62021TJ0033
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
18 päivänä tammikuuta 2023 (
*1
)
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Romanialle aiheutuneet menot – Vuosia 2007–2013 koskeva kansallinen maaseudun kehittämisohjelma – Toimenpiteen 215 alatoimenpiteeseen 1a liittyvien tukiprosenttien laskentamenetelmät – ”Lihotusporsaiden” ja ”nuorten emakoiden” hyvinvoinnin edistämiseen tarkoitetut tuet – Kullekin eläimelle osoitetun käytettävissä olevan tilan kasvattaminen vähintään 10 prosentilla – Perusteluvelvollisuus – Luottamuksensuoja – Oikeusvarmuus – Tosiseikkojen oikeudellinen luonnehdinta – Delegoidun asetuksen (EU) N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohta – Sääntöjenmukaisuuden tarkastamista sekä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien menettelyjen yhteydessä tehtävien rahoitusoikaisujen laskentaa koskevat suuntaviivat
Asiassa T‑33/21,
Romania, asiamiehinään E. Gane ja L.-E. Bațagoi,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Aquilina, A. Biolan ja M. Kaduczak,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien päätösneuvotteluissa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Gervasoni sekä tuomarit L. Madise (esittelevä tuomari) ja J. Martín y Pérez de Nanclares,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Kurme,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon 14.7.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Romania vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 18.11.2020 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2020/1734 (EUVL 2020, L 390, s. 10) siltä osin kuin siinä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt menot, jotka Romania on sitonut varainhoitovuosille 2017–2019 ja joiden määrä on 18717475,08 euroa (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta
2
Euroopan komissio hyväksyi 16.7.2008 antamallaan päätöksellä K(2008) 3831 Romanian maaseudun kehittämistä koskevan kansallisen ohjelman ajanjaksolle 2007–2013 (jäljempänä kansallinen ohjelma 2007–2013).
3
Romanian maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava ministeriö toimitti 14.9.2011 komissiolle kansallisen ohjelman 2007–2013 tarkistamista koskevan pyynnön Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 15.12.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 (EUVL 2006, L 368, s. 15) 6 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla. Yksi esitetyistä muutoksista oli toimenpiteen 215 – Eläinten hyvinvointia edistävät tuet (jäljempänä toimenpide 215) – lisääminen. Toimenpiteen nojalla oli tarkoitus myöntää korvauksia tulonmenetyksistä ja lisäkustannuksista, joita aiheutuisi siipikarjan kasvattajille ja siankasvattajille siitä, että he varmistaisivat vapaaehtoisesti kansallisen ohjelman 2007–2013 mukaisesti eläinten hyvinvointia koskevien tiettyjen standardien täytäntöönpanon. Tukea myönnettiin viljelijöiden vähintään viideksi vuodeksi tekemien monivuotisten sitoumusten puitteissa.
4
Komissio ilmoitti 13.12.2011 päivätyllä kirjeellään ARES(2011) 1344895 Romanialle saaneensa ja tutkineensa kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamista koskevan esityksen. Komissio täsmensi, että muutosesitys ei sellaisenaan ollut hyväksyttävissä, ja pyysi selvennyksiä. Komissio viittasi etenkin toimenpiteeseen 215 liittyvien tukiprosenttien laskentamenetelmiin ja pyysi oikaisuja.
5
Romanian viranomaiset sisällyttivät 22.3.2012 tarkistetut laskentamenetelmät unionin rahastojen hallinnointijärjestelmään SFC2007.
6
Komissio hyväksyi 4.4.2012 päivätyllä kirjeellään ARES(2012) 411175 kansallisen ohjelman 2007–2013 seitsemännen muutoksen sekä toimenpiteen 215. Kirjeen mukaan ”komission yksiköt [olivat] tutkineet esitetyt muutokset” ja katsoneet, että ”muutoksissa – noudatetaan [Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) ja asetuksen N:o 1974/2006 merkityksellisiä säännöksiä” ja että ”muutokset oli siten hyväksytty”.
7
Kansallista ohjelmaa 2007–2013 muutettiin ja toimenpide 215 lisättiin komission 25.5.2012 antamalla täytäntöönpanopäätöksellä C(2012) 3529 final.
8
Euroopan tilintarkastustuomioistuin teki 18.–29.5.2015 Romaniassa tarkastuskäynnin ja havaitsi virheitä toimenpiteen 215 nojalla maksetuissa tuissa. Komission Romanian viranomaisille 18.9.2015 ilmoittamien alustavien toteamusten mukaan toimenpiteen 215 alatoimenpiteiden nojalla maksettujen korvausten laskentamenetelmässä oli huomattu virheitä. Virheet olivat komission mukaan johtaneet liian suurien korvausten myöntämiseen viljelijöille ja siten Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) 40 artiklan rikkomiseen. Tilintarkastustuomioistuimen toteamusten kohteena olleen toimenpiteen 215 alatoimenpiteiden joukossa oli alatoimenpide 1a: ”lihotusporsaat”, ”nuoret emakot” ja ”emakot” – Kullekin eläimelle osoitetun käytettävissä olevan tilan kasvattaminen vähintään 10 prosentilla (vain lihotusporsaiden ja nuorten emakoiden osalta) (jäljempänä riidanalainen alatoimenpide).
9
Romanian viranomaiset pyysivät 7.1.2016 päivätyllä kirjeellään nro 493 ja 24.3.2016 päivätyllä kirjeellään E7324 komissiolta tukea ratkaisun löytämiseen ja ilmoittivat, ettei kansallista ohjelmaa 2007–2013 voitu enää muuttaa tilintarkastustuomioistuimen toteamusten ajankohtana eli 18.9.2015.
10
Tilintarkastustuomioistuin päätteli 25.1.2016 päivätyllä kirjeellään muun muassa, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvät menot eivät olleet tukikelpoisia sillä perusteella, että sovellettujen tukiprosenttien laskentamenetelmä oli virheellinen.
11
Tutkittuaan tilintarkastustuomioistuimen toteamukset ja Romanian viranomaisten vastaukset komissio päätti käynnistää varainhoitovuosia 2014–2016 koskevan ensimmäisen hallinnollisen tarkastuksen viitenumerolla RD 2/2016/031/RO eläinten hyvinvointia Romaniassa koskevasta toimenpiteestä 215 (jäljempänä ensimmäinen tarkastus).
12
Komissio katsoi 21.3.2016 päivätyssä kirjeessään ARES(2016) 1403661, että etenkin riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvät tuet sisälsivät järjestelmällisiä virheitä eivätkä olleet N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan mukaisia. Komissio pyysi Romanian viranomaisia toimittamaan lisätietoja erityisesti mainitusta alatoimenpiteestä. Komission käytettävissä olevien tietojen perusteella olennainen valvonta näytti puuttuvan, ja alatoimenpiteen nojalla maksettuihin tukiin liittyi ilmeisesti yleisiä sääntöjenvastaisuuksia, jotka saattavat johtaa siihen, ettei vastaaviin menoihin voida myöntää unionin rahoitusta.
13
Komissio pyysi 14.3.2017 päivätyllä kirjeellään ARES(2017) 1331659 Romanian viranomaisia laskemaan tukiprosentit uudelleen ja ehdotti rahoitusoikaisun soveltamista varainhoitovuosille 2014–2016. Komissio ehdotti tarkemmin sanottuna etenkin 25 prosentin kiinteämääräisen rahoitusoikaisun soveltamista Romanian hyväksytylle elimelle korvauksista aiheutuneisiin menoihin, jotka perustuvat riidanalaiseen alatoimenpiteeseen sekä niihin oikaisuihin, jotka on laskettu tapauskohtaisesti muiden alatoimenpiteiden kuin riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla aiheutuneille menoille.
14
Romanian viranomaiset käynnistivät sovittelumenettelyn viitenumerolla 17/RO/796 (jäljempänä menettely 17/RO/796) varainhoitovuosina 2014–2016 riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla maksettuihin tukiin liittyvän 28087745,37 euron summan osalta.
15
Sovitteluelin totesi menettelyn 17/RO/796 yhteydessä toimittamassaan 26.9.2017 päivättyyn kirjeeseen ARES(2017) 4685136 sisältyvässä raportissaan, että 25 prosentin kiinteämääräinen oikaisu oli perusteeton etenkin sillä perusteella, että käsiteltävän asian olosuhteiden valossa ei voida katsoa, että olennainen valvonta puuttui (katso edellä 12 kohta), ja ilmaisi epäröivänsä oikaisun soveltamista tilintarkastustuomioistuimen suorittaman tilintarkastuksen alustavien toteamusten tiedoksiantoajankohtaa edeltäneelle kaudelle.
16
Komissio pitäytyi 12.3.2018 päivättyyn kirjeeseensä ARES(2018) 1348956 sisältyvässä lopullisessa kannassaan ja 16.5.2018 päivätyssä yhteenvetoraportissaan ARES(2018) 2487854 etenkin päätelmässään, jonka mukaan riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla maksetut tuet rikkovat asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa.
17
Komissio antoi 13.6.2018 täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2018/873 Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle (EUVL 2018, L 152, s. 29). Päätöksellä komissio muun muassa sovelsi Romaniaan 25 prosentin kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, joka vastasi 13184846,61 euron määrää varainhoitovuosina 2015 ja 2016, ja tämä perustui siihen, että Romanian hyväksytyn elimen riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla suorittamien niiden maksujen määrä oli ylimitoitettu, jotka kuuluivat Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon (maaseuturahasto) liittyvän yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) piiriin.
18
Romania nosti kanteen, jossa vaadittiin täytäntöönpanopäätöksen 2018/873 osittaista kumoamista. Kanne jätettiin tutkimatta 30.4.2019 annetulla määräyksellä Romania v. komissio (T‑530/18, EU:T:2019:269) sillä perusteella, että kanne oli nostettu liian myöhään. Romanian mainitusta määräyksestä tekemä valitus hylättiin 10.9.2020 annetulla tuomiolla Romania v. komissio (C‑498/19 P, ei julkaistu, EU:C:2020:686).
19
Komissio teki varainhoitovuoden 2016 päättämisen jälkeen varainhoitovuodet 2017–2019 kattavan uuden tilintarkastuksen viitenumerolla RD 2/2018/031/RO (jäljempänä toinen tilintarkastus). Komission mukaan Romanian viranomaiset olivat rikkoneet asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa, joten se ehdotti erityisesti, että maaseuturahaston rahoituksen ulkopuolelle jätettäisiin 18717475,08 euron määrä, joka vastaa 25 prosentin kiinteämääräistä rahoitusoikaisua kansalliseen ohjelmaan 2007–2013 sisältyvän riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla toteutuneista menoista. Mainitusta alatoimenpiteestä, josta maksetaan korvauksia ”lihotusporsaiden” kasvattajille 41,40 euroa eläinyksikköä kohti, nuorten emakoiden kasvattajille 165 euroa eläinyksikköä kohti sekä emakoiden kasvattajille 23,30 euroa eläinyksikköä kohti, komissio havaitsi samat virheet kuin ensimmäisessä tarkastuksessa. Tarkemmin sanoen komission mukaan tukiprosentit luokille ”lihotusporsaat” ja ”nuoret emakot” oli ylimitoitettu, koska rehun säästöissä ei ollut otettu huomioon eläinten painon todellista nousua eikä muiden kuin kasvatettujen eläinten alkuperäistä tulohintaa ollut vähennetty. Komissio on siten järjestelmällisesti keskeyttänyt yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347 s. 549) 41 artiklan 1 kohdan mukaisesti 25 prosenttia kaikista Romanian viranomaisten riidanalaiselle alatoimenpiteelle hakemista korvauksista.
20
Romanian viranomaiset toimittivat 9.7.2018 päivätyllä kirjeellään nro 545 lisätietoja menetelmistä, joita oli sovellettu erityisesti toimenpiteeseen 215 liittyneiden korvausten suorittamiseen, ja ilmoittivat jälleen komissiolle, että kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttaminen oli objektiivisesti mahdotonta. Samat viranomaiset ilmoittivat komissiolle lisäksi, että tuensaajat, jotka olivat saaneet kansalliseen ohjelmaan 2007–2013 sisältyvän toimenpiteen 215 nojalla tehtyjen sitoumusten mukaisia korvauksia alhaisempia korvauksia, olivat nostaneet kanteita kansallisissa tuomioistuimissa.
21
Komissio pyysi 12.12.2018 päivätyllä kirjeellään ARES(2018) 638947 Romanian viranomaisilta selvityksiä ja lähetti niille pöytäkirjan 20.11.2018 pidetystä kahdenvälisestä kokouksesta. Romanian viranomaiset vastasivat 8.1.2019 päivätyllä kirjeellään nro 241040 ja 12.2.2019 päivätyllä kirjeellään nro 133, joissa pyydetään erityisesti selvennyksiä kansallisen ohjelman 2007–2013 tarkastustapaan sillä perustella, että Romanian viranomaisten mukaan riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien muuttaminen edellytti kansallisen ohjelman muuttamista, ja tämän määräaika oli kulunut umpeen tilintarkastustuomioistuimen toteamusten tiedoksiantoajankohtana.
22
Komissio ilmoitti 28.2.2019 päivätyllä kirjeellään ARES(2019) 1368242, ettei kansallista ohjelmaa 2007–2013 ollut enää mahdollista tarkistaa, mutta se voisi periaatteessa hyväksyä, että toimenpiteeseen 215 liittyvien tukien määrän muutokset otetaan huomioon vuosien 2014–2020 kansallisen maaseudun kehittämisohjelman tarkistuksessa.
23
Romanian viranomaisten ja komission välisten keskustelujen ja tietojenvaihdon päätteeksi komissio ilmoitti 5.8.2019 päivätyllä kirjeellään ARES(2019) 5096803 Romanialle ehdotuksestaan jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle 18717475,08 euron summa, joka vastasi 25 prosentin kiinteämääräistä oikaisua riidanalaiseen alatoimenpiteeseen perustuvista menoista varainhoitovuosina 2017–2019. Komissio täsmensi kirjeessä, että Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta 11.3.2014 annetun delegoidun asetuksen (EU) N:o 907/2014 (EUVL 2014, L 255, s. 18) 12 artiklan 7 kohdan c alakohdan mukaan unionin talousarviolle oli olemassa kohonnut vahinkoriski, sillä voitiin kohtuudella olettaa, että mahdollisuus jättää sääntöjenvastaisia tukihakemuksia ilman seuraamuksia oli omiaan aiheuttamaan unionin talousarviolle erityisen suurta taloudellista vahinkoa. Komission mukaan Romania oli syyllistynyt sääntöjenmukaisuuden tarkastamista sekä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien menettelyjen yhteydessä tehtävien rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen, sellaisina kuin ne sisältyvät komission 8.6.2015 antamaan tiedonantoon C(2015) 3675 final (jäljempänä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevat suuntaviivat), 3.2 kohdan 5 alakohdassa tarkoitettuihin ”yleisiin sääntöjenvastaisuuksiin”, ja tämä oli perusteena 25 prosentin oikaisun soveltamiselle.
24
Romanian viranomaiset ilmoittivat 11.9.2019 päivätyllä kirjeellään nro 662, että edellä 22 kohdassa tarkoitettua komission ehdottamaa ratkaisua oli mahdoton soveltaa. Viranomaiset aloittivat täten uuden sovittelumenettelyn viitenumerolla 19/RO/856 18717475,08 euron summan osalta (jäljempänä menettely 19/RO/856).
25
Sovitteluelin totesi menettelyn 19/RO/856 yhteydessä toimitetussa 10.12.2019 päivättyyn kirjeeseensä ARES(2019) 7587324 sisältyvässä raportissaan, ettei sovittelu ollut mahdollista, ja totesi erityisesti, ettei se ollut vakuuttunut siitä, että käsiteltävässä asiassa huomioon otetut seikat kuuluisivat rahoitusoikaisujen laskentaa koskevissa suuntaviivoissa tarkoitetun “sääntöjenvastaisuuden” käsitteen piiriin (ks. edellä 23 kohta).
26
Komissio totesi 14.4.2020 päivätyllä lopullisen kantansa sisältämällä kirjeellään ARES(2020) 2031991 sekä 22.10.2020 päivätyssä yhteenvetoraportissaan ARES(2020) 5780976, että riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla suoritetut maksut rikkovat asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa. Komissio ilmoitti näin ollen, että 18717475,08 euron summa, joka vastaa 25 prosenttia mainittuun alatoimenpiteeseen liittyvistä menoista, on jätettävä unionin rahoituksen ulkopuolelle.
27
Komissio antoi 18.11.2020 riidanalaisen päätöksen ja sovelsi Romaniaan kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, jonka nojalla 25 prosenttia Romanian hyväksytyn maksajaviraston sitomista ja maaseuturahaston yhteydessä ilmoitetuista 18717475,08 euron suuruisista menoista jätettiin rahoituksen ulkopuolelle sen perusteella, että riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla varainhoitovuosina 2017–2019 suoritettujen korvausten määrä oli ylimitoitettu.
Asianosaisten vaatimukset
28
Romania vaatii unionin yleistä tuomioistuinta:
–
kumoamaan riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin sillä hylätään menot, jotka Romanian hyväksytty maksajavirasto on sitonut maaseuturahaston nojalla riidanalaisen alatoimenpiteen mukaisesti varainhoitovuosille 2017–2019 ja joiden määrä on 18717475,08 euroa.
–
velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
29
Komissio vaatii unionin yleistä tuomioistuinta:
–
kumoamaan kanteen
–
velvoittamaan Romanian korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
30
Romania vetoaa kanteensa tueksi pääasiallisesti kahteen kanneperusteeseen. Ensimmäinen kanneperuste käsittää kuusi väitettä ja perustuu siihen, että komissio olisi käyttänyt väärin toimivaltaansa jättäessään tietyt menot unionin rahoituksen ulkopuolelle asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan perusteella. Toinen kanneperuste perustuu perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin.
31
Ensiksi on syytä tarkastella toista kanneperustetta.
32
On tärkeää lisäksi huomata, että Romania vetoaa toisessa kanneperusteessaan myös siihen, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen. Koska samanlainen väite esitetään myös ensimmäisen kanneperusteen kolmannen väitteen yhteydessä, siihen on syytä vastata tarkasteltaessa ensimmäistä kanneperustetta ja siihen liittyvää väitettä.
Perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin perustuva toinen kanneperuste
33
Romania vetoaa siihen, ettei komissio selvitä syitä, joiden perusteella se jätti maaseuturahastosta varainhoitovuosina 2017–2019 suoritetuista tietyistä menoista yhteensä 18717475,08 euroa unionin rahoituksen ulkopuolelle.
34
Romanian mukaan komissio ei antanut riittäviä selvityksiä siitä, miltä osin väitetty virheellinen laskentamenetelmä voitiin katsoa kuuluvan delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin eli rahoitusoikaisujen laskentaa koskevissa suuntaviivoissa tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena. Komissio ei myöskään Romanian mukaan ole vedonnut tilanteeseen, jossa olisi laiminlyöty sääntöjenvastaisten tai vilpillisten menettelyjen torjuntaa, perustellakseen 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltamista menoihin, eikä komissio liioin perustellut muutosta kantaansa väitetysti virheellisen laskentamenetelmän oikeudelliseen luokitteluun (ks. edellä 12, 15, 23 ja 25 kohta). Romanian mukaan muutos terminologiassa, jota komissio käytti perustellakseen kiinteämääräisen oikaisun soveltamista, vaikeuttaa Romanian viranomaisten pyrkimyksiä ymmärtää riidanalaisen päätöksen perusteluja.
35
Komissio kiistää Romanian väitteet.
36
On syytä muistaa, että SEUT 296 artiklassa määrätty perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys, joka on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, joka koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta. Perustelujen on näin ollen oltava kyseisen toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden (ks. tuomio 16.2.2017, Romania v. komissio, T‑145/15, EU:T:2017:86, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37
Asianomaiselle vastaisen toimen perusteluvelvollisuuden, joka liittyy läheisesti puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen periaatteeseen, erityisenä tarkoituksena on yhtäältä antaa asianomaiselle riittävät tiedot sen arvioimiseksi, onko toimi asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa unionin tuomioistuimissa, ja toisaalta antaa unionin tuomioistuimille mahdollisuus valvoa toimen laillisuutta (ks. tuomio 16.2.2017, Romania v. komissio, T‑145/15, EU:T:2017:86, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä eri tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja. Kysymystä siitä, täyttävätkö päätöksen perustelut edellä 36 ja 37 kohdassa mainitut vaatimukset, on näet arvioitava ottamalla huomioon paitsi perustelujen sanamuoto myös niiden asiayhteys sekä kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 16.2.2017, Romania v. komissio, T‑145/15, EU:T:2017:86, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Päätös voidaan toisaalta perustella suppeasti silloin, kun se on tehty asianomaisen hyvin tuntemassa asiayhteydessä (tuomio 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais ja Communauté d’agglomération du Douaisis v. komissio, T‑267/08 ja T‑279/08, EU:T:2011:209, 44 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 30.9.2003, Saksa v. komissio, C‑301/96, EU:C:2003:509, 89 ja 92 kohta).
40
On myös syytä muistaa, että erityisesti tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen valmistelun yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisen summan kuuluvan maatalousrahastojen vastattavaksi (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2004, Kreikka v. komissio, C‑332/01, EU:C:2004:496, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41
Edellä 36–40 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa on syytä selvittää, selostiko komissio riittävän hyvin syitä, joiden perusteella se katsoi, että kyse oli delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohdassa sekä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 3.2 kohdan 5 alakohdassa tarkoitetuista olosuhteista, jotka osoittavat havaittujen puutteiden vakavuustason nousua ja siten kohonnutta vahinkoriskiä unionin talousarviolle ja joiden osalta mainituissa oikeussäännöissä edellytetään 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltamista.
42
Edellä esitetystä on ensinnäkin todettava, että täytäntöönpanopäätös 2018/873 ja ennen riidanalaisen päätöksen antamista käyty hallinnollinen vuoropuhelu kuuluvat mainitun päätöksen asiayhteyteen ja ne voidaan siten edellä 40 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan ottaa huomioon arvioitaessa, onko päätös riittävän hyvin perusteltu. Komissio itse viittasi toisen tarkastuksen yhteydessä useaan otteeseen ensimmäiseen tarkastukseen ja ilmoitti, että olennaisista näkökohdista oli jo keskusteltu ja päätetty ja että komissio hyödynsi ensimmäistä tarkastusta täydentääkseen vastauksiaan Romanian viranomaisten ilmoittamiin seikkoihin.
43
Toiseksi todettakoon, että edellä 40 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan riidanalaisen päätöksen antamisessa on otettava huomioon komission ja Romanian viranomaisten välinen virallinen tietojenvaihto, koska se sisältää yhteenvedon menettelyn kuluessa käsitellyistä keskeisistä näkökohdista ja kuuluu lisäksi päätöksen asiayhteyteen. Tietojenvaihto käsittää 8.5.2018 tehtyjä toteamuksia koskevan kirjeen, johon Romania vastasi 9.7.2018 päivätyllä kirjeellään, 20.11.2018 pidetyn kahdenvälisen kokouksen, jonka pöytäkirja toimitettiin Romanialle 12.12.2018 päivätyllä kirjeellä, johon Romania myös vastasi 8.1.2019, 5.8.2019 päivätty sovittelukirje, 14.4.2020 päivättyyn kirjeeseen sisältyvä komission lopullinen kanta sekä riidanalaista päätöstä koskeva yhteenvetoraportti.
44
Edellä 42 ja 43 kohdassa mainituista asiakirjoista ilmenee, että komissio oli ilmoittanut Romanian viranomaisille, että riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla sovelletut tukiprosentit olivat liian korkeita. Tarkemmin sanottuna komissio totesi mainituissa asiakirjoissa, että Romanian tukiprosenttien vahvistamisessa käyttämässä laskentamenetelmässä ei oteta huomioon eläinten painon todellista nousua rehusäästöjen laskennassa eli sitä, että eläinten paino nousi 30 kilosta 103 kiloon ennen toimitusta. Komissio ilmoitti lisäksi Romanian viranomaisille, että hankkimatta jätettyjen eläinten alkuperäistä tulohintaa ei ollut vähennetty mainitun laskentamenetelmän mukaisesti. Riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla lisäkustannukset ja tulonmenetykset kattavan korvausprosentin laskennassa oli komission mukaan vähennettävä niiden eläinten hinta, joita ei ollut hankittu sen vuoksi, että siankasvattajat olivat vapaaehtoisesti sitoutuneet kasvattamaan kullekin eläimelle osoitettua elintilaa 10 prosentilla.
45
Komissio katsoi, että eläinten painon todellisen nousun huomiotta jättäminen rehusäästöjen laskennassa sekä eläinten alkuperäisen tulohinnan vähentämättä jättäminen tukiprosenttien vahvistamisessa on vastoin asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa, jonka mukaan eläinten hyvinvointiin myönnettävät tuet kattavat tehdyistä sitoumuksista aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset. Komission päättelyn mukaan osaa riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla maksetuista korvauksista ei voitu rahoittaa unionin talousarviosta sillä perusteella, että tukien laskennassa on käytetty järjestelmällisesti liian suuria prosentteja. Komissio on siten maatalousrahastojen turvaamiseksi järjestelmällisesti keskeyttänyt 25 prosenttia kaikista Romanian viranomaisten riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla hakemista tuista sekä soveltanut kiinteämääräistä oikaisua, joka oli 25 prosenttia alatoimenpiteeseen liittyvistä menoista.
46
Romania kiistää, että komission toimittamat selvitykset riittäisivät perusteluksi 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltamiselle, ja katsoo, että muutos terminologiassa, jota käytettiin riidanalaisen alatoimenpiteen mukaisten tukiprosenttien laskentamenetelmään liittyvän väitetyn virheen luonnehdinnassa, estää ymmärtämästä mainittua oikaisua.
47
Edellä esitetyn perusteella on tärkeää huomata, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan mukaisten oikaisujen soveltamista koskevista perusteista ja menetelmistä säädetään delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklassa. Delegoidun asetuksen 12 artiklan 6 kohdasta ilmenee, että jos unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettäviä määriä ei voida määrittää delegoidun asetuksen 12 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetulla laskelmalla tai ekstrapoloinnilla, komissio soveltaa soveltuvia kiinteämääräisiä oikaisuja ottaen huomioon rikkomuksen luonteen ja vakavuuden sekä oman arvionsa unionille aiheutuvan taloudellisen vahingon riskistä. Saman delegoidun asetuksen 12 artiklan 7 kohdassa säädetään, että määrittäessään kiinteämääräisen oikaisun suuruutta komissio kiinnittää erityistä huomiota seikkoihin, jotka osoittavat havaittujen puutteiden vakavuustason nousua ja siten kohonnutta vahinkoriskiä unionin talousarviolle. Näistä seikoista delegoidun asetuksen 12 artiklan 7 kohdan c alakohdassa mainitaan se, että jäsenvaltio ei ole soveltanut valvontajärjestelmää lainkaan tai soveltamisessa on vakavia puutteita, ja että on olemassa todisteita ”laaja-alaisista sääntöjenvastaisuuksista, ja sääntöjenvastaisuuksiin ja vilpillisiin menettelyihin puuttuminen on laiminlyöty”.
48
Komissio on esittänyt rahoitusoikaisujen laskentaa koskevissa suuntaviivoissa yleiset periaatteet ja kiinteämääräisen oikaisun tason, joita se saattoi ehdottaa asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan ja delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohdan nojalla. Suuntaviivojen 3.2 kohdan 5 alakohdassa todetaan, että ”[jos] jäsenvaltion valvontajärjestelmää ei ole sovellettu lainkaan tai sitä sovelletaan huomattavan puutteellisesti ja [jos] on olemassa todisteita laaja-alaisista sääntöjenvastaisuuksista, ja sääntöjenvastaisuuksiin ja vilpillisiin menettelyihin puuttuminen on laiminlyöty – –, on perusteltua määrätä 25 prosentin oikaisu, koska tällöin voidaan kohtuudella olettaa, että mahdollisuus esittää sääntöjenvastaisia maksupyyntöjä ilman seuraamuksia aiheuttaa unionin talousarviolle erityisen suurta taloudellista vahinkoa”.
49
Komissio täsmensi toisen tarkastuksen yhteydessä omaksumassaan lopullisessa kannassa ja laatimassaan yhteenvetoraportissa, joista Romania oli saanut tiedon, että sen mukaan sääntöjenvastaisuudet johtuivat käsiteltävässä asiassa siitä, että Romanian viranomaiset olivat järjestelmällisesti käyttäneet virheellistä laskentamenetelmää riidanalaista alatoimenpidettä koskevien tukiprosenttien vahvistamisessa, eivätkä siitä, että toimenpidettä sovellettiin kaikkiin tuensaajiin vastineeksi näiden antamista sitoumuksista. Komissio totesi mainituissa asiakirjoissa, että käytettävissä olevien tietojen perusteella Romaniassa näytti olevan vakavia puutteita riidanalaisen alatoimenpiteen hallinnointi- ja valvontajärjestelmässä ja että oli olemassa merkkejä yleisistä sääntöjenvastaisuuksista, jotka olivat johtaneet siihen, että viljelijöille myönnettiin järjestelmällisesti liian suuria korvauksia. Koska Romanian viranomaiset eivät toimittaneet arvioita maatalousrahastoille aiheutuneesta riskistä mutta ilmoittivat kuitenkin riskiryhmät, komissio katsoi, että vähintään 25 prosentin oikaisun soveltaminen oli delegoidun asetuksen N:o 907/2004 12 artiklan 7 kohdan c alakohdan sekä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen mukaista ja kattoi varainhoitovuosina 2017–2019 (16.10.2016–31.12.2018) aiheutuneet menot.
50
Komissio tähdensi edellä 49 kohdassa mainituissa asiakirjoissa, että tilintarkastustuomioistuin oli laskenut 38,41 prosentin ylikorvauksen ja että komissio oli sitä vastoin ehdottanut alhaisempaa oikaisuprosenttia ottaakseen huomioon tietyt Romanian viranomaisten esittämät väitteet, jotka olisivat kyllä voineet pienentää ylikorvausten riskiä mutta joita ei olisi voitu määrällisesti arvioida pelkästään matemaattisin perustein. Romanian viranomaiset olivat näet pyytäneet ottamaan huomioon ad libitum (vapaan tarjonnan) –ruokintamenetelmän, keskimääräisen teuraspainon kasvun kuluneina vuosina sekä jäljelle jääneitä eläimiä koskevien kiinteiden kustannusten nousun. Koska Romanian viranomaiset eivät olleet toimittaneet uutta laskelmaa tukiprosenteista, komissio katsoi, että kiinteämääräinen 25 prosentin oikaisu oli paras ja kohtuullisin ponnistuksin tehty arvio maatalousrahastoihin kohdistuvasta riskistä.
51
Edellä 49 kohdassa mainittuihin riidanalaista päätöstä koskeviin valmisteluasiakirjoihin sisältyvää viittausta ”yleisiin sääntöjenvastaisuuksiin” ja ”laiminlyöntiin sääntöjenvastaisten tai vilpillisten menettelyjen torjunnassa” 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltamisen oikeuttamiseksi on pidettävä riittävänä perusteluna, jotta Romanian viranomaiset voivat ymmärtää rahoitusoikaisun soveltamista. Juuri ylimitoitettujen korvausten järjestelmällisyyttä, joka vaikutti kaikkiin riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla suoritettuihin korvauksiin, koskenut päätelmä sai komission toteamaan, että kyse oli yleisistä sääntöjenvastaisuuksista, sekä katsomaan, että koska Romanian viranomaiset eivät olleet toimittaneet erillistä laskelmaa ylikorvauksista, 25 prosenttia kiistanalaisen alatoimenpiteen nojalla käytetyistä tuista oli jätettävä unionin rahoituksen ulkopuolelle asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan, delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan sekä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen mukaisesti.
52
On myös tärkeää huomata, että Romanian viranomaiset käyttivät mahdollisuuttaan esittää huomautuksia havaituista puutteista. Jotkin Romanian viranomaisten väitteistä sai komission toteamaan, ettei kyse ollut olennaisen valvonnan puuttumisesta vaan pikemminkin yleisistä sääntöjenvastaisuuksista (ks. edellä 12, 15, 23 ja 25 kohta). Edellä 43 kohdassa mainitusta tietojenvaihdosta ilmenee myös, että käsiteltävää asiaa koskevat riidanalaiset kysymykset esiteltiin ja käsiteltiin sovitteluelimessä, joka tuki Romanian kantaa. Näin ollen on hylättävä väite, jonka mukaan komissio ei selvittänyt syitä, joiden perusteella se jätti maaseuturahaston yhteydessä varainhoitovuosina 2017–2019 aiheutuneista menoista yhteensä 18717475,08 euroa unionin rahoituksen ulkopuolelle. Komissio on näet eritellyt yksityiskohtaisesti kunkin tietojenvaihdon kohteena olleen asiakirjan ja katsonut niiden kuuluvan olennaisesti yhteenvetoraporttiin, ja osoittanut riittävällä tavalla syyt, joiden perusteella mainittu summa jätettiin unionin rahoituksen ulkopuolelle.
53
Romania kiistää lisäksi ensimmäisen kanneperusteen kolmannen väitteen yhteydessä kiinteämääräisen oikaisun soveltamisen oikeuttaneiden perustelujen aiheellisuuden väittäen, että riidanalaiseen toimenpiteeseen liittyvien korvausten laskentamenetelmän oikeudellinen luonnehdinta ”yleisiksi sääntöjenvastaisuuksiksi”, jota komissio käytti perustellakseen kiinteämääräisen oikaisun soveltamista, on virheellinen. Tämä seikka osoittaa, että Romania ymmärsi 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltamista koskevat komission päätöksen perustelut.
54
On siis syytä päätellä, että komissio esitti riittävät perustelut, joiden perusteella Romania saattoi ymmärtää rahoitusoikaisun soveltamisen syyt ja kiistää sen oikeutuksen, ja unionin yleinen tuomioistuin on voinut harjoittaa laillisuusvalvontaansa.
55
Edellä esitettyä päätelmää ei voida kyseenalaistaa väitteellä, jonka mukaan se, että komissio piti kiinni täytäntöönpanopäätöksen 2018/873 hyväksymisen yhteydessä käydyssä hallinnollisessa vuoropuhelussa omaksumasta virheellistä lähestymistavastaan ja katsoi, että väitetysti virheellistä laskentamenetelmää oli pidettävä ”olennaisen valvonnan puuttumisena, olisi vaikeuttanut Romanian viranomaisten pyrkimyksiä ymmärtää riidanalaisen päätöksen perusteluja.
56
Edellä todetusta on huomattava, että vaikka komissio toteaa 22.10.2020 päivätyssä yhteenvetoraportissaan, että eläinten hyvinvointia koskevan toimenpiteen hallinto- ja valvontajärjestelmässä oli vakavia puutteita, se ei enää viittaa, kuten se teki 16.5.2018 päivätyssä yhteenvetoraportissaan, ”olennaisen valvonnan puuttumiseen” tai ”olennaisen valvonnan puutteisiin” vaan ainoastaan ”yleisiin sääntöjenvastaisuuksiin”, jotka johtavat siihen, että viljelijöille maksetaan järjestelmällisesti liian suuria korvauksia. Komissio täsmensi 22.10.2020 päivätyssä yhteenvetoraportissaan, että sääntöjenvastaisuus johtui käsiteltävässä asiassa liian suurten tukiprosenttien järjestelmällisestä soveltamisesta sekä mahdollisuudesta jättää sääntöjenvastaisia tukihakemuksia ilman seuraamuksia, mikä aiheuttaa unionin talousarviolle erityisen suurta taloudellista vahinkoa. Komissio, jolle esitettiin kysymyksiä istunnossa, täsmensi lisäksi, että sen mukaan Romanian viranomaisten laiminlyönnit sääntöjenvastaisten menettelyjen torjunnassa ovat tätä nykyä ”vakavia”, koska viimeksi mainitut olivat jatkaneet saman riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyviä tukiprosentteja koskevan laskentamenetelmän soveltamista sen jälkeen, kun tilintarkastustuomioistuin oli todennut, että kyseinen menetelmä johti liian suurten korvausten maksamiseen tuensaajille.
57
Pitää siis paikkansa, että täytäntöönpanopäätökseen 2018/873 verrattuna komissio muutti terminologiaa, jota se käytti luonnehtiessaan riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyviä tukiprosentteja koskevan virheellisenä pitämänsä laskentamenetelmän soveltamista, ja että sen sijaan, että komissio olisi viitannut ”olennaisen valvonnan puuttumiseen”, se toi esiin, että oli havaittu ”yleisiä sääntöjenvastaisuuksia ja laiminlyöntejä sääntöjenvastaisten menettelyjen torjunnassa”, oikeuttaakseen 25 prosentin kiinteämääräisen rahoitusoikaisun soveltamisen. Romania ei kuitenkaan voi väittää, että muutos komission käyttämässä terminologiassa olisi vaikeuttanut Romanian viranomaisten pyrkimyksiä ymmärtää riidanalaisen päätöksen perusteluja.
58
Kuten edellä 53 kohdassa todetaan, Romania saattoi ensimmäisen kanneperusteen kolmannen väitteen yhteydessä kiistää komission omaksuman sen lähestymistavan oikeutuksen, joka sai sen katsomaan, että riidanalaiseen toimenpiteeseen liittyviä tukiprosentteja koskevan väitetysti virheellisen laskentamenetelmän soveltamista oli pidettävä ”yleisinä sääntöjenvastaisuuksina ja laiminlyönteinä sääntöjenvastaisten tai vilpillisten menettelyjen torjunnassa”, ja että tällä voitiin perustella kiinteämääräisen oikaisun soveltaminen delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 7 kohdan c alakohdan mukaisesti, kun sitä luetaan yhdessä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen kanssa.
59
Kysymys siitä, onko ”yleisten sääntöjenvastaisuuksien” oikeudellinen luonnehdinta oikea ja oikeuttaako se 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltamisen rahoitusoikaisujen laskemista koskevien suuntaviivojen valossa, ei kuulu perustelujen riittämättömyyden vaan niiden aiheellisuuden piiriin, joten kysymystä on käsiteltävä tarkasteltaessa ensimmäisen kanneperusteen kolmatta väitettä, jossa tuodaan esiin juuri mainitun luonnehdinnan oikeudellinen virheellisyys.
60
Edellä 54 kohdassa esitettyä päätelmää ei voida kumota myöskään Romanian väitteellä, jonka mukaan komissio esittää ristiriitaisia väitteitä yhtäältä väittäessään vastineessaan, että riidanalaisessa päätöksessä ja toisen tarkastuksen valmisteluasiakirjoissa mainitaan ”yleiset sääntöjenvastaisuudet” ja ”laiminlyönnit sääntöjenvastaisten tai vilpillisten menettelyjen torjunnassa”, ja toisaalta, koska komissio ei enää maininnut toisessa tilintarkastuksessa eikä lopullisessa kannassaan sääntöjenvastaisuuksia rahoitusoikaisujen laskentaa koskevissa suuntaviivoissa tarkoitetulla tavalla.
61
Vastineen väitetty ristiriitaisuus ei näet tee tyhjäksi mahdollisuutta ymmärtää kiinteämääräisen oikaisun perusteluja edellä 49 kohdassa mainittujen asiakirjojen perusteella. Oikaisua sovellettiin, koska komission mukaan Romaniassa näytti olevan vakavia puutteita riidanalaisen alatoimenpiteen hallinnointi- ja valvontajärjestelmässä siinä mielessä, että oli olemassa merkkejä yleisistä sääntöjenvastaisuuksista, jotka olivat johtaneet siihen, että viljelijöille myönnettiin järjestelmällisesti liian suuria korvauksia. Kuten istunnossa vahvistettiin, komission mukaan maatalousrahastoihin kohdistunut riski oli yhtäältä kohonnut ja toisaalta Romanian viranomaisten toimittamien tietojen perusteella riskiä ei voitu täsmällisesti arvioida. Komissio on siten soveltanut 25 prosentin kiinteämääräistä oikaisua delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 alakohdan perusteella, kun sitä luetaan yhdessä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen kanssa, ja näissä kaikissa viitataan ”sääntöjenvastaisuuksien” käsitteeseen.
62
Edellä esitetyn perusteella toinen kanneperuste on hylättävä siltä osin kuin siinä vedotaan siihen, että 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltaminen Romanian riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla sitomiin menoihin on riidanalaisessa päätöksessä riittämättömästi perusteltu.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu siihen, että komissio on käyttänyt virheellisesti toimivaltaansa jättäessään osan tuista unionin rahoituksen ulkopuolelle asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan perusteella
63
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu komission toimivallan virheelliseen asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan vastaiseen käyttöön, sisältää kuusi väitettä.
64
Romania vetoaa ensinnäkin siihen, että komission on kannettava vastuunsa, jos komission hyväksymään kansalliseen ohjelmaan 2007–2013 sisältyvä alatoimenpide osoittautuu asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan vastaiseksi. Kaikki muut lähestymistavat olisivat Romanian mukaan ristiriidassa Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) (EYVL 2002, L 248, s. 1) 76–78 artiklan kanssa. Toiseksi komissio katsoi Romanian mukaan virheellisesti, että Romania oli maksanut tuensaajille liian suuria korvauksia ja rikkonut siten asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa. Kolmanneksi komissio on soveltanut virheellisesti delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohtaa sekä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevia suuntaviivoja. Neljänneksi komissio ei Romanian mukaan ole noudattanut luottamuksensuojan periaatetta. Viidenneksi komissio on laiminlyönyt oikeusvarmuuden periaatetta. Kuudenneksi komissio ei ole noudattanut hyvän hallinnon periaatetta.
65
Ensiksi on syytä tarkastella ensimmäisen kanneperusteen neljättä ja viidettä väitettä yhdessä, sillä ne liittyvät läheisesti toisiinsa ja perustuvat samoihin tosiseikkoihin.
Ensimmäisen kanneperusteen neljäs ja viides väite, joista neljäs perustuu luottamuksensuojan periaatteen ja viides oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen
66
Romania väittää, että komissio ei ole noudattanut luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita antaessaan riidanalaisen päätöksen. Komission 4.4.2012 päiväämä kirje (ks. edellä 6 kohta) sekä se, että komissio hyväksyi kansallisen ohjelman 2007–2013 seitsemännen muutoksen 25.5.2012 antamallaan päätöksellä C(2012) 3529 final (ks. edellä 7 kohta), herättivät ensinnäkin perusteltuja odotuksia Romanian viranomaisissa ja asianomaisissa tuensaajissa siitä, että riidanalaisen alatoimenpiteen rahoittamiseksi tehtyjä sitoumuksia noudatettaisiin. Romanian mukaan komissio toimi virheellisesti sivuuttaessaan mainitut odotukset riidanalasta päätöstä tehdessään. Toisaalta eriävät kannat ja komission myöhäinen reagointi itse aiheuttamaansa tilanteeseen loukkasivat oikeusvarmuuden periaatetta ja johtivat siihen, että Romanian viranomaisten oli mahdoton toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä.
67
Komissio kiistää Romanian väitteet. Komission mukaan se ensinnäkin hyväksyi kansallisen ohjelman 2007–2013 seitsemännen muutoksen virheellisten tietojen perusteella. Sen 4.4.2012 päiväämä kirje (ks. edellä 6 kohta) ei siten sisällä täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä takeita, jotka antaisivat aihetta perusteltuun luottamukseen siitä, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen perustuvia tukiprosentteja sovellettaisiin edelleen. Koska Romania ei sisällyttänyt uudelleentarkastelulauseketta asianomaisten edunsaajien kanssa tekemiinsä sopimuksiin, se itse oli vastuussa tuensaajien odotuksista. Komissio ei myöskään ole laiminlyönyt oikeusvarmuuden periaatetta eikä ilmoittanut liian myöhään Romanian viranomaisille mahdollisesta keinosta välttää liian suurten korvausten maksaminen asianomaisille edunsaajille. Romanian olettama, jonka mukaan kansallista ohjelmaa 2007–2013 ja aiemmin hyväksytyn menetelmän perusteella vahvistettuja tukiprosentteja on ehdottomasti noudatettava niiden muuttamisen asti, on virheellinen. Asetuksen N:o 1698/2005 19 artikla, kun sitä luetaan yhdessä asetuksen N:o 1974/2006 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 9 artiklan 3 kohdan kanssa, koski ainoastaan kansallisten maaseudun kehittämisohjelmien tarkistamista ja muuttamista eikä rajoita yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta, hallinnointia ja seurantaa koskevia sääntöjä tai komission velvoitteita näiden sääntöjen vastaisesti maksettujen tukien suhteen.
68
Alustavasti on syytä muistuttaa, että unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluva oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä, täsmällisiä ja oikeusvaikutuksiltaan ennakoitavissa, jotta asianomaiset osaisivat toimia oikein unionin oikeusjärjestyksen piiriin kuuluvissa tilanteissa ja oikeudellisissa suhteissa (ks. tuomio 8.12.2011, France Télécom v. komissio, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69
Oikeusvarmuuden periaatteesta seuraa luottamuksensuojan periaate, jonka nojalla oikeus vedota luottamuksensuojaan on jokaisella yksityisellä, jolle unionin toimielin on antamalla hänelle täsmällisiä vakuutteluita synnyttänyt perusteltuja odotuksia. Tällaisia vakuutteluja ovat riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot. Sen sijaan kukaan ei voi vedota tämän periaatteen loukkaamiseen, jollei mainittuja vakuutteluja ole annettu (ks. tuomio 13.9.2017, Pappalardo ym. v. komissio, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Myös jäsenvaltio voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen (ks. tuomio 5.7.2018, Espanja v. komissio, T‑88/17, EU:T:2018:406, 107 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70
Luottamuksensuojan periaatteen noudattamisen selvittämiseksi on aluksi määritettävä, onko huolelliselle ja harkitsevalle talouden toimijalle syntynyt hallintoviranomaisten toimien vuoksi perusteltu luottamus. Jos kysymykseen vastataan myöntävästi, on seuraavaksi osoitettava luottamuksen perusteltavuus (ks. tuomio 14.9.2006, Elmeka, C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2006:563, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71
Kun huolellinen ja harkitseva taloudellinen toimija voi ennakoida intresseihinsä mahdollisesti vaikuttavan unionin toimenpiteen toteuttamisen, mainittu toimija ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun toimenpide on toteutettu (ks. tuomio 16.10.1996, Efisol v. komissio, T‑336/94, EU:T:1996:148, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72
On syytä selvittää, onko komissio käsiteltävän asian olosuhteiden valossa noudattanut luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita.
73
Käsiteltävässä asiassa on tärkeää muistaa, että komissio hyväksyi 16.7.2008 antamallaan päätöksellä K(2008) 3831 Romanian viranomaisten esittämän kansallisen ohjelman 2007–2013 (ks. edellä 2 kohta). Komissio vastaanotti 14.9.2011 mainitun ohjelman tarkistamista koskevan pyynnön uusien ”toimenpiteiden” lisäämiseksi ohjelmaan (ks. edellä 3 kohta). Näihin toimenpiteisiin sisältyi toimenpide 215, joka käsitti useita alatoimenpiteitä (ks. edellä 7 kohta), joilla vahvistettiin korvaukset tulonmenetyksistä ja lisäkustannuksista, joita aiheutuisi niille viljelijöille, siipikarjan kasvattajille ja siankasvattajille, jotka sitoutuivat vapaaehtoisesti panemaan täytäntöön tiettyjä eläinten hyvinvointiin liittyviä standardeja. On riidatonta, että toimenpiteestä 215 ja siten myös riidanalaisesta alatoimenpiteestä käytiin useita keskusteluja Romanian viranomaisten ja komission välillä ennen kuin komissio hyväksyi 25.5.2012 antamallaan täytäntöönpanopäätöksellä C(2012) 3529 final (ks. edellä 7 kohta) kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen sekä muun muassa toimenpiteen 215 lisäämisen ohjelmaan unionin lainsäädännön ja etenkin asetuksen N:o 1698/2005 mukaisena.
74
Komission 25.5.2012 antaman täytäntöönpanopäätöksen C(2012) 3529 final (ks. edellä 7 kohta) jälkeen tehtyjen tilintarkastusten jälkeen komissio katsoi kuitenkin 14.3.2017 päivätyssä sovittelukirjeessään (ks. edellä 13 kohta), että toimenpide 215 ei ollut asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan mukainen. Kuten edellä 45 kohdassa todetaan, tuon kohdan mukaan ”tukia myönnetään vuosittain, ja niiden on katettava tehdystä sitoumuksesta aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset, ja tarvittaessa – – voivat kattaa myös transaktiokustannuksen”.
75
Näin ollen on tarkasteltava ensiksi komission väitettä, jonka mukaan kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen hyväksyminen toimenpiteen 215 sisällyttämiseksi ei voinut aiheuttaa perusteltua luottamusta siihen, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen sisältyviä korvausprosentteja noudatettaisiin, koska komissiolla ei ollut käytössään kaikkia tarvittavia tietoja, joiden perusteella se olisi voinut vahvistaa alatoimenpiteen yhdenmukaisuuden unionin lainsäädännön ja erityisesti asetuksen N:o 1698/2005 kanssa (ks. edellä 67 kohta).
76
Edellä todetusta on ensinnäkin todettava, että 13.12.2011 päivätystä kirjeestä ARES(2011) 1344895 (katso edellä 4 kohta) ilmenee, että komissio ilmoitti Romanian viranomaisille, että kansallisen ohjelman 2007–2013 muutosesitys ei sellaisenaan ollut hyväksyttävissä, ja pyysi selvennyksiä. Komissio pani tarkemmin sanottuna merkille, että kotieläintuottajien rahoitus vaikutti perustuvan olettamukseen, jonka mukaan eläinten määrä vähenee, mutta samaan aikaan navettoihin, manuaaliseen työhön ja sähkönkulutukseen liittyviä poistoja koskevat menot säilyivät, mikä komission mukaan merkitsi tukien vilpillistä hyväksikäyttöä. Tästä syystä komissio vaati selvennyksiä.
77
Toiseksi todettakoon, että 4.4.2012 päivätystä kirjeestä (ks. edellä 6 kohta) ilmenee, että komissiolle toimitettiin selvennyksiä. Komissio näet toteaa mainitussa kirjeessä muun muassa, että kansalliseen ohjelmaan 2007–2013 esitetyissä muutoksissa noudatetaan asetuksen N:o 1698/2005 ja asetuksen N:o 1974/2006 merkityksellisiä säännöksiä ja että muutokset oli siten hyväksytty. Siten komissio antoi 25.5.2012 täytäntöönpanopäätöksen C(2012) 3529 final, jolla hyväksyttiin kansallisen ohjelman 2007–2013 seitsemäs muutos, joka sisälsi erityisesti toimenpiteen 215 ja sen alatoimenpiteet (ks. 7 kohta edellä).
78
Kolmanneksi todetaan, että menettelyn 17/RO/796 yhteydessä toimitetusta sovitteluelimen raportista (ks. edellä 15 kohta) ilmenee, että Romanian viranomaiset näyttivät sovitteluelimelle 17.2.2012 päivätyn sähköpostin, jossa vahvistettiin, että Romanian viranomaisten ja komission välillä oli käyty keskusteluja riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien korvausten laskentamenetelmän muuttamista koskevista pyynnöistä. Sovitteluelin katsoi siten, että komission käyttöön oli annettu kaikki laskentaan liittyvät tiedot, ei ainoastaan lopullista tulosta vaan myös menetelmä, jolla tulos oli saatu.
79
Neljänneksi on todettava, että 11.9.2019 päivätystä kirjeestä (ks. edellä 24 kohta), jolla Romanian viranomaiset pyysivät menettelyn 19/RO/856 aloittamista, ilmenee, että komission kanssa käydyn neuvotteluprosessin, jolla pyrittiin muuttamaan kansallista ohjelmaa 2007–2013 erityisesti toimenpiteen 215 sisällyttämiseksi siihen, kuluessa mainitun toimenpiteen laskentamenetelmästä käytiin sähköpostien vaihtoa 17.2.2012 ja 14.3.2012, ja siitä neuvoteltiin myös kahdenvälisissä tapaamisissa 27.7.2011 sekä 13. ja 14.2.2012. Lisäksi 11.9.2019 päivätyssä kirjeessä todetaan, että toimenpiteen 215 teknisiä näkökohtia koskevat tietojenvaihdot ja neuvottelutaulukot johtivat siihen, että kyseistä toimenpidettä koskevan tiedotteen eri versioihin ja toimenpiteeseen liittyviin laskentamenetelmiin tehtiin muutoksia ja mukautuksia sen varmistamiseksi, että ne olisivat unionin lainsäädännön mukaisia. Romanian viranomaiset ilmoittivat mainitussa kirjeessä erityisesti, että rehuissa tehtyjä säästöjä oli puitu yksityiskohtaisesti ja että säästöjä, joita oli syntynyt siitä, että eläimiä oli hankittu aiempaa vähemmän, ei ollut tarpeen ottaa huomioon. Lisäksi täsmennettiin, että kaikkien toimenpiteen 215 alatoimenpiteiden alkuperäisen version mukaiset laskentamenetelmät oli annettu komission käyttöön unionin rahastojen hallinnointijärjestelmän SFC2007 välityksellä ensimmäisen kerran 14.9.2011 ja toisen kerran 22.3.2012 komission hyväksymässä lopullisessa versiossa.
80
Romania toimitti vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen toteuttamaan prosessinjohtotoimeen unionin rahastojen hallinnointijärjestelmästä SFC2007 kaksi kuvakaappausta, jotka osoittivat, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvät laskentamenetelmät oli todella annettu komission käyttöön ensin 14.9.2011 niiden alkuperäisessä versiossa ja sitten 22.3.2012 komission hyväksymässä lopullisessa versiossa. Romania myös täsmensi vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen, että vahvistetut kustannukset oli toimitettu komissiolle ensimmäisen tarkastuksen kuluessa käytyjen neuvottelujen yhteydessä ja että komissio oli ottanut ne huomioon ja katsonut, että ne sisältyvät Romanian viranomaisten esittämään laskentamenetelmään. Mainittuja kustannuksia ei siten enää mainittu komission hyväksymässä toimenpiteen 215 lopullisessa versiossa.
81
Edellä esitetyn valossa on syytä huomata, että keskustelut, joita käytiin Romanian viranomaisten ja komission välillä ennen kuin komissio hyväksyi kansallisen ohjelman 2007–2013 muutoksen toukokuussa 2012, koskivat erityisesti riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien korvausten laskentamenetelmiä, ja että sekä lopullinen tulos että tapa, jolla tulos oli saatu, oli toimitettu komissiolle. Komissio ei sitä paitsi kiistänyt kirjelmissään ensinnäkään sitä, että laskentamenetelmät oli toimitettu sille asetuksen N:o 1974/2006 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun unionin varojen hallinnointijärjestelmän SFC2007 välityksellä. Toiseksi komissio myönsi vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen toteuttamaan prosessinjohtotoimeen, että 13.12.2011 päivätty kirje ARES(2011) 1344895 (ks. edellä 4 kohta) osoitti. että komissio ja Romania olivat keskustelleet riidanalaiseen alatoimenpiteeseen sovelletun laskentamenetelmän näkökohdista.
82
On syytä todeta unionin yleiselle tuomioistuimelle annettujen tietojen perusteella, että komissiolla oli kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen hyväksyessään käytössään tietoja, joiden perusteella se saattoi arvioida riidanalaisen alatoimenpiteen sekä siihen liittyvien tukiprosenttien laskentamenetelmien yhdenmukaisuutta asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan kanssa. Näin ollen on hylättävä komission väite, jonka mukaan se olisi saanut vasta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen jälkeen tiedon siitä, että hankkimatta jääneiden eläinten synnyttämiä säästöjä tai eläinten painon todelliseen nousuun liittyviä rehusäästöjä ei ollut otettu huomioon riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien laskennassa.
83
Romania väittää näin ollen perustellusti, että kansallisen ohjelman 2007–2013 hyväksyminen merkitsi komission ”tietoista” suostumusta riidanalaisen alatoimenpiteen täytäntöönpanoon budjettivaatimusten sekä sen periaatteen mukaisesti, jonka mukaan unionin jäsenvaltioiden on oltava tiiviissä yhteistyössä tulojen ja menojen hyväksyjän eli komission kanssa.
84
Kuten edellä 76–79 kohdasta ilmenee, Romanian viranomaiset ja komissio neuvottelivat riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien laskentamenetelmästä ennen kansallisen ohjelman muuttamisen hyväksymistä mainitun alatoimenpiteen sisällyttämiseksi ohjelmaan, ja komissiolla oli käytössään tarvittavat tiedot, joiden pohjalta se saattoi arvioida alatoimenpiteen yhdenmukaisuutta asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan kanssa. Mainittu neuvottelu ja edellä 78 ja 79 kohdassa mainitut asiakirjat antavat aihetta päätellä, että komissio toimitti edellä 69 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja ”täsmällisiä tietoja” lähettäessään 4.4.2012 päivätyn kirjeen ja hyväksyessään kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen. Komission 4.4.2012 päiväämän kirjeen muotoilu ja kansallisen maaseudun kehittämisohjelman muuttamisen hyväksymistä koskeva päätös saavat niin ikään katsomaan, että mainitut tiedot olivat ”ehdottomia” edellä 69 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. On syytä vielä muistaa, että kyseiset tiedot olivat ”yhtäpitäviä” myös mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä. Asetuksen N:o 1974/2006 9 artiklan 6 kohdan mukaan komissio arvioi jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmiin esittämiä muutoksia arvioimalla asetuksen N:o 1698/2005 säännösten noudattamista, johdonmukaisuutta asianomaisen kansallisen strategiasuunnitelman kanssa sekä asetuksen N:o 1974/2006 säännösten noudattamista.
85
Kun otetaan vielä huomioon, että hyväksyessään kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen toimenpiteen 215 sisällyttämiseksi siihen komissio arvioi riidanalaisen alatoimenpiteen yhdenmukaisuutta asetuksen N:o 1698/2005 ja siten myös sen 40 artiklan 3 kohdan kanssa, voidaan todeta, että Romanian viranomaiset katsoivat käsiteltävässä asiassa perustellusti, että kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen hyväksymisestä komission antamaa päätöstä voitiin pitää yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) 23 artiklan toisessa alakohdassa tarkoitettuna oikeudellisena sitoumuksena. Mainitun säännöksen mukaan ”komission tekemää päätöstä jäsenvaltion esittämän maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisestä pidetään – – asetuksen N:o 1605/2002 75 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna rahoituspäätöksenä, joka on viimeksi mainitun asetuksen mukainen oikeudellinen sitoumus sen jälkeen, kun se on annettu tiedoksi asianomaiselle jäsenvaltiolle”. Tämänkaltainen oikeudellinen sitoumus voi tietyissä olosuhteissa, kuten käsiteltävässä asiassa, luoda perustellun luottamuksen siihen, että komissio pitäytyy arvioinnissaan toimenpiteen yhdenmukaisuudesta voimassa olevien sääntöjen kanssa.
86
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että komissio herätti Romanian viranomaisissa edellä 70 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetun perustellun luottamuksen siihen, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvät korvaustasot olivat unionin lainsäädännön mukaisia, ja siten siihen, että kyseiset tuet kuuluivat unionin rahoituksen piiriin.
87
Kolmanneksi on syytä huomata seuraavaa komission väitteestä, jonka mukaan Romanian viranomaisten odotukset eivät olleet enää ”perusteltuja” edellä 70 ja 71 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla sen jälkeen, kun tilintarkastustuomioistuimen toteamukset oli ilmoitettu Romanian viranomaisille.
88
Kuten Romania ensinnäkin aivan perustellusti huomauttaa, tilintarkastustuomioistuimessa käytävä tarkastusmenettely on välivaihe menettelyssä, jossa riidanalainen päätös annetaan ja jossa arvioidaan kansallisen ohjelman 2007–2013 nojalla sidottujen menojen sääntöjenmukaisuutta. Tätä vaihetta seuraavat komission toimenpiteet, kuten tarkastus, kahdenväliset kokoukset, mahdolliset sovittelumenettelyt, komission lopullinen kanta mainittujen menettelyjen päätteeksi, yhteenvetoraportti sekä unionin rahoituksen ulkopuolelle jättämistä koskeva päätös. Koska komissio toimitti tietoja, jotka herättävät Romaniassa perustellun luottamuksen siihen, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyviä kansallisessa ohjelmassa 2007–2013 vahvistettuja ja kansalliseen lainsäädäntöön sisällytettyjä korvaustasoja noudatettaisiin, se seikka, että komissio saattoi tarkistaa kantaansa tilintarkastustuomioistuimen toteamusten perusteella, ei yksistään ollut omiaan tekemään luottamusta tyhjäksi.
89
Tilintarkastustuomioistuimen toteamusten ja komission 14.3.2017 päiväämän sovittelukirjeen (ks. edellä 13 kohta) tarkastelusta ilmenee, että tilintarkastustuomioistuimen tilintarkastajat ilmoittivat lähes 78,87 prosentin virhemarginaalin tiettyjen alatoimenpiteiden ja eläinluokkien osalta ja 160056272,18 euron kokonaisvirhemäärän, kun taas komissio esitti kansalliseen ohjemaan 2007–2013 kuuluvaan riidanalaiseen alatoimenpiteeseen ja toimenpiteen 215 muhin alatoimenpiteisiin perustuvan 73619746,33 euron kokonaismäärän jättämistä unionin rahoituksen ulkopuolelle. Komissio ei myöskään arvioinut ensimmäisen tarkastuksensa yhteydessä virheen vaikutuksia riidanalaiseen alatoimenpiteeseen, vaikka tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat arvioivat sen 38,41 prosentiksi. Kuten sovitteluelimen menettelyn 19/RO/796 yhteydessä toimittamasta raportista selviää, komissio ilmoitti sovitteluelimessä pidetyssä istunnossa, ettei se voinut tarkistaa eikä ymmärtää tilintarkastustuomioistuimen laskelmaa, jonka mukaan virhemarginaali oli yli 38 prosenttia.
90
Edellä esitetystä käy ilmi, että tilintarkastustuomioistuimen toteamukset toimitettiin Romanian viranomaisille ennen kuin komissio muutti kantaansa ja totesi, että riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla maksetut tuet maksut rikkovat asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa. Siten ei voida väittää, että Romanian viranomaisten olisivat tilintarkastustuomioistuimen toteamukset saatuaan voineet ennakoida, että komissio, joka oli niiden täsmällisten, ehdottomien ja yhtäpitävien tietojen lähettäjä, joiden mukaan riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien laskentamenetelmä oli asetuksen N:o 1698/2005 vaatimusten mukainen, olisi saattanut ”ottaa huomioon Romanian viranomaisten käyttämästä laskentamenetelmästä poikkeavan menetelmän”, joka olisi siten poikennut myös tilintarkastustuomioistuimen esittämästä menetelmästä.
91
Toiseksi todettakoon, että asetuksen N:o 1974/2006 9 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kansalliseen ohjelmaan 2007–2013 voidaan tehdä muutoksia 31.12.2015 saakka edellyttäen, että jäsenvaltiot ilmoittavat niistä viimeistään 31.8.2015. Käsiteltävässä asiassa on selvää, että mainitun artiklan mukaan kansallisen ohjelman 2007–2013 määräyksiä tai yhteisen maatalouspolitiikan lainsäädäntökehyksen puitteissa kyseisenä aikana täytäntöön pantua toimenpidettä 215 ei voitu enää muuttaa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tulosten tiedoksiantoajankohtana. Komissio sitä paitsi myöntää 28.2.2019 päivätyssä kirjeessään, että kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttaminen ei ollut enää mahdollista tuona ajankohtana. Täten ei voida väittää, että Romanian viranomaiset saattoivat soveltaa komission 25.5.2012 antamalla päätöksellä C(2012) 3529 final hyväksytyistä tuista poikkeavia tukia, kun tämä päätös oli edelleen voimassa, eikä voida väittää, että Romanian viranomaiset saattoivat tilintarkastustuomioistuimen toteamusten ajankohtana yksipuolisesti muuttaa kansallista maaseudun kehittämisohjelmaa 31.12.2015 jälkeen. On syytä vielä huomata, että Romanian viranomaiset olivat vuodesta 2016 lähtien osoittaneet komission yksiköille lukuisia pyyntöjä sellaisen menetelmän selvittämiseksi, jolla voitaisiin muuttaa kansallisen ohjelman 2007–2013 toimenpidettä 215 koskevan tiedotteen sisältämiä ohjeita, ja että toisin kuin komissio väittää, Romanian viranomaisten pyyntöihin ei annettu tarpeellista vastausta jo 3.3.2016.
92
Komission 3.3.2016 päiväämästä kirjeestä, jonka se toimitti unionin yleiselle tuomioistuimelle vastauksena prosessinjohtotoimeen, ei näet ilmene, että Romanian viranomaisille olisi mainittuna ajankohtana annettu vastaus siihen, miten riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvät korvaukset olisi suoritettava. Komissio viittaa 3.3.2016 päivätyssä kirjeessään tukiin, jotka liittyvät muihin kansallisen ohjelman 2007–2013 toimenpiteen 215 alatoimenpiteisiin. Vaikka oletettaisiin, että komissio esitti 3.3.2016 päivätyssä kirjeessään implisiittisen ehdotuksen tarkistuslausekkeiden sisällyttämiseksi asianomaisten tuensaajien sitoumuksiin, on kuitenkin huomattava, että tarkistuslausekkeiden sisällyttäminen ei riitä, jotta Romanian viranomaiset luopuisivat soveltamasta kansallisessa maaseudun kehittämisohjelmassa, jota ei ollut muutettu, vahvistettuja mainittuun alatoimenpiteeseen liittyviä tukiprosentteja. Romanian viranomaisten oli ryhdyttävä alentamaan riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyviä tukiprosentteja sen jälkeen, kun kansallista ohjelmaa 2007–2013 oli muutettu asetuksen N:o 1698/2005 18 ja 19 artiklan mukaisesti.
93
Asetuksen N:o 1698/2005 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Laatiminen ja hyväksyminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltion on laadittava maaseudun kehittämisohjelmat 6 artiklassa tarkoitettujen kumppanien kanssa tehdyn tiiviin yhteistyön perusteella.
2.   Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle 16 artiklassa mainitut tiedot sisältävä ehdotus kustakin maaseudun kehittämisohjelmasta.
3.   Komissio arvioi ehdotetut ohjelmat ottaen huomioon niiden johdonmukaisuuden [unionin] strategisten suuntaviivojen, kansallisen strategiasuunnitelman ja tämän asetuksen kanssa.
Jos komissio katsoo, että maaseudun kehittämisohjelma ei ole yhteisön strategisten suuntaviivojen, kansallisen strategiasuunnitelman tai tämän asetuksen mukainen, se kehottaa jäsenvaltiota tarkistamaan ehdotettua ohjelmaa vastaavasti.
4.   Kukin maaseudun kehittämisohjelma hyväksytään 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.”
94
Asetuksen N:o 1698/2005 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Uudelleentarkastelu”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltion on tarkistettava ja tarvittaessa loppukauden osalta mukautettava maaseudun kehittämisohjelmia seurantakomitean annettua hyväksyntänsä. Näissä tarkistuksissa on otettava huomioon arviointien ja komission kertomusten päätelmät, erityisesti jotta tehostettaisiin tai mukautettaisiin tapaa, jolla [unionin] ensisijaiset tavoitteet otetaan huomioon.
2.   Komissio tekee maaseudun kehittämisohjelmien tarkistamispyynnöistä päätöksen 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen sen jälkeen, kun jäsenvaltio on toimittanut tällaisen tarkistamispyynnön. Komission hyväksyntää edellyttävät muutokset määritellään 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.”
95
Romanian viranomaiset olivat komission kanssa käymänsä vuoropuhelun kuluessa tuoneet useaan otteeseen esiin, että kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttaminen oli objektiivisesti mahdotonta, sekä pyytäneet komission tukea jo 7.1.2016 ratkaisun löytämiseksi. Komissio ei täten voi väittää, että Romanian viranomaiset eivät olisi osoittaneet vaadittua huolellisuutta selvittääkseen tilannetta mahdollisimman nopeasti ja löytääkseen oikeudellisesti toteuttamiskelpoisen ratkaisun.
96
Kolmanneksi todettakoon, ettei komissio voi pätevästi vedota 28.2.2019 päivättyyn kirjeeseensä sisältyvään esitykseensä, jonka mukaan kaikki toimenpiteeseen 215 liittyvät tuet oli maksettu 31.12.2015 jälkeen vuosien 2014–2020 kansallisen maaseudun kehittämisohjelmaan sisältyviin menoihin liittyvien siirtymäsäännösten nojalla, ja se saattoi periaatteessa hyväksyä, että alatoimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien muuttaminen sisällytettäisiin kansallisen maaseudun kehittämisohjelman tekstiin ohjelmaa muuttamalla.
97
Unionin lainsäädännössä näet säädetään kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen ja mainitun ohjelman toimenpiteen mukaisten maksupyyntöjen jättämisen määräajoista. Komission kirjeen päivämäärästä 28.2.2019 alkaen korvauksia ei ollut enää mahdollista muuttaa vuosien 2014–2020 kansallisen maaseudun kehittämisohjelmaan tehtävällä muutoksella, jota olisi voitu soveltaa takautuvasti riidanalaisen alatoimenpiteen nojalla jo tehtyihin maksupyyntöihin. Sitoumukset tuensaajien kanssa oli tehty kansallisen ohjelman 2007–2013 perusteella, ja toimenpiteestä 215 tukea saavien viimeistä sitoumusvuotta koskevien maksupyyntöjen viimeinen jättöpäivä oli 15.2.2019.
98
Edellä todetusta on syytä tarkentaa, että kuten asiakirja-aineistosta ilmenee ja istunnossa täsmennettiin, kansallisen ohjelman 2007–2013 toimenpide 215 siirrettiin komission 26.5.2015 antamalla täytäntöönpanopäätöksellä C(2015) 3508 hyväksymään vuosien 2014–2020 kansallisen maaseudun kehittämisohjelmaan ja pantiin täytäntöön siirtymäsäännösten mukaisesti mukauttamatta toimenpiteeseen 215 perustuvien sitoumusten erityisehtoja vuosien 2014–2020 kansallisen maaseudun kehittämisohjelman muuttamisella. Riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien tukien määrä oli siten Romanian viranomaisten mukaan vuosien 2007–2013 kansallisessa ohjelmassa vahvistettu määrä aina vuoteen 2019 asti, joka oli toimenpidettä 215 koskevan siirtymävaiheen niiden sitoumusten viimeinen vuosi, joiden osalta riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvät korvaukset suoritettiin asetuksen N:o 1306/2013 75 artiklan 1 kohdassa säädettyyn määräaikaan 30.6.2020 mennessä.
99
Kuten Romanian viranomaisten 11.9.2019 päiväämässä kirjeessä todetaan, kansallisen ohjelman 2007–2013 toimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevat ohjelmalliset asiakirjat (hakijoiden opas, maksupyyntöjen hallinnointia koskevat käsikirjat ja menettelyt, maksujen hyväksymistä koskevat käsikirjat ja menettelyt) hyväksyttiin ministeriön päätöksellä, ja ne muodostavat kansallisen lainsäädännön. Nämä puolestaan sisältävät toimenpidettä 215 koskevassa tiedotteessa mainitut summat.
100
Neljänneksi todetaan, että sovitteluelimen menettelyn 19/RO/796 yhteydessä antaman raportin mukaisesti on siis syytä todeta, että kansalliseen ohjelmaan 2007–2013 tehty muutos ja muutoksen hyväksymisestä annettu päätös olivat tarpeen, jotta Romanian viranomaiset saattoivat alentaa myönnettyjen korvausten määrää. Romanian viranomaiset vetosivatkin aivan perustellusti siihen, että unionin merkityksellisen lainsäädännön, erityisesti asetuksen N:o 1974/2006 9 artiklan 3 kohdan (ks. edellä 91 kohta), sekä kansallisen ohjelman täytäntöön panemiseksi annetun merkityksellisen kansallisen lainsäädännön noudattaminen johtivat siihen, että komission 25.5.2012 antamalla päätöksellä C(2012) 3529 final hyväksymään riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvää tukiprosenttia ja laskentamenetelmää ei voitu enää muuttaa tilintarkastustuomioistuimen toteamusten tiedoksiantoajankohdan jälkeen.
101
Näin ollen voidaan todeta, että kun otetaan huomioon käsiteltävän asian olosuhteet eli se, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien laskentamenetelmistä ja niiden taloudellisesta tuloksesta oli käyty erillisiä neuvotteluja komission kanssa ja että komissio oli 4.4.2012 päivätyllä kirjeellä ja 25.5.2012 antamalla päätöksellä C(2012) 3529 final nimenomaisesti hyväksynyt ne asetuksen N:o 1698/2005 mukaisina, tilintarkastustuomioistuimen toteamuksilla ei voida välittömästi kumota mainittuja menetelmiä tai niiden tuloksia siten, että ne tekevät tyhjiksi Romanian perustellut odotukset.
102
Koska Romanian perusteltu luottamus siihen, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyviä kansallisessa ohjelmassa 2007–2013 vahvistettuja korvaustasoja, jotka oli sisällytetty vuosia 2014–2020 koskevaan kansalliseen maaseudun kehittämisohjelmaan (ks. edellä 98 kohta) ja sisällytetty myös kansalliseen lainsäädäntöön (ks. edellä 99 kohta), noudatettaisiin tuensaajien tekemien sitoumusten kestäessä, jatkui tilintarkastustuomioistuimen toteamusten jälkeen, komissio on siten rikkonut tuon luottamuksen päättäessään soveltaa 25 prosentin kiinteämääräistä oikaisua ja jättää vastaavat alatoimenpiteeseen liittyvät menot unionin rahoituksen ulkopuolelle.
103
Edellä esitettyä päätelmää ei voida kyseenalaistaa komission väitteellä, joka perustuu 14.3.2013 annetun tuomion Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169) soveltamiseen käsiteltävässä asiassa. Mainitun tuomion 31 kohdassa näet todetaan, että asetuksen N:o 1782/2003 30 artiklassa säädetään, että mainitun asetuksen liitteessä I lueteltujen tukijärjestelmien soveltaminen ei rajoita niiden mahdollista tarkistamista milloin tahansa markkinakehityksen tai talousarviotilanteen perusteella. Saman tuomion 32 kohdassa täsmennetään, että mainitun asetuksen johdanto-osan 22 perustelukappaleessa todetaan, että yhteiset tukijärjestelmät on tarvittaessa lyhyessä ajassa mukautettava tapahtuneeseen kehitykseen, ja että edunsaajat eivät näin ollen voi olettaa tukiedellytysten pysyvän muuttumattomina, vaan heidän olisi oltava valmiita siihen, että järjestelmiä saatetaan tarkistaa markkinakehityksen perusteella. Unionin tuomioistuin päättelee saman tuomion 33 kohdassa, että huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija saattoi ennakoida, että tulotukijärjestelmien nojalla maksettavien suorien tukien määrää saatettaisiin vähentää tarkistuksen jälkeen markkinakehityksen ja talousarviotilanteen perusteella. Toisin kuin asiassa, jota unionin tuomioistuin tutki 14.3.2013 annetussa asiassa Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), käsiteltävässä asiassa unionin lainsäädäntö ei kuitenkaan mahdollista kansallisen ohjelman 2007–2013 tai tuensaajien kanssa tehtyjen sitoumusten muuttamista minä ajankohtana tahansa, kuten edellä 91 kohdassa mainitusta asetuksen N:o 1974/2006 9 artiklan 3 kohdasta ilmenee.
104
Komissio ei voi nojautua myöskään 3.4.2017 annetun tuomion Saksa v. komissio (T‑28/16, EU:T:2017:242, 93–97 kohta) soveltamiseen käsiteltävässä asiassa sulkeakseen pois Romanian perusteltujen odotusten ajallisen jatkumisen. Unionin yleinen tuomioistuin totesi näet mainitussa tuomiossa, että siitä, että komissio hyväksyi Baijerin (Saksa) maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelman ajanjaksoksi 2007–2013, ei voinut seurata, että komissio olisi luopunut vertailevia valintaperusteita koskevasta vaatimuksesta, mikä olisi joka tapauksessa saanut komission ylittämään valtuutensa. Käsiteltävän asian tilanne ei kuitenkaan ole verrattavissa mainitussa tuomiossa tarkasteltuun tilanteeseen. Komissio, jolla oli kaikki tarvittavat tiedot, päätti näet käsiteltävässä asiassa hyväksyä laajan harkintavaltansa avulla kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen sisällyttääkseen siihen toimenpiteen 215 (ja siten myös riidanalaisen alatoimenpiteen) asetuksen N:o 1698/2005 ja siten myös sen 40 artiklan 3 kohdan mukaisena. Komissio hyväksyi täten riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvän korvaustasojen laskentamenetelmän, jossa ei otettu huomioon hankkimatta jätetyistä eläimistä syntyneitä säästöjä eikä eläinten todellista painoa rehusäästöjen laskennassa. Toisaalta 3.4.2017 annetusta tuomiosta Saksa v. komissio (T‑28/16, EU:T:2017:242) ei myöskään ilmene, että kyseisen kehitysohjelman toimenpiteistä olisi käyty erillisiä neuvotteluja, kuten käsiteltävässä asiassa.
105
Komission istunnossa esittämä mahdollisuus soveltaa käsiteltävässä asiassa 22.11.2018 annettuun tuomioon Portugali v. komissio (T‑31/17, EU:T:2018:830, 93 kohta) perustuvaa oikeuskäytäntöä on niin ikään hylättävä.
106
Edellä mainitun 22.11.2018 annetun tuomion Portugali v. komissio (T‑31/17, EU:T:2018:830) 93 kohdassa näet todetaan, että kokonaishankintaohjelmat ovat ennusteita, joten komissio ei ne hyväksyessään lähtökohtaisesti ota lopullisesti kantaa siihen, ovatko ohjelmien sisältämät toimenpiteet unionin oikeuden sovellettavien sääntöjen mukaisia, eikä näin ollen siihen, voidaanko toimenpiteet rahoittaa unionin varoista. Unionin yleinen tuomioistuin lisäsi, että pelkästään siitä, että komissio on hyväksynyt kokonaishankintaohjelman, ei voida päätellä, että ohjelmaan sisältyvät toimenpiteet ovat välttämättä kaikkien unionin oikeuden sovellettavien sääntöjen mukaisia, eikä sitä, että komissio ei enää voisi kyseenalaistaa mainittujen toimenpiteiden rahoitettavuutta unionin varoista erityisesti asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklassa säädetyn sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn yhteydessä, sekä viittasi julkisasiamies Kokottin asiassa Tšekin tasavalta v. komissio antaman ratkaisuehdotuksen (C‑4/17 P, EU:C:2018:237) 48, 49, 52 ja 59 kohtaan.
107
On syytä kuitenkin todeta, että 22.11.2018 annetun tuomion Portugali v. komissio (T‑31/17, EU:T:2018:830) 96 kohdassa todetaan nimenomaisesti, että asianomaisen kansallisen maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisestä annetussa komission päätöksessä ei lausuttu erikseen kyseiseen ohjelmaan liittyvän toimenpiteen yhdenmukaisuudesta kaikkien maataloustukirahastoon (FEAGA) sovellettavien säännösten kanssa. Mainitun ohjelman muuttamisen hyväksymisestä annetun komission päätöksen päätösosassa täsmennettiin lisäksi, että päätös ”ei koske valvontatoimenpiteitä eikä seuraamuksia, jotka tutkitaan maataloustukirahastoa koskevissa tarkastuksissa”. Unionin yleinen tuomioistuin totesi siten hyväksymispäätöksen sanamuodon valossa ja ottaen huomioon päätöksen antamisen oikeudellisen asiayhteyden, että komission ei voida katsoa ”antaneen Portugalin viranomaisille tätä päätöstä tehtäessä täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä tietoja siitä, voidaanko Azorien [Portugali] autonomista aluetta koskevan alaohjelman liitteessä I olevassa 4.6 kohdassa mainituista valvontatoimista aiheutuneisiin menoihin myöntää unionin rahoitusta”. Mainitussa tuomiossa tehtyjä arvioita ei näin ollen voida soveltaa nyt esillä olevaan asiaan. Kuten edellä 84, 101 ja 102 kohdassa todetaan, komissio on käsiteltävässä asiassa neuvotellut erikseen riidanalaisen alatoimenpiteen sisällöstä. Kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen hyväksymisestä annettu päätös ei siten voi olla pelkkä ”ennuste”.
108
Todettakoon komission väitteestä, joka perustuu siihen, että vaikka tuensaajien kanssa tehdyissä sopimuksissa ei määrätä tarkistuslausekkeista, Romania löysi lainsäädäntöönsä perustuva keinon alentaa kansallisen ohjelman 2007–2013 toimenpiteen 215 muihin alatoimenpiteisiin liittyvien tukien tasoa myös vuoden 2015 jälkeen, on kuitenkin syytä todeta edellä 91–100 kohdassa tehtyjen toteamusten valossa, että komission väite ei osoita, että Romania olisi voinut löytää keinon myös riidanalaiseen alatoimenpiteeseen perustuvien korvausprosenttien alentamiseksi. Romania sitä paitsi ilmoitti komissiolle 9.7.2018, 8.1.2019 ja 12.2.2019 päivätyissä kirjeissään, että muihin alatoimenpiteisiin liittyvien korvaustasojen alentamisen vuoksi tuensaajat olivat panneet vireille oikeudellisia menettelyjä, joissa ne vaativat tukien täysimääräistä maksamista kansallisen ohjelman 2007–2013 ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
109
Romania on edellä todetusta aivan perustellusti vedonnut 11.9.2019 päivätyssä kirjeessään siihen, että komission ehdotus sisällyttää toimenpiteen 215 mukaista viidennettä ja viimeistä sitoumusvuotta koskevien maksupyyntöjen jättämisen jälkeen uusia kohtia korvausten laskentamenetelmään sitoumusten allekirjoitushetkellä tiedossa olleiden kohtien lisäksi, oli eräänlainen uhka tuensaajille siksi, että tällöin ei voitu ennakoida tekijöitä, jotka saattaisivat vaikuttaa sellaisiin taloudellisiin ja rahoituksellisiin indikaattoreihin, joista maatilojen elinkelpoisuus ja ääritapauksissa myös vaikeuksissa olevien tilojen taloudellisen toiminnan jatkuminen oli riippuvainen.
110
Tuensaajien toimenpiteen 215 puitteissa allekirjoittamilla sitoumuksilla on sopimuksen arvo, sitoumukset on tehty vähintään viideksi vuodeksi ja niissä määrätään tuensaajien vapaaehtoisesti tekemistä velvoitteista noudattaa perusvaatimuksia, sellaisille alatoimenpiteille erityisiä vaatimuksia tai toimia, joissa nämä ovat mukana, sekä niitä ympäristöehtoja, joita sovelletaan asianomaiselle tilalle kuuluvaan maatalousmaahan ja kyseisellä tilalla harjoitettavaan maataloustoimintaan. Näiden sitoumusten ja kansalliseen ohjelmaan 2007–2013 tehtävän muutoksen esittämiselle asetetun määräajan erääntymisen vuoksi Romanian viranomaiset eivät ole voineet soveltaa korvaustasoja, jotka eivät vastanneet kansallisen ohjelman 2007–2013 toimenpidettä 215 koskevassa tiedotteessa mainittua tasoa.
111
Se seikka, että Romania saattoi vähentää maksuja ja pienentää siten tappioitaan, jotka syntyivät siitä, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyviä menoja ei otettu vastattaviksi maatalousrahastoista, toisin kuten seurasi hyväksytystä kansallisesta maaseudun kehittämisohjelmasta, ei vie Romanian mahdollisuutta nojautua asianmukaisesti perusteltuun luottamukseensa siihen, että riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyviä kansallisessa ohjelmassa 2007–2013 vahvistettuja ja kansalliseen lainsäädäntöön sisällytettyjä korvaustasoja noudatettaisiin (ks. edellä 99 kohta). Tarve panna riidanalaisen alatoimenpiteen yhteydessä vireille menettelyjä sopimusten muuttamiseksi sekä tarve viedä läpi niistä mahdollisesti aiheutuvat oikeudelliset menettelyt, kuten tapahtui kansallisen ohjelman 2007–2013 toimenpiteen 215 muiden alatoimenpiteiden yhteydessä, olisivat nimenomaan kielteisiä seurauksia siitä, että Romanialle kuuluvaa luottamuksensuojan periaatetta tai oikeusvarmuuden periaatetta loukataan.
112
Oikeuskäytännöstä tosin ilmenee, että komission maaseudun kehittämissuunnitelmalle antama hyväksyntä ei anna ohjelma-asiakirjalle unionin lainsäädännön oikeudellista arvoa suurempaa arvoa ja että unionin lainsäädännön säännökset sitovat siten edelleen sekä komissiota että Romaniaa (ks. vastaavasti tuomio 25.2.2015, Puola v. komissio, T‑257/13, ei julkaistu, EU:T:2015:111, 53 kohta). Romania tukeutuu kuitenkin väitteisiinsä, joilla se vetoaa siihen, että komissio loukkasi luottamuksensuojan periaatetta paitsi kansallisen ohjelman 2007–2013 hyväksymisessä myös sen seikan osalta, että toimenpiteestä 215 ja siihen liittyvien korvausten laskentamenetelmästä neuvoteltiin erikseen, sekä siinä, että ajankohtana, jolloin sille ilmoitettiin tilintarkastustuomioistuimen toteamuksista, kansallista ohjelmaa ei voitu enää muuttaa unionin lainsäädännön eli asetuksen N:o 1974/2006 9 artiklan 3 kohdan nojalla. Mainitun säännöksen tarkoituksena on kuitenkin varmistaa kansallisen ohjelman 2007–2013 nojalla tehtyjen sitoumusten jatkuvuus.
113
Koska asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan eläinten hyvinvointiin myönnettävien tukien on katettava tehdyistä sitoumuksista aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset (ks. edellä 45 kohta), ei mainita, miten kasvattajille aiheutuneet lisäkustannukset olisi laskettava, ja koska komissiolla on laaja harkintavalta arvioida, johtaako korvaustasojen laskentamenetelmä liian suurten korvausten myöntämiseen tuensaajille, on annettava erityistä painoarvoa sille, että komissio hyväksyi Romanian viranomaisten määrittelemän laskentamenetelmän niiden ja komission välillä erikseen käytyjen neuvottelujen päätteeksi. Se, että komissio hyväksyi kansallisen ohjelman 2007–2013 muuttamisen 25.5.2012 antamallaan päätöksellä C(2012) 3529 final, sekä ohjelman muuttamiselle asetetun määräajan päättyminen antavat aihetta päätellä, että komissio herätti perusteluja odotuksia paitsi sen suhteen, että riidanalaista alatoimenpidettä ei enää muutettaisi, myös sen suhteen, että Romanian viranomaisten odotukset olisivat edelleen perusteltuja edellä 70 ja 71 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla myös sen jälkeen, kun niille oli ilmoitettu tilintarkastustuomioistuimen toteamuksista.
114
Käsiteltävän asian erityisolosuhteiden valossa on syytä on todeta, että oikeuteen saada unionin rahoitusta riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyville korvauksille sen määrän mukaisesti, joka on vahvistettu kansallisessa ohjelmassa 2007–2013 ja sisällytetty komission 26.5.2015 antamalla täytäntöönpanopäätöksellä C(2015) 3508 hyväksymän vuosien 2014–2020 kansallisen maaseudun kehittämisohjelmaan, vastineeksi viljelijöiden viideksi vuodeksi tekemistä ja noudattamista sitoumuksista (kullekin eläimelle osoitetun elintilan kasvattaminen 10 prosentilla ja eläinten määrän vähentäminen vastaavasti), ei pidä vaikuttaa eikä sitä voida muuttaa myöhemmin ilmenevien tosiseikkojen kuten tilintarkastustuomioistuimen toteamusten vuoksi, koska tämä loukkaisi Romanian viranomaisten perusteltua luottamusta.
115
Kaiken edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, että antaessaan riidanalaisen päätöksen komissio ei noudattanut luottamuksensuojan periaatetta eikä siten myöskään oikeusvarmuuden periaatetta, jonka seuraus luottamuksensuojan periaate on (ks. edellä 69 kohta).
116
Ensimmäisen kanneperusteen neljäs ja viides väite on siten hyväksyttävä.
Ensimmäisen kanneperusteen kolmas väite, joka perustuu delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohdan sekä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen rikkomiseen
117
Romania väittää, että komissio on soveltanut virheellisesti delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohtaa sekä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevia suuntaviivoja. Se korostaa, että kuten sovitteluelin osoitti menettelyn 17/RO/796 yhteydessä toimittamassaan raportissa (ks. edellä 15 kohta) osoittaa, tämä kysymys oli otettu esille jo täytäntöönpanopäätöksen 2018/873 yhteydessä. Romanian mukaan komissio katsoi virheellisesti juuri sen, että väitetysti virheellinen laskentamenetelmä oli verrattavissa delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohdassa tarkoitettuihin sääntöjenvastaisuuksiin. Mainitussa säännöksessä tarkoitettu tilanne koskee näet varojen saajien menettelyä. Käsiteltävässä asiassa ei Romanian mukaan voida puhua puutteista sellaisten tukihakemusten lainmukaisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastamisessa, jotka ovat johtaneet riidanalaisen alatoimenpiteen mukaiseen korvaukseen. Toisaalta jos laskentamenetelmä on virheellinen, oikaisujen tarkka määrä on mahdollista määrittää kohtuullisin ponnistuksin. Koska toteamusta laskentamenetelmän virheellisyydestä ei voida yhdistää edellä mainituissa säännöksissä tarkoitettuihin sääntöjenvastaisuuksiin, toteamus ei Romanian mukaan voi johtaa kiinteämääräisen oikaisun soveltamiseen.
118
Komissio vastaa, että se nojautui perustellusti delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohtaan, koska se ei voinut määrittää liiallisten korvausten tarkkaa määrää toiseen tarkastukseen perustuvien tietojen perusteella joko laskemalla tai ekstrapoloimalla, kuten mainitun asetuksen 12 artiklan 2 ja 3 kohdassa edellytetään. Komissio myöntää, että sääntöjenvastaisuudet luokiteltiin ensimmäisessä tarkastuksessa sekä ”tukikelpoisiksi menoiksi” että ”keskeisen valvonnan puuttumiseksi” sellaisten vastaavien tarkastusten osalta, joiden tarkoituksena oli varmistaa tukihakemuksen yhdenmukaisuus kaikkien unionin lainsäädännössä säädettyjen ja kansallisessa ohjelmassa 2007–2013 määriteltyjen tukikelpoisuuskriteerien kanssa. Ensimmäisen tarkastuksen päätteeksi annettu päätös ei komission mukaan kuitenkaan ole käsiteltävän asian kohteena, ja toisessa tarkastuksessa päädyttiin toteamukseen ”yleisistä sääntöjenvastaisuuksista” ja ”laiminlyönneistä sääntöjenvastaisten menettelyjen torjunnassa” mainitsematta rahoitusoikaisujen laskentaa koskevissa suuntaviivoissa tarkoitettua keskeisen valvonnan puuttumista. Komission mukaan ilmaisua ”kiinteämääräinen oikaisu” käytettiin molemmissa tarkastuksissa, ja oikaisua koskevassa terminologiassa ilmaisut ”virheelliset tukiprosentit” ja ”ylimitoitetut tuet” viittaavat samaan näkökohtaan eli siihen, että virheelliset tukiprosentit johtivat maksettavien tukien ylimitoitukseen. Delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohta koskee kuitenkin asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan soveltamista, ja tämä sisältää kaikki menot, jotka eivät ole unionin lainsäädännön tai maaseuturahaston, sekä käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan virheellisen laskentamenetelmän soveltamisesta johtuvan liian suurten korvausten maksamisen.
119
Edellä todetusta on aiheellista tähdentää, että jos komissio toteaa asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan perusteella, ettei menoja ole toteutettu unionin lainsäädännön mukaisesti, se antaa päätöksen unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävien määrien määrittämisestä. Komissio arvioi saman asetuksen 52 artiklan 2 kohdan nojalla unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävät määrät todetun sääntöjenvastaisuuden vakavuuden perusteella. Tällöin se ottaa huomioon Tällöin se ottaa huomioon rikkomuksen ja unionille aiheutuneen taloudellisen vahingon laadun. Komissio nojautuu unionin rahoituksen ulkopuolelle jättämisessä perusteettomasti kulutettujen tukien yksilöintiin, ja jos niitä ei voida yksilöidä kohtuullisin ponnistuksin, se voi soveltaa varsinkin kiinteämääräisiä oikaisuja. Kiinteämääräisiä oikaisuja voidaan soveltaa ainoastaan jos unionille aiheutunutta taloudellista vahinkoa ei voida kohtuullisin ponnistuksin määrittää tarkasti asian luonteen vuoksi tai siksi, että jäsenvaltio ei ole toimittanut komissiolle tarvittavia tietoja.
120
Delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 2 ja 3 kohdassa otetaan huomioon tilanteet, joissa perusteettomasti käytetyt tuet voidaan mahdollisesti yksilöidä kohtuullisin ponnistuksin ja jäsenvaltioiden tuella.
121
Asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että ”jos komissio toteaa, ettei menoja ole toteutettu unionin lainsäädännön mukaisesti ja maataloustukirahaston osalta sovellettavan unionin sekä kansallisen lainsäädännön mukaisesti, se käyttää unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävien määrien määrittämisessä omia huomioitaan ja ottaa huomioon tiedot, jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet asetuksen – – N:o 1306/2013 52 artiklan mukaisen sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn yhteydessä”.
122
Asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos aiheettomasti maksettuja määriä ei voida yksilöidä 2 kohdan mukaisesti, komissio voi määrittää rahoituksen ulkopuolelle jätettävät määrät soveltamalla ekstrapoloituja oikaisuja. Jotta komissio voi määrittää kyseiset määrät, jäsenvaltiot voivat komission sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyssä asettamassa määräajassa toimittaa laskelman unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävästä määrästä ekstrapoloimalla tilastollisin menetelmin kyseisten tapausten edustavaan otokseen perustuvista tarkastuksista saadut tulokset. Otos on valittava perusjoukosta, jossa todetun sääntöjenvastaisuuden voidaan kohtuudella olettaa ilmenevän.”
123
Asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 ja 7 kohta koskee tilanteita, joissa mainitun asetuksen 12 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetut edellytykset unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävien määrien määrittämiseksi eivät täyty. Komissio soveltaa siten kiinteämääräisiä oikaisuja, joiden suuruus vahvistetaan ottamalla huomioon sääntöjenvastaisuuden luonne ja vakavuus sekä komission oma arvio unionille aiheutuvan taloudellisen vahingon mahdollisuudesta.
124
Delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos edellytykset unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävien määrien määrittämiseksi 2 ja 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla eivät täyty tai määriä ei voida tapauksen luonteen vuoksi määrittää kyseisten kohtien perusteella, komissio soveltaa soveltuvia kiinteämääräisiä oikaisuja ottaen huomioon rikkomuksen luonteen ja vakavuuden sekä oman arvionsa unionille aiheutuneen taloudellisen vahingon vaarasta.
Kiinteämääräisen oikaisun taso määritellään ottaen erityisesti huomioon todetun sääntöjenvastaisuuden laatu. Tätä varten valvonnassa ilmenneet puutteet jaetaan olennaisessa valvonnassa ja lisävalvonnassa ilmenneisiin puutteisiin seuraavasti:
a)
olennaista valvontaa ovat tukikelpoisuuden määrittämiseksi sekä vähennysten ja seuraamusten asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi tehtävät hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset.
b)
lisävalvontaa ovat kaikki muut maksupyyntöjen asianmukaisen käsittelyn edellyttämät hallinnolliset toimet.
Jos saman sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn yhteydessä todetaan erilaisia sääntöjenvastaisuuksia, jotka erikseen tarkasteltuina johtaisivat erilaisiin kiinteämääräisiin oikaisuihin, sovelletaan aina pelkästään suurinta kiinteämääräistä oikaisua.”
125
Delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 7 kohdassa todetaan, että ”määrittäessään kiinteämääräisen oikaisun suuruutta komissio kiinnittää erityistä huomiota seuraaviin seikkoihin, jotka osoittavat vakavien puutteiden olemassaoloa ja siten unionin talousarviolle suurempaa vahinkoriskiä”.
126
Vakavuusasteesta puolestaan todetaan delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 7 kohdan c alakohdassa erityisesti, että vakavuusaste ja siten unionin talousarviolle aiheutuvan vahingon mahdollisuus on suurempi, jos ”jäsenvaltion valvontajärjestelmää ei ole sovellettu lainkaan tai sitä sovelletaan huomattavan puutteellisesti, ja on olemassa todisteita laaja-alaisista sääntöjenvastaisuuksista, ja sääntöjenvastaisuuksiin ja vilpillisiin menettelyihin puuttuminen on laiminlyöty – –”.
127
Unionin tuomioistuimissa on todettu, että komission rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen mukaisesti vahvistamalla oikaisulla pyritään estämään se, että rahastojen vastattaviksi tulisi menoja, joita ei ole käytetty asianomaisessa unionin lainsäädännössä asetetun tavoitteen rahoittamiseen, eikä sitä siten voida pitää seuraamuksena. Oikeuskäytännössä todetaan, että mainituissa suuntaviivoissa hyväksytyillä kiinteillä tukiprosenteilla pyritään sekä varmistamaan unionin oikeuden noudattaminen ja unionin varojen moitteeton hoito että estämään komissiota käyttämästä harkintavaltaansa määrätäkseen jäsenvaltioille kohtuuttomia tai suhteettomia oikaisuja (ks. vastaavasti tuomio 6.7.2015, Italia v. komissio, T‑44/11, ei julkaistu, EU:T:2015:469, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
128
Oikeuskäytännössä on myös täsmennetty, että jos unionille aiheutuneita tappioita ei ole voitu arvioida tarkasti, komissio saattaa harkita kiinteämääräistä oikaisua rahoitusoikaisujen laskentaa koskeviin suuntaviivoihin sisältyvien suuntausten perusteella (ks. vastaavasti tuomio 6.7.2015, Italia v. komissio, T‑44/11, ei julkaistu, EU:T:2015:469, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
129
Kuten edellä 48 kohdassa muistutetaan, rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 3.2 kohdan 5 alakohdassa todetaan seuraavaa:
”Jos jäsenvaltion valvontajärjestelmää ei ole sovellettu lainkaan tai sitä sovelletaan huomattavan puutteellisesti ja on olemassa todisteita laaja-alaisista sääntöjenvastaisuuksista, ja sääntöjenvastaisuuksiin ja vilpillisiin menettelyihin puuttuminen on laiminlyöty, on perusteltua määrätä 25 prosentin oikaisu, koska tällöin voidaan kohtuudella olettaa, että mahdollisuus esittää sääntöjenvastaisia maksupyyntöjä ilman seuraamuksia aiheuttaa unionin talousarviolle erityisen suurta taloudellista vahinkoa.
– –”
130
Oikeuskäytännöstä ilmenee, että rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 3.2 kohdan 5 alakohdan mukaan on niin, että komissio soveltaa lähtökohtaisesti 25 prosentin kiinteämääräistä oikaisua delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 7 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa, jotka osoittavat havaittujen puutteiden vakavuustason nousua ja siten kohonnutta vahinkoriskiä unionin talousarviolle. Komissio voi kuitenkin vahvistaa oikaisuprosentin korkeammaksikin. Näin ollen 100 prosentin kiinteämääräinen oikaisu on perusteltavissa, jos valvontajärjestelmän puutteet ovat niin vakavia, että se merkitsee unionin sääntöjen täydellistä laiminlyöntiä ja tekee kaikista tuista sääntöjenvastaisia (tuomio 17.12.2020, Ranska v. komissio, T‑404/19 P) EU:C:2020:1041, 58 kohta).
131
Käsiteltävässä asiassa on syytä todeta, että kuten yhteenvetoraportista ja 14.4.2020 päivättyyn kirjeeseen sisältyvästä komission lopullisesta kannasta ilmenee, komissio nojautui kiinteämääräisen oikaisun määräämisessä maatalousrahastoihin kohdistuvaan huomattavaan riskiin sen johdosta, että Romanian viranomaiset olivat sen mukaan soveltaneet eläinten hyvinvointia koskevan toimenpiteen 215 hallinnointi- ja valvontajärjestelmää, jossa on [oli] ”vakavia puutteita riidanalaiseen toimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien osalta”. Komission mukaan tämä kaikkiin riidanalaiseen alatoimenpiteeseen perustuviin maksuihin vaikuttanut laiminlyönti oli järjestelmällistä. Komissio totesi tarkemmin sanoen, että oli olemassa merkkejä yleisistä sääntöjenvastaisuuksista, jotka olivat johtaneet siihen, että viljelijöille myönnettiin järjestelmällisesti liian suuria korvauksia. Koska Romanian viranomaiset eivät toimittaneet arvioita maatalousrahastoille aiheutuneesta riskistä mutta ilmoittivat kuitenkin riskiryhmät, komissio katsoi kohtuulliseksi olettaa, että mahdollisuus jättää sääntöjenvastaisia tukihakemuksia ilman seuraamuksia aiheutti unionin talousarviolle erityisen suurta taloudellista vahinkoa. Komissio päätti siten rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen perusteella soveltaa 25 prosentin kiinteämääräistä oikaisua.
132
Komission soveltaman kiinteämääräisen oikaisun suhteellisuuden varmistamisesta on syytä huomata, että tilanteista, jotka delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 7 kohdan c alakohdan mukaan osoittavat havaittujen puutteiden vakavuustason nousua ja siten kohonnutta vahinkoriskiä unionin talousarviolle, mainitaan tilanne, jossa on näyttöä huomattavista sääntöjenvastaisuuksista ja laiminlyönneistä sääntöjenvastaisten tai vilpillisten menettelyjen torjunnassa (ks. edellä 26 kohta).
133
Edellä mainittu tilanne sisältyy rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 3.2 kohdan 5 alakohtaan, jossa todetaan, että ”jos jäsenvaltion valvontajärjestelmää ei ole sovellettu lainkaan tai sitä sovelletaan huomattavan puutteellisesti ja on olemassa todisteita laaja-alaisista sääntöjenvastaisuuksista, ja sääntöjenvastaisuuksiin ja vilpillisiin menettelyihin puuttuminen on laiminlyöty – –, on perusteltua määrätä 25 prosentin oikaisu, koska tällöin voidaan kohtuudella olettaa, että mahdollisuus esittää sääntöjenvastaisia maksupyyntöjä ilman seuraamuksia aiheuttaa unionin talousarviolle erityisen suurta taloudellista vahinkoa” (ks. edellä 48 ja 129 kohta).
134
”Sääntöjenvastaisuuden” käsite määritellään rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 1.2 kohdassa siten, että ”jokainen yhteisön [unionin tai kansallisen] oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen [unionin] yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen [unionin] hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen [unionin] puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia”.
135
Kun 25 prosentin oikaisun soveltamisen oikeuttavan ”sääntöjenvastaisuuden” käsite määritellään rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 1.2 kohdassa, siinä viitataan siten taloudellisten toimijoiden ”tekoihin” tai ”laiminlyönteihin”.
136
Kuten sovitteluelin toteaa menettelyn 19/RO/856 yhteydessä toimittamassaan raportissa (ks. edellä 25 kohta) ja Romania toistaa kanteessaan, taloudellisia toimijoita ovat rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 1.2 kohdan mukaan tuensaajat, jotka ovat hakeneet tukea komission hyväksymässä kansallisessa ohjelmassa 2007–2013 vahvistettujen tukiprosenttien perusteella.
137
Komission väittämä asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan rikkominen ei kuitenkaan missään nimessä ole seurausta tuensaajien ”teoista” tai ”laiminlyönneistä” vaan Romanian viranomaisten soveltamien tukiprosenttien laskentamenetelmästä.
138
Riidanalaiseen toimenpiteeseen liittyvän laskentamenetelmän ja sen taloudellisen tuloksen oikeudellinen luonnehdinta ”yleisiksi sääntöjenvastaisuuksiksi” tai ”huomattaviksi laiminlyönneiksi sääntöjenvastaisten tai vilpillisten menettelyjen torjunnassa” rahoitusoikaisujen laskentaa koskevissa suuntaviivoissa käytetyn sanamuodon mukaisesti on siten virheellinen.
139
Edellä todetusta on tärkeää muistaa, että oikeuskäytännön mukaan on niin, että komission vahvistamat suuntaviivat sitovat myös sitä itseään, ja unionin tuomioistuinten on varmistettava, että komissio on noudattanut käyttöön ottamiaan sääntöjä (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2009, Holland Malt v. komissio, T‑369/06, EU:T:2009:319, 167 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
140
Vaikka komission yhteenvetoraportissaan ja lopullisessa kannassaan tarkoittamat ”sääntöjenvastaisuudet” ja ”huomattavat laiminlyönnit” voisivatkin viitata Romanian viranomaisiin eikä tuensaajiin, on syytä huomioida seuraavaa.
141
Romanian viranomaisille oli toki ilmoitettu tilintarkastustuomioistuimen toteamusten tiedoksiantoajankohtana eli 18.9.2015 (ks. edellä 7 kohta) sekä komission kirjeen lähettämisajankohtana eli 21.3.2016 päivätyn kirjeen jälkeen (ks. edellä 12 kohta) riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien tukiprosenttien sääntöjenvastaisuutta koskevasta komission lausunnosta. Komissio on kuitenkin väärässä todetessaan, että Romanian viranomaiset olivat syyllistyneet yleisiin sääntöjenvastaisuuksiin tai vakaviin laiminlyönteihin sääntöjenvastaisten menettelyjen torjunnassa jättäessään edelleen vapaasti liian suuriin korvauksiin johtavaan tukiprosenttiin perustuvia tukihakemuksia. Romanian viranomaisten menettely selittyy ensinnäkin sillä, että niille oli vakuutettu, että komissiolle toimitettu laskentamenetelmä oli asetuksen N:o 1698/2005 ja asetuksen N:o 1974/2006 merkityksellisten säännösten mukainen, ja toiseksi sillä, että kansallista ohjelmaa 2007–2013 voitiin asetuksen N:o 1974/2006 9 artiklan 3 kohdan nojalla muuttaa 31.12.2015 asti edellyttäen, että jäsenvaltio ilmoittaa muutoksesta viimeistään 31.8.2015.
142
Riidanalaiseen alatoimenpiteeseen liittyvien korvaustasojen alentamiseen tai jopa korvausten keskeyttämiseen tähtäävien toimenpiteiden järjestelmällistä toteuttamatta jättämistä ei siten voida käsiteltävässä asiassa rinnastaa rahoitusoikaisujen laskentaa koskevissa suuntaviivoissa tarkoitettuun ”yleiseen sääntöjenvastaisuuteen”, joka oikeuttaisi 25 prosentin kiinteämääräisen oikaisun soveltamisen.
143
Tuensaajien mahdollisuudesta jättää ”ilman seuraamuksia” sääntöjenvastaisia tukihakemuksia tai väitetysti ylimitoitettujen tukiprosenttien soveltamisesta on syytä huomata, että tämä liittyy kansallisen ohjelman 2007–2013 nojalla tehtyihin sitoumuksiin sekä perusteltuun luottamukseen siihen, että riidanalaista alatoimenpidettä sovellettaisiin edelleen.
144
Todettakoon lopuksi, että sen enempää Romanian viranomaisten kuin asianomaisten tuensaajienkaan menettelyä ei voida rinnastaa ”huomattavaan” laiminlyöntiin sääntöjenvastaisten tai vilpillisten menettelyjen torjunnassa. Käsiteltävässä asiassa ei voida osoittaa sääntöjenvastaista tai vilpillistä menettelyä, koska Romanian viranomaisilla oli perusteltu luottamus siihen, että komission kanssa vuonna 2012 neuvoteltu laskentamenetelmä oli voimassa olevien säännösten mukainen. Maksupyynnöt oli näet jätetty ”sääntöjenmukaisesti” voimassa olevan kansallisen maaseudun kehittämisohjelman mukaisesti, ja tuet oli suoritettu ”sääntöjenmukaisesti” komission etukäteen hyväksymän riidanalaisen alatoimenpiteen mukaisten sellaisten korkoprosenttien perusteella, jotka olivat voimassa ajankohtana, jolloin tuensaajat allekirjoittavat sitoumukset ja niiden maksupyynnöt toimitettiin maksajavirastolle.
145
Koska niiden sääntöjenvastaisuuksien ja laiminlyöntien vakavuus, joihin Romanian viranomaisten väitetään syyllistyneen ja jotka johtuivat ylimitoitettujen tukiprosenttien järjestelmällisestä soveltamisesta, sai komission päättelemään, että tämä saattaisi aiheuttaa unionin talousarviolle taloudellista vahinkoa asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 7 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla, ja koska sekä väitettyjen sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien ”olemassaolo” että ”niiden vakavuus tai järjestelmällisyys” on suljettava pois käsiteltävässä asiassa (ks. edellä 142–144 kohta), 25 prosentin oikaisun soveltaminen on niin ikään perusteetonta mainitun artiklan valossa, kun sitä luetaan yhdessä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen kanssa.
146
Komissio teki siis oikeudellista luonnehdintaa koskevan virheen tukeutumalla delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 7 kohdan c alakohtaan, kun sitä luetaan yhdessä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien komission suuntaviivojensa kanssa, perustellakseen 25 prosentin soveltamista kiinteämääräisenä oikaisuna.
147
Kuten Romania perustellusti tähdentää, komissio oli ensimmäisen tarkastuksen yhteydessä luonnehtinut riidanalaisen alatoimenpiteen laskentamenetelmää ja sen taloudellista tulosta koskevat sääntöjenvastaisuudet sekä ”tukikelvottomiksi menoiksi” että ”olennaisen valvonnan puuttumiseksi” selvitettäessä tukihakemuksen yhdenmukaisuutta unionin lainsäädännössä säädettyjen ja kansallisessa ohjelmassa 2007–2013 määriteltyjen tukikelpoisuusperusteiden kanssa. Kuten komissio aivan perustellusti huomauttaa, ensimmäisen tarkastuksen jälkeen annettu päätös ei ole käsiteltävän asian kohteena, mutta tästä huolimatta oikeudellisesti virheellinen luonnehdinta ”olennaisen valvonnan puuttumiseksi” osoittaa, että komissio ei ole tutkinnan alusta asti kyennyt yksilöimään Romanian viranomaisten tekemän rikkomisen luonnetta eikä käsiteltävässä asiassa sovellettavaa rahoitusoikaisua.
148
Ensimmäisen kanneperusteen kolmas väite on näin ollen hyväksyttävä, ja on todettava, että komissio katsoi virheellisesti, että 25 prosentin rahoitusoikaisu oli perusteltu asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan mukaan, kun sitä luetaan yhdessä delegoidun asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan sekä rahoitusoikaisujen laskentaa koskevien suuntaviivojen 3.2 kohdan 5 alakohdan kanssa.
149
Kaiken edellä esitetyn valossa ensimmäinen kanneperuste ja siten kanne kokonaisuudessaan on hyväksyttävä, ja on kumottava riidanalainen päätös siltä osin kuin sillä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt Romanian maaseuturahaston nojalla varainhoitovuosina 2017–2019 sitomat 18717475,08 euron suuruiset menot, ilman että on tarpeen tutkia ensimmäisen kanneperusteen ensimmäistä väitettä, joka perustuu asetuksen N:o 1605/2002 76–78 artiklaan perustuvaan komission vastuuseen, tai ensimmäisen kanneperusteen toista väitettä, joka perustuu korvauksen määrän laskentamenetelmän arviointia koskevaan virheeseen, eikä liioin hyvän hallinnon periaatteen loukkaamiseen perustuvaa ensimmäisen kanneperusteen kuudetta väitettä.
Oikeudenkäyntikulut
150
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
151
Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut Romanian vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 18.11.2020 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2020/1734 kumotaan siltä osin kuin sillä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt Romanian maaseuturahaston nojalla varainhoitovuosina 2017–2019 sitomat 18717475,08 euron suuruiset menot.
2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Julistettiin Luxemburgissa 18 päivänä tammikuuta 2023.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: romania.