62005CC0393
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 12. juulil 2007 (
1
)
Kohtuasi C-393/05
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Austria Vabariik
„Määrus (EMÜ) nr 2092/91 — Põllumajandustoodete mahepõllundustootmine — Eraõiguslikud kontrolliasutused — Nõue omada teenuse osutamise liikmesriigis tegevuskohta või alalist infrastruktuuri — Põhjendused — Osalemine avaliku võimu teostamisel — EÜ artikkel 55 — Tarbijakaitse”
1.
Käesolevates paralleelsetes menetlustes, mis on algatatud EÜ artikli 226 alusel, väidab komisjon, et Austria ja Saksamaa on jätnud täitmata oma kohustuse tagada teenuste osutamise vabadus, kuivõrd nad on nõudnud, et eraõiguslikel asutustel, mis on saanud teises liikmesriigis tegevusloa kontrolliteenuste osutamiseks mahepõllumajanduse valdkonnas, peab olema vähemalt alaline infrastruktuur nimetatud riikide territooriumidel seal samade teenuste osutamiseks.
2.
Nendes kohtuasjades tõstatatakse küsimused, mis on seotud ühenduse õigusaktide ühtlustamise ulatusega sellise kontrollimise valdkonnas ning kontrolliteenuste osutamise vabaduse piiramise võimaliku õigustamisega kas selle alusel, et kõnealused teenused hõlmavad avaliku võimu teostamist, või selle alusel, et nendesse piirangutesse on inkorporeeritud ülekaalukast üldisest huvist tulenevad tarbijakaitsealased nõuded.
Ühenduse õigusnormid
EÜ asutamisleping
3.
EÜ artikkel 49 keelab ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse.
4.
EÜ artikli 55 toimel kehtib EÜ artikliga 49 ette nähtud teenuste osutamise vabaduse suhtes EÜ artikkel 45, mille esimeses lõigus on sätestatud:
„Käesoleva peatüki sätteid ei kohaldata liikmesriigis tegevuse puhul, mis selles riigis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega.”
Määrus nr 2092/91
5.
Määruses nr 2092/91 (
2
) on sätestatud ühenduse eeskirjad mahepõllundustoodete ja toiduainete tootmise, märgistamise ja kontrolli kohta.
6.
Kõnealuse määruse preambulis on selgitatud eriti seda, et neid eeskirju on vaja selleks, et kaitsta mahepõllundust, tagada ausad konkurentsitingimused tootjate vahel, tõsta mahepõllundustoodete turgu selgepiirilisemalt esile ning suurendada selliste toodete usaldusväärsust tarbija silmis; (
3
) et tootjate ja ostjate huvides tuleb sätestada miinimumpõhimõtted; (
4
) ning et ettevõtjate suhtes tuleks rakendada regulaarset kontrolli, mis vastab ühenduse miinimumnõuetele ja mida teostavad selleks määratud kontrollivad ametiasutused ja/või tegevusloaga ning järelevalve all olevad asutused. (
5
)
7.
Määruse artiklites 1, 2 ja 4 on loetletud nii hõlmatud tooted kui ka mahepõllumajanduslikule tootmisele viitavad märgised ning määratletud eri terminid. Artiklis 3 on sätestatud, et määrust kohaldatakse ilma, et see piiraks muude ühenduse sätete või ühenduse õigusele vastavate siseriiklike sätete kohaldamist. Artiklis 5 on sätestatud mahepõllundusmeetoditele viitava märgistamise ja reklaamimise tingimused ning artiklis 6 on sätestatud tootmiseeskirjad (mis on pikemalt kindlaks määratud I lisas), millele viitab termin „mahepõllundusmeetod”.
8.
Artiklid 8 ja 9 käsitlevad kontrollisüsteemi. Eelkõige on artiklis 9 sätestatud:
„1.   Liikmesriigid loovad ühe või mitme selleks määratud kontrolliva ametiasutuse ja/või tegevusloa saanud eraõigusliku kontrolliasutuse poolt rakendatava kontrollisüsteemi […]
[…]
3.   Kontrollisüsteem hõlmab vähemalt III lisas kindlaksmääratud ettevaatusabinõusid ja kontrollimeetmeid.
4.   Eraõiguslike kontrolliasutuste poolt kasutatava kontrollisüsteemi rakendamiseks määravad liikmesriigid kontrolliva ametiasutuse, mis vastutab kõnealustele eraõiguslikele kontrolliasutustele tegevusloa andmise ja nende tegevuse kontrollimise eest.
5.   Eraõiguslikele kontrolliasutusele tegevusloa andmisel võetakse arvesse järgmist:
a)
kontrolliasutuse tavaline kontrollimenetlus koos üksikasjaliku kirjeldusega kontrollimeetmetest ja ettevaatusabinõudest, mida asutus rakendab tema poolt kontrollitavate ettevõtjate suhtes;
b)
sanktsioonid, mida asutus kavatseb rakendada avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste puhul;
c)
kvalifitseeritud personal, haldus- ja tehnilised võimalused, kontrollimis-kogemus ja usaldusväärsus;
d)
kontrolliasutuse erapooletus kontrollitavate ettevõtjate suhtes.
6.   Pärast eraõiguslikule kontrolliasutusele tegevusloa andmist pädev ametiasutus:
a)
tagab eraõigusliku kontrolliasutuse poolt tehtavate kontrollimiste erapooletuse;
b)
kontrollib eraõigusliku kontrolliasutuse poolt tehtavate kontrollimiste tõhusust;
c)
hangib infot kõikide avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste ja kohaldatud sanktsioonide kohta;
d)
tühistab eraõigusliku kontrolliasutuse tegevusloa, kui kontrolliasutus ei täida punktide a ja b nõudeid või ei vasta enam lõikes 5 esitatud kriteeriumidele või ei täida lõigete 7-9 ja 11 nõudeid.
[…]
7.   Lõikes 1 märgitud kontrolliv ametiasutus ja tegevusloa saanud eraõiguslik kontrolliasutus:
a)
tagavad vähemalt III lisas kindlaksmääratud kontrollimeetmete ja ettevaatusabinõude rakendamise nende poolt kontrollitavate ettevõtete suhtes;
[…]
8.   Tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused:
a)
võimaldavad pädevatele ametiasutustele kontrollimiseks juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele ning annavad igasugust infot ja abi, mida pädev ametiasutus peab vajalikuks oma kohustuste täitmiseks vastavalt käesolevale määrusele;
b)
saadavad liikmesriigi pädevale ametiasutusele iga aasta 31. jaanuariks nende poolt kontrollitavate ettevõtjate nimekirja […]
9.   Lõikes 1 nimetatud kontrolliv ametiasutus ja eraõiguslikud kontrolliasutused:
a)
tagavad, et artiklite 5 ja 6 rakendamisel või III lisas nimetatud meetmete võtmisel avastatud rikkumiste puhul võetakse artiklis 2 märgitud mahepõllundusmeetodile viitavad märgised ära […];
b)
keelavad ilmse või pikaajalise mõjuga rikkumise puhul asjaomasel ettevõtjal mahepõllundusmeetodile viitavate märgistega toodete turustamise ajavahemiku jooksul, mille pikkuses tuleb kokku leppida liikmesriigi pädeva ametiasutusega.
[…]
11.   Alates 1. jaanuarist 1998, ilma et see piiraks lõigete 5 ja 6 sätete kohaldamist, peavad tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused vastama standardis EN 45011 kehtestatud tingimustele. [ (
6
)]
[…]”
9.
Artikliga 10 on ette nähtud märgis ja/või logo, mis kantakse kontrollisüsteemi alla kuuluvate toodete etiketile; selles osas kehtestatakse artikli 10 lõikega 3 kontrolliasutustele artikli 9 lõikes 9 sisalduvatega samaväärsed täitmiskohustused.
10.
Artiklis 10a, mis sisaldab üldisi rakendusmeetmeid, on sätestatud:
„1.   Kui liikmesriik avastab teisest liikmesriigist pärit ning artiklis 2 ja/või V lisas nimetatud märgiseid kandva toote puhul käesoleva määruse rakendamisega seotud eeskirjade eiramisi või rikkumisi, siis teatab ta sellest kontrolliva ametiasutuse määranud või eraõiguslikule kontrolliasutusele tegevusloa andnud liikmesriigile ning komisjonile.
2.   Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tõkestamaks artiklis 2 ja/või V lisas nimetatud märgiste kuritahtlikku kasutamist.”
11.
III lisas on teatava üksikasjalikkusega sätestatud minimaalsed kontrollinõuded ning artiklites 8 ja 9 nimetatud kontrollisüsteemi alusel ette nähtud ettevaatusabinõud. V lisas on loetletud eri keeltes märgised ja logod, mida tohib etiketil kasutada.
12.
Nii Austria kui ka Saksamaa otsustasid luua määruse artikli 9 lõike 1 kohaselt süsteemi, mida rakendavad eraõiguslikud kontrolliasutused.
Austria õigusnormid
13.
Praegu puudub õigusaktides nõue, et eraõiguslike kontrolliasutuste asukoht peab olema Austrias, et nad saaksid seal tegutseda. Siiski ollakse ühisel seisukohal, et sellistele asutustele tegevusloa andmiseks nõuavad Austria ametiasutused tegelikult vähemalt filiaali olemasolu koos vajaliku personali, haldus- ja tehniliste võimalustega. (
7
)
14.
Vastuseks Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele selgitas Austria, et määruse artikli 9 kohaldamisel on pädevad ametiasutused eri liidumaade juhid. Nemad vastutavad eraõiguslike kontrolliasutuste tegevusloataotluste rahuldamise või rahuldamata jätmise eest, samuti aruandluskorra täitmise tagamise ning tegevusloa saanud kontrolliasutuste tegevuse järelevalve eest. Neil on ka volitused tegevuslubade äravõtmiseks.
15.
Tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused ise ei ole volitatud karistusi määrama ega rakendama. Nad esitavad ainult soovitusi liidumaade juhtidele. Siiski võivad nad lubada teatavaid individuaalseid erandeid, mis on määrusega ette nähtud (jällegi liidumaa juhi järelevalve all).
Saksamaa õigusnormid
16.
Saksamaa föderaalsüsteemi alusel on määruse rakendamine iga liidumaa pädevuses. 1994. aastal koostas liidumaade moodustatud ad hoc töörühm (Arbeitsgemeinschaft) suunised kontrollisüsteemi ühetaolise kohaldamise edendamiseks. Ehkki kõnealused suunised olid mõeldud soovitusteks, muutsid liidumaad need osaliselt siduvateks haldusnormideks. (
8
)
17.
Kõnealuste suuniste punktidega 1 ja 2 seati eri liidumaade pädevatele ametiasutustele vastutus määruse artikli 9 alusel kontrollimenetlust teostavatele eraõiguslikele asutustele tegevuslubade andmise ja nende tegevuse kontrollimise eest.
18.
Punktis 2.1 on märgitud: (
9
)
„[…] Kontrolliasutusele tohib loa anda üksnes siis, kui tema tegevuskoht on Euroopa Liidus. Kui kontrolliasutusel puudub omamaine tegevuskoht, võib ta luba taotleda üksnes siis, kui tal on määratud esindaja, kes on [Saksamaa] resident […]
Võimalik on [volituste] delegeerimine kontrolliasutustele […]”
19.
10. juulil 2002 võttis Saksamaa vastu mahepõllumajanduse seaduse (
10
) (edaspidi „ÖLG”), et rakendada muu hulgas määrust nr 2092/91. ÖLG § 15 kohaselt jõustusid teatavad sätted nende avaldamisele järgnenud päeval, nimelt ning ülejäänud .
20.
Nende sätete hulgas, mis olid seega jõus asjasse puutuval ajavahemikul käesolevas kohtuasjas, (
11
) volitati liidumaid § 2 lõikega 3 delegeerima tootjate ja teiste ettevõtjate poolt määruse järgimise kontrolli täielikult või osaliselt eraõiguslikele kontrolliasutustele või muudele eraõiguslikele füüsilistele või juriidilistele isikutele või määrama neile koostööfunktsiooni (osalusfunktsiooni) selliste ülesannete täitmisel.
21.
Ülejäänud sätete osas võib märkida, et § 3 lõikega 1 on ette nähtud, et kui liidumaad ei ole kontrolli delegeerinud, peavad kontrolliasutused teostama määrusega ette nähtud kontrolli „niivõrd, kui kõnealuste ülesannete täitmine ei hõlma haldusmenetluse läbiviimist”, ning § 4 lõike 1 punkt 4 muudab sõnaselgemaks ja rangemaks varasemate suuniste mõju, nõudes Saksamaal asuva tegevuskoha olemasolu kui kontrolliasutustele loa andmise üht tingimust.
Kohtuasi C-393/05
22.
1999. aastal sai komisjon kaebuse eraõiguslikult kontrolliasutuselt, mille asukoht oli Saksamaal ja mis oli saanud seal tegevusloa. Ilmneb, et kõnealune asutus oli saanud algselt tegevusloa teenuste osutamiseks Austrias, kuid see tegevusluba võeti ära, sest tal polnud Austrias tegevuskohta.
23.
Pärast kahte teabenõuet saatis komisjon Austriale 8. novembril 2000 märgukirja, milles teatas oma seisukoha, mille kohaselt nõue, et eraõiguslikul kontrolliasutusel, mis asub ja on saanud tegevusloa teises liikmesriigis, peab olema tegevuskoht või asukoht Austrias, et seal kontrolli läbi viia, on vastuolus EÜ artikliga 49. Austria vastas . aasta kirjaga. Komisjon esitas . aastal põhjendatud arvamuse.
24.
Pärast Austria 23. detsembri 2002. aasta vastuse läbivaatamist algatas komisjon käesoleva kohtuasja, paludes Euroopa Kohtul tuvastada, et „nõudes mahepõllumajanduse valdkonnas tegutsevatelt eraõiguslikelt kontrolliasutustelt, mille asukoht on ja mis on tegevusloa saanud teises liikmesriigis, et neil oleks tegevuskoht või muu alaline infrastruktuur Austrias, et nad saaksid seal tegutseda, on Austria Vabariik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi”, ning mõista Austrialt välja kohtukulud.
25.
Algul taotles Austria suulist kohtuistungit, kuid loobus hiljem sellest taotlusest. Sellepärast suulist kohtuistungit ei peetud.
Kohtuasi C-404/05
26.
Komisjon informeeris oma 8. novembri 2000. aasta märgukirjaga Saksamaad oma seisukohast, mille kohaselt nõue, et eraõiguslikul kontrolliasutusel, mis asub ja on saanud tegevusloa teises liikmesriigis, peab olema tegevuskoht Saksamaal, et seal kontrolli läbi viia, on vastuolus EÜ artikliga 49. Saksamaa vastas . aasta kirjaga. Komisjon esitas põhjendatud arvamuse.
27.
Pärast Saksamaa 13. veebruari 2003. aasta vastuse läbivaatamist algatas komisjon käesoleva kohtuasja, paludes Euroopa Kohtul tuvastada sedasama, mille tuvastamist taotletakse Austria suhtes, ning mõista Saksamaalt välja kohtukulud.
28.
Suulist kohtuistungit ei taotletud ega peetud.
Hinnang
29.
Ollakse ühisel seisukohal, et Austrias ja Saksamaal kehtivad eeskirjad tegelikult takistavad määruse kohast teenuste osutamist kontrolliasutustel, mille asukoht on ja mille tegevusluba on välja antud teistes liikmesriikides, kuid millel ei ole vastavalt Austrias või Saksamaal tegevuskohta. Komisjon väidab, et nõue, mille kohaselt sellisel asutusel peab olema tegevuskoht sihtliikmesriigis, on vastuolus tema teenuste osutamise vabadusega, mis tuleneb EÜ artiklist 49.
30.
Üks sissejuhatav küsimus puudutab määrusega kehtestatud õigusaktide ühtlustamise taset. Saksamaa väidab, et määrusega sisse seatud kontrollisüsteem on määruse endaga ammendavalt ühtlustatud nii, et asutamislepingust tulenevad põhivabadused ei kujuta endast enam liikmesriigi õiguse seaduslikkuse mõõdupuud. Austria on seevastu seisukohal, et määrusega ei ole ühtlustatud eraõiguslikele kontrolliasutustele tegevuslubade andmise ja nende tegevuse kontrollimise kõiki aspekte ning et ühtlustamata aspektide suhtes tuleb kohaldada nii asutamislepingu sätteid, mis käsitlevad teenuste osutamise vabadust, kui ka õigustusi nendest sätetest erandite tegemiseks.
31.
Järgmiseks tõstatavad Austria ja Saksamaa sisuliselt kaks vastuargumenti.
32.
Esiteks väidavad nad, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus eeldab avaliku võimu teostamist EÜ artikli 45 esimese lõigu tähenduses.
33.
Teiseks (ja Saksamaa puhul teise võimalusena) tuginevad nad ülekaalukale üldisele huvile, (
12
) millega nad õigustavad nõuet, et vastava riigi territooriumil tegutseval kontrolliasutusel peab olema seal ka tegevuskoht.
Määrusega rakendatava ühtlustamise ulatus
34.
Euroopa Kohtu praktikas on asutud seisukohale, et kui tegevus on ammendavalt ja ühtlustatult reguleeritud ühenduse õigusaktidega, tuleb siseriiklikke õigusnormide hindamisel lähtuda nende õigusaktide asjakohastest sätetest, mitte aga asutamislepingu artiklitest. (
13
)
35.
Selle põhimõtte taga seisab (mõistlik) eeldus, et nõukogu, kes vastutab vastava valdkonna õigusaktide täieliku ühtlustamise eest, teeb seda kooskõlas asutamislepingus sätestatud põhivabadustega. Kuivõrd täielik ühtlustatus on juba saavutatud, tuleb sellistel puhkudel siseriiklike õigusaktide vastavuse hindamisel lähtuda ühtlustavatest õigusaktidest, mitte asutamislepingust endast.
36.
Teistpidi, samas kui ühenduse õigusaktide ühtlustamisest välja jäetud valdkondade reguleerimine jääb liikmesriikide pädevusse, peavad nad seda tehes austama asutamislepinguga tagatud põhivabadusi. (
14
) Euroopa Kohus on juba kohaldanud seda põhimõtet olukorra suhtes, kus ühenduse õigusaktidega ühtlustatakse kontrollimenetluse teatavad aspektid, ent mitte kontrolliasutuste tegevuskoht, otsustades, et liikmesriigi nõue, mille kohaselt kontrolliasutusena tegevusloa saamiseks peab ettevõtja asukoht olema selle liikmesriigi territooriumil, on vastuolus EÜ artikliga 49. (
15
)
37.
Käesolevas kohtuasjas tundub mulle ilmne, et kontrollitegevuse ühtlustatus ei ole täielik. (
16
)
38.
Juba sõnade minimum [„minimaalsed”; määruses eesti keelde tõlgitud kui „kõige üldisemad”] ja framework [„raamistik”; puudub määruse eestikeelsest tõlkest] kasutamine preambulis näitab, et ühtlustatus ei ole ammendav. Samamoodi osutatakse artikli 9 lõikes 3 ja lõike 7 punktis a selle tagamisele, et rakendataks „vähemalt” III lisas kindlaks määratud ettevaatusabinõusid ja kontrollimeetmeid.
39.
Kõige olulisem on aga see, et artiklis 3 on sõnaselgelt märgitud, et määrust kohaldatakse, „piiramata […] ühenduse muude sätete või ühenduse õigusele vastavate […] siseriiklike sätete […] kohaldamist” määruse reguleerimisalas.
40.
Määruses ei ole käsitletud teenuste osutamist ühes liikmesriigis sellise eraõigusliku asutuse poolt, mille asukoht on ja mis on saanud tegevusloa teises liikmesriigis. Minu meelest on raske mõista artiklit 3 nii, et sellega jäetakse sellised teenused EÜ artikli 49 reguleerimisalast välja. Austria ja Saksamaa nõude hindamisel, mille kohaselt peab kontrolliasutustel olema ka tegevuskoht vastava riigi territooriumil, tuleb sellepärast minu meelest lähtuda kõnealusest artiklist ning asutamislepingust või Euroopa Kohtu praktikast tuleneda võivatest õigustustest sellest artiklist erandi tegemiseks.
Määrusest tulenev küsimus
41.
Arvestades, et kõnealune määrus ei reguleeri piiriülest teenuste osutamist, võib siinkohal olla abi õigusliku olukorra kokkuvõttest.
42.
Määruses nr 2092/91 on sätestatud teatavad miinimumnõuded toodetele, mis kannavad ühenduse märgist või logo, mis annab tunnistust mahepõllumajanduslikest tootmisviisidest. Määruses nõutakse, et liikmesriik looks süsteemi selliste toodete valmistamise ja märgistamise kontrollimiseks. Liikmesriik võib valida, kas anda see süsteem ühele või mitmele riiklikule ja/või eraõiguslikule kontrolliasutusele, mis saavad tegevusloa riigiasutuselt ja mille tegevust see riigiasutus kontrollib. Kõnealune kontrollisüsteem iseenesest peab tagama teatavate kõige üldisemate meetmete rakendamise.
43.
Kui liikmesriik on otsustanud anda kõnealuse kontrolli eranditult ühele või mitmele riigiasutusele, ei teki piiriülese teenuste osutamisega seotud küsimusi. Tehtud otsuse tulemusel ei ole eraõiguslikud asutused olenemata oma asukohariigist ja tegevuskohast või -kohtadest pädevad sellistes liikmesriikides kontrolli teostama. Riigi enda asutused ei ole aga oma olemusest tingitult pädevad teostama kontrolli väljaspool oma territooriumi.
44.
Määruses ei ole sätestatud õigusnorme ega antud suuniseid sellise olukorra jaoks, kus ühes liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused soovivad pakkuda oma teenuseid teises liikmesriigis, mis on otsustanud anda sellistele asutustele vastutuse kontrollimise eest. Põhimõtteliselt peab sellistel asutustel siiski olema õigus pakkuda oma teenuseid vastavalt EÜ artiklile 49, arvestades selle õiguse võimalikke piiranguid, mis tulenevad asutamislepingust või Euroopa Kohtu praktikast.
45.
Sellest hoolimata tekib praktilisi raskusi ning on arusaadav, et liikmesriigid peaksid püüdma neid lahendada.
46.
Tegevusloa saanud kontrolliasutused peavad muu hulgas võimaldama järelevalveasutusele juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele (määruse artikli 9 lõige 8). Järelevalveasutus peab muu hulgas tagama tehtava kontrolli erapooletuse ja tagama selle tõhususe (artikli 9 lõige 6).
47.
Kui järelevalveasutus ja kontrolliasutus asuvad eri liikmesriikides, tekib küsimusi seoses nende kohustuste täitmisega. Kas järelevalveasutus võib omaenda territooriumil kontrollida teise liikmesriigi ametiasutuselt tegevusloa saanud asutuse teostatavat kontrolli? Kas järelevalveasutus võib nõuda juurdepääsu kontrolliasutuse tööruumidele ja rajatistele teises liikmesriigis, kui ta on sellele kontrolliasutusele ise tegevusloa andnud või kui kontrolliasutus on saanud tegevusloa teises liikmesriigis? Kas järelevalveasutus tohib kontrollida temalt endalt tegevusloa saanud asutuse poolt teises liikmesriigis teostatavat kontrollimist? Kas on olemas oht, et kontrolliasutus võib jääda järelevalveta teenuste osas, mida ta osutab muus liikmesriigis kui talle tegevusloa andnud liikmesriigis?
48.
Austria ja Saksamaa, kes on mõlemad valinud kontrollisüsteemi, mida teostavad tegevusloa saanud eraõiguslikud asutused, on andnud nendele küsimustele vastuse, nõudes alalist asukohta (või Saksamaa puhul – vähemalt suuniste kohaselt – esindust, mida võib samastada asukohaga (
17
)) oma territooriumil seal kontrolliteenuste osutamise tegevusloa eeltingimusena.
49.
Siiski tundub samuti teostatav (ja proportsionaalne) lahendada raskused liikmesriikide ametiasutuste vahelises koostöös. Kõnealuseid vahendeid ei määra Euroopa Kohus – see on ühenduse seadusandja funktsioon –, kuid mõlema käesoleva kohtuasja kohtueelses menetluses pakkus komisjon selleks üldjoontes välja lühendatud loamenetluse. (
18
)
50.
Seega ilmneb, et selline üldine nõue nagu Austria ja Saksamaa kehtestatu on vastuolus EÜ artikliga 49, kui see ei ole lubatavatel alustel õigustatud. Austria ja Saksamaa osutavad kahele sellisele alusele.
Avaliku võimu teostamine
51.
EÜ artiklist 45 tulenevalt (koostoimes EÜ artikliga 55) ei kohaldata EÜ artiklit 49 tegevuse suhtes, mis on selles riigis kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega.
52.
Erandina asutamislepingus sätestatud põhivabadusest tuleb artiklit 45 tõlgendada nii, et selle reguleerimisala piirdub sellega, mis on rangelt vajalik huvide kaitseks, mida need sätted võimaldavad liikmesriikidel kaitsta. (
19
) Seega reguleerib see üksnes sellist tegevust, mis on ise otse ja konkreetselt seotud avaliku võimu teostamisega. (
20
) See välistab funktsioonid, mis on lõpliku otsuse tegemise kaudu avalikku võimu teostava asutuse suhtes pelgalt abistavad ja ettevalmistavad. (
21
) Kas tegevus kujutab endast avaliku võimu teostamist EÜ artikli 45 tähenduses, määrab Euroopa Kohus kindlaks selle põhjal, kas seda tegevust teostava isiku või üksuse otsused on siduvad. (
22
)
53.
Käesolevates kohtuasjades alluvad tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused pädeva ametiasutuse järelevalvele ja kontrollile oma asukohaliikmesriigis. Need eraõiguslikud asutused teostavad ise vajalikku kontrolli määruse alusel. Ettevõtjate toimepandud rikkumiste korral saavad nad kohaldada sanktsioone, sealhulgas artikli 9 lõikega 9 ja artikli 10 lõikega 3 ette nähtuid. Nagu Saksamaa märgib, saavad nad võimaldada ka teatavaid erandeid.
54.
Seda arvestades on kõnealuse määrusega sisse seatud süsteem selline, kus kontrolliasutused sisuliselt rakendavad toodete sertifitseerimise süsteemi pädeva ametiasutuse järelevalve all. (
23
) Mulle tundub otstarbekas kõrvutada seda EÜ artiklit 45 käsitlevas Euroopa Kohtu praktikasse kuuluvas kohtuasjas Thijssen (
24
) käsitletud kindlustusvolinike ülesannetega. Seal said kõnealused volinikud tegevusloa nende tegevust kontrollivalt Belgia Kindlustusinspektsioonilt, mis on avalik-õiguslik asutus. Kindlustusettevõtja oli kohustatud määrama pädeva voliniku, kes pidi esitama kindlustusinspektsioonile aruandeid selle ettevõtja kohta ning teatama rikkumistest ja muudest küsimustest, mis võisid kahjustada ettevõtja finantsseisundit. Volinikul oli õigus peatada kuni kaheksaks päevaks selliste otsuste rakendamine, mis võisid kujutada endast rikkumist. (
25
)
55.
Euroopa Kohus otsustas, et volinike ülesanded on lõplikke otsuseid tegeva kindlustusinspektsiooni funktsioonide suhtes abistavad ja ettevalmistavad. Seega ei olnud neil otsest ja konkreetset seost avaliku võimu teostamisega. See kehtis ka ajutise vetoõiguse suhtes, sest lõpliku otsuse tegi kindlustusinspektsioon, kelle suhtes voliniku veto ei olnud siduv. (
26
)
56.
Sellest tulenevalt ei osuta määrus otseselt ega kaudselt sellele, et tegevusloa saanud eraõiguslike kontrolliasutuste täidetavad ülesanded hõlmavad avaliku võimu teostamist nii, nagu Euroopa Kohus seda mõistab.
57.
Kuidas on kõnealune määrus Austrias ja Saksamaal tegelikult rakendatud?
58.
Saksamaal on see eri liidumaades erinevalt korraldatud. Mõni liidumaa on otsustanud delegeerida volitused eraõiguslikele kontrolliasutustele või anda neile osalev funktsioon. Teistes liidumaades tegutsevad eraõiguslikud kontrolliasutused eranditult eraõiguslikult. Kõikidel juhtudel alluvad kontrolliasutused siiski asjaomasele pädevale ametiasutusele.
59.
Kontrolliasutuste pädevus sanktsioonide rakendamisel on liidumaati märkimisväärselt erinev. Mõned saavad kas iseseisvalt või koostöös pädeva asutusega rakendada mõningaid või kõiki määruse artikli 9 lõikega 9 ja artikli 10 lõikega 3 ette nähtud meetmeid. Teistel juhtudel rakendavad neid meetmeid liidumaade ametiasutused. Kui võim on delegeeritud, on selline pädevus halduslik. Meetmeid võidakse siiski ette näha ka kontrolliasutuse ja tootja vahelise lepinguga ning sel juhul on need eraõiguslikud. Sanktsioonide rakendamise volitused (nagu ka volitused sanktsioonide määramiseks teatavate rikkumiste puhul) on, välja arvatud mõne erandiga, vaid pädevatel ametiasutustel.
60.
Austrias on olukord ühtsem. Liidumaade juhid kontrollivad tegevusluba omavate eraõiguslike kontrolliasutuste tegevust, aga ka määravad nende nõuandel (mis ei ole siduv) sanktsioone rikkumiste korral.
61.
Ametitoimingule on tegevusluba omavad eraõiguslikud kontrolliasutused kõige lähemal siis, kui nad väljastavad sertifikaate. Minu meelest ei kujuta selline tegevus endast avaliku võimu teostamist EÜ artikli 45 tähenduses. (
27
)
62.
Peale selle ei viita miski käesolevas kohtuasjas sellele, nagu oleks piiriüleste eraõiguslike kontrolliteenuste osutamise vabaduse täielik piiramine sihtliikmesriigis, mis on otsustanud lubada eraõiguslikel asutustel, mille asukoht on tema territooriumil, osutada selliseid kontrolliteenuseid, „rangelt vajalik” asjaomaste liikmesriikide huvide kaitseks. (
28
)
63.
Määrus ei välista seda, et liikmesriigid delegeerivad kontrolliasutustele haldusvolitusi, ning Austrial ja Saksamaal on muidugi vabadus seda teha. Ometi ei tohi nad seda tehes piirata põhivabadusi.
64.
Austria tugineb suuresti kohtuotsusele Van Schaik (
29
) (mis käsitles autode katsesertifikaatide väljastamist). Kohtujurist Jacobs oli seisukohal, et selline tegevus ei ole seotud avaliku võimu teostamisega. (
30
) Euroopa Kohus otsustas, et „teistes liikmesriikides asuvate töökodade […] tunnustamine Madalmaade riigi poolt kätkeb endas riigivõimu teostamisega seotud õiguste ja volituste laienemist väljapoole kõnealuse riigi territooriumi ning ei kuulu sellest tulenevalt asutamislepingu artikli [49] reguleerimisalasse.” (
31
)
65.
Siiski ei ole selge, kas avaliku võimu teostamine, millele Euroopa Kohus seal osutas, seisnes teistes liikmesriikides asuvate töökodade tunnustamises Madalmaade poolt või autode sertifitseerimises kui konkreetses tegevuses. Kui tegu oleks viimati mainitud võimalusega, on üllatav, et Euroopa Kohus ei põhjendanud oma järeldust (ega isegi maininud artiklit, mis on praegu EÜ artikkel 45), arvestades esiteks Euroopa Kohtu praktikat, mis piirab selle erandi kohaldamisala, ja teiseks kohtujuristi väljendatud vastupidist seisukohta. Sellepärast ei ole kohtuotsusest Van Schaik minu arvates abi otsuse tegemisel käesolevates kohtuasjades.
66.
Järeldan, et tegevusloa saanud eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus ei kujuta endast avaliku võimu teostamist EÜ artikli 45 tähenduses.
Ülekaalukas üldine huvi
67.
Artiklist 45 tuleneva erandi alternatiivina tuginevad mõlemad liikmesriigid tarbijakaitsele kui ülekaalukale huvile. Nad on seisukohal, et nõue, mille kohaselt eraõigusliku kontrolliasutuse asukoht peab olema asjaomase riigi territooriumil, on selle eesmärgiga proportsionaalne ja vajalik selleks, et tagada objektiivsus ja järelevalve kõrge tase. Määruse artikli 9 lõikest 6 tulenevad järelevalveasutuse kohustused on pidevad. Neid saab tõhusalt teostada ainult siis, kui kontrolliasutus asub samas riigis kui pädev ametiasutus. Artiklis 10a sätestatud menetlust, mille kohaselt teistele liikmesriikidele ja komisjonile teatatakse toodetega seotud rikkumistest, ei saa analoogia põhjal laiendada kontrolliasutustele. Kontrolliasutused täidavad erinevaid ülesandeid vastavalt kohustustele, mis on neile määratud asukohaliikmesriigis. Sellest tulenevalt on teistsugune ka järelevalve tasand. Seetõttu ei oleks komisjoni pakutav tegevusloa andmise lihtsustatud kord tõhus.
68.
Euroopa Kohtu praktika kohaselt võib ülekaalukas üldine huvi õigustada teenuste osutamise vabaduse piiramist siseriikliku meetmega, kui seda huvi juba ei kaitse ühenduse ühtlustamismeetmed (
32
) ega teenuse osutaja suhtes tema asukohaliikmesriigis kehtivad õigusnormid. (
33
) Selline piirav meede peab siiski kohalduma kõikide sihtkohaliikmesriigis tegutsevate isikute, sealhulgas ettevõtjate suhtes ning see on õigustatud üksnes siis, kui seda on vaja selleks, et kaitsta huve, mille tagamine on meetme eesmärk, ning kui seda eesmärki ei saa kaitsta vähem piiravate meetmete abil. (
34
)
69.
Tarbijakaitse võib kujutada endast ülekaalukat üldist huvi (
35
) ning nii Austrias kui ka Saksamaal kohaldatakse asukohanõuet kõikide eraõiguslike kontrolliasutuste suhtes, kes soovivad osutada teenuseid.
70.
Kõnealune määrus, millega küll ei ühtlustata mahepõllunduse valdkonda täielikult, (
36
) sisaldab siiski ühtlustatud kriteeriume, mille kohane järelevalve vastab kogu ühenduse piires ühtedele ja samadele miinimumstandarditele. Sellest tulenevalt piisab, kui kontrolliasutuse asukoht on teises liikmesriigis, kus tema tööruume ja rajatisi kontrollib pädev riigiasutus, et sama järelevalve dubleerimine vastavalt Austrias või Saksamaal muutuks tarbetuks ja oleks välistatud igasugune õigustus sihtliikmesriigis oleva asukoha nõudmiseks. (
37
)
71.
Sellepärast olen seisukohal, et kostjaks olevate liikmesriikide argument, mis põhineb ülekaalukal üldisel huvil, tuleks tagasi lükata.
Poolte nõuded
72.
Lõpuks käsitlen üht nüanssi, millel ei puudu oma tähtsus.
73.
Mõlemas kohtuasjas taotleb komisjon kinnitust sellele, et liikmesriik on rikkunud EÜ artiklit 49, nõudes teises liikmesriigis asuvatelt ja seal tegevusloa saanud kontrolliasutustelt vähemalt alalise infrastruktuuri olemasolu oma territooriumil selleks, et nad saaksid seal tegutseda.
74.
Nagu on kirjeldatud poolte vastuses, on nii Austrias kui ka Saksamaal siiski tavaks, (
38
) et sellistelt asutustelt nõutakse neile seal tegevusloa andmiseks vähemalt alalise infrastruktuuri olemasolu asjaomase riigi territooriumil, ning nende asutuste sealne kontrollitegevus ei ole lubatud, kui nad ei ole saanud asjaomase riigi ametiasutustelt tegevusluba.
75.
Seega on kohtutoimikust nähtuv olukord keerulisem kui komisjoni taotletavas tuvastamises. Kuna poolte vastuses kirjeldatud olukord hõlmab taotletavas tuvastamises kirjeldatavat olukorda, ei ole komisjoni taotluse rahuldamiseks mõlemas kohtuasjas ühtegi takistust. Kõnealune erinevus võib siiski anda tagasilööke seoses heastavate meetmetega, mida asjaomased liikmesriigid peaksid võtma.
76.
Kui ühes liikmesriigis tegevusloa saanud kontrolliasutusel tuleb lubada osutada vabalt, kuid nõuetekohase järelevalve all teenuseid teises liikmesriigis, on kõnealusel teisel liikmesriigil kaks võimalust. Ta võib kas algse tegevusloa põhjal anda ise kõnealusele asutusele tegevusloa ning seejärel allutada kõnealuse asutuse tegevuse oma territooriumil oma järelevalvele või aktsepteerida kõnealust kontrolliasutust ilma omapoolset tegevusluba andmata ning rakendada selle asutuse tegevuse suhtes järelevalvet koostöös selle asutuse asukohaliikmesriigi järelevalveasutusega. Ehkki ühe või teise teguviisi ettekirjutamine ei ole Euroopa Kohtu pädevuses ning on kahetsusväärne, et seda ei ole teinud seadusandja, tundub mulle, et mõlemad lähenemisviisid on EÜ artikli 49 seisukohast vastuvõetavad.
Kohtukulud
77.
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 69 lõike 2 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Olen seisukohal, et see taotlus tuleks mõlemas kohtuasjas rahuldada, ning komisjon on taotlenud kohtukulude väljamõistmist nii Saksamaalt kui ka Austrialt.
Ettepanek
78.
Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
kohtuasjas C-393/05
—
tuvastada, et nõudes mahepõllumajanduse valdkonnas tegutsevatelt eraõiguslikelt kontrolliasutustelt, mille asukoht on ja mis on tegevusloa saanud teises liikmesriigis, et neil oleks tegevuskoht või muu alaline infrastruktuur Austrias selleks, et nad saaksid seal tegutseda, on Austria Vabariik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi;
—
mõista kohtukulud välja Austria Vabariigilt;
ning kohtuasjas C-404/05
—
tuvastada, et nõudes mahepõllumajanduse valdkonnas tegutsevatelt eraõiguslikelt kontrolliasutustelt, mille asukoht on ja mis on tegevusloa saanud teises liikmesriigis, et neil oleks tegevuskoht või muu alaline infrastruktuur Saksamaal selleks, et nad saaksid seal tegutseda, on Saksamaa Liitvabariik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi;
—
mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Nõukogu 24. juuni 1991. aasta määrus (EMÜ) põllumajandustoodete mahepõllundustootmise ning põllumajandustoodete ja toiduainete puhul sellele viitavate märgiste kohta (EÜT 1991, L 198, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 39), muudetud (edaspidi „määrus”). Kohaldatav konsolideeritud versioon on saadaval internetis aadressil http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1991/R/01991R2092-20020323-en.pdf.
(
3
)	Vt 5. põhjendus.
(
4
)	Vt 8. põhjendus.
(
5
)	Vt 12. ja 13. põhjendus.
(
6
)	Mis hõlmavad nõudeid tootesertifitseerimise süsteeme rakendavate asutuste suhtes.
(
7
)	Komisjon märgib, et praegune seaduseelnõu sisaldab sõnaselget nõuet, et tegevusloa saamiseks peab kontrolliasutuse asukoht olema Austrias.
(
8
)	Vt Berliinis asuva Forschungsinstitut für biologischen Landbau4. oktoobri 2002. aasta Schlussbericht’i punkt 3.3.1.
(
9
)	Tsiteerin 6. aprilli 2001. aasta redaktsiooni. Oma teatekirjas viitab komisjon varasemale redaktsioonile, kus oli teistsugune numeratsioon.
(
10
)	10. juuli 2002. aasta Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – ÖLG (Öko-Landbaugesetz) (BGBl. I 200247, lk 2558, ).
(
11
)	EÜ artikli 226 alusel esitatud hagi puhul kestab asjakohane tähtaeg hindamaks, kas siseriiklikud sätted vastavad ühenduse õigusest tulenevatele liikmesriigi kohustustele kuni komisjoni põhjendatud arvamuses märgitud tähtaja lõpuni (vt kõige hiljutisem 7. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas C-50/06: komisjon vs. Madalmaad, punkt 48 (EKl 2007, lk I-4383)). Käesolevas kohtuasjas oli see tähtaeg kaks kuud alates dateeritud põhjendatud arvamuse esitamisest.
(
12
)	Euroopa Kohtu praktikas kujunenud põhjendus on esitatud nt 30. novembri 1995. aasta otsuses kohtuasjas C-55/94: Gebhard (EKL 1995, lk I-4165, punkt 37).
(
13
)	Vt 23. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C-221/00: komisjon vs. Austria (EKL 2003, lk I-1007, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
14
)	Vt 1. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas C-108/96: Mac Quen jt (EKL 2001, lk I-837, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika) ning . aasta otsus kohtuasjas C-294/00: Gräbner (EKL 2002, lk I-6515, punkt 26).
(
15
)	14. detsembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-257/05: komisjon vs. Austria (kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 18 ja resolutiivosa). Kõnealune ühenduse õigusakt oli Euroopa Parlamendi ja nõukogu . aasta direktiiv 97/23/EÜ surveseadmeid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 1997, L 181, lk 1; ELT eriväljaanne 13/19, lk 86).
(
16
)	Võib lisada, nagu komisjon märgib, et määrus nr 2092/91 ei põhine EÜ artikli 45 teisel lõigul, mis võimaldab nõukogul selle peatüki sätteid teatud tegevusalade suhtes mitte kohaldada.
(
17
)	Vt 4. detsembri 1986. aasta otsus kohtuasjas 205/84: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1986, lk 3755, punkt 21). Vt samuti teises valdkonnas nõukogu . aasta teise direktiivi 88/357/EMÜ otsekindlustustegevusega, välja arvatud elukindlustustegevusega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, millega nähakse ette sätted teenuste osutamise vabaduse tegeliku kasutamise hõlbustamiseks ja muudetakse direktiivi 73/239/EMÜ (EÜT 1988, L 172, lk 1; ELT eriväljaanne 06/01, lk 198), artikkel 3.
(
18
)	Komisjoni poolt välja pakutud menetluses võetaks arvesse asukohaliikmesriigis nõuetekohaselt kontrollitud andmeid, kuid sihtliikmesriigil oleks õigus kontrollida, et i) kontrolliasutusel on kvalifitseeritud personal, haldus- ja tehnilised võimalused tema territooriumil kontrolli läbiviimiseks ning et kontrolliasutus suudab tagada oma pädevuse, usaldusväärsuse ja objektiivsuse; ii) kontrolliasutus teostab piisavat kontrolli vastavalt artikli 9 lõikele 6 ning eelkõige informeerib pädevat ametiasutust süstemaatiliselt ja tõhusalt kõikidest eiramistest ja rikkumistest; iii) kontrolliasutus kohaldab õigesti kontrollisüsteemi kriteeriume.
(
19
)	15. märtsi 1988. aasta otsus kohtuasjas 147/86: komisjon vs. Kreeka (EKL 1988, lk 1637, punkt 7); . aasta otsus kohtuasjas C-114/97: komisjon vs. Hispaania (EKL 1998, lk I-6717, punkt 34); . aasta otsus kohtuasjas C-451/03: Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (EKL 2006, lk I-2941, punkt 45).
(
20
)	21. juuni 1974. aasta otsus kohtuasjas 2/74: Reyners (EKL 1974, lk 631, punkt 45) ning kohtuotsus Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
21
)	13. juuli 1993. aasta otsus kohtuasjas C-42/92: Thijssen (EKL 1993, lk I-4047, punkt 22).
(
22
)	Vt kohtuotsus Reyners, punktid 52-53; kohtuotsus Thijssen, punkt 21, ning 10. detsembri 1991. aasta otsus kohtuasjas C-306/89: komisjon vs. Kreeka (EKL 1991, lk I-5863, punkt 7).
(
23
)	Määruse artikli 9 lõike 11 kohaselt peavad nad tõepoolest vastama standardile EN 45011, mis käsitleb nõudeid tootesertifitseerimise süsteeme rakendavate asutuste suhtes.
(
24
)	Eespool joonealuses märkuses nr 21 viidatud kohtuotsus Thijssen.
(
25
)	Ibidem, punktid 11 ja 16-19. Vt ka kohtuistungi kokkuvõte.
(
26
)	Ibidem, punktid 21 ja 22.
(
27
)	Vt eespool punktides 54 ja 55 osutatud kohtuotsus Thijssen.
(
28
)	Vt eespool punkt 52.
(
29
)	5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas C-55/93 (EKL 1994, lk I-4837).
(
30
)	Vt tema ettepaneku punkt 17.
(
31
)	Kohtuotsuse punkt 16.
(
32
)	25. juuli 1991. aasta otsus kohtuasjas C-288/89: Collectieve Antennevoorziening Gouda (EKL 1991, lk I-4007, punkt 12) ning eespool joonealuses märkuses nr 15 viidatud kohtuotsus, komisjon vs. Austria, punkt 23.
(
33
)	17. detsembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 279/80: Webb (EKL 1981, lk 3305, punkt 17); eespool joonealuses märkuses nr 12 viidatud kohtuotsus Gebhard, punkt 38, ning . aasta otsus kohtuasjas C-222/95: Parodi (EKL 1997, lk I-3899, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
34
)	Kohtuotsus Collectieve Antennevoorziening Gouda, punktid 12 ja 15, ja seal viidatud kohtupraktika, ning kohtuotsus, Parodi, punkt 21.
(
35
)	Kohtuotsus Collectieve Antennevoorziening Gouda, punkt 14.
(
36
)	Vt eespool punkt 40.
(
37
)	Vt analoogia alusel eespool joonealuses märkuses nr 15 viidatud kohtuotsus, komisjon vs. Austria, punktid 26-27: see kohtuasi käsitles katelde kontrollijate vabadust teenuste osutamisel. Määrus nr 2092/91 on siiski üsna erinev ühenduse õigusaktidest, mis olid vaidluse all kohtuasjas C-106/91: Ramrath (EKL 1992, lk I-3351), millele Austria oma vastuses tugineb. Kõnealustes õigusaktides nõutakse sõnaselgelt, et liikmesriigid annaksid asjakohased hinnangud vastavalt siseriiklikule õigusele. Vt kohtuotsus Ramrath, punkt 34.
(
38
)	Tuleb meenutada, et vähemalt siseriiklike reeglite vastavuse hindamise osas asjassepuutuval ajavahemikul tulenesid need reeglid sisuliselt haldustavast, mitte õigusaktidest.