DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
17 mai 2018 (*)
« Fonds de cohésion – Dépenses exclues du financement – Soutien technique à la gestion du Fond de cohésion en Lituanie – TVA – Article 11, paragraphes 1 et 3, du règlement (CE) no 16/2003 – Réduction du concours financier »
Dans l’affaire T‑205/16,
République de Lituanie, représentée par M. D. Kriaučiūnas, Mmes R. Krasuckaitė et D. Stepanienė, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. B.-R. Killmann et Mme J. Jokubauskaitė, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C(2016) 969 final de la Commission, du 23 février 2016, relative à la réduction de l’aide au titre du Fonds de cohésion en faveur du projet « Assistance technique pour la gestion du Fonds de cohésion dans la République de Lituanie », dans la mesure où celle-ci prévoit de réduire l’aide d’un montant de 137 864,61 euros correspondant à des dépenses de TVA,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de M. D. Gratsias, président, Mme I. Labucka et M. I. Ulloa Rubio (rapporteur), juges,
greffier : M. L. Grzegorczyk, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 10 octobre 2017,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1        Le 16 mai 1994, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (CE) no 1164/94, instituant le Fonds de cohésion (JO 1994, L 130, p. 1). Ce règlement a fait l’objet de multiples modifications par le règlement (CE) no 1264/1999 du Conseil, du 21 juin 1999 (JO 1999, L 161, p. 57), par le règlement (CE) no 1265/1999 du Conseil, du 21 juin 1999 (JO 1999, L 161, p. 62), et par l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 33).
2        Le 6 janvier 2003, la Commission européenne a adopté le règlement (CE) no 16/2003, portant modalités particulières d’exécution du règlement no 1164/94 en ce qui concerne l’éligibilité des dépenses dans le cadre des actions cofinancées par le Fonds de cohésion (JO 2003, L 2, p. 7).
3        L’article 1er du règlement no 1164/94, intitulé « Définition et objectif », dispose :
« 1.      Un Fonds de cohésion, ci-après dénommé « Fonds », est institué.
2.      Le Fonds contribue au renforcement de la cohésion économique et sociale de la Communauté et est régi par les dispositions du présent règlement.
3.      Le Fonds peut contribuer au financement :
–        de projets
ou
–        de stades de projet qui sont techniquement et financièrement indépendants
ou
–        de groupes de projets liés à une stratégie visible qui forment un ensemble cohérent. »
4        L’article 2 du règlement no 1164/94, intitulé « Champ d’application », dispose :
« 1.      Le Fonds fournit une contribution financière à des projets qui contribuent à la réalisation des objectifs fixés par le traité sur l’Union européenne, dans le domaine de l’environnement et dans celui des réseaux transeuropéens d’infrastructures de transport dans les États membres dont le produit national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, mesurée sur la base des parités du pouvoir d’achat, et qui ont mis en place un programme visant à satisfaire aux conditions de convergence économique visées à l’article 104 C du traité.
[…] »
5        L’article 3 du règlement no 1164/94, intitulé « Actions éligibles », dispose :
« 1.      Le Fonds peut fournir une aide pour les projets suivants :
–        des projets environnementaux contribuant à la réalisation des objectifs de l’article 130 R du traité […]
–        des projets d’intérêt commun en matière d’infrastructure de transport, financés par les États membres et identifiés dans le cadre des orientations visées à l’article 129 C du traité […]
2.       Le Fonds peut également fournir une aide pour :
–        des études préparatoires liées aux projets éligibles, y compris celles nécessaires à leur mise en œuvre,
–        des mesures d’appui technique et notamment :
a)       les mesures horizontales, telles que des études comparatives visant à évaluer l’impact de l’aide communautaire ;
b)       les mesures et études qui peuvent contribuer à l’appréciation, au suivi ou à l’évaluation ainsi qu’à renforcer et à assurer la coordination et la cohérence des projets, notamment leur cohérence avec les autres politiques communautaires ;
c)       les mesures et études qui peuvent contribuer aux ajustements nécessaires dans la mise en œuvre des projets. »
6        L’article 7 du règlement no 1164/94, intitulé « Taux de l’aide », dispose :
« 1.      Le taux de l'aide communautaire accordée par le Fonds est compris entre 80 et 85 % des dépenses publiques ou assimilables, y compris les dépenses des organismes dont les activités sont entreprises dans un cadre administratif ou légal qui les rendent assimilables aux organismes publics.
[…]
4. Les études préparatoires et les mesures d’appui technique peuvent être financées à 100 % du coût total, à titre exceptionnel, y compris lorsqu’elles sont entreprises à l’initiative de la Commission.
Le total des dépenses effectuées au titre du présent paragraphe ne peut dépasser 0,5 % de la dotation totale du Fonds. »
7        À l’annexe II du règlement no 1164/94 modifié, intitulé « Dispositions de mise en application », l’article D, intitulé « Paiements », est libellé comme suit :
« 1.      Le paiement du concours financier est effectué conformément aux engagements budgétaires et est adressé à l’autorité ou à l’organisme désignés à cet effet dans la demande soumise par l’État membre bénéficiaire concerné. Il peut revêtir soit la forme d’avances, soit la forme de paiements intermédiaires ou de solde, lesquels se réfèrent aux dépenses effectives encourues.
2.      Lorsque les engagements du concours communautaire ont lieu sous la forme visée à l’article C, paragraphe 2, [sous] a), les paiements sont réalisés selon les modalités suivantes :
a)       une avance pouvant atteindre 50 % du montant de la première tranche annuelle d’engagement est versée suite à l’adoption de la décision octroyant le concours communautaire ;
b)      des paiements intermédiaires peuvent être versés à condition que le projet progresse de façon satisfaisante en vue de son achèvement et que au moins deux tiers des dépenses liées au paiement précédent aient été réalisés.
Sous réserve des dispositions [sous] c), chacun de ces paiements ne peut pas dépasser 50 % du montant de chaque tranche annuelle d’engagement ;
c)       le montant cumulé des paiements visés [sous] a) et b) au titre de l’ensemble des tranches ne peut pas dépasser 80 % du concours total octroyé. Pour des projets importants et dans des cas justifiés, ce pourcentage peut être augmenté jusqu’à 90 % ;
d)       le paiement du solde du concours communautaire est effectué si :
–        le projet, le stade du projet ou le groupe de projets a été réalisé conformément à ses objectifs,
–        l’autorité ou l’organisme désigné, visé au paragraphe 1, soumet à la Commission une demande de paiement dans les six mois suivant l’achèvement matériel du projet, du stade du projet ou du groupe de projets,
–        le rapport final visé à l’article F, paragraphe 4 est soumis à la Commission,
–        l’État membre envoie à la Commission une attestation confirmant les informations fournies dans la demande de paiement et dans le rapport.
3. Lorsque l’engagement a lieu sous forme visée à l’article C, paragraphe 2, [sous] b), les paiements sont réalisés selon les modalités suivantes.
a)       L’avance versée à la suite de la décision peut atteindre 50 % du montant du concours lié aux dépenses prévues pour la première année, telles qu’indiquées dans le plan de financement approuvé par la Commission.
b)       Des paiements intermédiaires peuvent être versés, à condition que le projet progresse de façon satisfaisante en vue de son achèvement et que au moins deux tiers des dépenses liées au paiement précédent ainsi que la totalité des dépenses liées à tous les paiements antérieurs aient été réalisées.
Sous réserve de la disposition [sous] c), chacun de ces paiements peut atteindre 50 % du concours lié aux dépenses prévues pour l’année concernée, telles qu’indiquées dans le plan de financement initial ou révisé approuvé par la Commission.
c)       Le montant cumulé des paiements visé [sous] a) et b) ne peut dépasser 80 % du concours total octroyé.
d)       Le paiement du solde du concours est effectué si :
–        le projet, le stade du projet ou le groupe de projets a été réalisé conformément à ses objectifs,
–        l’autorité ou l’organisme désigné, visé au paragraphe 1, soumet à la Commission une demande de paiement dans les six mois suivant l’achèvement matériel du projet, du stade du projet ou du groupe de projets,
–        le rapport final visé à l’article F, paragraphe 4 est soumis à la Commission,
–        l’État membre envoie à la Commission une attestation confirmant les informations fournies dans la demande de paiement et dans le rapport.
4.       Les États membres désignent les autorités habilitées à délivrer les attestations visées au paragraphe 2, [sous] d) et au paragraphe 3, [sous] d).
5.      Les paiements sont effectués auprès de l’autorité ou de l’organisme désigné par l’État membre et sont faits, en règle générale, au plus tard deux mois après réception d’une demande de paiement recevable.
6.      Pour les études et les autres mesures visées à l’article 3, paragraphe 2, la Commission fixe les procédures de paiements appropriées. »
8        L’article 11 du règlement no 16/2003, intitulé « Taxe sur la valeur ajoutée », dispose :
« 1.      La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ne constitue pas une dépense éligible sauf si elle est réellement et définitivement supportée par l’organisme responsable de la mise en œuvre. La TVA qui est récupérable, par quelque moyen que ce soit, ne peut pas être considérée comme éligible même si elle n’est pas effectivement récupérée par l’organisme responsable de la mise en œuvre ou par le destinataire ultime.
2. Lorsque le bénéficiaire final relève d’un régime forfaitaire visé par le titre XIV de la directive 77/388/CEE du Conseil, la TVA payée est considérée comme récupérable aux fins du paragraphe 1.
3. Le cofinancement communautaire n’excède en aucun cas la dépense éligible totale à l’exclusion de la TVA. »
9        L’article 12 du règlement no 16/2003, intitulé « Autres impôts et taxes », dispose :
« Les autres impôts, taxes ou charges, notamment les impôts directs et les charges sociales sur les salaires et traitements, qui découlent du cofinancement communautaire ne constituent pas une dépense éligible sauf s’ils sont supportés réellement et définitivement par l’organisme responsable de la mise en œuvre. »
Antécédents du litige
10      Le 18 août 2005, la République de Lituanie a soumis à la Commission une demande d’aide au titre du Fonds de cohésion en faveur du projet intitulé « Assistance technique pour la gestion du Fonds de cohésion dans la République de Lituanie » (ci-après le « projet »).
11      Par décision C(2005) 5291 final, du 8 décembre 2005, la Commission a octroyé un soutien au projet au titre du Fonds de cohésion d’un montant maximal de 1 451 400 euros. Cette décision a fait l’objet de modifications partielles par la décision C(2008) 1566 final, du 15 avril 2008, de la Commission et par la décision C(2011) 3668 final, du 20 mai 2011, de la Commission.
12      Les 15 octobre 2007, 30 juin 2008, 30 juin 2009, 19 juin 2010 et 5 novembre 2011, le ministère des Finances lituanien a soumis à la Commission une demande de paiement d’une avance ainsi que des demandes de paiements intermédiaires, dans lesquelles figuraient les dépenses se rapportant à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
13      Par lettre du 29 juin 2012, le ministère des Finances lituanien a présenté à la Commission une demande de paiement final du projet déclarant un montant de dépenses de 176 475,96 euros, dans laquelle le montant des dépenses de TVA n’était pas précisé.
14      Par lettre du 6 février 2014, la République de Lituanie a transmis à la Commission, tenant compte des observations de la Cour des comptes lituanienne concernant l’éligibilité de la TVA, une demande révisée de paiement définitif pour le projet, dans laquelle étaient déclarées des dépenses d’un montant de 1 011 419,13 euros, dont 137 864,61 euros résultaient de la TVA.
15      Par lettre du 8 mai 2014, la Commission a informé la République de Lituanie du fait qu’elle avait recalculé le solde définitif des crédits alloués au projet en accordant au titre de l’aide du Fonds de cohésion un montant de 873 554,52 euros. La Commission a obtenu ledit montant en soustrayant aux sommes éligibles dépensées déclarées lors de la mise en œuvre du projet, à savoir 1 011 419,13 euros, le montant des frais de TVA déclaré, à savoir 137 864,61 euros, en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003.
16      Par lettre du 6 juin 2014, la République de Lituanie a exprimé son désaccord avec la position de la Commission en indiquant, d’une part, que les dépenses de TVA avaient été payées par le ministère des Finances lituanien pour la réalisation du projet et, d’autre part, que, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003, les frais de TVA supportés par elle-même étaient éligibles et ne pouvaient pas être examinés séparément du montant total des dépenses des projets éligibles.
17      Par lettre du 3 juillet 2014, la Commission a informé la République de Lituanie que, conformément à l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 16/2003, elle ne financerait pas le montant correspondant aux frais de TVA, à savoir 137 864,61 euros.
18      Par lettre du 6 août 2014, la République de Lituanie, en raison de son désaccord, a, conformément à l’article H, paragraphe 2, de l’annexe II du règlement n° 1164/94, demandé à la Commission d’organiser une réunion de conciliation afin de tenter d’aplanir les désaccords.
19      Par lettre du 9 octobre 2014, la Commission a maintenu sa position telle qu’elle était indiquée dans la lettre du 3 juillet 2014 et a invité la République de Lituanie, en application de l’article H, paragraphe 2, de l’annexe II du règlement n° 1164/94, à une réunion de conciliation.
20      Par lettre du 4 novembre 2014, la République de Lituanie a insisté sur l’inopportunité d’appliquer au projet la correction financière proposée par la Commission.
21      Par lettre du 8 mai 2015, la Commission a rejeté les arguments de la République de Lituanie et a, par conséquent, confirmé sa position quant au fait que les dépenses de TVA supportées par la République de Lituanie n’étaient pas éligibles au financement du projet.
22      Par lettre du 16 juin 2015, la République de Lituanie a maintenu son désaccord avec la correction financière finale suggérée par la Commission et a répondu positivement à l’invitation de la Commission du 9 octobre 2014.
23      Par lettre du 6 octobre 2015, la Commission a maintenu sa position et a proposé d’organiser une réunion le 2 décembre 2015, si les autorités lituaniennes compétentes n’approuvaient pas la correction financière du projet que la Commission avait proposée telle qu’elle était indiquée dans la lettre du 8 mai 2014.
24      Par lettre du 26 octobre 2015, la République de Lituanie a informé la Commission du fait que les avis sur l’éligibilité des dépenses de TVA restaient inchangés et a répondu positivement à l’invitation de la Commission.
25      Le 2 décembre 2015, une réunion bilatérale s’est tenue entre les représentants de la République de Lituanie et ceux de la Commission. Le procès-verbal de cette réunion a été communiqué à la République de Lituanie le 22 décembre 2015.
26      Il ressort dudit procès-verbal que, au cours de la réunion, les représentants de la République de Lituanie et ceux de la Commission ont discuté, sans parvenir à un accord, du recalcul du solde définitif des crédits alloués au projet. D’une part, la République de Lituanie a soutenu que les dépenses de TVA étaient éligibles au financement afférent au projet conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003 et devaient être remboursées étant donné que l’aide allouée au projet était de 100 %. D’autre part, la Commission a maintenu sa position en considérant que l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 16/2003, qui prévoit une aide maximale possible hors TVA, devait être appliqué au projet et que la décision C(2005) 5291 ne prévoyait pas l’obligation de compenser les dépenses de TVA sans préjudice du fait qu’elles soient éligibles.
27      Le 23 février 2016, la Commission a adopté la décision C(2016) 969 final, relative à la réduction de l’aide au titre du Fonds de cohésion en faveur du projet (ci-après la « décision attaquée »), dans laquelle elle a réduit l’aide d’un montant de 137 864,61 euros correspondant à des dépenses relatives à la TVA. Le montant final de l’aide accordé par le Fonds de cohésion a été établi à 873 554,52 euros en conséquence.
28      Il ressort du considérant 34 de la décision attaquée que, lors des discussions bilatérales, la République de Lituanie a fait valoir que, selon la législation nationale en matière de TVA, le ministère des Finances lituanien n’avait pas le droit de recouvrer la TVA auprès du budget de l’État, si bien que les dépenses effectuées au titre de cette taxe devaient être considérées comme étant éligibles en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003.
29      À cet égard, la Commission a estimé, aux considérants 25 et 45 de la décision attaquée, que l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 16/2003 excluait tout financement des dépenses effectuées au titre de la TVA.
Procédure et conclusions des parties
30      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 mai 2016, la République de Lituanie a introduit le présent recours.
31      Le 18 juillet 2016, la Commission a déposé au greffe du Tribunal le mémoire en défense.
32      La réplique et la duplique ont été déposées au greffe du Tribunal respectivement le 28 septembre 2016 et le 8 novembre 2016.
33      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé, le 18 juillet 2017, d’ouvrir la phase orale de la procédure.
34      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience qui s’est déroulée le 10 octobre 2017.
35      La République de Lituanie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée dans la mesure où celle-ci prévoit de réduire l’aide d’un montant de 137 864, 61 euros correspondant à la TVA ;
–        condamner la Commission aux dépens.
36      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant non fondé ;
–        condamner la République de Lituanie aux dépens.
En droit
37      À l’appui de son recours, la République de Lituanie soulève trois moyens. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003, en ce que la Commission n’a pas tenu compte du fait que la TVA était une dépense éligible, le deuxième, d’une interprétation erronée de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 16/2003 et, le troisième, d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, en ce qu’elle avait acquis une telle confiance dans le fait que toutes les dépenses du projet seraient couvertes par des ressources du Fonds de cohésion.
38      Il y a lieu d’examiner conjointement les deux premiers moyens.
39      La République de Lituanie fait valoir que la Commission a violé l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003. À cet égard en premier lieu, elle soutient qu’il ressort dudit article que la TVA constitue une dépense éligible si elle est effectivement et définitivement supportée par l’organisme responsable de la mise en œuvre et que seule la TVA non récupérable doit être considérée comme des frais éligibles.
En outre, la République de Lituanie soutient que les dépenses de TVA supportées pour réaliser le projet constituent des dépenses non récupérables au sens de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003 au motif, d’une part, que le ministère des Finances lituanien n’est pas assujetti à la TVA étant donné qu’il n’exerce pas une activité assujettie audit impôt et qu’il ne peut donc pas le récupérer par le budget de l’État et, d’autre part, que les produits créés postérieurement dans le cadre de l’activité économique ne seront pas consommés et ne généreront donc pas de revenus au profit du bénéficiaire.
40      En second lieu, la République de Lituanie soutient que l’ensemble des paragraphes de l’article 11 du règlement no 16/2003 doivent s’appliquer. À cet égard, elle considère que la Commission applique exclusivement l’article 11, paragraphe 3, dudit règlement.
41      La Commission conteste les arguments de la République de Lituanie.
42      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 1164/94, les mesures d’appui technique peuvent être financées par le Fonds de cohésion à 100 % de leur coût total. Tel a été le cas en l’espèce, ainsi qu’il ressort du considérant 2 de la décision attaquée.
43       S’agissant de l’interprétation de l’article 11, paragraphes 1 et 3, du règlement no 16/2003, il importe de relever que le premier paragraphe de cette disposition établit les conditions dans lesquelles la TVA peut constituer une dépense éligible au financement du Fonds de cohésion. Ainsi, cette disposition prévoit que la TVA est en principe inéligible au financement, sauf si elle est réellement et définitivement supportée par l’organisme responsable de la mise en œuvre. En revanche, selon la même disposition, la TVA qui est récupérable, par quelque moyen que ce soit, ne peut pas être considérée comme étant éligible, même si elle n’est pas effectivement récupérée par l’organisme responsable de la mise en œuvre ou par le destinataire ultime.
44      Le paragraphe 3 de l’article 11 du règlement no 16/2003 prévoit que le cofinancement de l’Union européenne n’excède en aucun cas la dépense éligible totale à l’exclusion de la TVA.
45      Cette disposition doit être interprétée en ce sens que, d’une part, le cofinancement de l’Union ne peut en aucun cas être supérieur à la dépense totale éligible nette de TVA et que, d’autre part, l’éligibilité des dépenses effectuées au titre de la TVA correspondant aux dépenses éligibles est à apprécier en vertu du paragraphe 1, de l’article 11, du règlement no 16/2003.
46      Dans ce contexte, force est de constater que la position de la Commission, exprimée aux considérants 25 et 45 de la décision attaquée, selon laquelle l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 16/2003 excluait automatiquement le financement de la TVA tel qu’il était réclamé par la République de Lituanie est entachée d’une erreur de droit. Outre le fait que cette position contredit la lettre même de l’article 11, paragraphe 3, de ce règlement, elle a pour conséquence de vider le premier paragraphe de cette disposition de sa substance.
47      Par conséquent, et compte tenu du fait qu’il apparaît, à la lecture de la décision attaquée, que la Commission n’a pas expressément réfuté les arguments de la République de Lituanie concernant l’impossibilité pour le ministère des Finances lituanien de récupérer la TVA déboursée au titre de l’exécution du projet financé par le Fonds de cohésion rendant cette TVA éligible au financement en conformité avec l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 16/2003, il convient de considérer que les premier et deuxième moyens sont fondés.
48      Par suite, il y a lieu d’annuler la décision attaquée, sans qu’il soit besoin d’examiner le troisième moyen soulevé à l’appui du recours.
Sur les dépens
49      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la République de Lituanie, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision C(2016) 969 final de la Commission, du 23 février 2016, relative à la réduction de l’aide au titre du Fonds de cohésion en faveur du projet « Assistance technique pour la gestion du Fonds de cohésion dans la République de Lituanie », est annulée dans la mesure où celle-ci prévoit de réduire l’aide d’un montant de 137 864,61 euros correspondant à des dépenses de TVA.
2)      La Commission européenne supportera ses propres dépens et ceux exposés par la République de Lituanie.
Gratsias
Labucka
Ulloa Rubio
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 mai 2018.
Signatures
*      Langue de procédure : le lituanien.