62015CJ0069
ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
9 juin 2016 (
*1
)
«Renvoi préjudiciel — Environnement — Déchets — Transferts — Règlement (CE) no 1013/2006 — Article 2, point 35, sous g), iii) — Transfert illicite — Informations erronées ou incohérentes inscrites dans le document figurant à l’annexe VII de ce règlement — Article 50, paragraphe 1 — Sanctions applicables en cas d’infraction aux dispositions dudit règlement — Proportionnalité»
Dans l’affaire C‑69/15,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Budapest, Hongrie), par décision du 2 février 2015, parvenue à la Cour le 16 février 2015, dans la procédure
Nutrivet D.O.O.E.L.
contre
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. T. von Danwitz, président de chambre, MM. C. Lycourgos (rapporteur), E. Juhász, C. Vajda et Mme K. Jürimäe, juges,
avocat général : M. Y. Bot,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
—
pour le gouvernement hongrois, par MM. M. Z. Fehér et G. Koós ainsi que par Mme M. Tátrai, en qualité d’agents,
—
pour le gouvernement luxembourgeois, par Mme D. Holderer, en qualité d’agent,
—
pour le gouvernement néerlandais, par Mmes B. Koopman, M. Bulterman et H. Stergiou, en qualité d’agents,
—
pour la Commission européenne, par MM. L. Havas, A. Sipos et D. Loma-Osorio Lerena, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, point 35, sous g), iii), de l’article 18, paragraphe 1, sous a), et de l’article 50 du règlement (CE) no 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets (JO 2006, L 190, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 255/2013 de la Commission, du 20 mars 2013 (JO 2013, L 79, p. 19) (ci-après le « règlement no 1013/2006 »), ainsi que du point 15 de l’annexe I C de ce règlement.
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Nutrivet D.O.O.E.L. à l’Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (autorité nationale chargée de l’inspection de la protection de l’environnement et de la nature, ci-après l’« autorité nationale d’inspection »), au sujet des amendes administratives infligées par cette dernière pour des infractions à la réglementation concernant les transferts de déchets.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3
Les considérants 1, 7, 15, 21 et 33 du règlement no 1013/2006 énoncent :
« (1)
L’objectif et l’élément principal et prédominant du présent règlement est la protection de l’environnement, ses effets sur le commerce international n’étant que marginaux.
[...]
(7)
Il est important d’organiser et de réglementer la surveillance et le contrôle des transferts de déchets d’une manière qui tienne compte de la nécessité de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement et la santé humaine et qui favorise une application plus uniforme du règlement dans l’ensemble de la Communauté.
[...]
(15)
Dans le cas de transferts de déchets visés aux annexes III, III A ou III B et destinés à être valorisés, il convient d’assurer un niveau minimal de surveillance et de contrôle en exigeant que ces transferts soient accompagnés de certaines informations.
[...]
(21)
Dans le cas de transferts de déchets destinés à être valorisés, les États membres devraient être en mesure de veiller à ce que les installations de gestion des déchets relevant de la directive 96/61/CE [du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution (JO 1996, L 257, p. 26), telle que modifiée par le règlement (CE) no 166/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 janvier 2006 (JO 2006, L 33, p. 1),] appliquent les meilleures techniques disponibles telles qu’elles sont définies dans ladite directive, conformément à l’autorisation relative à l’installation. Les États membres devraient également être en mesure de veiller à ce que les déchets soient traités conformément aux normes légales de protection de l’environnement fixées par la législation communautaire en ce qui concerne les opérations de valorisation et que, compte tenu de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2006/12/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO 2006, L 114, p. 9)], les déchets soient traités conformément aux plans de gestion des déchets établis conformément à ladite directive, de manière à assurer la mise en œuvre des obligations juridiquement contraignantes de valorisation ou de recyclage prévues par la législation communautaire.
[...]
(33)
Il conviendrait de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que, conformément à la directive 2006/12/CE et à toute autre législation communautaire relative aux déchets, les déchets transférés à l’intérieur de la Communauté et les déchets importés dans la Communauté soient gérés, pendant toute la durée du transfert, y compris les opérations de valorisation ou d’élimination, dans le pays de destination, sans mettre en danger la santé humaine et sans utiliser de procédés ou de méthodes qui pourraient nuire à l’environnement. [...] »
4
L’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1013/2006 prévoit que ce dernier établit les procédures et les régimes de contrôle applicables au transfert de déchets, en fonction de l’origine, de la destination et de l’itinéraire du transfert, du type de déchets transférés et du type de traitement à appliquer aux déchets sur leur lieu de destination.
5
L’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions », dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
12)
“négociant”, toute personne qui entreprend pour son propre compte l’acquisition et la vente subséquente de déchets, y compris les négociants qui ne prennent pas physiquement possession des déchets, et telle que visée à l’article 12 de la directive 2006/12/CE ;
13)
“courtier”, toute personne qui organise la valorisation ou l’élimination de déchets pour le compte de tiers, y compris les courtiers qui ne prennent pas physiquement possession des déchets, au sens de l’article 12 de la directive 2006/12/CE ;
14)
“destinataire”, la personne ou l’entreprise relevant de la compétence du pays de destination à laquelle les déchets sont transférés en vue de leur valorisation ou de leur élimination ;
15)
“notifiant”,
a)
en cas de transfert au départ d’un État membre, toute personne physique ou morale relevant de la compétence de cet État membre qui se propose de transférer ou de faire transférer des déchets et à qui incombe l’obligation de notifier. Le notifiant est l’une des personnes ou l’un des organismes énumérés ci-dessous, conformément à la hiérarchie établie par la présente liste :
[...]
iv)
un négociant enregistré, qui a été autorisé par écrit par le producteur initial, le nouveau producteur ou le collecteur agréé visés respectivement aux points i), ii) et iii), à agir en son nom en tant que notifiant ;
v)
un courtier enregistré qui a été autorisé par écrit par le producteur initial, le nouveau producteur ou le collecteur agréé visés respectivement aux points i), ii) et iii), à agir en son nom en tant que notifiant ;
[...]
22)
“pays d’expédition”, tout pays au départ duquel un transfert de déchets est prévu ou a lieu ;
23)
“pays de destination”, tout pays à destination duquel un transfert de déchets est prévu ou a lieu aux fins de valorisation ou d’élimination dans ce pays ou aux fins de chargement avant valorisation ou élimination dans une zone qui ne relève de la compétence nationale d’aucun pays ;
[...]
35)
“transfert illicite”, tout transfert de déchets :
[...]
c)
effectué alors que le consentement des autorités compétentes concernées a été obtenu par le recours à la falsification, à une présentation erronée des faits ou à la fraude ; ou
[...]
g)
au sujet duquel, pour ce qui est des transferts de déchets visés à l’article 3, paragraphes 2 et 4 :
[...]
iii)
le transfert est effectué selon des modalités qui ne sont pas spécifiées concrètement dans le document figurant à l’annexe VII. »
6
L’article 3 du règlement no 1013/2006, intitulé « Cadre de procédure général », prévoit, à son paragraphe 2 :
« Sont soumis aux exigences générales en matière d’information fixées à l’article 18, les transferts ayant pour objet les déchets suivants destinés à être valorisés, si la quantité de déchets transférés est supérieure à 20 kilogrammes :
a)
les déchets figurant à l’annexe III ou III B ;
[...] »
7
L’article 18 de ce règlement, intitulé « Déchets devant être accompagnés de certaines informations », dispose :
« 1.   Les déchets visés à l’article 3, paragraphes 2 et 4, destinés à être transférés sont soumis aux exigences de procédure suivantes :
a)
Afin de faciliter le suivi des transferts de ces déchets, la personne relevant de la compétence du pays d’expédition qui organise le transfert veille à ce que les déchets soient accompagnés du document figurant à l’annexe VII.
b)
Le document figurant à l’annexe VII est signé par la personne qui organise le transfert avant que le transfert n’ait lieu et est signé par l’installation de valorisation ou le laboratoire et le destinataire au moment de la réception des déchets en question.
[...]
3.   À des fins d’inspection, de contrôle de l’application, de planification et de statistiques, les États membres peuvent, conformément à leur législation nationale, réclamer les informations visées au paragraphe 1 sur les transferts relevant du présent article.
[...] »
8
L’article 24 dudit règlement, intitulé « Reprise en cas de transfert illicite », prévoit :
« 1.   Lorsqu’une autorité compétente découvre un transfert qu’elle considère comme étant un transfert illicite, elle en informe immédiatement les autres autorités compétentes concernées.
2.   Si le transfert illicite est le fait du notifiant, l’autorité compétente d’expédition veille à ce que les déchets en question soient :
a)
repris par le notifiant de fait ; ou, si aucune notification n’a été effectuée,
b)
repris par le notifiant de droit ; ou, si cela est impossible,
c)
repris par l’autorité compétente d’expédition elle-même ou par une autre personne physique ou morale agissant en son nom ; ou, si cela est impossible,
d)
valorisés ou éliminés d’une autre manière dans le pays de destination ou d’expédition par l’autorité compétente d’expédition elle-même ou par une personne physique ou morale agissant en son nom ; ou, si cela est impossible,
e)
valorisés ou éliminés d’une autre manière dans un autre pays par l’autorité compétente d’expédition elle-même ou par une personne physique ou morale agissant en son nom si toutes les autorités compétentes concernées sont d’accord.
[...]
3.   Si le transfert illicite est le fait du destinataire, l’autorité compétente de destination veille à ce que les déchets en question soient valorisés ou éliminés selon des méthodes écologiquement rationnelles :
a)
par le destinataire ; ou, si cela est impossible,
b)
par l’autorité compétente elle-même ou par une personne physique ou morale agissant en son nom.
[...]
9.   En cas de transfert illicite tel que défini à l’article 2, point 35 g), la personne qui organise le transfert est soumise aux obligations prévues dans le présent article au même titre que le notifiant.
[...] »
9
Aux termes de l’article 42 de ce même règlement, intitulé « Exigences de procédure en cas d’importation en provenance de pays parties à la convention de Bâle [sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, signée le 22 mars 1989, approuvée au nom de la Communauté économique européenne par la décision 93/98/CEE du Conseil, du 1er février 1993 (JO 1993, L 39, p. 1),] ou d’autres régions en période de crise ou de conflit » :
« 1.   En cas d’importation dans la Communauté, au départ de pays parties à la convention de Bâle, de déchets destinés à être éliminés, les dispositions du titre II s’appliquent mutatis mutandis, sous réserve des adaptations et des ajouts énumérés aux paragraphes 2 et 3.
[...]
4.   Le transfert ne peut avoir lieu que si, outre les exigences prévues au titre II :
a)
le notifiant a obtenu le consentement écrit des autorités compétentes d’expédition, de destination et, le cas échéant, de transit et que les conditions fixées sont respectées ;
b)
un contrat a été conclu et est effectif entre le notifiant et le destinataire, tel qu’exigé par l’article 4, alinéa 2, point 4, et à l’article 5 ;
c)
une garantie financière ou une assurance équivalente a été souscrite et est effective, tel qu’exigé par l’article 4, alinéa 2, point 5, et à l’article 6 ; et
d)
la protection de l’environnement, telle que visée à l’article 49, est assurée.
[...] »
10
Selon l’article 45 du règlement no 1013/2006, intitulé « Exigences de procédure en cas d’importation en provenance de pays parties à la convention de Bâle auxquels la [décision C(2001) 107 final du Conseil de l’OCDE concernant la révision de la décision C(92) 39 final sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets destinés à des opérations de valorisation] ne s’applique pas ou d’autres régions en période de crise ou de conflit :
« En cas d’importation dans la Communauté de déchets destinés à être valorisés :
a)
en provenance d’un pays auquel la décision de l’[Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)] ne s’applique pas ; [...]
[...]
l’article 42 s’applique mutatis mutandis. »
11
L’article 49 de ce règlement, intitulé « Protection de l’environnement », énonce, à son paragraphe 1 :
« Le producteur et le notifiant, de même que les autres entreprises concernées par un transfert de déchets et/ou leur valorisation ou élimination, prennent les mesures nécessaires pour que tous les déchets qu’ils transfèrent soient gérés sans mettre en danger la santé humaine et d’une manière écologiquement rationnelle pendant toute la durée du transfert et des opérations de valorisation et d’élimination. En particulier, lorsque le transfert a lieu dans la Communauté, les exigences prévues à l’article 4 de la directive 2006/12/CE et la législation communautaire sur les déchets doivent être respectées. »
12
L’article 50 dudit règlement, intitulé « Application dans les États membres », prévoit :
« 1.   Les États membres fixent les règles relatives aux sanctions applicables en cas d’infraction aux dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce qu’elles soient appliquées. Les sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. [...]
[...]
4.   Les contrôles des transferts de déchets comprennent l’inspection des documents, la confirmation de l’identité et, au besoin, le contrôle physique des déchets.
[...] »
13
Le point 15 de l’annexe I C de ce même règlement, intitulée « Instructions spécifiques pour remplir les documents de notification et de mouvement », est rédigé comme suit :
« Normalement, le destinataire est l’installation d’élimination ou de valorisation indiquée à la case 10. Dans certains cas toutefois, le destinataire peut être une autre personne, par exemple un négociant ou un courtier ou une personne morale, comme le siège ou l’adresse postale de l’installation d’élimination ou de valorisation qui reçoit les déchets mentionnée à la case 10. Un négociant, un courtier ou une personne morale, pour agir comme destinataire, doit relever de la juridiction du pays de destination et exercer une forme de contrôle juridique sur les déchets au moment de leur arrivée dans le pays de destination. Les informations relatives au négociant, au courtier ou à la personne morale doivent alors être consignées dans la case 2. »
14
À l’annexe III du règlement no 1013/2006 est présentée la « Liste des déchets soumis aux exigences générales en matière d’information visées à l’article 18 », intitulée « Liste “verte” de déchets » (ci-après la « liste verte »).
15
À l’annexe VII du règlement no 1013/2006, intitulée « Informations accompagnant les transferts de déchets visés à l’article 3, paragraphes 2 et 4 », figure le document visé à l’article 18, paragraphe 1, de ce règlement (ci-après le « document d’accompagnement »). Cette annexe VII se présente comme suit:
Le droit hongrois
16
L’article 19, paragraphe 1, de la hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (loi no CLXXXV de 2012, relative aux déchets, Magyar Közlöny 2012/160., ci-après la « loi relative aux déchets ») dispose :
« Des déchets peuvent être introduits sur le territoire hongrois en conformité avec les dispositions du règlement [no 1013/2006], ainsi que du décret gouvernemental relatif aux mouvements transfrontières de déchets. »
17
L’article 86, paragraphe 1, de cette loi prévoit :
« Les personnes physiques ou morales, travailleurs indépendants ou organismes dépourvus de la personnalité juridique qui :
a)
enfreignent les dispositions législatives, dispositions directement applicables d’actes de l’Union européenne ou décisions administratives en matière de gestion des déchets,
b)
exercent une activité de gestion de déchets subordonnée à un consentement ou à un accord des autorités, à un enregistrement par celles-ci ou à une notification à celles-ci, sans avoir obtenu un tel consentement, accord ou enregistrement, ou effectué une telle notification, ou exercent ladite activité selon des modalités différentes de celles qui y sont indiquées, ou
c)
n’ont pas, ou n’ont pas convenablement informé l’autorité chargée de la protection de l’environnement de la production ou de la formation de sous-produits, ou utilisent, mettent en circulation ou stockent des déchets en tant que produits ou sous-produits,
sont passibles d’une amende au titre de la gestion des déchets, qui est infligée par l’autorité chargée de la protection de l’environnement en conformité avec le décret gouvernemental fixant les modalités des amendes au titre de la gestion des déchets. »
18
L’article 1er de hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. Kormányrendelet (décret gouvernemental no 271/2001, relatif au montant de l’amende au titre de la gestion des déchets, et déterminant les modalités d’infliction et de détermination de celle-ci), du 21 décembre 2001 (Magyar Közlöny 2001/150., ci-après le « décret gouvernemental »), dispose :
« 1.   Le montant de l’amende consiste – sous réserve de ce que prévoient l’article 2, paragraphes 4 à 8, et l’article 3, paragraphe 4, du présent décret – dans le produit, calculé conformément à l’annexe, des montants de base de l’amende fixés dans le présent décret et des coefficients de proportionnalité qui les modifient.
[...]
3.   Le montant de base de l’amende au titre de la gestion des déchets (ci-après le “montant de base”) n’excède pas :
[...]
f)
deux cent mille forints [hongrois (HUF)], en cas de mouvement transfrontières illicite de déchets non dangereux.
[...]
5.   Le montant de base peut être fixé à une proportion de 25 % à 100 % des montants déterminés par application des paragraphes 3 et 4 du présent article, et de l’article 2, paragraphe 3, sous réserve des cas visés au paragraphe 3, sous e), du présent article, si l’auteur de l’infraction en a réparé les conséquences et y a mis fin avant que ne soit prise la décision infligeant l’amende. »
19
Aux termes de l’article 3 de ce décret gouvernemental :
« 1.   La détermination du montant de l’amende requiert d’abord d’en identifier le montant de base.
[...]
4.   En cas de mouvement transfrontières illicite de déchets (importation, exportation ou transit par le territoire national), le montant de l’amende à verser est déterminé en multipliant le montant de base identifié conformément à l’article 1er, paragraphe 3, sous f) ou g), du présent décret par le chiffre représentant le poids des déchets. Si le poids des déchets ne peut être déterminé précisément, il est tenu compte d’une moyenne figurant dans une fourchette de poids estimée, exprimée en tonnes. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
20
Il ressort de la décision de renvoi que des contrôles effectués les 15 et 18 octobre 2013 par les autorités hongroises sur deux camions immatriculés dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine qui s’apprêtaient à entrer sur le territoire hongrois ont mis en évidence que ceux-ci transportaient un chargement respectivement de 23,2 tonnes et de 21,8 tonnes de déchets de papier relevant de la liste verte. Chacun de ces chargements était accompagné du document d’accompagnement ainsi que d’une lettre de voiture internationale.
21
En ce qui concerne le premier chargement, le document d’accompagnement indiquait, dans sa case 1, que Nutrivet organisait le transfert, et, dans ses cases 2 et 7, que Hamburger Recycling Group GmbH, située à Wiener Neudorf (Autriche), était à la fois l’importateur-destinataire et l’installation de valorisation, tandis que la lettre de voiture internationale mentionnait que ce chargement devait être livré au siège de Hamburger Hungária Kft., société de droit hongrois établie à Dunaújváros (Hongrie).
22
S’agissant du second chargement, le document d’accompagnement indiquait, dans sa case 1, que Nutrivet organisait le transfert, dans sa case 2, que Hamburger Recycling Group était l’importateur-destinataire et, dans sa case 7, que Hamburger Hungária était l’installation de valorisation, tandis que la lettre de voiture internationale et d’autres documents présentés aux autorités hongroises mentionnaient que ce chargement devait également être livré au siège de cette dernière société.
23
La case 11, relative aux « Pays/États concernés », de ces deux documents d’accompagnement mentionnait l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Serbie et la Hongrie.
24
L’autorité nationale d’inspection a constaté que, pour les deux transferts de déchets, le document d’accompagnement n’était pas conforme aux dispositions du règlement no 1013/2006, en ce que le contenu de ses cases 2 et 7 ne concordait pas avec celui de la case 11, et que la destination finale de ces transferts ne pouvait être déterminée avec certitude. Dans le cadre de la procédure ouverte à son encontre, Nutrivet a collaboré avec cette autorité nationale d’inspection en lui transmettant notamment, les 18 et 25 octobre 2013, un nouveau document d’accompagnement rectifié pour chaque transfert ainsi que d’autres documents visant à étayer les informations figurant dans ce document rectifié. Il résultait clairement de ces documents que le destinataire et la destination finale du chargement étaient, dans les deux cas, Hamburger Hungária.
25
Par décisions du 30 octobre 2013, l’autorité nationale d’inspection a, conformément à la loi relative aux déchets, infligé à Nutrivet des amendes pour manquement à son obligation au titre de la gestion des déchets et a mis les frais de procédure à la charge de cette société. En ce qui concerne le premier transfert, le montant de l’amende et celui des frais de procédure ont été fixés, respectivement, à 1160000 HUF (environ 3738 euros) et à 124942 HUF (environ 402 euros). S’agissant du second transfert, le montant de l’amende et celui des frais de procédure s’élevaient, respectivement, à 1090000 HUF (environ 3513 euros) et à 182250 HUF (environ 587 euros). Cette autorité a motivé ses décisions en relevant que, au regard des constatations effectuées dans le cadre de la procédure administrative, les transferts en cause étaient illicites, au sens de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006. Pour déterminer le montant de ces amendes, ladite autorité a, en application du décret gouvernemental, retenu le montant de base pour le type de déchets en cause (200000 HUF, soit environ 3205 euros), qu’elle a réduit du taux maximal de 75 % afin de tenir compte de la collaboration de Nutrivet. Elle a ensuite multiplié le montant ainsi fixé (50000 HUF) par le poids des déchets transportés.
26
Dans son recours devant le Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Budapest, Hongrie), Nutrivet demande, entre autres, l’annulation desdites décisions. Elle fait valoir que les termes « selon des modalités qui ne sont pas spécifiées concrètement dans le document figurant à l’annexe VII », énoncés à l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006, renvoient à la situation où une information importante du point de vue de la protection de l’environnement est dissimulée ou n’est pas mentionnée, et non à celle où le document d’accompagnement contient des informations erronées mais où des informations correctes ressortent clairement d’autres documents disponibles. Elle avance également que cette disposition ne saurait être interprétée de manière extensive, sauf à considérer comme illicite tout transfert pour lequel le document d’accompagnement a été rempli de manière erronée, et qu’il conviendrait d’établir une distinction entre le cas où l’erreur a été commise intentionnellement pour induire en erreur les autorités de contrôle et celui où l’erreur résulte d’un simple manquement à une obligation administrative.
27
L’autorité nationale d’inspection conclut au rejet du recours. Elle soutient que les transferts de déchets en cause au principal devaient être accompagnés chacun du document d’accompagnement dûment rempli conformément aux exigences de l’article 18 et de l’annexe VII du règlement no 1013/2006. Elle admet que l’« Importateur-destinataire », dont le nom doit être mentionné à la case 2 de ce document, peut être différent de l’« Installation de valorisation », dont le nom doit figurer à la case 7, mais fait valoir que, dans un tel cas, le négociant ou le courtier doit, en vertu du point 15 de l’annexe I C de ce règlement, relever de la compétence du pays de destination.
28
Sur demande de la juridiction de renvoi, l’autorité nationale d’inspection a expressément reconnu qu’elle connaissait l’itinéraire des déchets bien que les documents d’accompagnement aient été remplis incorrectement. Elle a également admis qu’elle n’avait pas mis en œuvre la procédure visée à l’article 24 du règlement no 1013/2006, n’avait pas fait intervenir les autorités compétentes concernées et n’avait pas ordonné le renvoi des chargements de déchets considérés comme illicites.
29
Dans ces conditions, le Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Budapest) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Faut-il considérer qu’il y a un transfert de déchets effectué “selon des modalités qui ne sont pas spécifiées concrètement dans le document figurant à l’annexe VII”, selon les termes de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006, lorsque l’organisateur du transport remplit, dans le document figurant à l’annexe VII de ce règlement, les cases 2 (“Importateur‑destinataire”), 7 (“Installation de valorisation”) et 11 (“Pays/États concernés”) de telle manière qu’il existe des discordances entre les informations figurant dans ces cases, lesdites informations figurant, toutefois, clairement dans la lettre de voiture internationale (de même que dans d’autres documents disponibles) ?
2)
Si la première question doit recevoir une réponse affirmative, peut-on considérer comme proportionnée une amende infligée pour ce motif dont le montant correspond à celui de l’amende prononcée en cas de manquement à l’obligation de remplir le document figurant à l’annexe VII du règlement no 1013/2006 ?
3)
Est-il nécessaire, pour conclure à l’existence d’un transfert de déchets illicite au sens de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006, que la personne qui remplit le document figurant à l’annexe VII de ce règlement trompe intentionnellement l’autorité ?
4)
Est-il important, pour conclure à l’existence d’un transfert de déchets illicite effectué “selon des modalités qui ne sont pas spécifiées concrètement dans le document figurant à l’annexe VII”, selon les termes de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006, que les informations/données non spécifiées soient des informations/données pertinentes sur le plan de la protection de l’environnement ? Dans l’affirmative, quelles informations/données doivent être considérées comme pertinentes sur le plan de la protection de l’environnement dans le document figurant à l’annexe VII de ce règlement ?
5)
Peut-on conclure à l’existence d’un transfert de déchets effectué “selon des modalités qui ne sont pas spécifiées concrètement dans le document figurant à l’annexe VII”, selon les termes de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006, dans le cas où l’autorité ne met pas en œuvre la procédure visée à l’article 24 de ce règlement, ne fait pas intervenir les autorités concernées et ne décide pas du renvoi du chargement de déchets considéré comme illicite ?
6)
Comment faut-il comprendre et examiner la compétence visée à l’article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1013/2006 ?
7)
Comment faut-il interpréter la disposition contenue au point 15 de l’annexe I C du règlement no 1013/2006, selon laquelle un négociant/courtier doit, pour agir comme destinataire, relever de la juridiction du pays de destination ? »
Observations liminaires
30
Il importe de relever, à titre liminaire, que, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les déchets en cause au principal semblent avoir été importés en provenance d’un pays tiers, à savoir l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Les questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi présupposent que les dispositions des articles 42 et 45 du règlement no 1013/2006 ne sont pas applicables en l’occurrence.
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et troisième à cinquième questions
31
Par ses première et troisième à cinquième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006 doit être interprété en ce sens qu’un transfert de déchets, tels que ceux visés à l’annexe III de ce règlement, destinés à être valorisés, doit être qualifié d’illicite, au sens de cette disposition, lorsque le document d’accompagnement afférent à ce transfert comporte des informations erronées ou incohérentes en ce qui concerne l’importateur/le destinataire, l’installation de valorisation ainsi que les pays/États concernés, et si ont une incidence sur cette qualification l’indication correcte de ces informations dans d’autres documents mis à la disposition des autorités compétentes, l’intention de tromper ces autorités, la pertinence desdites informations sur le plan de la protection de l’environnement et la mise en œuvre par lesdites autorités des procédures prévues à l’article 24 dudit règlement.
32
À cet égard, il convient d’emblée de relever que le considérant 1 du règlement no 1013/2006 énonce que l’objectif de ce dernier est la protection de l’environnement. En outre, selon le considérant 7 dudit règlement, il est important d’organiser et de réglementer la surveillance et le contrôle des transferts de déchets d’une manière qui tienne compte de la nécessité de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement et la santé humaine.
33
En ce qui concerne les transferts de déchets relevant de la liste verte et destinés à être valorisés, tels que ceux en cause au principal, le considérant 15 de ce même règlement précise qu’il convient d’assurer un niveau minimal de surveillance et de contrôle en exigeant que ces transferts soient accompagnés de certaines informations.
34
Ainsi, pour faciliter le suivi des transferts de tels déchets, l’article 18 du règlement no 1013/2006 fait obligation à la personne relevant de la compétence du pays d’expédition qui organise le transfert de veiller à ce que ces déchets soient accompagnés du document d’accompagnement, celui-ci pouvant être réclamé par les autorités nationales compétentes à des fins d’inspection, de contrôle de l’application de ce règlement, de planification ou de statistiques (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, point 65). Dans la mesure où ce document constitue la seule source d’informations détaillée sur le transfert de déchets prévu par ce règlement afin de permettre aux autorités compétentes des pays concernés d’accomplir la mission de surveillance et de contrôle qui leur incombe en vertu de ce même règlement, il doit être dûment rempli par l’organisateur d’un tel transfert.
35
À cet égard, il importe de relever que les informations qui doivent obligatoirement figurer dans le document d’accompagnement, en ce qui concerne notamment l’importateur/le destinataire, l’installation de valorisation ainsi que les pays/États concernés, permettent d’assurer un suivi approprié des transferts. En effet, ces informations sont non seulement pertinentes sur le plan de la protection de l’environnement, mais également nécessaires à la bonne exécution des missions de surveillance et de contrôle en vue de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement et la santé humaine.
36
Il s’ensuit que, dans le cas où le document d’accompagnement comporterait une information de ce type erronée ou incohérente, lesdites missions de surveillance et de contrôle ne pourraient être assurées conformément au règlement no 1013/2006, puisque les autorités compétentes, faute d’être dûment informées sur les modalités du transfert concerné, ne pourraient assurer à l’égard de ce transfert un suivi approprié afin d’éviter des dommages à l’environnement ainsi que des activités nuisibles à la santé humaine.
37
En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi, d’une part, que les documents d’accompagnement en cause au principal indiquaient, dans leur case 2, non pas la société à laquelle les transferts de déchets en cause au principal étaient effectivement destinés, à savoir Hamburger Hungária, établie à Dunaújváros, mais une autre société établie dans un autre État membre, à savoir Hamburger Recycling Group, située à Wiener Neudorf. D’autre part, dans la case 7 de l’un de ces documents, cette dernière société était mentionnée en tant qu’installation de valorisation, bien qu’elle ne soit pas située dans le pays de destination indiqué dans la case 11 de ce document, à savoir la Hongrie.
38
Compte tenu de ces erreurs et de ces incohérences, il apparaît que les documents d’accompagnement en cause au principal ne permettaient pas d’assurer, à eux seuls, le suivi des transferts de déchets en cause au principal. Partant, ces transferts de déchets doivent être considérés comme des transferts illicites, au sens de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006.
39
En conséquence, il y a lieu de considérer qu’un transfert de déchets, tels que ceux visés à l’annexe III de ce règlement, destinés à être valorisés, doit être qualifié d’illicite, au sens de l’article 2, point 35, sous g), iii), dudit règlement, lorsque le document d’accompagnement comporte des informations erronées ou incohérentes, telles que celles contenues dans les documents d’accompagnement en cause au principal, en ce qui concerne l’importateur/destinataire, l’installation de valorisation ainsi que les pays/États concernés.
40
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par le fait que les informations dont la mention est requise dans le document d’accompagnement figurent de manière correcte dans d’autres documents mis à la disposition des autorités compétentes. De même, sont sans incidence à cet égard l’absence d’un élément intentionnel et le défaut de mise en œuvre des procédures prévues à l’article 24 dudit règlement.
41
En effet, il y a lieu de relever que l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006 ne mentionne aucun de ces trois éléments.
42
Plus particulièrement, s’agissant, premièrement, de la présence, dans d’autres documents, des informations dont la mention est requise dans le document d’accompagnement, il convient d’observer que ce document d’accompagnement doit faire apparaître des données détaillées sur le transfert des déchets, de manière à atteindre les objectifs de surveillance et de contrôle des transferts poursuivis par ce règlement. Un tel document est ainsi établi par une réglementation spécifique et vise à réaliser des objectifs propres à la législation relative aux transferts de déchets, alors que d’autres documents, tels qu’une lettre de voiture internationale ou une facture commerciale, n’ont pas cette finalité.
43
En outre, il ressort de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006 que les modalités du transfert de déchets concerné doivent être spécifiées dans le document d’accompagnement et non ailleurs. Cette obligation est de nature à faciliter le suivi d’un tel transfert, conformément à l’article 18, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, et à assurer un contrôle efficace permettant d’apprécier immédiatement la nécessité de procéder à une inspection physique des déchets concernés. En effet, l’efficacité des contrôles des déchets lors de leur transport ou à leur arrivée au lieu de destination est renforcée par le fait que les autorités de l’État de transit ou de celui de destination disposent, en consultant le document d’accompagnement, d’une connaissance immédiate des données requises, sans être tenues d’effectuer des vérifications ultérieures, nécessairement longues et coûteuses puisqu’elles supposent l’immobilisation du chargement concerné.
44
En ce qui concerne, deuxièmement, la question de savoir si l’intention de tromper les autorités compétentes doit être prise en considération pour déterminer si un transfert de déchets est illicite, au sens de l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006, il convient de souligner que le libellé de cette disposition ne prévoit pas que les erreurs ou les incohérences dans les données devant être spécifiées dans le document d’accompagnement visé à l’annexe VII dudit règlement doivent être le résultat d’un acte frauduleux.
45
De surcroît, qu’une erreur ait été ou non commise intentionnellement, il n’en demeure pas moins que, lorsqu’elle aboutit à une incohérence, elle contraint les autorités de contrôle des États membres concernés à procéder à des vérifications ultérieures rendant ainsi impossible le contrôle immédiat du transfert sur la seule base de l’annexe VII du règlement no 1013/2006, si bien que ces deux types d’erreurs doivent être traitées, à tout le moins au stade de la qualification de l’infraction, de la même manière.
46
Pour ce qui est, troisièmement, de l’absence de mise en œuvre des procédures prévues à l’article 24 du règlement no 1013/2006, il convient d’observer que ni cet article ni aucune autre disposition de ce règlement n’établit de lien entre ces procédures et la définition d’un transfert illicite. Au contraire, cet article visant uniquement, selon ses propres termes, des déchets faisant l’objet d’un transfert illicite, l’absence de mise en œuvre desdites procédures ne saurait avoir d’incidence sur la qualification du transfert concerné en tant que transfert illicite au sens de l’article 2, point 35, de ce règlement.
47
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux première et troisième à cinquième questions que l’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement no 1013/2006 doit être interprété en ce sens qu’un transfert de déchets, tels que ceux visés à l’annexe III dudit règlement, destinés à être valorisés, doit être considéré comme illicite, au sens de cette disposition, lorsque le document d’accompagnement afférent à ce transfert comporte des informations erronées ou incohérentes, telles que celles contenues dans les documents d’accompagnement en cause au principal, en ce qui concerne l’importateur/destinataire, l’installation de valorisation ainsi que les pays/États concernés, indépendamment de l’indication correcte de ces informations dans d’autres documents mis à la disposition des autorités compétentes, de l’intention de tromper ces autorités et de la mise en œuvre par lesdites autorités des procédures prévues à l’article 24 de ce même règlement.
Sur la deuxième question
48
Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 50, paragraphe 1, du règlement no 1013/2006, en vertu duquel les sanctions appliquées par les États membres en cas d’infraction aux dispositions de ce règlement doivent, notamment, être proportionnées, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit, dans le cas où le document d’accompagnement comporte des informations erronées ou incohérentes, l’infliction d’une amende dont le montant de base correspond à celui de l’amende appliquée en cas de violation de l’obligation de remplir ce document.
49
À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 50, paragraphe 1, du règlement no 1013/2006 impose aux États membres de fixer « les règles relatives aux sanctions applicables en cas d’infraction aux dispositions [de ce] règlement [...] » et précise que « [l]es sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives ». Force est de constater que ledit règlement ne comporte pas de règles plus précises en ce qui concerne l’établissement desdites sanctions nationales et n’établit notamment aucun critère explicite pour l’appréciation du caractère proportionné de telles sanctions.
50
Or, selon une jurisprudence constante de la Cour, en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées. Ils sont toutefois tenus d’exercer leur compétence dans le respect du droit de l’Union et de ses principes généraux, et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité (arrêt du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, point 23 et jurisprudence citée).
51
À cet égard, il convient de rappeler que, afin d’apprécier si une sanction est conforme au principe de proportionnalité, il y a lieu de tenir compte, notamment, de la nature et de la gravité de l’infraction que cette sanction vise à pénaliser ainsi que des modalités de détermination du montant de celle-ci (arrêt du 20 juin 2013, Rodopi‑M 91, C‑259/12, EU:C:2013:414, point 38 et jurisprudence citée). Le principe de proportionnalité s’impose donc aux États membres également en ce qui concerne l’appréciation des éléments pouvant entrer en ligne de compte pour la fixation de l’amende (arrêt du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, point 54).
52
C’est toutefois, en définitive, à la juridiction nationale qu’il appartient d’apprécier, en prenant en considération l’ensemble des circonstances factuelles et juridiques caractérisant l’affaire dont elle est saisie, si le montant de la sanction ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis par la législation en cause. En effet, l’application concrète de ce principe de proportionnalité incombe au juge de renvoi qui doit vérifier la compatibilité des mesures nationales avec le droit de l’Union, la Cour n’étant compétente que pour lui fournir tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui peuvent lui permettre d’apprécier une telle compatibilité (voir, en ce sens, arrêt du 29 juillet 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, point 30 et jurisprudence citée).
53
S’agissant des sanctions appliquées en cas d’infraction aux dispositions du règlement no 1013/2006, lequel vise à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé humaine, la Cour a jugé, dans son arrêt du 26 novembre 2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, point 55), que le juge national est tenu, dans le cadre du contrôle de la proportionnalité d’une telle sanction, de prendre tout particulièrement en considération les risques susceptibles d’être causés par cette infraction dans le domaine de la protection de l’environnement et de la santé humaine.
54
En l’occurrence, les informations erronées et incohérentes contenues dans les documents d’accompagnement en cause au principal étaient, ainsi qu’il ressort du point 38 du présent arrêt, constitutives d’une infraction aux dispositions du règlement no 1013/2006. Une telle infraction pouvait donc, en principe, être soumise à une sanction équivalente à celle prévue en cas de violation de l’obligation de remplir le document d’accompagnement.
55
Toutefois, selon la jurisprudence de la Cour, l’infliction d’une amende sanctionnant un transfert de déchets pour lequel le document d’accompagnement comporte des informations erronées ou incohérentes, dont le montant équivaut à celui de l’amende appliquée dans le cas d’une violation de l’obligation de remplir ce document, serait considérée comme proportionnée si les circonstances caractérisant l’infraction commise permettent de constater qu’il s’agit d’infractions de gravité équivalente au regard du risque qu’elles impliquent pour la protection de l’environnement et de la santé humaine, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, points 54 et 56).
56
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la deuxième question que l’article 50, paragraphe 1, du règlement no 1013/2006, selon lequel les sanctions appliquées par les États membres en cas d’infraction aux dispositions dudit règlement doivent être proportionnées, doit être interprété en ce sens qu’un transfert de déchets pour lequel le document d’accompagnement visé à l’annexe VII du même règlement comporte des informations erronées ou incohérentes peut, en principe, être sanctionné d’une amende, dont le montant correspond à celui de l’amende appliquée en cas de violation de l’obligation de remplir ce document. Dans le cadre du contrôle de la proportionnalité d’une telle sanction, la juridiction de renvoi doit tout particulièrement prendre en considération les risques susceptibles d’être causés par cette infraction dans le domaine de la protection de l’environnement et de la santé humaine.
Sur les sixième et septième questions
57
Par ses sixième et septième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, en quel sens il convient d’interpréter la notion de « personne relevant de la compétence du pays d’expédition », figurant à l’article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1013/2006, ainsi que les termes « relever de la juridiction du pays de destination », figurant au point 15 de l’annexe I C de ce règlement.
58
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêts du 13 mars 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, point 29, et du 6 octobre 2015, Capoda Import-Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, point 23).
59
Dans le cadre de cette coopération, les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le rejet par la Cour d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêts du 13 mars 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, point 30, ainsi que du 5 mars 2015, Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, point 36).
60
En l’occurrence, force est de constater que, dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi n’indique pas en quoi ses sixième et septièmes questions seraient nécessaires pour la résolution du litige au principal et ne fournit pas les éléments nécessaires pour pouvoir y répondre de façon utile.
61
Par conséquent, il y a lieu de déclarer les sixième et septième questions irrecevables.
Sur les dépens
62
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1)
L’article 2, point 35, sous g), iii), du règlement (CE) no 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets, tel que modifié par le règlement (UE) no 255/2013 de la Commission, du 20 mars 2013, doit être interprété en ce sens qu’un transfert de déchets, tels que ceux visés à l’annexe III dudit règlement, destinés à être valorisés, doit être considéré comme illicite, au sens de cette disposition, lorsque le document visé à l’annexe VII du même règlement afférent à ce transfert comporte des informations erronées ou incohérentes, telles que celles contenues dans les documents d’accompagnement en cause au principal, en ce qui concerne l’importateur/destinataire, l’installation de valorisation ainsi que les pays/États concernés, indépendamment de l’indication correcte de ces informations dans d’autres documents mis à la disposition des autorités compétentes, de l’intention de tromper ces autorités et de la mise en œuvre par lesdites autorités des procédures prévues à l’article 24 de ce même règlement.
2)
L’article 50, paragraphe 1, du règlement no 1013/2006, tel que modifié par le règlement no 255/2013, selon lequel les sanctions appliquées par les États membres en cas d’infraction aux dispositions dudit règlement doivent être proportionnées, doit être interprété en ce sens qu’un transfert de déchets pour lequel le document visé à l’annexe VII du même règlement comporte des informations erronées ou incohérentes peut, en principe, être sanctionné d’une amende, dont le montant correspond à celui de l’amende appliquée en cas de violation de l’obligation de remplir ce document. Dans le cadre du contrôle de la proportionnalité d’une telle sanction, la juridiction de renvoi doit tout particulièrement prendre en considération les risques susceptibles d’être causés par cette infraction dans le domaine de la protection de l’environnement et de la santé humaine.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le hongrois.