62022TJ0208_RES
Causa T‑208/22
Kinda Makhlouf
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 17 luglio 2024
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Restrizione all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche o che sono oggetto di restrizioni all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Erede di una persona già oggetto di misure restrittive – Diritti della difesa – Errore di valutazione – Proporzionalità – Diritto di proprietà – Libertà di circolare e di soggiornare negli Stati membri – Diritto alla vita familiare – Responsabilità extracontrattuale»
Procedimento giurisdizionale – Decisione o regolamento che sostituisce in corso di causa l’atto impugnato – Domanda di adattamento del ricorso – Presupposti
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 86, § 1)
(v. punti 25, 29)
Procedimento giurisdizionale – Decisione o regolamento che sostituisce in corso di causa l’atto impugnato – Domanda di adattamento del ricorso – Obbligo per il ricorrente di corredare detta domanda di motivi e argomenti adattati – Assenza, salvo in caso di differenze sostanziali tra i due atti – Obbligo di verifica del Tribunale
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 86, §§ 1 e 4)
(v. punti 35‑37)
Procedimento giurisdizionale – Adattamento delle conclusioni in pendenza di giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Trasposizione dei motivi di ricorso iniziali – Presupposti
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 86, § 4)
(v. punti 38, 39)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive – Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Diritto di essere ascoltato prima dell’adozione di siffatte misure – Limitazioni – Presupposti
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/242, allegato; regolamenti del Consiglio n. 36/2012 e 2022/237]
(v. punti 51‑54, 56, 58, 61)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Obbligo delle istituzioni di aderire al punto di vista delle parti interessate – Insussistenza – Obbligo di rispondere a tutti gli argomenti delle parti – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2)
(v. punto 68)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, allegato; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(v. punti 76‑82)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa della sua appartenenza alle famiglie Assad o Makhlouf – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, allegato; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(v. punti 83, 86, 87, 121‑123)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti degli imprenditori di spicco che operano in Siria e dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti
[Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, artt. 27, §§ 1 e 2, a) e b), e 28, §§ 1 e 2; regolamenti del Consiglio n. 36/2012 e 2015/1828, artt. 15, §§ 1, a), e 1 bis, b)]
(v. punti 89‑92, 94)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti – Presunzione relativa – Prova contraria – Assenza
[Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, artt. 27, §§ da 1 a 3, e 28, §§ da 1 a 3; regolamenti del Consiglio n. 36/2012 e 2015/1828, artt. 15, §§ 1, a), 1 bis, b), e 1 ter]
(v. punti 93, 95‑98, 101‑104, 114, 116, 125)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e restrizioni all’ammissione di persone, entità o organismi associati al regime siriano – Restrizioni del diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Artt. 5, § 4, e 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17 e 52, § 1; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, art. 28, § 6; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027, art. 16]
(v. punti 131‑155, 160)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e restrizioni all’ammissione di persone, entità o organismi associati al regime siriano –Restrizioni al diritto al rispetto della vita privata e familiare – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Artt. 5, § 4, e 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 52, § 1; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, artt. 27, § 9, e 34; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027, art. 32, § 4]
(v. punti 163, 168‑183)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illiceità – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 187, 191, 192)
Sintesi
Con la sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dalla sig.ra Kinda Makhlouf avverso gli atti che hanno inserito il suo nome negli elenchi di persone che traggono vantaggio dalle politiche del regime siriano o lo sostengono e che, per tale ragione, sono oggetto di misure restrittive. Esso precisa, in particolare, la portata del criterio dell’appartenenza familiare stabilito dalla decisione 2013/255 (
1
) relativa a misure restrittive nei confronti della Siria nonché le regole concernenti l’onere della prova e l’inversione della presunzione stabilita da tale decisione.
La sig.ra Kinda Makhlouf è una delle figlie del sig. Mohammed Makhlouf, un uomo d’affari di nazionalità siriana, deceduto il 12 settembre 2020, il cui nome era stato inserito negli elenchi delle persone ed entità oggetto delle misure restrittive adottate nei confronti della Siria dal Consiglio dell’Unione europea nel 2011 (
2
).
Il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi in questione il 21 febbraio 2022 (
3
), con la seguente motivazione: «[f]iglia di Mohammed Makhlouf[; m]embro della famiglia Makhlouf». Tale inserimento era fondato sul criterio dell’appartenenza alle famiglie Assad o Makhlouf, stabilito dall’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e dall’articolo 28. paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, nonché dall’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera b), del regolamento n. 36/2012 (
4
), come modificato dal regolamento 2015/1828. A tal fine, il Consiglio si era basato sul provvedimento di apertura della successione di Mohammed Makhlouf emesso da un giudice siriano in data 27 settembre 2020, che non era contestato dalla ricorrente, erede del defunto. L’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi è stato mantenuto, in particolare, il 25 maggio 2023 (
5
).
Giudizio del Tribunale
Secondo la ricorrente, il semplice fatto di appartenere alla famiglia Makhlouf non dovrebbe giustificare l’adozione di misure restrittive nei suoi confronti. A tale proposito, il Tribunale rileva, anzitutto, che i criteri di iscrizione specifici nei confronti delle diverse categorie di persone oggetto della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836 (
6
), sono autonomi rispetto al criterio generale di associazione al regime siriano definito da tale decisione (
7
). Pertanto, il semplice fatto di appartenere a una delle categorie di persone in questione è sufficiente per consentire di adottare le misure restrittive di cui trattasi, senza che sia necessario fornire la prova del sostegno che le persone interessate fornirebbero al regime siriano in essere o del vantaggio che ne trarrebbero. Il Tribunale ne ha dedotto che il criterio dell’appartenenza familiare pone un criterio oggettivo, autonomo e sufficiente per giustificare l’adozione di misure restrittive nei confronti dei «membri dell[a] famigli[a] (...) Makhlouf». Tuttavia, le persone di cui trattasi non devono essere iscritte negli elenchi controversi qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che esse non sono associate al regime siriano, non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione delle misure restrittive (
8
). Il Tribunale ricorda a tale proposito che spettava alla ricorrente, nell’ambito di una contestazione degli atti impugnati, fornire prove al fine di rovesciare la presunzione relativa di legame con il regime siriano derivante dal criterio dell’appartenenza familiare.
Il Tribunale constata, nel caso di specie, alla luce degli argomenti della ricorrente e degli elementi di prova da questa prodotti relativi, da un lato, alla sua vita privata e familiare e, dall’altro, all’asserita cessazione dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime siriano, che tali elementi non sono idonei a rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano.
Il Tribunale giunge ad una conclusione analoga per quanto riguarda gli elementi a carico contenuti in un fascicolo di prova supplementare che il Consiglio ha trasmesso alla ricorrente il 31 maggio 2022. Tra questi, in particolare, un articolo del Financial Times menziona l’acquisto da parte della ricorrente, e di altri membri della famiglia Makhlouf vicini alla ricorrente, di appartamenti in Russia, mediante prestiti e costruzioni finanziarie che avrebbero consentito di trasferire capitali fuori della Siria e di eludere così le misure restrittive imposte dall’Unione. Atteso che la ricorrente non ha contestato tali informazioni, le quali rivelano anche l’esistenza di legami tra la ricorrente e altri membri della famiglia Makhlouf oggetto delle medesime misure restrittive, ella non ha precisato l’origine dei capitali che le hanno consentito, in particolare, di acquistare il bene immobile in Russia. Pertanto, il Tribunale constata, da un lato, che gli atti impugnati sono fondati su una base fattuale sufficientemente solida e, dall’altro, che la ricorrente non ha validamente confutato la presunzione di legame con il regime siriano. Poiché gli atti impugnati non sono viziati da errori di valutazione, esso conclude per il rigetto del ricorso.
(
1
)	Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14), come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 75).
(
2
)	V. decisione di esecuzione 2011/488/PESC del Consiglio, del 1o agosto 2011, che attua la decisione 2011/273/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2011, L 199, pag. 74), e regolamento di esecuzione (UE) n. 755/2011 del Consiglio, del 1o agosto 2011, che attua il regolamento di esecuzione (UE) n. 442/2011 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2011, L 199, pag. 33). Il nome del sig. Mohammed Makhlouf è stato rimosso da detti elenchi mediante la decisione di esecuzione (PESC) 2022/306 del Consiglio, del 24 febbraio 2022, che attua la decisione 2013/255/PESC (GU 2022, L 46, pag. 95), e mediante il regolamento di esecuzione (UE) 2022/299 del Consiglio, del 24 febbraio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 (GU 2022, L 46, pag. 1).
(
3
)	Decisione di esecuzione (PESC) 2022/242 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2022, L 40, pag. 26), e regolamento di esecuzione (UE) 2022/237 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2022, L 40, pag. 6).
(
4
)	Regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 1).
(
5
)	Decisione (PESC) 2023/1035 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2023, L 139, pag. 49), e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1027 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 139, pag. 1).
(
6
)	V. articolo 27, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836.
(
7
)	V. articolo 27, paragrafo 1, e articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836.
(
8
)	V. articolo 27, paragrafo 3, e articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836.