62017TJ0834_RES
Causa T‑834/17
United Parcel Service, Inc.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Settima Sezione ampliata) del 23 febbraio 2022
«Responsabilità extracontrattuale – Concorrenza – Mercati dei servizi internazionali di consegna rapida di piccoli pacchi nel SEE – Concentrazione – Decisione che dichiara la concentrazione incompatibile con il mercato interno – Annullamento della decisione con sentenza del Tribunale – Diritti della difesa – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nesso di causalità»
Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Ricorso diretto al risarcimento dei danni cagionati da un’istituzione dell’Unione – Requisiti minimi – Mancanza di rigore nell’organizzazione di taluni argomenti di diritto e di fatto – Ricevibilità
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; Statuto della Corte di giustizia, art. 21; regolamento di procedura del Tribunale, art. 76, d)]
(v. punti 26-28)
Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Motivi di diritto non esposti nell’atto introduttivo – Rinvio globale ad altri documenti allegati al ricorso – Irricevibilità
[Statuto della Corte di giustizia, art. 21 e 53, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 76, d)]
(v. punti 31-34)
Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Motivi di diritto non esposti nell’atto introduttivo – Rinvio globale ad altri scritti – Irricevibilità – Ammissibilità di un rinvio agli atti presentati dinanzi allo stesso giudice in un’altra causa – Valutazione caso per caso – Condizione essenziale – Identità di parti e segnatamente di ricorrenti nelle due cause
[Statuto della Corte di giustizia, art. 21; regolamento di procedura del Tribunale, art. 76, d)]
(v. punto 51)
Procedimento giurisdizionale – Produzione delle prove – Termine – Deposito tardivo delle prove e delle offerte di prova – Presupposti
[Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 76, f), 81, § 1, e 85, §§ 1, 2 e 4]
(v. punti 64-66, 69, 79)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione europea in materia di concorrenza – Margine di discrezionalità dell’istituzione nell’adozione dell’atto – Presa in considerazione dello stesso da parte del giudice dell’Unione in sede di valutazione dell’illecito
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 82-88)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Diritti della difesa – Inclusione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 95)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Violazione da parte della Commissione del suo obbligo di trasmettere alla parte che ha notificato un’operazione di concentrazione l’ultima versione del modello econometrico utilizzato per valutare gli effetti di tale operazione sui prezzi – Violazione sufficientemente qualificata dei diritti della difesa della parte interessata
(Art. 340, comma 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 18, § 3)
(v. punti 97-111, 117, 118, 122, 123)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Insufficienza di motivazione di un atto dell’Unione – Esclusione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 189)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto della concorrenza dell’Unione europea – Margine di discrezionalità dell’istituzione nell’adozione dell’atto – Scelta del modello econometrico effettuata dalla Commissione nell’ambito di un procedimento di controllo delle concentrazioni che si discosta sensibilmente dalla prassi ordinaria dell’istituzione – Insussistenza di una violazione sufficientemente qualificata
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 201-203, 209, 210, 215-228)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Nozione – Onere della prova
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 28)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Danno costituito dalle spese relative alla partecipazione a un procedimento di controllo di una concentrazione tra due imprese concorrenti – Spese derivanti dalla libera scelta del ricorrente – Assenza di nesso di causalità diretto tra il danno e il comportamento dell’istituzione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 343)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Danno costituito dalle spese relative al pagamento di un’indennità contrattuale di risoluzione a seguito di una decisione che dichiara incompatibile con il mercato interno un’operazione di concentrazione notificata – Spese derivanti da un impegno contrattuale risultante dalla volontà delle parti – Insussistenza di un nesso di causalità tra il danno e il comportamento dell’istituzione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 344-350)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Lucro cessante in conseguenza di una decisione che dichiara incompatibile con il mercato interno un’operazione di concentrazione notificata – Impresa che ha annunciato di rinunciare a tale operazione a seguito di detta decisione – Violazione dei diritti della difesa senza impatto decisivo sull’esito del procedimento di controllo dell’operazione progettata – Abbandono dell’operazione di concentrazione – Assenza di nesso di causalità diretto tra il danno e il comportamento dell’istituzione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 353-371)
Sintesi
Il Tribunale respinge due ricorsi per risarcimento danni proposti dall’UPS e dall’ASL Aviation Holdings; le due società chiedevano il risarcimento dei danni economici asseritamente subiti in conseguenza dell’illegittimità di una decisione della Commissione che dichiara una concentrazione notificata incompatibile con il mercato interno
Con decisione del 30 gennaio 2013 (in prosieguo: la «decisione controversa») (
1
), la Commissione europea ha dichiarato incompatibile con il mercato interno un’operazione di concentrazione notificata tra la United Parcel Service, Inc. (in prosieguo: l’«UPS») e la TNT Express NV (in prosieguo: la «TNT»), due imprese operanti nei mercati dei servizi internazionali di consegna rapida di piccoli pacchi.
Pur annunciando pubblicamente che rinunciava alla suddetta operazione di concentrazione, l’UPS ha adito il Tribunale con un ricorso di annullamento della decisione controversa. Con sentenza del 7 marzo 2017 (
2
), il Tribunale ha accolto tale ricorso e, con sentenza del 16 gennaio 2019 (
3
), la Corte ha respinto l’impugnazione proposta dalla Commissione avverso tale sentenza del Tribunale.
Nel frattempo, la Commissione aveva dichiarato compatibile con il mercato interno un’operazione di concentrazione notificata tra la TNT e la FedEx Corp. (in prosieguo: la «FedEx»), concorrente dell’UPS (
4
).
Alla fine del 2017, l’UPS ha proposto un ricorso per risarcimento danni contro la Commissione, ricorso diretto al risarcimento dei danni economici asseritamente subiti a causa dell’illegittimità della decisione controversa (
5
). Nel 2018, inoltre, è stato presentato un ricorso per risarcimento danni dalle società ASL Aviation Holdings DAC e ASL Airlines (Irlanda) Ltd (in prosieguo, congiuntamente: le «società ASL»), che, prima dell’adozione della decisione controversa, avevano concluso con la TNT accordi commerciali che dovevano essere eseguiti dopo l’approvazione della concentrazione tra l’UPS e la TNT (
6
).
I suddetti due ricorsi per risarcimento danni sono respinti dalla Settima Sezione ampliata del Tribunale.
Giudizio del Tribunale
Rigetto del ricorso per risarcimento danni proposto dall’UPS (causa T‑834/17)
Con il suo ricorso per risarcimento danni, l’UPS sosteneva che, adottando la decisione controversa, la Commissione aveva commesso violazioni sufficientemente qualificate del diritto dell’Unione, idonee a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Secondo l’UPS, la Commissione aveva, in primo luogo, violato i suoi diritti procedurali nel corso del procedimento amministrativo, in secondo luogo, violato l’obbligo di motivazione e, in terzo luogo, commesso errori relativi alla valutazione nel merito dell’operazione di concentrazione notificata.
In via preliminare, il Tribunale ricorda che il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione presuppone il soddisfacimento di tre condizioni cumulative, vale a dire la violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli, l’effettività del danno nonché l’esistenza di un nesso causale diretto tra la violazione e il danno subito.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’asserita violazione dei diritti procedurali dell’UPS nel corso del procedimento amministrativo, da un lato, quest’ultima contestava alla Commissione di non aver comunicato né la versione definitiva del modello econometrico servito ad analizzare gli effetti della concentrazione notificata sui prezzi né i criteri di valutazione degli incrementi di efficienza risultanti da tale concentrazione. Dall’altro, l’UPS riteneva che la Commissione avesse violato il suo diritto di accesso alle informazioni fornite dalla FedEx nel corso del procedimento amministrativo.
Quanto alla mancata comunicazione dell’ultima versione del modello econometrico utilizzato dalla Commissione, il Tribunale rileva che, in forza della normativa applicabile, la Commissione era, in effetti, obbligata a portare a conoscenza dell’UPS quest’ultima versione. Poiché la Commissione disponeva su tale punto di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, essa ha commesso una violazione sufficientemente qualificata dei diritti della difesa dell’UPS omettendo di comunicarle detto modello. Tenuto conto della giurisprudenza in materia di rispetto dei diritti della difesa e della sentenza della Corte del 16 gennaio 2019, una simile violazione dei diritti dell’UPS non era, inoltre, scusabile a causa di una asserita mancanza di chiarezza del diritto dell’Unione, come sosteneva la Commissione.
Il Tribunale respinge parimenti l’argomento di difesa della Commissione secondo cui la predisposizione del modello econometrico era stata preceduta da numerosi scambi di comunicazioni con l’UPS. Infatti, omettendo di comunicare la versione definitiva del modello econometrico, la Commissione non solo ha disatteso un vincolo procedurale destinato a garantire la legittimità del procedimento di controllo delle concentrazioni dell’Unione nonché il suo carattere equo, ma ha altresì posto l’UPS in una situazione che non le consentiva di comprendere una parte della motivazione della decisione controversa.
Per contro, per quanto riguarda la mancata comunicazione all’UPS dei criteri di valutazione degli incrementi di efficienza risultanti dalla concentrazione notificata, il Tribunale rileva che nessuna disposizione del diritto dell’Unione applicabile al controllo delle concentrazioni impone alla Commissione di definire in anticipo, in modo astratto, i criteri specifici in base ai quali essa intende ammettere che un incremento di efficienza possa essere considerato verificabile. In simili circostanze, gli argomenti dell’UPS volti a dimostrare che la Commissione era tenuta a comunicarle i criteri specifici e le soglie probatorie che intendeva applicare per determinare se ciascuno degli incrementi di efficienza invocato fosse verificabile è infondata in diritto.
Il Tribunale respinge, inoltre, gli argomenti secondo cui la Commissione avrebbe violato il diritto di accesso dell’UPS a taluni documenti forniti alla Commissione dalla FedEx nel corso del procedimento amministrativo. Infatti, poiché UPS non aveva esercitato i suoi diritti di accesso in tempo utile e nelle forme prescritte dalla normativa applicabile (mancata audizione del consigliere-auditore), essa non soddisfaceva le condizioni per ottenere il risarcimento di un danno che si presume derivare dalla violazione di detti diritti.
Per quanto concerne, in secondo luogo, l’asserita violazione dell’obbligo di motivazione da parte della Commissione, il Tribunale ricorda che l’insufficienza di motivazione di un atto dell’Unione non è, in linea di principio, idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione.
Relativamente, in terzo luogo, all’argomento dell’UPS vertente su errori relativi alla valutazione nel merito dell’operazione di concentrazione notificata, il Tribunale, pur confermando che la Commissione è incorsa in taluni errori, rileva che gli stessi non costituiscono violazioni sufficientemente qualificate del diritto dell’Unione per poter far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. A tal riguardo, il Tribunale precisa che, sebbene la Commissione abbia utilizzato, in violazione delle proprie regole (Migliori pratiche per la presentazione di elementi di prova di natura economica), un modello econometrico che si discostava sensibilmente dalla prassi ordinaria in materia economica, essa disponeva di un notevole margine di discrezionalità nella definizione di detto modello. Inoltre, per effettuare la sua analisi degli effetti dell’operazione di concentrazione notificata, la Commissione non si è basata esclusivamente sul suddetto modello econometrico, ma ha parimenti effettuato un’analisi generale delle caratteristiche del mercato di cui trattasi, mettendo in evidenza la natura e le caratteristiche di tale mercato e le conseguenze derivanti dall’operazione prevista.
Infine, il Tribunale conclude che l’UPS non è riuscita a dimostrare l’esistenza di errori manifesti e gravi nell’ambito della valutazione del carattere verificabile di incrementi di efficienza o della situazione concorrenziale della FedEx nel progetto di concentrazione né di qualsiasi indizio idoneo a rivelare una disparità di trattamento tra la decisione relativa all’operazione tra la FedEx e la TNT e la decisione controversa.
Dopo aver così dimostrato che la violazione sufficientemente qualificata dei diritti procedurali dell’UPS nel corso del procedimento amministrativo era limitata alla mancata comunicazione dell’ultima versione del modello econometrico utilizzato dalla Commissione per analizzare gli effetti della concentrazione notificata sui prezzi, il Tribunale esamina, poi, l’esistenza di un nesso di causalità diretto tra tale illegittimità e i danni lamentati dall’UPS, vale a dire, in primo luogo, le spese connesse alla sua partecipazione al procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione notificata tra la FedEx e la TNT, in secondo luogo, il pagamento alla TNT di un’indennità contrattuale di risoluzione a seguito della cessazione dell’accordo di fusione concluso con la TNT e, in terzo luogo, il lucro cessante risultante dall’impossibilità di dare esecuzione a tale accordo di fusione.
Per quanto riguarda, anzitutto, le spese connesse alla partecipazione dell’UPS al procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione notificata tra la FedEx e la TNT, il Tribunale rileva che tale partecipazione dipendeva manifestamente dalla libera scelta dell’UPS. Pertanto, la violazione dei diritti procedurali dell’UPS nel procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione tra la stessa e la TNT non può essere considerata la causa determinante delle spese connesse alla sua partecipazione al procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione tra la FedEx e la TNT. Analogamente, dato che il pagamento dell’indennità di risoluzione alla TNT traeva origine da un obbligo contrattuale risultante dai termini dell’accordo di fusione concluso tra l’UPS e la TNT, le illegittimità inficianti la decisione controversa non potevano costituire la causa determinante del pagamento di tale indennità alla TNT.
Per quanto concerne, infine, l’asserito lucro cessante subito dall’UPS, il Tribunale rileva che non può presumersi che, in assenza della violazione dei diritti procedurali dell’UPS nel procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione tra la stessa e la TNT, detta concentrazione sarebbe stata dichiarata compatibile con il mercato interno. Peraltro, l’UPS non ha dimostrato né fornito elementi che consentano al Tribunale di concludere che, in assenza di siffatta violazione, la Commissione avrebbe dichiarato detta operazione compatibile con il mercato interno. Inoltre, la rinuncia da parte dell’UPS all’operazione di concentrazione progettata fin dall’annuncio della decisione controversa ha avuto l’effetto di interrompere qualsiasi nesso di causalità diretto tra l’illegittimità constatata e il danno lamentato.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che l’UPS non ha dimostrato che la violazione dei suoi diritti procedurali nel procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione tra la stessa e la TNT costituisse la causa determinante dei danni fatti valere. Pertanto, esso respinge integralmente la sua domanda risarcitoria.
Rigetto del ricorso per risarcimento proposto dalle società ASL (causa T‑540/17)
Il ricorso per risarcimento danni proposto dalle società ASL mirava alla riparazione dell’asserito lucro cessante cagionato dall’impossibilità di eseguire, a causa della decisione controversa, taluni accordi commerciali conclusi con la TNT. A sostegno di tale domanda, le società ASL adducevano una violazione dei loro diritti fondamentali e di quelli dell’UPS da parte della Commissione, nonché l’esistenza di errori gravi e manifesti nella valutazione, da parte della Commissione, della concentrazione notificata tra l’UPS e la TNT.
In primo luogo, il Tribunale rileva che le società ASL non possono invocare, a fondamento della loro domanda di risarcimento, una violazione dei diritti della difesa dell’UPS nell’ambito del procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione tra quest’ultima e la TNT. Infatti, secondo costante giurisprudenza del Tribunale, è necessario che la tutela offerta dalla norma di diritto invocata a sostegno di un ricorso per risarcimento danni sia effettiva per quanto riguarda la persona che la invoca e, quindi, che tale persona sia tra quelle alle quali la norma in questione conferisce diritti.
In secondo luogo, il Tribunale respinge in quanto infondato gli argomenti delle società ASL vertenti sul fatto che la Commissione avrebbe violato, nell’ambito della procedura di controllo della concentrazione tra l’UPS e la TNT, i loro diritti fondamentali e, in particolare, il loro diritto ad una buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In proposito, il Tribunale precisa che, poiché le società ASL avevano liberamente scelto di non partecipare al procedimento di cui trattasi, esse non erano legittimate a far valere un’asserita violazione, da parte della Commissione, dei loro diritti fondamentali nel contesto di tale procedimento.
In terzo luogo, il Tribunale respinge in quanto irricevibile il motivo vertente sull’esistenza di errori gravi e manifesti in cui sarebbe incorsa la Commissione nella valutazione dell’operazione di concentrazione tra l’UPS e la TNT, dato che le società ASL si erano limitate a rinviare al riguardo al ricorso proposto dall’UPS nella causa T‑834/17.
Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale, rilevando che le società ASL non hanno dimostrato l’esistenza di violazioni sufficientemente qualificate del diritto dell’Unione che vizino la decisione controversa, respinge il loro ricorso in quanto infondato.
(
1
)	Decisione C(2013) 431, che dichiara una concentrazione incompatibile con il mercato interno e con il funzionamento dell’accordo SEE (caso COMP/M.6570 – UPS/TNT Express) (in prosieguo: la «decisione controversa»).
(
2
)	Sentenza del7 marzo 2017, United Parcel Service/Commissione (T‑194/13, EU:T:2017:144).
(
3
)	Sentenza del 16 gennaio 2019, Commissione/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23).
(
4
)	Decisione dell’8 gennaio 2016 che dichiara una concentrazione compatibile con il mercato interno e il funzionamento dell’accordo SEE (caso M.7630 – FedEx/TNT Express), di cui è stata pubblicata una sintesi nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2016, C 450, pag. 12).
(
5
)	Causa T‑834/17, United Parcel Service/Commissione.
(
6
)	Causa T-540/18, ASL Aviation Holdings e ASL Airlines (Irlanda)/Commissione.