62010CC0434_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es im Kern um die Frage, ob und inwieweit sich ein Mitgliedstaat zur Rechtfertigung einer Maßnahme, mit der von der Freizügigkeit seiner eigenen Staatsangehörigen abgewichen wird, mit der Begründung, diese Staatsbürger hätten ihre Steuerschulden nicht beglichen, auf die öffentliche Ordnung berufen kann. Der Gerichtshof hat sich also mit der Auslegung von Art. 27 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG(2) zu befassen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Richtlinie 2004/38
2. Im 31. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38 heißt es: „Diese Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten und -freiheiten und den Grundsätzen, die insbesondere mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden.“
3. Nach ihrem Art. 1 regelt die Richtlinie 2004/38:
„a) die Bedingungen, unter denen Unionsbürger und ihre Familienangehörigen das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten genießen;
b) das Recht auf Daueraufenthalt der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten;
c) die Beschränkungen der in den Buchstaben a) und b) genannten Rechte aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“.
4. Nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 „[haben] [u]nbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften … alle Unionsbürger, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, … das Recht, das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verlassen und sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben“.
5. Art. 27 der Richtlinie 2004/38 gehört zu Kapitel VI dieser Richtlinie, in dem die Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit geregelt sind.
6. Art. 27 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 lautet:
„(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden.
(2) Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.
Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig.“
B – Nationales Recht
1. Gesetz über die bulgarischen Ausweispapiere
7. Nach Art. 23 Abs. 2 des Zakon za balgarskite lichni dokumenti (Gesetz über die bulgarischen Ausweispapiere, im Folgenden: ZBLD)(3) „[hat] [j]eder bulgarische Staatsbürger … das Recht, mit einem Personalausweis über die Binnengrenzen zwischen der Republik Bulgarien und den Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie gegebenenfalls über die in völkerrechtlichen Verträgen vorgesehenen Grenzen aus- und einzureisen“.
8. In Art. 23 Abs. 3 des ZBLD heißt es weiter: „Das Recht gemäß Abs. 2 unterliegt keinen Einschränkungen, außer wenn gesetzlich zum Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Volksgesundheit oder der Rechte und Freiheiten der anderen Bürger etwas anderes bestimmt ist.“
9. Nach Art. 75 Abs. 5 des ZBLD dürfen nicht ausreisen „Personen, bei denen ein Antrag auf Verhängung eines Ausreiseverbots gemäß Art. 182 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a und Art. 221 Abs. 6 Nr. 1 Buchst. a und b des Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks [Gesetzbuch über das Verfahren in Steuer- und Sozialversicherungssachen, im Folgenden: DOPK(4) ] gestellt worden ist“.
2. Gesetzbuch über das Verfahren in Steuer- und Sozialversicherungssachen
10. Nach Art. 182 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a des DOPK „[kann] die in Abs. 1 genannte Behörde …, wenn die Schuld [5 000 BGN] übersteigt und keine Sicherheit (Hinterlegung von Geld oder Bürgschaft, die sich auf die Hauptforderung nebst Zinsen erstreckt) in Höhe der Hauptforderung nebst Zinsen geleistet ist, zusammen mit dem Mahnschreiben gemäß Abs. 1 oder in der Folge die Stellen des Innenministeriums darum ersuchen, dem Schuldner oder den Mitgliedern von dessen Aufsichts- oder Geschäftsführungsorganen die Ausreise zu verbieten oder ihnen den Pass oder ein entsprechendes anderes Dokument, das das Überschreiten der Auslandsgrenzen ermöglicht, zu entziehen oder nicht auszustellen“.
11. Art. 182 Abs. 4 des DOPK lautet: „Die Maßnahmen gemäß Abs. 2 können je nach dem Betrag der Schuld oder dem Verhalten des Schuldners nach dem Ermessen der zuständigen Behörde bis zur endgültigen Begleichung der Schuld gleichzeitig oder einzeln erlassen werden.“
12. Art. 221 Abs. 6 des DOPK lautet: „Werden die Maßnahmen gemäß Art. 182 Abs. 2 Nr. 2 oder Abs. 4 von der zuständigen Behörde nicht erlassen, kann der Vollziehungsbeamte, wenn die Schuld [5 000 BGN] übersteigt und keine Sicherheit geleistet ist, die dem Betrag der Hauptschuld nebst Zinsen entspricht oder diesen übersteigt:
1. die Stellen des Innenministeriums darum ersuchen:
a) dem Schuldner oder den Mitgliedern von dessen Aufsichts- oder Geschäftsführungsorganen die Ausreise zu verbieten;
b) einen Pass oder ein anderes Dokument, dass das Überschreiten der Auslandsgrenzen ermöglicht, zu entziehen oder nicht auszustellen.“
13. Art. 269b Nr. 4 des DOPK lautet: „Ein Antrag auf gegenseitige Unterstützung kann nicht gestellt werden, wenn die Forderung oder die Forderungen umgerechnet insgesamt weniger als [1 500 Euro] betragen.“
II – Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
14. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Herr Aladzhov, ist bulgarischer Staatsangehöriger; er ist einer der drei Geschäftsführer einer Handelsgesellschaft, deren Steuerschuld gegenüber der bulgarischen Staatskasse mehr als 5 000 BGN beträgt. Er ist außerdem als Verkaufsdirektor einer anderen Gesellschaft tätig, so dass er oft ins Ausland reisen muss.
15. Die in Rede stehende Steuerschuld ist offenbar am 10. Oktober 1995 entstanden, dem Datum des Steuerbescheids über den Anspruch des Staats auf Mehrwertsteuer und Zölle. Nachdem am 20. August 1999 eine Beitreibungsanordnung erlassen worden war, wurde die Schuldnerin am 10. April 2000 gemahnt; das entsprechende Schreiben wurde am 26. September 2001 zugestellt. 2002 wurde ein Vollstreckungsverfahren eingeleitet, allerdings ohne Erfolg. Am 17. Juni 2010 teilten die bulgarischen Steuerbehörden im Rahmen eines Gerichtsverfahrens schriftlich mit, dass die Gesamtsteuerschuld der Handelsgesellschaft 44 449 BGN betrage: 7 721 BGN Steuern und 38 728 BGN Zinsen. Im Rahmen der Vollstreckung seien die Pfändungen der Bankkonten der Handelsgesellschaft ohne Erfolg geblieben, da diese kein Guthaben aufgewiesen hätten. Auch hätten die Fahrzeuge der Gesellschaft nicht gepfändet werden können, da nicht hätte ermittelt werden können, wo sich diese befänden.
16. Mit Schreiben vom 30. Juli 2009 ersuchte der Vollziehungsbeamte des nationalen Amts für Steuereinnahmen, wie es ihm nach dem nationalen Recht gestattet ist, den Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (stellvertretender Direktor der Direktion innere Angelegenheiten der Hauptstadt beim Innenministerium) darum, es dem Kläger des Ausgangsverfahrens in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer der Handelsgesellschaft, die Steuerschuldnerin ist, im Wege einer Verwaltungsmaßnahme zu verbieten, das bulgarische Hoheitsgebiet zu verlassen, bis die Forderung des Staates erfüllt oder in vollem Umfang Sicherung geleistet ist.
17. Dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen liegt also eine Nichtigkeitsklage zugrunde, die von Herrn Aladzhov beim vorlegenden Gericht gegen die streitige Entscheidung erhoben wurde.
18. Der Administrativen sad Sofia-grad sah sich Schwierigkeiten bei der Auslegung des Unionsrechts gegenüber; er hat deshalb beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof mit Vorlageentscheidung vom 6. September 2010 gemäß Art. 267 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Handelt es sich bei dem gegen einen Angehörigen eines Mitgliedstaats der Europäischen Union in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer einer nach dem Recht dieses Staates registrierten Handelsgesellschaft wegen einer nicht beglichenen Schuld dieser Gesellschaft gegenüber dem Staat verhängten Verbot, das Hoheitsgebiet dieses Staates zu verlassen, um eine Maßnahme aus Gründen der „öffentlichen Ordnung“ im Sinne von Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38, wenn die Umstände des Ausgangsverfahrens und zugleich folgende Umstände vorliegen:
– In der Verfassung des betreffenden Mitgliedstaats ist keine Beschränkung der Freizügigkeit natürlicher Personen zum Schutz der „öffentlichen Ordnung“ vorgesehen;
– die Rechtfertigung des genannten Verbots aus Gründen der „öffentlichen Ordnung“ ist in einem nationalen Gesetz vorgesehen, das zur Umsetzung einer anderen Bestimmung des Unionsrechts erlassen worden ist;
– Gründe der „öffentlichen Ordnung“ im Sinne der genannten Bestimmung der Richtlinie stellt auch der „Schutz der Rechte anderer Staatsbürger“ dar, wenn eine Maßnahme erlassen wird, damit durch Beitreibung einer öffentlichen Forderung die Haushaltseinnahmen des Mitgliedstaats gesichert werden?
2. Ist nach den für die Ausübung der Freizügigkeit der Unionsbürger vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen sowie nach den zu deren Durchführung gemäß dem Unionsrecht erlassenen Maßnahmen unter den Umständen des Ausgangsverfahrens eine nationale Regelung zulässig, nach der ein Mitgliedstaat gegen einen seiner Staatsangehörigen in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer einer nach dem Recht dieses Mitgliedstaats registrierten Handelsgesellschaft wegen einer nicht beglichenen Schuld dieser Gesellschaft gegenüber diesem Staat, die nach dessen Recht als „erheblich“ eingestuft wird, als Verwaltungszwangsmaßnahme ein „Ausreiseverbot“ verhängen kann, obwohl diese öffentliche Forderung im Wege des Verfahrens der gegenseitigen Unterstützung der Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie 2008/55/EG sowie der Verordnung (EG) Nr. 1179/2008 beigetrieben werden kann?
3. Sind der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die für die Ausübung der Freizügigkeit der Unionsbürger vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen sowie die zu deren Durchführung gemäß dem Unionsrecht erlassenen Maßnahmen, insbesondere die Kriterien des Art. 27 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 unter den Umständen des Ausgangsverfahrens dahin auszulegen, dass es nach ihnen zulässig ist, für den Fall des Bestehens einer Schuld einer nach dem Recht eines Mitgliedstaats registrierten Handelsgesellschaft gegenüber dem Staat, die nach dem Recht dieses Staates als „erhebliche Schuld“ eingestuft wird, vorzusehen, dass einer natürlichen Person, die Geschäftsführer der betreffenden Gesellschaft ist, verboten wird, den betreffenden Mitgliedstaat zu verlassen, wenn zugleich folgende Umstände vorliegen:
– Das Bestehen einer „erheblichen Schuld“ gegenüber dem Staat wird als eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr angesehen, die das überwiegende Interesse der Gesellschaft berührt, wegen deren der Gesetzgeber es für erforderlich erachtet hat, die besondere Maßnahme des „Ausreiseverbots“ einzuführen;
– es ist nicht vorgesehen, dass das persönliche Verhalten des Geschäftsführers und die Verletzung seiner Grundrechte, z. B. seines Rechts auf Ausübung eines Berufs im Rahmen eines anderen Arbeitsverhältnisses, mit dem Auslandsreisen verbunden sind, berücksichtigt werden;
– die Folgen für die geschäftliche Tätigkeit der Gesellschaft, die Schuldnerin ist, und die Möglichkeiten, die Schuld gegenüber dem Staat nach der Verhängung des Verbots zu begleichen, werden nicht berücksichtigt;
– das Verbot wird auf Antrag verhängt; diesem ist stattzugeben, wenn darin bescheinigt wird, dass eine bestimmte Handelsgesellschaft dem Staat einen „erheblichen Betrag“ schuldet, für diese Schuld in Höhe der Hauptforderung nebst Zinsen keine Sicherheit geleistet ist und die Person, gegen die das Verbot verhängt werden soll, Geschäftsführer dieser Handelsgesellschaft ist;
– das Verbot gilt bis zur vollständigen Begleichung der Forderung des Staates oder Sicherheitsleistung in vollem Umfang, ohne dass vorgesehen ist, dass derjenige, gegen den das Verbot verhängt worden ist, bei der Behörde, die es verhängt hat, die Überprüfung der Entscheidung beantragen kann und ohne dass die Verjährung der Forderung berücksichtigt wird?
III – Verfahren vor dem Gerichtshof
19. Nur der Kläger des Ausgangsverfahrens und die Europäische Kommission haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Vorbemerkungen
20. Zunächst ist festzustellen, dass der Gerichtshof Art. 27 der Richtlinie 2004/38 bereits im Urteil Jipa(5) auszulegen hatte. In dieser Rechtssache war gegen den Kläger des betreffenden Ausgangsverfahrens von den Behörden seines Herkunftsmitgliedstaats ein Ausreiseverbot verhängt worden, weil er sich unbefugt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aufgehalten hatte, was zu seiner Rückführung in seinen Herkunftsmitgliedstaat geführt hatte. Zwar lassen sich die Vorlagefragen im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens nicht allein anhand des Urteils Jipa beantworten; allerdings hat der Gerichtshof in diesem Urteil eine Reihe von Feststellungen getroffen, die es sich unbedingt lohnt, in Erinnerung zu rufen, bevor ich mit der Prüfung der vorliegenden Rechtssache beginne.
21. Im Urteil Jipa hat der Gerichtshof bekräftigt, dass die Angehörigen der Mitgliedstaaten aufgrund der ihnen nach dem Unionsrecht zustehenden Unionsbürgerschaft in den Genuss der Freizügigkeit kämen, die notwendigerweise das Recht einschließe, das Hoheitsgebiet des Herkunftsmitgliedstaats zu verlassen(6), was im Übrigen Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ausdrücklich vorsehe(7) . Folglich falle eine Situation eines Unionsbürgers, der durch eine nationale Maßnahme daran gehindert werde, das Hoheitsgebiet seines Herkunftsmitgliedstaats zu verlassen, per se unter das Recht der Unionsbürger, sich in den Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten(8) . Allerdings hat der Gerichtshof sogleich ergänzt, dass „das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit nicht uneingeschränkt besteht, sondern den im Vertrag und in den Bestimmungen zu seiner Durchführung vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen unterworfen werden darf“(9) . Diese Beschränkungen und Bedingungen ergäben sich aus der Richtlinie 2004/38, insbesondere aus deren Art. 27 Abs. 1, „wonach die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit der Unionsbürger oder ihrer Familienangehörigen insbesondere aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit beschränken dürfen“(10) . Wegen der Parallele, die der Gerichtshof zwischen dem Recht auf Einreise und dem Recht auf Ausreise gezogen hat, ist ganz klar festzustellen, dass sich die Befugnis der Mitgliedstaaten, die Freiheit der Unionsbürger, das Hoheitsgebiet ihrer Staaten zu verlassen, unter bestimmten Voraussetzungen zu beschränken, aus Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ergibt.
22. Der Gerichtshof hat im Urteil Jipa weiter ausgeführt, dass „es zwar den Mitgliedstaaten im Wesentlichen weiterhin nach ihren nationalen Bedürfnissen, die je nach Mitgliedstaat und Zeitpunkt unterschiedlich sein können, freisteht, zu bestimmen, was die öffentliche Ordnung und Sicherheit erfordern, dass jedoch diese Anforderungen im Kontext der Gemeinschaft, insbesondere wenn sie eine Ausnahme von dem grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit der Personen rechtfertigen sollen, eng zu verstehen sind, so dass ihre Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Kontrolle durch die Organe der [Union] bestimmt werden kann“(11) .
23. Der Gerichtshof hat unter Hinweis auf den Wortlaut von Art. 27 der Richtlinie 2004/38 weiter festgestellt, dass nach seiner Rechtsprechung „der Begriff der öffentlichen Ordnung jedenfalls voraussetzt, dass außer der sozialen Störung, die jeder Gesetzesverstoß darstellt, eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“(12) . Da jede Ausnahme von der Freizügigkeit streng auszulegen sei, sei eine Beschränkung dieser Freiheit nur zulässig, „wenn für sie ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend ist, während nicht unmittelbar auf den Einzelfall bezogene Rechtfertigungen oder Gründe der Generalprävention nicht zulässig sind“(13), so dass „eine die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit beschränkende Maßnahme … im Licht von Erwägungen erlassen werden muss, die sich auf den Schutz der öffentlichen Ordnung … des Mitgliedstaats beziehen, der die Maßnahme erlässt“(14) .
24. Der Sachverhalt, der dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt, ist nun im Licht dieser vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze zu würdigen.
25. Aus den Akten geht nicht eindeutig hervor, ob Herr Aladzhov vorher von seiner Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat; wegen seiner Tätigkeit als Verkaufsdirektor eines Unternehmens, die nach seinen eigenen Angaben grundsätzlich Auslandsreisen mit sich bringt, ist allerdings davon auszugehen, dass er hierzu bereits Gelegenheit hatte. Jedenfalls kommt es bei dem Recht auf Ausreise, wie es durch das Unionsrecht garantiert ist, nicht darauf an, dass vorher von der Freizügigkeit Gebrauch gemacht worden ist, und zwar aus zwei Gründen. Zum einen wird dieses Recht von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 garantiert, ohne dass die vorherige Ausübung der Freizügigkeit verlangt wird(15) . Zum anderen würde die Freizügigkeit natürlich sinnwidrig ausgehöhlt, wenn sich ein Unionsbürger nur dann auf das Recht auf Ausreise aus seinem Herkunftsmitgliedstaat berufen könnte, wenn er das Hoheitsgebiet dieses Staats vorher verlassen hätte und dann wieder dorthin zurückgekehrt wäre. Zwar lag der Fall im Urteil Jipa genau so(16) ; in Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich aber vor, die in diesem Urteil enthaltenen Feststellungen auf die Situation eines Bürgers auszudehnen, der noch nicht innerhalb der Union zu- und abgewandert ist. Dieses Ergebnis wird im Übrigen durch Art. 3 der Richtlinie 2004/38 bekräftigt, nach dem diese „für jeden Unionsbürger [gilt], der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält“. Für die Situation von Herrn Aladzhov gilt daher zweifellos das Recht der Unionsbürger, sich in den Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, wie es durch die Richtlinie 2004/38 garantiert wird.
26. Das Hauptproblem, um das es in der vorliegenden Rechtssache geht, ist also ein anderes. Der Gerichtshof hat darüber zu befinden, ob die Freizügigkeit der Unionsbürger in Einklang mit der Richtlinie 2004/38 aus Gründen der Beitreibung von öffentlichen Forderungen, im vorliegenden Fall in Form von Steuerschulden, beschränkt werden kann. Mit anderen Worten, es geht um die Frage, ob und inwieweit sich ein Mitgliedstaat auf die öffentliche Ordnung berufen kann, um ein Ausreiseverbot zu rechtfertigen, das gegen einen seiner Staatsangehörigen verhängt wird, weil er der Staatskasse einen für erheblich erachteten Betrag schuldet. Die Prüfung der Frage, ob eine solche Maßnahme mit Art. 27 der Richtlinie 2004/38 vereinbar ist, hat in zwei Stufen zu erfolgen, die meines Erachtens auseinanderzuhalten sind. Zunächst ist zu prüfen, ob es sich bei dem Rechtfertigungsgrund überhaupt um einen der in Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 genannten handeln kann; sodann ist die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme anhand der in Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 genannten Kriterien zu prüfen; diese Prüfung wird im Rahmen der Prüfung der zweiten und der dritten Vorlagefrage erfolgen, die zusammen zu prüfen sind.
B – Zur ersten Frage
27. Bevor im Einzelnen mit der Prüfung dieser ersten Stufe begonnen wird, ist festzustellen, dass die bulgarische Regierung dem vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren nicht beigetreten ist. Der Gerichtshof muss daher ohne die besonderen Erläuterungen auskommen, die diese Regierung zu den Zielen, die mit ihrer eigenen Regelung, die im Ausgangsverfahren in Rede steht, verfolgt werden, hätte machen können; deshalb wäre es angesichts der Lage der Akten heikel, wenn der Gerichtshof diese Ziele abschließend beurteilen würde; eine solche Beurteilung würde nur auf Vermutungen basieren, und die abschließende Beurteilung wäre in großem Umfang dem vorlegenden Gericht zu überlassen.
28. Im Übrigen weist das vorlegende Gericht sowohl im Vorabentscheidungsersuchen als auch in der ersten Vorlagefrage auf eine Diskrepanz zwischen der bulgarischen Verfassung und dem nationalen Gesetz hin, aufgrund dessen die streitige Entscheidung gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens erlassen worden ist: Das Gesetz sieht eine Rechtfertigung aus Gründen der öffentlichen Ordnung vor, die Verfassung nicht. Allerdings ist die Maßnahme gegen Herrn Aladzhov auf der Grundlage der Bestimmungen des ZBLD in Verbindung mit den Bestimmungen des DOPK erlassen worden. Die Frage, ob die Nichteinfügung eines Hinweises auf die öffentliche Ordnung in dem entsprechenden Artikel der bulgarischen Verfassung auf dem Willen des Verfassungsgebers beruht, den Anwendungsbereich der Beschränkungen der Freizügigkeit mehr zu beschränken, als es die Richtlinie selbst tut, ist eine Streitfrage, die von den bulgarischen politischen Stellen und/oder Gerichten entschieden werden muss und somit nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt, ebenso wie die Frage der Vereinbarkeit des Gesetzes mit den bulgarischen Verfassungsvorschriften. Daher werde ich mich im Folgenden darauf beschränken, zu prüfen, ob es sich bei dem gegen einen Angehörigen eines Mitgliedstaats der Union in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer einer nach dem Recht dieses Staates registrierten Handelsgesellschaft wegen einer nicht beglichenen Schuld dieser Gesellschaft gegenüber dem Staat verhängten Verbot, das Hoheitsgebiet dieses Staates zu verlassen, grundsätzlich um eine Maßnahme aus Gründen des Schutzes der „öffentlichen Ordnung“ im Sinne von Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 handeln kann, auf die in der nationalen Regelung, auf die dieses Verbot gestützt worden ist, abgestellt wird.
29. Nachdem dies klargestellt ist, ist nun auf den Kern der ersten Frage einzugehen.
30. Zunächst möchte ich die Bedeutung des Urteils Riener/Bulgarien(17) des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) für unsere Rechtssache relativieren. In diesem Urteil hatte der EGMR über die Frage zu entscheiden, ob ein wegen einer sehr hohen(18) öffentlichen Schuld gegen eine österreichisch-bulgarische Staatsangehörige verhängtes Verbot der Ausreise aus dem bulgarischen Hoheitsgebiet mit Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK)(19) vereinbar ist. Der EGMR hat festgestellt, dass mit der bulgarischen Regelung die Zahlung der Steuern gewährleistet werden solle(20) und dass mit der erlassenen Maßnahme somit das Ziel verfolgt werde, im Sinne der EMRK die öffentliche Ordnung aufrechtzuerhalten und die Rechte und Freiheiten anderer zu schützen(21) . Der EGMR konnte so entscheiden, weil nach der EMRK und ihren Protokollen Gründe der öffentlichen Ordnung zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden dürfen(22) und in diesen Texten somit keine Einschränkung wie in Art. 27 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2004/38 vorgesehen ist. Die Rechtsordnung der Union lässt Beeinträchtigungen der Freizügigkeit der Unionsbürger also nur unter wesentlich strengeren Voraussetzungen zu und bietet ein höheres Schutzniveau als das System der EMRK.
31. Art. 27 der Richtlinie 2004/38 verlangt von den Gründen, die der Berufung auf die öffentliche Ordnung zugrunde liegen, dass damit „ein Grundinteresse der Gesellschaft“(23) geschützt werden soll, und schließt gleichzeitig ein Geltendmachen dieser Gründe „zu wirtschaftlichen Zwecken“(24) aus. Fraglich ist nun also, welches Ziel mit der nationalen Regelung tatsächlich verfolgt wird. Die einzigen Angaben, über die wir insoweit verfügen, sind vom vorlegenden Gericht gemacht worden, das, ohne dies weiter zu erläutern, darauf hingewiesen hat, dass Bulgarien „zur Sicherung der Haushaltseinnahmen Maßnahmen zur Beitreibung öffentlicher Schulden erlässt, da die Sicherung dieser Mittel das Allgemeininteresse berührt“(25) . In der Vorlagefrage wird lediglich darauf hingewiesen, dass die Maßnahme erlassen wird, um die Haushaltseinnahmen des Staats zu sichern; allerdings heißt es darin auch, dass mit der Beitreibung der öffentlichen Forderungen nach nationalem Recht das Ziel des „Schutzes der Rechte der anderen Bürger“ verfolgt wird. Das Bestehen der Steuerschuld der Gesellschaft, die Schuldnerin ist, wird im Übrigen für eine Gefahr gehalten, die „das überwiegende Interesse der Gesellschaft berührt“; worin dieses Interesse aber genau liegt, wird nicht dargelegt.
32. In einem solchen Fall sind zwei Auslegungen möglich.
33. Entweder kann angenommen werden, dass die Beitreibung einer Steuerforderung nur bewirkt, dass ein Schuldner gezwungen wird, seine Schuld zu begleichen. Ein solcher Ansatz würde darauf hinauslaufen, den Staat einem beliebigen Wirtschaftsteilnehmer gleichzustellen, der eine Forderung beitreiben will. Der Staat würde hauptsächlich, wenn nicht gar ausschließlich, ein wirtschaftliches Ziel verfolgen. Wenn nur das Ziel verfolgt wird, die Einnahmen des Staats zu sichern, wäre eine Rechtfertigung aus Gründen der öffentlichen Ordnung gemäß Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 eindeutig nicht zulässig(26) .
34. Oder man wählt in Anbetracht des ganz besonderen Charakters des Gläubigers und der Zweckbestimmung der Steuern einen anderen Ansatz. Es ist nicht ausgeschlossen, dass der bulgarischen Regelung andere als wirtschaftliche Überlegungen zugrunde liegen; jeder Steuerpflichtige wird sich nämlich bei der Begleichung seiner Steuerschulden seiner Zugehörigkeit zu einer Gemeinschaft bewusst, gegenüber der er so seine Solidarität bekundet. Zwar dient die Zahlung der Steuern hauptsächlich der Finanzierung bestimmter staatlicher Tätigkeiten oder von Infrastrukturmaßnahmen; allein so betrachtet ließe sich ohne Weiteres feststellen, dass mit der Zahlung der Steuern ein wirtschaftliches Ziel verfolgt wird. Ein solcher Ansatz wäre meines Erachtens aber zu eng; es geht nämlich nicht um die Finanzierung irgendwelcher Tätigkeiten oder irgendwelcher Infrastrukturmaßnahmen. Über die Beitreibung der Steuern hinaus geht es – zumindest möglicherweise – sowohl um den Fortbestand der wesentlichen Aufgaben des Staates als auch um die Grundlage der sozialen Solidarität und des Zusammenlebenwollens der betreffenden Gemeinschaft. Vielleicht ist die Erwägung des vorlegenden Gerichts, mit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahme werde auch der „Schutz der Rechte der anderen Bürger“ verfolgt, in diesem Sinne zu verstehen. Jedenfalls ist die – im Großen und Ganzen gängige – Vorstellung, dass die Steuer dazu dient, dem Staat Mittel zur Verfügung zu stellen, damit diese umverteilt werden, um ein Minimum an sozialem Zusammenhalt zu gewährleisten, meines Erachtens weit entfernt von einer rein wirtschaftlichen Logik, die durch das Streben nach persönlichem Nutzen um jeden Preis gekennzeichnet ist.
35. Die Grundinteressen der Gesellschaft, die wahrgenommen werden, wenn der Staat Steuern erhebt oder beitreibt, können meines Erachtens daher nicht in allen Fällen automatisch auf ihre bloße wirtschaftliche Dimension reduziert werden; der Gerichtshof hat im Übrigen nämlich entschieden, dass die Tatsache, dass eine Regelung geeignet sei, die Erreichung nicht nur von Zielen eines Rechtfertigungsgrundes, sondern auch anderer eventuell verfolgter Ziele wirtschaftlicher Art zu ermöglichen, die Berufung auf diesen Rechtfertigungsgrund nicht ausschließe(27) .
36. Jedenfalls obliegt es dem Mitgliedstaat, um dessen Regelung es geht, im Einzelnen darzulegen und zu erläutern, warum die Nichtbeitreibung der Steuerschulden seiner Auffassung nach eine tatsächliche Gefahr für seine öffentliche Ordnung darstellt. Ich möchte nicht ausschließen, dass zwischen der Beitreibung der Steuerschulden und der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung ein Zusammenhang bestehen kann; meines Erachtens ist eine Berufung auf die öffentliche Ordnung aber nur unter ganz besonderen Umständen möglich und erfordert, dass der betroffene Mitgliedstaat besonders genau darlegt und hervorhebt, warum die öffentliche Ordnung seiner Auffassung nach durch die Nichtbeitreibung einer Steuerschuld gefährdet ist, zumal der Betrag der Schuld, ab der eine die Freizügigkeit beschränkende Maßnahme erlassen werden kann, auch wenn er nach innerstaatlichem Recht als erheblich angesehen wird, meines Erachtens auf den ersten Blick nicht geeignet erscheint, die genannten Grundinteressen in Frage zu stellen.
37. Aus den vorstehenden Ausführungen lässt sich somit zweierlei ableiten. Zum einen kann meines Erachtens nicht von vornherein und kategorisch ausgeschlossen werden, dass die Beitreibung von Steuerschulden unter bestimmten Umständen aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sein kann. Zum anderen muss das vorlegende Gericht bei der Entscheidung darüber, ob im Ausgangsverfahren eine Maßnahme, mit der von der Freizügigkeit der Unionsbürger abgewiche n wird, aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sein kann, die allgemeine Philosophie seines nationalen Steuersystems und den besonderen Kontext, in dem die streitige Maßnahme erlassen worden ist, berücksichtigen. Schließlich sei daran erinnert, dass sich die Beurteilung der Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahme mit dem Unionsrecht nicht in der Bestimmung des geltend gemachten Rechtfertigungsgrundes erschöpft; die Maßnahme muss ferner die Voraussetzungen gemäß Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 erfüllen, was gerade im Rahmen der Prüfung der zweiten und der dritten Frage geprüft werden wird.
38. Ich schlage daher in Anbetracht der fehlenden Angaben vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass eine Maßnahme, mit der einem Angehörigen eines Mitgliedstaats der Europäischen Union in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer einer nach dem Recht dieses Staates registrierten Handelsgesellschaft wegen einer nicht beglichenen Schuld dieser Gesellschaft gegenüber dem Staat verboten wird, das Hoheitsgebiet dieses Staates zu verlassen, grundsätzlich aus Gründen der „öffentlichen Ordnung“ im Sinne von Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 gerechtfertigt sein kann, vorausgesetzt, die Beitreibung dieser Forderung dient überwiegenden Interessen, bei denen es sich nicht um wirtschaftliche handelt und die im Fall der Nichtbeitreibung tatsächlich gefährdet würden, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat, indem es feststellt, welche Gründe der nationalen Regelung, auf die diese Maßnahme gestützt worden ist, zugrunde liegen und unter welchen besonderen Umständen diese Maßnahme erlassen worden ist.
C – Zur zweiten und zur dritten Frage
39. Mit seiner zweiten und seiner dritten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens verhängte Ausreiseverbot die Voraussetzungen gemäß Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 erfüllt. Nach dieser Bestimmung genügt es nicht, dass das Ziel, das mit einer die Freizügigkeit eines Unionsbürgers beschränkenden Maßnahme verfolgt wird, unter die in Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 festgelegten Rechtfertigungsgründe fällt. Eine solche Maßnahme muss ferner die Verhältnismäßigkeitsprüfung bestehen, und für sie muss das persönliche Verhalten des Betroffenen maßgeblich sein – ein Verhalten, das eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen muss, die das Grundinteresse der Gesellschaft berührt, das mit der Maßnahme so geschützt werden soll.
40. Der Gerichtshof wird vom vorlegenden Gericht ausdrücklich darum ersucht, sich zu der Frage zu äußern, ob bei der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahme der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist; insoweit ist nach ständiger Rechtsprechung zu prüfen, ob eine Beschränkung des Ausreiserechts durch eine nationale Maßnahme geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist(28) . Mit anderen Worten, wenn die gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens erlassene Maßnahme die Voraussetzungen gemäß Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 erfüllen soll, muss sie zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet und erforderlich sein(29) . Außerdem ist bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Regelung, aufgrund deren die beschränkende Maßnahme erlassen worden ist, zu berücksichtigen, ob die Regelung kohärent und systematisch ist(30) .
41. Hierzu ist festzustellen, dass die in Rede stehende Maßnahme gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens nur in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer der Gesellschaft, die Schuldnerin ist, erlassen worden ist; diese Gesellschaft hat aber drei Geschäftsführer, die nach den Angaben des vorlegenden Gerichts und des Klägers des Ausgangsverfahrens alle in gleichem Maße „gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch“ zur Vertretung der Gesellschaft befugt sind. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts ist der Erlass der streitigen Maßnahme gerade gegen Herrn Aladzhov „subjektiv und ohne konkrete Kriterien“. Dem Kläger des Ausgangsverfahrens sein Recht auf Ausreise zu nehmen, obwohl die Einkünfte, die er durch seine berufliche Tätigkeit erzielen könnte, gerade von der Ausübung dieses Rechts abhängen, steht außerdem offensichtlich in einem gewissen Widerspruch zu dem Ziel der Betreibung der Steuerschulden. Somit ist zumindest fraglich, ob die nationale Regelung kohärent und systematisch ist.
42. Wie bereits ausgeführt, ist außerdem fraglich, ob die beizutreibende Schuld tatsächlich erheblich ist. Hierzu ist festzustellen, dass die Schwelle, ab der die Steuerbehörden nach bulgarischem Recht befugt sind, die Stellen des Innenministeriums um die Verhängung eines Ausreiseverbots zu ersuchen, 5 000 BGN beträgt, also umgerechnet etwa 2 500 Euro. Wiederum habe ich Zweifel, dass alle Schulden dieser Höhe gegenüber dem Staat tatsächlich geeignet sind, die nicht wirtschaftlichen Grundinteressen, auf die ich im Rahmen der ersten Frage eingegangen bin, zu gefährden, es sei denn, es liegen ganz besondere Umstände vor, die das vorlegende Gericht wiederum im Einzelnen würdigen müsste.
43. Schließlich kann wohl kaum angenommen werden, dass es keine alternativen Maßnahmen gäbe, die gleich wirksam wären, die Freizügigkeit aber weniger beschränkten. Die gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens erlassene Maßnahme unterliegt keiner zeitlichen Beschränkung und kann offenbar nicht überprüft werden, solange die Schuld nicht beigetrieben oder in entsprechender Höhe Sicherheit geleistet worden ist. Den Angaben des vorlegenden Gerichts zufolge sind die Möglichkeiten sowohl der Überprüfung der Entscheidung als auch die eines Rechtsmittels beschränkt, wenn sie überhaupt bestehen. Im Übrigen geht mit jeder Beeinträchtigung der Freizügigkeit eine mögliche Beeinträchtigung einer ganzen Reihe von Grundrechten einher, deren Ausübung von der Freizügigkeit abhängt. Bei der Maßnahme, die gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens verhängt worden ist, handelt es sich also um eine besonders einschneidende Maßnahme, die alles in allem nur bedingt wirksam ist, wenn sie dazu führt, dass der Betreffende, wie es bei Herrn Aladzhov der Fall zu sein scheint, daran gehindert wird, seine berufliche Tätigkeit auszuüben. Dieser weist zu Recht auf die Möglichkeit einer Gehaltspfändung hin. Im Übrigen sind auch alle alternativen Handlungsmöglichkeiten zu berücksichtigen, die das Unionsrecht bietet. Insoweit ist, worauf das vorlegende Gericht zu Recht hinweist, natürlich die Möglichkeit zu berücksichtigen, das Verfahren der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen in Bezug auf u. a. die Mehrwertsteuer und Zölle durchzuführen(31) – Abgaben, wegen deren gerade die Schuld der Gesellschaft besteht, die Schuldnerin ist und von der Herr Aladzhov einer der Geschäftsführer ist. Dieses Verfahren garantiert dem bulgarischen Staat somit, dass sich Herr Aladzhov, selbst wenn er von seinem Ausreiserecht Gebrauch machte, um sich dauerhaft im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats niederzulassen, trotz dieses Wechsels seinen gegenüber der bulgarischen Staatskasse bestehenden steuerlichen Verpflichtungen nicht entziehen könnte.
44. Nach alledem liegt meines Erachtens ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Ausübung des Rechts auf Ausreise des Betroffenen vor. Es kann somit nun festgestellt werden, dass, selbst wenn eine Maßnahme, mit der von der Freizügigkeit eines Unionsbürgers, wie sie in der Richtlinie 2004/38 ausgestaltet ist, abgewichen wird, eine Maßnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung darstellen sollte, Art. 27 Abs. 2 dieser Richtlinie einer solchen Maßnahme allein wegen der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entgegensteht.
45. Im Übrigen ist für den Fall, dass der Gerichtshof sich entgegen dieser Schlussfolgerung dafür entscheiden sollte, mit der Prüfung der Kriterien gemäß Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 fortzufahren, ferner festzustellen, dass bei der streitigen Maßnahme nicht ausschließlich das persönliche Verhalten des Klägers des Ausgangsverfahrens ausschlaggebend ist, auch nicht die Tatsache, dass dieses eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt, die ein Grundinteresse der bulgarischen Gesellschaft berührt. Nach dem nationalen Recht sind die zuständigen Stellen des Innenministeriums, wenn sie vom Vollziehungsbeamten darum ersucht werden, ein Ausreiseverbot zu verhängen, verpflichtet, dies zu tun. Es handelt sich hierbei um einen Fall einer gebundenen Entscheidung. Es genügt aber, wenn der Vollziehungsbeamte in seinem Antrag feststellt, dass eine Steuerschuld über mehr als 5 000 BGN besteht, dass das Vollstreckungsverfahren eingeleitet ist und dass die Gesellschaft, die Schuldnerin ist, und der Geschäftsführer, gegen den das Ausreiseverbot erlassen werden soll, bezeichnet sind. Für den Antrag des Vollziehungsbeamten war also nicht das persönliche Verhalten von Herrn Aladzhov ausschlaggebend. Der Vollziehungsbeamte hat somit nicht nachgewiesen, dass dieses eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt. Es kann auch nicht angenommen werden, dass allein das Bestehen einer Steuerschuld in Höhe von mehr als 5 000 BGN eine solche Gefahr darstellt; nach Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 muss nämlich eindeutig das persönliche Verhalten und nicht ein Zustand eine solche Gefahr darstellen. Außerdem geht aus den Akten hervor, dass in der streitigen Entscheidung in keiner Weise auf aktuelle subjektive Elemente des persönlichen Verhaltens des Betroffenen abgestellt wird (wie z. B. ein wiederholtes Begehen von Betrugsstraftaten mit einem Vermögensverlust großen Ausmaßes oder eine betrügerische Herbeiführung seiner Zahlungsunfähigkeit), die eventuell rechtfertigen könnten, dass die Entscheidung allein gegen ihn gerichtet ist.
46. Somit ist festzustellen, dass Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ein Mitgliedstaat gegen einen seiner Staatsangehörigen in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer einer nach dem Recht dieses Mitgliedstaats registrierten Handelsgesellschaft wegen einer nicht beglichenen Schuld dieser Gesellschaft gegenüber der öffentlichen Verwaltung dieses Staates als Verwaltungszwangsmaßnahme ein „Ausreiseverbot“ verhängen kann, wenn aus den Akten hervorgeht, dass die Entscheidung zum einen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt und für die Maßnahme zum anderen nicht die Feststellung ausschlaggebend ist, dass das persönliche Verhalten des Betroffenen eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt.
V – Ergebnis
47. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Administrativen sad Sofia-grad wie folgt zu antworten:
1. Eine Maßnahme, mit der einem Angehörigen eines Mitgliedstaats der Europäischen Union in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer einer nach dem Recht dieses Staates registrierten Handelsgesellschaft wegen einer nicht beglichenen Schuld dieser Gesellschaft gegenüber dem Staat verboten wird, das Hoheitsgebiet dieses Staates zu verlassen, kann grundsätzlich aus Gründen der „öffentlichen Ordnung“ im Sinne von Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG gerechtfertigt sein, vorausgesetzt, die Beitreibung dieser Forderung dient überwiegenden Interessen, bei denen es sich nicht um wirtschaftliche handelt und die im Fall der Nichtbeitreibung tatsächlich gefährdet würden, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat, indem es feststellt, welche Gründe der nationalen Regelung, auf die diese Maßnahme gestützt worden ist, zugrunde liegen und unter welchen besonderen Umständen diese Maßnahme erlassen worden ist.
2. Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 steht einer nationalen Regelung entgegen, nach der ein Mitgliedstaat gegen einen seiner Staatsangehörigen in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer einer nach dem Recht dieses Mitgliedstaats registrierten Handelsgesellschaft wegen einer nicht beglichenen Schuld dieser Gesellschaft gegenüber der öffentlichen Verwaltung dieses Staates, die nach dem nationalen Recht als erheblich angesehen wird, als Verwaltungszwangsmaßnahme ein „Ausreiseverbot“ verhängen kann, wenn aus den Akten hervorgeht, dass die Entscheidung zum einen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt und für die Maßnahme zum anderen nicht die Feststellung ausschlaggebend ist, dass das persönliche Verhalten des Betroffenen eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt.
(1) .
(2)  –	ABl. L 158, S. 77.
(3)  –	DV Nr. 93 vom 11. August 1998, geändert durch DV Nr. 105 vom 22. Dezember 2006.
(4)  –	DV Nr. 105 vom 29. Dezember 2005, geändert durch DV Nr. 15 vom 23. Februar 2010.
(5)  –	Urteil vom 10. Juli 2008 (C‑33/07, Slg. 2008, I‑5157).
(6)  –	Ebd., Randnrn. 17 und 18 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(7)  –	Ebd., Randnr. 19.
(8)  –	Ebd., Randnr. 20.
(9)  –	Ebd., Randnr. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(10)  –	Ebd., Randnr. 22.
(11)  –	Ebd., Randnr. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(12)  –	Ebd.
(13)  –	Ebd., Randnr. 24.
(14)  –	Ebd., Randnr. 25.
(15)  –	Dasselbe gilt für Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38; nach dieser Bestimmung sind die Mitgliedstaaten nämlich von Anfang an verpflichtet, ihren Staatsangehörigen gemäß ihren Rechtsvorschriften Ausweisdokumente auszustellen oder zu verlängern. Diese Ausstellung oder Verlängerung stellt gerade die Grundvoraussetzung für die Ausübung des Rechts auf Ausreise dar.
(16)  –	Vgl. Nr. 20 der vorliegenden Schlussanträge.
(17)  –	EGMR, Urteil Riener/Bulgarien vom 23. August 2006, Individualbeschwerde Nr. 46343/99.
(18)  –	Zwar konnte die genaue Höhe der Schuld im Rahmen des Verfahrens vor dem EGMR nicht mit Sicherheit ermittelt werden (vgl. § 118 des Urteils Riener/Bulgarien); es war aber die Rede von einer Schuld von etwa 1 Mio. US-Dollar (vgl. § 113 des Urteils Riener/Bulgarien).
(19)  –	Dieser Artikel verankert die Freizügigkeit (Art. 2 Abs. 1 und 2) und regelt die Bedingungen, unter denen diese im Sinne der EMRK eingeschränkt werden darf (Art. 2 Abs. 3 und 4). Nach Abs. 3 darf die Freizügigkeit u. a. zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung eingeschränkt werden.
(20)  –	Vgl. Urteil Riener/Bulgarien (§ 114).
(21)  –	Ebd., § 116.
(22)  –	In einigen Artikeln wird als mögliche Rechtfertigung für Beschränkungen der durch die EMRK garantierten Rechte und Freiheiten sogar ausdrücklich auf das wirtschaftliche Wohl des Landes abgestellt, vgl. z. B. Art. 8 Abs. 2 EMRK.
(23)  –	Art. 27 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2004/38.
(24)  –	Art. 27 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2004/38.
(25)  –	Vgl. Abschnitt 1.4 des Vorabentscheidungsersuchens. Hervorhebung nur hier.
(26)  –	Der Gerichtshof hat nämlich bereits entschieden, dass wirtschaftliche Ziele wie dasjenige, einer inländischen öffentlichen Stiftung die Gesamtheit der Einnahmen zu sichern, die aus Werbemitteilungen stammen, keine Gründe der öffentlichen Ordnung im Sinne des Vertrags sein können (vgl. Urteil vom 26. April 1988, Bond van Adverteerders u. a., 352/85, Slg. 1988, 2085, Randnr. 34). Dies würde im vorliegenden Fall natürlich entsprechend gelten.
(27)  –	Vgl. Urteil vom 10. Juli 1984, Campus Oil u. a. (72/83, Slg. 1984, 2727). In diesem Urteil hat der Gerichtshof zunächst festgestellt, dass bei den in Rede stehenden Erdölerzeugnissen eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung vorliege, und dann, dass diese wegen „ihrer außerordentlichen Bedeutung als Energiequelle in der modernen Wirtschaft wesentlich [seien] für die Existenz eines Staates, da nicht nur das Funktionieren seiner Wirtschaft, sondern vor allem auch das seiner Einrichtungen und seiner wichtigen öffentlichen Dienste und selbst das Überleben seiner Bevölkerung von ihnen [abhingen]“ (Randnr. 34). Die Absicht, jederzeit eine Mindestversorgung mit Erdölerzeugnissen sicherzustellen, gehe über Erwägungen rein wirtschaftlicher Art, auf die sich im Übrigen nicht berufen werden könne, hinaus und könne somit ein Ziel darstellen, das unter den Begriff der öffentlichen Sicherheit falle (Randnr. 35). Der Gerichtshof hat deshalb hinzugefügt, dass die zu diesem Zweck erlassene Regelung durch objektive Umstände gerechtfertigt sein müsse und dass, sobald diese Rechtfertigung feststehe, die Tatsache, dass die Regelung geeignet sei, die Erreichung nicht nur von Zielen der öffentlichen Sicherheit, sondern auch anderer, von dem Mitgliedstaat etwa verfolgter Ziele wirtschaftlicher Art zu ermöglichen, die Berufung auf die öffentliche Sicherheit nicht ausschließe (Randnr. 36). Dieses Urteil ist zwar in einem völlig anderen Kontext ergangen; es lässt sich aber entsprechend auf die Freizügigkeit der Unionsbürger und auf den Rechtfertigungsgrund der öffentlichen Ordnung übertragen.
(28)  –	Urteil Jipa (Randnr. 29).
(29)  –	Urteil vom 17. September 2002, Baumbast und R (C‑413/99, Slg. 2002, I‑7091, Randnr. 91).
(30)  –	Vgl. Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u. a. (C‑243/01, Slg. 2003, I‑13031, Randnr. 67), und Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache Sporting Exchange (C‑203/08, Urteil vom 3. Juni 2010, Slg. 2010, I‑0000, Nrn. 69 ff.).
(31)  –	Vgl. Art. 2 Buchst. c, d und e der Richtlinie 2008/55/EG des Rates vom 26. Mai 2008 über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen in Bezug auf bestimmte Abgaben, Zölle, Steuern und sonstige Maßnahmen (kodifizierte Fassung) (ABl. L 150, S. 28). Vgl. auch Verordnung (EG) Nr. 1179/2008 der Kommission vom 28. November 2008 zur Festsetzung der Durchführungsbestimmungen zu bestimmten Artikeln der Richtlinie 2008/55/EG (ABl. L 319, S. 21).