62012CC0103
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 15. maj 2014 (
1
)
Forenede sager C-103/12 og C-165/12
Europa-Parlamentet (C-103/12)
og
Europa-Kommissionen (C-165/12)
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Rådets afgørelse 2012/19/EU — valg af retsgrundlag — artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF — den retlige status af en erklæring, der er afgivet af Den Europæiske Union og rettet til et tredjeland«
1.
Fartøjer, der fører flag fra Den Bolivariske Republik Venezuela (herefter »Venezuela«), har i mange år kunnet fiske i den eksklusive økonomiske zone (
2
) ud for Fransk Guyanas kyst, dvs. i EU-farvande. Forarbejdningsindustrien i Fransk Guyana er afhængig af landingerne fra disse fartøjer. På trods af de forhandlinger, der fandt sted i 1990’erne, lykkedes det ikke at indgå en formel international aftale mellem Den Europæiske Union (herefter »EU«) og Venezuela, selv om denne type adgang i EU-retten og folkeretten synes at være betinget af, at der foreligger et eller andet internationalt dokument (
3
). Europa-Kommissionen var bekymret for, at det manglende dokument skulle udgøre en retlig hindring for fastsættelse og tildeling af fiskerimuligheder for venezuelanske fartøjer (og dermed også for udstedelse af individuelle fiskeritilladelser).
2.
Den 16. december 2011 vedtog Rådet for Den Europæiske Union en erklæring til Venezuela om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til venezuelanske fiskerfartøjer (herefter »erklæringen«) ved afgørelse 2012/19 (herefter »afgørelsen«) (
4
), der var baseret på et forslag fra Kommissionen, som det ændrede, og efter høring af (men ikke godkendelse fra) Europa-Parlamentet. Venezuela blev herefter underrettet om erklæringen ved verbalnote. Afgørelsens retsgrundlag var artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF. Kommissionens forslag var baseret på artikel 43 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF (
5
). Parlamentet og Kommissionen har (i henholdsvis sag C-103/12 og sag C-165/12) anlagt søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om, at afgørelsen annulleres. De har i det væsentlige gjort gældende, at afgørelsen hviler på et forkert retsgrundlag, og at Rådet ikke har taget hensyn til Parlamentet beføjelser. Kommissionen har også anført, at Rådet undlod at begrunde sit valg af retsgrundlag og foretog en urigtig gengivelse af Kommissionens forslag.
EU-retten
Traktaten om Den Europæiske Union
3.
EU skal ifølge artikel 3, stk. 5, andet punktum, TEU bidrage til nøje overholdelse og udvikling af folkeretten. Artikel 21, stk. 1, TEU bestemmer videre, at EU’s optræden på den internationale scene bygger på respekt for grundsætningerne i folkeretten.
4.
Artikel 17, stk. 2, TEU bestemmer:
»EU’s lovgivningsmæssige retsakter kan kun vedtages på forslag af Kommissionen, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Andre retsakter vedtages på forslag af Kommissionen, når dette er fastsat i traktaterne.«
5.
Artikel 47 TEU fastsætter, at »Unionen har status som juridisk person«.
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
6.
I artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF betegnes »bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik« som et område, hvor EU har enekompetence. Der er ifølge artikel 4, stk. 2, TEUF delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne på hovedområdet »landbrug og fiskeri, undtagen bevarelse af havets biologiske ressourcer«.
7.
EU har i henhold til artikel 38, stk. 1, TEUF kompetence til at »[fastlægge] og [gennemføre] en fælles landbrugs- og fiskeripolitik«. Det forklares i den samme bestemmelse, at ved omtale af »den fælles landbrugspolitik« og af »landbruget« og ved anvendelse af udtrykket »landbrugs-«»er fiskeri også omfattet under hensyntagen til denne sektors særlige karakteristika«.
8.
Artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF bestemmer (
6
):
»2.   Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer, der er nævnt i artikel 40, stk. 1 [ (
7
) ], samt de øvrige bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik.
3.   Rådet vedtager på forslag af Kommissionen foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser, afgifter, støtte og kvantitative begrænsninger samt vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder.«
9.
Artikel 218 TEUF fastlægger proceduren for forhandling og indgåelse af internationale aftaler:
»1.   Med forbehold af de særlige bestemmelser i artikel 207 [ (
8
) ] forhandles og indgås aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer efter nedenstående procedure.
2.   Rådet godkender indledningen af forhandlinger, vedtager forhandlingsdirektiver, bemyndiger undertegnelse og indgår aftalerne.
3.   Kommissionen […] forelægger henstillinger for Rådet, som vedtager en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og, afhængigt af emnet for den påtænkte aftale, om udpegelse af Unionens forhandler eller chefen for Unionens forhandlingsdelegation.
4.   Rådet kan give forhandleren direktiver og udpege et særligt udvalg, som der skal føres samråd med under forhandlingerne.
5.   Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af aftalen samt eventuelt om midlertidig anvendelse heraf inden ikrafttrædelsen.
6.   Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om indgåelse af aftalen.
[…] Rådet [vedtager] afgørelsen om indgåelse af aftalen
a)
efter godkendelse fra Europa-Parlamentet i følgende tilfælde:
[…]
v)
aftaler, som dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure eller, når der kræves godkendelse af Europa-Parlamentet, den særlige lovgivningsprocedure finder anvendelse.
Europa-Parlamentet og Rådet kan i hastetilfælde aftale en frist for godkendelsen.
b)
efter høring af Europa-Parlamentet i de øvrige tilfælde. Europa-Parlamentet afgiver udtalelse inden for en frist, som Rådet kan fastsætte, alt efter hvor meget sagen haster. Hvis der ikke er afgivet udtalelse ved fristens udløb, kan Rådet træffe afgørelse.
7.   Uanset stk. 5, 6 og 9 kan Rådet, når det indgår en aftale, bemyndige forhandleren til på Unionens vegne at godkende ændringer af aftalen, hvis disse ændringer ifølge aftalen skal vedtages ved en forenklet procedure eller vedtages af et organ, der nedsættes ved aftalen. Rådet kan knytte særlige betingelser til en sådan bemyndigelse.
8.   Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal under hele proceduren.
[…]
9.   Rådet vedtager på forslag af Kommissionen […] en afgørelse om suspension af anvendelsen af en aftale og om fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger, bortset fra retsakter, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen.
10.   Europa-Parlamentet skal straks underrettes fuldt ud i alle faser af proceduren.
11.   En medlemsstat, Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen kan indhente udtalelse fra Domstolen om en påtænkt aftales forenelighed med traktaterne. I tilfælde af negativ udtalelse fra Domstolen kan den påtænkte aftale kun træde i kraft, hvis den ændres, eller traktaterne revideres.«
10.
Når Rådet træffer afgørelse på forslag af Kommissionen, kan Rådet ifølge artikel 293, stk. 1, TEUF »kun ændre dette forslag med enstemmighed, jf. dog artikel 294, stk. 10 og 13, artikel 310, 312 og 314 og artikel 315, stk. 2«.
11.
Det fremgår af artikel 296, stk. 2, TEUF, at »[r]etsakter skal begrundes og henvise til de forslag, initiativer, henstillinger, anmodninger og udtalelser, der kræves i henhold til traktaterne«.
12.
Artikel 263 TEUF tillægger Domstolen kompetence til at prøve lovligheden af retsakter vedtaget af Rådet med hensyn til inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af traktaterne eller af retsregler vedrørende deres gennemførelse samt magtfordrejning. Retsvirkningerne af, at annullationspåstanden tages til følge, beskrives således i artikel 264 TEUF:
»Såfremt klagen findes berettiget, erklærer [Domstolen] den anfægtede retsakt for ugyldig.
Domstolen angiver dog, dersom den skønner det nødvendigt, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.«
13.
Artikel 352 TEUF har følgende ordlyd:
»1.   Såfremt en handling fra Unionens side forekommer påkrævet inden for rammerne af de politikker, der er fastlagt i traktaterne, for at nå et af målene heri, og disse ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, vedtager Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen og med Europa-Parlamentets godkendelse passende bestemmelser hertil. Hvis de pågældende bestemmelser vedtages af Rådet efter en særlig lovgivningsprocedure, træffer dette ligeledes afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og med Europa-Parlamentets godkendelse.
2.   Kommissionen gør inden for rammerne af proceduren for kontrol med overholdelsen af nærhedsprincippet i artikel 5, stk. 3, i [TEU] de nationale parlamenter opmærksom på forslag, der fremsættes på grundlag af nærværende artikel.
[…]«
Forordning nr. 2371/2002
14.
Forordning nr. 2371/2002 (herefter »grundforordningen fra 2002«) (
9
) blev vedtaget med hjemmel i artikel 37 EF – forløberen for artikel 43 TEUF, som udstak retningslinjer for gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik (der ifølge artikel 32, stk. 1, EF også omfattede fiskeri). Denne forordning vedrørte Fællesskabets (daværende) ordning for bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik.
15.
Det fremgik af artikel 1, stk. 1, i grundforordningen fra 2002, at den fælles fiskeripolitik »omfatter bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer, akvakultur og forarbejdning og afsætning af fiskevarer og akvakulturprodukter, for så vidt disse aktiviteter udøves på medlemsstaternes område eller i EF-farvande [ (
10
) ] eller af EF-fiskerfartøjer eller, med forbehold af flagstatens primære ansvar, af borgere i medlemsstaterne«. Det fremgik af artikel 1, stk. 2, at den fælles fiskeripolitik skulle fastsætte sammenhængende foranstaltninger vedrørende:
»a)
bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer
[…]
c)
betingelser for adgang til farvande og ressourcer
[…]
h)
internationale forbindelser«.
16.
Artikel 2 havde overskriften »Mål«. Ifølge artikel 2, stk. 1, første afsnit »[skal] [d]en fælles fiskeripolitik […] sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde« (
11
).
17.
»Fangstbegrænsning« var i artikel 3, litra m), defineret som »en kvantitativ begrænsning af landinger af en bestand eller gruppe af bestande i en given periode […]«. »Fiskerimuligheder« var i artikel 3, litra q), defineret som »en fastsat ret til at fiske, udtrykt i fangster og/eller fiskeriindsats«.
18.
For at nå målene i artikel 2, stk. 1, var det i artikel 4, stk. 1, bestemt, at »Rådets [træffer] EF-foranstaltninger for adgang til farvande og ressourcer og for bæredygtigt fiskeri«. Artikel 4, stk. 2, indeholdt eksempler på sådanne foranstaltninger, herunder opstilling af mål for bæredygtig udnyttelse af bestande, begrænsning af fangster og fastsættelse af, hvor mange og hvilke typer fiskerfartøjer der må fiske (
12
). Rådets foranstaltninger i forbindelse med genopretningsplaner og forvaltningsplaner var beskrevet i henholdsvis artikel 5 og 6.
19.
Kapitel IV indeholdt »Regler for adgang til farvande og ressourcer«. Artikel 20 vedrørte tildeling af fiskerimuligheder:
»1.   Rådet træffer på forslag af Kommissionen med kvalificeret flertal afgørelse om fangst- og/eller fiskeriindsatsbegrænsninger og om tildelingen af fiskerimuligheder mellem medlemsstaterne samt om de betingelser, der skal gælde i forbindelse med sådanne begrænsninger. Fiskerimulighederne fordeles mellem medlemsstaterne på en sådan måde, at hver medlemsstat sikres en relativ stabilitet i fiskeriet efter hver bestand eller for hvert fiskeri.
2.   Når Fællesskabet fastlægger nye fiskerimuligheder, beslutter Rådet, hvilken tildeling der skal anvendes i forbindelse med disse muligheder under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats interesser.
3.   Hver enkelt medlemsstat afgør, hvilken metode den vil anvende ved fordeling af de fiskerimuligheder, den har fået tildelt, mellem de fartøjer, der fører dens flag i overensstemmelse med EF-lovgivningen. Den underretter Kommissionen om fordelingsmetoden.
4.   Rådet fastsætter, hvilke fiskerimuligheder der er til rådighed for tredjelande i EF-farvandene, og tildeler disse muligheder til de enkelte tredjelande.
[…]«
Forordning nr. 1006/2008
20.
Rådets forordning nr. 1006/2008 (herefter »forordningen om fiskeritilladelser«) (
13
) finder bl.a. anvendelse på tildeling af tilladelse til tredjelandsfiskerfartøjer til at udøve fiskeri i EF-farvande (
14
).
21.
I artikel 2 defineres i litra a) en »aftale« som en »fiskeriaftale, der er indgået, eller som der er truffet afgørelse om midlertidig anvendelse af i henhold til [artikel 218 TEUF]«, i litra c) »fiskeri« som »fangst, opbevaring om bord, forarbejdning og omladning af fisk« og i litra h) »fiskeritilladelse« som »ret til at udøve fiskeri i en bestemt periode, i et givet område eller inden for et givet fiskeri«.
22.
Tredjelandsfiskerfartøjer kan i henhold til artikel 18, stk. 1, litra a), udøve fiskeri i EF-farvande, hvis de har fået udstedt en fiskeritilladelse i henhold til det relevante kapitel i forordningen om fiskeritilladelser. De kan også lande, omlade i havne eller forarbejde fisk, hvis de har fået en forhåndstilladelse fra den medlemsstat, i hvis farvande operationen skal finde sted [artikel 18, stk. 1, litra b)].
23.
Kommissionen gennemgår ifølge artikel 20, stk. 1, ansøgningerne om fiskeritilladelser under hensyntagen til de fiskerimuligheder, tredjelandet har fået tildelt, og udsteder sådanne tilladelser i overensstemmelse med de foranstaltninger, Rådet har vedtaget, og bestemmelserne i aftalen. Der er fastsat berettigelseskriterier for fiskeritilladelser i artikel 21. Det bestemmes bl.a. i artikel 21, litra a), at tredjelandsfiskerfartøjer skal være »berettiget til at udøve fiskeri i henhold til den pågældende aftale og eventuelt [stå] på den liste over fartøjer, som er sendt i henhold til aftalen«. I artikel 22 bestemmes, at tredjelandsfiskerfartøjer, der har fået udstedt en fiskeritilladelse, skal overholde den fælles fiskeripolitiks bestemmelser om bevarelses- og kontrolforanstaltninger og andre bestemmelser om EF-fiskerfartøjers fiskeri i det fiskeriområde, hvor de fisker, og den pågældende fiskeriaftales bestemmelser.
Forordninger om fastsættelse og tildeling af fiskerimuligheder
24.
Fiskerimuligheder fastsættes og tildeles ved »TAC-forordninger« – hvor »TAC« står for den samlede tilladte fangstmængde, dvs. den mængde, der hvert år kan fanges og landes af hver fiskebestand. Jeg vil i de foreliggende sager henvise til TAC-forordningerne om fastsættelse af fiskerimuligheder for venezuelanske fartøjer i EU-farvande i henholdsvis 2010, 2011 og 2012: forordning nr. 53/2010 (herefter »TAC-forordningen for 2010«) (
15
), forordning nr. 57/2011 (herefter »TAC-forordningen for 2011«) (
16
) og forordning nr. 44/2012 (herefter »TAC-forordningen for 2012«) (
17
). De var alle baseret på artikel 43, stk. 3, TEUF og fastsatte fiskerimuligheder for såvel EU-fartøjer som for tredjelandsfartøjer, der fisker i EU-farvande (
18
).
25.
Der henvises udtrykkeligt til erklæringen i 30. betragtning til TAC-forordningen for 2012: »Den 16. december 2011 fremsatte [Den Europæiske Union] en erklæring over for [Venezuela] om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone (EEZ) ud for Fransk Guyanas kyst. Det er nødvendigt at fastsætte mulighederne for fiskeri efter snapperarter, som Venezuela har adgang til i EU-farvande« (
19
).
26.
Det maksimale antal fiskeritilladelser for tredjelandsfartøjer, der fisker i EU-farvande, var fastsat i bilag VIII til de enkelte forordninger (
20
). Bilag VIII indeholdt ligeledes udstedelsesbetingelser, dvs. betingelser om godtgørelse af, at der var indgået en gyldig kontrakt mellem fartøjsejeren og en forarbejdningsvirksomhed beliggende i departementet Fransk Guyana.
De Forenede Nationers Havretskonvention
27.
EU er kontraherende part i De Forenede Nationers havretskonvention (herefter »havretskonventionen«) (
21
).
28.
Havretskonventionens artikel 55 vedrører den retlige ordning for den eksklusive økonomiske zone, der beskrives som »et område beliggende ud over og stødende op til søterritoriet, der er undergivet den i dette kapitel fastsatte særlige retlige ordning, i henhold til hvilken kyststatens rettigheder og jurisdiktion og andre staters rettigheder og friheder er fastlagt ved denne konventions relevante bestemmelser«.
29.
Kyststatens rettigheder, jurisdiktion og pligter i den eksklusive økonomiske zone er beskrevet i artikel 56. Det fremgår bl.a., at kyststaten har »suveræne rettigheder for så vidt angår efterforskning og udnyttelse, bevarelse og forvaltning af havbundens, undergrundens og den overliggende vandmasses naturlige ressourcer, såvel levende som ikke-levende […]« [artikel 56, stk. 1, litra a)], og jurisdiktion med hensyn til »beskyttelse og bevarelse af havmiljøet« [artikel 56, stk. 1, litra b), nr. iii)]. Ifølge artikel 56, stk. 2, skal kyststaten ved udøvelsen af sine rettigheder og opfyldelsen af sine pligter i henhold til havretskonventionen tage behørigt hensyn til andre staters rettigheder og pligter og forholde sig på en måde, som er forenelig med denne konventions bestemmelser, i den eksklusive økonomiske zone.
30.
Artikel 58 omhandler andre staters rettigheder og pligter i den eksklusive økonomiske zone:
»1.   I den eksklusive økonomiske zone nyder alle stater, kyststater såvel som indlandsstater, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i denne konvention, […] friheder til sejlads og overflyvning, udlægning af undersøiske kabler og rørledninger samt anden international retmæssig anvendelse af det åbne hav, der er knyttet til disse friheder, såsom anvendelse af havet i forbindelse med skibsfart, luftfart, undersøiske kabler og rørledninger, og som er forenelige med denne konventions øvrige bestemmelser.
2.   Artikel 88-115 og andre relevante folkeretlige regler finder anvendelse på den eksklusive økonomiske zone i det omfang, de ikke er uforenelige med dette kapitel.
3.   Stater skal ved udøvelsen af deres rettigheder og opfyldelsen af deres pligter i den eksklusive økonomiske zone ifølge denne konvention tage behørigt hensyn til kyststatens rettigheder og pligter og skal overholde love og forskrifter udstedt af kyststaten i overensstemmelse med denne konventions bestemmelser og andre folkeretlige regler, for så vidt de ikke er uforenelige med dette kapitel.«
31.
Med hensyn til bevarelse af de levende ressourcer bestemmes følgende i artikel 61:
»1.   Kyststaten skal fastsætte de tilladte fangstmængder af de levende ressourcer i sin eksklusive økonomiske zone.
2.   Kyststaten skal under hensyntagen til det mest pålidelige videnskabelige materiale, der står til dens rådighed, gennem passende bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger sikre, at opretholdelsen af de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone ikke bringes i fare ved overudnyttelse. […]
3.   Sådanne foranstaltninger skal ligeledes være udformet med henblik på at bevare eller genoprette bestandene af udnyttede arter på niveauer, som kan give det største vedvarende udbytte, under hensyntagen til relevante miljømæssige og økonomiske faktorer, herunder de økonomiske behov hos kystfiskersamfund og udviklingslandes særlige behov, samt under hensyntagen til fiskerimønstre, bestandenes indbyrdes afhængighed og almindeligt anbefalede internationale minimumsnormer, det være sig lokale, regionale eller globale.
4.   Når kyststaten træffer sådanne foranstaltninger, skal den tage hensyn til virkningerne på arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter, med henblik på at bevare eller genoprette bestandene af sådanne tilknyttede eller afhængige arter på eller over niveauer, hvor deres reproduktion ikke kan blive alvorligt truet.
5.   Tilgængelige videnskabelige oplysninger, statistikker over fangst- og fiskeindsats og andre relevante data for bevarelsen af fiskebestandene skal stilles til rådighed og udveksles regelmæssigt gennem kompetente internationale organisationer, det være sig lokale, regionale eller globale, efter behov og med deltagelse af alle de berørte stater, herunder stater, hvis statsborgere har tilladelse til at fiske i den eksklusive økonomiske zone.«
32.
Artikel 62 bestemmer følgende om udnyttelse af de levende ressourcer:
»1.   Kyststaten skal med forbehold af artikel 61 fremme den optimale udnyttelse af de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone.
2.   Kyststaten skal fastsætte sin kapacitet for udnyttelsen af de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone. Hvor kyststaten ikke har kapacitet til at udnytte hele den tilladte fangstmængde, skal den ved aftale eller andre arrangementer og ifølge de i stk. 4 omhandlede vilkår, betingelser, love og forskrifter give andre stater adgang til overskuddet af den tilladte fangstmængde under særlig hensyntagen til artikel 69 og 70, særligt i forhold til de deri omhandlede udviklingslande.
3.   Kyststaten skal, når den ifølge denne artikel giver andre stater adgang til sin eksklusive økonomiske zone, tage alle relevante faktorer i betragtning, herunder, bl.a., betydningen af områdets levende ressourcer for vedkommende kyststats økonomi og dens øvrige nationale interesser, artikel 69 og 70, udviklingslandenes behov i det lokale eller regionale område for at udnytte dele af overskuddet og behovet for at formindske økonomisk forvridning i stater, hvis statsborgere efter sædvane har drevet fiskeri i zonen, eller som har gjort sig væsentlige bestræbelser inden for forskning og identifikation af bestandene.
4.   Andre staters statsborgere, som driver fiskeri i den eksklusive økonomiske zone, skal overholde de bevarelsesforanstaltninger og andre vilkår og betingelser, der er fastsat i kyststatens love og forskrifter. Disse love og forskrifter skal være i overensstemmelse med denne konvention […]
[…]«
Baggrund
33.
Den 7. januar 2011 fremlagde Kommissionen et forslag til Rådets afgørelse om adgang for venezuelanske fartøjer til EU-farvande (
22
) for Parlamentet og Rådet. Forslaget blev ikke drøftet eller forhandlet med Venezuela. Rådet sendte efterfølgende dette forslag til medlemsstaterne. Retsgrundlaget for Kommissionens forslag var artikel 43 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF, og den foreslåede afgørelse skulle derfor godkendes af Parlamentet.
34.
Kommissionen gjorde opmærksom på, at Venezuela ikke var blevet pålagt forpligtelser over for EU i forbindelse med udstedelsen af tilladelser til venezuelanske fartøjer ud over kravet om, at fiskerne skulle respektere de fiskeribestemmelser, som gjaldt for EU-farvande, og en forpligtelse til at lande en del af fangsterne i Fransk Guyanas havne. På baggrund af det pågældende fiskeris begrænsede omfang og den tid, det ville tage at forhandle en international aftale, mente Kommissionen heller ikke, at det var nødvendigt med en fuldgyldig fiskeriaftale. Kommissionen foreslog derfor, at Rådet vedtog en ensidig erklæring, der tjente samme formål og havde samme virkninger som en international aftale. Kommissionen støttede bl.a. sit synspunkt om, at en ensidigt bindende erklæring ville svare til en international aftale, på Den Internationale Domstols dom i Nuclear Tests-sagerne (
23
).
35.
Den 26. januar 2011 blev Kommissionens forslag sendt til Rådets gruppe vedrørende den eksterne fiskeripolitik, der blev anmodet om at overveje Rådets Juridiske Tjenestes forslag om ændring af retsgrundlaget og andre redaktionelle forslag.
36.
Rådets Generalsekretariat behandlede Kommissionens forslag den 27. januar og 23. marts 2011, hvorefter det ved skrivelse af 5. april 2011 bad De Faste Repræsentanters Komité (herefter »COREPER«) om at ændre retsgrundlaget og kun at høre Parlamentet. Det fremgik af denne skrivelse, at formandskabet havde konkluderet, at der var enstemmighed blandt medlemsstaterne om en ændring af retsgrundlaget. I det ændrede forslag af 7. april 2011 var terminologien i Kommissionens forslag også blevet ændret. Henvisningen i titlen til »adgang […] til den eksklusive økonomiske zone« var eksempelvis blevet erstattet af »tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande«.
37.
I skrivelsen af 5. april 2011 og i to andre skrivelser dateret den 18. april og den 5. december 2011 underrettede Rådet COREPER om, at Kommissionen havde udtalt, at det (efter dens opfattelse) ikke var foreneligt med traktaterne at vedtage afgørelsen med hjemmel i artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF.
38.
Ved skrivelse af 13. maj 2011 underrettede Rådet Parlamentet om ændringen af retsgrundlaget og anmodede Parlamentet om at afgive udtalelse hurtigst muligt for at sikre kontinuiteten af det pågældende fiskeri.
39.
Den 25. juli 2011 henstillede Parlamentets Retsudvalg, at afgørelsen blev baseret på det retsgrundlag, som Kommissionen oprindeligt havde foreslået.
40.
Den 9. september 2011 mindede Rådet Parlamentet om, at det var nødvendigt at tage stilling til det ændrede forslag hurtigst muligt, og anmodede specifikt Parlamentet om at behandle sagen i forbindelse med plenarmødet den 24.-27. oktober 2011.
41.
Ved skrivelse af 26. oktober 2011 underrettede Parlamentets formand Rådets formandskab om, at dets Retsudvalg havde tilsluttet sig det retsgrundlag, som Kommissionen havde foreslået, og anmodede formandskabet om at fremlægge et nyt ændret forslag (der lå tættere på Kommissionens oprindelige forslag). Parlamentet oplyste også, at det ikke ville være muligt at behandle sagen under plenarmødet i oktober 2011.
42.
Ved skrivelse af 28. oktober 2011 anmodede Rådet Parlamentet om at afgive udtalelse i forbindelse med plenarmødet den 14.-17. november 2011 og om at anvende hasteproceduren i artikel 142 i Europa-Parlamentets forretningsorden. Rådet understregede, at det ændrede forslag skulle vedtages før udgangen af 2011. Rådet har i sit indlæg forklaret, at det var bekymret for, at Kommissionen i modsat fald ikke ville fastsætte fiskerimuligheder for venezuelanske fartøjer i sit forslag til TAC-forordning for 2012 (og dermed afvige fra den praksis, der var blevet fulgt i de to foregående år).
43.
Den 10. november 2011 fremlagde Kommissionen sit forslag til TAC-forordning for 2012 for Rådet. Dette forslag omfattede ikke fiskerimuligheder for Venezuela.
44.
Den 14. november 2011 oplyste Rådets formandskab Parlamentets formand om, at sidstnævntes skrivelse af 26. oktober 2011 var blevet modtaget den 10. november 2011.
45.
Den 15. november 2011 afviste Parlamentet Rådets anmodning om hastebehandling.
46.
Det fremgik af et udkast til betænkning af 16. november 2011 fra Parlamentets Fiskeriudvalg, at dette udvalg også anså artikel 43, stk. 2, og artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF for at være det korrekte retsgrundlag. Det fremgik desuden af betænkningen, at selv om forslaget kun blev undertegnet af Rådet, ville det inden for international ret skabe forpligtelser for parterne, der svarede til forpligtelserne i en fiskeriaftale. Udkastet til betænkning blev imidlertid ikke vedtaget af Parlamentet.
47.
Den 1. december 2011 anmodede Rådet Parlamentet om at afgive udtalelse senest den 15. december 2011, dvs. efter hasteproceduren i forbindelse med plenarmødet den 12.-15. december 2011 eller i forbindelse med et ekstraordinært møde. I denne skrivelse forbeholdt Rådet sig også ret til at træffe afgørelse om forslaget uden at rådføre sig med Parlamentet.
48.
Den 13. december 2011 afviste Parlamentet igen anmodningen om hastebehandling.
49.
Rådet vedtog endelig det ændrede forslag den 16. december 2011. Det er ubestridt, at det skete, inden Parlamentet havde afgivet udtalelse. Kommissionen udtalte på ny, at den ikke kunne acceptere Rådets ændringer af forslaget, navnlig med hensyn til retsgrundlaget. Kommissionen pointerede også, at erklæringen ikke kun havde til formål at tildele fiskerimuligheder til tredjelandsfartøjer. Formålet var både at give en tredjestat adgang til EU-farvande og at pålægge dens fartøjer en række bevarelses- og overvågningsforanstaltninger. Den 16. december 2011 underrettede Rådet også Venezuelas mission ved EU om erklæringen ved verbalnote.
50.
I forlængelse af afgørelsen vedtog Rådet TAC-forordningen fra 2012, der havde hjemmel i artikel 43, stk. 3, TEUF.
51.
Den 30. januar 2012 anmodede Venezuela Rådet om yderligere oplysninger om, hvilke konsekvenser det havde, at Parlamentet havde besluttet at anmode Domstolen om at annullere afgørelsen.
52.
Den 20. marts 2012 indgav Venezuela ansøgning om fiskeritilladelser. Ved afgørelse af 26. marts 2012 udstedte Kommissionen 38 fiskeritilladelser til venezuelanske fartøjer.
Afgørelsen og erklæringen
53.
Afgørelsen blev vedtaget »under henvisning til [TEUF], særlig artikel 43, stk. 3, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b)«.
54.
Betragtningerne hertil har følgende ordlyd:
»(1)
Fiskerfartøjer, der fører […] Venezuelas […] flag, har i mange årtier kunnet fiske i EU-farvande i den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst, på betingelse af deres overholdelse af gældende juridisk bindende EU-retsakter om bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne.
(2)
Forarbejdningsindustrien i Fransk Guyana er afhængig af landingerne fra disse fiskerfartøjer, og kontinuiteten af dette fiskeri bør derfor sikres.
(3)
Med henblik på at sikre kontinuitet er det nødvendigt, at Unionen afgiver en erklæring til Venezuela, der bekræfter, at Unionen er villig til at udstede fiskeritilladelser til et begrænset antal fiskerfartøjer, der fører Venezuelas flag, på betingelse af, at de overholder gældende juridisk bindende EU-retsakter.«
55.
I henhold til artikel 1 godkendes den erklæring, der er knyttet som bilag til afgørelsen, på EU’s vegne.
56.
Erklæringen har følgende ordlyd:
»1.
Den Europæiske Union udsteder tilladelser til et begrænset antal fiskerfartøjer, der fører […] Venezuelas flag, til at fiske i den del af den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst, som ligger uden for 12 sømil fra basislinjerne, på de i denne erklæring fastsatte betingelser.
2.
I overensstemmelse med artikel 22 i [forordningen om fiskeritilladelser] skal de godkendte fiskerfartøjer, der fører […] Venezuelas flag, i forbindelse med fiskeri i det i stk. 1 omhandlede område overholde bestemmelserne i [EU’s] fælles fiskeripolitik om bevarelses- og kontrolforanstaltninger og andre EU-bestemmelser vedrørende fiskeri i dette område.
3.
Godkendte fiskerfartøjer, der fører […] Venezuelas flag, skal nærmere bestemt overholde [EU’s] relevante regler eller forordninger om bl.a., hvilke fiskebestande der må fiskes efter, det højeste antal tilladte fiskerfartøjer og den andel af fangsterne, som skal landes i Fransk Guyanas havne.
4.
[EU] kan når som helst trække dette særlige tilsagn udtrykt i erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder tilbage ved en ensidig erklæring, uden at dette berører muligheden for at inddrage tilladelser, som er udstedt til individuelle fiskerfartøjer, der fører […] Venezuelas flag, på grund af deres manglende overholdelse af de relevante EU-regler eller -forordninger.«
Påstande og retsforhandlinger
57.
Parlamentet og Kommissionen har nedlagt påstand om annullation af afgørelsen i henhold til artikel 263 TEUF og anmodet Domstolen om at tilpligte Rådet at betale sagens omkostninger.
58.
Parlamentet har fremført to anbringender i sag C-103/12. Med det første anbringende gøres det gældende, at Rådet fejlagtigt har anvendt artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF, som retsgrundlag for afgørelsen. Med det andet anbringende gøres det subsidiært gældende, at Rådet fejlagtigt undlod at fortolke artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF således, at denne bestemmelse var til hinder for at anvende proceduren i artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF i forbindelse med afgørelsens vedtagelse.
59.
Kommissionen har fremført tre anbringender i sag C-165/12 (
24
). Med det første anbringende gøres gældende, at Rådet dels har tilsidesat artikel 43, stk. 2, TEUF og artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF ved at anvende artikel 43, stk. 3, TEUF og artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF som retsgrundlag for afgørelsen, dels har tilsidesat artikel 296, stk. 2, TEUF ved ikke at begrunde det valgte retsgrundlag. Dette anbringende består af tre led: Rådet i) har fejlagtigt sidestillet en ensidig erklæring om adgang med en ekstern foranstaltning vedrørende fastsættelse af fiskerimuligheder, ii) har fejlagtigt antaget, at det følger af den eksterne foranstaltning vedrørende fastsættelse af fiskerimuligheder, at venezuelanske fartøjer er underlagt den fælles fiskeripolitik, og iii) har givet en selvmodsigende begrundelse for sit valg af retsgrundlag. Med det andet anbringende gøres det gældende, at Rådet ikke har taget hensyn til Parlamentets beføjelser, eftersom det vedtog afgørelsen uden Parlamentets godkendelse. Med det tredje anbringende gøres det subsidiært gældende, at Rådet har tilsidesat artikel 17 TEU og artikel 218, stk. 6, TEUF ved at foretage en urigtig gengivelse af Kommissionens forslag.
60.
I sag C-165/12 har Kommissionen med henvisning til artikel 264, stk. 2, TEUF nedlagt påstand om, at Domstolen opretholder den annullerede afgørelses virkninger, indtil en ny afgørelse, der er vedtaget med rette hjemmel, dvs. artikel 43, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF, inden for en rimelig frist træder i kraft, eller, såfremt Parlamentet nægter at give sin godkendelse, indtil udløbet af en forholdsvis kort frist efter Parlamentets beslutning om at nægte godkendelse.
61.
Sagerne blev forenet ved kendelse af 2. maj 2013.
62.
Den tjekkiske, franske, polske og spanske regering er interveneret til støtte for Rådet, men den spanske regering intervenerede for sent til at kunne indgive skriftligt indlæg. Parlamentet, Kommissionen, Rådet og den franske og spanske regering afgav mundtlige indlæg under retsmødet den 19. november 2013.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
63.
Det er i ingen af sagerne blevet anført, at venezuelanske fartøjer ikke burde have haft tilladelse til at fiske i EU-farvande. Samtlige parter har henvist til, at der i lang tid, før afgørelsen blev vedtaget, blev udstedt fiskeritilladelser til venezuelanske fartøjer uden udtrykkelig bestemmelse herom i folkeretten. Jeg vil ikke afvise, at en sådan praksis kunne have givet anledning til berettigede forventninger med hensyn til adgang. Den kunne efter al sandsynlighed ikke sidestilles med en aftale, hvilket understreges af den omstændighed, at erklæringen blev vedtaget, netop fordi der manglede et internationalt dokument, og et tidligere forsøg på at få en aftale i stand med Venezuela som nævnt af Kommissionen var slået fejl (
25
). Stævningerne i de foreliggende sager vedrører under alle omstændigheder ikke den tidligere praksis’ retlige karakter eller lovlighed, og Domstolen behøver ikke at afgøre, om denne praksis var forenelig med folkeretten. Parlamentet og Kommissionen har i stedet anmodet Domstolen om at annullere den afgørelse, hvori retsgrundlaget for den pågældende adgang var fastlagt.
64.
Hvis det antages, at det indledende spørgsmål om, hvorvidt EU har ret til at udstede en ensidigt bindende erklæring i henhold til folkeretten, besvares bekræftende, rejser det visse kompetencemæssige spørgsmål. Selv om EU har ret til at udstede et sådant instrument, er det ikke ensbetydende med, at EU har kompetence til at gøre det i henhold til princippet om kompetencetildeling (
26
).
65.
Hvis der ved afgørelsen vedtages en erklæring i form af en ekstern foranstaltning, hvorved EU påtager sig en folkeretlig forpligtelse, skal der være hjemmel for denne foranstaltning. Når spørgsmålet om, hvad EU kan gøre, er besvaret, bliver det næste spørgsmål, hvordan EU skal gøre det (
27
). De samme spørgsmål gør sig gældende for interne foranstaltninger. Svaret kan muligvis findes i en enkelt bestemmelse, men det vil ikke altid være tilfældet.
66.
Det fremgår af artikel 218 TEUF, at EU kan forpligte sig ved en international aftale på et område, hvor EU har kompetence (uanset om der er tale om en enekompetence eller en kompetence, der er delt med medlemsstaterne). Med hensyn til det ene trin i denne procedure – det trin, hvor Parlamentet inddrages – kan det også være nødvendigt at henvise til reglerne for vedtagelse af interne foranstaltninger på bestemte områder. Det kan imidlertid ikke læses i traktaterne, hvilken procedure der skal anvendes ved udarbejdelse af en ensidigt bindende erklæring. Betyder det, at EU kan anvende en ensidigt bindende erklæring (hvorved det påtager sig folkeretlige forpligtelser) på et område, hvor det i øvrigt har kompetence til at handle udadtil? Hvordan skal en sådan erklæring i givet fald vedtages?
67.
Selv om begge sager vedrører retsgrundlaget og proceduren for afgørelsens vedtagelse, ville disse spørgsmål være irrelevante, hvis traktaterne (og folkeretten, hvilket jeg vil forklare nærmere) ikke tillod EU at påtage sig en forpligtelse over for en tredjestat (
28
) ved hjælp af et ensidigt bindende instrument – såfremt det er den rette betegnelse for erklæringen som kilde til folkeretlige forpligtelser. EU er ifølge artikel 47 TEU en juridisk person og har derfor handleevne. Men betyder det også, at EU har ret til at vedtage et ensidigt bindende instrument? Hvis det er tilfældet, og EU i øvrigt har kompetence, hvilke procedurer skal så anvendes? Hvis erklæringen derimod er en international aftale eller indgår i en sådan aftale, rejser det også spørgsmålet om, hvordan artikel 218 TEUF finder anvendelse på en aftale, der er skabt på denne måde. Disse underliggende principielle spørgsmål har ganske vist ikke dannet grundlag for et specifikt anbringende, men blev alligevel berørt i visse skriftlige indlæg og diskuteret yderligere under retsmødet. De vedrører afgørelsens retsgrundlag og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt (og/eller hvordan) artikel 218 TEUF i det hele taget finder anvendelse.
68.
Jeg vil indledningsvis se på, om erklæringen i folkeretlig henseende er et ensidigt bindende instrument eller en international aftale. Hvis det første er tilfældet, og en international organisation (
29
) ikke har ret til at forpligte sig ved et sådant instrument i henhold til folkeretten, skal EU-retten overholde folkeretten på dette punkt (
30
). Hvis folkeretten ikke er til hinder for denne ret, skal en sådan erklæring bl.a. udformes og vedtages i overensstemmelse med betingelserne i de interne regler, som denne internationale organisation er underlagt – i dette tilfælde EU-retten. De foreliggende sager rejser derfor en række spørgsmål om forholdet mellem folkeretten og EU-retten.
Erklæringens status
69.
Samtlige parter synes i deres skriftlige indlæg at antage, at erklæringen er et ensidigt bindende instrument, og at det tilsigter at skabe retsvirkninger. Under retsmødet, hvor parterne blev spurgt om erklæringens folkeretlige status, udtalte Parlamentet med støtte fra den spanske regering, at erklæringen er et ensidigt bindende instrument og har samme virkninger som en international aftale. Ved retsmødets afslutning syntes Parlamentet dog at mene, at der var skabt en international aftale. Den spanske regering fastholdt til gengæld, at erklæringen ikke var en international aftale. Kommissionen anså også erklæringen for at være et ensidigt bindende instrument. Den bekræftede, at der ikke havde fundet forhandlinger sted med Venezuela forud for vedtagelsen af forslaget til afgørelse (og at der derfor ikke var anmodet om tilladelse til at indlede forhandlinger i henhold til artikel 218 TEUF). Da afgørelsen var vedtaget, bekræftede Venezuela modtagelsen af den og indgav ansøgning om fiskeritilladelser. Kommissionen anførte, at det ikke kunne afgøres med sikkerhed, om der i den forbindelse var skabt en international aftale. Den franske regering gav udtryk for, at artikel 218 TEUF under alle omstændigheder fandt anvendelse. Rådet syntes endelig at godtage, at erklæringen var et ensidigt bindende instrument. Det påpegede dog også, at erklæringen var et element i en international aftale, som Venezuela havde godkendt efterfølgende i forbindelse med sin ansøgning om fiskeritilladelser.
70.
Ingen af de parter, der var til stede under retsmødet, var i stand til at nævne eksempler på andre ensidigt bindende instrumenter, der var vedtaget af EU eller andre mellemstatslige organisationer.
71.
Det er – for at sige det mildt – en smule overraskende, at afgørelsen åbenbart blev vedtaget i henhold til artikel 218, stk. 6, TEUF, uden at nogen af de berørte institutioner var fuldstændig klar over, hvorfor og til hvilket formål denne procedure blev anvendt.
72.
Der er, som jeg ser det, to muligheder: Enten er erklæringen et ensidigt bindende instrument, eller også er den en ensidig erklæring, der kun tilsigter at skabe bindende virkninger, når den efterfølgende er godkendt af den tredjestat, som den er rettet til (i så fald udgør den kun den ene del af en international aftale).
73.
Jeg vil først se på erklæringens indhold og formål (
31
).
74.
Det fremgår klart af erklæringens titel, at den er rettet til Venezuela, og at den omhandler tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til venezuelanske fartøjer. Jeg mener ikke, at det følger af punkt 1, at der tildeles fiskeritilladelser i selve erklæringen. EU giver i stedet tilsagn om at »[udstede] tilladelser til et begrænset antal« venezuelanske fartøjer »på de i denne erklæring fastsatte betingelser«, nærmere bestemt betingelserne i punkt 2 og 3. Ifølge punkt 2 skal de godkendte venezuelanske fartøjer således overholde bestemmelserne i EU’s fælles fiskeripolitik om bevarelses- og kontrolforanstaltninger og andre EU-bestemmelser vedrørende fiskeri i EU-farvande. I punkt 3 fokuseres der herefter på tre specifikke forpligtelser, nemlig forpligtelserne til at overholde EU’s bestemmelser om, i) hvilke fiskebestande der må fiskes efter, ii) det højeste antal tilladte fartøjer og iii) den andel af fangsterne, som skal landes i Fransk Guyanas havne.
75.
Erklæringens fokus ligger således på EU’s tilsagn om at give (et ikke nærmere angivet antal) venezuelanske fartøjer adgang til sine farvande, hvor de kan fange visse (ikke nærmere angivne) fiskebestande og lande en (ikke nærmere angivet) andel af fangsterne i Fransk Guyanas havne.
76.
Det kan ikke udledes af erklæringens ordlyd, at dette tilsagns gyldighed afhænger af Venezuelas godkendelse. Venezuela pålægges heller ingen forpligtelser i erklæringen uden landets samtykke. De godkendte fartøjer vil skulle overholde EU-retten for at kunne udnytte deres tilladelser, men det gør ikke det tilsagn, EU har givet i erklæringen, betinget af, at Venezuela opfylder en forpligtelse (
32
). Det kan heller ikke udledes af selve erklæringens ordlyd, at den blot gengiver en eksisterende aftale, der er indgået mellem EU og Venezuela.
77.
I punkt 4 forbeholder EU sig ret til at trække det tilsagn, der er udtrykt i erklæringen, tilbage når som helst (
33
).
78.
Erklæringen er således et EU-instrument, der tilsigter at skabe retsvirkninger i henhold til folkeretten og at danne grundlag for venezuelanske fartøjers ansøgninger om fiskeritilladelser. Disse kendetegn og den omstændighed, at dokumentet kaldes en »erklæring«, gør det dog ikke muligt at afgøre, om erklæringen i folkeretlig henseende er et ensidigt bindende instrument eller et element i en international aftale.
79.
I henhold til folkeretten kan der skabes en international aftale ved et ensidigt instrument, som tilkendegiver en hensigt om at tage imod et tilbud, der allerede er fremsat, eller som udgør et tilbud, der efterfølgende accepteres. Definitionen af en »traktat« i Wienerkonventionerne fra 1969 og 1986 (
34
) indbefatter ikke alle former for folkeretlige traktater (
35
), men er tilstrækkelig bred til at omfatte traktater, der er indgået på denne måde. En traktat kan ifølge denne definition bestå af to eller flere sammenhørende instrumenter.
80.
I overensstemmelse hermed sondrer EU-retten heller ikke mellem forskellige typer aftaler alt efter, hvordan de er indgået. Der er i artikel 218, stk. 7, TEUF fastsat en forenklet procedure, som kun gælder for ændringer af en aftale. Når EU har kompetence til at forhandle og indgå en international aftale, mener jeg, at traktaterne giver EU ret til at udøve denne kompetence ved at indgå enhver form for aftale, der falder ind under definitionerne af en traktat i Wienerkonventionerne fra 1969 og 1986 (herunder former for aftaler, der ikke falder ind under disse definitioner) (
36
).
81.
I de foreliggende sager har jeg dog ikke fundet noget tegn på, at Venezuela havde til hensigt at lade sig forpligte af bestemmelserne i erklæringen. Jeg mener ikke, at Venezuela »accepterede« EU’s tilbud med henblik på at lade sig forpligte af dette tilbud rent aftalemæssigt, da det indgav ansøgning om fiskeritilladelser. Venezuela stolede snarere i god tro på det tilsagn, som EU havde afgivet i erklæringen og efterfølgende bekræftede i TAC-forordningen for 2012 (der på dette tidspunkt allerede var vedtaget). Selv om erklæringen havde de tilsigtede virkninger, og dermed kom Venezuela til gavn, er der ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at Venezuela gik med til at være forpligtet af erklæringen som en aftale indgået mellem dette land og EU. En sådan antagelse kan heller ikke baseres på, at Venezuela havde modtaget underretning om erklæringen eller efterfølgende spurgte, hvilke virkninger sagen for Domstolen havde. Hvis hele formålet med afgørelsen var at sikre, at der fandtes et internationalt dokument, som gav adgang til EU-farvande, før der kunne fastsættes fiskerimuligheder og udstedes tilladelser, vil en aftale, der først kom i stand i forbindelse med Venezuelas ansøgning om fiskeritilladelser, efter at der var fastsat fiskerimuligheder, ikke opfylde dette formål.
82.
Hvis hensigten blot var at udforme et tilbud i erklæringen, burde Kommissionen desuden have anmodet Rådet om bemyndigelse i henhold til artikel 218, stk. 3, TEUF forud for forhandlingerne (som udformningen af et sådant tilbud ville have indgået i). Rådet skulle i så fald have været inddraget igen i henhold til artikel 218, stk. 6, TEUF, når traktaten blev indgået, dvs. når Venezuela havde accepteret tilbuddet, og efter at Parlamentet enten havde givet sin godkendelse eller var blevet hørt.
83.
Hvis erklæringen ikke indgår i en international aftale, er den så et ensidigt bindende instrument, der er godkendt i henhold til folkeretten og EU-retten?
84.
Ifølge folkeretten kan ensidige instrumenter udformes forskelligt og have forskellige funktioner og retlige (og/eller politiske) virkninger. Erklæringer kan f.eks. anvendes til at anerkende nye stater, give udtryk for et politisk standpunkt, anerkende en domstols kompetence eller komme med en fortolkning, som opfylder betingelserne for at kunne betragtes som bevis for en folkeretlig sædvane. I de foreliggende sager fokuseres der på en ensidig skriftlig erklæring, hvorved EU påtager sig folkeretlige forpligtelser over for en tredjestat (
37
).
85.
Det er ubestridt i henhold til folkeretten, at staterne har ret til at fremsætte en sådan erklæring (
38
), selv om det endnu ikke er fastslået eller bekræftet, hvilken status nogle af de betingelser, der gør en sådan erklæring bindende, har. Så vidt jeg ved, er det endnu ikke blevet afgjort af en international domstol eller undersøgt nærmere af FN’s Folkeretskommission (herefter »ILC«), om andre juridiske personer, herunder internationale organisationer, har ret til at afgive lignende erklæringer.
86.
Internationale organisationer kan ligesom stater have status som juridisk person. De rettigheder, der følger af denne status, skal tildeles organisationen (eksplicit eller implicit), hvilket ikke gælder for stater. Jeg har vanskeligt ved at se, hvorfor det skulle være i strid med folkeretten, at en international organisation, der er en international juridisk person, har ret til at fremsætte en ensidig erklæring med henblik på at forpligte sig, for så vidt som dette er i overensstemmelse med traktaterne om oprettelse af denne organisation (
39
). Hvis en international organisation ifølge disse traktater har ret til at indgå internationale aftaler og dermed til at lade sig forpligte over for stater eller andre internationale organisationer (uanset forpligtelsens art og om den er af gensidig karakter), er det principielt ikke i strid med folkeretten, at den organisation, der har denne ret, påtager sig den samme forpligtelse ved anvendelse af en ensidig erklæring.
87.
Forskellige kilder til forpligtelser kan ganske vist være underlagt særlige betingelser, bl.a. med hensyn til indførelse, gyldighed og ophør, men de hviler på de samme grundlæggende principper – og navnlig på principperne om god tro og samtykke. Jeg mener derfor, at de betingelser om forpligtelsers indførelse, gyldighed og ophør, der er udviklet i folkeretten for erklæringer fra stater, ligeledes kan anvendes på erklæringer fra en international organisation, selv om nogle af betingelserne ikke kan anvendes på fuldstændig samme måde.
88.
Hvilke betingelser drejer det sig om?
89.
Det er ifølge folkeretten vigtigt, at det fremgår klart og præcist (mundtligt eller skriftligt) (
40
), at hensigten er at skabe folkeretlige retsvirkninger og dermed også at skabe forpligtelser for erklæringens afsender. Når blot hensigten er klar og kommer til udtryk offentligt, stilles der som hovedregel ingen formelle krav i folkeretten (
41
). Hensigten skal fastlægges ud fra erklæringens konkrete indhold og alle faktiske omstændigheder, hvorunder den blev fremsat (
42
), og den skal være udtrykt af den myndighed, der har beføjelse til at fremsætte sådanne bindende erklæringer (
43
).
90.
Denne tilgang afspejles også i ILC’s ledende princip 1, der lyder således: »Erklæringer, der kommer til udtryk offentligt og viser viljen til at lade sig forpligte, kan bevirke, at der skabes retlige forpligtelser« (
44
). Selv om de ledende principper ikke er bindende, og det kan være nødvendigt at vurdere deres gennemslagskraft og holdbarhed over tid, anser jeg dem alligevel for nyttige til ekstrapolering af retspraksis og den nationale praksis, bl.a. med hensyn til ensidige erklæringers bindende karakter (
45
).
91.
Det følger af princippet om god tro, at »de berørte stater kan tage ensidige erklæringer til efterretning og have tillid til dem og har ret til at kræve, at den forpligtelse, der opstår herved, overholdes« (
46
). Dette princip gælder også for de omstændigheder, hvorunder en ensidigt bindende erklæring kan trækkes tilbage.
92.
I overensstemmelse med princippet om, at en stat ikke kan pålægges forpligtelser uden dennes samtykke (
47
), kan en ensidigt bindende erklæring dog ikke skabe forpligtelser for andre stater. Den Internationale Domstol har således fastslået, at en ensidig erklæring er bindende, når der »ikke kræves nogen form for modydelse eller efterfølgende godkendelse af erklæringen og heller ikke kræves noget svar eller nogen reaktion fra andre stater, for at erklæringen kan træde i kraft, eftersom et sådant krav ikke vil være foreneligt med den ensidige karakter af den retsakt, hvori staten kom med sin tilkendegivelse« (
48
).
93.
I de foreliggende sager blev erklæringen bekendtgjort ved offentliggørelse og underretning af Venezuela. Som jeg har nævnt, fremgår det af erklæringen, at EU har til hensigt at tildele fiskerimuligheder og udstede fiskeritilladelser til Venezuela (
49
). EU har ved erklæringen indvilget i ikke at udøve den suveræne rettighed, som det ifølge havretskonventionens artikel 56, stk. 1, litra a), har til at nægte tredjelandsfartøjer adgang til EU-farvande med henblik på at fiske dér. Dette tilsagn tillader ikke i sig selv venezuelanske fartøjer at sejle ind i den eksklusive økonomiske zone i Fransk Guyana og fiske dér. Ifølge både EU-retten og folkeretten skal der først opstilles yderligere begrænsninger for retten til at drive fiskeri, bl.a. ved fastsættelse og tildeling af fiskerimuligheder. På dette grundlag kan der herefter udstedes individuelle fiskeritilladelser.
94.
Erklæringer skal fremsættes af et organ, der er bemyndiget hertil, for at være bindende. Det afhænger af EU’s kompetence i henhold til traktaterne, om dette krav er opfyldt i de foreliggende sager.
95.
EU skal handle inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt det i traktaterne (
50
). Erklæring nr. 24, der er knyttet som bilag til slutakten fra den regeringskonference, der vedtog Lissabontraktaten, og som vedrører EU’s status som juridisk person, bekræftede, at denne status, »ikke på nogen måde giver Unionen beføjelse til at lovgive eller handle ud over de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt Unionen i traktaterne« (
51
).
96.
Traktaterne tillader ikke udtrykkeligt EU at anvende ensidigt bindende erklæringer i sine eksterne forbindelser (på områder, hvor EU har ekstern kompetence). De tillader imidlertid EU at indgå forpligtelser over for tredjestater og internationale organisationer gennem en »international aftale«. Artikel 218 TEUF har erstattet artikel 300, stk. 1, EF, som til gengæld erstattede artikel 228, stk. 1, EØF. De to sidstnævnte bestemmelser anvendte kun ordet »aftale« om den interne procedure, der skal anvendes i forbindelse med forhandling og indgåelse af internationale aftaler. Domstolen bemærkede i udtalelse 1/75, at ordet »aftale« anvendes »i en generel betydning, sigtende til enhver overenskomst, der er indgået af folkeretssubjekter, og som har bindende virkning, uanset den formelle betegnelse« (
52
). I dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen (
53
) anvendte Domstolen også definitionen af en »traktat« i artikel 2, stk. 1, litra a), nr. i), i Wienerkonventionen fra 1986 som en aftale mellem en international organisation og en stat. Uanset hvor bredt begrebet defineres, er det klart, at det (i enhver sammenhæng) er nødvendigt, at mindst to parter når til enighed, for at der kan indgås en aftale. Begrebet dækker således ikke over et tilfælde, hvor EU har tilkendegivet sin hensigt om at lade sig forpligte af bestemmelserne i sin erklæring, uden at den tredjestat, som erklæringen er rettet til, behøver at godkende den. Det finder heller ikke anvendelse på instrumenter, hvori der ikke indgås bindende forpligtelser (
54
).
97.
Jeg mener dog, at det fremgår af EU-retten, at EU i princippet kan indgå en folkeretlig forpligtelse ved en ensidigt bindende erklæring. Det baserer jeg i det væsentlige på de betragtninger (
55
), hvoraf jeg udledte, at folkeretten ikke er til hinder for, at internationale organisationer afgiver ensidigt bindende erklæringer.
98.
Et af de vigtigste aspekter af EU’s status som juridisk person er, at den kan påtage sig folkeretlige forpligtelser. Dette bekræftes udtrykkeligt i traktaternes bestemmelser om internationale aftaler. Internationale aftaler er én kilde til sådanne forpligtelser, ensidigt bindende erklæringer er en anden.
99.
Der kan i denne forbindelse drages paralleller til Domstolens ræsonnement i AETR-dommen (
56
). Selv om der ikke fandtes nogen almengyldig traktatbestemmelse om, hvordan en international aftale skulle forhandles og indgås, forhindrede det ikke Domstolen i at bekræfte, at EU havde kompetence til at gøre dette (
57
). I denne sag håndterede Domstolen problemet med manglende traktatbestemmelser ved at undersøge den daværende fællesskabsrets almindelige system for forholdene til tredjelande (
58
). Det skete med udgangspunkt i Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs status som juridisk person (
59
). Inden Domstolen behandlede aftalens genstand, fastslog den, at der med status som juridisk person mentes, at »Fællesskabet i sine forbindelser udadtil kan knytte kontraktmæssige bånd til tredjelande« (
60
).
100.
Som jeg har forstået denne del af AETR-dommen, fandt Domstolen, at begrebet status som international juridisk person skulle fortolkes på baggrund af de rettigheder, der er knyttet til denne status i henhold til folkeretten. Såfremt det ikke strider mod folkeretten, at en international organisation har ret til at fremsætte og forpligte sig ved ensidige erklæringer, indebærer EU’s status som international juridisk person analogt, at det kan påtage sig folkeretlige forpligtelser på dette område.
101.
Det skal også understreges, at deltagerne i Det Europæiske Konvent om Europas fremtid havde til hensigt at gøre EU til et internationalt retssubjekt, således at EU »bliver i stand til at anvende samtlige internationale aktionsmidler (ret til at indgå traktater, ret til at etablere diplomatiske forbindelser, ret til at indgive klager eller anlægge sag ved en international domstol, ret til at blive medlem af en international organisation eller tilslutte sig en international konvention, f.eks. EMK, ret til at nyde immunitet) og til selv at påtage sig et internationalt ansvar« (
61
). Jeg mener derfor, at EU kan udstede ensidigt bindende erklæringer, hvorved det påtager sig folkeretlige forpligtelser.
102.
Hvordan dette skal ske, afhænger af EU-retten (
62
).
103.
Det fremgår som tidligere nævnt af artikel 218 TEUF, hvordan de forpligtelser, EU påtager sig over for tredjestater (og andre internationale organisationer) ved en international aftale, skal forhandles, og hvordan disse aftaler skal undertegnes og indgås. Artikel 218 TEUF indeholder særlige regler om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og stk. 9 og 11 heri vedrører ikke proceduren for forhandling, undertegnelse og indgåelse af aftaler. Det fremgår ikke udtrykkeligt af artikel 218 TEUF eller af en anden traktatbestemmelse, hvilken procedure EU skal benytte, når det træffer en ekstern foranstaltning i form af en ensidigt bindende erklæring.
104.
Hvis EU skal kunne udøve en sådan kompetence, kan det ikke være rigtigt, at der ingen procedureregler findes. Hvis det var tilfældet, ville man bl.a. frit kunne vælge, hvem der kan tage initiativet, hvilke institutioner der inddrages, og hvem der skal tale med hvem og hvornår. Der er også behov for proceduremæssige garantier, eftersom en sådan ensidig erklæring, hvis den er fremsat på gyldig vis, vil være bindende for EU-institutionerne og derfor kan have forrang for EU-retsakter.
105.
Parterne i de foreliggende sager har ikke påstået, at artikel 218 TEUF ikke finder anvendelse.
106.
Det er efter min opfattelse mere uklart, hvad det præcise proceduremæssige grundlag er for en afgørelse om vedtagelse af en ensidigt bindende erklæring.
107.
Det er hændt før, at traktaterne ikke indeholder nogen procedure for vedtagelse af en bestemt ekstern foranstaltning, hvorved EU påtager sig folkeretlige forpligtelser. Traktaterne er traditionelt blevet afstemt med den praksis, der gælder for EU’s eksterne forbindelser og Domstolens praksis på dette område. Det sker yderst sjældent, at internationale organisationer fremsætter ensidigt bindende erklæringer, og det er derfor ikke overraskende, at der ikke findes nogen særskilt klar procedure.
108.
Det kunne være en mulighed at antage, at EU ikke kan udøve sin eksterne kompetence ved en ensidigt bindende erklæring, når der ikke findes et udtrykkeligt proceduremæssigt retsgrundlag. Det er op til medlemsstaterne at ændre traktaterne. Faren ved denne tilgang er, at den betyder, at EU kun kan anvende eksterne foranstaltninger, der er underlagt specifikke procedureregler i traktaterne. Det kan indebære en forringelse af effektiviteten af EU’s optræden på den internationale scene. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de foreliggende sager, illustrerer denne risiko. EU ville gerne undgå at anvende proceduren for forhandling og indgåelse af internationale aftaler for at kunne reagere hurtigt på behovet for et internationalt dokument, der gav adgang til dets farvande (og for at overholde EU-retten og folkeretten på denne måde).
109.
Det tilkommer ikke Domstolen at opstille procedureregler, som ikke har grundlag i traktaterne. Der findes dog også andre muligheder.
110.
En anden mulighed kunne være at anvende artikel 352, stk. 1, TEUF som retsgrundlag for den procedure, der skal anvendes, når der træffes en afgørelse om godkendelse af en ensidigt bindende erklæring på et område, der falder inden for EU’s (eksterne) kompetence. Der vil i så fald være tale om en slags standardprocedure for EU’s eksterne foranstaltninger, som anvendes, når traktaterne ikke indeholder procedureregler herfor. Artikel 352, stk. 1, TEUF synes ikke som sådan at udelukke denne mulighed (
63
). Den kan bringes i anvendelse, når en handling fra EU’s side er påkrævet for at nå et af målene i traktaterne, og disse i øvrigt ikke indeholder fornøden hjemmel hertil. Denne bestemmelse har til formål at afhjælpe den manglende hjemmel i tilfælde, hvor der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis er tillagt beføjelser, men hvor sådanne beføjelser alligevel viser sig at være nødvendige (
64
). I forbindelse med denne mulighed antages det, at procedureregler for vedtagelse af en ensidigt bindende erklæring kan betragtes som manglende »fornøden hjemmel«. Erklæringen vil i henhold til artikel 352, stk. 1, TEUF skulle vedtages af Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen og med Parlamentets godkendelse. Kommissionen vil ifølge artikel 352, stk. 2, TEUF også skulle gøre de nationale parlamenter opmærksom på forslag, der fremsættes på dette retsgrundlag. Ensidigt bindende erklæringer vil således skulle vedtages efter en procedure, der er væsentligt strengere og i visse henseender mere besværlig end den, der er fastsat for internationale aftaler i artikel 218 TEUF. Man risikerer også, at enhver ekstern foranstaltning, der ikke er omfattet af udtrykkelige procedureregler, vil skulle vedtages efter denne procedure.
111.
Denne løsning ville i det foreliggende tilfælde have medført, at afgørelsens retsgrundlag skulle indbefatte artikel 352, stk. 1, TEUF og den/de bestemmelser i traktaterne, hvori målsætningerne for den eksterne foranstaltning fastsættes, dvs. artikel 43, stk. 2 eller 3, TEUF. Spørgsmålet om, hvorvidt Rådet skulle indhente Parlamentets godkendelse eller udtalelse, ville dog ikke afhænge af, hvilket stykke i artikel 43 TEUF der fandt anvendelse. Rådet ville have været nødt til at indhente dets godkendelse i henhold til artikel 352, stk. 1, TEUF.
112.
En tredje mulighed kunne være at anvende artikel 218 TEUF analogt.
113.
Ensidigt bindende erklæringer og internationale aftaler er særskilte kilder til folkeretlige forpligtelser. De indebærer begge, at EU indgår folkeretlige forpligtelser. Det foranlediger mig til at stille dette spørgsmål: Hvorfor skal afgørelsen træffes på en helt anden måde for ensidigt bindende erklæringer end for internationale aftaler? De førstnævnte er ikke blot politiske erklæringer eller erklæringer, hvorved EU repræsenteres på den internationale scene, eller som afgives, når EU er med til at træffe beslutninger på internationalt plan. De er heller ikke interne afgørelser, som bør vedtages efter de procedurer, der gælder for interne foranstaltninger (som f.eks. den almindelige lovgivningsprocedure).
114.
Hvis det er korrekt, kan artikel 218 TEUF så anvendes analogt?
115.
Artikel 218 TEUF beskriver i det væsentlige de traktatmæssige procedurer, der skal følges i forbindelse med EU’s optræden, for at det kan være part i en international aftale, hvilket er den mest åbenlyse måde, hvorpå EU påtager sig folkeretlige forpligtelser. Stater har regel også fastsat forfatningsmæssige procedurer til samme formål.
116.
Artikel 218 TEUF bygger på en særlig tværinstitutionel balance mellem Kommissionen (der indleder processen og repræsenterer EU udadtil), Rådet (der er ansvarligt for afgørelsen om, at EU skal indgå folkeretlige forpligtelser) og Parlamentet (der altid skal holdes underrettet og kan anmodes om enten at godkende eller udtale sig om afgørelsen) (
65
).
117.
Artikel 218, stk. 3 og 4, TEUF vedrører EU’s inddragelse i forhandlinger om aftaler og dermed indholdet af de forpligtelser, som EU i så fald kan indgå. Kommissionens opgave er i det væsentlige at repræsentere EU, når Rådet har truffet afgørelse herom. Disse faser i proceduren kan virke formålsløse, når der er tale om en ensidigt bindende erklæring. Der er ingen tekst, der skal forhandles med tredjeparter, og kravet om, at Kommissionen først skal anmode Rådet om tilladelse til at udarbejde et forslag til en erklæring, virker overflødigt, eftersom Rådet alligevel har det endelige ord, når det afgøres, om EU skal indgå de folkeretlige forpligtelser. Det er ikke nødvendigt at foretage disse sondringer i forbindelse med ensidigt bindende erklæringer. Artikel 218, stk. 7, TEUF kan heller ikke anvendes, eftersom der ikke findes nogen aftale, hvoraf det fremgår, at ændringer skal vedtages ved en forenklet procedure eller vedtages af et organ, der nedsættes ved denne aftale.
118.
Efter min opfattelse bygger Rådets kompetence til at bemyndige aftalens undertegnelse og indgå aftalen imidlertid på en særlig tværinstitutionel balance mellem Rådet og Kommissionen, som kendetegner denne del af proceduren. Medlemsstaterne spiller også en rolle (
66
). Spørgsmålet om, hvorvidt (og eventuelt i hvilket omfang) Rådet kan nægte at vedtage en afgørelse om indgåelse af aftalen, skal (som minimum) vurderes i lyset af aftalens indhold, Kommissionens forslag, Rådets forhandlingsdirektiver og andre aspekter, der er relevante for dette trin i proceduren. Hvis artikel 218, stk. 6, TEUF anvendes analogt på vedtagelsen af en afgørelse om godkendelse af en ensidigt bindende erklæring, kan det så uden videre antages, at der bør være en tilsvarende tværinstitutionel balance, og at Kommissionens og Rådet respektive kompetencer vil være de samme?
119.
Den resterende del af artikel 218, stk. 6, TEUF er lettere at overføre på afgørelser om godkendelse af ensidigt bindende erklæringer. Rådet skal som hovedregel altid inddrage Parlamentet på en eller anden måde, når det træffer afgørelse (hvilket i princippet sker med kvalificeret flertal). Selv om aftalen vedrører et spørgsmål, hvor traktaterne ikke har tillagt Parlamentet nogen rolle, vil en international aftale om det samme spørgsmål kræve et bidrag fra Parlamentet, som i henhold til artikel 218, stk. 10, TEUF også skal underrettes straks og fuldt ud i alle faser af proceduren.
120.
Det bringer mig videre til artikel 218, stk. 9, TEUF, der beskriver proceduren for »fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger«. Der synes ikke at være vægtige grunde til også at anvende denne specifikke procedure i forbindelse med ensidige erklæringer, som EU fremsætter med henblik på at indgå folkeretlige forpligtelser og uden inddragelse af en tredjepart. Hvis artikel 218, stk. 9, TEUF fandt anvendelse på ensidigt bindende erklæringer, ville det faktisk være ligegyldigt, om de fremsættes i et organ, som er nedsat ved en aftale, og som skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger.
121.
Domstolens praksis vedrørende artikel 218, stk. 11, TEUF, er ikke omhandlet i de foreliggende sager. Formålet med denne bestemmelse er at »forhindre forviklinger, der ville opstå, hvis det ad rettens vej blev gjort gældende, at [EU’s] bindende internationale aftaler var uforenelige med traktaterne« (
67
). Man kan undgå alvorlige vanskeligheder og skader ved at lade Domstolen tage stilling til en sådan aftales indhold og den fremgangsmåde, der blev fulgt ved dens indgåelse (
68
). Når der afgives en ensidigt bindende erklæring, resulterer denne erklæring i lighed med en international aftale i en folkeretlig forpligtelse, som tredjelande kan påberåbe sig, og hvis tilsidesættelse kan give anledning til folkeretligt ansvar. De foreliggende faktiske omstændigheder er et godt eksempel på dette og understøtter synspunktet om, at artikel 218, stk. 11, TEUF vil kunne overføres på ensidigt bindende erklæringer.
122.
En fjerde mulighed kunne være at anvende de bestemmelser, som den eksterne kompetence er baseret på. Dette kan føre til forskellige resultater. Eftersom denne kompetence er udtrykkeligt fastsat, kan dens anvendelse resultere i, at artikel 218 TEUF (eller de specifikke regler om internationale aftaler på bestemte områder) igen anvendes analogt. Hvis denne kompetence var implicit, ville det føre til anvendelse af de samme procedureregler som for de (udtrykkelige) interne foranstaltninger. Det kunne f.eks. være nødvendigt at vedtage en ensidigt bindende erklæring ved hjælp af den almindelige lovgivningsprocedure. De ovenfor nævnte argumenter mod at anvende artikel 218 TEUF analogt (fordi der ganske enkelt ikke tages hensyn til en ensidigt bindende erklærings karakter eller udformning i denne bestemmelse, som derfor risikerer at forstyrre kompetencefordelingen mellem institutionerne) vil i så fald være endnu mere relevante her (
69
).
123.
Der er således svagheder ved alle disse muligheder. Samlet set synes den løsning, hvor artikel 218 TEUF anvendes analogt, dog at være den mest brugbare, selv om den kræver en vis fleksibilitet i forhold til denne bestemmelses ordlyd, eftersom det ikke er alle elementer heri, der kan anvendes på ensidigt bindende erklæringer på samme måde som på en international aftale.
124.
Såfremt Domstolen finder, at artikel 218 TEUF ikke kan udgøre det proceduremæssige retsgrundlag for afgørelsen, vil der være tilstrækkelig grund til at annullere afgørelsen, uden at det er nødvendigt at behandle de konkrete anbringender, som Parlamentet og Kommissionen har fremført.
125.
Jeg vil nu behandle disse anbringender for det tilfælde, at Domstolen tilslutter sig anvendelsen af artikel 218 TEUF som proceduremæssigt retsgrundlag for ensidigt bindende erklæringer, der afgives af EU.
Anvendelse af det forkerte retsgrundlag (det første anbringende i sag C-103/12 og det første anbringendes første og andet led i sag C-165/12)
Argumenter
126.
Parlamentet og Kommissionen har gjort gældende, at Rådet fejlagtigt baserede afgørelsen på artikel 43, stk. 3, og artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF i stedet for artikel 43, stk. 2, og artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF.
127.
De har gjort gældende, at artikel 43, stk. 3, TEUF udgør en undtagelse fra artikel 43, stk. 2, TEUF og derfor skal fortolkes snævert. Den sidstnævnte bestemmelse kan i det væsentlige danne grundlag for enhver (lovgivningsmæssig) foranstaltning, der er nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, hvorimod den førstnævnte bestemmelse kun kan danne grundlag for de (reguleringsmæssige) foranstaltninger, der er opregnet heri, herunder foranstaltninger vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder. Tildeling af adgang til EU-farvande til tredjelandsfartøjer, der ønsker at fiske dér, og tilladelse til at udøve fiskeri er ikke nævnt i artikel 43, stk. 3, TEUF.
128.
Artikel 43, stk. 3, TEUF vedrører ikke vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289 TEUF. Artikel 289 TEUF beskriver den almindelige lovgivningsprocedure (der er fastlagt i artikel 294 TEUF) og henviser til brugen af særlige lovgivningsprocedurer i specifikke tilfælde, der er udtømmende opregnet i traktaterne. Beslutningskompetencer, der ikke falder ind under en af disse kategorier, må derfor henføres til de ikke-lovgivningsmæssige procedurer. Ifølge Kommissionen fastsættes fiskerimuligheder således i det væsentlige ved en gennemførelsesforskrift, selv om proceduren i artikel 43, stk. 3, TEUF er sui generis. Parlamentet har anført, at der ikke kan træffes foranstaltninger med hjemmel i artikel 43, stk. 3, TEUF, selv om denne bestemmelse opfattes som et selvstændigt retsgrundlag, uden at der på forhånd vedtages en (politisk) afgørelse om målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, og denne afgørelse skal vedtages i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF.
129.
Kommissionen har anført, at Rådets argument vedrørende ordlyden (
70
) navnlig tager udgangspunkt i den franske affattelse af artikel 43, stk. 3, TEUF (»mesures relatives à«, dvs. »foranstaltninger i relation til«). I den engelske affattelse hedder dette »mesures on«, hvilket angiver en tættere og mere direkte forbindelse. Selv om artikel 43, stk. 3, TEUF er så bred, at den også omfatter visse regler, der er funktionelt relateret til fastsættelse af fiskerimuligheder, betyder det ikke, at hver eneste foranstaltning, der (selv fjernt) »er relateret« til fastsættelse af fiskerimuligheder, skal baseres på denne bestemmelse. Parlamentet har anlagt en mere snæver tilgang og mener kun, at det er muligt at basere afgørelser om de sagsområder, der er udtømmende opregnet i artikel 43, stk. 3, TEUF, på denne bestemmelse.
130.
Parlamentet og Kommissionen har videre anført, at tredjelandsfiskerfartøjer indrømmes adgang til EU-farvandene og ressourcerne heri i tre trin. På det første trin indrømmes den potentielle adgang ved en international aftale, der har hjemmel i artikel 43, stk. 2, TEUF [og som skal vedtages i overensstemmelse med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF]. På det andet trin kan Rådet herefter tildele fiskerimuligheder i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF. På det tredje trin udsteder Kommissionen fiskeritilladelser til individuelle fartøjer, efter at disse fiskerimuligheder er fastsat og tildelt. Et tredjeland kan ikke tildeles fiskerimuligheder ved hjælp af en afgørelse fra Rådet (det andet trin), uden at der foreligger en international aftale (det første trin), som er indgået på EU’s vegne i henhold til artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF. Behovet for at sondre mellem begreberne adgang til farvande og adgang til ressourcer fremgår også af den omstændighed, at adgang til farvande typisk indrømmes for en længere periode og eventuelt på ubestemt tid, hvorimod fiskerimuligheder fastsættes og fordeles for et år ad gangen.
131.
Parlamentet og Kommissionen har anført, at afgørelsens formål er at give venezuelanske fartøjer adgang til EU-farvande med henblik på udøvelse af fiskeri og at fastsætte beskyttelsesforanstaltninger for dette fiskeri for at sikre, at det sker i overensstemmelse med målsætningerne for den fælles fiskeripolitik. Henvisningen i erklæringens punkt 2 til artikel 22 i forordningen om fiskeritilladelser er ikke blot af deklaratorisk karakter, men underlægger venezuelanske fiskerfartøjer reglerne i den fælles fiskeripolitik. Kommissionens oprindelige forslag og afgørelsen stemmer næsten (men ikke helt) overens på dette punkt. Denne omstændighed viser i sig selv, at formålet med afgørelsen er det samme, selv om retsgrundlaget er blevet ændret.
132.
Rådet har støttet af de intervenerende medlemsstater gjort gældende, at afgørelsen (og den dertil knyttede erklæring) vedrører fastsættelse af fiskerimuligheder. Rådet har anført, at udtrykket »vedtager […] foranstaltninger vedrørende« i artikel 43, stk. 3, TEUF antyder, at denne bestemmelse kan danne retsgrundlag for andre foranstaltninger end dem, der vedtages for at fastsætte og fordele fiskerimuligheder. Det omfatter således en fastsat ret til at fiske, der kan udtrykkes på forskellige måder, bl.a. ved en samlet tilladt fangstmængde, en begrænsning af selve fiskeriet (f.eks. målt i kW/dag eller antallet af dage, hvor fartøjerne kan være ude af havn) eller en begrænsning af det maksimale antal fartøjer.
133.
Selv om artikel 43, stk. 3, TEUF er en form for lex specialis i forhold til artikel 43, stk. 2, TEUF, der er en lex generalis, mener Rådet ikke, at den udgør en undtagelse fra den sidstnævnte bestemmelse. Den skal derfor ikke fortolkes indskrænkende.
134.
Rådet har videre anført, at traktatens forfattere med vedtagelsen af artikel 43, stk. 3, TEUF havde til hensigt at indføre en forenklet procedure for vedtagelse af EU-foranstaltninger med det formål at bevare ressourcer i EU-farvande og at reagere hurtigere på de videnskabelige udtalelser, der danner grundlag for disse foranstaltninger.
135.
Rådet afviser argumentet om, at en foranstaltning, der er knyttet til målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, skal baseres på artikel 43, stk. 2, TEUF, og at der ikke kan vedtages nogen foranstaltning med hjemmel i artikel 43, stk. 3, TEUF, uden at der på forhånd er truffet en politisk afgørelse vedrørende den fælles fiskeripolitik i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF. Rådet tager desuden afstand fra sagsøgernes »kunstige« sondring mellem adgang til farvande og adgang til ressourcer.
136.
Med hensyn til afgørelsen har Rådet anført, at den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst er beliggende mellem søterritoriet og det åbne hav, og at det derfor er en sui generis-zone, som havretskonventionen finder anvendelse på. Kyststatens kompetence i forhold til den eksklusive økonomiske zone er begrænset, og det er formålet med adgangen til denne zone, der afgør, om kyststaten skal godkende denne adgang. Det kræves herved hverken i folkeretten eller i EU-retten, at der foreligger en formel aftale.
137.
Rådet har anført, at den omhandlede erklæring hverken formåls- eller indholdsmæssigt overskrider rammerne for anvendelsen af artikel 43, stk. 3, TEUF for så vidt angår fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder. Selv om Domstolen fastslår, at erklæringens punkt 2-4 ikke kan baseres på artikel 43, stk. 3, TEUF, er denne bestemmelse alligevel det rigtige retsgrundlag, eftersom disse punkter er underordnet den anfægtede afgørelses hovedformål, som er at bekræfte EU’s tilsagn om at tillade venezuelanske fartøjer at fiske i den eksklusive økonomiske zone.
Bedømmelse
138.
Domstolen anmodes i de foreliggende sager om at fortolke artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF (
71
) for at afgøre, hvilken bestemmelse den anfægtede afgørelse burde have været baseret på. Det er således ikke nødvendigt at opregne samtlige foranstaltninger, som den enkelte bestemmelse finder anvendelse på.
139.
Parterne synes at være enige om, at artikel 43, stk. 2, TEUF er det korrekte retsgrundlag for afgørelsen, hvis artikel 43, stk. 3, TEUF ikke er det.
140.
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at valget af hjemmel for en EU-retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for en domstolskontrol, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold (
72
). Det er derfor nødvendigt at undersøge afgørelsens indhold og formål. Den lovgivningsmæssige sammenhæng kan også have betydning (
73
). Retsgrundlaget afgør således, hvilke procedurer der skal anvendes ved retsaktens vedtagelse (
74
).
141.
Hvis det konstateres, at en retsakt har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det vigtigste eller fremherskende (mens det andet kun er sekundærtskal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det vigtigste eller fremherskende formål eller led (
75
). Hvis en retsakt samtidig forfølger flere formål eller har flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål eller led er sekundært og indirekte i forhold til det andet, bør denne retsakt undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende forskellige hjemmeler (
76
).
142.
Jeg vil først undersøge erklæringens indhold og formål.
143.
Det fremgår af første betragtning til afgørelsen, at venezuelanske fartøjer traditionelt har kunnet fiske i EU-farvande, nærmere bestemt den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst, forudsat at de overholder gældende EU-ret vedrørende bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne. I anden betragtning understreges behovet for at sikre kontinuiteten af dette fiskeri, eftersom forarbejdningsindustrien i Fransk Guyana er afhængig af landingerne fra disse fartøjer. Tredje betragtning beskriver hensigten med erklæringen, som er at bekræfte, at EU er »villig til at udstede fiskeritilladelser til et begrænset antal fiskerfartøjer, der fører Venezuelas flag, på betingelse af, at de overholder gældende bindende EU-retsakter«.
144.
I afgørelsens artikel 1 godkendes erklæringen til Venezuela på EU’s vegne. Artikel 2 vedrører Venezuelas underretning om erklæringen.
145.
Jeg har allerede gennemgået erklæringens indhold og formål i forbindelse med min undersøgelse af, om EU havde kompetence til at vedtage den (
77
).
146.
Efter min opfattelse forpligter EU sig i erklæringen til at indrømme venezuelanske fartøjer adgang til EU-farvande, for at de kan fiske dér. Denne type adgang gives kun, efter at der er fastsat fiskerimuligheder og udstedt fiskeritilladelser.
147.
Afgørelsen (og den dertil knyttede erklæring) indeholdt dog ikke bestemmelser om:
—
det maksimale antal fiskeritilladelser, der kunne udstedes til venezuelanske fartøjer for 2012, eller det maksimale antal fartøjer, der måtte være til stede på samme tidspunkt, og angav heller ikke, hvilke typer fisk der måtte fanges (det blev efterfølgende bestemt i artikel 36, stk. 1, i og bilag VIII til forordning nr. 44/2012) (
78
)
—
de nærmere betingelser, som venezuelanske fartøjer skulle opfylde for at få udstedt fiskeritilladelser til EU-farvande i 2012 (det blev efterfølgende bestemt i en fodnote i bilag VIII til forordning nr. 44/2012) (
79
), eller
—
tildeling af fiskeritilladelser til individuelle venezuelanske fartøjer (det blev efterfølgende bestemt ved Kommissionens afgørelse af 26.3.2012) (
80
).
148.
EU forpligtede sig i erklæringen til at give adgang til den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst, som ligger i en afstand af højst 200 sømil fra søterritoriets basislinje, for at drive fiskeri dér. Venezuelanske fartøjer ville ikke have ret til at sejle ind i disse farvande uden godkendelse fra EU. Det skyldes de folkeretlige regler om kyststatens og andre staters rettigheder og friheder i kyststatens eksklusive økonomiske zone. Det er ifølge havretskonventionens artikel 56, stk. 1, litra a), kyststaten (i dette tilfælde Frankrig og dermed EU), der har suveræne rettigheder for så vidt angår bl.a. forskning og udnyttelse, bevarelse og forvaltning af de naturlige ressourcer i dette farvand. Kyststaten har således ret til at nægte eller tillade, at fartøjer, der fører andre staters flag, får adgang til dens eksklusive økonomiske zone med andre formål end dem, der ifølge havretskonventionens artikel 58, stk. 1, giver alle stater adgang til den eksklusive økonomiske zone. Som Domstolen bemærkede i dommen i sagen Poulsen og Diva Navigation (
81
), er kyststatens jurisdiktion ikke ubegrænset i søterritoriet og den eksklusive økonomiske zone. Kyststaten skal ifølge de havretlige regler (navnlig havretskonventionen) respektere retten til uskadelig passage gennem sit søterritorium for fartøjer, der fører andre staters flag, og navnlig friheden til sejlads, når den udøver sin kompetence i forhold til den eksklusive økonomiske zone. Fiskeri kan imidlertid ikke betragtes som uskadelig passage eller frihed til sejlads.
149.
Kyststaten har også visse forpligtelser, bl.a. med hensyn til bevarelse (havretskonventionens artikel 61) og udnyttelse (havretskonventionens artikel 62) af de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone. Det fremgår således af havretskonventionens artikel 62, stk. 2, at staten »ved aftale eller andre arrangementer« skal give andre stater adgang til overskuddet, hvis den ikke har kapacitet til at udnytte hele den tilladte fangstmængde. I forbindelse med denne adgang kræves det i havretskonventionens artikel 62, stk. 4, at andre staters statsborgere, der driver fiskeri i den eksklusive økonomiske zone, skal overholde de bevarelsesforanstaltninger og andre vilkår og betingelser, der gælder i henhold til kyststatens lovgivning.
150.
Efter min opfattelse tjener erklæringen netop dette formål: Den er en slags »aftale eller andet arrangement«, hvorved EU forpligter sig til at give en tredjestat adgang. Venezuelanske fartøjer kan ikke fiske i EU-farvande uden samtykke hertil.
151.
Hvis der skal vedtages et sådant instrument i overensstemmelse med procedurereglerne i artikel 218 TEUF, og hvis det vedrører et område, hvor den almindelige lovgivningsprocedure eller en særlig lovgivningsprocedure finder anvendelse, skal Parlamentet give sin godkendelse, før Rådet kan vedtage en afgørelse om godkendelse af erklæringen. Det hænger sammen med, at begge interne procedurer er lovgivningsprocedurer.
152.
Jeg sondrer her mellem kompetencens karakter og bestemmelserne om, hvordan Parlamentet skal inddrages i eksterne foranstaltninger i medfør af artikel 218 TEUF. Jeg vil undlade at komme nærmere ind på brugen af udtrykkene »areas« og »fields« i den engelske affattelse af traktaterne og blot påpege, at beskrivelsen i artikel 3, stk. 1, samt artikel 4 TEUF og 6 TEUF af områder (»areas«), hvor EU har henholdsvis enekompetence, delt kompetence og understøttende kompetence, vedrører kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne. Derimod vedrører artikel 218, stk. 6, TEUF (hvor der tales om »fields« i den engelske version) efter min opfattelse kompetencefordelingen mellem EU-institutionerne, herunder Parlamentets kompetence i forhold til Rådets.
153.
Den omstændighed, at EU i henhold til artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF har enekompetence i forbindelse med bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, og at de foranstaltninger, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF, skal vedtages af Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure (
82
), løser ikke i sig selv problemet med det korrekte retsgrundlag for vedtagelse af afgørelsen om godkendelse af erklæringen. Det ville svare til at se bort fra ordlyden af artikel 43, stk. 3, TEUF, hvori det bestemmes, at visse foranstaltninger, der træffes for at opfylde målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, kan vedtages uden Parlamentets godkendelse, fordi de vedrører spørgsmål, der er omfattet af en ikke-lovgivningsmæssig retsakt.
154.
En aftale kan omfatte et eller flere områder, hvor nogle dele er underlagt den almindelige lovgivningsprocedure, og andre dele er underlagt en anden procedure. I det foreliggende tilfælde har ingen af parterne imidlertid gjort gældende, at afgørelsen på grund af sin genstand skulle have været vedtaget med hjemmel i artikel 43, stk. 2, og artikel 43, stk. 3, TEUF.
155.
Afgørelsen bidrager til, at de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone udnyttes optimalt, ved at disse ressourcer forvaltes således, at der opnås økonomiske og samfundsmæssige fordele, og ressourcerne bevares. Det er som følge heraf en foranstaltning, der er nødvendig for at opfylde målsætningerne for den fælles fiskeripolitik og navnlig målsætningerne i artikel 39 TEUF (
83
). Udgangspunktet bør derfor være, at afgørelsen skal baseres på artikel 43, stk. 2, TEUF.
156.
Jeg mener ikke, at artikel 43, stk. 3, TEUF ændrer ved denne anskuelse. Bestemmelsen finder anvendelse på foranstaltninger, der er beskrevet mere specifikt, men hvor de alle ikke desto mindre også er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik. Det fremgår således af ordlyden af artikel 43, stk. 3, TEUF, at den som et minimum finder anvendelse på foranstaltninger, der vedtages for at fastsætte konkrete priser, afgifter og støtte, begrænse fangstmængder (uanset hvordan disse mængder defineres eller måles), fastsætte fiskerimuligheder og bestemme, hvilke medlemsstater og tredjestater der skal tildeles fiskerimuligheder, samt hvad, hvornår, hvor og eventuelt hvordan og til hvilket formål de må fiske.
157.
Den her omhandlede afgørelse træffer ingen af disse foranstaltninger (
84
).
158.
Parterne er imidlertid uenige om, hvorvidt artikel 43, stk. 3, TEUF omfatter andet end de opregnede foranstaltninger, navnlig for så vidt angår det sidste led i denne bestemmelse: »vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder«. Rådet synes i den forbindelse primært at have baseret sit argument på den præposition, der er anvendt til at beskrive foranstaltningen og dens genstand. I den franske affattelse tales der således om »les mesures relatives à«, i den tyske »die Maßnahmen zur«, den nederlandske »de maatregelen […] voor« og den spanske »las medidas relativas a«. Det ser ud til, at der er valgt en lignende præposition på de fleste andre sprog. I den engelske affattelse tales der imidlertid om »measures on«.
159.
Det gør det vanskeligt at afgrænse Rådets kompetence i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF, når der på den ene side opstilles en udtømmende liste over sagsområder heri, og præpositionen på den anden side udvider antallet af foranstaltninger, der er omfattet af artikel 43, stk. 3, TEUF.
160.
Jeg er enig med Rådet i, at den præposition, der er anvendt i artikel 43, stk. 3, TEUF, antyder, at denne bestemmelse isoleret set både kan omfatte foranstaltninger, der reelt fastsætter og/eller fordeler fiskerimuligheder, og foranstaltninger, der i bredere forstand er »relateret til« deres fastsættelse og fordeling. Når denne bestemmelse sammenlignes med artikel 44, stk. 2, TEUF, viser det sig, at traktatens forfattere i andre sammenhænge har anvendt udtrykket »fastsætter« i stedet for »foranstaltninger vedrørende fastsættelse« (
85
). Det rejser imidlertid spørgsmålet om, hvad der menes med »i relation til« i denne sammenhæng.
161.
Jeg er ikke sikker på, at artikel 43, stk. 3, TEUF finder anvendelse på alle foranstaltninger, der på en eller anden måde er knyttet til fiskerimuligheder.
162.
Præpositionen optræder i sammenhæng med verbalsubstantiverne »fastsættelse« og »fordeling«. Det tyder på, at artikel 43, stk. 3, TEUF ikke omfatter alle foranstaltninger vedrørende eller i relation til fiskerimuligheder. De foranstaltninger, der er nævnt i artikel 43, stk. 3, TEUF, skal snarere være relateret til arbejdet med at fastlægge, hvilke fiskerimuligheder der er, og fordele dem mellem medlemsstaterne og eventuelle tredjestater. Foranstaltninger, der er relateret til andre aspekter af fiskerimuligheder, er ikke omfattet af artikel 43, stk. 3, TEUF.
163.
Artikel 43, stk. 3, TEUF skal også fortolkes i sammenhæng med artikel 43 TEUF som helhed. Der kan sondres mellem artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF på to måder: ud fra de foranstaltninger, de foreskriver, og ud fra de procedurer, de fastsætter for vedtagelsen af disse foranstaltninger.
164.
Selv om proceduren ikke har nogen indflydelse på en bestemmelses materielle anvendelsesområde, bestemte traktatens forfattere ikke desto mindre, at den almindelige lovgivningsprocedure i artikel 43, stk. 2, TEUF skulle anvendes for langt de fleste foranstaltninger, og at der skulle anvendes en ikke-lovgivningsmæssig procedure i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF for visse foranstaltninger, der ellers ville have været omfattet af artikel 43, stk. 2, TEUF. Uanset om artikel 43, stk. 3, TEUF udgør en undtagelse fra artikel 43, stk. 2, TEUF og derfor skal fortolkes indskrænkende, mener jeg således, at artikel 43, stk. 3, TEUF omhandler en undergruppe af foranstaltninger, der ellers ville falde ind under artikel 43, stk. 2, TEUF, og bestemmer, at disse foranstaltninger skal vedtages efter en særskilt procedure, hvor Parlamentet ikke inddrages. Det skyldes efter min opfattelse, at de foranstaltninger, der er nævnt i artikel 43, stk. 3, TEUF, kræver afgørelser, der alt efter omstændighederne skal træffes på grundlag af en grundig (og ofte kompliceret) vurdering af relevante oplysninger om bæredygtige niveauer for udnyttelse af fiskeressourcer og bevarelse og forvaltning af disse ressourcer. Foranstaltninger, der er nødvendige for at kunne fastsætte og fordele fiskerimuligheder, falder til gengæld ind under anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 2, TEUF.
165.
Før Lissabontraktaten trådte i kraft, fandtes der ingen specifik traktatbestemmelse om procedurerne for fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder. Artikel 37, stk. 2, EF bestemte i stedet følgende med hensyn til den fælles landbrugspolitik: »På forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet udsteder Rådet med kvalificeret flertal forordninger eller direktiver eller vedtager beslutninger uden herved at begrænse rækkevidden af sine eventuelle henstillinger.«
166.
Denne bestemmelse dannede retsgrundlag for grundforordningen fra 2002. Det var artikel 20, stk. 1, i denne forordning, der fastsatte proceduren for afgørelse (uden inddragelse af Parlamentet) »om fangst- og/eller fiskeriindsatsbegrænsninger og om tildelingen af fiskerimuligheder mellem medlemsstaterne samt om de betingelser, der skal gælde i forbindelse med sådanne begrænsninger«. Disse foranstaltninger skulle vedtages med kvalificeret flertal af Rådet på forslag af Kommissionen. I henhold til artikel 20, stk. 4, skulle Rådet også fastsætte, »hvilke fiskerimuligheder der er til rådighed for tredjelande i [EU-]farvandene, og [tildele] disse muligheder til de enkelte tredjelande«.
167.
En tilsvarende sondring mellem procedurer findes nu i traktaterne (som dog ikke sondrer mellem, hvorvidt fiskerimuligheder fastsættes for tredjelande eller for medlemsstater).
168.
Ordlyden af artikel 43, stk. 3, TEUF ligger faktisk meget tæt på ordlyden af artikel III-231, stk. 3, i traktaten om en forfatning for Europa (
86
): »Rådet vedtager på forslag af Kommissionen europæiske forordninger eller afgørelser om fastsættelse af priser, afgifter, støtte og kvantitative begrænsninger samt om fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder.« Denne bestemmelse indeholdt i modsætning til artikel 20 i grundforordningen fra 2002 ingen henvisning til »de betingelser, der skal gælde i forbindelse med [fangst- og fiskeribegrænsninger]«.
169.
Det kan derfor ikke udelukkes, at artikel 43, stk. 3, TEUF kan fortolkes således, at denne bestemmelse omfatter andre foranstaltninger end den faktiske afgørelse om, hvem der må fiske hvad og hvor, men foranstaltninger, der er en forudsætning for denne afgørelse, er efter min opfattelse ikke omfattet af denne bestemmelse.
170.
Kommissionen havde efter min mening ret i, at der i henhold til EU-retten og folkeretten var behov for et internationalt dokument, som gav venezuelanske fartøjer adgang til EU-farvande. Rådet kan på denne baggrund ikke udøve sin kompetence i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF, og Kommissionen kan ikke udstede fiskeritilladelser, uden at EU forinden har besluttet at give afkald på sin suveræne rettighed over den eksklusive økonomiske zone. Der kan ikke fastsættes fiskerimuligheder, medmindre og indtil Venezuela har fået adgang til EU-farvande med henblik på at fiske dér. Der krævedes et internationalt dokument, for at Rådet kunne udøve sin kompetence til at vedtage foranstaltninger om fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder for Venezuela.
171.
Afgørelsen kunne derfor ikke som sådan baseres på artikel 43, stk. 3, TEUF. Præpositionen heri er ikke så bred, at den omfatter foranstaltninger, som er nødvendige for, at man kan fastsætte og fordele fiskerimuligheder. Det følger heraf, at afgørelsens retsgrundlag burde have været artikel 43, stk. 2, og artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, og at afgørelsen skulle have været godkendt af Parlamentet, før den blev vedtaget. Jeg må derfor konkludere, at det første anbringende i sag C-103/12 og det første anbringendes første og andet led i sag C-165/12 bør tages til følge.
Selvmodsigende begrundelse for valget af retsgrundlag (det første anbringendes tredje led i sag C-165/12)
172.
Med det første anbringendes tredje led har Kommissionen ifølge stævningen gjort gældende, at Rådet har begået en fejl både i begrundelsen for sit valg af retsgrundlag og ved i strid med ånden i artikel 295 TEUF at undlade at rådføre sig med Parlamentet og Kommissionen om dette valg. Det forklares ikke i afgørelsen, hvorfor en erklæring om tildeling af adgang til EU-farvande skal betragtes som en foranstaltning vedrørende fastsættelse af fiskerimuligheder. Kommissionen mener således, at begrundelsen er selvmodsigende. Kommissionen har anført, at der henvises udtrykkeligt til fiskerimuligheder i erklæringens titel. Selve erklæringen vedrører imidlertid tildeling af adgang til EU-farvande for fartøjer, som skal overholde visse dele af den fælles fiskeripolitik. Det strider mod kravet om, at begrundelsen for en almengyldig retsakt skal være logisk og ikke må være selvmodsigende, og tilsidesætter også kravet om tværinstitutionelt samråd.
173.
Kommissionen synes at have indskrænket dette anbringendes rækkevidde betydeligt i sin replik. For så vidt angår det første led anførte den, at den ikke havde gjort gældende, at begrundelsen var utilstrækkelig eller manglede helt. Man kunne efter dens opfattelse mene, at begrundelsen var blevet selvmodsigende på grund af de ændringer af teksten, Rådet havde foretaget. For så vidt angår det andet led havde den ikke gjort gældende, at dette i sig selv kunne føre til annullation. Kommissionen uddybede ikke dette anbringende nærmere i erkendelse af, at Parlamentet ikke havde fremført et lignende anbringende.
174.
Rådet svarede hertil, at kravene i artikel 296, stk. 2, TEUF var opfyldt, eftersom det fremgik af første og anden betragtning til afgørelsen, i hvilken sammenhæng afgørelsen blev vedtaget, og tredje betragtning beskrev formålet med afgørelsen, som var at bekræfte, at EU ville udstede fiskeritilladelser til et begrænset antal venezuelanske fartøjer. Rådet anførte videre, at proceduren var omfattet af artikel 218 TEUF og ikke af artikel 295 TEUF. Kommissionens indvendinger mod Rådets ændringer af Kommissionens forslag viser under alle omstændigheder, at Kommissionen deltog fuldt ud i proceduren.
175.
Jeg har udledt af stævningen, at det tredje led af Kommissionens første anbringende i sag C-165/12 vedrører kravet om begrundelse af retsakter (artikel 296, stk. 2, TEUF) og samarbejdet mellem institutionerne (artikel 295 TEUF).
176.
Det synes at fremgå af replikken, at Kommissionen har opgivet at få annulleret afgørelsen på grundlag af dette led af dets første anbringende, men jeg vil gerne bemærke, at manglende (eller utilstrækkelig) begrundelse udgør en overtrædelse af en væsentlig formforskrift, som Domstolen kan og endda skal tage stilling til ex officio (
87
).
177.
Begrundelsespligten for retsakter, der er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF, indebærer, at de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, skal fremgå »klart og utvetydigt […] således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol«. Begrundelsen behøver ikke at omhandle alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold (
88
). Spørgsmålet om, hvorvidt denne pligt er overholdt, afhænger af retsaktens ordlyd, dens indhold og alle de retsregler, der gælder på det pågældende område (
89
).
178.
Det gør det vanskeligt at forstå det tredje led af Kommissionens første anbringende, at Kommissionen – også henset til det første og andet led – har begæret afgørelsen annulleret, fordi den for det første i betragtning af afgørelsens indhold og formål blev vedtaget på det forkerte retsgrundlag, og fordi den for det andet indeholder en utilstrækkelig begrundelse for, hvorfor Rådet valgte det forkerte retsgrundlag.
179.
Når en EU-retsakt er vedtaget på det forkerte retsgrundlag, er det efter min opfattelse ikke nødvendigt og heller ikke altid muligt at undersøge nærmere, om den institution, der har vedtaget retsakten, har begrundet det forkerte retsgrundlag tilstrækkeligt. Anvendelsen af det forkerte retsgrundlag er under disse omstændigheder tilstrækkelig til, at afgørelsen bør annulleres.
180.
Såfremt Domstolen alligevel vælger at behandle det led af Kommissionens anbringende, der er baseret på artikel 295 TEUF, skal det understreges, at Kommissionen har erkendt, at den fik lejlighed til at give udtryk for sine holdninger, og at det i alle tilfælde er klart, at Rådet anmodede Parlamentet om en udtalelse, og at Kommissionen deltog aktivt i proceduren, hvilket fremgår af de mange bemærkninger, som den fremsatte. Jeg finder det som følge heraf ikke godtgjort, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 295 TEUF.
181.
Jeg må derfor konkludere, at det tredje led af Kommissionens første anbringende bør forkastes.
Anvendelse af en forkert procedure (det andet anbringende i sag C-103/12)
182.
Såfremt Domstolen finder, at afgørelsen kunne baseres på artikel 43, stk. 3, TEUF, har Parlamentet anført, at Rådet anlagde en urigtig fortolkning af artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF, eftersom afgørelsen skulle have været baseret på artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF. Hvis det bestemmes i EU-retten, at den almindelige lovgivningsprocedure skal anvendes ved vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter, der er nødvendige for at gennemføre en EU-politik, må det nødvendigvis betyde, at der skal indhentes godkendelse fra Parlamentet ved indgåelse af internationale aftaler vedrørende den samme politik. Selv om en retsakt, der vedrører et specifikt aspekt af denne politik, er underlagt en anden procedure, har det ingen indflydelse på den procedure, der gælder for indgåelse af den internationale aftale. Denne fortolkning bekræftes af den omstændighed, at ordet [»field« i den engelske version af artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF har samme betydning som ordet »area« i den engelske version af i artikel 3, 4 og 6 TEUF].
183.
Rådet har gjort gældende, at Parlamentet ikke kan have medbestemmelse over eksterne forbindelser, når det ikke har medbestemmelse over interne foranstaltninger. Den fælles fiskeripolitik udgør desuden ikke bare ét område, eftersom de fiskeripolitiske foranstaltninger både vedrører et område med enekompetence som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF og et område med delt kompetence som omhandlet i artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF.
184.
Jeg mener ikke, at det er nødvendigt at behandle Parlamentets andet anbringende, eftersom afgørelsen burde have været baseret på artikel 43, stk. 2, og artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF. Hvis Domstolen alligevel vælger at behandle dette anbringende, mener jeg af de grunde, der er angivet i punkt 151 og 153 i dette forslag til afgørelse (der vedrører Parlamentets første anbringende i sag C-103/12), at det bør forkastes.
Manglende hensyntagen til Parlamentets beføjelser (det andet anbringende i sag C-165/12)
185.
Kommissionen har anført, at Rådet ikke har taget hensyn til Parlamentets beføjelse til at godkende en retsakt som afgørelsen i henhold til artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v). Kommissionen har desuden understreget, at det ikke er tilstrækkeligt at anmode om, at Parlamentet godkender afgørelsen inden for en vis frist. Medmindre der blot er tale om en høring, tillader traktaterne ikke, at Rådet pålægger Parlamentet en frist og vedtager afgørelsen uden dets godkendelse efter udløbet af denne frist.
186.
Rådet har gjort gældende, at den med rette havde baseret afgørelsen på artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF. Parlamentet bør ikke have vetoret over for eksterne foranstaltninger, når den ikke har det over for lignende interne foranstaltninger.
187.
Det er ubestridt, at Rådet ikke indhentede Parlamentets godkendelse, før det vedtog afgørelsen. Hvis afgørelsen fejlagtigt blev baseret på artikel 43, stk. 3, TEUF og skulle have været baseret på artikel 43, stk. 2, TEUF, indebærer det automatisk, at afgørelsen skal vedtages med Parlamentets godkendelse, eftersom den er omfattet af artikel 218 TEUF. Det strider mod Parlamentets beføjelser ikke at indhente denne godkendelse.
188.
Jeg har fastslået, at det første anbringende bør tages til følge. Det følger heraf, at det andet anbringende i sag C-165/12 også bør tages til følge.
Urigtig gengivelse af Kommissionens forslag (det tredje anbringende i sag C-165/12)
189.
Såfremt Domstolen fastslår, at afgørelsen er en foranstaltning om fastsættelse af fiskerimuligheder, og derfor forkaster det første anbringende, har Kommissionen gjort gældende, at Rådet har tilsidesat artikel 17 TEU og artikel 218, stk. 2, TEUF ved at gengive Kommissionens forslag urigtigt og ved ikke at respektere dennes initiativret. Selv om det bestemmes i artikel 293, stk. 1, TEUF, at Rådet i princippet kan ændre et forslag fra Kommissionen (men kun med enstemmighed), må Rådet ikke ændre dets genstand eller formål. Kommissionen har i den forbindelse henvist til Domstolens dom i sagen Eurotunnel m.fl., (
90
). I det foreliggende tilfælde ændrede Rådet forslaget, så det fik til formål at fastsætte fiskerimuligheder. Det resulterede i, at Rådet vedtog afgørelsen, som om Kommissionen ikke havde fremsat noget forslag.
190.
Rådet har anført, at hverken Kommissionens initiativret eller Rådets beslutningsret er ubegrænset. Det kan ikke antages, at Rådet automatisk gengiver Kommissionens forslag urigtigt og undlader at anerkende Kommissionens initiativret, hver gang det ændrer en afgørelses retsgrundlag. Domstolen har faktisk tidligere opretholdt ændringer af retsgrundlaget, der var foretaget af Rådet og/eller Parlamentet. Alle ændringer af forslaget blev foretaget, fordi der var tale om en foranstaltning vedrørende fastsættelse af fiskerimuligheder.
191.
Kommissionen forudsætter med sit tredje anbringende, at Domstolen fastslår, at afgørelsen og den dertil knyttede erklæring med rette var baseret på artikel 43, stk. 3, TEUF og artikel 218 TEUF. Hvis Domstolen er enig med mig i, at artikel 43, stk. 3, TEUF var det forkerte retsgrundlag, behøver den ikke at behandle dette anbringende. Jeg vil dog for fuldstændighedens skyld fremsætte nogle få bemærkninger til det.
192.
Ud fra denne forudsætning er det Kommissionen, der skal indlede processen i henhold til artikel 218 TEUF, og Rådet, der skal vedtage afgørelsen om godkendelse af instrumentet.
193.
Jeg har allerede forklaret, at de procedurer, der er beskrevet i artikel 218 TEUF, bygger på en særlig magtbalance mellem institutionerne, som ikke nødvendigvis er den samme for ensidigt bindende erklæringer som for internationale aftaler (
91
). Jeg fortolker under alle omstændigheder ikke artikel 218, stk. 6, TEUF således, at den er til hinder for, at Rådet beslutter ikke at indgå en aftale eller fremsætter en ensidigt bindende erklæring, eller til hinder for, at Rådet ændrer Kommissionens forslag (i henhold til artikel 293, stk. 1, TEUF). I takt med at processen i henhold til artikel 218 TEUF skrider frem, er det tillige klart, at Rådet ikke må udøve retten til at ændre på en sådan måde, at det strider mod tidligere afgørelser og foranstaltninger, som det eventuelt har truffet i forbindelse med denne proces.
194.
Det er i de foreliggende sager klart, at Rådet ændrede Kommissionens forslag og navnlig dets retsgrundlag.
195.
Som jeg har forstået det, er parterne i det væsentlige enige om, at Kommissionens forslag og det ændrede forslag, der blev vedtaget af Rådet, begge vedrørte en foranstaltning, hvorved EU indvilger i at give venezuelanske fartøjer adgang til EU-farvande. De er dog imidlertid uenige om, hvordan denne foranstaltning skal kvalificeres i forhold til artikel 43 TEUF, og er derfor uenige om dens retsgrundlag.
196.
Hvis afgørelsen med rette blev baseret på artikel 43, stk. 3, TEUF og artikel 218 TEUF, nøjedes Rådet egentlig med at korrigere det retsgrundlag, der var valgt i Kommissionens forslag.
197.
Retsgrundlaget for en EU-retsakt skal vælges på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for en domstolskontrol, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold (
92
). Selv om disse forhold ikke ændrer sig, kan de imidlertid resultere i forskellige opfattelser af, hvilket retsgrundlag der er det rigtige. Hvis Rådet under disse omstændigheder ændrer retsgrundlaget (hvilket den ifølge forudsætningen i dette anbringende gjorde med rette), bevirker det ikke automatisk, at Rådet har ændret rækkevidden af Kommissionens forslag med hensyn til dets genstand og formål (hvilket er tilfældet i de foreliggende sager).
198.
Jeg mener som følge heraf ikke, at Rådet har overskredet sin kompetence til at ændre Kommissionens forslag. Jeg foreslår derfor, at det tredje anbringende i sag C-165/12 forkastes som ugrundet.
Begæring om opretholdelse af afgørelsens virkninger
199.
Kommissionen har i sag C-165/12 anmodet Domstolen om at opretholde afgørelsens virkninger i henhold til artikel 264 TEUF, hvis den annullerer den, og om at klarlægge disse virkninger. Denne foranstaltning skal gælde, indtil Rådet med Parlamentets godkendelse har erstattet afgørelsen med en retsakt, der er vedtaget med den rette hjemmel, eller, hvis Parlamentet ikke giver sin godkendelse, efter udløbet af en kort periode, hvor Rådet og Kommissionen får mulighed for at træffe de nødvendige folkeretlige foranstaltninger til at oplyse Venezuela om, at verbalnoten er blevet trukket tilbage, og underrette de erhvervsdrivende om, at deres fiskeritilladelser er blevet trukket tilbage.
200.
Parlamentet har ikke fremsat en tilsvarende begæring i sag C-103/12. Parlamentet har imidlertid i sin replik angivet, at det ikke har nogen indvendinger mod, at afgørelsens virkninger opretholdes.
201.
Ingen af parterne har gjort indsigelse mod denne begæring, selv om de ikke alle er enige med Kommissionen i, at Domstolen bør begrænse dommens virkninger uden at fastsætte en frist for, hvornår der skal vedtages en ny afgørelse.
202.
Jeg har fastslået, at afgørelsen bør annulleres. Det betyder, at det EU-retlige (og folkeretlige) grundlag for Venezuelas adgang til EU-farvande og dermed også grundlaget for andre foranstaltninger vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder og udstedelse af fiskerimuligheder til venezuelanske fartøjer bortfalder.
203.
Det kan være begrundet at opretholde en annulleret retsakts virkninger, fordi der foreligger vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn (
93
), eller fordi det er nødvendigt at undgå negative konsekvenser (
94
).
204.
Det er ubestridt, at venezuelanske fartøjers fiskeri i EU-farvande bidrager væsentligt til den samfundsmæssige og økonomiske udvikling af forarbejdningsindustrien i Fransk Guyana, der er afhængig af disse landinger. Uanset hvilket retsgrundlag denne adgang baseres på, vil det sandsynligvis få negative konsekvenser for denne industri, hvis der pludselig brydes med den langvarige tradition for at give adgang til disse farvande. Det vil også kunne forstyrre forvaltningen af fiskeriet i EU-farvandene.
205.
Afgørelsens virkninger bør derfor opretholdes, indtil en ny afgørelse, der er vedtaget med rette hjemmel, inden for en rimelig frist træder i kraft.
Sagsomkostninger
206.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Parlamentet og Kommissionen har begge nedlagt påstand om, at Rådet betaler sagens omkostninger. Det bestemmes i procesreglementets artikel 140, stk. 1, at medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger.
Forslag til afgørelse
207.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»– Rådets afgørelse 2012/19/EU af 16. december 2011 om godkendelse på Den Europæiske Unions vegne af erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst, annulleres.
—
Virkningerne af afgørelse 2012/19 opretholdes i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, indtil en ny afgørelse, der er vedtaget med rette hjemmel inden for en rimelig frist, træder i kraft.
—
Rådet betaler sine egne omkostninger og de omkostninger, der er afholdt af Parlamentet og Kommissionen.
—
Intervenienterne bærer deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – I Rådets resolution af 3.11.1976 om visse aspekter udadtil ved oprettelsen af en fiskerizone på 200 sømil inden for Fællesskabet fra den 1.1.1977 at regne (EFT 1981 C 105, s. 1) angav Rådet, at »[m]edlemsstaterne [fra den 1.1.1977] ved en samordnet aktion [bør] udvide deres fiskerizoner til 200 sømil […] langs deres Nordsøkyster og kyststrækninger til det nordlige Atlanterhav«, og at »tredjelandes fiskerfartøjers udnyttelse af fiskeressourcerne i disse zoner [bør] reguleres af aftaler mellem Fællesskabet og vedkommende tredjelande«.
(
3
) – Jf. bl.a. fodnote 2 ovenfor og punkt 23 og 32 nedenfor.
(
4
) – Rådets afgørelse 2012/19/EU af 16.12.2011 om godkendelse på Den Europæiske Unions vegne af erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst (EUT 2012 L 6, s. 8).
(
5
) – Sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF, der beskriver de internationale aftaler, som Parlamentet skal godkende, må henvisningen i Kommissionens forslag til artikel 43 TEUF nødvendigvis forstås som en henvisning til artikel 43, stk. 2, TEUF.
(
6
) – Artikel 43 TEUF har erstattet artikel 37 EF. Jf. også punkt 14 nedenfor.
(
7
) – Denne bestemmelse beskriver bl.a., hvilke former den fælles ordning for landbrugsmarkederne skal antage, og hvilke foranstaltninger den kan omfatte.
(
8
) – Vedrørende den fælles handelspolitik.
(
9
) – Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20.12.2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (EFT L 358, s. 59), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 865/2007 af 10.7.2007 (EUT L 192, s. 1) og Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 af 20.11.2009 (EUT L 343, s. 1). Den efterfølgende ændring, der blev vedtaget ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1152/2012 af 21.11.2012 (EUT L 343, s. 30), fandt først anvendelse fra den 1.1.2013 (jf. artikel 2 heri) og var baseret på artikel 43, stk. 2, TEUF. Siden den 1.1.2014 (dvs. efter at afgørelsen blev vedtaget, og efter at stævningerne i de foreliggende sager blev indgivet) har den gældende retsakt været forordning (EU) nr. 1380/2013, der ophævede og trådte i stedet for grundforordningen fra 2002; jf. artikel 51 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11.12.2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (EUT L 354, s. 22). Denne forordning blev vedtaget med hjemmel i artikel 43, stk. 2, TEUF.
(
10
) – Henvisninger til »EF-farvande« skal nu forstås som henvisninger til »EU-farvande«.
(
11
) – Jf. også fjerde betragtning i præamblen.
(
12
) – Artikel 4, stk. 2, litra c)-e), i grundforordningen fra 2002.
(
13
) – Rådets forordning (EF) nr. 1006/2008 af 29.9.2008 om tilladelser til EF-fiskerfartøjers fiskeri uden for EF-farvande og tredjelandsfartøjers adgang til EF-farvande, om ændring af forordning (EØF) nr. 2847/93 og (EF) nr. 1627/94 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 3317/94 (EUT L 286, s. 33).
(
14
) – Jf. artikel 1, litra b), i forordningen om fiskeritilladelser.
(
15
) – Rådets forordning (EU) nr. 53/2010 af 14.1.2010 om fastsættelse for 2010 af fiskerimuligheder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande gældende for EU-farvande og for EU-fartøjer i andre farvande, som er omfattet af fangstbegrænsninger, og om ændring af forordning (EF) nr. 1359/2008, (EF) nr. 754/2009, (EF) nr. 1226/2009 og (EF) nr. 1287/2009 (EUT L 21, s. 1), som berigtiget.
(
16
) – Rådets forordning (EU) nr. 57/2011 af 18.1.2011 om fastsættelse for 2011 af fiskerimuligheder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande gældende for EU-farvande og for EU-fartøjer i visse andre farvande (EUT L 24, s. 1), som ændret og berigtiget.
(
17
) – Rådets forordning (EU) nr. 44/2012 af 17.1.2012 om fastsættelse for 2012 af fiskerimuligheder i EU-farvande og for EU-fartøjer, i visse andre farvande for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande, der er omfattet af internationale forhandlinger eller aftaler (EUT L 25, s. 55), som ændret og berigtiget.
(
18
) – Jf. artikel 2, stk. 1, i TAC-forordningen for 2010, artikel 2 i TAC-forordningen for 2011 og artikel 2 i TAC-forordningen for 2012.
(
19
) – Jf. også punkt 33-52 (baggrund for erklæringen) og punkt 53-56 (afgørelsens og erklæringens indhold) nedenfor.
(
20
) – Jf. også artikel 34, stk. 1, i TAC-forordningen for 2010, artikel 36, stk. 1, i TAC-forordningen for 2011 og artikel 36, stk. 1, i TAC-forordningen for 2012.
(
21
) – Indgået i Montego Bay den 10.12.1982, RTNU, bind 1833, s. 397. Havretskonventionen trådte i kraft den 16.12.1994. Havretskonklusionen blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23.3.1998 om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af De Forenede Nationers havretskonvention af 10.12.1982 og af aftalen af 28.7.1994 vedrørende anvendelsen af kapitel XI i denne konvention (EFT L 179, s. 1).
(
22
) – Forslag til Rådets afgørelse om adgang for fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, til den eksklusive økonomiske zone ud for det franske departement Guyanas kyster (KOM(2010) 807 endelig).
(
23
) – Den Internationale Domstols domme af 20.12.1974, Nuclear Tests (New Zealand mod Frankrig), ICJ Reports 1974, s. 457, og Nuclear Tests (Australien mod Frankrig), ICJ Reports 1974, s. 253. Jeg vil kun henvise til den førstnævnte sag i nedenstående fodnoter.
(
24
) – Jf. også punkt 176 nedenfor vedrørende det tredje led af Kommissionens første anbringende.
(
25
) – Hvis Domstolen er uenig i dette og finder, at denne praksis kunne sidestilles med en aftale, rejser det spørgsmålet om, hvorvidt artikel 218 TEUF finder anvendelse på en aftale, der er skabt på denne måde.
(
26
) – Jf. bl.a. udtalelse 2/91, EU:C:1993:106, punkt 4 (hvori Domstolen sondrede mellem retten til at tiltræde en international aftale folkeretligt og omfanget af kompetencen til at gøre det).
(
27
) – Jf. vedrørende behovet for at angive et retsgrundlag, hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have, bl.a. dom Kommissionen mod Rådet (C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
(
28
) – Jeg anvender begreberne »tredjeland« og »tredjestat« synonymt i dette forslag til afgørelse.
(
29
) – Med »international organisation« mener jeg »mellemstatslig organisation«.
(
30
) – Jf. artikel 3, stk. 5, TEU og artikel 21, stk. 1, TEUF vedrørende behovet for at overholde folkeretten i forbindelse med udøvelsen af EU’s kompetencer og EU-rettens fortolkning i lyset af folkeretten. Jf. også bl.a. dom Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
(
31
) – Ved gennemgangen af Parlamentets og Kommissionens første anbringende vedrørende afgørelsens retsgrundlag er det nødvendigt at undersøge både afgørelsens og erklæringens indhold og formål (jf. punkt 142-150 nedenfor). Formålet med denne analyse er at vurdere ud fra EU-retten, hvilken specifik kompetence EU har til at vedtage en retsakt.
(
32
) – Denne forpligtelse påhviler også tredjelandsfartøjer, der driver fiskeri i den eksklusive økonomiske zone ud for kyststaten, i henhold til havretskonventionens artikel 62, stk. 4. Venezuela har imidlertid ikke undertegnet havretskonventionen. Det er i de foreliggende sager ikke nødvendigt at undersøge, hvilken status denne specifikke bestemmelse i havretskonventionen har i den folkeretlige sædvaneret (til forskel fra den status, begrebet eksklusiv økonomisk zone har).
(
33
) – Hvis erklæringen rent faktisk er en bilateral aftale (eller indgår i en sådan aftale) mellem Venezuela og EU, kan det være nødvendigt at afgøre, om denne bestemmelse vedrører en opsigelse af den bilaterale aftale i stedet for en tilbagetrækning fra den.
(
34
) – Wienerkonventionen fra 1969 om traktatretten (herefter »Wienerkonventionen fra 1969«), United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331, og Wienerkonventionen fra 1986 om traktatret mellem stater og internationale organisationer og mellem internationale organisationer indbyrdes, dok. A/CONF.129/15 (herefter »Wienerkonventionen fra 1986«). Den Internationale Domstol har udtalt, at definitionen af en traktat i artikel 2, stk. 1, litra a), i Wienerkonventionen fra 1969 afspejler den folkeretlige sædvaneret; jf. dommen i sagen Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria (Cameroun mod Nigeria, intervenient Ækvatorialguinea), ICJ Reports 2002, s. 303, præmis 263.
(
35
) – Jf. bl.a. artikel 3 i Wienerkonventionen fra 1969 vedrørende mellemfolkelige overenskomster, som ikke omfattes af denne konvention.
(
36
) – Jf. også punkt 96 nedenfor.
(
37
) – Det er en anden situation end den, hvor EU fremsætter en erklæring, som i EU-retlig henseende er bindende for EU-institutionerne og medlemsstaterne. Jf. bl.a. dom Kommissionen mod Rådet (EU:C:2009:590, nævnt i fodnote 27 ovenfor, præmis 44).
(
38
) – Jf. herved Den Internationale Domstols praksis, som jeg har henvist til i denne del af forslaget til afgørelse (punkt 89-92 nedenfor), og ledende princip 2 i FN’s Folkeretskommissions Guiding Principles applicable to unilateral declarations of States capable of creating legal obligations (ledende principper for staters ensidige erklæringer, der kan indebære retlige forpligtelser). Disse principper og kommentarerne hertil blev vedtaget af ILC på dets 58. møde (i 2006) og forelagt for Generalforsamlingen som led i ILC’s rapport om arbejdet på dette møde (dok. A/61/10). Generalforsamlingen tog dem til efterretning i dok. A/RES/61/34. Jf. også punkt 90 nedenfor.
(
39
) – Det fremgik også af ILC’s særlige ordførers første rapport om staters ensidige retsakter, at ensidige retsakter udstedt af en international organisation kan have retsvirkning: jf. First report on unilateral acts of States udarbejdet af særlig ordfører Victor Rodríguez-Cedeño (dok. A/CN.4/486), punkt 35.
(
40
) – Jf. ICJ’s domme i sagen Nuclear Tests, nævnt i fodnote 23 ovenfor, præmis 46, 51 og 53, og i sagen Armed Activities on the Territory of the Congo (New Application: 2002), (Den Demokratiske Republik Congo mod Rwanda) (herefter »Armed Activities«), Jurisdiction and Admissibility, ICJ Reports 2006, s. 6, præmis 50 og 52. Jf. også ILC’s ledende princip 7, nævnt i fodnote 38 ovenfor.
(
41
) – Jf. bl.a. ICJ’s dom i sagen vedrørende Temple of Preah Vihear (Cambodja mod Thailand), Preliminary Objections, ICJ Reports 1961, s. 17, på s. 31, og ICJ’s dom i sagen Nuclear Tests, nævnt i fodnote 23 ovenfor, præmis 46 og 48. Jf. også bl.a. ICJ’s dom i sagen Frontier Dispute (Burkina Faso mod Republikken Mali) (herefter »Frontier Dispute«), ICJ Reports 1986, s. 554, præmis 39.
(
42
) – Jf. ICJ’s dom i sagen Frontier Dispute, nævnt i fodnote 41 ovenfor, præmis 40, ICJ’s dom i sagen Nuclear Tests, nævnt i fodnote 23 ovenfor, præmis 53, og ICJ’s dom i sagen Armed Activities, nævnt i fodnote 40 ovenfor, præmis 49. Jf. også ILC’s ledende princip 3, nævnt i fodnote 38 ovenfor.
(
43
) – Jf. ICJ’s dom i sagen Armed Activities, nævnt i fodnote 40 ovenfor, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis. Jf. også ILC’s ledende princip 4, nævnt i fodnote 38 ovenfor.
(
44
) – Nævnt i fodnote 38 ovenfor.
(
45
) – Jf. også fodnote 921 i ILC’s rapport om det 58. møde (i 2006), dokument A/61/10, hvori det hedder, at kommentarerne til de ledende principper »er forklarende bemærkninger om Den Internationale Domstols praksis og den relevante nationale praksis analyseret af en lang række medlemmer af arbejdsgruppen og den særlige ordfører og sammenfattet i den særlige ordførers ottende rapport (dok. A/CN.4/557)«.
(
46
) – ICJ’s dom i sagen Nuclear Tests, nævnt i fodnote 23 ovenfor, præmis 49. Jf. også ILC’s ledende princip 1, andet punktum, nævnt i fodnote 38 ovenfor: »Når de relevante betingelser er opfyldt, er sådanne erklæringers bindende karakter baseret på god tro; de pågældende stater kan herefter tage hensyn til dem og påberåbe sig dem; staterne har ret til at kræve, at sådanne forpligtelser overholdes.«
(
47
) – Jf. med hensyn til dette princips anvendelse på traktater dom Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, præmis 44). Jf. også artikel 34 i Wienerkonventionerne fra 1969 og 1986.
(
48
) – ICJ’s dom i sagen Nuclear Tests, nævnt i fodnote 23 ovenfor, præmis 46. Jf. også ILC’s ledende princip 2, nævnt i fodnote 38 ovenfor.
(
49
) – Jf. punkt 74-78 ovenfor.
(
50
) – Jf. bl.a. udtalelse 2/94 (EU:C:1996:140, punkt 24) vedrørende anvendelsen af princippet om kompetencetildeling på eksterne forbindelser.
(
51
) – EUT 2012 C 326, s. 348. Jf. også artikel 5 TEU.
(
52
) – Udtalelse 1/75 (EU:C:1975:145, s. 1360), der vedrørte artikel 228, stk. 1, EØF. Domstolen understregede dette i forbindelse med sin efterprøvelse af formaliteten i forbindelse med begæringen om en udtalelse om, hvorvidt OECD-ordningen vedrørende en regel for lokale omkostninger var forenelig med traktaten.
(
53
) – C-327/91, EU:C:1994:305, præmis 25 og 27.
(
54
) – Dom Frankrig mod Kommissionen (C-233/02, EU:C:2004:173, præmis 43-45).
(
55
) – Jf. punkt 86 ovenfor.
(
56
) – Dom Kommissionen mod Rådet (22/70, EU:C:1971:32) (European Agreement on Road Transport, herefter »ERTA«).
(
57
) – Romtraktaten gav udtrykkelig hjemmel for indgåelse af internationale aftaler i form af handels- og associeringsaftaler.
(
58
) – AETR-dommen (EU:C:1971:32), nævnt i fodnote 56 ovenfor, præmis 12.
(
59
) – AETR-dommen (EU:C:1971:32), nævnt i fodnote 56 ovenfor, præmis 13.
(
60
) – AETR-dommen (EU:C:1971:32), nævnt i fodnote 56 ovenfor, præmis 14.
(
61
) – Endelig rapport fra Arbejdsgruppe III vedrørende Status som Juridisk Person, CONV 305/02 (WG III 16) (Bruxelles, den 1.10.2002), punkt 19. Der er intet, der tyder på, at denne specifikke hensigt var blevet opgivet, da man i stedet udarbejdede og vedtog Lissabontraktaten.
(
62
) – ILC’s særlige ordfører skrev følgende i sin første rapport om staters ensidige retsakter: »[…] reglerne om [internationale organisationers udstedelse af ensidige retsakter] synes at være indeholdt i organisationens grundlæggende regler og i de instrumenter, der er afledt af disse regler, samt – hvor det er relevant – i folkeretten« (nævnt i fodnote 39 ovenfor, punkt 34).
(
63
) – Det fremgår imidlertid af erklæring nr. 42 ad artikel 352 [TEUF] (EUT 2012 C 326, s. 353), at artikel 352 TEUF »ikke kan tjene som grundlag for en udvidelse af Unionens beføjelser ud over de generelle rammer, der er oprettet ved bestemmelserne i traktaterne som helhed og i særdeleshed ved de bestemmelser, der definerer Unionens opgaver og aktiviteter. Under alle omstændigheder kan denne artikel ikke anvendes som grundlag for vedtagelse af bestemmelser, hvis materielle virkning ville være at ændre traktaterne uden at følge den heri fastsatte procedure herfor«. Jf. også udtalelse 2/94 (EU:C:1996:140), punkt 30.
(
64
) – Jf. bl.a. dom Parlamentet mod Rådet (C-166/07, EU:C:2009:499), præmis 41 og den deri nævnte retspraksis.
(
65
) – Jf. også dom Frankrig mod Kommissionen (EU:C:2004:173), præmis 28.
(
66
) – Jf. bl.a. dom Kommissionen mod Sverige, C-246/07, EU:C:2010:203, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis, hvad angår behovet for samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne.
(
67
) – Udtalelse 1/09 (EU:C:2011:123), punkt 47 og den deri nævnte retspraksis.
(
68
) – Jf. udtalelse 1/09 (EU:C:2011;123), nævnt i fodnote 67 ovenfor, punkt 48 og den deri nævnte retspraksis.
(
69
) – Jf. bl.a. dom Frankrig mod Kommissionen (EU:C:1994:305), nævnt i fodnote 53 ovenfor, punkt 41, hvoraf det fremgår, at den »interne kompetence [til at træffe individuelle beslutninger om anvendelse af konkurrenceregler] ikke [kan] ændre ved [fordelingen] af kompetencen mellem Fællesskabets institutioner med hensyn til at indgå internationale aftaler«.
(
70
) – Jf. endvidere punkt 132 nedenfor.
(
71
) – Jf. også dom Parlamentet mod Rådet, C-124/13, og dom Kommissionen mod Rådet, C-125/13, der verserer for Domstolen.
(
72
) – Dom Kommissionen mod Rådet (C-137/12, EU:C:2013:675), præmis 52 og den deri nævnte retspraksis.
(
73
) – Jf. dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-411/06, EU:C:2009:518), præmis 64.
(
74
) – Jf. dom Parlamentet mod Rådet (C-130/10, EU:C:2012:472), præmis 80.
(
75
) – Dom Kommissionen mod Rådet (EU:C:2013:675), nævnt i fodnote 72 ovenfor, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis.
(
76
) – Jf. bl.a. dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (EU:C:2009:518), nævnt i fodnote 73 ovenfor, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis.
(
77
) – Jf. punkt 74-78 ovenfor.
(
78
) – Jf. punkt 26 ovenfor.
(
79
) – Jf. punkt 26 ovenfor.
(
80
) – Jf. punkt 52 ovenfor.
(
81
) – Jf. C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 25.
(
82
) – Denne procedure er fastlagt i artikel 294 TEUF.
(
83
) – De svarer til de målsætninger, der ifølge havretskonventionens artikel 62, stk. 2 og 3, gælder for en aftale eller et andet arrangement, som giver andre stater adgang til overskuddet af den tilladte fangstmængde.
(
84
) – Jf. punkt 147 ovenfor.
(
85
) – Denne bestemmelse har følgende ordlyd: »Kommissionen fastsætter disse afgifter på det niveau, som er nødvendigt for at genoprette ligevægten; den kan ligeledes tillade anvendelsen af andre foranstaltninger på de vilkår og i den nærmere udformning, som den fastsætter.«
(
86
) – EUT 2004 C 310, s. 1. Denne tekst dannede grundlag for arbejdet under regeringskonferencen i 2007 (jf. POLGEN 74 af 26.6.2007).
(
87
) – Jf. bl.a. dom Kommissionen mod Irland m.fl. (C-89/08 P, EU:C:2009:742), præmis 34 og 35 og den deri nævnte retspraksis.
(
88
) – Dom Kommissionen mod Rådet (C-63/12, EU:C:2013:752), præmis 98 og den deri nævnte retspraksis.
(
89
) – Dom Kommissionen mod Rådet (EU:C:2013:752), nævnt i fodnote 88 ovenfor, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis.
(
90
) – C-408/95, EU:C:1997:532, præmis 19.
(
91
) – Jf. punkt 116-118 ovenfor.
(
92
) – Jf. punkt 140 ovenfor.
(
93
) – Jf. bl.a. dom Parlamentet mod Rådet (C-490/10, EU:C:2012:525), præmis 90 og 91, og dom Parlamentet mod Rådet (C-414/04, EU:C:2006:742), præmis 59.
(
94
) – Jf. bl.a. dom Parlamentet mod Rådet (EU:C:2006:742), nævnt i fodnote 93 ovenfor, præmis 59.