62019TJ0126
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
16 päivänä kesäkuuta 2021 (
*1
)
Ympäristö – Asetus (EU) N:o 517/2014 – Fluoratut kasvihuonekaasut – Fluorihiilivetyjen markkinoille saattamista koskevien kiintiöiden jakaminen – Lainvastaisuusväite – Asetuksen N:o 517/2014 16 artikla ja liitteet V ja VI – Syrjintäkiellon periaate – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑126/19,
Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji, kotipaikka Varsova (Puola), edustajanaan asianajaja A. Galos,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J.-F. Brakeland, A. Becker, K. Herrmann ja M. Jáuregui Gómez,
vastaajana,
jota tukevat
Euroopan parlamentti, asiamiehinään L. Visaggio, A. Tamás ja W. Kuzmienko,
ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään K. Michoel ja I. Tchórzewską,
väliintulijoina,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jossa vaaditaan kumoamaan komission 11.12.2018 tekemä päätös, jolla kantajalle myönnettiin 4096 hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen fluorihiilivetykiintiö vuodelle 2019,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Kanninen sekä tuomarit M. Jaeger (esittelevä tuomari) ja O. Porchia,
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta, asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
Asian tausta
1
Fluoratuista kasvihuonekaasuista ja asetuksen (EY) N:o 842/2006 kumoamisesta 16.4.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 517/2014 (EUVL 2014, L 150, s. 195) hyväksyttiin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi.
2
Asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan kehittyneiden maiden olisi vähennettävä vuoteen 2050 mennessä kasvihuonekaasupäästöjä 80–95 prosenttia vuoden 1990 tasoihin verrattuna, jotta maailmanlaajuinen ilmastonmuutos voidaan rajoittaa kahden celsiusasteen lämpötilan nousuun ja siten estää haitalliset ilmastovaikutukset.
3
Fluorihiilivedyt ovat yksi sellaisten fluorattujen kasvihuonekaasujen ryhmistä, joiden lämmitysvaikutus on huomattavasti suurempi kuin hiilidioksidin ja joita käytetään muun muassa jäädytys- ja ilmastointijärjestelmissä, aerosoleissa ja eristysvaahtojen valmistuksessa.
4
Asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan niiden fluorihiilivetyjen määrien, jotka voidaan saattaa markkinoille, asteittaista vähentämistä on pidetty tehokkaimpana ja kustannustehokkaimpana tapana vähentää näiden aineiden päästöjä pitkällä aikavälillä.
5
Tämän asteittaisen vähentämisen toteuttamiseksi asetuksessa N:o 517/2014 säädetään, että Euroopan komissio määrittää vuosittain enimmäismäärän niille fluorihiilivedyille, jotka voidaan saattaa unionin markkinoille, ja hiilidioksidiekvivalenttitonneina ilmaistavan kiintiön niille fluorihiilivedyille, jotka tuottajilla tai maahantuojilla on lupa saattaa markkinoille.
6
Tässä yhteydessä komissio on perustanut kyseisen asetuksen 17 artiklan mukaisesti sähköisen rekisterin fluorihiilivetyjen markkinoille saattamista koskeville kiintiöille (jäljempänä fluorihiilivetyrekisteri) ja huolehtii sen toiminnasta. Fluorihiilivetyjen markkinoilla toimivien tuottajien ja maahantuojien on rekisteröidyttävä tähän rekisteriin.
7
Kantaja, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji, on puolalainen yritys, joka rekisteröityi fluorihiilivetyrekisteriin 1.7.2014”uutena markkinatoimijana” eli asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä, joka ei ole ilmoittanut saattaneensa fluorihiilivetyjä markkinoille vuosien 2009 ja 2012 välisenä aikana ja jonka fluorihiilivetykiintiöt perustuvat yksinomaan sen komissiolle kyseisen säännöksen mukaisesti tekemiin vuosittaisiin ilmoituksiin.
8
Kantaja ilmoitti tarvitsevansa 298059 hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä vuodelle 2015, ja sille myönnettiin 65004 hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen kiintiö. Se ei kuitenkaan saattanut fluorihiilivetyjä markkinoille vuonna 2015.
9
Kantaja ilmoitti tarvitsevansa 320945 hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä vuodelle 2016, ja sille myönnettiin 47690 hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen kiintiö. Se ei kuitenkaan saattanut fluorihiilivetyjä markkinoille vuonna 2016.
10
Kantaja ilmoitti tarvitsevansa 221320 hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä vuodelle 2017, ja kantajan toimittamien tietojen mukaan sille myönnettiin 34690 hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen kiintiö. Sitä vastoin komission toimittamien tietojen mukaan kantajalle myönnettiin 34060 hiilidioksidiekvivalenttitonniin suuruinen kiintiö. Kantaja saattoi 34047 hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä markkinoille vuonna 2017.
11
Kantaja ilmoitti tarvitsevansa 218915 hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä vuodelle 2018, ja sille myönnettiin 11650 hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen kiintiö. Alustavien tietojen mukaan se saattoi 15884 hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä markkinoille vuonna 2018.
12
Kantaja ilmoitti tarvitsevansa 207433 hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä vuodelle 2019.
13
Kantajalle myönnettiin 11.12.2018 tehdyllä komission päätöksellä (jäljempänä riidanalainen päätös) 4096 hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen fluorihiilivetykiintiö vuodelle 2019. Päätöksestä ilmoitettiin kantajalle 12.12.2018 päivätyllä sähköpostilla.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
14
Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 21.2.2019 toimittamallaan kannekirjelmällä.
15
Komissio jätti vastineensa 29.5.2019.
16
Kantaja toimitti vastauskirjelmänsä 31.7.2019.
17
Komissio toimitti vastauskirjelmänsä 19.9.2019.
18
Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto, jotka hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia, jättivät väliintulokirjelmänsä 30.9.2019.
19
Komissio ilmoitti 14.10.2019, ettei sillä ollut esittää huomautuksia väliintulokirjelmistä. Kantaja otti kantaa kyseisiin kirjelmiin 25.10.2019.
20
Unionin yleinen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) esitti 25.5.2020 työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena kysymyksiä pääasian asianosaisille ja väliintulijoille.
21
Pääasian asianosaiset ja väliintulijat vastasivat unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin 10.7.2020.
22
Komissio otti kantaa kantajan vastaukseen 27.7.2020.
23
Kantaja otti kantaa komission vastauksiin 6.8.2020.
24
Unionin yleinen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) esitti 26.10.2020 työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena komissiolle uuden kysymyksen, johon tämä vastasi 9.11.2020.
25
Kantaja, jota unionin yleinen tuomioistuin oli kehottanut ottamaan kantaa komission vastaukseen, ei esittänyt siitä mitään huomautuksia.
26
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
”kumoaa – – asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan, joka on riidanalaisen päätöksen oikeusperusta, ja tämän seurauksena toteaa, että riidanalainen päätös on tältä osin virheellinen”
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
28
Väliintulijat vaativat, että kanne hylätään.
29
Koska asianosaiset eivät pyytäneet istunnon pitämistä, unionin yleinen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) päätti työjärjestyksensä 106 artiklan 3 kohdan mukaisesti ratkaista kanteen ilman asian käsittelyn suullista vaihetta.
Oikeudellinen arviointi
Kanteen kohde
30
Kanteessa esittämiensä vaatimusten mukaan kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin ”kumoaa – – asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan, joka on riidanalaisen päätöksen oikeusperusta, ja tämän seurauksena toteaa, että riidanalainen päätös on tältä osin virheellinen”.
31
Kannekirjelmästä kuitenkin ilmenee, että tämä vaatimus on, kuten komissio väittää vastineessaan, ymmärrettävä siten, että siinä vaaditaan kumoamaan riidanalainen päätös ja esitetään tässä tarkoituksessa SEUT 277 artiklan mukainen lainvastaisuusväite, joka koskee asetuksen N:o 517/2014 16 artiklaa.
Lainvastaisuusväitteen tutkittavaksi ottaminen
32
Komissio väittää, että kantajan lainvastaisuusväite on jätettävä tutkimatta. Tältä osin se väittää ensinnäkin, ettei kantaja ole riittävällä tavalla yksilöinyt säännöksiä, joita lainvastaisuusväite koskee, toiseksi, että kantaja vetosi asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 5 kohdan ja liitteen V lainvastaisuuteen ensimmäisen kerran unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa ja siten liian myöhään, kolmanneksi, että riidanalaisen päätöksen ja lainvastaisuusväitteen kohteena olevien säännösten välistä oikeudellista yhteyttä ei ole osoitettu, ja neljänneksi, että kantajalla ei ole oikeussuojan tarvetta siltä osin kuin lainvastaisuusväite koskee asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 ja 3 kohtaa.
33
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 277 artiklan nojalla pääasiassa liitännäisenä muun toimen riitauttamisen yhteydessä esitetty lainvastaisuusväite voidaan ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos riidanalaisella toimella on yhteys normiin, jonka väitettyyn lainvastaisuuteen vedotaan. Koska SEUT 277 artiklan tarkoituksena ei ole antaa jollekin asianosaiselle mahdollisuutta riitauttaa minkä tahansa yleisluontoisen toimen sovellettavuus minkä tahansa kanteen hyväksi, lainvastaisuusväitteen ulottuvuus on rajoitettava siihen, mikä on välttämätöntä riidan ratkaisemiseksi. Tästä seuraa, että yleisesti sovellettavaa toimea, jonka lainvastaisuuteen vedotaan, on sovellettava suoraan tai välillisesti kanteen kohteena olevassa asiassa ja riidanalaisen yksittäispäätöksen ja yleisluontoisen toimen välillä on oltava välitön oikeudellinen yhteys (ks. tuomio 30.4.2019, Wattiau v. parlamentti, T‑737/17, EU:T:2019:273, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin myös ilmenee, että SEUT 277 artiklaa on tulkittava riittävän laajasti, jotta voidaan varmistaa toimielinten yleisluontoisten toimien tehokas laillisuusvalvonta sellaisten henkilöiden hyväksi, jotka eivät voi nostaa suoraa kannetta tällaisia toimia vastaan. SEUT 277 artiklan soveltamisalan on siten ulotuttava sellaisiin toimielinten toimiin, joilla on ollut merkitystä kumoamiskanteen kohteena olevan päätöksen antamiselle sillä tavoin, että kyseinen päätös perustuu pääasiallisesti näihin toimiin, vaikka näitä toimia ei ole muodollisesti käytetty kyseisen päätöksen oikeudellisena perustana (ks. tuomio 30.4.2019, Wattiau v. parlamentti, T‑737/17, EU:T:2019:273, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lainvastaisuusväitettä tutkittaessa ei voida tehdä keinotekoista jakoa yhteen ja samaan järjestelmään sisältyvien sääntöjen välillä (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2020, komissio ja neuvosto v. Carreras Sequeros ym., C‑119/19 P ja C‑126/19 P, EU:C:2020:676, 76 kohta).
35
Tältä osin on todettava ensinnäkin, että kantaja on riittävän selvästi yksilöinyt säännökset, joiden lainvastaisuuteen se vetoaa.
36
Kuten nimittäin kantajan ensimmäisestä vaatimuksesta ilmenee, sen lainvastaisuusväite koskee asetuksen N:o 517/2014 16 artiklaa. On myös todettava, että asetuksen N:o 517/2014 16 artiklassa viitataan saman asetuksen liitteeseen V ja että sen liitteissä V ja VI puolestaan viitataan sen 16 artiklaan, joten lainvastaisuusväite on ymmärrettävä siten, että se kohdistuu kyseisen asetuksen 16 artiklaan, luettuna yhdessä sen liitteiden V ja VI kanssa. Kannekirjelmästä myös ilmenee selvästi, että kantaja väittää, että fluorihiilivetykiintiöiden jakojärjestelmä on lainvastainen muun muassa siksi, että sillä syrjitään yrityksiä, jotka eivät ole ilmoittaneet saattaneensa fluorihiilivetyjä markkinoille vuosien 2009 ja 2012 välisenä aikana (jäljempänä uudet toimijat), verrattuna yrityksiin, jotka ovat ilmoittaneet saattaneensa fluorihiilivetyjä markkinoille kyseisenä aikana (jäljempänä vakiintuneet yritykset). Näin kantaja viittaa asetuksen N:o 517/2014 16 artiklassa, luettuna yhdessä saman asetuksen liitteiden V ja VI kanssa, säädettyyn järjestelmään kokonaisuutena.
37
Tästä seuraa myös, että komission väite, jonka mukaan kantaja vetosi kyseisen järjestelmän tiettyjen säännösten lainvastaisuuteen vasta menettelyn myöhemmässä vaiheessa ja siten liian myöhään, ei perustu tosiseikkoihin.
38
Toiseksi lainvastaisuusväitteessä tarkoitettujen säännösten ja riidanalaisen päätöksen välisen yhteyden väitetystä puuttumisesta on todettava yhtäältä, että riidanalainen päätös tehtiin asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 5 kohdan nojalla, kantajan kyseisen asetuksen 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti tekemän ilmoituksen perusteella. Toisaalta kantajalle kyseisellä päätöksellä myönnetty kiintiö perustuu sekä uusien toimijoiden lukumäärään ja näiden pyytämien kiintiöiden suuruuteen että vakiintuneille yrityksille jaettujen kiintiöiden ja uusille toimijoille, joille riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana oli jo vahvistettu viitearvo, jaettujen kiintiöiden suuruuteen (ks. jäljempänä 57 kohta), joten riidanalainen päätös perustuu väistämättä suoraan tai välillisesti saman asetuksen 16 artiklassa ja liitteissä, joihin kyseisessä artiklassa viitataan, vahvistettuihin kiintiöiden jakosääntöihin kokonaisuutena.
39
Käsiteltävän asian olosuhteissa, joissa lainvastaisuusväitteen kohteena oleva järjestelmä muodostuu asetuksen N:o 517/2014 16 artiklassa ja sen liitteissä V ja VI vahvistettujen sääntöjen yhdistelmästä, unionin yleisen tuomioistuimen olisi keinotekoista tehdä jako kyseiseen järjestelmään sisältyvien eri säännösten välillä tutkiessaan lainvastaisuusväitettä.
40
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että lainvastaisiksi väitettyjen säännösten ja riidanalaisen päätöksen välillä on vaadittava yhteys.
41
Kolmanneksi kantajan väitetystä oikeussuojan tarpeen puuttumisesta on todettava, että komission väite perustuu siihen olettamaan, että asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 ja 3 kohta voidaan lainvastaisuusväitettä tutkittaessa erottaa kyseisen artiklan muista säännöksistä ja liitteistä, joihin siinä viitataan. Riittää, kun todetaan, että käsiteltävässä asiassa tämä olettama on virheellinen, kuten edellä tämän tuomion 38 ja 39 kohdasta ilmenee.
42
Jos sitä paitsi komission asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 kohdasta esittämät väitteet hyväksyttäisiin, SEUT 277 artikla menettäisi tehokkaan vaikutuksensa. Komissio nimittäin väittää, ettei kantajalle voitaisi myöntää mitään kiintiöitä siinä tapauksessa, että kyseinen säännös poistuisi oikeusjärjestyksestä, ja ettei kantajalla tällöin olisi myöskään intressiä vedota sen lainvastaisuuteen. Tällaisella näkemyksellä kuitenkin vietäisiin yksityisiltä mahdollisuus riitauttaa tietyssä säännöksessä tietyn oikeuden myöntämiselle asetettujen edellytysten lainmukaisuus.
43
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kantajan esittämä lainvastaisuusväite on otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
44
Käsiteltävässä kanteessa kantaja vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista. Tässä yhteydessä se esittää lainvastaisuusväitteen, joka koskee asetuksella N:o 517/2014 käyttöön otettua kiintiöiden jakojärjestelmää.
45
Lainvastaisuusväitteensä tueksi kantaja vetoaa kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista ja toinen perustelujen puutteellisuutta.
Syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
46
Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja väittää, että asetuksessa N:o 517/2014 vahvistetut kiintiöiden jakosäännöt ovat syrjintäkiellon periaatteen vastaisia, koska ne johtavat perusteettomaan erilaiseen kohteluun uusien toimijoiden ja vakiintuneiden yritysten välillä. Komissio, jota neuvosto ja parlamentti tukevat, kiistää kantajan väitteet.
47
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun yleinen periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Näin ollen on tutkittava ensiksi, kohdistuuko kantajan mainitsema erilainen kohtelu toisiinsa rinnastettaviin tapauksiin, seuraavaksi, aiheutuuko tästä erilaisesta kohtelusta haittaa, ja lopuksi, voidaanko tällaista kohtelua objektiivisesti perustella.
– Toisiinsa rinnastettavien tapausten erilainen kohtelu
49
Kantajan väitteestä, jonka mukaan uusia toimijoita kohdellaan syrjivästi vakiintuneisiin yrityksiin nähden, on muistutettava, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen erilaisen kohtelun vuoksi edellyttää, että kyseessä olevat tapaukset ovat toisiinsa rinnastettavissa, kun tarkastellaan näille tapauksille ominaisia seikkoja (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 25 kohta).
50
Oikeuskäytännön mukaan eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51
Käsiteltävässä asiassa on aluksi palautettava mieliin, miten asetuksella N:o 517/2014 käyttöön otettu fluorihiilivetykiintiöiden jakojärjestelmä toimii.
52
Komissio jakaa kullekin yritykselle vuosittain fluorihiilivetyjen markkinoille saattamista koskevat kiintiöt asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 5 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen VI kanssa, mukaisesti.
53
Yrityksille jaettavien kiintiöiden määrittämiseksi asetuksen N:o 517/2014 liitteessä VI erotetaan toisistaan yritykset, joilla on viitearvo, ja yritykset, joilla tätä arvoa ei ole.
54
Kullekin yritykselle, jolle on vahvistettu viitearvo, jaetaan asetuksen N:o 517/2014 liitteessä VI olevan 1 kohdan mukaisesti kiintiö, joka vastaa 89:ää prosenttia viitearvosta kerrottuna mainitun asetuksen liitteessä V kyseiselle vuodelle asetetulla prosenttiosuudella.
55
Sitä vastoin yrityksille, joille ei ole vahvistettu viitearvoa ja jotka ovat toimittaneet asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen, jaetaan kyseisen asetuksen liitteessä VI olevan 2 kohdan mukaisesti kiintiöt, jotka määritetään useista eri vaiheista koostuvalla laskelmalla.
56
Ensin määritetään näille yrityksille jaettavien fluorihiilivetyjen kokonaismäärä. Se saadaan vähentämällä yrityksille, joille on vahvistettu viitearvo, jaettujen kiintiöiden summa kyseisenä vuonna käytettävissä olevasta enimmäismäärästä, johon viitataan asetuksen N:o 517/2014 liitteessä V. Tämän jälkeen kullekin yritykselle jaetaan kiintiö, joka määräytyy kyseisen yrityksen pyytämän määrän, vielä käytettävissä olevan määrän ja muiden yritysten asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti toimittamien ilmoitusten lukumäärän ja merkityksen mukaan.
57
Toiseksi on todettava, että lähtökohtaisesti kaikille yrityksille voidaan vahvistaa viitearvo. Tämä arvo perustuu nimittäin siihen fluorihiilivetyjen määrään, jonka kyseinen yritys on aiemmin saattanut laillisesti unionin markkinoille tiettynä aikana, ja komissio vahvistaa sen täytäntöönpanosäädöksellä kolmeksi vuodeksi.
58
Asetuksen N:o 517/2014 ensimmäisen soveltamisvaiheen aikana ainoastaan vakiintuneille yrityksille vahvistettiin viitearvo, joka perustui kyseisen asetuksen 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti vuotuiseen keskiarvoon niistä fluorihiilivetyjen määristä, jotka ne olivat ilmoittaneet saattaneensa markkinoille vuosina 2009–2012.
59
Tätä varten komissio antoi 31.10.2014 täytäntöönpanopäätöksen 2014/774/EU, jossa säädettiin asetuksen N:o 517/2014 mukaisesta viitearvojen määrittämisestä 1.1.2015 ja 31.12.2017 väliselle ajalle kutakin tuottajaa tai maahantuojaa varten, joka on ilmoittanut fluorihiilivetyjen markkinoille saattamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 842/2006 mukaisesti (EUVL 2014, L 318, s. 28; jäljempänä 31.10.2014 annettu täytäntöönpanopäätös), ja viimeksi mainitulla asetuksella vahvistettiin viitearvot ainoastaan vakiintuneille yrityksille.
60
Asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 3 kohdan mukaisesti komissio on siitä lähtien laskenut kyseisten yritysten viitearvot joka kolmas vuosi uudelleen käyttäen perustana markkinoille laillisesti saatettujen fluorihiilivetyjen määrien vuotuista keskiarvoa.
61
Näin ollen komissio antoi 24.10.2017 täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2017/1984, jossa säädettiin asetuksen N:o 517/2014 mukaisesta viitearvojen määrittämisestä 1.1.2018 ja 31.12.2020 väliselle ajalle kutakin sellaista tuottajaa tai maahantuojaa varten, joka kyseisen asetuksen nojalla toimitettujen tietojen mukaan on laillisesti saattanut fluorihiilivetyjä markkinoille 1.1.2015 lähtien (EUVL 2017, L 287, s. 4; jäljempänä 24.10.2017 annettu täytäntöönpanopäätös).
62
31.10.2014 annetulla täytäntöönpanopäätöksellä vahvistettiin viitearvot ainoastaan vakiintuneille yrityksille, kun taas 24.10.2017 annetulla täytäntöönpanopäätöksellä vahvistettiin viitearvot sekä vakiintuneille yrityksille että sellaisille uusille toimijoille, jotka olivat toimittaneet asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ilmoitukset ja saattaneet fluorihiilivetyjä markkinoille kyseisenä aikana.
63
Kolmanneksi on todettava, että edellä esitetyn perusteella vakiintuneita yrityksiä ja uusia toimijoita kohdellaan keskenään eri tavalla.
64
Tältä osin on yhtäältä muistutettava, että ensimmäisellä kolmivuotiskaudella kaikille vakiintuneille yrityksille vahvistettiin asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen V ja sen liitteessä VI olevan 1 kohdan kanssa, mukaisesti kiintiöt, jotka vastasivat 89:ää prosenttia niiden fluorihiilivetyjen enimmäismäärästä, jotka voitiin saattaa unionin markkinoille kunakin vuotena, kun taas uusien toimijoiden käytettävissä oli tänä aikana vain 11 prosenttia kyseisestä määrästä.
65
Toisaalta on todettava, että vaikka uusilla toimijoilla on mahdollisuus saada viitearvo vahvistettaessa seuraavalle kolmivuotiskaudelle uusia viitearvoja, erilainen kohtelu on joka tapauksessa jatkuvaa tästä mahdollisuudesta huolimatta, kuten komission toimittamista tiedoista ja sen vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin esittämästä simulaatiosta ilmenee.
66
Vuonna 2015 jaetusta kokonaismäärästä (183,1 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia) 162,9 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia nimittäin jaettiin vakiintuneille yrityksille ja 20,1 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia uusille toimijoille. Vuonna 2016 jaetusta kokonaismäärästä (170,3 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia) 151,6 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia jaettiin vakiintuneille yrityksille ja 18,7 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia uusille toimijoille. Vuonna 2017 jaetusta kokonaismäärästä (170,3 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia), 151,4 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia jaettiin vakiintuneille yrityksille ja 18,9 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia uusille toimijoille, joilla ei vielä ollut viitearvoa. Vuonna 2018 jaetusta kokonaismäärästä (101,5 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia) 93,5 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia jaettiin kaikille yrityksille, joilla oli viitearvo (ja siitä 78,2 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia vakiintuneille yrityksille) ja 7,9 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia uusille toimijoille, joilla ei vielä ollut viitearvoa. Vuonna 2019 jaetusta kokonaismäärästä (100,3 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia) 91,1 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia jaettiin kaikille niille yrityksille, joilla oli viitearvo (ja siitä 78 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia vakiintuneille yrityksille) ja 9,1 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia uusille toimijoille, joilla ei vielä ollut viitearvoa. Lisäksi merkittävä osuus käytettävissä olevasta kokonaismäärästä pysyy vuosien kuluessa varattuna vakiintuneille yrityksille ja on edelleen noin 30 prosenttia vuonna 2030.
67
Neljänneksi, toisin kuin komissio, neuvosto ja parlamentti väittävät, asetuksen N:o 517/2014 tarkoituksen kannalta tarkasteltuna vakiintuneet yritykset ja uudet toimijat ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
68
Asetuksen N:o 517/2014 tarkoituksena on nimittäin ottaa käyttöön kiintiöjärjestelmä fluorihiilivetyjen saattamiseksi markkinoille.
69
Asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan sen tavoitteena on vähentää fluorihiilivetyjen päästöjä pitkällä aikavälillä vähentämällä asteittain niiden fluorihiilivetyjen määriä, jotka voidaan saattaa markkinoille.
70
Tämä tavoite on osa unionin politiikkaa, jolla pyritään rajoittamaan maailmanlaajuinen ilmastonmuutos kahden celsiusasteen lämpötilan nousuun ja siten estämään haitalliset ilmastovaikutukset, kuten asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee.
71
Nämä seikat huomioon ottaen vakiintuneet yritykset ja uudet toimijat ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
72
Sekä vakiintuneet yritykset että uudet toimijat tarvitsevat nimittäin kumpikin kiintiöitä saattaakseen fluorihiilivetyjä markkinoille.
73
Lisäksi kasvihuonekaasupäästöjen ilmastovaikutus on aivan sama riippumatta siitä, ovatko päästöt aiheutuneet vakiintuneen yrityksen vai uuden toimijan markkinoille saattamista fluorihiilivedyistä.
74
Komission väitteellä, jonka mukaan vakiintuneet yritykset ovat investointiensa ja perusteltujen odotustensa vuoksi eri tilanteessa kuin uudet toimijat, ei ole merkitystä määritettäessä sitä, ovatko tapaukset asetuksen N:o 517/2014 tarkoituksen kannalta tarkasteltuina rinnastettavissa toisiinsa.
75
Sama pätee komission väitteeseen, jonka mukaan fluorihiilivetypäästöjen asteittaista vähentämistä koskevan tavoitteen kannalta uudet toimijat ovat eri tilanteessa kuin vakiintuneet yritykset, koska ensin mainittujen tapauksessa kyse on uuden toiminnan aloittamisesta ja jälkimmäisten tapauksessa jo aiemmin harjoitetun toiminnan jatkamisesta.
76
Tällä erolla, johon komissio viittaa, ei nimittäin ole merkitystä määritettäessä sitä, ovatko kyseiset tilanteet toisiinsa rinnastettavissa. Asetuksen N:o 517/2014 tarkoituksena on ottaa käyttöön fluorihiilivetyjen markkinoille saattamista koskeva kiintiöjärjestelmä, jotta fluorihiilivetypäästöjen asteittaista vähentämistä koskeva tavoite saavutetaan. Käytettävissä olevan enimmäismäärän ja sen asteittaisen vähentämisen kannalta tarkasteltuna vakiintuneet yritykset ja uudet toimijat ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
77
Näin ollen on pääteltävä, että vakiintuneet yritykset ja uudet toimijat ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa ja että niitä kohdellaan eri tavalla, kun kiintiöiden jakosääntöjä tarkastellaan yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kannalta.
78
Kantaja ei – etenkään siltä osin kuin on kyse Keski- tai Itä-Euroopan jäsenvaltioiden pk-yrityksistä – sitä vastoin esitä yhtään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin todeta, että kyseinen kiintiöiden jakojärjestelmä merkitsee välillistä syrjintää kyseisiä yrityksiä kohtaan.
79
Siltä osin kuin kantaja väittää, että erilainen kohtelu ilmenee kolmen toimijaryhmän eli vakiintuneiden yritysten, sellaisten uusien toimijoiden, joille on vahvistettu viitearvo vuosiksi 2018–2020, ja sellaisten uusien toimijoiden, joilla ei vielä ole viitearvoa, välillä eikä kahden toimijaryhmän välillä, on todettava, että kantaja viittaa samassa yhteydessä ”kahden eri sääntelykeinon” käyttöön ottamiseen asetuksella N:o 517/2014 ja tekee eron vakiintuneiden yritysten ja uusien toimijoiden tilanteiden välillä sen mukaan, onko näille vahvistettu viitearvo vai ei. Kantajan väitteet on näin ollen ymmärrettävä siten, että ne koskevat yksinomaan väitettyä syrjintää vakiintuneiden yritysten ja uusien toimijoiden välillä.
80
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että vakiintuneita yrityksiä ja uusia toimijoita kohdellaan keskenään eri tavalla, vaikka ne ovat asetuksen N:o 517/2014 tarkoituksen ja sen tavoitteen kannalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
– Toisiinsa rinnastettavien tilanteiden erilaisesta kohtelusta aiheutuva haitta
81
Oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta unionin lainsäätäjää voitaisiin moittia yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisesta, tämän on pitänyt kohdella toisiinsa rinnastettavia tapauksia eri tavalla, minkä vuoksi tietyille henkilöille aiheutuu haittaa muihin verrattuna (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82
Käsiteltävässä asiassa komissio ei kiistä, että uusien toimijoiden ja vakiintuneiden yritysten välisestä erilaisesta kohtelusta aiheutuu haittaa ensin mainituille. Tällaisen haitan osoittamiseksi on joka tapauksessa riittävää viitata edellä tämän tuomion 63–66 kohdassa mainittuihin seikkoihin.
83
Näin ollen on todettava, että vakiintuneiden yritysten ja uusien toimijoiden välisestä erilaisesta kohtelusta aiheutuu haittaa jälkimmäisille.
– Toisiinsa rinnastettavien tapausten erilaisen kohtelun oikeuttaminen
84
Kantajan mukaan vakiintuneiden yritysten ja uusien toimijoiden välinen erilainen kohtelu on mielivaltaista eikä sitä voida mitenkään perustella. Tässä yhteydessä kantaja väittää muun muassa, että unionin lainsäätäjä vahvisti kiintiöiden jakosuhteen arvioimatta tietoja riittävällä tavalla tai että se ei ainakaan tuonut esiin kyseisiä tietoja. Käyttöön otettu järjestelmä johtaa käytännössä ”valtavaan epäsuhtaan” kiintiöiden jakamisessa. Uusien toimijoiden lukumäärän kasvu pahentaa syrjintää entisestään, koska vakiintuneet yritykset voivat saada merkittäviä tuloja kiintiöidensä myynnistä ja myös hankkia itselleen kiintiöitä varannosta.
85
Komissio, jota neuvosto ja parlamentti tukevat, kiistää kantajan väitteet.
86
Erilainen kohtelu on perusteltua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään nähden (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
87
Koska kyseessä on unionin lainsäädäntötoimi, on muistutettava, että unionin lainsäätäjän on osoitettava sellaisten objektiivisten perusteiden olemassaolo, jotka esitetään perusteluksi, ja esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat seikat, jotta tämä voi tarkistaa kyseisten perusteiden olemassaolon (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88
Oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjällä on sen käyttäessä sille myönnettyä toimivaltaa laaja harkintavalta, kun sen toimintaan liittyy poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekeminen ja kun sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Kun lisäksi sitä pyydetään luomaan monitahoinen järjestelmä tai uusimaan sellaista rakenteellisesti, se saa toimia vaiheittain ja muun muassa toimia saadun kokemuksen perusteella (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
89
Jopa silloin, kun unionin lainsäätäjällä on tällainen harkintavalta, sen on kuitenkin perustettava valintansa objektiivisiin ja asianomaisen lainsäädännön päämäärän kannalta tarkoituksenmukaisiin perusteisiin, ja sen on otettava huomioon kaikki tosiseikat sekä kyseessä olevan toimen toteuttamishetkellä käytettävissä olevat tekniset ja tieteelliset tiedot (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
90
Tältä osin on täsmennettävä, että unionin lainsäätäjällä oleva laaja harkintavalta, joka merkitsee sitä, että tuomioistuimet voivat valvoa sen käyttöä rajallisesti, ei myöskään koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta vaan tietyssä laajuudessa myös toimen perustana olevien seikkojen toteamista (ks. tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto, C‑482/17, EU:C:2019:1035, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
91
Tällainen tuomioistuinvalvonta – vaikka sen laajuutta on rajoitettu – edellyttää sitä, että unionin toimielimet kyseessä olevan toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä. Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä tuottamaan ja esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla perustiedot, jotka oli otettava huomioon kyseessä olevan toimen riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustuu (ks. tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto, C‑482/17, EU:C:2019:1035, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
92
Harkintavaltaansa käyttäessään unionin lainsäätäjän on päätavoitteen lisäksi otettava täysimääräisesti huomioon esillä olevat intressit. Erilaisiin mahdollisiin toimenpiteisiin liittyviä velvoitteita tutkittaessa on katsottava, että jos tavoitteet ovat niin tärkeitä, että niillä voidaan perustella jopa huomattavatkin epäedulliset taloudelliset seuraukset tietyille toimijoille, unionin lainsäätäjän harkintavallan käyttö ei saa johtaa muista niin ikään näihin päämääriin soveltuvista toimenpiteistä aiheutuvia tuloksia selvästi vähemmän tarkoituksenmukaisiin tuloksiin (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
93
Näin ollen sen määrittämiseksi, voidaanko käsiteltävässä asiassa todettua erilaista kohtelua pitää perusteltuna, on ensin tutkittava, perustuuko unionin lainsäätäjän arviointi asianmukaisten tietojen tarkasteluun ja onko vakiintuneiden yritysten ja uusien toimijoiden väliselle erilaiselle kohtelulle objektiiviset ja asianomaisen lainsäädännön päämäärän kannalta tarkoituksenmukaiset perusteet.
94
Tältä osin on todettava, että asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 1 kohdan mukaan erilainen kohtelu perustuu siihen, onko yritys ilmoittanut tietyistä fluoratuista kasvihuonekaasuista 17.5.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 842/2006 (EUVL 2006, L 161, s. 1), joka koskee fluorihiilivetyjen markkinoille saattamista vuosina 2009–2012, 6 artiklassa tarkoitetut tiedot. Yritysten on tapauksen mukaan noudatettava joko asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 1 kohdassa tai sen 2 kohdassa tarkoitettua järjestelmää.
95
Seikat, joihin unionin lainsäätäjä tukeutui, ja tehtyihin valintoihin johtaneet syyt ilmenevät asetuksen N:o 517/2014 syntyhistoriasta.
96
Fluoratuista kasvihuonekaasuista 7.11.2012 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusehdotuksesta (COM/2012/643 final – 2012/0305 (COD), jäljempänä asetusehdotus) nimittäin ilmenee, että komissio tukeutui yksiköidensä 7.11.2012 laatimaan työasiakirjaan Impact Assessment – Review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases, SWD(2012) 364 final (Vaikutustenarviointi – tietyistä fluoratuista kasvihuonekaasuista annetun asetuksen (EY) N:o 842/2006 arviointi, jäljempänä vaikutustenarviointi), joka oli kyseisen ehdotuksen liitteessä.
97
Kuten vaikutustenarvioinnin 2 kohdasta ilmenee ja kuten asetusehdotuksen 2 kohdassa muistutetaan, komissio keräsi runsaasti teknisiä neuvoja erinäisistä asiantuntijatutkimuksista sekä asetuksen N:o 842/2006 tarkistamista koskevasta kattavasta valmistelevasta tutkimuksesta. Tutkimusta varten pyydettiin neuvoja ja teknistä apua 47‑jäseniseltä asiantuntijaryhmältä, jossa oli mukana eri toimialojen, jäsenvaltioiden ja kansalaisjärjestöjen edustajia. Yhteinen tutkimuskeskus (YTK) teki lisäksi toimintavaihtoehdoista makrotaloudellisen analyysin.
98
Kyseisistä asiakirjoista myös ilmenee, että komissio järjesti laajan sidosryhmien kuulemisen, johon sisältyi kolmikuukautinen julkinen verkkokuuleminen 26.9.–19.12.2011. Verkkokuulemiseen vastanneista 261 sidosryhmästä 164 oli organisaatioita, ja niistä 75 prosentin toiminta liittyi teollisuuteen. Kuulemiseen osallistuneista 161 sidosryhmästä vähintään 47 edusti pk-yritysten näkemyksiä.
99
Lisäksi kyseisistä asiakirjoista ilmenee, että komissio järjesti 13.2.2012 Brysselissä (Belgia) avoimen sidosryhmien kuulemisen, johon osallistui yli 130 teollisuuden, jäsenvaltioiden, kansalaisjärjestöjen ja Euroopan parlamentin edustajaa. Tässä kokouksessa osallistujilla oli tilaisuus antaa palautetta ja ilmaista näkemyksensä eri toimintavaihtoehdoista.
100
Syyt siihen, miksi unionin lainsäätäjä päätyi siihen, että kiintiöt jaetaan lähtökohtaisesti markkinoille aiemmin saatettujen fluorihiilivetyjen määrien perusteella, ilmenevät erityisesti vaikutustenarvioinnin sivuilta 164–166.
101
Ensinnäkin vaikutustenarvioinnista ilmenee, että tarkasteltuaan vaihtoehtoina kiintiöiden huutokauppaamista ja kiintiöiden maksutta jakamista unionin lainsäätäjä päätti valita näistä vaihtoehdoista jälkimmäisen.
102
Yhtäältä se katsoi, että huutokauppaaminen oli markkinoiden kokoon nähden suhteeton ratkaisu. Toisaalta se totesi, että markkinat olivat erittäin keskittyneet, mikä voisi haitata huutokauppajärjestelmän asianmukaista toimintaa.
103
Siltä osin kuin on kyse unionin lainsäätäjän tekemistä valinnoista, vaikutustenarvioinnista ilmenee myös, että tarkasteltuaan vaihtoehtoina kiintiöiden jakamista hakemuksesta ja kiintiöiden jakamista aiempien päästöjen perusteella se päätti lähtökohtaisesti valita näistä vaihtoehdoista jälkimmäisen.
104
Tältä osin unionin lainsäätäjä nojautui, kuten myös vaikutustenarvioinnista ilmenee, otsonikerrosta heikentäville aineille perustetusta kiintiöjärjestelmästä saatuun kokemukseen. Tämän kokemuksen mukaan joillakin ilmoituksia toimittaneilla yrityksillä oli taipumus liioitella tarpeitaan niiden yritysten vahingoksi, joiden toimittamat ilmoitukset olivat todenmukaisempia. Näin ollen katsottiin, että ”liioiteltujen ilmoitusten yleistyminen” uhkasi häiritä kiintiöiden jakojärjestelmän asianmukaista toimintaa.
105
Kiintiöiden jakosuhteesta on lopuksi todettava, että asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenee, että erilainen kohtelu on seurausta unionin lainsäätäjän periaatteellisesta valinnasta käyttää kiintiöiden jakamisen perustana viitekaudella eli vuosina 2009–2012 markkinoille saatettuja fluorihiilivetyjen määriä ja varata 11 prosenttia kokonaisenimmäismäärästä uusille toimijoille, ”jottei – – suljettaisi järjestelmän ulkopuolelle” pieniä yrityksiä, ”jotka eivät viitekaudella ole saattaneet markkinoille yli yhtä tonnia fluorattuja kasvihuonekaasuja”.
106
Kuten vaikutustenarvioinnista ilmenee, tältä osin komissio totesi fluorihiilivetyjen markkinoilla toimivien yritysten asetuksen N:o 842/2006 mukaisesti vuosien 2007 ja 2011 väliseltä ajalta toimittamien tietojen perusteella, että kun otettiin huomioon irtotavarana käsiteltävien fluorihiilivetyjen markkinoiden kypsyys, 5 prosentin osuus historiallisesta viitearvosta pitäisi riittää uusien toimijoiden tarpeisiin.
107
Komission ehdottamasta jakosuhteesta käytiin keskusteluja lainsäädäntöprosessin aikana. Lainsäädäntömenettelyn kuluessa jäsenvaltiot nimittäin keskustelivat neuvostossa uusille toimijoille tarkoitetun varannon suuruudesta ja tarkastelivat sen korottamista 15–20 prosenttiin fluorihiilivetyjen kokonaismäärästä. Tässä yhteydessä ympäristöasioista vastaava työryhmä piti 13.9.2013 kokouksen, jossa oli tarkoitus pyytää jäsenvaltioita esittämään kantansa muun muassa uusille toimijoille tarkoitetun varannon asianmukaisesta määrästä. Näiden keskustelujen jälkeen päästiin yksimielisyyteen asetuksessa N:o 517/2014 vahvistetusta kiintiöiden jakosuhteesta.
108
Edellä esitetyn perusteella kantajan väitteet eivät voi menestyä.
109
Yhtäältä kantajan väitettä, jonka mukaan unionin lainsäätäjän olisi pitänyt noudattaa hiilidioksidin päästöoikeuksien markkinoilla käytettyä järjestelmää, mikä olisi estänyt fluorihiilivetyjen markkinoiden nykyiset väitetyt johdannaisvaikutukset, ei ole perusteltu mitenkään.
110
Toisaalta kantajan väite, jonka mukaan kiintiöiden jakosuhde on mielivaltainen ja unionin lainsäätäjä vahvisti sen tekemättä tarvittavia arviointeja tai tukeutumatta asiaankuuluviin tietoihin, ei pidä paikkaansa, kuten edellä tämän tuomion 105–107 kohdasta ilmenee. Lisäksi on todettava, että jakosuhteen vahvistaminen perustuu poliittiseen valintaan, käsiteltävässä asiassa arvioon siitä, minkä suuruinen osuus kiintiöistä tarvitaan sen varmistamiseksi, että uusilla toimijoilla on riittävä pääsy fluorihiilivetyjen markkinoille, ja oikeuskäytännössä annetaan unionin lainsäätäjälle laaja harkintavalta sen tehdessä tällaisia valintoja.
111
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että unionin lainsäätäjän valinta tehdä ero vakiintuneiden yritysten ja uusien toimijoiden välillä perustuu asianmukaisten tietojen tarkasteluun ja että tälle erilaiselle kohtelulle on objektiiviset ja kiintiöiden jakojärjestelmän asianmukaisen toiminnan ja uusien toimijoiden riittävän markkinoillepääsyn turvaamisen kannalta tarkoituksenmukaiset perusteet.
112
Toiseksi erilaisen kohtelun perusteltavuutta tutkittaessa on edellä tämän tuomion 86 ja 92 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti selvitettävä, onko erilainen kohtelu oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään nähden ja ylittikö unionin lainsäätäjä siten harkintavaltansa, kun se ei ottanut huomioon kyseessä olevia intressejä tai kun se sääti toimenpiteistä, jotka johtivat selvästi muista niin ikään näihin päämääriin soveltuvista toimenpiteistä aiheutuvia tuloksia selvästi vähemmän tarkoituksenmukaisiin tuloksiin.
113
Tältä osin on todettava, että unionin lainsäätäjä otti huomioon uusien toimijoiden intressit, kun se järjesti niille varannon, jonka osuus ensimmäisellä kolmivuotisella kiintiöiden jakokaudella oli 11 prosenttia käytettävissä olevista fluorihiilivetyjen määristä.
114
Kantaja kuitenkin katsoo, ettei vakiintuneiden yritysten ja uusien toimijoiden välinen erilainen kohtelu ole oikeasuhteista, koska unionin lainsäätäjä ylitti harkintavaltansa kasatessaan haitat uusille toimijoille.
115
Kantajan mukaan uudet toimijat ovat nimittäin monessa suhteessa muita epäedullisessa asemassa.
116
Ensinnäkin uusien toimijoiden lukumäärä kasvaa koko ajan, minkä seurauksena kunkin uuden toimijan käytettävissä oleva määrä pienenee suhteellisesti. Vakiintuneiden yritysten käytettävissä oleviin määriin markkinoilla toimivien yritysten lukumäärän kasvu ei sitä vastoin vaikuta mitenkään.
117
Toiseksi uudet toimijat eivät voi millään tavoin ennakoida määrää, josta tulevat kiintiöt jaetaan, minkä vuoksi niiden on erittäin vaikea suunnitella toimintaansa. Vakiintuneet yritykset sitä vastoin tietävät tarkasti, minkä verran fluorihiilivetyjä ne voivat saattaa markkinoille vuoteen 2030 asti.
118
Kolmanneksi vakiintuneet yritykset voivat hankkia merkittäviä tuloja kiintiöidensä ”myynnistä” uusien toimijoiden vahingoksi, mikä myös osoittaa, että vakiintuneille yrityksille jaettavat määrät ovat ylimitoitettuja.
119
Neljänneksi, toisin kuin asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan, vakiintuneet yritykset voivat hankkia itselleen kiintiöitä varannosta, mikä pahentaa entisestään uusiin toimijoihin kohdistuvaa syrjintää.
120
Viidenneksi erilainen kohtelu on erityisen vakavaa siksi, että uudet toimijat eivät tosiasiallisesti voi käyttää niille jaettuja kiintiöitä. Fluorihiilivetyjä on nimittäin käytännössä mahdotonta tuoda maahan kontin kokonaiskapasiteetin alittavina määrinä. Uusille toimijoille jaetut fluorihiilivetyjen määrät eivät kuitenkaan ole riittävän suuria, jotta fluorihiilivetyjä voitaisiin tuoda maahan määrinä, jotka riittäisivät täyttämään kontin.
121
Nämä väitteet eivät voi menestyä.
122
Ensinnäkin on todettava, että asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 3 kohdan mukaan uusille toimijoille vahvistetaan viitearvot niiden fluorihiilivetyjen määrien perusteella, jotka on saatettu laillisesti unionin markkinoille viitekauden aikana.
123
Tulevaisuudessa nämä yritykset eivät enää saa kiintiöitä pelkästään asetuksen N:o 517/2014 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti tekemissään ilmoituksissa pyytämiensä määrien perusteella, vaan kiintiöt jaetaan kullekin yritykselle määritetyn viitearvon mukaisesti. Haitat, joihin kantaja vetoaa, ovat siten ainoastaan ohimeneviä. Sitä paitsi kantajalle itselleenkin olisi voitu vahvistaa viitearvo 24.10.2017 annetulla täytäntöönpanopäätöksellä, jos se olisi saattanut fluorihiilivetyjä markkinoille sille vuosina 2015 ja 2016 jaettujen kiintiöiden mukaisesti.
124
Lisäksi on korostettava kiintiöiden jaon tulevaa kehitystä. Tältä osin komission vastauksessa unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin esitetystä simulaatiosta saaduista tiedoista, joita kantaja ei ole kiistänyt, ilmenee, että varannosta jaettavien kiintiöiden osuus kasvaa jatkuvasti vuosien kuluessa. Vuonna 2030 kaikkien yritysten käytettävissä olevasta kokonaismäärästä 40–55 prosenttia jaetaan varannosta. Samalla vakiintuneille yrityksille varattujen määrien osuus vähenee koko ajan niin, että sen on tarkoitus supistua 89 prosentista vuonna 2015 noin 33 prosenttiin vuonna 2030.
125
Lisäksi on epäasianmukaista moittia unionin lainsäätäjää siitä, että asetuksella N:o 517/2014 käyttöön otettu kiintiöiden jakojärjestelmä on ristiriidassa kyseisen asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappaleen kanssa.
126
On nimittäin muistutettava, että asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan 11 prosenttia kokonaisenimmäismäärästä oli tarkoitus varata uusille toimijoille ”alkuvaiheessa”. Saman asetuksen liitteessä VI olevasta 3 kohdasta kuitenkin ilmenee, että vakiintuneiden yritysten kyseisen asetuksen 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti toimittamissa ilmoituksissa pyytämät määrät jaettiin vuosien 2015 ja 2017 välisenä aikana vasta sen jälkeen, kun uudet toimijat olivat saaneet kiintiönsä, mikä tarkoittaa nimenomaan sitä, että ensimmäisen kolmivuotiskauden aikana 11 prosentin varanto oli kokonaisuudessaan uusien toimijoiden käytettävissä.
127
Kiintiöiden ”myynnistä” hankittuja tuloja koskevasta väitteestä on todettava, että komission vastauksessa unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin annetuista tiedoista ilmenee kiistatta, että vakiintuneet yritykset ovat vuosittain siirtäneet merkittävän prosenttiosuuden niille jaettuja kiintiöitä toisille. Esimerkiksi vuonna 2017 vakiintuneille yrityksille jaettiin 151,4 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia fluorihiilivetyjä, joista 63,1 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia ne siirsivät toisille.
128
Komissio kuitenkin väittää, eikä kantaja ole tätä kiistänyt, että suurin osa kyseisistä siirroista tapahtui samaan ryhmään kuuluvien yritysten välillä ja että ainoastaan murto-osa niistä koski uusia yrityksiä.
129
Näin ollen kantajan väite, jonka mukaan vakiintuneiden yritysten ryhmä hyötyi, toisin kuin uusien toimijoiden ryhmä, kiintiöiden ”myynnistä” saaduista tuloista, ei voi menestyä.
130
Myöskään väitettä, jonka mukaan kontteja on käytännössä vaikea saada täyteen, koska uusille toimijoille jaetut kiintiöt ovat liian pieniä, ei voida hyväksyä.
131
Yhtäältä se mahdollisuus, että myönnetty kiintiö ei ole riittävän suuri, jotta fluorihiilivetyjä voitaisiin tuoda maahan määrinä, jotka riittäisivät täyttämään kontin, on paitsi hypoteettinen myös erittäin satunnainen, joten unionin lainsäätäjää ei voida moittia siitä, ettei se ottanut huomioon tätä mahdollisuutta. Toisaalta ja joka tapauksessa komissio väittää, eikä kantaja ole tätä kiistänyt, että useat yritykset, joiden kiintiöt ovat määrällisesti pieniä, voivat keskenään yhdistää nämä määrät saadakseen kokoon kontin täyttämiseen teknisesti vaadittavan vähimmäismäärän.
132
Uusien toimijoiden lukumäärästä on todettava, että se on kiistatta kasvanut voimakkaasti, minkä seurauksena kunkin uuden toimijan käytettävissä oleva fluorihiilivetyjen määrä on suhteellisesti pienentynyt, kun taas vakiintuneiden yritysten käytettävissä oleviin määriin uusien toimijoiden lukumäärän kasvu ei ole vaikuttanut mitenkään.
133
Toisin kuin kantaja väittää, tämä vaikutus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että unionin lainsäätäjä on ylittänyt laajan harkintavaltansa.
134
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että edellä tämän tuomion 92 kohdassa mainittujen periaatteiden mukaan sitä, että tietyille yritysryhmille koituu epäedullisia taloudellisia seurauksia, voidaan perustella ympäristönsuojelua ja erityisesti fluorihiilivetypäästöjen määrän asteittaista vähentämistä koskevalla tavoitteella.
135
Toiseksi sen seikan, että uusien toimijoiden käytettävissä olevat fluorihiilivetyjen määrät pienenevät sitä mukaa kuin näiden toimijoiden lukumäärä kasvaa, merkitystä vähentävät seuraavat kaksi seikkaa.
136
Yhtäältä, kuten edellä tämän tuomion 57 kohdassa muistutetaan, uusille toimijoille voidaan vahvistaa viitearvot ja ne voivat sillä perusteella saada kiintiöitä, jotka eivät siten enää määräydy uusien toimijoiden kasvavan lukumäärän mukaan.
137
Toisaalta, kuten edellä tämän tuomion 124 kohdassa todetaan, varannosta jaettavien ja siten uusien toimijoiden käytettävissä olevien fluorihiilivetyjen määrien osuus kasvaa koko ajan vuosien kuluessa, kun taas vakiintuneille yrityksille jaettavien määrien osuus pienenee jatkuvasti.
138
Kolmanneksi edellä 89 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjän on otettava huomioon kaikki tosiseikat sekä kyseessä olevan toimen toteuttamishetkellä käytettävissä olevat tekniset ja tieteelliset tiedot.
139
Kantaja ei kuitenkaan ole väittänyt, että unionin lainsäätäjä tiesi tai sen olisi pitänyt tietää asetuksen N:o 517/2014 antamisajankohtana, että uusien toimijoiden lukumäärä kasvaa huomattavasti.
140
Neljänneksi, koska varannossa käytettävissä olevalle fluorihiilivetyjen määrälle on asetettu enimmäismäärä, uusien toimijoiden lukumäärän kasvusta seuraa väistämättä, että kunkin uuden toimijan käytettävissä oleva määrä pienenee sitä mukaa kuin uusien toimijoiden lukumäärä kasvaa.
141
Yhtäältä, kuten edellä tämän tuomion 111 kohdasta ilmenee, kantaja ei ole onnistunut kyseenalaistamaan sitä, että asetuksella N:o 517/2014 käyttöön otettu kiintiöiden jakojärjestelmä on seurausta unionin lainsäätäjän tekemästä valinnasta, joka perustuu objektiivisiin ja tarkoituksenmukaisiin perusteisiin.
142
Toisaalta kantaja ei, lukuun ottamatta sitä perustelematonta väitettä, jonka mukaan unionin lainsäätäjän olisi pitänyt ottaa käyttöön samanlainen järjestelmä kuin se, joka on käytössä hiilidioksidin päästöoikeuksien markkinoilla, ole millään tavoin pyrkinyt osoittamaan, että unionin lainsäätäjällä oli mahdollisuus toteuttaa vähemmän rajoittavia mutta yhtä tehokkaita vaihtoehtoisia toimenpiteitä, sen toteen näyttämiseksi, että unionin lainsäätäjä ylitti laajan harkintavaltansa.
143
Näin ollen on todettava, että uusien toimijoiden lukumäärän kasvusta kyseisille toimijoille aiheutuneet haitat eivät merkitse sitä, että unionin lainsäätäjä on ylittänyt laajan harkintavaltansa.
144
Edellä esitetyn perusteella kantajan esittämien eri väitteiden tarkastelusta ei voida päätellä, että unionin lainsäätäjä ylitti laajan harkintavaltansa, kun se sääti toimenpiteistä, jotka johtivat muista niin ikään näihin päämääriin soveltuvista toimenpiteistä aiheutuvia tuloksia selvästi vähemmän tarkoituksenmukaisiin tuloksiin.
145
Näin ollen on todettava, että vakiintuneiden yritysten erilainen kohtelu uusiin toimijoihin nähden on oikeasuhteista ja perusteltua. Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskeva kanneperuste
146
Toisessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että unionin lainsäätäjä ei ole perustellut asianmukaisesti fluorihiilivetykiintiöiden jakosääntöjä.
147
Tämä kanneperuste, jonka tueksi ei esitetä mitään perusteluja, ei voi menestyä.
148
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että toimivaltainen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa (ks. tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
149
Lisäksi perusteluja koskevaa vaatimusta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut SEUT 296 artiklan mukaiset vaatimukset, on otettava huomioon toimenpiteen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
150
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä myös ilmenee, että perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseessä olevan toimen luonteesta ja, silloin kun kyseessä ovat soveltamisalaltaan yleiset toimet, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen toteuttamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään. Unionin tuomioistuin on jo tässä yhteydessä erityisesti todennut, että olisi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen, jos riidanalaisesta toimesta käy pääosin ilmi toimielimen tavoittelema päämäärä (ks. tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan kalastuskiintiö), C‑611/17, EU:C:2019:332, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
151
Lisäksi oikeuskäytännöstä käy ilmi, että vaikutustenarvioinnin sisältämät seikat voidaan ottaa huomioon sen arvioimiseksi, onko toimen laatija täyttänyt perusteluvelvollisuutensa (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑358/14, EU:C:2016:323, 123 ja 124 kohta ja tuomio 22.11.2018, Swedish Match, C‑151/17, EU:C:2018:938, 80 kohta).
152
Sitä vastoin on muistutettava, että silloin, kun unionin toimielimillä on laaja harkintavalta, ja erityisesti silloin, kun ne joutuvat tekemään luonteeltaan muiden muassa poliittisia valintoja ja suorittamaan monitahoisia arviointeja, harkintavallan käytön taustalla olevien arviointien tuomioistuinvalvonnassa on tarkastettava, ettei niissä ole ilmeisiä virheitä (ks. tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
153
Vaikka siis toimielinten laajan harkintavallan käyttöön on kohdistettava suppeaa tuomioistuinvalvontaa, jonka tarkoituksena on tarkastaa muun muassa, että perustelut ovat riittävät ja ettei ole tapahtunut ilmeisiä arviointivirheitä (tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 96 kohta), tämän perustelujen suppean valvonnan on kuitenkin oltava tehokasta.
154
Käsiteltävässä asiassa, joka koskee talouden toimijoiden välistä erilaista kohtelua kiintiöiden jaossa, on todettava, että sekä syyt, joiden vuoksi unionin lainsäätäjä päätyi fluorihiilivetykiintiöiden jakamiseen aiempien päästöjen perusteella, että käytettävissä olevien määrien jakosuhteen syyt ilmenevät asetuksen N:o 517/2014 johdanto-osan 15 ja 16 perustelukappaleesta ja vaikutustenarvioinnista. Kuten nimittäin edellä tämän tuomion 100–107 kohdassa muistutetaan, vaikutustenarvioinnin sivuilta 164–166 ilmenevät syyt, joiden vuoksi unionin lainsäätäjä päätyi valitsemaan järjestelmän, joka perustuu kiintiöiden jakamiseen aiempien päästöjen mukaisesti ja jota täydennetään kiintiöiden jakamisella pyynnöstä uusille toimijoille.
155
Pitää paikkansa, että vaikutustenarvioinnissa todettiin, että kun otetaan huomioon irtotavarana käsiteltävien fluorihiilivetyjen markkinoiden kypsyys, käytettävissä olevista määristä on riittävää varata 5 prosenttia uusille toimijoille, vaikkakin lopullisesti hyväksytty kiintiöiden jakosuhde oli se, että vakiintuneille yrityksille varattiin 89 prosenttia ja uusille toimijoille 11 prosenttia kiintiöistä, ja vaikkakaan asetuksesta N:o 517/2014 eivät ilmene syyt, joiden vuoksi unionin lainsäätäjä päätyi vahvistamaan tämän jakosuhteen.
156
Edellä tämän tuomion 150 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että jos riidanalaisesta toimesta käy pääosin ilmi toimielimen tavoittelema päämäärä, olisi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen.
157
Lopuksi on todettava, että joka tapauksessa – ja kuten ensimmäisen kanneperusteen tarkastelu osoittaa – perusteluista selvisivät kantajalle riidanalaisen toimenpiteen syyt, ja niiden perusteella unionin yleinen tuomioistuin saattoi tutkia toimenpiteen laillisuuden.
158
Näin ollen toinen kanneperuste ja siten myös kantajan esittämä lainvastaisuusväite on hylättävä perusteettomana.
159
Edellä esitetyn perusteella ja siksi, että se perustuu pelkästään tähän SEUT 277 artiklan nojalla asetuksesta N:o 517/2014 esitettyyn lainvastaisuusväitteeseen, kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
160
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asiassa väliintulijoina olleet jäsenvaltiot ja toimielimet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
161
Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut viimeksi mainitun vaatimusten mukaisesti. Väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3)
Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Kanninen
Jaeger
Porchia
Julistettiin Luxemburgissa 16 päivänä kesäkuuta 2021.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.