das conclusões do comité e não implicam, portanto, que as autoridades nacionais estejam vinculadas por estas conclusões.
31. A este respeito, não é possível seguir o raciocínio sugerido pelo Governo neerlandês na audiência, segundo o qual decorre da obrigação de consulta do comité, imposta pelo artigo 552.° do regulamento de aplicação do código aduaneiro, que as conclusões do comité neste contexto têm carácter vinculativo. Com efeito, uma obrigação de consulta do comité não pode ser equiparada a uma obrigação de seguir as suas conclusões.
32. Não estando as autoridades aduaneiras competentes obrigadas a seguir as conclusões do comité, não há que pôr em causa a sua validade independentemente da decisão final adoptada pelas autoridades aduaneiras, a única que tem a natureza de decisão definitiva que cria efeitos jurídicos vinculativos. Como referiu com razão a Comissão na audiência, as conclusões do comité não têm a natureza de decisão final. Assim, a validade das conclusões do comité, que ocorrem antes da adopção de uma decisão final pela autoridade competente, só pode ser analisada indirectamente, na análise da decisão final pelo órgão jurisdicional nacional (25) .
33. A natureza não vinculativa das conclusões do comité impede que se invoque, como fez o Governo neerlandês nas suas observações escritas, a inexistência de fiscalização da legalidade dessas conclusões. Daqui resulta que as conclusões do comité não podem ser objecto de um reenvio prejudicial quanto à validade. No entanto, é conveniente que a autoridade competente que decide de um pedido de autorização de transformação sob controlo aduaneiro possa derrogar as conclusões do comité e, se necessário, adoptar uma solução diferente da preconizada se, após a sua apreciação das circunstâncias em causa, chegar a uma conclusão diferente.
34. Com efeito, a prática das autoridades neerlandesas de seguirem automaticamente as conclusões do comité quando são negativas não é imposta pelo direito comunitário. Pelo contrário, o artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro deve ser interpretado no sentido de que atribui às autoridades aduaneiras nacionais o poder de apreciação para decidir de um pedido de transformação sob controlo aduaneiro. A sua margem de apreciação só está limitada na medida em que, nos termos do artigo 504.°, n.° 4, do regulamento de aplicação do código aduaneiro, devem tomar em consideração essas conclusões. Se o direito comunitário tivesse concebido um sistema em que as autoridades aduaneiras nacionais estivessem vinculadas pelas conclusões do comité que preconizassem a recusa da concessão da autorização da transformação sob controlo aduaneiro, então seria indispensável prever a possibilidade de o sujeito passivo contestar as conclusões do comité, que teriam então a natureza de decisão definitiva em relação a ele. Se bastasse às autoridades nacionais seguirem as conclusões do comité para fundamentar as suas decisões e se estas conclusões não estivessem sujeitas a qualquer fiscalização jurisdicional, então esses sujeitos passivos seriam privados de tutela jurisdicional, o que seria inaceitável. No entanto, no sistema previsto pelo código aduaneiro, tal situação não pode ocorrer.
35. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à terceira questão que as conclusões do comité proferidas nos termos do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro não podem ser objecto de uma apreciação da validade no âmbito de um reenvio prejudicial. Por conseguinte, não há que responder à quarta questão.
C – Interpretação dos termos «sem que sejam prejudicados os interesses essenciais dos produtores comunitários de mercadorias similares» do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro (primeira questão)
36. O órgão jurisdicional de reenvio deseja saber se, no âmbito da apreciação efectuada para a eventual concessão de uma autorização de transformação sob controlo aduaneiro, nos termos do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro, só se deve ter em conta o mercado do produto transformado ou se é também necessário analisar a situação económica do mercado das matérias‑primas utilizadas para a produção dos produtos transformados.
37. A Comissão e os Governos helénico e neerlandês propõem que se conclua que o artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro implica a análise dos interesses tanto dos produtores de produtos transformados como dos dos produtores de mercadorias similares às utilizadas no processo de transformação. Pelo contrário, a Coberco Dairy Foods entende que apenas são relevantes os interesses dos produtores comunitários de produtos transformados.
38. Para decidir entre estas duas interpretações, há que notar, antes de mais, que o regime de transformação sob controlo aduaneiro é um regime derrogatório do direito comum. Por conseguinte, as condições a que a sua concessão está subordinada têm de ser interpretadas de forma restritiva.
39. A redacção do artigo 133.°, alínea c), do código aduaneiro, que se refere aos «interesses essenciais dos produtores comunitários de mercadorias similares», não precisa se designa apenas os produtores de produtos transformados ou se inclui os produtores de matérias‑primas utilizadas para fabricar os produtos transformados. A Comissão, baseando‑se nas versões linguísticas francesa, italiana, espanhola e grega, sugere que a utilização do termo «mercadoria» remete para as mercadorias similares às que devem ser objecto da transformação. No entanto, este argumento não convence, uma vez que nada na redacção do artigo se opõe a que os termos «mercadorias similares» remetam, pelo contrário, para os produtos transformados. Foi precisamente esta ambiguidade do texto que levou o órgão jurisdicional de reenvio a solicitar a interpretação do Tribunal de Justiça.
40. Uma vez que a interpretação do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro não pode, portanto, basear‑se apenas na sua redacção, ela deve ser efectuada tendo em conta o seu contexto e o seu objectivo (26) .
41. A Coberco Dairy Foods evoca o contexto do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro, em apoio da interpretação que propõe. A este respeito, compara as condições económicas exigidas para a concessão do regime do aperfeiçoamento activo mencionadas no artigo 117.°, alínea c), do mesmo código, que faz referência aos «interesses essenciais dos produtores da Comunidade», com as do artigo 148.° do mesmo código, relativas ao regime do aperfeiçoamento passivo, que prevêem a tomada em consideração dos «interesses essenciais dos transformadores comunitários». Segundo a Coberco Dairy Foods, a utilização de um termo diferente no artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro implica que apenas os produtores de produtos transformados são visados por este. No entanto, não me parece que tal consequência resulte da diversidade dos termos utilizados por esses artigos do código aduaneiro. Pelo contrário, resulta desta comparação que cada artigo deve ser interpretado tendo em conta o regime aduaneiro específico a que se aplica, uma vez que nem o artigo 133.°, alínea e), nem o artigo 117.° precisam quais os produtores comunitários que visam.
42. O objectivo do regime de transformação sob controlo aduaneiro está indicado nos considerandos do Regulamento (CEE) n.° 2763/83 do Conselho, de 26 de Setembro de 1983, relativo ao regime que permite a transformação, sob controlo aduaneiro de mercadorias antes da sua introdução em livre prática (27), que o criou. Este regime foi concebido para minimizar as incidências de determinadas anomalias tarifárias: «em determinados casos particulares, a tributação de mercadorias segundo a sua designação pautal ou o seu estado no momento da importação conduz a uma imposição superior àquela que seria economicamente justificada e que tende a encorajar a deslocação de determinadas actividades económicas para fora da Comunidade» (28) . O regime da transformação sob controlo aduaneiro foi, portanto, instituído para lutar contra a deslocalização de actividades de transformação para fora da Comunidade, provocada pelo facto de os custos de importação das matérias‑primas serem superiores ao custo de exportação dos produtos transformados para os quais estas matérias‑primas tinham sido utilizadas.
43. A protecção dos produtores comunitários de produtos transformados é portanto o objectivo principal prosseguido por este regime. Por conseguinte, tal como refere a Comissão nas suas observações, a concessão deste regime derrogatório, se for praticada de forma demasiado liberal, pode criar conflitos de interesse entre produtores comunitários de produtos transformados e produtores comunitários de produtos de base, sendo os primeiros favorecidos em detrimento dos segundos. Ora, o regime da transformação sob controlo aduaneiro não visa a criação de tal hierarquia entre produtores. Pelo contrário, tendo em conta a necessária conciliação do direito aduaneiro com a política agrícola da Comunidade (29), o código aduaneiro prevê condições mais restritivas para a concessão de uma autorização de transformação sob controlo aduaneiro para os produtos objecto de uma organização comum de mercado. Com efeito, para este tipo de produtos, a consulta do comité é obrigatória, nos termos do artigo 552.° do regulamento de aplicação do código aduaneiro. Como salientou com razão o Governo helénico, só uma interpretação do artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro que exija a tomada em consideração dos interesses dos produtores de matérias‑primas e de produtos transformados permite essa conciliação.
44. Além disso, como nota o Governo italiano nas suas observações, o regime da transformação sob controlo aduaneiro beneficia os produtores não comunitários de matérias‑primas, dado que isenta os seus produtos de direitos de importação. Por conseguinte, parece lógico analisar a situação dos produtores comunitários dessas mercadorias para decidir da concessão do regime. Contrariamente ao que afirmou a Coberco Dairy Foods na audiência, é, portanto, relevante tomar em consideração a situação dos produtores comunitários de açúcar, mesmo que a Coberco Dairy Foods não tivesse a intenção de utilizar açúcar produzido na Comunidade para a sua produção de bebidas.
45. Acrescente‑se que, se os interesses dos produtores comunitários de produtos transformados fossem os únicos a serem tomados em consideração, então o regime da transformação sob controlo aduaneiro correria o risco de ser desviado dos seus objectivos. Esta é a razão por que, tal como o regime do aperfeiçoamento activo que ele completa, o regime da transformação sob controlo aduaneiro só pode ser concedido se se demonstrar que os interesses essenciais dos produtores comunitários no seu conjunto, ou seja, tanto os produtores de produtos transformados como os produtores de produtos de base, não são afectados.
46. Por conseguinte, sugiro que o Tribunal de Justiça responda ao órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 133.°, alínea e), do código aduaneiro deve ser interpretado no sentido de que exige uma apreciação global dos interesses dos produtores de matérias‑primas e dos produtores de produtos transformados para a concessão de uma autorização de transformação sob controlo aduaneiro.
D – Interpretação da expressão «criar ou manter actividades de transformação» mencionada no artigo 502.°, n.° 3 do regulamento de aplicação do código aduaneiro (segunda questão)
47. O órgão jurisdicional de reenvio interroga também o Tribunal de Justiça sobre a interpretação a dar ao artigo 502.°, n.° 3, do regulamento de aplicação do código aduaneiro, que faz referência à possibilidade de «criar ou [de] manter actividades de transformação». Mais precisamente, a questão tem por objecto saber se o número de postos de trabalho criados é um critério pertinente a este respeito.
48. A Coberco Dairy Foods alega que o número de postos de trabalho criados ou mantidos não é relevante no quadro do artigo 502.°, n.° 3, do regulamento de aplicação do código aduaneiro. Segundo os Governos neerlandês e helénico e a Comissão, é necessário proceder a uma apreciação global que inclui o risco para o sector em causa, o seu grau de regulamentação, como também a extensão do investimento e o número de postos de trabalho criados ou mantidos pela actividade de transformação.
49. A apreciação da criação ou da manutenção de uma actividade de transformação deve ser concreta e tomar em consideração as circunstâncias presentes. Na falta de um critério específico inscrito neste regulamento quanto ao número de postos de trabalho criados, não é possível deduzir que tal critério existe. Contudo, contrariamente ao que alega a Coberco Dairy Foods, a criação ou a manutenção de emprego é certamente um elemento importante a tomar em consideração pelas autoridades aduaneiras nacionais. A sua apreciação global de todas as circunstâncias do pedido que lhe é submetido implica que se avalie igualmente o valor do investimento realizado, a perenidade da actividade e qualquer outro elemento relevante que diga respeito à criação ou à manutenção de uma actividade de transformação.
III – Conclusão
50. Tendo em conta o exposto, sugiro que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio:
«1) A passagem ‘as conclusões do comité são tidas em conta pelas autoridades aduaneiras’ do artigo 504.°, n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, na redacção que lhe foi dada designadamente pelo Regulamento (CE) n.° 444/2002 da Comissão, de 11 de Março de 2002, não implica que as referidas conclusões vinculem a autoridade nacional quando esta decide sobre um pedido de autorização do regime de transformação sob controlo aduaneiro.
2) As conclusões do comité do código aduaneiro, que apenas têm valor consultivo, não podem ser objecto de um pedido de decisão prejudicial quanto à sua validade no âmbito do artigo 234.° CE. Resulta da sua natureza consultiva que as autoridades nacionais devem ter a faculdade de não as seguir.
3) O artigo 133.°, alínea e), do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, na redacção que lhe foi dada designadamente pelo Regulamento (CE) n.° 2700/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Novembro de 2000, implica que seja tomada em consideração a situação económica dos produtores de matérias‑primas bem como a dos produtores dos produtos transformados.
4) A apreciação efectuada no âmbito do artigo 502.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2454/93 quanto à criação ou à manutenção de uma actividade de transformação inclui não apenas o número de postos de trabalho criados mas também qualquer outro elemento relevante como, designadamente, o valor do investimento e a sua perenidade.»
(1) .
(2)  –	JO L 302, p. 1.
(3)  –	JO L 311, p. 17.
(4)  –	Este artigo dispõe que «[a] autorização de transformação sob controlo aduaneiro é emitida a pedido da pessoa que efectua ou manda efectuar a transformação».
(5)  –	JO L 178, p. 1.
(6)  –	JO L 253, p. 1, a seguir «regulamento de aplicação do código aduaneiro».
(7)  –	JO L 68, p. 11.
(8)  –	V., por analogia, acórdão de 21 de Janeiro de 1999, Upjohn (C‑120/97, Colect., p. I‑223, n.° 47), e conclusões do advogado‑geral P. Léger proferidas neste processo (n.° 64). V. também acórdão de 12 de Julho de 2005, Comissão/CEVA e Pfizer (C‑198/03 P, ainda não publicado na Colectânea, n.° 89), e conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs proferidas neste processo (n. os  75 e 76).
(9)  –	Acórdão de 13 de Dezembro de 1989 (C‑322/88, Colect., p. 4407, n.° 8).
(10)  –	No âmbito do artigo 230.° CE, este princípio foi estabelecido pelo acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, dito «AETR» (22/70, Colect., p. 69, n.° 42).
(11)  –	Referido no n.° 7 das conclusões.
(12)  –	Acórdão de 15 de Fevereiro de 1977 (69/76 e 70/76, Recueil., p. 231, n.° 4, Colect., p. 83).
(13)  –	Acórdão de 11 de Julho de 1980 (798/79, Recueil, p. 2639, n.° 11).
(14)  –	Acórdão de 16 de Junho de 1994 (C‑35/93, Colect., p. 2655, n.° 21).
(15)  –	Acórdão de 12 de Janeiro de 2006 (C‑311/04, ainda não publicado na Colectânea, n. os  27 e 28).
(16)  –	Acórdão de 8 de Abril de 1992 (C‑94/91, Colect., p. I‑2765).
(17)  –	V. acórdão Wagner, já referido, n.° 17.
(18)  –	Artigo 147.°, n.° 2, para o aperfeiçoamento activo.
(19)  –	Artigos 131.° para a transformação sob controlo aduaneiro, 141.° para a admissão temporária de mercadorias no território aduaneiro, 164.° para o trânsito interno.
(20)  –	Artigos 124.°, n.° 3, 142.°, n.° 2, 148.°, alínea b), 182.°, n.° 2, 178.°, n.° 2, e 200.°
(21)  –	Para o reembolso de direitos aduaneiros, artigo 239.°, n.° 1, e para as modalidades de garantia, artigo197.°
(22)  –	Artigos 118.°, n.° 4, 128.°, n.° 3, e 172.°, n.° 2.
(23)  –	Artigos 214.°, n.° 3, 217.°, n.° 1, alínea c), e 240.°
(24)  –	V. o documento TAXUD/741/2001 que estabelece o regulamento interno do comité do código aduaneiro, adoptado em 5 de Dezembro de 2001.
(25)  –	Acórdão de 10 de Fevereiro de 1998, Alemanha/Comissão (C‑263/95, Colect., p. I‑441).
(26)  –	V., por exemplo, acórdãos de 6 de Outubro de 1982, CILFIT (283/81, Recueil, p. 3415, n.° 20), e de 17 de Novembro de 1983, Merck (292/82, Recueil, p. 3781, n.° 12).
(27)  –	JO L 272, p. 1; EE 02 F10 p. 63.
(28)  –	Primeiro considerando do Regulamento n.° 2763/83.
(29)  –	Quarto considerando do código aduaneiro.