62006CJ0445
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
24 de Março de 2009 (
*1
)
«Medidas de efeito equivalente — Polícia sanitária — Trocas comerciais intracomunitárias — Carne fresca — Controlos veterinários — Responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro — Prazo de prescrição — Determinação do dano»
No processo C-445/06,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, apresentado pelo Bundesgerichtshof (Alemanha), por decisão de 12 de Outubro de 2006, entrado no Tribunal de Justiça em, no processo
Danske Slagterier
contra
Bundesrepublik Deutschland,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič e A. Ó. Caoimh, presidentes de secção, G. Arestis, A. Borg Barthet (relator), J. Malenovský, J. Klučka, U. Lõhmus e E. Levits, juízes,
advogada-geral: V. Trstenjak,
secretário: K. Sztranc-Sławiczek, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 21 de Maio de 2008,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da Danske Slagterier, por R. Karpenstein, Rechtsanwalt,
—
em representação do Governo alemão, por M. Lumma e C. Blaschke, na qualidade de agentes, assistidos por L. Giesberts, Rechtsanwalt,
—
em representação do Governo checo, por T. Boček, na qualidade de agente,
—
em representação do Governo grego, por V. Kontolaimos, S. Charitaki e S. Papaioannou, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo francês, por G. de Bergues e A.-L. During, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo italiano, por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por W. Ferrante, avvocato dello Stato,
—
em representação do Governo polaco, por E. Ośniecka-Tamecka e P. Kucharski, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo do Reino Unido, por S. Lee, barrister,
—
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por F. Erlbacher e H. Krämer, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada-geral na audiência de 4 de Setembro de 2008,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 5.o, n.o 1, alínea o), e 6.o, n.o 1, alínea b), iii), da Directiva 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca (JO 1964, 121, p. 2012; EE 03 F1 p. 101), conforme alterada pela Directiva 91/497/CEE do Conselho, de (JO L 268, p. 69) (a seguir «Directiva 64/433»), dos artigos 5.o, n.o 1, 7.o e 8.o da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 395, p. 13), e ainda do artigo 28.o CE.
2
O pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Danske Slagterier e a Bundesrepublik Deutschland, a respeito de um pedido de indemnização.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3
O artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 64/433 dispõe:
«Os Estados-Membros velarão por que sejam declaradas impróprias para consumo humano pelo veterinário oficial:
[…]
o)
As carnes que apresentem um pronunciado odor sexual.»
4
O artigo 6.o, n.o 1, da referida directiva dispõe:
«Os Estados-Membros velarão por que:
[…]
b)
As carnes:
[…]
iii)
Sem prejuízo dos casos previstos no n.o 1, alínea o), do artigo 5.o, de suínos machos não castrados, com peso por carcaça superior a 80 quilos, excepto se o estabelecimento puder garantir, por um método reconhecido de acordo com o processo previsto no artigo 16.o ou, na ausência de tal método, por um método reconhecido pelas autoridades competentes em causa, que as carcaças que apresentem um odor sexual pronunciado podem ser detectadas,
sejam munidas da marca especial estabelecida na Decisão 84/371/CEE [da Comissão, de 3 de Julho de 1984, que fixa as características da marcação especial para carne fresca a que se refere a alínea a) do artigo 5.o da Directiva 64/433/CEE (JO L 196, p. 46)] e submetidas ao tratamento previsto pela Directiva 77/99/CEE [do Conselho, de, relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de produtos à base de carne (JO 1977, L 26, p. 85; EE 03 F11 p. 174)];
[…]
g)
Os tratamentos previstos nas alíneas anteriores sejam efectuados no estabelecimento de origem ou em qualquer outro estabelecimento designado pelo veterinário oficial;
[….]»
5
As disposições da Directiva 64/433 tinham de ser transpostas para o direito nacional antes de 1 de Janeiro de 1993.
6
O artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 89/662 dispõe:
«Os Estados-Membros de destino tomarão as seguintes medidas de controlo:
a)
A autoridade competente pode verificar, nos locais de destino da mercadoria e através de controlos veterinários por sondagem e de carácter não discriminatório, se os requisitos do artigo 3.o foram respeitados; a autoridade competente pode, nessa altura, proceder à recolha de amostras.
Além disso e no caso de a autoridade competente do Estado-Membro de trânsito ou do Estado-Membro de destino dispor de elementos de informação que lhe permitam presumir uma infracção, podem ser igualmente efectuados controlos durante o transporte da mercadoria no seu território, incluindo o controlo de conformidade dos meios de transporte;
[…]»
7
O artigo 7.o, n.o 1, desta directiva refere:
«Se, num controlo efectuado no local de destino da remessa ou durante o transporte, as autoridades competentes do Estado-Membro de destino verificarem:
[…]
b)
Que a mercadoria não satisfaz as condições estabelecidas pelas directivas comunitárias ou, na ausência de decisões sobre as normas comunitárias previstas pelas directivas, pelas normas nacionais, essas autoridades podem, se as condições de salubridade ou de polícia sanitária o permitirem, dar ao expedidor ou ao seu mandatário a possibilidade de escolher entre:
—
a destruição das mercadorias
ou
—
a sua utilização para outros fins, incluindo a sua reexpedição, com autorização da autoridade competente do estabelecimento de origem.
[…]»
8
Por último, o artigo 8.o da referida directiva dispõe:
«1.   Nos casos previstos no artigo 7.o, a autoridade competente do Estado-Membro de destino entrará em contacto sem tardar com as autoridades competentes do Estado-Membro de expedição. Estas últimas tomarão todas as medidas necessárias e comunicarão à autoridade competente do primeiro Estado-Membro a natureza dos controlos efectuados, as decisões tomadas e os motivos das mesmas.
[…]
2.   […]
As decisões tomadas pela autoridade competente do Estado de destino devem ser comunicadas, com a indicação dos seus fundamentos, ao expedidor ou ao seu mandatário assim como à autoridade competente do Estado-Membro de expedição.
A pedido do expedidor ou do seu mandatário, as decisões fundamentadas devem ser-lhe comunicadas por escrito, com a indicação das possibilidades de recurso que a legislação em vigor no Estado-Membro de destino lhe oferece e da forma e dos prazos em que esses recursos devem ser interpostos.
[…]»
Legislação nacional
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Nos termos do § 839 do Código Civil alemão (Bürgerliches Gesetzbuch), na versão em vigor até 31 de Dezembro de 2001 (a seguir «BGB»),
«(1)   Qualquer funcionário que, com dolo ou negligência, violar os deveres que, em virtude da sua função, lhe incumbem quanto a terceiros, é obrigado a indemnizá-los pelo prejuízo que daí resultar. Se existir apenas negligência por parte do funcionário, este só responde se o lesado não puder ser indemnizado de outro modo.
(2)   O funcionário que não cumpra as obrigações que lhe incumbem ao apreciar uma situação jurídica só responde pelo dano que daí resultar, se esse incumprimento constituir crime. Esta disposição não se aplica quando o exercício das funções é culposamente recusado ou retardado.
(3)   Não há obrigação de indemnizar quando o lesado, com dolo ou negligência, não tiver utilizado os meios processuais previstos na lei para evitar o dano.»
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O § 852 do BGB dispunha:
«(1)   O direito a indemnização por danos resultantes de um acto ilícito prescreve três anos após a data em que o lesado teve conhecimento do dano e do responsável e, independentemente desse conhecimento, trinta anos após a prática desse acto.
(2)   Se estiverem a decorrer negociações sobre o montante da indemnização, entre quem a deve pagar e quem a deve receber, a prescrição suspende-se até que alguma das partes se recuse a prosseguir as negociações.
(3)   Se o responsável retirar qualquer benefício do acto ilícito, à custa do lesado, deve restituir aquilo com que se locupletou segundo as regras do enriquecimento sem causa, mesmo após a prescrição da indemnização.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
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A Danske Slagterier, uma associação profissional de sociedades dinamarquesas de matadouros organizadas sob a forma de cooperativas e de criadores de suínos, actuando ao abrigo dos direitos que lhe foram delegados pelos seus membros, reclama da Bundesrepublik Deutschland a reparação de danos alegadamente causados por uma infracção ao direito comunitário. Acusa-a de, entre 1993 e 1999, contra o direito comunitário, ter proibido a importação de carne de porco macho não castrado. Afirma que, nesse período, essa proibição causou aos produtores de suínos e às sociedades de matadouros um prejuízo de, pelo menos, 280 milhões de DEM.
12
No início dos anos 90, foi lançado na Dinamarca um projecto, designado por «Male Pig Projekt», que tinha por objecto a criação de porcos machos não castrados. Ora, esse tipo de criação, interessante do ponto de vista económico, comporta o risco de, após o aquecimento, a carne libertar um odor sexual pronunciado. Para determinados investigadores dinamarqueses, a medição do teor de escatol permite detectar essa intensidade olfactiva, logo na operação de abate. Assim, na Dinamarca, todas as linhas de abate foram dotadas de equipamentos de medição de escatol, para se poder detectar e retirar a carne afectada por esse odor. Contudo, nessa época, a República Federal da Alemanha entendia que essa intensidade olfactiva se devia à hormona androstenona, cuja produção pode ser evitada por meio de castração numa fase anterior, e que o teor em escatol, tomado só por si, não é um método fiável para detectar o odor sexual.
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Em Janeiro de 1993, a República Federal da Alemanha informou as autoridades veterinárias superiores dos Estados-Membros de que a regra do artigo 6.o, n.o 1, alínea b), da Directiva 64/433 estava transposta para o direito nacional de forma a que, independentemente do limite de peso, fixava um valor máximo de 0,5 µg/g de androstenona. Com efeito, acima desse valor, a carne apresentava um odor sexual pronunciado, tornando-se, assim, imprópria para consumo humano. Salientava, deste modo, que o teste imunoenzimático modificado do Professor Claus era reconhecido como um método específico que permitia identificar a androstenona, e que a carne de porco macho não castrado que excedesse o referido valor-limite não poderia ser transportada na Alemanha como carne fresca.
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Assim, muitos lotes de carne de porco da Dinamarca foram controlados pelas autoridades alemãs, que as recusaram por excederem o valor máximo de androstenona. Por outro lado, os criadores de porcos e as sociedades de matadouros que quase tinham parado a criação de porcos machos castrados tiveram de a retomar para não porem em perigo as exportações para a Alemanha. A Danske Slagterier alega que se a carne de porco exportada fosse carne de porco não castrado, como previa o Male Pig Projekt, teria sido possível realizar uma redução de custos de, pelo menos, 280 milhões de DEM.
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O Landgericht Bonn, no qual a Danske Slagterier propôs, em 6 de Dezembro de 1999, uma acção de indemnização contra a Bundesrepublik Deutschland, julgou essa acção procedente quanto ao período posterior a, julgando-a improcedente por prescrição na parte em que se pedia uma reparação pelos danos ocorridos antes dessa data. Em recurso, o Oberlandesgericht Köln julgou o pedido integralmente procedente quanto ao mérito. Em recurso de «Revision» (revista) para o Bundesgerichtshof, a Bundesrepublik Deutschland pede a improcedência integral do pedido.
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Por outro lado, no acórdão de 12 de Novembro de 1998, Comissão/Alemanha (C-102/96, Colect., p. I-6871), o Tribunal de Justiça declarou que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.o, n.o 1, alínea o), e 6.o, n.o 1, alínea b), da Directiva 64/433 e dos artigos 5.o, n.o 1, 7.o e 8.o da Directiva 89/662, por um lado, ao impor a marcação e o tratamento térmico das carcaças de suínos machos não castrados, quando as carnes, independentemente do peso dos animais, apresentem uma concentração de androstenona superior a 0,5 µg/g, detectada através do teste imunoenzimático modificado do Professor Claus, e, por outro, ao considerar que, em caso de ultrapassagem do valor-limite de 0,5 µg/g, as carnes apresentam um odor sexual pronunciado que tem por consequência torná-las impróprias para o consumo humano.
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Nestas condições, o Bundesgerichtshof suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O disposto no artigo 5.o, n.o 1, alínea o), e no artigo 6.o, n.o 1, alínea b), iii), da Directiva 64/433, em conjugação com os artigos 5.o, n.o 1, 7.o e 8.o da Directiva 89/662 confere aos produtores e distribuidores de carne de suínos uma posição jurídica que lhes permite invocar a responsabilidade do Estado, decorrente do direito comunitário, por transposição ou aplicação incorrecta destas directivas?
2)
Independentemente da resposta à primeira questão prejudicial, podem os produtores e distribuidores de carne de suínos invocar a violação do artigo 30.o do Tratado CE [actual artigo 28.o CE] para fundamentar a responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário na transposição e aplicação das directivas mencionadas?
3)
O direito comunitário exige que, na sequência de uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.o CE, a prescrição da responsabilidade do Estado decorrente do direito comunitário se interrompa ou suspenda até à conclusão de tal processo, quando no direito interno desse Estado não existem regras jurídicas que obriguem o Estado a transpor uma directiva?
4)
O prazo de prescrição de uma acção com base em responsabilidade do Estado, fundada na transposição não integral de uma directiva e na correlativa proibição de facto de importação, começa a correr, independentemente do direito nacional aplicável, somente quando a directiva estiver integralmente transposta, ou pode o prazo de prescrição, em conformidade com o direito nacional aplicável, começar a correr logo que se produzam os primeiros efeitos danosos ou se preveja que outros venham a ocorrer? Caso a transposição integral da directiva influencie o início da contagem do prazo de prescrição, esta conclusão é válida em termos gerais ou apenas quando a directiva conferir um direito aos particulares?
5)
Tendo em consideração que os Estados-Membros não devem estabelecer pressupostos para o exercício do direito a indemnização por danos da responsabilidade do Estado menos favoráveis do que os aplicáveis às acções semelhantes no quadro do direito nacional e que a obtenção de uma reparação não deve tornar-se impossível na prática ou excessivamente difícil, existem objecções a uma regra geral que não preveja a obrigação de indemnização, quando o lesado, deliberada ou negligentemente, não tiver utilizado os meios processuais previstos na lei para evitar o dano? Existem também objecções ao ‘primado da tutela do direito primário’ quando este primado está subordinado à condição de ser razoável para o particular? É este primado injustificável nos termos do direito comunitário quando o tribunal da causa não puder responder às questões de direito comunitário sem previamente as submeter ao Tribunal de Justiça […] ou quando já estiver pendente uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.o CE?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e segunda questões
18
Com a primeira e segunda questões, que há que tratar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se as disposições conjugadas dos artigos 5.o, n.o 1, alínea o), e 6.o, n.o 1, alínea b), iii), da Directiva 64/433 e dos artigos 5.o, n.o 1, 7.o e 8.o da Directiva 89/662 colocam os produtores e os operadores que comercializam carne de porco, em caso de transposição incorrecta dessas directivas, numa situação jurídica susceptível de lhes conferir um direito a uma reparação por responsabilidade do Estado com base em violação do direito comunitário e se, nesse caso, podem invocar uma violação do artigo 28.o CE, como fundamento do direito a essa reparação.
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A esse respeito, há que lembrar, a título preliminar, que, segundo jurisprudência assente, o princípio da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis é inerente ao sistema do Tratado CE (acórdãos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o., C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357, n.o 35; de, Brasserie du pêcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n.o 31; de, Hedley Lomas, C-5/94, Colect., p. I-2553, n.o 24; e de, Dillenkofer e o., C-178/94, C-179/94 e C-188/94 a C-190/94, Colect., p. I-4845, n.o 20).
20
O Tribunal de Justiça já decidiu no sentido de que os particulares lesados têm direito a reparação, desde que se encontrem preenchidas três condições, ou seja, que a norma jurídica violada tenha por objecto conferir direitos, que a violação dessa norma seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre essa violação e o dano sofrido pelos particulares (v. acórdãos, já referidos, Brasserie du pêcheur e Factortame, n.o 51; Hedley Lomas, n.o 25; e Dillenkofer e o., n.o 21).
21
Quanto à primeira condição, o Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de analisar a responsabilidade dos Estados-Membros por violação do direito comunitário em casos de não transposição de directivas de realização do mercado interno (v., nomeadamente, acórdãos, já referidos, Francovich e o. e Dillenkofer e o.). Contudo, ao contrário dos processos que deram origem a estes dois acórdãos, em que só o direito derivado tinha instituído um quadro jurídico atributivo de direitos aos particulares, a lide principal tem por objecto um caso em que uma das partes, a Danske Slagterier, alega que o artigo 28.o CE já lhe confere os direitos que invoca.
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A esse respeito, há que lembrar que é pacífico que o artigo 28.o CE tem efeito directo, na medida em que confere aos particulares direitos que eles podem invocar directamente nos órgãos jurisdicionais nacionais e que a violação dessa disposição pode dar origem a reparação (acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.o 23).
23
A Danske Slagterier invoca também as disposições das Directivas 64/433 e 89/662. Como resulta da letra do título e do primeiro considerando da Directiva 89/662, esta foi adoptada na perspectiva da realização do mercado interno, da mesma maneira que a Directiva 91/497, que altera a Directiva 64/433, tal como esclarece o seu terceiro considerando. A livre circulação de mercadorias é, portanto, um dos objectivos dessas directivas que, através da eliminação das disparidades existentes entre os Estados-Membros em matéria de normas sanitárias para as carnes frescas, têm por finalidade favorecer as trocas comerciais intracomunitárias. O direito conferido pelo artigo 28.o CE é, deste modo, esclarecido e concretizado pelas referidas directivas.
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Quanto ao conteúdo das Directivas 64/433 e 89/662, há que salientar que regulamentam, nomeadamente, os controlos sanitários e a certificação de carnes frescas produzidas num Estado-Membro e entregues noutro. Tal como resulta, nomeadamente, do artigo 7.o, n.o 1, alínea b), da Directiva 89/662, os Estados-Membros só se podem opor às importações de carnes frescas quando a mercadoria não preencher as condições previstas nas directivas comunitárias, ou em certas circunstâncias muito específicas, como epidemias. A proibição de os Estados-Membros impedirem a importação confere aos particulares o direito de comercializarem noutro Estado-Membro a carne fresca que esteja em conformidade com o direito comunitário.
25
Além disso, resulta das disposições conjugadas das Directivas 64/433 e 89/662 que as medidas de detecção de odor sexual pronunciado de suínos machos não castrados foram objecto de harmonização comunitária (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.o 29). Esta harmonização proíbe, portanto, os Estados-Membros, no domínio harmonizado de forma exaustiva, de justificarem o entrave à livre circulação de mercadorias, com razões diferentes das previstas nas Directivas 64/433 e 89/662.
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Assim, há que responder às duas primeiras questões que os particulares que tenham sido lesados pela transposição e aplicação incorrectas das Directivas 64/433 e 89/662 podem invocar o direito à livre circulação de mercadorias, para efeitos de responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário.
Quanto à terceira questão
27
Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o direito comunitário impõe que, quando a Comissão das Comunidades Europeias propõe uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.o CE, o prazo de prescrição do direito a reparação com base em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário, previsto na regulamentação nacional, se interrompa ou suspenda durante o processo, uma vez que não existe nesse Estado um meio processual efectivo para o obrigar a transpor uma directiva.
28
A cronologia dos factos no processo principal permite esclarecer essa questão. Com efeito, resulta da decisão de reenvio que a acção por incumprimento contra a República Federal da Alemanha, que deu origem ao acórdão Comissão/Alemanha, já referido, foi proposta em 27 de Março de 1996. Os lesados sofreram os primeiros efeitos danosos em 1993, mas só em Dezembro de 1999 propuseram uma acção emergente de responsabilidade do Estado. Se, como refere o órgão jurisdicional de reenvio, for aplicável o prazo de prescrição de três anos previsto no § 852, n.o 1, do BGB, esse prazo começou a correr em meados de 1996, data em que, segundo esse órgão jurisdicional, os lesados tiveram conhecimento do dano e da identidade do responsável. Por conseguinte, no processo principal, a acção emergente de responsabilidade do Estado pode estar prescrita. Por essa razão, para a decisão da causa principal, é importante saber se a propositura de uma acção por incumprimento pela Comissão teve efeitos no referido prazo de prescrição.
29
Contudo, para se poder dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, há que analisar primeiro a questão que implicitamente coloca, a saber, se o direito comunitário se opõe à aplicação analógica, ao caso do processo principal, do prazo de prescrição de três anos previsto no § 852, n.o 1, do BGB.
30
A respeito da aplicação do § 852, n.o 1, do BGB, a Danske Slagterier assinala uma falta de clareza da situação jurídica na Alemanha sobre a regra nacional de prescrição aplicável ao direito a reparação com base em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário, na medida em que essa questão ainda não foi objecto de nenhuma medida legislativa nem de nenhuma decisão do tribunal supremo, estando a doutrina também dividida quanto a esse ponto, uma vez que se podem perspectivar várias bases jurídicas. A aplicação do prazo previsto no § 852 do BGB, pela primeira vez e por analogia, às acções de responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário constituiria uma violação dos princípios da segurança jurídica e da clareza jurídica e ainda dos princípios da efectividade e da equivalência.
31
A esse respeito, refira-se que, segundo jurisprudência assente, na falta de regulamentação comunitária, cabe ao ordenamento jurídico interno de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regulamentar os meios processuais destinados a garantir plenamente os direitos que o direito comunitário confere aos particulares. É, pois, em sede de direito nacional da responsabilidade que cabe ao Estado reparar as consequências do dano causado, não podendo as condições, nomeadamente de prazos, fixadas pelas legislações nacionais em matéria de reparação dos danos ser menos favoráveis do que as aplicáveis às reclamações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência), nem podendo ser estruturadas de forma a, na prática, impossibilitar ou dificultar excessivamente a obtenção da reparação (princípio da efectividade) (v., nomeadamente, acórdãos Francovich e o., já referido, n.os 42 e 43, e de 10 de Julho de 1997, Palmisani, C-261/95, Colect., p. I-4025, n.o 27).
32
No que se refere a este último princípio, o Tribunal de Justiça considerou compatível com o direito comunitário a fixação de prazos razoáveis de actuação judicial, sob pena de preclusão, no interesse da segurança jurídica que protege simultaneamente o contribuinte e a entidade administrativa em causa (v. acórdão de 17 de Novembro de 1998, Aprile, C-228/96, Colect., p. I-7141, n.o 19 e jurisprudência aí referida). Com efeito, esses prazos não são susceptíveis de, na prática, impossibilitarem ou dificultarem excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo ordenamento jurídico comunitário. A este respeito, é razoável um prazo nacional de preclusão de três anos (v., nomeadamente, acórdão Aprile, já referido, n.o 19, e acórdão de, Marks & Spencer, C-62/00, Colect., p. I-6325, n.o 35).
33
Contudo, resulta igualmente do n.o 39 do acórdão Marks & Spencer, já referido, que, para cumprir a sua função de garantia da segurança jurídica, um prazo de prescrição deve ser fixado antecipadamente. Ora, uma situação caracterizada por uma considerável incerteza jurídica pode constituir uma violação do princípio da efectividade, uma vez que a reparação dos danos causados a particulares por violações do direito comunitário imputáveis a um Estado-Membro pode, na prática, ser extremamente dificultada se estes não puderem determinar o prazo de prescrição aplicável, com um razoável grau de certeza.
34
Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, tendo em conta todos os elementos que caracterizam a situação jurídica e factual à época dos factos no processo principal, verificar, à luz do princípio da efectividade, se a aplicação analógica do prazo previsto no § 852, n.o 1, do BGB aos pedidos de reparação de danos causados pela violação do direito comunitário pelo Estado-Membro em causa era suficientemente previsível para o particular.
35
Por outro lado, no que respeita à compatibilidade da aplicação analógica desse prazo com o princípio da equivalência, cabe também ao órgão jurisdicional nacional verificar se, devido a essa aplicação, os pressupostos da reparação dos danos causados aos particulares com base na violação do direito comunitário por esse Estado-Membro não teriam sido menos favoráveis do que os pressupostos aplicáveis à reparação de danos semelhantes de natureza interna.
36
A respeito da interrupção ou da suspensão do prazo de prescrição no momento da propositura de uma acção por incumprimento, resulta do exposto que cabe aos Estados-Membros regulamentar esse tipo de meios processuais, desde que os princípios da equivalência e da efectividade sejam respeitados.
37
Refira-se que a reparação do dano não pode estar sujeita à condição de o Tribunal de Justiça declarar previamente um incumprimento do direito comunitário imputável ao Estado (v. acórdãos, já referidos, Brasserie du pêcheur e Factortame, n.os 94 a 96, e Dillenkofer e o., n.o 28).
38
Com efeito, a declaração de incumprimento é um elemento importante, mas não indispensável, para se verificar se está preenchido o pressuposto da suficiente caracterização da violação do direito comunitário. Além disso, os direitos dos particulares não podem estar dependentes da apreciação da Comissão sobre a oportunidade de actuar ao abrigo do artigo 226.o CE contra um Estado-Membro, nem da eventual prolação, pelo Tribunal de Justiça, de um acórdão de incumprimento (v. acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.os 93 e 95).
39
Um particular pode, pois, deduzir um pedido de reparação no âmbito dos meios previstos para o efeito pelo direito nacional, sem ter de esperar pela prolação de um acórdão que declare o incumprimento do direito comunitário pelo Estado-Membro. Por conseguinte, o facto de a propositura de uma acção por incumprimento não interromper nem suspender o prazo de prescrição não impossibilita nem dificulta excessivamente o exercício, pelo particular, dos direitos que o direito comunitário lhe confere.
40
Por outro lado, a Danske Slagterier invoca uma violação do princípio da equivalência na medida em que o direito alemão prevê a interrupção do prazo de prescrição no momento em que é accionado paralelamente um meio processual de direito nacional, nos termos do § 838 do BGB, uma vez que a acção prevista no artigo 226.o CE deve ser equiparada a esse meio processual.
41
Refira-se que, para decidir sobre a equivalência das normas processuais, há que verificar de forma objectiva e abstracta a semelhança das normas em causa, tendo em conta o seu lugar no conjunto do processo, a tramitação do referido processo e as especificidades dessas normas (v., neste sentido, acórdão de 16 de Maio de 2000, Preston e o., C-78/98, Colect., p. I-3201, n.o 63).
42
Na apreciação da semelhança das normas em causa, há que ter em conta as especificidades do processo previsto no artigo 226.o CE.
43
Há que lembrar que, no âmbito das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 226.o CE, a Comissão não tem de demonstrar a existência de interesse em agir (v. acórdãos de 4 de Abril de 1974, Comissão/França, 167/73, Colect., p. 187, n.o 15, e de, Comissão/Alemanha, C-20/01 e C-28/01, Colect., p. I-3609, n.o 29). Com efeito, a Comissão tem por missão velar oficiosamente e no interesse geral pela aplicação do direito comunitário pelos Estados-Membros e obter a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas, tendo como objectivo a sua cessação (v. acórdãos, já referidos, Comissão/França, n.o 15, e de, Comissão/Alemanha, n.o 29).
44
Por conseguinte, o artigo 226.o CE não tem por objecto a protecção dos direitos próprios desta instituição. Só a ela compete decidir se é oportuno ou não instaurar um processo de declaração de incumprimento e, eventualmente, com base em que acção ou omissão deve ser instaurado o processo (acórdão de 2 de Junho de 2005, Comissão/Grécia, C-394/02, Colect., p. I-4713, n.o 16 e jurisprudência referida). Consequentemente, nesse ponto, a Comissão tem um poder de apreciação discricionária que exclui o direito de os particulares lhe exigirem que tome posição em determinado sentido (v. acórdão de, Star Fruit/Comissão, 247/87, Colect., p. 291, n.o 11).
45
Assim, não se pode deixar de observar que o princípio da equivalência é respeitado por uma regulamentação nacional que não preveja a interrupção nem a suspensão do prazo de prescrição do direito a reparação com base em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário, quando a Comissão tiver proposto uma acção prevista no artigo 226.o CE.
46
Em face do exposto, há que responder à terceira questão que o direito comunitário não exige que, quando a Comissão propõe uma acção por incumprimento ao abrigo do artigo 226.o CE, o prazo que a lei nacional prevê para a prescrição do direito a reparação com base em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário seja interrompido ou suspenso durante esse processo.
Quanto à quarta questão
47
Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o prazo de prescrição de uma acção emergente de responsabilidade do Estado por transposição incorrecta de uma directiva só começa a correr, independentemente do direito nacional aplicável, a partir da transposição integral dessa directiva, ou se esse prazo começa a correr, de acordo com o direito nacional, na data em que se tenham produzido as primeiras consequências danosas dessa transposição incorrecta e em que sejam previsíveis consequências danosas posteriores. No caso de a transposição integral ter influência nesse prazo de prescrição, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se isso é uma regra geral ou se tal é aplicável apenas quando a directiva confere um direito ao particular.
48
A esse respeito, há que lembrar que, tal como resulta dos n.os 31 e 32 do presente acórdão, na falta de regulamentação comunitária, cabe aos Estados-Membros regulamentar os meios processuais destinados a garantir a protecção dos direitos que o direito comunitário confere aos particulares, incluindo as normas sobre a prescrição, desde que esses meios respeitem os princípios da equivalência e da efectividade. Por outro lado, há que lembrar que a fixação de prazos razoáveis para actuar judicialmente, sob pena de preclusão, respeita esses princípios e não se pode considerar que, na prática, impossibilita ou dificulta excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo direito comunitário.
49
O facto de o prazo de prescrição previsto no direito nacional começar a correr no momento em que se tenham produzido as primeiras consequências danosas, apesar de serem previsíveis outras consequências dessa ordem, também não é susceptível de, na prática, impossibilitar ou dificultar excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo direito comunitário.
50
O acórdão de 13 de Julho de 2006, Manfredi e o. (C-295/04 a C-298/04, Colect., p. I-6619), a que se refere a Danske Slagterier, não põe em causa esta conclusão.
51
Nos n.os 78 e 79 desse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que não se podia excluir que um prazo curto de prescrição de uma acção de indemnização, que começa a correr no dia em que o acordo ou prática concertada tenha sido executado, impossibilite, na prática, o exercício do direito de reparação do dano causado por esse acordo ou prática proibida. Assim, no caso de infracções continuadas ou repetidas, não é impossível que o prazo de prescrição se esgote ainda antes do termo da infracção, caso em que quem tivesse sofrido danos após o decurso do prazo de prescrição não teria a possibilidade de propor uma acção.
52
Ora, não é esse o caso no processo principal. Com efeito, resulta da decisão de reenvio que o prazo de prescrição ora em causa só pode começar a correr depois de o lesado ter tido conhecimento do dano e da identidade do responsável pela reparação. Nessas circunstâncias, é impossível que quem sofreu um dano esteja numa situação em que o prazo de prescrição comece a correr, ou mesmo se esgote, sem saber que foi lesada, como poderia ter sido o caso no contexto do processo que deu origem ao acórdão Manfredi e o., já referido, em que o prazo de prescrição começava a correr no momento da aplicação do acordo ou prática concertada, do qual algumas pessoas afectadas só muito mais tarde é que podem tomar conhecimento.
53
Quanto à possibilidade de se fixar o início do prazo de prescrição antes da transposição integral da directiva em causa, é certo que, no n.o 23 do acórdão de 25 de Julho de 1991, Emmott (C-208/90, Colect., p. I-4269), o Tribunal de Justiça considerou que, até ao momento da transposição correcta de uma directiva, o Estado-Membro inadimplente não pode opor a extemporaneidade de uma acção judicial contra si proposta por um particular, para protecção dos direitos que lhe são reconhecidos pelas disposições dessa directiva, e que um prazo de propositura de acção previsto no direito nacional só pode começar a correr a partir desse momento.
54
No entanto, como confirmou o acórdão de 6 de Dezembro de 1994, Johnson (C-410/92, Colect., p. I-5483, n.o 26), conclui-se do acórdão de, Steenhorst-Neerings (C-338/91, Colect., p. I-5475), que a solução encontrada no acórdão Emmott, já referido, se justificava pelas circunstâncias próprias desse processo, no qual a preclusão levava a privar totalmente a recorrente no processo principal da possibilidade de alegar o seu direito à igualdade de tratamento por força de uma directiva (v., igualmente, acórdãos de, Haahr Petroleum, (C-90/94, Colect., p. I-4085, n.o 52, e Texaco e Olieselskabet Danmark, C-114/95 e C-115/95, Colect., p. I-4263, n.o 48; e de, Ansaldo Energia e o., C-279/96 a C-281/96, Colect., p. I-5025, n.o 20).
55
Ora, no processo principal, não resulta dos autos nem da discussão oral da causa que a existência desse prazo tenha levado, como no processo que deu origem ao acórdão Emmott, já referido, os lesados a ficarem totalmente privados da possibilidade de fazerem valer os seus direitos nos tribunais nacionais.
56
Há que responder, portanto, à quarta questão que o direito comunitário não se opõe a que o prazo de prescrição de uma acção emergente de responsabilidade do Estado por transposição incorrecta de uma directiva comece a correr na data em que as primeiras consequências danosas dessa transposição incorrecta se tenham produzido e as suas consequências danosas posteriores sejam previsíveis, mesmo se essa data for anterior à transposição correcta da directiva.
57
Tendo em conta a resposta dada à primeira parte da quarta questão prejudicial, não é necessário responder à segunda parte.
Quanto à quinta questão
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Com a quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o direito comunitário se opõe a uma norma como a do § 839, n.o 3, do BGB, que dispõe que um particular não pode obter a reparação de um dano cuja ocorrência, intencionalmente ou por negligência, não evitou com recurso a um meio processual. O órgão jurisdicional de reenvio precisa a sua questão, perguntando se uma regulamentação nacional como essa é contrária ao direito comunitário na medida em que for aplicada sob a reserva de o recurso a esse meio processual poder estar razoavelmente acessível a esse particular. O órgão jurisdicional de reenvio pretende, por último, saber se o recurso a um meio processual pode ser considerado razoável quando for provável que o tribunal da causa venha a apresentar um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 234.o CE, ou quando tiver sido proposta uma acção por incumprimento ao abrigo do artigo 226.o CE.
59
Tal como se refere no âmbito das respostas às duas questões anteriores, cabe aos Estados-Membros, na falta de regulamentação comunitária, regulamentar os meios processuais destinados a garantir a protecção dos direitos que o direito comunitário confere aos particulares, desde que esses meios respeitem os princípios da equivalência e da efectividade.
60
Quanto à utilização dos meios processuais disponíveis, o Tribunal de Justiça considerou, no n.o 84 do acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, a propósito da responsabilidade de um Estado-Membro por violação do direito comunitário, que o juiz nacional podia verificar se o lesado tinha actuado com diligência razoável, no sentido de evitar o dano ou de o limitar, e se, designadamente, tinha utilizado em tempo útil todos os meios processuais à sua disposição.
61
Com efeito, de acordo com um princípio geral comum aos sistemas jurídicos dos Estados-Membros, o lesado, correndo o risco de ser ele próprio a suportar o dano, deve actuar com diligência razoável, para limitar a extensão do dano (acórdãos de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão, C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061, n.o 33, e Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.o 85).
62
Contudo, seria contrário ao princípio da efectividade impor aos lesados o recurso sistemático a todos os meios processuais à sua disposição, mesmo quando isso criar dificuldades excessivas ou não lhes puder ser razoavelmente exigido.
63
Com efeito, no acórdão de 8 de Março de 2001, Metallgesellschaft e o. (C-397/98 e C-410/98, Colect., p. I-1727, n.o 106), o Tribunal de Justiça considerou que o exercício dos direitos que as disposições directamente aplicáveis do direito comunitário conferem aos particulares seria impossibilitado ou excessivamente dificultado se os seus pedidos de reparação baseados em violação do direito comunitário fossem rejeitados ou reduzidos com o único fundamento de os particulares não terem pedido para beneficiar do direito que as disposições comunitárias lhes conferem, e que a lei nacional lhes recusava, com vista a impugnarem a recusa do Estado-Membro pelos meios processuais previstos para o efeito e invocando o primado e o efeito directo do direito comunitário. Num caso como esse, não teria sido razoável exigir que os lesados recorressem aos meios processuais ao seu dispor, uma vez que, de qualquer forma, teriam de proceder antecipadamente ao pagamento em causa e, mesmo que o juiz nacional tivesse considerado a antecipação desse pagamento incompatível com o direito comunitário, as pessoas em causa não teriam podido obter os juros devidos sobre esse montante e estariam sujeitas a uma eventual coima (v., neste sentido, acórdão Metallgesellschaft e o., já referido, n.o 104).
64
Consequentemente, há que concluir que o direito comunitário não se opõe à aplicação de uma regulamentação nacional como a do § 839, n.o 3, do BGB, desde que a utilização do meio processual em causa possa razoavelmente ser exigida ao lesado. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, em face de todas as circunstâncias do processo principal, se é esse o caso.
65
Quanto à possibilidade de essa utilização do meio processual dar origem a um pedido de decisão prejudicial e quanto à importância que isso possa ter para a razoabilidade desse meio processual, há que lembrar que resulta de jurisprudência assente que o processo instituído pelo artigo 234.o CE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito comunitário que lhes são necessários para a decisão da causa que lhes está submetida (v. acórdãos de 16 de Julho de 1992, Meilicke, C-83/91, Colect., p. I-4871, n.o 22, e, Schneider, C-380/01, Colect., p. I-1389, n.o 20). Esses esclarecimentos obtidos pelo órgão jurisdicional de reenvio facilitam-lhe a aplicação do direito comunitário, pelo que a utilização desse instrumento de cooperação em nada contribui para dificultar excessivamente o exercício dos direitos conferidos ao particular pelo direito comunitário. Por conseguinte, não seria razoável deixar de utilizar um meio processual pela única razão de isso provavelmente dar origem a um pedido de decisão prejudicial.
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Daí resulta que a forte probabilidade de um meio processual dar origem a um pedido de decisão prejudicial não é, por si só, uma razão para concluir que a utilização desse meio processual não é razoável.
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Quanto ao carácter razoável da obrigação de utilização dos meios processuais disponíveis apesar de no Tribunal de Justiça estar pendente uma acção por incumprimento, basta observar que o processo previsto no artigo 226.o CE é totalmente independente dos processos nacionais e não os substitui. Assim, tal como exposto na resposta à terceira questão, uma acção por incumprimento constitui uma fiscalização objectiva da legalidade no interesse geral. Embora o resultado dessa acção possa servir os interesses do particular, não é menos verdade que continua a ser razoável que este evite a ocorrência do dano, accionando todos os meios ao seu dispor, isto é, utilizando os meios processuais disponíveis.
68
Daí resulta que a pendência de uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça ou a probabilidade de o juiz nacional submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial não podem, só por si, constituir uma razão suficiente para se concluir que não é razoável exercer um meio processual.
69
Há que responder, portanto, à quinta questão prejudicial que o direito comunitário não se opõe à aplicação de uma regulamentação nacional que dispõe que um particular não pode obter a reparação de um dano cuja ocorrência, intencionalmente ou por negligência, não evitou através do recurso a um meio processual, desde que a utilização desse meio processual possa ser razoavelmente exigida ao lesado, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, tendo em conta as circunstâncias do processo principal. A probabilidade de o juiz nacional apresentar um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE ou a pendência de uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça não podem, só por si, constituir uma razão suficiente para se concluir que não é razoável exercer um meio processual.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)
Os particulares que tenham sido lesados pela transposição e aplicação incorrectas das Directivas 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca, conforme alterada pela Directiva 91/497/CEE do Conselho, de, e 89/662/CEE do Conselho, de, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno, podem invocar o direito à livre circulação de mercadorias, para efeitos de responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário.
2)
O direito comunitário não exige que, quando a Comissão propõe uma acção por incumprimento ao abrigo do artigo 226.o CE, o prazo que a lei nacional prevê para a prescrição do direito a reparação com base em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário seja interrompido ou suspenso durante esse processo.
3)
O direito comunitário não se opõe a que o prazo de prescrição de uma acção emergente de responsabilidade do Estado por transposição incorrecta de uma directiva comece a correr na data em que as primeiras consequências danosas dessa transposição incorrecta se tenham produzido e as suas consequências danosas posteriores sejam previsíveis, mesmo se essa data for anterior à transposição correcta da directiva.
4)
O direito comunitário não se opõe à aplicação de uma regulamentação nacional que dispõe que um particular não pode obter a reparação de um dano cuja ocorrência, intencionalmente ou por negligência, não evitou através do recurso a um meio processual, desde que a utilização desse meio processual possa ser razoavelmente exigida ao lesado, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, tendo em conta as circunstâncias do processo principal. A probabilidade de o juiz nacional apresentar um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE ou a pendência de uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça não podem, só por si, constituir uma razão suficiente para se concluir que não é razoável exercer um meio processual.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.