62010CC0473_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Touto žalobou pro nesplnění povinnosti Evropská komise žádá Soudní dvůr, aby určil, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440/EHS(2), ve znění směrnice 2001/12/ES(3) (dále jen „směrnice 91/440“), jakož i z čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2, čl. 6 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 3, čl. 8 odst. 1 a článku 11 směrnice 2001/14/ES(4), ve znění směrnice 2004/49/ES(5) (dále jen „směrnice 2001/14“). Maďarsko navrhuje žalobu Komise zamítnout.
2. Projednávaná věc se řadí do série žalob pro nesplnění povinnosti(6) podaných Komisí v letech 2010 a 2011, které se týkají uplatňování směrnic 91/440 a 2001/14 členskými státy, konkrétně v případě spravedlivého a nediskriminačního přístupu železničních podniků k infrastruktuře, tj. k železniční síti. Tyto žaloby jsou první svého druhu, jelikož poskytují Soudnímu dvoru poprvé možnost vyjádřit se k liberalizaci železnic v Evropské unii a zejména vyložit to, co je obvykle nazýváno „prvním železničním balíčkem“.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
3. Článek 6 odst. 3 směrnice 91/440 stanoví:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, že funkce, na kterých závisí nestranný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, uvedené v příloze II jsou svěřeny subjektům nebo podnikům, které samy neprovozují železniční dopravu. Bez ohledu na organizační struktury musí být tento cíl prokazatelně dosažen.
Členské státy mohou nicméně pověřit železniční podniky nebo jiné subjekty vybíráním poplatků a přenést na ně odpovědnost za správu železniční infrastruktury, včetně investic, údržby a financování.“
4. Seznam základních funkcí uvedených ve zmíněném čl. 6 odst. 3 obsaženém v příloze II směrnice 91/440 zní takto:
„ – příprava a rozhodování související s udělováním licencí železničním podnikům včetně udělování individuálních licencí,
– rozhodování související s přidělováním trasy včetně definice a posouzení dostupnosti a přidělování individuálních tras vlaků,
– rozhodování související se stanovením poplatků za infrastrukturu,
– sledování dodržování povinností [spojených s poskytováním veřejných služeb] vyžadovaných při provozování některých služeb.“
5. Podle definic uvedených v článku 2 směrnice 2001/14 se pro účely uvedené směrnice:
„a) ‚přidělováním‘ rozumí přidělování kapacit železniční infrastruktury provozovatelem infrastruktury;
[...]
g) ‚kapacitou infrastruktury‘ rozumí možnosti rozvržení požadovaných tras vlaků na úseku železniční infrastruktury v určitém období;
h) ‚provozovatelem infrastruktury‘ rozumí subjekt nebo podnik odpovědný zejména za zřízení a provozování [údržbu] železniční infrastruktury. To může rovněž zahrnovat provozování kontrolních a bezpečnostních systémů infrastruktury. Funkce provozovatele infrastruktury v síti nebo její části mohou být rozděleny mezi více subjektů nebo podniků;
i) ‚sítí‘ rozumí celá železniční infrastruktura vlastněná nebo řízená provozovatelem infrastruktury;
[…]
k) ‚železničním podnikem‘ rozumí jakýkoli veřejný nebo soukromý podnik licencovaný v souladu s příslušnými předpisy Společenství, jehož hlavní podnikatelskou činností je železniční přeprava zboží nebo cestujících, přičemž podnik musí zajistit trakci; jsou zde zahrnuty i podniky zajišťující pouze trakci;
l) ‚trasou vlaku‘ rozumí kapacita infrastruktury potřebná k tomu, aby určitý vlak projel mezi dvěma místy za určitou dobu;
m) ‚jízdním řádem‘ rozumí údaje určující veškerý plánovaný provoz vlaků a vozového parku, který se uskutečňuje v rámci příslušné železniční infrastruktury v době jeho platnosti.“
6. Článek 4 odst. 1 a 2 směrnice 2001/14 stanoví:
„1. […] Stanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury.
2. Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích pravomocí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce uvedené v této kapitole, kromě výběru poplatků, správce poplatků nezávislý z hlediska své právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí na jakémkoli železničním podniku.“
7. Článek 5 odst. 1 směrnice 2001/14 stanoví:
„1. Železniční podniky mají na nediskriminačním základě nárok na minimální přístupový balík a přístup k dopravní infrastruktuře po železnici podle přílohy II. Služby uvedené v příloze II bodu 2 jsou poskytovány nediskriminačním způsobem a požadavky železničních podniků lze odmítnout, pouze pokud existují v rámci tržních podmínek přijatelné alternativy. Nejsou-li služby nabízeny jediným provozovatelem infrastruktury, vynaloží provozovatel infrastruktury s nejdelší dopravní trasou veškeré přijatelné úsilí k usnadnění poskytování těchto služeb.“
8. Podle článku 6 směrnice 2001/14:
„1. Členské státy stanoví přiměřené podmínky, včetně případných záloh, k zajištění toho, aby za běžných obchodních podmínek a za přiměřené období vykazovaly účty provozovatele infrastruktury přinejmenším rovnováhu mezi příjmy z poplatků za infrastrukturu, zisky z ostatních obchodních činností a státními dotacemi na straně jedné a náklady na infrastrukturu na straně druhé.
[…]
2. S řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
3. Členské státy zajistí provedení odstavce 2 buď smluvním ujednáním mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace, nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi.“
9. Článek 7 odst. 3 směrnice 2001/14 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 5 a článek 8, stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy.“
10. Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/14 zní takto:
„Za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury může členský stát, pokud to trh unese, zvýšit poplatky na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad, při zaručení optimální konkurenceschopnosti zejména v mezinárodní železniční nákladní dopravě. Systém zpoplatnění bere ohled na zvýšenou produktivitu dosahovanou železničními podniky.
Úroveň poplatků nicméně nesmí vylučovat využití infrastruktury segmenty trhu, které mohou zaplatit přinejmenším náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, navýšené o přiměřený zisk, který trh unese.“
11. Článek 13 odst. 2 první pododstavec směrnice 2001/14 stanoví:
„Právo využívat určitou kapacitu železniční infrastruktury ve formě trasy vlaku je možné poskytnout žadatelům nejvýše na dobu jednoho období platnosti jízdního řádu.“
12. Článek 14 odst. 1 a 2 směrnice 2001/14 stanoví:
„[...] Provozovatel infrastruktury zajistí provedení přidělení kapacity. [...]
Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích funkcí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce podle odstavce 1 a popsané v této kapitole přidělující subjekt, jenž je z hlediska své právní formy, organizace a rozhodování na železničním podniku nezávislý.“
13. Podle článku 29 směrnice 2001/14:
„1. V případě narušení provozu vlaků následkem technického selhání nebo nehody musí provozovatel infrastruktury učinit veškeré nezbytné kroky k obnovení běžného stavu. K tomu vypracuje provozovatel infrastruktury havarijní plán se seznamem různých veřejnoprávních subjektů, které je třeba uvědomit v případě vážných nehod nebo vážného narušení provozu vlaků.
2. V ohrožení a v případech naprosté nutnosti uzavření infrastruktury kvůli poruše lze odebrat přidělené trasy bez předchozího upozornění, pokud je to nezbytné k opravení systému.
Provozovatel infrastruktury může požadovat, pokud to považuje za nezbytné, aby mu železniční podniky zpřístupnily zdroje, které pokládá za nejvhodnější k nastolení běžného stavu v co nejkratší době.
3. Členské státy mohou požadovat účast železničních podniků na zajišťování prosazování a sledování dodržování bezpečnostních norem a pravidel.“
14. Příloha II bod 1 směrnice 2001/14 stanoví:
„1. Minimální přístupový balík obsahuje:
a) zpracování žádostí o kapacitu infrastruktury;
b) právo využití přidělené kapacity;
c) použití výhybek a železničních křižovatek;
d) provoz vlaku včetně signalizace, řízení, dispečinku a hlášení a poskytování informací o pohybu vlaku;
e) veškeré další informace potřebné k zavedení nebo k provozování dopravní služby, pro niž byla kapacita.“
B – Vnitrostátní právo
15. Na základě zákona XCV. z roku 1993 o železnicích byl v roce 2004 zřízen subjekt nezávislý na železničních podnicích, Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (dále jen „VPE“).
16. V souladu s článkem 62 zákona CLXXXIII. z roku 2005 o železniční dopravě (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről(7), dále jen „zákon o železnicích“) přísluší funkce přidělování tras vlaků a stanovení poplatků VPE.
17. Článek 28 odst. 1 uvedeného zákona o železnicích stanoví:
„Ministr se jménem státu smlouvou zaváže – v dohodě s ministrem odpovědným za rozpočet – financovat výdaje uznané za oprávněné, které vzniknou v souvislosti s provozováním sítě železničním podnikem odpovědným za provozování vnitrostátní železniční sítě a jejího příslušenství, jakož i regionálních železničních tratí a jejich příslušenství, které nejsou zahrnuty v poplatku za přístup k síti, ani v ostatních operacích tohoto podniku. Podmínky uvedené smlouvy musejí být stanoveny tak, aby podněcovaly provozovatele sítě ke snižování svých nákladů na provoz, jakož i poplatků za přístup k síti, aniž by tím však byla dotčena bezpečnost dopravy nebo kvalita služby.“
18. Článek 31 odst. 2 písm. b) téhož zákona stanoví, že „v zájmu bezpečnosti železniční dopravy […] má provozovatel infrastruktury – až do ukončení stavu nebezpečí – právo uzavřít železniční tratě nebo úseky železniční tratě, jež jsou ohroženy tímto nebezpečím, a zrušit železniční trasy poskytnuté na dotyčných úsecích, a pokud se toto uzavření dotýká úrovňového přejezdu, informovat o to m správce odpovědného za dotyčnou trasu […]“
19. Článek 55 odst. 8 zákona o železnicích stanoví:
„Pokud podle všech prognóz nepokryjí poplatky za přístup k síti všechny oprávněné náklady a výdaje provozovatele volně přístupné infrastruktury, poplatek za služby vymezené v čl. 54 odst. 1 a 3 až 5 může být obecně zvýšen, avšak nesmí překročit to, co je nezbytné k pokrytí všech oprávněných nákladů a výdajů, přičemž jeho zvýšení zohledňuje růst produktivity dosažený železničními podniky, požadavek účinného využití infrastruktury, konkurenceschopnost mezinárodní železniční dopravy, zásadu transparentnosti a rovného zacházení.“
20. Nařízení č. 83/2007 (X.6) GKM-PM se týká rámce režimu poplatků za přístup k železniční infrastruktuře a základních pravidel stanovení poplatku za přístup k infrastruktuře(8) (dále jen „nařízení č. 83/2007 GKM-PM“).
21. Nařízení č. 101/2007 (XII.22) GKM o podmínkách otevřeného přístupu k železničním infrastrukturám(9) (dále jen „nařízení č. 101/2007 GKM“) ve svém čl. 23 odst. 1 stanoví:
„Pokud provozovatel infrastruktury zrušil železniční trasu na základě čl. 31 odst. 2 písm. b) zákona o železnicích, subjekt odpovědný za přidělování kapacit nabídne na žádost dotyčné osoby jinou železniční trasu, kterou vybere z kapacit, které jsou k dispozici.“
22. VPE každoročně vydává pravidla o provozování sítě (Hálózati Üzletszabályzat). Pravidla o provozování sítě 2009–2010 ve svém bodě 4.3 odst. 9 stanoví:
„[VPE] informuje o svých rozhodnutích o přidělení kapacit dotyčné příjemce, provozovatele infrastruktury a subjekt provozující železnice.“
23. V bodě 4.8.1, nadepsaném „Hlavní zásady pro obnovu běžného provozu“, tato pravidla stanoví:
„a) V případě odchylky od obvyklého rozvržení tras a jízdního řádu musí vedení provozních služeb provozovatele infrastruktury přijmout opatření k ukončení poruchy a obnovení provozu podle rozvržení tras a jízdního řádu. […]
b) Osobám, které mají přístup k síti, je vždy k dispozici kontaktní osoba oprávněná přijímat rozhodnutí nebo její řídící orgán. Řídící orgán provozovatele infrastruktury informuje tyto osoby v případě poruchy nebo nebezpečí a zohlední jejich potřeby při obnovení obvyklých podmínek provozu.
c) Vyšší moc a jiné nepředvídané mimořádné okolnosti:
– Provozovatel infrastruktury je v případě narušení železniční dopravy způsobeného technickými poruchami nebo nehodami povinen vyvinout veškeré úsilí k obnovení běžných provozních podmínek. Za tímto účelem musí vypracovat havarijní plán, jenž zahrnuje subjekty, které musejí být informovány v případě vážných nehod nebo vážných narušení, ke kterým došlo v železniční dopravě.
– Na žádost provozovatele sítě je osoba, která má přístup k síti, povinna poskytnout prostředky, jež jí budou vráceny a které považuje za nejvhodnější pro rychlou obnovu běžných provozních podmínek.
– Provozovatel infrastruktury může v případě nebezpečí, v jehož důsledku je dočasně nepoužitelná železniční síť, a poté, co o tom informuje dotyčné osoby, zrušit přidělené železniční trasy na dobu potřebnou k obnovení situace. Na žádost dotyčné osoby jí [VPE] nabídne pro tuto dobu jinou železniční trasu, kterou vybere z kapacit, které jsou k dispozici.“
III – Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
24. Komise vyzvala Maďarsko dopisem ze dne 26. ledna 2008, aby jí předložilo své připomínky k nedodržení povinností, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440, jakož i z čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 a povinností, které pro něj vyplývají z článku 3, čl. 6 odst. 1, čl. 6 odst. 2 až 5, čl. 7 odst. 3, článků 8, 11 a čl. 30 odst. 3 téže směrnice. Maďarsko na tuto výzvu odpovědělo dopisem ze dne 22. srpna 2008. Tento dopis byl doplněn jinými dopisy, zejména dopisem ze dne 10. června 2009.
25. Dopisem ze dne 8. října 2009 zaslala Komise odůvodněné stanovisko, ve kterém konstatovala, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440, jakož i z čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14, ani povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 1, čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 3, čl. 8 odst. 1 a článku 11 téže směrnice. Komise ho vyzvala, aby přijalo opatření nezbytná k tomu, aby odůvodněnému stanovisku vyhovělo ve dvouměsíční lhůtě od jeho obdržení. Maďarsko na odůvodněné stanovisko odpovědělo dopisem ze dne 16. prosince 2009, v němž zpochybnilo Komisí vytýkané nesplnění povinností.
26. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí Maďarska spokojena, rozhodla se podat projednávanou žalobu, která Soudnímu dvoru došla dne 29. září 2010.
27. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 15. února 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství České republice, Lotyšské republice a Polské republice na podporu návrhových žádání Maďarska. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 4. dubna 2011 bylo Italské republice povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Maďarska na základě čl. 93 odst. 7 jednacího řádu.
28. Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 6. června 2012 Komise oznámila, že bere zpět šestý žalobní důvod své žaloby vycházející z čl. 11 odst. 1 směrnice 2001/14, který se týká zavedení systému zvyšování výkonu železniční sítě.
29. Komise, Maďarsko, Italská republika a Polská republika byly zastoupeny na jednání konaném dne 23. května 2012.
IV – Žalobní důvody a argumenty účastníků řízení
A – K prvnímu žalobnímu důvodu, týkajícímu se nezávislosti přidělování železničních tras
1. Argumentace účastníků řízení
30. Komise tvrdí, že podle čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 nemůže železniční podnik přijímat rozhodnutí v oblasti přidělování tras, jelikož přidělování tras je základní funkcí k zajištění nestranného a nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře, která je uvedena v příloze II směrnice 91/440 a na níž se vztahuje nezávislost. Přidělování kapacit infrastruktury tudíž musí příslušet nezávislému přidělujícímu subjektu.
31. Řízení dopravy přitom spadá do přidělování tras vlaků a musí být v Maďarsku zajištěno VPE, který je subjektem nezávislým na železničních podnicích, a nikoliv MÁV Zrt. a GySEV Zrt., které jsou provozovateli infrastruktury, avšak i železničními podniky.
32. Komise uvádí, že provozovatel dopravy musí být informován o rozhodnutích o přidělení kapacit, aby mohl vykonávat toto řízení. Ačkoliv jsou v Maďarsku provozovatelé infrastruktury MÁV Zrt. a GySEV Zrt. v souladu s pravidly o provozování informováni o všech rozhodnutích o přidělení kapacit týkajících se jejich konkurentů, účastní se tak v podstatě tohoto procesu přidělování kapacit.
33. Dále podle Komise řídit dopravu znamená v případě narušení služby nebo nebezpečí, že provozovatel dopravy přijme opatření nezbytná k obnovení běžných provozních podmínek. V takovém případě provozovatel dopravy nemá jinou možnost, než se odchýlit od dříve přijatého jízdního řádu, aby mohl přerozdělit trasy vlaků a kapacitu sítě, které jsou k dispozici. V Maďarsku přísluší dvěma provozovatelům infrastruktury, aby přijímali opatření k nápravě narušení při zohlednění potřeb železničních podniků.
34. Komise nezpochybňuje skutečnost, že za běžných okolností se provozovatel dopravy omezuje na vykonání rozhodnutí přijatých VPE, ponechává vlakovou dopravu podle jízdního řádu a nemá vliv na rozhodnutí o přidělení kapacit nebo tras vlaků. Naproti tomu skutečnost, že uvedený provozovatel lokálně zasahuje, aby obnovil dopravu v případě nebezpečí nebo narušení provozu, podle Komise znamená, že přijímá rozhodnutí o přidělování tras vlaků a že k tomu disponuje diskreční pravomocí. Zrušení trasy vlaku je rovněž zásahem, který je základní funkcí, jež se dotýká přidělování tras vlaků ve smyslu přílohy II směrnice 91/440.
35. Komise se domnívá, že železniční podnik, který se zabývá řízením dopravy, je z tohoto důvodu zvýhodněn oproti ostatním konkurentům, jelikož k tomu, aby tento podnik mohl plnit úkoly spojené s uvedeným řízením, musí mít nutně podrobné znalosti o službách nabízených železničními podniky, objemu plnění a jízdních řádech. Bylo by přitom v rozporu s čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14, aby jakýkoliv železniční podnik mohl mít prostřednictvím řízení dopravy a využití infrastruktury znalosti o tom, co činí jeho konkurenti, nebo aby v důsledku toho mohl za určitých podmínek přijímat rozhodnutí o přidělení tras vlaků nebo kapacit infrastruktury. Komise dodává, že při sestavování jízdních řádů má provozovatel dopravy vždy de facto vliv na dopravu a že konkurenti znají jen uveřejněné jízdní řády a nevědí o skutečných železničních pohybech.
36. Ke vztahu mezi řízením dopravy a řízením infrastruktury Komise připomíná, že požadavek nezávislosti, kterému podléhá přidělování tras vlaků, se použije i tehdy, dochází-li k tomuto přidělování v rámci řízení dopravy. Řízení dopravy zahrnuje řadu úkolů, které zjevně nesouvisejí s přidělováním tras vlaků, jako je údržba, budování komunikací a jiné investice, k jejichž plnění mohou být železniční podniky povolány.
37. Maďarská vláda tvrdí, že podle čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 jsou za základní funkce považovány činnosti výslovně uvedené v příloze II této směrnice. Druhý pododstavec tohoto odstavce příkladmo vymezuje funkce, které, třebaže mohou být činnostmi ve smyslu přílohy II nebo do nich spadat, mohou být rovněž vykonávány železničními podniky.
38. Maďarská právní úprava nedovoluje provozovateli dopravy přerozdělit trasy vlaků, a to ani v případě nebezpečí nebo narušení provozu. Přidělovat trasy vlaků a kapacitu infrastruktury přísluší výlučně VPE jakožto nezávislému subjektu.
39. Základním posláním provozovatele dopravy je totiž vykonávat rozhodnutí o přidělení kapacit a tras vlaků přijatá VPE. Provozovatel dopravy nemá v této oblasti rozhodovací pravomoc a nemůže kontrolovat přidělené trasy vlaků ani kapacitu. V rámci nepřetržité pohotovostní služby je VPE s to přijímat a vyřizovat žádosti o trasy vlaků kdykoliv.
40. Dále provozovatel nemá ani v případě nebezpečí nebo narušení provozu dopravy pravomoc přidělit kapacitu. V tomto případě je tento provozovatel za účelem obnovení běžného provozu oprávněn neprodleně zasáhnout a přijmout opatření, která zajistí co nejrychleji možné použití největšího počtu tras a kapacit z těch, které VPE přidělilo.
41. Ovšem v případě tras, které nemohou být i přes přijatá opatření opět uvedeny do provozu, může provozovatel infrastruktury zrušit trasu vlaku, což je právo, které je v některých případech rovněž stanoveno v čl. 14 odst. 8 nařízení č. 913/2010. Maďarská vláda upřesňuje, že provozovatel dopravy může zrušit železniční trasy pouze tehdy, je-li určitý úsek dočasně nepoužitelný a provoz je v každém případě nemožný. Jedná se tedy nikoliv o diskreční rozhodnutí o používání komunikace, nýbrž o dočasné uzavření železničního úseku z bezpečnostních důvodů, během něhož se VPE snaží dát jinou železniční trasu k dispozici dotyčnému železničnímu podniku.
42. Podle maďarské vlády jsou na straně jedné obnovení běžného provozu vlaků, které s sebou nese opatření technické povahy a bezpečnosti železnic a na straně druhé přerozdělování železničních tras, které přísluší VPE, dvě rozdílné činnosti.
43. Z toho podle maďarských orgánů plyne, že provozovatel dopravy nemá na přidělování železničních tras žádný vliv, neboť k němu dochází před zahájením provozu. Provozovatel infrastruktury má povinnost uzavřít smlouvu, která je v souladu s přidělenou trasou vlaku, s příjemcem práva na přístup a zajistit provoz jeho vlakové dopravy v souladu s přidělenou trasou vlaku, jinak se provozovatel infrastruktury vystavuje právním následkům stanoveným smlouvou. V důsledku toho se skutečnost, že se provozovatel infrastruktury obeznámí s rozhodnutími o přidělení kapacit poté, co byla přijata, nerovná přijetí rozhodnutí o přidělení tras vlaků.
44. Maďarská vláda se domnívá, že řízení dopravy navíc spadá do řízení infrastruktury, takže rozlišovat tyto dvě činnosti je nereálné a bránilo by jeho uplatňování v praxi. Úzký vztah mezi řízením dopravy a řízením infrastruktury je mimoto uveden ve směrnici 91/440, jejíž článek 3 stanoví, že mezi úkoly provozovatele infrastruktury může patřit provozování kontrolních a bezpečnostních systémů.
45. Maďarská vláda zpochybňuje, že by provozovatel infrastruktury byl v rámci své činnosti spočívající v řízení dopravy zvýhodněn oproti svým konkurentům, jelikož nikterak trasy vlaků nepřiděluje – a to ani v případě narušení provozu nebo nebezpečí – a jelikož se může obeznámit s informacemi zmíněnými Komisí teprve poté, co již VPE přijal rozhodnutí týkající se přidělování tras vlaků. Maďarská vláda souhlasí s Komisí v tom, že provozovatel dopravy musí nutně mít podrobné znalosti o službách nabízených železničními podniky, objemu plnění a jízdních řádech.
46. Polská vláda podporuje argumentaci maďarské vlády, podle které případný zásah provozovatele dopravy v případě narušení dopravy nebo nebezpečí neznamená žádné nové přidělování tras. Jedná se o reakci ad hoc, k níž je připraven pouze subjekt, který zajišťuje každodenní řízení železniční dopravy.
47. Polská vláda rovněž připomíná, že čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 pouze vyžaduje, aby bylo dosaženo cíle spravedlivého a nediskriminačního přístupu k infrastruktuře. Jedenáctý bod odůvodnění směrnice 2001/14 na tento cíl odkazuje. Podle polské vlády přitom Komise neuplatnila žádný skutkový nebo právní argument, který by prokazoval, že Maďarsko tohoto cíle nedosáhlo.
48. Komise ve svých vyjádřeních týkajících se spisu Polska jako vedlejšího účastníka konstatuje, že jelikož požadavek nezávislosti subjektu, který přiděluje trasy vlaků, není maďarskou právní úpravou dodržen, je nedůvodné uvádět konkrétní případy zneužití ze strany provozovatelů infrastruktury, neboť účelem tohoto požadavku je právě zajistit, aby zavedením odpovídajících struktur mohlo být stanoveného cíle zpravidla dosaženo.
2. Přezkum prvního žalobního důvodu
a) Úvodní poznámky
49. Směrnice 91/440 ve svém původním znění dala impuls k liberalizaci železniční dopravy zavedením práva na přístup dopravních podniků k železniční infrastruktuře. Zavedení tohoto práva na přístup bylo doplněno o zásadu oddělení řízení infrastruktury od dopravních služeb. Uvedená zásada oddělení těchto oblastí činnosti se však netýkala struktur, nýbrž funkcí, a to navíc jen funkce účetní. Je pouze fakultativní, že se obě tyto oblasti činností mohou vykonávat v organizačně oddělených divizích v rámci stejného podniku nebo že infrastrukturu spravuje zvláštní subjekt. Vnitrostátní integrovaný model tak nebyl zpochybněn.
50. Směrnice 95/18/ES a 95/19/ES(10) a posléze směrnice z prvního železničního balíčku však měly za cíl nastolit právo na přístup zavedením licencí pro dopravní podniky a pravidel pro přidělování kapacity a zpoplatnění. K zajištění nediskriminačního přístupu byla v čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 zakotvena zásada nezávislosti subjektu pověřeného základními funkcemi, jež jsou od nynějška uvedeny v příloze II uvedené směrnice.
51. Jedná se o udělování licencí železničním podnikům, o přidělování kapacity, o přidělování individuálních tras vlaků, o stanovování poplatku placeného dopravními podniky a o sledování dodržování povinností spojených s poskytováním veřejných služeb. Článek 6 odst. 3 směrnice 91/440 se zmiňuje o nezávislosti „subjektu nebo podniku“ zajišťujícího přístup k síti, čl. 4 odst. 2 směrnice 2001/14 o nezávislosti „správce poplatků“ a čl. 14 odst. 2 posledně uvedené směrnice o nezávislosti „subjektu přidělujícího“ kapacitu.
52. Uvedené základní funkce v žádném případě nemůže vykonávat železniční dopravní podnik. Tyto funkce mohou být naproti tomu vykonávány buď provozovatelem – je-li nezávislý na jakémkoli železničním podniku, zejména na tradičním provozovateli – nebo v o pačném případě „subjektem“. Veškerá rozhodnutí subjektů pověřených základními funkcemi lze napadnout před nezávislým regulačním subjektem zřízeným podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14.
53. Základní funkce přidělování tras vlaků je v Maďarsku zajišťována VPE, jenž je subjektem nezávislým na železničních podnicích. Naproti tomu MÁV Zrt. a GySEV Zrt., které jsou provozovateli infrastruktury, jsou i železničními podniky. Jádrem prvního žalobního důvodu Komise je tedy otázka, zda řízení dopravy spadá do pojmu řízení infrastruktury a zda v případě kladné odpovědi zahrnuje přidělování tras vlaků, a musí být v důsledku toho vyhrazeno subjektu nezávislému na železničních podnicích. Aby bylo možné na tyto otázky odpovědět, je třeba objasnit přesný smysl pojmů „základní funkce“ a „trasa vlaku“.
b) Základní funkce a trasa vlaku
54. Podle přílohy II směrnice 91/440 patří do řady základních funkcí uvedených v čl. 6 odst. 3 „příprava a rozhodování“ související s udělováním licencí železničním podnikům, „rozhodování“ související s přidělováním trasy, včetně „přidělování“ individuálních tras vlaků, „rozhodování“ související se stanovením poplatků za infrastrukturu a „sledování“ dodržování povinností spojených s poskytováním veřejných služeb vyžadovaných při provozování některých služeb. Z toho plyne, že pro účely unijní právní úpravy v oblasti železniční dopravy spočívá základní funkce v takových činnostech správní nebo kvazisprávní povahy, jako je příprava a přijímání rozhodnutí nebo sledování dodržování povinností.
55. Minimální přístupový balík, který provozovatel infrastruktury musí poskytnout železničním podnikům, naproti tomu podle přílohy II bodu 1 směrnice 2001/14 obsahuje mimo jiné pod písm. d) provoz vlaku včetně signalizace, řízení, dispečinku a hlášení a poskytování informací o pohybu vlaku a pod písm. e) veškeré další informace potřebné k zavedení nebo k provozování dopravní služby, pro niž byla poskytnuta kapacita. Jedná se zde o dopravní služby, které podle mého názoru spadají do pojmu řízení železniční dopravy.
56. Podle čl. 2 písm. l směrnice 2001/14 se „trasou vlaku“ rozumí kapacita infrastruktury potřebná k tomu, aby určitý vlak projel mezi dvěma místy za určitou dobu. Přidělení trasy vlaku jejím zařazením do jízdního řádu nebo rozhodnutí ad hoc
v souladu s článkem 23 směrnice 2001/14 přitom pro železniční podnik představuje právo využívat určitou kapacitu infrastruktury. Z právního hlediska to odpovídá přidělení licence nebo správního nebo kvazisprávního povolení. Tento výklad podporuje čl. 13 odst. 2, který stanoví „právo využívat určitou kapacitu železniční infrastruktury ve formě trasy vlaku“.
57. Jako všechna práva, i práva ve formě tras vlaků mohou být vykonávána svými držiteli vykonáváním činností spadajících do působnosti uvedeného práva. V případě tras vlaků výkon spočívá v provozování dotčeného úseku v době zahrnuté trasou vlaku. Je třeba dodat, že nedostatečné využití trasy vlaku může mít podle článku 27 směrnice 2001/14 za následek povinnost vzdát se trasy vlaku.
58. Na základě těchto úvah se mi zdá, že řízení dopravy spočívá v plněních zahrnutých do působnosti řízení infrastruktury. Podle čl. 2 písm. h) směrnice 2001/14 totiž řízení infrastruktury „může rovněž zahrnovat provozování kontrolních a bezpečnostních systémů infrastruktury“.
59. Z výše uvedených úvah vyplývá, že činnosti spočívající v řízení dopravy zahrnují nikoliv rozhodování o přidělování tras vlaků, nýbrž pouze provádění těchto rozhodnutí buď přijímáním jízdních řádů, nebo ad hoc přidělováním tras vlaků. Řízení železniční dopravy představuje faktickou činnost, jejímž cílem je zajištění skutečného a bezpečného výkonu práv využívat kapacitu ve formě tras vlaků. Jinými slovy, když provozovatel sítě poskytne vlaku zelený světelný signál, toto opatření nezakládá právo na trasu vlaku. Stejně tak se červený světelný signál zobrazený provozovatelem sítě nerovná vzdání se trasy vlaku. Je tedy třeba se vyhnout jakémukoliv směšování existence práv s jejich výkonem, jelikož systémy zavedené pro účely právní úpravy jednotlivých forem dopravy prostřednictvím udílení práv se nacházejí na zcela jiné úrovni než každodenní sledování výkonu takových práv příslušnými orgány, jako je policie a řídící nebo správní orgány železniční dopravy.
60. Z toho plyne, že řízení dopravy neimplikuje rozhodování ve smyslu seznamu základních funkcí. Jelikož přitom z čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 vyplývá, že členské státy mohou svěřit železničním podnikům nebo jakémukoliv jinému subjektu odpovědnost za řízení infrastruktur kromě základních funkcí, může tedy být řízení dopravy svěřeno takovým železničním podnikům, jakými jsou MÁV Zrt. a GySEV Zrt.
61. Tento závěr se opírá o doslovný a systematický výklad směrnic 91/440 a 2001/14. Dodám, že si lze jen obtížně představit, že by zákonodárce úmyslně neuvedl natolik významnou otázku, jako je řízení dopravy, v příloze II směrnice 91/440, kdyby jeho cílem bylo zahrnout ho do základních funkcí. Zbývá však přezkoumat, zda teleologická argumentace vyvinutá Komisí může tento závěr vyvrátit.
62. Podle Komise musí být provozovatel dopravy informován o rozhodnutích o přidělení kapacit, aby mohl vykonávat toto řízení, takže jelikož jsou MÁV Zrt. a GySEV Zrt. v souladu s pravidly o provozování informováni o všech rozhodnutích o přidělení kapacit týkajících se jejich konkurentů, tyto subjekty se tak v podstatě účastní tohoto procesu přidělování kapacit.
63. Tento argument není přesvědčivý. Přidělování kapacity spočívá ve skutečnosti buď v sestavování pravidelných jízdních řádů pro síť, nebo v přijímání individuálních rozhodnutí, kterými se přidělují trasy vlaků ad hoc . V obou případech směrnice 2001/14 stanoví podrobná pravidla, která přidělujícímu subjektu-provozovateli infrastruktury ukládají procesněprávní a hmotněprávní povinnosti. Nevidím údajnou souvislost mezi činnostmi spadajícími do řízení železniční dopravy a úkoly přidělujícího subjektu popsanými v kapitole III směrnice 2001/14.
64. Pokud jde o skutečnost, že jsou MÁV Zrt. a GySEV Zrt. nutně informováni o všech rozhodnutích o přidělení kapacit týkajících se jejich konkurentů, je nutné konstatovat, že taková rozhodnutí o přidělení kapacit jsou zpravidla zahrnuta v pravidelných jízdních provozních řádech, které jsou svou povahou přístupné třetím osobám. V případě rozhodnutí o přidělení tras vlaků ad hoc, se mi zdá, že i kdyby provozovatel infrastruktury nebyl pověřen řízením dopravy, musel by být o něm informován s ohledem na případnou údržbu na dotyčném úseku a potřebu přistoupit ke službám, jako je použití výhybek a železničních křižovatek sítě.
65. Unijní zákonodárce tím, že přijal, že řízení infrastruktury může být s výjimkou základních funkcí svěřeno železničním podnikům nebo jakémukoliv jinému subjektu, přitom nutně připustil, že je-li údržba sítě svěřena železničnímu podniku, potřebuje tento železniční podnik informace související s přidělením kapacity.
66. Zbývá ještě přezkoumat argument Komise, podle kterého řídit dopravu znamená – v případě narušení služby nebo nebezpečí – že provozovatel dopravy přijme opatření nezbytná k obnovení běžných provozních podmínek. V takovém případě provozovatel dopravy nemá jinou možnost, než se odchýlit od dříve přijatého jízdního řádu, aby mohl přerozdělit trasy vlaků a kapacitu sítě, které jsou k dispozici. Skutečnost, že uvedený provozovatel zasahuje lokálně, aby obnovil dopravu v případě nebezpečí nebo narušení provozu, podle Komise znamená, že přijímá rozhodnutí o přidělování tras vlaků a že k tomu disponuje diskreční pravomocí. Zrušení trasy vlaku je rovněž zásahem, který je základní funkcí, jež se dotýká přidělování tras vlaků ve smyslu přílohy II směrnice 91/440.
67. Zdá se mi, že se tento argument opírá o směšování založení práv s jejich výkonem. Přidělování práv ve vztahu k určité kapacitě ve formě tras vlaků je základní funkcí, která je v Maďarsku přiznána výlučně VPE. Jak prokázala maďarská vláda, je tomu tak i v případě narušení provozu vlaků následkem technického selhání nebo nehody uvedené v čl. 29 odst. 1 směrnice 2001/14(11) . Právě provozovatel infrastruktury musí přijmout všechna opatření nezbytná k tomu, aby zajistil obnovení běžného stavu, což je úkol, který může zahrnovat zrušení tras vlaků. Naproti tomu jejich nové přidělení přísluší nezávislému přidělujícímu subjektu, a sice v projednávaném případě VPE.
68. Řízení dopravy spočívá v opatřeních přijímaných provozovatelem, aby práva na kapacitu ve formě tras vlaků mohla být vykonávána. Tento druh rozhodnutí nelze stavět na roveň s přidělováním tras vlaků. Kdyby tomu tak nebylo, například železniční podnik, držitel práva na trasu vlaku mezi městy A a B od 15 do 16 h, by měl nárok na dvojí přidělení trasy vlaku, první odpovídající přijetí jízdního řádu příslušným subjektem a druhé přidělení odpovídající odjezdu na zelený světelný signál na nádraží města A v 15h z podnětu provozovatele dopravy. Taková analýza není přesvědčivá.
69. Z tohoto důvodu musejí být rozhodnutí provozovatele dopravy o zrušení tras vlaků v případě ohrožení a v případech naprosté nutnosti považována nikoliv za nové přidělení tras vlaků, nýbrž za naléhavé zásahy dotýkající se jejich výkonu. Vzhledem k tomu, že podle svého znění první pododstavec čl. 29 odst. 2 směrnice 2001/14 nevymezuje na rozdíl od případů uvedených v odstavci 1 nebo ve druhém pododstavci odst. 2 subjekt oprávněný k rozhodnutí o takových naléhavých zásazích, není vyloučeno, že se může jednat o provozovatele infrastruktury, i jedná-li se o železniční podnik, policejní orgány nebo orgány civilní ochrany.
70. Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr nevyhověl prvnímu žalobnímu důvodu dovolávanému Komisí.
B – K druhému žalobnímu důvodu, týkajícímu se nezávislosti zpoplatnění
1. Argumentace účastníků řízení
71. Komise tvrdí, že na základě čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 a čl. 4 odst. 2 směrnice 2001/14 nemůže subjekt poskytující služby železniční dopravy přijímat rozhodnutí týkající se stanovení poplatků, jelikož takový subjekt může být oprávněn pouze k jejich vybírání. V souladu s těmito ustanoveními musí být stanovení poplatků zajištěno nezávislým správcem poplatků.
72. Podle Komise je maďarská právní úprava v rozporu s oběma ustanoveními, jelikož podrobné faktury, jimiž se účtují poplatky za použití infrastruktury, vystavují provozovatelé infrastruktury, MÁV Zrt. a GySEV Zrt., kteří jsou rovněž železničními podniky.
73. Komise uvádí, že se výraz „[s]tanovení poplatků za použití infrastruktury“ uvedený v čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 musí chápat zaprvé jako obecné stanovení poplatků, které spočívá v uvedení v pravidlech o provozování pro každý úsek výše poplatku za kilometr a zadruhé jako konkrétní výpočet částek dlužných jednotlivými uživateli na základě využité délky úseku. Na základě čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice musí být možnost, aby se provozovatel infrastruktury, který není nezávislý, ujal vybírání poplatků, vykládána restriktivně, neboť se jedná o výjimku z pravidla.
74. Komise je toho názoru, že železniční podnik, který je pověřen vystavováním podrobných faktur, jimiž se účtují poplatky, je z tohoto důvodu zvýhodněn oproti ostatním konkurentům, jelikož tyto faktury nutně zahrnují zejména služby využívané konkurenčními železničními podniky, objem těchto služeb a hodiny jejich využívání. Článek 6 odst. 3 směrnice 91/440 přitom výslovně odkazuje na zásadu spravedlivého a nediskriminačního přístupu.
75. Maďarská vláda popírá, že by provozovatelé infrastruktury přijímali rozhodnutí o stanovení poplatků, jelikož jsou pověřeni fakturací, jež spadá do vybírání poplatků a jež není základní funkcí ve smyslu směrnice 91/440, která musí být vykonávána nezávislým subjektem. Fakturace je pouze technickým prostředkem nezbytným k vybírání uvedených poplatků.
76. Maďarská vláda rozlišuje mezi vytvářením poplatků, jejich konkrétním stanovením a jejich vybíráním. První z těchto pojmů odpovídá stanovení různých pravidel zpoplatnění, které provádí členský stát nebo provozovatel infrastruktury. Stanovení těchto poplatků spočívá ve stanovení jednotlivých individuálních poplatků, které daný železniční podnik musí zaplatit v konkrétní situaci v závislosti na službách, o které požádal. Přísluší VPE, jakožto nezávislému subjektu uznanému Komisí, aby vykonával úkoly související s vytvářením a stanovením poplatků. Vybírání poplatků označuje úkon skutečné platby, kterým se poplatky, které byly stanoveny, zaplatí provozovateli infrastruktury. Fakturace je pouze technickým vyjádřením poplatků založených na výpočtech VPE, a v důsledku toho nespadá ani do vytváření poplatků ani do jejich konkrétního stanovení, nýbrž do vybírání poplatků.
77. Maďarské orgány zpochybňují skutečnost, že by přístup k informacím získaným z podrobných faktur měl za následek narušení hospodářské soutěže, jelikož provozovatel infrastruktury nemá věcný vliv na stanovení poplatků za přístup k síti. Mimoto by provozovatel infrastruktury tyto informace nutně měl z jiných zdrojů, jako například prostřednictvím smlouvy uzavřené s železničním podnikem. I kdyby provozovatel infrastruktury získal informace, které mu do té doby nebyly známy, nemohl by je v žádném případě zpřístupnit odvětvím, které zajišťují železniční dopravu.
78. Polská vláda podobně jako maďarská vláda tvrdí, že fakturace spočívá nikoliv v určení výše poplatků a v přijetí jakéhokoliv rozhodnutí o otázkách spojených s jejich vybíráním, nýbrž naopak ve zpoplatnění ve smyslu čl. 4 odst. 2 směrnice 2001/14. Fakturace je totiž sekundární činností, která má prostřednictvím matematických operací za cíl dospět k výsledku na základě předem stanovené sazby poplatku a v závislosti na dříve přidělených trasách vlaku a jejich využití.
2. Přezkum druhého žalobního důvodu
79. Úvodem je třeba uvést, že druhý žalobní důvod se týká téže problematiky jako první žalobní důvod ve výše uvedené věci Komise v. Španělsko týkající se nezávislosti zpoplatnění, avšak v obrácené perspektivě. V uvedené věci se žalobní důvod Komise týká výkladu pojmu „stanovení“ poplatků s ohledem na vymezení příslušných pravomocí členského státu a provozovatele infrastruktury(12) . V projednávané věci se výkladová otázka týká pojmu „vybírání“, což je funkce, kterou může rovněž vykonávat provozovatel infrastruktury, který není nezávislý na železničních společnostech, na rozdíl od „stanovení poplatků“, které představuje základní funkci. Jinými slovy, Soudní dvůr musí definovat, jaké minimum předpokládá základní funkce „stanovení poplatků“ s ohledem na činitele, které nejsou nezávislé, zatímco ve výše uvedené věci Komise v. Španělsko se jedná o definování toho, jaké maximum předpokládá tatáž základní funkce ve vztahu ke státu.
80. K tomuto je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 musejí členské státy stanovit „rámec“ zpoplatnění a mohou rovněž zavést specifická pravidla zpoplatnění s ohledem na nezávislost vedení provozovatele infrastruktury. Provozovateli infrastruktury přísluší stanovit poplatek za použití infrastruktury a ujmout se jeho vybírání. Tento posledně uvedený úkol tak nepředstavuje základní funkci, a může být v důsledku toho delegován na subjekty, které nejsou nezávislé. Podle čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 mohou členské státy fakticky svěřit železničním podnikům nebo jakémukoliv jinému subjektu „vybírání“ poplatků(13) .
81. Podle maďarské vlády lze rozlišovat mezi vytvářením poplatků, jejich konkrétním stanovením a jejich vybíráním. Poukazuji na to, že Komise ve výše uvedené věci Komise v. Španělsko zdůrazňuje, že má výraz „stanovení“ jiný význam, než je význam výrazu „vyúčtování“, který je pouze jednou fází v postupu vybírání a musí být považován za výraz, jenž spadá do pojmu „vybírání“.
82. Zdá se mi, že směrnice 2001/14 slovesem „stanovit“ v případě zpoplatnění zavádí oblast vyhrazenou provozovateli infrastruktury. Ve vztahu ke státu je horní hranice uvedené oblasti definována požadavkem na pružnost v rámci zpoplatnění ve vztahu k pravidlům stanoveným státem. Ve vztahu k provozovatelům, kteří nejsou nezávislí, je dolní hranicí této oblasti hranice, za níž už dochází k „vybírání“, která odpovídá rozlišování mezi mechanickým výpočtem na základě údajů a objektivních kritérií a rozhodnutími zahrnujícími volby a posouzení faktorů vstupujících do uvedeného výpočtu. Tato dolní hranice je hranicí, jež zakládá potřebu nezávislého správce poplatků, jestliže provozovatel infrastruktury z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích pravomocí není nezávislý.
83. Podle maďarské vlády je fakturace pouze technickým vyjádřením poplatků založených na výpočtech VPE, v důsledku čehož nespadá ani do vytváření poplatků, ani do jejich konkrétního stanovení, nýbrž pouze do vybírání poplatků(14) . Zdá se mi, že Komise nepopírá mechanickou povahu fakturace, avšak domnívá se, že pojem vybírání musí být jakožto výjimka předmětem restriktivního výkladu, takže stanovení poplatků zahrnuje i konkrétní výpočet částek dlužných jednotlivými uživateli na základě délky využívaného úseku.
84. Zdá se mi tedy, že rozhodujícím prvkem z hlediska Komise je to, že železniční podnik, který je pověřen vystavením podrobných faktur, jimiž se účtují poplatky, je z tohoto důvodu zvýhodněn oproti ostatním konkurentům, jelikož tento podnik tak může mít přístup k informacím o službách využívaných konkurenčními železničními podniky, objemu těchto služeb a hodinách jejich využívání.
85. Nedomnívám se, že analýza Komise může podložit závěr, ke kterému se Komise snaží dospět. Zdá se mi obtížné představit si systém „vybírání“ poplatků, v němž by ten, který je vybíráním pověřen a který podle unijní právní úpravy může být železničním podnikem, nebyl obeznámen se skutečnostmi, které slouží jako podklad pro faktury znějící na částky, jejichž vybírání zajišťuje. Z hlediska informací, ke kterým má subjekt pověřený vybíráním přístup, není žádný významný rozdíl mezi fakturací prostřednictvím mechanického použití výpočetního vzorce na údaje, které jsou poskytnuty uvedenému subjektu a vybíráním dotčených částek prostřednictvím faktur připravených třetí osobou.
86. Jak jsem na to navíc poukázal (viz bod 64 výše), provozovatel infrastruktury je nutně informován o přidělení kapacity. Na základě této informace, dalších informací, které jsou volně přístupné v rámci železničních služeb a částek, které mají být vybírány, může snadno vyvodit dotčené závěry o službách konkurentů(15) .
87. Z těchto důvodů se domnívám, že Komise neprokázala, že by Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440, pokud jde o fakturaci poplatků.
88. Na základě výše uvedeného jsem dospěl k závěru, že druhý žalobní důvod Komise musí být zamítnut.
C – Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z finanční rovnováhy provozovatele infrastruktury a podnětů ke snižování nákladů a poplatků
1. Argumentace účastníků řízení
89. Komise Maďarsku vytýká, že v rozporu s požadavky čl. 6 odst. 1 směrnice 2001/14 nevymezilo podmínky zaručující finanční rovnováhu provozovatelů infrastruktury. Poukazuje na to, že čl. 28 odst. 1 zákona o železnicích stanoví, že příslušný ministr se smlouvou zaváže financovat výdaje uznané za oprávněné, které vzniknou v souvislosti s provozováním sítě železničním podnikem odpovědným za provozování infrastruktury. K uzavření takové smlouvy však dosud nedošlo.
90. Stejně tak Komise tvrdí, že maďarská právní úprava neobsahuje v rozporu s čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice 2001/14 podněty ke snižování nákladů a poplatků. Odkazuje na uvedený čl. 28 odst. 1 zákona o železnicích, který stanoví, že v něm uvedená smlouva musí podněcovat provozovatele infrastruktury ke snižování svých nákladů na provoz, jakož i poplatků za přístup k síti.
91. Maďarská vláda k tomuto uvádí, že se návrh smlouvy ve smyslu čl. 28 odst. 1 zákona o železnicích v současné době připravuje.
92. Ve své replice Komise uvádí, že tento návrh smlouvy dosud neobdržela, a že tudíž není s to posoudit, zda jsou tato nová ustanovení v souladu se směrnicí 2001/14.
2. Přezkum třetího žalobního důvodu
93. Ke třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z finanční rovnováhy provozovatele infrastruktury a podnětů ke snižování nákladů a poplatků stačí konstatovat, že maďarská vláda uvedený žalobní důvod nezpochybňuje. Omezuje se na tvrzení, že se návrh smlouvy uvedený v čl. 28 odst. 1 zákona o železnicích, kterým se příslušný ministr zaváže financovat výdaje, které vzniknou v souvislosti s provozováním infrastruktury, a který musí podněcovat provozovatele infrastruktury ke snižování jejich nákladů na provoz, jakož i poplatků za přístup k síti v současné době připravuje.
94. Podle ustálené judikatury se však nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku(16) .
95. Na základě výše uvedeného jsem dospěl k závěru, že třetí žalobní důvod Komise je opodstatněný.
D – Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu ze stanovení poplatků na základě přímých nákladů
1. Argumentace účastníků řízení
96. Ve své žalobě Komise poukazuje na to, že maďarská právní úprava není v souladu s čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, jelikož v současné době neobsahuje v rozporu s požadavky tohoto ustanovení žádné ustanovení, které by zaručovalo použití zásady přímých nákladů.
97. Ve své žalobní odpovědi maďarská vláda tvrdí, že VPE vypracovalo nařízení č. 83/2007 (X.6) GKM-PM, které určuje metodu stanovení poplatků, jež vstoupila v platnost dne 12. prosince 2010 na dobu 5 let počínaje hospodářským rokem 2010/2011.
98. Ve své replice Komise uvádí, že dokument, jímž se schvaluje metoda stanovení poplatků, jí dosud nebyl zaslán a tvrdí, že se jí po přečtení žalobní odpovědi nejeví, že tato metoda splňuje požadavky článku 7 směrnice 2001/14.
99. Polská vláda poukazuje na to, že Komise ve svém odůvodněném stanovisku uvedla, že přímé náklady uvedené v čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14 musejí dosahovat 35 % celkových nákladů na údržbu infrastruktury. Podle polské vlády nemá toto tvrzení žádné opodstatnění ve směrnici 2001/14, jelikož tato směrnice nedefinuje pojem nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy a členské státy mají určitou svobodu ke stanovení poplatků za přístup k infrastruktuře.
2. Přezkum čtvrtého žalobního důvodu
100. Jestliže čtvrtý žalobní důvod musí být chápán tak, že se týká výlučně porušení čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, nevyvolává určení nesplnění povinnosti v tomto ohledu žádné zvláštní pochybnosti, jelikož po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 8. října 2009 neobsahoval maďarský právní předpis žádnou metodu stanovení poplatků na základě přímých nákladů, neboť tento předpis vstoupil v platnost dne 12. prosince 2010.
101. Na základě výše uvedeného jsem dospěl k závěru, že čtvrtý žalobní důvod Komise musí být považován za opodstatněný.
V – K nákladům řízení
102. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
103. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala, aby byla Maďarsku uložena náhrada nákladů řízení, bude třeba tomuto návrhu vyhovět, pokud bude žalobě pro nesplnění povinnosti, tak jak to navrhuji, z většiny vyhověno.
104. Česká republika, Lotyšská republika a Polská republika, které požádaly o povolení vstoupit do tohoto řízení jako vedlejší účastnice, ponesou v souladu s čl. 69 odst. 4 prvním pododstavcem jednacího řádu vlastní náklady řízení.
VI – Závěry
105. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1) Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají
– z čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004, tím, že nepřijalo opatření zaručující finanční rovnováhu provozovatelů infrastruktury;
– z čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14, ve znění směrnice 2004/49, tím, že neposkytlo podněty provozovatelům infrastruktury ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup; a
– z čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, ve znění směrnice 2004/49, tím, že nezajistilo, aby se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici rovnaly výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Maďarsku se ukládá náhrada nákladů řízení.
4) Polská republika, Lotyšská republika a Česká republika ponesou vlastní náklady řízení.“
(1) .
(2)
– Směrnice Rady ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství (Úř. věst. L 237, s. 25; Zvl. vyd. 07/01, s. 341).
(3)
– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. února 2001 (Úř. věst. L 75, s. 1; Zvl. vyd. 07/05, s. 376).
(4)
– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (Úř. věst. L 75, s. 29; Zvl. vyd. 07/05, s. 404).
(5)
– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2004 (Úř. věst. L 164, s. 44; Zvl. vyd. 07/08, s. 227). Je třeba poznamenat, že název směrnice 2001/14 byl změněn článkem 30 směrnice 2004/49. Od té doby její název zní „směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury“.
(6)  –	Jedná se o věci Komise v. Španělsko
(C-483/10); Komise v. Polsko (C-512/10); Komise v. Řecko (C-528/10); Komise v. Česká republika (C-545/10); Komise v. Rakousko (C-555/10); Komise v. Německo (C-556/10); Komise v. Portugalsko (C-557/10); Komise v. Francie (C-625/10); Komise v. Slovinsko (C-627/10); Komise v. Itálie (C-369/11) a Komise v. Lucembursko (C-412/11), jejichž projednávání před Soudním dvorem dosud probíhá.
(7)  –	Magyar Közlöny 2005/172.
(8)  –	Magyar Közlöny 2007/134.
(9)  –	Magyar Közlöny 2007/181.
(10)  –	Směrnice Rady 95/18/ES ze dne 19. června 1995 o vydávání licencí železničním podnikům (Úř. věst. L 143, s. 70; Zvl. vyd. 07/02, s. 258) a směrnice Rady 95/19/ES ze dne 19. června 1995 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a o zpoplatnění infrastruktury (Úř. věst. L 143, s. 75).
(11)  –	Relevantní vnitrostátní ustanovení se nacházejí v článku 23 nařízení č. 101/2007 (XII.22) GKM a v bodě 4.8.1 pravidel o provozování sítě 2009–2010.
(12)  –	Je třeba dodat, že tato otázka vyvstává rovněž v jiné formě ve výše uvedené věci Komise v. Česká republika.
(13)  –	Pochybuji, že různé výrazy („perception“ a „recouvrement“) (v české verzi v obou případech „vybírání“ – pozn. překladatele) použité ve francouzských verzích směrnic 91/440 a 2001/14 jsou z právního hlediska odlišné.
(14)  –	Tato vláda ve své duplice uvádí, že VPE stanoví částku, kterou musejí jednotliví uživatelé zaplatit, vypočítanou s ohledem na délku úseku, kterou tito uživatelé hodlají používat, jeho charakteristiku a služby nabízené v rámci uvedení do provozu. Provozovatel infrastruktury pouze zašle uživateli fakturu vystavenou na základě částky, která je vyčíslena při přidělení trasy vlaku.
(15)  –	Viz čl. 8 odst. 3 směrnice 2001/14 (transparentnost zpoplatnění) a přílohu I uvedené směrnice.
(16)  –	Viz zejména rozsudky ze dne 3. února 2011, Komise v. Belgie (C-391/10, bod 8), a ze dne 14. dubna 2011, Komise v. Lucembursko (C-390/10, bod 11).