62007CC0415
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
της 27ης Νοεμβρίου 2008 (
1
)
Υπόθεση C-415/07
Lodato Gennaro & C. SpA
κατά
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
SCCI
«Κρατικές ενισχύσεις για την απασχόληση — Κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις για την απασχόληση — Κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα — Κανονισμός (ΕΚ) 2204/2002 — Έννοια της δημιουργίας απασχόλησης — Υπολογισμός της αύξησης του αριθμού των θέσεων εργασίας»
I — Εισαγωγή
1.
Το προδικαστικό ερώτημα του Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Ιταλία) υποβάλλει στην κρίση του Δικαστηρίου το ζήτημα της επιλογής μεταξύ δύο εναλλακτικών μεθόδων υπολογισμού του δείκτη «δημιουργία απασχόλησης» μιας επιχείρησης, δείκτη ο οποίος πρέπει να είναι θετικός προκειμένου να μπορεί η επιχείρηση αυτή να λάβει ενισχύσεις για τη δημιουργία θέσεων εργασίας: η μία μέθοδος συγκρίνει δύο ετήσιους μέσους όρους εργατικού δυναμικού, εκείνον του έτους που προηγήθηκε της πρόσληψης προσωπικού για την οποία μπορεί να χορηγηθεί η ενίσχυση και εκείνον του έτους που έπεται της πρόσληψης αυτής· η άλλη μέθοδος αφαιρεί τον μέσο όρο εργατικού δυναμικού του προηγουμένου έτους από το συγκεκριμένο εργατικό δυναμικό κατά την ημέρα της πρόσληψης.
2.
Μια από τις ιδιαιτερότητες της υπό κρίση –φαινομενικά πολύ τεχνικής– υπόθεσης έγκειται στο ότι το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει αποκλειστικά, ως σημείο αναφοράς για τη ζητούμενη ανάλυση, διατάξεις στερούμενες δεσμευτικού νομικού χαρακτήρα (τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση (
2
) και τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα (
3
)) καθώς και μια ρύθμιση που δεν είχε τεθεί ακόμα σε ισχύ κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης της κύριας δίκης [τον κανονισμό (ΕΚ) 2204/2002] (
4
).
3.
Στην κορυφή του νομοθετικού οικοδομήματος βρίσκεται η Συνθήκη ΕΚ: τα άρθρα 87 ΕΚ και 88 ΕΚ αποτελούν τη δεσμευτική νομοθεσία (hard law) που ισχύει στον τομέα αυτόν, ενώ οι κατευθυντήριες γραμμές αποτελούν μη δεσμευτικούς κανόνες (soft law) για την ερμηνεία των άρθρων αυτών. Η αντιπαραβολή των δύο μεθόδων υπολογισμού με τη Συνθήκη δεν αποδεικνύεται ιδιαίτερα χρήσιμη, καθόσον το συμβατό της μιας από τις δύο μεθόδους με το πρωτογενές δίκαιο δεν συνεπάγεται αναγκαστικά το ασύμβατο της άλλης.
4.
Κατά λιγότερο μανιχαϊκό τρόπο, το αιτούν δικαστήριο ερωτά ποια είναι η ερμηνεία που αρμόζει περισσότερο στη γενική λογική του συστήματος των κρατικών ενισχύσεων στην απασχόληση, των οποίων ορισμένοι κανόνες βρίσκονται στις προμνησθείσες κατευθυντήριες γραμμές και στους κανονισμούς περί εξαιρέσεων.
II — Το νομικό πλαίσιο
Α — Η κοινοτική νομοθεσία
1. Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής
5.
Το σχετικό νομοθετικό πλαίσιο περιλαμβάνει δύο ανακοινώσεις με τις οποίες η Επιτροπή δημοσιοποίησε τις κατευθυντήριες γραμμές που διέπουν τη δράση της στο πλαίσιο των δηλώσεων περί συμβατού με τις Συνθήκες των καθεστώτων ενισχύσεων τα οποία κοινοποιούνται από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 88 ΕΚ (παλαιού άρθρου 93 της Συνθήκης ΕΚ). Πρόκειται για τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση και τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα.
α) Οι κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση
6.
Οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές αποσκοπούν στην εξασφάλιση ορισμένης συνέπειας μεταξύ των κανόνων ανταγωνισμού και της εφαρμογής των αναγκαίων πολιτικών καταπολέμησης της ανεργίας στην Ευρώπη με ευνοϊκή αντιμετώπιση «των ενισχύσεων για τη δημιουργία απασχόλησης», οι οποίες, παρά τους κινδύνους που ενέχουν για τον ενδοκοινοτικό ανταγωνισμό, βελτιώνουν την ένταση της ανάπτυξης σε ό,τι αφορά την απασχόληση (σημείο 20).
7.
Το σημείο 17 των κατευθυντηρίων γραμμών αναφέρει ότι, ως «δημιουργία [απασχόλησης]» νοείται η καθαρή δημιουργία θέσεων εργασίας, δηλαδή «επιπλέον θέσ[εων] εργασίας σε σχέση με το προσωπικό (μέσος όρος για ορισμένη περίοδο) της εξεταζομένης επιχείρησης».
β) Οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα
8.
Οι δεύτερες αυτές κατευθυντήριες γραμμές αφορούν τη χορήγηση ενισχύσεων σε ορισμένες γεωγραφικές ζώνες και, αντίθετα προς τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση, έχουν εφαρμογή μόνο στις νέες θέσεις εργασίας που συνδέονται με την υλοποίηση μιας αρχικής επένδυσης (σημείο 4.11).
9.
Και οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές αναφέρονται στην έννοια της «δημιουργίας απασχόλησης». Το σημείο 4.12 ορίζει την έννοια αυτή ως την καθαρή αύξηση του αριθμού των θέσεων εργασίας σε μια επιχείρηση «σε σχέση με το μέσο όρο μιας περιόδου αναφοράς» και αφαιρεί «από τον αριθμό των εμφανών θέσεων απασχόλησης που δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια της υπό εξέταση περιόδου […] [τις] θέσεις εργασίας που τυχόν καταργήθηκαν κατά το ίδιο χρονικό διάστημα». Η υποσημείωση 33 των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών (που αντιστοιχεί στο σημείο 4.12) διευκρινίζει ότι «[ο] αριθμός των θέσεων εργασίας αντιστοιχεί στον αριθμό των ετήσιων μονάδων εργασίας (ΕΜΕ), δηλαδή στον αριθμό των μισθωτών που απασχολούνται πλήρως επί ένα έτος», και ότι η μερική ή η εποχιακή απασχόληση αποτελούν κλάσματα των ΕΜΕ.
2. Οι κανονισμοί περί εξαιρέσεων
10.
Ασκώντας τις εξουσίες που της απονέμει ο κανονισμός (ΕΚ) 994/98 (
5
), η Επιτροπή εξέδωσε δύο κανονισμούς εξαίρεσης κατά κατηγορίες, οι οποίοι επιτρέπουν την απαλλαγή ορισμένων περιπτώσεων από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης των ενισχύσεων την οποία προβλέπει το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ. Έτσι, ο κανονισμός (ΕΚ) 70/2001 (
6
) έχει εφαρμογή στις ενισχύσεις προς μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, ο δε κανονισμός (ΕΚ) 2204/2002 στις κρατικές ενισχύσεις για την απασχόληση.
α) Ο κανονισμός (ΕΚ) 70/2001
11.
Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 6, στοιχεία βʹ και γʹ, του κανονισμού 70/2001, για να εξαιρεθεί από την υποχρέωση κοινοποίησης, ένα καθεστώς ενισχύσεων προς μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις πρέπει να πληροί δύο προϋποθέσεις: το επενδυτικό σχέδιο πρέπει να συνεπάγεται καθαρή αύξηση του αριθμού εργαζομένων στην οικεία εγκατάσταση σε σύγκριση με τον μέσο όρο του προηγηθέντος δωδεκαμήνου και οι δημιουργούμενες θέσεις εργασίας πρέπει να διατηρούνται επί μία πενταετία τουλάχιστον.
12.
Κατά το άρθρο 2, στοιχείο ζʹ, ως «αριθμός εργαζομένων» νοείται αριθμός των ετήσιων μονάδων εργασίας (ΕΜΕ).
β) Ο κανονισμός (ΕΚ) 2204/2002
13.
Το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχεία αʹ και βʹ, του κανονισμού 2204/2002 απαιτεί να αντιπροσωπεύουν οι δημιουργούμενες θέσεις απασχόλησης καθαρή αύξηση του αριθμού των εργαζομένων, τόσο στη συγκεκριμένη μονάδα όσο και στην υπό εξέταση επιχείρηση, σε σχέση με το μέσο όρο του τελευταίου δωδεκαμήνου και να διατηρηθούν «επί τουλάχιστον τρία έτη ή δύο έτη στην περίπτωση των [μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων]».
14.
Το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του κανονισμού αυτού επαναλαμβάνει τον ορισμό του «αριθμού εργαζομένων» του άρθρου 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 70/2001.
B — Η ιταλική νομοθεσία και οι αποφάσεις της Επιτροπής
15.
Το άρθρο 3, παράγραφος 5, του ιταλικού νόμου 448/98, της 23ης Δεκεμβρίου 1998 (
7
), ορίζει ότι, για τους νεοπροσλαμβανόμενους κατά τα έτη 1999 έως 2001, οι οποίοι προστίθενται στο προσωπικό που απασχολούνταν πράγματι στις, οι εργοδότες του ιδιωτικού τομέα και οι δημόσιοι επιχειρηματικοί φορείς που δραστηριοποιούνται στις περιφέρειες της Καμπανίας, της Basilicata, της Σικελίας, της Απουλίας, της Καλαβρίας και της Σαρδηνίας απαλλάσσονται πλήρως, επί μία τριετία από την πρόσληψη κάθε εργαζομένου, από την υποχρέωση καταβολής των ασφαλιστικών εισφορών στον Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Εθνικό οργανισμό κοινωνικής πρόνοιας) επί των αποδοχών που υπόκεινται σε καταβολή εισφορών στο Fondo pensioni lavoratori dipendenti (Ταμείο συντάξεων μισθωτών). Η ρύθμιση αυτή ισχύει και για τις περιφέρειες Molise και Abruzzo, μόνον όμως για το 1999.
16.
Υπό την αρχική του διατύπωση, το άρθρο 3, παράγραφος 6, του νόμου αυτού εξαρτούσε τη χορήγηση των ενισχύσεων αυτών από ορισμένες προϋποθέσεις, μεταξύ των οποίων η προϋπόθεση να προβεί η επιχείρηση, έστω και αν έχει πρόσφατα συσταθεί, σε αύξηση του αριθμού των μισθωτών που εργάζονται με πλήρη απασχόληση και με σύμβαση αόριστης διάρκειας, αύξηση η οποία, για τις επιχειρήσεις που είχαν ήδη συσταθεί στις 31 Δεκεμβρίου 1998, υπολογίζεται με αναφορά στον αριθμό των μισθωτών που εργάζονταν στην επιχείρηση στις (άρθρο 3, παράγραφος 6, στοιχείο a), καθώς και η προϋπόθεση «το επίπεδο απασχόλησης που επιτυγχάνεται με τις νέες αυτές προσλήψεις να μην μειωθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου την οποία καλύπτει η επίμαχη ενίσχυση» (άρθρο 3, παράγραφος 6, στοιχείο c).
17.
Στις 16 Δεκεμβρίου 1998, η Ιταλική Δημοκρατία κοινοποίησε τη θέσπιση του περιγραφέντος καθεστώτος ενισχύσεων στην Επιτροπή.
18.
Μετά την ανταλλαγή απόψεων μεταξύ των ιταλικών και των κοινοτικών αρχών, η υποχρέωση αύξησης του αριθμού των μισθωτών τροποποιήθηκε ως εξής: η επιχείρηση, ακόμα και αν έχει συσταθεί πρόσφατα, οφείλει να αυξήσει τον αριθμό των μισθωτών που εργάζονται με πλήρη απασχόληση. Η δημιουργία θέσεων εργασίας υπολογίζεται σε σχέση με τον μέσο αριθμό μισθωτών της επιχείρησης κατά το δωδεκάμηνο που προηγήθηκε της πρόσληψης. Ο μέσος αριθμός μισθωτών υπολογίζεται σε ΕΜΕ.
19.
Στις 10 Αυγούστου 1999, η Επιτροπή αποφάσισε να μη διατυπώσει αντιρρήσεις όσον αφορά το καθεστώς ενισχύσεων που εγκαθιδρύθηκε με τον ιταλικό νόμο 448/98. Κατά συνέπεια, όσον αφορά τις ενισχύσεις που δεν συνδέονται με την υλοποίηση μιας αρχικής επένδυσης, «το καθεστώς πληροί την προϋπόθεση της καθαρής δημιουργίας απασχόλησης, καθόσον η ενίσχυση χορηγείται για τους πρόσθετους εργαζόμενους σε σχέση προς το προσωπικό που απασχολούσε η επιχείρηση κατά το προηγούμενο δωδεκάμηνο».
20.
Με απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2002, η Επιτροπή ενέκρινε ομοίως το άρθρο 44 του ιταλικού νόμου 448/01, της  (
8
), που παρέτεινε την ισχύ του προηγουμένου καθεστώτος ενισχύσεων του νόμου 448/98.
III — Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
21.
Η εταιρία Lodato Gennaro & C. SpA (στο εξής: Lodato) δραστηριοποιείται κυρίως στην κονσερβοποιία τοματών στην περιφέρεια της Καμπανίας. Η δραστηριότητα εμφανίζει σημαντική περίοδο αιχμής τους μήνες κατά τους οποίους οι τομάτες ωριμάζουν και μπορούν να κονσερβοποιηθούν (
9
), πράγμα που την υποχρεώνει να προσλαμβάνει τότε πολλούς εποχικούς εργαζομένους.
22.
Η επιχείρηση αυτή επωφελήθηκε από το καθεστώς ενισχύσεων στην απασχόληση που προβλέπεται από τους ιταλικούς νόμους 448/98 και 448/01 και έλαβε απαλλαγή από τις ασφαλιστικές εισφορές για επτά μισθωτούς σε πρώτη φάση και, στη συνέχεια, για δύο επιπλέον μισθωτούς.
23.
Στις 21 Νοεμβρίου 2005, ο INPS συνέταξε έκθεση με την οποία προσήψε στη Lodato ότι είχε παραβεί την προμνησθείσα εθνική ρύθμιση. Ο INPS θεώρησε ότι η εταιρία αυτή δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις ώστε να λάβει ενισχύσεις, καθόσον δεν είχε λάβει υπόψη της τους εποχικούς εργαζομένους στο πλαίσιο του υπολογισμού του αριθμού των μισθωτών της προς καθορισμό του κατά πόσον είχε δημιουργήσει θέσεις εργασίας.
24.
Οι επιθεωρητές που ανέλαβαν την υπόθεση έκριναν ότι καμία από τις προσλήψεις για τις οποίες η εν λόγω εταιρία είχε επιτύχει απαλλαγή από τις ασφαλιστικές εισφορές δεν είχε προκαλέσει αύξηση του εργατικού δυναμικού, υπολογιζόμενη με τη σύγκριση, για κάθε νεοπροσληφθέντα εργαζόμενο, μεταξύ του μέσου αριθμού ΕΜΕ του έτους πριν από την πρόσληψη και του συνολικού αριθμού εργαζομένων κατά την ημέρα της πρόσληψης.
25.
Η Lodato προσέβαλε με ανακοπή την απόφαση του INPS ενώπιον του τμήματος εργατικών διαφορών του Tribunale ordinario di Nocera Inferiore. Προς στήριξη της ανακοπής της, η Lodato υποστηρίζει ότι η διοίκηση χρησιμοποίησε μη ομοιογενή κριτήρια αντί να συγκρίνει τον μέσο αριθμό ΕΜΕ του έτους πριν από την πρόσληψη με τον μέσο αριθμό ΕΜΕ του έτους μετά την πρόσληψη. Η Lodato επικαλείται επίσης το γεγονός ότι οι εποχικοί εργαζόμενοι λήφθηκαν υπόψη ως κλάσματα ΕΜΕ.
26.
Στην απόφαση περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο λαμβάνει θέση κρίνοντας ανακριβή τη δήλωση του INPS ότι δεν είχαν ληφθεί υπόψη οι εποχικοί εργαζόμενοι και θεωρώντας ότι η μέθοδος την οποία χρησιμοποίησε ο INPS δημιουργεί διακρίσεις σε βάρος των επιχειρήσεων που ασκούν εποχική δραστηριότητα. Προσθέτει ότι «η σύγκριση μεταξύ [του αριθμού] ΕΜΕ του έτους πριν από την πρόσληψη και [του αριθμού] ΕΜΕ του έτους μετά την πρόσληψη συμφωνεί περισσότερο με το πνεύμα της ενίσχυσης, δηλαδή την παροχή κινήτρων για τη δημιουργία νέων και σταθερών θέσεων απασχόλησης». Ωστόσο, το Tribunale ordinario di Nocera Inferiore εκφράζει αμφιβολία ως προς την ορθή ερμηνεία της εφαρμοστέας κοινοτικής ρύθμισης και, ως εκ τούτου, αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Πρέπει το κοινοτικό δίκαιο, όπως προκύπτει από τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση, τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα και τον κανονισμό ΕΚ 2204/2002 […], να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, για να εξακριβώνεται αν υπήρξε αύξηση της απασχόλησης, η σύγκριση πρέπει να γίνεται μεταξύ του μέσου όρου των ΕΜΕ του προηγούμενου από την πρόσληψη έτους και του μέσου όρου των ΕΜΕ του επόμενου από την πρόσληψη έτους ή, αντίθετα, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η σύγκριση πρέπει, ή έστω μπορεί, να γίνεται μεταξύ αφενός του μέσου όρου των ΕΜΕ του προηγούμενου από την πρόσληψη έτους και αφετέρου του συγκεκριμένου αριθμού των εργαζομένων στην επιχείρηση κατά τη συγκεκριμένη ημέρα της πρόσληψης;»
IV — Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
27.
Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής απόφασης πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Σεπτεμβρίου 2007.
28.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η εταιρία Lodato, ο INPS, η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση.
29.
Οι εκπρόσωποι της Lodato, του INPS, της Ιταλικής Δημοκρατίας και της Επιτροπής παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση, που διεξήχθη στις 21 Οκτωβρίου 2008, και ανέπτυξαν προφορικά τις θέσεις τους.
V — Ανάλυση του προδικαστικού ερωτήματος
A — Επί του παραδεκτού του προδικαστικού ερωτήματος
30.
Η διαφορά που έχει υποβληθεί στο Tribunale ordinario di Nocera Inferiore αφορά διοικητική πράξη η οποία υποχρεώνει τη Lodato να επιστρέψει το ποσό των ενισχύσεων για την απασχόληση που της χορηγήθηκαν βάσει των νόμων 448/98 και 448/01, με την αιτιολογία ότι δεν πληρούνταν η προϋπόθεση της αύξησης του αριθμού των εργαζομένων της επιχείρησης, την οποία προβλέπουν οι νόμοι αυτοί.
31.
Το σύστημα απαλλαγής από τις ασφαλιστικές εισφορές το οποίο καθιερώνουν οι εν λόγω νόμοι εγκρίθηκε από την Επιτροπή και, συνεπώς, εν προκειμένω δεν τίθεται θέμα εξέτασης του συμβατού του συστήματος αυτού προς το κοινοτικό δίκαιο, αλλά εξέτασης της μεθόδου υπολογισμού που επιτρέπει να εκτιμηθεί κατά πόσον υπήρξε αύξηση των θέσεων απασχόλησης, πράγμα που απαιτεί την εφαρμογή των ευρωπαϊκών κανόνων.
32.
Για τον λόγο αυτόν, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα ως προς την ερμηνεία διατάξεων που στερούνται δεσμευτικής νομικής ισχύος (των κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση και των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα) και ενός νομοθετήματος που δεν είχε τεθεί ακόμα σε ισχύ κατά τον χρόνο των επιδίκων πραγματικών περιστατικών (του κανονισμού 2204/2002).
33.
Η επίκληση των κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση και των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα δεν μπορεί να επικριθεί. Βάσει αυτών αποφάσισε η Επιτροπή να μην προβάλει αντιρρήσεις για τον νόμο 448/98. Το Tribunale ordinario di Nocera Inferiore οφείλει, κατά συνέπεια, να στηριχθεί σ’ αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές προκειμένου να καθορίσει αν μια διοικητική απόφαση είναι σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαιο.
34.
Με την απόφαση Grimaldi (
10
), το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι έχει αρμοδιότητα να ερμηνεύει, προδικαστικώς, κανόνες soft law θεσπισθέντες σύμφωνα με τη Συνθήκη (
11
), επισημαίνοντας ότι οι πράξεις αυτές δεν στερούνται εννόμων αποτελεσμάτων, καθόσον τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν, κατά την επίλυση των διαφορών που τους υποβάλλονται, «να [τις] λαμβάνουν υπόψη τους», ιδίως όταν αυτές φωτίζουν την ερμηνεία εθνικών διατάξεων που έχουν θεσπιστεί προς εφαρμογήν τους ή όταν οι πράξεις αυτές συμπληρώνουν κοινοτικές διατάξεις δεσμευτικού χαρακτήρα (
12
).
35.
Ωστόσο, οι κατευθυντήριες γραμμές δεν αποτελούν υπό στενή έννοια πηγή του κοινοτικού δικαίου. Όπως επανειλημμένως έχει αναφέρει το Δικαστήριο, η Επιτροπή μπορεί να επιβάλλει στον εαυτό της προσανατολισμούς, για την άσκηση της εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει, με πράξεις όπως οι κατευθυντήριες γραμμές, στο μέτρο που οι πράξεις αυτές περιέχουν κανόνες που υποδεικνύουν τον προσανατολισμό που πρέπει να ακολουθεί το όργανο αυτό, δεν παρεκκλίνουν από τους κανόνες της Συνθήκης και συμβάλλουν στην εξασφάλιση διαφάνειας, προβλεψιμότητας και ασφάλειας δικαίου στη δράση της. Έστω και αν δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο, συνιστούν χρήσιμο στοιχείο για την επιχειρηματολογία του (
13
).
36.
Η νομολογία προσθέτει ότι, δημοσιεύοντας τέτοιους κανόνες, η Επιτροπή αυτοπεριορίζεται στην άσκηση της εξουσίας εκτίμησης την οποία διαθέτει και δεν μπορεί να αποκλίνει από τους κανόνες αυτούς χωρίς αιτιολογία, διότι άλλως θα της επιβληθούν ενδεχομένως κυρώσεις λόγω παραβίασης αρχών του δικαίου όπως η αρχή της ίσης μεταχείρισης ή η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Συνεπώς, δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο, «υπό ορισμένες προϋποθέσεις και ανάλογα με το περιεχόμενό τους, οι κανόνες αυτοί συμπεριφοράς που είναι γενικής ισχύος [να] μπορούν να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα» (
14
).
37.
Οι κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση και οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα συνιστούν, συνεπώς, μη δυνάμενα να αγνοηθούν μέσα ερμηνείας προς καθορισμό της μεθόδου υπολογισμού που συνάδει περισσότερο προς τη λογική των ενισχύσεων στην απασχόληση.
38.
Εκτός από αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής, το Tribunale ordinario di Nocera Inferiore επικαλείται έναν κανονισμό περί εξαιρέσεως κατά κατηγορίες μεταγενέστερο της έγκρισης του επιδίκου καθεστώτος ενισχύσεων (τον κανονισμό 2204/2002). Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής απόφασης είναι απαράδεκτη στο μέτρο που αφορά την ερμηνεία αυτού του κανονισμού, ο οποίος δεν είναι κρίσιμος για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης.
39.
Ο εν λόγω κανονισμός, ο οποίος εξαιρεί μια σειρά κρατικών ενισχύσεων στην απασχόληση από την υποχρέωση κοινοποίησης την οποία προβλέπει το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ, ίσχυσε από τις αρχές του 2003 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2006 (άρθρο 11 του ίδιου κανονισμού). Συνεπώς, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι δεν είχε εφαρμογή στις επίδικες εν προκειμένω απαλλαγές από τις ασφαλιστικές εισφορές, από το 1998 έως το 2001, γι’ αυτόν δε τον λόγο οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν τους νόμους 448/98 και 448/01 στην Επιτροπή, προκειμένου αυτή να προβεί σε εκτίμηση του περιεχομένου τους.
40.
Μόνον η Συνθήκη και, με τις ιδιαιτερότητες που επισήμανα, οι κατευθυντήριες γραμμές επιτρέπουν να κριθεί το κύρος των αποφάσεων που έλαβε η Επιτροπή την εποχή εκείνη. Ωστόσο, στο πλαίσιο του καθορισμού της πλέον συνάδουσας προς τους συναφείς σκοπούς της Συνθήκης μεθόδου υπολογισμού, το Δικαστήριο μπορεί να κάνει χρήση των παραμέτρων ερμηνείας που απορρέουν από κανόνα του παραγώγου δικαίου θεσπισθέντα βάσει των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ, έστω και αν αυτός δεν ίσχυε κατά τον χρόνο των επιδίκων πραγματικών περιστατικών.
41.
Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία (
15
), αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιομορφίες της υπόθεσης, τόσο την αναγκαιότητα προδικαστικής παραπομπής προτού εκδώσει την απόφασή του όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που υποβάλλει. Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής απόφασης είναι δυνατόν να απορριφθεί μόνον αν προδήλως η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου την οποία ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς, περίπτωση η οποία, κατά τη γνώμη μου, δεν συντρέχει εν προκειμένω.
B — Επί της μεθόδου υπολογισμού της «δημιουργίας απασχόλησης»
42.
Η έννοια της «ενίσχυσης» κατά το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ καταλαμβάνει τα πλεονεκτήματα που παρέχουν οι δημόσιες αρχές και τα οποία, ανεξαρτήτως μορφής, ελαφρύνουν τις επιβαρύνσεις που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχείρησης (
16
).
43.
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι η μείωση των κοινωνικοασφαλιστικών επιβαρύνσεων των επιχειρήσεων ενός συγκεκριμένου βιομηχανικού τομέα συνιστά «ενίσχυση» κατά την έννοια της Συνθήκης αν το μέτρο αυτό αποβλέπει στο να απαλλάξει μερικώς τις επιχειρήσεις αυτές από τις οικονομικές επιβαρύνσεις που απορρέουν από την κανονική εφαρμογή του γενικού συστήματος κοινωνικής πρόνοιας, χωρίς αυτή η απαλλαγή να δικαιολογείται από τη φύση ή την οικονομία του εν λόγω συστήματος ή από τον κοινωνικό του χαρακτήρα (
17
).
44.
Οι ενισχύσεις στην απασχόληση, δεδομένου ότι συνίστανται σε απαλλαγές από τις κοινωνικοασφαλιστικές επιβαρύνσεις, εμπίπτουν, συνεπώς, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ και θεωρούνται ότι δεν συμβιβάζονται με την κοινή αγορά, καθόσον νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό Πάντως, οι ενισχύσεις που αποσκοπούν στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης μπορούν να εμπίπτουν σε κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ.
45.
Προς διευκόλυνση της κατανόησης των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ, η Επιτροπή εκπόνησε τις δύο κατευθυντήριες γραμμές στις οποίες αναφέρεται το προδικαστικό ερώτημα, εγγυώμενη αυξημένη διαφάνεια στην κοινοποίηση των ενισχύσεων καθώς και συνέπεια μεταξύ των κανόνων του ανταγωνισμού και της υλοποίησης των απαραίτητων πολιτικών για την καταπολέμηση της ανεργίας στην Ευρώπη.
46.
Τόσον οι κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση όσο και οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα καθορίζουν τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι ενισχύσεις στη δημιουργία απασχόλησης ούτως ώστε να επιτραπούν από την Επιτροπή (
18
). Τα δύο αυτά κείμενα απαιτούν καθαρή αύξηση του αριθμού των θέσεων εργασίας και κάνουν χρήση μέσων όρων για τον συγκριτικό υπολογισμό.
47.
Όπως εξήγησα, το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει στην κρίση του Δικαστηρίου δύο εναλλακτικές μεθόδους υπολογισμού του συντελεστή «δημιουργία απασχόλησης»: τη μέθοδο που υποστηρίζει η Lodato, και η οποία συγκρίνει τον μέσο αριθμό ΕΜΕ του έτους πριν από την πρόσληψη για την οποία χορηγήθηκε η ενίσχυση με τον μέσο αριθμό ΕΜΕ του επόμενου έτους, και τη μέθοδο που προτείνει ο INPS, και η οποία συγκρίνει τον μέσο αριθμό ΕΜΕ του έτους πριν από την πρόσληψη με το συγκεκριμένο αριθμό εργαζομένων στην επιχείρηση κατά την ημερομηνία της πρόσληψης του εργαζομένου βάσει της οποίας χορηγείται απαλλαγή από τις κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές.
1. Οι κατευθυντήριες γραμμές, οι κανονισμοί περί εξαιρέσεως και η μαθηματική λογική συνηγορούν υπέρ της λύσης που υποστηρίζει η Lodato
48.
Μια συνοπτική ανάλυση των κατευθυντηρίων γραμμών καθιστά προφανές το ακατάλληλο της μεθόδου που χρησιμοποιεί ο INPS.
49.
Το σημείο 17 των κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση αναφέρει ότι υπάρχει καθαρή δημιουργία απασχόλησης όταν υπάρχουν «επιπλέον θέσεις εργασίας σε σχέση με το προσωπικό (μέσος όρος για μια ορισμένη περίοδο) της εξεταζομένης επιχείρησης».
50.
Οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα, που είναι περισσότερο σαφείς ως προς το θέμα αυτό, αναφέρουν ότι ο υπολογισμός του μέσου όρου αφορά ένα έτος και καθιερώνουν την έννοια των «μονάδων εργασίας κατ’ έτος», που αντιστοιχεί στον αριθμό των μισθωτών που απασχολούνται πλήρως επί ένα έτος, ορίζουν δε ότι «[η] μερική ή η εποχιακή απασχόληση αποτελούν κλάσματα των μονάδων αυτών» (υποσημείωση 33).
51.
Το σημείο 4.12 αυτών των κατευθυντηρίων γραμμών θεωρεί ρητώς ως «δημιουργία απασχόλησης» την «καθαρή αύξηση του αριθμού των θέσεων εργασίας στην υπό εξέταση επιχείρηση σε σχέση με το μέσο όρο μιας περιόδου αναφοράς». Έτσι, «από τον αριθμό των εμφανών θέσεων απασχόλησης που δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια της υπό εξέταση περιόδου, πρέπει να αφαιρ[ούνται] οι θέσεις εργασίας που τυχόν καταργήθηκαν κατά το ίδιο χρονικό διάστημα».
52.
Η πράξη μού φαίνεται απλή: για τη διαπίστωση τυχόν αύξησης του προσωπικού, αρκεί να αφαιρείται από τον συνολικό αριθμό των μισθωτών που προσλήφθηκαν κατά την «υπό εξέταση περίοδο» ο αριθμός των μισθωτών που αποχώρησαν κατά την ίδια αυτή περίοδο. Όμως, οι ίδιες οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα οδηγούν σε υπολογισμούς ετησίων μέσων όρων (των ΕΜΕ) που εμπεριέχουν, ως κλάσματα, και τους εποχικούς ή τους μερικώς απασχολούμενους μισθωτούς. Αυτή η λεπτομέρεια περιπλέκει τις πράξεις, καθόσον η αυστηρή μαθηματική λογική επιβάλλει να γίνεται η αφαίρεση βάσει δύο ομοιογενών αξιών, εν προκειμένω σχετικών με συμμετρικά χρονικά διαστήματα και ίδιας διάρκειας, άλλως ο υπολογισμός θα κατέληγε σε νόθο αποτέλεσμα που δεν θα αντικατόπριζε κάπως αξιόπιστα την πραγματικότητα.
53.
Κατά συνέπεια, όπως ορθώς αναφέρει η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν σύγκριση μεταξύ των δεδομένων δύο διαδοχικών χρονικών περιόδων: μιας περιόδου πριν από την πρόσληψη νέων μισθωτών και μιας περιόδου μετά την πρόσληψη αυτή. Θα αντέβαινε, επομένως, στο πνεύμα και στον σκοπό αυτών των κατευθυντηρίων γραμμών, επιπλέον δε θα ήταν και μαθηματικώς παράλογη, η σύγκριση μεταξύ του μέσου αριθμού θέσεων εργασίας επί ορισμένη περίοδο και του αριθμού που αντιστοιχεί σε συγκεκριμένη ημερομηνία.
54.
Έστω και αν ο κανονισμός 2204/2002 δεν έχει εφαρμογή, ratione temporis, στις επίδικες ενισχύσεις, ενισχύει το συμπέρασμα αυτό. Το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού αυτού φωτίζει το ζήτημα που αποτελεί το αντικείμενο της υπόθεσης της κύριας δίκης, διευκρινίζοντας ότι «η δημιουργούμενη απασχόληση πρέπει να αντιπροσωπεύει καθαρή αύξηση του αριθμού των εργαζομένων […] σε σχέση με το μέσο όρο των δώδεκα τελευταίων μηνών». Το πρώτο στοιχείο της εξίσωσης συνίσταται στον μέσο αριθμό των θέσεων εργασίας κατά το προηγούμενο έτος, πράγμα που, συνδυαζόμενο με τη χρήση των ΕΜΕ (την οποία επίσης επιβάλλει το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του εν λόγω κανονισμού) επιβεβαιώνει την άποψη σύμφωνα με την οποία, προς καθορισμό του κατά πόσον υπήρξε δημιουργία απασχόλησης, πρέπει να χρησιμοποιούνται δύο ετήσιοι μέσοι όροι.
55.
Έτσι, αν, στο εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2204/2002, η φράση «αριθμ[ός] των εργαζομένων» αντικατασταθεί με την ισοδύναμή της (σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού αυτού) «αριθμός των ετήσιων μονάδων εργασίας (ΕΜΕ)», το κείμενο δεν αφήνει πλέον κανένα περιθώριο αμφιβολίας ότι: «η δημιουργούμενη απασχόληση πρέπει να αντιπροσωπεύει καθαρή αύξηση του αριθμού των ετήσιων μονάδων εργασίας […] σε σχέση με το μέσο όρο των δώδεκα τελευταίων μηνών» (
19
).
56.
Η μέθοδος υπολογισμού την οποία προτείνει η ανακόπτουσα της κύριας δίκης είναι περισσότερο συνεπής προς τους μαθηματικούς κανόνες και τη βούληση που εξέφρασαν όλο και σαφέστερα τα κοινοτικά όργανα, αρχικά με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής και στη συνέχεια με τους κανονισμούς περί εξαιρέσεως κατά κατηγορίες.
2. Η λύση του INPS μπορεί να περιθωριοποιήσει τις επιχειρήσεις που ασκούν εποχική δραστηριότητα
57.
Πέραν των ανωτέρω, υπάρχει ένα επιπλέον επιχείρημα υπέρ της άποψης της Lodato, που έγκειται στο ότι, μέθοδος που υποστηρίζει ο INPS δημιουργεί ενδεχομένως δυσμενείς διακρίσεις.
58.
Όπως δέχθηκε το Δικαστήριο με την πρόσφατή απόφασή του Nuova Agricast (
20
), η διαδικασία του άρθρου 88 ΕΚ δεν πρέπει να καταλήγει σε αποτέλεσμα αντίθετο προς τη Συνθήκη. Έτσι, η Επιτροπή δεν μπορεί να κρίνει συμβατή με την κοινή αγορά μια κρατική ενίσχυση η οποία αντιβαίνει σε άλλες διατάξεις της Συνθήκης ή παραβιάζει γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, όπως η αρχή της ίσης μεταχείρισης.
59.
Ωστόσο, πάγια νομολογία επιβεβαιώνει την κλασική «αριστοτελική έννοια της δυσμενούς διάκρισης» (
21
), οπότε συντρέχει περίπτωση παραβίασης της αρχής της ίσης μεταχείρισης οσάκις σε συγκρίσιμες καταστάσεις επιφυλάσσεται άνιση μεταχείριση ή σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση (
22
). Πρέπει, συνεπώς, να εξεταστεί μήπως η άνιση μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικά.
60.
Όπως αναφέρεται στο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο, η σύγκριση μεταξύ του μέσου αριθμού ΕΜΕ του έτους πριν από την πρόσληψη και του αριθμού των εργαζομένων κατά την ημέρα της πρόσληψης αδικεί σαφώς τις επιχειρήσεις οι οποίες, όπως η Lodato, ασκούν εποχικές δραστηριότητες και των οποίων η καμπύλη απασχόλησης γνωρίζει περιόδους μεγάλης αιχμής, που αντιστοιχούν στις περιόδους κατά τις οποίες εντατικοποιούν τις δραστηριότητές τους. Με τον μηχανισμό που προτείνουν οι ιταλικές αρχές, το χρονικό σημείο της πρόσληψης δεν έχει σχεδόν καμία σημασία για μια επιχείρηση που απασχολεί κατά το μάλλον ή ήττον σταθερό αριθμό εργαζομένων καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους· αντιθέτως, για μια εταιρία ο αριθμός εργαζομένων της οποίας μεταβάλλεται σημαντικά από τον ένα μήνα στον άλλο, οι δυνατότητες να επωφεληθεί από την ενίσχυση μειώνονται αισθητά αν η πρόσληψη του νέου εργαζομένου γίνει σε ημέρα κατά την οποία ο αριθμός των εργαζομένων είναι κατώτερος του μέσου όρου του προηγουμένου έτους (πράγμα που συμβαίνει συχνά σε περιόδους εκτός των μηνών έντονης δραστηριότητας).
61.
Η Ιταλική Κυβέρνηση, στις παρατηρήσεις της, υποστηρίζει ότι ο περιορισμός αυτός της πρόσβασης στις επίδικες απαλλαγές από τις κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές για τις επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν εποχικό εργατικό δυναμικό συνάδει προς τη ratio του καθεστώτος ενισχύσεων, δεδομένου ότι η έγκριση την οποία χορήγησε η Επιτροπή, όπως και ο κανονισμός 2204/2002, αφορούν αποκλειστικά τις σταθερές θέσεις απασχόλησης.
62.
Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή. Κατά τη γνώμη μου, η πρακτική του INPS προκαλεί ανισότητα αντίθετη προς το πνεύμα των ενισχύσεων στην απασχόληση και μπορεί να αποτελέσει εμπόδιο στην επίτευξη του στόχου των ενισχύσεων αυτών, που συνίσταται στην ενθάρρυνση της οικονομικής ανάπτυξης.
63.
Όπως συνάγεται από τον κανονισμό 2204/2002, αυτό το είδος ενισχύσεων αποβλέπει στην ενίσχυση της απασχόλησης στο πλαίσιο της οικονομικής πολιτικής της Κοινότητας και των κρατών μελών της. Στηριζόμενος στο άρθρο 87, παράγραφος 3, ΕΚ, ο κανονισμός αυτός δικαιολογεί το να μπορούν «οι δημόσιες αρχές […] να εφαρμόσουν μέτρα που να παρέχουν κίνητρα στις επιχειρήσεις ώστε να αυξήσουν το επίπεδο απασχόλησής τους» (πέμπτη αιτιολογική σκέψη), οπότε η αναθέρμανση της οικονομίας επιτυγχάνεται με την τόνωση του παράγοντα «εργασία».
64.
Προς εκτίμηση της νομιμότητας της δυσμενούς μεταχείρισης του εποχικού προσωπικού, πρέπει να καθοριστεί αν οι ενισχύσεις αυτές αποσκοπούν στην προώθηση κάθε είδους απασχόλησης (οπότε δεν θα ήταν σωστό να αμελούνται οι επιχειρήσεις που προσφεύγουν σε εποχικό εργατικό δυναμικό) ή μόνον των θέσεων εργασίας αορίστου χρόνου. Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει τη δεύτερη αυτή άποψη, επικαλούμενη το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2204/2002, δυνάμει του οποίου, για να είναι δυνατή η απαλλαγή από τις κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές, οι δημιουργούμενες θέσεις εργασίας πρέπει να διατηρούνται επί περίοδο τουλάχιστον τριών ετών, ή δύο ετών στην περίπτωση των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων.
65.
Θεωρώ, ωστόσο, ότι το στοιχείο αυτό δεν είναι καθοριστικής σημασίας. Τα κοινοτικά όργανα εξαρτούσαν ανέκαθεν τη χορήγηση ενισχύσεων για τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης από την προϋπόθεση ότι οι δημιουργούμενες θέσεις διατηρούνται επί ορισμένο χρονικό διάστημα. Το σημείο 21 των κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληςη αναφέρεται στην υποχρέωση διατήρησης «[της] νεοδημιουργηθείσ[ας] θέσ[ης] για ένα ελάχιστο χρονικό διάστημα», το δε σημείο 4.14 των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα απαιτεί, πιο συγκεκριμένα, τη διατήρηση της θέσης εργασίας επί πενταετία (
23
).
66.
Εν πάση περιπτώσει, η Lodato μπορούσε να επωφεληθεί των απαλλαγών μόνον υπό την προϋπόθεση ότι θα πιστοποιούσε ότι οι νεοπροσλαμβανόμενοι θα παρέμεναν μισθωτοί επί ένα ελάχιστο χρονικό διάστημα (πέντε έτη στην περίπτωση των ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα). Μόνον οι προοριζόμενες να διατηρηθούν θέσεις λαμβάνονται υπόψη στον υπολογισμό της καθαρής αύξησης της απασχόλησης. Πρόκειται για προϋπόθεση sine qua non για τη χορήγηση των ενισχύσεων.
67.
Κάθε νέα θέση εργασίας, οποιουδήποτε είδους, ενισχύει την ανάπτυξη, υπό τον όρο ότι εμφανίζει ορισμένη μονιμότητα και επιτρέπει την ορθή αξιολόγηση της βελτίωσης την οποία αντιπροσωπεύει. Αυτό προκύπτει από το σημείο 21, τρίτη περίπτωση, των κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση, στο οποίο η Επιτροπή δηλώνει την πρόθεσή της να ευνοήσει τις συμβάσεις αόριστης διάρκειας, αλλά και τις συμβάσεις που συνάπτονται για αρκετά μακρά περίοδο και τις συμβάσεις που προβλέπουν την υποχρέωση διατήρησης των θέσεων εργασίας επί ένα ελάχιστο χρονικό διάστημα, δεδομένου ότι οι όροι αυτοί συνιστούν εγγύηση όσον αφορά τη σταθερότητα της δημιουργουμένης απασχόλησης.
68.
Ενίοτε, η χρησιμοποίηση εποχικού προσωπικού είναι αναπόφευκτη για την εταιρία. Αυτό συμβαίνει σε πολλές γεωργικές επιχειρήσεις ή σε επιχειρήσεις του τομέα γεωργικών προϊόντων διατροφής (όπως οι κονσερβοποιίες), αλλά και σε ορισμένες επιχειρήσεις του τουριστικού τομέα, στις οποίες συχνά προσλαμβάνονται κάθε χρόνο τα ίδια άτομα, κατά την περίοδο τουριστικής αιχμής. Ο κοινοτικός νομοθέτης δεν φαίνεται να έχει την πρόθεση να τιμωρήσει αυτού του είδους τις επιχειρήσεις, που αποτελούν τον ουσιώδη κινητήριο μοχλό της οικονομικής ανάπτυξης σε πολλά κράτη μέλη, στερώντας τους τις ενισχύσεις στην απασχόληση (
24
).
69.
Κατά συνέπεια, τίποτε δεν εμποδίζει τη χορήγηση απαλλαγών για εποχική εργασία, υπό τον όρο ότι αποδεικνύεται η διατήρησή της και ότι η εργασία αυτή λαμβάνεται υπόψη ως κλάσμα ΕΜΕ.
70.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, θεωρώ ότι οι κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση και οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα περιλαμβάνουν επαρκείς κανόνες ώστε να εξασφαλίζεται η προσήκουσα εκτίμηση της απασχόλησης που δημιούργησε η ανακόπτουσα εταιρία καθώς και ότι η μέθοδος υπολογισμού που προτείνουν οι ιταλικές αρχές στρεβλώνει τη λειτουργία του μηχανισμού αυτού.
71.
Η επιχειρηματολογία αυτή καθιστά επίσης πρόδηλο ότι, όπως ήδη ανέφερα, η λήψη υπόψη του εργατικού δυναμικού κατά την ημέρα της πρόσληψης είναι απρόσφορη, καθόσον ο σκοπός δεν είναι να διαπιστωθεί αν, κατά τη συγκεκριμένη αυτή ημερομηνία, ο αριθμός των εργαζομένων είναι μεγαλύτερος από τον μέσο όρο του προηγουμένου έτους, αλλά να εξακριβωθεί αν το σύστημα της απαλλαγής από τις κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές επιτρέπει στην επιχείρηση να αυξήσει τις θέσεις εργασίας της, πράγμα που αποτελεί δείκτη ο οποίος, πρώτον, εξετάζεται κάθε έτος και, δεύτερον, περιλαμβάνει όχι μόνον τους μόνιμους μισθωτούς που εργάζονται με καθεστώς πλήρους απασχόλησης, αλλά επίσης (κατά την αντίστοιχη αναλογία) και τους περιστασιακώς απασχολουμένους (εργαζομένους on call), τους εποχικούς εργαζομένους και εκείνους που εργάζονται με καθεστώς μερικής απασχόληςσης.
VI — Πρόταση
72.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα του Tribunale ordinario di Nocera Inferiore ως ακολούθως:
«Το κοινοτικό δίκαιο, όπως απορρέει από τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις ενισχύσεις στην απασχόληση, τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα και τον κανονισμό (ΕΚ) 2204/2002 της Επιτροπής, της 12ης Δεκεμβρίου 2002, σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 87 και 88 της Συνθήκης ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις για την απασχόληση, έχει την έννοια ότι, προς εξακρίβωση του κατά πόσον υπήρξε αύξηση του αριθμού των θέσεων εργασίας, πρέπει να συγκρίνεται ο μέσος αριθμός ετησίων μονάδων εργασίας του έτους πριν από την πρόσληψη με τον μέσο αριθμό των ετησίων μονάδων εργασίας του έτους μετά την πρόσληψη.»
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
(
2
)	Ανακοίνωση 95/C 334/04 της Επιτροπής (ΕΕ C 334, σ. 4).
(
3
)	Ανακοίνωση 98/C 74/06 της Επιτροπής (ΕΕ C 74, σ. 9).
(
4
)	Κανονισμός της Επιτροπής της 12ης Δεκεμβρίου 2002 σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 87 και 88 της Συνθήκης ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις για την απασχόληση (ΕΕ L 337, σ. 3).
(
5
)	Κανονισμός του Συμβουλίου της 7ης Μαΐου 1998, για την εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σε ορισμένες κατηγορίες οριζόντιων κρατικών ενισχύσεων (ΕΕ L 142, σ. 1).
(
6
)	Κανονισμός της Επιτροπής της 12ης Ιανουαρίου 2001, σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 87 και 88 της Συνθήκης ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις προς μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΕΕ L 10, σ. 33).
(
7
)	Τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ. 302, της 29ης Δεκεμβρίου 1998.
(
8
)	Τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ. 332, της 29ης Δεκεμβρίου 2001.
(
9
)	Συνήθως από τον Ιούλιο έως τον Οκτώβριο.
(
10
)	Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1989, 322/88 (Συλλογή 1989, σ. 4407, σκέψεις 8 και 18).
(
11
)	Η απόφαση Grimaldi αφορά σύσταση της Επιτροπής, η οποία δεν περιείχε καμία παραπομπή σε άλλες επίσης εφαρμοστέες κανονιστικές διατάξεις, σε αντίθεση προς ορισμένες προγενέστερες υποθέσεις όπως αυτές επί των οποίων εκδόθηκαν οι αποφάσεις της 15ης Ιουνίου 1976, 113/75, Frecassetti (Συλλογή τόμος 1976, σ. 375), και της, 90/76, Van Ameyde κατά UCI (Συλλογή τόμος 1977, σ. 333). Παρά την αντίθετη γνώμη που εκφράζεται από ορισμένους νομικούς (π.χ., Senden., L., Soft law in European Community Law, Oxford-Portland, 2004, σ. 391), δεν υφίσταται σοβαρό εμπόδιο γα να θεωρηθεί ότι η νομολογία αυτή καλύπτει και άλλα είδη κανόνων soft law, όπως οι κατευθυντήριες γραμμές.
(
12
)	Όσον αφορά αυτή την υποχρεώση «λήψης υπόψη» των κοινοτικών πράξεων soft law και τήρησης της σύμφωνης ερμηνείας τους, βλ. Alonso García, R., El soft law comunitario, Revista de Administración Pública αριθ. 154, Ιανουάριος-Απρίλιος 2001, και Sarmiento, D., El soft law administrativo, Thomson-Civitas, Ed., Μαδρίτη, 2008, σ. 86.
(
13
)	Αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 1993, C-313/90, CIRFS κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. I-1125, σκέψεις 34 και 36)· της, C-387/97, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 2000, σ. I-5047, σκέψεις 87 και 89)· της, C-288/96, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2000, σ. I-8237, σκέψη 62), και της, C-310/99, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. I-2289, σκέψη 52).
(
14
)	Αποφάσεις της 9ης Οκτωβρίου 1984, 80/81 έως 83/81 και 182/82 έως 185/82, Adam κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1984, σ. 3411, σκέψη 22)· της, 181/86 έως 184/86, Del Plato κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 4991, σκέψη 10)· της, C-171/00 P, Liberós κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. I-451, σκέψη 35), και της, C-189/02 P, C-202/28 P, C-205/02 P έως C-208/02 P και C-213/02 P, Dansk Rørindustri A/S κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 2005, σ. I-5425, σκέψη 211).
(
15
)	Αποφάσεις της 16ης Ιουνίου 1981, 126/80, Sajonia (Συλλογή 1981, σ. 1563, σκέψη 6)· της, C-186/90, Durighello (Συλλογή 1991, σ. I-5773, σκέψη 9)· της, C-343/90, Lourenço Dias (Συλλογή 1992, σ. I-4673, σκέψη 18)· της, C-18/93, Corsica Feries (Συλλογή 1994, σ. Ι- 1783, σκέψη 14)· της, C-297/93, Grau-Hupka (Συλλογή 1994, σ. I-5535, σκέψη 19)· της, C-415/93, Bosman (Συλλογή 1995, σ. I- 4921, σκέψη 61)· της, C-291/96, Grado ans Bashir (Συλλογή 1997, σ. I-5531, σκέψη 12), και της, C-36/99, Idéal Tourisme (Συλλογή 2000, σ. p. I-6049, σκέψη 20).
(
16
)	Αποφάσεις της 23ης Φεβρουαρίου 1961, 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg κατά Ανωτάτης Αρχής (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 547)· της, C-387/92, Banco Exterior de España (Συλλογή 1994, σ. I-877, σκέψη 13)· της, C-241/94, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1996, σ. I-4551, σκέψη 34)· της, C-75/97, Βέλγιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. I-3671, σκέψη 47)· της, C-256/97, DM Transport (Συλλογή 1999, σ. I-3913, σκέψη 19), και της, C-251/97, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. I-6639, σκέψη 35).
(
17
)	Απόφαση της 2ας Ιουλίου 1974, 173/73, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1974, σ. 351, σκέψεις 28 και 33)· προμνησθείσες αποφάσεις της, Γαλλία κατά Επιτροπής, σκέψη 21· Βέλγιο κατά Επιτροπής, σκέψη 48· και της, Γαλλία κατά Επιτροπής, σκέψεις 36 και 37.
(
18
)	Οι δύο αυτές κατευθυντήριες γραμμές διαφοροποιούνται από το ότι οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα, που αφορούν συγκεκριμένες γεωγραφικές ζώνες και την ανάπτυξή τους, απαιτούν επιπλέον να συνδέονται οι δημιουργούμενες θέσεις εργασίας με μια αρχική επένδυση.
(
19
)	Την ίδια γραμμή ακολουθεί και ο κανονισμός 70/2001, ο οποίος επίσης χρησιμοποιεί τις ΕΜΕ και τη σύγκριση «με τον μέσο όρο του προηγηθέντος δωδεκαμήνου» (άρθρα 2, στοιχείο ζʹ, και 4, παράγραφος 6, στοιχείο βʹ).
(
20
)	Απόφαση της 15ης Απριλίου 2008, C-390/06 (Συλλογή 2008, σ. I-2577). Βλ., με το ίδιο πνεύμα, αποφάσεις της, C-204/97, Πορτογαλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. I-3175, σκέψη 41), και της, C-456/00, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. I-11949, σκέψη 30).
(
21
)	Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006, p. 579.
(
22
)	Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1959, 14/59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 351).
(
23
)	Ο κανονισμός 2204/2002 καταργεί αυτόν τον κανόνα της πενταετίας και μειώνει το χρονικό αυτό διάστημα στα τρία έτη, ή στα δύο έτη στην περίπτωση των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων (δέκατη όγδοη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ,).
(
24
)	Οι ενισχύσεις στην απασχόληση αποτελούν ένα βασικό μέσο καταπολέμησης της λαθραίας εργασίας, η οποία είναι πολύ διαδεδομένη στους τομείς που κάνουν χρήση εποχικής εργασίας. Βλ. συναφώς την ανακοίνωση της Επιτροπής της 7ης Απριλίου 1998 σχετικά με τη λαθραία εργασία [COM(98) 219].