62013FJ0100_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag F-100/13,
angående et søgsmål anlagt i medfør af artikel 270 TEUF, der finder anvendelse på Euratom-traktaten i henhold til denne traktats artikel 106A,
Bruno Julien-Malvy, tjenestemand ved Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil, Tokyo (Japan), og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget til denne dom, ved advokaterne T. Bontinck og A. Guillerme,
sagsøgere,
mod
Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EEAS) ved S. Marquardt og M. Silva, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af præsidenten, S. Van Raepenbusch (refererende dommer), og dommerne E. Perillo og J. Svenningsen,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. maj 2014,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indgået til Personalerettens Justitskontor den 4. oktober 2013 har Bruno Julien-Malvy og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget til denne dom, nedlagt påstand om annullation af den afgørelse, som Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EEAS) traf den 19. december 2012, for så vidt som EEAS derved, med virkning fra den 1. januar 2014, afskaffede udbetalingen af godtgørelse for levevilkårene til de ansatte, der gør tjeneste i Argentina, Hongkong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore og Taiwan, og som følge heraf om, at EEAS tilpligtes at betale godtgørelse for levevilkårene med de beløb, som sagsøgerne hævder at have krav på.
Retsforskrifter
2. Artikel 1 i Rådets afgørelse 2010/427/EU af 26. juli 2010 om, hvordan Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil skal tilrettelægges og fungere (EUT L 201, s. 30), bestemmer, at EEAS »er et funktionelt autonomt EU-organ, der er adskilt fra Generalsekretariatet for Rådet [for Den Europæiske Union] og fra [Europa-]Kommissionen, med den rets- og handleevne, der er nødvendig for, at den kan løse sine opgaver og nå sine mål«. Det fremgår af den nævnte afgørelses artikel 6, at vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (herefter »vedtægten«), og som var gældende forud for ikrafttrædelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1023/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union (EUT L 287, s. 15) samt ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Unionen, finder anvendelse på EEAS’ personale.
3. Vedtægtens artikel 1b bestemmer bl.a. at »[m]edmindre andet er bestemt i denne vedtægt, sidestilles [...] [EEAS] [...] med Den Europæiske Unions institutioner ved anvendelsen af denne vedtægt«.
4. Det fremgår af vedtægtens artikel 110, stk. 1, at »[d]e almindelige gennemførelsesbestemmelser til denne vedtægt vedtages af hver institution efter høring af Personaleudvalget og efter udtalelse fra Vedtægtsudvalget«. Det fremgår af samme artikels stk. 3, at enhver sådan almindelig gennemførelsesbestemmelse (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser«) »bekendtgøres for personalet«.
5. Artikel 1 i kapitel 1, der har overskriften »A[lmindelige bestemmelser]«, i bilag X til vedtægten om særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland, bestemmer:
»I dette bilag fastsættes særlige undtagelsesbestemmelser for [Den Europæiske Unions] tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland.
Kun statsborgere i [Unionens] medlemsstater[...] kan ansættes i sådanne stillinger, og ansættelsesmyndigheden kan ikke gøre brug af undtagelsesbestemmelsen i vedtægtens artikel 28, litra a).
De almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages i overensstemmelse med artikel 110 i vedtægten.«
6. Artikel 10, stk. 1, i bilag X til vedtægten bestemmer:
»Der fastsættes en godtgørelse for levevilkårene, som afhængigt af det sted, hvor tjenestemanden gør tjeneste, udgør en procentdel af et referencebeløb. [...]
Der udbetales ikke en sådan godtgørelse, når tjenestemanden gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
For de øvrige tjenestesteder fastsættes godtgørelsen for levevilkårene som anført i det følgende.
Der tages hensyn til følgende parametre ved fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkårene:
– sundheds- og hospitalsforhold
– sikkerhedsforhold
– klimaforhold
disse tre parametre korrigeres med koefficienten 1:
– grad af isolering
– andre lokale forhold
disse to parametre korrigeres med koefficienten 0,5.
Hver parameter tillægges værdien:
0, når vilkårene må anses for normale, uden dog at svare til de sædvanlige forhold i Unionen
2, når vilkårene må anses for vanskelige i forhold til de sædvanlige forhold i Unionen
4, når vilkårene må anses for meget vanskelige i forhold til de sædvanlige forhold i Unionen.
[…]
Godtgørelsen for levevilkårene, der fastsættes for hvert tjenestested, tages op til vurdering hvert år og revideres i givet fald af ansættelsesmyndigheden efter udtalelse fra Personaleudvalget.
[…]«
7. Artikel 1 i den afgørelse, som Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik vedtog den 17. december 2013 vedrørende godtgørelsen for levevilkårene og den supplerende godtgørelse, der er nævnt i artikel 10 i bilag X til vedtægten, i den affattelse, der følger af forordning nr. 1023/2013 (herefter »de interne direktiver«), bestemmer:
»[Ansættelsesmyndigheden] foretager en evaluering af de parametre, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, i bilag X til [v]edtægten, og kan bl.a. basere sig på oplysninger, der tilvejebringes af pålidelige internationale, offentlige eller private kilder, medlemsstater, Unionens delegationer og tjenester under Unionens [i]nstitutioner og organer.«
8. De interne direktivers artikel 2 bestemmer:
»Efter udtalelse fra EEAS’ personaleudvalg og Kommissionen fastsætter [ansættelsesmyndigheden] procentdelen af godtgørelsen for levevilkårene for hvert tjenestested. […]
Der udbetales ikke en sådan godtgørelse, når tjenestemanden gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen […]
[Ansættelsesmyndigheden] fastsætter ækvivalensen på grundlag af en sammenligning af udviklingsniveauet i de relevante tredjelande og deres placering i forhold til hinanden på ranglisterne fra D[e Forenede Nationer] (tildeling af levevilkår), [De Forenede Nationers Udviklingsprogram] (indeks for menneskelig udvikling), D[en Internationale Valutafond] ([bruttonationalprodukt] pr. indbygger), O[rganisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling i Europa] ([indeks for bedre levestandard]) og om nødvendigt andre oplysninger, der hidrører fra pålidelige internationale, offentlige eller private kilder.«
Sagens faktiske omstændigheder
9. Den 19. december 2012 vedtog EEAS’ administrerende direktør, i dennes egenskab af ansættelsesmyndighed (herefter »ansættelsesmyndigheden«), i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten en afgørelse, hvorved han reviderede størrelsen af den godtgørelse for levevilkårene, der udbetales til de ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. I denne afgørelse blev der foretaget en ajourføring af bl.a. den liste over tredjelande, hvor levevilkårene anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Den Europæiske Union (herefter »listen«), og som følge heraf blev godtgørelsen for levevilkårene til navnlig de ansatte, herunder sagsøgerne, der gør tjeneste i Argentina, Hongkong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore og Taiwan, afskaffet med virkning fra den 1. januar 2014.
10. Sagsøgerne indgav den 12., 15., 17. og 18. marts 2013
klager (herefter under ét »klagerne«) over den ovenfor nævnte afgørelse, for så vidt som godtgørelsen for levevilkårene til ansatte, der gør tjeneste i deres respektive tjenestelande, derved blev afskaffet.
11. Ansættelsesmyndigheden forkastede klagerne ved afgørelser af 26. juni og 2. juli 2013.
Retsforhandlinger og parternes påstande
12. Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Den afgørelse, som EEAS’ administrerende direktør traf den 19. december 2012, annulleres, for så vidt som det derved besluttes at afskaffe godtgørelsen for levevilkårene til de ansatte, der gør tjeneste i Argentina, Hongkong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore og Taiwan (herefter »den anfægtede afgørelse«).
– Som følge heraf tilpligtes EEAS at betale godtgørelsen for levevilkårene med en sats på 15% fra den 1. januar 2014.
– EEAS tilpligtes at betale sagens omkostninger.
13. EEAS har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Der træffes afgørelse om sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Om formaliteten
14. Det bemærkes, at tjenestemænd og øvrige ansatte har ret til at anlægge sag mod en foranstaltning af generel karakter truffet af ansættelsesmyndigheden, der går dem imod, dels når denne foranstaltning ikke kræver gennemførelsesforanstaltninger for at skabe retsvirkninger eller i forbindelse med sin gennemførelse ikke giver nogen skønsmargin til den myndighed, der skal gennemføre den, dels når den umiddelbart berører tjenestemændenes interesser gennem en væsentlig ændring af deres retsstilling (jf. i denne retning vedrørende ansættelsesmyndighedens undladelse af at kontrollere forskriftsmæssigheden af et valg til personaleudvalget dom De Dapper m.fl. mod Parlamentet, 54/75, EU:C:1976:127; vedrørende en afgørelse om en ordning for valg til et personaleudvalg dom Diezler m.fl. mod ØSU, 146/85 og 431/85, EU:C:1987:457, præmis 6 og 7, og vedrørende ansættelsesmyndighedens afgørelse om at ændre metoden til beregning af udligningstillæg til de tjenestemænd, der efter en udvælgelsesprøve indplaceres i en højere kategori, dom Brown mod Domstolen, 125/87, EU:C:1988:136, præmis 16).
15. I det foreliggende tilfælde medfører den anfægtede afgørelse, som ansættelsesmyndigheden traf i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten, i forhold til de ansatte, der gør tjeneste ved Unionens delegationer og kontorer i Argentina, Hongkong, Chile, Japan, Malaysia, Singapore og Taiwan, at godtgørelsen for levevilkårene blev afskaffet med virkning fra den 1. januar 2014. Den anfægtede afgørelse forekommer således tilstrækkelig præcis og ubetinget til ikke at kræve nogen særlig gennemførelsesforanstaltning for at skabe retsvirkninger over for de ansatte, der gør tjeneste i de pågældende tredjelande.
16. Det er ganske vist korrekt, at gennemførelsen af den anfægtede afgørelse kræver, at der vedtages individuelle administrative foranstaltninger for at afskaffe tildelingen af den godtgørelse for levevilkårene, der hidtil er blevet udbetalt til de ansatte, der gør tjeneste i de ovenfor nævnte tredjelande, herunder sagsøgerne. Vedtagelsen af sådanne mellemkommende foranstaltninger, der finder sted, uden at forvaltningsmyndighederne råder over et skøn, er imidlertid ikke til hinder for, at sagsøgernes retsstilling påvirkes umiddelbart, idet disse nødvendigvis måtte forvente at miste udbetalingen af godtgørelsen for levevilkårene med virkning fra den 1. januar 2014.
17. Det følger af ovenstående betragtninger, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.
Om påstanden om annullation
18. Sagsøgerne har fremsat seks anbringender. Det første vedrører tilsidesættelse af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten og af retssikkerhedsprincippet og gennemsigtighedsprincippet, det andet vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten, det tredje vedrører tilsidesættelse af artikel 10, stk. 1, i bilag X til vedtægten, anlæggelsen af et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det fjerde vedrører magt- og procedurefordrejning, det femte vedrører retlige og faktiske fejl, og det sjette vedrører tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Om det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten og af retssikkerhedsprincippet og gennemsigtighedsprincippet
19. Sagsøgerne har i det væsentlige anført, at EEAS i henhold til artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten, hvorefter »[d]e almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages i overensstemmelse med artikel 110 i vedtægten«, var forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til det nævnte bilags artikel 10 for at give den anfægtede afgørelse et »præcist og tilstrækkelig forudsigeligt« retsgrundlag. I mangel af sådanne almindelige gennemførelsesbestemmelser tilsidesætter den anfægtede afgørelse
retssikkerhedsprincippet og gennemsigtighedsprincippet.
20. EEAS har påstået dette anbringende forkastet. EEAS har anført, at den pligt til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, som fremgår af artikel 1 i bilag X til vedtægten, i mangel af udtrykkelige bestemmelser herom ikke angår samtlige bestemmelser i dette bilag, herunder bl.a. artikel 10. Dertil kommer, at denne artikel under alle omstænd igheder er tilstrækkelig klar og præcis til at undgå enhver risiko for, at der udøves et skøn ved dens anvendelse.
21. Det fremgår i denne henseende af retspraksis, at almindelige gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i vedtægtens artikel 110 først og fremmest vedrører de gennemførelsesforanstaltninger, der udtrykkeligt er fastsat i visse specielle bestemmelser i vedtægten, og der gælder – i mangel af udtrykkelig angivelse – kun undtagelsesvis en forpligtelse til at fastsætte gennemførelsesforanstaltninger, der er underlagt de formelle betingelser i vedtægens artikel 110, nemlig når vedtægtens bestemmelser mangler klarhed og præcision i en sådan grad, at de ikke kan anvendes uden at omfatte et skøn (dom Behmer mod Parlamentet, F-47/07, EU:F:2009:103, præmis 47).
22. Selv om artikel 10 i bilag X til vedtægten, der, som nævnt ovenfor, udgør
retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse, ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse, der foreskriver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser i henhold til vedtægtens artikel 110, foreskriver artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten, der er indeholdt i dette bilags kapitel 1, som omhandler »A[lmindelige bestemmelser]«, derimod i det foreliggende tilfælde udtrykkeligt en sådan forpligtelse. Opfyldelsen af denne forpligtelse er ikke begrænset til en pligt til at gennemføre artikel 1 i bilag X til vedtægten. Den nævnte artikels stk. 1 indeholder nemlig kun en præcisering af formålet med bilag X til vedtægten, nemlig at »fastsætte[…] særlige undtagelsesbestemmelser for [Den Europæiske Unions] tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland«. Hvad angår artikel 1, stk. 2, i bilag X til vedtægten, hvoraf fremgår, at »[k]un statsborgere i [Unionens] medlemsstater[…] kan ansættes i sådanne stillinger, og ansættelsesmyndigheden kan ikke gøre brug af undtagelsesbestemmelsen i vedtægtens artikel 28, litra a)«, er der tale om en præceptiv og ubetinget bestemmelse, der ikke kræver vedtagelse af særlige foranstaltninger for at kunne anvendes.
23. Bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten har således generel rækkevidde, og de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som vedtægten fastsætter vedtagelse af, vedrører hele bilag X til vedtægten, herunder de bestemmelser, der regulerer tildelingen af godtgørelsen for levevilkårene.
24. Den generelle rækkevidde af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten modsiges ikke af den omstændighed, at det nævnte bilags artikel 3, der også er indeholdt i dette bilags kapitel 1, og som fastsætter »A[lmindelige bestemmelser]«, foreskriver, at de tjenestemænd, der tidligere har gjort tjeneste i et tredjeland, og som midlertidigt forflyttes til EEAS’ hovedsæde eller ethvert andet tjenestested i Unionen, fortsat er omfattet af visse af bestemmelserne i bilag X til vedtægten »på grundlag af de almindelige gennemførelsesbestemmelser«, som ansættelsesmyndigheden har vedtaget. Det bemærkes nemlig, at det udtrykkeligt fremgår af den bestemmelse, der er tale om, og som er indeholdt i artikel 3 i bilag X til vedtægten, at den finder anvendelse »uanset artikel 1, stk. 1« i det nævnte bilag.
25. De almindelige gennemførelsesbestemmelser, der henvises til i artikel 3 i bilag X til vedtægten, og som vedrører situationen for de tjenestemænd, der midlertidigt forflyttes inden for Unionen, finder derfor ikke anvendelse på de »særlige undtagelsesbestemmelser for […] tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland«, som er nævnt i artikel 1, stk. 1, i bilag X til vedtægten, og henviser ikke til de almindelige gennemførelsesbestemmelser i stk. 3 i den nævnte artikel 1. Under disse omstændigheder kan EU-lovgiver ved i artikel 3 i bilag X til vedtægten at have foreskrevet en pligt til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i de tilfælde, som defineres i denne artikel, ikke anses for at have ønsket at begrænse rækkevidden af forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i henhold til artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten til kun at angå artikel 3.
26. EEAS har endvidere anført, at hvad angår institutionens ret til at kræve tilbagebetaling af de beløb, der er udbetalt til en tjenestemand på prøve i tilfælde af, at den pågældende ikke udnævnes, foreskriver artikel 22 i bilag X til vedtægten en forpligtelse i forbindelse med anvendelsen af denne artikel til at vedtage »de af ansættelsesmyndigheden fastsatte bestemmelser«, uden at præcisere karakteren af disse bestemmelser, dvs., fortsat efter EEAS’ opfattelse, uden at der stilles krav om vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser. Selv om det antages, at EU-lovgiver ikke har ønsket at pålægge ansættelsesmyndigheden en pligt til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i forbindelse med anvendelsen af artikel 22 i bilag X til vedtægten, som ikke omhandler godtgørelsen for levevilkårene, men muligheden for at kræve visse beløb tilbagebetalt i de tilfælde, hvor en tjenestemand på prøve ikke udnævnes, kan denne omstændighed imidlertid ikke i mangel af udtrykkelig bestemmelse herom fritage ansættelsesmyndigheden for at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i forbindelse med anvendelsen af artikel 10 i bilag X til vedtægten. Henvisningen til »de af ansættelsesmyndigheden fastsatte bestemmelser« i artikel 22 i bilag X til vedtægten er i det foreliggende tilfælde ikke til hinder for, at de nævnte bestemmelser kan udformes som almindelige gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i vedtægtens artikel 110.
27. Den omstændighed, som EEAS endvidere har henvist til, at visse bestemmelser i bilag X til vedtægten er så klare og præcise, at de ikke kræver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser, gør det endvidere ikke muligt at fastslå, at den hovedregel, der fremgår af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten, ikke finder anvendelse på artikel 10 i bilag X til vedtægten. Den foreliggende tvist viser netop de vanskeligheder, der er forbundet med fortolkningen af artikel 10, stk. 1, andet afsnit, i bilag X til vedtægten, der udelukker tjenestemænd fra at modtage godtgørelse for levevilkårene, når de »gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen«.
28. Endelig kan den omstændighed, at det fremgår af artikel 10 i bilag X til vedtægten, som affattet ved forordning nr. 1023/2013, der trådte i kraft den 1. januar 2014, at »[d]e nærmere vilkår for anvendelsen af denne artikel fastsættes af ansættelsesmyndigheden«, uden at der henvises til de almindelige gennemførelsesbestemmelser i vedtægtens artikel 110, ikke efterfølgende anses som udtryk for, at EU-lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af den oprindelige version af den nævnte artikel, der finder anvendelse i tvisten, dvs. i oktober 1987, angiveligt ikke ønskede at gøre det obligatorisk at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i forbindelse med anvendelsen af den nævnte artikel. Den version af artikel 1 i bilag X til vedtægten, der er affattet ved forordning nr. 1023/2013, er endvidere identisk med den version, der finder anvendelse på den foreliggende tvist, og foreskriver også en pligt til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser. Henvisningen til »de nærmere vilkår for anvendelsen« i den nye artikel 10 i bilag X til vedtægten er endvidere ikke til hinder for, at disse bestemmelser kan udformes som almindelige gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i vedtægtens artikel 110.
29. Henset til samtlige ovenstående betragtninger var EEAS forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 10 i bilag X til vedtægten i henhold til det nævnte bilags artikel 1, stk. 3.
30. Det fremgår imidlertid ikke af sagsakterne, at EEAS, der i forhold til sine ansatte handler som institution i vedtægtens forstand, i forbindelse med anvendelsen af artikel 10 i bilag X til vedtægten har vedtaget almindelige gennemførelsesbestemmelser i henhold til vedtægtens artikel 110. De interne direktiver blev vedtaget efter den anfægtede afgørelse og kan derfor ikke med føje påberåbes af EEAS. Disse interne direktiver blev endvidere vedtaget, uden at vedtægtsudvalget først var blevet hørt herom. De kan derfor ikke udgøre almindelige gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i vedtægtens artikel 110, da de ikke er vedtaget i henhold til den procedure, der foreskrives i denne artikel. Det samme gør sig i øvrigt gældende for Kommissionens interne direktiver af 10. oktober 1987 om godtgørelse for levevilkårene og den supplerende godtgørelse, der er nævnt i artikel 10 i bilag X til vedtægten, som EEAS i retsmødet har oplyst at have anvendt analogt i forhold til sine ansatte.
31. Det bemærkes imidlertid, at vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser forudsatte, at der først blev oprettet et personaleudvalg. Det fremgår af vedtægtens artikel 99, at EEAS skulle oprette et sådant udvalg inden den 31. december 2011. Under disse omstændigheder og uanset, at den forsinkede gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten må anses for beklagelig, må det medgives, at EEAS på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse fortsat for så vidt angår anvendelsen af denne bestemmelse befandt sig i en overgangsperiode (jf. i denne retning hvad angår forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i forbindelse med anvendelsen af vedtægtens artikel 43 og 45 domme Bernusset mod Kommissionen, 94/63 og 96/63, EU:C:1964:41, og De Pascale mod Kommissionen, 97/63, EU:C:1964:61). EEAS’ undladelse kan således ikke i sig selv give grundlag for at anse den anfægtede afgørelse for ugyldig, når der bl.a. henses til tjenestens behov og i særdeleshed ansættelsesmyndighedens forpligtelse til hvert år at foretage en evaluering af godtgørelsen for levevilkårene for hvert tjenestested i henhold til artikel 10, stk. 1, syvende afsnit, i bilag X til vedtægten.
32. Det bemærkes endvidere, at den omstændighed, at bilag X ikke indeholder almindelige gennemførelsesbestemmelser, ikke indebærer, at den anfægtede afgørelse mister sit retsgrundlag, idet den nævnte afgørelse er truffet i henhold til det nævnte bilags artikel 10, stk. 1, og navnlig bestemmelsens andet afsnit, hvoraf fremgår, at »[d]er [ikke] udbetales [godtgørelse for levevilkårene], når tjenestemanden gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen«.
33. Under alle omstændigheder kan sagsøgerne kun med føje påberåbe sig anbringendet om manglende almindelige gennemførelsesbestemmelser i bilag X til vedtægten i den situation, hvor den hævdede uregelmæssighed kan berøre dem personligt (jf. i denne retning generaladvokat Warners forslag til afgørelse i sag Deboeck mod Kommissionen, 90/74, EU:C:1975:109). I denne henseende understreges, at hovedformålet med almindelige gennemførelsesbestemmelser er at fastsætte kriterier, der tjener til vejledning for administrationen under udøvelsen af dens skønsbeføjelse eller til at præcisere rækkevidden af vedtægtsbestemmelser, der
mangler klarhed og præcision i en sådan grad, således at de ikke kan anvendes uden at omfatte et skøn (jf. i denne retning domme Ianniello mod Kommissionen, T-308/04, EU:T:2007:347, præmis 38, og Behmer mod Parlamentet, EU:F:2009:103, præmis 47). Eftersom en bestemmelses manglende præcision ikke i sig selv er nok til at medføre, at denne sidstnævnte anvendes vilkårligt, kan sagsøgerne kun have en interesse i at påberåbe sig et sådant anbringende, hvis EEAS’ undladelse af at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser har været bebyrdende for dem personligt, idet ansættelsesmyndigheden under de i sagen foreliggende omstændigheder i forhold til deres situation har anvendt bestemmelserne i artikel 10 i bilag X til vedtægten på en partisk og vilkårlig måde.
34. Sagsøgerne har imidlertid ikke fremlagt oplysninger, der kan godtgøre, at de manglende almindelige gennemførelsesbestemmelser har medført, at ansættelsesmyndigheden har foretaget en vilkårlig anvendelse af artikel 10 i bilag X til vedtægten i forhold til dem. De har nemlig, uden at fremlægge noget overbevisende bevis til støtte for deres påstand, begrænset sig til at anføre, at EEAS på en vilkårlig måde fastslog, »at levevilkårene [i det land, hvor de gjorde tjeneste], svarede« til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen, og anført, at »det ikke kan kræves, at de skal godtgøre, at [de omhandlede] bestemmelser mangler klarhed eller er upræcise«. Den omstændighed, at ansættelsesmyndigheden ikke anvendte de parametre, der er defineret i artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten med henblik på at fastsætte størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene afhængigt af tjenestestedet, er endvidere ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at ansættelsesmyndigheden »vilkårligt har opregnet de tjenestesteder, hvor levevilkårene kan anses for svarende til dem, der [sædvanligvis] forekommer i Unionen«. Det fremgår endvidere af sagsakterne, at ansættelsesmyndigheden langt fra ikke at kunne finde »vejledning i nogen
kriterier«, fastsatte de kriterier, der skulle tjene som vejledning for dens vurdering af ækvivalensen mellem levevilkårene. Ansættelsesmyndigheden har således i den anfægtede afgørelse henvist til den anvendte metode og anført, at den årlige evaluering af godtgørelsen for levevilkår omfatter »en analyse af de faktiske levevilkår på tjenestestederne med henblik på at afgøre, om de [svarede til] eller [fortsat svarede] til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen«, idet den tilføjede, at »[a]nsættelsesmyndigheden på grundlag af denne undersøgelse i givet fald beslutter, at der ikke kan tildeles [godtgørelse for levevilkårene]«, og at »[d]er [skal] tages hensyn til de analyser, som Den Europæiske Unions kompetente tjenester foretager, bidrag til De Forenede Nationers ordning »Hardship allowance« [godtgørelse for vanskelige opgaver] og de andre oplysninger, som tjenesterne råder over«. Der henvises endvidere til de af ansættelsesmyndigheden anvendte kriterier både i EEAS’ svarskrift og i svarene på sagsøgernes klager, idet sagsøgerne ikke har anfægtet den omstændighed, at der ved vurderingen af deres individuelle situation blev taget hensyn til disse kriterier. Selv om sagsøgerne har anført, at den således beskrevne metode ikke er tilstrækkeligt præcis, har de ikke godtgjort, hvorledes den er utilstrækkelig, og heller ikke, at denne manglende præcisering under alle omstændigheder indebar, at ansættelsesmyndigheden udsatte dem for en vilkårlig behandling i forhold til de ansatte, der gjorde tjeneste på andre tjenestesteder.
35. Sagsøgerne har subsidiært anført, at såfremt der måtte findes sådanne almindelige gennemførelsesbestemmelser, har EEAS under alle omstændigheder tilsidesat gennemsigtighedsprincippet ved ikke at have gjort de ansatte opmærksomme på disse bestemmelser og ved ikke at have fremsendt dem til personaleudvalget. Da det som nævnt ikke kan udledes af sagsakterne, at den af sagsøgerne fremsatte argumentation må anses for godtgjort, må anbringendet imidlertid forkastes.
36. Endelig er den omstændighed, at ikrafttrædelsen af forordning nr. 1023/2013 gør det så meget desto mere nødvendigt at sikre en sådan underretning, idet henvisningen til en »afvejningsfaktor« ikke længere fremgår af den version af artikel 10 i bilag X til vedtægten, der følger af den nævnte forordning, uden betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse, der ikke er truffet i henhold til denne forordning.
37. På baggrund af ovenstående betragtninger kan de manglende almindelige gennemførelsesbestemmelser til bilag X ikke medføre, at den anfægtede afgørelse er ugyldig, og det første anbringende må følgelig forkastes.
Om det andet anbringende om
utilstrækkelig begrundelse
38. Sagsøgerne har anført, at den anfægtede afgørelse udgør en tilsidesættelse af pligten til at begrunde afgørelser, der indebærer et klagepunkt, i henhold til vedtægtens artikel 25. Den anfægtede afgørelse omhandler nemlig kun nødvendigheden af at ajourføre listen, uden at der til støtte for påstanden om, at der foreligger en sådan nødvendighed, gives den mindste begrundelse eller forklaring vedrørende bl.a. den fulgte metode. Den blotte henvisning i en intern skrivelse samt i svarene på klagerne til de bidrag, der ydes til ansatte ved De Forenede Nationer (FN), til det indeks for menneskelig udvikling, der administreres af De Forenede Nationers Udviklingsprogram (UNDP), eller til det indeks, som Amerikas Forenede Stater anvender i forhold til sit diplomatiske personale, gør det ikke muligt at forstå den metode, der er anvendt.
39. EEAS har påstået anbringendet forkastet.
40. Det bemærkes i denne henseende, at det fremgår af fast retspraksis, at begrundelsespligtens omfang afhænger af, hvilken retsakt der er tale om, og at begrundelsen, når der som i det foreliggende tilfælde er tale om en almengyldig retsakt, kun behøver at angive de samlede omstændigheder, som har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, som den skal opfylde (domme Det Forenede Kongerige mod Rådet, C-150/94, EU:C:1998:547, præmis 25 og 26, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, C-168/98, EU:C:2000:598, præmis 62, Kik mod KHIM, C-361/01 P, EU:C:2003:434, præmis 102, og Spanien mod Rådet, C-342/03, EU:C:2005:151, præmis 55; jf. endvidere, hvad angår forordninger om aflønning af tjenestemænd, domme Abrias m.fl. mod Kommissionen, 3/83, EU:C:1985:283, præmis 30 og 31, og Rijnoudt og Hocken mod Kommissionen, T-97/92 og T-111/92, EU:T:1994:69, præmis 49 ff.).
41. Unionens retsinstanser har i øvrigt flere gange fastslået, at hvis det formål, der forfølges af institutionen, i det væsentlige fremgår af en almengyldig retsakt, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art, som institutionen har truffet (jf. bl.a. dom Spanien mod Rådet, C-284/94, EU:C:1998:548, præmis 30), som f.eks. de tekniske aspekter ved metoden til beregning af tjenestemændenes vederlag (dom Abello m.fl. mod Kommissionen, T-544/93 og T-566/93, EU:T:1995:202, præmis 89).
42. Endelig kræves det ikke, uanset karakteren af den pågældende retsakt, at begrundelsen angiver alle de relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet om en retsakts begrundelse skal vurderes i forhold til ikke blot retsaktens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom Nederlandene mod Kommissionen, C-26/00, EU:C:2005:450, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis).
43. I det foreliggende tilfælde angår den anfægtede afgørelses begrundelse artikel 10 i bilag X til vedtægten. Det fremgår af denne begrundelse, at der en gang årligt foretages en revision af godtgørelsen for levevilkårene, som omfatter samtlige tjenestesteder, for at tage hensyn til udviklingen. Det fremgår endvidere, at en sådan revision omfatter en analyse af levevilkårene på tjenestestederne, som har til formål at afgøre, om disse levevilkår
svarer til eller fortsat svarer til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen. Det fremgår endvidere, at ansættelsesmyndigheden på grundlag af den nævnte undersøgelse i givet fald vil beslutte, at der ikke skal tildeles godtgørelse for levevilkårene. Det præciseres navnlig, at der tages hensyn til de analyser, som de kompetente tjenester inden for Unionen har foretaget, til de bidrag, der betales til FN’s godtgørelsesordning for vanskelige opgaver, og de anbefalinger, som EEAS’ tekniske arbejdsgruppe fremsatte vedrørende revisionen af godtgørelsen for levevilkårene den 5. og 19. oktober 2012. Endelig fremgår det af begrundelsen, at der foretages en ajourføring af listen, idet der tilføjes en række tredjelande, som nævnes i begrundelsen. Den anfægtede afgørelses begrundelse henviser således til samtlige de omstændigheder, der har ført til dens vedtagelse, og de generelle mål, som forfølges dermed.
44. Det bemærkes endvidere, at den anfægtede afgørelse blev truffet efter at have været sendt i høring hos det centrale personaleudvalg – afdelingen for ansatte uden for Unionen. Selv om det nævnte udvalg beklagede, at det ikke havde fået adgang til en række databaser, og afgav en negativ udtalelse vedrørende det afgørelsesforslag, som det var blevet forelagt, forholder det sig ikke desto mindre således, at den anfægtede afgørelse blev truffet i en sammenhæng, som var sagsøgerne bekendt, og at sagsøgerne modtog underretning om det nævnte udvalgs udtalelse, hvilket gav dem mulighed for at forstå, hvilken betydning foranstaltningen ville have for dem.
45. Det bemærkes endvidere, at en intern skrivelse fra EEAS’ direktorat for menneskelige ressourcer af 21. december 2012 blev udsendt til samtlige de ansatte, der gør tjeneste ved en delegation. Det fremgik bl.a. af denne skrivelse, at den anfægtede afgørelse var baseret på artikel 10, stk. 1, andet afsnit, i bilag X til vedtægten, der ifølge skrivelsens ordlyd »tillægger ansættelsesmyndigheden et vidt skøn ved fastsættelsen af listen [...]«. Det fremgik endvidere af notatet, at ansættelsesmyndighedens analyse var baseret på »en sammenligning af levevilkårene i de pågældende lande«, på »en konstatering af, at der var sket en varig forbedring af levevilkårene i de pågældende tredjelande«, og på »en sammenligning af de bidrag, som [FN] udbetaler til sine ansatte samt til bidragene fra [UNDP og indekset for menneskelig udvikling]«.
46. Endelig har ansættelsesmyndigheden uddybet begrundelsen for den anfægtede afgørelse i svarene på klagerne, hvorved den bl.a. anførte, at konsekvenserne af den økonomiske krise inden for Unionen i vid udstrækning har bidraget til at tilnærme den europæiske levestandard til den levestandard, der kan konstateres i de tredjelande, der er opført på listen, og som for visse landes vedkommende har oplevet en stærk økonomisk vækst inden for de seneste år. Ansættelsesmyndigheden har endvidere i svarene på klagerne bestræbt sig på at besvare de forskellige faktuelle argumenter, som sagsøgerne har fremsat, enkeltvis, hvilket gav sagsøgerne mulighed for at vurdere, om den anfægtede afgørelse var begrundet, og om det tjente et formål at anlægge sag ved Personaleretten.
47. Under disse omstændigheder finder Personaleretten, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med de principper, der er opstillet i retspraksis, ganske vist er kortfattet, men dog tilstrækkelig (jf. i denne retning domme Di Marzio og Lebedef mod Kommissionen, T-98/92 og T-99/92, EU:T:1994:70, præmis 80 og 81, og Chassagne mod Kommissionen, F-43/05, EU:F:2007:14, præmis 108).
48. Den omstændighed, at personaleudvalget ikke havde adgang til »referencedokumenterne«, visse »databaser« og »spørgeskemaer«, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion. Selv om høringen af dette udvalg udgør en vedtægtsmæssig forpligtelse, har sagsøgerne nemlig hverken godtgjort eller hævdet, at fremsendelsen til personalerepræsentanterne af de dokumenter, som sagsøgerne henviser til, men som de i øvrigt ikke præcist har identificeret, udgør en forudgående formalitet, som ansættelsesmyndigheden skal opfylde som led i proceduren til vedtagelse af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom Dalmasso mod Kommissionen, F-112/11, EU:F:2013:43, præmis 29).
49. På baggrund heraf skal det andet anbringende forkastes.
Om det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 10, stk. 1, i bilag X til vedtægten, anlæggelsen af et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
50. Det tredje anbringende falder i tre led, nemlig for det første en retlig fejl, for det andet anlæggelsen af et åbenbart urigtigt skøn og for det tredje tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
51. Hvad for det første angår det tredje anbringendes første led har sagsøgerne anført, at ansættelsesmyndigheden har behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl ved ikke at have anvendt de fem parametre, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten, i forbindelse med fastsættelsen af listen. Ansættelsesmyndigheden har nemlig blot udfærdiget listen på en vilkårlig måde og har ikke taget de omhandlede parametre i betragtning ved fastsættelsen af den godtgørelse for levevilkårene, der skal udbetales for de øvrige tjenestesteder. Den manglende anvendelse af kriterierne giver ansættelsesmyndigheden mulighed for at udøve et alt for vidt skøn og er således i strid med gennemsigtighedsprincippet. Henvisningen til »de analyser, som [...] Den Europæiske Unions tjenester har foretaget«, til de »bidrag, der betales til [FN’s godtgørelsesordning for vanskelige opgaver], eller til UNDP’s eller Amerikas Forenede Staters ordning er ikke relevant med henblik på at fastsætte levevilkårenes ækvivalens. Ansættelsesmyndigheden burde derimod have taget hensyn til de besvarelser, som delegationerne havde givet på spørgeskemaerne om levevilkår. Endelig havde ansættelsesmyndigheden i modsætning til, hvad den hævder, mulighed for at tage hensyn til den ordning, som medlemsstaterne anvender i forhold til deres eget diplomatiske personale, der gør tjeneste i udlandet.
52. Det bemærkes i denne henseende, at bilag X til vedtægten på grund af dets særlige og undtagelsesmæssige karakter skal fortolkes strengt (kendelse Marcuccio mod Kommissionen, C-617/11 P, EU:C:2013:657, præmis 31).
53. Det bemærkes endvidere, at selv om artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten udtømmende opregner de parametre, der skal anvendes ved fastsættelsen af værdien af den godtgørelse for levevilkårene, der skal udbetales for de tjenestesteder, hvor levevilkårene ikke anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen, har EU-lovgiver imidlertid ikke foreskrevet nogen definition af de enkelte kriterier, der skal anvendes for at fastsætte ækvivalensen mellem levevilkårene i Unionens lande og tredjelande. Som det fremgår af denne doms præmis 31, befandt EEAS sig endvidere på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse i en overgangsperiode, der med føje kan forklare, hvorfor der endnu ikke på dette tidspunkt var vedtaget almindelige gennemførelsesbestemmelser, der kunne tjene som vejledning for det skøn, som EEAS skulle udøve ved anvendelsen af artikel 10 i bilag X til vedtægten.
54. Under disse omstændigheder må det medgives, at EU-lovgiver ved ikke at have fastsat noget kriterium for fastsættelsen af ækvivalensen mellem levevilkårene i Unionens lande og tredjelande har haft til hensigt at overlade ansættelsesmyndigheden en vid skønsmargin inden for rammerne af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som denne skulle vedtage for fremtiden. Under disse omstændigheder finder Personaleretten, at EEAS på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse uden at begå en retlig fejl og inden for grænserne for sit skøn kunne tage hensyn til andre kriterier end de parametre, der udtrykkeligt er opregnet i artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten, med henblik på at foretage en bedømmelse af denne ækvivalens.
55. I modsætning til det af sagsøgerne
hævdede var ansættelsesmyndigheden følgelig hverken bundet eller begrænset af de parametre, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, i bilag X til vedtægten, ved vurderingen af levevilkårene og ved fastsættelsen af ækvivalensen mellem disse levevilkår i Unionens lande og tredjelande. Selv om sagsøgerne endvidere har anført, at ansættelsesmyndigheden ved sin vurdering af ækvivalensen mellem levevilkårene burde have taget hensyn til de vurderinger, som medlemsstaterne har foretaget vedrørende deres diplomatiske personale, har de ikke fremlagt nogen retlige oplysninger, der kan godtgøre, at dette argument er begrundet. Henset til områdets kompleksitet og ansættelsesmyndighedens vide skønsbeføjelse havde ansættelsesmyndigheden under disse omstændigheder mulighed for, hvilket den også gjorde, at tage hensyn til de oplysninger og data vedrørende det økonomiske udviklingsniveau i de pågældende lande, samt de vurderinger, som visse internationale organisationer eller visse stater har foretaget, såsom dem, der er foretaget af FN inden for rammerne af UNDP i forbindelse med fastsættelsen af de lønelementer, som tildeles disse organisationers ansatte, eller dem, som Amerikas Forenede Stater tildeler sit diplomatiske personale, der gør tjeneste i udlandet.
56. Når der henses til sagsakterne, synes anvendelsen af disse oplysninger og den deri beskrevne metode, der lægger vægt på en overordnet økonomisk tilgang, der er baseret på en sammenligning af niveauerne for økonomisk udvikling og tager hensyn til analyser, der er foretaget af andre internationale organisationer eller visse stater for deres diplomatiske personale, med henblik på at fastsætte ækvivalensen mellem levevilkårene i Unionens lande og tredjelande, ikke at være i strid med artikel 10, stk. 1, i bilag X til vedtægten.
57. Denne konklusion kan ikke anfægtes af den omstændighed – som i øvrigt ikke er blevet godtgjort – at den metode, der blev anvendt til at fastsætte ækvivalensen mellem levevilkårene, var forskellig fra den metode, der tidligere blev anvendt, idet det netop er blevet fastslået, at den metode, der blev anvendt, lå inden for grænserne for den skønsbeføjelse, der tilkommer ansættelsesmyndigheden, og idet der ikke findes nogen bestemmelse, der forpligter denne til at bevare sin metode uændret.
58. Hvis det, som sagsøgerne synes at antyde, anerkendes, at en revidering af ækvivalensen mellem levevilkårene skulle ske ifølge de parametre og den metode, der anvendes til at vurdere størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene, ville dette medføre, at de berørte tjenestemænd hvert år ville være sikret en godtgørelse for levevilkårene med en mindstesats på 10%, svarende til den situation, hvor alle parametrene vurderes at udgøre »0«, selv om levevilkårene måtte anses for tilsvarende. En sådan tilgang er åbenbart i strid med EU-lovgivers ønske om at udelukke de ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, hvor levevilkårene må anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen, fra at modtage godtgørelsen for levevilkårene.
59. Hvad endvidere angår det tredje anbringendes andet led om anlæggelsen af et åbenbart urigtigt skøn skal det indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at inden for de områder, hvor EU-lovgiver har et vidt skøn, skal Unionens retsinstansers kontrol begrænses til en undersøgelse af, om den omhandlede foranstaltning er behæftet med en åbenbar fejl eller med magtfordrejning, eller om den pågældende myndighed klart har overskredet grænserne for sit skøn (domme Jippes m.fl., C-189/01, EU:C:2001:420, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis, Spanien mod Rådet, C-310/04, EU:C:2006:521, præmis 96, Busacca m.fl. mod Revisionsretten, T-164/97, EU:T:1998:233, præmis 48, og Chassagne mod Kommissionen, EU:F:2007:14, præmis 56).
60. Det bemærkes endvidere, at det følger af en ligeledes fast retspraksis, at da der dels gælder en formodning for, at en administrativ retsakt er lovlig, og da bevisbyrden dels i princippet påhviler den, som anfægter lovligheden, påhviler det sagsøgerne i det mindste at fremlægge tilstrækkeligt præcise, objektive og samstemmende indicier, der kan godtgøre, at de af dem påberåbte omstændigheder er sandfærdige eller sandsynlige (dom Wiame mod Kommissionen, F-15/08, EU:F:2010:7, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
61. Det er på baggrund af de i retspraksis fastlagte principper, der
er henvist til ovenfor, at de oplysninger, som sagsøgerne har fremlagt vedrørende hvert enkelt berørte tjenestested til støtte for det tredje anbringendes andet led om anlæggelsen af et åbenbart urigtigt skøn, skal undersøges.
62. Sagsøgerne har i det væsentlige anført, at der i de pågældende lande ikke i referenceperioden er sket en forbedring på de fem parametre, der er nævnt i artikel 10 i bilag X til vedtægten med henblik på at fastsætte størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene, og at der endda er sket en forværring på visse parametre. Dette gælder således for klimaforhold, bl.a. i Japan, hvor der ses en øget risiko for jordskælv og orkaner, i Malaysia, i Hongkong og i Singapore, hvor der er sket en forværring af luftforureningen, og også i Argentina, hvor der ses en øget risiko for oversvømmelser. I det sidstnævnte land er der endvidere sket en voldsom forværring af sundhedsforholdene på grund af udbrud af denguefeberepidemi, og af sikkerhedsforholdene, idet der i dette land er konstateret et højt kriminalitetsniveau. Sagsøgerne har til støtte for deres argumenter henvist til en række avisartikler, til artikler fra internettet, til undersøgelser foretaget af Verdenssundhedsorganisationen om bl.a. luftkvaliteten i Hongkong og Chile og
til besvarelsen af spørgeskemaer, der er udfyldt af delegationerne. Sagsøgerne er således af den opfattelse, at ansættelsesmyndigheden ved at fjerne de to point, som den det foregående år havde fastsat vedrørende klimaforhold, og på hvilket grundlag den havde fastsat godtgørelsen for levevilkårene for det pågældende år til 15% af referencebeløbet i Japan, Hongkong, Chili, Taiwan, Malaysia og Singapore, og ved endvidere at fjerne de to point, som den ligeledes
det foregående år havde fastsat vedrørende sikkerhedsforhold, og på hvilket grundlag den havde fastsat godtgørelsen for levevilkårene for Argentina, anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af levevilkårene i disse tredjelande og derfor med urette fastslog, at levevilkårene nu måtte anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
63. Personaleretten finder imidlertid, at de nævnte betragtninger ikke er relevante for løsningen af den foreliggende tvist, idet ansættelsesmyndigheden, som nævnt ovenfor, til støtte for sin vurdering af ækvivalensen mellem levevilkårene ikke henviste til de parametre, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten. Selv om ansættelsesmyndigheden i svarene på klagerne, navnlig i de besvarelser, der var rettet til de sagsøgere, der gjorde tjeneste i Malaysia, ikke imødekom sagsøgernes argumenter vedrørende de ovenfor nævnte parametre, kan den under alle omstændigheder ikke anses for at have ændret begrundelsen blot for at sikre overholdelsen af de nævnte parametre. Ansættelsesmyndigheden har i svarene på klagerne – ligesom EEAS i sit svarskrift i den foreliggende sag – ikke på nogen måde baseret sig på sådanne parametre for at foretage en vurdering af ækvivalensen mellem levevilkårene i Unionens lande og tredjelande, hvilket sagsøgerne i øvrigt ikke har bestridt.
64. Selv om det antages, at ansættelsesmyndigheden i sine svar på sagsøgernes argumenter begik åbenbare faktiske eller retlige fejl ved vurderingen af, hvilken vægt der skulle tillægges de ovenfor nævnte parametre for de pågældende lande, har en sådan omstændighed ingen indvirkning på lovligheden af den anfægtede afgørelse. Det fremgår nemlig både af de svar, der er givet på klagerne, og af de oplysninger, som EEAS har anført i svarskriftet, at ansættelsesmyndigheden til støtte for sin vurdering af ækvivalensen mellem levevilkårene i Unionens lande og tredjelande i det væsentlige, som nævnt, baserede sig på økonomiske oplysninger og data.
65. Ansættelsesmyndigheden baserede således i første omgang sin vurdering af, hvilket udviklingsniveau de pågældende tjenestelande var nået til både i absolut og i relativ forstand, på indikatorer, såsom Den Internationale Valutafonds bruttonationalprodukt pr. indbygger eller Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling i Europas indeks for bedre levestandard.
66. Ansættelsesmyndigheden har anført, at denne første analyse viste, at levevilkårene inden for Unionen var blevet forværret som følge af den økonomiske krise, og at levevilkårene i de pågældende tjenestelande var blevet forbedret i en sådan grad, at de på visse punkter var mere fordelagtige end dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen. Ansættelsesmyndigheden sammenlignede derefter i anden omgang de opnåede resultater med de statistikker, der udarbejdes bl.a. af FN og Amerikas Forenede Stater vedrørende deres ansatte, der gør tjeneste i udlandet, og som varetager vanskelige opgaver, idet den var af den opfattelse, at den amerikanske og De Forenede Nationers ordning på en række punkter i høj grad svarede til den ordning, som Unionen anvender i forhold til de af dens ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. Endelig supplerede ansættelsesmyndigheden sin analyse ved at tage hensyn til visse internationale indeks og navnlig UNDP’s indeks vedrørende menneskelig udvikling, som måler både forventet levetid, uddannelsesniveau og levestandard.
67. Sagsøgerne har med henblik på at anfægte denne vurderingsmetode i det væsentlige begrænset sig til at anføre, at de data, som EEAS har anvendt, »i et vist omfang ikke er relevante og egnede«. Sagsøgerne har anført, at EEAS ikke tidligere har »anvendt den samme [godtgørelsesordning for vanskelige opgaver som den, der anvendes af FN eller af Amerikas Forenede Stater]« og har tildelt »[godtgørelse for levevilkårene] i situationer, hvor [FN] ikke [gjorde] det«. Sagsøgerne har endvidere henvist til konklusionerne fra den tekniske arbejdsgruppe vedrørende godtgørelse af levevilkårene, hvoraf fremgår, at »[FN’s] analyse bør anvendes med forsigtighed, idet »[FN] baserer sin bedømmelse på landet som sådan, mens [Kommissionen] […] baserer [sin analyse] på forholdene i hovedstæderne««. Sådanne upræcise argumenter er imidlertid ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at ansættelsesmyndigheden begik en åbenbar fejl ved vurdering af ækvivalensen mellem levevilkårene. Selv om sagsøgerne endelig i stævningen har anført, at personaleudvalget havde bemærket, at der ikke i »[FN’s godtgørelsesordning for vanskelige missioner]« er foretaget en vurdering af Japan og Taiwan, har de ikke ført bevis herfor.
68. Når der henses til sagsakterne, det vide skøn, der tilkommer ansættelsesmyndigheden på området, og den omstændighed, at sagsøgerne ikke har fremlagt nogen oplysninger, der kan rejse tvivl om den metode, som ansættelsesmyndigheden anvendte til at vurdere ækvivalensen mellem levevilkårene, finder Personaleretten, at de kumulerede negative virkninger af den økonomiske krise på levevilkårene i Unionen efter 2008 og den samtidige forbedring af de socioøkonomiske indikatorer i tjenestelandene med føje kunne give ansættelsesmyndigheden anledning til med udgangspunkt i en sammenlignende analyse af de resultater, der er opnået inden for andre store internationale statistiske systemer, at antage, at levevilkårene i de pågældende tredjelande måtte anses for at være blevet de samme som dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen, uden at behæfte sin vurdering med en åbenbar fejl på dette punkt.
69. Hvad endelig angår det tredje anbringendes tredje led har sagsøgerne anført, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter proportionalitetsprincippet, idet de forvoldte ulemper i lyset af de faktiske forhold i de pågældende lande må anses for uforholdsmæssige i forhold til de forfulgte mål. Virkningerne af den anfægtede afgørelse er særligt alvorlige for de laveste lønklasser og for de tjenestemænd og øvrige ansatte, der bærer en betydelig forsørgerbyrde. Sagsøgerne synes til støtte for dette led i anbringendet at hævde, at artikel 10 i bilag X til vedtægten foreskriver, at der selv i de tilfælde, hvor samtlige parametre fastsættes til 0, skal tildeles en godtgørelse for levevilkårene med 10% af referencebeløbet. Et sådant argument kan under alle omstændigheder ikke tages til følge, idet det fremgår af artikel 10 i bilag X til vedtægten, at et parameter fastsættes til nul, når det »må anses for normalt, uden dog at svare til de sædvanlige forhold i Unionen«, og finder derfor kun anvendelse i de situationer, hvor levevilkårene anses for normale og ikke svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
70. Når dette er sagt, bemærkes, at det ifølge proportionalitetsprincippet kræves, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det tilsigtede formål (jf. domme National Farmers’ Union m.fl., C-157/96, EU:C:1998:191, præmis 60, og Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, T-2/03, EU:T:2005:125, præmis 99).
71. I det foreliggende tilfælde blev den anfægtede afgørelse truffet i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten i forbindelse med den årlige evaluering af den godtgørelse for levevilkårene, der udbetales til de ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, for at tage hensyn til de særlige levevilkår, som de udsættes for i forbindelse med, at de varetager deres funktioner i institutionernes tjeneste uden for Unionen. Da det netop er blevet fastslået, at ansættelsesmyndigheden med føje kunne anse levevilkårene i de pågældende lande for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen, og da der følgelig ikke var grundlag for at tage hensyn til nogen særlige levevilkår, har den anfægtede afgørelse, hvis ikrafttrædelsestidspunkt er fastsat til mere end et år efter dens vedtagelse, for at der netop kan tages hensyn til dens indvirkning på de udbetalte vederlag, ikke overskredet grænserne for, hvad der var nødvendigt for at nå det mål, som er fastsat i artikel 10 i bilag X til vedtægten.
72. Det følger af ovenstående betragtninger, at det tredje anbringendes tre led ikke kan tages til følge, og at det tredje anbringende derfor må forkastes.
Om det fjerde anbringende om magt- og procedurefordrejning
73. Sagsøgerne har anført, at den anfægtede afgørelse ikke blev truffet for at sikre ækvivalens mellem levevilkårene i Unionens lande og tjenestelandene, men for at gøre det muligt for EEAS at gennemføre budgetbesparelser for at udvise »troværdighed over for Europa-Parlamentet og skatteyderne«, som det fremgår af ordlyden af en skrivelse af 7. juni 2013 fra EEAS’ administrative generaldirektør. Sagsøgerne har anført, at den anfægtede afgørelse er en »politisk« og ikke en administrativ afgørelse, der ikke anvender de parametre, der er defineret i artikel 10 i bilag X til vedtægten, selv om der i den nævnte afgørelse alene burde have været taget hensyn til disse parametre. Ansættelsesmyndigheden har således vilkårligt baseret sig på andre kriterier end de i vedtægten fastsatte kriterier alene med det formål at undgå at udbetale godtgørelsen for levevilkårene til sagsøgerne. Eftersom administrationen ikke i tidligere år havde fundet, at levevilkårene i de pågældende lande måtte anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen, havde denne ændring af metoden til at vurdere ækvivalensen mellem levevilkårene i tredjelande alene til formål at nedbringe lønudgifterne som følge af et pres fra medlemsstaterne og i forbindelse med vedtægtsreformen i 2013.
74. Det bemærkes i denne henseende, at en afgørelse kun er behæftet med magtfordrejning, hvoraf procedurefordrejning kun er en form, når det på grund af objektive, relevante og samstemmende indicier må antages, at den er truffet til forfølgelse af andre formål end dem, der forfølges med de pågældende bestemmelser (domme Lux mod Revisionsretten, 69/83, EU:C:1984:225, præmis 30, Pitrone mod Kommissionen, T-46/89, EU:T:1990:62, præmis 70, og Angelidis mod Parlamentet, F-104/08, EU:F:2010:23, præmis 89).
75. Det er under alle omstændigheder tilstrækkeligt at erindre om, hvad der er fastslået ovenfor, nemlig at den anfægtede afgørelse, hvorved der ikke blev foretaget en beregning af den godtgørelse for levevilkårene, som sagsøgerne havde krav på, men hvorved den godtgørelse for levevilkårene, som de tidligere havde haft krav på, blev afskaffet, blev truffet lovligt af ansættelsesmyndigheden på grundlag af andre oplysninger end de parametre, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten, og at den vurdering, som ansættelsesmyndigheden foretog, ikke var behæftet med nogen åbenbar fejl og holdt sig inden for grænserne for dens skønsbeføjelse. Da det således var retligt begrundet at afskaffe godtgørelsen for levevilkårene, og da en sådan afskaffelse opfyldte institutionens legitime mål om at tilpasse vederlagene afhængigt af de særlige vilkår, der gør sig gældende for udøvelsen af opgaver på tjenestesteder i tredjelande, kan de budgetbesparelser, som en sådan afgørelse har medført, ikke udgøre magt- eller procedurefordrejning.
76. Den blotte omstændighed, at EEAS i en intern skrivelse har kvalificeret den anfægtede afgørelse som en »politisk« afgørelse, kan ikke rejse tvivl om denne vurdering, idet det ikke på nogen måde fremgår af den omhandlede skrivelse, at den anfægtede afgørelse blev truffet med et andet formål end det lovbestemte formål. Den omstændighed, at ansættelsesmyndigheden endvidere ændrede den metode, som den anvendte til at vurdere, om levevilkårene på tjenestesteder i tredjelande måtte anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen, er heller ikke, såfremt den må anses for godtgjort, tilstrækkelig til at godtgøre, at der forelå procedurefordrejning. Da der som nævnt ikke er foreskrevet nogen procedure i de bestemmelser, der finder anvendelse, kunne ansættelsesmyndigheden på et område, hvor der tilkommer den et vidt skøn, som i det foreliggende tilfælde, ændre vurderingsmetoden fra år til år, idet denne tilgang, som i det foreliggende tilfælde, ikke overskred grænserne for dens skønsbeføjelse og ikke var i strid med hverken vedtægtens bestemmelser eller EU-retlige principper inden for det tjenestemandsretlige område, som sagsøgerne kunne påberåbe sig.
77. Det fjerde anbringende kan derfor ikke tages til følge.
Om det femte anbringende om retlige og faktiske fejl
78. Sagsøgerne har anført, at ansættelsesmyndigheden begik en retlig fejl, da den i svarene på klagerne anførte, at »hvis administrationen er af den opfattelse, at »levevilkårene i et land må anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen«, gennemføres den årlige revidering ikke«.
79. Det bemærkes i denne henseende, at en sådan formulering, hvilket EEAS har medgivet, kan give anledning til misforståelse. Som det følger af de forklaringer, der fremgår af svarskriftet, har EEAS med det nævnte udsagn i modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, ikke desto mindre på ingen måde tilkendegivet, at den afskaffede godtgørelse for levevilkårene ikke kunne tildeles på ny. Det fremgår tværtimod af betragtningerne til den anfægtede afgørelse, at revideringen foretages årligt, og at den »omfatter en analyse af levevilkårene på tjenestestederne, som har til formål at afgøre, om de svarer til eller fortsat svarer til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen«, og at ansættelsesmyndigheden på grundlag af den nævnte vurdering i givet fald beslutter, »at der ikke skal tildeles godtgørelse for levevilkårene, eller at godtgørelsen for levevilkårene skal (gen)indføres«. I modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, er den af ansættelsesmyndigheden anlagte tilgang ikke selvmodsigende. Selv om den af sagsøgerne kritiserede udtalelse måtte anses for fejlagtig, har den under alle omstændigheder ikke indvirkning på lovligheden af den anfægtede afgørelse, der i øvrigt indeholder en gyldig begrundelse.
80. Endelig har sagsøgerne anført, at ansættelsesmyndigheden begik en faktisk fejl, da den konstaterede, således som det fremgår af begrundelsen for afslaget på den klage, som de sagsøgere, der gør tjeneste i Japan, indgav, at levevilkårene i dette land var blevet forbedret over en væsentlig periode, og samtidig anførte, at der ikke i Japan »var sket en forbedring absolut set«. Som EEAS med rette har anført, udgør en sådan begrundelse hverken en faktisk fejl eller en selvmodsigelse, idet det er muligt, at en økonomisk situation ikke er blevet styrket absolut set, men at der er sket en relativ forbedring i forhold til andre lande, i det foreliggende tilfælde i forhold til de lande i Unionen, hvor levevilkårene i referenceperioden var blevet forværret.
81. Det femte anbringende må følgelig forkastes.
Om det sjette anbringende om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
82. Sagsøgerne har anført, at EEAS ved ikke siden 2007 at have ændret den godtgørelse for levevilkårene, der tildeles de ansatte, som gør tjeneste i tredjelande, for hvilke det fremover ikke længere er muligt at modtage den nævnte godtgørelse, og dette til trods for den økonomiske krise, har givet anledning til begrundede forhåbninger om, at denne godtgørelse ville blive opretholdt, og dette så meget desto mere, som forholdene var blevet forværret i de pågældende lande som følge af bl.a. Fukushima-ulykken i Japan, den dårlige luftkvalitet i Chile og Kina, de dårlige sundhedsforhold i Singapore og kriminalitetsniveauet i Argentina.
83. EEAS har påstået anbringendet forkastet.
84. Det bemærkes i denne henseende, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning omfatter enhver borger, hos hvem administrationen har givet anledning til begrundede forhåbninger ved at afgive præcise løfter. Sådanne løfter skal være præcise, ubetingede og samstemmende og stamme fra pålidelige og troværdige kilder (jf. f.eks. dom Centeno Mediavilla m.fl. mod Kommissionen, T-58/05, EU:T:2007:218, præmis 96).
85. I det foreliggende tilfælde og under alle omstændigheder er den blotte omstændighed, at en godtgørelse for levevilkårene er forblevet uændret i flere år, ikke tilstrækkelig til, at sagsøgerne kan påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet de bestemmelser, der omhandler tildelingen af godtgørelsen for levevilkårene, udtrykkeligt bestemmer, at denne er genstand for en årlig evaluering, og at den således kan ændres fra det ene år til det andet eller endog afskaffes. Sagsøgerne kan derfor ikke med føje under disse omstændigheder hævde, at administrationen ved ikke at have ændret godtgørelsen for levevilkårene siden starten på den økonomiske krise har afgivet præcise og ubetingede løfter, der har givet dem krav på at modtage godtgørelsen for levevilkårene.
86. Som det fremgår af denne doms præmis 71, har ansættelsesmyndigheden i øvrigt truffet bestemmelse om, at den anfægtede afgørelse finder anvendelse fra et senere tidspunkt, hvilket har gjort det muligt at sikre en smidig tidsmæssig overgang fra den tidligere situation til den nye situation, således at sagsøgernes forventninger om opretholdelsen af en bestemt retlig situation beskyttes i tiltrækkeligt omfang.
87. Det sjette anbringende kan derfor heller ikke tages til følge.
88. Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at annullationspåstanden må forkastes.
Om påstanden om påbud
89. Det bemærkes, at det ikke tilkommer Unionens retsinstanser at pålægge administrationen påbud inden for rammerne af den retlige kontrol, der bygger på vedtægtens artikel 91 (dom Di Marzio mod Kommissionen, T-14/03, EU:T:2004:59, præmis 63). Det følger heraf, at sagsøgernes påstand om, at EEAS tilpligtes at betale den godtgørelse for levevilkårene, som de hævder at have krav på, må afvises.
90. Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at EEAS bør frifindes.
Sagens omkostninger
91. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom, medmindre andet gælder i henhold til bestemmelserne i reglementets andet afsnit, ottende kapitel. I henhold til samme artikels stk. 2 kan Personaleretten, såfremt dette findes rimeligt, træffe bestemmelse om, at den tabende part kun pålægges at betale en del af sagens omkostninger eller slet ikke pålægges at betale sagsomkostninger. Er der ikke nedlagt påstand om sagsomkostninger, bærer hver part endvidere sine egne omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3.
92. Det følger af denne doms præmisser, at sagsøgerne er den tabende part. EEAS har imidlertid ikke udtrykkeligt nedlagt påstand om, at sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger, idet EEAS alene har nedlagt påstand om, at Personaleretten træffer afgørelse herom. Da de foreliggende omstændigheder ikke kan begrunde anvendelsen af procesreglementets artikel 87, stk. 2, bør det pålægges sagsøgerne og EEAS hver især at bære deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling):
1) Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil frifindes.
2) Bruno Julien-Malvy og de øvrige sagsøgere, hvis navne er anført i bilaget til denne dom, bærer hver deres egne omkostninger.
3) Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EEAS) bærer sine egne omkostninger.