62001CC0079_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con ordinanza 29 gennaio 2001, la prima sezione civile della Corte d'appello di Milano ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale concernente l'interpretazione degli artt. 43 e 49 CE.
2. In Italia, l'esercizio delle attività connesse agli «adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti», come quelle consistenti nell'elaborazione e stampa di cedolini paga, è soggetto ad una legislazione particolare. La legge 11 gennaio 1979, n. 12, recante norme per l'ordinamento della professione di consulente del lavoro (in prosieguo: la «legge 12/79»), modificata dall'art. 58, comma 16, della legge 17 maggio 1999, n. 144 (in prosieguo: la «legge 144/99»), impone infatti le norme seguenti:
Art. 1, primo comma, della legge 12/79:
«Tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, quando non sono curati dal datore di lavoro, direttamente od a mezzo di propri dipendenti, non possono essere assunti se non da coloro che siano iscritti nell'albo dei consulenti del lavoro (...) nonché da coloro che siano iscritti negli albi degli avvocati e procuratori legali, dei dottori commercialisti, dei ragionieri e periti commerciali, i quali in tal caso sono tenuti a darne comunicazione agli ispettori del lavoro delle provincie nel cui ambito territoriale intendono svolgere gli adempimenti di cui sopra».
Art. 1, quarto comma, della legge 12/79:
«Le imprese considerate artigiane (...) nonché le altre piccole imprese, anche in forma cooperativa, possono affidare l'esecuzione degli adempimenti di cui al primo comma a servizi (...) istituiti dalle rispettive associazioni di categoria. Tali servizi possono essere organizzati a mezzo dei consulenti del lavoro, anche se dipendenti dalle predette associazioni».
Art. 58, sedicesimo comma, della legge 144/99:
«All'articolo 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12, e successive modificazioni, sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:
Per lo svolgimento delle operazioni di calcolo e stampa relative agli adempimenti di cui al primo comma, nonché per l'esecuzione delle attività strumentali ed accessorie, le imprese di cui al quarto comma possono avvalersi anche di centri di elaborazione dati (CED) costituiti e composti esclusivamente da soggetti iscritti agli albi di cui alla presente legge (...).
(...) Le imprese con oltre 250 addetti che non si avvalgono, per le operazioni suddette, di proprie strutture interne possono demandarle a centri di elaborazione dati, anche di diretta costituzione o esterni, i quali devono essere in ogni caso assistiti da uno o più soggetti di cui al primo comma (...)».
3. Tale normativa esclude quindi, in modo assoluto, l'utilizzazione, da parte delle imprese con meno di 250 addetti, di centri di elaborazione dati (CED) esterni non esclusivamente composti da soggetti iscritti negli albi professionali summenzionati.
4. Faccio notare, come sottolinea la Payroll Data Services (Italy) srl (in prosieguo: la «Payroll»), che la legge 12/79, all'art. 9, lett. i), include tra i documenti da produrre per l'iscrizione all'albo dei consulenti del lavoro, il certificato di residenza.
5. L'impresa Payroll, società di diritto italiano, è una controllata di due società francesi, la ADP Europe SA e la ADP GSI SA, la cui attività consiste in un'offerta di servizi informatici di elaborazione e stampa di cedolini paga. La Payroll, in quanto non soddisfaceva i requisiti di composizione stabiliti dall'art. 1 della legge 12/79, come modificata dalla legge 144/99 (in prosieguo: la «normativa controversa»), si è vista respingere da parte del Tribunale di Milano la richiesta di omologazione della modifica dell'oggetto sociale, la quale era redatta nel modo seguente:
«La società ha per oggetto le operazioni di calcolo e stampa relative agli adempimenti in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, a favore di imprese con meno di 250 addetti».
6. Nel procedimento nella causa principale dinanzi alla Corte d'appello di Milano, la Payroll, nonché la ADP Europe SA e la ADP GSI SA, contestando tale rifiuto di omologazione, affermano che la normativa controversa, in quanto sarebbe contraria ai principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, previsti dagli artt. 43 CE e 49 CE, dovrebbe essere disapplicata. Tale normativa non sarebbe diretta assolutamente a preservare un interesse generale e avrebbe, in realtà, come solo scopo di tutelare dalla concorrenza gli iscritti negli albi professionali summenzionati.
7. La Corte d'appello di Milano, investita di una questione di interpretazione del diritto comunitario, ha ritenuto necessario, per risolvere tale problema, sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se gli artt. 43 e 49 del Trattato CE ostino all'applicazione da parte del giudice nazionale dell'art. 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12, così come modificato dall'art. 58, comma 16, L. n. 144 del 17 maggio 1999, sull'ordinamento della professione del consulente del lavoro, nella parte in cui preclude, in assoluto, alle imprese esterne, fornitrici di servizi di elaborazione e stampa di cedolini paga, di prestare i propri servizi ad imprese con meno di 250 addetti».
8. In via preliminare, constato che la controversia nella causa principale presenta effettivamente l'elemento di estraneità necessario all'applicazione degli artt. 43 CE e 49 CE. Infatti, la costituzione e l'estensione dell'oggetto sociale di una controllata, da parte di due imprese che hanno la loro sede statutaria nel territorio di un altro Stato membro, rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 43 CE .
9. Nella formulazione della questione pregiudiziale, il giudice del rinvio fa riferimento alla normativa italiana indicando che essa fissa un divieto «assoluto», per le imprese con meno di 250 dipendenti, di avvalersi di «imprese esterne fornitrici di servizi» per l'elaborazione e la stampa dei loro cedolini paga. A tale riguardo, la lettura dell'ordinanza di rinvio rivela che si tratta, più esattamente, di un divieto di avvalersi di prestatori di servizi esterni non esclusivamente composti da soggetti iscritti negli albi professionali summenzionati.
10. Il governo italiano afferma, da parte sua, che tale divieto non è assoluto, in quanto le imprese con meno di 250 dipendenti possono perfettamente avvalersi dei servizi di prestatori esterni, stabiliti in altri Stati membri, che sarebbero semplicemente assistiti da consulenti del lavoro o equiparati. Ciò contraddice direttamente l'interpretazione del diritto nazionale che ci fornisce la Corte d'appello nella motivazione della sua ordinanza di rinvio.
11. Rilevo che tale affermazione del governo italiano sembra, prima facie, difficilmente conciliabile con il testo stesso della normativa controversa, la quale indica chiaramente che, nel caso che ci interessa, i CED devono «essere costituiti e composti esclusivamente da soggetti iscritti agli albi di cui alla presente legge».
12. D'altro canto, la Corte non può prendere in considerazione la circolare del 15 marzo 2000, n. 14, del Ministero del Lavoro citata dal governo italiano. Infatti, è giurisprudenza costante che l'esistenza di circolari o di prassi amministrative non è tale da rendere il diritto nazionale conforme al diritto comunitario qualora disposizioni legislative nazionali siano incompatibili con quest'ultimo .
13. In ogni caso, alla luce della situazione di fatto e di diritto, come descritta dal giudice del rinvio, la Corte è tenuta ad interpretare il diritto comunitario per fornire a quest'ultimo gli elementi utili alla soluzione della controversia sottopostagli.
14. Occorre quindi, in sostanza, risolvere la questione se gli artt. 43 CE e 49 CE ostino ad una normativa che impone alle imprese con meno di 250 dipendenti, che vogliano affidare l'elaborazione e la stampa dei loro cedolini paga a CED esterni, di avvalersi solo di centri costituiti e composti esclusivamente da consulenti del lavoro ed equiparati iscritti ad un albo professionale.
15. Sulla base della lettura dell'ordinanza di rinvio, risulta che la Corte d'appello di Milano non constata nel testo né nell'applicazione della normativa controversa discriminazioni a svantaggio delle controllate di società straniere. Vero è che non vi si rinviene alcuna discriminazione direttamente fondata sulla cittadinanza.
16. Tuttavia, le norme sulla parità di trattamento vietano non soltanto le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza, ma altresì qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga di fatto al medesimo risultato .
17. Sarebbe tuttavia erroneo ritenere, come suggerisce la Payroll nelle sue osservazioni, che la normativa nazionale sia indirettamente discriminatoria in quanto non consentirebbe di tener conto delle conoscenze acquisite in un altro Stato membro, tanto più che la qualifica di consulente del lavoro non troverebbe corrispondenza nella maggior parte degli ordinamenti giuridici degli altri Stati membri.
18. Infatti, secondo il governo italiano, il diploma richiesto in Italia per essere consulente del lavoro è un diploma di maturità di scuola secondaria appartenente all'area, ad esempio, delle scienze sociali, economiche o giuridiche. Il riconoscimento dell'equivalenza di diplomi analoghi ottenuti in un altro Stato membro è, a priori, garantito in Italia . Così, in apparenza, è perfettamente possibile ad un professionista che ha effettuato siffatti studi in un altro Stato membro iscriversi all'albo dei consulenti del lavoro italiano. Peraltro, l'esercizio dell'attività di cui trattasi non è soltanto aperto ai consulenti del lavoro propriamente detto, ma anche ad altre professioni equiparate, come quelle di avvocato e dottore commercialista. Ora, tali diplomi ottenuti in altri Stati membri sono, in forza del principio di equiparazione delle formazioni e delle direttive di attuazione, accettati anche per l'iscrizione nei relativi albi professionali italiani. Pertanto, che la professione di consulente del lavoro propriamente detto sia una peculiarità italiana non comporta, di per sé, una discriminazione indiretta.
19. A tal proposito ricordo che, ai sensi degli articoli pertinenti del Trattato CE, la libertà di stabilimento come la libera prestazione dei servizi sono esercitate alle condizioni definite dalla legislazione del paese ospitante nei confronti dei propri cittadini. In tal senso, il semplice fatto che la professione di consulente del lavoro sia disciplinata in Italia, mentre così non è per gli altri Stati membri, non comporta, di per sé, l'incompatibilità delle disposizioni italiane con il diritto comunitario .
20. Resta da sapere se il requisito di un'iscrizione ad un albo professionale induca a valutare in maniera diversa la validità della normativa controversa.
21. A tal riguardo, occorre rilevare anzi tutto che, anche se il giudice del rinvio chiede di esaminare gli effetti della normativa di cui trattasi tanto alla luce della libera prestazione dei servizi quanto della libertà di stabilimento, non risulta tuttavia dall'ordinanza di rinvio che sia in discussione nella fattispecie una prestazione di servizi transfrontaliera. Vero è che la Payroll afferma nelle sue osservazioni che la normativa di cui trattasi ha impedito alla società capogruppo, la ADP, con sede in Francia, di offrire essa stessa i suoi servizi a imprese stabilite in Italia. Ciò non toglie che la controversia nella causa principale riguarda la volontà di una società già stabilita in Italia di modificare il suo oggetto sociale per poter svolgere attività che la legge riserva ai membri di determinati albi professionali.
22. Ne deriva che, nei limiti in cui si riferisce alla libera prestazione dei servizi, la questione sollevata dal giudice del rinvio non è necessaria alla soluzione della controversia nella causa principale e la Corte non è pertanto tenuta a risolverla. Quindi, soltanto ad abundantiam esaminerò, più avanti, la normativa nazionale controversa alla luce dell'art. 49 CE.
23. La Payroll e la Commissione ritengono che la Repubblica italiana violi le disposizioni del Trattato sul diritto di stabilimento esigendo che un «centro di elaborazione dati», come la Payroll, sia «composto esclusivamente» da soggetti iscritti a determinati albi professionali.
24. A tal riguardo, farò osservare anzitutto che, in quanto società stabilita in Italia, la Payroll dovrebbe essere in grado di assumere in tale paese consulenti del lavoro, avvocati, dottori commercialisti, ragionieri, ecc. già iscritti negli albi professionali pertinenti.
25. Tuttavia, se essa vuole assumere anche o addirittura esclusivamente persone che hanno risieduto sino ad allora in un altro Stato membro, ritengo che il governo italiano abbia dimostrato, in modo convincente, che tali persone potranno ottenere il riconoscimenti dei diplomi e l'iscrizione negli albi professionali.
26. Peraltro, sotto il profilo dello stabilimento (a differenza della libera prestazione dei servizi) il requisito di un'iscrizione dei cittadini degli altri Stati membri negli albi professionali non può essere considerato incompatibile con il Trattato.
27. Il testo dell'art. 43 CE dichiara che «la libertà di stabilimento importa l'accesso alle attività non salariate e al loro esercizio (...) alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini». E' escluso che si possa privare puramente e semplicemente tale disposizione del suo significato dichiarando che i cittadini degli altri Stati membri non sono tenuti a rispettare tali condizioni se non esistono anche nel loro paese di origine o se comportano l'adempimento di una qualsiasi formalità.
28. Lungi dal pervenire alla creazione, in tutta la Comunità, di condizioni analoghe a quelle del «mercato interno» di uno Stato membro, si arriverebbe, infatti, in tale maniera a creare, nel mercato interno di ogni Stato membro, tanti regimi diversi per l'esercizio di una stessa professione: quello applicabile ai cittadini nazionali e agli stranieri che abbiano fin dall'infanzia risieduto in tale paese e quelli applicabili ai cittadini degli altri Stati membri che vi si stabiliscano e che porterebbero con sé le peculiarità della propria legislazione nazionale.
29. Ritengo, al contrario, che risulti dagli artt. 43 CE e 100 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE) che il «grande mercato interno» debba essere creato attraverso l'armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri.
30. In tale ambito, non si può che criticare la sentenza 8 giugno 2000, Commissione/Italia, citata dalla Commissione nelle sue osservazioni. Il ricorso per inadempimento presentato da quest'ultima riguardava una questione sulla prestazione di servizi. Esso mirava a far dichiarare che, mantenendo una disciplina che esige dai cittadini comunitari che svolgono la loro attività di spedizioniere in Italia in qualità di prestatori di servizi, l'iscrizione all'albo professionale presso la camera di commercio, previa autorizzazione del ministero degli Interni, la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 12 CE, 43 CE e 49 CE.
31. Nella sentenza, la Corte ha accertato l'inadempimento nei termini proposti dalla Commissione, vale a dire anche rispetto all'art. 43 CE.
32. Ora, sotto il profilo di tale disposizione, era criticabile solo il requisito di una previa autorizzazione del ministro degli Interni imposto alle imprese e società straniere, cosa che la Corte non ha tuttavia precisato.
33. Ritengo quindi che, per quanto riguarda l'iscrizione negli albi professionali, occorra generalizzare la posizione che la Corte ha adottato nella sentenza Gullung a proposito degli avvocati, vale a dire che «l'obbligo dell'iscrizione degli avvocati in un albo, imposto da taluni Stati membri, dev'essere considerato lecito con riguardo al diritto comunitario, a condizione, tuttavia, che l'iscrizione sia consentita indiscriminatamente ai cittadini di tutti gli Stati membri. Infatti detto obbligo è inteso, in particolare, a garantire la moralità e il rispetto dei principi deontologici nonché il controllo disciplinare dell'attività degli avvocati; esso persegue, pertanto, uno scopo degno di tutela» .
34. Nella sentenza Corsten, la Corte ha almeno previsto la possibilità che il requisito dell'iscrizione degli artigiani stranieri nell'albo dei mestieri tedesco possa essere giustificato in caso di stabilimento.
35. Di conseguenza, ritengo di poter concludere che il requisito - imposto alle persone che si stabiliscono in Italia per svolgervi un'attività di calcolo e stampa di cedolini paga, a titolo indipendente o come dipendenti di un'impresa quale la Payroll - di essere iscritte al relativo albo professionale non viola l'art. 43 CE.
36. La Payroll fa tuttavia notare che la legge 12/79, all'art. 9, lett. i), include tra i documenti da produrre per l'iscrizione all'albo dei consulenti del lavoro, un certificato di residenza. Tale prescrizione costituisce una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza qualora venga imposta ai non italiani? E' noto che, nella sentenza 7 marzo 2002, la Corte ha affermato che l'obbligo per gli avvocati di risiedere nella circoscrizione del tribunale da cui dipende il foro al quale essi sono iscritti «è incompatibile con l'art. 52 del Trattato nel senso che osta a che un avvocato stabilito in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana conservi uno stabilimento in Italia». A tale riguardo, la Corte si è fondata sulla sua giurisprudenza secondo la quale «il diritto di stabilimento sancito dall'art. 52 del Trattato implica la facoltà di creare e di conservare, salve restando le norme professionali, più di un centro di attività nel territorio della Comunità» .
37. Occorre dedurne che ogni cittadino della Comunità può, in maniera generale, avvalersi del diritto di stabilimento senza aver il minimo legame nel paese di cui trattasi, così come, viceversa, può già, sulla base della sentenza Gebhard, avvalersi delle norme sulla libera prestazione dei servizi «dotandosi, nello Stato membro ospitante, dell'infrastruttura necessaria per il compimento della sua prestazione»?
38. La soluzione a tale questione può essere soltanto negativa, in quanto, in caso contrario, si cancellerebbe del tutto la frontiera tra la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi. A tal proposito, occorre ricordare con forza un altro passo della sentenza Gebhard, citata, vale a dire il punto 28, da cui risulta che «un cittadino di uno Stato membro che esercita in maniera stabile e continuativa un'attività professionale in un altro Stato membro da un domicilio professionale in cui offre i suoi servizi, tra l'altro, ai cittadini di quest'ultimo Stato membro» è soggetto alle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento.
39. Lo Stato membro di stabilimento ha quindi il diritto di esigere che chiunque si avvalga del diritto di stabilimento soggiorni in tale paese in maniera continuativa per periodi abbastanza lunghi e frequenti e disponga, almeno, di un domicilio professionale. Spetta, in ogni caso concreto, al giudice competente verificare se ricorrano tali condizioni. Se tale Stato membro accetta di considerare come «certificato di residenza» un documento attestante tale domicilio professionale, esso non può essere accusato di operare una discriminazione dissimulata fondata sulla cittadinanza. Spetta al giudice del rinvio determinare quale è la situazione di fatto a tal riguardo.
40. Tuttavia, la normativa di cui trattasi comporta un altro aspetto che, invece, ci induce a concludere che siamo in presenza di una discriminazione indiretta. E' il fatto che i CED devono non solamente essere «composti» ma anche essere «costituiti» esclusivamente da soggetti iscritti negli albi professionali citati dalla legge.
41. Ciò significa, a mio parere, che i membri fondatori e i membri del consiglio di amministrazione dei CED possono essere, anch'essi, soltanto persone di questo genere.
42. Tale requisito impedisce quindi agli amministratori delle società capogruppo straniere di figurare tra i membri fondatori o di partecipare al consiglio di amministrazione della controllata italiana, a meno che essi non si facciano iscrivere negli albi professionali di cui trattasi.
43. Ora, non si capisce perché soggetti che non si occupano della direzione effettiva giornaliera della controllata, né tanto meno implicati nel calcolo e nella stampa di cedolini paga, e che possono essere esperti finanziari, o addirittura anche semplici azionisti, dovrebbero essere iscritti ad uno degli albi professionali di cui trattasi.
44. Di conseguenza, siamo a mio parere in presenza, al riguardo, di una forma dissimulata di discriminazione che, con l'applicazione di un criterio diverso dalla cittadinanza, perviene di fatto allo stesso risultato di una discriminazione fondata palesemente sulla cittadinanza. La norma di cui trattasi costituisce un'illegittima restrizione alla «costituzione e alla gestione di imprese», ai sensi dell'art. 43, secondo comma, CE.
45. Non vedo in quale senso tale restrizione potrebbe essere giustificata da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica [art. 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE)].
46. In sintesi, abbiamo quindi constatato che la normativa controversa comporta una discriminazione indiretta dal punto di vista della «costituzione» dei CED ma non dal punto di vista della loro «composizione» esclusiva da parte di soggetti iscritti agli albi citati dalla legge 12/79. Ora, ci resta da esaminare la norma relativa alla «composizione» esclusiva alla luce della giurisprudenza della Corte secondo la quale, anche se si applicano in modo non discriminatorio, i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono essere giustificati da motivi imperativi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo.
47. Infatti, anche se nutro il dubbio che tale giurisprudenza estenda eccessivamente la portata dell'art. 43 CE, non posso esimermi dal constatare che essa sta diventando una giurisprudenza costante. Peraltro, il giudice del rinvio vi fa espressamente riferimento.
48. Vediamo quindi se la normativa controversa possa essere giustificata da norme imperative di interesse generale.
49. A tal riguardo, occorre ricordare anzitutto che la Corte ha già ammesso che determinati tipi di attività potevano essere riservati a persone particolarmente qualificate.
50. Nella causa Reisebüro Broeder, citata, che riguardava un caso di libera prestazione di servizi, la Corte ha dichiarato che «l'art. 59 del Trattato CE non osta ad una normativa nazionale che vieta ad un'impresa stabilita in un altro Stato membro di procedere al recupero in via giudiziale di crediti di terzi in quanto una siffatta attività, esercitata a titolo professionale, è riservata alla professione di avvocato».
51. La Corte, infatti, ha affermato che una tale legislazione si giustificava con motivi di interesse generale connessi alla tutela dei creditori o alla tutela della buona amministrazione della giustizia per quanto riguarda la fornitura di servizi legali a titolo professionale e che lo Stato membro in questione aveva il diritto di ritenere che gli obiettivi perseguiti da tale normativa non potessero essere raggiunti con mezzi meno restrittivi.
52. La Corte ha aggiunto che il fatto che lo Stato membro di origine del prestatore di servizi imponeva norme meno severe di quelle imposte da un altro Stato membro non significava che queste ultime fossero sproporzionate e perciò incompatibili con il diritto comunitario (punti 41 e 42 della sentenza Reisebüro Broeder, citata).
53. Nella sentenza Mac Quen e a., citata, la Corte ha dichiarato, sulla base di una motivazione analoga, che allo stato attuale del diritto comunitario l'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE) non osta a che determinati tipi di esami degli occhi siano riservati, per motivi connessi alla tutela della salute, ad una categoria professionale che abbia capacità specifiche, come gli oftalmologi, ad esclusione, in particolare, degli ottici che non siano medici.
54. Pertanto, è a priori ipotizzabile che uno Stato membro abbia il diritto di adottare disposizioni più severe rispetto agli altri per garantire che, secondo i termini della legge 12/79, «tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti» siano rigorosamente osservati, in particolare allo scopo di evitare che tali lavoratori abbiano, un giorno, la spiacevole sorpresa di vedersi negare talune prestazioni cui avrebbero avuto diritto se tutti i contributi fossero stati versati correttamente.
55. La tutela dei lavoratori figura, infatti, tra i motivi imperativi di interesse generale già riconosciuti dalla Corte (v., in particolare, sentenze Webb, Arblade e a., Mazzoleni e ISA, Finalarte e a. e Portugaia Construções ).
56. Resta da sapere se la norma precisa di cui trattasi in questa sede, che si applica solo alle imprese che hanno meno di 250 dipendenti, possa essere giustificata dai motivi imperativi di interesse generale.
57. Anzi tutto, a tal proposito si pone la questione di accertare che cosa occorre intendere per «operazione di calcolo e stampa». Se, come fa valere la Payroll, i datori di lavoro stessi forniscono, sotto la loro esclusiva responsabilità, al CED un supporto informatico che contiene già, per quanto riguarda ogni singolo lavoratore, tutti i dati che lo riguardano, ivi comprese le deduzioni da effettuare sul suo stipendio nell'ambito dei vari regimi di previdenza ed assistenza sociale, allora si può concludere, come ha fatto la Corte nella causa Säger, che si è in presenza di «compiti [che] hanno essenzialmente un carattere semplice e non richiedono specifiche capacità professionali, come testimonia del resto l'elevato livello del sistema di informatizzazione, di cui la convenuta nella causa principale sembra disporre nella specie» .
58. In tal caso, nessun motivo imperativo di interesse generale evidente potrebbe essere invocato per giustificare la normativa di cui trattasi.
59. Se, per contro, come afferma il governo italiano, «gli adempimenti in questione non corrispondono a compiti meramente esecutivi di istruzioni ricevute dal datore di lavoro, ma implicano l'assunzione diretta di responsabilità da parte del professionista abilitato», in altri termini, se l'impresa che predispone i cedolini paga effettua previamente un lavoro intellettuale consistente nel determinare, sulla base della legislazione pertinente, lo stipendio netto di ogni lavoratore, allora s'impone un esame più approfondito della normativa.
60. Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, il giudice nazionale, senza pronunciarsi chiaramente sulla natura esatta dei compiti dei CED, dichiara di non ravvisare quale motivo imperativo di interesse generale potrebbe giustificare la normativa controversa. La Payroll e la Commissione condividono tale punto di vista. Il governo italiano fa, da parte sua, riferimento ad un motivo di tutela dei diritti dei lavoratori.
61. Anch'io sono del parere che la distinzione effettuata dalla legge 12/79 tra imprese in funzione del loro numero di dipendenti possa difficilmente essere conciliata con un qualunque obiettivo di tutela dei lavoratori. Come spiegare che tale tutela non necessiti, a seconda delle dimensioni dell'impresa, o anche a seconda che i cedolini paga siano realizzati internamente o esternamente, lo stesso intervento dei consulenti del lavoro ed equiparati? Come fa giustamente notare la Payroll, gli interessi dei lavoratori sono identici, che l'impresa che li impiega sia di piccole o di grandi dimensioni. Una tale segmentazione esclude, in realtà, qualsiasi giustificazione fondata su un preteso scopo di tutela dei lavoratori.
62. Peraltro, il governo italiano non fornisce alcuna giustificazione convincente che consenta di spiegare tale trattamento differenziato. L'argomento consistente nello spiegare tale distinzione con lo scopo di «tutelare la concorrenza nell'obiettivo di liberalizzazione del mercato in linea con le direttive europee» mi sembra estremamente oscuro e molto poco convincente. Lungi dal perseguire la liberalizzazione del mercato, tale segmentazione fa, al contrario, sospettare che essa abbia come obiettivo la preservazione, per i consulenti del lavoro italiani, di un settore di competenze riservato.
63. L'argomento vertente sulla necessità dell'intervento dei professionisti interessati per garantire la tutela dei lavoratori è anche contraddetto dal fatto che, come ricorda la Payroll, qualunque sia il numero dei dipendenti dell'impresa, e quindi, anche se tale numero è inferiore a 250, il datore di lavoro ha sempre il diritto di svolgere esso stesso i compiti di cui trattasi, senza alcuna assistenza da parte dei suddetti soggetti.
64. Tuttavia, anche volendo supporre ammissibile la giustificazione concessa a scopo di tutela dei lavoratori, mi sembra che quest'ultimo potrebbe anche essere raggiunto, per le prestazioni offerte alle imprese con meno di 250 dipendenti, mediante un obbligo meno restrittivo e che il provvedimento nazionale controverso sarebbe quindi, in ogni caso, contrario al principio di proporzionalità. Così, si deve sottolineare che la legislazione italiana si accontenta di un'assistenza di uno o più consulenti del lavoro qualora si tratti delle imprese con più di 250 dipendenti che si avvalgano di CED esterni. Ora, come il giudice del rinvio fa giustamente notare, non si capisce per quale motivo i compiti di cui trattasi sarebbero meno complessi qualora il numero dei dipendenti interessati aumenti.
65. Gli altri argomenti dedotti dal governo italiano si espongono alle stesse obiezioni. Così, il «principio di ordine pubblico di personalità della prestazione professionale e di immediatezza del rapporto tra professionista e cliente», pur nell'ipotesi che sia tale da giustificare, in via di principio, l'obbligo di avvalersi di consulenti del lavoro - il che resta da stabilire - non può comunque tradursi in requisiti diversi a seconda che le imprese interessate abbiano più o meno di 250 dipendenti.
66. Infine, ad abundantiam, constato che le considerazioni esposte supra valgono, a fortiori, per quanto riguarda la libera prestazione di servizi. Il requisito che un CED stabilito in un altro Stato membro, che voglia procedere sporadicamente al calcolo e alla stampa di cedolini paga di un'impresa italiana, sia esclusivamente «costituito e composto» da soggetti iscritti in uno degli albi professionali italiani, renderebbe manifestamente impossibili tali prestazioni.
67. Quindi, giungo a concludere che l'art. 43 CE e, per quanto necessario, l'art. 49 CE, ostano all'applicazione, da parte del giudice nazionale, della legislazione italiana che vieta ai prestatori di servizi esterni, non esclusivamente composti da consulenti del lavoro o equiparati, di offrire i loro servizi di calcolo e stampa dei cedolini paga alle imprese con meno di 250 dipendenti.
Conclusione
68. Per i motivi che precedono, propongo di risolvere la questione della Corte d'appello di Milano nei termini seguenti:
«L'art. 43 e, per quanto necessario, l'art. 49 CE ostano all'applicazione da parte del giudice nazionale di disposizioni quali l'art. 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12, modificato dall'art. 58, comma 16, della legge 17 maggio 1999, n. 144, recante norme per l'ordinamento della professione di consulente del lavoro, nella parte in cui preclude, in assoluto, ai centri di elaborazione informatizzata di dati (CED) non costituiti e composti esclusivamente da soggetti iscritti negli albi citati da tale legge, di fornire servizi di calcolo e stampa di cedolini paga alle imprese con meno di 250 dipendenti».