61983C0091
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 3 LUGLIO 1984
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Tema di queste cause pregiudiziali è l'interpretazione degli articoli 92 e 93 trattato CEE, concernenti gli aiuti concessi dagli stati alle imprese. Si tratta principalmente di definire alcuni aspetti della procedura ad hoc che, secondo tali norme, la Commissione, gli stati membri e le imprese interessate devono seguire per esercitare o permettere adeguati controlli preventivi sulle misure nazionali d'intervento.
I fatti della causa 91/83. Il 30 gennaio 1981 l'ufficio fiscale di Amsterdam competente nel settore societario accertò che il debito d'imposta gravante per il periodo 1977-1978 sulla società a responsabilità limitata Heineken Brouwerijen, con sede a Zoeterwoude (Paesi Bassi), era di 44240451 HFL. Contro questa decisione la società propose ricorso giurisdizionale innanzi al Gerechtshof di Amsterdam con atto depositato il 25 marzo 1981. L'accertamento — vi si deduce — non tiene conto del fatto che la Heineken aveva, nel periodo a cui si riferisce l'imposizione, effettuato investimenti in nuovi immobili per 32287582 HFL: da qui il suo diritto, in forma di riduzione dell'imposta, a un contributo di 9617994 HFL, pari al 25% dell'importo complessivo dei nuovi investimenti, anziché alla minor somma riconosciutale dall'ufficio (11 % di tale importo). Ritenendo necessaria una pronuncia pregiudiziale ai sensi dell'articolo 177 trattato CEE, con ordinanza 13 aprile 1983 il Gerechtshof sospese il procedimento e pose alla nostra Corte i seguenti quesiti:
«1.
Se, isolatamente o combinati fra loro, la Wet Selectieve Investeringsregeling (legge sulla disciplina selettiva degli investimenti), le modifiche ad essa apportate con riguardo all'effetto comune con la Wet Investeringsrekering (legge sulla contabilità relativa agli investimenti), la tariffa differenziata introdotta nell'articolo 36 di quest'ultima legge, nonché l'effetto pratico comune di queste leggi debbano essere considerati come un aiuto o come aiuti ai sensi degli articoli 92 e seguenti del trattato CEE.
2.
Se l'articolo 93, n. 3, del trattato vada interpretato nel senso che la comunicazione da parte di uno stato membro alla Commissione del progetto diretto a istituire o a modificare gli aiuti debba essere stata immediatamente e chiaramente conoscibile a qualsiasi interessato.
3.
Se siffatta comunicazione debba estendersi anche alle modifiche apportate al progetto di aiuto nel corso della discussione parlamentare.
4.
Se — nel caso in cui alla Commis- -sione non venga data alcuna comunicazione di una modifica apportata ad un aiuto da istituire ex novo, mentre essa è informata del progetto di aiuto a cui è apportata la modifica — il divieto di esecuzione, previsto dall'articolo 93, n. 3, ultima frase, del trattato, sia applicabile; in caso affermativo, se detto divieto si estenda all'intero aiuto oppure solo a quella parte di esso che è posta in essere con la modifica».
Passo alla causa n. 127/83. Il 3 giugno 1981 l'ufficio fiscale di Utrecht accertò che la stessa società Heineken Brouwerijen aveva un debito di imposta di 165000 HFL. Contro tale decisione la Heineken propose ricorso giurisdizionale innanzi al Gerechtshof di Amsterdam deducendo che l'imposta de qua colpisce gli investimenti da essa effettuati (ampliamento di tre impianti per il trattamento dell'acqua) più incisivamente di altri ed analoghi investimenti in ragione della loro localizzazione ed è perciò incompatibile con gli articoli 92 e 93 del trattato CEE. Come nella causa 91/83, il Gerechtshof sospese il giudizio e rivolse alla nostra Corte, con ordinanza 13 aprile 1983, i quesiti che ho più sopra riportato.
Con ordinanza del 1° febbraio 1984 la Corte decise di riunire le due cause per la fase orale e per la sentenza, tenuto conto che entrambe vertono fra le stesse parti e riguardano la stessa materia.
2.
Per intendere correttamente la portata e l'ordine logico dei quattro quesiti è necessario far cenno alla disciplina nazionale che viene in considerazione nelle due cause e che va tenuta presente nel-l'interpretare le norme comunitarie a cui si riferisce il giudice del rinvio.
Le aree urbane dell'Olanda occidentale, note come «Randstad-Nederland», sono sovraffollate e sovraindustrializzate. Per favorirne il decongestionamento, il governo olandese presentò nel 1972 un progetto di legge (Wet Selectieve Investeringsregeling o SIR) con cui s'introdu-ceva un'imposta sulla maggior parte dei nuovi investimenti ubicati in tali zone. Le norme del progetto vennero approvate nel 1974, ma dopo due anni la loro efficacia fu sospesa. Nel 1977, poi, lo stesso governo presentò un secondo progetto (Wet Investeringsrekening o WIR) che prevedeva contributi statali a favore degli investimenti in forma di riduzioni d'imposte. Tali contributi comprendevano un premio-base accordato a ogni tipo d'investimento e premi selettivi tra cui un «premio regionale generale» (PRG) concesso ai soli investimenti effettuati fuori dal Randstad.
Il meccanismo dei premi selettivi, e in particolare quello del PRG, furono dalla Commissione (a cui il governo olandése aveva comunicato il progetto WIR ai sensi dell'articolo 93 trattato CEE) ritenuti incompatibili con l'articolo 92: tra l'altro — essa affermò — perché si risolvevano in un aiuto regionale che, come tale, avrebbe dovuto essere circoscritto alle aree individuate dalla stessa Commissione nell'ambito della propria politica. A seguito di questi rilievi, il governo modificò le norme del WIR includendo nel premio-base gli sgravi previsti come premi selettivi; in tal modo esso generalizzava le misure d'aiuto e così superava l'ostacolo rappresentato dall'articolo 92.
Durante i lavori parlamentari per l'approvazione del WIR fu ripreso in esame il sistema di imposizioni adottato nel 1974 (SIR) e poi sospeso nel 1976. Nel progetto WIR, pertanto, vennero inserite talune modifiche del SIR intese a coordinare i due strumenti d'intervento; in particolare, e sia pure a titolo temporaneo, l'importo degli aiuti corrisposti sotto forma di riduzione fiscale fu differenziato mediante la previsione di una quota più bassa per gli investimenti attuati nel Randstad e di una superiore per quelli realizzati in altre aree (articolo 36).
Le cause principali nascono proprio dall'effetto combinato dei due sistemi: quello del SIR e quello del WIR. Secondo la società ricorrente, infatti, la riduzione differenziata dell'imposta dà luogo a un aiuto in favore delle imprese che investono fuori dal Randstad; esso non sarebbe dunque diverso da quelli previsti nel progetto WIR e giudicati dalla Commissione contrastanti con l'articolo 92.
3.
I quattro quesiti hanno per oggetto l'interpretazione degli articoli 92 e 93 del trattato CEE. In particolare, col primo vi si domanda di stabilire se una serie di misure adottate nei Paesi Bassi rispetto agli insediamenti industriali corrispondono alla nozione di «aiuto», così come risulta dall'articolo 92: gli altri tre, invece, riguardano lo speciale procedimento che l'articolo 93 prevede per valutare la compatibilità degli aiuti statali col mercato comune.
Dico subito che, a mio parere, l'ordine dei quesiti va capovolto: l'utilità di una pronuncia sulla domanda relativa al concetto di aiuto dipende infatti dalla soluzione che darete ai problemi interpretativi concernenti la procedura dell'articolo 93. E la vostra giurisprudenza che mi suggerisce questo approccio. Vi siete più volte occupati dei limiti entro cui i privati possono contestare la legittimità degli aiuti statali innanzi ai loro giudici; e a me sembra particolarmente significativa la tesi che enunciaste nelle sentenze 22 marzo 1977, cause 78/76, Steinike & Weinlig/Germania (Race. 1977, p. 595) e 74/76, Iannelli/Meroni (Race. 1977, 557). Una norma della Repubblica federale aveva imposto agli importatori di agrumi, che usavano questi frutti per produrre bevande, di versare a un apposito ente un contributo destinato a promuovere la vendita e l'esportazione dei prodotti agricoli tedeschi. Vi si chiese di stabilire se la compatibilità di tale misura col mercato comune potesse essere apprezzata da un giudice amministrativo tedesco.
La vostra risposta è nota «L'accertamento ... della compatibilità ... d'un aiuto statale — osservaste — solleva problemi che implicano la valutazione di fatti e circostanze economiche [non solo] complesse, [ma] atte a modificarsi rapidamente»; ed è proprio per questa ragione che il trattato «ha previsto all'articolo 93 un procedimento speciale costituito dall'esame permanente e dal controllo degli aiuti da parte della Commissione». Se ne desume che riconoscere l'incompatibilità di un aiuto spetta a quest'ultima, com'è ovvio sotto il controllo della Corte; e perciò anche che i singoli non possono, di regola e in forza del solo articolo 92, porre la questione ai giudici nazionali (punti 9 e 10 della sentenza Steinike). Sulle domande dirette ad accertare l'incompatibilità — concludeste — il giudice potrà dunque pronunciarsi solo in casi eccezionali e ben circoscritti: ad esempio, se l'aiuto ha fatto «oggetto di una decisione della Commissione che imponesse allo stato ... di sopprimerlo o di modificarlo», o se è stato introdotto senza osservare la procedura di cui all'articolo 93, n. 3 (punto 15).
La saggezza di questa soluzione è evidente. Per competenza e per mezzi, infatti, la Commissione è molto più attrezzata dei giudici nazionali a compiere la difficile indagine che impone il riconoscimento dell'incompatibilità di un aiuto; al contrario, il giudice è perfettamente in grado di stabilire se l'aiuto resta in vita contro la volontà della Commissione o se la sua istituzione ha avuto luogo nel mancato rispetto di requisiti procedurali. Ora, ognuno vede che cosa ciò implichi per il nostro caso: rispondere al primo quesito è utile solo se si accerti che lo stato olandese ha violato i vincoli posti dall'articolo 93 e, in particolare, quelli del suo n. 3. Ricordo che, secondo tale norma, «i progetti diretti ad istituire o a modificare aiuti» vanno comunicati alla Commissione in tempo utile perché essa possa presentare i suoi rilievi e, se ritiene il progetto incompatibile col mercato comune, iniziare la procedura di contestazione prevista dal n. 2 dello stesso articolo.
4.
Cominciamo dunque col secondo quesito. Il giudice vi domanda se il progetto d'aiuti che lo stato comunica alla Commissione debba essere fatto conoscere immediatamente e chiaramente a ogni interessato. In proposito, è opportuno rilevare che l'obbligo di comunicazione dello stato è funzionale alla procedura regolata dall'articolo 93, n. 2: esso risponde cioè all'esigenza che la Commissione disponga per tempo di tutte le notizie necessarie a valutare la compatibilità delle misure d'aiuto in corso d'adozione e, se le ritenga incompatibili, a imporne la soppressione o la modifica. Ebbene, nel quadro di questa procedura, gli operatori a cui tali misure si dirigono sono tutelati. Vi provvede l'articolo 93, n. 2, primo comma, esigendo che, prima di procedere all'esame degli aiuti, la Commissione li inviti a presentare le loro osservazioni; in quell'esame e ai fini della decisione che lo segue, pertanto, gli interessi di cui essi sono portatori vengono tenuti nella debita considerazione.
Stando così le cose, è impossibile leggere nell'articolo 93 un obbligo fatto agli stati d'informare non solo la Commissione, ma tutti gli operatori interessati sugli aiuti che essi progettano d'introdurre. Contro questa tesi milita ciò che ho appena detto sull'adeguata protezione di cui tali operatori godono e, più ancora, l'assurdità delle sue conseguenze pratiche. Come potrebbero infatti gli stati provvedere alla capillare diffusione di dati che essa postula senza compromettere la tempestività dell'azione legislativa in genere e degli interventi di politica economica in particolare? Altro, mi sembra, non v'è da aggiungere per dimostrare che al secondo quesito va data risposta negativa.
5.
Col terzo quesito si vuol sapere se l'obbligo di comunicare alla Commissione i progetti intesi a istituire o a modificare aiuti, imposto agli stati dal n. 3 dell'articolo 93, includa anche le modifiche apportate ai progetti medesimi nel corso dell' iter parlamentare. La vostra risposta non potrà essere che affermativa; ma, a mio avviso, con una riserva dettata dalla considerazione delle esigenze sostanziali che la norma vuol soddisfare. Quest'ultima — avete detto voi stessi — fu scritta per permettere alla Commissione di apprezzare la compatibilità delle misure progettate col mercato comune. Ora, uno scopo del gerere non consente di profilare in capo agli stati un obbligo di comunicazione assoluto o intergrale. Da comunicare, in altri termini, saranno le modifiche che, per la loro incidenza sulla vita delle imprese o sui rapporti concorrenziali, possono influenzare il giudizio della Commissione: non certo le altre, cioè quelle meramente formali o non pericolose per la libertà di concorrenza.
Il giudice a quo vi pone questa domanda sul presupposto, chiaramente desumibile dai provvedimenti di rinvio, che lo stato olandese non abbia comunicato alla Commissione le modifiche apportate al progetto WIR durante i lavori parlamentari; in particolare, che le abbia taciuto il ripristino del meccanismo impositivo previsto dal SIR e la differenziazione nell'importo degli aiuti per l'impianto di nuovi insediamenti. A escludere che le cose stiano così, tuttavia, è la stessa Commissione; rispondendo alle richieste rivoltele dalla Corte, infatti, essa ha riferito che le autorità olandesi le comunicarono sia la riattivazione del meccanismo SIR, sia la riduzione differenziata di carico fiscale sui nuovi impianti. E poiché queste erano le uniche modifiche atte a pesare sul giudizio di compatibilità pronunciato dalla Commissione, non mi pare che nella specie si evidenzino inadempimenti dell'obbligo di comunicazione da parte dello stato olandese.
6.
Il quarto quesito è stettamente legato al precedente e si articola in due domande. La prima riguarda il divieto di attuare le misure progettate prima che la Commissione abbia esaurito la procedura di cui al n. 2 dell'articolo 93. Può dirsi — chiede il giudice — che esso sussista anche rispetto a progetti regolarmente comunicati nella versione originaria, ma successivamente modificati senza che le modifiche siano rese note alla Commissione?
La domanda postula che s'identifichi la portata dell'articolo 93, n. 3. Come ho detto più volte, questa norma impone agli stati di comunicare alla Commissione i progetti di aiuti per consentirle di formulare rilievi sulla loro compatibilità col funzionamento del mercato cumune. Mi sembra evidente che l'obbligo di non dar esecuzione agli interventi progettati operi già in questa fase precontestativa; e ciò per tutto il tempo di cui la Commissione ragionevolmente necessita al fine sia di far conoscere le sue osservazioni, sia — una volta che le abbia diffuse — di decidere se iniziare la procedura prevista al n. 2. Decorso tale tempo senza contestazioni da parte della Commissione, il divieto cade e lo stato membro va ritenuto libero di attuare il proprio progetto.
Quid iuris poi se lo stesso stato abbia introdotto modifiche al progetto originario senza informarne la Commissione? Io credo che il divieto in esame sussista anche in questa ipotesi. Se non fosse così, lo stato inadempiente si troverebbe in una posizione di vantaggio: che è un risultato troppo paradossale per essere credibile.
Quanto alla fase contestativa, sarà sufficiente rilevare che il dovere di non dar esecuzione al progetto è esplicitamente previsto dall'articolo 93, n. 3, ultima parte. Qualcuno, è vero, potrebbe osservare che questa norma collega la comunicazione all'inizio della procedura; e da ciò dedurre — così, immagino, ha fatto il giudice olandese — che, mancando la comunicazione, l'obbligo di astenersi non sorga. Ma l'argomento sarebbe fragile. È certo, infatti, che la Commissione può iniziare la procedura contestativa anche se il progetto non le è stato notificato e cioè sulla base di dati acquisiti per altre vie; tanto basta, mi sembra, per ritenere che il difetto della comunicazione non possa incidere sul divieto di attuare le misure progettate.
La seconda domanda del quarto quesito sviluppa questi punti. Il giudice a quo vuol sapere se il detto divieto — ammesso che sussista anche in presenza di modifiche non comunicate — riguardi l'intero aiuto o solo la parte posta in essere con la modifica. Dubito che gli si possa dare una risposta univoca. Qui, infatti, giuocano un ruolo decisivo le circostanze concrete e precisamente l'incidenza che sul funzionamento del mercato comune può avere la combinazione della misura originaria con la modifica. Se questa combinazione è in potenziale contrasto col trattato, mi sembra ovvio che a restare sospesa debba essere l'esecuzione dell'intero aiuto. Ma può darsi che quel contrasto non vi sia, ad esempio perché la misura inizialmente progettata non incide sul mercato comune e la norma che introduce la modifica è autonoma rispetto ad essa: in tal ipotesi, soggetta a sospensione sarà solo la modifica non comunicata.
7.
Vengo infine al primo quesito. Il Gerechtshof vi chiede se, tenuto conto dell'effetto che congiuntamente producono sul mercato comune, alcune disposizioni legislative olandesi debbano considerarsi come «aiuti» ai sensi dell'articolo 92 trattato CEE.
Come ho ricordato all'inizio, la vostra giurisprudenza non consente che i giudici nazionali decidano se una misura d'aiuto è compatibile col trattato a meno che essa sia stata introdotta senza rispettare lo speciale procedimento dell'articolo 93. D'altra parte, le risposte che ho dato ai quesiti 2, 3 e 4 permettono di escludere che, adottando le norme controverse, lo stato olandese abbia violato vincoli procedurali. Ne consegue che ί presupposti perché il giudice a quo apprezzi la compatibilità delle norme fanno difetto; e ciò rende superfluo che la Corte si pronunci sulla domanda da lui posta.
8.
Per tutte queste considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere come segue a tre dei quattro quesiti formulati dal Gerechtshof di Amsterdam con due ordinanze parallele, entrambe del 13 aprile 1983, nelle cause tra la società a responsabilità limitata Heineken Brouwerijen e gli uffici fiscali rispettivamente di Amsterdam e di Utrecht competenti per la materia societaria:
a)
Sul secondo quesito: l'articolo 93, n. 3, trattato CEE va interpretato nel senso che la comunicazione da parte di uno stato membro alla Commissione di progetti diretti a istituire o modificare aiuti non dev'essere portata a conoscenza di ogni interessato. Tale obbligo infatti è a carico della Commissione e sorge quando essa dà inizio alla procedura contestativa di cui al n. 2 del medesimo articolo 93.
b)
Sul terzo quesito: l'articolo 93, n. 3, del trattato CEE va interpretato nel senso che l'obbligo degli stati membri di comunicare alla Commissione i progetti diretti ad istituire o a modificare aiuti si estende anche alle modifiche apportate ai progetti nel corso della procedura parlamentare di approvazione.
e)
Sul quarto quesito: l'articolo 93, n. 3, del trattato CEE va interpretato nel senso che il divieto di dar esecuzione alle misure progettate opera anche rispetto alle modifiche di progetti inizialmente trasmessi alla Commissione e ciò indipendentemente dalla circostanza che le dette modifiche siano state a loro volta comunicate. Il divieto si estende all'intero aiuto se la combinazione del progetto originario con le modifiche successive è tale da incidere sul funzionamento del mercato comune.
Suggerisco da ultimo di non rispondere al primo quesito. Le soluzioni offerte ai problemi interpretativi sollevati dalle altre domande rendono infatti superflua una pronuncia su di esso.