Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
5 maart 2026 (*)
„ Hogere voorziening – Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Uitvoeringsbesluit (EU) 2021/2020 – Uitgaven die van financiering door de Europese Unie zijn onttrokken – Door Roemenië verrichte uitgaven – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 52 – Conformiteitsgoedkeuringsprocedure – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 – Artikel 34 – Wijziging van de rechtsgrondslag voor de door de Europese Commissie gedane voorstellen voor een financiële correctie – Mogelijkheid voor de betrokken lidstaat om zijn standpunt over deze voorstellen naar behoren kenbaar te maken – Begrip ‚externe factor’ – Verordening (EU) nr. 1307/2013 – Artikel 44 – Diversificatievereisten – Verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 – Artikel 35 – Verhoging van het te controleren percentage – Begrip ‚belangrijke niet-naleving’ ”
In zaak C‑457/24 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 26 juni 2024,
Roemenië, vertegenwoordigd door E. Gane, R. Antonie en M. Chicu als gemachtigden,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Biolan en M. Salyková als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: I. Jarukaitis, kamerpresident, F. Biltgen, president van de Eerste kamer, waarnemend rechter van de Vierde kamer, M. Condinanzi, N. Jääskinen (rapporteur) en R. Frendo, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: R. Șereș, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 18 juni 2025,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Met zijn hogere voorziening verzoekt Roemenië om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 17 april 2024, Roemenië/Commissie (T‑49/22, EU:T:2024:254; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht zijn beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2021/2020 van de Commissie van 17 november 2021 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2021, L 413, blz. 10; hierna: „litigieus besluit”), heeft verworpen voor zover dat besluit betrekking heeft op de uitgaven ten belope van 178 320 110,85 EUR die Roemenië tijdens de boekjaren 2018 en 2019 ten laste van het ELGF en het Elfpo (hierna gezamenlijk: „de fondsen”) heeft verricht.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 1303/2013
2        Artikel 85 van verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320) heeft als opschrift „Financiële correcties door de Commissie” en bepaalt in lid 3:
„De [Europese] Commissie neemt bij haar besluit over de financiële correctie uit hoofde van lid 1 het proportionaliteitsbeginsel in acht door rekening te houden met de aard en de ernst van de inbreuk op het toepasselijke recht, alsook met de financiële gevolgen ervan voor de begroting van de [Europese] Unie. De Commissie houdt het Europees Parlement op de hoogte van haar besluiten met betrekking tot de toepassing van financiële correcties.”
Verordening nr. 1306/2013
3        De overwegingen 36, 37 en 39 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549) luiden:
„(36)      De Commissie heeft de taak om de begroting van de Europese Unie in samenwerking met de lidstaten uit te voeren in overeenstemming met artikel 317 VWEU. De Commissie is bevoegd, door middel van uitvoeringshandelingen, te besluiten of de door de lidstaten verrichte uitgaven in overeenstemming zijn met het recht van de Unie. De lidstaten moeten het recht hebben hun besluiten tot betaling te verantwoorden en een beroep te doen op bemiddeling als zij het niet met de Commissie eens kunnen worden. [...]
(37)      Wanneer door het ELGF betaalde bedragen worden teruggevorderd, moeten deze bedragen naar dat Fonds terugvloeien aangezien zij betrekking hadden op uitgaven die niet in overeenstemming waren met het recht van de Unie en de begunstigde er geen recht op had. Om te voorzien in voldoende tijd voor het verrichten van alle noodzakelijke administratieve procedures, interne controles daaronder begrepen, dienen de lidstaten onverschuldigde bedragen van de begunstigde terug te vorderen binnen een termijn van 18 maanden nadat een controleverslag of soortgelijk document houdende de bevestiging van het bestaan van een onregelmatigheid is goedgekeurd en, in voorkomend geval, is ontvangen door het betaalorgaan of de voor de terugvordering verantwoordelijke instantie. Een regeling inzake financiële aansprakelijkheid moet worden ingesteld voor gevallen waarin onregelmatigheden zijn gebeurd en waarin niet het totale bedrag van de onrechtmatig verkregen middelen is terugbetaald. Daartoe dient te worden voorzien in een procedure die het de Commissie mogelijk maakt de belangen van de begroting van de Unie te beschermen door te besluiten dat de betrokken lidstaat een deel voor zijn rekening moet nemen van de bedragen die wegens onregelmatigheden niet verschuldigd waren en niet binnen een redelijke termijn zijn terugbetaald. [...]
[...]
(39)      Ter bescherming van de financiële belangen van de begroting van de Unie moeten de lidstaten maatregelen nemen om zich ervan te vergewissen dat de door de Fondsen gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk plaatsvinden en correct worden uitgevoerd. Ook moeten de lidstaten het nodige doen om onregelmatigheden of niet-naleving van verplichtingen door begunstigden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken.
[...]”
4        Artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, „Conformiteitsgoedkeuring”, luidt als volgt:
„1.      De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast, waarin de aan financiering door de Unie te onttrekken bedragen worden vastgesteld, indien zij constateert dat de uitgaven die vallen binnen de reikwijdte van artikel 4, lid 1, en artikel 5 niet zijn gedaan in overeenstemming met het recht van de Unie en, voor het Elfpo, in overeenstemming met het toepasselijke recht van de Unie en nationale recht bedoeld in artikel 85 van verordening [nr. 1303/2013]. [...]
2.      De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van de ernst van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie. Zij baseert haar besluit tot onttrekking op de identificering van ten onrechte uitgegeven bedragen; indien die met een afdoende inspanning niet kunnen worden geïdentificeerd, kan zij geëxtrapoleerde of forfaitaire correcties toepassen. Er worden uitsluitend forfaitaire correcties toegepast wanneer het, vanwege de aard van de zaak of omdat de lidstaat aan de Commissie niet de nodige informatie heeft verstrekt, niet met een afdoende inspanning mogelijk is de aan de Unie toegebrachte financiële schade nauwkeuriger te bepalen.
3.      Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt vastgesteld, geeft de Commissie schriftelijk kennis van de resultaten van haar inspectie, en van de betrokken lidstaat zijn antwoorden daarop, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over de te ondernemen actie. In deze fase van de procedure worden de lidstaten in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de werkelijke omvang van de niet-naleving geringer is dan de Commissie in haar beoordeling stelt.
Indien geen overeenstemming wordt bereikt, dan kan de lidstaat verzoeken om de opening van een procedure die tot doel heeft de standpunten van beide partijen binnen een termijn van vier maanden tot elkaar te brengen. De resultaten daarvan worden vermeld in een verslag dat wordt ingediend bij de Commissie. De Commissie houdt rekening met de aanbevelingen in het verslag voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering en motiveert haar besluit wanneer zij beslist geen rekening te houden met die aanbevelingen.
[...]”
5        Artikel 53 van deze verordening, met als opschrift „Bevoegdheden van de Commissie”, bepaalt in lid 1:
„De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast waarin voorschriften worden vastgelegd voor:
[...]
b)      de in artikel 52 bedoelde conformiteitsgoedkeuring, wat betreft de maatregelen die moeten worden genomen in verband met de vaststelling van het besluit en de uitvoering ervan, waaronder de uitwisseling van informatie tussen de Commissie en de lidstaten en de in acht te nemen termijnen, en de bemiddelingsprocedure waarin dat artikel voorziet, inclusief de oprichting, de taken, de samenstelling en de werkwijze van het bemiddelingsorgaan.”
6        Artikel 58 van deze verordening draagt het opschrift „Bescherming van de financiële belangen van de Unie” en bepaalt:
„1.      De lidstaten stellen in het kader van het [gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)] alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, in het bijzonder om:
a)      zich te vergewissen van de wettigheid en regelmatigheid van de door het ELGF en het Elfpo gefinancierde verrichtingen;
[...]
2.      De lidstaten zetten efficiënte beheers- en controlesystemen op die ervoor zorgen dat de wetgeving inzake steunregelingen van de Unie in acht wordt genomen en erop gericht zijn het risico van financiële schade voor de Unie tot een minimum te beperken.
[...]”
Verordening nr. 1307/2013
7        Artikel 43 van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608; hierna: „verordening nr. 1307/2013”), met als opschrift „Algemene voorschriften”, bepaalde in lid 1:
„Landbouwers die recht hebben op een betaling in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling nemen op al hun subsidiabele hectaren in de zin van artikel 32, leden 2 tot en met 5, de in lid 2 van dit artikel bedoelde klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken of de in lid 3 van dit artikel bedoelde gelijkwaardige praktijken in acht.”
8        Artikel 44 van deze verordening, met als opschrift „Gewasdiversificatie”, bepaalde:
„1.      Indien het bouwland van de landbouwer tussen 10 en 30 hectaren omvat en een aanzienlijk deel van het jaar of een aanzienlijk deel van de gewascyclus niet volledig wordt beteeld met gewassen die onder water staan, worden op dat bouwland ten minste twee verschillende gewassen geteeld. Het hoofdgewas bestrijkt niet meer dan 75 % van dat bouwland.
Indien het bouwland van de landbouwer meer dan 30 hectaren omvat en een aanzienlijk deel van het jaar of een aanzienlijk deel van de gewascyclus niet volledig wordt beteeld met gewassen die onder water staan, worden op dat bouwland ten minste drie verschillende gewassen geteeld. Het hoofdgewas bestrijkt niet meer dan 75 % van het bouwland en de twee hoofdgewassen bestrijken samen niet meer dan 95 % van het bouwland.
2.      Onverminderd het vereiste aantal gewassen uit hoofde van lid 1, zijn de daarin vastgestelde bovengrenzen niet van toepassing op bedrijven indien grassen of andere kruidachtige voedergewassen of braakliggend land meer dan 75 % van het bouwland bestrijken. In dat geval bestrijkt het hoofdgewas op het overblijvende akkerbouwareaal niet meer dan 75 % van dat overblijvende bouwland, uitgezonderd indien dit overblijvende areaal met grassen of andere kruidachtige voedergewassen is begroeid of braak ligt.
3.      De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing op bedrijven:
a)      waar meer dan 75 % van het bouwland wordt gebruikt voor de productie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, braak ligt of voor een combinatie daarvan wordt gebruikt, mits het akkerbouwareaal dat daar niet onder valt, niet meer dan 30 hectare beslaat;
b)      waar meer dan 75 % van het subsidiabele landbouwareaal blijvend grasland is, wordt gebruikt voor de productie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen of gedurende een aanzienlijk deel van het jaar of een aanzienlijk deel van de gewascyclus wordt beteeld met gewassen die onder water staan of voor een combinatie daarvan wordt gebruikt, mits het akkerbouwareaal dat daar niet onder valt, niet meer dan 30 hectare beslaat;
c)      waar meer dan 50 % van de arealen bouwland door de landbouwer niet zijn aangegeven in zijn steunaanvraag voor het voorgaande jaar en, blijkens een geospatiale vergelijking van de steunaanvragen, alle bouwland wordt beteeld met een ander gewas dan in het voorgaande kalenderjaar;
[...]”
9        Artikel 3 van verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 (PB 2017, L 350, blz. 15) heeft artikel 44, lid 2 en lid 3, onder a) en b), van verordening nr. 1307/2013 als volgt gewijzigd:
„2.      Onverminderd het vereiste aantal gewassen uit hoofde van lid 1, zijn de daarin vastgestelde bovengrenzen niet van toepassing op bedrijven indien grassen of andere kruidachtige voedergewassen of braakliggend land, dan wel land dat een aanzienlijk deel van het jaar of een aanzienlijk deel van de gewascyclus wordt beteeld met gewassen die onder water staan, meer dan 75 % van het bouwland bestrijken. In dat geval bestrijkt het hoofdgewas op het overblijvende akkerbouwareaal niet meer dan 75 % van dat overblijvende bouwland, uitgezonderd indien dit overblijvende areaal met grassen of andere kruidachtige voedergewassen is begroeid of braak ligt.
3.      De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing op bedrijven:
a)      waar meer dan 75 % van het bouwland wordt gebruikt voor de productie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen of voor de teelt van vlinderbloemige gewassen, braak ligt, of voor een combinatie daarvan wordt gebruikt;
b)      waar meer dan 75 % van het subsidiabele landbouwareaal blijvend grasland is, wordt gebruikt voor de productie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen of gedurende een aanzienlijk deel van het jaar of een aanzienlijk deel van de gewascyclus wordt beteeld met gewassen die onder water staan, of voor een combinatie daarvan wordt gebruikt”.
10      Overeenkomstig artikel 6 van verordening 2017/2393 was de wijziging van artikel 44 van verordening nr. 1307/2013 van toepassing met ingang van 1 januari 2018.
Gedelegeerde verordening nr. 640/2014
11      Artikel 2 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48), zoals gewijzigd bij gedelegeerde verordening (EU) 2017/723 van de Commissie van 16 februari 2017 (PB 2016, L 107, blz. 1; hierna: „gedelegeerde verordening nr. 640/2014”), bepaalt:
„1.      In het kader van het in artikel 67, lid 1, van verordening [nr. 1306/2013] bedoelde geïntegreerd systeem zijn de definities in artikel 4, lid 1, van verordening [nr. 1307/2013] en in artikel 67, lid 4, van verordening [nr. 1306/2013] van toepassing.
Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
[...]
(23)      ‚geconstateerd areaal’:
a)      bij areaalgebonden steunregelingen: het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt, [...]
[...]”
12      Artikel 23 van deze gedelegeerde verordening, met als opschrift „Berekeningsgrondslag voor de betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken met betrekking tot de subsidiabele hectaren die in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling zijn aangegeven”, bepaalt in lid 2:
„Onverminderd de administratieve sancties die overeenkomstig artikel 28 van toepassing zijn, geldt dat, indien het in een verzamelaanvraag voor de basisbetaling of de enkele areaalbetaling aangegeven areaal groter is dan het geconstateerde areaal, de vergroeningsbetaling op basis van het geconstateerde areaal wordt berekend.
Indien het in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling geconstateerde areaal groter blijkt dan het in de steunaanvraag aangegeven areaal, wordt de vergroeningsbetaling echter berekend op basis van het aangegeven areaal.”
13      Artikel 24 van die gedelegeerde verordening, met als opschrift „Verlaging van de vergroeningsbetaling bij niet-naleving van de eisen inzake gewasdiversificatie”, bepaalt:
„1.      Wanneer op grond van artikel 44, lid 1, eerste alinea, van verordening [nr. 1307/2013] ten minste twee verschillende gewassen op bouwland moeten worden geteeld en het hoofdgewas niet meer dan 75 % van het totale bouwlandareaal mag bestrijken, maar het voor het hoofdgewas geconstateerde areaal meer dan 75 % van het totale geconstateerde bouwlandareaal bestrijkt, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met tweemaal het areaal van het hoofdgewas boven de 75 % van het totale geconstateerde bouwlandareaal.
2.      Wanneer op grond van artikel 44, lid 1, tweede alinea, van verordening [nr. 1307/2013] ten minste drie verschillende gewassen op bouwland moeten worden geteeld en het hoofdgewas niet meer dan 75 % van het totale bouwlandareaal mag bestrijken, maar het voor het hoofdgewas geconstateerde areaal meer dan 75 % van het totale geconstateerde bouwlandareaal bestrijkt, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met het areaal van het hoofdgewas boven de 75 % van het totale geconstateerde bouwlandareaal.
3.      Wanneer op grond van artikel 44, lid 1, tweede alinea, van verordening [nr. 1307/2013] ten minste drie verschillende gewassen op bouwland moeten worden geteeld en de twee hoofdgewassen niet meer dan 95 % van het totale bouwlandareaal mogen bestrijken, maar het voor de twee hoofdgewassen geconstateerde areaal meer dan 95 % van het totale geconstateerde bouwlandareaal bestrijkt, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met vijfmaal het areaal van de twee hoofdgewassen boven de 95 % van het totale geconstateerde bouwlandareaal.
4.      Wanneer op grond van artikel 44, lid 2, van verordening [nr. 1307/2013] het hoofdgewas op het overblijvende bouwland van bedrijven niet meer dan 75 % van dat overblijvende bouwlandareaal mag bestrijken, maar het voor het hoofdgewas geconstateerde areaal op het geconstateerde overblijvende bouwlandareaal meer dan 75 % bestrijkt, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met tweemaal het areaal van het hoofdgewas boven de 75 % van dat geconstateerde overblijvende bouwlandareaal.
5.      Wanneer is vastgesteld dat een begunstigde zich drie jaar lang niet heeft gehouden aan de eisen inzake gewasdiversificatie zoals omschreven in het onderhavige artikel, wordt de oppervlakte waarmee het voor de berekening van de vergroeningsbetaling te gebruiken areaal overeenkomstig de leden 1 tot en met 4 voor de daaropvolgende jaren moet worden verlaagd, vermenigvuldigd met twee.”
14      Artikel 25 van die gedelegeerde verordening, met als opschrift „Verlaging van de vergroeningsbetaling bij niet-naleving van de eisen inzake blijvend grasland”, luidt als volgt:
„1.      Indien een niet-naleving van artikel 45, lid 1, derde alinea, van verordening [nr. 1307/2013] is geconstateerd, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met het areaal waarop de geconstateerde niet-naleving van de eisen van artikel 45, lid 1, derde alinea, van verordening [nr. 1307/2013] betrekking heeft.
2.      Indien een niet-naleving van de verplichtingen als bedoeld in artikel 44 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 [van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (PB 2014, L 181, blz. 1)] is geconstateerd, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met het areaal waarop de geconstateerde niet-naleving van de verplichtingen als bedoeld in artikel 44 van gedelegeerde verordening [nr. 639/2014] betrekking heeft.
3.      Niet-nalevingen worden geacht te zijn ‚geconstateerd’ indien zij zijn vastgesteld bij controles van welke aard ook overeenkomstig artikel 74 van verordening [nr. 1306/2013] of nadat zij op een andere wijze onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit of het betaalorgaan zijn gebracht.”
15      Artikel 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, met als opschrift „Verlaging van de vergroeningsbetaling bij niet-naleving van de eisen inzake het ecologische aandachtsgebied”, bepaalt:
„1.      Het ecologische aandachtsgebied dat overeenkomstig artikel 46, lid 1, van verordening [nr. 1307/2013] vereist is (hierna ‚het vereiste ecologische aandachtsgebied’ genoemd), wordt berekend op basis van het totale geconstateerde areaal bouwland, dat ook de in artikel 46, lid 2, eerste alinea, onder c), d), g) en h), van verordening [nr. 1307/2013] bedoelde geconstateerde gebieden omvat indien zulks uit hoofde van artikel 46, lid 2, van die verordening van toepassing is.
2.      Indien het vereiste ecologische aandachtsgebied, rekening houdend met de weging van ecologische aandachtsgebieden waarin artikel 46, lid 3, van verordening [nr. 1307/2013] voorziet, groter is dan het geconstateerde ecologische aandachtsgebied, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met tienmaal het niet-gevonden ecologische aandachtsgebied.
Voor de toepassing van de eerste alinea mag het geconstateerde ecologische aandachtsgebied niet groter zijn dan het aandeel van de aangegeven ecologische aandachtsgebieden in het totale aangegeven bouwlandareaal.
3.      Wanneer is vastgesteld dat een begunstigde zich drie jaar lang niet heeft gehouden aan de eisen inzake het ecologische aandachtsgebied zoals omschreven in het onderhavige artikel, wordt de oppervlakte waarmee het voor de berekening van de vergroeningsbetaling te gebruiken areaal overeenkomstig lid 2 voor de daaropvolgende jaren moet worden verlaagd, vermenigvuldigd met twee.”
Uitvoeringsverordening nr. 809/2014
16      Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening [nr. 1306/2013] van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2018/746 van de Commissie van 18 mei 2018 (PB 2018, L 125, blz. 1; hierna: „uitvoeringsverordening nr. 809/2014”), bepaalt in artikel 35 („Verhoging van het te controleren percentage”):
„Indien controles ter plaatse een belangrijke niet-naleving in het kader van een bepaalde steunregeling of bijstandsmaatregel in een regio of deel van een regio aan het licht brengen, verhoogt de bevoegde autoriteit het percentage begunstigden bij wie het volgende jaar een controle ter plaatse moet worden verricht, op passende wijze.”
Uitvoeringsverordening nr. 908/2014
17      Overweging 27 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening [nr. 1306/2013] van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB 2014, L 255, blz. 59, met rectificatie in PB 2015, L 114, blz. 25), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2018/56 van de Commissie van 12 januari 2018 (PB 2018, L 10, blz. 9; hierna: „uitvoeringsverordening nr. 908/2014”), luidt:
„Om te garanderen dat de conformiteitsgoedkeuringsprocedure in normale gevallen binnen een redelijk tijdsbestek wordt afgesloten, moeten specifieke termijnen voor de verschillende fasen van de door de Commissie en de betrokken lidstaten in acht te nemen procedure worden vastgesteld. Tegelijkertijd dient het voor de Commissie mogelijk te zijn deze termijnen te verlengen wanneer dat gezien de complexiteit van het onderzochte geval noodzakelijk is. In het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure moeten de lidstaten het recht krijgen om gehoord te worden en om de informatie die nodig is om het risico voor de Fondsen te evalueren, naar behoren te beoordelen.”
18      Artikel 34 van deze uitvoeringsverordening, met als opschrift „Conformiteitsgoedkeuring”, bepaalt:
„1.      Wanneer de Commissie constateert dat uitgaven niet overeenkomstig de Unievoorschriften zijn gedaan, bepaalt zij de van Uniefinanciering uit te sluiten uitgaven aan de hand van haar eigen bevindingen en met inachtneming van door de lidstaten beschikbaar gestelde gegevens, op voorwaarde dat die laatstbedoelde gegevens worden verstrekt binnen de termijnen die de Commissie heeft vastgesteld in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure die wordt toegepast overeenkomstig artikel 52 van verordening [nr. 1306/2013] en het onderhavige artikel.
2.      Indien de Commissie als gevolg van een onderzoek van mening is dat uitgaven niet overeenkomstig de Unievoorschriften zijn gedaan, deelt zij haar bevindingen aan de betrokken lidstaat mee en geeft zij daarbij aan welke correctiemaatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat die voorschriften in de toekomst worden nageleefd, en welk voorlopig niveau van financiële correctie zij in die fase van de procedure als conform haar bevindingen beschouwt. In deze mededeling wordt ook vermeld wanneer een bilaterale vergadering zal worden gehouden gedurende de periode van vijf
maanden na afloop van de voor de lidstaat vastgestelde antwoordtermijn. In de mededeling wordt naar dit artikel verwezen.
De lidstaat antwoordt uiterlijk twee maanden na de mededeling te hebben ontvangen. De lidstaat wordt in de gelegenheid gesteld om in zijn antwoord met name:
a)      ten genoegen van de Commissie aan te tonen dat de werkelijke omvang van de niet-naleving of van het risico voor het Fonds geringer is dan door de Commissie is aangegeven;
b)      de Commissie in kennis te stellen van de correctiemaatregelen die hij heeft genomen om ervoor te zorgen dat de Unievoorschriften worden nageleefd, en van de feitelijke datum van tenuitvoerlegging van deze maatregelen.
In gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, kan de Commissie op een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat een verlenging van de termijn van twee maanden met maximaal twee maanden toestaan. Het verzoek moet vóór het verstrijken van die termijn tot de Commissie worden gericht.
Lidstaten die een bilaterale vergadering niet nodig achten, stellen de Commissie daarvan in kennis in de hierboven bedoelde mededeling.
3.      Tijdens de bilaterale vergadering pogen beide partijen tot overeenstemming te komen over de te nemen maatregelen en over de beoordeling van de ernst van de overtreding en van de aan de Uniebegroting toegebrachte financiële schade.
De Commissie stelt binnen 30 werkdagen na de bilaterale vergadering de notulen op en zendt deze toe aan de lidstaat. De lidstaat heeft met ingang van de ontvangst van de notulen 15 werkdagen de tijd om eventuele opmerkingen in te dienen bij de Commissie.
Uiterlijk zes maanden na toezending van de notulen van de bilaterale vergadering deelt de Commissie haar conclusies formeel aan de lidstaat mee op basis van de in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure ontvangen gegevens. Deze mededeling bevat een evaluatie van de uitgaven die van Uniefinanciering moeten worden uitgesloten krachtens artikel 52 van verordening [nr. 1306/2013] en artikel 12 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 907/2014 [van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de betaalorganen en andere instanties, het financieel beheer, de goedkeuring van de rekeningen, de zekerheden en het gebruik van de euro (PB 2014, L 255, blz. 18)]. In de mededeling wordt verwezen naar artikel 40, lid 1, van de onderhavige verordening.
[...]
6.      Bij de evaluatie van de van Uniefinanciering uit te sluiten uitgaven mag de informatie die de lidstaat na de in lid 3, derde alinea, bedoelde formele mededeling van de Commissie meedeelt, alleen in aanmerking worden genomen:
a)      wanneer die nodig is om een grove overschatting van de financiële schade aan de Uniebegroting te voorkomen, en
b)      indien de late indiening van informatie vanwege externe factoren gerechtvaardigd is en niet belet dat het besluit van de Commissie op grond van artikel 52 van verordening [nr. 1306/2013] tijdig wordt vastgesteld.
[...]”
19      Artikel 40 van die uitvoeringsverordening, met als opschrift „Bemiddelingsprocedure”, bepaalt in lid 1:
„Een lidstaat kan binnen 30 werkdagen na ontvangst van de in artikel 34, lid 3, derde alinea, bedoelde formele mededeling van de Commissie een aangelegenheid aan het Bemiddelingsorgaan voorleggen door een met redenen omkleed verzoek om bemiddeling toe te zenden aan het secretariaat van het Bemiddelingsorgaan.
[...]”
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
20      De voorgeschiedenis van het geding is door het Gerecht uiteengezet in de punten 2 tot en met 30 van het bestreden arrest en kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
Onderzoek 2017
21      De Commissie heeft op grond van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 het onderzoek AA/2017/002/RO (hierna: „onderzoek 2017”) ingesteld tegen Roemenië om na te gaan of voor de begrotingsjaren 2015 en 2016 het beheer en de controle door Roemenië van de regelingen inzake oppervlaktegebonden steun die uit de fondsen zijn betaald in overeenstemming met de Uniewetgeving waren uitgevoerd.
22      De Commissie heeft van 12 tot en met 16 juni 2017 in Roemenië een audit ter plaatse uitgevoerd.
23      Op 28 augustus 2017 heeft de Commissie, naar aanleiding van deze audit, Roemenië overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 in kennis gesteld van de resultaten van haar verificaties en deze lidstaat om aanvullende informatie verzocht.
24      Op 20 februari 2018 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 een bilaterale vergadering (hierna: „bilaterale vergadering 2017”) georganiseerd.
25      Op 3 april 2018 werden de notulen van de bilaterale vergadering 2017 aan Roemenië toegezonden, met het verzoek om vóór 2 juli 2018 aanvullende informatie te verstrekken.
26      Roemenië heeft op 25 april 2018 zijn opmerkingen over de notulen van de bilaterale vergadering 2017 ingediend, en op 2 juli en 11 september 2018 zijn antwoorden op het in die notulen geformuleerde verzoek om aanvullende informatie overeenkomstig de bepalingen van uitvoeringsverordening nr. 908/2014.
27      Op 1 maart 2019 heeft de Commissie Roemenië overeenkomstig artikel 34, lid 3, derde alinea, en artikel 40, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 haar conclusies meegedeeld op basis van de in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure ontvangen gegevens. Concreet heeft de Commissie om te beginnen aangegeven dat zij bij haar standpunt bleef dat het door Roemenië in de begrotingsjaren 2015 en 2016 ten uitvoer gelegde systeem, waarop het onderzoek 2017 betrekking had, tekortkomingen vertoonde in de werking van vijf essentiële controles, en voorts het bedrag gespecificeerd dat zij voornemens was van financiering door de Unie uit te sluiten.
28      Op 10 april 2019 heeft Roemenië een bemiddelingsverzoek ingediend. Na de bemiddeling werd op 24 juni 2019 een verslag van het bemiddelingsorgaan aan Roemenië toegezonden.
29      Op 10 juli 2019 heeft Roemenië naar aanleiding van dat verslag de Commissie een herziene impactberekening meegedeeld op basis van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014.
30      De Commissie heeft vervolgens haar definitieve standpunt aan Roemenië meegedeeld, waarin zij heeft aangegeven dat zij haar standpunt in haar op 1 maart 2019 meegedeelde conclusies gedeeltelijk handhaafde en het bedrag verminderde dat zij voorstelde van financiering door de Unie uit te sluiten, na rekening te hebben gehouden met de door Roemenië overgelegde herziene impactberekening (hierna: „definitieve standpunt voor 2017”).
31      Het syntheseverslag van het onderzoek 2017 werd vervolgens aan Roemenië meegedeeld.
Onderzoek 2018
32      De Commissie heeft op grond van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 het onderzoek AA/2018/007/RO (hierna: „onderzoek 2018”) ingesteld tegen Roemenië om na te gaan of voor de begrotingsjaren 2017 en 2018 het beheer en de controle door Roemenië van de regelingen inzake oppervlaktegebonden steun die uit de fondsen zijn betaald in overeenstemming met de Uniewetgeving waren uitgevoerd.
33      De Commissie heeft van 2 tot en met 6 juli 2018 in Roemenië een audit ter plaatse uitgevoerd (hierna: „audit 2018”).
34      Bij brief van 28 augustus 2018 heeft de Commissie Roemenië overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 in kennis gesteld van de resultaten van haar verificaties.
35      Op 29 oktober 2018 heeft Roemenië de Commissie zijn opmerkingen over de resultaten van de verificaties verstrekt.
36      Op 23 januari 2019 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 Roemenië uitgenodigd voor een bilaterale vergadering.
37      Op 5 maart 2019 zijn de Commissie en de Roemeense autoriteiten bijeengekomen voor een bilaterale vergadering (hierna: „bilaterale vergadering 2018”).
38      Op 10 april 2019 heeft de Commissie Roemenië de notulen van de bilaterale vergadering 2018 (hierna: „notulen van het onderzoek 2018”) toegezonden.
39      Op 3 mei 2019 heeft Roemenië de Commissie zijn opmerkingen over de notulen van het onderzoek 2018 verstrekt.
40      Bij brief van 10 juni 2019 heeft Roemenië geantwoord op het verzoek om aanvullende informatie in de notulen van het onderzoek 2018.
41      Vervolgens heeft de Commissie op 19 december 2019 Roemenië overeenkomstig artikel 34, lid 3, derde alinea, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 de voorlopige conclusies van het onderzoek 2018 (hierna: „mededeling betreffende de uitgesloten uitgaven voor 2018”) toegezonden, waarin zij haar voorstel heeft meegedeeld om een bedrag van 178 846 662,94 EUR uit te sluiten van financiering door de Unie en haar standpunt heeft bevestigd dat de uitvoering van de regeling inzake oppervlaktegebonden steun in Roemenië in de begrotingsjaren 2017 en 2018 in strijd was met de verordening van de Unie.
42      Meer in het bijzonder heeft de Commissie opgemerkt dat de gronden voor uitsluiting van de betrokken uitgaven van de fondsen betrekking hadden op de tekortkomingen die waren vastgesteld met betrekking tot vier essentiële controles, te weten de administratieve controles met betrekking tot de definitie van braakliggend land ten opzichte van die van tijdelijk grasland, de uitvoering van kruiscontroles om de subsidiabiliteit van de aangegeven percelen vast te stellen, de uitvoering van een voldoende aantal controles ter plaatse en de uitvoering van controles ter plaatse van voldoende kwaliteit.
43      Op 5 februari 2020 heeft Roemenië een bemiddelingsverzoek ingediend (hierna: „bemiddelingsverzoek 2018”).
44      Op 15 december 2020 heeft Roemenië deelgenomen aan een bemiddelingsvergadering.
45      Op 4 januari 2021 heeft het bemiddelingsorgaan zijn verslag meegedeeld, waarin het concludeerde dat bemiddeling niet mogelijk was.
46      Op 5 juli 2021 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar definitieve standpunt, dat zij naar aanleiding van het bemiddelingsverslag had vastgesteld. In dat standpunt bleef de Commissie in wezen bij haar beoordeling dat het in de begrotingsjaren 2017 en 2018 in Roemenië toegepaste systeem tekortkomingen vertoonde in de werking van vier essentiële controles. Bovendien heeft de Commissie de voorgestelde forfaitaire correcties verlaagd tot een bedrag van 178 320 110,85 EUR.
47      Vervolgens heeft de Commissie Roemenië een syntheseverslag toegezonden, met daarin een overzicht van de verschillende fasen van het onderzoek 2018, de strekking van de opmerkingen van Roemenië in de loop van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure en de motivering van haar eindconclusies.
48      Op 17 november 2021 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld.
49      Wat de door Roemenië voor de begrotingsjaren 2017 en 2018 uit hoofde van de fondsen verrichte uitgaven betreft, heeft de Commissie gewezen op de in punt 42 van het onderhavige arrest bedoelde schendingen van het Unierecht en heeft zij besloten om Roemenië een forfaitaire correctie van 178 320 110,85 EUR op te leggen.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
50      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 januari 2022, heeft Roemenië beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit, voor zover het betrekking had op de uitgaven die het in de begrotingsjaren 2018 en 2019 uit hoofde van de fondsen had gedaan voor een bedrag van 178 320 110,85 EUR.
51      Ter ondersteuning van zijn beroep voert Roemenië drie middelen aan.
52      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht deze middelen ongegrond verklaard en derhalve het beroep in zijn geheel verworpen.
53      In de eerste plaats heeft het Gerecht in de punten 34 tot en met 173 van het bestreden arrest het eerste middel onderzocht en afgewezen, dat was ontleend aan de onjuiste uitoefening door de Commissie van haar bevoegdheid om bedragen op grond van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 uit te sluiten van financiering door de Unie, en dat uit vijf onderdelen bestond.
54      Ten eerste heeft het Gerecht in de punten 37 tot en met 52 van dat arrest het eerste onderdeel van dat middel onderzocht en ongegrond verklaard, welk onderdeel betrekking had op fouten van de Commissie bij de vaststelling van tekortkomingen in de administratieve controles met betrekking tot de verhouding tussen het onderzoek 2017 en het onderzoek 2018 en de termijn die gold voor de informatie die Roemenië in het kader van het onderzoek 2018 had verstrekt.
55      In dit verband heeft het Gerecht met name in de punten 41 en 42 van dat arrest opgemerkt dat het onderzoek 2017 en het onderzoek 2018 elkaar overlapten met betrekking tot de vier essentiële controles waarvoor de Commissie schendingen had vastgesteld. Het Gerecht heeft echter opgemerkt dat deze schendingen ten eerste betrekking hadden op twee verschillende perioden, aangezien het onderzoek 2017 betrekking had op de boekjaren 2015 en 2016 en het onderzoek 2018 op de boekjaren 2017 en 2018, en ten tweede dat tegen het na het onderzoek 2017 vastgestelde besluit geen beroep was ingesteld en dit dus definitief was geworden. Het Gerecht was van oordeel dat het beroep was ingesteld tegen het litigieuze besluit, dat na het onderzoek 2018 was vastgesteld en betrekking had op de begrotingsjaren 2017 en 2018. Roemenië kon volgens het Gerecht met betrekking tot het onderzoek 2017 dus enkel de verwijzingen naar dat onderzoek door de Commissie in de loop van het onderzoek 2018 ter discussie stellen op basis waarvan zij het litigieuze besluit had vastgesteld.
56      Wat betreft de termijn voor het verstrekken van informatie door Roemenië in het kader van het onderzoek 2018, heeft het Gerecht in punt 47 van het bestreden arrest opgemerkt dat de twee in dit verband in artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 gestelde voorwaarden cumulatief waren, zodat indien aan een van beide voorwaarden niet was voldaan, de andere niet hoefde te worden onderzocht.
57      Vervolgens heeft het Gerecht in punt 49 van dat arrest geoordeeld dat de gedeeltelijke overlapping van het onderzoek 2017 en het onderzoek 2018 geen invloed had op de rechtmatigheid van het litigieuze besluit, zodat de door Roemenië aan de Commissie verweten gedraging, namelijk dat het wegens het gedrag van de Commissie in het kader van het onderzoek 2017 onmogelijk was voor Roemenië om de voor het onderzoek 2018 essentiële informatie te verstrekken, niet kon worden beschouwd als een externe factor in de zin van artikel 34, lid 6, onder b), van uitvoeringsverordening nr. 908/2014.
58      Bovendien heeft het Gerecht in punt 50 van dat arrest opgemerkt dat de betrokken lidstaat in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure een verklaring moest verstrekken op grond waarvan kon worden geoordeeld dat externe factoren de late indiening van informatie na de formele mededeling van de Commissie hadden gerechtvaardigd, en dat het aan de Commissie stond om te beoordelen of deze verklaring bevredigend was, aangezien die lidstaat, ingeval de Commissie die uitleg zou hebben afgewezen en artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 niet zou hebben toegepast, voor het Gerecht had kunnen opkomen tegen de weigering om de aldus verstrekte informatie in aanmerking te nemen.
59      In punt 51 van het bestreden arrest heeft het Gerecht om te beginnen opgemerkt dat de enige externe factor die Roemenië tijdens het onderzoek 2018 had aangevoerd, betrekking had op de informatie over de foutenpercentages die werden gebruikt voor de berekening van het risico voor het ELGF. Voorts had Roemenië het gedrag van de Commissie niet tijdens de conformiteitsgoedkeuringsprocedure betwist, maar enkel voor het Gerecht, zodat de Commissie niet op goede gronden kon worden verweten dat zij het begrip „externe factor” in de zin van artikel 34, lid 6, onder b), van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 niet correct had onderzocht.
60      Ten tweede heeft het Gerecht in de punten 53 tot en met 99 van dat arrest het tweede onderdeel van het eerste middel onderzocht en ongegrond verklaard, welk onderdeel betrekking had op beoordelingsfouten van de Commissie bij de vaststelling dat er tijdens de administratieve controles tekortkomingen waren geweest in verband met de definitie van braakliggend land ten opzichte van de definitie van tijdelijk grasland.
61      In dit verband heeft het Gerecht om te beginnen in punt 77 van dat arrest een eerste grief afgewezen, die was ontleend aan de verwijzingen van de Commissie naar het onderzoek 2017 in het kader van het onderzoek 2018.
62      Met betrekking tot het argument van Roemenië dat,
wanneer bij bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 hectaren (ha) braakliggend land wordt verward met tijdelijk grasland, voor de fondsen geen enkel risico ontstaat en dat in casu dus is voldaan aan artikel 44, lid 1, van verordening nr. 1307/2013, heeft het Gerecht in punt 70 van het bestreden arrest met name geoordeeld dat Roemenië, door te verklaren dat in bijna alle gevallen, indien een van de twee gewassen – tijdelijk grasland of braakliggend land – wordt aangegeven onder een van de twee categorieën die nodig zijn om de diversificatie (hoofdgewas of secundair gewas) te verzekeren, andere gewassen onder de andere categorie worden aangegeven, impliciet heeft erkend dat deze lidstaat niet kon garanderen dat er geen risico voor de fondsen bestond.
63      In punt 71 van dat arrest heeft het Gerecht gepreciseerd dat dit betoog erop neerkomt dat wordt erkend dat er mogelijk sprake is van gevallen waarin de twee door artikel 44, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1307/2013 vereiste gewassen braakliggend land en tijdelijk grasland zijn. Anders dan Roemenië had betoogd, was een onderscheid tussen braakliggend land en tijdelijk grasland dus noodzakelijk om te kunnen voldoen aan het in die bepaling gestelde vereiste dat twee gewassen moeten worden geteeld op bouwland van een landbouwer dat tussen 10 en 30 ha beslaat, aangezien er sprake zou kunnen zijn van een situatie waarin bouwland in werkelijkheid volledig bestaat uit braakliggend land of tijdelijk grasland.
64      Wat betreft het argument van Roemenië dat het hoofdgewas in beginsel weliswaar niet meer dan 75 % van het bouwland mag bestrijken, maar dat overschrijding van deze drempel overeenkomstig artikel 44, lid 3, van verordening nr. 1307/2013 zowel voor braakliggend land als voor tijdelijk grasland is toegestaan, zodat er zelfs indien beide gewassen met elkaar worden verward, geen risico bestaat voor de fondsen, heeft het Gerecht in punt 72 van dat arrest vastgesteld dat Roemenië niet heeft aangetoond dat aan de voorwaarde voor de toepassing van de uitzondering van artikel 44, lid 3, onder a), van die verordening, namelijk dat tijdelijk grasland, braakliggend land of een combinatie daarvan meer dan 75 % van het bouwland van een bedrijf uitmaken, was voldaan.
65      Met betrekking tot het argument van Roemenië dat zijn inspecteurs het aangegeven braakliggende land gedurende twee opeenvolgende jaren hadden gecontroleerd om eventuele onregelmatigheden te sanctioneren, heeft het Gerecht in punt 76 van het bestreden arrest opgemerkt dat de audit 2018 een ander probleem aan het licht had gebracht, namelijk het feit dat ter plaatse een fout was gemaakt bij de kwalificatie van de grond en deze fout tot een domino-effect had geleid, waardoor de toepassing van de quota voor vergroening op basis van gewasdiversificatie overeenkomstig artikel 44 van verordening nr. 1307/2013, ter discussie was gesteld.
66      Vervolgens heeft het Gerecht in punt 87 van dat arrest de tweede grief, ontleend aan het gebrek aan duidelijkheid van de rechtsgrondslag van het onderzoek 2018, afgewezen.
67      Het Gerecht heeft zich in de punten 83 tot en met 86 van dat arrest gebaseerd op het feit dat Roemenië uiterlijk op 10 april 2019, de dag van de mededeling van de notulen van het onderzoek 2018, op de hoogte was van de rechtsgrondslag van het onderzoek 2018. Bovendien kon Roemenië volgens het Gerecht niet op goede gronden stellen dat de verwijzing naar artikel 44 van verordening nr. 1307/2013, dat betrekking heeft op de gewasdiversificatie om in aanmerking te komen voor de betalingsregeling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken, niet volstond om de aard en de strekking van de betwisting van de Commissie te begrijpen.
68      Ten slotte heeft het Gerecht in punt 99 van het bestreden arrest de derde grief, ontleend aan fouten bij de berekening van de door de Commissie in het kader van het onderzoek 2018 toegepaste forfaitaire correctie, afgewezen.
69      Daartoe heeft het Gerecht met name in punt 95 van dat arrest opgemerkt dat de uitzondering van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 in casu niet van toepassing was en in punt 97 van dat arrest vastgesteld dat Roemenië niet had aangetoond dat de Commissie een beoordelingsfout had gemaakt door te oordelen dat de door Roemenië aangevoerde correctie ter ondersteuning van zijn argument dat de door de Commissie vastgestelde onregelmatigheid van geringe ernst en omvang was, niet had plaatsgevonden.
70      Ten derde heeft het Gerecht in de punten 100 tot en met 152 van het bestreden arrest het derde onderdeel van het eerste middel, welk onderdeel betrekking had op beoordelingsfouten van de Commissie bij de vaststelling van tekortkomingen bij de uitvoering van kruiscontroles om de subsidiabiliteit van het aangegeven perceel vast te stellen, onderzocht en ongegrond verklaard.
71      De eerste grief betreffende beoordelingsfouten van de Commissie bij de vaststelling van tekortkomingen bij de uitvoering van de controles in het kader van het ELGF, heeft het Gerecht in punt 143 van dat arrest afgewezen.
72      In het bijzonder heeft het Gerecht in de punten 121 en 122 van dat arrest een onderscheid gemaakt tussen de actualisering van het landbouwpercelenidentificatiesysteem (hierna: „LPIS”) en het geringe percentage niet-nalevingen dat tijdens het onderzoek 2018 was vastgesteld en te oordelen dat de Commissie geen beoordelingsfout had gemaakt door in het litigieuze besluit vast te stellen dat er voor die actualisering geen drempel voor fouten bestond.
73      Wat die actualisering betreft, heeft het Gerecht in de punten 130 en 131 van het bestreden arrest geoordeeld dat de kwestie van de rechtsgrondslag voor de driejaarlijkse actualisering van het LPIS geen invloed had op de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen. Ten eerste bleek immers uit de notulen van de bilaterale vergadering van 8 september 2017 inzake het door Roemenië zelf aangehaalde actieplan 2017 dat geen enkele lidstaat was gesanctioneerd wegens het niet uitvoeren van een driejaarlijkse actualisering van het LPIS, maar dat de fouten die het gevolg waren van het uitblijven van een actualisering een risico opleverden voor de fondsen en de grondslag konden vormen voor financiële correcties. Ten tweede lag het risico voor het ELGF erin dat de afbeeldingen in het LPIS oud waren, zoals het Gerecht reeds had vastgesteld in verband met andere argumenten van Roemenië.
74      De tweede grief, ontleend aan fouten van de Commissie bij de vaststelling van tekortkomingen bij de uitvoering van de controles in het kader van het Elfpo, heeft het Gerecht in punt 152 van dat arrest afgewezen.
75      Het Gerecht heeft in punt 149 van dat arrest om te beginnen geoordeeld dat de Commissie in de mededeling betreffende de uitgesloten uitgaven voor 2018 terecht had uitgelegd dat zij geen rekening had gehouden met de door Roemenië overgelegde berekeningen omdat deze niet in overeenstemming waren met hetgeen tijdens de bilaterale vergadering 2018 was overeengekomen. Voorts heeft het Gerecht in punt 150 van dat arrest geoordeeld dat de Commissie geen beoordelingsfout had gemaakt door te oordelen dat de uitzondering van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 in casu niet van toepassing was.
76      Het Gerecht heeft in punt 151 van het bestreden arrest ook aangegeven dat het hoe dan ook niet aan de Commissie stond om te bewijzen dat de berekeningen van een lidstaat onjuist waren, maar dat het aan die lidstaat stond om aan te tonen dat de gegevens waarop de Commissie haar twijfels had gebaseerd, onjuist waren, hetgeen Roemenië in casu volgens het Gerecht niet had gedaan.
77      Ten vierde heeft het Gerecht in de punten 153 tot en met 169 van dat arrest het vierde onderdeel van het eerste middel, welk onderdeel betrekking had op beoordelingsfouten van de Commissie bij de vaststelling van tekortkomingen bij de uitvoering van een voldoende aantal controles ter plaatse, onderzocht en ongegrond verklaard.
78      Met betrekking tot het meningsverschil tussen Roemenië en de Commissie over het percentage begunstigden bij wie in het kader van de vergroeningsmaatregelen een controle moet worden verricht indien belangrijke gevallen van niet-naleving worden vastgesteld, heeft het Gerecht om te beginnen in punt 162 van het bestreden arrest opgemerkt dat dit meningsverschil verband hield met de vaststelling van het percentage dat voortvloeide uit de berekening om tot een van de twee waarden te komen waarmee dat percentage kan worden bepaald.
79      Wat betreft het werkdocument DS/CDP/2015/19, waarnaar Roemenië had verwezen, merkte het Gerecht in punt 163 van dat arrest op dat in dat document werd aangegeven dat de vergroeningsbetaling alleen kon worden verricht voor de oppervlakte die in principe subsidiabel was, dat wil zeggen die voldeed aan de subsidiabiliteitscriteria van de regeling inzake een enkele areaalbetaling (hierna: „REAB”). In punt 164 van dat arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat in dat document met betrekking tot de formule die moet worden gebruikt om het controlepercentage van de vergroening te bepalen dat moet worden verhoogd in het jaar volgend op dat waarin belangrijke gevallen van niet-naleving zijn vastgesteld, werd gepreciseerd dat de teller, dat wil zeggen de totale verlaging voor vergroening per hectare, moest worden opgevat als de totale verlaging van het aantal hectaren voor de gecontroleerde regio, met inbegrip van de verlaging voor alle vergroeningsvoorschriften. Dit hield volgens het Gerecht in dat niet alleen rekening moest worden gehouden met de verlaging die voortvloeit uit alle vergroeningsvoorschriften, maar ook met de verlaging van het aantal hectaren voor de gecontroleerde regio.
80      Ten vijfde heeft het Gerecht in de punten 170 tot en met 173 van het bestreden arrest het vijfde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan fouten van de Commissie bij de vaststelling van tekortkomingen bij de uitvoering van controles ter plaatse van voldoende kwaliteit, onderzocht en ongegrond verklaard, voor zover de gegrondheid van dit onderdeel verband hield met de gegrondheid van het tweede en het derde onderdeel van het eerste middel.
81      In de tweede plaats heeft het Gerecht in de punten 174 tot en met 181 van dat arrest het tweede middel, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, onderzocht en ongegrond verklaard.
82      In dit verband heeft het Gerecht in punt 180 van dat arrest opgemerkt dat Roemenië in het kader van dat middel opnieuw had aangevoerd dat het, ten eerste, wegens de overlapping van het onderzoek 2017 en het onderzoek 2018 niet in staat was geweest om binnen de in artikel 34, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 gestelde termijn passende berekeningen in te dienen en, ten tweede, dat de Commissie artikel 34, lid 6, van die uitvoeringsverordening niet had toegepast en dus geen rekening had gehouden met de berekeningen die deze lidstaat in het bemiddelingsverzoek 2018 had overgelegd. Het Gerecht heeft in punt 181 van dat arrest dan ook vastgesteld dat voor zover het in dat arrest heeft geoordeeld dat, ten eerste, de overlegging van passende berekeningen in het kader van het onderzoek 2018 niet afhing van de berekeningen van het onderzoek 2017 en, ten tweede, in casu niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 34, lid 6, van die uitvoeringsverordening, het tweede middel moest worden afgewezen.
83      In de derde plaats heeft het Gerecht in de punten 182 tot en met 209 van het bestreden arrest het derde middel, ontleend aan schending van de motiveringsplicht, onderzocht en ongegrond verklaard.
Conclusies van partijen voor het Hof
84      Roemenië verzoekt het Hof:
–        de hogere voorziening ontvankelijk te verklaren en het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen;
–        de zaak zelf af te doen door het beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit toe te wijzen, of
–        subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een nieuwe uitspraak en het door Roemenië ingestelde beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit toe te wijzen, en
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
85      De Commissie verzoekt het Hof:
–        de hogere voorziening af te wijzen, en
–        Roemenië te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
86      Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert Roemenië vier middelen aan.
Eerste middel: schending van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)
87      Het eerste middel bestaat uit vier onderdelen.
Eerste onderdeel: wijziging van de rechtsgrondslag van de door de Commissie gedane voorstellen voor een financiële correctie in de loop van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure
–       Argumenten van partijen
88      In het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel betwist Roemenië de punten 85 en 86 van het bestreden arrest.
89      Ten eerste heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de Commissie de rechtsgrondslag van haar voorstellen voor een financiële correctie in de loop van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, waaronder in het kader van de bilaterale vergadering, kon wijzigen. Ten tweede heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat Roemenië uiterlijk op 10 april 2019, de dag van de mededeling van de notulen van het onderzoek 2018, in kennis was gesteld van de rechtsgrondslag van die voorstellen, en dat deze lidstaat de gelegenheid had gehad om naar behoren zijn opmerkingen in te dienen voordat de Commissie de mededeling betreffende de uitgesloten uitgaven aan Roemenië toezond.
90      De goedkeuringsprocedure veronderstelt immers overeenkomstig artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, dat de Commissie reeds in de eerste fase van die procedure aangeeft welke Unieregels zij geschonden acht, welke maatregelen noodzakelijk zijn en welke correctie in dit verband wordt beoogd.
91      Roemenië herinnert er onder verwijzing naar het arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie (C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punten 26‑28), aan dat de Commissie, indien zij op grond van een onderzoek van mening is dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de voorschriften van de Unie zijn gedaan, haar bevindingen aan de betrokken lidstaat moet meedelen en moet aangeven welke correctiemaatregelen moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen. Die mededeling kan voor die lidstaat alleen een waarschuwende functie hebben als die lidstaat daarmee volledig wordt ingelicht omtrent de bezwaren van de Commissie en er met name voldoende nauwkeurig wordt aangegeven welke onregelmatigheid hem wordt verweten.
92      De Commissie is van mening dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
–       Beoordeling door het Hof
93      Vooraf zij eraan herinnerd dat de conformiteitsgoedkeuring ten eerste wordt geregeld door artikel 52 van verordening nr. 1306/2013.
94      Overeenkomstig lid 1 van dit artikel 52 vindt een conformiteitsgoedkeuring plaats indien de Commissie constateert dat de uitgaven die binnen de reikwijdte van artikel 4, lid 1, en artikel 5 van die verordening vallen, niet in overeenstemming met het recht van de Unie en, voor het Elfpo, in overeenstemming met het toepasselijke recht van de Unie en nationale recht bedoeld in artikel 85 van verordening nr. 1303/2013 zijn gedaan. De Commissie stelt dan uitvoeringshandelingen vast, waarin de aan financiering door de Unie te onttrekken bedragen worden bepaald.
95      In artikel 52, lid 3, van verordening nr. 1306/2013 is de procedure vastgelegd die aan een besluit tot weigering van financiering voorafgaat. Uit deze bepaling blijkt dat een dergelijk besluit slechts kan worden vastgesteld wanneer er sprake is van schriftelijke contacten tussen de Commissie en de betrokken lidstaat met betrekking tot de resultaten van de inspectie die de Commissie heeft verricht met het oog op het bereiken van overeenstemming over de te ondernemen actie. Indien geen overeenstemming wordt bereikt, kan de betrokken lidstaat verzoeken om de opening van een bemiddelingsprocedure, na afloop waarvan een verslag met aanbevelingen wordt ingediend bij de Commissie, die daarmee rekening houdt voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering [zie in die zin arrest van 23 oktober 2025, Bulgarije/Commissie (Door het ELGF gefinancierde onverschuldigde uitgaven), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, punt 56].
96      Deze procedure voorziet dus in een dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat en is in wezen bedoeld om, ten eerste, hen informatie te kunnen laten uitwisselen, ten tweede, de lidstaat de mogelijkheid te bieden zijn recht van verdediging uit te oefenen, ten derde, deze lidstaat in staat te stellen om aan te tonen dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, en ten vierde, die lidstaat ook de gelegenheid te geven de Commissie in kennis te stellen van de correctiemaatregelen die zijn genomen om ervoor te zorgen dat de Unievoorschriften worden nageleefd [zie naar analogie arrest van 13 februari 2020, Griekenland/Commissie (Blijvend grasland), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, punt 84].
97      Ten tweede heeft de Commissie overeenkomstig artikel 53, lid 1, onder b), van verordening nr. 1306/2013 uitvoeringsverordening nr. 908/2014 vastgesteld, waarvan artikel 34 de nadere regels bevat voor de in artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 bedoelde conformiteitsgoedkeuringsprocedure.
98      Zoals blijkt uit artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, gelezen in het licht van overweging 27 ervan, gaat het om een procedure op tegenspraak waarvan de verschillende fasen zijn onderworpen aan specifieke termijnen om te garanderen dat deze procedure binnen een redelijk tijdsbestek wordt afgesloten [zie in die zin arrest van 23 oktober 2025, Bulgarije/Commissie (Door het ELGF gefinancierde onverschuldigde uitgaven), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, punt 58].
99      In de eerste fase deelt de Commissie overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 haar bevindingen aan de betrokken lidstaat mee en geeft zij aan welke correctiemaatregelen zij meent te moeten nemen, en welk voorlopig niveau van financiële correctie zij passend acht.
100    Uit de rechtspraak volgt dat deze mededeling voldoende nauwkeurig melding moet maken van alle aan de betrokken lidstaat verweten onregelmatigheden waarop de voorgenomen financiële correctie uiteindelijk is gebaseerd. Alleen een dergelijke mededeling kan waarborgen dat de bezwaren van de Commissie volledig bekend zijn [zie in die zin arrest van 23 oktober 2025, Bulgarije/Commissie (Door het ELGF gefinancierde onverschuldigde uitgaven), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
101    Bovendien moet die mededeling overeenkomstig artikel 34, lid 2, eerste alinea, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 vermelden wanneer een bilaterale vergadering zal worden gehouden gedurende de periode van vijf maanden na afloop van de antwoordtermijn waarover de betrokken lidstaat beschikt. Uit artikel 34, lid 3, tweede alinea, van deze uitvoeringsverordening blijkt ook dat de Commissie binnen 30 werkdagen na de bilaterale vergadering de notulen van die vergadering opstelt en deze toezendt aan de betrokken lidstaat, die binnen 15 werkdagen na ontvangst daarvan
zijn opmerkingen aan de Commissie kan meedelen.
102    Hoewel de in punt 99 van het onderhavige arrest bedoelde mededeling de betrokken lidstaat volledig moet inlichten omtrent de bezwaren van de Commissie, zodat die mededeling een waarschuwende functie kan vervullen [zie in die zin arrest van 13 februari 2020, Griekenland/Commissie (Blijvend grasland), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak], volgt daaruit niet dat alle rechtsbepalingen die mogelijk zijn geschonden door de aanvankelijk vastgestelde onregelmatigheid, noodzakelijkerwijs in die mededeling moeten worden vermeld.
103    Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat, voor zover deze mededeling een waarschuwende functie kan vervullen, de enkele omissie in dat document van een juridische verwijzing geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift oplevert (zie in die zin arresten van 24 januari 2002, Finland/Commissie, C‑170/00, EU:C:2002:51, punt 34, en 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C‑153/01, EU:C:2004:589, punt 93).
104    Ook al is de Commissie gehouden om in haar relaties met de lidstaten de voorwaarden na te leven die zij zichzelf in uitvoeringsverordeningen heeft opgelegd, mogen de lidstaten in hun relaties met de Commissie niet vasthouden aan een puur formalistische opstelling wanneer uit de omstandigheden blijkt dat hun rechten volledig zijn beschermd (zie in die zin arresten van 24 januari 2002, Finland/Commissie, C‑170/00, EU:C:2002:51, punt 34, en 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C‑153/01, EU:C:2004:589, punt 93). Dit is met name het geval wanneer de betrokken lidstaat de grondslag van de door de Commissie gedane voorstellen voor een financiële correctie heeft kunnen begrijpen en tijdens de conformiteitsgoedkeuringsprocedure zijn standpunt naar behoren kenbaar heeft kunnen maken (zie naar analogie arrest van 19 januari 2006, Comunità montana della Valnerina/Commissie, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, punt 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
105    Hieraan moet worden toegevoegd dat, anders dan Roemenië stelt, de uitlegging van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, volgens welke de rechtsgrondslag voor de door de Commissie gedane voorstellen voor een financiële correctie niet kan worden gewijzigd na de in punt 99 van het onderhavige arrest bedoelde mededeling, die de eerste fase van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure vormt, erop zou neerkomen dat, in strijd met de in punt 104 van dat arrest aangehaalde rechtspraak, wordt erkend dat de lidstaten de voortgang van deze procedure kunnen verhinderen. Deze uitlegging zou erop neerkomen dat afbreuk wordt gedaan aan het evolutieve karakter van deze procedure, die is gebaseerd op de uitwisseling van informatie tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, en dat de Commissie wordt gedwongen die procedure opnieuw te beginnen, terwijl uit de omstandigheden van het geval blijkt dat deze lidstaat de door de Commissie gedane voorstellen voor een financiële correctie heeft begrepen en naar behoren zijn opmerkingen daarover heeft kunnen maken voordat deze instelling hem overeenkomstig artikel 34, lid 3, derde alinea, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 de conclusies meedeelt waartoe zij is gekomen op basis van de in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure ontvangen gegevens. Een dergelijke uitlegging zou dus in strijd zijn met de in de overwegingen 37 en 39 van verordening nr. 1306/2013 genoemde doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de begroting van de Unie, aangezien zij afbreuk zou kunnen doen aan de doeltreffendheid van de terugvordering van ten onrechte uitgegeven bedragen.
106    Het Gerecht heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 85 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie de rechtsgrondslag van haar voorstellen voor een financiële correctie in de loop van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure kan wijzigen, op voorwaarde dat deze wijziging op een zodanig moment in die procedure plaatsvindt dat het voor de lidstaat mogelijk is om een standpunt over die voorstellen in te nemen.
107    Wat betreft de vraag of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 86 van het bestreden arrest te oordelen dat Roemenië uiterlijk op 10 april 2019 in kennis was gesteld van de rechtsgrondslag van de beweringen van de Commissie en dat het daardoor in staat is geweest om naar behoren zijn standpunt over die voorstellen kenbaar te maken, blijkt uit de door het Gerecht in de punten 83 en 84 van het bestreden arrest gegeven beoordeling van de feiten, die door Roemenië niet is betwist, dat de Commissie in de notulen van het onderzoek 2018, dat op 10 april 2019 aan Roemenië was meegedeeld, had aangegeven dat de rechtsgrondslag van de aan haar verweten tekortkomingen was gelegen in de artikelen 4 en 44 tot en met 46 van verordening nr. 1307/2013. In punt 84 van dat arrest heeft het Gerecht bovendien opgemerkt dat deze lidstaat op de hoogte was van de tekortkomingen die in het kader van de audit 2018 waren vastgesteld met betrekking tot de kwestie van de definitie van braakliggend land ten opzichte van die van tijdelijk grasland, zodat hij niet op goede gronden kon stellen dat de verwijzing naar artikel 44 van die verordening, dat betrekking heeft op gewasdiversificatie om in aanmerking te komen voor de regeling inzake vergroeningsbetaling, niet volstond om de aard en de strekking van de beweringen van de Commissie te begrijpen.
108    In die omstandigheden heeft het Gerecht, gelet op het feit dat Roemenië aldus de mogelijkheid heeft gehad om zijn opmerkingen over dat document in te dienen, zoals vereist door de in punt 101 van het onderhavige arrest vermelde bepalingen, in punt 86 van het bestreden arrest kunnen oordelen dat Roemenië uiterlijk op 10 april 2019, de dag van de mededeling van de notulen van het onderzoek 2018, in kennis was gesteld van de rechtsgrondslag van de door de Commissie gedane voorstellen voor een financiële correctie, zodat Roemenië de gelegenheid had gehad om naar behoren zijn opmerkingen in te dienen voordat de Commissie haar conclusies met betrekking tot de uitgesloten uitgaven voor 2018 aan deze laatste toezond.
109    Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
Tweede onderdeel: toepasselijkheid van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, op de mededeling van informatie over de afwezigheid van een schending van het Unierecht
–       Argumenten van partijen
110    In het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel betwist Roemenië de punten 50 en 51 van het bestreden arrest.
111    Volgens Roemenië heeft het Gerecht aldaar ten onrechte geoordeeld dat artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 niet alleen van toepassing is op de mededeling van de informatie over de berekening van de financiële correctie, maar ook op de mededeling van informatie over de afwezigheid van een schending van het Unierecht.
112    Het Gerecht heeft in die punten verwezen naar de voorwaarden van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 om in wezen de conclusie van de Commissie te bevestigen dat de informatie die Roemenië na de mededeling betreffende de uitgesloten uitgaven voor 2018 had verstrekt om aan te tonen dat er geen sprake was van schending van het Unierecht, niet in aanmerking mocht worden genomen.
113    De voorwaarde van artikel 34, lid 6, onder a), van die uitvoeringsverordening verwijst naar de situatie dat informatie die de lidstaat te laat heeft verstrekt, in aanmerking wordt genomen om een grove overschatting van de financiële schade aan de Uniebegroting te voorkomen. Deze bepaling vormt een uitzondering die aldus strikt moet worden uitgelegd en toegepast. Zij is dus niet van toepassing op de mededeling van informatie over de afwezigheid van een schending van het Unierecht.
114    De Commissie is primair van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk is. Zij herinnert eraan dat in hogere voorziening het toezicht van het Hof beperkt is tot de beoordeling van de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen en argumenten die voor het Gerecht zijn aangevoerd. Roemenië heeft voor het Gerecht echter niet aangevoerd dat artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 niet van toepassing was op de conformiteitsgoedkeuringsprocedure die tot het litigieuze besluit heeft geleid, maar juist het tegendeel betoogd. Bovendien is de Commissie van mening dat op basis van de door Roemenië aangevoerde argumenten niet duidelijk kan worden vastgesteld welke schending van het Unierecht is begaan in het kader van de in casu gevoerde conformiteitsgoedkeuringsprocedure, die deze lidstaat overigens als „niet-bestaand” beschouwt.
115    Subsidiair betoogt de Commissie dat het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
–       Beoordeling door het Hof
116    Om te beginnen voert de Commissie aan dat het tweede onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk is, ten eerste omdat Roemenië voor het Gerecht niet heeft aangevoerd dat artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, niet van toepassing is op de mededeling van informatie over de afwezigheid van een schending van het Unierecht, en ten tweede omdat dit argument onduidelijk is.
117    Dienaangaande volstaat de opmerking dat het Hof volgens vaste rechtspraak in hogere voorziening enkel bevoegd is om te oordelen over de rechtsbeslissing van de rechter in eerste aanleg op de middelen en argumenten die voor hem zijn aangevoerd. Een partij kan een middel dat zij niet voor het Gerecht heeft aangevoerd, dus niet voor het eerst voor het Hof aanvoeren, want dan zou haar in feite worden toegestaan om bij het Hof, waarvan de bevoegdheid in hogere voorziening beperkt is, een geding aanhangig te maken met een ruimere strekking dan het geding waarvan het Gerecht kennis heeft genomen. Desalniettemin mag een verzoekende partij wel een hogere voorziening instellen waarin zij voor het Hof middelen en argumenten aanvoert die uit het bestreden arrest zelf voortvloeien en ertoe strekken de gegrondheid ervan in rechte te betwisten (arrest van 6 oktober 2021, Sigma Alimentos Exterior/Commissie, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, punten 39 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
118    In casu betwist Roemenië duidelijk en onderbouwd de motivering van het bestreden arrest in de punten 50 en 51 ervan. Indien, zoals Roemenië betoogt, artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, niet van toepassing zou zijn op de mededeling van informatie over de afwezigheid van een schending van het Unierecht, zou de door het Gerecht in die punten geformuleerde beoordeling van de late indiening van die informatie onjuist zijn. Het tweede onderdeel van het eerste middel kan dus niet worden beschouwd als een wijziging van het voorwerp van het geding voor het Gerecht, noch als onduidelijk, omstandigheden die tot gevolg zouden hebben dat dit onderdeel niet-ontvankelijk zou zijn.
119    Gelet op deze overwegingen moet het tegen het tweede onderdeel van het eerste middel gerichte middel van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen.
120    Ten gronde blijkt uit artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 dat deze bepaling betrekking heeft op de evaluatie van de van Uniefinanciering uit te sluiten uitgaven.
121    De beoordeling of er sprake is van een schending van het Unierecht die tot een dergelijke uitsluiting leidt, en de bepaling van het bedrag van de daaruit voortvloeiende financiële correctie zijn intrinsiek met elkaar verbonden. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat de betrokken lidstaat, zoals Roemenië in wezen aanvoert, na de mededeling van de formele conclusies van de Commissie aanvullende informatie kan verstrekken om aan te tonen dat er geen sprake is van schending van het Unierecht zonder dat die lidstaat daarbij rekening hoeft te houden met het door artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 vastgestelde kader waarin de voorwaarden zijn vastgelegd waaronder de lidstaat dergelijke informatie mag verstrekken.
122    Indien deze bepaling niet van toepassing zou zijn op de verstrekking van dergelijke informatie, zouden de lidstaten de Commissie na de mededeling van haar formele conclusies immers aanvullende informatie kunnen verstrekken die haar verplicht haar eigen conclusies betreffende het gestelde ontbreken van een inbreuk op het Unierecht voortdurend opnieuw te onderzoeken.
123    Bovendien is de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, zoals blijkt uit punt 98 van het onderhavige arrest, een procedure op tegenspraak waarvan de verschillende fasen zijn onderworpen aan specifieke termijnen om te garanderen dat deze procedure binnen een redelijk tijdsbestek wordt afgesloten.
124    De door Roemenië voorgestelde uitlegging van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 zou tot gevolg hebben dat deze procedure wordt verlengd en dat de specifieke termijnen die de Commissie en de lidstaten overeenkomstig artikel 34, lid 3, van die uitvoeringsverordening in acht moeten nemen, elke betekenis verliezen.
125    Een dergelijke uitlegging zou bovendien moeilijk verenigbaar zijn met de in de overwegingen 37 en 39 van verordening nr. 1306/2013 genoemde doelstelling om de financiële belangen van de begroting van de Unie te beschermen, aangezien zij de lidstaten in staat zou stellen de procedure voor de terugvordering van ten onrechte uitgegeven bedragen te verlengen. Zoals in punt 105 van het onderhavige arrest is opgemerkt, kan een verlenging van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure immers afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de terugvordering van die bedragen.
126    Derhalve moet het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Derde onderdeel: begrip „externe factor” in de zin van artikel 34, lid 6, onder b), van uitvoeringsverordening nr. 908/2014
–       Argumenten van partijen
127    In het kader van het derde onderdeel van het eerste middel betwist Roemenië punt 49 van het bestreden arrest.
128    Volgens Roemenië heeft het Gerecht aldaar ten onrechte geoordeeld dat een bepaald handelen van de Commissie, namelijk dat zij twee onderzoeken verrichtte die gedeeltelijk overlapten en in het eerste onderzoek pas laat enkele gegevens verduidelijkte die van belang waren voor het tweede, geen „externe factor” in de zin van artikel 34, lid 6, onder b), van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 vormt.
129    Roemenië voert aan dat elk extern element waardoor het voor een lidstaat onmogelijk is om de hem verweten elementen te kennen, een „externe factor” vormt in de zin van die bepalingen. Dit is met name het geval wanneer de Commissie de verweten tekortkoming te laat verduidelijkt of wanneer zij in twee tegelijkertijd uitgevoerde onderzoeken een andere benadering hanteert.
130    Voorts benadrukt Roemenië dat het, anders dan blijkt uit de punten 41 en 42 van het bestreden arrest, de overlapping van de twee onderzoeken niet heeft aangevoerd om de rechtmatigheid van het onderzoek 2017, dat betrekking had op de jaren 2015 en 2016, te betwisten. Deze overlapping heeft de rechtmatigheid van het onderzoek 2018 aangetast, aangezien Roemenië niet tijdig kennis heeft kunnen nemen van de elementen die hem in dat onderzoek werden verweten.
131    De Commissie is primair van mening dat het derde onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk is. Zij herinnert eraan dat volgens vaste rechtspraak de hogere voorziening overeenkomstig artikel 256, lid 1, VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie beperkt is tot rechtsvragen. Roemenië komt in werkelijkheid louter op tegen de feitelijke beoordeling door het Gerecht in punt 49 van het bestreden arrest. Subsidiair betwist de Commissie de gegrondheid van het betoog van Roemenië.
–       Beoordeling door het Hof
132    Om te beginnen voert de Commissie aan dat Roemenië met het derde onderdeel van het eerste middel in werkelijkheid opkomt tegen de feitelijke beoordeling door het Gerecht in punt 49 van het bestreden arrest, zodat dit onderdeel niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
133    In dit verband volstaat het op te merken dat Roemenië niet de feitelijke beoordeling door het Gerecht betwist, maar de uitlegging in punt 49 van het bestreden arrest van het begrip „externe factor” in de zin van artikel 34, lid 6, onder b), van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, volgens welke uitlegging een gedraging van de Commissie, namelijk dat zij twee onderzoeken verrichte die gedeeltelijk overlapten en in het eerste onderzoek enkele gegevens verduidelijkte die van belang waren voor het tweede, geen dergelijke „externe factor” voor dat tweede onderzoek vormt die kan rechtvaardigen dat in het kader van dat onderzoek, overeenkomstig die bepaling, de informatie in aanmerking wordt genomen die de betrokken lidstaat na de formele mededeling van de Commissie als bedoeld in artikel 34, lid 3, derde alinea, van die uitvoeringsverordening meedeelt.
134    In die omstandigheden is het derde onderdeel van het eerste middel ontvankelijk.
135    Ten gronde voert Roemenië aan dat het Gerecht in punt 49 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de door Roemenië in het kader van het onderzoek 2017 aan de Commissie verweten gedraging niet kan worden beschouwd als een externe factor in de zin van artikel 34, lid 6, onder b), van uitvoeringsverordening nr. 908/2014.
136    Zoals het Gerecht in punt 50 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, moet de betrokken lidstaat in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure echter een verklaring verstrekken op grond waarvan kan worden geoordeeld dat externe factoren de late indiening van informatie na de formele mededeling van de notulen van de bilaterale vergadering door de Commissie hebben gerechtvaardigd en dat het aan de Commissie staat om te beoordelen of deze verklaring bevredigend is, aangezien deze lidstaat, ingeval de Commissie zijn uitleg afwijst en artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 niet toepast, kan opkomen tegen de weigering om de aan het Gerecht verstrekte informatie in aanmerking te nemen.
137    In dit verband blijkt uit punt 51 van het bestreden arrest ten eerste dat de Commissie voor het Gerecht had betoogd, zonder door Roemenië te zijn weersproken, dat de enige externe factor die Roemenië tijdens het onderzoek 2018 had aangevoerd, betrekking had op de informatie over de foutenpercentages die worden gebruikt voor de berekening van het risico voor het ELGF. Ten tweede had Roemenië het handelen van de Commissie niet tijdens de conformiteitsgoedkeuringsprocedure betwist, maar alleen voor het Gerecht.
138    Deze gronden zijn op zich voldoende om de afwijzing door het Gerecht, in punt 52 van het bestreden arrest, van de argumentatie van Roemenië betreffende de termijn die van toepassing is op de door deze lidstaat in het kader van het onderzoek 2018 verstrekte informatie, te rechtvaardigen.
139    Bijgevolg kan het tegen punt 49 van het bestreden arrest gerichte betoog niet afdoen aan de afwijzing door het Gerecht in punt 52 van het bestreden arrest van het eerste onderdeel van het eerste middel van het beroep tot nietigverklaring. Het is derhalve niet ter zake dienend.
140    Bijgevolg is het derde onderdeel van het eerste middel gedeeltelijk niet ter zake dienend en gedeeltelijk ongegrond.
Vierde onderdeel: recht van de lidstaat op een doeltreffende rechterlijke toetsing
–       Argumenten van partijen
141    In het kader van het vierde onderdeel van het eerste middel stelt Roemenië dat het Gerecht in strijd met artikel 47 van het Handvest zijn recht op een doeltreffende rechterlijke toetsing heeft beperkt. De drie onjuiste rechtsopvattingen die in het kader van de eerste drie onderdelen van dit middel zijn vastgesteld, hebben immers tot gevolg dat de mogelijkheid voor deze lidstaat om voor de Commissie en vervolgens voor het Gerecht naar behoren wezenlijke aspecten van het bestaan van een schending van het Unierecht aan te voeren, wordt beperkt, aangezien deze schending een voorafgaande voorwaarde is voor het opleggen van financiële correcties.
142    De Commissie betoogt dat het vierde onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het onduidelijk is. Roemenië heeft namelijk onvoldoende uitgelegd in welk opzicht de Commissie of het Gerecht artikel 47 van het Handvest heeft geschonden. Volgens de Commissie moet dit onderdeel hoe dan ook ongegrond worden verklaard.
–       Beoordeling door het Hof
143    Wat het bezwaar van de Commissie betreft dat de argumenten van Roemenië inzake schending van artikel 47 van het Handvest niet-ontvankelijk zijn omdat zij onduidelijk zijn, moet om te beginnen worden vastgesteld dat uit de hogere voorziening duidelijk blijkt dat deze argumenten, die Roemenië in het kader van het vierde onderdeel van het eerste middel heeft aangevoerd, volgens deze laatste het gevolg zijn van de vermeende fouten waarop deze lidstaat in het kader van de eerste drie onderdelen van dit middel had gewezen.
144    In die omstandigheden is het vierde onderdeel van het eerste middel ontvankelijk.
145    Voor zover Roemenië van mening is dat de in het kader van dit middel aangevoerde schending van artikel 47 van het Handvest voortvloeit uit de vermeende fouten waarop deze lidstaat in het kader van de eerste drie onderdelen van dat middel heeft gewezen, volstaat het op te merken dat uit de punten 93 tot en met 109, 120 tot en met 126 en 135 tot en met 140 van het onderhavige arrest blijkt dat bij het onderzoek van deze eerste drie onderdelen geen onjuiste rechtsopvatting is gebleken bij de beoordeling door het Gerecht.
146    In die omstandigheden kan het vierde onderdeel van het eerste middel ook niet slagen.
147    Bijgevolg moet het eerste middel in zijn geheel worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 44, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1307/2013 en het evenredigheidsbeginsel
148    Het tweede middel bestaat uit vijf onderdelen.
Eerste onderdeel: regels voor gewasdiversificatie in het geval van bouwland tussen 10 en 30 ha
–       Argumenten van partijen
149    In het kader van het eerste onderdeel van het tweede middel bekritiseert Roemenië in wezen de toepassing door het Gerecht in de punten 69 tot en met 72 en 76 van het bestreden arrest, van artikel 44, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1307/2013 betreffende de regels voor gewasdiversificatie, in het geval dat het aangegeven bouwland tussen 10 en 30 ha groot is.
150    Meer in het bijzonder ziet dit onderdeel op het onderzoek dat het Gerecht in de punten 69 tot en met 72 van dat arrest heeft verricht, op grond waarvan het Gerecht het argument van Roemenië heeft afgewezen dat het feit dat braakliggend land wordt verward met tijdelijk grasland in het geval van grond met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha geen enkel risico voor de fondsen meebrengt. In dit verband is Roemenië van mening dat het onmogelijk is zich een situatie voor te stellen waarin de verwarring van braakliggend land met tijdelijk grasland in het geval van bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha een schending van artikel 44, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1307/2013 zou kunnen opleveren.
151    Voorts betoogt Roemenië dat het Gerecht in punt 76 van dat arrest indirect ten onrechte heeft geoordeeld dat de verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland een domino-effect zou hebben en aldus de toepassing van de quota voor vergroening op basis van gewasdiversificatie als bedoeld in artikel 44 van verordening nr. 1307/2013 ter discussie heeft gesteld.
152    De Commissie is van mening dat dit betoog moet worden afgewezen.
–       Beoordeling door het Hof
153    Wat om te beginnen het betoog van Roemenië betreft, waarmee die lidstaat in wezen opkomt tegen de redenering van het Gerecht in de punten 70 tot en met 72 van het bestreden arrest, op grond waarvan het Gerecht het argument van Roemenië heeft afgewezen dat, in het geval van grond met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha, verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland geen enkel risico voor de fondsen meebracht, zij opgemerkt dat indien het bouwland van de landbouwer tussen 10 en 30 ha omvat en een aanzienlijk deel van het jaar of een aanzienlijk deel van de gewascyclus niet volledig wordt beteeld met gewassen die onder water staan, op dat bouwland volgens artikel 44, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1307/2013, ten minste twee verschillende gewassen worden geteeld. Het hoofdgewas mag dan niet meer dan 75 % van dat bouwland bestrijken.
154    Om de gewasdiversificatie te waarborgen, moeten volgens deze bepaling dus in beginsel ten minste twee verschillende gewassen worden geteeld op bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha.
155    Derhalve moet worden vastgesteld dat een verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland tot schending van deze regel kan leiden.
156    Zoals het Gerecht in de punten 70 en 71 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, worden, indien een van de twee gewassen – tijdelijk grasland of braakliggend land – wordt aangegeven onder een van de twee categorieën die nodig zijn om de diversificatie overeenkomstig artikel 44, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 te verzekeren, te weten hoofdgewas of secundair gewas, immers andere gewassen onder de andere categorie aangegeven. In een dergelijk geval kan niet worden uitgesloten dat er een situatie bestaat waarin het bouwland in werkelijkheid volledig bestaat uit braakliggend land of tijdelijk grasland, zodat niet is voldaan aan de in artikel 44, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1307/2013 gestelde voorwaarde dat ten minste twee gewassen moeten worden geteeld op bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha.
157    Bijgevolg kan het Gerecht niet worden verweten te hebben geoordeeld dat een onderscheid tussen braakliggend land en tijdelijk grasland noodzakelijk is om de gewasdiversificatie te waarborgen overeenkomstig de vereisten van artikel 44, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1307/2013.
158    Wat vervolgens het argument van Roemenië betreft dat verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland geen risico voor de fondsen met zich meebrengt wat betreft bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha, aangezien overschrijding van de drempel van 75 % zowel voor braakliggend land als voor tijdelijk grasland is toegestaan, moet worden opgemerkt dat artikel 44, lid 3, onder a), van verordening nr. 1307/2013, zowel in de versie van vóór 1 januari 2018 als in de versie die sinds die datum van toepassing is ingevolge de wijziging bij verordening 2017/2393, bepaalt dat de leden 1 en 2 van dat artikel 44 niet van toepassing zijn op bedrijven waar meer dan 75 % van het bouwland wordt gebruikt voor de productie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, braak ligt of voor een combinatie daarvan wordt gebruikt.
159    Zoals het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, is voor de toepassing van deze uitzondering dus vereist dat is voldaan aan een voorafgaande voorwaarde, namelijk dat tijdelijk grasland, braakliggend land of een combinatie daarvan meer dan 75 % van het bouwland van een bedrijf uitmaken.
160    Aangezien het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest in het kader van de vaststelling en de beoordeling van de feiten en de bewijzen heeft vastgesteld dat Roemenië niet had aangetoond dat in casu aan deze voorwaarde was voldaan, heeft het Gerecht dus ook terecht de argumenten van Roemenië betreffende de eventuele toepassing van artikel 44, lid 3, onder a), van verordening nr. 1307/2013 afgewezen.
161    Ten slotte kan, aangezien de uitlegging die het Gerecht aan artikel 44, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1307/2013 betreffende de regels voor gewasdiversificatie heeft gegeven in het geval van bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha, geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, het argument van Roemenië dat het Gerecht in punt 76 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland een domino-effect heeft gehad en aldus afbreuk heeft gedaan aan de toepassing van de quota voor vergroening op basis van gewasdiversificatie als bedoeld in artikel 44 van verordening nr. 1307/2013, evenmin slagen.
162    Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Tweede onderdeel: onjuiste opvatting van het betoog van Roemenië
–       Argumenten van partijen
163    Het tweede onderdeel van het tweede middel heeft betrekking op de punten 58 en 69 tot en met 71 van het bestreden arrest. Volgens Roemenië heeft het Gerecht de beweringen in punt 63 van het inleidend verzoekschrift en die in punt 64 van dat verzoekschrift door elkaar gehaald. Aldus heeft het Gerecht de inhoud van het betoog van Roemenië dat betrekking had op het specifieke geval van bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha, onjuist opgevat.
164    Deze onjuiste opvatting heeft tot gevolg gehad dat het Gerecht in punt 70 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de Roemeense autoriteiten impliciet hadden erkend dat zij niet konden garanderen dat er geen risico voor de fondsen bestond voor bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha.
165    In werkelijkheid heeft Roemenië betoogd dat in het geval van dit bouwland de verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland niet leidt tot schending van de diversificatievereisten.
166    De Commissie betwist dit betoog.
–       Beoordeling door het Hof
167    Vastgesteld moet worden dat de argumenten die zijn ontleend aan een onjuiste opvatting van het betoog van Roemenië, waarvan met name punt 70 van het bestreden arrest blijk geeft, niet kunnen slagen.
168    In dit verband moet worden opgemerkt dat punt 70 deel uitmaakt van een redenering van het Gerecht in reactie op een reeks argumenten waarmee Roemenië wilde aantonen dat het feit dat braakliggend land wordt verward met tijdelijk grasland in het geval van bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha geen enkel risico voor de fondsen meebrengt.
169    Zoals blijkt uit de punten 153 tot en met 162 van het onderhavige arrest, heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 71 en 72 van het bestreden arrest te oordelen dat verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland in het geval van dit bouwland kon leiden tot schending van de regels inzake gewasdiversificatie en het risico van schade voor de begroting van de Unie kon opleveren. Door te stellen dat in het geval van dat bouwland de verwarring tussen braakliggend land en tijdelijk grasland niet leidt tot schending van de diversificatievereisten, heeft Roemenië impliciet erkend dat het niet in staat was om voor de toepassing van de daartoe in artikel 44 van verordening nr. 1307/2013 neergelegde regels onderscheid te maken tussen braakliggend land en tijdelijk grasland.
170    Bijgevolg kan het tweede onderdeel van het tweede middel niet afdoen aan de analyse van het Gerecht en moet het derhalve als niet ter zake dienend worden afgewezen.
Derde onderdeel: vermeende verplichting voor de Commissie om rekening te houden met de informatie over de afwezigheid van een schending van het Unierecht in het geval van bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha
–       Argumenten van partijen
171    Het derde onderdeel betreft de vaststelling in punt 95 van het bestreden arrest dat de diensten van de Commissie geen rekening hoefden te houden met de door Roemenië verstrekte informatie over de afwezigheid van een schending van het Unierecht in het geval van bouwland met een oppervlakte tussen 10 en 30 ha.
172    De Commissie betwist de argumenten van Roemenië.
–       Beoordeling door het Hof
173    In het kader van het derde onderdeel van zijn tweede middel herhaalt Roemenië een deel van de argumenten die reeds ter ondersteuning van het eerste middel zijn aangevoerd. Hoewel het juist is dat dit onderdeel betrekking heeft op punt 95 van het bestreden arrest en niet op de punten 50 en 51 ervan, zoals het geval is met het tweede onderdeel van het eerste middel, moet echter worden vastgesteld dat het Gerecht in dat punt 95 slechts in herinnering heeft gebracht dat de uitzondering van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 volgens het in de punten 49 tot en met 51 van dat arrest verrichte onderzoek in casu niet van toepassing was.
174    Zoals blijkt uit punt 126 van het onderhavige arrest, heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014.
175    Derhalve dient het derde onderdeel van het tweede middel ongegrond te worden verklaard.
Vierde onderdeel: schending van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014
–       Argumenten van partijen
176    In het kader van het vierde onderdeel van het tweede middel betwist Roemenië de uitlegging die het Gerecht in de punten 83 tot en met 87 van het bestreden arrest heeft gegeven aan artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014.
177    De Commissie is van mening dat dit onderdeel ongegrond moet worden verklaard.
–       Beoordeling door het Hof
178    Opgemerkt zij dat Roemenië in het kader van het vierde onderdeel van het tweede middel onder verwijzing naar de argumenten in het eerste onderdeel van het eerste middel aanvoert dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, zoals blijkt uit de punten 83 tot en met 87 van het bestreden arrest.
179    Zoals blijkt uit het onderzoek in de punten 93 tot en met 108 van het onderhavige arrest, heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van die bepalingen.
180    Het vierde onderdeel van het tweede middel moet derhalve ongegrond worden verklaard.
Vijfde onderdeel: evenredigheidsbeginsel bij de toepassing van de forfaitaire correctie van 5 %
–       Argumenten van partijen
181    In het kader van het vijfde onderdeel van het tweede middel betoogt Roemenië dat het Gerecht in de punten 95 tot en met 99 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door na een door Roemenië als summier aangemerkte analyse te oordelen dat de Commissie bij de toepassing van een forfaitaire correctie van 5 % voor de begrotingsjaren 2017 en 2018 het evenredigheidsbeginsel in acht had genomen.
182    Om een dergelijke financiële correctie te rechtvaardigen, moet er volgens Roemenië sprake zijn van een ernstige tekortkoming bij de toepassing van expliciete Unievoorschriften die de fondsen blootstelt aan een werkelijk risico dat een verlies zal worden geleden of een onregelmatigheid zal plaatsvinden.
183    Roemenië is in wezen van mening dat de summiere analyse van het Gerecht in de punten 95 tot en met 99 van het bestreden arrest geen steun biedt voor zijn oordeel dat met de toepassing van de forfaitaire correctie van 5 % het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen, zoals vereist in artikel 85, lid 3, van verordening nr. 1303/2013 en artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013.
184    In zijn analyse van de ernst en de omvang van de vastgestelde niet-naleving in punt 97 van het bestreden arrest gaat het Gerecht niet in op de redenen die rechtvaardigden dat er forfaitaire correcties werden toegepast waarvan het bedrag aanzienlijk hoger is dan het dubbele van de correctiebedragen voor de begrotingsjaren 2015 en 2016.
185    Wat de duur en de herhaling van de gestelde niet-naleving betreft, geeft het Gerecht in punt 98 van dat arrest algemene verklaringen op basis waarvan niet kan worden begrepen waarom het gerechtvaardigd zou zijn om het gedrag van Roemenië te bestraffen wegens het repetitieve karakter ervan, terwijl dat gedrag aanvankelijk niet definitief als onverenigbaar met het Unierecht werd beoordeeld. In dit verband herinnert Roemenië eraan dat het definitieve standpunt voor 2017 op 20 december 2019 aan de Roemeense autoriteiten is toegezonden, dat wil zeggen na de mededeling betreffende de uitgesloten uitgaven voor 2018. Op die datum had Roemenië, objectief gezien, zijn gedrag voor de in het onderzoek 2018 bedoelde begrotingsjaren niet kunnen wijzigen.
186    De Commissie is van mening dat het vijfde onderdeel van het tweede middel ongegrond moet worden verklaard.
–       Beoordeling door het Hof
187    Wat in de eerste plaats het betoog van Roemenië betreft dat het bestreden arrest ontoereikend is gemotiveerd, zij eraan herinnerd dat de motivering van het arrest volgens vaste rechtspraak de redenering van het Gerecht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet brengen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de gronden van de genomen beslissing en het Hof zijn rechterlijke controle kan uitoefenen (arrest van 19 september 2019, Polen/Commissie, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
188    De motiveringsplicht houdt echter niet in dat het Gerecht een uiteenzetting moet geven die volledig en één voor één alle argumenten van de partijen volgt. De motivering kan dus impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom het Gerecht hun argumenten heeft afgewezen en het Hof over voldoende gegevens beschikt
om zijn toezicht uit te oefenen (arrest van 19 september 2019, Polen/Commissie, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
189    In casu kan worden volstaan met de vaststelling dat het Gerecht, ter beantwoording van het argument van Roemenië dat rekening had moeten worden gehouden met de in het bemiddelingsverzoek 2018 voorgestelde berekening, om te beginnen in punt 95 van het bestreden arrest, onder verwijzing naar het in de punten 49 tot en met 51 van dat arrest verrichte onderzoek waaruit bleek dat niet was voldaan aan de twee voorwaarden van artikel 34, lid 6, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, heeft opgemerkt dat de in die bepaling neergelegde uitzondering in casu niet van toepassing was. Vervolgens heeft het Gerecht in punt 97 van dat arrest geantwoord op de argumenten waarmee Roemenië aanvoerde dat de door de Commissie vastgestelde onregelmatigheid van geringe ernst en omvang was. Het Gerecht heeft in dit verband verwezen naar de punten 73 tot en met 75 van dat arrest waarin het oordeelde dat Roemenië niet had aangetoond dat de vastgestelde onregelmatigheden tijdens de administratieve controles waren gecorrigeerd. In punt 98 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geantwoord op de argumenten die Roemenië had aangevoerd om aan te tonen dat deze onregelmatigheden niet van blijvende en herhaalde aard waren, en heeft het Gerecht uiteengezet dat de door Roemenië overgelegde gegevens betrekking hadden op het onderzoek 2017 en niet op het onderzoek 2018.
190    Bovendien moet worden opgemerkt dat het Gerecht in de punten 174 tot en met 181 van het bestreden arrest, die door Roemenië niet worden betwist, heeft geantwoord op het tweede middel van deze lidstaat, dat was ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel bij de toepassing van forfaitaire correcties van 5 % voor het ELGF en 2 % voor het Elfpo. Bijgevolg kan het Gerecht niet op goede gronden worden verweten dat het in de punten 95 tot en met 99 van dat arrest geen specifieke redenen met betrekking tot de eerbiediging van dit beginsel heeft uiteengezet, die verder gaan dan een antwoord op alle argumenten die Roemenië heeft aangevoerd in het kader van de derde grief van het tweede onderdeel van het eerste middel, ontleend aan fouten bij de berekening van de forfaitaire correctie die de Commissie in het kader van het onderzoek 2018 heeft toegepast.
191    Hieruit volgt dat het Gerecht niet is tekortgeschoten in zijn motiveringsplicht, aangezien dankzij de in de punten 95 tot en met 99 van het bestreden arrest uiteengezette motivering duidelijk en ondubbelzinnig aan het licht wordt gebracht om welke redenen het Gerecht de argumenten van Roemenië inzake de vermeende fouten bij de berekening van de door de Commissie in het kader van het onderzoek 2018 toegepaste forfaitaire correctie heeft afgewezen.
192    Bijgevolg moet de grief inzake een ontoereikende motivering ongegrond worden verklaard.
193    Wat in de tweede plaats de argumenten betreft waarmee Roemenië in wezen betoogt dat het Gerecht het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door niet vast te stellen dat dit
beginsel met de door de Commissie in het litigieuze besluit toegepaste forfaitaire correctie niet in acht werd genomen, moet worden opgemerkt dat Roemenië enkel stelt dat de summiere motivering van het Gerecht geen steun biedt voor de beoordeling dat met de toepassing van een forfaitaire correctie van 5 % in het kader van het onderzoek 2018 het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen, zonder evenwel de juridische argumenten ter ondersteuning van deze stelling nauwkeurig aan te geven. Het staat echter niet aan het Hof om na te gaan welke onjuiste rechtsopvatting het Gerecht zou kunnen hebben begaan (zie in die zin arrest van 25 juni 2020, Vnesheconombank/Raad, C‑731/18 P, EU:C:2020:500, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
194    Hieruit volgt dat het vijfde onderdeel van het tweede middel gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Derde middel: schending van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties
195    Met zijn derde middel betoogt Roemenië dat het Gerecht artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 heeft geschonden, alsmede de mededeling van de Commissie C(2015) 3675 final van 8 juni 2015, met als opschrift „Richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties in het kader van de procedure voor de financiële en de conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen” (hierna: „richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties”). In het kader van dit middel betwist Roemenië de punten 121 en 122 alsmede de punten 130 en 131 van het bestreden arrest.
Argumenten van partijen
196    Roemenië voert aan dat het Gerecht artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties heeft geschonden met betrekking tot de tekortkoming in verband met de „kwaliteit van de actualisering van het LPIS”, door in de punten 121 en 122 van het bestreden arrest te oordelen dat het argument van Roemenië met betrekking tot het geringe percentage vastgestelde niet-nalevingen in dit verband niet relevant was en, in de punten 130 en 131 van dat arrest, dat zijn argumenten in verband met het in de maand oktober 2017 opgestelde actieplan evenmin konden slagen.
197    Door aldus te oordelen heeft het Gerecht de tekortkoming in verband met het uitblijven van een driejaarlijkse actualisering van het LPIS, tegenstrijdig omschreven.
198    Door vast te stellen dat er geen drempel was voor de fouten die het gevolg waren van de actualisering van het LPIS en dat elke fout financiële gevolgen kon hebben, heeft het Gerecht immers tevens geoordeeld dat met betrekking tot de „kwaliteit van de actualisering van het LPIS” het uitblijven van de driejaarlijkse actualisering objectief gezien de tekortkoming vormt die aan de toepassing van de financiële correctie ten grondslag ligt.
199    Indien de fouten die ontstonden doordat de beelden oud waren een risico voor de fondsen opleverden en de vraag naar de rechtsgrondslag voor de driejaarlijkse actualisering van het LPIS niet relevant was, volgt daaruit bovendien dat de fouten die voortvloeien uit het uitblijven van een actualisering van het LPIS de tekortkoming vormen die aan de toepassing van de financiële correctie ten grondslag ligt.
200    In dit verband voert Roemenië aan dat artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 een regel bevat volgens welke elke tekortkoming, niet-naleving of onregelmatigheid die de grondslag vormt voor een financiële correctie, moet voortvloeien uit een schending van het Unierecht en dus moet worden gebaseerd op een duidelijk omschreven rechtsgrondslag. Bovendien kunnen, volgens de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, bij onvolledig uitgevoerde controles alleen financiële correcties worden toegepast in geval van een ernstige schending van duidelijk omschreven regels van het Unierecht.
201    Volgens Roemenië was de rechtsgrondslag voor de driejaarlijkse actualisering van het LPIS niet vastgesteld en had de Commissie in haar notulen van de bilaterale vergadering van 8 september 2017 over het actieplan 2017 overigens aangegeven dat deze actualisering niet op een wettelijke verplichting berustte, maar enkel een goede praktijk betrof. Bovendien heeft het Gerecht vastgesteld dat er sprake was van een tekortkoming die werd gekenmerkt door fouten als gevolg van het uitblijven van een actualisering van het LPIS, zonder dat in het onderzoek 2018 een dergelijke fout was vastgesteld. Het Gerecht heeft de argumenten van Roemenië met betrekking tot het geringe percentage niet-nalevingen ten onrechte afgewezen. Een dergelijke beoordeling is in tegenspraak met de bevindingen van de Commissie met betrekking tot de actualisering van het LPIS in het onderzoek 2018. De werkhypothese van de Commissie in dit onderzoek berust veeleer op het reeds bestaande algemene probleem dat de LPIS-beelden oud waren.
202    In dit verband voert Roemenië aan dat de fouten die voortvloeien uit het uitblijven van een actualisering van het LPIS, niet overeenkomen met de tekortkoming zoals de Commissie die onder het opschrift „kwaliteit van de actualisering van het LPIS” heeft beschreven in haar bevindingen over de kwaliteit van de actualisering van het LPIS. Deze lidstaat herinnert eraan dat de schriftelijke mededeling volgens vaste rechtspraak de betrokken lidstaat volledig moet inlichten omtrent de bezwaren van de Commissie, zodat deze mededeling een waarschuwende functie kan vervullen. Door te verwijzen naar een andere tekortkoming heeft het Gerecht de waarschuwende functie van de bevindingen van de Commissie in de conformiteitsgoedkeuringsprocedure echter „tenietgedaan”.
203    De Commissie betwist de argumenten van Roemenië.
204    Zij is van mening dat het argument dat het Gerecht, door te verwijzen naar een andere tekortkoming dan die welke in de bevindingen van de Commissie in de conformiteitsgoedkeuringsprocedure is beschreven, de waarschuwende functie van die bevindingen „teniet heeft gedaan”, niet-ontvankelijk is op grond dat Roemenië dit argument in eerste aanleg niet had aangevoerd.
Beoordeling door het Hof
205    Om te beginnen zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1306/2013 de lidstaten bepaalde verplichtingen oplegt teneinde een goed financieel beheer van de geldmiddelen van de Unie te waarborgen en de financiële belangen van de Unie te beschermen. Zo moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 58, lid 1, van die verordening in het kader van het GLB alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vaststellen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen. Bovendien blijkt uit lid 2 van dat artikel 58 dat de lidstaten efficiënte beheers- en controlesystemen moeten opzetten die ervoor zorgen dat de wetgeving inzake steunregelingen van de Unie in acht wordt genomen en erop gericht zijn het risico van financiële schade voor de Unie tot een minimum te beperken.
206    Hoewel het Unierecht niet de frequentie van de actualisering van het LPIS preciseert, staat het dus hoe dan ook aan de lidstaten om er overeenkomstig de in het vorige punt van dit arrest bedoelde verplichtingen voor te zorgen dat het LPIS de naleving van de wetgeving inzake steunregelingen van de Unie doeltreffend kan waarborgen en het risico van financiële schade voor de Unie tot een minimum kan beperken.
207    Vervolgens moet worden opgemerkt dat uit het bestreden arrest, en meer in het bijzonder uit de punten 121, 122, 130 en 131 ervan, geenszins blijkt dat het Gerecht heeft vastgesteld dat er sprake was van een tekortkoming die werd gekenmerkt door het uitblijven van een driejaarlijkse actualisering van het LPIS.
208    In het bijzonder heeft het Gerecht in punt 122 van het bestreden arrest, door eraan te herinneren dat de actualisering van het LPIS, anders dan Roemenië betoogt, voorafging aan elke controle ter plaatse, het argument van deze lidstaat afgewezen dat bij de oplegging van de financiële correctie rekening had moeten worden gehouden met het geringe percentage niet-nalevingen dat tijdens de controles was vastgesteld. Het Gerecht heeft daarin geenszins melding gemaakt van een verplichting voor die lidstaat om het LPIS om de drie jaar te actualiseren. Wat punt 131 van dit arrest betreft, heeft het Gerecht erop gewezen dat aan het risico voor het ELGF ten grondslag lag dat de LPIS-beelden oud waren, zoals dat tot uiting kwam in de kwaliteit van de opgenomen beelden en niet in de frequentie van de actualisering ervan, zodat de vraag naar de rechtsgrondslag van de actualiseringscyclus van die beelden geen invloed had op de toepassing van de in het kader van het onderzoek 2018 vastgestelde correcties.
209    Wat voorts de grief van Roemenië betreft dat de beoordeling door het Gerecht en de bevindingen van de Commissie met betrekking tot het bestaan van een nieuwe tekortkoming in verband met het uitblijven van een actualisering van het LPIS tegenstrijdig zijn, moet het argument van de Commissie dat deze grief niet-ontvankelijk is omdat deze lidstaat deze in eerste aanleg niet heeft aangevoerd, worden afgewezen.
210    In dit verband blijkt uit de in punt 117 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak dat een verzoekende partij een hogere voorziening mag instellen waarin zij voor het Hof middelen en argumenten aanvoert die uit het bestreden arrest zelf voortvloeien en ertoe strekken de gegrondheid ervan in rechte te betwisten.
211    Dit is in casu het geval, aangezien Roemenië in wezen stelt dat het Gerecht bij de vaststelling van de tekortkoming in verband met de actualisering van het LPIS is afgeweken van de tekortkoming die de Commissie in het kader van het onderzoek 2018 heeft vastgesteld. Het Gerecht heeft bijgevolg geoordeeld dat er sprake was van een nieuwe onregelmatigheid die de Commissie tijdens de conformiteitsgoedkeuringsprocedure niet had geïdentificeerd. Deze grief is derhalve ontvankelijk.
212    Wat echter de inhoud van het betoog van Roemenië betreft, moet worden opgemerkt dat, anders dan deze lidstaat stelt, uit de punten 121, 122, 131 en 133 van het bestreden arrest niet blijkt dat het Gerecht heeft geoordeeld dat er sprake was van een nieuwe tekortkoming in verband met het uitblijven van een actualisering van het LPIS, die in tegenspraak was met de bevindingen van de Commissie.
213    Zoals in punt 208 van het onderhavige arrest is opgemerkt, heeft het Gerecht er immers enkel aan herinnerd dat het feit dat de LPIS-beelden oud waren ten grondslag lag aan het risico voor het ELGF, en niet de frequentie van de actualisering ervan.
214    Bijgevolg kan het Gerecht niet worden verweten dat het in de punten 121, 122, 130 en 131 van het bestreden arrest artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties heeft geschonden of dat het in dat kader een vermeende tekortkoming in verband met de driejaarlijkse actualisering van het LPIS in tegenstrijdige bewoordingen heeft omschreven.
215    Het derde middel moet bijgevolg ongegrond worden verklaard.
Vierde middel: schending van de artikelen 31, 34 en 35 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, de artikelen 23 tot en met 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 en werkdocument DS/CDP/2015/19
216    Met zijn vierde middel betoogt Roemenië dat het Gerecht de artikelen 31, 34 en 35 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, de artikelen 23 tot en met 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 en werkdocument DS/CDP/2015/19 heeft geschonden. Dit middel ziet op de punten 163 en 164 van het bestreden arrest.
Argumenten van partijen
217    Volgens Roemenië heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat oppervlakte die niet in het kader van de REAB subsidiabel is, meegenomen moest worden bij de berekening van de totale verlaging voor vergroening per hectare om de steekproef (percentage) voor de controles ter plaatse te verhogen. Een dergelijke uitlegging, waarbij de situatie dat oppervlakte die niet in het kader van de REAB subsidiabel is, gelijk wordt gesteld met het geval waarin de betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken (hierna: „vergroeningsbetaling”) wordt verlaagd, zou in strijd zijn met de artikelen 31, 34 en 35 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, de artikelen 23 tot en met 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 en met werkdocument DS/CDP/2015/19.
218    Roemenië benadrukt dat in bijlage I bij dit document het percentage waarmee het controlepercentage voor de vergroeningsbetaling wordt verhoogd, is vastgesteld op basis van twee waarden. De eerste zogenoemde waarde „A” omvat het percentage ter plaatse gecontroleerde hectaren bouwland waarvoor verlagingen in het kader van de vergroening zijn toegepast. De waarde „B” omvat het percentage ter plaatse gecontroleerde landbouwers bij wie een of meer gevallen van niet-naleving in het kader van de vergroening zijn vastgesteld.
219    Wanneer de controle ter plaatse voor de vergroeningsbetaling bestaat uit een aselecte steekproef en een steekproef die is geselecteerd op basis van een overeenkomstig artikel 34, lid 2, onder b) en c), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 verrichte risicoanalyse, wordt het percentage dat de waarde „A” vertegenwoordigd voor elk van de twee steekproeven afzonderlijk bepaald. Het daaruit resulterende gemiddelde van de twee percentages vormt de waarde „A”, die wordt gebruikt om de verhoging van het percentage controles ter plaatse voor de vergroeningsbetaling te bepalen.
220    Voorts merkt Roemenië op dat de artikelen 24 tot en met 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 in acht moeten worden genomen om de totale verlaging van de vergroeningsbetaling per hectare te bepalen die moet worden toegepast voor de vaststelling van de verhoging van het percentage controles ter plaatse voor de vergroeningsbetaling. Deze artikelen zien op de verlaging van de vergroeningsbetaling in drie gevallen, namelijk bij niet-naleving van de eisen inzake gewasdiversificatie, bij niet-naleving van de eisen inzake blijvend grasland en bij niet-naleving van de eisen inzake het ecologisch aandachtsgebied. Anders dan het Gerecht echter heeft geoordeeld, vormt het feit dat oppervlakte niet subsidiabel is in het kader van de REAB geen geval van verlaging van de vergroeningsbetaling.
221    Roemenië herinnert er tevens aan dat volgens artikel 2, lid 1, punt 23, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 het geconstateerde areaal slechts de subsidiabele hectaren omvat.
222    Wat voorts de verlagingen van de vergroeningsbetaling betreft bij niet-naleving van de eisen inzake gewasdiversificatie en bij niet-naleving van de eisen inzake het ecologisch aandachtsgebied, wordt het gebied of het areaal waarop de verlaging betrekking heeft, berekend aan de hand van hetzelfde geconstateerde areaal. Hieruit volgt dat niet alle hectaren die subsidiabel zijn in het kader van de REAB, subsidiabele hectaren zijn in het kader van de vergroeningsbetaling.
223    Roemenië merkt ook op dat, zoals blijkt uit artikel 35 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 en zoals is bevestigd in werkdocument DS/CDP/2015/19, een belangrijke niet-naleving moet worden vastgesteld op basis van de resultaten van de controles ter plaatse voor de vergroeningsbetaling.
224    De Commissie is van mening dat dit middel ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
225    In het kader van het vierde middel verwijt Roemenië het Gerecht dat het de artikelen 31, 34 en 35 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, de artikelen 23 tot en met 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 en werkdocument DS/CDP/2015/19 heeft geschonden door in de punten 163 en 164 van het bestreden arrest te oordelen dat oppervlakte die niet
in het kader van de REAB subsidiabel is, meegenomen moest worden bij de berekening van de totale verlaging voor vergroening per hectare om de steekproef (percentage) voor de controles ter plaatse te verhogen.
226    Wat in de eerste plaats de grief van Roemenië betreft dat bij die berekening geen rekening mag worden gehouden met oppervlakte die niet in het kader van de REAB subsidiabel is, zij eraan herinnerd dat de bevoegde autoriteit overeenkomstig artikel 35 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 het percentage begunstigden bij wie het volgende jaar een controle ter plaatse moet worden verricht, verhoogt indien controles ter plaatse een belangrijke niet-naleving in het kader van een bepaalde steunregeling of bijstandsmaatregel in een regio of een deel van een regio aan het licht brengen.
227    In dit verband moet worden vastgesteld dat de naleving van de subsidiabiliteitscriteria in het kader van de REAB deel uitmaakt van de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om als landbouwer in aanmerking te komen voor de vergroeningsbetaling.
228    Ten eerste definieert artikel 2, lid 1, punt 23, onder a), van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 het begrip „geconstateerd areaal” bij areaalgebonden steunregelingen immers als het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt.
229    Ten tweede bepaalt artikel 23, lid 2, van deze gedelegeerde verordening dat, onverminderd de administratieve sancties die overeenkomstig artikel 28 van die gedelegeerde verordening van toepassing zijn, indien het in een verzamelaanvraag voor de basisbetaling of de enkele areaalbetaling aangegeven areaal groter is dan het geconstateerde areaal, de vergroeningsbetaling op basis van het geconstateerde areaal wordt berekend.
230    Ten derde verwijst artikel 43, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 naar de subsidiabele hectaren in het kader van de basisbetalingsregeling of de REAB. Daaruit blijkt meer in het bijzonder dat landbouwers die recht hebben op een betaling in het kader van een van deze regelingen, op al hun subsidiabele hectaren in de zin van artikel 32, leden 2 tot en met 5, van die verordening de in artikel 43, lid 2, bedoelde klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken of de in artikel 43, lid 3, bedoelde gelijkwaardige praktijken in acht nemen.
231    Uit het voorgaande volgt dus dat de REAB-criteria deel uitmaken van de voorwaarden waarvan moet worden nagegaan of eraan is voldaan teneinde vast te stellen of er sprake is van een eventuele belangrijke niet-naleving in het kader van een steunregeling of bijstandsmaatregel in de zin van artikel 35 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014. Hieruit volgt dat de omstandigheid dat een areaal niet in het kader van de REAB subsidiabel is, moet worden meegenomen bij het foutenpercentage voor vergroening dat is gebruikt om het aantal controles ter plaatse in het volgende jaar te verhogen.
232    Bijgevolg kan het Gerecht niet worden verweten dat het in de punten 163 en 164 van het bestreden arrest heeft opgemerkt dat oppervlakte die niet in het kader van de REAB subsidiabel is, meegenomen moest worden bij de berekening van de totale verlaging voor vergroening per hectare om het percentage begunstigden bij wie een controle moet worden verricht, te verhogen.
233    Wat in de tweede plaats het betoog van Roemenië betreft dat er, gelet op artikel 23, lid 2, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, geen enkel risico bestaat dat vergroeningsbetalingen worden toegekend voor hectaren die niet in het kader van de REAB subsidiabel zijn, volstaat het op te merken dat deze vaststelling inderdaad geldt voor een concrete begunstigde bij wie een controle ter plaatse correct is verricht en voor wie de eventuele niet-subsidiabiliteit in het kader van de REAB, correct is vastgesteld.
234    Zoals de Commissie echter terecht heeft opgemerkt, geldt dit niet voor alle andere betrokken begunstigden, bij wie geen correcte controle ter plaatse is verricht.
235    In de derde plaats moet worden vastgesteld dat de grief van Roemenië dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de situatie dat oppervlakte die niet in het kader van de REAB subsidiabel is, een geval van verlaging van de vergroeningsbetaling als bedoeld in de artikelen 24 tot en met 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 vormt, berust op een onjuiste lezing van het bestreden arrest.
236    Uit de punten 163 en 164 van het bestreden arrest blijkt immers dat het Gerecht enkel heeft geoordeeld dat de niet in het kader van de REAB subsidiabele oppervlakte meegenomen moest worden bij het foutenpercentage in verband met de vergroening dat werd gebruikt om de steekproef voor controles ter plaatse te verhogen. Anders dan Roemenië lijkt te stellen, leidt de eventuele verhoging van het percentage begunstigden bij wie in de loop van het volgende jaar een controle ter plaatse moet worden verricht, op zich niet tot een verlaging van de vergroeningsbetaling in de zin van de artikelen 24 tot en met 26 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014.
237    Gelet op een en ander kan het vierde middel niet slagen.
238    Aangezien geen van de ter ondersteuning van de onderhavige hogere voorziening aangevoerde middelen is aanvaard, moet de hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
Kosten
239    Overeenkomstig artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
240    Ingevolge artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
241    Aangezien Roemenië in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1)      De hogere voorziening wordt afgewezen.
2)      Roemenië draagt zijn eigen kosten en die van de Europese Commissie.
ondertekeningen
*      Procestaal: Roemeens.