61999CC0070_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso por incumplimiento, la Comisión objeta disposiciones portuguesas mediante las que se fijan tasas de despacho y de seguridad más elevadas para los vuelos intracomunitarios que para los vuelos nacionales.
II. Marco jurídico
A. Disposiciones comunitarias
2. De conformidad con el artículo 61, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 51 CE, apartado 1, tras su modificación), la libre prestación de servicios se rige, en materia de transportes, por las disposiciones del título relativo a los transportes. De conformidad con el artículo 84, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 80 CE, apartado 2, tras su modificación), el Consejo puede decidir en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento pueden adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación aérea.
3. Sobre esta base, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias. El artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento tiene el siguiente tenor:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento, el Estado o Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias.»
B. Disposiciones portuguesas
1) Disposiciones relativas a la tasa de despacho
a) Decreto-Lei nº 102/90, de 21 de marzo de 1990
4. El Decreto-Lei nº 102/90 constituye la base jurídica para la percepción de diversas tasas en los aeropuertos de la sociedad estatal gestora portuguesa Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea, ANA, EP. De conformidad con el artículo 18 del Decreto-Lei, el Ministerio competente fija el importe de las tasas mediante Orden Ministerial. De conformidad con el artículo 30 del Decreto-Lei, los tipos de tasas pueden fijarse mediante decreto de desarrollo (Decreto Regulamentar).
b) Decreto Regulamentar nº 38/91, de 29 de julio de 1991 (modificado mediante el Decreto Regulamentar nº 24/95, de 12 de septiembre de 1995)
5. El artículo 10, apartado 1, del Decreto Regulamentar nº 38/91 contempla el establecimiento de un canon de embarque por cada viajero embarcado. En él, se distingue entre los vuelos internacionales y los vuelos nacionales.
c) Disposiciones de desarrollo
6. La cuantía concreta de las tasas de embarque se estableció mediante la Orden Ministerial (Portaria) nº 555/95, de 8 de junio de 1995, de forma separada para los aeropuertos situados en el continente y los situados en las islas Azores del siguiente modo:
Vuelos nacionales 580,00 PTE (Lisboa, Oporto, Faro)
510,00 PTE (Azores)
Vuelos internacionales 1.550,00 PTE (Lisboa, Oporto, Faro)
1.385,00 PTE (Azores)
Mediante Orden Ministerial nº 310/97, de 12 de mayo de 1997, se incrementaron estas tasas, estableciéndolas en las siguientes cantidades:
Vuelos nacionales 591,00 PTE (Lisboa, Oporto, Faro)
580,00 PTE (Azores)
Vuelos internacionales 1.619,00 PTE (Lisboa, Oporto, Faro)
1.601,00 PTE (Azores)
2) Disposiciones relativas a la tasa de seguridad
a) Decreto-Lei nº 102/91, de 8 de marzo de 1991
7. El artículo 2, apartado 1, del Decreto-Lei nº 102/91 regula la percepción de un canon de seguridad por cada viajero embarcado. El artículo 2 establece que la cuantía del canon se regirá por el tipo de vuelo de que se trate.
b) Disposiciones de desarrollo
8. Mediante Orden Ministerial nº 1172/92, de 22 de diciembre de 1992, los Ministerios competentes fijaron la cuantía de las tasas en 200 PTE para los vuelos nacionales y 400 PTE para los vuelos internacionales. Posteriormente, mediante la Orden Ministerial nº 240/98, de 16 de abril de 1998, se introdujo una tasa con tres tipos:
Vuelos regionales 250 PTE
Vuelos intracomunitarios 550 PTE
Vuelos internacionales 750 PTE
Los vuelos regionales son las conexiones entre un aeropuerto situado en el continente portugués y los aeropuertos de las regiones autónomas de Azores y Madeira o entre los aeropuertos situados en dichas regiones, o entre los aeropuertos situados en dichas regiones y otros aeropuertos, siempre que sean clasificados como vuelos regionales mediante circular ministerial.
Los vuelos intracomunitarios son los vuelos entre territorio portugués y el territorio de cualquier otro Estado miembro de la Comunidad, así como entre aeropuertos situados en el territorio nacional, siempre que no se trate de vuelos regionales.
Los vuelos internacionales son las conexiones entre el territorio nacional y el territorio de otros Estados que no sean miembros de la Comunidad.
III. Procedimiento
9. Mediante escrito de 11 de diciembre de 1996, la Comisión objetó que en el caso de los vuelos procedentes de aeropuertos portugueses con destino a Estados miembros de la Comunidad se percibieran unas tasas de embarque y de seguridad más elevadas que en el de los vuelos nacionales. Según la Comisión, esto es incompatible con la libre prestación de servicios garantizada en el artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación) y en el artículo 62 del Tratado CE (derogado por el Tratado de Amsterdam), con el Reglamento nº 2408/92 y con la libertad de circulación reconocida a cualquier ciudadano comunitario con arreglo al artículo 8 A del Tratado CE (actualmente artículo 18 CE, tras su modificación).
10. En su respuesta escrita, de 17 de marzo de 1997, la República Portuguesa justificó la diferencia en la cuantía de las tasas por los mayores gastos causados por el embarque en los vuelos internacionales, así como por las particularidades derivadas de la condición insular de las regiones autónomas de Azores y Madeira.
11. El 30 de junio de 1998, la Comisión emitió un dictamen motivado. En él, alegaba una vez más que la normativa portuguesa era incompatible con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92, que introdujo los principios de la libre circulación de servicios en el sector del transporte aéreo.
12. El Gobierno portugués no contestó al dictamen motivado. Tampoco las disposiciones censuradas fueron adaptadas en el sentido que exigía la Comisión.
IV. Pretensiones
13. El 26 de febrero de 1999, la Comisión interpuso el presente recurso. En él, solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CE, en relación con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92, al:
- haber mantenido en vigor la disposición del artículo 10 del Decreto Regulamentar nº 38/91, de 29 de julio de 1991, que establece tasas más elevadas para los vuelos procedentes de Portugal y con destino a otros Estados miembros que para los vuelos nacionales,
- haber mantenido en vigor la disposición del Decreto-Lei nº 102/91, de 8 de marzo de 1991, desarrollado mediante ulteriores Órdenes Ministeriales, que establece tasas más elevadas para los vuelos procedentes de Portugal y con destino a Estados miembros que para determinados vuelos nacionales.
2) Condene en costas a la República Portuguesa.
14. La República Portuguesa solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso por infundado.
2) Condene en costas a la Comisión.
V. Alegaciones de las partes
15. La Comisión considera que las disposiciones portuguesas infringen el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92, ya que el artículo 10 del Decreto Regulamentar nº 38/91 y las disposiciones del Decreto-Lei nº 102/91, en relación con las disposiciones de desarrollo, establecen tasas más elevadas para los vuelos intracomunitarios que para los vuelos nacionales. Según la Comisión, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92 debe interpretarse de conformidad con el principio de libre prestación de servicios consagrado en el artículo 59 del Tratado.
16. Según la Comisión, en 1992 el ámbito de aplicación de las disposiciones en materia de libre prestación de servicios se extendió al sector del transporte aéreo, mediante el denominado «tercer paquete» de disposiciones relativas al transporte aéreo, entre las que se encuentra el Reglamento nº 2408/92. El principio de libre prestación de servicios que se aplica como consecuencia de ello va más allá que una simple prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad. Más bien, se prohíbe cualquier restricción que no esté justificada por razones imperiosas de interés general y no responda al principio de proporcionalidad.
17. La Comisión basa su interpretación del Derecho comunitario en las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia para aplicar la libre prestación de servicios al transporte marítimo. En particular, afirma que, en su sentencia en el asunto C-381/93, el Tribunal de Justicia dejó claro que, desde la perspectiva de un mercado único y con objeto de permitir alcanzar sus objetivos, la libre prestación de servicios se opone a la aplicación de toda normativa nacional que dificulte más la prestación de servicios entre Estados miembros que la prestación de servicios puramente interna en un Estado miembro.
18. La Comisión opina que el Gobierno portugués no adujo, para justificar la diferencia en la cuantía de las tasas para los vuelos intracomunitarios y los vuelos nacionales, razones imperiosas de interés general que satisfagan las exigencias de la jurisprudencia. El Gobierno portugués funda esta diferencia en los mayores gastos que ocasionan los vuelos internacionales. Sin embargo, por lo que respecta a la tasa de seguridad no da una explicación sobre en qué medida los vuelos intracomunitarios exigen controles más costosos. Además, el Gobierno portugués tampoco ha explicado las razones por las cuales debe considerarse proporcionada una diferencia del 100 % en la tasa de seguridad y de casi el 300 % en la tasa de embarque.
19. Según la Comisión, el objetivo de la normativa invocado por Portugal, consistente en promover las regiones insulares de las Azores y Madeira, no puede justificar la estructura de las tasas. A su juicio, este objetivo puede alcanzarse también mediante pagos compensatorios directos a las compañías aéreas que cubran dichas rutas con arreglo al artículo 4, apartado 1, letras f) y h), del Reglamento nº 2408/92. De hecho, Portugal ya hace uso de esta posibilidad. Además, las normas criticadas van más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo, ya que favorecen a todos los vuelos nacionales, y no sólo a las conexiones entre el continente y las regiones insulares.
20. El Gobierno portugués señala, en primer lugar, que la Comisión ya ha aplicado, para oponerse a las tasas de aterrizaje percibidas en los aeropuertos portugueses, el procedimiento con arreglo al artículo 90, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE, apartado 3), adoptando una Decisión dirigida a la República Portuguesa. A su juicio, es incomprensible que, en el presente caso, que presenta características muy similares, la Comisión haya elegido otra vía y recurrido de inmediato al Tribunal de Justicia, a pesar de que los procedimientos jurisdiccionales deben ser el último recurso. Además, la Comisión no quiso dar a conocer qué medidas ha adoptado contra otros Estados con estructuras de tasas similares.
21. El Gobierno portugués considera que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92 únicamente regula el principio de libre acceso al mercado intracomunitario de transporte aéreo. Ahora bien, la normativa portuguesa en materia de tasas no restringe el acceso. Más bien, se trata de establecer condiciones para el ejercicio de dicha libertad. Según el Gobierno portugués, el Reglamento nº 2408/92 no se aplica a normas de este tipo.
22. La Comunidad sólo puede establecer criterios relativos al contenido de las condiciones de ejercicio mediante una Directiva de armonización. Sin embargo, la Propuesta de la Comisión de Directiva relativa a las tasas aeroportuarias de 23 de abril de 1997 no ha pasado hasta ahora de la fase de proyecto. Según afirma, el ataque puntual dirigido únicamente contra las normas portuguesas crea distorsiones de la competencia.
23. Tanto las tasas por los controles de seguridad como las tasas de embarque se fijan para cada viajero únicamente en función del destino de su vuelo. No se establece ninguna distinción en función de la nacionalidad ni de la identidad de la respectiva compañía aérea. Por ello, no existe ninguna discriminación por razón de la nacionalidad de los agentes económicos.
24. Aun en el caso de que la estructura de tasas criticada restringiera la libre prestación de servicios, dicha restricción estaría justificada, ya que el transporte internacional hace necesario contar con instalaciones especiales para el despacho de aduanas y el tránsito.
25. Por lo demás, la menor cuantía de las tasas se corresponde con los menores precios que por regla general se cobran por estos vuelos, debido a que las distancias suelen ser más cortas.
VI. Definición de postura
1) Elección del procedimiento por incumplimiento
26. Para empezar, procede desestimar la alegación del Gobierno portugués según la cual la Comisión hubiera debido adoptar una Decisión basada en el artículo 90, apartado 3, del Tratado en lugar de iniciar el presente procedimiento por incumplimiento. Corresponde a la Comisión apreciar la oportunidad y elegir el momento de iniciar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro. Las consideraciones que le llevaron a dar este paso no están sujetas a control jurisdiccional. Por consiguiente, cuando la Comisión impugna la legislación portuguesa relativa a las tasas de embarque y de seguridad mediante la interposición de un recurso por incumplimiento, mientras que en el caso de las tasas de aterrizaje adopta una Decisión con arreglo al artículo 90, apartado 3, del Tratado, esto es algo que pertenece al ámbito de su facultad de apreciación. La Comisión no necesita exponer de manera pormenorizada las consideraciones en que se basa a este respecto. El Tribunal de Justicia se limita a examinar si el tipo de procedimiento elegido constituye una vía en principio admisible para perseguir la supuesta infracción. A este respecto, procede señalar que el procedimiento por incumplimiento elegido por la Comisión constituye, en todo caso, un tipo de procedimiento admisible para la verificación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de la normativa portuguesa en materia de tasas de embarque y de seguridad.
2) Aplicación de la libre circulación de servicios al transporte aéreo
27. Por tanto, se plantea la cuestión del fundamento del recurso interpuesto por la Comisión. La Comisión imputa una infracción del artículo 3 del Reglamento nº 2408/92, en relación con el principio de libre prestación de servicios. De conformidad con el artículo 61, apartado 1, del Tratado, la libre prestación de servicios se rige, en materia de transportes, por las disposiciones del título relativo a los transportes. Debido a esta restricción, el objetivo fijado en el artículo 59 del Tratado, que consiste en eliminar, en el curso del período transitorio, las restricciones a la libre prestación de servicios, debe alcanzarse en el marco de la política común de transportes que se define en los artículos 74 del Tratado CE (actualmente artículo 70 CE) y 75 del Tratado CE (actualmente artículo 71 CE, tras su modificación). Según la jurisprudencia, el artículo 59 del Tratado y el artículo 60 del Tratado CE (actualmente artículo 50 CE) tampoco se aplican directamente en el sector del transporte una vez expirado el período transitorio.
28. En relación con el transporte aéreo, debe tenerse presente asimismo el artículo 84, apartado 2, del Tratado. Con arreglo al mismo, el Consejo decide si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento pueden adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación aérea. En consecuencia, las disposiciones relativas a la política de transporte tan sólo se aplican al transporte aéreo en el marco definido por el Consejo.
29. Basándose en dicha disposición, el Consejo adoptó, el 23 de julio de 1992, el Reglamento relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias. El artículo 3, ya citado en el punto 3 de estas conclusiones, autoriza a las compañías aéreas de la Comunidad a ejercer derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias.
30. La Comisión considera que, con ello, se ha establecido plenamente la libre prestación de servicios en el ámbito del transporte aéreo. A este respecto, se basa fundamentalmente en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Air Inter/Comisión. En contra de esta tesis, el Gobierno portugués opina que el Reglamento nº 2408/92 únicamente regula el acceso a los derechos de tráfico, pero no su ejercicio. A su juicio, la regulación de las tasas de embarque y de seguridad afecta, sin embargo, al ejercicio de los derechos de tráfico, con lo que no está comprendida dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 2408/92. En consecuencia, se plantea la cuestión de en qué medida el Reglamento nº 2408/92 declara aplicables en el sector del transporte aéreo las normas relativas a la libre prestación de servicios.
31. El Tribunal de Justicia se pronunció a este respecto por vez primera en su sentencia de 18 de enero de 2001. Remitiéndose a los considerandos primero, segundo y decimonoveno del Reglamento nº 2408/92, el Tribunal declaró que dicho acto jurídico tiene, entre otras, la finalidad de definir en el sector del transporte aéreo las condiciones de aplicación del principio de libre prestación de servicios, a fin de que todas las cuestiones relativas al acceso al mercado estén reguladas en un mismo Reglamento. Con ello, el Tribunal se adhirió a las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Cosmas en dicho asunto.
32. Estoy fundamentalmente de acuerdo con esta tesis. Es cierto que el tenor del Reglamento nº 2408/92 no contiene, al menos en su parte dispositiva, ninguna referencia expresa a las disposiciones de los artículos 59 y siguientes del Tratado. En esa medida, la regulación relativa al transporte aéreo es menos clara que la relativa al transporte marítimo, con la que la Comisión la compara. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 4055/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros, determinante a este respecto, tiene el siguiente tenor:
«La libre prestación de servicios de transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros se aplicará a los nacionales de los Estados miembros que estén establecidos en un Estado miembro distinto del Estado al que pertenezca la persona a la que van dirigidos dichos servicios.»
33. Esto constituye un precepto inequívoco que establece la aplicación de las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios al transporte marítimo intracomunitario. Además, el artículo 8 del Reglamento nº 4055/86 traslada al ámbito de los transportes marítimos entre Estados miembros el principio consagrado en el artículo 60, párrafo tercero, del Tratado. Por último, en virtud del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 4055/86, las disposiciones de los artículos 55 del Tratado CE (actualmente artículo 45 CE), 56 y 57 del Tratado CE (actualmente artículos 46 CE y 47 CE, tras su modificación) y 58 del Tratado CE (actualmente artículo 48 CE) y las del artículo 62 del Tratado se aplican al transporte marítimo. Remitiéndose a todas estas disposiciones del Reglamento nº 4055/86, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que el Reglamento nº 4055/86 hizo aplicable al transporte marítimo la libre prestación de servicios.
34. En cambio, el Reglamento nº 2408/92 únicamente menciona el concepto de prestación de servicios en el segundo considerando. Este considerando reproduce el contenido del artículo 7 A del Tratado CE (actualmente artículo 14 CE, tras su modificación), que define el concepto de mercado interior. No obstante, el segundo considerando del Reglamento nº 2408/92 debe interpretarse en relación con el primer considerando, según el cual es importante «[...] establecer una política de transporte aéreo para el mercado interior en el transcurso de un período que terminará el 31 de diciembre de 1992 [...]». De ello se desprende que el Reglamento nº 2408/92 tiene por objeto la creación del mercado interior en el sector del transporte aéreo. Del mercado interior forma parte también la garantía de la libre prestación de servicios, tal como se desprende del artículo 7 A del Tratado. Así pues, los dos primeros considerandos del Reglamento nº 2408/92 indican que, mediante la adopción de dicho Reglamento, el legislador pretendía establecer la libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo.
35. Además, procede remitirse al decimonoveno considerando del Reglamento, cuyo tenor es el siguiente: «es conveniente tratar todos los asuntos relacionados con el acceso al mercado en el mismo Reglamento».
36. Este considerando alude a la normativa del artículo 3 del Reglamento, en la que, como ya se ha indicado en el punto 3 de estas conclusiones, se establece lo siguiente: «Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento, el Estado o Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias.»
37. Si se compara el tenor de esta disposición con el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 4055/86, citado en el punto 32 de estas conclusiones, se comprueba que la normativa relativa al transporte aéreo es menos clara que la relativa al transporte marítimo. Con todo, del decimonoveno considerando y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92 cabe deducir que el legislador estableció la libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo al menos en la medida en que se concede a los operadores del mercado el acceso al mercado de servicios aéreos.
38. Esta interpretación puede sustentarse asimismo remitiéndose al tercer considerando del Reglamento nº 2408/92. En él, se califican la Decisión 87/602/CEE del Consejo, de 14 de diciembre de 1987, y el Reglamento (CEE) nº 2343/90 del Consejo, de 24 de julio de 1990, como «[...] los primeros pasos con vistas a realizar el mercado interior en lo que se refiere al acceso de las compañías aéreas a las rutas de los servicios aéreos regulares intracomunitarios». De ello se desprende que el Reglamento nº 2408/92 constituye un nuevo paso en el camino hacia la liberalización del acceso al mercado y, por ende, para la realización del mercado interior.
39. Hasta aquí, el Gobierno portugués comparte esta interpretación del Reglamento nº 2408/92. Sin embargo, sostiene que el Reglamento regula únicamente el acceso, pero no el ejercicio de la libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo, es decir, las condiciones en que pueden ejercerse y explotarse los derechos de tráfico. Por ello, considera que el Reglamento nº 2408/92 no introdujo la libre prestación de servicios con carácter absoluto, sino sólo parcialmente para el transporte aéreo. Ahora bien, una normativa nacional relativa a tasas aeroportuarias que se aplica sin discriminación a las empresas nacionales y a las empresas comunitarias no restringe, en su opinión, el derecho de acceso a los derechos de tráfico ni su explotación. En esa medida, afirma que no existe ninguna infracción del Derecho comunitario.
40. La separación entre la regulación del acceso a los derechos de tráfico y la regulación de su ejercicio que propugna el Gobierno portugués no parece, sin embargo, compatible con el contenido del Reglamento. Es cierto que el título del Reglamento, los considerandos tercero, decimoctavo y decimonoveno, y el artículo 1, apartado 1, el artículo 3, apartado 4, y el artículo 4, apartado 1, letra d), hablan del «acceso» a los derechos de tráfico. Sin embargo, en el artículo 3, apartado 1, el artículo 4, apartado 1, letra a), el artículo 8, apartado 2, y el artículo 9, apartado 1, del Reglamento se regula el ejercicio de los derechos de tráfico. Por tanto, el Reglamento se refiere tanto al acceso como al ejercicio de derechos de tráfico.
41. Ahora bien, si el Reglamento establece una normativa relativa al acceso a los derechos de tráfico y a su ejercicio, habrá que reconocer que regula de manera exhaustiva la libre prestación de servicios de transporte aéreo. Esta interpretación es conforme con el objetivo, declarado en los dos primeros considerandos, de realizar el mercado interior en el sector del transporte aéreo. De ello se desprende que el Reglamento nº 2408/92 introdujo con carácter general la libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo.
3) Sobre la existencia de una restricción de la libre prestación de servicios
42. Si con ello queda claro que el principio de libre prestación de servicios se aplica en el sector del transporte aéreo, queda por examinar en qué medida la legislación portuguesa impugnada por la Comisión da lugar a una restricción de la libre prestación de servicios.
43. Tal como destacó el Tribunal de Justicia en la sentencia Mediawet, el artículo 59 del Tratado se opone a la aplicación de una normativa nacional que dificulta, sin que ello esté objetivamente justificado, que los prestadores de servicios puedan hacer uso de esta libertad. Con ello, el Tribunal dejó claro que el alcance de la garantía del artículo 59 del Tratado va más allá que una mera prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad. Por tanto, la objeción del Gobierno portugués según la cual las disposiciones atacadas no guardan conexión con la nacionalidad del prestador del servicio, sino con el destino del vuelo, debe desestimarse por carecer de pertinencia.
44. Con arreglo a la jurisprudencia, existe una restricción de la libre prestación de servicios cuando la medida controvertida hace más oneroso un servicio transfronterizo con respecto a un servicio nacional comparable. En el presente caso, se trata de servicios de transporte aéreo y de tasas percibidas por su prestación con ocasión del embarque de los pasajeros. Las normas portuguesas impugnadas establecen tasas de embarque y de seguridad más elevadas para los vuelos intracomunitarios que para los vuelos nacionales. En esa medida, las disposiciones impugnadas hacen más onerosa la prestación de servicios transfronterizos -por ejemplo, un vuelo de Lisboa a Madrid- en relación con los servicios nacionales del mismo tipo -por ejemplo, un vuelo de Lisboa a Oporto- y, por consiguiente, constituyen una restricción de la libre prestación de servicios.
45. Así pues, como conclusión provisional cabe señalar que la normativa nacional impugnada relativa a las tasas de embarque y de seguridad constituye una restricción de la libre prestación de servicios.
4) Sobre la justificación de la restricción de la libre prestación de servicios
46. Así pues, quedan por examinar las razones aducidas por el Gobierno portugués para justificar la diferencia de trato entre los vuelos intracomunitarios y los vuelos nacionales.
a) Reparto de los costes en función de su causa
47. Como primera justificación, el Gobierno portugués alega que las tasas constituyen la contraprestación por el uso de instalaciones y personal. Según afirma, su cuantía se ha fijado en función de los gastos necesarios en cada caso. En relación con la tasa de embarque, señala que se necesita menos espacio para los pasajeros de vuelos nacionales que para los pasajeros de vuelos internacionales, ya que no se efectúa ningún trámite aduanero (control de aduanas y de pasaporte, espacio para fuerzas del orden y funcionarios de aduanas, áreas de servicio separadas para los pasajeros) ni hay estancia de pasajeros en tránsito. Por lo que respecta a la tasa de seguridad, alega que constituye una contraprestación por el uso de los servicios realizados por el personal de seguridad y la consiguiente utilización de determinadas instalaciones (aparatos de rayos X, detectores de metales, etc.).
48. En la sentencia Mediawet, el Tribunal de Justicia enumeró una serie de razones de interés general que pueden justificar una restricción de la libre prestación de servicios. En su ulterior jurisprudencia, el Tribunal ha resumido además esos requisitos del siguiente modo:
- una restricción no puede aplicarse de manera discriminatoria,
- debe estar justificada por razones imperiosas de interés general,
- debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y
- no puede ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
49. No existe ningún indicio de que las disposiciones portuguesas den lugar a una discriminación de los prestadores de servicios por razón de su nacionalidad. En esa medida, se cumple el primero de los requisitos que acabo de citar.
50. Sin embargo, cabe preguntarse en qué medida la discriminación comprobada está justificada por razones de interés general. El Gobierno portugués alega, en primer lugar, que la estructura de las tasas contribuye a asegurar un reparto equitativo de los costes en función de su causa. En principio, no hay nada que objetar a una modulación de los costes en función de su causa, ya que el reparto de los costes se realiza de acuerdo con un criterio objetivo. Sin embargo, a este respecto debe tenerse en cuenta la jurisprudencia antes citada, según la cual el principio de libre prestación de servicios exige que la prestación de servicios transfronterizos no resulte más onerosa, como consecuencia de las normas en materia de tasas, que los servicios nacionales comparables.
51. En este contexto, procede señalar que el Gobierno portugués no ha expuesto en qué medida los vuelos intracomunitarios causan efectivamente mayores gastos en servicios del tipo de los citados que los vuelos nacionales. Tampoco ha aportado ninguna cifra concreta de la que se desprenda qué costes fueron tomados en cuenta para la fijación de las tasas para los diferentes tipos de vuelos y en qué medida las tasas percibidas cubren dichos costes. En esa medida, incluso desde un punto de vista fáctico existen no pocas dudas sobre las alegaciones de Portugal.
52. Las observaciones formuladas por el Gobierno portugués para justificar la cuantía más elevada de las tasas de embarque no resultan convincentes. Habida cuenta de las normas vigentes dentro de la Comunidad en materia de libre circulación de mercancías y de personas y de las normas relativas a los controles de personas que figuran en el Acuerdo de Schengen, al que también se adhirió Portugal, no cabe esperar que el embarque en vuelos intracomunitarios cause mayores costes que en los vuelos nacionales. El Gobierno portugués no ha expuesto por qué razón para cubrir los costes es necesaria la percepción de unas tasas de despacho tres veces más altas en el transporte intracomunitario. Si efectivamente la cuantía de las tasas de embarque guardara relación con los costes necesarios en cada caso, los tipos correspondientes a los vuelos intracomunitarios deberían ser en todo caso inferiores a los de los vuelos internacionales, en cuyo caso deben realizarse íntegramente los controles de pasaportes y de aduanas. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en el caso de las tasas de seguridad, no es así. Por lo que respecta a la tasa de seguridad, los vuelos intracomunitarios y los vuelos internacionales reciben el mismo trato.
53. Tampoco se entiende por qué razón los controles de seguridad causan costes diferentes dependiendo del destino del vuelo. Los riesgos de seguridad y las medidas que se adoptan para evitarlos son exactamente los mismos en el caso de un vuelo nacional que en el de un vuelo intracomunitario. Por tanto, en principio se requieren los mismos controles de personas y equipajes. Por consiguiente, también procede desestimar esta justificación.
b) Ayudas regionales
54. El Gobierno portugués alega, por otro lado, que la menor cuantía de las tasas aplicadas a los vuelos regionales tiene por objeto promover las regiones insulares de las Azores y Madeira. En relación con este argumento de la promoción regional, procede observar, en primer lugar, que la región autónoma de las Azores quedó temporalmente excluida de la aplicación del Reglamento nº 2408/92 de conformidad con el artículo 1, apartado 4, del mismo. Esta excepción se aplicó hasta el 30 de junio de 1998 incluido. Una vez que se hubo comprobado que las modificaciones de la legislación portuguesa que se hicieron necesarias a partir del 1 de julio de 1998 no habían sido introducidas, la Comisión redactó, el 30 de junio de 1998, el dictamen motivado. En el noveno considerando del Reglamento nº 2408/92 se justifica esta excepción por el menor grado de desarrollo del régimen de tráfico aéreo en las Azores. Por tanto, dicha normativa ya constituye una medida de promoción regional.
55. Desde el 1 de julio de 1998, el Reglamento nº 2408/92 se aplica a todo el territorio portugués sin excepciones. Por consiguiente, procede examinar en qué medida las consideraciones de promoción regional alegadas por Portugal podrían justificar, más allá de esta excepción legal, la diferencia existente en la estructura de tasas.
56. El Reglamento nº 2408/92 contiene, en el artículo 4, apartado 1, otra normativa relativa a la posibilidad de promover determinadas regiones. Con arreglo a la letra a), un Estado miembro puede imponer obligaciones de servicio público «[...] en relación con servicios aéreos regulares a un aeropuerto que sirva a una región periférica o en desarrollo situada en su territorio, o en una ruta de baja densidad de tráfico que sirva un aeropuerto regional de su territorio [...]». Estas obligaciones pueden dar lugar, con arreglo al artículo 4, apartado 1, letras f) y h), a pagos compensatorios. Portugal ya ha hecho uso de esta normativa, por lo que respecta tanto al transporte aéreo a las Azores como a Madeira.
57. El Reglamento nº 2408/92 no contempla ninguna otra modalidad de promoción regional. Teniendo en cuenta el hecho de que el propio tenor de este acto jurídico establece ya medidas de promoción regional, no puede considerarse que la promoción regional deba reconocerse adicionalmente como justificación de las restricciones de la libre de prestación de servicios. Las posibles modalidades de promoción regional admisibles con arreglo al Derecho comunitario que se han descrito deben entenderse como una normativa taxativa a este respecto, que excluye el reconocimiento de otras excepciones al principio de libre prestación de servicios.
58. La alegación del Gobierno portugués según la cual la estructura de las tasas está justificada por razones de promoción regional debe desestimarse también por las siguientes consideraciones. El régimen más favorable de que, según se ha comprobado, se benefician los vuelos nacionales por lo que respecta a la percepción de tasas de despacho y de seguridad no se aplica sólo a los vuelos con origen y con destino en las Azores y en Madeira, sino a todos los vuelos regionales. Ahora bien, el régimen más favorable de que se benefician los vuelos entre los tres aeropuertos de Oporto, Lisboa y Faro no puede contribuir a la promoción regional de las Azores y Madeira.
59. En consecuencia, procede desestimar también esta justificación de las diferencias existentes en las tasas.
c) Proporcionalidad del porcentaje sobre los costes totales
60. Por último, el Gobierno portugués alega que las tasas más bajas que se aplican a los vuelos nacionales se corresponden con la menor distancia de las rutas cubiertas y los precios más bajos de estas conexiones.
61. También esta justificación debe desestimarse. Es cierto que el porcentaje de las tasas sobre el precio total del billete de avión es mayor en el caso de los vuelos más baratos que en el de los vuelos más caros. En esa medida, las consideraciones económicas podrían dar lugar a establecer tasas moduladas en función del precio del vuelo. Sin embargo, con arreglo a la jurisprudencia los objetivos económicos no constituyen, en principio, razones de orden público a efectos del artículo 56 del Tratado que puedan justificar una diferencia de trato entre los servicios nacionales y los servicios transfronterizos.
62. Además, procede subrayar que los servicios por los que se pagan dichas tasas son independientes de la distancia que cubra el vuelo y de la cuantía de su precio. También por esta razón, la distancia y el precio no son razones imperiosas de interés general que puedan justificar una diferenciación de la cuantía de las tasas de despacho o de seguridad.
63. Por lo demás, desde un punto de vista fáctico tengo dudas acerca que si la estrecha relación alegada por el Gobierno portugués entre la distancia de los vuelos y el precio de los mismos exista en realidad. Por un lado, los vuelos internos dentro de Portugal no siempre cubren distancias más cortas que los vuelos intracomunitarios. Un vuelo desde Lisboa a Madrid puede ser más corto que un vuelo desde Lisboa a las Azores o a Madeira. Sin embargo, las tasas de embarque y de seguridad que se aplican al vuelo más corto son más elevadas que las aplicadas al vuelo más largo. Esto constituye un indicio de que las tasas no guardan relación con la distancia cubierta por el vuelo. Por otro lado, procede señalar que aun en el caso de que los vuelos nacionales portugueses fueran por regla general más cortos que los vuelos con destino a otros Estados miembros, esto no significa necesariamente que también los precios de los vuelos nacionales sean más bajos que los de los vuelos intracomunitarios. Además de la distancia, hay otros factores que pueden influir en el precio, como por ejemplo el momento en el que se realice el vuelo y la demanda existente para el servicio de transporte aéreo ofrecido.
64. Por último, el objetivo de no encarecer desproporcionadamente los precios de los vuelos podría alcanzarse igualmente sin necesidad de restringir la libre prestación de servicios. Así, podrían aplicarse en el tráfico intracomunitario los mismos tipos reducidos de las tarifas que se aplican a los vuelos nacionales. De este modo, la prestación de servicios transfronterizos no se vería afectada en mayor medida que la prestación de servicios nacionales. Simultáneamente, las tasas aplicadas a los vuelos nacionales permanecerían al mismo nivel.
65. Las diferencias en los gravámenes que recaen sobre los vuelos nacionales y sobre los vuelos intracomunitarios tampoco pueden justificarse, por tanto, por la proporcionalidad del porcentaje de las tasas sobre los costes totales.
66. Así pues, en resumen procede señalar que las razones alegadas por el Gobierno portugués no justifican la restricción de la libre prestación de servicios que se deriva de la estructura de las tasas de despacho y de seguridad. En consecuencia, no es necesario ya plantearse la cuestión de si la restricción es proporcionada o no. Por tanto, las normas relativas a las tasas de despacho y de seguridad vulneran la libre prestación de servicios a efectos del artículo 59 del Tratado, en relación con el artículo 3 del Reglamento nº 2408/92.
VII. Costas
67. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Portuguesa y haber solicitado la Comisión que se la condene en costas, procede condenar en costas a la República Portuguesa.
VIII. Conclusión
68. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación), en relación con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias, al:
- haber mantenido en vigor la disposición del artículo 10 del Decreto Regulamentar nº 38/91, de 29 de julio de 1991, que establece tasas más elevadas para los vuelos procedentes de Portugal y con destino a otros Estados miembros que para los vuelos nacionales, y
- haber mantenido en vigor la disposición del Decreto-Lei nº 102/91, de 8 de marzo de 1991, desarrollado mediante ulteriores Órdenes Ministeriales, que establece tasas más elevadas para los vuelos procedentes de Portugal y con destino a otros Estados miembros que para determinados vuelos nacionales.
2) Condene en costas a la República Portuguesa.