62008CJ0522_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑522/08,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de Naczelny Sąd Administracyjny (Polonia), prin decizia din 17 septembrie 2008, primită de Curte la 28 noiembrie 2008, în procedura
Telekomunikacja Polska SA w Warszawie
împotriva
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
CURTEA (Camera a treia),
compusă din domnul K. Lenaerts, președinte de cameră, doamna R. Silva de Lapuerta, domnii E. Juhász, G. Arestis (raportor) și D. Šváby, judecători,
avocat general: domnul N. Jääskinen,
grefier: domnul K. Malacek, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 10 decembrie 2009,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Telekomunikacja Polska SA w Warzawie, de H. Romańczuk, P. Paśnik și A. Mednis, adwokaci;
– pentru Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, de doamnele D. Dziedzic‑Chojnacka și H. Gruszecka, în calitate de agenți;
– pentru guvernul polonez, de domnul M. Dowgielewicz, de doamna A. Kraińska și de domnul S. Sala, în calitate de agenți;
– pentru guvernul italian, de doamna I. Bruni, în calitate de agent, asistată de domnul P. Gentili, avvocato dello Stato;
– pentru Comisia Europeană, de domnii W. Wils și A. Nijenhuis, precum și de doamna K. Mojzesowicz, în calitate de agenți;
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea Directivei 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă‑cadru) (JO L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195, denumită în continuare „Directiva‑cadru”) și a Directivei 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciul universal) (JO L 108, p. 51, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 213, denumită în continuare „Directiva privind serviciul universal”).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Telekomunikacja Polska SA w Warzawie (denumită în continuare „TP”), pe de o parte, și Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (președintele autorității comunicațiilor electronice, denumit în continuare „președintele UKE”), pe de altă parte, cu privire la interdicția impusă TP de a condiționa încheierea unui contract de furnizare de servicii de încheierea de către utilizatorul final a unui contract referitor la furnizarea altor servicii.
Cadrul juridic
Reglementarea Uniunii
Directiva‑cadru și Directiva privind serviciul universal
3. În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din Directiva‑cadru:
„Prezenta directivă stabilește un cadru armonizat pentru reglementarea serviciilor de comunicații electronice, a rețelelor de comunicații electronice, a infrastructurilor și a serviciilor asociate. Directiva prevede sarcini pentru autoritățile naționale de reglementare [denumite în continuare «ARN»] și stabilește o serie de proceduri care să asigure o aplicare armonizată a cadrului de reglementare pe teritoriul [Uniunii].”
4. Potrivit articolului 2 litera (g) din Directiva‑cadru, o ARN este „organismul sau organismele însărcinate de un stat membru cu oricare din sarcinile de reglementare desemnate în prezenta directivă sau în directivele speciale.”
5. Articolul 8 din Directiva‑cadru prevede:
„(1) Statele membre se asigură că, la îndeplinirea sarcinilor de reglementare prevăzute de prezenta directivă și de directivele speciale, autoritățile naționale de reglementare iau toate măsurile rezonabile care vizează atingerea obiectivelor prevăzute la alineatele (2), (3) și (4). Aceste măsuri sunt proporționale cu obiectivele respective.
[…]
(4) [ARN] promovează interesele cetățenilor Uniunii Europene, în special:
[…]
(b) asigurând un nivel ridicat de protecție a consumatorilor în relația acestora cu furnizorii, în special asigurând existența unor proceduri simple și ieftine de soluționare a litigiilor, care să fie întreprinse de un organism independent de părțile implicate;
[…]”
6. Articolul 15 din Directiva‑cadru privește procedura de definire a pieței. Alineatul (3) al acestuia prevede:
„[ARN], ținând seama în cea mai mare măsură de recomandare și de orientări, definesc piețe relevante corespunzătoare circumstanțelor naționale, în special piețele geografice relevante de pe teritoriul lor, în conformitate cu dreptul concurenței. [ARN] urmează procedurile prevăzute la articolele 6 și 7 înainte de a defini piețele care diferă de cele prevăzute în recomandare.”
7. Articolul 16 din Directiva‑cadru, care se referă la procedura de analiză a pieței, prevede:
„(1) În cel mai scurt termen de la adoptarea recomandării sau a oricărei actualizări a acesteia, [ARN] efectuează o analiză a piețelor relevante, ținând seama în cea mai mare măsură de orientări. Statele membre se asigură că analiza este efectuată, după caz, în colaborare cu autoritățile naționale în domeniul concurenței.
(2) Atunci când, în conformitate cu articolul 16, 17, 18 sau 19 din Directiva [privind serviciul universal] sau în conformitate cu articolul 7 sau 8 din Directiva 2002/19/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul) (JO L 108, p. 7, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169, denumită în continuare «Directiva privind accesul»], [ARN] trebuie să se pronunțe asupra impunerii, menținerii, modificării sau eliminării unor obligații pentru întreprinderi, aceasta stabilește pe baza analizei pieței prevăzute la alineatul (1) din prezentul articol dacă piața în cauză este efectiv concurențială.
[…]
(4) Atunci când o [ARN] stabilește că o piață nu este efectiv concurențială, aceasta identifică întreprinderile cu putere semnificativă pe piața respectivă în conformitate cu articolul 14 și impune acestora obligații de reglementare specifice în conformitate cu alineatul (2) din prezentul articol sau menține ori modifică obligațiile deja existente.
[…]”
8. Potrivit articolului 10 alineatul (1) din Directiva privind serviciul universal:
„Statele membre se asigură că, pentru facilitățile și serviciile suplimentare față de cele prevăzute la articolele 4, 5, 6, 7 și 9 alineatul (2), întreprinderile desemnate stabilesc condițiile aplicabile astfel încât abonatul să nu fie nevoit să plătească pentru facilitățile sau serviciile care nu sunt necesare sau cerute de serviciul solicitat.”
9. Articolul 17 din Directiva privind serviciul universal, intitulat „Controalele de reglementare privind serviciile cu amănuntul”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1) Statele membre se asigură că:
(a) în cazul în care, în urma unei analize a pieței efectuate în conformitate cu articolul 16 alineatul (3), o [ARN] constată că o piață cu amănuntul dată, stabilită în conformitate cu articolul 15 din Directiva [‑cadru], nu este efectiv competitivă și
(b) [în cazul în care ARN] ajunge la concluzia că obligațiile impuse în conformitate cu Directiva [privind accesul] sau cu articolul 19 din prezenta directivă nu ar permite realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva [‑cadru],
[ARN] impun obligații de reglementare adecvate întreprinderilor considerate ca fiind puternice pe această piață, în conformitate cu articolul 14 din Directiva [‑cadru].
(2) Obligațiile impuse în conformitate cu alineatul (1) sunt în funcție de natura problemei identificate, proporționale și justificate, având în vedere obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva [‑cadru]. Obligațiile impuse pot include cerința ca întreprinderile identificate să nu practice prețuri excesive, să nu blocheze accesul pe piață sau să nu limiteze concurența prin fixarea unor prețuri excesive, dar nici să nu privilegieze în mod abuziv anumiți utilizatori finali sau să își grupeze serviciile în mod nejustificat. [ARN] pot aplica acestor întreprinderi măsuri de încadrare a prețurilor cu amănuntul, măsuri de control al anumitor tarife sau măsuri de orientare a tarifelor în funcție de costurile sau prețurile de pe alte piețe comparabile, pentru a proteja interesele utilizatorilor finali, favorizând în același timp concurența efectivă.”
10. Articolul 20 alineatul (1) din Directiva privind serviciul universal precizează că, în materia contractelor, aceasta se aplică fără să aducă atingere normelor comunitare privind protecția consumatorilor, precum și normelor de drept intern în conformitate cu legislația comunitară.
Directiva 2005/29/CE
11. Articolul (2) din Directiva 2005/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 mai 2005 privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor de pe piața internă față de consumatori și de modificare a Directivei 84/450/CEE a Consiliului, a Directivelor 97/7/CE, 98/27/CE și 2002/65/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului European și al Consiliului („Directiva privind practicile comerciale neloiale”) (JO L 149, p. 22, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 260) prevede:
„În sensul prezentei directive:
[...]
(d) «practici ale întreprinderilor față de consumatori» […] înseamnă orice acțiune, omisiune, comportament, demers sau comunicare comercială, inclusiv publicitatea și comercializarea, efectuată de un comerciant, în directă legătură cu promovarea, vânzarea sau furnizarea unui produs către consumatori;
[...]”
12. Potrivit articolului 4 din această directivă:
„Statele membre nu limitează libertatea de a presta servicii, nici nu limitează libera circulație a mărfurilor din motive care se încadrează în domeniul în care prezenta directivă vizează apropierea dispozițiilor în vigoare.”
Reglementarea națională
13. Articolul 46 alineatul 2 din Legea privind telecomunicațiile (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) din 16 iulie 2004 (Dz. U. nr. 171, poziția 1800), în versiunea aplicabilă situației de fapt din acțiunea principală (denumită în continuare „Legea privind telecomunicațiile”), prevede:
„2. În scopul de a proteja utilizatorul final, președintele [UKE] poate, pe calea unei decizii, să impună unui operator de telecomunicații care dispune de o putere semnificativă pe piața cu amănuntul următoarele obligații:
[…]
5) să nu impună utilizatorului final subscrierea la servicii care îi sunt inutile.
[…]”.
14. Articolul 57 alineatul 1 din Legea privind telecomunicațiile prevede:
„1. Un prestatar de servicii nu poate condiționa încheierea unui contract de furnizare de servicii de telecomunicații accesibile publicului, inclusiv furnizarea unei conexiuni la rețeaua telefonică publică, de:
1) încheierea de către utilizatorul final a unui contract referitor la furnizarea altor servicii sau la achiziționarea unui echipament de la un anumit furnizor.
[...]”
Acțiunea principală și întrebările preliminare
15. Prin decizia din 28 decembrie 2006, președintele UKE a somat TP să înceteze încălcările constatate, constând în condiționarea încheierii unui contract de acces la internet de bandă largă „neostrada tp” de încheierea unui contract de servicii de telefonie. Prin decizia din 14 martie 2007, în urma cererii de reexaminare a cauzei introduse de TP, președintele UKE a menținut decizia din 28 decembrie 2006.
16. Prin acțiunea formulată la 13 aprilie 2007 la Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunalul Administrativ Regional, Varșovia), TP a solicitat anularea celor două decizii ale președintelui UKE, invocând faptul că articolul 57 alineatul 1 punctul 1 din Legea privind telecomunicațiile fusese aplicat eronat, în pofida incompatibilității sale cu Directiva privind serviciul universal. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a respins această acțiune și a apreciat că președintele UKE aplicase în mod corect respectivul articol.
17. La 8 ianuarie 2008, împotriva acestei din urmă decizii, TP a formulat un recurs în casare la Naczelny Sąd Administracyjny, care a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Dreptul comunitar permite statelor membre să interzică tuturor întreprinderilor care furnizează servicii de telecomunicații condiționarea încheierii unui contract de furnizare de servicii de cumpărarea unui alt serviciu (vânzare legată) și, în special, acest tip de măsuri nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite de directivele cuprinse în pachetul normativ privind telecomunicațiile [Directiva privind accesul, Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (Directiva privind autorizarea) (JO L 108, p. 21, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 183), Directiva‑cadru și Directiva privind serviciul universal]?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare: în lumina dreptului comunitar, [ARN] este competentă să supravegheze respectarea interdicției prevăzute la articolul 57 alineatul 1 punctul 1 din [Legea privind telecomunicațiile]?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
18. Prin intermediul p rimei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă directivele care formează cadrul de reglementare comun pentru comunicațiile electronice trebuie să fie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, prin care se interzice condiționarea încheierii unui contract de furnizare de servicii de încheierea de către utilizatorul final a unui contract referitor la furnizarea altor servicii.
19. Din decizia de trimitere reiese că originea acțiunii principale constă în susținerile TP potrivit cărora articolul 57 alineatul 1 punctul 1 din Legea privind telecomunicațiile este, printre altele, incompatibil cu articolele 15 și 16 din Directiva‑cadru, precum și cu articolele 10 și 17 din Directiva privind serviciul universal. Astfel, reclamanta din acțiunea principală susține că aceste din urmă dispoziții se opun unei reglementări naționale care impune tuturor operatorilor a nu lega prestațiile lor de servicii, fără evaluarea gradului de concurență pe piață și independent de poziția acestora pe piață.
20. Prin urmare, pentru a răspunde la întrebarea adresată, se impune să se interpreteze dispozițiile relevante din Directiva‑cadru și din Directiva privind serviciul universal.
21. În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din Directiva‑cadru, obiectivul acestei directive este de a crea un cadru armonizat pentru reglementarea serviciilor de comunicații electronice, a rețelelor de comunicații electronice, a infrastructurilor și a serviciilor asociate. Directiva menționată prevede sarcini pentru ARN și stabilește o serie de proceduri care să asigure o aplicare armonizată a cadrului de reglementare pe teritoriul Uniunii. Directiva‑cadru conferă astfel ARN sarcini specifice de reglementare a piețelor de comunicații electronice.
22. În temeiul articolului 15 din Directiva‑cadru și în special al alineatului (3) al acestuia, ARN sunt obligate ca, în strânsă colaborare cu Comisia Europeană, să definească piețele relevante în sectorul comunicațiilor electronice. În conformitate cu articolul 16 din această directivă, ARN efectuează analiza piețelor astfel definite și apreciază dacă aceste piețe sunt efectiv concurențiale. În cazul în care o piață nu este efectiv concurențială, ARN în cauză impune obligații de reglementare ex ante
întreprinderilor puternice de pe această piață.
23. În ceea ce privește Directiva privind serviciul universal, este necesar să se arate că articolul 1 alineatul (1) prevede că, în cadrul Directivei‑cadru, Directiva privind serviciul universal se referă la furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice utilizatorilor finali. Scopul este asigurarea de servicii de bună calitate accesibile publicului în toată Uniunea, printr‑o concurență și o ofertă efective, și de a trata cazurile în care nevoile utilizatorilor finali nu sunt îndeplinite în mod satisfăcător de către piață. Directiva privind serviciul universal stabilește drepturile utilizatorilor finali și obligațiile corespunzătoare întreprinderilor care furnizează rețele și servicii de comunicații electronice accesibile publicului.
24. În conformitate cu articolul 10 alineatul (1) din Directiva privind serviciul universal, statele membre se asigură că, pentru facilitățile și serviciile suplimentare față de cele prevăzute la articolele 4, 5, 6, 7 și la articolul 9 alineatul (2), întreprinderile desemnate stabilesc condițiile aplicabile astfel încât abonatul să nu fie nevoit să plătească pentru facilitățile sau serviciile care nu sunt necesare sau cerute de serviciul solicitat.
25. Articolul 17 din directiva menționată se referă la controalele de reglementare privind serviciile cu amănuntul. În conformitate cu alineatul (1) al acestui articol, ARN impun obligații de reglementare adecvate întreprinderilor considerate ca fiind puternice pe piață, în cazul în care, în urma analizei acestei piețe, o ARN constată că piața respectivă nu este efectiv competitivă, iar ARN ajunge la concluzia că obligațiile impuse în conformitate cu Directiva privind accesul sau cu articolul 19 din Directiva privind serviciul universal nu ar permite realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 8 din Directiva‑cadru.
26. În această privință, articolul 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal prevede în special că obligațiile impuse în conformitate cu alineatul (1) al acestui articol pot include cerința ca întreprinderile în cauză să nu își grupeze serviciile în mod nejustificat. Astfel, o asemenea dispoziție permite ARN ca, după ce a constatat că o piață nu este competitivă, să impună întreprinderilor puternice de pe această piață obligația normativă de a nu lega prestațiile lor de servicii în mod nejustificat.
27. Trebuie, așadar, să se examineze dacă o măsură legislativă națională precum cea în cauză în acțiunea principală aduce atingere competențelor pe care respectiva ARN le deduce din dispozițiile sus‑menționate din Directiva‑cadru și din Directiva privind serviciul universal.
28. În această privință, trebuie să se constate, în primul rând, că o astfel de reglementare, care interzice în mod general și nediscriminatoriu vânzările legate, nu aduce atingere competențelor ARN în cauză de a efectua definirea și analiza diferitelor piețe de comunicații electronice, în conformitate cu dispozițiile articolelor 15 și, respectiv, 16 din Directiva‑cadru. Reglementarea respectivă nu afectează nici competența ARN menționate de a impune, după efectuarea unei analize a unei piețe, obligații de reglementare ex ante
întreprinderilor puternice de pe această piață în temeiul articolului 16 din Directiva‑cadru și al articolului 17 din Directiva privind serviciul universal.
29. În al doilea rând, după cum au subliniat președintele UKE și guvernul polonez, interdicția prevăzută la articolul 57 alineatul 1 punctul 1 din Legea privind telecomunicațiile urmărește întărirea protecției consumatorilor în cadrul relațiilor lor cu operatorii de servicii de telecomunicații. Deși, desigur, în exercitarea sarcinilor lor, ARN sunt obligate, în conformitate cu articolul 8 alineatul (4) litera (b) din Directiva‑cadru, să susțină interesele cetățenilor Uniunii prin asigurarea unui nivel ridicat de protecție a consumatorilor, nu este mai puțin adevărat că Directiva‑cadru și Directiva privind serviciul universal nu prevăd o armonizare completă a aspectelor privitoare la protecția consumatorilor. Astfel, articolul 20 din Directiva privind serviciul universal, care se raportează la contractele încheiate între consumatori și furnizori de servicii de comunicații electronice, prevede că aceasta se aplică fără să aducă atingere normelor Uniunii privind protecția consumatorilor, precum și normelor de drept intern în materie conforme cu legislația Uniunii.
30. Prin urmare, o reglementare națională precum cea în cauză în acțiunea principală, prin care se interzice ca o întreprindere să condiționeze încheierea unui contract de furnizare de servicii de telecomunicații de încheierea de către utilizatorul final a unui contract de furnizare a altor servicii în scopul de a proteja utilizatorii finali, nu poate fi interzisă de Directiva‑cadru și de Directiva privind serviciul universal.
31. În ceea ce privește conformitatea unei reglementări naționale precum cea în cauză în acțiunea principală cu reglementarea Uniunii referitoare la protecția consumatorilor, trebuie să se amintească faptul că s‑a apreciat deja de către Curte că Directiva 2005/29 trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale care, în afara anumitor excepții și fără a ține seama de împrejurările specifice din cazul respectiv, interzice orice ofertă comună pe care un vânzător o face unui consumator (a se vedea Hotărârea din 23 aprilie 2009, VTB‑VAB și Galatea, C‑261/07 și C‑299/07, Rep., p. I‑2949, punctul 68).
32. În cazul de față, trebuie să se precizeze că, având în vedere faptul că deciziile în litigiu din acțiunea principală au intervenit înainte de data expirării termenului de transpunere a Directivei 2005/29, aceasta nu se aplică acțiunii principale decât de la data respectivă, și anume de la 12 decembrie 2007.
33. Din aceste considerații rezultă că se impune să se răspundă la prima întrebare că Directiva‑cadru și Directiva privind serviciul universal trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale, precum articolul 57 alineatul 1 punctul 1 din Legea privind telecomunicațiile, prin care se interzice condiționarea încheierii unui contract de furnizare de servicii de încheierea de către utilizatorul final a unui contract referitor la furnizarea altor servicii. Cu toate acestea, Directiva 2005/29 trebuie să fie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale care, în afara anumitor excepții și fără a ține seama de împrejurările specifice din cazul respectiv, interzice orice ofertă comună pe care un vânzător o face unui consumator.
Cu privire la a doua întrebare
34. Având în vedere răspunsul dat la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
35. Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:
Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directiva‑cadru) și Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciul universal) trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale, precum articolul 57 alineatul 1 punctul 1 din Legea privind telecomunicațiile (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) din 16 iulie 2004, în versiunea aplicabilă faptelor din acțiunea principală, prin care se interzice condiționarea încheierii unui contract de furnizare de servicii de încheierea de către utilizatorul final a unui contract referitor la furnizarea altor servicii.
Cu toate acestea, Directiva 2005/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 mai 2005 privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor de pe piața internă față de consumatori și de modificare a Directivei 84/450/CEE a Consiliului, a Directivelor 97/7/CE, 98/27/CE și 2002/65/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului European și al Consiliului (Directiva privind practicile comerciale neloiale) trebuie să fie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale care, în afara anumitor excepții și fără a ține seama de împrejurările specifice din cazul respectiv, interzice orice ofertă comună pe care un vânzător o face unui consumator.