61999CJ0503_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑503/99,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M. Patakię, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Królestwu Belgii, reprezentowanemu przez A. Snoecx, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez F. de Montpelliera, M. Picata oraz A. Theissena, avocats,
strona pozwana,
popieranemu przez:
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez R. Magrill, działającą w charakterze pełnomocnika, oraz J. Crowa, barrister, i D. Wyatta, QC, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
mającej za przedmiot stwierdzenie, że utrzymując w mocy:
– przepisy arrêté royal (dekretu królewskiego) z dnia 10 czerwca 1994 r. ustanawiającego na rzecz państwa „złotą akcję” w Société nationale de transport par canalisations ( Moniteur belge
z dnia 28 czerwca 1994 r., str. 17333), zgodnie z którymi z akcją tą związane są następujące szczególne prawa:
a) każde zbycie, ustanowienie na nich zabezpieczenia lub każda zmiana przeznaczenia instalacji spółki, które wchodzą lub mogą wchodzić w skład głównej infrastruktury krajowego przesyłu produktów energetycznych muszą być uprzednio notyfikowane właściwemu ministrowi, któremu przysługuje prawo sprzeciwu wobec takich transakcji, jeżeli uzna, że naruszają one krajowe interesy w sektorze energetyki;
b) minister może wyznaczyć do zarządu spółki dwóch przedstawicieli rządu federalnego. Mogą oni proponować ministrowi uchylenie każdej decyzji zarządu, którą ocenią jako sprzeczną z wytycznymi krajowej polityki energetycznej, w tym z celami rządu w zakresie zaopatrzenia kraju w energię;
– przepisy arrêté royal (dekretu królewskiego) z dnia 16 czerwca 1994 r. ustanawiającego na rzecz państwa „złotą akcję” w Distrigaz ( Moniteur belge
z dnia 28 czerwca 1994 r., str. 17347), zgodnie z którymi z akcją tą związane są następujące szczególne prawa:
a) każde zbycie, ustanowienie na nich zabezpieczenia lub każda zmiana przeznaczenia strategicznych aktywów spółki muszą być uprzednio notyfikowane właściwemu ministrowi, któremu przysługuje prawo sprzeciwu wobec takich transakcji, jeżeli uzna, że naruszają one krajowe interesy w sektorze energetyki;
b) minister może wyznaczyć do zarządu spółki dwóch przedstawicieli rządu federalnego. Mogą oni proponować ministrowi uchylenie każdej decyzji zarządu, którą ocenią jako sprzeczną z wytycznymi krajowej polityki energetycznej, w tym z celami rządu w zakresie zaopatrzenia kraju w energię,
oraz nie określając precyzyjnych, obiektywnych i stałych kryteriów zgody na takie transakcje lub sprzeciwu wobec nich, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 52 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 43 WE) i 73b traktatu WE (obecnie art. 56 WE),
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, P. Jann (sprawozdawca), N. Colneric i S. von Bahr, prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.P. Puissochet, R. Schintgen, V. Skouris i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu stron na rozprawie w dniu 2 maja 2001 r., podczas której Komisja była reprezentowana przez M. Patakię i F. de Sousę Fialho, występujących w charakterze pełnomocników, Królestwo Belgii przez F. de Montpelliera i O. Davidsona, avocat, a Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej przez R. Magrill, wspieraną przez D. Wyatta,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 lipca 2001 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 22 grudnia 1999 r., Komisja Wspólnot Europejskich wniosła w trybie art. 226 WE skargę o stwierdzenie, że utrzymując w mocy:
– przepisy arrêté royal (dekretu królewskiego) z dnia 10 czerwca 1994 r. ustanawiającego na rzecz państwa „złotą akcję” w Société nationale de transport par canalisations ( Moniteur belge
z dnia 28 czerwca 1994 r., str. 17333, zwanego dalej „dekretem królewskim z dnia 10 czerwca 1994 r.”), zgodnie z którymi z akcją tą związane są następujące szczególne prawa:
a) każde zbycie, ustanowienie na nich zabezpieczenia lub każda zmiana przeznaczenia instalacji spółki, które wchodzą lub mogą wchodzić w skład głównej infrastruktury krajowego przesyłu produktów energetycznych, muszą być uprzednio notyfikowane właściwemu ministrowi, któremu przysługuje prawo sprzeciwu wobec takich transakcji, jeżeli uzna, że naruszają one krajowe interesy w sektorze energetyki;
b) minister może wyznaczyć do zarządu spółki dwóch przedstawicieli rządu federalnego. Mogą oni proponować ministrowi uchylenie każdej decyzji zarządu, którą ocenią jako sprzeczną z wytycznymi krajowej polityki energetycznej, w tym z celami rządu w zakresie zaopatrzenia kraju w energię;
– przepisy arrêté royal (dekretu królewskiego) z dnia 16 czerwca 1994 r. ustanawiającego na rzecz państwa „złotą akcję” w Distrigaz ( Moniteur belge
z dnia 28 czerwca 1994 r., str. 17347, zwanego dalej „dekretem królewskim z dnia 16 czerwca 1994 r.”), zgodnie z którymi z akcją tą związane są następujące szczególne prawa:
a) każde zbycie, ustanowienie na nich zabezpieczenia lub każda zmiana przeznaczenia strategicznych aktywów spółki muszą być uprzednio notyfikowane właściwemu ministrowi, któremu przysługuje prawo sprzeciwu wobec takich transakcji, jeżeli uzna, że naruszają one krajowe interesy w sektorze energetyki;
b) minister może wyznaczyć do zarządu spółki dwóch przedstawicieli rządu federalnego. Mogą oni proponować ministrowi uchylenie każdej decyzji zarządu, którą ocenią jako sprzeczną z wytycznymi krajowej polityki energetycznej, w tym z celami rządu w zakresie zaopatrzenia kraju w energię,
oraz nie określając precyzyjnych, obiektywnych i stałych kryteriów zgody na takie transakcje lub sprzeciwu wobec nich, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 52 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 43 WE) i 73b traktatu WE (obecnie art. 56 WE).
2. Pismami, które wpłynęły do sekretariatu Trybunału odpowiednio w dniach 22 i 27 czerwca 2000 r., Królestwo Danii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zgłosiły interwencję celem wspierania żądań Królestwa Belgii. Postanowieniami prezesa Trybunału odpowiednio z dni 12 i 13 lipca 2000 r. Trybunał dopuścił interwencję tych państw członkowskich. Pismem z dnia 2 października 2000 r. Królestwo Danii wycofało interwencję.
Ramy prawne sporu
Prawo wspólnotowe
3. Artykuł 73b ust. 1 traktatu sformułowany jest następująco:
„W ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi”.
4. Na mocy art. 73d ust. 1 lit. b) traktatu WE [obecnie art. 58 ust. 1 lit. b) WE]:
„Artykuł 73b nie narusza prawa państw członkowskich do:
[…]
b) podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych, zwłaszcza w sferze podatkowej i w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi lub ustanowienia procedur deklarowania przepływu kapitału do celów informacji administracyjnej bądź statystycznej, lub podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym”.
5. Załącznik I do dyrektywy Rady 88/361/EWG z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 traktatu (Dz.U. L 178, str. 5) zawiera nomenklaturę przepływów kapitału określonych w art. 1 tej dyrektywy. Nomenklatura ta wymienia między innymi następujące rodzaje przepływów kapitału:
„I. Inwestycje bezpośrednie […]
1) Utworzenie i powiększenie oddziałów lub nowych przedsiębiorstw należących wyłącznie do osoby wnoszącej kapitał oraz nabycie w całości istniejących przedsiębiorstw
2) Udział w nowym lub istniejącym już przedsiębiorstwie mający na celu ustanowienie lub utrzymanie trwałych powiązań gospodarczych
[…]”.
6. Zgodnie z uwagami wyjaśniającymi zamieszczonymi na końcu załącznika I do dyrektywy 88/361 przez „inwestycje bezpośrednie” rozumie się:
„Wszelkiego rodzaju inwestycje dokonywane przez osoby fizyczne lub przedsiębiorstwa handlowe, przemysłowe bądź finansowe i które służą ustanowieniu lub utrzymaniu trwałych i bezpośrednich powiązań między osobą, która wniosła kapitał, a przedsiębiorcą lub przedsiębiorstwem, któremu udostępnia ona kapitał w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Pojęcie to należy stąd rozumieć w najszerszym sensie.
[…]
W odniesieniu do przedsiębiorstw, wymienionych w pkt I‑2 nomenklatury, które posiadają status spółek akcyjnych; inwestycja o charakterze bezpośrednim występuje, gdy pakiet akcji, będący w posiadaniu osoby fizycznej, innego przedsiębiorstwa lub każdego innego akcjonariusza umożliwia jego posiadaczowi, na mocy przepisów prawa krajowego dotyczącego spółek akcyjnych lub z innego tytułu, rzeczywisty udział w zarządzaniu spółką lub sprawowanie nad nią kontroli.
[…]”.
7. Zawarta w załączniku I do dyrektywy 88/361 nomenklatura określa także następujące rodzaje przepływów kapitału:
„III.	Operacje odnoszące się do papierów wartościowych będących przedmiotem obrotu na rynku kapitałowym […]
[…]
A) Transakcje odnoszące się do papierów wartościowych na rynku kapitałowym
1) Nabycie przez nierezydentów krajowych papierów wartościowych będących przedmiotem obrotu giełdowego […]
[…]
3) Nabycie przez nierezydentów krajowych papierów wartościowych niebędących przedmiotem obrotu giełdowego […]
[…]”.
8. Artykuł 222 traktatu WE (obecnie art. 295 WE) stanowi:
„Niniejszy traktat nie przesądza w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich”.
Prawo krajowe
9. Dekret królewski z dnia 10 czerwca 1994 r. stanowi w art. 1, 3 i 4:
„Artykuł 1
W dniu, w którym akcje w kapitale Société nationale d’investissement, będące aktualnie w posiadaniu państwa, zostaną rzeczywiście przeniesione na rzecz jednej lub większej liczby osób fizycznych lub prawnych sektora prywatnego, Société nationale d’investissement przeniesie na rzecz państwa akcję w kapitale spółki akcyjnej Société nationale de transport par canalisations, zwanej dalej »SNTC«. Szczególne prawa, określone w art. 2–5, wykraczające poza prawo do informacji związane z akcjami zwykłymi SNTC, są związane z tą akcją tak długo, jak stanowi ona własność państwa, które może ją zbyć wyłącznie za zgodą ustawodawcy. Prawa te są wykonywane przez ministra właściwego do spraw energetyki, zwanego dalej »ministrem«.
[…]
Artykuł 3
»Złota akcja« przyznaje ministrowi prawo sprzeciwu wobec każdego zbycia, ustanowienia na nich zabezpieczenia lub każdej zmiany przeznaczenia instalacji SNTC, które wchodzą lub mogą wchodzić w skład głównej infrastruktury krajowego przesyłu produktów energetycznych, jeżeli uzna on, że transakcje te naruszają krajowe interesy w sektorze energetyki. […]
Czynności, o których mowa w akapicie pierwszym, muszą być uprzednio notyfikowane ministrowi. Minister może ustanowić szczegółowe zasady dotyczące formy i treści tej notyfikacji. Minister może skorzystać z przysługującego mu prawa sprzeciwu w terminie dwudziestu jeden dni od otrzymania notyfikacji o danej transakcji.
Artykuł 4
»Złota akcja« daje ministrowi prawo wyznaczenia do zarządu SNTC dwóch przedstawicieli rządu federalnego. Przedstawicielom tym przysługuje w zarządzie głos doradczy.
Przedstawiciele rządu mogą ponadto występować do ministra, w terminie czterech dni roboczych, z wnioskiem o uchylenie każdej decyzji zarządu SNTC, którą ocenią jako sprzeczną z wytycznymi krajowej polityki energetycznej, w tym z celami rządu w zakresie zaopatrzenia kraju w energię. Ten czterodniowy termin biegnie od daty posiedzenia, w trakcie którego dana decyzja została przyjęta – jeżeli przedstawiciele rządu zostali o nim prawidłowo zawiadomieni albo – w przeciwnym wypadku – od dnia, w którym przedstawiciele rządu lub jeden z nich powziął wiadomość o decyzji. Skierowanie wniosku do ministra ma skutek zawieszający. Jeżeli minister nie uchyli decyzji w terminie ośmiu dni roboczych od wniesienia wniosku, decyzja staje się ostateczna”.
10. Dekret królewski z dnia 16 czerwca 1994 r. ustanawia w art. 1, 3 i 4 identyczne w swej istocie zasady dotyczące Société de distribution du gaz SA (zwanego dalej „Distrigaz”).
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
11. W dwóch pismach z dnia 8 lipca 1998 r. Komisja poinformowała rząd belgijski, iż w jej przekonaniu „złote akcje” ustanowione na mocy dekretów królewskich z 10 i 16 czerwca 1994 r. mogą być niezgodne z postanowieniami traktatu odnoszącymi się do swobodnego przepływu kapitału i swobody działalności gospodarczej.
12. Rząd belgijski w dwóch pismach z dnia 15 września 1998 r. odpowiedział, że szczególne prawa związane z tymi akcjami nie były jak dotąd wykonywane oraz że właściwe władze są gotowe zagwarantować Komisji, że żadne z tych praw nie będzie wykonywane w sposób dyskryminacyjny ze szkodą dla podmiotów z innych państw członkowskich.
13. Jako że odpowiedzi te nie usatysfakcjonowały Komisji, w dniu 18 grudnia 1998 r. skierowała ona do Królestwa Belgii dwie uzasadnione opinie, wzywając je do zastosowania się do tych opinii w terminie dwóch miesięcy.
14. Rząd belgijski odpowiedział na uzasadnione opinie jednym pismem z dnia 4 marca 1999 r., w którym wyraził zamiar dostosowania szczególnych praw związanych z omawianymi „złotymi akcjami”. W konsekwencji nastąpiły pewne dostosowania, które jednak w żaden sposób nie zmieniły art. 1, 3 i 4 dekretów królewskich z 10 i 16 czerwca 1994 r.
15. Komisja zdecydowała się zatem wnieść do Trybunału niniejszą skargę.
Żądania i argumenty stron
16. Tytułem wstępu Komisja wskazuje, że znaczący rozmiar inwestycji wewnątrzwspólnotowych skłonił niektóre państwa członkowskie do podjęcia działań w celu zachowania kontroli nad tą sytuacją. Istnieje ryzyko, że działania te, podjęte w znacznej mierze w ramach procesów prywatyzacji, mogą w pewnych okolicznościach być niezgodne z prawem wspólnotowym. Z tego powodu Komisja wydała w dniu 19 lipca 1997 r. komunikat w sprawie niektórych aspektów prawnych inwestycji wewnątrzwspólnotowych (Dz.U. C 220, str. 15, zwany dalej „komunikatem z 1997 r.”).
17. W komunikacie tym Komisja dokonała wykładni odpowiednich postanowień traktatu odnoszących się do swobodnego przepływu kapitału i swobody działalności gospodarczej, w szczególności w kontekście postępowań w sprawie przyznania ogólnych zezwoleń lub wykonywania prawa weta przez władze publiczne.
18. Punkt 9 komunikatu z 1997 r. został sformułowany w sposób następujący:
„Z przeprowadzonej analizy dotyczącej działań mających skutek ograniczający wobec inwestycji wewnątrzwspólnotowych wynika, że działania o charakterze dyskryminacyjnym (tj. takie, które odnoszą się wyłącznie do inwestorów pochodzących z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej) – o ile nie mieszczą się w ramach jednego z wyjątków przewidzianych przez traktat – zostaną uznane za niezgodne z art. 73b i 52 traktatu, które dotyczą swobodnego przepływu kapitału i swobody działalności gospodarczej. Jeżeli chodzi o działania o charakterze niedyskryminacyjnym (tj. takie, które odnoszą się zarówno do inwestorów krajowych, jak i inwestorów pochodzących z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej), są one dopuszczalne, o ile zostały podjęte na podstawie szeregu obiektywnych, stałych i podanych do publicznej wiadomości kryteriów oraz o ile można je uzasadnić nadrzędnymi względami interesu ogólnego. We wszystkich przypadkach przestrzegana musi być zasada proporcjonalności”.
19. Według Komisji przepisy ustanawiające na rzecz Królestwa Belgii „złote akcje” w SNTC i Distrigaz, uprawniające to państwo członkowskie do, po pierwsze, sprzeciwu wobec każdego zbycia, ustanowienia na nich zabezpieczenia lub każdej zmiany przeznaczenia instalacji lub niektórych innych aktywów strategicznych oraz, po drugie, do sprzeciwu wobec niektórych decyzji z zakresu zarządzania, ocenianych jako sprzeczne z wytycznymi krajowej polityki energetycznej, są niezgodne z warunkami określonymi w komunikacie z 1997 r., a zatem naruszają art. 52 i 73b traktatu.
20. Te przepisy krajowe, choć mają zastosowanie bez jakiegokolwiek rozróżnienia, tworzą – w zakresie, w jakim mogą utrudniać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie z tych swobód – przeszkody w odniesieniu do prawa podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej podmiotów pochodzących z innych państw członkowskich oraz w swobodnym przepływie kapitału wewnątrz Wspólnoty.
21. Według Komisji procedury zezwolenia lub sprzeciwu można uznać za zgodne z tymi swobodami wyłącznie, w przypadku gdy są objęte zakresem wyjątków przewidzianych w art. 55 traktatu WE (obecnie art. 45 WE), art. 56 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 46 WE) i art. 73d traktatu lub jeżeli są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, opierają się na obiektywnych, stałych i podanych do publicznej wiadomości kryteriach, w sposób ograniczający do minimum zakres uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących władzom krajowym.
22. Sporne przepisy nie spełniają zaś jej zdaniem żadnego z tych kryteriów. W konsekwencji, ze względu na brak przejrzystości, istnieje niebezpieczeństwo wprowadzenia przez nie pośrednio dyskryminacji i braku pewności prawa. Ponadto nie można się w niniejszym przypadku skutecznie powołać na art. 222 traktatu, gdyż w każdym przypadku krajowe przepisy dotyczące prywatyzacji spółek muszą być zgodne z prawem wspólnotowym.
23. O ile zaopatrzenie w gaz ziemny stanowi zadanie z zakresu użyteczności publicznej i może co do zasady, podobnie jak potrzeba utrzymania infrastruktury przesyłu produktów energetycznych, mieścić się w zakresie nadrzędnych względów interesu publicznego, o tyle jednak należałoby ponadto wykazać, że przyjęte rozwiązania są konieczne i proporcjonalne względem zamierzonego celu.
24. W istocie środek o charakterze negatywnym, jakim jest prawo sprzeciwu, nie może zdaniem Komisji gwarantować odpowiedniego zaopatrzenia, w przeciwieństwie do środków o charakterze pozytywnym, takich jak planowanie, które służy zachęcaniu przedsiębiorstw z sektora gazu ziemnego do zawierania długoterminowych kontraktów na dostawę i do dywersyfikacji ich źródeł zaopatrzenia, bądź system licencji. Podobnie istnienie infrastruktury przesyłowej można zapewnić nie przez ogólne prawo sprzeciwu, ale dzięki przepisom precyzyjnie określającym właściwe postępowanie poszczególnych przedsiębiorstw. Prawa związane z omawianymi „złotymi akcjami” uniemożliwiają ponadto zawieranie długoterminowych kontraktów i dywersyfikację źródeł zaopatrzenia. Podobnie środki zaskarżenia tych instrumentów są nieadekwatne ze względu na długość postępowania i koszty z nim związane.
25. Komisja powołuje się także na dyrektywę 98/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. dotyczącą wspólnych zasad w odniesieniu do rynku wewnętrznego gazu ziemnego (Dz.U. L 204, str. 1, zwaną dalej „dyrektywą gazową”), która ustanawia zasady organizacji rynku wewnętrznego gazu ziemnego i której termin transpozycji upłynął w dniu 10 sierpnia 2000 r. Dyrektywa ta ujmuje w ramy wspólnotowe wykonywanie uprawnień państw członkowskich w zakresie obowiązków z zakresu usług publicznych ciążących na przedsiębiorstwach tego sektora. Poprzez określenie ścisłych ram dyrektywa ta zapewnia utrzymanie równowagi między konkurencją pomiędzy podmiotami gospodarczymi a celem, jakim jest bezpieczeństwo zaopatrzenia.
26. Królestwo Belgii kwestionuje zarzut uchybienia ciążącym na nim zobowiązaniom. Utrzymuje ono, że wynikające ze spornych przepisów ewentualne przeszkody dla swobody działalności gospodarczej i swobodnego przepływu kapitału są w każdym razie uzasadnione, po pierwsze, wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego przewidzianym w art. 56 i 73d ust. 1 lit. b) traktatu, a po drugie, nadrzędnymi względami interesu ogólnego. Są one ponadto proporcjonalne i właściwe względem celu, jakiemu służą.
27. Po pierwsze, bezpieczeństwo zaopatrzenia kraju w energię stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, co Trybunał już stwierdził w odniesieniu do dostaw energii elektrycznej w wyroku z dnia 27 kwietnia 1994 r. w sprawie C‑393/92 Amelo, Rec. str. I‑1477, pkt 46–50, oraz w odniesieniu do produktów naftowych w wyroku z dnia 10 lipca 1984 r. w sprawie 72/83 Campus Oil i in., Rec. str. 2727, pkt 34.
28. Po drugie, sporne instrumenty spełniają kryteria konieczności i proporcjonalności. SNTC i Distrigaz mają strategiczną pozycję, jeśli chodzi o zaopatrzenie kraju w energię, w szczególności w kontekście zależności Belgii od zagranicznych źródeł energii. Podczas gdy SNTC jest w szczególności właścicielem instalacji, które wchodzą w skład głównej infrastruktury krajowego przesyłu produktów energetycznych, aktywa strategiczne Distrigaz obejmują między innymi instalacje do krajowego przesyłu i magazynowania gazu, w tym punkty rozładunku i instalacje graniczne. Pewien stopień kontroli tych aktywów przez władze publiczne w ramach spornych przepisów jest niezbędny. Instrumenty przewidziane w tym celu są również proporcjonalne. Procedura uprzedniej notyfikacji stanowi, wobec braku skutku zawieszającego, zwykłe narzędzie informowania władz. Podobnie uprawnienia ministra w ramach tej procedury nie mają charakteru generalnego, lecz dotyczą wyłącznie ściśle określonych kwestii i są niezmiernie ograniczone w czasie. Jeżeli chodzi o procedurę uchylenia, można z niej skorzystać jedynie w sytuacji szczególnej i jasno określonej, a mianowicie w przypadku wystąpienia negatywnego wpływu na politykę zaopatrzenia kraju w energię. Tak jak w przypadku pierwszej procedury termin pozostawiony ministrowi na reakcję jest niezmiernie ograniczony. Nie można zatem twierdzić, że nie zostały określone precyzyjne, obiektywne i stałe kryteria.
29. Ponadto wszelkie wykonanie praw wynikających ze spornych przepisów musi być formalnie uzasadnione poprzez wskazanie względów natury faktycznej i prawnej stanowiących podstawę podjętej decyzji. Co więcej, w odniesieniu do takiej decyzji przysługuje zawsze możliwość wniesienia do Conseil d’État (Belgia) skargi o stwierdzenie jej nieważności oraz skargi o zawieszenie jej wykonania. Koszty takiego postępowania są bardzo niewygórowane, istnieje ponadto postępowanie w przedmiocie zastosowania środków tymczasowych. Występuje tu ścisłe ograniczenie czasowe, jako że minister musi działać w terminie dwudziestu jeden dni od notyfikacji.
30. Według rządu belgijskiego mniej restrykcyjne środki umożliwiające osiągnięcie zamierzonych celów nie istnieją. Jeżeli chodzi o analizę kryterium proporcjonalności, dostarczenie dowodu istnienia mniej restrykcyjnych rozwiązań alternatywnych należy do Komisji (zob. wyrok z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C‑159/94 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑5815, pkt 101 i 102). W niniejszym przypadku natomiast Komisja wspomniała jedynie o długoterminowym planowaniu, nieadekwatnym z punktu widzenia szybkości oraz o „przepisach precyzyjnie określających właściwe postępowanie poszczególnych przedsiębiorstw”, czyli o systemie licencji, których ramy pozostają wciąż niejasne. Jest wysoce wątpliwe, że środki takie zapewnią inwestorom stopień pewności prawa wyższy niż ten, który wynika ze spornych przepisów.
31. Jeżeli chodzi o argument Komisji odwołujący się do dyrektywy gazowej, rząd belgijski jest zdania, iż jest on niedopuszczalny, ponieważ po raz pierwszy został podniesiony w skardze. W każdym razie dyrektywa ta harmonizuje obowiązki z zakresu usług publicznych w aspekcie materialnym, lecz nie w płaszczyźnie proceduralnej. Z tego punktu widzenia państwa członkowskie zachowują swobodę przyjmowania rozwiązań, które uznają za stosowne.
32. Po trzecie, rząd belgijski zwraca uwagę, że prawa wynikające ze spornych przepisów są uzasadnione wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego, przewidzianym w art. 56 i 73d ust. 1 lit. b) traktatu. Zaopatrzenie kraju w gaz należy do zakresu bezpieczeństwa publicznego, gdyż zależy od niego funkcjonowanie jego gospodarki, a także instytucji i podstawowych służb publicznych, a nawet przetrwanie jego mieszkańców. Przerwanie dostaw gazu ziemnego i wynikające z niego zagrożenia dla egzystencji państwa mogą poważnie naruszyć jego bezpieczeństwo publiczne.
33. Pomocniczo rząd belgijski podnosi argument, że ewentualne przeszkody dla swobód traktatowych wynikające ze spornych przepisów są uzasadnione na gruncie art. 90 ust. 2 traktatu WE (obecnie art. 86 ust. 2 WE), na mocy którego przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają zawartym w traktacie regułom konkurencji tylko w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi przeszkody w wykonywaniu powierzonych im zadań.
34. Z wyroku z dnia 19 marca 1991 r. w sprawie C‑202/88 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1223, pkt 12, wynika, że art. 90 ust. 2 traktatu jest wyrazem ogólnej zasady, w myśl której od przepisów traktatu muszą istnieć odstępstwa na wypadek zagrożenia interesów związanych z zadaniami służb działających w interesie ogólnym.
35. Zjednoczone Królestwo podziela co do istoty punkt widzenia przedstawiony przez Królestwo Belgii.
Ocena Trybunału
W przedmiocie art. 73b traktatu
36. Należy tytułem wstępu przypomnieć, że art. 73b ust. 1 traktatu wprowadza w życie swobodny przepływ kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. W tym celu w ramach postanowień rozdziału traktatu zatytułowanego „Kapitał i płatności”, stanowi on, że zakazane są wszelkie przeszkody w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.
37. Choć traktat nie definiuje pojęć przepływów kapitału i płatności, nie ulega wątpliwości, że dyrektywa 88/361 wraz z załączoną doń nomenklaturą ma walor wskazówki w celu ustalenia definicji przepływów kapitału (zob. wyrok z dnia 16 marca 1999 r. w sprawie C‑222/97 Trummer i Mayer, Rec. str. I‑1661, pkt 20 i 21).
38. Punkty I i III nomenklatury zawartej w załączniku I do dyrektywy 88/361 oraz uwagi wyjaśniające w nim zamieszczone wskazują bowiem, że inwestycja bezpośrednia w postaci udziału w przedsiębiorstwie poprzez posiadanie akcji oraz nabycie papierów wartościowych na rynku kapitałowym stanowią przepływ kapitału w rozumieniu art. 73b traktatu. Z uwag wyjaśniających wynika, że inwestycje bezpośrednie charakteryzują się w szczególności możliwością rzeczywistego udziału w zarządzaniu spółką lub sprawowania nad nią kontroli.
39. W świetle tych rozważań należy zbadać, czy przepisy ustanawiające na rzecz Królestwa Belgii „złote akcje” w SNTC i Distrigaz, uprawniające to państwo członkowskie, po pierwsze, do sprzeciwu wobec każdego zbycia, ustanowienia na nich zabezpieczenia lub każdej zmiany przeznaczenia instalacji spółki lub niektórych innych jej aktywów strategicznych oraz, po drugie, do sprzeciwu wobec niektórych decyzji z zakresu zarządzania, ocenianych jako sprzeczne z wytycznymi krajowej polityki energetycznej, stanowią ograniczenie w przepływie kapitału między państwami członkowskimi.
40. Rząd belgijski nie zaprzeczył, co do zasady, że ograniczenia wynikające ze spornych przepisów są objęte zakresem swobody przepływu kapitału.
41. Rząd Zjednoczonego Królestwa także przyznaje, przynajmniej w części, że przepisy belgijskie mają charakter ograniczający.
42. Należy zatem zbadać, czy i pod jakimi warunkami można dopuścić uzasadnienie spornych przepisów.
43. Nie można zaprzeczyć, co wynika również z komunikatu z 1997 r., że istnieją względy, które mogą w zależności od okoliczności uzasadniać przypadki zachowania przez państwo pewnych wpływów w przedsiębiorstwach pierwotnie publicznych, a następnie sprywatyzowanych, jeżeli przedsiębiorstwa te działają w sektorze usług świadczonych w interesie ogólnym lub usług o charakterze strategicznym (zob. wyroki: z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C‑367/98 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. str. I‑4731, pkt 47, i w sprawie C‑483/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑4781, pkt 43).
44. Względy te nie mogą jednakże upoważniać państw członkowskich do powoływania się na reżimy prawa własności, o których mowa w art. 222 traktatu, celem uzasadnienia ograniczeń swobód traktatowych, wynikających z przywilejów towarzyszących posiadanemu przez nie statusowi akcjonariusza w sprywatyzowanym przedsiębiorstwie. Jak bowiem wynika z orzecznictwa Trybunału (wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C‑302/97 Konle, Rec. str. I‑3099, pkt 38) celem tego artykułu nie jest wyłączenie reżimów prawa własności obowiązujących w państwach członkowskich z zakresu zasad podstawowych traktatu.
45. Swobodny przepływ kapitału, będący zasadą podstawową traktatu, może zostać ograniczony przez przepisy krajowe jedynie wtedy, gdy jest ono uzasadnione względami wskazanymi w art. 73d ust. 1 traktatu lub nadrzędnymi względami interesu publicznego, które dotyczą wszystkich osób lub przedsiębiorstw działających na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Ponadto aby było uzasadnione, przepisy krajowe muszą być odpowiednie dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia, by spełniały kryterium proporcjonalności (zob. w tym zakresie wyroki: z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych C‑163/94, C‑165/94 i C‑250/94 Sanz de Lera i in., Rec. str. I‑4821, pkt 23 i z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie C‑54/99 Église de scientologie, Rec. str. I‑1335, pkt 18).
46. W niniejszym przypadku nie można zaprzeczyć, że zamierzony cel spornych przepisów, a mianowicie zagwarantowanie dostaw energii w sytuacji kryzysowej, mieści się w zakresie uzasadnionego interesu publicznego. Trybunał przyznał już bowiem w przeszłości, że do względów bezpieczeństwa publicznego, które mogą uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, należy potrzeba zapewnienia, w każdym czasie, minimalnego zaopatrzenia w produkty naftowe (ww. wyrok w sprawie Campus Oil i in., pkt 34 i 35). To samo rozumowanie ma zastosowanie do przeszkód w swobodnym przepływie kapitału, jako że bezpieczeństwo publiczne jest także jednym ze względów uzasadniających wymienionych w art. 73d ust. 1 lit. b) traktatu.
47. Jednak Trybunał orzekł także, że wymogi bezpieczeństwa publicznego, stanowiąc odstępstwo od zasady podstawowej swobodnego przepływu kapitału, muszą być rozumiane w sposób ścisły, a więc ich zakres nie może być określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez kontroli instytucji Wspólnoty. Na względy bezpieczeństwa publicznego można zatem się powoływać wyłącznie w przypadku wystąpienia rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia podstawowych interesów społeczeństwa (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Église de scientologie, pkt 17).
48. Należy więc zbadać, czy sporne przepisy umożliwiają danemu państwu członkowskiemu zapewnienie, w przypadku wystąpienia rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia, minimalnego zaopatrzenia w energię oraz czy nie wykraczają poza to, co niezbędne do tego celu.
49. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotowy system jest systemem sprzeciwu. Punktem wyjścia dla niego jest zasada poszanowania autonomii decyzyjnej przedsiębiorstwa, co oznacza iż wykonywanie kontroli przez właściwego ministra wymaga w każdym przypadku inicjatywy ze strony władz rządowych. Nie jest wymagana uprzednia aprobata. Co więcej w wykonywaniu tego prawa sprzeciwu władze publiczne są zobowiązane przestrzegać ściśle określonych terminów.
50. System jest ponadto ograniczony do pewnych decyzji dotyczących strategicznych aktywów owych spółek, w szczególności sieci energetycznych oraz do konkretnych decyzji z zakresu zarządzania odnoszących się do tych aktywów, które mogą zostać punktowo zakwestionowane.
51. Wreszcie zgodnie z art. 3 i 4 dekretów królewskich z 10 i 16 czerwca 1994 r. minister może podjąć interwencję wyłącznie w przypadku naruszenia celów polityki energetycznej. Poza tym, jak wyraźnie stwierdził rząd belgijski w swych pismach procesowych i na rozprawie, a czemu Komisja nie zaprzeczyła, każda taka interwencja musi być formalnie uzasadniona i podlega skutecznej kontroli sądowej.
52. Rozpatrywany system umożliwia zatem zagwarantowanie, na podstawie obiektywnych i podlegających sądowej kontroli kryteriów, faktycznej dyspozycyjności instalacji, które wchodzą w skład głównej infrastruktury krajowego przesyłu produktów energetycznych oraz pozostałej infrastruktury przeznaczonej do krajowego przesyłu i magazynowania gazu, w tym punktów rozładunku i instalacji granicznych. System ten umożliwia tym samym państwu członkowskiemu interweniowanie w celu zapewnienia w danej sytuacji wypełniania obowiązków z zakresu usług użyteczności publicznej ciążących na SNTC i Distrigaz, przy poszanowaniu wymogów pewności prawa.
53. Komisja nie wykazała, że do osiągnięcia zamierzonego celu można było posłużyć się mniej restrykcyjnymi środkami. Nie ma pewności, że planowanie służące zachęceniu przedsiębiorstw z sektora gazu ziemnego do zawierania długoterminowych kontraktów na dostawę, do dywersyfikacji ich źródeł zaopatrzenia lub wprowadzenia systemu licencji będzie, samo w sobie, właściwe dla umożliwienia szybkiej reakcji w konkretnej sytuacji. Ponadto przepisy precyzyjnie określające postępowanie przedsiębiorstw danego sektora, takie jak te zaproponowane przez Komisję, wydają się być bardziej restrykcyjne niż prawo sprzeciwu ograniczone do szczególnych sytuacji.
54. Jeżeli chodzi o argumenty Komisji powołujące się na dyrektywę gazową, wystarczy zaznaczyć, że termin transpozycji tej dyrektywy upłynął dopiero w dniu 10 sierpnia 2000 r. Ramy wspólnotowe, które według Komisji dyrektywa miała ustanowić w odniesieniu do wykonywania uprawnień państw członkowskich w zakresie obowiązków z zakresu usług użyteczności publicznej ciążących na przedsiębiorstwach danego sektora, nie mogą więc w żadnym wypadku mieć wpływu na niniejsze postępowanie, jako że uzasadnione opnie zostały sporządzone w dniu 18 grudnia 1998 r., a skarga została wniesiona w dniu 22 grudnia 1999 r.
55. Należy więc stwierdzić, że sporne przepisy są uzasadnione celem, jakim jest zagwarantowanie bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię w sytuacji kryzysowej.
56. W tych okolicznościach badanie zarzutu powołanego przez rząd belgijski pomocniczo, opartego na zasadzie wywiedzionej z art. 90 ust. 2 traktatu, stało się zbędne.
57. Z powyższych rozważań wynika, że skargę Komisji w zakresie, w jakim dotyczy ona art. 73b traktatu, należy oddalić.
W przedmiocie art. 52 traktatu
58. Komisja domaga się również stwierdzenia uchybienia art. 52 traktatu, czyli postanowieniom traktatu odnoszącym się do swobody działalności gospodarczej w zakresie, w jakim dotyczą one przedsiębiorstw.
59. Należy zauważyć w tym względzie, że art. 56 traktatu, podobnie jak art. 73d, przewiduje uzasadnienie względami bezpieczeństwa publicznego. Zatem nawet gdyby założyć, że przysługująca państwu członkowskiemu możliwość zgłoszenia sprzeciwu wobec zbycia, ustanowienia na nich zabezpieczenia lub zmiany przeznaczenia niektórych aktywów istniejącego przedsiębiorstwa lub niektórych decyzji z zakresu zarządzania przedsiębiorstwem mogłaby stanowić ograniczenie swobody działalności gospodarczej, ograniczenie takie byłoby uzasadnione ze względów wskazanych w pkt 43–55 niniejszego wyroku.
60. Skargę Komisji w zakresie, w jakim dotyczy ona art. 52 traktatu, należy zatem również oddalić.
W przedmiocie kosztów
61. Na podstawie art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Belgii złożyło wniosek o obciążenie Komisji, a ta sprawę przegrała, zostaje ona obciążona kosztami. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu instytucja, która wstąpiła do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywa własne koszty. Zjednoczone Królestwo będące interwenientem pokrywa zatem własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywa koszty własne.