62020CC0161
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 25. novembra 2021 (
1
)
Zadeva C‑161/20
Evropska komisija
proti
Svetu Evropske unije
„Ničnostna tožba – Sklep Odbora stalnih predstavnikov (Coreper) – Sklep, s katerim je bila podprta predložitev Mednarodni pomorski organizaciji v zvezi z uvedbo smernic o življenjskem krogu za oceno emisij toplogrednih plinov od izvora do rezervoarja pri trajnostnih alternativnih gorivih, in sicer tako, da bi predsedstvo Sveta to predložitev Mednarodni pomorski organizaciji posredovalo v imenu držav članic in Komisije – Izključna, deljena ali dopolnilna pristojnost Evropske unije – Institucionalna pristojnost Komisije iz člena 17(1) PEU“
I. Uvod
1.
Obravnavana zadeva se nanaša na dve ločeni vprašanji. Prvo se nanaša na načela in način zastopanja Evropske unije navzven v mednarodni organizaciji, v kateri Unija ni niti članica niti opazovalka. Drugo se nanaša na – izključno ali deljeno – naravo zunanje pristojnosti Unije v zvezi s pogajanji o prihodnjem instrumentu, ki se nanaša na področje, delno urejeno s pravom Unije.
2.
Jedro prvega vprašanja je, ali se člen 17(1) PEU v delu, v katerem določa pristojnost Komisije za zastopanje Evropske unije v zunanjih odnosih, uporablja za položaje, v katerih Unija ne more izvajati svoje zunanje pristojnosti drugače kot s posredovanjem držav članic.
3.
Bistvo drugega vprašanja je mogoče povzeti v vprašanju, ali prihodnji instrument mednarodne organizacije, katerega naravo, vsebino in področje uporabe je treba šele določiti, lahko vpliva na skupna pravila Unije ali spremeni njihovo področje uporabe v smislu člena 3(2) PDEU in fine.
4.
Odgovor na ti vprašanji določa, ali je zakonit sklep, da se odboru Mednarodne pomorske organizacije (v nadaljevanju: IMO) v imenu držav članic in Evropske komisije (ne pa Evropske unije) predloži predlog v zvezi s problematiko pomorskega prevoza in varstva okolja.
II. Pravni okvir
A. Mednarodno pravo
5.
IMO je bila ustanovljena s Konvencijo o medvladni pomorski posvetovalni organizaciji, (
2
) ki jo je sprejela pomorska konferenca Združenih narodov v Ženevi 6. marca 1948 in ki je začela veljati leta 1958 (v nadaljevanju: Konvencija IMO).
6.
V skladu s členom 1(a) Konvencije IMO je eden od ciljev IMO „spodbujati in omogočati splošno sprejetje najvišjih možnih standardov v zadevah, ki se nanašajo na […] preprečevanje in nadzor onesnaževanja morja z ladij […]“.
7.
Člen 2 Konvencije IMO določa, da IMO za uresničevanje tega cilja med drugim:
„(a)
[…] obravnava in poda priporočila […];
(b)
zagotavlja pripravo osnutkov konvencij, sporazumov ali drugih primernih instrumentov in jih predlaga vladam in medvladnim organizacijam […]“.
8.
Konvencija IMO ne vsebuje določb o pristopu organizacij za regionalno (gospodarsko) povezovanje. V skladu z njenim členom 4 so lahko članice IMO le države. Zato Evropska unija sama – drugače kot države članice, ki so članice IMO – ne more pristopiti h Konvenciji IMO in postati članica.
9.
Vendar Konvencija IMO v členu 25(a) določa:
„Svet lahko sklepa sporazume ali dogovore, ki zajemajo razmerje Organizacije z drugimi organizacijami […]. Take sporazume ali dogovore mora odobriti skupščina.“
10.
Člen 66 Konvencije IMO določa:
„[IMO] lahko v zadevah s področja svojega delovanja sodeluje z drugimi medvladnimi organizacijami, ki niso specializirane agencije Združenih narodov, katerih interesi in dejavnosti pa so sorodni ciljem [IMO].“
11.
V tem okviru je Evropska komisija 28. junija 1974 na podlagi tedanjega člena 229 Pogodbe EGS sklenila dogovor o sodelovanju z IMO (
3
) (v nadaljevanju: dogovor o sodelovanju iz leta 1974). Ta dogovor vsebuje pravico Komisije, da sodeluje kot opazovalka pri delu IMO, vključno z njenimi odbori. Komisija v okviru IMO nima pravice glasovanja.
12.
Najpomembnejši organi IMO so skupščina, svet, pet odborov in sekretariat. (
4
) Eden od teh odborov je odbor za varstvo morskega okolja (v nadaljevanju: MEPC). MEPC sestavljajo vse članice IMO. (
5
) V skladu s členom 38 Konvencije IMO MEPC „obravnava vse zadeve s področja delovanja [IMO], ki se nanašajo na preprečevanje in nadzor onesnaževanja morja z ladij […]“.
13.
Člen 5 poslovnika MEPC določa:
„[…]
3 Generalni sekretar povabi, naj so na vseh zasedanjih odbora, na katerem so na dnevnem redu zadeve, ki jih neposredno zadevajo, prek opazovalcev zastopane:
1.
druge medvladne organizacije, s katerimi je sklenjen sporazum ali poseben dogovor; in
2.
nevladne mednarodne organizacije, s katerimi je Organizacija vzpostavila odnose v skladu s pravili o posvetovanju s takimi organizacijami.
4 Na podlagi povabila predsedujočega in s soglasjem zadevnega odbora lahko taki opazovalci sodelujejo v zadevah, ki se nanje neposredno nanašajo, vendar ne glasujejo.“
14.
Ena od ključnih konvencij IMO je Mednarodna konvencija o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij, podpisana v Londonu 2. novembra 1973, kakor je bila dopolnjena s protokolom z dne 17. februarja 1978 (v nadaljevanju: Konvencija Marpol 73/78), ki določa pravila za preprečevanje onesnaževanja morskega okolja in boj proti njemu. Njene pogodbenice so vse države članice Evropske unije, ne pa tudi sama Evropska unija. S Protokolom iz leta 1997 o spremembi Konvencije Marpol 73/78, podpisanim v Londonu 26. septembra 1997 (v nadaljevanju: Protokol iz leta 1997), je bila k tej konvenciji dodana Priloga VI z naslovom „Preprečevanje onesnaževanja zraka z ladij“.
15.
Na podlagi Konvencije Marpol 73/78, kakor je bila spremenjena s Protokolom iz leta 1997 (v nadaljevanju: Konvencija Marpol 73/78/97), je IMO sprejela več ukrepov, namenjenih zmanjševanju emisij toplogrednih plinov, ki izvirajo iz mednarodnega ladijskega prevoza. MEPC je za čas med zasedanji ustanovil delovno skupino za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov z ladij (v nadaljevanju: delovna skupina za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov), ki poroča MEPC med zasedanji.
B. Pravo Unije
16.
Člen 17(1) PEU, šesti stavek, določa:
„Razen pri skupni zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih, predvidenih v Pogodbah, [Komisija] zagotavlja zastopanje Unije navzven.“
17.
Člen 3(2) PDEU določa:
„Unija ima […] izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar je ta sklenitev […] potrebna, da se Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti, ali kolikor lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe.“
18.
Uredba (EU) 2015/757 (
6
) (v nadaljevanju: Uredba 2015/757) je začela veljati 1. julija 2015.
19.
Člen 1 Uredbe 2015/757, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta uredba določa pravila za natančno spremljanje emisij ogljikovega dioksida (CO2) in drugih relevantnih informacij z ladij, ki priplujejo v pristanišče pod jurisdikcijo države članice, so v njem ali odplujejo iz njega, poročanje o emisijah in zadevnih informacijah ter njihovo preverjanje zaradi spodbujanja stroškovno učinkovitega zmanjševanja emisij CO2 iz pomorskega prevoza.“
20.
Člen 4, od (1) do (3), te uredbe določa:
„1.   Družbe v skladu s členi 8 do 12 za vsako od svojih ladij med poročevalnim obdobjem spremljajo ustrezne parametre in poročajo o njih. To spremljanje in poročanje izvajajo v vseh pristaniščih pod jurisdikcijo države članice in za vse plovbe v pristanišče pod jurisdikcijo države članice ali iz njega.
2.   Spremljanje in poročanje sta celovita in zajemata emisije CO2 iz izgorevanja goriv, ko so ladje na morju ali zasidrane. Družbe izvajajo ustrezne ukrepe za preprečevanje kakršnih koli vrzeli v podatkih v poročevalnem obdobju.
3.   Spremljanje in poročanje sta skladna in primerljiva. V ta namen družbe uporabljajo enake metodologije spremljanja in nize podatkov, za katere veljajo spremembe, ki jih oceni preveritelj.“
21.
Člen 5 te uredbe, naslovljen „Metode za spremljanje emisij CO2 in drugih pomembnih informacij“, v odstavku 1 določa:
„Za namene člena 4(1), (2) in (3) družbe za vsako od svojih ladij določijo emisije CO2 v skladu s katero koli od metod, določenih v Prilogi I […]“.
22.
V delu A Priloge I k tej uredbi je določena ta formula za namene izračuna emisij CO2: „poraba goriva × faktor emisije“, vključuje pa preglednico s seznamom privzetih vrednosti za faktorje emisije za sedem nealternativnih goriv. Preglednici sledi določba, v kateri je navedeno, da se za biogoriva, alternativna nefosilna goriva in ostala goriva, za katera niso določene privzete vrednosti, uporabijo ustrezni faktorji emisije.
23.
Člen 1 Direktive 2014/94/EU (
7
), naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva vzpostavlja skupni okvir ukrepov za vzpostavitev infrastrukture za alternativna goriva v Uniji, da bi čim bolj zmanjšali odvisnost od nafte in ublažili negativen vpliv prometa na okolje. Ta direktiva določa minimalne zahteve za izgradnjo infrastrukture za alternativna goriva, vključno s polnilnimi mesti za električna vozila ter oskrbovalnimi mesti za zemeljski plin (UZP in SZP) in vodik, ki se izvajajo z nacionalnimi okviri politike držav članic, ter enotne tehnične specifikacije za taka polnilna ter oskrbovalna mesta, in zahteve za obveščanje uporabnikov.“
24.
Člen 1 Direktive (EU) 2018/2001 (
8
), naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva določa skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. Določa zavezujoč cilj Unije za skupni delež energije iz obnovljivih virov v bruto končni porabi energije v Uniji leta 2030. Določa tudi pravila o finančni podpori za električno energijo iz obnovljivih virov, samooskrbi s takšno električno energijo, uporabi energije iz obnovljivih virov v sektorju ogrevanja in hlajenja ter v sektorju prometa ter o regionalnem sodelovanju med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami, potrdilih o izvoru, upravnih postopkih ter informacijah in usposabljanju. Določa tudi trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov za pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva.“
25.
Člen 29 Direktive 2018/2001 določa trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov za pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva.
III. Dejansko stanje
26.
MEPC je 13. aprila 2018 sprejel „začetno strategijo IMO o zmanjševanju emisij toplogrednih plinov z ladij“ (v nadaljevanju: začetna strategija). (
9
) Med potencialnimi kratkoročnimi ukrepi o zadevah v zvezi z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov z ladij so v začetni strategiji našteti razvoj robustnih smernic o intenzivnosti toplogrednih plinov/ogljika v življenjskem krogu za vse vrste goriv zaradi priprave na izvajanje programa za uspešno uvedbo nizkoogljičnih in brezogljičnih goriv. (
10
)
27.
Življenjski krog pomeni presojo emisij toplogrednih plinov iz proizvodnje goriva za ladjo (od izvora do brazde (Well-to-Wake), v nadaljevanju: WtW), od primarne proizvodnje do prevoza goriva v rezervoarju ladje (od izvora do rezervoarja (Well-to-Tank), v nadaljevanju: WtT, kar je znano tudi pod imenom emisije višje v verigi) in od rezervoarja za gorivo na ladji do izpuha (od rezervoarja do propelerja (Tank-to-Propeller, v nadaljevanju: TtP) ali od rezervoarja do brazde (Tank-to-Wake), kar je znano tudi kot emisije nižje v verigi). (
11
)
28.
MEPC je leta 2019 med 74. zasedanjem odobril mandat za šesti sestanek delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov (v nadaljevanju: šesti sestanek delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov). Šesti sestanek delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov je imel med drugim nalogo, da natančneje obravnava konkretne predloge za spodbujanje uvedbe alternativnih nizkoogljičnih in brezogljičnih goriv, vključno z razvojem smernic o intenzivnosti toplogrednih plinov/ogljika v življenjskem krogu za vse upoštevne vrste goriv in sistemov spodbud, če je to primerno.
29.
V zvezi s tem je bila po razpravah med sestankom novembra 2019 na šestem sestanku delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov podprta ustanovitev področja dela, posvečenega razvoju smernic o intenzivnosti toplogrednih plinov/ogljika v življenjskem krogu za vse upoštevne vrste goriv. Na njem so se strinjali, da bi bilo treba v okviru mednarodnega ladijskega prevoza prednost nameniti razvoju faktorjev emisije TtP za alternativna goriva ter da bi to delo moralo zajemati terminologijo in vprašanja izračunavanja. Vendar je bilo ugotovljeno, da se je pomembno zavedati emisij višje v verigi (WtT), saj so „te pomembne za oceno trajnostnosti alternativnih goriv“. Nazadnje, „zainteresirane države članice in mednarodne organizacije so bile povabljene k sodelovanju in predložitvi predlogov za osnutek smernic o intenzivnosti toplogrednih plinov/ogljika v življenjskem krogu za vse upoštevne vrste goriv“. (
12
)
30.
V odgovor na to zadnje povabilo je Komisija pripravila osnutek predložitve (v nadaljevanju: osnutek predložitve) za sedmi sestanek delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, v katerega naslovu je bilo navedeno „[…] predložila Evropska komisija v imenu Evropske unije“. V osnutku predložitve je bila predlagana uvedba smernic o življenjskem krogu za oceno emisij toplogrednih plinov od izvora do rezervoarja. V njem je bilo predlagano, naj se smernice še naprej opirajo na emisije TtP kot na primarni standard, da pa bi bilo v njih treba opredeliti metodologijo za prilagoditev tega standarda, tako da bi odražal emisije WtW. Ta metodologija bi se lahko naslonila na uporabo prilagoditvenih vrednosti, ki se uporabljajo za obstoječe privzete vrednosti za emisije TtP.
31.
Osnutek predložitve je bil predložen Svetu kot priloga k delovnemu dokumentu služb Komisije SWD(2019) 456 (v nadaljevanju: delovni dokument služb Komisije). (
13
) Glede na navedbe delovnega dokumenta služb Komisije je bila priložena predložitev predložena zaradi določitve stališča Unije. Vendar naj to ne bi bilo uradno stališče v smislu člena 218(9) PDEU. (
14
) Komisija je trdila, da bo akt, ki ga bo MEPC slej ko prej moral sprejeti, pomenil akt, ki ima pravne učinke in ki bo lahko odločilno vplival na vsebino upoštevne zakonodaje Unije, in sicer Uredbo 2015/757, Direktivo 2018/2001 in Direktivo 2014/94. (
15
) Iz tega zadnjega razloga naj bi osnutek predložitve spadal v okvir izključne pristojnosti Unije. Prav tako je zatrjevala, da to, da so IMO predloženi predlogi ali dokumenti z informaciji o vprašanjih, ki spadajo v okvir izključne zunanje pristojnosti Evropske unije, pomeni zastopanje navzven ter da bi ga morala v skladu s členom 17(1) PEU in členom 221 PDEU opraviti Komisija ali delegacija Unije. (
16
)
32.
Osnutek predložitve je preučila delovna skupina za pomorske zadeve Sveta. Zavrnila je začetni predlog, ki se je nanašal na uporabo prilagoditvenih vrednosti, in namesto tega predlagala uporabo posebnih vrednosti WtT. Te vrednosti WtT bi skupaj z obstoječimi privzetimi vrednostmi za emisije TtP odražale učinkovitost goriv, ki se uporabljajo. Poleg tega se delovna skupina za pomorske zadeve ni strinjala s trditvami Komisije glede narave pristojnosti Unije na področju, na katero se je nanašala predložitev. Menila je, da predložitev spada v okvir izključne pristojnosti Unije le v delu, v katerem za predmet njenega urejanja veljajo pravni akti, ki so navedeni v delovnem dokumentu služb Komisije. Ker zadeve, zajete v predložitvi, v veliki večini niso bile urejene s temi akti, se je štelo, da so predložitev pripravile države članice v okviru deljene pristojnosti in da se je ne bi smelo razlagati v smislu izvajanja deljene pristojnosti Unije. Zato so države članice menile, da bi morale predložitev pripraviti države članice in Komisija.
33.
Osnutek predložitve Komisije je bil tako dopolnjen, da bi odseval zgornje ugotovitve. Prvič, deli, ki so se nanašali na uporabo prilagoditvenih vrednosti, so bili nadomeščeni s predlogi, ki so se nanašali na uporabo vrednosti WtT. Drugič, naslov predložitve je bil spremenjen, tako da se je glasil „[…] predložile Avstrija, [druge države članice Unije, naštete po abecednem vrstnem redu] in Evropska komisija“ (Evropska unija ni bila omenjena). Odbor stalnih predstavnikov (Coreper) je bil pozvan, naj potrdi besedilo osnutka predložitve, kot je bil spremenjen (v nadaljevanju: sporna predložitev), da bi ga predsedstvo Sveta posredovalo IMO. (
17
)
34.
Coreper je 5. februarja 2020 potrdil besedilo sporne predložitve za IMO, da bi jo predsedstvo Sveta posredovalo IMO (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). V skladu s prakso Sveta glede zadev, povezanih z IMO, ni bil sprejet formalen sklep.
35.
Komisija je v izjavi, ki je bila vključena v zapisnik sestanka z dne 5. februarja 2020, izpodbijanemu sklepu nasprotovala. V bistvu je trdila, da je Evropska unija izključno pristojna za sporno predložitev in da lahko torej predložitev opravi le Unija. Predložitev naj bi bila akt zastopanja navzven in naj bi ga zato morala opraviti Komisija v imenu Unije. Po mnenju Komisije naj procesni argumenti proti temu, da ona predloži IMO predložitev v imenu Unije, ne bi bili prepričljivi. Obstajali naj ne bi nobeni dokazi, da bi IMO kot specializirana agencija Združenih narodov predložitev zavrnila.
36.
Sporno predložitev je 7. februarja 2020 prek elektronske pošte delovni skupini za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov poslala Republika Hrvaška, ki je v tistem času predsedovala Svetu. Glavno besedilo elektronske pošte se glasi: „Hrvaško, ki trenutno predseduje Svetu Evropske unije, veseli, da lahko pošlje priloženo predložitev v imenu sopredlagateljic (Avstrije, drugih držav članic Evropske unije in Evropske komisije) […]“.
IV. Predlogi strank
37.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
razglasi ničnost sklepa Sveta iz akta Coreperja z dne 5. februarja 2020, s katerim je bila podprta predložitev Mednarodni pomorski organizaciji (IMO) v zvezi z uvedbo smernic o življenjskem krogu za oceno emisij toplogrednih plinov od izvora do rezervoarja pri trajnostnih alternativnih gorivih, in sicer tako, da bi predsedstvo Sveta to predložitev IMO posredovalo v imenu držav članic in Komisije;
–
ohrani učinke sklepa;
–
Svetu naloži plačilo stroškov.
38.
Svet Sodišču predlaga, naj:
–
tožbo v celoti zavrne;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
39.
Kraljevini Belgiji, Češki republiki, Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Kraljevini Nizozemski, Republiki Finski in Kraljevini Švedski je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
40.
Vse zgoraj omenjene stranke razen Zvezne republike Nemčije in Kraljevine Švedske so se udeležile obravnave, ki je bila 7. septembra 2021.
V. Analiza
41.
Komisija v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev izključne pristojnosti Evropske Unije na podlagi člena 3(2) PDEU na področju, na katero se nanaša sporna predložitev in ki je po mnenju Komisije v znatnem delu urejeno s skupnimi pravili, ki veljajo za notranje položaje Unije. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev institucionalne pristojnosti Komisije iz člena 17(1) PEU, saj naj bi bila ta institucija sama pristojna za delovanje v imenu Evropske unije in za zagotavljanje njenega zastopanja navzven.
42.
Najprej bom preučil dopustnost tožbe, nato pa bom nadaljeval s preučitvijo njene utemeljenosti.
A. Dopustnost
43.
Svet ali države članice intervenientke ne prerekajo dopustnosti tožbe, razen Helenske republike, ki v bistvu trdi, da Sodišče ni pristojno za razsojanje o tem, ali ima Unija v IMO status sodelujočega subjekta.
44.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU vsaka odločitev, ki jo sprejme institucija, organ, urad ali agencija Unije in ki ima pravne učinke, ne glede na njeno pravno naravo ali obliko. (
18
)
45.
Sodišče je tudi presodilo, da mora biti mogoče ukrep, ki ga sprejme Coreper, predložiti v nadzor zakonitosti, če ima sam pravne učinke in torej ne spada v okvir njegove funkcije priprave in izvajanja. (
19
)
46.
Z izpodbijanim sklepom je določeno stališče Evropske Unije glede vprašanja, ki spada v pristojnosti Unije, kot so pomorski prevoz in varstvo okolja. Njegova predložitev IMO pomeni obveznost držav članic in Komisije, da to stališče podprejo pred odborom IMO v skladu z obveznostjo lojalnega sodelovanja. Tako je v tem smislu namen izpodbijanega sklepa, da ima pravne učinke. Kot tak pomeni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU. Menim torej, da je tožba za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa dopustna in da je Sodišče na podlagi člena 263 PDEU pristojno za nadzor nad zakonitostjo tega sklepa.
B. Utemeljenost
47.
Komisija pri izpodbijanju izpodbijanega sklepa navaja dva tožbena razloga: prvi se nanaša na naravo pristojnosti Unije na področju, na katero se nanaša sporna predložitev, drugi pa na pravila o zastopanju Unije navzven.
48.
Pomembno je navesti, da Komisija izpodbija izpodbijani sklep v delu, v katerem so z njim, prvič, države članice Unije in Komisija (in ne Unija) navedene kot avtorice (sopredlagateljice) sporne predložitve in, drugič, je z njim državi članici, ki predseduje Uniji, tj. Republiki Hrvaški, poverjena naloga, da pošlje sporno predložitev IMO. Nasprotno pa Komisija ne izpodbija dejanske vsebine sporne predložitve (razen njenega naslova v delu, v katerem so navedene njene sopredlagateljice). Komisija meni, da je ta vsebina upoštevna za izid zadeve, ker predmet njenega urejanja spada v izključno pristojnost Evropske unije.
49.
V zvezi s tem Svet trdi, da v skladu s pravili o članstvu in udeležbi v IMO tej organizaciji nobene predložitve ni mogoče poslati „v imenu Evropske unije“, ne glede na to, ali predložitev spada v okvir njene izključne pristojnosti. V skladu s to trditvijo se nekatere od držav članic intervenientk sprašujejo o upoštevnosti prvega tožbenega razloga: zatrjujejo, da je bilo z dogovori za zastopanje Evropske unije navzven, ki izhajajo iz pravil IMO, zahtevano sprejetje izpodbijanega sklepa.
50.
Teh trditev ni mogoče avtomatično zavrniti. Narava pristojnosti Evropske unije, najsi bo izključna ali deljena, ne bi mogla biti upoštevna za izid zadeve, če bi obstajali razlogi, da bi se štelo, da predložitve nikakor ne bi smela podati Evropska unija. Zato bom najprej preučil drugi razlog in nato prvega.
1.
Drugi tožbeni razlog
51.
Komisija v drugem tožbenem razlogu trdi, da je z izpodbijanim sklepom kršena njena institucionalna pristojnost iz člena 17(1) PEU.
a)
Trditve strank
52.
Komisija trdi, da je v zvezi s sporno predložitvijo na podlagi člena 17(1) PEU pristojna za zastopanje Evropske unije navzven. Dogovor o sodelovanju iz leta 1974 v povezavi z resolucijo generalne skupščine Združenih narodov 65/276 (
20
) naj ne bi nasprotoval takim predložitvam v imenu Evropske unije. Poleg tega (
21
) naj bi Svet in Komisija v verbalni noti z dne 27. novembra 2009 obvestila IMO, da bo Evropska unija od 1. decembra 2009 izvrševala vse pravice in prevzela vse obveznosti Evropske skupnosti, vključno z njenim statusom v organizaciji. Nazadnje, na šestem sestanku delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov naj bi bilo povabilo naslovljeno na vse „zainteresirane države članice in mednarodne organizacije“ in, glede na predmet razprave, na Evropsko unijo kot „zainteresirano mednarodno organizacijo“. Zato naj bi Komisija predlagala, da se sporna predložitev predstavi, kot da jo je pripravila „Evropska komisija v imenu Evropske unije“. Vendar naj bi bilo v izpodbijanem sklepu določeno, da bo predložitev opravilo predsedstvo v imenu „držav članic in Komisije“ in naj v njej ne bi bilo navedeno, da države članice delujejo v interesu Evropske unije. Če bi bilo treba sporno predložitev razumeti, kot da je bila predložena v imenu Unije, naj bi izpodbijani sklep Komisiji preprečil, da bi zagotovila zastopanje Evropske unije navzven, kar naj bi pomenilo kršitev člena 17(1) PEU.
53.
Komisija trdi tudi, da monopol za zastopanje Unije, ki ga ima Komisija na podlagi Pogodb, pomeni, da predsedstvo Sveta po načelu rotacije nikoli ne more zakonito zastopati Unije ali izvajati njenih zunanjih pristojnosti. Ker naj ne bi obstajala pravna podlaga za to, da bi sklep Sveta Komisiji preprečil zastopanje Evropske unije glede sporne predložitve, naj bi bil z izpodbijanim sklepom kršen člen 17(1) PEU.
54.
Svet ob podpori držav članic intervenientk trdi, da na podlagi pravil IMO ni mogoče delovanje Evropske unije, ker v IMO ni niti članica niti opazovalka. Samo Komisija naj bi imela status opazovalke v tej organizaciji na podlagi dogovora o sodelovanju iz leta 1974. V zvezi s tem naj ne bi mogli ničesar spremeniti niti resolucija GS UN 65/276 niti verbalna nota z dne 27. novembra 2009. Evropska unija naj ne bi mogla zgolj zaradi začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe izvajati kakršnih koli pravic ali prevzemati kakršnih koli obveznosti Skupnosti v IMO, ker tudi sama Evropska skupnost v IMO ni uživala nobenih pravic ali imela kakršnih koli obveznosti. Zato – čeprav naj bi Komisija kot opazovalka smela predložiti MEPC dokumente, kot so poročila, študije, itd. v svojem imenu – naj Komisija ne bi smela predložiti IMO dokumentov „v imenu Unije“, ker Unija ni niti članica niti opazovalka IMO. Zato je bi bila predložitev IMO v imenu Evropskih skupnosti, ki jo je leta 2005 opravila Nizozemska, s strani IMO zavrnjena. Po mnenju Sveta iz besedila povabila ne izhaja, da bi bilo mogoče predložiti predložitev v imenu Unije, saj ta ni organizacija s statusom opazovalke in zato ni upravičena sodelovati v MEPC.
55.
Svet dalje trdi, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da kadar Unija ni članica mednarodne organizacije, morajo države članice skupaj poslati predložitve tej organizaciji v interesu Unije, vključno na področju izključne pristojnosti Unije. Države članice naj bi delovale v lastnem imenu. Poleg tega, ker naj Komisija ne bi imela pravice do glasovanja v IMO, vključno z MEPC, naj bi, kadar mora MEPC sprejeti neki akt, mogle zgolj države članice delovati skupaj v interesu Unije v zvezi z zadevami, ki spadajo v okvir pristojnosti Unije.
56.
Po mnenju Sveta, ki ga podpirajo države članice intervenientke, državam članicam nič v Pogodbah ne preprečuje, da bi nekatere naloge, povezane z lastnim zastopanjem navzven, prenesle na način, ki se jim zdi primeren. Države članice naj bi se svobodno odločale od primera do primera, kako želijo organizirati svoje zastopanje navzven. Obstajala naj bi ustaljena praksa, da take naloge opravlja država članica, ki predseduje.
b)
Presoja
1) Uvodna pojasnila
57.
Očitno je, da se še vedno uporabljajo tradicionalni državno naravnani koncepti mednarodne organizacije, razviti po vestfalski mirovni pogodbi iz leta 1648. (
22
) Iz tega izvira, na primer, zadržanost do tega, da so mednarodne organizacije članice drugih mednarodnih organizacij. Res je sicer, da je zdaj povsem ustaljeno, da je tako članstvo načeloma mogoče. Vendar so mednarodne organizacije le redko polnopravne članice drugih organizacij. (
23
)
58.
Obstajajo različne oblike sodelovanja v delu mednarodne organizacije. Glavna razlika obstaja med sodelovanjem članic in nečlanic, vključno z opazovalkami. (
24
)
59.
Članstvo mednarodne organizacije v drugi mednarodni organizaciji je odvisno od pravil zadnjenavedene, vsebovanih v njeni ustanovitveni pogodbi, (
25
) zlasti tega, ali je vanjo vključena klavzula glede organizacij za regionalno gospodarsko povezovanje (tako imenovana klavzula REIO) ali organizacij za regionalno povezovanje (tako imenovana klavzula RIO). (
26
)
60.
V splošnem velja, da mednarodna organizacija lažje pridobi status opazovalke v mednarodni organizaciji kot postane njena članica. (
27
) V zvezi s tem je treba poudariti, da ne obstaja en status „opazovalke“ kot tak. Natančen pomen tega izraza se lahko med organizacijami razlikuje, prav tako tudi med eno in drugo opazovalko znotraj iste organizacije. (
28
) Načeloma pravice opazovalk niso polnopravne pravice. Opazovalke običajno ne morejo glasovati ali posredovati dokumentov kot uradnih dokumentov brez posebnega dovoljenja; lahko je potrebna podpora polnopravne članice, da bi lahko predložile predloge. (
29
) Njihovo sodelovanje je mogoče omejiti zgolj na formalna srečanja, njihove formalne predstavitve pa so mogoče zgolj po koncu predstavitev formalnih udeležencev. (
30
)
61.
Če v ustanovitveni pogodbi mednarodne organizacije ni klavzule R(E)IO, Evropska unija ne more neposredno delovati v njenem forumu kot članica. Brez posebnega sklepa ali sporazuma, v katerem bi bilo to določeno, Evropska unija v taki organizaciji ne more delovati niti kot opazovalka. V takih položajih njenih pristojnosti ni mogoče izvajati na način, določen v Pogodbah.
62.
Za razlago pravil mednarodnih organizacij, ki se nanašajo na oblike članstva in sodelovanja v njih – vključno s tistimi pravili, s katerimi je določena upravičenost do članstva – je načeloma pristojna zadevna mednarodna organizacija. Sodišče jih ni pristojno razlagati na način, ki bi bil za zadevno organizacijo zavezujoč. (
31
)
63.
V idealnih pogojih bi moralo mednarodno pravo upoštevati naravo Evropske unije kot nadnacionalne organizacije, skupaj z njenimi pravili o izvajanju zunanje pristojnosti. Kadar ni tako, mora Evropska unija najti najprimernejši način, ki ji omogoča zagotovitev primernega izvajanja njenih zunanjih pristojnosti, kot so določene v Pogodbah.
64.
Zgornje ugotovitve vodijo do nekakšnega razhajanja med načini delovanja Evropske unije navzven, kot so določeni v Pogodbah, na eni strani in načini delovanja, ki jih je mogoče uporabiti v mednarodnem forumu, na drugi strani. Sodišče se popolnoma zaveda tega razhajanja, kar se odraža v njegovi sodni praksi. V skladu s to sodno prakso, prvič, mora Unija, če odloči, da bo izvajala svojo pristojnost, to izvajati ob spoštovanju mednarodnega prava. (
32
) Drugič, kadar pravila, ki se uporabljajo v mednarodnem forumu, Uniji preprečujejo, da bi delovala v svojem imenu, lahko svoje zunanje pristojnosti izvaja s posredovanjem držav članic, ki delujejo v njenem interesu. (
33
) Tretjič, države članice, ki delujejo v mednarodnem forumu, morajo to početi v skladu z ustanovnimi pravili, ki veljajo za zastopanje Unije navzven, in sicer pravili lojalnega sodelovanja, usklajenosti in enotnosti. (
34
)
65.
V skladu s to sodno prakso je v sklepih, ki jih sprejme Svet v skladu s členom 218(9) PDEU, o stališču Evropske unije v mednarodnih organizacijah, v katerih ni članica in članica ne more postati, navedeno, da bodo stališče izrazile države članice, ki delujejo skupaj v interesu Unije. (
35
)
66.
Obravnavana zadeva se nanaša na delovanje v interesu Evropske unije v okviru IMO. Članstvo v tej organizaciji je pridržano zgolj državam in Evropska unija ne more postati članica. Konvencija IMO določa možnost sodelovanja z drugimi organizacijami kot opazovalkami. Posebnost IMO je v tem, da v skladu z dogovorom o sodelovanju iz leta 1974 Komisija – in ne Unija – uživa status opazovalke v tej organizaciji.
67.
V teh okoliščinah je glavno vprašanje v obravnavani zadevi, ali bi morala v interesu Unije v IMO delovati Unija, Komisija ali države članice, in ali je odgovor na to vprašanje odvisen od narave pristojnosti Evropske unije na zadevnem področju.
2) Izpodbijani sklep: vsebina in razlogi
68.
V izpodbijanem sklepu je v bistvu določeno, da bo sporna predložitev predložena IMO kot predložitev držav članic in Komisije ter da jo bo IMO poslalo predsedstvo Sveta.
69.
Izpodbijani sklep je bil v skladu s prakso institucij sprejet neformalno. (
36
) Posledica tega je, da njegovi razlogi ne izhajajo neposredno iz sklepa kot takega, ampak je o njih mogoče sklepati iz okoliščin njegovega sprejetja, ki so izražene v pripravljalnih dokumentih in zapisnikih seje Coreperja. (
37
)
70.
V zvezi s tem je iz dokumenta Sveta, naslovljenega na Coreper, razvidno, da je bil izpodbijani sklep sprejet zaradi ugotovitve, da predložitev spada v izključno pristojnost Unije le v delu, v katerem za predmet njenega urejanja veljajo pravni akti, ki so navedeni v delovnem dokumentu služb Komisije. V zvezi s preostankom se je štelo, da morajo predložitev predložiti države članice v okviru deljene pristojnosti. Iz navedbe Komisije, zavedene v zapisniku seje Coreperja, je prav tako mogoče sklepati, da so države članice trdile, da predložitev IMO v imenu Unije na podlagi upoštevnih pravil IMO ni mogoča.
71.
V zvezi z obsegom prenosa pooblastil na predsedstvo Sveta je treba navesti, da se je izpodbijani sklep omejil na zgolj tehnično dejanje prenosa sporne predložitve IMO. V resnici sta ga sestavljala osnutek uvodnega elektronskega sporočila, ki mu je bila priložena sporna predložitev kot priloga, in, kot so stranke same navedle, „pritisk na gumb [pošlji]“. Zlasti naj nikakor ne bi bilo mišljeno, da bo predsedstvo predstavilo in zagovarjalo predložitev v okviru MEPC ali delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. Izpodbijani sklep naj nikakor ne bi omejeval pravice Komisije kot opazovalke v IMO do predstavljanja in zagovarjanja predložitve.
3) Dopustnost predložitve Unije IMO
72.
Predhodno vprašanje, ki ga je treba rešiti, je vprašanje statusa Unije v okviru IMO v odnosu do sporne predložitve. Po eni strani med strankami ni sporno, da Unija ni članica IMO in v tej organizaciji nima statusa opazovalke. (
38
) Po drugi strani Komisija trdi, da je bila Unija v zvezi s sporno predložitvijo upravičena delovati v okviru IMO v lastnem imenu. V zvezi s tem Komisija meni, da sta upoštevni dve okoliščini: status Unije v sistemu Združenih narodov po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe in besedilo povabila s strani šestega sestanka delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov.
73.
Res je, da razlaga aktov IMO ne spada v okvir razlage prava Unije. Vendar mora Sodišče kljub temu opraviti tako razlago, da bi preizkusilo zakonitost izpodbijanega sklepa.
74.
IMO je po dogovoru o sodelovanju iz leta 1974, ki ga je podpisala s Komisijo, vedno štela, da ima status opazovalke v organizaciji Komisija (in ne Evropska skupnost ali pozneje Unija). (
39
) Praktična posledica tega je bila, da je bila predložitev Kraljevine Nizozemske v imenu Evropske skupnosti IMO leta 2005 v odgovor na njeno povabilo (
40
) zavrnjena. Iz navedb strank je razvidno, da je bil razlog za to odločitev IMO to, da Evropska skupnost ni država članica IMO in da nima statusa opazovalke v tej organizaciji.
75.
Menim, da Lizbonska pogodba, resolucija GS UN 65/276 ali verbalna nota v zvezi s tem niso mogle ničesar spremeniti. Res je bilo sicer z Lizbonsko pogodbo določeno, da ima Unija pravno osebnost in da je naslednica Evropske skupnosti. To je bilo, skupaj s pravili o zastopanju Unije, priznano v resoluciji GS UN 65/276 in je bilo tudi predmet verbalne note. Vendar med strankami ni sporno, da se resolucija GS UN 65/276 kot taka ne uporablja za specializirane agencije Združenih narodov, vključno z IMO. Poleg tega nadomestitev Evropske skupnosti z Evropsko unijo ni pomembna, saj statusa opazovalke v okviru IMO ni uživala Evropska skupnost, ampak Evropska komisija. Nazadnje, z verbalno noto kot enostransko izjavo v imenu Unije se sam po sebi ni mogel spremeniti status Unije v okviru IMO.
76.
Zato je treba ugotoviti, da Unija v IMO nima niti statusa članice niti statusa opazovalke. Le Komisija uživa status opazovalke v tej organizaciji. (
41
)
77.
V zvezi s povabilom, podanim na šestem sestanku delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, je res, da nabor akterjev, ki so bili na tem sestanku povabljeni k predložitvi predlogov za smernice o življenjskem krogu toplogrednih plinov, nikakor ni bil omejen na članice organizacije, ampak je zajemal tudi mednarodne organizacije. Očitno Komisija iz tega sklepa, da je šlo za odprto povabilo, naslovljeno na katero koli mednarodno organizacijo, ki bi jo zanimala predložitev predloga. Svet in države članice intervenientke se ne strinjajo s takim razumevanjem povabila.
78.
Nikakršnega dvoma naj ne bi bilo, da je bilo povabilo, podano na šestem sestanku delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, naslovljeno na mednarodne organizacije, ki sodelujejo pri delu IMO. Povabilo je bilo vsebovano v internem dokumentu delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, kar od začetka kaže na to, da so bile njegove naslovnice subjekti, ki so v tej delovni skupini IMO uživali neki status. Poleg tega so bile naslovnice povabljene k predložitvi začetnih predlogov o zapletenem tehničnem vprašanju, ki bi služili kot izhodišče za nadaljnje razprave. Le mednarodne organizacije, ki so sodelovale v delovanju IMO, so lahko podale predloge, o njih razpravljale, jih pojasnjevale in zastopale v okviru dela/delovanja delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. Zato bi bilo treba šteti, da so bili naslovniki zadevnega povabila le akterji s statusom člana ali opazovalca v MEPC IMO in da so zato lahko predložili predložitve, ne da bi tvegali njihovo zavrnitev.
79.
Zato ni bilo nobenega razloga, da bi se štelo, da je besedilo povabila pomenilo posebno podlago, na podlagi katere je bila Unija upravičena predložiti sporno predložitev.
4) Področje uporabe člena 17(1), šesti stavek, PEU
80.
Komisija trdi, da je z izpodbijanim sklepom kršena njena pristojnost iz člena 17(1) PEU v delu, v katerem ta člen določa, da razen pri skupni zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih, predvidenih v Pogodbah, Komisija zagotavlja zastopanje Unije navzven.
81.
Zato je temeljno vprašanje, ali je področje uporabe zgoraj navedene določbe omejeno na tiste položaje, v katerih Unija deluje v lastnem imenu, ali pa zajema tudi položaje, v katerih Unija – ki ne more izvajati zunanje pristojnosti v lastnem imenu – to izvaja s posredovanjem držav članic.
82.
Sodna praksa Sodišča o izvajanju pristojnosti Unije s posredovanjem držav članic (
42
) očitno ni postala zastarela po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe. (
43
) Če bi se za te položaje uporabljal člen 17(1), šesti stavek, PEU, bi morala države članice, ki bi skupaj delovale v interesu Unije, zastopati Komisija. Taka pristojnost Komisije iz Pogodb ne izhaja.
83.
Edina logična razlaga člena 17(1), šesti stavek, PEU je, da se ta določba uporablja za položaje, v katerih sme Unija kot subjekt mednarodnega prava delovati v lastnem imenu. Ta razlaga je v skladu z običajnim razumevanjem pojma „zastopanje“ kot v smislu, da se nanaša na vprašanje, za koga je mogoče priznati, da je upravičen delovati v imenu subjekta mednarodnega prava, (
44
) še zlasti v zvezi s prevzemanjem obveznosti v njegovem imenu v odnosu do drugih subjektov. (
45
)
84.
Zato države članice, kadar delujejo skupaj v interesu Unije, ker Unija sama ne more izvajati svoje zunanje pristojnosti zaradi pravil mednarodnega prava, ne delujejo kot zastopnice Unije, temveč v lastnem imenu kot njeni agenti. (
46
) Zato one (in ne Unija) postanejo subjekti pravic in obveznosti, ki izhajajo iz sklenjenih sporazumov. (
47
) Tako menim, da se člen 17(1), šesti stavek, PEU v delu, v katerem določa pristojnost Komisije za zastopanje Evropske unije v zunanjih odnosih, ne uporablja za položaje, v katerih Unija ne deluje v lastnem imenu. (
48
)
85.
Kadar koli države članice delujejo skupaj kot agenti Unije, ker Unija ne more delovati sama, se lahko odločijo, ali delujejo posamično ali pa bodo nekatere naloge poverile eni od njih, da jih bo opravila v njihovem imenu. Možnost takega „delovanja po pooblastilu“ je mogoča glede na običajno pravilo mednarodnega prava. (
49
) Nobenega razloga ni, da bi se štelo, da se to pravilo ne uporablja za odnose med državami članicami Unije, kadar delujejo v lastnem imenu, vendar v interesu Unije. Menim, da člen 17(1), šesti stavek, PEU temu ne nasprotuje.
5) Navedba glede delovanja v interesu Unije
86.
Komisija trdi, da v sklepu nepravilno ni navedeno, da so države članice delovale v interesu Unije.
87.
Ker ne obstaja formalen sklep Sveta, v katerega bi bila lahko vključena taka navedba, to trditev razumem, kot da se nanaša na naslov sporne predložitve.
88.
Menim, da iz načela lojalnega sodelovanja izhaja, da bi morale države članice, kadar delujejo skupaj v interesu Unije kot njeni agenti, to informacijo posredovati svojim zunanjim partnerjem. Njihovo delovanje izhaja iz obveznosti, ki izvirajo iz njihovega članstva v Evropski uniji, in kot tako ni popolnoma avtonomno. To dejstvo za zunanje partnerje ni nepomembno. Splošno načelo ravnanja v dobri veri zahteva, da so ti partnerji o njem obveščeni.
89.
Kljub temu je od okoliščin odvisno, kaj je primerna oblika, da se izrazi dejstvo, da države članice delujejo v interesu Unije. Zlasti to ne bi smela biti oblika, ki bi lahko vzbudila dvome o identiteti akterja, ki deluje. Po eni strani se tako strinjam s Komisijo, da ni bilo ovire, da bi se MEPC IMO sporočilo, da je zadevno delovanje v interesu Unije. Po drugi strani to ne pomeni nujno, da bi morale biti v naslovu predložitve vsebovane besede „v imenu Evropske unije“, zlasti zato, ker je IMO tako navedbo v preteklosti razumela kot opredelitev akterja, ki deluje v okviru IMO, kar je vodilo do zavrnitve predložitve, predložene v imenu Unije (tedaj Evropske skupnosti).
90.
Menim, da v obravnavani zadevi ni bilo dvoma, da so sopredlagateljice delovale v imenu Unije. To izhaja iz navedbe predlagateljic sporne predložitve, ki so države članice Unije, ki delujejo skupaj z Evropsko komisijo. Prisotnost zadnjenavedene je jasno kazala, da je bila v delovanje vključena Evropska unija. To je razvidno tudi iz besedila elektronske pošte, s katero je bila posredovana sporna predložitev. Avtor je navedel, da je elektronsko pošto poslala država članica, ki je predsedovala Evropski uniji. (
50
) Prav tako je sopredlagateljice predložitve predstavil kot države članice Evropske unije. V tem okviru je bilo jasno, da je bila sporna predložitev dejanje, opravljeno v interesu Unije.
6) Sklepne opombe
91.
Ker glede na zgornjo analizo ni nobenega razloga, da bi se štelo, da je bila Unija med akterji, upravičenimi za predložitev sporne predložitve IMO, lahko sklenem, da se ni uporabljal člen 17(1), šesti stavek, PEU, ki določa, da Unijo zastopa Komisija.
92.
Načini za delovanje Unije v zvezi s sporno predložitvijo so bili torej z mednarodnim pravom omejeni na delovanje držav članic, ki so delovale skupaj v interesu Unije. Izjemoma je bila, glede na posebno povabilo, naslovljeno na mednarodne organizacije (ki sodelujejo pri delu MEPC IMO), Evropska komisija upravičena delovati poleg držav članic.
93.
V tem okviru določitev držav članic Unije in Evropske komisije kot sopredlagateljic sporne predložitve ni mogla pripeljati do kršitve pristojnosti Komisije za zastopanje Unije, določene v členu 17(1), šesti stavek, PEU. Vključitev Komisije kot sopredlagateljice sporne predložitve je bila v skladu s predlogom Komisije, vsebovanim v delovnem dokumentu služb Komisije, in osnutkom predložitve, kolikor je bilo to mogoče na podlagi pravil IMO, kot jih je do zdaj razlagala sama IMO. Ta vključitev je bila izraz dejstva, da so države članice delovale v interesu Unije.
94.
Iz razlogov, navedenih v točki 85 teh sklepnih predlogov, s tem, da so bile naloge posredovanja sporne predložitve IMO prenesene na predsedstvo Sveta, tudi ni bil kršen člen 17(1), šesti stavek, PEU. Poleg tega je ta prenos še okrepil dejstvo, da so države članice delovale kot članice Evropske unije.
95.
Zato menim, da z izpodbijanim sklepom ni bil kršen člen 17(1), šesti stavek, PEU, ker se za sporno predložitev ni uporabljal.
c)
Predlog glede drugega tožbenega razloga
96.
Drugi razlog bi bilo treba zavrniti kot neutemeljen, ker z izpodbijanim sklepom ni kršen člen 17(1) PEU.
2.
Prvi tožbeni razlog
97.
Zaradi zaključka moje analize drugega tožbenega razloga analiza prvega tožbenega razloga ni potrebna. Ne glede na naravo pristojnosti Unije ni razlogov, da bi se štelo, da predpisi IMO določajo zgolj dopustnost predložitev v interesu Unije, ki jih predložijo države članice (kot članice IMO) in Komisija (kot opazovalka pri IMO (
51
)). Zato narava pristojnosti Unije na področju, na katero se nanaša sporna predložitev, ne vpliva na zakonitost izpodbijanega sklepa. Tudi če bi bila izključna, sporne predložitve ne bi bilo mogoče predložiti kot predložitve Evropske unije.
98.
Kljub temu bom v nadaljevanju analiziral prvi tožbeni razlog, če se Sodišče ne bi strinjalo z mojim stališčem glede drugega tožbenega razloga.
99.
V prvem tožbenem razlogu se zatrjuje kršitev člena 3(2) PDEU in izključne pristojnosti Unije. Razlog, čeprav v tožbi ni tako oblikovan, v bistvu vsebuje dva dela: prvi se nanaša na zadnji (tretji) primer, predviden v členu 3(2) PDEU, drugi pa se nanaša na drugi primer iz tega člena.
a)
Prvi del prvega tožbenega razloga
1) Trditve strank
100.
V prvem delu prvega tožbenega razloga se zatrjuje, da je prišlo do kršitve zadnjega dela člena 3(2) PDEU. Po mnenju Komisije bi prihodnji akt, ki bi ga sprejela IMO, vplival na skupna pravila ali spremenil njihovo področje uporabe, kar kaže na to, da naj bi bila pristojnost Unije izključna. Zlasti naj bi metodologija za oceno emisij toplogrednih plinov v pomorskem prevozu, ki je predlagana v sporni predložitvi, spadala na področje, ki je v velikem delu urejeno s skupnimi pravili Unije. V zvezi s tem se Komisija sklicuje na Uredbo 2015/757, Direktivo 2014/94 in Direktivo 2018/2001. Trdi tudi, da lahko sporna predložitev vpliva na ta skupna pravila glede na njihov predvidljivi razvoj.
101.
Svet, ki ga podpirajo države članice intervenientke, trdi, da Komisija ni dokazala, da lahko sporna predložitev vpliva na skupna pravila Unije ali spremeni njihovo področje uporabe v smislu člena 3(2) PDEU. Zgolj dejstvo, da lahko sledi istemu končnemu cilju kot pravila, vsebovana v zgoraj navedeni zakonodaji Unije, naj ne bi zadostovalo, da bi se štelo, da se nanaša na področje, ki je v velikem delu urejeno s temi pravili, ali da lahko nanj vpliva v smislu člena 3(2) PDEU. Svet meni, da v delovnem dokumentu služb Komisije, kateremu je priložena sporna predložitev, ni analize predvidljivega prihodnjega razvoja in narave in vsebine pravil Unije ter določb mednarodnega instrumenta.
102.
V zvezi s tem Kraljevina Belgija trdi, da se želijo s sporno predložitvijo zgolj določiti temeljni pojmi in načela, preden bi se nadaljevalo z razvojem osnutka smernic. Tako naj glede na trenutno stanje stvari ne bi obstajal niti osnutek smernic, kaj šele tveganje za to, da bi se vplivalo na skupna pravila Unije.
103.
Zvezna republika Nemčija trdi, da se člen 3(2) PDEU načeloma ne uporablja za predložitev predlogov za razvoj nezavezujočih smernic. V zvezi s tem naj se obravnavana zadeva ne bi nanašala na ukrepe, ki so na podlagi mednarodnega prava zavezujoči in ki bi lahko upravičili razširitev področja uporabe člena 3(2) PDEU, ker MEPC/delovna skupina za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v obravnavani zadevi ne deluje kot zakonodajalec. Predložitev, ki je v zadevi sporna, naj bi prvenstveno pomenila prispevek k razpravi.
104.
Komisija trdi, da so z Uredbo 2015/757 določena pravila za natančno spremljanje emisij ogljikovega dioksida (CO2) z ladij, poročanje o njih in njihovo preverjanje zaradi spodbujanja stroškovno učinkovitega zmanjševanja emisij CO2 iz pomorskega prevoza. Uredba naj bi temeljila na dejanski porabi goriva ladje, ki se pomnoži s faktorjem emisije, ki odraža izgorevanje zadevnega goriva. Razvoj metodologije za izračun emisij WtT, predlagane v sporni predložitvi, naj bi spadal na področje, urejeno z Uredbo 2015/757. Če ga bo IMO sprejela, naj bi nujno pomenil spremembo faktorjev emisije, naštetih v Prilogi I, del A, k tej uredbi.
105.
Svet in večina držav članic intervenientk v zvezi s tem v bistvu trdijo, da ni mogoče domnevati, da bo z novimi smernicami določena nova in vsestranska metodologija za spremljanje emisij, poročanje o njih in njihovo preverjanje, saj sta vsebina in predmet urejanja teh smernic negotova. V zvezi s tem naj v sporni predložitvi ne bi bil predlagan razvoj nove metodologije za spremljanje emisij, poročanje o njih in njihovo preverjanje. Zlasti naj ne bi bila zahtevana nikakršna sprememba pravil IMO ali Unije o spremljanju emisij, poročanju o njih in njihovem preverjanju. V sporni predložitvi naj bi se zgolj odražala ocena emisij toplogrednih plinov WtT, da bi se upravljavcu ladje omogočili določitev vpliva alternativnih goriv, primerjava učinkovitosti WtW takih goriv in spodbujanje uvedbe navedenih goriv. Zajemala naj bi tudi širše področje uporabe kot Uredba 2015/757, ki se uporablja zgolj za emisije ogljikovega dioksida (CO2) z ladij in določa privzete emisijske vrednosti zgolj za nealternativna goriva. Ta sistem regulacije naj bi temeljil na pristopu TtP in naj ne bi upošteval emisij WtT. Komisija naj bi, da bi odražal emisije WtW, predlagala razvoj posebnih prilagoditvenih vrednosti, ki bi se uporabljale za obstoječe privzete vrednosti za emisije TtP. Vendar naj bi Coreper sprejel drugačen pristop, saj je predlagal, naj se razvijejo posebne vrednosti WtT, ki bi se dodale vrednostim TtP. Zato naj ne bi bilo treba spremeniti Uredbe 2015/757.
106.
Komisija v repliki trdi, da so emisije WtT in TtP v metodologiji, določeni v sporni predložitvi, povezane. Ali se za namen skupnega izračuna emisij emisije WtT izračunajo ločeno od emisij TtP ali pa se že od začetka uporabi kombiniran izračun, naj ne bi bilo pomembno. Drugače kot trdi Svet, naj bi se Uredba 2015/757 uporabljala ne glede na vrsto goriva, čeprav z njo niso določeni privzeti faktorji emisije za alternativna goriva, ki naj bi jih bilo treba določiti med izvajanjem te uredbe. Komisija tudi trdi, da je na metodologijo, predvideno v predložitvi o emisijah toplogrednih plinov, mogoče gledati kot na predvidljivo razširitev trenutno veljavnega sistema, od CO2 do drugih emisij toplogrednih plinov.
107.
V zvezi z Direktivo 2014/94 Komisija trdi, da lahko predvideni instrument IMO vpliva na opredelitev „alternativnih goriv“ iz njenega člena 2, točka 1. Bilo naj bi verjetno, da bo treba to opredelitev zaradi doslednosti prilagoditi pravilom IMO in da bo verjetno imela horizontalni učinek na področje uporabe vseh skupnih pravil Unije, katerih namen je spodbujanje uporabe alternativnih goriv.
108.
Svet in nekatere od držav članic intervenientk trdijo, da ni nobenega razloga, da bi se štelo, da bo treba opredelitev „alternativnih goriv“ iz Direktive 2014/94 prilagoditi smernicam, ki jih bo sprejela IMO na podlagi sporne predložitve. Kraljevina Belgija trdi, da Direktiva 2014/94 v ničemer ni povezana z vsebino predložitve. Francoska republika zatrjuje, da v sporni predložitvi ni opredelitve „alternativnih goriv“. Francoska republika in Zvezna republika Nemčija v bistvu trdita, da Komisija ni pojasnila, zakaj bi bile zaradi opredelitve „alternativnih goriv“ iz člena 2, točka 1, Direktive 2014/94 potrebne spremembe.
109.
Komisija v repliki trdi, da je dovolj, da so v predložitvi o emisijah toplogrednih plinov predvidena pravila, ki bi se v velikem delu prekrivala s skupnimi pravili Unije.
110.
Komisija v zvezi z Direktivo 2018/2001 opozarja na člen 29 te direktive, ki določa trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov za pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva. Priznava, da so te opredelitve prvenstveno namenjene za druge namene, kakršen je ocenjevanje izpolnjevanja obveznosti držav članic glede uporabe obnovljive energije. Vendar trdi, da tudi nanje lahko vpliva prihodnji instrument IMO.
111.
Po mnenju Sveta, ki ga podpirajo države članice intervenientke, so merila iz člena 29 Direktive – čeprav Direktiva 2018/2001 in sporna predložitev sledita podobnemu končnemu cilju, ki je spodbujanje proizvodnje in uporabe obnovljivih virov energije, kar naj bi zlasti zmanjšalo emisije toplogrednih plinov – namenjena za druge namene kot tiste, ki jim sledi sporna predložitev. Zadnja naj bi bila namenjena temu, da bi se upravljavcem ladij omogočilo točno določiti in primerjati skupne vplive toplogrednih plinov različnih alternativnih goriv in njihove učinkovitosti. Po mnenju Zvezne republike Nemčije zaradi neobstoja korelacije med normativno vsebino osnutka smernic in Direktive 2018/2001 regulatorno področje nikakor ne more biti v velikem delu urejeno s pravili prava Unije.
2) Presoja
i) Uvod
112.
Člen 3(2) PDEU in fine določa izključno zunanjo pristojnost Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar njegova sklenitev lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe. Glede na sodno prakso Sodišča se ta člen uporablja ne le za sklenitev mednarodnega sporazuma, ampak tudi še pred sklenitvijo, in sicer pri pogajanjih v zvezi s tem sporazumom, ter po sklenitvi, kadar organ, ustanovljen na podlagi tega sporazuma, sprejema ukrepe za njegovo izvajanje. (
52
)
113.
Člen 3(2) PDEU in fine je kodifikacija rdeče niti sodne prakse o implicitni zunanji pristojnosti Unije, katere izvor je v sodbi Komisija/Svet (
53
) in ki je splošno znana kot doktrina AETR.
114.
Doktrina AETR se je sčasoma razvila in zdi se, da njen razvoj še vedno ni končan. Njeno poimenovanje za „eno od najbolj nerazumljivih doktrin v pravu Unije tudi za najimenitnejše pravne ume“ (
54
) je morda nekoliko pretirano, zagotovo pa ustreza opisu „kompleksne doktrine, izoblikovane v sodni praksi, ki je ni mogoče popolno kodificirati v nekaj vrsticah“. (
55
)
115.
Kratek povzetek njenega trenutnega stanja je mogoče najti v številnih sodbah in mnenjih iz zadnjih nekaj let. Po besedah Sodišča samega je treba, ker so Uniji zaupane zgolj prenesene pristojnosti, obstoj pristojnosti, zlasti kadar je ta izključna, utemeljiti z ugotovitvami na podlagi celovite in konkretne analize razmerja med predvidenim mednarodnim sporazumom in veljavnim pravom Unije. Pri tej analizi je treba upoštevati področja, ki so urejena s pravili prava Unije in z določbami predvidenega sporazuma, perspektive njihovega razvoja, ki jih je mogoče predvideti, ter naravo in vsebino navedenih pravil in določb, da bi preverili, ali zadevni sporazum lahko posega v enotno in dosledno uporabo pravil Unije ter pravilno delovanje sistema, ki ga ta pravila uvajajo. (
56
)
116.
Teža različnih elementov, navedenih v povzetku zgoraj, in njihovo medsebojno razmerje sta vprašljiva. Prek let so se postopoma, na podlagi sodb in mnenj Sodišča, dodajali k jedru doktrine AETR. Prepoznati je mogoče dve kategoriji takih elementov. Elementi iz prve kategorije določajo predmet, ki ga mora zajeti analiza (pravila Unije in mednarodna zaveza). Elementi v drugi kategoriji se nanašajo na razmerje med tema deloma.
117.
Bistvo zadeve je v odnosu med elementi v drugi skupini. (
57
) Če mednarodna zaveza v ničemer ne bi učinkovala na pravo Unije (ob upoštevanju predvidljivega prihodnjega razvoja), dejstvo, da se oba sistema pravil nanašata na isto področje, v smislu člena 3(2) PDEU ne bi bilo upoštevno.
118.
To izhaja ne le iz besedila člena 3(2) PDEU, ampak tudi iz sodne prakse Sodišča, navedene zgoraj. V njej je opozorjeno, da je treba analizo opraviti v celoti, da bi se ugotovilo, ali lahko mednarodna zaveza posega v enotno in dosledno uporabo pravil Unije ter pravilno delovanje sistema, ki ga ta pravila uvajajo, oziroma – alternativno – ali lahko zadevne mednarodne zaveze, ne da bi nujno bile v nasprotju s temi pravili, vplivajo na pomen, področje uporabe in učinkovitost teh pravil. (
58
) Očiten učinek mednarodne zaveze na pravo Unije je tako nujen, da bi bil izpolnjen zadevni pogoj.
119.
Pogoj, da mora obstajati očiten učinek na pravila Unije, je treba upoštevati pri preučitvi elementov iz prve kategorije. V zvezi z njimi je Sodišče zlasti presodilo, da obstaja nevarnost, da bi se z mednarodnimi zavezami, ki jih prevzamejo države članice, posegalo v skupna pravila Unije ali spremenilo njihovo področje uporabe, če te zaveze spadajo na področje uporabe teh pravil. (
59
) Prav tako je Sodišče razsodilo, da ugotovitev take nevarnosti ne zahteva popolnega ujemanja med področjem, ki ga zajemajo mednarodne zaveze, in tistim, ki ga zajema ureditev Unije. (
60
) Natančneje, take mednarodne zaveze lahko vplivajo na pravila Unije ali pa spremenijo njihovo področje uporabe, kadar spadajo na področje, ki je že v velikem delu urejeno s takimi pravili. (
61
) Vendar v vseh teh zadevah ugotovitev, da se področji uporabe obeh sistemov pravil prekrivata, pomeni šele prvi korak. Da bi bil zadevni pogoj izpolnjen, mora mednarodna zaveza nekako vplivati na pomen, področje uporabe in učinkovitost pravil Unije.
120.
Ugotoviti je tudi treba, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso zadevna stranka zagotoviti dokaze, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti izključnost zunanje pristojnosti Unije, na katero se sklicuje. (
62
)
121.
Glede na zgornje ugotovitve bom, prvič, analiziral področje uporabe, naravo in vsebino predvidene mednarodne zaveze; drugič, primerjal jih bom s področjem uporabe pravil prava Unije, na katera se sklicuje Komisija, in, tretjič, preučil bom učinek mednarodne zaveze na zadevna pravila prava Unije. (
63
)
ii) Mednarodna zaveza: področje uporabe, narava in vsebina
122.
V primeru sklenitve sporazuma ali celo pogajanj o njem je načeloma enostavno določiti področje uporabe, naravo in vsebino prihodnje mednarodne zaveze. Obravnavana zadeva pa se nanaša na prihodnji instrument, katerega področje uporabe, naravo in vsebino je težko opredeliti in napovedati. Tako je, ker je delo na prihodnjem aktu v začetni fazi, v kateri se je treba o idejah o ukrepih, ki obravnavajo vprašanje emisij toplogrednih plinov iz ladijskih goriv z vidika življenjskega kroga, šele odločiti in ki se jih šele zdaj išče in se o njih razpravlja.
123.
Zato je prvi korak določitev področja uporabe, narave in vsebine prihodnje mednarodne zaveze, ki jo je treba upoštevati za namene analize na podlagi člena 3(2) PDEU. Natančneje, vprašanje je, ali jih je treba določiti na podlagi besedila povabila, podanega na šestem sestanku delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, ali na podlagi sporne predložitve.
124.
Komisija in Svet sta se na obravnavi strinjala, da bi bilo treba upoštevati vsebino sporne predložitve in ne obsega povabila. Načeloma se strinjam s tem stališčem. Res je, da je upoštevno tudi povabilo, podano na šestem sestanku delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, saj so v njem navedene nekatere (čeprav široke) omejitve v zvezi s področjem uporabe, naravo in vsebino prihodnjega instrumenta. Vendar je sporna predložitev edini vir informacij glede tega, kako si ta instrument predstavlja Unija. To začetno dojemanje omogoča, da se predvidi oblika prihodnjega instrumenta, in zato lahko bolje služi kot predmet analize kakor široko in nedoločno povabilo k predložitvi predlogov. Prav tako omogoča ugotovitev, da obstaja stopnja verjetnosti, da bo predlog, ki ga je podala Unija, sprejet. (
64
)
125.
Glede na sporno predložitev bi bilo tako treba ugotoviti, da je prihodnja mednarodna zaveza, ki jo je treba upoštevati pri analizi za namen člena 3(2) PDEU, prihodnji instrument, in sicer smernice, ki obravnavajo vprašanje emisij toplogrednih plinov iz ladijskih goriv z vidika življenjskega kroga prek vključitve vrednosti WtT za alternativna goriva. Te vrednosti WtT bi odražale emisije toplogrednih plinov v predhodni fazi, medtem ko bi znane vrednosti emisij TtP odražale emisije toplogrednih plinov v fazi, ki je nižje v verigi.
126.
Glede na besedilo sporne predložitve in dokumentov IMO, (
65
) vključno s povabilom, podanim na šestem sestanku delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, v tej fazi ni mogoče ugotoviti, ali bodo prihodnje smernice zavezujoče. (
66
) Zlasti v sporni predložitvi niso predlagane spremembe katerih koli zavezujočih instrumentov IMO. (
67
)
iii) Področje uporabe pravil Unije, v katera bo morda poseženo
127.
Komisija navaja tri vire pravil Unije, na katere bi morda lahko vplival zadevni prihodnji mednarodni instrument, in sicer Uredbo 2015/757, Direktivo 2014/94 in Direktivo 2018/2001.
128.
Glede dveh zgoraj navedenih direktiv se v celoti strinjam s stališčem, ki so ga izrazili in delili Svet in nekatere od intervenientk. Nobenega razloga ni, da bi se štelo, da se področja, ki so urejena z navedenima direktivama, upoštevno prekrivajo s področji mednarodnega instrumenta. Dejstvo, da različni akti uresničujejo isti končni cilj, ki je prispevati k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov in boriti se proti podnebnih spremembam, samo po sebi ni dovolj, da bi šteli, da se njihove določbe upoštevno prekrivajo z vidika člena 3(2) PDEU. Isti končni cilj, kakršen je varstvo okolja ali, natančneje, boj proti podnebnim spremembam ali celo zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, je mogoče doseči z različnimi ukrepi, pri čemer ni nujno, da njihove določbe nujno vplivajo druga na drugo. Zlasti ni treba istih pojmov, uporabljenih v različnih aktih, opredeliti enako, saj lahko njihovo opredelitev določajo okvir akta, njegova sistematika in področje uporabe. Sicer ni izključeno, da je mogoče sprejeti nekatere horizontalne opredelitve, vendar to ni najbolj očitna rešitev.
129.
V tej zvezi ni nujno treba spremeniti opredelitve „alternativna goriva“ iz člena 2, točka 1, Direktive 2014/94, potem ko bo sprejet prihodnji mednarodni instrument. Trditve Komisije – da bo verjetno treba to opredelitev zaradi doslednosti prilagoditi pravilom IMO in da bo verjetno imela horizontalni učinek na področje uporabe vseh skupnih pravil Unije, katerih namen je spodbujanje uporabe alternativnih goriv – so zaenkrat popolnoma hipotetične. Zgolj dejstvo, da se oba akta sklicujeta na isti pojem, ne zadostuje za trditev, da se prekrivata, če imata različen namen. V Direktivi 2014/94 je pojem „alternativna goriva“ uporabljen za določitev področja uporabe njenih pravil o ukrepih za vzpostavitev infrastrukture za alternativna goriva. Omejitev področja uporabe vrednosti WtT, ki se uporabljajo za alternativna goriva, ne pomeni, da za to izrazu „alternativna goriva“ ni mogoče dati drugačne opredelitve.
130.
Glede Direktive 2018/2001 tudi Komisija sama priznava, da so opredelitve v členu 29 te direktive namenjene prvenstveno za druge namene, kot je na primer ocenjevanje izpolnjevanja obveznosti držav članic glede uporabe obnovljive energije. Nemogoče je najti argumente, ki omogočajo napoved, da bi uvedba vrednosti WtT za različna goriva, ki se uporabljajo v pomorskem prevozu, lahko vplivala na zgornje opredelitve.
131.
Komisiji po mojem mnenju ni uspelo predstaviti tehtnih argumentov v utemeljitev svojih trditev glede katere koli od zgoraj navedenih direktiv.
132.
Položaj v zvezi z Uredbo 2015/757 pa je precej drugačen. Glede tega se strinjam s stališčem Komisije, da sta področji, ki sta urejeni s to uredbo in prihodnjim mednarodnim instrumentom, tesno povezani.
133.
Namen Uredbe 2015/757 je jasen. Iz njene uvodne izjave 1 je razvidno, da je namen Uredbe prispevati k doseganju zmanjšanja emisij. Glede na sporno predložitev je to tudi cilj prihodnjih smernic.
134.
Tako ta uredba kot te smernice se nanašajo na isti sektor – pomorski prevoz – in isto dejavnost, nabavo in uporabo goriv.
135.
Oboje je namenjeno zagotavljanju informacij o emisijah toplogrednih plinov, povezanih z uporabo posameznih goriv. (
68
) Razlika je, da so emisije TtP neposredno povezane z izgorevanjem goriva na krovu ladje – torej z dejanskim delovanjem pomorskega sektorja – medtem ko se emisije WtT nanašajo na dejavnost pred tem delovanjem in ne izvirajo iz dejavnosti pomorskega sektorja kot takega. Vendar med obema obstaja posredna povezava, in sicer v tem smislu, da povpraševanje po gorivih v pomorskem sektorju sproži proizvodnjo goriv in emisij WtT.
136.
Nazadnje, jasna povezava med področjema uporabe Uredbe 2015/757 in prihodnjega mednarodnega instrumenta, predvidenega s sporno predložitvijo, izhaja iz besedila zadnjenavedene. Predlagane vrednosti WtT se ne smejo uporabiti ločeno, ampak v povezavi s poznanimi vrednostmi za emisije v fazi, ki je nižje v verigi (kot se uporablja v tej uredbi).
137.
Res je, da med instrumentoma obstajajo tudi razlike.
138.
Prvič, Uredba 2015/757 se nanaša zgolj na emisije CO2, medtem ko je namen vrednosti WtT, da zajamejo vse vrste toplogrednih plinov. V zvezi s tem je treba navesti, da je CO2 toplogredni plin z največjim deležem v vseh emisijah toplogrednih plinov. (
69
) Če bi Unija nameravala skleniti mednarodni sporazum, ki bi določal izračun emisij drugih toplogrednih plinov zaradi zmanjšanja emisij iz pomorskega prevoza, ne bi bilo mogoče trditi, da instrument ne spada v okvir področja, ki je v velikem delu urejeno s pravom Unije. (
70
)
139.
Drugič, čeprav so privzeti faktorji emisije, opredeljeni v Prilogi I k Uredbi 2015/757, trenutno določeni zgolj za fosilna goriva, je v isti prilogi vsebovana jasna navedba, da njeno področje uporabe ni omejeno na njih. (
71
)
140.
Tretjič, dejstvo, da je cilj prihodnjih smernic spodbujanje uvedbe alternativnih goriv, ne pomeni, da ne bodo zajemala fosilnih goriv, na katera se zlasti nanaša Uredba 2015/757. (
72
) Očitno je mogoče koristi uporabe alternativnih goriv videti le, če je mogoče primerjati iste informacije (emisije WtT) za vsa goriva.
141.
Četrtič, res je, da Uredba 2015/757 temelji na pristopu TtP, ki načeloma pomeni, da se nanaša na emisije toplogrednih plinov, ki izhajajo iz izgorevanja goriva na krovu ladje (faza, ki je nižje v verigi). Nasprotno je v sporni predložitvi določeno sprejetje vrednosti WtT, ki izražajo emisije toplogrednih plinov med ekstrakcijo surovin ter proizvodnjo in distribucijo goriva (predhodna faza). Vendar je treba tudi ob upoštevanju sporne predložitve te vrednosti WtT kombinirati z vrednostmi emisij TtP. Niso namreč namenjene temu, da bi dopolnile informacije, ki so na voljo o emisijah toplogrednih plinov v fazi, ki je nižje v verigi. To je logično, ker je bilo zamišljeno, da predložitve naslovijo vprašanje emisij toplogrednih plinov goriva z vidika življenjskega kroga in ne zgolj v predhodni fazi. Zato se mi zdi, da vrednosti WtT, upoštevane ločeno, ne bi kaj prida koristile. Zlasti se jih ne sme uporabljati zgolj za izračun dejanskih emisij v predhodni fazi v postopku izračuna skupnih emisij. (
73
) Namenjene so zagotovitvi informacij za tiste, ki so odgovorni za emisije v fazi, ki je nižje v verigi. Le če se kombinirajo z vrednostmi za emisije TtP, bodo vrednosti WtT zagotovile informacije o emisijah toplogrednih plinov, ki izhajajo iz uporabe danega goriva z vidika življenjskega kroga.
142.
Iz razlogov, navedenih zgoraj, menim, da razlike med področjema uporabe obeh aktov za to analizo niso upoštevne. Nasprotno pa menim, da se prihodnji mednarodni instrument v obliki, predvideni v sporni predložitvi, nanaša na področje, ki je urejeno s pravom Unije, v velikem delu z Uredbo 2015/757.
iv) Učinek prihodnjega mednarodnega instrumenta na pravila Unije
143.
Glede na zgornje ugotovitve je ključno vprašanje, ali je Komisija dokazala, da bo prihodnji mednarodni instrument očitno vplival na pravila Unije.
144.
Sam predlagam, naj bo odgovor na vprašanje nikalen.
145.
V zvezi s tem, prvič, ni nobenega razloga za ugotovitev, da bo prihodnji mednarodni instrument v dogledni prihodnosti zavezujoč. Ugotoviti je treba, da je trenutno predviden kot nezavezujoč akt, namenjen zgolj spodbujanju določenega vedenja v sektorju ladijskega prevoza z zagotovitvijo informacij o emisijah toplogrednih plinov iz alternativnih goriv v predhodni fazi. (
74
)
146.
Res je, da bi bila uporaba vrednosti WtT kot standarda, ki zagotavlja take informacije, tesno povezana z uporabo vrednosti, uporabljenih v Uredbi 2015/757. To pa ne pomeni, da bi njihova uvedba s strani IMO, da bi odražale emisije toplogrednih plinov v predhodni fazi, vplivala na sistem, določen s to uredbo. Ni posebnega razloga za ugotovitev, da bi jo bilo treba kakor koli spremeniti. Uredba 2015/757 bi se lahko tudi v primeru sprejetja prihodnjih smernic IMO uporabljala še naprej v sedanji obliki za spremljanje dejanskih emisij toplogrednih plinov iz pomorskega prevoza v fazi, ki je nižje v verigi, in poročanje o njih. Dejstvo, da lahko nezavezujoč instrument mednarodne organizacije za zagotovitev informacij o emisijah toplogrednih plinov z vidika življenjskega kroga uporablja iste faktorje, kot so uporabljeni v tej uredbi, ne bi niti vplivalo na skupna pravila Unije niti spremenilo njihovega področja uporabe v smislu člena 3(2) PDEU.
147.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da niti iz sporne predložitve niti iz dokumentacije IMO ni razvidno, da je namen prihodnjega instrumenta nadomestiti že obstoječe sisteme spremljanja in poročanja. Zdi se, da se zadnjenavedena sistema in smernice štejejo za dva različna instrumenta, ki sta drug od drugega precej neodvisna. Vsaj delo MEPC IMO na smernicah življenjskega kroga v dokumentaciji IMO ni predstavljeno kot prvi korak k sprejetju sprememb sistema IMO za zbiranje podatkov (v nadaljevanju: sistem IMO za zbiranje podatkov), ki je ustreznik IMO sistema, določenega z Uredbo 2015/757. (
75
) Ker smernice nimajo takega vpliva na sistem IMO za zbiranje podatkov, je mogoče domnevati, da prav tako ne bi vodile do spremembe te uredbe.
148.
Obravnavana zadeva se razlikuje od zadeve Nemčija/Svet, (
76
) po drugi strani pa nanjo spominja. Sodišče je v tej zadevi ugotovilo, da imajo nezavezujoča priporočila mednarodne organizacije za trto in vino (OIV) pravne učinke za namene člena 218(9) PDEU, ker so bila vključena v pravo Unije na podlagi nekaterih določb prava Unije, ki izrecno določajo ta učinek. (
77
) Čeprav se ta zadeva ni nanašala na člen 3(2) PDEU, je očitno, da ugotovitev Sodišča pomeni, da bi bilo mogoče šteti, da sprememba takih priporočil vpliva na pravila Unije v smislu tega člena.
149.
Te sodne prakse ni mogoče uporabiti v obravnavani zadevi. Nobenih določb prava Unije ni, v katerih bi se napotovalo na kakršne koli smernice IMO, s katerimi bi bila določena uvedba vrednosti WtT za oceno emisij toplogrednih plinov v predhodni fazi, ali za katere koli druge vrste smernic o intenzivnosti toplogrednih plinov/ogljika v življenjskem krogu. Prav tako ni določb IMO, v katerih bi se napotovalo na take smernice.
150.
Res je treba upoštevati tudi prihodnji razvoj zadevnih pravil Unije, če je to v času te analize predvidljivo. (
78
)
151.
V tem pogledu v času pisanja ni nobenega razloga, da bi se štelo, da bodo prihodnje smernice IMO zavezujoč akt in da bo zaradi njihovega sprejetja nujna sprememba sistema IMO za zbiranje podatkov. Poleg tega ni razlogov za ugotovitev, da bo Unija v dogledni prihodnosti sprejeta akt, ki bo ustrezal prihodnjim smernicam IMO.
152.
Komisija očitno trdi, da bo Unija zagotovo prilagodila svojo zakonodajo prihodnjim smernicam IMO. V zvezi s tem se sklicuje na prihodnje spremembe Uredbe 2015/757, ki so posledica uvedbe sistema IMO za zbiranje podatkov. (
79
) Vendar člen 22(3) te uredbe v tem pogledu izrecno določa obveznost takih sprememb. (
80
) Uskladitev te uredbe s sistemom IMO za zbiranje podatkov je tako posledica izrecne določbe prava Unije. Glede zadevnih smernic pa ni take določbe. Poleg tega zaradi neobstoja vpliva prihodnjih smernic na sistem IMO za zbiranje podatkov (
81
) ni nobenega razloga, da bi se štelo, da obveznost za spremembo Uredbo 2015/757 v skladu s sistemom IMO za zbiranje podatkov pomeni obveznost, da se zakonodaja Unije spremeni v skladu s prihodnjimi smernicami.
153.
Nikakor ni nemogoče, da instrument, ki ga je sprejela mednarodna organizacija, postane vir navdiha za zakonodajalca Unije. Vendar menim, da zgolj možnost črpanja navdiha iz takega instrumenta ne zadostuje za ugotovitev, da bodo v dogledni prihodnosti sprejeta tudi temu ustrezna avtonomna pravila Unije.
154.
Glede na zgornje preudarke po mojem mnenju ni razlogov za ugotovitev, da lahko prihodnji mednarodni instrument, kot je trenutno predviden, posega v enotno in dosledno uporabo pravil Unije ter pravilno delovanje sistema, ki ga ta pravila uvajajo. Podobno ni mogoče ugotoviti, da lahko ta mednarodni instrument vpliva na pomen, področje uporabe in učinkovitost pravil Unije.
b)
Drugi del prvega tožbenega razloga
1) Trditve strank
155.
Komisija trdi, da je glede na globalnost pomorskega prevoza in boj proti podnebnim spremembam delovanje Unije in IMO potrebno, da Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti.
156.
Svet, ki ga podpirajo države članice intervenientke, trdi, da Komisija ni dokazala, da je tako delovanje s pravnega vidika nujno, da bi Uniji omogočilo izvajanje njenih pristojnosti na notranji ravni.
157.
Komisija v repliki na to trditev ni odgovorila. (
82
)
2) Presoja
158.
Drugi del člena 3(2) PDEU določa izključno zunanjo pristojnost Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar je treba Uniji omogočiti izvajanje njene notranje pristojnosti.
159.
Drugi del člena 3(2) PDEU je kodifikacija sodne prakse Sodišča, ki temelji na mnenju 1/76. (
83
) Po mnenju Sodišča ta podlaga za izključno zunanjo pristojnost Unije izhaja iz položaja, v katerem je mogoče notranjo pristojnost učinkovito izvajati le hkrati z zunanjo pristojnostjo, (
84
) tako da je sklenitev mednarodnega sporazuma nujna, da bi se dosegli cilji Pogodbe, ki jih ni mogoče doseči z uvedbo avtonomnih pravil. (
85
)
160.
Menim, da Komisija v tožbi ni predložila dokazov, potrebnih za ugotovitev, da je zunanja pristojnost Unije izključna. Zgolj sklicevanje na globalnost pomorskega prevoza in boj proti podnebnim spremembam ni dovolj. Pogoj nujnosti za sklenitev mednarodnega sporazuma, da bi se dosegli cilji Pogodbe, Sodišče razlaga ozko. (
86
) Globalna narava problematike, ki spada v pristojnosti Unije, sama po sebi ne pomeni, da ciljev Pogodbe ni mogoče doseči brez mednarodnega sporazuma.
161.
To še posebej velja v primeru nezavezujočega akta, namenjenega za zagotovitev informacij, ki naj bi spodbudile določeno ravnanje v sektorju ladijskega prevoza. Komisija ni dokazala, da brez sprejetja takega instrumenta ciljev Pogodbe ni mogoče doseči s sprejetjem avtonomnih pravil.
162.
Zato menim, da je treba tudi drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
c)
Predlog glede prvega tožbenega razloga
163.
Glede na vse zgornje preudarke, ki se nanašajo na oba dela prvega tožbenega razloga, menim, da je treba tudi ta razlog zavrniti kot neutemeljen.
164.
V teh okoliščinah, če se Sodišče ne bo strinjalo z mojo analizo drugega tožbenega razloga, strinjalo pa se bo z mojim stališčem glede prvega razloga, bi bilo treba kljub temu zavrniti tožbo. Čeprav Unija lahko deluje sama na področju, ki spada v okvir deljenih pristojnosti Unije, (
87
) pomeni šibkejši status Komisije v IMO v primerjavi s statusom držav članic v njej argument v korist sodelovanja držav članic pri izvajanju zunanjih pristojnosti Unije. (
88
)
VI. Stroški
165.
Menim, da Komisija ni uspela. Svet v vlogi predlaga, naj Komisija nosi njegove stroške. V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Člen 140(1) Poslovnika določa, da države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.
VII. Predlog
166.
Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj:
–
tožbo zavrne;
–
Evropski komisiji naloži, naj nosi svoje stroške in stroške Sveta Evropske unije;
–
Kraljevini Belgiji, Češki republiki, Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Kraljevini Nizozemski, Republiki Finski in Kraljevini Švedski naloži, naj nosijo svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Leta 1982 je bila njeno ime spremenjeno v „Konvencijo o mednarodni pomorski organizaciji“.
(
3
)	Dogovor o sodelovanju med Medvladno pomorsko posvetovalno organizacijo in Komisijo Evropskih skupnosti.
(
4
)	Člen 11 Konvencije IMO.
(
5
)	Člen 37 Konvencije IMO.
(
6
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2015 o spremljanju emisij ogljikovega dioksida iz pomorskega prevoza, poročanju o njih in njihovem preverjanju ter spremembi Direktive 2009/16/ES (UL 2015, L 123, str. 55).
(
7
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2014 o vzpostaviti infrastrukture za alternativna goriva (UL 2014, L 307, str. 1).
(
8
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov (UL 2018, L 328, str. 82).
(
9
)	Resolucija MEPC.304(72).
(
10
)	Točka 4.7.11 začetne strategije.
(
11
)	Pojasnilo IMO na uradni spletni strani (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). V širšem smislu se ocena življenjskega kroga ukvarja z okoljskimi vidiki in potencialnimi vplivi na okolje (na primer uporaba virov in okoljske posledice izpustov) v celotnem življenjskem krogu proizvoda od nakupa surovin prek proizvodnje, rabe, ravnanja po koncu življenjske dobe, recikliranja in končnega odlaganja (tj. od zibelke do groba) (glej uvod k standardu ISO 14040:2006 Ravnanje z okoljem – Ocenjevanje življenjskega cikla – Načela in okviri, dostopnem na https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Nedavno je bila ocena življenjskega kroga vključena v številne politike/uredbe, predvsem tiste, ki se nanašajo na zmanjševanje intenzivnosti emisij toplogrednih plinov goriv za prevoz. Čeprav se področje ocene življenjskega kroga hitro razvija, ostaja precej metodoloških in z izvajanjem povezanim izzivov (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H. L., „Life Cycle Assessment for Economists“, Annual Review of Resource Economics, 2017, zv. 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, str. 362 in 363).
(
12
)	Poročilo šestega sestanka delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov z ladij z dne 15. novembra 2019 (šesti sestanek delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov), MEPC 75/7/2, točka 49.1-3.
(
13
)	Delovni dokument služb Komisije: „Predložitev Unije za sedmi sestanek delovne skupine IMO za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov z ladij v Londonu od 23. do 27. marca 2020 o uvedbi smernic o življenjskem krogu za oceno emisij toplogrednih plinov od izvora do rezervoarja pri trajnostnih alternativnih gorivih z namenom spodbujanja uvedbe trajnostnih alternativnih goriv na svetovni ravni“ (SWD(2019) 456 final z dne 20. decembra 2019).
(
14
)	Uradno stališče Unije na podlagi člena 218(9) PDEU je bilo treba pripraviti pravočasno (SWD(2019) 456 final, str. 2 in 3 ter opomba 8).
(
15
)	SWD(2019) 456 final, str. 2 in 3 ter opomba 8.
(
16
)	SWD(2019) 456 final, str. 2 in opomba 1.
(
17
)	Dokument Sveta 5606/20.
(
18
)	Sodbi z dne 28. aprila 2015, Komisija/Svet (C‑28/12, EU:C:2015:282, točka 14), in z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 59).
(
19
)	Sodba z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 61).
(
20
)	Kot pojasnjuje Komisija, je v Prilogi k resoluciji generalne skupščine Združenih narodov 65/276 z dne 3. maja 2011 (v nadaljevanju: resolucija GS UN 65/276) določen način sodelovanja predstavnikov Evropske unije kot opazovalke na zasedanjih in pri delu generalne skupščine ter njenih odborov in delovnih skupin ter na mednarodnih srečanjih in konferencah pod okriljem skupščine in na konferencah Združenih narodov.
(
21
)	Trditev je bila prvič navedena v repliki.
(
22
)	Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Haag, T.M.C. Asser Press, 2020, str. 1 in 2 ter 11 in 12.
(
23
)	Glej širše Droesse, G., op. cit., str. 151 in 152. Evropska unija, katere članstvo v drugih organizacijah ni redko, je izjema, ki potrjuje pravilo.
(
24
)	Nekateri avtorji razlikujejo med sodelujočimi, ki so članice (vključno s polnopravnimi članicami, pridruženimi članicami, priključenimi članicami in delnimi članicami), ter nečlanicami (kar vključuje opazovalke), pri čemer pa ugotavljajo, da je status priključenih članic blizu statusu opazovalk. Glej Schermers, H.G., Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5. dopolnjena izdaja, Brill Nijhoff, 2011, str. 63 in 150.
(
25
)	Za več podrobnosti glej Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2. izdaja, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, str. od 94 do 99.
(
26
)	Regional Economic Integration Organisation oziroma Regional Integration Organisation (v nadaljevanju: klavzula R(E)IO).
(
27
)	Čeprav, kot navaja J. Klabbers, „[d]ržave članice neke organizacije opazovalcev ne sprejemajo vedno z odprtimi rokami“ (Klabbers, J., op. cit., str. 101).
(
28
)	Klabbers, J., op. cit., str. 100.
(
29
)	Klabbers, J., op. cit., str. 101.
(
30
)	Wessel, R.A., Odermatt, J., (ur.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, str. 16.
(
31
)	Glej v tem smislu mnenje 2/91 (Konvencija MOD št. 170) z dne 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, točka 4). Za obstoj take pristojnost bi bila potrebna posebna pravna podlaga v mednarodnem sporazumu.
(
32
)	Glej med drugim sodbo z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 127 in navedena sodna praksa).
(
33
)	Glej v tem smislu mnenje 2/91 (Konvencija MOD št. 170) z dne 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, točka 5); sodbi z dne 12. februarja 2009, Komisija/Grčija (C‑45/07, EU:C:2009:81, točka 31), in z dne 7. oktobra 2014, Nemčija/Svet (C‑399/12, EU:C:2014:2258, točka 52), ter mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 44).
(
34
)	Za pregled sodne prakse glej Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, 3. izdaja, Oxford University Press, Oxford, str. 24, 25, 139 in 166. Glej tudi Van Elsuwege, P., „The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations“ v Varju, M., (ur.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, str. od 283 do 297.
(
35
)	Za IMO glej na primer člen 4(1) Sklepa Sveta 2013/268/EU z dne 13. maja 2013 o stališču, ki se sprejme v imenu Evropske unije v okviru Mednarodne pomorske organizacije (IMO) v zvezi s sprejetjem določenih kodeksov in povezanih sprememb določenih konvencij in protokolov (UL 2013, L 155, str. 3).
(
36
)	Komisija je sama v delovnem dokumentu služb Komisije navedla, da bo formalni sklep na podlagi člena 218(9) PDEU sprejet v poznejši fazi. Kot je navedla generalna pravobranilka E. Sharpston v sklepnih predlogih v zadevi Svet/Komisija (C‑660/13, EU:C:2015:787, točka 107), „instrumenti, s katerimi Unija deluje navzven, drugače kot pri notranjem delovanju Unije, niso omejeni na tiste, ki jih izrecno določata Pogodbi, urejata njihovo obliko in učinke ter nadaljnji postopek“. Ko je Komisija osnutek predložitve predložila Svetu, bi lahko upravičeno domnevala, da za zadevno delovanje ni potreben formalen sklep na podlagi člena 218(9) PDEU.
(
37
)	Glej po analogiji sodbo z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 65).
(
38
)	Komisija se na obravnavi ni strinjala z nekaterimi stališči iz pravnega mnenja, v skladu s katerimi naj bi bila Unija – in ne Komisija – tista, ki ima status opazovalke v IMO.
(
39
)	V vseh dokumentih IMO, na katere se sklicujejo stranke, in na spletni strani IMO je med opazovalkami v tej organizaciji navedena Komisija (in ne Evropska unija) (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
)	Komisija trdi, da predložitev leta 2005 ni bila podana v odgovor na povabilo IMO. Vendar so države članice navedle in se sklicevale na poseben dokument IMO z dne 28. junija 2004, v katerem je bilo podano povabilo. Zato menim, da je bila predložitev podana v odgovor na povabilo IMO.
(
41
)	Uniji in njenim državam članicam nič ne preprečuje, da bi sprejele ustrezne ukrepe za spremembo tega položaja. Zlasti bi lahko institucije in države članice predlagale spremembo dogovora o sodelovanju iz leta 1974 ali vložile predlog za sklenitev novega dogovora z IMO zaradi spremembe statusa Unije v tej organizaciji.
(
42
)	Glej opombo 33 teh sklepnih predlogov.
(
43
)	Glej v tem smislu na primer mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 44).
(
44
)	Glej širše Schermers, H. G., Blokker, N. M., op. cit., str. 190; Droesse, G., op. cit., str. od 84 do 86, in Klabbers, J., op. cit., str. 107 in 108.
(
45
)	Kot v primeru zastopanja držav v smislu člena 7 Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb.
(
46
)	Ta izraz, ki ga je Sodišče uporabilo v sodbi z dne 5. maja 1981, Komisija/Združeno kraljestvo (804/79, EU:C:1981:93, točka 30), je uporabljen v pravnem mnenju v zvezi z zadevnim položajem; glej, na primer, Cremona, M., „Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union“, v Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (ur.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, London, 2011, str. od 435 do 458.
(
47
)	Le v izjemnih primerih je Sodišče odločilo, da so sporazumi, ki so jih sklenile države članice, zavezujoči za Skupnost (podrobneje glej Cremona, M., op. cit., str. 447). Vendar je tak učinek izključilo za Konvencijo Marpol 73/78 (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2008, The International Association of Independent Tanker Owners in drugi, C‑308/06, EU:C:2008:312, točka 50).
(
48
)	V pravnem mnenju se je tudi zatrjevalo, da je položaj, v katerem države članice v zadevnem položaju delujejo namesto Unije, izjema, „predviden[a] v Pogodbah“ iz člena 17(1) PEU. Glej na primer Martenczuk, B., „EUV Art. 17“ v Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., (ur.), Das Recht der Europäischen Union, C.H. Beck, München, 2021, točka 45. Kakor koli že, sklep glede tega, da se člena 17(1) PEU ne uporabi, bo enak.
(
49
)	Glej širše Droesse, G., op. cit., str. 85 in 86. Komisija med obravnavo ni podvomila o možnosti takega prenosa nalog na državo članico, vendar zgolj v primeru, da IMO predhodno zavrne predložitev, posredovano v imenu Unije.
(
50
)	Po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe Pogodbi ne določata pristojnosti predsedstva Sveta na področju mednarodnega zastopanja Unije. Zato v Pogodbah za tako delovanje ni pravne podlage. To ne pomeni, da kadar države članice delujejo v lastnem imenu, ne morejo določiti ene od njih, da deluje v imenu vseh.
(
51
)	Če je delovanje opazovalke dovoljeno.
(
52
)	Sodba z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 112).
(
53
)	Sodba z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet (22/70, EU:C:1971:32).
(
54
)	Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine“, Common Market Law Review, zv. 55(4), 2018, str. 1102.
(
55
)	Idem, str. 1140.
(
56
)	Glej v tem smislu mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 74); sodbo z dne 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, točka 33), in mnenje 3/15 (Marakeška pogodba o dostopu do objavljenih del) z dne 14. februarja 2017 (EU:C:2017:114, točka 108).
(
57
)	Glej tudi Rosas, A., „EU External Relations: Exclusive Competence Revisited“, Fordham International Law Journal, zv. 38(4), 2015, str. 1086.
(
58
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, točka 102); mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 85), in sodbo z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 114).
(
59
)	Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 71); sodba z dne 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, točka 29), in mnenje 3/15 (Marakeška pogodba o dostopu do objavljenih del) z dne 14. februarja 2017 (EU:C:2017:114, točka 105).
(
60
)	Mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 72); sodba z dne 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, točka 30), in mnenje 3/15 (Marakeška pogodba o dostopu do objavljenih del) z dne 14. februarja 2017 (EU:C:2017:114, točka 106).
(
61
)	Glej v tem smislu mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014 (EU:C:2014:2303, točka 73); sodbo z dne 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, točka 31), in mnenje 3/15 (Marakeška pogodba o dostopu do objavljenih del) z dne 14. februarja 2017 (EU:C:2017:114, točka 107).
(
62
)	Glej sodbi z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, točka 75), in z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 115).
(
63
)	V skladu s predlogom generalne pravobranilke E. Sharpston v sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Svet (C‑114/12, EU:C:2014:224, točka 89).
(
64
)	Prihodnji instrument bi bil lahko po naravi zelo drugačen. Na primer, Avstralija, Japonska, Norveška, Republika Koreja in ICS so v skupni predložitvi predlagale uvedbo označevanja življenjskega kroga goriva, ki bi navajalo kategorije goriva, da bi se odražale emisije v predhodni fazi (dokument delovne komisije, ustanovljene za čas med zasedanji, IMO: ISWG-GHG 7/5/8).
(
65
)	Glej začetno strategijo, točka 4.7.11, in mandat za šesti sestanek delovne skupine za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, odobren med 74. zasedanjem MEPC, točka 7.48.4.
(
66
)	Na nekatere smernice, ki so jih sestavili odbori IMO, se sklicujejo konvencije IMO in so tako po svoji naravi zavezujoče. Glej na primer Konvencijo Marpol 73/78/97, Priloga I, člen 9(7)(g), ali Prilogo I, člen 13F(5). Dalje, obstajajo tudi smernice, ki niso na enak način priložene nobenemu zavezujočemu instrumentu.
(
67
)	Tudi v dokumentih IMO niso bili predvideni neposredni predlogi ali spremembe instrumentov IMO.
(
68
)	Kot je navedeno v uvodni izjavi 10 Uredbe 2015/757, bo „[j]avni dostop do podatkov o emisijah […] prispeval k odpravi tržnih ovir, ki preprečujejo izvajanje več stroškovno učinkovitih ukrepov, ki bi zmanjšali emisije toplogrednih plinov iz pomorskega prevoza“.
(
69
)	In, glede pomorskega prevoza, je iz četrte študije IMO o toplogrednih plinih iz leta 2020 razvidno, da medtem ko so vse emisije toplogrednih plinov iz pomorskega prevoza v letu 2018 znašale 1076 milijonov ton, je bilo od teh emisij za 1056 milijonov ton emisij CO2. Glej Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020, IMO, London, 2021, str. 1, Dostopno na: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.
(
70
)	Glej tudi uvodno izjavo 20 Uredbe 2015/757, v kateri je pojasnjena omejitev področja uporabe te uredbe: „Za dodatno zmanjšanje upravnega bremena za lastnike in upravljavce ladij bi morala biti pravila spremljanja osredotočena na CO2 kot najpomembnejši toplogredni plin, ki ga proizvaja pomorski prevoz“.
(
71
)	Glej točko 22 teh sklepnih predlogov.
(
72
)	Sporna predložitev ne ponuja odgovora na vprašanje, vendar je v njej navedeno, da se vrednosti WtT ne uporabljajo za fosilna goriva.
(
73
)	Medvladni odbor za podnebne spremembe (IPCC) v metodologijah, namenjenih za to, da jih države uporabijo za oceno evidence toplogrednih plinov za poročanje Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja, določa ločeno poročanje o emisijah iz uporabe goriva na ladjah v mednarodnem prevozu in emisijah iz proizvodnje goriva. Emisije toplogrednih plinov iz faze proizvodnje in distribucije goriv (predhodna faza) bi morale biti upoštevane že v izračunu drugega sektorja. Posebne vrednosti, ki se nanašajo na WtT emisije toplogrednih plinov iz goriv (kot je predlagano v sporni predložitvi), tako niso namenjene za zagotovitev splošnih informacij o emisijah v predhodni fazi, ampak za zagotovitev informacij o emisijah v predhodni fazi za upravljavce v sektorju ladijskega prevoza, ki imajo obveznost spremljanja in poročanja v fazi, ki je nižje v verigi. Za metodologijo IPCC glej Smernice IPCC iz leta 2006 za nacionalne registre toplogrednih plinov: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/in izboljšavo iz leta 2019 k smernicam IPCC iz leta 2006 za nacionalne registre toplogrednih plinov: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html.
(
74
)	Popolnoma se zavedam, da je izraz „spodbujanje“ lahko zavajajoč, saj se lahko nanaša na drugačne ukrepe. Ti lahko obsegajo zagotovitev informacij zaradi ozaveščanja, s čimer vplivajo na odločitve posameznikov, prav tako pa lahko obsegajo naložitev omejitev ali dodatnih obveznosti v primeru neizpolnjevanja nekaterih zahtev. Prihodnja mednarodna zaveza, kot je predvidena s sporno predložitvijo, ne omogoča ugotovitve, da je treba konkretne ukrepe, ki pomenijo več kot ozaveščanje, sprejeti v dogledni prihodnosti. Komisija v tožbi sama trdi, da je cilj instrumenta zagotoviti informacije, ki bodo spodbudile uvedbo trajnostnih alternativnih goriv.
(
75
)	Sistem IMO za zbiranje podatkov je bil uveden po sprejetju resolucije MEPC.278(70) z dne 28. oktobra 2016 (ki je začela veljati 1. marca 2018), s katero je bila spremenjena Priloga VI h Konvenciji Marpol 73/78/97, tako da ji je bil dodan nov člen 22A, naslovljen „Zbiranje podatkov o porabi kurilnega olja na ladjah in poročanje o njih“. Pravna podlaga sistema IMO za zbiranje podatkov je tako zavezujoča mednarodna konvencija.
(
76
)	Sodba z dne 7. oktobra 2014, Nemčija/Svet (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
)	Sodba z dne 7. oktobra 2014, Nemčija/Svet (C‑399/12, EU:C:2014:2258, točke od 57 do 64).
(
78
)	Sodba z dne 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, točka 61).
(
79
)	Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU) 2015/757, da bi se ustrezno upošteval svetovni sistem zbiranja podatkov o porabi goriva ladij COM/2019/38.
(
80
)	Člen 22(3) Uredbe 2015/757 določa, da „[v] primeru, da se doseže mednarodni sporazum o globalnem sistemu za spremljanje emisij toplogrednih plinov, poročanje o njih in njihovo preverjanje ali o globalnih ukrepih za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov iz pomorskega prevoza, Komisija pregleda to uredbo in po potrebi predlaga spremembe te uredbe, da se zagotovi skladnost s tem mednarodnim sporazumom“.
(
81
)	Glej točko 147 teh sklepnih predlogov.
(
82
)	Zgolj v ustnih navedbah se je Komisija v odgovor na vprašanja Sodišča sklicevala na člen 191(1), četrta točka, PDEU, člen 21 PEU in globalnost pomorskega prevoza. Trdila je, da mora biti kakšno koli delovanje proti podnebnim spremembam v sektorju pomorskega prevoza – da bi bilo v celoti učinkovito – globalno in da ciljev Unije ni mogoče v celoti doseči brez delovanja na mednarodni ravni.
(
83
)	Mnenje 1/76 (Sporazum o ustanovitvi Evropskega sklada za izločitev plovil, ki plujejo po celinskih plovnih poteh) z dne 26. aprila 1977 (EU:C:1977:63, točki 3 in 4). Ta sodna praksa je bila dopolnjena v naknadnih mnenjih in sodbah, zlasti v mnenju 1/94 (Sporazumi, priloženi k Sporazumu STO) z dne 15. novembra 1994 ter v sodbah v zvezi z odprtimi zračnimi prostori, kot je na primer sodba z dne 5. novembra 2002, Komisija/Danska (C‑467/98, EU:C:2002:625, točka 56).
(
84
)	Glej v tem smislu mnenje 1/76 (Sporazum o ustanovitvi Evropskega sklada za izločitev plovil, ki plujejo po celinskih plovnih poteh) z dne 26. aprila 1977 (EU:C:1977:63, točki 4 in 7), in mnenje 1/94 (Sporazumi, priloženi k Sporazumu STO) z dne 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, točka 85).
(
85
)	Glej zlasti sodbo z dne 5. novembra 2002, Komisija/Danska (C‑467/98, EU:C:2002:625, točka 57), in mnenje 1/03 (Nova Luganska konvencija) z dne 7. februarja 2006 (EU:C:2006:81, točka 115).
(
86
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2002, Komisija/Danska (C‑467/98, EU:C:2002:625, točke od 57 do 62).
(
87
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C‑600/14, EU:C:2017:935 točka 68).
(
88
)	Glej po analogiji sodbo z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točke od 130 do 133).