Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 9 oktober 2025(1)
Mål C‑386/24
Centro Petroli Roma Srl
mot
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
ytterligare deltagare i rättegången:
IP Industrial SpA,
Eni SpA
(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))
” Begäran om förhandsavgörande – Artikel 267 tredje stycket FEUF – Skyldighet för nationella domstolar i sista instans att begära förhandsavgörande – Undantag från den skyldigheten – Medlemsstaternas ansvar för skador som orsakats enskilda genom överträdelser av unionsrätten – Överträdelser som kan tillskrivas en nationell domstol – Domares disciplinära och civilrättsliga ansvar – Domares oavhängighet – Direktiv 2006/123/EG – Direktiv 2008/118/EG – Skatteupplag – Uppskovsförfarande – Villkor för godkännande ”
I.      Inledning
1.        Förevarande begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) är i själva verket den andra begäran av detta slag som framställts i det mål som är anhängigt vid den domstolen.(2)
2.        Genom sina frågor i förevarande mål vill den hänskjutande domstolen få klarlagt huruvida vissa bestämmelser i nationell rätt som rör driften av skatteupplag är förenliga med unionsrätten.
3.        Även om det endast är i förbigående, väcker den aktuella begäran om förhandsavgörande också en annan fråga, av konstitutionell och systematisk karaktär. Frågan kan formuleras enligt följande: Under vilka förutsättningar är nationell lagstiftning som fastställer regler om civilrättsligt och disciplinärt ansvar för domare för felaktiga rättsliga avgöranden, inbegripet underlåtenhet att följa unionsrätten, såsom underlåtenhet att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF, förenlig med det krav på domares oavhängighet som följer av unionsrätten?
4.        Jag kommer ta upp båda dessa frågor i detta förslag till avgörande.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
5.        Skäl 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden(3) har följande lydelse:
”Med hänsyn till att det i fördraget anges särskilda rättsliga grunder för skattefrågor och att det redan finns antagna gemenskapsinstrument inom detta område, är det nödvändigt att utesluta skatteområdet från detta direktivs tillämpningsområde.”
6.        I artikel 2.3 i direktiv 2006/123, som rör direktivets tillämpningsområde, föreskrivs att ”[d]etta direktiv skall inte tillämpas på skatteområdet”.
7.        Skälen 15 och 16 i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG(4) – som har upphävts under tiden(5) men som av tidsmässiga skäl är tillämpligt i det nationella målet – har följande lydelse:
”(15)Eftersom kontroller måste genomföras i produktions- och lagringsanläggningar för att se till att förfallna skattebelopp betalas är det nödvändigt att behålla ett system med upplag som godkänts av de behöriga myndigheterna, för att underlätta sådana kontroller.
(16)      Det är också nödvändigt att fastställa krav som godkända upplagshavare … ska uppfylla.”
8.        I artikel 1 i direktiv 2008/118 föreskrivs följande:
”1.       I detta direktiv fastställs allmänna regler för punktskatt som direkt eller indirekt drabbar konsumtion av följande varor (nedan kallade punktskattepliktiga varor):
(a)       Energiprodukter och elektricitet som omfattas av [rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 2003, s. 51)].
…”
9.        I artikel 4 led 11 i direktiv 2008/118 definierades begreppet skatteupplag som ”en plats där varor som är belagda med punktskatt tillverkas, bearbetas, förvaras, mottas eller avsänds enligt ett uppskovsförfarande av en godkänd upplagshavare i dennes affärsverksamhet under de särskilda villkor som fastställts av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där skatteupplaget är beläget”.
10.      I artikel 16.1 i direktiv 2008/118 föreskrevs följande:
”En godkänd upplagshavares öppnande och drift av ett skatteupplag ska förutsätta ett tillstånd av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där skatteupplaget är beläget.
Tillståndet ska beviljas på de villkor som myndigheterna har rätt att fastställa för att förhindra eventuellt skatteundandragande eller missbruk.”
B.      Nationell rätt
11.      Den nationella lagstiftning som är tillämplig på det nationella målet är decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 –
Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (lagstiftningsdekret nr 504 av den 26 oktober 1995
– Konsoliderade bestämmelser om skatter på produktion och konsumtion samt om straffrättsliga och administrativa sanktioner på området), i dess ändrade lydelse (nedan kallat lagstiftningsdekretet).
12.      I artikel 23 (med rubriken ”Skatteupplag för energiprodukter”) i lagstiftningsdekretet fastställs bland annat villkoren för när systemet med skatteupplag är tillåtet och att innehavarna måste erhålla ett tillstånd för att det ska kunna tillämpas. Bland annat har punkterna 3 och 4 i den artikeln följande lydelse:
”3. För det fall anläggningen har faktiska drifts- och försörjningsmässiga behov får tillstånd att driva ett skatteupplag ges för kommersiella gasolupplag med en volym på minst 400 kubikmeter och för kommersiella upplag för andra energiprodukter med en volym på minst 10 000 kubikmeter.
4. Tillstånd att driva ett skatteupplag får även ges för kommersiella gasolupplag med en volym på högst 400 kubikmeter och för kommersiella upplag för andra energiprodukter med en volym på högst 10 000 kubikmeter när upplaget, förutom att uppfylla kraven enligt punkt 3, uppfyller minst ett av följande villkor:
a)      Upplaget levererar varor utan att betala punktskatt eller genom att tillämpa en lägre punktskattesats eller exporterar energiprodukter under punktskatteuppskov till EU-medlemsstater eller tredjeländer i en sammanlagd omfattning som motsvarar minst 30 procent
av den sammanlagda utvinningsmängden under tvåårsperioden.
b)      Upplaget utgör ett komplement till ett närbeläget skatteupplag som tillhör samma koncern eller, för det fall det har en annan ägare, är permanent avsett att fungera som komplement till det förstnämnda skatteupplaget.
13.      Enligt artikel 63 (med rubriken ”Driftstillstånd och årsavgifter”) i lagstiftningsdekretet beviljas det tillstånd som krävs enligt artikel 23 i lagdekretet av Ufficio dell’Agenzia delle dogane (tullmyndigheten, Italien) (nedan kallad tullmyndigheten).
14.      Enligt den hänskjutande domstolen utfärdade tullmyndigheten den 4 december 2017
circolare amministrativa n. 14/D (administrativt cirkulär nr 14/D) vilket innehåller klargöranden om tillämpningen av vissa bestämmelser i lagstiftningsdekretet.
15.      Slutligen hänvisar den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande även till Legge 13 aprile 1988, n. 117
–
Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (lag nr 117 av den 13 april 1988
–Ersättning för skador som orsakats vid utövandet av dömande verksamhet och domares civilrättsliga ansvar) (nedan kallad lag nr 177 av år 1988), i dess ändrade lydelse.
16.      I artikel 2.3-bis i den lagen föreskrivs att ”vid bedömningen av huruvida ett uppenbart åsidosättande av [nationella] lagbestämmelser och unionsrätten föreligger ska det tas hänsyn till bland annat de åsidosatta bestämmelsernas grad av klarhet och precision, den oursäktliga karaktären och allvaret av rättsvillfarelsen. Vid uppenbart åsidosättande av unionsrätten ska det även beaktas om den aktuella domstolen har underlåtit att fullgöra sin skyldighet att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket [FEUF], samt huruvida beslutet eller åtgärden strider mot den tolkning som har gjorts av Europeiska unionens domstol”.
III. Faktiska omständigheter, förfarandet och tolkningsfrågorna
17.      Centro Petroli Roma (klaganden i det nationella målet) (nedan kallat CPR) är verksamt inom tillverkning och bearbetning av samt handel med oljeprodukter inom sektorn för energiprodukter. Bolaget har sedan februari 2016 tillämpat ett system med skatteupplag i enlighet med artikel 63 i lagstiftningsdekretet.
18.      Genom beslut nr 13042/2020 återkallade tullmyndigheten tills vidare CPR:s tillstånd, eftersom de kvantitativa kriterierna enligt artikel 23.3 i lagstiftningsdekretet inte var uppfyllda. CPR överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), vilken ogillande överklagandet.
19.      CPR överklagade domen i första instans till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), vilken vilandeförklarade målet och hänsköt fem tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande. De två första frågorna gällde omfattningen av skyldigheten för nationella domstolar i sista instans att begära ett förhandsavgörande (den första frågan) och samspelet mellan denna skyldighet och nationella system för ansvar för felaktiga rättsliga avgöranden (den andra frågan). Den tredje, fjärde och femte frågan gällde tolkningen av vissa unionsbestämmelser som föreföll vara tillämpliga på skatteupplag.
20.      Dessa frågor var föremål för
mål C‑597/21, som avgjordes av EU-domstolen genom dess beslut i målet Centro Petroli Roma I. I detta beslut i) gav domstolen, som svar på den första frågan, vissa klargöranden avseende omfattningen av de nationella domstolarnas skyldighet att begära ett förhandsavgörande, ii) slog domstolen fast att det var uppenbart att den andra frågan skulle avvisas, eftersom den inte hade något samband med tvisten i det nationella målet, och iii) konstaterade domstolen att det inte var nödvändigt att besvara de återstående tre frågorna, vilka endast hade ställts för det fall domstolen skulle besvara den första frågan jakande (vilket den inte gjorde)
21.      Inom ramen för samma nationella mål har Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) på begäran av CPR nu hänskjutit en andra begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen. De frågor som hänskjutits i förevarande mål – vilka sammanfaller med den tredje, fjärde och femte frågan i
mål C‑597/2021 – är följande:
”1)      Utgör den korrekta tolkningen av artiklarna 101–106 FEUF och av den rättsliga ram som följer av direktiven [2006/123] och [2008/118] hinder för en nationell lagstiftning såsom den som följer av artikel 23.3 [lagstiftningsdekretet], där det stadgas att ’3. För det fall anläggningen har faktiska drifts- och försörjningsmässiga behov får tillstånd att driva ett skatteupplag ges för kommersiella gasolupplag med en volym på minst 400 kubikmeter och för kommersiella upplag för andra energiprodukter med en volym på minst 10 000 kubikmeter’[?]
2)      Utgör den korrekta tolkningen av artiklarna 101–106 FEUF och av den rättsliga ram som följer av direktiven [2006/123] och [2008/118] hinder för en nationell lagstiftning såsom den som följer av artikel 23.4 a och b i [lagstiftningsdekretet], där det stadgas att tillstånd att driva ett skatteupplag får ges särskilt för kommersiella gasolupplag med en volym på högst 400 kubikmeter och för kommersiella upplag för andra energiprodukter med en volym på högst 10 000 kubikmeter när upplaget, förutom att uppfylla kraven enligt punkt 3, uppfyller minst ett av följande villkor:
a)      Upplaget levererar varor utan att betala punktskatt eller genom att tillämpa en lägre punktskattesats eller exporterar energiprodukter under punktskatteuppskov till EU‑medlemsstater eller tredjeländer i en sammanlagd omfattning som motsvarar minst 30 procent
av den sammanlagda utvinningsmängden under tvåårsperioden.
b)      Upplaget utgör ett komplement till ett närbeläget skatteupplag som tillhör samma koncern eller, för det fall det har en annan ägare, är permanent avsett att fungera som komplement till det förstnämnda skatteupplaget?
3)      Utgör den korrekta tolkningen och tillämpningen av proportionalitetsprincipen, jämförd med artiklarna 101–106 FEUF och den rättsliga ram som följer av direktiven [2006/123] och [2008/118], särskilt artiklarna 9, 14.5 och 15.2 i direktiv [2006/123], hinder för regleringsåtgärder (cirkulär, förordningar eller annat) som den nationella myndigheten vidtog för att klargöra och komplettera ovannämnda villkor som framgår av artikel 23.4 a och b i [lagstiftningsdekretet]?
22.      Skriftliga yttranden har inkommit från CPR, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen. Dessa parter yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den 10 juli 2025.
IV.    Bedömning
23.      Genom sina tre frågor, som kan bedömas tillsammans, frågar den hänskjutande domstolen i huvudsak EU-domstolen huruvida artiklarna 101–106 FEUF och bestämmelserna i direktiv 2006/123 och direktiv 2008/118 utgör hinder för nationella åtgärder som fastställer kriterier baserade på kapacitet, drifts- och leveransbehov, utvinningskvoter och/eller funktionella förhållanden mellan skatteupplag, i syfte att ge tillstånd för drift av kommersiella skatteupplag som hanterar energiprodukter enligt ett uppskovsförfarande.
24.      Innan jag behandlar de materiella aspekter som följer av en sådan fråga (C) är det lämpligt att undersöka huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning (A) och därefter ta upp en inledande fråga som den hänskjutande domstolen diskuterar i sin begäran om förhandsavgörande (B).
A.      Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
25.      Enligt min mening råder det ingen tvekan om att begäran om förhandsavgörande i förevarande mål i stort sett kan tas upp till prövning. Jag anser dock att de frågor som hänskjutits delvis ska avvisas, nämligen när de avser artiklarna 101 och 106 FEUF.
26.      I detta avseende instämmer jag med kommissionen i att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande inte har redogjort för – såsom krävs enligt artikel 94 c i domstolens rättegångsregler – de skäl som föranledde den att begära en tolkning av fördragets bestämmelser om konkurrens mellan företag och förhållandet mellan dessa bestämmelser och bestämmelserna i lagdekretet. Inte heller kunde de relevanta delarna av bedömningen (till exempel relevant produktmarknad och geografisk marknad, huvudaktörer på den marknaden, inverkan av den aktuella lagstiftningen på den marknaden och så vidare) utläsas av de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen och/eller de parter som har yttrat sig i förevarande mål.
27.      Följaktligen finner jag det omöjligt att pröva förenligheten mellan en nationell lagstiftning som den som är aktuell här och artiklarna 101–106 FEUF.
28.      Dessutom ger bedömningen av huruvida begäran kan tas upp till prövning mig tillfälle att diskutera en inledande fråga – som i viss mån har samband med frågan om upptagande till prövning – som den hänskjutande domstolen endast berört i förbigående i sin begäran om förhandsavgörande. Det handlar om huruvida nationell lagstiftning som fastställer regler om civilrättsligt och disciplinärt ansvar för domare för felaktiga rättsliga avgöranden, inbegripet underlåtenhet att följa unionsrätten, såsom underlåtenhet att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF, är förenlig med unionsrätten.
B.      En inledande fråga: nationella system för civilrättsligt och disciplinärt ansvar för domare som underlåter att följa unionsrätten
29.      För att förstå varför den hänskjutande domstolen endast tog upp denna fråga i förbigående kan det vara lämpligt att ta ett steg tillbaka och kort nämna vad som behandlades (1) och vad som inte behandlades (2) av EU-domstolen i dess beslut i målet Centro Petroli Roma I. Därefter kommer jag kort att redogöra för de två linjer i rättspraxis som förefaller vara relevanta i detta sammanhang (3 och 4). Slutligen kommer jag att lägga fram några personliga överväganden i frågan (5).
1.      Den fråga som behandlades i beslutet i målet Centro Petroli Roma I
30.      Såsom förklaras i punkt 20 ovan togs i beslutet i målet Centro Petroli Roma I endast den första frågan som hänskjutits i det målet, vilken gällde tolkningen av artikel 267 tredje stycket FEUF, upp till prövning.
31.      Den hänskjutande domstolen hade begärt vissa klargöranden avseende rättspraxis enligt vilken en nationell domstol i sista instans befrias från sin skyldighet att begära förhandsavgörande från EU‑domstolen i en situation med (det som vanligtvis benämns) acte clair, det vill säga när den korrekta tolkningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för rimligt tvivel.(6) I detta avseende har EU-domstolen konsekvent slagit fast att den nationella domstolen i sista instans, innan den drar slutsatsen att det verkligen rör sig om ett fall av acte clair, måste vara övertygad om att saken är ”lika uppenbar för domstolarna i sista instans i de övriga medlemsstaterna och för EU‑domstolen”.(7)
32.      Den hänskjutande domstolens tvivel gällde särskilt hur en nationell domstol i sista instans ska försäkra sig om att detta villkor är uppfyllt. Frågan var i korthet huruvida en nationell domstol i sista instans är skyldig att på ett detaljerat sätt styrka att andra domstolar som dömer i sista instans i medlemsstaterna och EU-domstolen skulle göra samma tolkning av den unionsrättsliga bestämmelsen i fråga.
33.      Som svar på dessa tvivel har EU-domstolen slagit fast att en nationell domstol i sista instans inte är skyldig att i detalj styrka att domstolarna i sista instans i andra medlemsstater och EU-domstolen skulle göra samma tolkning.(8) Det räcker nämligen att den nationella domstolen – efter att ha beaktat unionsrättens särdrag, de särskilda svårigheter som tolkningen av den ger upphov till samt risken för skiljaktigheter i rättspraxis inom unionen – blir djupt övertygad om att dessa andra domstolar skulle komma till samma slutsats.(9)
34.      EU-domstolen har således klargjort att den norm som ska tillämpas av nationella domstolar i sista instans när de avgör om de är skyldiga att begära ett förhandsavgörande i en situation där det föreligger en möjlig acte clair, är att den ska vara ”rimligt övertygad”. Eftersom fastställandet av den korrekta tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelserna är en ren rättsfråga, kan de allmänna processreglerna om bevisning och bevisbörda inte anses vara fullt tillämpliga i detta avseende. Enkelt uttryckt ska den nationella domstolen avgöra om det i målet föreligger omständigheter som kan ge stöd för en alternativ tolkning (det vill säga en tolkning som skiljer sig från den som domstolen anser vara korrekt vid första anblicken) av den aktuella unionsbestämmelsen, som är tillräckligt rimlig för att inte kunna avfärdas utan vidare.(10)
35.       I detta sammanhang bör det också erinras om att domstolen i punkt 51 i domen Consorzio slog fast att om en nationell domstol i sista instans beslutar att den är befriad från sin skyldighet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen enligt artikel 267 tredje stycket FEUF, så måste den motivera sitt beslut.
36.      Som jag försökte förklara i mitt förslag till avgörande i målet Kubera är den detaljnivå som krävs i motiveringen beroende av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Enligt min mening bör det normalt vara tillräckligt för den nationella domstolen i fråga att i) uttryckligen ange det undantag (bland dem som kodifierats i rättspraxis enligt domen Cilfit(11)) som åberopas, och ii) ge en kortfattad förklaring till varför detta undantag ansågs tillämpligt. Detta utesluter dock inte att det i vissa särskilda fall kan vara nödvändigt med en mer detaljerad motivering eller, omvänt, att skälen för att vägra att begära ett förhandsavgörande är så uppenbara att en uttrycklig motivering i detta avseende kan vara onödig.(12)
2.      Den fråga som inte tas upp i beslutet i målet Centro Petroli Roma I
37.      Däremot behandlade domstolen i sitt beslut i målet Centro Petroli Roma I inte i sak den andra tolkningsfrågan som hänskjutits, eftersom domstolen, som nämnts, ansåg att det var uppenbart att denna fråga skulle avvisas.(13) Därför ställer den hänskjutande domstolen i förevarande begäran om förhandsavgörande – efter att ha tagit del av EU-domstolens bedömning i detta avseende – ingen fråga om detta, men den tillägger dock att det bakomliggande problemet enligt dess uppfattning fortfarande är värt att uppmärksamma.
38.      I huvudsak gäller den hänskjutande domstolens tvivel huruvida ett nationellt system för domares civilrättsliga och disciplinära ansvar för felaktiga rättsliga avgöranden, inbegripet vid tolkning och tillämpning av unionsbestämmelser, såsom underlåtenhet att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF, är förenligt med unionsrätten. Den hänskjutande domstolen förklarar att osäkerheten kring hur den italienska lagstiftningen om domares ansvar och unionsbestämmelserna om domares oavhängighet ska samverka påverkar hur den bedömer sin skyldighet enligt artikel 267 tredje stycket FEUF. Jag uppfattar det så att den hänskjutande domstolen anser att ett alltför strängt system för personligt ansvar i själva verket skulle uppmuntra domstolar i sista instans att begära ett förhandsavgörande, även i många fall där de anser att tillämpningsområdet och innebörden av de tillämpliga bestämmelserna i unionsrätten är tillräckligt tydliga.
39.      Så förefaller vara fallet här, eftersom den hänskjutande domstolen främst begärt ett förhandsavgörande för att undvika varje risk för ansvar, eftersom den ansåg att de aktuella unionsbestämmelserna var actes clairs i förevarande mål.
40.      Eftersom den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt är av konstitutionell karaktär och har systematiska konsekvenser, anser jag det lämpligt att göra några överväganden i detta avseende, i hopp om att kunna bistå den hänskjutande domstolen och andra nationella domstolar som kan befinna sig i en liknande situation.
41.      Det aktuella målet är dock uppenbarligen inte rätt forum för att bedöma huruvida ett system för domares ansvar som det som inrättats av den italienska lagstiftaren genom lag nr 117 av år 1988, i dess ändrade lydelse, är förenligt med unionsrätten.(14)
42.      Jag kommer därför att begränsa diskussionen till några överväganden av allmän karaktär, med särskilt fokus på de typer av felaktiga rättsliga avgöranden som kan ge upphov till (vad jag kommer att kalla) ”personligt ansvar” för domarna, utan att det undergräver domarnas oavhängighet. Med detta begrepp avser jag både civilrättsligt och disciplinärt ansvar. Även om de två typerna av ansvar naturligtvis i viss mån skiljer sig åt, anser jag att det ur ett unionsrättsligt perspektiv går att identifiera ett antal principer som är tillämpliga på båda. Däremot kommer jag inte att behandla straffrättsligt ansvar här, eftersom denna typ av ansvar inte omfattas av de nationella bestämmelserna i fråga och under alla förhållanden tycks ge upphov till andra frågor.
43.      För att sätta in detta i sitt sammanhang kommer jag först skilja mellan två områden av ansvar för felaktiga rättsliga avgöranden: medlemsstaternas ansvar och domares personliga ansvar. Dessa har varit föremål för två olika linjer i rättspraxis, vilka naturligtvis är nära förknippade med varandra.
3.      Medlemsstaternas skadeståndsansvar
44.      Det följer av fast rättspraxis att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom överträdelser av unionsrätten utgör del av det system som inrättats genom EU-fördragen. Denna princip gäller i samtliga fall då en medlemsstat överträder unionsrätten, oavsett vilket nationellt organ det är vars handling eller underlåtenhet är orsak till överträdelsen.(15)
45.      Det framgår även av fast rättspraxis att ett sådant åsidosättande ger enskilda rätt till ersättning när tre förutsättningar är uppfyllda: i) att syftet med den unionsbestämmelse som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, ii) att överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och iii) att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit.(16) Dessa förutsättningar har fastställts i unionsrätten och medlemsstaterna kan därför inte ingripa i dem om detta skulle kunna leda till att skadeståndsansvar utesluts i situationer där det annars skulle uppkomma.(17)
46.      I en rad mål från början av 2000-talet har domstolen klargjort att dessa principer även gäller för försummelser begångna av nationella rättsliga myndigheter, inklusive sådana som härrör från beslut av domstolar som dömer i sista instans.(18)
47.      I detta sammanhang har domstolen också lämnat vissa förtydliganden avseende det andra villkoret ovan, nämligen att överträdelserna av unionsrätten ska vara tillräckligt klara, vilket innebär att inte alla överträdelser av en unionsbestämmelse nödvändigtvis medför att skadeståndsansvar uppkommer för en medlemsstat. När det gäller försummelser som kan tillskrivas en nationell domstol i sista instans har domstolen funnit att den förutsättningen innebär ”en stat kan ådra sig ett sådant ansvar endast i undantagsfall, då en nationell domstol som dömer i sista instans på ett uppenbart sätt har åsidosatt gällande rätt”.(19)
48.      Domstolen fann i detta avseende att för att fastställa om en överträdelse är ”tillräckligt klar” måste hänsyn tas till alla faktorer som kännetecknar den situation som ska prövas av den nationella domstolen. Bland de faktorer som enligt domstolen ska beaktas ingår i) den överträdda bestämmelsens grad av klarhet och precision, ii) omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som i den överträdda bestämmelsen lämnas åt nationella myndigheter, iii) överträdelsens eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, iv) den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse, v) den omständigheten att en av en EU-institution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till antagandet eller bibehållandet av nationella bestämmelser eller nationell praxis som strider mot unionsrätten och vi) (i tillämpliga fall) det förhållandet att den aktuella domstolen har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF.(20)
49.       Jag tolkar rättspraxis så att en nationell domstol i sista instans som underlåter att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF inte i sig kan föranleda skadeståndsansvar för staten. Det följer av fast praxis vid EU-domstolen att ”det system för direkt samarbete mellan EU‑domstolen och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 267 FEUF bygger på ett förfarande där parterna inte tar några initiativ” och att ”[parterna [inte kan ålägga de nationella domstolarna] att inhämta förhandsavgörande” samt att ”[d]et system som inrättats genom artikel 267 FEUF [således inte utgör] ett rättsmedel som är tillgängligt för parterna i ett mål som är anhängigt vid en nationell domstol”.(21)
50.      Enkelt uttryckt är artikel 267 tredje stycket FEUF inte en bestämmelse som syftar till att ge enskilda rättigheter, och en överträdelse av denna bestämmelse kan därför inte i sig ge upphov till skadeståndsansvar för en medlemsstat. Dessutom är det svårt att föreställa sig hur enbart en vägran att begära ett förhandsavgörande skulle kunna orsaka skada för en part i målet, om de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna tolkas korrekt.
51.      Om en nationell domstol i sista instans tolkar en bestämmelse i unionsrätten felaktigt, är det faktum att den kan ha åsidosatt skyldigheten att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen i fråga om den bestämmelsen en faktor som bör beaktas vid bedömningen av hur klart åsidosättandet är.
52.      Slutligen kan det vara värt att betona att principen om statens skadeståndsansvar, som är en del av det system för rättsmedel som inrättats genom EU-fördragen, inte avser domarens personliga ansvar, utan medlemsstatens ansvar. Eftersom det är staten som kan hållas ansvarig för domstolsavgöranden som strider mot unionsrätten och eftersom eventuell ersättning till de berörda personerna betalas ur den nationella budgeten, medför ett sådant ansvarssystem inte någon särskild risk för att de nationella domstolarnas oavhängighet äventyras.(22)
4.      Domares personliga skadeståndsansvar
53.      Däremot faller inrättandet av system för personligt ansvar för domare för felaktiga domstolsavgöranden inom medlemsstaternas befogenhet att reglera rättsväsendets organisation.(23) Medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att inrätta ett sådant system.(24) Det finns i själva verket en rad olika system både inom Europeiska unionen och utanför, som ger olika grader av immunitet från civilrättsligt och/eller disciplinärt ansvar för handlingar som utförts vid utövandet av dömande verksamhet.(25)
54.      Domstolen har redan haft tillfälle att pröva förenligheten mellan vissa nationella system för personligt skadeståndsansvar för domare och unionsrätten i ett antal mål som hänskjutits till den under de senaste åren.
55.      I detta avseende har domstolen erkänt att förekomsten av system för personligt ansvar för domare kan bidra till att rättsväsendet blir föremål för ansvarsutkrävande och mer effektivt. Domstolen har emellertid också klargjort att vid utövande av denna befogenhet ska medlemsstaterna iaktta unionsrätten. Domstolen fann särskilt att det är väsentligt att ett sådant system utformas på ett sätt som bevarar oavhängigheten hos sådana domstolar som har att avgöra frågeställningar som rör unionsrättens tillämpning eller tolkning.(26)
56.      I detta sammanhang behöver jag knappast betona vikten av kravet inom unionens rättssystem att domstolar som tolkar och tillämpar unionsrätten ska vara oavhängiga.(27) Detta krav följer särskilt av artikel 2 FEU, artikel 19.1 FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Det följer också underförstått av artikel 267 FEUF.
57.      Det är uppenbart att erkännandet av principen om domares personliga ansvar för felaktiga rättsliga avgöranden medför vissa risker när det gäller domarnas oavhängighet och opartiskhet.(28) Dåligt utformade ansvarssystem kan äventyra – eller åtminstone väcka misstankar hos allmänheten om att de kan äventyra – rättvisan och integriteten i rättsliga avgöranden. Enbart utsikten att disciplinära utredningar kan komma att inledas på begäran av medlemmar av regeringen eller den rättsliga hierarkin, eller att rättsliga åtgärder kan komma att vidtas av missnöjda rättssökande med ekonomiska medel, kan i vissa fall, även om det är omedvetet, utöva ett visst tryck på den som har till uppgift att döma i ett tvistemål eller förvaltningsrättsligt mål eller i ett brottmål.(29) Sådana förfaranden kan i själva verket få allvarliga privata och yrkesmässiga konsekvenser för de domare som blir föremål för dem.(30) Dåligt utformade system för personligt ansvar kan därför medföra risker för partiskhet och/eller ha en avskräckande verkan på utövandet av dömande verksamhet.(31)
58.      Det är därför som domstolen har slagit fast att ”en garanti för domarnas oavhängighet visserligen inte kräver att domarna ges absolut immunitet för åtgärder vidtagna i tjänsten men att de endast i undantagsfall, det vill säga då det fastställts att de personligen gjort sig skyldiga till grova fel eller grov försummelse, kan ådra sig personligt skadeståndsansvar för skador som vållats i tjänsten”.(32) Härav följer att ”[b]lotta omständigheten att ett rättsligt avgörande är felaktigt kan i detta avseende inte i sig vara tillräckligt för att den berörda domaren ska ådra sig personligt skadeståndsansvar”.(33)
59.      Domstolen har dessutom funnit att andra delar av de nationella systemen för domares personliga ansvar är nödvändiga för att säkerställa att principen om domstolarnas oavhängighet iakttas. Domstolen har särskilt slagit fast att sådana system måste innehålla ”[r]egler som bland annat anger vilka handlingar som kan föranleda disciplinära åtgärder och vilka disciplinära åtgärder som konkret är tillämpliga, som föreskriver att disciplinära beslut ska fattas av ett oavhängigt organ i enlighet med ett förfarande som till fullo garanterar att de rättigheterna som avses i artiklarna 47 och 48 i stadgan respekteras – däribland rätten till försvar – och som gör det möjligt att överklaga besluten från de disciplinära organen till domstol”.(34)
60.      Det är mot denna bakgrund som jag nu ska göra några kommentarer som förhoppningsvis kan hjälpa den hänskjutande domstolen att hantera den centrala frågan som diskuteras i dess begäran om förhandsavgörande, nämligen när ett felaktigt rättsligt avgörande kan medföra att en domare blir personligt ansvarig för sitt (felaktiga) avgörande, utan att detta undergräver domstolarnas oavhängighet.
5.      Några överväganden om domares personliga skadeståndsansvar och domstolarnas oavhängighet
61.      Till att börja med vill jag klargöra att det enligt min mening är omöjligt att föreställa sig ett test som skulle kunna användas för att dra en tydlig gräns mellan felaktiga rättsliga avgöranden som kan medföra personligt ansvar för domare utan att det hotar domstolarnas oavhängighet och sådana som tvärtom kan vara problematiska ur den synvinkeln. Jag anser att det endast är möjligt att ange vissa vägledande principer som kan tillämpas på både civilrättsligt och disciplinärt ansvar.
62.      Ett antal av dessa principer kan härledas från EU-domstolens praxis som behandlats ovan. Jag syftar inte bara på rättspraxis avseende domares personliga ansvar, utan även på rättspraxis avseende medlemsstaternas ansvar. Med tanke på att ämnet är likartat kan vissa av de principer som fastställts i domstolens avgöranden om skadeståndsansvar för staten enligt min mening tillämpas analogt när det gäller domares personliga ansvar.
63.      Jag anser dock att det i allmänhet bör vara svårare att göra gällande personligt ansvar än ansvar för staten. Domstolen har nämligen slagit fast att medan olika former av ansvar för staten i allmänhet inte ger upphov till några problem när det gäller kravet på domstolars oavhängighet, kan det förhålla sig annorlunda när det gäller system för personligt ansvar. Sådana system kan, om de är ogenomtänkta, riskera att undergräva domstolarnas oavhängighet. Därför har domstolen, när det gäller system för personligt ansvar, påpekat att sådant ansvar endast kan uppstå i ”rena” undantagsfall.(35)
64.      Detta gäller naturligtvis även den skyldighet som nationella domstolar i sista instans har att begära förhandsavgörande från EU‑domstolen, enligt artikel 267 tredje stycket FEUF. I detta avseende kan jag således endast delvis instämma med den ståndpunkt som generaladvokaten Ćapeta har uttryckt,(36) nämligen att underlåtenhet att hänskjuta ett mål aldrig kan medföra något personligt ansvar för domare, förutsatt att de på ett korrekt sätt har förklarat skälen till sin vägran att göra detta. Jag ska nu förklara vad jag menar med det.
65.      Det finns två skyldigheter som följer av artikel 267 tredje stycket FEUF, varav den ena är av mer materiell karaktär (att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen när en fråga om tolkning av unionsrätten har tagits upp och undantagen i domen Cilfit inte är tillämpliga) och den andra av mer processuell karaktär (att förklara skälen till en vägran att begära ett förhandsavgörande).(37) Även om de är oupplösligt förbundna med varandra, så är de ändå två skilda skyldigheter.
66.      Jag ser ingen rimlig anledning till varför endast åsidosättandet av en av dessa skyldigheter skulle kunna medföra ansvar. Detta gäller i ännu högre grad eftersom det är uppenbart att skyldigheten att begära förhandsavgörande är den viktigaste och mest betydande av de båda, med tanke på dess inverkan både på det aktuella målet och på enhetligheten och konsekvensen i unionens rättsordning. Skyldigheten att ange skäl är underordnad denna huvudskyldighet och bidrar till att säkerställa att den efterlevs.
67.      Som EU-domstolen har slagit fast ”kan skyddet för domstolarnas oavhängighet inte innebära att det är helt uteslutet att disciplinansvar för en domare i vissa exceptionella fall kan aktualiseras till följd av domstolsavgöranden som denne har meddelat. Det är nämligen uppenbart att ett sådant krav på oavhängighet inte syftar till att främja domares eventuella allvarliga oursäktliga handlingar, exempelvis bestående i att avsiktligt och i ond tro eller till följd av särskilt grov och uppenbar oaktsamhet åsidosätta de nationella och unionsrättsliga regler som de ska säkerställa efterlevnaden av, eller godtyckliga avgöranden eller rättsvägran, när de har anförtrotts den dömande makten och därvid ska avgöra de tvister som anhängiggörs av enskilda.”(38)
68.      Dessa överväganden förefaller i princip vara relevanta för alla skyldigheter enligt unionsrätten. Följaktligen kan det inte uteslutas att underlåtenhet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen på grund av ett grovt fel i tolkningen och tillämpningen av artikel 267 tredje stycket FEUF(39) skulle kunna föranleda personligt ansvar för de domare som är ansvariga för en sådan överträdelse.(40)
69.      Jag anser emellertid att det här är nödvändigt att skilja mellan civilrättsligt ansvar och disciplinärt ansvar. När det gäller civilrättsligt ansvar anser jag att ett åsidosättande av skyldigheten att begära förhandsavgörande endast bör leda till sådant ansvar om den unionsbestämmelse som den nationella domstolen borde ha begärt förhandsavgörande om har tolkats felaktigt och detta har orsakat klaganden skada. Som påpekats i punkt 50 ovan kan det inte uppstå någon skada för parterna i målet om de relevanta unionsbestämmelserna tillämpas korrekt.
70.      Däremot ser jag, när det gäller disciplinärt ansvar, ingen anledning att utesluta möjligheten att ett åsidosättande av skyldigheten att begära förhandsavgörande kan motivera disciplinära åtgärder under vissa extraordinära omständigheter, oavsett den skada som vållats parterna i ett mål. Detta kan särskilt vara fallet när en vägran att begära ett förhandsavgörande inte är ett sällsynt eller ens ett isolerat fall, utan ingår i ett mönster av tjänstefel. I så fall påverkar de negativa konsekvenserna av överträdelsen effektiviteten hos det samarbetsmekanism som inrättats genom artikel 267 FEUF.
71.      I vilket fall som helst vill jag än en gång understryka att båda dessa former av ansvar endast kan uppkomma i sällsynta undantagsfall.
72.      Den omständigheten att EU-domstolen har konstaterat en sådan underlåtenhet i samband med ett förfarande som inletts enligt artikel 258 eller artikel 259 FEUF(41) är till exempel inte avgörande i detta avseende. Varje överträdelse av unionsrätten – oavsett hur uppenbar den är och hur allvarlig den är – kan bli föremål för ett fördragsbrottsförfarande.(42)
73.      Detsamma gäller, i tillämpliga delar, situationer där en nationell domstol begär att EU-domstolen ska pröva om artikel 267 tredje stycket FEUF under vissa omständigheter ska tolkas så, att en nationell domstol i sista instans är skyldig att föra frågan vidare till EU-domstolen.(43) Om EU-domstolen inte uttryckligen ombeds att ta ställning till hur allvarlig överträdelsen är med avseende på (statens eller domarnas personliga) ansvar, så skulle den helt enkelt kunna svara genom att klargöra räckvidden av skyldigheten att begära förhandsavgörande, mot bakgrund av de rättsliga och faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har gjort EU-domstolen uppmärksam på.
74.      Ett sådant ansvar kan inte heller uppkomma enbart på grund av att EU-domstolen i senare rättspraxis har gjort en annan tolkning av unionsbestämmelsen i fråga än den nationella domstol som hade funnit att bestämmelsen var en acte clair (eller acte éclairé). Jag anser att omständigheter som uppkommer i efterhand bör användas med stor försiktighet i detta sammanhang. Precis som i alla andra rättssystem utvecklas unionens rättspraxis kontinuerligt i takt med att domstolarna i Europeiska unionen (Europeiska unionens domstol och nationella domstolar) meddelar nya avgöranden där de tillämpar befintliga bestämmelser på nya omständigheter. Denna utveckling är förmodligen ännu mer betydande inom Europeiska unionen, som ända från början har varit tänkt som en dynamisk sammanslutning.
75.      Enligt min mening kan fyra parametrar vara avgörande för att fastställa ett felaktigt rättsligt avgörande som – på grund av sin synnerligen exceptionella karaktär – potentiellt skulle kunna medföra personligt ansvar, utan att detta påverkar domstolarnas oavhängighet. Ur en förnuftig och försiktig domares synvinkel måste det felaktiga rättsliga avgörandet – i detta fall underlåtenheten att begära förhandsavgörande – vara i) uppenbart (tydligt och självklart, inte öppet för diskussion), ii) betydelsefullt (ha en väsentlig inverkan på antingen utgången av det nationella målet eller samarbetsmekanismens effektivitet), iii) oförlåtligt (utan någon faktor som rimligen kunde ha lett till ett fel) och iv) resultatet av ett medvetet val av domaren att bortse från lagen eller av grov vårdslöshet från dennes sida.
76.      Dessa slutsatser verkar enligt min mening i stort sett överensstämma med både internationella normer och rättspraxis från Corte costituzionale (författningsdomstolen).(44)
77.      Ett nationellt system för personligt ansvar för domare som underlåter att följa unionsrätten, inbegripet underlåtenhet att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF, som skulle kunna uppkomma vid mindre försummelser, skulle enligt min mening kunna äventyra rättsliga avgörandens opartiskhet och integritet och därmed påverka domarnas oavhängighet.
78.      Dessutom skulle ett sådant system kunna undergräva effektiviteten i det system för rättsligt samarbete och dialog mellan nationella domstolar och EU-domstolen som inrättats genom artikel 267 FEUF.(45) Det följer av fast praxis vid EU-domstolen att en regel i nationell rätt inte får hindra en nationell domstol från att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att begära förhandsavgörande, eller, i förekommande fall, fullgöra denna skyldighet. Kombinationen av dessa faktorer (utrymme för skönsmässig bedömning och skyldighet, beroende på omständigheterna) utgör, såsom EU-domstolen har slagit fast, ”en grundläggande del” av det systemet för samarbete och dialog.(46)
79.      Enligt min mening gäller liknande överväganden för nationella rättsregler som de facto berövar nationella domstolar i sista instans det utrymme som de tillerkänns genom artikel 267 FEUF när det gäller att bedöma om en fråga om tolkning av unionsrätten har ”tagits upp” på ett korrekt sätt inför dem. Frågan om något av undantagen i domen Cilfit är tillämpligt i ett visst mål kräver att den berörda domstolen gör en nyanserad bedömning.(47) Ett antal faktorer måste beaktas för att avgöra om skyldigheten i artikel 267 tredje stycket FEUF är tillämplig, och det är i princip den nationella domstolen som ska göra detta, på ett oberoende sätt och med all vederbörlig omsorg.(48)
80.      Nationell rätt får inte ha till följd att den nationella domstolens handlingsutrymme enligt artikel 267 FEUF begränsas, så att vissa situationer där det inte föreligger någon skyldighet att begära förhandsavgörande i praktiken behandlas som situationer där ett förhandsavgörande måste begäras.(49) Under sådana omständigheter skulle många förhandsavgöranden begäras, trots att det inte finns något verkligt behov av detta. Det skulle i onödan fördröja avgörandet av de aktuella målen och öka arbetsbelastningen för EU-domstolen, vilket i sin tur skulle kunna påverka den effektiva och snabba behandlingen av andra mål som är anhängiga vid den. Det skulle också kunna leda till att skrupelfria rättssökande missbrukar förfarandet.
81.      Mot bakgrund av ovanstående anser jag att nationella system för civilrättsligt och disciplinärt ansvar för domare för felaktiga rättsliga avgöranden, inklusive underlåtenhet att uppfylla det krav på domstolars oavhängighet som följer av unionsrätten, såsom underlåtenhet att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF, är förenliga med unionsrätten när de är begränsade till sällsynta undantagsfall. Det rör sig om situationer där ett felaktigt rättsligt avgörande är uppenbart, betydelsefullt och oförlåtligt och beror på att en domare medvetet valt att åsidosätta lagen eller på grov vårdslöshet från hans eller hennes sida.
C.      Bedömning av tolkningsfrågorna
82.      Genom sina tre frågor vill den hänskjutande domstolen få klarlagt hur tre grupper av unionsbestämmelser ska tolkas och frågar EU-domstolen om nationell lagstiftning, såsom lagdekretet, är förenlig med i) artiklarna 101–106 FEUF, ii) bestämmelserna i direktiv 2006/123 och iii) bestämmelserna i direktiv 2008/118.
83.      Jag har i punkterna 25–27 ovan förklarat att frågorna inte kan tas upp till prövning vad gäller artiklarna 101–106 FEUF. Nedan kommer jag att behandla tolkningen av de två andra grupperna av bestämmelser.
1.      Direktiv 2006/123
84.      I direktiv 2006/123 – ofta kallat ”tjänstedirektivet” – ”fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster” (artikel 1.1 i direktivet) genom att undanröja hinder för utvecklingen av en tjänstemarknad inom unionen, i syfte att stärka den inre marknaden och samtidigt främja en balanserad och hållbar ekonomisk och social utveckling (skälen 1 och 5).
85.      I artikel 2 i direktiv 2006/123, som avser direktivets ”tillämpningsområde”, anges att det ”skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat” (punkt 1). Därefter anges vissa verksamheter som direktivet undantagsvis inte är tillämpligt på (punkt 2) och slutligen föreskrivs att direktivet inte ska tillämpas på skatteområdet (punkt 3).(50)
86.      I skäl 29 i direktiv 2006/123 förklaras orsaken till detta undantag: ”Med hänsyn till att det i fördraget anges särskilda rättsliga grunder för skattefrågor och att det redan finns antagna gemenskapsinstrument inom detta område, är det nödvändigt att utesluta skatteområdet från detta direktivs tillämpningsområde.”
87.      I sin dom i målet Airbnb Ireland och Airbnb Payments UK slog EU-domstolen mot bakgrund av dessa omständigheter fast att uttrycket ”skatteområdet” ska tolkas i vid bemärkelse och omfatta ”inte bara alla beskattningsområden utan även alla aspekter av detta område”.(51)
88.      Mot bakgrund av ovanstående måste de nationella bestämmelser som CPR har vänt sig mot anses röra ”skatteområdet”, i den mening som avses i artikel 2.3 i direktiv 2006/123. Där fastställs villkoren för att vissa ekonomiska aktörer (upplagshavare) ska beviljas en skattefördel. Denna fördel består – enligt artikel 4.1 i direktiv 2008/118 – i ett tillstånd att ”tillverka, bearbeta, förvara, ta emot eller avsända punktskattepliktiga varor, enligt ett uppskovsförfarande i ett skatteupplag”.(52)
89.      Lagdekretet utgör i själva verket en åtgärd för genomförande av direktiv 2008/118, en rättsakt som antogs enligt dåvarande artikel 93 EG (nu artikel 113 FEUF), som tillåter antagande av ”bestämmelser om harmonisering av lagstiftningen om omsättningsskatter, punktskatter och andra indirekta skatter eller avgifter”. Direktiv 2006/123 antogs däremot på grundval av dåvarande artikel 47.2 och artikel 55 EG (nu artikel 53.2 och artikel 62 FEUF), som är rättsliga grunder som rör friheten att tillhandahålla tjänster.
90.      Eftersom direktiv 2006/123 inte är tillämpligt i detta mål kan det inte tolkas som att det utgör hinder för bestämmelser som de som anges i lagdekretet.
2.      Direktiv 2008/118
91.      I artikel 16.1 i direktiv 2008/118 föreskrivs att ”[e]n godkänd upplagshavares öppnande och drift av ett skatteupplag ska godkännas av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där skatteupplaget är beläget”. I samma bestämmelse anges också att ”[g]odkännandet ska ske på de villkor som myndigheterna har rätt att fastställa för att förhindra eventuellt skatteundandragande eller missbruk”.(53)
92.      I skäl 15 i direktiv 2008/118 klargörs att ”[e]ftersom kontroller måste genomföras i produktions- och lagringsanläggningar för att se till att förfallna skattebelopp betalas är det nödvändigt att behålla ett system med upplag som godkänts av de behöriga myndigheterna, för att underlätta sådana kontroller”. I skäl 16 i samma direktiv anges också att ”[d]et är också nödvändigt att fastställa krav som godkända upplagshavare … ska uppfylla”.(54)
93.      Dessa bestämmelser klargör således att tillståndssystemet är avgörande för att förebygga skatteundandragande, missbruk och bedrägeri. Syftet med detta system är i själva verket att ”säkerställa att [upplagshavaren] har den tillförlitlighet som krävs för punktskatteuppskov”.(55) EU-domstolen har vid ett stort antal tillfällen slagit fast att ”förebyggande av bedrägeri och missbruk i allmänhet utgör ett gemensamt mål för såväl unionsrätten som medlemsstaternas rättsordningar, inom tillämpningsområdet för direktiv 2008/118. … Detta finner stöd i skälen 15 och 16 samt i artikel 16 i direktivet.”(56)
94.      Det är i själva verket det enda målet med det aktuella systemet.(57) Medlemsstaterna kan därför inte genom tillståndssystemet enligt det direktivet eftersträva andra mål som inte har något samband med att förhindra skatteundandragande och missbruk.
95.      Under förutsättning att de villkor som fastställs i nationell rätt för beviljande av tillstånd är utformade för att främja detta mål, har medlemsstaterna dock ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Direktiv 2008/118 innehåller i själva verket inga regler eller vägledande principer rörande detta. Såsom anges i kommissionens rekommendation 2000/789/EG av den 29 november 2000 om riktlinjer för godkännande av lagerhavare enligt rådets direktiv 92/12/EEG när det gäller punktskattebelagda varor,(58) använder medlemsstaterna skilda kriterier för detta ändamål.
96.      Vid förhandlingen förklarade den italienska regeringen att dess erfarenheter visar att bedrägerier oftare begås av nyetablerade småföretag – som ofta startas genom ”bulvaner” – som snabbt upplöses när de rättsstridiga handlingarna upptäcks av myndigheterna. Därför bygger den italienska lagstiftningen huvudsakligen på kriterier som säkerställer en minsta kapacitet eller relevant kommersiell verksamhet för upplaget, eller att det har en koppling till befintliga upplag med en dokumenterad historia av reell verksamhet. Den italienska regeringen tillade att en ”svampartad” tillväxt av små upplag skulle göra det svårt och kostsamt för myndigheterna att övervaka deras verksamhet.
97.      Mot denna bakgrund finner jag ingenting i direktiv 2008/118 som i princip skulle kunna utesluta en nationell lagstiftning som underställer det erforderliga tillståndet uppfyllandet av kriterier som grundar sig på kapacitet, drifts- och försörjningsbehov, utvinningsgrader och/eller funktionella förhållanden mellan upplag. Om den faktiska bakgrund som den italienska regeringen har beskrivit bekräftas – vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva – finns det inget i handlingarna i målet som tyder på att de italienska myndigheterna, genom att välja ovannämnda kriterier, har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som de har enligt artikel 16.1 i direktiv 2008/118.
98.      Som jag tidigare har förklarat hade medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta sammanhang. I skäl 15 i direktiv 2008/118 klargörs att ett av syftena med tillståndssystemet är att underlätta kontroller. Dessutom uppmanades medlemsstaterna i rekommendation 2000/789 att ”tillämpa strikta kriterier i samband med beviljande av tillstånd”.(59)
99.       Jag vill emellertid erinra om att det yttersta målet med direktiv 2008/118 var att säkerställa en väl fungerande inre marknad genom att harmonisera villkoren för uttag av punktskatt på varor.(60) Det är därför uppenbart att man med de relevanta nationella åtgärderna bör sträva efter – såsom korrekt anges i artikel 2.1 i rekommendation 2000/789 – att uppnå en balans mellan att underlätta handeln och möjliggöra en effektiv kontroll.
100. Behovet av att göra en avvägning i detta avseende följer också av proportionalitetsprincipen. Det följer i själva verket av fast rättspraxis att medlemsstaterna vid införlivandet eller genomförandet av unionsrätten måste iaktta unionens allmänna principer, vilket naturligtvis innefattar proportionalitetsprincipen. Medlemsstaterna måste därför använda medel som gör det möjligt för dem att effektivt uppnå det mål som eftersträvas i deras nationella lagstiftning, utan att gå längre än vad som är nödvändigt och med minsta möjliga skada för de övriga mål och principer som fastställs i relevant unionslagstiftning. När det finns ett val mellan flera lämpliga åtgärder måste man därför välja den minst ingripande åtgärden och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(61)
101. Närmare bestämt omfattar proportionalitetsbedömningen en prövning av tre kumulativa kriterier, nämligen om de vidtagna åtgärderna är i) ”lämpliga”, ii) ”nödvändiga” och iii) ”proportionerliga i egentlig mening”.(62)
102. I förevarande mål är det, med tanke på ämnets tekniska karaktär, inte alls enkelt att bedöma de ifrågasatta bestämmelsernas proportionalitet. Följaktligen är det bäst att överlåta denna uppgift till den hänskjutande domstolen. För att ge den domstolen några användbara riktlinjer ska jag nu dock redogöra för några överväganden om hur denna bedömning bör göras, mot bakgrund av de omtvistade bestämmelsernas särdrag.
103. För det första bör den hänskjutande domstolen kontrollera om åtgärden är lämplig.  Det vill säga om det kan bidra till att det eftersträvade målet uppnås, vilket återspeglar en verklig önskan att uppnå detta mål på ett konsekvent och systematiskt sätt.
104. I förevarande mål kan detta kräva att den hänskjutande domstolen först kontrollerar att de kriterier som använts verkligen har utformats för att uppnå målet att bekämpa skatteundandragande och missbruk (genom att förebygga typiska situationer där bedrägeri förekommer och genom att underlätta kontroller i efterhand). I detta sammanhang bör den hänskjutande domstolen enligt min mening säkerställa att kriterier som är vagt formulerade och/eller ger tullmyndigheten ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (till exempel kriteriet om anläggningens ”faktiska drifts- och försörjningsbehov”) tolkas och tillämpas på ett korrekt sätt.
105. Detta innebär att de faktorer som myndigheten beaktar för att kontrollera om dessa villkor är uppfyllda endast avser upplagshavarens tillförlitlighet och inte andra överväganden, exempelvis av kommersiell eller ekonomisk natur. Myndigheterna kan till exempel inte göra beviljandet av ett tillstånd beroende av deras egen bedömning av om det finns en efterfrågan på ytterligare upplag på marknaden eller om det område som valts för anläggningen ”täcks” i tillräcklig omfattning av andra upplag.
106. Åtgärdens lämplighet förutsätter också att de kriterier som anges i lagdekretet (vad gäller typer av parametrar, belopp som dessa parametrar fastställs till och så vidare) kan bidra på ett meningsfullt sätt till det eftersträvade målet, i detta fall att förhindra skatteundandragande och missbruk. Frågan är alltså om dessa kriterier är tillräckliga för att identifiera de situationer som oftare ger upphov till bedrägeri och missbruk, med beaktande av de resurser som staten rimligen kan använda för kontroller i förväg och i efterhand.
107. För det andra bör den hänskjutande domstolen, när det gäller kravet att åtgärden ska vara ”nödvändig”, undersöka i) om det fanns lika effektiva åtgärder som var mindre restriktiva och ii) om åtgärden inte går utöver vad som krävs för att uppnå det aktuella målet.
108. I praktiken innebär detta framför allt att man måste överväga om det var möjligt för de italienska myndigheterna att anta alternativa, mindre stränga villkor(63) för att uppnå en lämplig skyddsnivå mot skatteundandragande och bedrägeri.
109. För det tredje förutsätter proportionalitet i egentlig mening en bedömning av de olägenheter som orsakas av en viss åtgärd och av huruvida dessa olägenheter är proportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen. Det innebär i synnerhet att man måste fokusera på huruvida åtgärden i fråga skapar en rimlig balans mellan de intressen som står på spel, det vill säga det intresse som staten eftersträvar med åtgärden i fråga (att förhindra skatteundandragande och missbruk) och de intressen som berörs negativt (de företag som har svårt eller till och med omöjligt att bevisa sin tillförlitlighet).
110. Mot bakgrund av de argument som CPR har framfört anser jag att det i förevarande mål kommer att vara avgörande att kontrollera att den italienska lagstiftaren inte har satt ribban för högt, så att endast (eller huvudsakligen) stora koncerner faktiskt kan dra nytta av den aktuella skattefördelen. Mindre företag och oberoende aktörer bör också kunna visa sin tillförlitlighet utan att behöva genomgå överdrivna, onödiga eller orimligt långa och kostsamma administrativa förfaranden.
111. I detta sammanhang är det naturligtvis viktigt att inte bara granska att kriterierna i lagdekretet är adekvata ”på pappret”, utan också att de tillämpas av tullmyndigheterna på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt. Alla skillnader i behandlingen av olika aktörer – både i själva lagen och i dess dagliga tillämpning – bör vara rimliga och kopplade till en objektiv skillnad i risknivån i varje situation för den effektiva uppbörden av punktskatter.
112. I detta sammanhang vill jag tillägga att det faktum att förvaltningsmyndigheterna (i detta fall tullmyndigheten) antar icke-bindande rättsakter (t.ex. ett ”circolare amministrativa”(64)) som syftar till att ge vägledning till sin personal ”på fältet” om hur den relevanta nationella lagstiftningen ska tolkas, inte i sig verkar vara problematiskt. Här bör dock två saker påpekas. För det första är det avgörande att dessa rättsakter, även om de inte är bindande, är förenliga med unionsrätten. I annat fall kan de vilseleda de myndigheter som ansvarar för att bevilja tillståndet, vilket kan leda till ett eventuellt åsidosättande av unionsbestämmelser. För det andra kan det, i den mån dessa rättsakter har en väsentlig inverkan på hur villkoren i den nationella lagstiftningen tillämpas, av rättssäkerhetsskäl vara nödvändigt att göra dessa rättsakter tillgängliga för de berörda företagen.
113. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att artikel 16 i direktiv 2008/118 inte utgör hinder för nationella åtgärder som fastställer kriterier baserade på kapacitet, drifts- och leveransbehov, utvinningskvoter och/eller funktionella förhållanden mellan upplag för att ge tillstånd för förvaltning av kommersiella upplag som hanterar energiprodukter enligt system för uppskov med tull, med förbehåll för proportionalitetsprincipen, vars iakttagande det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
V.      Förslag till avgörande
114. Sammanfattningsvis föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) har ställt enligt följande:
1)      Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden
–      utgör inte hinder för nationella åtgärder som fastställer kriterier baserade på kapacitet, drifts- och försörjningsbehov, uttagsprocent och/eller funktionella förhållanden mellan upplag för att tillåta förvaltning av kommersiella upplag som hanterar energiprodukter enligt förfaranden för uppskov med skatt.
2)      Artikel 16 i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG
–      utgör inte hinder för nationella åtgärder som fastställer kriterier baserade på kapacitet, drifts- och försörjningsbehov, uttagsförhållanden och/eller funktionella förhållanden mellan lager, för att godkänna förvaltning av kommersiella lager som hanterar energiprodukter enligt förfaranden för uppskov med skatt, med förbehåll för proportionalitetsprincipen.
1      Originalspråk: engelska.
2      Se beslut av den 15 december 2022, Centro Petroli Roma (C‑597/21, EU:C:2022:1010) (nedan kallat beslutet Centro Petroli Roma I).
3      EUT L 376, 2006, s. 36.
4      EUT L 9, 2009, s. 12.
5      Upphävt genom rådets direktiv (EU) 2020/262 av den 19 december 2019 om allmänna regler för punktskatt (EUT L 58, 2020, s. 4), i ändrad lydelse.
6      Se särskilt dom av den 6 oktober 1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335, punkt 21) (nedan kallad domen Cilfit), och dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 33) (nedan kallad domen Consorzio).
7      Se särskilt domen Consorzio, punkt 40 och där angiven rättspraxis. I detta sammanhang kan det vara värt att påpeka att ett sådant test är lika giltigt för en situation med så kallad acte éclairé. Se även generaladvokaten
Ćapetas förslag till avgörande i målet Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punkt 33).
8      Beslutet Centro Petroli Roma I, punkterna 36–58.
9      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i de förenade målen X och van Dijk (C‑72/14 och C‑197/14, EU:C:2015:319, punkt 67): ”de domare, som deltar i den slutliga rättsinstansens avgörande av saken, måste vara uppriktigt övertygade om att andra domare skulle vara eniga med dem”. Kursivering i originalet.
10      Se särskilt punkterna 47 och 48 i domen Consorzio. Se även generaladvokaten
Bobeks förslag till avgörande i samma mål (EU:C:2021:291, punkterna 150–157), och mitt förslag till avgörande i målet Kubera (C‑144/23, EU:C:2024:522, punkt 106) (nedan kallat mitt förlag till avgörande i målet Kubera).
11      Se särskilt domen Cilfit, punkt 21 (nedan kallade undantagen i domen Cilfit).
12      Se punkterna 122–133 i detta förslag till avgörande.
13      Frågan var formulerad på följande sätt: ”Är det, för att tillgodose de i den italienska konstitutionen och unionsrätten stadfästa kraven på domstolarnas oberoende och på att mål avgörs i rimlig tid, möjligt att tolka artikel 267 FEUF på så sätt att den utgör hinder för att en högsta nationell domstol, som har prövat och ogillat ett yrkande om den ska begära förhandsavgörande avseende tolkning av unionsrätten, antingen automatiskt eller uteslutande på begäran av den som har väckt talan, blir föremål för ett förfarande avseende civilrättsligt och disciplinärt ansvar?”
14      Det kan vara värt att återigen påpeka att Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) inte har hänskjutit någon fråga i detta avseende.
15      Se, exempelvis, dom av den 28 juni 2022, kommissionen/Spanien (Åsidosättande av unionsrätten från lagstiftarens sida) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punkterna 29 och 30 och där angiven rättspraxis).
16      Se bland annat dom av den 29 juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
17      Se,
exempelvis, dom av den 28 juni 2022, kommissionen/Spanien (Åsidosättande av unionsrätten från lagstiftarens sida) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
18      Se särskilt dom av den 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, punkterna 33–36) (nedan kallad domen Köbler), dom av den 13 juni 2006, Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391, punkterna 30–32) (nedan kallad domen Traghetti) och, på senare tid, dom av den 28 juli 2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 20).
19      Se, exempelvis, dom av den 28 juli 2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 24 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.
20      Se dom av den 29 juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
21      Se domen Consorzio, punkterna 53 och 54 (hänvisningar till rättspraxis utelämnade).
22      Se, bland annat, dom av den 19 december 2024, Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:1043, punkt 35 och där angiven rättspraxis). Se även generaladvokaten
Légers förslag till avgörande i målet Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207, punkt 46) och generaladvokaten
Ćapetas förslag till avgörande i målet Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:612, punkt 75).
23       Se bland annat dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 229) (nedan kallad domen FJR).
24      Se i detta sammanhang även generaladvokaten
Bobeks förslag till avgörande i målet Asociaţia ’Forumul Judecătorilor din România’
m.fl. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 och C‑355/19, EU:C:2020:746, punkt 265).
25      Se, bland annat, Europarådet, Venedigkommissionen, Comparative overview of legislation on disciplinary liability of judges and presidents of the constitutional courts in the 46 Council of Europe member States, 9 december 2024, och Mikuli, P (red.), Accountability of Judicial Power, Theoretical and Comparative Perspectives, Routledge, 2025, kapitel 5 och 6.
26      Se, bland annat, domen AFJR, punkterna 229 och 230.
27      Det räcker att erinra om den fasta rättspraxis enligt vilken detta krav, vilket är oupplösligt förbundet med rättskipningsuppdraget, är en del av kärninnehållet i den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd och till en rättvis rättegång, vilken är av vital betydelse för att garantera att samtliga rättigheter som enskilda tillerkänns enligt unionsrätten skyddas och att medlemsstaternas gemensamma värden som anges i artikel 2 FEU, bland annat rättsstatsprincipen, upprätthålls. Se bland annat dom av den 25 februari 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku och Adoreikė (C‑146/23 och C‑374/23, EU:C:2025:109, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
28      Se domen AFJR, punkt 232. Se även Corte costituzionales (Författningsdomstolen, Italien), dom av den 3 februari 1987, nr 26, punkt 4: ”Den dömande verksamhetens särart och de därmed sammanhängande åtgärdernas karaktär medför villkor och begränsningar för domstolarnas ansvar … för att skydda deras oavhängighet och verksamhetens självständighet.”
29      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
30      Se dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 83), med hänvisning till relevant rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.
31      Se, bland annat, domen AFJR,
punkt 236. Som Förenta staternas högsta domstol slog fast i målet Pierson mot Ray (386 U.S. 547 (1967)) ”är det en domares plikt att avgöra alla mål inom sin behörighet som föreläggs honom, även kontroversiella mål som väcker starka känslor hos parterna. Hans fel kan korrigeras vid ett överklagande, men han bör inte behöva frukta att missnöjda parter ska förfölja honom med rättsprocesser … Att lägga en sådan börda på domare skulle inte bidra till principfasta och orädda domstolsavgöranden, utan till hotelser.” I Förenta staterna är den immunitet som beviljas domare för handlingar som de utför i sin egenskap av domare mycket omfattande. Se särskilt Förenta staternas högsta domstol, Bradley mot Fisher (80 U.S. 335 (1871)).
32      Se domen AFJR,
punkt 234. Min kursivering.
33      Ibidem. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 239 och där angiven rättspraxis).
34      Se, exempelvis dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 95), och dom av den 30 april 2025, Inspektorat kam Visshia sadeben savet (C‑313/23, C‑316/23 och C‑332/23, EU:C:2025:303, punkt 86). Se även, mer allmänt, dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 45 och följande punkter).
35      Se dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punkterna 137, 139 och 141), och dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkterna 126 och 127).
36      Förslag till avgörande av generaladvokaten
Ćapeta i målet Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punkt 50).
37      Denna skyldighet följer av ”artikel 267 FEUF, jämförd med artikel 47 andra stycket i stadgan”: se domen Consorzio, punkt 51, och dom av den 15 oktober 2024, Kubera (C‑144/23, EU:C:2024:881, punkterna 61–65).
38      Se dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 238 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.
39      Se, analogt, domen Traghetti, punkt 35.
40       I tillämpliga delar gäller liknande överväganden när en nationell domstol i sista instans underlåter att ange skälen för att vägra att begära ett förhandsavgörande, trots att en part har tagit upp en fråga om unionsrätten och uttryckligen uppmanat domstolen att göra detta. Jag anser dock inte att underlåtenheten att ange skäl kan anses vara tillräckligt uppenbar eller allvarlig när den nationella domstolens beslut fattades före meddelandet av domen Consorzio. Det var i själva verket första gången som domstolen uttryckligen prövade denna accessoriska skyldighet.
41      Se dom av den 4 oktober 2018, kommissionen/Frankrike (Förskottsskatt) (C‑416/17, EU:C:2018:811), och dom av den 14 mars 2024, kommissionen/Förenade kungariket (Dom från Supreme Court) (C‑516/22, EU:C:2024:231).
42      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 november 1990, kommissionen/Italien (C‑209/88, EU:C:1990:423, punkterna 12–14), och dom av den 30 januari 2003, kommissionen/Danmark (C‑226/01, EU:C:2003:60, punkt 32).
43      Se dom av den 9 september 2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl. (C‑160/14, EU:C:2015:565).
44      När det gäller internationella normer, se till exempel Förenta nationernas grundläggande principer om domstolarnas oberoende ställning, antagna den 6 september 1985 (princip 16); Europarådet, Europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning, antagen den 8–10 juli 1998 (punkterna 5.1–5.3), och Europarådet, Ministerkommitténs rekommendation till medlemsstaterna om domare: oberoende, effektivitet och ansvar, antagen den 17 november 2010 (punkterna 66–71). När det gäller rättspraxis från Corte costituzionale (författningsdomstolen) hänvisas bland annat till dom av den 11 januari 1989, nr 18, punkt 10, och dom av den 6 juli 2022, nr 205, punkt 8.
45      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 226).
46      Ibidem, punkt 225.
47      Se även mitt förslag till avgörande i målet Kubera, punkterna 113 och 114.
48      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2015, X och van Dijk (C‑72/14 och C‑197/14, EU:C:2015:564, punkt 59), och domen Consorzio, punkt 50.
49      Se även, analogt, domen Consorzio,
punkt 53.
50      Min kursivering.
51      Dom av den 22 december 2022 (C‑83/21, EU:C:2022:1018, punkterna 25–28).
52      Min kursivering.
53      Min kursivering.
54      Min kursivering.
55      Se dom av den 18 december 2007, Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:817, punkt 38).
56      Se, bland annat, dom av den 14 september 2023, Vinal (C‑820/21, EU:C:2023:667, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
57      Se generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:457, punkt 46).
58      EGT L 314, 2000, s. 29. Se skäl 5 i rekommendationen.
59      Artikel 2.1 i rekommendationen. Min kursivering.
60      Se särskilt skäl 8 och artikel 1.1 i direktiv 2008/118.
61      Se, bland annat, dom av den 13 januari 2022, MONO (C‑326/20, EU:C:2022:7, punkterna 34 och 35).
62      Se närmare, med hänvisningar till relevant rättspraxis, mina förslag till avgörande i målen Cilevičs m.fl. (C‑391/20, EU:C:2022:166, punkt 77) och Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, punkterna 91–133).
63      Detta är uppenbarligen en faktor som de företag som ifrågasätter den nationella åtgärden måste göra gällande och bevisa enligt gällande krav.
64      Se punkt 14 ovan.