Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. RIMVYDAS NORKUS
présentées le 5 mars 2026 (1)
Affaire C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
contre
Úřad pro ochranu osobních údajů
[demande de décision préjudicielle formée par le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque)]
« Renvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public – Directive (UE) 2019/1024 – Article 2, point 3 – Notion d’“entreprise publique” – Participation financière dans l’entreprise détenue par plusieurs organismes publics – Présomption d’“influence dominante” – Critères d’appréciation »
I.      Introduction
1.        La présente demande de décision préjudicielle que
le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque) a adressée à la Cour au titre de l’article 267 TFUE a pour objet l’interprétation de l’article 2, point 3, de la directive (UE) 2019/1024 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public (2).
2.        Cette demande s’inscrit dans le cadre d’un litige opposant la société Vodovody a kanalizace Přerov,
a.s. (ci-après la « requérante ») à l’Úřad pro ochranu osobních údajů (Office pour la protection des données à caractère personnel, République tchèque, ci-après l’« Office »). Ce litige porte sur une demande d’accès aux procès-verbaux des réunions des organes de la requérante. Celle-ci a refusé de donner suite à la demande, au motif qu’elle ne saurait être qualifiée d’« organisme redevable d’informations » au sens des dispositions nationales. Ces dispositions, qui visent à transposer la directive 2019/1024 en droit interne, prévoient que les « entreprises publiques » sont tenues de communiquer certaines informations dès lors qu’elles remplissent des conditions correspondant à celles énoncées à l’article 2, point 3, de cette
directive. Plus précisément, il s’agit des conditions relatives à l’existence d’une « influence dominante » de la part d’organismes publics. Ces conditions font l’objet des deux questions préjudicielles.
3.        Dans la mesure où la présente affaire porte sur
l’accès du public à l’information, régi par le droit national, et non sur
la réutilisation des données au sens de la directive2019/1024, la question de la compétence de la Cour pour se prononcer sur la notion d’« entreprise publique » se pose. Le fait que le législateur national ait expressément repris une notion du droit de l’Union milite, en principe, en faveur d’une compétence interprétative de la Cour. En effet, conformément à la jurisprudence issue de l’arrêt Dzodzi (3), l’existence d’un intérêt de l’Union peut justifier une interprétation uniforme de cette notion, pour autant qu’il existe un lien fonctionnel entre les deux régimes juridiques en cause.
Si l’accès du public à l’information peut, dans certains cas, ouvrir la voie à la réutilisation de données, il n’en demeure pas moins que ces deux régimes poursuivent des objectifs partiellement distincts. Ces aspects seront examinés dans les présentes conclusions, qui, conformément à la demande de la Cour, se concentreront sur la question de la compétence.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      La directive 2014/25
4.        L’article 3 de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (4), intitulé « Pouvoirs adjudicateurs », dispose, à
son paragraphe 1 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par “pouvoirs adjudicateurs”, l’État, les autorités régionales ou locales, les organismes de droit public ou les associations formées par une ou plusieurs de ces autorités ou par un ou plusieurs de ces organismes de droit public. »
5.        L’article 4 de cette directive, intitulé « Entités adjudicatrices », dispose, à son paragraphe 2 :
« On entend par “entreprise publique”, toute entreprise sur laquelle les pouvoirs adjudicateurs peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété de cette entreprise, de la participation financière qu’ils y détiennent ou des règles qui la régissent.
L’influence dominante des pouvoirs adjudicateurs est présumée dans tous les cas suivants lorsque ces pouvoirs, directement ou indirectement, à l’égard de l’entreprise :
a)      détiennent la majorité du capital souscrit de l’entreprise ;
b)      disposent de la majorité des voix attachées aux parts émises par l’entreprise ;
c)      peuvent désigner plus de la moitié des membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance de l’entreprise. »
2.      La directive 2019/1024
6.        L’article 1er de la
directive 2019/1024, intitulé « Objet et champ d’application », dispose :
« 1.      Afin de favoriser l’utilisation des données ouvertes et de stimuler l’innovation dans les produits et les services, la présente directive fixe un ensemble de règles minimales concernant la réutilisation et les modalités pratiques destinées à faciliter la réutilisation :
a)      de documents existants détenus par des organismes du secteur public des États membres ;
b)      de documents existants détenus par des entreprises publiques :
i)      exerçant des activités dans les domaines définis dans la directive 2014/25/UE ;
[...]
c)      de données de la recherche, conformément aux conditions définies à l’article 10.
2.      La présente directive ne s’applique pas :
[...]
b)      aux documents détenus par des entreprises publiques :
i)      dont la production ne relève pas de la fourniture de services d’intérêt général au sens de la loi ou d’autres règles contraignantes en vigueur dans les États membres ;
ii)      relatifs aux activités directement exposées à la concurrence et qui par conséquent, conformément à l’article 34 de la directive 2014/25/UE, ne sont pas soumises aux règles relatives à la passation des marchés ;
[...]
d)      aux documents, tels que les données sensibles, dont l’accès est exclu conformément aux règles d’accès en vigueur dans l’État membre, y compris pour des motifs :
i)      de protection de la sécurité nationale (c’est-à-dire sécurité de l’État), défense ou sécurité publique ;
ii)      de confidentialité des données statistiques ;
iii)      de confidentialité des informations commerciales (notamment secret d’affaires, secret professionnel ou secret d’entreprise) ;
[...]
f)      aux documents dont l’accès est limité conformément aux règles d’accès en vigueur dans les États membres, notamment dans les cas où les citoyens ou les personnes morales doivent justifier d’un intérêt particulier pour obtenir l’accès aux documents ;
[...]
3.      La présente directive s’appuie sur les règles d’accès de l’Union et nationales en vigueur et ne les affecte en rien.
[...]
7.      La présente directive régit la réutilisation des documents existants détenus par les organismes du secteur public et les entreprises publiques des États membres [...] »
7.        L’article 2 de cette
directive, intitulé « Définitions », est libellé comme suit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1)      “organismes du secteur public”, l’État, les autorités régionales ou locales, les organismes de droit public ou les associations formées par une ou plusieurs de ces autorités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public ;
2)      “organismes de droit public”, les organismes présentant toutes les caractéristiques suivantes :
a)      ils ont été créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ;
b)      ils sont dotés de la personnalité juridique ; et
c)      soit ils sont financés majoritairement par l’État, les autorités régionales ou locales ou d’autres organismes de droit public, soit leur gestion est soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes, soit leur organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l’État, les autorités régionales ou locales ou d’autres organismes de droit public ;
3)      “entreprise publique”, toute entreprise active dans les domaines visés à l’article 1er, paragraphe 1, point b), et sur laquelle les organismes du secteur public peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété de l’entreprise, de la participation financière qu’ils y détiennent ou des règles qui la régissent. Une influence dominante des organismes du secteur public sur l’entreprise est présumée dans tous les cas suivants lorsque ces organismes, directement ou indirectement :
a)      détiennent la majorité du capital souscrit de l’entreprise ;
b)      disposent de la majorité des voix attachées aux parts émises par l’entreprise ;
c)      peuvent désigner plus de la moitié des membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance de l’entreprise ;
[...]
6)      “document” :
a)      tout contenu quel que soit son support (papier ou forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) ; ou
b)      toute partie de ce contenu ;
[...]
11)      “réutilisation”, l’utilisation par des personnes physiques ou morales de documents détenus par :
a)      des organismes du secteur public, à des fins commerciales ou non commerciales autres que l’objectif initial de la mission de service public pour lequel les documents ont été produits, à l’exception de l’échange de documents entre des organismes du secteur public aux seules fins de l’exercice de leur mission de service public ; ou
b)      des entreprises, à des fins commerciales ou non commerciales autres que l’objectif initial de fournir les services d’intérêt général pour lequel les documents ont été produits, à l’exception de l’échange de documents entre des entreprises publiques et des organismes du secteur public aux seules fins de l’exercice de leur mission de service public ;
[...] »
8.        L’article 4 de ladite
directive, intitulé « Traitement des demandes de réutilisation », dispose, à
ses paragraphes 1 et 6 :
« 1.      Les organismes du secteur public traitent les demandes de réutilisation et mettent le document à la disposition du demandeur en vue de la réutilisation, si possible et s’il y a lieu sous forme électronique, ou, si une licence est nécessaire, présentent au demandeur l’offre de licence définitive dans un délai raisonnable qui correspond au délai de réponse applicable aux demandes d’accès aux documents.
[...]
6.      Les entités suivantes ne sont pas tenues de se conformer au présent article :
a)      les entreprises publiques ;
[...] »
B.      Le droit tchèque
9.        L’article 2, paragraphe 1, du zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (loi no 106/1999 sur le libre accès à l’information)
(ci-après la « loi sur le libre accès à l’information ») dispose :
« Les organismes redevables d’informations, qui sont tenus, en vertu de la présente loi, de fournir des informations relatives à leurs activités, sont les organes de l’État, les collectivités territoriales et les organes de celles-ci, ainsi que les institutions publiques. »
10.      Aux termes de l’article 2a de cette loi :
« 1.      Est également un redevable d’informations une entreprise publique, par laquelle on entend, aux fins de la présente loi, une personne morale qui n’est pas un redevable d’informations au sens de l’article 2, paragraphe 1, et
a)      qui :
1      exerce des activités visées par la loi sur les marchés publics,
2      opère en tant que prestataire de services publics conformément à l’article 2 du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil[, du 23 octobre 2007,] relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil [(JO 2007, L 315, p. 1)],
3      opère en tant que transporteur aérien qui remplit des obligations de service public en application de l’article 16 du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil[, du 24 septembre 2008,] établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté [(JO 2008, L 293, p. 3)], ou
4      opère en tant qu’armateur exécutant des obligations de service public en vertu de l’article 4 du règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil,[ du 7 décembre 1992,] concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime) [(JO 1992, L 364, p. 7)], et
b)      dans laquelle le redevable d’informations visé à l’article 2, paragraphe 1, peut exercer, directement ou indirectement, une influence dominante du fait de sa participation dans cette personne morale ou des règles qui la régissent.
2.      La condition d’influence dominante est réputée remplie si,
en vertu de l’article 2, paragraphe 1,
directement ou indirectement,
le redevable d’informations
a)      détient la majorité du capital social souscrit de l’entreprise publique,
b)      dispose de la majorité des voix attachées aux parts émises par l’entreprise, ou
c)      peut désigner plus de la moitié des membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance de l’entreprise publique. »
11.      L’exposé des motifs du zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [loi no 241/2022 modifiant la loi no 106/1999 sur le libre accès à l’information, telle que modifiée, la loi no 123/1998
sur le droit à l’information en matière d’environnement, telle que modifiée, et la loi no 130/2002 sur le soutien par des fonds publics à la recherche, au développement expérimental et à l’innovation et sur la modification de certaines lois connexes (loi sur le soutien à la recherche, au développement expérimental et à l’innovation), telle que modifiée], par laquelle la République tchèque a transposé la directive 2019/1024 dans l’ordre juridique tchèque, énonce :
« Dès la transposition de la première directive concernant la réutilisation des informations du secteur public ([directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003 (JO 2003, L 345, p. 90)]), la République tchèque a opté pour une solution qui, sur le plan législatif, lie l’institution de la réutilisation des informations (son objectif étant, pour le dire simplement, non pas le contrôle public du pouvoir de l’État, mais d’autres utilisations – privées ou commerciales – des données collectées, le traitement de celles-ci, etc.) à l’exercice du droit politique à l’information au sens de l’article 17, paragraphe 5, de la charte des droits fondamentaux [de la République tchèque] (dont l’élément clé est le contrôle public de l’État, notamment pour ce qui concerne la disposition d’un bien). En effet, lorsqu’ils appliquent la loi sur le libre accès à l’information, les organismes redevables de l’information n’ont pas la possibilité réelle et effective (sauf dans certaines exceptions d’origine jurisprudentielle) d’examiner les motivations du demandeur d’informations, ni les intentions de celui-ci quant à la manière dont les informations obtenues seront traitées (ce qui se heurterait aux garde-fous constitutionnels du droit politique à l’information). Ainsi, dans la pratique, il est quasiment impossible de distinguer réellement les deux formes d’accès. Or, puisque le droit à l’information a rang constitutionnel, il y a lieu d’offrir également aux demandeurs “ordinaires” d’informations des assurances identiques à celles dont bénéficient les personnes qui demandent des informations en vue de leur réutilisation au sens de la directive, aussi convient-il de maintenir un régime uniforme. La solution qui consiste à relier les deux régimes juridiques est donc optimale pour les organismes redevables de l’information et, in fine, pour les demandeurs. »
III. Les faits à l’origine du litige au principal, la procédure au principal et les questions préjudicielles
12.      La requérante est une société anonyme de droit tchèque active dans le secteur de l’approvisionnement en eau et de son assainissement. Elle est détenue à près de 100 % par des villes et des municipalités tchèques, sans qu’aucun actionnaire ne détienne, à lui seul, de participation majoritaire.
13.      Elle
a été saisie, sur le fondement de la loi sur le libre accès à l’information, d’une demande d’informations ayant pour objet plusieurs procès-verbaux des délibérations de ses organes.
14.      Estimant qu’elle n’était pas tenue de fournir ces informations au motif qu’elle n’était pas un « redevable d’informations », au sens de la loi sur le libre accès à l’information, la requérante a rejeté cette demande.
15.      Une plainte contre cette décision a été déposée devant l’Office qui, par une décision du 7 mars 2023, a ordonné à la requérante de traiter la demande d’informations conformément à la loi sur le libre accès à l’information.
16.      La requérante a formé contre cette dernière décision un recours devant le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague), qui est la juridiction de renvoi.
17.      Cette dernière considère que, afin de résoudre le litige, il lui appartient de déterminer si la requérante doit être qualifiée d’« entreprise publique », au sens de l’article 2a, paragraphe 1, de la loi sur le libre accès à l’information.
18.      Elle précise que cette catégorie d’organismes redevables d’informations a été introduite dans la loi sur le libre accès à l’information par une loi transposant la directive 2019/1024.
19.      Selon le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague), le litige au principal porte, notamment, sur la question de savoir si l’influence dominante sur l’entreprise doit être exercée par un seul organisme ou si celle-ci peut être exercée conjointement par plusieurs organismes de droit public tels que, comme dans l’affaire au principal, des collectivités territoriales.
20.      Devant la juridiction de renvoi, l’Office soutient que l’article 2a, paragraphe 1, de la loi sur le libre accès à l’information doit être interprété conformément à la directive 2019/2014, en ce sens qu’il suffit, à cet égard, que plusieurs organismes de droit public détiennent conjointement une participation majoritaire dans la requérante et exercent de ce fait une influence dominante.
21.      En revanche, la requérante affirme qu’une telle interprétation n’est pas corroborée par la directive 2019/2014 et que l’existence d’une influence dominante ne peut être constatée que lorsque l’une des collectivités territoriales détient à elle seule une participation majoritaire ou lorsqu’il ne fait aucun doute que la pluralité des organismes de droit public détenant conjointement une telle participation agissent de concert.
22.      Dans ces conditions, le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      L’article 2, point 3, de la directive [2019/1024] doit-il être interprété en ce sens qu’est également une entreprise publique une entreprise dans laquelle plusieurs organismes du secteur public peuvent exercer conjointement une influence dominante du fait de leur propriété [de l’entreprise], de la participation financière qu’ils y détiennent ou des règles qui la régissent ?
2)      En cas de réponse affirmative à la première question, une influence dominante
au sens de cet article de la directive 2019/1024 est-elle présumée également dans le cas où, conjointement, plusieurs organismes du secteur public détiennent la majorité du capital social souscrit de l’entreprise, disposent de la majorité des voix attachées aux parts émises par l’entreprise ou peuvent désigner plus de la moitié des membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance de l’entreprise, ou est-il nécessaire d’examiner si ces organismes du secteur public agissent effectivement de concert et ont des intérêts communs ? »
IV.    La procédure devant la Cour
23.      La décision de renvoi datée du 23 juillet 2024 est parvenue au greffe de la Cour le 28 août 2024.
24.      Les parties au principal, le gouvernement tchèque et la Commission européenne ont déposé des observations écrites dans le délai imparti par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
25.      Lors de la réunion générale du 7 octobre 2025, la Cour a décidé de ne pas tenir d’audience de plaidoiries, conformément à l’article 76, paragraphe 2, de son règlement de procédure.
26.      Le 21 octobre 2025, la Cour a adressé à la juridiction de renvoi une demande d’éclaircissements, à laquelle il a été répondu par lettre du 12 novembre 2025.
V.      Analyse juridique
A.      Remarques préliminaires
1.      La politique européenne des données ouvertes
27.      La directive 2019/1024 vise à promouvoir la réutilisation des informations du secteur public et à favoriser leur disponibilité dans toute l’Union européenne. Elle repose sur le principe que les données détenues par les organismes publics constituent une ressource stratégique pour l’économie numérique, l’innovation et la société civile (5). En instaurant un cadre juridique harmonisé, cette
directive cherche à supprimer les obstacles à la réutilisation des informations publiques et à favoriser leur libre circulation au sein du marché intérieur (6).
28.      L’un des objectifs fondamentaux de la directive 2019/1024 consiste à harmoniser les conditions techniques et juridiques de la mise à disposition et de la réutilisation des données publiques. Elle fixe des normes minimales communes, telles que l’utilisation de formats ouverts, la lisibilité par machine et, autant que possible, la gratuité ou le coût marginal de la réutilisation, afin de garantir l’interopérabilité et une exploitation efficace des données. En encadrant les modalités de réutilisation, les licences standardisées et les frais éventuels, cette
directive établit un cadre propice au développement d’un écosystème européen des données ouvertes (7).
29.      Un volet essentiel de la directive 2019/1024 concerne les ensembles de données de forte valeur, qui présentent un potentiel élevé pour générer des bénéfices économiques et sociaux. Ces ensembles doivent être mis à disposition gratuitement, dans des formats normalisés et lisibles par machine, et, le cas échéant, par l’intermédiaire d’interfaces de programmation d’applications (API). La Commission est chargée de préciser ces catégories de données dans des
actes d’exécution. Cette approche vise à stimuler l’innovation, notamment dans les domaines de l’intelligence artificielle, des services numériques et de la recherche scientifique (8).
30.      Enfin, la directive 2019/1024 s’inscrit dans une stratégie globale de modernisation de l’administration publique et de développement de la transparence. Elle met en avant le rôle des données ouvertes dans la promotion de la participation démocratique et dans le renforcement de la responsabilité des autorités publiques. En instaurant un cadre juridique clair, cohérent et adapté aux évolutions technologiques, la directive contribue à l’émergence d’une économie des données, inclusive et durable, tout en garantissant un cadre équitable pour la réutilisation des informations publiques au bénéfice des citoyens, des entreprises et de la communauté scientifique (9).
2.      La transposition de la directive 2019/1024 par les États membres
31.      Cette
directive a remplacé et modernisé  la  directive 2003/98 sur la réutilisation des informations du secteur public (également appelée « directive ISP »). Les États membres devaient transposer la directive 2019/1024 en droit national au plus tard le 17 juillet 2021. À cette date, de nombreux États membres avaient déjà transposé ses dispositions, tandis que d’autres accusaient un retard. La Commission a alors ouvert
des procédures d’infraction contre plusieurs États membres pour non-transposition ou transposition insuffisante. La Cour a finalement constaté l’existence de manquements
du Royaume de Belgique, de la République de Bulgarie, de la République de Lettonie et du Royaume des Pays-Bas, qu’elle a condamnés au paiement de sommes forfaitaires (10).
32.      Bien que le présent litige ne s’inscrive pas dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, mais dans celui d’une demande de décision préjudicielle introduite en vertu de l’article 267 TFUE, il donne
néanmoins, dans une certaine mesure, des indications sur la manière dont les États membres ont transposé la directive 2019/1024 dans leur ordre juridique interne. Certains d’entre eux, à l’instar de la République tchèque, ont ainsi choisi de réglementer la réutilisation des données conjointement avec l’accès à l’information dans un instrument législatif unique (11), alors même que les compétences normatives afférentes à ces deux domaines sont distinctes et que les
objectifs des deux régimes ne coïncident que partiellement.
33.      En effet, alors que l’accès à l’information, à l’exception de certaines réglementations sectorielles, relève du droit des États membres (12), la réutilisation des données
fait l’objet d’une réglementation de l’Union, en l’occurrence par
la directive 2019/1024. En conséquence, la Cour a jugé,
dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt HP – Hrvatska pošta (13),
qu’une demande d’accès à des documents détenus par un organisme du secteur public ne relève pas du champ d’application de cette directive. Dans ce contexte, et compte tenu du fait que la Cour n’est compétente que pour interpréter le droit de l’Union
dans les limites des compétences qui lui sont attribuées (14), le fait qu’une juridiction nationale la saisisse d’une question portant sur les dispositions régissant l’accès à l’information soulève des questions
délicates quant à la compétence de la Cour.
B.      Sur la compétence de la Cour
34.      À titre liminaire, on rappellera que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement, que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (15).
35.      Toutefois, il est également de jurisprudence constante qu’il appartient à la Cour d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence (16). Il est dès lors cohérent qu’elle procède à un tel examen dans une configuration où intervient, comme en l’espèce, une articulation particulière entre le droit de l’Union et le droit national, en raison de la manière dont le législateur national a entendu transposer une directive dans son ordre juridique interne.
1.      Rappel de la jurisprudence concernant le renvoi du droit national au droit de l’Union
36.      À cet égard, il convient de relever que le législateur tchèque a également institué un droit d’accès à l’information à l’égard des entités répondant à la notion d’« entreprise publique » au sens de la directive 2019/1024. Par cette référence, il a transposé en droit interne une notion propre au droit de l’Union, mais en l’appliquant à des situations qui ne sont pas couvertes par le champ d’application matériel de cette directive. Cette extension crée un chevauchement entre deux régimes normatifs a priori distincts, dont l’articulation ne peut être pleinement comprise qu’en les analysant au regard de la finalité spécifique de chacun d’eux. Je reviendrai sur ce point ultérieurement.
37.      En principe, la compétence d’interprétation de la Cour est strictement circonscrite aux normes de la directive 2019/1024 effectivement transposées en droit interne et pertinentes pour la solution du litige. Une lecture rigoureuse des conditions régissant la procédure préjudicielle devrait donc conduire à exclure la compétence de la Cour pour interpréter la notion d’« entreprise publique » lorsque celle-ci est utilisée uniquement dans le cadre d’un contentieux relatif au droit national d’accès à l’information, comme en l’espèce. Cependant, la jurisprudence admet une exception lorsque le législateur national reprend volontairement des notions de droit de l’Union pour régir un domaine distinct de celui couvert par le droit dérivé. Dans un tel contexte, l’existence d’un intérêt de l’Union à assurer l’uniformité de l’interprétation de ces notions peut justifier la saisine de la Cour.
38.      C’est précisément dans cette perspective que s’inscrit la jurisprudence issue de l’arrêt Dzodzi, selon laquelle la Cour peut être amenée à interpréter une disposition du droit de l’Union intégrée dans l’ordre juridique interne, afin d’éviter que des divergences nationales ne compromettent l’harmonisation recherchée au niveau de l’Union. Cette extension de compétence demeure toutefois strictement encadrée. Elle suppose, d’une part, que la disposition en cause ait été transposée ou intégrée en droit interne et, d’autre part, qu’il existe un intérêt objectif de l’Union à en assurer une interprétation uniforme. Le simple renvoi à une catégorie conceptuelle du droit de l’Union ne suffit pas : il faut démontrer l’existence d’un lien fonctionnel entre le champ d’application matériel du droit de l’Union et la réglementation nationale qui en reprend les termes.
39.      En pratique, cette jurisprudence s’applique lorsqu’un litige, de par sa nature, échappe au champ d’application du droit de l’Union, mais dans lequel
la réglementation nationale en cause renvoie directement et inconditionnellement à des dispositions de celui-ci, établissant ainsi ce lien fonctionnel entre la disposition du droit de l’Union et le droit national. Dans un tel cas, la compétence de la Cour est justifiée dès lors qu’un lien suffisamment étroit existe entre la disposition de droit de l’Union rendue ainsi applicable et la réglementation nationale, de
sorte que la solution du litige dépend de son interprétation (17).
40.      Cette approche de la Cour montre que, même lorsque le litige relève principalement du droit national, l’incorporation volontaire de notions tirées
du droit de l’Union peut créer un espace d’intervention pour la Cour, à condition que l’intérêt de l’Union à garantir l’uniformité de l’interprétation soit clairement démontré. À cet égard, il importe de relever que tant l’Union que ses États membres ont intérêt à éviter qu’une même notion reçoive deux interprétations, l’une appliquée dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union, l’autre dans un contexte purement interne (18). Le
renvoi préjudiciel demeure toutefois strictement fonctionnel, la Cour ne se prononçant
pas sur des questions purement nationales, mais uniquement sur celles dont l’interprétation est susceptible d’influer sur l’application cohérente du droit de l’Union. Cette exigence permet de concilier le principe de subsidiarité et
la nécessité de préserver l’efficacité et la cohérence du droit dérivé.
41.      Selon la jurisprudence, les éléments concrets permettant d’établir que les dispositions du droit de l’Union ont été rendues applicables par le droit national doivent ressortir de la décision de renvoi elle-même (19) ou, à tout le moins, de la réponse apportée par la juridiction de renvoi à une demande d’éclaircissement formulée en ce sens par la Cour (20). Mon analyse repose dès lors principalement sur les indications que la juridiction de renvoi a données sur
les spécificités de la législation tchèque. Les informations permettant de comprendre de quelle manière le législateur tchèque a entendu transposer la directive 2019/1024 dans son ordre juridique interne, revêtent une importance particulière à cet égard.
42.      À la lumière de ces considérations, il y a lieu d’examiner, dans la présente affaire, si les conditions dégagées par cette jurisprudence sont réunies, afin de déterminer la compétence de la Cour.
2.      Application à l’espèce de la jurisprudence relative au renvoi au droit de l’Union
a)      La transposition ou l’intégration en droit interne d’une disposition du droit de l’Union
43.      Premièrement, il est nécessaire qu’une disposition du droit de l’Union ait été formellement transposée ou intégrée dans l’ordre juridique national. Cela signifie que la norme de l’Union concernée, qui relevait initialement du seul champ de compétence de l’Union, a été reprise par le législateur national – que ce soit par une loi, un arrêté ou tout autre instrument juridique interne.
44.      Cette condition est manifestement remplie en l’espèce puisque, comme je l’ai indiqué plus haut, le législateur tchèque a intégré la notion d’« entreprise publique », tirée
de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics (21) et reprise ultérieurement dans la directive 2019/1024, dans la loi sur le libre accès à l’information. Il convient, dès lors, de considérer que cette notion a été rendue applicable en droit national, même si elle est utilisée dans un domaine a priori distinct de celui envisagé par le législateur de l’Union, à savoir celui de l’accès du public à l’information.
b)      L’existence d’un renvoi direct et inconditionnel aux dispositions du droit de l’Union
45.      Deuxièmement, la jurisprudence exige que le droit national contienne un renvoi « direct » et « inconditionnel » aux dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée, afin d’établir un lien juridique effectif entre la norme nationale et la norme supranationale (22). Cette exigence garantit que l’application de la disposition nationale soit strictement subordonnée au droit de l’Union, permettant ainsi à la Cour de contribuer à l’uniformité de son interprétation et d’éviter toute divergence entre les États membres.
46.      En vertu de cette condition, la Cour n’est appelée à se prononcer que lorsque son intervention s’avère nécessaire pour garantir l’harmonisation au niveau de l’Union, et non dans toute affaire impliquant des dispositions tirées du droit de l’Union. Les critères dégagés par la jurisprudence apparaissent ainsi être des instruments destinés à identifier les cas d’application. Afin de les appliquer correctement au cas d’espèce, il convient au préalable de préciser le sens et la portée des notions de « renvoi “direct” » et de « renvoi “inconditionnel” ».
1)      Renvoi direct
47.      Le terme « direct » doit s’entendre en ce sens que le renvoi doit être
exprès et dépourvu d’ambiguïté (23). Ces qualités supposent que la législation nationale exprime de manière suffisamment claire l’intention du législateur de se référer au contenu des dispositions du droit de l’Union. Il n’est toutefois pas requis
que la référence aux règles pertinentes de l’Union figure explicitement dans le texte même de la disposition nationale applicable, pour autant que celle-ci soit formulée de manière suffisamment précise et non équivoque.
48.      À cet égard, il convient de relever que la loi sur le libre accès à l’information indique, dans son article premier, qu’elle « transpose les dispositions pertinentes du droit de l’Union européenne et fixe les règles relatives à la fourniture d’informations ainsi que les conditions d’exercice du droit d’accès libre à ces informations » (mise en italique par mes soins) (24).
La première note en
bas de page y apporte certaines précisions, en indiquant que les dispositions du droit de l’Union que la loi en question a pour objet de transposer sont celles de la directive 2019/1024. La juridiction de renvoi le souligne également dans sa réponse à la demande d’éclaircissements de la Cour.
49.      En ce qui concerne plus particulièrement la définition d’« entreprise publique » énoncée à l’article 2a de la loi en question, il y a lieu de relever qu’elle reprend, dans ses éléments essentiels, la teneur de la définition figurant à l’article 2, paragraphe 3, de la directive 2019/1024. Cette concordance se manifeste notamment dans le critère relatif à l’« influence dominante » exercée par des autorités publiques sur l’entreprise concernée, critère dont l’interprétation constitue l’objet même de la demande de décision préjudicielle introduite par la juridiction de renvoi.
50.      Selon les explications fournies par la juridiction de renvoi en réponse à la demande d’éclaircissements formulée par la Cour, le législateur tchèque a délibérément décidé d’« aligner le champ d’application personnel de la loi relative au libre accès à l’information sur celui de la directive ». La quasi-identité de la formulation des dispositions pertinentes et de l’exposé des motifs, ainsi que le tableau comparatif intitulé « Compatibilité avec le droit de l’Union », annexé au projet de loi no
241/2022, en apportent également la confirmation.
51.      L’intention du législateur tchèque d’établir un renvoi « direct » aux dispositions de la directive, au sens de la jurisprudence de la Cour, est corroborée par les travaux préparatoires, dont il ressort que la loi sur le libre accès à l’information, dans sa version initiale, avait déjà pour finalité de transposer la directive 2003/98, c’est-à-dire, l’acte normatif antérieur (25). À la suite de la révision de cet instrument, le législateur tchèque a estimé nécessaire d’intégrer, par une loi modificative, les adaptations introduites par la directive 2019/1024, afin d’assurer la continuité et la conformité du cadre national au droit de l’Union.
52.      Par conséquent, il y a lieu de considérer que la première des conditions établies dans la jurisprudence de la Cour est remplie en l’espèce.
2)      Renvoi inconditionnel
53.      S’agissant du terme « inconditionnel », celui-ci doit être compris comme recouvrant deux exigences distinctes. Il implique, d’une part, que les dispositions du droit de l’Union auxquelles il est renvoyé soient applicables sans limitation à la situation en cause au principal (26), de sorte que la juridiction de renvoi ne puisse pas s’écarter de l’interprétation fournie par la Cour (27). Cette interprétation découle de la jurisprudence selon laquelle il importe que l’arrêt de la Cour ait
un effet
obligatoire
dans la procédure au principal (28).
54.      Cette première exigence est remplie
en l’espèce, au regard des précisions apportées par la juridiction de renvoi, dont il ressort que les dispositions pertinentes de la directive 2019/1024 s’appliquent sans restriction dans la procédure au principal. Selon la juridiction de renvoi, elle a elle-même estimé ne pas pouvoir s’écarter de l’interprétation qui sera donnée par la Cour. Il serait donc dans l’intérêt juridique de l’Union que les dispositions du droit de l’Union reçoivent une interprétation uniforme, afin d’éviter, à l’avenir, des divergences d’interprétation. Cette indication confirme que l’interprétation que la Cour donnera à
la notion d’« entreprise publique » dans la présente affaire, s’imposera obligatoirement à la juridiction de renvoi bien qu’elle concerne spécifiquement le droit d’accès.
55.      Le terme « inconditionnel » exige, d’autre part, que
le renvoi porte sur l’ensemble du contexte normatif de la disposition concernée, ou, plus techniquement, sur la réglementation de l’Union dans son intégralité (29). Par conséquent, un renvoi du législateur national à un principe isolé tiré de la législation de l’Union ne saurait être qualifié d’« inconditionnel » dans la mesure où l’application à un tel cas de la jurisprudence de la Cour et, partant, la réponse à la question préjudicielle risqueraient d’être dépourvues de rapport avec le litige au principal et de revêtir, de ce fait, un caractère purement hypothétique (30). Cette exigence vise à éviter que la Cour ne soit saisie de questions dépourvues de
lien fonctionnel suffisant avec l’application effective du droit de l’Union. Elle traduit la volonté, maintes fois réaffirmée dans la jurisprudence, de circonscrire la compétence du juge de l’Union aux hypothèses dans lesquelles la législation nationale rend véritablement applicables les dispositions pertinentes du droit de l’Union, et non à celles où elle s’en inspire ou en transpose simplement certains éléments conceptuels (31).
56.      Appliquée au cas d’espèce, cette exigence conduit à constater que le législateur tchèque a transposé la directive 2019/1024 dans la loi sur le libre accès à l’information. Toutefois, il n’a pas limité cette opération à la stricte exécution des obligations de transposition découlant du droit de l’Union. Il a, au contraire, étendu le champ d’application matériel de cette
directive à des aspects relatifs à l’accès à l’information, matière relevant en principe de la compétence normative interne. Par cette extension, le législateur national a élargi la portée normative de ladite directive, de sorte que les règles relatives à l’accès à l’information se trouvent, dans une certaine mesure, déterminées par le droit de l’Union. Une telle initiative témoigne d’une volonté d’assurer la cohérence et la continuité du cadre juridique national avec les exigences structurelles de l’ordre juridique de l’Union, au-delà des seules prescriptions minimales imposées par la même directive.
57.      En effet, ainsi qu’il ressort des travaux préparatoires, le législateur tchèque a considéré qu’il était objectivement « impossible d’opérer une distinction entre une demande d’accès à l’information et une demande de réutilisation » (32). Il convenait, dès lors, d’offrir aux demandeurs, dans les deux hypothèses, des garanties et des modalités de traitement équivalentes. Les entités chargées d’instruire ces demandes ne disposant pas de la faculté de s’enquérir des motivations ou des intentions des demandeurs, ni de les vérifier, le législateur tchèque a estimé qu’il y avait lieu d’instaurer un régime juridique unique. Une telle approche a été considérée comme la plus appropriée, tant pour les organismes soumis à ces obligations que, in fine, pour les demandeurs eux-mêmes.
58.      Le choix du législateur tchèque de retenir une même définition de la notion d’« entreprise publique » pour le droit d’accès et pour la réutilisation constitue un élément structurant de l’architecture normative nationale. En harmonisant les définitions, il a assuré une cohérence matérielle entre deux régimes juridiques traditionnellement distincts, tout en soumettant les entreprises publiques à un double devoir de transparence : celui de communiquer les informations qu’elles détiennent et celui d’en permettre la réutilisation. Cette approche contribue à simplifier le cadre juridique et à prévenir les divergences d’interprétation que l’application parallèle de régimes différents risque de créer. Toutefois, elle produit également un effet plus subtil, en étendant indirectement la portée du droit de l’Union à des situations relevant, en principe, du seul droit d’accès à l’information. Ainsi, la logique de la directive 2019/1024 se trouve intégrée au cœur même du régime national relatif à la transparence administrative, renforçant la cohérence d’ensemble du système (33).
59.      Dans ces conditions, il convient de considérer que le lien entre la législation tchèque et le droit de l’Union présente un caractère « inconditionnel » au sens de la jurisprudence de la Cour. En effet, la loi nationale ne se borne pas à s’inspirer de la directive 2019/1024, mais en assure l’application effective en étendant ses effets normatifs à des situations régies par le droit interne. Ce renvoi matériel et systématique à la directive, combiné à l’intégration directe de ses définitions et principes, confère au droit de l’Union une influence normative déterminante sur l’interprétation et la mise en œuvre du cadre juridique national. Le renvoi opéré est donc « inconditionnel », en ce qu’il s’attache à l’ensemble du contexte normatif de la directive et non à l’un de ses seuls principes abstraits.
c)      Sur l’intérêt de l’Union d’assurer une interprétation uniforme des dispositions du droit de l’Union concernées
60.      Comme
je l’ai indiqué plus haut, l’exigence d’un renvoi « direct » et « inconditionnel » aux dispositions du droit de l’Union vise, en substance, à repérer
les situations dans lesquelles se manifeste un intérêt spécifique de l’Union à garantir une interprétation cohérente et uniforme des notions du droit de l’Union reprises par le législateur national, afin de prévenir des divergences futures dans la jurisprudence.
61.      Nonobstant le caractère direct et inconditionnel du lien entre la législation tchèque et la directive 2019/1024, mis en évidence dans le cadre de mon analyse, il demeure nécessaire d’examiner
l’intérêt objectif que l’Union pourrait avoir à garantir une interprétation uniforme de la notion d’« entreprise publique » dans la présente affaire (34). À mon sens, la véritable portée de ces critères ne se révèle pleinement que si l’on saisit la nature de cet intérêt propre à l’Union. Cette exigence découle de la logique même du renvoi préjudiciel, la compétence de la Cour ne se justifiant que dans la mesure où la question posée dépasse le simple cadre de l’ordre juridique national.
62.      En exerçant sa compétence d’interprétation, la Cour contribue à la construction cohérente et harmonieuse de l’ordre juridique de l’Union. C’est donc au regard de cette fonction qu’il convient d’apprécier la contribution que la Cour serait appelée à apporter en l’espèce, ainsi que les conséquences qu’aurait une éventuelle abstention dans l’exercice de
cette compétence. Comme je l’exposerai dans les présentes conclusions, l’intérêt à assurer une interprétation uniforme apparaît manifeste dans la présente affaire.
63.      La nécessité d’établir l’existence d’un intérêt de l’Union à interpréter une disposition déterminée reprise par le législateur national s’explique par le caractère indicatif des critères dégagés par la jurisprudence. Comme je l’ai déjà relevé, ceux-ci constituent des instruments destinés à repérer
les situations dans lesquelles une telle interprétation s’impose (35). Lorsque ces critères sont remplis, on sera, en règle générale, enclin à présumer l’existence d’un lien fonctionnel avec l’ordre juridique de l’Union, mais il n’en demeure pas moins que cette présomption peut être renversée en l’absence d’un tel rattachement.
64.      Afin d’éviter, lorsque ces critères ne sont remplis que formellement,
de reconnaître finalement la compétence de la Cour en l’absence d’un intérêt réel de l’Union, il y a lieu de procéder à une analyse plus approfondie de l’insertion de la disposition que le législateur national a reprise dans l’ordre juridique de l’Union. À cet égard, son articulation avec les dispositions transposant la directive 2019/1024 revêt une importance particulière.
1)      Sur le lien intrinsèque et indissociable entre l’accès à l’information et sa réutilisation ultérieure
65.      Il convient, en premier lieu, de relever que la notion d’« entreprise publique », telle que reprise dans la législation tchèque, conserve la fonction et la portée que lui confère le droit de l’Union, dans la mesure où elle détermine les entités soumises aux obligations de transparence et de mise à disposition des informations susceptibles de réutilisation. Son interprétation, même dans un contexte relevant du droit d’accès à l’information, ne saurait dès lors être dissociée de celle retenue dans le cadre de la directive 2019/1024, sous peine de compromettre la cohérence du régime normatif de l’Union en matière d’ouverture des données publiques.
66.      L’accès à l’information constitue, en effet, une condition préalable et indispensable à toute possibilité de réutilisation. La réutilisation au sens visé par la directive 2019/1024 ne peut porter que sur des informations qui ont préalablement été rendues accessibles, c’est-à-dire mises à disposition par une autorité publique ou une entreprise publique en vertu d’un droit d’accès reconnu aux citoyens. Une interprétation téléologique des dispositions pertinentes de cette
directive, éclairée par ses considérants, confirme d’ailleurs l’existence d’un lien intrinsèque et indissociable entre l’accès à l’information et sa réutilisation ultérieure, comme je le démontrerai ci-après.
67.      Le fait que l’accès à l’information constitue une condition essentielle de sa réutilisation ressort déjà clairement du considérant 5 de la directive 2019/1024, lequel rappelle que l’accès à l’information relève d’un droit fondamental consacré par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, incluant la liberté de recevoir et de communiquer des informations sans ingérence des autorités publiques. La référence à ce droit fondamental aurait été dépourvue d’utilité si celui-ci ne contribuait pas à la réalisation de l’objectif de réutilisation visé par cette directive. Son considérant 18 confirme cette articulation entre les deux domaines en précisant que la politique européenne de réutilisation vise des « données publiques accessibles », ce qui présuppose l’existence d’un accès préalable.
68.      Le considérant 23 de ladite directive souligne, en outre, que les États membres doivent rendre réutilisables tous les documents existants, à moins que des règles nationales relatives à l’accès aux documents ne limitent ou n’excluent cet accès, tout en précisant que la directive 2019/1024 s’appuie sur les règles nationales en matière d’accès aux documents et n’a pas pour objet de les modifier. Ces principes se reflètent également dans plusieurs dispositions de l’article 1er, paragraphe 2, de cette directive, qui soumettent aux règles du droit national l’accès à certains types de documents, tandis que le paragraphe 3 de cet article réaffirme la validité de celles-ci. En conséquence, l’article 4, paragraphe 3, de la directive 2019/1024 permet aux autorités publiques de refuser une demande de réutilisation de données sur le fondement des dispositions en vigueur dans l’État membre concerné ou des dispositions de transposition de cette directive qui excluent l’accès à certaines catégories de documents. Enfin, les considérants 27 et 28 de ladite directive mettent en avant la nécessité, pour les États membres, de garantir l’accès aux données, notamment à des fins scientifiques, ainsi que d’élaborer les stratégies requises pour en faciliter la mise à disposition.
69.      En deuxième lieu, il importe de relever que les deux domaines, bien que distincts dans leur objet immédiat – l’un relevant de la transparence administrative, l’autre de la valorisation économique et sociale des données publiques –, demeurent étroitement adjacents et interdépendants dans leur mise en œuvre. Certes, il ressort de l’analyse de la directive 2019/1024 que le droit d’accès à l’information, reconnu dans les ordres juridiques de plusieurs États membres et mis en œuvre par diverses lois administratives, comme c’est aussi le cas en République tchèque, vise également à permettre aux citoyens d’exercer un contrôle démocratique sur l’administration (36). Toutefois, cette finalité n’exclut nullement que ce droit d’accès puisse également poursuivre d’autres objectifs, notamment la réutilisation des informations rendues ainsi accessibles à des fins relevant elles aussi de l’intérêt public et couvertes par ladite directive, comme le révèle la lecture des considérants.
70.      D’une part, le considérant 14 de la directive 2019/1024 montre que la faculté de réutiliser des documents détenus par un organisme du secteur public « favorise la transparence et la responsabilité ». D’autre part, il ressort du considérant 16 de cette directive que les politiques de données ouvertes, visant à assurer une large disponibilité et réutilisation des informations du secteur public à des fins privées ou commerciales avec des contraintes juridiques, techniques ou financières minimes ou inexistantes, et qui favorisent la circulation des informations, non seulement pour les acteurs économiques mais aussi, en premier lieu, pour le public, peuvent jouer un rôle important pour « promouvoir l’engagement social ». Cette affirmation se réfère, à mon sens, à l’intérêt des citoyens à participer au processus de formation de la volonté politique dans une société démocratique. Cet intérêt public à
la transparence n’est toutefois pas en contradiction avec l’objet réglementaire de la directive 2019/1024 ; il doit, au contraire, être considéré comme largement compatible avec celui-ci (37).
71.      La directive 2019/1024 repose
implicitement sur cette articulation entre les deux domaines dans la mesure où elle ne crée pas un droit autonome d’accès à l’information, mais présuppose l’existence, dans chaque État membre, d’un régime national d’accès effectif. Le législateur de l’Union a, en définitive, entendu intégrer la notion de « réutilisation » dans un cadre normatif adjacent, déjà
créé par le législateur national. Par la codification de ces matières dans un instrument juridique unique, ce dernier a,
de son côté, cherché à en faciliter l’intégration dans l’ordre juridique interne. Chacun a ainsi contribué à la cohérence d’un cadre juridique intégré, constitué d’éléments relevant à la fois du droit national et du droit de l’Union.
72.      Il s’ensuit,
aux fins de la présente affaire, que l’interprétation des notions communes aux deux domaines, notamment celle d’« entreprise publique », doit être appréhendée de manière cohérente afin d’éviter toute contradiction dans l’application des règles pertinentes. Une dissociation artificielle de
ces deux régimes serait, en effet, de nature à compromettre la finalité de la directive 2019/1024, qui vise à assurer une ouverture des informations du secteur public aussi large, transparente et économiquement utile que possible.
Il y a dès lors une nécessité d’interprétation uniforme, que seule la Cour peut garantir.
2)      Sur le risque de divergences interprétatives
i)      Les risques pour la création d’un espace européen des données cohérent
73.      Il convient de relever, en troisième lieu, que le risque de divergences interprétatives, dans l’hypothèse où la Cour conclurait qu’elle n’est pas compétente pour répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi dans la présente affaire, n’est nullement théorique. Une interprétation nationale autonome pourrait conduire à restreindre, ou au contraire à étendre indûment, le cercle des entités tenues de mettre leurs informations à disposition, compromettant ainsi l’objectif d’harmonisation poursuivi par la directive 2019/1024.
74.      Le fait que le législateur tchèque ait expressément repris la notion d’« entreprise publique » telle que définie par la directive 2019/1024 aux fins de garantir l’accès à l’information ainsi que sa réutilisation implique que son interprétation au niveau national est intrinsèquement liée à celle retenue par le droit de l’Union. Si cette notion venait néanmoins à être interprétée de manière autonome par les juridictions nationales, le risque de divergences tant terminologiques que fonctionnelles serait considérable. Une telle évolution conduirait inévitablement à l’apparition de régimes nationaux hétérogènes, fondés sur des critères distincts pour déterminer les
entités tenues de mettre leurs informations à disposition. Les juridictions nationales seraient en effet susceptibles d’interpréter ladite notion, non seulement dans ce domaine, mais également en ce qui concerne le droit à la réutilisation des informations, sur la base de leurs droits nationaux respectifs, ce qui aurait pour effet de priver les exigences du droit de l’Union de leur pleine efficacité. De telles divergences porteraient atteinte à la cohérence d’ensemble recherchée par le législateur de l’Union et compromettraient la réalisation des objectifs d’harmonisation poursuivis par la directive 2019/1024 (38).
75.      Une conception trop étroite aboutirait à soustraire certaines entités importantes – telles que des sociétés publiques opérant dans des secteurs stratégiques – aux obligations de mise à disposition des données, privant ainsi les usagers et les opérateurs économiques de ressources essentielles. À l’inverse, une conception trop large pourrait entraîner une application excessive de ces obligations à des entités qui, selon le droit de l’Union, n’auraient pas vocation à être qualifiées d’« entreprises publiques », ce qui serait susceptible d’entraver de manière disproportionnée leur fonctionnement économique. Dans les deux cas, l’unité et l’efficacité du régime européen de réutilisation des informations du secteur public seraient mises à mal.
76.      Au-delà de ces risques, les divergences d’interprétation entre États membres seraient également susceptibles d’engendrer des distorsions de concurrence au sein du marché intérieur. En effet, des entreprises publiques concurrentes établies dans différents États membres pourraient se voir imposer des obligations de mise à disposition radicalement différentes, en fonction de la portée que chaque législateur national attribue à cette notion. Une telle fragmentation entraînerait un déséquilibre dans les charges administratives et économiques pesant sur ces entités, créant ainsi des avantages concurrentiels artificiels qui ne trouveraient aucun fondement dans l’intention du législateur de l’Union. L’objectif de garantir une égalité dans les
conditions de concurrence, qui sous-tend l’ensemble de la politique de données ouverte et harmonisée, s’en trouverait dès lors gravement compromis.
77.      De surcroît, une absence d’interprétation uniforme de la notion d’« entreprise publique » serait particulièrement problématique en raison de son rôle structurant dans la directive 2019/1024. Cette notion détermine en effet l’un des éléments centraux du champ d’application personnel de cette directive et conditionne l’identification des entités assujetties aux obligations d’ouverture et de réutilisation. Une fragmentation interprétative créerait de l’insécurité juridique, tant pour les autorités publiques que pour les acteurs privés, et risquerait de dissuader des initiatives d’innovation fondées sur la réutilisation transfrontière des données publiques. Cela irait à l’encontre de l’objectif fondamental de ladite directive, de favoriser une mise à disposition large, transparente et économiquement utile des données du secteur public dans l’ensemble de l’Union (39).
78.      Cette ambition suppose la création d’un espace européen des données cohérent, fondé sur des critères communs et une confiance mutuelle dans l’étendue des obligations pesant sur les entités publiques. Toute divergence dans la définition de la notion d’« entreprise publique » entraverait la réalisation de cet espace, en limitant l’interopérabilité des données, en entravant les réutilisations transfrontières et en réduisant la capacité des opérateurs à développer des services et produits numériques valables dans l’ensemble de l’Union. Ainsi, loin d’être un simple débat terminologique, l’interprétation uniforme de cette notion constitue un élément essentiel à la cohérence et à l’efficacité du cadre juridique européen applicable à la réutilisation des informations du secteur public.
ii)    Les risques pour la cohérence normative interne
79.      Il apparaît notamment indispensable d’adopter une interprétation uniforme de la notion d’« entreprise publique » afin de préserver la cohérence normative interne. Une compréhension différenciée de cette notion au sein d’un même ordre juridique national, selon qu’il s’agit de l’accès à l’information ou de sa réutilisation, conduirait en effet à une disparité des conditions procédurales applicables aux demandes présentées à ces deux fins. Une telle situation serait toutefois difficilement conciliable
avec les exigences de cohérence systémique, dès lors que, comme je l’ai déjà indiqué, la réutilisation de l’information présuppose logiquement qu’un accès préalable à celle-ci ait été accordé (40). Il me semble que des considérations similaires ont conduit le législateur tchèque à instaurer un régime unifié (41).
80.      Le respect du principe de sécurité juridique milite également en faveur d’une interprétation uniforme de la notion d’« entreprise publique » au sein d’un même ordre juridique interne. Les sujets de droit doivent pouvoir déterminer avec certitude s’ils relèvent du champ d’application des dispositions pertinentes. Si cette notion était interprétée différemment selon le domaine réglementaire concerné, il en résulterait un état d’imprévision normative, qui empêcherait les entités concernées d’avoir une parfaite connaissance de leurs droits et obligations. Or, une telle insécurité juridique serait contraire au principe général de prévisibilité et de stabilité de la norme, qui revêt une importance particulière en droit de l’Union. Seule une interprétation cohérente et transversale permet de garantir que les entités concernées puissent apprécier de manière précise leurs obligations d’information ou d’accès (42).
81.      En outre, le principe d’égalité de traitement de droit de l’Union exige que la notion d’« entreprise publique » soit définie de manière uniforme. Des interprétations divergentes selon le contexte juridique pourraient conduire à ce que des entités objectivement comparables soient traitées différemment, simplement en fonction du fait qu’un demandeur se prévaut du droit d’accès à l’information ou de son droit à la réutilisation. Une telle différence de traitement ne serait pas justifiée et pourrait constituer une inégalité de traitement entre situations comparables. Le principe d’égalité impose, au contraire, de traiter de manière identique des situations analogues en l’absence de raisons impérieuses justifiant une distinction (43). Cela s’oppose clairement à une fragmentation de la définition par domaine concerné.
82.      Un autre argument découle du principe d’effectivité, selon lequel les dispositions du droit de l’Union doivent produire leur pleine efficacité. Une interprétation divergente de la notion d’« entreprise publique » risquerait de compromettre les objectifs poursuivis par les directives concernées, à savoir la promotion de la transparence, de la responsabilité publique et la création d’un marché intérieur fonctionnel de l’information. Si les entités étaient qualifiées différemment selon le domaine juridique, cela pourrait entraîner, dans la pratique, des obstacles significatifs à l’accès à l’information ou à sa réutilisation. Une telle fragmentation nuirait à la mise en œuvre effective du droit de l’Union et viderait les normes de leur effet utile. À l’inverse, une interprétation uniforme garantit une application cohérente et assure la pleine efficacité des dispositions en cause.
83.      Pour les raisons exposées aux points précédents, je considère que l’Union conserve un intérêt manifeste à assurer une interprétation uniforme de la notion en cause, condition indispensable à la cohérence d’ensemble du cadre régissant la transparence et la réutilisation des informations du secteur public. Il appartient, dans cette perspective, à la Cour de tenir compte de cette exigence et de contribuer elle-même à cette cohérence en exerçant pleinement sa compétence d’interprétation.
3.      Conclusion intermédiaire
84.      Il s’ensuit que la Cour est compétente pour se prononcer sur l’interprétation de la notion d’« entreprise publique » dans le contexte du litige au principal. L’existence d’un lien direct et inconditionnel entre la législation nationale et la directive 2019/1024, conjuguée à l’intérêt manifeste de l’Union à garantir l’interprétation uniforme de cette notion, justifie que la question posée soit considérée comme relevant de la compétence préjudicielle de la Cour. Dès lors, il convient d’examiner, sur le fond, la portée que doit revêtir la notion d’« entreprise publique » au regard du cadre normatif de cette directive et de son intégration dans le droit tchèque.
VI.    Conclusion
La Cour est compétente pour répondre aux questions posées par le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque), par sa décision du 23 juillet 2024.
1      Langue originale : le français.
2      JO 2019, L 172, p. 56.
3      Arrêt du 18 octobre 1990, Dzodzi (C‑297/88 et C‑197/89, ci-après l’« arrêt Dzodzi », EU:C:1990:360).
4      JO 2014, L 94, p. 243.
5      Le mouvement des « données ouvertes » (« Open Data ») trouve son origine aux États-Unis en 1957-1958 avec la création du World Data Center System, un réseau international établi lors de l’Année géophysique internationale pour collecter et rendre librement accessibles de vastes ensembles de données scientifiques. Il a ensuite reçu une base juridique en 1966 avec le Freedom of Information Act, renforcé en 2007 par l’Open Government Act, qui a fait de la transparence et de la diffusion des données publiques des priorités gouvernementales. Le mouvement s’est ensuite étendu à l’Europe, notamment au Royaume-Uni et en France, où des initiatives nationales ont encouragé l’ouverture et la réutilisation des données publiques. Cette dynamique a progressivement fait de l’Open Data un effort mondial visant à améliorer l’accès aux connaissances, favoriser l’innovation et renforcer la participation citoyenne (Noyer, J.-M., et Carmes, M., « Le mouvement “Open data” dans la grande transformation des intelligences collectives », Les débats du numérique, Paris 2013, p. 137).
6      Voir notamment considérants 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 et 65 de la directive 2019/1024.
7      Voir notamment considérants 2, 15, 17 à 19, 34, 66 et 68 de la directive 2019/1024.
8      Voir notamment considérants 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46, 66 à 69 de la directive 2019/1024.
9      Voir notamment considérants 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 et 70 de la directive 2019/1024.
10      Voir arrêts du 22 mai 2025, Commission/Lettonie (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public) (C‑238/23, EU:C:2025:374) ; Commission/Bulgarie (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public) (C‑237/23, EU:C:2025:373) ; Commission/Belgique (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public) (C‑215/23, EU:C:2025:371), ainsi que
Commission/Pays-Bas (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Plusieurs autres États membres – notamment la République de Croatie, la République d’Estonie, la République de Finlande, la République portugaise, la Roumanie et la République de Slovénie – ont, semble-t-il, fait également le choix de régir la réutilisation des données et l’accès à l’information dans un cadre législatif unifié.
12      Le droit d’accès aux documents détenus exclusivement par les autorités nationales relève, en l’état actuel du droit de l’Union, de la compétence des États membres, qui en fixent la portée et les modalités par leurs règles internes de transparence. L’Union ne dispose d’aucun régime général imposant directement des obligations aux autorités nationales ; seules certaines législations sectorielles – notamment en matière d’information environnementale et de réutilisation des informations du secteur public – prévoient des exigences minimales. Ces interventions ne sauraient toutefois être interprétées comme instituant un droit d’accès général aux documents administratifs nationaux, de sorte que celui-ci demeure pour l’essentiel non harmonisé et régi par le droit interne.
13      Arrêt du 21 novembre 2024, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Voir arrêt du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, point 40).
15      Voir arrêts
Dzodzi (points 34 et 35), du 14 février 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, point 47), et du 10 décembre 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, point 31).
16      Voir arrêts du 16 juin 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, point 55), du 10 décembre 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, point 32), du 5 décembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp et KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, point 17), et du 19 juin 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, point 29).
17      Voir arrêts du 24 novembre 2022, Cafpi et Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, points 30 à 32), et du 13 novembre 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, points 35 à 37).
18      Voir conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, point 61).
19      Voir arrêt du 16 novembre 2023, BG (Octroi de prêts sans autorisation) (C‑427/22, EU:C:2023:877, point 43 et jurisprudence citée).
20      Voir, par exemple, arrêts du 16 juin 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, point 63), du 30 janvier 2020, Generics (UK) e.a. (C‑307/18, EU:C:2020:52, point 28), du 24 novembre 2022, Cafpi et Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, points 29 et 33), ainsi que ordonnance du 5 juillet 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, point 20 ).
21      Plus concrètement, de la notion visée à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/25.
22      Voir arrêts Dzodzi (points 34 et 36), du 28 mars 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, point 16), et du 13 octobre 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija et Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 et C‑318/21, EU:C:2022:785, point 35).
23      Voir arrêts du 21 décembre 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, point 25) et du 7 novembre 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, points 19 à 38). Voir aussi conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Allianz Hungária Biztosító e.a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, point 29).
24      Version originale en langue tchèque : « Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím. »
25      Voir point 31 des présentes conclusions.
26      Voir arrêt du 21 décembre 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, point 27).
27      Voir ordonnance du 9 septembre 2014, Parva Investitsionna Banka e.a. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, point 29).
28      Voir arrêts du 28 mars 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, points 23 et 24), du 17 juillet 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, points 27 et suiv.), et du 17 juillet 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, points 24 et suiv.).
29      Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Allianz Hungária Biztosító e.a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, point 29) ainsi que de l’avocat général Pikamäe dans les affaires jointes Deutsche Post e.a. (C‑203/18 et C‑374/18, EU:C:2019:502, point 49).
30      Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, point 75) ainsi que celles de l’avocat général Tizzano dans l’affaire Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, point 34). Voir, également, point 32 des conclusions de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans les affaires Kofisa Italia (C‑1/99 et C‑226/99, EU:C:2000:498), selon lequel « la Cour de justice doit se prononcer uniquement lorsque le contexte factuel et réglementaire du litige est compris dans le champ d'application de la norme communautaire ».
31      Voir arrêt du 10 décembre 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, points 44 et suiv.), dans lequel la Cour a exclu l’existence d’un renvoi direct et inconditionnel au motif que la réglementation nationale se limitait à emprunter des notions tirées du droit de l’Union sans en rendre applicable le cadre normatif dans son ensemble. En particulier, le législateur national n’entendait pas étendre l’application du règlement général sur la protection des données (RGPD) hors de son champ d’application propre, mais en modifiait l’objet et la portée en l’adaptant à un contexte juridique distinct.
32      Voir point 11 des présentes conclusions.
33      La configuration du cas d’espèce présente une certaine analogie avec le cas de figure dans lequel un législateur national transpose, de sa propre initiative, des dispositions du droit de l’Union afin d’assurer une harmonisation du régime applicable aux situations purement internes et à celles relevant du champ d’application du droit de l’Union (voir arrêt du 21 novembre 2019, Deutsche Post e.a., C‑203/18 et C‑374/18, EU:C:2019:999, point 40).
34      L’approche ici retenue correspond, dans ses grandes lignes, à celle défendue par l’avocat général Bobek dans ses conclusions dans l’affaire J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, points 60 et suiv.). À juste titre, il a soulevé la question de savoir si un tel intérêt de l’Union doit être affirmé dans tous les cas, ou si une appréciation différenciée s’impose en fonction des circonstances propres à chaque affaire. Selon cette approche, il appartient à la Cour de déterminer concrètement l’existence d’un tel intérêt dans chaque cas d’espèce.
35      Voir point 46 des présentes conclusions.
36      Dans sa réponse à la demande d’éclaircissements de la Cour, la juridiction de renvoi explique que la loi sur le libre accès à l’information a pour finalité de garantir le droit constitutionnel du public à l’information détenue par les autorités publiques, les collectivités territoriales, ainsi que d’autres institutions publiques et entreprises publiques. Depuis 2016, elle contient en outre une disposition générale sur les données ouvertes, ce qui étend sa finalité à la promotion de la réutilisation des informations du secteur public.
37      Voir point 30 des présentes conclusions.
38      Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2e éd., Oxford 2023, point 6.29, p. 259, expliquent que, en reconnaissant sa compétence interprétative, la Cour évite que la disposition de droit de l’Union en cause ne mène une vie propre. Or, c’est précisément ce qui constituerait, selon moi, la conséquence inévitable si la Cour devait, dans la présente affaire, s’abstenir d’exercer sa compétence pour interpréter la notion d’« entreprise publique », y compris au regard du droit d’accès.
39      Voir points 27 et suiv. des présentes conclusions.
40      Voir points 66 et suiv. des présentes conclusions.
41      Voir point 57 des présentes conclusions.
42      La Cour a de manière constante jugé qu’il est particulièrement important, pour satisfaire à l’exigence de sécurité juridique, que les particuliers disposent d’une situation juridique claire et précise, leur permettant de connaître l’ensemble de leurs droits et obligations et de s’en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales (voir arrêts du 15 novembre 2001, Commission/Italie, C‑49/00, EU:C:2001:611, point 22, et du 20 novembre 2003, Commission/France, C‑296/01, EU:C:2003:626, point 55).
43      Voir arrêts du 15 avril 2010, Gualtieri/Commission (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, point 70), et du 20 novembre 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, point 40).