61983C0059
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
SIR GORDON SLYNN
VOM 18. SEPTEMBER 1984 (
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Im vorliegenden Verfahren begehrt die Klägerin, die Firma Biovilac, von der Kommission gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag den Ersatz des Schadens, den sie angeblich infolge des Verkaufs von Magermilchpulver aus Interventionsbeständen der Gemeinschaft erlitten hat oder noch erleiden wird. Sie verlangt dabei Schadensersatz wegen rechtswidrigen Handelns der Kommission, hilfsweise eine Entschädigung, auf die sie ihrer Ansicht nach selbst dann Anspruch hat, wenn die Maßnahmen der Kommission rechtmäßig gewesen sein sollten.
Die Firma Biovilac ist ein belgisches Unternehmen, das zwei Arten von Futtermitteln herstellt, die im Wettbewerb mit Magermilchpulver stehen. Eines dieser Futtermittel, „Kulactic“, ist seit 1978 auf dem Markt; mehr als 80 % des Absatzes werden an Ferkel verfüttert, 15 % an Geflügel und der Rest an andere Tiere wie z. B. Kaninchen. „Biobianca“ ist seit 1980 auf dem Markt und wird nur an Ferkel verfüttert.
Beide Erzeugnisse werden aus Molke hergestellt, die unter die Tarifstelle 04.02 A I des Gemeinsamen Zolltarifs fällt. Sie ist deshalb wie Magermilchpulver in der Aufzählung der Erzeugnisse enthalten, für die die Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse gilt (Artikel 1 dieser Verordnung, ABl. L 148, S. 13), doch ist zwischen den Parteien unstreitig, daß Molke ein bei der Käseherstellung entstehendes Abfallprodukt ist.
In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 804/68 heißt es, daß es Zweck der gemeinsamen Agrarpolitik sei, die Ziele des Artikels 39 des Vertrages zu erreichen und daß es auf dem Milchsektor erforderlich sei, Interventionsmaßnahmen durchzuführen, „um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“. Nach Artikel 7 sind die Interventionsstellen verpflichtet, Magermilchpulver zu kaufen und unter solchen Bedingungen abzusetzen, daß das Marktgleichgewicht nicht gestört wird und daß allen Käufern gleicher Zugang zu den zu verkaufenden Erzeugnissen und gleiche Behandlung gewährleistet werden. Allerdings können „für das Magermilchpulver, das während eines Milchwirtschaftsjahres nicht zu normalen Bedingungen abgesetzt werden kann, ... besondere Maßnahmen ergriffen werden“. Nach Artikel 10 können für in der Gemeinschaft hergestelltes Magermilchpulver, das für Futterzwecke verwendet wird, Beihilfen gewährt werden.
Später wurden zwei verschiedene Gruppen von Verordnungen erlassen. Die eine betraf Beihilfen, die andere die Festsetzung von herabgesetzten Preisen in besonderen Fällen.
Die Verordnung Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 (ABl. L 169, S. 4) legte die Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke fest.
Gemäß der Verordnung Nr. 1844/77 der Kommission vom 10. August 1977 (ABl. L 205, S. 11) mußten Beihilfen gewährt werden für Magermilchpulver zur Verfütterung an Tiere mit Ausnahme von jungen Kälbern; ausgenommen war das aufgrund der Verordnungen Nrn. 368/77 und 443/77 verkaufte Magermilchpulver.
Nach der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 durften Beihilfen für zur Kälberfütterung bestimmte Magermilch nur gewährt werden, wenn das Magermilchpulver entweder vorschriftsmäßig denaturiert oder in der vorgeschriebenen Weise zu Mischfutter verarbeitet worden war. Für einen Teil dieses Milchpulvers konnte gemäß den Kommissionsverordnungen Nr. 1229/80 und Nr. 232/82 vom 29. Januar 1982 (ABl. 1980 L 124, S. 9, und ABl. 1982 L 22, S. 53) die Verwendung als Ferkel- oder Geflügelfutter zugelassen werden.
Was die zweite Gruppe von Verordnungen betrifft, so erlaubten die Verordnungen Nr. 1014/68 (ABl. L 173) und Nr. 1285/70 (ABl. L 144, S. 1) des Rates den Verkauf von Magermilchpulver, das von den Interventionsstellen gekauft worden war, — in der letztgenannten Verordnung — „zu herabgesetzten Preisen ..., wenn es zur Verfütterung an Schweine und Geflügel bestimmt ist“.
Bis 1977 wuchsen die Bestände an Magermilchpulver, das während eines normalen Milchwirtschaftsjahres nicht abgesetzt werden konnte, auf eine beträchtliche Höhe an, während die Absatzmöglichkeiten begrenzt waren. Deshalb erließ die Kommission in schon durch die Verordnungen Nrn. 1014/68 und 1285/70 zugelassenen Verfahren die Verordnungen Nrn. 368/77 und 443/77 (ABl. L 52, S. 19, und L 58, S. 16) über den Verkauf von Magermilchpulver für Schweine und Geflügel im Ausschreibungsverfahren bzw. zu einem festen Preis. Diesen Verordnungen lag die Überlegung zugrunde, daß das Pulver „zu einem niedrigen Preis“„verkauft [werden muß], der es gegenüber anderen Futtermitteln konkurrenzfähig macht“. Deshalb mußten sich die Käufer, um die bestimmungsgemäße Verwendung zu gewährleisten, verpflichten, das Magermilchpulver zu denaturieren oder es unmittelbar Futtermitteln beizumischen, so daß insbesondere seine Verwendung in der Kälberfütterung ausgeschlossen war. Formeln und Methoden wurden vorgeschrieben. Diese Verordnungen traten am 25. Februar und am 3. März 1977 in Kraft, d. h. bevor die Firma Biovilac begann, ihre beiden wichtigsten Erzeugnisse zu vermarkten.
Bis Oktober 1979 verringerten sich die Lagerbestände, weshalb die Verordnungen Nrn. 368/77 und 443/77 „bis auf weiteres“ ausgesetzt wurden. Im Juli 1982 waren die Bestände wieder angewachsen, so daß die beiden Verordnungen durch die Verordnung Nr. 1753/82 der Kommission vom 1. Juli 1982 (ABl. L 193, S. 6) vom 6. Juli 1982 an wieder in Kraft gesetzt wurden. Da die Verkäufe nicht schnell genug vorangingen, wurde im Oktober beschlossen, die Preise weiter herabzusetzen. Gleichzeitig wurde festgestellt, daß dieses sehr billige Milchpulver nicht nur für „Schweine“, sondern auch für „Ferkel“ verwendet wurde, was nicht mehr erwünscht war. Demgemäß wurden neue Denaturierungsformeln festgelegt, um zu verhindern, daß das sehr billige Milchpulver anstelle des Milchpulvers verwendet wurde, das im Rahmen der Verordnungen über Beihilfen zu einem wesentlich höheren Preis verkauft wurde. Das Ziel war somit, daß die Ferkelfütterung gemäß der Verordnung Nr. 1725/79 (Beihilfen) und die Schweinefütterung gemäß den Verordnungen Nrn. 368/77 und 443/77 (niedriger Preis) durchgeführt werden sollte.
Die Klägerin vertritt jedoch die Ansicht, die neue Denaturierungsformeln machten das im Rahmen der Sondermaßnahmen abgesetzte Magermilchpulver nicht wirklich ungeeignet für den Verzehr durch Ferkel. Sie behauptet deshalb, durch die Wiedereinführung der Sondermaßnahmen im Sommer 1982 sei ihren Futtermitteln Biobianca und Kulactic der Markt entzogen worden. Bis zum dritten Quartal 1982 seien beträchtliche Mengen dieser Erzeugnisse verkauft worden. Dann seien die Absätze gesunken, und zwar Anfang 1983 drastisch, so daß die Firma Biovilac aller Wahrscheinlichkeit nach ihren Betrieb werde schließen müssen.
Die Kommission vertritt die Ansicht, die Klage sei unzulässig. Als erstes macht sie geltend, die Klage sei verfrüht eingereicht worden. Im Zeitpunkt der Klageerhebung sei noch kein Schaden eingetreten gewesen, er sei lediglich befürchtet worden. Die Klägerin habe in ihrer Klageschrift einen Schaden nicht ausreichend dargelegt, und es könne nicht zugelassen werden, daß Einzelheiten der behaupteten Einbußen ohne Begründung erst in der Erwiderung in das Verfahren eingeführt würden. Dem vermag ich nicht zuzustimmen. Wie die Kommission selbst ausgeführt hat, hat der Gerichtshof entschieden, daß eine Klage gemäß Artikel 215 des Vertrages wegen unmittelbar bevorstehender und mit hinreichender Sicherheit vorhersehbarer Schäden erhoben werden könne, auch wenn der Schaden noch nicht genau beziffert werden könne: Urteile des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 56-60/74 (Kampffmeyer/Kommission und Rat, Slg. 1976, 711) und 44/76 (Milch-, Fett- und Eier-Kontor/Kommission und Rat, Slg. 1977, 393). Daraus folgt, daß eine Klage erst recht erhoben werden kann, wenn der Schaden schon eingetreten ist, aber noch nicht genau ermittelt worden ist. Jedenfalls hat die Klägerin in der Klageschrift deutlich ausgeführt, daß sie bereits infolge der Verkäufe aus Interventionsbeständen Schäden erlitten habe, und sie hat eine ungefähre Schätzung vorgenommen, wenn sie auch den bis dahin eingetretenen Schaden nicht beziffert hat; das geschah dann erst in der Erwiderung. Obwohl es wünschenswert ist, daß der Schaden schon in der Klageschrift in allen Einzelheiten dargelegt wird, war die Firma Biovilac unter den Umständen des vorliegenden Falles meines Erachtens berechtigt, eine Schadensersatzklage auf der Grundlage einer Schätzung zukünftigen Einbußen zu erheben und nähere Einzelheiten erst im Zeitpunkt der Erwiderung anzugeben, als dies möglich geworden war.
Unter diesen Umständen scheint es mir entgegen der Ansicht der Kommission nicht notwendig, zu entscheiden, ob eine vorbeugend erhobene Klage auf Entschädigung wegen rechtmäßiger Eingriffe überhaupt zulässig ist. Dieses ist nicht lediglich eine vorbeugende Schadensersatzklage: Es ist eine Klage wegen eines bereits erlittenen und fortdauernden Schadens, wenn auch die Schadenshöhe nicht vollständig beziffert ist.
Als zweiten Grund für die Unzulässigkeit der Klage trägt die Kommission vor, daß die Klägerin, anstatt eine direkte Klage vor dem Gerichtshof zu erheben, eine Klage gegen eine oder mehrere nationale Interventionsstellen vor einem nationalen Gericht hätte erheben müssen. Auch diesem Vorbringen möchte ich widersprechen. Erstens ist im vorliegenden Fall nicht vorgetragen worden, die innerstaatlichen Behörden hätten etwas anderes getan, als gewissenhaft die angefochtenen Verordnungen durchzuführen. Das ist an sich nicht entscheidend, weil der Gerichtshof in vielen Fällen dieser Art die Klage aus den Gründen, die die Kommission jetzt geltend macht, für unzulässig erachtet hat. Wenn der Kläger in einem solchen Fall jedoch nicht die Zahlung eines bestimmten Betrages, sondern einen der Höhe nach unbestimmten Schadensersatz begehrt, so ist es richtig, unmittelbar beim Gerichtshof Klage zu erheben: Schlußanträge des Generalanwalts Warner in der Rechtssache 126/76 (Dietz/Kommission, Slg. 1977, 2431, 2448 f.). Zweitens bestand keine Beziehung zwischen der Klägerin und den Behörden irgendeines Mitgliedstaats. Die Klägerin hat weder irgendeine Transaktion mit diesen vorgenommen, noch war dies von ihr verlangt. Der vorliegende Fall betrifft keinen Geldbetrag oder anderweitigen finanziellen Vorteil, der von den innerstaatlichen Behörden nicht gewährt wurde, wie in den Fällen, die landwirtschaftliche Abschöpfungen und Erstattungen betrafen. Was hier beanstandet wird, ist die von der Kommission betriebene Politik, nicht eine besondere Maßnahme zur Durchführung dieser Politik durch eine innerstaatliche Behörde. Angesichts dessen ist die Kommission die richtige Beklagte. In den verbundenen Rechtssachen 197 bis 200, 243, 245 und 247/80 (Ludwigsbafener Walzmühle/Kommission und Rat, Slg. 1981, 3211, 3244), in der eine Klage nach Artikel 215 wegen des Schwellenpreises für Hartweizen erhoben worden war, hatten die Klägerinnen den Weizen nicht selbst in die Gemeinschaft eingeführt und deshalb die Abschöpfungen nicht gezahlt. Da zwischen den Klägerinnen und den betreffenden innerstaatlichen Behörden keinerlei Transaktion stattgefunden hatte, gab es nichts, wogegen die Klägerinnen bei den nationalen Gerichten hätten klagen können, und die Klage war zulässig. Das gleiche gilt meines Erachtens hier.
Ich komme nun zur Begründetheit. Zwischen den Parteien ist streitig, ob der Preis für Kulactic 1979 höher oder niedriger als der Preis für im Rahmen der Verordnungen Nrn. 368/77 und 443/77 verkauftes Magermilchpulver war. Wenn er höher gewesen sein sollte, dann meines Erachtens nur um einen sehr geringen Betrag; die Klägerin verkaufte eindeutig beträchtliche Mengen ihrer Erzeugnisse, auch wenn die Gewinnspanne anfänglich nicht sehr hoch war und die Klägerin Schwierigkeiten wegen gestiegener Kosten hatte. Es steht allerdings fest, daß der Preis für Magermilchpulver, das nach den genannten Verordnungen zwischen November 1982 (21 ECU pro 100 kg) und Februar 1983 (19 ECU pro 100 kg) verkauft wurde, wesentlich niedriger war als die Preise für die Erzeugnisse der Klägerin, die 27,92 ECU (oder 1200 belgische Franken) pro 100 kg betrugen. Fest steht auch, daß die Interventionsstellen beträchtliche Mengen Milchpulver verkauften.
Die Kommission vertritt die Ansicht, die Klägerin habe nicht ausreichend dargetan, daß der Absatz ihrer Erzeugnisse im behaupteten Umfang gesunken sei, und hält es jedenfalls für nicht nachgewiesen, daß der Rückgang des Absatzes der Klägerin auf die Verfügbarkeit dieses billigen Milchpulvers zurückzuführen sei. Soweit ein solcher Rückgang eingetreten sei, sei dies auf eine Preissteigerung bei den Erzeugnissen der Klägerin zurückzuführen, die weit über der jährlichen Inflationsrate gelegen habe.
Zwar ist der Preis für die Erzeugnisse der Klägerin von 1978 bis 1982 tatsächlich von 650 BFR auf 1200 BFR gestiegen; doch erscheint es mir glaubhaft, daß dieser Anstieg insbesondere auf die gestiegenen Kosten für Molke und Energie zurückzuführen war. Ich bin nicht von der Richtigkeit der Behauptung der Kommission überzeugt, die Klägerin habe ihre Wettbewerbsposition durch eine unangemessene Erhöhung ihrer Preise so sehr verschlechtert, daß sie nicht mehr wettbewerbsfähig genug gewesen sei.
Aus den Buchungsunterlagen der Klägerin geht auch klar hervor, daß der Umsatz zwischen 1981 und 1983 anstieg, wie die Kommission hervorhebt. Jedoch erscheint mir die Erklärung der Klägerin einleuchtend, daß dieser Anstieg des Umsatzes darauf zurückzuführen war, daß sie sich gezwungen sah, beträchtliche Mengen ihrer Erzeugnisse zu nicht gewinnbringenden Preisen zu verkaufen, um sie überhaupt absetzen zu können.
Meines Erachtens hat die Klägerin, insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Ausführungen in der mündlichen Verhandlung, in stichhaltiger Weise dargetan, daß der Absatz tatsächlich zurückgegangen ¡st und daß wichtige Kunden von den Erzeugnissen der Klägerin zu Magermilchpulver übergegangen sind und diesem wahrscheinlich weiterhin bei der Verwendung den Vorzug vor den Erzeugnissen der Klägerin geben werden, solange es zu wesentlich niedrigeren Preisen verfügbar ist.
Auch wenn ich es nicht für erwiesen halte, daß die angeblich drohende Schließung des Betriebs der Klägerin notwendige Folge der Verfügbarkeit von billigem Milchpulver ist, scheint es mir aufgrund des dem Gerichtshof vorliegenden Beweismaterials, daß durch die Verfügbarkeit von billigem Milchpulver tatsächlich gewisse Einbußen eintraten. Daher kann meines Erachtens dem Vorbringen der Kommission nicht gefolgt werden, daß die Klage insgesamt bereits deshalb abzuweisen sei, weil kein Kausalzusammenhang zwischen dem niedrigen Preis des Milchpulvers und den entstandenen Einbußen bestehe. Es ist deshalb notwendig, die anderen vorgebrachten Klagegründe zu untersuchen.
Die Klägerin greift die Grundlage der Verordnungen der Kommission aus technischen Gründen an. Sie vertritt die Ansicht, die Kommission habe bezweckt, die Verwendung dieses Magermilchpulvers nur für sehr junge Ferkel — bis zu einem Alter von sieben Wochen und einem Gewicht von 15 kg — auszuschließen. Statt dessen hätte sie aber die Verwendung des Magermilchpulvers für Tiere mit einem Gewicht von bis zu 30 kg ausschließen müssen, denn diese seien nach allgemeiner Ansicht „Ferkel“ im Sinne der Verordnungen. Die Kommission hält dem entgegen, daß es nicht möglich sei, dem Futter für Ferkel mit einem Gewicht zwischen 15 und 30 kg Denaturierungsstoffe beizufügen, die es nicht auch für Tiere mit einem Gewicht von über 30 kg ungenießbar machten. Hierauf entgegnet die Klägerin wiederum, es sei ein Färbemittel verfügbar, das die Kommission in die Lage versetzen würde, durch Augenscheinseinnahme die Verwendung des Magermilchpulvers für die Tiere zu kontrollieren, für die es bestimmt sei.
Die Antwort der Kommission erscheint mir auf den ersten Blick vernünftig. Bei über 2 Millionen Schweinezüchtern wäre die Kontrolle, auch wenn der größte Teil der Tiere, wie die Klägerin behauptet, von einer verhältnismäßig kleinen Zahl von Züchtern aufgezogen wird, sehr schwierig und teuer, wenn die genauen Kosten auch nicht im voraus kalkuliert werden können.
Alles in allem halte ich, auch wenn der Begriff „Ferkel“ in den Verordnungen genauer hätte definiert werden können, um zu zeigen, welche Tiere die Kommission wirklich ausschließen wollte, das Vorbringen der Klägerin für unbegründet, die Kommission habe, indem sie sich auf junge Ferkel bezog, eine Lösung gewählt, die irgendeinen Rechtsfehler aufwies, oder sie habe technische Denaturie-rungs- und Kontrollmethoden festgelegt, die so unwirksam oder so sinnlos gewesen seien, daß sie sich korrekterweise nicht für sie hätte entscheiden dürfen. In bezug auf die weitergehenden Fragen, ob die Ermächtigung zum Verkauf von Magermilchpulver, die zur Verringerung der Rentabilität des Betriebs der Klägerin führte, rechtswidrig war, oder ob sie, falls sie rechtmäßig war, einen Schadensersatzanspruch begründet, scheint mir, daß die Kommission sich mit ihrem Handeln innerhalb ihres Ermessensspielraums bewegte. Die Kommission war überzeugt, daß ihre Maßnahmen bei Jungschweinen, soweit sie technisch möglich waren, auch wenn sie nicht hundertprozentig wirksam sein konnten, ausreichten, um ihr Ziel zu erreichen, nämlich zu verhindern, daß anstelle des gemäß der Verordnung Nr. 1725/79 bezuschußten Magermilchpulvers das im Rahmen der Verordnungen Nrn. 368/77 und 443/77 verkaufte Magermilchpulver verwendet wurde.
Die Klägerin macht geltend, durch die Aushöhlung des Marktes für ihre Erzeugnisse habe die Kommission ihre in Artikel 39 EWG-Vertrag und in der Verordnung Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse niedergelegte Verpflichtung, die Märkte zu stabilisieren, verletzt.
Nach Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EWG-Vertrag ist es eines der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik, „die Märkte zu stabilisieren“. Ich gebe zu, daß der Erlaß von Maßnahmen, die zur Folge haben, daß ein Erzeugnis (Futtermittel aus Molke) absolut nicht mehr konkurrenzfähig ist, zu einer Destabilisierung des Futtermittelmarktes führen kann. Möglicherweise könnte ein Rechtsetzungsakt der Gemeinschaft, der unmittelbar oder mittelbar auf den Artikeln 38 bis 47 beruht, mit der Begründung wegen Rechtswidrigkeit angefochten werden, er erreiche keines der in Artikel 39 niedergelegten Ziele. Allerdings hat der Gerichtshof in der Rechtssache 5/67 (Beus/Hauptzollamt München, Slg. 1968, 127, 147) entschieden, daß die Ziele des Artikels 39 „nicht alle gleichzeitig in vollem Umfang erreicht werden“ können. Somit kann eine solche Maßnahme nicht lediglich mit der Begründung angefochten werden, daß sie zwar einem oder mehreren dieser Ziele innerhalb vernünftiger Grenzen diene, aber zur Errichtung gerade dieses Ziels, das für den Kläger von Interesse ist, nichts beitrage. Im vorliegenden Fall dürfte feststehen, daß die Verkäufe von Magermilchpulver aus Interventionsbeständen zu besonders niedrigem Preis Teil der allgemeinen Strategie war, durch die den Milcherzeugern ein angemessenes Einkommen im Sinne von Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b gewährleistet werden sollte. Angesichts der ungeheuren Mengen Magermilchpulver, die abgesetzt werden mußten, und angesichts der Schwierigkeit, diese Mengen außerhalb der Gemeinschaft oder für andere Zwecke innerhalb der Gemeinschaft (anders als durch Vernichtung) loszuwerden, kann man meines Erachtens nicht sagen, daß in bezug auf die in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b niedergelegten Ziele vernünftige Grenzen überschritten worden seien. Die Ausführungen der Klägerin zu Artikel 39 sind somit meines Erachtens zurückzuweisen.
Die Klägerin stützt sich in diesem Zusammenhang auch auf die Verordnung Nr. 804/68. Die vierte Begründungserwägung nimmt Bezug auf die Ziele des Artikels 39 und auf die Notwendigkeit, die Märkte auf dem Milchsektor zu stabilisieren. Es trifft zu, daß nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung der Absatz des Magermilchpulvers unter solchen Bedingungen erfolgen muß, daß das Marktgleichgewicht nicht gestört wird.
Artikel 7 Absatz 2 Unterabsatz 2 („besondere Maßnahmen“) ist jedoch als Ausnahme zu Unterabsatz 1 anzusehen, zumindest, was die Stabilität des Marktes betrifft; das mag in bezug auf den Grundsatz des gleichen Zugangs und der Gleichbehandlung anders sein, da dieser in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages verankert und deshalb in jedem Fall unverzichtbar ist. Artikel 7 Absatz 2 Unterabsatz 2 ist mit anderen Worten so auszulegen, daß, wenn Magermilchpulver während eines Milchwirtschaftsjahres nicht zu normalen Bedingungen abgesetzt werden kann, Maßnahmen erlassen werden können, um den Milcherzeugern eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten und die finanziellen Belange der Gemeinschaft zu wahren, auch wenn dies eine destabilisierende Wirkung auf den Markt hat. Er war eine Spezialbestimmung, von der in einer Situation Gebrauch gemacht werden sollte, in der tatsächlich dringend Abhilfe geboten war. Deshalb meine ich, daß die beanstandeten Verkäufe aus Beständen der Interventionsstellen nicht gegen die Verordnung Nr. 804/68 verstoßen.
Ferner macht die Klägerin geltend, sie sei unter Verstoß gegen Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag diskriminiert worden. Es kann kein Zweifel darüber bestehen, daß Magermilchpulver günstiger behandelt wurde als Molke. Magermilchpulver wurde nicht nur in das Interventionssystem einbezogen, sondern es wurde auch zu besonders niedrigen Preisen mit zweifellos beträchtlicher finanzieller Belastung für die Gemeinschaft abgestoßen. Auf der anderen Seite gewährte die Gemeinschaft für Molke keinerlei unmittelbare Unterstützung. Überdies steht fest, daß die beiden Erzeugnisse miteinander im Wettbewerb stehen, da beide in irgendeiner Form an Schweine und andere Tiere verfüttert werden. Die Politik der Kommission ist eindeutig darauf gerichtet, die Verwendung von Milchpulver anstelle von pflanzlichen Erzeugnissen und insbesondere eingeführtem Soja zu begünstigen.
Damit ist das Problem jedoch noch nicht erschöpfend behandelt. Der Gerichtshof hat entschieden, daß das in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 verankerte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern bedeutet, daß „vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden [dürfen]“: verbundene Rechtssachen 117/76 und 16/77 (Rtick-deschel/Hauptzollamt St. Annen, Slg. 1977, 1753, 1770) und verbundene Rechtssachen 103/77 und 104/77 (Royal Scholten-Honig/IBAP, Slg. 1978, 2037, 2075). Im vorliegenden Fall ist unstreitig, daß Molke ein Abfallprodukt ist, das normalerweise mit dem Abwasser beseitigt wird; die Firma Biovilac erklärt selbst in der Klageschrift, sie könne nicht erwarten, daß die Gemeinschaft ihre Erzeugnisse subventioniere. Milch unterliegt jedoch als Gegenstand der Politik der Gemeinschaft Interventionsmaßnahmen; die entsprechend dieser Politik erzeugten und angekauften großen Mengen müssen verbraucht oder abgesetzt werden. Wenn die Milch einmal zu Milchpulver verarbeitet worden ist, um aufbewahrt und verwendet zu werden, ist die einzige wirksame Weise des Absatzes die Verwendung als Futtermittel. Aus diesen Gründen besteht meines Erachtens zwischen den beiden Erzeugnissen, auch wenn sie miteinander im Wettbewerb stehen, ein objektiver Unterschied, der eine unterschiedliche Behandlung bei der Anwendung des Interventionssystems im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik rechtfertigt.
Sodann macht die Firma Biovilac geltend, die beanstandeten Verkäufe von Magermilchpulver stellten eine Verletzung ihres Rechts auf Eigentum sowie ihres Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar. In diesem Zusammenhang verweist sie auf das Urteil in der Rechtssache 44/79 (Hauer/Land Rheinland-Pfalz, Slg. 1979, 3727). Die Klägerin macht geltend, sie habe aufgrund der beanstandeten Verkäufe aus Beständen der Interventionsstellen einen Schaden erlitten. Dies ist ausreichend, auch wenn ihr durch die erlassenen Maßnahmen weder etwas von ihrem Eigentum genommen wurde noch sie daran gehindert wurde, irgendeinen ihr gehörenden Gegenstand zu benutzen. Ferner hat der Gerichtshof in der Rechtssache Hauer ebenso wie in dem früheren Urteil in der Rechtssache 4/73 (Nold/Kommission, Slg. 1974, 491) implizit entschieden, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gewährleistet, da er feststellte, daß ein solches Recht von den Verfassungen verschiedener Mitgliedstaaten geschützt werde. Allerdings hat er in beiden Fällen ausgeführt, daß das hierdurch garantierte Recht in diesen Mitgliedstaaten kein uneingeschränktes Vorrecht darstelle, sondern Ausnahmen, die im Allgemeininteresse geregelt seien, unterliege. Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof in der Rechtssache Nold eine Klage auf Aufhebung einer Entscheidung der Kommission, durch die die Ruhrkohle-Verkauf GmbH ermächtigt wurde, den Direktbezug von Kohle von dem Abschluß eines Zweijahresvertrags über eine abzunehmende Mindestmenge von 6000 t pro Jahr für den Hausbrand- und Kleinverbrauchersektor abhängig zu machen, abgewiesen, obwohl diese Menge bei weitem die jährlichen Verkäufe der Klägerin auf diesem Sektor überschritt. In der Rechtssache Hauer hat der Gerichtshof das Verbot einer Neuanpflanzung von Weinreben für drei Jahre aus den gleichen Gründen für wirksam erklärt.
Im vorliegenden Fall ist der unterstellte Eingriff in den Gewerbebetrieb der Klägerin nicht so unmittelbar wie in den Rechtssachen Nold oder Hauer, in denen er in der Auferlegung von unmittelbaren Beschränkungen für diesen Betrieb bestand. Hier wird vorgetragen, daß die Kommission durch die Anordnung der beanstandeten Verkäufe aus Beständen der Interventionsstellen die Marktposition der Firma Biovilac untergraben habe und daß die erlassenen Maßnahmen zum Zusammenbruch ihres Gewerbebetriebs führen könnten. Mit anderen Worten, die behauptete Störung besteht in einer Beihilfe für Magermilchpulver, die für Molke nicht gewährt wird. Somit spiegelt das Vorbringen der Klägerin, ihrem Gewerbebetrieb sei die Grundlage entzogen worden, in anderer Form ihre Ansicht wider, sie sei unter Verstoß gegen Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 diskriminiert worden. Ich möchte deshalb dieses Vorbringen aus den gleichen Gründen zurückweisen. Auch sehe ich diesen Grundsatz, der zwar für Situationen gilt, in denen eine willkürliche oder sogar eine im Allgemeininteresse liegende Enteignung erfolgt, nicht als so weitgehend an, daß er auch eine Situation erfaßt, in der geschäftliche Einbußen als Folge davon eintreten, daß andere Erzeugnisse im Allgemeininteresse verbilligt wurden, es sei denn, es läge eine rechtswidrige Diskriminierung vor.
Die Firma Biovilac hat in der mündlichen Verhandlung die Ansicht vertreten, die Kommission habe gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen. Sie hat behauptet, sie habe sich in ihren Schriftsätzen auf dieses Argument gestützt, allerdings scheint mir dies nur mittelbar geschehen zu sein. Der Gerichtshof hat jedoch in der Rechtssache 146/77 (British BeeßlBAP, Slg. 1978, 1347, 1355) entschieden, daß ein einzelner sich nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen kann, wenn er hätte wissen müssen, daß die beanstandete Rechtsänderung voraussichtlich eintreten würde. Im vorliegenden Fall hätte die Tatsache, daß Magermilchpulver aus Beständen der Interventionsstellen von 1977 bis 1979 zu besonders niedrigen Preisen verkauft wurde, der Firma Biovilac bewußt machen müssen, daß ein derartiges System jederzeit wieder eingeführt werden konnte, zumal die Verordnung Nr. 2307/79 die beiden Verordnungen von 1977 lediglich „bis auf weiteres“ aussetzte, ohne sie aufzuheben. Die Klägerin behauptet, sie habe nicht vorhersehen können, daß der Preis des Magermilchpulvers von 1982 an so niedrig sein würde. Ich glaube nicht, daß sie ihrem Handeln die Annahme zugrunde legen durfte, daß die Kommission bei einem Anwachsen der Lagerbestände keine weiteren Schritte durch noch weitere Herabsetzung der Preise unternehmen würde, um mit diesem Problem fertig zu werden, auch wenn infolge dieser Schritte sowohl Erzeugnisse auf pflanzlicher Grundlage als auch solche aus Molke vom Futtermittelmarkt ausgeschlossen würden.
Schließlich macht die Klägerin in rechtlicher Hinsicht geltend, selbst wenn die Maßnahmen der Kommission nicht rechtswidrig gewesen sein sollten, habe sie dennoch einen Anspruch auf Entschädigung. Insoweit bezieht sie sich auf das deutsche Rechtsinstitut des „Sonderopfers“ sowie auf das entsprechende französische Rechtsinstitut der „rupture de l'égalité devant les charges publiques“ (ungleiche Auferlegung öffentlicher Belastungen). Aufgrund dieser Rechtsinstitute kann auf Entschädigung geklagt werden, wenn der Kläger nachweisen kann, daß er infolge der Maßnahme besonders schwere Einbußen erlitten hat. Im vorliegenden Fall wird tatsächlich geltend gemacht, daß, wenn im Interesse der Gemeinschaften Maßnahmen erlassen werden, die finanzielle Einbußen für einen Gewerbebetrieb oder dessen Niedergang verursachen, dies nur gegen Entschädigung geschehen könne. Dies komme einer Enteignung des Gewerbebetriebs gleich, und eine Enteignung könne nur gegen Entschädigung erfolgen.
Der Generalanwalt Mayras führte in den Schlußanträgen in den verbundenen Rechtssachen 9 und 11/71 (Compagnie d'Approvisionnement/Kommission, Slg. 1972, 391, 425) aus, daß Artikel 215 Absatz 2 sich nicht ausdrücklich auf rechtswidrige Maßnahmen beschränke, so daß die Anwendung dieses Rechtsinstituts im Gemeinschaftsrecht nicht ausgeschlossen sei. Der Gerichtshof hat, ohne zu entscheiden, ob eine solche Klage grundsätzlich zulässig ist, ausgeführt: „Eine Haftung für einen legalen Rechtsetzungsakt kann in einer Lage wie der vorliegenden nicht in Betracht kommen, weil die Maßnahmen der Kommission im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse lediglich die Folgen mildern sollten, die sich namentlich für sämtliche französischen Importeure aus dem Beschluß des französischen Staates ergaben, den Franken abzuwerten.“ In den Schlußanträgen in der Rechtssache 169/73 (Compagnie Continentale/Kommission, Slg. 1975, 117, 141) äußerte dann der Generalanwalt Trabucchi die Ansicht, in dem gerade zitierten Abschnitt habe der Gerichtshof stillschweigend die Zulässigkeit einer solchen Klage anerkannt. Meiner Ansicht nach hat der Gerichtshof die Frage einfach offengelassen.
In den Schlußanträgen in der Rechtssache 44/79 (Hauer) hat der Generalanwalt Capotorti auf Seite 3761 die Schlußfolgerung gezogen, daß der allgemeine Grundsatz/daß der Staat nicht entschädigungslos enteignen dürfe, in den Mitgliedstaaten verfassungsrechtlich verankert sei. Aus dieser Sicht bestünde, sofern die Gemeinschaft überhaupt rechtmäßig Enteignungen vornehmen könnte, ein Anspruch des Eigentümers auf Entschädigung; eine solche Entschädigung könnte dann aufgrund einer Klage gemäß Artikel 215 Absatz 2 zugesprochen werden. Desgleichen wäre eine solche Klage vielleicht in bezug auf Maßnahmen des Rates oder der Kommission zulässig, mit denen das Recht des Eigentümers zum Gebrauch seines Eigentums eingeschränkt wird.
Meiner Ansicht nach muß sich eine solche Klage in bezug auf Maßnahmen der Gemeinschaft, die den Gewerbebetrieb eines einzelnen berühren und wirtschaftliche Einbußen hervorrufen, wenn sie überhaupt möglich ist, in engen Grenzen halten. Insbesondere sollte eine solche Entschädigung nicht gewährt werden, wenn der Kläger das von ihm eingegangene Risiko kannte oder hätte kennen müssen, als er mit der Vermarktung seiner Erzeugnisse begann. Im vorliegenden Fall wurde Kulactic erstmals 1978 vermarktet, als die durch die Verordnungen Nrn. 368/77 und 443/77 eingeführten Verkaufsaktionen für Magermilchpulver zu besonders niedrigen Preisen im Gange waren. Biobianca wurde erstmals 1980 vermarktet, als diese Verordnungen ausgesetzt waren, dies jedoch nur bis auf weiteres. Die Klägerin hätte sich dessen bewußt sein müssen, daß diese Verordnungen jederzeit wieder in Kraft gesetzt werden konnten. Die erlittenen Einbußen halten sich meiner Ansicht nach innerhalb des wirtschaftlichen Risikos eines Unternehmens, das unter den gegebenen Marktverhältnissen tätig ist. Ich halte deshalb diesen Antrag für unbegründet.
Ich komme zu der Schlußfolgerung, daß die Klägerin zwar Einbußen erlitten hat, diese aber weder auf eine rechtswidrige Maßnahme der Kommission, die innerhalb des ihr verliehenen Ermessensspielraums gehandelt hat, zurückzuführen sind noch eine Entschädigung für die Folgen eines rechtmäßigen Handelns erforderlich machen.
Demgemäß sollte die Klage abgewiesen und sollten die Auslagen der Kommission der Klägerin auferlegt werden.
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)	Aus dem Englischen übersetzt.