61994CC0285_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Met dit beroep verzoekt de Italiaanse Republiek om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1840/94 van de Commissie van 27 juli 1994 houdende vaststelling van de opbrengst aan olijven en aan olie voor het verkoopseizoen 1993/1994(1) (hierna: "verordening").
2 Kort gezegd gaat het geschil over de vraag, of de Commissie bij de vaststelling van die opbrengsten moet uitgaan van de gegevens die de autoriteiten van de Lid-Staten haar hebben meegedeeld (stelling van de Italiaanse regering), dan wel of zij daarvan mag afwijken (stelling van de Commissie), zoals in de bestreden verordening is gebeurd.
3 De middelen die de Italiaanse regering tot nietigverklaring van de verordening aanvoert, komen in het kort hierop neer:
- door de door Italië verstrekte gegevens niet te aanvaarden, heeft de Commissie de gemeenschapsregeling inzake de vaststelling van de opbrengsten aan olijven en olijfolie geschonden; ook heeft zij daardoor het rechtszekerheidsbeginsel geschonden;
- de verordening is niet of volstrekt onjuist gemotiveerd;
- bij de vaststelling van de verordening heeft de Commissie haar bevoegdheid misbruikt.
Het rechtskader
4 De volgende basisregelingen zijn op deze casuspositie van toepassing:
a) een eerste verordening (verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten(2)) voorziet in toekenning van steun aan de producenten;
b) een uitvoeringsverordening [verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad van 17 juli 1984 houdende algemene voorschriften inzake de toekenning van de produktiesteun voor olijfolie en de steun aan de producentenorganisaties(3)] bevat de eigenlijke steunregeling;
c) een aantal latere verordeningen stelt jaarlijks voor elk verkoopseizoen het volgende vast:
- een productieprognose en de steun die vooraf kan worden toegekend;
- de opbrengst aan olijven en olijfolie per productiegebied, waaruit de uiteindelijke productie voortvloeit.
5 Bij verordening nr. 136/66 is onder meer een steunregeling ingevoerd, die "voor de producenten van de Gemeenschap (...) een billijke beloning moet waarborgen, waarvan de hoogte voor olijfolie door een produktierichtprijs en voor oliehoudende zaden door een richtprijs kan worden bepaald (...) het verschil tussen deze prijzen en de voor de verbruiker aanvaardbare prijzen [komt overeen] met de steun die voor het bereiken van het nagestreefde doel dient te worden verleend".
6 Krachtens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 136/66(4) wordt de steun alternatief aan de olijfproducenten toegekend
a) op basis van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olijfolie; of
b) op basis van bepaalde forfaitair vastgestelde opbrengsten.
7 Het eerste alternatief (werkelijke productie) geldt voor olijfproducenten die per verkoopseizoen een gemiddelde productie van ten minste 500 kg olijfolie hebben; het gaat hier dus om grote producenten.
8 Het tweede alternatief (vermoedelijke productie) geldt voor de overige - dat wil zeggen de kleine en middelgrote - olijfproducenten, die per verkoopseizoen minder dan 500 kg produceren. In dat geval wordt de steun verkregen door toepassing van de voor elk verkoopseizoen vooraf vastgestelde forfaitaire opbrengst aan olijven en olijfolie ten opzichte van het aantal olijfbomen in productie.(5)
9 Bij grote producenten wordt dus van de werkelijke productie uitgegaan. Bij kleine en middelgrote producenten is de steun niet gebaseerd op hun werkelijke productie, maar wordt zij berekend aan de hand van vooraf vastgestelde cijfers: de voor elk verkoopseizoen vooraf vastgestelde vermoedelijke gemiddelde opbrengst wordt vermenigvuldigd met het aantal olijfbomen van een bepaald bedrijf.
10 Verordening nr. 2261/84 regelt de toekenning van de steun. Artikel 17 bis(6) luidt als volgt:
"1. Vóór 1 december bepaalt de Commissie voor het lopende verkoopseizoen de gemiddelde opbrengst aan olijven en olie van de laatste vier verkoopseizoenen.
2. Vóór 1 april worden voor het lopende verkoopseizoen volgens de procedure van artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG vastgesteld:
- de geraamde produktie;
- het bedrag van de produktiesteun per eenheid dat mag worden voorgeschoten. Dit bedrag moet op een zodanig niveau worden vastgesteld dat rekening houdend met de produktieramingen voor dat verkoopseizoen, elk risico van onverschuldigde betaling aan de olijvenproducenten wordt uitgesloten.
3. Uiterlijk zes maanden na het einde van het verkoopseizoen worden, volgens de in lid 2 bedoelde procedure, voor dat verkoopseizoen vastgesteld:
- de werkelijke produktie waarvoor het recht op steun is erkend;
- het aan producenten met een produktie van ten minste 500 kg olijfolie per verkoopseizoen toe te kennen bedrag van de in artikel 5, lid 1, vijfde alinea, onder b), van verordening nr. 136/66/EEG bedoelde produktiesteun per eenheid;
- de hoeveelheid die naar het volgende verkoopseizoen moet worden overgedragen als de in het eerste streepje bedoelde produktie lager is dan de vastgestelde maximumhoeveelheid.
4. De Lid-Staten delen de Commissie uiterlijk op 15 maart de gegevens mede inzake de geraamde olijfolieproduktie voor het lopende verkoopseizoen. De Commissie kan gebruik maken van andere informatiebronnen en eventueel studies of onderzoeken over de olijfolieproduktie laten uitvoeren."
11 Artikel 18 van verordening nr. 2261/84 bepaalt hoe de gemiddelde opbrengsten moeten worden berekend: "De in artikel 5, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van verordening nr. 136/66/EEG bedoelde opbrengsten aan olijven en olijfolie worden uiterlijk op 31 mei van elk jaar per homogeen produktiegebied vastgesteld op grond van de gegevens die door de producerende Lid-Staten jaarlijks uiterlijk 30 april worden verstrekt."
12 Verordening (EEG) nr. 2262/84 van de Raad van 17 juli 1984 houdende bijzondere maatregelen in de sector olijfolie(7) strekt ertoe, een correcte en uniforme toepassing van de regeling inzake de productiesteun te waarborgen, daar de ervaring had geleerd dat de administratieve structuur van de producerende Lid-Staten niet voldoende was aangepast voor de uitvoering van de in de communautaire regeling voorgeschreven controles.
13 Artikel 1, lid 1, bepaalt daartoe het volgende: "Elke producerende Lid-Staat richt, overeenkomstig zijn rechtsstelsel, een speciaal bureau op dat wordt belast met bepaalde controles en activiteiten in het kader van de regeling inzake produktiesteun voor olijfolie."
14 Artikel 12 van verordening (EEG) nr. 3061/84 van de Commissie van 31 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen van de produktiesteunregeling voor olijfolie(8), luidt als volgt:
"1. Voor de vaststelling van de in artikel 18 van verordening (EEG) nr. 2261/84 bedoelde opbrengsten aan olijven en olijfolie verstrekken de producerende Lid-Staten aan de Commissie bepaalde gegevens voor homogene produktiegebieden welke worden opgesteld met inachtneming van met name:
- de geografische situatie en de agronomische kenmerken van het terrein;
- de overwegend voorkomende soorten olijfbomen, de meest toegepaste snoeiwijze en de ouderdom van de bomen.
2. Voor elk produktiegebied omvatten de gegevens ten minste:
a) de geografische begrenzing van het gebied;
b) een schatting van het olijfbomenareaal;
c) een schatting van het gemiddelde aantal olijfbomen per hectare in gespecialiseerde teelt;
d) de gemiddelde olijvenopbrengst per boom;
e) de gemiddelde olieopbrengst per 100 kilogram olijven.
3. Elk verkoopseizoen delen de Lid-Staten uiterlijk op 30 april de in lid 2, onder b), c), d) en e), bedoelde gegevens mede, alsmede een kort verslag over de produktieomstandigheden in elk gebied in de loop van het verkoopseizoen.(9)
4. Voor de vaststelling van de opbrengsten aan olijfolie gaan de producerende Lid-Staten, voor elk produktiegebied, in oliefabrieken die verschillend zijn uitgerust en die representatief zijn voor de verwerkingscapaciteit in het gebied, op verschillende tijdstippen van de oogst over tot de vaststelling van de opbrengst aan olie van de olijven van het betrokken gebied.
Voor de vaststelling van de opbrengsten aan olijven gaan de Lid-Staten, ten minste voor de belangrijkste produktiegebieden, bij het begin van het verkoopseizoen over tot de vaststelling van de opbrengsten aan olijven van olijfbomen die representatief zijn voor de produktieomstandigheden in het gebied.
5. Functionarissen van de Commissie worden betrokken bij de vaststelling van de hierboven bedoelde gegevens."
15 Verordening (EG) nr. 1187/94 van de Commissie van 26 mei 1994 tot vaststelling, voor het verkoopseizoen 1993/1994, van de geraamde olijfolieproduktie en van het bedrag van de produktiesteun per eenheid dat kan worden voorgeschoten(10), bepaalt dat voor dat verkoopseizoen
- de geraamde productie wordt vastgesteld op 1 283 000 ton;
- het bedrag van de productiesteun per eenheid dat kan worden voorgeschoten, wordt vastgesteld op:
- 51,02 ecu per 100 kg voor Spanje en Portugal,
- 67,82 ecu per 100 kg voor de andere Lid-Staten.
16 Ten slotte vermeldt de considerans van de thans bestreden verordening, dat overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 2261/84 de opbrengst aan olijven en aan olie per homogeen productiegebied voor het verkoopseizoen 1993/1994 moet worden vastgesteld. Rekening houdend met de ontvangen gegevens, wordt deze opbrengst vastgesteld zoals in bijlage I is aangegeven.
17 Wat meer bepaald de Italiaanse opbrengsten betreft, wordt in de considerans van de verordening gesteld, dat de "in bijlage I vermelde cijfers, door de Lid-Staat opgegeven cijfers zijn die zijn gecorrigeerd om ze coherent te maken met de in verordening (EG) nr. 1187/94 van de Commissie geraamde produktie".
18 Verzoekster betwist juist het resultaat van die "correctie", daar de cijfers van de Commissie (ongeveer) 30 % lager liggen dan die welke de Italiaanse administratie had voorgesteld.(11)
19 Wanneer het aantal bomen gelijk blijft, is de vaststelling van de gemiddelde opbrengst in kg olijven per olijfboom enerzijds en in kg olijfolie per 100 kg olijven anderzijds, in elk van de vooraf bepaalde homogene gebieden namelijk de sleutel voor de berekening van de werkelijke productie in het verkoopseizoen. Bijlage 3 bij het verzoekschrift van de Italiaanse regering ("Olieproductie voortvloeiende uit de toepassing van de opbrengst aan olijven en olijfolie voor het verkoopseizoen 1993/1994") bevestigt dit.
Het eerste middel: moet de Commissie zich noodzakelijkerwijs houden aan de door de Lid-Staten verstrekte gegevens?
20 Tot staving van haar beroep voert de Italiaanse regering als eerste middel aan, dat de volgens haar toepasselijke regels van gemeenschapsrecht (artikel 155, vierde streepje, EG-Verdrag, artikel 18 van verordening nr. 2261/84, artikel 12 van verordening nr. 3061/84 en artikel 1 van verordening nr. 2262/84) en het rechtszekerheidsbeginsel eraan in de weg staan, dat de Commissie bij de berekening van de gemiddelde opbrengst aan olijven en olie afwijkt van de door de Lid-Staten verstrekte gegevens, zoals zij hier heeft gedaan.
21 Haars inziens is het niet logisch, dat nu de Raad de Lid-Staten heeft verplicht een speciaal agentschap of bureau op te richten(12) om op nationaal vlak de gegevens te verzamelen, te controleren en uit te werken die nodig zijn om de opbrengsten aan olijven en olijfolie vast te stellen, de Commissie zonder meer van de door dat agentschap verzamelde en door de verschillende nationale administraties aan de instanties van de Gemeenschap meegedeelde gegevens zou kunnen afwijken.
22 Verzoekster voegt daaraan toe, dat de nationale agentschappen of bureaus (in Italië "Agecontrol SpA") op basis van een door de Commissie vooraf goedgekeurd programma, onder toezicht van ambtenaren van de Commissie en volgens haar instructies werken: het zou dan ook "indruisen tegen de meest elementaire beginselen van het recht en het gezond verstand", indien de Commissie hun gegevens buiten beschouwing kon laten.
23 De repliek van de Italiaanse regering bevat dienaangaande een belangrijke nuance: ofschoon zij dat in het verzoekschrift niet uitdrukkelijk lijkt te erkennen, geeft zij in repliek op het verweerschrift van de Commissie toe, dat niet kan worden ontkend dat de Commissie bij de vaststelling van de gemiddelde opbrengsten een zekere beoordelingsvrijheid heeft. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Italiaanse regering tevens bevestigd, dat hij de bevoegdheid van de Commissie om de opbrengsten vast te stellen, met inbegrip van die om de door de Lid-Staten verstrekte gegevens te wijzigen, niet betwist, maar enkel de "wijze" waarop dat hier is gebeurd.
24 Volgens de Italiaanse regering beschikt de Commissie slechts over deze mogelijkheid, wanneer zij aantoont, dat het voorstel van een Lid-Staat niet is gebaseerd op de in artikel 12 van verordening nr. 3061/84 genoemde objectieve criteria voor de vaststelling van de opbrengsten.
25 Voor het antwoord op dit middel moet mijns inziens worden uitgegaan van twee soorten overwegingen: betreffende de beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de marktordeningen, in verband met de door de Lid-Staten verstrekte gegevens, en betreffende de juiste uitlegging van de betrokken verordeningen.
i) De beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de marktordeningen, in verband met de door de Lid-Staten verstrekte gegevens
26 In de rechtspraak van het Hof is bevestigd, dat de Commissie bevoegd is om in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitvoeringsmaatregelen te treffen en dat deze bevoegdheid ruim moet worden uitgelegd.(13)
27 Deze uitlegging is gebaseerd op de overweging, dat de Commissie als enige instelling in staat is, de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te treffen die de situatie vereist. De grenzen van haar bevoegdheid moeten met name aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening worden bepaald.(14)
28 Het is zeer belangrijk, dat de economische gegevens die als grondslag moeten dienen voor latere besluiten inzake de verschillende marktordeningen - en in het algemeen, voor elk besluit in verband met het gemeenschappelijk landbouwbeleid - juist zijn, daar dit beleid slechts op basis van met de werkelijkheid overeenstemmende gegevens op efficiënte wijze ten uitvoer kan worden gelegd.
29 De gemeenschapsinstellingen hebben in dit verband een zekere beoordelingsvrijheid. In het arrest van 29 oktober 1980(15) overwoog het Hof: "Wanneer de Raad bij de uitvoering van het landbouwbeleid der Gemeenschap een complexe economische situatie heeft te evalueren, geldt zijn discretionaire bevoegdheid niet slechts de aard en draagwijdte der vast te stellen bepalingen, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling der basisgegevens (...)"
30 Recentelijk, in een arrest van 17 oktober 1995 (Nederland/Commissie, reeds aangehaald), bevestigde het Hof dat de Commissie de juistheid van de door de nationale administraties verstrekte gegevens kan controleren en desgevallend ambtshalve kan corrigeren.
31 Het betoog van het Koninkrijk der Nederlanden in die zaak was vergelijkbaar met dat van de Italiaanse regering hier: zijns inziens was de Commissie niet bevoegd de door de Lid-Staten aangemelde hoeveelheden door de vaststelling van een verminderingscoëfficiënt te corrigeren, daar enkel de Lid-Staten de lijsten van marktdeelnemers mogen vaststellen en referentiehoeveelheden bepalen.(16) Volgens de Nederlandse regering machtigde artikel 155 van het Verdrag noch artikel 20 van de verordening houdende de gemeenschappelijke ordening der bananenmarkten(17) de Commissie, die gegevens eenzijdig te wijzigen.
32 Het Hof wees dit betoog af door te verklaren, dat de rol van de Lid-Staten bij het verzamelen en doorgeven van de gegevens niet belet, "dat de Commissie, die belast is met het dagelijks beheer van de gemeenschappelijke marktordening, de juistheid van die gegevens kan controleren en ze kan corrigeren wanneer blijkt dat dubbeltellingen de grondslag van de invoerregeling dreigen te vervalsen".(18)
33 Uiteraard verschillen de omstandigheden in die zaak van de onderhavige, maar de redenering van het Hof in het arrest van 17 oktober 1995 is niettemin in wezen van analoge toepassing op de onderhavige casuspositie.(19) De uiteindelijke oplossing hangt hoe dan ook af van de rol van de gemeenschapsinstellingen en van de Lid-Staten in elke gemeenschappelijke ordening der markten.
34 Derhalve moeten de bijzonderheden worden onderzocht van de gemeenschappelijke ordening der markten voor oliën en vetten, en dus in concreto van de door verzoekster aangevoerde verordeningen.
ii) De uitlegging van de aangevoerde verordeningen
35 Zoals ik al zei, machtigt artikel 18 van verordening nr. 2261/84 de Commissie om de opbrengsten aan olijven en olijfolie vast te stellen "op grond van de gegevens die door de producerende Lid-Staten (...) worden verstrekt".(20) Welke van de gebruikelijke juridische uitleggingsmethoden men ook hanteert, deze uitdrukking betekent niet, dat de Commissie aan die gegevens absoluut gebonden is en er niet van kan afwijken.
36 Volgens een louter letterlijke uitlegging houdt de uitdrukking "op grond van" voor degene die de daaropvolgende handeling uitvoert een zekere mate van autonomie in: voor het verrichten van zijn handeling heeft hij een grondslag, een basis. De Commissie kan de haar door de Lid-Staten verstrekte informatie dus als grondslag nemen voor haar eigen conclusies.
37 De opzet van de regeling bevestigt, dat verordening nr. 2261/84 de Commissie een zekere zelfstandige beslissingsbevoegdheid geeft: het heeft geen zin, dat de verordening haar belast met het vaststellen van de opbrengsten, indien deze vooraf reeds onveranderlijk door de Lid-Staten zijn vastgesteld. In dat geval zou het optreden van het beheerscomité voor vetten en oliën en van de Commissie overbodig zijn, en zou elke Lid-Staat rechtstreeks met de definitieve vaststelling van de opbrengsten zijn belast.
38 Onderzoek van het doel van de regeling leidt tot dezelfde conclusie: voor het beheer van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten, waarmee de verordening de Commissie in samenwerking met de Lid-Staten belast, moet de Commissie over een zekere beoordelingsvrijheid beschikken bij de vaststelling van bepaalde gegevens of variabele factoren die per definitie beslissend zijn voor de omvang van de steun aan de producenten.
39 Wil men dat die steun beantwoordt aan de criteria die aan het beleid van de Gemeenschap ter zake ten grondslag liggen, en dat aldus de financiële belangen van de Gemeenschap worden beschermd, dan moet de steun zijn gebaseerd op reële en objectieve gegevens, die evenwel van de door de Lid-Staten voorgestelde cijfers kunnen afwijken. Het is dan ook logisch en zelfs passend, dat de Commissie die gegevens en eventueel andere relevante factoren die in de voorstellen van de nationale administraties niet correct zijn beoordeeld, onderzoekt, corrigeert en afweegt.
40 Zoals ik al zei, heeft verzoekster in repliek en ter terechtzitting erkend, dat de Commissie over een zekere beoordelingsvrijheid beschikt voor de vaststelling van opbrengsten die afwijken van de door een Lid-Staat voorgestelde cijfers. Volgens haar moet daarvoor evenwel worden aangetoond, dat de in verordening nr. 3061/84 vermelde criteria in het voorstel van de betrokken staat niet correct zijn toegepast.
41 Ik ben het met dit laatste niet eens. Ik acht het juist mogelijk - en de onderhavige zaak is daarvan een goed voorbeeld - dat een nationale administratie de opbrengsten van haar landbouwers vaststelt aan de hand van de voorgeschreven criteria, zonder dat zij evenwel rekening houdt met alle mogelijke factoren die bij de uitwerking van die gegevens een rol spelen.
42 Artikel 12 van verordening nr. 3061/84 bepaalt, dat de Lid-Staten de Commissie bepaalde gegevens verstrekken en voor elk productiegebied de opbrengst aan olijven en olijfolie vaststellen. Dit voorschrift noch enige andere toepasselijke bepaling belet, dat de Commissie, gelet op de door een Lid-Staat overeenkomstig de hiervoor vermelde criteria verstrekte gegevens, tot een andere slotsom komt dan de nationale instanties.(21)
43 Mijns inziens is er in casu geen juridisch bezwaar tegen, dat de Commissie van de nationale gegevens afwijkt wanneer zij van mening is, dat de uiteindelijke berekening van de opbrengsten aan olijven en olijfolie aanmerkelijk wordt beïnvloed door andere feiten of relevante factoren, waarmee de nationale instanties niet afdoende rekening hebben gehouden.
44 Meer bepaald - en dat is de eigenlijke kern van de zaak - kan de Commissie rechtmatig de feitelijke situatie op de markt tijdens een bepaald verkoopseizoen als referentie nemen, als feitelijk element dat de grotere of kleinere productie getrouw weergeeft.
45 In deze mogelijkheid is uitdrukkelijk voorzien in artikel 17 bis, lid 4, van verordening nr. 2261/84, naar luid waarvan de Lid-Staten de Commissie de gegevens inzake de geraamde olijfolieproductie voor het lopende verkoopseizoen meedelen en deze laatste "kan gebruik maken van andere informatiebronnen en eventueel studies of onderzoeken over de olijfolieproduktie laten uitvoeren".(22)
46 Volgens de Italiaanse regering kan van andere informatiebronnen slechts gebruik worden gemaakt bij de raming van de productie in een bepaald verkoopseizoen, de enige hypothese waarop artikel 17 bis, lid 4, betrekking heeft. Nu artikel 12 van verordening nr. 3061/84 daarover het stilzwijgen bewaart, geldt dit evenwel niet voor de vaststelling van de opbrengsten.
47 Ik zie niet in, waarom de Commissie andere gegevens dan die welke haar door de Lid-Staten zijn verstrekt slechts zou kunnen gebruiken voor de vaststelling van de geraamde productie, maar niet voor de vaststelling van de werkelijke productie, die het gevolg is van de vaststelling van gemiddelde opbrengsten voor homogene productiegebieden.(23)
48 Het komt mij juist voor, dat indien de Commissie dergelijke informatie kan gebruiken wanneer het om voorlopige gegevens (de geraamde productie) gaat, zij daarmee a fortiori rekening kan houden voor de definitieve gegevens (de werkelijke productie), te meer wanneer deze beslissend zijn voor het beheer van de gemeenschappelijke marktordening.
49 Dat artikel 12 van verordening nr. 3061/84 hierover zwijgt, kan mij niet overtuigen. Artikel 17 bis van verordening nr. 2261/84 (dat dateert van na artikel 12 van verordening nr. 3061/84, daar het bij verordening nr. 3500/90 is gewijzigd) verwijst immers zowel naar de geraamde productie (lid 2) als naar de werkelijke productie (lid 3). Ik zie dan ook niet in, waarom artikel 17 bis, lid 4, laatste volzin - dat wil zeggen, de regel die de Commissie machtigt om rekening te houden met andere dan de door de Lid-Staten verstrekte gegevens - niet op beide berekeningen van de productie van toepassing zou zijn.
50 In verordening nr. 1187/94 wordt de geraamde productie van olijfolie voor het verkoopseizoen 1993/1994 vastgesteld op 1 283 000 ton, waarvan 430 000 voor Italië.(24) Dit was bijna 200 000 ton minder dan de prognose van de Italiaanse autoriteiten, waarop de Italiaanse minister van Landbouw op 2 juni 1994 een protestbrief(25) schreef, die evenwel niet tot een beroep tegen verordening nr. 1187/94 heeft geleid.
51 Zoals de Italiaanse minister van Landbouw in zijn brief van 2 juni 1994 heeft erkend, heeft de Commissie zich bij de vaststelling van die cijfers niet alleen gebaseerd op de gegevens van de verschillende administraties, maar ook op gegevens van de betrokken marktdeelnemers (producenten, fabrikanten en handelaars).
52 In die brief uitte de Italiaanse minister van Landbouw zijn bezorgdheid over de - volgens hem negatieve - gevolgen van die prognose of raming: de weldra vast te stellen definitieve opbrengsten aan olijven en olijfolie voor het verkoopseizoen 1993/1994 zouden circa 30 % lager kunnen uitvallen.
53 De Italiaanse autoriteiten wisten dus, dat de raming, of de prognose, van de productie van olijven en olijfolie voor een bepaald verkoopseizoen op grond van criteria die de officiële gegevens combineren met gegevens die rechtstreeks van de betrokken marktdeelnemers afkomstig zijn, normaliter zou worden gevolgd door vergelijkbare werkelijke (en niet geraamde) opbrengsten. Dat is niet alleen logisch, zoals ik hierna zal uiteenzetten, maar in de olijfoliesector ook gebruikelijk.
54 Het heeft immers weinig zin om in mei 1994 (datum van verordening nr. 1187/94) een raming of prognose op zeer korte termijn te maken op basis van de gegevens van de markt teneinde de steun aan de olijvenproducenten te kunnen voorschieten, om in juli van dat jaar (datum van de bestreden verordening) de werkelijke opbrengsten te berekenen op grond van geheel andere cijfers, die op zuiver theoretische criteria zijn gebaseerd. Enkel in geval van een grondige wijziging van de situatie tijdens het verkoopseizoen, van mei tot juli, zou het bestaan van aanmerkelijke verschillen tussen de ramingen en de werkelijke productie gerechtvaardigd zijn.
55 Dat betekent niet, dat de "geraamde" productie noodzakelijkerwijs moet overeenstemmen met de "werkelijke" productie: tussen beide kunnen verschillen bestaan. Het is evenwel logisch, dat indien de voorlopige berekening van de geraamde productie correct is (omdat zij overeenstemt met de markt), de uiteindelijke opbrengst niet in extreme mate daarvan kan afwijken, tenzij de voor de eerste raming beslissende factoren grondig zijn gewijzigd.
56 Bovendien beantwoordt de logica in casu aan de feiten: volgens de door de Commissie verstrekte cijfers(26) over de verkoopseizoenen 1987/1988 tot en met 1992/1993 voor alle landen van de Gemeenschap waar olijfolie wordt geproduceerd (Italië, Spanje, Griekenland, Portugal en Frankrijk), verschilt de geraamde productie gemiddeld niet meer dan 7 % van de werkelijke productie.
57 Wat specifiek Italië betreft, bedroeg het verschil tussen beide cijfers (voorlopig geraamde productie en werkelijke productie) voor de verkoopseizoenen 1987/1988 tot en met 1992/1992 gemiddeld 12 %. Meer bepaald lag de geraamde Italiaanse productie voor het verkoopseizoen dat voorafging aan het verkoopseizoen dat in casu aan de orde is (dus het verkoopseizoen 1992/1993), slechts 6 % lager dan de werkelijke productie: bij een geraamde productie van 385 000 ton bedroeg de werkelijke productie 410 000 ton.(27)
58 Te oordelen naar de in de stukken van partijen vermelde gegevens, waren de cijfers die de Commissie heeft gebruikt voor de vaststelling van de werkelijke opbrengsten van het verkoopseizoen 1993/1994 betrouwbaarder en stemden zij beter overeen met de economische realiteit van de Italiaanse markt voor olijfolie dan de door de Italiaanse administratie verstrekte gegevens.
59 Uit het betoog in het verweerschrift en de dupliek en de bijlagen daarbij blijkt immers, dat de Italiaanse cijfers over de opbrengsten (op basis van controles en gegevens van januari 1994) overdreven waren, en niet overeenstemden met het werkelijke aanbod, waarvan de marktprijs de beste weergave is.
60 De Italiaanse regering heeft het betoog van de Commissie(28) over het tijdstip waarop Agecontrol de gegevens voor het uitwerken van haar voorstellen heeft verzameld - januari 1994 - niet betwist. Ofschoon de olijvenoogst in bepaalde gebieden van Zuid-Italië eind januari al ver gevorderd is, geldt dit niet voor de gehele Italiaanse productie. Het is dan ook mogelijk, dat na januari de weersomstandigheden of andere factoren de olijfproductie in negatieve zin beïnvloeden, zoals de Commissie in dit geval stelt onder verwijzing naar de ongunstige weersomstandigheden in de volgende maanden.(29)
61 Dat dit in casu het geval was, bevestigt de Commissie door als bijlage 3 bij haar verweerschrift een informatieblad van ISMEA van februari 1994 betreffende "de Italiaanse olijfolieproductie in 1993" te voegen. Volgens dat stuk "moeten de vroegere ramingen van de productie worden teruggeschroefd ten gevolge van de schade door het slechte weer in het begin van het verkoopseizoen (...) De gevolgen van de weersomstandigheden waren vooral voelbaar in het Zuiden, en waren vooral in Apulië zeer ernstig." Volgens dat blad had ISMEA berekend, dat de Italiaanse olijfolieproductie voor dat verkoopseizoen niet meer dan 450 000 ton zou bedragen.
62 Of het nu aan klimatologische of aan andere factoren te wijten is, vaststaat dat de door de Commissie verstrekte en door de Italiaanse regering niet afdoende weerlegde economische gegevens bewijzen, dat de productie in het verkoopseizoen 1993/1994 niet kon overeenstemmen met de door die regering verstrekte gegevens: de marktsituatie in vergelijking met het vorige verkoopseizoen bewijst, dat de definitieve cijfers van het vorige verkoopseizoen geenszins werden overschreden, integendeel.
63 Gaat men ervan uit, dat de prijsvorming op een markt als die van olijfolie uit de Gemeenschap(30) vraag en aanbod correct weergeeft, dan blijkt uit de volgende gegevens, dat de productie in het verkoopseizoen 1993/1994 noodzakelijkerwijs kleiner was dan in het vorige seizoen:
- tijdens het verkoopseizoen 1993/1994 stegen de prijzen voor de verschillende soorten olijfolie en lagen zij hoe dan ook boven de interventieprijs, in tegenstelling tot het verkoopseizoen 1992/1993;
- anders dan in het verkoopseizoen 1992/1993, waren er in het verkoopseizoen 1993/1994 geen aanvragen voor toetreding tot het stelsel van particuliere opslag;
- tijdens het verkoopseizoen 1993/1994 moest ten minste 140 000 ton van de tijdens het vorige seizoen opgeslagen voorraden worden verkocht, tegen prijzen die boven de interventieprijs lagen.
64 Dit alles verklaart de vermindering van de beschikbare hoeveelheid olijfolie voor het verkoopseizoen 1993/1994, die in geen geval groter kon zijn dan in het seizoen 1992/1993.
65 De voorlopige raming van de Italiaanse autoriteiten voor het verkoopseizoen 1993/1994 (630 000 ton), die veel hoger lag dan de werkelijke productie in het vorige seizoen, was dus kennelijk overdreven.
66 Ook de door de Italiaanse autoriteiten voorgestelde definitieve opbrengsten voor het verkoopseizoen 1993/1994, die tot een werkelijke productie van 581 954 ton olijfolie(31) leidden - eveneens meer dan in het vorige seizoen - waren onevenredig. De cijfers die de Commissie in de bestreden verordening vaststelde voor de Italiaanse opbrengst en dus voor de uiteindelijke productie, lagen daarentegen veel dichter bij de waarheid.
67 Concluderend kan worden gezegd, dat de verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten de Commissie machtigen om van de door de Lid-Staten verstrekte productiegegevens af te wijken wanneer die gegevens, zoals in casu, niet met de feitelijke situatie van de sector overeenstemmen. In een dergelijk geval kan de Commissie gebruik maken van andere gegevens - onder meer gegevens van de marktdeelnemers en gegevens die zijn ontleend aan de werkelijke evolutie van de markt - om voor elk verkoopseizoen de opbrengsten aan olijven en olijfolie te berekenen op grond waarvan de steun aan de olijvenproducenten wordt toegekend.
68 Derhalve is ook de stelling van de Italiaanse regering betreffende schending van het rechtszekerheidsbeginsel, die zij in repliek omschrijft als "de vaststelling van een besluit in afwijking van de daarvoor vooraf op algemene wijze vastgestelde regels", ongegrond.
69 Mitsdien moet het eerste middel worden afgewezen.
Het tweede middel tot nietigverklaring
70 Volgens de Italiaanse regering is de bestreden verordening ontoereikend gemotiveerd, hetgeen een vormfout oplevert die tot nietigverklaring moet leiden.
71 Het is vaste rechtspraak, dat in de door artikel 190 EG-Verdrag vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen.
72 Evenwel hoeven niet alle feitelijk of rechtens relevante gegevens in de motivering te worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een besluit aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het is genomen en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(32)
73 In de eerste overweging van de considerans van de bestreden verordening wordt verklaard, waarom de Commissie de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens heeft teruggeschroefd: de "door de Lid-Staat [Italië] opgegeven cijfers [van de werkelijke productie] zijn (...) gecorrigeerd om ze coherent te maken met de in verordening (EG) nr. 1187/94 van de Commissie geraamde produktie".
74 Derhalve kan niet worden gesteld, dat de verordening niet vermeldt waarom de Commissie aldus heeft gehandeld: de aangehaalde overweging geeft duidelijk aan, dat de vermindering van de opbrengsten ten opzichte van de voorgestelde cijfers op het verband tussen de geraamde en de werkelijke productie berust. Het is iets anders, of verzoekster dat criterium en de gevolgen daarvan juridisch juist acht, maar dat is niet van invloed op het formele motiveringsvereiste.
75 In feite erkent de Italiaanse regering in repliek onomwonden, dat de verordening gemotiveerd is, waardoor het tweede middel tot nietigverklaring zijn kracht verliest. In de repliek staat immers: "(...) daar de verordening duidelijk en specifiek motiveert waarom de Italiaanse opbrengsten zijn vastgesteld op een wijze die sterk afwijkt van het nationale voorstel".
Het derde middel tot nietigverklaring
76 Met haar derde middel stelt verzoekster, dat de Commissie door de vaststelling van de bestreden verordening haar bevoegdheid heeft misbruikt.
77 Daar er sprake is van misbruik van bevoegdheid, wanneer een instelling of een bestuursorgaan in het algemeen, bevoegdheden uitoefent met een ander oogmerk dan door de regeling is bedoeld, zou de Commissie haar bevoegdheid hebben misbruikt indien zij de verordening had vastgesteld met een ander oogmerk dan met de bedoeling, bij te dragen tot een zo goed mogelijk beheer van de steunregeling voor de olijfolieproductie.
78 Wil een beroep waarbij de Commissie misbruik van bevoegdheid wordt verweten, kunnen slagen, dan moet het ten minste aangeven, welk oogmerk passend wordt geacht - in de zin van het door de regeling nagestreefde doel - en welk ander doel de Commissie beweerdelijk heeft nagestreefd.
79 In casu is daarvan geen sprake. Het betoog in het verzoekschrift besluit met de stelling, dat de Commissie, door de vaststelling van de opbrengsten te verbinden met de prognose van de productie, "het door verordening nr. 2261/84 niet toegestane oogmerk heeft nagestreefd en bereikt om bij de vaststelling van de opbrengsten haar eigen beoordelingen te hanteren en niet slechts de door de Lid-Staten verstrekte gegevens aan te passen".
80 Die bewering stelt doeleinden (of oogmerken) ten onrechte gelijk met middelen of instrumenten. Het gebruik van andere gegevens dan die welke door de staten worden verstrekt, is geen "doel", maar een middel om een doel te bereiken. Zoals de Commissie terecht heeft gesteld, was het in dit geval enkel haar bedoeling, bij te dragen tot een zo goed mogelijk beheer van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten.
81 Zelfs indien de vaststelling van de opbrengsten door de Commissie op grond van andere dan de nationale gegevens ongeldig mocht zijn, zou de bestreden verordening - die in dat geval nietig zou zijn wegens strijdigheid met de voorschriften inzake de vaststelling van de opbrengsten - niet op die grond misbruik van bevoegdheid opleveren: de Commissie zou hebben gehandeld om het door de verordening bedoelde oogmerk te bereiken, maar met gebruikmaking van een verkeerd middel.
82 Derhalve moet ook dit middel tot nietigverklaring worden afgewezen.
Kosten
83 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. De dienovereenkomstige vordering van de Commissie moet dan ook worden toegewezen.
Conclusie
84 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) - PB 1994, L 193, blz. 1.
(2) - PB 1966, blz. 3025.
(3) - PB 1984, L 208, blz. 3.
(4) - In de versie van verordening (EEG) nr. 3499/90 van de Raad van 27 november 1990 (PB 1990, L 338, blz. 1).
(5) - Artikel 2, lid 4, van verordening nr. 2261/84, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3500/90 van de Raad van 27 november 1990 (PB 1990, L 338, blz. 3), luidt als volgt: "Aan olijvenproducenten met een gemiddelde produktie van ten minste 500 kg olijfolie per verkoopseizoen wordt de steun, overeenkomstig artikel 5, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 136/66/EEG toegekend voor de werkelijk in een erkende oliefabriek geproduceerde hoeveelheid olijfolie.Aan de overige olijvenproducenten wordt de steun overeenkomstig artikel 5, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 136/66/EEG toegekend op voorwaarde dat de olijven in een erkende fabriek tot olie zijn verwerkt; de steun is gelijk aan het bedrag dat wordt verkregen bij toepassing van de op grond van artikel 18 van de onderhavige verordening forfaitair vastgestelde gemiddelde opbrengst aan olijven en olijfolie van de laatste vier verkoopseizoenen ten opzichte van het aantal olijfbomen in produktie."
(6) - In de versie van verordening nr. 3500/90 (reeds aangehaald).
(7) - PB 1984, L 208, blz. 11.
(8) - PB 1984, L 288, blz. 52.
(9) - In de versie van verordening (EEG) nr. 1318/92 van de Commissie van 22 mei 1992 (PB 1992, L 140, blz. 11).
(10) - PB 1994, L 132, blz. 4.
(11) - Het verschil tussen het nationale voorstel en de verordening ligt in de vaststelling van het aantal kilogram olijven per boom. De Commissie heeft zich dus gehouden aan het cijfer betreffende de vaststelling van het aantal kilogram olijfolie per 100 kg olijven.
(12) - Zoals voorgeschreven bij verordening nr. 2262/84.
(13) - Arrest van 29 juni 1989 (zaak 22/88, Vreugdenhil e.a., Jurispr. 1989, blz. 2049, r.o. 16).
(14) - Arrest Vreugdenhil, reeds aangehaald, r.o. 16; in die zin ook de arresten van 2 februari 1988 (zaak 61/86, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 431, r.o. 7); 11 maart 1987 (gevoegde zaken 279/84, 280/84, 285/84 en 286/84, Rau e.a., Jurispr. 1987, blz. 1069, r.o. 14), en 17 oktober 1995 (zaak C-478/93, Nederland/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-3081, r.o. 30).
(15) - Zaak 138/79, Roquette Frères, Jurispr. 1980, blz. 3333.
(16) - De zaak betrof verordening (EEG) nr. 2920/93 van de Commissie van 22 oktober 1993 tot vaststelling van de uniforme verminderingscoëfficiënt voor het bepalen van de hoeveelheid bananen die in het kader van het tariefcontingent voor de tweede helft van 1993 aan elke marktdeelnemer van de categorieën A en B wordt toegewezen (PB 1993, L 264, blz. 40).
(17) - Verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen (PB 1993, L 47, blz. 1).
(18) - R.o. 37.
(19) - Het Hof overwoog nog (r.o. 38-40), dat aan de erkenning van de bevoegdheid van de Commissie om nationale gegevens te controleren en te corrigeren, geen afbreuk wordt gedaan door het arrest van 20 januari 1993 (gevoegde zaken C-106/90, C-317/90 en C-129/91, Emerald Meats, Jurispr. 1993, blz. I-209, r.o. 40), waarin het Hof had geoordeeld, dat de vereisten van een communautair beheer niet inhouden, dat de Commissie in concrete gevallen noodzakelijkerwijs onjuiste beslissingen van de nationale autoriteiten in het kader van dit beheer moet kunnen corrigeren.
(20) - Cursivering van mij.
(21) - De discussie hieromtrent had soms veel weg van een woordenstrijd: de Italiaanse regering erkent, dat de Commissie de nationale gegevens mag "corrigeren", maar niet "vervangen". De Commissie omschrijft haar optreden als een "aanpassing" van de gegevens. De drie woorden wijzen evenwel op hetzelfde resultaat: een verschil tussen sommige gegevens en andere. Het probleem is mijns inziens niet kwantitatief, maar kwalitatief, in die zin, dat het gaat om de bevoegdheid om gegevens te wijzigen. Wanneer die bevoegdheid eenmaal is erkend, moet enkel worden nagegaan op basis van welke criteria de nieuwe cijfers kunnen worden vastgesteld.
(22) - Cursivering van mij.
(23) - Zie punt 19 van deze conclusie.
(24) - Aldus het op 28 juli 1994 door het EOGFL aan de Italiaanse administratie meegedeelde verslag (bijlage 4 bij het verweerschrift).
(25) - Bijlage 1 bij het verweerschrift.
(26) - "Studie betreffende de foutmarge tussen de geraamde productie en de werkelijke productie", bijlage 3 bij het verweerschrift.
(27) - Hierna zal ik nog beklemtonen, hoe belangrijk de gegevens van dat verkoopseizoen zijn voor de vaststelling van de opbrengsten waarom het in dit geding gaat.
(28) - Dit betoog is overigens in overeenstemming met de mededeling van de Commissie van 28 juli 1994 aan het Italiaanse Ministerie van Landbouw en het agentschap "Agecontrol"; daarin werd gesteld, dat "de vaststelling van de opbrengsten (door Italië) is gebaseerd op controles die tot in januari hebben plaatsgevonden. Deze controles moesten ten minste tot maart duren om rekening te houden met bijzondere omstandigheden die de verkregen hoeveelheden kunnen beïnvloeden en om de raming van de productie te verfijnen."
(29) - Volgens informatie van de weerkundige dienst van de luchtmacht, die de Commissie als bijlage 4 bij haar verweerschrift heeft gevoegd, was er in februari 1994 vijftien dagen lang sprake van "zeer veel neerslag in Apulië, Calabrië en Sicilië".
(30) - Volgens de Commissie is de Gemeenschap de grootste producent (80 %), de grootste consument (75 %) en de grootste handelsmacht (90 %) van olijfolie. De communautaire markt voor dit product wordt dan ook nauwelijks beïnvloed door in- en uitvoer, en de prijs in de Gemeenschap is de referentieprijs op wereldvlak.
(31) - Cijfer uit bijlage 3 bij het verzoekschrift.
(32) - Zie arrest van 14 februari 1990 (zaak C-350/88, Delacre e.a., Jurispr. 1990, blz. I-395, r.o. 16), en de aldaar aangehaalde rechtspraak.