РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
13 януари 2015 година(*)
„Обжалване — Директива 2008/50/ЕО — Директива относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа — Решение по уведомлението от страна на Кралство Нидерландия за удължаването на крайния срок за постигане на пределно допустимите стойности за азотен диоксид и за освобождаването от задължението да се прилагат пределно допустимите стойности за прахови частици (ПЧ10) — Искане за вътрешно преразглеждане на това решение, отправено на основание на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Решение на Комисията, с което искането е обявено за недопустимо — Мярка с индивидуален характер — Орхуска конвенция — Валидност на Регламент (ЕО) № 1367/2006 от гледна точка на тази конвенция“
По съединени дела C‑401/12 P—C‑403/12 P
с предмет три жалби, подадени на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз съответно на 24 август 2012 г. (C‑401/12 P и C‑402/12 P) и 27 август 2012 г. (C‑403/12 P),
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват M. Moore и K. Michoel, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
Европейски парламент, за който се явяват L. Visaggio и G. Corstens, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
Европейска комисия, за която се явяват J.‑P. Keppenne, P. Oliver, P. Van Nuffel, G. Valero Jordana и S. Boelaert, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподатели,
подпомагани от
Чешка република, за която се явява D. Hadroušek, в качеството на представител,
встъпила страна,
като другите страни в производството са:
Vereniging Milieudefensie, установено в Амстердам (Нидерландия),
Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, установено в Утрехт (Нидерландия),
представлявани от A. van den Biesen, advocaat,
жалбоподатели в първоинстанционното производство,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, A. Tizzano, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Ó Caoimh и J.‑C. Bonichot (докладчик), председатели на състави, E. Levits, C. Toader, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas и C. G. Fernlund, съдии,
генерален адвокат: N. Jääskinen,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 декември 2013 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 8 май 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1        С жалбите си Съветът на Европейския съюз, Европейският парламент и Европейската комисия искат отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз по дело Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Комисия (T‑396/09, EU:T:2012:301, наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което този съд уважава искането на Vereniging Milieudefensie и на Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht за отмяна на Решение на Комисията C(2009) 6121 от 28 юли 2009 г. (наричано по-нататък „спорното решение“), с което се отхвърля като недопустимо искането им за това Комисията да преразгледа своето Решение C(2009) 2560 окончателен от 7 април 2009 г., с което на Кралство Нидерландия се предоставя временна дерогация от задълженията, предвидени в Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, стр. 1).
Правна уредба
Орхуската конвенция
2        Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), гласи в член 1, озаглавен „Цел“, следното:
„За да допринесе за защита на правото на всеки човек от настоящите и бъдещите поколения да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, всяка страна гарантира правата на достъп до информация, участие на обществеността при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда в съответствие с разпоредбите на тази конвенция“.
3        Член 9 от посочената конвенция гласи:
„1.      Всяка страна в рамките на своето национално законодателство гарантира, че всяко лице, което счита, че неговото искане за информация по член 4 не е разгледано, че е отклонено неправомерно, частично или изцяло, че е удовлетворен[о] неадекватно или че разпоредбите на този член са нарушени […] по друг начин, има право да обжалва пред съда или пред друг независим и безпристрастен орган, установен със закон.
В случаите, когато се предвижда такава процедура на преразглеждане от съда, страната осигурява на лицето достъп до бърза безплатна или евтина законово установена процедура за повторно разглеждане от [публичния] орган или за преразглеждане от независим и безпристрастен орган, различен от съда.
Окончателните решения по този параграф са задължителни за [публичния] орган, който разполага с информацията. Причините се излагат в писмена форма, поне в случаите, когато е отказан достъп до информацията по този параграф.
2.      В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост
a)      които имат достатъчен интерес,
или
b)      чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка,
достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва[т] по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, [с] други разпоредби на тази конвенция.
Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на точка (а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, [по смисъла] на точка (b) по-горе.
Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право.
3.      В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и [публични] органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
4.      В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Решенията по този член се дават или протоколират в писмена форма. Решенията на съда, а когато е възможно и на другите органи, са обществено достъпни.
5.      За повишаване на ефективността на разпоредбите на този член всяка страна гарантира предоставянето на информация на обществеността относно достъпа до административни и съдебни процедури за обжалване и обмисля създаването на подходящи помощни механизми за премахване или намаляване на финансовите и другите пречки пред достъпа до правосъдие“.
Регламент (ЕО) № 1367/2006
4        Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126) гласи в съображение 18 следното:
„Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция предвижда достъп до съдебни или други процедури за оспорване на действия и бездействия от частни лица и публични органи, които нарушават разпоредбите на закон относно околната среда. Разпоредбите относно достъпа до правосъдие трябва да бъдат в съответствие с Договора [за ЕО]. В този контекст уместно е настоящият регламент да се отнася само за действия и бездействия на публични органи“.
5        Член 1, параграф 1 от посочения регламент предвижда:
„Целта на настоящия регламент е да спомогне осъществяването на задълженията, произтичащи от [Орхуската конвенция], чрез определяне на правила за прилагане на разпоредбите на Конвенцията към институции и органи на Общността, и по-специално чрез:
[…]
г)      предоставяне на достъп до правосъдие по екологични въпроси на нивото на Общността съгласно условията, определени в настоящия регламент“.
6        Член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент определя понятието „административен акт“ като:
„всяка мярка с индивидуален характер, съгласно закона за околната среда, предприета от институция или орган на Общността, и която е правно обвързваща и има външни последици“.
7        Член 10 („Искане за вътрешно преразглеждане на административни актове“) от Регламент № 1367/2006 гласи в параграф 1 следното:
„Всяка неправителствена организация, която отговаря на критериите, описани в член 11, има право да заяви искане за вътрешно преразглеждане към институциите и органите на Общността, които са приели административен акт съгласно екологичното законодателство или, в случай на твърдяно административно бездействие, е трябвало да приемат такъв акт“.
Директива 2008/50
8        Член 22 от Директива 2008/50 предвижда:
„1.      Когато в дадена зона или агломерация не може да бъде постигнато съобразяване с пределно допустимите стойности за азотен диоксид или бензен в рамките на посочения в приложение XI краен срок, съответната държава членка може да удължи този краен срок максимум с пет години за тази конкретна зона или агломерация, при условие че се състави план за качеството на въздуха, в съответствие с член 23, за зоната или агломерацията, за която се отнася удължаването на срока; този план за качеството на въздуха се допълва от информацията, посочена в раздел Б от приложение XV, за съответните замърсители и посочва как ще се постигне съответствие с пределно допустимите стойности преди новия краен срок.
2.      Когато в определена зона или агломерация не може да се постигне съответствие с пределно допустимите стойности за ПЧ10, посочени в приложение XI, поради специфичните характеристики на дисперсия на мястото, неблагоприятни климатични условия или трансграничен пренос на емисии, държавата членка се освобождава от задължението да прилага тези пределно допустими стойности в срок до 11 юни 2011 г., ако са изпълнени условията, предвидени в параграф 1, и държавата членка докаже, че на национално, регионално и местно равнище са взети всички необходими мерки за спазване на крайните срокове.
3.      Когато някоя държава членка прилага параграф 1 или 2, тя гарантира, че пределно допустимите стойности за всеки замърсител не се превишават с повече от максимално допустимото отклонение, определено в приложение XI за всеки от съответните замърсители.
4.      Държавите членки нотифицират Комисията, когато смятат, че параграф 1 или 2 е приложим, и представят плана за качество на въздуха, посочен в параграф 1, включително всякаква свързана с него информация, необходима на Комисията, за да прецени дали са удовлетворени или не съответните условия. В своята оценка Комисията взема предвид очакваното въздействие върху настоящото и бъдещото качество на атмосферния въздух в държавите членки, произтичащо от мерките, които са били предприети от държавите членки, както и очакваното въздействие върху качеството на атмосферния въздух, произтичащо от настоящите мерки на Общността и от планираните мерки на Общността, които се предлагат от Комисията.
Когато Комисията не е направила възражения в рамките на девет месеца след получаване на уведомлението, съответните условия за прилагането на параграф 1 или 2 се смятат за удовлетворени.
Ако бъдат направени възражения, Комисията може да изиска държавата членка да коригира или да представи нови планове за качеството на въздуха“.
Обстоятелства, предхождащи спора
9        На 15 юли 2008 г. в съответствие с член 22 от Директива 2008/50 Кралство Нидерландия уведомява Комисията за удължаването на крайния срок за постигане на определената годишна пределно допустима стойност за азотен диоксид в девет зони и за освобождаването от задължението за прилагане на определената дневна и годишна пределно допустима стойност за прахови частици, които преминават през селективен сепаратор с 50‑процентна ефективност на задържане при аеродинамичен диаметър от 10 µm.
10      На 7 април 2009 г. Комисията допуска това удължаване, приемайки Решение C(2009) 2560 окончателен.
11      С писмо от 18 май 2009 г. Vereniging Milieudefensie, сдружение по нидерландското право, установено в Амстердам (Нидерландия), чийто предмет на дейност е опазването на околната среда и подобряването на качеството на въздуха в Нидерландия, и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, фондация по нидерландското право, която се бори срещу замърсяването на въздуха в областта Утрехт (Нидерландия), подават до Комисията искане за вътрешно преразглеждане на това решение на основание член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006.
12      Със спорното решение Комисията отхвърля това искане като недопустимо, тъй като счита, че Решение C(2009) 2560 окончателен не е мярка с индивидуален характер и поради това не може да се разглежда като „административен акт“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006 и да бъде предмет на предвидената в член 10 от същия процедура по вътрешно преразглеждане.
Жалбата пред Общия съд и обжалваното решение
13      С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 6 октомври 2009 г., Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht искат отмяна на спорното решение.
14      Кралство Нидерландия, Парламентът и Съветът встъпват в производството в подкрепа на Комисията.
15      С обжалваното решение Общият съд уважава жалбата за отмяна.
16      Общият съд първо отхвърля като недопустимо отправеното до него от жалбоподателите в първоинстанционното производство искане да разпореди на Комисията да се произнесе по същество по посоченото искане за вътрешно преразглеждане и да ѝ определи за това срок.
17      Общият съд също така приема, че не е налице изтъкнатото от жалбоподателите в първоинстанционното производство първо основание за отмяна, а именно че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е определила спорното решение като акт с общо приложение, който не може да се счита за административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006 и следователно да се иска вътрешното му преразглеждане на основание член 10, параграф 1 от този регламент. За сметка на това Общият съд приема, че е налице второто основание, изтъкнато при условията на евентуалност, а именно незаконосъобразност на последната разпоредба поради несъвместимостта ѝ с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
18      След като в точки 51 и 52 от обжалваното решение припомня, че подобно на всяко друго международно споразумение, по което Съюзът е страна, Орхуската конвенция има предимство пред актовете от вторичното право на Съюза, Общият съд уточнява в точка 53 от същото решение, че съдилищата на Съюза могат да проверяват валидността на разпоредба от регламент от гледна точка на международен договор единствено когато естеството и системата на договора допускат това и когато, предвид съдържанието им, неговите разпоредби изглеждат безусловни и достатъчно точни.
19      Същевременно уточнява, като се позовава на решения на Съда Fediol/Комисия (70/87, EU:C:1989:254) и Nakajima/Съвет (C‑69/89, EU:C:1991:186), че този съд е постановил, че трябва да упражни контрол за законосъобразност на акт на Съюза с оглед на разпоредбите на международно споразумение, които не пораждат за правния субект право да се позовава на тях пред съдилищата, когато Съюзът е искал да изпълни определено задължение, поето в рамките на това споразумение или в случай че актът на вторичното право препраща изрично към конкретни разпоредби на същото. Така в точка 54 от обжалваното решение Общият съд стига до извода, че съдилищата на Съюза трябва да упражнят контрол за законосъобразност на даден регламент с оглед на международно споразумение, ако този регламент цели привеждането в изпълнение на задължение, което е наложено на институциите на Съюза с това споразумение.
20      В точки 57 и 58 от обжалваното решение Общият съд приема, че в случая тези условия са изпълнени, щом като, от една страна, жалбоподателите в първоинстанционното производство, които не изтъкват директния ефект на разпоредбите на споразумението, инцидентно оспорват на основание член 241 ЕО валидността на разпоредба от Регламент № 1367/2006 с оглед на Орхуската конвенция и от друга страна, този регламент е приет, за да се изпълнят международните задължения на Съюза, предвидени в член 9, параграф 3 от тази конвенция, видно от член 1, параграф 1 и от съображение 18 от този регламент.
21      В точка 69 от обжалваното решение Общият съд приема, че член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е несъвместим с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, доколкото предвижда вътрешно преразглеждане само за „административ[ния] акт“, определен в член 2, параграф 1, буква ж) като „всяка мярка с индивидуален характер“.
22      Поради това Общият съд отменя спорното решение.
Исканията на страните и производството пред Съда
23      С жалбата си от 24 август 2012 г. (дело C‑401/12 P) Съветът иска от Съда да отмени обжалваното решение, изцяло да отхвърли подадената от жалбоподателите в първоинстанционното производство жалба до Общия съд и да осъди последните да заплатят съдебните разноски.
24      С жалбата си от 24 август 2012 г. (дело C‑402/12 P) Парламентът иска от Съда да отмени обжалваното решение, изцяло да отхвърли подадената от жалбоподателите в първоинстанционното производство жалба до Общия съд и да осъди последните да заплатят съдебните разноски.
25      С жалбата си от 27 август 2012 г. (дело C‑403/12 P) Комисията иска от Съда да отмени обжалваното решение, изцяло да отхвърли подадената от жалбоподателите в първоинстанционното производство жалба до Общия съд и да осъди последните да заплатят съдебните разноски, направени в първоинстанционното и в настоящото производство по обжалване.
26      С определение на председателя на Съда от 21 ноември 2012 г. дела C‑401/12 P—C‑403/12 P са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
27      На 28 февруари 2013 г. Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht представят писмен отговор по жалбите пред Съда, в който искат от Съда да отхвърли същите и да осъди Съвета, Парламента и Комисията да им заплатят съдебните разноски, направени в първоинстанционното и в настоящото производство по обжалване.
28      Те подават и насрещна жалба, с която искат от Съда да отмени обжалваното решение, както и спорното решение, и да осъди ответниците в първоинстанционното производство да им заплатят съдебните разноски, направени в първоинстанционното и в настоящото производство по обжалване.
По жалбите до Съда
По насрещната жалба
Доводи на страните
29      Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht твърдят, че обжалваното решение е опорочено, доколкото Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е признал на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция директен ефект поне в частта, в която тази разпоредба предвижда, че „действията“, които нарушават националното законодателство в областта на околната среда, следва да подлежат на оспорване, и съответно като не е преценил дали член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е законосъобразен от гледна точка на тази разпоредба от посочената конвенция.
30      Съветът, Парламентът и Комисията смятат, че насрещната жалба трябва да се отхвърли като недопустима, тъй като изтъкнатото основание за отмяна всъщност е насочено срещу част от мотивите на обжалваното решение, а не срещу диспозитива му, поради което не отговаряло на изискванията по член 178 от Процедурния правилник на Съда.
31      Съветът, Парламентът и Комисията поддържат при условията на евентуалност, че твърденията по изтъкнатото основание са при всички положения неоснователни.
Съображения на Съда
32      Следва да се отбележи, че съгласно член 169, параграф 1 и член 178, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда жалбата до Съда, без значение дали е главна, или насрещна, може да е само за отмяна, изцяло или частично, на съдебния акт на Общия съд.
33      В случая Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht са издействали от Общия съд отмяна на спорното решение в съответствие с исканията в жалбата им до този съд. Поради това насрещната им жалба, с която всъщност се цели само замяна на мотивите, що се отнася до анализа на възможността за позоваване на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, не следва да бъде уважена (вж. по аналогия, във връзка с главна жалба, решение Al‑Aqsa/Съвет и Нидерландия/Al‑Aqsa, C‑539/10 P и C‑550/10 P, EU:C:2012:711, т. 43—45).
34      От гореизложеното следва, че насрещната жалба трябва да бъде отхвърлена като недопустима.
По главните жалби пред Съда
35      Съветът, Парламентът и Комисията изтъкват преди всичко, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че е възможно позоваване на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция за целите на преценката дали член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е в съответствие с тази разпоредба.
36      При условията на евентуалност твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че член 9, параграф 3 от въпросната конвенция не допуска разпоредба като член 10, параграф 1 от посочения регламент.
По първото основание на жалбите до Съда
Доводи на страните
37      Съветът поддържа, че двата случая, в които Съдът е признал възможността частноправен субект да се позовава на разпоредбите на международно споразумение, което не отговаря на изискванията за безусловност и точност, които трябва да са изпълнени, за да е възможно позоваване на това споразумение за целите на преценката на валидността на разпоредбите на акт на Съюза, са изключения и при всички положения се различават от настоящия.
38      Всъщност, от една страна, възприетият в решение Fediol/Комисия (EU:C:1989:254) подход бил оправдан предвид конкретните обстоятелства по делото, по което е постановено това решение и в рамките на което разглежданият регламент предоставя на заинтересованите стопански субекти правото да се позовават на правилата на Общото споразумение за митата и търговията (наричано по-нататък „ГАТТ“). Освен това този подход не следвало да се прилага извън специфичното приложно поле на това споразумение.
39      От друга страна, що се отнася до съдебната практика, изведена от решение Nakajima/Съвет (EU:C:1991:186), Съветът счита, че тя се отнася само до случая — различен от настоящия — в който Съюзът е искал да изпълни определено задължение, поето в рамките на ГАТТ.
40      Парламентът и Комисията излагат по същество сходни доводи.
41      Във връзка с решение Fediol/Комисия (EU:C:1989:254) Комисията добавя, че то се отнася до случая, в който акт на Съюза препраща изрично към конкретни разпоредби на ГАТТ.
42      Що се отнася до решение Najima/Съвет (EU:C:1991:186), тя счита, че то не може да се тълкува в смисъл, че позволява да се проверява всеки правен акт на Съюза от гледна точка на международното споразумение, което този акт евентуално прилага. За да е възможна подобна проверка, правният акт на Съюза следвало да изпълнява пряко и изцяло международното споразумение и да е приет с оглед на достатъчно ясно и точно определено в това споразумение задължение, което в случая не е така.
43      Парламентът изтъква, че решение Fediol/Комисия (EU:C:1989:254) се отнася само до случая, когато акт на вторичното право изрично препраща към конкретни разпоредби на международно споразумение, в който случай не става въпрос за обикновена препратка към тези разпоредби, а за инкорпорирането на същите. Следователно Общият съд не можел да се основава на съображение 18 от Регламент № 1367/2006 — който единствено описва член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция — за да приеме, че в случая това условие е изпълнено. Освен това при всички положения от тази практика на Съда следвало, че ако даден регламент на Съюза инкорпорира разпоредбите на международно споразумение, позоваване на същите е възможно само за да се провери дали актове, приети в изпълнение на този регламент, са валидни, но не и за да се провери дали самият този регламент е валиден.
44      Що се отнася до решение Nakajima/Съвет (EU:C:1991:186), Парламентът поддържа, че възприетото в него касае случая, когато с акт на вторичното право се изпълнява наложено с международно споразумение определено задължение, по силата на което Съюзът следва да действа по даден начин, без право на преценка. „Задълженията“, които има предвид Общият съд в точка 58 от обжалваното решение, не били обаче „определени“ задължения по смисъла на решение Nakajima/Съвет (EU:C:1991:186), доколкото договарящите страни по Орхуската конвенция разполагат с широко право на преценка, когато уреждат правилата за провеждане на „административните или съдебните процедури“ по член 9, параграф 3 от тази конвенция, при спазване на изискванията по член 9, параграф 4 от същата.
45      Освен това, позовавайки се на решение Комисия/Ирландия и др. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742), Парламентът изтъква, че Общият съд е нарушил принципа на състезателност, като е приложил изведените от решение Nakajima/Съвет (EU:C:1991:186) принципи, без тяхната релевантност за настоящия случай да е била преди това обсъдена между страните.
46      Допълва, че конкретните обстоятелства са различни и от тези, по които е постановено решение Racke (C‑162/96, EU:C:1998:293), отнасящо се до нарушение на международното обичайно право, засягащо приложението на разпоредба от международно споразумение, чийто директен ефект не е бил оспорен.
47      Комисията припомня също така, че в решения Intertanko и др. (C‑308/06, EU:C:2008:312) и Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864) Съдът отказва да провери валидността на съответната директива от гледна точка на международно споразумение, въпреки съдържащи се в тази директива препратки към него.
48      Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht поддържат, първо, че решение Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125) не указва дали член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция има директен ефект, що се отнася до актовете, подлежащи на обжалване по смисъла на тази разпоредба.
49      Те смятат, от една страна, че по естеството и целта си тази конвенция не е пречка по искане на сдружения за опазване на околната среда да се провери валидността на акт на вторичното право на Съюза и от друга страна, че условията за такава проверка, посочени в решение Fediol/Комисия (EU:C:1989:254), са изпълнени, след като Регламент № 1367/2006 съдържа редица препратки към посочената конвенция, и по-конкретно към член 9, параграф 3 от нея.
50      По-нататък те поддържат, че възможността на Съда, сезиран от националните съдилища с акт за преюдициално запитване, да провери законосъобразен ли е приет от Съюза общ правен акт, сама по себе си не е достатъчна, за да се осигури спазването на посочената разпоредба.
51      Накрая, те изтъкват, че Общият съд е спазил принципа на състезателност, тъй като в съдебното заседание е дал на страните възможност да вземат отношение по прилагането по настоящото дело на съдебната практика, изведена от решения Fediol/Комисия (EU:C:1989:254) и Nakajima/Съвет (EU:C:1991:186). При всички положения обстоятелствата по настоящото дело били различни от тези, по които е постановено решение Комисия/Ирландия и др. (EU:C:2009:742), изтъкнато от Парламента.
Съображения на Съда
52      Съгласно член 300, параграф 7 ЕО (понастоящем член 216, параграф 2 ДФЕС) сключените от Съюза международни споразумения обвързват неговите институции и следователно се ползват с предимство пред актовете, които тези институции издават (вж. в този смисъл решение Intertanko и др., EU:C:2008:312, т. 42 и цитираната съдебна практика).
53      Същевременно действието в правния ред на Съюза на разпоредбите на споразумение, сключено от него с трети държави, не може да се определя, като се пренебрегва международният произход на въпросните разпоредби. В съответствие с принципите на международното право институциите на Съюза, които са компетентни да водят преговори и да сключат подобно споразумение, са свободни да се споразумеят със съответните трети държави за действието, което разпоредбите на това споразумение трябва да произведат във вътрешния правов ред на договарящите страни. Ако този въпрос не е изрично уреден в споразумението, той се решава от компетентните съдилища, и по-конкретно от Съда в рамките на компетентността му по силата на Договора за функционирането на Европейския съюз, както всеки друг тълкувателен въпрос във връзка с приложението на въпросното споразумение в Съюза, като тези съдилища по-специално се основават на духа, системата или текста на това споразумение (вж. решение FIAMM и др./Съвет и Комисия, C‑120/06 P и C‑121/06 P, EU:C:2008:476, т. 108 и цитираната съдебна практика).
54      Съгласно постоянната практика на Съда разпоредбите на международно споразумение, по което Съюзът е страна, могат да се изтъкват в подкрепа на жалба за отмяна на акт на вторичното право на Съюза или в подкрепа на възражение за незаконосъобразност на такъв акт само ако, от една страна, естеството и системата на въпросното споразумение допускат това и от друга страна, тези разпоредби са предвид съдържанието си безусловни и достатъчно точни (вж. решения Intertanko и др., EU:C:2008:312, т. 45, FIAMM и др./Съвет и Комисия, EU:C:2008:476, т. 110 и 120 и Air Transport Association of America и др., EU:C:2011:864, т. 54).
55      Що се отнася до член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, същият не съдържа никакво безусловно и достатъчно точно задължение, което е от естество да уреди непосредствено правното положение на частноправните субекти, и поради това не отговаря на посочените условия. Всъщност, след като само „представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право“, са титуляри на правата, предвидени в посочения член 9, параграф 3, изпълнението и действието на тази разпоредба зависи от издаването на последващ акт (вж. решение Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125, т. 45).
56      Действително Съдът също така приема, че в случая, в който Съюзът е искал да изпълни определено задължение, поето в рамките на споразуменията, сключени в рамките на Световната търговска организация (наричани по-нататък „споразуменията на СТО“), или когато съответният правен акт на Съюза изрично препраща към конкретни разпоредби от тези споразумения, Съдът трябва да провери дали въпросният акт и приетите в негово изпълнение актове са законосъобразни от гледна точка на правилата на тези споразумения (вж. решения Fediol/Комисия, EU:C:1989:254, т. 19—23; Nakajima/Съвет, EU:C:1991:186, т. 29—32, Германия/Съвет, С‑280/93, EU:C:1994:367, т. 111 и Италия/Съвет, C‑352/96, EU:C:1998:531, т. 19).
57      Тези две изключения обаче са били оправдани само предвид особеностите на споразуменията, дали основание за тях.
58      Всъщност, що се отнася, на първо място, до решение Fediol/Комисия (EU:C:1989:254), следва да се отбележи, че член 2, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 2641/84 на Съвета от 17 септември 1984 година за укрепване на общата търговска политика, по-специално по отношение на защитата срещу незаконните търговски практики (ОВ L 252, стр. 1), разглеждан в делото, по което е постановено това решение, препраща изрично към правилата на международното право, основани главно на ГАТТ, и предоставя на заинтересованите лица правото да се позовават на разпоредбите на последното във връзка с жалба, подадена съгласно същия регламент (решение Fediol/Комисия, EU:C:1989:254, т. 19), докато в случая член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 не препраща пряко към конкретни разпоредби на Орхуската конвенция, нито предоставя права на частноправните субекти. Следователно, доколкото липсва такова изрично препращане към разпоредби от международно споразумение, посоченото решение не може да се счита за релевантно в случая.
59      Що се отнася, на второ място, до решение Nakajima/Съвет (EU:C:1991:186), следва да се отбележи, че разглежданите в него правни актове на Съюза са били свързани с антидъмпинговата система, която е много плътна като замисъл и приложение, в смисъл че предвижда мерки по отношение на предприятията, обвинени, че извършват дъмпинг. По-конкретно, разглежданият по това дело основен регламент е бил приет в съответствие със съществуващите международни задължения на Общността, и в частност тези, които произтичат от Споразумението за прилагането на член VI от Общото споразумение за митата и търговията, одобрено от името на Общността с Решение 80/271/ЕИО на Съвета от 10 декември 1979 година относно сключването на многостранните споразумения в резултат на търговските преговори в периода 1973—1979 г. (ОВ L 71, 1980 г., стр. 1) (вж. решение Nakajima/Съвет, EU:C:1991:186, т. 30). В случая обаче не може да се говори за изпълнение с член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 на определени задължения по смисъла на посоченото решение, доколкото, видно от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, договарящите страни разполагат с широко право на преценка, когато уреждат правилата за провеждане на съответните „административни или съдебни процедури“.
60      В това отношение следва да се отбележи, че не е възможно да се счита, че с приемането на посочения регламент, който се отнася единствено до институциите на Съюза и впрочем само до един от способите, с които разполагат правните субекти, за да осигурят спазването на правото на Съюза в областта на околната среда, същият е искал да изпълни — по смисъла на припомнената в точка 56 от настоящото решение съдебна практика — задълженията, които произтичат от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция по отношение на националните административни или съдебни производства, които при сегашното състояние на правото на Съюза се уреждат главно от правото на държавите членки (вж. в този смисъл решение Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125, т. 41 и 47).
61      От всичко изложено по-горе следва, че като е приел, че за целите на преценката за законосъобразност на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е възможно позоваване на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, Общият съд е допуснал в обжалваното решение грешка при прилагане на правото.
62      Поради това обжалваното решение следва да се отмени, без да е нужно да се разглеждат останалите основания, които Съветът, Парламентът и Комисията изтъкват в подкрепа на жалбите си.
По жалбата пред Общия съд
63      Съгласно член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз, ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд и може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
64      Съдът счита, че фазата на производството му позволява да постанови окончателно решение по искането за отмяна на спорното решение.
65      С първото основание в жалбата си до Общия съд Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht твърдят, че Комисията неправилно е приела за недопустимо искането им за вътрешно преразглеждане на решението от 7 април 2009 г., по съображение че става въпрос за мярка с общ характер.
66      По същите съображения като изложените от Общия съд това твърдение трябва да се отхвърли като неоснователно.
67      Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht поддържат още — с изтъкнатото в жалбата си до Общия съд второ основание — че член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е невалиден, доколкото ограничава понятието „действия“ по смисъла на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция до индивидуалните административни актове.
68      Видно от точка 55 от настоящото решение, член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция няма необходимата степен на яснота и точност, за да е възможно надлежно позоваване на тази разпоредба пред съда на Съюза за целите на преценката дали член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е законосъобразен.
69      Ето защо и твърдението по второто основание в жалбата до Общия съд следва да се отхвърли като неоснователно.
70      Доколкото са неоснователни твърденията и по двете основания, изложени от Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht в жалбата им до Общия съд, същата трябва да се отхвърли.
По съдебните разноски
71      Съгласно член 138, параграфи 1 и 2 от Процедурния правилник на Съда, приложим по силата на член 184, параграф 1 от същия към производството по обжалване на съдебни актове на Общия съд, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Когато има няколко загубили делото страни, Съдът взема решение по разпределянето на съдебните разноски.
72      След като Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht са загубили делото и Съветът, Парламентът и Комисията са поискали те да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски, Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht следва да бъдат осъдени да заплатят солидарно съдебните разноски, направени от Съвета, Парламента и Комисията в първоинстанционното и в настоящото производство по обжалване.
73      Член 140, параграф 1 от посочения процедурен правилник, приложим по силата на член 184, параграф 1 от същия към производството по обжалване на съдебни актове на Общия съд, предвижда, че държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно трябва да се постанови Чешката република да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)      Отхвърля насрещната жалба.
2)      Отменя решение на Общия съд на Европейския съюз по дело Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Комисия (T‑396/09, EU:T:2012:301).
3)      Отхвърля жалбата за отмяна, подадена от Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht до Общия съд на Европейския съюз.
4)      Осъжда Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht да заплатят солидарно съдебните разноски, направени от Съвета на Европейския съюз, Европейския парламент и Европейката комисия в първоинстанционното и в настоящото производство по обжалване.
5)      Чешката република понася направените от нея съдебни разноски.
Подписи
* Език на производството: нидерландски.