ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
12 mai 2022 (*)
« Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air ambiant – Article 13, paragraphe 1, et annexe XI – Dépassement systématique et persistant des valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote (NO2) dans certaines zones et agglomérations italiennes – Article 23, paragraphe 1 – Annexe XV – Période de dépassement “la plus courte possible” – Mesures appropriées »
Dans l’affaire C‑573/19,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 26 juillet 2019,
Commission européenne,
représentée par MM. G. Gattinara et E. Manhaeve, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République italienne,
représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de MM. G. Palatiello et P. Pucciariello, avvocati dello Stato,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de Mme I. Ziemele, présidente de la sixième chambre, faisant fonction de président de la septième chambre, MM. T. von Danwitz et A. Kumin (rapporteur), juges,
avocat général : M. H. Saugmandsgaard Øe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la République italienne, en raison du non-respect systématique et continu de la valeur limite annuelle fixée pour le dioxyde d’azote (NO2),
à partir du 1er janvier 2010 et sans interruption, dans les zones IT0118 (agglomération de Turin), IT0306 (agglomération de Milan), IT0307 (agglomération de Bergame), IT0308 (agglomération de Brescia), IT0309 (zone A – plaine fortement urbanisée), IT0711 (commune de Gênes), IT0906 (agglomération de Florence) et IT1215 (agglomération de Rome),
de l’année 2010 jusqu’à l’année 2012 et à partir de l’année 2014 dans les zones IT1912 (agglomération de Catane) et IT1914 (zones industrielles),
non-respect qui est toujours en cours,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1), et
en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, de mesures appropriées pour garantir le respect des valeurs limites fixées pour le NO2 dans l’ensemble de ces zones, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV, section A, de cette directive.
Le cadre juridique
La directive 96/62/CE
2        L’article 8 de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant (JO 1996, L 296, p. 55), intitulé « Mesures applicables dans les zones où les niveaux dépassent la valeur limite », prévoyait, à ses paragraphes 1, 3 et 4 :
« 1.      Les États membres établissent la liste des zones et des agglomérations où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement.
[...]
3.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.
Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.
4.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, où le niveau de plus d’un polluant est supérieur aux valeurs limites, les États membres fournissent un plan intégré englobant tous les polluants en cause. »
La directive 1999/30/CE
3        L’article 4 de la directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JO 1999, L 163, p. 41), intitulé « Dioxyde d’azote et oxydes d’azote », prévoyait :
« 1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les concentrations de dioxyde d’azote et, le cas échéant, d’oxydes d’azote, dans l’air ambiant, évaluées conformément à l’article 7, ne dépassent pas les valeurs limites indiquées au point I de l’annexe II, à partir des dates y spécifiées.
Les marges de dépassement indiquées au point I de l’annexe II s’appliquent conformément à l’article 8 de la directive 96/62/CE.
2.      Le seuil d’alerte de concentration de dioxyde d’azote dans l’air ambiant est fixé au point II de l’annexe II. »
4        S’agissant de la protection de la santé humaine, l’annexe II de la directive 1999/30 fixait au 1er janvier 2010 la date à partir de laquelle les valeurs limites pour le NO2 devaient être respectées.
5        Aux termes de l’article 12 de cette directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 19 juillet 2001.
La directive 2008/50
6        La directive 2008/50, qui est entrée en vigueur le 11 juin 2008, a remplacé cinq actes de l’Union européenne préexistants, relatifs à l’évaluation et à la gestion de la qualité de l’air ambiant, notamment les directives 96/62 et 1999/30, lesquelles ont été abrogées à compter du 11 juin 2010, ainsi qu’il ressort de l’article 31 de la directive 2008/50.
7        Les considérants 17 et 18 de la directive 2008/50 énoncent :
« (17)      Toutes les institutions concernées devraient étudier prioritairement les mesures à adopter au plan communautaire pour réduire les émissions à la source, et notamment pour améliorer l’efficacité de la législation communautaire relative aux émissions industrielles, limiter les émissions d’échappement des moteurs équipant les véhicules utilitaires lourds, réduire davantage, dans les États membres, le niveau autorisé d’émissions des principaux polluants et des émissions liées à l’approvisionnement des véhicules à essence dans les stations‑service, ainsi que pour contrôler la teneur en soufre des combustibles, y compris les combustibles marins.
(18)      Des plans relatifs à la qualité de l’air devraient être établis pour les zones et agglomérations dans lesquelles les concentrations de polluants dans l’air ambiant dépassent les valeurs cibles ou valeurs limites de qualité de l’air applicables, augmentées, le cas échéant, des marges de dépassement temporaire applicables. Les polluants atmosphériques sont produits par de multiples sources et activités. Pour assurer la cohérence entre les différentes politiques, ces plans relatifs à la qualité de l’air devraient si possible être cohérents et coordonnés avec les plans et programmes établis en application de la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion [(JO 2001, L 309, p. 1)], de la directive 2001/81/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JO 2001, L 309, p. 22),] et de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement [(JO 2002, L 189, p. 12)]. Il convient également de prendre dûment en considération les objectifs de qualité de l’air ambiant prévus par la présente directive, lorsque des autorisations sont accordées à des activités industrielles conformément à la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution [(JO 2008, L 24, p. 8)]. »
8        L’article 1er de la directive 2008/50, intitulé « Objet », dispose, à ses points 1 à 3 :
« La présente directive établit des mesures visant :
1)      à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ;
2)      à évaluer la qualité de l’air ambiant dans les États membres sur la base de méthodes et de critères communs ;
3)      à obtenir des informations sur la qualité de l’air ambiant afin de contribuer à lutter contre la pollution de l’air et les nuisances et de surveiller les tendances à long terme et les améliorations obtenues grâce aux mesures nationales et communautaires ».
9        L’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions », prévoit, à ses points 5, 8, 16 à 18 et 24 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
5)      “valeur limite” : un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint ;
[...]
8)      “plans relatifs à la qualité de l’air” : les plans énonçant des mesures visant à atteindre les valeurs limites ou valeurs cibles ;
[...]
16)      “zone” : une partie du territoire d’un État membre délimitée par lui aux fins de l’évaluation et de la gestion de la qualité de l’air ;
17)      “agglomération” : une zone qui constitue une conurbation caractérisée par une population supérieure à 250 000 habitants ou, lorsque la population est inférieure ou égale à 250 000 habitants, par une densité d’habitants au kilomètre carré à établir par les États membres ;
18)      “PM10” : les particules passant dans un orifice d’entrée calibré tel que défini dans la méthode de référence pour l’échantillonnage et la mesure du PM10, norme EN 12 341, avec un rendement de séparation de 50 % pour un diamètre aérodynamique de 10 μm ;
[...]
24)      “oxydes d’azote” : la somme du rapport de mélange en volume (ppbv) de monoxyde d’azote (oxyde nitrique) et de dioxyde d’azote, exprimé en unités de concentration massique de dioxyde d’azote (μg/m3) ».
10      L’article 13 de ladite directive, intitulé « Valeurs limites et seuils d’alerte pour la protection de la santé humaine », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI.
En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe.
Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III.
Les marges de dépassement indiquées à l’annexe XI s’appliquent conformément à l’article 22, paragraphe 3, et à l’article 23, paragraphe 1. »
11      L’article 20 de la directive 2008/50, intitulé « Contribution des sources naturelles », prévoit :
« 1.      Les États membres transmettent à la Commission, pour une année donnée, les listes des zones et des agglomérations dans lesquelles les dépassements des valeurs limites pour un polluant déterminé sont imputables aux contributions des sources naturelles. Les États membres transmettent des informations sur les concentrations et les sources, ainsi que des éléments prouvant que les dépassements sont imputables à des sources naturelles.
2.      Lorsque la Commission a été informée d’un dépassement imputable à des sources naturelles conformément au paragraphe 1, ce dépassement n’est pas considéré comme un dépassement aux fins de la présente directive.
[...] »
12      L’article 22 de la même directive, intitulé « Report des délais fixés pour atteindre certaines valeurs limites et exemption de l’obligation d’appliquer celles-ci », est ainsi libellé :
« 1.      Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote ou le benzène ne peuvent pas être respectées dans les délais indiqués à l’annexe XI, un État membre peut reporter ces délais de cinq ans au maximum pour la zone ou agglomération en cause, à condition qu’un plan relatif à la qualité de l’air soit établi conformément à l’article 23 pour la zone ou l’agglomération à laquelle le report de délai s’appliquerait. Ce plan est complété par les informations énumérées à l’annexe XV, section B, relatives aux polluants concernés et démontre comment les valeurs limites seront respectées avant la nouvelle échéance.
[...]
4.      Les États membres notifient à la Commission les zones ou agglomérations dans lesquelles ils estiment que les paragraphes 1 ou 2 sont applicables et transmettent le plan relatif à la qualité de l’air visé au paragraphe 1, avec tous les renseignements nécessaires pour permettre à la Commission d’évaluer si les conditions pertinentes sont remplies. Dans son évaluation, la Commission prend en considération les effets estimés, actuellement et dans le futur, sur la qualité de l’air ambiant dans les États membres, des mesures qui ont été prises par les États membres, ainsi que les effets estimés, sur la qualité de l’air ambiant, des mesures communautaires actuelles et des mesures prévues, que doit proposer la Commission.
En l’absence d’objection de la part de la Commission dans les neuf mois qui suivent la réception de la notification, les conditions pertinentes pour l’application du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 sont réputées remplies.
En cas d’objection, la Commission peut demander aux États membres d’adapter les plans relatifs à la qualité de l’air ou d’en fournir de nouveaux. »
13      L’article 23 de la directive 2008/50, intitulé « Plans relatifs à la qualité de l’air », énonce, à son paragraphe 1 :
« Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants.
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
Lorsque des plans relatifs à la qualité de l’air doivent être élaborés ou mis en œuvre pour plusieurs polluants, les États membres élaborent et mettent en œuvre, s’il y a lieu, des plans intégrés relatifs à la qualité de l’air couvrant tous les polluants concernés. »
14      L’article 27 de cette directive, intitulé « Transmission des informations et des rapports », prévoit :
« 1.      Les États membres veillent à ce que les informations sur la qualité de l’air ambiant soient mises à la disposition de la Commission dans les délais prévus par les mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2.
2.      En tout état de cause, afin d’évaluer spécifiquement le respect des valeurs limites et des niveaux critiques ainsi que la réalisation des valeurs cibles, ces informations sont communiquées à la Commission, au plus tard neuf mois après la fin de chaque année, et comprennent :
[...]
b)      la liste des zones et des agglomérations dans lesquelles les niveaux d’un ou de plusieurs polluants sont supérieurs aux valeurs limites majorées de la marge de tolérance, s’il y a lieu, ou supérieurs aux valeurs cibles ou aux niveaux critiques ; et, pour ces zones et agglomérations :
i)      les niveaux évalués et, le cas échéant, les dates et périodes auxquelles ces niveaux ont été observés ;
ii)      s’il y a lieu, une évaluation de la part imputable aux sources naturelles et à la remise en suspension de particules provoquée par le sablage ou salage hivernal des routes dans les niveaux observés, déclarés à la Commission conformément aux articles 20 et 21.
3.      Les dispositions des paragraphes 1 et 2 s’appliquent aux informations réunies à partir du début de la deuxième année civile suivant l’entrée en vigueur des mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2. »
15      L’article 33 de ladite directive, intitulé « Transpositions », dispose :
« 1.      Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 11 juin 2010. Ils transmettent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.
[...]
3.      Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. »
16      L’annexe XI de la directive 2008/50, intitulée « Valeurs limites pour la protection de la santé humaine », fixe, à sa section B, les valeurs limites suivantes pour le NO2 :
« Période de calcul de la moyenne
Valeur limite
Marge de dépassement
Date à laquelle la valeur limite doit être respectée
[...]
Une heure
200 μg/m3, à ne pas dépasser plus de 18 fois par année civile
[...] 0 % au 1er janvier
2010
1er janvier 2010
Année civile
40 μg/m3
[...] 0 % au 1er janvier 2010
1er janvier 2010 »
17      Au nombre des informations devant figurer dans les plans relatifs à la qualité de l’air ambiant, au sens de l’article 23 de cette directive, l’annexe XV, section A, de celle-ci précise, à ses points 2 et 8 :
« 2.      Informations générales
[...]
c)      données climatiques utiles ;
d)      données topographiques utiles ;
[...]
8.      Informations concernant les mesures ou projets visant à réduire la pollution adoptés à la suite de l’entrée en vigueur de la présente directive
a)      énumération et description de toutes les mesures prévues dans le projet ;
b)      calendrier de mise en œuvre ;
c)      estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs. »
La procédure précontentieuse
18      Après un échange d’avis sur d’éventuelles infractions à la directive 2008/50 dans plusieurs zones sur le territoire italien, la Commission a ouvert la procédure d’infraction nº 2015/2043 et a envoyé, le 29 mai 2015, une lettre de mise en demeure à la République italienne en invitant cette dernière à présenter ses observations en ce qui concerne le respect des obligations prévues aux articles 13 et 23 de cette directive.
19      En particulier, la Commission a souligné que le dépassement des valeurs limites visées à l’article 13 de ladite directive, lu en combinaison avec l’annexe XI de celle-ci, avait eu lieu sans interruption depuis l’année 2010 et qu’il était toujours en cours. En outre, la Commission a relevé que les zones concernées par ladite procédure ne faisaient l’objet d’aucune mesure de report de délai conformément à l’article 22 de la même directive.
20      Par lettre du 24 juin 2015, la République italienne a demandé un report du délai de réponse à la lettre de mise en demeure, qui a été fixé, par lettre de la Commission du 3 juillet 2015, au 29 septembre 2015.
21      La réponse à la lettre de mise en demeure est parvenue à la Commission en deux parties. Dans la première partie, contenue dans la communication du 25 septembre 2015, la République italienne n’a, en principe, pas contesté les dépassements desdites valeurs limites et a affirmé, par ailleurs, que, pour apprécier l’efficacité des plans relatifs à la qualité de l’air, il n’était pas utile de tenir compte de ces violations. Cette première partie de la réponse était accompagnée de nombreuses informations sur les différentes modifications des zones géographiques pour le relevé des valeurs de concentration ainsi que de plusieurs rapports sur la qualité de l’air dans les régions de Lombardie, de Ligurie, de Toscane et du Latium. Dans la seconde partie de la réponse à la lettre de mise en demeure, contenue dans la communication du 28 octobre 2015, figuraient essentiellement des données supplémentaires concernant l’évolution des valeurs de concentration en question.
22      N’étant pas satisfaite de la réponse des autorités italiennes, la Commission a émis, le 16 février 2017, un avis motivé dans lequel elle a reproché aux autorités italiennes des dépassements persistants et continus des valeurs limites fixées pour le NO2, mettant en évidence une non-conformité continue et persistante des valeurs de diffusion de cette substance par rapport aux exigences de l’article 13 de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XI de celle-ci. Au terme de l’évaluation, la Commission a conclu que la violation de ces dispositions combinées et de l’article 23 de cette directive, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV de celle-ci, était toujours en cours. De plus, la Commission a encore une fois rappelé que les zones concernées par la procédure nº 2015/2043 ne faisaient l’objet d’aucune mesure prise en application de l’article 22 de la directive 2008/50.
23      Par lettre du 9 mars 2017, la République italienne a demandé un report du délai de réponse à l’avis motivé, demande qui a été rejetée par lettre de la Commission du 17 mars 2017. La date à laquelle cet État membre était tenu de se conformer a donc été maintenue au 16 avril 2017.
24      Par une première communication datée du 24 avril 2017, la République italienne a répondu à l’avis motivé en invoquant notamment l’absence de prise en compte de tendances à l’amélioration des niveaux de concentration de NO2. Cet État membre a également insisté sur le caractère approprié des plans relatifs à la qualité de l’air adoptés entre‑temps par les autorités italiennes. Par communication ultérieure du 23 novembre 2018, la République italienne a fait part de l’intention des administrations concernées de participer au dialogue.
25      En outre, à la suite d’une réunion des services de la Commission et des autorités italiennes qui a eu lieu le 20 décembre 2017, la Commission a constaté que la République italienne n’avait pas remédié à certaines violations de la directive 2008/50. Il s’agit, notamment, du fait que pour les régions concernées géographiquement par l’accord sur les émissions dans la vallée du Pô, il ne serait possible de parvenir réellement à une réduction des concentrations de NO2 en deçà des limites prévues par cette directive qu’à partir de l’année 2025.
26      Pour ces raisons, compte tenu du manquement persistant à la directive 2008/50, confirmé à la suite de la réunion du 30 janvier 2018 entre le commissaire compétent et les autorités italiennes, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Sur le premier grief, tiré d’une violation systématique et persistante des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50
Argumentation des parties
27      Dans le cadre des observations liminaires sur la nature des infractions reprochées, la Commission fait valoir, d’une part, une violation systématique et continue, toujours en cours, de l’obligation de respecter les valeurs limites fixées pour le NO2, dérivant de l’article 13 de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XI de celle-ci, et, d’autre part, une violation de l’article 23 de cette directive, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV, section A, de ladite directive.
28      La Commission souligne à cet égard que le lien direct entre ces dispositions de la directive 2008/50, lequel établit une corrélation entre des obligations de cette nature, est connu depuis la directive 96/62. La violation systématique et continue des valeurs limites prévues par la directive 2008/50 démontrerait, par conséquent, que les mesures prises entre-temps par les autorités compétentes italiennes en vue de baisser la diffusion du NO2 à un niveau conforme à ces valeurs limites n’ont pas eu l’effet escompté, constituant ainsi une violation, tout aussi systématique et continue, de l’obligation d’adopter des plans contenant des mesures appropriées, en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive.
29      La Commission soutient donc qu’elle se réserve la possibilité de produire des données pour les années 2016 et 2017, qui lui ont été communiquées par les autorités italiennes après le délai indiqué dans l’avis motivé, à savoir le 16 avril 2017, ainsi que la possibilité de présenter, en cas de disponibilité et de validité, des données pour les années 2018 et 2019. Bien que ces données aient été communiquées après ledit délai, elles demeureraient pertinentes aux fins du présent recours, étant donné qu’elles correspondraient à des faits de la même nature que ceux considérés dans l’avis motivé et constitutifs d’un même comportement.
30      Par son premier grief, la Commission fait valoir que la République italienne a violé l’obligation résultant des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50, depuis le 1er janvier 2010, étant donné que la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 a été dépassée régulièrement dans les dix zones litigieuses, le non-respect de cette valeur limite étant toujours en cours à la date de l’introduction du présent recours.
31      La Commission rappelle, à cet égard, que la jurisprudence de la Cour a établi que le respect des valeurs limites fixées par ces dispositions constitue une obligation de résultat, indépendamment du respect de toute autre obligation prévue par cette directive. En particulier, un État membre ne saurait affirmer qu’il respecte une valeur limite pour la seule raison qu’il a adopté un plan en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de ladite directive.
32      Ces considérations auraient été confirmées ensuite par la Cour en ce sens que la seule constatation du dépassement des valeurs limites pour un polluant visées à l’article 13 de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XI de celle-ci, suffit pour conclure à l’existence d’une violation de l’obligation prévue par ces dispositions combinées.
33      Or, en l’occurrence, l’examen des rapports annuels transmis par la République italienne en vertu de l’article 27 de la directive 2008/50 permettrait d’établir la preuve d’un dépassement systématique et continu de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 dans les dix zones visées par le présent recours.
34      La Commission présente les données pour toutes ces zones et soutient qu’il en découle, pour chaque année visée par sa requête, à l’exception de l’année 2013 en ce qui concerne les zones IT1912 (agglomération de Catane) et IT1914 (zones industrielles), un dépassement de la valeur limite annuelle de NO2, fixée à 40 μg/m³, de manière persistante, cette violation étant toujours en cours à la date de l’introduction du présent recours.
35      La République italienne conteste le manquement qui lui est reproché.
36      En premier lieu, présentant les données pour toutes les régions concernées par le présent recours, elle fait valoir que les éléments de preuve qui y sont apportés démontrent l’absence d’une violation systématique et continue des dispositions de la directive 2008/50 invoquée par la Commission dans sa requête, les régions italiennes ayant au contraire enregistré pendant la période faisant l’objet de ce recours une amélioration systématique et continue des niveaux de concentration annuelle de NO2, de sorte qu’il n’existe aucun manquement susceptible d’être censuré dans le cadre d’une procédure juridictionnelle.
37      En deuxième lieu, la République italienne soutient que la Commission n’a pas prouvé que les dépassements des valeurs limites fixées pour le NO2 lui étaient imputables dans la mesure où cette institution s’est abstenue de toute enquête sur l’effet causal d’autres facteurs, indépendants de la volonté des autorités italiennes, notamment imputables dans une grande mesure aux politiques de l’Union dans les domaines de la biomasse, des transports, des émissions et de l’agriculture. Ces éléments auraient permis d’écarter l’existence d’un manquement objectivement imputable à la République italienne.
38      En outre, la République italienne fait valoir que le dépassement des valeurs limites visées à l’article 13 de la directive 2008/50 ne saurait être imputé exclusivement à l’État membre concerné. La diversité des sources de pollution de l’air impliquerait que les possibilités pour un seul État membre d’intervenir sur ces sources et de réduire en dessous des valeurs limites la concentration des divers polluants, y compris le NO2, ne sont pas absolues ni inconditionnelles. En effet, concernant de nombreuses sources de pollution, ce serait l’Union qui est compétente, et non les États membres, pour réglementer les émissions de polluants, ces sources étant notamment mentionnées au considérant 18 de cette directive.
39      Par ailleurs, la République italienne soutient que bien que, dans sa jurisprudence, la Cour considère que la procédure visée à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par l’État membre concerné de ses obligations, encore faudrait-il que ce non-respect puisse objectivement être attribué au comportement des autorités nationales et qu’il ne découle pas d’autres facteurs de causalité qui seraient entièrement indépendants de la sphère de compétence des États membres.
40      Par conséquent, la Commission aurait dû constater, d’une part, l’absence de toute incidence de facteurs de causalité naturels externes, que les autorités nationales ne peuvent maîtriser dans la mesure où ils sont imprévisibles et inévitables et, d’autre part, l’absence de comportements de tiers susceptibles d’avoir une incidence sur la poursuite des objectifs de protection qui sous-tendent les dispositions législatives prétendument violées.
41      À cet égard, la République italienne rappelle, comme facteurs de causalité qui échappent totalement au contrôle des autorités nationales et qui sont d’origine naturelle, notamment la configuration orographique de certaines zones territoriales italiennes liée aux conditions météorologiques qui prévalent dans ces zones, ou d’origine humaine, complétées par des politiques européennes indépendantes des politiques nationales, avec une attention particulière portée aux politiques en matière de biomasses, d’émissions et d’agriculture.
42      Se référant au rapport spécial no 23 de la Cour des comptes européenne de 2018, intitulé « Pollution de l’air : notre santé n’est toujours pas suffisamment protégée », la République italienne fait valoir dans ce contexte qu’il convient de prendre en considération l’interférence desdites politiques environnementales promues par l’Union avec l’objectif de limiter les émissions, notamment de particules PM10, dans l’air ambiant, étant donné que, dans le but de réduire d’autres types et sources d’émissions, elles ont fini par accroître celles prises en considération par la directive 2008/50.
43      Selon cet État membre, la responsabilité exclusive du dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 ne saurait donc être imputée à un État membre lorsque ce dépassement dépend également dans une large mesure de décisions précises de l’Union, telles que les avantages accordés aux véhicules diesel ou à l’utilisation de la biomasse comme combustible de rechange, ou de l’inefficacité de la mise en œuvre de ces décisions comme dans le cas de la mesure des émissions de particules PM10 des véhicules « Eurodiesel », émissions que les directives de l’Union ont fixées sur la base de modèles théoriques et qui se sont ensuite révélées très éloignées des émissions réelles de ces véhicules. Il aurait été, dès lors, impossible d’atteindre les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 sur la base de ces émissions théoriques puisque les émissions réelles étaient très différentes.
44      En troisième lieu, le dépassement des niveaux de concentration de NO2 prévus par les dispositions combinées de l’article 13 et de l’annexe XI de la directive 2008/50 ne constituerait pas un manquement de la République italienne, mais rendrait effective l’obligation d’adopter les plans relatifs à la qualité de l’air visés à l’article 23 de cette directive.
45      La République italienne considère que l’article 13 de la directive 2008/50 doit être lu en combinaison avec l’article 23, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, de cette directive, disposition que la Commission n’invoque, erronément, que pour son second grief.
46      Selon la République italienne, la seule obligation à la charge des États membres en cas de dépassement des valeurs limites visées à l’article 13 et à l’annexe XI de ladite directive est l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement de ces valeurs soit la plus brève possible. Il ne pourrait donc être question d’une violation susceptible d’être sanctionnée aux termes de l’article 258 TFUE que si, en cas de dépassement de ces valeurs limites, les plans relatifs à la qualité de l’air n’étaient pas établis. En soi, le dépassement desdites valeurs limites ne saurait, en revanche, constituer une violation autonome de la directive 2008/50.
47      Cette interprétation est, selon la République italienne, compatible avec les objectifs de la directive 2008/50 et, en outre, corroborée par la déclaration de la Commission en annexe de cette directive, selon laquelle l’adaptation de la qualité de l’air aux limites et aux objectifs prévus constitue un processus complexe, dans lequel les mesures des États membres ne peuvent pas être épisodiques et doivent nécessairement comporter des plans à long terme. Les mesures nationales devraient être complétées par des mesures relevant de la compétence de l’Union, notamment celles relatives aux grandes installations de combustion et aux installations industrielles, car les sources de pollution sont diverses et interagissent. Enfin, il serait nécessaire que cet ensemble de mesures ne fasse pas obstacle au développement économique et œuvre en revanche pour en assurer la durabilité. Dès lors, le simple dépassement d’une valeur limite, même prolongé dans le temps, ne saurait constituer une violation pertinente, lorsqu’un État membre est activement engagé depuis plusieurs années dans la prévision et l’application de plans relatifs à la qualité de l’air complexes, tant au niveau central qu’au niveau local.
48      Dans ce contexte, la République italienne fait valoir que les principes énoncés par la Cour dans des arrêts analogues à la présente affaire ne permettent pas de conclure à l’existence d’une corrélation automatique entre le dépassement de la limite maximale de concentration des polluants concernés et l’infraction au droit de l’Union, étant donné que l’objet de la directive 2008/50 est d’assurer pour les niveaux d’exposition aux facteurs nocifs une réduction progressive sous les limites fixées par celle-ci.
49      La Commission, dans la partie introductive de son mémoire en réplique concernant tant le premier que le second grief, souligne, en premier lieu, que la présente procédure a trait à un manquement systématique et persistant à certaines dispositions du droit de l’Union et porte donc non seulement sur des dépassements spécifiques et ponctuels des valeurs limites de concentration de NO2, spécifiquement constatés pour certaines années, mais aussi, dans d’autres cas, sur le dépassement persistant de ces valeurs limites durant des périodes de temps plus longues.
50      Dans le cadre de cette approche, il serait permis de prendre en considération également des données postérieures à la date limite de mise en conformité indiquée dans l’avis motivé, à savoir le 16 avril 2017. Ayant apporté la preuve du dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 jusqu’à l’année 2017 incluse, la Commission souhaite compléter le cadre factuel exposé dans sa requête au regard des données relatives aux valeurs de concentration de NO2 validées entre‑temps pour l’année 2018. Ces données confirmeraient un dépassement continu des valeurs limites fixées pour le NO2 dans toutes les zones concernées par la présente procédure, à l’exception des zones IT0309 (zone A – plaine fortement urbanisée) pour la région de Lombardie et IT1914 (zones industrielles) pour la région de Sicile.
51      En ce qui concerne, en second lieu, l’argument de la République italienne tiré de la non-imputabilité du dépassement des valeurs limites de concentration de NO2 soit en raison des conditions orographiques, morphologiques ou météorologiques du territoire italien, soit en raison de l’existence d’autres politiques européennes ayant une incidence importante sur la formation de composés nocifs pour la santé, la Commission rappelle que l’obligation de ne pas dépasser lesdites valeurs limites est clairement une obligation de résultat qu’il appartient à l’État membre concerné de respecter, conformément à l’article 13 de la directive 2008/50.
52      Prétendre que la réduction des niveaux de concentration de NO2 prévue par la directive 2008/50 ne devrait être que progressive et, partant, que le dépassement des valeurs limites de concentration fixées par cette directive aurait pour seul effet une obligation d’adoption d’un plan relatif à la qualité de l’air ne trouverait aucun fondement ni dans le libellé de ladite directive ni dans la jurisprudence pertinente de la Cour. Une telle interprétation aurait pour conséquence de laisser la réalisation de l’objectif de protection de la santé humaine, évoqué aux considérants 1 et 2 de la même directive, à la discrétion des États membres, ce qui serait contraire à la volonté du législateur de l’Union.
53      L’obligation de ne pas dépasser les valeurs limites fixées pour le NO2 serait donc prévue de manière claire et précise à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et incomberait aux États membres, en ce sens que son non-respect constituerait, en soi, une violation de cette directive, laquelle peut être constatée de manière indépendante dans le cadre de la procédure en manquement prévue à l’article 258 TFUE.
54      En revanche, l’obligation d’adopter des plans relatifs à la qualité de l’air, prévue à l’article 23 de la directive 2008/50, serait susceptible de donner lieu à un manquement différent et distinct de celui découlant de l’article 13 de cette directive. Il est donc impossible, selon la Commission, de conclure qu’une prétendue tendance à la réduction progressive des niveaux de concentration des substances polluantes exclut la violation des dispositions combinées de l’article 13 de ladite directive et de l’annexe XI de celle-ci.
55      Seraient également dénués de pertinence, à cet égard, les arguments avancés par la République italienne selon lesquels notamment les politiques européennes en matière de transport, d’énergie et d’agriculture auraient contribué au dépassement des valeurs limites de concentration de NO2 soit parce qu’elles n’auraient pas tenu compte des émissions réellement produites par les véhicules, notamment ceux à moteur diesel, soit parce que les règles finalement adoptées par le législateur de l’Union inciteraient à des comportements ayant pour conséquence des dépassements plus élevés de ces valeurs limites. La Commission fait valoir à cet égard que, dans une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il y a lieu d’établir uniquement si un État membre a respecté une obligation prescrite par une disposition du droit de l’Union et non s’il existe d’autres circonstances susceptibles d’avoir influé sur le manquement en cause.
56      En outre,  en ce qui concerne les difficultés de respecter les valeurs limites fixées pour le NO2 dans certaines parties du territoire national en raison de ses caractéristiques morphologiques et orographiques, la Commission fait valoir que le considérant 16 de la directive 2008/50 a été dûment pris en compte dans la mesure où ce dernier fait référence à des zones particulières dans lesquelles les conditions sont « particulièrement difficiles » et pour lesquelles il est possible de prolonger le délai fixé, pour autant qu’une demande en ce sens soit présentée à la Commission, accompagnée d’un plan spécifique, conformément à l’article 22, paragraphes 1 et 3, de cette directive. Quant à la présente procédure, la République italienne n’aurait toutefois jamais obtenu d’autorisation de prolongation de la Commission. Dans de telles circonstances, exciper de l’existence d’aspects tout à fait spécifiques à cet État membre reviendrait à nier l’existence de l’obligation susmentionnée.
57      S’agissant plus particulièrement de la politique des transports, la Commission soutient que la République italienne semble considérer, notamment, que la Commission n’a pas prêté attention, lors de la proposition de normes relatives à la réception des véhicules à moteur diesel, au niveau d’émissions de NO2 de ces véhicules. À cet égard, la Commission souligne non seulement que les normes adoptées ou proposées par elle depuis l’année 2016 en matière d’essais pour la réception des véhicules n’établissent pas de valeurs limites d’émission ou de concentration de substances toxiques, mais, surtout, que ces normes, lorsqu’elles sont appliquées, engendrent un autre type d’effets.
58      Si ces essais permettraient en effet de déterminer comment les émissions de substances toxiques sont mesurées, l’objectif en serait cependant de repérer les manipulations éventuelles ainsi que l’existence possible d’appareils de mesure illégaux. Il s’agirait donc d’un élément supplémentaire pour contrôler le respect de l’interdiction de tels appareils. Toutefois, la responsabilité de procéder à ce contrôle incomberait exclusivement aux autorités compétentes des États membres depuis au moins 20 ans. La Commission rappelle que les autorités des États membres n’ont pas respecté l’obligation d’interdire l’utilisation d’appareils de mesure illégaux.
59      Dans ce contexte, la Commission soutient que, comme la Cour l’a d’ailleurs déjà relevé, les véhicules à moteur diesel de la catégorie visée par la République italienne ne sont pas la seule et unique cause des émissions de NO2 et, surtout, que les valeurs limites fixées à l’annexe I, point 2.1.6, et l’annexe VII, point 6.1, de la directive 70/220/CEE du Conseil, du 20 mars 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux mesures à prendre contre la pollution de l’air par les gaz provenant des moteurs à allumage commandé équipant les véhicules à moteur (JO 1970, L 76, p. 1), n’ont pas été fixées au regard de la réduction attendue des émissions pour ce type de véhicules. Enfin, la République italienne n’aurait pas répondu aux observations formulées dans la requête à propos des circonstances selon lesquelles, étant notoire que les effets de l’utilisation de véhicules « EURO » sur la réduction d’émissions de polluants étaient limités, il incombait de manière encore plus évidente aux autorités italiennes d’adopter des mesures appropriées pour faire baisser les valeurs de concentration de NO2 au niveau autorisé par la directive 2008/50.
60      En ce qui concerne la politique agricole et la production d’émissions liées à la combustion de la biomasse ligneuse pour le chauffage domestique, la Commission soutient que la République italienne semble lui reprocher un manque de coordination entre les mesures de réduction des gaz à effet de serre et les politiques relatives à la qualité de l’air, lequel serait en mesure d’entraîner un dépassement des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive 2008/50, dissociant ainsi la cause de ce dépassement de l’absence de mesures prises par la République italienne.
61      À cet égard, la Commission fait toutefois valoir qu’un prétendu manque de coordination entre des initiatives non identifiées, y compris des financements européens, ne saurait exclure la violation d’une obligation prévue clairement dans la législation en vigueur. En effet, conformément à l’article 17 TUE, la Commission aurait le devoir d’agir afin que les États membres respectent le droit de l’Union en vigueur. Dès lors, le prétendu manque de coordination entre différentes politiques européennes ne saurait être invoqué comme argument pour exclure l’existence d’une violation d’une obligation contenue dans une directive en vigueur à un moment donné. Par conséquent, un tel manque de coordination, à le supposer établi, ne saurait exonérer les États membres de cette obligation.
62      Enfin, la Commission avance que les plans relatifs à la qualité de l’air pris en considération dans la requête correspondent à ceux adoptés et actuellement en vigueur dans les différentes régions concernées par les infractions faisant l’objet du présent recours.
63      En ce qui concerne plus particulièrement le premier grief, la Commission soutient que la République italienne se borne à indiquer notamment l’ampleur de chacun des dépassements des valeurs limites fixées pour le NO2, tels que constatés dans les diverses stations de mesure. À cet égard, la Commission avance que, en vertu de l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2008/50, il incombe aux États membres de fournir les informations sur le dépassement de ces valeurs limites, en indiquant les zones géographiques où ces mesures ont été effectuées. Le fait qu’il existe, au sein d’une même zone, des différences d’une station de mesure à une autre ne saurait revêtir la moindre importance, étant donné qu’il incomberait, en tout état de cause, aux États membres d’organiser et de gérer la collecte des données de manière à respecter l’obligation énoncée à cette disposition. Après avoir transmis ces données, la République italienne ne saurait donc en contester leur contenu.
64      En outre, dans la mesure où la République italienne soutient que le dépassement de certaines valeurs limites fixées pour le NO2 est dû à des facteurs naturels, comme les conditions géographiques et météorologiques particulières des régions de la plaine du Pô ou la configuration particulière d’une région, elle aurait dû signaler que ce dépassement était imputable à des causes naturelles, conformément à l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2008/50.
65      Quant à l’argument de la République italienne tiré, à plusieurs reprises, d’une prétendue amélioration des niveaux de concentration de NO2 dans les différentes zones concernées et des probables tendances à la baisse de ceux-ci, la Commission rappelle qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour qu’une éventuelle tendance partielle à la baisse mise en évidence par les données recueillies, qui n’aboutit toutefois pas à ce que l’État membre concerné se conforme aux valeurs limites au respect desquelles il est tenu, n’est pas susceptible d’infirmer le constat du manquement qui lui est imputable à cet effet.
66      La République italienne, dans son mémoire en duplique, réitère ses arguments présentés dans son mémoire en défense, notamment celui selon lequel une analyse de la tendance des niveaux de concentration de NO2 est nécessaire dès lors que toute violation de l’article 13 de la directive 2008/50 est exclue chaque fois qu’est enregistré un rapprochement progressif et constant des valeurs prescrites par celle-ci, du fait d’une réduction progressive de ces niveaux.
67      En outre, la République italienne réitère son argumentation relative à l’incidence des politiques européennes dans les domaines de l’agriculture, de l’énergie et des transports ainsi que l’effet des conditions morphologiques et orographiques du territoire italien sur l’efficacité des politiques nationales de réduction des niveaux de concentration de NO2.
68      Enfin, cet État membre réitère sa thèse selon laquelle le dépassement des valeurs limites de concentration de NO2 a pour seul effet d’obliger les États membres à adopter un plan relatif à la qualité de l’air, sans qu’il y ait par conséquent, pour cette seule raison, d’infraction à l’article 13 de la directive 2008/50.
69      D’un point de vue général, la République italienne reproche à la Commission de ne pas avoir analysé le contexte économique et social dans lequel les différentes mesures ont été approuvées et sont censées opérer et de se contenter de contester de manière générale la durée excessive des délais prévus par les plans relatifs à la qualité de l’air.
70      La République italienne présente finalement des données relatives à toutes les zones visées par le présent recours ainsi que des précisions concernant certaines mesures adoptées afin de démontrer l’absence de manquement aux obligations lui incombant en application de la directive 2008/50.
Appréciation de la Cour
71      À titre liminaire, il y a lieu de constater que, afin d’étayer le caractère général et continu du manquement reproché, la Commission s’appuie, dans sa requête, sur les données relatives à la qualité de l’air pour l’année 2017 et, dans son mémoire en réplique, sur celles pour l’année 2018. Si ces données constituent ainsi des faits intervenus postérieurement à la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, à savoir le 16 avril 2017, il n’en reste pas moins qu’ils sont de même nature et constitutifs du même comportement que les faits exposés dans cet avis, de telle sorte que l’objet du présent recours peut s’étendre à ces faits intervenus postérieurement [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 55 et jurisprudence citée].
72      Dans son mémoire en réplique, la Commission a, eu égard aux données relatives à la qualité de l’air pour l’année 2018, précisé certains de ses griefs et donc adapté certaines de ses conclusions. Dès lors, en ce qui concerne les conclusions relatives aux dépassements de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2, la Commission indique dans ce mémoire que dans les zones IT0309 (zone A – plaine fortement urbanisée) et IT1914 (zones industrielles) pour l’année 2018 un dépassement de cette valeur n’a pas eu lieu. Il convient ainsi d’analyser le bien-fondé du premier grief en tenant compte de ces indications, dès lors qu’elles ne visent qu’à préciser un grief que la Commission avait déjà fait valoir de manière plus générale dans la requête et, partant, ne modifient pas l’objet du manquement allégué et n’ont aucune incidence sur la portée du litige [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, points 67 et 68 ainsi que jurisprudence citée].
73      Ces précisions liminaires étant faites, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 1er, point 1, de la directive 2008/50, celle-ci établit des mesures visant à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble. Dans ce cadre, l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive prévoit que les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et de leurs agglomérations, les niveaux, notamment, de NO2 dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI de ladite directive.
74      Il convient de rappeler que le grief tiré d’une violation de cet article 13 doit être apprécié en tenant compte de la jurisprudence constante de la Cour aux termes de laquelle la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité FUE ou un acte de droit dérivé [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 77 et jurisprudence citée].
75      La Cour a, déjà à maintes reprises, souligné que le fait de dépasser les valeurs limites fixées pour les polluants dans l’air ambiant suffit en lui‑même pour pouvoir constater un manquement aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50 [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 78 et jurisprudence citée].
76      Or, en l’espèce, les données résultant des rapports annuels relatifs à la qualité de l’air, présentées par la République italienne en vertu de l’article 27 de la directive 2008/50, montrent que, à partir de l’année 2010, la valeur limite annuelle de 40 μg/m3
fixée pour le NO2 a été régulièrement dépassée dans toutes les zones litigieuses.
77      Dans les zones IT0118 (agglomération de Turin), IT0306 (agglomération de Milan), IT0307 (agglomération de Bergame), IT0308 (agglomération de Brescia), IT0711 (commune de Gênes), IT0906 (agglomération de Florence) et IT1215 (agglomération de Rome), des dépassements de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 ont été constatés entre l’année 2010 et l’année 2018 incluse. Les valeurs enregistrées et déclarées étaient, pendant cette période, dans toutes ces zones, entre 41 μg/m3 et 103 μg/m3.
78      En revanche, pour la zone IT0309 (zone A – plaine fortement urbanisée), un dépassement de la valeur limite annuelle de NO2 pour l’année 2018 ne peut pas être confirmé.
79      S’agissant de la zone IT1912 (agglomération de Catane), les valeurs enregistrées et déclarées étaient, pour les années 2010 à 2012 et de l’année 2014 jusqu’à l’année 2018, entre 47 μg/m3 et 72 μg/m3. Dans la zone IT1914 (zones industrielles), la valeur de concentration de NO2 était, entre l’année 2010 jusqu’à l’année 2012 et à partir de l’année 2014 jusqu’à l’année 2017 incluse, entre 42 μg/m3 et 57 μg/m3.
80      Les données pour l’année 2013 dans ces deux zones de la région de Sicile ne permettent pas de constater des dépassements de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2. De même, concernant la zone IT1914 (zones industrielles), le niveau de concentration ayant été, pour l’année 2018, inférieur à ladite valeur de 40 μg/m3, de tels dépassements ne peuvent pas être constatés.
81      Plus particulièrement, les concentrations de NO2 suivantes pour chacune des zones litigieuses ont été enregistrées et déclarées, sans que la République italienne ait contesté ces données.
82      Concernant la région du Piémont, dans la zone IT0118 (agglomération de Turin), la concentration enregistrée a été de 74 μg/m³ pour l’année 2010, de 72 μg/m³ pour l’année 2011 et de 70 μg/m³ pour l’année 2012. Ladite zone étant encore divisée, à l’époque, en zone IT0101 et en zone IT0103, le dépassement des limites indiqué concerne la zone IT0103. Après la fusion des deux zones IT0101 et IT0103 en zone IT0118 (agglomération de Turin), la concentration enregistrée a été de 65 μg/m³ pour l’année 2013, de 70 μg/m³ pour l’année 2014, de 68 μg/m³ pour l’année 2015, de 70 μg/m³ pour l’année 2016, de 80 μg/m³ pour l’année 2017 et de 56 μg/m³ pour l’année 2018.
83      À l’égard de la région de Lombardie, pour l’année 2010 et s’agissant des quatre zones considérées, à savoir les zones IT0306, IT0307, IT0308 et IT0309, lorsque ces zones étaient regroupées en deux zones, à savoir les zones IT0301 et IT0302, la valeur annuelle enregistrée a été, respectivement, de 73 μg/m³ et de 54 μg/m³. À partir de l’année 2010, les concentrations de NO2 enregistrées ont été, dans la zone IT0306 (agglomération de Milan), de 79 μg/m³ pour l’année 2011, de 67 μg/m³ pour l’année 2012, de 57 μg/m³ pour l’année 2013, de 59 μg/m³ pour l’année 2014, de 75 μg/m³ pour l’année 2015, de 67 μg/m³ pour l’année 2016, de 64 μg/m³ pour l’année 2017 et de 59 μg/m³ pour l’année 2018.
84      Dans la zone IT0307 (agglomération de Bergame), la valeur annuelle enregistrée a été de 60 μg/m³ pour l’année 2011, de 44 μg/m³ pour l’année 2012, de 48 μg/m³ pour l’année 2013, de 43 μg/m³ pour l’année 2014, de 48 μg/m³ pour l’année 2015, de 44 μg/m³ pour l’année 2016, de 50 μg/m³ pour l’année 2017 et de 59 μg/m³ pour l’année 2018.
85      Dans la zone IT0308 (agglomération de Brescia), la valeur annuelle enregistrée s’est élevée à 70 μg/m³ pour l’année 2011, à 71 μg/m³ pour l’année 2012, à 66 μg/m³ pour l’année 2013, à 67 μg/m³ pour l’année 2014, à 68 μg/m³ pour l’année 2015, à 59 μg/m³ pour l’année 2016, à 62 μg/m³ pour l’année 2017 et à 57 μg/m³ pour l’année 2018.
86      Dans la zone IT0309 (zone A − plaine fortement urbanisée), la valeur annuelle enregistrée a été de 62 μg/m³ pour l’année 2011, de 51 μg/m³ pour l’année 2012, de 49 μg/m³ pour l’année 2013, de 41 μg/m³ pour l’année 2014, de 45 μg/m³ pour l’année 2015, de 49 μg/m³ pour l’année 2016 et de 47 μg/m³ pour l’année 2017.
87      S’agissant de la région de Ligurie, dans la zone IT0711 (commune de Gênes), la valeur annuelle enregistrée a été, lorsque la zone était encore identifiée comme zone IT0701, de 68 μg/m³ pour l’année 2010, de 74 μg/m³ pour l’année 2011, de 72 μg/m³ pour l’année 2012 et de 67 μg/m³ pour l’année 2013. Après la modification de la zone en zone IT0711 (commune de Gênes), la valeur annuelle enregistrée a été de 60 μg/m³ pour l’année 2014, de 57 μg/m³ pour l’année 2015, de 58 μg/m³ pour l’année 2016, de 57 μg/m³ pour l’année 2017 et de 60 μg/m³ pour l’année 2018.
88      Concernant la région de Toscane, dans la zone IT0906 (agglomération de Florence), la valeur annuelle enregistrée était de 59 μg/m³ pour l’année 2010, lorsque la zone était encore identifiée comme zone IT0901. Après que la zone a été changée en zone IT0906 (agglomération de Florence), la valeur enregistrée a été de 103 μg/m³ pour l’année 2011, de 82 μg/m³ pour l’année 2012, de 62 μg/m³ pour l’année 2013, de 65 μg/m³ pour l’année 2014, de 63 μg/m³ pour l’année 2015, de 65 μg/m³ pour l’année 2016, de 64 μg/m³ pour l’année 2017 et de 60 μg/m³ pour l’année 2018.
89      À l’égard de la région du Latium, dans la zone IT1215 (agglomération de Rome), la valeur annuelle enregistrée a été, lorsque la zone était encore divisée en zone IT1201 et en zone IT1203, respectivement de 76 μg/m3 et de 59 μg/m³ pour l’année 2010, et de 78 μg/m3 et de 60 μg/m³ pour l’année 2011. Après la fusion des deux zones en zone IT1215 (agglomération de Rome), la valeur en question a été de 73 μg/m³ pour l’année 2012, de 67 μg/m³ pour l’année 2013, de 65 μg/m³ pour l’année 2014, restant inchangée pour les années 2015 et 2016 et atteignant 62 μg/m³ pour l’année 2017 et 58 μg/m³ pour l’année 2018.
90      En ce qui concerne la région de Sicile, dans la zone IT1912 (agglomération de Catane) la valeur annuelle enregistrée a été, lorsque la zone était identifiée comme zone IT1902, de 70 μg/m³ pour l’année 2010 et de 72 μg/m³ pour l’année 2011. Après la transformation en zone IT1912 (agglomération de Catane), cette valeur a été de 66 μg/m³ pour l’année 2012, de 57 μg/m³ pour l’année 2014, de 47 μg/m³ pour l’année 2015, de 48 μg/m³ pour l’année 2016, de 49 μg/m³ pour l’année 2017 et de 50 μg/m³ pour l’année 2018.
91      S’agissant de la zone IT1914 (zones industrielles), la valeur de concentration a été, quand cette zone se composait des zones IT1903, IT1905, IT1908 et IT1909, pour l’année 2010, de 42 μg/m³ pour la zone IT1903 et de 56 μg/m³ pour la zone IT1908. Pour l’année 2011, cette valeur a été, dans ces deux zones, respectivement de 44 μg/m3
et de 57 μg/m³. Après la nouvelle dénomination en zone IT1914 (zones industrielles), les valeurs enregistrées ont été de 57 μg/m³ pour l’année 2012, de 43 μg/m³ pour l’année 2014, de 45 μg/m³ pour l’année 2015, de 47 μg/m³ pour l’année 2016 et de 48 μg/m³ pour l’année 2017.
92      Il résulte de ces données que les dépassements de la valeur limite annuelle de NO2 ainsi constatés doivent être considérés comme persistants et systématiques, sans que la Commission soit tenue d’apporter des preuves supplémentaires à cet égard [voir, par analogie, arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 82 et jurisprudence citée].
93      De même, contrairement à ce qu’allègue la République italienne, il convient de rappeler qu’un manquement peut, selon une jurisprudence constante de la Cour, demeurer systématique et persistant en dépit d’une éventuelle tendance partielle à la baisse mise en évidence par les données recueillies, qui n’aboutit toutefois pas à ce que l’État membre concerné se conforme aux valeurs limites au respect desquelles il est tenu [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 83 et jurisprudence citée]. Or, tel est le cas s’agissant des années 2010 à 2018 en cause en l’espèce en ce qui concerne les zones IT0118 (agglomération de Turin), IT0306 (agglomération de Milan), IT0307 (agglomération de Bergame), IT0308 (agglomération de Brescia), IT0711 (commune de Gênes), IT0906 (agglomération de Florence) et IT1215 (agglomération de Rome), en ce qui concerne les années 2010 à 2017 à l’égard de la zone IT0309 (zone A – plaine fortement urbanisée), s’agissant des années 2010 à 2012 et 2014 à 2018 à l’égard de la zone IT1912 (agglomération de Catane) et des années 2010 à 2012 ainsi que 2014 à 2017 quant à la zone IT1914 (zones industrielles).
94      En outre, ainsi qu’il ressort du point 75 du présent arrêt, le fait de dépasser les valeurs limites fixées pour les polluants dans l’air ambiant suffit en lui-même pour que puisse être constaté un manquement aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50 [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 78 et jurisprudence citée].
95      Il y a lieu de rejeter également l’argument avancé par la République italienne selon lequel la directive 2008/50 ne prévoirait qu’une obligation de réduction progressive des niveaux de concentration de NO2 et, partant, le dépassement des valeurs limites fixées pour ce polluant par cette directive aurait pour seul effet d’obliger les États membres à adopter un plan relatif à la qualité de l’air.
96      En effet, cet argument ne trouve de fondement ni dans le libellé de ladite directive ni dans la jurisprudence de la Cour visée au point 75 du présent arrêt, qui confirme que les États membres sont tenus d’atteindre le résultat visé à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et à l’annexe XI de celle-ci, à savoir le non-dépassement des valeurs limites fixées par ces dispositions [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 79].
97      Une telle interprétation laisserait par ailleurs la réalisation de l’objectif de protection de la santé humaine, rappelé à l’article 1er, point 1, de la directive 2008/50, à la seule discrétion des États membres, ce qui est contraire aux intentions du législateur de l’Union, telles qu’elles ressortent de la définition même de la notion de « valeur limite », exposée au point 9 du présent arrêt, exigeant que son respect soit garanti dans un délai donné et maintenu par la suite [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 80].
98      En outre, adhérer à un tel argument reviendrait à permettre à un État membre de s’affranchir du respect de l’échéance imposée par les dispositions combinées de l’article 13 de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci, pour respecter les valeurs limites fixées pour le NO2 dans des conditions moins strictes que celles imposées à l’article 22 de cette directive, qui seul prévoit expressément la possibilité pour un État membre d’être exempté de ladite échéance, et, partant, porterait atteinte à l’effet utile desdites dispositions [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 81].
99      Enfin, toujours dans ce contexte, en ce qui concerne la preuve du manquement visé par le présent recours, la République italienne ne saurait valablement soutenir que la Commission aurait dû prouver l’exclusion, d’une part, de l’interférence de facteurs de causalité externes, par définition imprévisibles et inévitables, et, d’autre part, de comportements de tiers propres à influer sur le respect des valeurs limites. Ainsi qu’il ressort déjà du point 74 du présent arrêt, le grief tiré de la violation de l’obligation visée à l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2008/50 doit être apprécié en tenant compte de la jurisprudence constante aux termes de laquelle la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité FUE ou un acte de droit dérivé. Dès lors, la Commission est uniquement tenue d’établir le non-respect de la valeur limite annuelle prévue à ladite disposition de cette directive.
100    Ne saurait non plus prospérer l’argument, avancé par la République italienne, selon lequel le dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 ne saurait être imputé exclusivement à l’État membre concerné, étant donné qu’un tel dépassement résulte d’un ensemble de facteurs de causalité qui échappent totalement au contrôle des autorités nationales, dont certains sont naturels tels que les caractéristiques morphologiques et géographiques du territoire italien dues à une situation orographique et météorologique exceptionnelle, d’autres régis par les politiques de l’Union, notamment dans les domaines du transport, de l’énergie et de l’agriculture. De l’avis de cet État membre, un manquement ne saurait être établi sans que la Commission rapporte la preuve de l’imputabilité de la violation reprochée à l’État membre concerné.
101    Il convient de rappeler, à cet égard, que, dans une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et donc d’apporter la preuve qu’un État membre n’a pas respecté une obligation prescrite par une disposition du droit de l’Union, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque [voir, notamment, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 83 et jurisprudence citée].
102    Or, en ce qui concerne le manquement allégué en l’espèce, il y a lieu de souligner, ainsi qu’il ressort des considérants 17 et 18 de la directive 2008/50, que le législateur de l’Union a fixé les valeurs limites prévues par celle-ci afin de protéger la santé humaine et l’environnement, tout en tenant pleinement compte du fait que les polluants atmosphériques sont produits par de multiples sources et activités et que les politiques diverses, tant nationales que celles de l’Union, peuvent avoir une incidence à cet égard [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 84].
103    Par ailleurs, cette directive prévoit, d’une part, à son article 20, la possibilité pour un État membre de faire reconnaître, en tant que sources de pollution contribuant aux dépassements des valeurs limites reprochés, les sources naturelles. D’autre part, l’article 22, paragraphe 1, de ladite directive prévoit les conditions dans lesquelles, en raison de la situation particulière d’une zone ou d’une agglomération, l’exemption temporaire à l’obligation du respect desdites valeurs peut être octroyée après un examen comprenant également, ainsi qu’il ressort du paragraphe 4 de cet article, la prise en compte des effets estimés des mesures nationales et de celles de l’Union, existantes et futures [voir, par analogie, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 85].
104    Il s’ensuit que, pour autant que la Commission apporte des éléments permettant de constater le dépassement des valeurs limites fixées à l’article 13 de la directive 2008/50, lu conjointement avec l’annexe XI de celle-ci, dans les zones concernées par son recours et pour les périodes qui y sont visées, un État membre ne saurait, sans s’être vu accorder les dérogations au titre des dispositions citées au point précédent et dans les conditions qui y sont prévues, se prévaloir de telles circonstances pour contester l’imputabilité du manquement reproché et s’exonérer ainsi du respect des obligations claires auxquelles il est tenu depuis le 1er janvier 2010, conformément à l’article 13 et à l’annexe XI de cette directive [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 86].
105    Dès lors qu’un tel constat a, comme en l’espèce, été établi, et en l’absence de la preuve apportée par la République italienne de l’existence des circonstances exceptionnelles dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées, il est sans pertinence que le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques ou structurelles auxquelles celui-ci aurait été confronté [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 87 et jurisprudence citée].
106    S’agissant, en particulier, de l’argument de la République italienne selon lequel les politiques européennes en matière de transport auraient contribué au dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2, notamment au motif qu’elles n’auraient pas tenu compte des émissions de NO2 réellement produites par les véhicules, en particulier les véhicules à moteur diesel, il convient de constater que la Cour a déjà jugé, outre le fait que les véhicules à moteur soumis aux normes établies par le règlement (CE) no 715/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2007, relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) et aux informations sur la réparation et l’entretien des véhicules (JO 2007, L 171, p. 1), ne sont pas la seule et unique cause des émissions de NO2, que la réglementation de l’Union applicable à la réception par type des véhicules à moteur ne saurait exonérer les États membres de leur obligation de respecter les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 sur la base des connaissances scientifiques et de l’expérience des États membres de manière à refléter le niveau jugé approprié par l’Union et par les États membres aux fins d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs des polluants de l’air sur la santé humaine et l’environnement dans son ensemble [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 88].
107    En ce qui concerne l’argument selon lequel, en raison de la promotion, par la Commission dans le cadre de la politique agricole commune, de la combustion de la biomasse ligneuse pour le chauffage domestique, la production d’émissions aurait été augmentée, par cet argument, la République italienne semble reprocher à la Commission un manque de coordination entre les mesures de réduction des gaz à effet de serre et les politiques relatives à la qualité de l’air, lequel serait en mesure d’entraîner un dépassement des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive 2008/50, dissociant ainsi la cause de ce dépassement de l’absence de mesures prises par cet État membre.
108    Or, à cet égard, il suffit de constater qu’un prétendu manque de coordination entre des politiques différentes de l’Union ne saurait, en tout état de cause, être invoqué par un État membre comme justification afin d’exclure la violation d’une obligation prévue sans ambiguïté dans une directive en vigueur telle que la directive 2008/50 et donc l’exonérer de cette obligation.
109    En outre, les caractéristiques topographiques et climatiques particulières que pourraient présenter les zones visées par le présent recours ne sont pas de nature à exonérer l’État membre concerné de la responsabilité du dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2, mais, au contraire, constituent des éléments qui, ainsi qu’il ressort de l’annexe XV, section A, point 2, sous c) et d), de la directive 2008/50, doivent être pris en compte dans le cadre des plans relatifs à la qualité de l’air que cet État membre est tenu, en vertu de l’article 23 de cette directive, d’établir pour ces zones afin d’atteindre la valeur limite en cas de dépassement de celle-ci [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 89].
110    Il résulte de ce qui précède que le premier grief doit être accueilli.
Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci
Argumentation des parties
111    Par son second grief, la Commission soutient que la République italienne a manqué, depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en application de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci, et notamment à l’obligation, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive, de veiller à ce que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 soit la plus courte possible.
112    La Commission rappelle, à titre liminaire, qu’il découle principalement de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 deux obligations, à savoir, d’une part, l’obligation d’adopter des mesures appropriées afin de s’assurer que la période de dépassement soit la plus courte possible et, d’autre part, l’obligation de faire figurer dans les plans relatifs à la qualité de l’air le contenu minimal établi à l’annexe XV, section A, de cette directive.
113    L’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 instaure, selon cette institution, un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2, c’est-à-dire la violation des obligations prévues par les dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de cette directive, et, d’autre part, l’établissement des plans relatifs à la qualité de l’air.
114    À cet égard, la Commission, en se référant à la jurisprudence de la Cour, fait valoir qu’il convient de déterminer, au moyen d’une analyse au cas par cas, si un plan relatif à la qualité de l’air prévoit des mesures appropriées pour que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le polluant concerné soit la plus courte possible, en tenant compte de plusieurs facteurs.
115    Premièrement, la qualification, par la Cour, du dépassement des valeurs limites fixées pour un polluant pendant plusieurs années de « systématique et persistant » démontrerait par elle-même, sans qu’il soit besoin d’examiner de manière détaillée le contenu des plans relatifs à la qualité de l’air établis par l’État membre concerné, que cet État membre n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement de ces valeurs limites soit la plus courte possible.
116    Deuxièmement, des plans qui ne prévoiraient le respect des valeurs limites fixées pour un polluant qu’à long terme seraient incompatibles avec l’obligation de veiller à ce que la période de dépassement de ces valeurs limites soit aussi courte que possible.
117    Troisièmement, une tendance à la hausse ou à la stagnation des niveaux de concentration des substances polluantes qui dépassent les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 constituerait un autre indice de l’insuffisance des mesures prévues dans un plan relatif à la qualité de l’air.
118    Quatrièmement, un dépassement de ces valeurs limites qui est non seulement de longue durée, mais également intense par son ampleur, serait un indice important supplémentaire que l’État membre concerné a violé l’article 23, paragraphe 1, de cette directive.
119    Cinquièmement, il devrait être tenu compte du contenu formel des plans relatifs à la qualité de l’air, quant à la question de savoir si ceux-ci contiennent toutes les informations requises à l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50. L’absence d’une ou de plusieurs de ces informations constituerait un déficit structurel et confirmerait que ces plans ne sont pas conformes à l’article 23 de celle-ci.
120    Sixièmement, le contenu matériel des plans relatifs à la qualité de l’air devrait tenir compte de la totalité des mesures possibles susceptibles de mettre fin au dépassement des valeurs limites fixées par la directive 2008/50 de manière efficace et en temps utile.
121    Dans ce contexte, septièmement, le caractère approprié d’une mesure au sens de l’article 23 de la directive 2008/50 devrait être apprécié au regard de la nature des dispositions qu’elle prévoit. Dès lors, des mesures n’étant pas juridiquement contraignantes ou ne faisant pas l’objet d’un financement adéquat devraient être considérées comme inappropriées.
122    En outre, la Commission conteste, en premier lieu, l’argument avancé par la République italienne dans sa réponse à l’avis motivé selon lequel l’article 23 de la directive 2008/50 ne contient aucun délai prédéfini pour l’adoption des plans relatifs à la qualité de l’air. Selon la Commission, l’absence de délai pour l’établissement de ces plans à l’article 23 de cette directive s’explique par le fait que cette obligation n’existe qu’à partir du moment où les valeurs limites visées à l’article 13, paragraphe 1, de ladite directive sont dépassées, et si ce dépassement a eu lieu après le 1er janvier 2010, c’est-à-dire après le délai fixé pour les atteindre. Ce serait à partir de cette première violation que les autorités compétentes de l’État membre devraient établir lesdits plans. En ce qui concerne le délai dans lequel les mesures prévues doivent produire des effets, l’absence d’un délai spécifique ne pourrait, en aucune manière, être invoquée pour faire valoir que le moment où le plan relatif à la qualité de l’air doit être établi ne pourrait pas être apprécié au regard de l’article 23 de la directive 2008/50.
123    Il serait évident que, en vertu de cette disposition, l’établissement des plans relatifs à la qualité de l’air doit, en toute hypothèse, répondre à certaines exigences, tant en ce qui concerne les délais d’adoption des différentes mesures qu’ils prévoient, lesquelles doivent être adoptées sans délai, qu’en ce qui concerne l’efficacité de ces mesures, y compris l’aspect temporel de cette efficacité, à savoir que lesdites mesures doivent être à même de permettre que la période du dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible. Au demeurant, ainsi que le confirme l’annexe XV, section A, point 8, sous c), de la directive 2008/50, le plan en cause devrait indiquer une estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour y parvenir.
124    Sur ce dernier point, la Commission relève que la Cour a déjà souligné que, si les États membres disposent d’un pouvoir d’appréciation, l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 comporte des limites à l’exercice de celui-ci, susceptibles d’être invoquées devant les juridictions nationales s’agissant de l’adéquation des mesures que doit comporter le plan relatif à la qualité de l’air en cause par rapport à l’objectif de réduction du risque de dépassement des valeurs limites et de la limitation de la durée de celui-ci, compte tenu de l’équilibre qu’il convient d’assurer entre cet objectif et les différents intérêts publics et privés en présence.
125    Dès lors, la marge de manœuvre des États membres lors de l’établissement des plans relatifs à la qualité de l’air serait en toute hypothèse limitée par la nécessité d’assurer de manière crédible le respect des valeurs limites indiquées dans la directive 2008/50. La violation persistante de ces valeurs démontrerait l’inefficacité d’un tel plan, d’une manière si évidente qu’elle pourrait même être invoquée devant une juridiction nationale.
126    En l’espèce, en présence d’un dépassement persistant des valeurs limites à partir du 1er janvier 2010 et compte tenu du fait que les éléments produits par la Commission démontreraient que ces valeurs continuent à être dépassées, il ne saurait être considéré que les mesures adoptées entre-temps par les autorités italiennes se sont révélées appropriées de sorte que la période de dépassement desdites valeurs soit la plus courte possible, au sens de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50. Une telle conclusion ne pourrait pas non plus résulter d’une prétendue amélioration des niveaux de concentration de NO2 qui, en toute hypothèse, ne fait pas disparaître le manquement aux obligations de cette directive si le dépassement des valeurs limites autorisées persiste.
127    En deuxième lieu, la Commission rejette l’argument de la République italienne selon lequel les effets de l’utilisation de certaines catégories de véhicules « EURO » sur la réduction de NO2 auraient été surestimés, affectant ainsi les prévisions et la validité des mesures destinées à garantir le respect des valeurs limites fixées dans les différents plans relatifs à la qualité de l’air. Ces arguments seraient inopérants non seulement parce que cette surestimation n’est pas de nature à constituer un cas de force majeure empêchant l’accomplissement de l’obligation en cause, mais également parce que la circonstance invoquée par la République italienne est bien connue depuis l’année 2011, date à laquelle le Centre commun de recherche de la Commission avait indiqué que les effets en question avaient été surestimés. Or, ce fait étant notoire depuis l’année 2011, il aurait incombé d’autant plus aux autorités italiennes d’adopter des mesures appropriées et efficaces pour faire baisser les concentrations de NO2 au niveau fixé par la directive 2008/50.
128    En troisième lieu, la Commission conteste l’argument de la République italienne selon lequel l’efficacité des mesures prévues dans les différents plans relatifs à la qualité de l’air devait, en toute hypothèse, être appréciée en tenant compte des limites de proportionnalité des différentes actions par rapport à certaines valeurs également protégées au niveau de l’Union, telles que la libre circulation, qui serait affectée par des mesures telles que la limitation de la circulation des véhicules.
129    À cet égard, la Commission fait valoir que l’objectif de la directive 2008/50 consistant en la protection de la santé humaine est un objectif tout aussi important que celui de la libre circulation et que la protection de cette dernière a néanmoins permis, dans certaines zones, d’introduire des mesures de restriction de la circulation, ne fût-ce que de manière graduelle. Dès lors, si l’équilibre des différents intérêts relève incontestablement du pouvoir d’appréciation des autorités nationales compétentes, ce pouvoir serait toutefois limité par la finalité et les objectifs de cette directive, et notamment par l’article 23 de celle-ci, en ce qu’il doit, en toute hypothèse, garantir l’adoption de mesures appropriées de sorte que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible.
130    Après une vérification des plans relatifs à la qualité de l’air pour toutes les zones visées par son recours, au regard des facteurs mentionnés aux points 115 à 121 du présent arrêt, la Commission estime que ces plans ont été adoptés en violation de l’article 23 de la directive 2008/50, dans la mesure où ils n’ont permis ni de garantir le respect des valeurs limites fixées pour les concentrations de NO2 ni d’assurer que la période de dépassement de ces valeurs soit la plus courte possible. En outre, cette adoption a eu lieu en violation des dispositions combinées de l’article 23 et de l’annexe XV, section A, de cette directive, dans la mesure où certains plans relatifs à la qualité de l’air adoptés par certaines Régions, notamment les Régions du Piémont, de Ligurie et de Toscane, n’ont pas indiqué les informations exigées par lesdites dispositions.
131    La République italienne fait valoir que la Commission met en exergue, en ce qui concerne le second grief, des éléments généraux qui ne tiennent pas compte de la situation particulière de chaque zone en cause, se limitant plutôt à formuler des contestations inductives, génériques, formelles et systématiquement dénuées d’analyse des causes du dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 et de l’adéquation technique des mesures prévues par les plans relatifs à la qualité de l’air afin d’y mettre un terme. En réalité, la Commission se bornerait à déplorer que ces plans, bien qu’ils soient incontestablement valides, ne prévoient pas la fin de ce dépassement dans un délai qui soit le plus court possible selon l’évaluation subjective réalisée par la Commission elle-même.
132    La République italienne précise, à cet égard, d’une part, que la Commission invoque des indices extrinsèques et génériques, liés à la durée et à l’ampleur des divergences entre les niveaux de concentration enregistrés et les valeurs limites prévues par le droit de l’Union. Or, ces éléments seraient valables pour tout plan relatif à la qualité de l’air et, comme tels, incompatibles avec une analyse casuistique rigoureuse des causes de divergence et des mesures adoptées.
133    D’autre part, la Commission omettrait d’apprécier les mesures adoptées par les autorités nationales à la lumière des principes européens applicables en matière d’assainissement de l’air, notamment le principe d’équilibre entre les intérêts publics et les intérêts privés ainsi que le principe de proportionnalité.
134    S’agissant de ce dernier principe, la République italienne soutient qu’un État membre ne peut adopter de mesures socialement et économiquement insoutenables ou susceptibles de porter atteinte aux valeurs fondamentales du droit de l’Union, comme la libre circulation des marchandises et des personnes, la liberté d’entreprendre ou le droit aux services d’utilité publique, tels que l’accès au chauffage domestique, quand bien même ces mesures seraient les seules susceptibles de permettre d’atteindre les valeurs limites fixées pour le polluant concerné dans les délais prévus.
135    La République italienne rappelle que les autorités nationales disposent d’une importante marge de discrétion dans le choix des mesures à adopter afin de réaliser les objectifs définis par le droit de l’Union, ce choix national ne pouvant être contesté que s’il est entaché d’une erreur d’appréciation des éléments de faits ou manifestement irrationnel dans la mesure où il serait clairement inapproprié pour réaliser ces objectifs ou s’il était possible de substituer à ces mesures d’autres mesures qui n’ont pas d’incidence sur les libertés fondamentales consacrées par le législateur de l’Union.
136    Dès lors, la Commission ne serait pas habilitée à former un recours en invoquant le caractère inadéquat des mesures nationales lorsqu’aucune erreur n’entache l’interprétation du cadre factuel de référence, puisque les autorités nationales ont correctement identifié les causes du dépassement des niveaux de concentration des substances polluantes, ou lorsqu’il n’est pas possible d’envisager d’autres mesures plus efficaces, qui n’auraient pas d’incidence sur les libertés fondamentales.
137    Invoquant, à cet égard, le principe de subsidiarité, la République italienne fait valoir qu’il appartient aux autorités nationales, pour ce qui relève de leur compétence, d’étudier et d’adopter des mesures susceptibles de limiter les concentrations de polluants. La Commission ne pourrait donc pas se substituer à ces autorités, mais elle ne pourrait pas non plus se contenter de dénoncer de manière générale l’insuffisance des mesures nationales sans démontrer que ces dernières sont, de façon manifeste, techniquement inadéquates.
138    À l’égard du principe d’équilibre entre tous les intérêts publics et privés, la République italienne avance que le calendrier de l’assainissement de l’air doit être défini au cas par cas pour chaque zone au regard du principe de proportionnalité et de durabilité du processus visant à atteindre les valeurs limites en cause. Or, la Commission aurait toujours considéré, d’une part, que la persistance du dépassement des valeurs limites fixées pour le polluant concerné dans un certain nombre de zones au cours des dernières années démontre automatiquement l’inefficacité des mesures d’assainissement de l’air et la tendance à la pérennisation de ce dépassement et, d’autre part, que, au-delà de certains délais, l’année 2025 ou l’année 2030 selon l’acte dans lequel cette allégation est formulée, les mesures d’assainissement de l’air devraient automatiquement être considérées comme inefficaces, quelles que soient les zones et les situations concernées. Elle aurait, dès lors, conclu, sur la base des données relatives aux années antérieures, que la tendance au dépassement des valeurs limites fixées pour le polluant concerné ne s’inverserait pas. Par conséquent, cela contredirait tous les progrès qui pourraient être constatés. La Commission n’aurait pas pu nier le fait que ces valeurs limites étaient progressivement respectées. Toutefois, elle aurait condamné le fait que les délais pour y parvenir excèdent des délais que la législation de l’Union ne prévoit cependant pas.
139    La République italienne soutient que, dans ce cadre, la Commission n’a accordé aucune importance au processus visant à atteindre les valeurs limites fixées pour le NO2, qui est actuellement en cours en Italie et qui met en œuvre des mesures soutenables et proportionnées, et en déduit que, si, en raison du principe d’équilibre entre tous les intérêts publics et les intérêts privés, les valeurs limites en matière de qualité de l’air ne peuvent être respectées, dans certaines zones, que dans les prochaines années, cette circonstance ne saurait constituer une violation ni de l’article 23 de la directive 2008/50 ni de l’article 13 de celle-ci.
140    Dans ce contexte, la République italienne fait valoir que l’évaluation de l’évolution de la réduction des concentrations de NO2 dans l’air ambiant ne peut être analysée qu’au regard des relevés pluriannuels qui permettent d’identifier une nette tendance à la réduction de ces concentrations entre l’année 2010 et l’année 2018, puisqu’une anomalie constatée dans l’évolution enregistrée au cours d’une seule année peut s’expliquer par la variabilité des conditions météorologiques et ne saurait permettre de conclure à une inversion de la tendance à l’amélioration. Si étaient pris en considération l’ensemble des zones concernées par les dépassements des valeurs limites fixées pour le NO2 et un horizon temporel suffisamment étendu, une réduction continue, progressive et généralisée des concentrations en cause pourrait être constatée en Italie.
141    La République italienne soutient, à cet égard, que l’article 23 de la directive 2008/50 ne prévoit aucun calendrier prédéfini afin d’atteindre les valeurs limites fixées pour le NO2 dans les zones où elles sont dépassées, cette disposition devant au contraire être appliquée, selon une interprétation systématique du droit de l’Union, à la lumière des principes de proportionnalité et de durabilité du processus menant au respect de ces valeurs. Si l’exigence que la période pour atteindre lesdites valeurs soit la plus courte possible était associée à des délais prédéfinis, ainsi que le considère la Commission, et que les seules mesures adéquates pour atteindre les mêmes valeurs limites dans ces délais étaient socialement et économiquement insoutenables ou susceptibles de porter atteinte à certains principes fondamentaux du droit de l’Union, l’État membre concerné violerait son devoir général d’assurer un équilibre entre ces principes. Dès lors, la circonstance que les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient d’atteindre les valeurs limites fixées pour le NO2 au cours d’une période relativement longue n’est pas, de ce point de vue, en contradiction avec la nécessité que la période de dépassement de ces valeurs soit la plus courte possible.
142    En ce qui concerne, en particulier, les plans régionaux relatifs à la qualité de l’air pour les zones concernées par le présent recours, la République italienne fait valoir que, outre qu’ils exposent les résultats importants obtenus dans le processus d’assainissement de l’air engagé dans toutes les zones concernées entre l’année 2010 et l’année 2017, y compris le respect des valeurs limites fixées pour le NO2 dans certaines zones, ils montrent également au cas par cas l’efficacité de la série de mesures prévues dans ces plans, le caractère formellement complet desdits plans et le caractère infondé des présomptions utilisées par la Commission pour affirmer que ces mesures ne sont pas propres à assurer que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 soit la plus courte possible. Or, dans les zones en cause, les délais prévus pour le respect de ces valeurs correspondraient au temps d’ajustement le plus court possible si des mesures d’assainissement de l’air durables et proportionnées étaient appliquées.
143    La Commission, dans son mémoire en réplique, conteste l’intégralité des arguments avancés par la République italienne dans son mémoire en défense.
144    Elle rejette, tout d’abord, le reproche de la République italienne selon lequel elle n’aurait pas analysé au cas par cas les plans relatifs à la qualité de l’air en cause et se serait limitée à avancer de simples présomptions de manquement. La Commission souligne que, au contraire, elle a examiné de façon détaillée les différents plans relatifs à la qualité de l’air adoptés par les Régions concernées, la République italienne se contentant d’insister sur le prétendu caractère trop général des critères utilisés par cette institution, sans en contester leur validité intrinsèque.
145    Ensuite, s’agissant de l’argument de la République italienne selon lequel la directive 2008/50 n’indique aucun calendrier prédéfini pour l’adoption des plans relatifs à la qualité de l’air, la Commission précise qu’une telle argumentation reviendrait à autoriser, au titre de l’article 23 de cette directive, un report sine die du respect des valeurs limites visées à l’article 13 de ladite directive, dans la mesure où il suffirait à l’État membre concerné d’adopter les mesures qui, à son entière discrétion, lui sembleraient appropriées. Une telle interprétation priverait tant l’article 13 de la directive 2008/50 que l’article 23 de celle-ci de tout effet utile. Dans ce contexte, la Commission rappelle que la nécessité de garantir un air pur sert l’intérêt fondamental de protéger la santé humaine et que la marge de manœuvre des autorités compétentes doit se conformer à cet impératif.
146    La Commission s’oppose également à l’argument de la République italienne selon lequel il est indispensable de disposer de longs délais afin que les mesures prévues dans les différents plans relatifs à la qualité de l’air puissent produire leurs effets. Admettant que le temps requis pour que les mesures adoptées démontrent leur efficacité pourrait être plus ou moins long selon qu’elles sont plus ou moins ambitieuses, cette considération ne saurait cependant justifier un quelconque délai, celui-ci devant être apprécié, en tout état de cause, sur le fondement des références temporelles prévues par la directive 2008/50, à savoir le 1er janvier 2010 pour la valeur limite fixée pour le NO2.
147    Enfin, après un examen détaillé de chacun des plans régionaux relatifs à la qualité de l’air, la Commission insiste sur le fait que les obligations prescrites à l’article 23 de la directive 2008/50 n’ont pas été remplies en faisant valoir, notamment, que la plupart des mesures prises par la République italienne ne produiront des effets que plusieurs années plus tard, de sorte que les valeurs limites fixées pour le NO2 ne pourront pas être atteintes avant l’année 2025, voire même l’année 2030.
148    La République italienne, dans son mémoire en duplique, réitère les arguments qu’elle a déjà avancés dans son mémoire en défense.
149    En outre, elle fait notamment valoir que la Commission ne saurait se contenter de contester de manière très générale la longueur excessive des délais prévus dans le cadre de la planification régionale. Cette institution devrait plutôt indiquer les raisons pour lesquelles, dans le contexte économique et social concret, les mesures définies par les collectivités locales dans les plans relatifs à la qualité de l’air seraient manifestement déraisonnables.
Appréciation de la Cour
150    Il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, lorsque le dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 a lieu après le délai prévu pour leur application, l’État membre concerné est tenu d’établir un plan relatif à la qualité de l’air qui répond à certaines exigences.
151    Ainsi, ce plan doit prévoir les mesures appropriées pour que la période de dépassement de ces valeurs limites soit la plus courte possible et peut comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. De plus, en vertu de l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50, ledit plan doit contenir au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de cette directive et peut aussi inclure les mesures visées à l’article 24 de celle-ci. Le même plan doit être transmis à la Commission sans délai et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
152    Ainsi qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour, l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 a une portée générale, étant donné qu’il s’applique, sans limitation dans le temps, aux dépassements de toute valeur limite de polluant fixée par cette directive, après le délai prévu pour son application, qu’il soit fixé par ladite directive ou par la Commission en vertu de l’article 22 de celle-ci [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 138 et jurisprudence citée].
153    Il y a également lieu de relever que l’article 23 de la directive 2008/50 instaure un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 par les dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de cette directive et, d’autre part, l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 139 et jurisprudence citée].
154    Ces plans ne peuvent être établis que sur le fondement de l’équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 140 et jurisprudence citée].
155    Dès lors, le fait qu’un État membre dépasse les valeurs limites fixées pour le NO2 ne suffit pas, à lui seul, pour qu’il soit considéré que cet État membre a manqué aux obligations prévues à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 141 et jurisprudence citée].
156    Cependant, il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, si les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, faire en sorte que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le polluant concerné soit la plus courte possible [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 142 et jurisprudence citée].
157    Dans ces conditions, il convient de vérifier, par une analyse au cas par cas, si les plans relatifs à la qualité de l’air établis par l’État membre concerné sont en conformité avec l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C-635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 143 et jurisprudence citée].
158    En l’occurrence, force est de constater que, s’agissant des valeurs limites fixées pour le NO2, la République italienne a, de façon systématique et persistante, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50 dans l’ensemble des zones litigieuses pendant la période couvrant les années 2010 à 2018, ainsi qu’il résulte de l’examen du premier grief.
159    Il convient de rappeler, dans ce contexte, que l’obligation d’établir, en cas de dépassements des valeurs limites fixées pour un polluant par la directive 2008/50, des plans relatifs à la qualité de l’air s’impose à l’État membre concerné depuis le 11 juin 2010. En effet, conformément à l’article 33, paragraphe 1, de cette directive, la République italienne devait mettre en vigueur, avant cette date, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle‑ci. Elle était, partant, tenue d’adopter et de mettre à exécution, le plus rapidement possible, des mesures appropriées pour que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 soit la plus courte possible, en application de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ladite directive.
160    Or, il ressort des éléments figurant dans le dossier, premièrement, que les mesures modifiant les plans existants relatifs à la qualité de l’air pour les régions du Piémont, de Lombardie, de Ligurie, de Toscane et de Sicile ont toutes été adoptées et approuvées après la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé fixée au 16 avril 2017, ainsi que le confirme la République italienne dans son mémoire en défense, alors que des dépassements de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 ont été constatés dans les zones relevant de ces régions à partir de l’année 2010. S’agissant de la région du Latium, celle-ci étant à partir de l’année 2012 identique à l’agglomération de Rome, il peut être déduit desdits éléments que, à la date de l’expiration dudit délai, un plan relatif à la qualité de l’air n’avait pas été adopté, le plan datant de l’année 2009, et donc adopté avant le 11 juin 2010, étant encore en vigueur.
161    Deuxièmement, il importe de souligner que, en vertu de l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50, les plans relatifs à la qualité de l’air doivent contenir au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de cette directive. Or, il ressort des données figurant dans le dossier qu’au moins certaines des mesures adoptées, tardivement, pour la région de Ligurie ne comportent pas d’indication sur le délai prévu pour la réalisation des objectifs relatifs à la qualité de l’air. De même, le plan pour la région du Latium adopté au cours de l’année 2009 ne comporte pas non plus une telle information.
162    En outre, en ce qui concerne de nombreuses mesures évoquées par la République italienne, ces données ne permettent pas toujours d’établir quel est l’échéancier ou l’impact de ces mesures sur l’amélioration de la qualité de l’air escomptée. À cela s’ajoute, à titre d’exemple, l’absence d’indication ou, selon les cas, l’indication irrégulière des sources d’émissions responsables de la pollution en ce qui concerne les régions de Ligurie et du Latium.
163    Enfin, dans la région de Lombardie, lesdites mesures prévoient soit des interventions qui nécessitent la décision et l’appréciation d’autres autorités, comme les communes concernées par les dépassements des valeurs limites fixées pour le NO2, soit des interventions techniques, comme l’intermodalité des transports ou la réalisation de nouvelles infrastructures. Il s’agit donc de mesures dont les effets concrets sur la réduction du NO2 se produiront en règle générale très tardivement.
164    Troisièmement, s’agissant des plans régionaux relatifs à la qualité de l’air ayant prévu des délais pour la réalisation des objectifs recherchés, ces plans annoncent une durée de réalisation pouvant s’étendre sur plusieurs années, voire parfois sur deux décennies après l’entrée en vigueur des valeurs limites fixées pour le NO2. En effet, l’année de réalisation des objectifs relatifs à la qualité de l’air a été estimée pour la région de Toscane à l’année 2020, pour les régions de Lombardie et du Latium à l’année 2025, pour la région de Sicile à l’année 2027 et pour la région du Piémont à l’année 2030. Il y a donc lieu de conclure que les mesures prévues dans tous ces nouveaux plans ne sont pas à même de permettre que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 soit la plus courte possible, puisqu’elles ne produisent leurs effets que plusieurs années après l’enregistrement du premier dépassement de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 dans les zones visées par le présent recours, violant ainsi les dispositions de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50.
165    Quatrièmement, il ressort de l’examen du contenu des plans régionaux relatifs à la qualité de l’air visés par la présente procédure en manquement que, s’ils attestent d’un processus actuellement en cours visant à atteindre les valeurs limites fixées pour le NO2 en Italie, les mesures qui y sont prévues, notamment celles visant à entraîner des changements structurels spécifiquement au regard des facteurs principaux de pollution dans les zones connaissant des dépassements de ces valeurs à partir de l’année 2010, n’ont, pour une grande majorité d’entre elles, été adoptées que dans des mises à jour récentes de ces plans et, partant, après l’expiration du délai prévu pour l’application desdites valeurs, ou sont toujours en cours d’adoption ou de planification. Ainsi, non seulement ces mesures ont été adoptées plus de sept ans après que l’obligation de prévoir des mesures appropriées permettant de mettre fin à ces dépassements sur une période qui soit la plus courte possible est entrée en vigueur, mais, de surcroît, elles prévoient souvent des durées de réalisation particulièrement longues.
166    Cinquièmement, dans la mesure où la République italienne invoque, à l’appui du caractère approprié des mesures prévues dans les plans régionaux relatifs à la qualité de l’air, une nette tendance à l’amélioration de la qualité de l’air enregistrée dans tout le territoire italien, notamment au cours des années récentes, et indique que, aux fins d’identifier une telle tendance, les données pour l’année 2018 pourraient être prises en compte, il convient de relever que, bien qu’une certaine réduction à long terme du niveau des dépassements des valeurs limites fixées pour le NO2 puisse être observée dans certaines des zones en cause, il convient de rappeler, à l’instar de ce qui a été relevé au point 76 du présent arrêt, que, sur les dix zones visées par le présent recours, il ressort de ces données que les zones concernées dans les régions de Ligurie et de Sicile ont presque toutes connu une hausse de concentrations de NO2 dans les dernières années, ainsi que la zone de la région du Piémont pour les années 2013 à 2017, une baisse ne pouvant être constatée que pour l’année 2018. Seulement les zones concernées des régions de Lombardie et du Latium ont connu une tendance à la baisse, tout en dépassant toutefois chaque année la valeur limite annuelle fixée pour le NO2. Enfin, une zone seulement dans la région de Lombardie et une zone dans la région de Sicile ne connaissent plus de dépassements de cette valeur au cours de l’année 2018.
167    Compte tenu des éléments figurant aux points 162 à 166 du présent arrêt, il y a lieu de relever que la République italienne n’a manifestement pas adopté en temps utile de mesures appropriées permettant d’assurer que la période de dépassement de la valeur limite fixée pour le NO2 soit la plus courte possible dans les zones concernées. Ainsi, le dépassement de cette valeur limite est demeuré systématique et persistant durant au moins huit années dans ces zones, en dépit de l’obligation incombant à cet État membre de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l’exigence selon laquelle la période de dépassement de cette valeur doit être la plus courte possible.
168    Or, une telle situation démontre par elle-même, sans qu’il soit besoin d’examiner de manière plus détaillée le contenu des plans relatifs à la qualité de l’air établis par la République italienne, que, en l’occurrence, cet État membre n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 soit « la plus courte possible », au sens de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [voir, par analogie, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 147 et jurisprudence citée].
169    S’agissant de l’argument avancé par la République italienne selon lequel il est indispensable, pour l’État membre concerné, de disposer de délais longs pour que les mesures prévues dans les différents plans relatifs à la qualité de l’air puissent produire leurs effets, la directive 2008/50 ne prévoyant pas de calendrier prédéfini à cet égard, il convient de constater que cette considération ne saurait justifier un délai particulièrement long pour mettre un terme à un dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2, tel que ceux envisagés en l’espèce, ce délai devant être apprécié, en tout état de cause, en tenant compte des références temporelles prévues par cette directive pour satisfaire aux obligations de celle-ci, et donc de la date du 11 juin 2010 pour l’adoption des plans relatifs à la qualité de l’air, ainsi que de l’importance des objectifs de la protection de la santé humaine et de l’environnement, poursuivis par ladite directive [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 148 et jurisprudence citée].
170    Il y a lieu de relever, à cet égard, que, selon le libellé même de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50, le caractère approprié des mesures visées dans un plan relatif à la qualité de l’air doit être évalué en rapport à la capacité de ces mesures à garantir que la période de dépassement soit la plus courte possible, cette exigence étant plus stricte que celle applicable sous l’empire de la directive 96/62 qui se limitait à exiger des États membres qu’ils adoptent, dans un délai raisonnable, des mesures visant à mettre la qualité de l’air en conformité avec les valeurs limites fixées pour les polluants concernés [voir, en ce sens, arrêts du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C-488/15, EU:C:2017:267, points 88 à 90, et du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 149].
171    C’est ainsi que, dans cette optique, l’article 23 de la directive 2008/50 impose que, lorsqu’un dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 a été constaté, une telle situation doit conduire le plus rapidement possible l’État membre concerné non seulement à adopter, mais aussi à mettre en œuvre, des mesures appropriées dans un plan relatif à la qualité de l’air, la marge de manœuvre dont dispose cet État membre en cas de dépassement de ces valeurs limites étant donc, dans ce contexte, limitée par cette exigence [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 150].
172    Par ailleurs, en ce qui concerne l’argument de la République italienne selon lequel les délais qu’elle a fixés sont pleinement adaptés à l’ampleur des transformations structurelles nécessaires pour mettre fin aux dépassements de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 dans l’air ambiant, mettant en exergue notamment des difficultés tenant à l’enjeu socio-économique des investissements à réaliser et aux traditions locales, il convient de rappeler que cet État membre doit établir que les difficultés qu’il invoque pour mettre fin aux dépassements de cette valeur seraient de nature à exclure que des délais moins longs auraient pu être fixés [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 151 et jurisprudence citée].
173    Or, la Cour a déjà jugé, en réponse à des arguments tout à fait comparables à ceux invoqués par la République italienne en l’espèce, que des difficultés structurelles, tenant à l’enjeu socio-économique et budgétaire d’investissements d’envergure à réaliser ainsi qu’à des traditions locales ne revêtaient pas, en soi, un caractère exceptionnel et n’étaient pas de nature à exclure que des délais moins longs auraient pu être fixés [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 152].
174    Il y a également lieu de rejeter, dans ce contexte, à la lumière de ce qui précède, l’argumentation de la République italienne fondée sur les principes de proportionnalité, de subsidiarité et d’équilibre entre les intérêts publics et les intérêts privés, qui, à son avis, permettraient d’autoriser des reports, même très longs, du respect de valeurs limites prévues par la directive 2008/50. La Cour a déjà précisé que, conformément à l’article 23, paragraphe 1, de celle-ci, les plans relatifs à la qualité de l’air doivent être établis sur la base du principe de l’équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 153 et jurisprudence citée].
175    Si cet article 23, paragraphe 1, ne peut ainsi exiger, en cas de dépassement des valeurs limites prévues par la directive 2008/50, que les mesures adoptées par un État membre en application de cet équilibre garantissent le respect immédiat de ces valeurs limites pour qu’elles puissent être considérées comme appropriées, il n’en résulte pas pour autant que, interprété à la lumière dudit principe, ledit article 23, paragraphe 1, pourrait constituer une hypothèse additionnelle de prolongation générale, le cas échéant, sine die, du délai pour respecter lesdites valeurs qui visent à protéger la santé humaine, l’article 22 de cette directive étant, ainsi qu’il a été relevé au point 103 du présent arrêt, la seule disposition prévoyant une possibilité de prolongation dudit délai [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 154].
176    Eu égard à tout ce qui précède, il convient de constater que les arguments avancés par la République italienne ne sauraient, en tant que tels, justifier de longs délais pour mettre un terme aux dépassements des valeurs limites fixées pour le NO2 constatés au regard de l’exigence visant à assurer que la période de dépassement de ces valeurs soit la plus courte possible.
177    Enfin, quant à l’allégation de la République italienne selon laquelle les griefs invoqués par la Commission sont trop généraux et une analyse au cas par cas des différents plans relatifs à la qualité de l’air fait défaut, de sorte que cette institution aurait avancé de simples présomptions de manquement, il suffit de constater qu’il ressort du dossier soumis à la Cour que la Commission a constaté la non-conformité à la directive 2008/50 des plans relatifs à la qualité de l’air en cause après avoir pris en compte les différents facteurs mentionnés aux points 115 à 121 du présent arrêt.
178    Il s’ensuit que le second grief doit être accueilli.
179    Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que la République italienne, en n’ayant pas veillé à ce que ne soit pas dépassée, de façon systématique et persistante, la valeur limite annuelle fixée pour le NO2,
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2018 incluse, dans les zones IT0118 (agglomération de Turin), IT0306 (agglomération de Milan), IT0307 (agglomération de Bergame), IT0308 (agglomération de Brescia), IT0711 (commune de Gênes), IT0906 (agglomération de Florence) et IT1215 (agglomération de Rome) ;
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2017 incluse dans la zone IT0309 (zone A – plaine fortement urbanisée) ;
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2012 et à partir de l’année 2014 jusqu’à l’année 2018 incluse, dans la zone IT1912 (agglomération de Catane), ainsi que
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2012 et à partir de l’année 2014 jusqu’à l’année 2017 incluse, dans la zone IT1914 (zones industrielles),
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50, et en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, de mesures appropriées pour garantir le respect de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 dans l’ensemble de ces zones et, en particulier, en n’ayant pas veillé à ce que les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement de cette valeur limite soit la plus courte possible, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci.
Sur les dépens
180    En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      La République italienne, en n’ayant pas veillé à ce que ne soit pas dépassée, de façon systématique et persistante, la valeur limite annuelle fixée pour le dioxyde d’azote (NO2),
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2018 incluse, dans les zones IT0118 (agglomération de Turin), IT0306 (agglomération de Milan), IT0307 (agglomération de Bergame), IT0308 (agglomération de Brescia), IT0711 (commune de Gênes), IT0906 (agglomération de Florence) et IT1215 (agglomération de Rome) ;
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2017 incluse dans la zone IT0309 (zone A – plaine fortement urbanisée) ;
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2012 et à partir de l’année 2014 jusqu’à l’année 2018 incluse, dans la zone IT1912 (agglomération de Catane), ainsi que
–        à partir de l’année 2010 jusqu’à l’année 2012 et à partir de l’année 2014 jusqu’à l’année 2017 incluse, dans la zone IT1914 (zones industrielles),
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, et en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, de mesures appropriées pour garantir le respect de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 dans l’ensemble de ces zones et, en particulier, en n’ayant pas veillé à ce que les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement de cette valeur limite soit la plus courte possible, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.