62009CC0137_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
A – Allmän presentation av målet
1. Kan den princip om frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras genom fördraget om Europeiska unionens funktionssätt tillämpas på försäljning av ett narkotiskt preparat? Med andra ord, kan en ägare till en coffeeshop åberopa denna princip för att legitimera sin verksamhet och kan en medborgare i en medlemsstat åberopa denna frihet för att åka och använda droger i en annan medlemsstat?
2. Bakom dessa enkla frågor döljer sig andra känsligare frågor. Har vi för avsikt att bygga ett Europa inom vilket tillverkare, transportörer eller mottagare fritt kan göra gällande den fria rörlighet som garanteras genom fördraget för att odla, transportera, erbjuda eller konsumera narkotika? Har det område med frihet, säkerhet och rättvisa som vi bygger i dag ambitionen att tjäna narkotikahandelns intressen?
3. Dessa är i korthet de frågor som tas upp i denna begäran om förhandsavgörande.
4. Detta mål hör hemma i ett sammanhang med hårdnande och mindre tolerant politik gentemot försäljning av cannabis i coffeeshops som Konungariket Nederländerna har antagit. Burgemeester van Maastricht (borgmästaren i Maastrichts kommun, nedan kallad borgmästaren) som var medveten om de gränsöverskridande verkningarna av denna politik och de talrika problem som åsamkas den allmänna ordningen genom det massiva och ökande anlitandet av dessa inrättningar beslutade att enbart låta personer bosatta i Nederländerna få tillträde till dessa (nedan kallad den omtvistade bestämmelsen). En sådan bestämmelse skulle utgöra ett uppenbart hinder mot den fria rörlighet som garanteras genom fördraget om den rörde ett allmänt utskänkningsställe där endast tillåtna konsumtionsvaror såldes. Så är dock inte fallet i detta mål, eftersom till skillnad från vad som gäller snackbarer och andra snabbmatställen där det säljs läskedrycker och smörgåsar som man tar med sig, är den främsta verksamheten för en coffeeshop att sälja ett narkotiskt preparat som är förbjudet att saluföra i samtliga medlemsstater.
5. Raad van State (Nederländerna) har följaktligen frågat domstolen huruvida en sådan bestämmelse kan hänföras till det materiella tillämpningsområdet för unionsrätten, närmare bestämt de grundläggande friheter som garanteras genom fördraget. Raad van State har frågat domstolen om denna bestämmelse kan motiveras med hänsyn till kampen mot narkotikaturism och de olägenheter som denna för med sig.
6. Jag kommer att hävda i mitt förslag till avgörande, för det första att bestämmelser utfärdade av en lokal administrativ enhet enligt vilka endast personer som bor i Nederländerna har tillträde till coffeeshops inte omfattas av tillämpningsområdet för fördraget, närmare bestämt friheten att tillhandahålla tjänster. Jag kommer härvidlag att förklara att den frihet som åsyftas i artikel 56 FEUF inte i något fall kan legitimera handel med ett narkotiskt preparat som även om det tolereras av en av medlemsstaterna i unionen, inte kan dra nytta av fördelarna med den gemensamma marknaden.
7. Jag föreslår för det andra att domstolen, i en anda av samarbete med den nationella domstolen, studerar den omtvistade bestämmelsens förenlighet ur ytterligare en synvinkel. Med hänsyn till tvistens föremål och samtliga uppgifter som den nationella domstolen har tillhandahållit anser jag att det är oundgängligt att tolka de bestämmelser i unionsrätten som specifikt avser skyddet för allmän ordning och kampen mot otillåten efterfrågan på narkotika.
8. Efter denna prövning kommer jag att framhålla att en sådan bestämmelse som syftar till att bekämpa narkotikaturism och den brottslighet som denna för med sig, utgör ett utövande inte endast av den rätt som tillerkänns staten att upprätthålla sin nationella allmänna ordning i enlighet med artiklarna 4 FEU och 72 FEUF, utan även av dess skyldighet att bidra till bevarandet av den europeiska allmänna ordningen i enlighet med artikel 71.5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet(2) .
B – Cannabis
9. För närvarande använder omkring 4 miljoner unga européer cannabis dagligen och 19 medlemsstater berörs av odlingen av denna drog. Eftersom konsumtionsmönstret för cannabis förändras och det dyker upp nya former av cannabis på marknaden anser jag att det är viktigt att erinra om vad denna drog är och vilka verkningar den har på konsumenternas hälsa.
1. En stor variation av cannabis
10. Marijuana eller gräs är namnet på cannabisväxtens blad och frukt som hackade och krossade röks rent eller tillsammans med tobak. Haschisch däremot är kåda som utsöndras av bladen och de mogna blomknopparna på växten. Den är fyra till åtta gånger mer aktiv än marijuana. De psykotropa substanser som ingår i haschisch är cannabinoider bland vilka den viktigaste är delta 9 – tetrahydrocannabinol (nedan kallad THC). Verkningarna av cannabis visar sig vid en absorberad dos av 0,05 mg/kg THC och som en illustration innehåller en cigarett eller joint marijuana 2–5 mg THC.
11. Halten av THC varierar i mycket hög grad beroende på produkternas ursprung, årstiderna och tillverkningsmetoderna. Utöver de klassiska sorter som härrör från Nordafrika (bland annat Marocko), Asien och Mellanöstern, erbjuder försäljarna eller langarna i dag cannabis som beretts på nya sätt till konsumenter som fortfarande sällan är informerade om att giftigheten hos dessa nya former av cannabis har ökat(3) . Enligt genomförda studier uppgår den genomsnittliga koncentrationen av THC i importerad marijuana och haschisch till 7 procent respektive 18,2 procent, i marijuana av nederländskt ursprung (nederwiet eller hennep) omkring 20,4 procent och i haschisch från bearbetad nederländsk marijuana (nederhasj), omkring 39,3 procent(4) .
12. Likaledes har det kommit ut nya produkter på marknaden baserade på örter med tillsats av syntetiska cannabinoider eller blandade med så skadliga ämnen som bly, vax, glaspulver, mediciner och även sand(5) . Detta gör det möjligt att öka vikten vid försäljningen och förstärka berusningseffekten.
2. En konsumtion som innebär risker för folkhälsan
13. Vi kommer att märka att den toleranta politik som den nederländska regeringen har antagit vilar på en distinktion mellan konsumtion av och faror med ”lätt narkotika”, respektive ”tung narkotika”. Jag anser att denna åtskillnad har förlorat hela sin relevans med tanke på de nya former av cannabis som introducerats på marknaden och de risker som konsumtionen av dem innebär för människors hälsa.
14. Cannabis farliga och skadliga inverkan på konsumenterna liksom på den sociala sammanhållningen behöver inte längre bevisas. Även om de psykiska effekterna i samband med konsumtion av cannabis i princip är temporära och reversibla för en tillfällig konsument, visar de sig inte desto mindre från och med den första jointen, förstärker effekten av alkohol och tobak och kan leda till ett cannabisrus som vid bilkörning får dramatiska följder. De fyra nederländska ministrar som ansvarar för drogpolitiken har uttryckligen erkänt detta i sin skrivelse till det nederländska parlamentet av den 11 september 2009(6) .
15. Såsom talrika vetenskapliga studier har visat(7), kan ett intensivt och långvarigt bruk av cannabis medföra en ännu mer skadlig fysisk och psykisk påverkan. Då cannabis innehåller sju gånger mer tjära och kolmonoxid än tobak utsätts rökaren genom kronisk användning av cannabis för större risker för giftig inverkan på lungorna och cancer i övre luftvägar(8) . Konsumtion av cannabis leder till fysisk och mental trötthet och minskar koncentrationsförmågan, minnesförmågan och inlärningsförmågan och leder till minskad kapacitet i yrkeslivet och skolan. En regelbunden konsumtion av cannabis kan således leda till avbruten skolgång som hos den vuxne yttrar sig i större svårigheter att inneha ett regelbundet och fast arbete och hos yngre skolfrånvaro som orsakar marginalisering och depression hos vissa individer. Dessutom kan användning av cannabis ge upphov till psykiatriska symptom som hallucinationer. Cannabis har även anklagats för uppkomsten av vissa typer av schizofreni. I det fallet karaktäriseras sambandet mellan schizofreni och cannabismissbruk i tidigare uppkommande och mer frekventa besvär, en större social missanpassning och mer uttalade risker för depression och självmord. Det är uppenbart att dessa risker ökar i takt med konsumtionsvanorna, varaktigheten, användarens personliga sårbarhet och mängden av den produkt som intas.
16. Slutligen exponerar cannabiskonsumtionen användarna för starkare narkotika. Även om ”inkörsportsteorin” eller ”stegringsteorin” kritiseras av somliga, kvarstår dock att en person som redan har upplevt de hallucinogena effekterna hos cannabis är mer benägen att pröva narkotika med intensivare effekter.
17. Det är på grund av att cannabis är så farligt och skadligt som denna drog i dag brännmärks av talrika europeiska och internationella konventioner.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionslagstiftningen
1. Kampen mot narkotikan
a) Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
18. I artikel 3.1 FEU anges att ”[u]nionen ska ha som mål att främja freden, sina värden och folkens välfärd”.
19. Artikel 3.2 FEU har följande lydelse: ”Unionen ska erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande av brottslighet.”
20. Enligt artikel 4.2 FEU ska unionen ”respektera [medlemsstaternas] väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att … upprätthålla lag och ordning”.
21. Välfärd, social sammanhållning, hälsa och människors säkerhet utgör de syften som styr unionens agerande i kampen mot narkotika och i skapandet av det område med frihet, säkerhet och rättvisa som anges i artikel 67 FEUF.
22. Inom denna ram inriktar sig unionen främst på att minska utbud och efterfrågan som förenar å ena sidan åtgärder för att förebygga och bekämpa olaglig handel med narkotika och organiserad brottslighet och å andra sidan åtgärder för att förebygga narkotikamissbruk.
i) Kampen mot olaglig handel med narkotika och organiserad brottslighet
23. Enligt artikel 67.3 FEUF ska kampen mot olaglig handel med narkotika och organiserad brottslighet ske i samordning och samarbete mellan polismyndigheter och straffrättsliga myndigheter i medlemsstaterna samt genom tillnärmning av den straffrättsliga lagstiftningen.
24. Inte desto mindre har medlemsstaterna enligt artikel 72 FEUF fortfarande ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten på sitt territorium.
25. Den olagliga handeln med narkotika och den organiserade brottsligheten nämns uttryckligen bland de ”eurocrimes” som åsyftas i artikel 83.1 FEUF. Enligt denna bestämmelse får Europaparlamentet och rådet genom direktiv i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottens karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder.
ii) Förebyggande av narkotikamissbruk
26. Förebyggandet av narkotikamissbruk omfattas av artikel 168.1 FEUF och artikel 35 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(9), i vilka det föreskrivs att en hög nivå av skydd för människors hälsa ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder.
27. Enligt artikel 168 FEUF ska unionen komplettera medlemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive genom upplysning och förebyggande verksamhet.
b) Schengenregelverket
28. Artikel 71 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet har följande lydelse:
”1. De avtalsslutande parterna förbinder sig vad gäller direkt eller indirekt försäljning av varje slag av narkotika och psykotropa ämnen, även cannabis, samt innehav av sådana preparat och ämnen för försäljning eller export, att i enlighet med Förenta nationernas gällande konventioner … vidta alla erforderliga åtgärder för att förebygga och straffa olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen.
2. [De avtalsslutande parterna] … förbinder sig … att genom administrativa och straffrättsliga åtgärder förebygga och straffa olaglig export av narkotika och psykotropa ämnen, även cannabis, liksom försäljning, anskaffning och överlåtelse av sådana preparat och ämnen.
3. För att bekämpa olaglig import av narkotika och psykotropa ämnen, även cannabis, skall de avtalsslutande parterna förstärka sin kontroll av person- och varutrafiken samt transportmedel vid de yttre gränserna. …
4. För att försäkra sig om att bestämmelserna i denna artikel följs skall de avtalsslutande parterna särskilt bevaka de platser som är kända för narkotikahandel.
5. De avtalsslutande parterna skall göra allt som står i deras makt för att förebygga och bekämpa de negativa effekterna av den olagliga efterfrågan på varje slag av narkotika och psykotropa ämnen, även cannabis. De åtgärder som vidtas i detta syfte faller under de enskilda avtalsslutande parternas ansvar.”
29. En gemensam förklaring i anslutning till artikel 71.2 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet har bifogats slutakten. Förklaringen har följande lydelse:
”Om någon avtalsslutande part inom ramen för sin nationella politik vad gäller att förebygga och behandla beroende av narkotika och psykotropa ämnen, avviker från den princip som avses i artikel 71.2, skall samtliga avtalsslutande parter vidta de administrativa och straffrättsliga åtgärder som krävs för att förebygga och bekämpa olaglig import och export av dessa produkter och ämnen, särskilt sådan som är avsedd för övriga avtalsslutande parters territorium.”
c) Sekundärrätt
30. I rådets resolution av den 29 november 1996(10) identifierades på ett tydligt sätt problemet med narkotikaturism och föreslogs de första åtgärderna i kampen mot denna företeelse.
31. Sedan upprepade medlemsstaterna inom ramen för en gemensam åtgärd av den 17 december 1996(11) att de gemensamt åtagit sig att bekämpa olagliga flöden inom gemenskapen av narkotiska preparat och de enorma vinsterna av handeln, inklusive drogturism(12) . De har även åtagit sig att straffbelägga en avsiktlig handling som består i att offentligen förleda eller förmå annan, på vilket sätt det vara må, till bruk av eller till olaglig framställning av narkotiska preparat. De ska visa prov på särskild vaksamhet när det gäller användningen av Internet(13) .
32. Sedan har varje medlemsstat i enlighet med artikel 2.1 a i rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004(14) åtagit sig att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att framställning, tillverkning, extraktion, beredning, erbjudande, utbjudande till försäljning, distribution, försäljning, överlåtelse av varje slag, förmedling, försändelse, transitering, transport, import eller export av narkotika beläggs med straff när dessa handlingar begås uppsåtligen och orättmätigt(15) .
33. I Stockholmsprogrammet, som antogs av rådet den 2 december 2009(16), föreskrivs i fråga om strategin för den inre säkerheten i unionen att förbättrade åtgärder på EU-nivå, i kombination med bättre samordning med åtgärder på regional och nationell nivå, är av avgörande betydelse för skyddet mot transnationella hot. Det preciseras också att organiserad brottslighet och olaglig narkotikahandel fortsätter att vara en utmaning mot unionens inre säkerhet och att gränsöverskridande brottslighet har utvecklats till en akut utmaning som kräver tydliga och övergripande motåtgärder(17) .
34. Slutligen består unionens handlingsram av olika planer som syftar till att tillämpa den strategi mot narkotika som unionen har definierat för perioden 2005–2012. I den nuvarande planen(18) anges fem prioriteringar, det vill säga samordning av strategier i kampen mot narkotikan på nationell och EU-nivå(19), minskning av efterfrågan på narkotika, minskning av tillgången och bestraffning av försäljningen av narkotika, internationellt samarbete och forskning på detta område.
2. De grundläggande friheter som tillerkänns medborgarna i unionen
35. Unionsmedborgarskapet ger varje medborgare i en medlemsstat grundläggande och individuella rättigheter. Varje unionsmedborgare kan åberopa artikel 18 FEUF som innehåller ett förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet, i alla de situationer som omfattas av gemenskapsrättens materiella tillämpningsområde(20) .
36. Dessa situationer är först och främst dem som omfattas av artikel 21 FEUF(21) .
37. I denna bestämmelse uttalas rent allmänt att varje unionsmedborgare har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Det handlar om en grundläggande frihet som slås fast i artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som unionsmedborgarna kan utöva oberoende av om de bedriver någon ekonomisk verksamhet eller ej. Om en medborgare i en medlemsstat reser eller uppehåller sig på unionens territorium kan han åberopa den rätt att inte bli utsatt för diskriminering på grund av sin nationalitet som fastställts i artikel 18 FEUF.
38. Dessa situationer innefattar även dem som ingår i friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 FEUF(22) .
39. Enligt fast rättspraxis kan för det första friheten att tillhandahålla tjänster(23) göras gällande av ett företag gentemot den stat där företaget är etablerat, så snart företaget tillhandahåller tjänster till mottagare som är etablerade i en annan medlemsstat. För det andra ingår i denna rätt en frihet för användare av tjänster, bland vilka turister befinner sig, att bege sig till en annan medlemsstat för att där utnyttja en tjänst utan att besväras av inskränkningar(24) . Enligt artikel 52.1 FEUF som det hänvisas till i artikel 62 FEUF kan denna frihet dock bli föremål för inskränkningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
40. Slutligen har principen om icke-diskriminering i artikel 18 FEUF genomförts och konkretiserats på området för fri rörlighet för varor. Enligt artiklarna 34 FEUF och 35 FEUF är det förbjudet med kvantitativa importrestriktioner respektive kvantitativa exportrestriktioner mellan medlemsstaterna, samt alla åtgärder med motsvarande verkan. Dock kan enligt artikel 36 FEUF vissa restriktioner vara berättigade som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv.
B – Internationella åtaganden
41. Genom Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, som ingicks i Wien den 20 december 1988(25), förstärks och kompletteras åtgärderna i Förenta nationernas allmänna konvention om narkotika 1961 som ingicks i New York den 30 mars 1961(26) och Förenta nationernas konvention om psykotropa ämnen som ingicks i Wien den 21 februari 1971(27) .
42. Alla medlemsstater liksom unionen är parter i 1988 års FN‑konvention(28) .
43. Artikel 3.1 i denna konvention har följande lydelse:
”Varje part skall vidta nödvändiga åtgärder för att enligt sin nationella lagstiftning belägga följande handlingar med straff när de begås uppsåtligen:
a) i)	produktion, tillverkning, extraktion, beredning, erbjudande, utbjudande till försäljning, distribution, försäljning, överlåtelse av varje slag, förmedling, försändelse, transitering, transport, import och export av varje slag av narkotika eller psykotropa ämnen i strid med bestämmelserna i 1961 års konvention, 1961 års konvention med ändringar eller 1971 års konvention
…
c) iii)	att offentligt uppmana eller söka förleda andra, på vilket sätt det vara må, att begå brott som anges i denna artikel eller att olagligen använda narkotika eller psykotropa ämnen.”
44. Cannabis finns upptaget i förteckningen över narkotika i 1988 års FN-konvention.
C – Den nederländska lagstiftningen
45. Enligt lagen om narkotika av år 1976 (Opiumwet 1976, nedan kallad narkotikalagen) är innehav, handel, odling, transport, tillverkning, import och export av narkotika förbjudna. Dessa handlingar är straffbelagda vad beträffar all narkotika, inklusive cannabis och dess derivat, såvida de inte sker i medicinska, vetenskapliga eller pedagogiska syften och under förutsättning att tillstånd erhållits i förväg.
46. Den toleranta politik som Nederländerna för i fråga om försäljning och konsumtion av ”lätt narkotika” är resultatet av en lång utvecklingsprocess vars riktlinjer särskilt definierades år 1972 i Baan-kommissionens regeringsrapport(29) och år 1995 i rapporten ”Politik på narkotikaområdet i Nederländerna: kontinuitet och förändring”(30) .
47. Denna politik baseras på distinktionen mellan ”tung narkotika” som medför oacceptabla risker för hälsan, nämligen opiaterna, kokain, kodein, heroin, ecstasy, cannabisolja och även amfetamin och LSD (lista I). Den ”lätta narkotikan” innefattar cannabis och dess derivat som inte är lika farliga även om de anses medföra risker (lista II)(31) .
48. Eftersom de risker som är förbundna med konsumtion av lätt narkotika anses acceptabla, är den strategi som den nederländska lagstiftaren valt mer nyanserad än den som tillämpas i fråga om tung narkotika. Innehav av lätt narkotika för personligt bruk har avkriminaliserats och försäljningen av sådan narkotika tolereras i strikt begränsad kvantitet och under kontrollerade förhållanden. Den nederländska lagstiftaren har således velat undvika att brännmärka och marginalisera konsumenter av lätt narkotika och har även avsett att separera marknaden för tung narkotika från marknaden för lätt narkotika i syfte att skapa en social barriär som hindrar övergången från den ena till den andra.
49. Toleranspolitiken har genomförts bland annat inom ramen för direktiv formulerade av de allmänna åklagarnas kollegium. I dessa direktiv som har ställning av lag fastställs åklagarmyndighetens prioriteringar vad gäller utredning och straffrättsliga åtgärder som vidtas till följd av ett brott mot narkotikalagen(32) . De rättsvårdande myndigheterna baserar sig således på opportunitetsprincipen när de för en selektiv åtalspolitik och inte systematiskt vidtar straffrättsliga åtgärder mot små narkotikahandlare utan prioriterar beivrande av narkotikasmuggling och brottslighet i stor skala.
50. De nederländska myndigheterna har således tolererat försäljning i små kvantiteter av produkter baserade på hampa av godkända återförsäljare (huisdealer) på ungdomsgårdar. De har sedan utvidgat denna politik till att gälla coffeeshops som bedriver kommersiell försäljning (op commerciële basis) till vuxna.
51. Enligt den nederländska lagstiftningen är coffeeshops inrättningar som är öppna för allmänheten och som tillhör kategorin snabbmatställen (horeca), det vill säga snackbarer eller gatukök där mat kan konsumeras men alkoholhaltiga drycker är förbjudna. De lokala myndigheterna, nämligen borgmästaren, åklagaren och polischefen kan bevilja tillstånd till etablering av coffeeshops på följande villkor.
52. Först och främst villkoras etableringen av coffeeshops av att näringstillstånd erhållits. Dessa coffeeshops måste uppfylla samma krav i fråga om drift och hygien som dem som gäller restaurantverksamhet. Däremot omfattar tillståndet inte försäljning av cannabis, vilken, såsom redan angetts, i teknisk mening utgör en lagöverträdelse.
53. Villkoren på vilka försäljningen av cannabis i coffeeshops kan tolereras definieras i den nederländska åklagarmyndighetens direktiv. Dessa allmänt kallade AHOJ-G-kriterier är följande:
– A (affischering): Ingen annan reklam än en kortfattad anvisning i den berörda lokalen.
– H (harddrugs): Förbud mot att erbjuda och/eller sälja tung narkotika.
– O (overlast): Inrättningen får inte vara störande. Med störande menas att trafiken eller parkeringen i närheten av en coffeeshop ger upphov till buller och luftföroreningar, samt att kunder eller narkomaner driver omkring.
– J (jeugdigen): Tillträde till coffeeshops och försäljning av narkotika till ungdomar (under 18 år) är förbjudet.
– G (grote hoeveelheden): Innehavaren får inte sälja mer än 5 gram cannabis per person och dag, vilket utgör en normal kvantitet för personligt bruk.
54. Slutligen kan det lager cannabis som tolereras i en coffeeshop inte i något fall överstiga 500 gram.
55. Det ankommer på de lokala myndigheterna att genomföra denna politik. Det är inom ramen för ett trepartssamarbete som borgmästaren, åklagaren och polischefen fastställer kommunens prioriteringar när det gäller försäljning av lätt narkotika inom dess gränser. AHOJ-G-kriterierna utgör minimigrunden för nämnda politik och de lokala myndigheterna kan anta strängare föreskrifter genom att lägga till nya villkor, som var fallet i målet i den nationella domstolen. Dessa föreskrifter är underställda förvaltningsdomstolens kontroll.
56. Enligt artikel 13b i narkotikalagen tillerkänns kommunförvaltningen många befogenheter för att kunna beivra störningar och besvär orsakade av att bestämmelserna i lagen åsidosätts(33) . Borgmästaren kan således förordna om att en coffeeshop tillfälligt eller slutgiltigt stängs när innehavaren inte har iakttagit ovannämnda kriterier.
57. Borgmästaren i Maastricht beslutade således att tolerera ett begränsat antal coffeeshops i sin kommun, till skillnad mot andra kommuner i vilka det inte fastställs någon gräns eller där nolltolerans gäller.
58. Sedan år 2004 och i likhet med vad de behöriga ministrarna erinrade om i september 2009, har Nederländerna för avsikt att förstärka lagstiftningen om coffeeshops och att vidta strängare åtgärder i kampen mot den organiserade brottsligheten(34) . Konungariket Nederländerna försöker också finna en lösning på de problem som de gränsöverskridande återverkningarna av dess politik orsakar och att i samråd med de berörda kommunerna minska de störningar av den allmänna ordningen och säkerheten som den betydande tillströmningen av narkotikaturism inom deras gränser för med sig. Utöver problemen med trafik och parkering, gäller de talrika klagomålen från närboende inte endast oväsende och störningar från folksamlingar med cannabiskonsumenter som tar droger offentligt, utan även besvär orsakade av kriminella nätverk som organiserar sig kring coffeeshops samt närvaron av langare och narkomaner varav somliga lämnar använda sprutor efter sig eller tar sig in i bostadshusens trappuppgångar(35) . Dessa svårigheter koncentreras särskilt till gränszonerna till Belgien, Tyskland och Frankrike. Enligt upplysningar som borgmästaren har lämnat vid förhandlingen drog kommunens 14 coffeeshops till sig omkring 10 000 besökare om dagen, 74 000 i veckan och något mer än 3,9 miljoner om året. Vidare var 70 procent av dessa besökare inte bosatta i Nederländerna.
59. Enligt den nederländska regeringen bör de föreslagna åtgärderna kunna göra det möjligt att återvända till det ursprungliga syftet med coffeeshops som bör vara försäljningsställen för invånarna i vilka dessa kan köpa och vid behov konsumera cannabis i en säker och lugn omgivning. På den nederländska regeringens initiativ har således de lokala myndigheterna förstärkt sin lagstiftning genom att begränsa antalet coffeeshops i sitt område eller valt en utrotningspolitik som verkar vara fallet i Maastrichts kommun(36) . Andra har beslutat att begränsa inrättningarnas öppettider (stängt under veckoslutet eller på kvällen) eller den mängd cannabis som får säljas eller lagerhållas. Vissa har slutligen uppställt ett avståndskriterium och på så sätt förbjudit att coffeeshops etableras i närheten av vissa institutioner som skolor och mentalsjukhus. Enligt borgmästaren verkar det som om dessa åtgärder inte på ett påtagligt sätt har kunnat minska narkotikaturismen.
60. Detta är sammanhanget i vilket den omtvistade bestämmelsen vidtogs. I och med att bestämmelsen innebär ett förbud för dem som inte är bosatta i Nederländerna att få tillträde till coffeeshops, utgör bestämmelsen en pilotåtgärd(37) genom vilken kommunen försöker minska narkotikaturismen och alla de störningar som den för med sig.
61. Den omtvistade bestämmelsen som baseras på bosättningskriteriet antogs den 20 december 2005 av Gemeenteraad (kommunfullmäktige) i Maastricht och trädde därefter i kraft den 13 januari 2006. Såsom borgmästaren påpekade vid förhandlingen har bestämmelsen tillfälligt upphävts med hänsyn till den till domstolen ingivna begäran om förhandsavgörande.
62. Enligt artikel 2.3.1.3e.1 i Maastrichts lokala ordningsstadga (Algemene plaatslijke verordening), enligt 2006 års lydelse (nedan kallad APV) är det förbjudet för en innehavare av en inrättning som avses i artikel 2.3.1.1.1 a.3 APV att ge andra personer än personer bosatta i Nederländerna tillträde till inrättningen eller att låta dem vistas där. I sistnämnda bestämmelse definieras inrättning som en offentlig lokal där det bedrivs affärsmässig försäljning, även genom användning av automater, av mat och/eller alkoholfria drycker som inte behöver konsumeras på plats(38) . I artikel 2.3.1.1.1 d definieras bosatta personer som personer som faktiskt är bosatta i Nederländerna.
63. I artikel 2.3.1.3e.2 APV kan borgmästaren fastställa att en eller flera typer av de inrättningar som avses i ifrågavarande stadga, i hela kommunen eller i en eller flera angivna delar av kommunen, ska undantas från bestämmelserna i första stycket i denna artikel.
64. Genom beslut av den 13 juli 2006 fastställde borgmästaren att alla inrättningar som avses i artikel 2.3.1.1.1 a.3 APV, skulle undantas från tillämpning av den omtvistade bestämmelsen med undantag av coffeeshops, tehus och liknande inrättningar, oavsett vilket namn inrättningen gick under.
65. I enlighet med artikel 2.3.1.5a f APV kan borgmästaren på bestämd eller obestämd tid stänga en inrättning som avses i artikel 2.3.1.1 a.3 APV om innehavaren åsidosätter den omtvistade bestämmelsen.
III – Bakgrund och förfarandet vid den nationella domstolen
66. Genom beslut av den 7 april 1994 fick Josemans tillstånd att driva coffeeshop ”Easy Going” i Maastricht, en inrättning där lätt narkotika såldes och konsumerades på plats utöver alkoholfria drycker och mat. Tillståndet utfärdades med förbehåll för att de i APV fastställda villkoren skulle iakttas.
67. I samband med två kontroller som genomfördes den 16 och den 8 maj 2006 konstaterade polisen i Maastricht att medborgare i unionen som inte var bosatta i Nederländerna hade getts tillträde till lokalen, i strid mot det i den omtvistade bestämmelsen fastställda bosättningskriteriet.
68. Borgmästaren beslutade därför den 7 september 2006 att med tillämpning av APV tillfälligt stänga nämnda inrättning.
IV – Begäran om hänskjutande
69. Raad van State har beslutat att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Faller en bestämmelse, som den i förevarande mål, om tillträde till coffeeshops för personer som inte är bosatta i Nederländerna helt eller delvis utanför tillämpningsområdet för [FEUF], särskilt fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor och/eller tjänster, respektive diskrimineringsförbudet i artikel [18 FEUF] jämte artikel [21 FEUF]?
2) Om bestämmelserna i [FEUF] om fri rörlighet för varor och/eller tjänster är tillämpliga, är ett förbud för personer som inte är bosatta i Nederländerna att få tillträde till coffeeshops i så fall en lämplig och proportionerlig åtgärd för att minska narkotikaturismen och de besvär som kan kopplas till denna?
3) Om bestämmelserna i [FEUF] om fri rörlighet för varor och tjänster inte är tillämpliga, är det förbud mot diskriminering av medborgare på grund av nationalitet som anges i artikel [18 FEUF] jämte artikel [21 FEUF] i så fall tillämpligt på bestämmelserna om förbud för personer som inte är bosatta i Nederländerna att få tillträde till coffeeshops?
4) Om så är fallet, kan den indirekta åtskillnad som görs mellan personer som är bosatta i Nederländerna och personer som inte är bosatta i det landet rättfärdigas och är förbudet för personer som inte är bosatta i Nederländerna att få tillträde till coffeeshops en lämplig och proportionerlig åtgärd för att minska narkotikaturismen och de besvär som kan kopplas till denna?”
V – Bedömning
70. De fyra tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt rymmer två frågeställningar som jag ska ta ställning till i tur och ordning.
71. Den första frågan gäller huruvida en bestämmelse som antagits av en offentlig myndighet inom ramen för en lokal ordningsstadga, enligt vilken endast personer som är bosatta i Nederländerna har tillträde till coffeeshops, omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde, särskilt principerna om icke-diskriminering, fri rörlighet för personer, frihet att tillhandahålla tjänster och fri rörlighet för varor i den mening som avses i artikel 35 FEUF.
72. Den andra frågan avser huruvida en sådan bestämmelse utgör en inskränkning av någon av dessa grundläggande principer som kan vara berättigad av hänsyn till bekämpandet av narkotikaturismen och de besvär som kan kopplas till denna.
A – Inledande anmärkningar
73. Innan jag studerar de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt, vill jag göra en inledande anmärkning rörande de unionsrättsliga bestämmelser som enligt min mening behöver tolkas.
74. Den hänskjutande domstolen har angett fyra bestämmelser i fördraget som den anser skulle kunna utgöra hinder för den omtvistade bestämmelsen. Den har härvidlag tagit fasta på principen om icke-diskriminering i artikel 18 FEUF, principen om fri rörlighet för personer, erkänd i artikel 21 FEUF, principen om fri rörlighet för varor i den mening som avses i artikel 35 FEUF och slutligen principen om fri rörlighet för tjänster i artikel 56 FEUF.
75. Jag anser att av de fyra principer som den hänskjutande domstolen har åberopat, är det endast mot bakgrund av friheten att tillhandahålla tjänster i artikel 56 FEUF som det skulle vara lämpligt att vid behov undersöka huruvida den omtvistade bestämmelsen är förenlig med gemenskapsrätten.
76. Denna bestämmelse rör nämligen främst tillhandahållandet av en tjänst. Enligt APV utgör coffeeshops restaurantverksamhet som är tillgängliga för allmänheten i vilka det i överensstämmelse med det näringstillstånd som utfärdats av kommunen bedrivs försäljning av mat och alkoholfria drycker. Dessa varor kan konsumeras på plats eller tas med. Även om det finns situationer där kunderna exporterar den sålda varan är den verksamheten accessorisk och kan inte särskiljas från försäljningen och motiverar således inte något studium av den omtvistade bestämmelsen med avseende på principen om fri rörlighet för varor och särskilt artikel 35 FEUF(39) .
77. Eftersom principen om frihet att tillhandahålla tjänster är ett specifikt uttryck för principen om icke-diskriminering och även utgör en särskild tillämpning av varje unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och vistas på medlemsstaternas territorier är det inte nödvändigt att domstolen uttalar sig mot bakgrund av artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF(40) .
78. Däremot föreslår jag att domstolen tolkar en samling regler som den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har nämnt i sina tolkningsfrågor.
79. Den omständigheten att en nationell domstol formellt sett har formulerat en tolkningsfråga med hänvisning till vissa bestämmelser i gemenskapsrätten hindrar inte att EG-domstolen ger denna domstol alla upplysningar om hur gemenskapsrätten ska tolkas som kan vara användbara vid avgörandet av målet vid denna domstol, även om den inte har hänvisat till dessa upplysningar i sina frågor. Domstolen har härvid rätt att från samtliga de uppgifter som den nationella domstolen har tillhandahållit, särskilt skälen för begäran om förhandsavgörande, ta fram de uppgifter av gemenskapsrättslig karaktär som den, med hänsyn till tvisteföremålet, måste tolka(41) .
80. I förevarande mål kan jag inledningsvis nämna att den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt inte rör försäljning av tillåtna konsumtionsvaror utan snarare försäljning av ett narkotiskt preparat. Tvisten vid den nationella domstolen avser konsekvenserna av en sådan tolerans och i synnerhet de åtgärder som kan komma att vidtas i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen med anledning av de störningar som narkotikaturismen för med sig. Dessa bekymmer faller dock uttryckligen under artiklarna 4 FEU och 72 FEUF och utgör enligt min åsikt just själva föremålet för artikel 71.5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. Jag föreslår följaktligen att domstolen tolkar nämnda bestämmelser för att den nationella domstolen ska få ett användbart svar som kan möjliggöra för den att bedöma den omtvistade bestämmelsens förenlighet med gemenskapsrätten och att avgöra den tvist som har anhängiggjorts vid den.
B – Uteslutandet av den omtvistade bestämmelsen ur tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF
81. Den märkbara skillnaden mot snackbarer och snabbmatställen där kunderna köper läskedrycker och smörgåsar att ta med sig är att den huvudsakliga verksamheten i en coffeeshop utgörs av försäljning och konsumtion av cannabis. Det rör sig här om deras främsta funktion och min inställning i detta mål måste framstå som trovärdig och re alistisk.
82. Den princip om frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras genom fördraget, kan den tillämpas på försäljning av narkotika? Med andra ord kan den ansvarige för en coffeeshop åberopa denna princip för att legitimera sin verksamhet och kan invånaren i en medlemsstat åberopa denna frihet för att åka och använda droger i en annan medlemsstat?
83. Jag anser att alla dessa frågor kräver ett nekande svar.
84. Det är uppenbart att inrättandet av den inre marknaden och införandet av den därtill hörande lagstiftningen ger upphov till vissa svårigheter när det gäller narkotika. Även om de internationella åtagandena är tydliga, har det inte desto mindre behövts flera ingripanden från domstolens sida för att uppställa den princip enligt vilken narkotika, inklusive cannabis, inte är en vara vilken som helst och därför hamnar utanför den lagstiftning som är avsedd att tillämpas på den inre marknaden när saluförandet av den är olaglig(42) .
85. Vad den inre marknaden beträffar, ingår inte all narkotika i samma kategori. Det handlar om en skillnad som inte beror på varornas natur utan på deras slutliga användning. Enligt fast rättspraxis hör de narkotiska ämnen som har en medicinsk eller vetenskaplig tillämpning till lagstiftningen om den inre marknaden(43) .
86. Så är emellertid inte fallet med narkotika som importeras olagligt eller är avsedd för otillåtna syften. Den principen uppställde domstolen efter det att vissa medlemsstater försökt tillämpa tull- och skattebestämmelser på dessa preparat.
87. Efter det att tyska narkotikahandlare som dömts till stränga straffavgifter av tullen för narkotikasmuggling (heroin) väckt talan vid nationell domstol, uppställde EG-domstolen i domen i målet Horvath(44) principen om att den gemensamma tulltaxan inte är tillämplig på produkter som det råder ett totalförbud mot att importera och omsätta i alla medlemsstater i unionen. Domstolen fann att ”införandet av den gemensamma tulltaxan innebär att en medlemsstat inte längre är behörig att påföra tull på narkotiska ämnen som importeras genom smuggling …, men ger den full frihet att vidta straffrättsliga åtgärder mot de överträdelser som begåtts med alla de konsekvenser som detta medför, även på det ekonomiska området”. Enligt domstolen rättfärdigar inte narkotika som förs in genom smuggling att det påförs tull utan endast att det utdöms nationella rent straffrättsliga påföljder.
88. Denna rättspraxis har fastställts och tydliggjorts. I domarna i målen Wolf(45) och Einberger(46) uppgav domstolen att förbudet mot att ta ut tullavgifter på narkotika härrörde från det faktum att den inte kan integreras i unionens ekonomi. Domstolen angav därvid följande: ”Det följer av det föregående att ingen tullskuld uppstår vid import av narkotika som inte omfattas av den av behöriga myndigheter strängt övervakade handeln för medicinska och vetenskapliga ändamål.”(47) Domstolen gjorde således en distinktion mellan narkotika som införs för att användas för medicinska och vetenskapliga syften och sådan som införs olagligt genom smuggling. Vidare framhöll domstolen att import av narkotika inom unionen är fullständigt främmande för de mål som eftersträvas genom tullagstiftningen. Denna bidrar till de mål som anges i artikel 3 FEU och ska således bidra till den internationella handelns utveckling och till att handelshindren undanröjs(48) . Följaktligen är tullagstiftningen endast ägnad att tillämpas på narkotika i den mån den ingår i unionens ekonomi, det vill säga när den importeras lagligt. Vid handel med övrig narkotika som är en olaglig verksamhet och som inte konkurrerar med någon tillåten verksamhet, är allmänna tulltaxan, den lagliga grunden för uppskattning av varors värde, inte tillämplig.
89. Denna lösning överförde domstolen några år senare på mervärdesskatt. Domstolen fann att även om den princip om skatteneutralitet som ligger till grund för mervärdesskattedirektivet inte tillåter någon allmän differentiering mellan tillåtna och otillåtna transaktioner, finns det ett undantag från denna princip, nämligen det fall då det förbud som gäller en verksamhet är så absolut att det inte kan uppstå någon konkurrens med en tillåten verksamhet.
90. Eftersom den olagliga spridningen av narkotika inom unionen är främmande för de syften som eftersträvas med det gemensamma mervärdesskattesystemet och är föremål för ett totalförbud, så kan den inte konkurrera med någon annan verksamhet som är tillåten och den kan således inte leda till att skatt tas ut(49) . Samma lösning har använts vid flera tillfällen i olika situationer, såsom vid införsel av morfin till unionen och sedan återförsäljning i tredjeland(50) och vid försäljning av amfetamin på unionens territorium(51) . Slutligen i domen i målet Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat(52), ansåg domstolen att resonemanget också gällde hampabaserad narkotika som, ”även om den i några medlemsstater betecknas som ’lätt narkotika’, omfattas av ett totalförbud i lag mot införsel och saluföring inom [unionen]”(53) .
91. Jag anser att denna rättspraxis som baseras på narkotikans särskilda egenskaper och de mål som unionen eftersträvar helt och hållet kan överföras på detta mål.
92. I likhet med den europeiska tull- och skattelagstiftningen är nämligen principen om friheten att tillhandahålla tjänster ett verktyg som gör det möjligt för unionen att uppnå sina mål. I synnerhet ska denna princip bidra till förverkligandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa baserat på främjandet av freden, unionens värden och folkens välfärd(54) . I detta syfte bör friheten att tillhandahålla tjänster kunna göra det möjligt att förbättra unionsmedborgarnas livskvalitet genom att de ges tillfälle att välja varor och tjänster av bättre kvalitet till ett bättre pris. Den bör även göra det möjligt för dem att leva i ett samhälle där en balanserad och hållbar ekonomisk och social utveckling garanteras. Vidare ska såsom tydligt framgår av artikel 168 FEUF friheten att tillhandahålla tjänster kunna säkerställa en hög nivå av skydd för människors hälsa och dess utövande särskilt kunna minska narkotikans skadliga verkningar på unionsmedborgarnas hälsa.
93. Mot bakgrund av dessa uttalanden kan en verksamhet bestående i cannabisförsäljning inte finna någon som helst legitimitet. Genom denna verksamhet, som är förbjuden i alla medlemsstater, banaliseras en konsumtion av alltmer diversifierade produkter trots det faktum att lagstiftningen har förstärkts. När den tolereras tenderar nämnda verksamhet att ”demokratisera” bruket av ett narkotiskt preparat vars skadlighet för människors hälsa är vedertagen. Det påverkar vitala sociala och kognitiva funktioner hos individerna som koncentration och uppmärksamhet, förvärrar vissa psykiska problem som oro och depression och leder härigenom till att behovet av behandling som är knutet till konsumtion av cannabis ständigt ökar.
94. En sådan verksamhet som har ansetts kunna hållas inom strikt definierade gränser ger upphov till de störningar av den allmänna ordningen som jag har beskrivit. Dessa störningar till följd av narkotikaturismen är i samma mån ett hot mot unionsmedborgarnas säkerhet och skulle i överensstämmelse med den nederländska åklagarmyndighetens direktiv motivera att alla coffeeshops helt enkelt stängdes.
95. Störningarna underhålls av andra företeelser, som i lika hög grad strider mot dessa direktiv.
96. Även om reklam i princip är förbjuden i coffeeshops kan den spridas på ett mer dynamiskt världsomspännande sätt med hjälp av Internet. Om detta verktyg gör det möjligt att förbättra kommunikationerna och informationsutbytet, görs det också reklam här för denna typ av inrättning och på så sätt underlättas försäljningen och konsumtionen av otillåtna droger. Ett antal coffeeshops har således en egen webbsida där inrättningens ”meny” figurerar och det erbjuds också hemleverans av cannabis och cannabisfrön. Katalogen är detaljerad, betalningen säker och leveransen diskret. Det är uppenbart att sådan reklam uppmanar till att inte bara konsumera cannabis utan också till att helt olagligt odla cannabis, vilket förefaller mig gå tvärtemot de åtaganden som medlemsstaterna har gjort inom ramen för 1988 års FN‑konvention och den gemensamma åtgärden 96/750(55) .
97. Vidare utgör coffeeshops, även om försäljning av tung narkotika är förbjuden där, en magnet för langare och på detta sätt främjas snarare än förhindras övergången från lätt narkotika till tung narkotika. Jag frågar mig här om ett intensivt och långvarigt bruk av stark cannabis uppblandad med andra så skadliga ämnen som bly, vax och till och med utgångna mediciner inte utgör ett lika stort hot mot individernas hälsa och välbefinnande som konsumtion av LSD.
98. Slutligen vill jag påpeka att även om innehavaren i princip inte kan sälja mer än 5 gram cannabis per person och dag (enligt den nederländska regeringen rör det sig om en normal kvantitet för personligt bruk), verkar det som en individ fritt kan bege sig till de 13 övriga coffeeshops i Maastricht för att köpa en mycket större kvantitet där än den som normalt anses vara avsedd för dennes personliga bruk.
99. Reglerna kring denna verksamhet visar sig dessutom vara motsägelsefulla.
100. Även om försäljning av cannabis tolereras inom de gränser som fastställts i den nederländska åklagarmyndighetens direktiv är odling, transport, tillverkning, införsel och utförsel av narkotika förbjudna aktiviteter enligt narkotikalagen som kan leda till straffrättsliga påföljder. Såsom den nederländska regeringen påpekade vid förhandlingen gör en innehavare av en coffeeshop sina inköp på egen risk och regeringen avslutade, under det att domstolen ställde frågor, med att ifrågavarande system i ”juridiskt hänseende var … nästan omöjligt att förklara”. Genom att ingen av denna ”kringverksamhet” är reglerad underlättar narkotikapolitiken således att olagliga nätverk anlitas och risken ökar för att cannabis som säljs i coffeeshops är av mycket dålig kvalitet och uppblandad.
101. Enligt APV slutligen, är kunderna inte skyldiga att konsumera cannabis på plats(56) . De kan ta den med sig. Även om somliga köper en liten kvantitet cannabis avsedd för deras personliga bruk finns det andra som köper mer och, till skillnad mot en person som är bosatt i Nederländerna, utsätter sig för straffrättsliga förfaranden för olaglig utförsel eller införsel av narkotika.
102. Enligt vad som uppgavs för mig vid förhandlingen illustreras gränserna för den toleranspolitik som Konungariket Nederländerna bedriver på ett utmärkt sätt genom det förfarande som inleddes den 3 november 2009 mot coffeeshop ”Checkpoint” belägen i Terneuzen invid gränsen mot Belgien. Denna coffeeshop som hade ett lager på mer än 200 kg cannabis tog emot mer än 3 000 kunder per dag, huvudsakligen belgare och fransmän, som betjänades efter att ha tagit en nummerlapp. De 17 tilltalade åtalades för tillhörighet till en organiserad kriminell grupp, narkotikasmuggling samt särskilt för utförsel av cannabis, då de hade sålt cannabis till utlänningar.
103. Dessa uppgifter visar, på ett övertydligt sätt, att yrkesmässig försäljning av cannabis inte på något sätt är en del av unionsmedborgarnas välfärd, att den medför allvarliga störningar av den allmänna ordningen och underminerar en legitim ekonomi genom att kriminella organisationer tillåts komma in på marknaden. Vem som än odlar, producerar, tillverkar eller överlåter narkotika, i vilket syfte det vara må, placerar sig så tydligt utanför den inre marknadens lagreglerade ekonomiska sfär så att han i stället för att dra nytta av den gemensamma marknadens fördelar, endast kan bli föremål för straffrättsliga förfaranden.
104. Denna verksamhet kan således, även om den tolereras av en medlemsstat, absolut inte ingå i tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla tjänster såsom den garanteras av artikel 56 FEUF.
105. Om jag skulle behöva gå med på motsatsen och stödja den åsikt som Josemans förespråkar skulle det vara detsamma som att säga att de olika typerna av fri rörlighet som garanteras genom fördraget slutligen är avsedda att omfatta alla de varor som kan värderas på marknaden och alla de tjänster som kan erbjudas på den, oberoende av om de är lagliga och oberoende av de åtaganden som medlemsstaterna har gjort. Således skulle det till förmån för utövandet av de grundläggande friheterna bli legitimt att bedriva handel med narkotika. Det resonemanget måste förkastas eftersom det skulle kunna tillämpas på samma sätt i fråga om människohandel, prostitution med minderåriga och barnpornografi och detta skulle vara ett oacceptabelt nederlag för skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som baseras på rättsstaten och respekten för de grundläggande rättigheterna.
106. Jag är följaktligen av den åsikten att den omtvistade bestämmelsen enligt vilken endast personer som är bosatta i Nederländerna har tillträde till coffeeshops inte omfattas av tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla tjänster i artikel 56 FEUF.
107. Enligt min mening kan slutsatsen inte ifrågasättas av den omständigheten att coffeeshops även saluför tillåtna konsumtionsvaror, som matvaror och alkoholfria drycker.
108. Min ståndpunkt i detta mål måste framstå som trovärdig och realistisk. Den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt avser inte försäljningen av accessoriska varor utan snarare rent principiellt försäljningen av ett narkotiskt preparat för personlig konsumtion. Coffeeshops raison d’être
är nämligen inte att vara en servering som alla andra, dit människor går för att dricka en läskedryck eller köpa en smörgås, utan att vara en speciell plats där man kan köpa eller konsumera cannabis. Denna särart, som det inte går att bortse ifrån, framgår mycket tydligt av två konstateranden.
109. Det första gäller naturen hos det problem som uppkommer i detta mål. Problemet tillhör verkligen en kriminalpolitik baserad på opportunitetsprincipen som under de förutsättningar som fastställts av de rättsvårdande myndigheterna i Konungariket Nederländerna motiverar den toleranta attityden på det nationella planet. Denna bedömning gäller dock enbart försäljning av cannabis, eftersom försäljning av te ännu inte har gett upphov till brottslighet och blivit föremål för några straffrättsliga påföljder. Handeln med tillåtna konsumtionsvaror anser jag således vara ovidkommande och ett icke-problem.
110. Det andra konstaterandet gäller själva inrättningen coffeeshop. I motsats till andra inrättningar i sektorn mindre restauranger krävs det för att öppna en coffeeshop inte bara att näringstillstånd erhålls utan i synnerhet att alla AHOJ-G-kriterierna är uppfyllda. Det är endast om kriterierna är uppfyllda som denna typ av inrättning kan öppnas och verksamheten kan vidmakthållas. Emellertid kan vart och ett av kriterierna taget för sig förklara det specifika med dessa inrättningar och slutsatsen kan dras att en coffeeshops verksamhet i praktiken uteslutande ägnas åt försäljning och konsumtion av cannabis. De ekonomiska resultat som Josemans har tillhandahållit vittnar om denna realitet. Medan omsättningen för coffeeshop ”Easy Going” vad angår försäljningen av cannabis under det första kvartalet 2010 uppgick till 10 miljoner euro, var omsättningen 552 400 euro för försäljning av mat och dryck(57) . Såsom den nederländska regeringen bekräftade vid förhandlingen motsvarar den sistnämnda verksamheten i allmänhet mellan 2,5 procent och 7,1 procent av den totala omsättningen för coffeeshops i Maastricht (i det fallet 5,5 procent för ”Easy Going”), det vill säga en ganska försumbar andel. Det verkar uppenbart att en turist som har rest tiotals eller hundratals kilometer för att komma till Maastricht går in i en coffeeshop för att köpa haschisch eller marijuana snarare än för att dricka te, när Maastricht dessutom har mer än 500 snabbmatställen(58) .
111. Följaktligen anser jag med tanke på den helt försumbara och accessoriska andel som saluförandet av tillåtna konsumtionsvaror utgör, att det skulle vara onaturligt att dela upp prövningen av bestämmelsens förenlighet utifrån de båda typerna av verksamhet. Under förevändning av att en sådan bestämmelse skulle kunna vara en inskränkning i friheten att tillhandahålla en accessorisk tjänst, skulle det kunna innebära en risk för att fördragets regler slutligen tjänar narkotikahandelns intressen.
112. Mot bakgrund av ovan anförda omständigheter anmodar jag således domstolen att lämna följande svar. En bestämmelse som antagits av en lokal myndighet inom ramen för dess allmänna ordningsstadga enligt vilken endast personer som är bosatta i Nederländerna har tillträde till coffeeshops faller inte inom tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla tjänster i artikel 56 FEUF.
C – Den omtvistade bestämmelsens förenlighet med unionsrätten med avseende på de skyldigh eter som åligger en medlemsstat för upprätthållande av nationell allmän ordning och europeisk allmän ordning
113. Med hänsyn till detta måls betydelse för unionens funktionssätt och i en anda av samarbete med den hänskjutande domstolen anser jag att det i nuläget är oundgängligt att tolka de bestämmelser i unionsrätten som specifikt gäller skyddet för allmän ordning och kampen mot den olagliga efterfrågan på narkotika.
114. Den omtvistade bestämmelsens syfte är att bekämpa den ytterst känsliga företeelsen narkotikaturism. Denna turism har utvecklats till följd av att de inomgemenskapliga gränskontrollerna avskaffats och har vuxit i omfattning till följd av den liberala politik som Konungariket Nederländerna bedriver i fråga om användning och försäljning av cannabis.
115. Företeelsen orsakar betydande störningar i Nederländerna, särskilt i gränstrakterna, där det till och med är ett ”oacceptabelt ingrepp i boende- och livsmiljön” för invånarna(59) . Den omtvistade bestämmelsen syftar således till att begränsa trafik- och parkeringsproblemen och att minska oväsendet och störningarna från grupperna med rökare och deras intrång i bostadshusens trappuppgångar. Bestämmelsen är också ett försök att hantera de störningar och det storstadsvåld som kan uppstå genom langarnas, narkomanernas och de organiserade kriminella gruppernas närvaro i kommunen(60) .
116. Ur den synvinkeln var det nödvändigt att anta den omtvistade bestämmelsen i enlighet med artiklarna 4 FEU och 72 FEUF. Jag erinrar om att medlemsstaterna är ansvariga för upprätthållandet av den allmänna ordningen på deras territorium och att de enligt fast rättspraxis är fria att avgöra vilka åtgärder som till sin natur är sådana att den kan upprätthållas i enlighet med deras nationella behov(61) . Även om det är vedertaget att begreppet allmän ordning måste tolkas restriktivt och inte kan åberopas såvida det inte är fråga om ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, råder det inga tvivel om att narkotikaturismen med hänsyn till de bekymmer den för med sig ingår i detta begrepp(62) .
117. Men narkotikaturismen orsakar också allvarliga störningar av unionens allmänna ordning. Den bedrägliga beteckningen döljer att det i själva verket handlar om internationell narkotikasmuggling och om att gynna organiserad brottslighet, vilket enligt vad rådet erkände i Stockholmsprogrammet är en utmaning mot unionens inre säkerhet(63) . Dessa återverkningar är desto allvarligare eftersom de påverkar effektiviteten hos de mer repressiva åtgärder som närliggande medlemsstater har vidtagit. Företeelsen har obestridligen en europeisk och internationell dimension och det är på den nivån som medlemsstaterna har åtagit sig att bekämpa den.
118. Även om det inte finns någon ”enhetlig värdeskala vid bedömningen av om ett uppförande kan anses strida mot allmän ordning”(64) kvarstår dock att ett av unionens syften är att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom vilket, enligt artikel 3 FEU, en hög nivå av säkerhet garanteras för unionens medborgare. För detta ändamål är medlemsstaterna fast beslutna att bekämpa narkotikaturismen i alla dess dimensioner och genom en kombination av olika angreppsvinklar.
119. Utöver ingåendet av bilaterala och multilaterala avtal som det uppmuntrades till i 1996 års resolution(65) och åstadkommandet av större förenlighet i den praktiska tillämpning som används av polisen och tullen i enlighet med den gemensamma åtgärden 96/750(66), har medlemsstaterna åtagit sig att vidta alla erforderliga åtgärder för att förebygga olaglig handel med narkotika inom ramen för konventionen om tillämpning av Schengenavtalet.
120. Medlemsstaterna ska enligt artikel 71.5 i denna konvention särskilt göra allt som står i deras makt för att förebygga och bekämpa de negativa effekterna av den olagliga efterfrågan på narkotika, varvid cannabis uttryckligen nämns. Åtgärder som vidtas i detta syfte ”faller under de enskilda avtalsslutande parternas ansvar” enligt artikel 71.5. Det måste slås fast att den omtvistade bestämmelsen klart passar in i detta åtagande(67) .
121. I ett sammanhang där narkotikaturismen inte upphör att växa och undergräver grunden för området med frihet, säkerhet och rättvisa, syftar den omtvistade bestämmelsen till att begränsa ovannämnda konsekvenser. Den svarar således mot de skyldigheter som en medlemsstat ska fullgöra enligt artiklarna 4 FEU och 72 FEUF samt artikel 71.5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. Det är där och endast där som den rättsliga grunden finns till bestämmelsens nödvändiga förenlighet med unionsrätten.
122. Det kan inte förnekas att narkotikaturismen genererar och i vart fall gynnar olaglig gränsöverskridande handel med narkotika samtidigt som den också drar till sig annan brottslig verksamhet. Kampen mot dessa företeelser måste på en gång utgöra ett övergripande syfte som eftersträvas av unionsrätten och en gemensam angelägenhet för alla medlemsstater. Unionslagstiftaren har förstått detta och ikraftträdandet av Amsterdamfördraget(68) och därefter Lissabonfördraget skänker slutligen en annan dimension åt kampen mot den olagliga handeln med narkotika och den organiserade brottsligheten. Samtidigt som unionslagstiftaren erkänner att det rör sig om särskilt grova brott som har en gränsöverskridande dimension till följd av sin karaktär, sina konsekvenser eller behovet av att bekämpa dem gemensamt, erkänner lagstiftaren att det är nödvändigt att säkerställa en minimiharmonisering av den nationella lagstiftningen vad gäller definitionen av dessa verksamheter och de påföljder som kan tillämpas på dem(69) . Med dessa bestämmelser har den olagliga handeln med narkotika kommit att tillhöra vad som nu kallas ”eurocrimes” och enligt Stockholmsprogrammet är den gränsöverskridande brottsligheten, i och med att den innebär ett hot mot unionens inre säkerhet ”en akut utmaning som kräver tydliga och övergripande motåtgärder”(70) . Det är därför som jag anser att den omtvistade bestämmelsen skulle vara giltig, även i avsaknad av störningar av den nationella allmänna ordningen, enbart genom skyldigheten att bidra till bevarandet av den europeiska allmänna ordningen.
123. Eftersom denna bestämmelse i förevarande mål utgör statens utövande av den rätt som tillerkänns den att upprätthålla sin nationella allmänna ordning samt dess skyldighet att i förhållande till de övriga medlemsstaterna bidra till bevarandet av den europeiska allmänna ordningen i enlighet med undertecknade åtaganden, ska bestämmelsen således äga giltighet med stöd av ovannämnda bestämmelser.
124. Mot bakgrund av ovan angivna omständigheter föreslår jag att domstolen upplyser den hänskjutande domstolen om att artiklarna 4 FEU, 72 FEUF och 71.5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet inte utgör hinder mot en bestämmelse som antagits av en lokal myndighet inom ramen för dess allmänna ordningsstadga enligt vilken endast personer som är bosatta i Nederländerna har tillträde till coffeeshops, när bestämmelsen innebär ett utövande av den rätt som tillerkänns myndigheten att skydda den nationella allmänna ordningen från störningar som narkotikaturism för med sig och/eller av uppfyllandet av dess plikt att bidra till bevarandet av den allmänna europeiska ordningen.
VI – Förslag till avgörande
125. Mot bakgrund av det ovan angivna föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Raad van State enligt följande:
1) En bestämmelse som antagits av en lokal myndighet inom ramen för dess allmänna ordningsstadga enligt vilken endast personer som är bosatta i Nederländerna har tillträde till coffeeshops faller inte inom tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla tjänster i artikel 56 FEUF.
2) Artiklarna 4 FEU, 72 FEUF och 71.5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknad i Schengen den 19 juni 1990, utgör inte hinder mot att en sådan bestämmelse, när den innebär ett utövande av den rätt som tillerkänns myndigheten att skydda den nationella allmänna ordningen från störningar som narkotikaturismen för med sig och/eller av uppfyllandet av dess plikt att bidra till bevarandet av den allmänna europeiska ordningen.
(1) .
(2)
­–	Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19), undertecknat i Schengen den 19 juni 1990 (nedan kallat konventionen om tillämpning av Schengenavtalet).
(3)  –	Under januari 2009 beslutade den brittiska regeringen att förstärka de repressiva åtgärder som hittills gällt erbjudande av och handel med cannabis med anledning av att ”skunk” kommit ut på marknaden som har en fyra till fem gånger högre koncentration av THC än de klassiska beredningarna på grund av den växtodlingsteknik som används (se cirkulär 001/2009 från det brittiska inrikesministeriet med titeln ”Controlled drugs: reclassification of cannabis”, tillgänglig på följande webbsida: http://www.homeoffice.gov.uk/about-us/home-office-circulars/circulars-2009/?showall=true).
(4)  –	Se Pijlman, F.T.A., Rigter, S.M., Hoek, J., Goldschmidt, H.M.J., och Niesink, R.J.M., ”Strong increase in total delta-THC in cannabis preparations sold in Dutch coffee shops”, Addiction Biology,
juni 2005, volym 10, s. 171. Se även, rapport från utredning nr 321 om den nationella politik i kampen mot otillåtna droger som utarbetats enligt en resolution antagen av senaten den 12 december 2002. Rapporten är tillgänglig på den franska senatens webbsida; ”An overview of cannabis potency in Europe”, European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction,
Lissabon, 2004, och ”2006 World Drug Report”, United Nations Office on Drugs and Crime,
volym 1: analys, s. 27.
(5)  –	Se den årsrapport som Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) och Europol upprättat tillsammans, offentliggjord den 23 april 2010, tillgänglig på centrumets webbsida.
(6)  –	”Letter outlining drugs policy”, i vilken rapporten från expertkommittén om drogpolitiken ”New emphasis in Dutch drugs policy” godkändes, finns tillgänglig på webbsidan för det nederländska ministeriet för hälsa, välfärd och sport: http://english.minvws.nl/en/kamerstukken/vgp/2009/letter-outlining-drugs-policy.asp. Se särskilt punkt 3 i denna skrivelse.
(7)  –	Se särskilt, första delen, IIA.2, i den ovan i fotnot 4 nämnda rapporten från utredning nr 321, med rubriken ”Les effets du cannabis: la fin du mythe des drogues ’douces’”; Yücel, M., m.fl., ”Regional brain abnormalities associated with long-term heavy cannabis use”, Arch Gen Psychiatry,
juni 2008, volym 65, nr 6, s. 694; van Ours, J.C., och Williams, J., ”Cannabis use and mental health problems”, Center Discussion Paper, nr 2009-60, juli 2009; Solowij, N., m.fl., ”Cognitive functioning of long-term heavy cannabis users seeking treatment”, JAMA,
mars 2002, volym 287, nr 9, s. 1123, och Karila, L., m.fl., ”Conséquences à court et long terme d’une exposition prénatale au cannabis”, Journal de gynécologie obstétrique et biologie de la reproduction,
januari 2006, volym 35, nr 1, s. 62. Se även ett konstaterande i detta ämne av Europeiska unionens råd i dess förslag till resolution om cannabis upprättat den 7 juli 2004 i syfte att definiera en ny narkotikastrategi för EU, tillgänglig på rådets webbsida i det offentliga registret för rådets dokument: http://register.consilium.europa.eu.
(8)  –	Se ”Cannabis: quels effets sur le comportement et la santé?”, Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (INSERM),
Paris, 2001, s. 429. Se även uppdateringen av detta expertutlåtande på INSERM:s webbsida: http://www.inserm.fr.
(9)  –	EUT C 83, 2010, s. 389.
(10)  –	Rådets resolution av den 29 november 1996 om åtgärder mot narkotikaturism inom Europeiska unionen (EGT C 375, s. 3).
(11)  –	Gemensam åtgärd 96/750/RIF av den 17 december 1996 antagen av rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om tillnärmning av Europeiska unionens medlemsstaters lagstiftning och praktiska tillämpning för att bekämpa narkotikamissbruk samt förebygga och bekämpa olaglig narkotikahandel (EGT L 342, s. 6).
(12)  –	Artikel 3 i denna åtgärd.
(13)  –	Artikel 9 i nämnda åtgärd.
(14)  –	Rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel (EUT L 335, s. 8).
(15)  –	Enligt artikel 2.2 i rambeslut 2004/757/RIF ska nämnda handlingar inte ingå i rambeslutets tillämpningsområde, om gärningsmännen har handlat endast för deras egen privata konsumtion så som den definieras i nationell lagstiftning.
(16)  –	Stockholmsprogrammet – ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (EUT C 115, 2010, s. 1).
(17)  –	Se punkt 4.1 i programmet.
(18)  –	EU:s handlingsplan mot narkotika för 2009–2012, av den 20 december 2008 (EUT C 326, s. 7).
(19)  –	På denna punkt har kommissionen förbundit sig att lägga fram ett meddelande under år 2010 om samstämmigheten mellan den inre och yttre dimensionen i narkotikastrategin.
(20)  –	Se dom av den 20 september 2001 i mål C‑184/99, Grzelczyk (REG 2001, s. I‑6193), och av den 1 oktober 2009 i mål C‑103/08, Gottwald (REG 2009, s. I‑0000), punkt 24 och där angiven rättspraxis.
(21)  –	Se dom av den 13 april 2010 i mål C‑73/08, Bressol m.fl. och Chaverot m.fl. (REU 2010, s. I‑0000), punkt 31 och där angiven rättspraxis.
(22)  –	Se även dom av den 5 mars 2009 i mål C‑222/07, UTECA (REG 2009, s. I‑0000), punkterna 37 och 38 och där angiven rättspraxis, och av den 13 april 2010 i mål C‑91/08, Wall (REU 2010, s. I‑0000), punkt 32 och där angiven rättspraxis.
(23)  –	Enligt artikel 57 FEUF ska ”som tjänster i fördragens mening … anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer”. Med tjänster avses särskilt verksamhet av kommersiell natur.
(24)  –	Se, bland annat, dom av den 19 januari 1999 i mål C‑348/96, Calfa (REG 1999, s. I‑11), punkt 16 och där angiven rättspraxis, av den 29 april 1999 i mål C‑224/97, Ciola (REG 1999, s. I‑2517), punkt 11 och där angiven rättspraxis, samt domar av den 3 juni 2010 i mål C‑203/08, Sporting Exchange (REU 2010, s. I‑0000) punkt 23 och där angiven rättspraxis, och i mål C‑258/08, Ladbrokes Betting & Gaming och Ladbrokes International (REG 2010, s. I‑0000), punkt 15 och där angiven rättspraxis. Det är likaså viktigt att erinra om att enligt fast rättspraxis utgör friheten att tillhandahålla tjänster en särskild tillämpning av den rätt som varje unionsmedborgare har att fritt resa och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (se, i detta avseende, dom av den 20 maj 2010 i mål C‑56/09, Zanotti, REU 2010, s. I‑0000, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
(25)  –	Förenta nationernas fördragssamling, 1990, volym 1582, nr 1‑27627, nedan kallad 1988 års FN-konvention.
(26)  –	Konventionen i dess ändrade lydelse genom protokollet av år 1972 ( Förenta nationernas fördragssamling, volym 520, nr 7515). Cannabis är ett av de ämnen som anses särskilt lätt kunna leda till missbruk och få skadliga verkningar.
(27)  –	Förenta nationernas fördragssamling, volym 1019, nr 14956.
(28)  –	Vad gäller unionen, se rådets beslut 90/611/EEG av den 22 oktober 1990 om ingåendet i Europeiska ekonomiska gemenskapens namn av Nationernas förbunds konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (EGT L 326, s. 56).
(29)  –	Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico’s van druggeebruik
(Baan rapport), Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van de Minister van Justicie, Haag, 1972.
(30)  –	Denna rapport har offentliggjorts av den nederländska regeringen (utrikesministeriet, m.fl., 1995).
(31)  –	Idem.
(32)  –	Se, bland annat, den nederländska åklagarmyndighetens direktiv angående politiken för utredning och straffrättsliga åtgärde r vid brott enligt narkotikalagen ( Nederlandse Staatscourant, 1980, nr 137), av den 21 oktober 1994 ( Nederlandse Staatscourant, 1994, nr 203), och av den 10 september 1996 ( Nederlandse Staatscourant, 1996, nr 187).
(33)  –	Se även artikel 174a i kommunlagen (Gemeentewet), lagen om urbana zoner (specialbestämmelser) (Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek) och artikel 16 i bostadslagen (Woningwet).
(34)  –	Se den skrivelse om cannabis (cannabisbrief) som tre ansvariga ministrar på området för narkotikapolitik översände till det nederländska parlamentet den 23 april 2004 och som detta godkände den 30 juni 2004, och skrivelsen av den 11 september 2009 (ovan fotnot 5).
(35)  –	Såsom borgmästaren i Maastricht tillade vid förhandlingen, 82 procent av innevånarna i Maastrichts kommun lider av betydande störningar till följd av narkotikaturisternas tillströmning.
(36)  –	Yttrande som ingavs av borgmästaren vid förhandlingen.
(37)  –	Såsom detta framgår av de behöriga ministrarnas skrivelser av den 23 april och den 11 september 2009 (ovan fotnot 34) samt av diskussionen vid förhandlingen.
(38)  –	Detta framgår tydligt av de muntliga yttranden som avgavs vid förhandligen av borgmästaren i Maastricht och den nederländska regeringen.
(39)  –	Dom av den 10 mars 2005 i mål C‑491/03, Hermann (REG 2005, s. I‑2025), punkterna 21 och 27.
(40)  –	Se ovan i fotnot 22 angiven rättspraxis.
(41)  –	Dom av den 11 mars 2008 i mål C‑420/06, Jager (REG 2008, s. I‑1315), punkterna 46 och 47, av den 5 mars 2009 i mål C‑350/07, Kattner Stahlbau (REG 2009, s. I‑1513), punkterna 24–26, och av den 27 oktober 2009 i mål C‑115/08, ČEZ (REG 2009, s. I‑0000), punkt 81 och där angiven rättspraxis.
(42)  –	Se, i detta avseende, när det gäller den rättspraxis som avses i punkterna 85–90 i förevarande förslag till avgörande, avhandling av Havy, V., ”La politique de l’Union européenne en matière de stupéfiants”, Collection droit de l’Union européenne,
Bruylant, Bryssel, 2008, s. 406.
(43)  –	Se, bland annat, dom av den 28 mars 1995 i mål C‑324/93, Evans Medical och Macfarlan Smith (REG 1995, s. I‑563).
(44)  –	Dom av den 5 februari 1981 i mål 50/80, Horvath (REG 1981, s. 385). Målet gällde fastställandet av tullavgifter på en kvantitet heroin som hade inhandlats på den svarta marknaden i Amsterdam och upptäckts vid passerandet av gränsen mellan Nederländerna och Tyskland.
(45)  –	Dom av den 26 oktober 1982 i mål 221/81, Wolf (REG 1982, s. 3681), angående fastställandet av tullavgifter på kvantiteter heroin och kokain som sökanden köpt på den svarta marknaden i Tyskland och Nederländerna och sålt vidare i strid med den den tyska narkotikalagen.
(46)  –	Dom av den 26 oktober 1982 i mål 240/81, Einberger (REG 1982, s. 3699; svensk specialutgåva, s. 549), angående fastställandet av tullavgifter på kvantiteter morfin som efter att ha importerats olagligt till Tyskland såldes i Schweiz i strid med den tyska narkotikalagen.
(47)  –	Domarna i de ovannämnda målen Horvath, punkt 16, och Einberger, punkt 16.
(48)  –	Domarna i de ovannämnda målen Horvath, punkt 13, och Einberger, punkt 13.
(49)  –	Så är även fallet med falska pengar. Se, i detta avseende, dom av den 6 december 1990 i mål C‑343/89, Witzemann (REG 1990, s. I‑4477; svensk specialutgåva, s. 591).
(50)  –	Dom av den 28 februari 1984 i mål 294/82, Einberger (REG 1984, s. 1177; svensk specialutgåva, s. 541).
(51)  –	Dom av den 5 juli 1988 i mål 269/86, Mol (REG 1988, s. 3627).
(52)  –	Dom av den 5 juli 1988 i mål 289/86 (REG 1988, s. 3655; svensk specialutgåva, s. 515).
(53)  –	Punkt 25.
(54)  –	Artikel 3 FEU.
(55)  –	Jag erinrar om att medlemsstaterna enligt artikel 3.1 c iii i 1988 års FN-konvention och artikel 9 i den gemensamma åtgärden 96/750 har åtagit sig att straffbelägga en avsiktlig handling som består i att offentligen förleda eller förmå annan, på vilket sätt det vara må, till bruk av eller till olaglig framställning av narkotiska preparat. De ska visa prov på särskild vaksamhet när det gäller bruk av datorservrar och särskilt Internet.
(56)  –	Se artikel 2.3.1.1.1 a.3 APV.
(57)  –	Vid förhandlingen preciserade också Josemans att den genomsnittliga årsomsättningen för ett tehus i Maastricht var i storleksordningen 200 000 euro år 2007.
(58)  –	Det var, anser jag, på grundval av detta som Maastrichts kommun utfärdade ett förbud mot tillträde till inrättningen. Det skulle nämligen inte vara konsekvent och inte ens effektivt att låta tusentals personer få tillträde till lokalen vilka när de väl kommit in skulle förvägras inköp av cannabis. Det skulle till och med vara farligt.
(59)  –	Se punkt 5 i skrivelsen från de tre ministrarna med ansvar för narkotikapolitiken av år 2004, omnämnd i fotnot 34 ovan.
(60)  –	Hänvisning till samma skrivelse.
(61)  –	I överensstämmelse med fast rättspraxs är medlemsstaterna inte skyldiga enligt unionsrätten att tillämpa en enhetlig värdeskala vid bedömningen av om ett uppförande kan anses strida mot allmän ordning (se, i detta avseende, dom av den 20 november 2001 i mål C‑268/99, Jany m.fl. (REG 2001, s. I‑8615), punkt 60 och där angiven rättspraxis. Enligt domstolen är det endast medlemsstaterna själva som har möjlighet att bedöma riskerna för ett angrepp mot den allmänna ordningen på deras eget territorium. Dessa omständigheter varierar inte endast från ett land till ett annat och från en tid till en annan, utan även med hänsyn till de sociala sammanhangens särart och till den betydelse som de tillmäter en målsättning som är legitim i unionsrättsligt hänseende (se, härvidlag, dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, van Duyn (REG 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, s. 389), punkt 18, av den 9 december 1997 i mål C‑265/95, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I‑6959), punkt 33, av den 15 juni 1999 i mål C‑394/97, Heinonen (REG 1999, s. I‑3599), punkt 43 och av den 14 mars 2000 i mål C‑54/99, Scientologikyrkan (REG 2000, s. I‑1335), punkt 17 och där angiven rättspraxis.
(62)  –	Se, i detta avseende, domen i det ovannämnda målet Calfa och dom av den 29 april 2004 i de förenade målen C‑482/01 och C‑493/01, Orfanopoulos och Oliveri (REG 2004, s. I‑5257), i vilka domstolen godtog att kampen mot narkotikasmuggling ingår i upprätthållandet av allmän ordning. Se även domen i det ovannämnda målet Heinonen, i vilken domstolen fann att kampen mot olika former av brottslighet i samband med alkoholkonsumtion syftar till att bevara statens inre säkerhet. I detta mål motiverade den finska regeringen sin åtgärd att inskränka alkoholimporten med att konsumtionen av denna vara avsevärt hade ökat och bland annat inneburit att uppförandet i berusat tillstånd hade banaliserats, våldet hade ökat och blivit grövre och olagliga marknader hade uppstått och mångfaldigats.
(63)  –	Se punkt 4.1 i Stockholmsprogrammet, som det hänvisas till ovan i fotnot 16.
(64)  –	Se domen i det ovannämnda målet Jany m.fl., punkt 60 och där angiven rättspraxis.
(65)  –	Se ovan fotnot 10. I denna resolution anmodade rådet medlemsstaterna att ingå bilaterala eller multilaterala avtal i syfte att utveckla utbytet av information och praxis samt att förbättra samarbetet i syfte att bekämpa narkotikaturismen. Antingen det sker på bilateral eller multilateral nivå ska Konungariket Nederländerna och de närliggande medlemsstaterna arbeta för att finna effektiva strategier för att behandla problem vad gäller allmän ordning och säkerhet som är gemensamma för dem och strukturera sitt samarbete. Konungariket Nederländerna och Republiken Frankrike har således inom ramen för sitt bilaterala avtal om polissamarbete, undertecknat i Haag den 20 april 1998, beslutat att samordna sina åtgärder i syfte att bekämpa narkotikaturismen och de strukturer som döljer sig bakom den (avtal om samarbete på det polisiära området och säkerhetsområdet mellan Republiken Frankrikes regering och Nederländernas regering (dekret 99-350, av den 29 april 1999, med en publikation av avtalet, JORF av den 6 maj 1999, s. 6797)).
(66)  –	Se ovan fotnot 11. Jag erinrar om att medlemsstaterna enligt artiklarna 1–3 i denna gemensamma åtgärd har åtagit sig att tillnärma sin lagstiftning och åstadkomma större förenlighet i den praktiska tillämpning som används av polisen, tullen och de rättsliga instanserna för att bekämpa olagliga flöden inom gemenskapen av narkotiska preparat och psykotropa ämnen, inklusive narkotikaturism.
(67)  –	Artikel 75 i nämnda konvention.
(68)  –	Se särskilt artikel 31 EU och rambeslut 2004/757.
(69)  –	Artikel 83.1 FEUF.
(70)  –	Se ovan fotnot 63.