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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con il presente ricorso per inadempimento la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica francese non ha correttamente attuato nel diritto francese l'art. 6 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (1). La Francia contesta il ricorso basandosi su due argomenti, relativi alla legislazione preesistente all'adozione della direttiva sugli habitat e agli altri provvedimenti nel frattempo adottati. Ciò nonostante, la Francia ammette l'inadeguatezza del recepimento per alcuni aspetti.
I - La normativa comunitaria pertinente
2 L'art. 1, n. 1, della direttiva definisce una «zona speciale di conservazione» (in prosieguo denominata, per esigenze di brevità, la «ZSC») come «un sito di importanza comunitaria designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato».
3 L'art. 4 della direttiva prevede un procedimento in tre fasi per la designazione delle ZSC. In primo luogo, gli Stati membri propongono alla Commissione una lista di siti di importanza comunitaria («SIC») nel proprio territorio per la protezione di tipi di habitat naturali o di specie di piante o di animali. La Commissione adotta la lista definitiva dei SIC attraverso una procedura di comitato regolamentare. Gli Stati membri sono quindi tenuti a designare i SIC sul loro territorio come ZSC; i SIC beneficiano degli obblighi di protezione imposti agli Stati membri ai sensi dell'art. 6, nn. 2, 3 e 4, già prima di essere designati ZSC.
4 L'art. 6 della direttiva recita quanto segue:
«1. Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all'occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all'allegato I e delle specie di cui all'allegato II presenti nei siti.
2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat natuarli e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l'integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell'opinione pubblica.
4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell'incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata (2). Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell'uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».
5 L'art. 7 della direttiva sugli habitat diversifica per alcuni aspetti gli obblighi imposti agli Stati membri in forza dell'art. 4 della direttiva sugli uccelli selvatici. Esso prevede che:
«Gli obblighi derivanti dall'articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall'articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva 79/409/CEE, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva 79/409/CEE, qualora essa sia posteriore».
6 L'art. 23, n. 1, della direttiva dispone, inoltre, che «gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro due anni a decorrere dalla sua notifica. Essi ne informano immediatamente la Commissione».
II - Fatti, procedimento e argomenti delle parti
7 La Commissione ha informato la Corte, nel presente procedimento, che la direttiva sugli habitat era stata notificata il 5 giugno 1992 e che il termine ultimo per conformarsi all'art. 23 risultava essere il 5 giugno 1994 (3). In data 16 gennaio 1995 la Francia informava la Commissione che la direttiva in questione era stata attuata nell'ordinamento interno, attraverso due circolari emanate nel gennaio 1993 e nel gennaio 1994, e che l'attuazione dell'art. 6, nn. 3 e 4, per quanto riguarda la valutazione dei progetti, costituiva ancora oggetto di discussioni di ordine giuridico. Il 18 aprile 1995 la Francia informava la Commissione dell'adozione della legge 2 febbraio 1995, n. 95-101, allegando una tabella illustrativa delle disposizioni della direttiva sugli habitat e della direttiva sugli uccelli selvatici che venivano attuate nel diritto interno tramite questa legge; dalla detta tabella non risulta espressamente che la legge di cui trattasi fosse intesa all'attuazione dell'art. 6. La Commissione inviava un primo parere motivato il 21 settembre 1995; poiché in quest'ultimo si era omesso di prendere in considerazione la lettera del 18 aprile 1995, la Commissione provvedeva ad inviare un secondo parere motivato, complementare al primo, in data 31 ottobre 1997, ribadendo in esso la presunta inadeguata attuazione dell'art. 6. Nel frattempo, il 30 ottobre 1995, la Francia informava la Commissione dell'adozione del decreto n. 95/631 sulla redazione della lista dei SIC francesi. In mancanza di una risposta al suo secondo parere motivato, la Commissione avviava il presente procedimento con atto introduttivo registrato nella cancelleria della Corte il 15 luglio 1998.
8 In tale atto introduttivo, la Commissione sostiene che nessuna delle norme ad essa notificate ha dato attuazione nel diritto francese all'art. 6 della direttiva, il quale impone la creazione di un ambito normativo per l'adozione di misure di conservazione entro il temine di attuazione stabilito dalla direttiva stessa. La Francia non avrebbe indicato quali delle norme esistenti nel diritto francese corrispondono, a suo avviso, a quelle previste dall'art. 6, nn. 1 e 2, e neppure avrebbe informato la Commissione degli esiti della sua analisi giuridica relativa al recepimento dell'art. 6, nn. 3 e 4, nella legislazione francese.
9 Da parte propria, la Francia si richiama al margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri nell'attuazione delle direttive. Essa fornisce un lungo elenco di provvedimenti di diritto francese che, a suo avviso, costituiscono un «arsenale» legislativo, regolamentare e contrattuale idoneo a garantire la realizzazione degli obiettivi dell'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva. Essa ammette, tuttavia, che, sebbene la valutazione dell'impatto ambientale richiesta dall'art. 6, n. 3, sia stata prescritta dalla normativa francese già molto tempo prima della direttiva sugli habitat, le attuali disposizioni non consentono alle autorità di rifiutare una richiesta di autorizzazione per un piano o un progetto e che questo aspetto della direttiva, insieme alla possibilità di attribuire un'autorizzazione nonostante una valutazione negativa delle conseguenze per il sito, costituisce oggetto di riflessione giuridica.
10 Nella sua replica, la Commissione interpreta l'art. 6, nn. 1 e 2, nel senso che impone agli Stati membri di definire uno status di protezione per le ZSC. Alla luce degli argomenti esposti dalla convenuta, essa riconosce che esistono in Francia misure volte a permettere l'attuazione di queste disposizioni, ma mantiene fermi i propri addebiti nella parte in cui la normativa francese non contiene alcuna esplicita disposizione che obblighi la Francia ad attuare misure di conservazione e di protezione nelle ZSC. La Commissione sostiene che la direttiva richiede almeno l'adozione di una disposizione di portata generale per l'applicazione di tali misure, che possa essere eventualmente fatta valere in giudizio dinanzi ai giudici nazionali.
11 Anche la portata del ricorso della Commissione nella parte concernente l'attuazione dell'art. 6, nn. 3 e 4, viene circoscritta. Contrariamente all'art. 6, n. 3, della direttiva, la normativa francese, a giudizio della Commissione, non comprende piani, si limita a certe categorie di progetti e non garantisce che la valutazione sia basata sull'impatto delle attività di sviluppo del sito piuttosto che sulla natura del progetto. Inoltre, le norme francesi non conterrebbero alcun riferimento ai requisiti sostanziali per derogare ad una valutazione negativa contenuti all'art. 6, n. 4.
12 Nella sua controreplica la Francia riconosce di aver omesso di comunicare formalmente i provvedimenti di attuazione dell'art. 6, nn. 1 e 2. Essa contesta tuttavia categoricamente l'esistenza di un obbligo di predisporre una norma di portata generale, vuoi in forza della direttiva vuoi in linea di principio, ed invita la Corte a dichiarare, in ogni caso, che l'assenza di una tale clausola non ha comunque impedito l'istruzione di procedimenti concernenti la direttiva sugli uccelli selvatici dinanzi ai giudici nazionali. Questo sarebbe il tema principale nel caso di specie. La Francia contesta altresì l'interpretazione della Commissione del termine «piano» e l'assunto di quest'ultima secondo il quale la normativa francese non coprirebbe adeguatamente piani e progetti, e ribatte che le norme francesi tengono in realtà conto del loro impatto ambientale.
III - Analisi
a) Insufficienza dell'attuazione dell'art. 6, nn. 1 e 2, in Francia
13 La Commissione riconosce che la Francia ha adottato i provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi intesi a consentirle di ottemperare agli obblighi di cui all'art. 6, nn. 1 e 2. Dal canto suo, la Francia ammette espressamente di non aver adottato una norma di carattere generale che prescriva l'applicazione di misure di conservazione e di protezione alle ZSC (in prosieguo: la «norma generale»), ma fa valere che una tale norma generale non è richiesta né dalla direttiva né dalla giurisprudenza della Corte. Questo capo del ricorso si risolve pertanto nell'accertamento se, nelle circostanze del caso di specie, la Francia fosse obbligata ad adottare una tale norma generale.
14 In primo luogo, è chiaro che il testo dell'art. 6, nn. 1 e 2, non richiede espressamente l'adozione di una tale norma generale. L'art. 23, n. 1, è ugualmente di poco ausilio. Esso impone l'adozione delle «disposizioni (...) necessarie per conformarsi alla presente direttiva» entro il termine prestabilito, ma la questione di cui qui si dibatte è se sia «necessaria» una norma generale.
15 La Commissione fa rilevare come una norma generale sia richiesta nella situazione in cui lo Stato membro abbia designato una ZSC, ma abbia omesso di applicare alla medesima i provvedimenti legislativi di cui all'art. 6, n. 1. In tal caso, tuttavia, ritengo che lo Stato membro violerebbe gli obblighi sostanziali di cui all'art. 6, n. 1, piuttosto che l'obbligo formale di attuare questa disposizione. Come fatto rilevare in modo circostanziato dalla Commissione, il presente procedimento è circoscritto alla questione dell'attuazione delle disposizioni controverse.
16 In risposta a quest'argomento della Commissione, la Francia ha sostenuto, durante l'udienza, che i singoli potrebbero contestare la conformità delle misure adottate per una determinata ZSC davanti ai giudici, avvalendosi dell'effetto diretto dell'art. 6, nn. 1 e 2. Non condivido neppure questo genere di argomenti, per due ragioni. Secondo una consolidata giurisprudenza, il fatto che una disposizione di una direttiva possa avere effetti diretti costituisce al più una «garanzia minima, che deriva dal carattere vincolante dell'obbligo imposto dalle direttive agli Stati membri», e non può servire a giustificare la mancata adozione in tempo utile, da parte di questi, delle misure di attuazione adeguate allo scopo di ciascuna direttiva (4). Inoltre, i termini dell'art. 6, nn. 1 e 2, non sono, a mio avviso, «incondizionati e sufficientemente precisi», e non soddisfano pertanto il normale criterio per l'attribuzione di effetti diretti alle disposizioni delle direttive (5). La gamma e la varietà delle possibili misure di conservazione adottabili priva l'art. 6, n. 1, del livello di precisione richiesto per il suo effetto diretto, sebbene la sua formulazione possa essere ritenuta suscettibile di creare diritti per i singoli, questione, questa, assolutamente non chiara.
17 Per risolvere tale problema, è necessario individuare l'obiettivo che le prescrizioni relative all'attuazione delle direttive si prefiggono di raggiungere. Interpretando il terzo comma dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE) nella sentenza Enka, la Corte ha dichiarato che «la competenza lasciata agli Stati membri quanto alla forma e ai mezzi dei provvedimenti che devono essere adottati dagli organi nazionali è funzione del risultato che il Consiglio o la Commissione intendono sia raggiunto» (6). Nel caso dell'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva, il risultato che il Consiglio intendeva raggiungere è esposto nel sesto `considerando' del preambolo: «per assicurare il ripristino o il mantenimento degli habitat naturali e delle specie di interesse comunitario in uno stato di conservazione soddisfacente» e «realizzare una rete ecologica europea coerente secondo uno scadenziario definito». I provvedimenti indicati dalla Francia quali attuazione corretta di queste disposizioni devono pertanto essere valutati in relazione alla loro idoneità a garantire il conseguimento di questi obiettivi.
18 La Corte ha generalmente sottolineato l'importanza della protezione di diritti individuali, anche nel caso di direttive miranti a tutelare l'ambiente. Così, nella causa Commissione/Germania, in cui lo Stato membro convenuto aveva sostenuto che le disposizioni rilevanti della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (7), erano state di fatto rispettate, la Corte ha dichiarato che:
«il recepimento in diritto interno di una direttiva non esige necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma giuridica espressa e specifica; a questo scopo può essere sufficiente, a seconda del contenuto della direttiva stessa, un contesto giuridico generale, a condizione che quest'ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire dei diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali» (8).
19 Nel caso di specie è difficile sostenere che l'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva sugli habitat mirassero «ad attribuire dei diritti ai singoli»; come ricordato dall'avvocato generale Van Gerven nelle sue conclusioni relative alla causa Commissione/Germania, «nel caso di direttive mirate a tutelare l'ambiente, si tratterà talvolta anche di obblighi» (9). Ciò non significa, a mio avviso, che le prescrizioni relative all'attuazione siano necessariamente meno rigorose che nel caso delle direttive che attribuiscono diritti ai singoli; al contrario, l'efficacia delle direttive che impongono obblighi per gli Stati membri a cui non corrispondono diritti per i singoli nel diritto comunitario richiede in modo persino più urgente l'adozione di un ambito normativo completo. Sono d'accordo con le osservazioni formulate dall'avvocato generale Van Gerven, nelle stesse conclusioni, in relazione all'importanza della «mancanza di vantaggi economici che stimolino i privati ad esigere il rispetto della direttiva in esame» nella determinazione della portata degli obblighi di attuazione inerenti alla direttiva stessa (10). In tali casi, «[la] vigilanza dei singoli», che la Corte ha da tempo riconosciuto come «un efficace controllo che si aggiunge a quello che gli articoli 169 e 170 [ora artt. 226 CE e 227 CE] affidano alla diligenza della Commissione e degli Stati membri», non entra in gioco (11).
20 Nella sentenza Commissione/Italia la Corte ha adottato una formulazione leggermente differente e più restrittiva dello stesso concetto espresso nella sentenza Commissione/Germania, statuendo che «l'emanazione di provvedimenti necessari a garantire la piena efficacia della direttiva può ritenersi superflua solo qualora le disposizioni del diritto nazionale vigente garantiscano effettivamente la completa applicazione della direttiva» (12). In tali casi spetta in particolare alla Commissione garantire l'effettiva applicazione della direttiva in questione. Nel caso di specie ritengo altresì importante l'affermazione della Corte, relativa alla direttiva sugli uccelli selvatici, contenuta nella sentenza Commissione/Belgio, in cui si rileva che «l'esattezza della trasposizione assume un'importanza particolare in un caso come quello di specie, in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per territorio rispettivo, a ciascuno degli Stati membri» (13). Il quarto `considerando' del preambolo della direttiva sugli habitat dichiara infatti che «gli habitat e le specie minacciati fanno parte del patrimonio naturale della Comunità».
21 Sebbene la Commissione non contesti che la Francia ha adottato alcune misure legislative che potrebbero essere utilizzate al fine di garantire la conformità alle rilevanti disposizioni dell'art. 6, n. 1, non mi sembra che ciò sia sufficiente per concludere che «il contesto giuridico generale (...) garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso». In particolare, la Francia non ha dimostrato che i provvedimenti adottati «corrispondono alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all'allegato I e delle specie di cui all'allegato II presenti nei siti», o comunque che alcune delle sue misure si riferiscano a questi particolari habitat o specie. Essa non ha neppure dimostrato che queste misure legislative, in assenza di una norma generale che prescriva alle autorità nazionali di applicare le medesime alle ZSC e specifichi i presupposti per la loro applicazione, siano tali da garantire il conseguimento degli obiettivi di questa disposizione menzionati al sesto `considerando' del preambolo. Come rilevato dalla Corte nella sentenza Commissione/Paesi Bassi, a proposito della direttiva sugli uccelli selvatici, un'adeguata attuazione presuppone «la piena applicazione delle direttive, in diritto e non solo in fatto» (14).
22 Nel caso di specie risulta chiaro dalla direttiva, e in particolare dall'art. 2, n. 3, che le misure adottate a norma della stessa devono tener conto «delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali». Tenuto conto, da un lato, del delicato equilibrio che deve essere raggiunto tra queste esigenze in relazione a ciascuna ZSC e, dall'altro, degli obblighi di tutela ambientale posti dalla direttiva, non vedo come le misure francesi possano essere ritenute tali da assicurare il necessario grado di certezza giuridica. In particolare, la Francia non ha dimostrato come chi svolge le attività di cui all'art. 2, n. 3, «possa conoscere esattamente gli obblighi a cui soggiace» ai sensi della sentenza 30 maggio 1991, causa C-361/88, Commissione/Germania (15).
23 Del pari, la Commissione non è in condizioni di garantire che le misure nazionali siano «adeguate» nel senso che saranno efficaci nel conseguimento degli obiettivi della direttiva, o per garantire la coerenza della rete Natura 2000, come richiesto all'art. 3, n. 1, della direttiva. Infatti, la varietà di misure a cui la Francia si richiama depone a favore di un obbligo giuridico generale, che chiarificherebbe l'attuale incertezza caratterizzante la protezione delle ZSC nel territorio francese. Sebbene tali misure siano da rimarcare in quanto tali, esse non fanno in alcun modo riferimento alle ZSC o alla direttiva; è quindi mancante questo anello essenziale nella catena regolamentare.
24 Per di più, la Francia non ha dimostrato che i provvedimenti con cui essa ritiene di aver dato attuazione all'art. 6, n. 1, siano intesi non solo ad assicurare il mantenimento, ma anche il ripristino degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario, come esige l'art. 2, n. 2, della direttiva; né che l'obiettivo di tali misure sia un «soddisfacente stato di conservazione» quale definito all'art. 1, lett. e), della direttiva. Esiste peraltro una certa contraddizione negli argomenti difensivi della Francia; a dispetto della sua preannunciata intenzione di favorire un approccio contrattuale, tutti i provvedimenti a cui si riferisce sembrano essere di natura regolamentare o amministrativa, lasciando la Commissione all'oscuro delle sue reali intenzioni al riguardo. In ogni caso, nessuno di questi provvedimenti riflette gli obblighi specifici che incombono agli Stati membri ai sensi dell'art. 6, n. 1, della direttiva.
25 L'attuazione data dalla Francia all'art. 6, n. 2, è altrettanto chiaramente insufficiente. Come notato sopra, questa disposizione contiene infatti un divieto delle attività che potrebbero provocare il degrado degli habitat protetti o la perturbazione delle specie protette. In primo luogo, la Francia non rivendica neppure che esista nella sua legislazione una norma che applichi tale divieto alle ZSC. Pur constando in essa norme che proibiscono la distruzione dell'ambiente naturale, nessuna di queste si riferisce specificatamente alle ZSC o più in generale agli obiettivi della direttiva. Prendiamo, a titolo esemplificativo, la disposizione nazionale citata dinanzi alla Corte e che sembra essere particolarmente rilevante in relazione a questo punto, l'art. L.211-1, n. 3, del codice rurale. Esso impone un divieto di distruzione, alterazione o degrado degli habitat di fauna e flora selvatiche «qualora ciò sia giustificato da un particolare interesse scientifico o dalle esigenze di conservazione del patrimonio biologico». Non si fa riferimento ai tipi specifici di habitat o di specie di cui agli allegati della direttiva; in mancanza di un riferimento specifico a quest'ultima, i giudici nazionali possono essere inconsapevoli del dovere che su di loro incombe di interpretare le nozioni di «un particolare interesse scientifico» e «patrimonio biologico» il più conformemente possibile alla lettera o allo scopo dell'art. 6, n. 2, della direttiva (16). Inoltre, ai sensi del codice citato, sono necessari decreti interministeriali per determinare, per ogni specie, quale dei possibili divieti debba essere applicato e per quanto tempo (codice rurale, art. R.211-3). In circostanze simili, in cui i divieti sono soggetti a condizioni sostanziali e procedurali e possono essere circoscritti ratione temporis, queste disposizioni del codice rurale non sembrano comportare un'adeguata attuazione dell'art. 6, n. 2, della direttiva; né la Francia ha dimostrato che qualcuna delle norme giuridiche a cui fa richiamo dia attuazione all'art. 6, n. 2, in modo più completo.
26 Laddove una disposizione di una direttiva richiede allo Stato membro di vietare una certa condotta, il margine di discrezionalità lasciato a tale Stato nell'attuare la detta disposizione è, in linea di principio, più limitato di quello che avrebbe in caso di un obbligo positivo. Il contesto giuridico generale sarebbe sufficiente solo qualora rendesse tale condotta illegale «in modo sufficientemente chiaro e preciso». Il fatto che le autorità pubbliche abbiano il potere di vietare la condotta in questione non è di per sé sufficiente; come fatto rilevare dalla Corte nella citata sentenza Commissione/Regno dei Paesi Bassi, sempre in relazione alla direttiva sugli uccelli selvatici, «il principio della certezza giuridica richiede che i divieti di cui trattasi siano riprodotti in norme giuridiche cogenti» (17). A mio avviso, non corrisponde ad una buona difesa argomentare, come ha fatto la Francia, che le sue norme giuridiche sono semplicemente «in grado» di assicurare la conformità, se essa non dimostra che queste norme saranno necessariamente applicate a tal fine.
27 Per completezza, devo aggiungere che la Corte ha già affermato in più occasioni che l'obbligo di adottare una norma generale come quella oggetto della controversia nel caso di specie può essere implicito nel dovere di attuare direttive ambientali. L'art. 2, n. 1, della direttiva Consiglio del 15 luglio 1980, 80/779/CEE, relativa ai valori limite e ai valori guida di qualità dell'aria per l'anidride solforosa e le particelle in sospensione (18), per esempio, stabilisce valori limite di concentrazione di queste sostanze che «non devono essere superati nel territorio degli Stati membri durante specifici periodi e alle condizioni di cui ai seguenti articoli». Nella causa C-361/88, Commissione/Germania, in cui lo Stato membro convenuto riteneva che le norme esistenti e una circolare amministrativa costituissero un'adeguata trasposizione della direttiva in oggetto, la Corte ha affermato che «la fissazione di valori limite mediante norme inequivocabilmente cogenti è necessaria affinchè chi svolge attività potenzialmente inquinanti possa conoscere esattamente gli obblighi cui soggiace» (19). In mancanza di una norma generale cogente, le disposizioni tedesche non furono ritenute idonee ad attuare la direttiva 80/779/CEE «con efficacia cogente incontestabile né con la specificità, precisione e chiarezza necessarie, secondo la giurisprudenza della Corte per garantire pienamente la certezza del diritto» (20). Allo stesso modo, nella sentenza pronunciata nella causa C-131/88, Commissione/Germania, la Corte ha dichiarato che, «al fine di garantire una tutela completa ed efficace delle acque sotterranee, è indispensabile che i divieti posti dalla direttiva siano espressamente sanciti nelle normative nazionali», ed ha ritenuto fondata la censura della Commissione relativa alla mancata introduzione da parte dello Stato membro convenuto di un divieto generale (21). In nessuno dei due casi qui citati la direttiva richiedeva espressamente l'adozione di una norma generale cogente.
28 La Francia ha sostenuto che una norma generale non aggiungerebbe nulla alle disposizioni esistenti e che pertanto non avrebbe alcuno scopo. Io non sono d'accordo. Il conseguimento degli obiettivi dell'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva, enunciati al sesto `considerando' del preambolo della medesima («il ripristino o il mantenimento degli habitat naturali e delle specie di interesse comunitario in uno stato di conservazione soddisfacente») dipende in larga misura dalle azioni delle autorità nazionali ai diversi livelli di governo. Mi sembra un'esigenza inderogabile che queste autorità tengano conto dell'art. 6, nn. 1 e 2, in ogni loro decisione concernente il regime di protezione per le ZSC nel diritto nazionale, e che a tal fine si renda necessaria una norma generale che stabilisca il carattere comunitario delle ZSC. Da parte sua, la Commissione deve essere in grado di conoscere esattamente l'adeguatezza dei provvedimenti nazionali di attuazione; l'esigenza di trasposizione ha anche questo scopo. E neppure giuridicamente superflua sarebbe la trasposizione di queste norme. Nell'adottarle, infatti, ad uno Stato membro potrebbe richiedersi di esercitare la propria discrezionalità su diversi punti e quindi chiarire la portata dei propri obblighi. In ogni caso, l'esperienza mostra che i giudici nazionali preferiscono applicare norme di diritto nazionale piuttosto che disposizioni di direttive comunitarie, in particolare laddove si tratti di disposizioni che non hanno effetto diretto, anche quando la loro formulazione sia identica.
29 Potrei aggiungere che, anche se la Corte dovesse ritenere che l'art. 6, nn. 1 e 2, non richieda l'adozione di una norma generale, io non credo che i provvedimenti richiamati dalla Francia al riguardo costituiscano una trasposizione sufficientemente precisa o completa di tali disposizioni della direttiva.
30 Ritengo quindi che il ricorso proposto dalla Commissione, nella parte relativa alla non corretta attuazione, da parte della Repubblica francese, dell'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva, debba essere accolto.
b) Insufficiente attuazione dell'art. 6, n. 3
31 La prima parte del ricorso della Commissione su questo punto riguarda l'asserita mancanza nella legislazione francese dell'obbligo di effettuare una valutazione dei piani ai sensi dell'art. 6, n. 3, della direttiva (in prosieguo, per brevità di espressione, una «valutazione del sito»). La Francia ha sostenuto che il termine «piano» deve essere interpretato nel senso di un insieme di progetti di pianificazione («un ensemble de projet[s] d'aménagements») e che la normativa francese, in particolare l'art. 2 della legge 10 luglio 1976, n. 76-629, già richiede una valutazione dei diversi «piani», quali i «projets d'aménagements» e i «documents d'urbanisme».
32 Le parti convengono che né la direttiva né nessun'altra norma di diritto comunitario forniscono una definizione del termine «piano» che sia applicabile in ogni circostanza. La Francia ha fatto riferimento alla proposta di direttiva sulla valutazione degli effetti di certi piani e programmi sull'ambiente, la quale fornisce una definizione di «progetto» per gli scopi del provvedimento proposto, ma non una definizione di «piano» o «programma». Sebbene la sua entrata in vigore sia posteriore all'adozione della direttiva, l'art. 130 S, n. 2, del Trattato CE (22), come modificato dal Trattato UE in vigore dal 1, novembre 1993, utilizza l'espressione «assetto territoriale» nell'ambito della politica ambientale, che potrebbe essere considerata come un'indicazione della portata di questo termine nella direttiva.
33 Nell'ambito dell'art. 6, n. 3 (23), il termine «piano» deve, a mio avviso, essere interpretato in maniera estensiva. I siti suscettibili di essere interessati da tali piani sono, per definizione, siti di importanza comunitaria,
che beneficiano del regime di protezione stabilito in conformità dell'art. 6, nn. 1 e 2; l'adozione di un'interpretazione restrittiva del termine «piano» sarebbe contraria sia alla terminologia dell'art. 6, n. 3 («[qualsiasi] piano o progetto»), sia agli obiettivi di conservazione perseguiti dalla designazione delle ZSC. Poiché i possibili sviluppi futuri di un sito dipendono in primo luogo dalla sua valutazione, mi sembra che l'obbligo ratione materiae di effettuare una valutazione del sito deve perciò riguardare tutte le attività di sviluppo ad eccezione di quelle non suscettibili di avere nessun effetto, individualmente o insieme ad altre attività di sviluppo, sugli obiettivi di conservazione del sito. Ciò è coerente con il principio di diritto comunitario secondo cui le eccezioni alla regola generale (qui, le attività di sviluppo che non richiedono una valutazione del sito) devono essere interpretate restrittivamente.
34 Non considero l'assenza del termine «piano» dalle norme francesi in questione come determinante, poiché è chiaro che la normativa francese richiede una valutazione del sito in relazione a determinati piani, in particolare ai «projets d'aménagements» e ai «documents d'urbanisme». Posto che, stando alle informazioni fornite alla Corte, non sono in grado di determinare con certezza se questi termini sono o non sono sufficientemente estesi da includere la definizione di «piano» che ho suggerito sopra, non ho altra scelta che concludere che la Commissione ha omesso di provare le proprie asserzioni in questo capo del ricorso.
35 La seconda questione riguarda il fatto, non contestato dalla Francia, che la normativa francese esclude alcune categorie di progetti dalla necessità di effettuare una valutazione del sito. La Commissione ritiene che ciò sia in contraddizione con l'art. 6, n. 3, della direttiva. Nel corso dell'udienza, la Commissione ha fatto rilevare, senza essere contraddetta sul punto dalla Francia, che i progetti il cui costo totale è inferiore ai 12 milioni di franchi francesi e quelli concernenti l'elettricità, il gas e le reti di telecomunicazioni non sono soggetti all'esigenza di una valutazione del sito. La Francia ha argomentato che la frase «suscettibili di avere significativi effetti» riflette un margine di apprezzamento lasciato agli Stati membri nella fissazione delle soglie.
36 La Commissione ha chiaramente ragione su questo punto. Ho già avuto modo di porre l'accento sull'ampia portata dell'obbligo di valutazione enunciato dall'art. 6, n. 3; solo qualora un progetto non sia suscettibile di avere effetti significativi sul conseguimento degli obiettivi di conservazione del sito, non sarà necessario procedere ad una valutazione. Inoltre, che la direttiva consenta o no agli Stati membri di fissare delle soglie, essa non permette tuttavia che i progetti siano sottratti all'esigenza della valutazione in base al costo del lavoro o al tipo di impianto su cui il lavoro dovrà essere effettuato.
37 La terza censura della Commissione muove dalla constatazione che nessuna disposizione della normativa francese collega l'esigenza di una valutazione dell'impatto ambientale agli obiettivi di conservazione del sito. Anche su questo punto sono d'accordo con la Commissione. L'art. 2 della legge 10 luglio 1976, n. 76-629, a cui si richiama la Francia per la sua difesa, basa l'esigenza di condurre una valutazione sul tipo di attività, ovvero quelle svolte da un'autorità pubblica o quelle che richiedono un'autorizzazione o approvazione, e su documenti di pianificazione urbana. Ai sensi di questa disposizione, la valutazione si riferisce generalmente all'impatto delle attività di sviluppo sull'ambiente naturale («le milieu naturel»). La Francia ha citato l'art. 2 del decreto di attuazione n. 77-1141, che stabilisce che il contenuto della valutazione dell'impatto deve riguardare la prevedibile incidenza delle attività sull'ambiente. Nessuna di queste disposizioni richiede che la valutazione indichi gli effetti di queste attività sugli obiettivi di conservazione del singolo sito e non costituiscono pertanto una corretta attuazione dell'art. 6, n. 3.
38 La Francia ha altresì ammesso che la sua attuazione dell'art. 6, n. 3, è incompleta nella misura in cui le norme francesi vigenti non consentono alle autorità competenti di rifiutare una richiesta di autorizzazione a procedere con un piano o progetto qualora la valutazione del sito indichi che esso avrà effetti negativi sull'integrità del sito.
39 La Commissione fa altresì valere che la Francia non ha dato attuazione ai requisiti essenziali enunciati all'art. 6, n. 4, per lo svolgimento delle attività di sviluppo nonostante una valutazione del sito negativa. La Francia non ha avanzato in sostanza alcun argomento di difesa rispetto a questa censura, ma ha semplicemente evidenziato la sua intenzione di riprendere i contenuti di tale paragrafo nella legislazione nazionale. Non vedo peraltro la pertinenza, a questo riguardo, dell'argomento francese secondo il quale le decisioni in questo campo devono essere, ai sensi della legge 11 luglio 1979, n. 79-587, adeguatamente motivate, e pertanto invito la Corte a ritenere fondata la censura della Commissione anche su questo punto.
IV - Conclusione
40 Alla luce delle precedenti considerazioni, invito la Corte a:
1) dichiarare che la Repubblica francese, avendo omesso di adottare nel termine stabilito tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie a conformarsi all'art. 6 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 23, n. 1, di questa direttiva e dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE);
2)
condannare la Repubblica francese alle le spese.
(1) - GU L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva sugli habitat».
(2) - Si tratta di una «rete ecologica europea coerente» di siti in cui si trovano habitat naturali e specie di piante e di animali di interesse comunitario, nonché di zone di protezione speciali classificate a norma della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva sugli uccelli selvatici») (v. art. 3, n. 1, della direttiva sugli habitat).
(3) - Anche il termine ultimo per il suo recepimento nell'ordinamento interno era fissato al 9 giugno 1994, ma tale discrepanza non è sostanziale ai fini di questo procedimento.
(4) - Sentenza 6 maggio 1980, causa 102/79, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1473, punto 12).
(5) - Sentenze 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker/Finanzamt Münster-Innenstadt (Racc. pag. 53, punto 25); 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich e a. (Racc. pag. I-5357, punti 11 e 12).
(6) - Sentenza 23 novembre 1977, causa 38/77, Enka/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen (in prosieguo: la «sentenza Enka»; Racc. pag. 2203, punto 11).
(7) - GU L 20, pag. 43.
(8) - Sentenza 28 febbraio 1991, causa C-131/88 (Racc. pag. I-825, punto 6).
(9) - Loc cit. (Racc. pag. I-850, paragrafo 7).
(10) - Loc. cit. (Racc. pag. I-851, paragrafo 9).
(11) - Sentenza 5 febbraio 1963, causa 26/62, Van Gend en Loos (Racc. pag. 1, in particolare pag. 23).
(12) - Sentenza 2 febbraio 1989, causa 22/87, Commissione/Italia (Racc. pag. 143, punto 6).
(13) - Sentenza 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3029, punto 9).
(14) - Sentenza 15 marzo 1990, causa C-339/87, Commissione/Paesi Bassi (Racc. I-851, punto 25).
(15) - Racc. pag. I-2567, punto 16.
(16) - Sentenza 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing (Racc. pag. I-4135, punto 8).
(17) - Citata supra alla nota 14, punto 22.
(18) - GU L 229, pag. 30.
(19) - Citata supra alla nota 15, punto 16.
(20) - Loc. cit., punto 21; sebbene il testo si riferisca all'applicazione della direttiva, è evidente che la Commissione si riferiva ad una mancata attuazione.
(21) - Citata supra alla nota 8, punti 18 e 19.
(22) - Divenuto, in seguito a modifica, art. 175, n. 2, CE; questa disposizione è stata introdotta nel Trattato dal Trattato sull'Unione Europea, concluso prima dell'adozione della direttiva.
(23) - Anche se non necessariamente quello dell'art. 6, n. 1, che fa riferimento ai «piani di gestione», di natura chiaramente diversa da quelli di cui all'art. 6, n. 3.