62021CC0339
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA,
predstavljeni 6. oktobra 2022 (
1
)
Zadeva C‑339/21
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
proti
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura Generale della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija))
„Predhodno odločanje – Direktiva (EU) 2018/1972 – Člen 13 – Pogoji, ki veljajo za splošno odobritev – Načela prepovedi diskriminacije, sorazmernosti in preglednosti – Omogočanje zakonitega prestrezanja, ki ga odredijo pristojni sodni organi – Nadomestilo – Povračilo celotnih stroškov ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev“
I. Uvod
1.
Ali morajo države članice ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev zagotoviti polno nadomestilo za stroške, ki jih imajo z omogočanjem prestrezanja elektronskih komunikacij s strani pristojnih nacionalnih organov? Consiglio di Stato (državni svet, Italija) to vprašanje postavlja zlasti ob sklicevanju na Direktivo (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah. (
2
)
II. Upoštevne pravne določbe
A.
Pravo Unije
2.
V preambuli Direktive 2018/1972 so med drugim navedeni ti cilji:
„(5)
Ta direktiva vzpostavlja pravni okvir za zagotovitev svobodne ponudbe elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, za katero veljajo le pogoji, ki so določeni v tej direktivi, in morebitne omejitve v skladu s členom 52(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti ukrepi glede javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja, in v skladu s členom 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina).
(6)
Ta direktiva ne posega v možnost vsake države članice, da sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zavaruje svoje temeljne varnostne interese, zaščiti javni red in javno varnost ter dovoli preiskovanje, odkrivanje in pregon kaznivih dejanj, pri čemer se upošteva, da mora biti v skladu s členom 52(1) Listine kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, zlasti v členih 7, 8 in 11, kot so omejitve glede obdelave podatkov, predpisano z zakonom, spoštovati bistveno vsebino pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, in upoštevati načelo sorazmernosti.“
3.
Člen 1(3) Direktive 2018/1972 določa:
„Ta direktiva ne posega v:
[…]
(c)
ukrepe, ki jih sprejmejo države članice za namene javnega reda in javne varnosti ter za obrambo;
[…]“
4.
Člen 13 Direktive 2018/1972, naslovljen „Pogoji, ki veljajo za splošno odobritev in za pravice uporabe radiofrekvenčnega spektra in številskih virov, ter posebne obveznosti“, v odstavku 1 določa:
„Za splošno odobritev za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev ter pravic uporabe radiofrekvenčnega spektra in pravic uporabe številskih virov lahko veljajo samo pogoji iz Priloge I. Ti pogoji morajo biti nediskriminatorni, sorazmerni in pregledni.“
5.
Priloga I je naslovljena „Seznam pogojev, ki so lahko vezani na splošne odobritve, pravice uporabe radiofrekvenčnega spektra in pravice uporabe številskih virov“. Del A Priloge I, ki vsebuje „Splošne pogoje, ki so lahko vezani na splošno odobritev“, določa:
„(4)
Omogočanje zakonitega prestrezanja s strani pristojnih nacionalnih organov v skladu z Uredbo (EU) 2016/679 in Direktivo 2002/58/ES.
[…]“
B.
Italijansko pravo
6.
Člen 96 decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche z dne 1. avgusta 2003 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana št. 214 z dne 15. septembra 2003; zakonska uredba št. 259 o zakoniku o elektronskih komunikacijah; v nadaljevanju: zakonska uredba št. 259/2003), naslovljen „Obvezne storitve“, določa:
„(1)   Storitve, ki se opravljajo za pravosodne namene na podlagi zahtevkov pristojnih sodnih organov za prestrezanje in posredovanje podatkov, so za telekomunikacijske operaterje obvezne; časovni okvir in način je dogovorjen s temi organi do odobritve uredbe iz odstavka 2.
(2)   Za namene sprejetja letne pavšalne pristojbine za obvezne storitve iz odstavka 1 minister za pravosodje in minister za gospodarski razvoj v sodelovanju z ministrom za gospodarstvo in finance do 31. decembra 2017 sprejmeta uredbo za spremembo elementov cenika, določenega z uredbo ministra za komunikacije z dne 26. aprila 2001, objavljeno v uradnem listu Italijanske republike št. 104 z dne 7. maja 2001. Uredba:
(a)
ureja vrste obveznih storitev in določa njihove tarife ob upoštevanju razvoja stroškov in storitev, tako da se doseže prihranek v višini najmanj 50 odstotkov v primerjavi z veljavnimi tarifami. Tarifa zajema stroške za vse storitve, ki so hkrati aktivirane ali uporabljene s strani katerega koli omrežnega identifikatorja;
(b)
določa subjekte, ki so dolžni opravljati obvezne storitve prestrezanja, tudi med ponudniki storitev, katerih infrastruktura omogoča dostop do omrežja ali distribucijo informativnih ali komunikacijskih vsebin, in osebe, ki na kakršni koli podlagi zagotavljajo elektronske komunikacijske storitve ali aplikacije, tudi če se uporabljajo prek nelastnega dostopa ali prenosnega omrežja;
(c)
določa obveznosti subjektov, ki opravljajo obvezne storitve, in načine izvajanja teh storitev, kot so upoštevanje enotnih informacijskih postopkov pri prenosu in upravljanju upravnih komunikacij, tudi v obdobju pred plačilom teh storitev.
(3)   V primeru neizpolnjevanj obveznosti iz uredbe, ki so navedene v odstavku 2, se uporablja člen 32(2), (3), (4), (5) in (6).
(4)   Do sprejetja uredbe iz odstavka 2 se podatki o telefonskem prometu izdajajo brezplačno. Za storitve, ki se opravljajo na podlagi zahtevkov pristojnih organov, ki so drugačne od tistih iz prvega stavka, se še naprej uporablja cenik, sprejet z uredbo ministra za komunikacije z dne 26. aprila 2001, objavljeno v Uradnem listu Italijanske republike št. 104 z dne 7. maja 2001.
(5)   Za namene omogočanja plačila storitev iz odstavka 2 morajo operaterji medsebojno dogovoriti način povezovanja, da se omogočita zagotavljanje in medobratovalnost samih storitev. Če je potrebno, lahko ministrstvo posreduje samoiniciativno oziroma na predlog enega izmed operaterjev, če se ne uspejo dogovoriti.“
7.
V skladu s členom 96(2) zakonske uredbe št. 259/2003 se z decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo No 259 del 2003 z dne 28. decembra 2017 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, št. 33 z dne 9. februarja 2018; medministrska uredba ministra za pravosodje in ministra za gospodarski razvoj v sodelovanju z ministrom za gospodarstvo in finance – Določbe o reorganizaciji stroškov za obvezne storitve iz člena 96 zakonske uredbe št. 259/2003; v nadaljevanju: medministrska uredba z dne 28. decembra 2017) določijo pogoji za zagotavljanje obveznih storitev in v prilogi določijo pristojbine, ki jih za take storitve plačajo italijanski organi.
III. Spor o glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe
8.
Družbe Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA in Vodafone Italia SpA so ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev, ki v Italiji med drugim zagotavljajo internetne, fiksne in mobilne telekomunikacije. Z ločenimi tožbami so izpodbijale medministrsko uredbo z dne 28. decembra 2017. Zlasti so trdile, da pristojbine, ki jih na podlagi te uredbe plačujejo italijanski organi, ne pokrivajo v celoti stroškov zagotavljanja obveznih storitev v zvezi s prestrezanjem elektronskih komunikacij, ki ga odredijo pristojni nacionalni sodni organi.
9.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) je zavrnilo tožbe družb Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia in Vodafone Italia. Ti ponudniki so nato vložili pritožbe pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je pritožbe združil.
10.
Da bi Consiglio di Stato (državni svet, Italija) lahko odločil o pritožbah, je 13. julija 2020 Sodišču predložil predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago členov 18, 26 in 102 PDEU.
11.
Sodišče je 26. novembra 2020 ta predlog za sprejetje predhodne odločbe zavrglo kot očitno nedopusten. (
3
) Sodišče je menilo, da se je predložitveno sodišče v bistvu omejilo na ponovitev trditev, ki so jih tožeče stranke navedle v postopku v glavni stvari. Sodišče tako v nasprotju z zahtevami iz člena 94(c) Poslovnika Sodišča ni navedlo niti razlogov, ki so ga vodili do vprašanja v zvezi z razlago členov 18, 26 in 102 PDEU, niti povezave med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki se uporablja za spor o glavni stvari. (
4
) Sodišče je še navedlo, da lahko predložitveno sodišče predloži nov predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki bo vseboval elemente, ki mu bodo omogočali, da nanj koristno odgovori. (
5
)
12.
Consiglio di Stato (državni svet, Italija) je 31. maja 2022 v okviru istega postopka vložil ta predlog za sprejetje predhodne odločbe. Navedel je, da je v skladu z Direktivo 2018/1972 splošna odobritev za opravljanje elektronskih komunikacijskih storitev lahko pogojena z obveznostjo opravljanja obveznih storitev, kot je prestrezanje elektronskih komunikacij, ki ga odredijo sodni organi. Čeprav je v členu 13 Direktive (EU) 2018/1972 zahtevano, da so pogoji, ki veljajo za splošno odobritev, nediskriminatorni, sorazmerni in pregledni, naj pravo Unije izrecno ne bi zahtevalo, da se ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev plača polno nadomestilo za stroške, ki jih imajo z izpolnjevanjem sodnih odredb o prestrezanju teh komunikacij.
13.
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali členi 18, 26, 49, 54 in 55 PDEU, člena 3 in 13 [Direktive 2018/1972] ter člena 16 in 52 [Listine] nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki upravnemu organu nalaga določitev plačila telekomunikacijskim operaterjem za izvajanje dejavnosti prestrezanja, ki so obvezne na podlagi zahtev sodnih organov, ne da bi od njega zahtevala spoštovanje načela celotnega povračila stroškov, ki so dejansko nastali in so ustrezno utemeljeni, pri izvajanju teh dejavnosti, ter upravnemu organu tudi nalaga doseganje prihrankov pri stroških v razmerju do prejšnjih meril za računanje plačil?“
14.
Družbe Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia in Vodafone Italia, italijanska vlada ter Evropska komisija so predložile pisna stališča. Te stranke so na obravnavi 18. maja 2022 ustno podale navedbe in odgovorile na vprašanja Sodišča.
IV. Presoja
A.
Uporaba Direktive 2018/1972
15.
V skladu z zahtevo Sodišča so ti sklepni predlogi omejeni na analizo uporabe Direktive 2018/1972 v okviru vprašanja za predhodno odločanje.
16.
Predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba Direktivo 2018/1972 razlagati tako, da od držav članic zahteva, da ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev v celoti povrnejo stroške, ki jih imajo zaradi obveznega prestrezanja elektronskih komunikacij, ki ga odredijo pristojni nacionalni sodni organi.
17.
V času sprejetja medministrske uredbe z dne 28. decembra 2017 je veljala Direktiva 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi), (
6
) ki je bila ustrezno prenesena v italijansko pravo. Direktiva (EU) 2018/1972 je v skladu s členoma 124 in 126 začela veljati 20. decembra 2018, rok za njen prenos v zakonodajo držav članic pa je potekel 21. decembra 2020. S členom 125 Direktive (EU) 2018/1972 je bila Direktiva 2002/20 razveljavljena z učinkom od 21. decembra 2020. Na dan izdaje predložitvene odločbe je začela veljati Direktiva 2018/1972, rok za njen prenos v zakonodajo držav članic je potekel in Direktiva 2002/20 je bila razveljavljena. Določbe Direktive 2002/20 (
7
) in Direktive 2018/1972, ki so upoštevne za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, so v bistvu enake. Pisna in ustna stališča vseh strank, ki so sodelovale v tem postopku pred Sodiščem, se nanašajo na določbe Direktive 2018/1972, in ne na določbe Direktive 2002/20. Nazadnje, vprašanje predložitvenega sodišča zahteva razlago določb Direktive 2018/1972. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov se ti sklepni predlogi nanašajo na razlago določb Direktive 2018/1972.
B.
Stališča strank
18.
Družbe Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia in Vodafone Italia menijo, da bi bilo treba na vprašanje predložitvenega sodišča odgovoriti pritrdilno. Te družbe trdijo, da so pristojbine, določene z medministrsko uredbo z dne 28. decembra 2017, pretirano nizke in pokrivajo le majhen del stroškov, ki jih imajo s prestrezanjem elektronskih komunikacij, ki ga odredijo sodni organi.
19.
Nadalje trdijo, da medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 krši člen 13 Direktive 2018/1972, ker je diskriminatorna, nesorazmerna in nepregledna. Prvič, medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 naj bi diskriminirala večje ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev, ki verjetno izvajajo več dejavnosti prestrezanja kot njihovi manjši tekmeci. Poleg tega naj bi diskriminirala italijanske ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev, saj tistim s sedežem v drugih državah članicah ni treba nositi stroškov prestrezanja. Drugič, medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 naj bi bila v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker izvajalcem elektronskih komunikacijskih storitev nalaga znatne nepovratne stroške. To naj bi lahko vplivalo na ustrezno zagotavljanje elektronskih komunikacijskih storitev na splošno in ogrozilo sposobnost ekonomskega preživetja nekaterih ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev. Družba Vodafone Italia dodaja, da lahko neobstoj polnega nadomestila zmanjša kakovost storitev prestrezanja, ki jih zagotavljajo ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev, kar bi bilo v nasprotju s splošnim interesom. Tretjič, družba Wind Tre meni, da postopek, v katerem je bila sprejeta medministrska uredba z dne 28. decembra 2017, ni bil pregleden.
20.
Družba Vodafone Italia, ki se po analogiji opira na pravila, ki urejajo zagotavljanje univerzalnih storitev, dodaja, da Direktiva 2018/1972 določa načelo polnega nadomestila stroškov, ki jih imajo ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev pri zagotavljanju obveznih storitev, kot je prestrezanje elektronskih komunikacij, ki ga odredijo sodni organi.
21.
Po mnenju italijanske vlade je treba na vprašanje predložitvenega sodišča odgovoriti nikalno. Italijanska vlada poudarja, da Direktiva (EU) 2018/1972 zahteva le, da so pogoji, ki veljajo za splošno odobritev za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, nediskriminatorni, sorazmerni in pregledni. Ta direktiva ne določa polnega nadomestila za prestrezanje elektronskih komunikacij, ki so ga odredili sodni organi. Čeprav mora to presoditi predložitveno sodišče, italijanska vlada trdi, da iz predložitvene odločbe ne izhaja, da bi stroški, ki jih nosijo ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev zaradi omogočanja takega prestrezanja, lahko ogrozili njihovo finančno vzdržnost. Trditev, da medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 krši načelo sorazmernosti, naj ne bi imela dejanske podlage.
22.
Komisija ugotavlja, da člen 13 Direktive 2018/1972 izrecno ne določa, da ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev prejmejo nadomestilo za stroške, ki jih imajo z opravljanjem obveznih storitev na podlagi splošne odobritve. Države članice naj bi imele določeno polje proste presoje pri urejanju obstoja nadomestila, če le spoštujejo načela nediskriminacije, sorazmernosti in preglednosti.
23.
Komisija izpodbija trditev, da neobstoj polnega nadomestila pomeni kršitev načela enakega obravnavanja. Kar zadeva načelo sorazmernosti, Komisija trdi, da pravo Unije ob neobstoju izrecne določbe v veljavni zakonodaji ne vsebuje splošne zahteve, da se gospodarskim subjektom v celoti povrnejo stroški, ki so nastali kot posledica obveznosti, naloženih v splošnem interesu. Komisija poleg tega ugotavlja, da celo v okoliščinah, v katerih bi lahko bilo primerno zagotoviti pravično nadomestilo, ker obveznosti, naložene gospodarskim subjektom, niso neločljivo povezane z opravljanjem njihove gospodarske dejavnosti, ne obstaja zahteva po plačilu polnega nadomestila. Obveznost zagotavljanja polnega nadomestila naj bi lahko celo zmanjšala spodbude ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev za učinkovito opravljanje obveznih storitev.
C.
Analiza upoštevnih določb Direktive 2018/1972
24.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi prava Unije upoštevati besedilo njegovih določb, sobesedilo, v katero so umeščene, in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del so. (
8
)
25.
Člen 1(3)(c) Direktive 2018/1972 določa, da ta direktiva ne posega v ukrepe, ki jih države članice med drugim sprejmejo za namene javnega reda in javne varnosti. Iz tega izhaja, da so lahko nacionalni ukrepi, ki jih Direktiva 2018/1972 sicer načeloma ne bi dovoljevala, kljub temu upravičeni za zaščito javnega reda ali javne varnosti.
26.
Člen 13(1) Direktive 2018/1972 določa, da za splošno odobritev za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih storitev lahko veljajo samo pogoji iz njene Priloge I. Ti pogoji morajo biti nediskriminatorni, sorazmerni in pregledni.
27.
Pogoj 4 iz dela A Priloge I k Direktivi 2018/1972, ki vsebuje splošne pogoje, ki so lahko vezani na splošno odobritev, državam članicam omogoča, da takšno odobritev pogojujejo z „[omogočanjem] zakonitega prestrezanja s strani pristojnih nacionalnih organov v skladu [s pravili o varstvu podatkov]“.
28.
Iz besedila zgoraj navedenih določb izhaja, da lahko države članice od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev zahtevajo, da omogočijo prestrezanje elektronskih komunikacij, če jim to odredijo pristojni nacionalni organi. Ob upoštevanju člena 13(1) in pogoja 4 iz dela A Priloge I k Direktivi 2018/1972 se tako zdi, da izjema javne varnosti iz člena 1(3)(c) te direktive za namene tega predloga za sprejetje predhodne odločbe ni upoštevna. Sama Direktiva 2018/1972 namreč državam članicam izrecno dovoljuje, da od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev zahtevajo, da omogočijo prestrezanje elektronskih komunikacij, kot pogoj za pridobitev odobritve za opravljanje teh storitev. Poleg tega ta direktiva od držav članic izrecno ne zahteva, da zagotovijo nadomestilo za stroške, ki jih imajo ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev z omogočanjem prestrezanja teh komunikacij.
29.
Glede na navedeno se zdi, da se Sodišču postavljata dve vprašanji. Prvič, kaj vključuje „omogočanje zakonitega prestrezanja s strani pristojnih državnih organov“? Drugič, ali je neobstoj polnega nadomestila ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev za stroške, ki jih imajo zaradi omogočanja zakonitega prestrezanja s strani pristojnih nacionalnih organov, lahko v nasprotju z načeli nediskriminacije, sorazmernosti in preglednosti?
30.
Kar zadeva prvo vprašanje, se zdi, da je pogoj 4 mogoče razlagati na dva načina. Prvič, mogoče bi bilo trditi, da je treba „omogočanje zakonitega prestrezanja“ razlagati tako, da se od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev lahko zahteva, da omogočijo to prestrezanje, ne da bi nujno sami prestrezali te komunikacije. Od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev bi se v skladu s takšnim pristopom lahko zahtevalo, da vzpostavijo nujno potrebno tehnično infrastrukturo in človeške vire, da bi pristojnim državnim organom olajšali prestrezanje elektronskih komunikacij. Naložitev ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev, da sami izvajajo prestrezanje, tako od njih zahteva več kot samo omogočanje zakonitega prestrezanja, s čimer jim nalaga breme, ki presega to, kar lahko vključujejo pogoji, ki veljajo za splošno odobritev.
31.
Druga, alternativna razlaga pogoja 4 je, da je besedna zveza „omogočanje zakonitega prestrezanja s strani pristojnih nacionalnih organov“ uporabljena, ker so samo pristojni nacionalni organi pooblaščeni za vodenje zakonitega prestrezanja elektronskih komunikacij. Ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev lahko ne glede na svojo vpletenost s praktičnega vidika zgolj omogočajo zakonito prestrezanje elektronskih komunikacij, saj sami za to nimajo pooblastil. Takšna razlaga, ki priznava, da so izključno pristojni nacionalni organi pooblaščeni za vodenje zakonitega prestrezanja elektronskih komunikacij, je tudi skladna s cilji tega ukrepa. Pogoj 4 iz dela A te priloge torej predvideva, da pristojni nacionalni organi od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev zahtevajo več kot le minimalno stopnjo sodelovanja, ko gre za zakonito prestrezanje takih komunikacij. Zdi se, da tudi pregled različnih jezikovnih različic Direktive 2018/1972 potrjuje idejo, da je zakonito prestrezanje elektronskih komunikacij posebna pravica pristojnih nacionalnih organov. (
9
)
32.
Poleg preudarkov v zvezi s pojmom „zakonito prestrezanje“ obstajajo pragmatični razlogi, ki podpirajo trditev, da je treba pogoj 4 iz dela A Priloge I k Direktivi 2018/1972 razlagati tako, da države članice pooblašča, da od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev zahtevajo prestrezanje komunikacij kot pogoj za pridobitev odobritve za opravljanje teh storitev. Za zagotovitev učinkovitega in uspešnega prestrezanja elektronskih komunikacij, kadar je to potrebno, se zdi smiselno, da se države članice oprejo na ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev, ki poznajo svojo infrastrukturo in imajo osebje, ki je najprimernejše za prestrezanje komunikacij v teh omrežjih. Učinkovitost in uspešnost prestrezanja bi bili lahko ogroženi, če bi morali nacionalni organi sami prestrezati elektronske komunikacije, ki potekajo prek omrežij različnih ponudnikov telekomunikacijskih storitev, ki uporabljajo različne tehnične metode in infrastrukture.
33.
Zato menim, da pogoj 4 iz dela A Priloge I k Direktivi 2018/1972, ki državam članicam omogoča, da od ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev zahtevajo, da omogočijo zakonito prestrezanje komunikacij, vključuje zahtevo, da ti ponudniki storitev to prestrezanje izvajajo v skladu z navodili pristojnih nacionalnih organov.
34.
Zdaj se bom posvetil drugemu vprašanju, opredeljenemu v točki 29 teh sklepnih predlogov.
35.
Prvič, pravo Unije prepoveduje vsakršno diskriminacijo na podlagi državljanstva na področju uporabe Pogodb in brez poseganja v njune posebne določbe. (
10
) Ta prepoved ne zajema zgolj neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, ampak tudi vse posredne oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril povzročijo enak rezultat. (
11
) Iz sodne prakse tudi izhaja, da splošno načelo prepovedi diskriminacije nasprotuje različnemu obravnavanju primerljivih položajev in enakemu obravnavanju različnih položajev. (
12
)
36.
Kot je podrobneje pojasnjeno v točki 19 teh sklepnih predlogov, tožeče stranke v postopku v glavni stvari trdijo, da medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 diskriminira tako večje ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev kot ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev s sedežem v Italiji.
37.
Zdi se, da predložitveno sodišče nima nobenega dokaza v podporo trditvi, da so zaradi medministrske uredbe z dne 28. decembra 2017 večji ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev diskriminirani. Vsekakor, čeprav morajo morda večji ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev zaradi večjega števila strank pogosteje omogočiti zakonito prestrezanje komunikacij kot tisti z manjšim številom strank, bodo prvi verjetno ustvarili več prihodkov. Kolikor je mogoče razbrati iz skopega gradiva, ki ga ima Sodišče na voljo, se zdi verjetno, da je finančni učinek stroškov zakonitega prestrezanja glede na prihodke načeloma podoben za vse ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev.
38.
Kar zadeva domnevno diskriminacijo na podlagi državljanstva, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da člen 18 PDEU ne velja za mogoče primere različnega obravnavanja oseb ali podjetij, za katere velja zakonodaja Evropske unije, ki lahko izhajajo iz razlik med zakonodajami različnih držav članic, če te vplivajo na vse osebe, za katere se uporabljajo, v skladu z objektivnimi merili in ne glede na državljanstvo. (
13
) Zadostuje ugotovitev, da za italijanske ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev, kot so tožeče stranke v postopku v glavni stvari, in ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev s sedežem v drugih državah članicah velja obveznost sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi na ozemlju, na katerem imajo sedež. To, da za ponudnike elektronskih komunikacijskih storitev s sedežem v drugih državah članicah običajno velja obveznost sodelovanja z nacionalnimi organi na ozemlju, na katerem imajo sedež, in ne z italijanskimi sodnimi organi, ne pomeni diskriminacije.
39.
Drugič, ali je dejstvo, da veljavna nacionalna zakonodaja določa finančno nadomestilo za dejavnost zakonitega prestrezanja, ne da bi ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev zagotavljala polno nadomestilo za stroške, ki jih imajo z opravljanjem te dejavnosti, v nasprotju z načelom sorazmernosti, na katero je napoteno v členu 13(1) Direktive 2018/1972? Zdi se, da je to vprašanje v središču te zadeve.
40.
Uvodoma ugotavljam, da ima načelo sorazmernosti v sodni praksi številne izpeljanke v odvisnosti od obravnavanega predmeta.
41.
Kar zadeva sorazmernost nacionalne ureditve, kot je ta iz postopka v glavni stvari, mora predložitveno sodišče, ki opravi celovito presojo vseh upoštevnih dejstev in pravnih vprašanj, preveriti, ali je ta ureditev primerna za dosego legitimnih ciljev, ki se uresničujejo z njo, in ne presega tistega, kar je potrebno za ta namen, če teh ciljev ni mogoče doseči z manj daljnosežnimi ukrepi. Sodišče mora predložitvenemu sodišču posredovati vse točke razlage prava Unije, ki mu bodo omogočile, da se opravi ta analiza. (
14
)
42.
V zvezi s tem bi želel podati dve pripombi glede naloge, ki jo ima predložitveno sodišče. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari izpodbijajo medministrsko uredbo z dne 28. decembra 2017, s katero so italijanski organi določili pristojbine za obvezno prestrezanje komunikacij, ki so nižje od stroškov, ki jih imajo po njihovem mnenju z izvedbo tega prestrezanja. Zdi se, da je cilj te uredbe omejiti stroške te dejavnosti za državno blagajno z delitvijo teh stroškov z gospodarskimi subjekti, ki delujejo v tem sektorju. Ta cilj se zdi legitimen cilj splošnega interesa. (
15
) Poleg tega, čeprav mora to na koncu presoditi predložitveno sodišče, ni očitno, da je medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 neprimerna za dosego tega cilja.
43.
Kar zadeva vprašanje, ali medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 presega tisto, kar je potrebno za dosego legitimnega cilja, ki naj bi se z njo uresničeval, bi lahko predložitveno sodišče preučilo, ali je breme, ki ga ta uredba nalaga ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev, očitno pretirano. V zvezi s tem ugotavljam, da sta tožeči stranki v postopku v glavni stvari, ki sta poskušali količinsko opredeliti to finančno breme, namreč družbi Telecom Italia in Vodafone Italia, navedli nastale stroške v višini približno od 6 do 7 milijonov EUR, ki niso bili pokriti s pristojbinami, prejetimi v letih 2017 in 2018. V odgovorih na vprašanja Sodišča na obravnavi sta ta ponudnika storitev priznala, da iz njunih javno dostopnih letnih računovodskih izkazov izhaja, da je v istem obdobju njun promet iz zagotavljanja internetnih, fiksnih in mobilnih telekomunikacijskih storitev v Italiji znašal več milijard eurov. Glede na to se zdi malo verjetno, da bi finančno breme, ki ga medministrska uredba z dne 28. decembra 2017 nalaga ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev, ogrozilo zagotavljanje teh storitev ali sposobnost ekonomskega preživetja teh ponudnikov storitev, kot so trdili nekateri.
44.
Tretjič, načelo preglednosti zahteva, da je uporaba vseh pogojev in podrobnih pravil mehanizma opredeljena z dovolj dostopnimi, jasnimi, natančnimi, nedvoumnimi in predvidljivimi pravili, da se vsakemu razumno obveščenemu in običajno skrbnemu subjektu omogoči, da razume njihov natančen obseg in da ni izpostavljen kakršnemu koli tveganju samovoljnosti. Ti parametri morajo biti določeni v skladu z objektivnimi merili, da lahko gospodarski subjekti izračunajo svoje verjetne stroške. (
16
)
45.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari ne zatrjujejo, da metodologija za izračun nadomestila temelji na merilih, ki niso bila dostopna, jasna, natančna, objektivna ali predvidljiva ali so bila dvoumna. Zdi se namreč, da priloga k medministrski uredbi z dne 28. decembra 2017, v kateri so določene pristojbine, ki jih plačujejo italijanski organi za vsako kategorijo dejavnosti prestrezanja, spoštuje te zahteve. V resnici se zdi, da družba Wind Tre graja dejstvo, da ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev niso imeli možnosti izraziti svojih pomislekov med postopkom, ki je privedel do sprejetja pristojbin, določenih v tej prilogi. Čeprav mora o tem presoditi predložitveno sodišče, še zdaleč ni jasno, da načelo preglednosti vključuje pravico ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev do aktivnega sodelovanja v postopku, v okviru katerega so bile določene sporne pristojbine.
46.
Nazadnje bi rad zaradi izčrpnosti opozoril, da je argument, ki ga navaja družba Vodafone Italia, v skladu s katerim obstaja načelo polnega povračila stroškov v zvezi z zagotavljanjem univerzalnih storitev, zgrešen. Obvezne storitve, ki se obravnavajo v tej zadevi, in sicer zakonito prestrezanje elektronskih komunikacij, niso univerzalne storitve, ki se zagotavljajo končnim uporabnikom. Gre bolj za obliko pomoči javnim organom pri opravljanju njihovih nalog varovanja splošnega interesa, ki jih države članice poleg tega lahko izrecno določijo kot pogoj za podelitev odobritve za opravljanje elektronskih komunikacijskih storitev. Ne glede na to, ali obstaja načelo polnega povračila za zagotavljanje univerzalnih storitev s strani izvajalcev elektronskih komunikacijskih storitev, kar sploh ni jasno, (
17
) ni nobenega razloga za uporabo takega načela po analogiji.
V. Predlog
47.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:
Direktivo (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah
je treba razlagati tako, da
ne zahteva, da nacionalna zakonodaja ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev zagotavlja polno nadomestilo za stroške, ki jih imajo z omogočanjem prestrezanja elektronskih komunikacij, ki ga odredijo sodni organi. V skladu s členom 13(1) te direktive lahko države članice uporabijo mehanizem nadomestila za take stroške, če je ta nediskriminatoren, sorazmeren in pregleden.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	UL 2018, L 321, str. 36.
(
3
)	Sklep z dne 26. novembra 2020, Colt Technology Services in drugi (C‑318/20, neobjavljen, EU:C:2020:969).
(
4
)	Prav tam, točka 20.
(
5
)	Prav tam, točka 25.
(
6
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 337.
(
7
)	Člen 6(1) Direktive 2002/20. Pogoj 11 v delu A Priloge k Direktivi 2002/20, v katerem so navedeni „Pogoji, ki se lahko navezujejo na splošno odobritev“, določa: „Omogočanje zakonitega prestrezanja s strani pristojnih državnih organov v skladu z Direktivo 97/66/ES in Direktivo 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov v zvezi z obdelavo osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov“.
(
8
)	Sodbi z dne 18. decembra 2008, Andersen (C‑306/07, EU:C:2008:743, točka 40), in z dne 17. marca 2022, Daimler (C‑232/20, EU:C:2022:196, točka 29 in navedena sodna praksa).
(
9
)	V francoski različici pogoja 4 iz dela A Priloge I k Direktivi 2018/1972 je navedeno: „Facilitation de l’interception légale par les autorités nationales compétentes“. V španski različici je navedeno: „Permiso de interceptación legal por las autoridades nacionales competentes“; v italijanski različici je navedeno: „Possibilità per le autorità nazionali competenti di effettuare legalmente intercettazioni delle comunicazioni“; v nizozemski različici je navedeno: „Mogelijkheid van legale onderschepping door de bevoegde nationale instanties“; v poljski različici je navedeno: „Umożliwienie prowadzenia legalnego przejęcia przez właściwe organy krajowe“.
(
10
)	Glej člen 18 PDEU, ki naj bi se samostojno uporabljal le v položajih, ki jih ureja pravo Unije in za katere Pogodbi ne določata posebnih pravil o prepovedi diskriminacije (sodba z dne 15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba), C‑535/19, EU:C:2021:595, točka 40).
(
11
)	Sodba z dne 18. junija 2019, Avstrija/Nemčija (C‑591/17, EU:C:2019:504, točka 42 in navedena sodna praksa).
(
12
)	Glej sodbo z dne 14. aprila 2005, AEM in AEM Torino (C‑128/03 in C‑129/03, EU:C:2005:224, točka 58 in navedena sodna praksa).
(
13
)	Glej sodbi z dne 9. septembra 2003, Milk Marque in National Farmers' Union (C‑137/00, EU:C:2003:429, točka 124), in z dne 12. julija 2005, Schempp (C‑403/03, EU:C:2005:446, točka 34 in navedena sodna praksa).
(
14
)	Glej na primer sodbi z dne 31. maja 2018, Confetra in drugi (C‑259/16 in C‑260/16, EU:C:2018:370, točki 47 in 49), ter z dne 26. januarja 2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 in C‑423/19, EU:C:2021:63, točki 70 in 71).
(
15
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 14. oktobra 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, točke 14, 59 in 60), v zvezi z neobstojem izravnalnih ukrepov za podjetja, za katera veljajo obveznosti javnih storitev v elektroenergetskem sektorju.
(
16
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 25. novembra 2020, Komisija/Portugalska (Financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve) (C‑49/19, EU:C:2020:956, točka 38). Glej tudi sodbo z dne 17. junija 2021, Simonsen & Weel (C‑23/20, EU:C:2021:490, točka 61), v zvezi z javnimi razpisi.
(
17
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 14. oktobra 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, točki 59 in 60).