61987CC0377_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
κύριοι δικαστές,
1. Βάσει των άρθρων 175 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος και 148 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητος Ατομικής Ενεργείας (1), το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (υπόθεση 377/87) και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (υπόθεση 383/87) άσκησαν προσφυγές κατά του Συμβουλίου ζητώντας να διαπιστωθεί ότι το τελευταίο παρέλειψε, κατά παράβαση της Συνθήκης, να υποβάλει, στις 5 Οκτωβρίου 1987 το αργότερο, το σχέδιο προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1988.
2. Είναι δεδομένο ότι το Συμβούλιο δεν διαβίβασε το εν λόγω σχέδιο προϋπολογισμού στο Κοινοβούλιο παρά στις 7 Μαρτίου 1988, ενώ το άρθρο 203, παράγραφος 4, της Συνθήκης ορίζει ότι "το σχέδιο προϋπολογισμού κατατίθεται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το αργότερο την 5η Οκτωβρίου του έτους που προηγείται του έτους της εκτελέσεως του προϋπολογισμού".
3. Επομένως, καίτοι εκ πρώτης όψεως φαίνεται ότι οι υποθέσεις αυτές είναι πολύ απλές, κατόπιν προσεκτικής εξετάσεως καταφαίνεται ότι θέτουν στην πραγματικότητα ορισμένα αρκετά περίπλοκα προβλήματα. Ορισμένα από τα προβλήματα αυτά προκύπτουν άμεσα από τις θέσεις που υποστήριξαν οι διάδικοι ενώπιον του Δικαστηρίου ενώ άλλα απορρέουν από τη συγκεκριμένη αντίληψη όσον αφορά τη φύση και το αντικείμενο της προσφυγής κατά παραλείψεως, όπως θεσπίζεται με το άρθρο 175 της Συνθήκης.
4. 'Οσον αφορά την πρώτη κατηγορία προβλημάτων, πρέπει καταρχάς να εξεταστεί η ένσταση απαραδέκτου που πρότεινε το Συμβούλιο υποστηρίζοντας ότι η μη κατάρτιση σχεδίου προϋπολογισμού δεν συνιστά παράλειψη λήψεως αποφάσεως κατά την έννοια του άρθρου 175 (στοιχείο Α στο εξής).
5. Με τη θέση αυτή συνδέονται στενά τα επιχειρήματα ως προς την ουσία που προβάλλει το Συμβούλιο προκειμένου να καταδείξει ότι η ημερομηνία της 5ης Οκτωβρίου δεν αποτελεί "ανυπέρθετη" προθεσμία την οποία το εν λόγω όργανο οφείλει να τηρεί σε κάθε περίσταση (στοιχείο Β στο εξής).
6. 'Ενα άλλο πρόβλημα προκύπτει από το γεγονός ότι οι προσφεύγοντες δεν περιορίζονται μόνο στο να βάλλουν κατά της παραλείψεως του Συμβουλίου της 5ης Οκτωβρίου 1987, αλλά αφιερώνουν σημαντικό μέρος των παρατηρήσεών τους στο περιεχόμενο που κατ' αυτούς έπρεπε να έχει το σχέδιο προϋπολογισμού του 1988 ώστε να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 199 της Συνθήκης.
7. Ωστόσο, επί του τελευταίου αυτού σημείου, έγινε κατά την προφορική διαδικασία, μια εξαιρετικά χρήσιμη διευκρίνιση. Πράγματι, ενώ οι παρατηρήσεις των προσφευγόντων και, ιδίως, το αίτημα της προσφυγής της Επιτροπής μπορούσαν να δημιουργήσουν την εντύπωση ότι προσφεύγοντες ζήτησαν να διαπιστωθεί από το Δικαστήριο η παράβαση των υποχρεώσεων που υπέχει το Συμβούλιο από το άρθρο 199, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής δήλωσε σαφέστατα ότι δεν ήταν αυτό το αντικείμενο της προσφυγής του εν λόγω οργάνου. Εξάλλου ο εκπρόσωπος του Κοινοβουλίου διευκρίνισε ότι το όργανο αυτό ζητεί απλώς από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Συμβούλιο διέπραξε παράλειψη μη υποβάλλοντας το σχέδιο προϋπολογισμού το αργότερο στις 5 Οκτωβρίου 1987.
8. Αν δεν είχαν γίνει οι δηλώσεις αυτές, θα ήμουν αναγκασμένος να προτείνω στο Δικαστήριο να διαπιστώσει, σύμφωνα με τη διατύπωση που χρησιμοποίησε το Συμβούλιο στη σελίδα 15 του υπομνήματός αντικρούσεως, ότι "μόνο σε σχέση με ένα ήδη καταρτισθέν σχέδιο προϋπολογισμού είναι δυνατό να τεθεί το ερώτημα αν το εν λόγω σχέδιο περιλαμβάνει προβλέψεις για όλα τα έσοδα και όλα τα έξοδα και αν είναι ισοσκελισμένο ως προς αυτά. Εφόσον δεν υφίσταται σχέδιο προϋπολογισμού, δεν γεννάται ζήτημα παραβάσεως του άρθρου 199".
9. Επομένως, καίτοι μετά την επ' ακροατηρίου συζήτηση η πλευρά αυτή των δυο υποθέσεων πρέπει να θεωρηθεί ως ρυθμισθείσα, δεν μπορώ, ωστόσο, να αποφύγω τελείως το πρόβλημα του περιεχομένου που θα έπρεπε να έχει ο προϋπολογισμός διότι το Συμβούλιο δικαιολόγησε την παράλειψή του επικαλούμενο ιδίως την αδυναμία στην οποία βρέθηκε, και για την οποία δεν μπορεί να θεωρηθεί υπαίτιο, να ψηφίσει σχέδιο ισοσκελισμένου προϋπολογισμού, δεδομένου ότι τα έσοδα που ήταν πράγματι διαθέσιμα κατά τον κρίσιμο χρόνο ήταν σαφώς κατώτερα των προβλεπόμενων για το 1988 εξόδων (στοιχείο Γ στο εξής).
10. 'Ενα άλλο πρόβλημα δημιουργήθηκε από το γεγονός ότι, μετά την άσκηση των προσφυγών, το σχέδιο προϋπολογισμού ψηφίστηκε και διαβιβάστηκε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Σε μια τέτοια περίπτωση, εξακολουθεί η προσφυγή κατά παραλείψεως να έχει αντικείμενο; Δεδομένου ότι κανένας από τους διαδίκους στις δυο υποθέσεις δεν έθεσε το πρόβλημα αυτό, θα το εξετάσω, παρ' όλη τη σημασία του, στο τέλος των προτάσεών μου (στοιχείο Δ κατωτέρω).
11. Πριν αρχίσω την εξέταση αυτών των διαφορετικών σημείων, θα ήθελα να κάνω μερικές παρατηρήσεις σχετικά με το άρθρο 175 και την όλως ιδιάζουσα φύση της παράλειψης που πρόκειται να κριθεί στις υπό κρίση υποθέσεις.
12. Κατά τη γνώμη μου, αντικείμενο της διαδικασίας της προσφυγής κατά παραλείψεως είναι να αποκλείσει το ενδεχόμενο, ένα κοινοτικό όργανο το οποίο κακώς παραλείπει να εκδώσει μια πράξη ή να λάβει ένα συγκεκριμένο μέτρο, να μπορέσει να ξεφύγει οριστικά από τις ευθύνες του και να αποφύγει οποιαδήποτε δικαστική κύρωση καταφεύγοντας στη σιγή ή δίνοντας μια παρελκυστική, διφορούμενη ή ανεπαρκώς δεσμευτική απάντηση στην πρόσκληση προς ενέργεια που του απευθύνεται.
13. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, ο ρόλος του Δικαστηρίου δεν συνίσταται, προφανώς, στη διαπίστωση ότι ένα κοινοτικό όργανο παρέλειψε να εκδώσει μια πράξη, διότι αυτό αποτελεί την προϋπόθεση για την άσκηση προσφυγής, αλλά στην αναγνώριση ότι η παράλειψη αυτή συνιστά παράβαση της Συνθήκης ώστε να υποχρεωθεί έτσι το εν λόγω όργανο "να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου" (άρθρο 176).
14. Στις υπό κρίση υποθέσεις βρισκόμαστε ενώπιον μιας ιδιάζουσας περιπτώσεως, υπό την έννοια ότι η υποχρέωση του για την έγκαιρη έκδοση της αξιούμενης πράξεως κοινοτικού οργάνου, ουδέποτε αμφισβητήθηκε. Πράγματι, πρόκειται για μια πράξη που πρέπει να εκδίδεται κάθε έτος και είναι απαραίτητη για τη λειτουργία της Κοινότητας.
15. Κατά τα προηγούμενα έτη το Συμβούλιο πάντοτε υπέβαλλε στο Κοινοβούλιο σχέδιο προϋπολογισμού και μάλιστα αρκετό καιρό πριν από την 5η Οκτωβρίου.
16. Επιπλέον, το Συμβούλιο έχει ρητώς αναγνωρίσει ότι ήταν υποχρεωμένο να καταρτίσει την εν λόγω πράξη και για το οικονομικό έτος 1988 (βλέπε το έγγραφο του Προέδρου του Συμβουλίου της 6ης Οκτωβρίου 1987 καθώς και την ενώπιον του Κοινοβουλίου δήλωσή του, της 13ης Οκτωβρίου 1987).
17. Πριν "κληθεί να ενεργήσει" από το Κοινοβούλιο και την Επιτροπή, το αρμόδιο όργανο είχε ήδη καταβάλει προσπάθειες για να πετύχει την έγκριση σχεδίου προϋπολογισμού (βλέπε τις συνεδριάσεις του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου, 17ης και 18ης Σεπτεμβρίου και 1ης Οκτωβρίου 1987).
18. Ο Πρόεδρος του Συμβουλίου δήλωσε, τόσο εγγράφως όσο και ενώπιον του Κοινοβουλίου, ότι προτίθεται να συνεχίσει τις προσπάθειές του προκειμένου να πετύχει, το ταχύτερο δυνατό, την ψήφιση σχεδίου προϋπολογισμού στο πλαίσιο μιας συνολικής απόφασης επί όλων των σημείων των "προτάσεων Delors" όπως αποκλήθηκαν για λόγους συντομίας και αυτό κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης της 5ης και 6ης Δεκεμβρίου 1987.
19. Επομένως, δεν μπορεί να λεχθεί ότι στην υπό κρίση περίπτωση τίθεται ζήτημα αδράνειας, κατά κυριολεξία, σιγής ή υπεκφυγής εκ μέρους του αρμόδιου οργάνου.
20. Η διαπίστωση του Δικαστηρίου στη σκέψη 25 της απόφασής του της 22ας Μαΐου 1985 (υπόθεση 13/83, "κοινή πολιτική μεταφορών", Συλλογή 1985, σ. 1513, ιδίως σ. 1590), ότι δηλαδή με την απάντηση του Συμβουλίου
"δεν αμφισβητήθηκε ούτε επιβεβαιώθηκε η προβαλλόμενη παράλειψη και δεν διαφάνηκε με κανένα τρόπο η στάση του Συμβουλίου έναντι των μέτρων που κατά την άποψη του Κοινοβουλίου έπρεπε ακόμη να ληφθούν",
δεν μπορεί να επαναληφθεί στις συγκεκριμένες περιστάσεις των υπό κρίση υποθέσεων.
21. Στις προτάσεις του στην υπόθεση αυτή (2) ο γενικός εισαγγελέας C. O. Lenz είχε θεωρήσει ότι θα υφίστατο "λήψη θέσεως" κατά την έννοια της δευτέρας παραγράφου του άρθρου 175 αν το κληθέν να ενεργήσει όργανο δήλωνε "αν, πότε και με ποιο τρόπο" επρόκειτο να εκπληρώσει την υποχρέωσή του. Σχετικά με τις υπό κρίση υποθέσεις θα μπορούσε να αναρωτηθεί κανείς μήπως το Συμβούλιο, κατά το λόγο που εξεφώνησε ο Πρόεδρός του από το βήμα του Κοινοβουλίου, παρουσία της Επιτροπής, στις 13 Οκτωβρίου 1987, έλαβε, πράγματι, θέση όσον αφορά αυτά τα τρία σημεία.
22. Είναι αληθές ότι μετά την αποτυχία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Κοπεγχάγης, και, κατά συνέπεια, πριν από την άσκηση των προσφυγών, γεννήθηκε κάποια αβεβαιότητα σχετικά με το "πότε", δηλαδή σχετικά με την ημερομηνία κατά την οποία η υποχρέωση της καταρτίσεως σχεδίου προϋπολογισμού θα είχε πράγματι εκπληρωθεί. Ωστόσο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο όρισε αμέσως νέα συνάντηση των μελών του για την επίλυση του συνόλου των εκκρεμών προβλημάτων, για τις 11, 12 και 13 Φεβρουαρίου 1988, στις Βρυξέλλες, συνάντηση η οποία επρόκειτο, άλλωστε να καταλήξει σε συμφωνία.
23. Δεδομένου όμως ότι το Συμβούλιο δεν υποστήριξε ότι ανακοίνωσε στους προσφεύγοντες ότι "έλαβε θέση" κατά την έννοια της δευτέρας παραγράφου του άρθρου 175, παρέλκει η περαιτέρω εξέταση του ζητήματος αυτού.
24. Εν πάση περιπτώσει από τις προηγούμενες σκέψεις μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το Δικαστήριο δεν καλείται να αποφανθεί ως προς το ζήτημα της υποχρεώσεως - αυτής καθεαυτής - του Συμβουλίου να υποβάλει σχέδιο προϋπολογισμού, υποχρεώσεως η οποία ουδέποτε αμφισβητήθηκε από το καθού, αλλά ότι η διαφορά έχει εξ ολοκλήρου επικεντρωθεί στο ζήτημα της μη τηρήσεως της ημερομηνίας της 5ης Οκτωβρίου.
25. Ας έλθω τώρα στην εξέταση των επιχειρημάτων που προβάλλει το Συμβούλιο προς άμυνά του.
Α - 'Οσον αφορά το παραδεκτό των δύο προσφυγών
26. Το Συμβούλιο αμφισβητεί το παραδεκτό των δύο προσφυγών με την αιτιολογία ότι αυτό που θα μπορούσε, υπό ορισμένες περιπτώσεις, να δικαιολογήσει τη διαπίστωση παραλείψεως σύμφωνα με το άρθρο 175 δεν είναι η έλλειψη σχεδίου προϋπολογισμού, αλλ' αυτού τούτου του προϋπολογισμού για το συγκεκριμένο οικονομικό έτος. Το σχέδιο προϋπολογισμού αποτελεί απλώς προπαρασκευαστική πράξη, μη υποκείμενη σε δημοσίευση, ενώ μόνο η διαπίστωση της οριστικής του ψηφίσεως, διαπίστωση που γίνεται από τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σύμφωνα με το άρθρο 203, παράγραφος 7, είναι αυτή που προσδίδει "υποχρεωτική ισχύ στον προϋπολογισμό τόσο έναντι των οργάνων όσο και έναντι των κρατών μελών" (3).
27. Αυτή η ένσταση απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί. Το Δικαστήριο έχει κρίνει, συγκεκριμένα με την απόφαση της 23ης Απριλίου 1986 ("Les Verts") (4) ότι
"το σύστημα της Συνθήκης συνίσταται στη δυνατότητα ασκήσεως απ' ευθείας προσφυγής κατά οιουδήποτε μέτρου που λαμβάνουν τα θεσμικά όργανα και συνεπάγονται έννομο αποτέλεσμα."
28. Κατά τη γνώμη μου, ό,τι ισχύει για την προσφυγή λόγω ακυρώσεως, δηλαδή ο έλεγχος της νομιμότητας της έκδοσης των πράξεων των οργάνων, ισχύει και για την προσφυγή κατά παραλείψεως, δηλαδή ο έλεγχος της νομιμότητας της μη έκδοσής τους.
29. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει ρητώς αναγνωρίσει ότι
"το σύστημα των ενδίκων μέσων ... συνεπάγεται στενή σχέση μεταξύ της προσφυγής που προβλέπεται στο άρθρο 173, με την οποία μπορεί να επιτευχθεί η ακύρωση παράνομων πράξεων του Συμβουλίου ή της Επιτροπής και αυτής που στηρίζεται στο άρθρο 175, η οποία μπορεί να καταλήξει στη διαπίστωση ότι η παράλειψη του Συμβουλίου ή της Επιτροπής να εκδώσουν ορισμένες πράξεις είναι αντίθετη προς τη Συνθήκη" (5).
30. Συνεπώς, καθοριστικής σημασίας κριτήριο είναι αυτό των εννόμων αποτελεσμάτων. 'Ετσι, "παράλειψη λήψεως αποφάσεως" κατά την έννοια του άρθρου 175, μπορεί να συνιστά η παράλειψη του Συμβουλίου ή της Επιτροπής να εκδώσουν πράξη ή να λάβουν μέτρο που, ανεξαρτήτως της φύσεως, του τύπου ή του χαρακτηρισμού τους, είναι ικανά να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων.
31. Τέτοια πράξη αποτελεί το σχέδιο προϋπολογισμού που το Συμβούλιο οφείλει να καταρτίσει σύμφωνα με το άρθρο 203, παράγραφος 3, τελευταίο εδάφιο.
32. Η πράξη αυτή, παράγει, καταρχάς, συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα έναντι του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Εφόσον δεν υφίσταται σχέδιο προϋπολογισμού του Συμβουλίου, το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να ασκήσει τις αρμοδιότητες που του αναθέτει το άρθρο 203, παράγραφοι 4 μέχρι και 8.
33. Με την απόφασή του "Προϋπολογισμός" της 3ης Ιουλίου 1986 (6), το Δικαστήριο έκρινε ότι
"αν δεν υπήρχε η δυνατότητα υπαγωγής των πράξεων της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής στον έλεγχο του Δικαστηρίου, τα όργανα που απαρτίζουν την αρχή αυτή θα μπορούσαν να σφετεριστούν τις αρμοδιότητες των κρατών μελών ή των άλλων οργάνων ή να υπερβούν τα όρια των δικών τους αρμοδιοτήτων."
34. 'Ετσι το Δικαστήριο εξέτασε τη νομιμότητα μιας συγκεκριμένης και μεμονωμένης πράξεως που είχε εκδοθεί στο πλαίσιο της διαδικασίας επί του προϋπολογισμού από ένα μόνο εκ των δύο κλάδων της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής, δηλαδή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το οποίο ενήργησε διά του Προέδρου του.
35. Με την ίδια συλλογιστική το Δικαστήριο είχε αναγνωρίσει την παθητική νομιμοποίηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως που είχε ασκηθεί σύμφωνα με το άρθρο 173 (7).
36. 'Ομως, όπως ακριβώς το Δικαστήριο πρέπει να έχει τη δυνατότητα να ελέγχει αν ένα κοινοτικό όργανο σφετερίζεται, μέσω της εκδόσεως ορισμένων πράξεων, τις αρμοδιότητες των λοιπών οργάνων ή των κρατών μελών, την ίδια δυνατότητα πρέπει να έχει και στην περίπτωση κατά την οποία η αδράνεια ενός κοινοτικού οργάνου μπορεί να οδηγήσει στο ίδιο αποτέλεσμα και να εμποδίσει τα λοιπά όργανα ή τα κράτη μέλη στην άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
37. Εξάλλου, η διάρθρωση της διαδικασίας επί του προϋπολογισμού είναι τέτοια ώστε το σχέδιο προϋπολογισμού του Συμβουλίου αποτελεί, όπως ορθώς υποστηρίζει το Κοινοβούλιο, οιονεί προϋπολογισμό. Πράγματι, κατά την παράγραφο 4, τρίτο εδάφιο, δεύτερη φράση, του άρθρου 203, ο προϋπολογισμός θεωρείται οριστικώς εγκριθείς εάν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν τροποποιήσει το σχέδιο προϋπολογισμού ούτε προτείνει τροπολογίες εντός της προθεσμίας των σαράντα πέντε ημερών.
38. Επομένως, η μη κατάρτιση σχεδίου προϋπολογισμού συνιστά οπωσδήποτε, εκ μέρους του Συμβουλίου, παράλειψη λήψεως αποφάσεως η οποία εμπίπτει στις διατάξεις του άρθρου 175, εδάφιο 1.
39. Αλλά πρέπει προσέτι να εξετασθεί αν το Συμβούλιο όφειλε να έχει διαβιβάσει το σχέδιο προϋπολογισμού στις 5 Οκτωβρίου 1987 το αργότερο, διότι μόνο αν η ημερομηνία αυτή είναι ανυπέρθετη, η παράλειψη του Συμβουλίου συνιστά παράβαση της Συνθήκης που θα μπορούσε το Δικαστήριο να διαπιστώσει βάσει του άρθρο 175. Ωστόσο, το ερώτημα αυτό, το οποίο θέτει το πρόβλημα της φύσεως της επιβαλλόμενης με το άρθρο 203, παράγραφος 4, ημερομηνίας, αποτελεί ζήτημα ουσίας (8), ή τουλάχιστον συνδέεται στενά προς αυτή (9).
Β - 'Οσον αφορά τη φύση της ημερομηνίας της 5ης Οκτωβρίου
40. Αντίθετα με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Επιτροπή, που θεωρούν την ημερομηνία της 5ης Οκτωβρίου ως ανυπέρθετη, το Συμβούλιο προβάλλει διάφορα επιχειρήματα για να αποδείξει ότι όφειλε απλώς να πράξει "παν το δυνατό προκειμένου να καταρτίσει το σχέδιο προϋπολογισμού αρκετά ενωρίς ώστε η σχετική διαδικασία να έχει ολοκληρωθεί πριν από την έναρξη του οικονομικού έτους".
41. Επ' αυτού πρέπει να σημειωθεί καταρχάς ότι το Συμβούλιο δεν τήρησε, εν προκειμένω, την υποχρέωση αυτή όπως το ίδιο την αντιλαμβάνεται: κατά την έναρξη του οικονομικού έτους 1988 το σχέδιο προϋπολογισμού δεν είχε ακόμα καταρτισθεί, το δε Κοινοβούλιο δεν ψήφισε τον προϋπολογισμό σε δεύτερη ανάγνωση στις 18 Μαΐου 1988.
42. Εξάλλου, το επιχείρημα ότι το χρονοδιάγραμμα για την κατάρτιση του σχεδίου προϋπολογισμού είναι απλώς ενδεικτικό, διότι είναι εξωπραγματικό το να προσδοκάται ότι θα τηρηθεί κανονικώς, προσκρούει στις σαφείς και επιτακτικές διατάξεις του άρθρου 203. 'Αλλωστε, μετά τη νέα διαδικασία που θεσπίστηκε με την Συνθήκη της 22ας Ιουλίου 1975 περί τροποποιήσεως ορισμένων δημοσιονομικών διατάξεων, το χρονοδιάγραμμα αυτό τηρήθηκε πάντοτε, με εξαίρεση το 1987. Από τη σχετική μάλιστα πείρα προέκυψε ότι είναι ανάγκη να επισπεύδεται η υποβολή του σχεδίου προϋπολογισμού ώστε να παρέχεται στους δύο κλάδους της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής περισσότερος χρόνος για την εκπλήρωση της αποστολής τους. Πράγματι, ήδη από το 1976 τα εν λόγω όργανα έχουν ανεπίσημα συμφωνήσει επί ενός "πραγματιστικού χρονοδιαγράμματος", ώστε οι αρχικές φάσεις της διαδικασίας του προϋπολογισμού να ολοκληρώνονται πριν από τις ημερομηνίες που προβλέπει το άρθρο 203. Αυτό το επισπευσμένο χρονοδιάγραμμα, με το οποίο προβλέπεται ότι το Συμβούλιο διαβιβάζει το σχέδιο προϋπολογισμού στο Κοινοβούλιο πριν από τις θερινές διακοπές, κατέστη δυνατό να τηρηθεί κατά τα περισσότερα οικονομικά έτη μετά το 1976. Από την απάντηση του Συμβουλίου στη σχετική ερώτηση του Δικαστηρίου προκύπτει ότι για την κατάρτιση του σχεδίου προϋπολογισμού του 1988, το ίδιο το Συμβούλιο είχε προβλέψει τις ημερομηνίες της 23/24ης Ιουλίου 1987.
43. Τέλος, το γεγονός ότι η ίδια η Συνθήκη, θεσπίζοντας με το άρθρο της 204 το σύστημα των "δωδεκατημορίων", αναγνωρίζει ότι είναι δυνατό ο προϋπολογισμός να μην έχει πάντοτε οριστικά εγκριθεί κατά την έναρξη ενός οικονομικού έτους, δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση να απαλλάξει τα όργανα που συνεργάζονται για την εκπόνησή του από τις υποχρεώσεις που υπέχουν κατά τις αρχικές φάσεις της διαδικασίας καταρτίσεως του προϋπολογισμού και, συγκεκριμένα, το Συμβούλιο από την υποχρέωσή του να έχει καταρτίσει σχέδιο προϋπολογισμού μέχρι τις 5 Οκτωβρίου το αργότερο.
44. Ομοίως, το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπορεί, δυνάμει του άρθρου 203, παράγραφος 8, να απορρίψει το σχέδιο του προϋπολογισμού και να ζητήσει να του υποβληθεί νέο σχέδιο δεν απαλλάσσει το Συμβούλιο από την υποχρέωση να καταρτίσει το σχέδιο εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών. Εξάλλου, από το περιεχόμενο της διάταξης αυτής καθώς και από τη θέση που κατέχει στο πλαίσιο ολόκληρης της διαδικασίας επί του προϋπολογισμού προκύπτει ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν μπορεί να κάνει χρήση αυτής της εξουσίας παρά μόνο τηρώντας τις ειδικές προϋποθέσεις απαρτίας και για σημαντικούς λόγους, που αφορούν ιδίως την κατάληξη που έχουν οι τροποποιήσεις του και οι προτάσεις τροπολογιών στο πλαίσιο του διαλόγου που διεξάγεται, σύμφωνα με τις παραγράφους 4, 5 και 6 του άρθρου 203, μεταξύ των δύο κλάδων της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής ακριβώς επί του σχεδίου προϋπολογισμού που έχει καταρτισθεί από το Συμβούλιο.
45. Τελικά, είναι μεν αληθές ότι οι έννομες συνέπειες της μη τηρήσεως των προθεσμιών που εχουν οριστεί με αυτές τις τελευταίες παραγράφους προβλέπονται ρητώς, υπό την έννοια ότι "ο προϋπολογισμός θεωρείται οριστικώς εγκριθείς" αν ο ένας από τους δύο κλάδους της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής παραλείψει να λάβει απόφαση, εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών, επί της θέσεως που έλαβε ο άλλος κλάδος κατά το προηγούμενο στάδιο της διαδικασίας, και μολονότι αυτό δεν ισχύει για τις προθεσμίες που επιβάλλονται με τις παραγράφους 2, 3 και 4, εδάφιο 1, του άρθρου 203 για τα διάφορα στάδια της διαδικασίας που καταλήγει στην κατάρτιση του σχεδίου του προϋπολογισμού, πλην όμως εξ αυτού δεν έπεται ότι οι τελευταίες αυτές προθεσμίες μπορούν να μη τηρηθούν. Αντιθέτως, οι προθεσμίες που διέπουν τις διαπραγματεύσεις μεταξύ Συμβουλίου και Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου είναι, παρά τη βραχεία τους διάρκεια, τέτοιας φύσεως ώστε μόνο εφόσον πράγματι τηρηθεί, για την κατάρτιση του σχεδίου προϋπολογισμού, η προθεσμία της 5ης Οκτωβρίου, μπορεί ο προϋπολογισμός, πλην της περιπτώσεως της ρητής απορρίψεώς του από το Κοινοβούλιο, να εγκριθεί πριν από την έναρξη του οικονομικού έτους το οποίο αφορά. Για να διασφαλισθεί ακριβώς αυτό, έστω και αν ο ένας από τους δυο κλάδους της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής αφήσει να παρέλθει άπρακτη μια προθεσμία, προβλέπονται "αυτόματες κυρώσεις".
46. Επομένως, η τήρηση της ημερομηνίας της 5ης Οκτωβρίου αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
47. Εξάλλου, δύσκολα μπορεί κανείς να υποθέσει ποια θα μπορούσε να είναι η "αυτόματη κύρωση" σε περίπτωση μη τηρήσεως αυτής της ημερομηνίας. Εν πάση περιπτώσει, το να προβλεφθεί ότι το προσχέδιο προϋπολογισμού που η Επιτροπή οφείλει να καταθέσει στο Συμβούλιο πριν από την 1η Σεπτεμβρίου (άρθρο 203, παράγραφος 3) θεωρείται ότι αποτελεί το σχέδιο του προϋπολογισμού αν το Συμβούλιο δεν τηρήσει την προθεσμία της 5ης Οκτωβρίου, καταλήγει στο να θίγει άμεσα την κατανομή αρμοδιοτήτων που έχει θεσπίσει η Συνθήκη όσον αφορά τον προϋπολογισμό, σύμφωνα με την οποία το δίδυμο Συμβούλιο - Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποτελεί την αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή που είναι επιφορτισμένη με την θέσπιση του προϋπολογισμού, ενώ στην Επιτροπή έχει ανατεθεί η εκτέλεσή του (άρθρο 205).
48. 'Ολα τα επιχειρήματα που επικαλείται στο Συμβούλιο για να καταδείξει ότι δεν υποχρεούταν να καταρτίσει και διαβιβάσει το σχέδιο προϋπολογισμού πριν από τις 5 Οκτωβρίου πρέπει να απορριφθούν.
49. Απομένει να εξετασθεί αν το Συμβούλιο μπορεί εγκύρως να επικαλεσθεί δικαιολογία η οποία θα το απήλλασσε, το 1987, από την υποχρέωσή του να τηρήσει την εν λόγω ημερομηνία.
Γ - Μπορεί το Συμβούλιο να επικαλεστεί δικαιολογία για τη μη τήρηση της προθεσμίας;
50. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι του ήταν εξ αντικειμένου αδύνατο να υποβάλει πριν από την κρίσιμη ημερομηνία της 5ης Οκτωβρίου 1987 σχέδιο προϋπολογισμού που να καλύπτει το σύνολο των προβλεπόμενων για το οικονομικό έτος 1988 εξόδων και να είναι ταυτόχρονα ισοσκελισμένο ως προς τα έσοδα και τα έξοδα, όπως απαιτεί το άρθρο 199.
51. Μεταξύ των διαδίκων συνομολογείται ότι οι ίδιοι πόροι που ήταν διαθέσιμοι σύμφωνα με την απόφαση του Συμβουλίου, της 7ης Μαΐου 1985, για το σύστημα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων (10), με την οποία το ανώτατο όριο του συντελεστή για τα έσοδα που προέρχονται από τον ΦΠΑ περιορίζεται στο 1,4 % δεν επαρκούσαν στην πραγματικότητα, για την κάλυψη του συνόλου των "προβλεπόμενων" για το 1988 εξόδων, ακόμη κι αν γίνει δεκτή η στενή ερμηνεία που δίνει στον όρο αυτό το Συμβούλιο.
52. Στη γενική συνοπτική έκθεση που συνόδευε το προσχέδιο προϋπολογισμού (ΠΠ) και διαβιβάστηκε στο Συμβούλιο στις 15 Ιουνίου 1987, η Επιτροπή ανέφερε ότι για το ΠΠ θα απαιτούνταν συντελεστής ΦΠΑ ύψους 1,7 % εφόσον αυτό επρόκειτο να χρηματοδοτηθεί από τους ιδίους πόρους όπως αυτοί σύγκεινται σήμερα". Για το λόγο αυτόν, κατήρτισε το προσχέδιο αυτό σύμφωνα με τις προτάσεις περί χρηματοδοτήσεως της Κοινότητας για την περίοδο από 1988 μέχρι 1992, τις οποίες είχε εκθέσει στα έγγραφα CΟΜ(87)100 τελικό (11) και 101 τελικό (12), που πρόβλεπαν ιδίως, την αναθεώρηση της απόφασης του 1985 όσον αφορά τους ιδίους πόρους. Ωστόσο, η Επιτροπή είχε φροντίσει να διευκρινίσει ότι σε περίπτωση που τα κράτη μέλη δεν θα υιοθετούσαν έγκαιρα τις προτάσεις της, θα ήταν αναγκαία, για την "κάλυψη του σχετικού ανοίγματος", η επίτευξη διακυβερνητικής συμφωνίας για ποσό 5,75 εκατ. Εcu.
53. Η Επιτροπή υπέβαλε τελικά την επίσημη πρότασή της για την αύξηση των ιδίων πόρων (13) στις 4 Αυγούστου 1987.
54. Η πρόταση αυτή ερειδόταν στο άρθρο 201 της Συνθήκης το οποίο προβλέπει την αντικατάσταση των χρηματικών συνεισφορών των κρατών μελών (άρθρο 200) από ιδίους πόρους. Για τη λήψη αποφάσεως επί των ιδίων πόρων πρέπει να ακολουθηθεί ειδική διαδικασία. Πράγματι, στο εδάφιο 3 του άρθρου 201 ορίζεται ότι
"το Συμβούλιο, δύναται, κατόπιν διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϊκό Κοιβούλιο επί των προτάσεων αυτών, να θεσπίσει ομοφώνως διατάξεις, των οποίων συνιστά την αποδοχή από τα κράτη μέλη συμφώνως προς τους συνταγματικούς τους κανόνες".
55. Αν ληφθεί υπόψη η ημερομηνία υποβολής της προτάσεως της Επιτροπής, ήταν εξαρχής αδύνατο, η απόφαση επί των νέων ιδίων πόρων να επικυρωθεί από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τους οικείους συνταγματικούς κανόνες, πριν από τις 5 Οκτωβρίου 1987, έστω και αν, καθ' υπόθεση, το Συμβούλιο ήταν σε θέση να λάβει την απόφαση πριν από την ημερομηνία αυτή.
56. 'Ομως, το ίδιο το Κοινοβούλιο δεν διατύπωσε τη γνώμη του επ' αυτής της προτάσεως παρά στις 18 Νοεμβρίου 1987 (14), η δε Κοινωνική και Οικονομική Επιτροπή (ΚΟΕ) διατύπωσε τη δική της στις 27 Ιανουαρίου 1988 (15). Είναι αληθές ότι καίτοι το άρθρο 201 δεν προβλέπει διαβούλευση με την ΚΟΕ, ωστόσο, λόγω της σπουδαιότητας των αποφάσεων που έπρεπε να ληφθούν, το Συμβούλιο θέλησε να προβεί στη διαβούλευση αυτή. Κατά συνέπεια έπρεπε να αναμένει τη γνώμη της Επιτροπής αυτής πριν λάβει την απόφασή του.
57. Υπ' αυτές τις συνθήκες, το Συμβούλιο μπορούσε βασίμως να ισχυριστεί ότι το σκέλος "έσοδα" του προσχεδίου της Επιτροπής, επί τη βάσει του οποίου έπρεπε να καταρτίσει το σχέδιο προϋπολογισμού για το 1988 (16), "δεν είχε νόμιμο έρεισμα".
58. Αυτό πράγματι δεν αμφισβητήθηκε από τους προσφεύγοντες, οι οποίοι ισχυρίζονται ωστόσο ότι, ελλείψει νέων ιδίων πόρων που να έχουν νομοτύπως προβλεφθεί, το Συμβούλιο διέθετε άλλα έσοδα επί τη βάσει των οποίων θα μπορούσε να καταρτίσει πλήρες και ισοσκελισμένο σχέδιο προϋπολογισμού.
59. Κατά το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο όφειλε είτε να ζητήσει τις "εθνικές συνεισφορές", σύμφωνα με το άρθρο 200 της Συνθήκης, είτε να προσφύγει στο άρθρο 235, είτε να ζητήσει από τα κράτη μέλη να καταβάλουν στην Κοινότητα "προκαταβολές", όπως είχε συμβεί το 1984 και το 1985.
60. Εξάλλου, η Επιτροπή προσάπτει μόνο στο Κοινοβούλιο ότι δεν υιοθέτησε αυτή την τελευταία λύση, την οποία η ίδια, όπως προανέφερα, είχε υποδείξει στη γενική συνοπτική έκθεση που συνόδευε το προσχέδιο του προϋπολογισμού.
61. Επομένως, θα πρέπει τώρα να εξετασθεί αν το Συμβούλιο μπορούσε πράγματι να ισοσκελίσει το σχέδιο του προϋπολογισμού με έναν από αυτούς τους τύπους εσόδων.
α) Οι "χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών" κατά το άρθρο 200
62. Πριν από την έναρξη ισχύος της πρώτης απόφασης επί των ιδίων πόρων της 21ης Απριλίου 1970 (17), οι προϋπολογισμοί ΕΟΚ και ΕΚΑΕ χρηματοδοτούνταν, όπως είναι γνωστό, κατ' ουσίαν, από "χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών" σύμφωνα με την κλίμακα κατανομής του άρθρου 200 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρο 172 της Συνθήκης ΕΚΑΕ. Δεδομένου ότι τα άρθρα αυτά ουδέποτε καταργήθηκαν ρητώς το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι ισχύουν πάντοτε και είναι στη διάθεση του Συμβουλίου για την ισοσκέλιση του προϋπολογισμού εφόσον οι ίδιοι πόροι αποδεικνύονται ανεπαρκείς. Για να επιτευχθεί αυτό αρκεί, κατά το Κοινοβούλιο, να θεσπίσει το Συμβούλιο ποσοστά για τα έξι μη αρχικά μέλη της Κοινότητας, τροποποιώντας. ταυτόχρονα, αυτά που προβλέπονται για τα ιδρυτικά της μέλη. Αυτό θα μπορούσε να γίνει βάσει της παραγράφου 3 του άρθρου 200, με το οποίο προβλέπεται ότι "οι κλίμακες κατανομής δύνανται να τροποποιούνται από το Συμβούλιο ομοφώνως".
63. 'Ομως, έστω και αν υποτεθεί ότι το άρθρο 200 εξακολουθεί να ισχύει, η θέσπιση ποσοστών για τα νέα κράτη μέλη δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί παρά με αναθεώρηση της Συνθήκης κατά τη διαδικασία του άρθρου 236 ή με την προσαρμογή της στο πλαίσιο συμφωνίας προσχωρήσεως σύμφωνα με το άρθρο 237, πράγμα που δεν έγινε.
64. Ωστόσο, εγώ συμμερίζομαι τη γνώμη του Συμβουλίου κατά την οποία "οι οικονομικές συνεισφορές" έχουν σαφώς αντικατασταθεί από τους "ιδίους πόρους".
65. Καταρχάς, το ίδιο το άρθρο 201 αναθέτει στην Επιτροπή να εξετάσει "υπό ποίους όρους οι χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών θα ήταν δυνατό να αντικατασταθούν από ιδίους πόρους".
66. Δεύτερον, στις αιτιολογικές σκέψεις της Συνθήκης της 22ας Απριλίου 1970 περί τροποποιήσεως ορισμένων διατάξεων περί προϋπολογισμού των Συνθηκών περί ιδρύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της Συνθήκης περί ιδρύσεως ενιαίου Συμβουλίου και ενιαίας Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ορίζεται ότι:
"επειδή οι Κοινότητες θα διαθέτουν ιδίους πόρους που θα χρησιμοποιηθούν για την κάλυψη του συνόλου των δαπανών τους
επειδή η αντικατάσταση των χρηματικών συνεισφορών των κρατών μελών από ιδίους πόρους των Κοινοτήτων απαιτεί την αύξηση των εξουσιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επί του προϋπολογισμού."
67. Περαιτέρω, η πρώτη απόφαση σχετικά με τους ιδίους πόρους, της 21ης Απριλίου 1970, εξακολουθούσε μεν να προβλέπει τη συνύπαρξη αυτών των δύο πηγών χρηματοδοτήσεως "προκειμένου να εξασφαλιστεί η ισοσκέλιση του προϋπολογισμού των Κοινοτήτων", πλην όμως, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, μόνο για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 1971 μέχρι 31 Δεκεμβρίου 1974. Στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της απόφασης αυτής ορίζεται ρητώς ότι "από την 1η Ιανουαρίου 1975, ο προϋπολογισμός των Κοινοτήτων χρηματοδοτείται εξ ολοκλήρου, με την επιφύλαξη άλλων εσόδων, από τους ιδίους πόρους των Κοινοτήτων".
68. Η διάταξη αυτή πρέπει να συγκριθεί προς το ίδιο το άρθρο 200 του οποίου η πρώτη παράγραφος είναι διατυπωμένη ως εξής:
"Τα έσοδα του προϋπολογισμού περιλαμβάνουν, εκτός των άλλων εσόδων, τις χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών ..."
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι μετά το 1970 οι χρηματικές συνεισφορές εμπίπτουν πλέον στην κατηγορία των "άλλων εσόδων".
69. Η απόφαση του 1985, η οποία κατάργησε αυτήν του 1970, επανέλαβε, με το άρθρο 1, εδάφιο 2, την αρχή ότι ο προϋπολογισμός χρηματοδοτείται εξ ολοκλήρου από τους ιδίους πόρους. αφού προηγουμένως διευκρίνισε, με το εδάφιο 1, ότι οι ίδιοι πόροι χορηγούνται στις Κοινότητες προκειμένου να εξασφαλίζεται η ισοσκέλιση του προϋπολογισμού τους.
70. Εξάλλου, το γεγονός ότι στις αποφάσεις επί των ιδίων πόρων περιλαμβάνονται ορισμένες διατάξεις οι οποίες προέβλεπαν (άρθρα 3, παράγραφος 4, και 4, παράγραφος 6, της απόφασης του 1970) ή προβλέπουν (άρθρο 4, παράγραφος 2, της απόφασης του 1985 όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 29 της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξεως (18)) ενδεχόμενη προσφυγή στις χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών, αποδεικνύει a contrario ότι τέτοιες συνεισφορές δεν είναι πλέον διαθέσιμες ως κανονική πηγή χρηματοδοτήσεως του προϋπολογισμού. 'Αλλωστε, οι διατάξεις αυτές δεν παραπέμπουν στην κλίμακα κατανομής του άρθρου 200 η οποία αφορά πάντοτε μόνο τα έξι ιδρυτικά κράτη μέλη, αλλά απαιτούν, εν προκειμένω ειδική απόφαση του Συμβουλίου. Αυτός ο ειδικός χαρακτήρας υπογραμμίζεται και από το γεγονός ότι μετά την τροποποίηση, με την Ενιαία Πράξη, της απόφασης του 1985, η διαδικασία θεσπίσεως αυτής της κλίμακας κατανομής διαφέρει από τη διαδικασία του άρθρου 200, παράγραφος 3, της Συνθήκης.
71. Τέλος, το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται επιπλέον ότι το ανίσχυρο μιας διατάξεως της Συνθήκης δεν τεκμαίρεται. Δεν αμφισβητώ την αρχή αυτή, αλλά φρονώ ότι μια διάταξη της Συνθήκης μπορεί να θεωρηθεί ως καταργηθείσα όταν θεσπίζονται μεταγενέστερα, κατ' εφαρμογή άλλης διατάξεως της ίδιας Συνθήκης, και εφόσον τηρούνται οι συνταγματικές διατάξεις των κρατών μελών, διατάξεις που έχουν αναμφισβήτητα ως αντικείμενο την κατ' άλλο τρόπο ρύθμιση του ίδιου θέματος. Αυτό, ακριβώς, συμβαίνει εν προκειμένω. Επομένως, το Συμβούλιο δεν μπορούσε να προσφύγει στις "εθνικές συνεισφορές" για να ισοσκελίσει το σχέδιο προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1988.
β) Η εφαρμογή του άρθρου 235
72. 'Οσον αφορά το άρθρο 235, αρκεί να σημειωθεί ότι, εφόσον το άρθρο 201 προβλέπει διαδικασία για τη δημιουργία νέων ιδίων πόρων, δεν υφίσταται κενό στη Συνθήκη και δεν είναι δυνατή η παράλληλη προσφυγή στο άρθρο 235. 'Αλλωστε, το Συμβούλιο δεν θα μπορούσε να ενεργήσει επ' αυτής της βάσεως παρά μόνο κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, και τέτοια πρόταση ουδέποτε του υποβλήθηκε.
γ) Οι προκαταβολές των κρατών μελών
73. Μια τρίτη μέθοδος για την κάλυψη της διαφοράς μεταξύ των διαθέσιμων, σύμφωνα με την απόφαση του 1985, ιδίων πόρων και των "προβλεπόμενων" εξόδων θα συνίστατο στη χορήγηση από τα κράτη μέλη μη αποδοτέων προκαταβολών που θα αφαιρούνταν από τις παροχές που οφείλονται μετά την έναρξη ισχύος της απόφασης σχετικά με τη δημιουργία πρόσθετων ιδίων πόρων. Κατά τη γνώμη μου, το Συμβούλιο ορθώς επισημαίνει ότι αυτό δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί παρά μόνο μέσω μιας απλουστευμένης διακυβερνητικής συμφωνίας, επομένως με μέθοδο που δεν εμπίπτει στις αρμοδιότητές του.
74. Είναι αληθές ότι δύο φορές κατά το παρελθόν, τα κράτη μέλη αποφάσισαν, κατά τη διάρκεια συνεδριάσεως του Συμβουλίου, τη χορήγηση τέτοιων προκαταβολών στην Κοινότητα. Ωστόσο, οι εκπρόσωποί τους ενήργησαν, σε όλες τις περιπτώσεις, ως πληρεξούσιοι των κρατών τους και όχι ως μέλη του Συμβουλίου.
75. Βεβαίως, το άρθρο 5 της Συνθήκης επιβάλλει, κατά τη γνώμη μου, την υποχρέωση στα κράτη μέλη να χορηγούν προκαταβολές στην Κοινότητα κάθε φορά που αυτό αποδεικνύεται αναγκαίο για την έγκαιρη έγκριση του σχεδίου προϋπολογισμού και χωρίς να αναμένουν τον καθορισμό της μελλοντικής τύχης των δημοσιονομικών της Κοινότητας με μιας μακράς πνοής απόφαση. Εντούτοις, στην περίπτωση που ένα ή περισσότερα κράτη μέλη αρνούνται να εκπληρώσουν αυτή την υποχρέωση, στην Επιτροπή εναπόκειται, βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης, να ασκήσει κατ' αυτών προσφυγή λόγω παραβάσεως. Το Συμβούλιο δεν μπορεί ούτε να θεωρηθεί υπεύθυνο ούτε να ελεγχθεί από το Δικαστήριο επειδή δεν εξασφάλισε, ως κοινοτικό όργανο, την ισοσκέλιση του προϋπολογισμού μέσω προκαταβολών από τους εθνικούς προϋπολογισμούς.
76. Το συμπέρασμα αυτό απορρέει, κατ' ανάγκη, από το γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν αποτελεί διακυβερνητική διάσκεψη αλλά όργανο της Κοινότητας (έστω και αν ενεργεί ενίοτε ως τέτοια διάσκεψη).
77. Είναι αληθές ότι η λύση των προκαταβολών είναι αυτή που κατέστησε τελικά δυνατή την έγκριση του σχεδίου προϋπολογισμού για το 1988. Εντούτοις, από τις αιτιολογικές σκέψεις του σχεδίου αυτού επιβεβαιώνεται σαφώς ότι συνάφθηκε διακυβερνητική συμφωνία, εφόσον από μια υποσημείωση της σελίδας 10 εμφαίνεται ότι η ανάληψη της υποχρέωσης των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων που συνήλθαν στο πλαίσιο του Συμβουλίου ισχύει μόνο υπό την επιφύλαξη της ολοκληρώσεως των σχετικών εθνικών διαδικασιών.
78. Μόνο όταν επιτεύχθηκε, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου των Βρυξελλών, στις 13 Φεβρουαρίου 1988, μια καταρχήν συμφωνία επί του συνόλου των "προτάσεων Delors", τα κράτη μέλη που είχαν προβάλει αντιρρήσεις όσον αφορά τη χορήγηση προκαταβολών ασκώντας πίεση για την επίτευξη μιας σύμφωνης προς την επιθυμία τους επιλύσεως των εκκρεμών προβλημάτων, ήραν τις σχετικές αντιρρήσεις τους.
79. Από τις προηγούμενες παρατηρήσεις απορρέει ((στοιχεία α), β) και γ) )) ότι το Συμβούλιο, ως θεσμικό όργανο, αδυνατούσε τουλάχιστον μέχρι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Φεβρουαρίου 1988 να τηρήσει την υποχρέωσή του να υποβάλει σχέδιο προϋπολογισμού ισοσκελισμένο ως προς τα έσοδα και τα έξοδα, ο οποίος να καλύπτει όλες τις ανάγκες που το ίδιο το Συμβούλιο είχε κρίνει αναγκαίο να προβλέψει.
80. Εντούτοις, θα μπορούσε και πάλι να τεθεί το ερώτημα μήπως η σαφέστατη υποχρέωση που υπέχει από τη Συνθήκη το Συμβούλιο να υποβάλλει μέχρι τις 5 Οκτωβρίου κάθε έτους σχέδιο προϋπολογισμού ισοσκελισμένο ως προς τα έσοδα και τα έξοδα, έπρεπε να το ωθήσει στο να υποβάλει, πριν από την ημερομηνία αυτή τουλάχιστον ένα σχέδιο προϋπολογισμού του οποίου το σκέλος έξοδα δεν θα υπερέβαινε το ύψος των διαθέσιμων κατά το χρονικό εκείνο σημείο εσόδων.
81. Αυτό ακριβώς πρέπει να εξετάσω τώρα.
δ) 'Οφειλε το Συμβούλιο να καταρτίσει σχέδιο προϋπολογισμού περιλαμβάνον έξοδα περιοριζόμενα στο ύψος των εσόδων;
82. 'Οπως παρατήρησα, το Συμβούλιο υποχρεούται να τηρεί την ημερομηνία της 5ης Οκτωβρίου. Εξάλλου το άρθρο 199, δεύτερο εδάφιο, επιβάλλει κατά τρόπο απολύτως κατηγορηματικό να είναι ο προϋπολογισμός ισοσκελισμένος ως προς τα έσοδα και τα έξοδα.
83. Επιβάλλει άραγε η Συνθήκη, κατά τρόπο εξίσου απόλυτο, στην αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή την υποχρέωση να εγγράφει στον προϋπολογισμό όλα τα έξοδα που ευλόγως προβλέπονται ως αναγκαία ή μήπως επιτρέπει, αν όχι επιβάλλει, στην αρχή αυτή, όταν αυτός είναι ο μόνος τρόπος για να τηρηθεί η ημερομηνία της 5ης Οκτωβρίου, να περιορίζει, στην εξαιρετική περίπτωση κατά την οποία έχει καλυφθεί το ανώτατο όριο των ιδίων πόρων, το ύψος των εξόδων στο επίπεδο των διαθέσιμων εσόδων;
84. Ας δούμε ποιες αρχές μπορούμε να συναγάγουμε εν προκειμένω, από τις σχετικές διατάξεις.
85. Το άρθρο 199, εδάφιο 1, της Συνθήκης ορίζει τα εξής:
"'Ολα τα έσοδα και τα έξοδα της Κοινότητος, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που αφορούν το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, πρέπει να προβλέπονται για κάθε οικονομικό έτος και να εγγράφονται στον προϋπολογισμό."
86. Εξάλλου, από το πρώτο άρθρο του δημοσιονομικού κανονισμού (JΟ L 356 της 31.12.1977, σ. 1) προκύπτει ότι
"ο προϋπολογισμός των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ... είναι η πράξη που προβλέπει και επιτρέπει εκ των προτέρων, κατ' έτος, τα προβλεπόμενα έσοδα και έξοδα των Κοινοτήτων".
87. Είναι βέβαιο ότι η έννοια των "προβλεπομένων" εξόδων έχει κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως και ότι υφίστανται έξοδα τα οποία, κατά τη γνώμη του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, πρέπει να περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό ενός δεδομένου οικονομικού έτους, ενώ, κατά την άποψη του Συμβουλίου, δεν δικαιολογούνται ή μπορούν να μεταφερθούν σε μεταγενέστερο οικονομικό έτος.
88. Θα μπορούσε επίσης να θεωρηθεί ότι ο όρος "προβλεπόμενα" αναφέρεται ταυτόχρονα στα έσοδα και στα έξοδα και ότι, εφόσον ο προϋπολογισμός πρέπει κατ' ανάγκη να είναι ισοσκελισμένος, επιβάλλεται, ως εκ τούτου, τα έξοδα να είναι προσαρμοσμένα προς τα έσοδα.
89. Εξάλλου, όπως προανέφερα, το άρθρο 199 ορίζει ρητώς ότι όλα τα έσοδα και τα έξοδα πρέπει να προβλέπονται και να εγγράφονται "στον προϋπολογισμό", δηλαδή σε ένα και μοναδικό προϋπολογισμό.
90. Εξ αυτού προκύπτει σαφώς, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας Mancini στις προτάσεις του στην υπόθεση 34/86, "ότι δεν υπάρχουν 'προβλεπόμενα' έξοδα τα οποία να μπορεί να μη λάβει υπόψη της η δημοσιονομική αρχή" (19). Επομένως, η αρχή αυτή δεν μπορεί να περικόψει εκ των προτέρων τα "προβλεπόμενα" έξοδα, οποιαδήποτε και αν είναι, η ακριβής σημασία της έννοιας αυτής.
91. Βεβαίως, αν κατά τη διάρκεια του έτους επρόκειτο να ανακύψουν έξοδα, που δεν μπορούσαν να προβλεφθούν πριν από την έναρξη του οικονομικού έτους, θα έπρεπε να εγκριθεί συμπληρωματικός ή διορθωτικός προϋπολογισμός. Αλλά, από το άρθρο 1, παράγραφος 5, του δημοσιονομικού κανονισμού προκύπτει ότι αυτό δεν είναι δυνατό παρά " σε περίπτωση αναποφεύκτων, εξαιρετικών ή απροβλέπτων περιστάσεων" που θα παρουσιάζονταν κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους για το οποίο έχει εγκριθεί ο προϋπολογισμός. Εξάλλου, η σχετική πρωτοβουλία ανήκει στην Επιτροπή η οποία, όπως και για το γενικό προϋπολογισμό, οφείλει να υποβάλλει συμπληρωματικό ή διορθωτικό προσχέδιο προϋπολογισμού.
92. Σημειωτέον επίσης ότι σε περίπτωση που το Συμβούλιο θα υπέβαλλε σχέδιο προϋπολογισμού με επίπεδο εσόδων εγκριθέν "ne varietur" και με έξοδα ανάλογα προς τα έσοδα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν θα μπορούσε να κάνει χρήση του δικαιώματος αυξήσεως των μη υποχρεωτικών εξόδων που του παρέχει το άρθρο 203.
93. Τέλος, η κρίση ότι η ημερομηνία υποβολής του σχεδίου προϋπολογισμού είναι σημαντικότερη από την "αλήθεια" ή την "ειλικρίνεια" του τελευταίου, σημαίνει ότι δίδεται η προτεραιότητα στον τύπο μάλλον παρά στην ουσία, δηλαδή σε στοιχείο διαδικασίας και όχι στην ουσία. Δεν μπορώ να πιστέψω ότι αυτή ήταν η πρόθεση των συντακτών της Συνθήκης όταν όρισαν υποχρεωτική ημερομηνία για την υποβολή του σχεδίου προϋπολογισμού.
94. Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι, όσον αφορά το 1988, η διαφορά μεταξύ των διαθέσιμων ιδίων πόρων και των εξόδων που είχε κρίνει αναγκαία το Συμβούλιο με το δικό του προσχέδιο προϋπολογισμού της 7ης Μαρτίου 1988 είναι, πράγματι, τεράστια και σαφώς πολύ περισσότερο σημαντική από το έλλειμμα που είχε υπολογίσει η Επιτροπή τον Ιούνιο του 1987. Πράγματι, οι προκαταβολές που θα κατέβαλλαν τα κράτη μέλη ανέρχονται, συνολικά, σε 7,6 δισεκατ. Εcu, ενώ το συνολικό ύψος του σχεδίου προϋπολογισμού είναι 43,3 δισεκατ. Εcu (πιστώσεις πληρωμών). Το έλλειμμα αυτό υπερβαίνει σημαντικά το ύψος των πιστώσεων που προβλέπονται από το Κοινωνικό και Περιφερειακό Ταμείο (5,9 εκατ.) και ισούται σχεδόν με το ένα τέταρτο των πόρων του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων. Επομένως, αν το Συμβούλιο είχε θελήσει να προσαρμόσει τα έξοδα στα διαθέσιμα έσοδα θα έπρεπε να προέβαινε σε δρακόντιες περικοπές, θέτοντας έτσι σε μεγάλο κίνδυνο τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων της Κοινότητας κατά το τελευταίο τρίμημο του 1988.
95. Ως εκ τούτου, είναι απόλυτα εύλογο το ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Επιτροπή θεωρούν υψίστης σημασίας το να είναι ο προϋπολογισμός πλήρης και ειλικρινής. Υπενθυμίζω, ιδίως, το ψήφισμα της 13ης Δεκεμβρίου 1984 με το οποίο το Κοινοβούλιο δήλωσε ότι ένας προϋπολογισμός που δεν καλύπτει δώδεκα μήνες σε έσοδα και έξοδα δεν είναι παραδεκτός και ότι, άλλωστε, ο ετήσιος προϋπολογισμός πρέπει να απηχεί τις δημοσιονομικές συνέπειες της ισχύουσας νομοθεσίας και των αποφάσεων που έχουν ληφθεί (ΕΕ C 12 της 14.1.1985, σ. 90). Για τους λόγους αυτούς, το Κοινοβούλιο απέρριψε το σχέδιο προϋπολογισμού για το 1985.
96. Εξάλλου, με ψήφισμα της 8ης Ιουλίου 1987 (ΕΕ C 246 της 14.9.1987, σ. 40), το Κοινοβούλιο κατέστησε σαφές ότι "οποιεσδήποτε αποφάσεις για τον προϋπολογισμό οι οποίες δεν καλύπτουν πλήρως τις πραγματικές οικονομικές απαιτήσεις για το 1987 και το 1988 δεν μπορούν να γίνουν δεκτές από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο".
97. Κατόπιν τούτου, ουδεμία υφίσταται αμφιβολία ότι αν το Συμβούλιο είχε υποβάλει στις 5 Οκτωβρίου 1987 σχέδιο προϋπολογισμού μη περιλαμβάνον όλα τα έξοδα τα οποία, τουλάχιστον κατά τη γνώμη του οργάνου αυτού, θα αποδεικνύονταν αναγκαία κατά το οικονομικό έτος 1988, το Κοινοβούλιο θα το απέρριπτε. Στην περίπτωση αυτή, η προηγούμενη της θέσεως σε ισχύ του προϋπολογισμού διαδικασία θα είχε, επίσης, παραταθεί πολύ πέραν της 1ης Ιανουαρίου 1988.
98. Επομένως, έχω τη γνώμη ότι πρέπει να γίνει δεκτό ότι η υποχρέωση υποβολής πλήρους σχεδίου προϋπολογισμού υπερισχύει της υποχρεώσεως υποβολής του πριν από τις 5 Οκτωβρίου, στις ακραίες περιπτώσεις όπου δεν μπορούν να εκπληρωθούν αμφότερες.
99. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι δεν πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το Συμβούλιο παραβίασε τη Συνθήκη διότι δεν υπέβαλε μέχρι τις 5 Οκτωβρίου 1987 σχέδιο προϋπολογισμού με τα έξοδα προσαρμοσμένα στα διαθέσιμα έσοδα.
100. Κατά την άποψή μου, ορθώς το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι βρισκόταν ενώπιον συγκρούσεως υποχρεώσεων διότι δεν μπορούσε να υποβάλει σχέδιο προϋπολογισμού που να πληροί ταυτόχρονα τις τρεις ακόλουθες προϋποθέσεις:
- να υποβληθεί πριν από τις 5 Οκτωβρίου 1987,
- να καλύπτει όλα τα προβλεπόμενα έξοδα για το 1988,
- να είναι ισοσκελισμένο ως προς τα έσοδα και τα έξοδα.
Αν το Συμβούλιο είχε θελήσει να τηρήσει τη μία από αυτές τις προϋποθέσεις, θα παραβίαζε ταυτόχρονα τουλάχιστον τη μία από τις δύο άλλες.
101. Ωστόσο, το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή φρονούν ότι έργο του Δικαστηρίου δεν είναι η εξέταση των λόγων στους οποίους οφείλεται η στάση του Συμβουλίου, αλλά, απλώς, η διαπίστωση ότι η μη τήρηση της ημερομηνίας της 5ης Οκτωβρίου συνιστά παραβίαση της Συνθήκης. Τα δύο κοινοτικά όργανα στηρίζονται στη σκέψη 48 της απόφασης του Δικαστηρίου στην υπόθεση "κοινή πολιτική μεταφορών" της 22ας Μαΐου 1985 (20) με την οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι
"ο βαθμός της δυσκολίας που μπορεί να αντιμετωπίζει κατά την εκπλήρωση των υποχρεώσεών του το οικείο όργανο δεν λαμβάνεται υπόψη από το άρθρο 175.".
102. Στην υπόθεση εκείνη, το Συμβούλιο είχε ισχυριστεί ότι αντικειμενικές δυσχέρειες γεωγραφικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως εμπόδιζαν την ταχεία πρόοδο στην εφαρμογή της κοινής πολιτικής μεταφορών. Το Δικαστήριο έκρινε ότι αυτές οι "αντικειμενικές δυσχέρειες" δεν ασκούσαν επιρροή στο πλαίσιο της εν λόγω διαφοράς.
103. Κατά τη γνώμη μου, το ανωτέρω χωρίο αφορά τις δυσχέρειες που το Συμβούλιο, λόγω της περιπλοκότητας του σχετικού θέματος, μπορεί να συναντά προκειμένου να πετύχει την ειδική πλειοψηφία ή ομοφωνία που είναι αναγκαία για την έκδοση μιας αποφάσεως. Αυτό δεν αποκλείει τη δυνατότητα να ληφθεί υπόψη, μια νομικής φύσεως δυσχέρεια, άσχετη προς τη δική του διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
104. Ας υποθέσουμε, παραδείγματος χάριν, ότι το Συμβούλιο είναι υποχρεωμένο να εκδώσει μια πράξη πριν από μια συγκεκριμένη ημερομηνία, και ότι η γνώμη του Κοινοβουλίου, που το Συμβούλιο πρέπει υποχρεωτικώς να ζητήσει, δεν του έχει περιέλθει μέχρι την ημερομηνία αυτή. Δεδομένου ότι η γνώμη του Κοινοβουλίου αποτελεί προϋπόθεση και ουσιώδη τύπο, η παράβαση του οποίου συνεπάγεται την ακυρότητα της σχετικής πράξεως, το Συμβούλιο δεν έχει υποπέσει σε παράλειψη. Αυτό, ακριβώς, συνάγεται, κατά τη γνώμη μου, από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 29ης Οκτωβρίου 1980 στις υποθέσεις 138/79, Roquette freres κατά Συμβουλίου (Rec. 1980, σ. 3333, ιδίως σ. 3360) και 139/79, Maizena κατά Συμβουλίου (Rec. 1980, σ. 3393, ιδίως σ. 3424) με τις οποίες το Δικαστήριο ακύρωσε κανονισμό του Συμβουλίου που, λόγω επειγουσών περιστάσεων, είχε εκδοθεί, χωρίς να έχει προηγουμένως ληφθεί η γνώμη του Κοινοβουλίου.
105. Ομοίως, δεν θα μπορούσε να κριθεί ότι το Συμβούλιο υπέπεσε σε παράλειψη διότι δεν καθόρισε μέχρι την 1η Απριλίου, τις τιμές της περιόδου εμπορίας του γάλακτος, στην περίπτωση όπου δεν έλαβε πριν από την ημερομηνία αυτή τις προτάσεις της Επιτροπής, χωρίς τις οποίες δεν μπορεί να λάβει απόφαση.
106. Με τις αποφάσεις της 15ης Ιανουαρίου 1986 (υπόθεση 52/84, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1986, σ. 89) και της 2ας Φεβρουαρίου 1988 (υπόθεση 213/85, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 1988, σ. 281), το Δικαστήριο δέχτηκε ότι η απόλυτη αδυναμία ορθής εκτελέσεως μιας απόφασης (υπόθεση 52/84, σκέψη 14), ή η απόλυτη αδυναμία εκτελέσεως μιας απόφασης εντός της ταχθείσας προθεσμίας (υπόθεση 213/85, σκέψη 22), αποτελεί μέσο άμυνας δυνάμενο να προβληθεί από κράτος μέλος στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως όπως αυτή που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.
107. 'Ομως, στην υπό κρίση υπόθεση, θεωρώ ως αποδεδειγμένο ότι το Συμβούλιο δεν μπορούσε να τηρήσει την ημερομηνία της 5ης Οκτωβρίου παρά μόνο παραβαίνοντας τη συνακόλουθη υποχρέωσή του της υποβολής πλήρους και ειλικρινούς σχεδίου προϋπολογισμού, δηλαδή την υποχρέωση υποβολής σχεδίου ισοσκελισμένου προϋπολογισμού. Υπεύθυνο για την κατάσταση αυτή δεν ήταν το Συμβούλιο αλλά αυτά από τα κράτη μέλη που δεν ήταν τότε έτοιμα να χορηγήσουν "προκαταβολές" στην Κοινότητα.
108. Επομένως, ήταν απολύτως αδύνατο για το Συμβούλιο, κατά τη γνώμη μου, να τηρήσει την υποχρέωσή του σχετικά με την προσθεμία υποβολής του προϋπολογισμού. Ενόψει της συγκρούσεως υποχρεώσεων που αντιμετώπιζε το όργανο αυτό, ήταν πράγματι θεμιτό να δώσει προτεραιότητα στην εκπλήρωση των ουσιαστικών του υποχρεώσεων μάλλον παρά στην τήρηση μιας τυπικής υποχρεώσεως.
109. Ας μου επιτραπεί να επαναλάβω ότι στις υπό κρίση προσφυγές, που ασκήθηκαν κατά του Συμβουλίου ως οργάνου της Κοινότητας, λαμβάνω θέση μόνο όσον αφορά τις υποχρεώσεις του οργάνου αυτού. Δεν καλούμαι να εκφράσω τη γνώμη μου επί του ζητήματος αν ένα, ορισμένα ή όλα τα κράτη μέλη παρέβησαν ή όχι τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 5 της Συνθήκης διότι δεν εθέσαν, πριν από τις 5 Οκτωβρίου 1987, "προκαταβολές" στη διάθεση της Κοινότητας.
110. 'Οταν, κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που συνήλθε στις Βρυξέλλες από τις 11 μέχρι τις 13 Φεβρουαρίου 1988, όλα τα κράτη μέλη συμφώνησαν να καταβάλουν τέτοιες "προκαταβολές", το Συμβούλιο ψήφισε, εντός προθεσμίας που θα μπορούσε να θεωρηθεί εύλογη (7 Μαρτίου 1988), το σχέδιο προϋπολογισμού για το 1988 και το διαβίβασε στο Κοινοβούλιο.
111. Επομένως, βάσει όλων των προηγούμενων σκέψεων καταλήγω στο κύριο συμπέρασμα ότι ήταν απολύτως αδύνατο για το Συμβούλιο να τηρήσει την υποχρέωσή του όσον αφορά την υποβολή του σχεδίου προϋπολογισμού στις 5 Οκτωβρίου 1987 το αργότερο, και ότι, ως εκ τούτου, η παράλειψή του δεν μπορεί να θεωρηθεί ως παράβαση της Συνθήκης.
112. Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι και οι δυο προσφυγές αφορούν ρητώς τη μη τήρηση της ημερομηνίας της 5ης Οκτωβρίου 1987, είμαι υποχρεωμένος να προτείνω στο Δικαστήριο την απόρριψή τους ως αβάσιμων.
113. Βεβαίως, αν το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί τη συλλογιστική μου, οι προσφυγές θα πρέπει να γίνουν δεκτές, εκτός αν το Δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δεν συντρέχει πλέον λόγος να αποφανθεί δεδομένου ότι η αξιούμενη πράξη έχει, εν τω μεταξύ, ψηφιστεί. Πρέπει, επομένως, να εξετάσω αυτό το σημείο.
Δ - Εξακολουθεί να συντρέχει λόγος να αποφανθεί το Δικαστήριο;
114. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό εξαρτάται κυρίως από την αντίληψη που μπορεί κανείς να έχει όσον αφορά το αντικείμενο της προσφυγής κατά παραλείψεως.
115. Αποσκοπεί η προσφυγή αυτή στο να διαπιστωθεί ότι μια αδράνεια έστω και αν έπαυσε υφιστάμενη μετά την κατάθεση της προσφυγής, συνιστά παράβαση της Συνθήκης και στο να αποδοθεί κατ' αυτόν τον τρόπο, μομφή κατά του αρμόδιου οργάνου; 'Η μάλλον έχει η προσφυγή κατά παραλείψεως αποκλειστικό αντικείμενο το να εξαναγκασθεί το όργανο να ενεργήσει, ενώ η διαπίστωση του παράνομου χαρακτήρα της παράλειψης μιας ενέργειας δεν αποτελεί, ούτως ειπείν, παρά μέσο πιέσεως προς το σκοπό αυτό;
116. Υπέρ της πρώτης απόψεως, συνηγορούν ορισμένα χωρία του άρθρου 175. Στο εδάφιο 1 του άρθρου αυτού χρησιμοποιείται η έκφραση "να ζητήσουν τη διαπίστωση" ότι η παράλειψη αποφάσεως έγινε "κατά παράβαση της παρούσας Συνθήκης", το δε άρθρο 176, εδάφιο 1, αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία "η παράλειψη εκηρύχθη αντίθετη προς την παρούσα Συνθήκη".
117. Αλλά αν η άποψη αυτή ήταν ορθή, το Δικαστήριο θα όφειλε, σε όλες τις περιπτώσεις, να διαπιστώσει τον παράνομο χαρακτήρα της παραλείψεως, ιδίως για να επιβεβαιώσει στο προσφεύγον ότι, βάσει ακριβώς μιας υποχρεώσεώς του το εν λόγω όργανο εξέδωσε τελικά την αξιούμενη πράξη πριν από την απόφαση του Δικαστηρίου εις εκτέλεση υποχρεώσεώς του και όχι αυτοβούλως ή δυνάμει της διακριτικής του εξουσίας.
118. 'Ομως, η νομολογία του Δικαστηρίου δεν είναι σύμφωνη με την άποψη αυτή.
119. Στις τρεις υποθέσεις (21) κατά τις οποίες η αξιούμενη πράξη είχε εκδοθεί μετά την άσκηση της προσφυγής, και χωρίς να έχει παραιτηθεί ο προσφεύγων, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι οι προσφυγές είχαν καταστεί "άνευ αντικειμένου" και εξ αυτού συμπέρανε ότι "πρέπει να καταργηθεί η δίκη". Είναι αληθές ότι, στις τρεις αυτές περιπτώσεις, το Δικαστήριο ρητώς επισήμανε, είτε ότι οι διάδικοι είχαν συνομολογήσει ότι η πράξη του καθού οργάνου μπορούσε να θεωρηθεί ως "η θετική κατάληξη της προσφυγής" είτε ότι ο προσφεύγων διάδικος είχε ικανοποιηθεί, είτε ότι οι προσφεύγοντες είχαν δηλώσει ότι είχε επιτευχθεί ο σκοπός της προσφυγής τους. 'Ομως, αν η προσφυγή κατά παραλείψεως αποσκοπούσε, πράγματι στο να διαπιστωθούν αντικειμενικές παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου, δεν θα όφειλε το Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση;
120. Εξάλλου, όταν η διαδικασία της προσφυγής κατά παραλείψεως κινείται λόγω του ότι παρήλθε άπρακτη μια προθεσμία, η απόφαση του Δικαστηρίου δεν μπορεί ούτως ή άλλως να έχει ως αποτέλεσμα την αναδρομική τήρηση του χρονικού ορίου που παραβιάστηκε. Πράγματι, η μη τήρηση της προθεσμίας αποτελεί προϋπόθεση για την κίνηση της όλης διαδικασίας.
121. Εξάλλου, η διάρθρωση της διαδικασίας αυτής είναι τέτοια ώστε μπορεί κάλλιστα να μη διαπιστωθεί μια παραβίαση του κοινοτικού δικαίου συνιστάμενη στη μη τήρηση μιας ημερομηνίας. Πράγματι, αν η αξιούμενη πράξη εκδοθεί εντός της προθεσμίας των δύο μηνών από "της προσκλήσεως", δεν μπορεί να ασκηθεί προσφυγή κατά παραλείψεως (εδάφιο 2 του άρθρου 175).
122. Υπενθυμίζω επίσης ότι στο πλαίσιο της προσφυγής λόγω παραβάσεως του άρθρου 169, το κράτος μέλος διαθέτει διπλή προθεσμία (έγγραφο οχλήσεως και αιτιολογημένη γνώμη) για να άρει την παράβαση.
123. 'Αλλωστε, η Επιτροπή συνηθίζει να παραιτείται της προσφυγής της όταν τίθεται τέρμα στην παράβαση πριν από την ημερομηνία της προφορικής διαδικασίας. Ειδικότερα, αυτό συμβαίνει συχνότατα στις προσφυγές με τις οποίες ζητείται να διαπιστωθεί ότι μια οδηγία δεν μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη κράτους μέλους εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
124. Επομένως, μπορεί να λεχθεί ότι το κοινοτικό δίκαιο επιδιώκει όχι τόσο την παντί τρόπω "καταδίκη" των κρατών ή των οργάνων που έχουν παραβεί κάποιον από τους κανόνες του όσο τον τερματισμό της μη προσήκουσας συμπεριφοράς τους.
125. Θα μπορούσε, βεβαίως, να προβληθεί η αντίρρηση ότι στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 169, το Δικαστήριο υποχρεούται, παρ' όλα αυτά να διαπιστώσει την παράβαση στην περίπτωση όπου τερματίστηκε μεν, πλην όμως μετά την ταχθείσα με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμία, ο δε προσφεύγων δεν παραιτήθηκε της προσφυγής. Αλλά, σε τέτοιες περιπτώσεις, το Δικαστήριο έκρινε πάντοτε επιβεβλημένο να υπογραμμίσει ότι
"υφίσταται συμφέρον προς συνέχιση της δίκης" το οποίο "μπορεί ιδίως να συνίσταται στο να θεμελιωθεί η ευθύνη που ενδεχομένως φέρει το κράτος μέλος έναντι των προσώπων που αντλούν δικαιώματα από τη συγκεκριμένη παράβασή του" (22).
126. 'Ομως, στην υπό κρίση υπόθεση, νομίζω ότι είναι μάλλον αδιανόητο το ενδεχόμενο να ζητήσουν αποζημίωση από το Συμβούλιο είτε το Κοινοβούλιο είτε η Επιτροπή είτε ένας ιδιώτης, λόγω της καθυστερημένης υποβολής του σχεδίου προϋπολογισμού για το 1988.
127. Το Δικαστήριο όμως έχει την τάση να διαπιστώνει μάλλον κάποια "συγγένεια" μεταξύ της προσφυγής κατά παραλείψεως και της προσφυγής ακυρώσεως παρά κάποιο παραλληλισμό μεταξύ της προσφυγής κατά παραλείψεως και της προσφυγής λόγω παραβάσεως. Με την απόφαση "κοινή πολιτική μεταφορών" της 22ας Μαΐου 1985, το Δικαστήριο επισήμανε την ύπαρξη "στενής σχέσεως" μεταξύ των δύο τύπων προσφυγής. Σχετικά, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι
"και στις δυο περιπτώσεις οι πράξεις που αποτελούν αντικείμενο της διαφοράς πρέπει να συγκεκριμενοποιούνται επαρκώς ώστε το Δικαστήριο να είναι σε θέση να κρίνει τη νομιμότητα της έκδοσής τους ή αντιστοίχως της μη έκδοσής τους" (Συλλογή 1985, σ. 1513, ιδίως σ. 1592, σκέψη 36).
128. Το Δικαστήριο, με την απόφαση της 18ης Νοεμβρίου 1970, Shevalley κατά Επιτροπής, 15/70 (Rec. 1970, σ. 975, σκέψη 6), έκρινε ότι τα άρθρα 173 και 175 αποτελούν την έκφραση ενός και μόνο ένδικου βοηθήματος. Νομίζω ότι εξ αυτού μπορεί να συναχθεί ότι υφίσταται ομοιότητα μεταξύ της έκδοσης, στο πλαίσιο της προσφυγής λόγω παραλείψεως, της αξιούμενης πράξεως, και της ανακλήσεως, στο πλαίσιο της προσφυγής ακυρώσεως, της βαλλόμενης πράξεως.
129. 'Ομως, όσον αφορά την περίπτωση κατά την οποία, λόγω της ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως, η βαλλόμενη πράξη ανακλήθηκε κατά τη διάρκεια της σχετικής δίκης, το Δικαστήριο πάντοτε έκρινε ότι, λόγω της ανακλήσεως, "οι βαλλόμενες αποφάσεις κατέστησαν ανεφάρμοστες" (23) και ότι "η προσφυγή αφορά απόφαση η οποία δεν έχει πλέον ζημιογόνο αποτέλεσμα για την προσφεύγουσα εταιρία" (24). Εξ αυτού το Δικαστήριο συνήγαγε ότι οι προσφυγές κατέστησαν έτσι χωρίς αντικείμενο και ότι, επομένως, δεν συντρέχει λόγος να αποφανθεί. Σε άλλες υποθέσεις, το Δικαστήριο κατάργησε τη δίκη λόγω του ότι η προσφεύγουσα είχε πετύχει το επιθυμητό αποτέλεσμα και είχε πλήρως ικανοποιηθεί (25).
130. Επομένως, θα μπορούσε κατ' αναλογία, να θεωρηθεί ότι το αντικείμενο της προσφυγής κατά παραλείψεως παύει να υφίσταται μόλις εκδοθεί η αξιούμενη πράξη και, ικανοποιηθεί κατ' αυτόν τον τρόπο ο προσφεύγων.
131. Εν πάση περιπτώσει, από τη νομολογία του Δικαστηρίου δεν μπορεί να συναχθεί ως γενικός κανόνας ότι η υφιστάμενη κατά το χρόνο της ασκήσεως μιας προσφυγής παράλειψη ενός κοινοτικού οργάνου θα πρέπει υποχρεωτικώς να ελεγχθεί, έστω και αν η αξιούμενη πράξη εκδόθηκε πριν από το στάδιο της προφορικής διαδικασίας.
132. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο, εφόσον συμμερίζεται την άποψή μου, θα πρέπει οπωσδήποτε να υπογραμμίσει στο σκεπτικό της απόφασής του ότι η ημερομηνία της 5ης Οκτωβρίου είναι αναγκαστικού χαρακτήρα έτσι η κατάσταση θα διασαφηνιστεί για το μέλλον.
133. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν νομίζω ότι υφίστανται εν προκειμένω, καθοριστικοί λόγοι που να μπορούν να ωθήσουν το Δικαστήριο σε παρέκκλιση, από την κατά τα ανωτέρω γενική τάση της νομολογίας του.
134. 'Αλλωστε, και η συντριπτική πλειοψηφία των νομικών θεωρεί ότι στην περίπτωση που το κοινοτικό όργανο ικανοποιήσει τις απαιτήσεις του προσφεύγοντος, εκδίδοντας, έστω και μετά την κατάθεση του δικογράφου της προσφυγής, την αξιούμενη πράξη, η προσφυγή χάνει το αντικείμενό της (26).
135. Δεδομένου ότι αυτό συμβαίνει εν προκειμένω, προτείνω στο Δικαστήριο, επικουρικώς, δηλαδή για την περίπτωση κατά την οποία θα έκρινε ότι υπήρξε παράλειψη κατά την έννοια του άρθρου 175, να κρίνει ότι παρέλκει πλέον η έκδοση αποφάσεως.
136. Επομένως, βάσει των σκέψεων που ανέπτυξα προηγουμένως προτείνω στο Δικαστήριο:
- να απορρίψει την ένσταση απαραδέκτου που πρότεινε το Συμβούλιο
- κυρίως, να διαπιστώσει ότι λόγω της απόλυτης αδυναμίας του Συμβουλίου να τηρήσει την υποχρέωσή του όσον αφορά την ημερομηνία υποβολής του σχεδίου προϋπολογισμού χωρίς ταυτόχρονα να παραβεί μια ή περισσότερες από τις λοιπές του υποχρεώσεις, η παράλειψή του να διαβιβάσει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το σχέδιο προϋπολογισμού για το 1988 στις 5 Οκτωβρίου 1987 το αργότερο δεν συνιστά παράβαση της Συνθήκης και, ως εκ τούτου, να απορρίψει τις προσφυγές
- επικουρικώς, να αποφασίσει την κατάργηση της δίκης.
137. Δεδομένου ότι, κατά τη γνώμη μου, το Συμβούλιο ηττήθηκε όσον αφορά δύο από τους ισχυρισμούς του (ένσταση απαραδέκτου και θεωρία του μη αναγκαστικού χαρακτήρα της ημερομηνίας της 5ης Οκτωβρίου), προτείνω να φέρει κάθε όργανο τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε. Θεωρώ ότι αυτό ισχύει και για τις δύο περιπτώσεις.
(*) Μετάφραση από τα γαλλικά.
(1) Για λόγους απλουστεύσεως θα αναφέρομαι στη συνέχεια μόνο στα άρθρα της Συνθήκης ΕΟΚ και όχι στα αντίστοιχα άρθρα της Συνθήκης ΕΚΑΕ.
(2) Συλλογή 1985, σ. 1528, σημείο 3.2.2.2 και επόμενα.
(3) Βλέπε την απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Ιουλίου 1986, Συμβούλιο κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, 34/86, Συλλογή 1986, σ. 2188, σκέψη 8.
(4) Υπόθεση 294/83, Κόμμα Οικολόγων "Les Verts" κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, Συλλογή 1986, σ. 1339, ιδίως σκέψη 24.
(5) Απόφαση της 22ας Μαΐου 1985, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, 13/83, Συλλογή σ. 1513, σκέψη 36.
(6) Υπόθεση 34/86, Συμβούλιο κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, Συλλογή 1986, σ. 2155, ιδίως σκέψη 12 της απόφασης.
(7) Βλέπε την προαναφερθείσα απόφαση της 23ης Απριλίου 1986, "Les Verts", Συλλογή 1986, σ. 1339, ιδίως σκέψη 25.
(8) Βλέπε, υπ' αυτήν την έννοια, Hans-Wolfram Daig στο Von der Groeben κλπ., τόμος 2, σ. 367.
(9) Βλέπε υπ' αυτήν την έννοια την απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Μαρτίου 1984, 64/82, Tradax κατά Επιτροπής, Συλλογή 1984, σ. 1359, σκέψεις 11 και 12. Εν προκειμένω, ο γενικός εισαγγελέας, Sir Gordon Slynn, έκλινε σαφέστερα υπέρ της άποψης ότι το σχετικό ζήτημα αφορά την ουσία (βλέπε Συλλογή 1984, σ. 1383).
(10) ΕΕ L 128 της 14.5.1985, σ. 15.
(11) Ανακοίνωση της Επιτροπής, της 15ης Φεβρουαρίου 1987, με τον τίτλο "Για την επιτυχία της Ενιαίας Πράξεως: Νέα σύνορα για την Ευρώπη".
(12) 'Εκθεση της Επιτροπής, της 27ης Φεβρουαρίου 1987, προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επί της χρηματοδοτήσεως του προϋπολογισμού της Κοινότητας.
(13) Πρόταση απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με το σύστημα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων ((CΟΜ(87)420 τελικό)), που δημοσιεύτηκε στην ΕΕ C 241 της 8.9.1987, σ. 3.
(14) Ψήφισμα για τη μελλοντική χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΕΕ C 345 της 21.12.1987, σ. 43).
(15) ΕΕ C 80 της 28.3.1988, σ. 14.
(16) Βλέπε τη δήλωση του Προέδρου του Συμβουλίου (Προϋπολογισμός) που έγινε ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στις 13 Οκτωβρίου 1987.
(17) Απόφαση του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, σχετικά με την αντικατάσταση των χρηματικών συνεισφορών των κρατών μελών από ιδίους πόρους των Κοινοτήτων (JΟ L 94 της 24.4.1970, σ. 19).
(18) ΕΕ L 169 της 29.6.1987.
(19) Προτάσεις της 2.6.1986, Συλλογή 1986, σ. 81.
(20) Απόφαση 13/83, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1985, σ. 1513, ιδίως σ. 1596.
(21) Απόφαση της 23ης Απριλίου 1956, Groupement des Industries Siderurgigues luxembourgeoises, 7 και 9/54, Rec. 1955-1956, σσ. 53, 89, 105 απόφαση της 2ας Ιουλίου 1964, Rhenania και άλλοι κατά Επιτροπής, 103/63, Rec. 1964, σ. 839, ιδίως σ. 849 απόφαση της 8ης Ιουλίου 1970, Hake κατά Επιτροπής, 75/69, Rec. 1970, σ. 535, σκέψη 2.
(22) Βλέπε, π.χ., την απόφαση της 17ης Ιουνίου 1987, Επιτροπής κατά Ιταλίας, 154/85, Συλλογή 1987, σ. 2717, σκέψη 6.
(23) Βλέπε την απόφαση της 1ης Ιουνίου 1961, Meroni κατά Ανωτάτης Αρχής, 5, 7 και 8/60, Rec. σ. 199, ιδίως σ. 213.
(24) Βλέπε τη Διάταξη της 16ης Μαρτίου 1988, B + S Chemie Handel κατά Επιτροπής, 92/86, που δεν έχει ακόμα δημοσιευτεί στη Συλλογή και τη Διάταξη της 11ης Οκτωβρίου 1983, Ferriere San Carlo κατά Επιτροπής, 75/83, Συλλογή 1983, σ. 3123, σκέψη 7.
(25) Βλέπε τη Διάταξη της 11ης Νοεμβρίου 1985, Eurasian Corporation κατά Επιτροπής, 82/85, Συλλογή 1985, σ. 3603, σκέψη 12. Το Δικαστήριο πρόσθεσε μάλιστα ότι "το ενδεχόμενο απλώς και μόνο της μεταγενέστερης ασκήσεως αγωγής αποζημιώσεως δεν επιτρέπει να συναχθεί ότι η προσφυγή ακυρώσεως διατηρεί το αντικείμενό της". Βλέε επίσης της απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1984, Meyer κατά Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, 14/84, Συλλογή 1984, σ. 4317, σκέψη 11.
(26) Βλέπε, υπ' αυτήν την έννοια, ιδίως: Waelbroeck, στο: Megret, Waelbroeckj, Louis, Vignes, Dewost, "Le Droit de la Communaute economique europeenne", τόμος 10, βιβλίο 1, άρθρο 175, παράγραφος 10 Wohlfahrt, στο Grabitz: "Kommentar zum EWG-Vertrag", άρθρο 175, παράγραφος 36 Daig, στο: Von der Groeben, Boeckh, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EVG-Vertrag", τόμος 2, άρθρο 175, παράγραφος 33.