62017CJ0235_RES
Věc C‑235/17
Evropská komise
v.
Maďarsko
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. května 2019
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 63 SFEU – Volný pohyb kapitálu – Článek 17 Listiny základních práv Evropské unie – Právo na vlastnictví – Vnitrostátní právní úprava, kterou se ex lege a bez náhrady ruší požívací práva k zemědělské a lesní půdě, jež dříve nabyly právnické osoby nebo fyzické osoby, které nemohou prokázat blízký příbuzenský vztah k vlastníkovi“
Volný pohyb kapitálu a plateb – Omezení transakcí s nemovitostmi – Základní práva – Právo na vlastnictví – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví zánik požívacích práv k zemědělské půdě v případě neprokázání blízkého příbuzenského vztahu k vlastníkovi této půdy – Nepřípustnost – Odůvodnění – Neexistence
(Článek 63 a čl. 65 odst. 1 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1)
(viz body 58, 124, 130 a výrok)
Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Oblast použití – Uplatňování unijního práva – Vnitrostátní právní úprava, která může bránit jedné nebo několika základním svobodám zaručeným Smlouvou o FEU – Členský stát, který se dovolává důvodů uvedených v článku 65 SFEU nebo naléhavých důvodů obecného zájmu uznaných unijním právem jako odůvodnění – Zahrnutí
(Články 63 a 65 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 51 odst. 1)
(viz body 63–65)
Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Právo na vlastnictví – Oblast působnosti – Práva přiznávající právní postavení – Pojem – Požívací práva k nemovitosti, která svého nositele opravňují tuto nemovitost užívat a požívat – Zahrnutí – Omezení nebo vyloučení převoditelnosti dotčených práv – Neexistence vlivu
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1)
(viz body 69–71, 73)
Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Právo na vlastnictví – Rozsah – Zbavení – Podmínky
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1 a čl. 52 odst. 1)
(viz body 86–89)
Volný pohyb kapitálu a plateb – Omezení transakcí s nemovitostmi – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví zánik požívacích práv k zemědělské půdě v případě neprokázání blízkého příbuzenského vztahu k vlastníkovi této půdy – Nepřípustnost – Odůvodnění na základě cílů obecného zájmu souvisejících s obhospodařováním zemědělské půdy – Podmínky – Požadavky na dokazování
(Článek 63 SFEU)
(viz body 91, 92, 94)
Volný pohyb kapitálu a plateb – Omezení transakcí s nemovitostmi – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví zánik požívacích práv k zemědělské půdě v případě neprokázání blízkého příbuzenského vztahu k vlastníkovi této půdy – Nepřípustnost – Odůvodnění na základě boje proti praktikám, jejichž účelem je obcházení vnitrostátního zákona – Podmínka – Odůvodnění konkrétně se týkající čistě vykonstruovaných operací, které vylučuje jakoukoliv obecnou domněnku zneužívajícího jednání
[Článek 63 a čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU]
(viz body 110, 112, 114, 115, 119, 120)
Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Právo na vlastnictví – Vnitrostátní právní úprava, kterou se ex lege a bez náhrady ruší požívací práva k zemědělské půdě v případě neprokázání blízkého příbuzenského vztahu k vlastníkovi této půdy – Nepřípustnost – Odkaz na obecné občanskoprávní normy týkající se odškodňování – Neexistence vlivu
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1)
(viz body 125–127)
Shrnutí
Maďarsko tím, že zrušilo požívací práva, která mají přímo nebo nepřímo státní příslušníci jiných členských států k zemědělské půdě na jeho území, porušilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze zásady volného pohybu kapitálu a z práva na vlastnictví zaručeného v Listině.
V rozsudku Komise v. Maďarsko (C‑235/17) ze dne 21. května 2019 velký senát Soudního dvora rozhodl, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z ustanovení článků 63 SFEU a 17 Listiny základních práv Evropské unie, pokud ex lege zrušilo požívací práva k zemědělské a lesní půdě nacházející se v tomto členském státě, která mají přímo nebo nepřímo státní příslušníci jiných členských států.
V roce 2013 přijalo Maďarsko zákon (dále jen „zákon z roku 2013“), kterým byla ex lege zrušena požívací práva k zemědělské a lesní půdě, jež dříve nabyly právnické osoby nebo fyzické osoby, které nemohou prokázat blízký příbuzenský vztah k vlastníkovi této půdy, a zároveň v něm nebyl stanoven žádný systém odškodnění těchto osob. Maďarsko na podporu tohoto zákona uvedlo, že dotčené smlouvy o zřízení požívacího práva obcházely zákazy nabývání vlastnického práva k zemědělské půdě, které platily před přistoupením Maďarska k Unii, a že kromě toho odporovaly vnitrostátní právní úpravě v oblasti devizové kontroly použitelné v této době, takže byly již před tímto přistoupením ab initio neplatné. Rovněž poukázalo na různé cíle zemědělské politiky, kterými bylo zajistit, aby byla úrodná zemědělská půda vlastněna pouze fyzickými osobami, které ji obdělávají, a nikoliv ke spekulativním účelům, zabránit parcelaci pozemků a zachovat zastoupení venkovského obyvatelstva a udržitelné zemědělství, jakož i vytvořit konkurenceschopné a z hlediska velikosti životaschopné podniky.
Poté, co Soudní dvůr dovodil, že není nutné zkoumat zákon z roku 2013 z hlediska článku 49 SFEU, konstatoval, že pokud tento zákon stanoví, že ex lege zanikají požívací práva k zemědělské půdě, která mají osoby, jež nemohou prokázat blízký příbuzenský vztah k vlastníkovi této půdy a mezi nimiž je řada státních příslušníků jiných členských států než Maďarska, již z tohoto důvodu samotným svým předmětem omezuje právo dotčených osob na volný pohyb kapitálu zaručené v článku 63 SFEU. Tato vnitrostátní právní úprava totiž tyto státní příslušníky zbavuje jak možnosti nadále využívat svého požívacího práva, tak případné možnosti toto právo převést. Uvedená právní úprava kromě toho může nerezidenty odradit, aby v budoucnu v Maďarsku investovali.
Za těchto podmínek Soudní dvůr konstatoval, že je třeba posoudit, zda lze uvedené omezení odůvodnit naléhavými důvody obecného zájmu nebo důvody uvedenými v článku 65 SFEU, a zda je v souladu se zásadou proporcionality, jelikož zejména soudržným a systematickým způsobem sleduje uváděné cíle.
Soudní dvůr v této souvislosti rovněž připomněl, že se základní práva zaručená Listinou základních práv uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, a musí být tak respektována zejména v případě, kdy vnitrostátní právní úprava spadá do oblasti působnosti tohoto práva. Tak je tomu zejména tehdy, když vnitrostátní právní úprava může bránit jedné nebo několika základním svobodám zaručeným Smlouvou o FEU a dotyčný členský stát se k odůvodnění takové překážky dovolává důvodů uvedených v článku 65 SFEU nebo naléhavých důvodů obecného zájmu uznaných unijním právem. V takovém případě se mohou takto stanovené výjimky vztahovat na dotčenou vnitrostátní právní úpravu pouze tehdy, je-li v souladu se základními právy, jejichž dodržování zajišťuje Soudní dvůr. Uplatnění výjimek, které stanoví unijní právo k odůvodnění porušení základní svobody zaručené Smlouvou, členským státem v tomto ohledu musí být považováno za „uplatňování práva Unie“ ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv.
Soudní dvůr tudíž zkoumal slučitelnost zákona z roku 2013 s unijním právem jak z hlediska výjimek stanovených Smlouvou a judikaturou Soudního dvora, tak z hlediska základních práv zaručených Listinou základních práv, mezi něž patří i právo na vlastnictví zaručené v článku 17 Listiny, které bylo podle Komise v projednávaném případě porušeno.
Co se týče článku 17 Listiny základních práv, Soudní dvůr zaprvé uvedl, že ochrana zaručená odstavcem 1 tohoto článku se týká práv majetkové hodnoty, z nichž s ohledem na dotčený právní řád plyne právní postavení umožňující nositeli těchto práv jejich nezávislý výkon na jeho účet. Podle Soudního dvora je zjevné, že dotčená požívací práva mají majetkovou hodnotu a přiznávají nositeli právní postavení, a to i kdyby relevantní vnitrostátní právo omezovalo nebo vylučovalo převoditelnost takových práv. Za smluvní nabytí takových požívacích práv k zemědělské půdě se totiž v zásadě platí určitá cena. Tato práva svým nositelům umožňují takovou půdu požívat zejména k hospodářským účelům, případně ji i pronajmout třetím osobám, a spadají proto do oblasti působnosti čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv.
Soudní dvůr zadruhé rozhodl, že požívací práva, která byla zrušena na základě zákona z roku 2013, je nutno považovat za „zákonně nabytá“ ve smyslu tohoto ustanovení Listiny základních práv. Uvedená práva totiž byla zřízena v době, kdy platné právní předpisy zřízení takových práv nezakazovaly, a Maďarsko neprokázalo, že tato práva byla neplatná z důvodu porušení vnitrostátní právní úpravy v oblasti devizové kontroly použitelné v této době. Vnitrostátní příslušné orgány tato práva kromě toho systematicky zapisovaly do katastru nemovitostí a jejich existenci potvrdil zákon přijatý v roce 2012.
Soudní dvůr zatřetí rozhodl, že zákon z roku 2013 nevede k omezení užívání majetku, nýbrž ke zbavení majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv, a to bez ohledu na okolnost, že dotčená požívací práva nenabyl orgán veřejné moci, ale že se v důsledku jejich zániku ve vztahu k dotčené půdě obnovilo plnohodnotné vlastnictví ve prospěch jejích vlastníků.
Soudní dvůr nicméně na základě této analýzy uvedl, že výkon práv zaručených Listinou základních práv lze omezit, pokud je toto omezení stanoveno zákonem, respektuje podstatu uvedených práv a je při dodržení zásady proporcionality nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého. Výklad čl. 17 odst. 1 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv v tomto ohledu vede k závěru, že pokud je zbavení majetku odůvodňováno veřejným zájmem, dodržení zásady proporcionality ve smyslu čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv je třeba zajistit právě s ohledem na tento důvod veřejného zájmu a na cíle obecného zájmu, které pod tento důvod spadají. Z takového výkladu kromě toho plyne, že pokud takový veřejný zájem, který může odůvodnit zbavení majetku, není dán, nebo pokud prokázán je, ale nejsou splněny podmínky stanovené v čl. 17 odst. 1 druhé větě Listiny základních práv, dochází k porušení práva na vlastnictví zaručeného tímto ustanovením.
Ačkoliv Soudní dvůr v tomto ohledu připustil, že vnitrostátní právní předpisy mohou omezovat volný pohyb kapitálu v zájmu takových cílů, jakých se na podporu zákona z roku 2013 dovolávalo Maďarsko, rozhodl, že vzhledem k absenci důkazů nelze mít za to, že uvedený zákon skutečně sleduje takové cíle, ani že je způsobilý zajistit jejich uskutečnění. Soudní dvůr dodal, že tento zákon v každém případě překračuje meze toho, co je nezbytné k jejich dosažení. Z týchž důvodů Soudní dvůr dospěl k závěru, že není dán veřejný zájem, který může odůvodnit zbavení majetku, které vyplývá ze zrušení dotčených požívacích práv.
Pokud jde o toto zbavení majetku, Soudní dvůr dodal, že zákon z roku 2013 každopádně nesplňuje požadavek poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě stanovený v čl. 17 odst. 1 druhé větě Listiny základních práv. Tento zákon totiž neobsahuje žádné ustanovení, které by upravovalo odškodnění nositelů požívacích práv, kteří jich byli zbaveni, a prostý odkaz na obecné občanskoprávní normy, který uvedlo Maďarsko, nemůže tento požadavek naplnit. Takový odkaz by v daném případě zatěžoval nositele požívacích práv povinností prostřednictvím řízení, která mohou být zdlouhavá a nákladná, vymáhat případné odškodnění, které jim může dlužit vlastník pozemků. Taková občanskoprávní pravidla neumožňují, aby bylo snadno a dostatečně konkrétně či předvídatelně určeno, zda lze po skončení takových řízení odškodnění skutečně získat, ani případně, jaká bude jeho povaha a rozsah.