ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
23 février 2006 (*)
«Aides d’État – Décision 97/612/CE – Bonification de prêts en faveur d’entreprises agricoles – Article 92, paragraphes 2, sous b), et 3, sous a) et c), du traité CE [devenu, après modification, article 87, paragraphes 2, sous b), et 3, sous a) et c), CE] – Recevabilité – Base juridique – Confiance légitime»
Dans les affaires jointes C-346/03 et C-529/03,
ayant pour objet des demandes de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduites par le Tribunale di Cagliari, sezione civile (Italie), par décisions des 29 avril et 20 octobre 2003, parvenues à la Cour respectivement les 6 août et 19 décembre 2003, dans les procédures
Giuseppe Atzeni e.a. (C-346/03),
Marco Scalas,
Renato Lilliu (C-529/03)
contre
Regione autonoma della Sardegna,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. A. La Pergola, J.-P. Puissochet, S. von Bahr (rapporteur) et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 16 février 2005,
considérant les observations présentées:
–       pour M. Atzeni e.a., par Mes G. Dore et F. Ciulli, avvocati,
–       pour MM. Scalas et Lilliu, par Mes G. Dore, F. Ciulli et A. Miglior, avvocati,
–       pour la Regione autonoma della Sardegna, par Mes A. Camba et S. Trincas, avvocatesse,
–       pour la Commission des Communautés européennes, par M. V. Di Bucci, en qualité d’agent,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 28 avril 2005,
rend le présent
Arrêt
1       Les demandes de décision préjudicielle portent sur la validité de la décision 97/612/CE de la Commission, du 16 avril 1997, relative à des aides octroyées par la Région Sardaigne (Italie) dans le secteur agricole (JO L 248, p. 27, ci‑après la «décision contestée»).
2       Ces demandes ont été présentées dans le cadre de deux litiges opposant, d’une part, M. Atzeni e.a. (ci-après «Atzeni e.a.») et, d’autre part, MM. Scalas et Lilliu (ci‑après «Scalas et Lilliu») à la Regione autonoma della Sardegna (ci‑après la «Regione») au sujet du remboursement, exigé par cette dernière, d’aides déjà versées aux intéressés et de l’interruption du versement d’aides supplémentaires.
Le cadre juridique national et les aides octroyées
3       L’article 5 de la loi régionale n° 44, du 13 décembre 1988 (ci‑après la «loi n° 44/88») avait instauré un régime d’aides en faveur d’entreprises agricoles dont la situation financière avait été affectée par des évènements défavorables, sous la forme de crédits à taux réduits afin de permettre à ces dernières de reconstituer leurs disponibilités financières. Ces crédits devaient être utilisés pour consolider le passif à court terme des entreprises concernées et étaient d’une durée maximale de quinze ans.
4       L’exécutif régional (la Giunta regionale) fixait les modalités concrètes d’octroi de ces aides et, notamment, les évènements défavorables qui justifiaient l’intervention de la Regione, les secteurs visés, le montant du prêt par rapport à l’endettement de l’entreprise et la durée du crédit.
5       À partir de 1988, l’exécutif régional a décidé à quatre reprises, en application de l’article 5 de la loi n° 44/88, d’accorder des aides sous forme de prêts à taux réduits (ci‑après, ensemble, les «quatre mesures d’aides»).
6       Le 30 décembre 1988, une première mesure d’aides a été adoptée en faveur des produits agricoles cultivés sous serre. L’évènement défavorable justifiant l’intervention de la Regione a été constitué par la chute des prix de ces produits. La seule condition fixée pour l’attribution de l’aide était liée à l’endettement à court terme de l’entreprise. Ce dernier devait dépasser 75 % de la valeur de la production brute de l’entreprise pendant l’année considérée.
7       Le 27 juin 1990, une deuxième mesure d’aides a concerné les entreprises de production forestière propriétaires de plantations qui ne pouvaient pas encore faire l’objet d’une coupe rentable. L’aide visait à assainir et/ou à consolider les dettes de ces entreprises, échues avant le 30 juin 1990, résultant d’investissements, de la gestion des plantations, des découverts bancaires ainsi que du paiement des salaires, des loyers et des sommes dues aux fournisseurs. L’endettement à court terme devait être égal ou supérieur à 75 % de la production brute de l’entreprise concernée pendant l’année considérée. La durée du crédit était fixée à treize ans et comprenait une période de franchise de trois ans.
8       Le 20 novembre 1990, une troisième mesure d’aides a visé les éleveurs de lapins qui, à la suite d’une épizootie dans la région au printemps 1990, avaient perdu au moins 20 % de leur cheptel. Les prêts à taux réduits d’une durée de quinze ans, dont une période de franchise de trois ans, pouvaient couvrir deux annuités ou quatre semestres de prêts à long terme déjà contractés et un montant correspondant aux besoins financiers des entreprises intéressées pendant un an.
9       La quatrième mesure d’aides, décidée le 26 juin 1992, a concerné toutes les entreprises agricoles endettées en raison des conditions du marché de plus en plus défavorables et des difficultés liées à des évènements climatiques. L’endettement à court terme de ces entreprises devait être au moins égal à 51 % de leur production brute de 1991. La durée du prêt accordé était de quinze ans, dont une période de franchise de trois ans. L’endettement prenait en compte les prêts d’une durée inférieure à douze mois en cours en 1991, même s’ils avaient été remboursés depuis lors et les prorata des financements pluriannuels venant à échéance ou payés en 1991, ou échus au cours des années précédentes et non payés.
10     L’aide obtenue en application de cette quatrième mesure pouvait être utilisée pour couvrir les crédits de gestion à taux réduits, les dettes résultant des prêts à moyen terme, à l’exclusion de ceux contractés pour l’achat de machines agricoles, et les prorata des prêts pluriannuels à taux réduits octroyés par la Regione à la suite de calamités naturelles.
La procédure devant la Commission des Communautés européennes
11     Par lettre du 1er septembre 1992, la République italienne a notifié à la Commission, au titre de l’article 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 3, CE), la loi régionale n° 17, du 27 août 1992 (ci‑après la «loi n° 17/92)».
12     L’article 12 de la loi n° 17/92 a modifié l’article 5 de la loi n° 44/88, laquelle n’avait pas été notifiée à la Commission.
13     Par lettre du 1er août 1994, cette institution a communiqué à la République italienne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 93, paragraphe 2, du traité, à l’encontre de l’article 5 de la loi n° 44/88 et des quatre mesures d’aides.
14     Le gouvernement italien a présenté des observations par lettres des 30 janvier, 25 août et 1er décembre 1995.
15     La Commission a adopté la décision contestée le 16 avril 1997.
La décision contestée
16     À l’article 1er de la décision contestée, la Commission a considéré que les aides octroyées par la Regione, en application de l’article 5 de la loi n° 44/88 et des quatre mesures d’aides, étaient illégales au motif qu’elles n’avaient pas été notifiées à la Commission au stade de projet et qu’elles étaient incompatibles avec le marché commun eu égard aux dispositions de l’article 92, paragraphes 1 à 3, du traité CE (devenu, après modification, article 87, paragraphes 1 à 3, CE).
17     À l’article 2 de la décision contestée, la Commission a spécifié que la République italienne était tenue de supprimer lesdites aides dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision et de prendre les mesures nécessaires afin de récupérer les montants déjà versés dans un délai de six mois à compter de la même date.
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
18     À la suite de l’intervention de la décision contestée, le Conseil régional a abrogé l’article 5 de la loi n° 44/88 et a adopté, le 18 décembre 1997, les décrets de révocation des aides déjà accordées (ci‑après les «décrets du mois de décembre 1997»).
L’affaire C-346/03
19     Par acte du 23 janvier 2002, Atzeni e.a., propriétaires d’entreprises agricoles, ont saisi le Tribunale di Cagliari afin de faire juger, à titre principal, que les décrets du mois de décembre 1997 n’étaient pas applicables et de contraindre la Regione à leur verser les montants d’aides restant à payer au titre des quatre mesures d’aides.
20     À titre subsidiaire, Atzeni e.a. ont demandé que soit constatée la violation par la Regione de la réglementation communautaire en matière d’aides d’État et de différents principes, notamment ceux de transparence et de bonne administration. Elles ont également demandé la condamnation de la Regione à réparer le préjudice qu’elle leur aurait causé, d’une part, en omettant de les informer de l’ouverture de la procédure prévue à l’article 93, paragraphe 2, du traité ainsi que de l’intervention de la décision contestée et, d’autre part, en ne leur communiquant les décrets du mois de décembre 1997 que le 16 novembre 2001.
21     La juridiction de renvoi a estimé nécessaire d’interroger la Cour sur la légalité de la décision contestée qui constitue le fondement des décrets du mois de décembre 1997. C’est dans ces conditions que le Tribunale di Cagliari a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«[La décision contestée est-elle entachée d’invalidité] eu égard aux vices suivants:
a)      incompétence de la Commission pour adopter la décision [contestée] en violation des dispositions combinées des articles [38, 40 et 43 du traité CE (devenus, après modification, articles 32 CE, 34 CE et 37 CE), 39, 41, 42 et 46 du traité CE (devenus articles 33 CE, 35 CE, 36 CE et 38 CE)];
b)      violation des dispositions régissant la procédure au sens de l’article [93, paragraphe 1, du traité];
c)      violation des dispositions régissant la procédure au sens de l’article [93, paragraphes 2 et 3, du traité];
d)      défaut de motivation de la décision en application des dispositions combinées des articles [190 du traité CE (devenu article 253 CE), 93, paragraphe 3, et 92, paragraphe 1, du traité];
e)      violation et application erronée du règlement n° 797/85 du Conseil concernant l’amélioration de l’efficacité des structures agricoles;
f)      violation et non-respect des ‘pratiques prévues pour les aides aux exploitations agricoles en difficulté’ et des ‘lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté’?»
L’affaire C-529/03
22     Par acte du 31 juillet 2002, Scalas et Lilliu, agissant en tant que mandataires de 389 personnes, ont saisi le Tribunale di Cagliari, afin, à titre principal, qu’il constate l’absence d’obligation de remboursement des aides octroyées par la Regione en application des quatre mesures d’aides ou, à titre subsidiaire, qu’il condamne cette dernière à réparer le préjudice subi par les agriculteurs concernés.
23     Le Tribunale di Cagliari a décidé de surseoir à statuer et de demander à la Cour d’examiner la légalité de la décision contestée au regard des six points soulevés dans l’affaire C-346/03 et rappelés au point 21 du présent arrêt, ainsi que de trois questions préjudicielles qui peuvent être formulées de la manière suivante:
1)      La décision contestée porte-t-elle atteinte au principe de protection de la confiance légitime eu égard au délai écoulé entre les quatre étapes suivantes, à savoir, la publication de la loi n° 44/88, en 1988, l’ouverture de la procédure d’infraction, en 1994, l’adoption de la décision contestée, en 1997, et la notification de la demande de remboursement aux agriculteurs, en novembre 2001?
2)      La décision contestée est-elle insuffisamment motivée en ce qu’elle affirme que les aides en cause «sont de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les États membres» sans examiner la forme concrète de chacune des aides attribuées, ni tenir compte du fait que les conditions économiques et sociales de la Sardaigne empêchent que les productions locales puissent perturber ou menacer de perturber la concurrence dans les États membres, ni encore prendre en considération la situation locale préoccupante en matière de chômage, ni enfin indiquer une raison valable pour exclure les aides destinées à remédier aux conséquences découlant de calamités naturelles ou d’autres évènements exceptionnels?
3)      La décision contestée présente-t-elle également un défaut de motivation dans la mesure où les aides octroyées y sont qualifiées d’«aides au fonctionnement», portant sur des dettes à court terme, sans tenir compte du fait qu’elles visent à rééchelonner à long terme des dettes déjà existantes et non honorées en raison de difficultés consécutives à des facteurs extérieurs à l’entreprise tels que des évènements climatiques exceptionnels?
24     Par ordonnance du 6 mai 2004, les affaires C‑346/03 et C‑529/03 ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.
Sur la demande de réouverture de la procédure orale
25     Par lettre du 19 septembre 2005, Atzeni e.a. ainsi que Scalas et Lilliu ont demandé à la Cour d’ordonner, en application de l’article 61 du règlement de procédure, la réouverture de la procédure orale. Ils ont motivé leur demande en invoquant la complexité du litige au principal ainsi que leur désaccord avec les conclusions de M. l’avocat général.
26     À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour peut d’office ou sur proposition de l’avocat général, ou encore à la demande des parties, ordonner la réouverture de la procédure orale, si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée ou que l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les parties (voir arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, Rec. p. I‑1577, point 42, et du 14 décembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, Rec. p. I‑11893, point 25).
27     En l’espèce, Atzeni e.a. ainsi que Scalas et Lilliu n’ont invoqué aucun motif justifiant la réouverture de la procédure orale et la Cour, l’avocat général entendu, considère qu’elle dispose de tous les éléments nécessaires pour répondre aux questions posées. Par conséquent, il convient de rejeter cette demande de réouverture de la procédure orale.
Sur les questions préjudicielles
Remarques liminaires
28     Par ses questions, reprises aux points 21 et 23 du présent arrêt, le Tribunale di Cagliari interroge la Cour, en substance, sur la validité de la décision contestée au regard des points suivants qui recouvrent ceux soulevés dans lesdites questions:
–       La base juridique de la décision contestée et ses incidences sur la compétence de la Commission pour adopter cette décision [C‑346/03, sous a)];
–       Un défaut d’application de l’article 93, paragraphe 1, du traité relatif aux aides existantes [C‑346/03, sous b)];
–       Une durée excessive de la procédure portant atteinte à la régularité de celle‑ci et à la confiance légitime des bénéficiaires des aides [C‑346/03, sous c), et C‑529/03, première question];
–       Une insuffisance de motivation et des erreurs d’appréciation en ce qui concerne la compatibilité des quatre mesures d’aides avec le marché commun [C-346/03, sous d), e) et f), ainsi que C-529/03, deuxième et troisième questions].
29     Par ailleurs, le Tribunale di Cagliari s’interroge sur la recevabilité des questions préjudicielles. Eu égard aux remarques de la juridiction de renvoi et aux observations présentées par Scalas et Lilliu ainsi que par la Commission à ce sujet, il convient d’examiner ce point en premier lieu.
Sur la recevabilité des questions préjudicielles
30     La question de la recevabilité des questions préjudicielles se trouve posée dans la mesure où Atzeni e.a. ont déjà introduit, le 25 janvier 2002, un recours en annulation de la décision contestée devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes. Par ordonnance du 29 mai 2002, Atzeni e.a./Commission (T‑21/02, non publiée au Recueil), le Tribunal a rejeté le recours comme irrecevable en raison de son caractère tardif, sans toutefois se prononcer sur un second motif d’irrecevabilité soulevé par la Commission, portant sur une absence de qualité à agir des requérants devant le Tribunal. Or, si ces derniers avaient eu cette qualité, mais avaient simplement omis d’introduire leur recours dans les délais impartis, les présentes demandes de décision préjudicielle, relatives à la validité de la décision contestée, seraient irrecevables devant la Cour.
31     En effet, il y a lieu de rappeler que les exigences de sécurité juridique, et plus particulièrement celles qui découlent du principe de l’autorité de la chose définitivement jugée, conduisent à exclure la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide, objet d’une décision de la Commission adoptée sur le fondement de l’article 93 du traité, qui aurait pu attaquer cette décision et qui a laissé s’écouler le délai impératif prévu à cet égard à l’article 173, cinquième alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, cinquième alinéa, CE), de remettre en cause la légalité de celle‑ci devant les juridictions nationales à l’occasion d’un recours dirigé contre les mesures d’exécution de cette décision, prises par les autorités nationales. Admettre que, dans de telles circonstances, l’intéressé puisse s’opposer, devant la juridiction nationale, à l’exécution de la décision en se fondant sur l’illégalité de celle-ci reviendrait à lui reconnaître la faculté de contourner le caractère définitif que revêt à son égard la décision après l’expiration des délais de recours (voir arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Rec. p. I‑833, points 17 et 18).
32     Il y a lieu de relever que dans l’affaire à l’origine de l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf, précité, la décision de la Commission adressée à l’État membre concerné mentionnait expressément le bénéficiaire de l’aide individuelle en cause et cet État avait communiqué à ce dernier ladite décision en lui indiquant qu’il pouvait introduire un recours en annulation à l’encontre de celle-ci.
33     Dans les affaires au principal, en revanche, la décision contestée, adressée à la République italienne, porte sur des régimes d’aides destinées à des catégories de personnes définies de manière générale et non à des bénéficiaires expressément identifiés. De plus, cette décision n’a pas été notifiée par cet État membre à Atzeni e.a. ni à aucun autre bénéficiaire des aides en cause.
34     Ainsi, contrairement aux circonstances à l’origine de l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf, précité, il n’était pas manifeste qu’un recours en annulation à l’encontre de la décision contestée introduit par les bénéficiaires des quatre mesures d’aides aurait été recevable. Il y a lieu, dès lors, de considérer que les demandes de décision préjudicielle sont recevables.
En ce qui concerne la base juridique de la décision contestée et ses incidences sur la compétence de la Commission pour adopter cette décision
Observations soumises à la Cour
35     Scalas et Lilliu soutiennent que les règles de concurrence, en particulier celles fixées aux articles 92 et 93 du traité, ne sont pas applicables au secteur agricole. Se référant à l’article 42 du traité, ils font valoir que ces règles ne sont applicables que dans la mesure déterminée par le Conseil de l’Union européenne. Or, le règlement n° 26 du Conseil, du 4 avril 1962, portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles (JO 1962, 30, p. 993), adopté sur le fondement de l’article 42 du traité CEE (devenu article 42 du traité CE), ne prévoirait qu’une application très limitée des dispositions du traité sur les aides d’État dans le secteur agricole. Il en résulterait que la Commission n’était pas compétente pour entamer la procédure visée à l’article 93, paragraphe 2, du traité ni pour adopter la décision contestée visant à la suppression des aides octroyées.
36     La Commission soutient que l’ensemble des règles du traité sur les aides d’État inscrites aux articles 92 et 93 du traité s’applique aux quatre mesures d’aides:
–       les aides aux éleveurs de lapins seraient soumises à ces règles en vertu du règlement (CEE) n° 827/68 du Conseil, du 28 juin 1968, portant organisation commune des marchés pour certains produits énumérés à l’annexe II du traité (JO L 151, p. 16);
–       les aides aux entreprises forestières entreraient directement dans le champ d’application de ces règles;
–       les aides à la production sous serre et les aides aux entreprises agricoles endettées devraient respecter lesdites règles soit parce qu’elles se rapportent à des produits couverts par une organisation commune de marchés et seraient soumises à ces mêmes règles en vertu du règlement établissant cette organisation, soit parce qu’elles entreraient dans le champ d’application du règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985, concernant l’amélioration de l’efficacité des structures de l’agriculture (JO L 93, p. 1), ou de celui qui l’a remplacé, à savoir le règlement (CEE) n° 2328/91 du Conseil, du 15 juillet 1991 (JO L 218, p. 1).
Réponse de la Cour
37     Il résulte des dispositions de l’article 42 du traité que les règles en matière de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles, tels que définis à l’article 38 du traité, que dans la mesure déterminée par le Conseil.
38     Ce dernier a adopté différents règlements.
39     Tout d’abord, le règlement n° 26 prévoit une application des dispositions du traité sur les aides d’État dans le secteur agricole, limitée à celles figurant à l’article 93, paragraphes 1 et 3, première phrase, du traité. Il en résulte que, dans le cas de produits relevant de ce règlement, la Commission ne dispose pas du pouvoir d’ouvrir la procédure prévue au paragraphe 2 du même article. Il lui est loisible uniquement de présenter ses observations et non de s’opposer à l’octroi des aides en cause.
40     Ensuite, lorsque des règlements portant organisation commune de marchés ont été adoptés, ce qui a été le cas pour la plupart des produits agricoles au sens de l’article 38 du traité, ces règlements ont prévu que l’ensemble des règles du traité sur les aides d’État figurant aux articles 92, 93 et 94 du traité CE (devenu article 89 CE) étaient applicables sous réserve de certaines limites éventuelles. Par conséquent, seuls les produits agricoles non soumis à une organisation commune de marchés relèvent des dispositions du traité sur les aides d’État dont l’application est limitée par le règlement n° 26.
41     Enfin, divers autres règlements ont été adoptés, en particulier le règlement n° 797/85 contenant des dispositions relatives à l’octroi d’aides d’État desquelles il ressort que les mesures d’aides qui s’écartent des règles prévues dans ledit règlement peuvent néanmoins être permises sous réserve qu’elles soient prises en conformité avec les articles 92 à 94 du traité.
42     Il importe, par conséquent, de déterminer si les produits concernés par les quatre mesures d’aides sont des produits agricoles au sens de l’article 38 du traité et, dans cette hypothèse, dans quelle mesure ils sont soumis aux dispositions du traité en matière d’aides d’État.
43     Tout d’abord, la mesure d’aides aux entreprises forestières vise un secteur, celui des forêts, qui n’est pas mentionné sur la liste des produits agricoles figurant à l’annexe II du traité et ne porte donc pas sur un produit agricole au sens de l’article 38 du traité. Les aides aux entreprises forestières ne font dès lors pas l’objet d’un régime spécifique et sont, par conséquent, pleinement soumises aux dispositions des articles 92 et 93 du traité.
44     Ensuite, la mesure d’aides aux éleveurs de lapins concerne un produit agricole qui a fait l’objet d’une organisation commune de marché établie par le règlement n° 827/68. L’article 5 de ce règlement prévoit que les articles 92 et 93 du traité sont applicables à la production et au commerce de ce produit, sans limitation.
45     Enfin, les deux autres mesures d’aides visent, d’une part, la production sous serre ainsi que, d’autre part, les entreprises agricoles endettées et sont, par conséquent, susceptibles de concerner une grande variété de produits agricoles.
46     Il n’a pas été avancé que ces mesures concernaient des produits agricoles non soumis à une organisation commune de marché et, par conséquent, relevant des dispositions du traité en matière d’aides d’État dont l’application a été limitée par le règlement n° 26.
47     S’agissant plus particulièrement des aides aux entreprises agricoles endettées, celles-ci ne visent pas des produits spécifiques et constituent plutôt des aides générales à ces entreprises. À ce titre, elles seraient susceptibles d’entrer, notamment, dans le champ d’application du règlement n° 797/85 dont l’article 31 renvoie, en tout état de cause, aux dispositions du traité relatives aux aides d’État.
48     Par conséquent, en examinant les quatre mesures d’aides au regard des articles 92 et 93 du traité, la Commission n’a pas fondé la décision contestée sur une base juridique incorrecte et n’était pas incompétente pour adopter cette décision.
En ce qui concerne l’absence d’application de l’article 93, paragraphe 1, du traité, relatif aux aides existantes
Observations soumises à la Cour
49     Scalas et Lilliu font valoir que les quatre mesures d’aides reposent non seulement sur la loi n° 44/88, mais aussi sur une loi antérieure, de 1928, qui est citée dans la loi n° 44/88. Par conséquent, la Commission n’aurait pas dû examiner ces mesures en se fondant sur les dispositions de l’article 93, paragraphe 3, du traité, relatives aux aides nouvelles, mais sur celles de l’article 93, paragraphe 1, du traité, applicables aux régimes d’aides existants. En vertu de ces dernières, les aides relevant des quatre mesures en cause au principal auraient pu être légalement versées jusqu’à l’adoption par la Commission de la décision contestée et ne devraient donc pas donner lieu à remboursement.
50     La Commission fait valoir que cet argument est infondé.
Réponse de la Cour
51     Doivent être considérées comme des aides nouvelles les mesures prises après l’entrée en vigueur du traité qui tendent à instituer ou à modifier des aides, étant précisé que les modifications peuvent porter soit sur des aides existantes, soit sur des projets initiaux notifiés à la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1999, Piaggio, C‑295/97, Rec. p. I‑3735, point 48).
52     Par conséquent, la simple mention dans la loi n° 44/88 d’une loi de 1928 ne suffit aucunement à établir que les quatre mesures d’aides sont fondées sur cette loi de 1928 et constituent des aides existantes, dès lors que ladite loi a été amendée et complétée ultérieurement.
53     Il ressort, en l’occurrence, des informations présentées à la Cour que les quatre mesures d’aides sont directement fondées sur l’article 5 de la loi n° 44/88, qui permet l’octroi de crédits à taux réduit destinés à reconstituer les disponibilités financières des entreprises agricoles dont la situation a été affectée par des évènements défavorables.
54     Il s’ensuit que les aides en cause au principal constituent des aides nouvelles et non des aides existantes et que la Commission n’a pas commis d’erreur en ne se fondant pas sur les dispositions de l’article 93, paragraphe 1, du traité.
En ce qui concerne la durée prétendument excessive de la procédure portant atteinte à la régularité de celle‑ci et au principe de protection de la confiance légitime
Observations soumises à la Cour
55     Scalas et Lilliu soutiennent que la Commission a fait preuve d’une lenteur excessive dans l’examen des aides en cause au principal. La Commission aurait dû procéder sans délai à cet examen, dès que la loi n° 44/88 lui avait été communiquée par lettre du 1er septembre 1992. Ils estiment ainsi que cette institution aurait dû donner un avis sur les quatre mesures d’aides dans les deux mois à partir de la date de réception de ladite lettre et enjoindre à la République italienne de suspendre immédiatement le versement des aides.
56     Au lieu de cela, la Commission aurait d’abord laissé s’écouler un délai de deux ans avant d’ouvrir, en 1994, une procédure d’enquête formelle, puis une période de trois ans avant d’adopter, en 1997, la décision contestée. Ainsi, plus de neuf ans se seraient écoulés entre, d’une part, l’instauration du régime d’aides en 1988 et, d’autre part, l’adoption de cette décision ainsi que plus de treize ans entre la date de cette instauration et la notification, en novembre 2001, des décrets du mois de décembre 1997 aux intéressés. Scalas et Lilliu soutiennent que ces délais ont porté atteinte au principe de protection de la confiance légitime.
57     La Commission estime infondés les griefs de tardiveté formulés à son encontre et fait valoir que le gouvernement italien est responsable de différents retards. Ce dernier aurait répondu aux demandes de la Commission dans des délais de cinq et six mois à deux occasions.
Réponse de la Cour
58     S’agissant d’une prétendue irrégularité de procédure causée par des retards excessifs de la Commission dans l’examen des quatre mesures d’aides, il convient de constater, en premier lieu, que différents retards sont imputables au gouvernement italien.
59     Ainsi, c’est ce gouvernement qui a omis de notifier à la Commission la loi n° 44/88 avant qu’elle ne soit adoptée et qui a laissé s’écouler un délai de près de quatre ans avant d’informer la Commission de l’adoption de cette loi.
60     Il ressort également des dossiers présentés devant la Cour que la Commission n’était pas en mesure de se prononcer sur la validité du régime d’aides prévu par ladite loi en examinant uniquement le texte de celle-ci. Cette institution a eu besoin d’autres informations dont elle a sollicité la communication du gouvernement italien. Or, ce dernier a tardé à diverses reprises, parfois pendant plusieurs mois, à répondre aux demandes de la Commission.
61     En second lieu, même si la procédure d’examen par la Commission de la loi n° 44/88 et des quatre mesures d’aides paraît avoir été relativement longue, il convient de rappeler que jusqu’à l’adoption du règlement n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’applications de l’article 93 du traité (JO L 83, p. 1), la Commission n’était pas soumise à des délais spécifiques. En l’absence de textes à ce sujet, la Commission devait néanmoins s’attacher à ne pas retarder indéfiniment l’exercice de ses pouvoirs afin de respecter l’exigence fondamentale de la sécurité juridique (voir arrêt du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, point 140).
62     À cet égard, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé dans son analyse des délais écoulés, aux points 160 à 167 de ses conclusions, l’examen du déroulement de la procédure n’a pas révélé un retard portant atteinte à cette exigence fondamentale. En particulier, une première étape de deux ans, de 1992 à 1994, s’est avérée nécessaire pour recueillir les faits pertinents, le gouvernement italien n’ayant pas de lui‑même notifié la loi n° 44/88 et les quatre mesures d’aides. Une seconde étape, qui a débuté en 1994, s’est poursuivie jusqu’à l’adoption, en 1997, de la décision contestée. Au cours de cette seconde étape, la Commission a estimé utile de demander des éclaircissements audit gouvernement, à plusieurs reprises, en raison notamment de la modification de la réglementation italienne au cours du dernier trimestre de 1995.
63     S’agissant d’une prétendue atteinte au principe de protection de la confiance légitime, il importe de rappeler la jurisprudence constante de la Cour en matière d’aides.
64     Compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides étatiques exercé par la Commission au titre de l’article 93 du traité, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue par ledit article. En effet, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (voir arrêt du 20 mars 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Rec. p. I‑1591, point 25).
65     Lorsqu’une aide est mise à exécution sans notification préalable à la Commission, de sorte qu’elle est illégale en vertu de l’article 93, paragraphe 3, du traité, le bénéficiaire de cette aide ne peut avoir, à ce moment, une confiance légitime dans la régularité de l’octroi de celle-ci (voir arrêts Alcan Deutschland, précité, points 30 et 31, ainsi que du 11 novembre 2004, Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, C‑183/02 P et C‑187/02 P, Rec. p. I‑10609, point 45).
66     Par conséquent, dans la mesure où la loi n° 44/88 n’avait pas été dûment notifiée à la Commission, les agriculteurs sardes concernés ne pouvaient fonder aucune confiance dans la légalité des aides qui leur avaient été octroyées et la lenteur alléguée de la procédure n’a pu faire naître une telle confiance.
67     Il s’ensuit qu’aucun retard excessif de nature à constituer une irrégularité de procédure ou à porter atteinte au principe de protection de la confiance légitime n’a été démontré.
En ce qui concerne la prétendue insuffisance de motivation et l’erreur d’appréciation alléguée quant à la compatibilité des aides avec le marché commun
Remarques liminaires
68     La juridiction de renvoi demande à la Cour de vérifier la validité de la décision contestée au regard, premièrement, de l’obligation de motivation et, deuxièmement, de l’appréciation de la compatibilité des aides en cause au principal avec le marché commun. En ce qui concerne le second point, ladite juridiction cherche à savoir si la Commission s’est livrée à cette appréciation en respectant en particulier les dispositions des articles 92, paragraphes 2, sous b), et 3, sous a), du traité, compte tenu, d’une part, de la pratique de la Commission dans ce domaine au moment de l’ouverture de la procédure (ci‑après, conformément à l’expression utilisée dans la décision contestée la «pratique spéciale de la Commission pour les aides aux entreprises agricoles en difficulté») et, d’autre part, des lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (JO 1994, C 368, p. 12, ci‑après les «lignes directrices»). La juridiction de renvoi pose également la question de la méconnaissance, par la décision contestée, du règlement n° 797/85.
Observations soumises à la Cour
69     Scalas et Lilliu soutiennent que la décision contestée est insuffisamment motivée dans la mesure où elle ne comporte pas la mention de la manière dont les aides en cause au principal ont affecté ou menacé d’affecter la concurrence. En particulier, l’analyse des effets de ladite décision sur la concurrence serait incomplète, car elle ne comporterait pas de description du marché.
70     La décision contestée serait également insuffisamment motivée en ce qui concerne l’incidence sur les échanges. Scalas et Lilliu soulignent à cet égard que, compte tenu de la situation économique et sociale de la Sardaigne, il est exclu que les échanges puissent être affectés par lesdites aides.
71     Scalas et Lilliu soutiennent que, en tout état de cause, lesdites aides sont compatibles avec l’article 92, paragraphes 2, sous b), et 3, sous a) et c), du traité. La Commission aurait également incorrectement appliqué les critères dégagés par la pratique spéciale de la Commission pour les aides aux entreprises agricoles en difficulté ainsi que par les lignes directrices, lesquels n’auraient, en tout état de cause, pas d’effet contraignant. Par ailleurs, la Commission ferait une application erronée des directives 72/159/CEE du Conseil, du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles (JO L 96, p. 1), et 75/268/CEE du Conseil, du 28 avril 1975, sur l’agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées (JO L 128, p. 1), ainsi que du règlement n° 797/85.
72     La Commission fait valoir que la décision contestée remplit pleinement les exigences requises en matière de motivation. S’agissant de la compatibilité des aides en cause au principal avec le marché commun, elle précise que les critères qui permettraient aux aides litigieuses d’être couvertes par les dispositions de l’article 92, paragraphes 2, sous b), et 3, du traité ne sont pas remplis.
Réponse de la Cour
73     S’agissant de l’obligation de motivation exigée par l’article 190 du traité, celle‑ci doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. En fonction des circonstances de l’espèce, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 190 du traité doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, notamment, arrêt du 19 septembre 2002, Espagne/Commission, C‑113/00, Rec. p. I‑7601, points 47 et 48).
74     Ainsi, dans le cas d’aides qui n’ont pas été notifiées à la Commission à l’état de projet, celle‑ci est tenue d’évoquer dans les motifs de sa décision, à tout le moins les circonstances dans lesquelles ces aides ont été accordées, lorsqu’elles permettent de démontrer que lesdites aides sont de nature à affecter les échanges entre États membres, mais elle n’est pas tenue de faire la démonstration de l’effet réel d’aides déjà accordées. Si tel était le cas, en effet, cette exigence aboutirait à favoriser les États membres qui versent des aides en violation du devoir de notification prévu à l’article 93, paragraphe 3, du traité, au détriment de ceux qui notifient les aides à l’état de projet (arrêt Espagne/Commission, précité, point 54).
75     En l’espèce, il ressort de la décision contestée que la Commission a précisé de quelle manière les aides octroyées ont procuré un avantage à leurs bénéficiaires. La Commission rappelle également que, en matière de produits agricoles, toute aide en faveur de la production nationale est susceptible d’affecter les échanges entre États membres. Par conséquent, elle a précisé les motifs pour lesquels elle estimait que les aides octroyées faussaient la concurrence et étaient susceptibles d’affecter les échanges entre lesdits États. La loi n° 44/88 et les quatre mesures d’aides n’ayant pas été notifiées, elle n’était pas tenue de donner une description du marché ni d’expliquer en détail les courants d’échanges entre États membres relatifs aux produits concernés.
76     Par ailleurs, la Commission a exposé en détail, aux sections IV et V de la décision contestée, les raisons pour lesquelles, au vu des informations fournies par les autorités italiennes, les conditions requises pour l’application des dérogations prévues à l’article 92, paragraphes 2 et 3, du traité n’étaient pas remplies.
77     Il s’ensuit que le reproche lié à une insuffisance de motivation doit être écarté.
78     En ce qui concerne la compatibilité des aides avec le marché commun, il convient de vérifier celle-ci au regard de l’article 92, paragraphes 2, sous b), et 3, sous a) et c), du traité.
79     L’article 92, paragraphe 2, sous b), du traité prévoit que les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou d’autres évènements extraordinaires sont compatibles avec le marché commun. S’agissant d’une dérogation au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché commun, cette disposition doit faire l’objet d’une interprétation stricte. La Cour a ainsi jugé que seuls peuvent être compensés, au sens de cette disposition, les désavantages causés directement par des calamités naturelles ou par d’autres évènements extraordinaires. Il s’ensuit qu’un lien direct entre les dommages causés par l’évènement extraordinaire et l’aide d’État doit exister et qu’une évaluation aussi précise que possible des dommages subis par les producteurs concernés est nécessaire (arrêt du 11 novembre 2004, Espagne/Commission, C‑73/03, non publié au Recueil, point 37).
80     En l’espèce, aucun lien n’a été démontré entre les quatre mesures d’aides et une calamité naturelle ou un évènement extraordinaire. La République italienne a mentionné que certaines aides visaient à remédier aux difficultés liées à une crise du marché concerné et à des taux d’intérêt élevés, mais, ainsi que la Commission l’a relevé dans la décision contestée, ces phénomènes sont l’expression des forces de marché auxquelles chaque entrepreneur est confronté.
81     Quant aux problèmes climatiques invoqués par la République italienne, tels que la sécheresse, ceux-ci ne sont mentionnés que de manière générale. Aucune gravité particulière par rapport aux phénomènes climatiques habituels n’a été démontrée ni aucune estimation des prétendues pertes subies par les agriculteurs en raison de tels phénomènes n’a été fournie.
82     En ce qui concerne l’aide accordée aux éleveurs de lapins, il ressort des caractéristiques mêmes de l’aide que celle-ci n’était pas réservée aux éleveurs qui avaient perdu tout leur cheptel, mais était accordée à partir d’une perte représentant 20 % de celui‑ci. De plus, la République italienne n’a aucunement démontré l’existence d’une concordance entre l’aide accordée et les pertes subies.
83     Il s’ensuit qu’aucune erreur d’appréciation dans l’application, par la Commission, de l’article 92, paragraphe 2, sous b), du traité n’a été démontrée.
84     S’agissant de l’appréciation de la validité des aides au regard des dispositions de l’article 92, paragraphe 3, sous a) et c), du traité, relatives aux aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement économique de certaines régions ou de certaines activités, il convient de rappeler que la Commission jouit, pour l’application de ces dispositions, d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations d’ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire et que la Cour, en contrôlant la légalité de l’exercice d’une telle liberté, ne saurait substituer son appréciation à celle de l’autorité compétente, mais doit se limiter à examiner si cette dernière appréciation est entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir (voir arrêt du 12 décembre 2002, France/Commission, C‑456/00, Rec. p. I‑11949, point 41).
85     À cet égard, ainsi qu’il ressort de la décision contestée, les quatre mesures d’aides ont été examinées au regard des critères repris dans la pratique spéciale de la Commission pour les aides aux entreprises agricoles en difficulté. La Commission a également indiqué dans cette décision que les lignes directrices n’étaient pas encore entrées en vigueur et n’étaient pas applicables. Elle mentionne néanmoins que, en tout état de cause, les conditions prévues dans ces lignes directrices n’étaient pas remplies.
86     En se fondant sur les critères figurant dans la pratique spéciale de la Commission pour les aides aux entreprises agricoles en difficulté, lesquels ne sont pas contestés par la République italienne, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit. Il s’agissait de critères communément appliqués par cette dernière à la date de l’ouverture de la procédure au titre de l’article 92, paragraphe 2, du traité.
87     En vertu de ces critères, les aides en cause au principal devaient remplir trois conditions, à savoir contribuer au financement d’investissements déjà réalisés, ne pas dépasser les taux généralement admis par la Commission et soit être consécutives à des réajustements des taux pour tenir compte de la variation du taux de l’argent, soit concerner des exploitations agricoles présentant des garanties suffisantes de redressement économique.
88     Ainsi qu’il ressort de la décision contestée et des observations soumises à la Cour, les quatre mesures d’aides ne remplissent pas ces conditions. D’une part, le fait d’avoir réalisé des investissements n’était pas une condition pour l’octroi d’aides. D’autre part, même si dans certains cas particuliers, les agriculteurs bénéficiaires des aides avaient réalisé des investissements, il n’a pas été démontré que les deux autres conditions requises étaient satisfaites. Par conséquent, il n’apparaît pas que la Commission ait commis une erreur manifeste d’appréciation ou un détournement de pouvoir en considérant, au terme de son analyse, que les quatre mesures d’aides constituaient des aides au fonctionnement ne pouvant pas améliorer d’une façon durable les conditions du secteur et de la région concernés.
89     S’agissant des lignes directrices, Scalas et Lilliu soutiennent que celles‑ci prescrivent l’observation d’une souplesse dans l’appréciation de la compatibilité des aides avec le marché commun dans le cas de régions assistées telles que la Sardaigne et que la Commission aurait dû conclure à la compatibilité des quatre mesures d’aides avec ledit marché.
90     Il ressort cependant des dossiers devant la Cour que, à supposer même que ces lignes directrices aient pu être appliquées, Scalas et Lilliu ne démontrent pas, par leurs remarques générales, que les conditions fixées dans ces lignes directrices étaient remplies.
91     Enfin, s’agissant de la prétendue application erronée du règlement n° 797/85 ainsi que des directives 72/159 et 75/268, il suffit de constater que l’analyse de la compatibilité des quatre mesures d’aides avec le marché commun n’est nullement fondée sur ces textes. La décision contestée renvoie simplement à la directive 75/268 et au règlement n° 797/85 afin d’éclairer la notion de «zone défavorisée». La directive 72/159 n’est nullement mentionnée dans ladite décision.
92     Il s’ensuit qu’aucune erreur d’appréciation dans l’application de l’article 92, paragraphe 3, sous a) et c), du traité n’a été démontrée.
93     Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que l’examen de la décision contestée n’a révélé aucun motif de nature à affecter la validité de cette décision.
Sur les dépens
94     La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
L’examen de la décision 97/612/CE de la Commission, du 16 avril 1997, relative à des aides octroyées par la Région Sardaigne (Italie) dans le secteur agricole, n’a révélé aucun motif de nature à affecter la validité de cette décision.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.