62023CJ0514_RES
Sprawa C‑514/23
Tiberis Holding Srl
przeciwko
Ministero dello Sviluppo economico
i
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
oraz
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato)
Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 1 sierpnia 2025 r.
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Wspieranie użycia energii ze źródeł odnawialnych – Dyrektywa 2009/28/WE – Artykuł 3 – Dyrektywa (UE) 2018/2001 – Artykuł 4 – Środki krajowe zachęcające do produkcji energii z odnawialnych źródeł energii – System pomocy – Pomoc państwa – Artykuł 108 TFUE – Wyłączna kompetencja Komisji Europejskiej do podejmowania decyzji w przedmiocie zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność takiego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym – Skarga beneficjenta pomocy w ramach tego systemu wniesiona do sądu krajowego, kwestionująca sposób stosowania tego systemu nierozerwalnie związany z jego funkcjonowaniem – Niedopuszczalność, w ramach postępowania wszczętego wskutek tej skargi, wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni tych przepisów owych dyrektyw
Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Konieczność dostarczenia Trybunałowi wystarczających wyjaśnień w zakresie stanu faktycznego i prawnego – Wskazanie przyczyn uzasadniających potrzebę udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne
(art. 267 TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 23; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 94)
(zob. pkt 30, 31)
Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Granice – Pytania zmierzające do zbadania zgodności mechanizmu zachęty do produkcji energii z odnawialnych źródeł energii z art. 3 dyrektywy 2009/28 i art. 4 dyrektywy 2018/2001 – Mechanizm nierozerwalnie związany z funkcjonowaniem systemu pomocy uznanego decyzją Komisji za zgodny z rynkiem wewnętrznym – Wyłączna kompetencja Komisji do podejmowania decyzji w przedmiocie zgodności wspomnianego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym – Brak właściwości sądu odsyłającego do ocenienia zgodności przedmiotowego mechanizmu z odnośnymi przepisami – Brak niezbędności dokonania wnioskowanej wykładni dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym – Niedopuszczalność
[art. 107 ust. 3 lit. c), art. 108 ust. 3, art. 267 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. b) ppkt (ii), art. 1 lit. c); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2009/28, art. 3; 2018/2001, art. 4]
(zob. pkt 33–63)
Streszczenie
Trybunał uznał za niedopuszczalny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) mający na celu uzyskanie wykładni przepisów dyrektywy 2009/28 (
1
) i dyrektywy 2018/2001 (
2
), ponieważ żądane wyjaśnienie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Ów spór ma bowiem na celu zakwestionowanie sposobu wprowadzenia w życie systemu pomocy państwa, nierozerwalnie związanego z funkcjonowaniem tego systemu, chociaż zgodność tego systemu z rynkiem wewnętrznym została stwierdzona w decyzji Komisji. Sąd odsyłający nie może zaś oceniać wspomnianej zgodności w świetle przepisów dyrektyw, których dotyczy zadane pytanie, nie wkraczając w wyłączną kompetencję Komisji do oceny zgodności systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r. (
3
). Komisja uznała za zgodny z rynkiem wewnętrznym, na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, zgłoszony przez Republikę Włoską system pomocy mający na celu wspieranie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii innych niż energia fotowoltaiczna.
W następstwie tej decyzji Ministero dello Sviluppo economico (ministerstwo rozwoju gospodarczego, Włochy) wydało dekret z dnia 23 czerwca 2016 r. (
4
), w którym ustanowiło system zachęt do produkcji energii elektrycznej podlegający różnym procedurom dostępu, w szczególności wpisowi do odpowiedniego rejestru, określanego na podstawie źródła energii i rodzaju instalacji, oraz udziałowi w postępowaniu aukcyjnym z malejącą ceną.
W tym względzie producenci sprzedający energię na wolnym rynku i korzystający z zachęty poprzez wpisanie do rejestru są zobowiązani przekazać spółce Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA różnicę między ceną rynkową a taryfą stymulującą gwarantowaną przez GSE, w przypadku gdy ta pierwsza jest wyższa od drugiej (dalej „mechanizm ujemnej zachęty”). Mechanizm ten nie ma zastosowania do producentów kwalifikujących się do zachęty poprzez udział w postępowaniu aukcyjnym.
Tiberis Holding Srl (zwana dalej „Tiberis”) prowadzi elektrownię wodną na Tybrze. We wrześniu 2017 r. GSE uwzględniła jej wniosek o skorzystanie ze wspomnianego wyżej systemu zachęt w ramach wpisu do rejestru. W latach 2017–2021 Tiberis otrzymała pomoc w łącznej wysokości 4044340,75 EUR na mocy tego systemu. W 2022 r. GSE zażądała jednak zwrotu części otrzymanej pomocy w wysokości 1224210,86 EUR.
Tiberis zaskarżyła te żądania zwrotu oraz przepisy umowne i wykonawcze, na których się one opierały, przed Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnym sądem administracyjnym dla Lacjum, Włochy), podnosząc naruszenie art. 3 dyrektywy 2009/28 i art. 4 dyrektywy 2018/2001. Skarga ta została oddalona jako bezzasadna. Tiberis wniosła wówczas do Conseil d’État (rady stanu), sądu odsyłającego, skargę przeciwko temu wyrokowi, powołując się na te same powody.
Sąd odsyłający uznał, że dekret z dnia 23 czerwca 2016 r., w zakresie, w jakim przewiduje mechanizm ujemnej zachęty, wydaje się naruszać kumulatywne kryteria ustanowione w art. 3 dyrektywy 2009/28 i w art. 4 dyrektywy 2018/2001 dla zgodności zachęt z prawem. W tych okolicznościach sąd ten zwrócił się do Trybunału z pytaniem, czy przepisy te stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym taki mechanizm, mający zastosowanie wyłącznie do producentów korzystających z zachęty ze względu na wpisanie ich do właściwego rejestru, lecz niemający zastosowania do tych, którzy otrzymują zachętę poprzez udział w postępowaniu aukcyjnym.
Ocena Trybunału
Trybunał zauważył przede wszystkim, że jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia w przedmiocie pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni prawa Unii Europejskiej, lecz że do niego należy zbadanie okoliczności, w jakich zwrócił się do niego sąd krajowy, w celu ustalenia własnej właściwości lub dopuszczalności przedłożonego mu wniosku.
W niniejszym przypadku skarga w postępowaniu głównym ma na celu podważenie zgodności z prawem, w świetle art. 3 dyrektywy 2009/28 i art. 4 dyrektywy 2018/2001, mechanizmu ujemnej zachęty przewidzianego w dekrecie z dnia 23 czerwca 2016 r., stanowiącego sposób wdrożenia ustanowionego w tym dekrecie systemu promowania energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych innych niż energia fotowoltaiczna. System ten stanowi zaś system pomocy państwa, który władze włoskie zgłosiły Komisji i który Komisja, decyzją SA.43756, uznała za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
W konsekwencji Trybunał uznał, że powinien zbadać, czy sąd krajowy, do którego beneficjent wspomnianego systemu wniósł taką skargę, może dokonać jego oceny w świetle przepisów art. 3 dyrektywy 2009/28 i art. 4 dyrektywy 2018/2001.
W tym względzie przypomniał on, że w systemie kontroli pomocy państwa ustanowionym w traktacie FUE sądy krajowe i Komisja odgrywają uzupełniające się, lecz odmienne role. W szczególności wspomniane sądy czuwają - do czasu wydania przez Komisję końcowej decyzji – nad ochroną praw jednostek przed ewentualnym naruszeniem przez władze państwa zakazu wprowadzania w życie środków pomocy przed zakończeniem postępowania w sprawie uprzedniej kontroli przez Komisję wyrażonego w art. 108 ust. 3 TFUE. Nie są natomiast właściwe, by orzekać w przedmiocie zgodności środków pomocy czy systemów pomocy z rynkiem wewnętrznym, która to ocena należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii.
Trybunał zauważył ponadto, że procedura uprzedniej kontroli przewidziana w art. 108 TFUE nigdy nie powinna prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z konkretnymi postanowieniami traktatu FUE. Pomocy, która jako taka bądź ze względu na niektóre z jej aspektów narusza przepisy lub zasady ogólne prawa Unii, nie można zatem uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
Jeżeli bowiem szczegółowe zasady pomocy lub systemu pomocy są do tego stopnia nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy lub systemu pomocy, lub z ich funkcjonowaniem, że nie jest możliwa ich odrębna ocena, to ich wpływ na zgodność lub niezgodność pomocy lub systemu pomocy jako całości należy siłą rzeczy oceniać w drodze postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE. Ocena takich zasad nie należy zatem do właściwości sądów krajowych.
Trybunał przypomniał również, że stosowanie reguł Unii w dziedzinie pomocy państwa jest oparte na obowiązku lojalnej współpracy między sądami krajowymi a Komisją, a także sądami Unii, w ramach której każdy z tych organów wykonuje funkcje powierzone mu przez traktat FUE. Sądy krajowe powinny zatem w szczególności powstrzymać się od wydawania orzeczeń naruszających decyzję wydaną przez Komisję, na mocy jej wyłącznej kompetencji, w przedmiocie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym.
W niniejszym przypadku mechanizm ujemnej zachęty, o którym mowa w postępowaniu głównym, ostatecznie określa kwotę pomocy przyznanej indywidualnie podmiotom gospodarczym korzystającym z rozpatrywanego systemu pomocy w ramach swojego wpisu do rejestru. Tak więc to ten mechanizm pozwolił Komisji stwierdzić, że właśnie w odniesieniu do projektów, które zostałyby wpisane do rejestru, ten system pomocy spełnia warunek proporcjonalności. Mechanizm ten stanowi zatem sposób stosowania nierozerwalnie związany z funkcjonowaniem systemem pomocy, o którym mowa w decyzji SA.43756, i nie może być oceniany odrębnie od tego systemu.
Wynika z tego, że gdyby umożliwić sądowi krajowemu zajęcie własnego stanowiska w przedmiocie zgodności z prawem tego mechanizmu ujemnej zachęty w świetle art. 3 dyrektywy 2009/28, mógłby on zastąpić własną oceną ocenę dokonaną przez Komisję w decyzji SA.43756. Sąd ów wkroczyłby zatem w wyłączne kompetencje tej instytucji w zakresie oceny zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym i naruszył swój obowiązek lojalnej współpracy.
Ponadto Komisja nie mogła uznać rozpatrywanego systemu pomocy państwa za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE bez uprzedniego upewnienia się, że nie narusza on ponadto innych właściwych przepisów lub zasad ogólnych prawa Unii.
Okoliczność, że decyzja SA.43756 nie wymienia wyraźnie dyrektywy 2009/28, w szczególności jej art. 3, którego dotyczy zadane pytanie, jest w tym względzie bez znaczenia, ponieważ Komisja siłą rzeczy uwzględniła tę dyrektywę przy ocenie zgodności rozpatrywanego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym.
Zgłoszony system, odpowiadający systemowi rozpatrywanemu w postępowaniu głównym, został oceniony w szczególności w świetle wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (
5
). Tymczasem w owych wytycznych, do których odsyła decyzja SA.43756, przypomniano, że Unia postawiła przed sobą ambitne cele dotyczące zmiany klimatu i zrównoważonego rozwoju w zakresie energii, że realizację tych celów wspiera już kilka aktów ustawodawczych Unii, takich jak dyrektywa 2009/28, oraz że pomoc państwa może być właściwym instrumentem umożliwiającym osiągnięcie celów Unii.
Co się tyczy oceny zgodności mechanizmu ujemnej zachęty z art. 4 dyrektywy 2018/2001, Trybunał zauważył, że dyrektywa ta rzeczywiście została przyjęta po wydaniu decyzji SA.43756, wobec czego nie można uznać, iż w decyzji tej Komisja siłą rzeczy oceniła ten mechanizm, upewniając się, że nie narusza on tego przepisu.
Jednakże, jeżeli system pomocy ustanowiony dekretem z dnia 23 czerwca 2016 r. został zatwierdzony przez Komisję na podstawie tej decyzji, to wchodzi on w zakres pojęcia „istniejącej pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589 (
6
).
Artykuł 108 ust. 1 TFUE uprawnia Komisję, aby we współpracy z państwami członkowskimi stale badała systemy pomocy istniejące w tych państwach. Badanie to może prowadzić do zaproponowania danemu państwu członkowskiemu przez Komisję stosownych środków koniecznych ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego, a w razie konieczności – do wydania przez nią decyzji o zniesieniu lub zmianie pomocy, którą Komisja ocenia jako niezgodną z tym rynkiem. W ramach tego badania sytuacja prawna nie zmienia się aż do ewentualnego zaakceptowania przez zainteresowane państwo członkowskie propozycji stosownych środków lub do czasu wydania przez Komisję ostatecznej decyzji.
W konsekwencji ocena zgodności istniejącego systemu pomocy, takiego jak rozpatrywany w niniejszym przypadku, z rynkiem wewnętrznym pozostaje zatem w wyłącznej kompetencji Komisji działającej pod kontrolą sądów Unii.
Ponadto każda modyfikacja, która zostałaby dokonana w mechanizmie ujemnej zachęty rozpatrywanym w postępowaniu głównym, mogłaby, ze względu na mogące z niej wyniknąć ewentualne zwiększenie intensywności pomocy, wpłynąć na ocenę zgodności rozpatrywanego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym. W braku wspomnianego mechanizmu, który jest nierozerwalnie związany z funkcjonowaniem tego systemu, jest bowiem możliwe, że Komisja uznałaby, iż wspomniany system pomocy nie był proporcjonalny ani – w konsekwencji – zgodny z rynkiem wewnętrznym. Chodziłoby zatem o zmianę pomocy istniejącej stanowiącą „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589, podlegającą obowiązkowi zgłoszenia przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE, której ocena zgodności z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznej kompetencji Komisji.
Dotyczy to również przypadku, w którym zmiana mechanizmu zachęty zostałaby dokonana nie erga omnes, lecz jedynie na korzyść konkretnego beneficjenta, takiego jak Tiberis, ponieważ system pomocy, który zostałby wdrożony na poziomie indywidualnym i nie odpowiadałby systemowi pomocy zgłoszonemu i zatwierdzonemu przez Komisję, mógłby również zostać uznany za „nową pomoc”. Samo ustanowienie pomocy państwa nie może zaś nastąpić w drodze orzeczenia sądowego, lecz wchodzi w zakres oceny celowości, która nie jest związana z wykonywaniem obowiązków sędziego.
W świetle tych rozważań Trybunał doszedł do wniosku, że prawo Unii stoi na przeszkodzie temu, by sąd odsyłający dokonał oceny zgodności rozpatrywanego mechanizmu ujemnej zachęty z przepisami art. 3 dyrektywy 2009/28 lub art. 4 dyrektywy 2018/2001. Ponieważ wykładnia, o którą się zwrócono, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, Trybunał uznał orzeczenie w trybie prejudycjalnym za niedopuszczalne.
(
1
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. L 140, s. 16).
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (przekształcenie) (Dz.U. 2018, L 328, s. 82).
(
3
)	Decyzja C(2016) 2726 final z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie pomocy państwa SA.43756 (2015/N) - Włochy, Wsparcie produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych we Włoszech (zwana dalej „decyzją SA.43756”).
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (dekret ministerstwa rozwoju gospodarczego w sprawie zachęt do produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych innych niż fotowoltaika) z dnia 23 czerwca 2016 r. (GURI nr 150 z dnia 29 czerwca 2016 r., s. 8) (zwany dalej „dekretem z dnia 23 czerwca 2016 r.”).
(
5
)	Komunikat Komisji – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (Dz.U. 2014, C 200, s. 1).
(
6
)	Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1999 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).