61978C0233
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 31. MAI 1979 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die Auslegungsfrage, die in den drei verbundenen Rechtssachen 233 bis 235/78 zu beantworten ist, ist klar bestimmt: Es soll der Sinn des Ausdrucks „Ort der Einlagerung“ in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe c und in Artikel 14 Buchstabe a der Verordnung Nr. 2015/76 der Kommission vom 13. August 1976 über Lagerverträge für Tafelwein, Traubenmost und konzentrierten Traubenmost festgestellt werden.
Zum Sachverhalt genügt es zu sagen, daß die Kläger im Ausgangsverfahren Weinerzeuger sind, die bei der zuständigen deutschen Interventionsstelle den Abschluß eines Vertrages über die Lagerung von Tafelwein beantragten, wofür eine Gemeinschaftsbeihilfe gewährt wird; um jedoch die Mindestmenge von 100 hl zu erreichen, die Artikel 5 der Verordnung Nr. 2015/76 vorschreibt, mußten die geringeren, von jedem der Kläger in seinem eigenen Keller gelagerten Mengen addiert werden. Die Interventionsstelle lehnte den Abschluß des Lagervertrages ab, weil die Gesamtmenge von 100 hl nicht an einem Ort gelagert sei.
Die Widersprüche gegen diese abschlägigen Bescheide wurden zurückgewiesen; daraufhin erhoben die Kläger im Ausgangsverfahren Klage zum Verwaltungs-gericht Frankfurt am Main. Im Rahmen dieser Rechtssachen hat das Verwaltungsgericht mit drei getrennten, aber wortund inhaltsgleichen Beschlüssen dem Gerichtshof die folgende Frage vorgelegt:
„Ist die Verordnung (EWG) Nr. 2015/76 der Kommission vom 13. August 1976 über Lagerverträge für Tafelwein, Traubenmost und konzentrierten Traubenmost (ABl. der EG L 221 vom 14. 8. 1976) insbesondere wegen der Formulierung, Ort der Einlagerung' in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe c und Artikel 14 Buchstabe a dieser Verordnung sowie der Regelung über die Mindestmenge von 100 hl bei Wein und Most in Artikel 5 der Verordnung dahin zu verstehen, daß die abzuschließenden Verträge über eine Mindestmenge von 100 hl bei Wein und Most (Art. 5 der Verordnung) im Falle des Vertragsabschlusses mit in Gruppen zusammengeschlossenen Erzeugern (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung) nur dann abgeschlossen werden können, wenn die gesamte Mindestmenge von 100 hl in einem Keller oder in den Kellern auf einem Grundstück gelagert werden?“
2.
Naturgemäß bildet die Regelung der gemeinsamen Marktorganisation für Wein den Rahmen, in den sich die Bestimmungen der Verordnung Nr. 2015/76 der Kommission als spezifische Durchführungsmaßnahmen einordnen. Zunächst ist deshalb die Verordnung Nr. 816/70 des Rates vom 28. April 1970 heranzuziehen, die unter anderem von der Erwägung ausgeht, daß es namentlich in der Weinwirtschaft angezeigt erscheine, zur Erreichung der allgemeinen Ziele, die Märkte zu stabilisieren und der Agrarbevölkerung einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten, Interventionsmaßnahmen „in Form von Beihilfen für die private Lagerung und gegebenenfalls in Form einer Destillation der Tafelweine“ zu treffen (vgl. zweite Begründungserwägung der Verordnung).
In den Artikeln 5 und 6 dieser Verordnung ist insbesondere vorgesehen, daß Beihilfen für die private Lagerhaltung gewährt werden können, wenn die zu Beginn des Weinwirtschaftsjahres festgestellten Mengen Tafelwein den voraussichtlichen Gesamtbedarf erheblich übersteigen; im übrigen hängt die Gewährung der Beihilfen von besonderen Verträgen der Erzeuger mit den staatlichen Interventionsstellen ab.
Mit Verordnung Nr. 1437/70 vom 20. Juli 1970 erließ die Kommission hinsichtlich solcher Verträge die Durchführungs-vorschriften für die vom Rat getroffenen Bestimmungen, um zu gewährleisten, daß die Lagerverträge in der ganzen Gemeinschaft nach den gleichen Kriterien geschlossen würden. Später wurde die Verordnung Nr. 1437/70 durch die Verordnung Nr. 2015/76 vom 13. August 1976 ersetzt; wir haben gesehen, daß der Gerichtshof nunmehr ersucht ist, über einige Bestimmungen dieser letzten Verordnung vorab zu entscheiden.
3.
Die beiden sich widersprechenden Auffassungen von der Bedeutung — besser vielleicht den Implikationen — des Ausdrucks „Ort der Einlagerung“ in den Artikeln 4 und 14 der Verordnung Nr. 2015/76 lassen sich wie folgt zusammenfassen: Nach Auffassung der Kläger im Ausgangsverfahren muß es sich nicht notwendig um einen einzigen Lagerort handeln; in Gruppen zusammengeschlossenen Erzeugern sei es gestattet, auch dann Lagerverträge abzuschließen, wenn die in Artikel 5 der Verordnung festgesetzte Mindestmenge (100 hl bei Wein und 50 hl bei Most) in verschiedenen Kellern gelagert sei. Demgegenüber ist die Interventionsstelle der Bundesrepublik der Auffassung, daß Lagerverträge — auch mit mehreren Erzeugern über Teilmengen — nur abgeschlossen werden könnten, „wenn die Gesamtmenge an einem Ort gelagert ist“ (vgl. Widerspruchsbescheid der deutschen Interventionsstelle vom 22. 6. 1978). Die Kommission ist in ihrem Schriftsatz vom 19. Dezember 1978 im wesentlichen der zweiten Auffassung gefolgt.
Ich möchte gleich sagen, daß mir der Gesichtspunkt der deutschen Behörde und der Kommission zu eng erscheint. Meines Erachtens ist es sinnvoller und entspricht der Verordnung Nr. 2015/76 besser, innerhalb bestimmter Grenzen (deren Natur ich näher darlegen werde) in Gruppen zusammengeschlossenen Erzeugern, die in mehreren Kellern Weinoder Mostmengen von weniger als 100 bzw. 50 hl gelagert haben, den gemeinsamen Abschluß von Lagerverträgen zu gestatten und ihnen somit die Möglichkeit einzuräumen, in den Genuß der Gemeinschaftsbeihilfen zu gelangen, selbstverständlich vorausgesetzt, daß die einzelnen Teilmengen zusammen die in Artikel 5 der Verordnung vorgeschriebene Mindestmenge erreichen. Im übrigen hat der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung selbst erklärt, er habe im schriftlichen Verfahren eine enge Auslegung des Ausdrucks „Ort der Einlagerung“ vertreten, um dem Gerichtshof den Extremfall einer so weitgehenden Streuung des Erzeugnisses zu schildern, daß die öffentliche Kontrolle der vertragsgegenständlichen Menge Wein oder Most sehr schwierig und daher sehr kostspielig werde. Er hat dann anerkannt, daß es das wahre Problem sei, in jedem Einzelfall festzustellen, wann ein Vertrag trotz der Verteilung der Mindestmenge Wein oder Most auf verschiedene Keller geschlossen werden könne und. wann hingegen das Produkt so verstreut gelagert sei, daß die staatlichen Behörden den Vertragsschluß ablehnen dürften.
4.
Zur Unterstützung der Auffassung von der Einheit des Lagerortes beruft man sich vor allem auf den Wortlaut: Man merkt an, daß die Ausdrücke „Ort der Einlagerung“ in Artikel 4 und „Ort der Lagerung“ in Artikel 14 in der Einzahl gebraucht würden, und leitet daraus her, daß es sich immer um einen einzigen Ort handeln müsse. Dagegen läßt sich vorbringen, daß die in Artikel 4 Buchstabe c der Verordnung aufgeführten technischen Daten (Menge, Farbe, Gesamtalkoholgehalt, Gehalt an vorhandenem Alkohol, Gesamtsäuregehalt, Gehalt an flüchtiger Säure, Gesamtgehalt an schwefliger Säure) alle in der Einzahl gebraucht werden, obwohl fast alle diese Daten ihrem Sinne nach auch in der Mehrzahl aufgeführt werden könnten, da für die drei Gruppen (Wein, Traubenmost, konzentrierter Traubenmost) keine Homogenität der Ware vorgeschrieben ist. Man denke zum Beispiel an eine Gesamtmenge von 100 hl Wein verschiedener Herkunft und Qualität: in diesem Fall ist der notwendig in mehreren Behältnissen gelagerte Wein in verschiedene Mengen aufgeteilt; er kann weiter verschiedene „Farben“, verschiedene „Alkoholgehalte“, verschiedene „Säuregehalte“ usw. haben. Das gleiche gilt für die in der Einzahl gebrauchten Ausdrücke „Rebsorte“ und „Produktionsgebiet“ in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a. Wie das vorlegende Gericht richtig dargelegt hat, könnte „jedenfalls vor den im Singular gebrauchten Daten in Artikel 4 … der Verordnung immer das Wort ‚jeweilige(n)‘ eingesetzt werden“. Ich sehe keine besonderen Gründe dafür, daß gerade dem Ausdruck „Einlagerungsort“ eine der Einzahl entsprechende beschränkende Bedeutung zukommen sollte.
Artikel 14 Buchstabe a der Verordnung, in dem der Erzeuger verpflichtet wird, die staatliche Interventionsstelle von jeder Veränderung des Ortes der Lagerung in Kenntnis zu setzen, liefert keinen brauchbaren Anhaltspunkt zur Unterstützung der Auffassung von der Einheit dieses Ortes. Auch in dieser Bestimmung wird die Einzahl verwendet; es handelt sich jedoch nur schlicht um die Wiedergabe der in Artikel 4 gebrauchten Ausdrücke.
Auch abgesehen von den Erwägungen zum Wortlaut der beiden Artikel bin ich jedenfalls der Meinung, daß von erheblich größerem Wert die Auslegung nach dem Ziel ist, das der Gemeinschaftgesetzgeber mit der Einführung eines Systems verfolgen wollte, das Anreize für die Lagerung von Tafelwein und Traubenmost schuf. Bei angemessener Berücksichtigung dieses Kriteriums gelangt man zu dem Schluß, daß es keinen Grund gab, in der Verordnung die Einheit des Lagerortes als allgemeine strenge Regel aufzustellen.
Die Beihilfen für die private Lagerhaltung sind von den Gemeinschaftsorganen her gesehen ein Instrument zur Beeinflussung der Preisentwicklung, indem das Angebot vorübergehend gekürzt und die Ware anschließend, wenn die Verkaufsbedingungen sich gebessert haben, wieder auf den Markt gebracht wird. Das wird in den Begründungserwägungen zu den Verordnungen Nr. 816/70 und Nr. 2015/76 klar ausgeführt und findet seine Bestätigung in Artikel 5 der Verordnung Nr. 2015/76. Daß „die Verträge … für eine Mindestmenge von 100 hl bei Wein und Most und von 50 hl bei konzentriertem Traubenmost“ gelten, erklärt sich aus dem Erfordernis, nennenswerte Mengen zu lagern, die daher geeignet sind, die Preisentwicklung zu beeinflussen (vgl. in diesem Sinne insbesondere die sechste Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 2015/76). Ist aber dies der Sinn, dem der Beihilfemechanismus entspricht, so kommt es offenkundig nicht darauf an, ob das Erzeugnis in einem einzigen Keller oder in mehreren Kellern an verschiedenen Orten gelagert ist: Entscheidend ist, daß — vertraglich sichergestellt — eine hinreichend große Gesamtmenge gelagert bleibt.
5.
Für die Entscheidung dieses Rechtsstreits von erheblicher Bedeutung ist die Frage der Kontrolle. Nach Auffassung der Kommission und der deutschen Interventionsstelle ist der Ausdruck „Ort der Einlagerung“ im Sinne von „einzigem Ort“ zu verstehen, weil die Durchführbarkeit der Kontrollen gesichert werden müsse, die die zuständigen nationalen Stellen nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 2015/76 bei den Erzeugern durchzuführen haben, um die Beachtung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe sicherzustellen.
Artikel 7 Absatz 1 hat folgenden Wortlaut: „Die Mitgliedstaaten ergreifen alle Maßnahmen, um die notwendigen Kontrollen sicherzustellen, insbesondere um die Überprüfung der Identität des Erzeugnisses, das Gegenstand des Vertrages ist, zu ermöglichen und um zu gewährleisten, daß das Volumen des eingelagerten Erzeugnisses den Angaben im Vertrag entspricht.“
Zweifelsfrei besteht zwischen dem Lagerort und dem Kontrollverfahren ein bestimmter objektiver Zusammenhang in dem Sinne, daß die Kontrollen einfacher und daher wirksamer und billiger sind, wenn das zu prüfende Erzeugnis an einem einzigen Ort aufbewahrt wird. Eine große Anzahl von Lagerorten, besonders, wenn sie weit voneinander entfernt liegen, würde die Durchführung dieser Kontrollen erschweren, deren Notwendigkeit im vorgenannten Artikel 7 und in der Begründung der Verordnung unterstrichen wird (vgl. insbesondere die vierte Begründungserwägung).
Meines Erachtens kann jedoch aus dem aufgezeigten Zusammenhang zwischen Kontrollmechanismus und Lagerort nicht die Schlußfolgerung gezogen werden, daß immer ein einziger Lagerort gegeben sein müsse. Es ist in dieser Hinsicht zu bedenken, daß sich das im wesentlichen gleiche Problem sowohl im Falle eines Vertrages mit mehreren zusammengeschlossenen Erzeugern, die die verschiedenen Teilmengen jeweils im eigenen Keller lagern, wie im Falle eines einzigen Erzeugers stellen kann, der sein eigenes Erzeugnis in mehreren Lagern aufbewahrt. Ähnliche Schwierigkeiten bei der Durchführung der Kontrollen treten auch auf, wenn ein einziger Erzeuger sich zur Lagerung verschiedener Tafelweinsorten verpflichtet (diese Möglichkeit ist in den nationalen Durchführungsbestimmungen der Bundesrepublik Deutschland ausdrücklich vorgesehen: Bundesanzeiger 1977, Nr. 243); jede Weinsorte muß in einem eigenen Behältnis gelagert werden; daher ist es unumgänglich, die technischen Kontrollvorgänge an jedem Behältnis erneut vorzunehmen. Im übrigen läßt sich sagen, daß im wesentlichen nicht unähnliche Kontrollschwierigkeiten in all den Fällen entstehen, in denen Erzeuger den Wein — sei es auch im gleichen Keller — in verschiedenen Behältnissen lagern.
Ich halte daher die Auslegung, die mehrere Lagerorte zuläßt, für richtiger, weil sie den im Spiel befindlichen Interessen und den Zielen der Gemeinschaftsvorschrift besser entspricht. Das läßt der nationalen Interventionsstelle die Möglichkeit offen, in bestimmten, eng begrenzten Fällen, in denen das vertragsgegenständliche Erzeugnis in kleine, weit voneinander entfernt gelagerte Mengen aufgeteilt ist, im Rahmen des ihr in der Verordnung eingeräumten Ermessens abzuwägen, ob die sachlichen Voraussetzungen angemessene und wirksame Kontrollen zulassen und gleichzeitig Gewähr dafür bieten, daß diese Kontrollen unter Berücksichtigung des mit der Beihilferegelung verfolgten Ziels nicht zu kostspielig werden. Zusammengefaßt wird es den zuständigen staatlichen Behörden zukommen, in jedem Einzelfall nach den vorstehend dargelegten Kriterien festzustellen, ob die Lagerorte so zahlreich und so verstreut sind, daß sie den Abschluß des Vertrages verhindern.
Die vorgeschlagene Lösung findet eine bemerkenswerte Bestätigung im Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juli 1973 (Schöttler, 3/73 — Slg. 1973, 745), in dem es um die Auslegung der Verordnungen Nr. 172/67 des Rates und Nr. 1403/69 der Kommission im Wege der Vorabentscheidung ging. In Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 war vorgeschrieben, daß die Gewährung der Denaturierungsprämie „von der durch die Interventionsstellen durchzuführenden Kontrolle der Denaturierung“ abhängt. Hierzu erkannte der Gerichtshof für Recht, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber darauf verzichtet habe, das Kontrollverfahren im einzelnen zu regeln; er habe vielmehr den Mitgliedstaaten die Freiheit gelassen, es selbst unter ihrer Verantwortung festzulegen; der nationale Gesetzgeber müsse daher durch eine wirksame Nachprüfung sicherstellen, daß die Denaturierung gemäß den anwend baren (gemeinschaftlichen) Vorschriften vorgenommen werde und daß nur begründete Prämienansprüche geltend gemacht würden.
Auch für die Beihilfen für die Weinerzeuger, die mittels des Systems der Lagerverträge gewährt werden, sieht die Verordnung Nr. 2015/76 der Kommission (in Art. 7 und 17) vor, daß die nationalen Interventionsstellen die notwendigen Kontrollen ergreifen, um die Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe sicherzustellen, ohne daß die Modalitäten im einzelnen vorgeschrieben wären, nach denen diese Kontrollen zu erfolgen haben. Somit wurde den Mitgliedstaaten selbstverständlich im Rahmen der in der Verordnung definierten, von ihnen zu beachtenden Ziele ein gewisser Beurteilungsspielraum belassen. Meines Erachtens können die nationalen Interventionsstellen aufgrund dieses Beurteilungsspielraums in einigen Grenzfällen übermäßig zersplitterter Lagerung des Erzeugnisses den Abschluß von Verträgen auch ablehnen.
6.
Im Laufe des Verfahrens wurde auch über die Bedeutung des Ausdrucks „in Gruppen zusammengeschlossene Erzeuger“ in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung und seinen möglichen Zusammenhang mit der Frage des Lagerortes gesprochen. Die Kommission hat vorgetragen, unter diesen Gemeinschaftsbegriff fielen dauerhafte Gruppen, beispielsweise Genossenschaften, nicht aber Erzeuger, die sich untereinander nur zum Zwecke des gemeinsamen Abschlusses eines einzigen Lagervertrages zusammenschlössen. Nach Auffassung der Kommission könnte eine weitere Auslegung komplizierte Haftungsprobleme aufwerfen, „wenn nur einer der Beteiligten die vorgeschriebenen Bedingungen nicht einhält und die übrigen dafür mit zur Verantwortung gezogen werden müssen“ (vgl. Schriftsatz vom 19. 12. 1978, Punkt 4).
Daraus wollte man den Schluß ziehen, daß die der Prüfung durch den Gerichtshof unterworfenen Fälle sich außerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung befänden, da es sich jeweils um Erzeugergruppen ohne dauerhafte rechtliche Bindung handelt.
Dieser Aspekt der Sache erscheint mir für die Beantwortung der vom deutschen Gericht gestellten Frage unerheblich zu sein. Der Gerichtshof wurde nicht aufgefordert, sich zu dem Begriff der in Gruppen zusammengeschlossenen Erzeuger auszusprechen. Gleichwohl möchte ich anmerken, daß die in dem Schriftsatz vertretene Auffassung den Erläuterungen widerspricht, die die Kommission selbst dem deutschen Landwirtschaftsministerium in einem — vom Prozeßbevollmächtigten der Kläger der Ausgangsverfahren in der mündlichen Verhandlung zitierten und vom Bevollmächtigten der Kommission nicht bestrittenen — Fernschreiben vom 19. Januar 1978 gab, worin sie klarstellt, daß auch mehrere Erzeuger, die sich ohne rechtliche Bindung zusammenschließen, um dadurch die in Artikel 5 der Verordnung geforderte Mindestmenge aufzubringen und derart in den Genuß der Gemeinschaftsbeihilfen zu gelangen, unter den Begriff „in Gruppen zusammengeschlossene Erzeuger“ fallen. Man kann nicht sagen, daß Gruppen dieser Art aus dem Bereich der hier untersuchten Verordnung fallen. Im Gegenteil scheinen sie dem Ziel zu entsprechen, das die ganze Regelung der Lagerverträge beherrscht. Weiter findet die restriktive Auffassung keinerlei Bestätigung im Wortlaut oder im Aufbau der Verordnung. Mit Sicherheit kann auch ausgeschlossen werden, daß eine Mehrzahl von Vertragspartnern, die sämtlich gleichermaßen gesamtschuldnerisch für die Beachtung der Vertragsbestimmungen verantwortlich sind, ein technisches Hindernis für das Funktionieren der Haftungsregelung darstellen könnte.
7.
Meines Erachtens sollte daher die einzige, vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit drei Beschlüssen vom 10. Oktober 1978 vorgelegte Frage vom Gerichtshof wie folgt beantwortet werden:
„Im Sinne der Verordnung Nr. 2015/76 der Kommission vom 13. August 1976, insbesondere ihres Artikels 4 Absatz 2 Buchstabe c und ihres Artikels 14 Buchstabe a, können Lagerverträge, die für eine Mindestmenge von 100 hl bei Wein und von 50 hl bei Most gelten, mit einzelnen oder in Gruppen zusammengeschlossenen Erzeugern auch dann geschlossen werden, wenn diese Mindestmenge nicht insgesamt an einem einzigen Ort gelagert ist. Die nationale Interventionsstelle kann jedoch den Vertragsschluß ablehnen, wenn das zu lagernde Erzeugnis, das einem oder mehreren Erzeugern gehören mag, in kleine Mengen aufgeteilt an Orten gelagert wird, die so weit voneinander entfernt liegen, daß dies die in Artikel 7 der Verordnung vorgesehenen Kontrollen verhindert oder ungewöhnlich verteuert.“
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.