61998CC0096_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut lintudirektiivin(1) 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan etenkään, koska se ei ole luokitellut riittävän suurta aluetta Marais poitevinin alueelta (Poitoun suoalue, jäljempänä suoalue) erityissuojelualueeksi, koska se ei ole toteuttanut riittävän tehokasta suojelujärjestelmää, minkä vuoksi elinympäristöt ovat huonontuneet, ja koska se on poistanut erityissuojelualueen luokittelun osalta alueita, jotka on aiemmin luokiteltu tällaisiksi alueiksi.
I Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
2 On yleisesti tunnettua, että Vendéen, Deux-Sèvres'n ja Charente-Maritimen departementtien alueella Ranskassa sijaitsevalla, yhteensä noin 80 000(2) hehtaarin suuruisella suoalueella on poikkeuksellisen suurta lintutieteellistä merkitystä. Se sisältää kosteita luonnonniittyjä, joilla suuri määrä luonnonvaraisia muuttavia ja pesiviä lintuja pesii, hankkii ravintonsa ja levähtää, sekä lukuisia muita luonnonvaraisten lintujen säilymiseen soveltuvia elinympäristöjä, kuten laguuneja, hiekkasärkkiä, marskimaata, metsiä, turvesuota, pensasaitoja ja vesakkoja, vesiväyliä ja muita vesiympäristöjä. Suoalueella on suuri määrä direktiivin liitteessä I lueteltuja uhanalaisia luonnonvaraisia lintulajeja; monet muut luonnonvaraiset lintulajit käyttävät sitä myös levähdyspaikkana tai talvehtimisalueena, ja se sisältää Afrikasta Pohjois-Eurooppaan muuttavien lintujen muuton kannalta ainutlaatuisen merkittäviä kosteikkoja, jotka kuuluvat Ramsarin yleissopimuksen piiriin. Suoalue on yli 28 muuttolintulajin tärkeä levähdyspaikka, ja se on tärkein kahdelle lajille, nimittäin mustapyrstökuirille ja töyhtöhyypälle. Aiguillonin lahti on erityisesti tuhansien sorsien talvehtimisalue.
3 Vuonna 1989 tehdyn kantelun ja kirjeenvaihdon seurauksena komissio lähetti Ranskalle 23.12.1992 virallisen huomautuksen. 27.9.1993 päivätyssä vastauksessaan(3) Ranska myönsi suoalueen lintutieteellisen merkittävyyden ja ilmoitti, että 28 693 hehtaarin alue (korjattu 7.12.1993 päivätyssä kirjeessä 26 250 hehtaariksi) on luokiteltu erityissuojelualueeksi. Se ilmoitti komissiolle myös, että alueen huonontumisen estämiseksi on ryhdytty toimenpiteisiin. Ranska ilmoitti komissiolle 28.6.1994 päivätyllä kirjeellään, että aiemmin ilmoitettua suoalueen sisäosien erityissuojelualuetta oli pienennetty 300 metrin liuskalla moottoritien A 83 rakentamisen mahdollistamiseksi. Ranska ilmoitti komissiolle 8.3.1995 päivätyllä kirjeellään aikeestaan luokitella erityissuojelualueeksi noin 3 500 hehtaarin alue maantieltä numero 137 länteen, tosin ilmoittamatta, milloin tämä luokittelu tapahtuisi.
4 Komissio antoi 28.11.1995 perustellun lausunnon, jossa se totesi Ranskan rikkovan direktiivin 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan ja kehotti sitä toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden määräajassa. Ranska totesi 1.6.1996 päivätyssä kirjeessään, että 3 540 hehtaarin lisäalue Charente-Maritimen departementissa oli luokiteltu erityissuojelualueeksi, mutta että niittyjen salaojituksen ja viljelyn vuoksi olisi enää vain marginaalisesti mahdollista luokitella muita alueita erityissuojelualueiksi. Ranskan viranomaisten ja komission yksiköiden tapaamisen johdosta toukokuussa 1997 Ranska antoi komissiolle tiedoksi ministeriön päätöksen perustaa "Grand Site Naturel du Marais Poitevin" -niminen alue, suoaluetta koskevan toimintasuunnitelman ja suoalueen kosteikkojen laajuutta koskevan hallinnollisen kiertokirjeen. Komissio aloitti tämän oikeudenkäyntimenettelyn yhteisöjen tuomioistuimessa 3.4.1998 nostamallaan kanteella.
II Asiaa koskevat yhteisön oikeuden säännökset
5 Yhteisöjen tuomioistuin tuntee hyvin lintudirektiivin säännökset, eikä niitä ole tarpeen tässä laajasti selvittää. Pääasiallisesti kyseessä olevat jäsenvaltioiden velvoitteet sisältyvät ensinnäkin 4 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan niiden "on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan", ja 2 kohtaan, ja toiseksi 4 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioilla on velvoite estää elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen sekä lintujen häiriintyminen luokitelluilla alueilla, "jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin".
6 Luontotyyppidirektiivin,(4) jolla muutetaan jäsenvaltioille lintudirektiivin nojalla kuuluvia velvoitteita tietyin osin, 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin 79/409/ETY mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi."
7 Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet "luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin". Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään uudesta suunnitelmien arviointijärjestelmästä silloin, kun suunnitelmat voidaan toteuttaa alueelle aiheutuvista kielteisistä vaikutuksista huolimatta, jos ne ovat perusteltuja "erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä".
Komissio on ilmoittanut yhteisöjen tuomioistuimelle nyt esillä olevassa asiassa, että lintudirektiivin voimaansaattamisen määräaika päättyi Ranskan osalta 10.6.1994. Jäljempänä ilmoitetuista syistä katson, että luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohtaa ei ole tarpeen tarkastella esillä olevassa asiassa.(5)
III Asian tarkastelu
a) Erityissuojelualueiksi luokiteltujen alueiden riittämättömyys
8 Komissio moittii Ranskan tasavaltaa ensinnäkin siitä, että päivänä, johon mennessä sen olisi pitänyt toteuttaa virallisen huomautuksen edellyttämät toimenpiteet eli 28.1.1996, erityissuojelualueeksi luokitellun suoalueen kokonaispinta-ala oli riittämätön ottaen huomioon Ranskalle lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla kuuluvat velvoitteet. Väitteensä tueksi komissio esittää kolme, vuosina 1987, 1989 ja 1990 tehtyä tutkimusta, joissa kussakin arvioidaan lintutieteellisesti merkittävän suoalueen kokonaispinta-alaksi 57 830 hehtaaria. "Tärkein viite" komissiolle on kuitenkin Ranskan hallituksen toimeksiannosta laadittu vuoden 1994 luettelo lintujen suojelemiselle tärkeistä alueista (Zones importantes pour la Conservation des Oiseaux, jäljempänä ZICO), joka sisältää kaikkiaan 77 900 hehtaaria. Komissio huomauttaa myös, että Ranskan ympäristöministeriö nimesi vuonna 1995 suoalueen kolmanneksi tärkeimmäksi ZICOksi Ranskassa. Komissio väittää Ranskan ylittäneen erityissuojelualueiden luokittelun valintaa koskevan harkintavaltansa, kun se on luokitellut ainoastaan noin 26 250 hehtaaria (tämä luku oikaistiin 29 842 hehtaariksi Ranskan vastauksessa ja komissio hyväksyi oikaisun) perustellun lausunnon mukaisen määräajan päättymiseen mennessä.
9 Vastineessaan Ranskan tasavalta myöntää nimenomaisesti, että olemassa olevan erityissuojelualueen kokonaispinta-alan (33 742 hehtaaria vastineen laatimispäivänä) laajentaminen 49 000 hehtaariin "saattaa olla toivottavaa" ja se pyytää yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan tämän kanneperusteen osan olevan "osittain perusteeton", koska se on noudattanut velvollisuuksiaan tässä suhteessa "suurimmalta osalta". Se väittää myös, että komissio ei ole osoittanut niiden paikkojen sijaintia taikka pinta-alaa, jotka sen mielestä pitäisi luokitella, että sillä ei ole direktiivin nojalla velvollisuutta luokitella kaikkia ZICOssa taikka aiemmissa tutkimuksissa nimettyjä alueita ja että komissio ei väitä, että luokitellut alueet eivät ole soveltuvimpia alueita luonnonvaraisten lintujen säilyttämiseksi.
10 Vaikka Ranska ei ole nimenomaisesti myöntänyt, ettei se ole 28.1.1996 mennessä luokitellut riittävän suurta pinta-alaa suoalueesta erityissuojelualueeksi, se ei väitä, että se olisi noudattanut kaikkia direktiivin mukaisia velvoitteitaan. Se ei ole kiistänyt erityissuojelualueeksi luokitellun kokonaispinta-alan ja lintutieteellisesti merkittävän kokonaispinta-alan välillä olevaa merkittävää ristiriitaa eikä sitä, että perusteiksi esitetyt luvut ovat peräisin ZICOsta taikka aikaisemmista tutkimuksista. Ranska myöntää täysin sen, että uhanalaisten ja muuttavien luonnonvaraisten lintujen soveltuvan elinympäristön muodostavaa pinta-alaa on pitkän ajan kuluessa huomattavasti pienennetty. Se kiinnittää huomion salaojituksen ja viljanviljelyn sisältävän maatalouden asteittaiseen lisääntymiseen, johon yhteisön maatalouspolitiikalla kannustetaan, vaikka se ei väitäkään tämän olevan laillinen puolustus sitä koskevalle väitteelle, että se ei ole suojellut suoaluetta. Varsinainen suoalue näyttää pienentyneen 30-40 prosenttia. Nämä tosiseikat riittävät mielestäni tekemään komission väitteen perustelluksi.
11 Ranskan väite siitä, että komissio ei ole nimennyt luokiteltavien alueiden pinta-alaa tai sijaintia, ei mielestäni ole relevantti tai perusteltu. On ensisijaisesti jäsenvaltioiden velvollisuus nimetä luokiteltavat alueet: komissio ei tässä kanneperusteessaan väitä, että Ranska ei ole luokitellut taikka suojellut tiettyä aluetta tai tiettyjä alueita. Asiassa komissio vastaan Alankomaat antamassaan tuomiossa(6) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "mikäli siis ilmenee, että jäsenvaltio on osoittanut erityissuojelualueiksi alueita, joiden lukumäärä ja kokonaispinta-ala on selvästi pienempi kuin kyseisten lajien suojeluun sopivimmiksi katsottujen alueiden, voidaan todeta, ettei tämä jäsenvaltio ole noudattanut sille direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan kuuluvaa velvoitetta", eikä komission tarvitse "yksilöidä kyseisen säännöksen noudattamatta jättämisiä alueittain". Vaikka tämä toteamus koski tietyn jäsenvaltion alueella olevien erityissuojelualueiden kokonaispinta-alaa, mielestäni tätä samaa päätelmää voidaan soveltaa nyt esillä olevan kaltaisessa asiassa, joka koskee lintutieteellisesti merkittävällä, yhdellä ainoalla suuremmalla alueella luokiteltujen erityissuojelualueiden kokonaispinta-alaa. Yhteisöjen tuomioistuinta ei ole pyydetty toteamaan, olisiko Ranskalla ollut velvollisuus luokitella koko ZICO-alue, kuten komissio on itse asiassa väittänyt, vaikka tämä kysymys voikin nousta esiin myöhemmissä menettelyissä. Riittää, että todetaan Ranskan jättäneen luokittelematta riittävän suuri alue 28.1.1996 mennessä.
b) Erityissuojelualueiden suojelujärjestelmän riittämättömyys
12 Toiseksi komissio syyttää Ranskaa siitä, että se on direktiivin 4 artiklan 4 kohdan vastaisesti jättänyt toteamatta täydellisen, tehokkaan ja vakaan suojelujärjestelmän alueilla, jotka on luokiteltu erityissuojelualueiksi tai jotka olisi pitänyt sellaisiksi luokitella. Komission mielestä tällaisen järjestelmän edellytyksenä ovat laillisesti sitovat säännöt, joissa nimetään erityisesti ne toiminnot, jotka voidaan toteuttaa alueella direktiivin tavoitteiden mukaisesti.
13 Tätä kanneperustetta on tarkasteltava sitä suurelta osin kiistatonta taustaa vasten, että direktiivin 4 artiklan mukaisesti lintujen elinympäristöksi soveltuvan suoalueen kokonaispinta-ala on asteittain vuosien kuluessa pienentynyt. Vuosina 1973-1980 noin 28 700 hehtaaria eli 30 prosenttia suoalueen niityistä otettiin maatalouskäyttöön, mihin liittyi salaojitus ja ojien täyttäminen. Nämä muutokset johtivat joidenkin lintulajien kannan vakavaan pienentymiseen: Aiguillonin lahdella talvehtiva sorsakanta väheni 80 000 sorsasta 9 000 sorsaan vuosina 1983-1995 ja mustapyrstökuirien määrä väheni 48 000 linnusta 8 300 lintuun vuosina 1983-1994. On kiistatonta, että tämä suuntaus on jatkunut koko direktiivin voimaantulon jälkeisen ajan.
14 Ranska väittää, että yhteisön yhteinen maatalouspolitiikka on ristiriidassa ympäristönsuojelun kanssa ja tekee Ranskalle vaikeaksi sovittaa yhteen yhteisön rahoittamat tuotantotuet ympäristöllis-maataloudellisten tukien kanssa, joista viimeksi mainitut vaativat Ranskan valtion merkittävää panostusta.(7) Se viittaa myös joukkoon biotooppien suojelua koskevia toimenpiteitä, luonnonpuiston perustamiseen Aiguillonin lahdelle ja 3.1.1992 annettuun vesilakiin. Se väittää vastauksessaan myös, että direktiivissä ei missään tapauksessa velvoiteta jäsenvaltioita toteuttamaan erityissuojelualueiden suojelemista koskevia erityisiä suojelutoimenpiteitä.
15 Ranska ei esittänyt vastineessaan väitettä siitä, ettei sillä ollut velvollisuutta toteuttaa erityisiä suojelutoimenpiteitä, joten mielestäni tämä väite on jätettävä tutkimatta yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan nojalla, jossa kielletään uusien kanneperusteiden esittäminen.
16 Tämän kanneperusteen jäljelle jäävien näkökulmien tarkastelemiseksi on kuitenkin hyödyllistä palauttaa mieleen jäsenvaltioille direktiivin 4 artiklan nojalla kuuluvat velvollisuudet. Erityisesti on tarkasteltava 4 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 4 artiklan 4 kohdan välistä suhdetta, koska komissio vetoaa näihin. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin asiassa komissio vastaan Ranska(8) antamassaan tuomiossa todennut, 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa "velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan erityissuojelualueille sellainen oikeudellinen asema suojelun kannalta, jonka avulla turvataan erityisesti direktiivin liitteessä I mainittujen lintulajien eloonjääminen ja pesintä sekä niiden säännöllisesti saapuvien muuttolintulajien pesintä, sulkasato ja talvehtiminen, joita liitteessä I ei ole mainittu". Näyttää siis siltä, että näistä säännöksistä syntyy jäsenvaltioille kaksi erillistä, mutta erottamatonta velvollisuutta: velvollisuus määrittää muodollisesti soveliaimpien alueiden sijainti ja laajuus ja luokitella ne erityissuojelualueiksi ja velvollisuus toteuttaa tällaisilla alueilla lainmukainen suojelujärjestelmä, joka on tarpeen direktiivin tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi.
17 Nyt esillä olevassa asiassa on myös tarpeen selventää, ovatko kyseessä olevan kanneperusteen kannalta Ranskan velvollisuudet ne, jotka ilmenevät yksin direktiivin 4 artiklasta, vai ovatko luontotyyppidirektiivin 7 artiklalla niihin tehdyt muutokset myös relevantteja. Ottaen huomioon komission kanneperusteen, joka koskee sitä, että Ranskan tasavalta on laiminlyönyt tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisen lintujen elinympäristöjen säilyttämiseksi suoalueilla lintudirektiivin voimaantulosta huhtikuussa 1981 aina 28.1.1996 asti, olen sitä mieltä, ettei 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaiseen Ranskan velvoitteeseen tehtyjä muutoksia tarvitse ottaa huomioon. Erityisesti 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaista yleistä velvoitetta soveltaa riittävää suojelujärjestelmää, jotta varmistetaan uhanalaisten ja muuttavien "lajien eloonjääminen ja lisääntyminen", ei ole muutettu; tämä on yleinen päämäärä, jota tavoitellaan samoin 4 artiklan 4 kohdassa sekä ennen luontotyyppidirektiivin voimaantuloa että sen jälkeen. Ranska ei myöskään ole vedonnut luontotyyppidirektiivin 7 artiklaan osoittaakseen, että se oli viimeksi mainittuna päivänä täyttänyt lintudirektiivin 4 artiklan mukaiset velvoitteensa.
18 Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohtaan liittyy määrällinen ja laadullinen näkökulma. Käsittelen aluksi ensin mainittua.
19 Jäsenvaltioilla on 4 artiklan 4 kohdan nojalla velvollisuus toteuttaa tietyt toimenpiteet elinympäristöjen pilaantumisen estämiseksi "1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla". Komissio toteaa perustellusti, että tämä velvollisuus ulottuu sekä erityissuojelualueiksi jo luokiteltuihin alueisiin että alueisiin, jotka pitäisi tällaisiksi luokitella. Asiassa komissio vastaan Espanja(9) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi Espanjan esittämän väitteen siitä, että koska sen tarkoittamia suojelutoimenpiteitä ei voitu toteuttaa ennen kuin alue oli luokiteltu, sitä ei voitaisi syyttää samanaikaisesti 4 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 4 artiklan 4 kohdan rikkomisesta. Nyt esillä olevaa asiaa koskevien elinympäristöjen pilaantumisen yleisen luonteen vuoksi on tarpeen tarkastella tämän päätelmän syitä.
20 Yhteisöjen tuomioistuin lainasi samoin kuin muissakin asioissa direktiivin yhdeksännen perustelukappaleen tekstiä, joka kuuluu seuraavasti:
"Elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden säilyttäminen, ylläpitäminen tai ennalleen saattaminen on olennaisen tärkeää kaikkien lintulajien suojelussa; tiettyjen lintujen elinympäristöä on suojeltava erityistoimenpitein lintujen eloonjäämisen ja lisääntymisen varmistamiseksi niiden levinneisyysalueilla; tällaisilla toimenpiteillä on otettava huomioon myös muuttavat lajit ja toimenpiteet on yhteensovitettava yhtenäisen kokonaisuuden luomiseksi."
Yhteisöjen tuomioistuin korosti, että suojelutavoitteita "ei voida saavuttaa, jos jäsenvaltioiden olisi noudatettava 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan vain silloin, kun erityissuojelualue on aikaisemmin perustettu".(10) Direktiivin 4 artiklan 4 kohdan ilmaisu "suojelualue" ei tämän vuoksi koske ainoastaan 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti luokiteltuja alueita. Tämä on selvää paitsi sen tosiseikan perusteella, että kyseinen ilmaisu ei vastaa 4 artiklan 1 kohdan ilmaisua "erityissuojelualue", myös sen seikan perusteella, että 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia laajempia suojelutavoitteita ei selvästikään ole rajoitettu kyseisiin alueisiin.
21 Nyt esillä olevan asian kannalta erityistä merkitystä on 4 artiklan 2 kohdan toisella virkkeellä:
"Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun."
Suoalue kuuluu kiistatta kansainvälisesti merkittäviin kosteikkoihin ja se kuuluu siten selvästi 4 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan.
22 Direktiivin 4 artiklan 4 kohdan määrällisen aspektin osalta on mielestäni selvää myös yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Santoñan suoalue antaman tuomion perusteella, että kyseistä säännöstä on tarkasteltava yhdessä 4 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa sekä yhdeksännen perustelukappaleen kanssa. Velvollisuutta "toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi" ei voida tarkastella erikseen ilmaisusta "erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella"; viimeksi mainitulla lauseella ilmaistaan EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan (josta on tullut EY 249 artikla) kolmannessa kohdassa tarkoitetut saavutettavat tulokset. Komissio myöntää näiden kahden säännöksen välisen päällekkäisyyden ja toteaa 4 artiklan 4 kohdan ulottuvuuden olevan laajempi. Siten tarkasteltaessa "elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen" estämistä on mielestäni sallittua tarkastella niiden "säilyttämistoimenpiteiden" asianmukaisuutta, jotka olisi pitänyt toteuttaa, jotta "varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella".
23 Komissio on perustellusti huomauttanut, että Ranskan mainitsemat biotooppien suojelusta annetut prefektin asetukset on annettu ja Aiguillonin lahti on luokiteltu luonnonsuojelualueeksi sen jälkeen, kun perustellun lausunnon noudattamista koskeva määräaika oli päättynyt, eikä niitä siksi voida yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti ottaa huomioon.(11)
24 Olen samaa mieltä komission kanssa myös siitä, että siltä osin kuin vuoden 1992 vesilakia sovelletaan suoalueeseen, se jää kauas siitä laissa säädetystä suojelujärjestelmästä, jota yhteisöjen tuomioistuin on kuvaillut asiassa Seinen suistoalue antamassaan tuomiossa.(12) Ensinnäkin Ranskan mukaan vesilaissa, sellaisena kuin Ranskan Cour de Cassation on sitä tulkinnut 25.3.1998 antamassaan tuomiossa, tehdään luvanvaraiseksi kosteikoilla ja soilla toteutettavat kaikki sellaiset työt, jotka johtavat yli 10 000 hehtaarin alueen kuivumiseen. En ymmärrä, miten tällaisella rajoitetulla säännöksellä voitaisiin varmistaa uhanalaisten tai muuttavien lajien riittävän suojelun taso. Kuten komissio huomauttaa, tässä säännöksessä on kaksi suurta aukkoa siltä osin kuin se koskee Ranskan velvoitetta noudattaa direktiivin 4 artiklan 4 kohtaa. Ensinnäkään siinä ei kielletä direktiivin voimaantulon jälkeen suoalueella tapahtunutta kehitystä. Vaikka Ranska väitti suullisessa käsittelyssä, että tällainen kehitys saattaisi olla kiellettyä erityisesti vesilain nojalla, on selvää, että lintutieteelliset intressit ovat parhaimmillaankin vain yksi tarkastelukohteista, joihin kuuluvat sosiaaliset ja taloudelliset intressit ja jotka on tasapainotettava keskenään. Tämä lähestymistapa on yhteensoveltumaton yhteisöjen tuomioistuimen asiassa RSPB antaman tuomion(13) kanssa, jonka mukaan tällaisia näkökantoja ei pitäisi ottaa huomioon 4 artiklaa sovellettaessa. Toiseksi lakia sovelletaan ainoastaan kosteikkoihin eikä sillä ole merkitystä niiden suoalueen osien suhteen, jotka sisältävät muun tyyppisiä elinympäristöjä, kuten olen edellä 2 kohdassa todennut.
25 Ranska väittää, että se on vuodesta 1991 lähtien toteuttanut paikallisia maataloudellis-ympäristöllisiä toimenpiteitä kaikilla lintujen elinympäristöjen säilyttämisen kannalta tärkeimmillä alueilla. Erityisesti vuosina 1990-1995 koko suoalueeseen kohdistettiin ympäristönsuojelullisia maankäytön yhteensovitettuja järjestelyjä (Opérations Groupées d'Aménagement Foncier, jäljempänä OGAF), joita seurasivat paikalliset toimenpiteet, ja yli 85 prosenttia niityistä kuuluu sopimusten piiriin. Laajaperäisen viljelyn jatkamiseen kannustamalla se väittää säilyttäneensä kosteikkoja ja estäneensä salaojituksia ja vedenpinnan korkeuden muutoksia. Se väittää myös hidastaneensa näiden toimenpiteiden kattamien alueiden viljelyä tai jopa lopettaneensa sen.
26 Komissio väittää, että OGAF-toimenpiteet ovat riittämättömiä sekä niiden laillisen statuksen soveltumattomuuden että niiden suojaavan vaikutuksen riittämättömyyden vuoksi. Ensinnäkin se korostaa näiden toimenpiteiden vapaaehtoisuutta ja viitteellisyyttä; tällaisten toimenpiteiden pitäisi olla sitovia. Toiseksi Ranska ei ole toteuttanut mitään toimenpiteitä estääkseen luonnollisten elinympäristöjen huonontumisen kaikilla lintutieteellisesti merkittävillä alueilla. On totta, että OGAF-toimenpiteet edesauttavat lintujen elinympäristöjen säilyttämistä. Komission esittämistä syistä ne eivät kuitenkaan ole asianmukainen keino täyttää velvoitetta perustaa luonnonvaraisten lintujen ja niiden elinympäristöjen suojelujärjestelmä.
27 OGAF-toimenpiteet eivät tietenkään koske Aiguillonin lahtea, jota ei uhkaa tehomaatalous ja joka on kokonaan valtion meriomaisuutta. Ranska vetoaa kuitenkin 2 300 hehtaarin alueen lahdesta kattavan luonnonsuojelualueen perustamiseen. Vaikka tätä toimenpidettä pidettäisiinkin riittävänä erityissuojelutoimenpiteenä, mitä epäilen, se toteutettiin vasta heinäkuussa 1996 eli kuukausia sen jälkeen, kun määräaika komission perustellun lausunnon noudattamiseksi oli päättynyt. Edellä mainitsemistani syistä tätä seikkaa ei siksi voida ottaa huomioon. Myöskään se, että valtio omisti kyseessä olevan omaisuuden, ei merkitse direktiivin mukaista riittävää suojelujärjestelmää; vaikka yhteisöjen tuomioistuin onkin todennut Seinen suistoalueen olevan valtion omistamaa maata, se katsoi, että toteuttaessaan järjestelyn, "joka ei sisällä konkreettisia toimia", Ranskan tasavalta ei ole taannut riittävän suojelun takaavaa oikeudellista asemaa.(14)
28 Tämän vuoksi olen sitä mieltä, että Ranska ei ole toteuttanut riittävää suojelujärjestelmää niiden Poitoun suoalueiden osalta, jotka oli luokiteltu tai jotka olisi pitänyt luokitella erityissuojelualueiksi.
c) Elinympäristöjen huonontuminen ja lintujen häiriintyminen
29 Kanneperusteen kolmas osa koskee moottoritien rakentamisesta aiheutuvaa lintujen elinympäristöjen huonontumista. Komissio syyttää Ranskaa erityisesti siitä, että se on jättänyt "Marais Poitevin intérieur" -nimisen alueen (suoalueen sisäosat) erityissuojelualueen ulkopuolelle 300 metrin levyisen maakaistaleen, jonka läpi kulkee osa uutta A 83 -moottoritietä Nantesista Niortiin yhdistäen Sainte-Herminen ja Oulmesin. Tämä on aiheuttanut erityissuojelualueen yhden osan eristämisen muista osista, lintujen häiriintymisen töiden vuoksi ja erityissuojelualueen pienentymisen. Komission mielestä tämän kaistaleen luokittelun poistaminen merkitsee sitä, että Ranska on rikkonut direktiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaista velvoitettaan, sellaisena kuin kyseistä säännöstä sovellettiin töiden suorittamisen aikaan eli ennen jäsenvaltioiden velvoitteiden osittaista korvaamista luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaisilla velvoitteilla.
30 Ranska väittää, että 300 metrin levyinen maakaistale (jäljempänä riidanalainen maakaistale) oli erehdyksessä sisällytetty komissiolle ilmoitettuun erityissuojelualueeseen ja että Ranskan viranomaiset olivat jo ennen Ranskan erityissuojelualueen luokittelua päättäneet uudesta moottoritien A 83 osuudesta. Ranska väittää lisäksi toteuttaneensa useita toimenpiteitä varmistaakseen kyseisen ympäristön suojelun. Se väittää myös, että yhteisöjen tuomioistuin vahvisti erityissuojelualueiden rajoittamisen perusteita koskevat jäsenvaltioiden velvollisuudet vasta asiassa RSPB antamassaan tuomiossa, toisin sanoen tämän kanneperusteen perustana olevien tapahtumien jälkeen.(15)
31 On tärkeää, vaikkakaan ei helppoa, vahvistaa toisaalta riidanalaisen maakaistaleen luokitteluun liittyvä tapahtumajärjestys ja toisaalta sen muodollinen nimeäminen moottoritiealueeksi. Tätä tarkastelua ei helpota se melko yllättävä tosiseikka, joka ilmeni suullisessa käsittelyssä tehtyihin kysymyksiin annetuista vastauksista, että alue katsotaan Ranskassa luokitelluksi erityissuojelualueeksi lähettämällä komissiolle kirje, jossa ilmoitetaan luokittelusta, ilman että vaadittaisiin mitään muita laillisia tai hallinnollisia toimenpiteitä.
32 Koska kaikki sekä alueiden luokittelua että niiden pinta-alaa koskevat tiedot ja maa-alueiden nimeämistä julkisiin tarkoituksiin koskevat tiedot riippuvat pääasiallisesti jäsenvaltioista, on mielestäni asianmukaista muuttaa todistustaakkaa koskevia sääntöjä tietyssä määrin. Komissiolla pitäisi olla ensisijaisesti velvollisuus osoittaa, että alue on luokiteltu ja luokittelu myöhemmin poistettu. Tällainen todistustaakan keventäminen voisi olla perusteltua samankaltaisista syistä kuin niistä, joiden perusteella yhteisöjen tuomioistuin katsoi EMOTR:n tilien tarkistamista koskevissa asioissa, että koska "jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamiseen liittyvät tiedot - - on tämän valtion tehtävänä esittää yksityiskohtaiset ja täydelliset todisteet siitä, että sen esittämät luvut pitävät paikkansa ja tarpeen vaatiessa, että komission laskelmat ovat virheelliset".(16)
33 Komission mukaan Ranska ilmoitti sille 6.7.1993 päivätyllä kirjeellä, että se on nimennyt 25 625 hehtaaria suoalueesta erityissuojelualueeksi. Ranskan hallitus vahvisti 27.9.1993 päivätyssä vastauksessaan viralliseen huomautukseen, että se oli äskettäin luokitellut 25 625 hehtaaria, "ympäristö-OGAF:n kattamat kosteikkoalueet, Nord des Iles, Maillezais ja 21 917 hehtaarin suuruinen Vendéen keskusalue mukaan lukien". Koska karttojen tarkastelusta taikka vastineeseen sisältyvistä kuvauksista ei ole mahdollista tunnistaa täsmällisesti riidanalaista maakaistaletta koskevaa aluetta tai kuvauksia, näyttää mielestäni siltä, että Ranska ei kiistä vakavissaan sen kuuluvan johonkin näistä alueista. Muussa tapauksessa Ranskan olisi ollut ilmoitettava tämä selkeästi todisteiden avulla.
34 Ranska on kuitenkin väittänyt, että hallinnolliset toimenpiteet riidanalaisen maakaistaleen määrittelemiseksi moottoritieksi oli toteutettu ennen sen luokittelua erityissuojelualueeksi. Se tyytyy kuitenkin vastineessaan väittämään epämääräisesti, että erityissuojelualueeksi luokittelu tapahtui sen jälkeen, kun oli tehty "tutkimuksia moottoritiehankkeen toteuttamisesta" ja että "lopullisen tielinjan vetämisessä oli vältetty kaikkia niitä alueita, jotka Ranskan oli tarkoitus luokitella erityissuojelualueiksi". Todennäköisesti Ranskan hallituksen perusteltuun lausuntoon antaman vastauksen perusteella komissio väittää kanteessaan, että Sainte-Herminestä Oulmesiin ulottuva moottoritieosuus, joka sisältää riidanalaisen maakaistaleen, on julistettu yleisen edun mukaiseksi(17) lokakuussa 1993. Ranska ei ole suoraan kiistänyt tätä väitettä. Jos tämä päivämäärä on oikea, nimeäminen on tapahtunut ainakin kahden komissiolle annetun ilmoituksen jälkeen, jotka Ranskan hallituksen osalta merkitsevät muodollista luokittelua erityissuojelualueeksi. Mielestäni edellä mainitut Ranskan vastineen sisältämät epämääräiset yleisluonteiset väitteet ovat täysin riittämättömiä sen vahvistamiseksi, että se oli nimennyt riidanalaisen maakaistaleen moottoritien A 83 osuuden käyttöön ennen sen luokittelemista erityissuojelualueeksi.
35 Ympäristöministeriön 19.4.1994 päivätyllä kirjeellä pyritään vahvistamaan tällainen tulkinta. Siinä puhutaan moottoritieosuuden ja erityissuojelualueen "mahdollisesta yhteensoveltumattomuudesta", mutta siinä väitetään kuitenkin, että moottoritieosuus oli, toisin kuin se oli aiemmin väittänyt, julistettu yleisen edun mukaiseksi elokuussa 1993, ja että erityissuojelualue oli ilmoitettu komissiolle 22.11.1993. Kirjeessä päätellään, että riidanalaisen maakaistaleen olisi katsottava jäävän erityissuojelualueen ulkopuolelle. Tähän kirjeeseen liitetyn kartan silmäily osoittaa tämän kaistaleen olevan tien muotoinen leikkaus erityissuojelualueen läpi. Lisäksi ministeriön ilmoitus siitä, että suunnitellun moottoritien reittiä koskeva epävarmuus "esti ottamasta huomioon tätä infrastruktuuria erityissuojelualueen rajaamisessa", osoittaa selvästi, että erityissuojelualuetta on pienennetty moottoritien rakentamisen vuoksi, eikä sitä, että alue olisi jätetty erityissuojelualueen ulkopuolelle lintutieteellisistä syistä, kuten oli asianlaita La Hoden titaanikipsin käsittelylaitoksen sijoituspaikan osalta asiassa Seinen suistoalue.(18)
36 Koska sekä erityissuojelualueeksi luokittelu että sitä seurannut ilmoitus komissiolle sen poissulkemisesta oli tapahtunut ennen luontotyyppidirektiivin 7 artiklan voimaantuloa, olen sitä mieltä, että Ranskan velvollisuudet ovat yksinomaan lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaiset, mitä Ranska ei kiistä.
37 Riidanalaisen maakaistaleen sisällyttäminen suoalueen sisäosien erityissuojelualueeseen on ensi näkemältä vahva todiste siitä, että kyseinen alue on "mitä soveliain alue" luonnonvaraisten lintujen uhanalaisten ja muuttavien lajien säilyttämiseen. Se seikka, että riidanalaista aluetta rajaa molemmin puolin erityissuojelualueeksi luokiteltu alue, antaa aiheen olettaa, että myös se pitäisi luokitella tällaiseksi, eikä Ranska ole esittänyt yhtään tieteellistä vastakkaista todistetta, kuten se teki asiassa Seinen suistoalue.(19) Lopulta on todettava, että on paljastavaa, vaikkakaan ei sinänsä ratkaisevaa, että riidanalainen maakaistale kuuluu edelleen Ranskan vastineen liitteessä II olevaan Direction Régional de l'Environnement Poitou-Charentesin laatimaan ja 25.8.1998 päivättyyn karttaan sisältyvään erityissuojelualueeseen.
38 Jäsenvaltioilla ei ole direktiivin 4 artiklan 4 kohdan nojalla jo luokiteltujen alueiden laajuutta muuttaessaan tai pienentäessään samaa harkintavaltaa kuin niillä oli tehdessään alkuperäisen päätöksensä luokittelulle soveliaimmista alueista.(20) Koska alue oli mielestäni luokiteltu ennen sen nimeämistä yleisen edun mukaiseksi alueeksi ja tätä seurannutta moottoritien A 83 osuuden rakentamista, Ranskalla olisi ollut oikeus poistaa luokittelu ainoastaan, jos yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Leybuchtin ojat antamassa tuomiossa vahvistetut perusteet olisivat täyttyneet. Luokittelu voidaan poistaa ainoastaan syillä, jotka vastaavat direktiivin ekologisia tavoitteita tärkeämpää yleistä etua. Tässä yhteydessä ei voida ottaa huomioon taloudellisia ja virkistyskäyttöä koskevia vaatimuksia.(21) Ranska ei ole yrittänyt osoittaa, että riidanalaisen maakaistaleen luokittelun poistamista voitaisiin perustella millään tällaisilla tärkeämpää yleistä etua koskevilla syillä.
39 Koska kyseessä olevan alueen luokittelua ei todennäköisesti olisi pitänyt poistaa, on myös hyväksyttävä komission väite elinympäristöjen merkittävästä huonontumisesta ja lintujen häiriintymisestä direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
IV Ratkaisuehdotus
40 Edellä tarkasteltujen seikkojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Ranskan tasavalta on jättänyt noudattamatta luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole luokitellut riittävän suurta aluetta Poitoun suoalueesta erityissuojelualueeksi, koska se ei ole toteuttanut toimenpiteitä asianmukaisen suojelujärjestelmän takaamiseksi erityissuojelualueella, koska se on poistanut luokittelun aiemmin erityissuojelualueeksi luokitellulta maakaistaleelta mahdollistaakseen moottoritien rakennustyöt ja koska se on sallinut merkittävät häiriöt, jotka vaikuttavat kyseisen alueen luonnonvaraisiin lintuihin, ja
2) velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) - Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY (EYVL 1979 L 103, s. 1; jäljempänä lintudirektiivi).
(2) - Kokonaispinta-alaksi on vaihtelevasti ilmoitettu 91 000, 95 000 ja 110 000 hehtaaria; komissio on käyttänyt lukua 80 000 perustellussa lausunnossaan.
(3) - Ranska on antanut tällaiset tiedot komissiolle heinäkuussa 1993. Ks. ratkaisuehdotuksen 33 kohta.
(4) - Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7).
(5) - Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 18 ja 38 kohta.
(6) - Asia C-3/96, komissio vastaan Alankomaat, tuomio 19.5.1998 (Kok. 1998, s. I-3031, 63 ja 64 kohta kohta).
(7) - Ympäristönsuojelun vaatimusten ja maaseutuympäristön hoidon vaatimusten kanssa sopusointuisista maatalouden tuotantomenetelmistä 30 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2078/92 (EYVL L 215, s. 85).
(8) - Asia C-166/97, komissio v. Ranska, tuomio 18.3.1999 (Kok. 1999, s. I-1719, 21 kohta; jäljempänä asiassa Seinen suistoalue annettu tuomio).
(9) - Asia C-355/90, komissio v. Espanja, tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4221; jäljempänä asiassa Santoñan suoalue annettu tuomio).
(10) - Edellä alaviitteessä 9 mainittu asia, tuomion 22 kohta.
(11) - Ks. esim. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Seinen suistoalue, tuomion 18 kohta.
(12) - Edellä alaviitteessä 11 mainittu asia, tuomion 21 kohta.
(13) - Asia C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, tuomio 11.7.1996 (Kok. 1996, s. I-3805).
(14) - Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia, tuomion 25 ja 26 kohta.
(15) - Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia.
(16) - Asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomio 10.11.1993 (Kok. 1993, s. I-5611, 17 kohta).
(17) - Yleisten kyselyiden ja Conseil d'État'n lausunnon johdosta toteutettu virallinen hallinnollinen maa-alueen nimeäminen yleisen edun mukaiseen käyttöön.
(18) - Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia, tuomion 39-47 kohta.
(19) - Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia, tuomion 44-46 kohta.
(20) - Asia C-57/89, komissio v. Saksa, tuomio 28.2.1991 (Kok. 1991, s. I-883, 20 kohta; jäljempänä asia Leybuchtin ojat).
(21) - Edellä alaviitteessä 20 mainittu asia, tuomion 22 kohta.