61990CC0055_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con il presente ricorso ex artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE, il signor Cato richiede il risarcimento dei danni che gli sarebbero stati causati dalla Commissione.
2. La necessità di adattare la flotta di pesca comunitaria alle nuove condizioni di attività che risultano sia dall' istituzione delle zone economiche marittime di duecento miglia sia dalla limitazione delle catture di alcune specie è all' origine della presente controversia. Infatti, la direttiva del Consiglio 4 ottobre 1983, 83/515/CEE, relativa a talune azioni di adattamento delle capacità nel settore della pesca (1) (in prosieguo: la "direttiva"), ha inteso favorire il ritiro provvisorio di alcune navi e la riduzione definitiva delle capacità di pesca "delle flotte che, per le loro caratteristiche tecniche, sono difficilmente adattabili alle possibilità di cattura prevedibili a medio termine" (2), essenzialmente a causa della stazza modesta delle navi che compongono tali flotte. Così, secondo l' art. 5, n. 1, della direttiva, "le azioni di riduzione definitiva delle capacità di produzione (...) riguardano le navi la cui lunghezza, tra perpendicolari, è pari o superiore a 12 metri (3). Esse si ottengono mediante:
- la loro demolizione,
- il loro trasferimento definitivo in un paese terzo
o
- la loro destinazione, nelle acque della Comunità, a fini diversi dalla pesca".
Un premio di fermo definitivo viene versato al proprietario della nave, posteriormente al rilascio del certificato di radiazione della sua imbarcazione dai registri di immatricolazione dei pescherecci (4).
3. Gli Stati membri non sono tenuti ad istituire un tale regime (5), ma, se vi fanno ricorso, devono trasmettere alla Commissione, fra gli altri documenti, uno schema di previsione dell' azione programmata, nonché i progetti delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che intendono adottare per l' applicazione della direttiva (6). La Commissione deve esaminare se, in particolare in funzione della loro conformità alla direttiva, le azioni previste soddisfano alle condizioni per la partecipazione finanziaria della Comunità (7).
4. Il Regno Unito ha scelto di istituire tali azioni di riduzione delle capacità della sua flotta di pesca con il Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 (in prosieguo: lo "Scheme"). Le suddette azioni sono state autorizzate con la decisione della Commissione 22 dicembre 1983, 84/17/CEE (8) (in prosieguo: la "decisione").
5. Su tale decisione si basa, secondo il ricorrente, il suo diritto al risarcimento, in quanto la Commissione avrebbe autorizzato a torto un regime nazionale non conforme alla direttiva.
6. Il signor Cato ha dovuto far fronte alla seguente situazione. Nel 1984, egli ha chiesto di beneficiare del premio di fermo definitivo ed ha messo in vendita la sua nave Excelsior come "houseboat". Il signor e la signora Hann, avendo letto l' annuncio apparso nella pubblicazione Fishing News il 20 luglio 1984, desideravano acquistarla per trasferirla nell' Ovest della Scozia ed abitarvi, in quanto il signor Hann doveva seguire a partire da ottobre dei corsi alla Strathclyde University. Il funzionario del Ministry of Agriculture Fisheries and Food aveva fornito assicurazioni al signor Hann circa la possibilità che egli aveva, in caso di eventi imprevisti, di rivendere la nave ma che in tal caso il nuovo proprietario avrebbe dovuto rimborsare il premio (9). La vendita veniva conclusa il 1 agosto 1984. Il giorno dopo, il signor Cato firmava la domanda di concessione del premio di fermo definitivo (10). Il 9 agosto 1984 l' Excelsior veniva cancellato dal registro dei pescherecci di Fleetwood. Nello stesso momento, il signor Hann lo portava a Strathclyde, in una marina, e l' utilizzava come "houseboat" dal 14 settembre fino all' inizio di ottobre 1984. Alla fine di settembre un inatteso avanzamento professionale della signora Hann induceva la coppia a rivendere la nave. L' annuncio specificava che si trattava di un "decommissioned vessel". Due irlandesi, i signori Boyle e Murphy, si presentavano come acquirenti, affermando di essere interessati al motore. La vendita veniva effettuata il 14 ottobre. Poco dopo i signori Boyle e Murphy trasferivano l' Excelsior in Irlanda e chiedevano di immatricolarlo come nave da pesca. Il Department of Tourism, Fisheries and Forestry of Ireland si informava, all' inizio del dicembre 1984, presso le autorità britanniche, circa un eventuale versamento del premio per il ritiro definitivo. Queste ultime rispondevano che non era stato versato alcun premio e il predetto ministero rilanciava allora la licenza di pesca. A seguito di tale fatto, il 25 febbraio 1985 l' amministrazione britannica faceva sapere al signor Cato che l' Excelsior era di nuovo adibito alla pesca e che di conseguenza non gli sarebbe stato versato il premio.
7. Il 21 dicembre 1985 il signor Cato chiedeva alla High Court l' autorizzazione di proporre un ricorso in sede giurisdizionale ("judicial review") avverso il diniego dell' amministrazione britannica di versargli il premio. Un tale ricorso gli avrebbe potuto consentire di far valere censure basate sul diritto pubblico britannico. La suddetta domanda veniva respinta per il motivo che era stata proposta dopo la scadenza del termine tassativo di tre mesi. Va segnalato che la High Court avrebbe potuto tuttavia prorogare il suddetto termine se avesse ritenuto che i mezzi presentati dal signor Cato a sostegno del suo ricorso avessero qualche speranza di essere accolti (11).
8. Il 29 ottobre 1986 il ricorrente promuoveva allora un secondo procedimento dinanzi alla High Court, basato questa volta su censure fondate sul diritto privato, vale a dire la responsabilità contrattuale del ministro competente, il fatto che quest' ultimo gli avesse fornito informazioni inesatte ("negligent misrepresentation") ed infine il fatto di aver creato con il suo comportamento una situazione che egli non può ormai più modificare ("estoppel").
9. Il 27 maggio 1988 la High Court respingeva il suo ricorso. Il 15 giugno 1989, in appello, la Court of Appeal confermava la prima decisione e negava al signor Cato il "leave to appeal". Quest' ultimo gli veniva negato anche dalla House of Lords il 24 gennaio 1990.
10. Benché il ricorrente vi faccia allusione, non sembra utile esaminare nei dettagli la ricevibilità del ricorso per quanto riguarda l' osservanza del termine di prescrizione stabilito dall' art. 43 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia. Infatti, il momento da cui decorre tale termine sembrava essere, nel caso di specie, la lettera con cui il governo del Regno Unito ha notificato il suo diniego di versare il premio, lettera inviata il 25 febbraio 1985, e ne conseguirebbe, tenuto conto dei dieci giorni aggiuntivi accordati per le persone residenti nel Regno Unito, a norma delle disposizioni contenute nell' allegato II del regolamento di procedura, che la prescrizione è maturata il 7 marzo 1990 a mezzanotte. Il ricorso del signor Cato è stato depositato nella cancelleria della Corte il 7 marzo 1990 e registrato l' indomani. Peraltro, voi avete già ricordato, nella sentenza Roquette (12), che
"l' azione per responsabilità extracontrattuale è disciplinata, in forza dell' art. 215, secondo comma, del Trattato, dai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri. Orbene, da un esame comparativo dei sistemi giuridici degli Stati membri risulta che, in linea generale e salvo poche eccezioni, il giudice non può sollevare d' ufficio il mezzo fondato sulla prescrizione dell' azione" (13).
E concludete che non è vostro compito esaminare d' ufficio la questione dell' eventuale prescrizione dei ricorsi in materia di responsabilità di cui siete investiti.
11. Invece, l' eccezione di irricevibilità sollevata dal Regno Unito nel suo intervento necessita di un maggiore approfondimento. Citando in particolare la vostra sentenza Wagner (14), il governo interveniente sostiene che la vostra Corte non è competente ad esaminare sulla base dell' art. 215 la validità delle decisioni adottate dagli organismi nazionali nell' ambito della politica agricola comune, ed inoltre che di fatto si tratta di una domanda di asserite somme dovute, per la quale, secondo la vostra giurisprudenza Sucrimex (15), sono competenti i soli giudici nazionali. L' irricevibilità del ricorso viene così fatta risalire a quello che si può chiamare "la sussidiarietà" (16) dell' azione per responsabilità extracontrattuale rispetto ai rimedi giuridici interni.
12. Nel 1975, Lord Mackenzie Stuart scriveva che questa parte del diritto comunitario assomigliava ad una carta dell' Africa all' inizio del XIX secolo: "vi sono mostrate le coste; vediamo i delta dei grandi fiumi; ma non è ancora segnato dove portano e dove hanno le loro fonti. Indubbiamente l' avidità con cui i testi delle decisioni della Corte vengono divorati da alcuni scrittori giustificherebbe la legenda 'Hic sunt leones' " (17). Senza ripercorrere in questa sede l' evoluzione storica della vostra giurisprudenza (18), mi richiamerò ai più recenti orientamenti in materia.
13. Come avete ricordato nella vostra sentenza Unifrex (19),
"Secondo la costante giurisprudenza l' azione di danni, a norma degli artt. 178 e 215 del Trattato, è stata istituita come azione autonoma, dotata di una funzione particolare nell' ambito del sistema dei rimedi giuridici e subordinata a condizioni di esperimento concepite in vista del suo specifico oggetto. Essa va cionondimeno valutata tenendo conto del sistema complessivo di tutela giurisdizionale dei singoli istituito dal Trattato. Il singolo, qualora si consideri leso dall' applicazione di un atto normativo comunitario ritenuto illegittimo, dispone della possibilità, se l' esecuzione dell' atto è affidata alle autorità nazionali, d' impugnare l' atto stesso, in occasione di tale esecuzione, dinanzi al giudice nazionale, facendo causa all' autorità interna. Detto giudice può, o persino deve, nelle ipotesi contemplate dall' art. 177, sottoporre alla Corte una questione relativa alla validità dell' atto comunitario impugnato. Tuttavia, l' esperimento di questa azione può garantire in modo efficace la tutela dei singoli solo se può portare al risarcimento del danno asserito" (20).
14. Sembra quindi che la vostra giurisprudenza faccia dipendere la ricevibilità del ricorso dalla facoltà che avrebbe o no il singolo di ottenere dinanzi ai giudici nazionali l' integrale risarcimento del danno (21). Così secondo una dottrina autorevole (22), se il ricorrente si limita di fatto ad esigere il rimborso di somme riscosse dall' autorità nazionale in base ad un atto comunitario la cui legittimità è da lui contestata, non è lecito avvalersi dell' art. 215 qualora le procedure nazionali avrebbero consentito al ricorrente di ottenere la ripetizione dell' indebito, dopo un rinvio pregiudiziale (23) e la declaratoria di invalidità del regolamento contestato (24). Invece, nell' ipotesi in cui il ricorrente chieda che gli venga riconosciuto un beneficio che gli sarebbe illegittimamente negato da un testo normativo di diritto comunitario derivato, il ricorso per responsabilità è dichiarato ricevibile qualora la presentazione di una domanda dinanzi ai giudici nazionali non avrebbe consentito al ricorrente di ottenere il beneficio richiesto (25).
15. Come aveva rilevato l' avvocato generale Capotorti nelle sue conclusioni relative alla causa Granaria III: (26)
"In tutte le pronunzie citate, la Corte ha ammesso la ricevibilità delle domande senza opporre la necessità del previo esaurimento delle vie interne di ricorso. Ciò si spiega, a mio avviso, perché si trattava di casi in cui il ricorrente, anche se fosse riuscito a far constatare al giudice interno l' illegittimità delle misure comunitarie che erano all' origine del suo danno, non avrebbe comunque potuto ottenere dall' amministrazione nazionale la prestazione a cui riteneva di aver diritto senza un previo intervento del legislatore comunitario" (27).
16. Tutte queste ipotesi riguardano il caso, in qualche modo "classico", in cui l' atto che ha causato inizialmente il pregiudizio è un atto di un' autorità nazionale adottato sulla base di un testo normativo comunitario ed in cui l' invalidità di quest' ultimo testo normativo sarebbe, per il tramite della decisione nazionale, all' origine del danno. Va constatato che il presente ricorso vi porta a rivolgere l' attenzione su una situazione un po' diversa. Infatti, l' atto individuale all' origine del pregiudizio del signor Cato, vale a dire il diniego del ministro britannico di versargli il premio, è stato assunto in esecuzione di norme generali nazionali, che sono state autorizzate dall' autorità comunitaria in funzione della loro conformità con la direttiva. Orbene, il signor Cato non deduce un' eventuale illegittimità della direttiva che, per il tramite del regime britannico, gli avrebbe causato un pregiudizio. Egli si basa al contrario sulla non corretta trasposizione della direttiva da parte del legislatore britannico. Un simile mezzo presuppone necessariamente che venga rimessa in questione la validità della decisione, adottata dalla Commissione, di autorizzare il regime britannico. Se la decisione individuale dell' autorità nazionale che nega un beneficio al signor Cato non è stata adottata su ordine espresso della Commissione, come nella causa Krohn (28), cionondimeno essa è stata adottata in applicazione di un regime generale autorizzato dall' istituzione comunitaria. Voi dovrete quindi risolvere il punto se, in una tale situazione, la ricevibilità di un' azione per responsabilità è o no subordinata all' esaurimento dei rimedi giurisdizionali nazionali.
17. A mio avviso, la particolare situazione del caso di specie si avvicina più all' "ipotesi classica" che ai fatti della causa Krohn, già citata. Infatti, il signor Cato contesta la decisione individuale adottata dal ministro britannico solo in quanto essa applica un regime nazionale che sarebbe in contrasto con la direttiva. Il vizio di illegittimità risiede essenzialmente nello Scheme stesso. Orbene, rimettere in discussione lo Scheme presuppone necessariamente, già si è detto, l' accertamento dell' invalidità della decisione della Commissione. Si è qui in una situazione molto simile a quella in cui il fatto di rimettere in discussione l' atto di un' autorità nazionale presuppone anche che venga preventivamente accertata l' invalidità del testo normativo comunitario di diritto derivato cui esso intendeva dare attuazione. Nei due casi, l' amministrazione nazionale conserva un certo margine di manovra; la differenza, minima a mio avviso, è che, nell' ipotesi classica, essa è invitata ad agire per l' esecuzione delle prescrizioni comunitarie, mentre, nella presente causa, la sua azione si è trovata subordinata ad un' autorizzazione preventiva. Tuttavia né l' adozione dello Scheme né quella della decisione del ministro riguardante il signor Cato dipendono in alcun modo dall' ordine espresso della Commissione. La ricevibilità del presente ricorso sembra quindi debba essere subordinata all' esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni.
18. Un simile obbligo, conformemente alla vostra giurisprudenza, deve tuttavia essere soddisfatto solo qualora "tali rimedi nazionali garantiscano in maniera efficace la tutela dei singoli interessati in quanto idonei a condurre al risarcimento del danno lamentato" (29).
19. La principale difficoltà è quindi di determinare se l' avvio di un procedimento nazionale avrebbe consentito al ricorrente di raggiungere il "risultato utile", vale a dire nel caso di specie il versamento del premio.
20. Su tale punto, devo constatare che, nell' ipotesi in cui il signor Cato avesse ottenuto la "judicial review", il giudice britannico sarebbe stato indotto, verosimilmente, a verificare la compatibilità dello Scheme riguardo alla direttiva e quindi a interrogarsi sulla validità della decisione della Commissione che ha autorizzato tale regime. In applicazione della vostra sentenza Foto-Frost (30), esso sarebbe quindi stato tenuto a sottoporvi tale aspetto della questione con rinvio pregiudiziale. Ammettiamo che la vostra Corte abbia dichiarato che il regime britannico aveva introdotto una condizione per la concessione del premio la quale non era prevista dalla direttiva e conseguentemente abbia concluso nel senso dell' invalidità della decisione della Commissione. Ci si può interrogare sulle conseguenze di tale dichiarazione d' invalidità. Poiché la Commissione avrebbe autorizzato, in modo illegittimo, un regime che non era conforme alla direttiva ed avrebbe illegittimamente attribuito un contributo finanziario comunitario, la conclusione a cui si dovrebbe giungere non sarebbe quella che gli aiuti accordati sulla base di tale regime non possono essere più giustificati alla luce del diritto comunitario, tenuto conto soprattutto di quanto dispone l' art. 12 della direttiva? (31) In un caso del genere il signor Cato non avrebbe ottenuto il premio, nonostante l' accertamento dell' invalidità della decisione della Commissione, poiché il giudice britannico non sarebbe stato più in grado di applicare lo Scheme.
21. Soltanto nel caso in cui la vostra Corte avesse dichiarato invalida la decisione della Commissione limitatamente alla sola parte in cui essa autorizza un regime nazionale che prevede tale condizione ulteriore rispetto alla direttiva, il giudice britannico avrebbe forse avuto la possibilità di escludere l' applicazione di tale condizione e, conseguentemente, di fare in modo che il signor Cato beneficiasse del versamento del premio. Orbene, una simile soluzione non appare così ovvia.
22. E' vero che voi avete già lasciato in vigore, dopo aver dichiarato l' invalidità di un regolamento in quanto esso non riconosceva ad alcuni operatori l' esenzione da un prelievo di corresponsabilità, le disposizioni del suddetto regolamento ed ingiunto alle autorità nazionali di accordare la stessa esenzione agli operatori discriminati, nell' attesa dell' intervento del legislatore comunitario (32). In altre sentenze vi siete invece limitati ad accertare l' invalidità della disposizione comunitaria, senza indicare le conseguenze che occorreva trarne. Un esempio in tal senso è costituito dalla vostra sentenza Weiser (33), in cui, dopo aver dichiarato che il trasferimento dei diritti a pensione non poteva essere accordato, allo stato attuale del diritto comunitario, ad una persona che aveva cessato di svolgere un' attività subordinata per diventare dipendente comunitario, avete dichiarato l' invalidità della suddetta disposizione contenuta nello Statuto del personale delle Comunità europee, senza trarne alcuna conseguenza. Sulla stessa linea sono anche le cause cosiddette "del gritz" e del "quellmehl". Infatti, in due sentenze (34) pronunciate su rinvio pregiudiziale, voi avete affermato che le disposizioni controverse dei regolamenti del Consiglio in esame erano incompatibili con il principio di parità in quanto comportavano una ingiustificata diversità di trattamento tra alcuni derivati di cereali. Voi avete tuttavia precisato che di conseguenza spettava alle istituzioni competenti in materia di Politica agricola comune adottare le misure necessarie per rimediare a tale incompatibilità. In due ulteriori sentenze (35), pronunciate in cause promosse con ricorso ex art. 215, secondo comma, del Trattato CEE, e che riguardavano le stesse disposizioni controverse, voi avete respinto l' eccezione di irricevibilità sollevata dalle istituzioni comunitarie, constatando,
"in base all[e] summenzionat[e] sentenz[e], che il giudice nazionale non avrebbe potuto accogliere un ricorso per inadempimento, in mancanza di norme comunitarie che autorizzino gli enti nazionali a corrispondere gli importi richiesti" (36).
23. Il ricorrente non era quindi nella stessa situazione di fiducia e di certezza in cui si trova l' operatore il quale, nel corso di un' azione per la ripetizione dell' indebito, deduca l' invalidità di una disposizione normativa comunitaria sulla cui base egli ha dovuto effettuare dei versamenti e che sa di poterli recuperare solo una volta che la vostra Corte accerti l' invalidità della suddetta decisione. Proporre un procedimento dinanzi ai giudici britannici comportava di conseguenza un' alea per quanto riguarda le conseguenze di un' eventuale dichiarazione di invalidità della decisione della Commissione. Non era pertanto certo che il ricorrente avrebbe potuto, con tale mezzo, ottenere un "risultato utile".
24. Su tale motivo concludo quindi nel senso della ricevibilità del ricorso.
25. In via subordinata, anche qualora voi decidiate di subordinare la ricevibilità di un' azione per responsabilità nella particolare situazione della presente causa all' esaurimento dei rimedi giurisdizionali nazionali, va ricordato che nel caso di specie il ricorrente non ha mancato di adire le suddette vie. Tuttavia, la prima azione era tardiva e il giudice competente non ha concesso un termine ulteriore mentre aveva il potere di farlo se avesse ritenuto, prima facie, i mezzi presentati non irrilevanti. Sembra che tale azione di "judicial review" avrebbe costituito la sede più idonea per un esame, da parte del giudice interno, della conformità del regime britannico rispetto alla direttiva.
26. Il ricorrente, che del resto ha fatto uso di tutti i rimedi giurisdizionali possibili, ha poi intentato la seconda azione, basata sul diritto privato. E' vero che, in occasione di tale procedimento, non ha dedotto l' eventuale contrasto tra lo Scheme e la direttiva, ma non è certo che le norme procedurali britanniche gli avrebbero consentito di farlo (37). Noto peraltro che a mio avviso, in presenza di una incompatibilità tra la norma nazionale e la norma comunitaria, spettava alla High Court o alla Court of Appeal sollevare d' ufficio la suddetta questione, conformemente alla vostra giurisprudenza Simmenthal (38). Lord Justice Purchas, formulando l' opinione della maggioranza dei giudici della Court of Appeal, ha espressamente rilevato: "per fortuna, secondo il punto di vista da me seguito sulla disposizione dello Scheme e dei fatti che si sono verificati, i paragrafi dello Scheme sono conformi agli articoli della direttiva, cosicché non è necessario adottare un approccio interpretativo del tipo di quello previsto nella causa Lister" (39).
27. Può forse non essere necessario, in questa fase che attiene alla ricevibilità, entrare nella complessa problematica della causalità in caso di concorso di colpa, che emerge dall' analisi del nesso di causalità tra la colpa e il danno, e quindi dal merito della causa. A mio avviso, è sufficiente constatare che sono stati promossi i rimedi giurisdizionali interni, che essi non erano manifestamente irricevibili e che non hanno consentito alla vostra Corte di poter esaminare la questione dell' eventuale illegittimità della decisione della Commissione. Anche sotto tale punto di vista il ricorso mi pare ricevibile.
28. Esaminiamo quindi, nel merito, l' eventuale responsabilità della Commissione. Il ricorrente si basa sul fatto che l' istituzione comunitaria, autorizzando il regime britannico mentre questo non era conforme alla direttiva, avrebbe violato una norma superiore di diritto a tutela dei singoli, vale a dire i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, e avrebbe così commesso un illecito che costituisce l' origine diretta del suo danno. La Commissione ed il Regno Unito sostengono al contrario che lo Scheme è del tutto conforme alla direttiva.
29. Il ricorrente, per dimostrare tale contrasto, si richiama a due disposizioni dello Scheme. La prima avrebbe accordato al ministro competente un potere discrezionale non previsto dalla direttiva; la seconda avrebbe imposto un' ulteriore condizione rispetto al testo normativo comunitario, vale a dire l' obbligo posto a carico del proprietario di dimostrare presso il ministro competente che il ritiro della nave dalla flotta di pesca comunitaria sarebbe stato permanente.
30. A mio avviso, il primo argomento non può essere accolto. E' vero che l' art. 26 dello Scheme dispone:
"Una volta ricevuta la domanda presentata a norma dell' art. 25, il ministro competente può versare il premio di disarmo al richiedente, se ritiene dimostrato:
a) che la nave oggetto della domanda è stata cancellata dal registro di immatricolazione dei pescherecci;
b) che le condizioni eventualmente poste nel momento in cui la domanda è stata accolta sono state soddisfatte;
c) che gli obblighi sopra precisati (...) sono stati rispettati per quanto riguarda la nave di cui trattasi". (40).
31. Tuttavia, la sentenza della Court of Appeal ha precisato l' interpretazione che occorreva adottare per tale disposizione. Lord Justice Purchas ha dichiarato: "una volta che il ministro 'ha verificato' che ricorrono le condizioni previste dalle lettere a) - c) del paragrafo 26 egli è autorizzato e tenuto a versare un premio a norma del paragrafo 27" (41).
32. In altri termini, quando sono soddisfatte le condizioni poste dallo Scheme per ottenere il premio, quest' ultimo è dovuto al proprietario della nave senza che il ministro conservi a questo riguardo il minimo potere discrezionale. Sotto questo profilo, una simile disposizione non sembra in contrasto con la direttiva.
33. Lo stesso non può dirsi, a mio avviso, per le disposizioni che subordinano il versamento del premio a condizioni che non sono previste dalla direttiva. Secondo l' art. 5, n. 2, di quest' ultima, "gli aiuti finanziari (...) consistono nella concessione, al proprietario della nave da parte degli Stati membri, (...) posteriormente al rilascio del certificato di radiazione della nave dai registri d' immatricolazione dei pescherecci, di un premio di fermo definitivo fissato forfettariamente per tonnellata di stazza lorda". E il n. 4 dello stesso articolo precisa: "Tutti gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le navi per le quali è stato versato un premio di fermo definitivo siano definitivamente escluse dall' esercizio della pesca nelle acque della Comunità". Dal confronto di queste due disposizioni si deve concludere che il proprietario ha diritto al versamento del premio dal momento in cui, avendo demolito la sua nave, avendola trasferita in un paese terzo o destinata, nelle acque della Comunità, a fini diversi dalla pesca, esso ha ottenuto per quest' ultima la radiazione dai registri di immatricolazione dei pescherecci. La direttiva non prevede altre condizioni. Il settimo considerando precisa del resto "che è opportuno subordinare la concessione dell' indennità medesima alla radiazione preliminare dei battelli in questione dal registro dei pescherecci, al fine di escluderli definitivamente dall' esercizio della pesca in tutti gli Stati membri della Comunità". Agli Stati membri, quindi, incombe l' obbligo di verificare la permanenza del ritiro della nave dalle attività di pesca nella Comunità, come dispone molto chiaramente l' art. 5, n. 4, della direttiva. In questo compito essi sono aiutati dal meccanismo istituito nel n. 5 dello stesso articolo. Infatti, quest' ultima disposizione li obbliga a trasmettere alla Commissione l' elenco delle navi che hanno beneficiato del premio; questo elenco è pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Sottolineo del resto, su tale punto, che le disposizioni della direttiva mi sembra abbiano natura fortemente vincolante. Non si tratta affatto, a mio avviso, di un' interpretazione che risulterebbe consentita, ma non imposta, dalla direttiva. Infatti, da un lato il meccanismo così descritto è di grande coerenza e sembra il solo in grado di raggiungere gli obiettivi della direttiva, dall' altro sarebbe difficile comprendere per qualche ragione gli Stati membri avrebbero l' obbligo di sottoporre i progetti di regimi nazionali all' autorizzazione della Commissione, la quale esamina in particolare la loro conformità alla direttiva, se i suddetti Stati avessero ancora conservato la facoltà di non applicare le disposizioni comunitarie.
34. Orbene, su tale punto il regime britannico differisce sensibilmente dalla direttiva. Dal combinato disposto dei paragrafi 23 (42) e 26, lett. b), dello Scheme, emerge che il ministro competente può accogliere la domanda se ritiene che quest' ultima soddisfi i requisiti richiesti, vale a dire in particolare quello del carattere permanente del ritiro; la sua decisione può del resto prevedere le condizioni che esso ritenga opportune. Quindi, non solo l' art. 23, n. (2), dello Scheme gli consente di aggiungere condizioni che non sono previste dalla direttiva, ma anche il regime britannico ha proceduto, in un certo modo, ad un trasferimento dell' obbligo. Mentre la direttiva pone a carico dello Stato il compito di verificare la permanenza del ritiro, compito che gli risulta molto agevole in quanto tutte le autorità amministrative incaricate nella Comunità della gestione dei registri di immatricolazione hanno a loro disposizione gli elenchi pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, lo Scheme ha trasferito questo onere al proprietario della nave. Ebbene, quest' ultimo, una volta venduta la nave, perde ogni controllo sull' uso che ne viene fatto. Come ha rilevato Lord Justice Syocker nel suo parere discordante, "qualora la cessione assuma la forma non solo di una destinazione per uno scopo ma di un materiale trasferimento della proprietà, una simile verifica dell' autenticità della cessione a mio avviso non è adeguata in quanto, avvenuta la vendita, il ricorrente non dispone di un ulteriore controllo sul fine a cui la nave è effettivamente destinata" (43).
35. Se il regime britannico fosse stato rigorosamente conforme alla direttiva, il pregiudizio subito dal signor Cato non si sarebbe verificato. Infatti, dal 9 agosto 1984 l' Excelsior era radiato dal registro di immatricolazione dei pescherecci. A partire da tale momento, l' amministrazione britannica avrebbe dovuto procedere al versamento del premio ed a trasmettere l' informazione ai servizi della Commissione affinché il nome dell' Excelsior comparisse sugli elenchi pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. All' inizio di dicembre 1984, l' amministrazione irlandese avrebbe potuto allora individuare il nome dell' Excelsior nei suddetti elenchi. In caso contrario, come ha del resto fatto, essa avrebbe chiesto ai competenti servizi britannici se per il ritiro dell' Excelsior era stato versato un premio, e questi ultimi avrebbero risposto affermativamente, impedendo in tal modo la reiscrizione della predetta nave sul registro irlandese.
36. I paragrafi 23 e 26, lett. b), dello Scheme non sono quindi conformi alla direttiva. Di conseguenza la Commissione non ha osservato l' art. 7, n. 1, della stessa, che subordina l' autorizzazione dei regimi nazionali a tale conformità. Ciò integra manifestatamente un illecito. Rimane da esaminare se tale illecito possa integrare una
"violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli" (44).
37. A questo proposito, il ricorrente deduce la violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento (45). Su tale punto credo si debba far notare immediatamente che la giurisprudenza tradizionale, secondo cui
"la responsabilità della Comunità per un atto normativo che implica scelte di politica economica sorge solo in caso di grave violazione di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli" (46),
ha riguardato espressamente gli atti normativi che presuppongono scelte di politica economica. Nella maggior parte dei casi si trattava dell' attuazione della politica agricola comune, per la quale voi riconoscete alle istituzioni comunitarie un ampio potere discrezionale (47).
38. Nel caso di specie la situazione è del tutto diversa. La Commissione, per l' applicazione dell' art. 7, n. 1, della direttiva, doveva soltanto negare l' autorizzazione al regime nazionale di cui trattasi se esso non era conforme alla direttiva, oppure accordarla nel caso contrario. Su tale punto preciso non si trattava in alcun modo di una decisione che implicasse scelte di politica economica.
39. Allo stesso modo, nella maggioranza dei casi la vostra giurisprudenza è stata elaborata con riferimento ai regolamenti del Consiglio, che esprimono in qualche modo l' attività legislativa della Comunità. La dottrina ha del resto fatto notare come voi vi siate ispirati a soluzioni prevalenti in alcuni Stati membri in materia di responsabilità a causa delle leggi (48). Orbene, nel caso di specie la direttiva aveva tracciato dei limiti precisi all' azione della Commissione, e quest' ultima pare pertanto rientrare senz' altro più nell' attività esecutiva dell' amministrazione. A mio avviso, sarebbe sensato applicare regimi di responsabilità diversi per queste due forme di attività, in quanto il potere discrezionale che è lasciato alle istituzioni comunitarie differisce sensibilmente nei due casi. Alcuni autori hanno già sottolineato tale difficoltà (49), ritenendo che essa è "una conseguenza della confusione della funzione legislativa e della funzione esecutiva nel sistema istituzionale delle Comunità europee" (50).
40. Comunque sia, senza voler rimettere in discussione l' applicazione in diritto comunitario della "Schutznormtheorie", mi sembra che la condizione di una "violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli", vale a dire, in un certo senso, la gravità dell' illecito, dovrebbe essere valutata tenendo conto dell' ambito giuridico dell' atto in questione e del margine di discrezionalità più o meno ampio che era riconosciuto all' istituzione la quale ha adottato l' atto stesso.
41. Orbene, poiché l' art. 7, n. 1, della direttiva subordinava espressamente l' autorizzazione dei regimi nazionali alla loro conformità alla direttiva, il signor Cato poteva legittimamente ritenere che, avendo la Commissione autorizzato lo Scheme, quest' ultimo fosse rigorosamente conforme alle prescrizioni comunitarie. Il legittimo affidamento che una simile situazione ha potuto far sorgere in lui non è stato rispettato a causa del comportamento illegittimo dell' istituzione comunitaria. Tale comportamento peraltro ha compromesso anche la certezza del diritto, poiché il signor Cato, sulla base della direttiva, avrebbe ottenuto la prestazione richiesta mentre, in conseguenza dell' illegittima autorizzazione dello Scheme, non ha potuto ricevere il beneficio previsto. I principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto - e non è la prima volta - si presentano qui strettamente connessi. Queste considerazioni bastano, a mio avviso, per individuare gli estremi della violazione di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.
42. Per quanto riguarda la valutazione del danno subito dal signor Cato, è sufficiente constatare che il mancato pagamento del premio, dopo la vendita della sua nave, supera manifestamente il rischio economico inerente a questo tipo di attività, ammettendo che si possa del resto considerare ancora operatore economico il pescatore indipendente che cessi la propria attività e venda i suoi mezzi di produzione. La specialità del suo pregiudizio è del pari manifesta.
43. Rimane da esaminare la questione del nesso di causalità tra l' illecito commesso dalla Commissione e il pregiudizio subito dal signor Cato.
44. A questo proposito meritano di essere analizzati due problemi. L' illecito della Commissione, in primo luogo, ha origine nell' illecito commesso dal Regno Unito adottando un regime di disarmo delle navi non conforme alla direttiva. E' vero che la vostra giurisprudenza ammette il concorso delle responsabilità di uno Stato membro e di quella di un' istituzione comunitaria (51), ma, a mio avviso, ciò non vi può condurre ad accertare una ripartizione di responsabilità. Ciò equivarrebbe a dichiarare responsabili fino a tal punto uno Stato membro, il che manifestamente eccede la vostra competenza. Nella vostra sentenza Kampffmeyer, dopo aver ammesso il principio stesso della responsabilità di un' istituzione comunitaria, voi avete invitato le ricorrenti ad attendere la conclusione dei procedimenti nazionali riguardanti l' eventuale responsabilità dello Stato membro in questione affinché a queste ultime non venga riconosciuto un risarcimento "vuoi insufficiente, vuoi eccessivo" (52). E' quindi soltanto in fase di risarcimento che voi prendete in esame l' eventuale responsabilità di uno Stato membro quale ha potuto essere determinata dai giudici nazionali. Di conseguenza, nella presente causa basterebbe constatare che il signor Cato non può più ottenere, dinanzi ai giudici del Regno Unito, un qualsiasi risarcimento da parte del governo del Regno Unito, come è stato confermato in occasione della fase orale.
45. Ma, a mio avviso, nel caso di specie non si deve ravvisare un qualsiasi concorso di responsabilità tra il Regno Unito e la Commissione. Infatti, dal combinato disposto degli artt. 7 e 12 della direttiva emerge che non si può applicare alcun regime nazionale se non viene autorizzato dalla Commissione, in particolare in funzione della sua conformità alla direttiva. Le violazioni dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento che derivano dal comportamento dell' istituzione comunitaria hanno la loro diretta origine nella decisione di autorizzazione della Commissione poiché, in assenza di una simile decisione, lo Scheme, nella sua forma attuale, non sarebbe stato emanato. In altri termini, la mancata osservanza, da parte del Regno Unito, delle prescrizioni della direttiva non poteva, di per sé sola, provocare il danno subito dal signor Cato. Infatti, tale pregiudizio in astratto non è costituito dal fatto di non aver ricevuto il premio, situazione che si sarebbe presentata anche nel caso che il Regno Unito avesse scelto di non istituire un regime di riduzione definitiva delle capacità di pesca, ma consiste, più precisamente, nella sua speranza delusa in quanto, avendo appreso dell' esistenza dello Scheme, della sua autorizzazione da parte della Commissione, ed avendo osservato tutte le condizioni previste dalla direttiva, egli poteva legittimamente confidare nel suo diritto incontestabile di ricevere il premio. Orbene, quel pregiudizio ha direttamente origine nell' illegittima autorizzazione dello Scheme da parte dell' istituzione comunitaria.
46. In secondo luogo, si deve esaminare l' influenza che hanno potuto avere sulla realizzazione del danno le eventuali negligenze, essenzialmente il fatto del signor Cato, che hanno fatto sì che i rimedi giurisdizionali nazionali siano stati esauriti senza che la vostra Corte venisse mai investita della questione inerente alla validità della decisione della Commissione. Come ho già sottolineato, il signor Cato non ha osservato il termine di tre mesi previsto dalle norme procedurali britanniche per chiedere il "judicial review". Il giudice di cui trattasi poteva accordare un ulteriore termine se riteneva che il ricorso avesse qualche possibilità di accoglimento; ma non l' ha fatto. Il procedimento avviato dal signor Cato sulla base del diritto privato non gli consentiva, a quanto sembra, di dedurre il contrasto tra le disposizioni dello Scheme e quelle della direttiva.
47. Tuttavia, non mi sembra che voi dobbiate svolgere una complessa analisi per quanto riguarda le eventuali negligenze commesse e la loro interazione con l' illecito della Commissione. Infatti, dato che non risulta che l' avvio di un procedimento nazionale, come ho già detto, avrebbe consentito al signor Cato, anche se fosse stato portato a termine, di ottenere un risultato utile, poiché non è sicuro che una vostra pronuncia di invalidità della decisione controversa avrebbe condotto il giudice britannico ad accordare al ricorrente il versamento del premio, è inutile prendere in considerazione le negligenze a seguito delle quali i ricorsi interni intentati dal signor Cato non hanno portato la vostra Corte a poter dichiarare la suddetta invalidità. In altri termini, tali negligenze non hanno avuto un' influenza certa sulla realizzazione del danno.
48. La mia conclusione è quindi che:
1) voi dichiariate il ricorso ricevibile e dichiariate la responsabilità extracontrattuale della Comunità, in quanto la Commissione, con la decisione 22 dicembre 1983, 84/17/CEE, ha autorizzato il Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 del Regno Unito in violazione dell' art. 7, n. 1, della direttiva del Consiglio 4 ottobre 1983, 83/515/CEE, relativa a talune azioni di adattamento delle capacità nel settore della pesca;
2) invitiate le parti a trasmettervi, entro sei mesi dalla pronuncia della vostra sentenza, il calcolo dell' ammontare del risarcimento stabilito di comune accordo, e in mancanza di accordo, a farvi pervenire entro il medesimo termine, la stima della somma dalle stesse indicata a titolo di risarcimento;
3) con riserva di spese.
(*) Lingua originale: il francese.
(1) - GU L 290, pag. 15.
(2) - Settimo considerando .
(3) - Il corsivo è mio; le navi di lunghezza tra perpendicolari pari o superiore a diciotto metri sono oggetto di azioni di riduzione temporanea (artt. 3 e 4 della direttiva).
(4) - Art. 5, n. 2.
(5) - Art. 1, n. 1.
(6) - Art. 6.
(7) - Art. 7, n. 1.
(8) - Relativa alla realizzazione da parte del Regno Unito di talune misure di adattamento delle capacità nel settore della pesca in applicazione della direttiva 83/515/CEE del Consiglio (GU L 18, pag. 39).
(9) - Pagg. 4 e 5 della sentenza della High Court.
(10) - Pag. 8 della sentenza della High Court.
(11) - V. su tale punto le osservazioni del Regno Unito, II, 2.4.
(12) - Sentenza 30 maggio 1989, causa 20/88 (Racc. pag. 1553).
(13) - Punto 12 della motivazione.
(14) - Sentenza 12 dicembre 1979, causa 12/79 (Racc. pag. 3657).
(15) - Sentenza 27 marzo 1980, causa 133/79 (Racc. pag. 1299).
(16) - Sull' ambiguità di tale nozione v., ad esempio, Joliet, R.: Le droit institutionnel des Communautés européennes, le contentieux, Liège, 1981, pag. 250; Rideau, J., e Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec 1990, pagg. 183-186; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J. -L, Vandersanden, G., in Mégret, J.: Le droit de la Communauté économique européenne, 1983, tome 1, vol. 10, pag. 280.
(17) - The Non-Contractual Liability of the European Economic Community, XII, Common Market Law Review, 1975, pag. 512, vol. 12.
(18) - V., su tale punto, Rideau, J., e Charrier, J.-L., già citati, pagg. 183-186.
(19) - Sentenza 12 aprile 1984, causa 281/82 (Racc. pag. 1969).
(20) - Punto 11 della motivazione.
(21) - In dottrina, v. Joliet, R., già citato, pagg. 250-258; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., e Vandersanden, G., già citati, pagg. 266-297; Boulouis, J., e Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tomo 1, V ed., pag. 412 e seguenti.
(22) - Joliet, R., già citato, pagg. 250-251; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., e Vandersanden, G., già citati, pag. 279.
(23) - E questo rinvio è, del resto, obbligatorio dopo la vostra sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost (Racc. pag. 4199).
(24) - Per un' applicazione di tale soluzione: sentenza 25 ottobre 1972, causa 96/71, Haegeman (Racc. pag. 1005); sentenza 21 maggio 1976, causa 26/74, Roquette (Racc. pag. 677); sentenza 27 gennaio 1976, causa 46/75, IBC (Racc. pag. 65); sentenza 27 marzo 1980, Sucrimex, già citata; sentenza 10 giugno 1982, causa 217/81, Interagra (Racc. pag. 2233).
(25) - In particolare, sentenza 2 dicembre 1971, causa 5/71, Zuckerfabrik Schoeppenstedt (Racc. pag. 975); sentenza 13 giugno 1972, cause riunite 9/71 e 11/71, Compagnie d' approvisionnement (Racc. pag. 391); sentenza 24 ottobre 1973, causa 43/72, Merkur (Racc. pag. 1055); sentenza 2 luglio 1974, causa 153/73, Holtz & Willemsen (Racc. pag. 675); sentenza 14 maggio 1975, causa 74/74, CNTA (Racc. pag. 533); e, più recentemente, sentenza 29 settembre 1987, causa 81/86, De Boer Buizen (Racc. pag. 3677); sentenza 26 febbraio 1986, causa 175/84, Krohn (Racc. pag. 753).
(26) - Sentenza 28 marzo 1979, causa 90/78 (Racc. 1081).
(27) - Racc. 1979, pag. 1099.
(28) - Causa 175/84, già citata.
(29) - Causa 175/84, già citata, punto 27 della motivazione.
(30) - Causa 314/85, già citata.
(31) - Il quale dispone che nel settore disciplinato dalla presente direttiva, gli articoli 92, 93 e 94 del Trattato si applicano agli aiuti nazionali diversi da quelli previsti dagli articoli 3 e 5 .
(32) - Sentenza 29 giugno 1988, causa 300/86, Van Landschoot (Racc. pag. 3443, punti 22-24 della motivazione).
(33) - Sentenza 14 giugno 1990, causa C-37/89 (Racc. pag. I-2395).
(34) - Per il quellmehl: sentenza 19 ottobre 1977, cause 117/76 e 16/77, Ruckdeschel & Co. e a. e Diamalt AG (Racc. pag. 1753); per il gritz: sentenza 19 ottobre 1977, cause 124/76 e 20/77, SA Moulins e huileries de Pont-à-Mousson (Racc. pag. 1795).
(35) - Sentenze 4 ottobre 1979, cause 261/78 e 262/78, Interquell Staerke-Chemie/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 3045); e cause 64/76 e 113/76, 167/78 e 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, P. Dumortier frères SA e a./Consiglio (Racc. pag. 3091).
(36) - Punto 6 della motivazione.
(37) - V., su tale punto, la sentenza della Court of Appeal (pag. 10), che precisa: Le funzioni che il ministro esercita, a norma dei paragrafi 23, n. 2, e 26 rientrano nel diritto amministrativo e potrebbero essere oggetto di procedimenti per judicial review ex R.S.C.O. 53 solo sulla base dei ben noti principi sanciti nella causa Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wednesbury Corporation (1948) 1 KB 223 .
(38) - Mi permetto di rinviare, su tale punto, all' analisi svolta in ordine a tale questione nelle mie conclusioni relative alle cause riunite C-87/90, C-88/90, C-89/90, Verholen e a., specialmente punti 11-22.
(39) - Allegato 2 al ricorso, sentenza della Court of Appeal, pag. 30.
(40) - Il corsivo è mio.
(41) - Sentenza della Court of Appeal, pag. 9.
(42) - Il quale dispone:
(1) se il competente ministro ritiene dimostrato che la domanda soddisfa le condizioni in precedenza specificate, esso può accogliere la domanda;
(2) la decisione del competente ministro a norma del primo comma di questo paragrafo può essere soggetta alle condizioni che esso ritenga opportune .
(43) - Sentenza della Court of Appeal, pag. 40.
(44) - Causa 5/71, già citata, punto 11 della motivazione.
(45) - Per cui è incontestato che si tratta di norme giuridiche intese a tutelare i singoli: per il legittimo affidamento: sentenza 8 giugno 1977, causa 97/76, Merkur (Racc. pag. 1063).
(46) - Sentenza 5 dicembre 1979, cause riunite 116/77 e 124/77, Amylum (Racc. pag. 3497, punto 13 della motivazione).
(47) - Ibidem.
(48) - Joliet, R., già citato, pagg. 269-271; Rideau, J., e Charrier, J.-C., già citati, pag. 189.
(49) - Joliert, R., già citato, pag. 270, par. 2; Rideau, J., e Charrier, J.-C., già citati, pag. 189.
(50) - Rideau, J., e Charrier, J.-C., già citati, pag. 189.
(51) - Sentenza 14 luglio 1967, cause 5/66, 7/66 e 13/66 - 24/66, Kampffmeyer (Racc. pag. 287).
(52) - Cause riunite 5/66, 7/66 e 13/66 - 24/66, già citate, Racc. 1967, pag. 312.