Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 5. veljače 2026.(1)
Predmet C-813/24
Smartflats SA
protiv
Région de Bruxelles-Capitale
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno pružanje usluga – Direktiva 2006/123/EZ – Usluge na unutarnjem tržištu – Iznajmljivanje turističkog smještaja – Sustav ovlašćivanja – Uvjeti za dodjelu ovlaštenja – Iznajmljivanje uvjetovano prethodnom prijavom i registracijom – Zahtjev potvrde o urbanističkoj usklađenosti – Nužnost građevinske dozvole – Intervencija regionalnih i općinskih tijela u postupak – Nepostojanje rokova za donošenje odluke i pravnih sredstava u okviru postupka za izdavanje potvrde o urbanističkoj usklađenosti”
1.        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na usklađenost s Direktivom 2006/123/EZ(2) pravnih pravila kojima se u Régionu de Bruxelles-Capitale (Regija glavnog grada Bruxellesa, Belgija) uređuje ovlašćivanje i registracija turističkih smještaja.
2.        Složeni regionalni propisi, koje provode općinska tijela i čija provedba dovodi do brojnih pitanja, uključuju, među ostalim uvjetima za ovlašćivanje turističkog smještaja, izdavanje potvrde o urbanističkoj usklađenosti.
3.        U presudi Cali Apartments(3) Sud je razmotrio pravne probleme koji su više ili manje slični onima iz zahtjeva za prethodnu odluku u ovom predmetu, uz upućivanje na francusko zakonodavstvo o turističkim smještajima na koje se primjenjuje sustav prethodnog ovlašćivanja(4).
4.        U ovom predmetu Sud ima priliku dodatno razraditi svoju sudsku praksu o usklađenosti s Direktivom 2006/123 nacionalnih pravnih pravila kojima se ograničava pružanje turističkih usluga. Novi regulatorni instrument donesen nakon presude Cali Apartments, Uredba (EU) 2024/1028(5), može doprinijeti boljem razumijevanju rasprave.
5.        Spor koji je doveo do upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku dio je konteksta u kojem mnogi europski gradovi koji su privlačni turistima osjećaju utjecaj širenja te vrste smještaja. Raznovrsni problemi (gospodarski, socijalni i urbanistički) do kojih dovodi to širenje na dnevnom su redu političkih rasprava u državama članicama(6).
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije: Direktiva 2006/123
6.        Upućujem na prijepis uvodnih izjava i odredbi Direktive 2006/123 koje su navedene u točkama 3. do 11. presude Cali Apartments.
B.      Belgijsko pravo
1.      Rješenje od 8. svibnja 2014.(7)
7.        U članku 2. navodi se da se njime u belgijsko pravo djelomično prenosi Direktiva 2006/123.
8.        U članku 3. točki 2. turistički smještaj (hébergement) definira se kao „svaki smještaj [(logement)] koji se za jedno ili više noćenja redovito ili povremeno nudi turistima uz naknadu”.
9.        Među različitim kategorijama smještaja, članak 3. točka 6. uključuje „stambene prostore za turističku uporabu”.
10.      U skladu s člankom 4., za bilo kakvo iznajmljivanje turističkog smještaja zahtijevaju se „prethodna prijava” i registracija te ispunjenje uvjeta koji se osobito utvrđuju u članku 5. stavku 2.(8).
11.      Zahtjevi utvrđeni u članku 5. točki 2. uključuju:
–        Pribavljanje potvrde o zaštiti od požara koju izdaje načelnik općine u kojoj se nalazi turistički smještaj, nakon savjetovanja s nadležnom službom(9). Za određene objekte, uključujući stambene prostore za turističku uporabu, može biti dovoljna pojednostavnjena potvrda o nadzoru u skladu s uvjetima koje je utvrdila vlada (točka (a)).
–        Pribavljanje potvrde od općine u kojoj se nalazi turistički smještaj kojom se potvrđuje da je taj smještaj „uspostavljen u skladu s propisom o prostornom planiranju i postojećim planskim zahtjevima” (točka (b)).
2.      Odluka od 24. ožujka 2016.(10)
12.      Kad je riječ o potvrdi o zaštiti od požara, u članku 27. pojašnjavaju se uvjeti za pribavljanje pojednostavnjene potvrde o nadzoru u smislu članka 5. stavka 2. točke (a) rješenja od 8. svibnja 2014.
13.      Člankom 27. propisuje se da je najveći kapacitet smještaja manji od deset osoba i da se u istoj zgradi ne nalazi nijedan drugi smještaj, ili da se objekt nalazi u zgradi u kojoj postoji više turističkih smještaja čiji je dodatni kapacitet manji od deset osoba, ali pod uvjetom da, kad je riječ o stambenim prostorima za turističku uporabu, turistički smještaj ne iznajmljuje upravitelj koji istodobno iznajmljuje više od pet smještajnih objekata.
3.      Regionalni plan namjene zemljišta(11)
14.      Potvrda o urbanističkoj usklađenosti podrazumijeva da općinsko tijelo potvrđuje da je planirano iznajmljivanje u skladu s urbanističkim statusom nekretnine.
15.      U tom je pogledu referentni dokument pojmovnik(12) PRAS-a, u kojem se razlikuje:
–        „stambeni prostor” (logement), koji se definira kao „sve prostorije namijenjene stanovanju ili boravku jedne ili više osoba, pod uvjetom da zakonski nije utvrđena druga namjena, uključujući domove za starije i nemoćne osobe i odobrene ili subvencionirane smještajne objekte, osim hotelskih objekata”, i
–        „hotelski objekt”, koji se definira kao „objekt za smještaj osoba koji klijentima može ponuditi pružanje usluga, kao što su hotel, prenoćište, hostel, motel, pansion, aparthotel, hotelski apartman, […]”.
4.      Briselski zakonik o prostornom planiranju(13)
16.      Člankom 98., u njegovu stavku 1. točki 5., nalaže se ishođenje građevinske dozvole ako je riječ o prenamjeni (odnosno promjeni funkcije za koju se nekretnina upotrebljava u skladu s njezinom građevinskom dozvolom) ili promjeni uporabe nekretnine (što u okviru prethodno navedene namjene podrazumijeva određenu djelatnost koja se obavlja u nekretnini ili na njoj).
5.      Okružnica ministarstva s objašnjenjem od 10. svibnja 2016.(14)
17.      U skladu s njezinom točkom 2.:
–        „S urbanističkog gledišta, glavni kriterij za razlikovanje hotelskog objekta od stambenog prostora činjenica da je funkcija boravka/stanovanja manje važna u odnosu na pojam smještaja tranzitnih klijenata”.
–        Pojam hotelskog objekta „treba široko tumačiti i on obuhvaća svaki oblik objekta koji je namijenjen za smještaj tranzitnog stanovništva, po čemu se razlikuje od pojma stambenog prostora”.
–        „Valja provjeriti in concreto zahtijeva li djelatnost turističkog smještaja koja se obavlja u nekretnini da se nekretnina klasificira kao ‚hotelski objekt’ u smislu PRAS-a”.
–        „Ako nekretnina u kojoj se nalazi turistički smještajni objekt zadržava osnovnu funkciju stambenog prostora, ne mora se prenamijeniti u hotelski objekt. To primjerice vrijedi za stambeni prostor koji se povremeno iznajmljuje u turističke svrhe ili stambeni prostor u kojem upravitelj uobičajeno boravi, pri čemu dio stambenog prostora iznajmljuje kao turistički smještaj”.
–        „Suprotno tomu, kada je nekretnina u cijelosti namijenjena za turistički smještaj, tako da u njoj više nitko redovito ne stanuje, djelatnost turističkog smještaja više ne predstavlja dodatnu djelatnost i nekretninu treba smatrati hotelskim objektom u smislu PRAS-a”.
–        „Jasno je da općine zadržavaju potpunu diskrecijsku ovlast da in concreto odluče o usklađenosti namjene utvrđene u pogledu nekretnine o kojoj je riječ”.
II.    Činjenice, spor i prethodna pitanja
18.      Smartflats je društvo koje posluje u području nekretnina u Bruxellesu, a osobito se bavi kratkoročnim iznajmljivanjem stambenih prostora.
19.      Smartflats je 10. rujna 2020. Serviceu Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles(15) podnio prethodnu prijavu u skladu s člankom 4. rješenja od 8. svibnja 2014. kako bi registrirao djelatnost turističkog smještaja u nekretnini koja se nalazi u Bruxellesu.
20.      Dana 11. studenoga 2021. Služba za gospodarstvo i zapošljavanje u Bruxellesu proglasila je zahtjev nedopuštenim zbog nepotpunosti spisa. Pojasnila je da se iznajmljivanje ne odobrava jer nije izdan registracijski broj.
21.      Smartflats je 24. lipnja 2022. uputio dopis gradonačelniku Grada Bruxellesa kako bi prigovorio da se čini da se zahtjevi za izdavanje potvrde o zaštiti od požara nisu razmotrili jer je Grad smatrao da se ne može izdati potvrda o urbanističkoj usklađenosti (iako se na temelju rješenja od 8. svibnja 2014. izdavanje jednog od tih dokumenata ne uvjetuje izdavanjem drugog dokumenta)(16).
22.      Smartflats je 24. rujna 2022. na poziv Službe za gospodarstvo i zapošljavanje u Bruxellesu potvrdio da u nekretnini kratkoročno iznajmljuje četiri smještajne „jedinice”.
23.      Inspektor Službe za gospodarstvo i zapošljavanje u Bruxellesu utvrdio je 5. listopada 2022. da iznajmljivanje turističkog smještaja u nekretnini ne ispunjava zahtjeve iz rješenja od 8. svibnja 2014.
24.      Služba za gospodarstvo i zapošljavanje u Bruxellesu izdala je 8. studenoga 2022. nalog za trenutačni prestanak iznajmljivanja turističkog smještaja jer Smartflats nije podnio prijavu prije početka obavljanja svoje djelatnosti.
25.      Smartflast je 10. studenoga 2022. gradonačelniku Grada Bruxellesa podnio zahtjev za izdavanje pojednostavnjene potvrde o nadzoru zaštite od požara za turistički smještaj o kojem je riječ.
26.      Predsjednik vlade Regije glavnog grada Bruxellesa zadužen za turizam 7. prosinca 2022. potvrdio je nalog za prestanak od 8. studenoga 2022. jer Smartflats nije imao potvrdu o zaštiti od požara iz članka 5. stavka 2. točke (a) rješenja od 8. svibnja 2014. ni registracijski broj kojim mu se odobrava korištenje objekta u skladu s člankom 4. tog rješenja.
27.      Smartflats je nastavio iznajmljivati smještajne objekte, što je dovelo do toga da je 7. veljače 2023. sastavljen zapisnik u kojem se utvrđuje nepostupanje u skladu s nalogom o trenutačnom prestanku obavljanja djelatnosti.
28.      Smartflats je zatim zatražio pojednostavnjenu potvrdu o zaštiti od požara. Grad Bruxelles je to odbio 22. svibnja 2023. jer nije bio podnesen zahtjev za izdavanje urbanističke dozvole za promjenu namjene objekta. Ta je potvrda naposljetku izdana nakon podnošenja odgovarajućeg pravnog lijeka.
29.      Inspektorat Službe za gospodarstvo i zapošljavanje u Bruxellesu obavijestio je Smartflats 15. lipnja 2023. o tome da želi izvršiti nalog za trenutačni prestanak obavljanja djelatnosti. Nekretninu je zapečatio 23. lipnja 2023.
30.      Smartflats je 3. srpnja 2023. pokrenuo postupak pred Tribunalom de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud u Bruxellesu za postupke na francuskom jeziku, Belgija), pri čemu je zatražio ukidanje naloga za trenutačni prestanak obavljanja djelatnosti donesenog 8. studenoga 2022.
31.      Regija glavnog grada Bruxellesa tvrdila je da je Smartflatsov zahtjev neosnovan i podnijela je protuzahtjev kako bi se zabrana iznajmljivanja nekretnine kaznila novčanom kaznom.
32.      Rješenjem od 13. studenoga 2023. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud u Bruxellesu za postupke na francuskom jeziku) proglasio je Smartflatsovu tužbu neosnovanom i prihvatio protuzahtjev Regije glavnog grada Bruxellesa.
33.      Smartflats je protiv tog rješenja podnio žalbu Couru d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija), sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku kako bi od Suda ishodio odgovor na sedam pitanja, od kojih ću navesti treće, četvrto, peto i šesto.
34.      Ta četiri pitanja glase kako slijedi:
„3.      Protivi li se članku 9. Direktive [2006/123], s obzirom na zahtjev proporcionalnosti, pravni sustav kojim se za iznajmljivanje bilo kojeg stambenog prostora opremljenog namještajem potrebnim za smještaj i kuhanje, koji uključuje, ovisno o slučaju, hotelske usluge uz nadoplatu i koji se za jedno ili više noćenja redovito ili povremeno nudi turistima uz naknadu, zahtijevaju prethodna prijava i registracija, najprije zato što valja zaštititi turiste i, podredno (i implicitno), zato što taj sustav omogućuje zaštitu urbanog okoliša, što podrazumijeva zaštitu stambenog prostora?
4.      Protivi li se članku 10. Direktive [2006/123] pravni sustav kojim se za iznajmljivanje bilo kojeg stambenog prostora opremljenog namještajem potrebnim za smještaj i kuhanje, koji uključuje, ovisno o slučaju, hotelske usluge uz nadoplatu i koji se za jedno ili više noćenja redovito ili povremeno nudi turistima uz naknadu, zahtijevaju prethodna prijava i registracija, što osobito podrazumijeva podnošenje potvrde koju je izdala općina u kojoj se nalazi turistički smještaj o kojem je riječ i u kojoj se potvrđuje da je taj smještaj uspostavljen u skladu s propisom o prostornom planiranju i postojećim planskim zahtjevima jer se nacionalnim propisom o prostornom i urbanističkom planiranju nalaže ishođenje građevinske dozvole u slučaju prenamjene nekretnine iz ‚stambenog prostora’ u ‚hotelski objekt’ i jer se iznajmljivanje stambenog prostora u prethodno navedenom smislu kvalificira kao iznajmljivanje hotelskog objekta, uzimajući u obzir način na koji su potonji pojam i pojam turističkog smještaja definirani u predmetnim propisima?
5.      Razlikuje li se odgovor na prethodno pitanje ovisno o tome je li kvalifikacija toga što čini ‚hotelski objekt’ prepuštena diskreciji općinskog tijela koja je definirana u okružnici ministarstva?
6.      Protivi li se članku 13. Direktive [2006/123] pravni sustav kojim se za iznajmljivanje bilo kojeg stambenog prostora opremljenog namještajem potrebnim za smještaj i kuhanje, koji uključuje, ovisno o slučaju, hotelske usluge uz nadoplatu i koji se za jedno ili više noćenja redovito ili povremeno nudi turistima uz naknadu, zahtijevaju prethodna prijava i registracija, što osobito podrazumijeva podnošenje potvrde koju je izdala općina u kojoj se nalazi turistički smještaj o kojem je riječ i u kojoj se potvrđuje da je taj smještaj uspostavljen u skladu s propisom o prostornom planiranju i postojećim planskim zahtjevima jer nije predviđen nikakav rok za izdavanje te potvrde, ne nalaže se nikakva konkretna obveza obrazlaganja i ne predviđa se nikakav poseban pravni lijek?”
III. Postupak pred Sudom
35.      Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 27. studenoga 2024.
36.      Pisana očitovanja podnijeli su Smartflats, belgijska i nizozemska vlada te Europska komisija. Na raspravi održanoj 12. studenoga 2025. sudjelovali su Smartflats, belgijska vlada i Komisija.
37.      U skladu s uputom Suda, moje će se mišljenje odnositi na treće, četvrto, peto i šesto prethodno pitanje.
IV.    Ocjena
A.      Uvodna razmatranja
38.      Pretpostavke od kojih polazi sud koji je uputio zahtjev pomažu pri razgraničenju opsega spora.
39.      Ukratko, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje članaka 9., 10. i 13. Direktive 2006/123 kako bi utvrdio je li sustav ovlašćivanja za turističke smještaje koji je na snazi u Regiji glavnog grada Bruxellesa u skladu s njima, osobito u dijelu u kojem se njime nalaže obvezno izdavanje potvrde o urbanističkoj usklađenosti(17) kako bi se nekretnina namijenila za turistički smještaj(18).
40.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev:
–        Nije sporno da je rješenje od 8. svibnja 2014. obuhvaćeno područjem primjene Direktive 2006/123 i da djelatnosti kao što su Smartflatsove (koje se sastoje od kratkoročnog iznajmljivanja uz naknadu namještenih stambenih prostora tranzitnim klijentima koji ondje ne prijavljuju prebivalište) čine usluge u smislu članka 4. Direktive.
–        Nije sporno ni da se rješenjem od 8. svibnja 2014. uspostavlja sustav ovlašćivanja u smislu članka 9. Direktive 2006/123, a ne sustav „zahtjeva” kao što su oni navedeni u člancima 14. i 15. te direktive.
–        Kad je riječ o zahtjevima koji se nalažu člankom 9. Direktive 2006/123, sustav Regije glavnog grada Bruxellesa nije diskriminirajuć i temelji se na važnim razlozima u općem interesu čija je proporcionalnost dvojbena.
–        Iako se čini da zahtjev u pogledu potvrde o zaštiti od požara ispunjava uvjete iz članka 10. Direktive 2006/123, dvojbeno je je li to slučaj i s podnošenjem potvrde o urbanističkoj usklađenosti.
B.      Treće prethodno pitanje
41.      Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje članka 9. Direktive 2006/123 „s obzirom na zahtjev proporcionalnosti” kako bi utvrdio protivi li mu se pravni sustav poput onog o kojem je riječ, koji:
–        iznajmljivanje bilo kojeg stambenog prostora opremljenog namještajem potrebnim za smještaj i kuhinju uvjetuje prethodnom prijavom i registracijom te koji uključuje, ovisno o slučaju, hotelske usluge uz nadoplatu i koji se za jedno ili više noćenja redovito ili povremeno nudi turistima uz naknadu;
–        temelji se na tome da „najprije […] valja zaštititi turiste i, podredno (i implicitno), […] [da] taj sustav omogućuje zaštitu urbanog okoliša, što podrazumijeva zaštitu stambenog prostora”.
42.      Usklađenost nacionalnog sustava ovlašćivanja s Direktivom 2006/123 treba ocijeniti s obzirom na njezin članak 9. stavak 1. Države članice mogu ga uvesti samo ako nije diskriminirajući te ako je opravdan važnim razlogom u općem interesu i proporcionalan s obzirom na njegov cilj.
43.      Uvjeti za dodjelu ovlaštenja trebaju biti u skladu s člankom 10. Direktive 2006/123. U skladu s njime, sustavi ovlašćivanja trebaju se temeljiti na kriterijima koji sprečavaju nadležna tijela da samovoljno izvršavaju svoje ovlasti ocjenjivanja i koji imaju obilježja navedena u stavku 2. tog članka.
44.      Članak 9. stavak 1. koji se odnosi na opravdanje i članak 10. stavak 2. Direktive 2006/123 koji se odnosi na uvjete za dodjelu ovlaštenja sadržavaju jasne, precizne i bezuvjetne obveze koje im daju izravni učinak(19).
45.      Sustav upravnog ovlašćivanja stoga treba biti u skladu s tim dvama člancima(20). U svrhu te prilagodbe zahtijeva se ocjena da ograničenje, „ponajprije, nije diskriminirajuće s obzirom na državljanstvo, potom da je opravdano prevladavajućim razlogom koji se odnosi na društveni interes te naposljetku da je prikladno za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; da ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja te da ga nije moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat”(21).
46.      U konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni jesu li ispunjena tri uvjeta iz članka 9. Direktive 2006/123, s obzirom na to da je on najbolje upoznat s činjenicama u sporu(22).
47.      Međutim, kako bi Sud dao koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev, može mu dati naznake koje će mu omogućiti da odluči o sporu koji se pred njim vodi(23).
1.      Diskriminacija
48.      Na temelju podataka iz spisa ne može se zaključiti da je sustav ovlašćivanja diskriminirajući, s obzirom na to da se jednako primjenjuje na gospodarske subjekte s poslovnim nastanom u Regiji glavnog grada Bruxellesa i na državljane drugih država članica ili osobe koje su njihovi rezidenti, a koji žele obavljati tu samostalnu gospodarsku djelatnost u toj regiji.
49.      Sud koji je uputio zahtjev potvrđuje tu ocjenu. Prema njegovu mišljenu, tim se sustavom ne uspostavlja nikakva diskriminacija između pružatelja usluga turističkog smještaja(24).
2.      Opravdanje važnim razlozima u općem interesu
50.      Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je cilj spornih propisa zaštititi turiste i urbani okoliš(25).
51.      U skladu s člankom 4. točkom 8. Direktive 2006/123‚ „prevladavajući razlozi od društvenog interesa” znači „razlozi koji su kao takvi priznati u sudskoj praksi Suda, a uključuju sljedeće razloge: […] zaštitu potrošača, primatelja usluga […], zaštitu okoliša i urbanog okoliša […]”.
52.      U načelu, zaštita turistâ, kao korisnikâ turističkih smještaja, mogla bi biti obuhvaćena općenitijim pojmom zaštite potrošača i primatelja usluge. Zaštita urbanog okoliša je pak izričito predviđena Direktivom 2006/123.
53.      Stoga dvostrukim opravdanjem na koje se poziva uzimaju se u obzir određeni razlozi koji su dopušteni na temelju Direktive 2006/123 i sudske prakse Suda(26).
54.      Osim toga, u Uredbi br. 2024/1028 upućuje se, kao što sam to već naveo, na mogući utjecaj turističkih smještaja na stambenu politiku. Sud je „priznao da zahtjevi koji se odnose na politiku socijalnog stanovanja i čiji je cilj suzbijanje pritiska na tržištu nekretnina, osobito kada određeno tržište karakteriziraju strukturna nestašica stambenih prostora i osobito visoka gustoća naseljenosti, mogu predstavljati važne razloge u općem interesu”(27).
3.      Nužnost i proporcionalnost sustava ovlašćivanja koji se temelji na cilju zaštite turistâ
55.      U skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive 2006/123, potrebno je utvrditi je li sporni sustav ovlašćivanja: (a) potreban za zaštitu turistâ i (b) poštuju li se njime zahtjevi načela proporcionalnosti.
56.      Ograničenja pružanja usluga koja nalažu države članice moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti. To je slučaj ako su ta ograničenja prikladna za jamčenje ostvarenja zadanog cilja, ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje i druge manje ograničavajuće mjere ne omogućuju postizanje istog rezultata(28).
57.      Osim toga, nacionalni propis prikladan je za osiguranje ostvarenja zadanog cilja samo ako istinski odražava nastojanje njegova dosljednog i sustavnog postizanja(29).
58.      Na državi članici koja se poziva na cilj koji može opravdati prepreku slobodi pružanja usluga jest da sudu pozvanom da se izjasni o tom pitanju pruži sve elemente pomoću kojih se isti može uvjeriti da predmetna mjera udovoljava zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti(30).
59.      Belgijska vlada:
–        Tvrdi da je zaštita turistâ bila važan razlog u općem interesu koji se htio zaštititi spornim propisima.
–        Opravdava nužnost i proporcionalnost tih propisa te tvrdi da se njima omogućuje bolja zaštita turista nego sustavom obične registracije i naknadne provjere, koji bi bio manje učinkovit. Prethodnim ovlaštenjem turistu se jamči da se smještaj iznajmljuje zakonito i da stoga ispunjava sve zahtjeve propisane zakonodavstvom (minimalni standardi pristojnog stanovanja, zdravstvene ispravnosti i sigurnosti, urbanistički te drugi standardi kojima se jamči integritet pružatelja usluge).
60.      Suprotno tomu, Komisija i Smartflats smatraju da sustav ovlašćivanja za turističke smještaje uspostavljen u Regiji glavnog grada Bruxellesa nije ni nužan ni proporcionalan za zaštitu turistâ jer postoje manje ograničavajuće sredstva(31).
61.      Iako sud koji je uputio zahtjev ima posljednju riječ o tom pitanju, smatram da su Smartflatsovi i Komisijini argumenti uvjerljiviji.
62.      Na prvom mjestu, kao što to tvrdi Komisija, jamstvo poštovanja minimalnih standarda pristojnog stanovanja, zdravstvene ispravnosti i sigurnosti ne zahtijeva primjenu sustava prethodnog ovlašćivanja koji je predmet spora. Svi stambeni prostori u Regiji glavnog grada Bruxellesa moraju ispunjavati te zahtjeve, kao što se to već konkretno nalaže člancima 4. i 219. Codea du logement (Zakonik o stambenim prostorima)(32).
63.      Ni zahtjevom potvrde o urbanističkoj usklađenosti u okviru sustava prethodnog ovlašćivanja ničime se dodatno ne pridonosi poštovanju minimalnih standarda pristojnog stanovanja, zdravstvene ispravnosti i sigurnosti turističkih smještaja. Tom se potvrdom dokazuje da je nekretnina određena (namijenjena) za stambenu ili hotelsku uporabu.
64.      Na drugom mjestu, kad se problem razmotri s gledišta informacija koje se pružaju osobama koje upotrebljavaju turističke smještaje, te osobe u okviru ekonomije suradnje povezane s najčešće korištenim platformama za posredovanje (primjerice Airbnb) raspolažu instrumentima za provjeru i procjenu kvalitete smještaja(33).
65.      Takvi instrumenti omogućuju „tražiteljima smještaja da u potpunosti informirano odaberu između ponuda smještaja koje nude najmodavci na platformi”(34).
66.      U svrhu zaštite turistâ prilikom kratkoročnog unajmljivanja smještaja, (informativni) instrumenti povezani s elektroničkim platformama općenito su učinkoviti u kontekstu tržišnog gospodarstva kao što je ono na kojem se temelji Direktiva 2006/123 te su zasigurno manje ograničavajući od sustava prethodnog ovlašćivanja.
67.      Naposljetku, u samoj Belgiji, u Flamanskoj i Valonskoj regiji primjenjuju se mehanizmi naknadne provjere turističkih smještaja. Iz dostupnih informacija proizlazi da ti mehanizmi provjere dovode do boljih rezultata u njihovoj praktičnoj primjeni nego sustav prethodnog ovlašćivanja uspostavljen u Regiji glavnog grada Bruxellesa(35).
68.      Slijedom toga, ne dovodeći u pitanje konačnu ocjenu suda koji je uputio zahtjev, čini se da sve upućuje na to da sporni sustav ne ispunjava u potpunosti kriterije nužnosti i proporcionalnosti za postizanje cilja zaštite turistâ.
4.      Nužnost i proporcionalnost sustava ovlašćivanja koji se temelji na cilju zaštite urbanog okoliša
69.      Belgijska vlada tvrdi da je sporni sustav nužan i proporcionalan za zaštitu urbanog okoliša i stambenih prostora u Regiji glavnog grada Bruxellesa.
70.      U tom pogledu ističe nekoliko studija(36) koje pokazuju da je u Bruxellesu „fenomen Airbnb” doveo do širenja turističkih smještaja zbog njihove povećane isplativosti, čime je došlo do pogoršanja na tržištu stambenih prostora za stanovnike.
71.      Prema mišljenju belgijske vlade, zamjetni su negativni učinci „fenonomena Airbnb” na povećanje cijene najamnina i nekretnina na prodaju. Stanovnici nailaze na poteškoće prilikom iznajmljivanja ili kupnje stambenih prostora te se povećavaju liste čekanja za stambene objekte za socijalno stanovanje.
72.      Smartflats drukčije tumači studije i podatke o stambenom tržištu u Regiji glavnog grada Bruxellesa:
–        Broj stambenih prostora povučenih s tržišta najma za stanovanje u toj regiji zbog iznajmljivanja turističkih smještaja procjenjuje se na 2400, odnosno samo 0,7 % privatnih stambenih prostora za iznajmljivanje. Ograničenja iznajmljivanja turističkih smještaja nisu rješenje za stambenu krizu, čiji su uzroci manjak cjenovno pristupačne izgradnje stambenih prostora i brojni prazni stambeni prostori(37).
–        U studiji iz 2024.(38) procijenjeno je da u Regiji glavnog grada Bruxellesa postoji oko 11 500 praznih stambenih prostora (stvarni broj ovisi o metodologiji koja je primijenjena za taj izračun). Toj brojki valja dodati još 5000 praznih stambenih objekata za socijalno stanovanje. Prema Smartflatsovu mišljenju, broj neuseljenih stambenih prostora stoga je pet puta veći od broja stambenih prostora koji su povučeni sa stambenog tržišta kao posljedica iznajmljivanja turističkih smještaja.
73.      Smartflats također ističe pogrešnu primjenu sustava ovlašćivanja uspostavljenog u Regiji glavnog grada Bruxellesa u usporedbi sa sustavima u Flamanskoj i Valonskoj regiji(39). U slučaju Flandrije, registrirano je 60 % smještaja, dok ih je u Valoniji registrirano 48 %, a te regije imaju sustave obične registracije i naknadne provjere turističkih smještaja.
74.      Smartflats tvrdi da zbog tih razloga sporni sustav nije ni nužan ni proporcionalan za zaštitu urbanog okoliša i stambenih prostora u Regiji glavnog grada Bruxellesa.
75.      Ja pak shvaćam opravdanu zabrinutost belgijske vlade, u istom smislu koji odražava uvodna izjava 1. Uredbe br. 2024/1028. Nije lako pronaći ravnotežu između ispunjavanja sve većih potreba za turističkim smještajem i (mogućih) negativnih posljedica širenja te vrste smještaja, čiji vlasnici prednost daju tom obliku upotrebe svojih nekretnina u odnosu na dugoročni najam stambenih prostora.
76.      S gledišta prava Unije (sa slobodom poslovnog nastana kao vodećim načelom), presedanom utvrđenim u presudi Cali Apartments pruža se pojašnjenje o usklađenosti s Direktivom 2006/123 sustava koji je više ili manje sličan onom koji je sporan u ovom predmetu.
77.      Francuski sustav prošao je test nužnosti i proporcionalnosti koji je Sud primijenio u presudi Cali Apartments jer je imao tri relevantna obilježja:
–        Temeljio se na studiji o tržištu stambenih prostora u Francuskoj i pritisku koji je na to tržište nastao širenjem turističkih smještaja. Navedenu studiju Sudu je dostavila francuska vlada(40).
–        Nije se primjenjivao na stambene prostore koji su najmodavčevo glavno boravište, s obzirom na to da njihovo iznajmljivanje ne utječe na tržište dugoročnog najma jer navedeni najmodavac ne treba prijaviti svoje glavno boravište u nekom drugom mjestu stanovanja(41).
–        Sa zemljopisnog gledišta, sustav nije bio opće primjene, nego ograničenog dosega jer se odnosio na ograničen broj gusto naseljenih općina koje pogođene pritiscima na tržište najma stambenih prostora(42).
78.      Čini se da sustav ovlašćivanja za turističke smještaje uspostavljen u Regiji glavnog grada Bruxellesa nema nijedno od tih triju obilježja, iako je na sudu koji je uputio zahtjev da provede konačne ocjene u tom pogledu.
a)      Prethodna istraživanja
79.      Kao prvo, nije utvrđeno da je prije donošenja rješenja od 8. svibnja 2014. (i pravnih pravila kojima je dopunjeno) provedeno detaljno istraživanje tržišta turističkih smještaja u Regiji glavnog grada Bruxellesa i utjecaja tih smještaja na stanovanje.
80.      Na raspravi su se stranke složile da cilj borbe protiv manjka stambenih prostora na tržištu dugoročnog najma u Regiji glavnog grada Bruxellesa nije bio osnova za donošenje rješenja od 8. svibnja 2014., koje se odnosi samo na prostorno planiranje.
81.      Belgijska vlada navela je da se tim rješenjem nastojalo spriječiti širenje turističkih smještaja povezano s razvojem platformi ekonomije suradnje, do kojeg je kasnije došlo u drugim velikim turističkim gradovima u Europi. Suprotno tomu, Smartflats je tvrdio je da je stvarni cilj tog rješenja bila zaštita tradicionalnog hotelskog sektora.
82.      Istraživanja tržišta stambenih prostora u Regiji glavnog grada Bruxellesa koja navode Smartflats i Komisija pokazuju da su pritisci na stambene prostore u toj regiji i nedostatak cjenovno pristupačnih stambenih prostora posljedica brojnih čimbenika (brz demografski rast, siromaštvo znatnog dijela stanovnika, povećanje cijena najamnina i nedostatak novih stambenih prostora, osobito stambenih objekata za socijalno stanovanje).
83.      U tim se istraživanjima razvoj turističkih smještaja navodi kao dodatni čimbenik koji, iako uzrokuje pritisak na tržište stambenih prostora, u tom pogledu ima ograničen učinak jer obuhvaća samo 0,7 % smještaja u regiji.
b)      Turistički smještaji u stambenom prostoru njihova vlasnika
84.      U skladu sa spornim propisima, prethodno ovlaštenje za turističke smještaje zahtijeva se i ako je riječ o sobama u stambenom prostoru njihova vlasnika te ako on i dalje stanuje u njemu.
85.      Zaštita urbanog okoliša ne opravdava tu ograničavajuću mjeru ako stanovnici koji su vlasnici stambenih prostora i dalje stanuju u njima. U tim se okolnostima urbani okoliš ne mijenja kao takav; stambeni prostor ima istu osnovnu namjenu koju je imao i ranije.
86.      Točno je da se Okružnicom ministarstva iz 2016. predviđa da, ako subjekt uobičajeno boravi u stambenom prostoru i iznajmljuje samo jedan njegov dio kao turistički smještaj, prevladava osnovna namjena (stambeni prostor), a ne sporedna (turistički smještaj). Ta okolnost pojednostavnjuje ishođenje potvrde o urbanističkoj usklađenosti jer nije potrebna promjena namjene nekretnine.
87.      Međutim, iz sadržaja spisa ne proizlazi da su tijela Regije glavnog grada Bruxellesa iskoristila tu mogućnost, koja se navodi samo u Okružnici ministarstva iz 2016. Okružnicom se općinskim tijelima priznaje široka margina prosudbe u pogledu zahtjeva za promjenu namjene stambenog prostora u tim slučajevima. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri tu okolnost.
c)      Obuhvaćena zemljopisna područja
88.      Sporni propisi primjenjuju se jednako u cijeloj Regiji glavnog grada Bruxellesa, pri čemu se ne pravi razlika među područjima zbog većeg ili manjeg utjecaja širenja turističkih smještaja(43).
89.      Belgijska vlada navodi da se PRAS-om područje Regije glavnog grada Bruxellesa dijeli na zone u kojima se već daje prednost različitim namjenama nekretnina. Smatra da ne bi bilo korisno napraviti novu podjelu kako bi se predvidjeli različiti sustavi iznajmljivanja turističkih smještaja.
90.      Međutim, zone PRAS-a nisu uspostavljene s obzirom na veće ili manje širenje turističkih smještaja i stoga nisu relevantne da bi se zaključilo da je sustav prethodnog ovlašćivanja nužan i proporcionalan te da se primjenjuje općenito, odnosno da se njime ne uzima u obzir stvarna situacija svake zone.
91.      Komisija(44) je u okviru rasprave o tom pitanju navela presudu istog suda koji je uputio zahtjev (u drukčijem sastavu suda) od 16. siječnja 2023., donesenu u pogledu djelatnosti turističkog smještaja u općini Schaerbeek u Regiji glavnog grada Bruxellesa(45). Na tu se presudu na raspravi pozvala i belgijska vlada, pri čemu je potvrdila da je ona pravomoćna.
92.      Prvo vijeće F Coura d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) odlučilo je u toj presudi da zahtjev potvrde o urbanističkoj usklađenosti koji se predviđa rješenjem od 8. svibnja 2014. za svako iznajmljivanje turističkih objekata na području Regije glavnog grada Bruxellesa nije u skladu s presudom Cali Apartments jer se „primjenjuje bez razlike na sve općine koje se nalaze na području regije, dok se presudom [Suda] zahtijeva ‚osobito izražen’ pritisak na cijene najamnine, što podrazumijeva […] drukčiji pristup i primjenu analogije među općinama na području regije”(46).
93.      S obzirom na prethodna razmatranja, na treće prethodno pitanje može se dati dvostruki odgovor:
–        Članku 9. Direktive 2006/123 u načelu se ne protivi pravni sustav u kojem se redovito ili povremeno iznajmljivanje stambenog prostora namijenjenog turističkom smještaju uvjetuje prethodnom prijavom i registracijom, pod uvjetom da je taj sustav nužan i proporcionalan za zaštitu turistâ i urbanog okoliša.
–        Na nacionalnom sudu je da ocijeni nužnost i proporcionalnost tog sustava, uzimajući u obzir njegov zemljopisni doseg, zasnovanost na preciznim studijama i podacima te njegov utjecaj na stambene potrebe urbanih područja u kojima je primjenjiv.
C.      Četvrto i peto prethodno pitanje
94.      Četvrto i peto pitanje mogu se razmotriti zajedno. Ukratko, sud koji je uputio zahtjev njima želi saznati:
–        Protivi li se članku 10. Direktive 2006/123 pravni sustav kao što je onaj koji je sporan u ovom predmetu, kojim se nalaže obveza podnošenja potvrde o urbanističkoj usklađenosti koju je izdala općina. Sud koji je uputio zahtjev u tu svrhu pojašnjava da se „nacionalnim propisom o prostornom i urbanističkom planiranju nalaže ishođenje građevinske dozvole u slučaju prenamjene nekretnine iz ‚stambenog prostora’ u ‚hotelski objekt’ i jer se [stambeni prostor namijenjen turističkom smještaju] kvalificira kao iznajmljivanje hotelskog objekta, uzimajući u obzir način na koji su potonji pojam i pojam turističkog smještaja definirani u predmetnim propisima”.
–        Bi li se odgovor na to pitanje promijenio u slučaju da je kvalifikacija toga što čini „hotelski objekt” prepuštena diskreciji općinskog tijela, u skladu s odredbama okružnice ministarstva.
95.      U članku 10. stavku 1. Direktive 2006/123 navodi se da se „[s]ustavi ovlašćivanja temelje […] na kriterijima koji sprečavaju nadležna tijela da samovoljno izvršavaju svoje ovlasti ocjenjivanja”.
96.      Stavkom 2. tog članka 10. utvrđuje se da kriteriji za dodjelu ovlaštenja moraju biti nediskriminirajući, opravdani važnim razlogom u općem interesu, proporcionalni tom cilju od općeg interesa, jasni i nedvoznačni, objektivni, prethodno objavljeni te, naposljetku, transparentni i dostupni(47).
97.      Sud koji je uputio zahtjev već je ocijenio da sporni sustav ovlašćivanja nije diskriminirajuć. U svojoj ocjeni ranijeg pitanja analizirao sam opravdanje tog sustava koje se temelji na zaštiti turistâ i urbanog okoliša.
98.      Sada treba postaviti pitanje poštuju li se zahtjevom u pogledu potvrde o urbanističkoj usklađenosti, na kojem se temelji sporni sustav ovlašćivanja, preostali zahtjevi iz članka 10. stavka 2. Direktive 2006/123.
99.      Konkretno, trebat će provjeriti jesu li propisi kojima se nalaže taj zahtjev jasni, nedvosmisleni i objektivni, jesu li prethodno objavljeni te jesu li transparentni i dostupni(48).
100. Zahtjev prethodne objave je ispunjen jer je rješenje od 8. svibnja 2014. službeno objavljeno. Isto ne vrijedi za Okružnicu ministarstva iz 2016., koja nije službeno objavljena i dostupna je samo na jednoj internetskoj stranici.
101. Kad je riječ o ostalim zahtjevima, Sud je odlučio na sljedeći način (sažeto):
–        Uvjeti za dodjelu ovlaštenja jasni su i nedvosmisleni ako su lako razumljivi, izbjegavajući svaki dvoznačan sadržaj.
–        Zahtjev objektivnosti podrazumijeva da se zahtjevi za dodjelu ovlaštenja ocjenjuju na temelju njihovih vlastitih odlika, kako bi se dotičnim strankama zajamčilo objektivno i nepristrano postupanje, kao što se to zahtijeva člankom 13. stavak 1. te direktive(49).
102. Na temelju informacija kojima raspolaže Sud, smatram da se sporni sustav ne može kvalificirati kao jasan, nedvosmislen i transparentan. U konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da odluči o tom pitanju, uzimajući u obzir smjernice koje mu pruži Sud.
103. Ako sam dobro razumio sporne propise, postoje dvije različite situacije u pogledu izdavanja potvrde o urbanističkoj usklađenosti:
–        Ako je stambeni prostor već namijenjen turističkoj uporabi, njegov vlasnik ima pravo na to da mu općina izda potvrdu o urbanističkoj usklađenosti, bez potrebe za daljnjim radnjama. U tom slučaju nije potrebno podnijeti zahtjev za izdavanje građevinske dozvole kako bi se turistička uporaba stambenog prostora priznala u skladu s pravnim pravilima iz CoBAT-a(50). U tom je slučaju potvrda o urbanističkoj usklađenosti „puka formalnost” te je u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2006/123.
–        Situacija je drukčija ako stambeni prostor nije namijenjen turističkoj uporabi i ako je za njegovo iznajmljivanje kao turističkog smještaja potrebno promijeniti namjenu. U tom slučaju, prije nego što općina izda potvrdu o urbanističkoj usklađenosti potrebno je ishoditi građevinsku dozvolu u skladu s člankom 98. CoBAT-a.
104. U tom drugom slučaju, o kojem je riječ ovdje i kod većine osoba koje žele obavljati djelatnost pružanja usluga turističkog smještaja, potvrda o urbanističkoj usklađenosti nije puki dokument kojim se dokazuje namjena nekretnine (kao što je to belgijska vlada tvrdila na raspravi) jer je njezino izdavanje uvjetovano prethodnim upravnim djelovanjem općinskih tijela.
105. Ističem da ovdje u svakom slučaju nije riječ o jednostavnoj primjeni planskih zahtjeva koji se ne uređuju Direktivom 2006/123(51), nego o kriteriju primjenjivom u okviru sustava ovlašćivanja za obavljanje djelatnosti pružanja turističkih usluga, koji je obuhvaćen Direktivom 2006/123(52).
106. Zahtjev potvrde o urbanističkoj usklađenosti podrazumijeva zajedničku primjenu članka 98. CoBAT-a (nužnost građevinske dozvole za promjenu namjene ili uporabe nekretnine) i članka 5. točke 2. podtočke (b) rješenja od 8. svibnja 2014. (potvrdom treba dokazati da je smještaj „uspostavljen u skladu s propisom o prostornom planiranju i postojećim planskim zahtjevima”).
107. Stoga, ako je nekretnina namijenjena stanovanju, pribavljanje potvrde o urbanističkoj usklađenosti kako bi se naknadno od regionalnih tijela ishodio registracijski broj postaje složenije: potrebno je djelovanje općine koje je, prema dostupnim informacijama, otežano jer je nužno izdati (novu) građevinsku dozvolu.
108. Člankom 5. točkom 5. podtočkom (b) rješenja od 8. svibnja 2014. ne pružaju se jasne smjernice o tehničkim zahtjevima koje općinska tijela trebaju nadzirati kako bi izdala potvrdu o urbanističkoj usklađenosti u svrhu registracije i ovlašćivanja turističkog smještaja.
109. Članak 98. CoBAT-a, u kojem se ne upućuje na djelatnosti turističkog smještaja, ne sadržava dodatna pojašnjenja.
110. Razlikovanje u PRAS-u između pojmova „stambeni prostor” i „hotelski objekt”(53) podrazumijeva da je, ako je nekretnina urbanistički namijenjena stanovanju, potrebna građevinska dozvola kako bi se njezina uporaba promijenila na hotelski objekt.
111. Osim toga, općinska tijela raspolažu širokom marginom prosudbe prilikom odlučivanja hoće li prihvatiti promjenu namjene te se čini da se kriteriji razlikuju od jedne do druge općine.
112. Nije jasan ni odnos između pojmova „turistički smještaj”(54) iz rješenja od 8. svibnja 2014. i „hotelski objekt” iz PRAS-a, što su odredbe koje općine Regije glavnog grada Bruxellesa primjenjuju na drukčiji način.
113. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, problem je utvrditi treba li sve turističke smještaje (u smislu članka 3. rješenja od 8. svibnja 2014.) kvalificirati kao „hotelske objekte” (u smislu PRAS-a) i stoga podrazumijeva li prenamjena stambenog prostora u turistički smještaj ishođenje građevinske dozvole(55).
114. Prema dostupnim informacijama, u praksi općina Regije glavnog grada Bruxellesa načelno se smatra da je svaki turistički smještaj hotelski objekt za potrebe PRAS-a. Ta praksa uobičajeno podrazumijeva (složenu) promjenu namjene nekretnina kako bi se ishodila građevinska dozvola.
115. Budući da se planskim zahtjevima ograničava mogućnost uspostavljanja hotelskih objekata, teško je ishoditi građevinsku dozvolu kojom bi se, ponavljam, omogućilo ishođenje potvrde o urbanističkoj usklađenosti koja je neophodna za registraciju turističkog smještaja.
116. U tim okolnostima:
–        Osoba koja kao turistički smještaj želi iznajmljivati sobu vlastitog stambenog prostora u kojem ona sama i dalje stanuje, treba ishoditi građevinsku dozvolu za hotelski objekt, što se čini očito neproporcionalnim. Kao što sam to prethodno naveo, ta bi osoba mogla izbjeći taj zahtjev samo ako tijela smatraju da je turistička djelatnost u nekretnini sporedna u odnosu na njezinu glavnu funkciju stambenog prostora. Međutim, čini se da općinska tijela tu iznimku, koja se navodi samo u Okružnici ministarstva iz 2016., ne primjenjuju sustavno i dosljedno u svrhu izdavanja potvrde o urbanističkoj usklađenosti.
–        Osoba koja kao turistički smještaj želi iznajmljivati nekretninu koja, u skladu s urbanističkim pravilima nema namjenu hotelskog objekta, suočava se s dvojbom u pogledu urbanističke kvalifikacije planiranog turističkog iznajmljivanja te ga uvrštava u neku od kategorija PRAS-a koje nisu osmišljene za tu svrhu. Sud koji je uputio zahtjev(56) navodi sudsku praksu u kojoj se kritizira konceptualna praznina koja proizlazi iz te poteškoće.
117. Prethodno navedenome dodaje se zahtjev koji je istaknut na raspravi: potpuna ili djelomična promjena namjene stambenog prostora u hotelski objekt, koja se PRAS-om nalaže kako bi se taj stambeni prostor mogao iznajmljivati kao turistički smještaj, zahtijeva kompenzaciju na teret vlasnika koja uključuje održavanje iste stambene površine u tom području, u skladu s pravilom 0.12 točkom 1. „Općih propisa koji se odnose na sve zone” PRAS-a.
118. Zahtjev u pogledu kompenzacije, za razliku od onog koji se predviđao francuskim zakonodavstvom koje se analiziralo u presudi Cali Apartments(57), nije precizno uređen te je njegova primjena prepuštena općinskim tijelima. Kao što je to Smartflats naveo na raspravi, pojedinci koji svoj stambeni prostor namjeravaju namijeniti za kratkoročni turistički smještaj a da ondje ne žive, teško si mogu priuštiti snošenje troška povezanog s tom kompenzacijom.
119. Ne dovodeći u pitanje ocjenu suda koji je uputio zahtjev, obveza stjecanja drugog stambenog prostora u istom stambenom području Bruxellesa kako bi se kompenzirala promjena namjene prethodnog stambenog prostora, kao nužan uvjet za obavljanje djelatnosti pružanja usluga turističkog smještaja (ako nekretnina prethodno nije urbanistički kvalificirana kao hotelski objekt), čini mi se neproporcionalnom.
120. Taj složeni regulatorni okvir dovodi do znatne pravne nesigurnosti za osobe koje se žele nastaniti ili pružati usluge turističkog smještaja u Regiji glavnog grada Bruxellesa. Bilo koja osoba ili poduzetnik teško će moći unaprijed steći predodžbu o tome je li njezin plan iznajmljivanja turističkih smještaja u toj regiji u skladu sa spornim propisima(58).
121. Nejasnoća i pravna nesigurnost povećavaju se ako se pokaže da općine(59) nisu dovoljno ograničile svoje ovlasti odlučivanja u pogledu obrade građevinskih dozvola koje su neophodne (kada dođe do promjene namjene nekretnine) za ishođenje potvrde o urbanističkoj usklađenosti kojom se omogućuje registracija turističkog smještaja(60).
122. Okružnica ministarstva iz 2016. očito je nedostatna za ujednačavanje upravne prakse općinskih tijela. Riječ je o tekstu koji nema obvezujuću pravnu snagu, koji čak nije ni službeno objavljen i kojim se općinama daje potpuna sloboda da u svakom slučaju zasebno utvrde kada nekretninu treba smatrati stambenim prostorom ili hotelskim objektom u skladu s PRAS-om.
123. Osim toga, Okružnicom ministarstva iz 2016. podupire se prilično široko tumačenje pojma hotelskog objekta, što dovodi do toga da je promjena namjene nekretnina neophodna kao preduvjet za ishođenje građevinske dozvole i naknadne potvrde o urbanističkoj usklađenosti.
124. Ponavljam, tekst spornih propisa, kao i činjenica da ih općine Regije glavnog grada Bruxellesa primjenjuju neujednačeno(61), dovode do pravne nesigurnosti te zahtjev izdavanja potvrde o urbanističkoj usklađenosti čine manje transparentnim i objektivnim. U tom se pogledu dovode u pitanje jasnoća i objektivnost spornih propisa(62).
125. U konačnici, smatram da se članku 10. Direktive 2006/123 protivi pravni sustav kojim se iznajmljivanje turističkog smještaja uvjetuje podnošenjem potvrde o urbanističkoj usklađenosti ako se za tu potvrdu prethodno zahtijeva ishođenje građevinske dozvole te ako općinska tijela prilikom izdavanja te potvrde imaju široku marginu prosudbe, u skladu s nacionalnim propisom koji nije jasan, objektivan i transparentan.
D.      Šesto prethodno pitanje
126. Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje članka 13. Direktive 2006/123 kako bi utvrdio je li pravni sustav kojim se, u već navedenim okolnostima, zahtijeva potvrda o urbanističkoj usklađenosti za čije se izdavanje „ne nalaže […] nikakva konkretna obveza obrazlaganja i ne predviđa […] nikakav poseban pravni lijek”(63) u skladu s tim člankom.
127. U skladu s člankom 13. stavcima 1. do 4. Direktive 2006/123, postupci i formalnosti ovlašćivanja:
–        jasni su i unaprijed objavljeni, a podnositeljima zahtjeva moraju zajamčiti objektivno i nepristrano rješavanje njihovih zahtjeva;
–        nemaju učinak odvraćanja i nepotrebno ne kompliciraju ili odlažu dostavu usluge;
–        lako su dostupni, a svi njihovi troškovi su razumni i proporcionalni;
–        podnositeljima zahtjeva jamče da će njihovi zahtjevi biti obrađeni što je prije moguće i, u svakom slučaju, u unaprijed određenom i objavljenom, razumnom roku.
128. Belgijska vlada smatra da je Odlukom od 24. ožujka 2016. dopunjeno rješenje od 8. svibnja 2014. te da je postupak ovlašćivanja i registracije turističkih smještaja u skladu sa zahtjevima iz članka 13. Direktive 2006/123.
129. Prema mišljenju belgijske vlade, Odlukom od 24. ožujka 2016. predviđeni su posebni rokovi u kojima regionalna tijela trebaju obraditi zahtjeve za ovlaštenje i registraciju turističkih smještaja te odlučiti o njima, kao i mogućnost podnošenja pravnog lijeka. Naime, dodaje da su svi podneseni zahtjevi obrađeni u cijelosti, a odluke regionalnih tijela općenito su obrazložene te se nad njima provodi sudski nadzor. Belgijska vlada na raspravi je ustrajala na malom broju pokrenutih sporova zahvaljujući primjeni zahtjeva izdavanja potvrde o urbanističkoj usklađenosti i na činjenici da regionalna tijela nisu morala izvršavati svoje ovlasti nadzora nad općinskim tijelima u pogledu primjene rješenja od 8. svibnja 2014. zbog pritužbi pojedinaca na koje se to odnosi.
130. Međutim, objašnjenje belgijske vlade nepotpuno je jer se njime uzima u obzir samo „regionalna faza” postupka ovlašćivanja, a ne i činjenica da se stvarni problem javlja u „općinskoj fazi”, odnosno prilikom izdavanja potvrde o urbanističkoj usklađenosti. Predmet zahtjeva za prethodnu odluku upravo je taj potonji element: konkretno, šesto pitanje odnosi se na tu potvrdu, za čije odbijanje nije potrebno obrazloženje niti je protiv njega dopušten pravni lijek.
131. Kao što je to već objašnjeno, ovlašćivanje i registracija turističkih smještaja uvjetuju se složenim formalnostima, koje uključuju dva povezana postupka:
–        postupak ovlašćivanja i registracije turističkog smještaja koji se vodi pred regionalnim tijelima; i
–        postupak za ishođenje potvrde o urbanističkoj usklađenosti turističkih smještaja koji se odvija pred općinskim tijelima. U većini slučajeva za to je potrebna građevinska dozvola, koja mora biti u skladu s promjenom uporabe nekretnine.
132. Stoga se ne može tvrditi, kao što to čini belgijska vlada, da je potvrda o urbanističkoj usklađenosti samo postupovni dokument te da se rokovi i drugi zahtjevi iz članka 13. Direktive 2006/123 primjenjuju od trenutka kad je zahtjev za ovlaštenje i registraciju potpun.
133. Ispunjenje zahtjevâ iz članka 13. Direktive 2006/123 treba provjeriti za oba povezana postupka jer, ako se ne pribavi potvrda o urbanističkoj usklađenosti, nije moguće ishoditi registracijski broj za turistički smještaj.
134. U slučaju nepotpunih zahtjeva, člankom 13. stavkom 6. Direktive 2006/123 tijela se obvezuje da podnositelja što prije obavijeste da dostavi dodatnu dokumentaciju, kao i o mogućim posljedicama na trajanje roka spomenutog u stavku 3. Osim toga, rok za obradu zahtjeva, u skladu s člankom 13. stavkom 3. in fine te direktive, počinje teći tek od trenutka kad se dostavi sva dokumentacija.
135. Međutim, ti se zahtjevi moraju poštovati u obama povezanim postupcima. Kao što to tvrdi Komisija, računanje roka (koji počinje teći od trenutka kad su zahtjevi potpuni) ne može se primijeniti ako podnositelji zahtjeva nisu mogli dostaviti dokumentaciju zbog razloga koji se mogu pripisati upravi.
136. Prema informacijama koje pruža sud koji je uputio zahtjev, a kojih se Sud treba pridržavati, u postupku pred općinskim tijelima u svrhu ishođenja potvrde o urbanističkoj usklađenosti nije predviđen nikakav rok za donošenje odluke, ne postoji obveza obrazlaganja i nije predviđen nikakav poseban pravni lijek. Postupovna jamstva utvrđena Odlukom od 24. ožujka 2016., kojom je dopunjeno rješenje od 8. svibnja 2014., ne proširuju se na postupak pred općinskim tijelima u svrhu ishođenja potvrde o urbanističkoj usklađenosti.
137. Prethodno navedenome dodaje se činjenica da se, ako regionalno tijelo ne pruži odgovor, smatra da su ovlaštenje i registracija turističkog smještaja odbijeni. Ta odredba nije u skladu s pravilom iz članka 13. stavka 4. Direktive 2006/123, u skladu s kojim se, ako se u određenom roku ne dobije odgovor, ovlaštenje smatra izdanim, osim ako je drukčiji sustav opravdan prevladavajućim razlozima od društvenog interesa, na koji se belgijska vlada nije pozvala u ovom slučaju.
138. Stoga smatram da se članku 13. Direktive 2006/123 protivi pravni sustav kojim se iznajmljivanje turističkog smještaja uvjetuje podnošenjem potvrde o urbanističkoj usklađenosti ako nije utvrđen nikakav rok za izdavanje te potvrde, ako se ne nalaže nikakva posebna obveza obrazlaganja te ako se ne predviđa nikakav posebni pravni lijek protiv odluka o odbijanju.
V.      Zaključak
139. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da Couru d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) odgovori na sljedeći način:
Direktivu 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu
treba tumačiti na način da se:
–        članku 9. Direktive 2006/123 ne protivi pravni sustav u kojem se redovito ili povremeno iznajmljivanje stambenog prostora namijenjenog turističkom smještaju uvjetuje prethodnom prijavom i registracijom, pod uvjetom da je taj sustav nužan i proporcionalan za zaštitu turistâ i urbanog okoliša. Na nacionalnom sudu je da ocijeni nužnost i proporcionalnost tog sustava, uzimajući u obzir njegov zemljopisni doseg, zasnovanost na preciznim studijama i podacima te njegov utjecaj na stambene potrebe urbanih područja u kojima je primjenjiv;
–        članku 10. Direktive 2006/123 protivi pravno uređenje kojim se iznajmljivanje turističkog smještaja uvjetuje podnošenjem potvrde o urbanističkoj usklađenosti, ako se za tu potvrdu prethodno zahtijeva ishođenje građevinske dozvole te ako općinska tijela prilikom izdavanja te potvrde imaju široku marginu prosudbe, u skladu s nacionalnim propisom koji nije jasan, objektivan i transparentan;
–        članku 13. Direktive 2006/123 protivi pravni sustav kojim se iznajmljivanje turističkog smještaja uvjetuje podnošenjem potvrde o urbanističkoj usklađenosti ako nije utvrđen nikakav rok za izdavanje te potvrde, ako se ne nalaže nikakva posebna obveza obrazlaganja te ako se ne predviđa nikakav posebni pravni lijek protiv odluka o odbijanju.
1      Izvorni jezik: španjolski
2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)
3      Presuda od 22. rujna 2020., Cali Apartments (C-724/18 i C-727/18, EU:C:2020:743; u daljnjem tekstu: presuda Cali Apartments). U svojem ću obrazloženju neizbježno u više navrata uputiti na tu presudu.
4      U tom je slučaju bila riječ o „nacionalno[m] zakonodavstv[u] kojim se propisuje da je za obavljanje djelatnosti ponavljanog kratkoročnog iznajmljivanja uz naknadu namještenih stambenih prostora tranzitnim klijentima koji ondje ne prijavljuju prebivalište potrebno prethodno odobrenje” (presuda Cali Apartments, t. 2.).
5      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 11. travnja 2024. o prikupljanju i razmjeni podataka o uslugama kratkoročnog iznajmljivanja smještaja i izmjeni Uredbe (EU) 2018/1724 (SL 2024./1028, L)
6      U uvodnoj izjavi 1. Uredbe 2024/1028 na utjecaj turističkih smještaja upućuje se na sljedeći način: „[…] Obujam usluga kratkoročnog iznajmljivanja smještaja znatno se povećava u cijeloj Uniji zbog rasta ekonomije platformi. Iako usluge kratkoročnog iznajmljivanja smještaja otvaraju brojne mogućnosti za goste, iznajmljivače i cijeli turistički ekosustav, njihov brzi rast dovodi do zabrinutosti i poteškoća, posebno za lokalne zajednice i javna tijela, kao što je njihov doprinos smanjenju u raspoloživosti stambenih prostora za dugoročni najam i povećanju stanarina i cijena stambenih nekretnina. […]”.
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (rješenje o turističkom smještaju) od 8. svibnja 2014. (Moniteur belge od 17. lipnja 2014., drugo izdanje, str. 45695.) (u daljnjem tekstu: rješenje od 8. svibnja 2014.)
8      Kombinirani mehanizam prethodne prijave i izdavanja registracijskog broja pod određenim uvjetima zapravo dovodi do potrebe ishođenja „ovlaštenja” od regionalnih tijela kako bi se stambeni prostor namijenio za turistički smještaj.
9      Riječ je o Serviceu d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (Vatrogasna služba i služba hitne medicinske pomoći Regije glavnog grada Bruxellesa).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (odluka vlade Regije glavnog grada Bruxellesa o provedbi rješenja od 8. svibnja 2014. o turističkom smještaju) od 24. ožujka 2016. (Moniteur belge od 14. travnja 2016., drugo izdanje, str. 24452.) (u daljnjem tekstu: Odluka od 24. ožujka 2016.)
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (Regionalni plan namjene zemljišta) (u daljnjem tekstu: PRAS)
12      Taj je pojmovnik dostupan na sljedećoj poveznici: https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Briselski zakonik o prostornom planiranju) (Moniteur belge od 26. svibnja 2004., str. 40738.; u daljnjem tekstu: CoBAT), u verziji koja se ratione temporis primjenjuje na činjenice. Ta se odredba promijenila nakon reforme iz 2017. https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (okružnica ministarstva s objašnjenjem od 10. svibnja 2016. o zadaćama općine i načelnika u okviru provedbe rješenja od 8. svibnja 2014.; u daljnjem tekstu: Okružnica ministarstva iz 2016.), dostupno na https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Služba za gospodarstvo i zapošljavanje Javne službe regije Bruxelles (u daljnjem tekstu: Služba za gospodarstvo i zapošljavanje u Bruxellesu)
16      Smartflats je naknadno poslao još sedam podsjetnika, a posljednji je poslan 12. siječnja 2023.
17      Upotrijebit ću izraz „potvrda o urbanističkoj usklađenosti” kako bih uputio na potvrdu iz članka 5. stavka 2. točke (b) rješenja od 8. svibnja 2014. U njoj treba biti navedeno da je turistički smještaj „uspostavljen u skladu s propisom o prostornom planiranju i postojećim planskim zahtjevima”.
18      Sud koji je uputio zahtjev odbio je postaviti pitanje o zahtjevu uobičajene ili pojednostavnjene potvrde o zaštiti od požara u svrhu ovlašćivanja turističkog smještaja. Stoga neću upućivati na taj zahtjev, za koji se uostalom čini da ne uzrokuje probleme u pogledu usklađenosti s člankom 10. Direktive 2006/123.
19      Presuda Cali Apartments, t. 58.
20      Usklađenost propisa države članice kojim se uspostavlja sustav ovlašćivanja s tim dvama člancima zahtijeva da se pojedinačno i uzastopno ocijene, najprije, opravdanost same načelne uspostave tog sustava, a zatim kriteriji za davanje ovlaštenja koja su njime predviđena. Presuda Cali Apartments, t. 58.
21      Presuda od 23. prosinca 2015., Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:843, t. 55.)
22      Sud je u određenim prilikama, u odgovoru na zahtjeve za prethodnu odluku koji su se odnosili na Direktivu 2006/123, sam ocijenio opravdanost i proporcionalnost nacionalnih mjera. Tako je učinio u presudi Cali Apartments (točke 3. i 4. izreke). Suprotno tomu, u većini slučajeva tu ocjenu prepušta sudu koji je uputio zahtjev (presuda od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C-254/23, EU:C:2025:569, t. 103.) ili odlučuje „podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev” (presuda od 23. prosinca 2015., Hiebler, C-293/14, EU:C:2015:843, t. 70.).
23      Presude od 13. veljače 2014., Sokoll-Seebacher (C-367/12, EU:C:2014:68, t. 40.) i od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen (C-340/14 i C-341/14, EU:C:2015:641, t. 55.)
24      Presuda priložena odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, t. 43. i 44.
25      Presuda priložena odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, t. 45.
26      Presude od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr. (C-168/14, EU:C:2015:685, t. 74.); od 4. lipnja 2019., Komisija/Njemačka (C-377/17, EU:C:2019:562, t. 70.) i od 27. veljače 2025., AEON NEPREMIČNINE i dr. (C-674/23, EU:C:2025:113, t. 54.). Budući da se u Direktivi 2006/123 kao obvezni zahtjev navodi zaštita potrošača, ona je u skladu sa zahtjevima iz članka 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, što potvrđuje uvodna izjava 40. te direktive.
27      Presude Cali Apartments, t. 68.; od 8. svibnja 2013., Libert i dr., (C-197/11 i C-203/11, EU:C:2013:288, t. 50. do 52. i od 1. listopada 2009., Woningstichting Sint Servatius (C-567/07, EU:C:2009:593, t. 30.)
28      Presuda od 19. prosinca 2024., Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C-295/23, EU:C:2024:1037, t. 67.)
29      Presude od 21. ožujka 2024., LEA (C-10/22, EU:C:2024:254, t. 85. i od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C-98/14, EU:C:2015:386, t. 64.)
30      Presude od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C-98/14, EU:C:2015:386, t. 65. i od 30. travnja 2014., Pfleger i dr. (C-390/12, EU:C:2014:281, t. 50.)
31      Vidjeti dvojbe u pogledu proporcionalnosti tog sustava koje su izrazili Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., i Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020., br. 3, str. 54. do 59., dostupno na https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (rješenje o izmjeni Briselskog zakonika o stambenim prostorima) od 11. srpnja 2013. (Moniteur belge od 26. srpnja 2013.), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel
33      Presuda od 19. prosinca 2019., Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, t. 59.): „[…] Airbnb Ireland, osim svoje djelatnosti povezivanja najmodavaca i najmoprimaca posredstvom istoimene elektroničke platforme, najmodavcima stavlja na raspolaganje prijedlog okvira kojim se utvrđuje sadržaj njihove ponude, fakultativnu uslugu fotografiranja nekretnine koja se iznajmljuje i sustav ocjenjivanja najmodavaca i najmoprimaca dostupan budućim najmodavcima i najmoprimcima”.
34      Presuda od 19. prosinca 2019., Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, t. 60.). Kritike ili pohvale na račun tih smještaja koje iznose osobe koje su ih upotrebljavale vjerojatno više utječu na njihov ugled nego puko uvjerenje koje se izdaje službenom potvrdom.
35      Kao što ću to iznijeti u nastavku, razina nepoštovanja važećeg sustava u Regiji glavnog grada Bruxellesa i širenje nezakonitih turističkih smještaja mogu upućivati na njegovu neproporcionalnost, čak i ako bi prikladnija upravna primjena i dalje bila moguća kako bi se izbjegla ta kritika.
36      Osobito May, X., Pongi Nyuba, R., i Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus br. 62, veljača 2024., https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf
37      May, X., Pongi Nyuba, R., i Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus br. 62, veljača 2024., str. 5.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., i Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29. veljače 2024., dostupno na https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf
39      Od 6092 smještaja koje su u prosjeku dostupne na internetskim platformama ekonomije suradnje, registrirane su samo 292 (27 aparthotela, 93 turističkih mjesta za odmor i 172 smještaja u vlasnikovu domu), odnosno 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, str. 12. do 14., https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Presuda Cali Apartments, t. 69.
41      Presuda Cali Apartments, t. 72.
42      Presuda Cali Apartments, t. 73. Francusko zakonodavstvo odnosilo se na ponavljano kratkoročno iznajmljivanje namještenih prostora tranzitnim klijentima koji ondje ne prijavljuju prebivalište.
43      Pritisak koji postoji u određenim područjima Regije glavnog grada Bruxellesa (primjerice u „Pentagonu” i europskoj četvrti Bruxellesa) u suprotnosti je s pritiskom u drugim općinama regije s malim brojem turističkih smještaja.
44      Komisijina pisana očitovanja, bilješka 22.
45      Presuda od 16. siječnja 2023., br. registra 2023/390, 2022/KR/31, neobjavljena
46      Točka 25. presude od 16. siječnja 2023. Međutim, Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) u toj je presudi smatrao da je obveza ishođenja potvrde o urbanističkoj usklađenosti opravdana ciljem zaštite primatelja usluga.
47      Presude Cali Apartments, t. 57. i od 3. prosinca 2020., Star Taxi App (C-62/19, EU:C:2020:980, t. 86.)
48      Vidjeti postupak zbog povrede obveze INFR (2018)4142, priopćenje za medije IP/19/467 od 24. siječnja 2019., dostupno na https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. Komisija je Belgiji uputila pismo opomene zbog moguće neusklađenosti s Direktivom 2006/123 postupka ovlašćivanja i općih zahtjeva koje je Regija glavnog grada Bruxellesa primjenjivala na pružatelje usluga turističkog smještaja. Taj je postupak i dalje u tijeku, kao što je to Komisija potvrdila na raspravi.
49      Presude Cali Apartments, t. 96.; od 26. rujna 2018., Van Gennip i dr. (C-137/17, EU:C:2018:771, t. 85.) i od 1. lipnja 1999., Konle (C-302/97, EU:C:1999:271, t. 44.)
50      U točki 8. in fine odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se belgijska sudska praksa koja potvrđuje to objašnjenje. U presudi Conseila d’État (Državno vijeće, Belgija) od 30. rujna 2021. (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) navodi se da potvrda o urbanističkoj usklađenosti ima „jedino funkciju da potvrdi da je turistički smještaj uspostavljen u skladu s propisom o prostornom planiranju i postojećim planskim zahtjevima” i da se ta potvrda „u cijelosti temelji na činjeničnom utvrđenju i pravnoj kvalifikaciji te se po tome razlikuje od potvrde o urbanističkom planu koja podrazumijeva diskrecijsku ovlast u okviru ocjene primjerenosti s obzirom na, među ostalim, pravilno prostorno planiranje”. U presudi se dodaje da, ako je „turistički smještaj u skladu s propisom o prostornom planiranju i postojećim planskim zahtjevima, koji se tumače u skladu s pravom Europske unije i osobito s Direktivom o uslugama, općina je dužna izdati potvrdu o urbanističkoj usklađenosti te nekretnine”. Rješenjem od 8. svibnja 2014. zapravo se utvrđuje subjektivno pravo na ishođenje potvrde.
51      Presude Cali Apartments, t. 41. i 42. i od 30. siječnja 2018., X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2018:44, t. 123.)
52      Uvodna izjava 9. Direktive 2006/123
53      Vidjeti točku 15. ovog mišljenja.
54      U članku 3. točki 2. rješenja od 8. svibnja 2014. turistički smještaj definira se kao „svaki smještaj koji se za jedno ili više noćenja redovito ili povremeno nudi turistima uz naknadu”. U tom članku 3. točkama 4. do 9. pravi se razlika između različitih vrsta turističkih smještaja: hoteli, aparthoteli, turistička mjesta za odmor, smještaji u privatnim stambenim prostorima, smještajni centri za socijalni turizam i kampovi. Ovaj se spor odnosi na „turistička mjesta za odmor”, koja se u točki 6. definiraju kao „sve vile, kuće, stanovi, studiji ili sobe namijenjene isključivo za uporabu najmoprimca, opremljene namještajem potrebnim za smještaj i kuhanje, koji uključuje, ovisno o slučaju, hotelske usluge uz nadoplatu”, te na „smještaj u privatnim stambenim prostorima”, koji se u točki 7. definira kao „bilo koji objekt s jednom ili više odvojenih soba ili mjesta uređenih u tu svrhu, koji su dio vlasnikova osobnog i uobičajenog stambenog prostora ili susjednih prostora”.
55      Presuda priložena odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, t. 35.
56      Presuda priložena odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, t. 65.
57      Presuda Cali Apartments, t. 81. do 94.
58      Bernard, N., i Debroux, L., „Mise à disposition de logements à une ‚clientèle de passage’: les mesures nationales ‚anti-Airbnb’ ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen”, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021., br. 18, str. 814. i 815.
59      Direktivom 2006/123, osobito njezinim člankom 10., ne dovodi se u pitanje raspodjela nadležnosti, na lokalnoj ili regionalnoj razini, tijela država članica za dodjelu ovlaštenja. Njime se dopušta sustav ovlašćivanja za turističke smještaje u kojem općinska tijela sudjeluju s određenom marginom prosudbe, ali pod uvjetom da su njihove radnje ograničene nacionalnim propisom koji sadržava jasne parametre djelovanja tih tijela (presuda Cali Apartments, t. 97. i 98.).
60      Presuda Cali Apartments, t. 99.
61      Ta se okolnost ističe u studiji o sustavu ovlašćivanja za koju je Regija glavnog grada Bruxellesa zadužila Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, br. 2018/ServECO/024, 21/05/2019, odjeljak 4.4., neobjavljeno.
62      Vidjeti Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., i Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020., br. 3, str. 59. do 64.
63      Nedostatke postupka ovlašćivanja precizno ističu Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., i Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020., br. 3, str. 71. do 78.