61991C0260
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. GULMANN
van 3 december 1992 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In deze zaken wordt het Hof verzocht om een uitspraak over de vraag, of de Commissie aan een verordening terugwerkende kracht mocht toekennen.
De juridische en feitelijke context van deze zaken is beschreven in het rapport ter terechtzitting, waarnaar ik verwijs. Wat het antwoord op de gestelde vraag betreft, kan ik volstaan met het volgende.
2.
Op 19 maart 1986 stelde de Commissie verordening (EEG) nr. 805/86 vast, tot instelling van een heffing op gedenatureerd magere-melkpoeder van herkomst uit Spanje. (
1
) De redenen voor deze bijzondere heffing bij uitvoer worden in de considerans van de verordening uiteengezet als volgt:
„Overwegende dat belangrijke hoeveelheden magere-melkpoeder in Spanje zijn ingevoerd vóór 1 maart 1986, na volgens de Spaanse voorschriften te zijn gedenatureerd, tegen prijzen die beneden het peil van de communautaire interventieprijs liggen;
Overwegende dat, ten einde te voorkomen dat dit magere-melkpoeder opnieuw wordt uitgevoerd naar andere Lid-Staten met toepassing van een compenserend bedrag ‚toetreding’ gelijk aan nul of naar derde landen met toepassing van een restitutie, als overgangsmaatregel een uitvoerheffing dient te worden ingesteld die het verschil dekt tussen de prijs van het ingevoerde produkt en het peil van de interventieprijs in de andere Lid-Staten”.
Verordening nr. 805/86 was derhalve bedoeld voor een duidelijk afgebakende categorie produkten, namelijk gedenatureerd mageremelkpoeder dat vóór 1 maart 1986 in Spanje was ingevoerd. (
2
)
Uit het dossier blijkt het volgende:
—
1 maart 1986 was de datum waarop de bepalingen van de Toetredingsakte Spanje betreffende de aanpassing aan het landbouwbeleid van de Gemeenschap in werking traden;
—
het in de verordening bedoelde melkpoeder had een lager vetgehalte dan 1,5 %;
—
de uitvoer van het gedenatureerde magere-melkpoeder naar de andere Lid-Staten was niet onderworpen aan de betaling van compenserende bedragen „toetreding”, en
—
de door de verordening ingestelde bijzondere heffing bij uitvoer bedroeg 100 ECU per 100 kg, dat wil zeggen ongeveer het verschil tussen de prijs van het ingevoerde produkt en de interventieprijs in de Gemeenschap.
3.
In februari 1987 meende de Commissie te kunnen constateren,
—
dat grote hoeveelheden gedenatureerd magere-melkpoeder uit Spanje tegen zeer lage prijzen in Duitsland en Nederland op de markt waren gebracht;
—
dat het om produkten ging die onder verordening nr. 805/86 vielen, waaraan echter vet was toegevoegd, zodat de produkten geen magere-melkpoeder meer waren in de zin van verordening nr. 805/86, en
—
dat de toevoeging van vet was geschied met het enkele doel, bij de uitvoer niet de in verordening nr. 805/86 geregelde heffing te moeten betalen, maar slechts het aanzienlijk lagere compenserende bedrag „toetreding”, dat van toepassing is op „melkpoeder dat geen gedenatureerd magere-melkpoeder is”.
4.
De Commissie diende vervolgens een ontwerpverordening in bij het Comité van beheer voor melk en zuivelprodukten. Dit ontwerp, dat op 12 februari door het Comité van beheer werd goedgekeurd, bevatte twee wijzigingen van verordening nr. 805/86. Het woord „magere-” werd geschrapt en er werd bepaald, dat er op de produkten die onder de aldus gewijzigde verordening vielen, niet tegelijkertijd een compenserend bedrag „toetreding” van toepassing was.
De Commissie stelde deze verordening op 16 maart 1987 vast en zij werd onder het nummer 744/87 op 17 maart 1987 bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen. (
3
) De verordening bepaalde, dat zij in werking trad op de dag van haar bekendmaking en dat zij met ingang van 12 februari 1987 van toepassing was.
5.
Verzoeksters in het hoofdgeding zijn twee Spaanse vennootschappen die melkpoeder verhandelen. Tussen 12 februari en 16 maart voerden zij 207 respectievelijk 120 ton melkpoeder naar Duitsland uit, waarvan het vetgehalte volgens het dossier 12 respectievelijk 18 % bedroeg. De vennootschappen stellen, dat het technisch onmogelijk/economisch irrationeel is om vet toe te voegen aan magere-melkpoeder met een vetgehalte van minder dan 1,5 %, teneinde een produkt met een vetgehalte van 12 % of hoger te verkrijgen. Naar mijn mening kan dit slechts aldus worden opgevat, dat de vennootschappen betogen, dat de door hen uitgevoerde produkten niet onder verordening nr. 805/86 in haar oorspronkelijke redactie vielen. Ik kom later op het belang van dit punt terug.
De vennootschappen betogen, dat zij niet verplicht waren de in verordening nr. 805/86 bedoelde heffing bij uitvoer te betalen, aangezien de toekenning van terugwerkende kracht aan de wijzigingsverordening onwettig was. Huns inziens is de wijzigingsverordening onvoldoende met redenen omkleed op het punt van haar toepassing met terugwerkende kracht, en is overigens niet voldaan aan de voorwaarden waaronder een regeling terugwerkende kracht kan hebben.
6.
Het is niet mogelijk in deze zaken uitspraak te doen over de geldigheid van de wijzigingsverordening, zonder eerst te bepalen, wat de exacte inhoud van de wijziging was, of met andere woorden, op welke produkten de bijzondere heffing bij uitvoer na de wijziging van toepassing was.
7.
Er zijn twee uitleggingen van de wijzigingsverordening mogelijk.
De eerste is, dat de wijzigingsverordening enkel de toepassing van de heffing bij uitvoer uitbreidde tot de aanvankelijk in verordening nr. 805/86 bedoelde produkten, dat wil zeggen vóór 1 maart 1986 in Spanje ingevoerd gedenatureerd magere-melkpoeder, wanneer dit later met vet was verrijkt en derhalve niet langer magere-melkpoeder was.
De tweede uitlegging is, dat de wijzigingsverordening de toepassing van de heffing bij uitvoer tot alle gedenatureerde melkpoeder uitbreidde, ongeacht het vetgehalte ervan op het moment vóór 1 maart 1986 waarop het in Spanje was ingevoerd.
8.
Uit het betoog van de Commissie in deze zaak blijkt duidelijk, dat voor haar de eerste van de twee mogelijke uitleggingen de juiste is. Als een van vele voorbeelden valt het volgende citaat uit haar schriftelijke opmerkingen te noemen: tot de wijziging was besloten:
„met het enkele doel het door verordening (EEG) nr. 805/86 nagestreefde evenwicht te herstellen, dat in gevaar was gebracht door de bovenvermelde handelspraktijken, die op frauduleuze wijze de heffing ontweken en aan degenen die deze praktijken toepasten een uitzonderlijk en ongerechtvaardigd voordeel verschaften (...)”. (
4
)
Het is nochtans mogelijk, dat de Spaanse autoriteiten bij de toepassing van de gewijzigde verordening van de tweede, ruimere uitlegging zijn uitgegaan. Dat zou in ieder geval zo geweest moeten zijn indien — zoals de twee vennootschappen stellen — de uitgevoerde produkten niet met vet waren verrijkt, dat wil zeggen dat het om produkten ging die niet onder de oorspronkelijke verordening vielen.
9.
Het valt niet makkelijk te bepalen, welke van de twee uitleggingen de juiste is. Zeker, op het eerste gezicht lijkt de keuze eenvoudig. Indien de instelling die een voor particulieren nadelig besluit heeft genomen, meent dat dit restrictief moet worden uitgelegd, dat wil zeggen in het voordeel van de particulieren, en indien zij die uitlegging overtuigend kan beargumenteren uitgaande van het doel van het besluit, lijkt er alles voor te zeggen te zijn om die uitlegging te kiezen. De moeilijkheid van deze zaak ligt evenwel in het feit, dat de inhoud van de wijziging — de term „magere-” in de oorspronkelijke verordening is eenvoudig geschrapt— moeilijk met de restrictieve uitlegging valt te verenigen.
10.
Men moet wel van goede wil zijn om de overwegingen van de considerans aldus te begrijpen, dat de verordening enkel beoogde te voorkomen, dat de oorspronkelijke verordening werd ontdoken door aan mageremelkpoeder dat vóór 1 maart 1986 in Spanje was ingevoerd, vet toe te voegen. (
5
)
Niettemin meen ik, dat de verordening moet worden uitgelegd zoals de Commissie aangeeft. Volgens de rechtspraak van het Hof moeten de gemeenschapsregelingen in overeenstemming met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht worden uitgelegd. (
6
) De uitlegging van de Commissie impliceert, dat de gewijzigde verordening aan particulieren geen heffingen oplegt die verder gaan dan het met de heffing bij uitvoer beoogde doel, namelijk speculatie voorkomen. Niets in het dossier wijst erop, dat er enige noodzaak bestond om de toepassing van de heffing bij uitvoer uit te breiden tot ander gedenatureerd melkpoeder dan het magere-melkpoeder dat vóór 1 maart 1986 in Spanje was ingevoerd en dat later met vet was verrijkt teneinde de belasting te ontwijken. In het dossier wordt nergens vermeld, dat dit melkpoeder problemen opleverde. Mijns inziens zou de wijzigingsverordening moeten worden geacht in strijd te zijn met het evenredigheidsbeginsel en dientengevolge ongeldig te zijn, indien zij noodzakelijkerwijze aldus moest worden uitgelegd, dat zij de toepassing van de heffing bij uitvoer heeft uitgebreid tot al het vóór 1 maart 1986 in Spanje ingevoerde gedenatureerde melkpoeder.
Het lijkt mij derhalve juist en verdedigbaar om de door de Commissie voorgedragen uitlegging aan te houden, volgens welke de wijzigingsverordening de toepassing van de heffing bij uitvoer enkel heeft uitgebreid tot het door de oorspronkelijke verordening bedoelde magere-melkpoeder dat vervolgens met vet was verrijkt.
11.
Dit heeft in ieder geval twee belangrijke gevolgen voor de onderhavige zaken.
In de eerste plaats zijn de uitvoertransacties waarop het hoofdgeding betrekking heeft, niet onderworpen aan de bijzondere uitvoerheffing indien, zoals verzoeksters stellen, de uitgevoerde produkten niet behoren tot die waarop verordening nr. 805/86 oorspronkelijk het oog had.
In de tweede plaats moet bij de beoordeling van de wettigheid van de wijzigingsverordening rekening worden gehouden met het feit, dat die verordening enkel het oog had op een bepaalde groep produkten waarvoor de heffing bij uitvoer reeds gold, en dat zij enkel beoogde te verhinderen, dat de marktdeelnemers zich op kennelijk frauduleuze wijze zouden onttrekken aan de verplichting tot betaling van de bijzondere uitvoerheffing, die was ingevoerd om de speculatie tot staan te brengen.
12.
In die omstandigheden ben ik van mening, dat voldaan is aan de door het Hof gestelde algemene voorwaarden waaronder een handeling bij wijze van uitzondering terugw'erkende kracht kan hebben. Dat wil zeggen, dat het doel van het besluit die terugwerkende kracht vereist en dat het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden naar behoren in acht is genomen. (
7
)
Daar het doel van de verordening immers was, op de snelste en meest doeltreffende wijze ernstige speculatie te voorkomen, valt er mijns inziens niets in te brengen tegen het standpunt van de Commissie, dat dit doel de terugwerkende kracht van de wijzigingsverordening noodzakelijk maakte. (
8
)
Ik meen mij eveneens te moeten aansluiten bij het standpunt van de Commissie, dat in een situatie als de onderhavige zaak het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers geen bescherming behoeft. Ik onderschrijf de stelling van de Commissie, dat:
„er geen inbreuk is op het beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden, om de eenvoudige reden, dat het gaat om een geval waarin er geen sprake kan zijn van gewettigd vertrouwen van de betrokkenen.
(...) Verordening (EEG) nr. 805/86 heeft inderdaad betrekking op magere melk en kan niet anders bepalen omdat het produkt in die staat was ingevoerd. Wanneer dit produkt met vet wordt verrijkt, met de gedachte ‚salvis verbis legis, sentenciam eius circunvenit’, kan niemand verwachten, dat de wetgever, wanneer deze daar eenmaal kennis van heeft gekregen, de status quo ante niet onmiddellijk zal herstellen en een einde aan de situatie zal maken, juist zoals geen marktdeelnemer kan verwachten, dat de rechter zijn bescherming geeft aan speculatieve transacties die mogelijk zijn doordat men gebruik maakt van de letter van de wet.” (
9
)
Het was dus volstrekt gerechtvaardigd, dat de Commissie de verordening van toepassing verklaarde met ingang van 12 februari, wat enerzijds de datum was waarop de verordening door het Comité van beheer was goedgekeurd, en anderzijds een datum die dichtbij het moment lag waarop de Commissie kennis had gekregen van het bestaan van transacties die als ontduiking van verordening nr. 805/86 waren te beschouwen.
13.
Daarentegen lijkt het mij moeilijker te aanvaarden, dat de Commissie de verordening niet vóór 16 maart heeft vastgesteld. De Commissie heeft voor deze vertraging geen overtuigende rechtvaardiging gegeven en mijns inziens is de vraag, welk belang in verband met de rechtszekerheid aan deze vertraging moet worden gehecht, niet zo eenvoudig te beantwoorden. De Commissie kan zeker niet volstaan met erop te wijzen, dat de betrokken marktdeelnemers er in ieder geval waarschijnlijk van op de hoogte waren, dat een ontwerpverordening aan het Comité van beheer was voorgelegd en door dit Comité was goedgekeurd. In andere omstandigheden zou het normaal zijn te oordelen, dat de late vaststelling van een nadelige handeling noodzakelijkerwijze tot gevolg heeft, dat zij niet de beoogde terugwerkende kracht kan hebben. In casu geloof ik echter niet, dat de vertraging dit gevolg moet hebben. Dat ligt aan het bijzondere doel van de verordening, namelijk te verhinderen dat marktdeelnemers die al een keer hebben getracht te speculeren op de voorzienbare „leemtes” in de landbouwregeling van de Gemeenschap, die regeling opnieuw omzeilen.
14.
Al met al ben ik derhalve van mening, dat de verordening, uitgelegd overeenkomstig haar doel, voldoet aan de voorwaarden waarvan het Hof de erkenning van terugwerkende kracht afhankelijk stelt.
15.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het motiveringsvereiste van artikel 190 van het Verdrag worden beoordeeld rekening houdend met de juridische en feitelijke context van de betrokken handeling. (
10
) Verzoeksters in het hoofdgeding betogen, dat het motiveringsvereiste ten aanzien van terugwerkende kracht strenger is en, met name, dat de motivering in het bijzonder gegevens moet bevatten die de terugwerkende kracht rechtvaardigen.
Het spreekt vanzelf, dat een handeling waaraan terugwerkende kracht wordt toegekend, een motivering moet bevatten die verklaart, waarom een afwijking van de normale regel voor de toepassing ratione temporis van rechtshandelingen noodzakelijk is geacht. Maar ook de draagwijdte en de dwingendheid van het motiveringsvereiste moeten in zoverre afhangen van de bijzondere omstandigheden van elke zaak.
16.
De considerans bevat de volgende motivering:
„Overwegende dat, om te voorkomen dat hoeveelheden in Spanje ingevoerd en volgens de Spaanse voorschriften vóór 1 maart 1986 gedenatureerd magere-melkpoeder weer zouden worden uitgevoerd tegen abnormaal gunstige voorwaarden, bij verordening (EEG) nr. 805/86 van de Commissie, gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3956/86, een heffing bij uitvoer voor dat produkt is vastgesteld; dat om dezelfde redenen de toepassing van de genoemde verordening moet worden uitgebreid tot melkpoeder, ongeacht het vetgehalte daarvan; (...)
Overwegende dat om speculatie met het in deze verordening bedoelde produkt te voorkomen de bepalingen ervan zo spoedig mogelijk van toepassing moeten zijn”.
Men kan zich afvragen, of de Commissie de motivering van de wijzigingsverordening geheel adequaat heeft weten te formuleren. Mijns inziens sluit dat echter niet uit, dat men ze als voldoende kan beschouwen. De in concreto belanghebbende marktdeelnemers hebben geen enkel probleem gehad om de ratio van de wijzigingsverordening te begrijpen op basis van de overwegingen van de considerans, hun kennis van de oorspronkelijke verordening en de omstandigheden die tot de vaststelling van de wijzigingsverordening hadden geleid. Daar komt bij, dat de belanghebbende marktdeelnemers, dat wil zeggen die welke eventueel melk hebben verrijkt, zonder moeite konden begrijpen, waarom de Commissie het nodig achtte terugwerkende kracht aan de verordening toe te kennen. Het tweede gedeelte van de hierboven aangehaalde motivering volstaat om de reden voor de terugwerkende kracht te begrijpen. (
11
)
17.
Derhalve geef ik het Hof in overweging, de gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„Bij onderzoek van de prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening (EEG) nr. 744/87 kunnen aantasten.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Deens.
(
1
)	PB 1986, L 75, blz. 15.
(
2
)	Het bewijs dat het niet gaat om ingevoerd magere-melkpoeder, maar om melk die in Spanje is geproduceerd, moet ingevolge artikel 1, lid 2, van de verordening door de marktdeelnemer worden geleverd.
(
3
)	PB 1987, L 75, biz. 14.
(
4
)	Zie punt 2.4 v.m de opmerkingen van de Commissie.
(
5
)	De considerans van de verordening bevat de volgende overwegingen:
„Overwegende dat om te voorkomen dat hoeveelheden in Spanje ingevoerd en volgens de Spaanse voorschriften vóór 1 maart 1986 gedenatureerd magere-melkpoeder weer zouden worden uitgevoerd tegen abnormaal gunstige voorwaarden, bij verordening (EEG) nr. 805/86 van de Commissie, gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3956/86, een heffing bij uitvoer voor dat produkt is vastgesteld; dat om dezelfde redenen de toepassing van de genoemde verordening moet worden uitgebreid tot melkpoeder, ongeacht het vetgehalte daarvan; (...)
Overwegende dat om speculatie met het in deze verordening bedoelde produkt te voorkomen de bepalingen ervan zo spoedig mogelijk van toepassing moeten zijn”.
(
6
)	Zie met name arresten van 10 juli 1991 (gevoegde zaken C-90/90 en C-91/90, Neu, Jurispr. 1991, blz. I-3617) en 21 maart 1991 (zaak C-314/89, Rauh, Jurispr. 1991, blz. I-1647).
(
7
)	Zie onder meer arresten van 11 juli 1991 (zaak C-368/S9, Crispolloni, Jurispr. 1991, blz. I-3695, r. o. 17) en 25 januari 1979 (zaak 98/78, Racke, en zaak 99/78, Decker, Jurispr. 1979, blz. 69, r. o. 20 resp. blz. 101, r. o. 8). In het bijzonder is ook het arrest van 9 januari 1990 noemen (zaak C-337/88, Società agricola fattoria alimentare, Jurispr. 1990, biz. I-1), waarin het doel van de terugwerkende kracht van de betrokken handeling er evenals in de onderhavige zaken in bestond, speculatie in het kader van de overgangsregelingen die na de toetreding van nieuwe Lid-Statcn van toepassing zijn, te voorkomen.
(
8
)	De Commissie drukt dit in punt 5 van haar schriftelijke opmerkingen uit als volgt:
„Met autiere woorden, om de werking van verordening (EEG) nr. 805/86 die door manipulaties die de bepalingen omzeilden was aangetast, te herstellen, moest verordening (EEG) nr. 744/87 formeel, maar niet ten gromie, in terugwerkende kracht voorzien, daar zij er enkel voor moest zorgen, dat het doel van verordening (EEG) nr. 805/86 ononderbroken werd bereikt. Wanneer men de verordening in dit licht beschouwt, moet worden vastgesteld, dat dit geen geval van ‚authentieke’ terugwerkende kracht is, maar een bepaling die noodzakelijk is ont de doeltreffendheid van de ontweken regel te herstellen en daardoor duurzaam te waarborgen.”
(
9
)	Zie punt van de opmerkingen van de Commissie.
(
10
)	Zie met name arresten van 24 januari 1991, zaak C-27/90, Société industrielle de transformation des produits agricoles (SITPA), Jurispr. 1991, blz. I-133, en 25 oktober 1978, zaak 125/77, Koninklijke Scholten-Honig en De Verenigde Zctmeelbcdrijven „De Bijenkorf”, Jurispr. 1978, blz. 1991.
(
11
)	In deze znak is in twijfel getrokken, of het punt van de terugwerkende kracht aan het Comité van beheer was voorgelegd. Daar de Commissie heeft bevestigd, dat dat inderdaad is gebeurd, meen ik hierop niet verder te hoeven ingaan.