61978C0007
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 4 LUGLIO 1978 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
I —
Grazie alla relazione d'udienza assai completa, presentata dal giudice relatore, voi ricorderete senza dubbio i fatti che sono all'origine della presente domanda di pronunzia pregiudiziale proveniente dalla Court of Appeal (Criminal Division), nonché il testo delle questioni in essa contenute.
I tre appellanti nella causa principale sono stati accusati dinanzi alla Crown Court di Canterbury d'aver tentato di importare illegalmente nel Regno Unito 3400 krugerrand. Due di essi, che, nel periodo compreso fra il 7 agosto 1974 ed il 26 maggio 1975, avevano esportato 40,39 tonnellate di monete in lega d'argento coniate nel Regno Unito, sono inoltre accusati d'aver voluto eludere il divieto che allora colpiva l'esportazione di tali monete.
In primo grado uno degli appellanti si è dichiarato colpevole, ma in seguito tutti hanno sostenuto che non dovevano rispondere di alcuna imputazione in quanto i divieti concernenti l'importazione e l'esportazione delle monete di cui trattasi erano contrari al Trattato di Roma. Il giudice di prima istanza ha respinto questo argomento, senza far ricorso alla procedura contemplata dall'art. 177.
Successivamente, pur riconoscendosi colpevoli, gli imputati hanno interposto appello ed il giudice di secondo grado ha deciso di proporvi una domanda di pronunzia pregiudiziale.
L'oggetto materiale dei reati è costituito da monete d'oro e d'argento.
A —
Le monete d'oro sono dei krugerrand. Si tratta di monete ancor oggi regolarmente coniate dalla Camera mineraria di Johannesburg, la quale smercia, sotto questa forma, una parte dell'oro estratto nella Repubblica sudafricana; esse costituiscono una voce non insignificante nelle esportazioni di questo paese. Nella Repubblica federale di Germania, tali monete sono specialmente poste in vendita dalla International Gold Corporation (Inter-Gold) di Stoccarda.
La disciplina giuridica dei krugerrand è la seguente: nel loro paese d'emissione essi costituiscono, in linea di principio, mezzo legale di pagamento. In genere, una moneta ha valore liberatorio soltanto nel paese d'emissione. Può tuttavia accadere che essa rappresenti un mezzo legale di pagamento anche altrove (è il caso del franco belga nel Granducato di Lussemburgo). Occorre tuttavia tener presente la realtà delle cose: per ottenere nell'Africa del Sud dei krugerrand, inoltre in quantità limitata, i privati devono prenotarli con molto anticipo e pagarne il controvalore in divise forti ed è evidente che non adoperano i krugerrand di cui sono così venuti in possesso per pagare gli acquisti correnti. «Di norma» tali monete non sono dunque usate come mezzo legale di pagamento.
La disciplina giuridica dei krugerrand nell'ambito della Comunità economica europea mi sembra tutt'altro che chiara. In alcuni Stati membri è possibile acquistarne e venderne liberamente quantitativi illimitati, con riserva di pagare, se dovuta, l'imposta sul valore aggiunto; nel periodo in cui si svolsero i fatti, l'imponibile e l'aliquota dell'imposta sul valore aggiunto gravante su tali monete non erano armonizzati, ma ritornerò più tardi su questo punto.
Le operazioni in materia di krugerrand si effettuano di solito, almeno quando ne vengono negoziati quantitativi importanti, tramite banche che adempiono in tali casi le funzioni di vere e proprie borse-merci, quali esistono per le materie prime (cereali, zucchero, caffé, ecc.).
Esse possono assumere la forma dell'acquisto d'un certificato comprovante la proprietà d'un certo numero di monete, che restano depositate nelle casseforti della banca, oppure quella di un acquisto accompagnato dalla consegna delle monete. Nell'uno e nell'altro caso l'operazione resta però sostanzialmente la stessa.
B —
Circa le monete d'argento in causa, si tratta di monete inglesi da 6 pence, 1 scellino, 1 fiorino (2 scellini) ed 1 mezza corona (2 scellini e 6 pence). Tutte le predette monete non sono più coniate dal 1947, ma possono ancora servire come mezzo legale di pagamento nel Regno Unito fino ad un certo importo, eccezion fatta, a decorrere dal 31 dicembre 1969, per le mezze corone, sebbene queste ultime siano ancora volentieri accettate dalla Banca d'Inghilterra. Le suddette monete sono tutte quante molto ricercate perché, con l'inflazione, il valore del metallo fino in esse contenuto supera il loro valore nominale. Il quantitativo di queste monete di cui si discute nella causa principale è in totale di 40,39 tonnellate con una «presa di beneficio» pari, più o meno, ad un milione di sterline.
Stando alla sentenza di primo grado ed alla sentenza d'appello, gli imputati sarebbero semplici contrabbandieri operanti per conto della ditta Agosi (Allgemeine Gold- und Silberscheideanstalt) di Pforzheim nella Repubblica federale di Germania e forse anche per conto di alcune ditte inglesi di agenti di cambio specializzati in metalli (Bullion Brokers), fra cui spiccherebbe la Ayrton Metals di Londra.
Il campo d'azione della ditta Agosi copre l'acquisto e la vendita di metalli preziosi, la loro affinazione e la produzione di leghe per qualsiasi uso. Il 40 % del suo capitale sociale è detenuto dalla nota ditta Degussa, già Roessler, di Francoforte che, a sua volta, opera tanto nel settore dei metalli preziosi quanto in quello dei prodotti chimici. La ditta in questione ha inoltre la caratteristica di essere un istituto bancario autorizzato e di svolgere attività di borsa. Essa è una delle poche imprese i cui lingotti d'oro e d'argento fini sono accettati su tutti i mercati mondiali ed ammessi alle borse-metalli di Londra, New York e Chicago.
Le monete d'oro di cui trattasi sono state consegnate dalla ditta Agosi agli imputati, i quali hanno poi tentato, a quanto pare, di smerciarle o avrebbero dovuto smerciarle alla ditta Ayrton Metals, che a sua volta avrebbe indubbiamente cercato di piazzarle presso clienti residenti nel Regno Unito.
Quanto alle monete d'argento, la ditta Agosi intendeva rifonderle per estrarne il metallo fino. Gli imputati gliele hanno vendute al prezzo corrente di mercato del loro titolo in argento.
Gli imputati spiegano che l'Agosi ha versato loro il prezzo delle monete in quattro diversi modi:
—
mediante assegno in sterline, tratto sul conto della società a Londra;
—
mediante pagamento di marchi tedeschi in contanti;
—
mediante versamento sul conto bancario di uno degli imputati a Londra;
—
in parte nei modi sopraddetti ed in parte mediante consegna di 1900 krugerrand ad uno degli imputati.
Il prezzo di cessione dei krugerrand era determinato con riferimento al prezzo di mercato allora corrente nella Repubblica federale di Germania, dove la circolazione di tali monete era libera e legale.
La società Agosi sostiene che, per quanto la riguarda, essa è ancora proprietaria dei restanti 1500 krugerrand, giacchè gli assegni forniti in pagamento dagli appellanti erano, a quanto pare, privi di copertura.
Il giudice d'appello ha motivato la propria sentenza soltanto in relazione alla prima delle questioni sottopostevi. Per le altre, che riguardano l'applicabilità dell'art. 36 e la portata delle norme di cui al titolo III, capo 4, del Trattato di Roma, cioè la libera circolazione dei capitali, occorre rinviare alla sentenza di primo grado.
II —
La decisione della causa dipende dal modo in cui sarà risolta la prima questione. Con essa il giudice proponente vi chiede di qualificare le monete di cui trattasi, krugerrand e monete d'argento inglesi, sulla base del diritto comunitario: in sintesi, egli desidera sapere se si abbia a che fare con merci oppure con capitali. Se le monete fossero considerate come merci ai sensi del diritto comunitario, andrebbero loro applicate le disposizioni della parte seconda, titolo I, capo 2, relative all'abolizione delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri e delle misure d'effetto equivalente che ostacolano la libera circolazione delle merci tanto all'importazione (art. 30) quanto all'esportazione (art. 34), salvo che non fossero loro applicabili le norme dell'art. 36 del Trattato.
Qualora invece il diritto comunitario imponesse di considerare dette monete come capitali, i trasferimenti di cui esse hanno formato oggetto sarebbero disciplinati dalle disposizioni del titolo III, capo 4 (cioè dagli artt. 67-73 del Trattato), ed in tal caso il giudice inglese vorrebbe sapere quale fosse la portata pratica di tali norme all'epoca dei fatti che hanno dato origine alla causa.
Non ritengo possibile risolvere la questione nella forma diretta sotto cui è stata posta. Tuttavia, per ragioni di chiarezza, prenderò di petto il problema.
A sostegno della qualificazione «merci» si possono avanzare i seguenti argomenti:
Un primo argomento può fondarsi, in base al diritto interno del Regno Unito, sul testo stesso delle norme, sia in mate ria d'importazione, sia in materia d'esportazione, che gli appellanti sono accusati d'aver trasgredito.
L'Import, Export and Customs Powers (Defence) Act del 1939, emanato nelle particolari circostanze politiche di quel periodo, intendeva «controllare l'importazione, l'esportazione, il cabotaggio (carriage coastwise) di merci (goods) e l'imbarco di merci come provviste di bordo, facilitare l'applicazione delle leggi relative a queste materie e delle leggi concernenti il commercio con il nemico …»
Tale «Act» è tuttora in vigore nei rapporti con i paesi terzi, ma deve considerarsi abrogato o perlomeno emendato dall'European Communities Act del 1972 sull'adesione del Regno Unito, nelle parti che risultino incompatibili con le norme del Trattato di Roma.
In forza dell'Act del 1939 è stato emanato lo Statutory instrument n. 23 del 1954, recante il titolo «Import of Goods (Control Order, 1954)», secondo cui «salvo restando quanto disposto dal presente decreto, è vietata l'importazione nel Regno Unito di qualsiasi merce».
Il legislatore non si è evidentemente limitato a ciò, giacché una norma talmente generica avrebbe soffocato un paese come il Regno Unito. Per questo motivo l'art. 2 aggiunge immediatamente: «L'art. 1 non osta affatto all'importazione di qualsiasi merce con licenza da rilasciarsi dal Board of Trade (ministero del commercio) a norma di questo articolo ed alle condizioni ivi stabilite».
Così il ministro veniva dichiarato competente ad autorizzare caso per caso talune importazioni, mentre per altre poteva rilasciare un'autorizzazione di portata generale.
Entrato in vigore, il 1o gennaio 1973, l'Atto di adesione, il ministro del commercio e dell'industria rilasciava il 5 luglio 1973, in conformità al principio generale della libera circolazione delle merci enunciato dal Trattato di Roma, una licenza generale d'importazione aperta, destinata ad entrare in vigore il 16 luglio 1973. In forza di tale licenza, era consentita l'importazione di qualsiasi oggetto d'oro, o di quello che chiamerei l'«oro merce». Ma, il 15 aprile 1975, lo stesso ministero adottava un provvedimento (l'emendamento n. 10) che vietava, a decorrere dal giorno seguente, salvo licenza speciale, l'importazione di medaglie, medaglioni, targhette ed altri oggetti d'oro recanti iscrizioni o rilievi nonché l'importazione di monete d'oro.
È dunque pacifico, come d'altronde è stato posto in evidenza dal giudice di primo grado, che il sistema instaurato il 5 luglio 1973non sottoponeva ad alcuna restrizione l'importazione nel Regno Unito dei krugerrand, che erano merci ai sensi dell'Act del 1939, mentre, a partire dal 16 aprile 1975, la suddetta importazione è stata assoggettata al regime di licenze speciali vigente per le importazioni di merci e qualsiasi contravvenzione a tale regime viene punita in base all'art. 304 (b) del Customs and Excise Act del 1969.
Analogo andamento si può riscontrare per quanto riguarda l'esportazione.
L'Export of Goods (Control) Order del 1970 vieta, salvo licenza generale o speciale, l'esportazione di determinati beni.
Il 20 dicembre 1972, alla vigilia dell'adesione, il ministro rilasciava, evidentemente nell'intento di conformare la legislazione del Regno Unito all'art. 34 del Trattato, una licenza generale d'esportazione aperta per numerose categorie di merci, fra cui le monete. La licenza veniva confermata il 25 giugno 1973.
Tuttavia, in seguito a due provvedimenti emanati rispettivamente il 5 luglio ed il 20 dicembre 1974, l'esportazione di monete d'argento del tipo in discussione (monete d'argento del Regno Unito coniate anteriormente al 1947) in numero superiore a 10 esemplari veniva proibita, salvo licenza speciale.
È dunque del pari assodato che, dopo l'ammissione del Regno Unito nella Co munità, l'esportazione delle suddette monete d'argento è stata per qualche tempo consentita in base all'Act del 1939 concernente le merci; è forse grazie a questo regime che gli appellanti hanno potuto esportare fra il 7 agosto 1974 ed il 26 maggio 1975 oltre 40 tonnellate di monete d'argento senza destare i sospetti delle autorità doganali.
Di conseguenza, se si accetta la qualificazione di merci, attribuita allora alle monete in questione dalla legislazione del Regno Unito, qualsiasi restrizione quantitativa all'importazione e all'esportazione di dette monete fra la Comunità originaria ed il Regno Unito, nonché fra i nuovi Stati membri, va considerata come abolita fin dal momento dell'adesione. I provvedimenti d'effetto equivalente a tali restrizioni dovevano essere soppressi al più tardi il 1o gennaio 1975 in forza dell'art. 42 dell'Atto di adesione.
Dal punto di vista del diritto comunitario, la tariffa doganale comune, elaborata in base alla nomenclatura per la classificazione delle merci (Convenzione di Bruxelles, del 15 dicembre 1950), stabilisce che le monete non aventi il carattere d'oggetti da collezione (voce 72.01) sono esenti da dazi doganali all'importazione, come del resto gli oggetti da collezione stessi (voce 99.05) ed i biglietti di banca firmati e numerati (voce 49.07). L'esenzione dai dazi doganali concessa alle monete può spiegarsi con il desiderio di ciascuno Stato di non sbarrare la strada a rientri d'oro e d'argento.
III —
Partendo dal presupposto che le monete di cui trattasi siano vere e proprie merci, il secondo quesito del giudice nazionale verte allora sulla possibilità di giustificare, mediante il ricorso a talune disposizioni dell'art. 36, le restrizioni applicate nel caso di specie. Benché, per le ragioni che esporrò più oltre, la soluzione di tale questione non mi sembri necessaria per la definizione della causa, tuttavia svolgerò in proposito le seguenti considerazioni:
Occorre distinguere fra l'importazione dei krugerrand e l'esportazione delle monete d'argento.
1.
Circa l'importazione delle monete d'oro, sempre ammesso che esse possano venir considerate merci, io ritengo, in contrasto con l'opinione del giudice di primo grado, ma d'accordo, a quanto sembra, col pubblico ministero nel procedimento di prima istanza, e comunque d'accordo con la Commissione e con la vostra giurisprudenza (mi riferisco in particolare alla vostra sentenza del 19 dicembre 1961, Commissione/Governo della Repubblica italiana, Racc. 1961, pag. 619), che non possano essere validamente invocati i «motivi d'ordine pubblico» di cui all'art. 36.
Infatti, la nozione d'ordine pubblico figurante all'art. 36 non può legittimare qualsivoglia decisione adottata per ragioni economiche, o, quantomeno, si riferisce esclusivamente a considerazioni che, pur presentando un interesse preminente per ciascuno Stato membro, hanno solo in via marginale carattere propriamente economico. Nel Trattato istitutivo della Comunità economica europea, il richiamo all'ordine pubblico contenuto nell'art. 36 non entra in gioco quando i provvedimenti da adottare per la difesa dell'ordine economico o per ragioni d'urgenza o di convenienza economica sono contemplati da altre norme del Trattato e quando esistono all'uopo disposizioni speciali, che derogano ai principi generali del Trattato nell'interesse degli Stati membri o della Comunità considerata nel suo insieme. Intendo, in particolare, riferirmi agli artt. 70, n. 2, e 73, nonché alle norme contenute nel capo 2 (La bilancia dei pagamenti) del titolo II (Politica economica) della parte terza (artt. 104-109).
In altri termini, l'ordine pubblico di cui all'art. 36 non comprende l'ordine pubblico monetario. Sotto un altro aspetto, vorrei evitare di dare alla predetta nozione d'ordine pubblico una coloritura morale, equiparandola alla nozione di «moralità pubblica», che del resto il giudice nazionale non sembra aver preso in considerazione. Anche ammettendo che l'impiego d'un reddito disponibile nell'acquisto di beni-rifugio, quali l'oro monetario, non possa trovare una scusa nella cattiva gestione monetaria degli Stati stessi e per quanto la nozione d'«ordine pubblico» non sia priva di una certa sfumatura morale, io ritengo che la cura di prevenire la tesaurizzazione o la speculazione appartenga all'ordine pubblico monetario, disciplinato dalle norme speciali di cui ho testé detto ed in particolare dall'art. 104, secondo il quale «ogni Stato membro attua la politica economica necessaria a garantire l'equilibrio della sua bilancia globale dei pagamenti e a mantenere la fiducia nella propria moneta, pur avendo cura di garantire un alto livello di occupazione e la stabilità del livello dei prezzi». La tesaurizzazione è intimamente legata all'equilibrio monetario, all'inflazione e alla svalutazione (Henri Guitton, La Monnaie, 1970, pag. 276) e l'oro «monetario» fa parte della bilancia dei pagamenti (C. Maestripieri, Corso sulla«Libre circulation des capitaux dans la CEE» 1973-1975, pag. 18).
Come riconosce il giudice di primo grado, il ricorso alla nozione d'ordine pubblico di cui all'art. 36 non può dunque legittimare «a prima vista» le restrizioni imposte all'importazione dei krugerrand.
2.
Più complicato è il problema che solleva, con riferimento all'art. 36, l'esportazione di monete d'argento del tipo in discussione. Per quelle che sono state ritirate dalla circolazione, come è avvenuto con la mezza corona dalla fine del 1969, ci si può domandare se l'intento di mantenere integra la massa di moneta divisionale avente corso legale nel Regno Unito basti per giustificare le restrizioni alla loro esportazione. Ci si può altresì domandare se non occorra, in base all'art. 36, tener conto anche di un'altra considerazione — che non è d'altra parte chiaramente menzionata dal giudice nazionale — e cioè «della protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale».
Sul filo di questo ragionamento, le mezze corone rientrerebbero nella nozione di «patrimonio nazionale» e sarebbe perciò legittimo che il plus-valore risultante dalla fusione dei quantitativi esportati andasse a profitto dell'erario anziché dei privati. Ma, oltre al requisito che tali monete d'argento, originariamente proprietà della Corona, siano finite in qualche modo nella «sfera pubblica», l'art. 36 esige che il patrimonio nazionale abbia valore artistico, storico o archeologico. Ora, io non son certo che le monete in questione soddisfino i summenzionati criteri, per quanto, secondo il Governo del Regno Unito, nessun privato abbia mai ottenuto in base all'art. 10 del Coinage Act del 1971 la licenza per fondere a scopo di lucro tali monete all'interno del paese.
Infine, sempre partendo dall'assunto che le citate monete d'argento siano in effetti delle merci, non credo che la loro esportazione possa minare la fiducia nella valuta britannica; tale esportazione è conseguenza della perdita di credito di tale valuta (la moneta cattiva scaccia la buona, secondo la legge di Gresham) piuttosto che esserne la causa ed il richiamo alla protezione dell'ordine pubblico ai sensi dell'art. 36 non sarebbe fondato ove poggiasse su un simile argomento.
IV —
Tuttavia, le considerazioni sopra esposte non esauriscono il problema. È vero che determinate monete d'oro e d'argento costituiscono, per certi aspetti, delle merci che, in taluni Stati membri, se non in tutti, sono legalmente negoziabili in banca, purché venga versata, se dovuta, l'imposta sul valore aggiunto, ma è altresì innegabile che si tratta di merci assai particolari, le quali, come spiegherò, potevano e possono assimilarsi ai «capitali» a seconda della congiuntura e delle condizioni e modalità dei negozi che le riguardano.
Vorrei anzitutto controbattere un'obiezione che verrà certamente sollevata. È stato sovente osservato che se ogni moneta è, almeno all'origine, necessariamente una merce, ogni merce ha, per certi aspetti, dal punto di vista economico, natura di capitale. Tale è il caso, per esempio, dei diamanti, dei quadri d'autore, dei francobolli, dell'argenteria e, volendo, persino dello zucchero.
1o)
Ma, in questa categoria di merci con valore di «capitale», ve ne sono alcune in cui tale carattere è preminente e che, essendo poco ingombranti, facilmente negoziabili e durevoli si prestano per eccellenza a quella funzione che, volendo impiegare termini neutri, definirò di piazzamento o di investimento. Il pensiero corre subito ai metalli nobili, oppure all'argento ed all'oro «monetari», il cui valore è cospicuo anche per entità di piccole dimensioni e le cui proprietà fisiche (inalterabilità, omogeneità, divisibilità) sono ineguagliabili. Del resto, ai tempi felici del «bimetallismo» o del «gold standard», la moneta d'oro o d'argento era al tempo stesso merce e mezzo di pagamento. Il valore della merce coincideva perfettamente con quello del mezzo di pagamento, giacché il biglietto di banca poteva, in qualsiasi momento, essere convertito «in specie metalliche». Questo modo di considerare le cose era ancora corrente agli inizi del XIX secolo (teoria metallista di John-Stuart Mill).
Secondo tale realistica concezione della moneta come merce, la moneta aveva valore perché era «una merce come le altre». Ma tale teoria non ha più sostenitori oggigiorno: una merce divenuta moneta non è più una merce come le altre ed i fautori del principio nominalistico lo hanno dimostrato senza difficoltà.
Nell'attesa di tornare ai tempi beati del tallone aureo, le monete d'oro esistono tuttora e continuano ad essere coniate; l'oro (ed in minor misura l'argento) in barre, lingotti o monete è una delle rare forme di capitale che conservi il proprio valore, quando addirittura non lo veda crescere in progressione più o meno costante.
Si ricorre all'oro, specialmente all'«oro monetato», per garantirsi contro la svalutazione. L'oro monetato fa addirittura aggio sull'oro in barre a motivo sia della lavorazione rappresentata dalla coniazione, sia soprattutto della sua maggiore maneggevolezza.
Di conseguenza, anche se le operazioni che le riguardano assumono la forma di negozi «commerciali», le monete d'oro e d'argento aventi corso legale possono venir considerate come una forma di investimento o, se si preferisce, di piazzamento. Non stupisce quindi che, in tali condizioni, la pubblica autorità si interessi a questo tipo d'oro e a questo tipo d'argento.
2o)
Una posizione del tutto particolare fra le monete d'oro regolarmente quotate e normalmente negoziate occupa il krugerrand.
Pur essendo regolarmente quotato per il suo controvalore in rand, il «kruger» non rappresenta, a vero dire, un mezzo legale di pagamento giacché non reca alcuna indicazione del suo valore nominale, a parte la menzione bilingue «un'oncia d'oro fino»; si tratta quindi piuttosto d'una specie di medaglia. Ma il motivo per cui esso è così ricercato non consiste affatto nell'immagine barbuta dello «zio Paul» figurante sul recto o in quella dell'antilope saltante (springbok) figurante sul verso. La ragione è un'altra ed estremamente semplice: il krugerrand, che pesa 33,93 grammi, contiene 31,10 grammi d'oro, pari a 22 carati, ossia un'«oncia di Troyes» (troy ounce) d'oro a 916_666/1000. Il suo fascino si spiega con altre due ragioni: poiché è ancora coniato su larga scala, la differenza fra il suo valore di mercato ed il suo valoreoro non superava agli inizi del 1976 il 4 %. Nello stesso tempo, lo scarto fra il prezzo di vendita ed il prezzo d'acquisto agli sportelli delle banche è il più esiguo nel settore delle monete d'oro (4,1 %).
Le sue oscillazioni sono praticamente identiche alle variazioni di prezzo del lingotto aureo, come è proprio di tutte le monete di piazzamento o investimento: esse non circolano infatti come «mezzo di pagamento», bensì in funzione del loro valore intrinseco. Il krugerrand è «una fetta di lingotto».
Nel primo quadrimestre del 1978 se ne sono venduti circa 2,5 milioni di esemplari contro gli 800000 venduti nello stesso periodo dell'anno precedente. Secondo un'inserzione pubblicata sul «Wall Street Journal», tedeschi e svizzeri ne acquistano circa 45000 esemplari la settimana. Questa «corsa agli acquisti» riflette indubbiamente il risveglio d'interesse che si manifesta per il metallo giallo nel momento in cui l'espansione del deficit di bilancio, accresciuta dagli sforzi compiuti per ravvivare la congiuntura, lascia temere che la svalutazione di talune monete (la sterlina in particolare, nel periodo di cui s'è testé fatto cenno) non possa più essere stroncata.
Se mi sono un po' attardato su queste caratteristiche, di cui danno notizia le pubblicazioni specializzate, non l'ho fatto, signori, per persuadervi ad investire in krugerrand, bensì per mostrarvi che il giudice nazionale non potrebbe, chiaramente, trascurare questi dettagli nel definire la causa sottoposta al suo giudizio, viste la data e le circostanze particolari in cui si sono svolte le operazioni controverse. Occorre ricordare che le importazioni riguardavano, in totale, oltre un quintale d'oro.
3o)
Trovo conferma del carattere particolare dell'oro nella legislazione interna dello Stato membro in cui le monete oggetto della causa sono state «poste in libera pratica». Nella legge tedesca sul commercio con l'estero (Außenwirtschaftsgesetz) del 28 aprile 1961, l'oro occupa una posizione speciale (sezione VI), dopo gli scambi di merci (sezione III), le prestazioni di servizi (sezione IV) ed i movimenti di capitali (sezione V).
In base al paragrafo 24 di detta legge, i negozi concernenti oro conclusi fra residenti e non residenti, nonché l'esportazione e l'importazione d'oro, possono venir sottoposti a restrizioni nell'intento di prevenire la riduzione del potere d'acquisto del marco ovvero di mantenere l'equilibrio della bilancia dei pagamenti, senza pregiudizio delle restrizioni di cui ai paragrafi 8-13 concernenti gli scambi di merci.
Allo stesso modo, l'art. 1 della legge belga 11 settembre 1962, relativa all'importazione, all'esportazione ed al transito delle merci recita: «Al fine dell'applicazione della presente legge, va inteso:
a)
sotto il termine merci: tutto ciò che come tale è considerato per l'applicazione delle leggi doganali, salvo l'oro monetato o in lingotti, le monete sia metalliche sia fiduciarie aventi corso legale nel Belgio o all'estero, nonché tutti i valori di qualsiasi genere belgi od esteri, pubblici o privati, aventi natura di titoli o effetti al portatore …».
L'art. 20 del GATT, da parte sua, così dispone:
«con riserva che tali provvedimenti non vengano applicati in modo tale da costituire sia uno strumento di discriminazione arbitraria o ingiustificata fra paesi in cui esistono le stesse condizioni, sia una restrizione dissimulata al commercio internazionale, nulla nel presente accordo dovrà essere interpretato come facente ostacolo all'adozione o all'applicazione da parte di qualsiasi contraente di provvedimenti:
I)
… c) concernenti l'importazione o l'esportazione dell'oro o dell'argento;»
Anche l'art. 12 dell'accordo sull'Associazione europea di libero scambio recita:
«Purché i provvedimenti in appresso menzionati non servano come strumento di discriminazione arbitraria o ingiustificata fra gli Stati membri o come restrizione dissimulata agli scambi fra Stati membri, nessuna disposizione degli artt. 10 e 11 vieta ad uno Stato membro d'adottare o di applicare provvedimenti:
…
f)
concernenti l'oro o l'argento;»
4o)
Occorre ora accertare se questa ambivalenza dell'oro monetario — che è al tempo stesso merce e «valore» — ambivalenza universalmente riconosciuta dalla dottrina economica, sia estranea o meno al diritto comunitario.
a)
Per quanto concerne il Trattato stesso, l'art. 67, n. 1, dichiara che gli Stati membri «sopprimono gradatamente fra loro, durante il periodo transitorio e nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune», le restrizioni ai movimenti di capitali.
Gli articoli che seguono fissano le scadenze da rispettare ed i provvedimenti da adottare ad opera degli Stati membri per realizzare questo principio generale.
Nei summenzionati «capitali» rientrano, oltre i pagamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali, i fattori di produzione costituiti dai «mezzi di finanziamento» o «risorse finanziarie» che formano oggetto di negozi o di movimenti intracomunitari fra banche e istituti finanziari mediante il gioco di scritture (moneta scritturale), senza essere accompagnati dal materiale, trasferimento di mezzi di pagamento o di biglione.
Benché il Trattato da solo non permetta di giungere al tale conclusione, non è tuttavia escluso che il termine «capitali» possa comprendere determinati «titoli» aventi un valore finanziario intrinseco, cioè non solo i capitali finanziari che esprimono il valore dei titoli comprovanti la proprietà del capitale, ed il capitale reale, espressione con cui si designano nella loro sostanza materiale i beni capitali come fattori di produzione, ma anche il capitale monetario che indica il valore dei beni capitali espresso in termini di moneta.
b)
Sebbene il Trattato stesso non fornisca ulteriori precisazioni sul significato del termine capitali, noi disponiamo fortunatamente d'un testo la cui validità non è contestata. Esso figura nella prima direttiva del Consiglio dell'11 maggio 1960, integrata e modificata dalla seconda direttiva del 18 settembre 1962, che sono a tutt'oggi gli unici provvedimenti di portata generale adottati dal Consiglio dei ministri per dare attuazione all'art. 67 del Trattato, se si trascura la direttiva del 21 marzo 1972, relativa alla regolazione dei flussi finanziari internazionali ed alla neutralizzazione dei loro effetti indesiderabili sulla liquidità interna.
Anche se tali testi intendono anzitutto mettere in pratica il principio di cui all'art. 67 con riferimento alle restrizioni di cambio nei rapporti con l'estero, le definizioni in essi contenute mi paiono ugualmente valide nel contesto più generale dei «capitali». La direttiva dell'11 maggio 1960 non comporta per gli Stati membri impegni che possano far sorgere diritti od obblighi in capo ai singoli, se non per quanto concerne i movimenti di capitali enumerati negli elenchi A, B e C dell'allegato I.
I movimenti di capitali enumerati nell'elenco D dell'allegato I sono disciplinati dagli artt. 4-7.
L'art. 4 recita:
«Il Comitato monetario esamina almeno una volta all'anno le restrizioni a cui sono soggetti i movimenti di capitali specificati negli elenchi dell'allegato I alla presente direttiva e prospetta alla Commissione quali restrizioni potrebbero essere abolite.»
L'art. 5, n. 1, precisa in particolare:
«Le disposizioni della presente direttiva non limitano il diritto degli Stati membri di verificare la natura e la realtà delle transazioni o dei trasferimenti, né di adottare le misure indispensabili per impedire infrazioni alle leggi ed ai regolamenti degli Stati stessi.»
L'art. 6 si limita, in pratica, a riprodurre l'art. 71 del Trattato.
Infine, l'art. 7 dispone, fra l'altro, che gli Stati membri
«comunicheranno (alla Commissione), non oltre la data della loro entrata in vigore tutte … le variazioni apportate alle disposizioni che disciplinano i movimenti di capitali specificati nell'elenco D dell'allegato I …»
È esattamente ciò che il Regno Unito ha fatto notificando alla Commissione, il 15 aprile 1975, le restrizioni all'importazione di monete d'oro che sarebbero entrate in vigore il giorno seguente, nonché, il 15 luglio 1974, le restrizioni all'esportazione di monete d'argento entrate in vigore quello stesso giorno. A giustificazione degli ostacoli frapposti all'importazione di monete d'oro il Governo britannico adduceva le gravi difficoltà della propria bilancia dei pagamenti. Mediante le restrizioni all'esportazione di monete d'argento il predetto governo intendeva invece impedire che tali monete fossero rifuse all'estero per estrarne il metallo fino (si tratta d'una limitazione che era già in vigore nel Regno Unito, salvo che per la Zecca reale) in quanto la rifusione all'estero non poteva non danneggiare i contribuenti del Regno Unito.
A quanto mi risulta, la Commissione non ha mai agito contro il Regno Unito a motivo di una violazione del Trattato risultante dai suddetti provvedimenti.
I movimenti di capitali enumerati nell'elenco D riguardano specialmente le «importazioni ed esportazioni materiali di valori». Tale espressione è spiegata nell'allegato II, che costituisce parte integrante della direttiva (art. 10); essa comprende, accanto ai «titoli» (non previsti nella categoria IV), i «mezzi di pagamento di ogni specie» e l'«oro», che si prestano ad operazioni a breve termine di carattere particolarmente fugace.
Così, per quanto le categorie di capitali cui fa riferimento l'art. 67, n. 1, comprendano anzitutto i capitali finanziari immateriali e reali, non si può escludere, alla luce della direttiva, che tale articolo prenda altresì in considerazione i capitali «monetari» menzionati nell'elenco D.
Su questo piano terminologico, aggiungerò che l'espressione inglese «assets», cui corrisponde nella nomenclatura allegata alla direttiva il termine (
2
)«valori», è reso in altri testi comunitari con «capitale»o«capitali». Ricordo le espressioni: «capitale d'esercizio» (working assets), «redditi di capitali mobiliari» (income from capital assets), «trasferimento di capitale all'interno e all'esterno» (transfer of assets at home and abroad), «formazione di capitale fisso» (gross fixed asset formation).
c)
Per qualificare le operazioni controverse, vorrei infine tentare di precisare quale sia il trattamento dell'oro e dell'argento «monetari» nell'ambito delle imposte generali sull'entrata.
In base al sistema comune d'imponibile uniforme per l'imposta sul valore aggiunto, sono soggette a tale imposta, negli Stati membri, le cessioni di beni e le prestazioni di servizi, effettuate a titolo oneroso all'interno del paese da un soggetto passivo che agisce in quanto tale, nonché le importazioni di beni, e l'ottenimento, all'interno del paese, di prestazioni di servizi (art. 2, della sesta direttiva del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative all'imposta sulla cifra d'affari — Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme).
Non dimentichiamo che questa direttiva è uno dei provvedimenti adottati allo scopo di rendere possibile la libera circolazione delle merci, dei capitali e dei servizi fra gli Stati membri.
Nel progetto presentato dalla Commissione al Consiglio il 29 giugno 1973, si prevedeva che gli Stati membri esentassero, accanto a certe attività di interesse generale, gli «affari bancari», e specialmente le operazioni su monete non costituenti oggetto di collezione o sull'oro monetario, nonché sui trasferimenti e sugli storni di fondi (art. 14, B, h).
Detto provvedimento mirava a sopprimere la tariffa zero (implicante la conservazione del diritto a deduzione) per ridurre le distorsioni di concorrenza internazionale. Esso si spiega col fatto che i negozi bancari non riguardano merci; benché le operazioni che li accompagnano abbiano, per un certo aspetto, carattere commerciale e diano luogo alla percezione d'una commissione per i servizi prestati, si ritiene in generale che si tratti di negozi i quali non aggiungono alcun valore all'operazione in se stessa, per esempio alla somma che è oggetto d'un credito o d'un prestito. L'imposta sul valore aggiunto è un'imposta di consumo che grava esclusivamente su prodotti e servizi, mentre le operazioni concernenti l'oro monetario non rientrano nella predetta definizione.
Nella proposta modificata, presentata dalla Commissione al Consiglio il 12 agosto 1974, l'oro monetario era definito come «l'oro con un titolo di almeno 900/1000, destinato ad istituti finanziari autorizzati».
Tuttavia, per quanto le operazioni relative a monete non aventi caratteri di oggetti da collezione o all'oro monetario, definito come sopra, fossero di per sé esentate giacché non comportavano la consegna di un «bene» nel significato commerciale corrente, nell'ultima bozza del testo proposto al Consiglio dalla Commissione si legge che «la presente esenzione non s'estende alle prestazioni di servizi», concernenti tali operazioni.
L'art. 13 del testo, infine, emanato dal Consiglio il 17 maggio 1977 è del seguente tenore:
«B —
Fatte salve altre disposizioni comunitarie, gli Stati membri esonerano (entro il 1o gennaio 1978), alle condizioni da essi stabilite per assicurare la corretta e semplice applicazione delle esenzioni sottoelencate e per prevenire ogni possibile frode, evasione ed abuso:
…
d)
4.
le operazioni, compresa la negoziazione, relative a divise, banconote e monete con valore liberatorio, ad eccezione delle monete e dei biglietti da collezione; sono considerati da collezione le monete d'oro, d'argento o di altro metallo e i biglietti che non sono normalmente utilizzati per il loro valore liberatorio o presentano un interesse per i numismatici».
Pertanto, le operazioni relative a monete da collezione sono considerate come operazioni commerciali soggette all'IVA anche se compiute tramite banca; viceversa, nel territorio degli Stati membri, sono esenti dall'imposta le operazioni concernenti l'oro e l'argento «monetari». Anzi, per stimolare le operazioni di capitale, addirittura la negoziazione delle operazioni bancarie o di credito è esonerata dalle specifiche imposte sulla cifra d'affari.
Occorre in realtà notare che il testo non parla più d'oro monetario, bensì di monete con valore liberatorio, riferendosi così specialmente alle monete d'oro e d'argento che sono «normalmente utilizzate per il loro valore liberatorio».
Gli artt. 14, n. 1, j), e 15, n. 11, esentano le importazioni e le esportazioni d'oro effettuate dalle banche centrali, operazioni che costituiscono certamente «movimenti di capitali in senso lato».
Si tratta dunque d'accertare che cosa si intenda per «monete con valore liberatorio» e per «monete d'oro, d'argento … che non sono normalmente utilizzate per il loro valore liberatorio …». Il problema è interessante non solo per evitare le distorsioni della concorrenza internazionale, ma altresì sotto l'aspetto delle risorse proprie giacché, come sapete, una parte dell'IVA è ora di spettanza della Comunità: il rispetto della scadenza fissata al 1o gennaio 1978 comporta automaticamente l'assegnazione alla Comunità economica europea d'una quota del gettito dell'IVA come risorsa propria e condiziona dunque la sua autonomia finanziaria.
È questo un motivo di riflessione per la Corte dei conti. Del resto, la citata direttiva può creare diritto od obblighi in capo ai singoli.
Le risposte fornite dalla Commissione ai quesiti che le avevate rivolto in proposito mi sembrano assai vaghe ed incomplete, per non dire inesatte.
Se non abbiamo frainteso le spiegazioni forniteci, due soli Stati membri avrebbero a tutt'oggi dato attuazione alla sesta direttiva.
Nel Granducato del Lussemburgo, Stato membro in cui risiede la nostra Corte, l'art. 1 del regolamento granducale 24 dicembre 1977 così dispone:
«L'esenzione dall'imposta sul valore aggiunto si applica esclusivamente:
…
2)
alle forniture ed alle importazioni di monete d'oro aventi corso legale nel loro paese d'origine al momento in cui viene realizzata l'operazione;
3)
alle forniture ed alle importazioni di monete d'oro diverse da quelle menzionate al n. 2 purché si tratti di monete regolarmente quotate e non costituenti pezzi da collezione a carattere numismatico …»
Informatomi, ho constatato che le operazioni relative ai krugerrand fruivano effettivamente di questa esenzione.
La Commissione ci riferisce inoltre che la Repubblica federale di Germania intende sottoporre all'IVA le operazioni concernenti le monete d'oro, che, pur costituendo mezzi legali di pagamento, cioè oro monetato, vengono negoziate soprattutto in ragione del loro valore in metallo prezioso o per il loro valore numismatico. Ciò toccherebbe soprattutto alcune monete che, come il krugerrand, hanno valore liberatorio nel loro paese d'origine.
Nell'ambito del presente procedimento, non è di vostra competenza accertare se la direttiva del Consiglio 17 maggio 1977 sia male applicata e da parte di chi.
Mi limiterò, da parte mia, a constatare che i krugerrand rientrano attualmente nella definizione dell'oro monetario; che le operazioni, fra cui la negoziazione, relative a tali monete sono esenti, negli Stati membri in cui sono consentite, dall'IVA in quanto dette monete costituiscono mezzi legali di pagamento nel loro paese d'origine o monete «regolarmente quotate»; che, del resto, nessun procedimento per violazione del Trattato è stato instaurato dalla Commissione a questo riguardo; che le monete d'argento inglesi sono mezzi legali di pagamento nel loro paese d'origine; che tanto gli uni quanto le altre hanno formato oggetto, almeno parzialmente, di un'operazione cui le parti hanno attribuito la forma d'un «baratto bimetallico» — baratto che non è neppure riuscito, visto che la società Agosi si ritiene ancora proprietaria di 1500 krugerrand — e che dette monete costituiscono comunque «mezzi di pagamento di ogni specie» ai sensi della direttiva del 1960.
Se noi ammettiamo che i krugerrand sono «mezzi legali di pagamento», almeno nel loro paese d'origine, lo stesso deve valere per le monete d'argento da 6 pence, 1 scellino e 2 scellini che sono, almeno «de jure», mezzi legali di pagamento, anche se non era il loro valore nominale che interessava la ditta Agosi, nonché per le mezze corone che possono tuttora essere cambiate presso la Banca d'Inghilterra e che hanno svolto «de facto», perlomeno parzialmente, la funzione di mezzi di pagamento.
Viceversa, le operazioni concernenti le monete da collezione a carattere numismatico sono soggette all'IVA in quanto l'aspetto «merce» prevale sull'aspetto «capitale», sebbene la frontiera fra numismatica, oreficeria e «impieghi di capitale» sia talvolta difficile da definire.
IV —
Occorre ora tornare alla portata degli artt. 67 e 71. Il secondo dichiara che:
«Gli Stati membri procurano di non introdurre all'interno della Comunità nuove restrizioni di cambio pregiudizievoli ai movimenti dei capitali ed ai pagamenti correnti relativi a tali movimenti e di non rendere più restrittive le regolamentazioni esistenti.»
La situazione di riferimento è quella esistente alla data dell'entrata in vigore del Trattato, cioè, per il Regno Unito, la situazione anteriore al 1o gennaio 1973. In base al secondo comma del suddetto articolo:
«Essi si dichiarano disposti ad andare oltre il livello di liberalizzazione dei capitali previsto dagli articoli precedenti, nella misura in cui ciò sia loro consentito dalla situazione economica, in particolare dalla situazione della loro bilancia dei pagamenti.»
È palese che nessuna delle due disposizioni attribuisce diritti soggettivi a singoli individui.
L'art. 67 subordina la graduale soppressione delle restrizioni ai movimenti di capitali ad una condizione temporanea e ad una condizione permanente. Pur ammettendo che il periodo transitorio previsto per la soppressione delle misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione e all'esportazione delle merci si applichi altresì alla soppressione delle restrizioni alla libera circolazione dei capitali, cioè che sia scaduto il 1o gennaio 1975, la clausola «nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune» rimane sempre valida, anche dopo la scadenza del periodo transitorio. Lo stesso criterio «del buon funzionamento del mercato comune» deve altresì guidare l'azione della Comunità, per esempio in materia di ravvicinamento delle legislazioni nazionali (art. 3, h).
Di conseguenza, secondo l'art. 67, dopo l'entrata in vigore dell'atto d'adesione e la scadenza del periodo transitorio contemplato nel suddetto articolo, ove continuino ad esistere restrizioni ai movimenti di capitali, il loro mantenimento in vigore è contrario al Trattato solo se la loro soppressione risulta necessaria al buon funzionamento del mercato comune. Voglio astenermi dal discutere se il buon funzionamento del mercato comune esiga che «piazzamenti» e «investimenti», che erano e sono una realtà tollerata necessariamente dalla legge di ciascuno Stato membro, siano resi possibili a livello comunitario e senza discriminazioni grazie alla libera circolazione nel resto della Comunità dell'oro monetario posto in libera pratica in uno Stato membro; preferisco, in proposito, rimettermi al vostro prudente apprezzamento.
La circostanza che in taluni Stati membri le monete di cui trattasi siano liberamente negoziabili e che tutti gli Stati membri coltivino, essi stessi, la tesaurizzazione e la speculazione riprendendo a coniare monete d'oro costituisce evidentemente una discriminazione, pressappoco come nella causa Van Duyn (sentenza del 4 dicembre 1974, Racc. 1974, pag. 1337), ma, precisamente, l'art. 67 non esclude il mantenimento in vigore, anche una volta scaduto il periodo transitorio, di discriminazioni di trattamento fondate sulla nazionalità o sulla residenza delle parti o sul luogo di collocamento dei capitali, se la soppressione di dette discriminazioni non appare necessaria al buon funzionamento del mercato comune.
È dunque certo che, se i krugerrand e le monete d'argento di cui trattasi rappresentano soltanto il «substrato» fisico di movimenti di capitali, gli appellanti non possono validamente richiamarsi all'art. 67 e la scadenza del periodo transitorio non influisce sulla validità permanente della restrizione derivante dalla clausola del buon funzionamento del mercato comune.
Tocca in definitiva al giudice nazionale accertare l'eventuale corrispondenza fra i movimenti finanziari che hanno accompagnato la circolazione delle monete in questione ed il tipo di movimenti relativi agli scambi e movimenti di capitali nella normale accezione del termine, ma a mio parere, sebbene il Governo britannico abbia fatto uso d'uno strumento poco ortodosso sì, ma molto efficace (i provvedimenti emanati in applicazione dell'Act del 1939, relativo ai movimenti di merci), per controllare le operazioni monetarie, è nondimeno assodato che questo obiettivo poteva essere legittimamente perseguito in base agli artt. 67 e 104 del Trattato.
Ciò premesso, ritengo superfluo affrontare l'ultima questione e vi suggerisco di dichiarare quanto segue:
1o)
Nella nozione di capitali propria del diritto comunitario rientrano anche le monete d'oro e d'argento che rappresentano mezzi legali di pagamento o «mezzi di pagamento di ogni specie».
2o)
Anche dopo la scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 42 dell'Atto di adesione, e fatti salvi gli artt. 73 e 106 (del Trattato), i nuovi Stati membri sono tenuti a sopprimere fra di loro e nei loro rapporti con gli Stati fondatori della Comunità le restrizioni agli scambi di capitali come sopra definiti, appartenenti a persone residenti negli Stati membri, nonché le discriminazioni di trattamento fondate sulla nazionalità o la residenza o sul luogo di collocamento dei capitali, soltanto nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune.
(
1
)	Traduzione dal francese.
(
2
)	L'avvocato generale cita ovviamente della direttivala versione francese, ma non è qui necessario usare, nelle summenzionate corrispondenze, i termini francesi, giacché esiste anche la versione ufficiale italiana della direttiva stessa. (N.d.Tr.).