62012CJ0456_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑456/12,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Raad van State (Alankomaat) on esittänyt 5.10.2012 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 10.10.2012, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
O
vastaan
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
ja
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
vastaan
B,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, varapresidentti K. Lenaerts (esittelevä tuomari), jaostojen puheenjohtajat R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Borg Barthet ja C. G. Fernlund sekä tuomarit G. Arestis, J. Malenovský, E. Levits, A. Ó Caoimh, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal ja E. Jarašiūnas,
julkisasiamies: E. Sharpston,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 25.6.2013 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– O, edustajinaan advocaat J. Canales ja advocaat J. van Bennekom,
– B, edustajinaan advocaat C. Chen, advocaat F. Verbaas ja advocaat M. van Zantvoort,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. de Ree, C. Schillemans ja C. Wissels,
– Belgian hallitus, asiamiehinään T. Materne ja C. Pochet,
– Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek ja J. Vláčil,
– Tanskan hallitus, asiamiehinään V. Pasternak Jørgensen ja M. Wolff,
– Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze ja A. Wiedmann,
– Viron hallitus, asiamiehinään M. Linntam ja N. Grünberg,
– Puolan hallitus, asiamiehinään K. Pawłowska, M. Szpunar, B. Majczyna ja M. Arciszewski,
– Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään L. Christie, avustajanaan barrister G. Facenna,
– Euroopan komissio, asiamiehinään C. Tufvesson ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.12.2013 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL L 158, s. 77, oikaisut EUVL L 229, s. 35 ja EUVL 2005, L 197, s. 34) ja SEUT 21 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty kahdessa asiassa, joissa ovat vastakkain yhtäältä O ja Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (maahanmuutto-, kotouttamis- ja turvapaikka-asioista vastaava ministeri, jäljempänä ministeri) ja toisaalta tämä viimeksi mainittu ja B ja jotka koskevat päätöksiä evätä kyseisiltä henkilöiltä asiakirja, joka osoittaa heidän oleskelevan Alankomaissa laillisesti Euroopan unionin kansalaisen perheenjäsenenä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2004/38
3. Direktiivin 2004/38 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään:
a) edellytykset, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella;
– –”
4. Direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1) ’unionin kansalaisella’ henkilöä, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus;
2) ’perheenjäsenellä’:
a) aviopuolisoa;
– –
3) ’vastaanottavalla jäsenvaltiolla’ jäsenvaltiota, johon unionin kansalainen siirtyy käyttääkseen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun.”
5. Direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Henkilöt, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän 2 artiklan 2 alakohdassa määriteltyihin perheenjäseniinsä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin.”
6. Direktiivin 2004/38 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kolmen kuukauden ajan – –.
2. Edellä 1 kohdan säännöksiä sovelletaan myös perheenjäseniin, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, joilla on voimassa oleva passi ja jotka tulevat unionin kansalaisen mukana tai seuraavat häntä myöhemmin.”
7. Direktiivin 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan
a) jos he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai
b) jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai
c) –	jos he ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen laitokseen, jonka vastaanottava jäsenvaltio on hyväksynyt tai jota se rahoittaa lainsäädäntönsä tai hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti, pääasiallisena tarkoituksenaan osallistua koulutukseen, ammattikoulutus mukaan lukien, ja
– jos heillä on kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja he osoittavat asiaankuuluvalle kansalliselle viranomaiselle vakuutuksella tai muulla vastaavalla valitsemallaan tavalla, että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle; tai
d) jos he ovat a, b tai c alakohdassa tarkoitetut edellytykset täyttävän unionin kansalaisen mukana matkustavia tai häntä myöhemmin seuraavia perheenjäseniä.
2. Edellä 1 kohdassa säädetty oleskeluoikeus koskee myös perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja jotka tulevat unionin kansalaisen mukana vastaanottavaan jäsenvaltioon tai seuraavat häntä sinne myöhemmin, edellyttäen, että kyseinen unionin kansalainen täyttää 1 kohdan a, b tai c alakohdassa tarkoitetut edellytykset.”
8. Direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sellaisten unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeus, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, on osoitettava myöntämällä heille viimeistään kuuden kuukauden kuluttua hakemuksen jättämisestä asiakirja ’Unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti’. Todistus oleskelukorttia koskevan hakemuksen jättämisestä on annettava välittömästi.”
9. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan ”unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella”. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”edellä 1 kohdan säännöksiä sovelletaan myös perheenjäseniin, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja jotka ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa unionin kansalaisen kanssa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta”.
Alankomaiden oikeus
10. Direktiivin 2004/38 säännökset on saatettu osaksi Alankomaiden kansallista oikeutta 23.11.2000 annetulla ulkomaalaislailla (Vreemdelingenwet, Stb. 2000, nro 495) ja vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksella (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, nro 497).
11. Ulkomaalaislain 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa ja siihen perustuvissa säännöksissä ja määräyksissä tarkoitetaan:
– –
e. yhteisön kansalaisilla:
1° Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisia, joilla on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen nojalla oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä;
2° edellä 1° alakohdassa mainittujen perheenjäseniä, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia ja joilla on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen soveltamiseksi tehtyyn päätökseen perustuva oikeus saapua jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä;
– –”
12. Kyseisen lain 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ulkomaalaisen oleskelu Alankomaissa on laillista vain
– –
e. yhteisön kansalaisena, kunhan tämän kansalaisen oleskelu perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen nojalla annettuun säännöstöön; – –”
13. Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan ministeri antaa Alankomaiden alueella unionin oikeuden nojalla laillisesti oleskelevalle ulkomaalaiselle asiakirjan, joka osoittaa hänen oleskelunsa laillisuuden (jäljempänä oleskeluasiakirja).
Pääasioiden tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
O:n tilanne
14. O, joka on Nigerian kansalainen, avioitui vuonna 2006 Alankomaiden kansalaisen (jäljempänä viitehenkilö O) kanssa. Hän on ilmoittanut asuneensa Espanjassa vuodesta 2007 huhtikuuhun 2010. Malagan (Espanja) kunnan esittämien asiakirjojen mukaan O ja viitehenkilö O ovat olleet 7.8.2009 lähtien kirjoilla samassa osoitteessa kyseisessä kunnassa. O on lisäksi esittänyt 20.9.2014 asti voimassa olevan oleskeluasiakirjan, josta ilmenee, että hän on oleskellut Espanjassa unionin kansalaisen perheenjäsenenä.
15. Viitehenkilö O oleskeli lausumiensa mukaan vuoden 2007 ja huhtikuun 2010 välisenä ajanjaksona kaksi kuukautta O:n luona Espanjassa, mutta koska hän ei kyennyt löytämään sieltä työtä, hän palasi Alankomaihin. Viitehenkilö O vietti kuitenkin tänä samana ajanjaksona säännöllisesti lomia Espanjassa O:n luona.
16. O on Alankomaiden väestörekisteritietojen mukaan asunut 1.7.2010 alkaen samassa osoitteessa kuin viitehenkilö O.
17. Ministeri hylkäsi 15.11.2010 tekemällään päätöksellä O:n hakemuksen ulkomaalaislain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetun oleskeluasiakirjan saamiseksi. Päätöksellään 21.3.2011 hän totesi O:n hylkäyspäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen perusteettomaksi.
18. Rechtbank ’s-Gravenhage hylkäsi 7.7.2011 antamallaan ratkaisulla O:n 21.3.2011 tehdystä päätöksestä nostaman kanteen perusteettomana.
19. O on valittanut ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
B:n tilanne
20. B, joka on Marokon kansalainen, on ilmoittanut asuneensa joulukuusta 2002 lähtien muutaman vuoden ajan Alankomaissa yhdessä kumppaninsa (jäljempänä viitehenkilö B), joka on Alankomaiden kansalainen, kanssa.
21. B julistettiin 14.10.2005 tehdyllä päätöksellä Alankomaiden alueella ei-toivotuksi henkilöksi, koska hänet oli tuomittu kahden kuukauden vankeusrangaistukseen väärennetyn passin käytöstä. Myöhemmin B muutti asumaan Retieen (Belgia) asuntoon, joka oli viitehenkilö B:llä vuokralla lokakuusta 2005 toukokuuhun 2007. Viitehenkilö B on ilmoittanut oleskelleensa siellä kyseisenä ajanjaksona jokaisena viikonloppuna.
22. Huhtikuussa 2007 B palasi Marokkoon, koska häneltä oli 14.10.2005 tehdyn päätöksen seurauksena evätty oleskelu Belgiassa.
23. B ja viitehenkilö B avioituivat 31.7.2007. B haki 30.12.2008 kyseisen päätöksen, jolla hänet oli todettu ei-toivotuksi henkilöksi, peruuttamista. Ministeri peruutti päätöksen 16.3.2009 tekemällään päätöksellä.
24. Kesäkuussa 2009 B muutti Alankomaihin viitehenkilö B:n luokse.
25. Staatssecretaris van Justitie (oikeusministeriön valtiosihteeri) hylkäsi 30.10.2009 tekemällään päätöksellä B:n hakemuksen oleskeluasiakirjan saamiseksi. Ministeri totesi 19.3.2010 tekemällään päätöksellä B:n hylkäyspäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen perusteettomaksi.
26. Rechtbank ’s-Gravenhage hyväksyi 11.11.2010 antamallaan ratkaisulla B:n mainitusta 19.3.2010 tehdystä päätöksestä nostaman kanteen, kumosi kyseisen päätöksen ja määräsi ministerin tekemään uuden päätöksen ottamalla mainitussa ratkaisussa esitetyt näkökohdat huomioon.
27. Ministeri on valittanut ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
Ennakkoratkaisukysymykset
28. Koska O ja B olivat oleskeluasiakirjahakemustensa hylkäävien päätösten tekoajankohtana direktiivin 2004/38 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettuja unionin kansalaisen perheenjäseniä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensinnäkin sitä, myönnetäänkö heille mainitussa direktiivissä oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia kyseiset unionin kansalaiset ovat.
29. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on ajateltavissa, että direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa on ymmärrettävä tarkoitettavan ilmauksella ”siirtyvät” menemistä muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka kansalaisia kyseiset unionin kansalaiset ovat, asettautumatta sinne ja palaamista sieltä. On niin ikään ajateltavissa, että samassa 3 artiklan 1 kohdassa on ymmärrettävä tarkoitettavan ilmauksella ”seuraavat heitä myöhemmin” unionin kansalaisten seuraamista jäsenvaltioon, jonka kansalaisia nämä ovat. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin toteaa, että saman direktiivin muissa säännöksissä, erityisesti 6 artiklan 1 kohdassa ja 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa, näytetään suljettavan pois tällainen tulkinta, koska niissä mainitaan nimenomaisesti ”toinen jäsenvaltio” ja ”vastaanottava jäsenvaltio” jäsenvaltiona, jolta oleskeluoikeutta voidaan hakea. Asiassa C-434/09, McCarthy, 5.5.2011 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-3375) vahvistetaan, että kyseiset 6 ja 7 artikla koskevat unionin kansalaisen oikeusasemaa jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän ei ole.
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa sitten, että asiassa C-370/90, Singh, 7.7.1992 annetusta tuomiosta (Kok., s. I‑4265, Kok. Ep. XIII, s. I-19) ja asiassa C-291/05, Eind, 11.12.2007 annetusta tuomiosta (Kok., s. I‑10719) ilmenee, että jäsenvaltion kansalaisen, joka on käyttänyt oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, aviopuolisolla on ensin mainitun palatessa lähtöjäsenvaltioonsa oltava vähintään samat maahantulo- ja oleskeluoikeudet kuin ne, jotka hänelle unionin oikeudessa tunnustettaisiin, jos asianomainen unionin kansalainen päättäisi mennä toiseen jäsenvaltioon ja oleskella siellä. Kyseisellä tuomioistuimella on kuitenkin epäilyksiä siitä, sovelletaanko mainittua oikeuskäytäntöä pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa tilanteissa. Se korostaa tässä yhteydessä, että erotuksena edellä mainittuihin tuomioihin johtaneista asioista Singh ja Eind unionin kansalaiset, jotka ovat kyseessä pääasioissa, eivät ole oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa työntekijöinä vaan unionin kansalaisina SEUT 21 artiklan 1 kohdan nojalla ja SEUT 56 artiklassa tarkoitettuina palvelujen vastaanottajina.
31. Lopuksi siltä varalta, että edellä mainituissa asioissa Singh ja Eind annettuihin tuomioihin perustuvaa oikeuskäytäntöä olisi sovellettava pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa tilanteissa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, missä määrin edellytettäisiin, että unionin kansalaisen oleskelulla muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, on ollut tietty vähimmäiskesto, jotta unionin kansalaisen palattua jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, hänen perheenjäsenelleen, joka on kolmannen valtion kansalainen, myönnettäisiin oleskeluoikeus tässä viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee B:tä koskevassa asiassa myös sitä, vaikuttaako B:llä direktiivin 2004/38 nojalla olevaan oleskeluoikeuteen Alankomaissa se, että B seurasi viitehenkilöä B jäsenvaltioon, jonka kansalainen tämä on, vasta yli kaksi vuotta sen jälkeen, kun viitehenkilö B oli palannut tähän valtioon.
32. Tässä tilanteessa Raad van State on päättänyt lykätä asioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset, joista kolme ensimmäistä ovat sanamuodoltaan identtisiä O:n ja B:n tapauksen osalta, kun neljäs kysymys taas koskee vain viimeksi mainitun tapausta:
”1) Onko [direktiiviä 2004/38], siltä osin kuin kyse on unionin kansalaisen perheenjäsenten, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, oleskeluoikeuden edellytyksistä, sovellettava analogisesti, kuten tehtiin [edellä mainituissa asioissa] Singh – – ja – – Eind – – [annetuissa] tuomioissa, kun unionin kansalainen palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa [SEUT] 21 artiklan 1 kohdan mukaisesti sekä [SEUT] 56 artiklassa tarkoitettuna palvelujen vastaanottajana?
2) [Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi], edellytetäänkö unionin kansalaisen oleskelulta toisessa jäsenvaltiossa tiettyä vähimmäiskestoa, jotta unionin kansalaisen palattua jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, hänen perheenjäsenensä, joka on kolmannen maan kansalainen, saa oleskeluoikeuden kyseisessä jäsenvaltiossa?
3) [Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi], voiko tämä edellytys täyttyä myös, jos oleskelu ei ole ollut yhtäjaksoista vaan [on tapahtunut] tietyin väliajoin, kuten viikoittaisena oleskeluna viikonloppuisin tai säännöllisinä vierailuina?
4) Onko [B:tä koskevan] asian kaltaisissa olosuhteissa perheenjäsen, joka on kolmannen maan kansalainen, menettänyt mahdollisen unionin oikeuteen perustuvan oleskeluoikeuden sen aikavälin johdosta, joka on kulunut unionin kansalaisen palaamisesta jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, siihen, kun perheenjäsen, joka on kolmannen maan kansalainen, saapui kyseiseen jäsenvaltioon?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen, toinen ja kolmas kysymys
33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä, toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on käsiteltävä yhdessä, pääasiallisesti sitä, onko direktiivin 2004/38 säännöksiä ja SEUT 21 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltio epää oleskeluoikeuden kolmannen valtion kansalaiselta, joka on unionin kansalaisen, joka on kyseisen jäsenvaltion kansalainen, perheenjäsen, unionin kansalaisen palatessa tähän samaan jäsenvaltioon, kun unionin kansalainen on ennen paluutaan käyttänyt SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvaa oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen oleskelemalla toisessa jäsenvaltiossa kyseisen perheenjäsenensä kanssa pelkästään unionin kansalaisena, ja mikäli tähän vastataan myöntävästi, se kysyy, mitkä ovat tällaisen oleskeluoikeuden myöntämisedellytykset.
34. Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan ”jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai [niiden] soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu”.
35. Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus todeta direktiivistä 2004/38, että sen tavoitteena on helpottaa sen unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa suoraan myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden, joka on liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä ja että mainitun direktiivin tavoitteena on erityisesti tehostaa kyseistä oikeutta (ks. vastaavasti asia C-127/08, Metock ym., tuomio 25.7.2008, Kok., s. I-6241, 59 ja 82 kohta; asia C-162/09, Lassal, tuomio 7.10.2010, Kok., s. I-9217, 30 kohta ja em. asia McCarthy, tuomion 28 kohta).
36. SEUT 21 artiklan 1 kohdassa ja direktiivin 2004/38 säännöksissä ei anneta mitään itsenäistä oikeutta kolmansien valtioiden kansalaisille (ks. vastaavasti asia C-40/11, Iida, tuomio 8.11.2012, 66 kohta ja asia C-87/12, Ymeraga ja Ymeraga-Tafarshiku, tuomio 8.5.2013, 34 kohta). Unionin kansalaisuutta koskevilla unionin oikeuden määräyksillä ja säännöksillä kolmansien maiden kansalaisille mahdollisesti myönnetyt oikeudet ovat nimittäin unionin kansalaisen liikkumisvapauden käyttämisestä johdettuja oikeuksia (ks. em. asia Iida, tuomion 67 kohta; em. asia Ymeraga ja Ymeraga-Tafarshiku, tuomion 35 kohta ja asia C‑86/12, Alokpa ym., tuomio 10.10.2013, 22 kohta).
37. Direktiivin 2004/38 säännösten kirjaimellisesta, systemaattisesta ja teleologisesta tulkinnasta kuitenkin ilmenee, että johdettu oleskeluoikeus kolmansien valtioiden kansalaisille, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, jäsenvaltiossa, jonka kansalainen unionin kansalainen on, ei voi perustua mainittuihin säännöksiin.
38. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan nimittäin ”henkilöinä, joihin tätä direktiiviä sovelletaan” eli direktiivissä myönnettyjen oikeuksien saajina ovat ”kaikki unionin kansalaiset, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän 2 artiklan 2 alakohdassa määritellyt perheenjäsenensä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin”.
39. Niinpä direktiivin 2004/38 mukaan direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetut kolmansien valtioiden kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, saavat johdetun oleskeluoikeuden vain, jos unionin kansalainen on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen asettautumalla muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on (ks. vastaavasti em. asia Metock ym., tuomion 73 kohta; asia C-256/11, Dereci ym., tuomio 15.11.2011, Kok., s. I-11315, 56 kohta; em. asia Iida, tuomion 51 kohta sekä yhdistetyt asiat C-356/11 ja C-357/11, O ym., tuomio 6.12.2012, 41 kohta).
40. Direktiivin 2004/38 muissa säännöksissä – erityisesti sen 6 artiklassa, 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa sekä 16 artiklan 1 ja 2 kohdassa – viitataan unionin kansalaisen oleskeluoikeuteen ja hänen perheenjäsentensä johdettuun oleskeluoikeuteen joko ”toisessa jäsenvaltiossa” tai ”vastaanottavassa jäsenvaltiossa”, joten ne vahvistavat, että kolmannen valtion kansalainen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, ei voi vedota kyseisen direktiivin perusteella johdettuun oleskeluoikeuteen jäsenvaltiossa, jonka kansalainen kyseinen unionin kansalainen on (ks. em. asia McCarthy, tuomion 37 kohta ja em. asia Iida, tuomion 64 kohta).
41. Direktiivin 2004/38 säännösten teleologisesta tulkinnasta puolestaan on muistutettava, että vaikka tämän direktiivin tavoitteena tosiaan onkin helpottaa ja tehostaa sen jokaiselle unionin kansalaiselle suoraan myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden, joka on liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä, direktiivin kohteena ovat, kuten sen 1 artiklan a alakohdasta ilmenee, kyseisen oikeuden käyttöedellytykset (em. asia McCarthy, tuomion 33 kohta).
42. Koska kansainvälisen oikeuden periaatteen mukaan valtio ei voi evätä omilta kansalaisiltaan oikeutta tulla alueelleen ja oleskella siellä, direktiivin 2004/38 ainoana tarkoituksena on säännellä unionin kansalaisen maahantulon ja oleskelun edellytyksiä muissa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on (ks. em. asia McCarthy, tuomion 29 kohta).
43. On siis niin, että kun tämän tuomion 36 kohdassa mainitut seikat otetaan huomioon, direktiivin tarkoituksena ei myöskään ole myöntää johdettua oleskeluoikeutta kolmannen valtion kansalaiselle, joka on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka oleskelee jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on.
44. Koska O:n ja B:n tilanteiden kaltaisissa tilanteissa olevat kolmansien valtioiden kansalaiset eivät voi saada direktiivin 2004/38 säännösten nojalla johdettua oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jonka kansalainen heistä kummankin viitehenkilö on, on tutkittava, voiko johdettu oleskeluoikeus perustua mahdollisesti SEUT 21 artiklan 1 kohtaan.
45. Tässä yhteydessä on muistutettava, että kyseisen johdetun oleskeluoikeuden tavoite ja oikeutus perustuvat toteamukseen, jonka mukaan tällaisen oikeuden tunnustamisen epääminen voi loukata unionin kansalaisen liikkumisvapautta siten, että se saa hänet luopumaan käyttämästä oikeuttaan tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskella siellä (ks. em. asia Iida, tuomion 68 kohta; em. asia Ymeraga ja Ymeraga-Tafarshiku, tuomion 35 kohta ja em. asia Alokpa ym., tuomion 22 kohta).
46. Niinpä unionin tuomioistuin on katsonut, että kun unionin kansalainen on oleskellut perheenjäsenensä, joka on kolmannen valtion kansalainen, kanssa muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, yli kahden ja puolen vuoden ja yli puolentoista vuoden ajanjakson ja tehnyt siellä palkattua työtä, kolmannen valtion kansalaisen on unionin kansalaisen palatessa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, saatava unionin oikeuden nojalla johdettu oleskeluoikeus viimeksi mainitussa valtiossa (ks. em. asia Singh, tuomion 25 kohta ja em. asia Eind, tuomion 45 kohta). Jos kolmannen valtion kansalaisella ei olisi tällaista oikeutta, työntekijä, joka on unionin kansalainen, voisi päättää olla lähtemättä jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hän on, tekemään palkattua työtä toisen jäsenvaltion alueelle, koska työntekijällä ei olisi varmuutta siitä, että hän voisi lähtöjäsenvaltioonsa palattuaan jatkaa perhe-elämää, joka on mahdollisesti alkanut avioliiton tai perheenyhdistämisen johdosta vastaanottavassa jäsenvaltiossa (ks. em. asia Eind, tuomion 35 ja 36 kohta ja em. asia Iida, tuomion 70 kohta).
47. Edellä mainituissa asioissa Singh ja Eind annetuissa tuomioissa todetun kaltainen este lähtemiselle jäsenvaltiosta, jonka kansalainen työntekijä on, johtuu siis siitä, että työntekijän palatessa lähtöjäsenvaltioonsa hänen perheenjäseniltään, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, evätään johdettu oleskeluoikeus, kun työntekijä on oleskellut heidän kanssaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa unionin oikeuden nojalla ja sitä noudattaen.
48. On siis tutkittava, voidaanko kyseisiin tuomioihin perustuvaa oikeuskäytäntöä soveltaa yleisesti sellaisten unionin kansalaisten perheenjäseniin, jotka ovat heille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa annettuja oikeuksia käyttäessään oleskelleet muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he ovat, ennen palaamistaan jäsenvaltioon, jonka kansalaisia he ovat.
49. Kyseistä oikeuskäytäntöä voidaan tosiaankin soveltaa. On nimittäin huomattava, että kun unionin kansalaisen palatessa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, kolmannen valtion kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen ja jonka kanssa unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa pelkässä unionin kansalaisen ominaisuudessaan unionin oikeuden nojalla ja sitä noudattaen, myönnetään johdettu oleskeluoikeus, tarkoituksena on poistaa lähtemiseltä unionin kansalaisen lähtöjäsenvaltiosta samantyyppinen este kuin se, joka mainitaan tämän tuomion 47 kohdassa, takaamalla unionin kansalaiselle mahdollisuus jatkaa lähtöjäsenvaltiossaan perhe-elämää, jota hän oli kehittänyt tai lujittanut vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
50. Edellytyksistä, joilla unionin kansalaisen palatessa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, kolmannen valtion kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen ja jonka kanssa unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa pelkässä unionin kansalaisen ominaisuudessaan, myönnetään SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuva johdettu oleskeluoikeus, on todettava, etteivät ne lähtökohtaisesti saisi olla tiukempia kuin edellytykset, joista direktiivissä 2004/38 säädetään tällaisen oleskeluoikeuden myöntämiselle kolmannen valtion kansalaiselle, joka on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen asettautumalla muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on. On nimittäin niin, että vaikkei direktiivi 2004/38 katakaan tällaista palaamistapausta, sitä on sovellettava analogisesti niiden edellytysten osalta, jotka koskevat unionin kansalaisen oleskelua muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, koska molemmissa tapauksissa juuri unionin kansalainen on viitehenkilö sen kannalta, että kolmannen valtion kansalainen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, voi saada johdetun oleskeluoikeuden.
51. Tämän tuomion 47 kohdassa mainitun kaltainen este syntyy vain silloin, kun unionin kansalaisen oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa on luonteeltaan riittävän tosiasiallista, jotta hän voi kehittää tai lujittaa perhe-elämää tässä jäsenvaltiossa. Niinpä SEUT 21 artiklan 1 kohdassa ei edellytetä, että unionin kansalaisen kukin oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa siten, että hänellä on perheenjäsenensä, joka on kolmannen valtion kansalainen, mukanaan, merkitsisi välttämättä johdetun oleskeluoikeuden myöntämistä perheenjäsenelle jäsenvaltiossa, jonka kansalainen unionin kansalainen on, tämän palatessa tähän jäsenvaltioon.
52. Tässä yhteydessä on huomattava, että unionin kansalaisen, joka käyttää hänelle direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdassa myönnettyjä oikeuksia, tarkoituksena ei ole asettautua vastaanottavaan jäsenvaltioon tavalla, joka olisi omiaan kehittämään tai lujittamaan perhe-elämää viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa. Niinpä se, että unionin kansalaisen palatessa lähtöjäsenvaltioonsa hänen perheenjäseniltään, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, evätään johdettu oleskeluoikeus, ei tee unionin kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi käyttää mainittuun 6 artiklaan perustuvia oikeuksiaan.
53. Tämän tuomion 47 kohdassa mainitun kaltainen este saattaa sitä vastoin syntyä silloin, kun unionin kansalaisen tarkoituksena on käyttää direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohtaan perustuvia oikeuksiaan. Oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten nojalla ja niitä noudattaen on nimittäin lähtökohtaisesti osoitus unionin kansalaisen asettautumisesta viimeksi mainittuun jäsenvaltioon ja siis oleskelun tosiasiallisuudesta siellä, ja se on omiaan liittymään perhe-elämän kehittämiseen tai lujittamiseen kyseisessä jäsenvaltiossa.
54. Kun unionin kansalaisen oleskellessa tosiasiallisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 ja 2 kohdan edellytysten nojalla ja niitä noudattaen perhe-elämä on kehittynyt tai lujittunut tässä jäsenvaltiossa, unionin kansalaisen SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvien oikeuksien tehokas vaikutus edellyttää, että unionin kansalaisen vastaanottavassa jäsenvaltiossa viettämä perhe-elämä voi jatkua hänen palatessaan jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, sen avulla, että asianomaiselle perheenjäsenelle, joka on kolmannen valtion kansalainen, myönnetään johdettu oleskeluoikeus. Tällaisen johdetun oleskeluoikeuden puuttuminen nimittäin tekisi unionin kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi lähteä jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hän on, käyttämään SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvaa oikeuttaan oleskella toisessa jäsenvaltiossa, koska hänellä ei olisi varmuutta siitä, että hän voisi jatkaa lähtöjäsenvaltiossaan perhe-elämää, jota hän on kehittänyt tai lujittanut lähiomaisensa kanssa vastaanottavassa jäsenvaltiossa (ks. vastaavasti em. asia Eind, tuomion 35 ja 36 kohta ja em. asia Iida, tuomion 70 kohta).
55. SEUT 21 artiklan 1 kohdan tehokas vaikutus edellyttää, että unionin kansalainen voi jatkaa palatessaan jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, vastaanottavassa jäsenvaltiossa viettämäänsä perhe-elämää, sitäkin suuremmalla syyllä silloin, jos unionin kansalainen ja hänen asianomainen perheenjäsenensä, joka on kolmannen valtion kansalainen, ovat saaneet vastaanottavassa jäsenvaltiossa pysyvän oleskeluoikeuden direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 tai 2 kohdan nojalla.
56. Niinpä juuri unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä, joka on kolmannen valtion kansalainen, tosiasiallin en oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa tai 16 artiklassa säädettyjen edellytysten nojalla ja niitä noudattaen synnyttää unionin kansalaisen palatessa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden kolmannen valtion kansalaiselle, jonka kanssa unionin kansalainen on viettänyt perhe-elämää vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
57. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tarkastaa, asettautuivatko viitehenkilöt O ja B, jotka ovat unionin kansalaisia, vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskelivatko he siis siellä tosiasiallisesti ja saivatko O ja B kyseisen tosiasiallisen oleskelun yhteydessä vietetyn perhe-elämän vuoksi johdetun oleskeluoikeuden vastaanottavassa jäsenvaltiossa direktiivin 2004/38 7 artiklan 2 kohdan tai 16 artiklan 2 kohdan nojalla ja niistä jompaakumpaa noudattaen.
58. On lisättävä, ettei unionin oikeussääntöjen soveltamista voida laajentaa koskemaan väärinkäytön kaltaisia käytäntöjä (ks. vastaavasti asia C-110/99, Emsland-Stärke, tuomio 14.12.2000, Kok., s. I‑11569, 51 kohta ja asia C-303/08, Bozkurt, tuomio 22.12.2010, Kok., s. I-13445, 47 kohta), ja tällaisen käytännön osoittaminen edellyttää yhtäältä sellaista objektiivisten olosuhteiden kokonaisuutta, josta ilmenee, että vaikka unionin säännöstössä vahvistettuja edellytyksiä on muodollisesti noudatettu, säännöstöllä tavoiteltua päämäärää ei ole saavutettu, ja toisaalta sellaista subjektiivista osatekijää, joka koskee tahtoa saada unionin säännöstöstä johtuva etu toteuttamalla keinotekoisesti edellytykset tämän edun saamiseksi (asia C-364/10, Unkari v. Slovakia, tuomio 16.10.2012, 58 kohta).
59. Siitä taas, voiko vastaanottavassa jäsenvaltiossa toteutuneiden lyhytaikaisten oleskelujaksojen kumulatiivinen vaikutus synnyttää johdetun oleskeluoikeuden unionin kansalaisen perheenjäsenelle, joka on kolmannen valtion kansalainen, unionin kansalaisen palatessa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, on muistutettava, että vain direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 tai 2 kohdassa tai 16 artiklassa säädetyt edellytykset täyttävä oleskelu voi synnyttää tällaisen oleskeluoikeuden. Tässä yhteydessä lyhytaikaiset oleskelujaksot, kuten muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen unionin kansalainen on, vietetyt viikonloput tai lomat, kuuluvat yhdessäkin tarkasteltuina direktiivin 2004/38 6 artiklan soveltamisalaan eivätkä täytä mainittuja edellytyksiä.
60. O:n, jolla on – kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee – direktiivin 2004/38 10 artiklaan perustuva oleskelukortti unionin kansalaisen perheenjäsenenä, tilanteesta on muistutettava, ettei unionin oikeudessa aseteta jäsenvaltion, jonka kansalainen unionin kansalainen on, viranomaisille velvollisuutta myöntää kolmannen valtion kansalaiselle, joka on kyseisen unionin kansalaisen perheenjäsen, johdettua oleskeluoikeutta pelkästään siitä syystä, että hänellä oli vastaanottavassa jäsenvaltiossa kyseinen voimassa oleva oleskelukortti (ks. em. asia Eind, tuomion 26 kohta). Direktiivin 2004/38 10 artiklan nojalla myönnetty oleskelukortti nimittäin on luonteeltaan oikeuksia toteava eikä niitä luova (ks. asia C-325/09, Dias, tuomio 21.7.2011, Kok., s. I‑6387, 49 kohta).
61. Ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että SEUT 21 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että tilanteessa, jossa unionin kansalainen on kehittänyt tai lujittanut perhe-elämää kolmannen valtion kansalaisen kanssa heidän oleskellessaan tosiasiallisesti direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa tai 16 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen edellytysten nojalla ja niitä noudattaen muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, saman direktiivin säännöksiä sovelletaan analogisesti, kun kyseinen unionin kansalainen palaa asianomaisen perheenjäsenensä kanssa lähtöjäsenvaltioonsa. Näin ollen edellytykset, joilla kolmannen valtion kansalaiselle, joka on kyseisen unionin kansalaisen perheenjäsen, myönnetään johdettu oleskeluoikeus unionin kansalaisen lähtöjäsenvaltiossa, eivät lähtökohtaisesti saisi olla tiukempia kuin edellytykset, joista mainitussa direktiivissä säädetään johdetun oleskeluoikeuden myöntämiselle kolmannen valtion kansalaiselle, joka on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen asettautumalla muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on.
Neljäs kysymys
62. Kuten tämän tuomion 21–23 kohdasta ilmenee, B sai unionin kansalaisen direktiivin 2004/38 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun perheenjäsenen aseman sen ajankohdan jälkeen, jolloin viitehenkilö B oli oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
63. Kolmannen valtion kansalainen, jolla ei ole ollut edes osittain oleskelunsa aikana vastaanottavassa jäsenvaltiossa direktiivin 2004/38 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun perheenjäsenen asemaa, ei ole voinut saada tässä jäsenvaltiossa direktiivin 2004/38 7 artiklan 2 kohtaan tai 16 artiklan 2 kohtaan perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta. Niinpä tällainen kolmannen valtion kansalainen ei myöskään voi tukeutua SEUT 21 artiklan 1 kohtaan johdetun oleskeluoikeuden saamiseksi silloin, kun asianomainen unionin kansalainen palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on.
64. Neljänteen kysymykseen ei siis ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
65. Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
SEUT 21 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että tilanteessa, jossa unionin kansalainen on kehittänyt tai lujittanut perhe-elämää kolmannen valtion kansalaisen kanssa heidän oleskellessaan tosiasiallisesti Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa tai 16 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen edellytysten nojalla ja niitä noudattaen muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, saman direktiivin säännöksiä sovelletaan analogisesti, kun kyseinen unionin kansalainen palaa asianomaisen perheenjäsenensä kanssa lähtöjäsenvaltioonsa. Näin ollen edellytykset, joilla kolmannen valtion kansalaiselle, joka on kyseisen unionin kansalaisen perheenjäsen, myönnetään johdettu oleskeluoikeus unionin kansalaisen lähtöjäsenvaltiossa, eivät lähtökohtaisesti saisi olla tiukempia kuin edellytykset, joista mainitussa direktiivissä säädetään johdetun oleskeluoikeuden myöntämiselle kolmannen valtion kansalaiselle, joka on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen asettautumalla muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on.