62018TO0293
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
30. siječnja 2020. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Zajednička ribarstvena politika – Ugovor iz Pariza o otočju Spitzberg (Norveška) – Ribolovne mogućnosti za snježnu rakovicu oko otočja Svalbard (Norveška) – Uredba (EU) 2017/127 – Plovila registrirana u Uniji koja su ovlaštena za ribolov – Zadržavanje latvijskog broda – Članak 265. UFEU‑a – Poziv na djelovanje – Komisijino zauzimanje stajališta – Akt koji ne proizvodi obvezujuće pravne učinke – Nedopuštenost”
U predmetu T‑293/18,
Republika Latvija, koju zastupa V. Soņeca, u svojstvu agenta,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis i A. Sauka, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a kojim se traži, s jedne strane, poništenje Komisijina dopisa od 12. ožujka 2018. u kojem je ta institucija zauzela stajalište o pozivu na djelovanje koji joj je uputila Republika Latvija, na temelju članka 265. UFEU‑a dopisom od 22. prosinca 2017. kojim se, u biti, zahtijevalo da Komisija poduzme mjere u vezi sa zaštitom ribolovnih prava i interesa Europske unije na ribolovnom području oko otočja Svalbard (Norveška) i, s druge strane, nalaganje Komisiji da po tom pitanju zauzme stajalište koje neće biti izvor štetnih pravnih učinaka za Republiku Latviju.
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu, tijekom vijećanja: H. Kanninen, predsjednik, J. Schwarcz i C. Iliopoulos (izvjestitelj), suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
1
Dopisom od 22. prosinca 2017., koji je Europska komisija primila 12. siječnja 2018., Republika Latvija pozvala je Komisiju na djelovanje, u skladu s člankom 265. UFEU‑a, poduzimajući mjere u vezi sa zaštitom ribolovnih prava i interesa Europske unije na ribolovnom području oko otočja Svalbard, u Norveškoj (u daljnjem tekstu: poziv na djelovanje). Konkretno, pozvala je Komisiju na poduzimanje sljedećih mjera:
–
tijekom prvog tromjesečja (do 31. ožujka 2018.) organizirati i sudjelovati u službenim pregovorima s Kraljevinom Norveškom radi osiguravanja poštovanja ribolovnih prava Unije na ribolovnom području oko otočja Svalbard, na način da plovila Unije, za koja propisi Unije predviđaju mogućnost izlovljavanja snježnih rakovica na ribolovnom području oko otočja Svalbard, mogu izvršavati svoja prava;
–
u slučaju da je do 31. ožujka 2018. nemoguće jamčiti ribolovna prava Unije na ribolovnom području oko otočja Svalbard, pokrenuti provođenje međunarodnog sudskog postupka protiv Kraljevine Norveške.
2
Komisija je dopisom od 12. ožujka 2018. odgovorila na poziv na djelovanje navodeći svoje stajalište o navodnom propustu u smislu članka 265. UFEU‑a i, osobito, o dvjema mjerama koje zahtijeva Republika Latvija (u daljnjem tekstu: pobijani dopis).
3
Što se tiče prve mjere koju je predložila Republika Latvija o organiziranju i sudjelovanju u pregovorima s Kraljevinom Norveškom radi osiguravanja poštovanja ribolovnih prava Unije na ribolovnom području oko otočja Svalbard do isteka roka dana 31. ožujka 2018., Komisija ju je prešutno odbila, navodeći da će, u biti, nastaviti sudjelovati u pregovorima bez određivanja roka za završetak tih pregovora. Konkretno, Komisija je navela sljedeće:
„53. Unatoč trenutačnom zastoju pregovora s [Kraljevinom] Norveškom, Komisija će s norveškim tijelima za taj spor nastaviti tražiti rješenja koja se temelje na dijalogu i konstruktivnom pristupu, a ne na sukobu. Istovremeno, uzimajući u obzir visoke uloge koji nadilaze pitanje ribolova, Komisija će nastojati djelovati tako da, bez obzira na pronađeno rješenje, ono bude u skladu sa stajalištem Unije o otočju Svalbard.
54. Posljednja verbalna nota poziva [Kraljevinu Norvešku] na obnovu dijaloga s Unijom s ciljem postizanja, kao u brojnim navratima u prošlosti, uzajamno zadovoljavajućeg aranžmana koji bi ribarskim plovilima Unije omogućio ponovno obavljanje ribolova u regiji. Uzimajući u obzir nedavne reakcije [Kraljevine] Norveške, također je jasno da je trenutno malo vjerojatno da će se pronaći rješenje u bliskoj budućnosti i da se moraju poduzeti mjere opreza radi izbjegavanja eskalacije neslaganja na štetu bitnih strateških interesa u odnosima s [Kraljevinom] Norveškom, kao i u arktičkoj regiji.”
4
Što se tiče druge mjere koju je predložila Republika Latvija o pokretanju međunarodnog sudskog postupka protiv Kraljevine Norveške poslije 31. ožujka 2018., Komisija je navela, u biti, da neće moći tako postupiti zbog toga što postoje postupovne prepreke. Konkretno, Komisija je navela sljedeće:
„55. Što se tiče prijedloga u [pozivu na djelovanje] o pokretanju međunarodnog sudskog postupka protiv [Kraljevine] Norveške, zanemarujući bilo kakva meritorna razmatranja, postoje očite postupovne prepreke koje [poziv na djelovanje] ne uzima u obzir.
56. Prvo, potrebno je napomenuti da Ugovorom iz Pariza iz 1920. nije predviđen mehanizam rješavanja sporova. Mehanizmi rješavanja sporova predviđeni Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravu mora (UNCLOS) nisu primjenjivi jer se sporna pitanja ne odnose na tumačenje i primjenu Unclos‑a, već na tumačenje i primjenu Ugovora iz Pariza iz 1920.
57. Drugo, međunarodna arbitraža podliježe zaključenju sporazuma s [Kraljevinom] Norveškom, za što trenutačno postoji vrlo mala vjerojatnost s obzirom na prevladavajuće okolnosti.
58. Treće, zadani mehanizam rješavanja sporova koji preostaje je Međunarodni sud. Međutim, Europska unija nema aktivnu procesnu legitimaciju pred tim sudom. Osim toga, dok je određeni broj država članica stranka Ugovora iz Pariza iz 1920., Europska unija to nije. Ipak, Unija ima isključivu nadležnost na području očuvanja morskih bioloških resursa.
59. U svakom slučaju, otvaranje međunarodnih postupaka u multilateralnom kontekstu može imati značajne posljedice. Ugovor iz Pariza uključuje 46 ugovornih strana od kojih svaka drugačije tumači njegove odredbe. Takva mjera može također utjecati na bilateralne odnose Unije s [Kraljevinom] Norveškom izvan područja ribolova o kojemu je riječ.
60. Konačno, ako postoji opće načelo mirnog rješavanja sporova u međunarodnom pravu, po pravu Europske unije ili međunarodnom pravu ne postoji nikakva obveza pokretanja sudskog postupka, s obzirom na to da međunarodno pravo predviđa različite načine rješavanja sporova [koji nisu] svi pravne prirode.”
5
Naposljetku, o svojem navodnom propustu u smislu članka 265. UFEU‑a, Komisija je zaključila sljedeće:
„61.   […] Komisija nije propustila djelovati u skladu sa svojim dužnostima, već je, naprotiv, djelovala i nastavlja to činiti. U obavljanju svojih zadaća Komisija izabire najprikladnije kanale i mjere radi najbolje zaštite prava i interesa Unije u pitanjima ribolova na području oko otočja Svalbard, uključujući pregovore ili druga sredstva za rješavanje razilaženjâ s [Kraljevinom] Norveškom. U tom pogledu, ona također vodi računa o odnosima Unije s [Kraljevinom] Norveškom i o multilateralnoj naravi Ugovora iz Pariza.
62.   Komisija smatra da je napravila sve što je u njezinoj moći da bi pronašla prikladno bilateralno rješenje, bez konflikta, za neslaganje s [Kraljevinom] Norveškom u pogledu snježnih rakovica. Kao što pokazuje prethodno izlaganje, s ovim predmetom je postupala na različite načine i na različitim razinama, uključujući izravno s [Kraljevinom] Norveškom, u okviru Vijeća ili s [Republikom] Latvijom.
63.   Pitanja u vezi sa Svalbardom nadilaze interese ribolova i rizik zahvaćanja drugih područja čini značajan aspekt o kojem je trebalo voditi računa u svakoj etapi. Komisija, koja predstavlja Europsku uniju kao jedinu sugovornicu trećih zemalja o pitanjima u vezi s ribolovom, usko je surađivala s Vijećem i državama članicama u svim fazama postupka. Priprema i provedba svake etape [popraćene su] savjetovanjem sa svim državama članicama na razini Vijeća i njihovim redovitim obavještavanjem.”
Postupak i zahtjevi stranaka
6
Republika Latvija podnijela je ovu tužbu tajništvu Općeg suda 10. svibnja 2018.
7
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. kolovoza 2018. Kraljevina Španjolska zatražila je intervenciju u potporu zahtjevu Republike Latvije.
8
Komisija je aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 24. kolovoza 2018. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.
9
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 17. listopada 2018. Republika Latvija podnijela je svoja očitovanja o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula Komisija.
10
Opći sud (četvrto vijeće) 10. svibnja 2019., u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika uputio je glavnim strankama pitanja radi davanja pisanog odgovora. Glavne stranke su na ta pitanja odgovorile u određenom im roku.
11
Republika Latvija u tužbi zahtijeva od Općeg suda da:
–
poništi pobijani dopis i naloži Komisiji da po tom pitanju zauzme stajalište koje neće biti izvor štetnih pravnih učinaka za nju;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
12
U prigovoru nedopuštenosti Komisija, u biti, od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao očito nedopuštenu;
–
naloži Republici Latviji snošenje troškova;
–
podredno, u slučaju odbijanja prigovora nedopuštenosti, odredi novi rok za nastavak postupka na temelju članka 130. stavka 8. Poslovnika.
13
U svojem očitovanju o prigovoru nedopuštenosti Republika Latvija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije prigovor nedopuštenosti;
–
nastavi postupak o meritumu.
Pravo
14
Na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika, ako tuženik to zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti bez ulaženja u raspravu o meritumu.
15
U predmetnom slučaju, s obzirom na to da je Komisija zahtijevala da se donese odluka o nedopuštenosti, Opći je sud odredio, smatrajući da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen, da će o tom zahtjevu odlučiti bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.
16
U potporu svojem prigovoru nedopuštenosti Komisija ističe dvije zapreke vođenju postupka koje se temelje, u slučaju prve, na tome da pobijani dopis nije akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a jer se njime ne proizvodi nikakav pravni učinak kojim se mijenja pravni položaj Republike Latvije i, u slučaju druge, na tome da Opći sud nije nadležan Komisiji naložiti zauzimanje stajališta koje nije izvor štetnih pravnih učinaka za Republiku Latviju.
17
U tužbi i u svojem očitovanju o prigovoru nedopuštenosti Republika Latvija tvrdi da je njezina tužba dopuštena jer je pobijani dopis akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a. Ipak, ne podnosi nikakav argument kao odgovor na drugu zapreku vođenju postupka.
18
Opći sud smatra nužnim da, kao prvo, ocijeni je li pobijani dopis akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
19
U tom pogledu, Republika Latvija navodi, u biti, da stajalište koje je Komisija zauzela u pobijanom dopisu proizvodi pravne učinke u odnosu na nju jer je, s obzirom na to da je Komisija više puta tvrdila da je mogla koristiti ribolovna prava i nije riješila situaciju s Kraljevinom Norveškom, nastala situacija u kojoj se nije mogla koristiti pravima koja joj dodjeljuju propisi Unije, odnosno Uredba Vijeća (EU) 2017/127 od 20. siječnja 2017. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2017. za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koje se primjenjuju u vodama Unije te za ribarska plovila Unije u određenim vodama izvan Unije (SL 2017., L 24, str. 1.), i Uredba Vijeća (EU) 2018/120 od 23. siječnja 2018. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2018. za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koje se primjenjuju u vodama Unije te, za ribarska plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije i o izmjeni Uredbe (EU) 2017/127 (SL 2018., L 27, str. 1.). Međutim, država se članica ne bi trebala naći u situaciji da trpi negativne posljedice (na primjer, zadržavanje broda) zbog korištenja prava dodijeljenih joj pravom Unije. Ta tvrdnja posebice proizlazi iz činjenice što je Komisija u pobijanom dopisu još jednom naglasila da je Republika Latvija mogla izvršavati ribolovna prava.
20
Najprije valja istaknuti da je pobijanim dopisom Komisija zauzela stajalište o pozivu na djelovanje koji joj je podnijela Republika Latvija na temelju članka 265. UFEU‑a, time što je zaključila da nije bilo propusta u smislu članka 265. UFEU‑a. Konkretno, Komisija je navela da nije povrijedila svoju obvezu djelovanja, već da je djelovala i nastavlja to činiti.
21
U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odbijanje djelovanja institucije na poziv tužitelja je zauzimanje stajališta kojim se okončava propust (vidjeti rješenje od 4. svibnja 2005., Holcim (Francuska)/Komisija, T‑86/03, EU:T:2005:157, t. 36. i navedenu sudsku praksu, i presudu od 21. srpnja 2016., Nutria/Komisija, T‑832/14, neobjavljenu, EU:T:2016:428, t. 44. i navedenu sudsku praksu). Treba dodati da, u skladu s jednako tako ustaljenom sudskom praksom, odbijanje institucije da djeluje u skladu s pozivom na djelovanje u smislu članka 265. UFEU‑a može činiti akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a (vidjeti rješenje od 4. svibnja 2005., Holcim (Francuska)/Komisija, T‑86/03, EU:T:2005:157, t. 36. i navedenu sudsku praksu, i presudu od 21. srpnja 2016., Nutria/Komisija, T‑832/14, neobjavljenu, EU:T:2016:428, t. 44. i navedenu sudsku praksu). Stoga činjenica da Republika Latvija ne može podići tužbu zbog propusta ne može utjecati na dopuštenost tužbe za poništenje. Naime, pobijani dopis predstavlja akt koji može biti predmet tužbe u smislu članka 263. UFEU‑a ako su ispunjeni uvjeti za podnošenje takve tužbe (vidjeti u tom smislu rješenje od 5. siječnja 2010., Química Atlântica/Komisija, T‑71/09, neobjavljeno, EU:T:2010:1, t. 32.).
22
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se aktima koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju svi akti koje su donijele institucije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku doneseni (vidjeti presude od 25. listopada 2017., Slovačka/Komisija, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, t. 46. i navedenu sudsku praksu, i od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
23
Suprotno tomu, nisu predmet sudskog nadzora iz članka 263. UFEU‑a akti koji ne stvaraju obvezujuće pravne učinke, poput pripremnih akata, potvrđujućih akata i strogo provedbenih akata, običnih preporuka i mišljenja kao i načelno interne upute (vidjeti u tom smislu presudu od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, t. 55. i navedenu sudsku praksu te rješenje od 14. svibnja 2012., Sepracor Pharmaceuticals (Irska)/Komisija, C‑477/11 P, neobjavljeno, EU:C:2012:292, t. 52.). Dakle, akt u potpunosti informativne naravi ne može utjecati ni na interese adresata niti izmijeniti njegov pravni položaj u odnosu na situaciju koja prethodi primitku navedenog akta (vidjeti u tom smislu rješenje od 4. listopada 2007., Finska/Komisija, C‑457/06 P, neobjavljeno, EU:C:2007:582, t. 36.). Stoga nije dovoljno da je institucija Unije poslala dopis svojem adresatu, kao odgovor na zahtjev koji je on podnio, da bi ga se moglo kvalificirati kao odluku koja može biti predmet tužbe za poništenje (vidjeti presudu od 14. prosinca 2006., Njemačka/Komisija, T‑314/04 i T‑414/04, neobjavljenu, EU:T:2006:399, t. 37. i navedenu sudsku praksu). Isto tako, pisano mišljenje ili samo izjava o namjeri koja potječe od institucije Unije ne može biti odluka koja može biti predmet tužbe za poništenje jer ne može proizvesti pravne učinke ili nema za cilj proizvesti pravne učinke (vidjeti u tom smislu rješenje od 9. siječnja 2006., Finska/Komisija, T‑177/05, neobjavljeno, EU:T:2006:1, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
24
Radi određivanja proizvodi li pobijani akt takve učinke valja ispitati njegovu bit. Ti se učinci moraju ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora (vidjeti presude od 25. listopada 2017., Slovačka/Komisija, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, t. 47. i navedenu sudsku praksu, i od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
25
Naposljetku, kada je akt Komisije negativne prirode, mora ga se ocjenjivati s obzirom na prirodu zahtjeva na koji on predstavlja odgovor (presuda od 24. studenoga 1992., Buckl i dr./Komisija, C‑15/91 i C‑108/91, EU:C:1992:454, t. 22.; vidjeti u tom smislu i presudu od 9. listopada 2018., Multiconnect/Komsija, T‑884/16, neobjavljenu, EU:T:2018:665, t. 45.). Posebice, odbijanje je akt u odnosu na koji se može podnijeti tužba za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a ako se akt koji je institucija odbila donijeti mogao pobijati na temelju te odredbe (vidjeti presudu od 22. listopada 1996., Salt Union/Komisija, T‑330/94, EU:T:1996:154, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
26
U ovom slučaju, da bi se pobijani dopis smatrao aktom koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a, on mora proizvoditi obvezujuće pravne učinke. U skladu sa sudskom praksom koja je spomenuta u točki 24. ovog rješenja, da bi se provjerilo proizvodi li pobijani dopis takve učinke, valja provjeriti njegovu bit kako bi se ocijenilo proizvodi li on pravno obvezujuće učinke u odnosu na Republiku Latviju, uzimajući u obzir objektivne kriterije, kao što su njegov tekst, sadržaj, kontekst u kojem se nalazi i namjere njegova autora, s obzirom, posebice, na Komisijine ovlasti u području očuvanja bioloških resursa mora u okviru zajedničke ribarstvene politike.
27
Kad je riječ o tekstu i sadržaju pobijanog dopisa, potrebno je utvrditi da se pobijani dopis sastoji od popratnog dopisa i priloga naslovljenog „Stajalište Europske komisije o pozivu na djelovanje Republike Latvije na temelju članka 265. UFEU‑a” (u daljnjem tekstu: stajalište o pozivu na djelovanje). Osim toga, valja utvrditi da dio stajališta o pozivu na djelovanje (odnosno, stavci 1. do 52.) opisuje međunarodnopravni kontekst Ugovora o otočju Spitzberg ugovora zaključenog 9. veljače 1920. u Parizu (u daljnjem tekstu: Ugovor iz Pariza) i ključne mjere koje je Komisija poduzela u pogledu Kraljevine Norveške, a da drugi dio toga teksta, posebice točke 53. do 64., koji su kao takvi preuzeti u popratnom dopisu (izneseni u točkama 3. i 4. ovog rješenja) sadržava Komisijino zauzimanje stajališta o pozivu na djelovanje. Stoga valja provjeriti sadržavaju li ti odlomci pobijanog dopisa elemente koji mogu proizvesti obvezujuće pravne učinke u odnosu na Republiku Latviju.
28
Kao prvo, što se tiče dijelova pod nazivom „Uvod” i „Uvodne napomene i pravni kontekst” (vidjeti točke 1. do 5. odnosno 6. do 17. stajališta o pozivu na djelovanje), valja utvrditi da je u tim odlomcima Komisija formulirala uvodne napomene i prikazala primjenjivi pravni kontekst. S obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 23. ovog rješenja, ne može se smatrati da oni proizvode pravne učinke.
29
Kao drugo, kad je riječ o dijelu pod nazivom „Spor o pitanju snježnih rakovica na otočju Svalbard: ključne mjere koje je do ovoga dana poduzela Komisija” (točke 18. do 52. stajališta o pozivu na djelovanje), Komisija detaljno opisuje stajalište Unije o tumačenju Ugovora iz Pariza koje daju države članice koje su ugovorne stranke, korespondenciju s Republikom Latvijom nakon što je potonja pristupila Ugovoru iz Pariza, 13. lipnja 2016., i različite mjere koje je poduzela Komisija. U tom pogledu, Komisija zaključuje da se „sve te mjere ne mogu tumačiti u smislu [da je ona] ovlastila latvijska plovila da poduzmu tu ribolovnu aktivnost i da je preuzela pravne rizike u vezi s nepoštovanjem norveških propisa”. Uostalom, Komisija primjećuje da je, unatoč tim upozorenjima, plovilo Senator izlovljavalo snježne rakovice na ribolovnom području Svalbard te je bilo zapljenjeno zbog ribolova bez izričite suglasnosti Kraljevine Norveške i kršenja norveškog propisa br. 1836 od 19. prosinca 2014. Komisija nadalje opisuje različite korake poduzete nakon zapljene plovila.
30
Iz toga slijedi da je taj dio stajališta o pozivu na djelovanje, u biti, deskriptivan i, po sebi, ne može proizvoditi pravne učinke koji utječu na interese Republike Latvije.
31
To utvrđenje ne može biti dovedeno u pitanje argumentom Republike Latvije da je Komisija u više navrata tvrdila da Republika Latvija može koristiti ribolovna prava, a da ona pritom nije riješila situaciju s Kraljevinom Norveškom, stvorivši na taj način situaciju u kojoj Republika Latvija ne može izvršavati prava koja su joj dodijeljena propisima Unije.
32
Točno je da je Komisija u točki 20. stajališta o pozivu na djelovanje tvrdila da „u skladu s dosljednim stajalištem [Unije] o tumačenju [Ugovora iz Pariza], države članice koje [su] ugovorne stranke [imaju] pravo korištenja jednakog pristupa ribolovnim resursima morskih područja otočja Svalbard, uključujući i sedentarne vrste poput snježnih rakovica u epikontinentalnom pojasu otočja”. Ipak, suprotno onomu što tvrdi Republika Latvija, ta se rečenica ne može tumačiti na način da je riječ o poticanju na upotrebu ribolovnih prava koja dodjeljuju propisi Unije. S jedne strane, kao što proizlazi iz točke 25. stajališta o pozivu na djelovanje, Komisija ističe da Uredba 2017/127 sadržava bilješku u skladu s kojom „raspodjelom ribolovnih mogućnosti dostupnih Uniji na području oko otočja Svalbard ne dovode se u pitanje prava i obveze koji proizlaze iz [Ugovora iz Pariza]” podsjećajući da „odredba prava Unije ne može sama po sebi imati obvezujuće učinke i/ili stvoriti izvršive obveze za treće zemlje. S druge strane, iz spisa predmeta proizlazi da je Komisija više puta države članice, među ostalim, i Republiku Latviju, podsjetila na pravne nesigurnosti i praksu u pogledu ribolova u području otočja Svalbard zahtijevajući da se o pripadajućim rizicima obavijeste nacionalni subjekti koji razmatraju poduzimanje takvih aktivnosti.
33
Kao treće, dio pod nazivom „Daljnji koraci” (točke 53. do 64. stajališta o pozivu na djelovanje, preuzete u popratnom dopisu i izložene u točkama 3. i 4. ovog rješenja) sadržava Komisijino stajalište o pozivu na djelovanje. Treba povjeriti koji pravni učinci mogu proizići iz tih odlomaka. Drugim riječima, preostaje ispitati je li Komisijina namjera da ne postupi na način na koji je to Republika Latvija željela mogla učiniti pobijani dopis predmetom tužbe za poništenje (vidjeti u tom smislu rješenje od 22. siječnja 2010., Makhteshim‑Agan Holding i dr./Komisija, C‑69/09 P, neobjavljeno, EU:C:2010:37, t. 39. i 40.).
34
Prvo, u odnosu na prvi zahtjev Republike Latvije, u vezi s nastavkom pregovora s Kraljevinom Norveškom do isteka roka na dan 31. ožujka 2018., treba utvrditi da je Komisija pobijanim dopisom prešutno navela da će nastaviti sudjelovati u pregovorima bez određivanja roka. Komisija je, s jedne strane, navela da je posljednjom verbalnom notom od 1. ožujka 2018. pozvala Kraljevinu Norvešku da obnovi dijalog s Unijom radi postizanja uzajamno prihvatljivog dogovora koji omogućava ribarskim plovilima Unije nastavak ponovnog obavljanja ribolova u regiji, ali je, s druge strane, priznala da je trenutačno malo vjerojatno da rješenje bude pronađeno u bliskoj budućnosti (vidjeti točku 3. ovog rješenja).
35
U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 25. ovog rješenja, kada je akt Komisije negativne prirode, mora ga se ocjenjivati s obzirom na prirodu zahtjeva na koji on predstavlja odgovor. U konkretnom slučaju, valja utvrditi da je akt čije je donošenje odbijeno u biti akt kojim bi se odredio rok za pregovore s Kraljevinom Norveškom. U pozivu na djelovanje Republika Latvija nije pojasnila na koji je način Komisija mogla odrediti rok za nastavak pregovora s Kraljevinom Norveškom. Ipak, u svojim pismenima navela je da je Komisija trebala sastaviti zahtjev za preporuku (odnosno neslužbeni dokument) o stajalištu Unije i od Vijeća Europske unije zatražiti mandat koji omogućuje otvaranje službenih pregovora na temelju članka 218. UFEU‑a.
36
Kako bi se utvrdilo jesu li takvi akti mogli proizvesti obvezujuće pravne učinke protiv kojih se može podnijeti tužba, valja razmotriti odgovarajući kontekst kojem oni pripadaju.
37
U tom pogledu, najprije treba podsjetiti da je Unija, u skladu s člankom 38. stavkom 1. UFEU‑a nadležna za utvrđivanje i provođenje zajedničke ribarstvene politike. Usto, u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (d) UFEU‑a, Unija ima isključivu nadležnost u području očuvanja morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike, a za ostalo u području ribarstva postoji podijeljena nadležnost između Unije i država članica, u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (d) UFEU‑a. S obzirom na tu podjelu nadležnosti Komisija u provedbi zajedničke ribarstvene politike ponajprije mora djelovati u okviru članka 17. stavka 1. UEU‑a, u skladu s kojim, među ostalim, promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative i osigurava vanjsko predstavljanje Unije. Nadalje, Komisija mora surađivati s Vijećem u skladu s člankom 13. stavkom 2. UEU‑a koji zahtijeva da svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i da „institucije međusobno održavaju lojalnu suradnju”. Konačno, Komisija mora uzeti u obzir zabrinutost koju na bilateralnoj osnovi izrazi država članica, sukladno načelu lojalne suradnje iz članka 4. UEU‑a.
38
U okviru pregovora o ribolovu na području oko otočja Svalbard, među strankama nije sporno da Komisija nije započela službene pregovore s Kraljevinom Norveškom te stoga ne djeluje u sklopu članka 218. UFEU‑a, koji je u području sklapanja međunarodnih ugovora autonomno i opće pravno pravilo ustavnog značaja, s obzirom na to da institucijama EU‑a dodjeljuje određene ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 9. kolovoza 1994., Francuska/Komisija, C‑327/91, EU:C:1994:305, t. 28.). Iz toga slijedi da Komisija preuzima odgovornost za pitanja suradnje i rješavanja sporova na način da predlaže moguća rješenja i definira uvjete pregovora, poštujući pritom načelo lojalne suradnje navedeno u točki 37. ovog rješenja. Komisija se u okviru tih pregovora savjetuje s Vijećem, a države članice izražavaju svoje stajalište, kao članice Vijeća, u vezi s komunikacijom s Kraljevinom Norveškom koju Komisija osigurava u ime Unije. Konkretnije, Komisija u suradnji s Vijećem osmišljava Unijino stajalište i, kao vanjska predstavnica i čuvarica Ugovora (u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a) prosljeđuje to stajalište Kraljevini Norveškoj. U svrhu obrane stajališta i interesa Unije izdaje verbalne note koje se obično usklađuju u suradnji s državama članicama i radnom skupinom Vijeća „Unutarnja i vanjska ribarstvena politika”.
39
S obzirom na prethodno navedeno, neslužbeni dokument Komisije o stajalištu Unije kojim se određuje rok za pregovore ili Komisijino podnošenje zahtjeva Vijeću za dobivanje mandata koji joj omogućuje otvaranje službenih pregovora u skladu s člankom 218. UFEU‑a nisu akti koji mogu imati obvezujuće pravne učinke.
40
Naime, donošenje takvih akata nije automatski postupak, s obzirom na to da Komisija nije obvezna postupiti po svakom zahtjevu države članice. Konkretno, imajući u vidu institucionalni kontekst opisan u točkama 37. i 38. ovog rješenja, Komisija svakako mora uzeti u obzir svaki prijedlog države članice dostavljen na bilateralnoj osnovi, u skladu s načelom lojalne suradnje spomenutim u članku 4. UEU‑a. Ipak, to načelo ni u kojem slučaju ne obvezuje Komisiju da postupi po prijedlogu države članice, posebice ako o prijedlogu nije postignut širi konsenzus u okviru Vijeća. U tom pogledu, budući da UEU ne određuje koliko država članica mora pozvati Komisiju na djelovanje da bi ona u okviru tih pregovora imala obvezu u tom smislu, argument Republike Latvije prema kojem Komisija mora djelovati i na poziv jedne države članice valja odbiti.
41
Dodatno, valja utvrditi da je, samo ako pregovori s Kraljevinom Norveškom o ribolovnim pravima na području oko otočja Svalbard dovedu do konsenzusa o zaključenju međunarodnog sporazuma, odluku Vijeća o potpisivanju i zaključenju tog sporazuma moguće pobijati pred Sudom, u skladu s člankom 263. UFEU‑a.
42
Stoga, u tim okolnostima, eventualni zahtjev za donošenje neslužbenog dokumenta o stajalištu Unije ili podnošenje zahtjeva Vijeću za mandat za otvaranje službenih pregovora nisu akti koji mogu proizvesti obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese Republike Latvije.
43
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima koje je iznijela Republika Latvija, a u skladu s kojima su uredbe Vijeća o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za godine 2017. do 2019. predviđale i još uvijek predviđaju mogućnosti ribolova snježnih rakovica oko otočja Svalbard za ribolovna plovila više država članica, s jedne strane, i, zbog isključive nadležnosti Unije, Republika Latvija, u području izvršavanja ribolovnih prava koja pripadaju Uniji, ne posjeduje nikakav instrument za zaštitu prava koji bi mogla koristiti da zaštiti svoje interese, s druge strane.
44
S jedne strane, kao što to Komisija pravilno ističe, a Republika Latvija priznaje, ne postoji nikakvo pisano pravilo u pravu Unije koje Komisiju obvezuje na rješavanje sporova s Kraljevinom Norveškom. Komisiji se, dakle, u okviru pregovora ne može nametnuti obveza postizanja rezultata, unatoč njezinoj ulozi promicatelja općeg interesa Unije.
45
S druge strane, Komisija je, doduše, na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a, obvezna nadzirati primjenu prava Unije pod kontrolom Suda Europske unije, ali, ako nije sklopljen sporazum na temelju UEU‑a i UFEU‑a, tu se zadaću ne može, kako to čini Republika Latvija, tumačiti na način da ona nameće Komisiji da osigura da treća zemlja pravilno primjenjuje pravo Unije, tim više ako postoje razilaženja o tumačenju i opsegu obveza koje se ističu u pogledu te treće zemlje. Naime, Komisija ne može udovoljiti zahtjevima Republike Latvije djelujući u okviru članka 17. UEU‑a. Komisija može djelotvorno štititi ribolovna prava samo u okviru međunarodnog sporazuma koji je pravno obvezujući i sklopljen u skladu s člankom 218. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Naime, kako bi mogla organizirati službene pregovore s Kraljevinom Norveškom i sudjelovati u njima radi zaštite ribolovnih prava Unije, u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a, Komisiji je potrebna odluka Vijeća.
46
Drugo, kad je riječ o drugom zahtjevu Republike Latvije o pokretanju međunarodnog sudskog postupka protiv Kraljevine Norveške od 1. travnja 2018., Komisija je, pozivajući se na niz postupovnih prepreka, zaključila da, u biti, ne može postupiti u skladu s prijedlogom Republike Latvije.
47
Kao i u slučaju prvog zahtjeva, kada je akt Komisije negativne prirode, mora ga se ocjenjivati s obzirom na prirodu zahtjeva na koji on predstavlja odgovor. Stoga valja ispitati je li otvaranje takvog sudskog postupka protiv Kraljevine Norveške odluka koja se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
48
U tom pogledu, najprije valja utvrditi da, s obzirom na to da ne postoje odredbe kojima se Komisiji nalaže da razriješi sporove s Kraljevinom Norveškom podnošenjem tužbe protiv te države, ne treba smatrati da je Komisija morala razriješiti sporove na način koji predlaže samo jedna država članica (vidjeti u tom smislu rješenje od 12. srpnja 2012., Mugraby/Vijeće i Komisija, C‑581/11 P, neobjavljeno, EU:C:2012:466, t. 68. do 70.).
49
Nadalje, u svakom slučaju valja utvrditi da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odluka o pokretanju sudskog postupka, čak i ako čini mjeru nužnu za donošenje sudske odluke koja može izmijeniti pravnu situaciju, sama po sebi ne mijenja tu pravnu situaciju (vidjeti u tom smislu presude od 29. rujna 1998., Komisija/Njemačka, C‑191/95, EU:C:1998:441, t. 47., i od 15. siječnja 2003., Philip Morris International/Komisija, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01, EU:T:2003:6, t. 79.). Osim toga, taj se zaključak ne primjenjuje samo na podnošenje tužbe Sudu Europske unije, već i u pogledu nacionalnih sudova država članica i trećih zemalja (presuda od 15. siječnja 2003., Philip Morris International/Komisija, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01, EU:T:2003:6, t. 93.), i nema nikakvog razloga smatrati da treba izvesti drugi zaključak za podnošenje tužbe međunarodnom sudu.
50
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da pobijanom dopisu nije moguće pripisati pravno obvezujući karakter u pogledu Republike Latvije, tako da se ne radi o aktu koji se može pobijati u skladu s člankom 263. UFEU‑a.
51
Slijedom toga, treba prihvatiti prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Komisija i odbaciti tužbu kao nedopuštenu a da nije potrebno očitovati se o dopuštenosti dijela zahtjeva Republike Latvije kojim se traži da Opći sud naloži Komisiji da zauzme stajalište o pozivu na djelovanje koje nije izvor štetnih pravnih učinaka u odnosu na tu državu članicu. Osim toga, više nije potrebno odlučiti o zahtjevu za intervenciju koji je podnijela Kraljevina Španjolska, u skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika.
Troškovi
52
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Republika Latvija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije, osim onih povezanih sa zahtjevom za intervenciju.
53
U skladu s člankom 144. stavkom 10. Poslovnika, ako je glavni postupak završio prije odlučivanja o zahtjevu za intervenciju, Kraljevina Španjolska, Republika Latvija i Komisija snose svaka vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
odlučuje:
1.
Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2.
Obustavlja se postupak po zahtjevu za intervenciju Kraljevine Španjolske.
3.
Republici Latviji nalaže se, uz vlastite troškove, snošenje i troškova Europske komisije, osim onih povezanih sa zahtjevom za intervenciju.
4.
Kraljevina Španjolska, Republika Latvija i Komisija snose svaka vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
U Luxembourgu 30. siječnja 2020.
Tajnik
E. Coulon
Predsjednik
H. Kanninen
(
*1
)	Jezik postupka: latvijski