61979C0106
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 28 FEBBRAIO 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Le questioni pregiudiziali sottoposte all'esame della Corte nel presente caso concernono un profilo particolare della normativa comunitaria sulla libertà di concorrenza, applicabile alle imprese. Si tratta essenzialmente delle modalità di notifica alla Commissione degli accordi, decisioni e pratiche concordate di cui all'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato di Roma, esistenti alla data di entrata in vigore del noto regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962.
I fatti della causa possono così ricapitolarsi:
L'associazione olandese per la promozione degli interessi dei commercianti di libri, con sede in Amsterdam (che in seguito menzionerò come «associazione»), elaborò nel 1961 un regolamento sul commercio dei libri nei Paesi Bassi (che in seguito indicherò come «intesa»), nel quale erano stabilite clausole sui prezzi e su altre condizioni di vendita destinate a vincolare editori, grossisti, importatori e rivenditori anche al dettaglio, membri dell'associazione o riconosciuti ufficialmente da essa. Il 30 ottobre 1962, l'associazione inviò alla Commissione delle Comunità il formulario B, previsto dal regolamento della Commissione medesima del 3 maggio 1962, n. 27 (e destinato alla notificazione degli accordi, delle decisioni o delle pratiche concordate per i quali gli interessati desiderano ottenere l'autorizzazione di cui all'articolo 85, paragrafo 3, del Trattato CEE), e in esso fece riferimento soltanto a due clausole dell'intesa, relative al commercio dei libri stranieri. L'invio del formulario era accompagnato dalla trasmissione del testo integrale dell'intesa.
Nel periodo di tempo trascorso dal 30 ottobre 1962 ad oggi, la pratica di autorizzazione ai sensi del citato articolo 85, paragrafo 3, è rimasta pendente. Tuttavia, il 18 marzo 1975, la Commissione ha chiesto all'associazione talune informazioni supplementari, menzionando espressamente nella lettera l'intesa di cui aveva, come ho detto, ricevuto il testo. Il 23 marzo 1979, l'associazione e tre imprese olandesi del settore librario che ne fanno parte (le società Casterman-Nederland, Dupuis zonen en Co e Uitgeverij en distributie) hanno citato con procedura d'urgenza la società Eldi Records davanti al Tribunale di Amsterdam, chiedendo che le fosse vietato di vendere al pubblico libri di editori riconosciuti dall'associazione ad un prezzo diverso da quello stabilito dall'intesa (la quale dovrebbe, secondo le attrici, applicarsi anche a rivenditori «non riconosciuti», come appunto la società Eldi).
La convenuta dal canto suo ha eccepito fra l'altro che l'intesa è nulla perché in contrasto con l'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato CEE, e che non essendo stata regolarmente e integralmente notificata non può ritenersi coperta dalla validità provvisoria.
Nell'ambito di tale procedimento il giudice olandese, con sentenza del 3 maggio 1979, ha rivolto a questa Corte quattro domande pregiudiziali. Malgrado il fatto che esse sono formulate avendo esclusivo riguardo agli elementi concreti del caso di specie e quindi trascurando completamente il carattere generale della funzione conferita a questa Corte dall'articolo 177 del Trattato CEE, si può dedurre dal loro testo che i problemi di interpretazione da affrontare sono i seguenti:
a)
Se, ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, del citato regolamento 17/62, un accordo fra imprese possa considerarsi regolarmente notificato (e pertanto provvisoriamente valido) quando ne sia stato comunicato alla Commissione il testo integrale, anche se ne siano state richiamate espressamente, nell'apposito formulario, solo talune clausole;
b)
se e in che modo possa incidere sulla risposta al precedente quesito la circostanza che, con una lettera della Commissione, sia stato comunicato all'impresa autrice della notifica che l'intero accordo verrà esaminato «per quanto riguarda la compatibilità con le norme sulla concorrenza della Comunità economica europea»;
e)
se, in caso di risposta negativa alla prima domanda, l'accordo debba essere considerato provvisoriamente valido almeno per quanto riguarda le clausole indicate nel formulario, ovvero debba essergli interamente negata la validità provvisoria;
d)
se, in caso di risposta affermativa alla prima domanda, la questione vada risolta in maniera diversa per quanto riguarda talune clausole dell'accordo, che inizialmente estendevano a determinati prodotti la sua sfera di applicazione, successivamente hanno subito modifiche nel senso di una applicazione più ristretta, e più recentemente sono state ripristinate nei loro termini originari.
2.
A proposito del primo quesito, conviene notare preliminarmente che esso non implica — contrariamente a quanto potrebbe apparire — l'esame del problema della validità provvisoria degli accordi preesistenti al regolamento 17/62 e notificati alla stregua del regolamento della Commissione 27/62. In realtà il giudice richiedente, trovandosi di fronte a una notifica che, per il modo in cui il formulario fu riempito, sembra ristretta a due clausole, ma che si accompagnò alla trasmissione del testo integrale dell'intesa, ha dubbi sulla sua idoneità a produrre gli effetti di una notifica regolare (cioè priva di quella restrizione); però non si interroga, né interroga la Corte, circa i limiti entro cui l'istituto della validità provvisoria possa considerarsi conforme al Trattato e al regolamento 17/62: in altri termini, circa la natura degli effetti che la notifica delle intese preesistenti può legittimamente avere. Evidentemente egli muove dal presupposto che, quando si tratta di accordi anteriori al 13 marzo 1962 i quali siano stati regolarmente notificati, la loro validità provvisoria debba essere riconosciuta, e quindi non vi sia luogo, per un tribunale nazionale, a valutare la compatibilità o meno dell'accordo con l'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato di Roma.
D'altra parte, l'atteggiamento del giudice olandese è ben comprensibile, quando si consideri la vostra giurisprudenza in materia di «vecchie» intese. Secondo tale giurisprudenza, «il principio generale della certezza nei rapporti giuridici richiede che, in particolare quando l'intesa è stata notificata a norma del regolamento 17/62, il giudice (nazionale) non ne dichiari la nullità se non dopo che la Commissione ha adottato una decisione in forza dello stesso regolamento» (cfr., fra le più interessanti, le sentenze 14 dicembre 1977 nella causa 59/77, De Bloos, Raccolta 1977, p. 2359; 6 febbraio 1973 nella causa 48/72, Brasserie de Haecht, Raccolta 1973, p. 77; 9 luglio 1969 nella causa 10/69, Portelange, Raccolta 1969, p. 309). È anche significativo che la Corte di Cassazione dei Paesi Bassi si sia pronunciata nello stesso senso: cfr. la sentenza n. 74 del 18 maggio 1979, prodotta in atti.
Non ritengo, poi, che la recente presa di posizione della Corte riguardo alle cause 253/78 e I-3/79 possa indurre ad allargare il campo dell'indagine nel presente caso, al di là dei quesiti posti dal giudice nazionale, fino a comprendervi il problema degli effetti della notifica delle vecchie intese. Nelle cause citate la Corte, con ordinanza del 16 gennaio scorso, ha lasciato intendere che le ragioni sinora addotte per giustificare la protezione provvisoria accordata alle vecchie intese potrebbero risultare superate, quando non vi sia alcuna probabilità che la Commissione adotti entro un termine prevedibile una decisione di esenzione o una attestazione negativa, ai sensi del citato regolamento n. 17. Una simile presa di posizione, peraltro interlocutoria, non può a mio avviso influenzare la soluzione di questo caso, e ciò per due considerazioni. In primo luogo, come ho già avuto occasione di osservare, il regime giuridico degli effetti della notifica non costituisce un aspetto dubbio o controverso della causa principale. In secondo luogo, anche se ci si volesse collocare nella logica dell'ordinanza suindicata, bisognerebbe ugualmente escludere la necessità di porre in discussione gli effetti della notifica delle vecchie intese, giacché il nostro caso si differenzia per un profilo molto importante da quelli che formano oggetto delle cause 253/78 e I-3/79. Nella citata ordinanza, infatti, la Corte si è riferita all'ipotesi in cui non sia prevedibile una decisione della Commissione sulla validità dell'accordo notificato, mentre nel nostro caso una decisione è prevedibile, considerato che la Commissione ha compiuto un passo concreto in tale direzione quando ha chiesto all'associazione, con lettera del 18 marzo 1975, una serie di informazioni supplementari, e ha specificato che queste le servivano per potersi pronunciare sulla conformità dell'intesa alla normativa sulla concorrenza del Trattato di Roma.
3.
L'indagine sul primo quesito deve dunque rimanere circoscritta al tema delle modalità, o se si vuole del contenuto della notifica. Su questo punto, nulla si ricava dal citato articolo 5 del regolamento del Consiglio 17/62, che si limita a stabilire: «gli accordi, le decisioni e le pratiche concordate di cui all'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato, esistenti alla data di entrata in vigore del presente regolamento, ... devono essere notificati alla Commissione anteriormente al 1° agosto 1962». Ma il regolamento della Commissione 27/62, all'articolo 4, secondo comma, dispone che per le notificazioni previste agli articoli 4 e 5 del regolamento 17/62 sia utilizzato dalle imprese un apposito formulario, denominato formulario B. Tale formulario si articola in una serie di quesiti concernenti i diversi aspetti degli accordi, la sua seconda sezione riguarda, come si legge nella rubrica, le «informazioni relative al contenuto dell'accordo, della decisione o della pratica concordata». In questa sezione seconda, e precisamente al punto 1, si stabilisce fra l'altro che, se il contenuto dell'intesa risulta da atto scritto, gli interessati devono «allegare copia del testo completo» dell'intesa, mentre il punto 2 chiede di indicare «il contenuto, o la parte di esso, che non risulti da atto scritto» e il punto 3 prescrive di fornire in ogni caso un certo numero di «indicazioni supplementari».
Nel caso di specie, il riferimento ai due articoli dell'intesa relativi ai libri stranieri si trova proprio nella seconda sezione del formulario. Secondo la società convenuta nella causa di merito, una notifica eseguita con queste modalità copre solo una parte dell'intesa, con la conseguenza che tutte le clausole diverse da quelle specificamente indicate (in sostanza, tutte le disposizioni concernenti il commercio di libri di editori olandesi) si dovrebbero considerare non notificate, e pertanto non coperte da validità provvisoria. La circostanza che l'associazione abbia allegato al formulario il testo integrale dell'accordo non inciderebbe, secondo questa opinione, sulla soluzione del problema. Tradotta in termini generali, questa tesi equivale a ritenere che, quando l'impresa autrice della notifica abbia richiamato nella parte II del formulario solo alcune clausole dell'accordo, la notifica non copre le altre clausole, anche se il testo completo dell'accordo è portato a conoscenza della Commissione.
A mio avviso, accogliere questo punto di vista significherebbe attenersi ad una concezione eccessivamente formalistica: il punto decisivo rimane quello della trasmissione, insieme al formulario, del testo dell'intesa. Con questa trasmissione, la Commissione è posta in grado di svolgere la sua indagine senza limitarla alle clausole menzionate nel formulario; e non sarà certo l'erroneo riferimento limitativo fatto dall'impresa autrice della notifica ad impedire che l'indagine della Commissione sia globale. In effetti, non è la concezione eventualmente erronea da cui gli interessati sono partiti, e non è neanche la volontà che può ricavarsi dalla redazione del formulario, a restringere l'esercizio dei poteri della Commissione fondati sul regolamento 17/62. La funzione obbiettiva della notifica sta nel mettere in grado la Commissione di conoscere ed esaminare le intese, per stabilire se esse abbiano caratteri tali, da non ricadere nel divieto sancito dal paragrafo 1 dell'articolo 85, ovvero da poter fruire della deroga prevista nel paragrafo 3 del medesimo articolo. Ora, mi sembra chiaro che la Commissione è posta in condizioni di assolvere a questo compito se si porta alla sua conoscenza il testo integrale dell'intesa.
Nel caso di specie, poi, il comportamento dell'associazione è spiegabile: si era nel 1962, vale a dire nella fase della prima applicazione del regolamento 17/62, e molti operatori economici ritenevano che i compiti della Comunità nella tutela della libertà di concorrenza riguardassero prevalentemente i fenomeni di importazione e di esportazione. Non deve quindi meravigliare il fatto che l'associazione, nel compilare il formulario B, abbia indicato in modo espresso soltanto le disposizioni del proprio regolamento relative al commercio di libri stranieri.
Ritengo perciò, in definitiva, che la notifica di un'intesa eseguita con le modalità descritte debba considerarsi regolare, e produttiva di effetti nei confronti di tutte le pattuizioni contenute nel testo dell'intesa, trasmesso alla Commissione in allegato al formulario B.
4.
Il secondo quesito del giudice olandese è strettamente legato al primo. Egli domanda alla Corte se abbia una qualche incidenza sulla regolarità della notifica dell'intero accordo la circostanza che la Commissione, con lettera del 18 marzo 1975, nel chiedere informazioni ulteriori, abbia comunicato all'associazione che l'intero regolamento sarebbe stato esaminato per quanto riguarda la compatibilità con le norme della concorrenza della CEE.
Sono dell'opinione che una lettera come quella su richiamata non modifica i termini del problema della regolarità o meno di una notifica come quella del caso di specie. In concreto, la lettera del 18 marzo 1975 si basò sull'articolo 11 del regolamento 17/62, e servì alla Commissione per sollecitare ragguagli supplementari circa l'intesa notificatale nel 1962; ma nulla disse a proposito della regolarità della notifica (anche se può apparire significativo che la Commissione si sia riservata di esaminare l'accordo e non soltanto le clausole sul commercio dei libri esteri). In termini generali, una presa di posizione interlocutoria della Commissione, avente una finalità informativa, non pregiudica il problema della regolarità della notifica.
5.
La risposta affermativa data al primo quesito rende privo di oggetto il terzo, che si fonda sul presupposto di una risposta negativa a quella domanda.
Va invece esaminato il quarto ed ultimo quesito, con il quale il giudice olandese vuol sapere se fruiscano della validità provvisoria anche le clausole concernenti i fumetti, dato che inizialmente questi rientravano nella sfera d'applicazione dell'intesa, poi per un certo periodo, successivo alla notifica, furono esclusi da tale sfera e infine vi sono stati reinseriti, con effetto dal 1o agosto 1978.
Osservo innanzitutto che non spetta alla Corte indagare se i fumetti fossero o meno compresi nella sfera di efficacia materiale dell'intesa, secondo il testo notificato nel 1962. Si tratta di una questione che attiene all'interpretazione dell'accordo denunciato, e quindi sfugge alla competenza di questa Corte. Per di più, si tratta di una questione sulla quale il giudice olandese ha già preso nettamente posizione; egli infatti, al punto 13 della sentenza di rimessione, afferma che «nel regolamento del 1962 viene usato l'ampio concetto di libri, nel quale rientrano certo i fumetti», e che «nella versione del regolamento in vigore dal 1o agosto 1978 la categoria dei fumetti è espressamente compresa ...». La questione posta da quel giudice consiste quindi unicamente nello stabilire se il fatto che il regolamento sia stato disapplicato per un certo periodo in relazione ai fumetti implichi che esso abbia perso validità nei confronti di tali prodotti. Naturalmente anche qui la domanda va tradotta in termini generali, come ho precedentemente già fatto.
A mio avviso, l'elemento determinante per la risposta rimane quello delle finalità cui risponde l'istituto della notifica delle intese. Ripeto che esse consistono nel fornire alla Commissione le informazioni necessarie affinché possa valutare un accordo alla stregua dell'articolo 85 del Trattato. Si può aggiungere che, in tanto sono collegati alla notifica taluni effetti giuridici favorevoli per gli operatori che la effettuano, in quanto la Commissione viene messa in condizione di esercitare i suoi poteri in materia. Ora, se le parti interessate, dopo avere notificato un'intesa che limiti la libertà di concorrenza rispetto a una certa gamma di prodotti, decidono di sospenderne temporaneamente l'efficacia in relazione ad uno o più di questi prodotti, ciò evidentemente non influisce sulla funzione di controllo della Commissione, la quale resta possibile rispetto all'intero campo di applicazione dell'accordo. Non vedo dunque alcuna ragione per far scaturire, da questa sospensione temporanea, delle conseguenze sulla portata della notifica; mi sembra invece che essa rimanga inalterata, di guisa che, una volta cessata la temporanea sospensione di alcune clausole, gli effetti ricomincino a prodursi in relazione all'intero accordo. Beninteso, una tale interpretazione, che è condivisa dalla Commissione, non sarebbe più valida se le modifiche temporanee dell'intesa consistessero in un suo aggravamento, cioè in una più accentuata restrizione della concorrenza (come, ad esempio, si verificherebbe se gli interessati stabilissero di estendere l'intesa ad altri prodotti o di comprendervi nuovi mercati): in casi del genere, sarebbe impossibile sostenere che la notifica iniziale copra anche questi aspetti e che la Commissione sia stata informata di tutti gli elementi dell'accordo, così da essere in grado di effettuare i propri controlli e di prendere le decisioni opportune.
6.
Concludo quindi suggerendo alla Corte che, sui quesiti proposti dal vicepresidente del Tribunale di Amsterdam con sentenza del 3 maggio 1979, essa dichiari quanto segue:
1.
Un accordo fra imprese si deve considerare regolarmente notificato, ai sensi dell'articolo 5 del regolamento del Consiglio n. 17 del 6 febbraio 1962 (modificato dal regolamento del Consiglio n. 59 del 3 luglio 1962) e dell'articolo 4 del regolamento della Commissione n. 27 del 3 maggio 1962, se il testo integrale è stato tempestivamente comunicato alla Commissione, anche se l'autore della notifica ha fatto riferimento, nel formulario B previsto dal citato regolamento n. 27/62, solo ad alcune clausole dell'intesa.
2.
Non incide sulla regolarità o meno della notifica di un accordo tra imprese una presa di posizione interlocutoria della Commissione la quale, nel chiedere all'impresa autrice della notifica ulteriori informazioni, si sia riservata di esaminare l'accordo.
3.
La sospensione temporanea, fra le parti, dell'applicazione di alcune clausole di un accordo tra imprese, la quale abbia per conseguenza un'estensione della materia che è al di fuori dell'intesa, lascia impregiudicati gli effetti della notifica iniziale; pertanto questi effetti ricominciano a prodursi relativamente all'intero accordo, quando la predetta sospensione viene a cessare.