61998CC0301_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Ved kendelse af 17. juli 1998 har College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederlandene) forelagt Domstolen fire præjudicielle spørgsmål vedrørende Rådets direktiv 88/407/EØF af 14. juni 1988 om fastsættelse af de veterinærpolitimæssige krav i forbindelse med handelen inden for Fællesskabet med frosset tyresæd og indførsel heraf og Rådets direktiv 93/60/EØF af 30. juni 1993 om ændring af direktiv 88/407 og om udvidelse af det til at omfatte frisk tyresæd . Spørgsmålene er stillet af en nederlandsk domstol, College van Beroep voor het Bedrijfsleven, i forbindelse med en sag anlagt af KVS International BV (herefter »KVS«) til prøvelse af Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij's (herefter »det nederlandske landbrugsministerium«) afslag på at udstede et certifikat til eksport af frosset sæd fra tyren If de Focant til andre medlemsstater.
Relevante bestemmelser i fællesskabsretten
2. I direktiv 88/407 fastsættes veterinærpolitimæssige krav i forbindelse med handelen inden for Fællesskabet med frosset tyresæd og indførsel heraf.
3. Direktivets fjerde betragtning har følgende ordlyd: »Ved handelen med sæd inden for Fællesskabet bør den medlemsstat, hvor der opsamles sæd, sikre, at sæden opsamles og behandles i godkendte og kontrollerede tyrestationer, at den hidrører fra dyr, hvis sundhedstilstand er sådan, at risikoen for udbredelse af dyresygdomme kan udelukkes, at den opsamles, behandles, oplagres og transporteres i henhold til normer, som gør det muligt at sikre, at dens sundhedsmæssigt forsvarlige tilstand opretholdes, og at den ledsages af et sundhedscertifikat under transporten til bestemmelseslandet for at sikre overholdelsen af disse krav.«
4. I artikel 3 bestemmes følgende: »Hver medlemsstat drager omsorg for, at der fra dens område til en anden medlemsstats område kun sendes sæd, der opfylder følgende generelle bestemmelser: [...] b) sæden skal være udtaget fra tyre, hvis sundhedstilstand opfylder bestemmelserne i bilag B [...]«
5. I direktivets bilag B fastlægges de krav, der skal være opfyldt ved indsættelse af kvæg på godkendte tyrestationer, og de rutineundersøgelser og -behandlinger, kvæget på disse stationer skal underkastes. Ifølge kapitel I, punkt 1, litra b), skal »alt kvæg, der indsættes på en tyrestation:
[...]
b) inden det isoleres som beskrevet under a) være udvalgt fra besætninger, som opfylder følgende betingelser:
i) være officielt fri for tuberkulose
ii) være officielt fri for brucellose eller fri for brucellose.
Dyrene må ikke forinden have opholdt sig i andre besætninger med en lavere status«.
6. Endelig bestemmes det i artikel 6, stk. 1, at »medlemsstaterne gør indførsel af tyresæd betinget af forelæggelse af et sundhedscertifikat, der er udfærdiget af en embedsdyrlæge i den sædopsamlende medlemsstat i overensstemmelse med bilag D«.
7. Der er fastsat en overgangsperiode for de nævnte bestemmelsers ikrafttrædelse. Ifølge 13. betragtning griber »dette direktiv [...] ikke ind i handelen med sæd fremstillet inden den dato, fra hvilken medlemsstaterne skal overholde det«. I den forbindelse bestemmes der i artikel 20 følgende: »Dette direktiv gælder ikke for sæd, der opsamles og behandles i en medlemsstat inden den 1. januar 1990.«
8. I 1993 blev direktiv 88/407 ændret ved direktiv 93/60/EØF . I sidstnævnte direktivs fjerde betragtning understreges det, at »der bør foretages yderligere ændringer i nævnte direktiv for at tydeliggøre nogle spørgsmål og tage højde for ændringer i den tekniske viden, navnlig med hensyn til behandling af tyre mod leptospirose, og for at rette bestemmelserne vedrørende brucellose, tuberkulose og leukose ind efter direktiv 64/432/EØF« .
9. De ændringer, der ved direktiv 93/60 er foretaget i de krav, der skal være opfyldt ved indsættelse af kvæg på godkendte tyrestationer, er indeholdt i artikel 1, nr. 8, hvorefter: »kapitel I, punkt 1, litra b), i bilag B affattes således: b) inden det isoleres som beskrevet under a), [skal det] være udvalgt fra en besætning, som er officielt fri for tuberkulose og officielt fri for brucellose i henhold til direktiv 64/432/EØF« .
Ændringen i litra b), sidste punktum, der i det nye direktiv er således affattet: »Dyrene må ikke forinden have været holdt i en eller flere besætninger med lavere status«, har særlig betydning for den foreliggende sag.
10. Der er ikke fastsat nogen overgangsperiode i direktiv 93/60. Det bestemmes udelukkende i artikel 3, at medlemsstaterne skal sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 1. juli 1994.
Relevante bestemmelser i national ret
11. De bestemmelser i national ret, der er relevante for den foreliggende sag, er navnlig indeholdt i følgende tre retsakter: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (den nederlandske lov om dyrs sundhed og velfærd), Besluit uitvoer dieren en producten van dierlijke oorsprong (bekendtgørelse om udførelse af dyr og produkter af animalsk oprindelse) samt Regeling handel levende dieren en levende producten (bekendtgørelse om handel med levende dyr og levende produkter). Det følger af disse bestemmelser, at det kun er tilladt at eksportere tyresæd til en anden af Fællesskabets medlemsstater, hvis den ledsages af et certifikat udstedt på grundlag af en af de statslige myndigheder foretagen undersøgelse, hvoraf det fremgår, at kravene i artikel 3, litra b) og c), i direktiv 88/407 er opfyldt.
De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
12. KVS, der er sagsøger i hovedsagen, driver en nederlandsk tyrestation, der fra den 16. maj 1992 har været officielt godkendt af EU. KVS havde tidligere kun en national godkendelse.
13. I 1991 importerede KVS avlstyren If de Focant til Belgien, hvor den blev indsat på KVS' tyrestation. Tyren stammede fra Eugène Detal's besætning, hvor den blev født i 1988. Her blev den, indtil den skulle overføres til tyrestationen.
På det tidspunkt, hvor If de Focant blev født, blev Detal's besætning af de belgiske myndigheder anset for at være »smittekilde for brucellose«, fordi den befandt sig i et område, hvor der var udbrudt brucellose. Den 1. januar 1990 fik besætningen imidlertid status som »officielt fri for brucellose«. Denne status havde besætningen stadig, da If de Focant blev importeret til Nederlandene.
14. Da den belgiske tyr blev indsat på den nederlandske tyrestation, gav det anledning til en strid mellem de kompetente myndigheder i de to lande. Den 16. december 1991 sendte den belgiske veterinærinspektion et brev til Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV, den nederlandske kvæg- og kødkontroltjeneste), hvori den modsatte sig, at tyren blev indsat på tyrestationen, eftersom den besætning, hvor den pågældende tyr var født og havde opholdt sig, i en vis periode var blevet betragtet som smittekilde for brucellose. Ifølge den belgiske veterinærinspektion opfyldte If de Focant på grund af disse omstændigheder ikke de krav, der er fastsat i direktiv 88/407 for indsættelse på en tyrestation med officiel godkendelse fra EU, for så vidt som bestemmelserne i direktivets bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), efter veterinærinspektionens opfattelse skal fortolkes således, at det udelukker enhver sundhedsmæssig risiko og navnlig den potentielle risiko ved en avlstyr, der i en periode var en del af en ikke-kvalificeret besætning og dermed ikke opfyldte de fællesskabsretlige betingelser.
15. Denne fortolkning kunne direktoratet for juridiske og erhvervsorganisatoriske anliggender under landbrugsministeriet ikke tilslutte sig. I marts 1992 fastslog direktoratet, at det var lovligt at indsætte If de Focant på den pågældende tyrestation, eftersom samtlige betingelser i fællesskabslovgivningen og navnlig i bilag B til direktiv 88/407 efter dens opfattelse var opfyldt. Ifølge det pågældende nederlandske direktorat var det nemlig tilstrækkeligt, at tyren, før den blev indsat på tyrestationen, tilhørte en besætning, der havde status som »officielt fri for brucellose«. Det havde således ingen betydning, hvilken status besætningen måtte have haft tidligere.
16. Denne afgørelse forelagde de belgiske veterinærmyndigheder for Kommissionen. I en skrivelse af 23. november 1992 tilsluttede Kommissionen sig imidlertid det nederlandske direktorats fortolkning og gjorde gældende, at den var enig i, at betingelserne i bilag B til direktiv 88/407 var blevet opfyldt. Kommissionen tilføjede desuden, at If de Focant i 1992, hvor tyrestationen var ved at blive officielt godkendt, var blevet underkastet en række undersøgelser for brucellose, der alle havde været negative. Det måtte derfor konkluderes, at den omhandlede tyr ikke indebar nogen risiko for udbredelse af denne sygdom, og at det følgelig var fuldt lovligt at indsætte den på tyrestationen.
Den 28. juni 1993, dvs. to dage før direktiv 93/60 blev vedtaget, ændrede Kommissionen holdning. I en skrivelse til Belgiens Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union gjorde Kommissionen opmærksom på, at sæden fra en tyr, der var født i en besætning, som var smittekilde for brucellose, ikke måtte bringes i handelen inden for Fællesskabet.
17. På baggrund af denne skrivelse henvendte det belgiske landbrugsministeriums veterinærinspektion sig på ny til de nederlandske myndigheder med anmodning om, at den pågældende tyr blev fjernet fra tyrestationen, og at der blev truffet de nødvendige forholdsregler for at sørge for, at sæd fra denne tyr ikke længere blev bragt i handelen inden for Fællesskabet.
18. I november 1993 blev If de Focant slagtet, efter at den havde pådraget sig et hofteskred. Den 7. juni 1996 anmodede KVS den nationale nederlandske kvægkontroltjeneste om et certifikat med henblik på eksport til Belgien og Frankrig af frosset sæd fra den pågældende tyr, der var blevet opsamlet inden den 1. juli 1994, hvor direktiv 93/60 trådte i kraft.
19. Ved afgørelse af 10. juni 1996 afviste den nederlandske kvægkontroltjeneste at udstede det certifikat, KVS havde søgt om. Begrundelsen var, at If de Focant ikke opfyldte betingelserne i den daværende affattelse af bilag B til direktiv 88/407, eftersom den var født og var blevet holdt i en besætning med en lavere status end besætninger, der er »officielt fri for brucellose«.
20. KVS klagede over denne afgørelse til det nederlandske landbrugsministerium, men fik ikke medhold heri. KVS anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Under sagen har KVS bl.a. gjort gældende, at det nederlandske landbrugsministerium kun afslog at udstede et certifikat til eksport af sæd, fordi ministeriet med urette anvendte de bestemmelser, der gjaldt på daværende tidspunkt, nærmere bestemt i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), til direktiv 88/407, som ændret ved direktiv 93/60. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen skulle If de Focant's sæd imidlertid udelukkende omfattes af den ordning, der gjaldt på det tidspunkt, hvor den blev produceret, dvs. af kravene i ovennævnte bestemmelse i direktiv 88/407 i den oprindelige affattelse. Det begrundes med, at ændringerne fra 1993, der resulterede i en skærpelse af betingelserne for indsættelse af tyre på tyrestationer, ikke gjaldt for sæd, der var opsamlet, før disse ændringer trådte i kraft.
21. College van Beroep voor het Bedrijfsleven fandt, at afgørelsen af sagen afhang af ovennævnte direktivers fortolkning og gyldighed og besluttede derfor at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal artikel 3, in initio, og litra b), i direktiv 88/407/EØF fortolkes således, at sæd fra en tyr, som allerede før udstedelsen af ændringsdirektiv 93/60/EØF var indsat på en godkendt tyrestation, fordi den opfyldte de dagældende betingelser for indsættelse, ikke (længere) opfylder det i direktivets artikel 3, litra b), nævnte krav, såfremt det pågældende dyr på det tidspunkt, hvor der ansøges om certificering for sæden, ikke opfylder den ændrede betingelse for indsættelse på en tyrestation som fastsat i kapitel I, punkt 1, litra b), i bilag B til direktiv 88/407/EØF?
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:
2) Skal overgangsordningen i artikel 20 i direktiv 88/407/EØF fortolkes således, at denne finder tilsvarende anvendelse på sæd, der er opsamlet og behandlet før 1. juli 1994?
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, og spørgsmål 2 besvares benægtende:
3) Er direktiv 93/60/EØF ugyldigt, fordi det er i strid med almindelige retsgrundsætninger, navnlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet, for så vidt som direktivet ikke fastsætter overgangsbestemmelser til afhjælpning af hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet med sæd fra tyre, som allerede var indsat på en godkendt tyrestation i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, før det nævnte direktiv blev udstedt?
Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende:
4) Ved artikel 1, punkt 8, i direktiv 93/60/EØF er ordlyden af punkt 1, litra b), andet punktum, i kapitel I, i bilag B til direktiv 88/407/EØF, der lyder således: Dyrene må ikke forinden have opholdt sig i andre besætninger med en lavere status, ændret til: Dyrene må ikke forinden have været holdt i én eller flere besætninger med lavere status. Skal denne ændring fortolkes som udelukkende en tydeliggørelse eller som en materiel ændring af de krav, der gælder for indsættelse af kvæg på en godkendt tyrestation?«
Det fjerde præjudicielle spørgsmål
22. Det bemærkes indledningsvis, at jeg har valgt at besvare den nationale domstols spørgsmål i en lidt anden rækkefølge end den, der er foreslået i forelæggelseskendelsen.
23. Med det første spørgsmål anmoder den nationale ret nemlig Domstolen om at oplyse, om spørgsmålet om, hvorvidt sæden fra If de Focant kan indgå i handelen inden for Fællesskabet, skal afgøres ud fra de regler, der gjaldt, da sæden blev opsamlet, dvs. bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), til direktiv 88/407 i den oprindelige affattelse, eller ud fra den bestemmelse, der gjaldt, da det pågældende produkt skulle bringes på markedet, dvs. den samme bestemmelse som ændret ved direktiv 93/60. Det fremgår imidlertid klart af den måde, spørgsmålet er formuleret på, at det bygger på en antagelse om, at sidstnævnte direktiv har ændret den tidligere retsakt i væsentlig grad.
Hensigten med den nationale rets fjerde præjudicielle spørgsmål er imidlertid netop at afklare, om der er tale om en væsentlig eller rent formel ændring. Dette spørgsmål bør derfor besvares først. Det skal tilføjes, at svaret på dette spørgsmål også kan få afgørende betydning for den foreliggende sag. Hvis det nemlig konkluderes, at direktiv 93/60 ikke har ændret den hidtidige tekst i væsentlig grad, men blot har præciseret dens betydning, vil de øvrige spørgsmål ikke længere være relevante. Det er baggrunden for, at jeg har valgt at behandle det fjerde spørgsmål først.
24. Med dette spørgsmål anmoder den forelæggende ret Domstolen om at oplyse, om direktiv 93/60, hvori sætningen »Dyrene må ikke forinden have opholdt sig i andre besætninger med en lavere status« i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), til direktiv 88/407 affattes således: »Dyrene må ikke forinden have været holdt i én eller flere besætninger med lavere status«, har resulteret i en væsentlig ændring af kriterierne for indsættelse af tyre på tyrestationer, eller om det blot har tydeliggjort og præciseret indholdet af den hidtil gældende bestemmelse.
25. Lad os med det samme slå fast, at det er ubestridt, at direktiv 93/60, hvori der tales om »én eller flere besætninger«, skal fortolkes således, at en tyr kun kan indsættes på en tyrestation, hvis den aldrig har været holdt i en besætning med en lavere sundhedsstatus end besætninger, der er »officielt fri for brucellose«. Forbuddet gælder således både for den besætning, tyren kommer fra, når den indsættes på tyrestationen, og for eventuelle andre besætninger, som den har været holdt i. Hvad den første antagelse angår indebærer forbuddet ikke kun, at besætningen skal have sundhedsstatus som værende »officielt fri for brucellose« på det tidspunkt, hvor tyren overføres til tyrestationen, men også, at den ikke må have haft en lavere status forinden. Dette gælder for hele den periode, hvor tyren er blevet holdt i den pågældende besætning.
26. Svaret på den nationale rets spørgsmål afhænger derfor af, hvordan sætningen i den oprindelige affattelse af bilag B til direktiv 88/407 fortolkes. Det skal navnlig afklares, hvad der forstås ved udtrykket »andre besætninger«, og om det har samme betydning som udtrykket »én eller flere besætninger«, der anvendes i den ændrede affattelse.
27. KVS og den nederlandske regering har gjort gældende, at de to udtryk ikke kan sidestilles. Den nederlandske regering er nærmere bestemt af den opfattelse, at udtrykket »andre besætninger« skal fortolkes således, at der skelnes mellem den besætning, hvor tyren opholdt sig, før den blev indsat på tyrestationen, og eventuelle andre besætninger, dyret har været holdt i forinden. Ifølge den nederlandske regering betyder det, at forbuddet mod indsættelse af tyre, der har været holdt i besætninger med lavere status, på tyrestationer kun gælder for de sidstnævnte besætninger og ikke for den førstnævnte besætning. Den sidste besætning, tyren har tilhørt, skal derfor kun opfylde betingelserne i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), nr. i) og ii). Den eneste betingelse er med andre ord, at tyren på det tidspunkt, hvor den indsættes på tyrestationen, har status som »officielt fri for brucellose«, hvorimod det er uden betydning, hvilken sundhedsstatus den måtte have haft tidligere.
28. Kommissionen, Rådet og den franske regering mener derimod, at udtrykket »andre besætninger« skal forstås mere bredt, således at det svarer til udtrykket »én eller flere besætninger«. Efter deres opfattelse vil det nemlig kun være muligt at virkeliggøre målsætningen om at beskytte folkesundheden, hvis forbuddet i sidste sætning i den pågældende bestemmelse uden forskel gælder for alle de besætninger, som tyren har været holdt i.
29. Denne holdning er jeg enig i. Domstolen har tidligere fastslået, at når en regel ud fra ordlyden kan fortolkes på flere måder, skal der også tages hensyn til den sammenhæng, hvori denne regel indgår, og »de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af« . Den fortolkning, der bedst sikrer den tilsigtede virkning med den pågældende bestemmelse, gives i henhold til Domstolens praksis prioritet .
30. Det er disse kriterier, der i den foreliggende sag skal lægges til grund ved fortolkningen af bestemmelsen i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), til direktiv 88/407. Ifølge disse kriterier skal der anlægges den mere vidtrækkende fortolkning, der foreslås af Kommissionen og den franske regering.
31. Det bemærkes i den forbindelse, at formålet med direktiv 88/407 i henhold til fjerde betragtning bl.a. er at undgå, at der ved opsamling og behandling af tyresæd og handel inden for Fællesskabet hermed opstår fare for udbredelse af dyresygdomme .
32. For brucellose er denne målsætning særlig vigtig. Som Kommissionen og Rådet har anført i deres indlæg, er der tale om en meget alvorlig og smitsom sygdom. Den indebærer desuden en alvorlig risiko for menneskers sundhed, fordi den kan overføres til mennesker, både ved direkte kontakt og ved indtagelse af mælk og afledte produkter.
33. Hertil kommer, at det er særlig vanskeligt at beskytte folkesundheden på dette område. Ifølge en medicinsk ekspert på feltet, som citeres i forelæggelseskendelsen, findes der ingen sikre metoder til at nedkæmpe en brucelloseinfektion i en besætning. I Tyskland har der været tilfælde, hvor sygdommen dukkede op igen efter 16 måneder, selv om der var truffet alle de fornødne forholdsregler, heriblandt rydning af stalden, desinficering og indsættelse af sundt kvæg. Som Rådet har understreget i sit indlæg, findes der ud fra de foreliggende videnskabelige oplysninger ingen bakteriologisk prøve, der med sikkerhed kan udelukke, at der forekommer brucellosebakterier i tyresæd.
34. I betragtning af de mål, der forfølges med direktivet, er det klart, at udtrykket »andre besætninger« ikke kan fortolkes således, at det kun omfatter andre besætninger end den, hvor tyren opholder sig nu. Når der i direktivet tales om risikoen for, at sygdommen spredes, tænkes der således på risikoen for, at en tyr på et givet tidspunkt har været holdt i en besætning med lavere status end »officielt fri for brucellose«, og risikoen er den samme, uanset om der refereres til dens ophold i en anden besætning end den, den stammer fra, eller til dens ophold i den oprindelige besætning, men på et tidligere tidspunkt. Til syvende og sidst ville en fortolkning, der omfatter den første smittefare, men ikke den anden, derfor begrænse direktivets virkning og gøre det umuligt eller i hvert fald vanskeligere at nå direktivets mål.
35. Efter min opfattelse skal udtrykket »andre besætninger« i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), til direktiv 88/407 derfor fortolkes således, at det omfatter alle de besætninger, tyren har været holdt i, inden den blev indsat på tyrestationen. Det betyder også, at artikel 1, nr. 8, i direktiv 93/60 stadfæster et begreb, der allerede fandtes i den tidligere bestemmelse, og derfor reelt ikke har medført en væsentlig ændring af ordningen med hensyn til kriterierne for indsættelse af kvæg på tyrestationer.
36. Det skal nævnes, at den konklusion, jeg her er nået frem til, også følger af fjerde betragtning til direktiv 93/60. Det fremgår heraf, at hensigten med at ændre direktivets oprindelige ordlyd også var at tydeliggøre visse aspekter af lovgivningen. At det især var reglerne vedrørende brucellose, der skulle præciseres, fremgår tydeligt af forarbejdet til direktivet. Det følger heraf, at en af de vigtigste grunde til, at Kommissionen mente, der var behov for en ændring af direktiv 88/407, netop var, at reglerne burde præciseres for så vidt angår status med hensyn til brucellose for tyre, der indsættes på tyrestationer .
37. Sammenfattende mener jeg derfor, at den nationale rets fjerde spørgsmål skal besvares med, at den ændring, der i 1993 blev foretaget i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), til direktiv 88/407, udelukkende skal betragtes som en præcisering af direktivets oprindelige ordlyd.
38. Såfremt Domstolen er enig i det foreslåede svar, vil det ikke være nødvendigt at besvare den forelæggende rets øvrige spørgsmål. Hvis det nemlig antages, at det fremgik af direktiv 88/407 i den oprindelige affattelse, at betingelsen for, at en tyr måtte indsættes på en tyrestation, var, at den aldrig havde været holdt i en besætning med lavere sundhedsstatus end »officielt fri for brucellose«, må det konkluderes, at det ikke var lovligt at indsætte If de Focant på den nederlandske tyrestation, og at dens sæd derfor ikke må bringes i handelen inden for Fællesskabet.
Det første præjudicielle spørgsmål
39. Hvis Domstolen imidlertid konkluderer, at direktiv 93/60 har ændret den hidtil gældende ordning ved at skærpe indsættelsesbetingelserne, vil de øvrige præjudicielle spørgsmål også få betydning for hovedsagens afgørelse. Derfor finder jeg det hensigtsmæssigt også at besvare den forelæggende rets øvrige spørgsmål.
40. Som tidligere nævnt er hensigten med rettens første spørgsmål at få oplyst, om det er muligt at forbyde, at sæden fra en tyr, der lovligt er indsat på en tyrestation - for så vidt som den opfyldte betingelserne i den fællesskabslovgivning, der var gældende ved indsættelsen - sælges i Fællesskabet, eftersom tyren på det tidspunkt, hvor der blev anmodet om eksportcertifikatet, ikke længere opfyldte disse betingelser, der i mellemtiden var blevet ændret. Spørgsmålet til Domstolen drejer sig med andre ord om, hvorvidt eksportcertifikatet, hvis der er sket en væsentlig ændring af ordningen vedrørende indsættelse af tyre på tyrestationer fra det tidspunkt, hvor sæden blev produceret, til det tidspunkt, hvor den skulle sælges, skal udstedes ifølge betingelserne i den lovgivning, der gjaldt ved indsættelsen, eller ifølge betingelserne i den lovgivning, der gælder på det tidspunkt, hvor der anmodes om certifikatet.
41. Efter Rådets og Kommissionens opfattelse skal det omhandlede spørgsmål besvares ud fra princippet om, at fællesskabsretsakter ikke har tilbagevirkende kraft. I den forbindelse har begge institutioner henvist til dommen i sagen Salumi m.fl., hvoraf følgende fremgår: »Mens processuelle regler almindeligvis antages at finde anvendelse i samtlige tvister, der verserer på ikrafttrædelsestidspunktet, forholder det sig anderledes med materielretlige regler.« Det skyldes, at »disse [normalt] fortolkes [...] således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen«, og at »retssikkerhedsprincippet [...] forbyder, at en fællesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før aktens offentliggørelse«. Ifølge Domstolen kan »undtagelser herfra kun [...] tillades, når det tilstræbte formål fordrer det, og når de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt« . De to institutioner har med henvisning til denne praksis gjort gældende, at det hverken af ordlyden af direktiv 93/60 eller af dens formål kan udledes, at det var lovgiverens hensigt, at de ændrede regler vedrørende betingelserne for indsættelse af tyre på tyrestationer skulle have tilbagevirkende kraft. Efter deres opfattelse gælder direktivet derfor ikke for sæd, der er opsamlet, før direktivet trådte i kraft. De konkluderer således, at certifikatet i den foreliggende sag skal udstedes efter de bestemmelser, der gjaldt på det tidspunkt, hvor If de Focant blev indsat på tyrestationen, dvs. direktiv 88/407 i den oprindelige affattelse.
42. Denne opfattelse kan jeg ikke tilslutte mig. Selv om den nationale rets spørgsmål drejer sig om problemet med at fastlægge de pågældende bestemmelsers anvendelsesområde, skal det ikke besvares ud fra en vurdering af, hvorvidt den nye ordning har tilbagevirkende kraft eller ej, men snarere i overensstemmelse med det princip, Domstolen har opstillet, og som betyder, at »ændringslove til en lovbestemmelse, i mangel af modstående bestemmelse, [finder] anvendelse på fremtidige virkninger af situationer, som er opstået, mens den tidligere lov var gældende« .
43. Dette princip skal fortolkes ud fra de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag, som vedrører anvendelsen af en bestemmelse på en bestående situation . I denne type sager skal det undersøges, om og i hvilken udstrækning den nævnte bestemmelse finder anvendelse. Ifølge Domstolens ovennævnte praksis kan der i denne situation reelt ikke tales om, at bestemmelsen har tilbagevirkende kraft. Det følger ganske vist af den tilbagevirkende kraft, at en bestemmelse kan have betydning for situationer, der allerede var opstået, før den blev vedtaget, men spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelsen finder anvendelse på bestående situationer, er et andet forhold, nemlig den, at situationen, selv om den var opstået, da den nye bestemmelse trådte i kraft, endnu ikke havde haft den virkning, bestemmelsen skulle regulere, og at det derfor var nødvendigt og hensigtsmæssigt at anvende den.
44. Dette konkluderede Domstolen i Butterfly Music-dommen . Denne sag drejede sig om en strid vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 93/98/EØF af 29. oktober 1993 om harmonisering af beskyttelsestiden for ophavsret og visse beslægtede rettigheder . For Italiens vedkommende bevirkede gennemførelsen af dette direktiv, at beskyttelsestiden for de rettigheder, der tilkommer udøvende kunstnere, blev forlænget fra 30 til 50 år, hvilket i visse tilfælde resulterede i, at indspilninger, der i medfør af den tidligere lovgivning var blevet offentlig ejendom, atter blev beskyttet, da den nye lovgivning trådte i kraft. I sin fortolkning af direktivet udtalte Domstolen, at »når reaktiveringen af ophavsretten og de beslægtede rettigheder ikke har nogen virkning på de udnyttelseshandlinger, som tredjemand endeligt har foretaget før tidspunktet for reaktiveringen, kan denne ikke anses for at have tilbagevirkende gyldighed. Dens anvendelse på fremtidige virkninger af endnu ikke fastlagte retsforhold betyder derimod, at den har virkning for tredjemands ret til fortsat at udnytte en lydbærer, hvoraf der allerede er fremstillet eksemplarer, som endnu ikke er blevet markedsført og afsat på markedet på det pågældende tidspunkt« .
45. Det følger således af det ovenfor anførte, at når der er forskel på det tidspunkt, hvor det pågældende retsforhold opstår, og det tidspunkt, hvor virkningerne heraf gør sig gældende, finder de ændringer, der foretaget i den pågældende ordning, efter at den omhandlede situation er opstået, men før alle dens virkninger har gjort sig gældende, umiddelbar anvendelse.
46. Det samme er tilfældet i den her omhandlede sag. Det bemærkes, at formålet med direktiv 88/407 netop er at fastsætte regler for handelen med frosset tyresæd inden for Fællesskabet og at undgå, at denne handel bringer folkesundheden i fare ved at fremme spredningen af dyresygdomme . Med henblik herpå bestemmes det i artikel 3, at der kun kan sendes sæd fra en medlemsstat til en anden, såfremt sæden er udtaget fra tyre, hvis sundhedstilstand opfylder bestemmelserne i bilag B.
47. Der synes derfor ikke at herske tvivl om, at indsættelsen af kvæget på tyrestationerne og salg af sæden må betragtes som to begivenheder, som vedrører den samme situation, og som adskilles af det tidsrum, hvor den fremstillede sæd oplagres på tyrestationen. Af disse to begivenheder udgør den første blot en betingelse for, at den anden, der danner grundlag for de omstændigheder, direktivet finder anvendelse på, kan finde sted.
48. Ud fra det ovenfor anførte mener jeg derfor, at det første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at spørgsmålet om, hvorvidt der kan udstedes det certifikat, der kræves, for at sæden fra If de Focant kan bringes i handelen inden for Fællesskabet, skal afgøres ud fra bestemmelserne i direktiv 88/407, som ændret ved direktiv 93/60.
Det andet præjudicielle spørgsmål
49. Med det andet spørgsmål anmoder den nationale ret Domstolen om at oplyse, om overgangsordningen i direktiv 88/407, hvorved sæd, der er fremstillet inden den 1. januar 1990, undtages fra direktivets anvendelsesområde, kan finde tilsvarende anvendelse på direktiv 93/60, således at ændringerne heri ikke gælder for sæd, der er opsamlet inden den 1. juli 1994. På dette tidspunkt skulle medlemsstaterne som bekendt have efterkommet direktivet.
50. Dette spørgsmål må besvares benægtende. Betingelserne for, at ordningen som nævnt af den forelæggende ret kan finde tilsvarende anvendelse, er på ingen måde opfyldt. Det må nemlig antages, at en ordning kun finder tilsvarende anvendelse, såfremt der findes en lakune i retsforskrifterne, som kan afhjælpes ved anvendelse af de forskrifter, der gælder i lignende tilfælde. Betingelsen for, at en ordning kan finde tilsvarende anvendelse, er, at der findes en lakune i lovgivningen.
I den foreliggende sag var der imidlertid ikke tale om nogen lakune. Lovgiveren bestemte nemlig, at direktiv 93/60 ikke skulle indeholde overgangsbestemmelser svarende til dem, der fandtes i direktiv 88/407, netop for at de nye regler kunne virke med det samme og på den måde sikre en mere effektiv beskyttelse af folkesundheden.
Det tredje præjudicielle spørgsmål
51. Hensigten med den forelæggende rets tredje spørgsmål er i det væsentlige at få oplyst, om direktiv 93/60 er ugyldigt, fordi det ikke indeholder overgangsbestemmelser og dermed strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet.
52. Hvad angår påstanden om, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er blevet tilsidesat, skal det på grundlag af ovenstående bemærkninger til det første spørgsmål blot bemærkes, at Domstolen i flere tidligere domme har understreget, at »princippet om beskyttelse af den berettigede forventning vel hører til Fællesskabets grundlæggende principper, men dette princip kan ifølge fast retspraksis ikke udvides i en sådan grad, at det generelt forhindrer, at en ny ordning kan finde anvendelse på de fremtidige virkninger af situationer, som er opstået under den tidligere ordning« .
53. Dette skal fortolkes således, at der under disse omstændigheder ikke er tale om at skulle beskytte nogen berettiget forventning, eftersom den omhandlede situation først er ved at opstå og endnu ikke har givet anledning til subjektive forhold, der bør beskyttes .
54. Det skal desuden tilføjes, at det under ingen omstændigheder kan gøres gældende, at KVS havde nogen berettiget forventning om at måtte sælge sæden fra If de Focant. Som tidligere nævnt var der nemlig allerede på det tidspunkt, hvor tyren blev indsat på tyrestationen, tvivl om, hvorvidt den opfyldte samtlige betingelser i den gældende lovgivning. KVS burde allerede ved importen af den pågældende tyr have været vidende om, at den var født i en besætning, hvis sundhedsstatus kun lige netop var lovlig, og at selv den mindste skærpelse af bestemmelserne utvivlsomt ville betyde, at dens sæd ikke kunne sælges.
55. Med hensyn til den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen i øvrigt særlig betydning for den foreliggende sag. I denne sag anmodede Det Forenede Kongerige Domstolen om at annullere Kommissionens beslutning om at udstede et midlertidigt forbud mod eksport af oksekød og afledte produkter fra Det Forenede Kongeriges område. Formålet var at bekæmpe de mange tilfælde af bovin spongiform encephalopati (den såkaldte »kogalskab«), der var brudt ud i Storbritannien i 1996. I denne dom understregede Domstolen, at »proportionalitetsprincippet, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål«. Domstolen udtalte også følgende: »For så vidt angår den retslige prøvelse af de anførte betingelser bemærkes, at fællesskabslovgiver på landbrugspolitikkens område har en skønsfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved traktatens artikel 40-43. Heraf følger, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig.« Hertil kommer, at der »da den anfægtede beslutning blev vedtaget, var [...] stor usikkerhed med hensyn til de risici, der var forbundet med levende kvæg, oksekød og afledte produkter«, og at »når der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, må institutionerne kunne træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har« .
56. Svaret på det foreliggende spørgsmål fremgår efter min mening klart af dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen. Det mest interessante i denne dom er, at der i begrundelsen for, at der kunne træffes særligt strenge foranstaltninger, blev lagt stor vægt på den videnskabelige usikkerhed og på, at der var alvorlig fare for menneskers sundhed .
57. Den samme begrundelse kan anføres i den foreliggende sag. Som tidligere nævnt hersker der stor usikkerhed i forbindelse med bekæmpelsen af brucellose, navnlig med hensyn til, hvordan man finder frem til de inficerede dyr. Eftersom der er risiko for, at sygdommen overføres til mennesker, kan det ikke siges, at lovgiveren ved ikke at fastsætte en overgangsordning i direktiv 93/60 og i stedet vælge, at de nye skærpede betingelser vedrørende indsættelse af tyre på tyrestationer skulle finde umiddelbar anvendelse, har handlet uforholdsmæssigt set i forhold til de ændrede bestemmelsers mål om at beskytte folkesundheden.
58. Hvad det tredje præjudicielle spørgsmål angår mener jeg ikke, at direktiv 93/60 er ugyldigt, fordi det ikke indeholder overgangsbestemmelser og dermed strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet.
Forslag til afgørelse
59. I lyset af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer College van Beroep voor het Bedrijfsleven's fjerde præjudicielle spørgsmål således:
»1) Artikel 1, punkt 8, i Rådets direktiv 93/60/EØF af 30. juni 1993 om ændring af direktiv 88/407/EØF om fastsættelse af de veterinærpolitimæssige krav i forbindelse med handelen inden for Fællesskabet med frosset tyresæd og indførsel heraf og om udvidelse af det til at omfatte frisk tyresæd, der erstatter teksten i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), andet punktum, til direktiv 88/407/EØF af 14. juni 1988, der bestemte: Dyrene må ikke forinden have opholdt sig i andre besætninger med en lavere status, med følgende tekst: Dyrene må ikke forinden have været holdt i én eller flere besætninger med lavere status, skal fortolkes således, at det omfatter dyrenes tidligere ophold i samtlige besætninger, herunder også den seneste besætning, de har været holdt i.«
Såfremt Domstolen skulle vælge en anden løsning end den her anførte, foreslår jeg, at det første, andet og tredje spørgsmål besvares således:
»2) Artikel 3, første punktum, litra b), i direktiv 88/407 skal fortolkes således, at sæd fra en tyr - som allerede før udstedelsen af ændringsdirektiv 93/60 var indsat på en godkendt tyrestation, fordi den opfyldte de dagældende betingelser for indsættelse - ikke længere opfylder det i direktivets artikel 3, litra b), nævnte krav, såfremt det pågældende dyr på det tidspunkt, hvor der ansøges om certificering for sæden, ikke opfylder den ændrede betingelse for indsættelse på en tyrestation som fastsat i bilag B, kapitel I, punkt 1, litra b), til direktiv 88/407.
3) Overgangsordningen i artikel 20 i direktiv 88/407 skal ikke fortolkes således, at denne finder tilsvarende anvendelse på sæd, der er opsamlet og behandlet før den 1. juli 1994.
4) Direktiv 93/60 er gyldigt, for så vidt som det ikke strider mod almindelige retsgrundsætninger, navnlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet.«