62022TJ0536_RES
Zadeva T‑536/22
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 21. februarja 2024
„Fitofarmacevtska sredstva – Aktivna snov cipermetrin – Izvedbena uredba (EU) 2021/2049 – Zahteva za notranjo revizijo – Člen 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 – Zavrnitev zahteve – Opredelitev kritičnih področij, ki vzbujajo zaskrbljenost, s strani EFSA – Ocena in obvladovanje tveganja – Previdnostno načelo – Diskrecijska pravica Komisije“
Ničnostna tožba – Roki – Začetek teka – Datum uradnega obvestila o sklepu – Odgovor Komisije na zahtevo za notranjo revizijo, sestavljen v jeziku, ki ni jezik zahteve – Poznejša predložitev vlagatelju zahteve izvoda tega odgovora v jeziku zahteve – Rok, ki začne teči na datum te poznejše predložitve
(člen 263, šesti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1367/2006; Uredba Sveta št. 1, člen 2)
(Glej točko 24.)
Okolje – Aarhuška konvencija – Uporaba za institucije Unije – Možnost nevladnih organizacij, da zahtevajo notranjo revizijo okoljskih upravnih aktov – Upravni akt, katerega predmet je obnovitev odobritve aktivne snovi – Predmet revizije – Ponovna ocena odobritve
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1367/2006, člen 10(1))
(Glej točko 38.)
Ničnostna tožba – Tožbeni razlogi – Tožba zoper sklep o zavrnitvi zahteve za revizijo – Tožbeni razlog, ki ni bil naveden v zahtevi za revizijo – Nedopustnost – Trditve, ki pomenijo zgolj razširitev tožbenega razloga, navedenega v zahtevi za revizijo – Dopustnost – Meje – Tožbeni razlog, ki ne spreminja predmeta postopka notranje revizije
(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1367/2006, člen 12)
(Glej točke 41, 43, 46 in 47.)
Okolje – Aarhuška konvencija – Uporaba za institucije Unije – Možnost nevladnih organizacij, da zahtevajo notranjo revizijo okoljskih upravnih aktov – Natančna navedba razlogov za revizijo – Nujnost navedbe elementov, ki lahko vzbudijo dvom o utemeljenosti zadevnega akta
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1367/2006, člen 10(1))
(Glej točki 42 in 146.)
Ničnostna tožba – Tožbeni razlogi – Tožba zoper odločbo o zavrnitvi zahteve za notranjo revizijo – Tožbeni razlog, ki izhaja iz te odločbe o zavrnitvi in s katerim se izpodbija njena utemeljenost – Dopustnost – Meje – Tožbeni razlog, ki ne spreminja predmeta postopka notranje revizije
(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1367/2006, člen 12)
(Glej točko 45.)
Javno zdravje – Ocena tveganja – Uporaba previdnostnega načela – Obseg – Pojma tveganja in nevarnosti – Določitev ravni tveganja, ki velja za nesprejemljivo za družbo – Pristojnost institucije Unije, ki je določena z upoštevno ureditvijo – Obveznost zagotavljanja visoke ravni varovanja javnega zdravja, varnosti in okolja
(členi 114(3), 168(1) in 191 PDEU)
(Glej točke od 77 do 87, 94, 97 in 314.)
Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet – Uredba št. 1107/2009 – Obnovitev odobritve aktivne snovi – Diskrecijska pravica Komisije – Obveznost Komisije, da upošteva mnenje Evropske agencije za varnost hrane (EFSA) – Neobstoj – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1107/2009; Uredba Komisije št. 844/2012, člen 14(1))
(Glej točke od 89 do 93, 103, 104, 123 in 127.)
Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet – Uredba št. 1107/2009 – Obnovitev odobritve aktivne snovi – Diskrecijska pravica Komisije – Znanstvena pomoč, za katero se zaprosi pri Evropski agenciji za varnost hrane (EFSA) brez posebne pravne podlage – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 178/2002, člena 23(c) in 29(1)(a))
(Glej točko 230.)
Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet – Uredba št. 1107/2009 – Obnovitev odobritve aktivne snovi – Diskrecijska pravica Komisije – Merila presoje – Smernice, ki jih je sprejela Komisija – Zavezujoč učinek – Starost smernic, ki jih je treba posodobiti – Neobstoj vpliva
(Uredba Komisije št. 844/2012, člen 13(1))
(Glej točke 391, 393 in 401.)
Povzetek
Splošno sodišče je v okviru ničnostne tožbe, povezane z obnovitvijo odobritve aktivne snovi cipermetrin, pojasnilo pravila glede dopustnosti take tožbe, ki jo vloži nevladna organizacija na podlagi Uredbe št. 1367/2006, (
1
) in obseg diskrecijske pravice Evropske komisije kot nosilca obvladovanja tveganja ob upoštevanju previdnostnega načela.
Cipermetrin je insekticid, ki se uporablja v Evropski uniji in katerega uporaba v fitofarmacevtskih sredstvih je bila registrirana leta 2005. (
2
)
Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) je v postopku obnovitve odobritve cipermetrina v znanstvenem sklepu, ki ga je pripravila julija 2018, v zvezi s to aktivno snovjo opredelila štiri kritična področja, ki vzbujajo zaskrbljenost (critical areas of concern). Nato je septembra 2019 objavila izjavo o ukrepih za zmanjšanje tveganj za cipermetrin.
Na podlagi te ocene tveganja je Komisija 24. novembra 2021 sprejela Izvedbeno uredbo 2021/2049, (
3
) s katero je obnovila odobritev cipermetrina, skupaj z vrsto posebnih določb.
Tožeča stranka, okoljevarstvena organizacija Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), je 20. januarja 2022 Komisiji poslala zahtevo za notranjo revizijo (
4
) Izvedbene uredbe 2021/2049.
Komisija je s sklepom z dne 23. junija 2022 to zahtevo zavrnila.
Tožeča stranka je Splošnemu sodišču predlagala, naj ta zavrnilni sklep razglasi za ničen. V utemeljitev tožbe se je sklicevala na kršitev previdnostnega načela in obveznosti Unije, da zagotovi visoko raven varstva zdravja ljudi in varovanja okolja. Med drugim je trdila, da Komisija, ker je EFSA v zvezi s cipermetrinom opredelila nekatera kritična področja, ki vzbujajo zaskrbljenost, ne bi smela obnoviti odobritve te snovi. V tem okviru naj Komisija ne bi imela več nikakršne diskrecijske pravice in naj se v zvezi s tem ne bi mogla sklicevati na svojo vlogo nosilca obvladovanja tveganja.
Splošno sodišče je s sodbo tožbo v celoti zavrnilo.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je na prvem mestu navedlo procesna pojasnila glede obsega pravila o skladnosti med zahtevo za revizijo in ničnostno tožbo, vloženo zoper sklep, sprejet v odgovor na to zahtevo.
V zvezi s tem je opozorilo, da je taka ničnostna tožba dopustna le, če je vložena zoper odgovor na navedeno zahtevo in če se tožbeni razlogi, navedeni v podporo razglasitvi ničnosti, nanašajo posebej na ta odgovor.
Taka tožba ne more temeljiti na novih razlogih ali dokazih, ki niso navedeni v zahtevi za revizijo, saj bi bil v nasprotnem primeru obveznosti obrazložitve take zahteve odvzet njen polni učinek in spremenjen predmet postopka, ki je bil sprožen s to zahtevo. (
5
)
Vendar mora imeti po eni strani tožeča stranka na podlagi Uredbe št. 1367/2006 možnost, da v fazi tožbe pred Splošnim sodiščem navaja trditve, s katerimi s pravnega vidika izpodbija utemeljenost odgovora na svojo zahtevo za revizijo, če te trditve ne spreminjajo predmeta postopka, ki je bil sprožen s to zahtevo. Po drugi strani trditve, ki ni bila navedena v fazi zahteve za revizijo, ni mogoče šteti za novo, če pomeni le razširitev trditev, že izoblikovanih v okviru te zahteve, kar pomeni, da je dovolj tesno povezana s prvotno navedenimi tožbenimi razlogi ali očitki, da se lahko šteje, da izhaja iz običajnega razvoja razprave v postopku pred sodiščem.
Na drugem mestu je Splošno sodišče poudarilo, da je treba Komisiji za to, da lahko učinkovito uresničuje cilje, ki so ji določeni z Uredbo št. 1107/2009, priznati široko diskrecijsko pravico. To velja zlasti za odločitve na področju obvladovanja tveganja, ki jih mora sprejeti na podlagi navedene uredbe. (
6
)
Obvladovanje tveganja ustreza nizu ukrepanja, ki ga sprejme institucija, ki se mora soočiti s tveganjem, da bi ga pripeljala na raven, ki velja za sprejemljivo za družbo, v skladu s svojo obveznostjo, da na podlagi previdnostnega načela zagotovi visoko raven varovanja javnega zdravja, varnosti in okolja. (
7
)
To pomeni izvedbo predhodne ocene tveganja, v okviru katere se po eni strani znanstveno presodijo navedena tveganja na podlagi najboljših znanstvenih podatkov, ki so na voljo, po drugi strani pa se ugotovi, ali presegajo raven tveganja, ki velja za sprejemljivo za družbo, kar zahteva politično odločitev v obliki določitve ustrezne ravni varovanja za navedeno družbo.
Čeprav mora torej Komisija v okviru postopka obnovitve aktivnih snovi med drugim „upoštevati“ znanstveni sklep agencije EFSA, (
8
) jo kot nosilca obvladovanja tveganja ugotovitve te agencije ne zavezujejo. Takega upoštevanja namreč ni mogoče razlagati tako, da bi pomenilo obveznost Komisije, da v vseh točkah sledi sklepu agencije EFSA.
Kljub vsemu pa ostaja široka diskrecijska pravica Komisije kot nosilca obvladovanja tveganja omejena z nujnim upoštevanjem določb Uredbe št. 1107/2009, zlasti njenega člena 4 (
9
) v povezavi s Prilogo II k tej uredbi, in s previdnostnim načelom, na katerem temeljijo vse določbe te uredbe.
V teh okoliščinah lahko Komisija odobritev aktivne snovi obnovi le, če je zadostno dokazano, da kljub opredelitvi kritičnih področij, ki vzbujajo zaskrbljenost, ukrepi za zmanjšanje tveganja omogočajo ugotovitev, da so merila iz člena 4 Uredbe št. 1107/2009 izpolnjena. Tako je vloga Komisije prav to, da določi tveganja, ki so za družbo sprejemljiva, pri čemer je tolerančni prag v zvezi z varstvom okolja višji kot v zvezi z zdravjem ljudi ali živali, upoštevajo pa se tudi ukrepi za obvladovanje, s katerimi se ublažijo ugotovljena tveganja.
V obravnavani zadevi zgolj na podlagi dejstva, da je EFSA v svojem sklepu v zvezi s cipermetrinom opredelila štiri kritična področja, ki vzbujajo zaskrbljenost, še ni mogoče šteti, da Komisija ni imela več nobene diskrecijske pravice kot nosilec obvladovanja tveganja, če je ob tem zagotovila, da so bila merila, navedena v členu 4 Uredbe št. 1107/2009, izpolnjena. Drugače povedano, ni izključeno, da Komisija ob upoštevanju previdnostnega načela preveri, ali bi lahko postalo tveganje, če se naložijo nekateri ukrepi, sprejemljivo.
(
1
)	Uredba (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Unije (UL 2006, L 264, str. 13), zlasti na podlagi njenega člena 12.
(
2
)	Navedena snov je bila vključena v Prilogo I k Direktivi Sveta 91/414/EGS z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 11, str. 332) z Direktivo Komisije 2005/53/ES z dne 16. septembra 2005 o spremembi Direktive Sveta 91/414/EGS zaradi vključitve klorotalonila, klorotolurona, cipermetrina, daminozida in tiofanat-metila kot aktivnih snovi (UL 2005, L 241, str. 51).
(
3
)	Izvedbena uredba Komisije (EU) 2021/2049 z dne 24. novembra 2021 o obnovitvi odobritve aktivne snovi cipermetrin kot kandidatke za zamenjavo skladu z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet ter o spremembi Priloge k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 540/2011 (UL 2021, L 420, str. 6).
(
4
)	Na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006.
(
5
)	Sodba z dne 12. septembra 2019, TestBioTech in drugi/Komisija (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, točka 39).
(
6
)	Sodba z dne 17. maja 2018, Bayer CropScience in drugi/Komisija (T‑429/13 in T‑451/13, EU:T:2018:280, točka 143).
(
7
)	Sodbe z dne 12. aprila 2013, Du Pont de Nemours (France) in drugi/Komisija (T‑31/07, neobjavljena, EU:T:2013:167, točka 148); z dne 17. maja 2018, Bayer CropScience in drugi/Komisija (T‑429/13 in T‑451/13, EU:T:2018:280, točka 125), in z dne 17. marca 2021, FMC/Komisija (T‑719/17, EU:T:2021:143, točka 78).
(
8
)	V skladu s členom 14(1), drugi pododstavek, Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 844/2012 z dne 18. septembra 2012 o opredelitvi določb, potrebnih za izvedbo postopka podaljšanja odobritve aktivnih snovi, kot je določeno z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL 2012, L 252, str. 26).
(
9
)	V skladu s tem členom se lahko aktivna snov odobri le, če se dokaže, da so pogoji za odobritev iz odstavkov 2 in 3 tega člena izpolnjeni pri realnih pogojih uporabe. Domneva se, da so ti pogoji za odobritev izpolnjeni, kadar je bilo to ugotovljeno v zvezi z vsaj eno reprezentativno rabo vsaj enega fitofarmacevtskega sredstva, ki vsebuje to aktivno snov.