62024CJ0087
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
23 октомври 2025 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Сближаване на законодателствата — Природен газ — Директива 2009/73/ЕО — Член 41, параграф 8 — Понятие за „подходящи стимули“ — Регламент (ЕО) № 715/2009 — Член 13, параграф 1 — Понятие за „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ — Преносни и разпределителни мрежи (системи) — Съоръжение за съхранение — Критерии, които следва да се вземат предвид при определянето на тарифите за пренос и разпределение от националния регулаторен орган — Норма на възвръщаемост на капитала — Задължение за съответстващо тълкуване — Задължение за мотивиране“
По дело C‑87/24
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд, Латвия) с акт от 3 януари 2024 г., постъпил в Съда на 2 февруари 2024 г., в рамките на производство по дело
AS „Gaso“,
AS „Conexus Baltic Grid“
срещу
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: I. Jarukaitis, председател на състава, K. Lenaerts, председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия от четвърти състав, и M. Condinanzi (докладчик), съдия,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: M. Aleksejev, началник на отдел,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 януари 2025 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за AS „Gaso“, от L. Liepa и J. Sarāns-Reneslācis, advokāti,
–
за AS „Conexus Baltic Grid“, от C. Ginter, vandeadvokaat, K. Pļaviņa-Mika, advokāte, U. Bariss, valdes priekšsēdētājs, и M. Gode, valdes loceklis,
–
за Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija, от J. Miķelsons, izpilddirektors, и A. Upena, padomes locekle,
–
за Европейската комисия, от O. Beynet, L. Ozola и T. Scharf, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 3 април 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94) и на член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕО) № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно условията за достъп до газопреносни мрежи за природен газ и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1775/2005 (ОВ L 211, 2009 г., стр. 36).
2
Запитването е отправено във връзка с две жалби за отмяна, подадени съответно от AS „Gaso“ и AS „Conexus Baltic Grid“ срещу lēmums Nr. 109 „par kapitāla atdeves likmi dabasgāzes pārvades sistēmas, dabasgāzes sadales sistēmas un dabasgāzes uzglabāšanas pakalpojumu tarifu projekta aprēķināšanai“ (Решение № 109 относно нормата на възвръщаемост на капитала за целите на изчисляването на проекта на тарифи за услугите по газопреносната мрежа, газоразпределителната мрежа и системата за съхранение на природен газ) от 20 август 2020 г. (наричано по-нататък „спорното решение“), прието от Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (Комисия за регулиране на обществените услуги, Латвия, наричана по-нататък „латвийският регулаторен орган“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2009/73
3
Съображения 23—25, 30 и 32 от Директива 2009/73 имат следното съдържание:
„(23)
Следва да се вземат допълнителни мерки, за да се осигурят прозрачни и недискриминационни тарифи за достъп до пренос. Тези тарифи следва да бъдат приложими за всички потребители на недискриминационна основа. Когато съоръжение за съхранение, временно съхранение или спомагателна услуга се експлоатира в достатъчно конкурентен пазар, може да бъде позволен достъп на основата на прозрачни и недискриминационни пазарно основани механизми.
(24)
Необходимо е да бъде гарантирана независимостта на системните оператори на системи за съхранение, за да бъде подобрен достъпът на трети страни до съоръжения за съхранение, които са технически и/или икономически нужни, за да им даде се възможност да снабдяват клиентите ефикасно. […] Необходимо е също да бъде повишена прозрачността по отношение на капацитета за съхранение, предлаган на трети страни, чрез вменяване на задължението държавите членки да определят и публикуват недискриминационна и ясна рамка, определяща подходящия регулаторен режим, приложим към съоръженията за съхранение. […]
(25)
Недискриминационният достъп до разпределителната мрежа определя достъпа надолу по веригата до клиентите на дребно. […]
[…]
(30)
За да функционира правилно вътрешният пазар на природен газ, регулаторите на енергия следва да могат да вземат решения по отношение на всички важни въпроси, свързани с регулирането, и да бъдат напълно независими от каквито и да е други обществени или частни интереси. Това не възпрепятства нито съдебния контрол, нито парламентарния надзор в съответствие с конституционното право на държавите членки. […]
[…]
(32)
Националните регулаторни органи следва да бъдат в състояние да определят или одобряват тарифите или методиките, на които се основава изчисляването на тарифите, въз основа на предложение от оператора на газопреносната система или оператора(ите) на разпределителни системи или оператора на система за втечнен природен газ (ВПГ), или въз основа на предложение, договорено между този/тези оператор(и) и ползвателите на мрежата. При изпълнение на тези задачи националните регулаторни органи следва да гарантират, че тарифите за пренос и разпределение са недискриминационни и отразяват разходите, и следва да вземат предвид дългосрочните, маргиналните, избегнатите мрежови разходи от мерките за управление на търсенето“.
4
Член 1, параграф 1 от тази директива гласи:
„Настоящата директива установява общи правила за преноса, разпределението, доставката и съхранението на природен газ. Тя определя правилата, свързани с организацията и функционирането на сектора на природен газ, достъпа до пазара, критериите и процедурите, приложими при предоставянето на разрешения за пренос, разпределение, доставка и съхранение на природен газ, както и експлоатацията на системите“.
5
Член 2 от посочената директива предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
4.
„оператор на газопреносна система“ означава физическо или юридическо лице, което извършва дейността по пренос и отговаря за експлоатацията, осигурява поддръжката и при необходимост развива газопреносната система в даден район, и, където е приложимо, взаимовръзките с другите системи, осигурява дългосрочната способност на системата да посреща разумните искания за пренос на газ;
[…]
6.
„оператор на газоразпределителна система“ означава физическо или юридическо лице, което извършва дейността по газоразпределение, и което отговаря за експлоатацията, осигурява поддръжката, и при необходимост, развива газоразпределителната система в даден район, и където е приложимо, взаимовръзките с другите системи, и осигурява дългосрочната способност на системата да посреща разумните искания за разпределение на газ;
[…]
9.
„съоръжение за съхранение“ означава съоръжение, което се използва за съхранение на природен газ и което е собственост и/или се експлоатира от предприятие за природен газ, включително частта от съоръженията за ВПГ, която се използва за съхранение, но с изключение на частта, която се използва за добивни операции, и с изключение на съоръженията, запазени изключително за оператори на газопреносни системи за осъществяване на дейността им;
10.
„оператор на система за съхранение“ означава физическо или юридическо лице, което изпълнява функция по съхранение и което отговаря за експлоатацията на съоръжението за съхранение;
[…]“.
6
Член 39 („Определяне и независимост на регулаторните органи“) от същата директива гласи:
„1.   Всяка държава членка определя един-единствен национален регулаторен орган на национално равнище.
[…]
4.   Държавите членки гарантират независимостта на регулаторния орган и осигуряват безпристрастното и прозрачно упражняване на правомощията му. За тази цел, държавите членки гарантират, че при изпълнението на регулаторни функции, възложени му с настоящата директива и свързаното с нея законодателство, регулаторният орган:
a)
е правно отделен и функционално независим от други публични и частни образувания;
б)
гарантира, че персоналът му и лицата, отговорни за управлението му:
i)
действа независимо от всякакъв пазарен интерес; и
ii)
не търсят или не получават преки инструкции от правителство или друго публично или частно образувание при изпълнение на своите регулаторни функции. Това изискване не засяга тясното сътрудничество при необходимост с други заинтересовани национални органи, нито даваните от правителството общи политически насоки, които не са свързани с регулаторните правомощия и задължения съгласно член 41.
[…]“.
7
Член 40 от Директива 2009/73, озаглавен „Общи цели на регулаторния орган“, предвижда:
„При изпълнение на регулаторните функции, посочени в настоящата директива, регулаторния орган взема всички подходящи мерки за постигане на следните цели в рамките на своите задължения и правомощия, установени в член 41, в тясно сътрудничество с други релевантни национални органи, включително органите по конкуренция, когато това е необходимо, без да се засяга тяхната компетентност:
[…]
е)
осигуряване на подходящи стимули в краткосрочен и дългосрочен план за системните оператори и ползвателите на системата, така че да се увеличи ефикасността на системата и да се насърчи интеграцията на пазарите;
[…]“.
8
Член 41 от тази директива е озаглавен „Задължения и правомощия на регулаторния орган“ и гласи:
„1.   Регулаторният орган има следните задължения:
a)
да определя или одобрява, в съответствие с прозрачни критерии, тарифи за пренос или разпределение или техни методики;
[…]
н)
да наблюдава и преразглежда условията за достъп до съоръжения за съхранение, до временно съхранение и до други спомагателни услуги съгласно член 33. В случай че режимът за достъп до съоръжение за съхранение се определя съгласно член 33, параграф 3, тази задача не включва преразглеждането на тарифите;
[…].
6.   Регулаторните власти следва да отговарят за фиксирането или одобрението, достатъчно време преди влизането в сила на такива методики, поне на методиките, които се използват за изчисляването или постановяването на условията за:
a)
свързване и достъп до националните мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение, както и реда, условията и тарифите за достъп до съоръженията за ВПГ. Тези тарифи или методики позволяват да се направят необходимите инвестиции в мрежите и съоръженията за ВПГ по начин, който позволява тези инвестиции да обезпечат трайността на мрежите и съоръженията за ВПГ;
[…].
8.   При определянето или одобряването на тарифите или методиките и балансиращите услуги, регулаторните органи гарантират, че операторите на газопреносни системи и на газоразпределителни системи разполагат с подходящи стимули, в краткосрочен и дългосрочен план, за повишаване на ефективността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности.
[…]
16.   Решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани, обосновани и подлежат на съдебен контрол. Решенията са обществено достъпни, като същевременно се запазва поверителността на чувствителната търговска информация.
[…]“.
Регламент № 715/2009
9
Съображения 7 и 8 от Регламент 715/2009 имат следното съдържание:
„(7)
Необходимо е да се предвидят критериите, съгласно които се определят тарифите за достъп до мрежата, за да се гарантира, че те напълно съответстват на принципа за недискриминация, на необходимостта от добре функциониращ вътрешен пазар, че те вземат изцяло предвид необходимостта от цялостност на системата, че отразяват действително направени разходи, доколкото такива разходи отговарят на тези на ефективно и структурно сравним мрежов оператор, че са прозрачни, като същевременно включват необходимата възвръщаемост на инвестициите и, когато е приложимо, се вземат предвид и сравнителните тарифи по дадени показатели на регулаторните органи.
(8)
При изчисляване на тарифи за достъп до мрежи е от значение да се вземат предвид действително направените разходи, доколкото такива разходи отговарят на разходите на ефикасен и структурно сравним мрежов оператор и са прозрачни, като не по-малко важно е да се заложи подобаваща възвръщаемост на инвестициите и стимули за изграждане на нова инфраструктура, включително специално регулаторно третиране на новите инвестиции, както се предвижда в Директива [2009/73]. В това отношение и особено при наличието на ефективна конкуренция между отделните тръбопроводни, сравнението на тарифи по дадени показатели от регулаторните органи също ще трябва да се вземат под внимание“.
10
Член 1 от този регламент гласи:
„Настоящият регламент цели:
a)
установява недискриминационни правила за условия за достъп до газопреносни системи, като се вземат предвид специалните характеристики на националните и регионалните пазари, с оглед обезпечаване на нормалното функциониране на вътрешния пазар на газ;
б)
установява недискриминационни правила за условията за достъп до съоръжения за ВПГ и до съоръжения за съхранение, като се вземат предвид специалните характеристики на националните и регионалните пазари; […]
[…].
Целите, посочени в първа алинея, включват определяне на хармонизирани принципи относно тарифите — или методиките за тяхното изчисляване — за достъп до мрежата, но не и до съоръженията за съхранение […].
Настоящият регламент, с изключение на член 19, параграф 4, се прилага само за съоръжения за съхранение, които попадат в обхвата на член 33, параграф 3 или 4 от Директива [2009/73].
[…]“.
11
Съгласно член 13, параграф 1, първа и трета алинея от посочения регламент:
„Тарифите или методиките, използвани за тяхното изчисление, които операторите на преносни системи прилагат и които се одобряват от регулаторните органи съгласно член 41, параграф 6 от Директива [2009/73], както и тарифите, публикувани съгласно член 32, параграф 1 от същата директива, са прозрачни, отчитат необходимостта от цялостност на системата и нейните подобрения и отразяват реално направени разходи в степента, в която те съответстват на разходи, направени от ефикасен и структурно сравним оператор на мрежа, освен това са прозрачни, като същевременно включват подобаваща възвръщаемост на инвестициите и, когато е приложимо, отчитат сравнителните тарифи по дадени показатели на регулаторните органи. Тарифите или методиките, използвани за тяхното изчисление, се прилагат по недискриминационен начин.
[…]
Тарифите или методиките, използвани за тяхното изчисление, подпомагат ефикасната търговия с газ и конкуренцията, като същевременно се предотвратява кръстосаното субсидиране между ползватели на мрежата и се осигуряват стимули за инвестиции, поддържа се или се създава оперативна съвместимост на преносните мрежи“.
Регламент (ЕС) 2017/460
12
Член 1 от Регламент (ЕС) 2017/460 на Комисията от 16 март 2017 година за установяване на Мрежов кодекс относно хармонизирани структури на тарифите за пренос на газ (ОВ L 72, 2017 г., стр. 29) предвижда, че с този регламент се установява Мрежов кодекс, определящ правила относно хармонизирани структури на тарифите за пренос на газ, включително правила относно прилагането на методиката за референтна цена, съответни изисквания за консултации и публикуване, както и изчисляването на минимални цени за стандартните продукти за капацитет.
13
Член 30 от посочения регламент, озаглавен „Информация, която трябва да бъде публикувана преди тарифния период“, предвижда в параграф 1:
„Следната информация трябва да бъде публикувана преди тарифния период в съответствие с изискванията, посочени в членове 31 и 32, от националния регулаторен орган или от оператора(ите) на преносна(и) система(и), в зависимост от решението на националния регулаторен орган:
[…]
б) следната информация:
i)
разрешените или целевите приходи, или и двата вида, на оператора на преносна система;
ii)
информацията, свързана с промени в приходите, посочени в точка i), от година за година;
iii)
следните параметри:
[…]
2)
цена на капитала и методика за изчисляването ѝ;
3)
капиталови разходи, включително:
[…]
4)
оперативни разходи;
5)
механизми за стимулиране и цели за ефективност;
6)
инфлационни индекси.
[…]“.
Латвийското право
Закон за органите за регулиране на обществените услуги
14
Съгласно член 7, параграф 2 от Likums „Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem“ (Закон за органите за регулиране на обществените услуги) от 19 октомври 2000 г. (Latvijas Vēstnesis, 2000 г., бр. 394) латвийският регулаторен орган е публичноправен орган, който е институционално и функционално независим, както и самостоятелен при изпълнението на своя одобрен със закон бюджет. Една от задачите му е да регулира предоставянето на обществени услуги в областта на доставките на природен газ.
15
Член 9, параграф 1, точка 2 от този закон предвижда, че латвийският регулаторен орган приема методиката за изчисляване и определяне на тарифите или тарифните тавани, както и реда и условията за прилагане на тарифите или тарифните тавани, доколкото специфично секторно законодателство не предвижда други тарифни принципи.
16
Член 9, параграф 2 от посочения закон гласи:
„В рамките на своята компетентност [латвийският] регулаторен орган приема самостоятелно административни решения и актове, които са задължителни за доставчиците и ползвателите на съответните обществени услуги“.
17
Съгласно член 20, параграф 1 от Закона за органите за регулиране на обществените услуги:
„Тарифите се определят на такова равнище, че плащането им от ползвателите да покрива икономически обоснованите разходи за обществената услуга и да гарантира нейната възвръщаемост, доколкото специфично секторно законодателство не предвижда други тарифни принципи. В случай на промяна на факторите, влияещи върху тарифите, като например възвръщаемостта, регулаторният орган може да инициира преразглеждане на тарифите и да изиска от доставчика на обществени услуги да представи в определен срок проект на тарифи, придружен от обосновка на разходите, на които се основават тарифите“.
Решението относно методиката
18
Със Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisijas padomes lēmums Nr. 1/23 kapitāla atdeves likmes aprēķināšanas metodika (Решение № 1/23 на Съвета на регулаторния орган относно методиката за изчисляване на нормата на възвръщаемост на капитала) от 13 август 2018 г. (наричано по-нататък „решението относно методиката“) се определят правилата за изчисляване и прилагане на нормата на възвръщаемост на капитала при изготвянето на проекти за тарифи за регулирани услуги, включително услуги, свързани с мрежи за природен газ. Това решение определя по-специално формулата за изчисляване на среднопретеглената норма на възвръщаемост на капитала в реално изражение.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
19
В изпълнение на решението относно методиката Съветът на латвийския регулаторен орган приема спорното решение, съгласно което операторът на газопреносната система (мрежа), операторът на газоразпределителната система (мрежа) и операторът на съоръженията за съхранение на природен газ следва да прилагат среднопретеглената норма на възвръщаемост на капитала в реално изражение.
20
Отчитайки нормата на възвръщаемост на собствения капитал, нормата на възвръщаемост на заемния капитал, изчислени в съответствие с решението относно методиката, ставката на корпоративния данък и средната стойност на годишните вариации на потребителските цени през предходните пет календарни години, латвийският регулаторен орган определя, че за оператор, който въз основа на данните от последния наличен годишен отчет попада в категорията на средните или големите предприятия, нормата на възвръщаемост на капитала трябва да бъде 2,65 %, докато за оператор, който попада в категорията на микро- или малките предприятия, тази норма трябва да бъде определена на 4,37 %.
21
В спорното решение се уточнява, че нормата на възвръщаемост от 2,65 % съответства на положението на финансовите пазари и е резултат от подходяща оценка на рисковете, свързани с набирането на средства, като по този начин се гарантира възможността за операторите на газопреносната система, газоразпределителната система и съоръженията за съхранение на природен газ да финансират заеми, да инвестират в обновяването и развитието на мрежите, както и да получат разумна възвръщаемост, като същевременно на ползвателите се гарантира възможността да се ползват от непрекъснати, надеждни и качествени обществени услуги при тарифи (цени), които съответстват на икономически обосновани разходи.
22
Всяко от дружествата Gaso, оператор на газоразпределителната система в Латвия, и Conexus Baltic Grid, оператор на газопреносната система и на съоръженията за съхранение на природен газ в тази държава членка, подава жалба за отмяна на спорното решение пред Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд, Латвия), който е запитващата юрисдикция.
23
В подкрепа на жалбите си тези дружества изтъкват, че латвийският регулаторен орган е превишил правомощията си, допуснал е сериозни процесуални и материалноправни грешки при определянето на критериите и при изчисляването на нормата на възвръщаемост на капитала и не е изпълнил задължението си за мотивиране, като е определил необичайно ниска норма на възвръщаемост на капитала. По-конкретно спорното решение нарушавало Директива 2009/73, която обаче налага на националните регулаторни органи задължението да насърчават по-специално развитието и функционирането на пазара на природен газ, като предоставят на инвеститорите достатъчно стимули за извършване на необходимите инвестиции в инфраструктурата. Това решение нарушавало и Регламент № 715/2009, който при определянето на тарифите задължава тези органи да вземат предвид подобаваща възвръщаемост на направените инвестиции.
24
В този контекст запитващата юрисдикция посочва, на първо място, че член 40, буква е) и член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, както и член 13, параграф 1 във връзка със съображения 7 и 8 от Регламент № 715/2009 са релевантни за разрешаването на спора, с който е сезирана.
25
На второ място, тя подчертава, че макар от посочените в предходната точка разпоредби да следва, че държавите членки трябва да предвидят „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ при определянето на тарифите за достъп до системите за пренос и разпределение на природен газ, тези разпоредби не посочват как трябва да се разбира този израз, по който освен това според нея Съдът все още не е имал възможност да се произнесе. Ето защо запитващата юрисдикция посочва, че не разполага с ясни насоки, за да прецени съвместимостта с правото на Съюза на методиката, която е следвана от латвийския регулаторен орган за определяне на нормата на възвръщаемост на капитала, приложена по висящото пред тази юрисдикция дело.
26
На трето място, тази юрисдикция отбелязва, че Законът за органите за регулиране на обществените услуги предвижда регулаторна рамка, която не съдържа разпоредби, съответстващи на разпоредбите на членове 40 и 41 от тази директива, отнасящи се съответно до общите цели на националните регулаторни органи и до техните задължения и правомощия. В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че по всяка вероятност член 20, параграф 1 от този закон, въз основа на който латвийският регулаторен орган е приел спорното решение, не обхваща всички цели на посочените в точка 24 от настоящото решение разпоредби на въпросната директива, по-специално що се отнася до правото на доставчик на регулирана обществена услуга да се ползва от подходящи стимули както в краткосрочен, така и дългосрочен план. Поради това се поставя въпросът за правилното транспониране на разпоредбите на същата директива в латвийското право.
27
На четвърто и последно място, в светлината на разпоредбите на Директива 2009/73 и на Регламент № 715/2009 запитващата юрисдикция поставя въпроса дали член 13, параграф 1 от този регламент е приложим за определянето на тарифата за достъп до съоръженията за съхранение на природен газ, които в настоящия случай се оперират от Conexus Baltic Grid. Всъщност, основавайки се на факултативния характер на процедурите по член 33, параграфи 3 и 4 от Директива 2009/73, тази юрисдикция счита, че член 13, параграф 1 от посочения регламент, който определя условията, на които трябва да отговарят тарифите, прилагани от операторите на газопреносни системи и одобрени от регулаторните органи в съответствие с член 41, параграф 6 от Директива 2009/73, както и тарифите, публикувани в съответствие с член 32, параграф 1 от тази директива, се прилага единствено за тарифите за услугата за пренос на природен газ и не обхваща определянето на тарифите за достъп до съоръженията за съхранение на природния газ.
28
По изложените съображения Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Допуска ли член 41, параграф 8 от Директива [2009/73] национална правна уредба, която не задължава регулаторния орган при изчисляване на тарифи или установяване на методики да обосновава начина, по който се гарантира, че операторите на газопреносни и газоразпределителни системи разполагат с подходящи стимули в краткосрочен и дългосрочен план за повишаване на ефективността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности?
2)
В съответствие ли е с член 41, параграф 8 от Директива [2009/73] тълкуване на национална правна уредба в смисъл, че предоставянето на подходящи стимули в краткосрочен и дългосрочен план за повишаване на ефективността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности, е гарантирано, когато заплащаните от потребителите тарифи покриват само икономически обоснованите разходи за обществената услуга и е осигурена възвръщаемост, поне в минимален размер?
3)
В съответствие ли е с целите, посочени в член 41, параграф 8 от Директива [2009/73], национална правна уредба, която при установяване на „подходящи стимули в краткосрочен и дългосрочен план“, както и на стимули „за насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности“, не предвижда съобразяване с установените принципи в сферата на финансите за определяне на среднопретеглената норма на възвръщаемост на капитала, които вземат предвид сравними предприятия, извършващи дейност на свободния пазар?
4)
Трябва ли регулаторният орган при тълкуване на понятията „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ по смисъла на член 13 от Регламент [№ 715/2009] и „стимули за инвестиции“ по смисъла на член 41 от Директива 2009/73 да се ръководи от понятието за „средна норма на възвръщаемост на капитала“ [среднопретеглена цена на капитала (WACC)], възприето в сферата на финансите, както и от методиката, която се използва за нейното определяне?
5)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос, може ли регулаторният орган законосъобразно да се разграничи от използваната в сферата на финансите методика за определяне на среднопретеглената цена на капитала и да коригира същата, както счете за уместно?
6)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос, може ли регулаторният орган законосъобразно да коригира среднопретеглената цена на капитала по такъв начин, че при нейното изчисляване да се взема предвид премия за размер, основана на разходите по заеми на останалите предприятия в икономиката на държавата членка?
7)
При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, може ли регулаторният орган законосъобразно да коригира среднопретеглената цена на капитала така, че да не се налага операторите на газопреносни системи или на системи за съхранение на природен газ да бъдат компенсирани за ръста на инфлацията през предходния тарифен период?
8)
При утвърдителен отговор на петия въпрос и в случай че системният оператор не е съгласен с предложения от регулаторния орган размер на среднопретеглената цена на капитала или с елементите, на които се основава, трябва ли регулаторният орган при определяне на среднопретеглената цена на капитала WACC да се обърне към трета независима страна за оценката на подобаващия размер на същата?
9)
Противоречи ли на целите, определени в член 41, параграф 8 от Директива [2009/73], процедура за определяне на тарифите, при която среднопретеглената цена на капитала се определя от регулаторния орган, а операторът на системата за пренос или съхранение на природен газ няма право да коригира това изчисление в зависимост от индивидуалните показатели на предприятието на мрежовия оператор?
10)
Трябва ли член 1, [първа алинея], буква б), във връзка с втора алинея от същия член от Регламент [№ 715/2009] да се тълкува в смисъл, че съображения 7 и 8 и член 13, параграф 1 от този регламент са приложими за съоръженията за съхранение на природен газ и за определяните от регулаторния орган тарифи, ако достъпът до съоръженията за съхранение на втечнен природен газ е регулиран?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
29
Латвийският регулаторен орган поддържа, че отправените от запитващата юрисдикция въпроси са недопустими.
30
На първо място, според този орган първият преюдициален въпрос е хипотетичен и се отнася до тълкуването не на правото на Съюза, а на националното право. Този въпрос се основавал на погрешното схващане, че посоченият орган е освободен от задължението да мотивира както методиката за изчисляване на нормата на възвръщаемост на капитала, така и самите норми на възвръщаемост. От националното законодателство обаче, и по-специално от член 67, параграф 2 от Administratīvā procesa likums (Закон за административното производство) следвало, че същият орган е длъжен да мотивира решенията си, като в случая той отчел приложимите правни разпоредби, а именно член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и Регламент № 715/2009.
31
На второ място, що се отнася до преюдициални въпроси от втори до шести, латвийският регулаторен орган счита, че те са формулирани твърде общо и се отнасят не до тълкуването на правото на Съюза, а до неговото прилагане. Освен това, тъй като били твърде общи, понятията или изразите, използвани в тези въпроси, не позволявали на Съда да им даде точен отговор. Накрая, според латвийския регулаторен орган както член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, така и член 13, параграф 1 от Регламент № 715/2009 налагат на националните регулаторни органи само целта, която трябва да бъде постигната, като същевременно им предоставят свобода да избират средствата или методите за постигането ѝ. Според този орган обаче изборът на тези средства или методи, който поражда съмнения у запитващата юрисдикция, е не въпрос на тълкуване на правото на Съюза, което е от компетентността на Съда, а въпрос на неговото прилагане, което е от компетентността на националните съдилища.
32
На трето място, латвийският регулаторен орган изтъква, че втори, осми и девети въпрос се отнасят не до тълкуването на правото на Съюза, а до тълкуването на националното право. По-конкретно, що се отнася до втория въпрос, понятието „възвръщаемост“ било използвано не в релевантните разпоредби на Съюза, а в член 20, параграф 1 от Закона за органите за регулиране на обществените услуги.
33
На четвърто място, латвийският регулаторен орган поддържа, че що се отнася до преюдициални въпроси от четвърти до осми, те нямат никаква връзка с фактическото и правното положение в главното производство и не са обективно необходими за произнасянето във въпросното производство, доколкото според този орган член 13, параграф 1 от Регламент № 715/2009 не се прилага нито за съоръженията за съхранение на природен газ, чийто оператор в случая е Conexus Baltic Grid, нито за газоразпределителната система, чийто оператор в Латвия е Gaso.
34
В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, се ползват от презумпция за релевантност и щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Ето защо Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 25 февруари 2025 г., Sąd Rejonowy w Białymstoku и Adoreikė, C‑146/23 и C‑374/23, EU:C:2025:109, т. 37 и цитираната съдебна практика).
35
Освен това, след като актът за преюдициално запитване е основание за производството за преюдициално запитване пред Съда на основание член 267 ДФЕС, в този акт националната юрисдикция трябва ясно да посочи фактическата обстановка и правната уредба в основата на спора в главното производство и да даде минимум обяснения за причините да избере разпоредбите от правото на Съюза, които иска да бъдат тълкувани, както и връзката, която прави между тези разпоредби и приложимото към спора, с който е сезирана, национално законодателство. Тези кумулативни изисквания относно съдържанието на преюдициалното запитване са изрично посочени в член 94 от Процедурния правилник на Съда (решение от 12 декември 2019 г., Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, т. 25 и цитираната съдебна практика).
36
В настоящия случай, най-напред, от преюдициалното запитване е видно, че разпоредбите на Директива 2009/73 и на Регламент № 715/2009 имат очевидна връзка със спора в главното производство, който се отнася до определянето на норма на възвръщаемост на капитала, наложена от регулаторен орган на пазара на природен газ в частност на системни оператори в държава членка, което може да се отрази на прилаганите от тези оператори тарифи.
37
По-нататък, що се отнася до изискването по член 94, буква в) от Процедурния правилник относно, от една страна, причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването на Директива 2009/73 и Регламент № 715/2009, и от друга страна, връзката, която установява между тези два правни акта на Съюза и националната правна уредба, приложима по делото в главното производство, следва да се отбележи, че тази юрисдикция излага собствената си преценка относно въпросите, които си задава във връзка с тълкуването на посочените актове, и по-конкретно на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и на член 13, параграф 1 от Регламент № 715/2009, както и относно връзката, която тя установява между тези разпоредби и посоченото национално законодателство, по-специално що се отнася до изискванията, които латвийският регулаторен орган трябва да вземе предвид при определянето на тарифите за пренос и разпределение на природен газ.
38
Накрая, що се отнася до преюдициалните въпроси относно тълкуването на двата правни акта на Съюза, посочени в предходната точка, и тяхната релевантност във връзка с достъпа до съоръженията за природен газ, оперирани от Conexus Baltic Grid, достатъчно е да се припомни, че когато не е съвсем очевидно, че тълкуването на разпоредба от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, възражението, че тази разпоредба не е приложима в главното производство, е въпрос не относно допустимостта на преюдициалното запитване, а по съществото на въпросите (вж. в този смисъл решение от 12 декември 2019 г., Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, т. 29 и цитираната съдебна практика).
39
От това следва, че преюдициалното запитване е допустимо.
По същество
Предварителни бележки
40
С десетте си въпроса запитващата юрисдикция иска по същество да се разгледат три правни аспекта, свързани, първо, с приложното поле на тарифните принципи, предвидени в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 (седми, девети и десети въпрос), второ, с транспонирането в националното право на понятието „подходящи стимули“ по смисъла на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и със задължението за мотивиране на националния регулаторен орган (първи и втори въпрос), и трето, с начина, по който при изчисляването и определянето на тарифите този орган трябва да гарантира, че операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ се ползват от такива подходящи стимули и/или от „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ по смисъла на член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 (въпроси от трети до девети).
41
Тези три аспекта следва да се разгледат в горепосочения ред.
По седми, девети и десети въпрос, свързани с приложното поле на тарифните принципи, предвидени в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009
42
Със седмия, деветия и десетия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 трябва да се тълкуват в смисъл, че предвидените в тези разпоредби тарифни принципи се прилагат не само за операторите на системи за пренос и разпределение на природен газ, но и за съоръженията за съхранение на природен газ.
43
Този въпрос произтича от спорното решение, с което латвийският регулаторен орган е определил еднаква норма на възвръщаемост на капитала по отношение на Gaso, в качеството му на оператор на газоразпределителната система в Латвия, и по отношение на Conexus Baltic Grid, в качеството му на оператор на газопреносната система и на съоръженията за съхранение на природен газ в тази държава. В това отношение е важно да се уточни, че тъй като единствено в края на десети въпрос се споменават и съоръженията за съхранение на втечнен природен газ, без в преюдициалното запитване да са изложени причините, поради които тези съоръжения са посочени в този въпрос, отговорът на Съда на седми, девети и десети въпрос следва да се ограничи до това дали тарифните правила, предвидени в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и в член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009, се прилагат спрямо съоръженията за съхранение на природен газ.
44
След тези уточнения е важно да се припомни, че Директива 2009/73 е насочена към постигането на целта за изцяло и реално отворен и конкурентен вътрешен пазар на природния газ, установявайки общи правила за преноса, разпределението, доставката и съхранението на природен газ, както е видно от член 1, параграф 1 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2019 г., GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, т. 34 и цитираната съдебна практика).
45
В това отношение в член 2, точки 4, 6, 9 и 10 от тази директива се дефинират и отграничават съответно „оператор на газопреносна система“, „оператор на газоразпределителна система“, „съоръжение за съхранение“ и „оператор на [съоръжение] за съхранение“ на природен газ.
46
В допълнение, както се подчертава в съображения 23, 25 и 32 от посочената директива, тя има за цел да осигури недискриминационен достъп до системите (мрежите) за пренос и разпределение на природен газ, като съгласно член 41, параграф 1, буква а) възлага на националния регулаторен орган в частност задължението „да определя или одобрява, в съответствие с прозрачни критерии, тарифи за пренос или разпределение или техни методики“.
47
В член 41, параграф 6, буква а) от Директива 2009/73 се уточнява, че националните регулаторни органи определят или одобряват поне методиките, които се използват за изчисляване или установяване на условията за достъп до националните мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение.
48
Освен това съгласно член 41, параграф 8 от тази директива „[п]ри определянето или одобряването на тарифите или методиките […], регулаторните органи гарантират, че операторите на газопреносни системи и на газоразпределителни системи разполагат с подходящи стимули […] за повишаване на ефективността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности“.
49
От горното следва, че правилата относно тарифите, предвидени по-специално в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, се прилагат единствено спрямо операторите на „системите“ (мрежите) за пренос и разпределение на природен газ по смисъла на член 2, точки 4 и 6 от тази директива, но не и спрямо „съоръженията за съхранение“ на природен газ и техните оператори по смисъла на член 2, точки 9 и 10 от посочената директива.
50
Това изключване на съоръженията за съхранение на природен газ проличава и от разпоредбите на Регламент № 715/2009, който съгласно заглавието си определя „условията за достъп до газопреносни мрежи за природен газ“.
51
Всъщност, от една страна, съгласно член 1, втора алинея от този регламент определянето на хармонизирани принципи относно тарифите или методиките за тяхното изчисляване е включено сред целите, преследвани от посочения регламент, само за достъпа до мрежата, но не и за достъпа до съоръженията за съхранение. От друга страна, видно от текста на член 13, параграф 1, първа алинея от същия регламент, само за операторите на газопреносни системи се прилагат предвидените в тази разпоредба тарифни мерки и задължения, по-специално за тарифна прозрачност и недопускане на дискриминация.
52
Както Европейската комисия правилно подчертава, принципната разлика в тарифното регулиране между правилата, които се прилагат към „системите“ (мрежите), и тези, които се прилагат към съоръженията за съхранение на природен газ, се обяснява с обстоятелството, че за разлика от „системите“, тези съоръжения не се считат за естествени монополи и следователно могат да се конкурират с други съоръжения. Както е посочено в съображения 23 и 24 от Директива 2009/73, това е причината, поради която тази директива създава специфичен режим относно съоръженията за съхранение на природен газ, включващ член 33 от нея, който предвижда особени правила за достъп до тези съоръжения, а именно или договорен достъп в съответствие с параграф 3 от този член, или регулиран достъп в съответствие с параграф 4 от посочения член, но при определени условия.
53
При все това, както генералният адвокат отбелязва в точка 45 от заключението си, нито тази директива, нито Регламент № 715/2009 забраняват на националните регулаторни органи да прилагат тарифните принципи, уреждащи „системите“ за природен газ и установени съответно в член 41, параграф 8 от посочената директива и в член 13, параграф 1, първа алинея от Регламента, спрямо достъпа до посочените съоръжения.
54
Всъщност, както Комисията отбелязва по същество, не може да се изключи обективни причини, като например специфични технически характеристики или значението на съоръженията за съхранение за сигурността на енергийните доставки на територията на една или няколко държави членки, да могат да оправдаят това национален регулаторен орган да разшири обхвата на тарифните принципи, прилагани от него към системите за пренос и разпределение на природен газ, и по отношение на достъпа до тези съоръжения за съхранение.
55
По изложените съображения на седми, девети и десети въпрос следва да се отговори, че член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 трябва да се тълкуват в смисъл, че предвидените в тези разпоредби тарифни принципи не се прилагат за съоръженията за съхранение на природен газ на държава членка, без да се засяга възможността за националните регулаторни органи по обективно обосновани причини да разширят обхвата на тези тарифни принципи и по отношение на достъпа до тези съоръжения.
По първия и втория въпрос относно транспонирането в националното право на понятието „подходящи стимули“ по смисъла на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и относно задължението за мотивиране, което има националният регулаторен орган
56
С първите си два въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 41, параграфи 8 и 16 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която „подходящи стимули“ по смисъла на посочения член 41, параграф 8 се гарантират само с факта, че заплащаните от ползвателите тарифи покриват икономически оправданите разходи за обществената услуга и осигуряват възвръщаемост, макар и минимална, без да се налага задължение на националния регулаторен орган да изложи мотиви за предвидения от него начин, по който операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ да се ползват от „подходящи стимули“.
57
Като начало следва да се отбележи, че тези въпроси произтичат от по-общите съмнения, които запитващата юрисдикция има относно правилното транспониране в латвийския правен ред на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73. Всъщност тази юрисдикция счита, че при определянето на тарифите предвидените в тази разпоредба цели са по-широки от предвидените в латвийското право, и по-специално в член 20, параграф 1 от Закона за органите за регулиране на обществените услуги, съгласно който латвийският регулаторен орган трябва да гарантира, че тарифите се определят по такъв начин, че да покриват икономически обоснованите разходи за обществената услуга и да осигуряват възвръщаемост.
58
Що се отнася до разпоредбите на Директива 2009/73 относно задълженията на националните регулаторни органи в областта на тарифите на операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ, от член 41, параграф 6, буква а) от тази директива следва, че тези органи определят или одобряват методиките, които се използват за изчисляване или установяване на условията за достъп до националните мрежи за природен газ, включително тарифите за пренос и разпределение. В тази разпоредба се уточнява, че тези тарифи трябва да позволяват да се направят необходимите инвестиции в трайността на мрежите.
59
Освен това е важно да се припомни, че съгласно член 41, параграф 8 от посочената директива при определянето или одобряването на тарифите или методиките националните регулаторни органи трябва да гарантират, че „операторите на газопреносни системи и на газоразпределителни системи разполагат с подходящи стимули, в краткосрочен и дългосрочен план, за повишаване на ефективността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности“.
60
В допълнение, съгласно член 41, параграф 16 от същата директива решенията на националните регулаторни органи трябва да бъдат напълно мотивирани и обосновани, за да може да бъде осъществен съдебен контрол.
61
Така член 41, параграф 6, буква а) и параграфи 8 и 16 от Директива 2009/73 във връзка със съображение 32 от нея налага на националните регулаторни органи — било към момента на приемане на методиката за изчисляване на тарифите за пренос и разпределение на природен газ, било при конкретното определяне на тези тарифи — да предвидят (освен покриването на разходите, действително направени от операторите на преносните и разпределителните системи за осигуряването на достъпа до тях), от една страна, покриването на необходимите инвестиции в трайността на посочените системи и от друга страна, „подходящи стимули“ в краткосрочен и дългосрочен план, позволяващи на тези оператори да преследват целите, изброени в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, и да подкрепят посочените в тази разпоредба дейности, като същевременно тези органи се задължават напълно да мотивират и обосноват решенията си, за да може да се осъществи съдебен контрол.
62
Що се отнася до транспонирането в латвийското право на член 41, параграф 8 от тази директива, от преписката, с която разполага Съдът, не следва, че Законът за органите за регулиране на обществените услуги възпроизвежда изрично задължението за латвийския регулаторен орган да предвиди — било към момента на приемане на методиката за изчисляване на тарифите за пренос и разпределение на природен газ, било при конкретното определяне на тези тарифи — „подходящите стимули“, посочени във въпросния член 41, параграф 8. По-конкретно, както бе подчертано в точка 57 от настоящото решение, член 20, параграф 1 от Закона за органите за регулиране на обществените услуги, който е единствената релевантна разпоредба от този закон, спомената от запитващата юрисдикция, просто изисква от латвийския регулаторен орган да следи плащаните от ползвателите тарифи да покриват икономически обоснованите разходи за обществената услуга и да осигуряват възвръщаемост.
63
В това отношение изглежда, че понятието „възвръщаемост“ в посочения закон препраща към идеята операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ да могат да получат разумна печалба, без обаче да се уточнява за какви цели тя трябва да бъде, поне отчасти, предназначена. Следователно това понятие изглежда да има по-общ обхват и да е в по-малка степен ориентирано към реализирането на цели и дейности, свързани с функционирането на пазара на природен газ, в сравнение с понятието „подходящи стимули“ по смисъла на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73.
64
При все това е важно да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, когато прилагат вътрешното право, националните съдилища трябва, доколкото е възможно, да го тълкуват с оглед на текста и целите на разглежданата директива, за да постигнат предвидения от последната резултат и следователно да спазят член 288, трета алинея ДФЕС. Това задължение за съответстващо тълкуване на националното право всъщност е присъщо за системата на Договора за функционирането на ЕС, доколкото дава възможност на националните юрисдикции в рамките на своята компетентност да осигурят пълната ефикасност на правото на Съюза, когато се произнасят по споровете, с които са сезирани (решения от 5 март 2020 г., OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, т. 41, и от 26 юни 2025 г., Makeleio и Zougla, C‑555/23 и C‑556/23, EU:C:2025:484, т. 85).
65
Освен това принципът за съответстващо тълкуване изисква националните юрисдикции да използват всички свои правомощия, като вземат предвид цялото вътрешно право и като приложат признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантират пълната ефективност на съответната директива и да стигнат до разрешение, което съответства на преследваната от нея цел (решения от 5 март 2020 г., OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, т. 42, и от 26 юни 2025 г., Makeleio и Zougla, C‑555/23 и C‑556/23, EU:C:2025:484, т. 86).
66
Следователно запитващата юрисдикция трябва да провери дали вътрешното ѝ право, и по-специално член 20, параграф 1 от Закона за органите за регулиране на обществените услуги, може да се тълкува, доколкото е възможно, в съответствие с член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, така че възвръщаемостта, която трябва да се гарантира за операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ, да предполага при това те да се ползват и от „подходящите стимули“ по смисъла на посочения член 41, параграф 8. Всъщност гарантирането на определена норма на възвръщаемост би могло да представлява подходящ стимул за операторите на съответните системи да преследват целите и да подкрепят дейностите, изброени в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73.
67
Ако обаче прецени, че такова съответстващо тълкуване е невъзможно, запитващата юрисдикция би следвало да се провери дали предвиденото в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 задължение е достатъчно точно и безусловно, за да може да се счита за имащо директен ефект и да бъде изтъкнато от частноправните субекти, каквито са операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ, срещу решението на публичен орган като латвийския регулаторен орган, което да позволи на тази юрисдикция да не приложи член 20, параграф 1 от Закона за органите за регулиране на обществените услуги.
68
В това отношение от постоянната практика на Съда следва, че когато от гледна точка на съдържанието си разпоредбите на една директива са безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат да се позовават на тях пред националните съдилища в спорове с държавата, ако тя не е транспонирала в срок директивата в националното право или ако я е транспонирала неправилно (решение от 8 март 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект), C‑205/20, EU:C:2022:168, т. 17 и цитираната съдебна практика).
69
Съдът е уточнил, че разпоредба на правото на Съюза, от една страна, е безусловна, когато създава задължение, което не е съпроводено от никакво условие и чието изпълнение или действие не зависи от приемането на акт било на институциите на Съюза, било на държавите членки, и от друга, е достатъчно точна, за да може частноправен субект да се позовава на нея и съдът да я прилага, когато създава задължение по недвусмислен начин. Освен това дори разпоредба от дадена директива да оставя на държавите членки известна свобода на преценка при приемането на условията и реда за нейното прилагане, може да се счита, че тази разпоредба е безусловна и точна, при положение че възлага по недвусмислен начин на държавите членки конкретно задължение за резултат, без никакви придружаващи условия по отношение на прилагането на установеното в нея правило (решения от 8 март 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект), C‑205/20, EU:C:2022:168, т. 18 и 19, и от 25 януари 2024 г., Global NRG, C‑277/22, EU:C:2024:78, т. 28).
70
В случая, както бе посочено в точка 59 от настоящото решение, от член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 следва, че в рамките на задължението за определяне или одобряване на тарифите, приложими към системите за пренос и разпределение на природен газ, което задължение държавите членки трябва да възложат на националните регулаторни органи, последните трябва да гарантират при такова определяне или одобряване, че операторите на газопреносни системи и газоразпределителни системи разполагат с подходящи стимули, в краткосрочен и дългосрочен план, за повишаване на ефективността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности.
71
Макар член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 да оставя известна свобода на преценка на националните регулаторни органи при прилагането на тази разпоредба, все пак, като им налага приемането на такива подходящи стимули, които да насърчат системните оператори да преследват целите и да подкрепят дейностите, изброени в него подробно и изчерпателно, този член 41, параграф 8 възлага на всяка държава членка по недвусмислен начин достатъчно точно задължение, което не е съпроводено от никакво условие (вж. по аналогия решение от 6 октомври 2015 г., T-Mobile Czech Republic и Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, т. 53).
72
Следователно член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 предвижда по безусловен и достатъчно точен начин задължението да се гарантира на операторите на газопреносни и газоразпределителни системи, че при определянето или одобряването на тарифите за пренос и разпределение националните регулаторни органи предвиждат подходящите стимули, посочени в тази разпоредба.
73
Ето защо на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 следва да се признае директен ефект, така че запитващата юрисдикция ще трябва да остави без приложение противоречащото на тази разпоредба национално право, ако това право не може да се тълкува в съответствие с посочената разпоредба.
74
Що се отнася до понятието „подходящи стимули“, извън контекста, в който тези стимули трябва да се предвидят от всеки национален регулаторен орган, по-специално при определянето или одобряването на методиките за определяне на тарифите за пренос и разпределение на природен газ или при определянето на тези тарифи, и извън целите и дейностите, които те трябва да гарантират, Директива 2009/73 не дефинира това понятие, нито уточнява формата, под която националните регулаторни органи ги установяват. Следователно тази директива предоставя на въпросните органи свобода на преценка относно формата на тези стимули, но и относно оценката и определянето дали са подходящи, при зачитане по-специално на целите по член 40 от посочената директива, които важат за всеки национален регулаторен орган, и на задължението за мотивиране по член 41, параграф 16 от същата директива, както и в зависимост от особеностите на националния пазар на природен газ.
75
В този контекст, както генералният адвокат по същество посочва в точка 53 от заключението си, от Директива 2009/73 не следва, че подходящите стимули в полза на операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ, за да преследват целите и да подкрепят дейностите по член 41, параграф 8 от тази директива, трябва да се оценяват и определят единствено въз основа на норма на възвръщаемост на капитала, каквато е среднопретеглената норма на възвръщаемост на капитала, определена в спорното решение в съответствие с решението относно методиката.
76
Така с оглед на преписката, с която разполага Съдът, щом като е безспорно, че такава норма на възвръщаемост на капитала е само един от елементите, отчитани при определянето на размера на тарифите, обстоятелството, че спорното решение не съдържа специфични мотиви относно начина, по който тази норма би трябвало да насърчи системните оператори да преследват целите и да подкрепят дейностите, изброени в член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, не означава, че латвийският регулаторен орган (както същият поддържа пред Съда) не се е погрижил — отвъд това, което му налага член 20, параграф 1 от Закона за органите за регулиране на обществените услуги — да вземе предвид подходящи стимули като посочените в тази разпоредба в по-общата рамка на методиката или на определянето на тарифите за пренос и разпределение на природен газ в Латвия.
77
При все това от член 41, параграфи 8 и 16 от Директива 2009/73 следва, че или в рамките на методиката за изчисляване на тарифите за пренос и разпределение на природен газ, или най-късно при определянето или одобряването им националният регулаторен орган е длъжен да посочи ясно, недвусмислено и достатъчно точно начина, по който според него тези тарифи гарантират, че операторите на тези системи са стимулирани както в краткосрочен, така и в дългосрочен план да преследват целите и да подкрепят дейностите, изброени в член 41, параграф 8 от тази директива, за да могат заинтересованите лица да разберат обосновката на решението му и за да се гарантира ефективен съдебен контрол.
78
Ето защо запитващата юрисдикция следва да провери дали латвийският регулаторен орган е изпълнил посоченото в предходната точка задължение за мотивиране, включително евентуално извън строгите рамки на спорното решение.
79
По изложените съображения на първи и втори въпрос следва да се отговори, че член 41, параграфи 8 и 16 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която „подходящи стимули“ по смисъла на посочения член 41, параграф 8 се гарантират само с факта, че заплащаните от ползвателите тарифи покриват икономически оправданите разходи за обществената услуга и осигуряват възвръщаемост, макар и минимална, без да се налага задължение на националния регулаторен орган да изложи мотиви за предвидения от него начин, по който операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ да се ползват от „подходящи стимули“, освен ако такава национална правна уредба може да се тълкува в съответствие с посочения член 41, параграфи 8 и 16.
По въпроси от трети до девети, отнасящи се до начина, по който националният регулаторен орган трябва да предвиди, че операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ се ползват от подходящи стимули и/или от подобаваща възвръщаемост на инвестициите
80
С въпроси от трети до девети, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 трябва да се тълкуват в смисъл, че задължението, което тези разпоредби налагат на националния регулаторен орган, да предвиди съответно „подходящи стимули“ и „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ за целите на определянето на тарифите или методиките за изчисляване, прилагани спрямо операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ, налага прибягване до специфични методики за изчисляване като например основаната на WACC (среднопретеглена цена на капитала), прилагана във финансовия сектор, сравняване на цената на капитала с тази на нерегулирани дружества, извършване на корекции, за да се отчетат в частност инфлацията и/или корпоративният данък, изключване на отчитането на индивидуалните резултати на съответния системен оператор, а в случай на оспорване от заинтересованите субекти — прибягване до намесата на трето лице.
81
С други думи, запитващата юрисдикция поставя въпроса дали свободата на преценка, с която разполагат националните регулаторни органи по отношение на избора на методиките, приложими за изчисляването на нормата на възвръщаемост на капитала, и по отношение на параметрите в това изчисляване, когато се определят тарифите за пренос и разпределение на природен газ, е очертана, или дори ограничена (и евентуално при какви условия) от изискването към тези органи да осигурят „подходящи стимули“ по смисъла на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и/или „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ по смисъла на член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 в полза на операторите на системи за пренос и разпределение на природен газ.
82
В това отношение е важно да се припомни, от една страна, че макар член 41, параграфи 8 и 16 от Директива 2009/73 да възлага на националните регулаторни органи грижата да определят или одобряват по мотивиран начин тарифите за пренос и разпределение на природен газ при зачитане на целите за прозрачност и недопускане на дискриминация, тази разпоредба не уточнява по каква методика се определят тези тарифи. А fortiori, за целите на определянето на тези тарифи, Директива 2009/73 не дава никакви указания относно методиката и начина на изчисляване на нормата на възвръщаемост на капитала.
83
От друга страна, същото важи и за член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009, който предвижда единствено, че тарифите или методиките, използвани за тяхното изчисление, които операторите на преносни системи прилагат и които се одобряват от регулаторните органи съгласно член 41, параграф 6 от Директива 2009/73, са прозрачни, отразяват реално направени разходи, като същевременно включват подобаваща възвръщаемост на инвестициите, и се прилагат по недискриминационен начин.
84
Действително Регламент 2017/460, приет от Комисията въз основа на Регламент № 715/2009 и споменат от нея в писменото ѝ становище, предвижда в член 30, параграф 1 и в рамките на целта за по-голяма прозрачност на структурата на тарифите на оператора на преноса на природен газ, редица сведения, които трябва да бъдат публикувани преди всеки тарифен период, сред които по-специално „цена на капитала и методика за изчисляването ѝ“, „механизми за стимулиране и цели за ефективност“, както и „инфлационни индекси“.
85
Регламент 2017/460 обаче не уточнява съдържанието на тези понятия, нито по-специално по какви методи или начини цената на капитала или механизмите за стимулиране трябва или могат да бъдат изчислени.
86
От това следва, че за да се отчетат такива сложни икономически и технически фактори, националните регулаторни органи трябва — в зависимост от особените условия, приложими на националния пазар на природен газ, и от съответните оператори — да разполагат с широка свобода на преценка при определянето на тарифите за пренос или разпределение на природен газ, и по-специално евентуално за определянето на норма на възвръщаемост на капитала на тези оператори. Във връзка с това, що се отнася до необходимостта да се предвидят „подходящи стимули“ по смисъла на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, а по отношение на тарифите за пренос на природен газ — „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ по смисъла на член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009, тези органи не могат да бъдат задължени да приемат определена методика като например основаната на WACC или да сравняват цената на капитала с тази на нерегулирани дружества или субекти. В този контекст посочените органи трябва да имат право да коригират методиката за определяне на тези тарифи и изчисленията си в зависимост от различни параметри, без обаче да съществува задължение да извършват тези изчисления, отчитайки инфлацията и/или корпоративния данък
87
За сметка на това и доколкото отчитането на нормата на възвръщаемост на капитала съответства на „подходящ стимул“ по смисъла на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73, не може да бъде възприет доводът на латвийския регулаторен орган, че национална правна уредба, която забранява на национален регулаторен орган да коригира изчисляването на нормата на възвръщаемост на капитала в зависимост от индивидуалните резултати на всеки оператор, е в съответствие с целите на член 41, параграф 8 от Директива 2009/73.
88
Всъщност, освен че такова тълкуване е в противоречие с широката свобода на преценка, с която трябва да разполагат националните регулаторни органи при разглеждането на сложни икономически и технически фактори, следва да се отбележи, че „подходящите стимули“ по член 41, параграф 8 трябва по-специално да позволяват да се повиши ефективността на операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ, като следователно трябва да могат да бъдат адаптирани или коригирани в зависимост от миналите резултати на тези оператори. Такова коригиране не може a priori да противоречи на принципа на недопускане на дискриминация, тъй като може да бъде обосновано с обективни съображения или с липсата на сходство на положенията на различните системни оператори, дължаща се именно на обективно документирани разлики в миналите им резултати.
89
С оглед на съмненията на запитващата юрисдикция е важно да се добави, че в случай на оспорване от субектите, към които се прилагат тарифите, извършваната от националните регулаторни органи преценка на различните параметри за изчисляване на тези тарифи съгласно член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 не може да бъде обусловена от намесата на трето лице, като например експертна кантора, чийто доклад е бил изготвен единствено по искане на някой от тези субекти.
90
В това отношение е достатъчно да се припомни, че член 39, параграф 4 от Директива 2009/73 във връзка със съображение 30 от нея предвижда, че тези органи трябва да упражняват правомощията си независимо от всяко публично или частно образувание, като гарантират, че приемат решенията си самостоятелно, въз основа само на обществения интерес, без да бъдат обвързани от външни инструкции на други публично- или частноправни субекти (вж. по аналогия решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Германия (Транспониране на директиви 2009/72 и 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, т. 109 и цитираната съдебна практика). При все това, както генералният адвокат посочва в точка 70 от заключението си, зачитането на независимостта на националния регулаторен орган при упражняването на неговите правомощия не засяга възможността, с която евентуално разполагат съответните системни оператори, да се позовават на експертни доклади на трети лица в подкрепа на исканията си, отправени до този орган или до компетентните национални съдилища (в случай на сезиране на съда), доколкото националното право позволява това при зачитане по-специално на принципа на състезателност. Освен това е позволено националният регулаторен орган или в случай на сезиране на съда — компетентният национален съд да назначи един или няколко независими експерти, които да го подпомагат при осъществяване на функциите му.
91
По изложените съображения член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009 трябва да се тълкуват в смисъл, че задължението, което тези разпоредби налагат на националния регулаторен орган, да предвиди съответно „подходящи стимули“ и „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ за целите на определянето на тарифите или методиките за изчисляване, прилагани спрямо операторите на системи за пренос и разпределение на природен газ, не изисква прибягване само до специфични методики за изчисляване като например основаната на WACC (среднопретеглена цена на капитала), прилагана във финансовия сектор, сравняване на цената на капитала с тази на нерегулирани дружества и извършване на корекции, за да се отчетат в частност инфлацията и/или корпоративният данък.
92
За сметка на това член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че при определянето на „подходящите стимули“ по смисъла на тази разпоредба националният регулаторен орган трябва да вземе предвид миналите индивидуални резултати на съответните оператори на системи за пренос и разпределение на природен газ.
93
Освен това член 39, параграф 4 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска преценката на параметрите за изчисляване на тарифите на съответните оператори на системи за пренос и разпределение на природен газ, извършвана от националния регулаторен орган съгласно член 41, параграф 8 от тази директива и съгласно член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009, да бъде обусловена — в случай на оспорване от тези оператори — от намесата на трето лице, чийто доклад е бил изготвен единствено по искане на някой от посочените оператори.
По съдебните разноски
94
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Член 41, параграф 8 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕО) № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно условията за достъп до газопреносни мрежи за природен газ и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1775/2005
трябва да се тълкуват в смисъл, че
предвидените в тези разпоредби тарифни принципи не се прилагат за съоръженията за съхранение на природен газ на държава членка, без да се засяга възможността за националните регулаторни органи по обективно обосновани причини да разширят обхвата на тези тарифни принципи и по отношение на достъпа до тези съоръжения.
2)
Член 41, параграфи 8 и 16 от Директива 2009/73
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална правна уредба, съгласно която „подходящи стимули“ по смисъла на посочения член 41, параграф 8 се гарантират само с факта, че заплащаните от ползвателите тарифи покриват икономически оправданите разходи за обществената услуга и осигуряват възвръщаемост, макар и минимална, без да се налага задължение на националния регулаторен орган да изложи мотиви за предвидения от него начин, по който операторите на системите за пренос и разпределение на природен газ да се ползват от „подходящи стимули“, освен ако такава национална правна уредба може да се тълкува в съответствие с посочения член 41, параграфи 8 и 16.
3)
Член 41, параграф 8 от Директива 2009/73 и член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009
трябва да се тълкуват в смисъл, че
задължението, което тези разпоредби налагат на националния регулаторен орган, да предвиди съответно „подходящи стимули“ и „подобаваща възвръщаемост на инвестициите“ за целите на определянето на тарифите или методиките за изчисляване, прилагани спрямо операторите на системи за пренос и разпределение на природен газ, не изисква прибягване само до специфични методики за изчисляване като например основаната на среднопретеглената цена на капитала, прилагана във финансовия сектор, сравняване на цената на капитала с тази на нерегулирани дружества и извършване на корекции, за да се отчетат в частност инфлацията и/или корпоративният данък.
4)
Член 41, параграф 8 от Директива 2009/73
трябва да се тълкува в смисъл, че
при определянето на „подходящите стимули“ по смисъла на тази разпоредба националният регулаторен орган трябва да вземе предвид миналите индивидуални резултати на съответните оператори на системи за пренос и разпределение на природен газ.
5)
Член 39, параграф 4 от Директива 2009/73
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска преценката на параметрите за изчисляване на тарифите на съответните оператори на системи за пренос и разпределение на природен газ, извършвана от националния регулаторен орган съгласно член 41, параграф 8 от тази директива и съгласно член 13, параграф 1, първа алинея от Регламент № 715/2009, да бъде обусловена — в случай на оспорване от тези оператори — от намесата на трето лице, чийто доклад е бил изготвен единствено по искане на някой от посочените оператори.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: латвийски.