PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo prošireno vijeće)
21. prosinca 2022.(*)
„Državne potpore – Okvirni program čiji je cilj dodijeliti potporu za nepokrivene fiksne troškove u okviru pandemije bolesti COVID-19 u Njemačkoj – Odluka o neospornosti – Privremeni okvir državnih potpora – Pojedinačno ispitivanje prijavljenog programa potpora – Mjera namijenjena otklanjanju ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Proporcionalnost”
U predmetu T‑260/21,
E. Breuninger GmbH & Co., sa sjedištem u Stuttgartu (Njemačka), koji zastupaju R. Velte i W. Meilicke, avocats,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju V. Bottka, G. Braga da Cruz i C. Kovács, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju P.-L. Krüger i J. Möller, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (drugo prošireno vijeće),
u sastavu tijekom vijećanja: V. Tomljenović, predsjednica, F. Schalin, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (izvjestitelj) i D. Kukovec, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 14. rujna 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1        Tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, društvo E. Breuninger GmbH & Co., zahtijeva poništenje Odluke Komisije C(2020) 8318 final od 20. studenoga 2020. o državnoj potpori SA.59289 (2020/N) – Njemačka COVID-19 – Potpora za nepokrivene fiksne troškove (SL 2022., C 124, str. 1.), kako je izmijenjena Odlukom Komisije C(2021) 1066 final od 12. veljače 2021. o državnoj potpori SA.61744 (2021/N) – Zajednička obavijest o izmjeni programa potpora odobrenih na temelju privremenog okvira, osobito nakon pete izmjene privremenog okvira (SL 2021., C 77, str. 18.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora
2        Tužitelj je društvo koje posluje u okviru grupe E. Breuninger, koja, među ostalim, posluje u sektoru odjevnih predmeta i distribucije odjeće, mirisa, kozmetičkih proizvoda i proizvoda za njegu tijela te distribucije namještaja, kućanskih potrepština i ukrasa.
3        Europska komisija donijela je 19. ožujka 2020. Komunikaciju naslovljenu „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji COVIDA-19” (SL 2020., C 91 I, str. 1.; u daljnjem tekstu: Privremeni okvir), koja je prvi put izmijenjena 3. travnja 2020. (SL 2020., C 112 I, str. 1.), drugi put 8. svibnja 2020. (SL 2020., C 164, str. 3.), treći put 29. lipnja 2020. (SL 2020., C 218, str. 3.) i četvrti put 13. listopada 2020. (SL 2020., C 340 I, str. 1.).
4        Točke 17. do 19. odjeljka 2. Privremenog okvira, naslovljenog „Primjenjivost članka 107. stavka 3. točke (b) [UFEU‑a]”, glase kako slijedi:
„17.      Na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a Komisija može objaviti da su s unutarnjim tržištem spojive potpore ‚za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice’. U tom kontekstu sudovi Unije presudili su da poremećaji moraju utjecati na cijelo gospodarstvo ili važan dio gospodarstva dotične države članice, a ne samo na jednu njezinu regiju ili dio njezina državnog područja. To je, nadalje, u skladu s potrebom strogog tumačenja svih iznimnih odredbi, kao što je članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a. […] To tumačenje Komisija dosljedno primjenjuje pri donošenju odluka. […]
18.      S obzirom na to da pandemija covida-19 utječe na sve države članice i da mjere ograničavanja koje su države članice poduzele utječu na poduzeća, Komisija smatra da su državne potpore opravdane i da se tijekom ograničenog razdoblja mogu proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a kako bi se nadoknadio manjak likvidnosti s kojim su suočena poduzeća i osiguralo da poremećaji koje je prouzrokovala pandemija covida-19 ne ugroze njihovu održivost, a posebno održivost MSP‑ova.
19.      Komisija u ovoj Komunikaciji utvrđuje uvjete spojivosti koje će u načelu primjenjivati na potpore koje države članice dodijele na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Države članice stoga moraju dokazati da su mjere državne potpore koje su prijavljene Komisiji na temelju ove Komunikacije potrebne, primjerene i razmjerne za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu predmetne države članice i da se u potpunosti poštuju svi uvjeti iz ove Komunikacije.”
5        U točki 11. Komunikacije kojom se uvodi četvrta izmjena Privremenog okvira navodi se:
„Drugo, zbog pandemije bolesti COVID-19 mnoga se poduzeća privremeno suočavaju s manjom potražnjom, zbog čega ne mogu pokriti dio svojih fiksnih troškova. U mnogim slučajevima oporavak potražnje očekuje se tijekom sljedećih mjeseci, a smanjenje poduzeća može biti neučinkovito ako to podrazumijeva znatne troškove restrukturiranja. Kako bi se učinkovito premostilo razdoblje krize, poduzećima bi se mogla pružiti privremena potpora za dio njihovih fiksnih troškova, čime bi se izbjeglo propadanje njihova kapitala, očuvala njihova poslovna aktivnost i osigurala snažna platforma za oporavak.”
6        Komunikacijom kojom se uvodi četvrta izmjena Privremenog okvira u njega je unesen odjeljak 3.12 naslovljen „Državna potpora u obliku potpore za nepokrivene fiksne troškove”, koji sadržava točke 86. i 87., koje glase kako slijedi:
„86.      Države članice mogu predvidjeti potporu za nepokrivene fiksne troškove poduzeća u kojima je zbog pandemije COVID‑a 19 došlo do prekida ili smanjenja poslovne aktivnosti.
87.      Ako takve mjere čine državnu potporu, Komisija će ih smatrati spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
a.      potpora je dodijeljena najkasnije 30. lipnja 2021. i pokriva nepokrivene fiksne troškove nastale u razdoblju od 1. ožujka 2020. do 30. lipnja 2021., uključujući takve troškove nastale u dijelu tog razdoblja („prihvatljivo razdoblje”);
b.      potpora je dodijeljena na temelju programa poduzetnicima koji su tijekom prihvatljivog razdoblja pretrpjeli pad prometa od najmanje 30 % u usporedbi s istim razdobljem 2019. […]
c.      nepokriveni fiksni troškovi su fiksni troškovi poduzetnika nastali u prihvatljivom razdoblju koji nisu pokriveni doprinosom dobiti (prihodi minus varijabilni troškovi) tijekom istog razdoblja i koji nisu pokriveni iz drugih izvora, kao što su osiguranje, privremene mjere potpore predviđene ovom Komunikacijom ili potpora iz drugih izvora. […] Intenzitet potpore ne smije premašiti 70 % nepokrivenih fiksnih troškova, osim za mikropoduzeća i mala poduzeća (u smislu Priloga I. Uredbi o općem skupnom izuzeću), za koja intenzitet potpore ne smije premašiti 90 % nepokrivenih fiksnih troškova. Za potrebe ove točke gubici poduzećâ zabilježeni u njihovim računima dobiti i gubitka tijekom prihvatljivog razdoblja […] smatraju se nepokrivenim fiksnim troškovima. Potpora u okviru ove mjere može se dodijeliti na temelju predviđenih gubitaka, a konačni iznos potpore određuje se nakon ostvarenja gubitaka, na temelju revidiranih financijskih izvještaja ili, uz odgovarajuće obrazloženje koje je država članica dostavila Komisiji (primjerice u vezi s obilježjima ili veličinom određenih vrsta poduzeća), na temelju poreznih računa. Svaka isplata koja premašuje konačni iznos potpore vraća se;
d.      u svakom slučaju, potpora ne smije premašiti ukupni iznos od 3 milijuna [eura] po poduzeću. Potpora se može dodijeliti u obliku izravnih bespovratnih sredstava, jamstava i zajmova pod uvjetom da je ukupna nominalna vrijednost takvih mjera ispod ukupne gornje granice od 3 milijuna [eura] po poduzeću; svi iznosi moraju biti bruto iznosi, tj. prije odbitka poreza ili drugih troškova;
e.      potpora u okviru ove mjere ne zbraja se s drugim potporama za iste prihvatljive troškove;
f.      potpora se ne može dodijeliti poduzećima koja su već bila u teškoćama (u smislu Uredbe o općem skupnom izuzeću […]) na dan 31. prosinca 2019. Odstupajući od prethodno navedenog, potpore se mogu dodijeliti mikropoduzećima i malim poduzećima (u smislu Priloga I. Uredbi o općem skupnom izuzeću) koja su već bila u teškoćama na dan 31. prosinca 2019. pod uvjetom da se nad njima ne provodi skupni postupak u slučaju nesolventnosti u skladu s nacionalnim pravom i da nisu primila potporu za sanaciju […] ili potporu za restrukturiranje. […]”
7        Savezna Republika Njemačka je 17. studenoga 2020. Komisiji, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, prijavila program potpora čiji je cilj na njezinu državnom području dodijeliti potporu za nepokrivene fiksne troškove u okviru pandemije bolesti COVID-19.
8        Komisija je 20. studenoga 2020. donijela Odluku C(2020) 8318 final.
9        Komisija je u Odluci C(2020) 8318 final, kao prvo, opisala bitna obilježja prijavljenog programa potpora, iz kojih osobito proizlazi da se pojedinačne mjere potpore mogu dodijeliti samo poduzetnicima koji su pretrpjeli pad prometa od najmanje 30 % (uvodna izjava 17.). Kao drugo, istaknula je da je prijavljeni program obuhvaćen člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, s obzirom na to da daje selektivnu prednost svojim korisnicima i stoga uzrokuje narušavanje tržišnog natjecanja (uvodne izjave 31. do 33.). Kao treće, utvrdila je da je navedeni program potpora spojiv s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a pozivajući se na kriterije određene u točki 87. njezina privremenog okvira (uvodne izjave 35. do 41.). Stoga ona nije imala primjedbi u pogledu tog programa potpora.
10      Program potpora odobren Odlukom C(2020) 8318 final odnosio se na potpore čija je gornja granica iznosa određena na 3 milijuna eura po poduzetniku (uvodna izjava 20.).
11      Komisija je 28. siječnja 2021. izvršila petu izmjenu svojeg privremenog okvira (SL 2021., C 34, str. 6.), kojom je, među ostalim, izmijenila točku 87. podtočku d. tog okvira povećavši gornju granicu potpore na 10 milijuna eura po poduzetniku. Također je izmijenila točku 87. podtočku a. tako što je prvotno razdoblje između 1. ožujka 2020. i 30. lipnja 2021. produžila do 31. prosinca 2021.
12      Savezna Republika Njemačka je 2. veljače 2021. obavijestila Komisiju o izmjeni svojeg programa potpora, koja se sastojala od povećanja gornje granice potpora na 10 milijuna eura i od njegova produljenja do 31. prosinca 2021.
13      Komisija je Odlukom C(2021) 1066 final odobrila razne izmjene koje je Njemačka provela u odnosu na prijavljene programe potpora, među kojima je i onaj odobren Odlukom C(2020) 8318 final (u daljnjem tekstu: sporni program potpora).
14      Komisija je u Odluci C(2021) 1066 final među ostalim, s jedne strane, preuzela analizu iz svojih ranijih odluka kako bi naglasila postojanje državnih potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i njihovu spojivost s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a (uvodne izjave 15. i 17.) i, s druge strane, smatrala da su produljenje trajanja prijavljenog i odobrenog programa potpora na temelju Privremenog okvira i utvrđenje njegove gornje granice u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a (uvodna izjava 18.).
Zahtjevi stranaka
15      Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–        poništi pobijanu odluku;
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
16      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbaci tužbu kao nedopuštenu odnosno da je podredno odbije kao neosnovanu;
–        naloži tužitelju snošenje troškova.
17      Komisija je na raspravi navela da odustaje od svojih zahtjeva koji se odnose na dopuštenost tužbe, što je uneseno u zapisnik s rasprave.
18      Savezna Republika Njemačka od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu i
–        naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
19      U prilog osnovanosti tužbe tužitelj ističe dva tužbena razloga koji se temelje na povredi članka 107. odnosno članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. UFEU‑a
20      Tužitelj u biti smatra da je Komisija pogrešno smatrala da se sporni program potpora može proglasiti spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Ovaj se tužbeni razlog sastoji od dva dijela.
21      U prvom dijelu tog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je pobijanom odlukom povrijeđeno načelo proporcionalnosti jer se njome odobrava program potpora utemeljen na kriteriju prihvatljivosti koji uzima u obzir poduzetnikov promet (u daljnjem tekstu: predmetni kriterij prihvatljivosti). U drugom dijelu tvrdi da je Komisija povrijedila svoju obvezu pojedinačnog ispitivanja prijavljenog programa potpora i svoju obvezu obrazlaganja.
22      Komisija, koju podupire Savezna Republika Njemačka, zahtijeva odbijanje tog tužbenog razloga.
23      U skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a „[m]ogu [se] smatrati spojivima s unutarnjim tržištem […] potpore […] za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice”.
24      Prema sudskoj praksi, iz opće strukture Ugovora proizlazi da postupak predviđen u članku 108. UFEU‑a ne smije nikada dovesti do rezultata koji bi bio suprotan posebnim odredbama Ugovora. Stoga Komisija ne može državnu potporu čiji su pojedini oblici u suprotnosti s drugim odredbama Ugovora proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem. Isto tako, Komisija ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem državnu potporu kojom su na neki način povrijeđena opća načela prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 15. travnja 2008., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, t. 50. i 51. i od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, t. 44.).
25      Valja podsjetiti na to da Komisija u odnosu na primjenu članka 107. stavka 3. UFEU‑a raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću čije izvršavanje uključuje složene ekonomske i socijalne procjene (vidjeti presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 80. i navedenu sudsku praksu), tako da se sudski nadzor mora ograničiti na provjeru poštovanja postupovnih pravila i pravila o obrazloženju, materijalne točnosti utvrđenih činjenica, nepostojanja očite pogreške u ocjeni činjenica ili zlouporabe ovlasti (vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, t. 78. i navedenu sudsku praksu).
Prvi dio, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
26      Tužitelj u biti smatra da je predmetni kriterij prihvatljivosti neproporcionalan i da dovodi do nejednakog postupanja na štetu poduzetnika koji se bave s više djelatnosti od kojih je samo na neke utjecala pandemija bolesti COVID-19. Stoga bi se zbog tog kriterija, zato što bi doveo do njihova isključivanja iz spornog programa ili smanjenja potpore, morali koristiti međusobnim subvencioniranjem njihovih pogođenih djelatnosti, za razliku od njihovih konkurenata koji se isključivo bave trgovinom na malo, koji bi imali puno pravo na potpore iz navedenog programa.
27      Komisija i Savezna Republika Njemačka tvrde da ovaj dio ovog tužbenog razloga nije osnovan. Komisija uvodno također tvrdi da ovaj dio ovog tužbenog razloga odmah valja odbiti jer tužitelj protiv Privremenog okvira koji se provodi pobijanom odlukom nije podnio nikakav prigovor nezakonitosti u smislu članka 277. UFEU‑a.
–       Komisijin argument o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na tome da protiv Privremenog okvira nije istaknut prigovor nezakonitosti
28      Komisija, kao prvo, ističe da je u pobijanoj odluci pravilno primijenjen predmetni kriterij prihvatljivosti, koji se nalazi u točki 87. Privremenog okvira, kao drugo, tvrdi da tužitelj nije istaknuo prigovor nezakonitosti u pogledu navedenog okvira i, kao treće, iz toga zaključuje da treba presumirati njegovu valjanost i da se ona ne može dovesti u pitanje prilikom osporavanja osnovanosti pobijane odluke.
29      Takav se argument ne može prihvatiti.
30      Kao prvo, iako je točno da tužba ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na prigovor nezakonitosti ili na članak 277. UFEU‑a, valja podsjetiti na to da u pravu Unije ne postoji obveza službenog isticanja prigovora nezakonitosti. Naime, na temelju sudske prakse može se zaključiti da je prigovor nezakonitosti istaknut implicitno jer iz tužbe relativno jasno proizlazi da tužitelj zapravo iznosi takav prigovor (vidjeti u tom smislu presudu od 27. studenoga 2018., Mouvement pour une Europe des nations et des libertés/Parlament, T‑829/16, EU:T:2018:840, t. 66. i navedenu sudsku praksu).
31      To je tako u ovom slučaju.
32      Kao prvo, određeni dijelovi tužbe izravno dovode u pitanje valjanost točke 87. Privremenog okvira. Tako se ističe da „kriterij utvrđen u [točki] 87. podtočki (b) Privremenog okvira u verziji nakon njegove četvrte izmjene […] nije prikladan kriterij za smanjenje ili uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja”. Isto tako, u njoj se tvrdi da točka 87. podtočka (c) Privremenog okvira dovodi do „neopravdane razlike u postupanju”.
33      Kao drugo, s obzirom na okolnosti ovog slučaja, činjenica da tužitelj uzgredno osporava valjanost Privremenog okvira također i nužno proizlazi iz njegove cjelokupne argumentacije u okviru tog dijela ovog tužbenog razloga. Naime, i sporni program potpora i pobijana odluka kojom se odobrava preuzeli su kriterij prihvatljivosti koji proizlazi iz točke 87. Privremenog okvira. Stoga Komisija nije mogla ne shvatiti da se tužiteljevom argumentacijom, koja se temelji na nezakonitosti navedene odluke zbog neproporcionalnosti tog kriterija, također dovodi u pitanje valjanost navedene točke.
34      Kao drugo, u svakom slučaju, u dijelu u kojem Komisija tvrdi da tužitelj ne može dovesti u pitanje osnovanost kriterija ako protiv tog kriterija nije istaknut prigovor nezakonitosti na temelju točke 87. Privremenog okvira, ona pogrešno tumači pravni doseg akata, poput navedenog okvira, koje donosi radi ograničavanja svoje diskrecijske ovlasti.
35      U skladu s ustaljenom sudskom praksom, Unijini pravni akti načelno uživaju presumpciju zakonitosti i stoga proizvode pravne učinke – sve dok ih se ne povuče, poništi u okviru tužbe za poništenje ili proglasi nevaljanima povodom zahtjeva za prethodnu odluku ili prigovora nezakonitosti ili dok nisu predmet zahtjeva za suspenziju primjene ili drugih privremenih mjera suda Unije na temelju članaka 278. i 279. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 14. lipnja 2012., CIVAD, C‑533/10, EU:C:2012:347, t. 39. i navedenu sudsku praksu i od 2. travnja 2020., Komisija/Poljska, Mađarska i Češka Republika (Privremeni mehanizam premještanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu), C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, t. 140.). Zbog poštovanja te presumpcije zakonitosti može doći do toga da se ne ispita osnovanost odluke kojom se samo provodi opći akt čija valjanost nije sporna (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2021., P. Krücken Organic/Komisija, C‑586/20 P, neobjavljena, EU:C:2021:1046, t. 69. i od 2. veljače 2012., Grčka/Komisija, T‑469/09, neobjavljena, EU:T:2012:50, t. 57.). Tako se navedena presumpcija primjenjuje samo na konačne akte institucija, tijela, ureda i agencija Unije koji proizvode pravne učinke prema trećima i protiv kojih se može podnijeti tužba za poništenje. To nije slučaj s aktom kojim Komisija donosi pravila postupanja kako bi ograničila izvršavanje svoje diskrecijske ovlasti.
36      Kada Komisija samu sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, ona načelno ne može odstupiti od primjene pravila koje je propisala pod prijetnjom izricanja sankcija, ovisno o slučaju, zbog povrede općih načela prava kao što je jednako postupanje (vidjeti presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 82. i navedenu sudsku praksu). Međutim, donošenje takvih pravila ne oslobađa Komisiju obveze pojedinačnog ispitivanja okolnosti slučaja, što može dovesti do toga da se navedena pravila ne primijene ako to zahtijevaju posebnosti predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 41.). Iz toga proizlazi da, za razliku od pravnih akata iz točke 35. ove presude, akti kojima Komisija donosi samo pravilo postupanja ne proizvode, sami po sebi, obvezujuće pravne učinke.
37      To nepostojanje intrinzičkih obvezujućih pravnih učinaka osobito je važno s obzirom na prirodu ovlasti koje su Komisiji dodijeljene u području nadzora državnih potpora. Kada bi se priznalo da Privremeni okvir sam po sebi proizvodi obvezujuće pravne učinke i da se na njega primjenjuje presumpcija zakonitosti, to bi dakle značilo da mu se priznaje pravna priroda istovjetna onoj uredbe, akta koji Komisija nije ovlaštena donijeti na temelju odjeljka UFEU‑a koji se odnosi na „državne potpore”, osim slučajeva predviđenih člankom 108. stavkom 4. UFEU‑a.
38      Iz toga proizlazi da, neovisno o tome što se kriterij prihvatljivosti koji je primijenila Komisija temelji na točki 87. Privremenog okvira i s obzirom na to da protiv navedene točke nije istaknut prigovor nezakonitosti, tužitelj bi i dalje imao pravo osporavati način na koji se Komisija u pobijanoj odluci koristila diskrecijskom ovlašću koju ima na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a kada je sporni program potpora proglasila spojivim s unutarnjim tržištem i, u tom kontekstu, osnovanost kriterija prihvatljivosti koji je primijenila.
–       Doseg tužiteljeve argumentacije
39      Prvim dijelom ovog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je kriterij prihvatljivosti iz točke 87. podtočaka (b) i (c) Privremenog okvira, koji je primijenjen u spornom programu potpora i koji je Komisija odobrila u pobijanoj odluci, neproporcionalan. U tom pogledu ističe više prigovora te se poziva i na povredu načela jednakog postupanja.
40      Konkretnije, tužitelj prigovara da se u točki 87. podtočkama (b) i (c) Privremenog okvira kao kriterij prihvatljivosti potpore za nepokrivene fiksne troškove upotrebljava pad prometa na razini poduzetnika, a ne samo na razini djelatnosti na koje je utjecala pandemija bolesti COVID-19.
41      U tom pogledu valja istaknuti da činjenica da u obzir valja uzeti pad prometa na razini poduzetnika proizlazi iz točke 87. podtočke (b) Privremenog okvira, u kojoj se pojašnjava da se potpore dodjeljuju na temelju programa „poduzetnicima koji su [između 1. ožujka 2020. i 30. lipnja 2021.] pretrpjeli pad prometa od najmanje 30 %”. To također proizlazi iz točke 87. podtočke (c) navedenog okvira jer se u njoj iz definicije „nepokriveni fiksni troškovi” isključuju troškovi pokriveni doprinosom dobiti ili iz drugih izvora.
42      Kao prvo, valja podsjetiti na to da načelo proporcionalnosti iz članka 5. stavka 4. UEU‑a zahtijeva da akti institucija Unije ne prekoračuju granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje zadanih legitimnih ciljeva koji se nastoje postići propisom o kojem je riječ (presuda od 17. svibnja 1984., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, t. 25.), pri čemu je, kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, potrebno odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća, a prouzročene nepovoljnosti ne smiju biti nerazmjerne ciljevima koji se žele postići (presuda od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku), C‑611/17, EU:C:2019:332, t. 55.).
43      Da bi mjera poštovala načelo proporcionalnosti moraju biti ispunjena tri uvjeta. Prvi se odnosi na njezinu prikladnost, odnosno može li se njome ostvariti legitimni cilj koji se želi postići. Drugi se odnosi na njezinu nužnost i podrazumijeva da se navedeni legitimni cilj ne može postići blažim, ali jednako prikladnim sredstvima (vidjeti u tom smislu presudu od 26. rujna 2013., Dansk Jurist- og Økonomforbund, C‑546/11, EU:C:2013:603, t. 69.). Naposljetku, treći uvjet, koji se ponekad naziva „proporcionalnost u užem smislu”, odnosi se na njezinu proporcionalnost, to jest na nepostojanje nepogodnosti koje su neproporcionalne ciljevima koji se žele postići (vidjeti u tom smislu presude od 7. ožujka 2013., Poljska/Komisija, T‑370/11, EU:T:2013:113, t. 89. i od 26. rujna 2014., Romonta/Komisija, T‑614/13, EU:T:2014:835, t. 74.)
44      Kao drugo, čini se da tužitelj također iznosi prigovor koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja. Naime, on tvrdi da je kriterij prihvatljivosti o kojem je riječ doveo do nejednakog postupanja, na štetu poduzetnika koji se bave s više djelatnosti od kojih na neke nije utjecala pandemija bolesti COVID-19, tako što ih obvezuje da se koriste međusobnim subvencioniranjem njihovih pogođenih djelatnosti jer nisu imali pravo na potpore iz spornog programa koji je Komisija odobrila ili su ga imali u manjoj mjeri.
45      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 15. travnja 2008., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, t. 66.; vidjeti u tom smislu i presudu od 5. lipnja 2018., Montero Mateos, C‑677/16, EU:C:2018:393, t. 49.).
46      Elemente koji su svojstveni različitim situacijama i njihovu usporedivost stoga valja utvrđivati i ocijeniti osobito s obzirom na predmet i svrhu akta Unije kojim se uvodi razlikovanje o kojem je riječ. Usto, moraju se uzeti u obzir i načela i ciljevi područja na koje se odnosi akt o kojem je riječ (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique et Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 26.).
47      Valja utvrditi da se takva argumentacija iznesena protiv odluke kojom se primjenjuje članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a podudara s tužiteljevim prigovorima koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti i njegovim različitim uvjetima.
48      Naime, člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a dopušta se odstupanje od općeg načela nespojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Iz toga slijedi, s jedne strane, da je njegov cilj omogućiti da se državne potpore, koje po samoj svojoj definiciji podrazumijevaju dodjelu selektivne prednosti određenim poduzetnicima i koje se mogu kvalificirati kao diskriminatorne, proglase spojivima s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr., C‑20/15 P i C‑21/15 P, EU:C:2016:981, t. 54. i 55.) i, s druge strane, da ga treba usko tumačiti (vidjeti presudu od 9. travnja 2014., Grčka/Komisija, T‑150/12, neobjavljena, EU:T:2014:191, t. 146. i navedenu sudsku praksu).
49      Prema tome, okolnost da kriterij prihvatljivosti o kojem je riječ dovodi do različitog postupanja prema poduzetnicima ovisno o tome je li pandemija bolesti COVID-19 utjecala na sve ili samo na dio njihovih aktivnosti ne znači sama po sebi da je nezakonit. Suprotno tomu, valja provjeriti je li ta razlika u postupanju opravdana s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a, što pretpostavlja da je navedeni kriterij nužan, prikladan i proporcionalan za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice o kojoj je riječ.
–       Prigovor kojim se osporava prikladnost predmetnog kriterija prihvatljivosti
50      Tužitelj u biti tvrdi da predmetni kriterij prihvatljivosti nije prikladan za postizanje cilja članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a jer se njime narušava tržišno natjecanje a da se pritom ne ublažavaju učinci pandemije bolesti COVID-19 te je protivan točki 11. Komunikacije kojom se uvodi četvrta izmjena Privremenog okvira, koja se odnosi na zahtjev izbjegavanja propadanja kapitala poduzetnika. U tom pogledu ističe da su učinci navedene pandemije na trgovinu na malo bili takvi da se ne može isključiti povlačenje poduzetnika koji zbog obavljanja drugih djelatnosti nisu imali koristi od spornog programa potpora.
51      Takvu argumentaciju nije moguće prihvatiti.
52      Kao prvo, nije sporno da je pandemija bolesti COVID-19 uzrokovala ozbiljne poremećaje u njemačkom gospodarstvu. Ona je stoga obuhvaćena područjem primjene članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
53      Kao drugo, iz točke 18. Privremenog okvira, prenesene u točki 4. ove presude, proizlazi da je njegov cilj učiniti potpore spojivima s unutarnjim tržištem, osobito one u obliku potpore za nepokrivene fiksne troškove, kojima se nastoji nadoknaditi manjak likvidnosti s kojim su zbog pandemije bolesti COVID-19 suočeni poduzetnici i osigurati da poremećaji koje je prouzrokovala ne ugroze njihovu održivost.
54      Isto tako, iz točke 11. Komunikacije kojom se uvodi četvrta izmjena Privremenog okvira, prenesene u točki 5. ove presude, proizlazi da se potporom poduzetnicima koji privremeno nisu u mogućnosti pokriti dio svojih fiksnih troškova nastoji osigurati njihov opstanak, na način da se izbjegne propadanje njihova kapitala, čime se omogućuje očuvanje njihove poslovne aktivnosti tako što im se osigurava snažno uporište za oporavak.
55      Kao treće, valja istaknuti da je takav cilj – koji podrazumijeva uzimanje u obzir poteškoće koju zbog pandemije bolesti COVID-19 poduzetnik može imati u pokrivanju svojih fiksnih troškova – u skladu s ciljem članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a te potpada pod provedbu široke diskrecijske ovlasti koju Komisija ima na temelju te odredbe, navedene u točki 25. ove presude.
56      Kao četvrto, valja utvrditi da je kriterij kojim se poduzetnicima čiji je promet zbog pandemije bolesti COVID-19 pao za više od 30 % omogućilo dobivanje financijske pomoći u potpunosti dio ostvarivanja cilja osiguranja održivosti i opstanka poduzetnika tijekom navedene pandemije, navedenog u točkama 53. i 54. ove presude.
57      Taj se zaključak ne dovodi u pitanje tužiteljevom tvrdnjom da bi se određeni poduzetnici koji nemaju, ili imaju u manjoj mjeri, koristi od spornog programa potpora jer obavljaju djelatnosti na koje pandemija bolesti COVID-19 nije utjecala, poput internetske trgovine, morali povući iz sektora trgovine na malo.
58      U tom pogledu valja podsjetiti na to da se člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a ne zahtijeva da se samom predmetnom potporom mogu otkloniti ozbiljni poremećaji u gospodarstvu države članice o kojoj je riječ. Naime, jednom kada Komisija utvrdi postojanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice, toj bi državi članici mogla biti dopuštena, ako su usto ispunjene druge pretpostavke predviđene tim člankom, dodjela državnih potpora u obliku programa potpora ili pojedinačnih potpora, koje pridonose otklanjanju navedenih ozbiljnih poremećaja. Stoga bi mogla biti riječ o više programa potpore koji, svaki u svojem dijelu, doprinose toj svrsi. Stoga se ne može zahtijevati da se samim programom potpore, kako bi se valjano temeljio na navedenoj odredbi, otklanjaju ozbiljni poremećaji u gospodarstvu države članice.
59      Osim toga, Komisija je mogla smatrati, a da pritom ne povrijedi granice široke diskrecijske ovlasti kojom raspolaže na temelju sudske prakse navedene u točki 25. ove presude, da valja osigurati održivost poduzetnika na čiji je znatan dio djelatnosti, a ne na sve, utjecala pandemija bolesti COVID-19, neovisno o općoj poduzetnikovoj situaciji.
60      Stoga ovaj prigovor valja odbiti.
–       Prigovor kojim se osporava nužnost predmetnog kriterija prihvatljivosti
61      Tužitelj tvrdi da bi se primjenom alternativnog kriterija koji uzima u obzir gubitke ostvarene u područjima aktivnosti na koje je utjecala pandemija bolesti COVID-19, a ne uzimanjem u obzir cjelokupne situacije poduzetnika, mogao bolje ostvariti cilj članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a jer on ne bi imao ograničavajući učinak na tržišno natjecanje kakav proizlazi iz predmetnog kriterija prihvatljivosti. Naglašava da je Komisija taj alternativni kriterij uzela u obzir u drugim odlukama.
62      Komisija, među ostalim, odgovara da se nije morala apstraktno izjasniti o svim alternativnim mjerama koje se mogu predvidjeti umjesto spornog programa potpora. Dodaje da usporedba koju je tužitelj proveo s određenim odlukama koje je ona donijela zbog pandemije bolesti COVID-19 nije relevantna jer te odluke nemaju istu pravnu osnovu.
63      Načelno je točno da Komisija ne mora općenito odlučivati o svim alternativnim mjerama koje je moguće zamisliti jer iako predmetna država članica mora obrazloženo navesti razloge na temelju kojih je donesen predmetni program potpore, osobito u pogledu primijenjenih kriterija prihvatljivosti, ona nije dužna pozitivno dokazati da se nijednom drugom mogućom mjerom, koja je po definiciji hipotetska, ne može omogućiti bolje osiguranje cilja koji se želi postići. Budući da navedena država članica ne podliježe takvoj obvezi, tužitelj ne može osnovano tražiti od Općeg suda da naloži Komisiji da zamijeni nacionalna tijela u okviru te zadaće normativnog istraživanja kako bi se ispitala svaka moguća alternativna mjera (vidjeti presudu od 6. svibnja 2019., Scor/Komisija, T‑135/17, neobjavljena, EU:T:2019:287, t. 94. i navedenu sudsku praksu).
64      Međutim, valja utvrditi da takva sudska praksa nije relevantna u okolnostima ovog slučaja. Naime, ona počiva na dvostrukoj pretpostavci da, s jedne strane, kriterije prihvatljivosti programa potpora utvrđuje država članica o kojoj je riječ i, s druge strane, da Komisija samo mora ispitati njihovu nužnost na temelju objašnjenja koje je pružila navedena država. Međutim, u ovom je slučaju nesporno, s jedne strane, da se osnova kriterija prihvatljivosti iz spornog programa potpora zapravo nalazi u Komisijinu Privremenom okviru i, s druge strane, da je Komisija u drugim odlukama primijenila alternativni kriterij o kojem govori tužitelj kako bi određene programe potpora koji su doneseni zbog pandemije bolesti COVID-19 proglasila spojivima s unutarnjim tržištem.
65      Ipak, ovaj se prigovor ne može prihvatiti.
66      Kao prvo, kao što se naglašava u točkama 25., 55. i 58. ove presude, Komisija prilikom provedbe članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a ima široku diskrecijsku ovlast. Stoga bi se ovaj prigovor mogao prihvatiti samo u slučaju kada bi se alternativnim kriterijem koji je tužitelj istaknuo jasno dokazalo nepostojanje nužnosti predmetnog kriterija prihvatljivosti.
67      Kao drugo, valja primijetiti da se alternativni kriterij koji je tužitelj istaknuo razlikuje od kriterija prihvatljivosti o kojem je riječ s obzirom na opseg njegova proračunskog utjecaja na dotičnu državu članicu. Naime, na temelju njega bi se javna sredstva dodijelila svakom poduzetniku koji je pretrpio gubitke zbog pandemije, neovisno o njegovoj ukupnoj financijskoj situaciji. Suprotno tomu, predmetni kriterij prihvatljivosti ograničava učinke takvih potpora na proračun tako što iz spornog programa potpora isključuje poduzetnike na čiju je financijsku situaciju pandemija bolesti COVID-19 manje utjecala jer imaju druge izvore prihoda ili im ograničava pristup.
68      Kao treće i posljedično, tužitelj u biti pogrešno tvrdi da je alternativni kriterij koji on navodi mjera koja je „jednako prikladna” u smislu sudske prakse navedene u točkama 42. i 43. ove presude, čime bi se dokazalo da predmetni kriterij prihvatljivosti nije nužan.
69      Taj zaključak ne dovodi se u pitanje tužiteljevom argumentacijom da je Komisija u dvjema odlukama kojima se programi potpora proglašavaju spojivima s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a prihvatila primjenu kriterija koji uzima u obzir područja aktivnosti na koja je utjecala pandemija bolesti COVID-19.
70      U tom je pogledu dovoljno istaknuti da okolnost da je Komisija – na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, koji se odnosi na potpore koje su ipso iure spojive s unutarnjim tržištem, a čija je svrha otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili izvanrednih događaja – mogla odobriti programe potpora koji podrazumijevaju naknadu gubitaka pretrpljenih zbog naloga o zatvaranju povezanih s pandemijom bolesti COVID-19 a da pritom ne uzme u obzir ukupnu financijsku situaciju korisnika ne znači da je prilikom izvršavanja široke diskrecijske ovlasti koja joj je dodijeljena člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a morala primijeniti isti pristup u pogledu proglašavanja spojivima s unutarnjim tržištem mjera namijenjenih otklanjanju ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice.
–       Prigovor kojim se osporava proporcionalnost predmetnog kriterija prihvatljivosti
71      Tužitelj u biti tvrdi da je predmetni kriterij prihvatljivosti neproporcionalan s obzirom na učinke koji ograničavaju tržišno natjecanje na štetu poduzetnika koji se bave s više djelatnosti od kojih je samo na neke utjecala pandemija bolesti COVID-19. On napominje da je morao ulagati u te djelatnosti, umjesto da izvrši nova ulaganja, za razliku od njegovih konkurenata koji su imali koristi od spornog programa potpora. On u biti ističe da Komisija nije mogla zanemariti opseg učinaka koji ograničavaju tržišno natjecanje i koji proizlaze iz predmetnog kriterija prihvatljivosti nakon što je Komunikacijom kojom se uvodi peta izmjena Privremenog okvira gornja granica povećana na 10 milijuna eura.
72      Dovoljno je utvrditi da predmetni kriterij prihvatljivosti u svakom slučaju ne uzrokuje učinke koji ograničavaju tržišno natjecanje koji bi bili očito nerazmjerni u odnosu na cilj koji se želi ostvariti spornim programom potpore, a koji je osigurati održivost poduzetnika na koje je utjecala pandemija bolesti COVID-19, pri čemu nije potrebno odlučiti o tome je li Komisija morala odvagati jesu li prilikom provedbe članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a korisni učinci spornog programa potpora u ravnoteži s njegovim negativnim učincima na održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja.
73      Naime, ne može se prihvatiti da to što je tužitelj bio doveden u situaciju da je svoja određena sredstva ostvarena putem djelatnosti na koje pandemija bolesti COVID-19 nije utjecala morao preusmjeriti za financiranje djelatnosti na koje ona jest utjecala, umjesto izvršavanja novih ulaganja, utječe na njegov tržišni položaj tako da se ne bi moglo primijeniti odstupanje predviđeno člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a. U tom pogledu valja istaknuti da i tužiteljevi konkurenti koji imaju puno pravo na potpore iz spornog programa moraju snositi dio gubitaka nastalih zbog navedene pandemije, s obzirom na to da se pobijanom odlukom predviđa, na temelju točke 87. podtočke (c) Privremenog okvira, da intenzitet potpore ne smije premašiti 70 % nepokrivenih fiksnih troškova, osim za mikro i male poduzetnike za koje taj prag iznosi 90 % navedenih troškova.
74      Osim toga, valja istaknuti da se čini da se tužiteljevo rasuđivanje temelji na tezi da program potpora omogućuje svojim korisnicima ulaganje u razvoj njihovih postojećih djelatnosti ili u nove djelatnosti, čime im osigurava tržišnu prednost u odnosu na poduzetnike koji zbog svojeg načina poslovanja nemaju pravo na potpore ili imaju u manjoj mjeri. Međutim, takva teza nije činjenično utemeljena s obzirom na to da navedeni program osigurava opstanak samo poduzetnika čije je poslovanje pandemija bolesti COVID-19 snažno oslabila, za razliku od poduzetnika na čiji znatan dio djelatnosti ona nije utjecala. Stoga se ne može razumno zaključiti da će im navedeni program omogućiti da razviju svoje djelatnosti na štetu onih njihovih konkurenata.
75      S obzirom na prethodno navedeno, treba odbiti ovaj prigovor, a stoga i prvi dio prvog tužbenog razloga.
Drugi dio, koji se temelji na izostanku pojedinačnog ispitivanja spornog programa potpora i nedostatku u obrazloženju
76      Tužitelj, s jedne strane, podsjeća na to da Komisijino donošenje Privremenog okvira nju ne oslobađa obveze pojedinačnog ispitivanja spornog programa potpora i, s druge strane, prigovara toj instituciji da u ovom slučaju nije provela takvo ispitivanje. U tom pogledu upućuje na okolnost da se obrazloženje pobijane odluke sastoji isključivo od upućivanja na navedeni okvir i da je ona donesena u roku od samo tri dana nakon prijave navedenog programa potpora. Dodaje da navedena odluka sadržava nedostatak u obrazloženju jer Komisija u njoj samo upućuje na taj okvir.
77      Komisija, koju podupire Savezna Republika Njemačka, tvrdi da je ispitala sporni program potpora, iz čega je proizišlo da nema razloga odstupiti od Privremenog okvira. Osim toga, osporava bilo kakav nedostatak u obrazloženju pobijane odluke.
78      Zbog razloga koji su već izneseni u točkama 36. i 37. ove presude, valja istaknuti da doduše tužitelj pravilno tvrdi da Komisijino donošenje Privremenog okvira nju ne oslobađa obveze pojedinačnog ispitivanja predmetnog programa potpora.
79      Međutim, u ovom se slučaju ne može smatrati da je Komisija povrijedila svoju obvezu pojedinačnog ispitivanja spornog programa potpora.
80      Kao prvo, iz točaka 9. i 14. ove presude proizlazi da je Komisija, kako u Odluci C(2020) 8318 final tako i u Odluci C(2021) 1066 final, objasnila značajke spornog programa potpora.
81      Kao drugo, tužitelj u svojim podnescima nije dokazao postojanje iznimnih okolnosti specifičnih za sporni program potpora koje bi opravdale to da Komisija ne primijeni točku 87. Privremenog okvira. Naime, iz ispitivanja prvog dijela ovog tužbenog razloga proizlazi da se različiti izneseni prigovori odnose na osnovanost predmetnog kriterija prihvatljivosti kako je naveden u toj točki i kako je primijenjen u pobijanoj odluci, ali da nisi specifični za taj program potpora.
82      U tom pogledu valja istaknuti da postojanje poduzetnika koji posluju prema ekonomskom modelu koji podrazumijeva da istodobno obavljaju djelatnosti na koje je pandemija bolesti COVID-19 utjecala i one na koje nije, nije razmatranje specifično za sporni program potpora koje je Komisija trebala uzeti u obzir u pobijanoj odluci. Isto vrijedi i za okolnost da je u Komunikaciji kojom se uvodi peta izmjena Privremenog okvira najviša gornja granica potpore koja se isplaćuje utvrđena na 10 milijuna eura po poduzetniku.
83      Kao treće i posljedično, s obzirom na to da tužitelj nije dokazao nikakvu iznimnu okolnost koja bi upućivala na to da se Komisija udaljila od pravila koja je utvrdila u Privremenom okviru, činjenica da je uspjela donijeti odluku u roku od tri dana od prijave programa potpora ne može se smatrati pokazateljem koji upućuje na izostanak pojedinačnog ispitivanja spornog programa potpora.
84      Kao četvrto, u nedostatku okolnosti specifičnih za sporni program potpora, Komisija nije povrijedila svoju obvezu obrazlaganja time što je u pobijanoj odluci, kako bi objasnila razloge zbog kojih je odlučila sporni program potpora proglasiti spojivim s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a, uputila na razloge iz Privremenog okvira.
85      Osim toga, iz svih prethodnih ocjena proizlazi, s jedne strane, da je tužitelj mogao razumjeti obrazloženje pobijane odluke i, s druge strane, da je Opći sud mogao provesti nadzor njezine osnovanosti, tako da valja utvrditi da je ta odluka bila dovoljno obrazložena.
86      S obzirom na prethodno navedeno, treba odbiti ovaj dio i stoga prvi razlog u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a
87      Tužitelj tvrdi da je Komisija, s obzirom na to da je pitanje spojivosti spornog programa potpora s unutarnjim tržištem izazvalo ozbiljne poteškoće, morala pokrenuti službeni istražni postupak i da su stoga pobijanom odlukom povrijeđena postupovna prava koja on ima na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a. On u biti smatra da iz prvog tužbenog razloga proizlazi da Komisija nije razmotrila posljedice koje na poduzetnike koji su aktivni u više područja ima pristup utemeljen na ocjeni učinaka pandemije bolesti COVID-19 na razini poduzetnika. Nakon pete izmjene Privremenog okvira Komisija je uvidjela važnost koju treba pridati potpori velikim poduzetnicima, ali po tom pitanju nije ništa učinila prilikom ispitivanja izmjene prvotnog programa potpora. To upućuje na nedostatno i nepotpuno ispitivanje i stoga postojanje ozbiljnih poteškoća koje mogu dovesti do sumnji u spojivost spornog sustava s unutarnjim tržištem. Tužitelj naposljetku smatra da je ovaj tužbeni razlog neovisan o prvom.
88      Komisija tvrdi da ovaj tužbeni razlog nije samostalan u odnosu na prvi, tako da odbijanje prvog tužbenog razloga automatski dovodi do odbijanja ovog tužbenog razloga.
89      Valja utvrditi da je ovaj tužbeni razlog, koji se odnosi na zaštitu tužiteljevih postupovnih prava uslijed činjenice da Komisija nije pokrenula formalni istražni postupak unatoč navodnom postojanju ozbiljnih sumnji, u stvarnosti podredne prirode za slučaj da Opći sud ne razmotri osnovanost ocjene potpore kao takve. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je cilj takvog tužbenog razloga omogućiti zainteresiranoj stranci da joj se u tom svojstvu dopusti podnošenje tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a, što bi joj inače bilo odbijeno (vidjeti u tom smislu presude od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, t. 48. i od 27. listopada 2011., Austrija/Scheucher‑Fleisch i dr., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, t. 44.). Budući da je taj tužbeni razlog, koji se odnosi na osnovanost ocjene potpore kao takve, ispitan, ovaj razlog nema svoju navedenu svrhu.
90      Štoviše, valja utvrditi da ovaj tužbeni razlog nije samostalan. Naime, tužitelj se u svrhu očuvanja svojih postupovnih prava u okviru formalnog istražnog postupka može pozivati samo na razloge kojima se može dokazati da je ocjena informacija i elemenata kojima je Komisija raspolagala ili mogla raspolagati tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere trebala pobuditi sumnje u spojivost te prijavljene mjere s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presude od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, t. 81.; od 9. srpnja 2009., 3F/Komisija, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, t. 35. i od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, t. 59.), kao što su nedostatno ili nepotpuno Komisijino ispitivanje tijekom postupka prethodnog ispitivanja odnosno postojanje pritužbi trećih strana. Međutim, valja naglasiti da se ovim tužbenim razlogom sažeto ponavljaju argumenti istaknuti u okviru prvog tužbenog razloga a da se ne ističu posebni elementi koji se odnose na moguće ozbiljne poteškoće.
91      Stoga, budući da je prvi tužbeni razlog ispitan u meritumu, nije potrebno ispitati ovaj tužbeni razlog.
92      S obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti ovaj tužbeni razlog.
Troškovi
93      U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
94      Budući da tužitelj nije uspio u postupku, a Komisija je postavila odgovarajući zahtjev, valja mu naložiti snošenje troškova.
95      U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Savezna Republika Njemačka snosit će svoje troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo prošireno vijeće),
proglašava i presuđuje:
1.      Tužba se odbija.
2.      E. Breuninger GmbH & Co snosit će vlastite troškove i troškove Europske komisije.
3.      Savezna Republika Njemačka snosit će vlastite troškove.
Tomljenović
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Kukovec
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 21. prosinca 2022.
Potpisi
*      Jezik postupka: njemački