62022CJ0066_RES
Zadeva C‑66/22
Infraestruturas de Portugal SAinFutrifer Indústrias Ferroviárias SA
proti
Toscca – Equipamentos em Madeira Lda
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Supremo Tribunal Administrativo)
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 21. decembra 2023
„Predhodno odločanje – Postopki javnega naročanja gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24/EU – Člen 57(4), prvi pododstavek, točka (d) – Javno naročanje v transportnem sektorju – Direktiva 2014/25/EU – Člen 80(1) – Neobvezni razlogi za izključitev – Obveznost prenosa – Sporazumi, ki jih gospodarski subjekt sklene s ciljem izkrivljanja konkurence – Pristojnost javnega naročnika – Vpliv prejšnje odločbe organa, pristojnega za konkurenco – Načelo sorazmernosti – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Načelo dobrega upravljanja – Obveznost obrazložitve“
Približevanje zakonodaj – Postopki javnega naročanja gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24 – Oddaja javnih naročil – Razlogi za izključitev iz sodelovanja pri naročilu – Obveznost prenosa – Obseg
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, člen 57(4), prvi pododstavek)
(Glej točke od 49 do 58.)
Približevanje zakonodaj – Postopki javnega naročanja v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev – Direktiva 2014/25 – Oddaja javnih naročil – Kvalifikacija in ugotavljanje sposobnosti – Uporaba razlogov za izključitev in pogojev za sodelovanje, določenih z Direktivo 2014/24 – Obveznost prenosa – Obseg
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/25, člen 80(1), tretji pododstavek)
(Glej točke od 59 do 61.)
Približevanje zakonodaj – Postopki javnega naročanja gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24 – Oddaja javnih naročil – Razlogi za izključitev iz sodelovanja pri naročilu – Sporazumi, ki jih gospodarski subjekt sklene z namenom izkrivljanja konkurence – Nacionalna ureditev, ki omejuje možnost izključitve ponudbe ponudnika zaradi obstoja resnih indicev o njegovem ravnanju, ki bi lahko izkrivljalo pravila konkurence – Izključitev, omejena na postopek javnega naročanja, v katerem je prišlo do takega ravnanja – Nedopustnost
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, člen 57(4), prvi pododstavek, točka (d))
(Glej točke od 67 do 72 in točko 1 izreka.)
Približevanje zakonodaj – Postopki javnega naročanja gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24 – Oddaja javnih naročil – Razlogi za izključitev iz sodelovanja pri naročilu – Sporazumi, ki jih gospodarski subjekt sklene z namenom izkrivljanja konkurence – Nacionalna ureditev, ki pristojnost za odločitev o izključitvi gospodarskih subjektov iz postopkov javnega naročanja zaradi kršitev pravil konkurence podeljuje izključno nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco – Nedopustnost
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, člen 57(4), prvi pododstavek, točka (d))
(Glej točke od 74 do 80, od 82 do 84 in točko 2 izreka.)
Približevanje zakonodaj – Postopki javnega naročanja gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24 – Oddaja javnih naročil – Razlogi za izključitev iz sodelovanja pri naročilu – Sporazumi, ki jih gospodarski subjekt sklene z namenom izkrivljanja konkurence – Odločitev javnega naročnika glede zanesljivosti gospodarskega subjekta, sprejeta na podlagi te klavzule o izključitvi – Kršitev načela dobrega upravljanja – Obveznost obrazložitve
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, člen 57(4), prvi pododstavek, točka (d))
(Glej točke od 87 do 91 in točko 3 izreka.)
Povzetek
Družba Toscca je gospodarski subjekt, ki je oddal ponudbo v postopku javnega naročanja, ki ga je razpisalo javno podjetje Infraestruturas de Portugal za nakup moznikov in s kreozotom prepojenih borovih železniških pragov, namenjenih sektorju železniške infrastrukture, in v okviru katerega je bilo naročilo oddano družbi Futrifer. Družba Toscca je zoper to odločitev o oddaji naročila vložila ničnostno tožbo, ki je bila zavrnjena, zato je pri Tribunal Central Administrativo Norte (osrednje upravno sodišče za sever, Portugalska) vložila pritožbo. To sodišče je v sodbi ugodilo pritožbi in podjetju Infraestruturas de Portugal naložilo, naj javno naročilo odda družbi Toscca. Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska) je to sodbo zaradi pomanjkljive obrazložitve razveljavilo in zadevo vrnilo v odločanje osrednjemu upravnemu sodišču za sever. To sodišče je izdalo drugo sodbo, s katero je potrdilo odločitev iz prve sodbe.
Podjetje Infraestruturas de Portugal in družba Futrifer sta pri vrhovnem upravnem sodišču, ki je predložitveno sodišče, zoper to drugo sodbo vložila pritožbi. To sodišče navaja, da je Autoridade da Concorrência (organ, pristojen za konkurenco, Portugalska) družbi Futrifer leta 2019 naložil plačilo globe zaradi kršitve konkurenčnega prava v okviru postopkov javnega naročanja, ki jih je isti javni naročnik izvedel v letih 2014 in 2015.
Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, se je v sodbi najprej izreklo o obstoju obveznosti držav članic, da prenesejo razloge za izključitev iz direktiv 2014/24 (
1
) in 2014/25 (
2
). Nato je pojasnilo pogoje za izvajanje pristojnosti javnih naročnikov, da gospodarski subjekt izključijo iz sodelovanja v postopku javnega naročanja zaradi nezanesljivosti, ker je zunaj zadevnega postopka javnega naročanja kršil konkurenčno pravo. Nazadnje je pojasnilo obveznost javnih naročnikov, da obrazložijo odločitev o zanesljivosti gospodarskega subjekta v zvezi z neobveznim razlogom za izključitev, določenim v Direktivi 2014/24, ki se nanaša na sodelovanje takega subjekta pri sporazumih, katerih namen je izkrivljanje konkurence.
Presoja Sodišča
Sodišče se je najprej izreklo o vprašanju, ali imajo države članice obveznost, da v svoje nacionalno pravo prenesejo neobvezne razloge za izključitev, navedene v Direktivi 2014/24 (
3
) in določbi Direktive 2014/25, ki napotuje na te razloge.
Sodišče je glede neobveznih razlogov za izključitev, določenih v Direktivi 2014/24, ugotovilo, da imajo države članice – v nasprotju s tem, kar izhaja iz nekaterih njegovih sodb (
4
) – obveznost prenosa teh razlogov v svoje nacionalno pravo. Ta obveznost pomeni, da morajo določiti bodisi možnost bodisi obveznost javnih naročnikov, da uporabijo navedene razloge. Prvič, iz besedila določbe Direktive 2014/24 o neobveznih razlogih za izključitev namreč izhaja, da je za odločitev o tem, ali se gospodarski subjekt izključi iz postopka javnega naročanja iz enega od teh razlogov, pristojen javni naročnik, razen če se države članice odločijo, da to možnost izključitve spremenijo v obveznost. Zato država članica, da javnemu naročniku ne odvzame možnosti uporabe teh razlogov za izključitev, pri prenosu Direktive 2014/24 ne sme izpustiti vključitve teh razlogov v svojo nacionalno zakonodajo. Drugič, ta razlaga je potrjena tudi s sobesedilom določbe o neobveznih razlogih za izključitev, ki je drugačna od preostalih določb te direktive, ki državam članicam dajejo možnost izbire za prenos teh določb. Sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da izbire, ki je prepuščena državam članicam glede pogojev za uporabo teh neobveznih razlogov za izključitev, (
5
) ni mogoče razširiti na prenos ali neprenos teh razlogov v nacionalno pravo. Tretjič, Sodišče v zvezi s ciljem, ki se uresničuje z Direktivo 2014/24 glede neobveznih razlogov za izključitev, poudarja, da je želel zakonodajalec Unije skrb za presojo integritete in zanesljivosti gospodarskih subjektov, ki sodelujejo v postopku javnega naročanja, in po potrebi za izključitev subjektov, za katere meni, da niso zanesljivi, zaupati izključno javnemu naročniku.
Sodišče je nato v zvezi z Direktivo 2014/25 (
6
) poudarilo, da morajo države članice pri prenosu člena 80(1), prvi pododstavek, te direktive določiti vsaj možnost, da javni naročniki med pravila in merila za izključitev, ki se uporabljajo v postopkih javnega naročanja s področja uporabe te direktive, vključijo neobvezne razloge za izključitev, določene v Direktivi 2014/24, ne da bi to vplivalo na morebitno odločitev teh držav, da tem subjektom naložijo obveznost vključitve teh razlogov med ta merila.
Sodišče se je po teh pojasnilih – na prvem mestu – izreklo o neobveznem razlogu za izključitev, določenem v Direktivi 2014/24, ki se nanaša na to, da je gospodarski subjekt sklenil sporazume z namenom izkrivljanja konkurence. (
7
) Sodišče je razsodilo, da to merilo nasprotuje nacionalni ureditvi, ki možnost izključitve ponudbe ponudnika omejuje na resne indice o ravnanjih, ki lahko v postopku javnega naročanja, v katerem je prišlo do takega ravnanja, izkrivljajo pravila konkurence. Taka omejitev namreč ne izhaja iz besedila določbe o razlogu za izključitev. Poleg tega iz sobesedila, v katerega je umeščena ta določba, (
8
) izhaja, da javni naročniki lahko oziroma – na zahtevo države članice – morajo med postopkom kadar koli izključiti gospodarski subjekt, če se izkaže, da je ta gospodarski subjekt glede na dejanja, izvršena s storitvijo ali opustitvijo pred ali med postopkom, v enem od položajev, ki so zajeti z razlogi za izključitev iz te direktive. S tako razlago te določbe se javnemu naročniku omogoči, da se prepriča o integriteti in zanesljivosti vsakega gospodarskega subjekta, glede katerega lahko nastane dvom ne le v primeru sodelovanja takega subjekta pri protikonkurenčnem ravnanju v okviru zadevnega postopka, ampak tudi v primeru sodelovanja tega subjekta pri prejšnjih takih ravnanjih.
Na drugem mestu, Sodišče je poudarilo, da neobvezni razlog za izključitev, določen v Direktivi 2014/24, ki se nanaša na to, da je gospodarski subjekt sklenil sporazume z namenom izkrivljanja konkurence, nasprotuje nacionalni ureditvi, ki pristojnost za izključitev gospodarskih subjektov iz postopkov javnega naročanja zaradi kršitve pravil konkurence podeljuje le nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco. Kadar obstaja poseben postopek, ki ga ureja pravo Unije ali nacionalno pravo, za pregon nekaterih kršitev konkurenčnega prava in v katerem je poseben nacionalni organ, pristojen za konkurenco, pooblaščen za preiskave v zvezi s tem, mora javni naročnik v okviru presoje predloženih dokazov načeloma upoštevati rezultat takega postopka. V tem okviru je lahko odločitev takega organa, ki je ugotovil kršitev konkurenčnega prava in ponudniku iz tega razloga naložil denarno kazen, posebno pomembna, in to še toliko bolj, če je s to kaznijo izrečena tudi začasna prepoved sodelovanja v postopkih javnega naročanja. Čeprav lahko javni naročnik na podlagi take odločitve ta gospodarski subjekt izključi iz zadevnega postopka javnega naročanja, pa neobstoj take odločitve javnemu naročniku ne sme niti preprečiti niti ga odvezati, da opravi tako presojo. To presojo je treba opraviti v skladu z načelom sorazmernosti in ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov, da se preveri, ali je uporaba razloga za izključitev, ki se nanaša na to, da je gospodarski subjekt sklenil sporazume z namenom izkrivljanja konkurence, upravičena. Zato nacionalna ureditev, ki presojo integritete in zanesljivosti ponudnikov povezuje z ugotovitvami iz odločitve nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco, med drugim v zvezi s prihodnjo udeležbo v postopku javnega naročanja, posega v diskrecijsko pravico, ki jo mora imeti javni naročnik pri uporabi neobveznih razlogov za izključitev, določenih v Direktivi 2014/24.
Sodišče je na podlagi te analize pojasnilo še, da države članice v svoji zakonodaji ne smejo omejiti obsega razloga za izključitev, povezanega s sodelovanjem zadevnega gospodarskega subjekta v protikonkurenčnih ravnanjih.
Na tretjem mestu, Sodišče je navedlo, da mora biti odločitev javnega naročnika o zanesljivosti gospodarskega subjekta, sprejeta na podlagi neobveznega razloga za izključitev iz Direktive 2014/24, ki se nanaša na to, da je gospodarski subjekt sklenil sporazume, v skladu z načelom dobrega upravljanja obrazložena. Ta obveznost se nanaša na odločitve, s katerimi javni naročnik ponudnika med drugim izključi zaradi uporabe takega neobveznega razloga za izključitev. Javni naročnik je s to obveznostjo obrazložitve zavezan tudi, če ugotovi, da je ponudnik v enem od položajev za uporabo enega od neobveznih razlogov za izključitev, vendar se odloči, da ga ne izključi – na primer – ker bi bila izključitev nesorazmeren ukrep. Taka odločitev namreč vpliva na pravni položaj vseh preostalih gospodarskih subjektov, ki sodelujejo v zadevnem postopku javnega naročanja in ki morajo braniti svoje pravice, po potrebi z vložitvijo pravnega sredstva zoper njo.
(
1
)	Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, 2014, str. 65). Člen 57(4), prvi pododstavek, te direktive določa primere, v katerih javni naročniki lahko oziroma – na zahtevo držav članic – morajo iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti vsak gospodarski subjekt.
(
2
)	Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243). Člen 80(1), tretji pododstavek, Direktive 2014/25 določa, da če to zahtevajo države članice, objektivna pravila in razlogi za izključitev vključujejo tudi merila za izključitev iz člena 57(4) Direktive 2014/24, in sicer pod pogoji iz navedenega člena.
(
3
)	Natančneje, člen 57(4), prvi pododstavek, te direktive.
(
4
)	Sodbe z dne 19. junija 2019, Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, točka 33), z dne 30. januarja 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, točki 34 in 40), in z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi (C‑210/20, EU:C:2021:445, točka 28). V skladu s temi sodbami se države članice lahko odločijo, ali bodo prenesle razloge za izključitev iz te določbe.
(
5
)	Na podlagi člena 57(7) Direktive 2014/24.
(
6
)	Natančneje, na podlagi člena 80(1), tretji pododstavek, te direktive.
(
7
)	V skladu s členom 57(4), prvi pododstavek, točka (d), Direktive 2014/24 lahko oziroma – na zahtevo držav članic – morajo javni naročniki iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti vsak gospodarski subjekt, kadar ti naročniki lahko dokažejo, da obstajajo dovolj verjetni indici, da je gospodarski subjekt sklenil dogovore z drugimi gospodarskimi subjekti z namenom izkrivljanja konkurence.
(
8
)	Zlasti člen 57(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24.