62016TJ0852
URTEIL DES GERICHTS (Erste Kammer)
7. Februar 2018 (
*1
)
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 – Durchführung der vorgesehenen Maßnahmen durch die Europäische Union oder die Mitgliedstaaten – Vom Juristischen Dienst eines Organs erstellte oder empfangene Dokumente – Rechtsgutachten – Analysen zur Rechtmäßigkeit der im Rahmen der Durchführung der Erklärung EU–Türkei vom 18. März 2016 vorgesehenen Maßnahmen – Verweigerung des Zugangs – Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen – Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahme zum Schutz von Gerichtsverfahren – Ausnahme zum Schutz der Rechtsberatung“
In der Rechtssache T‑852/16
Access Info Europe mit Sitz in Madrid (Spanien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte O. Brouwer, E. Raedts und J. Wolfhagen,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A. Buchet und M. Konstantinidis als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Beschlusses K(2016) 6030 endg. der Kommission vom 19. September 2016, mit dem die Weigerung der Kommission bestätigt wurde, der Klägerin Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die vom Juristischen Dienst dieses Organs stammen und sich auf die Rechtmäßigkeit der von der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen zur Durchführung der in der Erklärung der Staats- oder Regierungschefs der Union vom 18. März 2016, angenommen nach ihrem Treffen mit dem türkischen Premierminister am gleichen Tag, beschriebenen Maßnahmen beziehen sollen,
erlässt
DAS GERICHT (Erste Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin I. Pelikánová sowie der Richter P. Nihoul und J. Svenningsen (Berichterstatter),
Kanzler: P. Cullen, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 8. November 2017
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Erklärungen EU–Türkei
1
Am 15. Oktober 2015 vereinbarten die Republik Türkei und die Europäische Union einen gemeinsamen Aktionsplan mit dem Titel „EU-Turkey joint action plan“ (im Folgenden: gemeinsamer Aktionsplan), der auf die Stärkung ihrer Zusammenarbeit im Bereich der Unterstützung vorübergehenden internationalen Schutz genießender syrischer Staatsangehöriger und im Bereich der Migrationssteuerung abzielte, um auf die durch die Situation in Syrien entstandene Krise zu reagieren.
2
Mit dem gemeinsamen Aktionsplan sollte in dreifacher Weise auf die Krisensituation in Syrien reagiert werden, nämlich erstens durch die Bekämpfung der Ursachen für die Massenflucht von Syrern an der Wurzel, zweitens durch die Gewährung von Unterstützung für die vorübergehenden internationalen Schutz genießenden Syrer und die sie aufnehmenden Gemeinden in der Türkei und drittens durch die Stärkung der Zusammenarbeit im Bereich der Verhinderung illegaler Migrationsströme in die Union.
3
Am 29. November 2015 kamen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Union mit ihrem türkischen Amtskollegen zusammen. Am Ende dieses Treffens beschlossen sie, den gemeinsamen Aktionsplan in Kraft zu setzen und insbesondere ihre aktive Zusammenarbeit in Bezug auf Migranten, die keinen internationalen Schutz benötigen, auszubauen, indem sie diese an der Einreise in die Türkei und die Union hindern, die Anwendung der geltenden bilateralen Vorschriften über die Rückübernahme gewährleisten und dafür sorgen, dass Migranten, die keinen internationalen Schutz benötigen, zügig in ihre Herkunftsländer zurückkehren.
4
In einer am 8. März 2016 von den gemeinsamen Dienststellen des Europäischen Rates und des Rates der Europäischen Union veröffentlichten Erklärung der Staats- und Regierungschefs der Union heißt es, dass die Staats- und Regierungschefs der Union mit dem türkischen Ministerpräsidenten Gespräche über die Beziehungen zwischen der Union und der Republik Türkei und die Fortschritte bei der Umsetzung des gemeinsamen Aktionsplans geführt hätten (im Folgenden: Erklärung EU–Türkei vom 8. März 2016). Diese Zusammenkunft fand am 7. März 2016 statt.
5
Am 18. März 2016 wurde auf der Website des Rates in Form der Pressemitteilung Nr. 144/16 eine Erklärung veröffentlicht, um die Ergebnisse einer Zusammenkunft der „Mitglieder des Europäischen Rates“ mit „ihrem türkischen Amtskollegen“ darzustellen, bei der es sich um „das dritte Treffen seit November 2015 zur Vertiefung der Beziehungen zwischen der Türkei und der EU und zur Bewältigung der Migrationskrise“ gehandelt habe (im Folgenden: Erklärung EU–Türkei vom 18. März 2016). Nach dem Wortlaut dieser Erklärung werden alle neuen irregulären Migranten, die ab dem 20. März 2016 von der Türkei auf die griechischen Inseln gelangen, in die Türkei rückgeführt und wird für jeden von den griechischen Inseln in die Türkei rückgeführten Syrer ein anderer Syrer aus der Türkei in der Union neu angesiedelt, wobei die Kriterien der Vereinten Nationen der Schutzbedürftigkeit berücksichtigt werden.
Antrag auf Zugang zu Dokumenten
Vorheriger Antrag auf Zugang zu Dokumenten
6
Mit E‑Mail vom 17. März 2016 ersuchte die Klägerin, die Vereinigung Access Info Europe, die Generaldirektion (GD) „Migration und Inneres“ der Europäischen Kommission (im Folgenden: GD Inneres) gemäß Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) um Zugang zu „[a]llen von der Kommission erzeugten oder empfangenen Dokumenten, die Rechtsgutachten und/oder Untersuchungen über die Rechtmäßigkeit des Abkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Türkei über die Rückübernahme von Personen mit unbefugtem Aufenthalt (ABl. [2014,] L 134[, S. 3]) [anhand des Unionsrechts] und des Völkerrechts enthalten, sowie zu „allen von der Kommission erzeugten oder empfangenen Dokumenten, die Rechtsgutachten und/oder Untersuchungen über die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen der U[nion] und ihrer Mitgliedstaaten im Rahmen der Durchführung der in der Erklärung zu dem mit der Türkei auf der Zusammenkunft vom 7. März 2016 geschlossenen Abkommen beschriebenen Maßnahmen enthalten … und vor oder nach Abhaltung dieser Zusammenkunft bis zum heutigen Tage erstellt worden sind“.
7
Mit Entscheidung vom 3. Juni 2016 verweigerte der Generaldirektor des Juristischen Dienstes der Kommission (im Folgenden: Juristischer Dienst) den Zugang zu acht verschiedenen aus Anmerkungen und zwischen dem Juristischen Dienst und der GD „Inneres“ in der Zeit vom 7. bis 31. März 2016 ausgetauschten E‑Mails bestehenden Dokumenten, die er als vom Antrag auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Erklärung EU–Türkei vom 8. März 2016 erfasst ermittelt hatte.
8
Nachdem die Klägerin einen Zweitantrag nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellt hatte, bestätigte die Kommission mit dem Beschluss K(2016) 6029 endg. vom 19. September 2016 im Wesentlichen die Entscheidung vom 3. Juni 2016 über die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Erklärung EU–Türkei vom 8. März 2016 und die dieser Weigerung zugrunde liegenden Beweggründe, so wie sie in der Entscheidung vom 3. Juni 2016 dargelegt worden waren. Mit Klageschrift, die am 30. November 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin gemäß Art. 263 AEUV eine Klage gegen den Beschluss K(2016) 6029 endg. erhoben, die unter dem Aktenzeichen T‑851/16 in das Register eingetragen worden ist.
Antrag auf Zugang zu den im vorliegenden Fall in Rede stehenden Dokumenten
9
Mit E‑Mail vom 26. April 2016 ersuchte die Klägerin den Juristischen Dienst der Kommission gemäß Art. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 um Zugang zu „[a]llen von der Kommission erzeugten oder empfangenen Dokumenten, die Rechtsgutachten und/oder Untersuchungen über die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen der U[nion] und ihrer Mitgliedstaaten im Rahmen der Durchführung der in der Erklärung zu dem mit der [Republik] Türkei auf der Zusammenkunft vom 18. März 2016 geschlossenen Abkommen beschriebenen Maßnahmen enthalten … und vor oder nach Abhaltung dieser Zusammenkunft bis zum heutigen Tage erstellt worden sind“ (im Folgenden: Zugangsantrag).
10
Mit Entscheidung vom 16. Juni 2016 teilte der Generaldirektor des Juristischen Dienstes der Klägerin mit, dass er drei Dokumenten-Reihen ermittelt habe, also acht Dokumente insgesamt, darunter sieben E‑Mails, zu denen er den Zugang verweigerte (im Folgenden: streitige Dokumente).
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Zur Stützung der Verweigerung des Zugangs zu den streitigen Dokumenten wurden erstens eine Beeinträchtigung des Schutzes der Rechtsberatung und von Gerichtsverfahren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und zweitens eine Beeinträchtigung des kommissionsinternen Entscheidungsprozesses im Sinne von Art. 4 Abs. 3 dieser Verordnung geltend gemacht. Drittens wurde geltend gemacht, die Weigerung, der Klägerin Zugang zu gewähren, sei jedenfalls durch den Schutz der internationalen Beziehungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 gerechtfertigt.
12
Mit Schreiben vom 14. Juli 2016 stellte die Klägerin gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag und ersuchte die Kommission um eine Überprüfung ihres Standpunkts.
13
Mit dem Beschluss K(2016) 6030 endg. vom 19. September 2016 (im Folgenden: angefochtener Beschluss) bestätigte die Kommission im Wesentlichen die ursprüngliche Entscheidung über die Zugangsverweigerung und die dieser Weigerung zugrunde liegenden Beweggründe, so wie sie in der ursprünglichen Entscheidung dargelegt worden waren. Die Kommission führte weiter aus, der Teil des Antrags auf Zugang zu Dokumenten, der die Dokumente betreffe, die sich im Besitz der GD „Inneres“ befänden, sei der GD übermittelt worden, die der Klägerin mit Entscheidung vom 30. November 2016 Zugang zu drei in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten gewährte, aber den Zugang zu einem vierten Dokument, nämlich einem Schreiben des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen, unter Berufung auf die Ausnahme des Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 versagte.
14
Bei den im vorliegenden Fall streitigen Dokumenten handelt es sich um folgende:
–
Vier verschiedene der GD „Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen“ (im Folgenden: GD Erweiterung) übersandte E‑Mails des Juristischen Dienstes vom 8. April 2016, die eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes zu einem diesen E‑Mails beigefügten Schreiben über die syrischen Staatsangehörigen von der Republik Türkei zu gebenden Zusicherungen hinsichtlich der Behandlung enthalten und das Aktenzeichen Ares(2016) 2655082 tragen (im Folgenden: erstes streitiges Dokument);
–
eine als Reaktion an das Kabinett von Herrn Timmermans, Erster Vizepräsident der Kommission, sowie an die GD „Inneres“ und die GD „Erweiterung“ gerichtete E‑Mail des Juristischen Dienstes vom 11. April 2016 über die Frage der griechischen Beschwerdekommissionen, die das Aktenzeichen Ares(2016) 2655468 trägt und in Beantwortung einer von der niederländischen Präsidentschaft der Union mit E‑Mail vom 9. April 2016 gestellten Frage verfasst worden ist (im Folgenden: zweites streitiges Dokument);
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zwei verschiedene an die GD „Inneres“ gerichtete E‑Mails des Juristischen Dienstes vom 12. April 2016 über die Frage der Praktiken der griechischen Beschwerdekommissionen, die das Aktenzeichen Ares(2016) 2655140 tragen (im Folgenden: drittes streitiges Dokument).
Verfahren und Anträge der Parteien
15
Mit Klageschrift, die am 30. November 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
16
In der Erwiderung hat die Klägerin das Gericht ersucht, in Betracht zu ziehen, die Beklagte im Wege einer prozessleitenden Maßnahme zur Vorlage der streitigen Dokumente aufzufordern. Zu diesem Ersuchen hat die Kommission gemäß Art. 88 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts im Rahmen der Gegenerwiderung Stellung nehmen können.
17
Da die Klägerin die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses in Zweifel gezogen hat, mit dem ihr nach Maßgabe mehrerer der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmeregelungen der Zugang zu Dokumenten verweigert worden war, und zwar mit der Begründung, dass die von dem betreffenden Organ geltend gemachten Ausnahmen auf die angeforderten Dokumente nicht anwendbar seien, hat das Gericht, das in diesem Fall verpflichtet ist, die Vorlage der besagten Dokumente anzuordnen und sie zu prüfen (Urteil vom 28. November 2013, Jurašinović/Rat, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, Rn. 27), der Kommission gemäß Art. 91 Buchst. c und Art. 92 der Verfahrensordnung mit Beschluss vom 4. Juli 2017 aufgegeben, die streitigen Dokumente vorzulegen, wobei es klargestellt hat, dass der Klägerin die genannten Dokumente gemäß Art. 104 der Verfahrensordnung nicht bekannt gegeben würden.
18
Am Ende eines doppelten Schriftsatzwechsels ist das schriftliche Verfahren geschlossen worden, woraufhin das Gericht beschlossen hat, das mündliche Verfahren zu eröffnen.
19
Am 13. Juli 2017 hat die Kommission die streitigen Dokumente vorgelegt.
20
Die Parteien haben mündlich verhandelt und in der Sitzung vom 8. November 2017, für deren Zwecke die vorliegende Rechtssache mit der Rechtssache T‑851/16, Access Info Europe/Kommission, verbunden worden ist, Fragen des Gerichts beantwortet. Im Rahmen ihrer Ausführungen hat die Klägerin u. a. bestätigt, dass sie nicht beabsichtige, die Behauptung der Kommission anzufechten, wonach diese von den Mitgliedstaaten keine Dokumente erhalten habe, die Rechtsgutachten von der Art enthielten, die ihr Juristischer Dienst erstelle.
21
Die Klägerin beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
22
Die Kommission beantragt,
–
die Klage als unbegründet abzuweisen;
–
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
23
Die Klägerin stützt ihre Klage im Wesentlichen auf vier Gründe, mit denen erstens ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, zweitens ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 dieser Verordnung, drittens ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 und 2 der genannten Verordnung bzw. viertens – hilfsweise – ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 ebendieser Verordnung geltend gemacht werden.
Erster Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001
24
Zur Stützung des ersten Klagegrundes trägt die Klägerin vor, die Kommission habe gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen, indem sie den Zugang zu den streitigen Dokumenten aus dem hypothetischen Grund verweigert habe, dass eine Verbreitung dieser Dokumente die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde. Nach der Rechtsprechung, die sich aus Rn. 64 des Urteils vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), ergebe, wäre sie nämlich verpflichtet gewesen, nachzuweisen, inwiefern die Herausgabe der streitigen Dokumente die Position der Union gegenüber der Republik Türkei konkret und tatsächlich beeinträchtigt hätte.
25
Die Klägerin behauptet, dass die streitigen Dokumente Informationen über bestimmte Punkte der Erklärung EU–Türkei vom 18. März 2016 und die Auslegung des Anwendungsbereichs der Bestimmungen verschiedener im Zusammenhang mit dem Gegenstand dieser Erklärung relevanter Rechtsakte der Union enthielten, und vertritt die Ansicht, die Kommission könne die Verweigerung des Zugangs zu den streitigen Dokumenten nicht mit der Befürchtung rechtfertigen, dass die Freigabe dieser Dokumente unterschiedliche Meinungen hinsichtlich der Auswahl und der Rechtmäßigkeit bestimmter Maßnahmen zur Durchführung der genannten Erklärung offenbarten. Darüber hinaus macht sie geltend, die streitigen Dokumente hätten notwendigerweise Untersuchungen über die Zuständigkeiten der Union oder den asylrechtlichen Besitzstand der Union enthalten müssen, da die Kommission die Verweigerung ihrer Freigabe auf die Ausnahme zum Schutz von Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit den Rechtssachen gestützt habe, die zu den Beschlüssen vom 28. Februar 2017, NF/Europäischer Rat (T‑192/16, EU:T:2017:128), vom 28. Februar 2017, NG/Europäischer Rat (T‑193/16, EU:T:2017:129), und vom 28. Februar 2017, NM/Europäischer Rat (T‑257/16, EU:T:2017:130) (im Folgenden: Asylsachen oder Asylverfahren), geführt hätten. In Anbetracht der Fragen, über die das Gericht in diesen Beschlüssen entschieden habe, sei jedoch klar, dass sich die Streithilfeschriftsätze, die die Kommission hätte einreichen müssen, wenn sie in den erwähnten Rechtssachen als Streithelferin zugelassen worden wäre, zwangsläufig auf die Frage der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten bezogen hätten.
26
Daher könne die Kommission nicht ohne Vorlage weiterer Beweismittel vortragen, die internationalen Beziehungen der Union würden durch eine Verbreitung der streitigen Dokumente beeinträchtigt. Im Übrigen stelle sie nicht klar, inwiefern der angebliche ständige Dialog zwischen der Union und der Republik Türkei durch eine Offenlegung des Inhalts dieser Dokumente konkret beeinträchtigt werden könnte.
27
Darüber hinaus habe der Gerichtshof in der Rechtssache, die zum Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat (C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374) geführt habe, im Sinne eines Zugangs zu solchen Dokumenten hervorgehoben, dass eine Freigabe dieser Art von Dokumenten durch die Organe dazu beitrage, den Organen in den Augen der Unionsbürger eine größere Legitimität zu verleihen und deren Vertrauen in ein demokratisches System zu stärken. Eine transparente Debatte über die Durchführung der Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016, so die Klägerin, dürfte das Vertrauen der Republik Türkei in die von der Union getroffenen Maßnahmen festigen und folglich die Beziehungen der Union zu diesem Drittland eher stärken als beeinträchtigen. In diesem Zusammenhang macht die Klägerin geltend, eine Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen könne nicht allein aus dem Grund festgestellt werden, dass das Gegenüber der Union, im vorliegenden Fall die Republik Türkei, einen Grundsatz der Transparenz nicht anwende und daher nicht gezwungen sei, den Inhalt der von seinen Dienststellen im Rahmen der Gespräche mit der Union erstellten Rechtsgutachten offenzulegen. Jedenfalls liege es im Interesse dieses Drittstaats, wenn die Maßnahmen zur Durchführung der Erklärung EU–Türkei vom 18. März 2016 eine gültige Rechtsgrundlage hätten, mit der sich eine spätere gerichtliche Anfechtung der besagten Maßnahmen – insbesondere wegen fehlender Zuständigkeit der Urheber dieser Rechtsakte – vermeiden lasse.
28
Die Klägerin vertritt ferner die Ansicht, die internationalen Beziehungen der Union könnten letztlich ernstlich beeinträchtigt werden, wenn Stillschweigen über die Tatsache bewahrt werde, dass Zweifel an der Rechtsgrundlage und der Anwendung bestimmter Maßnahmen zur Durchführung der Erklärung EU–Türkei vom 18. März 2016 bestünden. In Bezug auf diese Maßnahmen stellt sie im Übrigen fest, dass sich das Verfahren zur Annahme von Änderungen des Beschlusses (EU) 2015/1601 des Rates vom 22. September 2015 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland (ABl. 2015, L 248, S. 80) und der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind (ABl. 2001, L 81, S. 1), in einem fortgeschrittenen Stadium befinde. Die Kommission habe am 4. Mai 2016 nämlich bereits den Vorschlag KOM(2016) 279 endg. für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung Nr. 539/2001 angenommen, während der Rat am 29. September 2016 den Beschluss (EU) 2016/1754 zur Änderung des Beschlusses 2015/1601 (ABl. 2016, L 268, S. 82) verabschiedet habe.
29
Die Kommission beantragt, den ersten Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
30
Insoweit weist sie zunächst darauf hin, dass sie der Klägerin im angefochtenen Beschluss mitgeteilt habe, dass „die Erklärung EU–Türkei und ihre Durchführung durch die verschiedenen betroffenen Akteure für die Außenbeziehungen der Union zur [Republik] Türkei von allergrößter Bedeutung [seien]“ und gerade „[e]ine Freigabe der rechtlichen Würdigung in den [verweigerten] Dokumenten, die eine bestimmte Rechtsauffassung innerhalb der Kommission [beinhalte], die konkrete Gefahr mit sich bring[e], die Position der U[nion] im Dialog mit der [Republik] Türkei schwieriger zu gestalten und damit die internationalen Beziehungen der U[nion] zu beeinträchtigen“.
31
Unter Hinweis auf das Bestehen eines ständigen Dialogs zwischen der Union und der Republik Türkei über die sehr sensible und wichtige Frage der Durchführung der Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 zur Migrationskrise vertritt die Kommission sodann die Ansicht, es sei zwingend notwendig, dass dieser Dialog in einem Klima gegenseitigen Vertrauens verlaufe; im Rahmen des genannten Dialogs müssten sich die Union und die Republik Türkei auf Augenhöhe gegenüberstehen. Eine Freigabe der streitigen Dokumente, die von den Vertretern der Kommission im Rahmen der Beziehungen der Union zu diesem Drittstaat zu verwendende interne Rechtsgutachten enthielten, störe dieses Gleichgewicht, zum einen dadurch, dass dem besagten Staat ermöglicht werde, in den Besitz der internen Rechtsgutachten der Union zu gelangen, und zum anderen dadurch, dass in den Augen der Unionsbürger ein Missverständnis entstehe. Dem sensiblen Charakter der Migrationsfrage und der Instabilität der Lage sei in diesem Zusammenhang Rechnung zu tragen. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission darüber hinaus erläutert, dass sie bereits Transparenz habe walten lassen, als sie sich damit einverstanden erklärt habe, der Klägerin das offenzulegen, auf was sich die streitigen Dokumente bezögen, die als in den Anwendungsbereich ihres Zugangsantrags fallend ermittelt worden seien.
32
Die Kommission weist schließlich darauf hin, dass die streitigen Dokumente, wie sie im angefochtenen Beschluss deutlich gemacht habe, entgegen dem Vorbringen der Klägerin keine Rechtsgutachten über die Frage der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten in dem von den Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 betroffenen Bereich enthielten, bei denen es sich nach Auffassung dieses Organs unabhängig von Form und Natur dieser Rechtsakte nicht um internationale Übereinkünfte im Sinne von Art. 218 AEUV handelt. Die in den Asylsachen ergangenen Beschlüsse vom 28. Februar 2017, NF/Europäischer Rat (T‑192/16, EU:T:2017:128), vom 28. Februar 2017, NG/Europäischer Rat (T‑193/16, EU:T:2017:129), und vom 28. Februar 2017, NM/Europäischer Rat (T‑257/16, EU:T:2017:130), seien für die Prüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses insoweit irrelevant, da sie nach Annahme des genannten Beschlusses erlassen worden seien.
Allgemeine Erwägungen zur Verordnung Nr. 1049/2001
33
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 nach ihrem ersten Erwägungsgrund dem Willen folgt, der in Art. 1 Abs. 2 des EU-Vertrags seinen Ausdruck gefunden hat und wonach dieser Vertrag „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas darstellt, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden“. Wie im zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung ausgeführt, knüpft das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe an deren demokratischen Charakter an (Urteile vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 34, sowie vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 27).
34
Deshalb soll die Verordnung Nr. 1049/2001, wie sich aus ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 ergibt, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe gewähren (Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 61, vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 69, sowie vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 28).
35
Dieses Recht ist aus Gründen öffentlicher oder privater Interessen gleichwohl gewissen Grenzen unterworfen (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 62). Insbesondere sieht die Verordnung Nr. 1049/2001 im Einklang mit ihrem elften Erwägungsgrund in Art. 4 eine Ausnahmeregelung vor, wonach die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern können, falls durch dessen Verbreitung eines der mit dieser Vorschrift geschützten Interessen beeinträchtigt würde (Urteile vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 71, sowie vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 29).
36
Diese Ausnahmen sind, da sie vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten abweichen, eng auszulegen und anzuwenden (Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 63, vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 36, sowie vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 30), so dass der bloße Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, nicht ausreichen kann, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen (Urteile vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 64, vom 13. April 2005, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, T‑2/03, EU:T:2005:125, Rn. 69, und vom 7. Juni 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, Rn. 29).
37
Beschließt das betreffende Organ, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Übermittlung bei ihm beantragt wurde, muss es nämlich grundsätzlich erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine von ihm geltend gemachte Ausnahme nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung muss außerdem bei vernünftiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein (vgl. Urteil vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 52).
Spezifische Regelung von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 und ihre Anwendung auf den vorliegenden Fall
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Was die von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen angeht, ist nach Ansicht des Gerichtshofs anzuerkennen, dass, da diese Interessen besonders sensibel und wesentlich sind und das Organ nach dem Wortlaut der Vorschrift verpflichtet ist, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, wenn dessen Verbreitung die genannten Interessen beeinträchtigen würde, die in Frage stehende, von dem Unionsorgan zu treffende Entscheidung einen komplexen und diffizilen Charakter aufweist, der ganz besondere Vorsicht erforderlich macht, so dass es für eine solche Entscheidung im vorliegenden Fall eines Ermessensspielraums bedarf (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 35). Dies wird durch die Tatsache bestätigt, dass die in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen insoweit zwingend formuliert sind, als die Organe den Zugang zu den unter diese zwingenden Ausnahmen fallenden Dokumenten verweigern müssen, wenn der Nachweis der in ihnen bezeichneten Umstände erbracht ist, ohne dass es erforderlich wäre, den Schutz des öffentlichen Interesses gegen ein höherrangiges Allgemeininteresse abzuwägen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. April 2007, WWF European Policy Programme/Rat, T‑264/04, EU:T:2007:114, Rn. 44 und 45, sowie vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 44).
39
In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Kriterien sehr allgemein sind, da der Zugang, wie es dort heißt, verweigert werden muss, wenn durch die Verbreitung des betreffenden Dokuments der Schutz des „öffentlichen Interesses“ u. a. im Hinblick auf „die öffentliche Sicherheit“ oder „die internationalen Beziehungen“„beeinträchtigt“ würde, und nicht nur dann, wenn, wie im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass dieser Verordnung geführt hat, vorgeschlagen worden war, eine „erhebliche“ Beeinträchtigung dieses Schutzes tatsächlich festgestellt wird (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 36 bis 38).
40
Daher widerspricht es dem Grundsatz der engen Auslegung der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmeregelungen nicht, dass das betreffende Organ im Rahmen der in Abs. 1 Buchst. a dieses Artikels im Hinblick auf das öffentliche Interesse vorgesehenen Ausnahmeregelungen bei der Feststellung, ob die Verbreitung von Dokumenten die von dieser Bestimmung geschützten Interessen beeinträchtigen könnte, über ein weites Ermessen verfügt und die vom Gericht ausgeübte Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung, mit der das Organ aufgrund einer dieser Ausnahmeregelungen den Zugang zu einem Dokument verweigert, entsprechend auf die Prüfung beschränkt werden muss, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden sind, der Sachverhalt zutrifft, bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen ist und kein Ermessensmissbrauch vorliegt (Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 64, und vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 34).
41
Demzufolge ist im vorliegenden Fall festzustellen, ob die Kommission im angefochtenen Beschluss plausibel erläutert hat, inwiefern der Zugang zu den streitigen Dokumenten den Schutz der internationalen Beziehungen der Union konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte, und die behauptete Beeinträchtigung in den Grenzen des der Kommission im Rahmen der Ausnahmen von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zustehenden weiten Ermessens als bei vernünftiger Betrachtung absehbar und nicht rein hypothetisch anzusehen ist.
42
In diesem Zusammenhang hat die Kommission die Verweigerung des Zugangs zu den streitigen Dokumenten nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 damit begründet, dass eine Zugänglichmachung der genannten Dokumente die äußerst wichtigen Beziehungen zwischen der Union und der Republik Türkei in einer höchst sensiblen Situation, nämlich der Handhabung der Migrationskrise, ernsthaft beeinträchtigt hätte.
43
Das erste streitige Dokument enthält eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes zu einem diesem Dokument beigefügten Schreiben, das sich auf die von der Republik Türkei gegebenen Zusicherungen hinsichtlich der syrischen Staatsangehörigen zu gewährenden Behandlung bezieht.
44
In diesem Zusammenhang ist bereits im Wesentlichen entschieden worden, dass die Verbreitung von Einzelheiten, die einen Zusammenhang mit den von der Union und ihren Mitgliedstaaten in Entscheidungen verfolgten Zielen insbesondere bei der Behandlung des spezifischen Inhalts eines beabsichtigten Abkommens oder der von der Union in den Verhandlungen verfolgten strategischen Ziele aufweisen, dem Vertrauensklima in den zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu den diese Einzelheiten enthaltenden Dokumenten geführten Verhandlungen schaden würde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Mai 2012, In ’t Veld/Rat, T‑529/09, EU:T:2012:215, Rn. 35, 36 und 39).
45
Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass sich insbesondere die von der Union im Rahmen von internationalen Verhandlungen eingenommenen Positionen aufgrund des Verlaufs dieser Verhandlungen, der Zugeständnisse und der Kompromisse, in die die verschiedenen beteiligten Parteien in diesem Rahmen eingewilligt haben, ändern können. Daher kann die Formulierung von Verhandlungspositionen eine Reihe taktischer Erwägungen seitens der Verhandelnden, darunter der Union selbst, umfassen, so dass die Verbreitung von Positionen der Union in internationalen Verhandlungen den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte (Urteil vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 70 und 72).
46
Unter diesen Umständen geht das Gericht im vorliegenden Fall davon aus, dass die Kommission unter Berücksichtigung des vorläufigen Charakters der von den Mitgliedern des Juristischen Dienstes unterbreiteten und von der Kommission als Organ in diesem Stadium nicht übernommenen Änderungsvorschläge einerseits und des Inhalts des besagten Schreibens, das von der Republik Türkei nach Abschluss der Gespräche und Verhandlungen mit der Hellenischen Republik und der Union bestätigt und unterzeichnet werden sollte, andererseits, keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, als sie sich in Bezug auf das erste streitige Dokument auf die in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme zum Schutz der internationalen Beziehungen berufen hat.
47
Das zweite streitige Dokument enthält eine – in Beantwortung einer von der niederländischen Präsidentschaft der Union mit E‑Mail vom 9. April 2016 gestellten informellen Frage – an das Kabinett von Herrn Timmermans, Erster Vizepräsident der Kommission, sowie die GD „Inneres“ und die GD „Erweiterung“ gerichtete Stellungnahme des Juristischen Dienstes. Diese Stellungnahme bezieht sich ausschließlich auf die Frage, ob die durch die neuen griechischen Asylrechtsvorschriften eingesetzten griechischen Beschwerdekommissionen als Gerichte im Sinne von Art. 46 der Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (ABl. 2013, L 180, S. 60) angesehen werden konnten.
48
Als solche und entgegen dem Vorbringen der Kommission hätte eine Verbreitung des zweiten streitigen Dokuments den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen nicht beeinträchtigt, da die in diesem Dokument enthaltenen Beurteilungen ausschließlich die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats der Union betreffen und folglich keine Stellungnahme im Zusammenhang mit der Republik Türkei enthalten; darüber hinaus hat sich die Kommission im angefochtenen Beschluss nicht auf eine Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Hellenischen Republik zu diesem Drittstaat berufen, die sich aus einer Offenlegung rechtlicher Beurteilungen hinsichtlich der Rechtsordnung des genannten Mitgliedstaats im Kontext bilateraler Verhandlungen zwischen den besagten beiden Staaten über die Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Erklärungen EU–Türkei ergeben haben soll.
49
Auch das dritte streitige Dokument bezieht sich im Wesentlichen auf die griechischen Beschwerdekommissionen, mit Ausnahme der E‑Mail auf der letzten Seite dieses Dokuments, in der auf Verhandlungen mit den türkischen Behörden Bezug genommen wird. Nach Ansicht des Gerichts hat die Kommission trotz ihres weiten diesbezüglichen Ermessens wie im Fall des zweiten streitigen Dokuments nicht nachgewiesen, inwiefern der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen der Union durch die Verbreitung des dritten streitigen Dokuments, um die letzte in diesem Dokument enthaltene E‑Mail bereinigt, hätte beeinträchtigt werden können, wo das genannte Dokument doch keine Stellungnahme im Zusammenhang mit der Republik Türkei enthält und sich die Kommission im angefochtenen Beschluss darüber hinaus nicht auf eine Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Hellenischen Republik zu diesem Drittstaat berufen hat, die sich aus einer Offenlegung rechtlicher Beurteilungen hinsichtlich der Rechtsordnung des genannten Mitgliedstaats im Kontext bilateraler Verhandlungen zwischen den besagten beiden Staaten über die Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Erklärungen EU–Türkei ergeben haben soll.
50
Folglich hat die Kommission ihre Beurteilung offensichtlich fehlerhaft gemacht, als sie den Zugang zum zweiten und zum dritten streitigen Dokument aufgrund von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert hat.
51
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der erste Klagegrund in Bezug auf die Weigerung der Kommission, Zugang zum ersten streitigen Dokument zu gewähren, zurückzuweisen ist, da die Kommission diese Weigerung zum einen ohne offensichtlichen Beurteilungsfehler damit rechtfertigen konnte, dass die Verbreitung solcher Dokumente die konkrete Gefahr mit sich bringe, die Position der Union im Dialog mit der Republik Türkei schwieriger zu gestalten und damit die Beziehungen der Union zu beeinträchtigen, und sie sich zum anderen darauf beschränken durfte, einen solchen Beweggrund summarisch darzulegen, wenn nähere Erläuterungen, wie vorliegend der Fall, dazu geführt hätten, dass der Inhalt der unter den Schutz von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 fallenden Dokumente unter Verkennung der Bedeutung des vom Gesetzgeber im Wortlaut dieser Vorschrift vorgesehenen zwingenden Schutzes offengelegt worden wäre.
52
Dagegen ist dem ersten Klagegrund hinsichtlich der auf Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützten Weigerung der Kommission, Zugang zum zweiten und zum dritten streitigen Dokument – Letzteres um die E‑Mail auf der letzten Seite dieses Dokuments bereinigt – zu gewähren, teilweise stattzugeben.
53
Da die Verweigerung des Zugangs zu den streitigen Dokumenten auch auf Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt worden ist, muss jedoch noch festgestellt werden, ob diese anderen Verweigerungsgründe im vorliegenden Fall gegeben waren, was jedenfalls den Sinngehalt des angefochtenen Beschlusses rechtfertigen würde.
Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001
54
Mit ihrem zweiten Klagegrund trägt die Klägerin vor, die Kommission habe im angefochtenen Beschluss gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen. Dieser Klagegrund ist in drei Teile unterteilt, die nacheinander zu prüfen sind.
Erster Teil des zweiten Klagegrundes: Schutz von Gerichtsverfahren
55
Zur Stützung des ersten Teils des zweiten Klagegrundes trägt die Klägerin vor, die Kommission habe mit dem streitigen Beschluss gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen, da sie im vorliegenden Fall eine allgemeine Vermutung für die Verweigerung des Zugangs zu den streitigen Dokumenten angewandt habe. Zum einen erkenne die Rechtsprechung die Möglichkeit, eine solche Vermutung anzuwenden, nämlich nur für laufende Gerichtsverfahren an. Zum Zeitpunkt des Erlasses des streitigen Beschlusses sei jedoch kein Gerichtsverfahren anhängig gewesen. Zum anderen betreffe die allgemeine Vermutung einer Beeinträchtigung des Schutzes von Gerichtsverfahren nach der Rechtsprechung nur Schriftsätze, die im Rahmen solcher Verfahren eingereicht worden seien, was bei den streitigen Dokumenten nicht der Fall sei.
56
Darüber hinaus habe die Kommission im vorliegenden Fall nicht nachgewiesen, inwiefern die Verbreitung der streitigen Dokumente den Schutz von Gerichtsverfahren konkret und tatsächlich beeinträchtigt haben soll. Die streitigen Dokumente seien nicht für die Zwecke eines Gerichtsverfahrens verfasst worden. Obwohl nach dem Tag der Einreichung des Zugangsantrags Klagen erhoben worden seien, die zu den Beschlüssen in den Asylsachen geführt hätten, seien die streitigen Dokumente nämlich erstellt worden, um den einschlägigen Besitzstand der Union zu untersuchen, was weit über den Gegenstand dieser Klagen hinausgehe.
57
Jedenfalls sei die Kommission nicht die Beklagte der Asylverfahren und könne sich daher weder auf den Grundsatz der Waffengleichheit noch ganz allgemein auf den Schutz von Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit allen Dokumenten berufen, die einen Bezug zum Gegenstand dieser – seinerzeit anhängigen – Gerichtsverfahren aufwiesen. Außerdem widerspreche sich die Kommission, wenn sie sich im vorliegenden Fall auf den genannten Schutz berufe und geltend mache, die streitigen Dokumente wiesen einen Bezug zu den besagten Rechtssachen auf, gleichzeitig aber behaupte, dass diese Dokumente im Wesentlichen Änderungen des Beschlusses 2015/1601 und der Verordnung Nr. 539/2001 beträfen. In Wirklichkeit enthielten die erwähnten Dokumente nur objektive Gesichtspunkte, deren Verbreitung die Position der Kommission in den erwähnten Gerichtsverfahren nicht beeinträchtigen könne.
58
Die Kommission beantragt, den ersten Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen, und stellt zunächst fest, dass sie sich im angefochtenen Beschluss entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht auf eine auf der Ausnahme zum Schutz von Gerichtsverfahren oder einer anderen in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme beruhende allgemeine Nichtverbreitungsvermutung berufen habe. Über die Zugangsverweigerung sei nämlich nach einer individuellen Prüfung des Inhalts der streitigen Dokumente entschieden worden; was den Umstand angeht, dass es sich bei den streitigen Dokumenten nicht um Schriftsätze handelt, die im Rahmen von Gerichtsverfahren eingereicht worden sind, beruft sich die Kommission zudem auf die – nach Ansicht der Klägerin im Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofs stehenden – Urteile vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission (T‑796/14, EU:T:2016:483, Rn. 88), und vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission (T‑18/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:487, Rn. 64), in denen das Gericht entschieden hat, dass sich die Ausnahme zum Schutz von Gerichtsverfahren auch auf Dokumente bezieht, die nicht nur für ein bestimmtes Gerichtsverfahren erstellt worden sind.
59
Zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen – im vorliegenden Fall allein einschlägigen – Beschlusses habe die Verbreitung der streitigen Dokumente, so die Kommission, unweigerlich die Preisgabe des Inhalts ihrer zukünftigen Streithilfeschriftsätze im Rahmen der im angefochtenen Beschluss ausdrücklich erwähnten Asylsachen nach sich gezogen, da die streitigen Dokumente seinerzeit einen relevanten Bezug zu diesen Rechtssachen aufgewiesen hätten. Auch wenn sie in den genannten Rechtssachen nicht die Beklagte sei und aufgrund der Entscheidung der Rechtssachen im Beschlusswege letztlich nicht als Streithelferin zugelassen worden sei, so dass sie keine Streithilfeschriftsätze habe einreichen können, sei es im Namen des Grundsatzes der Waffengleichheit daher notwendig und gerechtfertigt, den Zugang zu den streitigen Dokumenten nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweigern. In diesem Zusammenhang bestreitet die Kommission die Behauptung der Klägerin, dass sich ihre zukünftigen Streithilfeschriftsätze zwangsläufig auf die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten bezogen hätten, und hebt gleichzeitig hervor, dass sie in den besagten Rechtssachen lediglich auf Fragen geantwortet habe, die das Gericht im Rahmen von Art. 24 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union gestellt habe.
60
Insoweit sei daran erinnert, dass das betreffende Organ, wenn es beschließt, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Übermittlung bei ihm beantragt wurde, zum einen grundsätzlich erläutern muss, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine von ihm geltend gemachte Ausnahme nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte, wobei hervorzuheben ist, dass eine solche Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar sein muss und nicht rein hypothetisch sein darf (vgl. Urteil vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 52).
61
Zum anderen muss ein Organ bei der Anwendung einer der Ausnahmen des Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 das besondere Interesse, das durch die Nichtverbreitung des betreffenden Dokuments geschützt werden soll, u. a. gegen das allgemeine Interesse an der Zugänglichmachung dieses Dokuments abwägen, und zwar unter Berücksichtigung der Vorteile, die sich, wie im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeführt, aus einer größeren Transparenz ergeben, nämlich einer besseren Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und einer größeren Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System (vgl. Urteil vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 53).
62
Die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannte Ausnahme zum Schutz von „Gerichtsverfahren“ beinhaltet, dass der Schutz des öffentlichen Interesses einer Verbreitung des Inhalts nicht lediglich von Dokumenten entgegensteht, die nur für ein bestimmtes Gerichtsverfahren erstellt wurden (vgl. Urteile vom 6. Juli 2006, Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, EU:T:2006:190, Rn. 88 und 89 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 3. Oktober 2012, Jurašinović/Rat, T‑63/10, EU:T:2012:516, Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung), d. h. der eingereichten Schriftsätze oder Dokumente, sondern auch der organinternen Schriftstücke, die die Bearbeitung der anhängigen Rechtssache betreffen, sowie der Schriftwechsel über die Rechtssache zwischen der betroffenen GD und dem Juristischen Dienst des Organs oder einer Rechtsanwaltskanzlei, da diese Abgrenzung des Geltungsbereichs der Ausnahme in dieser Rechtssache zum einen die Arbeit innerhalb der Kommission und zum anderen die Vertraulichkeit und die Wahrung des Grundsatzes der beruflichen Schweigepflicht der Rechtsanwälte gewährleisten soll (Urteile vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑796/14, EU:T:2016:483, Rn. 76, und vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑18/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:487, Rn. 52).
63
In diesem Zusammenhang ist anerkannt worden, dass eine allgemeine Nichtverbreitungsvermutung für Schriftsätze besteht, die in einem Gerichtsverfahren im Sinne des Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 eingereicht werden, solange dieses Verfahren anhängig ist (Urteile vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 94, vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑796/14, EU:T:2016:483, Rn. 77, und vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑18/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:487, Rn. 53), auch wenn diese Vermutung nur für ein anhängiges spezifisches Verfahren gilt und vom betreffenden Organ grundsätzlich nicht mehr geltend gemacht werden kann, wenn das fragliche Verfahren mit einer gerichtlichen Entscheidung abgeschlossen worden ist (Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 130).
64
Der Gerichtshof hat darüber hinaus die Auffassung vertreten, dass die Ausnahme zum Schutz von Gerichtsverfahren auf die Wahrung der Grundsätze der Waffengleichheit und der geordneten Rechtspflege gerichtet ist. Würde nämlich einer Partei der Zugang zu Dokumenten gewährt, könnte damit das unerlässliche Gleichgewicht zwischen den Parteien eines Rechtsstreits – das dem Grundsatz der Waffengleichheit zugrunde liegt – gestört werden, da nur das Organ, bei dem ein Antrag auf Zugang zu seinen Dokumenten gestellt wird, nicht aber alle Verfahrensbeteiligten der Freigabepflicht unterlägen (Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 85 bis 87).
65
Insbesondere aus diesem Grund hat das Gericht im Rahmen von Rechtssachen, die den Zugang zu vorläufigen Gutachten betreffen, die ein Organ im Zusammenhang mit der Ausarbeitung eines Gesetzgebungsvorschlags verfasst hat, die Ansicht vertreten, dass die in der vorigen Randnummer des vorliegenden Urteils erwähnte Rechtsprechung es ungeachtet der im Urteil vom 6. Juli 2006, Franchet und Byk/Kommission (T‑391/03 und T‑70/04, EU:T:2006:190, Rn. 88 bis 91 und die dort angeführte Rechtsprechung), getroffenen Feststellungen nicht ausschließt, dass andere Dokumente als mit dem Juristischen Dienst eines Organs ausgetauschte und speziell mit einer anhängigen Rechtssache zusammenhängende Schriftsätze und Dokumente in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung zum Schutz von Gerichtsverfahren fallen können. Das Gericht hat in diesem Zusammenhang hervorgehoben, dass die Grundsätze der Waffengleichheit und der geordneten Rechtspflege den Kern der in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme bilden, und die Ansicht vertreten, dass die Notwendigkeit, Waffengleichheit vor dem Gericht zu gewährleisten, nicht nur den Schutz von Dokumenten rechtfertigt, die, wie z. B. Schriftsätze, nur für einen bestimmten Rechtsstreit erstellt wurden, sondern auch den Schutz von Dokumenten, deren Verbreitung geeignet ist, im Rahmen eines bestimmten Rechtsstreits die Waffengleichheit zu beeinträchtigen, die aus dem Begriff des fairen Verfahrens folgt (Urteile vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑796/14, EU:T:2016:483, Rn. 88, und vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑18/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:487, Rn. 64).
66
Auch wenn die Dokumente nicht im Rahmen eines bestimmten Gerichtsverfahrens erstellt wurden, könnte es nämlich in beiden Fällen zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Integrität des betreffenden Gerichtsverfahrens und der Waffengleichheit zwischen den Parteien kommen, wenn Beteiligten ein privilegierter Zugang zu internen Informationen der gegnerischen Partei, die mit den rechtlichen Fragen in einem anhängigen oder einem potenziellen, aber unmittelbar bevorstehenden Rechtsstreit eng verbunden sind, gewährt würde (Urteile vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑796/14, EU:T:2016:483, Rn. 90, und vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑18/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:487, Rn. 65).
67
Die Anwendbarkeit dieser Ausnahme setzt allerdings voraus, dass die angeforderten Dokumente zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung, die den Zugang zu ihnen verweigert, einen relevanten Bezug entweder zu einem Gerichtsverfahren, das vor einem Unionsgericht anhängig ist und im Hinblick auf das sich das betreffende Organ auf die besagte Ausnahme beruft, oder zu einem Verfahren aufweisen, das bei einem nationalen Gericht anhängig ist, sofern in diesem Verfahren eine Frage der Auslegung oder der Gültigkeit eines Unionsrechtsakts aufgeworfen wird, so dass angesichts des Kontextes der Rechtssache ein Ersuchen um Vorabentscheidung besonders wahrscheinlich ist (Urteile vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑796/14, EU:T:2016:483, Rn. 88 und 89, sowie vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T‑18/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:487, Rn. 64).
68
Im Licht dieser Erwägungen in der Rechtsprechung des Gerichts ist der erste Teil des zweiten Klagegrundes zu behandeln, wobei festzuhalten ist, dass die ausführliche Rechtsprechung zu der in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmeregelung, die vorstehend wiedergegeben worden ist und sich aus den Urteilen vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission (T‑796/14, EU:T:2016:483), und vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission (T‑18/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:487), ergibt, entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht auf einer weiten Auslegung dieser Ausnahmeregelung beruht, die in Konflikt mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs – der im Übrigen bis zum heutigen Tag nicht unmittelbar über eine solche Frage zu erkennen hatte – geriete.
69
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die streitigen Dokumente nicht speziell im Zusammenhang mit einem laufenden Gerichtsverfahren erstellt worden sind.
70
Zum einen ist jedoch zu bemerken, dass am 19. September 2016 – dem Tag des Erlasses des angefochtenen und im vorliegenden Fall allein einschlägigen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Januar 2010, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, Rn. 54) Beschlusses – drei Gerichtsverfahren anhängig waren, nämlich die Asylsachen, die sich speziell auf die Rechtmäßigkeit der Erklärung EU–Türkei vom 18. März 2016, welche auf die Erklärung EU–Türkei vom 8. März 2016 gefolgt war, bezogen. Darüber hinaus hatte die Kommission, bei der es sich nicht um die Beklagte handelte, in diesen Rechtssachen zum besagten Zeitpunkt bereits einen Streithilfeantrag nach Art. 143 der Verfahrensordnung eingereicht.
71
Zum anderen stellt das Gericht fest, dass die streitigen Dokumente vom Juristischen Dienst, der selbst mit der Vertretung der Kommission in den genannten Gerichtsverfahren beauftragt war, erstellt worden sind und einen engen Zusammenhang mit den rechtlichen Aspekten des Rechtsstreits aufweisen, der den Kern dieser Gerichtsverfahren bildet. Die besagten Dokumente betreffen nämlich die Modalitäten der Rückführung illegal aufhältiger Migranten unter Wahrung der im Unionsrecht eingerichteten Asylverfahren und insbesondere die Verfahren, die nach Ablehnung ihrer Asylanträge wegen Unzulässigkeit oder Unbegründetheit, worüber in Griechenland die Beschwerdekommissionen entscheiden, vorgesehen sind.
72
Unter diesen Umständen ist anzuerkennen, dass sich die Kommission im angefochtenen Beschluss in Bezug auf sämtliche streitigen Dokumente auf die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannte Ausnahme zum Schutz von Gerichtsverfahren berufen konnte.
73
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin hat die Kommission im Rahmen des Schutzes von Gerichtsverfahren insoweit keine Nichtverbreitungsvermutung angewandt, sondern eine individuelle Prüfung jedes einzelnen der streitigen Dokumente vorgenommen.
74
Der erste Teil des zweiten Klagegrundes ist folglich zurückzuweisen.
Zweiter Teil des zweiten Klagegrundes: Schutz der Rechtsberatung
75
Im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Gutachten und rechtlichen Analysen, die Gegenstand des Zugangsantrags seien, beträfen den Erlass von Rechtsinstrumenten, die im Hinblick auf die Durchführung der Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 angenommen worden seien oder würden, so dass sie sich aus ihrer Sicht auf ein Gesetzgebungsverfahren, im vorliegenden Fall das Verfahren zur Änderung des Beschlusses 2015/1601 und der Verordnung Nr. 539/2001, bezögen, was bedeute, dass die Kommission ihre Verbreitung nicht verweigern könne.
76
Ungeachtet dieses Gesichtspunkts und selbst wenn unterstellt wird, dass „der Kontext der in den angeforderten Dokumenten enthaltenen vorläufigen Standpunkte die vorerwähnten Gesetzgebungsverfahren nicht betraf“, vertritt die Klägerin die Ansicht, die Kommission habe im angefochtenen Beschluss jedenfalls nicht klargestellt, inwiefern die Verbreitung der streitigen Dokumente ihr die Möglichkeit nehme, freimütige, objektive und vollständige Stellungnahmen im Sinne der Rechtsprechung zu erhalten. Sie habe insoweit nämlich lediglich kategorisch behauptet, dass eine Verbreitung der besagten Dokumente „ihr ein wesentliches Element … für die Durchführung der Erklärung EU–Türkei [nähme]“. Im Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat (C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 57 bis 64), habe der Gerichtshof jedoch den Grundsatz aufgestellt, dass Rechtsgutachten, die sich auf den Gesetzgebungsbereich bezögen, verbreitet werden müssten. Da die streitigen Dokumente, so die Klägerin, die Kommission über die Zuständigkeit der Union für die Annahme der Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 und über den Asylbesitzstand der Union unterrichten sollten, könne dieses Organ jedenfalls vernünftigerweise nicht erwarten, dass die genannten Rechtsgutachten vertraulich blieben. Die Kommission hätte vielmehr damit rechnen müssen, dass sie eines Tages öffentlich gemacht würden; die Klägerin vermag in diesem Zusammenhang nicht zu erkennen, inwiefern die Verbreitung von Dokumenten wie den streitigen Dokumenten dieses Organ generell daran hindern soll, Rechtsgutachten einzuholen.
77
In der Erwiderung führt die Klägerin aus, dass selbst dann, wenn der Schutz der Rechtsberatung den angefochtenen Beschluss rechtfertigen könne, dieser aufgrund der unzusammenhängenden Sachverhaltsdarstellung und der konfusen Begründung der Kommission bezüglich Art, Inhalt und Kontext der Ausarbeitung der streitigen Dokumente gleichwohl wegen eines „Argumentationsmangels“ („lack of reasoning“) für nichtig erklärt werden müsse.
78
Die Kommission beantragt, den zweiten Teil des zweiten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen, und stellt vorab klar, dass die streitigen Dokumente entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht im Sinne von Rn. 68 des Urteils vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat (C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374), im Laufe der Verfahren zur Annahme von Rechtsakten, die in den oder für die Mitgliedstaaten rechtlich bindend seien, erstellt worden oder eingegangen seien. Die erwähnten Dokumente stellten nämlich nur vorläufige Gutachten dar, die sich auf derzeit erörterte Fragen betreffend die Vorschläge zur Änderung des Beschlusses 2015/1601 und der Verordnung Nr. 539/2001 bezögen. Daher könnten sie nicht als Dokumente angesehen werden, die für Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang mit diesen beiden derzeit geltenden Unionsrechtsakten erstellt worden seien. Da die besagten Dokumente lediglich organinterne vorläufige Rechtsgutachten darstellten, könnten sie falsch ausgelegt oder missverstanden werden, wenn sie außerhalb des Kontexts ihrer Ausarbeitung verbreitet würden.
79
Im angefochtenen Beschluss habe die Kommission der Klägerin erläutert, dass zurzeit gemeinsam mit den zuständigen nationalen Behörden an der sensiblen Frage der Flüchtlingskrise gearbeitet werde. Eine Verbreitung der streitigen Dokumente, die sich auf die Auslegung des Asylbesitzstands der Union bezögen, wirke sich schwerwiegend auf das Interesse der Kommission aus, sich um freimütige, objektive und vollständige Stellungnahmen zu bemühen, und das in einem Kontext, in dem dieses Organ – seit März 2016 – in einem ständigen und intensiven Kontakt mit den Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten, insbesondere der Hellenischen Republik, über die Frage der Maßnahmen stehe, die getroffen werden müssten, um die Durchführung der Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 sowie die Kontrolle der Migrationskrise zu gewährleisten.
80
Der von der Klägerin erwähnte Umstand, dass die streitigen Dokumente eine angeblich objektive Auslegung enthielten und die in diesen Dokumenten angesprochenen Fragen Gegenstand von Diskussionen zwischen Spezialisten gewesen seien, sei insoweit nicht geeignet, die Kommission daran zu hindern, ihre Möglichkeit zu schützen, freimütige, objektive und vollständige Stellungnahmen in einem sensiblen Bereich und einer für die Durchführung der Erklärung EU–Türkei vom 18. März 2016 schwierigen Zeit zu erhalten, wobei daran zu erinnern sei, dass der Öffentlichkeit, wofür die Kommission Sorge getragen habe, regelmäßig Informationen über die Durchführung der genannten Erklärung zugänglich gemacht worden seien.
81
Die Kommission vertritt schließlich die Ansicht, der Nichtigkeitsgrund eines angeblichen „Argumentationsmangels“ ihrerseits sei erst in der Erwiderung geltend gemacht worden und müsse – da sich die Klägerin nicht auf stichhaltige Gründe berufe, um seine Verspätung zu rechtfertigen – als unzulässig zurückgewiesen werden. Jedenfalls habe die Klägerin dieses – im Übrigen offensichtlich unbegründete – Vorbringen in keiner Weise belegt.
82
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme für die Rechtsberatung das Interesse eines Organs schützen soll, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten, und von einem Organ außerdem nur geltend gemacht werden kann, wenn die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses angemessen absehbar und nicht rein hypothetisch ist (Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 42 und 43).
83
In diesem Zusammenhang ist in Bezug auf die Tatsache, dass die Verbreitung einer Stellungnahme des Juristischen Dienstes zu einem Gesetzesvorhaben Zweifel an der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts hervorrufen kann, bereits entschieden worden, dass gerade Transparenz in dieser Hinsicht dazu beiträgt, den Organen in den Augen der europäischen Bürger eine größere Legitimität zu verleihen und deren Vertrauen zu stärken, weil sie es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern. Es ist nämlich eher das Fehlen von Information und Diskussion, das bei den Bürgern Zweifel hervorrufen kann, und zwar nicht nur an der Rechtmäßigkeit eines einzelnen Rechtsakts, sondern auch an der Rechtmäßigkeit des Entscheidungsprozesses insgesamt (Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 59).
84
Im vorliegenden Fall ist jedoch festzustellen, dass die streitigen Dokumente entgegen dem, was die Klägerin vorbringt, wenn sie die im Zusammenhang mit der Ausnahme von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 im angefochtenen Beschluss vorgenommene Bezugnahme auf die Vorschläge für eine Änderung des Beschlusses 2015/1601 und der Verordnung Nr. 539/2001 anspricht, keine Rechtsgutachten darstellen, die sich auf einen speziellen Gesetzgebungsvorschlag beziehen. Sie stellen nämlich – vorläufige – Stellungnahmen des Juristischen Dienstes zu mehreren asylrechtlichen Aspekten des Unionsrechts, so wie es in die griechische Rechtsordnung umgesetzt worden ist, dar und hängen mit den politischen Verpflichtungen zusammen, die unter der Bezeichnung „Erklärungen EU–Türkei“ zwischen den Staats- und Regierungschefs der Union einerseits und ihrem türkischen Amtskollegen andererseits verhandelt und eingegangen worden sind.
85
Die nicht gesetzgeberische Tätigkeit der Organe liegt allerdings nicht außerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 1049/2001. Insoweit genügt der Hinweis, dass diese Verordnung, wie ihr Art. 2 Abs. 3 klarstellt, „für alle Dokumente eines Organs [gilt], d. h. Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden“ (vgl. in diesem Sinne Urteile Schweden/MyTravel und Kommission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, Rn. 87, 88 und 109, sowie vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 107 und die dort angeführte Rechtsprechung).
86
Im vorliegenden Fall enthalten die streitigen Dokumente u. a. an die Kabinette des Kommissionspräsidenten, des Hohen Vertreters der Union für auswärtige Angelegenheiten und Sicherheitspolitik und des für innere Angelegenheiten zuständigen Mitglieds der Kommission gerichtete rechtliche Konsultationen, die kurzfristig beantragt worden sind, um die Vertreter der Kommission auf ihren Zusammenkünften mit den Vertretern der Hellenischen Republik und der Republik Türkei im Hinblick auf die Festlegung der Maßnahmen zu unterstützen, die Letztere im Rahmen der Umsetzung der nach Maßgabe der Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 eingegangenen Verpflichtungen zu ergreifen hatten.
87
Wie die Kommission zu Recht geltend macht, hätte eine Verbreitung solcher – vorläufiger und interner – Rechtsgutachten, die für die Zwecke eines politischen Dialogs zwischen dem Organ einerseits und den Vertretern eines Mitglied- und eines Drittstaats andererseits ausgearbeitet worden sind, das Interesse der Kommission, bei ihren verschiedenen Dienststellen freimütige, objektive und vollständige Rechtsgutachten einzuholen und von ihnen zu erhalten, um ihren endgültigen Standpunkt als Organ vorzubereiten, überdies in einem durch eine gewisse politische Sensibilität gekennzeichneten Bereich und im Kontext einer dringlich zu bewältigenden heiklen Migrationssituation, in diesem Zusammenhang tatsächlich absehbar beeinträchtigt.
88
Die dienststellenübergreifenden Rücksprachen, die im vorliegenden Fall in den streitigen Dokumenten zum Ausdruck kommen, aber mit Telefongesprächen einhergegangen waren, stellen nämlich eine für den ordnungsgemäßen Arbeitsablauf der Kommission unabdingbare vorbereitende Arbeit dar. Es hätte die Freimütigkeit, die Objektivität, die Vollständigkeit und die Schnelligkeit dieser Rechtsberatung, die unter Zeitdruck gegeben worden ist, wie u. a. die bisweilen fortgeschrittenen Uhrzeiten belegen, zu denen die Mitglieder des Juristischen Dienstes die in Rede stehenden E‑Mails an die Präsidentschaft der Kommission und die dem für innere Angelegenheiten zuständigen Mitglied der Kommission unterstellte GD versandt haben, im vorliegenden Fall beeinträchtigt, wenn die Verfasser solcher Rechtsgutachten, die eilends mit Blick auf die Vorbereitung von Zusammenkünften zwischen den Verantwortlichen dieses Organs einerseits und den Verantwortlichen eines Mitglied- und eines Drittstaats andererseits verfasst worden sind, hätten voraussehen müssen, dass solche E‑Mails öffentlich zugänglich gemacht werden können.
89
Was die von der Klägerin in der Erwiderung erhobene Rüge eines „Argumentationsmangels“ seitens der Kommission im angefochtenen Beschluss bzw. eines Begründungsmangels angeht, genügt schließlich die Feststellung, dass die Beschreibung von Art und Inhalt der angeforderten Dokumente sowie die von der Kommission im angefochtenen Beschluss dargelegten Verweigerungsgründe, darunter die Darstellung des Kontexts der Ausarbeitung dieser Dokumente, entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht widersprüchlich sind und den Anforderungen von Art. 296 AEUV genügen. Diese Rüge ist demnach jedenfalls zurückzuweisen, ohne dass es einer Prüfung der Unzulässigkeitseinrede bedarf, die von der Kommission in der Gegenerwiderung insoweit erhoben worden ist.
90
In Anbetracht des Vorstehenden ist der zweite Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen.
Dritter Teil des zweiten Klagegrundes: Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an einer Verbreitung der streitigen Dokumente
91
Wenn unterstellt wird, dass im vorliegenden Fall das Bestehen einer allgemeinen Vermutung für eine Beeinträchtigung bzw. eine konkrete Beeinträchtigung des Schutzes von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung anerkannt werden kann, macht die Klägerin im Rahmen des dritten Teils des zweiten Klagegrundes hilfsweise geltend, es bestehe ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Verbreitung der streitigen Dokumente im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Satzteil der Verordnung Nr. 1049/2001. Die Unionsorgane könnten nämlich nur Rechenschaft ablegen und die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen nachweisen, die sie im Namen ihrer Bürger erließen, wenn die Bürger in der Lage seien, den rechtlichen Rahmen zu verstehen, in dem diese Entscheidungen ergingen. Daher müsse den Bürgern selbst dann Zugang zu den streitigen Dokumenten gewährt werden, wenn die Verbreitung den Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung potenziell beeinträchtigen sollte.
92
Der angefochtene Beschluss verstoße jedenfalls insoweit gegen Art. 4 Abs. 2 letzter Satzteil der Verordnung Nr. 1049/2001, als die Kommission es unterlassen habe, das Bestehen eines öffentlichen Interesses an einer Verbreitung zu prüfen und ganz allgemein eine Abwägung der Interessen an der Verbreitung mit den einer solchen Verbreitung entgegenstehenden Interessen vorzunehmen. In diesem Zusammenhang tritt die Klägerin dem Vorbringen der Kommission entgegen, wonach sie nur allgemeine Erwägungen vorgebracht habe, die nicht zum Nachweis dafür geeignet seien, dass der Grundsatz der Transparenz im vorliegenden Fall dringend Geltung beanspruche. Der Hinweis auf die besondere Natur der Migrationskrise und der zu ihrer Bewältigung ergriffenen Maßnahmen sei nämlich ausreichend gewesen, um im vorliegenden Fall das Bestehen eines besonderen öffentlichen Interesses an einer Verbreitung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Satzteil der Verordnung Nr. 1049/2001 zu rechtfertigen.
93
Die Kommission beantragt, den dritten Teil des zweiten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen, und hebt hervor, dass sich die Klägerin, wie ihr im angefochtenen Beschluss mitgeteilt worden sei, lediglich auf den Grundsatz der Transparenz berufen habe, ohne darzutun, inwiefern dieser Grundsatz im vorliegenden Fall eine besondere Dringlichkeit aufweise, die gegenüber den legitimen Gründen für die Nichtverbreitung der streitigen Dokumente schwerer hätte wiegen können.
94
Im vorliegenden Fall habe die Kommission das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses geprüft; es sei gleichwohl aber Sache der Klägerin, das Bestehen eines solchen öffentlichen Interesses nachzuweisen. Zu diesem Aspekt habe die Klägerin jedoch lediglich allgemeine Erwägungen vorgebracht, die sich auf das Recht des Unternehmens auf Information und das der Bürger bezögen, den in Rede stehenden rechtlichen Kontext zu verstehen; diese Rechte seien keineswegs geeignet, darzutun, dass der Transparenzgrundsatz im vorliegenden Fall eine besondere Dringlichkeit aufgewiesen habe, die gegenüber den Gründen für die Nichtverbreitung der streitigen Dokumente schwerer gewogen hätte, zumal die Kommission gerade dafür Sorge getragen habe, die Bürger durch die Verbreitung aktueller Informationen wie der mit „Nächste operative Schritte in der Zusammenarbeit zwischen der EU und der Türkei im Bereich der Migration“ überschriebenen Mitteilung vom 16. März 2016 zu informieren. Darüber hinaus könnten akademische Diskussionen keinen Nachweis für das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Satzteil der Verordnung Nr. 1049/2001 darstellen.
95
Für einige der streitigen Dokumente gelte jedenfalls die Ausnahme zum Schutz der internationalen Beziehungen. Was diese in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 geregelte Ausnahme angehe, habe der Unionsgesetzgeber jedoch keinerlei Abwägung mit einem überwiegenden öffentlichen Interesse an einer Verbreitung vorgesehen.
96
Vorab sei daran erinnert, dass ein Organ bei der Anwendung einer der Ausnahmen des Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 das besondere Interesse, das durch die Nichtverbreitung des betreffenden Dokuments geschützt werden soll, u. a. gegen das allgemeine Interesse an der Zugänglichmachung dieses Dokuments abwägen muss, und zwar unter Berücksichtigung der Vorteile, die sich, wie im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeführt, aus einer größeren Transparenz ergeben, nämlich einer besseren Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und einer größeren Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System (vgl. Urteil vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
97
Allerdings ist es Sache des Antragstellers, konkrete Umstände anzuführen, die ein solches überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der betreffenden Dokumente begründen (Urteile vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 94, vom 16. Juli 2015, ClientEarth/Kommission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, Rn. 90, sowie vom 23. Januar 2017, Justice & Environment/Kommission, T‑727/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:18, Rn. 49).
98
Abgesehen davon muss sich das überwiegende öffentliche Interesse an der Verbreitung eines Dokuments nicht notwendigerweise von den Grundsätzen unterscheiden, auf denen die Verordnung Nr. 1049/2001 aufbaut (Urteile vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 92, sowie vom 16. Juli 2015, ClientEarth/Kommission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, Rn. 92).
99
In diesem Zusammenhang trägt der Grundsatz der Transparenz, der der Verordnung Nr. 1049/2001 zugrunde liegt und auf den sich die Klägerin beruft, zur Stärkung der Demokratie bei, indem sie den Bürgern ermöglicht, alle Informationen zu überprüfen, auf deren Grundlage ein Rechtsakt ergangen ist. Die Möglichkeit für die Bürger, sich über die Grundlagen der Gesetzgebungstätigkeit zu informieren, ist nämlich eine Voraussetzung dafür, dass sie ihre demokratischen Rechte effektiv ausüben können (Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 46).
100
Im vorliegenden Fall sei daran erinnert, dass die streitigen Dokumente nicht im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens im Sinne des AEU-Vertrags erstellt worden sind.
101
Die Klägerin hat sich jedoch auf allgemeine Erwägungen zum Grundsatz der Transparenz berufen, die im allgemeinen Interesse zu einer besseren Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und zu einer größeren Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System führen (Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 45).
102
Da festgestellt worden ist, dass die Weigerung, das erste streitige Dokument zu verbreiten, unter die in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen fiel, ist der dritte Teil des zweiten Klagegrundes in Bezug auf dieses Dokument insoweit zunächst als ins Leere gehend zurückzuweisen. Im Rahmen der genannten Vorschrift müssen die Organe nämlich den Zugang zu den unter diese zwingenden Ausnahmen fallenden Dokumenten verweigern, wenn der Nachweis der in ihnen bezeichneten Umstände erbracht ist, ohne dass der Schutz des öffentlichen Interesses gegen ein überwiegendes allgemeines Interesse abzuwägen wäre (Urteile vom 25. April 2007, WWF European Policy Programme/Rat, T‑264/04, EU:T:2007:114, Rn. 44 und 45, sowie vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 44).
103
Sodann hat die Kommission die allgemeinen Erwägungen zum Grundsatz der Transparenz, auf die sich die Klägerin im Zweitantrag beruft, im angefochtenen Beschluss entgegen deren Vorbringen berücksichtigt, aber die Ansicht vertreten, sie seien nicht geeignet, darzutun, dass der Transparenzgrundsatz im vorliegenden Fall eine besondere Dringlichkeit aufweise, die gegenüber den Gründen für die Verweigerung der Freigabe der streitigen Dokumente schwerer hätte wiegen können.
104
Insoweit ist noch festzustellen, dass die Verfasser der streitigen Dokumente die Aufteilung der Zuständigkeiten für die Annahme der Erklärungen EU–Türkei vom 8. und 18. März 2016 zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten entgegen dem Vorbringen der Klägerin in den genannten Dokumenten nicht geprüft haben.
105
Angesichts des Vorbringens der Klägerin ist daher festzustellen, dass diese nicht dargetan hat, inwiefern der Transparenzgrundsatz im vorliegenden Fall eine besondere Dringlichkeit aufgewiesen haben soll, die – zumindest was die Dokumente angeht, die nicht von den Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 erfasst werden – eine Verbreitung der unter den Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung fallenden streitigen Dokumente gerechtfertigt hätte. Gleiches gilt auch für die Dokumente, die von den Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 erfasst werden.
106
Somit sind der dritte Teil und damit der zweite Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
Vierter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001
107
Im Rahmen des hilfsweise vorgebrachten vierten Klagegrundes, der vor dem dritten zu prüfen ist, stellt die Klägerin das Vorbringen der Kommission in Abrede, wonach ein teilweiser Zugang zu den streitigen Dokumenten nicht möglich sei. Unter Berücksichtigung der Art dieser Dokumente sei nämlich nicht vorstellbar, dass der gesamte darin enthaltene Text von den Ausnahmen erfasst werde, auf die sich die Kommission berufe. Demzufolge habe die Kommission gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen, als sie sich im angefochtenen Beschluss geweigert habe, der Klägerin einen teilweisen Zugang zu gewähren.
108
Die Kommission beantragt, den Klagegrund zurückzuweisen, und hebt hervor, dass sie, wie im angefochtenen Beschluss erläutert, die Möglichkeit in Betracht gezogen habe, einen teilweisen Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren, diese Möglichkeit aber verworfen habe, weil sämtliche Dokumente unter die Ausnahmen fielen, die nach Maßgabe der Verordnung Nr. 1049/2001 eine Nichtverbreitung rechtfertigten.
109
In Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 heißt es insoweit: „Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.“
110
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Prüfung des teilweisen Zugangs zu einem Dokument der Unionsorgane im Licht des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durchzuführen (Urteil vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 83; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 6. Dezember 2001, Rat/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, Rn. 27 und 28).
111
Aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 selbst ergibt sich, dass ein Organ zu prüfen hat, ob zu Dokumenten, die Gegenstand eines Zugangsantrags sind, ein teilweiser Zugang in der Form zu gewähren ist, dass eine Zugangsverweigerung auf die Angaben beschränkt wird, die von den betreffenden Ausnahmen gedeckt sind. Das Organ hat einen solchen teilweisen Zugang zu gewähren, wenn das von ihm mit der Verweigerung des Zugangs zum Dokument verfolgte Ziel dadurch erreicht werden kann, dass sich das Organ darauf beschränkt, die Stellen unkenntlich zu machen, die das geschützte öffentliche Interesse beeinträchtigen können (Urteile vom 25. April 2007_WWF European Policy Programme/Rat, T‑264/04, EU:T:2007:114, Rn. 50, und vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 84; vgl. auch Urteil vom 6. Dezember 2001, Rat/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, Rn. 29).
112
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Kommission die Möglichkeit, der Klägerin einen teilweisen Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren, im angefochtenen Beschluss, wie darin ausgeführt, geprüft hat.
113
Aus den streitigen Dokumenten, die von der Kommission dem Gericht vorgelegt worden sind, geht jedoch nicht hervor, dass es möglich gewesen wäre, einen teilweisen Zugang zu den genannten Dokumenten zu gewähren, ohne dass dieses Vorgehen eine Offenlegung des Inhalts der Dokumentteile mit sich bringt, zu denen der Zugang verweigert werden durfte, insbesondere der strategischen Ziele, auf denen die Gespräche über die Durchführung der Erklärungen EU–Türkei durch die Hellenische Republik und die Republik Türkei unter Federführung der Union beruhen.
114
Der Unionsrichter hat in diesem Zusammenhang jedoch bereits anerkannt, dass das beklagte Organ, hier die Kommission, in einem solchen Fall nicht verpflichtet ist, in den Gründen des angefochtenen Rechtsakts den sensiblen Inhalt der streitigen Dokumente zu ermitteln, der durch die Verbreitung nicht offengelegt werden kann, wenn ein solches Vorgehen zur Preisgabe von Informationen führen würde, deren Schutz unter die geltend gemachte Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen fällt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 82, und vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 106), was beim ersten streitigen Dokument der Fall war.
115
Das Gleiche gilt für das zweite und das dritte streitige Dokument, deren Inhalt nicht teilweise offengelegt werden konnte, ohne den Schutz zu beeinträchtigen, der Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung gewährt wird.
116
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist der vierte Klagegrund zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001
117
Da die Zurückweisung des ersten, des zweiten und des vierten Klagegrundes bedeutet, dass die Kommission den Zugang zu den streitigen Dokumenten unter Berufung auf die Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigern durfte, erübrigt sich eine Prüfung des dritten Klagegrundes in der Sache.
118
Folglich ist die Klage abzuweisen, ohne dass über den dritten Klagegrund entschieden zu werden braucht.
Kosten
119
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
120
Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Access Info Europe trägt die Kosten.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 7. Februar 2018.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.