62015CJ0131
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 21 de diciembre de 2016 (
*1
)
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Explotación de terminales de videolotería — Concesión de una licencia exclusiva por un Estado miembro — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado — Artículo 108 TFUE, apartado 3 — Reglamento (CE) n.o 659/1999 — Artículos 4, 7 y 13 — Inexistencia de incoación del procedimiento de investigación formal — Concepto de “serias dificultades” — Momento en que tiene lugar la apreciación — Artículo 296 TFUE — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 41 — Obligación de motivación — Artículo 47 — Derecho a la tutela judicial efectiva — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Concepto de “ventaja económica” — Evaluación conjunta de las medidas notificadas»
En el asunto C‑131/15 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 16 de marzo de 2015,
Club Hotel Loutraki AE, con domicilio social en Loutraki (Grecia),
Vivere Entertainment AE, con domicilio social en Atenas (Grecia),
Theros International Gaming, Inc., con domicilio social en Patras (Grecia),
Elliniko Casino Kerkyras, con domicilio social en Atenas,
Casino Rodos, con domicilio social en Rodas (Grecia),
Porto Carras AE, con domicilio social en Alimos (Grecia),
Kazino Aigaiou AE, con domicilio social en Síros (Grecia),
representados por el Sr. I. Ioannidis, dikigoros, y Me S. Pappas, avocat,
partes recurrentes en casación,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Bouchagiar y P.‑J. Loewenthal, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada en primera instancia,
República Helénica,
Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP), con domicilio social en Atenas, representado por el Sr. A. Tomtsis, dikigoros, y Me M. Petite, avocat,
partes coadyuvantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. E. Regan, A. Arabadjiev (Ponente), C.G. Fernlund y S. Rodin, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Wahl;
Secretario: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de junio de 2016;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de julio de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso de casación, Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE y Kazino Aigaiou AE solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 8 de enero de 2015, Club Hotel Loutraki y otros (T‑58/13, no publicada, EU:T:2015:1; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la que dicho tribunal desestimó sus recursos, que tenían por objeto la anulación de la Decisión C(2012) 6777 final de la Comisión Europea, de 3 de octubre de 2012, relativa a la ayuda estatal SA 33988 (2011/N) — Grecia — Modalidades de ampliación del derecho exclusivo del Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (Organismo de apuestas en los partidos de fútbol) a la explotación de trece juegos de azar y concesión de una licencia exclusiva que tiene por objeto la explotación de 35000 terminales de videolotería durante un período de diez años (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
2
El artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1), en vigor en la fecha de adopción de la Decisión controvertida, titulado «Examen previo de la notificación y decisiones de la Comisión», disponía:
«1.   La Comisión procederá al examen de la notificación desde el momento de su recepción. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, la Comisión adoptará una decisión con arreglo a lo establecido en los apartados 2, 3 o 4.
2.   Cuando, tras un examen previo, la Comisión compruebe que la medida notificada no constituye una ayuda, lo declarará mediante decisión.
3.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo [107 TFUE], no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado [interior], decidirá que la medida es compatible con el mercado [interior] (denominada en lo sucesivo “decisión de no formular objeciones”). La decisión especificará la excepción del Tratado que haya sido aplicada.
4.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado [interior], decidirá incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo [108 TFUE] (denominada en lo sucesivo “decisión de incoar el procedimiento de investigación formal”).
5.   Las decisiones a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 se adoptarán en el plazo de dos meses. Este plazo comenzará a contar a partir del día siguiente a la recepción de la notificación completa. La notificación se considerará completa si, en el plazo de dos meses a partir de su recepción, o de la recepción de cualquier información adicional solicitada, la Comisión no solicita más información. El plazo podrá prorrogarse con el consentimiento tanto de la Comisión como del Estado miembro interesado. Cuando proceda, la Comisión podrá fijar un plazo más breve.
[…]»
3
El artículo 7 del mismo Reglamento, bajo la rúbrica «Decisiones de la Comisión de concluir el procedimiento de investigación formal», establecía:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, el procedimiento de investigación formal se dará por concluido mediante una decisión de conformidad con los apartados 2 a 5 del presente artículo.
2.   Si la Comisión comprueba, en su caso, previa modificación por el Estado miembro interesado, que la medida notificada no constituye una ayuda estatal, lo declarará mediante decisión.
3.   Si la Comisión comprueba, en su caso, previa modificación por el Estado miembro interesado, que se han disipado las dudas en cuanto a la compatibilidad con el mercado [interior] de la medida notificada, decidirá que la ayuda es compatible con el mercado [interior] (denominada en lo sucesivo “decisión positiva”). La decisión especificará la excepción del Tratado que haya sido aplicada.
4.   La Comisión podrá disponer que su decisión positiva vaya acompañada de condiciones para que la ayuda pueda considerarse compatible con el mercado [interior] y establecer obligaciones que le permitan controlar la observancia de dicha decisión (denominada en lo sucesivo “decisión condicional”).
5.   Si la Comisión llega a la conclusión de que la ayuda notificada no es compatible con el mercado [interior], decidirá que no se ejecute la ayuda (denominada en lo sucesivo “decisión negativa”).
6.   Las decisiones adoptadas con arreglo a lo dispuesto en los apartados 2 a 5 deberán adoptarse tan pronto como se hayan disipado las dudas a que se refiere el apartado 4 del artículo 4. En la medida de lo posible, la Comisión procurará adoptar una decisión en un plazo de dieciocho meses después de iniciar el procedimiento. Este plazo podrá ampliarse de común acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro interesado.
[…]»
4
El artículo 13 de dicho Reglamento, que llevaba por título «Decisiones de la Comisión», disponía lo siguiente en su apartado 1:
«El examen de la presunta ayuda ilegal deberá terminar con una decisión de conformidad con los apartados 2, 3 o 4 del artículo 4. En el caso de las decisiones de iniciar el procedimiento de investigación formal, el procedimiento se terminará mediante una decisión en virtud del artículo 7. Si un Estado miembro incumple un requerimiento de información, esta decisión se adoptará basándose en la información disponible.»
Antecedentes del litigio
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Siete casinos, titulares de una licencia de establecimiento en Grecia, explotan en dicho Estado miembro juegos de azar, entre los que figuran las máquinas tragaperras.
6
El 1 de diciembre de 2011, las autoridades griegas notificaron a la Comisión dos medidas de apoyo al OPAP. La primera se refería a la concesión al OPAP de una licencia exclusiva para explotar 35000 terminales de videolotería (en lo sucesivo, «TVL») durante un período de diez años, que expiraba a finales de 2022, como contrapartida del abono de un canon por un importe de 560 millones de euros (en lo sucesivo, «Acuerdo TVL»). La segunda consistía en una prórroga por diez años, desde 2020 hasta 2030, mediante una adenda al convenio celebrado entre el Estado griego y el OPAP en 2000, de los derechos exclusivos que se habían concedido previamente al OPAP para la explotación de trece juegos de azar por cualquier medio (en lo sucesivo, «Adenda»).
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Los recurrentes en casación, salvo Kazino Aigaiou, presentaron una denuncia el 4 de abril de 2012 ante la Comisión, en la que sostenían que el Acuerdo TVL implicaba la concesión al OPAP de una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior. A su juicio, si hubiera concedido varias licencias y publicado una licitación internacional, el Estado griego había podido percibir un precio superior a los 560 millones de euros previstos por dicho Acuerdo. Además, consideraban que los beneficios percibidos por el OPAP habrían sido mucho menores si hubiera operado en condiciones de libre competencia.
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Mediante la Decisión controvertida, la Comisión estimó que el Acuerdo TVL y la Adenda no podían considerarse una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Aunque evaluó separadamente estas medidas, llevó a cabo un análisis conjunto de ellas, dado que se notificaron conjuntamente y se referían a la concesión simultánea de derechos exclusivos a la misma empresa para realizar actividades similares, en la perspectiva de la anunciada privatización del OPAP, que tendría lugar a corto plazo.
9
De este modo, la Comisión observó que, aunque el importe de 560 millones de euros adeudado por el OPAP era significativamente inferior al valor actual neto del Acuerdo TVL, en cambio el importe abonado por el OPAP como contrapartida a lo establecido en la Adenda, incluido el canon impuesto por el Estado griego, correspondiente al 5 % de los ingresos brutos generados por los juegos de que se trata entre el 13 de octubre de 2020 y el 12 de octubre de 2030, era superior al valor actual neto de lo estipulado en la Adenda.
10
Esa institución también señaló que, sin embargo, el sobreprecio abonado por el OPAP en el marco de la Adenda no bastaba para garantizar que, de media, el importe de 560 millones de euros fuera superior o igual al valor actual neto del Acuerdo TVL. Por lo tanto, en el marco de una serie de contactos entre la Comisión y las autoridades griegas, se acordó que éstas debían comprometerse a imponer una tasa adicional sobre el beneficio bruto de los juegos de azar generado por el OPAP en el marco de la explotación de los TVL, que se añadiría al importe inicial de 560 millones de euros.
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En estas circunstancias, la Comisión concluyó que los acuerdos notificados no conferían una ventaja al OPAP y que, por lo tanto, no eran una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, aparatado 1.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
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Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 29 de enero de 2013, los recurrentes en casación interpusieron un recurso de anulación de la Decisión controvertida.
13
En apoyo de su recurso, alegaron cuatro motivos. El primer motivo se basaba en una infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, y en una desviación de poder, en la medida en que la Comisión no incoó el procedimiento de investigación formal, siendo así que se había encontrado con serias dificultades al examinar las medidas notificadas. Mediante sus motivos segundo y tercero, invocaron la existencia de una infracción del artículo 296 TFUE, de los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, en la medida en que la Comisión había incumplido su obligación de motivación al no divulgar los datos económicos esenciales en la versión no confidencial de la Decisión controvertida. A su juicio, también había vulnerado sus derechos a una buena administración y a una tutela judicial efectiva. El cuarto motivo estaba basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, al haber examinado la Comisión ilegalmente las dos medidas notificadas de forma conjunta.
14
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso de los recurrentes en su integridad y los condenó en costas.
Pretensiones de las partes
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Los recurrentes en casación solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Anule la Decisión controvertida.
—
Condene en costas a la Comisión y al OPAP.
16
La Comisión y la OPAP solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso de casación.
—
Condene en costas a los recurrentes en casación.
Sobre el recurso de casación
Sobre el primer motivo de casación, basado en una infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3, y de los artículos 4, 7 y 13 del Reglamento n.
o
659/1999
Alegaciones de las partes
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El primer motivo de casación se divide en dos partes. Mediante la primera parte de su primer motivo, los recurrentes en casación reprochan al Tribunal General haber considerado que la Comisión no estaba obligada a incoar el procedimiento formal de investigación previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, a pesar de las conclusiones a las que llegó antes del compromiso adoptado el 7 de agosto de 2012 por las autoridades griegas de imponer una tasa adicional sobre el producto bruto de los juegos generados por el OPAP, que se añadió al importe de 560 millones de euros previsto en el Acuerdo TVL. A este respecto, en primer lugar, señalan que la facultad de apreciación de la Comisión para decidir acerca de la incoación del procedimiento de investigación formal es reducida y que el examen previo no debe tener impacto en este procedimiento.
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En segundo lugar, los recurrentes en casación sostienen que se desprende del artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3, y de los artículos 4, 7 y 13 del Reglamento n.o 659/1999 que el examen previo consiste en una evaluación prima facie de las medidas notificadas de las cuales, al término de dicho examen, se observe claramente que no son ni ayudas ni ayudas compatibles. A su vez, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, tiene por objeto apreciar medidas que no sean prima facie compatibles con el mercado interior.
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Según los recurrentes en casación, en la medida en que, durante el examen previo y antes de la negociación de la tasa adicional, la Comisión había concluido que el Acuerdo TLV confería una ventaja al OPAP, en virtud del artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 659/1999, ésta habría debido incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Por lo tanto, al declarar que esta obligación no recaía sobre la Comisión en el caso de autos, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.
20
Mediante la segunda parte de su primer motivo de casación, los recurrentes reprochan al Tribunal General no haber llevado a cabo un examen conjunto, ante todo, de la frecuencia de los contactos entre la Comisión y las autoridades griegas, después, de su contenido, y, por último, de la duración del examen previo. Pues bien, un examen conjunto de estos elementos habría permitido demostrar la existencia de serias dificultades a las que se enfrentó la Comisión en el análisis de las medidas notificadas.
21
En particular, en primer lugar alegan que la tecnicidad de las cuestiones que plantea la apreciación de las medidas notificadas, como puso de manifiesto el Tribunal General en el apartado 50 de la sentencia recurrida para justificar que los contactos entre la Comisión y las autoridades griegas no se pudieron considerar particularmente frecuentes o intensos, no es un criterio adecuado, ya que la evaluación de cada supuesto específico es técnica, habida cuenta de la naturaleza del criterio del inversor privado prudente en una economía de mercado.
22
En segundo lugar, aseveran que los complejos cálculos realizados durante el examen previo carecen de claridad, porque incluyeron varias series de cálculos repetidos y condujeron a la adopción de la tasa adicional que modificó las medidas inicialmente notificadas. Por lo tanto, los contactos entre la Comisión y las autoridades griegas no fueron meramente informativos o explicativos.
23
En tercer lugar, sostienen que la duración del examen previo, diez meses, demuestra por sí misma la existencia de serias dificultades.
24
La Comisión y el OPAP rebaten la argumentación de los recurrentes. En particular, la Comisión considera que el primer motivo de casación es inadmisible en su totalidad, ya que los recurrentes se limitan a repetir la argumentación que formularon en primera instancia. Por su lado, el OPAP alega que la segunda parte del primer motivo de casación es inadmisible, en la medida en que los recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que examine los hechos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
25
En relación con la supuesta inadmisibilidad del primer motivo de casación en su integridad, basta con señalar que, contrariamente a lo que afirma la Comisión, los recurrentes no se limitan a repetir la argumentación formulada en primera instancia, sino que impugnan la aplicación del Derecho de la Unión realizada por el Tribunal General en los apartados 47 a 62 de la sentencia recurrida.
26
En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a discutirse en el marco de un recurso de casación, ya que, si una parte no pudiera basar su recurso de casación en motivos y alegaciones ya invocados ante el Tribunal General, se privaría al recurso de casación de una parte de su sentido (sentencia de 4 de septiembre de 2014, España/Comisión, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, apartado 45).
27
En relación con la admisibilidad de la segunda parte del primer motivo de casación, debe señalarse que, mediante las alegaciones resumidas en los apartados 21 a 23 de la presente sentencia, los recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que lleve a cabo un nuevo examen de los hechos, como señala acertadamente el OPAP. Comoquiera que tal examen no forma parte de las competencias del Tribunal de Justicia, debe declararse la inadmisibilidad de estas pretensiones.
28
Por otro lado, aunque las alegaciones presentadas en apoyo de la segunda parte de este motivo de casación en el apartado 20 de la presente sentencia, según las cuales el Tribunal General no llevó a cabo un examen conjunto de los distintos elementos criticados por los recurrentes, son admisibles, se basan no obstante en una lectura errónea de la sentencia recurrida. En efecto, como se desprende de los apartados 60 a 62 de la sentencia recurrida, el Tribunal General llevó a cabo un examen conjunto de estos diferentes elementos.
29
De ello se deduce que la segunda parte del mencionado motivo de casación debe desestimarse por ser parcialmente inadmisible y parcialmente infundada.
30
En lo que atañe al fundamento de las alegaciones formuladas en el marco de la primera parte del primer motivo de casación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, tiene carácter necesario siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado interior. Por lo tanto, la Comisión únicamente puede limitarse a la fase previa de examen del artículo 108 TFUE, apartado 3, para adoptar una decisión favorable a una ayuda, si, después de un primer examen, le es posible llegar a la convicción de que dicha ayuda es compatible con el mercado interior. Por el contrario, si este primer examen lleva a la Comisión a la convicción opuesta, o no le ha permitido superar todas las dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior, la Comisión tiene el deber de recabar todas las opiniones necesarias y de iniciar, para ello, el procedimiento del artículo 108 TFUE, apartado 2 (véase la sentencia de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, apartado 70 y jurisprudencia citada).
31
El concepto de dificultades serias reviste carácter objetivo, toda vez que la existencia de éstas no sólo debe buscarse en las circunstancias de la adopción de la decisión tomada por la Comisión tras el examen previo, sino también en las apreciaciones en las que se ha basado la Comisión (sentencia de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, apartado 71 y jurisprudencia citada).
32
De ello se deduce que la legalidad de una decisión de no formular objeciones basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 659/1999 depende de si la apreciación de la información y de los elementos de que disponía la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado objetivamente dudas en cuanto a la compatibilidad de esta medida con el mercado interior, dado que tales dudas deben dar lugar a la apertura de un procedimiento de investigación formal en el que pueden participar las partes interesadas a las que se refiere el artículo 1, letra h), de dicho Reglamento (sentencia de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, apartado 72 y jurisprudencia citada).
33
Los mismos principios se aplican cuando la Comisión sigue teniendo dudas sobre la propia clasificación como ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de la medida examinada (sentencia de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2005:275, apartado 47).
34
Habida cuenta de las consecuencias jurídicas de la incoación del procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en lo que atañe a las medidas tratadas como ayudas nuevas, cuando el Estado miembro de que se trata alega que estas medidas no son ayudas, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, la Comisión debe llevar a cabo un examen suficiente de la cuestión sobre la base de la información que el mencionado Estado le ha comunicado en esa fase, aunque ese examen lleve a realizar una apreciación que no es definitiva. En el marco del principio de cooperación leal entre Estados miembros e instituciones, según se desprende del artículo 4 TFUE, apartado 3, y con el fin de no retrasar el procedimiento, corresponde por su parte al Estado miembro que considera que las medidas controvertidas no constituyen ayudas facilitar a la mayor brevedad posible a la Comisión, desde el momento en que ésta le interroga acerca de esas medidas, los argumentos que fundamentan esa postura. Si tales argumentos permiten disipar las dudas, demostrando la inexistencia de elementos de ayuda en las medidas examinadas, la Comisión no puede incoar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (sentencia de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2005:275, apartado 48).
35
A este respecto, conforme a la finalidad del artículo 108 TFUE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede, en particular, iniciar un diálogo con el Estado notificante o con terceros con objeto de superar en el transcurso del procedimiento previo las dificultades que en su caso hayan surgido. Pues bien, esta facultad presupone que la Comisión puede adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse a priori como la acreditación de la existencia de serias dificultades (sentencia de 13 de junio de 2013, Ryanair/Comisión, C‑287/12 P, no publicada, EU:C:2013:395, apartado 71).
36
Por consiguiente, la Comisión puede adoptar legalmente, sobre la base del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999, una decisión mediante la cual, al mismo tiempo que constata la inexistencia de una ayuda de Estado, toma nota de los compromisos adoptados por el Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2013, Ryanair/Comisión, C‑287/12 P, no publicada, EU:C:2013:395, apartado 72).
37
De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que alegan los recurrentes en casación, el hecho de que la Comisión hubiera estimado, durante el examen previo y antes de la negociación de la tasa adicional, que el Acuerdo TVL concedía una ventaja al OPAP no podía en ningún caso obligarle a incoar, con arreglo al artículo 4, apartado 4 del Reglamento n.o 659/1999, el procedimiento de examen formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, ya que las dificultades encontradas podían aún superarse durante un diálogo con el Estado notificante, y, en particular, como en el caso de autos, mediante compromisos adoptados por el Estado griego.
38
En estas circunstancias, es preciso afirmar que el Tribunal General, al declarar que la Comisión pudo adoptar legítimamente la Decisión controvertida sobre la base del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999 tras haber tomado nota del compromiso de las autoridades griegas y al considerar, después de un examen detallado, que la Comisión no se había enfrentado a serias dificultades cuando examinó las medidas notificadas, no incurrió en el error de Derecho que invocan los recurrentes en casación.
39
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo de casación por ser parcialmente inadmisible y parcialmente infundado.
Sobre el segundo motivo de casación, basado en la infracción del artículo 296 TFUE por la Comisión y en la infracción de los artículos 41 y 47 de la Carta
Alegaciones de las partes
40
Mediante su segundo motivo de casación, los recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al declarar que la falta de determinados datos en la Decisión controvertida no permitía considerar que la decisión de la Comisión adolecía de insuficiencia de motivación, en el sentido del artículo 296 TFUE, o vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva. Sostienen que en la Decisión controvertida la Comisión ocultó casi la totalidad de los datos económicos discutidos, entre ellos los que sirvieron de base a los cálculos efectuados, relativos a la tasa adicional. En consecuencia, no pudieron alegar la existencia de un error manifiesto de apreciación cometido por la Comisión y el Tribunal General no pudo controlar la validez de los datos económicos y la exactitud de los cálculos efectuados por la Comisión.
41
En particular, los recurrentes en casación alegan que no estuvieron en condiciones de comprobar si el importe abonado por el OPAP como contrapartida de las medidas notificadas correspondía al precio más elevado que un inversor privado que actúa en condiciones normales de competencia estaría dispuesto a abonar.
42
Por otro lado, los recurrentes en casación sostienen que las declaraciones de la Comisión relativas al hecho de que el OPAP abonó un «sobreprecio» como consecuencia de la Adenda cuyo nivel de remuneración excluía cualquier ventaja resultante del precio inferior abonado por el Acuerdo TVL no pueden ser objeto de control judicial.
43
La Comisión y el OPAP contestan esta alegación de los recurrentes y consideran, en particular, que el segundo motivo de casación es inadmisible, ya que los recurrentes se limitan a retomar sobre este punto las alegaciones formuladas en primera instancia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
44
En lo que atañe a la inadmisibilidad del segundo motivo de casación, basta con declarar que los recurrentes no se limitan a repetir la argumentación formulada en primera instancia, sino que impugnan la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión llevada a cabo por el Tribunal General en los apartados 73 a 76 de la sentencia recurrida.
45
En relación con el examen de fondo de este motivo, antes de nada, es necesario recordar que, cuando un demandante solicita la anulación de una decisión de no formular objeciones, está aduciendo esencialmente que la decisión adoptada por la Comisión respecto a la ayuda en cuestión ha sido adoptada sin que dicha institución iniciara el procedimiento de investigación formal, vulnerando, por este motivo, sus derechos de procedimiento. Para que se estime su demanda de anulación, el demandante puede invocar cualquier motivo que pueda demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas en cuanto a la compatibilidad de este medida con el mercado interior. La formulación de este tipo de alegaciones no puede, sin embargo, tener como consecuencia la transformación del objeto del recurso ni la modificación de sus requisitos de admisibilidad. Por el contrario, la existencia de dudas sobre dicha compatibilidad es precisamente la prueba que debe aportarse para demostrar que la Comisión debía incoar el procedimiento de investigación formal a que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 2, así como el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 (sentencia de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, apartado 50).
46
Seguidamente, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE y por el artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y ha de mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (sentencia de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, apartado 147 y jurisprudencia citada).
47
La exigencia de motivación debe apreciarse con arreglo a las circunstancias del caso de autos. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del mencionado artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, apartado 150 y jurisprudencia citada).
48
Sin embargo, la obligación de respetar el secreto profesional establecida en el artículo 339 TFUE no puede justificar una falta de motivación. Con arreglo a la jurisprudencia, la obligación de respetar los secretos comerciales no puede interpretarse de una manera tan amplia que vacíe el requisito de motivación de su contenido esencial (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, 296/82 y 318/82, EU:C:1985:113, apartado 27).
49
Por último, procede recordar que el artículo 47, párrafo primero, de la Carta establece que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva, respetando las condiciones establecidas en dicho artículo. En efecto, el artículo 47 de la Carta constituye una reafirmación del principio de tutela judicial efectiva, y la existencia misma de un control jurisdiccional efectivo para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del Derecho de la Unión es inherente a la existencia de un Estado de Derecho (sentencias de 18 de diciembre de 2014, Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, apartado 45, y de 6 de octubre de 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, apartado 95).
50
En el caso de autos, el Tribunal General señaló en el apartado 73 de la sentencia recurrida que «la versión no confidencial de la Decisión [controvertida] oculta[ba] una gran cantidad de datos económicos y la imposibilidad de acceder a estos datos no permit[ía] comprobar la exactitud de los cálculos llevados a cabo por la Comisión».
51
No obstante, en los apartados 74 y 75 de dicha sentencia, consideró que «el razonamiento de la Comisión se desprend[ía] claramente de la versión no confidencial de la Decisión [controvertida], a la que las demandantes [habían] tenido acceso», ya que esta versión «mostraba claramente la metodología seguida por la Comisión en el caso de autos».
52
A este respecto, el Tribunal General señaló en el apartado 74 de dicha sentencia que, en esa versión, la Comisión:
—
había enunciado el criterio que deseaba aplicar para determinar la existencia de una ventaja;
—
había explicado el modo en que había calculado el valor actual neto del Acuerdo TVL y de la Adenda;
—
había precisado que este valor dependía del tipo de descuento utilizado;
—
había indicado las razones por las que consideraba que podía llevar a cabo un análisis conjunto de ambas medidas;
—
había indicado que la remuneración prevista en la Adenda era superior al valor actual neto de los derechos exclusivos concedidos por éste;
—
había señalado que la remuneración prevista en el Acuerdo TVL era inferior al valor actual neto de los derechos exclusivos y que, aun añadiendo el sobreprecio abonado por el OPAP en el marco de la Adenda, esta remuneración seguía siendo insuficiente;
—
había explicado que el incremento de la remuneración prevista en el Acuerdo TVL, estipulada en el compromiso presentado por las autoridades griegas el 7 de agosto de 2012, garantizaba que el nivel de remuneración fuera suficiente para excluir cualquier ventaja, y
—
había precisado el método de cálculo de esta remuneración.
53
En el apartado 76 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que «las demandantes no ha[bían] precisado la pertinencia de los datos ocultados a efectos del presente recurso. No ha[bían] explicado la importancia de estos datos ni para la comprensión del razonamiento seguido por la Comisión ni para la exposición de sus motivos relativos a la obligación de incoar un procedimiento de examen formal (primer motivo) ni al análisis del Acuerdo TVL y de la Adenda (cuarto motivo). Las demandantes tampoco ha[bían] precisado el resto de motivos que habrían querido exponer en apoyo del presente recurso si hubieran tenido acceso a los datos ocultados».
54
En consecuencia, el Tribunal General declaró, en el apartado 77 de dicha sentencia, que, en esas condiciones, «la ocultación de datos económicos en la versión no confidencial de la Decisión [controvertida] no ha[bía] impedido a las demandantes comprender el razonamiento seguido por la Comisión, ni obstaculizado su posibilidad de impugnarla ante el Tribunal [General], ni impedido a éste ejercer su control judicial en el marco del presente recurso».
55
Por consiguiente, de las constataciones y apreciaciones del Tribunal General se desprende que la versión no confidencial de la Decisión controvertida muestra de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión y la metodología empleada por ésta, de modo que permite a los interesados, entre ellos, en particular, los recurrentes, conocer estas justificaciones, y al Tribunal General ejercer su control a este respecto.
56
En lo tocante a si las circunstancias del caso de autos exigían que la motivación especificara los datos ocultos en la mencionada versión, se ha recordado en los apartados 33 y 45 de la presente sentencia que, en el caso de autos, los recurrentes en casación pueden invocar cualquier motivo que sirva para demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión en la fase previa de examen de la medida notificada habría debido suscitar dudas en cuanto a la calificación de las medidas controvertidas como ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por lo tanto, la alegación formulada por los recurrentes ante el Tribunal General no debía tener por objeto impugnar el fundamento de la Decisión controvertida sino precisamente demostrar la existencia de estas dudas, y, por lo tanto, de serias dificultades experimentadas por la Comisión al calificar el Acuerdo TVL y la Adenda de ayuda de Estado.
57
Pues bien, como subrayó precisamente el Tribunal General en el apartado 76 de la sentencia recurrida, los recurrentes en casación no precisaron en primera instancia, ni tampoco ante el Tribunal de Justicia, en qué medida los datos ocultados habrían sido pertinentes a efectos de aportar la prueba de que la Comisión se había enfrentado a dificultades serias en cuanto a la calificación de las medidas controvertidas como ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En efecto, mediante sus alegaciones, los recurrentes en casación se limitan a impugnar el fundamento de la Decisión controvertida.
58
En estas circunstancias, no se ha demostrado que la Comisión haya incumplido la obligación de motivación que le incumbe al haber ocultado los datos económicos en la versión no confidencial de la Decisión controvertida, ni que esta ocultación haya vulnerado el derecho de los recurrentes en casación a un recurso judicial efectivo.
59
En consecuencia, el segundo motivo de casación debe desestimarse por infundado.
Sobre el tercer motivo de casación, basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1
Alegaciones de las partes
60
Mediante su tercer motivo de casación, los recurrentes alegan, en primer lugar, que la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que la Comisión, en los supuestos de examen conjunto de medidas diferentes, determine si las mencionadas medidas afectan o no al mismo mercado. A este respecto, evocan el riesgo de que el examen conjunto disimule la existencia de una distorsión de competencia en al menos uno de los mercados, examinados individualmente.
61
En segundo lugar, sostienen que la compensación de pagos, tal y como se llevó a cabo en el marco del examen conjunto, puede tener los mismos efectos de exclusión de la competencia que los precios abusivos.
62
En tercer lugar, los recurrentes en casación reprochan al Tribunal General haberse basado, en el apartado 87 de la sentencia recurrida, en el vago concepto de «similitud» de las actividades cubiertas tanto por la Adenda como por el Acuerdo TVL para declarar la licitud de la apreciación conjunta de las medidas notificadas. Ante todo, consideran que el único punto común entre estas actividades reside en el elemento de azar que entrañan. A continuación, afirman que las diferencias entre estas actividades ya fueron puestas de manifiesto en las conclusiones del Abogado General Bot en sus conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519). Por último, a su juicio, «similar» no equivale a «intercambiable».
63
En cuarto lugar, refutando la solución a la que llegó el Tribunal General en los apartados 91 y 92 de la sentencia recurrida, según la cual el examen conjunto de las medidas notificadas es lícito por la mera razón de que se insertan en el mismo marco económico, los recurrentes en casación aducen que este concepto debe definirse de modo objetivo, y no de manera que permita al Estado miembro que notifica modificarlo a su gusto.
64
En quinto lugar, señalan que, si bien la remuneración por las dos medidas se abonó en el mismo momento, sin embargo no pueden apreciarse conjuntamente medidas que afecten a períodos diferentes.
65
En sexto y último lugar, los recurrentes en casación consideran que las prácticas de subvenciones cruzadas no crean vínculos entre el mercado de las TVL y las máquinas tragaperras y el de los trece juegos a que se refiere la Adenda, dado que la transferencia de fondos sólo se produce en el plano logístico y no implica que se combine con una transferencia de la demanda.
66
El OPAP y la Comisión rebaten la argumentación de los recurrentes. En particular, la Comisión considera que el tercer motivo de casación es inadmisible en su integridad, dado que los recurrentes carecían de legitimación para impugnar ante el Tribunal General el fundamento de la Decisión controvertida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
67
Con carácter previo, procede recordar que incumbe al Tribunal de Justicia apreciar si, en las circunstancias del caso de autos, una buena administración de la justicia puede justificar que se desestime el tercer motivo del recurso de casación en cuanto al fondo sin pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2015, Fresh Del Monte Produce/Comisión y Comisión/Fresh Del Monte Produce, C‑293/13 P y C‑294/13 P, EU:C:2015:416, apartado 193 y jurisprudencia citada).
68
Ha de considerarse que ello es así en el presente asunto. En efecto, dado que el propio Tribunal General, en aras de la economía del procedimiento, aplicó, en los apartados 85 y 86 de la sentencia recurrida, principios que se derivan de la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, apartado 52), la economía del procedimiento también justifica que el Tribunal de Justicia examine el tercer motivo de casación en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
69
A este respecto, procede recordar que en la Decisión controvertida la Comisión se limitó a examinar si el Acuerdo TVL y la Adenda conferían al OPAP una ventaja económica en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Toda vez que consideró que no era el caso, no examinó el resto de criterios incluidos en esta disposición.
70
Con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, están incluidas en la concesión de una ventaja económica las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que pueden considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (sentencia de 8 de mayo de 2013, Libert y otros, C‑197/11 y C‑203/11, EU:C:2013:288 apartado 83).
71
Dentro de esta misma lógica, los requisitos que debe reunir una medida para incluirla en el concepto de «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE no concurren si la empresa beneficiaria podía obtener la misma ventaja que se puso a su disposición mediante recursos del Estado en circunstancias que correspondan a las condiciones normales del mercado (sentencia de 24 de enero de 2013, Frucona Košice/Comisión, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, apartado 70).
72
Dicho esto, la expresión «condiciones normales de mercado», en el sentido de esta reiterada jurisprudencia, debe interpretarse en el sentido de que se refiere a las condiciones que regulan la economía de un Estado miembro cuando éste no interviene en favor de determinadas empresas (véase, en este sentido, el auto de 5 de febrero de 2015, Grecia/Comisión, C‑296/14 P, no publicado, EU:C:2015:72, apartado 34).
73
Por consiguiente, no se puede deducir de la mencionada jurisprudencia una obligación general de la Comisión de definir, con carácter previo a cualquier investigación sobre la posible concesión de una ventaja económica en favor de una o varias empresas, el mercado o los mercados afectados por la intervención estatal objeto de examen a la luz del artículo 107 TFUE.
74
En efecto, ya que el artículo 107 TFUE, apartado 1, tiene por objeto impedir que, mediante recursos estatales, la empresa beneficiaria disponga de una situación financiera más favorable que la de sus competidores (sentencia de 5 de junio de 2012, Comisión/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, apartado 90), la Comisión tiene la posibilidad de apreciar directamente, cuando demuestre ser posible, si la medida controvertida puede situar a sus beneficiarios en una situación financiera más favorable que la de sus competidores identificados o de los competidores tipo.
75
Por otro lado, en la medida en que, para calificar una intervención estatal de ayuda de Estado en el sentido de dicha disposición, la Comisión investiga si esta intervención tiene por efecto favorecer a su beneficiario, y, por lo tanto, colocarle en una situación financiera más favorable que la de sus competidores, nada se opone, en principio, a que, cuando varias intervenciones estatales afectan a la situación económica de la misma empresa, la Comisión disponga de la facultad de examinarlas conjuntamente, cuando sea apropiado.
76
En el caso de autos, el Tribunal General declaró, en los aparatos 92 y 93 de la sentencia recurrida, que el Acuerdo TVL y la Adenda fueron adoptados simultáneamente, en la perspectiva de una única operación de privatización del OPAP, que fueron objeto de una notificación conjunta a la Comisión y que los cánones que debía abonar el OPAP por la concesión de dos categorías de derechos exclusivos se debían abonar al mismo tiempo, mediante un anticipo.
77
En estas circunstancias, el Tribunal general declaró acertadamente que los recurrentes en casación no habían demostrado la existencia de errores de Derecho cometidos por la Comisión al llevar a cabo un análisis conjunto del Acuerdo TVL y de la Adenda. En particular, las razones por las cuales la situación financiera del OPAP sería diferente si éste hubiera efectuado, en el mismo momento y para las dos tasas, el pago de un importe total idéntico dividido en porcentajes diferentes en lo que atañe al Acuerdo TVL y la Adenda no se desprenden de la argumentación de los recurrentes en casación.
78
De ello se deduce que el tercer motivo de casación debe desestimarse por infundado.
79
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso de casación.
Costas
80
Conforme al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este último decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
81
A tenor del artículo 138, apartado 1, de este Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
82
Comoquiera que se han desestimado los motivos formulados por los recurrentes en casación, procede condenarlos en costas, conforme a lo solicitado por el OPAP y la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Condenar en costas a Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE y Kazino Aigaiou AE.
Firmas
(
*1
)	* Lengua de procedimiento: inglés.