62009CC0061_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft het Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Duitsland) het Hof van Justitie vragen gesteld over de uitlegging van artikel 44 van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad.(2) In wezen zijn de partijen in het hoofdgeding het oneens over de inaanmerkingneming van voor milieubescherming én landbouwproductie gebruikte grond bij de vaststelling van toeslagrechten in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.
I – Rechtskader
2. Verordening nr. 1782/2003 voorziet in een regeling ter ondersteuning van het inkomen van de landbouwers, de zogenoemde bedrijfstoeslagregeling (hierna: „BTR”).
3. Artikel 2 van verordening nr. 1782/2003 definieert o.a. „bedrijf” als „het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat” en „landbouwactiviteit” als „landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 5 houden”.
4. Wat het gebruik van de toeslagrechten betreft, bepaalt artikel 44 van verordening nr. 1782/2003:
„1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder ‚subsidiabele hectare’ wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is. [...]
3. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden blijven die percelen ter beschikking van de landbouwer gedurende een periode van ten minste 10 maanden, aanvangend op een door de lidstaat vast te stellen datum die ten vroegste valt op 1 september van het kalenderjaar dat voorafgaat aan het jaar waarin de aanvraag tot deelneming aan de [BTR] is ingediend.
[...]”
5. Artikel 2 van verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie(3) bepaalt dat „[v]oor de toepassing van titel III van verordening (EG) nr. 1782/2003 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
a) ‚landbouwgrond’: de totale door bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten ingenomen oppervlakte;
b) ‚bouwland’: bouwland in de zin van artikel 2, punt 1, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie;
[...]
e) ‚blijvend grasland’: blijvend grasland in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening (EG) nr. 796/2004;
[...]”
6. In artikel 2 van verordening nr. 796/2004(4) heet het dat „[v]oor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1. ‚bouwland’: voor teelt van gewassen gebruikte grond en braakgelegde grond of grond die overeenkomstig artikel 5 van verordening (EG) nr. 1782/2003 in een goede landbouw‑ en milieuconditie wordt gehouden, ongeacht of die grond zich al dan niet onder een kas of onder een vaste of verplaatsbare beschutting bevindt;
2. ‚blijvend grasland’: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen met uitzondering van de grond die valt onder de bij artikel 6 van verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad [PB 1999 L 160, blz. 1] ingestelde braakleggingsregelingen, de grond die valt onder de bij artikel 54, lid 2, en artikel 107 van verordening (EG) nr. 1782/2003 ingestelde braakleggingsregelingen, de overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad [PB 1992 L 215, blz. 85] braakgelegde oppervlakten en de overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad [PB 1999 L 160, blz. 80] braakgelegde oppervlakten;
[...]”
II – Feitelijke achtergrond en prejudiciële vragen
7. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een voor de verwijzende rechter dienend geding tussen de Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, Trier (Duitsland) (directie toezicht en dienstverlening; hierna: „ADD”) en de Landkreis Bad Dürkheim (bestuur van het plattelandsdistrict Bad Dürkheim; hierna: „Landkreis”) over de inaanmerkingneming van bepaalde gronden (hierna: „betrokken grond”) bij de vaststelling van de toeslagrechten van mevrouw Niedermair-Schiemann in het kader van de BTR voor de jaren 2005 en 2006. Niedermair-Schiemann is schapenhoudster. Zij heeft de betrokken grond niet in eigendom maar mag deze op contractuele basis gebruiken.
8. Volgens de beheersovereenkomst met het Land Rheinland-Pfalz mag Niedermair-Schiemann gratis, maar tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging, circa 5 ha grond gebruiken als maaiweide en weide. Daarbij gelden bepaalde beperkingen. Zo mag in het tijdvak van 1 november tot en met 15 juni niet worden gemaaid. Er mag niet met zuig‑ of cyclomaaiers worden gemaaid. In de plaats van de tweede maaironde kan de grond door schapen en geiten worden begraasd in de vorm van omweiding of begrazing met inzet van een herder, waarbij de duur van het weiden moet worden afgesproken met de landschapsverzorgingsinstantie.
9. Volgens de verzorgings‑ en beheersovereenkomst met de Landkreis is Niedermair-Schiemann – als „lasthebber” – verplicht, bepaalde gronden, circa 35 ha, met het oog op de natuurbescherming te verzorgen en te beheren. Daarvoor ontvangt zij een vergoeding van 13 870,00 EUR per jaar. Zij moet concrete, in de overeenkomst vastgelegde verplichtingen en verdere instructies van de natuurbeschermingsinstantie – bijvoorbeeld over de intensiteit van de begrazing – opvolgen en wordt door verzorgingsingrepen van de natuurbeschermingsinstantie ondersteund, bijvoorbeeld door het voorbereidende maaien van deelgebieden en lopende ontbossings‑ en rooiingsmaatregelen door derden.
10. Niedermair-Schiemann heeft de betrokken grond in het kader van de aanvraag voor landbouwsteun als bij het bedrijf behorend blijvend grasland aangegeven. Bij besluit van 20 februari 2006 werden haar voor bouwland en voor grasland toeslagrechten toegewezen. Dat besluit is op ministerieel bevel bij besluit van 14 mei 2007 gewijzigd op de grond dat de in het kader van de beheersovereenkomsten gebruikte gronden niet subsidiabel waren. Niedermair-Schiemann heeft bezwaar gemaakt bij de rechtscommissie van de Landkreis, die voornoemd wijzigingsbesluit van 14 mei 2007 nietig heeft verklaard. Bij uitspraak van 2 juli 2008 heeft het Verwaltungsgericht het beroep tegen het vernietigingsbesluit van de Landkreis toegewezen en het besluit op bewaarschrift nietig verklaard, waardoor het wijzigingsbesluit van 14 mei 2007 opnieuw gelding kreeg. Tegen die uitspraak is hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die van oordeel was dat het Hof de volgende prejudiciële vragen dienden te worden voorgelegd:
„1. Is er tevens sprake van landbouwgrond in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, wanneer de grond weliswaar mede voor landbouwdoeleinden (begrazing met het oog op schapenhouderij) wordt gebruikt, maar het voornaamste doel bestaat in het nastreven van doelstellingen van landschapsverzorging en natuurbescherming?
2. Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
Is er sprake van grond die voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, wanneer de activiteit hoofdzakelijk de natuurbescherming dient of in ieder geval wanneer de landbouwer bij de vervulling van de doelstellingen van natuurbescherming instructies van de natuurbeschermingsinstantie moet opvolgen?
3. Indien er sprake is van landbouwgrond (vraag 1) die ook voor een landbouwactiviteit in gebruik is (vraag 2):
Kan landbouwgrond slechts worden geacht tot het bedrijf te behoren (landbouwgrond van het bedrijf in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003):
(a) indien de grond het bedrijf op grond van een pachtovereenkomst of een vergelijkbare tijdelijke transactie tegen vergoeding ter beschikking staat?
(b) Indien dit niet het geval is: wordt een grond nog steeds geacht tot het bedrijf te behoren, wanneer hij gratis of enkel tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging (Berufsgenossenschaft) ter beschikking van het bedrijf wordt gesteld om op een bepaalde wijze en in een bepaald tijdvak overeenkomstig de doelstellingen van de natuurbescherming te worden gebruikt?
(c) Indien dit wel het geval is: wordt een grond nog steeds geacht tot het bedrijf te behoren, wanneer het bedrijf verplicht is om bepaalde prestaties op de grond te verrichten en daarvoor een vergoeding ontvangt?”
11. De Landkreis, de ADD, Niedermair-Schiemann, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 4 februari 2010 heeft de Poolse regering zich bij deze partijen, op de Duitse regering na, gevoegd.
III – Beoordeling
A – Voornaamste argumenten van partijen
12. Wat de tweede vraag betreft, betoogt de ADD dat het gebruik van onder natuurbescherming staande gronden geen landbouwactiviteit is. Aangaande de derde vraag stelt zij dat gronden waarop voorschriften inzake natuurbescherming van toepassing zijn, geen landbouwgronden in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 zijn. Dat zou vereisen dat de gronden – dit zijn de productie-eenheden in de zin van artikel 2 van die verordening – worden beheerd door het bedrijf. Het begrip beheer vereist evenwel dat de landbouwer bij het nemen van beslissingen aangaande het agrarische gebruik van de gronden niet aan beperkingen is onderworpen.
13. De Landkreis betoogt dat grond die wordt gebruikt voor het behoud van de landbouw‑ en milieuconditie landbouwgrond is in de zin van artikel 44, lid 3, van verordening nr. 1782/2003. Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de instructies van de natuurbeschermingsinstantie. Wat de derde vraag betreft, stelt de Landkreis dat in artikel 44, lid 3, van verordening nr. 1782/2003 niet is geregeld of, en op welke wijze, de betrokken grond juridisch ter beschikking van de landbouwer moet staan. Dat de gronden gratis ter beschikking worden gesteld of dat er voor de begrazing ervan een vergoeding wordt betaald, is niet van invloed op de omstandigheid dat zij tot een bepaald bedrijf behoren.
14. Wat de eerste vraag betreft, stelt Niedermair-Schiemann dat grond die daadwerkelijk wordt gebruikt als „bouwland” in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 796/2004 of als „blijvend grasland” in de zin van dit artikel landbouwgrond blijft in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, zelfs indien het doel ervan hoofdzakelijk in landschapsverzorging en natuurbescherming bestaat. Wat de tweede vraag betreft, betoogt zij dat grond voor landbouwdoeleinden in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 wordt gebruikt, zelfs indien het hoofddoel van de landbouwactiviteit natuurbescherming is. Dat de landbouwer – op grond van een overeenkomst of van wettelijke bepalingen – de instructies van de natuurbeschermingsinstantie dient op te volgen, heeft weinig belang. Wat de derde vraag betreft, voert Niedermair-Schiemann aan dat landbouwgrond ook kan worden geacht tot een bedrijf te behoren (landbouwgrond van het bedrijf in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003), zonder dat er sprake is van een overeenkomst. Het is derhalve niet noodzakelijk dat de grond op grond van een pachtovereenkomst of een vergelijkbare tijdelijke transactie tegen een vergoeding ter beschikking wordt gesteld. De omstandigheid dat landbouwgrond gratis of enkel tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging ter beschikking van het bedrijf wordt gesteld om op een bepaalde wijze en in een bepaald tijdvak overeenkomstig de doelstellingen van de natuurbescherming te worden gebruikt, staat er niet aan in de weg dat die grond wordt geacht tot het bedrijf te behoren. In casu wordt het handelen van de landbouwer immers niet uitsluitend door derden bepaald. Ten slotte staat het feit dat het bedrijf – contractueel of op grond van agro-ecologische verplichtingen – bepaalde prestaties op de grond dient te verrichten en daarvoor een vergoeding ontvangt, er niet aan in de weg dat de grond wordt geacht tot een bedrijf te behoren in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003.
15. De Duitse regering betoogt dat de eerste vraag aldus moet worden beantwoord dat er nog steeds sprake is van een landbouwgrond in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 wanneer de grond weliswaar als weide voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt, maar ook voor landschapsverzorging en natuurbescherming is bestemd. Dit is zelfs het geval wanneer die laatste doelstellingen de voornaamste doelstelling zijn. Wat de tweede vraag betreft, stelt de Duitse regering dat het feit dat de landbouwactiviteit tevens – of zelfs voornamelijk – de natuurbescherming tot doel heeft, of dat de landbouwer bij de vervulling van de doelstellingen van natuurbescherming instructies van de natuurbeschermingsinstantie moet opvolgen, er niet aan in de weg staat dat een grond wordt geacht voor landbouwactiviteiten in gebruik te zijn. Wat de derde vraag betreft, voert de Duitse regering aan dat een tijdelijk ter beschikking gestelde landbouwgrond die voor een landbouwactiviteit wordt gebruikt slechts kan worden geacht tot een bedrijf te behoren (landbouwgrond van het bedrijf in de zin artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003) indien de landbouwer de grond beheert. Daarentegen is niet vereist dat de grond tegen vergoeding ter beschikking wordt gesteld. Om vast te stellen of een landbouwer een grond beheert, dienen alle relevante omstandigheden globaal te worden beoordeeld. Naar gelang van de omstandigheden van het betrokken geval, in het bijzonder de mate waarin er regelgeving geldt of de regelgevende bevoegdheden van de andere contractpartij, kan het ter beschikking stellen van grond om op een bepaalde wijze en in een bepaald tijdvak overeenkomstig de doelstellingen van de natuurbescherming te worden gebruikt er op wijzen dat die grond niet mag worden geacht te behoren tot het bedrijf dat hem gebruikt, omdat hij niet door het bedrijf wordt beheerd. Het feit dat het bedrijf tegen vergoeding bepaalde prestaties op de gronden dient uit te voeren dient evenwel in beginsel eraan in de weg staan dat de gronden worden geacht tot het bedrijf te behoren.
16. De Commissie geeft in overweging de prejudiciële vragen te herformuleren en stelt in wezen dat zij als volgt moeten worden beantwoord. In de eerste plaats staat artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 er niet aan in de weg dat gronden als „subsidiabele hectares” worden beschouwd wanneer zij in omstandigheden als die van het hoofdgeding voornamelijk worden gebruikt voor de landschapsverzorging en natuurbescherming, of wanneer de op die gronden verrichte activiteiten dat hoofddoel hebben. In de tweede plaats moet artikel 44 van verordening nr. 1782/2003 in omstandigheden als die van het hoofdgeding aldus worden uitgelegd dat in het kader van de BTR gronden kunnen worden geacht tot het bedrijf te behoren: (a) ongeacht het bestaan van een pachtovereenkomst of een vergelijkbare tijdelijke transactie tegen vergoeding, zelfs indien de grond het bedrijf gratis of enkel tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging ter beschikking wordt gesteld; (b) niettegenstaande het feit dat de landbouwer instructies van de natuurbeschermingsinstantie moet opvolgen of dat het bedrijf verplicht is om bepaalde prestaties op de grond te verrichten en daarvoor een vergoeding ontvangt; of (c) zelfs indien met betrekking tot de gronden in een bepaald tijdvak bepaalde beperkingen gelden.
17. De Poolse regering heeft betoogd dat haar standpunt in wezen overeenkomt met dat van de Commissie.
B – Beoordeling
1. Eerste en tweede vraag
18. Mijns inziens moeten de eerste en de tweede vraag tezamen worden behandeld.(5) Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of er tevens sprake is van landbouwgrond in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, wanneer de grond weliswaar mede voor landbouwdoeleinden (begrazing met het oog op schapenhouderij) wordt gebruikt, maar het voornaamste doel bestaat in het nastreven van doelstellingen van landschapsverzorging en natuurbescherming. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of er sprake is van grond die voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, wanneer de activiteit hoofdzakelijk de natuurbescherming dient of in ieder geval wanneer de landbouwer bij de vervulling van de doelstellingen van natuurbescherming instructies van de natuurbeschermingsinstantie moet opvolgen.
19. In het arrest Horvath ,(6) een zaak betreffende verordening nr. 1782/2003, heeft de Grote kamer van het Hof onder meer vastgesteld dat „[a]angezien de eisen inzake milieubescherming, welke bescherming een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap is, volgens artikel 6 EG ‚moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap’, deze bescherming immers [moet] worden geacht tevens een doelstelling van het gemeenschappelijke landbouwbeleid te zijn”.
20. De doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en die van natuurbescherming sluiten elkaar niet uit en moeten veeleer worden geacht elkaar aan te vullen. Dat is belangrijk, aangezien uit de prejudiciële vragen zou kunnen worden afgeleid dat de nationale rechter van oordeel was dat die twee categorieën doelstellingen fundamenteel aan elkaar tegengesteld waren.
21. Artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt dat onder „subsidiabele hectare” wordt verstaan welke „landbouwgrond” ook van het bedrijf in de vorm van „bouwland” en „blijvend grasland” met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor „niet-landbouwactiviteiten” in gebruik is.
22. Het begrip „landbouwgrond” wordt nader gepreciseerd in artikel 2, sub a, van verordening nr. 795/2004 als de totale door bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten ingenomen oppervlakte.
23. Uit voornoemde bepalingen volgt dat onder „subsidiabele hectare” wordt verstaan alle bouwland en blijvend grasland – met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten of als bosgrond in gebruik is – die voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.
24. Derhalve zal ik achtereenvolgens de begrippen (i) blijvend grasland; (ii) bouwland; and (iii) landbouwactiviteit onderzoeken.
25. De begrippen bouwland en blijvend grasland worden gedefinieerd in artikel 2 van verordening nr. 796/2004. De verwijzende rechter leidt uit die bepalingen af dat landbouwgrond voor „landbouwdoeleinden” in gebruik moet zijn. Daarom stelt hij de vraag, of het bij een gebruik van grond dat meerdere doeleinden dient (bijvoorbeeld bijkomend als natuurbeschermingsgrond), voldoende is dat op zijn minst ook een landbouwdoel wordt nagestreefd, dan wel of in een dergelijk geval het hoofddoel doorslaggevend is.
26. Zoals blijkt uit de hierboven in punt 21 weergegeven definitie van „subsidiabele hectare” en zoals ook zal blijken uit de hieronder aangehaalde voorschriften, is evenwel duidelijk dat het in dit verband aankomt op het daadwerkelijke gebruik van de grond, of misschien op hetgeen daadwerkelijk op de gronden is aangeplant, maar niet op de doelstellingen of (doorslaggevende) doelen waarvoor de grond wordt gebruikt.
27. Uit artikel 2, sub e, van verordening nr. 795/2004 (waarin weer wordt verwezen naar artikel 2, lid 2, van verordening nr. 796/2004) volgt immers dat „blijvend grasland” grond is met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen met uitzondering van de grond die valt onder toepasselijke braakleggingsregelingen. Klaarblijkelijk is, behoudens in het geval van grond die onder toepasselijke braakleggingsregelingen valt, de daadwerkelijke teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen van beslissende betekenis.
28. In dat verband moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter heeft verklaard dat de betrokken grond voor de schapenhouderij wordt gebruikt. Dat betekent dat die grond daadwerkelijk wordt gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen.
29. Voor zover de betrokken grond gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen – wat uit de aan het Hof verstrekte stukken niet kan worden afgeleid – lijkt de betrokken grond derhalve zeker onder de definitie van „blijvend grasland” te vallen, aangezien duidelijk is dat hij als schapenwei wordt gebruikt.
30. Vervolgens is ook het begrip „bouwland” gebaseerd op het daadwerkelijke gebruik van de betrokken grond: uit artikel 2, sub b, van verordening nr. 795/2004 (dat zelf verwijst naar artikel 2, lid 1, van verordening nr. 796/2004) blijkt dat dit begrip in wezen betrekking heeft op grond die daadwerkelijk voor de teelt van gewassen wordt gebruikt, op braakgelegde grond of op grond die overeenkomstig artikel 5 van verordening (EG) nr. 1782/2003 in een goede landbouw‑ en milieuconditie wordt gehouden.
31. Het eerste lid van dat laatste artikel bepaalt onder andere dat het bij in goede landbouw‑ en milieuconditie gehouden grond „in het bijzonder [gaat om] grond die niet langer wordt gebruikt voor productiedoeleinden”(7) . Voorts bepaalt dat lid in wezen dat de lidstaten minimumeisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie vaststellen op basis van het in bijlage IV vastgestelde kader. Die bijlage bepaalt onder „onderwerp” onder andere het volgende: „Zorgen voor een minimaal onderhoud en achteruitgang van habitats voorkomen”.(8)
32. Zoals ik hierboven in punt 23 heb opgemerkt, moet de betrokken grond ook „in gebruik zijn voor landbouwactiviteiten”.
33. „Landbouwactiviteit” wordt in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1782/2003 gedefinieerd als „landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 5 houden”.
34. Uit de tweede vraag lijkt te kunnen worden afgeleid dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of er sprake is van een niet-landbouwactiviteit indien zij hoofdzakelijk de natuurbescherming tot doel heeft. Dienaangaande heeft de Commissie terecht gesteld dat met het oog op de vaststelling of de grond wordt gebruikt voor activiteiten die voldoen aan de voorwaarden van artikel 2, sub c, van verordening nr. 1782/2003, moet worden opgemerkt dat die definitie in wezen niet vereist dat landbouw het voornaamste doel is. De woorden „voor landbouwdoeleinden” in de definitie hebben betrekking op het fokken en het houden van dieren, maar niet op de algemene omschrijving „landbouwproducten produceren, fokken of telen”. Uit het door de verwijzende rechter vermelde feit dat de schapen met winstoogmerk op de betrokken grond worden gefokt, blijkt immers reeds dat er sprake is van de uitoefening van een landbouwactiviteit. Grond door landbouwhuisdieren laten begrazen om een inkomen te verkrijgen, is een typische landbouwactiviteit.
35. Voorts is het mijns inziens in dat verband zonder belang of de landbouwer bij het gebruik van de betrokken grond instructies van de natuurbeschermingsinstantie moet opvolgen in het kader van de vervulling van de doelstellingen van natuurbescherming. Een landbouwer kan de betrokken grond als „subsidiabele hectare” aangegeven indien die grond geacht kan worden te behoren tot zijn bedrijf in de zin van artikel 44 van verordening nr. 1782/2003.
36. Uit de punten 19 en 20 supra volgt dat er tussen landbouwgrond of landbouwactiviteit, enerzijds, en aspecten van natuurbescherming, anderzijds, geen tegenspraak bestaat.(9) Bovendien kan worden gesteld dat natuurbescherming in casu geen op zichzelf staande activiteit is maar een doelstelling die de Europese Unie en/of de lidstaten onder meer in de context van landbouwactiviteiten nastreven.
37. Wat de relevantie van de instructies van de autoriteiten betreft, bepaalt artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 uitdrukkelijk dat „de bevoegde nationale autoriteit de landbouwer de lijst van de in acht te nemen uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en eisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie [bezorgt]”. Het loutere feit dat de landbouwer instructies dient op te volgen sluit niet uit dat hij op de betrokken grond op autonome wijze een landbouwactiviteit kan uitoefenen.
38. Zoals Niedermair-Schiemann en de Poolse regering terecht hebben opgemerkt, zijn landbouwactiviteiten per definitie nooit helemaal vrij van beperkingen en moeten landbouwers diverse toepasselijke voorwaarden vervullen, met inbegrip van milieuvoorwaarden, niet in het minst in het kader van de cross-compliance.
39. Ik ben het met de Commissie eens dat de omstandigheden van het hoofdgeding een uitstekend voorbeeld zijn van ecologische landbouw. Het is de autonome landbouwactiviteit van Niedermair-Schiemann zelf, namelijk de schapenhouderij, die de doelstellingen van natuurbescherming vervult. Het zou onlogisch zijn, dit uitstekende voorbeeld van duurzame landbouw juist wegens het ecologische karakter ervan aan te merken als een niet-landbouwactiviteit. In dat verband zij eraan herinnerd dat de hele opzet van verordening nr. 1782/2003 en van de hervorming in 2003 van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het algemeen erin bestond de Europese landbouw duurzamer, concurrerender en marktgerichter te maken.(10) Voorts heeft Niedermair-Schiemann betoogd dat gronden die voor de schapenhouderij wordt gebruikt vanuit agro-ecologisch standpunt vaak bijzonder zijn: het gaat om gronden waarvan het gebruik nauwelijks enige economische waarde heeft (gronden met zeer geringe opbrengsten), die worden gebruikt in het belang van de eigenaar, om de ecologische waarde ervan te behouden.
40. Ten slotte dient te worden opgemerkt dat uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat voor natuurbescherming gebruikte gronden tevens in aanmerking worden genomen bij de subsidiëring met de bedrijfstoeslag in het Oostenrijkse en het Franse steunprogramma.
41. Uit een en ander volgt dat de eerste vraag aldus moet worden beantwoord dat er tevens sprake is van landbouwgrond in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 wanneer de grond weliswaar mede voor landbouwdoeleinden (begrazing met het oog op schapenhouderij) wordt gebruikt, maar het voornaamste doel bestaat in het nastreven van doelstellingen van landschapsverzorging en natuurbescherming. Op de tweede vraag moet worden geantwoord dat grond ook voor landbouwactiviteiten in gebruik is in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, wanneer de landbouwactiviteit hoofdzakelijk de natuurbescherming dient, en wanneer de landbouwer instructies van de natuurbeschermingsinstantie moet opvolgen.
2. Derde vraag
42. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of landbouwgrond slechts kan worden geacht tot het bedrijf te behoren (landbouwgrond van het bedrijf in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003): (a) indien de grond het bedrijf op grond van een pachtovereenkomst of een vergelijkbare tijdelijke transactie tegen vergoeding ter beschikking staat; (b) indien dit niet het geval is, of een grond nog steeds wordt geacht tot het bedrijf te behoren wanneer hij gratis of enkel tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging ter beschikking het bedrijf wordt gesteld om op een bepaalde wijze en in een bepaald tijdvak overeenkomstig de doelstellingen van de natuurbescherming te worden gebruikt; en (c) indien dit wel het geval is, of een grond nog steeds wordt geacht tot het bedrijf te behoren wanneer het bedrijf verplicht is om bepaalde prestaties op de grond te verrichten en daarvoor een vergoeding ontvangt.
43. Aangezien, zoals ik hierboven heb vastgesteld, in de onderhavige zaak sprake is van een landbouwgrond die ook voor een landbouwactiviteit wordt gebruikt, verzoekt verwijzende rechter om verduidelijkingen aangaande de voorwaarden waaronder een landbouwgrond wordt geacht tot een bedrijf te behoren.
44. In het algemeen kan de vraag, of een grond tot een landbouwbedrijf behoort, vooral aanleiding geven tot problemen in situaties waarin een bepaalde grond door meerdere landbouwers wordt aangemeld, hoewel zij die grond niet gemeenschappelijk gebruiken. Dat is evenwel niet het geval in de onderhavige zaak. In casu heeft de verwijzende rechter de vraag of een grond tot een bedrijf behoort, gesteld in samenhang met de voorwaarden voor het gebruik van de grond.
45. Uit artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 volgt dat een „subsidiabele hectare” een landbouwgrond „van het bedrijf” is.
46. Vervolgens bepaalt artikel 2, sub b, dat onder „bedrijf” moet worden verstaan het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt „beheerd” („verwaltet” in het Duits) en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat.
47. Ten slotte bepaalt artikel 44, lid 3, dat de landbouwgronden „ter beschikking van de landbouwer [blijven] gedurende een periode van ten minste 10 maanden”.
48. Verordening nr. 1782/2003 noch de verordeningen nrs. 795/2004 en 796/2004 bevatten een definitie van het woord „beheerd” of van de woorden „ter beschikking [blijven]”.
49. Zoals de Duitse regering heeft opgemerkt, volgt uit artikel 44 van verordening nr. 1782/2003 dat de gronden (de percelen die overeenkomen met de subsidiabele hectare) moeten worden gebruikt, en dat zij door de landbouwer voor de landbouw moeten worden gebruikt. Een productie-eenheid wordt beheerd door de landbouwer indien hij deze in eigen naam voor de landbouw gebruikt. In beginsel kunnen de contractpartijen de rechtsbetrekkingen die de grondslag vormen voor het gebruik van een grond dus vrij regelen. Het staat aan de verwijzende rechter om, in het licht van alle relevante omstandigheden van de zaak, na te gaan of de landbouwer de grond in eigen naam voor de landbouw gebruikt.
50. Ik ben het tevens eens met de Commissie dat de eigendomsverhoudingen of de betrokken contractuele regeling, bijvoorbeeld het bestaan van een pachtovereenkomst of van een vergoeding in ruil waarvoor de landbouwer de grond mag aangeven, in dat verband niet doorslaggevend zijn. Voorts moet worden opgemerkt dat in artikel 46, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, dat in dezelfde afdeling van de verordening is opgenomen als artikel 44, de gemeenschapswetgever in het kader van de overdracht van toeslagrechten uitdrukkelijk heeft voorzien in bepaalde contractuele regelingen, namelijk de verpachting of soortgelijke transacties, alsook de definitieve overdracht.(11)
51. Het is echter duidelijk dat artikel 44 van verordening nr. 1782/2003 die aspecten niet beoogt. Ik ben het dan ook eens met de verwijzende rechter dat er niet alleen bij pachtovereenkomsten of vergelijkbare transacties sprake kan zijn van een beschikkingsbevoegdheid van het bedrijf.
52. Zoals de Poolse regering terecht heeft opgemerkt, is de rechtstitel op de grond een civielrechtelijke kwestie die van lidstaat tot lidstaat verschilt. Zou de rechtstitel van belang zijn in het kader van de uitlegging van artikel 44 van verordening nr. 1782/2003, dan zou het gevaar bestaan dat die bepaling niet uniform zou worden toegepast in de 27 lidstaten.
53. Vervolgens stelt verwijzende rechter de vraag, of grond die het bedrijf gratis of enkel tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging om natuurbeschermingsredenen voor landbouwgebruik ter beschikking wordt gesteld onder beperkingen inzake tijd en aard van het gebruik, grond van het bedrijf is.
54. In dat verband, maar tevens met betrekking tot de hierboven vermelde kwestie van een pachtovereenkomst, heeft de verwijzende rechter opgemerkt dat juist herders de landbouwgrond traditioneel vaak extensief en gratis gebruiken op grond van een gewoonterechtelijk gedogen door de eigenaar.(12)
55. Wat de omstandigheid betreft dat de grond voor een beperkte duur ter beschikking wordt gesteld in overeenstemming met de doelstellingen van natuurbescherming, stelt de Commissie terecht dat de op grond van artikel 44, lid 3, van verordening nr. 1782/2003 vereiste periode van 10 maanden impliceert dat de landbouwer de betrokken grond gedurende ten minste 10 maanden voor zijn landbouwactiviteit moet kunnen gebruiken. Dat omvat evenwel ook het in goede landbouw‑ en milieuconditie houden van de grond. Wanneer het gebruik aan beperkingen is onderworpen, moet de grond gedurende de duur van de beperking nog steeds voor de landbouwactiviteit worden gebruikt. Anders zou het element van functioneel behoren tot een bedrijf niet aanwezig zijn.
56. Zoals blijkt uit punt 2 van de considerans van verordening (EG) nr. 146/2008 van de Raad,(13) beoogt artikel 44, lid 3, van verordening nr. 1782/2003 immers dubbele aanvragen voor dezelfde grond te voorkomen. Uit de verwijzingsbeschikking lijkt evenwel voort te vloeien dat de betrokken grond slechts door één landbouwer, namelijk Niedermair-Schiemann, wordt gebruikt, en dat zij als enige gerechtigd is de grond te gebruiken.
57. De grond kan weliswaar niet gedurende tien maanden per jaar worden gebruikt, omdat de uitoefening van het gebruik in de tijd beperkt is, maar het is voldoende dat in dat tijdvak geen ander landbouwgebruik plaatsvindt en dat het bedrijf de in de periode van tien maanden gegroeide gewassen als veevoeder kan gebruiken. De verwijzende rechter stelt terecht dat, in de onderhavige zaak, ondanks de beperking van het gebruik een landbouwgebruik dus nog mogelijk was. Bijgevolg werd de betrokken grond zelfs voor de landbouwactiviteit gebruikt gedurende de periode waarin gebruiksbeperkingen golden.
58. Gelet op een en ander ben ik het met Niedermair-Schiemann eens dat opdat een grond kan worden geacht tot een bedrijf te behoren, het voldoende is dat de landbouwer die de grond daadwerkelijk gebruikt (1) over de mogelijkheid beschikt om gelijktijdig gebruik door derden uit te sluiten; (2) kan beschikken over de vruchten van zijn werk; (3) zonder bij zijn handelen volledig gebonden te zijn door beslissingen van derden.
59. Derhalve moet het eerste en het tweede onderdeel van de derde vraag (sub a en b) aldus worden beantwoord dat landbouwgrond ook kan worden geacht tot het bedrijf te behoren zonder dat de grond het bedrijf op grond van een pachtovereenkomst of een vergelijkbare tijdelijke transactie tegen vergoeding ter beschikking staat. Bovendien moet een grond nog steeds worden geacht tot het bedrijf te behoren wanneer hij het bedrijf gratis of enkel tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging ter beschikking wordt gesteld om op een bepaalde wijze en in een bepaald tijdvak overeenkomstig de doelstellingen van de natuurbescherming te worden gebruikt.
60. Aangezien het eerste onderdeel van de derde vraag (sub a) ontkennend werd beantwoord, behoeft derde onderdeel (sub c) in beginsel geen beantwoording. Volledigheidshalve zal ik dat onderdeel evenwel hieronder behandelen. Zoals ik hierboven heb uiteengezet zijn de formele contractuele verhoudingen in deze context niet relevant en komt het aan op de effectieve gebruiksrechten van de landbouwer. Het feit dat de landbouwer „lasthebber” („le mandataire” in het Frans) wordt genoemd is niet doorslaggevend. Zolang de landbouwer op autonome wijze een landbouwactiviteit verricht op de betrokken grond, ongeacht of hij daarvoor een bijkomende vergoeding ontvangt, behoort die grond dus tot het bedrijf. Uit de verwijzingsbeschikking lijkt voort te vloeien dat de vergoeding geen loon is voor de begrazing, maar een toeslag voor extra zwaar werk, aangezien het beheer om milieuredenen op een bepaalde, met hoge kosten gepaard gaande wijze moet plaatsvinden; blijkbaar dekt het betrokken bedrag ongeveer de extra kosten verbonden aan het gebruik van gronden met een zeer geringe opbrengst. De begrazing zelf komt echter ten goede aan het landbouwbedrijf, aangezien de schapen anders op een andere wijze zouden moeten worden gevoederd.
61. Mijns inziens blijkt uit de verwijzingsbeschikking niet dat in casu de landbouwer niet in staat was op de betrokken grond op autonome wijze schapen te houden.
62. Mitsdien moet het derde onderdeel van de derde vraag (sub c) mijns inziens aldus worden beantwoord dat een grond nog steeds moet worden geacht tot het bedrijf te behoren wanneer het bedrijf verplicht is om bepaalde prestaties op de grond te verrichten en daarvoor een vergoeding ontvangt.
IV – Conclusie
63. Ik geef het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van het Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz als volgt te beantwoorden:
1. Er is tevens sprake van landbouwgrond in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 2019/93 en diverse andere verordeningen, wanneer de grond weliswaar mede voor landbouwdoeleinden (begrazing met het oog op schapenhouderij) wordt gebruikt, maar het voornaamste doel bestaat in het nastreven van doelstellingen van landschapsverzorging en natuurbescherming.
2. Grond is ook voor landbouwactiviteiten in gebruik in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, wanneer de landbouwactiviteit hoofdzakelijk de natuurbescherming dient, en wanneer de landbouwer instructies van de natuurbeschermingsinstantie moet opvolgen.
3. Landbouwgrond kan ook worden geacht tot het bedrijf te behoren zonder dat de grond het bedrijf op grond van een pachtovereenkomst of een vergelijkbare tijdelijke transactie tegen vergoeding ter beschikking staat. Bovendien moet een grond nog steeds worden geacht tot het bedrijf te behoren wanneer hij het bedrijf gratis of enkel tegen overname van de bijdragen aan de bedrijfsvereniging ter beschikking wordt gesteld om op een bepaalde wijze en in een bepaald tijdvak overeenkomstig de doelstellingen van de natuurbescherming te worden gebruikt. Ten slotte moet een grond nog steeds worden geacht tot het bedrijf te behoren wanneer het bedrijf verplicht is om bepaalde prestaties op de grond te verrichten en daarvoor een vergoeding ontvangt.
(1) .
(2)  –	Verordening van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2013/2006 van de Raad van 19 december 2006 (PB L 384, blz. 13) (hierna: „verordening nr. 1782/2003”).
(3)  –	Verordening van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin in voorzien bij [verordening nr. 1782/2003] (PB L 141, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 (PB L 345, blz. 85) (hierna: „verordening nr. 795/2004”).
(4)  –	Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij [verordening nr. 1782/2003] (PB L 141, blz. 18), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005 (PB L 42, blz. 3) (hierna: „verordening nr. 796/2004”).
(5)  –	De Commissie gaf het Hof in overweging de prejudiciële vragen te herformuleren. Mijns inziens is dat echter niet noodzakelijk om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te verschaffen dat hem in staat zal stellen de voor hem dienende zaak te beslechten.
(6)  –	Arrest van 16 juli 2009 (C‑428/07, Jurispr. blz. I‑00000, punt 29). Zie eveneens de conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in die zaak, in het bijzonder de punten 43 tot 53 ervan.
(7)  –	De ratio van die bepaling is uiteengezet in punt 3 van de considerans van verordening nr. 1782/2003, volgens hetwelk de verordening tot doel heeft te vermijden dat landbouwgrond wordt opgegeven. Voorts kan tevens worden gewezen op punt 4 van de considerans, waarin het heet dat aangezien blijvend grasland een positief milieueffect heeft, het dienstig is maatregelen ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland vast te stellen om een massale omzetting in bouwland te voorkomen.
(8)  –	Onder „normen” verwijst de bijlage naar een minimale veebezetting en/of een passend regime, bescherming van blijvend grasland, instandhouding van landschapselementen, en verstruiking van de landbouwgrond door ongewenste vegetatie voorkomen.
(9)  –	Om een en ander duidelijker te maken, merk ik op dat mijn uitlegging in deze conclusie steun vindt in de thans toepasselijke wetgeving. Zie verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30, blz. 16). Volgens artikel 34, lid 2, sub a, van die verordening dient onder „subsidiabele hectare” onder andere te worden verstaan: om het even welke landbouwgrond van het bedrijf die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, „indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt”. Voorts bepaalt artikel 1, lid 3, van verordening (EG) nr. 370/2009 van de Commissie van 6 mei 2009 tot wijziging van [verordening (EG) nr. 795/2004] (PB L 114, blz. 3) dat grond als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond wordt aangemerkt „indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten”. Ten slotte vloeit uit artikel 34, lid 2, sub b, van verordening nr. 73/2009 voort, dat om het even welke grond die in 2008 recht gaf op betalingen uit hoofde van de BTR in aanmerking moet blijven komen, zelfs indien hij niet langer voldoet aan de subsidiabiliteitsdefinitie als gevolg van de toepassing van bepaalde in die bepaling vermelde milieumaatregelen.
(10)  –	Zie dienaangaande ook R., Norer, Rechtsfragen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003, Einheitliche Betriebsprämie und Cross Compliance in europa‑, verfassungs‑, verwaltungs- und zivilrechtlicher Analyse, NWV, Wenen – Graz, 2007, blz. 13 e.v.
(11)  –	Zie in dat verband arrest van 21 januari 2010, van Dijk (C‑470/08, Jurispr. blz. I‑00000), alsook mijn conclusie in de nog bij het Hof aanhangige zaak Harms (C‑434/08).
(12)  –	Zie dienaangaande tevens punt 39 supra.
(13)  –	Verordening van 14 februari 2008 houdende wijziging van [verordening nr. 1782/2003] en van verordening (EG) nr. 1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 46, blz. 1).