62016CJ0541
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
12 април 2018 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Регламент (ЕО) № 1072/2009 — Член 2, точка 6 — Член 8 — Каботажни превози — Понятие — Определение, което се съдържа в документ „Въпроси и отговори“, изготвен от Европейската комисия — Правна сила — Национални мерки за прилагане, които ограничават броя на местата за натоварване и на местата за разтоварване в рамките на един и същ каботажен превоз — Свобода на преценка — Ограничаване — Пропорционалност“
По дело C‑541/16
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 25 октомври 2016 г.,
Европейска комисия__ за която се явяват J. Hottiaux, L. Grønfeldt и U. Nielsen, в качеството на представители,
ищец,
срещу
Кралство Дания, за което се явява първоначално C. Thorning, а впоследствие J. Nymann-Lindegren и M. Søndahl Wolff, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: J. L. da Cruz Vilaça, председател на състава, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger и F. Biltgen (докладчик), съдии,
генерален адвокат: Е. Танчев,
секретар: R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 октомври 2017 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 23 ноември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, точка 6 и член 8 от Регламент (ЕО) № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари (ОВ L 300, 2009 г., стр. 72).
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 1072/2009
2
Целта на Регламент № 1072/2009 е да създаде обща транспортна политика, inter alia, чрез установяване на общи правила по отношение на достъпа до пазара на международния автомобилен превоз на товари на територията на Европейския съюз, както и на условията, при които превозвачи, установени извън държава членка, могат да извършват транспортни услуги в държава членка. Този регламент установява принципа, че международните превози се извършват при притежаване на лиценз на Общността. Той се издава на всеки превозвач, извършващ автомобилен превоз на товари за чужда сметка или срещу възнаграждение.
3
Съображения 4—6, 13 и 15 от Регламент № 1072/2009 гласят:
„(4)
Създаването на обща транспортна политика означава премахването на всички ограничения спрямо лицето, което предоставя транспортни услуги, основана на националността или факта, че е установено в държава членка, различна от тази, в която ще се предоставят услугите.
(5)
За да може това да бъде постигнато плавно и гъвкаво, следва да се предвиди преходен режим за каботаж до приключване хармонизирането на пазара на автомобилните превози на товари.
(6)
Постепенното завършване на единния европейски пазар следва да води до премахване на ограниченията по отношение на достъпа до вътрешните пазари на държавите членки. При това обаче следва да се вземе под внимание ефективността на контрола и развитието на условията на труд в професията, хармонизацията на правилата в областта на, inter alia, изпълнението и таксите за ползване на пътища, както и на социалното законодателство и законодателството в областта на безопасността. Комисията следва отблизо да следи пазарната конюнктура, както и горепосочената хармонизация, и да предлага, ако е целесъобразно, допълнително отваряне на националните пазари за автомобилни превози, включително каботажни превози.
[…]
(13)
На превозвачите на товари, притежатели на лиценза на Общността, предвиден в настоящия регламент, както и превозвачите с разрешение да извършват някои категории международни услуги за превоз на товари, следва да бъде разрешено да извършват временно вътрешни транспортни услуги в държава членка в съответствие с настоящия регламент, без да имат седалище или да са установени по друг начин в нея. […]
[…]
(15)
Без да се засягат разпоредбите в Договора относно правото на установяване, каботажните превози представляват предоставяне на услуги от превозвачи в рамките на държава членка, в която не са установени, и не следва да бъдат забранени, при условие че не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в същата държава членка. За да се улесни изпълнението на това изискване, следва да се определят по-ясно честотата на каботажните превози и срокът, в продължение на който могат да се извършват. В миналото е предоставяно временно разрешение за такива вътрешни транспортни услуги. На практика е трудно да се установи със сигурност кои услуги са разрешени. Следователно са необходими ясни правила, които са лесно изпълними“.
4
Член 2 от Регламент № 1072/2009 е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящия регламент:
[…]
6.
„каботажни превози“ означава вътрешен превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка в съответствие с настоящия регламент;
[…]“.
5
Глава III от Регламент № 1072/2009 е озаглавена „Каботаж“ и включва по-специално член 8, който в параграфи 1 и 2 предвижда:
„1.   Всеки превозвач, осъществяващ превози за чужда сметка или срещу възнаграждение, който е притежател на лиценз на Общността и чийто водач, ако е гражданин на трета държава, притежава атестация за водач, има право съгласно условията, посочени в настоящата глава, да извършва каботажни превози.
2.   След доставката на товарите, превозвани при входящия международен превоз, на посочените в параграф 1 превозвачи на товари се разрешава да извършват с едно и също превозно средство или — в случай на състав от превозни средства — с моторното превозно средство от състава, до три каботажни превоза непосредствено след международен превоз от друга държава членка или от трета държава до приемащата държава членка. Последното разтоварване по време на каботажен превоз преди напускане на приемащата държава членка се извършва в срок от седем дни от последното разтоварване в приемащата държава членка по време на входящия международен превоз.
В срока, посочен в първа алинея, превозвачите на товари могат да извършат някои или всички каботажни превози, разрешени съгласно същата алинея, във всяка държава членка, при условие че те са ограничени до един каботажен превоз на държава членка в рамките на три дни след влизането без товар на територията на същата тази държава членка“.
Датското право
6
Точка 3 от Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejdledning om cabotagereglerne i Europarlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (Насоки от 14 май 2010 г. относно правилата за каботажните автомобилни превози в Регламент № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари, наричани по-нататък „Насоките за каботажните превози“), които Trafikstyrelsen (Служба по транспорта, Дания) публикува на уебсайта си на 21 май 2010 г., гласи:
„Каботажен превоз означава вътрешен превоз на пратка от вземането на товара до доставянето му на получателя, както е посочено в товарителницата. Превозът може да има няколко места за натоварване или няколко доставки“.
Досъдебната процедура
7
На 2 октомври 2013 г. Комисията иска допълнителна информация от Кралство Дания по пилотна процедура на ЕС (№ 5703/13), за да прецени дали датското законодателство за каботажните превози е съвместимо с Регламент № 1072/2009, като излага три твърдения за нарушения, отнасящи се съответно до задължението за представяне на изискваните документи в момента на извършване на контрола за спазване на правилата за каботажа, до размера на глобите, които се налагат на превозвачите в случай на нарушаване на тези правила, и до ограничаването на възможността за извършване на каботажни превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.
8
Кралство Дания отговаря на искането с писма от 18 ноември и 12 декември 2013 г.
9
Тъй като счита отговорите за незадоволителни, на 11 юли 2014 г. Комисията изпраща на тази държава членка официално уведомително писмо със същите твърдения за нарушения като посочените в точка 7 от настоящото решение.
10
С писмо от 9 септември 2014 г. Кралство Дания оспорва тези твърдения за нарушения.
11
На 25 септември 2015 г. Комисията изпраща на Кралство Дания мотивирано становище, в което посочва, че приема за задоволителни разясненията на датските органи и изменението на датското законодателство във връзка с твърдението за нарушение на задължението за представяне на изискваните документи в момента на извършване на контрол. Предвид това мотивираното становище се отнася само до останалите две твърдения за нарушения.
12
Кралство Дания отговаря на мотивираното становище с писмо от 25 ноември 2015 г., в което дава допълнителни разяснения.
13
Комисията приема за задоволителни разясненията относно твърдението за нарушение във връзка с размера на глобите, които се налагат на превозвачите в случай на нарушаване на правилата за каботажа. С оглед на това тя решава да предяви настоящия иск, като обаче сведе предмета му до твърдението за нарушение поради ограничаване на броя на местата за натоварване и местата за разтоварване на каботажен превоз.
По иска
Доводи на страните
14
В подкрепа на иска си Комисията твърди, че понятието „каботажни превози“ по член 2, точка 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009 трябва да се тълкува в смисъл, че един и същ каботажен превоз може да включва няколко места за натоварване, няколко места за разтоварване, а също няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.
15
Според Комисията посоченото тълкуване е прието от представителите на държавите членки на срещата на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г., публикувано е на уебсайта на генерална дирекция (ГД) „Мобилност и транспорт“ на Комисията като документ „Въпроси и отговори“ и следователно е задължително за всички държави членки.
16
Комисията счита, че Насоките за каботажните превози, които Кралство Дания е приело и съгласно които каботажният превоз може да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, не са в съответствие нито с посоченото тълкуване, нито с преследваната с Регламент № 1072/2009 цел.
17
Накрая, в писмената си реплика Комисията отхвърля довода на Кралство Дания, че държавите членки разполагат със свобода на преценка дали да приемат национални мерки за прилагане с оглед изясняване на определението на понятието „каботажен превоз“ по смисъла на Регламент № 1072/2009. Споменатата институция счита, че такава свобода на преценка не може да съществува, тъй като понятието е хармонизирано с член 2, точка 6 и член 8 от споменатия регламент, както и че при всички случаи Насоките за каботажните превози не съответстват на принципа на пропорционалност.
18
Кралство Дания оспорва препоръчваното от Комисията тълкуване на понятието „каботажен превоз“. Посочената държава членка отбелязва, че член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 единствено разрешава извършването с едно и също превозно средство до три каботажни превоза, без обаче да уточнява броя на местата за натоварване и на местата за разтоварване, които един и същ каботажен превоз може да има. Ето защо определението на това понятие в споменатия регламент не било ясно.
19
Липсата на яснота се потвърждавала и от факта, че — видно по-специално от стр. 18 и 19 от Доклада на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт (COM(2014) 222 окончателен) — установените с Регламент № 1072/2009 правила за каботажните превози се тълкували и прилагали по различен начин в отделните държави членки. Освен това самата Комисия признавала, че съдържащото се в Регламент № 1072/2009 определение за каботажен превоз е неясно и предвиждала да преразгледа регламента, за да разреши този проблем.
20
По отношение на довода, че тълкуването на понятието за каботажен превоз било изяснено на срещата на Комитета по транспорт и че приетото по време на тази среща от представителите на държавите членки ново определение било включено в задължителен за държавите членки документ „Въпроси и отговори“, Кралство Дания поддържа, че посоченият документ няма никаква правна сила и че съдържащото се в него определение не се основава на съгласие между държавите членки.
21
Кралство Дания отбелязва, че съгласно точка 48 от решение на Съда от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), когато на даден регламент липсва яснота, държавите членки разполагат със свобода на преценка за приемане на мерки на национално равнище за преодоляването на този проблем, при условие че тези мерки обаче са пропорционални и съвместими с целите на разглеждания регламент.
22
Споменатата държава членка отбелязва, че целта на Регламент № 1072/2009 съгласно член 2, точка 6 и член 8, параграф 2, разглеждани в светлината на съображение 15, е да ограничи извършването на услуги по вътрешен автомобилен превоз на товари в приемащата държава членка от превозвачи, установени извън нея, като по-специално забрани каботажните превози да се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в същата държава членка.
23
Ако не се ограничал по някакъв начин броят на местата за натоварване и на местата за разтоварване, превозвачите, установени извън приемащата държава членка, щели да могат да извършват в нея много превози, които да разглеждат като един каботажен превоз, заобикаляйки така установеното в Регламент № 1072/2009 ограничение до три превоза.
24
С оглед на това Кралство Дания заключава, че Насоките за каботажните превози — щом като гарантират временния характер на каботажните превози и допринасят за подобряване на коефициента на натовареност на тежкотоварните превозни средства и за избягване на курсове без товар в полза на ефективността на транспорта — съответстват на преследваните с Регламент № 1072/2009 цели. Освен това тези мерки позволявали да се осигурят по-голяма правна сигурност и ефикасност на контрола за спазването на посочения регламент.
Съображения на Съда
25
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения Комисията следва да докаже наличието на твърдяното неизпълнение и да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без Комисията да може да се основава на каквато и да било презумпция (решения от 12 май 2005 г., Комисия/Белгия, C‑287/03, EU:C:2005:282, т. 27 и цитираната съдебна практика, както и от 19 май 2011 г., Комисия/Малта, C‑376/09, EU:C:2011:320, т. 32 и цитираната съдебна практика).
26
В случая Комисията твърди, че като е приело национални мерки за прилагане с цел изясняване на тълкуването на понятието „каботажен превоз“ по смисъла на Регламент № 1072/2009, без да разполага с компетентност за това, Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, точка 6 и член 8 от същия регламент. Мерките във всички случаи били несъвместими с преследваните с Регламент № 1072/2009 цели.
27
В това отношение следва да се подчертае, че ако с оглед на самото естество на регламентите и на тяхната функция в системата от източници на правото на Съюза разпоредбите на регламентите по общо правило имат непосредствено действие в националните правни системи, без да е необходимо националните власти да приемат мерки за прилагането им, привеждането в действие на някои от разпоредбите на регламентите все пак може да налага приемането на мерки за прилагане от държавите членки (решения от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 39 и 40, както и от 30 март 2017 г., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 17 и цитираната съдебна практика).
28
Няма съмнение, че държавите членки могат да приемат мерки за прилагането на даден регламент, ако не създават пречка за пряката му приложимост, не прикриват неговото естество на акт на правото на Съюза и ако уточнят, че упражняват предоставената им с този регламент свобода на преценка, спазвайки разпоредбите на същия регламент (решения от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 41, както и от 30 март 2017 г., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 18 и цитираната съдебна практика).
29
Дали съответните разпоредби от разглеждания регламент забраняват, налагат или разрешават на държавите членки да приемат определени мерки за прилагане, и по-специално в последната хипотеза — дали съответната мярка попада в рамките на признатата на всяка държава членка свобода на преценка, следва да се определи въз основа на същите разпоредби, тълкувани с оглед на целите на този регламент (решение от 30 март 2017 г., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 19 и цитираната съдебна практика).
30
Във връзка с това следва да се отбележи, че релевантните разпоредби от Регламент № 1072/2009, а именно член 2, точка 6 и член 8 не предвиждат изрично приемане от държавите членки на национални мерки за прилагане по отношение на каботажните превози.
31
Видно обаче от точка 28 от настоящото решение и както посочва генералният адвокат в точка 41 от своето заключение, държавите членки могат да приемат национални мерки за прилагане на регламенти, въпреки че не са изрично оправомощени за тази цел.
32
В този смисъл в точки 48—50 от решение от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), което се отнася до Регламент (ЕО) № 1/2005 на Съвета от 22 декември 2004 година относно защитата на животните по време на транспортиране и свързаните с това операции и за изменение на директиви 64/432/ЕИО и 93/119/ЕО и Регламент (ЕО) № 1255/97 (ОВ L 3, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 62, стр. 3 и поправка в ОВ L 226, 2017 г., стр. 31), Съдът приема, че на държавите членки следва да се признае определена свобода на преценка, позволяваща им да приемат национални мерки за въвеждане на задължителни стойности за вътрешната височина на отделенията, предназначени за автомобилен транспорт на свине, тъй като този регламент — макар и да не оправомощава изрично държавите членки да приемат такива стандарти — все пак не определя точно височината на отделенията.
33
Освен това в точки 36 и 40—43 от решение от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др. (C‑367/09, EU:C:2010:648), Съдът приема, че макар Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166) да не им предоставя изрично такова право, държавите членки могат да приемат национални мерки за изпълнение, за да уредят какви санкции следва да се налагат за извършване на нарушение на правото на Съюза, с което нарушение се засяга бюджетът на Съюза, като се има предвид че относимите разпоредби от споменатия регламент установяват само общи правила и не уточняват в какъв случай и на кого се налага всяка една от санкциите.
34
Ето защо следва да се провери също дали, както твърди Кралство Дания, определението на понятието „каботажен превоз“ в Регламент № 1072/2009 не е недостатъчно точно — по-специално що се отнася до въпроса дали един каботажен превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване — и дали следователно не изглежда обосновано да се приемат национални мерки за прилагане, за да се уточни обхватът на това понятие.
35
В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че член 2, точка 6 от Регламент № 1072/2009 определя понятието за каботажен превоз като „вътрешен превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка“, без обаче по какъвто и да било начин да уточнява броя на местата за натоварване или на местата за разтоварване, които един такъв превоз може да има.
36
Член 8, параграф 2 от същия регламент предвижда, че след доставката на товарите, превозвани при входящия международен превоз, на установените извън приемащата държава членка превозвачи на товари се разрешава да извършват до три каботажни превоза непосредствено след международен превоз от друга държава членка или от трета държава до приемащата държава членка. Тази разпоредба уточнява, че последното разтоварване по време на каботажен превоз преди напускане на приемащата държава членка се извършва в срок от седем дни от последното разтоварване в приемащата държава членка по време на входящия международен превоз.
37
Макар от съдържащия се в текста на този член израз „последното разтоварване по време на каботажен превоз“ да следва, че каботажният превоз може да има няколко места за разтоварване, тази разпоредба все пак не посочва дали той може да има и няколко места за натоварване.
38
С оглед на това следва да се констатира, че текстът на член 2, точка 6 и текстът на член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 не позволяват да се отговори на въпроса дали установеното със същия регламент понятие „каботажен превоз“ трябва да се тълкува в смисъл, че каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.
39
Общата или неточна формулировка на разпоредба на регламент обаче, както отбелязва генералният адвокат в точка 44 от заключението си, е индиция за това, че са необходими национални мерки за прилагане.
40
Освен това Регламент № 1072/2009 — щом като съгласно съображение 26 има за цел да осигури последователна рамка за международните автомобилни превози на товари в рамките на Съюза — допуска държава членка да приеме определени мерки за прилагането му. Всъщност специално по отношение на каботажа в съображение 5 от този регламент се уточнява, че следва да се предвиди преходен режим до приключване на хармонизирането на пазара на автомобилните превози на товари.
41
На второ място, следва да се подчертае, че за да се реши в кой момент границата от три превоза по член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 трябва да се счита за достигната, следва да се определи дали даден превоз, който има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, представлява един или няколко каботажни превоза.
42
На трето място, безспорно е, че понятието „каботажен превоз“ по смисъла на Регламент № 1072/2009 се тълкува по различен начин в отделните държави членки. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 49 от заключението си, Кралство Дания, а до неотдавна и Република Финландия считат, че един превоз не може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Кралство Белгия, Федерална република Германия и Република Полша допускат няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване в случаите, когато става въпрос за един договор за превоз или когато стоките имат един и същ изпращач или един и същ получател. Кралство Нидерландия и Кралство Швеция считат, че каботажният превоз винаги може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Такава разлика в тълкуването свидетелства за липса на яснота и точност на Регламент № 1072/2009 по отношение на понятието за каботажен превоз.
43
На четвърто място, следва да се отбележи, че както в точка 19 от доклада си COM(2014) 222 окончателен, така и в писменото си становище и по време на съдебното заседание Комисията сама признава необходимостта от изясняване на понятието „каботажен превоз“ по смисъла на Регламент № 1072/2009.
44
С оглед на това трябва да се констатира, че макар да не предвиждат изрично приемане на национални мерки за прилагане, член 2, точка 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009 не определят достатъчно ясно понятието за каботажен превоз, така че на държавите членки следва да се признае свобода на преценка по отношение на приемането на такива мерки.
45
Тази констатация, както подчертава генералният адвокат в точки 57 и 58 от заключението си, не може да се постави под въпрос от Предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1071/2009 и Регламент (ЕО) № 1072/2009 с оглед на адаптирането им към развитието в сектора (COM(2017) 281 окончателен), което предложение е изготвено с цел по-специално да се измени определението за каботажен превоз по член 2, точка 6 от Регламент № 1072/2009. Всъщност посоченото предложение все още се обсъжда и е без значение за настоящото дело.
46
Не би могъл да се приеме и доводът на Комисията, че тълкуването на понятието за каботажен превоз е пояснено в документа „Въпроси и отговори“, приет на заседанието на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г.
47
Всъщност, макар да е публикуван, както отбелязва Комисията, на уебсайта на ГД „Мобилност и транспорт“, този документ не е публикуван в Официален вестник на Европейския съюз. Освен това, както подчертава генералният адвокат в точки 82—84 от заключението си, член 2, параграф 2 от Процедурния правилник на Комитета по автомобилен транспорт предвижда, че в изготвяния за всяко заседание дневен ред се прави разграничение между, от една страна, предложени мерки, за които се иска становището на комитета в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, и от друга страна, други въпроси, отнесени до комитета за информация или само за обмяна на мнения. Видно обаче от предоставената на Съда преписка по делото, тълкуването на понятието „каботажни превози“, което се цитира в споменатия документ, действително е било включено в дневния ред на заседанието на Комитета за автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г., но не е било гласувано. Ето защо не може да се счита, че представителите на държавите членки са постигнали съгласие по тълкуването. В писменото си становище и по време на съдебното заседание Комисията така или иначе сама признава, че същият документ няма правнообвързващ характер.
48
При тези обстоятелства Кралство Дания не може да бъде упреквано, че е приело национални мерки за прилагане на Регламент № 1072/2009, и по-конкретно на член 2, точка 6 и член 8, за да уточни обхвата на понятието „каботажен превоз“ по смисъла на същия регламент с оглед на прилагането му на територията на тази държава членка.
49
Важно е все пак да се провери дали националните мерки за прилагане, приети от Кралство Дания, а именно Насоките за каботажните превози са в съответствие с принципа на пропорционалност.
50
Принципът на пропорционалност, който обвързва по-специално законодателните и регулаторните органи на държавите членки при прилагането на правото на Съюза, изисква с въведените с дадена разпоредба мерки да може да се постигне преследваната с разглежданата правна уредба на Съюза цел и те да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (решение от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 52).
51
По отношение, на първо място, на това дали Насоките за каботажните превози са подходящи за постигането на целта, която Регламент № 1072/2009 преследва по отношение на този вид превози, Кралство Дания твърди, че като забраняват на установени извън държава членка автомобилни превозвачи да извършват каботажни превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, тези мерки по-специално целят да гарантират, че каботажните превози не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност.
52
В това отношение следва да се отбележи, че щом Регламент № 1072/2009 има за цел, както се посочва в съображение 5, да създаде преходен режим за каботажа, държавите членки не са длъжни да отворят изцяло националните си пазари за превозвачи, установени извън държава членка. В този смисъл член 8, параграф 2 от споменатия регламент предвижда, че каботажният превоз е разрешен само след международен превоз и е ограничен до три превоза в срок от седем дни от последното разтоварване на този международен превоз. Освен това в съображения 13 и 15 от Регламент № 1072/2009 се подчертава временният характер на каботажа, като по-специално се посочва, че каботажните превози не следва да се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в приемащата държава членка.
53
Както обаче подчертава генералният адвокат в точки 66 и 68 от заключението си, допускането на възможността превозвачи, установени извън държава членка, да извършват каботажни превози с неограничен брой места за натоварване и места за разтоварване би могло да обезсмисли установеното в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничение от три превоза, а и би противоречало както на временния характер на каботажа, така и на целта, която същият регламент преследва по отношение на този вид превози. Всъщност в такъв случай временният характер на каботажа би бил гарантиран само с предвидения в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 срок от седем дни.
54
При това положение предвидената в Насоките за каботажните превози забрана може да гарантира спазването на ограничението от три превоза по член 8, параграф 2 от посочения регламент.
55
Следователно тези мерки са подходящи за постигане на преследваната от Регламент № 1072/2009 цел по отношение на каботажа.
56
Второ, следва да се провери дали Насоките за каботажните превози не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел.
57
Кралство Дания поддържа, че ограничаването на броя на местата за натоварване и на местата за разтоварване на каботажните превози, което Насоките за каботажните превози предвиждат, е необходимо за гарантиране на временния характер на каботажните превози и не е твърде ограничаващо, тъй не се изисква те да имат само едно място за натоварване и едно място за разтоварване.
58
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно Насоките за каботажните превози последните могат да имат или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване. Следователно тези мерки не ограничават броя на изпращачите или упълномощените лица за един и същ каботажен превоз и имплицитно допускат каботажният превоз да има няколко места за натоварване и едно място за разтоварване или няколко места за разтоварване и едно място за натоварване.
59
От това следва, че Насоките за каботажните превози забраняват само каботажните превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.
60
Поради това тези мерки не надхвърлят необходимото за постигането на преследваната с Регламент № 1072/2009 цел.
61
С оглед на изложеното следва да се заключи, че Насоките за каботажните превози са съвместими с принципа на пропорционалност.
62
При тези условия следва да се приеме, че Комисията не е успяла да докаже, че Кралство Дания, като е приело национални мерки за прилагане, за да изясни понятието за каботажен превоз по смисъла на Регламент № 1072/2009, не е изпълнило задълженията си по член 2, точка 6 и член 8 от същия регламент.
63
Следователно искът на Комисията трябва да бъде отхвърлен.
По съдебните разноски
64
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Кралство Дания е направило искане за осъждане на Комисията и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1)
Отхвърля иска.
2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: датски.