62023CJ0471
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
6 päivänä maaliskuuta 2025 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Euroopan unionin omat varat – Unionin taloudellisten etujen suojaaminen – Asetus (EU) N:o 1303/2013 – 2 artiklan 10 alakohta – Tuensaajan määritelmä – Julkisia hankintoja koskevan kansallisen lainsäädännön rikkomisen perusteella tehtävä rahoitusoikaisu – Rahoitusoikaisua koskevan päätöksen adressaatti – Rahoitusoikaisuun liittyvän vastuun määrittäminen ja tämän vastuun jakaminen sopimusperusteisesti valtiontuen saajan ja sen hallinnoijan välillä – Osallistuminen tällaista päätöstä koskeviin hallinnollisiin menettelyihin ja oikeudenkäynteihin – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 ja 47 artikla
Yhdistetyissä asioissa C‑471/23 ja C‑477/23,
joissa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvista ennakkoratkaisupyynnöistä, jotka Varhoven administrativen sad (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria) on esittänyt 13.7.2023 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapunut unionin tuomioistuimeen 25.7.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Obshtina Veliko Tarnovo (C‑471/23) ja
Obshtina Belovo (C‑477/23),
vastaan
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa ”Regioni v rastezh” 2014–2020 (C‑471/23) ja
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa ”Оkolna sreda” 2014–2020 (C‑477/23),
joissa asioiden käsittelyyn osallistuu
Varhovna administrativna prokuratura,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: yhdeksännen jaoston puheenjohtaja N. Jääskinen, joka hoitaa kahdeksannen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit M. Gavalec (esittelevä tuomari) ja J. Passer,
julkisasiamies: T. Ćapeta,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Obshtina Belovo, edustajanaan A. A. Kecheva,
–
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa ”Оkolna sreda” 2014–2020, edustajanaan G. Simeonova,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään D. Drambozova, C. Ehrbar ja J. Hradil,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 320), sellaisena kuin se on muutettuna 18.7.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 1303/2013) 2 artiklan 10, 36 ja 37 alakohdan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 ja 47 artiklan tulkintaa.
2
Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa asiassa, joista ensimmäisessä asianosaisina ovat yhtäältä Obshtina Veliko Tarnovo (Veliko Tarnovon kunta, Bulgaria) ja toisaalta Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa ”Regioni v rastezh” 2014–2020 (vuosien 2014–2020 toimintaohjelmasta ”Kasvualueet” vastaavan hallintoviranomaisen johtaja) (C‑471/23) ja toisessa yhtäältä Obshtina Belovo (Belovon kunta, Bulgaria) ja toisaalta Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa ”Okolna sreda” 2014–2020 (vuosien 2014–2020 toimintaohjelmasta ”Ympäristö” vastaavan hallintoviranomaisen johtaja) (C‑477/23) ja jotka koskevat rahoitusoikaisupäätösten tekemistä Euroopan unionin rahastoista yhteisrahoitettujen hankkeiden täytäntöönpanossa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien johdosta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus (EY) N:o 1370/2007
3
Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1370/2007 (EUVL 2007, L 315, s. 1) johdanto-osan 5, 33 ja 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
– – Jos jäsenvaltiot päättävät tämän asetuksen mukaisesti olla soveltamatta tätä asetusta tiettyihin yleisiin sääntöihin, niihin olisi sovellettava yleistä valtiontukia koskevaa järjestelyä.
– –
(33)
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut [24.7.2003 annetun tuomion Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415] 87–95 kohdassa, etteivät julkisista palveluista maksettavat korvaukset ole [SEUT 107] artiklassa tarkoitettuja etuja, jos neljä kumulatiivista edellytystä täyttyy. Jos nämä edellytykset eivät täyty mutta [SEUT 107] artiklan 1 kohdan yleiset soveltamisedellytykset täyttyvät, julkisista palveluista maksettavat korvaukset ovat valtiontukea, johon sovelletaan [SEUT 93, SEUT 106, SEUT 107 ja SEUT 108] artiklaa.
– –
(36)
– – Muiden kuin tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluviin julkisiin henkilöliikennepalveluihin liittyvien korvausten, joihin saattaa kuulua [SEUT 107] artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion tukea, olisi oltava [SEUT 93, SEUT 106, SEUT 107 ja SEUT 108] artiklan mukaisia, sekä yhteisöjen tuomioistuimen näihin liittyvän oikeuskäytännön ja erityisesti [24.7.2003 annetun tuomion Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415] mukaisia. – –”
Asetus N:o 1303/2013
4
Asetuksen N:o 1303/2013 johdanto-osan 65 ja 66 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(65)
Jäsenvaltioiden olisi toteutettava riittävät toimenpiteet hallinto- ja valvontajärjestelmänsä asianmukaisen rakenteen ja toiminnan turvaamiseksi, jotta ne voivat taata [Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot)] laillisen ja sääntöjenmukaisen käytön. – –
(66)
Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin periaatteiden mukaisesti vastuun ohjelmien hallinnoinnista ja valvonnasta olisi kuuluttava jäsenvaltioille ja [Euroopan] komissiolle. Vastuun ohjelmien toimien täytäntöönpanosta ja valvonnasta olisi kuuluttava ensisijaisesti jäsenvaltioille niiden hallinto- ja valvontajärjestelmien kautta. – –”
5
Kyseisen asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa annetaan yhteiset säännöt, jotka koskevat Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoa (ESR), koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa, jäljempänä ’maaseuturahasto’, sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa, jotka toimivat yhteisen kehyksen puitteissa, jäljempänä ’Euroopan rakenne- ja investointirahastot’ – ’ERI-rahastot’. – –
– –”
6
Mainitun asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
10)
’tuensaajalla’ toimien käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta vastaavaa julkista tai yksityistä tahoa tai luonnollista henkilöä, ja
a)
valtiontuen yhteydessä tukea saavaa tahoa, paitsi jos tukimäärä yritystä kohden on alle 200000 euroa, jolloin asianosainen jäsenvaltio voi päättää, että tuensaaja on tuen myöntävä taho, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [[SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen 18.12.2013 annetun komission asetuksen] (EU) N:o 1407/2013 [(EUVL 2013, L 352, s. 1)], [[SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen maatalousalalla 18.12.2013 annetun komission asetuksen] (EU) N:o 1408/2013 [(EUVL 2013, L 352, s. 9)] ja [[SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen kalastus- ja vesiviljelyalalla 27.6.2014 annetun komission asetuksen] (EU) N:o 717/2014 [(EUVL 2014, L 190, s. 45)] soveltamista; ja
b)
tämän asetuksen toisen osan IV osaston mukaisten rahoitusvälineiden yhteydessä rahoitusvälineen tai tapauksen mukaan rahasto-osuusrahaston käyttöönotosta vastaavaa tahoa;
– –
36)
’sääntöjenvastaisuudella’ mitä tahansa unionin oikeuden tai sen soveltamiseen liittyvän kansallisen lainsäädännön rikkomista, joka johtuu ERI-rahastojen täytäntöönpanoon osallistuvan talouden toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja joka tuottaa tai voisi tuottaa vahinkoa unionin talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menoerän vuoksi;
37)
’talouden toimijalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka muuta tahoa, joka osallistuu ERI-rahastoista annettavan avustuksen käyttöön, paitsi jäsenvaltioita, jotka käyttävät toimivaltaansa viranomaisena;
– –”
7
Asetuksen N:o 1303/2013 143 artiklassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta, tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä ja varojen takaisinperinnästä. Kun on kyse systeemisestä sääntöjenvastaisuudesta, jäsenvaltion on laajennettava tutkimuksiaan siten, että ne kattavat kaikki toimet, joissa on voinut aiheutua sääntöjenvastaisuuksia.
2.   Jäsenvaltioiden on tehtävä tarpeelliset rahoitusoikaisut, jotka liittyvät toimissa tai toimenpideohjelmissa havaittuihin yksittäisiin tai systeemisiin sääntöjenvastaisuuksiin. Rahoitusoikaisu toteutetaan peruuttamalla toimen tai toimenpideohjelman julkinen rahoitusosuus kokonaan tai osittain. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon sääntöjenvastaisuuksien luonne ja vakavuus sekä niistä rahastoille tai Euroopan meri- ja kalatalousrahastolle aiheutunut taloudellinen tappio, ja niiden on tehtävä oikeasuhteinen oikaisu. Rahoitusoikaisut on sisällytettävä sen tilivuoden tilitykseen, jona peruuttamisesta päätetään.
– –”
Bulgarian oikeus
ZUSEFSU
8
Yhteistyössä hallinnoitavista Euroopan rahastoista myönnettävien varojen hallinnoinnista annetun lain (Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie, DV nro 101, 22.12.2015), jonka nimenä oli ennen vuoden 2022 DV:n numerossa 51 julkaistua ja 1.7.2022 voimaan tullutta muutosta laki Euroopan rakenne- ja investointirahastoista myönnettävien varojen hallinnoinnista (Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove – ZUSESIF), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä ZUSEFSU), 70 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   ERI-rahastoista myönnetty rahoitustuki voidaan peruuttaa kokonaan tai osittain toteuttamalla rahoitusoikaisu seuraavilla perusteilla:
– –
9.
sääntöjenvastaisuus, joka merkitsee 4 luvun mukaisten sopimuspuolen nimeämistä koskevien sääntöjen rikkomista, jonka tuensaaja on aiheuttanut teollaan tai laiminlyönnillään ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan rakenne- ja investointirahastoille
– –
(2)   Edellä 1 momentin 9 kohdassa mainittuihin rahoitusoikaisuihin johtavat sääntöjenvastaisuudet luetellaan ministerineuvoston asetuksessa.”
9
ZUSEFSU:n 73 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rahoitusoikaisun peruste ja määrä vahvistetaan hankkeen hyväksyneen hallinnoinnista vastaavan viranomaisen johtajan perustellulla päätöksellä.”
Julkisista hankinnoista annettu laki
10
Julkisista hankinnoista annetun lain (Zakon za obshtestvenite porachki, DV nro 13, 16.2.2016) 2 §:n 2 momentin mukaan hankintaviranomaisilla ei ole julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemisen yhteydessä oikeutta rajoittaa kilpailua asettamalla edellytyksiä tai vaatimuksia, joilla annetaan perusteeton etu tai rajoitetaan aiheettomasti talouden toimijoiden osallistumista julkisia hankintoja koskeviin menettelyihin ja jotka eivät ole sopusoinnussa julkisen hankinnan kohteen, arvon, monitahoisuuden, määrän ja laadun kanssa.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asia C‑471/23
11
Bulgarian tasavallan kanssa tehtyyn ohjelmakautta 2014–2020 koskevaan kumppanuussopimukseen sisältyvän, vuosien 2014–2020 toimintaohjelman ”Kasvualueet” yhteydessä järjestetyssä menettelyssä myönnettiin suoraan Veliko Tarnovon kunnalle avustus ”kaupunkialueiden uudistamista ja kehittämistä koskevien kokonaissuunnitelmien toteuttamiseen vuosina 2014–2020”.
12
Kyseinen kunta teki 24.8.2018 kumppanuussopimuksen ”Organizatsia na dvizhenieto, parkingi i garazhi” EOOD:n (liikenteestä, pysäköintialueista ja pysäköintihalleista vastaava elin, jäljempänä kunnallinen yhtiö) kanssa. Kumppanuussopimuksen mukaan kyseiseen toimintaohjelmaan kuuluvassa hankkeessa ”Veliko Tarnovon kaupungin yhdennetty kaupunkiliikenne” kuntaa nimitetään ”johtavaksi hankekumppaniksi” ja kunnallista yhtiötä ”hankekumppaniksi”.
13
Kumppanuussopimuksen mukaan johtavan hankekumppanin ja hankekumppanin on siinä tapauksessa, että hanke hyväksytään, tehtävä hallinnollinen sopimus. Hankekumppani eli tässä tapauksessa kunnallinen yhtiö on velvollinen toteuttamaan hankintaviranomaisena julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn, joka koskee liikennekaluston toimittamista. Kumppanuussopimuksessa määrätään lisäksi, että jos menettelyssä tapahtuu sääntöjenvastaisuuksia, jotka antavat aiheen rahoitusoikaisun tekemisen, kyseisen oikaisun kohteena olevista varoista vastaa oikaisun määrään saakka hankintaviranomainen, joka on osapuolena sopimuksessa, johon tällainen oikaisu perustuu.
14
Veliko Tarnovon kunta teki 19.7.2019 kaupunkialueiden uudistamista ja kehittämistä koskevien kokonaissuunnitelmien toteuttamiseen vuosina 2014–2020 tarkoitetun avustuksen saajana vuosien 2014–2020 toimintaohjelmaa ”Kasvualueet” hallinnoivan viranomaisen kanssa kyseisen hanke-ehdotuksen, jonka kokonaisarvo oli 11133732,51 Bulgarian leviä (BGN) (n. 5700000 euroa), josta mainitun avustuksen osuus oli 10409573,31 BGN (n. 5300000 euroa) ja tuensaajan oma rahoitusosuus 724159,20 BGN (n. 370000 euroa), täytäntöönpanoa koskevan hallinnollisen sopimuksen.
15
Hallinnollisessa sopimuksessa määrättiin, että osa avustuksen määrästä on julkisen matkustajaliikenteen harjoittajalle myönnettävää valtiontukea, joka myönnetään korvauksena julkisesta palvelusta asetuksen N:o 1370/2007 mukaisesti. Kyseisen tuen hallinnoijana toimii Veliko Tarnovon kunta, jonka tehtävänä on taata sovellettavan ohjelman täytäntöönpano kyseisestä asetuksesta johtuvien vaatimusten mukaisesti, mukaan lukien tällaisten vaatimusten noudattamista koskevien asianmukaisten valvontamekanismien käyttöönotto ja soveltaminen.
16
Hallinnollisen sopimuksen yleisten ehtojen mukaan tuensaaja on vuosien 2014–2020 toimintaohjelman ”Kasvualueet” hallinnoinnista vastaavaan viranomaiseen nähden vastuussa hankekumppaneiden ja ulkopuolisten toimeksisaajien toimista kyseisen hankkeen toteuttamisessa, ja se vastaa ”omaan lukuunsa kaikista riskeistä, mukaan lukien tukikelvottomat menot ja hankkeen talousarvioon sisältyvään avustukseen tehtävät rahoitusoikaisut”.
17
Kunnallinen yhtiö aloitti julkista hankintaa koskevan sopimuksentekomenettelyn yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoajana ja ERI-rahastoista suoritettavan tuen saajaksi yksilöitynä henkilönä ja teki 31.3.2020 sopimuspuoleksi valitun ”Excelor-Alfa” DZZD:n kanssa julkista hankintaa koskevan sopimuksen kolmen sähkölinja-auton toimittamisesta.
18
Sääntöjenvastaisuutta koskevan ilmoituksen jälkeen vuosien 2014–2020 toimintaohjelmaa ”Kasvualueet” hallinnoiva viranomainen teki 11.5.2022 Veliko Tarnovon kuntaan kohdistuvan rahoitusoikaisupäätöksen (jäljempänä 11.5.2022 tehty rahoitusoikaisupäätös) sellaisen ZUSEFSU:n 70 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitetun sääntöjenvastaisuuden perusteella, johon kunnallisen yhtiön katsottiin syyllistyneen. Rahoitusoikaisu oli 25 prosenttia ERI-rahastoista kyseisen julkista hankintaa koskevan sopimuksen rahoittamiseksi myönnetyistä varoista.
19
Veliko Tarnovon kunta nosti päätöksestä kanteen Administrativen sad Veliko Tarnovossa (Veliko Tarnovon hallintotuomioistuin, Bulgaria).
20
Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen 1.11.2022 antamallaan tuomiolla sillä perusteella, että kunta oli kyseessä olevan avustuksen ainoa tuensaaja, koska se oli edellä 14 kohdassa mainitun hallinnollisen sopimuksen osapuoli ja koska sitä voitiin kyseisen sopimuksen osapuolena perustellusti pitää rahoitusoikaisun tekemistä koskevan hallintotoimen adressaattina. Kyseinen tuomioistuin mainitsi myös, että se, että sama kunta oli kyseisen avustuksen tuensaajana tehnyt kumppanuussopimuksia tietyistä toiminnoista, ei vapauta sitä vastuusta mainitun sopimuksen osapuolena, jolla on suora yhteys vuosien 2014–2020 toimenpideohjelmaa ”Kasvualueet” hallinnoivaan viranomaiseen. Tuomioistuin totesi vielä, että sopimusehto, joka koskee vastuuta sääntöjenvastaisuuksista ja riskeistä, mukaan lukien rahoitusoikaisut, oli regressiluonteinen siten, että sillä pyrittiin ratkaisemaan vastuu tällaisista oikaisuista osapuolten keskinäisissä suhteissa.
21
Veliko Tarnovon kunta teki tuomiosta kassaatiovalituksen Varhoven administrativen sadiin (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
22
Kyseisen tuomioistuimen mukaan siihen, onko Veliko Tarnovon kunta kyseessä olevan avustuksen ainoa tuensaaja ja rikkoiko se tässä omaisuudessaan Bulgarian oikeutta tavalla, joka antaa aiheen rahoitusoikaisuun, vastaamiseksi on aluksi tulkittava asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdassa tarkoitettua tuensaajan käsitettä.
23
Tämän jälkeen on tutkittava kysymystä siitä, voidaanko Veliko Tarnovon kunnan katsoa olevan 11.5.2022 tehdyn rahoitusoikaisupäätöksen adressaatti sen vuoksi, että kunnallinen yhtiö syyllistyi asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitettuun sääntöjenvastaisuuteen, ja onko sen näin ollen kannettava vastuu kyseisen yhtiön aloittaman julkista hankintaa koskevan menettelyn aikana tapahtuneista sääntöjenvastaisuuksista, vaikka kunta ei kyseisen menettelyn jälkeen tehdyn hankintasopimuksen perusteella käytä ERI-rahastoista peräisin olevia varoja.
24
Jos kunnallisen yhtiön todetaan olevan rahoitusoikaisun kohteena olleen avustuksen tuensaaja kyseisen avustuksen saajana ja liikennekaluston hankintaa koskevan konkreettisen toimen käynnistämisestä ja toteuttamisesta vastaavana julkisena elimenä, herää myös kysymys siitä, miksi sille ei taattu oikeutta osallistua rahoitusoikaisusta päättämistä koskevaan menettelyyn ja olisiko sen pitänyt voida osallistua rahoitusoikaisun kumoamista koskevaan menettelyyn Administrativen sad Veliko Tarnovossa.
25
Tässä tilanteessa Varhoven administrativen sad on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Kuuluuko [ERI-rahastojen varojen] muodossa myönnetyn valtiontuen hallinnoija, joka ei ole tuen saaja, [asetuksen N:o 1303/2013] [2] artiklan 10 alakohdassa tarkoitettuun tuensaajan käsitteeseen, kun kyse on valtiontuesta?
2)
Voiko ERI-rahastojen varojen muodossa myönnetyn valtiontuen hallinnoija, joka ei ole henkilö, joka käyttää tukea julkista hankintaa koskevan sopimuksen perusteella, olla sellaisen päätöksen oikea adressaatti, jolla määrätään rahoitusoikaisu sen vuoksi, että julkisen hankintasopimuksen tekemisessä on rikottu kansallista tai unionin oikeutta?
3)
Onko henkilön, jolle on osoitettu asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitetun sääntöjenvastaisuuden vuoksi hallintotoimi ’rahoitusoikaisu’, täytettävä siinä tapauksessa, että valtiontuki on myönnetty ERI-rahastojen varojen muodossa, seuraavat kaksi kumulatiivista edellytystä: sen on oltava varoista, joita sääntöjenvastaisuus koskee, myönnetyn avustuksen saaja ja sen on oltava henkilö, joka on käyttänyt kyseisiä varoja?
4)
Voidaanko vastuu ERI-rahastojen varojen muodossa myönnetyn valtiontuen käytössä tapahtuneista säännösten rikkomisista määrittää tai jakaa edelleen tuen saajan ja hallinnoijan välisellä sopimuksella, vai onko tuensaaja vastuussa tuesta, jota se käyttää lainvastaisesti?
5)
Ovatko tuen saaja ja hallinnoija yhteisvastuussa tuesta, ja onko tällaisesta vastuusta määrättävä tuen myöntämisestä tehdyssä sopimuksessa?
6)
Ovatko – – perusoikeuskirjan 41 ja 47 artikla esteenä pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle hallinto- ja oikeuskäytännölle, jonka mukaan [kunnallisen yhtiön] kaltaisella ’yleistä taloudellista etua koskevan palvelun suorittajalla’, jonka väitetään rikkoneen toteuttamassaan ERI-rahastojen varojen (joissa on kyse valtiontuesta) käyttöä koskevassa menettelyssä julkisen hankintasopimuksen tekemisen yhteydessä julkisista hankinnoista annettua lakia, ei ole oikeutta osallistua menettelyyn sellaisen rahoitusoikaisun, joka koskee sen tekemää sopimusta, määräämiseksi eikä oikeutta osallistua oikeudenkäyntiin tämän hallintotoimen riitauttamiseksi sillä perusteella, että kyseisellä palvelun suorittajalla on kunnan hankekumppanina kumppanuussopimuksen perusteella siviilioikeudellinen regressivastuu?”
Asia C‑477/23
26
Asia C‑477/23 koskee ERI-rahastojen käyttöä kaudella 2014–2020 ”kompostoivien laitosten ja kotitalousjätteen esikäsittelylaitosten suunnittelua ja rakentamista koskevassa yhdistetyssä menettelyssä”, jonka tavoitteena on vähentää kaatopaikkajätteen määrää tarjoamalla lisäkapasiteettia erottelemattoman jätteen esikäsittelyä sekä kasviperäisen jätteen ja/tai biohajoavan jätteen erilliskeräystä ja kompostointia varten.
27
Suoran tuen saamista Pazardzhikin (Bulgaria) alueelle koskevan menettelyn yhteydessä useat kunnat, muun muassa Pazardzhik ja Belovo, laativat yhteisen hanke-ehdotuksen tällaisen avustuksen myöntämiseksi. Asianomaisten kuntien oli allekirjoitettava hallinnollinen sopimus, joka koski avustuksen myöntämistä vuosien 2014–2020 toimenpideohjelmassa ”Ympäristö”. Hallinnollisessa sopimuksessa määrätään, että sen osapuolina olevat kunnat nimeävät Pazardzhikin kunnan ”johtavaksi kunnaksi”. Lisäksi mainitussa sopimuksessa määrätään, että kaikki sopimuksessa tarkoitetut kunnat ovat tuensaajia siitä huolimatta, että kunkin kunnan nimen vieressä mainitaan niiden asema ”hankekumppanina”.
28
Tämän menettelyn yhteydessä hyväksytyn hankkeen toteuttamista koskevista yksityiskohdista, jotka ovat erottamaton osa edellisessä kohdassa mainittua hallinnollista sopimusta, ilmenee, että Pazardzhikin kunta ”johtavana kuntana” vastaa kyseisen hankkeen hallinnoinnista ja sillä on valtuudet vastaanottaa kyseessä olevat varat pankkitililleen ja jakaa ne kumppanikunnille, kun taas kumppanikunnat osallistuvat yhdessä johtavan kunnan kanssa kyseisen hankkeen valmisteluun sekä tekniseen ja taloudelliseen täytäntöönpanoon. Tässä yhteydessä Belovon kunnan tehtävänä oli toteuttaa julkista hankintaa koskeva menettely ja tehdä sen päätteeksi sopimus erilliskerätyn kasviperäisen jätteen ja/tai biohajoavan jätteen kompostointilaitoksen, jonka kapasiteetti on 2000 tonnia vuodessa, suunnittelusta, suunnittelijan suorittamasta valvonnasta, rakentamisesta, toimittamisesta ja käyttöönotosta.
29
Belovon kunta teki julkista hankintaa koskevan menettelyn yhteydessä hankintaviranomaisena julkista hankintaa koskevan sopimuksen ”Delchev Engineering” EOOD:n kanssa.
30
Vuosien 2014–2020 toimenpideohjelmaa ”Ympäristö” hallinnoiva viranomainen määräsi 21.3.2022 tekemällään päätöksellä Pazardzhikin kunnalle kyseisen hankintasopimuksen nojalla 10 prosentin rahoitusoikaisun menoista, joille oli mahdollista saada tukea ERI-rahastoista (jäljempänä 21.3.2022 tehty rahoitusoikaisupäätös). Rahoitusoikaisu määrättiin sen vuoksi, että Belovon kunta oli syyllistynyt ZUSEFSU:n 70 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun sääntöjenvastaisuuteen.
31
Belovon kunta, joka ei ole 21.3.2022 tehdyn rahoitusoikaisupäätöksen adressaatti, nosti siitä kanteen Administrativen sad Pazardzhikissa (Pazardzhikin hallintotuomioistuin, Bulgaria). Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen 26.10.2022 antamallaan tuomiolla ja katsoi, että vaikka kyseisessä päätöksessä mainittiin ainoastaan Pazardzhikin kunta sen adressaattina, Belovon kunta oli hankintaviranomaisena allekirjoittanut julkista hankintaa koskevan sopimuksen ja sillä oli oikeudellinen intressi kyseisen kanteen nostamiseen. Mainittu tuomioistuin katsoi kuitenkin, että päätös oli tehty Bulgarian oikeuden mukaisesti.
32
Belovon kunta teki tuomiosta kassaatiovalituksen Varhoven administrativen sadiin (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
33
Kyseisen tuomioistuimen mukaan kansallinen oikeuskäytäntö, joka koskee tosiseikkoja, jotka ovat samankaltaisia kuin nyt käsiteltävässä asiassa, ja liittyy ERI-rahastoista peräisin olevaa rahoitusta koskevaan menettelyyn, ei ole yhtenäinen.
34
Joistakin kansallisista ratkaisuista nimittäin ilmenee, että ainoastaan kyseessä olevan hankkeen johtava kunta on asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdassa tarkoitettu ”tuensaaja” ja rahoitusoikaisupäätöksen adressaatti, eikä muilla kunnilla ole tällaista asemaa. Näihin kansallisiin ratkaisuihin johtaneissa asioissa muita kumppanikuntia kuin johtavaa kuntaa ei ollut hyväksytty asianosaisiksi rahoitusoikaisun määräämistä koskevassa menettelyssä eikä oikeudenkäynnissä, jossa vaadittiin rahoitusoikaisupäätöksen kumoamista, vaikka juuri kumppanikunnat olivat syyllistyneet rahoitusoikaisujen taustalla olleisiin sääntöjenvastaisuuksiin.
35
Toisaalta tietyt kansalliset tuomioistuimet ovat katsoneet, että kun ERI-rahastoista peräisin olevia varoja käyttävä kunta rikkoo julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevia sääntöjä, kyseistä kuntaa on pidettävä rahoitusoikaisupäätöksen adressaattina ja sillä on näin katsottava olevan oikeus osallistua rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan menettelyyn ja puolustautua tuomioistuimessa.
36
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi epävarma siitä, miten vastuu julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomisesta ERI-rahastoista peräisin olevien varojen käytön yhteydessä määräytyy.
37
Tässä tilanteessa Varhoven administrativen sad on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10, 36 ja 37 alakohdan tulkinta esteenä kansalliselle lainsäädännölle tai tätä lainsäädäntöä koskevalle tulkinta- ja soveltamiskäytännölle, jonka mukaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa pelkästään yhtä kumppanikunnista (avustukseen liittyvän hallinnollisen sopimuksen osapuolet), joka on allekirjoittanut avustukseen liittyvän hallinnollisen sopimuksen johtavana kumppanina, on pidettävä [ERI-rahastojen varoista] myönnetyn avustuksen tuensaajana? Mitä edellytyksiä elimen on täytettävä, jotta sitä voidaan pitää nyt kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdassa tarkoitettuna tuensaajana?
2)
Onko asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10, 36 ja 37 alakohdan tulkinta esteenä kansalliselle lainsäädännölle tai tätä lainsäädäntöä koskevalle tulkinta- ja soveltamiskäytännölle, jonka mukaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa sen vuoksi, että talouden toimija on rikkonut julkisia hankintoja koskevia säännöksiä, määrätään rahoitusoikaisu päätöksellä, joka on osoitettu toiselle talouden toimijalle, joka ei ole syyllistynyt rikkomiseen mutta joka mainitaan johtavana kumppanina avustukseen liittyvässä hallinnollisessa sopimuksessa?
3)
Onko asetus N:o 1303/2013 esteenä kansalliselle lainsäädännölle tai tätä lainsäädäntöä koskevalle tulkinta- ja soveltamiskäytännölle, jonka mukaan vastuu rahoitusoikaisusta hankekumppaneiden kesken voidaan jakaa edelleen sopimuksella, vai onko jokaisen talouden toimijan vastattava rahoitusoikaisuista, jotka liittyvät sen ERI-rahastojen varojen käytön yhteydessä tekemiin rikkomisiin, niiden sopimusten mukaisesti, joiden sopimuspuoli se on?
4)
Ovatko – – perusoikeuskirjan 41 ja 47 artikla pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa esteenä kansalliselle hallinto- ja oikeuskäytännölle, jonka mukaan kunnalla, jonka väitetään rikkoneen ERI-rahastojen varojen käyttöä koskevassa menettelyssä julkisen hankintasopimuksen tekemisen yhteydessä julkisista hankinnoista annettua lakia, ei ole oikeutta osallistua sellaisen rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan menettelyyn, joka koskee sen tekemää sopimusta, eikä kyseisen hallintotoimen riitauttamiseksi aloitettuun oikeudenkäyntiin sillä perusteella, että sillä on hankekumppanina johtavan kunnan kanssa tehdyn kumppanuussopimuksen perusteella käytössään siviilioikeudellinen oikeussuojakeino?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys asiassa C‑471/23 ja ensimmäinen kysymys asiassa C‑477/23
38
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee asiassa C‑471/23 esittämällään ensimmäisellä kysymyksellä ja asiassa C‑477/23 esittämällään ensimmäisellä kysymyksellä, jotka voidaan tutkia yhdessä, olennaisilta osin, onko asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohtaa tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitetun tuensaajan käsitteen piiriin voivat kuulua kyseessä olevien toimien käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta vastaava elin, joka ei kuitenkaan saa kyseisen 2 artiklan 10 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja elin, joka ei ole allekirjoittanut avustukseen liittyvää hallinnollista sopimusta ”johtavana osapuolena”.
39
Ensinnäkin kyseisen asetuksen 2 artiklan 10 alakohdassa määritellään tuensaajalla tarkoitettavan toimien käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta vastaavaa julkista tai yksityistä tahoa tai luonnollista henkilöä. Toiseksi kyseisen säännöksen a ja b alakohdassa täsmennetään, että tällaisena elimenä pidetään valtiontuen yhteydessä tukea saavaa tahoa, paitsi jos tukimäärä yritystä kohden on alle 200000 euroa, jolloin asianosainen jäsenvaltio voi päättää, että tuensaaja on tuen myöntävä taho, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetusten N:o 1407/2013, N:o 1408/2013 ja N:o 717/2014 soveltamista, ja asetuksen N:o 1303/2013 toisen osan IV osaston mukaisten rahoitusvälineiden yhteydessä rahoitusvälineen tai tapauksen mukaan rahasto-osuusrahaston käyttöönotosta vastaavaa tahoa.
40
Kyseisen 2 artiklan 10 alakohdassa säädetyn käsitteen määritelmän ensimmäisen osan sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa sen määrittämisessä, onko tuensaaja julkisena tai yksityisenä elimenä tai luonnollisena henkilönä vastuussa yksinomaan kyseisten toimien käynnistämisestä vai sekä niiden käynnistämisestä että niiden täytäntöönpanosta.
41
Kyseisen säännöksen toisessa osassa puolestaan säädetään säännöt tuensaajan määrittämiseksi siinä tapauksessa, että on kyse valtiontuista tai asetuksen N:o 1303/2013 toisen osan IV osastossa tarkoitetuista rahoitusvälineistä.
42
Tältä osin on mainittava, että kyseisen asetuksen 2 artiklan 10 alakohdan ensimmäisessä osassa säädetyt edellytykset ja kyseisen 2 artiklan 10 alakohdan a ja b alakohdassa säädetyt edellytykset erotetaan toisistaan konjunktiolla ”ja”. Sen käyttö ei kuitenkaan merkitse sitä, että nämä edellytykset olisivat kumulatiivisia. Päinvastoin on niin, että ensimmäisen osan säännöksissä säädetään pääsäännöstä, kun taas mainitun 2 artiklan 10 alakohdan a ja b alakohdassa olevat säännökset ovat erityistilanteita koskevia täydentäviä sääntöjä.
43
Niinpä voidaan todeta, että asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdan sanamuodossa ei suljeta pois sitä, että samalla toimella voi olla useampia tuensaajia.
44
Tältä osin on mainittava, että – kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 66 perustelukappaleesta ilmenee – vastuu ohjelmien mukaisten toimien täytäntöönpanosta kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille, jotka voivat siten vapaasti määrittää muun muassa elimen, joka vastaa kyseisten toimien käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta, samoin kuin kyseessä olevan tuen saavan elimen.
45
Päinvastainen tulkinta voisi johtaa tilanteisiin, joissa mitään elintä ei voitaisi pitää asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdassa tarkoitettuna tuensaajana, koska se ei täyttäisi kyseisen 2 artiklan 10 alakohdan ensimmäisessä osassa ja 10 alakohdan a ja b alakohdassa säädettyjä kahta edellytystä.
46
Kuten komissio olennaisilta osin esittää kirjallisissa huomautuksissaan, asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdan a alakohdassa tarkoitetun erityistilanteen osalta on katsottava, että silloin, kun avustuksella voi olla erilaisia muotoja, joista osa on valtiontukea, tällainen tulkinta edellyttäisi toimen niiden osien, joita valtiontuki koskee, osalta, että tuen saava elin on kyseisen 2 artiklan 10 alakohdan a alakohdassa tarkoitettu tuensaaja, kun taas saman toimen muiden osien osalta mainitun 2 artiklan 10 alakohdassa tarkoitettu tuensaaja olisi toimen käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta vastaava elin. Tällaisesta tulkinnasta voisi kuitenkin seurata käytännön vaikeuksia, jotka liittyvät siihen, että avustukset ovat usein toisistaan riippuvaisia, sekä avustusten, jotka voivat olla valtiontukea, yksilöimiseen.
47
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että asiassa C‑471/23 vuosien 2014–2020 toimenpideohjelmaa ”Kasvualueet” hallinnoivan viranomaisen kanssa tehdyssä kyseisen hanke-ehdotuksen täytäntöönpanoa koskevassa hallinnollisessa sopimuksessa Veliko Tarnovon kunta oli nimetty vastaamaan kyseisen hankkeen täytäntöönpanosta, kun taas kunnallinen yhtiö oli yksilöity valtiontuen saajaksi. Tältä osin on mainittava, että osa mainittua hanketta varten myönnetystä avustuksesta on valtiontukea, mutta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei täsmennä, onko valtiontuen määrä alle 200000 euroa. Asiassa C‑477/23 Pazardzhikin kunta osallistuu siinä kyseessä olevan hankkeen hallinnoinnista vastaavana ”johtavana osapuolena” yhdessä muiden kuntien, mukaan lukien Belovon kunta, kanssa viimeksi mainitun hankkeen valmisteluun sekä tekniseen ja taloudelliseen toteuttamiseen.
48
Tältä osin on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jolla on ainoana toimivalta arvioida pääasian tosiseikasto ja tulkita kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä, tehtävänä on ratkaista kysymykset siitä, ovatko Veliko Tarnovon kunta asiassa C‑471/23 sekä Pazardzhikin ja Belovon kunnat asiassa C‑477/23 vastuussa kyseessä olevien toimien käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdan ensimmäisessä osassa tarkoitetulla tavalla, onko kunnallisen yhtiön asiassa C‑471/23 saama tuki kyseisen asetuksen 2 artiklan 10 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua valtiontukea ja mikä valtiontuen määrä mahdollisesti on.
49
Tässä yhteydessä on muistutettava komission tavoin, että asetuksen N:o 1370/2007 johdanto-osan 5, 33 ja 36 perustelukappaleesta ja unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että julkisesta palvelusta kyseisessä asetuksessa asetettujen edellytysten mukaisesti maksettava korvaus ei ole valtiontukea.
50
Kuten edellä 43 kohdasta ilmenee, on lisäksi niin, että vaikka valtiontukien yhteydessä tuen saavaa elintä on asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdan a alakohdan nojalla pidettävä kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna tuensaajana, mikään ei sulje pois sitä, että myös saman 2 artiklan 10 alakohdan ensimmäisessä osassa säädetyt edellytykset täyttävää elintä voidaan pitää viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitettuna tuensaajana.
51
Siitä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C‑477/23 esittämästä kysymyksestä, onko vain avustukseen liittyvän hallinnollisen sopimuksen ”johtavana osapuolena” allekirjoittanutta elintä pidettävä kyseisen avustuksen tuensaajana, on todettava, että asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohdassa ei säädetä erityisistä mahdollisten tuensaajien luokista.
52
Siltä osin kuin elimen tehtävänä on toimien käynnistäminen tai sekä käynnistäminen että täytäntöönpano, sitä voidaan näin ollen pitää kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna tuensaajana riippumatta siitä, onko se nimetty ”johtavaksi osapuoleksi”.
53
Edellä mainitusta seuraa, että asiassa C‑471/23 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen ja asiassa C‑477/23 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitetun tuensaajan käsitteen piiriin voivat kuulua kyseessä olevien toimien käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta vastaava elin, joka ei kuitenkaan saa kyseisen 2 artiklan 10 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja elin, joka ei ole allekirjoittanut avustukseen liittyvää hallinnollista sopimusta ”johtavana osapuolena”.
Toinen, kolmas, neljäs ja viides kysymys asiassa C‑471/23 sekä toinen ja kolmas kysymys asiassa C‑477/23
54
Asiassa C‑471/23 esittämillään toisella, kolmannella, neljännellä ja viidennellä kysymyksellä sekä asiassa C‑477/23 esittämillään toisella ja kolmannella kysymyksellä, jotka voidaan tutkia yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee olennaisilta osin sitä, onko asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 ja 37 alakohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä yhtäältä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan julkista hankintaa koskevien sääntöjen rikkomisen perusteella tehtyä rahoitusoikaisua koskeva päätös voidaan osoittaa muulle kuin sääntörikkomukseen syyllistyneelle talouden toimijalle, ja toisaalta sille, että vastuu tällaisesta rikkomisesta on solidaarinen tai että se voidaan jakaa sopimusperusteisesti tällaisen talouden toimijan ja mainittuun rikkomiseen syyllistyneen toimijan kesken tai että viimeksi mainittu ottaa siitä vastuun.
55
Aluksi on muistutettava, että asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdan mukaan sääntöjenvastaisuudella tarkoitetaan mitä tahansa unionin oikeuden tai sen soveltamiseen liittyvän kansallisen lainsäädännön rikkomista, joka johtuu ERI-rahastojen täytäntöönpanoon osallistuvan talouden toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja joka tuottaa tai voisi tuottaa vahinkoa unionin talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menoerän vuoksi.
56
Lisäksi kyseisen asetuksen 143 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa, että jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta, tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä ja varojen takaisinperinnästä. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään tässä tarkoituksessa, että jäsenvaltion on tehtävä tarpeelliset rahoitusoikaisut, jotka liittyvät toimissa tai toimenpideohjelmissa havaittuihin yksittäisiin tai systeemisiin sääntöjenvastaisuuksiin.
57
Missään kyseisen asetuksen säännöksessä ei kuitenkaan säädetä säännöistä, jotka koskevat rahoitusoikaisupäätöksen adressaattien yksilöintiä.
58
Tässä yhteydessä on muistutettava, että sääntöjenvastaisuudella perusteettomasti saadun edun palauttamisvelvollisuus ei ole seuraamus vaan pelkkä seuraus sen toteamisesta, ettei unionin lainsäädännössä säädetyn edun saannille asetettuja edellytyksiä ole noudatettu, mikä aiheuttaa saadun edun perusteettomuuden (tuomio 1.10.2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59
Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitetulla sääntöjenvastaisuudella perusteettomasti saadun edun palauttamista ei tarvitse välttämättä vaatia sääntöjenvastaisuuteen syyllistyneeltä elimeltä.
60
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että asiassa C‑471/23 Veliko Tarnovon kunta allekirjoitti kyseessä olevaan avustukseen liittyvän hallinnollisen sopimuksen vuosien 2014–2020 toimenpideohjelman ”Kasvualueet” hallinnoinnista vastaavan viranomaisen kanssa ja oli 11.5.2022 tehdyn rahoitusoikaisupäätöksen adressaatti siitä huolimatta, että kyseessä olevaan sääntöjenvastaisuuteen syyllistyi väitetysti kunnallinen yhtiö. Asiassa C‑477/23 asianomaiset kunnat, mukaan lukien Belovon kunta, jonka väitettiin syyllistyneen kyseiseen sääntöjenvastaisuuteen, ja Pazardzhikin kunta, joka oli ”johtava osapuoli”, olivat kaikki allekirjoittaneet kyseessä olevaan avustukseen liittyvän hallinnollisen sopimuksen, ja Pazardzhikin kunta oli 21.3.2022 tehdyn rahoitusoikaisupäätöksen adressaatti.
61
On kuitenkin todettava edellä 59 kohdassa mainitun tavoin, että pääasioissa kyseessä olevien kuntien kaltaiset julkisoikeudelliset elimet voivat olla rahoitusoikaisupäätöksen adressaatteja huolimatta siitä, että ne eivät ole syyllistyneet asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitettuun sääntöjenvastaisuuteen.
62
Kysymyksestä, joka koskee vastuuta rahoitusoikaisuista, jotka johtuvat julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomisesta ERI-rahastoista peräisin olevien varojen käytön yhteydessä, on muistutettava, että unionin oikeuden nojalla perusteettomasti maksettujen määrien palauttamista koskevat riidat on unionin säännösten puuttuessa ratkaistava kansallisissa tuomioistuimissa niiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jollei unionin oikeudessa asetetuista rajoista muuta johdu (tuomio 17.11.2022, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63
Koska asetuksessa N:o 1303/2013 ei ole tällaista vastuuta koskevia säännöksiä, se määräytyy siten kansallisen oikeuden ja kyseessä olevaan toimeen osallistuvien tahojen sopimusvelvoitteiden perusteella.
64
Tästä seuraa sen mukaan, mitä kyseisissä sopimusvelvoitteissa määrätään, että vaikka kunkin asianomaisen talouden toimijan voidaan katsoa olevan toimivaltaiseen kansalliseen viranomaiseen nähden yhteisvastuussa samasta toimesta, on myös mahdollista, että tällainen taloudellinen vastuu jaetaan asianomaisten talouden toimijoiden kesken tai että pelkästään se talouden toimija, joka on syyllistynyt kyseessä olevaan sääntöjenvastaisuuteen, ottaa vastatakseen siitä.
65
Unionin tuomioistuin on kuitenkin myös todennut, että oikeusvarmuuden periaate edellyttää yhtäältä, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä, ja toisaalta, että niiden soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa, erityisesti, jos oikeussäännöistä voi aiheutua epäedullisia seurauksia. Kyseinen periaate edellyttää erityisesti, että ne, joita asia koskee, voivat lainsäädännön perusteella saada tarkasti selville, minkä laajuisia niille asetetut velvoitteet ovat, saada yksiselitteisesti tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (tuomio 4.10.2024, Liettua ym. v. parlamentti ja neuvosto (Liikkuvuuspaketti), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, 158 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66
Lisäksi on mainittava, että oikeusvarmuuden periaatetta on noudatettava erityisen tarkasti silloin, kun on kyse lainsäädännöstä, josta voi aiheutua taloudellisia seurauksia (ks. vastaavasti tuomio 29.4.2021, Banco de Portugal ym., C‑504/19, EU:C:2021:335, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että asiassa C‑471/23 Veliko Tarnovon kunta vastaa omaan lukuunsa kaikista riskeistä, mukaan lukien muun muassa kyseessä olevan hankkeen talousarvioon kuuluvaan avustukseen tehtävät rahoitusoikaisut, kun taas kunnallisella yhtiöllä ei näytä olevan tällaista taloudellista vastuuta vuosien 2014–2020 toimenpideohjelman ”Kasvualueet” hallinnoinnista vastaavaan viranomaiseen nähden. Asiassa C‑477/23 sen sijaan kyseessä olevat kunnat osallistuvat yhdessä muun muassa kyseessä olevan hankkeen taloudelliseen täytäntöönpanoon, ja Pazardzhikin kunnalla on ”johtavana osapuolena” valta vastaanottaa kyseessä olevat varat pankkitililleen ja jakaa ne kumppanikunnille.
68
Tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava yhtäältä, mitkä talouden toimijat ovat kansallisen oikeuden ja kyseessä olevien sopimusten määräysten mukaan taloudellisessa vastuussa asianomaisiin hallintoviranomaisiin nähden, ja toisaalta, voivatko nämä taloudellisessa vastuussa olevat talouden toimijat tietää, että jos kyseessä olevan hankkeen täytäntöönpanossa tapahtuu sääntöjenvastaisuuksia, ne ovat joko yksin, yhteisvastuullisesti tai muulla tavalla vastuussa rahoitusoikaisusta näihin hallintoviranomaisiin nähden.
69
Edellä mainitun perusteella asiassa C‑471/23 esitettyihin toiseen, kolmanteen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen sekä asiassa C‑477/23 esitettyihin toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 ja 37 alakohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan julkista hankintaa koskevien sääntöjen rikkomisen perusteella tehtyä rahoitusoikaisua koskeva päätös voidaan osoittaa muulle kuin sääntörikkomukseen syyllistyneelle talouden toimijalle, eikä sille, että vastuu tällaisesta rikkomisesta on solidaarinen tai että se voidaan jakaa sopimusperusteisesti tällaisen talouden toimijan ja mainittuun rikkomiseen syyllistyneen toimijan kesken tai että viimeksi mainittu ottaa siitä vastuun, kunhan taloudellisessa vastuussa olevat toimijat voivat tietää, että jos kyseessä olevan hankkeen toteuttamisessa tapahtuu sääntöjenvastaisuuksia, ne ovat vastuussa rahoitusoikaisusta kyseessä olevaan hallinnoinnista vastaavaan viranomaiseen nähden.
Kuudes kysymys asiassa C‑471/23 ja neljäs kysymys asiassa C‑477/23
70
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee asiassa C‑471/23 esittämällään kuudennella kysymyksellä ja asiassa C‑477/23 esittämällään neljännellä kysymyksellä, jotka voidaan tutkia yhdessä, olennaisilta osin sitä, onko perusoikeuskirjan 41 ja 47 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan talouden toimijalla, joka on syyllistynyt asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitettuun sääntöjenvastaisuuteen, jonka perusteella tehdään rahoitusoikaisu, ei ole oikeutta osallistua rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan menettelyyn eikä sen kumoamista koskevaan oikeudenkäyntiin sillä perusteella, että kyseisellä talouden toimijalla on kumppanuussopimuksen perusteella käytettävissään siviilioikeudellinen oikeussuojakeino.
71
Aluksi on mainittava, että – kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 65 perustelukappaleesta ilmenee – jäsenvaltioiden olisi toteutettava riittävät toimenpiteet hallinto- ja valvontajärjestelmänsä asianmukaisen rakenteen ja toiminnan turvaamiseksi, jotta ne voivat taata ERI-rahastoista peräisin olevien varojen laillisen ja sääntöjenmukaisen käytön, ja että mainitun asetuksen 143 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu muun muassa sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta ja tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä.
72
Jäsenvaltioiden on toteuttaessaan tällaisia toimenpiteitä, joilla ne panevat täytäntöön unionin oikeutta, noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja perusoikeuskirjan määräyksiä (tuomio 30.1.2024, Agentsia Patna infrastruktura (Unionin rahoitus tieinfrastruktuurille), C‑471/22, EU:C:2024:99, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tässä yhteydessä erityisesti perusoikeuskirjan 41 artiklaan, joka koskee oikeutta hyvään hallintoon, on korostettava, että tämä artikla on osoitettu unionin toimielimille, elimille ja laitoksille eikä jäsenvaltioiden elimille tai yhteisöille, joten yksityinen ei voi vedota tähän artiklaan kansallisia viranomaisia vastaan. Kuitenkin silloin, kun jäsenvaltio panee täytäntöön unionin oikeutta, unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvasta hyvän hallinnon periaatteesta seuraavia vaatimuksia, muun muassa jokaisen oikeutta saada asiansa käsittelyksi puolueettomasti ja kohtuullisessa ajassa, sovelletaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen toteuttamassa menettelyssä (tuomio 30.1.2024, Agentsia Patna infrastruktura (Unionin rahoitus tieinfrastruktuurille), C‑471/22, EU:C:2024:99, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
74
Siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa myös menettelyyn osallistumista koskevaan oikeuteen, on täsmennettävä, että tällainen oikeus, siltä osin kuin sen avulla voidaan käyttää oikeutta tulla kuulluksi, on olennainen osa puolustautumisoikeuksia, joiden kunnioittaminen on unionin oikeuden yleinen periaate. Oikeus tulla kuulluksi takaa jokaiselle henkilölle tilaisuuden esittää hallintomenettelyn aikana hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka saattaa vaikuttaa hänen intresseihinsä epäedullisesti, myös silloin, kun tällaisesta muodollisuudesta ei säädetä sovellettavassa säännöstössä. Säännön, jonka mukaan henkilöllä, jolle osoitetaan hänelle vastainen päätös, on oltava mahdollisuus esittää huomautuksensa ennen kuin päätös tehdään, tarkoituksena on, että toimivaltainen viranomainen voi ottaa asianmukaisesti huomioon kaikki merkitykselliset seikat (tuomio 30.1.2024, Agentsia Patna infrastruktura (Unionin rahoitus tieinfrastruktuurille), C‑471/22, EU:C:2024:99, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75
Tätä sääntöä sovelletaan rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan hallinnolliseen menettelyyn, jonka kansalliset viranomaiset toteuttavat asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitetun sääntöjenvastaisuuden seurauksena.
76
Perusoikeuskirjan 47 artiklassa taattu oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan muodostuu eri osatekijöistä, joihin kuuluvat muun muassa puolustautumisoikeudet, asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus, oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sekä oikeus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään (tuomio 30.1.2024, Agentsia Patna infrastruktura (Unionin rahoitus tieinfrastruktuurille), C‑471/22, EU:C:2024:99, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
77
Kuten edellä 67 kohdassa mainittiin – ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu –, asiassa C‑471/23 sääntöjenvastaisuuteen väitetysti syyllistynyt kunnallinen yhtiö ei ollut sopimussuhteessa vuosien 2014–2020 toimenpideohjelman”Kasvualueet” hallinnoinnista vastaavaan viranomaiseen, eikä se näytä olevan kyseiseen viranomaiseen nähden taloudellisessa vastuussa kyseessä olevan hankkeen täytäntöönpanosta. Asian C‑477/23 osalta kyseinen tuomioistuin ei ilmoita, millä kyseessä olevista kunnista on tällainen taloudellinen vastuu.
78
Tältä osin on mainittava, että jos kyseinen tuomioistuin tekee päätelmän, jonka mukaan sääntöjenvastaisuuteen syyllistynyt talouden toimija ei ole kyseiseen hallintoviranomaiseen nähden taloudellisessa vastuussa kyseessä olevan hankkeen toteuttamisesta, hyvää hallintoa ja puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevat unionin oikeuden yleiset periaatteet ja perusoikeuskirjan 47 artikla eivät ole esteenä sille, että kyseisellä talouden toimijalla ei ole oikeutta osallistua rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan menettelyyn eikä sen kumoamista koskevaan oikeudenkäyntiin.
79
Tällaisessa tapauksessa, jossa rahoitusoikaisua koskeva päätös ei vaikuttaisi suoraan mainitun talouden toimijan etuihin vaan sen toimijan etuihin, joka on kyseiseen hallintoviranomaiseen nähden taloudellisessa vastuussa kyseessä olevan hankkeen toteuttamisesta, juuri viimeksi mainitulla toimijalla on oltava oikeus osallistua kyseisen rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan menettelyyn ja sen kumoamista koskevaan oikeudenkäyntiin.
80
Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sitä vastoin toteaa, että sääntöjenvastaisuuteen syyllistynyt talouden toimija on asianomaiseen hallintoviranomaiseen nähden taloudellisessa vastuussa kyseessä olevan hankkeen toteuttamisesta ja että sääntöjenvastaisuuden toteamisen perusteella tehtyä rahoitusoikaisua koskeva päätös vaikuttaa siten suoraan sen etuihin, hyvää hallintoa ja puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevat unionin oikeuden yleiset periaatteet ja perusoikeuskirjan 47 artikla ovat esteenä sille, että kyseinen talouden toimija ei voi esittää kantaansa kyseisen rahoitusoikaisun määräämistä koskevassa menettelyssä eikä riitauttaa rahoitusoikaisua tuomioistuimessa.
81
Tältä osin se kyseisen tuomioistuimen mainitsema seikka, jonka mukaan mainitulla talouden toimijalla on siviilioikeudellinen regressivastuu ja sillä voi olla johtavan osapuolen kanssa tehdyn kumppanuussopimuksen nojalla oikeuksia johtavana osapuolena olevaa tuensaajaa vastaan käytävässä erillisessä siviilioikeudellisessa menettelyssä, ei vaikuta merkitykselliseltä, koska sama talouden toimija ei voi tällaisen siviilioikeudellisen oikeussuojakeinon avulla riitauttaa tällaisen sille vastaisen rahoitusoikaisupäätöksen tekemistä.
82
Edellä mainitun perusteella asiassa C‑471/23 esitettyyn kuudenteen kysymykseen ja asiassa C‑477/23 esitettyyn neljänteen kysymykseen on vastattava, että hyvää hallintoa ja puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevia unionin oikeuden yleisiä periaatteita sekä perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan talouden toimijalla, joka on syyllistynyt asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitettuun sääntöjenvastaisuuteen, jonka perusteella tehdään rahoitusoikaisu, ei ole oikeutta osallistua rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan menettelyyn eikä sen kumoamista koskevaan oikeudenkäyntiin sillä perusteella, että kyseisellä talouden toimijalla on kumppanuussopimuksen perusteella käytettävissään siviilioikeudellinen oikeussuojakeino, jos kyseinen talouden toimija on asianomaiseen hallinnoivaan viranomaiseen nähden taloudellisessa vastuussa kyseessä olevan hankkeen toteuttamisesta.
Oikeudenkäyntikulut
83
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
1)
Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013, sellaisena kuin se on muutettuna 18.7.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2018/1046, 2 artiklan 10 alakohtaa
on tulkittava siten, että
kyseisessä säännöksessä tarkoitetun tuensaajan käsitteen piiriin voivat kuulua kyseessä olevien toimien käynnistämisestä tai sekä käynnistämisestä että täytäntöönpanosta vastaava elin, joka ei kuitenkaan saa kyseisen 2 artiklan 10 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja elin, joka ei ole allekirjoittanut avustukseen liittyvää hallintosopimusta ”johtavana osapuolena”.
2)
Asetuksen N:o 1303/2013, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2018/1046, 2 artiklan 36 ja 37 alakohtaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan julkista hankintaa koskevien sääntöjen rikkomisen perusteella tehtyä rahoitusoikaisua koskeva päätös voidaan osoittaa muulle kuin sääntörikkomukseen syyllistyneelle talouden toimijalle, eikä sille, että vastuu tällaisesta rikkomisesta on solidaarinen tai että se voidaan jakaa sopimusperusteisesti tällaisen talouden toimijan ja mainittuun rikkomiseen syyllistyneen toimijan kesken tai että viimeksi mainittu ottaa siitä vastuun, kunhan taloudellisessa vastuussa olevat toimijat voivat tietää, että jos kyseessä olevan hankkeen toteuttamisessa tapahtuu sääntöjenvastaisuuksia, ne ovat vastuussa rahoitusoikaisusta kyseessä olevaan hallinnoinnista vastaavaan viranomaiseen nähden.
3)
Hyvää hallintoa ja puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevia unionin oikeuden yleisiä periaatteita sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan talouden toimijalla, joka on syyllistynyt asetuksen N:o 1303/2013, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2018/1046, 2 artiklan 36 alakohdassa tarkoitettuun sääntöjenvastaisuuteen, jonka perusteella tehdään rahoitusoikaisu, ei ole oikeutta osallistua rahoitusoikaisun määräämistä koskevaan menettelyyn eikä sen kumoamista koskevaan oikeudenkäyntiin sillä perusteella, että kyseisellä talouden toimijalla on kumppanuussopimuksen perusteella käytettävissään siviilioikeudellinen oikeussuojakeino, jos kyseinen talouden toimija on asianomaiseen hallinnoivaan viranomaiseen nähden taloudellisessa vastuussa kyseessä olevan hankkeen toteuttamisesta.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: bulgaria.