62014CJ0088_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑88/14
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 21 lutego 2014 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez B. Smuldersa, B. Martenczuka oraz G. Wilsa, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez L. Visaggia, A. Troupiotisa oraz A. Pospíšilovą Padowską, działających w charakterze pełnomocników,
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez K. Pleśniaka oraz K. Michoel, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranym przez:
Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Smolka, D. Hadroušaka oraz J. Škeříka, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts (sprawozdawca), wiceprezes, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz i J.C. Bonichot, prezesi izb, A. Rosas, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, E. Jarašiūnas, C.G. Fernlund i J.L. da Cruz Vilaça, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 marca 2015 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 7 maja 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W swej skardze Komisja Europejska wnosi o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia (UE) nr 1289/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. L 347, s. 74), w zakresie, w jakim przepisy te przyznają Komisji uprawnienie delegowane w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE, a nie uprawnienie wykonawcze w rozumieniu art. 291 ust. 2 TFUE.
Ramy prawne
Rozporządzenie (WE) nr 539/2001
2. Motyw 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającego państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. L 81, s. 1), zmienionego rozporządzeniem (UE) nr 610/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. (Dz.U. L 182, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 539/2001”), ma następujące brzmienie:
„Ustalenie tych państw trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu, oraz tych z niego zwolnionych jest dokonywane w drodze przemyślanej, indywidualnej oceny szeregu kryteriów odnoszących się, między innymi, do nielegalnej imigracji, porządku oraz bezpieczeństwa publicznego i do stosunków Unii Europejskiej z państwami trzecimi, z uwzględnieniem skutków spójności i wzajemności regionalnej. Należy również ustanowić mechanizm wspólnotowy umożliwiający stosowanie zasady wzajemności, w przypadku gdy jedno z państw trzecich wymienionych w załączniku II do niniejszego rozporządzenia podejmie decyzję o nałożeniu na obywateli jednego lub więcej państw członkowskich obowiązku wizowego”.
3. Artykuł 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 539/2001 przewiduje:
„1. Obywatele państw trzecich figurujących na liście w załączniku I objęci są obowiązkiem wizowym przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich.
[…]
2. Obywatele państw trzecich wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik II są zwolnieni z obowiązku określonego w ust. 1, gdy ich całkowity pobyt nie przekracza 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu.
[…]”.
4. Rozporządzenie to przewidywało w art. 1 ust. 4 mechanizm stosowania zasady wzajemności, który mógł być uruchomiony w odpowiedzi na wprowadzenie przez państwo trzecie wymienione w wykazie w załączniku II do tego rozporządzenia obowiązku wizowego w odniesieniu do obywateli państwa członkowskiego.
Rozporządzenie nr 1289/2013
5. Artykuł 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia nr 1289/2013 zmienił art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 539/2001, który obecnie brzmi następująco:
„W przypadku gdy państwo trzecie wymienione w załączniku II stosuje obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego, zastosowanie mają następujące przepisy:
a) w terminie 30 dni od wprowadzenia w życie przez państwo trzecie obowiązku wizowego lub, w przypadkach gdy obowiązek wizowy istniejący w dniu 9 stycznia 2014 r. zostaje utrzymywany, w terminie 30 dni od tej daty, dane państwo członkowskie powiadamia o tym na piśmie Parlament Europejski, Radę i Komisję.
[…]
Komisja niezwłocznie publikuje w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
informacje o tym powiadomieniu, w tym informacje o dacie wprowadzenia w życie obowiązku wizowego oraz rodzajach dokumentów podróży i wiz, których ten obowiązek dotyczy.
[…]
e) jeżeli dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, najpóźniej w terminie sześciu miesięcy od daty publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, a następnie w odstępach nieprzekraczających sześciu miesięcy w okresie niemogącym łącznie wykraczać poza dzień, w którym akt delegowany, o którym mowa w lit. f), staje się skuteczny lub w którym wyrażono sprzeciw wobec tego aktu, Komisja:
(i) przyjmuje, na wniosek danego państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy, akt wykonawczy tymczasowo zawieszający zwolnienie niektórych kategorii obywateli danego państwa trzeciego z obowiązku wizowego na okres do sześciu miesięcy […].
[…]
f) jeżeli w terminie 4 miesięcy od daty publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, Komisja zgodnie z art. 4b przyjmuje akt delegowany tymczasowo zawieszający stosowanie załącznika II na okres 12 miesięcy względem obywateli tego państwa trzeciego. W akcie delegowanym określa się datę przypadającą w ciągu 90 dni od jego wejścia w życie, z którą zawieszenie stosowania załącznika II ma stać się skuteczne, uwzględniając zasoby dostępne w konsulatach państw członkowskich, oraz odpowiednio zmienia załącznik II. Zmiany tej dokonuje się poprzez umieszczenie przy nazwie danego państwa trzeciego przypisu informującego, że zwolnienie z obowiązku wizowego jest względem tego państwa trzeciego zawieszone, i wskazującego okres tego zawieszenia.
Z dniem, w którym zawieszenie stosowania załącznika II wobec obywateli danego państwa trzeciego staje się skuteczne lub w którym zgodnie z art. 4b ust. 5 wyrażono sprzeciw wobec aktu delegowanego, tracą moc wszelkie akty wykonawcze przyjęte na podstawie lit. e) dotyczące tego państwa trzeciego.
W przypadku gdy Komisja przedłoży wniosek ustawodawczy, o którym mowa w lit. h), okres zawieszenia, o którym mowa w akapicie pierwszym niniejszej litery, przedłuża się o sześć miesięcy. Przypis, o którym mowa w tym akapicie, zostaje odpowiednio zmieniony.
Bez uszczerbku dla stosowania art. 4, w okresach obowiązywania zawieszenia obywatele danego państwa trzeciego, których dotyczą akty delegowane, mają obowiązek posiadać wizę przy przekraczaniu zewnętrznych granic państw członkowskich;
[…]
h) jeżeli w terminie sześciu miesięcy od wejścia w życie aktu delegowanego, o którym mowa w lit. f), dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, Komisja może przedłożyć wniosek ustawodawczy dotycząc[y] zmiany niniejszego rozporządzenia w celu przeniesienia odniesienia do danego państwa trzeciego z załącznika II do załącznika I;
i) procedury, o których mowa w lit. e), f) i h), nie wpływają na prawo Komisji do przedłożenia w dowolnym momencie wniosku ustawodawczego dotyczącego zmiany niniejszego rozporządzenia w celu przeniesienia odniesienia do danego państwa trzeciego z załącznika II do załącznika I;
j) w przypadku gdy dane państwo trzecie zniesie obowiązek wizowy, dane państwo członkowskie niezwłocznie powiadamia o tym Parlament Europejski, Radę i Komisję. Powiadomienie zostaje niezwłocznie opublikowane przez Komisję w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej .
Każdy akt wykonawczy lub delegowany przyjęty na podstawie lit. e) lub f) dotycząc[y] danego państwa trzeciego traci moc siedem dni po publikacji, o której mowa w akapicie pierwszym niniejszej litery […]. Przypis, o którym mowa w lit. f) akapit pierwszy, zostaje skreślony z chwilą wygaśnięcia danego aktu delegowanego. Informacja o tym wygaśnięciu zostaje niezwłocznie opublikowana przez Komisję w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej .
[…]”.
6. Artykuł 1 pkt 4 rozporządzenia nr 1289/2013 dodaje do rozporządzenia nr 539/2001 art. 4b, określający warunki, którym podlega uprawnienie do przyjęcia aktów delegowanych powierzone Komisji na mocy art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001, zmienionego rozporządzeniem nr 1289/2013 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu”). Artykuł 4b ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu stanowi:
„2. Uprawnienia do przyjęcia aktów delegowanych, o których mowa w art. 1 ust. 4 lit. f), powierza się Komisji na okres pięciu lat od dnia 9 stycznia 2014 r. Komisja sporządza sprawozdanie dotyczące przekazania uprawnień nie później niż dziewięć miesięcy przed końcem okresu pięciu lat. Przekazanie uprawnień zostaje automatycznie przedłużone na takie same okresy, chyba że Parlament Europejski lub Rada sprzeciwią się takiemu przedłużeniu nie później niż trzy miesiące przed końcem każdego okresu.
3. Przekazanie uprawnień, o których mowa w art. 1 ust. 4 lit. f), może zostać w dowolnym momencie odwołane przez Parlament Europejski lub przez Radę […].
[…]
5. Akt delegowany przyjęty na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) wchodzi w życie tylko wówczas, gdy ani Parlament Europejski, ani Rada nie wyraziły sprzeciwu w terminie czterech miesięcy od przekazania tego aktu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie lub gdy, przed upływem tego terminu, zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poinformowały Komisję, że nie wniosą sprzeciwu. Termin ten przedłuża się o dwa miesiące z inicjatywy Parlamentu Europejskiego lub Rady”.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
7. Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 1289/2013, a także art. 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia w zakresie, w jakim dodaje ono art. 4b do rozporządzenia nr 539/2001;
– stwierdzenie, że skutki przepisów, których nieważność stwierdzono, i wszystkich środków wykonawczych, które z nich wynikają, zostaną utrzymane w mocy do czasu zastąpienia ich w rozsądnym terminie aktami przyjętymi zgodnie z traktatem FUE, zgodnie z wykładnią dokonaną w wyroku Trybunału; oraz
– obciążenie pozwanych kosztami postępowania.
8. Tytułem żądania ewentualnego, w przypadku gdyby Trybunał uznał, że rzeczone przepisy nie mogą zostać oddzielone od reszty rozporządzenia nr 1289/2013, Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie tego rozporządzenia w całości.
9. Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania. W przypadku gdyby Trybunał stwierdził w części lub w całości nieważność rozporządzenia nr 1289/2013, Rada wnosi, tytułem żądania ewentualnego, o utrzymanie w mocy skutków przepisów, których nieważność stwierdzono, oraz skutków wszystkich aktów przyjętych na ich podstawie do dnia wejścia w życie w rozsądnym terminie nowego, zastępującego je aktu.
10. Republika Czeska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania strony pozwanej.
W przedmiocie skargi
11. Na poparcie swojej skargi Komisja podnosi jeden zarzut, oparty na naruszeniu art. 290 TFUE i 291 TFUE. Zdaniem Komisji art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu niesłusznie przyznaje jej uprawnienie delegowane. Jeżeli żądania skargi obejmują również stwierdzenie nieważności art. 4b tego rozporządzenia, zdaniem Komisji wynika to z faktu, że artykuł ten, określający warunki, którym podlegają uprawnienia delegowane powierzone jej na mocy art. 4 lit. f) tegoż rozporządzenia, jest nierozerwalnie związany z tym ostatnim przepisem.
W przedmiocie dopuszczalności argumentu podniesionego po raz pierwszy w replice
12. Rada podnosi zarzut niedopuszczalności argumentu Komisji sformułowanego po raz pierwszy w replice, zgodnie z którym – przy założeniu, że prawodawcy Unii przysługuje swobodne uznanie w zakresie ustalenia, czy środek stanowi „zmianę” danego aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE – przyznanie uprawnienia delegowanego Komisji w art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu opiera się na oczywistym błędzie.
13. Jak wynika z art. 127 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Jednakże argument, który jest rozszerzeniem zarzutu podniesionego wcześniej bezpośrednio lub pośrednio w skardze, należy uznać za dopuszczalny (zob. podobnie wyroki: Włochy/Komisja, C‑66/02, EU:C:2005:768, pkt 85, 86; a także Naipes Heraclio Fournier/OHIM, C‑311/05 P, EU:C:2007:572, pkt 58, 59).
14. Otóż argument podniesiony przez Komisję w replice jest związany z podniesionym w skardze zarzutem opartym na naruszeniu art. 290 TFUE i 291 TFUE i pogłębia ten zarzut. Argument ten ma bowiem potwierdzać tenże zarzut kwestionujący zgodność z prawem art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu w zakresie, w jakim przepis ów przyznaje Komisji uprawnienie delegowane w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE. W rezultacie rzeczony argument nie może zostać uznany za nowy zarzut.
15. Zarzut niedopuszczalności powinien zostać zatem oddalony.
Co do istoty
Argumentacja stron
16. Komisja podnosi, że art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu narusza art. 290 TFUE i 291 TFUE, gdyż niesłuszne przyznaje Komisji uprawnienie delegowane.
17. Twierdzi ona w tym względzie w pierwszej kolejności, że akt przyjęty na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) rzeczonego rozporządzenia nie uzupełnia tego rozporządzenia. Taki akt wpisuje się w kontekst wykonania tegoż rozporządzenia. Stanowi on bowiem zastosowanie w szczególnej sytuacji zasad wyrażonych już w danym akcie ustawodawczym. Komisja podkreśla w tym względzie fakt, że przepis ten powierza jej niewielki zakres uznania, a wręcz nie powierza jej go wcale.
18. Jeżeli akt przyjęty na podstawie art. 1 ust. 4 lit. e) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu jest uznawany za środek wykonawczy do tego aktu ustawodawczego, to akt, o którym mowa w art. 1 ust. 4 lit. f) tego rozporządzenia, powinien a fortiori otrzymać taką samą kwalifikację. Komisji, stanowiącej na podstawie art. 1 ust. 4 lit. e) wskazanego rozporządzenia, przysługuje bowiem pewien zakres swobodnego uznania, którego wydaje się ona pozbawiona przy przyjmowaniu aktu delegowanego, o którym mowa w art. 1 ust. 4 lit. f) tegoż rozporządzenia.
19. W drugiej kolejności akt przyjęty na podstawie tego ostatniego przepisu nie powoduje zmiany aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE.
20. Komisja twierdzi, że zmiana aktu ustawodawczego zakłada, iż elementy, których dotyczy ta zmiana, znajdują się już w tym akcie. Zmiana w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE prowadzi do zmiany treści normatywnej aktu ustawodawczego. Tymczasem przyjęcie aktu na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu nie pociąga za sobą uchylenia odniesienia do danego państwa trzeciego w załączniku II do tego rozporządzenia i umieszczenia tego odniesienia w załączniku I do rzeczonego rozporządzenia. Ta ostatnia zmiana odnośnego aktu ustawodawczego powinna, zgodnie z art. 4 lit. h) tego rozporządzenia, nastąpić w drodze zwykłej procedury ustawodawczej. Ponadto rozporządzenie nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu nie zawiera żadnego wykazu państw trzecich będących w sytuacji zawieszenia, którego treść normatywną zmieniałby akt delegowany przewidziany w art. 1 ust. 4 lit. f) tego rozporządzenia. Przeciwnie, państwa te powinny zostać zidentyfikowane w oparciu o kryteria określone w rzeczonym rozporządzeniu. Akt delegowany, który w oparciu o te kryteria zawiesza na czas określony stosowanie zwolnienia z obowiązku wizowego, stanowiłby jedynie wykonanie danego aktu ustawodawczego bez uzupełniania go ani wprowadzania do niego zmian.
21. Nawet jeśli wprowadzenie przypisu w akcie ustawodawczym stanowi co do zasady zmianę, która może być przedmiotem aktu delegowanego, Komisja uważa, że w niniejszym przypadku wprowadzenie przypisu przewidziane w rzeczonym przepisie stanowi czysto techniczne narzędzie nadużywane w celu nadania aktowi wykonawczemu pozorów aktu delegowanego.
22. Ponadto wprowadzenie przypisu byłoby również sprzeczne z zamiarem nadania mechanizmowi stosowania zasady wzajemności automatycznego charakteru i prowadziłoby do szeregu trudności w konkretnym funkcjonowaniu tego mechanizmu. Zatem w przypadku przewidzianym w art. 1 ust. 4 lit. f) akapit trzeci rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu, obejmującym przedstawienie przez Komisję wniosku legislacyjnego, przepis te nie określa, w jaki sposób przewidziana w nim zmiana przypisu powinna zostać dokonana i w jaki sposób przypis ten powinien zostać usunięty, w przypadku gdy wniosek legislacyjny nie zostanie przyjęty. Ponadto, w określonym w art. 1 ust. 4 lit. j) tego rozporządzenia przypadku zniesienia obowiązku wizowego dla danego państwa trzeciego rzeczone rozporządzenie nie określa procedury, zgodnie z którą przypis wprowadzony na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) wspomnianego rozporządzenia powinien zostać usunięty.
23. W trzeciej kolejności Komisja podnosi w replice, że zakładając, iż prawodawcy Unii przysługuje swobodne uznanie w zakresie ustalenia, czy środek stanowi „zmianę” danego aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE, przyznanie Komisji w art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu uprawnienia delegowanego opiera się na oczywistym błędzie.
24. Wyjaśnia ona w tym względzie, po pierwsze, że politycznie wrażliwy charakter lub waga aktu przyjętego na podstawie rzeczonego przepisu nie mają związku z kwestią, czy akt ten zmienia dany akt ustawodawczy w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE.
25. Po drugie, ze względu na fakt, że art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu powierza Komisji wyłącznie ograniczony zakres uznania, czy wręcz nie powierza jej go wcale, pojawia się kwestia celu, jaki może mieć prawo sprzeciwu przysługujące prawodawcy Unii na mocy art. 290 TFUE. Takie prawo sprzeciwu byłoby w niniejszym przypadku zbliżone do prawa weta wobec środka wykonawczego, co nie byłoby zgodne z celem art. 290 TFUE.
26. Po trzecie, Komisja przypomina, że zgodnie z art. 4b ust. 2 i 3 rzeczonego rozporządzenia odnośne przekazanie uprawnień jest ograniczone w czasie i może zostać odwołane. Jednakże ponieważ przyjęcie aktu delegowanego przewidzianego w art. 1 ust. 4 lit. f) tegoż rozporządzenia stanowi integralną część ogólnego mechanizmu stosowania zasady wzajemności, ustanowionego w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu, Komisja potwierdza, że rzeczony mechanizm nie może funkcjonować dłużej po wygaśnięciu tegoż przekazania uprawnień lub po odwołaniu go.
27. Parlament i Rada, wspierane przez Republikę Czeską, podnoszą, że art. 1 ust. 4 lit. f) wskazanego rozporządzenia nr 539/2001 powierza Komisji uprawnienie w zakresie zmiany tegoż rozporządzenia w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE. Prawodawca Unii nie popełnił zatem oczywistego błędu ani nie postąpił w sposób nierozsądny, powierzając Komisji uprawnienie delegowane. Przeciwnie, pozostał on w granicach przyznanego mu zakresu uznania.
Ocena Trybunału
28. Z orzecznictwa wynika, że prawodawca Unii dysponuje swobodnym uznaniem, gdy postanawia powierzyć Komisji uprawnienie delegowane na podstawie art. 290 ust. 1 TFUE lub uprawnienie wykonawcze na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE (wyrok Komisja/Parlament i Rada, C‑427/12, EU:C:2014:170, pkt 40). Jednakże takie swobodne uznanie musi być realizowane z poszanowaniem warunków przewidzianych w art. 290 TFUE i 291 TFUE.
29. Co się tyczy przyznania uprawnienia delegowanego, z art. 290 ust. 1 TFUE wynika, że akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, uzupełniających lub zmieniających niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Zgodnie z akapitem drugim tego przepisu akt ustawodawczy dokonujący takiego delegowania winien wyraźnie określać cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Ów wymóg oznacza, że celem powierzenia uprawnienia delegowanego jest przyjęcie przepisów, które wpisują się w ramy prawne określone w podstawowym akcie ustawodawczym (wyrok Komisja/Parlament i Rada, C‑427/12, EU:C:2014:170, pkt 38).
30. Jeśli chodzi o przyznanie uprawnienia wykonawczego, art. 291 ust. 2 TFUE stanowi, że prawnie wiążące akty Unii powierzają takie uprawnienie Komisji lub, w należycie uzasadnionych przypadkach, określonych w art. 24 TUE i 26 TUE, Radzie, kiedy jest to konieczne z uwagi na zapewnienie jednolitego wykonywania tych aktów. W ramach wykonywania powierzonego jej uprawnienia wykonawczego dana instytucja powinna określić treść aktu ustawodawczego, aby zapewnić jego wprowadzenie w życie w warunkach jednolitych we wszystkich państwach członkowskich (zob. wyrok Komisja/Parlament i Rada, C‑427/12, EU:C:2014:170, pkt 39).
31. Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że Komisja – korzystając z uprawnień wykonawczych – nie może zmieniać ani uzupełniać aktu ustawodawczego, nawet w odniesieniu do jego elementów innych niż zasadnicze (wyrok Parlament/Komisja, C‑65/13, EU:C:2014:2289, pkt 45).
32. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, ani istnienie, ani zakres swobodnego uznania przyznanego Komisji przez akt ustawodawczy nie są istotne w celu określenia, czy przyjmowany przez nią akt objęty jest zakresem art. 290 TFUE lub 291 TFUE. Z treści art. 290 ust. 1 TFUE wynika, że zgodność z prawem decyzji prawodawcy Unii o przyznaniu uprawnienia delegowanego Komisji zależy wyłącznie od kwestii, czy akty, jakie instytucja ta ma przyjąć w oparciu o takie przyznanie, mają ogólny zasięg i czy uzupełniają one lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego.
33. W niniejszym przypadku Komisja nie kwestionuje, że art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu przyznaje jej uprawnienie do przyjęcia aktów o ogólnym zasięgu, które dotyczą wyłącznie innych niż istotne elementów aktu ustawodawczego. Ponadto pozwane nie kwestionują zasadności argumentu Komisji, zgodnie z którym akty te nie mają uzupełniać danego aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE.
34. W tej sytuacji należy zbadać, czy prawodawca Unii nie wykroczył poza zakres przyznanego mu swobodnego uznania, przypomniany w pkt 28 niniejszego wyroku, powierzając Komisji w art. 1 ust. 4 lit. f) rzeczonego rozporządzenia uprawnienie do „zmiany” w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE normatywnej treści tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok Komisja/Parlament i Rada, C‑427/12, EU:C:2014:170, pkt 40, 52).
35. W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z motywu 5 rozporządzenia nr 539/2001, rozporządzenie to dąży do ustanowienia mechanizmu umożliwiającego stosowanie zasady wzajemności, w przypadku gdy jedno z państw trzecich wymienionych w załączniku II do tego rozporządzenia podejmie decyzję o nałożeniu na obywateli jednego państwa członkowskiego lub większej ich liczby obowiązku wizowego. Mechanizm ten obejmuje zasadniczo trzy etapy.
36. Artykuł 1 ust. 4 lit. e) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu przewiduje, jako pierwszą reakcję Unii na działania danego państwa trzeciego, przyjęcie przez Komisję aktu wykonawczego, w którym zawiesza się na okres sześciu miesięcy, podlegający przedłużeniu o kolejne sześć miesięcy, zwolnienie z obowiązku wizowego wobec niektórych kategorii obywateli danego państwa trzeciego.
37. Artykuł 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu odnosi się do drugiego etapu mechanizmu stosowania zasady wzajemności. Jeżeli, mimo częściowego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego wynikającego z aktu wykonawczego przyjętego na podstawie art. 1 ust. 4 lit. e) tego rozporządzenia, dane państwo trzecie podtrzymuje wymóg posiadania wizy względem obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego, to art. 1 ust. 4 lit. f) rzeczonego rozporządzenia przewiduje przyjęcie przez Komisję aktu delegowanego, który zawiesza wobec wszystkich obywateli tego państwa trzeciego na okres 12 miesięcy zwolnienie z obowiązku wizowego wynikające z umieszczenia go w załączniku II do tegoż rozporządzenia i który wprowadza do tego załącznika „przypis informujący, że zwolnienie z obowiązku wizowego jest względem tego państwa trzeciego zawieszone, i wskazujący okres tego zawieszenia”.
38. Trzeci etap mechanizmu stosowania zasady wzajemności dotyczy trwałego przywrócenia obowiązku wizowego, a zatem przeniesienia odniesienia do danego państwa trzeciego z załącznika II rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu do załącznika I tego rozporządzenia, co oznacza zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej. W związku z tym art. 1 ust. 4 lit. h) tego rozporządzenia stanowi, że jeżeli w terminie sześciu miesięcy od wejścia w życie aktu delegowanego dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, Komisja może przedłożyć wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany tego rozporządzenia w celu dokonania takiego przeniesienia. Jeżeli taki wniosek ustawodawczy zostanie przedłożony przez Komisję, okres zawieszenia wynikający z aktu przyjętego na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) tego rozporządzenia zostaje przedłużony o sześć miesięcy.
39. Cechą charakteryzującą mechanizm stosowania zasady wzajemności są zatem środki o narastającej wadze i wrażliwości politycznej, którym odpowiadają instrumenty o różnym charakterze.
40. Wbrew temu co twierdzi Komisja, okoliczność, że akt przyjęty w ramach pierwszego etapu mechanizmu stosowania zasady wzajemności jest uznawany za środek wykonawczy, nie może jako taki prowadzić do tego, że akt przyjęty w ramach drugiego etapu tego mechanizmu musi również zostać uznany za akt wykonawczy.
41. Jeśli chodzi o kwestię, czy art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu powierza Komisji uprawnienie do zmiany w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE tego rozporządzenia, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 539/2001 obywatele państw trzecich wymienionych w wykazie zawartym w załączniku I do tego rozporządzenia muszą posiadać wizę przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich. Zgodnie z art. 1 ust. 2 wskazanego rozporządzenia obywatele państw trzecich wymienionych w wykazie załącznika II do tegoż rozporządzenia są zwolnieni z takiego obowiązku, gdy ich całkowity pobyt nie przekracza 90 dni w ciągu każdego 180‑dniowego okresu.
42. Tymczasem akt przyjęty na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu powoduje ponowne wprowadzenie na okres 12 lub 18 miesięcy obowiązku wizowego wobec wszystkich obywateli państwa trzeciego znajdującego się w wykazie załącznika II do tego rozporządzenia w związku z pobytem, który zgodnie z art. 1 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia nie podlega takiemu obowiązkowi. W odniesieniu do ogółu tych obywateli akt przyjęty na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) tegoż rozporządzenia prowadzi zatem do zmiany, choćby czasowo, normatywnej treści danego aktu ustawodawczego. Skutki aktu przyjętego na podstawie tego przepisu są bowiem, z wyjątkiem ich czasowego charakteru, w każdym względzie identyczne jak skutki wynikające z formalnego przeniesienia odniesienia do danego państwa członkowskiego z załącznika II do rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu do załącznika I do tegoż rozporządzania.
43. Umieszczenie w załączniku II do wskazanego rozporządzenia przypisu obok nazwy danego państwa trzeciego, przewidziane w tymże przepisie, świadczy, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 64 opinii, o woli włączenia przez prawodawcę Unii aktu przyjętego na podstawie tego przepisu do samego tekstu rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu.
44. W tej sytuacji prawodawca Unii powierzył Komisji uprawnienie w zakresie zmiany treści normatywnej wskazanego aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE.
45. Wniosku tego nie podważa argument Komisji dotyczący ewentualnych trudności wynikających z konieczności dalszego dostosowania przypisu umieszczonego w załączniku II do rozporządzenia nr 539/2001 lub trudności związanych z aspektami charakteryzującymi przekazanie uprawnień, takimi jak ograniczony czas trwania, możliwość odwołania i prawo sprzeciwu ze strony Parlamentu i Rady.
46. Trudności te są bowiem bez znaczenia, jeśli chodzi o kwestię, czy uprawnienie przyznane Komisji w art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 w zmienionym brzmieniu ma na celu zmianę normatywnej treści tego aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE, która to zmiana, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 31 niniejszego wyroku, może zostać dokonana wyłącznie w ramach wykonania uprawnienia delegowanego.
47. Jedyny zarzut podniesiony przez Komisję na poparcie jej skargi musi zostać zatem oddalony jako bezzasadny.
48. Wynika z tego, że skarga powinna zostać oddalona.
W przedmiocie kosztów
49. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 tegoż regulaminu, zgodnie z którym państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, należy rozstrzygnąć, że Republika Czeska pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Republika Czeska pokrywa koszty własne.