Sag T-138/18
Fernando De Esteban Alonso
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Femte Afdeling) af 11. juni 2019
»Personalesag – forhenværende tjenestemænd – OLAF's undersøgelse – »Eurostat-sagen« – overgivelse til de nationale retslige myndigheder af oplysninger vedrørende forhold, der kan forfølges strafferetligt – ingen forudgående underretning af de tjenestemænd, der potentielt er berørte – angiveligt lidte tab som følge af OLAF’s og Kommissionens adfærd under sagen – økonomiske og ikke-økonomiske tab samt fysisk skade – årsagsforbindelse«
1.      Tjenestemænd – institutionernes ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tab – årsagsforbindelse – bevisbyrde
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 45)
2.      Tjenestemandssager – erstatningssøgsmål – udspring – ansættelsesforhold – hjemmel
(Art. 268 TEUF, 270 TEUF og 340 TEUF; tjenestemandsvedtægten, art. 90 og 91)
(jf. præmis 46)
3.      Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – undersøgelser – interne undersøgelser – begreb – OLAF’s overgivelse af oplysninger vedrørende tjenestemænd til de nationale retslige myndigheder – omfattet
(Kommissionens afgørelse 1999/396, art. 4, stk. 1)
(jf. præmis 55)
4.      Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – undersøgelser – interne undersøgelser – pligt til at underrette den berørte om, at vedkommende kan være personligt involveret – rækkevidde – tilsidesættelse – følger
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a); Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999, art. 10; Kommissionens afgørelse 1999/396, art. 4, stk. 1]
(jf. præmis 56-63)
5.      Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – undersøgelser – interne undersøgelser – pligt til at underrette den berørte om, at vedkommende kan være personligt involveret – undtagelsesmulighed – betingelser
(Kommissionens afgørelse 1999/396, art. 4, stk. 2)
(jf. præmis 78-80)
6.      Tjenestemandssager – forudgående administrativ klage – overensstemmelse mellem klagen og søgsmålet – identitet mellem genstand og årsag – anbringender og argumenter ikke indeholdt i klagen, men snævert forbundet hermed – formaliteten
(Tjenestemandsvedtægten, art. 90 og 91)
(jf. præmis 90-92 og 94)
7.      Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – undersøgelser – interne undersøgelser – Kommissionens mulighed for at indtræde som civil part og anlægge sag ved en national retslig myndighed vedrørende de af undersøgelsen omfattede faktiske omstændigheder inden undersøgelsens afslutning – foreligger ikke
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 25; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999, art. 9, stk. 2 og 4)
(jf. præmis 98-109)
8.      Kommissionen – beføjelser – adgang til domstolsprøvelse – iværksættelse af appel og kassationsappel til prøvelse af en afgørelse fra en national ret vedrørende en EU-tjenestemand – tilsidesættelse af retten til god forvaltning og omsorgspligten – foreligger ikke, medmindre der er ekstraordinære omstændigheder
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 111-115)
9.      Tjenestemænd – institutionernes ansvar uden for kontraktforhold – ikke-økonomisk skade – årsagsforbindelse – bevisbyrde
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 122)
10.    Tjenestemænd – institutionernes ansvar uden for kontraktforhold – tab – erstatningsberettiget tab – udgifter i forbindelse med en procedure for nationale retsinstanser – betingelser
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 126 og 127)
Resumé
I dommen i sagen De Esteban Alonso mod Kommissionen (sag T-138/18), der blev afsagt den 11. juni 2019, pålagde Retten Kommissionen at betale erstatning til en tidligere tjenestemand for det ikke-økonomiske tab, som sidstnævnte led som følge af denne institutions og Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) ulovlige adfærd i forbindelse med en overgivelse af oplysninger til de nationale retslige myndigheder og en national straffesag, der var rejst mod tjenestemanden.
Eurostat har siden 1996 sørget for offentlig formidling af indsamlede statistiske data gennem Den Europæiske Unions Publikationskontor og et netværk af forhandlere (herefter »datashops«) på grundlag af trepartsaftaler. I 1999 konkluderede en intern revision, at der forekom uregelmæssigheder i den finansielle forvaltning af visse af aftalerne. Efter flere undersøgelser, som OLAF foretog i denne forbindelse, fremsendte sidstnævnte oplysninger i form af en note til de franske retslige myndigheder, idet denne fremsendelse vedrørte en intern undersøgelse som omhandlet i afgørelse 1999/396 (1). Kommissionen indgav efterfølgende et klagemål mod X til den offentlige anklager ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris, Frankrig). Kommissionen indtrådte også som civil part.
I 2008 blev sagsøgeren, der er forhenværende direktør i Eurostat, på anvisning af den nævnte anklager afhørt som vidne af det franske kriminalpoliti og derefter varetægtsfængslet og sigtet for underslæb af midler fra fællesskabsbudgettet. I 2013 afsagde undersøgelsesdommeren ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris) en kendelse om at opgive påtale over for alle de sigtede i »Eurostat-sagen«, herunder sagsøgeren. Kommissionen iværksatte som civil part appel til prøvelse af denne kendelse ved Cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) og derefter ved Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) uden at få medhold. I 2018 anlagde sagsøgeren sag ved Retten med påstand om erstatning for de tab, han havde lidt som følge af OLAF’s og Kommissionens adfærd. I denne sammenhæng skulle Retten for det første tage stilling til OLAF’s tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar samt til afgørelse 1999/396, idet sagsøgeren ikke var blevet hørt inden OLAF’s fremsendelse af oplysninger til de franske myndigheder, og for det andet Kommissionens tilsidesættelse af forordning nr. 1073/1999 (2), retten til god forvaltning og omsorgspligten, idet Kommissionen deltog i procedurerne ved de franske retsinstanser som civil part, inden OLAF’s interne undersøgelse var afsluttet, og idet den forlængede retsforfølgningen helt frem til kassation.
For så vidt angår den adfærd, der foreholdtes OLAF, fastslog Retten, at artikel 4 i afgørelse 1999/396 skulle fortolkes i overensstemmelse med artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, således at den for det første fastlægger en generel pligt til at underrette den berørte person på et hvilket som helst tidspunkt i undersøgelsen, så snart det viser sig, at denne kan være »personligt involveret«, medmindre der er risiko for, at dette skader undersøgelsen. For det andet bliver denne forpligtelse til underretning så meget desto vigtigere, når det drejer sig om konklusioner, som med navns nævnelse berører en tjenestemand. Ifølge Retten burde sagsøgeren – henset til dennes hierarkiske position på tidspunktet for de faktiske omstændigheder blandt de personer, der var nævnt ved navn i de oplysninger, som OLAF fremsendte til de franske myndigheder – have været ligestillet med en person, som med navns nævnelse er berørt, jf. artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396. Det forhold, at sagsøgeren via sine opgaver og sin rolle var involveret i sagen, blev i øvrigt bekræftet af kendelsen om påtaleopgivelse fra undersøgelsesdommeren ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris). Idet der ikke forelå nogen begrundelse, som berettigede, at OLAF ikke underrettede sagsøgeren om fremsendelsen af de nævnte oplysninger, konkluderede Retten, at OLAF ikke havde overholdt den forpligtelse, der påhviler OLAF i henhold til nævnte artikel 4, stk. 1, første punktum.
For så vidt angår den adfærd, der foreholdtes Kommissionen, fastslog Retten, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 derved, at den var indtrådt som civil part og havde indgivet klager til de franske retsinstanser, inden OLAF havde afgivet sin endelige rapport, uden at råde over tilstrækkelige og afgørende bevismidler, der kunne diskulpere sagsøgeren. Retten fastslog, at selv om der ikke findes nogen udtrykkelig regel, der forbyder denne adfærd, forholder det sig ikke desto mindre således, at det mål, der forfølges med reglerne for disciplinærsager – nemlig at beskytte den berørte tjenestemand ved at sikre, at den pågældende institution, før disciplinærsagen mod tjenestemanden indledes, råder over præcise og relevante diskulperende oplysninger – anvendes analogt på nationale retssager, hvilket er i overensstemmelse med forordning nr. 1073/1999’s ånd og bogstav.
I øvrigt forkastede Retten klagepunktet om tilsidesættelse af retten til god forvaltning og af Kommissionens omsorgspligt i forbindelse med, at Kommissionen forlængede retsforfølgningen af sagsøgeren helt frem til kassation, idet den fandt, at disse principper under ingen omstændigheder kunne pålægge Kommissionen en forpligtelse til ikke at forsvare institutionens økonomiske interesser og dermed til ikke at anfægte de franske retsinstansers afgørelser. Idet der ikke forelå ekstraordinære omstændigheder, udgjorde en sådan forlængelse ikke en tjenesteforseelse.
Hvad angår de tab, som sagsøgeren havde påberåbt sig, fastslog Retten, at sagsøgeren havde lidt et ikke-økonomisk tab, direkte som følge af den af Kommissionen og OLAF udviste adfærd, som forårsagede en krænkelse af hans ære og faglige omdømme, idet Kommissionen gav grund til at tro, at han havde gjort sig skyldig i embedsmisbrug, og gav hans private og faglige omgangskreds indtryk af, at han var involveret i svigagtige forhold. Dette forhold fremkaldte også en følelse af uretfærdighed, magtesløshed og frustration hos sagsøgeren som følge af, at han i forbindelse med OLAF’s overgivelse af oplysningerne til de franske myndigheder hverken havde mulighed for at udtale sig om de forhold, der lå til grund for retsforfølgningen mod ham, eller forsvare sig. Retten fastslog følgelig efter ret og billighed, at en erstatning på 62 000 EUR udgjorde en passende erstatning for det nævnte tab.
1 –      Kommissionens afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom af 2.6.1999 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, korruption og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser (EFT 1999, L 149, s. 57).
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25.5.1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT 1999, L 136, s. 1).