62021CC0162
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 8ης Σεπτεμβρίου 2022 (
1
)
Υπόθεση C‑162/21
Pesticide Action Network Europe κ.λπ.
[αίτηση του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Βέλγιο)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Γεωργία – Εσωτερική αγορά – Προστασία της υγείας – Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 – Φυτοπροστατευτικά προϊόντα – Νεονικοτινοειδή – Προστασία των μελισσών – Δραστικές ουσίες των οποίων τη χρήση έχει απαγορεύσει η Επιτροπή για ορισμένες εφαρμογές – Άρθρο 53 – Έγκριση διαθέσεως στην αγορά χορηγηθείσα από το κράτος μέλος για περιορισμένη και ελεγχόμενη χρήση λόγω κινδύνου, ο οποίος δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με άλλα εύλογα μέσα – Αναλογικότητα – Εξαιρετικές περιπτώσεις»
I. Εισαγωγή
1.
Το Δικαστήριο έχει εξετάσει επανειλημμένως τη χρήση των λεγόμενων νεονικοτινοειδών σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα. Οι ουσίες αυτές, αφενός, είναι ιδιαιτέρως πρόσφορες για ορισμένες εφαρμογές, αφετέρου όμως, υπάρχουν υπόνοιες ότι είναι επιβλαβείς, ιδίως για τις μέλισσες. Επομένως, το Δικαστήριο εξέτασε κατ’ αρχάς εθνική απαγόρευση των ουσιών αυτών (
2
) και, στη συνέχεια, σημαντικούς περιορισμούς στη χρήση τους που επέβαλε η Επιτροπή (
3
). Με βάση την παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το Δικαστήριο πρέπει να διευκρινίσει, για πρώτη φορά, κατά πόσον κράτος μέλος δύναται να παρεκκλίνει από τους εν λόγω περιορισμούς κατ’ εφαρμογήν της κοινώς καλούμενης επείγουσας αδειοδοτήσεως, προκειμένου να αποτραπεί κίνδυνος για ορισμένες γεωργικές καλλιέργειες με τη χρήση νεονικοτινοειδών.
2.
Η νομική βάση τέτοιας επείγουσας αδειοδοτήσεως είναι το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα (
4
). Η διάταξη αυτή απαιτεί εξέταση της αναλογικότητας και, ως εκ τούτου, είναι αναγκαία η στάθμιση μεταξύ των κινδύνων και των οφελών από τη χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος, ζήτημα το οποίο αποτελεί αντικείμενο ενός εκ των προδικαστικών ερωτημάτων. Τα λοιπά προδικαστικά ερωτήματα αφορούν τη δυνατότητα επεξεργασίας σπόρων με φυτοπροστατευτικό προϊόν, διαθέσεώς τους στο εμπόριο και σποράς τους, τη δυνατότητα παρεκκλίσεως από τους περιορισμούς που έχει καθορίσει ρητώς η Επιτροπή κατά την έγκριση δραστικής ουσίας, καθώς και τα χαρακτηριστικά του κινδύνου τον οποίο σκοπεί να αποτρέψει η επείγουσα αδειοδότηση. Οι απαντήσεις στα ερωτήματα αυτά καθιστούν σαφές ότι κατά την ως άνω στάθμιση πρέπει να τηρούνται ορισμένα όρια.
II. Το νομικό πλαίσιο
3.
Η αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα περιγράφει τους βασικούς σκοπούς της ρυθμίσεως ως ακολούθως:
«Σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι η εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας τόσο της υγείας των ανθρώπων και των ζώων όσο και του περιβάλλοντος και ταυτόχρονα η εξασφάλιση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας της Κοινότητας. Ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δοθεί στην προστασία των ευπαθών ομάδων του πληθυσμού, συμπεριλαμβανομένων των εγκύων, των βρεφών και των παιδιών. Θα πρέπει να τηρείται η αρχή της προφύλαξης και να εξασφαλίζεται μέσω του παρόντος κανονισμού ότι η βιομηχανία θα αποδεικνύει ότι οι ουσίες ή τα προϊόντα που παράγονται ή διατίθενται στην αγορά δεν έχουν επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή μη αποδεκτές επιδράσεις στο περιβάλλον.»
4.
Η αιτιολογική σκέψη 24 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα περιγράφει τις προϋποθέσεις αδειοδοτήσεως φυτοπροστατευτικού προϊόντος ως εξής:
«Οι διατάξεις που διέπουν την αδειοδότηση πρέπει να εξασφαλίζουν υψηλά επίπεδα προστασίας. Ειδικότερα, κατά την αδειοδότηση για φυτοπροστατευτικά προϊόντα, θα πρέπει να δίνεται προτεραιότητα στην προστασία της υγείας των ανθρώπων και των ζώων και του περιβάλλοντος σε σχέση με τη βελτίωση της φυτικής παραγωγής. Συνεπώς, θα πρέπει να αποδεικνύεται, πριν από τη διάθεση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά, ότι ωφελούν σαφώς τη φυτική παραγωγή και ότι δεν έχουν επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων, συμπεριλαμβανομένων των ευπαθών ομάδων, ή μη αποδεκτές επιδράσεις στο περιβάλλον.»
5.
Η αιτιολογική σκέψη 32 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα διευκρινίζει τις εξουσίες που διαθέτουν τα κράτη μέλη σε επείγουσες περιπτώσεις δυνάμει του άρθρου 53:
«Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, θα πρέπει να επιτρέπεται στα κράτη μέλη να χορηγούν άδεια σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα που δεν συμμορφώνονται με τους όρους που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό, όταν τούτο είναι ανάγκη να το πράξουν λόγω κινδύνου ή απειλής στη φυτική παραγωγή ή τα οικοσυστήματα που δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με κανέναν άλλο εύλογο τρόπο. Οι προσωρινές αυτές άδειες θα πρέπει να επανεξετάζονται σε κοινοτικό επίπεδο.»
6.
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα περιέχει τον ακόλουθο ορισμό των φυτοπροστατευτικών προϊόντων:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε προϊόντα, με τη μορφή με την οποία παραδίδονται στον χρήστη, που αποτελούνται από δραστικές ουσίες, αντιφυτοτοξικά ή συνεργιστικά ή περιέχουν τέτοιες ουσίες, και προορίζονται για μία από τις ακόλουθες χρήσεις:
α)
να προστατεύουν τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα από κάθε είδους επιβλαβείς οργανισμούς ή να προλαμβάνουν τη δράση των οργανισμών αυτών, εκτός αν τα προϊόντα αυτά θεωρείται ότι χρησιμοποιούνται για λόγους υγιεινής και όχι για την προστασία των φυτών ή των φυτικών προϊόντων·
[…]
Αυτά τα προϊόντα καλούνται στο εξής “φυτοπροστατευτικά προϊόντα”.»
7.
Ενδιαφέρον παρουσιάζουν, επίσης, οι ορισμοί των εννοιών των επιβλαβών οργανισμών και του περιβάλλοντος στο άρθρο 3 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
7)
“επιβλαβείς οργανισμοί”: κάθε είδος, στέλεχος ή βιότυπος του φυτικού ή ζωικού βασιλείου ή παθογόνος παράγοντας που είναι επιβλαβής για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα·
[…]
13)
“περιβάλλον”: τα ύδατα (συμπεριλαμβανομένων των υπόγειων, των επιφανειακών, των μεταβατικών, των παράκτιων και των θαλάσσιων υδάτων), τα ιζήματα, το έδαφος, ο αέρας, η γη, η άγρια πανίδα και χλωρίδα, καθώς και κάθε αλληλεπίδραση μεταξύ τους και κάθε σχέση τους με άλλους ζωντανούς οργανισμούς».
8.
Το κεφάλαιο ΙΙ, τμήμα 1, ενότητες 1 και 2, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα (άρθρα 4 έως 13) ρυθμίζει την έγκριση δραστικών ουσιών.
9.
Το άρθρο 4 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα ορίζει τα κριτήρια εγκρίσεως. Κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, πρέπει να αποκλείονται ιδίως οι επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων και των ζώων καθώς και οι μη αποδεκτές επιδράσεις στο περιβάλλον.
10.
Το άρθρο 4, παράγραφος 7, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, την έγκριση δραστικών ουσιών που δεν πληρούν τις γενικές απαιτήσεις:
«Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, όταν βάσει τεκμηριωμένων στοιχείων που περιλαμβάνονται στην αίτηση μια δραστική ουσία είναι απαραίτητη για τον έλεγχο σοβαρού κινδύνου για την υγεία των φυτών που δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με άλλα διαθέσιμα μέσα, περιλαμβανομένων μη χημικών μεθόδων, η δραστική αυτή ουσία δύναται να εγκρίνεται για περιορισμένο χρονικό διάστημα που απαιτείται για τον έλεγχο του σοβαρού αυτού κινδύνου αλλά που δεν υπερβαίνει τα πέντε έτη ακόμη και αν δεν πληροί τα κριτήρια που ορίζονται στα σημεία 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 ή 3.8.2 του παραρτήματος ΙΙ, εφόσον η χρήση της δραστικής ουσίας υπόκειται σε μέτρα άμβλυνσης του κινδύνου για να εξασφαλισθεί η ελαχιστοποίηση της έκθεσης ανθρώπων και περιβάλλοντος. […]
[…]
Τα κράτη μέλη μπορούν να εγκρίνουν φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν νέες δραστικές ουσίες που έχουν εγκριθεί σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο μόνο όταν είναι αναγκαίο για τον έλεγχο σοβαρού κινδύνου για την υγεία των φυτών στην επικράτειά τους.
Ταυτόχρονα, καταρτίζουν σχέδιο σταδιακής κατάργησης για τον έλεγχο του σοβαρού κινδύνου με άλλα μέσα, συμπεριλαμβανομένων μη χημικών μεθόδων, και το διαβιβάζουν χωρίς καθυστέρηση στην Επιτροπή.»
11.
Το άρθρο 6 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα προβλέπει όρους και περιορισμούς όσον αφορά την έγκριση:
«Η έγκριση μπορεί να υπόκειται σε όρους και περιορισμούς μεταξύ των οποίων:
[…]
γ)
οι περιορισμοί που προκύπτουν από την αξιολόγηση των πληροφοριών που αναφέρονται στο άρθρο 8, λαμβάνοντας υπόψη τις γεωργικές, φυτοϋγειονομικές και περιβαλλοντικές συνθήκες, συμπεριλαμβανομένων των κλιματικών·
[…]
ε)
ο τρόπος και οι όροι εφαρμογής·
[…]
η)
ο προσδιορισμός περιοχών όπου η χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων, περιλαμβανομένων προϊόντων για την επεξεργασία του εδάφους, που περιέχουν τη δραστική ουσία δεν μπορεί να επιτραπεί ή όπου η χρήση μπορεί να επιτραπεί υπό ειδικές προϋποθέσεις·
[…]
ι)
άλλοι ειδικοί όροι που απορρέουν από την αξιολόγηση των πληροφοριών που εκτίθενται στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού.»
12.
Το περιεχόμενο της εγκρίσεως δραστικών ουσιών προκύπτει από το άρθρο 13, παράγραφος 2, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα:
«Με βάση την έκθεση ανασκόπησης, άλλους θεμιτούς παράγοντες που σχετίζονται με το υπό εξέταση θέμα και την αρχή της προφύλαξης όταν εφαρμόζονται οι όροι του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 178/2002 άρθρο 7 παράγραφος 1, εκδίδεται κανονισμός σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία του άρθρου 79 παράγραφος 3, εφόσον:
α)
η δραστική ουσία εγκρίνεται, με τους όρους και τους περιορισμούς που αναφέρονται στο άρθρο 6, ανάλογα με την περίπτωση·
β)
δεν εγκρίνεται η δραστική ουσία· ή
γ)
τροποποιούνται οι όροι της έγκρισης.»
13.
Κατά το άρθρο 28, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, ένα φυτοπροστατευτικό προϊόν πρέπει να έχει αδειοδοτηθεί στο οικείο κράτος μέλος:
«Ένα φυτοπροστατευτικό προϊόν δεν διατίθεται στην αγορά ούτε χρησιμοποιείται αν δεν έχει αδειοδοτηθεί στο οικείο κράτος μέλος σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό.»
14.
Οι απαιτήσεις αδειοδοτήσεως απορρέουν από το άρθρο 29 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα:
«1.   Με την επιφύλαξη του άρθρου 50, χορηγείται άδεια σε φυτοπροστατευτικό προϊόν μόνον όταν, σύμφωνα με τις ενιαίες αρχές που αναφέρονται στην παράγραφο 6, συμμορφώνεται με τις ακόλουθες απαιτήσεις:
α)
οι δραστικές ουσίες, τα αντιφυτοτοξικά και τα συνεργιστικά που περιέχει έχουν εγκριθεί·
β) […]».
15.
Βάσει του άρθρου 49, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, τα κράτη μέλη δεν απαγορεύουν τη διάθεση στην αγορά και τη χρήση σπόρων που έχουν υποστεί επέμβαση με φυτοπροστατευτικά προϊόντα αδειοδοτηθέντα για αυτή τη χρήση σε τουλάχιστον ένα κράτος μέλος. Το άρθρο 49, παράγραφος 2, προβλέπει τη λήψη μέτρων για την αντιμετώπιση βάσιμων ανησυχιών ότι οι σπόροι που έχουν υποστεί επέμβαση είναι πιθανό να αποτελέσουν σοβαρό κίνδυνο για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή για το περιβάλλον.
16.
Το άρθρο 53 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιγράφεται «Επείγουσες καταστάσεις φυτοπροστασίας» και επιτρέπει στα κράτη μέλη να αδειοδοτούν, κατ’ εξαίρεση, φυτοπροστατευτικά προϊόντα που δεν πληρούν τις γενικές απαιτήσεις:
«1.   Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 28, σε ειδικές περιπτώσεις ένα κράτος μέλος μπορεί να αδειοδοτήσει, για χρονικό διάστημα που δεν υπερβαίνει τις 120 ημέρες, τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά, για περιορισμένη και ελεγχόμενη χρήση, σε περίπτωση που το μέτρο αυτό κρίνεται αναγκαίο λόγω κινδύνου, ο οποίος δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με άλλα εύλογα μέσα.
Το συγκεκριμένο κράτος μέλος ενημερώνει αμέσως τα άλλα κράτη μέλη και την Επιτροπή σχετικά με τα λαμβανόμενα μέτρα, παρέχοντας αναλυτικές πληροφορίες για την κατάσταση και τα τυχόν μέτρα που ελήφθησαν προκειμένου να εξασφαλισθεί η ασφάλεια των καταναλωτών.
2.   Η Επιτροπή μπορεί να ζητεί τη γνώμη ή την επιστημονική ή τεχνική βοήθεια της Αρχής.
Η Αρχή γνωστοποιεί τη γνώμη της ή τα αποτελέσματα των εργασιών της στην Επιτροπή εντός ενός μηνός από την ημερομηνία υποβολής του αιτήματος.
3.   Εφόσον απαιτείται, λαμβάνεται απόφαση με την κανονιστική διαδικασία του άρθρου 79 παράγραφος 3, όσον αφορά το πότε, εάν και υπό ποιες προϋποθέσεις το κράτος μέλος:
α)
μπορεί ή δεν μπορεί να παρατείνει τη διάρκεια του μέτρου ή να το επαναλάβει· ή
β)
πρέπει να ανακαλέσει ή να τροποποιήσει το εν λόγω μέτρο.
4.   […]»
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
17.
Οι ουσίες thiamethoxam (θειαμεθοξάνη) και clothianidin (κλοθειανιδίνη) είναι εντομοκτόνες ουσίες της κατηγορίας των νεονικοτινοειδών που χρησιμοποιούνται στη γεωργία για την επεξεργασία των σπόρων. Οι ουσίες αυτές είχαν εγκριθεί αρχικώς στην Ένωση. Το 2018 η Επιτροπή ρύθμισε εκ νέου τις εγκρίσεις για τις ουσίες clothianidin (
5
) και thiamethoxam (
6
) επιβάλλοντας πολύ αυστηρούς περιορισμούς λόγω των κινδύνων για τις μέλισσες. Οι σχετικοί κανόνες απαγορεύουν, από τις 19 Δεκεμβρίου 2018, τη χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων που περιέχουν αυτές τις δραστικές ουσίες εκτός εάν πρόκειται για καλλιέργειες σε μόνιμα θερμοκήπια. Επίσης, σπόροι που έχουν υποστεί επεξεργασία με τις εν λόγω ουσίες μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνον εντός τέτοιων θερμοκηπίων. Κατά τα φαινόμενα, οι ως άνω περιορισμένες εγκρίσεις έληξαν το 2019 και δεν αντικαταστάθηκαν (
7
). Επομένως, φυτοπροστατευτικά προϊόντα με βάση τις συγκεκριμένες ουσίες δεν δύνανται πλέον να εγκριθούν εντός της Ένωσης στο πλαίσιο της γενικής διαδικασίας αδειοδοτήσεως.
18.
Εντούτοις, το φθινόπωρο του 2018 το Βελγικό Δημόσιο χορήγησε έξι άδειες χρήσεως φυτοπροστατευτικών προϊόντων με βάση την ουσία clothianidin και την ουσία thiamethoxam για την επεξεργασία των σπόρων ορισμένων καλλιεργειών, συμπεριλαμβανομένων των ζαχαρότευτλων, για τη διάθεσή τους στην αγορά και τη σπορά τους σε αγρό. Η περίοδος ισχύος των αδειών κάλυπτε κυρίως την άνοιξη του 2019. Τα οικεία προϊόντα όμως ήταν εγκεκριμένα ήδη και χρησιμοποιούνταν στο Βέλγιο επί πολλά έτη.
19.
Ιδίως από την επιχειρηματολογία της SESVanderHave S.A., η οποία παρενέβη υπέρ του Βελγικού Δημοσίου στο πλαίσιο της κύριας δίκης, προκύπτει ότι η εγκεκριμένη χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων σκοπεί στην καταπολέμηση των αφιδών που μεταφέρουν ιούς οι οποίοι θα έβλαπταν τις οικείες καλλιέργειες και ιδίως τα ζαχαρότευτλα.
20.
Κατά των αδειών αυτών προσέφυγαν, ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Βέλγιο), δύο ενώσεις που επιδιώκουν την αποτροπή της χρήσεως φυτοφαρμάκων και την προώθηση της βιοποικιλότητας, καθώς και ένας μελισσοκόμος. Διατείνονται ότι πολλές επιστημονικές μελέτες έχουν αποδείξει ότι η χρήση των εν λόγω νεονικοτινοειδών ενέχει σοβαρούς κινδύνους για τις μέλισσες, τις αγριομέλισσες και άλλα έντομα συλλέκτες. Η άδεια διαθέσεως στην αγορά και χρήσεως επεξεργασμένων σπόρων σε αγρό δεν συμβιβάζεται με το δίκαιο της Ένωσης.
21.
Αντιθέτως, το Βελγικό Δημόσιο εκτιμά ότι οι όροι χρήσεως διασφαλίζουν την αποτροπή μη αποδεκτού κινδύνου για τις μέλισσες. Δεδομένου ότι η συγκομιδή στις οικείες καλλιέργειες πραγματοποιείται πριν από την ανθοφορία, θα μπορούσε να αποφευχθεί κάθε επαφή μεταξύ των μελισσών και του φυτού. Διάφορες επιχειρήσεις, καθώς και εκπρόσωποι συμφερόντων του βελγικού γεωργικού τομέα ζαχαροτεύτλων και των παραγωγών ζάχαρης, παρενέβησαν στη διαδικασία υπέρ του Βελγικού Δημοσίου.
22.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
1)
Έχει το άρθρο 53 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα την έννοια ότι επιτρέπει σε κράτος μέλος να χορηγεί, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, άδεια για την επεξεργασία, την πώληση ή τη σπορά σπόρων που έχουν υποστεί επεξεργασία με φυτοπροστατευτικά προϊόντα;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, μπορεί το άρθρο 53 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα να εφαρμοστεί, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, στα φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν δραστικές ουσίες των οποίων η διάθεση προς πώληση ή η χρήση περιορίζεται ή απαγορεύεται εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης;
3)
Εμπίπτουν στις «ειδικές περιπτώσεις» που απαιτεί το άρθρο 53 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η επέλευση κινδύνου δεν είναι βέβαιη αλλά απλώς πιθανή;
4)
Εμπίπτουν στις «ειδικές περιπτώσεις» που απαιτεί το άρθρο 53 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η επέλευση κινδύνου είναι προβλέψιμη, συνήθης και μάλιστα επαναλαμβανόμενη;
5)
Έχει η φράση «ο οποίος δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με άλλα εύλογα μέσα», που χρησιμοποιείται στο άρθρο 53 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, την έννοια ότι προσδίδει ίση σημασία, λαμβανομένου υπόψη του γράμματος της αιτιολογικής σκέψης 8 του κανονισμού, αφενός, στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων και του περιβάλλοντος και, αφετέρου, στη εξασφάλιση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας της Κοινότητας;
23.
Οι προσφεύγοντες, το Βασίλειο του Βελγίου και η SESVanderHave S.A., παρεμβαίνουσα στην κύρια δίκη, καθώς και η Φινλανδία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Ελληνική Δημοκρατία και η Ουγγαρία, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις επί των ως άνω προδικαστικών ερωτημάτων. Οι προσφεύγοντες, το Βέλγιο, η Ελλάδα, η Γαλλία και η Επιτροπή παραστάθηκαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 17ης Μαρτίου 2022.
IV. Νομική εκτίμηση
24.
Βάσει του άρθρου 28, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, ένα φυτοπροστατευτικό προϊόν πρέπει να αδειοδοτηθεί από το οικείο κράτος μέλος. Η αδειοδότηση προϋποθέτει, δυνάμει του άρθρου 29, μεταξύ άλλων, ότι η Επιτροπή έχει εγκρίνει τις δραστικές ουσίες, τα αντιφυτοτοξικά και τα συνεργιστικά σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 13.
25.
Ωστόσο, το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπει στα κράτη μέλη να αδειοδοτήσουν άλλα φυτοπροστατευτικά προϊόντα σε επείγουσες περιπτώσεις.
26.
Τα πέντε ερωτήματα που υποβάλλονται με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορούν διάφορα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο τέτοιας επείγουσας αδειοδοτήσεως. Κατ’ αρχάς, θα εξετάσω το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, η απάντηση στο οποίο αναδεικνύει με ιδιαίτερη σαφήνεια τη λειτουργία της διατάξεως αυτής. Έπειτα, θα εξετάσω το δεύτερο, το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα και, τέλος, το πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
Α.
Πέμπτο προδικαστικό ερώτημα: στάθμιση συμφερόντων
27.
Το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα επιδιώκει να διευκρινίσει τον τρόπο κατά τον οποίο πρέπει να σταθμίζονται οι δύο σκοποί που μνημονεύονται στην αιτιολογική σκέψη 8, ήτοι η εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας τόσο της υγείας των ανθρώπων και των ζώων όσο και του περιβάλλοντος, αφενός, και η εξασφάλιση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας της Κοινότητας, αφετέρου, κατά την εφαρμογή του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
28.
Το ερώτημα αυτό συνδέεται με το γεγονός ότι επείγουσα αδειοδότηση δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπεται μόνον εφόσον αποδεικνύεται αναγκαία λόγω κινδύνου, ο οποίος δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με άλλα εύλογα μέσα. Κατά την αιτιολογική σκέψη 32, τα κράτη μέλη μπορούν, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, να χορηγούν άδεια σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα όταν τούτο είναι ανάγκη να το πράξουν λόγω κινδύνου ή απειλής στη φυτική παραγωγή ή τα οικοσυστήματα που δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με κανέναν άλλο εύλογο τρόπο.
29.
Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης εξάρτησε τη δυνατότητα που προβλέπει το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα από έλεγχο αναλογικότητας.
30.
Με βάση την αρχή της αναλογικότητας, τα επαχθή μέτρα είναι νόμιμα μόνον εφόσον είναι κατάλληλα και αναγκαία για την επίτευξη των επιδιωκόμενων θεμιτών σκοπών. Συναφώς, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσότερων (εξίσου (
8
)) κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές· επιπλέον, οι επιβαλλόμενες επιβαρύνσεις δεν πρέπει να είναι δυσανάλογες σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (
9
).
31.
Στο πλαίσιο του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, η «επιβάρυνση» δεν συνίσταται στον περιορισμό της ελευθερίας ή της ισότητας των φορέων θεμελιωδών δικαιωμάτων, αλλά στον περιορισμό του εύρους προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας που εγγυώνται οι γενικές διατάξεις του κανονισμού. Οι σκοποί αυτοί κατοχυρώνονται μεν στα άρθρα 35 και 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και, τουλάχιστον σε σχέση με το άρθρο 37, το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι οι Συνθήκες προβλέπουν «δικαίωμα» κατά την έννοια του άρθρου 52, παράγραφος 2, του Χάρτη (
10
), αλλά, στην πραγματικότητα, οι προϋποθέσεις επείγουσας αδειοδοτήσεως δεν θα έπρεπε να συνίστανται στη συγκεκριμενοποίηση των περιορισμών των θεμελιωδών δικαιωμάτων κατά την έννοια του άρθρου 52, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του Χάρτη. Ωστόσο, εν προκειμένω, τα στάδια εξετάσεως της αρχής της αναλογικότητας διευκολύνουν, επίσης, την εξισορρόπηση των αντικρουόμενων συμφερόντων.
32.
Στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, είναι αναγκαίο κατ’ αρχάς να προσδιοριστεί ο προς αντιμετώπιση κίνδυνος ή η απειλή για τη φυτική παραγωγή ή τα οικοσυστήματα. Σε αυτό έγκειται ο σκοπός του μέτρου.
33.
Ακολούθως, επιβάλλεται να διαπιστωθεί εάν η χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος που πρέπει να αδειοδοτηθεί αποτελεί κατάλληλο μέτρο για την αντιμετώπιση του κινδύνου.
34.
Όταν η καταλληλότητα είναι βέβαιη, μπορεί να ελεγχθεί αν είναι αναγκαία η αδειοδότηση του φυτοπροστατευτικού προϊόντος. Κατά το γράμμα του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, πρέπει να εξετάζεται, στο πλαίσιο τούτο, μήπως ο κίνδυνος μπορεί να αντιμετωπισθεί με άλλα μέσα. Συναφώς, θα μπορούσε να εξετασθεί, για παράδειγμα, το ενδεχόμενο χρήσεως άλλων φυτοπροστατευτικών προϊόντων με βάση εγκεκριμένες από την Επιτροπή δραστικές ουσίες, η χρήση φυτικών ποικιλιών ανθεκτικών στον κίνδυνο ή η μετατροπή της παραγωγής σε άλλα προϊόντα.
35.
Ήδη η εν λόγω εξέταση διαφορετικών μέτρων μπορεί να καταστήσει αναγκαία τη στάθμιση διαφόρων έννομων συμφερόντων. Τούτο προκύπτει και από την αιτιολογική σκέψη 32 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, η οποία ορίζει ότι η αδειοδότηση είναι δυνατή μόνον όταν ο κίνδυνος δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με κανέναν άλλον εύλογο τρόπο. Πράγματι, εάν η αποτελεσματικότητα των άλλων μέσων δεν είναι προδήλως ισοδύναμη ή μεγαλύτερη, πρέπει να σταθμιστεί το αν η μειωμένη αποτελεσματικότητα επιβάλλεται να γίνει δεκτή ενόψει των κινδύνων του φυτοπροστατευτικού προϊόντος που πρέπει να αδειοδοτηθεί.
36.
Κατόπιν τούτου, τέλος, εφόσον δεν υφίστανται άλλα κατάλληλα μέσα για την αντιμετώπιση του κινδύνου, πρέπει να σταθμιστεί εάν οι κίνδυνοι που συνδέονται με το φυτοπροστατευτικό προϊόν είναι ανάλογοι προς την προστασία των καλλιεργειών από τον κίνδυνο. Δηλαδή, δεν είναι δυνατόν να δικαιολογηθεί ως «αναγκαία» η χρήση του προϊόντος κατά την έννοια του άρθρου 53, παράγραφος 1, ή «εύλογη» κατά την έννοια της αιτιολογικής σκέψεως 32, εάν οι κίνδυνοι που απορρέουν από τη χρήση αυτή είναι μεγαλύτεροι από τα οφέλη.
37.
Η στάθμιση πρέπει να πραγματοποιείται υπό το πρίσμα της αρχής της προφυλάξεως, δεδομένου ότι οι διατάξεις του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα στηρίζονται συνολικά στη συγκεκριμένη αρχή, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 8, καθώς και από το άρθρο 1, παράγραφος 4 (
11
). Τούτο απαιτεί, πρώτον, τον προσδιορισμό των ενδεχόμενων αρνητικών επιπτώσεων της χρήσεως δραστικών ουσιών και φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην υγεία και στο περιβάλλον (
12
) και, δεύτερον, τη σφαιρική αξιολόγηση των κινδύνων βάσει των πλέον αξιόπιστων διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων και των πλέον πρόσφατων αποτελεσμάτων της διεθνούς έρευνας (
13
).
38.
Συναφώς, αντιθέτως προς την άποψη των προσφευγόντων, δεν μπορεί να προσαφθεί, κατ’ αρχήν, στον αιτούντα ότι προσκόμισε τις πληροφορίες και τις εκθέσεις που είναι αναγκαίες για την επείγουσα αδειοδότηση, διότι αυτή η πρακτική προβλέπεται και για τις λοιπές διαδικασίες που διεξάγονται με βάση τον κανονισμό για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα (
14
).
39.
Εντούτοις, βάσει της αρχής της χρηστής διοικήσεως, την οποία τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, οι αρμόδιες αρχές οφείλουν να προβαίνουν σε επιμελή και αμερόληπτη εξέταση όλων των κρίσιμων πτυχών, ώστε να βεβαιώνονται, κατά την έκδοση της αποφάσεώς τους, ότι διαθέτουν τα κατά το δυνατόν πληρέστερα και πλέον αξιόπιστα στοιχεία για τον σκοπό αυτόν (
15
). Τούτο συνεπάγεται, ιδίως, ότι δεν πρέπει να δέχονται απλώς τις πληροφορίες που παρέχει ο αιτών χωρίς εξέταση, αλλά επιβάλλεται να τις υποβάλλουν σε κριτική εκτίμηση και να λαμβάνουν υπόψη επίσης σχετικές πληροφορίες που προέρχονται από άλλες πηγές.
40.
Στο πλαίσιο της σταθμίσεως, οι αρμόδιες αρχές οφείλουν να αντιπαραβάλλουν τους κινδύνους που προσδιορίσθηκαν κατ’ αυτόν τον τρόπο και τα οφέλη της εξεταζόμενης χρήσεως, τα οποία προσδιορίζονται επίσης βάσει των βέλτιστων επιστημονικών διαπιστώσεων.
41.
Για τους σκοπούς της εν λόγω σταθμίσεως, από την αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα προκύπτει, εκ πρώτης όψεως, ότι η διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων και του περιβάλλοντος, αφενός, και η εγγύηση ανταγωνιστικότητας της γεωργίας, αφετέρου, βρίσκονται, ιεραρχικά, κατά τρόπο αφηρημένο, στο ίδιο επίπεδο στο πλαίσιο εφαρμογής του κανονισμού και, επομένως, ιδίως στο πλαίσιο της σταθμίσεως που προβλέπει το άρθρο 53, παράγραφος 1. Πράγματι, οι δύο σκοποί πρέπει να επιτευχθούν «ταυτόχρονα».
42.
Ωστόσο, η αιτιολογική σκέψη 8 ορίζει, επίσης, ότι οι ουσίες ή τα προϊόντα που αδειοδοτούνται για την επίτευξη των εν λόγω σκοπών δεν μπορούν να έχουν επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή μη αποδεκτές επιδράσεις στο περιβάλλον. Τούτο πρέπει να αποδεικνύεται από τον οικείο κλάδο, δηλαδή από την επιχείρηση που υποβάλλει την εκάστοτε αίτηση άδειας.
43.
Από την εξετασθείσα στην παρούσα διαδικασία αιτιολογική σκέψη 24 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα δεν προκύπτει διαφορετικό συμπέρασμα. Κατά την αιτιολογική αυτή σκέψη, ο σκοπός της προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων καθώς και του περιβάλλοντος έχει προτεραιότητα έναντι του σκοπού της βελτιώσεως της φυτικής παραγωγής κατά την αδειοδότηση για φυτοπροστατευτικά προϊόντα. Συνεπώς, θα πρέπει να αποδεικνύεται, πριν από τη διάθεση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά, ότι ωφελούν σαφώς τη φυτική παραγωγή και ότι δεν έχουν επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων, συμπεριλαμβανομένων των ευπαθών ομάδων, ή μη αποδεκτές (
16
) επιδράσεις στο περιβάλλον.
44.
Επιπλέον, ο ίδιος σκοπός αποκλεισμού των επιβλαβών επιδράσεων στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων και των μη αποδεκτών επιδράσεων στο περιβάλλον προκύπτει και από την αιτιολογική σκέψη 10, καθώς και από το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, το άρθρο 23, παράγραφος 2, το άρθρο 27, παράγραφος 1, το άρθρο 54, παράγραφος 1, και το άρθρο 56, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
45.
Τούτο μαρτυρά, πρώτον, ότι η διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων και του περιβάλλοντος, αφενός, και η εγγύηση ανταγωνιστικότητας της γεωργίας, αφετέρου, δεν βρίσκονται, ιεραρχικά, κατά τρόπο αφηρημένο, στο ίδιο επίπεδο στο πλαίσιο της σταθμίσεως κατά την εφαρμογή του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα. Αντιθέτως, η στάθμιση αυτή πρέπει να εξασφαλίζει επίσης, κατ’ αρχήν, προτεραιότητα στον αποκλεισμό επιβλαβών επιδράσεων για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή μη αποδεκτών επιδράσεων στο περιβάλλον έναντι οικονομικών εκτιμήσεων. Αυτό απορρέει και από τον τίτλο του άρθρου 53, ο οποίος αναφέρεται σε επείγουσες καταστάσεις, καθώς και από την αιτιολογική σκέψη 32 που περιορίζει την εφαρμογή σε εξαιρετικές περιπτώσεις.
46.
Δεύτερον, στο πλαίσιο της σταθμίσεως, ο αποκλεισμός επιβλαβών επιδράσεων για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων, κατά την εφαρμογή του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, έχει σαφώς μεγαλύτερη βαρύτητα από την αποτροπή δυσμενών επιδράσεων στο περιβάλλον. Πιο συγκεκριμένα, ο κανονισμός σκοπεί στον αποκλεισμό μόνον των μη αποδεκτών επιδράσεων στο περιβάλλον, αλλά όλων των επιβλαβών επιδράσεων για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων. Κατά τον νομοθέτη, λοιπόν, δεν αποκλείονται οι αποδεκτές δυσμενείς επιδράσεις στο περιβάλλον, οι οποίες ενδέχεται να γίνουν δεκτές κατά την έγκριση φυτοπροστατευτικών προϊόντων.
47.
Επομένως, εάν η χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος συνδέεται με επιβλαβείς επιδράσεις για την υγεία των ανθρώπων και των ζώων, επείγουσα αδειοδότηση, δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, χωρεί μόνον εφόσον είναι αναγκαία για την αποτροπή ιδιαιτέρως σοβαρών κινδύνων. Παραδείγματος χάρη, θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη συγκεκριμένοι κίνδυνοι για την ασφάλεια των τροφίμων του πληθυσμού, τους οποίους σκοπεί να αποτρέψει η επείγουσα αδειοδότηση. Αντιθέτως, δεν θα έπρεπε να αρκούν απλές οικονομικές εκτιμήσεις.
48.
Σε περίπτωση όμως «απλώς» δυσμενών επιδράσεων στο περιβάλλον, η ευχέρεια κατά τη στάθμιση είναι ευρύτερη. Επομένως, σημαντικά οικονομικά συμφέροντα μπορούν, υπό ορισμένες περιστάσεις, να υπερισχύσουν των ήσσονος σημασίας περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
49.
Συναφώς, η διάκριση μεταξύ της προστασίας της υγείας των ζώων και της προστασίας του περιβάλλοντος συνάγεται εμμέσως από τον ορισμό του περιβάλλοντος στο άρθρο 3, σημείο 13, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα. Βάσει της διατάξεως αυτής, μεταξύ άλλων, τα είδη άγριας πανίδας εμπίπτουν στην έννοια του περιβάλλοντος. Δεδομένου ότι ορισμένα είδη της άγριας πανίδας μπορεί να είναι επιβλαβείς οργανισμοί κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 7, οι οποίοι πρέπει να αντιμετωπισθούν με φυτοπροστατευτικά προϊόντα, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, όπως για παράδειγμα οι αφίδες στην προκειμένη περίπτωση, θα ήταν αντιφατικό να πρέπει να αποκλειστεί κάθε βλαπτική για την υγεία τους επίδραση.
50.
Οι ανησυχίες σχετικά με τα νεονικοτινοειδή αφορούν τις επιπτώσεις στις μέλισσες, συμπεριλαμβανομένων των μελισσών που χρησιμοποιούνται στη μελισσοκομία (
17
). Οι τελευταίες, σε αντίθεση με τις άγριες μέλισσες ή τους βομβίνους, δεν αποτελούν είδη άγριας πανίδας και, ως εκ τούτου, τουλάχιστον από την άποψη αυτή, θίγεται ο υψηλότερος σκοπός προστασίας της υγείας των ζώων.
51.
Στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει επομένως να δοθεί η απάντηση ότι η εφαρμογή του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα απαιτεί συγκεκριμένη στάθμιση, υπό το πρίσμα της αρχής της προφυλάξεως, σχετικά με το αν τα οφέλη για τη διασφάλιση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας από την εξεταζόμενη χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος υπερισχύουν των κινδύνων που είναι συνυφασμένοι με τη χρήση του προϊόντος. Όταν η χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος συνδέεται με επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων και των ζώων, επείγουσα άδεια χορηγείται μόνον εφόσον είναι αναγκαία για την αντιμετώπιση ιδιαιτέρως σοβαρών κινδύνων. Σε περίπτωση όμως «απλώς» δυσμενών επιδράσεων στο περιβάλλον, η ευχέρεια κατά τη στάθμιση είναι ευρύτερη.
Β.
Δεύτερο προδικαστικό ερώτημα: δραστικές ουσίες των οποίων η διάθεση στην αγορά ή η χρήση είναι περιορισμένη ή απαγορευμένη
52.
Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινιστεί αν τα κράτη μέλη μπορούν να αδειοδοτούν, δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν δραστικές ουσίες των οποίων η διάθεση στην αγορά ή η χρήση είναι περιορισμένη ή απαγορευμένη. Μολονότι το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο) υποβάλλει το εν λόγω ερώτημα μόνο για την περίπτωση που το Δικαστήριο δώσει καταφατική απάντηση στο πρώτο ερώτημα, φρονώ ότι είναι χρήσιμη η εξέτασή του και ανεξάρτητα από αυτό.
53.
Στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης, το ερώτημα τούτο πρέπει να διευκρινιστεί υπό την έννοια ότι αφορά το αν τα κράτη μέλη μπορούν να αδειοδοτούν φυτοπροστατευτικά προϊόντα για χρήσεις αντίθετες προς τους περιορισμούς που έχει επιβάλει η Επιτροπή σχετικά με την έγκριση των χρησιμοποιούμενων δραστικών ουσιών.
54.
Μέτρο που προβλέπει το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα μπορεί να ληφθεί κατά παρέκκλιση από το άρθρο 28. Κατά τη διάταξη αυτή, φυτοπροστατευτικό προϊόν πρέπει να αδειοδοτείται στο οικείο κράτος μέλος. Βάσει του άρθρου 29, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, η σχετική άδεια προϋποθέτει, μεταξύ άλλων, ότι οι δραστικές ουσίες έχουν εγκριθεί. Την έγκριση αυτή δε χορηγεί η Επιτροπή σε συνεργασία με τη Μόνιμη Επιτροπή για την Τροφική Αλυσίδα και την Υγεία των Ζώων, σύμφωνα με τα άρθρα 13 και 79.
55.
Συνεπώς, το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπει ακριβώς στα κράτη μέλη να αδειοδοτούν φυτοπροστατευτικά προϊόντα των οποίων οι δραστικές ουσίες δεν έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή.
56.
Κατά τους προσφεύγοντες όμως τούτο ισχύει μόνο για τις δραστικές ουσίες για τις οποίες η Επιτροπή δεν έχει ακόμη αποφανθεί. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη δεν δύνανται να χορηγούν άδειες, δυνάμει της διατάξεως αυτής, για φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν δραστικές ουσίες των οποίων τη διάθεση στην αγορά ή τη χρήση έχει περιορίσει ή απαγορεύσει η Επιτροπή. Οι επίδικες βελγικές άδειες δεν συμβιβάζονται με την ανωτέρω εκτίμηση. Πιο συγκεκριμένα, οι εγκρίσεις της Επιτροπής σχετικά με τα δύο επίδικα νεονικοτινοειδή απαγορεύουν ρητώς τη χρήση επεξεργασμένων σπόρων εκτός θερμοκηπίων, ενώ οι βελγικές άδειες επιτρέπουν ακριβώς τη χρήση τέτοιων σπόρων στον αγρό.
57.
Το γράμμα του άρθρου 53, παράγραφος 1, και του άρθρου 28 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα δεν επιβάλλει μεν την ερμηνεία που προβάλλουν οι προσφεύγοντες, αλλά την επιτρέπει τουλάχιστον. Υπό το πρίσμα αυτό, η εξουσία των κρατών μελών, με βάση το άρθρο 53, παράγραφος 1, θα περιοριζόταν σε μη εγκεκριμένες δραστικές ουσίες, ενώ δεν θα κάλυπτε δραστικές ουσίες τις οποίες η Επιτροπή ενέκρινε με περιοριστικούς όρους. Η υπέρβαση τέτοιων περιορισμών με βάση το άρθρο 53, παράγραφος 1, δεν θα ήταν δυνατή.
58.
Υπέρ της ερμηνείας αυτής συνηγορεί το γεγονός ότι η Επιτροπή εκτιμά ήδη τους κινδύνους δραστικής ουσίας όταν την εγκρίνει και θέτει όρους και περιορισμούς που αποκλείουν ορισμένες χρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 6 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
59.
Ωστόσο, η αιτιολογική σκέψη 32 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα μαρτυρά ότι το άρθρο 53, παράγραφος 1, πρέπει να έχει σαφώς ευρύτερη εμβέλεια. Πιο συγκεκριμένα, κατά τη σκέψη αυτή, θα πρέπει να επιτρέπεται στα κράτη μέλη να χορηγούν άδεια σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα που δεν συμμορφώνονται με τους όρους που προβλέπονται στον κανονισμό. Τούτο δεν αφορά μόνον δραστικές ουσίες που δεν έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή, αλλά και χρήσεις εγκεκριμένων δραστικών ουσιών τις οποίες η Επιτροπή έχει αποκλείσει με την επιβολή περιορισμού ή όρου εγκρίσεως (
18
).
60.
Επομένως, τα κράτη μέλη πρέπει να κρίνουν, βάσει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, αν οι συγκεκριμένες επί τόπου υφιστάμενες ανάγκες φυτοπροστασίας υπερτερούν, κατ’ εξαίρεση, των κινδύνων οι οποίοι είναι εγγενείς σε φυτοπροστατευτικό προϊόν και οδήγησαν την Επιτροπή να επιβάλει όρους ή περιορισμούς και αν οι ανάγκες αυτές δικαιολογούν, επομένως, την επείγουσα αδειοδότηση.
61.
Βεβαίως, κατά την ερμηνεία αυτή, το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπει στα κράτη μέλη να αποδέχονται ορισμένους κινδύνους που ώθησαν την Επιτροπή να αποκλείσει την εν λόγω χρήση. Ωστόσο, τα κράτη μέλη οφείλουν να εξετάζουν τους κινδύνους αυτούς κατά τη χορήγηση επείγουσας άδειας, διότι –όπως επισημάνθηκε– πρέπει να στηρίζουν την απόφασή τους στα κατά το δυνατόν πληρέστερα και πλέον αξιόπιστα στοιχεία (
19
).
62.
Εξάλλου, ο κίνδυνος να μη ληφθούν υπόψη δεόντως οι ανησυχίες της Επιτροπής περιορίζεται από το γεγονός ότι τα κράτη μέλη υπόκεινται στην εποπτεία της Επιτροπής κατά τη χορήγηση επείγουσας άδειας. Πράγματι, το οικείο κράτος μέλος πρέπει να ενημερώνει την Επιτροπή και τα άλλα κράτη μέλη όπως ορίζει το άρθρο 53, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα. Η Επιτροπή μπορεί να ελέγξει την επείγουσα άδεια σύμφωνα με το άρθρο 53, παράγραφοι 2 και 3, και, εν ανάγκη, να την περιορίσει ή ακόμη και να την απαγορεύσει.
63.
Καίτοι οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή ασκεί την ως άνω εξουσία ελέγχου με μεγάλη επιφυλακτικότητα, τούτο, εντούτοις, υποδηλώνει μάλλον ότι τα κράτη μέλη δεν υπερβαίνουν την εξουσία που τους απονέμει το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα –τουλάχιστον κατά την εκτίμηση της Επιτροπής. Εξάλλου, σε περίπτωση που η Επιτροπή παραβεί τον κανονισμό για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα και ιδίως το άρθρο 53 αυτού, οι ενώσεις για την προστασία του περιβάλλοντος θα μπορούσαν, κατόπιν των πρόσφατων τροποποιήσεων του κανονισμού Århus (
20
), να ζητήσουν συμπληρωματική ή εναλλακτική επανεξέταση σε διαδικασίες όπως η προκειμένη και, ενδεχομένως, να προσφύγουν στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης.
64.
Συνεπώς, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, τα κράτη μέλη πρέπει να σταθμίζουν, μεταξύ άλλων, αν οι συγκεκριμένες επιτόπου υφιστάμενες ανάγκες φυτοπροστασίας υπερτερούν, κατ’ εξαίρεση, των κινδύνων για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή για το περιβάλλον οι οποίοι είναι εγγενείς σε φυτοπροστατευτικό προϊόν και, ως εκ τούτου, δικαιολογούν την επείγουσα αδειοδότηση μιας χρήσεως την οποία η Επιτροπή έχει απαγορεύσει κατά την έγκριση της εξεταζόμενης δραστικής ουσίας.
Γ.
Τρίτο και τέταρτο προδικαστικό ερώτημα: ερμηνεία της έννοιας των «ειδικών περιπτώσεων»
65.
Το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα αφορούν το γεγονός ότι, σύμφωνα με το σύνολο σχεδόν των γλωσσικών αποδόσεων του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, κράτος μέλος μπορεί να λάβει μέτρα σε «ειδικές περιπτώσεις», εφόσον τούτο κρίνεται αναγκαίο λόγω κινδύνου, ο οποίος δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με άλλα εύλογα μέσα. Μόνο στο γερμανικό κείμενο χρησιμοποιείται, συναφώς, ο όρος «bestimmte Umstände» [ορισμένες περιπτώσεις].
66.
Το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο) ζητεί να διευκρινιστεί αν οι περιπτώσεις αυτές καλύπτουν καταστάσεις στις οποίες η επέλευση κινδύνου δεν είναι βέβαιη, αλλά απλώς πιθανή (τρίτο προδικαστικό ερώτημα), ή στις οποίες η επέλευση κινδύνου είναι προβλέψιμη, συνήθης και μάλιστα επαναλαμβανόμενη (τέταρτο προδικαστικό ερώτημα).
1. Τρίτο προδικαστικό ερώτημα: πιθανότητα ή βεβαιότητα του κινδύνου
67.
Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινιστεί ο βαθμός πιθανότητας του κινδύνου που είναι αναγκαίος για τη δικαιολόγηση επείγουσας αδειοδοτήσεως δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
68.
Το ερώτημα αυτό εξηγείται λόγω του ότι, κατά τον χρόνο χρήσεως του φυτοπροστατευτικού προϊόντος για την επεξεργασία των σπόρων, το φθινόπωρο και τον χειμώνα, δεν μπορεί να εκτιμηθεί το πόσο σοβαρός είναι όντως ο κίνδυνος προσβολής των καλλιεργειών κατά την καλλιεργητική περίοδο, την άνοιξη και το καλοκαίρι του επόμενου έτους. Το κατά πόσον θα εμφανισθούν αφίδες που μεταδίδουν τους αντίστοιχους ιούς δεν μπορεί να προβλεφθεί με βεβαιότητα, ενδεχομένως, ούτε κατά την επεξεργασία των σπόρων ούτε κατά τη σπορά τους.
69.
Το γράμμα του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα και, ιδίως, η έννοια των «ειδικών περιπτώσεων» που μνημονεύεται στο προδικαστικό ερώτημα δεν συμβάλλουν, στην πραγματικότητα, για να δοθεί απάντηση σε αυτό.
70.
Ασφαλώς, η αιτιολογική σκέψη 32 και ο τίτλος του άρθρου 53 μαρτυρούν ότι οι εν λόγω περιπτώσεις πρέπει να καλύπτουν μόνον εξαιρέσεις και επείγουσες καταστάσεις, αλλά δεν είναι αναγκαίο ο κίνδυνος να είναι «βέβαιος» για να συνιστά τέτοια περίπτωση. Επίσης, αντιθέτως προς την άποψη των προσφευγόντων, δεν απαιτείται ιδιαιτέρως επείγον χαρακτήρας ή άμεσα επικείμενος κίνδυνος για να διαπιστωθεί η ύπαρξη τέτοιας περιπτώσεως.
71.
Η λύση έγκειται μάλλον στη μνημονευθείσα ήδη λειτουργία του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, η οποία συνίσταται στο να διευκολύνει, σε επείγουσα περίπτωση ή υπό ιδιαίτερες συνθήκες, την εξισορρόπηση αντικρουόμενων συμφερόντων με βάση την αρχή της αναλογικότητας (
21
).
72.
Υπό το πρίσμα αυτό, η πρόληψη ενός απλώς πιθανού κινδύνου ενδέχεται επίσης να συμβιβάζεται με την αρχή της αναλογικότητας, εάν δεν υφίστανται άλλα πρόσφορα μέσα. Αντιθέτως, η αναμονή έως ότου ο κίνδυνος καταστεί βέβαιος θα μπορούσε να αποκλείσει –όπως υποστηρίζουν διάφοροι μετέχοντες στη διαδικασία– τη δυνατότητα αντιμετωπίσεως του κινδύνου με το εν λόγω φυτοπροστατευτικό προϊόν. Σε τέτοια περίπτωση, η επείγουσα αδειοδότηση δεν θα ήταν πλέον, ή τουλάχιστον στον ίδιο βαθμό, κατάλληλη για την επίτευξη του σκοπού της. Στο πλαίσιο αυτό, καθυστερημένη χορήγηση επείγουσας άδειας δεν θα συνιστούσε λιγότερο επαχθές εναλλακτικό μέτρο κατά την έννοια του κριτηρίου του αναγκαίου χαρακτήρα (
22
).
73.
Ωστόσο, η επισήμανση των προσφευγόντων σχετικά με την πρακτική που ακολουθείται στο Ηνωμένο Βασίλειο (
23
) μαρτυρά ότι εγκαίρως χορηγηθείσα επείγουσα άδεια είναι δυνατόν να συνοδεύεται από κατάλληλους όρους που αυξάνουν την πιθανότητα το φυτοπροστατευτικό προϊόν να χρησιμοποιηθεί μόνον εάν είναι πράγματι αναγκαίο. Στην προβληθείσα περίπτωση, είχε χορηγηθεί μεν επείγουσα άδεια για νεονικοτινοειδή το φθινόπωρο, αλλά παρατηρήθηκε η περαιτέρω εξέλιξη και δεν έγινε δεκτή η χρήση την άνοιξη, δεδομένου ότι ο κίνδυνος, κατά τον χρόνο εκείνο, δεν ήταν τόσο σοβαρός όσο είχε προβλεφθεί αρχικώς.
74.
Κατά κανόνα, πάντως, είναι κρίσιμη η στάθμιση των εκάστοτε πλεονεκτημάτων και μειονεκτημάτων: ασφαλώς, ένας πιθανός κίνδυνος έχει μικρότερη βαρύτητα από έναν βέβαιο κίνδυνο. Ο απλώς πιθανός κίνδυνος όμως ιδιαιτέρως μεγάλης ζημίας μπορεί να έχει παρόμοια βαρύτητα με τον βέβαιο κίνδυνο μικρότερης ζημίας. Επομένως, αμφότερες οι περιπτώσεις δεν μπορούν να καλύπτονται ή να αποκλείονται, κατά τρόπο αφηρημένο, από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα. Αντιθέτως, το αν απλώς πιθανός κίνδυνος αρκεί για να δικαιολογήσει επείγουσα αδειοδότηση εξαρτάται από το αν ο κίνδυνος αυτός υπερισχύει των κινδύνων για την υγεία των ανθρώπων και των ζώων καθώς και για το περιβάλλον που συνδέονται με τη χρήση του φυτοπροστατευτικού προϊόντος.
75.
Εξάλλου, το ίδιο ζήτημα δύναται να ανακύψει και ως προς τους τελευταίους ως άνω κινδύνους, διότι και αυτοί μπορούν επίσης να είναι πιθανοί ή βέβαιοι. Το κατά πόσον πρέπει να ληφθούν υπόψη προκύπτει από τη νομολογία σχετικά με την αρχή της προφυλάξεως. Η εν λόγω αρχή δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων, όταν δεν είναι εφικτό να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου επειδή οι διεξαχθείσες μελέτες δεν έχουν καταλήξει σε ασφαλή συμπεράσματα, πλην όμως εξακολουθεί να υφίσταται πιθανότητα πραγματικής βλάβης στο περιβάλλον σε περίπτωση επελεύσεως του κινδύνου αυτού (
24
). Συναφώς, πρόκειται για κινδύνους των οποίων η ύπαρξη ή η έκταση δεν είναι βέβαιη, αλλά οι οποίοι τεκμηριώνονται πάντως επαρκώς, δηλαδή υφίστανται σοβαρές και πειστικές ενδείξεις (
25
).
76.
Επιπλέον, για να καταστεί δυνατή η σύγκριση μεταξύ των κατ’ αυτόν τον τρόπο προσδιοριζομένων κινδύνων για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή για το περιβάλλον, αφενός, και του κινδύνου για τη γεωργία τον οποίο σκοπεί να αντιμετωπίσει η επείγουσα άδεια, αφετέρου, επιβάλλεται να εφαρμοστεί κατά τη διαπίστωση του τελευταίου η ίδια μέθοδος εκτιμήσεως που χρησιμοποιήθηκε και για τους πρώτους. Τούτο σημαίνει, στην πράξη, ότι και ο κίνδυνος για τη γεωργία πρέπει να εκτιμάται βάσει των υφιστάμενων μελετών και μπορεί να επιτραπεί η χορήγηση επείγουσας άδειας μόνον εφόσον υφίστανται σοβαρές και πειστικές ενδείξεις.
77.
Συνεπώς, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η χορήγηση άδειας για τη χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος, δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, δεν εξαρτάται από το αν η επέλευση του κινδύνου που πρέπει να αποτραπεί είναι βέβαιη ή πιθανή, αλλά από το αν τα πλεονεκτήματα της εν λόγω χρήσεως υπερτερούν των μειονεκτημάτων που συνδέονται με αυτήν. Συναφώς, τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της εν λόγω χρήσεως, συμπεριλαμβανομένου του βαθμού πιθανότητας του εκάστοτε κινδύνου, πρέπει να τεκμηριώνονται επαρκώς και, ως εκ τούτου, να συνάγονται από σοβαρές και πειστικές ενδείξεις.
2. Τέταρτο προδικαστικό ερώτημα: προβλέψιμος, συνήθης και επαναλαμβανόμενος κίνδυνος
78.
Το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα αφορά επίσης τον κίνδυνο που πρέπει να δικαιολογεί την επείγουσα άδεια. Πιο συγκεκριμένα, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο) ζητεί να διευκρινιστεί αν αρκεί προς τούτο ένας προβλέψιμος, συνήθης και μάλιστα επαναλαμβανόμενος κίνδυνος.
79.
Το ερώτημα αυτό ανάγεται στο γεγονός ότι ο κίνδυνος που συνδέεται με τις αφίδες και τις ιογενείς παθήσεις στο Βέλγιο είναι προβλέψιμος και συνήθης κατά τα φαινόμενα, ιδίως με βάση τις παρατηρήσεις της SESVanderHave. Παρόμοιες άδειες για την πρόληψη των ίδιων κινδύνων είχαν χορηγηθεί ήδη για τον λόγο αυτόν στο παρελθόν και αναμένονται επίσης για το μέλλον.
80.
Από την άποψη και μόνον της σταθμίσεως των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων της χρήσεως των εξεταζόμενων ουσιών, δεν θα είχε σημασία αν ο κίνδυνος επέρχεται κατά τρόπο προβλέψιμο, συνήθη και μάλιστα επαναλαμβανόμενο. Πράγματι, ακόμη και τέτοιοι κίνδυνοι μπορούν να υπερισχύσουν των κινδύνων που συνδέονται με τη χρήση του οικείου φυτοπροστατευτικού προϊόντος. Ως εκ τούτου, αυτοί θα μπορούσαν να συνιστούν ειδικές περιπτώσεις κατά την έννοια του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
81.
Το ιστορικό θεσπίσεως του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, το οποίο επισημαίνει η Επιτροπή, επιβεβαιώνει την εκτίμηση αυτή εκ πρώτης όψεως. Πιο συγκεκριμένα, η Επιτροπή Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων του Κοινοβουλίου δεν μπόρεσε να επιβάλει την πρότασή της η εξουσία αυτή να εξαρτάται, όπως ίσχυε προηγουμένως με βάση το άρθρο 8, παράγραφος 4, και τη δέκατη όγδοη αιτιολογική σκέψη της προγενέστερης οδηγίας για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα (
26
), από απρόβλεπτο κίνδυνο ή άλλες καταστάσεις έκτακτης ανάγκης (
27
).
82.
Στο σημείο τούτο όμως η αιτιολογική σκέψη 32 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα περιέχει διευκρίνιση η οποία περιορίζει το περιθώριο σταθμίσεως. Κατά τη σκέψη αυτή, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 53, παράγραφος 1, καλύπτει μόνον «εξαιρετικές περιπτώσεις». Ακόμη και προβλέψιμοι ή επαναλαμβανόμενοι κίνδυνοι ενδέχεται να συνιστούν εξαιρετικές περιπτώσεις, εάν επέρχονται σπανίως, δηλαδή μόνον κατ’ εξαίρεση. Αντιθέτως, συνήθης κίνδυνος, ο οποίος επέρχεται συχνά δηλαδή, δεν συνιστά εξαιρετική περίπτωση, όπως μαρτυρά και η σημασία του όρου. Δεν αποτελεί ούτε «επείγουσα κατάσταση» όπως η μνημονευόμενη στον τίτλο του άρθρου 53.
83.
Επιπλέον, ο περιορισμός σε σπάνιες εξαιρετικές ή επείγουσες περιπτώσεις συνάδει με την απαίτηση του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα η αδειοδότηση να αφορά «περιορισμένη» χρήση. Αντιθέτως, εάν η χρήση σκοπεί στην αντιμετώπιση συνήθους κινδύνου, πρέπει να εγκριθεί, στην πράξη, κατά τρόπο διαρκή, δηλαδή χωρίς περιορισμό.
84.
Η σύγκριση με την οδηγία για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα τονίζει τη σημασία των εννοιών της εξαιρέσεως και της επείγουσας καταστάσεως, δεδομένου ότι αυτές δεν περιλαμβάνονταν ακόμη στην οδηγία. Επομένως, η χρήση τους στον κανονισμό για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα πρέπει να θεωρηθεί ως εσκεμμένος περιορισμός της εξουσίας αδειοδοτήσεως που προβλέπει το άρθρο 53.
85.
Το αποτέλεσμα της ερμηνείας αυτής δεν συνίσταται στο ότι οι συνήθεις κίνδυνοι πρέπει οπωσδήποτε να γίνονται αποδεκτοί. Εάν, ακόμη και κατόπιν επισταμένης έρευνας, δεν ανευρίσκονται άλλα μέσα για την αποτροπή του κινδύνου, η Επιτροπή οφείλει να λαμβάνει υπόψη τέτοιους κινδύνους όταν αποφασίζει σχετικά με την έγκριση δραστικών ουσιών και, υπό ορισμένες συνθήκες, πρέπει να καθορίζει περιοχές, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 6 του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, στις οποίες οι δραστικές ουσίες μπορούν να χρησιμοποιούνται σε μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι σε άλλες περιοχές της Ένωσης λόγω των κινδύνων που επέρχονται συνήθως σε αυτές. Από το άρθρο 6, στοιχείο ηʹ, προκύπτει ότι τέτοιοι τοπικοί περιορισμοί αδειών για δραστικές ουσίες είναι δυνατοί. Σε περίπτωση που αυτό αποκλείεται από τους γενικούς όρους χορηγήσεως άδειας, θα πρέπει, τουλάχιστον, να παρέχεται η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 7, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
86.
Συνεπώς, στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι επείγουσα άδεια δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα μπορεί να χορηγηθεί μόνον κατ’ εξαίρεση. Συνήθης κίνδυνος, ο οποίος επέρχεται συχνά, δεν συνιστά εξαιρετική περίπτωση και, επομένως, δεν αρκεί.
Δ.
Πρώτο προδικαστικό ερώτημα: σπόροι που έχουν υποστεί επεξεργασία με φυτοπροστατευτικά προϊόντα
87.
Σκοπός του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος είναι να διευκρινιστεί αν το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπει σε κράτος μέλος να χορηγεί, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, άδεια για την επεξεργασία σπόρων με φυτοπροστατευτικά προϊόντα, καθώς και για την πώληση ή τη σπορά σπόρων που έχουν υποστεί επεξεργασία με φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
88.
Δεδομένου ότι το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπει στα κράτη μέλη να εγκρίνουν τη χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος, η εξουσία αυτή καλύπτει, με βάση το ίδιο το γράμμα της, και την άδεια επεξεργασίας σπόρων με το εγκεκριμένο φυτοπροστατευτικό προϊόν, διότι τούτο συνιστά χρήση του προϊόντος.
89.
Εξάλλου, ο κανονισμός για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα στηρίζεται στην παραδοχή ότι τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα χρησιμοποιούνται κατ’ αυτόν τον τρόπο, καθόσον μνημονεύει επανειλημμένως την επεξεργασία των σπόρων και ρυθμίζει μάλιστα, στο άρθρο 49, τη διάθεσή τους στην αγορά.
90.
Αντιθέτως προς την άποψη των προσφευγόντων, ο σκοπός του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα δεν συνηγορεί υπέρ του αποκλεισμού της επεξεργασίας σπόρων η οποία, ως εκ της φύσεώς της, πραγματοποιείται σαφώς νωρίτερα από την ενδεχόμενη προσβολή από επιβλαβείς οργανισμούς που επέρχεται αργότερα. Πράγματι, –όπως επισημάνθηκε ήδη (
28
)– η ρύθμιση αυτή δεν σκοπεί αποκλειστικώς στην αντιμετώπιση άμεσα επικείμενων κινδύνων.
91.
Ασφαλώς, το άρθρο 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα δεν προβλέπει ρητώς την άδεια διαθέσεως στην αγορά ή σποράς όσον αφορά σπόρους που έχουν υποστεί επεξεργασία με φυτοπροστατευτικά προϊόντα, αλλά, εν τέλει, τούτο συνιστά, επίσης, έμμεση χρήση του φυτοπροστατευτικού προϊόντος. Πράγματι, μόνο με σπορά των σπόρων που έχουν υποστεί επεξεργασία μπορεί το προϊόν να εκπληρώσει τη λειτουργία του. Η διάθεση στην αγορά, δηλαδή η μεταβίβαση στους γεωργούς, έχει ως σκοπό να καταστήσει δυνατή τη σπορά αυτή.
92.
Υπέρ του συμπεράσματος αυτού συνηγορεί και ο συλλογισμός που ανέπτυξαν η Γαλλία και το Βέλγιο, κατά τον οποίο οι ίδιοι οι επεξεργασμένοι σπόροι θα μπορούσαν να εκληφθούν ως φυτοπροστατευτικό προϊόν κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα.
93.
Ωστόσο, το κράτος μέλος οφείλει να περιορίζει τόσο τη διάθεση στην αγορά όσο και τη σπορά στην περιοχή εκείνη της επικράτειάς του όπου εμφανίζεται ο κίνδυνος που πρέπει να αντιμετωπισθεί. Πιο συγκεκριμένα, ο εν λόγω κίνδυνος δεν δύναται να δικαιολογήσει ευρύτερη χρήση των επεξεργασμένων σπόρων. Αντιθέτως, το γράμμα του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα επιτρέπει μόνον αδειοδότηση για περιορισμένη και ελεγχόμενη χρήση. Ο αναγκαίος αυτός περιορισμός πρέπει να καθορίζει, επίσης, την περιοχή της ενδεχόμενης χρήσεως.
94.
Ως εκ τούτου, λοιπόν, η άδεια διαθέσεως επεξεργασμένων σπόρων στην αγορά δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα δεν αναπτύσσει τα αποτελέσματα του καθεστώτος της Ένωσης που διέπει τη διάθεση επεξεργασμένων σπόρων στην αγορά με βάση το άρθρο 49. Συγκεκριμένα, το άρθρο 49 επιτρέπει, σε ολόκληρη την Ένωση, το ελεύθερο εμπόριο σπόρων που έχουν υποστεί επεξεργασία με φυτοπροστατευτικό προϊόν εγκεκριμένο δυνάμει του άρθρου 28. Τούτο όμως δεν συνιστά ακριβώς περιορισμένη και ελεγχόμενη χρήση.
95.
Συνεπώς, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η επείγουσα αδειοδότηση φυτοπροστατευτικού προϊόντος δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα μπορεί να περιλαμβάνει την επεξεργασία σπόρων με το φυτοπροστατευτικό προϊόν, καθώς και την πώληση ή τη σπορά σπόρων που έχουν υποστεί επεξεργασία με το φυτοπροστατευτικό προϊόν στην περιοχή που καλύπτει η σχετική άδεια.
V. Πρόταση
96.
Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως εξής:
1)
Στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η εφαρμογή του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009 σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά απαιτεί συγκεκριμένη στάθμιση, υπό το πρίσμα της αρχής της προφυλάξεως, σχετικά με το αν τα οφέλη για τη διασφάλιση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας από την εξεταζόμενη χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος υπερισχύουν των κινδύνων που είναι συνυφασμένοι με τη χρήση του προϊόντος. Όταν η χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος συνδέεται με επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων και των ζώων, επείγουσα άδεια χορηγείται μόνον εφόσον είναι αναγκαία για την αντιμετώπιση ιδιαιτέρως σοβαρών κινδύνων. Σε περίπτωση όμως «απλώς» δυσμενών επιδράσεων στο περιβάλλον, η ευχέρεια κατά τη στάθμιση είναι ευρύτερη.
2)
Στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009, τα κράτη μέλη πρέπει να σταθμίζουν, μεταξύ άλλων, αν οι συγκεκριμένες επιτόπου υφιστάμενες ανάγκες φυτοπροστασίας υπερτερούν, κατ’ εξαίρεση, των κινδύνων για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή για το περιβάλλον οι οποίοι είναι εγγενείς σε φυτοπροστατευτικό προϊόν και, ως εκ τούτου, δικαιολογούν την επείγουσα αδειοδότηση μιας χρήσεως την οποία η Επιτροπή έχει απαγορεύσει κατά την έγκριση της εξεταζόμενης δραστικής ουσίας.
3)
Στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η χορήγηση επείγουσας άδειας για τη χρήση φυτοπροστατευτικού προϊόντος, δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009, δεν εξαρτάται από το αν η επέλευση του κινδύνου που πρέπει να αποτραπεί είναι βέβαιη ή πιθανή, αλλά από το αν τα πλεονεκτήματα της εν λόγω χρήσεως υπερτερούν των μειονεκτημάτων που συνδέονται με αυτήν. Συναφώς, τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της εν λόγω χρήσεως, συμπεριλαμβανομένου του βαθμού πιθανότητας του εκάστοτε κινδύνου, πρέπει να τεκμηριώνονται επαρκώς και, ως εκ τούτου, να συνάγονται από σοβαρές και πειστικές ενδείξεις.
4)
Στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι επείγουσα άδεια δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009 μπορεί να χορηγηθεί μόνον κατ’ εξαίρεση. Συνήθης κίνδυνος, ο οποίος επέρχεται συχνά, δεν συνιστά εξαιρετική περίπτωση και, επομένως, δεν αρκεί.
5)
Στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η επείγουσα αδειοδότηση φυτοπροστατευτικού προϊόντος δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009 μπορεί να περιλαμβάνει την επεξεργασία σπόρων με το φυτοπροστατευτικό προϊόν, καθώς και την πώληση ή τη σπορά σπόρων που έχουν υποστεί επεξεργασία με το φυτοπροστατευτικό προϊόν στην περιοχή που καλύπτει η σχετική άδεια.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.
(
2
)	Απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 2020, Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	Απόφαση της 6ης Μαΐου 2021, Bayer CropScience και Bayer κατά Επιτροπής (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Οκτωβρίου 2009, σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά και την κατάργηση των οδηγιών 79/117/ΕΟΚ και 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2009, L 309, σ. 1).
(
5
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2018/784 της Επιτροπής, της 29ης Μαΐου 2018, για την τροποποίηση του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 540/2011 όσον αφορά τους όρους έγκρισης της δραστικής ουσίας clothianidin (κλοθειανιδίνη) (ΕΕ 2018, L 132, σ. 35).
(
6
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2018/785 της Επιτροπής, της 29ης Μαΐου 2018, για την τροποποίηση του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 540/2011 όσον αφορά τους όρους έγκρισης της δραστικής ουσίας thiamethoxam (θειαμεθοξάνη) (ΕΕ 2018, L 132, σ. 40).
(
7
)	Σημεία 121 και 140 του παραρτήματος του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 540/2011 της Επιτροπής, της 25ης Μαΐου 2011, σχετικά με την εφαρμογή του [κανονισμού για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα] όσον αφορά τον κατάλογο των εγκεκριμένων δραστικών ουσιών (ΕΕ 2011, L 153, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2021/2081 (ΕΕ 2021, L 426, σ. 28).
(
8
)	Βλ. αποφάσεις της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Scotch Whisky Association κ.λπ. (C‑333/14, EU:C:2015:845, σκέψη 49), της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, Van Gennip κ.λπ. (C‑137/17, EU:C:2018:771, σκέψη 64), και της 26ης Απριλίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑401/19, EU:C:2022:297, σκέψη 83).
(
9
)	Αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, σκέψη 21), της 9ης Μαρτίου 2010, ERG κ.λπ. (C‑379/08 και C‑380/08, EU:C:2010:127, σκέψη 86), καθώς και της 4ης Ιουνίου 2020, Ουγγαρία κατά Επιτροπής (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, σκέψη 41).
(
10
)	Αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, σκέψη 62), και της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 130).
(
11
)	Απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψη 44).
(
12
)	Αποφάσεις της 28ης Μαρτίου 2019, Verlezza κ.λπ. (C‑487/17 έως C‑489/17, EU:C:2019:270, σκέψη 57), καθώς και της 6ης Μαΐου 2021, Bayer CropScience και Bayer κατά Επιτροπής (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, σκέψη 80).
(
13
)	Απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψη 46).
(
14
)	Βλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψεις 77 επ.).
(
15
)	Αποφάσεις της 14ης Μαΐου 2020, Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, σκέψη 44), και της 21ης Οκτωβρίου 2021, CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, σκέψη 48).
(
16
)	Στο συγκεκριμένο σημείο, στο γερμανικό κείμενο χρησιμοποιείται ο όρος «unzulässig» [απαράδεκτος], αλλά πρόκειται μάλλον για μεταφραστικό σφάλμα.
(
17
)	Αιτιολογικές σκέψεις των εκτελεστικών κανονισμών (ΕΕ) 2018/784 και 2018/785.
(
18
)	Ομοίως, εν κατακλείδι, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 17ης Μαΐου 2018, Bayer CropScience κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑429/13 και T‑451/13, EU:T:2018:280, σκέψη 463), και προτάσεις μου στην υπόθεση Bayer CropScience και Bayer κατά Επιτροπής (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, σκέψη 183). Βλ., επίσης, απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2013, Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, σκέψη 36), σχετικά με την προϊσχύσασα νομοθεσία.
(
19
)	Βλ. ανωτέρω (σημείο 39).
(
20
)	Κανονισμός (ΕΚ) 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της σύμβασης του Århus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (ΕΕ 2006, L 264, σ. 13), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2021/1767 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Οκτωβρίου 2021 (ΕΕ 2021, L 356, σ. 1).
(
21
)	Βλ., ανωτέρω, τις επισημάνσεις επί του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος (σημεία 31 επ.).
(
22
)	Βλ. ανωτέρω (σημεία 34 και 35).
(
23
)	Σημείο 53 του δικογράφου.
(
24
)	Αποφάσεις της 23ης Σεπτεμβρίου 2003, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑192/01, EU:C:2003:492, σκέψη 52), της 28ης Ιανουαρίου 2010, Επιτροπή κατά Γαλλίας (C‑333/08, EU:C:2010:44, σκέψη 93), της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψη 43), και της 6ης Μαΐου 2021, Bayer CropScience και Bayer κατά Επιτροπής (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, σκέψη 80).
(
25
)	Απόφαση της 6ης Μαΐου 2021, Bayer CropScience και Bayer κατά Επιτροπής (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, σκέψη 130). Βλ., επίσης, απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2003, Monsanto Agricoltura Italia κ.λπ. (C‑236/01, EU:C:2003:431, σκέψη 113).
(
26
)	Οδηγία 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1991, σχετικά με τη διάθεση στην αγορά φυτοπροστατευτικών προϊόντων (ΕΕ 1991, L 230, σ. 1).
(
27
)	Έκθεση A6‑0359/2007 της 5ης Δεκεμβρίου 2007 σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διάθεση στην αγορά φυτοπροστατευτικών προϊόντων, τροπολογία 182 (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A‑6‑2007‑0359_DE.html).
(
28
)	Βλ. ανωτέρω (σημεία 70 και 72).