62017CC0582
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 29. listopadu 2018 (
1
)
Spojené věci C‑582/17 a C‑583/17
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
proti
H. (C‑582/17)
R. (C‑583/17)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Raad van State (Státní rada, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Nařízení (EU) č. 604/2013 – Určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané v některém členském státě státním příslušníkem třetí země – Po sobě jdoucí žádosti podané ve dvou členských státech – Žádost o přijetí zpět – Uplatňování kritérií pro určení příslušného členského státu dožadujícím členským státem – Článek 27 – Zda se rozsah soudního přezkumu vztahuje na nesprávné užití kritérií dle kapitoly III dožadujícím členským státem“
1.
Předmětnými dvěma žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce žádá Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) o poskytnutí vodítka ve vztahu k užití nařízení (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (
2
). V případech, kdy se státní příslušníci třetích zemí přemisťují z jednoho členského státu do jiného a v každém z nich podávají žádosti o mezinárodní ochranu, zasílá druhý členský stát žádost o přijetí zpět a vydává rozhodnutí o přemístění dotčené osoby do prvního členského státu. Předkládající soud klade následující otázku: i) zda druhý členský stát může (nebo dokonce musí) použít kritéria zakotvená v nařízení Dublin III (zejména kritéria týkající se celistvosti rodiny) pro účely určení příslušného členského státu; a ii) zda lze práva přezkumu nebo odvolání zaručená tímto nařízení využít k napadení nesprávného užití těchto kritérií.
Listina základních práv Evropské unie
2.
Článek 7 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) (
3
) zaručuje právo na respektování rodinného života (
4
). První odstavec článku 47 stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem (
5
).
3.
Článek 52 odst. 3 stanoví, že pokud tato Listina „[…] obsahuje práva odpovídající právům zaručeným [EÚLP], jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá [EÚLP]. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“
Nařízení Dublin III
4.
Dublinský systém stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu (
6
).
5.
Odůvodnění nařízení Dublin III obsahuje následující prohlášení:
–
Společný evropský azylový systém zahrnuje jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl (
7
).
–
Tato metoda by měla být založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby. Mělo by být zejména možné urychleně určit příslušný členský stát […] (
8
)
–
V souladu s EÚLP a s Listinou by členské státy měly mít při uplatňování tohoto nařízení Dublin III na mysli především respektování rodinného života (
9
).
–
Měly by být stanoveny právní záruky a právo na účinný opravný prostředek, pokud jde o rozhodnutí o přemístění dotyčné osoby do příslušného členského státu, aby byla zaručena účinná ochrana jejích práv v souladu zejména s článkem 47 Listiny. Pro zajištění souladu s mezinárodní právem by měl účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí zahrnovat jak přezkum toho, jak je uplatňováno nařízení Dublin III, tak přezkum po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován (
10
).
–
Pokud jde o zacházení s osobami, na něž se vztahuje nařízení Dublin III, jsou členské státy vázány svými povinnostmi podle nástrojů mezinárodního práva, včetně příslušné judikatury Evropského soudu pro lidská práva (
11
). Nařízení Dublin III dodržuje základní práva a usiluje o zajištění plného dodržování práva na azyl, jak je zaručeno v článku 18 Listiny, jakož i, mimo jiné, práv uznaných v článcích 4, 7 a 47 Listiny (
12
).
6.
Dle článku 1 nařízení Dublin III „[…] stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (dále jen ‚příslušný členský stát‘) (
13
)“.
7.
V článku 2 je stanoveno, že následujícími pojmy se rozumí:
„c)
‚žadatelem‘ státní příslušník třetí země […], kteří učinili žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto;
d)
‚posouzením žádosti o mezinárodní ochranu‘ posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, nebo rozhodnutí či soudní rozhodnutí o takové žádosti, provedené nebo vydané příslušnými orgány v souladu se [směrnicí o řízeních] a s [kvalifikační směrnicí], s výjimkou řízení o určení členského státu příslušného podle [nařízení Dublin III];
e)
‚zpětvzetím žádosti o mezinárodní ochranu‘ úkony, jimiž žadatel ukončí řízení, které bylo zahájeno podáním jeho žádosti o mezinárodní ochranu, v souladu se [směrnicí o řízeních] buď výslovně, nebo konkludentně;
[…]
g)
‚rodinným příslušníkem‘ tito členové rodiny žadatele nacházející se na území některého členského státu, pokud tato rodina existovala již v zemi původu:
–
manžel či manželka žadatele nebo jeho nesezdaný partner či partnerka, se kterým/kterou žije v trvalém vztahu, pokud se k nesezdaným párům v právu nebo praxi dotčeného členského státu přistupuje podobně jako k párům sezdaným podle jeho právních předpisů o státních příslušnících třetí země,
[…]“
8.
Článek 3 je nadepsán „Přístup k řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu“. Tento článek stanoví:
„(1)   Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.
(2)   Pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v [nařízení Dublin III] určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána.
Není-li možné přemístit žadatele do členského státu, který byl primárně určen jako příslušný, protože existují závažné důvody se domnívat, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 [Listiny], členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, jestli nemůže být určen jako příslušný jiný členský stát.
Pokud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se stává příslušným členským státem.
[…]“
9.
Kapitola III nařízení („Kritéria pro určení příslušného členského státu“) začíná článkem 7, který zakotvuje pořadí „kritérií dle kapitoly III“ a stanoví:
„(1)   Kritéria pro určení příslušného členského státu se uplatňují v pořadí, v jakém jsou uvedena v této kapitole.
(2)   Členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v této kapitole, se určuje na základě stavu v době, kdy žadatel podal první žádost o mezinárodní ochranu v některém členském státě.
(3)   S ohledem na uplatňování kritérií uvedených v článcích 8 a 10 a 16 zohlední členské státy jakékoli dostupné důkazy o přítomnosti rodinných příslušníků, příbuzných nebo jiných členů rodiny žadatele na území některého členského státu pod podmínkou, že takový důkaz je předložen předtím, než jiný členský stát přijme žádost o převzetí dotčené osoby podle článku 22 nebo o jejím přijetí zpět podle článku 25, a že o dřívějších žádostech žadatele o mezinárodní ochranu ještě nebylo vydáno první rozhodnutí ve věci samé (
14
)“.
10.
Článek 9 (součást kapitoly III) se týká rodinných příslušníků, kteří požívají mezinárodní ochrany. Tento článek stanoví, že „[p]okud má žadatel rodinného příslušníka, který může pobývat jako osoba požívající mezinárodní ochrany v některém členském státě, bez ohledu na to, zda tato rodina vznikla již dříve v zemi původu, je tento členský stát příslušný k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu za předpokladu, že dotčené osoby vyjádřily své přání písemně“.
11.
Článek 17 odst. 1 stanoví: „Odchylně od čl. 3 odst. 1 se může každý členský stát rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když podle kritérií stanovených [nařízením Dublin III] není příslušný (
15
)“.
12.
Povinnosti příslušného členského státu jsou zakotveny v kapitole V. Patří mezi ně povinnost dle čl. 18 odst. 1 písm. a) „převzít za podmínek stanovených v článcích 21, 22 a 29 žadatele, který podal žádost v jiném členském státě“, a dle písm. b) „přijmout zpět za podmínek stanovených v článcích 23, 24, 25 a 29 žadatele, jehož žádost se posuzuje a který učinil žádost v jiném členském státě nebo který se nachází na území jiného členského státu bez povolení k pobytu“ (
16
).
13.
Kapitola VI upravuje řízení týkající se převzetí žadatelů o mezinárodní ochranu a jejich přijetí zpět. Dle článku 20, který je obsažen v oddílu I:
„(1)   Řízení o určení příslušného členského státu se zahajuje prvním podáním žádosti o mezinárodní ochranu v některém členském státě.
(2)   Žádost o mezinárodní ochranu se považuje za podanou, jakmile příslušné orgány dotyčného členského státu obdrží od žadatele formulář žádosti nebo jakmile o ní obdrží úřední zápis. Pokud není žádost učiněna písemně, měla by být doba mezi prohlášením o zamýšleném podání a sepsáním úředního zápisu co nejkratší.
[…]
(5)   Členský stát, u něhož byla podána první žádost o mezinárodní ochranu, je povinen za podmínek uvedených v článcích 23, 24, 25 a 29 a s cílem ukončit řízení o určení státu příslušného pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu převzít zpět žadatele, který se nachází v jiném členském státě bez povolení k pobytu nebo který v něm učinil novou žádost o mezinárodní ochranu poté, co vzal svou původní žádost podanou v jiném členském státě v průběhu řízení o určení příslušného členského státu zpět.
[…]“
14.
Oddíl II kapitoly VI pojednává o řízeních týkajících se žádostí o převzetí. Článek 21 odst. 1 stanoví: „Pokud se členský stát, ve kterém byla podána žádost o mezinárodní ochranu, domnívá, že k posouzení žádosti je příslušný jiný členský stát, může v co nejkratší době a v každém případě do tří měsíců ode dne, kdy byla žádost podána ve smyslu čl. 20 odst. 2, požádat druhý členský stát, aby žadatele převzal.“
15.
Oddíl III kapitoly VI pojednává o řízeních týkajících se žádostí o přijetí zpět. Článek 23 se vztahuje na situace, kdy členský stát předloží žádost o přijetí zpět v případě, že byla v dožadujícím členském státě podána nová žádost. Tento článek stanoví:
„(1)   Pokud se členský stát, v němž osoba podle čl. 18 odst. 1 písm. b), c) nebo d) podala novou žádost o mezinárodní ochranu, domnívá, že je příslušný jiný členský stát v souladu s čl. 20 odst. 5 a čl. 18 odst. 1 písm. b), c) nebo d), může daný jiný členský stát požádat o přijetí této osoby zpět.
(2)   Žádost o přijetí dotyčné osoby zpět se předkládá co nejdříve a v každém případě do dvou měsíců od nalezení shody v rámci systému Eurodac podle čl. 9 odst. 5 nařízení [o systému Eurodac].
Pokud žádost o přijetí zpět dotčené osoby vychází z jiných důkazů než z údajů získaných ze systému Eurodac, zasílá se dožádanému členskému státu do tří měsíců ode dne, kdy byla podána žádost o mezinárodní ochranu podle čl. 20 odst. 2.
(3)   Pokud není žádost o přijetí zpět dotčené osoby předložena ve lhůtách stanovených v odstavci 2, je pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný členský stát, v němž byla podána nová žádost o mezinárodní ochranu.
[…] (
17
)“
16.
Článek 27 odst. 1 stanoví, že žadatelé o mezinárodní ochranu mají mít právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.
Směrnice o řízeních
17.
Článek 27 odst. 1 uvádí, že pokud členské státy ve vnitrostátním právu stanoví možnost výslovného zpětvzetí žádosti o mezinárodní ochranu, zajistí, aby rozhodující orgán rozhodl buď o zastavení posuzování žádosti, nebo o jejím zamítnutí. V souladu s článkem 28 platí, že existuje-li důvod se domnívat, že žadatel vzal konkludentně svou žádost zpět nebo od ní odstoupil, jsou členské státy obdobně povinny zajistit, aby rozhodující orgán rozhodl buď o zastavení posuzování žádosti, nebo o jejím zamítnutí. V demonstrativním výčtu jsou uvedeny okolnosti, za nichž jsou členské státy oprávněny se domnívat, že žadatel od své žádosti o mezinárodní ochranu odstoupil (
18
).
18.
Článek 33 stanoví podmínky, za nichž jsou členské státy oprávněny považovat žádosti o mezinárodní ochranu za nepřípustné. Patří mezi ně případy, kdy mezinárodní ochranu přiznal jiný členský stát a dále, je-li žádost následnou žádostí, případy, kdy se neobjevily žádné nové skutečnosti ani zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany dle kvalifikační směrnice (
19
).
Vnitrostátní právní předpisy
19.
Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cizincích z roku 2000) stanoví, že cizí státní příslušník pobývá v Nizozemsku legálně pouze tehdy, je-li držitelem povolení k pobytu na dobu určitou (povolení k přechodnému pobytu). Žádost o udělení povolení k přechodnému pobytu nebude předmětem posuzování, bylo-li na základě nařízení Dublin III zjištěno, že k posouzení žádosti dotčeného státního příslušníka třetí země je příslušný jiný členský stát.
Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
Paní H.
20.
Dne 21. ledna 2016 podala paní H. žádost o mezinárodní ochranu v Nizozemsku. Na základě nalezení shody v databázi Eurodac nizozemské orgány zjistily, že paní H. byla zapsána v Řecku dne 27. prosince 2015 a že podala žádost o mezinárodní ochranu v Německu dne 5. ledna 2016. Paní H. s tímto náhledem nesouhlasí. Tvrdí, že jí bylo doporučeno poskytnout otisky prstů, aby mohly německé orgány zjistit základní skutkové okolnosti jejího případu, a že informace v systému Eurodac by neměly mít pro její žádost o mezinárodní ochranu v Nizozemsku žádné důsledky. Dne 21. března 2016 zaslaly nizozemské orgány svým německým protějškům žádost o přijetí zpět dle čl. 18 odst. 1 písm. b) dublinského nařízení. Německé orgány na tuto žádost ve stanovené lhůtě dvou týdnů neodpověděly, což podle Nizozemska znamená, že Německo je členským státem příslušným k posouzení žádosti paní H. o mezinárodní ochranu (
20
). Paní H. se následně pokoušela tvrdit, že nizozemské orgány nesprávně užily kritérium dle kapitoly III zakotvené v článku 9 nařízení Dublin III a že by jí mělo být umožněno žádat o mezinárodní ochranu v Nizozemsku, neboť jejímu manželovi tam již byl poskytnut azyl a ona se k němu chce připojit. Rozhodnutím ze dne 6. května 2016 vnitrostátní orgány konstatovaly, že tento důvod je bez právních účinků, a potvrdily, že paní H. má být přemístěna do Německa. Toto rozhodnutí bylo v řízení u prvoinstančního soudu Rechtbank Den Haag Zittingsplaats Groningen (Okresní soud Haag, se sídlem v Groningenu) z jiných důvodů zrušeno, přičemž soud rozhodl tak, že příslušné orgány musí vydat nové rozhodnutí (
21
).
21.
Paní H. se odvolala k předkládajícímu soudu s tím, že prvostupňový rozsudek je nesprávný, když jím soud rozhodl, že její odvolání vycházející z nesprávného užití kritéria dle článku 9 kapitoly III nemá právní účinky.
Paní R.
22.
Dne 9. března 2016 podala paní R., syrská občanka, žádost o mezinárodní ochranu v Nizozemsku.
23.
Paní R. podala již dříve žádost o mezinárodní ochranu v Německu. Nizozemské orgány dospěly k závěru, že Německo je členským státem příslušným k posouzení její žádosti, proto podaly „žádost o přijetí zpět“ dle čl. 18 odst. 1 písm. b) nařízení Dublin III. Německé orgány nejprve tuto žádost zamítly s odůvodněním, že paní R. je provdána za osobu požívající mezinárodní ochrany v Nizozemsku.
24.
Nizozemské orgány poté požádaly své německé protějšky, aby přehodnotily předmětnou „žádost o přijetí zpět“, neboť bylo zjištěno, že oddací list paní R. je falešný, a manželství je tedy nutno považovat za neplatné. Dne 1. června 2016 Německo žádost o přijetí zpět přijalo (
22
).
25.
V návaznosti na tuto skutečnost nizozemské orgány odmítly žádost paní R. o mezinárodní ochranu projednat.
26.
Paní R. namítala, že podle článku 9 nařízení Dublin III je Nizozemsko členským státem příslušným k posouzení její žádosti o mezinárodní ochranu, neboť její manžel (osoba požívající mezinárodní ochrany) žije v Nizozemsku.
27.
Ve svém rozhodnutí ze dne 14. července 2016 nizozemské orgány konstatovaly, že jelikož manželství paní R. je nutno považovat za neplatné, je zřejmé, že údajný manžel není rodinným příslušníkem ve smyslu čl. 2 písm. g) dublinského nařízení. Paní R. se tedy nemohla dovolávat článku 9 tohoto nařízení na podporu svého požadavku. Dále, vzhledem k tomu, že případ paní R. se týkal žádosti o přijetí zpět, nikoliv žádosti o převzetí, nebylo potřeba použít kritérium dle článku 9 kapitoly III.
28.
Rozsudkem ze dne 11. srpna 2016 Rechtbank Den Haag (Okresní soud v Haagu) toto rozhodnutí zrušil, a to ze dvou důvodů. Zaprvé soud konstatoval, že nizozemské orgány se nezabývaly tím, zda má paní R. trvalý vztah se svým partnerem ve smyslu čl. 2 písm. g) nařízení Dublin III; a že státní příslušník třetí země je oprávněn dovolávat se článku 9 tohoto nařízení, bez ohledu na to, zda příslušné orgány podaly žádost o přijetí zpět nebo žádost o převzetí.
29.
Nizozemské orgány se odvolaly k předkládajícímu soudu.
30.
Předkládací rozhodnutí ve věci C‑582/17 uvádí, že skutkový stav a okolnosti jsou v podstatě stejné jako ve věci C‑583/17. Odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v uvedené věci proto odráží předkládací rozhodnutí ve věci C‑583/17. Oběma případy se zabýval týž senát Raad van State (Státní rada), který téhož dne vydal příslušné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
31.
Předkládající soud se domnívá, že podle nařízení Dublin III je žadatel o mezinárodní ochranu oprávněn napadnout rozhodnutí o přemístění z toho důvodu, že kritéria pro určení příslušnosti stanovená v kapitole III byla nesprávně použita, pouze v členském státě, ve kterém byla podána první žádost. Pokud takové rozhodnutí vychází ze žádosti o přijetí zpět, může být tato námitka v dožadujícím členském státě (v tomto případě v Nizozemsku) vznesena pouze za výjimečných okolností: tedy pokud i) je žádost neúplná nebo obsahuje nesprávné informace; ii) žádost nebyla zaslána včas; iii) bylo nesprávně použito pravidlo zakotvené v čl. 19 odst. 2 druhém pododstavci nařízení Dublin III (
23
); iv) existují systematické nedostatky v azylovém řízení a přijímacích zařízeních pro žadatele o azyl v příslušném členském státě, které představují závažné věcné důvody opravňující k domněnce, že žadatel by byl vystaven skutečnému riziku nelidského a ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny, jak je uvedeno v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III; nebo v) je přemístění v rozporu s článkem 4 Listiny.
32.
Předkládající soud se však táže, zda jeho názor na výklad nařízení Dublin III je v souladu s výkladem Soudního dvora týkajícím se článku 27 tohoto nařízení (
24
). Předkládající soud podotýká, že Soudní dvůr dosud nerozhodoval o tom, zda je žadatel oprávněn napadnout rozhodnutí o přemístění na základě toho, že kritéria dle kapitoly III byla nesprávně použita, pouze v prvním členském státě, ve kterém byla podána žádost o mezinárodní ochranu. Předkládající soud proto žádá o odpovědi na tyto otázky:
„(1)
Musí být [nařízení Dublin III] vykládáno v tom smyslu, že pouze první členský stát, v němž byla podána žádost o mezinárodní ochranu, je pověřen určit příslušný členský stát, v důsledku čehož může cizinec pouze v tomto členském státě podle článku 27 [tohoto nařízení] postupovat právní cestou proti nesprávnému použití kritérií pro určení příslušnosti stanovených v kapitole III [nařízení Dublin III], včetně článku 9?[ (
25
)]
(2)
V jakém rozsahu je pro zodpovězení první otázky relevantní, že v členském státě, v němž byla podána první žádost o mezinárodní ochranu, již bylo přijato rozhodnutí o této žádosti nebo cizinec vzal žádost předčasně zpět?“
33.
Písemná vyjádření předložily paní R., vlády Finska, Německa, Nizozemska, Švýcarska a Spojeného království a Evropská komise. Jednání dne 4. září 2018 se zúčastnily a přednesly na něm vyjádření paní H., Německo, Finsko, Nizozemsko, Spojené království a Komise.
Posouzení
Předběžné poznámky
34.
Předkládající soud uvádí, že příslušné orgány dospěly k závěru, že manželství paní H. a paní R. s příslušníky třetích zemí, kterým byla poskytnuta mezinárodní ochrana v Nizozemsku, nebyla platná. Přinejmenším v případě paní R. bylo v řízení u prvoinstančního soudu zjištěno, že paní R. nepředložila takové důkazy o svém manželství, které by příslušné orgány uspokojily.
35.
Podle čl. 2 písm. g) nařízení Dublin III zahrnuje výraz „rodinní příslušníci“ nejen manžele, ale i nesezdané partnery žijící v trvalém vztahu (
26
). Je proto nezbytné, aby příslušné orgány v každém jednotlivém případě posoudily, zda je údajný manžel rodinným příslušníkem ve smyslu tohoto ustanovení, aby pak mohly určit, zda je možno ve vztahu k paní H., resp. paní R. použít článek 9 tohoto nařízení.
Žádosti o přijetí zpět
36.
Základ řízení o přijetí zpět je v případě paní H. i v případě paní R. nejasný. Předkládající soud uvádí, že nizozemské orgány podaly žádosti o přijetí zpět na základě čl. 18 odst. 1 písm. b) nařízení Dublin III jak v případě paní H., tak v případě paní R. Na jednání však Nizozemsko namítalo, že tyto žádosti měly být podány na základě čl. 20 odst. 5 tohoto nařízení, jelikož jak paní H., tak paní R. se v Nizozemsku nacházely bez dokladu o pobytu a řízení o určení příslušného členského státu dosud nebylo ukončeno.
37.
Ustanovení čl. 18 odst. 1 písm. b), c) a d) a čl. 20 odst. 5 nařízení Dublin III se vztahují na různé okolnosti, kdy žadatel o mezinárodní ochranu podá svou první žádost a následně se přestěhuje do jiného členského státu a zde podá žádost druhou (
27
). Tato ustanovení odkazují výslovně na podmínky pro přijetí zpět žadatelů o mezinárodní ochranu obsažené mimo jiné v článku 23 uvedeného nařízení.
38.
V souladu s definicí „posouzení žádosti o mezinárodní ochranu“ obsaženou v čl. 2 písm. d) se čl. 18 odst. 1 písm. b) použije v případě, že k takovému přesunu dojde během meritorního posuzování žádosti o azyl (ve smyslu kvalifikační směrnice). To neplatí, pokud řízení o určení příslušného členského státu nebylo v daném konkrétním případě ukončeno. Článek 18 odst. 1 písm. c) se uplatní v případě, že žadatelé o mezinárodní ochranu vezmou zpět svou žádost o azyl ve smyslu článku 27 (výslovné zpětvzetí žádosti) nebo článku 28 (konkludentní zpětvzetí žádosti nebo odstoupení od žádosti) směrnice o řízeních, zatímco probíhá posuzování žádosti ve věci samé (
28
). Článek 18 odst. 1 písm. d) se použije, pokud byla meritorní žádost o mezinárodní ochranu v prvním členském státě zamítnuta (
29
). Řízení o přijetí zpět je zahájeno podle čl. 20 odst. 5 v případě, že meritorní posuzování žádosti o mezinárodní ochranu ještě nebylo zahájeno a daný proces se stále ještě nachází ve fázi určování příslušného členského státu podle nařízení Dublin III.
39.
Které z těchto ustanovení bude tvořit správný základ pro každé z těchto dvou řízení o přijetí zpět, to bude záležet na skutkových okolnostech. Probíhalo u německých orgánů v době, kdy každá žadatelka podávala následnou žádost v Nizozemsku, stále ještě řízení o určení příslušného členského státu? Zahájily tyto orgány meritorní posuzování každé žádosti (
30
)? Byly první žádosti v Německu vzaty zpět nebo zamítnuty? Z toho plyne, že určení toho, zda řízení o přijetí zpět řádně vychází z čl. 18 odst. 1 písm. b), c), d) nebo z čl. 20 odst. 5, přísluší předkládajícímu soudu, přičemž jeho rozhodnutí musí být učiněno s přihlédnutím k nezbytným skutkovým zjištěním.
40.
Konkrétní otázky položené předkládajícím soudem se týkají výkladu nařízení Dublin III vzhledem k obecné otázce, jak se mají kritéria dle kapitoly III uplatnit v kontextu řízení o přijetí zpět. Bez ohledu na skutečnost, že právní základ těchto jednotlivých řízení o přijetí zpět je stále nejasný, mám za to, že Soudní dvůr má k dispozici dostatečné informace, aby mohl tyto otázky projednat (
31
).
Otázka č. 1
41.
Otázkou č. 1 se předkládající soud táže, zda by nařízení Dublin III mělo být vykládáno v tom smyslu, že pouze členský stát, ve kterém byla žádost o mezinárodní ochranu podána poprvé, je oprávněn určit příslušný členský stát. Pokud ano, vyplývalo by z toho, že státní příslušník třetí země má proti nesprávnému užití kritérií dle kapitoly III k dispozici právní prostředky pouze v tomto členském státě, a to dle článku 27 nařízení Dublin III.
Obecné poznámky týkající se dublinského systému
42.
Obecná struktura nařízení Dublin III zahrnuje postup určování členského státu příslušného k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu podle kritérií zakotvených v kapitole III (
32
). Žádosti ve věci samé jsou (v zásadě) projednávány jediným členským státem, který tato kritéria určují jako příslušný (
33
). Hlavním cílem dublinského systému je určit tento členský stát co nejrychleji (
34
). Pokud žadatel o mezinárodní ochranu podá žádosti v různých členských státech, nařízení o systému Eurodac pomáhá dotčeným členským státům při určování členského státu příslušného podle nařízení Dublin III (
35
).
43.
Ze změn oproti předchozímu systému, které byly zapracovány nařízením Dublin III, plyne, že unijní zákonodárce se rozhodl zapojit do tohoto řízení i žadatele o mezinárodní ochranu (
36
). Žadatelé tak musejí být informováni o kritériích pro určení příslušnosti a musí jim být dána příležitost předkládat informace rozhodné pro správný výklad těchto kritérií (
37
). Tato práva vycházejí z práva na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění přijatému při skončení tohoto řízení (
38
).
44.
I když je řízení o určení příslušného členského státu v podstatě založeno na kritériích dle kapitoly III, je pro výsledek tohoto řízení relevantní též kapitola VI (týkající se žádostí o převzetí a o přijetí zpět) a dodržování přísných lhůt stanovených ve vztahu k těmto ustanovením. Pokud členský stát neodpoví na žádost v příslušné lhůtě, má se za to, že tuto žádost přijal, a stává se proto příslušným k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu ve věci samé (
39
).
45.
Nařízení Dublin III obsahuje rovněž určité výslovné výjimky z obecné zásady, podle které je příslušný členský stát určen výlučně odkazem na kritéria dle kapitoly III. Článek 3 odst. 2 druhý pododstavec má tudíž před těmito kritérii přednost, existují-li podstatné důvody opravňující k domněnce, že v azylovém řízení a v podmínkách pro přijímání žadatelů v dotčeném členském státě existují systematické nedostatky vedoucí ke vzniku rizika nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny (
40
). Účelu čl. 16 odst. 2 je dosaženo jak v případě, kdy se žadatel, závislý na příslušníkovi své rodiny, nachází v členském státě odlišném od státu příslušného dle kritérií zakotvených v kapitole III, tak naopak v případě, kdy je to právě tento rodinný příslušník, kdo je závislým na pomoci žadatele (
41
). Článek 17 odst. 1 obdobně stanoví, odchylně od čl. 3 odst. 1, že každý členský stát se může rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, která u něj byla podána, i když podle kritérií dle kapitoly III není příslušným členským státem.
46.
Shora uvedené lze tedy shrnout následovně: dublinský systém je založen především na užívání kritérií dle kapitoly III; avšak jiný členský stát se může stát příslušným členským státem buď v důsledku nedodržení lhůt tímto členským státem pro odpověď na žádost o převzetí nebo přijetí zpět, nebo pokud nařízení Dublin III připouští výslovnou výjimku z „obvyklého“ systému (
42
).
Kritéria dle kapitoly III – následné žádosti o mezinárodní ochranu v různých členských státech – tentýž žadatel
47.
Finsko, Nizozemsko, Švýcarsko a Spojené království v podstatě tvrdí, že pokud táž osoba podá postupně po sobě jdoucí žádosti o mezinárodní ochranu v členském státě A a v členském státě B, přičemž členský stát B předloží členskému státu A žádost o přijetí zpět, není členský stát B v rámci žádosti o přijetí zpět povinen použít kritéria dle kapitoly III.
48.
Finsko a Švýcarsko mají za to, že členský stát A je povinen přijmout zpět dotčeného jednotlivce v souladu s kapitolou VI nařízení Dublin III a poté použít kritéria dle kapitoly III.
49.
Nizozemsko tvrdí, že ze znění čl. 7 odst. 2 vyplývá, že příslušný členský stát se určuje podle stavu v době, kdy je podána první žádost o mezinárodní ochranu. Z toho vyplývá, že kritéria dle kapitoly III uplatňuje pouze členský stát A. Existují však určité výjimečné případy zakotvené v čl. 7 odst. 3, kdy může jiný členský stát použít kritéria dle kapitoly III, přičemž konkrétně se použijí články 8, 10 nebo 16.
50.
Spojené království má za to, že nařízení Dublin III jednoznačně rozlišuje mezi žádostí o převzetí a žádostí o přijetí zpět. Pokud jde o případy převzetí, platí, že členský stát A určuje příslušný členský stát podle kritérií dle kapitoly III [čl. 18 odst. 1 písm. a)]. Případy týkající se přijímání zpět vycházejí ze zásady, že v členském státě A byla podána dřívější žádost (čl. 18 odst. 1 písm. b), c), d) a čl. 20 odst. 5). Tento členský stát je následně povinen přijmout žadatele zpět. V takových případech platí, že v okamžiku podání následné žádosti je již příslušnost dle dublinského systému určena.
51.
Paní H. a paní R., Německo a Komise mají jiný názor. Paní H. a paní R. tvrdí, že restriktivní výklad, tedy že pouze členský stát A je oprávněn uplatnit kritéria dle kapitoly III, nemá ve znění nařízení Dublin III oporu. Komise tento názor sdílí. S odkazem na čl. 7 odst. 3 Komise uvádí, že členské státy musí při posuzování užití kritérií dle kapitoly III přihlédnout ke všem důkazům nasvědčujícím přítomnosti rodinných příslušníků na jejich území, kterých se žádost o mezinárodní ochranu týká. Skutečnost, že čl. 7 odst. 3 neobsahuje výslovný odkaz na článek 9, je legislativním opominutím. Německo tvrdí, že ustanovení kapitoly VI o převzetí a o přijetí zpět zcela jasně nasvědčují tomu, že jak členský stát A, tak členský stát B jsou povinny ověřit, zda kritéria dle kapitoly III byla v daném konkrétním případě řádně použita.
52.
Jsem toho názoru, že znění nařízení Dublin III nepodporuje jednoznačně žádnou z uvedených možností. Předmětné nařízení nestanoví, že kritéria dle kapitoly III může použít pouze členský stát A. Rovněž tak neuvádí výslovně, že oba státy musí takovou analýzu provést.
53.
Podle ustálené judikatury je třeba při výkladu ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (
43
). Normy sekundárního unijního práva, včetně ustanovení nařízení Dublin III, musí být vykládány a používány v souladu se základními právy zaručenými Listinou (
44
). Dále platí, že je-li přípustných několik výkladů ustanovení unijního práva, je potřeba upřednostnit takový výklad, který zajistí, aby si předmětný právní předpis zachoval svou účinnost (
45
).
54.
Nařízení Dublin III obsahuje výslovné znění pro případ, kdy je jedinému členskému státu nebo prvnímu členskému státu, v němž byla podána žádost o mezinárodní ochranu, uložena povinnost (
46
). Článek 3 odst. 1 proto stanoví, že meritorní žádost o mezinárodní ochranu má posuzovat jediný členský stát. Obdobně čl. 3 odst. 2 první pododstavec stanoví, že v případě, kdy není možno označit žádný členský stát za příslušný na základě kritérií dle kapitoly III, je státem příslušným k posouzení žádosti první členský stát, kde byla žádost podána. Článek 7 odst. 2 výslovně stanoví, že příslušný členský stát se určuje na základě stavu v době, kdy žadatel poprvé požádal o mezinárodní ochranu. V souladu s čl. 20 odst. 1 je řízení o určení příslušného členského státu zahájeno, jakmile je poprvé podána žádost u některého členského státu (
47
).
55.
Uložení povinností jedinému členskému státu nebo prvnímu členskému státu v těchto případech je zcela nepřekvapivě provedeno výslovným zněním. Nařízení jsou přímo použitelná. Je tedy mimořádně důležité, aby byly tyto povinnosti vyjádřeny jasně a jednoznačně. V tomto případě je relevantní i legislativní proces přijímání tohoto právního předpisu, který ukazuje, že zákonodárce odmítl možnost zavedení takového systému, v němž by odpovědnost padala pouze na členský stát, v němž byla žádost o azyl podána poprvé (
48
).
56.
Od okamžiku svého vytvoření byl dublinský systém založen na dvou samostatných složkách, z nichž každá má svůj specifický účel při dosahování obecného cíle v podobě určení příslušného členského státu; základní rysy tohoto systému jsou přitom v nařízení Dublin III zachovány (
49
). První z uvedených složek jsou kritéria dle kapitoly III; druhou složkou jsou pravidla přijímání zpět, která se použijí v případě, že žadatel, který podal žádost o mezinárodní ochranu v jednom členském státě, se poté nachází ve druhém členském státě (
50
). Pouze v případě, že se nepoužije žádné z kritérií dle kapitoly III, je první členský stát, v němž byla podána žádost o azyl, příslušný k jejímu meritornímu posouzení. Účelem norem upravujících přijímání žadatelů zpět je zaručit, že žadatel o mezinárodní ochranu neuplatňuje nárok v jiném členském státě, než který byl určen na základě tohoto nařízení jako členský stát příslušný k posouzení tohoto nároku.
57.
Dosud neřešená otázka, která vyvstává v projednávaném případě, je to, zda by měl členský stát B při podávání žádosti o přijetí zpět do členského státu A zohledňovat kritéria dle kapitoly III, nebo zda se zde uplatní určitá míra automatičnosti (jak tvrdí Finsko a Švýcarsko) a členský stát B je oprávněn tato kritéria zcela ignorovat, a to jednoduše z toho důvodu, že žadatel se přemístil z členského státu A do členského státu B.
58.
Mám za to, že je příliš zjednodušující pojímat tuto otázku pouze jako volbu mezi dvěma možnostmi.
59.
V řadě případů se může stát, že členský stát B nalezne shodu v systému Eurodac, nemá žádné další informace ohledně žadatelovy situace, a tedy (oprávněně) podá žádost o přijetí zpět do členského státu A na základě uvedené shody zjištěné v systému Eurodac. Pokud však členský stát B má informace o tom, že je skutečně příslušným členským státem na základě kritérií dle kapitoly III, domnívám se, že by bylo v rozporu se smyslem nařízení Dublin III, aby tento stát automaticky odmítl kritéria dle kapitoly III použít, neboť hodlá podat žádost o přijetí zpět. Zejména se domnívám, že znění příslušných ustanovení žádným způsobem nepodporuje názor, že členský stát B může ignorovat kritéria týkající se celistvosti rodiny, pokud by byl tento členský stát v případě jejich použití na první pohled příslušný k posouzení žádosti ve věci samé, a že by tedy nařízení Dublin III upřednostňovalo podání žádosti o přijetí zpět, v jejímž důsledku (byla-li by úspěšná) by byl žadatel odloučen od svých rodinných příslušníků.
60.
Takový výklad by byl v rozporu se závazkem vyjádřeným v bodě 32 odůvodnění uvedeného nařízení, dle něhož musí být s osobami, které spadají do oblasti působnosti tohoto nařízení, zacházeno v souladu s nástroji mezinárodního práva a judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (
51
). Tento výklad je rovněž v rozporu se základními právy uvedenými v bodě 39 odůvodnění, včetně práva na rodinný život, které je zakotveno v článku 7 Listiny. Mám tedy za to, že nařízení Dublin III nelze vykládat v tom smyslu, že v každém případě, kdy žadatel o mezinárodní ochranu podá postupně po sobě jdoucí žádosti o azyl v členském státě A a v členském státě B, je členský stát B oprávněn zaslat žádost o přijetí zpět do členského státu A bez jakéhokoli zohlednění použití kritérií dle kapitoly III.
61.
Podporuje tento názor zneužívání dublinského systému?
62.
Všechny členské státy, které Soudnímu dvoru předložily svá vyjádření, zdůraznily, že nařízení Dublin III by nemělo být vykládáno způsobem, který podporuje zneužívání. Velkou váhu pak přikládaly důležitosti odrazování žadatelů o mezinárodní ochranu od přemisťování z jednoho členského státu do druhého a podávání postupně po sobě jdoucích žádostí o mezinárodní ochranu v každém členském státě. Tuto argumentaci je proto potřeba posoudit velmi pečlivě.
63.
Hlavním cílem nařízení Dublin III je rychlé určení příslušného členského státu. Nejedná se o předpis určený k vymáhání práva (jako takový), tedy jeho deklarovaným primárním účelem není zavádět restrikce vůči žadatelům o azyl, kteří se přemisťují mezi členskými státy (
52
). Ustanovení o přijímání zpět, jejichž cílem je zajistit, aby žadatelé nepodávali žádosti o azyl v jiném členském státě, než je příslušný členský stát, představují zvolený způsob boje proti zneužívání azylového řízení (
53
).
64.
Jak jsem již naznačila (
54
), nejsou-li k dispozici informace o použitelnosti jiného konkurenčního kritéria dle kapitoly III, bude členský stát oprávněn podat žádost o přijetí zpět na základě nalezení shody v rámci systému Eurodac. Výklad, který jsem předestřela, pouze vyžaduje, aby členský stát, má-li další informace rozhodné pro použití kritérií dle kapitoly III, nezavíral před těmito informacemi úmyslně oči.
65.
Dalším zmíněným problémem bylo, jak naložit s žadatelem o azyl, který cestuje napříč několika členskými státy a v každém z nich podává žádost o mezinárodní ochranu. K tomu však v projednávané věci nedošlo a já se domnívám, že pravidla upravující přijímání zpět ve spojení s nařízením o systému Eurodac zajišťují, že žadatel o mezinárodní ochranu nemůže vést řízení o více žádostech současně.
66.
Nizozemsko tvrdí, že existují výjimečné situace uvedené v čl. 7 odst. 3 nařízení Dublin III, kdy členský stát podávající žádost o přijetí zpět může skutečně použít kritéria dle kapitoly III. Tvrdí nicméně, že mezi ustanovení uvedená v čl. 7 odst. 3, kde jsou ony výjimečné situace vyjmenovány, nepatří článek 9, a paní H. a paní R. tedy nejsou oprávněny se jej dovolávat.
67.
Mám za to, že články 8, 10 a 16 jsou uvedeny v čl. 7 odst. 3 nařízení Dublin III, aby bylo možno zohlednit cíl (vyjádřený v bodě 14 odůvodnění), že respektování rodinného života by mělo být prvořadým aspektem zohledňovaným členskými státy při aplikaci tohoto nařízení (
55
).
68.
Z legislativní historie vyplývá, že ustanovení, které je nyní článkem 9, bylo v návrhu Komise původně zahrnuto mezi ustanovení specifikovaná v nynějším článku 7 odst. 3 nařízení Dublin III (
56
). Zařazení článku 9 do tohoto seznamu se ukázalo jako velmi kontroverzní. Během jednání v Radě některé členské státy vyjádřily obavy, že dublinská řízení budou zneužívána: „existuje však riziko možného zneužití, pokud jde o článek 9 návrhu [článek 7 nařízení Dublin III], jde-li o sloučení s rodinným příslušníkem, který má postavení uprchlíka, bez ohledu na to, zda tato rodina vznikla v zemi původu, či nikoli. V tomto případě je možné tvrdit, že žadatel o azyl by mohl uzavřít sňatek s uprchlíkem v jiném členském státě pouze proto, aby se vyhnul aplikaci dublinských pravidel a mohl si vybrat členský stát bydliště.“ [neoficiální překlad] (
57
) Článek 9 byl proto z tohoto seznamu vypuštěn.
69.
Dle mého názoru a contrario platí, že neexistují-li žádné důkazy o zneužití, zůstávají žadatel o mezinárodní ochranu a dotčený rodinný příslušník, pokud jde o použití kritérií dle kapitoly III, v rámci věcné působnosti ustanovení nařízení Dublin III týkajících se celistvosti rodiny. Tento názor odpovídá cílům nařízení Dublin III a zachovává jeho účinnost (
58
). Jiný výklad tohoto nařízení by byl v rozporu s Listinou a s cíli a ujištěními vyjádřenými v bodech 14, 32 a 39 odůvodnění nařízení Dublin III.
70.
Bude úkolem příslušných orgánů, aby ověřily, pod dohledem vnitrostátních soudů, zda jsou v konkrétním případě dány faktory nasvědčující tomu, že manželství bylo vykonstruované za účelem volby členského státu bydliště, obcházejíce tak užití kritérií dle kapitoly III nařízení Dublin III, které se netýkají celistvosti rodiny (
59
). Totéž platí pro žádosti založené na dlouhodobém vztahu.
71.
Nizozemsko tvrdí, že při přijímání nařízení Dublin III zákonodárce pamatoval na to, že ustanovení týkající se celistvosti rodiny obsahuje směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny (
60
). Tvrdí, že není třeba, aby členský stát, který podává žádost o přijetí zpět, přihlédl k článku 9 kapitoly III, neboť pravidla zakotvená v této směrnici poskytují dostatečné záruky zachování celistvosti rodiny v případech, jako jsou případy paní H. a paní R.
72.
I když je pravda, že směrnice 2003/86 obsahuje ustanovení týkající se celistvosti rodiny, je hlavním cílem této směrnice zajištění spravedlivého zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří (již) právoplatně pobývají na území členských států, a podpora sociokulturní stability (
61
). Pravidla pro určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu slouží výrazně odlišnému účelu. Tato pravidla byla zavedena za účelem podpory účinnosti dublinského systému obecně (
62
). Určení příslušného členského státu je prvním krokem v rámci tohoto procesu, předcházejícím meritornímu posouzení samotné žádosti. Přestože cílem kritérií týkajících se celistvosti rodiny v nařízení Dublin III je nepochybně zohlednění rodinných vazeb, tato ustanovení neslouží stejnému účelu jako směrnice 2003/86 a zaměřují se na žadatele o mezinárodní ochranu, nikoli na rodinného příslušníka, který již legální pobyt má.
73.
Na rozdíl od názoru Nizozemska mám tedy za to, že tato směrnice by neměla být zohledňována při určování členského státu příslušného pro účely nařízení Dublin III.
74.
Rovněž odmítám jako nesprávnou argumentaci, že je povinností prvního členského státu předložit žádost o převzetí druhému členskému státu, je-li to nezbytné k zajištění toho, aby se tento druhý členský stát stal příslušným k posuzování žádostí o azyl. Tato argumentace jednoduše neřeší onu principiální otázku, a sice zda druhý členský stát může použít kritéria dle kapitoly III nařízení Dublin III.
75.
V mnoha případech bude nutnost dodržovat přísné lhůty pro podání žádosti o převzetí zakotvené v článku 21 nařízení Dublin III znamenat, že první členský stát (v tomto případě Německo) nebude v praxi schopen takovou žádost podat (
63
). Skutkové okolnosti případu paní H. jsou jasným příkladem takové situace. Žádost o mezinárodní ochranu v Německu byla podána dne 5. ledna 2016 (
64
). V souladu s čl. 21 odst. 1 prvním pododstavcem musela být žádost o převzetí podána do 5. dubna 2016. Otisky prstů a další podrobnosti týkající se paní H. byly zaneseny do systému Eurodac; v případě nalezení shody v rámci systému Eurodac se tato lhůta zkracuje na dva měsíce (5. března 2016). Německé úřady obdržely žádost o přijetí zpět od svých nizozemských protějšků dne 21. března 2016. Proto se stalo, že lhůta pro podání žádosti o převzetí uplynula předtím, než německé úřady obdržely žádost o přijetí zpět. Za těchto okolností nebylo možno využít mechanismu převzetí za účelem vyřešení situace daného žadatele o azyl nebo dotčených členských států určením příslušného členského státu podle kritérií celistvosti rodiny stanovených v kapitole III nařízení Dublin III.
76.
Ve světle znění a účelu nařízení Dublin III je pro lepší pochopení ustanovení o přijetí zpět vhodnější vykládat jejich znění způsobem, který je v souladu se zárukami zakotvenými v Listině, které chrání právo na rodinný život. Proto v případě, kdy je žadatel o mezinárodní ochranu schopen prokázat vztah s rodinným příslušníkem ve smyslu čl. 2 písm. g) nařízení Dublin III a dovolává se článku 9 uvedeného nařízení, by měl členský stát, který má v úmyslu podat žádost o přijetí zpět, zohlednit kritéria celistvosti rodiny za účelem určení příslušného členského státu, v souladu s čl. 3 odst. 1, ledaže budou příslušné orgány schopny prokázat, že dotčená osoba navázala rodinný vztah proto, aby se vyhnula aplikaci nařízení Dublin III.
Článek 27 nařízení Dublin III
77.
Článek 27 nařízení Dublin III nerozlišuje mezi odvoláním proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumem na základě toho, zda se týká žádosti o převzetí nebo žádosti o přijetí zpět. Z toho plyne, že v obou případech by měl být žadatel o mezinárodní ochranu schopen uplatnit své právo na účinný opravný prostředek v členském státě, v němž byla údajně kritéria dle kapitoly III nesprávně použita (
65
). Díky tomuto výkladu nebude právo na odvolání či přezkum zakotvené v článku 27 zbaveno svého praktického účinku (
66
).
78.
V případu Ghezelbash Soudní dvůr uvedl, že ze znění čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III vyplývá, že opravný prostředek (odvolání) zakotvený v tomto ustanovení musí být účinný a týkat se jak skutkové, tak právní stránky. Mimoto znění tohoto ustanovení nezmiňuje žádné omezení argumentů, které může žadatel o mezinárodní ochranu v rámci tohoto odvolání uplatnit (
67
). Soudní dvůr rovněž poukázal na to, že bod 19 odůvodnění tohoto nařízení uvádí, že pro účely zajištění souladu s mezinárodním právem by měl účinný opravný prostředek zaváděný nařízením Dublin III proti rozhodnutí o přemístění zahrnovat jak přezkum toho, jak je uplatňováno toto nařízení, tak přezkum po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého má být žadatel o azyl přemístěn (
68
). Právě první část tohoto testu je v tomto případě relevantní a já se domnívám, že předmětné dřívější rozhodnutí Soudního dvora může a mělo by být na skutkové okolnosti projednávané věci uplatněno. Takový postup se zdá být zcela v souladu s výslovným účelem nařízení Dublin III, kterým je umožnit soudní přezkum provádění tohoto nařízení (
69
).
79.
Dodávám, že v tomto případě nejde o to, zda by žadatelé o mezinárodní ochranu měli mít právo podávat odvolání proti všem rozhodnutím o přemístění vydávaným na základě souhlasu členského státu s žádostí o přijetí zpět. Potřeba takového práva vyvstává pouze v těch případech, kdy má žadatel možnost dovolávat se konkurenčního kritéria uvedeného v kapitole III, zejména kritéria celistvosti rodiny, a kdy by tudíž nesprávné užití uvedených kritérií mohlo být relevantní.
80.
Mám tedy za to, že nařízení Dublin III je třeba vykládat v tom smyslu, že pokud osoba podá žádost o mezinárodní ochranu v jednom členském státě a následně odcestuje do jiného členského státu, kde podá další žádost a snaží se napadnout rozhodnutí o přemístění vydané na základě žádosti o přijetí zpět s odůvodněním, že druhý členský stát nesprávně užil kritéria dle kapitoly III, zejména ustanovení o celistvosti rodiny včetně článku 9 uvedeného nařízení, jsou příslušné orgány povinny použít rozhodná kritéria dle kapitoly III. Podle čl. 27 odst. 1 uvedeného nařízení tato rozhodnutí podléhají kontrole vnitrostátními soudy za účelem zajištění správného užívání těchto kritérií.
Otázka č. 2
81.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je za okolností uvedených v otázce 1 významné, že první členský stát již rozhodl o předmětné první žádosti o mezinárodní ochranu nebo že žadatel vzal tuto žádost zpět.
82.
Zaprvé z předkládacího rozhodnutí není zřejmé, jak otázka č. 2 souvisí se skutkovým stavem a okolnostmi předmětných případů. Předkládající soud neupřesňuje, zda se rozhodnutí prvního členského státu, které zmiňuje, týká rozhodnutí určujícího příslušný členský stát nebo meritorního rozhodnutí o předmětné žádosti o mezinárodní ochranu.
83.
Zadruhé v případu paní H. nebylo zjištěno, že by německými orgány bylo rozhodnutí prvního nebo druhého typu vůbec vydáno. Pokud jde o paní R., německá vláda na jednání potvrdila, že ke dni, kdy nizozemské orgány podaly žádost o přijetí zpět (23. dubna 2016), jejich německé protějšky nevydaly žádné meritorní rozhodnutí týkající se její věci. Paní R. byla poskytnuta doplňková ochrana až dne 6. října 2016. Nebyly zjištěny žádné skutečnosti nasvědčující tomu, že by kterákoli z žadatelek vzala zpět svou žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu článku 27 nebo článku 28 směrnice o řízeních.
84.
Ačkoliv skutkový základ otázky č. 2 je tedy nejasný, budu se jejímu posouzení pro pořádek krátce věnovat.
85.
Ustanovení čl. 7 odst. 2 nařízení Dublin III stanoví, že příslušný členský stát má být určen na základě stavu v době, kdy žadatel poprvé požádal o mezinárodní ochranu. Tím je nastaven výchozí bod. Příslušný členský stát má být určen odkazem na skutkové okolnosti v dané době použitím kritérií dle kapitoly III, včetně kritérií celistvosti rodiny (první fáze). Meritorní posouzení žádosti pro účely kvalifikační směrnice (druhá fáze) bude následovat (
70
).
86.
Pokud ze skutkových okolností vyplyne, že žádost byla v prvním členském státě předmětem posuzování nebo byla v tomto členském státě vzata zpět či zamítnuta, a pokud druhý členský stát dospěje k závěru, že není příslušným členským státem, je stav žádosti o mezinárodní ochranu v prvním členském státě pro toto posouzení v první fázi relevantní, poskytují-li skutkové okolnosti základ pro žádost o přijetí zpět, kterou druhý členský stát případně podá podle čl. 18 odst. 1 písm. b), c) nebo d) (
71
). Avšak v případě, že se tento členský stát bude považovat za příslušný členský stát a postoupí do druhé fáze (meritorní posouzení), bude rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu nebo jejím zpětvzetí v prvním členském státě rozhodné pro posouzení přípustnosti této žádosti v souladu s vnitrostátními normami provádějícími článek 33 směrnice o řízeních (
72
). Pro úplnost dodávám, že pokud by již žadateli byla přiznána mezinárodní ochrana prvním členským státem v době podání následné žádosti ve druhém členském státě, tato osoba by nespadala do působnosti nařízení Dublin III, neboť by nebyla „žadatelem“ pro účely čl. 2 písm. c).
87.
Proto skutečnost, zda bylo vydáno rozhodnutí o žádosti v prvním členském státě nebo zda žadatel vzal tuto žádost zpět, není nutně rozhodující pro posouzení otázky správného užití kritérií dle kapitoly III příslušnými orgány ve druhém členském státě, prováděné za účelem určení, zda je tento členský stát členským státem příslušným pro účely nařízení Dublin III.
Závěry
88.
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným skutečnostem se domnívám, že Soudní dvůr by měl na otázky položené nizozemskou Raad van State (Státní rada) odpovědět následovně:
–
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, by mělo být vykládáno v tom smyslu, že pokud osoba podá žádost o mezinárodní ochranu v jednom členském státě a následně odcestuje do jiného členského státu, kde podá další žádost a brání se proti rozhodnutí o přemístění vydanému na základě žádosti o přijetí zpět s odůvodněním, že tento druhý členský stát nesprávně použil kritéria dle kapitoly III, zejména ustanovení o celistvosti rodiny, včetně článku 9 uvedeného nařízení, jsou příslušné orgány povinny použít rozhodná kritéria dle kapitoly III. Podle čl. 27 odst. 1 uvedeného nařízení tato rozhodnutí podléhají kontrole vnitrostátními soudy za účelem zajištění správného užívání těchto kritérií.
–
Skutečnost, zda bylo v prvním členském státě vydáno rozhodnutí o žádosti nebo zda žadatel vezme tuto žádost zpět, není nutně určující pro posouzení otázky správného užití kritérií dle kapitoly III příslušnými orgány ve druhém členském státě, prováděné za účelem určení, zda je tento členský stát členským státem příslušným pro účely nařízení č. 604/2013.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013 (Úř. věst. 2013, L 180, s. 31) (dále jen „nařízení Dublin III“). Toto nařízení je součástí společného evropského azylového systému (CEAS). Mezi další předpisy patří směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9; „kvalifikační směrnice“) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60; „směrnice o řízeních“).
(
3
) – Úř. věst. 2010, C 83, s. 391.
(
4
) – Článek 7 odpovídá právům založeným článkem 8 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP“).
(
5
) – Práva odpovídající těm, která jsou obsažena v článku 47 Listiny, jsou zakotvena v článcích 6 a 13 EÚLP.
(
6
) – Kromě nařízení Dublin III tento systém zahrnuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 603/2013 ze dne 26. června 2013 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování nařízení (EU) č. 604/2013 a pro podávání žádostí orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji systému Eurodac pro účely vymáhání práva a o změně nařízení (EU) č. 1077/2011, kterým se zřizuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (Úř. věst. 2013, L 180, s. 1; dále jen „nařízení o systému Eurodac“), a nařízení Komise (ES) č. 1560/2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Úř. věst. 2003, L 222, s. 3); ve znění prováděcího nařízení Komise (EU) č. 118/2014 ze dne 30. ledna 2014 (Úř. věst. 2014, L 39, s. 1).
(
7
) – Bod 4 odůvodnění.
(
8
) – Bod 5 odůvodnění.
(
9
) – Bod 14 odůvodnění.
(
10
) – Bod 19 odůvodnění.
(
11
) – Bod 32 odůvodnění.
(
12
) – Bod 39 odůvodnění.
(
13
) – Podle Dohody mezi Evropskou unií a Švýcarskou konfederací o kritériích a mechanismech určení státu příslušného pro posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států nebo ve Švýcarsku, která nabyla účinnosti dne 1. března 2008, se nařízení Dublin III na tento stát vztahuje. Tato dohoda byla schválena rozhodnutím Rady 2008/147/ES ze dne 28. ledna 2008 (Úř. věst. 2008, L 53, s. 3) a rozhodnutím Rady 2009/487/ES ze dne 24. října 2008 (Úř. věst. 2009, L 161, s. 6). Dublinský systém se vztahuje i na Lichtenštejnské knížectví. Island a Norsko aplikují dublinský systém na základě dvoustranných dohod s Evropskou unií, které byly schváleny rozhodnutím Rady 2001/258/ES ze dne 15. března 2001 (Úř. věst. 2001, L 93, s. 38).
(
14
) – Ostatní články v kapitole III obsahují další kritéria zaměřená na podporu celistvosti rodiny. Článek 8 tak stanoví, že v případě nezletilých osob bez doprovodu je příslušným členským státem ten členský stát, ve kterém se oprávněně nachází rodinný příslušník nebo sourozenec daného nezletilého. Článek 10 se týká žadatelů, kteří mají v některém členském státě rodinného příslušníka, o jehož žádosti o mezinárodní ochranu dosud nebylo v tomto členském státě přijato první rozhodnutí ve věci samé. Článek 16 se vztahuje na žadatele závislé na rodinném příslušníkovi, který oprávněně pobývá v některém z členských států. Dle čl. 16 odst. 2 platí, že pokud je žadatel o mezinárodní ochranu závislý na pomoci svého dítěte, sourozence nebo rodiče, kteří oprávněně pobývají na území některého členského státu, nebo pokud je dítě, sourozenec nebo rodič závislý na žadateli, přičemž tato osoba oprávněně pobývá v jiném členském státě, než ve kterém se nachází žadatel, je příslušným členským státem (obecně) ten stát, v němž oprávněně pobývá tento rodinný příslušník. Na články 8, 10 a 16 budu společně odkazovat jako na „kritéria celistvosti rodiny“.
(
15
) – Články 16 a 17 jsou součástí kapitoly IV nazvané „Závislé osoby a diskreční ustanovení“.
(
16
) – Článek 22 stanoví podmínky pro odpověď na žádost o převzetí. Ve stručnosti lze říci, že dožádaný členský stát provede nezbytné kontroly a je povinen o žádosti o převzetí rozhodnout do dvou měsíců ode dne jejího přijetí. Článek 24 upravuje pravidla předložení žádosti o přijetí zpět v případě, že v dožadujícím členském státě není podána žádná nová žádost o mezinárodní ochranu. Článek 25 stanoví pravidla pro odpověď na žádost o přijetí zpět a článek 29 stanoví podmínky a lhůty pro přemisťování.
(
17
) – Viz poznámka pod čarou 16 výše.
(
18
) – Patří sem případy, kdy žadatel nereaguje na žádosti o poskytnutí informací nezbytných pro vyřízení žádosti nebo pokud žadatel uprchne či opustí místo, kde bez povolení žil.
(
19
) – Článek 33 odst. 2 písm. a), resp. d). „Následná žádost“ je v čl. 2 písm. q) definována jako další žádost o mezinárodní ochranu, která byla učiněna po přijetí pravomocného rozhodnutí o předchozí žádosti, včetně případů výslovného zpětvzetí a zpětvzetí žádosti ve smyslu čl. 28 odst. 1 směrnice o řízeních.
(
20
) – Viz čl. 25 odst. 2 nařízení Dublin III.
(
21
) – Takto chápu základní skutkové okolnosti případu paní H. na základě informací obsažených ve vnitrostátním spise.
(
22
) – Pokud je mi známo, Nizozemsko požádalo Německo, aby přehodnotilo svůj postoj na základě čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1560/2003: viz rovněž stanovisko generálního advokáta M. Watheleta ve věci X, C‑47/17 a C‑48/17, EU:C:2018:212, bod 81 (rozsudek ze dne 13. listopadu 2018, EU:C:2018:900).
(
23
) – Podle čl. 19 odst. 2 nařízení Dublin III povinnosti dožádaného členského státu k přijetí zpět žadatele zanikají za situace, kdy dotčený stát zjistí, že uvedená osoba opustila území členských států na dobu alespoň tří měsíců. Toto ustanovení umožňuje dožádanému členskému státu posoudit, zda je skutečně příslušným členským státem pro účely nařízení Dublin III, a to s přihlédnutím k jakýmkoli případným relevantním přímým či nepřímým důkazům dle čl. 22 odst. 2 a nařízení č. 1560/2003.
(
24
) – Rozsudky ze dne 7. června 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, a Karim, C‑155/15, EU:C:2016:410.
(
25
) – Ve věci C‑582/17, H., pokládá předkládající soud stejnou otázku, jako je první otázka položená ve věci C‑583/17, R. Ve věci C‑582/17, H., nebyla položena žádná druhá otázka.
(
26
) – Viz bod 7 výše.
(
27
) – Tato ustanovení se rovněž použijí v případě, kdy se takový žadatel pohybuje mezi členskými státy bez povolení k pobytu. Jelikož paní H. i paní R. podaly postupně po sobě jdoucí žádosti v Německu i v Nizozemsku, je v tomto případě rozhodná právě tato podmínka zakotvená v čl. 18 odst. 1 písm. b), c), d) nebo v čl. 20 odst. 5.
(
28
) – Viz bod 17 výše.
(
29
) – Viz body 85 až 87 níže.
(
30
) – Viz bod 75 níže.
(
31
) – Článek 18 odst. 1 písm. a) se použije v případě podání žádosti o převzetí. Jelikož však z předkládacího rozhodnutí neplyne, že by nizozemské orgány podaly takovou žádost u svých německých protějšků, nebudu se tímto ustanovením dále zabývat.
(
32
) – Rozsudek ze dne 7. června 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, bod 41.
(
33
) – Rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, bod 56. Viz rovněž definice výrazu „posouzení žádosti o mezinárodní ochranu“ v bodě 7 výše.
(
34
) – Rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, bod 57; viz též bod 5 odůvodnění nařízení Dublin III. Viz též body 37 a 39 výše.
(
35
) – Viz článek 1 nařízení o systému Eurodac.
(
36
) – Nařízení Dublin III zrušilo a nahradilo nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států ((Úř. věst. 2003, L 50, s. 1; „nařízení Dublin II“), které bylo součástí původního systému.
(
37
) – Rozsudek ze dne 7. června 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, body 45 až 47; viz také bod 43 výše.
(
38
) – Rozsudek ze dne 7. června 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, bod 51, a rozsudek ze dne 26. července 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, bod 45.
(
39
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, body 49, 50 a 52; viz také rozsudek ze dne 25. října 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, bod 39.
(
40
) – Rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, body 59 až 63; viz dále bod 9 odůvodnění.
(
41
) – Rozsudek ze dne 6. listopadu 2012, K, C‑245/11, EU:C:2012:685, bod 36; viz rovněž poznámka pod čarou č. 14 výše.
(
42
) – Viz čl. 3 odst. 2 první pododstavec a čl. 17 odst. 1.
(
43
) – Rozsudek ze dne 6. června 2013, MA a další, C‑648/11, EU:C:2013:367, bod 50 a citovaná judikatura.
(
44
) – Rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, bod 59 a citovaná judikatura.
(
45
) – Rozsudek ze dne 25. ledna 2018, Hasan, C‑360/16, EU:C:2018:35, body 73 a 74.
(
46
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, bod 93.
(
47
) – Viz obdobně znění nařízení Dublin II, které bylo předmětem posuzování v rozsudku ze dne 6. června 2013, MA a další, C‑648/11, EU:C:2013:367, body 51 až 53.
(
48
) – Důvodová zpráva k návrhu Komise, COM(2001) 447, bod 2.1; viz rovněž pracovní dokument útvarů Komise SEC(2000) 522, bod 22.
(
49
) – Viz pracovní dokument útvarů Komise SEC(2000) 522, důvodová zpráva k návrhu Komise, COM(2001) 447, bod 3.1, a důvodová zpráva k návrhu Komise COM(2008) 820, bod 3.2.
(
50
) – Viz bod 44 výše.
(
51
) – Pojem rodiny podle článku 8 EÚLP není omezen pouze na vztahy založené na manželství, může zahrnovat i jiné faktické rodinné vztahy, kdy spolu osoby žijí, aniž by byly sezdány, ESLP, 18. prosince 1986, Johnston a ostatní v. Irsko [rozsudek velkého senátu], ECLI:CE:ECHR:1986:1218JUD000969782, § 56. I v případě neexistence společného soužití mohou existovat dostatečné vazby k naplnění kritérií rodinného života, ESLP, 7. listopadu 2013, Vallianatos a ostatní v. Řecko [rozsudek velkého senátu], ECLI:CE:ECHR:2013:1107JUD002938109, § 49 a 73.
(
52
) – Tento přístup coby zásada, na základě které byl určen příslušný členský stát, byl odmítnut, viz pracovní dokument útvarů Komise SEC(2000) 522, bod 56, odrážka 4.
(
53
) – Pracovní dokument útvarů Komise SEC(2000) 522, bod 6.
(
54
) – Viz bod 59 výše.
(
55
) – Viz důvodová zpráva k návrhu Komise COM(2008) 820, čtvrtá odrážka bodu 4.
(
56
) – Viz důvodová zpráva k návrhu Komise COM(2008) 820, bod 4.
(
57
) – Interinstitucionální spis 2008/0243 (COD), 12364/09 Asile 56 CODEC 1000, ze dne 27. července 2009, příloha II, s. 37.
(
58
) – Bod 14 odůvodnění nařízení Dublin III.
(
59
) – Nejčastěji používaným kritériem dle kapitoly III je článek 13; viz rozsudek ze dne 26. července 2017, Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, bod 87, a studie vypracovaná ICF International pro Evropskou komisi dne 18. března 2016 nazvaná „Hodnocení provádění nařízení Dublin III – závěrečná zpráva“ (Evaluation of the Implementation of the Dublin III Regulation — Final Report).
(
60
) – Směrnice ze dne 22. září 2003 (Úř. věst. 2003, L 251, s. 12).
(
61
) – Viz body 3 a 4 odůvodnění směrnice 2003/86.
(
62
) – Důvodem je to, že šetření týkající se základních skutečností a okolností případu žadatele mohou být prováděna účinněji, pokud členský stát posuzuje situaci rodinných příslušníků, kteří jsou státními příslušníky téže země původu; viz s. 7 důvodové zprávy k dokumentu COM(2001) 447 final.
(
63
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, bod 50.
(
64
) – Německá vláda byla nápomocna a uvedla při jednání podrobnosti ohledně postupu ve věcech paní H. i paní R.
(
65
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, body 57 a 58.
(
66
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, A. S., C‑490/16, EU:C:2017:585, bod 34.
(
67
) – Rozsudek ze dne 7. června 2016, C‑63/15, EU:C:2016:409, bod 36.
(
68
) – Rozsudek ze dne 7. června 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, body 39 a 44.
(
69
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, bod 46.
(
70
) – Viz bod 42 výše.
(
71
) – Viz bod 37 výše.
(
72
) – Viz bod 17 výše.