Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 16 kwietnia 2026 r.(1)
Sprawy połączone C‑161/25 i C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
przeciwko
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25)
i
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25)
przy udziale
Rete Ferroviaria Italiana SpA
[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Transport – Jednolity europejski obszar kolejowy – Dyrektywa 2012/34/UE – Artykuł 35 – Plan poprawy wydajności – Zakres – Międzynarodowe usługi przewozu towarowego – Zakłócenia spowodowane przez przedsiębiorstwa kolejowe – Kary graniczne – Dodatkowy krajowy system kar, odrębny od ogólnego systemu mającego zastosowanie do całej sieci – Kumulacja kilku systemów kar – Koordynacja tych różnych systemów – Warunki – Zakres swobody państw członkowskich
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy), dotyczą wykładni art. 97 TFUE i art. 35 dyrektywy 2012/34/UE(2).
2.        Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów między Autorità di regolazione dei trasporti (urzędem regulacji transportu, Włochy, zwanym dalej „ART”) i Rete Ferroviaria Italiana SpA (zwanym dalej „RFI”) a kilkoma przedsiębiorstwami kolejowymi działającymi na rynku włoskim(3) w przedmiocie decyzji ART zatwierdzającej „wskazania i wymagania dotyczące »regulaminu sieci 2024«” sporządzone przez krajowego zarządcę infrastruktury kolejowej, a mianowicie RFI, które obejmują system kar mający na celu ukaranie przedsiębiorstw kolejowych za przekroczenie czasu postoju na stacjach granicznych, stanowiących połączenie z zagranicznymi sieciami (zwanych dalej „karami granicznymi”).
3.        Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia skupi się na analizie pięciu pierwszych pytań prejudycjalnych w tych dwóch sprawach, sformułowanych w sposób niemal identyczny. Podnoszą one w istocie kwestię, czy art. 35 dyrektywy 2012/34, który nie był jeszcze przedmiotem wykładni Trybunału, pozwala państwom członkowskim na wprowadzenie, równolegle do planu poprawy wydajności przewidzianego w tym artykule, szczególnych systemów kar związanych z zakłóceniami sieci kolejowej, a jeśli tak, to czy i w jakim zakresie te różne systemy mogą się kumulować i powinny być skoordynowane.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
4.        Zgodnie z motywami 2 i 3 dyrektywy 2012/34:
„(2)       Większa integracja sektora transportu w Unii jest podstawowym elementem urzeczywistniania rynku wewnętrznego, a koleje stanowią istotną część sektora transportu Unii, zmierzającego w kierunku mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju.
(3)      Efektywność systemu kolei powinna zostać poprawiona w celu zintegrowania go z konkurencyjnym rynkiem, z uwzględnieniem szczególnych cech kolejnictwa”.
5.        Artykuł 35 tej dyrektywy, zatytułowany „Plan wykonania”, ma w ust. 1 i 2 następujące brzmienie:
„1.      Systemy pobierania opłat za infrastrukturę zachęcają, za pomocą planu wykonania, przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy wyników sieci kolejowej. Plan ten może obejmować sankcje za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, oraz premie jako nagrody za wydajność lepszą od planowanej.
2.      Podstawowe zasady planu wykonania, wymienione w załączniku VI
pkt 2, stosuje się na obszarze całej sieci”.
6.        Artykuł 56 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Funkcje organu regulacyjnego”, wymienia funkcje organu regulacyjnego. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu wnioskodawca ma prawo odwołania się do tego organu, jeżeli uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, dyskryminacyjnie lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności od niektórych decyzji podjętych przez zarządcę infrastruktury, w tym decyzji dotyczących regulaminu sieci i określonych w nim kryteriów. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu wspomniany organ sprawdza w szczególności, czy regulamin sieci zawiera klauzule o charakterze dyskryminacyjnym.
7.        Załącznik VI do tej dyrektywy, zatytułowany „Wymogi dotyczące kosztów i opłat w odniesieniu do infrastruktury kolejowej”, w pkt 2 ma następujące brzmienie:
„Plan wykonania, o którym mowa w art. 35, opiera się na następujących podstawowych zasadach:
a)      aby osiągnąć uzgodniony poziom wyników i nie stworzyć zagrożenia dla rentowności usługi, zarządca infrastruktury uzgadnia z wnioskodawcami podstawowe parametry planu wykonania, w szczególności wielkość opóźnień, płatności należne na podstawie planu wykonania dla pojedynczych i dla wszystkich pociągów uruchamianych przez przedsiębiorstwo kolejowe w danym okresie;
b)      co najmniej pięć dni przed uruchomieniem pociągu zarządca infrastruktury przekazuje przedsiębiorstwom kolejowym obowiązujący rozkład jazdy, na podstawie którego będą obliczane opóźnienia. Zarządca infrastruktury może zastosować krótszy okres powiadomienia w przypadku wystąpienia siły wyższej lub późnej zmiany obowiązującego rozkładu jazdy;
c)      wszystkie opóźnienia klasyfikuje się zgodnie z poniższymi kategoriami i podkategoriami opóźnień:
[…]”.
B.      Prawo włoskie
1.      Dekret z mocą ustawy nr 201/2011
8.        Zgodnie z art. 37 decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, lequità e il consolidamento dei conti pubblici (dekretu z mocą ustawy nr 201 w sprawie pilnych przepisów na rzecz wzrostu, sprawiedliwości i konsolidacji rachunków publicznych) z dnia 6 grudnia 2011 r.(4), przekształconego w ustawę, ze zmianami, ustawą nr 214 z dnia 22 grudnia 2011 r.(5), zatytułowanym „Liberalizacja sektora transportu”:
„1.      W ramach działalności związanej z regulacją usług użyteczności publicznej, o której mowa w ustawie nr 481 z dnia 14 listopada 1995 r., ustanawia się Autorità di regolazione dei trasporti (urząd regulacji transportu), zwany dalej »Urzędem«, który działa w sposób całkowicie autonomiczny i z niezależnością w zakresie osądu i oceny. […] Urząd jest właściwy w dziedzinie transportu i dostępu do powiązanej infrastruktury oraz usług pomocniczych zgodnie z przepisami europejskimi i zasadą pomocniczości oraz uprawnieniami regionów i jednostek lokalnych, o których mowa w tytule V części drugiej Konstytucji. […]
2.      Urząd jest właściwy w dziedzinie transportu i dostępu do odpowiedniej infrastruktury, a w szczególności:
a)       gwarantuje, zgodnie z metodami sprzyjającymi konkurencji, wydajność zarządzania i ograniczania kosztów dla użytkowników, przedsiębiorstw i konsumentów, sprawiedliwych i niedyskryminacyjnych warunków dostępu do infrastruktury kolejowej, portowej i lotniskowej oraz sieci autostrad; […]
b)       określa, o ile zostanie to uznane za konieczne w związku z warunkami konkurencji faktycznie istniejącymi na poszczególnych krajowych i lokalnych rynkach usług transportowych, kryteria ustalania przez właściwe organy taryf, należności i opłat za przejazd, uwzględniając wymóg zapewnienia równowagi ekonomicznej przedsiębiorstw podlegających regulacji, wydajności zarządzania oraz ograniczania kosztów ponoszonych przez użytkowników, przedsiębiorstwa i konsumentów;
[…]
i)       ze szczególnym uwzględnieniem dostępu do infrastruktury kolejowej – wykonuje wszystkie funkcje organu regulacyjnego, o którym mowa w art. 37 dekretu ustawodawczego nr 188 z dnia 8 lipca 2003 r., a w szczególności określa kryteria ustalania opłat za przejazd przez zarządcę infrastruktury oraz kryteria alokacji tras pociągów i zdolności przepustowej, a także nadzoruje ich prawidłowe stosowanie przez zarządcę infrastruktury;
[…]”.
2.      Dekret ustawodawczy nr 112/2015
9.        Artykuł 13
decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 listopada 2012 r., che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) [dekretu ustawodawczego
nr 112 w sprawie transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (wersja przekształcona)] z dnia 15 lipca 2015 r.(6), zatytułowany „Warunki dostępu do usług”, stanowi w ust. 1:
„Zarządca infrastruktury gwarantuje, a tym samym świadczy na rzecz wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, którym przydzielono trasy pociągów, na sprawiedliwych i niedyskryminujących warunkach oraz bez jakiejkolwiek dodatkowej opłaty oprócz opłaty za dostęp do infrastruktury i korzystanie z niej, następujące usługi stanowiące minimalny pakiet dostępu:
a)       rozpatrywanie wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej w celu zawarcia umów o korzystanie z infrastruktury;
b)       prawo do korzystania z przydzielonej zdolności przepustowej;
c)       korzystanie z infrastruktury kolejowej, w tym ze zwrotnic i bocznic;
d)       kontrola i regulacja ruchu pociągów, sygnalizacja i wyznaczanie tras składów pociągów oraz przekazywanie wszelkich informacji dotyczących ruchu;
e)       korzystanie z urządzeń zasilania w prąd trakcyjny, jeżeli są one dostępne;
f)       wszystkie pozostałe informacje wymagane do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa.
[…]”.
10.      Artykuł 21 tego dekretu ustawodawczego, zatytułowany „System monitorowania wydajności transportu kolejowego”, przewiduje:
„1.      W celu zminimalizowania wszelkich zakłóceń spowodowanych w ruchu pociągów zarządca infrastruktury przyjmuje, bez dodatkowych kosztów dla budżetu państwa, odpowiedni system kontroli świadczeń transportu kolejowego, który może przewidywać zarówno możliwość wprowadzenia postanowień dotyczących kar dla użytkowników sieci, którzy powodują takie zakłócenia, jak i wypłat rekompensat dla użytkowników sieci, którzy ponieśli szkody w wyniku takich zakłóceń, a także przyznawania form nagradzania użytkowników sieci, którzy wyróżniają się tym, że mieli wydajność lepszą niż przewidziana w odpowiednich umowach o dostęp do infrastruktury.
2.      Podstawowe zasady systemu kontroli świadczeń określone w pkt 2 załącznika VI do [dyrektywy 2012/34] mają zastosowanie do całej sieci zarządzanej przez zarządcę infrastruktury”.
11.      Artykuł 37 ust. 1 wspomnianego dekretu ustawodawczego, zatytułowany „Organ regulacyjny”, stanowi:
„Organem regulacyjnym jest urząd regulacji transportu, który wykonuje kompetencje w dziedzinie transportu kolejowego i dostępu do danej infrastruktury na podstawie art. 37 dekretu z mocą ustawy nr 201 z dnia 6 grudnia 2011 r., przekształconego w ustawę, ze zmianami, przez ustawę nr 214 z dnia 22 grudnia 2011 r., art. 37 dekretu z mocą ustawy nr 1 z dnia 24 stycznia 2012 r. przekształconego w ustawę, ze zmianami, przez ustawę nr 27 z dnia 24 marca 2012 r., [dyrektywy 2012/34] i niniejszego dekretu. Organ ten działa w sposób całkowicie autonomiczny i niezależny w zakresie osądu i oceny. […]”.
III. Spory w postępowaniach głównych, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
12.      Uchwałą przyjętą w 2022 r. ART zatwierdził „wskazania i wymagania dotyczące »regulaminu sieci 2024«” przedstawione przez zarządcę krajowej infrastruktury kolejowej, a mianowicie RFI. W ramach tej uchwały ART ustalił, że niektóre z tych wskazań i wymagań zostaną transponowane do Prospetto informativo della rete (regulaminu sieci) (zwanego dalej „PIR”) na 2024 r., podczas gdy inne zostaną transponowane do PIR na 2023 r.
13.      Wskazania i wymagania dotyczące PIR na lata 2023 i 2024 obejmowały w szczególności kary graniczne, tj. kary nakładane na przedsiębiorstwa kolejowe w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach granicznych. Te kary graniczne zostały zatem dodane do kar już przewidzianych w ramach planu poprawy wydajności opartego na art. 35 dyrektywy 2012/34, transponowanym do prawa włoskiego przez art. 21 dekretu ustawodawczego nr 112/2015, który ustanawia ogólne ramy oparte na stosowaniu kar w przypadku opóźnień, które można przypisać przedsiębiorstwom kolejowym lub zarządcy infrastruktury.
14.      Skarżące przedsiębiorstwa kolejowe wniosły do Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionalnego sądu administracyjnego dla Piemontu, Włochy) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji ART oraz PIR na rok 2023, podnosząc w szczególności, że akty te ustanawiają system sankcji odrębny od systemu przewidzianego w art. 35 dyrektywy 2012/34 i w załączniku VI do niej.
15.      Wyrokiem wydanym w 2023 r. sąd ten uznał, że ART jest właściwy do wprowadzenia kar granicznych na podstawie art. 35 dyrektywy 2012/34 i art. 21 dekretu ustawodawczego nr 112/2015. Uznał on jednak, że o ile współistnienie tych kar z karami wynikającymi z planu poprawy wydajności nie jest samo w sobie sprzeczne z mającymi zastosowanie przepisami, o tyle ART powinien był przewidzieć ich stosowanie również wobec zarządcy infrastruktury i uzupełnić je odpowiednimi mechanizmami kompensacyjnymi. Ponadto wspomniany sąd wskazał na brak koordynacji między dwoma systemami zachęt oraz na brak oceny technicznej ich potencjalnych interakcji, w związku z czym decyzja ART była niewystarczająco uzasadniona w odniesieniu do konkretnych sposobów jej wdrożenia. Z tego względu przekazał on sprawę do ART, aby mógł on w razie potrzeby ponownie wykonać swoje uprawnienia.
16.      ART i RFI wniosły apelację
od tego wyroku do Consiglio di Stato (rady stanu), będącej sądem odsyłającym. Skarżące przedsiębiorstwa kolejowe wniosły ze swej strony apelację
wzajemną, w której zakwestionowały stwierdzenie Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionalnego sądu administracyjnego dla Piemontu), zgodnie z którym ART był uprawniony do nakładania kar granicznych na podstawie art. 35 dyrektywy 2012/34.
17.      W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) zmierza do ustalenia, czy system taki jak ustanowiony w art. 21 dekretu ustawodawczego nr 112/2015, który nie wyklucza wdrożenia dodatkowego systemu sankcji odrębnego od systemu przewidzianego w sposób ogólny w PIR, jest zgodny z art. 35 dyrektywy 2012/34.
18.      Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności nad kwestią, czy art. 35 tej dyrektywy, który przewiduje sankcje w przypadku działań prowadzących do zakłóceń sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które są dotknięte takimi zakłóceniami, oraz premie za wydajność lepszą od planowanej, można interpretować w ten sposób, że możliwe jest wprowadzenie takich sankcji przewidzianych w przepisach uzupełniających i odrębnych od ogólnego systemu ustanowionego przez PIR, co prowadzi do kumulacji kar za ten sam czyn (czyli opóźnienie na stacji granicznej) i de facto rozszerza przepisy tego systemu na uchybienia popełnione na stacjach granicznych.
19.      W tym względzie sąd ten uważa, że zintegrowany i skoordynowany system obejmujący dwa rodzaje sankcji jest niedopuszczalny bez jasnej definicji jego charakteru i stopnia autonomii w świetle prawa Unii. Zdaniem tego sądu należy w szczególności, z poszanowaniem zasady pewności prawa, ustalić, czy prawo Unii zezwala na taką kumulację systemów sankcji lub, w przypadku gdy wymagana jest koordynacja, w jakim zakresie te dwa systemy zapewniają, w tym w odniesieniu do sankcji stosowanych na stacjach granicznych, poszanowanie zasad nieodłącznie związanych z prawem dostępu do usług.
20.      W przypadku gdyby art. 35 dyrektywy 2012/34 zezwalał na kumulację kilku systemów kar, tak że można byłoby nałożyć na przedsiębiorstwo kolejowe, za ten sam czyn, taki jak opóźnienie na stacji granicznej, zarówno karę na podstawie ogólnego systemu mającego zastosowanie do całej sieci, jak i szczególną karę za stację graniczną, należałoby określić wymogi regulujące taką kumulację, a mianowicie, po pierwsze, czy przepis ten nakłada na właściwy organ krajowy, w niniejszym przypadku ART, obowiązek przestrzegania zasady neutralności ustanowionego mechanizmu, w szczególności poprzez ustanowienie premii dla rzetelnych przedsiębiorstw kolejowych, rekompensaty dla poszkodowanych przedsiębiorstw i stosowania kar również wobec zarządcy infrastruktury, gdy spowodował on opóźnienie, a po drugie, czy i w jakim zakresie art. 35 tej dyrektywy nakłada na właściwy organ krajowy obowiązek koordynacji ogólnego mechanizmu planu poprawy wydajności i szczególnego systemu kar granicznych, tak aby oba te mechanizmy przyczyniały się w sposób spójny do celu efektywności sieci bez nakładania nieproporcjonalnych obciążeń na przedsiębiorstwa kolejowe zobowiązane do uiszczania kar granicznych.
21.      W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału, w sprawie C‑161/25, z sześcioma pytaniami prejudycjalnymi, z których pięć stanowi przedmiot niniejszej opinii:
„1)      Czy można wprowadzić system kar wykraczający poza wyraźny przepis art. 35 dyrektywy 2012/34?
2)      Czy art. 35 [dyrektywy 2012/34] zezwala na kumulację wielu systemów kar, to znaczy, że za ten sam czyn opóźnienia na stacji granicznej przedsiębiorstwo kolejowe może podlegać zarówno karze przewidzianej w ogólnym systemie mającym zastosowanie do całej sieci, jak i karze szczególnej przewidzianej w odniesieniu do stacji granicznej?
3)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: czy art. 35 [dyrektywy 2012/34]
wymaga, aby organ regulacyjny [ds. transportu], wprowadzając lub w każdym razie »zatwierdzając« system kar dla stacji granicznych nakładanych na przedsiębiorstwa kolei towarowych, był zawsze zobowiązany do egzekwowania poszanowania wymogów tego przepisu, zapewniając neutralność środka, tak że: i) powinny być przewidziane premie dla rzetelnych przedsiębiorstw kolejowych, (ii) odszkodowania dla poszkodowanych przedsiębiorstw, oraz (iii) kary muszą być również ponoszone przez zarządcę, jeżeli odpowiada on za opóźnienie, przy założeniu, że neutralność środka wiąże się z dwustronnym charakterem poszczególnych kar?
4)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na [pytanie drugie]: czy art. 35 [dyrektywy 2012/34]
wymaga, aby organ regulacyjny [ds. transportu] koordynował, i na jakich warunkach, system kar w ramach »performance regime« i system kar granicznych, tak aby oba systemy dążyły w sposób skoordynowany do osiągnięcia celu efektywności sieci i nie były przy tym nadmiernie uciążliwe dla przedsiębiorstw kolejowych, którym wymierzono kary graniczne?
5)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na [pytanie drugie]: czy art. 35 [dyrektywy 2012/34]
wymaga skoordynowania limitów przewidzianych w obu systemach kar i oceny ich wpływu ekonomicznego na przedsiębiorstwa kolejowe, tak aby zasada efektywności była zrównoważona z zasadą proporcjonalności i racjonalności i aby nie została podważona rentowność przewozów kolejowych?”.
22.      W sprawie C‑162/25 Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła również zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z tymi samymi pytaniami prejudycjalnymi, które zostały zadane w sprawie C‑161/25, z wyjątkiem pytania trzeciego, której
końcowa część
brzmi następująco:
„W przypadku odpowiedzi twierdzącej na [pytanie drugie]: czy art. 35 [dyrektywy 2012/34] wymaga, aby organ regulacyjny [ds. transportu], wprowadzając lub w każdym razie »zatwierdzając« system kar dla stacji granicznych nakładanych na przedsiębiorstwa kolei towarowych, był zawsze zobowiązany do egzekwowania poszanowania wymogów tego przepisu, zapewniając neutralność środka, tak że: i) powinny być przewidziane premie dla rzetelnych przedsiębiorstw kolejowych, (ii) odszkodowania dla poszkodowanych przedsiębiorstw, oraz (iii) kary muszą być również ponoszone przez zarządcę, jeżeli odpowiada on za opóźnienie, przy założeniu, że neutralność zawsze wiąże się z dwustronnym charakterem poszczególnych kar?”.
23.      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 1 kwietnia 2025 r. sprawy C‑161/25 i C‑162/25 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
24.      Uwagi na piśmie przedstawiły Trybunałowi Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, rządy włoski i polski oraz Komisja Europejska.
IV.    Analiza
A.      Uwagi wstępne
25.      Niniejsze odesłanie prejudycjalne dotyczy w istocie zgodności z art. 35 dyrektywy 2012/34 uregulowań
krajowych, które nie wykluczają wdrożenia dodatkowego systemu kar, odrębnego od systemu przewidzianego w sposób ogólny przez plan poprawy wydajności, o którym mowa w tym artykule. Wykładnia tego artykułu stanowi sedno pięciu pytań prejudycjalnych przedstawionych przez sąd odsyłający, które są przedmiotem niniejszej opinii.
26.      Na wstępie pragnę zauważyć, że art. 35 dyrektywy 2012/34 przewiduje ustanowienie planu poprawy wydajności, którego celem jest optymalizacja wykorzystania infrastruktury kolejowej, poprzez zachęcenie przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy infrastruktury do przyjęcia bardziej efektywnych trybów zarządzania. W tym celu umożliwia on państwom członkowskim wdrożenie zestawu środków służących osiągnięciu tego celu, w tym sankcji za działania powodujące zakłócenia
eksploatacji sieci, rekompensat dla przedsiębiorstw, które są dotknięte takimi zakłóceniami, oraz premii za wydajność lepszą od planowanej. Ustanowione w ten sposób przez państwa członkowskie plany poprawy wydajności muszą ponadto być zgodne z podstawowymi zasadami określonymi w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy.
27.      Ponadto z orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 11 dyrektywy 2001/14/WE(7), który został zastąpiony przez art. 35 dyrektywy 2012/34, wynika, że o ile państwa członkowskie powinny włączyć w system pobierania opłat za infrastrukturę kolejową plan poprawy wydajności mający zachęcać zarówno przedsiębiorstwa kolejowe, jak i zarządcę infrastruktury do poprawy osiąganych wyników sieci, o tyle zachowują one swobodę wyboru konkretnych środków należących do rzeczonego planu, jeśli środki te tworzą spójną i przejrzystą całość i mogą być zakwalifikowane jako „plan wykonania”(8).
28.      W związku z tym, jak wynika z powyższych rozważań, jakkolwiek państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie art. 35 dyrektywy 2012/34 do ustanowienia na poziomie krajowym planu poprawy wydajności, to jednak artykuł ten pozostawia im zakres swobody w jego konkretnej konfiguracji, ponieważ nie przedstawiono żadnych wyjaśnień co do jego formy lub dokładnych zasad(9).
29.      Jako instrument minimalnej harmonizacji wspomniany artykuł nie definiuje bowiem systemu określonych kar, lecz ogranicza się do przyznania państwom członkowskim możliwości ustanowienia szeregu środków, w tym sankcji, aby osiągnąć cele realizowane przez dyrektywę 2012/34. Innymi słowy, artykuł ów nakłada na nie obowiązek osiągnięcia rezultatu w tym znaczeniu, że muszą one zapewnić, aby wprowadzony plan poprawy wydajności umożliwiał minimalizację zakłóceń i poprawę efektywności sieci kolejowej.
30.      To w świetle powyższych rozważań należy zbadać pytania prejudycjalne dotyczące wykładni art. 35 dyrektywy 2012/34, z którymi zwrócił się sąd odsyłający w ramach niniejszej sprawy.
B.      W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
1.      W przedmiocie dopuszczalności
31.      Przed przystąpieniem do analizy pierwszego pytania prejudycjalnego należy wypowiedzieć się w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez rząd włoski. Ten ostatni podnosi w szczególności, że pytanie to w brzmieniu, w jakim zostało sformułowane, jest niedopuszczalne, ponieważ sąd odsyłający nie sprecyzował, po pierwsze, charakteru wątpliwości dotyczących stosowania art. 35 dyrektywy 2012/34 w sprawie w postępowaniu głównym, a po drugie, czy wykładnia zaproponowana przez ten sąd w postanowieniu odsyłającym może być sprzeczna z przepisem krajowym.
32.      W tym względzie przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jeżeli przedstawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, korzystają one z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy, a Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania(10).
33.      Tymczasem nie wydaje się, aby tak było w niniejszej sprawie, ponieważ pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni przepisu prawa Unii, którego znaczenie dla sporu w postępowaniu głównym wynika w sposób wystarczająco jasny z postanowienia odsyłającego. Z postanowienia tego wynika bowiem, że wykładnia art. 35 dyrektywy 2012/34, o którą zwrócił się sąd odsyłający, jest niezbędna do ustalenia, czy mający zastosowanie w niniejszej sprawie włoski system, który nie wyklucza możliwości ustanowienia systemu szczególnych kar na stacjach granicznych, dodatkowego i odrębnego od systemu ustanowionego przez plan poprawy wydajności obowiązujący na terytorium Włoch, jest sprzeczny z tym przepisem prawa Unii.
34.      Wynika z tego, że podniesione przez rząd włoski argumenty dotyczące niedopuszczalności tego pytania należy oddalić, a zatem pierwsze pytanie prejudycjalne należy uznać za dopuszczalne.
2.      Co do istoty
35.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie mogą jedynie wprowadzić plan poprawy wydajności zgodnie z przepisami tego artykułu i podstawowymi zasadami określonymi w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy, do którego odsyła ten artykuł, czy też mogą również wprowadzić taki plan poza ramami określonymi w tym przepisie(11).
36.      Na wstępie pragnę zauważyć, jak przypomniano w pkt 26–28 niniejszej opinii, że zestaw środków mających na celu zachęcenie zarówno przedsiębiorstw kolejowych, jak i zarządcy infrastruktury do poprawy efektywności sieci należy uznać za stanowiący „plan wykonania” w rozumieniu art. 35 dyrektywy 2012/34, o ile środki te wpisują się w spójną i przejrzystą całość.
37.      Wynika z tego, że sama okoliczność, iż taki plan składa się z wielu różnych środków wynikających z odrębnych aktów prawnych, nie może jako taka stać na przeszkodzie zakwalifikowaniu go jako „planu wykonania”. To samo dotyczy sytuacji, w której ten sam organ zdecydowałby się przyjąć dodatkowy akt w celu uzupełnienia niektórych środków przyjętych wcześniej w ramach tego planu. Zmiana wspomnianego planu poprzez wprowadzenie nowych środków lub zmianę już istniejących środków, w szczególności w celu zaradzenia na przykład nieprawidłowemu funkcjonowaniu rynku kolejowego, nie może bowiem sama w sobie podważyć istnienia tego planu ani pozwolić na uznanie, że chodzi o inny plan poprawy wydajności(12).
38.      Przypominam w pierwszej kolejności, że art. 35 dyrektywy 2012/34 nakłada na zarządców infrastruktury obowiązek wprowadzenia planu poprawy wydajności mającego na celu zachęcenie przedsiębiorstw kolejowych i samego zarządcy infrastruktury do zmniejszania zakłóceń i poprawy efektywności sieci kolejowej.
39.      Ponieważ przepis ten przewiduje ustanowienie planu poprawy wydajności przy jednoczesnym określeniu celów i podstawowych zasad, które powinny go regulować, państwa członkowskie nie mogą wprowadzać takiego planu bez spełnienia wymogów określonych w ten sposób w dyrektywie 2012/34. W związku z tym, mimo że państwom członkowskim przyznano szeroki zakres swobody przy opracowywaniu planów poprawy wydajności, mogą one ustanowić je wyłącznie z poszanowaniem przepisów art. 35 tej dyrektywy i podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy, do którego odsyła ten artykuł.
40.      W tym względzie pragnę zauważyć, że o ile pojęcie „planu wykonania” nie zostało zdefiniowane w art. 35 wspomnianej dyrektywy, o tyle podstawowe zasady określone w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy i cele realizowane przez taki plan pozwalają moim zdaniem uznać, że pojęcie to należy rozumieć jako obejmujące wszelkie przepisy dotyczące pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej mające na celu optymalizację wykorzystania infrastruktury kolejowej oraz zachęcenie przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy efektywności sieci kolejowej, niezależnie od przyjętej kwalifikacji lub nazwy przypisanej takiemu środkowi w prawie krajowym.
41.      Gdyby bowiem było inaczej, państwa członkowskie miałyby możliwość łatwego obejścia tego przepisu poprzez ustanowienie mechanizmów poprawy wydajności, które nie byłyby objęte przewidzianymi w nim zasadami i mogłyby z tego względu okazać się niezgodne z tymi przepisami. Ponadto zezwolenie na wprowadzenie równoległych systemów z tego tylko powodu, że zostały one w inny sposób zakwalifikowane w prawie krajowym, byłoby równoznaczne z pozbawieniem art. 35 dyrektywy 2012/34 jego skuteczności (effet utile). Plan poprawy wydajności znajdujący się poza ramami regulacyjnymi określonymi w tej dyrektywie mógłby ponadto zagrozić ogólnemu celowi tej dyrektywy, a mianowicie ustanowieniu i prawidłowemu funkcjonowaniu zintegrowanego rynku kolejowego w Unii oraz poprawie jego wydajności(13), naruszając jednocześnie wymogi przejrzystości i spójności wynikające z orzecznictwa Trybunału, o którym mowa w pkt 27 niniejszej opinii.
42.      Wynika z tego, że co do zasady kary lub sankcje nałożone za działania lub zaniechania powodujące zakłócenia w sieci kolejowej, których celem jest ostatecznie zmniejszenie tych
zakłóceń, należy uznać za jeden z elementów planu poprawy wydajności. Nie mogą one zatem zostać wprowadzone poza ramami normatywnymi ustanowionymi w art. 35 dyrektywy 2012/34.
43.      Stwierdzenie to nie wyklucza jednak możliwości przyjęcia przez państwa członkowskie, w odniesieniu do innych aspektów nieobjętych zakresem stosowania tego artykułu, środków, które uznają za stosowne, w tym środków w postaci sankcji, o ile żaden inny przepis dyrektywy 2012/34 nie stoi temu na przeszkodzie. W związku z tym zakresem stosowania art. 35 tej dyrektywy nie są objęte środki regulacyjne, które nie realizują celu polegającego na poprawie efektywności lub które nie mają związku z oceną wydajności, takie jak w szczególności mechanizmy służące karaniu nieprzestrzegania przepisów bezpieczeństwa kolei.
44.      W drugiej kolejności należy stwierdzić, że – jak wynika z art. 35 ust. 2
dyrektywy 2012/34 w związku z pkt 2 załącznika VI do niej – przepis ten reguluje w sposób kompletny i jednolity plan poprawy wydajności jako element konstytutywny systemu opłat oraz że zasady, które go regulują, mają zastosowanie do całej sieci. Podkreślam w tym względzie, że art. 35 tej dyrektywy nie wprowadza żadnego rozróżnienia między różnymi punktami sieci kolejowej państwa członkowskiego i nie przewiduje ani szczególnego systemu, ani zwolnienia w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie do stacji granicznych(14).
45.      W niniejszej sprawie wydaje się, że wbrew temu, co twierdzą rządy włoski i polski(15), rozpatrywany w postępowaniu głównym mechanizm kar mający zastosowanie do stacji granicznych jest objęty zakresem stosowania art. 35 dyrektywy 2012/34. Jest tak dlatego, że kary te, mimo iż dotyczą specyficznego aspektu infrastruktury kolejowej, realizują cel polegający na zachęcaniu do poprawy efektywności, który stanowi decydujące kryterium dla zakwalifikowania środka jako wchodzącego w zakres planu poprawy wydajności. Przewidując bowiem system odpowiedzialności wraz z karami za zakłócenia, które można przypisać przedsiębiorstwom kolejowym na stacjach granicznych, sankcje te zmierzają do zmniejszenia zakłóceń i poprawy efektywności sieci, czyli do realizacji celów, które wpisują się w logikę takiego planu, a nawet stanowią jego integralną część składową. Okoliczność, że jego zakres stosowania jest ograniczony do niektórych punktów sieci kolejowej, w niniejszym przypadku stacji granicznych, nie jest sama w sobie decydująca, ponieważ art. 35 tej dyrektywy nie wymaga, aby nałożone kary były bezwzględnie stosowane w sposób jednolity na całym terytorium krajowym. Podobnie okoliczność, że sankcje te zostały nałożone na podstawie różnych instrumentów prawnych, nie wydaje się istotna w niniejszej sprawie, ponieważ art. 35 wspomnianej dyrektywy nie wymaga, aby wszystkie te środki stanowiły część jednego i tego samego aktu prawnego.
46.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie pierwsze odpowiedzieć, iż art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że nie pozwala on na ustanowienie planu poprawy wydajności, który nie spełnia wymogów tego artykułu i który odbiega od podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy, do którego odsyła ten artykuł; oraz że wszystkie środki włączone do systemu pobierania opłat za infrastrukturę kolejową mające na celu zmniejszenie zakłóceń i poprawę efektywności sieci kolejowej są objęte zakresem stosowania tego przepisu, a zatem należy je uznać za część planu poprawy wydajności. Jeśli system kar mający zastosowanie konkretnie do stacji granicznych realizuje cel polegający na promowaniu optymalnego wykorzystania sieci, jest on objęty zakresem stosowania art. 35 tej dyrektywy, niezależnie od tego, czy został on ustanowiony na podstawie odrębnego aktu, a zatem powinien spełniać określone w nim warunki oraz podstawowe zasady wymienione w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy, nawet jeśli kary te dotyczą określonego segmentu sieci kolejowej.
C.      W przedmiocie pytań prejudycjalnych drugiego, czwartego i piątego
47.      Poprzez pytania drugie, czwarte i piąte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że pozwala on na kumulację kilku systemów kar, w związku z czym za ten sam czyn, taki jak opóźnienie na stacji granicznej, przedsiębiorstwo kolejowe może podlegać zarówno karze przewidzianej w ogólnym systemie mającym zastosowanie do całej sieci, jak i szczególnej karze przewidzianej za opóźnienie na stacji granicznej, oraz jeżeli tak, to czy organ regulacyjny (w tym przypadku ART) jest zobowiązany do zapewnienia koordynacji między tymi systemami oraz do sprawdzenia, czy są one zgodne z zasadą proporcjonalności(16).
48.      Biorąc pod uwagę odpowiedź, jakiej proponuję udzielić na pierwsze pytanie prejudycjalne, oraz powiązany charakter pytań drugiego, czwartego i piątego, proponuję rozpatrzyć je łącznie.
49.      Przypominam w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 35 dyrektywy 2012/34 państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem swobody przy konkretnym projektowaniu planów poprawy wydajności, o ile pozostają one zgodne z celami w zakresie efektywności sieci określonymi w tej dyrektywie. Artykuł ten, który nie przewiduje szczególnego systemu kar, nie zawiera żadnej precyzyjnej wskazówki co do charakteru lub zakresu ewentualnych sankcji, a tym bardziej co do możliwości kumulacji różnych systemów sankcji.
50.      Wynika z tego, że skoro art. 35 dyrektywy 2012/34 nie wyklucza a priori kumulacji kilku systemów sankcji, państwa członkowskie zachowują swobodę w zakresie wprowadzenia planu poprawy wydajności składającego się z różnych środków, poprzez ustanowienie w szczególności, jak w niniejszej sprawie, szczególnych kar za przekroczenie czasu postoju na stacjach granicznych, równolegle z karami powszechnie stosowanymi w przypadku opóźnienia w całej sieci krajowej. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwo członkowskie, w przypadku stwierdzenia awarii lub zakłócenia w konkretnym punkcie sieci kolejowej, przyjęło dodatkowe środki wobec zarządcy infrastruktury lub przedsiębiorstw kolejowych w celu zaradzenia temu zakłóceniu, pod warunkiem że środki te są zgodne z tą dyrektywą.
51.      Nie zmienia to faktu, że o ile państwa członkowskie mogą przewidzieć kilka systemów kar, które mogą współistnieć ze sobą, o tyle muszą one zapewnić, aby przyjęte środki były zgodne z zasadami ustanowionymi w tej dyrektywie i były ze sobą powiązane w sposób spójny i przejrzysty(17).
52.      W drugiej kolejności pragnę zauważyć, że w przypadku systemu składającego się z różnych środków, obejmujących jednocześnie kary i premie, wymóg zapewnienia, aby środki te stanowiły spójną i przejrzystą całość w celu umożliwienia takiemu systemowi realizacji celów przewidzianych w dyrektywie 2012/34, oznacza, a nawet zakłada pewien stopień koordynacji między różnymi środkami stanowiącymi część planu poprawy wydajności.
53.      Pragnę uściślić w tym względzie, że zgodnie z art. 56 dyrektywy 2012/34 zadanie „regulatora” rynku, a tym samym odpowiedzialność za zapewnienie prawidłowego funkcjonowania sieci kolejowej, powierzono organowi regulacyjnemu wyznaczonemu przez każde państwo członkowskie. W ramach uprawnienia do kontroli zgodności z prawem, które ów art. 56 przyznał temu organowi regulacyjnemu, w niniejszym przypadku ART, powinien on również czuwać nad tym, by różne przewidziane kary były jako całość niezbędne i proporcjonalne w świetle celów określonych w art. 35 tej dyrektywy(18). Dokładniej rzecz ujmując, podczas kontroli planu poprawy wydajności zaproponowanego przez zarządcę infrastruktury – a mianowicie gdy ART ma zatwierdzić różne środki przewidziane w tym celu w PIR, zgodnie z art. 56 wspomnianej dyrektywy(19) – organ ten powinien zbadać wszystkie te środki, aby upewnić się, że realizują one w sposób spójny cel efektywności sieci.
54.      Jednakże taka analiza zakłada moim zdaniem, że wspomniany organ bada konkretnie sposób, w jaki te dwa systemy kar oddziałują na siebie, i ich skutki wobec przedsiębiorstw kolejowych(20). Dokładniej rzecz ujmując, w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie ART powinien w szczególności zapewnić spójność konkretnych kar przewidzianych w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach granicznych z karami mającymi ogólne zastosowanie w przypadku opóźnienia w całej sieci krajowej oraz sprawdzić, czy rozpatrywane łącznie kary te nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu realizowanego przez art. 35 dyrektywy 2012/34, a mianowicie ograniczenia zakłóceń i poprawy efektywności sieci, oraz przestrzegania zasady
ne bis in idem(21).
55.      To samo dotyczy oceny skutków gospodarczych różnych środków nałożonych na przedsiębiorstwa kolejowe. ART powinien zatem sprawdzić, czy nałożenie przez zarządcę sieci podwójnej sankcji na przedsiębiorstwo kolejowe w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacji granicznej nie mogłoby zagrozić rentowności i opłacalności tych przedsiębiorstw.
56.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania drugie, czwarte i piąte odpowiedzieć, iż art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie mają możliwość wprowadzenia planu poprawy wydajności przewidującego szczególne kary za przekroczenie planowanego czasu postoju na stacjach granicznych, równolegle z karami powszechnie stosowanymi w przypadku opóźnienia w całej sieci krajowej, pod warunkiem jednak, że plan ten jest spójny i nie prowadzi jako całość do nałożenia nieproporcjonalnych kar. Zgodnie z art. 56 tej dyrektywy krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany, w ramach zatwierdzania planu poprawy wydajności, do sprawdzenia, czy oba zastosowane systemy sankcji realizują w sposób skoordynowany cel polegający na poprawie efektywności sieci, oraz do oceny wpływu gospodarczego tych sankcji na przedsiębiorstwa kolejowe w celu zapewnienia, aby nie zagrażały one rentowności i opłacalności przewozów kolejowych.
D.      W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
57.      Poprzez pytanie trzecie, które należy zbadać w ostatniej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że biorąc pod uwagę przewidziany w tym artykule wymóg zapewnienia neutralności planu poprawy wydajności, organ regulacyjny powinien sprawdzić, czy plan ten przewiduje również premie dla rzetelnych przedsiębiorstw kolejowych, a także rekompensaty dla przedsiębiorstw, które poniosły szkodę, oraz czy kary w przypadku opóźnienia mają zastosowanie również do zarządcy infrastruktury, w sytuacji gdy jest on odpowiedzialny za opóźnienie.
58.      Z powodów, które przedstawię w kolejnych punktach, jestem zdania, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
59.      Pragnę na wstępie przypomnieć, że art. 35 dyrektywy 2012/34 przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek, aby państwa członkowskie przewidziały szereg środków, o których mowa w tym przepisie. Należy również podkreślić, że z brzmienia tego artykułu w żadnym wypadku nie wynika, iż plan poprawy wydajności musi koniecznie zawierać każdy z trzech elementów wskazanych w tej dyrektywie, aby można go było uznać za zgodny z tą dyrektywą.
60.      Wynika z tego, że państwa członkowskie dysponują zakresem swobody pozwalającym im na określenie, które środki przewidziane w tym przepisie są najbardziej odpowiednie do osiągnięcia celów realizowanych przez dyrektywę 2012/34 i na dopasowanie jej stosowania do szczególnych cech zakłóceń sieci, przy czym właściwy organ krajowy nie jest zobowiązany do skorzystania ze wszystkich tych środków lub do połączenia kilku z nich.
61.      Prawdą jest, że plan poprawy wydajności powinien co do zasady obejmować środki skierowane zarówno do zarządcy infrastruktury, jak i do przedsiębiorstw kolejowych, co zakłada pewien stopień wzajemności w odniesieniu do obowiązków ciążących na różnych stronach, w szczególności jeśli chodzi o kary wprowadzone w celu zapewnienia neutralności systemu oraz w celu zachęcania ich do podjęcia niezbędnych środków dla zmniejszenia częstotliwości i wpływu opóźnień na sieć. Nie musi to jednak oznaczać obowiązku ustanowienia kar lub tych samych kar dla przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy infrastruktury, ani zapewnienia, aby każda kara była powiązana lub równoważona innym środkiem, takim jak premia lub rekompensata(22).
62.      W tym względzie pragnę zauważyć, że ze względu na swój charakter plan poprawy wydajności może składać się z szeregu odrębnych środków mających na celu uwzględnienie różnych aspektów pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, co potwierdza pkt 2 załącznika VI do dyrektywy 2012/34. Nie można zatem a priori wykluczyć, że w odniesieniu do szczególnego aspektu sieci kolejowej niektóre środki mają zastosowanie wyłącznie do zarządcy infrastruktury lub wyłącznie do zainteresowanych przedsiębiorstw kolejowych, przy czym okoliczność ta sama w sobie nie pociąga za sobą niezgodności środka krajowego z art. 35 tej dyrektywy. Taki wybór może bowiem być uzasadniony względami praktycznymi, których zbadanie należy do krajowego organu regulacyjnego. W związku z tym, ponieważ zarządca infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe prowadzą działalność o różnym charakterze i z tego tytułu podlegają odrębnym obowiązkom, nie można w praktyce wymagać, aby w przypadku zakłóceń mających wpływ na ruch kolejowy podlegali oni bezwzględnie identycznemu systemowi sankcji.
63.      Ponadto, o ile środki przyjęte w ramach planu poprawy wydajności należy oceniać w świetle konieczności zagwarantowania neutralności systemu, jak również realizacji celu polegającego na zmniejszeniu zakłóceń i poprawieniu efektywności eksploatacji sieci, o tyle oceny takiej można dokonać jedynie po przeprowadzeniu konkretnej analizy uwzględniającej wszystkie istotne okoliczności.  Pragnę ponadto uściślić, jak przypomniano w pkt 54 i 55 niniejszej opinii, że oceny zgodności planu poprawy wydajności z art. 35 dyrektywy 2012/34 należy dokonywać w sposób całościowy, a nie abstrakcyjny, z uwzględnieniem wszystkich środków przewidzianych w przepisach krajowych, aby ocenić, czy stanowią one zbiór spójnych i przejrzystych zasad pozwalających na zapewnienie realizacji celów, do których zmierza ta dyrektywa, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad prawa Unii.
64.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie trzecie odpowiedzieć, iż art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że aby plan poprawy wydajności był zgodny z tym przepisem, nie jest konieczne, by przewidywał on, po pierwsze, oprócz kar nakładanych w przypadku opóźnień, które można przypisać przedsiębiorstwom kolejowym, premie dla rzetelnych przedsiębiorstw i rekompensaty dla przedsiębiorstw, które poniosły szkodę, a po drugie, by każdy ze środków składających się na ten plan i obejmujących kary nakładał identyczne sankcje na przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury, pod warunkiem że plan ten jako całość jest spójny i proporcjonalny w świetle celu realizowanego przez art. 35 tej dyrektywy, polegającego na zachęceniu przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy efektywności sieci kolejowej.
V.      Wnioski
65.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne od pierwszego do piątego przedstawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) w sprawach połączonych C‑161/25 i C‑162/25 w następujący sposób:
Artykuł 35 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego
należy interpretować w ten sposób, że:
1)       nie pozwala on na ustanowienie planu poprawy wydajności, który nie spełnia wymogów tego artykułu i który odbiega od podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy, do którego odsyła ten artykuł; oraz że wszystkie środki włączone do systemu pobierania opłat za infrastrukturę kolejową mające na celu zmniejszenie zakłóceń i poprawę efektywności sieci kolejowej są objęte zakresem stosowania tego przepisu, a zatem należy je uznać za część planu poprawy wydajności. Jeśli system kar mający zastosowanie konkretnie do stacji granicznych realizuje cel polegający na promowaniu optymalnego wykorzystania sieci, jest on objęty zakresem stosowania art. 35 tej dyrektywy, niezależnie od tego, czy został on ustanowiony na podstawie odrębnego aktu, a zatem powinien spełniać określone w nim warunki oraz podstawowe zasady wymienione w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy, nawet jeśli kary te dotyczą określonego segmentu sieci kolejowej.
2)       Państwa członkowskie mają możliwość wprowadzenia planu poprawy wydajności przewidującego szczególne kary za przekroczenie planowanego czasu postoju na stacjach granicznych, równolegle z karami powszechnie stosowanymi w przypadku opóźnienia w całej sieci krajowej, pod warunkiem jednak, że plan ten jest spójny i nie prowadzi jako całość do nałożenia nieproporcjonalnych kar. Zgodnie z art. 56 dyrektywy 2012/34 krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany, w ramach zatwierdzania planu poprawy wydajności, do sprawdzenia, czy oba zastosowane systemy sankcji realizują w sposób skoordynowany cel polegający na poprawie efektywności sieci, oraz do oceny wpływu gospodarczego tych sankcji na przedsiębiorstwa kolejowe w celu zapewnienia, aby nie zagrażały one rentowności i opłacalności przewozów kolejowych.
3)       Aby plan poprawy wydajności był zgodny z art. 35 dyrektywy 2012/34, nie jest konieczne, by przewidywał on, po pierwsze, oprócz kar nakładanych w przypadku opóźnień, które można przypisać przedsiębiorstwom kolejowym, premie dla rzetelnych przedsiębiorstw i rekompensaty dla przedsiębiorstw, które poniosły szkodę, a po drugie, by każdy ze środków składających się na ten plan i obejmujących kary nakładał identyczne sankcje na przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury, pod warunkiem że plan ten jako całość jest spójny i proporcjonalny w świetle celu realizowanego przez ten przepis, polegającego na zachęceniu przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy efektywności sieci kolejowej.
1      Język oryginału: francuski.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 352, s. 1) (zwana dalej „dyrektywą 2012/34”).
3      W szczególności w sprawie C‑161/15 chodzi o Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl i Sangritana SpA oraz, w sprawie C‑162/25, o Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (zwane dalej łącznie „skarżącymi przedsiębiorstwami kolejowymi”).
4      GURI nr 284 z dnia 6 grudnia 2011 r.,
dodatek zwyczajny nr 251.
5      GURI nr 300 z dnia 27 grudnia 2011 r.,
dodatek zwyczajny nr 297 (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 201/2011”.
6      GURI nr 170 z dnia 24 lipca 2015 r. (zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 112/2015”).
7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa (Dz.U. 2001, L 75, s. 29).
8      Wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania (C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 64); oraz z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska (C‑545/10, EU:C:2013:509, pkt 80).
9      Zobacz w tym względzie raport Independent Regulators’ Group – Rail, zatytułowany
„Performance Schemes in rail: a European overview” [IRG-Rail (2025) 10], opublikowane w listopadzie 2025 r., w szczególności s. 8 i 9, dostępny wyłącznie w języku angielskim pod adresem:
https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf.
Jak wskazano w tym raporcie w sprawie wdrażania planów poprawy wydajności w sektorze kolejowym, opracowanym przez grupę właściwych organów regulacyjnych w Unii, opracowywanie i wdrażanie tych planów różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich. Na wszelki wypadek pragnę zauważyć, że w dniu 11 lipca 2023 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykorzystania zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej w jednolitym europejskim obszarze kolejowym, zmieniającego dyrektywę 2012/34 i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 913/2010 [COM(2023) 443
final] w celu wzmocnienia zarządzania europejską siecią kolejową i jej wydajności. Obecny system poprawy wydajności przewidziany w art. 35 dyrektywy 2012/34 pozostaje zasadniczo ograniczony do poziomu krajowego, przyznając państwom członkowskim szeroki zakres swobody w odniesieniu do zastosowanych środków i metod. Wynika z tego, jak podkreśla Komisja w uzasadnieniu tego projektu rozporządzenia, niejednorodność systemów krajowych.
10      Wyrok z dnia 12 lutego 2026 r., Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
11      Chociaż brzmienie tego pytania pierwszego odnosi się w sposób ogólny do możliwości nałożenia „systemu kar” poza ramami określonymi w art. 35 dyrektywy 2012/34, bez sprecyzowania rodzaju kar, o których mowa, z postanowienia odsyłającego wynika, że poprzez swoje pytanie Consiglio di Stato (rada stanu) dąży w istocie do ustalenia, czy mechanizm kar mający zastosowanie konkretnie do stacji granicznych należy uznać za odrębny od planu poprawy wydajności przewidzianego w art. 35 tej dyrektywy, czy też jest on objęty zakresem stosowania tego przepisu.
12      Tak więc jedynie w przypadku istnienia wielu przepisów dotyczących różnych aspektów infrastruktury kolejowej, wprowadzonych oddzielnie i w sposób niespójny między nimi, ewentualnie przez różne organy, można by uznać, że chodzi o inny „plan”.
13      Zobacz podobnie w szczególności motywy 2 i 3 dyrektywy 2012/34.
14      Nie jest bez znaczenia, że zgodnie z raportem ekspertów przytoczonym w przypisie 9
niniejszej opinii w większości państw członkowskich (czyli w 18 państwach członkowskich) plany poprawy wydajności obejmują połączenia międzynarodowe, podczas gdy w mniejszości (czyli w sześciu z nich, w tym we Włoszech) połączenia te nie są uwzględnione. Zobacz podobnie s. 8 i 9 tego raportu.
15      W tym względzie należy uściślić, że rząd polski podnosi, iż art. 35 dyrektywy 2012/34 nie reguluje nakładania dodatkowych kar, które nie są objęte systemem pobierania opłat lub które nie mają zastosowania do całej sieci kolejowej, lecz wyłącznie do niektórych konkretnych punktów sieci kolejowej, takich jak stacje graniczne. Ze swej strony rząd włoski uważa, że kary graniczne zostały wprowadzone w ramach określonego systemu, który wchodzi w zakres nie tylko planu poprawy wydajności.
16      Dla dopełnienia wywodu pragnę zauważyć, że nie podnosząc wyraźnie zarzutu niedopuszczalności w odniesieniu do czwartego i piątego pytania prejudycjalnego, rząd włoski, przypominając w swoich uwagach na piśmie, iż rolą Trybunału nie jest formułowanie opinii doradczych w przedmiocie pytań ogólnych lub hipotetycznych, zarzuca sądowi odsyłającemu sformułowanie pytań, które nie dotyczą wykładni prawa Unii. Argumenty te można bez większych trudności oddalić, ponieważ jest wystarczająco jasne, że formułując te dwa pytania sąd ten zastanawia się nad konsekwencjami, jakie należy wyciągnąć z ewentualnej kumulacji sankcji wobec przedsiębiorstw kolejowych, a także nad rolą właściwego organu krajowego w tym kontekście, w szczególności w odniesieniu do ciążącego na nim ewentualnie obowiązku zapewnienia koordynacji między tymi różnymi systemami.
17      Zobacz podobnie pkt 27–29 niniejszej opinii.
18      Zgodnie z pkt 2 lit. a) załącznika VI do dyrektywy 2012/34 zastosowane kary, rozpatrywane jako całość, muszą być nie tylko konieczne „aby osiągnąć uzgodniony poziom wyników”, ale również proporcjonalne do tego celu, tak aby nie „stworzyć zagrożenia dla rentowności” usług świadczonych przez przedsiębiorstwa kolejowe.
19      W tym względzie pragnę zauważyć, że w art. 56 dyrektywy 2012/34 wyraźnie przewidziano dwa sposoby interwencji organu regulacyjnego. Po pierwsze, ust. 1 tego artykułu stanowi, że w przypadku gdy do organu regulacyjnego wpływa skarga wniesiona przez wnioskodawcę, który uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, dyskryminacyjnie lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, organ ten ocenia w szczególności PIR w jego wersjach tymczasowych i ostatecznych oraz kryteria w nim określone. Po drugie, zgodnie z ust. 2 tego artykułu organ ten jest uprawniony do działania z własnej inicjatywy, w szczególności w celu sprawdzenia, czy PIR zawiera klauzule o charakterze dyskryminacyjnym lub pozostawia zarządcy infrastruktury swobodę decyzyjną, którą można wykorzystać w celu dyskryminacyjnego traktowania wnioskodawców. Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika również, że PIR, leżący u podstaw niniejszego sporu, obejmował zarówno plan poprawy wydajności, jak i system kar granicznych.
20      Chociaż sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością włoskich przepisów rozpatrywanych w postępowaniu głównym z art. 35 dyrektywy 2012/34, nic w postanowieniu odsyłającym nie wskazuje, w jaki sposób taka kumulacja byłaby jego zdaniem nieuzasadniona lub mogłaby mieć nieproporcjonalny charakter. Co prawda ostateczna ocena zgodności tego uregulowania z prawem Unii należy do tego sądu. Jednakże okoliczność, że oba rozpatrywane systemy kar służą celom komplementarnym, że ich treść oraz warunki ich stosowania są określone w sposób jasny i przejrzysty oraz że maksymalna kwota kary związanej z przekroczeniem czasu postoju na stacji granicznej podlega z góry określonemu pułapowi, przemawia prima facie, z zastrzeżeniem arbitralnego zastosowania przez zarządcę infrastruktury lub oczywiście nieuzasadnionej wykładni przez ART, za tym, że środki te są uzasadnione w świetle celów realizowanych przez art. 35 tej dyrektywy.
21      Należy również zauważyć, że chociaż problematyka ta nie została podniesiona przez sąd odsyłający jako taka, ponieważ w niniejszej sprawie te dwa systemy sankcji są zdefiniowane w sposób jasny i precyzyjny oraz służą celom komplementarnym, zasada ne bis in idem nie może stać na przeszkodzie kumulacji sankcji. Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r.,
Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, pkt 63).
22      Chociaż prawie wszystkie plany poprawy wydajności przewidują kary dla podmiotów, których zachowanie zakłóca funkcjonowanie sieci (tj. 22
z 24), zdecydowana większość badanych planów (tj. 17
z 24) przewiduje również rekompensatę dla rzetelnych przedsiębiorstw kolejowych. Oprócz przewidzianych mechanizmów kar i rekompensat szereg państw członkowskich – czyli około jednej trzeciej respondentów (mianowicie 9 z 24) – wskazało, że ich krajowe plany poprawy wydajności obejmują również systemy premii. Premie te mają na celu wynagradzanie dobrych wyników albo poprzez wycenienie wyników wykraczających poza wcześniej określone cele, albo poprzez porównanie względnych wyników operatorów. Zobacz w tym względzie raport ekspertów przytoczony w przypisie 9 do niniejszej opinii, s. 13.